Decision ID: e4072974-7346-5639-9603-e661fb8cba91
Year: 2014
Language: de
Court: SG_VG
Chamber: SG_VG_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

hat das Verwaltungsgericht festgestellt:
A./ a) Der Verein Feldschützen-Gesellschaft X. mit Sitz in X. ist Eigentümerin der gut 10
ha grossen Parzelle Nr. F0000, Grundbuchkreis Y., an der E./G. im Stadtteil U. (im
Planausschnitt blau umrandet). Nach dem Zonenplan der Politischen Gemeinde X. vom
1. November 1980 ist das Grundstück im westlichen Teil, der mit einer Tennisanlage
überbaut ist, der Grünzone (ohne Zweckbestimmung) zugeteilt. Der übrige Teil ist als
Zone für öffentliche Bauten und Anlagen, als Landwirtschaftszone sowie als Wohnzone
(W2 und W3) ausgeschieden und mit einem Schützenhaus, einem 25 m-, einem 50 m-
und einem 300 m-Schiessstand, einem Skilift mit Talstation, einem
Landwirtschaftsbetrieb, Mehrfamilienhäusern sowie Familiengärten überbaut. Der
westliche Teil der Parzelle (im Nutzungsplan schräg schraffiert) ist mit der Festlegung
Skiabfahrts- und Skiübungsgelände überlagert. Davon ist unter anderem der südliche
Bereich der Grünzone betroffen.
b) Der Stadtrat X. leitete mit Beschluss vom 17. März 2009 das Verfahren für die
"Bezeichnung der Zwecke der Grünzonen im Zonenplan" ein, wie es nach Art. 17
Abs. 1 lit. d zweiter Satz des Baugesetzes (sGS 731.1, abgekürzt BauG) seit
Inkrafttreten des III. Nachtragsgesetzes zum BauG am 1. Februar 1997 vorgesehen ist.
Gleichzeitig hiess er "die Zweckzuweisung der Grünzonen (Teilzonenplan Grünzonen
gemäss Beilage)" gut und beauftragte die Direktion Bau und Planung damit, das
entsprechende öffentliche Auflage- und Einspracheverfahren durchzuführen. In der
Begründung hielt der Stadtrat ausdrücklich fest, dass Gegenstand des
Zonenplanverfahrens nicht die Ausscheidung oder Abgrenzung der Grünzonen sei,
sondern dass damit einzig die vom Gesetz verlangte Zweckbestimmung nachgeholt
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werde. Die das Grundstück Nr. F0000 betreffende Grünzone wurde als Grünzone A
(Erhaltung und Schaffung von Sport, Park- und Erholungsanlagen gemäss Art. 59
Abs. 1 lit. b und Abs. 2 der Bauordnung der Politischen Gemeinde X., sRS 731.11,
abgekürzt BO) spezifiziert.
c) Während der öffentlichen Auflage erhob unter anderem die Feldschützen-
Gesellschaft X.
Einsprache gegen die Zweckbestimmung der Grünzone, wobei sie beantragte, dass
"vom Erlass einer Grünzone im Bereich der Grundstücke Nr. F0000 sowie im Bereich
des Tennisplatzes westlich davon" abzusehen sei. "Allenfalls sei das Verfahren bis auf
Weiteres zu sistieren." Zur Begründung brachte sie vor, die angefochtene
Zweckbestimmung präjudiziere eine spätere Umzonung bzw. Nutzung. Vorgesehen sei,
den heutigen oberirdischen Schiessbetrieb in einen unterirdischen Schiesskanal zu
legen und in diesem Zusammenhang die Familiengärten und den Skilift zu verlegen,
was eine allfällige Zonenplanänderung bedingen würde. Der Stadtrat wies die
Einsprache mit Beschluss vom 23. Februar 2012 ab, soweit er darauf eintrat.
d) In der Folge genehmigte das Stadtparlament die Vorlage "Bezeichnung Zwecke der
Grünzonen im Zonenplan" am 28. August 2012. Die Frist des fakultativen Referendums
gegen die entsprechenden drei Teilzonenpläne Grünzonen West, Nordost und Südost
lief am 1. Oktober 2012 ungenutzt ab. Der Stadtschreiber gab der Einsprecherin am
2. Oktober 2012 Kenntnis von der stillschweigenden Zustimmung der Bürgerschaft und
eröffnete ihr den Stadtratsbeschluss vom 23. Februar 2012.
