Decision ID: 5b5f9824-c422-428f-ac7e-b35bfc72b67a
Year: 2020
Language: de
Court: SG_VGN
Chamber: SG_VGN_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A.
M._ wurde 1986 in G._ SG geboren. Sie ist kosovarische Staatsangehörige und
verfügt über eine Niederlassungsbewilligung C. Aufgewachsen ist sie in S._ (bis 1992)
und X._ (ab 1992). Die Primar- und Sekundarschule besuchte sie in X._. Ihre
Ausbildung zur Pflegefachfrau begann sie im Altersheim A._ und schloss sie
anschliessend in B._ ab. Nach Abschluss ihrer Ausbildung als Pflegefachfrau war sie
zwei Jahre im Y._-Zentrum in F._ (Kanton LU) und von 2009 bis 2015 in den Kliniken
A.a.
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B.
Am 2. September 2019 erhob M._ (Beschwerdeführerin) durch ihren Rechtsvertreter
Beschwerde gegen den Entscheid des Departements des Innern (Vorinstanz) vom 16.
August 2019 beim Verwaltungsgericht. Sie stellte das Rechtsbegehren, der
angefochtene Entscheid sei aufzuheben und der Einbürgerungsrat der politischen
Gemeinde X._ (Beschwerdegegnerin) sei anzuweisen, das Verfahren zur Erteilung des
Bürgerrechts weiterzuführen; unter Kosten- und Entschädigungsfolge.
Die Vorinstanz schloss in ihrer Vernehmlassung vom 23. September 2019 auf
Abweisung der Beschwerde, verwies auf die Ausführungen im angefochtenen
Entscheid und beschränkte sich auf wenige Ergänzungen. Mit Eingabe vom 27.
September 2019 ersuchte die Beschwerdegegnerin ebenfalls um Abweisung der
Beschwerde und verzichtete auf weitere Ausführungen. Der Rechtsvertreter reichte mit
Eingabe vom 9. Oktober 2019 eine Vernehmlassung ein.
R._ tätig. Sie absolvierte weitere Ausbildungen (Maturitätsschule für Erwachsene und
Weiterbildung zur Berufsbildnerin) und begann im Jahr 2015 das Studium der
Rechtswissenschaft an der Universität W._. Nebenbei arbeitete sie temporär als
Pflegefachfrau in W._. Das Studium musste sie inzwischen aufgrund der
Doppelbelastung abbrechen. Seit August 2017 geht sie im P._ in W._ einer
Erwerbstätigkeit als Pflegefachfrau nach.
M._ ist ledig. Sie wohnt in X._ unter derselben Adresse wie ihr Bruder und hat bei ihm
ein Gästezimmer. Seit dem 1. Januar 2016 ist sie Wochenaufenthalterin in
E._ (Kanton ZH). Davor bzw. seit dem 28. November 2008 war sie als
Wochenaufenthalterin in C._ gemeldet. In X._ wohnen ihr Bruder und seine Familie
sowie ihre beste Freundin aus der Schulzeit.
Mit Eingabe vom 30. Mai 2016 bzw. erneuter Eingabe vom 15. März 2018 ersuchte
M._ bei der Gemeindeverwaltung X._ um "Einbürgerung im Allgemeinen" in der
politischen Gemeinde und der Ortsgemeinde X._. Am 5. Juni 2018 führte der
Einbürgerungsrat der politischen Gemeinde X._ (nachfolgend Einbürgerungsrat) das
Einbürgerungsgespräch durch. Nach Gewährung des rechtlichen Gehörs verfügte der
Einbürgerungsrat am 7. September 2018 die Abweisung des Gesuchs von M._ auf
Einbürgerung. Die Abweisung begründete der Einbürgerungsrat damit, dass sich M._
nicht am öffentlichen Geschehen in der Gemeinde beteilige und sie lediglich zu Besuch
in X._ weile. Den dagegen erhobenen Rekurs wies das Departement des Inneren mit
Entscheid vom 16. August 2019 ab.
A.b.
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Auf die Erwägungen im angefochtenen Entscheid und die Ausführungen der
Verfahrensbeteiligten zur Begründung ihrer Anträge sowie die Akten wird, soweit
wesentlich, in den Erwägungen eingegangen.
Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1.
(...)
2.
