Decision ID: 4a343cf5-6e86-5f94-bf98-a27ce1c949b5
Year: 2000
Language: fr
Court: GE_CJ
Chamber: GE_CJ_013
Canton: GE
Region: Région lémanique
Law Area: public_law

EN FAIT
1. La caisse de pension d'A_ (ci-après : A_) est propriétaire d'immeubles situés aux _, sur la commune du Petit-Saconnex à Genève.
Ces immeubles comportent 104 logements, des arcades, des dépôts, 53 box, 96 places de parc en sous-sol et 37 parking visiteurs.
Le nombre total de pièces affectées au logement s'élève à 416 et le nombre de pièces théorique - c'est-à-dire tenant compte des locaux commerciaux - est de 508.
L'exploitation des immeubles a débuté le 1er septembre 1991. L'état locatif nominatif totalisait CHF 2'417'613.-- et le prix de revient s'est élevé à CHF 45'370'000.--, financé entièrement par des fonds propres.
2. Par arrêté du 15 octobre 1997, le Conseil d'Etat a accordé à A_ une subvention annuelle dégressive pendant vingt ans à compter du 1er septembre 1991 et une exonération fiscale aux mêmes conditions.
La subvention annuelle s'élevait à CHF 871'830.--.
L'arrêté prévoyait une réduction de la subvention de 1/9e tous les deux ans dès la cinquième année, soit dès le 1er septembre 1995, pour disparaître complètement la 21e année, soit dès le 1er septembre 2011.
Le plan financier attaché audit arrêté prévoyait les charges correspondant aux 1,25 % du coût total, soit un montant de CHF 567'125.-- (45'370'000 x 1,25 : 100). La différence entre les charges annuelles budgétisées, à hauteur du montant précité, et le coût effectif net des charges devait constituer une réserve pour l'exécution de travaux d'entretien. Cette réserve devait être déposée en banque sur un compte spécial.
3. Par lettre du 8 décembre 1997, la mandataire d'A_ a demandé à l'office cantonal du logement (ci-après : OCL) une modification de l'état locatif autorisé, ainsi qu'une augmentation de la réserve pour travaux. L'état locatif devait être augmenté de 13,80 %, tandis que le budget pour les charges, de CHF 567'125.--, inchangé depuis 1961, devait être porté à CHF 700'000.--.
4. Après avoir procédé aux calculs et vérifications utiles, l'OCL a répondu à A_ par courrier du 16 janvier 1998 que la demande d'augmentation du budget des charges d'exploitation n'était pas justifiée. La réserve pour entretien après sept ans d'exploitation était conséquente. Le poste "entretien et réparations" était élevé "compte tenu de la fraîcheur de ces immeubles". L'OCL était toutefois d'accord d'accepter une augmentation du budget des charges d'exploitation de CHF 32'875.-- dès le 1er avril 1998.
Les charges annuelles budgétisées s'élevaient ainsi à CHF 600'000.-- (567'125 + 32'875), et l'état locatif global n'augmentait que de 9,38 %. En d'autres termes, la modification globale de l'état locatif comprenait l'augmentation des charges, de CHF 32'875.-- et la diminution légale de la subvention de CHF 193'820.-- (une diminution de 1/9e en 1995 et de 1/9e en 1997).
L'état locatif maximum autorisé s'élevait ainsi à CHF 2'644'308.-- (2'417'613 + 32'875 + 193'820).
5. Tout en protestant contre l'insuffisance du budget consacré aux charges, car la réserve annuelle ne cessait de diminuer et les immeubles comportaient une importante quantité d'aménagements extérieurs nécessitant un entretien minutieux, A_ a accepté la proposition de l'OCL, se réservant de revenir ultérieurement sur la question des charges.
6. Par décision du 5 février 1998, l'OCL a autorisé la modification de l'état locatif des immeubles en question dans le sens de sa lettre à A_ du 16 janvier 1998.
Cette décision était exécutoire nonobstant réclamation.
7. En leur qualité de locataires d'un appartement de 4 pièces situé au 2e étage du chemin _, Monsieur et Madame G_ ont reçu sur une formule officielle datée du 20 février 1998 une augmentation de loyer dès le 1er avril 1998. Le loyer annuel sans les charges passait de CHF 12'768.-- à CHF 14'320.--.
L'augmentation annuelle était donc de CHF 1'235.--, soit CHF 171.-- par mois.