B./ Gegen den Stadtratsbeschluss bzw. den Entscheid der Bürgerschaft vom
2. Oktober 2012 erhob die Einsprecherin am 17. Oktober 2012 Rekurs beim
Baudepartement des Kantons St. Gallen. Mit Rekursergänzung vom 15. November
2012 beantragte sie die kostenpflichtige Aufhebung des angefochtenen Beschlusses
und des Referendumsentscheids und verlangte, dass vom Erlass einer Grünzone
abgesehen werde. Zumindest sei das Streitverfahren vorläufig zu sistieren. Andernfalls
sei das Verfahren zur Neubeurteilung an den Stadtrat zurückzuweisen. Die
Rekursinstanz wies die Begehren mit Entscheid vom 11. Februar 2013 kostenpflichtig
ab, soweit sie darauf eintrat.
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C./ Gegen diesen Entscheid erhob die Rekurrentin am 25. Februar 2013 beim
Verwaltungsgericht Beschwerde. Mit Ergänzung vom 8. April 2013 beantragt sie die
kostenpflichtige Aufhebung des Rekursentscheids und dass vom Erlass einer
Grünzone im Bereich des Grundstücks Nr. F0000 sowie im Bereich des Tennisplatzes
sowie im Bereich westlich davon abgesehen werde; allenfalls sei das Verfahren bis auf
Weiteres zu sistieren. Eventuell sei die Streitsache an die Vorinstanz zurückzuweisen.
D./ Baudepartement und Stadtrat beantragen mit Vernehmlassungen vom 17. April
bzw. 24. April 2013, die Beschwerde abzuweisen.
E./ Die Beschwerdeführerin nahm zu diesen Vernehmlassungen am 27. Mai 2013
Stellung. Gleichentags genehmigte das Baudepartement die Teilzonenpläne Grünzone
Teil West, Teil Nordost und Teil Südost. Diese Verfügung wurde Ende Januar 2014 zu
den Akten genommen und gleichzeitig der Beschwerdeführerin zugestellt. Auf die
weiteren Vorbringen der Beteiligten wird, soweit wesentlich, in den nachfolgenden
Erwägungen eingegangen.

Darüber wird in Erwägung gezogen:
1. (...).
2. Die Beschwerdeführerin macht in formeller Hinsicht eine Gehörsverletzung geltend.
Im
Wesentlichen rügt sie, dass sie keine Gelegenheit gehabt habe, zu den
Vernehmlassungen der anderen Verfahrensbeteiligten Stellung zu nehmen.
2.1. Personen und Behörden, gegen die sich eine Eingabe richtet, ist Gelegenheit zur
Stellungnahme zu geben. Verfügungen, die erheblich belasten, sind grundsätzlich nur
zulässig, wenn die Betroffenen den wesentlichen Sachverhalt kennen und Gelegenheit
zur Stellungnahme hatten (Art. 15 Abs. 1 und 2 VRP, Art. 29 der Bundesverfassung, SR
101, abgekürzt BV). Der entsprechende Anspruch auf rechtliches Gehör ist einerseits
ein persönlichkeitsbezogenes Verfahrensrecht der Beteiligten und schützt vor
Herabminderung zum blossen Verfahrensobjekt. Andererseits ist er ein Mittel der
Sachaufklärung, dient der optimalen Aufarbeitung der relevanten
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Entscheidungsgrundlagen und ermöglicht im Rahmen des Verfahrensrechts die
Einführung der Sicht der Betroffenen. Der Anspruch ergibt sich allein aus dem
Verfahren heraus und gilt vorbehaltlos. Inhalt und Umfang des Gehörsanspruchs sind
nicht abstrakt zu umschreiben, sondern am Anspruch auf wirksame Mitwirkung anhand
konkreter tatsächlicher und rechtlicher Gegebenheiten nach Fallgruppen und im
Einzelfall zu konkretisieren. Voraussetzung der Wahrnehmung des rechtlichen Gehörs
ist eine entsprechende Orientierung der Betroffenen. Sie bezieht sich auf den zu
treffenden Entscheid wie auf den Beizug von Unterlagen und Gutachten und schliesst
geheim geführte Verfahren aus. Das Recht auf rechtliches Gehör räumt den
Betroffenen also die Möglichkeit ein, sich vor Erlass eines in ihre Rechtsstellung
eingreifenden Entscheids zur Sache zu äussern. Mit dem Anspruch auf effektive
Mitwirkung korrespondiert, dass die Behörde die Vorbringen der Beteiligten tatsächlich
hört, prüft und berücksichtigt und ihre Entscheide vor diesem Hintergrund begründet
(G. Steinmann, in: St. Galler Kommentar, 2. Auflage, Zürich/St. Gallen 2008, Rz. 21 ff.
zu Art. 29 BV).