Am 1. Januar 2018 sind das totalrevidierte Bundesgesetz über das Schweizer
Bürgerrecht (SR 141.0, BüG) sowie die entsprechenden Änderungen in der Verordnung
über das Bürgerrecht (SR 141.01, BüV) in Kraft getreten. Auf diesen Zeitpunkt hin
wurde auch das kantonale Einbürgerungsrecht mit dem Nachtrag zum Gesetz über das
St. Galler Bürgerrecht (sGS 121.1, BRG) sowie dem Nachtrag zur Verordnung über das
St. Galler Bürgerrecht (sGS 121.11, BRV) angepasst. Gemäss den
übergangsrechtlichen Bestimmungen nach Art. 57 BRG und Art. 50 Abs. 2 BüG gelten
für vor dem Inkrafttreten dieser Gesetze eingereichte Gesuche bis zum Entscheid über
das Gesuch die Bestimmungen nach dem bisherigen Recht. Die Beschwerdeführerin
stellte bereits im Mai 2016 ein Gesuch um Einbürgerung. Dieses wurde zwar
entgegengenommen und mit einem Eingangsstempel versehen, jedoch ist aus den
Akten nicht ersichtlich, weshalb es nicht weiterbearbeitet wurde. Ein weiteres Gesuch
liess die Beschwerdeführerin der Beschwerdegegnerin erst mit Eingabe vom 15. März
2018 zukommen. Grundsätzlich ging das erste Gesuch demnach vor Inkrafttreten der
Totalrevision des BüG und der Teilrevision des BRG ein. Allerdings ist die vorliegend
massgebende Gesetzesbestimmung Art. 14 Abs. 1 lit. a BRG sowohl in der vom
1. Januar 2013 bis 31. Dezember 2017 gültigen Version des BRG als auch in der
Fassung ab 1. Januar 2018 identisch. Insofern kann davon abgesehen werden, näher
auf das massgebende Datum des Einbürgerungsgesuchs einzugehen.
3.
Schweizerin oder Schweizer ist, wer das Bürgerrecht einer Gemeinde und das
Bürgerrecht des Kantons besitzt (Art. 37 Abs. 1 der Bundesverfassung der
Schweizerischen Eidgenossenschaft [SR 101, BV]). Bezüglich Einbürgerungen von
Ausländerinnen und Ausländern sind die Kompetenzen zur Rechtsetzung und
Rechtsanwendung zwischen Bund, Kantonen und Gemeinden aufgeteilt (Art. 38 BV).
3.1.
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Der Bund hat sich darauf beschränkt, Mindestvorschriften und die Voraussetzungen für
die Erteilung der bundesrechtlichen Einbürgerungsbewilligung im BüG (in der bis zum
31. Dezember 2017 gültigen Fassung, nachfolgend: aBüG) zu umschreiben: Wer um
Einbürgerung ersucht, muss während insgesamt zwölf Jahren in der Schweiz gewohnt
haben (Art. 15 aBüG) und dazu geeignet sein (Art. 14 aBüG). Gemäss Art. 14 aBüG
gehört zu den materiellen Voraussetzungen, dass die Bewerberin oder der Bewerber in
die schweizerischen Verhältnisse eingegliedert ist (lit. a), mit den schweizerischen
Lebensgewohnheiten, Sitten und Gebräuchen vertraut ist (lit. b), die schweizerische
Rechtsordnung beachtet (lit. c) und die innere oder äussere Sicherheit der Schweiz
nicht gefährdet (lit. d).
Die Kantone sowie die Gemeinden – nach Massgabe des kantonalen Rechts – können
zusätzliche materielle Einbürgerungsvoraussetzungen zu den bundesrechtlichen
Mindestanforderungen aufstellen (Hafner/Buser, in: B. Ehrenzeller u.w. [Hrsg.], Die
schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 3. Aufl. 2014, N 8 zu Art. 38
BV, BGE 138 I 242 E. 5.3). Der Kanton St. Gallen hat dies bei der ordentlichen
Einbürgerung sowohl in Bezug auf die Wohnsitzerfordernisse als auch hinsichtlich der
materiellen Voraussetzungen getan. Das BRG ergänzt und erläutert die
bundesrechtlichen Eignungsvoraussetzungen, indem die Begriffe durch die
Voraussetzungen der Integration und des Vertrautseins konkretisiert und auf die
örtlichen Verhältnisse ausgedehnt werden (Botschaft zum Gesetz über das St. Galler
Bürgerrecht vom 8. Dezember 2008, nachfolgend: Botschaft, Ziff. 4.2.3, S. 7,
www.ratsinfo.sg.ch: Geschäftsnummer 22.09.12). Nach aArt. 9 BRG wird eine
achtjährige Wohnsitzdauer im Kanton verlangt, wovon die Gesuchsteller die letzten vier
Jahre ununterbrochen in der politischen Gemeinde gewohnt haben müssen. Die
materiellen Voraussetzungen betreffend die Eignung werden in die Integration (aArt. 13
BRG) und die Vertrautheit (aArt. 14 aBRG) aufgegliedert. Die einzelnen
Integrationskriterien werden in aArt. 13 BRG aufgezählt. Nach dieser Bestimmung sind
Ausländerinnen und Ausländer integriert, wenn sie die rechtsstaatliche Ordnung sowie
die Werte der Bundesverfassung respektieren und dies in einer schriftlichen Erklärung
bekunden (lit. a), den Willen zur Teilnahme am Wirtschaftsleben und zum Erwerb von
Bildung bekunden (lit. b), in geordneten finanziellen Verhältnissen leben (lit. c), soziale
Beziehungen am Arbeitsplatz, in Nachbarschaft, Gemeinde, Ortsteil, Quartier, Kirche
oder anderen Institutionen pflegen (lit. d), die Integration der Ehegattin
beziehungsweise des Ehegatten oder der eingetragenen Partnerin beziehungsweise
des eingetragenen Partners fördern und unterstützen (lit. e), ihre
Erziehungsverantwortung gegenüber ihren minderjährigen Kindern wahrnehmen (lit. f)
3.2.
