Decision ID: c74fd9cf-5dcf-596e-b907-78ac362f03c4
Year: 2016
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Sachverhalt:
A.
Im Mai 2014 lancierte das Bundesamt für Gesundheit (BAG) seine HIV-
Kampagne "Love Life – und bereue nichts". Die Kampagne "Love Life" be-
zweckt gemäss deren Hintergrundtext den Schutz der Allgemeinheit vor
HIV und anderen sexuell übertragbaren Krankheiten (sexually transmitted
infections [STI]) und soll die sexuell aktiven Menschen in der Schweiz dazu
anregen, sich für ein verantwortungsvolles Sexualleben zu entscheiden
(BVGer act. 1, Beilage 19). Als Informationsportal installierte das BAG die
Website www.lovelife.ch.
Im Vorfeld der eigentlichen Kampagne wurde – gemäss Angabe des BAG
am Abend des 13. Mai 2014 – in verschiedenen TV-Sendern der Schweiz
die Kurzversion (20 Sekunden) des TV-Spots "Love Life – no regrets" aus-
gestrahlt. Einige Sender strahlten in derselben Woche eine Wiederholung
aus (BVGer act. 5). Die Vollversion des Spots (ca. 60 Sekunden) wurde auf
der Website veröffentlicht und erschien offenbar auch in Kinos. Er zeigt
hetero- und homosexuelle Paare in schnell geschnittenen Sequenzen von
wenigen Sekunden vor oder während sexueller Handlungen, wobei keine
primären Geschlechtsorgane sichtbar sind.
Sodann wurden bei Kampagnenstart Einzelpersonen und Paare gesucht,
denen Gelegenheit geboten wurde, einen nach ihren Vorstellungen verant-
wortungsvollen Umgang mit der Sexualität in Form einer Serie von Plaka-
ten darzustellen. Die Bilder stellen sexuelle Handlungen von hetero- und
homosexuelle Paaren dar, wobei auch hier die Geschlechtsorgane nicht
sichtbar sind. Die rund 2000 Plakate wurden gemäss Angaben des BAG
am 28. Juli 2014 im öffentlichen Raum in der gesamten Schweiz ausge-
hängt und in Printmedien sowie den gängigen elektronischen Medien ver-
öffentlicht (BVGer act. 1, Beilage 13, BVGer act. 5).
Ab Mitte August 2014 war das besagte Bild- und Videomaterial auf der
Website und in sozialen Medien abrufbar. In den nachfolgenden Teilen der
"Love Life" Kampagne (etwa zur Primoinfektion) kamen neue TV-Spots und
Plakate zur Anwendung, die keine sexuellen Darstellungen mehr enthiel-
ten.
B.
Bereits am 22. Juli 2014 ersuchten 35 Kinder und Jugendliche im Alter von
vier bis 17 Jahren beziehungsweise ihre gesetzlichen Vertreter (nachfol-
gend: Beschwerdeführende), alle vertreten durch Rechtsanwältin Prof. Dr.
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iur. Isabelle Häner, beim BAG (nachfolgend auch: Vorinstanz) um Einstel-
lung der laufenden "Love Life" Kampagne (BVGer act. 1, Beilage 12). Kon-
kret wurden folgende Anträge gestellt:
1. Es sei die umgehende Beendigung der laufenden Kampagne "Bereue
nichts" im Rahmen des Programms "Love Life" anzuordnen.
2. Insbesondere sei auf die Darstellung sexueller Handlungen in Bild und
Ton im Internet und in Anzeigen, Inseraten, Plakaten, Fernsehen, Kino
sowie weiteren Medien zu verzichten.
3. Es sei festzustellen, dass die bereits erfolgten Bild- und Tondarstellungen
sexueller Handlungen in den Medien wiederrechtlich erfolgten.
4. Es sei in jedem Fall eine anfechtbare Verfügung im Sinn von Art. 25a des
Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVG) zu erlassen.
C.
Mit Eingabe an die Vorinstanz vom 6. August 2014 beantragten die Be-
schwerdeführenden des Weiteren, es sei über die Anträge 1 – 2 des Ge-
suchs vom 22. Juli 2014 superprovisorisch zu verfügen (BVGer act. 1, Bei-
lage 17).
D.
Mit Verfügung vom 12. August 2014 trat die Vorinstanz auf die Anträge
1 – 3 des Gesuchs der Beschwerdeführenden vom 22. Juli 2014 nicht ein.
Das Gesuch um Erlass superprovisorischer Massnahmen vom 6. August
2014 sei damit gegenstandslos geworden, sodass darauf ebenfalls nicht
eingetreten werde (BVGer act. 1, Beilage 11).
Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, es fehle den Be-
schwerdeführenden an einem schutzwürdigen Interesse gestützt auf
Art. 25a VwVG die Beendigung der Kampagne "Love Life" zu verlangen.
Es seien keine Gründe ersichtlich, wieso die gesuchstellenden Kinder und
Jugendlichen beziehungsweise ihre sorgeberechtigten Eltern durch die
Kampagne stärker als die Gesamtheit aller übrigen Kinder und Jugendli-
chen beziehungsweise deren sorgeberechtigten Eltern betroffen sein soll-
ten.
E.
Gegen die vorerwähnte Verfügung erhoben die Beschwerdeführenden am
15. September 2014 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht und
stellten folgende Rechtsbegehren (BVGer act. 1):
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1. Als vorsorgliche Massnahme sei zunächst superprovisorisch und hernach
provisorisch die vorläufige Einstellung der Kampagne "Love Life" durch
den Beschwerdegegner anzuordnen.
2. Der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und die Angelegenheit zu
materieller Entscheidung an den Beschwerdegegner zurückzuweisen.
3. Unter Kosten- und Entschädigungsfolge, zuzüglich Mehrwertsteuerzu-
schlag, zu Lasten des Beschwerdegegners.
Zur Begründung wurde im Wesentlichen geltend gemacht, die Beschwer-
deführenden seien der "Love Life" Kampagne in vielfacher Weise ausge-
setzt, namentlich in Form von ausgestrahlten Fernsehspots, Inseraten,
Plakaten oder Werbung im Internet. Gemäss Art. 11 Abs. 1 BV hätten Kin-
der und Jugendliche Anspruch auf besonderen Schutz ihrer Unversehrtheit
und auf Förderung ihrer Entwicklung. Dieser Schutzbedarf bestehe auch in
Bezug auf ihre geschlechtliche Entwicklung. Die sexuellen Darstellungen,
die im Rahmen der Kampagne "Love Life" verbreitet würden, seien in ho-
hem Mass geeignet, die Entwicklung der Beschwerdeführenden zu beein-
trächtigen. Sie seien nicht altersentsprechend und könnten vor allem bei
Kindern Verwirrung auslösen. Auf Jugendliche hätten sie eine falsche Vor-
bildwirkung, indem sexuelle Aktivität generell als erstrebenswert dargestellt
und damit risikoreiches Verhalten gefördert werde. Die fraglichen Darstel-
lungen hätten somit andere und stärkere Auswirkungen auf Jugendliche
und Kinder als auf erwachsene Personen. Damit seien Kinder und Jugend-
liche von den Darstellungen in einem besonderen Mass und stärker als die
Allgemeinheit betroffen. Auch wenn sie eine grosse Gruppe darstellten, sei
ihre Befugnis nach Art. 25a VwVG anzuerkennen. Wie bei Streitigkeiten
betreffend Vorhaben mit räumlich begrenzten Einwirkungen, dürfe die Le-
gitimation nicht aufgrund der hohen Zahl der potentiellen Beschwerdefüh-
renden verneint werden. Die Vorinstanz sei zu Unrecht nicht auf das Ge-
such eingetreten und werde darüber einen materiellen Entscheid treffen
müssen. Überdies fehle es an einer gesetzlichen Grundlage für die Kam-
pagne und schliesslich werde das Prinzip der Verhältnismässigkeit verletzt.
F.
Mit Zwischenverfügung vom 19. September 2014 wies der zuständige In-
struktionsrichter das Gesuch um vorläufige Einstellung der Kampagne
"Love Life" durch die Vorinstanz im Rahmen einer superprovisorischen
Massnahme ab und forderte die Beschwerdeführenden auf, einen Kosten-
vorschuss in der Höhe der mutmasslichen Verfahrenskosten von
Fr. 4'500.- zu leisten. Gleichzeitig erhielt die Vorinstanz Gelegenheit, zum
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Gesuch um vorläufige Einstellung der Kampagne "Love Life" im Rahmen
vorsorglicher Massnahmen Stellung zu nehmen, wovon sie am 29. Sep-
tember 2014 Gebrauch machte (BVGer act. 2 und 5).
