Decision ID: b1f56fd2-2675-55a1-97ef-2396c13dad1e
Year: 2019
Language: it
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Fatti:
A.
A._ (la ricorrente) è una cittadina italiana nata il ... in Ticino, dove è
cresciuta con i genitori, una sorella e un fratello, ottenendo un diploma di
... nel .... La ricorrente percepisce dal ... una rendita d’invalidità intera, con
un’incapacità lavorativa del 75%, in ragione di disturbi psichici, ed ha pure
beneficiato, in seguito, di prestazioni complementari.
B.
Il 25 marzo 2014, la Corte delle assise criminali (CAC) del Tribunale penale
del Cantone Ticino ha condannato la ricorrente, in carcerazione preventiva
dall’8 giugno 2013, ad una pena detentiva di quattro anni per tentato
omicidio intenzionale (dolo eventuale) in stato di scemata imputabilità,
commesso con un coltello da cucina nei confronti del suo ex fidanzato lo
stesso 8 giugno 2013, ordinandole nel contempo un trattamento
psichiatrico integrato da colloqui psicoterapici di sostegno e da una terapia
farmacologica idonea, da eseguirsi già durante l’espiazione della pena. La
sentenza della CAC è cresciuta in giudicato incontestata.
C.
Il 22 agosto 2014, l’Ufficio della migrazione (UM) cantonale ha revocato
alla ricorrente il permesso di domicilio C UE/AELS, intimandole nello stesso
tempo di lasciare la Svizzera al momento della sua scarcerazione.
Il 2 settembre 2015, il Consiglio di Stato (CS) ha respinto il gravame della
ricorrente contro la decisione dell’UM; il 10 agosto 2016, il Tribunale
cantonale amministrativo (TRAM) ha confermato la decisione del CS; dal
canto suo, il 16 gennaio 2017 (sentenza 2C_887/2016), il Tribunale
federale ha pronunciato il rigetto dell’impugnativa della ricorrente contro il
giudizio del TRAM.
D.
Il 29 marzo 2017, il Giudice dei provvedimenti coercitivi ha accordato alla
ricorrente la libertà condizionale a decorrere dal 13 aprile 2017, con un
periodo di prova di un anno, ai fini dell’allontanamento ed abbandono del
territorio svizzero.
E.
Il 10 maggio 2017, venuta a conoscenza del caso, la Segreteria di Stato
della migrazione (SEM) ha comunicato alla ricorrente di essere
intenzionata a pronunciare nei suoi confronti un divieto d’entrata per la
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Svizzera e il Liechtenstein, concedendole nel contempo il diritto di essere
sentita in proposito.
Il 9 giugno 2017, la ricorrente ha fatto uso della sua facoltà di esprimersi,
sottolineando, in sostanza, di non avere commesso altri reati nella sua vita,
né in Svizzera né in Italia, di avere rapporti molto stretti con il Ticino e di
non rappresentare un pericolo per la comunità. La ricorrente ha inoltre
affermato che, in ragione della sua malattia psichica, un divieto d’entrata,
aggravando “ancor più la sanzione nei miei confronti”, nuocerebbe al suo
equilibrio psichico.
F.
Il 14 luglio 2017, dopo essersi procurata un estratto del casellario giudiziale
svizzero, facente stato unicamente della condanna pronunciata dalla CAC,
nonché il certificato del casellario giudiziale italiano, privo di iscrizioni, la
SEM ha pronunciato nei confronti della ricorrente un divieto d’entrata per
la Svizzera e il Liechtenstein di nove anni, ossia valido fino al 13 luglio
2026, togliendo nel contempo l’effetto sospensivo ad un eventuale ricorso.
La decisione della SEM è stata notificata alla ricorrente, in Italia, il 1° agosto
2017.
Fondamentalmente, la SEM mette in risalto la gravità del reato commesso
dalla ricorrente, affermando che “non è possibile un pronostico favorevole
poiché il rischio di recidiva non può essere escluso”.
G.
L’8 agosto 2017, in disaccordo con la decisione della SEM, la ricorrente ha
adito il Tribunale amministrativo federale (TAF), chiedendo la riduzione
della durata del divieto d’entrata a tre anni (“Non mi oppongo alla decisione
di divieto in sé, ma alla durata decisa, che ritengo sproporzionata ...”). La
ricorrente ha pure prodotto copie della perizia psichiatrica della dott.ssa
B._, psichiatra e psicoterapeuta FMH, del 16 settembre 2013,
stilata su incarico del Ministero pubblico ticinese, nonché della decisione
del Giudice dei provvedimenti coercitivi, del 29 marzo 2017.
In sostanza, la ricorrente rileva che il reato sanzionato dalla CAC “è stato
un evento unico, commesso all’interno di una relazione sentimentale molto
perturbata. Non ho mai commesso altri reati, né prima né dopo. Tali aspetti
vanno senz’altro a diminuire, se non annullare, i rischi sul fronte dell’ordine
pubblico e della sicurezza sociale”.
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H.
Il 25 ottobre 2017, la ricorrente avendo nel frattempo designato un recapito
in Svizzera e pagato l’anticipo relativo alle presunte spese processuali di
fr. 1'000.–, questo Tribunale ha dato avvio allo scambio degli scritti,
invitando la SEM a rispondere al ricorso.
I.
Il 1° novembre 2017, la SEM ha quindi preso posizione sul ricorso,
riproponendo essenzialmente gli argomenti esposti nella sua decisione, ciò
che la induce a concludere alla necessità di respingere l’impugnativa.
J.
