Decision ID: 32fcd898-b4d7-4464-94e7-b8e487624f19
Year: 2016
Language: de
Court: BS_APG
Chamber: BS_APG_001
Canton: BS
Region: Northwestern_Switzerland
Law Area: 

Sachverhalt
Mit Verfügung vom 27. Juni 2016 gestattete der kantonsärztliche Dienst Basel-Stadt Dr. med. A_ (Rekurrentin) auf Gesuch hin, während längstens 90 Tagen pro Kalenderjahr im Kanton Basel-Stadt selbständig ärztlich tätig zu sein, mit der Auflage, dass die geltenden Standesregeln zur Suizidbeihilfe gemäss Standesordnung der FMH eingehalten würden (Ziff. 1 der Verfügung). Weiter wurde die Rekurrentin unter Ziff. 2 der Verfügung aufgefordert, die Aufnahme der 90-Tage-Tätigkeit im Kanton Basel-Stadt den Medizinischen Diensten mit entsprechendem Formular vorgängig zu melden. Zudem wurde festgehalten, dass die Verfügung der Wettbewerbskommission (WEKO) in Kopie zuzustellen sei.
Gegen diese Verfügung erhob die Rekurrentin mit Schreiben vom 11. Juni 2016 Rekurs beim Gesundheitsdepartement Basel-Stadt, welchen dieses mit Entscheid vom 1. November 2016 abwies.
Dagegen liess die Rekurrentin am 14. November 2016 beim Verwaltungsgericht Rekurs anmelden und mit Eingabe vom 16. Januar 2017 begründen. Mit Eingabe vom 20. Februar 2017 hat die Vorinstanz auf eine Rekursantwort verzichtet und auf ihren Entscheid verwiesen. Mit Verfügung vom 22. Februar 2017 wurde dies der Rekurrentin zur Kenntnis gebracht. Weiter wurde ihr mitgeteilt, es sei vorgesehen, aufgrund der vorliegenden Eingaben sowie der Akten des Verwaltungsverfahrens und des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens zu entscheiden, falls sie nicht innert Frist eine mündliche Verhandlung verlangen sollte.
Mit Eingabe vom 7. März 2017 teilte der Vertreter der Rekurrentin mit, dass seine Mandantin auf eine mündliche Verhandlung verzichte. Mit Verfügung vom 9. März 2017 wurde dies der Vorinstanz zur Kenntnis mitgeteilt.
Der vorliegende Entscheid ist auf dem Zirkulationsweg ergangen.

Erwägungen
1.
1.1
Das Präsidialdepartement hat den an den Regierungsrat gerichteten Rekurs ohne eigenen Entscheid an das Verwaltungsgericht überwiesen, womit gemäss § 42 des Organisationsgesetzes (OG, SG 153.100) in Verbindung mit § 12 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG, SG 270.100) die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts als Dreiergericht gegeben ist (§ 92 Abs. 1 Ziff. 11 i.V.m. 99 des Gerichtsorganisationsgesetzes [GOG, SG 154.100]). Für das Verfahren gelten die Bestimmungen des VRPG. Als Adressatin des angefochtenen Entscheides ist die Rekurrentin von diesem unmittelbar berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung. Somit ist sie zum Rekurs legitimiert (§ 13 Abs. 1 VRPG). Auf den rechtzeitig eingereichten Rekurs ist grundsätzlich einzutreten.
1.2
Die Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich nach der allgemeinen Bestimmung von § 8 VRPG. Demnach prüft das Gericht insbesondere, ob die Vor-instanz das öffentliche Recht nicht oder nicht richtig angewandt, den Sachverhalt unrichtig festgestellt, wesentliche Form- oder Verfahrensvorschriften verletzt oder von dem ihr zustehenden Ermessen einen unzulässigen Gebrauch gemacht hat.
1.3
Streitgegenstand ist das in der angefochtenen Verfügung geregelte oder zu regelnde Rechtsverhältnis, soweit es im Rekursverfahren noch im Streit liegt
(Wullschleger/Schröder
, Praktische Fragen des Verwaltungsprozesses im Kanton Basel-Stadt, in: BJM 2005 S. 277 ff., 285). Dieser darf sich im Laufe des Rechtsmittelzuges nicht erweitern, sondern höchstens verengen und um nicht mehr streitige Punkte reduzieren (
Stamm,
Die Verwaltungsgerichtsbarkeit, in: Buser [Hrsg.], Neues Handbuch des Staats- und Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, Basel 2008, S. 477 ff., 505). Dementsprechend bestimmt § 19 Abs. 1 VRPG, dass ein Antrag einer Rekurrentin unberücksichtigt bleibt, soweit er über die vor der letzten Verwaltungsinstanz gestellten Sachanträge hinausgeht.
1.4
Mit Rekursanmeldung vom 11. Juli 2016 beantragte die Rekurrentin der Vor-instanz, in Abänderung von Ziffer 1 der Verfügung vom 27. Juni 2016 sei ihr die selbständige ärztliche Tätigkeit im Kanton Basel-Stadt während längstens 90 Tagen pro Kalenderjahr ohne jede Auflage zu gestatten, unter ordentlicher und ausserordentlicher Kostenfolge. In der Begründung ihres Rekurses an die Vorinstanz vom 25. Juli 2016 erklärte die Rekurrentin, ihre Rekursanmeldung vom 11. Juli 2016 beschlage die Verfügung vom 27. Juni 2016 nicht integral, sondern lediglich in Bezug auf die Verbindung der Berufsausübungsbewilligung mit der Auflage der Standesordnung FMH. Soweit der Rekurrentin Auflagen gemacht würden, die nicht Teil ihrer ursprünglichen Berufsausübungsbewilligung seien, verstosse die Verfügung gegen Bundesrecht. Zusammenfassend sei die vorliegend angefochtene Auflage rechtswidrig und unter ordentlicher bzw. ausserordentlicher Kostenfolge aufzuheben (Rekursbegründung an die Vorinstanz vom 25. Juli 2016).
Damit focht die Rekurrentin vor der Vorinstanz nur die Auflage an, die ihr mit der Verfügung vom 27. Juni 2016 gemacht worden war. Folglich bilden nur diese und der Kostenentscheid der Vorinstanz Streitgegenstand des verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahrens. Soweit die Rekurrentin mit ihrer Rekursbegründung vom 16. Januar 2017 darüber hinaus die vollumfängliche Aufhebung der Verfügung vom 27. Juni 2016 und des Rekursentscheids vom 1. November 2016 beantragt – mit der Begründung, eine Verfügung betreffend die Berufsausübung im Rahmen von Art. 35 Abs. 2 des Bundesgesetzes über die universitären Medizinalberufe (Medizinalberufegesetz, MedBG; SR 811.11) sei mangels gesetzlicher Grundlage unzulässig –, ist deshalb auf ihren Rekurs nicht einzutreten.
