Decision ID: 2239474f-5ab9-4a27-a80b-c37770635548
Year: 2011
Language: fr
Court: VD_TC
Chamber: VD_TC_031
Canton: VD
Region: Région lémanique
Law Area: public_law

Vu les faits suivants
A.
Le 12 mars 2001, A.X.._, ressortissant géorgien domicilié à l’étranger, a requis de la Commission foncière, section II (ci-après: CFII), l’autorisation d’acquérir la parcelle n° ******** du cadastre communal de Montreux, au lieu dit «1********». Sur cette parcelle, d’une contenance de 1'001 m
2
, A.X.._ projetait de bâtir une villa d’un étage sur rez, plus sous-sol habitable à l’exception de la buanderie-chaufferie, de 215,5 m
2
au sol, affectée à un logement de vacances. Le même jour, il a signé à cet effet une promesse d’achat d’immeuble avec les hoirs de A.Y._, B.Y._ et C.Y._, propriétaires de ladite parcelle. Le 23 mars 2001, la CFII a rejeté la requête au motif que la surface de la villa projetée atteignait plus du double de la surface maximale autorisée.
B.
Le 22 mai 2001, A.X.._ a promis-cédé à ses filles majeures, B.X._ et C.X.._, une part de 56% de la parcelle n° ********. Le même jour, la CFII a été saisie de deux requêtes par lesquelles A.X.._, d’une part, B.X._ et C.X.._, d’autre part, se sont proposés d’acquérir la parcelle n° ******** en copropriété et d’y faire bâtir une villa familiale de deux appartements distincts de 123,62 m
2
(lot n° 2), respectivement 156,06 m
2
(lot n° 1), à titre de logements de vacances. Le 27 juillet 2001, la CFII a délivré l’autorisation requise, qu’elle a assortie, notamment, de la charge suivante:
« Obligation de constituer la propriété par étages envisagée, en deux lots de 56/100 et 44/100, l’acte de constitution devant être produit (...) avant le 31.12.2002».
Le 8 octobre 2001, la CFII a été saisie d’une requête en vue de l’approbation des plans de la villa, établis le 21 septembre 2001. Dans sa décision du 18 octobre 2001, cette autorité a constaté que les plans, objet de la requête, présentaient des modifications importantes par rapport au projet initialement autorisé, en ce que la répartition des locaux différait, le lot n° 2 étant formé d’une partie du premier étage et des combles, le lot n° 1 comprenant le rez et une partie du premier étage. La surface du lot n° 1 était portée à 157 m
2
, celle du lot n° 2 ramenée à 93,35 m
2
. Les deux appartements demeuraient distincts, sans communication interne. Ils étaient chacun dotés de son propre accès, l'un au niveau du rez-de-chaussée, l'autre au premier étage. Le sous-sol, censé non habitable, comprenait des parties communes aux deux lots (buanderie, chauffage, douche, sauna, jacuzzi, salle de gymnastique). Sans communication directe avec les appartements, il comportait lui aussi son propre accès, par l'extérieur, à côté de l'entrée de l'appartement constituant le lot n
o
1.
La CFII a approuvé les plans et a maintenu l’autorisation du 27 juillet 2001 pour le surplus.
C.
La demande de permis de construire a été mise à l'enquête publique du 16 octobre au 5 novembre 2001. Les plans divergent de ceux approuvés par la CFII en ce sens que le hall d'entrée de l'appartement n
o
1 a été agrandi vers l'extérieur, au détriment de l'entrée indépendante du sous-sol, celui-ci communiquant dès lors directement avec l'appartement n
o
1. Le permis de construire a été délivré par la Municipalité de Montreux, le 13 décembre 2001.
Le 14 juin 2002, les consorts X._ ont constitué une propriété par étages sur l’immeuble dont il ressort que A.X.._ détient une part de 44%, B.X._ et C.X.._, 28% chacune. Les plans annexés à l'acte constitutifs correspondent à ceux approuvés le 18 octobre 2001 par la CFII.
