Decision ID: fb4fe74e-0726-570d-b00b-cba9cf07dc64
Year: 2007
Language: it
Court: TI_TCAS
Chamber: TI_TCAS_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: social_law

ritenuto,
in fatto
1.1. Il 29 luglio 2006 RI 1 ha subito un infortunio sul lavoro ("viene spinta con una pedata da un paziente con conseguente caduta").
La CO 1 (in seguito: CO 1) ha assunto il caso ed ha accordato le prestazioni previste dalla legge (cfr. Doc. B e Doc. C).
Con decisione del 19 ottobre 2006 l'assicuratore contro gli infortuni ha deciso che, a partire dal 23 ottobre 2006, i disturbi patiti dall'assicurata non si trovano più in nesso di causalità naturale con l'evento del 29 luglio 2006. L'amministrazione ha indicato che l'assicurata poteva impugnare questa decisione entro 30 giorni mediante opposizione (cfr. Doc. D).
1.2. Il 20 novembre 2006 la CO 1 ha inviato all'assicurata uno scritto del seguente tenore:
"
In questi giorni ci sono pervenuti altri atti medici iniziando con il Dott. _, il Dott. _ e, per terminare, il Dott. _.
Nuova documentazione la quale ci permette di
sospendere
la decisione intimatale il 19 ottobre 2006 procedendo ad una
riconsiderazione
momentanea della situazione.
In questo senso ci rendiamo disponibili per:
● Un ripristino momentaneo delle prestazioni in ambito LAINF.
● La messa a nostro carico della revisione chirurgica relativo al cambio acetabolare a destra da eseguirsi presso la _ (Dott. _).
● L'assunzione dei relativi costi di riabilitazione.
● L'assunzione della momentanea e conseguente inabilità lavorativa.
Per altro, la decisione qui sospesa, tornerà ad essere effettiva in un secondo tempo ancora da valutare." (Doc. E)
1.3. Il 28 giugno 2007 l'assicuratore contro gli infortuni ha trasmesso all'assicurata un conteggio con il quale ha accordato a RI 1 il diritto ad indennità giornaliere nel periodo dal 1° maggio 2007 al 30 giugno 2007 (cfr. Doc. F).
La CO 1 ha inoltre precisato:
"
(...)
Dall'1.7.07, per quanto riguarda i postumi d'infortunio, lei è ritenuta interamente abile al lavoro. Caso chiuso e ritorna effettiva la nostra decisione del 19.10.2006 già precedentemente cresciuta in giudicato." (Doc. F)
1.4. Il 25 luglio 2007 l'assicurata ha fatto inoltrare un tempestivo ricorso al TCA nel quale il suo patrocinatore chiede che le prestazioni LAINF vengano versate anche dopo il 1° luglio 2007 (cfr. Doc. I).
1.5. Nella sua risposta del 14 agosto 2007 la CO 1 chiede, che il TCA non entri nel merito del ricorso in quanto la decisione del 19 ottobre 2006 è cresciuta in giudicato o, eventualmente, in quanto contro la "decisione" del 28 giugno 2007 l'assicurata doveva inoltrare un'opposizione presso l'amministrazione e non un ricorso (cfr. Doc. III).

in diritto
In ordine
2.1. La presente vertenza non pone questioni giuridiche di principio e non è di rilevante importanza (ad esempio per la difficoltà dell’istruttoria o della valutazione delle prove). Il TCA può dunque decidere nella composizione di un Giudice unico ai sensi degli articoli 49 cpv. 2 della Legge organica giudiziaria e 2 cpv. 1 della Legge di procedura per le cause davanti al Tribunale delle assicurazioni (cfr. STFA del 21 luglio 2003 nella causa N., I 707/00; STFA del 18 febbraio 2002 nella causa H., H 335/00; STFA del 4 febbraio 2002 nella causa B., H 212/00; STFA del 29 gennaio 2002 nella causa R. e R., H 220/00; STFA del 10 ottobre 2001 nella causa F., U 347/98 pubblicata in RDAT I-2002 pag. 190 seg.; STFA del 22 dicembre 2000 nella causa H., H 304/99; STFA del 26 ottobre 1999 nella causa C., I 623/98).