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und über gute Deutschkenntnisse zur Verständigung mit den Behörden und der
einheimischen Bevölkerung, welche mittels Test nachgewiesen werden müssen,
verfügen (lit. g). Nach aArt. 14 BRG ist mit den schweizerischen und örtlichen
Verhältnissen insbesondere vertraut, wer am öffentlichen Geschehen interessiert ist,
darüber Bescheid weiss und sich daran beteiligt (lit. a – unverändert in der ab 1.Januar
2018 gültigen Version) sowie die Grundsätze von Staatsaufbau und Geschichte kennt
(lit. b). Eine einbürgerungswillige Person muss beide Voraussetzungen – die Integration
und die Vertrautheit – erfüllen. Aus der gegenseitigen Verknüpfung resultiert gegenüber
den bundesrechtlichen Mindestvorgaben eine Verschärfung der Einbürgerungskriterien
(Botschaft, Ziff. 4.2.3, S. 12).
Wer um Einbürgerung ersucht, hat ein Einbürgerungsgesuch mit
Bewerbungsschreiben, Fotografie sowie den vom Einbürgerungsrat verlangten
Unterlangen einzureichen (Art. 15 und 16 BRG und Art. 4 BRV). Der Einbürgerungsrat
stellt die für die Einbürgerung massgebenden Sachverhalte fest und führt mit der
gesuchstellenden Person das Einbürgerungsgespräch durch (Art. 17 BRG).
Abschliessend entscheidet der Einbürgerungsrat über das Einbürgerungsgesuch.
Sofern er eine Ablehnung des Einbürgerungsgesuchs beabsichtigt, gibt er der
gesuchstellenden Person Gelegenheit zur Stellungnahme und zum Rückzug des
Gesuchs (Art. 19 Abs. 1 und 2 BRG). Aufgrund der Kann-Formulierung in Art. 12 Abs. 1
BRG handelt es sich dabei um einen Ermessensentscheid. Der Einbürgerungsrat kann
daher bei Vorliegen der formellen und der materiellen bundesrechtlichen
Einbürgerungsvoraussetzungen eine Einbürgerung vornehmen, er ist dazu aber nicht
verpflichtet. Denn selbst bei Vorliegen sämtlicher Voraussetzungen besteht noch kein
bundesrechtlicher Rechtsanspruch auf Einbürgerung (R. Kiener, in: Biaggini/Gächter/
Kiener [Hrsg.], Staatsrecht, 2. Aufl. 2015, N 24 zu § 28 - § 29, VerwGE B 2019/132 vom
23. September 2019 E 2.1). Der Gemeinde kommt damit in diesem Bereich Autonomie
zu (VerwGE B 2019/132 vom 23. September 2019 E. 2.1, B 2011/229 vom 31. Mai
2012 E. 3.1.2). Sie verfügt beim Entscheid über eine ordentliche Einbürgerung folglich
über ein gewisses Ermessen. Obwohl diesem Entscheid auch eine politische
Komponente innewohnt, ist das Einbürgerungsverfahren allerdings kein rechtsfreier
Vorgang, wird doch darin über den rechtlichen Status von Einzelpersonen entschieden.
Zu beachten sind daher die einschlägigen Verfahrensbestimmungen. Die Gemeinde
darf daher nicht willkürlich, rechtsungleich oder diskriminierend entscheiden und muss
ihr Ermessen insgesamt pflichtgemäss ausüben (BGer 1D_4/2018 vom 11. Juli 2019 E.
2.5, BGE 140 I 99 E. 3.1, BGE 138 I 305 E. 1.4.3).
3.3.
