Decision ID: 7fca4954-a386-5af4-b6b6-530242f14016
Year: 2016
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Sachverhalt:
A.
Die Stiftung Greenpeace Schweiz (nachfolgend: Gesuchstellerin) stellte
beim Eidgenössischen Nuklearsicherheitsinspektorat ENSI mit E-Mail vom
14. November 2014 ein Zugangsgesuch betreffend die Abluftdaten (Aktivi-
tät) am Kamin des Kernkraftwerks Leibstadt (nachfolgend: KKL) für die Pe-
riode 1. Januar 2013 bis 1. November 2014 und verlangte insbesondere,
dass ihr diese sogenannten EMI-Daten (Edelgase, Aerosole, Jod bei der
Normalbetriebsinstrumentierung und Edelgase bei der Störfallbetriebs-
instrumentierung) in einem lesbaren Format herausgegeben werden.
Das ENSI teilte der Gesuchstellerin mit Schreiben vom 23. Dezember 2014
mit, es könne dem Gesuch nicht entsprechen, da man nicht mehr über die
verlangten Daten verfüge und die Betreiberin des KKL, die Kernkraftwerk
Leibstadt AG, dem Ersuchen des ENSI, jene nochmals zu übermitteln,
nicht nachgekommen sei.
B.
Nach Durchführung des von der Gesuchstellerin eingeleiteten Schlich-
tungsverfahrens nach Art. 13 des Öffentlichkeitsgesetzes (BGÖ, SR 152.3)
empfahl der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte
EDÖB mit Empfehlung vom 5. Oktober 2015, das ENSI beschaffe sich die
im Zugangsgesuch verlangten Abluftdaten wieder und gewähre der Ge-
suchstellerin den Zugang zu diesen. Sodann publiziere das ENSI die Emis-
sionsdaten der Kaminabluft von Kernkraftwerken gemäss Art. 19 der Öf-
fentlichkeitsverordnung (VBGÖ, SR 152.31) auf seiner Website.
Die Kernkraftwerk Leibstadt AG verlangte daraufhin vom ENSI mit Schrei-
ben vom 12. Oktober 2015 den Erlass einer Verfügung im Sinne von Art. 15
BGÖ.
C.
Am 3. November 2015 erliess das ENSI eine Verfügung mit folgendem Dis-
positiv:
„1. Das ENSI verpflichtet die Kernkraftwerk Leibstadt AG dazu, innert 30 Ta-
gen nach Eintritt der Rechtskraft dieser Verfügung die Abluftdaten am Ka-
min des Kernkraftwerks Leibstadt (sog. EMI-Daten) aus dem Zeitraum vom
1.1.2013 bis 1.11.2014 gemäss dem Einsichtsbegehren vom 14. Novem-
A-7874/2015
Seite 3
ber 2014 des Gesuchstellers auf einem elektronischen Datenträger einzu-
reichen, und das ENSI gewährt dem Gesuchsteller den Zugang zu diesen
EMI-Daten.
2. Das ENSI verzichtet ab Rechtskraft dieser Verfügung auf die automatische
Löschung von EMI-Daten des Kernkraftwerks Leibstadt und bewahrt diese
ab dann systematisch auf. Diese Verfügung geht mit Bezug auf das Kern-
kraftwerk Leibstadt der Ziffer 3 des ANPA-Reglements (ENSI-AN-7057)
vor.
3. Ab dem Zeitpunkt der systematischen Aufbewahrung von EMI-Daten ge-
mäss Dispositiv Ziffer 2 dieser Verfügung veröffentlicht das ENSI diese je-
weils monatsweise gebündelt, zusammen mit den monatlichen Abgabebi-
lanzen der Kaminabluft, aktiv auf seiner Website.
4. Für diese Verfügung werden keine Gebühren erhoben.
5. Diese Verfügung wird der Kernkraftwerk Leibstadt AG schriftlich und ein-
geschrieben mitgeteilt. Dem Rechtsvertreter des Gesuchstellers und dem
Eidgenössischen Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragen wird eine
Kopie zugestellt.“
D.
