Decision ID: 532c786d-4d9c-4678-a6f5-aa75e7645c5c
Year: 2019
Language: de
Court: ZH_VG
Chamber: ZH_VG_001
Canton: ZH
Region: Zürich
Law Area: public_law

hat sich ergeben:
I.
A.
A wird seit Dezember 2009 durch die Sozialen Dienste der Stadt Zürich mit wirtschaftlicher Hilfe unterstützt.
B.
Das Sozialzentrum C der Stadt Zürich erteilte A mit Verfügung vom 24. September 2015 die Auflage, ab dem 12. Oktober 2015 bis zum 11. Januar 2016 in der Arbeitsstätte D der Stiftung E eine Arbeitstätigkeit mit einem Pensum von 50 % auszuüben. Für den Fall, dass er die Auflage nicht ordnungsgemäss erfülle, wurde ihm unter anderem eine Kürzung des Grundbedarfs um 15 % für die Dauer von drei Monaten angedroht. Die Sonderfall- und Einsprachekommission der Sozialbehörde der Stadt Zürich (SEK) wies am 26. November 2015 eine dagegen erhobene Einsprache ab. Dieser Entscheid blieb unangefochten.
C.
A trat die Arbeit bei der Stiftung E in der Folge nicht an.
II.
A.
Mit Verfügung vom 24. Februar 2016 beschloss die Stellenleitung des Sozialzentrums C, bis A an der angeordneten Arbeitstätigkeit im Rahmen einer 50 %-Anstellung in der Arbeitsstätte D der Stiftung E ordnungsgemäss teilnehme, werde der Grundbedarf für den Lebensunterhalt ab April 2016 um 15 % gekürzt. Vorerst erfolge die Kürzung auf drei Monate befristet (Dispositivziffer 1). Verweigere A weiterhin die Teilnahme an einem Teillohnprogramm, werde am 1. Juni 2016 über eine Weiterführung oder Verschärfung der Sanktion entschieden (Dispositivziffer 2).
B.
Eine dagegen erhobene Einsprache wies die SEK mit Entscheid vom 19. Mai 2016 ab und passte Dispositivziffer 2 der angefochtenen Verfügung dahingehend an, dass über eine allfällige weitere Sanktion im Juni 2016 mittels neuem anfechtbarem Entscheid zu entscheiden sei, falls sich A weiterhin weigere, eine Arbeitstätigkeit in einem Pensum von 50 % bei der Stiftung E aufzunehmen (statt: an einem Teillohnprogramm teilzunehmen).
C.
Den am 3. Juli 2016 gegen diesen Entscheid erhobenen Rekurs wies der Bezirksrat Zürich mit Beschluss vom 5. Juli 2018 ab.
III.
A.
Am 15. August 2018 gelangte A mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht und beantragte, der Beschluss des Bezirksrats Zürich vom 5. Juli 2018, die Verfügung vom 24. September 2015 und der Entscheid der SEK vom 26. November 2015 sowie die Verfügung vom 24. Februar 2016 seien aufzuheben.
B.
Nach entsprechender Aufforderung mit Präsidialverfügung vom 21. August 2018 zahlte A fristgerecht einen Kostenvorschuss ein.
C.
Die Sozialbehörde der Stadt Zürich beantragte mit Eingabe vom 11. Oktober 2018 die Abweisung der Beschwerde. Der Bezirksrat Zürich verzichtete mit Schreiben vom 17. Oktober 2018 auf eine Vernehmlassung. Nach erfolgter Akteneinsicht beim Verwaltungsgericht und innert erstreckter Frist hielt A mit Eingabe vom 28. November 2018 an seinen Anträgen fest.
Der Einzelrichter

erwägt:
1.
