Decision ID: a3759189-7d8f-5a35-ac71-dcb02471aff7
Year: 1996
Language: it
Court: TI_TRPI
Chamber: TI_TRPI_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: 

in fatto
a.
Nella sua seduta del 27 giugno 1994 il Consiglio Comunale di _ ha deciso l’adozione di una serie di varianti che modificano il PR del 22 maggio 1985. Tra queste vi é la nuova formulazione dell’art. 42 NAPR, che recita :
Art. 42 - Zona mista Rar7
1. Nella zona Rar7 sono concesse costruzioni a carattere commerciale e artigianale compatibili con il grado III di sensibilità al rumore.
2. Per l’edificazione valgono le seguenti norme particolari :
- indice di sfruttamento massimo : 1,6
- Indice di occupazione massimo : 40%
- Altezza massima alla gronda : 23,0 ml
- Altezza massima al colmo : 25,0 ml
- Distanza minima dai confini : 6,0 ml per lunghezza di facciata fino a ml 20,00
- Distanza minima tra edifici : 12,0 ml
- Distanza minima dalle strade :
. delle costruzioni : 4,0 ml
. delle entrate alle autorimesse : 5,50 ml
- Lunghezza massima degli edifici : 35,0 ml
3. La superficie dell’area verde deve essere pari al 30% della superficie edificabile del fondo.
4. Non é ammessa la contiguità degli edifici.
b.
Con decisione 17 luglio 1995 il Consiglio di Stato ha modificato il titolo dell’art. 42 NAPR da “
zona mista Rar7
” a “
zona commerciale artigianale Car7
”, constatando che nella zona non sono previsti contenuti residenziali.
Sulla scorta del referto che attribuisce i gradi di sensibilità al rumore, ha inoltre negato l’approvazione all’inserimento del fondo n. _RFD in zona residenziale R2 invitando il Municipio di _ ad adottare una variante che preveda l’attribuzione alla zona artigianale-commerciale.
c.
Dissentendo da tali decisioni il Comune di _ é insorto dinanzi al TPT, chiedendo il ripristino del testo originale dell’art. 42 NAPR e l’inclusione del fondo n. _ nella zona edificabile R2. A sostegno delle sue domande osserva che la volontà comunale era quella di ammettere la destinazione residenziale nella “zona mista Rar7”, trattandosi di un’area ove già coesistono costruzioni commerciali, artigianali e residenziali.
Quanto al fondo n. _, ribadisce la necessità del suo mantenimento in zona residenziale R2, come sancito dal precedente PR 1985.
d.
Nelle sue osservazioni del 27 novembre 1995 il Consiglio di Stato propugna la reiezione del gravame, ribadendo la validità delle modifiche operate.
Osserva in particolare che il testo dell’art. 42 NAPR presentato dal Comune non menzionava la destinazione residenziale tra quelle ammissibili nella zona “Rar7” e che le condizioni di inquinamento acustico cui é esposto il fondo n. _RFD rendono estremamente problematico il suo utilizzo quale zona residenziale.
e.
In data 23 aprile 1996 é stato esperito il sopralluogo in contraddittorio. All’occasione le parti si sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande, rinunciando al dibattimento finale.
c o n s i d e r a t o

in diritto
1.
A norma dell’art. 38 LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale della pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni dalla notificazione.
L’art. 38 LALPT legittima a ricorrere il comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b), e ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno di protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio di Stato (nuovo cpv. 4 lett. c, in vigore dal 15.3.1995).
In concreto la legittimazione attiva del ricorrente è senz’altro data a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett. a) LALPT.
Presentato nei termini di legge, e quindi tempestivo, il ricorso é ricevibile in ordine.
2.
In merito all’autonomia comunale, di cui é nella fattispecie censurata la violazione, vanno fatte le seguenti considerazioni preliminari.
Il comune gode di autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e riferimenti).
L’autonomia non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT: le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo o sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l’approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione. Se l’autorità di approvazione esige dal comune, per motivi oggettivi, di porre il PR in consonanza con l’ordinamento giuridico, questi invocherà invano la lesione della sua autonomia (DTF 116 Ia 226 seg. consid. 2a; A. Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, Rep. 1991, pag. 45 segg., in part. 55).
Il TPT non dispone, contrariamente al Consiglio di Stato, del sindacato d’opportunità (tranne, in applicazione dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se come nella fattispecie col ricorso è impugnata una modifica d’ufficio del PR). Il ricorso è infatti proponibile solo contro la violazione del diritto (in particolare contro l'errata o mancata applicazione di una norma stabilita dalla legge o risultante implicitamente da essa, l'apprezzamento giuridico erroneo di un fatto, l'eccesso o l'abuso di potere, la violazione di una norma essenziale di procedura) e contro l’accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3 LALPT).
3.