Gegen diesen Entscheid des ENSI (nachfolgend: Vorinstanz) erhebt die
Kernkraftwerk Leibstadt AG (nachfolgend: Beschwerdeführerin) mit Ein-
gabe vom 3. Dezember 2015 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht
mit dem Antrag, die Verfügung sei aufzuheben. Eventualiter, falls die Ver-
fügung nicht integral aufgehoben werde, beantragt die Beschwerdeführe-
rin, es sei die Vorinstanz anzuweisen, die ihr in Bezug auf das KKL über-
mittelten EMI-Daten weiterhin nach Ablauf von 30 Tagen seit Übermittlung
zu löschen sowie zu untersagen, diese Daten auf ihrer Website zu veröf-
fentlichen oder Dritten auf andere Weise zugänglich zu machen.
E.
Die Vorinstanz verzichtet mit Schreiben vom 27. Januar 2016 auf eine Ver-
nehmlassung.
Die Gesuchstellerin (nachfolgend: Beschwerdegegnerin) reicht am 25. Fe-
bruar 2016 eine Beschwerdeantwort ein und beantragt die Abweisung der
Beschwerde.
A-7874/2015
Seite 4
F.
Die Beschwerdeführerin hält in ihren Schlussbemerkungen vom 25. April
2016 an ihren Begehren fest.
G.
Auf die weiteren Vorbringen der Parteien und die sich bei den Akten be-
findlichen Dokumente wird – soweit entscheidrelevant – in den nachfolgen-
den Erwägungen eingegangen.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Beim angefochtenen Entscheid handelt es sich um eine Verfügung im
Sinne von Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVG, SR 172.021),
die von einer Vorinstanz im Sinne von Art. 33 Bst. e des Verwaltungsge-
richtsgesetzes (VGG, SR 173.32) erlassen wurde (vgl. Art. 1 Abs. 1 des
Bundesgesetzes über das ENSI vom 22. Juni 2007 [ENSIG, SR 732.2]; Ur-
teil des Bundesverwaltungsgerichts [BVGer] A-670/2015 vom 22. Mai 2015
E. 1.1). Da keine Ausnahme gemäss Art. 32 VGG vorliegt, ist das Bundes-
verwaltungsgericht zur Beurteilung der Beschwerde zuständig (Art. 31
VGG und Art. 44 VwVG).
Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach dem
VwVG, soweit das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG und Art. 16
Abs. 1 BGÖ).
1.2 Die Beschwerdeführerin hat sich am vorinstanzlichen Verfahren betei-
ligt und ist als Adressatin der angefochtenen Verfügung, mit welcher sie
namentlich verpflichtet wurde, der Vorinstanz EMI-Daten einzureichen, die
gegen ihren Willen der Beschwerdeführerin offengelegt werden sollen, so-
wohl formell als auch materiell beschwert, weshalb sie zur Beschwerde le-
gitimiert ist (vgl. Art. 48 Abs. 1 VwVG).
1.3 Auf die im Übrigen frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde (vgl.
Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 VwVG) ist demnach einzutreten.
2.
Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet grundsätzlich mit uneinge-
schränkter Kognition. Es überprüft die angefochtene Verfügung auf
A-7874/2015
Seite 5
Rechtsverletzungen – einschliesslich unrichtiger oder unvollständiger Fest-
stellung des rechtserheblichen Sachverhalts und Rechtsfehler bei der Er-
messensausübung – sowie auf Angemessenheit hin (Art. 49 VwVG). Es
wendet das Recht von Amtes wegen an und ist nicht an die rechtlichen
Begründungen der Parteien gebunden (Art. 62 Abs. 4 VwVG).
3.
