Decision ID: 6801c623-5d21-5ae3-abfb-bc4b3016fbdb
Year: 2012
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Sachverhalt:
A.
Am 13. Dezember 2011 traf der Regierungsrat des Kantons Zürich (nach-
folgend: Vorinstanz) im Rahmen der Spitalplanung gestützt auf den Struk-
turbericht Psychiatrie vom Dezember 2011 (Akten der Gesundheitsdirek-
tion Zürich [im Folgenden: act.] 324-12-2011 im Dossier 1139-2010) den
Entscheid zur Spitalliste der Psychiatrie und setzte die Leistungsaufträge
und Institutionen für die psychiatrische Spitalversorgung mit Wirkung ab
1. Januar 2012 neu fest (act. 763-02-2012 im Dossier 1139-2010; und Ak-
ten im Beschwerdeverfahren [im Folgenden: B-act.] 1 (Beilage 3); nach-
folgend: Spitallistenentscheid). Im Anhang zum Spitallistenentscheid
«Zürcher Spitalliste Psychiatrie 2012» (act. 324-12-2011 im Dossier 1139-
2010 und B-act. 1 [Beilage 4]) wurden den folgenden Institutionen der
Erwachsenenpsychiatrie befristete oder unbefristete Leistungsaufträge im
ganzen Leistungsspektrum der Allgemeinpsychiatrie zugewiesen: Psychi-
atrische Universitätsklinik Zürich; Integrierte Psychiatrie Winterthur; Sana-
torium Kilchberg; Clienia Schlössli; Psychiatriestützpunkt Affoltern; Psy-
chiatriezentrum der Spitäler Schaffhausen. Die folgenden Institutionen er-
hielten Leistungsaufträge für eingeschränkte und spezialisierte Bereiche
der Erwachsenenpsychiatrie: Forel Klinik; Drogenentzugsstation Franken-
tal; Zentrum für Essstörungen des Universitätsspitals Zürich; Klinik Meis-
senberg. Ausserdem wurden sieben Institutionen der Kinder- und Ju-
gendpsychiatrie befristete und unbefristete Leistungsaufträge in diesem
Bereich erteilt. Die in der Spitalliste Psychiatrie 2012 aufgeführten Institu-
tionen werden im Folgenden als Listenspitäler bezeichnet. Im Anhang
zum Spitallistenentscheid «Spezifikation der Leistungsaufträge Psychiat-
rie» (act. 744-12-2011 im Dossier 1139-2010 und B-act. 1 [Beilage 5])
wurden die Auflagen, welche die Listenspitäler zu erfüllen haben, aufge-
führt. In Ziffer IV des Spitallistenentscheides wurde die Zürcher Spitalliste
Psychiatrie 2011 mit den Abschnitten A und B per 31. Dezember 2012
aufgehoben.
B.
Die Klinik A._ AG (nachfolgend: Antragstellerin oder Beschwerde-
führerin) war auf der Zürcher Spitalliste Psychiatrie 2011 aufgeführt mit
der Zulassung zur Versorgung von Patientinnen und Patienten in der
Halbprivat- und Privatabteilung zu Lasten der obligatorischen Kranken-
pflegeversicherung (nachfolgend: OKP; Spitalliste B; Zürcher Amtsblatt
2011, 1809). Mit Eingabe vom 11. Februar 2011 bewarb sich die Be-
schwerdeführerin um einen Leistungsauftrag für die Behandlung von er-
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wachsenen Patientinnen und Patienten mit Depressionen und neurotisch-
/ reaktiven Störungen (act. 855-02-2011 Dossier 817-2010). Der Struktur-
bericht zur Zürcher Psychiatrieplanung 2012 wurde im September 2011
den Interessenten zur Vernehmlassung unterbreitet (act. 874-09-2011 im
Dossier 1139-2010). Gemäss dem darin enthaltenen Entwurf zur Zürcher
Spitalliste Psychiatrie 2012 (Ziffer 7) war der Beschwerdeführerin kein
Leistungsauftrag zugeteilt. Im Rahmen der Vernehmlassung zum Entwurf
der Spitalliste Psychiatrie Zürich 2012 beantragte die Beschwerdeführerin
mit Eingabe vom 28. Oktober 2011 (act. 1295-10-2011 im Dossier 899-
2011), sie sei im Rahmen des beschränkten Leistungsspektrums in die
Spitalliste des Kantons Zürich aufzunehmen und der Leistungsauftrag sei
unbefristet zu erteilen. Mit Eventualbegehren beantragte sie die Leis-
tungsaufträge der Listenspitäler kapazitäts- und mengenmässig derart zu
begrenzen, dass die von der Spitalplanung erfasste Bedarfsabdeckung
des Kantons Zürich (nach Abzug der von der Beschwerdeführerin abge-
deckten Leistungen im Zusatzversicherungsbereich) nicht überschritten
werde.
Im Spitallistenentscheid vom 13. Dezember 2011 (act. 763-02-2012 im
Dossier 1139-2010) wurden sowohl der Hauptantrag als auch das Even-
tualbegehren der Beschwerdeführerin abgewiesen, und es wurde ihr kein
Leistungsauftrag erteilt. Zur Begründung wurde im Wesentlichen Folgen-
des ausgeführt:
– Da in der Klinik der Beschwerdeführerin bisher ausschliesslich zu-
satzversicherte Patientinnen und Patienten behandelt worden seien,
seien Annahmen zu den künftigen Kosten im Bereich der OKP zu tref-
fen gewesen. Eine Vergleichsrechnung habe gezeigt, dass die Be-
schwerdeführerin eine ungenügende Wirtschaftlichkeit aufweise.
– Eine überdurchschnittliche Fallschwere habe bei den Behandlungen
der Beschwerdeführerin nicht festgestellt werden können. Schwierige
Fälle, die eine Behandlung in einer geschlossenen Abteilung erforder-
ten, oder Patientinnen und Patienten, die aufgrund einer fürsorgeri-
schen Freiheitsentziehung eingewiesen würden, würden nicht aufge-
nommen. Zur Aufnahme von Patientinnen und Patienten, die vorüber-
gehend einen geschlossenen Rahmen benötigten, fehle die notwen-
dige bauliche und personelle Infrastruktur.