Nel merito
2.2. L'art. 56 cpv. 2 LPGA prevede che il ricorso può essere interposto anche se l'assicuratore, nonostante la domanda dell'assicurato, non emana una decisione o una decisione su opposizione.
Secondo il TFA, vi è diniego di giustizia qualora un'autorità giudiziaria od amministrativa non si occupi di una domanda, per la cui risoluzione essa é competente (cfr. DTF 114 V 147 consid. 3a e riferimenti ivi menzionati).
Sempre secondo la giurisprudenza, l'art. 29 Cost. fed. è pure violato nel caso in cui l'autorità competente si dimostri certo pronta ad emanare una decisione, ma ciò non avviene entro un termine che appare adeguato, tenuto conto della natura dell'affare nonché dell'insieme delle altre circostanze (cfr. DTF 107 Ib 164 consid. 3b e riferimenti ivi citati). Irrilevanti sono le ragioni che hanno determinato il diniego di giustizia. Decisivo per l'interessato è unicamente il fatto che l'autorità non abbia agito, rispettivamente, non abbia agito in maniera tempestiva (cfr. DTF 108 V 20 consid. 4c; DTF 103 V 195 consid. 3c).
Nel giudicare l'esistenza di una ritardata giustizia, si deve procedere ad una valutazione delle circostanze oggettive. Vi è, quindi, ritardata giustizia quando le circostanze che hanno condotto ad un prolungamento della procedura, non appaiono oggettivamente giustificate (DTF 103 V 195 consid. 3c in fine). Criteri rilevanti sono, segnatamente, la natura della procedura, la difficoltà della materia ed il comportamento dell'interessato (cfr. DTF 125 V 188; VPB 1983 n. 150 p. 527 e EuGRZ 1983 p. 483).
Il principio secondo cui la procedura davanti al Tribunale cantonale delle assicurazioni deve essere semplice e spedita (cfr. art. 61 cpv. 1 lett. a LPGA), è espressione di un principio generale del diritto delle assicurazioni sociali e vale, perciò, anche nell'ambito della procedura amministrativa (DTF 110 V 61 consid.
4; cfr., pure, U. Kieser, Das Verwaltungsverfahren in der Sozialversicherung, Zurigo 1999, p. 243 n. 509
).
Dottrina e giurisprudenza hanno stabilito che una ritardata giustizia può essere ammessa soltanto allorquando la competente autorità protrae più del dovuto la
trattazione di un affare. Ciò non è il caso se essa prende dei provvedimenti positivi, ad esempio dei provvedimenti probatori supplementari. Qualora l'autorità si sia occupata di una vertenza senza notevole ritardo, una violazione della Costituzione può essere ammessa soltanto se determinati provvedimenti sono stati presi abusivamente (cfr. Meyer, Das Rechtsverzögerungsverbot nach Art. 4 BV, Tesi Berna 1985, p. 78 e riferimenti alla giurisprudenza federale).
In una sentenza del 23 settembre 2005 nella causa M., I 37/05 pubblicata in DTF 131 V 407 l'Alta Corte ha ammesso l'esistenza di un diniego di giustizia trattandosi di una procedura in corso da più di sette anni:
"
Die Gesamtverfahrensdauer ab Einreichung des Gesuchs (18. Dezember 1997) von inzwischen mehr als sieben Jahren ist mit dem Erfordernis eines raschen Verfahrens kaum mehr vereinbar (vgl.
BGE 125 V 375
Erw. 2a mit Hinweis). Der Umstand, dass sich die Abklärung des anspruchserheblichen Sachverhalts als schwierig erwies, ändert daran nichts (vgl.
