Decision ID: 93962443-64e7-5950-ab94-b02388bc4e4e
Year: 2006
Language: it
Court: TI_TRPI
Chamber: TI_TRPI_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: 

ritenuto
in fatto
A. RI 1 è proprietario delle part. 141 sita in territorio del già comune di PI 1, ora PI 1, di 7322 mq, non edificata, ubicata in località _, a ridosso dell'imbocco, in direzione nord, dell'autostrada N2. Il piano regolatore approvato dal Consiglio di Stato il 5 novembre 1980 attribuiva questo fondo in parte alla zona residenziale semi-intensiva (R3) e in parte alla zona forestale, la quale interessava pure le limitrofe part. 149 (parzialmente), 150 e 151. Il comparto edificabile della part. 141 era inoltre inserito nella zona soggetta a controllo delle immissioni foniche, a causa dell'eccessivo rumore causato dall'autostrada e dai suoi allacciamenti.
B. Nella seduta dell'11 dicembre 2003 il consiglio comunale di _ ha adottato alcune varianti del piano regolatore interessanti le località “_” e “_”. In quell'occasione, a seguito della decisione del Consiglio di Stato con la quale è stata accertata la natura non boschiva delle part. 141, 149, 150 e 151 di _, il consiglio comunale ha esteso la zona edificabile, inserendo i citati fondi nella zona R3.
C. Con decisione del 9 novembre 2004 il Consiglio di Stato, per quanto qui di interesse, ha rifiutato l'approvazione della variante pianificatoria relativa all'inserimento nella zona R3 dei fondi liberati dai vincoli forestali. Premesso che la zona era soggetta a inquinamento fonico eccessivo, pur condividendo la scelta di inserire i fondi nella zona edificabile, esso ha tuttavia considerato che le lacune palesate nella gestione del problema delle immissioni foniche impedivano di fatto la possibilità di approvare la proposta comunale. Per questo motivo, l'Esecutivo cantonale ha ordinato al comune di elaborare una variante volta a risolvere in modo conveniente il problema dell'inquinamento acustico.
D.
Con impugnativa 13 dicembre 2004 RI 1 insorge dinanzi al tribunale contro la decisione del Consiglio di Stato, chiedendo in via principale di annullare le modifiche apportate dal Consiglio di Stato alla zona _ e di inserire tale comparto nella zona R3 e, in via subordinata, di inserire il solo mapp. 141 nella menzionata zona. Dei motivi si dirà, per quanto necessario, nei considerandi di diritto.
E.
La divisione della pianificazione territoriale chiede di respingere il ricorso, mentre il municipio di PI 1 si rimette al giudizio del tribunale.
F.
Il 23 giugno 2005 è stata esperita un'udienza, a seguito della quale al ricorrente è stata data facoltà di esprimersi sui catasti del rumore del settembre 1998, realizzato sulla base del TGM (traffico giornaliero medio) del 1997, e del marzo 1999, che ipotizza lo scenario di traffico nel 2009, allestito nel contesto di uno studio delle opere di risanamento fonico dell'autostrada. In data 27 luglio 2005 il ricorrente ha inviato ulteriori osservazioni e documentazione che è stata versata agli atti.
Considerato,

in diritto
1. La competenza del Tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione del ricorrente, proprietario di una particella toccata dalla decisione impugnata, certa (art. 38 cpv. 4 lett. c LALPT). Il ricorso è pertanto ammissibile.
2.
In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi – e approva il piano – con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine di apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT cit., ibidem; inoltre II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
3. Il ricorrente critica la decisione del Consiglio di Stato di non approvare l'inserimento delle part. 141, 149, 150 e 151 di _. Essendo l'area attorniata da una zona edificabile (R3) secondo il piano regolatore in vigore e in considerazione delle distanze dalle fonti inquinanti, dello schermo da parte di altri fondi già edificati e della morfologia del terreno, che risulta a una quota inferiore rispetto allo svincolo autostradale, il mancato inserimento nella zona edificabile sarebbe illecito, manifestamente arbitrario e contrasterebbe con il principio della buona fede e dell'affidamento, dal momento che il cittadino dovrebbe poter contare su “un'autorità che agisce in modo chiaro, lineare, trasparente, nel rispetto della legge, senza sotterfugi, insidie e sorprese”, secondo le procedure esclusivamente previste dalla legge. Il Consiglio di Stato, sempre a mente del ricorrente, avrebbe inoltre esteso in modo inammissibile all'intero comparto oggetto di variante del piano regolatore l'obbligo di rivedere e riesaminare la problematica legata alle eccessive immissioni, partendo dal problema legato all'attuale carico fonico, al quale sono sottoposte sia la particella di sua proprietà, sia le circostanti particelle escluse dalla zona boschiva.