Mit einer weiteren Zwischenverfügung vom 6. Oktober 2014 wurde das Ge-
such um vorläufige Einstellung der Kampagne "Love Life" im Rahmen vor-
sorglicher Massnahmen abgewiesen und die Beschwerdeführenden da-
rauf hingewiesen, dass der Schriftenwechsel betreffend Ziffer 2 der
Rechtsbegehren nach Eingang des Kostenvorschusses eröffnet werde
(BVGer act. 7).
G.
Nachdem der Kostenvorschuss am 3. Oktober 2014 bei der Gerichtskasse
einging, beantragte die Vorinstanz mit Vernehmlassung vom 4. November
2014 die Abweisung der Beschwerde (BVGer act. 13). Zur Begründung
machte sie im Wesentlichen geltend, es seien vorliegend keine Rechte und
Pflichten im Sinn von Art. 25a VwVG verletzt und die Beschwerdeführen-
den vermöchten keinen durch die aktuelle "Love Life" Kampagne erlittenen
Sondernachteil gegenüber der Allgemeinheit und insbesondere allen an-
deren Kindern und Jugendlichen in der Schweiz nachzuweisen, da die be-
hauptete Gefährdung rein theoretischer Natur sei und zudem nicht belegt
werde. Die Intensität der Gefährdung respektive der Beeinträchtigung rei-
che angesichts der Rechtsprechung und hinsichtlich der Abgrenzung zur
Popularbeschwerde nicht aus, um ein schutzwürdiges Interesse zu be-
gründen. Demnach hätten die Beschwerdeführenden keinen Anspruch auf
Erlass einer Verfügung nach Art. 25a VwVG, weshalb das BAG auf das
Gesuch zu Recht nicht eingetreten sei.
H.
Mit Replik vom 15. Dezember 2014 hielten die Beschwerdeführenden an
ihren Ausführungen und Anträgen fest (BVGer act. 17). Ergänzend führten
sie im Wesentlichen aus, die geltend gemachte nachteilige Auswirkung auf
Kinder und Jugendliche sei wissenschaftlich belegt und betreffe das auf
Verfassungsstufe verankerte Recht von Kindern und Jugendlichen auf be-
sonderen Schutz ihrer Unversehrtheit, das von sämtlichen staatlichen Be-
hörden zu berücksichtigen sei. Entgegen der Auffassung der Vorinstanz
handle es sich somit nicht um hypothetische oder theoretische Gefahren.
Bereits der erste Kontakt mit den sexualisierten Bildern der Kampagne
könne sich negativ auf die Entwicklung der Beschwerdeführenden auswir-
ken, wobei der Eingriff in das Kindeswohl hinsichtlich der Schwere einen
besonders gewichtigen Eingriff darstelle.
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Sodann könnten die einzelnen Werbemassnahmen der Kampagne ohne
weiteres mit Allgemeinverfügungen verglichen werden. Dies gelte insbe-
sondere im Hinblick auf die Anbringung von Plakaten an Strassen und öf-
fentlichen Gebäuden, welche die Beschwerdeführenden täglich frequen-
tierten. Die Legitimation werde bei Allgemeinverfügungen im Sinn von Ver-
kehrsanordnungen insbesondere dann bejaht, wenn die Strasse regelmäs-
sig benützt werde. Die Kinder und Jugendliche, welche regelmässig ge-
zwungen seien an einer Plakatwand vorbeizugehen, seien ähnlich betrof-
fen wie die Spezialadressaten einer Allgemeinverfügung.
I.
Mit Duplik vom 27. Januar 2015 hielt die Vorinstanz an ihren bisherigen
Ausführungen und an ihrem Antrag auf Abweisung der Beschwerde fest
(BVGer act. 19). Ergänzend führte sie im Wesentlichen aus, der Streitge-
genstand des vorliegenden Verfahrens beschränke sich auf die Eintretens-
frage. Die Beschwerdeführenden hätten in ihrer Replik diesbezüglich keine
neuen Argumente vorgebracht. Vielmehr würden ihre Ausführungen gröss-
tenteils materielle Aspekte betreffen, welche nicht Gegenstand dieses Ver-
fahrens seien. Die Vorinstanz habe sich in ihrer bisherigen Argumentation
somit zu Recht auf die für den Streitgegenstand relevanten Rechtsfragen
beschränkt.
J.
Mit verfahrensleitender Verfügung vom 29. Januar 2015 gab der zustän-
dige Instruktionsrichter den Beschwerdeführenden Kenntnis von der Duplik
vom 27. Januar 2015 und schloss den Schriftenwechsel.
K.
Auf die Ausführungen der Parteien und die Beweismittel ist – soweit erfor-
derlich – in den folgenden Erwägungen näher einzugehen.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
Das Bundesverwaltungsgericht prüft von Amtes wegen, ob die Prozessvo-
raussetzungen erfüllt sind und ob auf eine Beschwerde einzutreten ist
(BVGE 2007/6 E.1 m.H.).
1.1 Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich im We-
sentlichen nach den Vorschriften des VwVG und des VGG.
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1.2 Gemäss Art. 31 VGG beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Be-
schwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 VwVG, die von den als
Vorinstanzen in Art. 33 VGG genannten Behörden erlassen wurden. Da-
nach beurteilt das Gericht insbesondere Beschwerden gegen Verfügungen
der Anstalten und Betriebe des Bundes (Art. 33 Bst. d VGG). Da das Bun-
desamt für Gesundheit (BAG) eine Vorinstanz des Bundesverwaltungsge-
richts ist, der angefochtene Nichteintretensentscheid ohne Zweifel als Ver-
fügung im Sinne von Art. 5 Abs. 1 VwVG zu qualifizieren ist und zudem
keine Ausnahme gemäss Art. 32 VGG vorliegt, ist das Bundesverwaltungs-
gericht zur Beurteilung der vorliegenden Beschwerde zuständig.
1.3 Die Beschwerdelegitimation nach Art. 48 VwVG setzt Partei- und Pro-
zessfähigkeit voraus. Der Begriff der Parteifähigkeit umschreibt die Mög-
lichkeit, im Beschwerdeverfahren als Partei aufzutreten; parteifähig ist, wer
rechtsfähig ist (vgl. ISABELLE HÄNER, in: Auer/Müller/Schindler [Hrsg.],
Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren [VwVG],
Zürich/St. Gallen 2008 [hiernach: VwVG-Kommentar], Art. 48 Rz. 5). Die
Prozessfähigkeit umschreibt die prozessuale Handlungsfähigkeit, also die
Fähigkeit, eine Beschwerde einzureichen und den Prozess selbst zu füh-
ren oder durch einen gewählten Vertreter führen zu lassen. Natürliche Per-
sonen sind prozessfähig, wenn sie volljährig und urteilsfähig sind
(Art. 13 ZGB). Volljährig ist, wer das 18. Altersjahr vollendet hat
(Art. 14 ZGB). Urteilsfähige handlungsunfähige Personen müssen sich in
der Regel durch ihren gesetzlichen Vertreter vertreten lassen; Rechte, die
ihnen um ihrer Persönlichkeit willen zustehen, können sie indes selbststän-
dig oder durch einen Vertreter ihrer Wahl geltend machen
(Art. 11 Abs. 2 BV, Art. 19c Abs. 1 ZGB). Urteilsunfähige können hingegen
nur durch ihren gesetzlichen Vertreter Beschwerde führen, sofern nicht ein
Recht so eng mit der Persönlichkeit verbunden ist, dass jede Vertretung
ausgeschlossen ist (Art. 19c Abs. 2 ZGB; vgl. auch BERNHARD WALDMANN,
in: Niggli/Uebersax/Wiprächtiger [Hrsg.], Basler Kommentar Bundesge-
richtsgesetz, Basel 2008, N. 1 zu Art. 89 BGG).
Bei den Beschwerdeführenden handelt es sich um Kinder und Jugendliche,
die im Zeitpunkt der Beschwerdeerhebung zwischen vier und 17 Jahre alt
waren (BVGer act. 1, Beilage). Sämtliche Beschwerdeführenden handeln
durch ihre gesetzlichen Vertreter. Sie sind daher prozessfähig, zumal die
Prozessfähigkeit – soweit höchstpersönliche Rechte berührt sind – vorlie-
gend zumindest für einen Teil der Beschwerdeführenden ohnehin gegeben
wäre.
