Decision ID: cf0f4710-83d0-40d5-86fe-ecd9586aab11
Year: 2018
Language: de
Court: SG_VG
Chamber: SG_VG_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A. A._ wird von der Politischen Gemeinde X._ mit finanzieller Sozialhilfe unterstützt.
Seit dem Jahr 2007 wurden ihm situationsbedingte Leistungen für Billard-Lizenzen und
-Meisterschaften ausbezahlt. Wie sich im Jahr 2015 herausstellte, hatte A._ diese
Auslagen lediglich erfunden und die entsprechenden Quittungen und Belege gefälscht.
Mit Verfügung vom 2. Dezember 2015 kürzten die Sozialen Dienste die
Sozialhilfeleistungen für die Dauer eines Jahres um 15 Prozent des Grundbedarfs, weil
A._ durch die Vorlage dieser und anderer gefälschter Urkunden zu Unrecht
Sozialhilfeleistungen im Betrag von CHF 1'935 bezogen hatte. Die Kürzung sollte ab
Rechtskraft der Verfügung greifen (act. 9/1, Beilage 1).
B. Gegen diese Verfügung erhob A._ am 15. Dezember 2015 Rekurs an das
Departement des Innern des Kantons St. Gallen (act. 9/1). Da er Reue gezeigt habe, sei
die auferlegte Kürzung zu reduzieren. Mit Entscheid vom 3. Februar 2017 wies das
Departement des Innern den Rekurs ab, soweit es darauf eintrat. Es erwog, die
verfügte Kürzung von 15 Prozent während 12 Monaten liege an der Obergrenze des
kommunalen Ermessensspielraums. Die Schwere des Fehlverhaltens lasse sie jedoch
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verhältnismässig erscheinen, zumal kein Rechtfertigungsgrund ersichtlich sei. Raum für
eine zeitliche oder betragsmässige Reduktion der Kürzung bestehe nicht (act. 9/5).
C. Zwischenzeitlich hatte das Untersuchungsamt St. Gallen A._ aufgrund der
nämlichen Vorkommnisse mit Strafbefehl vom 24. Januar 2017 wegen mehrfachen
Betrugs und mehrfacher Urkundenfälschung zu einer bedingt vollziehbaren Geldstrafe
von 60 Tagessätzen zu je CHF 30 bestraft und mit CHF 200 gebüsst. Zudem hatte es
ihm die Verfahrenskosten von CHF 600 auferlegt (act. 6.2).
D. Mit Eingabe vom 17. Februar 2017 erhob A._ (Beschwerdeführer) gegen den
Entscheid des Departements des Innern vom 3. Februar 2017 Beschwerde beim
Verwaltungsgericht (act. 1). Er beantragte sinngemäss die Aufhebung des
angefochtenen Entscheids. In der Beschwerdeergänzung vom 22. März 2017 machte
er geltend, wegen der begangenen Urkundenfälschungen sei er mit Strafbefehl vom
24. Januar 2017 bereits zu einer Busse von CHF 200 verurteilt worden, zudem müsse
er die Kosten des Strafverfahrens von CHF 600 bezahlen. Weil er somit schon
anderweitig bestraft worden sei, sei von der (zusätzlichen) Kürzung der
Sozialhilfeleistungen abzusehen (act. 4).
Mit Vernehmlassung vom 27. März 2017 beantragte das Departement des Innern
(Vorinstanz), die Beschwerde sei abzuweisen. Zur Begründung verwies es auf den
angefochtenen Entscheid (act. 8). Für die Politische Gemeinde X._
(Beschwerdegegnerin) liessen sich die Sozialen Dienste am 4. April 2017 vernehmen;
sie beantragten ebenfalls die Abweisung der Beschwerde (act. 11). Der
Beschwerdeführer nahm am 21. April 2017 zu den eingereichten Vernehmlassungen
Stellung. Er hielt an seinem Antrag fest und machte ergänzende Ausführungen zu
seiner finanziellen Situation (act. 14).
Auf die Darlegungen der Verfahrensbeteiligten, den angefochtenen Entscheid und die
Akten wird – soweit wesentlich und erforderlich – in den nachstehenden Erwägungen
eingegangen.

Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
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1. Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59 Abs. 1
des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, VRP). Der
Beschwerdeführer ist zur Erhebung der Beschwerde legitimiert (Art. 64 in Verbindung
mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Die Beschwerde wurde rechtzeitig erhoben und entspricht –
unter Berücksichtigung der Ergänzung vom 22. März 2017 (act. 4) – formal und
inhaltlich den gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und
Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP). Auf die Beschwerde ist grundsätzlich einzutreten.
2. Nicht einzutreten ist auf die Beschwerde insoweit, als der Beschwerdeführer
Ausführungen über die von der Beschwerdegegnerin übernommenen Wohnkosten (vgl.
act. 1), über deren Praxis zur Ansetzung von Gesprächsterminen (act. 4) und über
deren Weigerung, ab März 2017 die Kosten seiner Haushaltshilfe weiter zu
übernehmen (act. 14), macht. Das Beschwerdeverfahren kann allein die am
2. Dezember 2015 verfügte Kürzung der Sozialhilfeleistung zum Thema haben; es ist
inhaltlich auf diesen Streitgegenstand beschränkt. Was darüber hinausgeht, kann und
darf das Verwaltungsgericht nicht beurteilen.
3. Im Rahmen der vom Beschwerdeführer vorgetragenen Kritik ist damit einzig zu
untersuchen, ob die Beschwerdegegnerin mit Verfügung vom 2. Dezember 2015 die
finanzielle Sozialhilfe zu Recht während 12 Monaten um 15 Prozent des Grundbedarfs
für den Lebensunterhalt gekürzt hat.
3.1. Mit dem am 1. Januar 2018 in Kraft getretenen IV. Nachtrag zum Sozialhilfegesetz
vom 25. April 2017 (sGS 381.1, SHG; IV. Nachtrag in: nGS 2017-064; Botschaft in: ABl
2016 2707 ff.) wurden die gesetzlichen Grundlagen betreffend die Gewährung
finanzieller Sozialhilfe teilweise revidiert. Anpassungen erfuhr namentlich das in Art. 17
SHG geregelte Sanktionsregime (vgl. Botschaft S. 2794).
Nach den allgemein gültigen intertemporalrechtlichen Grundsätzen ist die
Rechtmässigkeit von Verwaltungsakten mangels einer anderslautenden
übergangsrechtlichen Regelung nach der Rechtslage im Zeitpunkt ihres Ergehens zur
beurteilen (vgl. z.B. BGE 139 II 263 E. 6; 135 II 384 E. 2.3; 125 II 591 E. 5e/aa; je mit
Hinweisen). In anderen Urteilen des Bundesgerichts (vor allem zum
Sozialversicherungsrecht) findet sich die Formulierung, es seien jene Rechtssätze
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massgebend, die im Zeitpunkt der Verwirklichung des Sachverhalts bzw. der Erfüllung
des zu Rechtsfolgen führenden Tatbestandes Geltung haben (BGE 129 V 1 E. 1.2 S. 4
mit Hinweisen).
Eine dem SHG eigene übergangsrechtliche Regelung besteht im vorliegenden Fall
nicht. Dementsprechend finden die oben dargestellten Grundsätze Anwendung, und
die Streitsache ist nach der bis zum 31. Dezember 2017 geltenden Fassung des SHG
(im Folgenden mit "aSHG" bezeichnet) und der dazu ergangenen Rechtsprechung zu
beurteilen.
3.2. Bedürftige werden von ihrem Wohnkanton unterstützt (Art. 115 der
Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, SR 101, BV). Der Kanton
bezeichnet das unterstützungspflichtige Gemeinwesen und die zuständige
Fürsorgebehörde (Art. 12 Abs. 3 des Bundesgesetzes über die Zuständigkeit für die
Unterstützung Bedürftiger, SR 851.1, ZUG). Nach kantonalem Recht ist die politische
Gemeinde zuständig für die Leistung der persönlichen (betreuenden und finanziellen)
Sozialhilfe (Art. 3 Abs. 1 SHG). Wer für seinen Lebensunterhalt nicht hinreichend oder
nicht rechtzeitig aus eigenen Mitteln aufkommen kann, hat Anspruch auf finanzielle
Sozialhilfe (Art. 9 aSHG, zum Begriff der "Bedürftigkeit" siehe auch Art. 2 Abs. 1 ZUG),
soweit keine Hilfeleistung durch unterstützungspflichtige Verwandte, andere Private
oder private Sozialhilfeinstitutionen gewährt wird oder diese nicht rechtzeitig verfügbar
ist und kein Anspruch auf Sozialversicherungsleistungen oder auf Sozialhilfe nach der
besonderen Gesetzgebung besteht (vgl. Art. 2 Abs. 2 aSHG). Die finanzielle Sozialhilfe
umfasst Geld- und Naturalleistungen sowie Kostengutsprachen (Art. 10 Abs. 1 aSHG).