La construction de la villa a débuté fin août 2002 et s’est achevée en août 2003. Requise de délivrer le permis d’habiter, la Municipalité de Montreux a constaté, durant son inspection, que les deux appartements étaient reliés entre eux. Elle a délivré le permis d’habiter le 23 juin 2005.
D.
A la suite d’une perquisition effectuée le 20 juin 2008 dans la villa des consorts X._, l’Office fédéral de la police (ci-après: OFP) a constaté que celle-ci était composée d’un seul logement, sans aucune séparation particulière. Ont en outre été saisis des plans d’architecte du 21 septembre 2001, mis à jour le 20 janvier 2005, dont il ressort qu’au premier étage, le mur séparant les deux appartements a été percé d’une porte de communication.
Le 20 juillet 2009, le Département de l’économie (ci-après: DEC), par son secrétariat général, a saisi la CFII d’une demande en vue de révocation de l’autorisation du 27 juillet 2001.
Au cours de son inspection locale le 4 septembre 2009, la CFII a constaté que la construction correspondait aux plans mis à jour le 20 juin 2005, à savoir que les deux logements sont reliés entre eux au premier étage par une porte, formant ainsi un seul logement. Il est apparu également que les parties communes au sous-sol étaient accessibles depuis le rez-de-chaussée, soit depuis le lot n° 1. En outre, depuis le lot n° 2 on ne peut accéder aux parties communes qu’en empruntant la porte communicante au premier étage et en traversant le lot n° 1.
E.
Par décision du 18 septembre 2009, la CFII a renoncé à révoquer l’autorisation du 27 juillet 2001 (ch. 1). Constatant que les plans approuvés et déposés au registre foncier ne correspondaient pas à la construction réalisée (ch. 2), la CFII a ordonné aux propriétaires de:
"
-
canceller
définitivement
la porte de communication
existant au premier étage entre les deux lots mentionnés sous chiffre 2 ci-dessus, la porte en cause devant être supprimée et son ouverture totalement bouchée;
- fermer
l’accès du lot 1
au sous-sol par une porte d’entrée usuelle, soit pouvant fermer à clef, afin d’individualiser ce lot par rapport aux parties communes;
-
créer un accès propre du lot 2 aux parties communes
sises au sous-sol, par exemple par la construction d’un escalier extérieur à l'est du bâtiment, pendant de l’escalier existant à l'ouest et desservant le lot 1.
"
(ch. 3)
Un délai au 31 mai 2010 a été imparti aux propriétaires pour réaliser les travaux exigés (ch. 4) et pour présenter les plans intégrant ces divers travaux pour approbation et nouvelle décision (ch. 5). Un délai au 30 juin 2010 leur a été imparti pour produire une attestation de la municipalité confirmant la réalisation des travaux conformément aux plans approuvés (ch. 6). Un délai au 31 août 2010 leur a été imparti pour produire au registre foncier les plans approuvés par la CFII et attestés par la municipalité (ch. 7).
F.
Les consorts X._ ont recouru contre la décision du 18 septembre 2009, dont ils demandent l’annulation. Ils requièrent la convocation d’une audience avec inspection locale, de même que l’audition de l’un de leurs architectes en qualité de témoin.
La CFII et le DEC proposent le rejet du recours et la confirmation de la décision attaquée.
Les consorts X._ ont déposé spontanément le 7 avril 2011 un mémoire complémentaire dans lequel ils renouvellent leurs réquisitions et maintiennent leurs conclusions.
La cour a statué par voie de circulation.

Considérant en droit
1.