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1.4 Gemäss Art. 48 Abs. 1 VwVG ist zur Beschwerdeführung vor dem Bun-
desverwaltungsgericht legitimiert, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teil-
genommen hat, durch die angefochtene Verfügung besonders berührt ist
und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat.
Die Beschwerdeführerenden haben am vorinstanzlichen Verfahren teilge-
nommen und haben ein schutzwürdiges Interesse an der Beurteilung der
Frage, ob die Vorinstanz ihr Gesuch um Erlass einer Verfügung nach
Art. 25a VwVG zu Recht nicht materiell behandelt hat. Das Rechtsschutz-
interesse ist zudem noch aktuell, da das beanstandete Bild- und Videoma-
terial nach wie vor auf www.lovelife.ch abrufbar ist (zuletzt abgerufen am
6. April 2016).
1.5 Nachdem auch der einverlangte Verfahrenskostenvorschuss rechtzei-
tig geleistet worden ist (BVGer act. 4), kann auf die im Übrigen frist- und
formgerecht eingereichte Beschwerde eingetreten werden (vgl. Art. 50 Abs.
1 und Art. 52 Abs. 1 VwVG).
2.
2.1 Das Bundesverwaltungsgericht prüft die Verletzung von Bundesrecht
einschliesslich der Überschreitung oder des Missbrauchs des Ermessens,
die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen
Sachverhalts und die Unangemessenheit (Art. 49 VwVG; Kognition,
vgl. BENJAMIN SCHINDLER, in: VwVG-Kommentar, Rz. 1 ff. zu Art. 49).
2.2 Das Bundesverwaltungsgericht ist gemäss dem Grundsatz der Rechts-
anwendung von Amtes wegen nicht an die Begründung der Begehren der
Parteien gebunden (Art. 62 Abs. 4 VwVG). Im Rahmen seiner Kognition (E.
2.1 hiervor) kann es die Beschwerde auch aus anderen als den geltend
gemachten Gründen gutheissen oder den angefochtenen Entscheid im Er-
gebnis mit einer Begründung bestätigen, die von jener der Vorinstanz ab-
weicht (vgl. FRITZ GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Auflage, Bern
1983, S. 212; vgl. BGE 128 II 145 E. 1.2.2, BGE 127 II 264 E. 1b).
3.
Die Vorinstanz ist auf das Gesuch der Beschwerdeführenden um Erlass
einer Verfügung nach Art. 25a VwVG nicht eingetreten.
Der Streitgegenstand definiert sich durch den Gegenstand des angefoch-
tenen Entscheids (dieser bildet das Anfechtungsobjekt) und durch die Par-
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Seite 9
teibegehren, wobei der angefochtene Entscheid den möglichen Streitge-
genstand begrenzt (BGE 133 II 181 E. 3.3 mit Hinweis). Nach der Recht-
sprechung ist derjenige, auf dessen Begehren beziehungsweise Rechts-
mittel nicht eingetreten worden ist, befugt, durch die ordentliche Beschwer-
deinstanz überprüfen zu lassen, ob dieser Nichteintretensentscheid zu
Recht ergangen ist (BGE 124 II 499 E. 1). In einer Beschwerde gegen ei-
nen Nichteintretensentscheid kann somit nur geltend gemacht werden, die
Vorinstanz habe zu Unrecht das Vorliegen der Eintretensvoraussetzungen
verneint. Damit bleibt der Streitgegenstand auf die Eintretensfrage be-
schränkt, deren Verneinung als Verletzung von Bundesrecht mit Be-
schwerde gerügt werden kann (BGE 132 V 74 E. 1.1). Die beschwerdefüh-
rende Partei kann entsprechend nur die Anhandnahme beantragen, nicht
aber einen materiellen Entscheid in der Streitsache verlangen (vgl. zum
Ganzen statt vieler: Urteil des BVGer A-6922/2011 vom 30. April 2012 E.
1.3 mit Hinweisen; MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem
Bundesverwaltungsgericht, 2. Auflage 2013, Rz. 2.164).
Im vorliegenden Verfahren ist somit einzig zu prüfen, ob die Vorinstanz die
Voraussetzungen nach Art. 25a VwVG für das Eintreten auf das Gesuch
der Beschwerdeführenden zu Recht verneint hat. Wird die Beschwerde
gutgeheissen, hat die Vorinstanz das Gesuch materiell zu behandeln, an-
dernfalls bleibt es beim Nichteintretensentscheid (Urteil des Bundesge-
richts [BGer] 2C_272/2012 vom 9. Juli 2012 E. 1.1).
4.
4.1 Gemäss Art. 25a Abs. 1 VwVG kann, wer ein schutzwürdiges Interesse
hat, von der Behörde, die für Handlungen zuständig ist, welche sich auf
öffentliches Recht des Bundes stützen und Rechte oder Pflichten berühren,
verlangen, dass sie widerrechtliche Handlungen unterlässt, einstellt oder
widerruft (Bst. a), die Folgen widerrechtlicher Handlungen beseitigt (Bst. b)
oder die Widerrechtlichkeit von Handlungen feststellt (Bst. c). Dieser Artikel
räumt der betroffenen Person das Recht auf ein eigenständiges, nachge-
schaltetes Verwaltungsverfahren ein, das in eine Verfügung über den be-
anstandeten Realakt mündet (Art. 25a Abs. 2 VwVG; BGE 140 II 315 E.
2.1 mit Hinweisen, BGE 136 V 156 E. 4.2).
4.2 Sinn und Zweck von Art. 25a VwVG ist es, das Rechtsschutzdefizit,
welches vor der Revision der Bundesrechtspflege im Bereich des tatsäch-
lichen Verwaltungshandelns bestand zu verkleinern (vgl. MARKUS MÜLLER,
Rechtschutz gegen Verwaltungsakte, in: Neue Bundesrechtspflege, 2007,
http://relevancy.bger.ch/php/clir/http/index.php?lang=de&type=show_document&page=1&from_date=&to_date=&from_year=1954&to_year=2015&sort=relevance&insertion_date=&from_date_push=&top_subcollection_clir=bge&query_words=&part=all&de_fr=&de_it=&fr_de=&fr_it=&it_de=&it_fr=&orig=&translation=&rank=0&highlight_docid=atf%3A%2F%2F136-V-156%3Ade&number_of_ranks=0&azaclir=clir#page156
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S. 313 ff., 314; MARIANNE TSCHOPP-CHRISTEN, Rechtsschutz gegenüber
Realakten des Bundes [Artikel 25a VwVG], 2009, S. 83; je mit weiteren
Hinweisen).
Da Art. 25a VwVG in einer späten Phase der Totalrevision der Bundes-
rechtspflege aufgenommen und im Parlament nicht diskutiert wurde, sind
zu seiner Entstehungsgeschichte weder eine Botschaft des Bundesrates
noch Aufzeichnungen von Parlamentsdebatten vorhanden (vgl. aber zur
Entstehungsgeschichte MÜLLER, a.a.O., S. 315 ff. und 340 ff.; BEATRICE
WEBER-DÜRLER, VwVG-Kommentar, Art. 25a Rz. 1 ff.; ISABELLE HÄNER, in:
Bernhard Waldmann/Philippe Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar
zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, Zürich/Basel/Genf
2016 [hiernach: Praxiskommentar], Art. 25a Rz. 1 ff.; TSCHOPP-CHRISTEN,
a.a.O., v.a. S. 83 ff.).
5.
5.1 Damit Anspruch auf Erlass einer Verfügung über einen Realakt besteht,
sind gemäss der bisher ergangenen Rechtsprechung zu Art. 25a VwVG
neben dem Rechtsschutzinteresse der Gesuchsteller weitere
Voraussetzungen zu erfüllen, die nachfolgend zu prüfen sind.
5.2 Zunächst ist das Vorliegen eines Realakts vorausgesetzt. Der Begriff
Realakt umfasst eine Vielzahl von Erscheinungsformen des tatsächlichen
Verwaltungshandelns, denen gemeinsam ist, dass keine Verfügung erlas-
sen wurde (vgl. MÜLLER, a.a.O., S. 317 f.; WEBER-DÜRLER, a.a.O., Art. 25a
Rz. 6 ff.; HÄNER, Praxiskommentar, Art. 25a Rz. 6 ff.; TSCHOPP-CHRISTEN,
a.a.O., S. 22 ff.; siehe auch. BGE 128 I 167 E. 4.5; Urteile des BVGer A-
5762/2012 vom 7. Februar 2013 E. 4, A-3144/2008 vom 27. Mai 2009 E.