2.
Gemäss der von der Vorinstanz bestätigten Verfügung des Kantonsärztlichen Dienstes vom 27. Juni 2016 wird der Rekurrentin die selbständige ärztliche Tätigkeit unter der Auflage, dass die geltenden Standesregeln zur Suizidbeihilfe gemäss Standesordnung der FMH eingehalten werden, bewilligt. Aus der Begründung der Verfügung vom 27. Juni 2016 und des Rekursentscheids vom 1. November 2016 ergibt sich, dass damit die Medizinisch-ethischen Richtlinien „Betreuung von Patientinnen und Patienten am Lebensende“ der Schweizerischen Akademie der Medizinischen Wissenschaften (SAMW) vom 25. November 2004, 6. Aufl., Basel April 2014 (nachfolgend SAMW-Richtlinien) gemeint sind. Die Auflage wird von der erstinstanzlich verfügenden Behörde und der Vorinstanz damit begründet, dass die Rekurrentin gemäss ihren Angaben in der Basler Zeitung vom 11. Februar 2016 Suizidbeihilfe auch für nicht terminal kranke Personen geleistet habe und immer noch leiste. Gemäss den SAMW-Richtlinien setze die Suizidbeihilfe durch Ärztinnen und Ärzte jedoch voraus, dass die Erkrankung des Patienten die Annahme, dass das Lebensende nahe sei, rechtfertige. Da die SAMW-Richtlinien anerkannte medizinische Berufsregeln darstellten, sei unter diesen Umständen davon auszugehen, dass die Rekurrentin ihre Berufspflichten gemäss Art. 40 MedBG nicht einhalten könnte (vgl. vorinstanzlicher Entscheid Ziff. 26). Aus dieser Begründung ergibt sich, dass die Rekurrentin mit der angefochtenen Auflage verpflichtet wird, Suizidbeihilfe zu unterlassen, wenn nicht alle in der SAMW-Richtlinie statuierten Voraussetzungen – insbesondere das Erfordernis des nahen Lebensendes – erfüllt sind.
3.
Eine Auflage ist eine mit einer Verfügung verbundene zusätzliche Verpflichtung zu einem Tun, Dulden oder Unterlassen, die sich sachlich auf die Hauptregelung bezieht, sich jedoch nicht auf deren Rechtswirksamkeit auswirkt (
Wiederkehr/Richli,
Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Bd. I, Bern 2012, N 2502). Auflagen sind grundsätzlich nur zulässig, wenn sie sich auf eine gesetzliche Grundlage stützen, einem öffentlichen Interesse entsprechen, in einem hinreichend engen Sachzusammenhang zum anzuordnenden Entscheid stehen und verhältnismässig sind (
Wiederkehr/Richli
, a.a.O., N 2526). Die Auflage braucht jedoch nicht ausdrücklich in einem Rechtssatz vorgesehen zu sein. Es genügt, dass sie sich aus dem Gesetzeszweck ableiten lässt (
Wiederkehr/Richli,
a.a.O., N 2528 f.). Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit verlangt, dass die Auflage geeignet, erforderlich und zumutbar ist (
Wiederkehr/Richli
, a.a.O., N 2540). Voraussetzung einer Auflage ist demnach, dass diese mit der Bewilligung in einem sachlichen Zusammenhang steht und notwendig ist, um einen rechtmässigen Zustand zu sichern (
Wiederkehr/Richli,
a.a.O., N 2503).
4.
Gemäss Art. 41 Abs. 1 MedBG bezeichnet jeder Kanton eine Behörde, welche die Personen beaufsichtigt, die im betreffenden Kanton einen universitären Medizinalberuf selbständig ausüben. Diese Aufsichtsbehörde trifft gemäss Art. 41 Abs. 2 MedBG die für die Einhaltung der Berufspflichten nötigen Massnahmen. Zuständige Aufsichtsbehörde ist im Kanton Basel-Stadt das Gesundheitsdepartement (§ 2 Verordnung über die Fachpersonen und Betriebe im Gesundheitswesen [Bewilligungsverordnung; SG 310.120]). Soweit es zur Gewährleistung der Einhaltung der Berufspflichten erforderlich ist, kann die Aufsichtsbehörde des Kantons Basel-Stadt gestützt auf Art. 41 Abs. 2 MedBG Inhaber und Inhaberinnen einer ausserkantonalen Bewilligung für die Ausübung ihres universitären Medizinalberufs im Kanton Basel-Stadt Auflagen machen. Entgegen der Auffassung der Rekurrentin steht Art. 35 Abs. 2 MedBG solchen Auflagen nicht entgegen. Gemäss dieser Bestimmung dürfen Inhaberinnen einer kantonalen Bewilligung ihren Medizinalberuf während längstens 90 Tagen pro Kalenderjahr in einem anderen Kanton selbständig ausüben, ohne eine Bewilligung dieses Kantons einzuholen. Einschränkungen und Auflagen ihrer Bewilligung gelten auch für diese Tätigkeit. Diese Personen müssen sich bei der zuständigen kantonalen Stelle melden. Diese trägt die Meldung ins Register ein (Art. 35 Abs. 2 MedBG). Mit der Bindung an die in der Bewilligung allenfalls enthaltenen Auflagen und Einschränkungen soll die Umgehung von Auflagen und Einschränkungen durch die Ausübung der ärztlichen Tätigkeit in einem anderen Kanton verhindert werden (Botschaft zum Bundesgesetz über die universitären Medizinalberufe vom 3. Dezember 2004, BBl 2005 S. 173 ff. [nachfolgend Botschaft], 225 f.). Sie steht damit weiteren Auflagen und Einschränkungen für die Tätigkeit in diesem Kanton nicht entgegen. Zudem gäbe die Meldepflicht wenig Sinn, wenn die zuständige kantonale Stelle keine Massnahmen ergreifen dürfte, wenn sich solche zur Gewährleistung der Einhaltung der Berufspflichten als notwendig erweisen.
5.