BGE 129 V 416
Erw. 1.2). Die Verwaltung soll die zur Festlegung der fraglichen Leistungen erforderlichen Nachforschungen demgemäss innert nützlicher Frist zum Abschluss bringen und hernach umgehend einen materiellen Einspracheentscheid erlassen." (DTF 131 V 414)
In una sentenza del 25 giugno 2003 nella causa S. Q., I 841/02, il TFA ha ammesso l'esistenza di un ritardo ingiustificato a carico dell'Ufficio AI e della Commissione federale di ricorso in materia di AVS/AI, trattandosi di una procedura durata globalmente più di 10 anni (dal momento in cui è stata presentata la domanda di prestazioni a quello in cui è stata resa la sentenza impugnata).
Nella DTF 125 V 188ss., il TFA ha invece negato l'esistenza di un ritardo ingiustificato, trattandosi di un assicuratore malattie che, trascorsi meno di 4 mesi dal momento in cui l'assicurato ha interposto opposizione, non aveva ancora proceduto a emanare la decisione di sua competenza.
In RAMI 1997 U 286, p. 339s., la Corte federale ha riconosciuto una ritardata giustizia a carico di un tribunale cantonale che era rimasto completamente inattivo nei riguardi di una causa pendente da 42 mesi e suscettibile di essere giudicata da 27 mesi (ossia a partire dall'evasione di un atto di ricusa).
In questa stessa pronunzia, il TFA ha illustrato alcuni precedenti in cui era stato chiamato a decidere circa l'esistenza di una ritardata giustizia:
"
Das Eidgenössische Versicherungsgericht hat in ähnlichen Fällen, bei denen keine besonderen Umstände vorgelegen hatten, Verfahrensdauern von 20 Monaten (unveröffentliches Urteil P. vom 4. Juli 1994, C 101/94) oder 22 Monaten (unveröffentliches Urteil G. vom 4. September 1990, I 421/89) als Grenzfälle betrachtet. Im Urteil Z. vom 12.Oktober 1995 erachtete es eine Erledigungszeit von 39 Monate als zu lange, verneinte jedoch eine unrechtmässige Verzögerung, weil besondere Umstände hinzukamen. Andererseits hiess es eine Rechtsverzögerungbeschwerde bei einer Verfahrensdauer von 40 Monate gut (unveröffentliches Urteil P. vom 10.
März 1993, M 1/92).
"
(RAMI succitata)
In dottrina viene menzionata la sentenza del 20 settembre 1995 nella causa A.L. del Tribunale delle assicurazioni del Canton _, nella quale è stata riconosciuta una ritardata giustizia, trattandosi di un'autorità che aveva atteso più di 9 mesi prima di procedere a ordinare un'ulteriore perizia (cfr. U. Kieser, Das Verwaltungsverfahren in der AHV und IV in: Schaffhauser/Schlauri, Verfahrensfragen in der Sozialversicherung, San Gallo 1996, p. 92s.) oppure quella datata 22 giugno 1998 del Tribunale amministrativo del Canton Nidwaldo, in cui l'amministrazione è stata (soltanto) biasimata per aver lasciato trascorrere più di un anno senza prendere alcuna decisione dopo ricezione di una perizia (cfr. Plädoyer 6/1998, p. 67).
Il
TFA ha stabilito, i
n una sentenza pubblicata in
SVR 2001 KV 38, p. 109s., che l'oggetto di un ricorso per denegata o ritardata giustizia é soltanto la verifica del preteso diniego o del preteso ritardo: il tribunale non può, quindi, decidere in merito alle prestazioni. Le prestazioni assicurative materiali, in effetti, non costituiscono l'oggetto litigioso di questa procedura. Questa giurisprudenza è da considerare valida anche sotto l’imperio dell’art. 56 cpv. 2 LPGA (Kieser, op. cit., art. 56 nota 12 pag. 56).