Les recourants ont requis la tenue d’une audience avec inspection locale et l’audition d’un témoin. Comme on le verra plus loin, ils soutiennent que les conditions permettant la protection de leur bonne foi sont réalisées dans le cas d’espèce et font obstacle à la décision attaquée.
a) Les parties ont le droit d'être entendues (art. 29 al. 2 Cst. et 27 al. 2 Cst./VD). Cela inclut pour elles le droit de s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à leur détriment, de fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur la décision, d'avoir accès au dossier, de participer à l'administration des preuves, d'en prendre connaissance et de se déterminer à leur propos (ATF 133 I 270 consid. 3.1 p. 277; 132 II 485 consid. 3.2 p. 494; 132 V 368 consid. 3.1 p. 370/371, et les arrêts cités). Le droit d'être entendu s'exerce essentiellement en rapport avec les faits de la cause. Il n’implique pas que les parties se voient réserver la faculté de s’exprimer sur l’appréciation des faits ou sur l’argumentation juridique que l’autorité se propose de retenir à l’appui de la décision à prendre (ATF 132 II 257 consid. 4.2 p. 267, 485 consid. 3.4 p. 495; 129 II 497 consid. 2.2 p. 505). Il n’est fait exception à cette règle que lorsque l'autorité envisage de fonder sa décision sur une norme ou un motif juridique non évoqué dans la procédure antérieure et dont aucune partie en présence ne s'est prévalue et ne pouvait supputer la pertinence, que la situation juridique a changé ou que l'autorité dispose d'un pouvoir d'appréciation particulièrement étendu (ATF 129 II 497 consid. 2.2 p. 505). En outre, l'autorité peut renoncer au moyen de preuve offert par une partie, pour autant qu'elle puisse admettre sans arbitraire que ce moyen n'aurait pas changé sa conviction (ATF 131 I 153 consid. 3 p. 157; 130 II 425 consid. 2.1 p. 429; 124 I 241 consid. 2 p. 242, et les arrêts cités). Pour le surplus, les parties à la procédure de recours ont le droit de recevoir toutes les écritures déposées et disposent en principe du droit de répliquer aux arguments des parties adverses (ATF 133 I 98, 100; ATF 2C_688/2007 du 11 février 2008).
Devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal, la procédure est en principe écrite (art. 27 al. 1 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative – LPA-VD; RSV 173.36). Les parties participent à l'administration des preuves (art. 34 al. 1 LPA-VD). L’autorité peut recourir à l’audition des parties, à l’inspection locale et aux témoignages (art. 29 al. 1 let. a, b et f LPA-VD). Elle
n'est toutefois pas liée par les offres de preuves formulées par les parties (art. 28 al. 2 LPA-VD); elle doit examiner les allégués de fait et de droit et administrer les preuves requises, si ces moyens n'apparaissent pas d'emblée dénués de pertinence (art. 34 al. 3 LPA-VD). Les art. 29 al. 2 Cst. et 27 al. 2 Cst./VD n’accordent en effet pas à la partie dans la procédure devant la juridiction administrative le droit inconditionnel d’être entendu oralement, ni celui d’obtenir l’audition de témoins ou la mise en œuvre d’une expertise, à moins que soit en cause l’examen personnel de la partie en cause (ATF 122 II 464 consid. 4c p. 469/470).
b) En l’espèce, le Tribunal ne donnera pas suite à la réquisition présentée par les recourants. Il s’en tiendra à une procédure exclusivement écrite. Les recourants n'ont en effet pas exposé, ainsi qu'ils ont été invité à le faire, quels faits pertinents, qui ne ressortiraient pas déjà du dossier, l'inspection locale serait destinée à établir. Quant à l'audition de leur architecte, elle devrait démontrer "
leur parfaite bonne foi dans ce dossier, dans la mesure où ils ont toujours fait appel à des professionnels et respecté les décisions des autorités
" (mémoire de recours, ch. IV). Or il n'est pas contesté qu'ils ont fait appel à des professionnels, et le point de savoir s'ils ont respecté les autorisations données n'est pas un point de fait pouvant être établi par témoignage. Quant à savoir s'ils ont reçu des autorités des assurances auxquelles ils pouvaient de bonne foi se fier – argument central, sinon exclusif, du recours – il s'agit aussi d'une question d’ordre juridique, que le tribunal examine avec un plein pouvoir d’examen (art. 76 LPA-VD). Dès lors, par appréciation anticipée des preuves, le tribunal s’estime en mesure de statuer en connaissance de cause, en se dispensant de l’audience réclamée par les recourants.