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Vor Verwaltungsgericht können gemäss Art. 61 Abs. 1 und Abs. 2 VRP nur
Rechtsverletzungen sowie die unrichtige Feststellung des Sachverhalts gerügt werden;
die Rüge der Unangemessenheit ist – mit hier nicht einschlägigen Ausnahmen –
ausgeschlossen. Im Rahmen von Ermessensentscheiden stellen der Missbrauch sowie
die Überschreitung oder Unterschreitung des Ermessensspielraums
Rechtsverletzungen dar. Demgegenüber stellt die bloss unzweckmässige Ausübung
des Ermessens keine Rechtsverletzung dar und kann vor Verwaltungsgericht nicht
gerügt werden. Eine Ermessensüberschreitung liegt vor, wenn die Behörde Ermessen
ausübt, wo für dieses nach Gesetz kein Raum besteht. Eine Ermessensunterschreitung
liegt vor, wenn sich eine Behörde gebunden fühlt, obwohl ihr Ermessen zusteht bzw.
sie auf die Ausübung des ihr zustehenden Ermessens ganz oder teilweise verzichtet.
Ermessensmissbrauch wird angenommen, wenn die Ermessensausübung nicht
pflichtgemäss erfolgte, namentlich wenn sie von sachfremden Kriterien geleitet oder
überhaupt unmotiviert ist. Die Ermessensbetätigung hat sich an den allgemeinen
Rechtsgrundsätzen, den verwaltungsrechtlichen Grundprinzipien und den (weiteren)
verfassungsrechtlichen Schranken, insbesondere den Grundsätzen der
Rechtsgleichheit, der Verhältnismässigkeit und am Verbot der Willkür, zu orientieren
(vgl. zum Ganzen Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen,
2. Aufl. 2003, Rz. 739 ff. und M. Looser/M. Looser-Herzog, in: Rizvi/Schindler/Cavelti
[Hrsg.], Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege, Praxiskommentar, Zürich/St. Gallen
2020, N 10 ff. zu Art. 46 VRP und N 5 zu Art. 61 VRP). Hinsichtlich
Einbürgerungsentscheiden hat dies zur Folge, dass das Verwaltungsgericht – sowie
gemäss Art. 34 Abs. 2 BRG bereits das zuständige Departement – im Streitfall nur
überprüfen kann, ob der Einbürgerungsrat sein Ermessen überschritten oder
missbraucht und damit rechtswidrig gehandelt hat (VerwGE B 2011/229 vom 31. Mai
2012 E. 4.1). Wird der Ermessensentscheid anhand sachlicher Kriterien begründet, so
hat es deshalb in der Regel für die Rechtsmittelinstanz – hier das Verwaltungsgericht –
sein Bewenden. Die bloss unrichtige Handhabung des Ermessens kann nicht gerügt
werden (vgl. BGer 1D_4/2008 vom 5. September 2008 E. 3.3).
3.4.
Unbestritten ist, dass die Beschwerdeführerin die formellen wie auch den grössten Teil
der materiellen Einbürgerungsvoraussetzungen erfüllt. Streitgegenstand bildet einzig
die Frage, ob die Beschwerdeführerin das Erfordernis der Vertrautheit im Sinne der
Teilnahme am öffentlichen Geschehen nach aArt. 14 lit. a BRG erfüllt.
Die Vorinstanz gestand im angefochtenen Entscheid ein, dass der Beschwerdeführerin
3.5.
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eine gewisse lokale Verwurzelung nicht abgesprochen werden könne. Sie sei in X._
aufgewachsen und habe die Schulen besucht. Sie wohne unter der gleichen Adresse
wie ihr Bruder. Damit befinde sich ihr Wohnsitz in X._, und sie verfüge auch über
familiäre Verbindungen zu X._. Eine gute Freundin wohne ebenfalls in dieser
Gemeinde. Allerdings sei sie Wochenaufenthalterin in E._ und habe von 2008 bis 2009
in F._ und in den Jahren 2009 bis 2015 in K._ gearbeitet. Die von ihr angegebenen
Referenzpersonen würden ausser ihrer Freundin nicht in X._ wohnen. Die sozialen
Verbindungen zu X._ und die Beteiligung sowie ihr Interesse am gesellschaftlichen
Leben in X._ sei dementsprechend vermindert. Laut Angaben der Beschwerdeführerin
könne sie aufgrund der beruflichen Belastung kaum an lokalen Veranstaltungen in X._
teilnehmen. Diese Gründe seien zwar verständlich, dabei handle es sich aber um von
ihr selbst gesetzte Lebensbedingungen. Die Bekundung eines minimalen Interesses am
Leben in der Gemeinde sei trotz der Berufstätigkeit vorstellbar. Ein solches sei anhand
der Akten bei der Beschwerdeführerin nicht feststellbar. Auch wenn die
Beschwerdeführerin den Einbürgerungstest bestanden habe, ausserhalb des
Wohnortes über ein soziales Netzwerk verfüge, beruflich gut verankert sei, ihre
Deutschkenntnisse und die finanziellen Verhältnisse tadellos seien, sprächen diese
Umstände zwar für die Integration der Beschwerdeführerin in die schweizerischen
Verhältnisse. Der Beschwerdegegnerin stehe es jedoch frei, die
Integrationserfordernisse zusätzlich auf die lokale Ebene auszudehnen. Diese habe die
Erfüllung des Eignungskriteriums der Vertrautheit anhand verschiedener Merkmale
beurteilt. Dabei falle insbesondere der langjährige Wochenaufenthalt ausserhalb von
X._, die Wohnsituation in X._, ihr offen bekundetes Desinteresse am öffentlichen
Geschehen in X._ und entsprechendes Fehlen jeglicher Teilnahme an
gesellschaftlichen Anlässen in X._ ins Gewicht. Der Beizug des Kriteriums der
Vertrautheit sei rechtmässig und könne bei gegebenen Voraussetzungen auch als
alleiniger Ablehnungsgrund herangezogen werden. Die Beschwerdegegnerin habe
demnach im Rahmen des ihr zustehenden Ermessens gehandelt.