– Der Behandlungsbedarf von Patientinnen und Patienten mit Depres-
sionen und neurotisch- / reaktiven Störungen könne durch andere Kli-
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niken ausreichend abgedeckt werden. Insgesamt könne das in der
Zürcher Spitalliste 2012 Psychiatrie berücksichtigte Angebot den Be-
darf der Zürcher Bevölkerung an stationärer Psychiatrieversorgung
unter Berücksichtigung der zu erwartenden Patientenströme und der
für 2020 prognostizierten Bedarfsentwicklung decken.
– Zur beantragten kapazitäts- und mengenmässigen Begrenzung der
Leistungsaufträge aller Listenspitäler fehle die gesetzliche Grundlage.
Der Spitallistenentscheid wurde im Amtsblatt des Kantons Zürich publi-
ziert und unter anderen der Beschwerdeführerin eröffnet.
C.
Mit Eingabe vom 12. Januar 2012 (B-act. 1; eingegangen beim Bundes-
verwaltungsgericht am 16. Januar 2012) erhob die Beschwerdeführerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Prof. Dr. iur. Tomas Poledna, Beschwerde
gegen den Beschluss des Regierungsrates des Kantons Zürich vom
13. Dezember 2012 zur Festsetzung der Zürcher Spitalliste 2012 Psychi-
atrie und stellte die folgenden Anträge:
– Die Zürcher Spitalliste Psychiatrie 2012 sei insoweit aufzuheben, als
der Anhang zur Spitalliste «Spezifikation der Leistungsaufträge Psy-
chiatrie» keine Begrenzung hinsichtlich der Quantität der Leistungs-
erbringung der auf der Zürcher Spitalliste 2012 Psychiatrie aufgeführ-
ten Einrichtungen enthalte;
– Der Zürcher Regierungsrat sei ergänzend zu Ziff. 1 anzuweisen, die
Zürcher Spitalliste 2012 Psychiatrie insoweit abzuändern, als die Leis-
tungsaufträge an die in der Spitalliste 2012 Psychiatrie aufgeführten
Institutionen im Zusatzversicherungsbereich auf den von diesen er-
brachten umfangmässigen Stand von Ende 2011 begrenzt werden,
mit den möglichen Anpassungen gemäss der Entwicklung des Nach-
fragebedarfs ab 1. Januar 2012;
– Der Regierungsrat des Kantons Zürich sei anzuweisen, für die Kon-
trolle der Einhaltung der entsprechenden Leistungsbegrenzung be-
sorgt zu sein;
– Vorsorglich seien die im Anhang «Spezifikation der Leistungsaufträge
Psychiatrie» aufgeführten Einrichtungen hinsichtlich ihrer Leistungs-
erbringung mengenmässig auf die Anzahl Pflegetage gemäss Beila-
ge 10 (Stand Dezember 2011) zu begrenzen,
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– alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen.
Zur Begründung wurde im Wesentlichen Folgendes ausgeführt:
– Die Beschwerdeführerin sei bis Ende 2011 auf der Spitalliste B des
Kantons Zürich verzeichnet und als solche berechtigt gewesen, zu-
satzversicherte Personen zu Lasten der OKP zu behandeln. Für den
Zeitraum ab 1. Januar 2012 verfüge die Beschwerdeführerin über Ver-
träge mit den grössten Krankenversicherern. Damit komme ihr die
Rolle eines Vertragsspitals zu, womit sie Anspruch habe auf Kosten-
übernahme zulasten der OKP ohne den entsprechenden kantonalen
Anteil.
– Im Kanton Zürich bestehe ein bereits durch die Beschwerdeführerin
als Vertragsspital abgedecktes Angebot. Hinsichtlich des von den Ver-
tragsspitälern mittels Verträgen mit den Krankenversicherern abge-
deckten Leistungsumfanges bestehe keine Planungsbefugnis des
Kantons Zürich. Indem der Regierungsrat Listenspitäler uneinge-
schränkt zur Bedarfsabdeckung zulasse, verletze er die ihm zukom-
mende Planungshoheit und damit zwingendes Bundesrecht. Das Er-
messen des Kantons würde überschritten, wenn der Kanton mittels
Spitalplanung dort Angebote abdecke, wo bereits Vertragsspitäler
Leistungen erbrächten. Durch die Erteilung eines mengenmässig un-
beschränkten Leistungsauftrages an die Listenspitäler habe der Kan-
ton in das der Beschwerdeführerin als Vertragsspital zustehende Vo-
lumen eingegriffen. Aus diesem Grund bedinge die Planung auch die
quantitative Erfassung des Angebots der Listenspitäler. Der Kanton
sei nicht verpflichtet, innerhalb der Spitallisten-Einrichtungen eine
Mengensteuerung vorzunehmen. Hingegen bestehe eine Verpflich-
tung der Kantone zur Begrenzung der Gesamtmenge, soweit es um
die Abgrenzung des Angebots der Listenspitäler zum Angebot der
Vertragsspitäler gehe. Die Festsetzung der Leistungsaufträge an die
Listenspitäler sei mit entsprechenden Begrenzungen in quantitativer
Hinsicht zu verbinden.
– Soweit es um die Quantität der Leistungen gehe, sei der angefochte-
ne Entscheid nicht nachvollziehbar bezüglich dem Bedarf der Zürcher
Bevölkerung, der zu erwartenden Patientenströme und der prognosti-
zierten Bedarfsentwicklung.
