Decision ID: 38312af5-9f3c-5331-ae70-c110ef2cf898
Year: 2014
Language: de
Court: SG_VG
Chamber: SG_VG_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

hat das Verwaltungsgericht festgestellt:
A./ a) Der Gemeinde- bzw. der Stadtrat der Politischen Gemeinde Altstätten hat
gestützt auf Art. 98 ff. des Baugesetzes (sGS 731.1, abgekürzt BauG), Art. 12 ff. (heute
Art. 16 ff.) der Naturschutzverordnung (sGS 671.1) und Art. 136 lit. g (heute Art. 90
Abs. 2) des Gemeindegesetzes (sGS 151.2, abgekürzt GG) am 27. September 1993
und 25. Oktober 1993 bzw. 30. Mai 1994 eine Schutzverordnung samt Anhängen und
Plänen (abgekürzt SchV) erlassen, die das Baudepartement des Kantons St. Gallen am
11. Juni 1996 genehmigt hat. Diese wurde seither verschiedentlich geändert und
ergänzt. Im Anhang der SchV sind unter anderem über 360 schützens- und
erhaltenswerte Kulturobjekte aufgeführt. Im Zonenplan vom 11. Juni 1996 sind das
"Ortsbildschutzgebiet Altstadt" und "Vorstadt", "Übrige Ortsbildschutzgebiete" sowie
ein "Umgebungsschutz" ausgeschieden. Der mittelalterliche Ort Altstätten ist zudem im
Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder von nationaler Bedeutung (ISOS)
aufgenommen (Anhang zur Verordnung über das ISOS, SR 451.12).
b) Am 1. März 2007 liess das Amt für Kultur des Departements des Innern des Kantons
St. Gallen, Abteilung Denkmalpflege, der Gemeinde ein Rundschreiben betreffend
Fenster und Läden bei Schutzobjekten und Objekten innerhalb von Schutzperimetern
zukommen. Dabei vertrat das Amt die Ansicht, dass sich die Bewahrung der
historischen Authentizität und ästhetischen Qualität eines Baus nicht bloss auf das
äussere Erscheinungsbild beschränke, sondern auch entsprechende Baumaterialien
voraussetze. Es wies deshalb darauf hin, dass in diesem Zusammenhang Baumaterial
in herkömmlicher Bauweise verarbeitet werden müsse (act. 9/1d).
c) Am 5. Januar 2009 fasste der Stadtrat auf Antrag der Baukommission den
"Grundsatzentscheid zur Auslegung der Schutzverordnung im Bereich
Fenstermaterialien in Ortsbildschutzgebieten und bei Kulturbauten", den er der
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Kantonalen Denkmalpflege allerdings nicht mitteilte. Dabei bekannte er sich in diesem
Zusammenhang ausdrücklich zu einer Praxisänderung und hielt fest, dass neu auch
Kunststofffenster und Fensterrahmen in anderen Materialien als in den historischen
erlaubt seien. Den Entscheid betreffend Materialwahl delegierte er an die Ortsbild- bzw.
Baukommission (act. 9/1b).
B./ a) Am 28. April 2010 teilte die Kantonale Denkmalpflege im Rahmen einer Anfrage
eines Bauherrn diesem und dem Stadtrat mit, dass das Gesuch für den Ersatz der
Holzfenster des Gebäudes am Rathausplatz 7, Altstätten, nicht zu bewilligen sei. Als
die Kantonale Denkmalpflege in der Folge feststellen musste, dass im geschützten
Ortsbildschutzgebiet von Altstätten trotz ihrer Empfehlung Kunststofffenster montiert
worden waren, wandte sie sich am 31. Januar 2012 erneut an die Gemeinde und hielt
dabei fest, dass mit der Bewilligung von Kunststofffenstern bei Schutzobjekten und
Objekten innerhalb von Schutzperimetern gegen geltendes Recht verstossen werde.
Sie forderte die Gemeinde deshalb auf, den rechtswidrigen Zustand zu beheben. In
seiner Antwort vom 2. März 2012 verwies der Stadtrat auf seinen Grundsatzentscheid
vom 5. Januar 2009 und teilte der Kantonalen Denkmalpflege mit, dass er betreffend
Materialwahl an seiner neuen Praxis festhalten werde (act. 9/1g).
b) Die Kantonale Denkmalpflege reichte darauf am 20. Juni 2012 beim Baudepartement
eine aufsichtsrechtliche Anzeige gegen den Stadtrat von Altstätten ein. Dabei verwies
sie auf die rechtswidrige Praxis der Stadt und bat darum, die Rechtslage und
Massnahmen gegen den Stadtrat zu prüfen. Sie erinnerte dabei daran, dass
Kunststoffe die denkmalpflegerischen Anforderungen nicht erfüllen könnten und
deshalb rechtswidrig seien, wenn kommunale Schutzbestimmungen - wie vorliegend -
die Verwendung historischer Materialien verlangten.
C./ Das Baudepartement wies mit Entscheid vom 13. Mai 2013 das
Ausstandsbegehren des Stadtrats gegen die Rekurssachbearbeiterin und die weiteren
Mitarbeiter der Rechtsabteilung ab und hob den Beschluss des Stadtrats Altstätten
vom 5. Januar 2009 betreffend "Grundsatzentscheid zur Auslegung der
Schutzverordnung im Bereich Fenstermaterialien in Ortsbildschutzgebieten und bei
Kulturobjekten" aufsichtsrechtlich auf.
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D./ Gegen den Entscheid des Baudepartements erhob der Stadtrat Altstätten am
27. Mai 2013 Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen mit dem
Antrag, der angefochtene Entscheid sei kostenpflichtig aufzuheben, eventuell sei er
aufzuheben und die Sache zur neuen Beurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Die Beschwerdebegründung datiert vom 14. Juni 2013.
E./ Das Baudepartement nahm am 9. Juli 2013 zur Beschwerde Stellung, wobei es
deren Abweisung beantragt.
F./ Die Erwägungen des angefochtenen Entscheids sowie die weiteren Vorbringen der
Verfahrensbeteiligten werden, soweit wesentlich, in den nachstehenden Erwägungen
dargelegt und gewürdigt.

Darüber wird in Erwägung gezogen:
1. Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59bis Abs. 1
des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt VRP). Der
Stadtrat Altstätten beruft sich auf die Gemeindeautonomie. Die Beschwerde ist damit
zulässig, auch wenn es dabei um eine Anordnung im Rahmen der Staatsaufsicht geht,
die grundsätzlich nicht in den Zuständigkeitsbereich des Verwaltungsgerichts fällt
(Art. 59bis Abs. 2 lit. a Ziff. 1 VRP). Analog der bundesgerichtlichen Rechtsprechung
sind Gemeinden ohne Weiteres zur Beschwerde legitimiert, wenn sie durch die
angefochtene Massnahme in ihrer Stellung als Hoheitsträger berührt sind. Ob ihnen die
beanspruchte Autonomie tatsächlich zukommt, ist alsdann eine Frage der materiellen
Beurteilung (VerwGE B 2010/45 vom 14. Oktober 2010 E. 2.1. mit Verweis auf
BGE 135 I 43 E. 1.2 mit Hinweisen). Die Beschwerde wurde vom Stadtrat und damit
von der im Sinn von Art. 45 Abs. 2 VRP zuständigen Behörde erhoben. Als Adressatin
des Entscheids ist die Politische Gemeinde zur Ergreifung des Rechtsmittels berechtigt
(Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Die Beschwerdeeingaben vom 27. Mai
2013 und 14. Juni 2013 entsprechen zeitlich, formal und inhaltlich den gesetzlichen
Voraussetzungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 und 2
VRP). Auf die Beschwerde ist somit einzutreten.