Sie wird so geleistet, dass sie weder durch die hilfebedürftige Person noch durch ihre
Familienangehörigen missbraucht werden kann (Art. 10 Abs. 3 aSHG). Wer um
finanzielle Sozialhilfe ersucht, erteilt wahrheitsgetreu und vollständig Auskunft (Art. 16
Abs. 1 lit. a SHG). Finanzielle Sozialhilfe wird nach Art. 17 aSHG insbesondere dann
verweigert, gekürzt oder eingestellt, wenn die hilfesuchende Person keine oder
unrichtige Auskünfte erteilt (lit. a).
3.3. Im vorliegenden Fall ist unbestritten bzw. ergibt sich aus den Akten, dass der
Beschwerdeführer in den Jahren 2007 bis 2015 Dokumente betreffend Billardlizenzen
und WM-Teilnahmen gefälscht und mittels dieser unrechtmässig situationsbedingte
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Leistungen von gesamthaft CHF 1'835 erwirkt hat. Diesbezüglich kann auf die
zutreffenden Sachverhaltsfeststellungen in E. 4.3 des angefochtenen Entscheids (act.
5) verwiesen werden. Die Feststellungen im Strafbefehl erscheinen demgegenüber
betragsmässig unvollständig (vgl. dazu act. 9/3/7). Unwahr an den Auskünften war
insbesondere, dass der Beschwerdeführer Mitglied des Ostschweizerischen
Billardverbandes sei, eine Lizenz besitze und für die WM in Stockholm qualifiziert sei.
Die Beschwerdegegnerin hat in der streitgegenständlichen Verfügung zutreffend
resümiert, der Beschwerdeführer habe über Jahre hinweg falsche Auskünfte erteilt und
– mit den nötigen Fälschungen – ein Lügengebäude im grösseren Stil aufgebaut.
Unbestritten ist weiter, dass der Beschwerdeführer für eine Wassertherapie Leistungen
im Umfang von CHF 100 erhalten hat, obwohl die Therapie bereits abgeschlossen war
bzw. nicht weiter besucht worden ist. Um in Genuss dieser Gelder zu kommen, fälschte
er ebenfalls Quittungen und legte sie der Beschwerdegegnerin vor.
Der Beschwerdeführer hat auf Basis falscher Angaben vorsätzlich und mit
Bereicherungsabsicht Leistungen der Sozialhilfe bezogen, was gemeinhin als
"Sozialhilfemissbrauch" bezeichnet wird (vgl. P. Mösch Payot,
"Sozialhilfemissbrauch?!", in: C. Häfeli, Das Schweizerische Sozialhilferecht, Luzern
2008, S. 279 ff., 290). Indem er der Behörde unwahre Auskünfte erteilt hat (Art. 16 Abs.
1 lit. a SHG), besteht nach Art. 17 Abs. lit. a aSHG jedenfalls Grund zur Kürzung.
3.4. Das SHG enthält in der hier anwendbaren Fassung keine Vorschriften zur Dauer
und Höhe von Kürzungen der finanziellen Sozialhilfe. Im Rahmen des – noch nicht
anwendbaren (vgl. E. 3.1 hiervor) – IV. Nachtrags zum SHG wurde der Kürzungsumfang
in Art. 17 Abs. 1 SHG nun auf 5 bis höchstens 30 Prozent festgelegt; zudem ist die
Kürzung zeitlich zu befristen. Bei den Richtlinien der Schweizerischen Konferenz für
Sozialhilfe SKOS für die Ausgestaltung und Bemessung der Sozialhilfe (SKOS-
Richtlinien, www.skos.ch), nach welchen die Beschwerdegegnerin die vorliegend
streitige Kürzung richtet, handelt es sich um Empfehlungen. Eine
Allgemeinverbindlicherklärung im Sinne von Art. 11 Abs. 2 lit. a SHG ist für den Kanton
St. Gallen nicht erfolgt (vgl. VerwGE B 2014/54 vom 30. Juni 2015 E. 3.4.1 mit
Hinweisen, www.gerichte.sg.ch). Gleiches gilt für die Richtlinien und Praxishilfe der St.