Il 24 novembre 2017, la ricorrente ha replicato pretendendo che la sua
situazione personale sia cambiata in maniera sostanziale rispetto a quella
esposta nella sentenza della CAC, e ciò con riferimento ai congedi e al
trasferimento in una struttura aperta ottenuti durante l’esecuzione della
pena, nonché alla sua liberazione condizionale. La ricorrente indica inoltre
di avere elaborato il reato da lei commesso, di avere cessato la relazione
sentimentale con la vittima e di non consumare più bevande alcoliche,
contestando che le autorità cantonali, nonché la dott.ssa B._,
abbiano mai parlato di una prognosi sfavorevole in relazione al rischio di
recidiva.
K.
Il 19 gennaio 2018, la SEM ha duplicato rilevando che, alla luce dei fatti nel
loro insieme (gravità e vicinanza temporale del reato, beni giuridici toccati,
importanza della condanna, libertà condizionale concessa a due mesi dalla
scadenza della pena, terapia tuttora in corso), “non vi sono [...] elementi
che supportino l’eccessivamente ottimistica analisi sostenuta dalla
ricorrente circa l’assenza (o limitata probabilità) di rischi in riferimento alla
possibilità di concederle libera entrata in Svizzera a contare dal 14 luglio
2020”. Per questi motivi la SEM ripropone il rigetto del ricorso.
L.
Il 15 febbraio 2018, la ricorrente si è pronunciata sulla duplica, criticando
essenzialmente la SEM sia per non considerare l’evoluzione positiva della
sua situazione di vita, sia per attribuire alla sua terapia, che segue di
propria iniziativa, una valenza negativa, anziché positiva, in rispetto al
rischio di recidiva.
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M.
Il 16 marzo 2018, la SEM ha riconfermato brevemente le sue conclusioni,
chiedendo di respingere il ricorso.
N.
Il 26 marzo 2018, con la trasmissione alla ricorrente di una copia dell’ultima
presa di posizione della SEM, questo Tribunale ha concluso, in linea di
principio, lo scambio degli scritti, riservando eventuali ulteriori misure
istruttorie o memorie delle parti.

Diritto:
1.
1.1 Secondo l’art. 31 della legge sul Tribunale amministrativo federale del
17 giugno 2005 (LTAF, RS 173.32), questo Tribunale giudica i ricorsi contro
le decisioni ai sensi dell’art. 5 della legge federale del 20 dicembre 1968
sulla procedura amministrativa (PA, RS 172.021), emanate dalle autorità
menzionate all'art. 33 LTAF, salvo nei casi previsti all’art. 32 LTAF.
La SEM fa parte delle dette autorità (art. 33 lett. d LTAF) e il divieto d’entrata
del 14 luglio 2017, che non rientra peraltro nell'elenco dell'art. 32 LTAF,
costituisce una decisione ai sensi dell’art. 5 cpv. 1 PA, dimodoché questo
Tribunale è competente a giudicare il presente ricorso in quanto autorità di
grado inferiore al Tribunale federale (cfr. art. 1 cpv. 2 LTAF in relazione con
l’art. 11 cpv. 1 e 3 dell’Accordo tra la Svizzera e la Comunità europea,
nonché i suoi Stati membri, sulla libera circolazione delle persone del 21
giugno 1999 [ALC, RS 0.142.112.681], in vigore dal 1° giungo 2002,
nonché l’art. 83 lett. c cifra 1 della legge sul Tribunale federale del 17
giugno 2005 [LTF, RS 173.110]; cfr. inoltre la sentenza del Tribunale
federale 2C_270/2015 del 6 agosto 2015 consid. 1).
1.2 Ha diritto di ricorrere chi ha partecipato al procedimento dinanzi
all’autorità inferiore, è particolarmente toccato dalla decisione impugnata e
ha un interesse degno di protezione all’annullamento o alla modificazione
della stessa (art. 48 cpv. 1 PA). Il ricorso deve essere depositato entro
trenta giorni dalla notificazione della decisione (art. 50 cpv. 1 PA) e
contenere le conclusioni, i motivi, l'indicazione dei mezzi di prova e la firma
del ricorrente o del suo rappresentante, con allegati, se disponibili, la
decisione impugnata e i documenti indicati come mezzi di prova (art. 52
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cpv. 1 PA). L’anticipo equivalente alle presunte spese processuali deve
essere saldato entro il termine impartito (art. 63 cpv. 4 PA).
In concreto, la ricorrente, destinataria della decisione impugnata, ha
presentato il suo ricorso tempestivamente e nel rispetto dei requisiti previsti
dalla legge, versando inoltre l'anticipo di fr. 1’000.–, relativo alle presunte
spese processuali, nel termine fissatole. Ne discende che il ricorso è
ammissibile e nulla osta quindi all’esame del merito del litigio.
2.
Con il deposito del ricorso, la trattazione della causa, oggetto della
decisone impugnata, passa a questo Tribunale (effetto devolutivo), il quale
dispone di un pieno potere d’esame riguardo all'applicazione del diritto,
compreso l'eccesso o l'abuso del potere di apprezzamento,
all'accertamento inesatto o incompleto dei fatti giuridicamente rilevanti,
come pure, in linea di principio, all'inadeguatezza (art. 49 e 54 PA). È
determinante, in primo luogo, la situazione fattuale al momento del giudizio
(cfr. DTAF 2014/1 consid. 2 con i riferimenti giurisprudenziali).
Questo Tribunale è, in linea di massima, vincolato dalle conclusioni delle
parti (principio dispositivo), a meno che, nell’ambito dell’oggetto del litigio,
siano soddisfatte le condizioni per concedere di più (“reformatio in melius”),
di meno (“reformatio in peius”) o un'altra cosa (“aliud”) rispetto a quanto
richiesto (art. 62 cpv. 1 a 3 PA: massima dell'ufficialità; cfr. MADELEINE
CAMPRUBI, in: Christoph Auer/Markus Müller/Benjamin Schindler [ed.],
Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren – Kommentar, 2a ed., 2019,
n. 8 ad art. 62 PA). Questo Tribunale non è invece vincolato, in nessun
caso, dai motivi del ricorso (art. 62 cpv. 4 PA: principio dell'applicazione
d'ufficio del diritto).