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– Die Beschwerdeführerin sei vom angefochtenen Regierungsratsent-
scheid mehr als Dritte betroffen und daher zur Beschwerdeführung
legitimiert. Sie betreibe das einzige kantonale Psychiatriespital mit
dem Status eines Vertragsspitals. Im Gegensatz zu den Listenspitä-
lern könne die Beschwerdeführerin nicht von der Finanzierungsrege-
lung profitieren, wonach der Wohnsitzkanton einen Anteil von mindes-
tens 55% der Leistung der OKP übernehme (Kantonsanteil). Dies be-
wirke einen erheblichen Nachteil bei den Verhandlungen mit den Zu-
satzversicherern. Wenn den Listenspitälern ein uneingeschränkter
Zugang zum Leistungssegment der Vertragsspitäler gewährt werde,
entspräche dies einer rechtsungleichen Behandlung der Listenspitäler
im Vergleich zu den Vertragsspitälern. Ohne eine Einschränkung der
von den Listenspitälern abzudeckenden Patientenzahlen bestehe ei-
ne erhebliche Gefahr, dass diese ihr Leistungsangebot für die Versor-
gung von zusatzversicherten Personen erheblich ausdehnen würden.
Dies würde zu erheblichen finanziellen Einbussen führen und den Be-
trieb im Grundsatz gefährden. Die Situation sei vergleichbar mit der-
jenigen eines Spitals, welches sich auf der Spitalliste befinde, jedoch
durch die Zulassung eines neuen Spitals in seinen Leistungsaufträgen
faktisch eingeschränkt würde, womit ihm finanzielle Einbussen drohen
würden.
– Da die neue Zulassungs- und Finanzierungsordnung per
1. Januar 2012 in Kraft trete, und da die Beschwerdeführerin im Ge-
gensatz zu den Listenspitälern für ihre Behandlungen keinen Kan-
tonsanteil erhalte, drohe die Gefahr, dass die Krankenversicherer
künftig im Bereich der Zusatzversicherungen keine Verträge mit der
Beschwerdeführerin abschliessen und die Listenspitäler den Bereich
der Beschwerdeführerin besetzen würden. Dies bedinge bereits wäh-
rend der Verfahrensdauer die Anordnung vorsorglicher Massnahmen.
D.
Der mit Zwischenverfügung vom 23. Januar 2012 (B-act. 2) auf
CHF 4'000.- festgesetzte Kostenvorschuss ging am 27. Januar 2012 bei
der Gerichtskasse ein (B-act. 4).
E.
Mit Verfügung der Instruktionsrichterin vom 2. Februar 2012 (B-act. 5)
wurde die Vorinstanz ersucht, eine Vernehmlassung einzureichen betref-
fend die Beschwerdelegitimation der Beschwerdeführerin und die Anord-
nung der beantragten vorsorglichen Massnahme. Nachdem innerhalb der
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angesetzten Frist keine Eingabe erfolgt war und seitens der Vorinstanz
geltend gemacht wurde, die Instruktionsverfügung sei bei ihr nicht einge-
troffen, wurde mit Instruktionsverfügung vom 15. März 2012 (B-act. 7) ge-
stützt auf Art. 32 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968
über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021) eine neue Ver-
nehmlassungsfrist angesetzt.
In ihrer Vernehmlassung vom 17. April 2012 (B-act. 8) beantragte die Vor-
instanz:
– 1. Auf die Beschwerde sei nicht einzutreten;
– 2. Eventualiter seien die Anträge vollumfänglich abzuweisen;
– alles unter Kostenfolgen zulasten der Beschwerdeführerin.
Zur Begründung wurde im Wesentlichen Folgendes ausgeführt:
– Die Vertragsspitäler hätten keinen staatlichen Leistungsauftrag und
keine Pflichten zu befolgen. Sie würden weder bezüglich Qualität
noch bezüglich Wirtschaftlichkeit mit anderen Leistungserbringern
verglichen. Die Regelung, wonach die Versicherer mit Vertragsspitä-
lern Verträge über die Vergütung von OKP-Leistungen vereinbaren
dürften, sei eine Ausnahme vom Grundsatz, wonach nur Listenspitäler
mit staatlichem Auftrag zulasten der OKP abrechnen könnten. Es
handle sich dabei um eine Austauschbefugnis von OKP-Leistungen in
einem Nichtlistenspital.
– Der Kanton verfüge über keine Planungshoheit im Bereich der Zu-
satzversicherung. Mit einer Begrenzung der Leistungsmengen im Zu-
satzversicherungsbereich würde der Kanton sein Ermessen über-
schreiten.
– Die Auffassung der Beschwerdeführerin, wonach der Kanton ver-
pflichtet sei, die Gesamtmenge des Leistungsangebotes der Listen-
spitäler zu begrenzen, finde im materiellen Recht keine Stütze. Auf-
grund der Vertragsautonomie dürfe das Angebot der Vertragsspitäler
nicht vom Kanton gesteuert werden. Es sei der Wille des Gesetzge-
bers, dass die Vertragsspitäler ohne Mengenbeschränkung zu Lasten
der OKP tätig werden können. Umgekehrt bestehe auch kein Interes-
se an einer Mengensteuerung im Bereich der OKP, da dies zu einer
Ungleichbehandlung zwischen Listen- und Vertragsspitälern führen
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könnte. Eine Mengenbeschränkung würde dem Krankenversiche-
rungsgesetz (KVG) widersprechen, da dies die Spitalwahlfreiheit der
Patientinnen und Patienten einschränken würde. Der von der Be-
schwerdeführerin beantragte Schutz des Vertragsspitals sei weder mit
der KVG-Revision beabsichtigt noch sachgerecht.
– Die Beschwerdeführerin habe den Entscheid um Abweisung des Leis-
tungsauftrages nicht angefochten, womit der Entscheid diesbezüglich
rechtskräftig sei. Die Beschwerdeführerin beanstande hingegen die
Festsetzung der Spitalliste und die Spezifikation der Leistungsaufträ-
ge an Konkurrenten, indem sie eine mengenmässige Beschränkung
jener Leistungsaufträge beantrage. Dazu fehle ihr die Beschwerdele-
gitimation. Konkurrenten eines Bewilligungsinhabers seien nicht
schon aufgrund der Befürchtung, in ihrer Marktstellung beeinträchtigt
zu werden, beschwerdelegitimiert. Als Vertragsspital mit den entspre-
chenden Privilegien habe die Beschwerdeführerin keinen Leistungs-
auftrag. Es handle sich nicht um eine rechtserhebliche Konkurrenzsi-
tuation. Die zur Beschwerdelegitimation vorausgesetzte schützens-
werte Beziehungsnähe fehle.