In caso di accoglimento di un ricorso per ritardata o denegata giustizia, il Tribunale ordina all’assicuratore sociale di concludere entro un termine ragionevole la procedura, rispettivamente di dar seguito alla chiesta misura (Kieser, Verwaltungsverfahren, cit., nota 507 pag. 240; cfr. anche SVR 2001 KV 38 consid. 2b pag. 110).
2.3. L'art. 52 LPGA stabilisce quanto segue:
"
1
Le decisioni possono essere impugnate entro trenta giorni facendo opposizione presso il servizio che le ha notificate; fanno eccezione le decisioni processuali e pregiudiziali.
2
Le decisioni su opposizione vanno pronunciate entro un termine adeguato. Sono motivate e contengono un avvertimento relativo ai rimedi giuridici.
3
La procedura d’opposizione è gratuita. Di regola non sono accordate ripetibili." (al riguardo, cfr. DTF 131 V 407 seg.)
L'art. 10 OPGA prevede invece che:
"
1
L’opposizione deve contenere una conclusione e una motivazione.
2
L’opposizione deve essere inoltrata per scritto contro decisioni:
a. impugnabili per opposizione ai sensi dell’articolo 52 LPGA in merito a prestazioni ai sensi della legge federale del 25 giugno 1982
9
sull’assicurazione obbligatoria contro la disoccupazione e l’indennità per insolvenza o alla restituzione delle stesse;
b. emanate da un organo d’esecuzione della sicurezza sul lavoro ai sensi degli articoli 47–51 dell’ordinanza del 19 dicembre 1983
10
sulla prevenzione degli infortuni e delle malattie professionali.
3
In tutti gli altri casi l’opposizione può essere fatta per scritto o oralmente durante un colloquio personale.
4
L’opposizione scritta deve portare la firma dell’opponente o del suo patrocinatore.
L’assicuratore mette a verbale l’opposizione fatta oralmente; il verbale deve essere firmato dall’opponente o dal suo patrocinatore.
5
Se l’opposizione non soddisfa i requisiti di cui al capoverso 1 o se manca la firma, l’assicuratore assegna un congruo termine per rimediarvi, con la comminatoria che in caso contrario non si entrerà nel merito."
In una sentenza I 158/05 del 2 giugno 2006, il TFA ha stabilito che, a torto, l'amministrazione aveva ritenuto tardiva un'opposizione, rilevando in particolare:
"
2.2 L'opposition est un moyen de droit permettant au destinataire d'une décision d'en obtenir le réexamen par l'autorité, avant qu'un juge ne soit éventuellement saisi (cf.
ATF 125 V 121
consid. 2a et les références). Elle assure la participation de l'assuré au processus de décision et poursuit notamment un but d'économie de procédure et de décharge des tribunaux, dans les domaines du droit administratif où des décisions particulièrement nombreuses sont rendues (Ueli Kieser, ATSG-Kommentar : Kommentar zum Bundesgesetz über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts vom 6. Oktober 2000, Zurich 2003, n. 2 s. ad art. 52, avec les références; Pierre Moor, Droit administratif, vol. II : Les actes administratifs et leur contrôle, 2ème édition, Berne 2002, p. 533 n° 5.3.2.2; André Grisel, Traité de droit administratif, vol. II, p. 939). Dans ce cadre, la procédure d'opposition ne revêt de véritable intérêt que si l'opposant doit exposer les motifs de son désaccord avec la décision le concernant (voir cependant Kieser, op. cit., n. 13 ad art. 52); à défaut, on courrait le risque de faire de l'opposition une simple formalité avant le dépôt d'un recours en justice, sans qu'assuré et autorité aient véritablement examiné sur quoi portent leurs divergences. Les exigences formelles posées par l'art. 10 al. 1 OPGA concrétisent, par ailleurs, l'obligation de l'assuré de collaborer à l'exécution des différentes lois d'assurances sociales (art. 28 al. 1 et 43 al. 3 LPGA; Marco Reichmuth, ATSG - [erste] Erfahrungen in der IV, in: Schaffhauser/Kieser (édit.), Praktische Anwendungsfragen des ATSG, St-Gall 2004, p. 44), et correspondent largement à celles posées par la jurisprudence antérieure à la LPGA pour la procédure d'opposition prévue dans certaines branches d'assurances sociales (
ATF 123 V 130
consid. 3 et les références; voir également, en matière d'assurance-accidents, l'art.