2.2. Der Gehörsanspruch ist formeller Natur. Wird eine Verletzung des Anspruchs
festgestellt, muss der angefochtene Hoheitsakt grundsätzlich aufgehoben werden ohne
Rücksicht darauf, ob die Anhörung für den Ausgang des Verfahrens relevant ist, das
heisst die Behörde zu einer Änderung des Entscheids veranlassen wird oder nicht
(Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Auflage, Zürich 2006, Rz.
1709; BGE 137 I 195 E. 2.2 mit Hinweis).
2.3. Eine nicht besonders schwerwiegende Verletzung kann geheilt werden, wenn der
Betroffene die Möglichkeit erhält, sich vor einer Beschwerdeinstanz zu äussern, die
sowohl den Sachverhalt als auch die Rechtslage mit mindestens gleicher Kognition wie
die Vorinstanz prüfen kann (Steinmann, a.a.O., Rz. 32 f. zu Art. 29 BV). So ist die
Verweigerung des rechtlichen Gehörs oder die Verletzung der Begründungspflicht
durch die erstentscheidende Behörde im Rekursverfahren heilbar, da die
Rekursbehörden mit umfassender Kognition entscheiden (Art. 46 VRP). Demgegenüber
ist das Verwaltungsgericht grundsätzlich nur zur Rechtskontrolle befugt (Art. 61 VRP;
Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, St. Gallen 2003, Rz.
731 f.). Die Heilung soll gleichwohl die Ausnahme bleiben, weil dem Betroffenen damit
eine Instanz verloren gehen kann. Die Gehörsverletzung kann aber selbst bei einer
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schwerwiegenden Verletzung geheilt werden, wenn und soweit die Rückweisung der
Sache an die Vorinstanz zu einem formalistischen Leerlauf und damit zu unnötigen
Verzögerungen führen würde, die mit dem (der Anhörung gleichgestellten) Interesse der
betroffenen Partei an einer beförderlichen Beurteilung der Sache nicht zu vereinbaren
wären. Auch in diesem Fall muss die Rechtsmittelinstanz aber über die gleiche
Kognition wie die Vorinstanz verfügen (Kiener/Rütsche/Kuhn, Öffentliches
Verfahrensrecht, Zürich/St. Gallen 2012, N 266, BGE 133 I 201 E. 2.2, BGE 132 V 387
E. 5.1 mit Hinweis).
2.4. Das Recht, von allen eingereichten Stellungnahmen Kenntnis zu erhalten und sich
dazu äussern zu können, stellt einen allgemeinen Verfahrensgrundsatz dar und besteht
unabhängig davon, ob die Eingaben neue und/oder wesentliche Vorbringen enthalten.
Somit ist es nicht an der entscheidenden Behörde zu beurteilen, ob eine weitere
Stellungnahme oder Entgegnung erforderlich sei oder nicht. Dies ist allein Sache der
Verfahrensbeteiligten (BGer 5D_112/2013 vom 15. August 2013 E. 2.2.1 mit
Hinweisen).
2.4.1. Das Bundesgericht liess in diesem Zusammenhang zunächst offen, ob der
erwähnte Verfahrensgrundsatz sowohl im Gerichts- als auch im Verwaltungsverfahren
gelte (BGE 133 I 98 E. 2.1). In einem jüngeren Entscheid hat es diese Frage für das
Verwaltungsverfahren mit knapper Begründung verneint (BGE 138 I 154 E. 2.5; zur
Kritik: M. Lanter, Zum Replikrecht vor Verwaltungsinstanzen, in: Jusletter 18. Juni 2012,
E. III.). Tatsächlich besteht aber kein Grund, in diesem Punkt einen Unterschied
zwischen Gerichts- und Verwaltungsverfahren zu machen, zumal die
Verfahrensgarantien von Art. 29 BV ausdrücklich vor Gerichts- und
Verwaltungsinstanzen gelten. Während eine Einschränkung des Replikrechts im
Verfahren, welches das Bundesgericht betrachtete - dem Popularbeschwerdeverfahren
vor der Unabhängigen Beschwerdeinstanz für Radio und Fernsehen (Art. 94 Abs. 2 des
Bundesgesetzes über Radio und Fernsehen; SR 784.40) - nachvollziehbar erscheint,
ging das Bundesgericht indes zu weit, indem es die Geltung des Replikrechts für alle
Verwaltungsverfahren verneinte (Kölz/Häner/Bertschi, Verwaltungsverfahren und
Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Auflage, Bern 2013, N 527 mit Hinweisen).