Gallischen Konferenz der Sozialhilfe KOS (KOS-Richtlinien, www.kos-sg.ch), welche
die Beschwerdegegnerin ebenfalls anwendet. Die Voraussetzungen der
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Leistungskürzung als Sanktion und der Kürzungsumfang werden in den SKOS- und
den KOS-Richtlinien je unter lit. A.8.2 umschrieben (siehe E. 3.5 hiernach, vgl. auch
C. Hänzi, Die Richtlinien der schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe, Basel 2011,
S. 176 ff.).
Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts ist bei der Kürzung von
Unterstützungsleistungen zu berücksichtigen, dass sie zumutbar und die betroffene
Person informiert oder verwarnt worden sein muss. Überdies muss die Kürzung in
einem angemessenen Verhältnis zum Fehlverhalten stehen und die betroffene Person
durch Änderung ihres Verhaltens dafür sorgen können, dass die Kürzung ab einem
späteren Zeitpunkt rückgängig gemacht werden kann. Des Weiteren können
Leistungen gekürzt oder entzogen werden, wenn sich die unterstützte Person
rechtsmissbräuchlich verhält, indem sie beispielsweise eine Erwerbstätigkeit nur
deshalb nicht aufnimmt, um in den Genuss von Sozialhilfeleistungen zu gelangen.
Selbst ohne gesetzliche Grundlage ist ein vollständiger Leistungsentzug zulässig, wenn
sich die unterstützte Person rechtsmissbräuchlich verhält (vgl. VerwGE B 2015/60 vom
27. September 2016 E. 3.4 und B 2015/292 vom 23. Februar 2017 E. 3.3, je mit
Hinweis auf die VerwGE B 2013/34 vom 12. Februar 2014 E. 2, B 2010/191 vom
30. November 2010 E. 2.1 und B 2009/64 vom 19. August 2009 E. 3.1, diese wiederum
je mit Hinweisen, alle www.gerichte.sg.ch). Bei der individuellen Ausgestaltung des
kantonalrechtlichen Anspruchs auf Sozialhilfe verbleibt den Gemeinden eine relativ
erhebliche Entscheidungsfreiheit (vgl. BGE 140 V 328 E. 6.4.1 ff.). In diesem
Sachbereich, insbesondere bei der Leistungskürzung, sind die Gemeinden autonom
(vgl. Art. 50 Abs. 1 BV, Art. 89 Abs. 1 der Verfassung des Kantons St. Gallen, sGS
111.1, KV, sowie BGer 8C_500/2012 vom 22. November 2012 E. 3.2 ff. mit Hinweisen,
einschränkender: G. Wizent, Die sozialhilferechtliche Bedürftigkeit, Zürich/St. Gallen
2014, S. 154 ff.). Mithin ist die grundsätzlich umfassende Kognition der Vorinstanz
vorliegend auf die Rechtskontrolle beschränkt (vgl. Art. 46 Abs. 2 VRP), was für das
Verwaltungsgericht ohnehin gilt (vgl. Art. 61 Abs. 1 und 2 VRP sowie Cavelti/Vögeli,
a.a.O., N 740). Der der erstverfügenden Behörde zustehende Ermessensspielraum ist
demnach von sämtlichen Rechtsmittelinstanzen zu respektieren (vgl.
VerwGE B 2015/292, a.a.O., E. 3.3).