2.
Les recourants critiquent la décision attaquée principalement sous l’angle de la protection de la bonne foi. Ils font valoir que les conditions permettant la mise en œuvre de ce principe constitutionnel seraient en l’occurrence réalisées, de sorte qu’ils devraient être protégés dans la confiance légitime qu’ils ont mise dans les décisions rendues par l’autorité intimée et la Municipalité de Montreux.
a) Le principe de la bonne foi imprègne les relations entre l’Etat et le citoyen (art. 5 al. 3 Cst.; ATF 131 I 166 consid. 6.1 p. 177; 126 II 97 consid. 4b p. 104/105). Ce principe leur impose de se comporter l’un vis-à-vis de l’autre de manière loyale. En particulier, l’autorité doit s’abstenir de tout comportement propre à tromper le citoyen et elle ne saurait tirer aucun avantage des conséquences d’une incorrection ou d’une insuffisance de sa part (ATF 124 II 265 consid. 4a p. 269/270; 121 I 181 consid. 2a p. 183, et les autres arrêts cités). Le principe de la bonne foi protège également le citoyen dans la confiance légitime qu’il met dans les assurances reçues des autorités. Il le protège donc lorsqu’il a réglé sa conduite d’après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de l’administration
(ATF 129 I 161 consid.
4.1 p. 170, 361 consid. 7.1 p. 381; 128 II 112 consid. 10b/aa p. 125/126; 126 II 377 consid.
3a p. 387, et les arrêts cités). Un renseignement ou une décision erronés de l'administration peut obliger celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire à la loi, à condition que l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard de personnes déterminées; qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les limites de sa compétence; que l'administré n'ait pu se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu; qu'il se soit fondé sur celui-ci pour prendre des dispositions qu'il ne saurait modifier sans subir de préjudice; que la loi n'ait pas changé depuis le moment où le renseignement a été donné (ATF 129 II 361 consid. 7.1 p. 381; 127 I 31 consid. 3a p. 36; 124 V 215 consid. 2b/aa p. 220, et les arrêts cités
).
Au surplus, l
e fait qu'une autorité ait connaissance d'une situation illicite et la tolère temporairement ne l'empêche en principe pas, sous réserve de cas exceptionnels, d'exiger des personnes concernées qu'elles mettent un terme à cet état de choses et rétablissent une situation conforme au droit (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5e éd. Zurich 2006, n° 652).
b) En l’espèce, il n’est pas contesté que les recourants
n’ont pas le droit de s’établir en Suisse (art. 5 al. 1 let. a
bis
de
la loi fédérale du 16 décembre 1983 sur l’acquisition d’immeubles par des personnes à l’étranger (LFAIE; RS 211.412.41). L’acquisition de la parcelle n° ******** est donc soumise au régime de ladite loi. Les compétences de l’autorité intimée relèvent de l’art. 15 al. 1 let. a LFAIE, disposition qui charge c
haque canton de désigner une ou plusieurs autorités de première instance chargées de statuer sur l’assujettissement au régime de l’autorisation, sur l’octroi de l’autorisation ainsi que sur la révocation d’une autorisation ou d’une charge. Dans le canton de Vaud, l'autorité de première instance est la Commission foncière, section II (art. 6 al. 1 de la loi vaudoise d'application de la LFAIE, du 19 novembre 1986 – LVLFAIE; RSV 211.51). L’autorité intimée a statué le 27 juillet 2001 et le 8 octobre 2001 en application de l’art. 17 al. 1 LFAIE qui exige, sitôt après la conclusion de l’acte juridique ou, à défaut d’un tel acte, sitôt après l’acquisition, de toute personne dont l’assujettissement au régime de l’autorisation n’est pas d’emblée exclu qu’elle requière l’autorisation d’acquérir l’immeuble ou fasse constater qu’elle n’est pas assujettie (art. 17 al. 1 LFAIE). Elle a constaté d’office les faits et s’est fondée sur les plans qui lui ont été remis par les recourants (cf. art. 22 al. 1 LFAIE), soit en dernier lieu ceux établis le 21 septembre 2001. Or, il ressort desdits plans que les recourants allaient réaliser une villa dans laquelle deux appartements distincts, ainsi qu'un sous-sol commun, sans aucune communication interne entre eux, seraient aménagés. Ce sont ces mêmes plans qui ont servi à la constitution de la PPE et sont annexés à l’acte constitutif du 14 juin 2002. Et c'est sur cette base que les conditions de l'autorisation, s'agissant de la surface maximum que peuvent avoir les appartements de vacances (art. 10 al. 2 OAIE), ont été considérées comme réunies.