Die Beschwerdeführerin trägt in ihrer Beschwerde im Wesentlichen vor, dass Rücksicht
auf ihre besonderen Lebensumstände zu nehmen sei. Sie sei in der Schweiz geboren,
in X._ aufgewachsen und habe seither nur dort gelebt. Sie bemühe sich in
vorbildlicher Weise um ihr berufliches und gesellschaftliches Fortkommen. Weder die
Berufsausbildung, ihre berufliche Tätigkeit noch das Studium seien ihr an ihrem
Wohnort in X._ möglich. Sie sei, obschon sie ihre Steuern in X._ zahle, darauf
angewiesen, als Wochenaufenthalterin einen bedeutenden Teil ihrer Zeit auswärts zu
verbringen. Es widerspreche den Grundsätzen des rechtsstaatlichen Handelns im
Sinne von Art. 5 BV, ihr mangelnde Vertrautheit mit den örtlichen Verhältnissen
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vorzuwerfen, weil sie aus beruflichen und ausbildungsmässigen Gründen
Wochenaufenthalterin sei. Zudem sei es willkürlich, ihr mangels Intensität der
Beteiligung am öffentlichen Leben die mangelnde Vertrautheit mit den örtlichen
Verhältnissen abzusprechen. Das Kriterium der Lebensform gemäss Art. 8 BV möge
historisch auf andere Konstellationen zugeschnitten gewesen sein. Im Kontext der
Einbürgerungsvoraussetzung der Vertrautheit mit den örtlichen Verhältnissen könne
eine verfassungskonforme Interpretation von aArt. 14 BRG in einer Zeit vorausgesetzter
beruflicher und ausbildungsmässiger Mobilität nur heissen, dass auf die besonderen
Verhältnisse und Lebenslage eines jungen Menschen, der am Ort aufgewachsen sei,
Rücksicht genommen werden. Es werde betont, dass die Beschwerdeführerin, wenn
sie nicht arbeiten müsse, viele Wochenenden am Wohnort verbringe. Sicher würden
auch enge Bezugspersonen ausserhalb der Wohnortregion wohnen. Sie habe aber
doch einen Teil ihres Beziehungsnetzes am Ort und in der Region. Der angefochtene
Entscheid erscheine daher willkürlich, wenn ihr die Erfüllung der
Integrationsvoraussetzungen abgesprochen würde. Denn im Ergebnis hiesse das
nichts anderes, als dass bei Menschen, die beruflich mobil sein müssten, die
Integrationsvoraussetzungen nie erfüllt wären.
Integration ist als Prozess gegenseitiger Annäherung zwischen der einheimischen und
der ausländischen Bevölkerung zu verstehen. Die zugezogene Person soll am
wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Leben der hiesigen Gesellschaft teilhaben.
Dazu ist es erforderlich, dass sich die Ausländer mit den gesellschaftlichen
Verhältnissen und Lebensbedingungen in der Schweiz auseinandersetzen. Erfolgreiche
Integration setzt den Willen der Zugewanderten wie auch die Offenheit der
schweizerischen Bevölkerung voraus. Ob eine einbürgerungswillige Person genügend
integriert ist, beurteilt sich nach den gesamten Umständen des Einzelfalls, wobei die
Gemeinde insofern über einen gewissen Ermessensspielraum verfügt. Massgeblich ist
jede Art der aktiven Beteiligung am gesellschaftlichen Leben in der Gemeinde bzw. in
der Region. Die soziale Verankerung kann entsprechend nicht nur durch Mitgliedschaft
bei örtlichen Vereinen und anderen Organisationen zum Ausdruck kommen, sondern
auch durch informelle Freiwilligenarbeit oder aktive Teilnahme an lokalen oder
regionalen Veranstaltungen. Im öffentlichen Leben der Gemeinde ist etwa an
Institutionen in den Bereichen Politik, Bildung, Sport oder Kultur zu denken, soweit
diese den Betroffenen offenstehen. Durch so verstandene Teilhabe bekundet die
ausländische Person ihren Willen, auf die Einheimischen zuzugehen und sich mit den
sozialen und kulturellen Lebensbedingungen an ihrem Wohnort auseinanderzusetzen
(BGer 1D_4/2018 vom 11. Juli 2019 E. 2.4, 1D_6/2017 vom 12. Februar 2018 E. 3.4,
3.6.
