Decision ID: 0e3c4a22-8e7c-4520-8cdc-73d7c952ca79
Year: 2002
Language: de
Court: ZH_VG
Chamber: ZH_VG_001
Canton: ZH
Region: Zürich
Law Area: public_law

I. Mit Beschluss vom 19. März 2002 beantwortete der Gemeinderat X vorentscheidsweise die von der A AG gestellten Fragen betreffend die Erschliessung des Grundstücks Kat.-Nr. 01 an der K-strasse/L-weg in X. Hinsichtlich des nordöstlichen Grundstücksteils hielt der Gemeinderat fest, dass dieser über die K-strasse erschlossen werden könne (Dispositiv Ziffer 1; Frage a). Die Zufahrten zu den Garagen und Abstellplätzen seien nach der Verkehrssicherheitsverordnung vom 15. Juni 1983 (VerkehrssicherheitsV) auszuführen (Gefälle, Sichtdistanz, Einlenkerradien usw.); sofern die Verkehrssicherheitsverordnung eingehalten werde, könne auch rückwärts in die K-strasse ausgefahren werden (Dispositiv Ziffer 2; Frage b).
II. Hiergegen erhoben C und D, Eigentümer des benachbarten Grundstücks Kat.‐Nr. 02, am 1. Mai 2002 Rekurs an die Baurekurskommission und beantragten, Dispositiv Ziffer 2 des angefochtenen Beschlusses so abzuändern, dass infolge der zu geringen Sichtdistanz nur vorwärts in die K-strasse ausgefahren werden dürfe.
Mit Entscheid vom 30. Juli 2002 hiess die Baurekurskommission den Rekurs von C und D gut. Sie ersetzte Dispositiv Ziffer 2 des angefochtenen Beschlusses durch eine Anordnung, wonach auf die K-strasse nur vorwärts ein- und ausgefahren werden dürfe und die Garagenvorplätze so auszubilden seien, dass darauf gewendet werden könne. Die Baurekurskommission begründete ihren Entscheid damit, dass die K-strasse im Verkehrsplan der Gemeinde X vom 9. Februar 1998/6. Juli 1999 als Sammelstrasse bezeichnet sei. Gemäss Anhang zur Verkehrssicherheitsverordnung handle es sich bei der Ausfahrt eines einzelnen Abstellplatzes in eine Sammelstrasse um eine Ausfahrt des Typs B, bei welchem nach den Mindestanforderungen eine Aus- und Einfahrt nur vorwärts erfolgen dürfe.
III. Mit Beschwerde vom 11. September 2002 beantragten die A AG dem Verwaltungsgericht, den Entscheid der Baurekurskommission vom 30. Juli 2002 aufzuheben und den Gemeinderatsbeschluss vom 19. März 2002 zu bestätigen, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegnerschaft. Mit Eingabe vom 16. September 2002 erhob auch der Gemeinderat X Beschwerde an das Verwaltungsgericht und stellte die nämlichen Anträge; eventualiter beantragte der Gemeinderat, das Verfahren an die Vorinstanz zum Neuentscheid zurückzuweisen.
Mit Präsidialverfügung vom 17. September 2002 wurden die beiden Beschwerdeverfahren VB.2002.00287 und VB.2002.00289 vereinigt.
Die Baurekurskommission und die Beschwerdegegnerschaft beantragten Abweisung der Beschwerden; Letztere schloss zudem auf Zusprechung einer Parteientschädigung.
Die Ausführungen der Parteien in ihren Rechtsschriften werden, soweit rechtserheblich, in den nachfolgenden Erwägungen wiedergegeben.

Die Kammer zieht in Erwägung:
1. Als Adressatin des im Streit stehenden Vorentscheids vom 19. März 2002 ist die A AG in Anwendung von § 21 lit. a des Verwaltungrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) ohne weiteres zur Beschwerde legitimiert.
Eine Gemeinde ist entsprechend § 21 lit. b VRG zur Wahrung der von ihr vertretenen schutzwürdigen Interessen rechtsmittelbefugt. Inwiefern die Gemeinde X in ihren schutzwürdigen Interessen berührt ist, wenn vom Grundstück Kat.-Nr. 01 aus vorwärts und nicht rückwärts in die K-strasse ausgefahren wird, ist schwer zu erkennen. Diese Frage kann indessen offen bleiben, da auf die Beschwerde angesichts der klaren Rechtsmittellegitimation der A AG, welche zudem die gleichen Rügen wie der Gemeinderat X erheben, auf jeden Fall einzutreten ist.