Or, au moment de la construction, les recourants ont réuni les appartements au niveau du premier étage; les deux appartements communiquent entre eux par une porte, de telle sorte qu’ils n'en forment plus qu’un seul. Cette liaison interne résulte cependant d’une modification ultérieure des plans, qui n'a pas été mise à l'enquête publique ni soumise à l’autorité intimée, qui l'a découverte à l'occasion de la perquisition que l’OFP a menée dans la villa le 20 juin 2008, laquelle a abouti à la nouvelle saisine de l’autorité intimée par le DEC, le 20 juillet 2009. C’est par conséquent en vain que les recourants tentent de soutenir que l’autorité intimée était au courant de ce qu’une porte devait relier les deux appartements au premier étage pour les faire communiquer. Si elle en avait eu connaissance durant la procédure d’autorisation, elle aurait sans doute dû constater que les recourants avaient en vue de réaliser un bâtiment dont la surface excédait le maximum admissible au regard de l’art. 10 al. 2 OAIE et que, partant, les conditions de l’autorisation n’étaient pas réunies. A cela s’ajoute que l’autorité intimée s’est rendue compte, toujours au cours de sa visite sur place le 4 septembre 2009, de ce que la construction différait des plans qu’elle avait approuvé le 8 octobre 2001 sur deux autres points:
les parties communes au sous-sol étaient directement accessibles depuis depuis le lot n° 1 au rez-de-chaussée, d’une part; le lot n° 2 est privé d’accès direct aux parties communes, puisqu’on ne peut y accéder qu’en empruntant la porte communicante au premier étage et en traversant le lot n° 1, d’autre part. Là également, ces irrégularités ne ressortaient nullement des plans du 21 septembre 2001. Elles s’inscrivent dans la même volonté de ne réaliser qu’un seul et unique logement de 280 m
2
en lieu et place de deux lots distincts, de 157, respectivement 123 m
2
, comme les plans l’indiquent. Par conséquent
, il ne pouvait y avoir, de la part de l’autorité intimée, aucun
renseignement ou aucune décision prétendument erronés, sur la base desquels les recourants auraient pris des dispositions irréversibles. C’est donc en vain que ceux-ci opposent la protection de leur bonne foi à la décision attaquée.
c) Sans doute, le permis d’habiter que la Municipalité de Montreux a délivré le
23 juin 2005 après une visite sur place, mentionne expressément que les deux appartements sont reliés entre eux. Les recourants perdent toutefois de vue que cette autorité n’a pas statué en application de la LFAIE et ses dispositions d’application, lesquelles ne lui confèrent du reste aucune compétence en la matière.