3.
Il presente litigio verte sulla decisione del 14 luglio 2017, con cui la SEM
ha pronunciato nei confronti della ricorrente un divieto d’entrata in Svizzera
e nel Liechtenstein di nove anni (14.7.2017 – 13.7.2026).
La ricorrente non contesta il divieto d’entrata in sé, ma la sua durata, che
chiede di ridurre a tre anni. Ora, siccome l'oggetto del litigio è definito dalle
pretese della parte attrice e dalle circostanze di fatto da lei addotte, se ne
deve concludere che la presente causa concerne soltanto la durata e non
la fondatezza del divieto d’entrata in quanto tale. In questo senso, si
impone di constatare che il divieto d’entrata in sé è cresciuto in giudicato
incontestato (cfr., in particolare, DTF 135 III 483 consid. 1.1.1 e 131 V 164
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consid. 2.1, nonché la sentenza TAF F-465/2017 del 12 marzo 2019
consid. 4 con i riferimenti giurisprudenziali, di cui è prevista la
pubblicazione).
4.
4.1 L’ALC è applicabile alla fattispecie, nella misura in cui la ricorrente è
una cittadina italiana che, benché sia nata e cresciuta in Svizzera, è titolare
dei diritti consacrati dall’ALC (libertà di circolazione), e di cui ha fatto in
parte uso, i quali consistono nel diritto d’ingresso (art. 1 § 1 allegato I ALC)
nonché nel diritto di soggiorno per i lavoratori dipendenti (art. 6 a 11
allegato I ALC), per gli autonomi (art. 12 a 16 allegato I ALC), per i prestatori
di servizi (art. 17 a 23 allegato I ALC) e per le persone che non esercitano
un’attività economica (art. 24 allegato I ALC).
Si osservi che, anche se si volesse ammettere che la ricorrente non ha
usufruito della libertà di circolazione, in ragione del fatto che, essendo nata
e cresciuta in Ticino, non si è trasferita dall’Italia alla Svizzera (assenza
dell’elemento transfrontaliero o, in tedesco, “grenzüberschreitend”),
l’applicabilità dell’ALC sarebbe comunque data in virtù dell’elemento di
estraneità che costituisce la cittadinanza italiana della ricorrente (cfr. la
sentenza TAF F-6954/2016 del 16 marzo 2018 consid. 5.1).
4.2 Il diritto di soggiorno in Svizzera della ricorrente è stato oggetto di una
procedura davanti alle autorità cantonali ticinesi, conclusasi con una
sentenza del Tribunale federale (cfr. consid. A e C).
La presente procedura riguarda, invece, il diritto d’ingresso in Svizzera
della ricorrente, di cui la decisione impugnata restringe l’esercizio (deroga
alla libertà di circolazione). Di conseguenza, bisogna nel prosieguo
verificare se la SEM, nel fissare la durata del divieto d’entrata a nove anni,
si sia conformata alle esigenze poste dall’ALC, secondo il quale i diritti da
esso conferiti, in particolare il diritto d’ingresso, possono essere limitati
soltanto da misure giustificate da motivi di ordine pubblico, pubblica
sicurezza e pubblica sanità (cfr. art. 1 § 1 e 5 § 1 allegato I ALC).
5.
Considerato che l’ALC non regola espressamente i divieti d’entrata in
quanto tali, bisogna partire dal presupposto che si applica il diritto interno
svizzero anche ai divieti d’entrata nei confronti di cittadini dell’Unione
europea, come si può desumere dall’art. 24 dell’ordinanza del 22 maggio
2002 concernente l'introduzione graduale della libera circolazione delle
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persone tra la Confederazione svizzera e l'Unione europea e i suoi Stati
membri (OLCP, RS 142.203).
In proposito, la legge federale sugli stranieri del 16 dicembre 2005 (LStr),
che regola i divieti d’entrata all’art. 67, è stata, con effetto dal 1° gennaio
2019 (RU 2019 1413), non soltanto parzialmente modificata, ma anche
ridenominata legge federale sugli stranieri e la loro integrazione (LStrI, RS
142.20). Benché gli art. 67 cpv. 2 lett. a e 67 cpv. 3 2a frase della legge non
abbiano subito alcuna modifica, materiale o redazionale, dal momento
dell’emanazione della decisione impugnata, avvenuta il 14 luglio 2017, si
utilizzerà in seguito la nuova abbreviazione LStrI (cfr. sentenza TAF F-
2643/2017 del 4 febbraio 2019 consid. 4).
6.
6.1 La SEM può vietare l'entrata in Svizzera allo straniero che ha violato o
espone a pericolo l'ordine e la sicurezza pubblici in Svizzera o all'estero
(art. 67 cpv. 2 lett. a LStrI).
Il Consiglio federale ha messo a fuoco le nozioni d’ordine e di sicurezza
pubblici, sul piano del diritto interno, nel suo Messaggio dell’8 marzo 2002
concernente la LStr (Messaggio LStr, FF 2002 3327). In proposito, esso ha
sottolineato che “la sicurezza e l’ordine pubblici costituiscono il concetto
sovraordinato dei beni da proteggere nel contesto della polizia: l’ordine
pubblico comprende l’insieme della nozione di ordine, la cui osservanza
dal punto di vista sociale ed etico costituisce una condizione indispensabile
della coabitazione ordinata delle persone. La sicurezza pubblica significa
l’inviolabilità dell’ordine giuridico obiettivo, dei beni giuridici individuali (vita,
salute, libertà, proprietà, ecc.) nonché delle istituzioni dello Stato. Vi è
violazione della sicurezza e dell’ordine pubblici segnatamente se sono
commesse infrazioni gravi o ripetute di prescrizioni di legge o di decisioni
delle autorità nonché in caso di mancato adempimento di doveri di diritto
pubblico o privato” (Messaggio LStr, pag. 3424).