Insbesondere für das verwaltungsinterne Rechtsmittelverfahren gibt es keinen Anlass,
den verfassungsmässig garantierten Verfahrensgrundsatz anders zu handhaben als im
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gerichtlichen Verfahren. Demnach sind auch im Rekursverfahren sämtliche weiteren
Stellungnahmen der Verfahrensbeteiligten zu neuen Eingaben - unabhängig davon, ob
die Rekursinstanz diese als entscheidrelevant erachtet oder nicht - zur Kenntnis zu
geben.
2.4.2. Zur Gewährleistung des Replikrechts kann ein zweiter Schriftenwechsel
angeordnet oder den Parteien Frist für eine allfällige Stellungnahme angesetzt werden.
Die Behörde oder das Gericht können Eingaben aber auch lediglich zur Kenntnisnahme
zustellen, wenn von den Parteien erwartet werden kann, dass sie umgehend
unaufgefordert Stellung nehmen oder eine Stellungnahme beantragen, was namentlich
bei anwaltlich Vertretenen oder Rechtskundigen regelmässig der Fall ist.
2.4.3. Eine Partei, die wie vorliegend eine Eingabe ohne Fristansetzung erhält und dazu
Stellung nehmen will, hat dies umgehend zu tun oder zumindest zu beantragen.
Andernfalls wird angenommen, sie habe auf eine weitere Eingabe verzichtet. Die
Behörde und das Gericht haben demnach bei dieser Vorgehensweise mit der
Entscheidfällung so lange zuzuwarten, bis man annehmen darf, der Adressat habe auf
eine weitere Eingabe verzichtet. Insoweit bejaht die Rechtsprechung in aller Regel eine
Verletzung des Replikrechts und damit des Anspruchs auf rechtliches Gehör, wenn nur
innert weniger Tage nach Mitteilung der Eingabe entschieden wird. In einer etwas
allgemeineren Formulierung hielt das Bundesgericht fest, dass jedenfalls vor Ablauf von
zehn Tagen nicht von einem Verzicht auf das Replikrecht ausgegangen werden dürfe
(BGer 5D_112/2013 vom 15. August 2013 E. 2.2.2. f. mit Hinweisen).
2.4.4. Konkret hat die Vorinstanz der Rekurrentin die Vernehmlassungen der übrigen
Verfahrensbeteiligten am Dienstag, 5. Februar 2013, zugesandt und gleichzeitig
mitgeteilt, dass kein zweiter Schriftenwechsel vorgesehen sei und als Nächstes der
Rekursentscheid folge. Der anschliessende Entscheid datiert vom darauffolgenden
Montag, 11. Februar 2013, wobei er gleichentags verschickt wurde. Inklusiv dem
erstmöglichen Zustelltag verblieben der Rekurrentin somit lediglich fünf Tage bzw. drei
Arbeitstage, auf die zwei zugestellten Vernehmlassungen zu reagieren bzw. zumindest
eine Fristansetzung für eine allfällige Replik dazu zu verlangen. Diese Frist ist mit Blick
auf die oben erwähnte bundesgerichtliche Rechtsprechung offensichtlich zu knapp
bemessen, womit eine Gehörsverletzung vorliegt. Zwar ging es im Wesentlichen
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tatsächlich nur um die Überprüfung eines Nichteintretensentscheids, wie die Vorinstanz
vorbringt. Dies spielte hinsichtlich des Anspruchs auf eine allfällige Replik aber keine
Rolle. Effektiv hätte die Behörde erst auf Grund einer allenfalls eingegangenen Replik
entscheiden können, ob die entsprechenden Vorbringen entscheidrelevant gewesen
wären oder nicht. Daran ändert auch nichts, dass die im Beschwerdeverfahren
vorgebrachten Einwände nach Meinung der Vorinstanz am Rekursentscheid nichts
geändert hätten. Es ist nicht gesagt, dass die Beschwerdeführerin - im Wissen um die
beschränkte richterliche Kognition - im Rekursverfahren gleichermassen Stellung
genommen hätte, wie sie es im Beschwerdeverfahren getan hat.
2.4.5. Aus dem Gesagten folgt, dass der angefochtene Rekursentscheid wegen der
Gehörsverletzung grundsätzlich aufgehoben werden muss, und zwar ohne Rücksicht
darauf, ob die allfällige Replik für den Ausgang des Rekursverfahrens relevant gewesen
wäre und die Behörde zu einer Änderung des Entscheids veranlasst hätte oder nicht.