3.1. Secondo l'art. 23
della legge sulla protezione dell'ambiente del 7 ottobre 1983 (LPAmb) per la pianificazione delle nuove zone edificabili e la protezione contro il rumore prodotto da nuovi impianti fissi, il Consiglio federale stabilisce valori limite di pianificazione inferiori ai valori limite delle immissioni. Per le nuove zone edificabili occorre tenere conto, oltre ai criteri enunciati all'art. 15 della legge sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT) - idoneità alla costruzione di terreni già
edificati in larga misura o prevedibilmente necessari all'edificazione e urbanizzati entro quindici anni - anche delle esigenze poste dalla legislazione sulla protezione dell'ambiente. L'art. 24 cpv. 1 LPAmb, stabilisce infatti, che le nuove zone
per la costruzione di abitazioni o di altri edifici, destinati al soggiorno prolungato di persone, possono essere previste soltanto nelle regioni in cui le immissioni foniche non superano i valori di pianificazione o nelle quali questi valori possono essere rispettati mediante misure di pianificazione, sistemazione o costruzione (cfr. anche l'art. 29 dell'ordinanza sull'inquinamento fonico del 15 dicembre 1986, OIF, di medesimo tenore). Queste disposizioni tornano in concreto applicabili al comparto in questione, dal momento che, vista la precedente natura del suolo e la conseguente assegnazione nel piano regolatore ad una zona non edificabile del territorio comunale (zona forestale), per tali fondi si tratta di un nuovo inserimento alla zona edificabile (su questo aspetto cfr.
Wolf
, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, Zurigo 2000, n. 12 e segg. ad art. 24;
Flückiger
, in Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Zurigo 1999, n. 44 e 51 ad art. 15;
Favre
, La protection contre le bruit dans la loi sur la protection de l'environnement, Zurigo 2002, pag. 248 e segg.). Di conseguenza, il livello delle immissioni di rumore per quest'area non dovrà superare i valori di pianificazione di 55 dB(A) di giorno e 45 dB(A) di notte stabiliti dal n. 2 dell'allegato 3 dell'OIF per le zone alle quali è assegnato un grado di sensibilità al rumore II, come in concreto.
3.2. L'applicazione dell'art. 24 LPAmb presuppone la determinazione delle immissioni foniche alle quali è sottoposta l'area in discussione. L'art. 36 OIF enuncia i criteri per questa determinazione: in particolare occorre tenere in considerazione gli aumenti o le diminuzioni prevedibili delle immissioni foniche in seguito alla costruzione, alla modifica o al risanamento di impianti fissi, in particolare se, al momento della determinazione, i relativi progetti sono già stati approvati o pubblicati (art. 36 cpv. 2 lett. a OIF). Le immissioni di rumore sono determinate sulla base di calcoli o misurazioni (art. 38 cpv. 1 OIF). Nella fattispecie, già nel catasto del rumore del settembre 1998, allestito dal dipartimento del territorio sulla base dei dati riferiti al TGM del 1997, risultava per la zona vicina all'anello di allacciamento dell'autostrada in direzione nord (nucleo vecchio di _, zona R2 e R3, dove è sito il terreno del ricorrente), un superamento dei valori limite sia di pianificazione, sia di immissione determinanti per il grado di sensibilità II assegnato a quest'area, adibita per lo più alla residenza. Questi valori vengono confermati anche nel catasto del rumore del settembre 1999, che considera l'evoluzione del traffico all'anno 2009, dove si assiste ad un medesimo superamento sia dei valori di pianificazione sia di quelli di immissione. I risultati di questi calcoli o misurazioni, sui quali il ricorrente, seppur a ciò invitato, non ha ritenuto di formulare osservazioni, confermano la bontà della decisione qui impugnata nel senso di non approvare l'inserimento dell'area non più boschiva quale nuova zona edificabile del piano regolatore, dal momento che non solo i valori di pianificazione, ma pure quelli di immissione sono superati. A nulla valgono le lamentele del ricorrente a proposito della morfologia, della situazione del terreno, della presenza di altri edifici grazie ai quali il terreno in questione risulterebbe meno esposto rispetto ad altri fondi, dove i valori di pianificazione non sono rispettati. Infatti, a prescindere dal fatto che egli stesso non contesta la validità e la conformità con il diritto ambientale delle misurazioni effettuate dal dipartimento del territorio, le stesse sono confermate anche nel documento prodotto dal medesimo ricorrente, consistente in uno studio fonico allestito nel maggio 2000 per la prevista edificazione di un albergo e centro congressi sul mapp. 141. Gli allegati 2 e 3 di tale studio attestano in effetti un ripetuto superamento dei valori di pianificazione (determinante in questa sede). Ai piani superiori della facciata dell'edificio più esposta ai rumori (ovest), il referto indica inoltre un superamento, talora anche significativo, dei valori limite di immissione. Date queste risultanze, le affermazioni del ricorrente sono quindi prive di fondamento e sono contraddette dai documenti da esso prodotti. Di conseguenza, se di principio l'attribuzione alla zona edificabile del comparto dichiarato non più boschivo non è mai stata messa in forse dal Consiglio di Stato, (cfr. decisione impugnata, consid. 2.3.1 lett. a, pag. 5, osservazioni della divisione della pianificazione territoriale dell'11 gennaio 2005, pag. 3 ultimo paragrafo), ad un suo inserimento nella zona fabbricabile, trattandosi di nuova zona, osta in concreto l'eccessiva esposizione al rumore.