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1D_1/2017 vom 24. Mai 2017 E. 7.4.2, BGE 141 I 60 E. 3.5).
Die Vertrautheit ist dann gegeben, wenn die einbürgerungswillige Person regelmässige
Kontakte zu Schweizerinnen und Schweizern pflegt oder sich zugunsten eines lokalen
Vereins engagiert. Zudem muss sie über historische Ereignisse und geographische und
staatspolitische Gegebenheiten in der Schweiz Bescheid wissen. Da die betroffene
Person mit der Erteilung des Bürgerrechts Zugang zu politischen Rechten erhält,
werden auch Kenntnisse zu den politischen Rechten in der Schweiz vorausgesetzt
(Botschaft zur Totalrevision des Bundesgesetzes über das Schweizer Bürgerrecht vom
4. März 2011, BBl 2011 2825 ff. Ziff. 1.2.2.7).
In aArt. 14 BRG wird das Vertrautsein mit den schweizerischen und örtlichen
Verhältnissen verlangt. In der Botschaft wird dazu ausgeführt, dass Kenntnisse über
das öffentliche Geschehen, die Grundsätze des Staatsaufbaus und der Geschichte
dazugehören. Diese Bestimmungen sollen die Anforderungen an das Vertrautsein
verdeutlichen und gehen über das Erfordernis der Integration nach aArt. 13 BRG hinaus
(Botschaft, Ziff. 4.2.3, S. 15).
Die Beschwerdeführerin ist unbestrittenermassen in der Gemeinde aufgewachsen. Ihre
beste Freundin lebt in der Gemeinde und sie pflegt weitere Kontakte zu Einheimischen
in umliegenden Gemeinden (Referenzpersonen gemäss dem Einbürgerungsgesuch,
act. Vorinstanz 10/16 und act. 3: zulässiges Novum, Art. 6 Ziff. 1 der Europäischen
Menschenrechtskonvention, SR 0.101, EMRK). Sie hat hier die Schule besucht und
während der Lehre ein Praktikum im Altersheim A._ absolviert. Obwohl sie nach ihrer
Ausbildung erst eine Anstellung in F._, anschliessend in den Kliniken R._ und nun in
W._ gefunden hatte, behielt sie ihren Wohnsitz in der Gemeinde. Allerdings hat sie in
der Gemeinde keine eigene Wohnung, sondern ist unter der Adresse ihres Bruders
gemeldet, wo sie ein Gästezimmer hat. Unter der Woche hält sie sich seit dem 1.
Januar 2016 in E._ auf. Der Wohnsitz an sich wird von der Beschwerdegegnerin nicht
angezweifelt und bildet daher auch nicht Streitgegenstand. Bereits aufgrund dessen,
dass die Beschwerdeführerin zeitlebens in der Gemeinde wohnt, mit den hiesigen
Sitten und Gebräuchen aufgewachsen ist und sich mit den gesellschaftlichen
Verhältnissen und Lebensbedingungen in der Schweiz auseinandersetzen musste,
kann ihr eine Verbundenheit mit den örtlichen Verhältnissen nicht abgesprochen
werden (BGer 1D_1/2019 vom 18. Dezember 2019 E. 4.5.1, zur Publikation
vorgesehen).
3.7.
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Die Vorinstanz und die Beschwerdegegnerin werfen der Beschwerdeführerin jedoch
vor, dass zur Vertrautheit zwingend die Teilnahme am öffentlichen Geschehen gehöre.