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2. Die Beschwerdeführerin verlangt die Aufhebung des angefochtenen Entscheids
zunächst deshalb, weil die Sachbearbeiterin der Vorinstanz eine sogenannte vorläufige
Beurteilung abgegeben hat. Ihrer Ansicht nach erscheint die Mitarbeiterin damit als
befangen, weshalb sie in den Ausstand hätte treten müssen. Ihre Voreingenommenheit
zeige sich vor allem auch darin, dass sie ihr keine Gelegenheit zur Stellungnahme
eingeräumt, sondern lediglich Frist zum Widerruf der umstrittenen Verfügung angesetzt
habe. Zudem handle es sich bei der Sachbearbeiterin um die stellvertretende Leiterin
der Rechtsabteilung. Somit müsse davon ausgegangen werden, dass sie die
Einschätzung der ganzen Rechtsabteilung vertreten habe. Dies gelte vorliegend umso
mehr, als es sich beim Bauvorsteher bekanntermassen um einen juristischen Laien
handle, der bezüglich der vorliegenden juristischen Ausführungen auf das vertrauen
müsse, was ihm die Rechtsabteilung unterbreite. Die vorläufige Beurteilung der
stellvertretenden Leiterin komme deshalb dem vorweggenommenen Entscheid des
Bauchefs gleich.
2.1. Die Garantie eines durch Gesetz geschaffenen, zuständigen, unabhängigen und
unparteiischen Gerichts ergibt sich aus Art. 30 Abs. 1 der Bundesverfassung (SR 101,
abgekürzt BV), Art. 6 Ziff. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention (SR 0.101)
und Art. 14 Abs. 1 UNO-Pakt II sowie für Verwaltungsbehörden aus Art. 29 Abs. 1 BV.
Nach Art. 29 Abs. 1 BV hat jede Person auch in Verfahren vor Verwaltungsinstanzen
Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung. Es gilt das Gebot des fairen
Verfahrens (VerwGE B 2013/155 vom 17. Januar 2014 E. 2.1., abrufbar unter:
www.gerichte.sg.ch).
2.2. Die Grundsätze der richterlichen Unabhängigkeit können nicht unbesehen auf nicht
richterliche Behörden bzw. auf Art. 29 Abs. 1 BV übertragen werden (BGE 127 I 198
E. 2b mit Hinweisen; G. Steinmann, in: Ehrenzeller/Mastronardi/ Schweizer/Vallender
[Hrsg.], St. Galler Kommentar BV, 2. Auflage 2008, N 18 zu Art. 29 BV). Zum Einen sind
Verwaltungsbehörden nicht nur zur neutralen Rechtsanwendung berufen. Zum Anderen
haben sie auch öffentliche Aufgaben zu erfüllen, weshalb sie nicht im eigentlichen Sinn
als unparteilich bezeichnet werden können (Steinmann, a.a.O., N 18 zu Art. 29 BV mit
Hinweisen). Aus diesem Grund hat das Bundesgericht auch entschieden, dass keine
unzulässige Vorbefassung im Sinn von Art. 29 Abs. 1 BV vorliege, wenn die amtliche
Mehrfachbefassung systembedingt und damit unvermeidlich sei, da andernfalls eine
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Verwaltungstätigkeit nicht mehr möglich wäre (BGer 1C_150/2009 vom 8. September
2009 mit Hinweis auf BGer 1P.48/2007 vom 11. Juni 2007 und Benjamin Schindler, Die
Befangenheit der Verwaltung, Diss. Zürich 2002, S. 150 ff., vgl. auch Kölz/Häner/
Bertschi, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Auflage,
Zürich/Basel/Genf 2013, N 432 mit Hinweisen). Im verwaltungsinternen Verfahren
bejaht das Bundesgericht eine Ausstandspflicht deshalb in der Regel nur, wenn das
betreffende Behördenmitglied oder der Beamte ein persönliches Interesse an dem zu
behandelnden Geschäft hat.
2.3. Verwaltungsinterne Behörden wie Direktionen und Ämter - konkret die
Rechtsabteilung des Baudepartements - stellen keine unabhängigen Gerichte dar. Sie
sind vielmehr in die Hierarchie eingebunden, in welcher die Regierung als oberste
Behörde politische Verantwortung trägt (R. Kiener in: A. Griffel [Hrsg.], Kommentar
VRG, 3. Auflage, Zürich/Basel/Genf 2014, N 4 zu § 5a). Auch deshalb hat sich ein
Ausstandsbegehren immer gegen eine (oder mehrere) natürliche Person(en) zu richten
(Schindler, a.a.O., S. 74 ff.). So besteht eine Ausstandspflicht auch in diesem
Zusammenhang nur dann, wenn die Person selbst Partei des Verfahrens ist oder ein
persönliches Interesse am Verfahrensgegenstand hat und insoweit in "eigener Sache"
entscheidet. Bei Wahrung öffentlicher Interessen besteht grundsätzlich keine
Ausstandspflicht (VerwGE B 2013/155 vom 17. Januar 2014 E. 2.1., mit Hinweisen,
abrufbar unter: www.gerichte.sg.ch).
2.4. Gemäss Art. 7 Abs. 1 VRP haben Behördenmitglieder, Beamte, öffentliche
Angestellte und Sachverständige beim Vorliegen von Gründen, welche nach lit. a bis c
zur Befangenheit führen könnten, von sich aus in den Ausstand zu treten. Über
Ausstände, die ein Mitglied einer Kollegialbehörde betreffen, hat die Gesamtbehörde in
Abwesenheit des Betroffenen zu entscheiden (Abs. 3). Richtet sich das
Ausstandsbegehren gegen eine Person, welche zwar massgeblich im Rahmen der
Vorbereitung oder der Ausfertigung des Verwaltungsaktes Verantwortung übernimmt,
nicht aber die Entscheidungsverantwortung mitträgt oder bei der Entscheidfällung
mitwirkt, wie beispielsweise gegen juristische oder auch nicht juristische
Sachbearbeiter, ist es sachgerecht und verfahrensökonomisch, einen Vorgesetzten als
Aufsichtsbehörde im Sinne von Art. 7 Abs. 3 VRP über den streitigen Ausstand
befinden zu lassen (VerwGE B 2007/81 vom 15. Oktober bzw. 5. November 2007 E.