– Da eine rechtliche Grundlage für eine mengenmässige Beschränkung
der Leistungsaufträge zum Schutz der Vertragsspitäler fehle, dürfe ei-
ne solche auch nicht im Rahmen von vorsorglichen Massnahmen an-
geordnet werden. Es sei nicht ersichtlich, inwiefern die Interessen der
Beschwerdeführerin bedroht wären, da für das Jahr 2012 Verträge mit
allen wichtigen Versicherern vorlägen.
Die Vernehmlassung der Vorinstanz wurde der Beschwerdeführerin mit
Instruktionsverfügung vom 27. April 2012 (B-act. 9) zugestellt.
F.
Mit Eingabe vom 7. August 2012 reichte der Rechtsvertreter der Be-
schwerdeführerin in deren Auftrag unaufgefordert eine Replik ein. In die-
ser Rechtsschrift nahm die Beschwerdeführerin zu verschiedenen rechtli-
chen Ausführungen der Vorinstanz Stellung und bestätigte ihren in der
Beschwerde dargelegten Rechtsstandpunkt.
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Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
Die vorliegende Beschwerde richtet sich gegen einen Entscheid des Re-
gierungsrates des Kantons Zürich zur Festsetzung der Leistungsaufträge
für die psychiatrische Spitalversorgung (Zürcher Spitalliste Psychiatrie
2012).
Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
(VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden
gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember
1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021), sofern keine
Ausnahme nach Art. 32 VGG vorliegt. Als Vorinstanzen gelten die in
Art. 33 VGG genannten Behörden, wobei insbesondere Instanzen des
Bundes aufgeführt werden. Verfügungen kantonaler Instanzen sind ge-
mäss Art. 33 Bst. i VVG nur dann beim Bundesverwaltungsgericht an-
fechtbar, wenn dies in einem Bundesgesetz vorgesehen ist.
Art. 90a Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 18. März 1994 über die Kran-
kenversicherung (KVG, SR 832.10) sieht vor, dass das Bundesverwal-
tungsgericht Beschwerden gegen Beschlüsse der Kantonsregierungen
nach Art. 53 KVG beurteilt. Zu den gemäss Art. 53 Abs. 1 KVG anfechtba-
ren Beschlüssen der Kantonsregierungen gehören namentlich die Spital-
oder Pflegeheimlisten im Sinne von Art. 39 KVG (vgl. in BVGE 2009/45
[C-5733/2007] sowie BVGE 2010/15 [C-6062/2007] nicht veröffentlichte
E. 1.1).
Das Bundesverwaltungsgericht ist zur Beurteilung der Beschwerde zu-
ständig.
2.
Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich gemäss
Art. 37 VGG und Art. 53 Abs. 2 Satz 1 KVG grundsätzlich nach dem
VwVG. Vorbehalten bleiben allfällige Abweichungen des VGG und die
besonderen Bestimmungen des Art. 53 Abs. 2 KVG. In Beschwerdever-
fahren gegen Spitallistenbeschlüsse ist insbesondere Art. 53 Abs. 2
Bst. e KVG zu beachten, wonach – in Abweichung von Art. 49 VwVG –
die Rüge der Unangemessenheit unzulässig ist.
3.
Anfechtungsobjekt im Beschwerdeverfahren ist gemäss Art. 44 VwVG ei-
ne Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG. Beschlüsse nach Art. 39 KVG
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sind kraft Art. 53 Abs. 1 KVG jedoch unabhängig davon, ob sie als Verfü-
gung im Sinne von Art. 5 VwVG zu qualifizieren sind, beim Bundesverwal-
tungsgericht (bzw. früher beim Bundesrat) anfechtbar (zur Rechtspre-
chung vgl. bspw. VPB 64.13 E. 1.4; siehe auch Botschaft Bundesrechts-
pflege, S. 4391). Dem Anfechtungsobjekt kommt erhebliche Bedeutung
zu, weil es den möglichen Streitgegenstand begrenzt (vgl. BGE 133 II 35
E. 2, BGE 131 V 164 E. 2.1, je mit Hinweisen).
3.1 Nach der Praxis des Bundesrates war Anfechtungsgegenstand einer
Beschwerde gegen einen Spitallistenbeschluss immer die gesamte Spi-
talliste, obwohl einzelne Spitäler nur soweit zur Beschwerde legitimiert
waren, als sie ihre eigene Stellung auf der Liste rügten. Erliess ein Kan-
ton eine separate Verfügung, mit welcher er das Begehren eines Spitals
um Aufnahme in die Spitalliste abwies, richtete sich daher eine Be-
schwerde nicht nur gegen diese (abweisende) Verfügung, sondern gegen
die Spitalliste selber (vgl. BRE vom 26. März 1997 [GL] E. II. 1.2).
3.2 Im Zusammenhang mit der Bestimmung des Anfechtungsgegenstan-
des hat sich das Bundesverwaltungsgericht im Urteil BVGE C–5301/2010
vom 2. April 2012 mit der Rechtsnatur von Spitallistenbeschlüssen ausei-
nandergesetzt: Die Spitalliste als solche könne demnach weder als All-
gemeinverfügung noch als Bündel von Allgemeinverfügungen qualifiziert
werden. Jedem Listenspital würde ein individueller Leistungsauftrag erteilt
(vgl. Art. 39 Abs. 1 Bst. e KVG, Art. 58e Abs. 2 und 3 KVV) und es seien
diese in der Spitalliste aufgeführten Leistungsaufträge, welche den Verfü-
gungscharakter ausmachten (vgl. auch BERNHARD RÜTSCHE, Neue Spital-
finanzierung und Spitalplanung, Bern 2011, N 12; E. 3.2.5). Die Spitalliste
sei daher in erster Linie als Bündel von Individualverfügungen zu qualifi-
zieren. Die Spitäler – und nur diese – seien primäre (oder materielle) Ver-
fügungsadressaten, soweit ihnen ein Leistungsauftrag erteilt oder verwei-
gert wurde. Werde der Antrag eines Spitals auf Aufnahme in die Spitalliste
abgewiesen, stelle dies eine negative Verfügung dar (siehe auch SVR
1998 KV Nr. 14 E. 3. ; E. 3.2.6).
3.3 Anfechtungsgegenstand im Beschwerdeverfahren betreffend Spitallis-
ten (oder anderen Listen im Sinne von Art. 39 KVG) ist demnach grund-
sätzlich nur die Verfügung, welche das die Beschwerde führende Klinik
betreffende Rechtsverhältnis regelt. Die nicht angefochtenen Verfügun-
gen einer Spitalliste erwachsen in Rechtskraft (BVGE C-5301/2010
E. 3.3).
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3.4 Die Verfügung, welche die Abweisung des Gesuchs der Beschwerde-
führerin um Aufnahme in die Spitalliste regelt, wurde nicht angefochten
und ist ausserhalb des Streitgegenstandes.