Von der Beschwerdeführerin wird nicht bestritten, dass sie weder in einem Dorfverein
mitwirkt noch andere Angebote der Gemeinde wahrnimmt oder an lokalen Anlässen
teilnimmt. Sie begründet dies damit, dass sie aus beruflichen Gründen keine Zeit für
Freizeitaktivitäten im Ort finde. Bezüglich der Mitgliedschaft in Vereinen oder anderen
Organisationen gilt festzuhalten, dass diese nicht zum ausschlaggebenden
Integrationsmerkmal erhoben werden dürfen (BGE 138 I 242 E. 5.3). Denn es gibt auch
viele Schweizerinnen und Schweizer, die, sei es aufgrund ihres Charakters, sei es
aufgrund bestimmter Lebensumstände, nicht aktiv auf Gemeindeebene mitwirken,
deren Selbstverständnis als Bürgerinnen und Bürger dieses Landes aber deswegen
nicht in Frage steht (vgl. BGE 138 I 242 E. 5.3). Des Weiteren stellt sich grundsätzlich
die Frage, ob die Integration in Form der Teilnahme am lokalen kulturellen und sozialen
Leben, beispielsweise in einem Verein, bei Wochenaufenthaltern und/oder auch bei
jüngeren Leuten noch der heutigen Lebensrealität entspricht (vgl. B. von Rütte, in:
Anwaltsrevue 5/2017, Das neue Bürgerrechtsgesetz, S. 208).
Das Vertrautsein mit den schweizerischen und örtlichen Verhältnissen zeigt sich indes
nicht ausschliesslich durch die aktive Teilnahme in lokalen Vereinen oder an
Veranstaltungen. Denn unbestritten ist, dass die Beschwerdeführerin den
Einbürgerungstest mit Fragen über den Staatsaufbau, der geografischen, historischen,
politischen und gesellschaftlichen Verhältnisse (aArt. 14 lit. b BRG) und der aktuellen
Geschehnisse in der Gemeinde (aArt. 14 lit. a BRG) ohne Weiteres erfolgreich bestand.
Mit diesem Wissen zeigte sie einerseits, dass sie sowohl mit den schweizerischen als
auch örtlichen Verhältnissen vertraut ist. Andererseits ist sie bei Erhalt des
Bürgerrechts ausreichend vorbereitet, ihre politischen Rechte auszuüben. Weiter
gehört zur Vertrautheit auch die Pflege von Kontakten zu Schweizerinnen und
Schweizern (Referenzpersonen gemäss dem Einbürgerungsgesuch, act. Vorinstanz
10/16 und act. 3), was der Beschwerdeführerin ebenfalls nicht abgesprochen werden
kann. Im Übrigen würde es jeglicher Lebenserfahrung widersprechen, dass die
Beschwerdeführerin, welche in der Gemeinde aufgewachsen und zur Schule gegangen
ist, keine Kontakte zur einheimischen Bevölkerung unterhält (vgl. BGer 1D_1/2019 vom
18. Dezember 2019 E. 4.5.1).
Bei der Beurteilung der Integration als Ganzes dürfen die kantonalen und kommunalen
Behörden zwar den einzelnen Kriterien eine gewisse eigene Gewichtung beimessen.
Insgesamt muss die Beurteilung aber ausgewogen bleiben und darf nicht auf einem
3.8.
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klaren Missverhältnis der Würdigung aller massgeblichen Gesichtspunkte beruhen
(BGer 1D_1/2019 vom 18. Dezember 2019 E. 4.4). Die Fokussierung auf ein einziges
Kriterium ist unzulässig, es sei denn, dieses falle, wie etwa eine erhebliche
Straffälligkeit, bereits für sich allein entscheidend ins Gewicht. Erforderlich ist eine
Gesamtwürdigung aller massgeblichen Aspekte im Einzelfall. Ein Manko bei einem
Gesichtspunkt kann, so lange dieser nicht für sich allein den Ausschlag gibt, durch
Stärken bei anderen Kriterien ausgeglichen werden (Spescha/Kerland/Bolzli, Handbuch
zum Migrationsrecht, 2. Aufl. 2015, S. 415, BGer 1D_1/2019 vom 18. Dezember 2019
E. 4.4, 1D_7/2019 vom 18. Dezember 2019 E. 3.4).
Das Manko der Teilnahme am öffentlichen Geschehen, welches lediglich ein Kriterium
hinsichtlich der Vertrautheit darstellt, wird durch die Erfüllung der übrigen Kriterien
(Interesse und Wissen am öffentlichen Geschehen, Kontakte zur einheimischen
Bevölkerung sowie die Kriterien zur Eignung nach aArt. 13 BRG) mehr als aufgewogen.
Es ist daher klar unverhältnismässig, der Beschwerdeführerin bei Abwägung sämtlicher
materieller Einbürgerungsvoraussetzungen (Integration und Vertrautheit) die
Einbürgerung zu verweigern (vgl. BGer 1D_1/2019 vom 18. Dezember 2019 E. 4.6).
Damit überschritt die Beschwerdegegnerin bei ihrem Entscheid ihr Ermessen, anstatt
ihn mit sachlichen Kriterien zu begründen, und verletzte die einschlägigen
Bestimmungen des BRG bzw. BüG. Dem Einbürgerungsgesuch der
Beschwerdeführerin ist demnach zuzustimmen. Folglich erweist sich die Beschwerde
als begründet und ist gutzuheissen. Der vorinstanzliche Entscheid ist aufzuheben.