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2.1. mit Hinweisen). Nachdem vorliegend der Bauchef das Ausstandsbegehren geprüft
und darüber befunden hat, ist der Entscheid formell rechtmässig ergangen. Dabei ist es
ohne Belang, welche Aus- oder Weiterbildung er vorzuweisen hat. Dazu kommt, dass
mit Blick auf den hierarchischen Aufbau der Verwaltung selbst dann noch kein
Ausstandsgrund vorliegen würde, wenn die betroffene Mitarbeiterin den Sachentscheid
oder den Entscheid ihren eigenen Ausstand betreffend selber vorbereitet hätte, auch
wenn dies von aussen gesehen befremdlich wirken mag (VerwGE B 2013/155 vom
17. Januar 2014 E. 2.3., abrufbar unter: www.gerichte.sg.ch). Somit spielt es auch
keine Rolle, ob der vorliegende Entscheidentwurf zu Handen des zuständigen
Departementsvorstehers von ihr selbst, dem Leiter der Rechtsabteilung und/oder dem
Generalsekretär visiert worden ist. Nachdem dieser als mittelbarer Vorgesetzter der
vom Befangenheitsvorwurf betroffenen Sachbearbeiterin das Ausstandsbegehren
geprüft und darüber befunden hat, kann auf den Beizug des Entscheidentwurfs der
Rechtsabteilung verzichtet werden, und zwar unabhängig von der Frage, ob und wie
weit ein Einsichtsrecht in verwaltungsinterne Akten besteht (zur antizipierten
Beweiswürdigung siehe BGer 1C_700/2013 vom 11. März 2014 E. 3.2, BGer
2C_28/2012 vom 18. Juli 2012 E. 3.5.3). Das Begehren um Aufhebung des
angefochtenen Entscheids infolge des geltend gemachten Formfehlers ist somit
abzuweisen.
2.5. Das Verwaltungsgericht hat bereits früher entschieden, dass der Vorwurf der
Befangenheit grundsätzlich unbegründet ist, wenn im Verfahren seitens der Behörde
die Erfolgsaussichten erörtert werden. Es liegt vielmehr im Interesse der Parteien, wenn
der zuständige Verfahrensleiter im Hinblick auf einen möglichen Vergleich oder
Rechtsmittelrückzug seine einstweilige Auffassung zum Streit kund tut (VerwGE B
2007/81 vom 15. Oktober/5. November 2007 E. 2.2.).
2.5.1. Es versteht sich von selbst, dass - auch bei Abgabe einer (vorläufigen)
Beurteilung der Aussichten - vor Abschluss eines Verfahrens Äusserungen seitens der
Behörden nicht den Eindruck erwecken dürfen, diese habe sich ihre Meinung in Bezug
auf ein konkretes Vorhaben definitiv gebildet. Äusserungen dürfen keiner
abschliessenden Beurteilung gleichkommen (BGer 1C_150/2009 vom 8. September
2009, in: ZBl 2011 S. 478 ff. E. 3.5.2. und Schindler, a.a.O., S. 136 f.). In jedem Fall ist
eine Beurteilung aller konkreten Umstände nötig. Massgebend sind sowohl die
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behördliche Organisation als auch die Funktionen, welche die Betreffenden
wahrzunehmen haben, sowie ihre Stellung im konkreten Verfahren (Kölz/Häner/
Bertschi, a.a.O., N 431 mit Hinweisen).
2.5.2. Dass die Behörde bzw. der verfahrensleitende Sachbearbeiter ihre bzw. seine
Ansicht zum Verfahren bzw. zu dessen Aussichten kundtut, ist aber speziell in
Bausachen durchaus üblich und wird von den Parteien sogar vielfach gewünscht.
Tatsächlich kann es gerade bei Verfahren, an denen mehrere Betroffene teilnehmen,
sinnvoll sein, dass die Behörde oder Verwaltung im Rahmen von Art. 54 VRP ihre
Rechtsauffassung darlegt, um so eine gütliche Einigung zwischen den Beteiligten zu
erzielen oder dem Einsprecher bzw. Rekurrenten Gelegenheit zu geben, seine
Einsprache oder den Rekurs zurückzuziehen, um so die Verfahrenskosten tief zu halten
und das Verfahren zu beschleunigen. Geradezu unvermeidlich ist eine Prognose über
Sachverhalt und Rechtslage dann, wenn über vorsorgliche Massnahmen zu
entscheiden ist, Beweise erhoben, Gutachten in Auftrag gegeben oder Zeugen befragt
werden müssen (Schindler, a.a.O., S. 131).
2.6. Die Beschwerdeführerin verweist in diesem Zusammenhang auf BGE 134 I 238
E. 2.6, wonach die unaufgeforderte Mitteilung einer vorläufigen Auffassung des
Referenten und der beabsichtigten Antragstellung an den Rechtsvertreter vor
Durchführung der Berufungsverhandlung und auf Initiative des Referenten hin diesen
nach Meinung des Bundesgerichts als voreingenommen erscheinen lasse.
2.6.1. Der Beschwerdeführerin ist insofern zuzustimmen, dass ein Richter nicht derart
auf den Vertreter des Angeklagten einwirken darf, um diesen zum Rückzug der
Berufung zu veranlassen. Dieser soll nicht den Eindruck erhalten, die Berufungssache
werde in rascher Weise erledigt werden, es werde "kurzer Prozess" gemacht (BGE 137
I 227 E. 2.6.2).
2.6.2. Zu beachten ist aber der Zusammenhang der erwähnten bundesgerichtlichen
Ausführungen. Diese stehen im Kontext mit einem Strafverfahren, in dem der Referent
den Angeklagten noch vor Durchführung der eigentlichen Verhandlung kontaktiert
hatte, um diesen zu einem Rückzug der Berufung zu bewegen. In dieser Konstellation
ist es nach dem oben Gesagten verständlich, dass beim Beschwerdeführer der
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Eindruck entstehen konnte, der Referent habe sich bereits vor Durchführung der
eigentlichen Verhandlung eine abschliessende Meinung gebildet und das Verfahren sei
deshalb - auch unter Beachtung der noch bevorstehenden Berufungsverhandlung -
nicht mehr offen und der Prozess damit bereits verloren.
2.6.3. Konkret handelt es sich vorliegend aber um ein verwaltungsinternes Verfahren,
wobei die vorläufige Beurteilung der Aussichten den Parteien regelmässig erst
mitgeteilt wird, wenn das Verfahren inklusiv eines allfälligen Augenscheins und weiterer
Beweisabnahmen vollständig durchgeführt ist und somit entscheidreif ist. In diesem
Stadium hat sich der verfahrensleitende Sachbearbeiter auf Grund der vollständigen
Aktenlage eine Meinung gebildet und diese in der Abteilung - soweit nötig -
abgesprochen, was offenbart wird, indem die vorläufige Beurteilung als jene der
Rechtsabteilung bezeichnet wird. Eine solche vorläufige Meinungsbildung und der
darauf beruhende Antrag an den Departementsvorsteher bringen für sich genommen
aber noch keine Voreingenommenheit - konkret des Bauchefs - zum Ausdruck (vgl.
dazu BGer 6B_536/2013 vom 28. November 2013 E. 2.3.). Daran ändert auch nichts,
dass der Referent oder im Verwaltungsverfahren der verfahrensleitende Sachbearbeiter
den Parteien bzw. den Verfahrensbeteiligten seine vorläufige Einschätzung vorab
mitteilt und diesen somit die letzte Gelegenheit einräumt, sich gütlich zu einigen bzw.
das Rechtsmittel zurückzuziehen und damit weitere erhebliche Kosten einzusparen
(vgl. dazu auch BGE 4A_424/2012 vom 19. September 2012 E. 3. und 3.2 sowie BGE
137 I 227 E. 2.6.4).
2.6.4. Davon abgesehen, dass es die Aufgabe des Referenten ist, sich auf Grund der
Akten und der Beweisergebnisse eine vorläufige Meinung zu bilden, ansonsten er zu
Handen des Departementsvorstehers kein Referat verfassen könnte, steht es den
Verfahrensbeteiligten selbst in diesem Verfahrensstadium noch frei, auch zur
vorläufigen Beurteilung nochmals Stellung zu nehmen. Dies gilt selbst dann, wenn der
Verfahrensleiter bloss auf die letzte Gelegenheit eines Rückzugs des Rechtsmittels
oder - wie vorliegend - auf die Möglichkeit des Widerrufs der Anordnung hinweist (vgl.