4.
Nach Art. 48 Abs. 1 VwVG ist zur Erhebung der Beschwerde berechtigt,
wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine Möglich-
keit zur Teilnahme erhalten hat (Bst. a), durch die angefochtene Verfü-
gung besonders berührt ist (Bst. b) und ein schutzwürdiges Interesse an
deren Aufhebung oder Änderung hat (Bst. c).
4.1 Die von der Beschwerdeführerin eingereichte Beschwerde richtet sich
nicht gegen die Verfügung, mit welcher ihr die Vorinstanz das Gesuch um
Aufnahme in der Zürcher Spitalliste Psychiatrie 2012 und die Erteilung ei-
nes unbegrenzten Leistungsauftrages abgelehnt hat. In ihrer Beschwer-
debegründung (B-act. 1, Kapitel I Ziffer 8) wurde ausdrücklich festgehal-
ten, dass die Beschwerdeführerin nicht um die Aufnahme in die Spitalliste
2012 Psychiatrie ersuchte. Die Beschwerde richtet sich gegen die fehlen-
de Begrenzung des Leistungsauftrages der Listenspitäler.
4.2 Die Anforderungen gemäss Art. 48 Abs. 1 VwVG – welche
Art. 89 Abs. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG,
SR 173.110) entsprechen (BGE 135 II 172 E. 2.1) – sind nach der Recht-
sprechung des Bundesgerichts besonders bedeutend bei der Beschwer-
de eines Dritten, der nicht (primärer) Verfügungsadressat ist, sondern ge-
gen eine den Adressaten begünstigende Verfügung Beschwerde erhebt
(Drittbeschwerden; Urteil BGer 2C_457/2011 vom 26. Oktober 2011
E. 3.1; vgl. auch BVGE 51/2010 E. 6). Die Regelung soll die Popular-
beschwerde ausschliessen und den Charakter des allgemeinen Be-
schwerderechts als Instrument des Individualrechtsschutzes unterstrei-
chen. Die Beschwerde führende Person muss durch den angefochtenen
Entscheid stärker als ein beliebiger Dritter betroffen sein und in einer be-
sonderen, beachtenswerten, nahen Beziehung zur Streitsache stehen.
Neben der spezifischen Beziehungsnähe zur Streitsache muss die Be-
schwerde führende Person einen praktischen Nutzen aus einer allfälligen
Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Entscheids ziehen, d.h. ih-
re Situation muss durch den Ausgang des Verfahrens in relevanter Weise
beeinflusst werden können. Das schutzwürdige Interesse besteht darin,
dass ein materieller oder ideeller Nachteil vermieden werden soll, den der
angefochtene Entscheid mit sich bringen würde. Ein bloss mittelbares
oder ausschliesslich allgemeines öffentliches Interesse berechtigt – ohne
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die erforderliche Beziehungsnähe zur Streitsache selber – nicht zur Be-
schwerde (BGE 135 II 172 E. 2.1, BGE 135 II 145 E. 6.1, BGE 133 II 249
E. 1.3.1, BGE 131 II 587 E. 2.1 und E. 3). Die Beschwerdebefugnis von
Konkurrenten ist nicht bereits dadurch gegeben, dass sie in einem Kon-
kurrenzverhältnis zueinander stehen. Eine besondere Beziehungsnähe
zwischen Konkurrenten kann durch eine besondere wirtschaftsverwal-
tungsrechtliche Ordnung begründet werden (vgl. ISABELLE HÄNER, in
Christoph Auer, Markus Müller, Benjamin Schindler [Herausgeber], Kom-
mentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, N. 15 zu Art.
48).
4.3 Allein der Umstand, dass ein Leistungserbringer von der Spitalliste als
solcher bzw. von den übrigen, nicht an ihn gerichteten Verfügungen der
Spitalliste stärker als die Allgemeinheit betroffen und in diesem Sinne be-
sonders berührt ist, vermag die Legitimation noch nicht zu begründen;
zusätzlich ist eine besondere, beachtenswerte, nahe Beziehung zur
Streitsache bzw. ein schutzwürdiges Interesse erforderlich (vgl. Urteil
BGer 2C_762/2010 vom 2. Februar 2011 E. 4.3.2). Für die Frage nach
dem besonders schutzwürdigen Interesse sind nach der Rechtsprechung
die konkreten Umstände des Einzelfalles von zentraler Bedeutung. In frü-
heren Entscheiden hat das Bundesgericht auch festgehalten, dass es
keine rechtslogisch stringente, begrifflich fassbare, sondern nur eine prak-
tisch vernünftige Abgrenzung zur Popularbeschwerde gebe; wo diese
Grenze verlaufe, sei für jedes Rechtsgebiet gesondert zu beurteilen (Ur-
teil BGer 2C_762/2010 vom 2. Februar 2011 E. 4.4 mit Hinweisen).