Nach Art. 34 Abs. 3 BRG weist das zuständige Departement die Sache zur
Durchführung des Auflage- und Einspracheverfahrens nach diesem Erlass an den
Einbürgerungsrat zurück, wenn es in Gutheissung des Rekurses einem vom
Einbürgerungsrat abgelehnten und nicht dem Einspracheverfahren unterstellten
Einbürgerungsgesuch zustimmt. In diesem Sinne bleibt es auch dem
Verwaltungsgericht verwehrt, die Einbürgerung der Beschwerdeführerin selbst
vorzunehmen. Daher ist die vorliegende Streitsache – wie von der Beschwerdeführerin
beantragt – zur Fortführung des Einbürgerungsverfahrens bzw. zur Durchführung des
Auflage- und Einspracheverfahrens an den Einbürgerungsrat der Beschwerdegegnerin
zurückzuweisen, und dieser hat der Einbürgerung zuzustimmen (Art. 19 Abs. 3 BRG
und Art. 20 Abs. 2 lit. d BRG).
3.9.
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4.
Aufgrund des Obsiegens der Beschwerdeführerin sind die amtlichen Kosten des
Beschwerdeverfahrens von der Beschwerdegegnerin zu tragen (vgl. Art. 95 Abs. 1
VRP). Eine Entscheidgebühr von CHF 1'500 erscheint angemessen (vgl. Art. 7 Ziff. 222
der Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Auf die Erhebung ist zu verzichten (Art. 95
Abs. 3 VRP). Der im Beschwerdeverfahren geleistete Kostenvorschuss von CHF 1'500
ist der Beschwerdeführerin zurückzuerstatten.
4.1.
Bei vollständiger oder teilweiser Gutheissung eines Rechtsmittels ist zugleich von
Amtes wegen über die amtlichen Kosten des vorinstanzlichen Verfahrens zu
entscheiden. In der Regel erfolgt die entsprechende Kostenverlegung in Bezug auf die
Beteiligten und deren Anteile analog dem Rechtsmittelentscheid (R. Hirt, Die Regelung
der Kosten nach st. gallischem Verwaltungsrechtspflegegesetz, Diss. St. Gallen 2004,
S. 103). Nachdem die Beschwerdeführerin nun obsiegt hat, sind die Kosten für das
Rekursverfahren von CHF 1'000 bei der Beschwerdegegnerin zu erheben. Gestützt auf
Art. 95 Abs. 3 VRP ist auf die Erhebung zu verzichten. Die Vorinstanz hat der
Beschwerdeführerin den geleisteten Kostenvorschuss von CHF 1'000
zurückzuerstatten.
4.2.
Die Beschwerdeführerin hat sowohl im Beschwerde- als auch Rekursverfahren obsiegt,
weshalb sie von der Beschwerdegegnerin ausseramtlich zu entschädigen ist (Art. 98
Abs. 1 und 2 VRP in Verbindung mit Art. 98 VRP). Gemäss Art. 22 Abs. 1 lit. a der
Honorarordnung (sGS 963.75, HonO) beträgt das Honorar vor Verwaltungsbehörden
CHF 500 bis CHF 6'000 und für das Verfahren vor Verwaltungsgericht CHF 1'500 bis
CHF 15'000 (Art. 22 Abs. 1 lit. b der HonO). Da der Rechtsvertreter keine Kostennote
eingereicht hat, ist die Entschädigung nach Ermessen festzusetzen (vgl. Art. 30 lit. b
Ziff. 1 und Art. 31 Abs. 1 und 2 des Anwaltsgesetzes, sGS 963.70, AnwG, sowie Art. 6
und 19 HonO). Innerhalb des für eine Pauschale gesetzten Rahmens wird das
Grundhonorar nach den besonderen Umständen, namentlich nach Art und Umfang der
Bemühungen, der Schwierigkeit des Falls und den wirtschaftlichen Verhältnissen der
Beteiligten bemessen (Art. 19 HonO sowie Art. 31 Abs. 1 und 2 AnwG; vgl. dazu BGE
141 I 124 E. 4 und BGer 1C_53/2015 vom 12. Mai 2015 E. 2.5). Unter Berücksichtigung
dieser Bemessungskriterien und insbesondere mit Blick auf die in vergleichbaren Fällen
zugesprochenen Entschädigungen erscheint eine ausseramtliche Entschädigung in der
Höhe von insgesamt CHF 4'500 angemessen, nämlich CHF 2'000 für das Rekurs- und
4.3.
bis
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 14/14
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St.Galler Gerichte