dazu VerwGE B 2013/37 vom 11. März 2014 E. 2.4. und 2.4.2. mit Hinweis auf BGer
5D_112/2013 vom 15. August 2013 E. 2.2.1 mit Hinweisen, abrufbar unter:
www.gerichte.sg.ch). Konkret hat die anwaltlich vertretene Anzeigebeklagte davon
Gebrauch gemacht und ohne spezielle Aufforderung zur vorläufigen Beurteilung der
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Verfahrensleiterin ausführlich Stellung genommen (act. 9/11). Die Vorinstanz hat diese
Vorbringen zur Kenntnis genommen und in ihren Erwägungen gewürdigt (act. 2.1
E. 2.2.3). Mithin liegt auch keine Gehörsverletzung vor. Bei dieser Gelegenheit hat die
Vorinstanz denn auch zu Recht darauf hingewiesen, dass die Mitarbeiterin mit ihrem
Referat - auch wenn sie dieses selbst visiert hätte - den definitiven Entscheid des
zuständigen Departementvorstehers wegen des hierarchischen Aufbaus der
Verwaltung bzw. der gesetzlichen Kompetenzfestlegung nicht vorwegnehmen konnte.
2.7. Die Beschwerdeführerin behauptet schliesslich, die Besorgnis der Befangenheit
der Verfahrensleiterin resultiere auch daraus, dass sie die Anzeigerin als vollwertige
Verfahrensbeteiligte behandelt und mit ihrem Einbezug ins Verfahren eine
Amtsgeheimnisverletzung begangen habe. Insbesondere hätte sie der Anzeigerin statt
den vollen Aufsichtsentscheid bloss eine Mitteilung über den Ausgang des Verfahrens
zukommen lassen dürfen.
2.7.1. Die Verletzung des materiellen Rechts oder die Missachtung von
Verfahrensvorschriften durch eine Amtsperson ist grundsätzlich ungeeignet, deren
Befangenheit zu bewirken. Solche Fehler sind im dafür vorgesehenen Verfahren, das
heisst in der Regel mit einem Rechtsmittel gegen den Entscheid selber, geltend zu
machen (VerwGE B 2011/213 vom 31. Mai 2012 E. 2.2. mit Hinweisen, abrufbar unter:
www.gerichte.sg.ch). Rechtliche Fehlleistungen können nur dann auf eine Befangenheit
schliessen lassen, wenn es sich dabei um besonders krasse und wiederholte Irrtümer
handelt, die zugleich eine Amtspflichtverletzung darstellen und sich einseitig zulasten
einer Partei auswirken (Kiener, a.a.O., N 21 zu § 5a).
2.7.2. Die Beschwerdeführerin weist vorliegend zwar zu Recht darauf hin, dass der
Anzeigerin keine eigentliche Parteistellung zukommt und dass sie nach Art. 162 GG
grundsätzlich bloss einen Anspruch auf eine Stellungnahme vor der Aufsichtsbehörde
hat. Dies verbietet den Aufsichtsinstanzen aber nicht weiterzugehen bzw. einen
eigentlichen Schriftenwechsel durchzuführen (Cavelti/Vögeli,
Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, Bern 2003, N 1222) und - wie es in
der St. Galler Praxis üblich ist - auch dem Anzeiger den entsprechenden Entscheid in
vollständiger Ausfertigung zustellen. Worin eine Amtsgeheimnisverletzung bestehen
soll, wenn die Behörde diesem den ganzen Entscheid zustellt, zeigt die
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Beschwerdeführerin nicht auf und ist auch sonst nicht erkennbar, sondern entspricht
im Gegenteil dem Öffentlichkeitsprinzip gemäss Art. 60 Abs. 1 der Kantonsverfassung
(sGS 111.1, abgekürzt KV; vgl. zum entsprechenden Gesetzesauftrag: VerwGE B
2010/123 vom 16. Dezember 2010 E. 2, abrufbar unter: www.gerichte.sg.ch). Dazu
kommt ohnehin, dass die Anzeigerin hier eine Amtsstelle ist, welche die Anzeige in
Ausübung ihrer öffentlichen Aufgabe angebracht hat. Das Amt für Denkmalpflege ist
kantonale Fachstelle im Sinn von Art. 2 Abs. 4 der Verordnung über den Natur- und
Heimatschutz (SR 451.1). Durch sie berät der Kanton die politischen Gemeinden und
Private beim Erhalt des kulturellen Erbes. Durch sie leistet er Beiträge an geschützte
Kulturobjekte und ebenfalls durch sie fördert er die wissenschaftliche Aufarbeitung und
die Vermittlung der gewonnenen Erkenntnisse an die Bevölkerung (www.sg.ch/home/
kultur/denkmalpflege.html). Mit anderen Worten ist die Kantonale Denkmalpflege - wie
die Aufsichtsbehörde selbst - Teil der Kantonalen Verwaltung, deren öffentliche
Aufgabe unter anderem die Überlieferung des architektonischen Erbes an künftige
Generationen ist, was gerade Thema der vorliegenden Anzeige ist. Damit die Fachstelle
diese öffentliche Aufgabe erfüllen kann, war es vorliegend offensichtlich angezeigt, sie
vollumfänglich ins Verfahren einzubeziehen und sie dabei über dessen Ausgang zu
informieren bzw. ihr sämtliche Überlegungen zu ihrer Anzeige mitzuteilen. Ein
Geheimhaltungsinteresse der kantonalen Aufsichtsbehörde ihrer eigenen Fachstelle
gegenüber ist dabei nicht ersichtlich.
2.7.3. Das Gesagte gilt für das Beschwerdeverfahren sinngemäss. Nachdem der
Kanton bzw. die Kantonale Verwaltung am vorliegenden Verfahren aber bereits durch
das Baudepartement vertreten ist, ist es unnötig, die Kantonale Denkmalpflege separat
ins Verfahren einzubeziehen. Es war an der Vorinstanz zu entscheiden, ob und wieweit
sie das Fachwissen der Anzeigerin für ihre Eingaben beiziehen will. Auch wird es am
Baudepartement sein, ihre Fachstelle verwaltungsintern über den Ausgang dieses
Verfahrens zu informieren bzw. diesen Entscheid - vollständig oder auszugsweise -
weiterzuleiten. Dazu kommt, dass das Baudepartement seine Entscheide regelmässig
kommentiert publiziert (www.jumi.sg.ch) und insbesondere das Verwaltungsgericht in
Nachachtung von Art. 30 Abs. 3 BV praktisch sämtliche seiner Urteile auf
www.gerichte.sg.ch - so auch das vorliegende - veröffentlicht. In diesem Sinn ist der
Antrag der Beschwerdeführerin, dass der Anzeigerin der Beschwerdeentscheid bloss
auszugsweise zuzustellen sei, obsolet.