4.4 Im Urteil BVGE C–5301/2010 vom 2. April 2012 hatte sich das Bun-
desverwaltungsgericht mit folgender Konstellation zu befassen: Das Be-
schlussorgan der interkantonalen Vereinbarung über die hochspezialisier-
te Medizin wies die Herztransplantationen drei Universitätsspitälern in der
Schweiz zu. Eine der drei beauftragten Institutionen wehrte sich be-
schwerdeweise gegen den Zuteilungsentscheid an die beiden anderen
Spitäler. In diesem Zusammenhang befasste sich das Bundesverwal-
tungsgericht mit der zur Legitimation zur Drittbeschwerde im Zusammen-
hang mit der Spitalplanung. Es hat die Rechtsprechung des Bundesrates
bestätigt und wie folgt präzisiert: Im Rahmen des Erlasses von Spital- und
Pflegeheimlisten ist ein in die Liste aufgenommener Leistungserbringer
weder als Adressat der ihn selbst betreffenden Verfügung (beschränkter
Anfechtungsgegenstand) befugt noch unter dem Titel einer Drittbe-
schwerde legitimiert, die einen anderen Leistungserbringer betreffende
begünstigende Verfügung der Liste anzufechten (E. 4.2.3).
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Mit der KVG-Revision zur Spitalfinanzierung wurden unter anderem
Art. 39 KVG betreffend Spitalplanung geändert und in Art. 53 KVG neue
Verfahrensvorschriften eingefügt. Im Urteil BVGE C–5301/2010 vom
2. April 2012 (E. 4.3) prüfte das Bundesverwaltungsgericht, ob die Recht-
sprechung zur Beschwerdelegitimation auch nach diesen Gesetzesände-
rungen fortgeführt werden soll. Eine Prüfung der Materialien zeigte, dass
der Gesetzgeber die Beschwerdebefugnis im Bereich der Spitallisten ge-
genüber der bisherigen Praxis jedenfalls nicht ausdehnen wollte. Das
Vorliegen eines schutzwürdigen Interesses sei daher weiterhin nach ei-
nem strengen Massstab zu beurteilen, und die diesbezügliche Recht-
sprechung des Bundesrates sei fortzuführen. Ein Spital hat somit kein
schutzwürdiges Interesse daran, dass ein anderes Spital von der Spital-
liste im Sinne von Art. 39 Abs. 1 Bst. e KVG gestrichen oder dessen Leis-
tungsauftrag reduziert wird, und es ist deshalb nicht legitimiert, eine einen
anderen Leistungserbringer betreffende begünstigende Verfügung anzu-
fechten. Das Bundesverwaltungsgericht hat die Legitimation zur Anfech-
tung der die andere Leistungsansprecher begünstigenden Verfügung da-
her verneint.
4.5 Durch den Entscheid des Regierungsrates vom 13. Dezember 2011
ist die Beschwerdeführerin insoweit unmittelbar betroffen, als ihr Gesuch
um Aufnahme in die Spitalliste und Erteilung eines Leistungsauftrages
abgelehnt wurde. Da sie nicht angefochten wurde, gehört diese Verfü-
gung nicht zum Streitgegenstand. Soweit die Beschwerdeführerin den
Entscheid zur Erteilung von Leistungsaufträgen an andere Institutionen
und deren Spezifikationen anficht, fehlt ihr die Beschwerdelegitimation als
Verfügungsadressatin. Es bleibt zu prüfen, ob besondere Gründe beste-
hen, welche die Beschwerdelegitimation zur Drittbeschwerde rechtferti-
gen.
Als Leistungserbringerin im Bereich der stationären Psychiatrie ist die
Beschwerdeführerin von der Spitalliste als solcher bzw. von den übrigen,
nicht an sie gerichteten Verfügungen der Spitalliste zwar stärker als die
Allgemeinheit betroffen. Dies alleine vermag die Legitimation aber noch
nicht zu begründen; zusätzlich ist eine besondere Beziehung zur Streit-
sache bzw. ein schutzwürdiges Interesse erforderlich. Die besondere Be-
ziehungsnähe der Beschwerdeführerin ist nicht bereits dadurch gegeben,
dass sie zu den Listenspitälern in einem Konkurrenzverhältnis steht. Zur
ausnahmsweisen Bejahung der Legitimation bedürfte es einer besonde-
ren rechtserheblichen Konkrurrenzsituation.
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4.6 Die Rechtsstellung eines Vertragsspitals nach Art. 49a Abs. 4 KVG
unterscheidet sich von derjenigen eines Listenspitals. Die versicherte
Person kann für die stationäre Behandlung unter den Listenspitälern ihres
Standortkantons frei wählen (Art. 41 Abs. 1 bis
KVG). Die Listenspitäler ha-
ben einen staatlichen Leistungsauftrag: Im Rahmen ihrer Leistungsauf-
träge und ihrer Kapazitäten sind sie nach Art. 41a Abs. 1 KVG verpflich-
tet, für alle versicherten Personen mit Wohnsitz im Standortkanton eine
Aufnahmebereitschaft zu gewährleisten (Aufnahmepflicht). Das Spital hat
sich so zu organisieren und die notwendigen Kapazitäten zur Verfügung
zu stellen, dass es den Leistungsauftrag erfüllen kann (vgl. GEBHARD
EUGSTER, Bundesgesetz über die Krankenversicherung, in Erwin Murer
und Hans-Ulrich Stauffer [Herausgeber], Rechtsprechung des Bundesge-
richts zum Sozialversicherungsrecht, N. 4 zu Art. 49a, hiernach: Eugster,
Rechtsprechung des Bundesgerichts zum KVG, N. 2 zu Art. 41a). Der
Versicherer und der Wohnkanton übernehmen bei stationärer Behandlung
in einem Listenspital die Vergütung anteilsmässig höchstens nach den
geltenden Tarifen. Die Vertragsspitäler haben demgegenüber keinen
staatlichen Leistungsauftrag und sind bei der Ausgestaltung ihres Ange-
bots im Rahmen gesundheitspolizeilicher Vorschriften frei. Das KVG sta-
tuiert für diese Einrichtungen keine Aufnahmepflicht. Die Möglichkeit zur
Abrechnung zulasten der OKP besteht nur unter der Voraussetzung, dass
mit der betreffenden Krankenversicherung ein entsprechender Vertrag
nach Art. 49a Abs. 4 KVG abgeschlossen worden ist. In diesem Fall ent-
spricht die Vergütung maximal dem Anteil, den der Versicherer bei Wahl
eines Listenspitals tragen würde (OKP-Anteil). Der kantonale Anteil ist 
auch bei Bestehen eines Vertrages  nicht zu erbringen (BERNHARD RÜT-
SCHE, Neue Spitalfinanzierung und Spitalplanung, Bern 2011, Rz. 72.;
UELI KIESER, Spitalliste und Spitalfinanzierung  Auswirkungen der Ände-
rung des Krankenversicherungsgesetzes vom 21. Dezember 2007, Spi-
talfinanzierung, Aktuelle Juristische Praxis [AJP] 2010 S. 66). Die unter-
schiedliche gesetzliche Ordnung und die Entstehungsgeschichte von
Art. 49a Abs. 4 KVG (vgl. Eugster, Rechtsprechung des Bundesgerichts
zum KVG, N. 4 zu Art. 49a, mit Hinweisen auf die parlamentarische De-
batte; AB 2006 S 50 ff.) zeigen, dass eine Gleichbehandlung zwischen
Listenspitälern und Vertragsspitälern nicht beabsichtigt ist. Nach dem
Gebot der Rechtsgleichheit sind vergleichbare Sachverhalte gleich, un-
terschiedliche jedoch differenziert zu behandeln. Aus der differenzierten
Regelung des Gesetzgebers für unterschiedliche Sachverhalte kann kei-
ne Beschwerdelegitimation zur Drittbeschwerde abgeleitet werden.