6.2 Il divieto d'entrata è pronunciato per una durata massima di cinque
anni; può essere pronunciato per una durata più lunga se l'interessato
costituisce un grave pericolo per l'ordine e la sicurezza pubblici (art. 67 cpv.
3 LStrI).
Questa graduazione delle durate (inferiori o superiori a cinque anni) risulta
dal recepimento, da parte della Svizzera, dell’art. 11 cpv. 2 della direttiva
2008/115/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 16 dicembre
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2008 (direttiva sul rimpatrio; Gazzetta ufficiale dell’Unione europea L
348/98), il quale prevede che la durata del divieto d’ingresso è determinata
tenendo debitamente conto di tutte le circostanze pertinenti di ogni caso e
che non supera di norma i cinque anni, ma che può essere superiore ai
cinque anni se il cittadino di un paese terzo costituisce una grave minaccia
per l’ordine pubblico, la pubblica sicurezza o la sicurezza nazionale (cfr. la
nota a piè di pagina n. 109 relativa all’art. 67 LStrI; cfr. anche DTF 139 II
121 consid. 5.1 e 6.3).
6.3 Le nozioni di ordine pubblico, di pubblica sicurezza e di pubblica sanità,
secondo l’art. 5 § 1 allegato I ALC, vanno intese nel senso definito dalla
direttiva 64/221/CEE del Consiglio del 25 febbraio 1964 e dalla relativa
giurisprudenza della Corte di giustizia delle Comunità europee (CGCE; dal
1° dicembre 2009, la Corte di giustizia dell’Unione europea [CGUE]),
precedente la sottoscrizione dell’ALC (art. 5 § 2 allegato I ALC in relazione
con l’art. 16 § 2 ALC). Così, le deroghe alla libera circolazione garantita
dall'ALC devono essere interpretate in modo restrittivo. Al di là della
turbativa insita in ogni violazione della legge, il ricorso di un'autorità
nazionale alla nozione di ordine pubblico presuppone il sussistere di una
minaccia attuale, effettiva e sufficientemente grave di un interesse
fondamentale per la società. In quest’ottica, una condanna penale può
essere considerata per limitare i diritti conferiti dall'ALC soltanto se, dalle
circostanze che l'hanno determinata, emerga un comportamento personale
costituente una minaccia attuale per l'ordine pubblico (cfr. DTF 134 II 10
consid. 4.3, 130 II 176 consid. 3.4.1, 129 II 215 consid. 7.4, con i rinvii alla
giurisprudenza della CGUE). A dipendenza delle circostanze, già la sola
condotta tenuta in passato può comunque adempiere i requisiti di una
simile messa in pericolo dell'ordine pubblico. Per valutare l'attualità della
minaccia, non occorre prevedere quasi con certezza che lo straniero
commetterà altre infrazioni in futuro; d'altro lato, per rinunciare a misure di
ordine pubblico, non si deve esigere che il rischio di recidiva sia
praticamente nullo. La misura dell'apprezzamento dipende in sostanza
dalla gravità della potenziale infrazione: tanto più questa appare
importante, quanto minori sono le esigenze in merito al rischio di recidiva
(cfr. sentenza del Tribunale federale 2C_903/2010 del 6 giugno 2011
consid. 4.3.2 e DTF 136 II 5 consid. 4.2).
6.4 Riassumendo le esigenze poste dal diritto interno, dall’ALC e dalla
giurisprudenza della CGUE, il Tribunale federale rileva che, per potere
pronunciare un divieto d’entrata fino a cinque anni al massimo nei confronti
di un cittadino di un paese terzo non coperto dall’ALC, è sufficiente che egli
rappresenti un semplice pericolo per l’ordine e la sicurezza pubblici svizzeri
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(livello I). Invece, per potere pronunciare un divieto d’entrata di cinque anni
al massimo nei confronti di un cittadino di un paese terzo coperto dall’ALC,
che gode quindi della libertà di circolazione, è necessario verificare se egli
costituisca una minaccia di una certa gravità per l’ordine e la sicurezza
pubblici svizzeri, ossia una minaccia che va al di là di una semplice messa
in pericolo degli stessi (livello I bis). Quanto alla pronuncia di un divieto
d’entrata superiore a cinque anni (fino a quindici e, in caso di recidiva,
anche fino a venti: cfr. DTAF 2014/20 consid. 7), e ciò indipendentemente
dall’applicazione dell’ALC (cfr. art. 11 cpv. 2 direttiva 2008/115/CE),
bisogna che il cittadino in questione rappresenti una grave minaccia, ossia
un “pericolo qualificato” (“menace caractérisée”) per l’ordine e la sicurezza
pubblici svizzeri (livello II; cfr. DTF 139 II 121 consid. 5 e 6).
Questo grado di gravità qualificata, la cui ammissione costituisce
l’eccezione (cfr. FF 2009 8043, pag. 8058 [in francese]), deve essere
esaminato concretamente, con riferimento agli atti di causa (cfr. MARC
SPESCHA, in: Spescha et al. [ed.], Migrationsrecht, 4a ed. 2015, art. 67 LStr,
n. 5, pag. 271; ADANK-SCHÄRER/ANTONIAZZA-HAFNER, Interdiction d’entrée
prononcée à l’encontre d’un étranger délinquant, in: AJP/PJA 7/2018,
pagg. 886 a 898). Esso è funzione della natura del bene giuridico in
pericolo (ad es.: la vita, l’integrità della persona, l’integrità sessuale o la
salute pubblica), della natura dell'infrazione commessa, come in caso di
criminalità particolarmente grave a dimensione transfrontaliera (cfr. art. 83
§ 1 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea nella versione
consolidata di Lisbona [TFUE], che menziona gli atti di terrorismo, la tratta
di esseri umani, il traffico di droga e la criminalità organizzata), oppure del
numero delle infrazioni commesse (recidiva), anche alla luce della loro
eventuale crescente gravità o dell'assenza di una prognosi favorevole (cfr.