2.5. Die Beschwerdeführerin rügt weiter, die Genehmigungsverfügung vom 23. Februar
2006 betreffend die Zonenplanrevision sei ihr nicht zur Kenntnis gebracht worden.
2.5.1. Der Zonenplan besteht aus einer planerischen Darstellung und aus den
dazugehörenden Bauvorschriften, die im Baureglement aufgestellt sind (Art. 9 Abs. 2
BauG). Zonenplan und Baureglement werden im Verfahren gemäss Art. 29 ff. BauG
erlassen und bedürfen der Genehmigung des Baudepartements (Art. 31 BauG). Das
Gleiche gilt grundsätzlich auch für deren Änderung (Art. 32 Abs. 1 BauG). Eine
persönliche Mitteilung an die betroffenen Grundeigentümer ist dabei nicht vorgesehen.
2.5.2. Während den letzten Jahrzehnten war für die Politische Gemeinde X. der
Zonenplan samt Bauordnung vom 1. November 1980 massgebend. Seit dem
1. Oktober 2006 verfügt die Stadt über ein grundlegend neues Baurecht, insbesondere
über eine vollständig überarbeitete Bauordnung. Das Baudepartement genehmigte die
Bauordnung samt Zonenplanänderungen am 9. August 2002/23. Februar 2006. Der
Stadtrat hat den entsprechenden Vollzugsbeginn auf den 1. Oktober 2006 festgesetzt
(Art. 74 BO). Bezüglich der Grünzonen galt - bzw. gilt immer noch - eine
Spezialregelung. Art. 71 BO bestimmt nämlich, dass auf die Grünzonen Art. 62 der
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alten Bauordnung Anwendung finde, solange ihr Zweck - wie von Art. 17 Abs. 1 BauG
verlangt - im Zonenplan noch nicht gemäss Art. 59 BO bezeichnet ist.
2.5.3. Nach dem Gesagten sind die Grünzonen des Zonenplans entweder in der
Fassung des Plans vom 1. November 1980, vom 1. Oktober 2006 oder entsprechend
eines dazwischenliegenden oder nachfolgenden und genehmigten Teilzonenplans für
jedermann verbindlich festgelegt, und zwar unabhängig davon, ob die entsprechenden
Genehmigungen durch das Baudepartement den betroffenen Grundeigentümern -
konkret der Grundeigentümerin der Parz.-Nr. F0000 - individuell zur Kenntnis gebracht
worden wären. Hinsichtlich der nicht zur Kenntnis gebrachten Genehmigungsverfügung
liegt somit keine Gehörsverletzung vor.
2.6. Insgesamt ergibt sich, dass die Vorinstanz das Replikrecht der Beschwerdeführerin
verletzt hat. Eine Heilung dieser Gehörsverletzung durch das in der - gegenüber der
Vorinstanz - Kognition beschränkte Verwaltungsgericht ist in diesem Zusammenhang
nicht angezeigt. Der angefochtene Rekursentscheid ist damit aufzuheben und zur
neuen Entscheidung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Damit kann offen bleiben, ob
die Vorinstanz das rechtliche Gehör zusätzlich verletzt hat, weil sie auf den Rekurs
insoweit nicht eingetreten ist, als damit auch die Aufhebung des Entscheids über das
Sistierungsgesuch beantragt wurde. Wie die Beschwerdeführerin zu Recht einwendet,
hat sich die Vorinstanz mit ihrem Sistierungsantrag immerhin inhaltlich kurz befasst
(act. 2, E. 1.2.2). So wäre es mit Blick darauf, dass die Rekurrentin den
Sistierungsantrag unter dem Buchstaben C. "Fazit" ihrer Rekursbegründung ihrerseits
zumindest kurz gestreift hat, immerhin nicht falsch gewesen, wenn sie den Rekurs
auch bezüglich des Sistierungsantrags materiell behandelt und ihrer Begründung
entsprechend abgewiesen hätte.
2.7. Nachdem feststeht, dass der vorinstanzliche Entscheid bereits aus formellen
Gründen aufgehoben werden muss, erübrigt es sich, über den im
Beschwerdeverfahren wiederum gestellten Sistierungsantrag zu befinden.