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2.8. Nach dem Gesagten bestehen keinerlei Anhaltspunkte dafür, dass der
Verfahrensleiterin oder den übrigen Mitarbeitern der Rechtsabteilung der Vorinstanz im
Zusammenhang mit der Bearbeitung der vorliegenden aufsichtsrechtlichen Anzeige
Voreingenommenheit vorgeworfen werden müsste. Ein persönliches Interesse am
Ausgang des Verfahrens der betroffenen Sachbearbeiterin oder ihrer Mitarbeiter macht
die Beschwerdeführerin nicht geltend und ist auch sonst nicht ersichtlich. Das
Begehren um Aufhebung des Entscheids vom 13. Mai 2013 infolge eines Formfehlers
bzw. wegen Verletzung der Ausstandsregeln ist somit abzuweisen.
3. Gemäss Art. 155 Abs. 1 GG umfasst die Staatsaufsicht nach Massgabe der
Kantonsverfassung die öffentlich-rechtliche und die privatrechtliche Tätigkeit der
Gemeinde. Ihr unterliegen die Beschlüsse der Bürgerschaft und die Tätigkeit der
Behörden (Art. 155 Abs. 2 GG). Darunter fallen unter Umständen Verfügungen und
Entscheide, aber auch das blosse Verhalten einer Behörde, sei es deren allgemeine
Amtsführung, ihre Informations-, Empfehlungs- oder Berichtstätigkeit, interne
Richtlinien und deren Befolgung, organisatorische Massnahmen etc. (Cavelti/Vögeli,
a.a.O., N 1226).
3.1. Im Bereich der Gemeindeautonomie beschränkt sich die Staatsaufsicht auf die
Überprüfung der Rechtmässigkeit (Art. 155 Abs. 3 GG). Ein Kernbereich der
Gemeindeautonomie stellt die Setzung von kommunalem Recht dar. Dazu gehören
insbesondere der Erlass einer Gemeindeordnung und einer Bauordnung mit
Zonenplänen (Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Auflage,
Zürich/St. Gallen 2010, N 1395). Durch unbestimmte Rechtssätze überlässt es der
Gesetzgeber in gewissem Umfang den rechtsanwendenden Behörden, den Tatbestand
näher zu bestimmen; der Richter oder die rechtsanwendende Behörde tun dies durch
eine Auslegung bzw. Konkretisierung der unbestimmten Norm im weiteren Sinn
(Cavelti/Vögeli, a.a.O., N 724). Die Auslegung wird dabei als Rechtsfrage angesehen
(VerwG B 2012/128 und B 2012/137 vom 22. Mai 2013 E. 6.3. mit Hinweis, abrufbar
unter: www.gerichte.sg.ch; M. Donatsch in: Kommentar VRP, a.a.O., § 20 N 62), die
somit aufsichtsrechtlich auch im Bereich der Gemeindeautonomie überprüft werden
kann. Ist eine Gemeinde in einem Sachbereich zu autonomer Rechtsetzung befugt,
kann sie grundsätzlich auch die von ihr erlassenen Reglemente selbst auslegen. Dies
bedeutet jedoch nicht, dass sie dabei völlig frei ist. Im Rahmen einer
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aufsichtsrechtlichen Überprüfung wäre die Gemeindeautonomie erst verletzt, wenn die
für die Kontrolle der Anwendung von Gemeinderecht zuständigen kantonalen Behörden
das Recht der Gemeinde willkürlich missachten oder von einer vertretbaren Auslegung
des kommunalen Rechts durch die Gemeindebehörde abweichen würden (Häfelin/
Müller/Uhlmann, a.a.O., N 1399).
3.1.1. Beim Beschluss des Stadtrats vom 5. Januar 2009 betreffend
"Grundsatzentscheid Auslegung der Schutzverordnung im Bereich Fenstermaterialien
in Ortsbildschutzgebieten und bei Kulurobjekten" handelt es sich um eine interne
Richtlinie bzw. eine so genannte Verwaltungsverordnung. Damit werden
Dienstanweisungen einer Behörde an ihre untergeordnete Behörde oder Amtsstelle,
aber auch Verlautbarungen generell-abstrakten Inhalts bezeichnet, womit die Behörde
ihre Praxis für sich selbst oder Dritte kodifiziert und kommuniziert (Häfelin/Müller/
Uhlmann, a.a.O., N 123). Der Verwaltungsverordnung kommt grundsätzlich kein
Rechtsetzungscharakter zu. Für gerichtliche Rechtsmittelinstanzen sind
Verwaltungsverordnungen zudem unverbindlich, diesen wird jedoch eine präzisierende,
die Auslegung des durch sie zu konkretisierenden positiven Rechts beeinflussende
Wirkung zugestanden. Entfaltet eine Verwaltungsverordnung mittelbar
Aussenwirkungen, indem sie in die Rechtsstellung Privater eingreift, kann ihre
Missachtung hingegen wie eine Rechtsverletzung gerügt werden. Ebenso kann in
diesem Fall ihre Rechtmässigkeit vorfrageweise - wie bei einer konkreten
Normenkontrolle - geprüft werden (Donatsch, a.a.O., § 50 N 52 ff.).
3.1.2. Nachdem der Stadtrat mit dem vorliegenden Grundsatzentscheid zur Auslegung
der Schutzverordnung eine generelle Weisung erlassen bzw. damit seine neue Praxis
festgelegt und kommuniziert hat, ist diese aufsichtsrechtlich überprüfbar, wobei die
Aufsichtsbehörde in Beachtung der Gemeindeautonomie von der Anordnung der
kommunalen Behörde bloss abweichen darf, wenn deren Auslegung rechtlich nicht
vertretbar ist.
3.2. Der Stadtrat hat nach dem klaren Wortlaut des aufgehobenen Beschlusses vom
5. Januar 2009 im Zusammenhang mit Fenstern in Ortsbildschutzgebieten und bei
Kulturgütern die Entscheidkompetenz bezüglich Materialwahl unmissverständlich an
die Ortsbildkommission bzw. die Baukommission delegiert. Die Vorinstanz hat im
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angefochtenen Entscheid schlüssig aufgezeigt, dass mit dieser
Entscheidungsübertragung eine Rechtsverletzung vorliegt, worauf verwiesen werden
kann (act. 2/1., E. 3.3.3). Daran ändert auch nichts, dass die Beschwerdeführerin im
vorliegenden Beschwerdeverfahren ausführen lässt, damit sei keine eigentliche
Übertragung der Entscheidungskompetenz, sondern lediglich eine vorgängige
Stellungnahme der fachlichen Kommissionen gemeint gewesen. Der Wortlaut der
strittigen Verwaltungsverordnung aber ist eindeutig und bedarf keiner Auslegung
(Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 214). So bestreitet die Beschwerdeführerin nicht,
dass auch nach ihrer Interpretation die Ortsbildkommission insofern über die
Materialwahl entscheide, als sie darüber vorgängig zu Handen der
Bewilligungsbehörde Stellung nehme. Im kommunalen Recht findet sich aber keine
entsprechende Norm, die es dem Stadtrat erlauben würde, Entscheide im Bereich der
Ortsplanung, der örtlichen Baupolizei und des Vollzugs des Baureglements an ein
anderes Behördengremium zu delegieren bzw. konkret im Rahmen eines
Bewilligungsverfahrens eine Kommission vorab über die Materialwahl entscheiden zu
lassen, so dass die entsprechende "Stellungnahme" lediglich noch in ihre Bewilligung
zu integrieren wäre oder in dieser auf die Stellungnahme der Kommission betreffend
Materialwahl verwiesen werden könnte (Art. 34 Abs. 2 der Gemeindeordnung der
Politischen Gemeinde Altstätten vom 18. September 2012 in Verbindung mit Art. 3
Abs. 1 des Baureglements vom 11. Juni 1996 samt nachfolgenden Änderungen der
Politischen Gemeinde Altstätten). Der Stadtrat kann Kommissionen einzig für die
Bauaufsicht und den Vollzug seiner Beschlüsse einsetzen. Art. 19 SchV, auf den die
Beschwerdeführerin in diesem Zusammenhang verweist, räumt den Kommissionen
lediglich ausserhalb des Bewilligungsverfahrens die Kompetenz ein, die Einhaltung von
Schutzvorschriften und die geeignete Pflege der Schutzgegenstände zu überwachen.