DTF 139 II 121 consid. 6.3).
6.5 È ancora pertinente sottolineare che, secondo una consolidata
giurisprudenza, l'autorità amministrativa non è, in virtù del principio della
separazione dei poteri, vincolata dalle considerazioni del giudice penale.
Tenuto conto delle finalità differenti perseguite dalla sanzione penale e dal
divieto d'entrata, in linea di principio indipendenti l’una dall’altro, entrambe
le misure possono coesistere ed applicarsi ad una medesima fattispecie.
Un divieto d'entrata può essere adottato anche in assenza di un giudizio
penale, sia in ragione della mancata apertura di un procedimento penale,
sia a causa della pendenza dello stesso. È sufficiente che l'autorità
amministrativa, fondandosi sul proprio apprezzamento dei mezzi di prova,
giunga alla conclusione che le condizioni per emanare un divieto d'entrata
siano soddisfatte. Pertanto, l'autorità amministrativa valuta sulla base di
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criteri autonomi se l'allontanamento dalla Svizzera di uno straniero sia
necessario ed opportuno, e può quindi giungere a conclusioni differenti da
quelle ritenute dal giudice penale (cfr., tra le altre, DTF 140 I 145 consid.
4.3 e 137 II 233 consid. 5.2.2, nonché la sentenza TAF C-2463/2013 del 7
maggio 2015 consid. 8.4).
7.
Come già puntualizzato (cfr. consid. 3), la ricorrente non contesta la
pronuncia in sé del divieto d’entrata nei suoi confronti, ma ne chiede la
riduzione a tre anni, facendo valere di non rappresentare più una minaccia
grave per l’ordine e la sicurezza pubblici svizzeri.
Si noti che la censura della ricorrente presenta due componenti, che
saranno analizzate nel prosieguo una dopo l’altra: la prima concerne la
qualifica dell’intensità della minaccia (minaccia solo di una certa gravità o
minaccia grave), mentre la seconda riguarda la proporzionalità della durata
del divieto d’entrata in relazione al complesso delle circostanze del caso.
7.1 Dall’incarto penale traspare che la ricorrente ha tentato, per motivi futili,
di uccidere la sua vittima con un coltello da cucina l’8 giugno 2013, ed è
stata per questo condannata dalla CAC ad una pena detentiva di quattro
anni il 24 marzo 2014 (cfr. consid. B). In particolare, la sentenza della CAC
riferisce che la ricorrente si è impossessata di un coltello da cucina, che ha
nascosto sotto la cintola dei pantaloni, per avvicinarsi alla sua vittima che
ha colpito alla schiena con movimento dall’alto verso il basso, procurandole
una ferita al cavo pleurico sinistro, la quale, senza coinvolgere strutture
viscerali e vascolari, avrebbe comunque potuto causare la morte della
vittima, ciò di cui la ricorrente si è accollata il rischio (cfr. sentenza CAC,
fogli nn. 2 e 41). Peraltro, la CAC ha riassunto le peculiarità della vicenda
affermando che “quanto accaduto altro non è stato che l’epilogo di una
relazione turbolenta, tra due persone disadattate e con evidenti problemi
d’abuso di alcol. Relazione turbolenta che, nei fatti, appare essere stata
accettata come tale da entrambi, se solo si pensi ai diversi interventi delle
autorità, alla paura abbandonica dell’imputata e, non da ultimo, alla
repentina retromarcia fatta dall’uomo nella descrizione dei fatti, con il chiaro
intento di sottrarre la donna ad una condanna che la terrà, in ultima analisi,
per lungo tempo lontana da lui” (sentenza CAC, fogli nn. 46 e 47).
In questo quadro, si deve pertanto ritenere che, attentando alla vita della
sua vittima con un coltello (“ha perlomeno cominciato con l’esecuzione
dell’omicidio”: sentenza CAC, foglio n. 44), per dolo eventuale, la ricorrente
ha tentato di ledere il bene più importante, con l’integrità fisica, protetto
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dall’ordinamento giuridico svizzero (la vita umana). In questo modo, la
ricorrente ha gravemente violato, senza l’ombra di un dubbio, l’ordine e la
sicurezza pubblici svizzeri. Questa conclusione vale indipendentemente
dal fatto che la sentenza della CAC non sia stata impugnata davanti alla
Corte di appello e di revisione penale cantonale (CARP), appello che
avrebbe eventualmente potuto concludersi con una riduzione della pena.
7.2 Quanto alla personalità della ricorrente, che soffre di un “disturbo di
personalità emotivamente instabile di tipo Borderline, [con] uso episodico
di sostanze alcoliche”, dalla perizia psichiatrica della dott.ssa B._,
del 13 settembre 2013, allegata al ricorso, risulta in dettaglio che “dal punto
di vista psichiatrico forense la commissione di nuovi reati è possibile ma
non è necessaria, non presentando la perizianda una particolare struttura
psicologica di cui il reato è un sintomo”, che “la commissione di altri reati
dello stesso genere: aggressività verbale e fisica verso terzi è possibile. La
sua personalità è mossa dall’angoscia abbandonica con necessità di
instaurare legami fusionali in cui l’altro deve colmare tale angoscia con
intolleranza da parte della perizianda del distacco, da lei vissuto come
abbandono ingiusto, e deve soddisfare ogni desiderio in modo immediato,
scatenando la sua rabbia se non subito soddisfatta con rischio elevato di
passaggio all’atto. Ma non è possibile esprimersi con certezza sulla
probabilità di quanto e come ciò avvenga”, e che “la turba psichica di cui la
perizianda è affetta non è di notevole gravità. Il disturbo di personalità da
lei presentato può ancora beneficiare di un’adeguata cura con possibilità
di miglioramento” (cfr. perizia, punti 1 [Esistenza di una turba psichica] e 3
[Rischio di recidiva]).