1.1
Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Umstritten ist eine auf drei Monate befristete Kürzung des Grundbedarfs um 15 % bzw. Fr. 147.90 pro Monat, womit der Streitwert weniger als Fr. 20'000.- beträgt. Daher und weil dem Fall keine grundsätzliche Bedeutung zukommt, ist die Beschwerde vom Einzelrichter zu beurteilen (§ 38b Abs. 1 lit. c und Abs. 2 VRG). Da die Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
1.2
Weisungen und Auflagen im Sinn von § 21 SHG sind nach der Rechtsprechung Zwischenentscheide, weil sie das Verfahren nicht beenden. Wird gegen eine solche Zwischenverfügung nicht umgehend Beschwerde eingereicht, ist die Rechtmässigkeit der Zwischenverfügung zusammen mit dem Endentscheid (Kürzungsentscheid) zu überprüfen, wenn sich der Zwischenentscheid auf den Inhalt des Endentscheids auswirkt (BGr, 13. Juni 2012, 8C_871/2011, E. 4.3.4, 4.4; VGr,
10. September 2015
,
VB.2015.00232,
E. 1.4). Weil Zwischenentscheide keine materielle Rechtskraft erlangen, müssen sie – unter Vorbehalt einer abweichenden Regelung – nicht unmittelbar an ihren Erlass angefochten werden; dasselbe gilt auch für Rechtsmittelentscheide über Zwischenentscheide (Martin Bertschi
in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 19a N. 60).
1.3
Mit Einspracheentscheid vom 26. November 2015 beurteilte die SEK die Auflage, eine dreimonatige Arbeitstätigkeit bei der Stiftung E mit einem Pensum von 50 % zu absolvieren, als rechtmässig. Diesen Entscheid focht der Beschwerdeführer nicht innert Frist an, sondern verlangte dessen vorfrageweise Überprüfung im Rekursverfahren gegen den Entscheid der SEK vom 19. Mai 2016 über die in der Folge verfügte Kürzung des Grundbedarfs. Die Vorinstanz erwog dazu, der Beschwerdeführer sei aufgrund des ersten Einspracheverfahrens nicht befugt gewesen, eine nochmalige Überprüfung der Auflage zu verlangen, soweit sich der Sachverhalt nicht verändert habe.
1.4
In der Verfügung vom 24. Februar 2016 verwies die Stellenleitung in den Erwägungen ausdrücklich auf die dem Beschwerdeführer am 24. September 2015 erteilte Auflage, wonach er an einer dreimonatigen Arbeitstätigkeit bei der Stiftung E teilzunehmen habe, und bezeichnete diese als "auch aus heutiger Sicht immer noch geeignet, angemessen und zumutbar". Damit
bestätigte sie ihren Willen, an der Auflage festzuhalten und weiterhin zu verlangen, dass der Beschwerdeführer einen dreimonatigen Arbeitseinsatz bei der Stiftung E absolviere. In der ursprünglichen Verfügung vom
24. September 2015 wurde zwar ein Anfangs- und Enddatum des zu leistenden Arbeitseinsatzes genannt, die Verpflichtung zur
dreimonatigen Arbeitstätigkeit wurde durch Zeitablauf jedoch weder verkürzt noch verfiel sie. Die
Stellenleitung
ging – zu Recht (hiernach E. 4) – davon aus, dass sich die Verhältnisse nicht geändert hätten, die Auflage deshalb weiterhin zulässig erscheine und aufrechtzuerhalten sei. Insofern ist von einem weiteren Zwischenentscheid auszugehen. Dessen Anfechtbarkeit wird nicht durch den Entscheid der SEK vom 26. November 2015 beschränkt, zumal es sich bei letzterem um einen Zwischenentscheid handelt (dazu vorstehend E. 1.2) und die Rechtsauffassung der SEK mangels veränderter tatsächlicher Verhältnisse wohl die Beschwerdegegnerin und die SEK selbst, nicht jedoch die ihr übergeordneten Instanzen zu binden vermag (vgl. § 27 und § 63 VRG). Entsprechend war der Beschwerdeführer im Rekursverfahren vor dem Bezirksrat berechtigt, die ihm erteilte Auflage erneut überprüfen zu lassen, und darf dies auch im Beschwerdeverfahren vor Verwaltungsgericht verlangen (vgl. zum Ganzen
VGr,
10. September 2015
,
VB.2015.00232,
E. 1.4). Streitgegenstand des vorliegenden Beschwerdeverfahrens ist deshalb sowohl die Rechtmässigkeit der Auflage als auch der Kürzung des Grundbetrages für den Lebensunterhalt um 15 % während dreier Monate.