3. Mit der Rückweisung hat es an sich auch sonst sein Bewenden. Weil das Verfahren
aber bereits
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seit über einem Jahr am Gericht anhängig ist, ist es gleichwohl angebracht, den Fall
zumindest vorläufig kurz materiell zu beurteilen, wenn auch bloss unter dem Vorbehalt,
dass sich trotz der von der Vorinstanz nachzuholenden Replik-Möglichkeit an der
Sache selbst nichts ändern sollte.
3.1. Gegenstand des Rechtsmittelverfahrens kann nur sein, was im erstinstanzlichen
Verfahren Gegenstand war oder nach richtiger Gesetzesauslegung hätte sein sollen.
Gegenstände, über welche die erstinstanzlich verfügende Behörde nicht entschieden
hat und über die sie auch nicht entscheiden musste, dürfen die Rechtsmittelinstanzen
nicht beurteilen, weil sie dadurch die funktionelle Zuständigkeit der ersten Instanz
missachten würden (BGer 1A.352/1999 vom 12. Juli 2000 E. 3.a mit Hinweisen).
3.2. Die Beschwerdeführerin wehrt sich nicht gegen die Zweckbestimmung der
Grünzone, sondern
gegen die Grünzone an sich, auch wenn sie mit Beschwerdeergänzung vom 8. April
2013 selbst einräumt, dass die Grünzone im Bestand und im Umfang auf der Basis des
Baugesetzes vom 1. Juni 1972 bzw. des Zonenerlasses vom 1. November 1980 beruhe
und seither von keiner Zonenplanänderung mehr erfasst worden sei. Tatsächlich hat
der Stadtrat mit dem angefochtenen Beschluss vom 17. März 2009 nicht die
Grundordnung überarbeitet, sondern einzig die längst überfällige Zweckzuweisung der
Grünzonen gemäss Art. 17 Abs. 1 BauG bzw. Art. 59 BO nachgeholt. Dagegen, dass
die Planungsbehörde die verlangte Zweckzuweisung einzelner oder aller Grünzonen
ohne erneute Überprüfung der zugrunde liegenden Zonenart bestimmt, spricht nichts.
3.3. Nachdem feststeht, dass mit dem angefochtenen Teilzonenplan "Grünzone" nicht
die Zonenart an sich, sondern bloss deren Zweckbestimmung neu festgelegt wurde,
kann vorliegend auch nur die verfahrensgegenständliche Zweckbezeichnung der
betroffenen Grünzone angefochten werden. Es lag im Ermessen der Planungsbehörde,
deren grundsätzliche Festlegung nicht erneut festzulegen.
3.4. Die Beschwerdeführerin bringt in diesem Zusammenhang vor, sie trage sich
bereits seit längerem mit dem Gedanken, den lärmintensiven Schiessbetrieb in den
Untergrund zu verlegen, damit sie die Parzelle anders nutzen könne. Der vorliegende
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Teilzonenplan stehe diesem Anliegen nun entgegen, weil die nachträglich
vorgenommene Zweckbezeichnung nach Art. 17 Abs. 1 BauG bzw. Art. 59 Abs. 1 BO
ihr späteres Umzonungsgesuch präjudieziere.
3.4.1. Allgemein gilt der Grundsatz der Planbeständigkeit, jedenfalls für Nutzungspläne,
die unter der Herrschaft des Raumplanungsgesetzes (SR 700, abgekürzt RPG) und zur
Umsetzung seiner Ziele und Grundsätze erlassen worden sind. Nutzungspläne werden
deshalb nur überprüft und gegebenenfalls angepasst, wenn sich die Verhältnisse seit
ihrem Erlass bzw. ihrer Genehmigung durch das Baudepartement erheblich geändert
haben oder bedeutsame neue Bedürfnisse nachgewiesen sind (Art. 21 Abs. 2 RPG; Art.
Art. 32 Abs. 1 BauG). Der Überprüfung und Anpassung von Nutzungsplänen wiederum
können öffentliche oder private Interessen entgegenstehen. Eine Sperrwirkung für
Planänderungen kann insbesondere vom Vertrauensschutzprinzip nach Art. 9 der
Bundesverfassung (SR 101, abgekürzt BV) ausgehen, namentlich dann, wenn dem
Betroffenen behördliche Zusicherungen gemacht wurden (Waldmann/Hänni,
Handkommentar zum Raumplanungsgesetz, Bern 2006, Rz. 12 zu Art. 21 RPG).