7.3 Ciò posto, bisogna ora esaminare se, alla luce della grave infrazione
penale da lei commessa e delle caratteristiche della sua personalità, sia
possibile stabilire, con sufficiente verosimiglianza (“hinreichende
Wahrscheinlichkeit”: DTF 136 II 5 consid. 4.2), che dalla ricorrente emani
presentemente una minaccia grave per l’ordine e la sicurezza pubblici
svizzeri. In proposito, bisogna rilevare che, data la gravità dell’infrazione
commessa, il rischio di recidiva, per valutare l’attualità della minaccia, non
assurge ad un’importanza decisiva. Cionondimeno, in base alla perizia
psichiatrica della dott.ssa B._, questo Tribunale è del parere che il
rischio di recidiva non poteva essere minimizzato dalla SEM, al momento
del rilascio del divieto d’entrata, e che non può nemmeno essere
minimizzato, benché la perizia dati ormai del 13 settembre 2013, al
momento del presente giudizio (cfr. consid. 2). Questo vale anche se il
rischio di recidiva è ipotizzabile con sufficiente verosimiglianza, fondandosi
sulle risultanze della perizia psichiatrica, soltanto nel contesto di una
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relazione sentimentale, sia essa con la vittima del reato (con la quale, però,
la ricorrente non intratterrebbe più rapporti) o con un’altra persona.
7.4 In conclusione, benché una minaccia possa essere qualificata come
grave soltanto eccezionalmente (cfr. consid. 6.4), bisogna riconoscere che
la ricorrente rappresenta, a tutt’oggi, una minaccia grave per l’ordine e la
sicurezza pubblici svizzeri, dimodoché la SEM era senz’altro legittimata a
pronunciare, il 14 luglio 2017, un divieto d’entrata superiore a cinque anni,
secondo gli art. 67 cpv. 3 2a frase LStrI e gli art. 1 § 1 e 5 § 1 allegato I
ALC.
8.
Si tratta dunque, in seguito, di fissare la durata del divieto d’entrata in
conformità con il principio di proporzionalità.
8.1 In generale, l'attività dello Stato deve rispondere al pubblico interesse
ed essere proporzionata allo scopo (art. 5 cpv. 2 della Costituzione federale
[Cost., RS 101]). In particolare, l'autorità non può adoperare un mezzo
coattivo più rigoroso di quanto richiesto dalle circostanze (art. 42 PA). Da
un punto di visto analitico, il principio della proporzionalità viene suddiviso
in tre regole: l'idoneità, la necessità e la proporzionalità in senso stretto (cfr.
DTF 136 I 17 consid. 4.4, 135 I 246 consid. 3.1, 130 II 425 consid. 5.2 e
124 I 40 consid. 3e). La prima impone che la misura scelta sia atta al
raggiungimento dello scopo d'interesse pubblico fissato dalla legge (cfr.
DTF 128 I 310 consid. 5b/cc), la seconda che, tra più misure idonee, si
scelga quella che incide meno fortemente sui diritti privati (cfr. DTF 130 II
425 consid. 5.2), e la terza, detta anche regola della preponderanza
dell'interesse pubblico, che l'autorità proceda alla ponderazione tra
l'interesse pubblico perseguito e il contrapposto interesse privato,
valutando quale dei due debba prevalere in funzione delle circostanze (cfr.
DTF 129 I 12 consid. 6 a 9).
8.2 Come già mostrato in precedenza, il divieto d’entrata è, di per sé,
idoneo a garantire che l’ordine e la sicurezza pubblici svizzeri siano protetti
contro la minaccia grave alla quale la ricorrente li espone a tutt’oggi.
Peraltro, la legge non prevedendo altre misure idonee meno incisive, il
divieto d’entrata è pure necessario.
8.3 La questione da risolvere, ora, è quella di chiarire quale debba essere
la durata del divieto d’entrata secondo la proporzionalità in senso stretto.
Questa valutazione deve essere effettuata, in particolare, con riferimento
al diritto alla libera circolazione (art. 3 ALC in relazione con gli art. 1 § 1 e
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5 § 1 allegato I ALC) e al rispetto della vita privata e familiare della
ricorrente (art. 8 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo del 4
novembre 1950 [CEDU, RS 0.101]). Quanto all’art. 8 cpv. 1 CEDU, che non
garantisce il diritto di entrata in un determinato Stato (cfr. DTF 140 I 145
consid. 3.1 e 139 I 330 consid. 2.1 con i rinvii), importa precisare che uno
straniero può prevalersene, in generale, se intrattiene una relazione stretta,
effettiva ed intatta, con una persona della sua famiglia che beneficia di un
diritto di presenza duraturo in Svizzera; protetti sono, segnatamente, i
rapporti tra i coniugi, nonché quelli tra genitori e figli minorenni che vivono
in comunione; eccezionalmente, se sussiste un particolare rapporto di
dipendenza tra loro, sono presi in considerazione anche i rapporti tra
genitori e figli maggiorenni (cfr. DTF 129 II 11 consid. 2). Tuttavia, l’art. 8
cpv. 2 CEDU permette un’ingerenza statale nell’esercizio del diritto al
rispetto della vita privata e familiare, se tale ingerenza è prevista dalla
legge ed è necessaria, in particolare, alla sicurezza pubblica e alla
prevenzione dei reati in una società democratica.