5.1
Gemäss Art. 40 MedBG halten sich Personen, die einen universitären Medizi-nalberuf selbständig ausüben, an die in lit. a bis h dieses Artikels genannten Berufspflichten. Gemäss Art. 40 lit. a MedBG üben sie ihren Beruf sorgfältig und gewissenhaft aus und halten sich an die Grenzen der Kompetenzen, die sie im Rahmen der Aus-, Weiter- und Fortbildung erworben haben. Dabei handelt es sich um eine Generalklausel, die der Auslegung bedarf (BGer 2C_901/2012 vom 30. Januar 2013 E. 3.2;
Fellmann
, in: Ayer et al. [Hrsg.], MedBG Kommentar, Basel 2009, Art. 40 N 45). Die Pflicht zur sorgfältigen und gewissenhaften Berufsausübung beinhaltet das Vorgehen nach allgemein anerkannten Grundsätzen des medizinischen Berufs
(Etter
, Stämpflis Handkommentar MedBG, Bern 2006, Art. 40 N 4). Die Berufspflichten sind in Art. 40 MedBG einheitlich und abschliessend geregelt (Botschaft, S. 228; BGer 2C_1083/2012 vom 21. Februar 2013 E. 5.1;
Etter,
a.a.O., Art. 40 N 1;
Fellmann,
a.a.O., Art. 40 N 10, 28 und 41). Die Kantone sind nicht befugt, weitere Berufspflichten zu schaffen (
Fellmann,
a.a.O., Art. 40 N 41). Die Berufspflichten sind von den Standesregeln zu unterscheiden (Botschaft, S. 228). Diese werden durch Art. 40 lit. a MedBG nicht zu objektivem Recht erhoben (
Fellmann
, a.a.O., Art. 40 N 28 und 50;
Sprumont/Guinchard/Schorno,
in: Ayer et al. [Hrsg.], MedBG Kommentar, Basel 2009, Art. 40 N 26; vgl.
Etter,
a.a.O., Art. 40 N 2). Die Standesregeln können aber als Auslegungshilfe zur Präzisierung allgemein formulierter Berufspflichten herangezogen werden (vgl. Botschaft, S. 228; BGer 2C_1083/2012 vom 21. Februar 2013 E. 5.1, 2C_901/2012 vom 30. Januar 2013 E. 3.4; Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, VB.2009.00559 vom 11. März 2010 E. 4.4; Verwaltungsgericht des Kantons Aargau vom 28. Januar 2005 E. 4a.bb in: AGVE 2005 S. 307 ff., 316 ff.;
Fellmann
, a.a.O., Art. 40 N 29;
Sprumont/Guinchard/Schorno,
a.a.O., Art. 40 N 26; a.M.
Etter,
a.a.O., Art. 40 N 2). Dementsprechend können die SAMW-Richtlinien als Auslegungshilfe berücksichtigt werden (vgl. Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, VB.2009.00559 vom 11. März 2010 E. 4.4; Verwaltungsgericht des Kantons Aargau vom 28. Januar 2005 E. 4a.bb in: AGVE 2005 S. 307 ff., 316 ff.). Dabei ist allerdings zu berücksichtigen, dass die Standesregeln der Berufsverbände nicht immer im öffentlichen Interesse liegen. Ein Rückgriff auf diese zur Präzisierung einer allgemein gehaltenen Berufsregel des MedBG setzt deshalb voraus, dass die fragliche Standesregel nicht auf spezifische Interessen des Berufsstandes ausgerichtet ist, sondern die Sicherstellung einer qualitativ hochstehenden und zuverlässigen medizinischen Versorgung der Bevölkerung bezweckt (vgl. BGer 2C_901/2012 vom 30. Januar 2013 E. 3.4;
Fellmann,
a.a.O., Art. 40 N 29 und 52). Sie muss das im öffentlichen Interesse Geforderte normieren und Ausdruck der herrschenden Sitte und der communis opinio der Medizinalpersonen mit universitärer Ausbildung sein (
Fellmann
, a.a.O., Art. 40 N 29). Zudem ist zu beachten, dass die abschliessende Aufzählung der Berufspflichten in Art. 40 MedBG durch die Standesregeln nicht ergänzt werden darf (BGer 2C_1083/2012 vom 21. Februar 2013 E. 5.1).
5.2
Indem die Vorinstanzen der Rekurrentin die Auflage gemacht haben, Suizid-beihilfe nur unter vollumfänglicher Einhaltung der SAMW-Richtlinien zu leisten, haben sie diese für die Rekurrentin integral für unmittelbar rechtlich verbindlich erklärt. Dies ist nur zulässig, wenn die SAMW-Richtlinien inhaltlich die Berufspflichten gemäss Art. 40 MedBG konkretisieren, ohne weitergehende Standespflichten zu begründen. Im Folgenden ist somit zu prüfen, ob eine Berufspflicht im Sinne von Art. 40 MedBG besteht, Suizidbeihilfe nur in Fällen zu leisten, in denen alle in der SAMW-Richtlinie statuierten Voraussetzungen – insbesondere auch diejenige des nahen Lebensendes – erfüllt sind.
5.3
5.3.1
Suizidbeihilfe (auch Suizidhilfe oder in der Terminologie des Schweizerischen Strafgesetzbuches [StGB; SR. 311.0] Beihilfe zum Selbstmord) liegt vor, wenn eine Drittperson zu einer tatherrschaftlichen und eigenverantwortlichen vorsätzlichen Selbsttötung einer sterbewilligen Person Hilfe leistet. Dies setzt voraus, dass die suizidale Person den letzten entscheidenden Handlungsschritt, der zum Tod führt, selber vornimmt und urteilsfähig ist (vgl.
Eicker,
Zur prozeduralen Rechtfertigung von Suizidbeihilfe im Strafrecht, in: AJP 2015 S. 591 ff., 591;
Trechsel/Geth,
in: Trechsel/Pieth [Hrsg.], StGB Praxiskommentar, 2. Aufl., Zürich 2013, Art. 115 N 2 f.;
Schwarzenegger,
in: Basler Kommentar, 3. Aufl., 2013, Art. 115 STGB N 8 und 10 f.). Die Suizidbeihilfe ist abzugrenzen von der Sterbehilfe, bei der die Tatherrschaft nicht bei der getöteten Person, sondern bei der Drittperson liegt (vgl.
Eicker,
a.a.O., S. 591;
Schwarzenegger,
a.a.O., vor Art. 111 StGB N 44;
Schwarzenegger/Manzoni/Studer/Leanza
, Was die Schweizer Bevölkerung von Sterbehilfe und Suizid hält, in: Jusletter 13. September 2010, Rz 5 f.). Suizidbeihilfe ist nur dann strafbar, wenn sie aus selbstsüchtigen Beweggründen erfolgt (Art. 115 StGB; BGE 142 I 195 E. 3.1 S. 198;
Eicker,
a.a.O., S. 591;
Schwarzenegger/ Manzoni/Studer/Leanza
, a.a.O., Rz 5).