Das BGÖ bezweckt die Förderung der Transparenz über Auftrag, Organi-
sation und Tätigkeit der Verwaltung (Art. 1 BGÖ). Mit dem im BGÖ veran-
kerten Öffentlichkeitsprinzip (vgl. Art. 6 Abs. 1 BGÖ) mit Geheimhaltungs-
vorbehalt (vgl. Art. 7 ff. BGÖ), welches einen grundsätzlichen Anspruch auf
Zugang zu amtlichen Dokumenten gewährt, soll Transparenz geschaffen
werden, damit Bürgerinnen und Bürger politische Abläufe erkennen und
beurteilen können. Nebst dem Vertrauen soll dadurch das Verständnis für
die Verwaltung und ihr Funktionieren gefördert sowie die Akzeptanz staat-
lichen Handelns erhöht werden. Der Öffentlichkeitsgrundsatz bildet über-
dies eine wesentliche Voraussetzung für eine sinnvolle demokratische Mit-
wirkung am politischen Entscheidfindungsprozess und für eine wirksame
Kontrolle der staatlichen Behörden (Urteil des Bundesgerichts [BGer]
1C_50/2015 vom 2. Dezember 2015 E. 2.2; Urteile des BVGer A-6313/2015
vom 27. April 2016 E. 4 und A-4186/2015 vom 28. Januar 2016 E. 3, je
m.w.H.).
4.
4.1 Gemäss Art. 96 Abs. 5bis der Strahlenschutzverordnung vom 22. Juni
1994 (StSV; SR 814.501) kann die Vorinstanz bei Betrieben, bei denen
Störfälle (zum Begriff vgl. Anhang 1 i.V.m. Art. 4 StSV) eintreten können,
die mit einer Häufigkeit zwischen 10-4 und 10-6 pro Jahr zu erwarten sind
(vgl. Art. 94 Abs. 5 StSV), verlangen, dass Anlageparameter, die zur Ver-
folgung des Unfallablaufs, zur Erstellung von Diagnosen und Prognosen
sowie zur Ableitung von Schutzmassnahmen für die Bevölkerung notwen-
dig sind, erfasst und über ein störfallsicheres Übermittlungsnetz kontinuier-
lich an die Vorinstanz übertragen werden. Die Vorgaben zur permanenten
Übermittlung dieser Anlageparameter werden im Kapitel 5.5 der Richtlinie
der Vorinstanz „Notfallschutz in Kernanlagen“ vom 30. April 2009 (ENSI-
B12) konkretisiert (zur Rechtsnatur von Richtlinien vgl. statt vieler Urteil des
BVGer A-3597/2015 vom 8. März 2016 E. 4.4.2 m.w.H.). Daraus ergibt
sich, dass die Kraftwerkbetreiberinnen die Anlageparameter (ANPA-Daten)
im 2-Minuten- und die EMI-Daten im 10-Minuten-Takt an die Vorinstanz zu
A-7874/2015
Seite 6
übermitteln haben. Die Richtlinie der damaligen Hauptabteilung für die Si-
cherheit der Kernanlagen HSK (Vorgängerorganisation der Vorinstanz)
„Strahlenschutzmessmittel in Kernanlagen: Konzepte, Anforderungen und
Prüfungen“ vom 1. Februar 2008 (HSK-G13) enthält in den Kapiteln 2.2
und 4.2.3 sowie die Richtlinie der Vorinstanz „Messmittel für ionisierende
Strahlung“ vom 4. November 2015 (ENSI-G13) in den Kapiteln 5.4 und 6.4
präzisierende Vorgaben zur radiologischen Anlagenüberwachung und ins-
besondere zu den Messsystemen für die Kaminfortluftüberwachung.
Zur Umsetzung von Art. 96 Abs. 5bis StSV hat die Vorinstanz in Absprache
mit den Betreiberinnen der Schweizer Kernkraftwerke das ANPA-Betriebs-
reglement vom 14. Oktober 2009 (ENSI-AN-7057; < http://www.ensi.ch/de/
wp-content/uploads/sites/2/2015/06/anpa-betriebsreglement-2009-10-14_
geschwaerzt_nach_edoeb.pdf >, abgerufen am 27.05.2016; nachfolgend:
ANPA-Reglement) erlassen, in welchem entsprechend der Richtlinie ENSI-
B12 die permanente Übertragung der EMI-Daten an die Vorinstanz im
10-Minuten-Takt vorgesehen ist. Gemäss Ziff. 3 dieses Reglements wer-
den EMI-Daten, die älter als 30 Tage sind, bei der Vorinstanz automatisch
gelöscht. Ziff. 2 hält fest, die EMI-Daten seien vertraulich zu behandeln.
Der Zugang werde intern nur Berechtigten gewährt und gegen unberech-
tigte Zugriffe von aussen durch IT-Security Massnahmen geschützt.