3.3. Accertato il superamento dei valori di pianificazione per il grado di sensibilità II, occorre ancora verificare se la nuova zona edificabile possa essere comunque approvata, perché misure di pianificazione, sistemazione o costruzione, permettano di conseguire il rispetto di tali valori (art. 24 LPAmb e 29 OIF; cfr.
Wolf
, op. cit. n. 23 e segg. ad art. 24;
Favre
, op, cit., pag. 253 e segg.). Di principio, tali misure devono essere fissate in modo vincolante già al momento dell'adozione del piano di utilizzazione, ritenuto che, in caso contrario, solo il rispetto dei valori limite di immissione, meno severi rispetto a quelli di pianificazione, potranno essere esatti dal proprietario nell'ambito della procedura di rilascio del permesso di costruzione (art. 22 LPAmb; cfr. anche
Jomini
, Coordination matérielle: l'approche de la jurisprudence du Tribunal fédéral, in Umweltrecht in der Praxis, n. 5/2005, pag. 444 segg., 460). Riguardo a questo aspetto, il Consiglio di Stato ha rilevato che il già comune di _, non avendo adeguato le disposizioni pianificatori e normative dalla data di approvazione del piano regolatore, non aveva fatto prova di una corretta gestione del problema delle immissioni foniche nel comparto oggetto di variante pianificatoria. Ha pertanto rinviato gli atti all'autorità comunale per l'elaborazione di una nuova variante volta a risolvere convenientemente la carenza accertata. In quest'ottica, l'esecutivo cantonale non si è quindi espresso ulteriormente sul quesito a sapere se eventuali misure ai sensi dell'art. 24 cpv. 1 LPAmb permetterebbero il rispetto dei valori di pianificazione. Questa conclusione è contestata dal ricorrente, ma a torto. In effetti, l'autorità comunale ha sì riconosciuto nella variante pianificatoria qui in discussione l'esistenza di zone eccessivamente esposte al rumore autostradale e stradale (cfr. piano delle zone, aree punteggiate), ma essa, malgrado il loro inserimento nella zona edificabile, per fronteggiare l'eccessivo carico inquinante si è limitata a ribadire le misure già previste nel piano regolatore approvato il 9 novembre 1980 (ancor prima quindi dell'entrata in vigore della LPAmb e dell'OIF), ossia una limitazione dell'altezza degli edifici a 336 ml sopra il livello del mare giusta l'art. 34 NAPR, secondo la versione modificata d'ufficio dallo stesso Governo in sede di approvazione del piano (cfr. ris. cit., pag. 28). Ora questo provvedimento appare chiaramente insufficiente per permettere il rispetto dei valori di pianificazione sul fondo del ricorrente. Tanto più che, secondo le valutazioni svolte nell'ambito delle proposte di risanamento del traffico autostradale, a tutt'oggi relegate - è bene precisarlo - alla funzione di documenti di lavoro, malgrado la realizzazione di opere di risanamento prospettate in quegli studi, l'area a ridosso dell'anello di allacciamento all'entrata dell'autostrada in direzione nord, dov'è posto il fondo del ricorrente, rimarrà esposta ad un inquinamento fonico superiore ai valori limite di immissione (cfr.
fasicolo opere di risanamento fonico, autostrada A2, Lugano sud,
Zona viadotto _; relazione tecnica pag. 16 in fine, piano n. 61950). In queste circostanze, il Consiglio di Stato, rifiutando l'inserimento dell'area in questione nella zona edificabile R3, a ragione ha nel contempo invitato l'autorità comunale a riesaminare, secondo le normative oggi applicabili, il problema dell'inquinamento fonico del territorio oggetto della variante pianificatoria in discussione. In questo senso, occorre rilevare che non spettava né al Consiglio di Stato, né tantomeno spetta a questo tribunale, che non è autorità di pianificazione e tantomeno possiede le necessarie conoscenze tecniche, ricercare d'ufficio quali accorgimenti adottare per permettere il rispetto della normativa federale. Di conseguenza, la decisione dell'autorità cantonale deve essere confermata anche su questo punto. Invano il ricorrente sostiente che la non approvazione dell'inserimento nella zona R3 del mapp. 141 colpisce una piccola superficie. Intanto, essa si situa almeno attorno a 800/900 mq. Inoltre, sommata a quella dei fondi confinanti, essa si attesta attorno a 2500 mq. Va semmai, per contro, rilevato che quasi il 90% della particella dell'insorgente è e rimane inserita nella zona fabbricabile.
4. Visto quanto precede, il ricorso deve quindi essere respinto. La tassa di giustizia segue la soccombenza (art. 28 PAmm). Non si assegnano ripetibili.