5.3.2
Art. 4.1 der SAMW-Richtlinien bestimmt unter dem Titel „Beihilfe zum Suizid“, dass ein Arzt, der sich zu einer Beihilfe zum Suizid entschliesst, die Verantwortung für die Prüfung der folgenden Voraussetzungen trägt: Die Erkrankung des Patienten rechtfertigt die Annahme, dass das Lebensende nahe ist. Alternative Möglichkeiten der Hilfeleistung wurden erörtert und soweit gewünscht auch eingesetzt. Der Patient ist urteilsfähig, sein Wunsch ist wohlerwogen, ohne äusseren Druck entstanden und dauerhaft. Dies wurde von einer unabhängigen Drittperson überprüft, wobei diese nicht zwingend ein Arzt sein muss. Entsprechend der Definition des Geltungsbereichs der SAMW-Richtlinien in deren Art. 1 ist die Annahme, dass das Lebensende nahe ist, gemäss der Stellungnahme der Zentralen Ethikkommission (ZEK) der SAMW vom 20. Januar 2012 (nachfolgend Stellungnahme ZEK 2012) gerechtfertigt, wenn der Arzt aufgrund klinischer Untersuchungen zur Überzeugung gekommen ist, dass ein Prozess begonnen hat, der erfahrungsgemäss innerhalb von Tagen oder einigen Wochen zum Tod führt.
5.3.3
Bereits in der Präambel der SAMW-Richtlinien wird ausdrücklich festgehalten, dass „im Folgenden ausschliesslich auf die Situation sterbender Patienten Bezug genommen“ werde. Zudem bestimmt Art. 1 unter dem Titel Geltungsbereich, dass die Richtlinien die Betreuung von Patienten am Lebensende betreffen und damit Kranke gemeint sind, bei welchen der Arzt aufgrund klinischer Anzeichen zur Überzeugung gekommen ist, dass ein Prozess begonnen hat, der erfahrungsgemäss innerhalb von Tagen oder einigen Wochen zum Tod führt. Im Kommentar zu Art. 1 der SAMW-Richtlinien wird zudem festgehalten, Patienten am Lebensende seien insofern von Patienten mit unheilbaren, progressiv verlaufenden Krankheiten zu unterscheiden, als sich deren Verlauf über Monate oder Jahre erstrecken könne. Damit ist der Geltungsbereich der SAMW-Richtlinien ausdrücklich auf Patienten am Lebensende beschränkt. Die ärztliche Suizidhilfe für Personen, die sich noch nicht am Lebensende befinden, wird damit von den SAMW-Richtlinien nicht geregelt und auch nicht untersagt. Vorbehalten bleiben selbstverständlich die allgemeinen strafrechtlichen Regelungen zur Suizidbeihilfe (s. dazu oben E. 5.3.1).
5.3.4
Gemäss der Stellungnahme ZEK 2012 begrenzen die SAMW-Richtlinien die Suizidhilfe auf einen definierten Zeitraum (Stellungnahme ZEK 2012 Ziff. 3). Dies könnte dahingehend verstanden werden, dass die Richtlinie nach Auffassung der ZEK ärztliche Suizidhilfe bei Personen, die noch nicht am Lebensende stehen, ausschliesst. Dies ist jedoch offensichtlich nicht der Fall. Die Stellungnahme enthält vielmehr die folgenden weiteren Erwägungen: „Die ZEK ist sich bewusst, dass die Richtlinien Suizidhilfe bei Menschen, die aufgrund allgemeiner Lebensmüdigkeit oder infolge fehlender Lebensqualität einen Sterbewunsch äussern, nicht erfassen, sofern diese nicht am Lebensende stehen.“ Dies steht im Einklang zur mehrfach von der ZEK festgehaltenen Grundhaltung, wonach eine zunehmende Etablierung der Suizidhilfe in der Verantwortung der Gesellschaft als Ganzer liege und nicht an die Ärzteschaft delegiert werden dürfe. So hat sie festgehalten: „Offensichtlich bestehen in der Gesellschaft (auch bei der Ärzteschaft) unterschiedliche Auffassungen über die Bewertung bestimmter Lebenszustände und des Suizids. Die grundsätzliche Diskussion über diese umstrittene Frage ist unerlässlich.“ (Stellungnahme ZEK 2012 Ziff. 3). Damit geht auch die ZEK offenkundig davon aus, dass ärztliche Suizidhilfe für Personen, die
nicht
am Lebensende stehen, durch Richtlinien der SAMW weder erlaubt noch verboten, sondern schlicht und einfach nicht geregelt wird. Dies wird durch die Angaben der SAMW zur aktuellen Überarbeitung der SAM-Richtlinien unmissverständlich bestätigt. Diesbezüglich wird festgehalten, es stehe bereits fest, dass sich der Geltungsbereich der überarbeiteten Richtlinien nicht nur auf Patienten und Patientinnen am Lebensende beschränken werde, sondern alle medizinischen Entscheidungen im Umgang mit Sterben und Tod thematisieren werde (http://www.samw.ch/de/Ethik/Ethik-am-Lebensende/Richtlinien-Lebensende.html [besucht am 20.03.2017]).
5.3.5
Art. 17 der Standesordnung der FMH vom 12. Dezember 1996 in der Fassung vom 28. April 2016 (nachfolgend Standesordnung FMH) regelt unter dem Titel „Ärztliche Betreuung sterbender und schwerstgeschädigter Patienten oder Patientinnen“, dass die passive Sterbehilfe unter bestimmten Bedingungen erlaubt, die aktive Sterbehilfe mit der ärztlichen Ethik jedoch nicht vereinbar sei, und im Übrigen die Richtlinien der Schweizerischen Akademie der Medizinischen Wissenschaften gälten. Unter dem Titel „Richtlinien der Schweizerischen Akademie der Medizinischen Wissenschaften“ bestimmt Art. 18 der Standesordnung FMH unter anderem, dass bezüglich Betreuung von Patientinnen und Patienten am Lebensende die Richtlinien der Schweizerischen Akademie der Medizinischen Wissenschaften gelten.