8. M. et Mme G_ ont élevé réclamation par acte du 20 mars 1998. Ils ont protesté plus particulièrement contre l'augmentation des charges d'exploitation de l'immeuble et se sont réservé la possibilité d'approfondir leur argumentation après avoir consulté le dossier de l'immeuble.
Suite à cette réclamation, l'OCL a écrit aux recourants le 26 mars 1998 en leur donnant quelques explications. La décision que cet office avait prise tenait compte de la première et de la deuxième diminution légale de la subvention, ce qui représentait 14,69 % d'augmentation du loyer. La légère adaptation du budget des charges d'exploitation représentait 1,36 % d'augmentation du loyer. Le budget fixé à CHF 567'125.-- dès le 1er septembre 1991 ne permettait plus de couvrir l'ensemble des charges courantes et de constituer des réserves pour l'entretien. Aussi l'office avait-il porté ce budget à CHF 600'000.-- afin de continuer à alimenter correctement la réserve pour entretien.
Dans cette lettre, l'OCL attirait l'attention des recourants sur le fait que l'immeuble était exempt de dettes hypothécaires et que par conséquent, la variation du taux des intérêts hypothécaires n'avait pas eu d'effet sur le loyer.
9. Les locataires n'en ont pas moins persévéré dans leur réclamation. Dans une lettre du 30 novembre 1998, ils ont estimé que dans le budget des charges d'exploitation et dans les comptes figuraient des éléments qui ne devaient pas s'y trouver, notamment les frais de contentieux, les frais de publicité et renseignements, la cotisation à la Chambre genevoise immobilière (CGI), les frais administratifs, les dépenses extraordinaires, les comptes indivision et les impôts.
Le budget des charges d'exploitation n'aurait jamais dû être augmenté et aurait dû au contraire être réduit de manière importante.
A l'appui de leur démonstration, ils ont reconstitué un état global des charges, faisant abstraction des éléments qu'ils contestaient, et sont parvenus à un total de CHF 460'000.-- (arrondi).
10. Par décision du 20 mai 1999, l'OCL a rejeté la réclamation. Il a tenu compte du fait qu'il s'agissait de la première hausse des loyers depuis 1991, de l'ordre de 16 % pour les logements subventionnés. La modification du budget des charges d'exploitation ne représentait qu'une hausse de 1,3 %. Les charges d'exploitation avaient été, en moyenne, de CHF 540'000.-- par an entre 1995 et 1997 et l'on pouvait supposer que ces charges augmenteraient ces prochaines années. Quant aux réserves pour entretien, elles étaient de l'ordre de CHF 500'000.-- au 31 décembre 1997, soit d'une valeur suffisante pour la période considérée, mais leur constitution s'était réduite entre 1994 et 1997. Enfin, fixé à CHF 600'000.-- dès le 1er avril 1998, le budget des charges d'exploitation était d'un niveau raisonnable et conforme à la pratique administrative, en la matière, eu égard notamment au contrôle cantonal des loyers prévu jusqu'au 31 décembre 2011.
11. M. et Mme G_ ont recouru auprès du Tribunal administratif par acte du 21 juin 1999. L'augmentation du budget des charges d'exploitation ne s'imposait nullement. De nombreux postes ne devaient pas figurer dans les comptes que l'OCL avait fournis aux locataires et ne devaient pas être mis à leur charge, notamment les frais de contentieux, les frais de publicité, etc. De plus, l'OCL devait prendre en considération l'état locatif de l'immeuble et non pas l'encaissement effectif des loyers. Pour l'essentiel, les recourants ont repris l'argumentation qu'ils avaient développée dans la procédure de réclamation. Ils ont toutefois admis que l'on pouvait ajouter au budget d'exploitation qu'ils avaient eux-mêmes établi un montant de CHF 10'175.-- comptabilisé à titre d'impôts, ainsi qu'un montant de CHF 25'000.-- pour les travaux dits extraordinaires. On parvenait ainsi à un budget de quelque CHF 475'000.--. Il était acceptable d'arrondir ce montant à CHF 500'000.--.
Quant à la réserve pour entretien, elle était supérieure à CHF 500'000.-- après huit ans d'exploitation, de sorte qu'elle était amplement suffisante.