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3.5. Der Beschwerdeführer hat durch mehrfachen Betrug und mehrfache
Urkundenfälschung situationsbedingte Leistungen (SIL) im Sinne von lit. C.I der SKOS-
Richtlinien erwirkt. Sein Fehlverhalten wiegt demensprechend schwer. Die
Beschwerdegegnerin konfrontierte ihn am 14. September 2015 mit den Ergebnissen
ihrer Nachforschungen und informierte ihn über die möglichen Konsequenzen
(Kürzung, Strafanzeige wegen Urkundenfälschung; act. 9/3/6). Der Beschwerdeführer
stritt zunächst alles ab. Am 16. September 2015 reichte er der Beschwerdegegnerin ein
als "Selbstanzeige" bezeichnetes Schreiben ein (act. 9/3/19). Wie sich aus einer
Aktennotiz vom 18. September 2015 ergibt, bezog sich sein Eingeständnis lediglich auf
die Fälschung der im Jahr 2015 eingereichten Dokumente. Dass er bereits seit dem
Jahr 2007 regelmässig Urkunden gefälscht und sich bereichert hatte, stritt er nach wie
vor ab. Auch gab er erst bei dieser Gelegenheit zu, die Quittungen der Wassertherapie
ebenfalls gefälscht zu haben. Wie ernsthaft der Beschwerdeführer seine Taten bereut,
erscheint fraglich. Jedenfalls stehen seine Ausführungen zu den Umständen der
Selbstanzeige – er habe diese ohne irgendwelche Aufforderungen getätigt (vgl. act. 4) –
in offensichtlichem Widerspruch zu den Akten.
Der Umstand, dass der Beschwerdeführer im Zeitpunkt des Erlasses der Verfügung am
2. Dezember 2015 keine Möglichkeit mehr hatte, sein fehlerhaftes Verhalten rückgängig
zu machen, steht einer Kürzung der Leistungen nicht entgegen (vgl. VerwGE
B 2010/181 vom 30. November 2010 E. 2.2, www.gerichte.sg.ch). Die von der
Beschwerdegegnerin am 2. Dezember 2015 verfügte Kürzung des Grundbedarfs für
den Lebensunterhalt von monatlich 15 Prozent während 12 Monaten bewegt sich
zeitlich an der Obergrenze des von der SKOS und der KOS als zulässig erachteten
Kürzungszeitraums (vgl. lit. A.8.2 der SKOS- sowie der KOS-Richtlinien).
Betragsmässig sehen sowohl das SHG als auch die SKOS- und die KOS-Richtlinien
neu einen Kürzungsumfang von 5 bis 30 Prozent (früher: maximal 15 Prozent, vgl.
Richtlinienversion 2015 – Umsetzung erste Etappe vom 21. September 2015, S. 16 f.,
www.skos.ch) des Grundbedarfs für den Lebensunterhalt vor, wobei Kürzungen von 20
Prozent und mehr nach den Richtlinien auf maximal sechs Monate zu befristen sind.
Angesichts der Schwere und der Dauer des Fehlverhaltens erweist sich die auf ein Jahr
befristete Kürzung gesamthaft betrachtet als verhältnismässig. Dass sich der
Beschwerdeführer finanziell noch weiter wird einschränken müssen (vgl. die
Ausführungen in act. 1, 4 und 14), hat er seinem eigenen Fehlverhalten zuzuschreiben.
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Die drohenden, vom Beschwerdeführer konkret geschilderten Nachteile zeigen
jedenfalls auf, dass die Leistungskürzung ihren repressiven Sinn und Zweck erfüllen
wird. Dass der Beschwerdeführer bereits zu einer (bedingt vollziehbaren) Geldstrafe
sowie zu einer Busse verurteilt worden ist und die Kosten des Strafverfahrens zu tragen
hat, schliesst die Kürzung nicht aus. Dies gilt umso mehr, als Leistungen der Sozialhilfe
unpfändbar sind (vgl. Art. 92 Abs. 1 lit. 8 des Bundesgesetzes über Schuldbetreibung
und Konkurs, SR 281.1), demnach ungewiss ist, ob der Beschwerdeführer seinen
Verpflichtungen aus dem Strafbefehl überhaupt nachkommt und – falls ja – diese nach
Wegfall der Kürzung weiter erfüllen können wird. Eine unzulässige doppelte Bestrafung
liegt jedenfalls nicht vor. Die Vorinstanz hat das Vorgehen der Beschwerdegegnerin zu
Recht nicht als rechtsfehlerhaft beurteilt.
4. (...).