Aus dem Umstand, dass in Art. 17 unter dem Titel ärztliche Betreuung sterbender und schwerstgeschädigter Patienten oder Patientinnen auf die SAMW-Richtlinien verwiesen wird, kann nicht geschlossen werden, deren Geltungsbereich würde auf nicht am Lebensende stehende Patienten ausgedehnt. Der integrale Verweis auf die SAMW-Richtlinien umfasst vielmehr auch die Umschreibung des Geltungsbereichs in deren Art. 1. Damit gelten die SAMW-Richtlinien auch als Bestandteil der Standesordnung FMH nur für Patienten am Lebensende.
5.3.6
Dass die SAMW-Richtlinien auf ärztliche Suizidhilfe für Personen, die noch nicht am Lebensende stehen, nicht anwendbar sind, hat auch das Strafgericht Basel-Stadt entschieden (Strafgericht Basel-Stadt ES.2011.210 vom 5. Juli 2012 E. 2, in: BJM 2013 S. 85 ff., 88). Schliesslich wird auch in der Literatur festgestellt, dass die SAMW-Richtlinien nur Fälle betreffen können, in denen das Lebensende des Patienten nahe ist, und in der Schweiz für Fälle, in denen der Patient noch nicht am Lebensende steht, keine expliziten Richtlinien oder Standesregeln bestehen (vgl.
Schaerz,
Urteilsbesprechung POL.2011.256, in: AJP 2015 S. 1308 ff., 1321;
Schwarzenegger,
Das Mittel zur Suizidbeihilfe und das Recht auf den eigenen Tod, in: Jusletter 19. März 2007, Rz 31).
5.3.7
Da der Geltungsbereich der SAMW-Richtlinien auf Patienten am Lebensende beschränkt ist, sind diese zur Begründung einer Berufspflicht gemäss Art. 40 MedBG, Suizidhilfe in allen Fällen nur unter den in der SAMW-Richtlinie statuierten Voraussetzungen zu leisten, von vornherein nicht geeignet. Eine andere Begründung für eine derartige Berufspflicht wird von den Vorinstanzen nicht vorgebracht und ist auch nicht ersichtlich. Insbesondere besteht damit keine Grundlage für eine Berufspflicht, die es der Rekurrentin generell verbieten würde, auch Personen, die noch nicht am Lebensende stehen, Suizidhilfe zu leisten. Damit gibt es keine Berufspflicht, deren Einhaltung mit der Auflage, Suizidhilfe zu unterlassen, wenn nicht alle Voraussetzungen gemäss der SAMW-Richtlinie erfüllt sind, gewährleistet werden könnte. Folglich fehlt es der angefochtenen Auflage an einer gesetzlichen Grundlage.
5.3.8
Der Umstand, dass die SAMW-Richtlinien nur Fälle regeln, in denen das Lebensende des Patienten nahe ist, und in der Schweiz für ärztliche Suizidhilfe zugunsten von Personen, die noch nicht am Lebensende stehen, keine expliziten Richtlinien oder Standesregeln bestehen, bedeutet nicht, dass ärztliche Suizidhilfe in all diesen Fällen einen Verstoss gegen das Berufsrecht darstellen würde (vgl.
Schwarzenegger,
Das Mittel zur Suizidbeihilfe und das Recht auf den eigenen Tod, in: Jusletter 19. März 2007, Rz 31 und unten E. 5.4.6; a.M. offenbar Verwaltungsgericht des Kantons Aargau vom 28. Januar 2005 E. 4a.bb.bbb in: AGVE 2005 S. 307 ff., 318 allerdings ohne jede Auseinandersetzung mit dem Geltungsbereich der SAMW-Richtlinien).
5.4
5.4.1
Wenn man fälschlicherweise davon ausginge, die SAMW-Richtlinien gälten auch für Personen, die noch nicht am Lebensende stehen, würden sie die ärztliche Suizidhilfe für solche Personen ausschliessen. Dies entspräche aber nicht einer herrschenden Sitte und communis opinio der Medizinalpersonen mit universitärer Ausbildung, wie sich aus den nachstehenden Erwägungen ergibt. Zudem diente eine Beschränkung der ärztlichen Suizidhilfe auf Patienten am Lebensende nicht der Sicherstellung einer qualitativ hochstehenden und zuverlässigen medizinischen Versorgung der Bevölkerung, sondern der Durchsetzung einer ethischen Haltung, die weder den neueren ethischen Stellungnahmen noch der Auffassung der Mehrheit der Schweizer Bevölkerung entspricht (vgl.
Schaerz,
in: AJP 2015 S. 1308 ff., 1321 und
Schaerz,
Urteilsbesprechung ES.2011.210, in: AJP 2013 S. 942 ff., 951 sowie unten E. 5.4.8). Folglich dürften die SAMW-Richtlinien insoweit nicht zur Präzisierung der Berufspflichten gemäss Art. 40 MedBG herangezogen werden (a.M. offenbar das Verwaltungsgericht des Kantons Aargau in einem Entscheid vom 28. Januar 2005 E. 4a.bb.bbb in: AGVE 2005 S. 307 ff., 317 f. ohne Berücksichtigung des erst später ergangenen BGE 133 I 58).
5.4.2
Bereits in ihrer Stellungnahme 2012 hielt die ZEK betreffend ärztliche Suizidhilfe für nicht am Lebensende stehende Patienten fest, in der Gesellschaft und bei der Ärzteschaft bestünden unterschiedliche Auffassungen über die Bewertung bestimmter Lebenszustände und des Suizids, die grundsätzliche Diskussion über diese umstrittene Frage sei unerlässlich und eine zunehmende Etablierung der Suizidhilfe liege in der Verantwortung der Gesellschaft als Ganzer und dürfe nicht an die Ärzteschaft delegiert werden (Stellungnahme ZEK 2012 Ziff. 3).