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4.7 Ziel der Spitalplanung ist in erster Linie die bedarfsgerechte Sicher-
stellung der Versorgung der Bevölkerung (vgl. Art. 39 Abs. 1 Bst. d KVG,
Art. 58a der Verordnung vom 27. Juni 1995 über die Krankenversiche-
rung [SR 832.102; KVV], Eugster, Rechtsprechung des Bundesgerichts
zum KVG, N. 8 zu Art. 39). Bis zur Umsetzung der Revision des KVG
vom 21. Dezember 2007 (KVG-Revision zur Spitalfinanzierung) waren ei-
ne optimale Ressourcenverwendung, ein Abbau von Überkapazitäten und
die Kosteneindämmung ebenfalls direkte Ziele der Spitalplanung (vgl.
EUGSTER, Rechtsprechung des Bundesgerichts zum KVG, N. 9 zu Art.
39). Nach der Zielsetzung der KVG-Revision zur Spitalfinanzierung soll
die Spitalplanung einerseits die Versorgung aller vom Versicherungsobli-
gatorium erfassten Versicherten sicherstellen und andererseits durch Zu-
sammenwirken mit Wettbewerbselementen den Rahmen für die Optimie-
rung der Ressourcennutzung bilden (vgl. Botschaft des Bundesrates
betreffend die Änderung des Bundesgesetzes über die Krankenversiche-
rung [Spitalfinanzierung] vom 15. September 2004 [BBl 2004 5564; nach-
folgend: Botschaft zur Spitalfinanzierung]). Mit der Verpflichtung zur Spi-
talplanung soll das öffentliche Interesse der Versicherten an der Gewähr-
leistung der Versorgungssicherheit und der Versicherten und Steuerzah-
ler an der Kostenbegrenzung geschützt werden (vgl. BGE 2C_796/2011
vom 10. Juli 2012, zur Publikation vorgesehen). Eine weitergehende Pla-
nungsverpflichtung, insbesondere zum Schutze von individuellen Interes-
sen der Leistungserbringer, ist dem KVG nicht zu entnehmen. Was die
Frage angeht, ob die Planung des Kantons bezüglich dieser öffentlichen
Interessen KVG-konform erfolgt ist, fehlt das Individualrechtsschutzinte-
resse der Beschwerdeführerin und damit die Beschwerdelegitimation (vgl.
oben E. 4.2)
4.8 Art. 49a Abs. 4 KVG, der die Möglichkeit der Versicherungen vorsieht,
mit Spitälern, welche nicht auf der Liste stehen, Verträge abzuschliessen,
war im Entwurf des Bundesrates zur KVG-Revision (BBl 2004 5593) nicht
enthalten. Die Bestimmung fand erst auf Antrag der ständerätlichen
Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit Eingang ins Gesetz
(AB 2006 S 49). Durch das Institut des Vertragsspitals sollte ein Wettbe-
werbselement in die Spitalfinanzierung eingebracht werden. Vertragsspi-
täler, welche entsprechend effizient arbeiten, dass sie (auch ohne Kan-
tonsanteil) mit Listenspitälern konkurrenzfähig sind, sollen bei gegebenen
Voraussetzungen die Möglichkeit haben, den OKP-Anteil zulasten der ob-
ligatorischen Krankenpflegeversicherung abzurechnen (AB 2006 S 50;
Erläuterungen der Bestimmung durch die Kommissionspräsidentin). Das
Angebot der Vertragsspitäler nach Art. 49a Abs. 4 KVG wird damit durch
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den Wettbewerb reguliert, und im Rahmen der Spitallisten erhalten sie
keine Leistungsaufträge. Die Spitalplanung ist auf den Bereich der OKP
beschränkt (BBl 2004 5567; vgl. in diesem Zusammenhang auch BEAT
MEYER, Ausserkantonale Wahlbehandlung  Tarifschutz und Tarifgestal-
tung gemäss 3. KVG-Revision, SZS 05/2012). Dem Kanton ist es ver-
wehrt, das Angebot von Vertragsspitälern zu steuern, indem er ihnen
Vorgaben bezüglich Art und Menge stationärer Leistungen machen wür-
de. Solche Vorgaben würden die in Art. 49a Abs. 4 KVG vorgesehene
Vertragsautonomie zwischen Vertragsspitälern und Krankenversicherern
tangieren. Der Gesetzgeber nimmt damit in Kauf, dass Vertragsspitäler
ohne Mengenbeschränkung zulasten der OKP tätig werden können
(BERNHARD RÜTSCHE, Neue Spitalfinanzierung und Spitalplanung, Rz.