4.2 Die Messgeräte zur Erfassung von EMI-Daten sind darauf ausgelegt,
unter Notfallbedingungen realistische Werte zu liefern. Deren inhaltliche
Aussagekraft ist unter Normalbedingungen nicht gewährleistet. Die radio-
aktiven Abgaben im Normalbetrieb sind so gering, dass sie sich unterhalb
der Minimalanzeigen der EMI-Messgeräte bewegen. Sie belegen im Nor-
malbetrieb das Vorhandensein einer durchgehenden Abgabenüberwa-
chung und Datenlieferung an die Vorinstanz im Sinne einer Funktionskon-
trolle. Ausserhalb des Notfallschutzes ist die Vorinstanz für die laufende
Aufsichtstätigkeit nicht darauf angewiesen, später nochmals auf die EMI-
Daten zugreifen zu können.
Die Kraftwerkbetreiberinnen überwachen daneben kontinuierlich die Abluft-
emissionen (Edelgas-, Iod- und Aerosol-Abgaben) mittels Probenahmen
aus der Kaminfortluft und bilanzieren diese periodisch.
Zudem überwacht die Vorinstanz automatisch und in Echtzeit die Radioak-
tivität in der Umgebung der Schweizer Kernkraftwerke unabhängig von den
Betreiberinnen mit dem eigenen Messsystem MADUK (Messnetz zur au-
A-7874/2015
Seite 7
tomatischen Dosisleistungsüberwachung in der Umgebung der Kernkraft-
werke), welches sich aus insgesamt 57 Immissionsmessstationen in vier
Teilnetzen mit je zwölf bis 17 Stationen im Umkreis von rund sechs Kilome-
tern um die schweizerischen Kernkraftwerke (und um das Paul Scherrer
Institut) zusammensetzt. Das MADUK-System komplettiert und ergänzt
das gesamtschweizerische Messnetz zur Radioaktivitätsüberwachung
NADAM (Netz für die automatische Dosisleistungsalarmierung und -mes-
sung), das weitere 66, über die ganze Schweiz verteilte Messstationen
zählt (< http://www.ensi.ch/de/notfallschutz/messnetz-maduk >, abgerufen
am 27.05.2016). MADUK-Messwerte veröffentlicht die Vorinstanz auf ihrer
Website (< http://www.ensi.ch/de/messwerte-radioaktivitat >, abgerufen
am 27.05.2016), NADAM-Messwerte können auf der Website der Nationa-
len Alarmzentrale eingesehen werden (< http://www.naz.ch/de/aktuell/
messwerte.html >, abgerufen am 27.05.2016).
5.
Zwischen den Parteien ist im Wesentlichen strittig, ob die Vorinstanz zu
Recht die Beschwerdeführerin zur erneuten Übermittlung der EMI-Daten
aus dem Zeitraum 1. Januar 2013 bis 1. November 2014 verpflichtete und
der Beschwerdegegnerin Zugang zu diesen gewährte (vgl. nachfolgend
E. 6). Sodann gilt es darüber zu befinden, ob die Vorinstanz berechtigt ist,
inskünftig die EMI-Daten der Beschwerdeführerin länger als 30 Tage auf-
zubewahren und auf ihrer Website zu veröffentlichen (vgl. nachfolgend
E. 7–9).
5.1
5.1.1 Der EDÖB erwog in seiner Empfehlung, die EMI-Daten dienten der
Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe und befänden sich zumindest zeitlich
begrenzt im Besitz der Vorinstanz. Während dieser Zeit handle es sich um
amtliche Dokumente im Sinne von Art. 5 BGÖ, welche nach der gesetzli-
chen Vermutung des BGÖ grundsätzlich zugänglich seien.
5.1.2 Besitze eine Behörde ein amtliches Dokument, dessen Erstellerin
oder Hauptadressatin sie gewesen sei, nicht mehr, habe sie alle Massnah-
men zu ergreifen, die zur Beschaffung des Dokuments erforderlich seien.
Die Vorinstanz sei daher verpflichtet, die streitgegenständlichen EMI-Daten
wiederzubeschaffen. Aufgrund des Aufsichtsverhältnisses habe die Be-
schwerdeführerin die Daten der Vorinstanz ein weiteres Mal zu liefern.