5.4.3
Im Auftrag der SAMW verfassten
Brauer/Bolliger/Strub
eine Studie zur Haltung der Ärzteschaft zur Suizidhilfe (
Brauer/Bolliger/Strub,
Haltung der Ärzteschaft zur Suizidhilfe, Zürich 30. September 2014 [nachfolgend Studie]). Bei einer quantitativen Untersuchung mittels schriftlicher Befragung, an der sich 1‘318 Ärztinnen und Ärzte beteiligten (vgl. dazu Studie, S. 45 – 48), fanden rund zwei Drittel der Antwortenden ärztliche Suizidhilfe auch in anderen Situationen als am Lebensende grundsätzlich vertretbar. Insbesondere erachteten rund 60 % der Teilnehmenden ärztliche Suizidhilfe für an einer schweren somatischen Erkrankung leidende Patienten auch dann als grundsätzlich vertretbar, wenn sie nicht am Lebensende stehen (Studie S. 6, 72, 78 f., 81). Allerdings beantworteten rund drei Viertel der Teilnehmenden die Frage, ob die Voraussetzung gemäss den SAMW-Richtlinien, dass die Erkrankung die Annahme rechtfertige, dass das Lebensende nahe ist, weiterhin gelten sollte, mit ja oder eher ja. Rund ein Fünftel der Teilnehmenden beantwortete die Frage mit nein oder eher nein (Studie S. 6, 95 f.). Die Diskrepanz zwischen den Antworten zur Vertretbarkeit der Suizidhilfe in einzelnen Situationen und der Einschätzung der standesrechtlichen Voraussetzungen lässt sich gemäss den Autoren der Studie möglicherweise damit erklären, dass ein Teil der grundsätzlichen Befürworter ärztlicher Suizidhilfe auch für Personen, die nicht am Lebensende stehen, die Weitegeltung des Kriteriums des Lebensendes als Kompromiss befürwortetet haben, weil sie sonst eine Verschärfung der Voraussetzungen der ärztlichen Suizidhilfe oder deren schrankenlose Zulässigkeit befürchten (vgl. Studie S. 97 – 100, 112). Bei einer qualitativen Untersuchung mittels Leitfadeninterviews mit zwölf Ärztinnen und Ärzten wurde das Kriterium des Lebensendes bzw. der Todesnähe stark kritisiert und von elf interviewten Personen für nicht zwingend erachtet (Studie S. 27, 29, 35 f.). Vor dem Hintergrund der Studienergebnisse wurde empfohlen, das Kriterium des Lebensendes als notwendige Bedingung für die Suizidhilfe innerhalb der SAMW eingehend zu diskutieren (Studie S. 114).
5.4.4
Die SAMW-Richtlinien werden derzeit von einer Subkommission überarbeitet (http://www.samw.ch/de/Ethik/Ethik-am-Lebensende/Richtlinien-Lebensende.html [besucht am 20.03.2017]). Dies deutet darauf hin, dass sie nicht mehr Ausdruck einer aktuellen communis opinio darstellen.
5.4.5
Eine Beschränkung der ärztlichen Suizidhilfe auf Personen am Lebensende entspricht auch nicht der in der Schweiz gelebten Realität (
Schaerz,
in: AJP 2015 S. 1308 ff., 1323). In der Schweiz werden jährlich rund 400 assistierte Suizide durchgeführt. Fast immer übernimmt dabei eine Ärztin oder ein Arzt eine entscheidende Mitverantwortung, indem sie oder er tödliches Natrium-Pentobarbital verschreibt. Mindestens bei einem Viertel der Suizidhilfen in der Schweiz liegt keine zum Tod führende Krankheit vor, Tendenz steigend (
Bosshard/Hurst,
Suizidbeihilfe: Der Bund ist gefordert, in: SAMWbulletin 1/2010 S. 1 ff., 1 f.).
5.4.6
Gemäss Art. 26 Abs. 1 des Bundesgesetzes über Arzneimittel und Medizin-produkte (Heilmittelgesetz, HMG; SR 812.21) müssen bei der Verschreibung und der Abgabe von Arzneimitteln die anerkannten Regeln der medizinischen und pharmazeutischen Wissenschaften beachtet werden (vgl. dazu BGE 133 I 58 E. 4.1.2 S. 61). Nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung kann im Rahmen der anerkannten medizinischen Berufsregeln ein ärztliches Rezept für die Abgabe von Natrium-Pentobarbital zum Zweck des Suizids ausgestellt werden, falls im Einzelfall die entsprechenden Voraussetzungen erfüllt sind (BGE 133 I 58 E. 6.3.4 S. 74). Diesbezüglich hat das Bundesgericht festgestellt, dass nach neueren ethischen, rechtlichen und medizinischen Stellungnahmen eine allfällige Verschreibung von Natrium-Pentobarbital auch dann nicht mehr notwendigerweise kontraindiziert und generell als Verletzung der medizinischen Sorgfaltspflichten ausgeschlossen ist, wenn eine unheilbare, dauerhafte, schwere psychische Beeinträchtigung ein Leiden begründet, das dem Patienten sein Leben auf Dauer hin nicht mehr als lebenswert erscheinen lässt. Es hat erwogen, auch wenn dabei äusserste Zurückhaltung geboten sei, gelte es einen Sterbewunsch, der auf einem selbst bestimmten, wohlerwogenen und dauerhaften Entscheid einer urteilsfähigen Person beruhe (sog. „Bilanzsuizid“), gegebenenfalls zu respektieren. Basiere der Sterbewunsch auf einem autonomen, die Gesamtsituation erfassenden Entscheid, dürfe unter Umständen auch psychisch Kranken Natrium-Pentobarbital verschrieben und dadurch Suizidbeihilfe geleistet werden (BGE 133 I 58 E. 6.3.5.1 S. 74 f.).
Aus diesem Entscheid ergibt sich, dass ärztliche Suizidhilfe nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung unter gewissen Voraussetzungen auch dann mit den anerkannten Regeln der medizinischen Wissenschaft und den anerkannten medizinischen Berufsregeln vereinbar ist, wenn sich die sterbewillige Person nicht am Lebensende befindet. Falls die Standesordnung FMH und/oder die SAMW-Richtlinien die ärztliche Suizidhilfe für Personen, die noch nicht am Lebensende stehen, ausschlössen, könnte es sich dabei folglich nach der Praxis des Bundesgerichts zumindest insoweit nicht um anerkannte Regeln der medizinischen Wissenschaft handeln und könnte zumindest insoweit keine Berufspflicht zur Befolgung der Standesordnung FMH und/oder der SAMW-Richtlinien bestehen. Auch das Strafgericht des Kantons Basel-Stadt hat entschieden, dass die Verschreibung von Natrium-Pentobarbital zum Zweck des Suizids nicht generell auf Personen, deren Lebensende unmittelbar bevorsteht, beschränkt sei (Strafgericht des Kantons Basel-Stadt ES.2011.210 vom 5. Juli 2012 E. 2, in: BJM 2013 S. 85 ff., 88).
5.4.7
Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt sich, dass es derzeit keinen allgemein anerkannten Grundsatz des medizinischen Berufs bzw. keine communis opinio der Medizinalpersonen mit universitären Ausbildung und damit auch keine Berufspflicht gemäss Art. 40 MedBG gibt, der bzw. die ärztliche Suizidhilfe für Personen, die noch nicht am Lebensende stehen, generell verbieten würde.