13.1 und A-5646/2009 vom 18. Mai 2010 E. 3). Ein Realakt kann die
Rechtsstellung von Privaten berühren, selbst wenn er grundsätzlich auf die
Herbeiführung eines Taterfolgs ausgerichtet ist, zumal Verwaltungshandeln
ohne rechtliche Auswirkungen kaum möglich ist (BGE 130 I 369 E. 6.1;
MÜLLER, a.a.O., S. 320).
Bei der "Love-Life" Kampagne handelt es sich um eine behördliche Infor-
mationshandlung beziehungsweise Empfehlung oder Warnung im Zusam-
menhang mit sexuell übertragbaren Krankheiten in Form einer Aufklä-
rungs- und Präventionskampagne. Sowohl Empfehlungen als auch War-
nungen zielen auf eine Verhaltensbeeinflussung und somit nicht auf einen
C-5250/2014
Seite 11
rechtlichen, sondern auf einen tatsächlichen Erfolg ab. Es liegt unbestritte-
nermassen ein Realakt im Sinn von Art. 25a VwVG vor.
5.3 Weiter ist das Begehren an die für den Realakt örtlich, sachlich und
funktionell zuständige Verwaltungsbehörde zu richten (BGE 140 315
E. 2.2; Urteil des BVGer A-5762/2012 vom 7. Februar 2013 E. 4; statt vieler
MÜLLER, a.a.O., S. 345 f.).
Nach Art. 118 Abs. 2 Bst. b BV erlässt der Bund Vorschriften über die Be-
kämpfung übertragbarer, stark verbreiteter oder bösartiger Krankheiten
von Menschen und Tieren. Art. 118 Abs. 2 Bst. b BV räumt dem Bund eine
umfassende, nachträgliche derogatorische Kompetenz ein, die nicht auf
die Regelung der Grundsätze beschränkt ist. Dem Bund wird damit nicht
die Bekämpfung jeder Art von Krankheit übertragen. Vielmehr beschränkt
sich die Bundeskompetenz auf die Bekämpfung von Krankheiten einer ge-
wissen Schwere, die zu einer Beeinträchtigung der öffentlichen Gesundheit
und damit der Wohlfahrt des Volkes führen können, wobei der Begriff der
Bekämpfung auch präventive Massnahmen abdeckt. Mit Erlass des Bun-
desgesetzes über die Bekämpfung übertragbarer Krankheiten des Men-
schen vom 18. Dezember 1970 (Epidemiengesetz
[EpG, SR 818.101]) hat der Bund seine Gesetzgebungskompetenz
ausgeschöpft, wobei den Kantonen in engen Grenzen Raum für
eigene Regelungen verbleibt (THOMAS POLEDNA, in: Ehrenzeller/Schind-
ler/Schweizer/Vallander [Hrsg.], St. Galler Kommentar zu Art. 118 BV, Rz.
12 ff.; vgl. auch THOMAS GÄCHTER/BERNHARD RÜTSCHE, Gesundheitsrecht,
3. Auflage 2013, Rz. 765 ff.; siehe auch BGE 139 I 242 E. 3.1 mit Hinwei-
sen).
Art. 3 EpG enthält eine Regelung der Informationstätigkeit der Behörden
im Zusammenhang mit der Bekämpfung übertragbarer Krankheiten. Da-
nach veröffentlicht das Bundesamt für Gesundheit periodisch die gemäss
Art. 27 EpG erstatteten Meldungen (Art. 3 Abs. 1 EpG); bei Bedarf unter-
richtet es die Behörden, die Ärzteschaft und die Öffentlichkeit durch weitere
Mitteilungen (Art. 3 Abs. 2 EpG); es gibt zuhanden der Behörden und Ärzte
technische Richtlinien zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten und
über den Umgang mit Erregern heraus und passt sie laufend dem wissen-
schaftlichen Stand an (Art. 3 Abs. 3 EpG).
Sowohl bei der HIV Infektion als auch bei den STI handelt es sich um
Krankheiten, die für die öffentliche Gesundheit aufgrund der Ansteckung
oder Verbreitung schwerwiegende Folgen haben können. Die Vorinstanz
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Seite 12
ist somit gestützt auf Art. 3 EpG die zur Information der Bevölkerung über
die Gefahren solcher Krankheiten zuständige Behörde (vgl. BGE 118 Ib
473 E. 5c, wonach Art. 3 EpG die gesetzliche Grundlage für die Informati-
onstätigkeit der Gesundheitsbehörden des Bundes darstellt; GÄCH-
TER/RÜTSCHE, a.a.O., Rz. 777). Die Beschwerdeführenden haben ihr Ge-
such somit an die für den Realakt örtlich, sachlich und funktionell zustän-
dige Verwaltungsbehörde gerichtet.
5.4 Mit Art. 3 EpG stützt sich der Realakt zudem auf eine Grundlage im
öffentlichen Recht des Bundes, was eine weitere Voraussetzung für den
Rechtsschutz nach Art. 25a VwVG bildet (BGE 140 315 E. 2.2; Urteil des
BVGer A-5762/2012 vom 7. Februar 2013 E. 6; statt vieler Müller, a.a.O.,
S. 348 f.).
Ob mit Art. 3 EpG eine genügende gesetzliche Grundlage für die "Love
Life" Kampagne vorliegt und die Kampagne zudem verhältnismässig im
Sinn von Art. 5 Abs. 2 BV ist – was die Beschwerdeführenden bestreiten –
ist nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens, sondern gehört zur ma-
teriellen Beurteilung des Realakts. Eine solche kann indessen erst dann
erfolgen, wenn die Beschwerdeführenden ein rechtschutzspezifisches In-
teresse an der Prüfung des Realakts darzulegen vermögen (vgl. MÜLLER,
a.a.O. S. 352). Auf die diesbezüglichen Ausführungen der Beschwerdefüh-
renden ist daher nicht weiter einzugehen.
5.5 Ferner besteht der Anspruch auf eine Verfügung nach Art. 25a VwVG
nicht, wenn die Gesetzgebung den Rechtsschutz gegenüber dem Realakt
bewusst ausgeschlossen hat.
Es ist nicht ersichtlich und wird auch nicht geltend gemacht, dass der Ge-
setzgeber den Rechtsschutz gegenüber der Informationstätigkeit der Vo-
rinstanz nach Art. 3 EpG bewusst ausgeschlossen hätte.
5.6 Zudem ist die Subsidiarität dieser Rechtsschutzmöglichkeit zu berück-
sichtigen: ein schutzwürdiges Interesse entfällt bereits dort, wo genügen-
der Rechtsschutz auf andere Weise möglich ist (BGE 140 II 315 E. 3.1,
BGE 136 V 156 E. 4.3; Urteile des BVGer A-5762/2012 E. 4.1,
A-101/2011 vom 7. September 2011 E. 4.4 sowie BVGE 2008/48 E. 5.3;
WEBER-DÜRLER, VwVG-Kommentar, Art. 25a Rz. 31; TSCHOPP-CHRISTEN,
a.a.O., S. 131 f.).
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Ein anderes Rechtsmittel, das dem Begehren um Erlass einer Verfügung
über Realakte vorgehen würde, steht nicht zur Verfügung. Den Beschwer-
deführenden stünde zwar die Möglichkeit einer Aufsichtsbeschwerde offen.
Dabei handelt es sich jedoch lediglich um einen formlosen Rechtsbehelf,
dem kein Vorrang vor einem Verfahren gemäss Art. 25a VwVG zukommt
(BGE 128 I 167 E. 4.5; Urteil des BVGer
A-5762/2012 vom 7. Februar 2013 E. 7.4; TSCHOPP-CHRISTEN, a.a.O., S.
55 f.).
6.
Zu prüfen bleibt somit, ob die Beschwerdeführenden ein schutzwürdiges
Rechtsschutzinteresse am Erlass einer Verfügung über den Realakt ha-
ben.