Nella fattispecie è pertanto indispensabile esaminare il sussistere delle condizioni a supporto delle modifiche d’ufficio del PR di _ operate dal Consiglio di Stato. Ciò separatamente per ognuna delle impugnate modifiche e ritenuto che nell’adempimento dei loro compiti pianificatori le autorità devono sempre considerare gli obiettivi e i principi sanciti dal diritto federale e cantonale, in particolare dagli art. 1 e 3 LPT (DTF 115 Ia 350, consid. 3d e riferimenti). Devono inoltre essere rispettate le prescrizioni di cui agli artt. 14 e segg. LPT, segnatamente l’art. 15 LPT sulle zone edificabili, nonché le disposizioni e i principi volti a proteggere l’ambiente e l’uomo enunciati dalla legge sulla protezione dell’ambiente.
3.1
. Giusta l’art 3 cpv. 3 lett. b) LPT le autorità incaricate di compiti pianificatori devono provvedere anche a che i luoghi destinati all’abitazione vengano preservati il più possibile da immissioni nocive o moleste per l’uomo, come per esempio il rumore.
I piani regolatori rappresentano in effetti gli strumenti adatti per concretizzare e realizzare i principi contenuti nella Legge sulla protezione dell’ambiente (LPAmb) e nell’ordinanza contro l’inquinamento fonico (OIF), ritenuto che nell’ambito della determinazione dell’azzonamento deve essere debitamente considerato pure l’impatto acustico che le varie fonti di rumore causano su ogni singolo comparto.
Questa determinazione viene effettuata in primo luogo mediante l’attribuzione alle singole zone del PR dei gradi di sensibilità al rumore. L’art. 44 OIF prescrive infatti che i cantoni devono provvedere affinché nei piani d’utilizzazione dei comuni (al più tardi entro il 1997, ma in tutti i casi al momento della delimitazione o della modificazione delle zone di utilizzazione nei piani regolatori) vengano assegnati i gradi di sensibilità alle zone. La definizione dei diversi gradi di sensibilità è prevista all’art. 43 cpv. 1 OIF, dal quale risulta che per le zone puramente residenziali o destinate ad edifici e impianti pubblici deve essere applicato un grado di sensibilità II (lett. b), mentre per le zone miste destinate all’abitazione e aziende artigianali mediamente moleste e per le zone agricole é applicato il grado di sensibilità III (lett. c).
4.
Il Comune contesta come detto la mancata approvazione dell’attribuzione del fondo n. _RFD alla zona residenziale R2 in applicazione della legislazione in materia di protezione fonica, così come riportato al punto 3.3. della risoluzione impugnata.
Va preliminarmente osservato che il mapp. n. _RF non costituisce una nuova zona edificabile ai sensi dell’OIF, dal momento che é stato inserito nella zona R2 dal PR 1985, quindi ben prima dell’entrata in vigore dell’ordinanza (1 aprile 1987; cfr. art. 29 cpv. 2 OIF). Si tratta invece di una
zona edificabile non ancora urbanizzata
alla quale tornano applicabili gli art. 24 cpv. 2 LPAmb e 30 OIF.
Ora, l’art. 24 cpv. 2 LPAmb prevede che laddove i valori di pianificazione sono superati queste zone devono essere riservate per usi meno sensibili al rumore, salvo che nella parte preponderante i valori di pianificazione possano venir rispettati mediante misure di pianificazione, sistemazione o costruzione.
A norma dell’art 30 OIF le zone edificabili
non ancora urbanizzate
al momento dell’entrata in vigore dell’OIF possono essere urbanizzate solo nella misura in cui i valori di pianificazione sono rispettati oppure possono esserlo sia mediante il cambiamento di destinazione delle zone sia mediante misure di pianificazione, sistemazione o costruzione.
4.1.
In concreto la decisione del Municipio di _ di mantenere il fondo n. _RF in zona residenziale R2 contrasta con l’attribuzione del grado di sensibilità al rumore III: giusta l’art. 43 cpv. 1 lett. b, alle zone puramente residenziali va infatti attributo il grado II.
La decisione del Municipio potrebbe eventualmente essere considerata alla stregua di un declassamento a norma dell’art. 43 cpv. 2 OIF che consente di aumentare di un grado il grado di sensibilità al rumore nelle zone ricreative o residenziali già esposte al rumore. Non risulta tuttavia che in concreto l’attribuzione del grado III sia avvenuta a questo titolo. Si tratta, giova ricordare, di un provvedimento estremo, da usarsi con grande cautela onde evitare che si traduca in semplice capitolazione di fronte al rumore.
Va ad ogni modo tenuto conto che l’urbanizzazione é unicamente possibile se é inequivocabilmente dimostrato che i
valori di pianificazione
possono venire rispettati con l’adozione di misure di pianificazione, sistemazione o costruzione. Ora, la part. _, situata immediatamente a ridosso di una via molto trafficata (Via _), presenta dei valori di esposizione al rumore nettamente superiori a quelli di pianificazione prescritti dal grado III (e a fortiori del grado II) ; fino ad una profondità di 35 ml dall’asse stradale sono addirittura superati i valori limite di immissione, notoriamente più elevati di quelli di pianificazione.