8.4 In concreto, la SEM non tematizza propriamente, nella decisione
impugnata, i motivi per i quali ha ritenuto di fissare la durata del divieto
d’entrata a nove anni, limitandosi essenzialmente ad affermare che la
ricorrente rappresenta, in ragione del reato imputatole, una minaccia grave
per l’ordine e la sicurezza pubblici della Svizzera. Lo stesso deve dirsi,
fondamentalmente, della risposta della SEM al ricorso, della sua duplica e
della sua ultima presa di posizione (cfr. consid. F, I, K e M).
Ora, parallelamente alla gravità della minaccia, indiscutibile, come sopra
dimostrato, è importante evidenziare alcune specificità della fattispecie
suscettibili di influire sulla fissazione della durata del divieto d’entrata.
Innanzitutto, l’unicità del reato commesso, la ricorrente non avendo infranto
la legge né prima, né dopo la condanna della CAC. In secondo luogo, il
contesto in cui il reato è stato perpetrato, ossia una relazione sentimentale
“turbolenta, tra due persone disadattate e con evidenti problemi d’abuso
d’alcol” (cfr. sopra, consid. 7.1), vale a dire un contesto umano particolare,
carico affettivamente e psicologicamente, che ha coinvolto, in definitiva,
soltanto due persone. In terzo luogo, come si evince dalla perizia
psichiatrica della dott.ssa B._, è importante rilevare il fatto che la
ricorrente non è caratterizzata da un’indole pericolosa e da pulsioni
criminose, “non presentando una particolare struttura psicologica di cui il
reato è un sintomo” (cfr. sopra, consid. 7.2). Per finire, non bisogna
dimenticare che la ricorrente soffre di personalità emotivamente instabile
di tipo Borderline (con uso episodico di sostanze alcoliche), ma non di
notevole gravità (cfr. sopra, consid. 7.2), e che una turba psichica non può
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essere considerata di per sé, nemmeno indirettamente, a titolo preventivo,
come una ragione per limitare la libertà di circolazione garantita dall’ALC.
Questi aspetti, presi separatamente e nel loro insieme, che la SEM non ha
apprezzato in modo differenziato, tendono ad evidenziare che la durata di
nove anni del divieto d’entrata non è proporzionata al complesso delle
circostanze della fattispecie.
8.5 A proposito del disturbo della personalità da cui è affetta la ricorrente,
la perizia psichiatrica attesta chiaramente che esso “può ancora
beneficiare di un’adeguata cura con possibilità di miglioramento” (cfr.
sopra, consid. 7.2). In questo rispetto, la decisione del Giudice dei
provvedimenti coercitivi del 29 marzo 2017, relativa alla concessione della
libertà condizionale (cfr. consid. D) e pronunciata tre anni e mezzo dopo la
stesura della perizia psichiatrica, riferisce che la ricorrente “ha aderito in
maniera costruttiva e proficua al lungo trattamento medico e alla
farmacologia impostale, riuscendo ad attuare un percorso di miglioramento
dei propri sintomi ansiosi con relativa graduale diminuzione dei
medicamenti assunti. Comprova di questo percorso positivo è data infine
dal rispetto delle condizioni e delle regole durante i sei congedi ordinari [di
cui] la detenuta ha beneficiato nelle ultime settimane, non essendo stato
registrato alcun episodio inerente al consumo di alcol, a conferma degli
sforzi e della volontà, espressi nel corso dell’espiazione, di rimanere
astinente” (decisione del Giudice dei provvedimenti coercitivi, pag. 6).
In quest’ottica non si può condividere il parere della SEM, quando afferma
lapidariamente che la ricorrente non avrebbe fornito alcuna prova della sua
astinenza (cfr. risposta al ricorso) o che, più in generale, la sua analisi della
situazione sarebbe “eccessivamente ottimistica” (cfr. presa di posizione del
19 gennaio 2018 [cfr. consid. M]). Al contrario, in base a quanto appena
esposto, bisogna ammettere che la ricorrente ha conseguito i successi
necessari, richiesti dalle autorità penali e sanitarie cantonali, sul cammino
dell’astinenza, ciò che deve essere qualificato come un miglioramento della
sua situazione personale, in particolare sotto il profilo del rischio di recidiva.
Anche questo aspetto della fattispecie, almeno in parte occultato dalla
SEM, tende a mostrare che la durata di nove anni del divieto d’entrata non
è proporzionata al complesso delle circostanze da valutare.
8.6 Per inquadrare le considerazioni precedenti è istruttivo eseguire, nel
limite del possibile, un’analisi comparativa della giurisprudenza relativa a
divieti d’entrata emanati in seguito a condanne penali gravi. In proposito, il
Tribunale federale si è cimentato in un’analisi del genere nella sua
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sentenza 2C_104/2019 del 2 maggio 2019, al consid. 6.3.1, scaturita
dall’impugnazione della sentenza TAF F-2817/2017 del 6 dicembre 2018.
Ora, più che il paragone con altre fattispecie criminali spesso
maggiormente complesse e variegate, è interessante ritenere che il
Tribunale federale ha confermato la durata di sette anni del divieto d’entrata
oggetto della sentenza 2C_104/2019, la quale concerne una fattispecie
pressoché sovrapponibile a quella qui in esame (cfr, per più dettagli, la
stessa sentenza TAF F-2817/2017). Se è vero che, nel caso oggetto della
sentenza 2C_104/2019, la CAC aveva, in definitiva, pronunciato una
condanna di tre anni (e non di quattro), questo Tribunale non intravede
motivi sufficienti, confrontando la detta fattispecie con la presente
fattispecie, per pronunciare nei due casi divieti d’entrata di durata diversa,
e ciò tanto più che le considerazioni relative alla misura della sanzione
penale non sono vincolanti in materia amministrativa (cfr. consid. 6.5).