6.1 Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung definiert Art. 25a VwVG
das streitlagenspezifische Rechtsschutzinteresse (vgl. zum Begriff BGE
137 V 210 E. 3.4.2.4 mit Hinweis) über ein aktbezogenes und ein subjekt-
bezogenes Kriterium. Zum einen muss der Realakt "Rechte oder Pflichten
berühren", zum anderen die gesuchstellende Person ein "schutzwürdiges
Interesse" an einer Verfügung über einen Realakt aufweisen. Obwohl die
genannten Kriterien mit der Bestimmung des Rechtsschutzinteresses die
gleiche Stossrichtung aufweisen, werden sie innerhalb von Art. 25a VwVG
klar getrennt – im gleichen Sinn wird herkömmlicherweise bei Rechtsakten
zwischen Anfechtungsobjekt (Art. 44 VwVG) und Beschwerdebefugnis
(Art. 48 VwVG) unterschieden (BGE 140 II 315 E. 4.1).
6.2 Das "schutzwürdige Interesse" im Sinne von Art. 25a VwVG ist grund-
sätzlich gleich zu verstehen wie beim Parteibegriff (Art. 6 VwVG) und der
Beschwerdebefugnis nach Art. 48 Abs. 1 VwVG beziehungsweise Art. 89
Abs. 1 BGG. Es muss demnach eine besondere Nähe der gesuchstellen-
den Person zum Realakt vorliegen (BGE 140 II 315 E. 4.2 mit Hinweisen).
Dieses Kriterium dient der Abgrenzung zur Popularbeschwerde. Es reicht
nicht, wenn nur ein allgemeines Interesse oder ein Interesse Dritter geltend
gemacht wird (BGE 135 II 145 E. 6; Urteil des BVGer A-98/2011 vom 27.
September 2011 E. 2.10). Diesen Anforderungen kommt dann eine ganz
besondere Bedeutung zu, wenn der Realakt eine Vielzahl von Personen
oder wenigstens eine grosse Zahl von Personen betrifft. Hier ist das
schutzwürdige Interesse – wie bei einer Allgemeinverfügung oder einer ge-
wöhnlichen Verfügung, die viele Dritte berührt – an einen Sondernachteil
der gesuchstellenden Person und überdies an eine genügend intensive
Betroffenheit geknüpft (WEBER-DÜRLER, VwVG-Kommentar., Art. 25a Rz.
http://relevancy.bger.ch/php/clir/http/index.php?lang=de&type=show_document&page=1&from_date=&to_date=&from_year=1954&to_year=2015&sort=relevance&insertion_date=&from_date_push=&top_subcollection_clir=bge&query_words=&part=all&de_fr=&de_it=&fr_de=&fr_it=&it_de=&it_fr=&orig=&translation=&rank=0&highlight_docid=atf%3A%2F%2F137-V-210%3Ade&number_of_ranks=0&azaclir=clir#page210 http://relevancy.bger.ch/php/clir/http/index.php?lang=de&type=show_document&page=1&from_date=&to_date=&from_year=1954&to_year=2015&sort=relevance&insertion_date=&from_date_push=&top_subcollection_clir=bge&query_words=&part=all&de_fr=&de_it=&fr_de=&fr_it=&it_de=&it_fr=&orig=&translation=&rank=0&highlight_docid=atf%3A%2F%2F137-V-210%3Ade&number_of_ranks=0&azaclir=clir#page210
C-5250/2014
Seite 14
34; TSCHOPP-CHRISTEN, a.a.O., S. 137 f.). Das schutzwürdige Interesse
kann rechtlicher oder tatsächlicher Natur sein, soweit die gesuchstellende
Person an der Rechtsklärung mittels Verfügung über den Realakt einen
praktischen Nutzen hat (BGE 140 II 315 E. 4.2). Da generell nur jene Re-
alakte Gegenstand eines Verfahrens nach Art. 25a VwVG sein können, die
Rechte und Pflichte berühren, wird das Interesse indes kaum je isoliert tat-
sächlicher Natur sein. Vielmehr wird es sich regelmässig aus einer Rechts-
norm ableiten, deren Verletzung oder zumindest Berührung in Frage steht
(MÜLLER, a.a.O., S. 348).
6.3 Dem Berührtsein in "Rechten oder Pflichten" kommt im Verhältnis zum
"schutzwürdigen Interesse" eigenständiger Charakter zu. Es wird somit
entgegen einem Teil der Lehre ein rechtlich geschütztes und nicht bloss ein
schutzwürdiges faktisches Interesse vorausgesetzt (BGE 140 II 315 E. 4.1
und E. 4.5; vgl. zum Ganzen auch MÜLLER, a.a.O., S. 348, 355; vgl. auch
BERIGER/GLASER, Rechtsschutz gegen Realakte: Bundesgericht schafft
Klarheit, in: SJZ 111 2015 Nr. 7). Dennoch lassen sich die beiden Kriterien
nicht immer voneinander abgrenzen (ALFRED KÖLZ/ISABELLE HÄNER/MAR-
TIN BERTSCHI, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des
Bundes, 3. Auflage 2013, S. 328 Rz. 941). Vielmehr bedingen sie sich
wechselseitig. Wird die gesuchstellende Person durch den Realakt in ihren
Rechten oder Pflichten berührt, gründet das "schutzwürdige Interesse" im
"Berührtsein in der Rechtsstellung". Die beiden Kriterien des "schutzwürdi-
gen Interesses" und des "Berührtseins in Rechten und Pflichten" fallen
dann weitgehend ineinander (BGE 140 II 315 E. 4.3; BGE 133 V 188 E.
4.3.1; vgl. auch MÜLLER, a.a.O., S. 355). Dies muss auf jeden Fall dann
gelten, wenn die gesuchstellende Person – analog zum Adressaten einer
Verfügung – in einer besonderen Beziehung zum Realakt steht bezie-
hungsweise, wenn sie von einer Tathandlung mit grossen Breitenwirkung
im Vergleich zur Allgemeinheit besonders betroffen ist (vgl. HÄNER, Praxis-
kommentar, Art. 25a Rz. 35; dazu insbesondere nachstehende E. 7.3.3).
Der Begriff des Berührtseins in Rechten und Pflichten grenzt die rechtliche
Relevanz gemäss Art. 25a VwVG auf zwei Seiten ab: Einerseits gegenüber
der Verfügung und andererseits wird damit eine gewisse Intensität der Be-
troffenheit der Rechte und Pflichten verlangt. Sodann muss die Handlung
auch geeignet sein, um in Rechte und Pflichten einzugreifen. Es ist danach
zu fragen, ob der Zurechnungszusammenhang gegeben ist, somit die
Handlung nach dem gewöhnlichen Lauf der Dinge und der allgemeinen
Lebenserfahrung geeignet ist, die Rechte und Pflichten der betroffenen zu
C-5250/2014
Seite 15
tangieren (HÄNER, Praxiskommentar, Art. 25a Rz. 26 ff.; PIERRE TSCHAN-
NEN, amtliche Warnungen und Empfehlungen, [ZSR 118 1999] II., S. 419
f.).
7.
Der vorliegend umstrittene Realakt in Form der "Love Life" Kampagne rich-
tet sich an eine individuell nicht bestimmte Vielzahl von Personen und re-
gelt eine unbestimmte Vielzahl von Lebenssachverhalten. Er weist damit
eine generell-abstrakte Regelungsnatur auf (so explizit in Bezug auf die
"Stop-Aids" Kampagne: TSCHANNEN, a.a.O., S. 375). Das schutzwürdige
Interesse ist daher wie bei einer Allgemeinverfügung an einen Sondernach-
teil der gesuchstellenden Person und überdies an eine genügend intensive
Betroffenheit geknüpft (vgl. vorstehende E. 6.2). Nur auf diese Weise kann
das Erfordernis des schutzwürdigen Interesses bei Realakten, die die ge-
samte Bevölkerung betreffen, seine Funktion, die in der Verhinderung von
Popularverfahren liegt, wahrnehmen (vgl. TSCHOPP-CHRISTEN, a.a.O., S.
138).
7.1 Behördliche Warnungen und Empfehlungen verfügen grundsätzlich
über das Potential, sowohl ihre Adressaten als auch Dritte, die in einer be-
stimmten Beziehungsnähe zum Realaktgegenstand stehen, zu tangieren.
Denn selbst wenn die Informationen für definierte Zielgruppen bestimmt
sind, so können die Auswirkungen doch über sie hinausreichen und nicht
angesprochene Dritte in Mitleidenschaft ziehen (TSCHANNEN, a.a.O., S.
374).