Ebbene, negli atti che accompagnano la variante non é in alcun modo dimostrato che con l’adozione di provvedimenti d’ordine pianificatorio, di sistemazione o di costruzione i valori di pianificazione del grado III non vengano superati (per non parlare del grado II); mancano in particolare indicazioni precise e sicure sul tipo di provvedimenti da adottare e sulla loro obbligatorietà. Tali prescrizioni devono invece figurare espressamente nei documenti pianificatori qualora si intenda procedere alla delimitazione di nuove zone edificabili o all’urbanizzazione di quelle esistenti laddove i valori di pianificazione sono superati (cfr. Bandli, Commentario alla LPAmb, ad art. 24 , pag. 4, nota 8).
In simili circostanze rettamente il Consiglio di Stato ha negato l’approvazione della contestata variante che, inserito il fondo in zona R2, ne ha previsto l’urbanizzazione malgrado la carenza dei presupposti legali. L’autorità governativa avrebbe però dovuto rinviare l’incarto al Comune per nuova determinazione senza imporre come unica soluzione l’attribuzione del fondo ad una zona esclusivamente artigianale-commerciale (con esclusione della componente abitativa). Nulla vieterebbe infatti al Comune di presentare una variante in cui, ad esempio, potrebbe rinunciare all’urbanizzazione del fondo attribuendolo alla zona agricola (era infatti questa una delle proposte suggerite dai relatori del Rapporto di pianificazione) oppure proporre una zona mista compatibile con il grado di sensibilità III (art. 43 cpv. 1 lett. c OIF), oppure, ancora, prevedere l’urbanizzazione del fondo con attribuzione alla zona R2, a condizione, beninteso, che riesca a dimostrare il rispetto dei valori di pianificazione corrispondenti al grado II (rispettivamente III, in caso di ammissibilità del declassamento) tramite l’adozione dei sopracitati provvedimenti .
5.
Parimenti contestata é la modifica del titolo dell’art. 42 NAPR operata dal Consiglio di Stato, norma che disciplina le utilizzazioni ammissibili del suolo nella località di “_ ”, situata nella parte bassa del comprensorio comunale al confine con il territorio di _ e di _. Si precisa che non si tratta di una nuova zona ai sensi dell’art. 29 OIF né dell’urbanizzazione di una zona esistente (art. 30 OIF).
Il comune sostiene che non era nelle sue intenzioni escludere la destinazione residenziale in quell’area, facendo notare come la definizione da lui adottata di “zona mista Rar7” presuppone, ai sensi dell’art. 43 OIF, la destinazione residenziale a fianco di quella commerciale e artigianale. Ricorda inoltre che nel comparto in questione già sorgono delle costruzioni residenziali a fianco di alcune attività commerciali e artigianali.
Secondo l’autorità governativa invece, la modifica d’ufficio apportata all’art. 42 NAPR trova le sue giustificazioni sia nel dispositivo dell’articolo, sia nelle indicazioni scaturite in sede di esame preliminare inerente all’attribuzione dei gradi di sensibilità al rumore.
Ora, se é vero che il cpv. 1 dell’art. 42 proposto dalle autorità comunali non menzionava esplicitamente la destinazione residenziale, riservando la “zona mista Rar7” Ressega a costruzioni di carattere
“commerciale e artigianale compatibili con il grado III di sensibilità al rumore
”, é altrettanto pacifico che era nelle intenzioni dell’autorità comunale permettere simile destinazione. Significativa é la definizione stessa di zona “mista Rar7”, dove figura l’abbreviazione del termine “residenziale” a fianco di quella “artigianale”; il messaggio municipale n. 4/94, con il quale venivano sottoposti al CC per approvazione alcune varianti di PR e l’attribuzione dei gradi sensibilità al rumore, precisava che alla zona
residenziale-artigianale
delle Ressega é attribuito il grado di sensibilità III (pag. 1 in fondo).
Pertinente é pure l’osservazione in merito all’art. 43 OIF; infatti per zone miste come quella in questione caratterizzate dalla presenza di attività artigianali mediamente moleste e abitazioni l’art. 43 cpv. 1 lett. c) OIF prevede il gradi di sensibilità III.
Evidentemente trova applicazione in simile ipotesi l’art. 31 OIF ai cui sensi quando i valori limite di immissione sono superati (come nella fattispecie lungo Via _) la costruzione o la modificazione sostanziale di un edificio con locali sensibili al rumori può essere autorizzata solo se questi valori vengono rispettati grazie a misure di costruzione o sistemazione o ancora alla disposizione dei locali sensibili sul lato opposto al rumore.
In siffatte circostanze, le motivazioni addotte dal Consiglio di Stato a supporto della sua modifica d’ufficio vengono a cadere.
Su questo punto il ricorso deve essere accolto; il titolo dell’art. 42 NAPR di _ viene pertanto confermato in “Zona mista Rar7”.
6.
Dato l’esito del ricorso, non si prelevano spese né tasse di giustizia; considerato il suo grado di soccombenza, si impone invece di condannare il Consiglio di Stato al versamento di fr. 500.-- a titolo di ripetibili al Comune di _, assistito da un avvocato.