130 al. 1 OLAA, dans sa teneur en vigueur jusqu'au 31 décembre 2002).
(...)
3.3 Avec les premiers juges, il faut admettre que l'assuré, par son
mandataire, a montré clairement dans sa lettre du 2 mai 2003 sa volonté de faire opposition à la décision du 29 avril 2003 de refus de prestations. Cela ressort du texte même de la lettre, où l'avocat informait l'office AI que son mandant désirait faire opposition contre cette décision.
C'est du reste ainsi que l'a compris, dans un premier temps tout au moins, l'office AI dans ses lettres des 12 et 28 mai 2003. S'il devait subsister un doute à ce sujet, l'opposant pouvait de bonne foi considérer que l'office AI tenait son écriture du 2 mai 2003 pour une opposition en bonne et due forme.
D'autant plus que le délai pour former opposition contre la décision du 29 avril 2003 n'était pas expiré lorsque l'office AI, dans sa lettre du 28 mai 2003, a accusé réception de l'opposition.
Certes, la lettre du 2 mai 2003 ne contenait ni conclusions ni motifs.
Conformément à l'art. 10 al. 5 OPGA, il appartenait à l'office AI d'impartir à l'opposant un délai convenable pour réparer le vice. On ne saurait dès lors reprocher à l'intimé d'avoir déposé le 6 juin 2003, soit dans le délai imparti par l'office AI dans sa lettre du 12 mai 2003, un mémoire contenant des conclusions et une motivation. Il n'était pas nécessaire que la réparation du vice intervînt dans le délai de trente jours.
(...)"
In un'altra sentenza I 191/04 dell11 gennaio 2005, l'Alta Corte ha invece rilevato:
"
1.3 Les autorités administratives et judiciaires sont liées par le principe général de la bonne foi en procédure découlant aussi bien de l'art. 4 aCst. que de l'art. 9 Cst. L'interdiction du formalisme excessif qui constitue l'une de ces garanties de procédure commande à celles-ci d'éviter de sanctionner par l'irrecevabilité les vices de procédure qui auraient pu être redressés à temps, lorsqu'elles pouvaient s'en rendre compte assez tôt et les signaler utilement au plaideur (
ATF 120 V 417
consid. 5a).
(...)
2.3 Dans le cas particulier, l'intimé a communiqué au recourant la motivation de la future décision de rente dans un complément du 9 mai 2003 à sa décision du 7 mai 2003 de rejet de la demande de reclassement.
Que ce soit dans sa lettre du 2 juin 2003 ou dans celle datée du 11 juillet 2003, le recourant a entendu former opposition contre la motivation de la future décision de rente. Il l'a déclaré expressément dans la lettre du 2 juin 2003, en ce qui concerne le refus par l'intimé de lui allouer une rente d'invalidité au-delà du 30 novembre 2002. D'autre part, la lettre du recourant datée du 11 juillet 2003 est un « complément concernant l'opposition déposée (...) en date du 2 juin 2003 »; elle fait référence à un taux d'invalidité largement supérieur au 40 pour cent ouvrant droit à un quart de rente.
Le recourant ne pouvait pas former opposition contre une décision à venir.
Pour que la procédure d'opposition s'applique, encore fallait-il qu'une
décision formelle soit rendue (art. 52 al. 1 LPGA; Ueli Kieser, op. cit., n. 5 ad art. 52).