Les recourants ont conclu à titre préalable que soit produit un budget détaillé pour l'année 1999 et principalement à la fixation à CHF 500'000.-- du budget des charges d'exploitation, et à la réduction du loyer des locataires à CHF 10'800.-- dès le 1er avril 1998, sous réserve d'amplification à la baisse.
12. L'OCL s'est opposé au recours. Il a relevé tout d'abord que les deux premières diminutions légales de la subvention autorisaient à elles seules une hausse des loyers subventionnés de 16,05 %. Le 91,5 % de l'augmentation de ces loyers était due aux diminutions légales de la subvention. Le solde - soit le 8,5 % - représentait la hausse consécutive à l'adaptation du budget des charges. L'OCL a fait observer également qu'il manquait au budget des charges d'exploitation élaborées par les locataires, pour les postes de conciergerie, eau, électricité, entretien et réparations, les charges découlant des comptes communs ainsi que la charge fiscale, et encore le coût des travaux et dépenses "extraordinaires", c'est-à-dire des travaux correspondant à des dépenses non courantes, qui ne se répétaient pas chaque année, mais qui n'étaient pas des travaux à plus value.
L'OCL a également relevé que les réserves pour l'entretien s'étaient constituées normalement jusqu'à fin 1996, faiblement en 1997, alors qu'en 1998, les charges effectives s'étaient élevées à environ CHF 617'000.-- et avaient dès lors fait régresser les réserves pour l'entretien. Enfin, l'OCL a encore relevé que les charges que les recourants voulaient éliminer du budget d'exploitation ne correspondaient qu'à 0,2 % du revenu brut de l'immeuble.
L'OCL a joint à l'une de ses écritures deux nouveaux calculs des réserves pour l'entretien arrêtés au 31 décembre 1998 et datés du 7 octobre 1999, établis avec et sans les frais de contentieux, de publicité et de cotisation à la CGI.
Fixé à l'origine par le Conseil d'Etat à CHF 567'125.--, le budget des charges avait permis après un peu plus de six ans d'exploitation de constituer des réserves pour l'entretien d'environ CHF 500'000.-- ou CHF 1'000.-- par pièce. Cependant, ces réserves avaient tendance depuis 1998 à diminuer, 1998 ayant été la première année sans constitution de réserves.
En conclusion, un budget des charges d'exploitation fixé à CHF 600'000.-- par an dès le 1er avril 1998 était raisonnable et devait permettre à moyen terme de stabiliser les loyers.

EN DROIT
1. Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable (art. 56 A et B de la loi sur l'organisation judiciaire du 22 novembre 1941 (LOJ - E 2 05); art. 63 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA -
E 5 10
).
2. Pendant toute la durée du contrôle des loyers, l'état locatif agréé de l'immeuble ne peut être modifié qu'en raison de la diminution légale des prestations de l'Etat et de l'évolution des conditions d'exploitation des immeubles, notamment des variations du taux des intérêts des dettes hypothécaires et du coût des travaux d'entretien et de réparations, sans préjudice des besoins d'alimentation des réserves pour l'entretien (art. 42 al. 1 de la loi générale sur le logement et la protection des locataires du 4 décembre 1977 - LGL - I 4 05).
3. Le tribunal de céans observe tout d'abord que le propriétaire eût été en droit de demander à l'OCL en 1995 l'augmentation de l'état locatif en raison de la première diminution de la subvention étatique, qui représentait alors 1/9e de la subvention, soit une diminution de CHF 96'910.--. Si le propriétaire avait procédé de la sorte, l'OCL aurait été dans l'obligation de le suivre sur ce point, et il en aurait résulté une augmentation de l'état locatif des logements subventionnés de l'ordre de 8 %.
4. Le tribunal relève en outre que certaines dépenses, telles que la cotisation à la CGI, pourraient ne pas figurer dans l'état des charges d'exploitation, et ne pas devoir grever la totalité des locataires. Cependant, les montants que les recourants ont voulu retrancher de l'état global des charges d'exploitation est très négligeable, puisqu'il s'élève à 0,2 % du revenu brut de l'immeuble. Aussi, le tribunal renoncera à revoir cette question, car les charges contestées par les recourants ne représentent qu'une incidence très faible sur l'état locatif, selon sa jurisprudence (ATA OCL c/ L. du 2 février 1983 p. 16).