A-7874/2015
Seite 8
Die automatische Löschung der Messdaten nach 30 Tagen sei einzig im
ANPA-Reglement, welches einer Absprache zwischen der Vorinstanz und
den Kraftwerkbetreiberinnen gleichkomme, geregelt. Diese Regelung habe
zur Folge, dass die Vorinstanz fortlaufend Informationen, welche die Erfül-
lung einer öffentlichen Aufgabe beträfen, aus der Hand gebe bzw. vernichte
und sie damit dem Zugangsanspruch gemäss BGÖ entziehe. Es sei davon
auszugehen, dass die Beschaffungspflicht über den Zeitpunkt des Ein-
gangs eines Zugangsgesuches hinaus zurückwirke. So könne sicherge-
stellt werden, dass Informationen oder Dokumente, die einmal dem BGÖ
unterstanden hätten und der gesetzlichen Vermutung entsprechend zu-
gänglich gewesen seien, zu einem späteren Zeitpunkt nicht mittels behörd-
licher Absprachen oder behördeninterner Regelwerke einseitig und im Be-
lieben der Behörde dem Geltungsbereich des BGÖ entzogen werden
könnten.
5.1.3 Da betreffend die EMI-Daten ein anhaltendes, gewichtiges Informa-
tionsinteresse der Öffentlichkeit bestehe – wie die immer wieder beim
EDÖB eingehenden Schlichtungsgesuche und die regelmässige Berichter-
stattung in den Medien zeigten, sei es wünschenswert, dass die Vorinstanz
die genannten Daten gemäss Art. 19 VBGÖ aktiv auf ihrer Website publi-
ziere.
5.2
5.2.1 Die Vorinstanz bringt zur Begründung der angefochtenen Verfügung
vor, die Beschwerdeführerin sei rechtlich verpflichtet, der Vorinstanz die
EMI-Daten zur Erfüllung ihrer Aufgaben im Notfallschutz zu übermitteln. Mit
der entsprechenden Datenhaltung bei der Vorinstanz werde eine öffentli-
che Aufgabe im Sinne von Art. 5 Abs. 1 Bst. c BGÖ erfüllt.
Der elektronische Export der EMI-Daten in ein Dokument umfasse mehrere
Arbeitsschritte und erfordere eine Spezialsoftware, die auf wenigen Com-
putern der Vorinstanz für Zwecke der Notfallorganisation installiert sei. Der
durchschnittliche Benutzer der Vorinstanz verfüge weder über die nötigen
EDV-Berechtigungen noch über die Kenntnis für entsprechende Compu-
termanipulationen. Eigentliche technische Schwierigkeiten stünden der
Generierung eines Dokuments aus den elektronisch aufgezeichneten EMI-
Daten jedoch nicht entgegen und der Zeitbedarf dafür halte sich in Gren-
zen. Entgegen ihrer früheren Praxis stufe die Vorinstanz diesen Prozess
deshalb insgesamt als einfachen elektronischen Vorgang im Sinne von
Art. 5 Abs. 2 BGÖ ein.
A-7874/2015
Seite 9
5.2.2 Betreffend die Wiederbeschaffungsbemühungen schliesst sich die
Vorinstanz dem EDÖB an. Eine Behörde könne ein Zugangsgesuch zu ei-
nem verloren gegangenen amtlichen Dokument nicht einfach abweisen,
sondern dürfe nichts unversucht lassen, um dem Gesuchsteller eine mög-
licherweise vorhandene Kopie zu verschaffen. Die Beschwerdeführerin
treffe eine Pflicht zur Aufbewahrung der EMI-Daten, weshalb die Daten
technisch wiederbeschafft werden könnten. Der Umstand, dass die streit-
gegenständlichen EMI-Daten zum Zeitpunkt des Zugangsgesuchs einzig
noch bei der Beschwerdeführerin gespeichert gewesen seien, ändere
nichts an der Rechtsnatur dieser Daten als amtliches Dokument.
Die Vorinstanz könne dem Zugangsgesuch lediglich unter Rückgriff auf die
bei der Beschwerdeführerin pflichtgemäss aufbewahrte Dokumentation
nachkommen, weshalb eine Mitwirkungspflicht der Beschwerdeführerin zu
bejahen sei, zumal ihr die erneute Übermittlung der EMI-Daten zugemutet
werden könne.