Sind bewilligungspflichtige Vorkehren (vorgängig oder allenfalls nachträglich) zu
bewilligen, ist dafür ausschliesslich die Baubehörde bzw. der Stadtrat zuständig
(Art. 17 in Verbindung mit Art. 16 SchV).
3.3. Die Beschwerdeführerin meint, die SchV neu so auslegen zu können, dass in
Ortsbildschutzgebieten und bei Kulturgütern auch Kunststofffenster zu bewilligen
seien.
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3.3.1. Art. 98 BauG schreibt unter anderem den Schutz von bedeutenden Ortsbildern
und künstlerisch oder geschichtlich wertvollen Bauten oder Bauteilen vor. Für deren
Beseitigung oder Beeinträchtigung ist eine Interessensabwägung nötig.
Schutzmassnahmen sind Sache des Gemeinderats. Subsidiär ordnet die Regierung die
Schutzmassnahmen an (Art. 101 BauG). Als Schutzmassnahmen sind Vereinbarungen
mit dem Grundeigentümer, Verfügungen, Zonen- oder Sondernutzungspläne sowie
Schutzverordnungen möglich (Art. 99 BauG).
3.3.2. Im Bereich des Ortsbild- und Kulturobjektschutzes hat die Politische Gemeinde
Altstätten insbesondere folgende allgemeinen Schutzmassnahmen getroffen:
Art. 4 Abs. 2 SchV: Neubauten, Umbauten und Renovationen haben sich (in
Ortsbildschutzgebieten) in die bestehende, wertvolle Baustruktur einzufügen. Dabei
haben sich insbesondere (...) Materialien und Farben gut in das Gesamtbild
einzufügen.
Art. 6 Abs. 2 und 3 SchV
Erhaltenswert bezeichnete Objekte sind (...) nach Möglichkeit zu erhalten.
Schützenswert bezeichnete Objekte sind sowohl mit ihrer äusseren Erscheinung als
auch mit ihrer inneren Substanz grundsätzlich zu erhalten. Änderungen, Umbauten und
Renovationen an Kulturobjekten samt Umgebung sind zulässig, soweit dadurch ihre
schutzwürdige Substanz nicht beeinträchtigt wird.
Art. 7 Abs. 1 SchV
Bauten und Anlagen in der unmittelbaren Umgebung von Kulturobjekten sind so zu
gestalten, dass sie in Bezug auf (...) Materialien und Farbgebung das geschützte
Objekt weder konkurrenzieren noch beeinträchtigen.
3.3.3. Die genannten Bestimmungen der SchV stellen ein Einordnungsgebot auf, mit
dem gehobene Ansprüche an die Gestaltung durchgesetzt werden sollen. Im Vergleich
zum Verunstaltungsverbot nach Art. 93 Abs. 1 BauG verlangt das Einordnungsgebot
höhere Anforderungen an die bauliche Gestaltung. Das Bauvorhaben ist für sich allein
und im Zusammenhang mit der baulichen und landschaftlichen Umgebung zu
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beurteilen. Massgebend sind die typischen Merkmale der Umgebung, mit der das
Bauvorhaben in einem Einklang stehen soll. Das Gebot der Einordnung wirkt umso
stärker, je einheitlicher die Umgebung, und umso schwächer, je heterogener die
Umgebung ist. Einzelne vorbestehende Bauten oder Anlagen vermögen ein insgesamt
homogenes Gesamtbild nicht zu stören, ausschlaggebend ist einzig der
Gesamteindruck (B. Zumstein, Die Anwendung der ästhetischen Generalklauseln des
kantonalen Baurechts, Diss., St. Gallen 2001, S. 30 f. und S. 144 f.).
3.3.4. Die Vorinstanz hat die denkmalpflegerischen Grundsätze zur Materialechtheit
und die Qualitäten des natürlichen Materials "Holz" aufgezeigt. Dieser Werkstoff
zeichnet sich insbesondere durch seine handwerkliche Bearbeitung, Strukturierung und
natürliche Alterung aus und hebt sich damit deutlich von Kunststoffen, von synthetisch
oder halbsynthetisch aus monomeren organischen Molekülen oder Biopolymeren
hergestellten Feststoffen also, ab. Auf die korrekten Ausführungen im angefochtenen
Entscheid kann verwiesen werden (act. 2.1, E. 3.2.3). Daran ändert auch nichts, dass
die Beschwerdeführerin selbst "auf den ersten Blick" keinen Unterschied zwischen
Fenstern aus Holz und Kunststoff zu erkennen vermag und dass Kunststofffenster für
Laien ihrer Meinung nach wie Holzfenster wirken. Auch ihre Begründung, die bisherige
Regelung habe sich in der Praxis kaum mehr durchsetzen lassen, weil in Altstätten
viele Sanierungen anstünden, ist nicht nachvollziehbar. Es ist im Gegenteil an der
Baubehörde, den betroffenen Bauherren die denkmalpflegerischen Grundsätze und die
grundsätzliche Notwendigkeit von Holzfenstern im Schutzbereich verständlich zu
machen. Die Kantonale Denkmalpflege wird ihr dabei beratend zur Seite stehen. Der
subtile Unterschied zwischen Holz- und Kunststofffenstern besteht insbesondere darin,
dass letzteren mit ihren regelmässig zu breiten und flächigen Rahmen die Leichtigkeit
von Holzfenstern fehlt, deren Rahmengrösse im Gegensatz zu Kunststofffenstern
individuell angepasst werden kann. Dazu kommt, dass Kunststoff infolge der für seine
typisch unnatürliche Abnutzungserscheinung mit der Zeit noch mehr als Fremdkörper
in Erscheinung tritt und seine störende Wirkung damit nicht nur auf das betroffene
Gebäude beschränkt bleibt, sondern das Gesamtbild des Ortsbildes in Mitleidenschaft
zieht. Damit vermögen Kunststofffenster dem erhöhten Einordnungsgebot gemäss
SchV grundsätzlich nicht zu genügen, auch wenn die Verordnung die Materialisierung
der Fenster nicht Werkstoff genau vorschreibt. Die Beschwerdeführerin verletzt somit
das gesetzte Einordnungsgebot, wenn sie gemäss ihrem Beschluss vom 5. Januar
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2009 fortan undifferenziert und ohne Berücksichtigung der unterschiedlichen
Ausprägungen und Gebietscharakter des jeweils betroffenen geschützten Ortsbilds
bzw. Kulturobjekts "moderne Materialien" wie Beton, Eternit, Stahl, Glas und
insbesondere Kunststoff bei Gebäudesanierungen auch in Ortsbildschutzgebieten und
bei Kulturobjekten grundsätzlich zulassen will.