2.
2.1
Wer für seinen Lebensunterhalt nicht hinreichend oder nicht rechtzeitig aus eigenen Mitteln aufkommen kann, hat nach § 14 des Sozialhilfegesetzes vom 14. Juni 1981 (SHG) Anspruch auf wirtschaftliche Hilfe. Die Sozialhilfe hat nur ergänzenden Charakter und verlangt, dass zunächst alle anderen Möglichkeiten der Hilfe ausgeschöpft werden, bevor staatliche Hilfeleistungen erbracht werden. Der Grundsatz der Selbsthilfe als Teil des Subsidiaritätsprinzips verpflichtet die hilfesuchende Person, alles Zumutbare zu unternehmen, um eine Notlage aus eigenen Kräften abzuwenden oder zu beheben. Es müssen namentlich das vorhandene Einkommen und Vermögen und die eigene Arbeitskraft eingesetzt werden (VGr,
21. April 2016,
VB.2015.00216
, E. 2.1).
2.2
Gemäss § 21 SHG können Sozialhilfeleistungen mit Auflagen und Weisungen verbunden werden, die sich auf die richtige Verwendung der Beiträge beziehen oder geeignet sind, die Lage des Hilfeempfängers und seiner Angehörigen zu verbessern. Insbesondere kann die wirtschaftliche Hilfe mit der Aufnahme einer zumutbaren Arbeit oder ähnlichen Verhaltensmassregeln verbunden werden, die nach den Umständen angebracht erscheinen (§ 23 lit. d der Verordnung zum Sozialhilfegesetz vom 21. Oktober 1981 [SHV]
). Der zumutbaren Erwerbstätigkeit gleichzusetzen ist die Teilnahme an einem von den Sozialhilfeorganen anerkannten lohnwirksamen Beschäftigungsprogramm des zweiten Arbeitsmarktes, mit dem der eigene Unterhalt zumindest teilweise gedeckt werden kann. Die Auflage, an einem Arbeitsintegrationsprogramm oder Einsätzen im zweiten Arbeitsmarkt teilzunehmen, muss als zulässig erachtet werden, wenn es sich dabei um eine zumutbare Arbeit handelt und der Betroffene dafür entschädigt wird oder sich seine Lage durch die Teilnahme (beispielsweise durch den Erwerb neuer Fähigkeiten im Hinblick auf eine spätere Arbeitssuche) verbessern kann (§ 21 SHG; § 23 lit. d SHV; VGr,
29. Mai 2013
,
VB.2013.00120,
E. 5.3). Die Zumutbarkeit einer Erwerbstätigkeit ist gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung nach der arbeitslosenversicherungsrechtlichen Umschreibung vorzunehmen (Art. 16 Abs. 2 des Arbeitslosenversicherungsgesetzes vom 25. Juni 1982 [AVIG]). Danach muss eine Arbeit den berufs- und ortsüblichen Bedingungen entsprechen, angemessen Rücksicht auf die Fähigkeiten und bisherigen Tätigkeiten der unterstützten Person nehmen und ihren persönlichen Verhältnissen und dem Gesundheitszustand angemessen sein. Ein Arbeitsangebot kann das Fähigkeits- und Fertigkeitsniveau der betreffenden Person auch unterschreiten; diese darf bloss nicht überfordert werden (zum Ganzen VGr,
28. Januar 2016
,
VB.2015.00406
, E. 4.3).
2.3
Wenn der Hilfesuchende gegen solche Anordnungen, Auflagen und Weisungen der Fürsorgebehörde verstösst, können die Sozialhilfeleistungen nach § 24 Abs. 1 lit. a Ziff. 1, 4 und 6 SHG angemessen gekürzt werden. Die Kürzung kann in dem Mass erfolgen, als dadurch der Lebensunterhalt des Hilfeempfängers und seiner Angehörigen nicht gefährdet wird (§ 24 SHV). Der Hilfeempfänger muss zuvor schriftlich auf die Möglichkeit einer Leistungskürzung hingewiesen worden sein (§ 24 Abs. 1 lit. b SHG), wobei ein solcher Hinweis schon mit der Anordnung, Auflage oder Weisung verbunden werden kann.