La délivrance du permis d'habiter permet uniquement à la municipalité de s'assurer, d'une part, que la construction réalisée est conforme aux plans approuvés, d'autre part, que l'achèvement des travaux extérieurs et intérieurs assure la sécurité et la santé des habitants (cf. art. 129
de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions - LATC; RSV 700.11)
. Il ne constitue qu’une étape dans la mise en œuvre de l’aménagement du territoire et de la police des constructions. Dans cette optique, il représente un constat final de la conformité des travaux à la loi et aux règlements en la matière (dans ce sens, arrêt AC.1997.0224 du 3 juin 1999) et permet à l'autorité d'intervenir contre le propriétaire qui n'aurait pas respecté les plans et les conditions posées dans le permis de construire (cf. RDAF 1986, 189). Le permis d’habiter n’a en revanche aucun effet quelconque s’agissant de l’application de LFAIE; à tout le moins, on ne saurait inférer de sa délivrance que la construction est conforme à l’autorisation rendue par une autorité chargée d’appliquer cette loi. C’est en vain que les recourants tentent de soutenir le contraire, ceci d’autant plus qu’aucun élément du dossier ne permet de retenir que le permis d’habiter a été communiqué en son temps à l’autorité intimée.
3.
Dans leur mémoire complémentaire du 7 avril 2011, les recourants invoquent trois arguments nouveaux:
a) Ils considèrent tout d’abord que la procédure d'autorisation d'acquérir un logement de vacances et la procédure de permis de construire auraient dû être coordonnées conformément à l'art. 25a de la loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), de manière à éviter que les autorités compétentes ne rendent des décisions contradictoires. Le point de savoir si l'autorisation de construire et l'autorisation d'acquisition d'immeubles par des personnes à l'étranger doivent être coordonnées (tout au moins lorsque cette dernière comporte des conditions relatives aux constructions qui peuvent être édifiées sur le fonds concerné), peut toutefois demeurer indécis. En effet, les conclusions que les recourants prétendent tirer du défaut de coordination sont erronées. Que la municipalité ait successivement délivré un permis de construire et un permis d'habiter pour un bâtiment qui n'est pas conforme aux plans approuvés par l’autorité intimée n'a nullement pour effet de lever les conditions que cette dernière avait posées ou de régulariser la violation manifeste de ces conditions. Il appartenait aux recourants – qui doivent à cet égard se voir imputer les éventuelles erreurs de leurs architectes – de présenter à la municipalité un projet de construction conforme aux plans approuvés par l’autorité intimée, puis de veiller à ce que les travaux soient également exécutés conformément à ces plans.
b)
Sans développer longuement ce moyen, les recourants prétendent en outre que la décision attaquée violerait le principe de la proportionnalité en leur imposant des travaux coûteux que l'intérêt public en cause ne saurait justifier. Il n'en est rien. La mise en conformité n'exige que des travaux relativement modestes: au niveau de l'entrée de l'appartement n° 1, déplacer une cloison légère de manière à recréer un accès extérieur indépendant à l'escalier menant au sous-sol; au premier étage, murer une porte. Par rapport à la valeur de la propriété (dont l'estimation fiscale est de 1'165'000 francs), le coût prévisible de la mise en conformité reste modique.
c) Enfin, l'argumentation que les recourants prétendent tirer des règles sur la propriété par étage, notamment de l’art. 712b CC, est sans pertinence. La décision attaquée tend à remédier à une violation de la LFAIE et non du Code civil.
4.
L’autorisation est révoquée d’office, lorsque l’acquéreur l’a obtenue frauduleusement en fournissant des indications inexactes ou lorsque, malgré une mise en demeure, il ne respecte pas une charge (art. 25 al. 1 LFAIE). En l’occurrence, l’autorité intimée a renoncé à révoquer l’autorisation. Il s’avère cependant que l’autorisation du 27 juillet 2001, complétée par l’approbation des plans du 8 octobre 2001, ainsi que la charge dont elle était assortie, n’a pas été respectée par les recourants. La décision attaquée doit être considérée à cet égard comme une mise en demeure dont le non respect pourrait alors entraîner une révocation.
5.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté et la décision attaquée, confirmée. Le sort du recours commande qu’un émolument soit mis à la charge des recourants, ceux-ci succombant (art. 48, 49 al. 1 et 91 LPA-VD). En outre, l’allocation de dépens n’entre pas en ligne de compte (art. 55 al. 1 a contrario et 91 LPA-VD).