Decision ID: ee852135-a522-51a1-a1b4-ee9a94e4ebc2
Year: 2019
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Sachverhalt:
A.
Der Beschwerdeführer, geboren 1980, ist irakischer Staatsangehöriger. Er
reiste am 30. September 2015 in die Schweiz ein und stellte gleichentags
ein Asylgesuch (Akten der Vorinstanz [SEM-act.] A3/13 S. 8 Ziff. 5.03 und
5.05). Dieses lehnte das SEM mit Entscheid vom 31. August 2017 ab und
wies den Beschwerdeführer aus der Schweiz weg. Gleichzeitig wurde er
wegen Unzumutbarkeit des Vollzugs der Wegweisung vorläufig aufgenom-
men (SEM-act. A31/9).
B.
Am 9. Mai 2018 beantragte der Beschwerdeführer beim Migrationsamt des
Kantons Schaffhausen die Ausstellung eines Reisepasses für eine auslän-
dische Person (SEM-act. B1/8).
C.
Nach Überprüfung der Unterlagen teilte das SEM dem Beschwerdeführer
am 17. Mai 2018 mit, die Voraussetzungen für die Ausstellung des bean-
tragten Reisedokuments seien nicht erfüllt. Das Gesuch werde – ohne Ge-
genbericht bis zum 17. Juni 2018 – als gegenstandslos abgeschrieben
(SEM-act. B2/2).
D.
Mit Eingabe vom 7. Juni 2018 reichte der Beschwerdeführer eine Bestäti-
gung der irakischen Botschaft in Bern (nachfolgend: Botschaft) vom 6. Juni
2018 ein und brachte vor, es stehe ihm kein Weg offen, einen heimatlichen
Pass zu erlangen. Des Weiteren reichte er diverse ärztliche Berichte be-
treffend seinen Vater zu den Akten (SEM-act. B3/7).
E.
Am 2. Juli 2018 teilte das SEM dem Beschwerdeführer mit, es halte an der
Ablehnung fest und gewährte ihm eine Frist bis zum 15. Juli 2018, um eine
beschwerdefähige Verfügung zu verlangen (SEM-act. B4/2). Am 4. Juli
2018 ersuchte er um deren Erlass (SEM-act. B5/2).
F.
Mit Verfügung vom 9. Juli 2018 wies die Vorinstanz das Gesuch um Aus-
stellung eines Passes für eine ausländische Person ab (SEM-act. 6/6).
F-4960/2018
Seite 3
G.
Der Beschwerdeführer beantragte mit Rechtsmitteleingabe vom 30. Au-
gust 2018 die Aufhebung der vorinstanzlichen Verfügung sowie die Gut-
heissung des Gesuchs um Ausstellung eines Passes für eine ausländische
Person. Er reichte eine Kopie der bereits im erstinstanzlichen Verfahren zu
den Akten gegeben Bestätigung der Botschaft vom 6. Juni 2018 und zwei
Schreiben an die Botschaft, datierend vom 13. Juli und 7. August 2018, zu
den Akten (BVGer-act. 1).
H.
Die Vorinstanz ersuchte in ihrer Vernehmlassung vom 21. September 2018
um Abweisung der Beschwerde (BVGer-act. 5).
I.
Mit Replik vom 26. Oktober 2018 hielt der Beschwerdeführer an seinen Be-
gehren fest. Als Beilagen reichte er ein Schreiben an die Botschaft vom
27. September 2018 sowie ein ärztliches Schreiben vom 25. Oktober 2018
ein (BVGer-act. 7).
J.
Die unterzeichnende Richterin hat anfangs Dezember 2018 vorliegendes
Verfahren übernommen, nachdem der ursprünglich zuständige Richter aus
dem Gericht ausgetreten ist.
K.
Auf den übrigen Akteninhalt wird, soweit rechtserheblich, in den Erwägun-
gen eingegangen.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Verfügungen der Vorinstanz, welche die Ausstellung von Reisedoku-
menten für ausländische Personen betreffen, sind mit Beschwerde beim
Bundesverwaltungsgericht anfechtbar (Art. 31 ff. VGG i.V.m. Art. 5 VwVG).
Dieses entscheidet in der vorliegenden Materie endgültig (Art. 83 Bst. c
Ziff. 6 BGG).
1.2 Das Rechtsmittelverfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet
sich nach dem VwVG, soweit das Gesetz nichts anderes bestimmt (Art. 37
VGG).
F-4960/2018
Seite 4
1.3 Der Beschwerdeführer ist als Verfügungsadressat zur Beschwerde le-
gitimiert (Art. 48 Abs. 1 VwVG). Auf das frist- und formgerecht eingereichte
Rechtsmittel ist daher einzutreten (Art. 50 und 52 VwVG).