3.4.2. Mit dem Grundsatz der Planbeständigkeit soll in erster Linie dem von der
Planänderung betroffenen Grundeigentümer Rechtssicherheit verschafft werden. Aber
auch Nachbarn eines von der Planänderung betroffenen Grundstücks haben ein
schutzwürdiges Interesse daran, von allfälligen neuen und möglicherweise
übermässigen Nutzungseinwirkungen verschont zu bleiben. Allein die
Eigentumsgarantie nach Art. 26 BV steht einer Anpassung nicht entgegen. Sie
vermittelt dem Eigentümer bzw. dem Nachbarn keinen Anspruch darauf, dass sein
Land bzw. jenes seiner Nachbarn dauernd in jener Zone verbleibe, in die es einmal
eingewiesen worden ist. Eine Planung, die nicht mehr zeitgerecht ist, widerspricht im
Gegenteil nicht nur den Planungsgrundsätzen des RPG, sondern im Fall von
Nutzungsbeschränkungen auch der Eigentumsgarantie der betroffenen
Grundeigentümer (Waldmann/Hänni, a.a.O., Rz. 11 ff. zu Art. 21 RPG).
3.4.3. Ein zentrales Kriterium in der Abwägung bildet das Alter des Nutzungsplans. Je
neuer ein Plan ist, umso mehr darf mit seiner Beständigkeit gerechnet werden und
desto schwieriger wird es sein, die Vermutung der Gültigkeit zu widerlegen. Auf der
anderen Seite sind Zonenpläne ungeachtet der Vorschrift von Art. 21 Abs. 2 RPG in der
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Regel nach fünfzehn Jahren zu überarbeiten, weil die Bedarfsprognose der
Siedlungsentwicklung auf diesen Zeithorizont ausgerichtet ist. Ein weitergehender
Planungshorizont ist zwar möglich. Grundstücke, die erst nach fünfzehn Jahren
überbaut werden sollen, dürfen aber nicht eingezont werden, sondern können
höchstens einer nach Massgabe des kantonalen Rechts bestehenden Reservezone (im
Kanton St. Gallen dem übrigen Gemeindegebiet, Art. 21 BauG) zugewiesen werden
(vgl. Art. 15 lit. b RPG; Waldmann/Hänni, a.a.O., Rz. 31 zu Art. 15 RPG und Rz. 20 zu
Art. 21 RPG).
3.4.4. Nach Art. 33 Abs. 1 BauG kann der Grundeigentümer eine Überprüfung bereits
nach Ablauf von zehn Jahren seit Rechtsgültigkeit verlangen. Haben sich die
Verhältnisse derart geändert, dass das öffentliche Interesse an der geltend gemachten
Eigentumsbeschränkung dahingefallen sein könnte, hat er sogar vorher und damit
unabhängig von der zehnjährigen Sperrfrist einen Anspruch auf Überprüfung (VerwGE
B 2009/111 vom 24. August 2010 E. 4.8., in: www.gerichte.sg.ch). Davon abgesehen
steht es - unter Berücksichtigung der vorerwähnten schutzwürdigen Interessen der
Nachbarn - im freien Ermessen des Gemeinderats, schon vor Ablauf der zehnjährigen
Frist auf das Änderungsgesuch des Grundeigentümers einzutreten, wenn er es für
angezeigt erachtet (E. David, Ortsplanungsrecht II: Das Verfahren beim Erlass von
Baureglement, Plänen und Schutzverordnungen, in: Das Nachtragsgesetz zum st.
gallischen Baugesetz, Veröffentlichungen des Schweizerischen Instituts für
Verwaltungskurse an der Hochschule St. Gallen, Neue Reihe Bd. 20, St. Gallen 1983,