3.3.5. Aus dem Erfordernis, dass im Ortsbildschutzgebiet und bei Kulturbauten
Holzfenster grundsätzlich wiederum durch Holzfenster ersetzt werden, muss nicht der
Schluss gezogen werden, dass in diesem Kontext folgerichtig keine neuen Materialien
und modernen Technologien (mehr) verwendet werden dürfen, wie die
Beschwerdeführerin befürchtet. So bedeutet der Grundsatz der Materialechtheit
beispielsweise nicht, dass im Ortsbildschutzgebiet Ziegel in jedem Fall handgefertigt
sein müssen. Anders als Kunststoff verwittern maschinell hergestellte Ziegel ebenfalls
natürlich wie die restlichen natürlichen Materialien des Gebäudes, seien diese nun von
Hand hergestellt oder maschinell. Aus dem grundsätzlichen Verbot von
Kunststofffenstern in Ortsbildschutzgebieten kann entgegen der Meinung der
Beschwerdeführerin auch nicht der Schluss gezogen werden, im Schutzperimeter
dürften demnach auch keine Werkstoffe oder Herstellungsmethoden mehr ver- oder
angewendet werden, wenn diese nicht auch schon früher bekannt gewesen seien.
3.3.6. Wenn die Beschwerdeführerin mit dem Verweis auf BGer 1C_270/2008 vom
6. Februar 2009 andeuten will, das Bundesgericht habe das öffentliche Interesse des
Umweltschutzes innerhalb des Ortsbildschutzbereichs höher gewichtet als die
Materialechtheit einer Baute, verkennt sie dabei, dass in jenem Entscheid die Frage der
Materialauthentizität gar nicht umstritten war. Streitthema dort war einzig noch die
Frage der Verhältnismässigkeit des Rückbaus einer eigenmächtig angebrachten
Aussenisolation. Dass die Durchsetzung von Holzfenstern im Ortsbildschutzbereich
vertretbar ist, hat das Zürcher Verwaltungsgericht im Gegenteil - und das wiederholt -
rechtskräftig festgehalten (vgl. dazu auch VerwGE ZH VB.2003.00247 vom 10. März
2004 E. 4.2, abrufbar unter: www.vgr.zh.ch). Und auch beim Entscheid B 2004//87 vom
25. Oktober 2004 des St. Galler Verwaltungsgerichts (abrufbar unter:
www.gerichte.sg.ch) war das Streitthema nicht, ob im Ortsbildschutzbereich
Kunststofffenster ordentlich bewilligt werden könnten oder nicht, sondern lediglich die
Frage, ob eigenmächtig eingesetzte (Holz-Metall-)Fenster mit Zwischenglassprossen
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nachträglich mit aussen rahmenbündig aufgesetzten Sprossen und abgesetzten
Schlagleisten bei den Mittelpartien nachgerüstet werden müssten. Die
Beschwerdeführerin kann folglich auch aus diesen Entscheiden nichts zu ihren
Gunsten ableiten. Und schliesslich übersieht die Beschwerdeführerin auch, dass der
Gesetzgeber die Interessenabwägung zwischen den denkmalpflegerischen Interessen
und jenen des Umweltschutzes mit dem in der SchV statuierten Einordnungsgebot
bereits vorweggenommen hat, indem hinsichtlich der Materialisierung ausnahmslos
eine gute Einfügung verlangt wird. Im Rahmen einer ordentlichen Baubewilligung stellt
sich damit die grundsätzliche Frage einer Interessenabwägung zwischen den Vorteilen
von Holz- und Kunststofffenstern im Bereich des Ortsbildschutzes bzw. bei
Kulturobjekten gar nicht mehr. Davon abgesehen ist in Fachkreisen mittlerweile
einhellig anerkannt, dass Holzfenster in wärmedämmender Hinsicht Kunststofffenstern
nahezu ebenbürtig sind (act. 9/1e).
3.3.7. Weiter muss berücksichtigt werden, dass der Ort Altstätten im ISOS-
Bundesinventar aufgenommen ist. Das Inventar verzeichnet Altstätten als
"Geschlossene Altstadt mit spannenden Gassen- und Platzräumen. Typische Vorstädte
und ablesbarer Gegensatz zwischen gewachsenen Ortsteilen und geplanter
Bahnhofachse." Der historische Stadtkern und die alten Vorstädte sind dabei der
höchsten Kategorie "Gebiet mit ursprünglicher Substanz" (Kategorie A) mit dem
höchsten Erhaltungsziel "Erhalt der Substanz" zugeteilt. Demnach sind alle Bauten,
Anlageteile und Freiräume integral zu erhalten und störende Eingriffe zu beseitigen.
Mittel hierzu sind Abbruch- und Neubauverbote sowie Detailvorschriften für
Veränderungen.
3.3.7.1. Durch die Aufnahme eines Objektes von nationaler Bedeutung in ein Inventar
des Bundes wird dargetan, dass es in besonderem Masse die ungeschmälerte
Erhaltung, jedenfalls unter Einbezug von Wiederherstellungs- oder angemessenen
Ersatzmassnahmen die grösstmögliche Schonung verdient (Art. 6 Abs. 1 des
Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz, SR 451, abgekürzt NHG). Ein
Abweichen von der ungeschmälerten Erhaltung im Sinne der Inventare darf nur in
Erwägung gezogen werden, wenn ihr bestimmte gleich- oder höherwertige Interessen
von ebenfalls nationaler Bedeutung entgegenstehen (Art. 6 Abs. 2 NHG). Der von den
Inventaren ausgehende Schutz ist damit im Grundsatz an eine Interessenabwägung
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geknüpft; diese fällt umso strenger aus, als Eingriffe in Schutzobjekte von nationaler
Bedeutung einer qualifizierten Rechtfertigung im Sinne von gleich- oder höherwertigen
Interessen von nationaler Bedeutung bedürfen. Diese Schutzbestimmung gilt indes, wie
Art. 6 Abs. 2 NHG festhält, lediglich bei der Erfüllung von Bundesaufgaben (Art. 2 und 3
NHG) in unmittelbarer Weise. Bei der Erfüllung von kantonalen (und kommunalen)
Aufgaben wird der Schutz von Ortsbildern durch kantonales (und kommunales) Recht
gewährleistet. Dies ergibt sich verfassungsrechtlich aus Art. 78 Abs. 1 BV, wonach die
Kantone für den Natur- und Heimatschutz zuständig sind. Jedoch sind auch bei der
Erfüllung von kantonalen (und kommunalen) Aufgaben Bundesinventare wie das ISOS
von Bedeutung. Ihrer Natur nach kommen sie Sachplänen und Konzepten im Sinne von
Art. 13 des Raumplanungsgesetzes (SR 700, abgekürzt RPG) gleich. Im Rahmen der
allgemeinen Planungspflicht der Kantone (Art. 2 RPG) legen diese die
Planungsgrundlagen in ihrer Richtplanung im Allgemeinen fest (Art. 6 RPG) und
berücksichtigen die Bundesinventare als besondere Form von Konzepten und
Sachplänen im Speziellen (Art. 6 Abs. 4 RPG). Aufgrund der Behördenverbindlichkeit
der Richtplanung (Art. 9 RPG) finden die Schutzanliegen des Bundesinventars auf diese
Weise Eingang in die Nutzungsplanung (Art. 14 ff. RPG), insbesondere in die
Ausscheidung von Schutzzonen (Art. 17 Abs. 1 RPG) und in die Anordnung von andern
Schutzmassnahmen (Art. 17 Abs. 2 RPG). Die derart ausgestaltete Nutzungsplanung ist
auch für die Eigentümer verbindlich. Insoweit besteht für die Kantone (und Gemeinden)
eine Pflicht zur Berücksichtigung von Bundesinventaren. Die Pflicht zur Beachtung
findet zum Einen ihren Niederschlag in der Anwendung der die Schutzanliegen
umsetzenden (Nutzungs-)Planung, zum Andern darin, dass im Einzelfall erforderliche
Interessenabwägungen im Lichte der Heimatschutzanliegen vorgenommen werden
(BGE 135 II 209 E. 2.1, VerwGE B 2011/122 vom 1. Mai 2012 E. 3.2.4. mit Hinweisen,
abrufbar unter: www.gerichte.sg.ch).