2.
Mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht kann die Verletzung
von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Er-
messens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheb-
lichen Sachverhaltes sowie – wenn nicht eine kantonale Behörde als Be-
schwerdeinstanz verfügt hat – die Unangemessenheit gerügt werden
(Art. 49 VwVG). Das Bundesverwaltungsgericht wendet im Beschwerde-
verfahren das Bundesrecht von Amtes wegen an. Es ist gemäss Art. 62
Abs. 4 VwVG an die Begründung der Begehren nicht gebunden und kann
die Beschwerde auch aus anderen als den geltend gemachten Gründen
gutheissen oder abweisen. Massgebend ist grundsätzlich die Sachlage
zum Zeitpunkt seines Entscheides (vgl. BVGE 2014/1 E. 2 m.H.).
3.
3.1 Die Ausstellung bzw. Verweigerung von Reisedokumenten an schrif-
tenlose ausländische Personen hat ihre gesetzliche Grundlage in Art. 59
des Ausländer- und Integrationsgesetzes (AIG, SR 142.20). Dieser ist in-
haltlich identisch mit Art. 59 des Ausländergesetzes (AuG), welches auf
den 1. Januar 2019 hin eine namentliche und inhaltliche Anpassung erfuhr.
Absatz 2 definiert die Anspruchsberechtigten. Zu ihnen gehören unter an-
derem ausländische Personen, welche gemäss dem Abkommen vom
28. Juli 1951 über die Rechtsstellung der Flüchtlinge die Flüchtlingseigen-
schaft erfüllen (Bst. a), welche gemäss dem Übereinkommen vom 28. Sep-
tember 1954 über die Rechtsstellung der Staatenlosen als staatenlos an-
erkannt sind, sowie solche, die schriftenlos sind und eine Niederlassungs-
bewilligung haben (Bst. c).
3.2 Der Beschwerdeführer fällt allerdings unter keine der genannten Kate-
gorien und hat somit keinen Anspruch auf Erhalt eines schweizerischen
Reisepapiers. Da er über eine vorläufige Aufnahme verfügt, könnte ihm je-
doch im Rahmen des Ermessens ein Pass für eine ausländische Person
abgegeben werden, wenn das SEM eine Rückreise in die Schweiz bewil-
ligt. Voraussetzung dafür wäre seine Schriftenlosigkeit (vgl. Art. 59 Abs. 1
AIG i.V.m. Art. 4 Abs. 2 Bst. b der Verordnung vom 14. November 2012
über die Ausstellung von Reisedokumenten für ausländische Personen
[RDV, SR 143.5]). Diese sieht die Vorinstanz als nicht gegeben an. Betref-
F-4960/2018
Seite 5
fend RDV ist festzuhalten, dass diese per 15. September 2018 eine Ände-
rung erfahren hat. Da diese das vorliegende Verfahren jedoch nicht tan-
giert, kann – insbesondere auch aufgrund des Ausgangs des Verfahrens –
offengelassen werden, ob in casu altes oder neues Recht zur Anwendung
kommen soll.
3.3 Als schriftenlos gilt gemäss Art. 10 Abs. 1 RDV eine ausländische Per-
son, die keine gültigen Reisedokumente ihres Heimat- oder Herkunftsstaa-
tes besitzt und von der nicht verlangt werden kann, dass sie sich bei den
zuständigen Behörden ihres Heimat- oder Herkunftsstaates um die Aus-
stellung oder Verlängerung eines Reisedokuments bemüht (Bst. a), oder
für welche die Beschaffung von Reisedokumenten unmöglich ist (Bst. b).
3.4 Vom Beschwerdeführer, der weder asylsuchend noch schutzbedürftig
ist, kann demnach verlangt werden, dass er mit seinen Heimatbehörden
Kontakt aufnimmt (vgl. Art. 10 Abs. 2 RDV). Er selbst, der sich offenbar
wiederholt bei der Botschaft um ein Reisedokument bemüht hat, erhebt
dagegen keine Einwände, sondern hält lediglich eine Reise in den Irak für
unzumutbar. Somit geht es im vorliegenden Fall lediglich darum, ob der
Beschwerdeführer ohne persönliche Vorsprache im Irak die für die Ausstel-
lung eines irakischen Passes benötigten Dokumente erhalten kann oder
ob dies – und damit auch der Passerhalt – unmöglich ist.
4.