Pour autant, ce vice de procédure ne saurait avoir pour conséquence que la décision rendue par l'intimé le 11 juillet 2003 ait acquis force de chose jugée. Il serait contraire au principe de la bonne foi de faire abstraction des circonstances qui ont précédé la décision de rente. De deux choses l'une: ou bien l'office considérait - comme il l'a fait - que le recourant avait valablement formé opposition à la décision du 11 juillet 2003; ou bien il attirait son attention, dans cette même décision, sur le fait que son opposition était prématurée. Il y avait donc excès de formalisme de la part du premier juge à sanctionner par l'irrecevabilité le recours formé par l'assuré contre la décision sur opposition du 24 octobre 2003.
(...)
Infine, in una sentenza I 664/03 del 19 novembre 2004, il TFA ha sottolineato quanto segue:
"
3.2 Indépendamment de ces considérations, l'office AI ne pouvait pas davantage déclarer irrecevable l'opposition de C._ sans lui impartir un bref délai pour réparer le vice, en l'avertissant des conséquences attachées à l'irrespect de ce nouveau délai, conformément à l'art. 10 al. 5 OPGA. Le recourant soutient que Me S._ devait savoir d'emblée que son opposition n'était pas suffisamment motivée, et que lui impartir un délai pour compléter l'opposition cautionnerait une forme d'abus de droit. Mais on ne saurait partager ce point de vue : d'abord, l'opposition n'était pas dénuée de toute motivation, quand bien même elle était insuffisante si l'assuré entendait sérieusement mettre en cause le taux d'invalidité retenu par l'office AI. Ensuite, la procédure d'opposition venait d'être introduite dans le domaine de l'assurance-invalidité, de sorte que le mandataire de C._ ignorait quelle serait précisément la pratique des autorités en la matière. Enfin, l'office AI soutient lui-même que Me S._ n'avait pas pour intention de compléter l'opposition, qu'il considérait comme suffisamment motivée; c'est dire qu'il n'entendait pas obtenir abusivement une prolongation du délai légal d'opposition."
2.4. Nella presente fattispecie la CO 1 con decisione formale del 19 ottobre 2006 ha stabilito che, a partire dal 23 ottobre 2006, i disturbi dell'assicurata non si trovavano più in un nesso di causalità naturale con l'infortunio del 29 luglio 2006.
Dagli atti dell'incarto risulta poi che il Dr. _, specialista FMH in ortopedia e chirurgia ortopedica, il 7 novembre 2006 ha precisato che l'assicurata gli ha "inviato una parente per discutere il procedere in quanto non è d'accordo sulla decisione dell'assicurazione CO 1. I dolori si stanno ulteriormente accentuando" (cfr. Doc. ZM-16).
L'assicuratore contro gli infortuni, venuto a conoscenza di questo certificato (oltre a quelli dei dottori _ e _), ha inviato all'assicurata uno scritto con il quale sospendeva la decisione del 19 ottobre 2006 procedendo a una riconsiderazione momentanea della situazione, con la precisazione che la decisione citata sarebbe tornata ad essere effettiva in un secondo tempo ancora da valutare (cfr. consid. 1.2).
Il 28 giugno 2007 la CO 1 ha poi rifiutato ogni prestazione dopo il 1° luglio 2007.
Secondo questo Tribunale l'operato dell'amministrazione non è corretto.
L'amministrazione, preso atto del certificato del dottor _, avrebbe infatti dovuto invitare l'assicurata a formulare correttamente la sua opposizione contro la decisione del 19 ottobre 2006 (cfr. al riguardo la giurisprudenza riprodotta al consid. 2.3).
La decisione del 19 ottobre 2006 non è dunque cresciuta in giudicato. Di conseguenza il presente ricorso, inoltrato contro lo scritto della CO 1 del 28 giugno 2007, è irricevibile.
Gli atti vengono rinviati all'amministrazione affinché, dopo avere assegnato all'assicurata un congruo termine per completare la propria opposizione (cfr. art. 10 cpv. 5 OPGA), emetta al più presto (cfr. consid. 2.2) una decisione su opposizione riguardo alla decisione del 19 ottobre 2006.