2.4
Das Verwaltungsgericht ist als Beschwerdeinstanz nach § 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 20 Abs. 1 lit. a VRG auf die Prüfung von Rechtsverletzungen, einschliesslich Ermessensmissbrauch, Ermessensüberschreitung und Ermessensunterschreitung beschränkt. Die Angemessenheit der angefochtenen Anordnung kann es ausserhalb dieses Rahmens grundsätzlich nicht überprüfen.
3.
3.1
Der Beschwerdeführer rügt, er sei mit der Verpflichtung zum Arbeitseinsatz bei der Stiftung E bestraft worden, obwohl er zuvor keine Pflichtverletzungen begangen habe. Seine Verpflichtung zur Arbeitsleistung bei der Stiftung E stellt jedoch keine Sanktion dar, sondern wurde in Anwendung von § 21 SHG verfügt, um die Aussichten auf eine Wiedereingliederung des Beschwerdeführers in das Erwerbsleben zu verbessern. Inwiefern die Auflage schikanös oder willkürlich sein könnte, wie dies der Beschwerdeführer zumindest sinngemäss beanstandet, ist nicht ersichtlich, erscheint sie doch vielmehr geeignet, seine Erfolgsaussichten auf dem ersten Arbeitsmarkt zu verbessern. Die erteilte Auflage stützte sich überdies auf eine ausreichende gesetzliche Grundlage (vgl. vorstehend E. 2.2).
3.2
Vor diesem Hintergrund zielt auch das sinngemässe Vorbringen des Beschwerdeführers ins Leere, dass die Verfügung vom 24. September 2015 unter anderem mit seinem angeblichen Fernbleiben von einem Bewerbungsgespräch begründet worden sei, er an diesem jedoch teilgenommen und die Vorinstanz seinen entsprechenden Beweisantrag in Verletzung seines rechtlichen Gehörs ausser Acht gelassen habe. Aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör leitet sich ein Anspruch der Verfahrensbeteiligten ab, dass sich die Rechtsmittelbehörde mit den gestellten Anträgen und den relevanten Sachvorbringen auseinandersetzt. Dies bedeutet aber nicht, dass sie sich mit jeder tatsächlichen Behauptung, mit jedem rechtlichen Einwand und mit jedem Beweismittel befassen muss. Vielmehr kann sie sich auf die für den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte beschränken (Alain Griffel, Kommentar VRG, § 8 N. 33). Da die Auflage, eine dreimonatige Tätigkeit bei der Stiftung E aufzunehmen, nicht als Sanktion infolge Fernbleibens von einem Bewerbungsgespräch, sondern in Anwendung von § 21 SHG als Beitrag zur beruflichen und sozialen Integration verfügt wurde, erweist sich als unerheblich, ob dieses Bewerbungsgespräch tatsächlich stattfand. Entsprechend ist auch der im Beschwerdeverfahren gestellte Antrag auf Einvernahme eines Zeugen abzuweisen, der die Teilnahme des Beschwerdeführers am erwähnten Bewerbungsgespräch bestätigen könne.
4.