4.1 Das SEM begründete die Ablehnung des Gesuchs mit Verfügung vom
9. Juli 2018 im Wesentlichen folgendermassen: Am 3. Dezember 2015
habe die Botschaft dem SEM mitgeteilt, dass sie noch im Dezember 2015
mit einem Gerät zur Erfassung der Fingerabdrücke ausgestattet werde.
Gemäss Informationen und Erfahrungen hätten irakische Staatsangehö-
rige in der Schweiz ab Februar 2016 auf der Botschaft Anträge zur Ausstel-
lung bzw. Erneuerung eines irakischen Passes stellen können. Beim inzwi-
schen geänderten Verfahren zur Ausstellung von Identitätskarten und Päs-
sen könne nicht von einer definitiven Unmöglichkeit der Papierbeschaffung
ausgegangen werden. Solche Umstellungen könnten einige Zeit in An-
spruch nehmen. Dabei handle es sich jedoch um technische und organisa-
torische Verzögerungen. Dass die irakischen Behörden in dieser Situation
die Schaffung der notwendigen Infrastruktur schrittweise vorantreiben und
dabei Prioritäten setzen würden, sei nicht zu beanstanden und von den
betroffenen ausländischen Personen grundsätzlich hinzunehmen.
F-4960/2018
Seite 6
4.2 Der Beschwerdeführer brachte in seiner Beschwerde vom 30. August
2018 dagegen vor, die Botschaft habe ihm am 6. Juni 2018 bestätigt, dass
er in den Irak reisen müsse, um einen Passantrag zu stellen. Danach sei
er erneut mehrfach bei der Botschaft vorstellig geworden, habe jedoch
keine Antwort mehr erhalten. Es müsse deshalb davon ausgegangen wer-
den, dass die Informationen des SEM nicht die heutigen realen Verhält-
nisse wiedergeben würden und dass es ihm definitiv unmöglich sei, hei-
matliche Papiere zu erlangen.
4.3 Das SEM hielt am 21. September 2018 auf Vernehmlassungsebene
fest, Abklärungen bei der Botschaft sowie beim Aussenministerium in Bag-
dad vom Juli 2018 hätten ergeben, dass die Passausstellung in Europa
zurzeit aus organisatorischen Gründen eingeschränkt sei. Organisatori-
sche Verzögerungen würden jedoch keine Schriftenlosigkeit begründen.
4.4 In seiner Replik vom 26. Oktober 2018 brachte der Beschwerdeführer
vor, er habe sich am 27. September 2018 erneut schriftlich an die Botschaft
gewandt. Anfang Oktober sei ihm telefonisch mitgeteilt worden, dass in der
Schweiz keine Pässe ausgestellt würden. Die irakische Botschaft in Frank-
furt sei nun zuständig. Er sei dort vorstellig geworden, und es sei ihm mit-
geteilt worden, dass er für die Ausstellung eines Passes einen irakischen
Geburtsschein und einen irakischen Personalausweis im Original beibrin-
gen müsse. Sein Personalausweis sei beim SEM, aber einen Geburts-
schein könne er nicht besorgen. Ausserdem sei er informiert worden, dass
die Ausstellung des Reisepasses, selbst wenn die nötigen Unterlagen bei-
gebracht werden könnten, rund ein halbes bis ein ganzes Jahr dauern
würde. Solange könne er nicht warten, denn seinem Vater gehe es von Tag
zu Tag schlechter. Diese Situation belaste ihn, wie ein Schreiben seines
Hausarztes belege. Ein weiteres Hindernis für die Beschaffung in Frankfurt
liege im Umstand, dass er mit seiner jetzigen Schweizer Bewilligung nicht
nach Deutschland reisen dürfe.
5.
5.1 Die langjährigen Probleme, welche die in der Schweiz lebenden iraki-
schen Staatsangehörigen bei der Beschaffung heimatlicher Reisedoku-
mente haben, sind gerichtsnotorisch und wurden bereits in einem grundle-
genden Urteil vom 27. August 2014 (BVGE 2014/23) aufgezeigt. Dieser
Chronologie zufolge galten irakische Staatsangehörigen bis Ende 2004 als
schriftenlos; danach konnten sie sich ab 2005 vorübergehend irakische
Reisepapiere über ihre Vertretung in Bern beschaffen. Anschliessend führ-
ten dortige administrative und technische Umstellungen jedoch dazu, dass
F-4960/2018
Seite 7
der Erhalt neuer Pässe gar nicht bzw. nur unter grossen Schwierigkeiten
ermöglicht wurde. So scheiterte die zwischenzeitlich angekündigte Pass-
ausstellung durch die irakische Botschaft in Paris oftmals daran, dass die
Ausstellung der dafür benötigten Unterlagen durch die Vertretung in Bern
erheblich verzögert wurde, oder auch daran, dass die Betroffenen an der
Grenze zu Frankreich zurückgewiesen bzw. festgenommen wurden. An-
lässlich eines Treffens des damaligen Bundesamtes für Migration (BFM;
heute SEM) mit der Botschaft anfangs 2012 wurde zwar zugesichert, dass
ab Mai 2012 in Bern flächendeckend irakische Pässe ausgestellt würden;