S. 114, Rz. 175).
3.4.5. Abgesehen davon, dass die Planungsbehörde vorliegend gemäss ihrer
Vernehmlassung vom 24. April 2013 dem Vorhaben der Beschwerdeführerin und einem
entsprechenden Umzonungsgesuch auch nach der vorliegenden Zweckbestimmung
der Grünzone auf Parz.-Nr. F0000 grundsätzlich positiv gegenüber steht, stünde der
vorliegend angefochtene Teilzonenplan "Grünzonen" auch sonst einem
entsprechenden Umzonungsgesuch nicht im Wege. Zum Einen bezöge sich die
Sperrfrist von zehn Jahren gemäss Art. 33 BauG dabei einzig auf den Zweck der
Grünzone "Grünzonen A" (Erhaltung und Schaffung von Sport, Park- und
Erholungsanlagen, Art. 59 Abs. 1 lit. b BO), nicht aber auf die grundordnungsmässige
Zonenart der Grünzone an sich. Für das Grundstück Nr. F0000 wurde diese wie gesagt
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bereits vor über 30 Jahren im Rahmen des Zonenplans vom 1. November 1980
rechtskräftig festgelegt und seither nicht mehr verändert, auch nicht durch eine
umfassende Ortsplanrevision. Und zum Anderen würde auch Art. 33 BauG einem
Gesuch um blosse Zweckänderung nicht entgegenstehen, auch wenn die
Zweckzuweisung der Zone noch keine zehn Jahre zurückliegen würde, zumal das
öffentliche Interesse am Fortbestehen der Grünzone A im heutigen Ausmass erheblich
an Bedeutung verlieren würde, wenn mit ihrer Änderung der gesamte Stadtteil U. vom
Schiesslärm befreit werden könnte. Und schliesslich wäre nach Art. 17 Abs. 2 BauG
selbst bei Fortbestehen der Grünzone A eine Verlegung des Schiessbetriebs in den
Untergrund ohne Weiteres möglich.
3.5. Demnach erweist sich die Beschwerde - auf Grund einer vorläufigen Beurteilung -
inhaltlich als unbegründet. Das Gleiche gälte auch für den Sistierungsantrag, zumal es
nach wie vor nicht absehbar ist, ob die Beschwerdeführerin ihre Pläne dereinst
umsetzen und dafür ein Gesuch für eine Um- oder Einzonung ihrer Parzelle stellen wird.
Dazu kommt, dass nach dem oben Gesagten die hier umstrittene Zweckbestimmung
der seit langem rechtskräftig festgelegten Grünzone (ohne besondere
Zweckbezeichnung) eine spätere Um- oder Einzonung des Grundstücks Nr. F0000
grundsätzlich nicht präjudizieren kann.
4. Zusammenfassend erweist sich die Rüge betreffend Gehörsverletzung als
begründet, weshalb der angefochtene Entscheid aus formellen Gründen aufzuheben
und zur neuen Entscheidung an die Vorinstanz zurückzuweisen ist. Sollten sich
während der nachträglich gewährten Replikfrist keine neuen Erkenntnisse ergeben,
wäre aus heutiger Sicht gegen einen gleichlautenden Rekursentscheid jedoch nichts
mehr einzuwenden.
5. In Streitigkeiten hat grundsätzlich jener Beteiligte die Kosten zu tragen, dessen
Begehren ganz oder teilweise abgewiesen werden (Art. 95 Abs. 1 VRP). Die
festgestellte Gehörsverletzung stellt eine Missachtung wesentlicher
Verfahrensvorschriften dar, weshalb Kosten, die dadurch entstanden sind,
grundsätzlich zu Lasten des Verursachers gehen (Art. 95 Abs. 2 VRP; R. Hirt, Die
Regelung der Kosten nach st. gallischem Verwaltungsrechtspflegegesetz, Diss.,
Lachen/St. Gallen 2004, S. 90). Mithin spielt es keine Rolle, dass die
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Beschwerdeführerin die Rückweisung bloss im Eventualantrag verlangt hat, was im
Normalfall einem teilweisen Obsiegen entsprochen hätte (Hirt, a.a.O., S. 95 f.).
5.1. (...).
5.2. Dementsprechend hat die Beschwerdeführerin Anspruch auf Ersatz der
Parteikosten, die vom Staat zu bezahlen sind. Eine Kostennote liegt nicht vor.
Angemessen ist ein Kostenersatz von Fr. 2'500.-- (Art. 22 Abs. 1 lit. b in Verbindung mit
Art. 6 und Art. 19 der Honorarordnung für Rechtsanwälte und Rechtsagenten, sGS
963.75). Der Umstand, dass die Beschwerdeführerin im Handelsregister als Verein
eingetragen ist, der gemäss eingetragenem Zweck sein Grundstück nach
kaufmännischen Grundsätzen verwaltet, ist ein Indiz dafür, dass sie
mehrwertsteuerpflichtig ist, weshalb sie die der Honorarrechnung ihres Anwalts
belastete Mehrwertsteuer von ihrer eigenen Steuerschuld abziehen könnte, ohne dass
ihr dadurch eine Mehrbelastung entstünde. Im Mehrwertsteuerregister ist sie aber nicht
eingetragen (www.uid.admin.ch). Damit ist vorliegend die Mehrwertsteuer bei der
Bemessung der ausseramtlichen Entschädigung zusätzlich zu berücksichtigen (vgl.
dazu Hirt, a.a.O., S. 194).