5.4.8
Art. 40 lit. a MedBG ist eine auslegungsbedürftige Generalklausel (vgl. oben E. 5.1). Eine solche ist grundrechtskonform, bzw. verfassungs- und völkerrechtskonform auszulegen (vgl. HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl., Zürich 2016, N 194 f. und 198). Aus dem Recht auf Achtung des Privatlebens gemäss Art. 8 Ziff. 1 der Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK; SR 0.101) und dem Recht auf persönliche Freiheit gemäss Art. 10 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV; SR 101) ergibt sich ein Grundrecht jeder Person, über Art und Zeitpunkt der Beendigung ihres eigenen Lebens zu entscheide. Dies gilt zumindest dann, wenn die betreffende Person in der Lage ist, ihren entsprechenden Willen frei zu bilden und danach zu handeln (BGE 142 I 195 E. 3.4 S. 202 f. = Pra 2017 Nr. 44 S. 415 ff., 133 I 58 E. 6.1 S. 66 f.). In diesem Sinne hat jede Person ein Freiheitsrecht auf den eigenen Tod (vgl. BGE 142 I 195 E. 3.4 S. 203 f., 133 I 58 E. 6.2.1 S. 67). Ein Grundrecht auf Suizidhilfe im Sinne einer positiven staatlichen Leistung gibt es dagegen nach der aktuellen Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte und des Bundesgerichts nicht (BGE 142 I 195 E. 3.4 S. 203 f.). Ohne ärztliche Suizidhilfe bleibt das Recht, über den Zeitpunkt der Beendigung des eigenen Lebens zu entscheiden, für die betroffene Person in vielen Fällen eine bloss theoretische Möglichkeit (vgl. BGE 142 I 195 E. 4 S. 205). Die EMRK garantiert aber nicht bloss theoretische oder illusorische Rechte, sondern solche, die konkret sind und Wirksamkeit entfalten (BGE 133 I 58 E. 6.2.3 S. 69 f.). Damit verbietet auch die grundrechtskonforme Auslegung von Art. 40 MedBG eine Interpretation dieser Bestimmung, welche die ärztliche Suizidhilfe für Personen, die noch nicht am Lebensende stehen, generell ausschliesst und damit solchen Personen in vielen Fällen die Wahrnehmung ihres Freiheitsrechts auf den eigenen Tod faktisch verunmöglicht.
5.4.9
Schliesslich entspricht es auch keineswegs der in der Schweizer Bevölkerung vorherrschenden Auffassung, dass ärztliche Suizidhilfe auf Personen am Lebensende beschränkt werden sollte. Im Mai 2010 führte das Kriminologische Institut der Universität Zürich eine in Bezug auf die Schweizer Bevölkerung weitgehend repräsentative Befragung von 1‘500 Personen durch (
Schwarzenegger/Manzoni/Studer/ Leanza
, a.a.O., Rz 13 f.). Dabei wurden die moralische Einschätzung und die Einstellung zur rechtlichen Regelung erfasst, indem die Teilnehmenden gebeten wurden, für sechs Fallbeispiele auf einer Skala von 1 (völlig falsch) bis 10 (völlig richtig) anzugeben, inwiefern sie die Handlungen der Ärzte oder Sterbehelfer als richtig oder falsch erachten und ob diese gesetzlich verboten oder erlaubt sein sollten (
Schwarzenegger/Manzoni/Studer/Leanza,
a.a.O., Rz 15 f., 18, 20). Die mittleren Zustimmungswerte lagen auch in den Fällen der Suizidbeihilfe für Personen, die noch nicht am Lebensende stehen (sterbewilliger Alzheimerpatient und polymorbider Hochbetagter), bei 5.9 und 6.7. Damit schätzten die Schweizerinnen und Schweizer das Handeln des Arztes auch in diesen Fällen mehrheitlich als moralisch richtig ein (
Schwarzenegger/Manzoni/Studer/Leanza
, a.a.O., Rz 18). Eine klare Mehrheit (60 % und 70 %) war zudem der Ansicht, dass die Handlungen der Ärzte in diesen Fällen gesetzlich erlaubt sein sollten (
Schwarzenegger/Manzoni/Studer/Leanza,
a.a.O., Rz 20). In einer repräsentativen Umfrage bei rund 1‘000 Personen aus der deutsch- und französischsprachigen Schweiz im August 2014 befürworteten 68 % der Befragten Suizidhilfe für lebensmüde Hochbetagte (http://www.blick.ch/news/schweiz/mehrheit-dafuer-suizidbeihilfe-bald-fuer-lebensmuede-alte-id3151918.html [besucht am 21. März 2017];
Schaerz,
in: AJP 2015 S. 1308 ff., 1321). Dieses Ergebnis steht allerdings im Widerspruch zum Ergebnis der Zürcher Studie aus dem Jahr 2010. Dabei wurde das Statement, Suizidbeihilfe von Sterbehilfeorganisationen solle auch bei alten Menschen, die kein körperliches Leiden haben, erlaubt sein, wenn sie nicht mehr leben wollten, aber noch bei klarem Verstand seien, mehrheitlich abgelehnt (
Schwarzenegger/Manzoni/ Studer/Leanza,
a.a.O., Rz 30, 33).
6.
6.1
Die Vorinstanz begründet die Pflicht zur Einhaltung der SAMW-Richtlinien auch damit, dass es sich dabei um Qualitätsvorschriften handle. Sie hat weiter erwogen, Personen mit einer Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung gemäss § 30 des Gesundheitsgesetzes (GesG; SG 300.100) verfügten gemäss § 23 Abs. 1 lit. a GesG über ein angemessenes Qualitätssicherungssystem und die Fachpersonen und Betriebe hätten gemäss § 26 Abs. 1 der Verordnung über die Fachpersonen und Betriebe im Gesundheitswesen (Bewilligungsverordnung; SG 310.120) die Qualitätssicherungsvorschriften der jeweiligen Berufsgattung jederzeit einzuhalten (vor-instanzlicher Entscheid Ziff. 19).