diese Zusicherung wurde jedoch beim nächsten Treffen im Februar 2014
wieder zurückgezogen (vgl. Urteil des BVGer F-386/2018 vom 23. August
2019 E. 5.2 m.H.).
5.2 Die Situation von irakischen Staatsangehörigen, welche sich bei ihren
Heimatbehörden um Pässe oder Identitätsausweise bemühen, hat sich
seither nicht verbessert und ist geprägt von wechselnden Zuständigkeiten.
Laut einer Auskunft der Botschaft vom 11. Februar 2018 haben die in der
Schweiz lebenden irakischen Staatsangehörigen ihre Anträge auf Pass-
ausstellung – wie vom Beschwerdeführer in seiner Replik vorgebracht –
beim irakischen Konsulat in Frankfurt einzureichen (vgl. F-386/2018 E. 5.3
m.H.). Mit Bestätigung der Botschaft vom 6. Juni 2018 wurde dem Be-
schwerdeführer mitgeteilt, dass er einen Antrag auf Ausstellung eines Pas-
ses der Serie A und einer irakischen Identitätskarte zurzeit nur im Irak stel-
len könne und zur Erfassung der biometrischen Daten persönlich anwe-
send sein müsse. Am 21. September 2018 hielt das SEM fest, Abklärungen
bei der Botschaft sowie beim Aussenministerium in Bagdad vom Juli 2018
hätten ergeben, dass die Passausstellung in Europa zurzeit aus organisa-
torischen Gründen eingeschränkt sei (vgl. E. 4.3).
6.
Vor diesem Hintergrund ist fraglich, ob der von der Vorinstanz vertretene
Standpunkt weiterhin aufrechterhalten werden kann. Es ist nämlich nicht
erklärbar, wie der Beschwerdeführer in den Besitz einer mit biometrischen
Daten versehenen Identitätskarte gelangen soll, denn nachweislich verfügt
die Botschaft über keine Biometriestation (vgl. BVGE 2014/23 E. 5.3.8).
Folglich hat die Vorinstanz aufzuzeigen, wo und wie der Beschwerdeführer,
dem eine Reise in den Irak nicht zuzumuten ist, einen irakischen Pass so-
wie die dafür benötigten Dokumente erhältlich machen kann. Die Beant-
wortung der Frage nach der Schriftenlosigkeit des Beschwerdeführers ist
erst im Anschluss daran möglich; in die entsprechenden Überlegungen mit-
F-4960/2018
Seite 8
einzubeziehen sind sowohl die durch die irakischen Behörden verursach-
ten Verzögerungen als auch die Einschränkungen des Privat- und Famili-
enlebens, welche gesamthaft betrachtet einen Eingriff in fremde Passho-
heit rechtfertigen könnten (vgl. BVGE 2014/23 E. 5.5 und 5.9).
7.
Die angefochtene Verfügung vom 9. Juli 2018 ist folglich aufzuheben und
die Sache zur vollständigen Sachverhaltsabklärung sowie zu neuem Ent-
scheid an die Vorinstanz zurückzuweisen.
8.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind keine Kosten aufzuerlegen (vgl.
Art. 63 Abs. 1 und Abs. 2 VwVG) und dem Beschwerdeführer ist der am
11. September 2018 geleistete Kostenvorschuss zurückzuerstatten. Für
die ihm im Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht erwachsenen
notwendigen und verhältnismässig hohen Kosten ist dem Beschwerdefüh-
rer eine Parteientschädigung zuzusprechen (Art. 64 Abs. 1 und Abs. 2
VwVG i.V.m. Art. 7 Abs. 1 und Art. 8 des Reglements vom 21. Februar 2008
über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht
[VGKE, SR 173.320.2]). Diese ist auf Grundlage der Akten festzulegen, da
keine Kostennote vorliegt (vgl. Art. 14 Abs. 1 und 2 VGKE), und in Berück-
sichtigung der Notwendigkeit der Eingaben, der Schwierigkeit der Streitsa-
che in rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht auf Fr. 1'500.- (inkl. Auslagen
und Mehrwertsteuerzuschlag im Sinne von Art. 9 Abs. 1 Bst. c VGKE) fest-
zusetzen.
(Dispositiv nächste Seite)
F-4960/2018
Seite 9