4.1
Die ursprüngliche Anweisung an den Beschwerdeführer, eine dreimonatige Tätigkeit bei der Stiftung E aufzunehmen, bildete Gegenstand einer Überprüfung durch die SEK, welche diese Verpflichtung mit Entscheid vom 26. November 2015 als rechtmässig erachtete. Der Beschwerdeführer nahm seine Arbeit bei der Stiftung E in der Folge unbestrittenermassen nie auf, woraufhin die Stellenleitung des Sozialzentrums C am 24. Februar 2016 die angedrohte Kürzung ab April 2016 verfügte, sofern der Beschwerdeführer die angeordnete Arbeitstätigkeit weiterhin nicht aufnehme. Vor diesem Hintergrund prüfte die Vorinstanz nicht, ob die Auflage zur Aufnahme der dreimonatigen Tätigkeit bei der Stiftung E am 24. September 2015 ursprünglich hätte verfügt werden dürfen, sondern ob die Auflage nun als unzulässig erscheine und eine Leistungskürzung gestützt auf § 24 SHG deshalb ausser Betracht falle. Zwar sah sich die Vorinstanz zu Unrecht an die rechtlichen Erwägungen im Entscheid der SEK vom 26. November 2015 gebunden (vgl. E. 1.4), setzte sich aber dennoch inhaltlich mit den Rügen zur angeblichen Unzulässigkeit der Auflage auseinander.
4.2
Die Vorinstanz erwog, es sei unbeachtlich, dass der Beschwerdeführer bei der Beschwerdegegnerin verschiedene Anträge gestellt habe, mit denen er im Wesentlichen um Anmeldung in einem Stellennetz, Arbeitsvermittlung sowie Unterstützung bei der Praktikumssuche ersucht haben wolle und über die noch nicht entschieden worden sei. Dass diese Anträge den Beschwerdeführer nicht daran gehindert hätten, die angeordnete Tätigkeit bei der Stiftung E zu absolvieren, anerkennt er im Beschwerdeverfahren ausdrücklich (Beschwerde, S. 4). Nicht gerechtfertigt ist die Befürchtung des Beschwerdeführers, er würde sich durch Befolgen der Auflage in Widerspruch zu seinen Anträgen verhalten, zumal aus seiner Teilnahme an der angeordneten Tätigkeit bei der Stiftung E nicht geschlossen werden dürfte, dass er keine weitere Behandlung der erwähnten Anträge mehr wünsche. Dass der Beschwerdeführer gegenüber einem Anbieter eines Teillohnprojekts auf seine Bereitschaft hingewiesen haben will, im Fall der Ablehnung seiner Anträge freiwillig eine Teillohnbeschäftigung aufzunehmen, ist im vorliegenden Verfahren unerheblich. Entsprechend ist auf die hierzu vom Beschwerdeführer beantragte Zeugenbefragung zu verzichten.
4.3
Gemäss den Akten ist der Beschwerdeführer Vater einer mittlerweile wohl 10-jährigen Tochter und eines knapp 4-jährigen Sohnes. Die Vorinstanz erwog, dass eine dreimonatige Arbeitstätigkeit mit einem Pensum von 50 % dem Beschwerdeführer dennoch zumutbar erscheine, zumal er nicht alleinerziehend sei und sich anfangs 2016 für zu 50 % vermittelbar gehalten habe. Der Beschwerdeführer bringt dagegen sinngemäss vor, die Verpflichtung zur Arbeitsleistung mit einem Pensum von 50 % sei nach Ende des Mutterschaftsurlaubs seiner Partnerin unzumutbar geworden. Er sei nicht mehr zu 50 % vermittlungsfähig, weil er während dreieinhalb Tagen pro Woche seine Kinder betreuen müsse. Aus dem Umstand, dass der Beschwerdeführer nach eigener Aussage im Rekurs vom 3. Juli 2016 als gleichberechtigter Partner die Betreuung und Erziehung seiner Kinder hälftig übernimmt, ergibt sich indessen gerade seine Vermittelbarkeit im Umfang von 50 %. Dass der Beschwerdeführer Betreuungsaufgaben wahrnimmt, vermag demzufolge keine Unzumutbarkeit der verordneten Arbeitstätigkeit zu begründen.
4.4
Schliesslich wendet der Beschwerdeführer pauschal ein, die Arbeit mit ehemals straffälligen Personen sei ihm nicht zumutbar. Ferner sei ihm als unbescholtenen Bürger nicht zuzumuten, sich "ins Milieu von Zürich (G-Gasse)" zur Arbeitsstätte D der Stiftung E zu begeben. Diese Einwände vermögen nicht durchzudringen. Weder sprechen objektive Gründe gegen eine Zusammenarbeit mit ehemals straffällig gewordenen Personen noch ist ersichtlich, welchen Gefahren der Beschwerdeführer tagsüber an der unweit verschiedener Schulen und Bürogebäuden gelegenen G-Gasse 01 zu begegnen fürchtet.