104). Auch die Beschwerdeführerin führt in ihrer Beschwerde aus, dass
bezüglich des von Vertragsspitälern nach Art. 49a Abs. 4 KVG abgedeck-
ten Leistungsumfangs keine Planungsbefugnis des Kantons bestehe (B-
act. 1, N. 9). Wenn der Regierungsrat keine Befugnis hat, den Leistungs-
umfang der Vertragsspitäler zu regulieren, so hat er diese Befugnis auch
nicht für planerische Eingriffe, um den Vertragsspitälern eine Leistungs-
menge zur Verfügung zu halten. Damit hat er auch keine Verpflichtung,
eine solche Planung indirekt über die Begrenzung des Angebots der Lis-
tenspitäler vorzunehmen. Nach dieser Konzeption zeigen sich keine An-
haltspunkte für einen rechtlich geschützten Anspruch eines Vertragsspi-
tals auf ein Behandlungskontingent zulasten der OKP. Besondere Grün-
de, welche die Legitimation zur Drittbeschwerde rechtfertigen könnten,
lassen sich daraus nicht ableiten.
4.9 Nach der Grundsatzbestimmung von Art. 58a KVV umfasst die Pla-
nung für eine bedarfsgerechte Versorgung die Sicherstellung der statio-
nären Behandlung im Spital. Der Text der Verordnung spricht damit die
Versorgungssicherheit an. Art. 58b KVV steht unter dem Titel «Versor-
gungsplanung» und legt Regeln und Kriterien für die Planung fest.
Art. 58b Abs. 3 weist die Kantone an, das Angebot zu bestimmen, das
durch Listenspitäler zu sichern ist. Nach dem ausdrücklichen Wortlaut der
Bestimmung besteht diese Pflicht zur Erhebung des Angebots unter dem
Aspekt der Gewährleistung der Versorgungssicherheit. Das zu sichernde
Angebot entspricht dem ermittelten Versorgungsbedarf abzüglich dem
Angebot, das in Einrichtungen beansprucht wird, die nicht auf der Spital-
liste aufgeführt sind. Nach ihrem Wortlaut ist diese Bestimmung auf die
Verhinderung einer Unterversorgung ausgerichtet. Anhaltspunkte für eine
Verpflichtung der Kantone zur Mengensteuerung betreffend die Listenspi-
täler zugunsten von Institutionen, welche nicht auf der Liste aufgeführt
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sind, sind im KVG nicht vorhanden. Die Frage, ob der zweite Satz von
Art. 58b Abs. 3 KVV auch auf die Vermeidung einer Überversorgung aus-
gerichtet ist, kann offenbleiben, da eine entsprechende Verpflichtung ein-
zig zum Schutz der Öffentlichkeit bestehen könnte. Diesbezüglich fehlt
wie erwähnt das Individualrechtsschutzinteresse der Beschwerdeführerin
und damit die Beschwerdelegitimation.
4.10 In ihrer Beschwerde vom 12. Januar 2012 (B-act. 1 [N. 11]) hielt die
Beschwerdeführerin fest, die Situation sei vergleichbar mit derjenigen ei-
nes Spitals, welches sich auf der Spitalliste befinde, jedoch durch die Zu-
lassung eines neuen Spitals in seinen Leistungsaufträgen faktisch einge-
schränkt würde, womit ihm finanzielle Einbussen drohen würden. Das
Bundesverwaltungsgericht verneinte mit Urteil BVGE C–5301/2010 vom
2. April 2012 das schutzwürdige Interesse eines Listenspitals daran, dass
ein anderes Spital von der Spitalliste gestrichen wird oder dessen Leis-
tungsauftrag reduziert wird. Mit Blick auf die unterschiedliche Ausgestal-
tung der Rahmenbedingungen kann eine rechtserhebliche Konkurrenzsi-
tuation und die zur Drittbeschwerdelegitimation erforderliche besondere
Beziehungsnähe zwischen Listen- und Vertragsspitälern umso weniger
bejaht werden.
4.11 Im Ergebnis ist somit festzuhalten, dass die Beschwerdeführerin
nicht zur Beschwerdeführung legitimiert ist. Auf das Rechtsmittel ist des-
halb nicht einzutreten. Die mangelnde Beschwerdelegitimation umfasst
auch den Antrag auf eine vorsorgliche Massnahme.
5.
Zu befinden bleibt noch über die Verfahrenskosten und eine allfällige Par-
teientschädigung.
5.1 Entsprechend dem Ausgang des Verfahrens wird die Beschwerdefüh-
rerin gemäss Art. 63 Abs. 1 VwVG kostenpflichtig. Die Verfahrenskosten
sind gemäss dem Reglement vom 21. Februar 2008 über die Kosten und
Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht (VGKE, SR
173.320.2) zu bestimmen. Die Gerichtsgebühr bemisst sich nach Umfang
und Schwierigkeit der Streitsache, Art der Prozessführung und finanzieller
Lage der Parteien (Art. 2 Abs. 1 VGKE). Vorliegend sind die Verfahrens-
kosten auf CHF 2'000.- festzusetzen und mit dem geleisteten Kostenvor-
schuss von CHF 4'000.- zu verrechnen. Demzufolge ist der Beschwerde-
führerin der Betrag von CHF 2'000.- zurückzuerstatten.
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5.2 Die Beschwerdeinstanz kann der ganz oder teilweise obsiegenden
Partei von Amtes wegen oder auf Begehren eine Entschädigung für ihr
erwachsene notwendige und verhältnismässig hohe Kosten zusprechen
(Art. 64 Abs. 1 VwVG und Art. 7 Abs. 1 VGKE). Keinen Anspruch auf Par-
teientschädigung haben Bundesbehörden und, in der Regel, andere Be-
hörden, die als Parteien auftreten (Art. 7 Abs. 3 VGKE).
Der obsiegenden Vorinstanz ist demzufolge keine Parteientschädigung
zuzusprechen.
6.
Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bun-
desgericht gegen Entscheide auf dem Gebiet der Krankenversicherung,
die das Bundesverwaltungsgericht gestützt auf Art. 33 Bst. i VGG in Ver-
bindung mit Art. 53 Abs. 1 KVG getroffen hat, ist gemäss Art. 83 Bst. r des
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) unzuläs-
sig. Das vorliegende Urteil ist somit endgültig.
(Das Urteilsdispositiv folgt auf der nächsten Seite.)
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