5.2.3 Die Veröffentlichung der EMI-Daten auf der Website der Vorinstanz
rechtfertige sich angesichts der diversen diesbezüglichen Zugangsgesu-
che und der medialen Berichterstattung, was zeige, dass in der interessier-
ten Öffentlichkeit ein Bedürfnis nach Offenlegung dieser Daten bestehe.
Mit einer aktiven Publikation der Daten könne überdies der administrative
Aufwand der Vorinstanz, welcher sich aus der Bearbeitung von entspre-
chenden Zugangsgesuchen ergebe, erheblich gesenkt werden.
5.3
5.3.1 Nach Ansicht der Beschwerdeführerin handelt es sich bei den EMI-
Daten als mechanisch erzeugte Messwerte nicht um ein amtliches Doku-
ment im Sinne von Art. 5 BGÖ. Der Gesetzgeber habe keinen Zugangsan-
spruch zu solchen numerischen Messwerten vorgesehen. Es handle sich
um unbearbeitete Rohdaten ohne Aussagekraft, deren Veröffentlichung die
Transparenz nicht fördere, sondern beeinträchtige. Dementsprechend
nehme Art. 5 Abs. 3 Bst. b BGÖ nicht fertiggestellte Dokumente explizit
von der Begriffsdefinition aus, da die Veröffentlichung solcher Dokumente
die Gefahr von Missverständnissen und Unklarheiten berge, was für die –
wenn auch fertiggestellten – EMI-Daten ebenfalls gelte. Die Vorinstanz
habe denn, als sie beispielhaft EMI-Daten der Beschwerdeführerin vom Ja-
nuar 2015 auf ihrer Website veröffentlicht habe, auch einen von dieser auf
Nachfrage freiwillig gelieferten Text beigefügt, um eine sachlich richtige In-
terpretation der Daten zu gewährleisten (vgl. < http://www.ensi.ch/de/
A-7874/2015
Seite 10
dokumente/beurteilung-anpa-emi-daten-kkw-leibstadt-01-01-02-02-2015 >,
abgerufen am 27.05.2016). Die Aufarbeitung der Rohdaten sei indes mit
substantiellem Aufwand verbunden, welchen die Beschwerdeführerin nicht
betreffend sämtliche von ihr übermittelten EMI-Daten freiwillig zu leisten
bereit sei. Für eine entsprechende Verpflichtung fehle es an einer gesetz-
lichen Grundlage.
Die EMI-Daten erfüllten überdies bereits kurze Zeit nach ihrer Übermittlung
keine öffentliche Aufgabe mehr, seien sie doch lediglich bei einem Störfall
von Bedeutung. Trete kein solcher auf, seien sie irrelevant, da sie für den
Normalbetrieb nicht aussagekräftig seien. Dem Notfallschutz diene nicht
die Datenhaltung der Vorinstanz, sondern bloss die Datenübermittlung, mit
welcher ein störungsfreies Übermittlungssystem für den Notfall nachgewie-
sen werden solle. Es fehle den EMI-Daten sowohl an Informationsgehalt
als auch an einem Bezug zur Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe. In einem
auf ihrer Website publizierten Artikel (vgl.
< http://www.ensi.ch/de/2014/08/11/ensi-erstellt-einzelne-verlaeufe-zu-den-
radioaktiven-abgaben-der-schweizer-kernkraftwerke >, abgerufen am
27.05.2016) führe die Vorinstanz selbst aus, die EMI-Daten seien für die
laufende Aufsicht nicht relevant. Damit entfalle ein Zugangsanspruch, be-
zwecke das BGÖ doch Transparenz in Bezug auf Auftrag, Organisation
und Tätigkeit der Verwaltung, nicht jedoch die Definition neuer Anforderun-
gen an betriebliche Aufzeichnungen Privater ohne aufsichtsrechtliche Be-
deutung.