7.2 Die Beschwerdeführenden bemängeln nicht die verhaltenslenkende In-
tention der "Love Life" Kampagne. Vielmehr machen sie sinngemäss gel-
tend, dass Form, Inhalt und Art des im Rahmen der Kampagne verwende-
ten Bild- und Videomaterials ihren rechtlich geschützten Interessen zuwi-
derlaufen würden.
7.3
7.3.1 Die Beschwerdeführenden begründen ihre besondere Beziehungs-
nähe zum Realakt damit, dass Kindern und Jugendlichen gestützt auf
Art. 11 Abs. 1 BV Anspruch auf besonderen Schutz ihrer Unversehrtheit
und Förderung ihrer Entwicklung zukäme. Der Sondernachteil sei zu beja-
hen, da die Bilder der "Love Life" Kampagne die Entwicklung und das Ver-
halten von Kindern und Jugendlichen wie den Beschwerdeführenden ne-
gativ beeinträchtigten.
C-5250/2014
Seite 16
7.3.2 Die Vorinstanz macht demgegenüber im Wesentlichen geltend, die
Beschwerdeführenden seien weder hinsichtlich der Wahrscheinlichkeit der
Realisierung der Gefahr noch der Schwere einer allfälligen Beeinträchti-
gung einem höheren Risiko ausgesetzt als die Allgemeinheit. Insbeson-
dere sei kein Fall bekannt, in dem sich die geltend gemachte Gefährdung
konkret verwirklicht habe. Eine besonders nahe Beziehung zur Streitsache
lasse sich für die Beschwerdeführenden auch nicht daraus ableiten, dass
sie sich aus ideellen oder moralischen Gründen stärker als die Allgemein-
heit betroffen fühlten. Das Gefährdungspotential könne nicht mit jenem von
Kernkraftwerken verglichen werden, wo die möglichen Konsequenzen für
die potentiell Beschwerdeberechtigten weitaus gravierender und zudem
wissenschaftlich belegt seien. Im Gegensatz zu jenem von stationären An-
lagen sei es zudem nur temporärer Natur, weshalb die entsprechende
Rechtsprechung nicht unbesehen übernommen werden könne. Von der
"Love Life" Kampagne sei niemand "stärker als jedermann" betroffen
(BVGer act. 13).
7.3.3 Die Beschwerdelegitimation von Drittbetroffenen beziehungsweise
jene bei Allgemeinverfügungen lässt sich in allgemeiner Weise zusammen-
fassend wie folgt umschreiben: Fechten nicht die primären Verfügungsad-
ressaten, sondern Drittpersonen beziehungsweise Adressaten einer Allge-
meinverfügung dieselbe an, ist gemäss Art. 48 Abs. 1 VwVG und Art. 89
BGG Abs. 1 erforderlich, dass die Beschwerdeführer durch den angefoch-
tenen Akt stärker als jedermann berührt sind und in einer besonderen, be-
achtenswerten und nahen Beziehung zur Streitsache stehen, indem sie
davon besonders stark, intensiv oder erheblich nachteilig betroffen sind
(RENÉ SCHAFFHAUSER, Instanzenzug und Beschwerdelegitimation bei Ver-
kehrsanordnungen nach Art. 3 SVG, in: Jahrbuch zum Strassenverkehrs-
recht, St. Gallen, Band 61 2009, S. 512 Rz. 24). Die Praxis bestimmt in
jedem Einzelfall, worin die besondere Beziehungsnähe besteht. Diese
muss jedenfalls nach objektiven Kriterien bestimmt werden. Subjektive, in
der Person der Beschwerdeführenden liegende Gründe wie etwa beson-
dere Empfindlichkeit oder ein besonderes weltanschauliches Interesse an
den aufgeworfenen Fragen vermögen nicht zu genügen
(KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, a.a.O., Rz. 952 mit Hinweis auf BGE 123 II 376 E.
4). Das Rechtsschutzinteresse muss intensiv genug sein, um als unmittel-
bares und persönliches Interesse anerkannt werden zu können. Demnach
muss "etwas Reales beziehungsweise müssen handfeste Belange, per-
sönliche Vor- oder Nachteile" hinter dem Rechtschutzanliegen stehen
(BVGE 2007/1 E. 2.4.1). Das Interesse ist somit nur schutzwürdig, wenn
C-5250/2014
Seite 17
der Rechtsuchende durch das Beschwerdeverfahren einen realen – mate-
riellen oder ideellen – Nachteil von sich abwenden kann. Diese Kriterien
gelangen beim Rechtsschutz gegen Realakte analog zur Anwendung. Ein
irgendwie geartetes schutzwürdiges Interesse allein reicht somit nicht aus,
um auf der Grundlage von Art. 25a VwVG Anspruch auf Erlass einer an-
fechtbaren Verfügung betreffend einen Realakt zu haben (BERINGER/GLA-
SER, a.a.O. S. 175).
7.3.4 Ob die Legitimationsvoraussetzungen gegeben sind, ist von der be-
schwerdeführenden Partei selber darzulegen, da sich die Begründungs-
pflicht grundsätzlich auch auf die Frage der Beschwerdebefugnis erstreckt
(MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., S. 55 Rz. 2.67; für das Verfahren
vor BGer vgl. auch BGE 133 II 249 E. 1.1)
7.4
7.4.1 Kinder und Jugendliche haben nach Art. 11 Abs. 1 BV Anspruch auf
besonderen Schutz ihrer Unversehrtheit und auf Förderung ihrer Entwick-
lung. Als Kinder und Jugendliche gelten analog der zivilrechtlichen Rege-
lung von Art. 14 ZGB die noch nicht 18-jährigen Menschen (AXEL
TSCHERNTSCHER, in: Waldmann, Belser, Epiney [Hrsg.], BSK BV Basel
2015, N. 5 zu Art. 11). Ob es sich bei dieser Verfassungsbestimmung um
ein Grundrecht oder um eine blosse Zielbestimmung im Sinn der Sozial-
ziele handelt, ist umstritten (statt vieler vgl. JOHANNES REICH, "Schutz der
Kinder und Jugendlichen" als rechtsnormatives und expressives Verfas-
sungsrecht, in: ZSR 2012 1, S. 380). Die herrschende Lehre tendierte
lange Zeit zu Letzterem, mit der Begründung, dass Art. 11 Abs. 1 BV zu
wenig bestimmt sei. In BGE 126 II 377 stellte das Bundesgericht fest, dass
es dem Förderungsanspruch an der erforderlichen normativen Bestimmt-
heit fehle, um klagbare subjektive Rechte zu schaffen. Im Gegensatz dazu
sah es den Schutzanspruch von Art. 11 Abs. 1 BV als deckungsgleich mit
dem Schutz der persönlichen Freiheit (Art. 10 Abs. 2 BV) und deshalb als
direkt anspruchsbegründend an. Es liess jedoch offen, inwiefern ihm eine
weitergehende Tragweite zukommt. Beide Teilgehalte kommen zudem bei
der verfassungskonformen Auslegung von Gesetzen rege zur Anwendung
(CHRISTINE KAUFMANN, in: Giovanni Biaggini/Thomas Gächter/Regina Ki-
ner (Hrsg.), Staatsrecht, 2. aktualisierte Auflage 2015, S. 582 f.).
7.4.2 Unabhängig davon, ob der Anspruch auf besonderen Schutz der Un-
versehrtheit von Kindern und Jugendlichen direkt aus Art. 11 Abs. 1 BV
oder als Teilgehalt Art. 10 Abs. 2 BV abgeleitet wird, ist unbestritten, dass
C-5250/2014
Seite 18
ihnen als gesellschaftliche Gruppe Anspruch auf "ganz besonderen"
Schutz zukommt. Insofern lassen sich Kinder und Jugendliche etwa ge-
genüber Erwachsenen abgrenzen. Dies allein begründet jedoch ohne die
erforderliche besondere Betroffenheit noch kein legitimationsbegründen-
des schutzwürdiges Interesse. Das Verhältnis zwischen den Beschwerde-
führenden und dem Streitgegenstand muss nämlich nicht nur gegenüber
der Allgemeinheit, sondern auch gegenüber dem Streitgegenstand als sol-
chem qualifiziert sein (ASTRID EPINEY, Primär- und Sekundärrechtsschutz
im Öffentlichen Recht, in: Veröffentlichungen der Vereinigung der Deut-
schen Staatsrechtslehrer [VVDStRL] 61, Berlin 2002, S. 368).