3.3.7.2. Die Beschwerdeführerin weist in diesem Zusammenhang zwar selber auf die
ISOS-Inventarisierung ihres Ortes hin. Sie verkennt dabei aber, dass es damit nicht
mehr an ihr allein ist zu entscheiden, wie sie dem damit verbundenen Auftrag, dem
Ortsbild besondere Sorge zu tragen, nachkommen will. Als falsch erweist sich dabei
insbesondere ihre Ansicht, die Materialauthentizität im Ortsbildschutzgebiet und an
Kulturgütern spiele zumindest dann keine Rolle mehr, wenn zumindest die
gestalterischen Aspekte beachtet würden. Dies zeigt sich sowohl an Hand des
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konkreten ISOS-Inventars "Altstätten", das unter den Empfehlungen ausdrücklich
aufführt, dass für allfällige Fassadenrenovationen traditionelle Materialien verwendet
werden müssen, als auch an Hand des Grundsatzpapiers der Eidgenössischen
Kommission für Denkmalpflege betreffend Fenster am historischen Bau vom 27.
November 2003, wonach bei der Beurteilung neuer Fenster - neben
Konstruktionsstärke und Profilierung - insbesondere das herkömmliche Material, bei
historischen Fenstern vorwiegend Holz, zu beachten ist (Ziff. 3, abrufbar zum Beispiel
unter http://www.nike-kultur.ch/service/chartengrundsatzpapiere/). Nach dem oben
Gesagten sind diese Überlegungen beim Erlass bzw. der Auslegung der SchV auch von
den kommunalen Baubehörden zu berücksichtigen.
3.3.8. Schliesslich weist die Beschwerdeführerin darauf hin, dass auch in den Orten
Appenzell und Schaffhausen Kunststofffenster im Ortsbildschutzgebiet eingebaut
worden seien. Auf die beantragte Einholung einer Amtsauskunft bei den
entsprechenden ausserkantonalen Ämtern kann aber verzichtet werden (zur
antizipierten Beweiswürdigung siehe vorne E. 2.4.). Denn selbst wenn feststünde, dass
dort tatsächlich Kunststofffenster angebracht wären, steht zum Einen nicht fest, ob die
ausserkantonalen Behörden dort in gleichermassen geschützten Gebieten
Kunststofffenster bewilligt haben. Und zum Anderen zeigt die Beschwerdeführerin auch
nicht auf, inwiefern dort die rechtliche und tatsächliche Situation vergleichbar sein soll.
Allein die Behauptung, in jenen ausserkantonalen Orten würde ebenso viel Wert auf ein
intaktes Ortsbild gelegt, reicht als Begründung dafür, dass die Interpretation ihrer
Schutzverordnung dem übergeordneten Recht und den formalen Auslegungsregeln
entspreche, nicht aus (zur Begründungspflicht siehe VerwGE B 2013/39 vom 16. April
2014 E. 1.2. mit Hinweisen, abrufbar unter: www.gerichte.sg.ch). Insbesondere ist es
nicht Aufgabe der Rechtsmittelinstanz, nach Einholung der beantragten Amtsauskunft
weiter abzuklären, ob in den erwähnten ausserkantonalen Ortschaften die
Kunststofffenster eigenmächtig angebracht oder (zu Recht) bewilligt worden sind und
ob die Beschwerdeführerin sodann auf Grund des Wortlauts der verschiedenen
Schutzverordnungen und der übrigen geltenden Bestimmungen aus den
entsprechenden ausserkantonalen Bewilligungen etwas zu ihrem Vorteil ableiten kann.
Auch könnte die Beschwerdeführerin daraus nichts für sich ableiten, wenn andere
Baubehörden die Kunststofffenster allenfalls zu Unrecht bewilligt hätten. Anders als
Private, die sich ausnahmsweise auf den "Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht"
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berufen können (BGE 127 I 1 E. 3.), käme dieser Grundsatz bei der Beschwerdeführerin
als rechtsanwendende Behörde von Vornherein nicht in Frage, selbst wenn in anderen
Kantonen diesbezüglich allenfalls eine rechtswidrige Praxis verfolgt werden sollte.
3.3.9. Aus dem Gesagten folgt, dass die Beschwerdeführerin mit ihrer
Verwaltungsverordnung vom 5. Januar 2009, mit der sie zum Einen den Entscheid
betreffend Materialwahl an ihre Kommissionen delegiert und zum anderen bekannt
gegeben hat, wie sie die SchV fortan auslegen werde, zum Einen eine Verletzung der
Zuständigkeitskompetenz und zum Anderen materiell eine Rechtsverletzung begangen
hat. Mithin konnte die Vorinstanz den Beschluss vom 5. Januar 2009 ohne Verletzung
der Gemeindeautonomie aufsichtsrechtlich aufheben.
4. Zusammenfassend ergibt sich, dass die verfahrensleitende Rekurssachbearbeiterin
nicht als befangen erscheint und somit nicht in den Ausstand treten musste. Alsdann
hat die Vorinstanz zu Recht eine Rechtsverletzung festgestellt und demnach die
Verwaltungsverordnung der Beschwerdeführerin vom 5. Januar 2009 betreffend
"Grundsatzentscheid zur Auslegung der Schutzverordnung im Bereich
Fenstermaterialien in Ortsbildschutzgebieten und bei Kulturobjekten" richtigerweise
aufsichtsrechtlich aufgehoben. Die Beschwerde ist damit abzuweisen.
5. Dem Verfahrensausgang entsprechend gehen die amtlichen Kosten des
Beschwerdeverfahrens
zu Lasten der Beschwerdeführerin (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr von
Fr. 3'000.-- ist angemessen (Art. 13 Ziff. 622 Gerichtskostentarif, sGS 941.12). Auf die
Erhebung wird verzichtet (Art. 95 Abs. 3 VRP).
Das Gemeinwesen hat grundsätzlich keinen Anspruch auf Kostenersatz. Dieser
Grundsatz gilt nicht, wenn es wie eine Privatperson betroffen ist oder - wie hier - von
staatlichen Anordnungen in seinem Autonomiebereich betroffen wird (R. Hirt, Die
Regelung der Kosten nach st. gallischem Verwaltungsrechtspflegegesetz, Lachen/St.
Gallen 2004, S. 176 f.). Beim vorliegenden Ausgang des Verfahrens hat die
Beschwerdeführerin jedoch von Vornherein keinen Anspruch auf Ersatz ihrer
ausseramtlichen Kosten (Art. 98bis VRP).
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Demnach hat das Verwaltungsgericht