2. a) Die A AG bringen in ihrer Beschwerde vom 11. September 2002 zusammengefasst vor, die K-strasse sei im Verkehrsplan wohl als Sammelstrasse bezeichnet, effektiv erfülle sie aber die Funktion einer Zufahrtsstrasse. Insgesamt würden rund 65 Wohneinheiten erschlossen. Beim Typ Zufahrtsstrasse sei ein rückwärtiges Hineinfahren in die Strasse erlaubt. Eine Einzonung von weiterem Bauland in diesem Gebiet sei sehr unwahrscheinlich. Auf der Seite des zu erschliessenden Grundstücks Kat.-Nr. 01 sei ein 2 m breites Trottoir vorhanden. Dieses werde im Bereich des Baugrundstücks praktisch nicht begangen und könne darum problemlos dem ”Rückwärtskehren” dienen. Die Ausbildung der Garagenvorplätze zu Kehrzwecken führe zu einer Wertverminderung des Grundstücks infolge grösserer Verkehrsfläche und Stützmauern. Zudem seien zu viel versiegelte Flächen ökologisch schlecht und mit ein Grund für die sich häufenden Hochwasser.
b) Der Gemeinderat brachte in seiner Beschwerdeschrift vom 16. September 2002 als Begründung zusammengefasst vor, die Vorinstanz habe zu Unrecht aus dem Umstand, dass die K-strasse im kommunalen Richtplan als Sammelstrasse bezeichnet werde, geschlossen, dass diese Strasse auch verkehrstechnisch diese Funktion erfülle. Gemäss § 31 Abs. 2 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) könne auf den (kommunalen) Verkehrsplan mit den kommunalen Strassen für die Groberschliessung und den Wegen von kommunaler Bedeutung nicht verzichtet werden. Nach § 5 des Strassengesetzes vom 27. September 1981 seien Staatsstrassen die gemäss Planungs- und Baugesetz in den kantonalen und regionalen Verkehrsplänen festgelegten Strassen; alle übrigen Strassen seien Gemeindestrassen. In § 31 PBG über den kommunalen Verkehrsplan werde von Strassen ”für die Groberschliessung” gesprochen und in den §§ 91 und 93 PBG über den Erschliessungsplan sei von Werken und Anlagen die Rede, die ”für die Groberschliessung” nötig seien. Quartierstrassen im Sinn von § 124 Abs. 2 PBG seien demgegenüber Strassen der Feinerschliessung. Nochmals anders würden die Strassen im Anhang der Verordnung über die einheitliche Darstellung der Richtplanungen vom 8. Dezember 1976 (RichtplanV) klassiert; dort würde unterhalb von Hauptverkehrsstrassen nur noch ein Symbol für den Strassentyp ”Sammelstrassen” zur Verfügung gestellt.
Die Begriffswahl des Planungs- und Baugesetzes mit seinen ausführenden Erlassen sowie des Strassengesetzes zeichne sich demzufolge nicht durch besondere Folgerichtigkeit aus. Immerhin sei ein zentraler Begriff jener der Groberschliessung, unter den nach allgemeiner Auffassung die Hauptstränge der Erschliessungsanlagen fielen. In X würden sogar die Staatsstrassen unmittelbar der Grundstückserschliessung dienen; für verkehrsorientierte Sammelstrassen bestehe kein Bedarf. Massgeblich für die Bezeichnung von Strassen mit dem Begriff ”Sammelstrasse” seien weder die Verkehrsmenge noch der Ausbaugrad der Strassenzüge gewesen. Im Vordergrund sei vielmehr die Umschreibung der Baupflicht der Gemeinde im Rahmen der Groberschliessung gestanden. Der Begriff Sammelstrasse sei synonym zum Begriff Groberschliessungsstrasse verwendet worden. Die K-strasse sei 1997 neu in den kommunalen Verkehrsplan aufgenommen worden, und zwar als ausgebaute Sammelstrasse, obwohl deren Fahrbahnbreite zum Teil nur 4,5 m betrage. Der Zweck der Aufnahme der K-strasse habe einzig und allein darin bestanden, für das noch unerschlossene Gebiet Grundreben eine zweckmässige Quartierplanbegrenzung zu ermöglichen.