7.5
7.5.1 Die Beschwerdeführenden machen verschiedene von der "Love Life"
Kampagne ausgehende Gefährdungen geltend. Unter anderem führen sie
Folgendes ins Feld: das Bild- und Videomaterial stelle Menschen als Se-
xualobjekte beziehungsweise Täter dar; es verleite zu risikoreichem Ver-
halten; es erwecke für junge und unerfahrene Menschen den Eindruck se-
xueller Gewalt; es vermittle die Botschaft, dass es etwas zu bereuen gäbe,
wenn man den eigenen sexuellen Gelüsten nicht jederzeit und an jedem
Ort nachgäbe; es enthalte keine Präventionsbotschaft; es sei der Inbegriff
des heutigen Körperkults und treibe Jugendliche und Kinder in Selbstzwei-
fel und Minderwertigkeitskomplexe und lebe Kindern einen Standardtyp
des "richtigen" Sexualverhaltens vor (vgl. BVGer act. 1 und 17 passim). Im
Verhältnis zu Erwachsenen seien Kinder und Jugendliche daher von der
"Love Life" Kampagne besonders stark berührt. Die beiden eingereichten
Expertenberichte verdeutlichten, dass es sich bei dem geltend gemachten
Gefährdungspotential um ein wahrscheinliches Risiko und nicht nur um
eine theoretische Gefahr handle. Bereits der erste Kontakt mit den sexua-
lisierten Bildern der Kampagne könne sich negativ auf die Entwicklung der
Beschwerdeführenden auswirken.
7.5.2 Staatliche Informationshandlungen vermögen oftmals eine unbe-
stimmte Vielzahl von Personen direkt oder indirekt zu berühren, sodass
dem Bedürfnis nach dem Ausschluss der Popularbeschwerde besonders
Rechnung zu tragen ist. Würde man hier für die Beurteilung der Schutz-
würdigkeit allein vom (behaupteten) theoretischen Gefährdungspotential
ausgehen, wäre eine Abgrenzung zur Popularbeschwerde kaum mehr
möglich und es liefe im Ergebnis auf eine Art Popularbeschwerde für sämt-
liche "besonders schützenswerten" Personengruppen hinaus.
C-5250/2014
Seite 19
Werden wie vorliegend gesundheitsgefährdende Auswirkungen einer In-
formationshandlung geltend gemacht, erscheint es vielmehr angezeigt,
dass die Verwirklichung der (behaupteten) Gefahr beziehungsweise der
Nachteil, den es abzuwenden gilt, von einigem Gewicht und der Schadens-
eintritt relativ wahrscheinlich ist. Bloss geringfügige und unwahrscheinliche
Beeinträchtigungen reichen nicht aus (analog BVGE 2007/20 E. 2.4.1).
Zwischen dem Realakt und dem legitimationsbegründenden persönlichen
Nachteil muss sodann ein Kausalzusammenhang bestehen (ISABELLE
HÄNER, Die Beteiligten im Verwaltungsverfahren und Verwaltungsprozess,
Zürich 2000, Rz. 615; zu doppelrelevanten Tatsachen im Rahmen der Ein-
tretensfrage vgl. etwa BGE 137 II 313 E. 3.3.3).
7.5.3 Es verhält sich vorliegend ähnlich wie etwa bei negativen Umweltein-
wirkungen von Luftschadstoffen, die grundsätzlich ebenfalls geeignet sind,
einen Grossteil der Bevölkerung zu berühren. Werden gesundheitliche Be-
einträchtigungen infolge von Überschreitungen der Immissionsgrenzwerte
von verschiedenen Luftschadstoffen geltend gemacht, reicht allein das Ge-
fährdungspotential für die Legitimation noch nicht aus. So führte das Bun-
desgericht etwa aus, dass die medizinische Erkenntnis, dass die hohe
Schadstoffbelastung der Luft mit vermehrten chronischen Atemwegser-
krankungen einhergehe, und diese insbesondere bei Kleinkindern schlecht
behandelbar seien, noch keine hinreichende Betroffenheit darstelle. Damit
sei nicht hinreichend dargelegt, dass eine Beschwerdeführerin bezie-
hungsweise ihr Sohn von der Überschreitung gewisser Immissionsgrenz-
werte objektiv betrachtet stärker als die Allgemeinheit betroffen seien. Viel-
mehr müsse ein Beschwerdeführer in seinen konkreten Rechten einge-
schränkt sein. Negative Umwelteinwirkungen müssten in die Privatsphäre
hineinreichen und sich dort mit einem bestimmten Schweregrad auswirken,
wobei zwischen der Schädigungswirkung und Privatsphäre ein enger Zu-
sammenhang bestehen müsse (vgl. Urteil des BGer 1C_437/2007 E. 2.6
mit Hinweis auf die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für
Menschenrechte).
7.6
7.6.1 Soweit sich die Beschwerdeführenden hinsichtlich der behaupteten
schädlichen Auswirkungen auf den Fachartikel der Dipl. Psychologin
A._ stützen, ist darauf hinzuweisen, dass sich dieser nicht mit all-
C-5250/2014
Seite 20
fälligen Auswirkungen des konkret im Streit stehenden Bild- und Videoma-
terials auseinandersetzt. Vielmehr wird darin insbesondere auf Studien im
Zusammenhang mit andauerndem und intensivem Pornografiekonsum Be-
zug genommen (BVGer act. 17, Beilage 4). Wenngleich es keine allge-
meingültige Definition von Pornografie gibt (vgl. BGE 133 II 136 E. 5.3.1),
geht aus dem Fachartikel doch unmissverständlich hervor, dass der darin
verwendete Pornografiebegriff sich (zumindest) auf Bild- und Videomate-
rial bezieht, welches im Rahmen des Jugendschutzes etwa durch Art. 197
Ziff. 1 StGB für unter 16-jährige Personen verboten ist. Nach der bundes-
gerichtlichen Rechtsprechung setzt dieser Pornografiebegriff ein Zweifa-
ches voraus. Zum einen müssen die Darstellungen oder Darbietungen ob-
jektiv betrachtet darauf ausgelegt sein, den Konsumenten sexuell aufzurei-
zen. Zum anderen ist erforderlich, dass die Sexualität so stark aus ihren
menschlichen und emotionalen Bezügen herausgetrennt wird, dass die je-
weilige Person als ein blosses Sexualobjekt erscheint, über das nach Be-
lieben verfügt werden kann. Das sexuelle Verhalten wird dadurch vergrö-
bert und aufdringlich in den Vordergrund gerückt. Weiche Pornografie im
Sinne von Art. 197 Ziff. 1 und 2 StGB ist dabei ohne besondere Betonung
des Genitalbereichs begrifflich kaum denkbar. Entscheidend ist der Ge-
samteindruck (BGE 131 IV 64 E. 10.1.1 mit Hinweisen).
Das im Streit stehende Bild- und Videomaterial ist zwar explizit. Um weiche
Pornografie im Sinn von Art. 197 Ziff. 1 StGB handelt es sich aber nicht.
Es ist objektiv betrachtet nicht darauf ausgelegt, den Betrachter sexuell
aufzureizen und lässt die Darsteller insgesamt auch nicht als blosse Sexu-
alobjekte erscheinen. Die dahingehende Interpretation der Beschwerde-
führenden ist mithin nicht nachvollziehbar. Insofern erscheint der Facharti-
kel von Dipl. Psychologin A._ nicht geeignet, die schädliche Wir-
kung des umstrittenen Bild- und Videomaterials zu belegen.
Anzufügen ist, dass der Schutz der ungestörten Entwicklung von Kindern
und Jugendlichen ein zentrales Rechtsgut dieser Bestimmung ist. Nicht un-
ter den Tatbestand von Art. 197 Ziff. 1 StGB fallen jedoch erotische Dar-
stellungen. Der Gesetzgeber hat solchen Darstellungen nicht dieselben
kinder- und jugendgefährdenden Auswirkungen wie pornografischen Dar-
stellungen beigemessen.