4.5
Die Auflage, während dreier Monate bei der Stiftung E eine Arbeitstätigkeit mit einem Pensum von 50 % auszuüben, ist nach dem Ausgeführten nicht zu beanstanden.
5.
Die Leistungskürzung von 15 % während dreier Monate für die Nichtbefolgung der gemäss den vorstehenden Erwägungen zulässigen Auflage ist angemessen (§ 24 Abs. 1 SHG) und verhältnismässig. Dem Beschwerdeführer wurde bereits in der Verfügung vom 24. September 2015 eine Leistungskürzung im schliesslich erfolgten Umfang angedroht, womit der Voraussetzung von § 24 Abs. 1 lit. b SHG Rechnung getragen wurde. Zudem wird der Lebensunterhalt des Hilfeempfängers und seiner Angehörigen durch die Kürzung im angeordneten Umfang nicht gefährdet, weshalb sie sich auch im Lichte von § 24 SHV als zulässig erweist.
6.
Der Beschwerdeführer weist darauf hin, dass er am 16. Juli 2018 gleichzeitig vier Entscheide des Bezirksrats Zürich vom 5. Juli 2018 erhalten habe, die er innert der Beschwerdefrist nicht alle gebührend habe prüfen können, was seinen Zugang zum Gericht erheblich erschwert habe und unfair gewesen sei. Dem Beschwerdeführer standen aber rund zwei Monate für eine gebührende Prüfung und allfällige Anfechtung der vier Entscheide des Bezirksrates zur Verfügung, weil die Beschwerdefrist gegen die genannten Entscheide vom 15. Juli bis und mit 15. August 2018 stillstand (§ 71 VRG in Verbindung mit Art. 145 der
Zivilprozessordnung
vom 19. Dezember 2008 [ZPO]) und daher erst am Freitag, 14. September 2018 endete. Weshalb diese Zeitspanne für eine sachgerechte Anfechtung der Entscheide des Bezirksrats nicht ausgereicht haben sollte, ist nicht ersichtlich, zumal der Beschwerdeführer während dieser Zeit keiner Arbeitstätigkeit nachging. Sofern der Beschwerdeführer sinngemäss eine Verletzung von Verfahrensgarantien nach Art. 29 BV geltend machen will, dringt seine Rüge folglich nicht durch, wie dies das Verwaltungsgericht bereits im Entscheid vom 25. April 2019, VB.2018.00482, E. 4, mit Bezug auf einen anderen der vier dem Beschwerdeführer am 16. Juli 2018 zugestellten Entscheide festhielt.
7.
7.1
Die Beschwerde erweist sich nach den vorstehenden Erwägungen als unbegründet und ist abzuweisen. Bei diesem Verfahrensausgang sind die Gerichtskosten dem Beschwerdeführer als unterliegende Partei aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Eine Parteientschädigung hat der Beschwerdeführer nicht beantragt und wäre ihm auch nicht zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).
7.2
Soweit der geleistete Kostenvorschuss die Verfahrenskosten übersteigt, ist er dem Beschwerdeführer nicht zurückzuerstatten, da er dem Zentralen Inkasso der Zürcher Justiz nach wie vor Kosten aus früheren Verfahren schuldet. Hierauf wurde der Beschwerdeführer in der Präsidialverfügung vom 21. August 2018 ausdrücklich hingewiesen. Seine Forderung auf Rückerstattung der Kaution im die Verfahrenskosten übersteigenden Betrag ist mit diesen Schulden zu verrechnen, nachdem die Voraussetzungen der Verrechnung ohne Weiteres erfüllt sind (vgl. Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. A., Zürich/St. Gallen 2016, Rz. 787 ff.; VGr, 1. Februar 2017,
VB.2016.00687,
E. 4.2). Die Abrechnung hat das zentrale Inkasso der Zürcher Justiz vorzunehmen.