Die Aufnahme der K-strasse in den kommunalen Verkehrsplan als Sammelstrasse gebe keineswegs die planerische Absicht wieder, dieser in verkehrstechnischer Hinsicht eine derartige Bedeutung zuzuerkennen. Der vorinstanzliche Entscheid beruhe deshalb auf der unzutreffenden Annahme, dass auf die K-strasse in Anwendung der Verkehrssicherheitsverordnung Rückwärtsausfahrten von vornherein ausser Betracht fielen.
3. a) Gemäss § 240 PBG dürfen durch Bauten, Anlagen, Bepflanzungen und sonstige Grundstücknutzungen weder der Verkehr behindert oder gefährdet noch der Bestand und die Sicherheit des Strassenkörpers beeinträchtigt werden (Abs. 1). Verkehrserschliessungen im Bereich wichtiger öffentlicher Strassen haben nach Möglichkeit rückwärtig oder durch Zusammenfassung mehrerer Ausfahrten zu erfolgen (Abs. 3).
Die technischen Anforderungen für Ausfahrten sind im Anhang der Verkehrssicherheitsverordnung (§ 6 Abs. 1 VerkehrssicherheitsV) geregelt. Als ”Ausfahrt” gilt dabei jede für die Benützung mit Fahrzeugen oder für Fussgänger bestimmte Verbindung zwischen einem Grundstück und einer Strasse (§ 2 Abs. 3 VerkehrssicherheitsV), vorliegend also die streitigen Ausfahrten vom Grundstück Kat.-Nr. 01 in die K-strasse. Der Anhang zur Verkehrssicherheitsverordnung sieht je nach Bedeutung der Ausfahrt (Anschluss) einerseits und der Strasse anderseits drei Ausfahrt-Typen (A, B und C) vor. Gemäss der Anmerkung zum Anhang richtet sich der Strassentyp nach den Zugangsnormalien vom 9. Dezember 1987. Diese unterscheiden entsprechend dem voraussichtlichen Verkehrsaufkommen aufgrund der Nutzung mit Wohneinheiten (§ 6 Abs. 1 Zugangsnormalien) folgende Strassentypen (Zugangsarten): Zufahrtsweg, Zufahrtsstrasse, Erschliessungsstrasse sowie (nutzungsorientierte) Sammelstrasse. Der Anschluss einzelner Abstellplätze an eine Sammelstrasse (Ausfahrt-Typ B) darf laut Anhang zur Verkehrssicherheitsverordnung nur so erfolgen, dass vorwärts  eingefahren wird.
Die Vorinstanz hat entsprechend der Festlegung der K-strasse im Verkehrsplan der Gemeinde X vom 6. Juli 1999 als Sammelstrasse ausgeführt, dass der anwendbare Ausfahrt-Typ B nur eine Aus- und Einfahrt vorwärts zulasse. Streitig ist mithin, ob die Bezeichnung einer Strasse als ”Sammelstrasse” im kommunalen Verkehrsplan jener nach den Zugangsnormalien entspricht. Dies hätte zur Folge, dass der Planeintrag einer Strasse im Verkehrsplan als Sammelstrasse genügt, damit die Ausfahrt einzelner Abstellplätze in diese Strasse nach der Verkehrssicherheitsverordnung die Anforderungen als Ausfahrt-Typ B erfüllen muss.
b) Die kommunale Richtplanung obliegt den Gemeinden. Diese können sich auf einzelne Teilrichtpläne beschränken, doch darf nach § 31 Abs. 2 PBG nicht auf den Verkehrsplan verzichtet werden. Mit dem kommunalen Verkehrsplan werden die kommunalen Strassen für die Groberschliessung von jenen der Feinerschliessung abgegrenzt (§ 31 Abs. 2 PBG). Während die Kosten der Groberschliessung grundsätzlich vom Gemeinwesen zu tragen sind, obliegt die Kostentragungspflicht der Feinerschliessung den Grundeigentümern (vgl. die ausführlichen Erwägungen im Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 19. Dezember 1996, BEZ 1997 Nr. 6; auch zum Folgenden). Auf Stufe Nutzungsplanung gibt der Erschliessungsplan Aufschluss über die öffentlichen Werke und Anlagen, die für die Groberschliessung der Bauzonen notwendig sind; dieser zeigt ferner auf, in welchen zeitlich bestimmten Etappen das Gemeinwesen die Groberschliessung durchführt (§ 91 PBG). Bei der Abgrenzung zwischen Grob- und Feinerschliessung steht den Gemeinden ein weiter Ermessensspielraum zu (RB 1988 Nr. 59).