De plus, le tribunal de céans a déjà eu l'occasion de dire que le locataire ne saurait, par le biais de la loi sur le logement, obtenir des organes de l'Etat des compétences extraordinaires qui iraient jusqu'à revoir, par le truchement d'une décision d'augmentation de loyer, le salaire du concierge, l'opportunité d'une réfection de l'immeuble ou encore le changement de la machine à laver collective, toutes dépenses qui auraient pu augmenter les frais généraux et, par voie de conséquence, influencer la détermination du loyer (ATA M. du 12 septembre 1984 p. 12).
5. L'argument des recourants selon lequel l'OCL aurait dû prendre en considération l'état locatif de l'immeuble et non l'encaissement effectif des loyers est dépourvu de toute pertinence. Ces éléments, en effet, n'ont aucune incidence sur la modification du budget des charges d'exploitation.
6. Reste le seul argument à examiner et qui consiste dans l'augmentation de CHF 567'125.-- à 600'000.-- du budget des charges d'exploitation, celles-ci ayant une incidence directe sur les réserves pour l'entretien.
Le Tribunal administratif a déjà eu l'occasion de dire que l'administration jouissait d'un large pouvoir d'appréciation dans l'application de l'article 42 alinéa 1 LGL, d'une part afin que soit atteint le but d'intérêt public au maintien de logements sociaux, et indirectement de l'ordre public tenant à la préservation de la paix sociale (ATA S. du 11 avril 1984 p. 21), et d'autre part en vertu de l'emploi du verbe "pouvoir" figurant dans cette disposition (ATA précité p. 22).
7. a. Selon le dossier, les charges d'exploitation ont été (en chiffres ronds) de CHF 567'000.-- en 1994, de CHF 537'000.-- en 1995, de CHF 519'000.-- en 1996 et de CHF 570'000.-- en 1997. La décision de porter à CHF 600'000.-- le budget des charges d'exploitation a été prise avant que ne soient connus les chiffres valables pour 1998, qui ont été de CHF 617'000.--. Force est d'admettre que la décision de l'OCL échappe à tout grief. D'autant plus que d'une part, les locataires ont été et sont à l'abri des conséquences des variations des taux d'intérêts hypothécaires, en raison du fait que l'immeuble a été entièrement financé par des fonds propres. En effet, la variation du taux de l'intérêt hypothécaire ne peut pas conduire à une augmentation ou à une diminution de loyer pour les immeubles dont le loyer est soumis au contrôle d'une autorité (ATA M. du 25 novembre 1997). D'autre part, la modification du budget des charges d'exploitation, passant de CHF 567'125.-- à CHF 600'000.--, implique une hausse des loyers de 1,3 % seulement.
b. S'agissant de la réserve annuelle, elle a été alimentée ces dernières années de CHF 30'111.-- en 1995, de CHF 48'429.-- en 1996 pour être négative en 1997 (- 2'443.--) et négative également en 1998 (- 25'570.--). La réserve cumulée atteint en 1998 le chiffre de 495'854.--. Ce montant correspond aux normes admissibles en la matière. L'article 42 alinéa 1 LGL envisage expressément l'existence d'une telle réserve "qui peut légitimement atteindre après 5 ou 10 ans 8 %, voire 10 % du prix de revient du bâtiment" (R. BARBEY, Le contrôle officiel des loyers à Genève, RDAF 1981, p. 216). Compte tenu du fait que le prix de revient des immeubles s'est élevé à CHF 45'370'000.--, le montant de la réserve actuelle, de CHF 496'000.-- (en chiffres ronds) apparaît parfaitement acceptable.
8. En tous points mal fondé, le recours ne peut être que rejeté. Dans la mesure où les recourants concluent à l'abaissement de leur loyer annuel, le chiffrant à CHF 10'800.-- dès le 1er avril 1998, alors qu'ils payaient CHF 12'768.--, sous prétexte que dans le budget des charges d'exploitation et dans les comptes certains éléments - au demeurant fort négligeables - ne devaient pas s'y trouver, constitue un emploi abusif des procédures (art. 88 C al. 1 CPA), ce qui justifie une amende pour téméraire plaideur de CHF 500.--.
En application de l'article 87 alinéa 3 LPA et 10 du règlement sur les frais, émoluments et indemnités en procédure administrative du 30 juillet 1986 (
E 5 10.03
), un émolument de CHF 1'500.-- sera mis à la charge des recourants qui succombent.