7.6.2 Von den Beschwerdeführenden wird weder substantiiert geltend ge-
macht noch ergeben sich diesbezüglich Hinweise aus den Akten, dass sie
als Folge der Konfrontation mit den Inhalten der "Love Life" Kampagne
konkret und mit einem bestimmten Schweregrad im Sinn der behaupteten
C-5250/2014
Seite 21
Auswirkungen nachteilig beeinträchtigt worden wären. Ohnehin erscheint
die Argumentation der Beschwerdeführenden – bereits der erste Kontakt
mit den sexualisierten Bildern der Kampagne könne sich negativ auf ihre
Entwicklung auswirken – mehr als fraglich. Die Medienwirkungsforschung
weist diesbezüglich darauf hin, dass Lernprozesse kaum monokausal auf
einen Einflussfaktor zurückzuführen seien, sondern von verschiedenen
Persönlichkeitsmerkmalen und sozio-strukturellen Faktoren abhängig
seien (vgl. CHRISTIAN SCHWARZENEGGER, Weiche Pornografie im Internet
und in der Mobiltelefonie [Art. 197 Ziff. 1 StGB] – Prävention und Jugend-
schutz durch altersbegrenzten Zugang und die Verantwortlichkeit der Pro-
vider, in: Schwarzenegger/Nägeli, Viertes Zürcher Präventionsforum – Ille-
gale und schädliche Inhalte im Internet und in den neuen Medien – Prä-
vention und Jugendschutz, Zürich, S. 52 f.). Insofern erscheinen die von
den Beschwerdeführenden geltend gemachten Gefährdungen unbestimmt
und stehen zudem nicht in einer genügend engen (kausalen) Beziehung
zum Realakt. Selbst wenn man die Bilder – wie etwa Dr. med. Mag. phil.
B._ (vgl. BVGer act. 17, Beilage 3) – als ungeeignet oder irritierend
betrachtet, ist der Eintritt der behaupteten nachteiligen Auswirkungen allein
aufgrund der vom Betrachter beeinflussbaren und daher nur kurzzeitigen
visuellen Einwirkung des Bild- und Videomaterials nicht plausibel.
7.6.3 Des Weiteren ist festzuhalten, dass sich die "Love Life" Kampagne
und insbesondere das primär beanstandete Bild- und Videomaterial nicht
andauernd und intensiv auf den Lebensalltag von Kindern und Jugendli-
chen auswirkt beziehungsweise ausgewirkt hat. Der Film "no regrets" etwa
wurde nur wenige Male und in einer verkürzten Version (von 20 Sekunden)
im TV ausgestrahlt. Ebenso waren die rund 2000 Plakate (und die entspre-
chenden Veröffentlichungen in Zeitschriften etc.) nur während einer be-
schränkten Zeit von einigen Wochen im öffentlichen Raum in der gesamten
Schweiz ausgehangen. Dass Kindern und Jugendlichen bereits dadurch
verunmöglicht worden wäre im Umfeld der Familie an das Thema Sexuali-
tät herangeführt zu werden beziehungsweise, dass ihnen das Thema Se-
xualität in einem Mass aufgedrängt worden wäre, das der Findung "ihrer
natürlichen Sexualität" entgegenstünde – wie von den Beschwerdeführern
geltend gemacht wird – ist nicht nachvollziehbar. Auch wenn die Beschwer-
deführenden mit der Kampagne konfrontiert worden sind, bleibt es den El-
tern weiterhin unbenommen, ihren Kindern ihre eigenen Ethik- und Moral-
vorstellungen über die Sexualität zu vermitteln.
C-5250/2014
Seite 22
7.6.4 Es mag zutreffen, dass die beschwerdeführenden Kinder – wie von
ihren Eltern teilweise beschrieben wird – zwar irritiert, aber nicht in unge-
wöhnlicher Weise auf die Bilder der "Love Life" Kampagne reagiert haben
(vgl. die von Eltern beschriebenen Reaktionen zweier Kinder im Alter von
10 und 12 Jahren: "Wäh, grusig"; "Was möchid die do?"; "Send die
schwul?"; "Wieso isch das Bild i dere Zitschreft?"; bzw. von zwei Kindern
im Alter von 4 und 7 Jahren: "Wieso hend die kei Chleider a?"; "Die Frou
hed jo s'Mul offe?"; "Ha, ha, ha"; "Chome ned drus"; "Send die ghürote?")
oder sich durch die "Sex-Flut" belästigt gefühlt haben (BVGer act. 17, Bei-
lage 7 ff.). Allein dadurch sind sie jedoch nicht stärker als die Allgemeinheit
betroffen, zumal negative Reaktionen auch von weiteren Personen aus un-
terschiedlichen Gründen geäussert wurden.
7.6.5 Im Übrigen schildern die Beschwerdeführenden in allgemeiner Form
ihre Bedenken im Zusammenhang mit der "Love Life" Kampagne, wobei
teilweise auch die eigenen Interessen der Eltern der Beschwerdeführen-
den mitzuspielen scheinen (vgl. die Formulierungen in BVGer act. 17, Bei-
lage 7 ff.). Ihnen scheint es diesbezüglich insbesondere auch um ideell-
moralische Aspekte schlechthin zu gehen. Die aufgeworfenen Fragen sind
grundsätzlich verständlich und nachvollziehbar, zumal die heutige Medien-
welt Eltern vor besondere Herausforderungen stellt. Dabei handelt es sich
jedoch um allgemeine Anliegen, die nach der erwähnten Rechtsprechung
nicht mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde geltend gemacht werden
können. Die Beschwerdeführenden können diese – wie bereits mit parla-
mentarischen Interpellationen oder Postulaten an den Bundesrat gesche-
hen (vgl. etwa Interpellation 14.3421 und Postulat 14.4115 von Fabio Re-
gazzi; Interpellation 14.3419 von Marianne Streiff-Feller; abrufbar unter
www.parlament.ch) – in die politisch-gesellschaftliche Diskussion einbrin-
gen. Überdies steht ihnen die Möglichkeit offen, mittels Anzeigen und Auf-
sichtsbeschwerden Einfluss zu nehmen. Eigentliche Parteirechte stehen
ihnen dabei jedoch nicht zu (vgl. BGE 123 II 376 E. 4b/bb).
7.7 Dass die Beschwerdeführenden von der "Love Life" Kampagne im Ver-
hältnis zur übrigen Bevölkerung (inklusive Kinder und Jugendliche) objektiv
betrachtet besonders stark, und in ihren persönlichen Verhältnissen (un-
mittelbar) erheblich nachteilig betroffen sind, ist vorliegend nicht hinrei-
chend dargelegt. Die behaupteten gesundheitlichen Beeinträchtigungen
als Folge der Konfrontation mit der "Love Life" Kampagne sind unbestimm-
ter Natur und zudem nicht ausreichend wahrscheinlich. Damit fehlt es
ihnen an einem schutzwürdigen Interesse gestützt auf Art. 25a VwVG eine
C-5250/2014
Seite 23
Verfügung zu verlangen. Da der Rechtsschutz nach Art. 25a VwVG kumu-
lativ ein schutzwürdiges Interesse und ein Berührtsein in Rechten und
Pflichten verlangt, kann offen bleiben, ob und inwieweit der umstrittene Re-
alakt Rechte und Pflichten der Beschwerdeführenden mit der erforderli-
chen Intensität berührt.
Die Vorinstanz ist somit zu Recht auf das Gesuch der Beschwerdeführen-
den um Erlass einer Verfügung nach Art. 25a VwVG nicht eingetreten. Die
Beschwerde erweist sich daher als unbegründet und ist abzuweisen, so-
weit darauf einzutreten ist.
8.
Zu befinden bleibt über die Kosten und eine allfällige Parteientschädigung.
8.1 Die Beschwerdeführerenden sind unterlegen. Die Verfahrenskosten
sind in der Regel von der unterliegenden Partei zu tragen (Art. 63 Abs. 1
Satz 1 VwVG). Keine Verfahrenskosten werden Vorinstanzen auferlegt
(Art. 63 Abs. 2 VwVG). Die Gerichtsgebühr bemisst sich nach Umfang und
Schwierigkeit der Streitsache, Art der Prozessführung und finanzieller Lage
der Parteien (Art. 2 Abs. 1 Satz 1 des Reglements über die Kosten und
Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht vom 21. Februar
2008 [VGKE, SR 173.320.2]). Die Gerichtsgebühr ist daher auf Fr. 4'500.-
festzulegen und wird dem von den Beschwerdeführerenden geleisteten
Kostenvorschuss in gleicher Höhe entnommen.
8.2 Die unterliegenden Beschwerdeführenden haben keinen Anspruch auf
eine Parteientschädigung (Art. 64 Abs. 1 VwVG e contrario). Als Bundes-
behörde steht auch der obsiegenden Vorinstanz kein Anspruch auf eine
Parteientschädigung zu (vgl. Art. 7 Abs. 3 VGKE).
(Dispositiv auf der nächsten Seite)
C-5250/2014
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