6.2
Wie vorstehend eingehend dargelegt worden ist, gelten die SAMW-Richtlinien nur für Patienten am Lebensende und gibt es in der Schweiz keine expliziten Richtlinien oder Standesregeln, welche die ärztliche Suizidhilfe für noch nicht am Lebensende stehende Personen regeln (vgl. oben E. 5.3). Damit können die SAMW-Richtlinien von vornherein keine in allen Fällen der ärztlichen Suizidhilfe einzuhaltenden Qualitätssicherungsvorschriften darstellen. Zumindest wenn man fälschlicherweise davon ausginge, die SAMW-Richtlinien gälten auch für Personen, die noch nicht am Lebensende stehen, und schlössen damit ärztliche Suizidhilfe für solche Personen aus, könnten die SAMW-Richtlinien insoweit auch nicht als Qualitätssicherungsvorschriften betrachtet werden. Die Frage, ob Suizidhilfe nur Personen am Lebensende geleitet werden darf, beschlägt nicht die Qualität der ärztlichen Leistung. Schliesslich sind die Berufsregeln in Art. 40 MedBG bundesrechtlich abschliessend geregelt und kann das kantonale Recht deshalb unter dem Titel der Qualitätssicherung keine weitergehenden Berufspflichten statuieren (vgl. oben E. 5.1). Selbst wenn die Standesordnung FMH und/oder die SAMW-Richtlinien die ärztliche Suizidhilfe für Personen, die noch nicht am Lebensende stehen, ausschlössen, bestünde aber zumindest insoweit keine Berufspflicht gemäss Art. 40 MedBG zur Befolgung der Standesordnung FMH und/oder der SAMW-Richtlinien, wie vorstehend eingehend dargelegt worden ist (vgl. oben E. 5.4). Damit lässt sich die angefochtene Auflage auch nicht auf § 23 Abs. 1 lit. a GesG oder § 26 Abs. 1 Bewilligungsverordnung stützen.
7.
Die Erforderlichkeit der angefochtenen Auflage wird von den Vorinstanzen aus-schliesslich damit begründet, dass die Rekurrentin ihre Berufspflichten gemäss Art. 40 MedBG verletzt habe, indem sie auch nicht i.S.d. SAMW-Richtlinien terminal kranken Personen Suizidhilfe geleistet habe, und die Gefahr bestehe, dass sie weitere derartige Pflichtverletzungen begehen könnte (vorinstanzlicher Entscheid Ziff. 26). Wie vorstehend eingehend dargelegt worden ist, begründet allein der Umstand, dass die Person, der ärztliche Suizidhilfe geleistet wird, noch nicht am Lebensende steht, keine Berufspflichtverletzung. Darüber hinausgehende Umstände, die eine Berufspflichtverletzung begründen könnten, werden von den Vorinstanzen nicht behauptet und sind auch nicht ersichtlich. Insbesondere gibt es auch keinen Grund zur Annahme, dass die Rekurrentin die übrigen in Art. 4.1 der SAMW-Richtlinien statuierten Voraussetzungen nicht eingehalten hätte oder in Zukunft nicht einhalten würde. Damit besteht keine Gefahr einer Berufspflichtverletzung. Eine Auflage ist folglich zur Gewährleistung des rechtmässigen Zustands nicht notwendig und deshalb unverhältnismässig. Die angefochtene Auflage ist deshalb vollumfänglich und ersatzlos aufzuheben.
8.
Der Rechtsvertreter der Rekurrentin macht für das erstinstanzliche Verfahren einen Zeitaufwand von 4.5 Stunden und für das zweitinstanzliche Verfahren einen solchen von 6.5 Stunden geltend, wobei aufgrund des Betreffs der Honorarnote („Rekursverfahren“) davon auszugehen ist, dass es sich beim erstinstanzlichen Verfahren um das Rekursverfahren vor der Vorinstanz handelt. Zudem werden Auslagen für Kopien, Porto und E-Mail von CHF 36.60 geltend gemacht (Honorarnote vom 16. Januar 2017). Auch wenn eine Detaillierung fehlt, erscheinen der geltend gemachte Zeitaufwand und die Auslagen ohne weiteres angemessen. Der Stundenansatz für die Parteientschädigung beträgt in verwaltungsrechtlichen Fällen jedoch praxisgemäss CHF 250.– und nicht, wie gemäss Honorarnote, CHF 300.– (statt vieler VGE VD.2016.162 vom 24. November 2016 E. 2.1 und VD.2016.110 vom 29. September 2016 E. 4.1).
Die Parteientschädigung für das verwaltungsinterne Rekursverfahren richtet sich nach dem Rahmen von § 13 Abs. 1 i.V.m. § 11 lit. a der Verordnung zum Gesetz über die Verwaltungsgebühren. (VGV; SG 153.810). Danach beträgt das auszurichtende Honorar CHF 20.– bis CHF 850.–, in besonderen Fällen bis CHF 1‘750.–. Das Verwaltungsgericht hat dazu erwogen, dass bei der Auslegung dieser aus dem Jahr 1993 stammenden Bestimmungen der Kostenentwicklung bei der Rechtsvertretung Rechnung zu tragen sei (VGE VD.2012.40 vom 23. November 2012, E. 4). Es hat insbesondere ausgeführt, dass es sich daher rechtfertige, den Begriff eines „besonderen Falles“ gemäss § 11 VGV mit Bezug auf die Vertretungskosten eher grosszügig auszulegen und bei der Bestimmung des „Streitwerts“, des „Umfangs der Streitsache“ oder „wesentlicher Vermögensinteressen“, welche gemäss § 13 Abs. 2 VGV den Entschädigungsrahmen nach Massgabe von § 12 Abs. 2 VGV erweiterten, keine hohen Anforderungen zu stellen (a.a.O.). Diese Praxis wurde seither in etlichen Entscheiden bestätigt und weiter konkretisiert (VGE VD.2012.104 vom 31. Januar 2013 E. 4.2, VD.2013.109 vom 11. Februar 2014 E. 3.1 f., VD.2014.38 vom 10. September 2014 E. 3.2.3, VD 2013.58 vom 7. April 2015 E. 2.3, VD. 2014.258 vom 15. Juli 2015 E.3.1). Vor dem Hintergrund der gesellschaftspolitischen Bedeutung der Sache und ihrer wirtschaftlichen und beruflichen Bedeutung für die Rekurrentin ist auf dieser Grundlage vorliegend ein solcher besonderer Fall anzunehmen, weshalb ein Entschädigungsrahmen bis CHF 1‘750 besteht. Der Rekurrentin ist somit für das verwaltungsinterne Rekursverfahren auf der Grundlage des geltend gemachten Aufwands ihres Vertreters eine Parteientschädigung von CHF 1‘125.– (4,5 Stunden à CHF 250.–) zuzüglich MWST zuzusprechen.
Für das verwaltungsgerichtliche Verfahren ist der Rekurrentin eine Parteientschädigung von CHF 1‘661.60 (6,5 Stunden à CHF 250.– und Auslagen von CHF 36.60) zuzüglich MWST zuzusprechen.