8.7 È ancora utile sottolineare, in relazione alla protezione accordata
dall’art. 8 § 1 CEDU (diritto al rispetto della vita familiare), che la
configurazione delle relazioni familiari della ricorrente non permette di
ritenere, anche alla luce della giurisprudenza menzionata al consid. 8.3,
che lo stesso sia applicabile, per cui risulta superfluo, per l’analisi della
proporzionalità, verificare se, e in che misura, le condizioni dell’art. 8 § 2
CEDU siano eventualmente soddisfatte.
Per quanto riguarda il diritto al rispetto della vita privata, pure protetto
dall’art. 8 § 1 CEDU, se la ricorrente, nata e cresciuta in Ticino, può
prevalersene, non vi sono tuttavia elementi all’incarto che consentano di
considerare che l’ingerenza nell’esercizio di tale diritto, per il tramite del
divieto d’entrata contestato, non sia necessaria, in una società democratica
come quella svizzera, alla difesa dell’ordine pubblico. D’altro canto, non si
può non rimarcare che la ricorrente percepisce una rendita intera
d’invalidità (cfr. consid. A), ciò che le ha senz’altro facilitato e le facilita
l’inserimento o il reinserimento nella realtà norditaliana di confine, e che le
cure terapeutiche e i medicamenti di cui potrebbe ancora avere bisogno,
sono accessibili in Italia alla stessa stregua che in Svizzera.
8.8 Sulla scorta di tutto quanto precede, la ponderazione dell’interesse
pubblico della Svizzera a tenere lontana dal suo territorio la ricorrente e
l’interesse privato di quest’ultima ad usufruire della libera circolazione
secondo l’ALC, essenzialmente facendo uso del suo diritto d’ingresso in
Svizzera (cfr. art. 1 § 1 allegato I ALC), non permette di ritenere che una
durata del divieto d’entrata di nove anni sia proporzionata: una durata di
sette anni appare invece più consona, sotto il profilo del principio della
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proporzionalità in senso stretto, a garantire gli interessi d’ordine e di
sicurezza pubblici svizzeri senza incidere fuori misura sugli interessi privati,
qualunque essi siano, della ricorrente.
Si noti ancora che la durata di sette anni del divieto d’entrata, già valido dal
14 luglio 2017, costituisce una restrizione sensibile del diritto alla libera
circolazione derivante dall’ALC, e che la ricorrente sta senz’altro traendo,
e avrà modo di trarre ulteriormente, nel peggiore dei casi fino al 13 luglio
2024, l’insegnamento necessario dalla condanna da lei subita in Svizzera.
Nel frattempo, la ricorrente potrà comunque chiedere alla SEM, per motivi
fondati, la sospensione provvisoria del divieto d’entrata (cfr. art. 67 cpv. 5
LStrI), come pure, se del caso, un riesame dello stesso, in linea di
massima, però, non prima della scadenza di un termine di cinque anni dal
momento in cui ha lasciato la Svizzera (cfr., mutatis mutandis, la sentenza
del Tribunale federale 2C_487/2012 del 2 aprile 2013 consid. 4.5.1 e 4.5.2;
cfr. anche ADANK-SCHÄRER/ANTONIAZZA-HAFNER, op. cit., pag. 893).
9.
In conclusione, pronunciando un divieto d’entrata di nove anni, la SEM ha
violato l’art. 67 cpv. 3 LStrI e il principio di proporzionalità nell’esercizio del
suo potere d’apprezzamento (art. 49 lett. a PA). Stando così le cose, in
accordo con le considerazioni sopraesposte, il ricorso deve essere
parzialmente accolto e la decisione impugnata riformata, nel senso che la
durata del divieto d’entrata è ridotta a sette anni, per cui lo stesso è valido
dal 14 luglio 2017 al 13 luglio 2024.
10.
10.1 Le spese processuali sono di regola messe a carico della parte
soccombente e, in caso di soccombenza parziale, sono ridotte (art. 63 cpv.
1 PA). Esse comprendono la tassa di giustizia e i disborsi (art. 1 cpv. 1 del
regolamento del 21 febbraio 2008 sulle tasse e sulle spese ripetibili nelle
cause dinanzi al Tribunale amministrativo federale [TS-TAF, RS
173.320.2]); la tassa di giustizia è calcolata in funzione dell'ampiezza e
della difficoltà della causa, del modo di condotta processuale e della
situazione finanziaria delle parti (art. 63 cpv. 4bis PA e 2 cpv. 1 TS-TAF).
In concreto, siccome le conclusioni della ricorrente sono state parzialmente
accolte in relazione alla fissazione della durata del divieto d’entrata, è
giusto porre a suo carico, a titolo di spese processuali ridotte, fr. 600.– da
prelevare sull'anticipo di fr. 1'000.– da lei già versato. Di conseguenza, fr.
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400.– saranno restituiti alla ricorrente una volta che la presente sentenza
sarà cresciuta in giudicato.
10.2 Benché sia parzialmente vincente, la ricorrente non è rappresentata
da un legale e, inoltre, non ha dimostrato di avere dovuto assumere spese
necessarie derivanti dalla causa, dimodoché non le si assegnano indennità
per spese ripetibili (art. 64 cpv. 1 PA e art. 7 cpv. 1 e 2 TS-TAF). Si osservi
ancora che la SEM, in quanto autorità federale, non ha diritto a un'indennità
a titolo di ripetibili (art. 7 cpv. 3 TS-TAF).
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