Ferner besitze die Vorinstanz die (laufenden) EMI-Daten nicht in der von
der Beschwerdegegnerin verlangten Form. Die Daten würden der Vorin-
stanz in Form einer ASCII-Datei übermittelt. Solche Dateien seien für die
Benutzer als solche nicht „lesbar“. Bei dem von der Vorinstanz geschilder-
ten Umwandlungsprozess (vgl. vorstehend E. 5.2.1) handle es sich nicht
um einen einfachen elektronischen Vorgang im Sinne von Art. 5 Abs. 2
BGÖ.
5.3.2 Weiter bringt die Beschwerdeführerin vor, es möge zutreffen, dass
Art. 96 Abs. 5bis StSV der Vorinstanz die Kompetenz einräume, die Erhe-
bung und Übermittlung von EMI-Daten durch die Beschwerdeführerin ho-
heitlich anzuordnen. Die Vorinstanz habe von dieser Verfügungskompe-
tenz jedoch keinen Gebrauch gemacht und sich stattdessen unter anderem
mit der Beschwerdeführerin im Rahmen des ANPA-Reglements auf die Mo-
dalitäten der Erhebung und Übermittlung der EMI-Daten geeinigt. Letztere
erfolge daher nicht gestützt auf Art. 96 Abs. 5bis StSV, sondern auf Basis
A-7874/2015
Seite 11
des ANPA-Reglements. Die Kraftwerkbetreiberinnen hätten ihre Zustim-
mung zu diesem von den Zusicherungen der Vorinstanz betreffend Ver-
traulichkeit, Sicherheit und Löschung der EMI-Daten abhängig gemacht.
5.3.3 Die Beschwerdeführerin bestreitet eine Wiederbeschaffungspflicht
der Vorinstanz. Das BGÖ regle (einzig) den Zugang zu amtlichen Doku-
menten, enthalte jedoch keine Vorschriften zu deren Aufbewahrung und
Wiederbeschaffung. Eine Behörde könne – wenn überhaupt – nur ver-
pflichtet sein, sich um die Wiederbeschaffung von Dokumenten zu bemü-
hen, bezüglich derer sie aufbewahrungspflichtig sei. Andernfalls müssten
sämtliche Behörden sämtliche amtlichen Dokumente unabhängig von de-
ren Archivierungswürdigkeit auf unbestimmte Zeit aufbewahren, um allfäl-
ligen, auch erst in der Zukunft gestellten Zugangsgesuchen entsprechen
zu können. Über das BGÖ würde auf diese Weise eine umfassende Auf-
bewahrungspflicht der Behörden betreffend alle als amtlich zu qualifizie-
renden Dokumente eingeführt und die Archivierungsgesetzgebung obso-
let. Dies sei nicht die Absicht des Gesetzgebers gewesen. Die in der bun-
desrätlichen Botschaft erwähnten Anstrengungen zur Wiederbeschaffung
von Dokumenten bezögen sich einzig auf verlorene Dokumente, die trotz
fortbestehendem Besitzwillen der Behörde nicht mehr auffindbar seien.
Eine Wiederbeschaffungspflicht könne auch nicht aus dem Archivierungs-
gesetz (BGA, SR 152.1) abgeleitet werden. Bei den EMI-Daten handle es
sich nicht um wichtige Dokumente bzw. archivwürdige Unterlagen im Sinne
von Art. 3 Abs. 3 BGA, hätten jene doch – ausser bei einem Störfall, der
bezüglich der fraglichen Daten nicht eingetreten sei – keinen nachlaufen-
den Informationswert und keine aufsichtsrechtliche Bedeutung.
Das von der Vorinstanz behauptete anhaltende, gewichtige Informations-
interesse der Öffentlichkeit erweise sich bei näherer Betrachtung als Inte-
resse eines einzigen Gesuchstellers, welcher eine Vielzahl gleichartiger
Zugangs- und Schlichtungsgesuche eingereicht habe. Ein gewichtiges In-
formationsinteresse vermöchte aber ohnehin keine Aufbewahrungspflicht
der Vorinstanz zu begründen. Das ANPA-Reglement sehe vielmehr eine
Verpflichtung zur automatischen Löschung der EMI-Daten innert 30 Tage
vor. Eine Wiederbeschaffungspflicht würde diese Vereinbarung verletzen
und eine weitere Datenlieferung gefährden. Dem Informationsinteresse der
Öffentlichkeit werde im Übrigen dadurch Rechnung getragen, dass die bi-
lanzierten Betriebsdaten – die sogenannten Patronendaten –, bei welchen
es sich um die korrekt ermittelten Emissionswerte handle, von der Vorin-
stanz aufbewahrt und auf deren Website veröffentlicht würden.