Die Richtplanverordnung enthält im Anhang eine Anzahl von Symbolen, Signaturen und Farben für die Richtplanung. Deren Beachtung ist Genehmigungsvoraussetzung im Sinne von § 5 PBG (§ 1 Abs. 2 RichtplanV). Weitere Symbole und Signaturen können nur mit Zustimmung der Baudirektion und aufgrund örtlicher Besonderheiten verwendet werden (§ 13 RichtplanV). Für den Verkehrsplan sieht der Anhang Zeichen vor für Hochleistungs- und wichtige Hauptverkehrsstrassen, Hauptverkehrsstrassen sowie Sammelstrassen. Für die Bezeichnung kommunaler Strassen als Groberschliessungsanlagen sieht die Richtplanverordnung mithin lediglich die Bezeichnung als Sammelstrasse vor. Eine weitere Unterteilung solcher Strassen je nach ihrer verkehrsmässigen Bedeutung erfolgt im kommunalen Verkehrsplan nicht.
Wie gesehen, kommt dem Gemeinwesen bei der Abgrenzung zwischen Grob- und Feinerschliessung ein weiter Ermessensspielraum zu. Dieser Entscheid kann aufgrund planerischer Überlegungen gefällt werden, so aufgrund des Charakters als Hauptachsen im Siedlungsgebiet oder als wichtige Verbindungen zu Nachbargemeinden sowie zur sinnvollen Abgrenzung eines Quartierplan-Beizugsgebiets (§ 124 Abs. 2 PBG und § 2 Abs. 3 Quartierplanverordnung vom 18. Januar 1978). Die Übernahme der Kostentragungspflicht durch das Gemeinwesen kann aber auch weniger aus planerischer Notwendigkeit als politisch motiviert erfolgen. Die Klassifizierung einer Gemeindestrasse als Sammelstrasse im kommunalen Verkehrsplan stellt auf jeden Fall nicht notwendigerweise auf die Verkehrsmenge oder den Ausbaugrad der Strasse ab. Deshalb kann bei der Bestimmung des Ausfahrt-Typs nicht allein darauf abgestellt werden, dass die entsprechende Strasse richtplanerisch eine Sammelstrasse darstellt. Massgeblich ist vielmehr die – möglicherweise davon abweichende – Festlegung als Zugangsart nach den Zugangsnormalien.
c) Gemäss Anhang Zugangsnormalien können an eine Zufahrtsstrasse bis 150, an eine Erschliessungsstrasse bis 300 und an eine nutzungsorientierte Sammelstrasse bis 600 Wohneinheiten angeschlossen werden. Auf die K-strasse werden heute nach den Ausführungen des Gemeinderats X rund 66 Wohneinheiten, im Vollausbau weitere 40 Wohneinheiten erschlossen. Eine weitere Erschliessungsfunktion hat die K-strassen nicht; sie endet an der Bauzonengrenze bzw. führt in den Wald und hat keine Durchgangsfunktion. Nach der verkehrsmässigen Funktion wie auch nach dem Ausbau entspricht sie einer Zufahrtsstrasse. Einzelne wie auch zusammengefasste Ausfahrten in eine Zufahrtsstrasse haben nach dem Anhang zur Verkehrssicherheitsverordnung dem Ausfahrt-Typ A zu entsprechen, d.h. es ist nicht vorgeschrieben, dass die Ein- und Ausfahrt nur vorwärts erfolgen darf. Die Beantwortung der Frage b im angefochtenen Beschluss des Gemeinderats X vom 19. März 2002 (Dispositiv Ziffer 2), wonach die Zufahrten zu den Garagen und Abstellplätzen nach der Verkehrssicherheitsverordnung auszuführen seien und, sofern diese eingehalten werde,
auch rückwärts in die K-strasse ausgefahren werden könne, erweist sich damit als rechtmässig. Die Beschwerden sind gutzuheissen.
4. ...
Demgemäss
entscheidet
die Kammer:
1.
Die Beschwerden werden gutgeheissen. Dispositiv Ziffer I des Entscheids der Baurekurskommission vom 30. Juli 2002 wird aufgehoben und demgemäss der Beschluss des Gemeinderats X vom 19. März 2002 vollumfänglich wiederhergestellt.
2. ...