A-7874/2015
Seite 12
Selbst wenn die Vorinstanz eine Wiederbeschaffungspflicht treffen sollte,
sei aber die Beschwerdeführerin jedenfalls nicht zur erneuten Übermittlung
der EMI-Daten verpflichtet. Das BGÖ enthalte keine diesbezügliche ge-
setzliche Grundlage. Die entsprechende, sich aus dem kernenergierechtli-
chen Aufsichtsverhältnis ergebende Verpflichtung habe die Beschwerde-
führerin bereits mit der erstmaligen Übermittlung der EMI-Daten erfüllt.
5.3.4 Die Beschwerdeführerin sieht durch die angefochtene Verfügung so-
dann mehrere Bestimmungen des Ausnahmekatalogs von Art. 7 Abs. 1
BGÖ verletzt.
Im Fall einer Gutheissung des Zugangsgesuchs sei die Sicherung der un-
abhängigen und unbeeinflussten Aufsichtstätigkeit der Vorinstanz gefähr-
det, weshalb ein Fall von Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ gegeben sei.
Die Voraussetzungen von Art. 7 Abs. 1 Bst. c BGÖ seien erfüllt, da das KKL
zur sicherheitsrelevanten Infrastruktur der Schweiz gehöre und die Offen-
legung von Betriebsvorgängen die Wirksamkeit des Sicherungsdispositivs
gefährden könne.
Auch wenn die EMI-Daten selbst keine Geschäftsgeheimnisse darstellten,
liesse ihre Veröffentlichung Rückschlüsse auf gewisse Betriebsvorgänge
innerhalb des KKL zu. Weil die Stromproduzenten gegenseitig im Wettbe-
werb stünden, hätten sie Anspruch auf Schutz dieser Geschäfts- und Fab-
rikationsgeheimnisse (Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ).
Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ sei einschlägig, da ihr die Vorinstanz zugesichert
habe, die EMI-Daten vertraulich zu behandeln und Datensicherheitsmass-
nahmen zu treffen.
Eine Ausnahme gemäss Art. 7 Abs. 2 BGÖ sei schliesslich zu verneinen,
da keine öffentlichen Interessen bestünden, welche dem Anspruch der Be-
schwerdeführerin auf Schutz ihrer Personendaten vorgingen.
5.3.5 Die Beschwerdeführerin rügt ferner eine Verletzung des Vertrauens-
schutzprinzips und des Rückwirkungsverbots. Beim ANPA-Reglement
handle es sich um einen verwaltungsrechtlichen Vertrag zwischen Vorin-
stanz und Kraftwerkbetreiberinnen, der das in der Kann-Vorschrift von
Art. 96 Abs. 5bis StSV eingeräumte Ermessen der Vorinstanz konkretisiere.
Die Beschwerdeführerin habe der Vorinstanz die EMI-Daten stets im Ver-
A-7874/2015
Seite 13
trauen auf die Verbindlichkeit der im ANPA-Reglement enthaltenen Zusi-
cherungen übermittelt, in welchem sie zu schützen sei, umso mehr als die
Vorinstanz eingegangene Verpflichtungen rückwirkend aufhebe.
5.3.6 Die angefochtene Verfügung verstosse überdies gegen das Daten-
schutzgesetz (DSG, SR 235.1). Bei den EMI-Daten handle es sich um Per-
sonendaten, welche nur zu demjenigen Zweck bearbeitet werden dürften,
zu welchem sie beschafft worden seien. Dieses Zweckbindungsgebot nach
Art. 4 Abs. 3 DSG werde verletzt, wenn die Daten nicht vereinbarungsge-
mäss nach 30 Tagen gelöscht würden. Darüber hinaus bestehe auch ge-
stützt auf das DSG ein Anspruch auf Vernichtung von Daten, sobald der
Zweck der Datenbearbeitung weggefallen sei, was bezüglich der das Zu-
gangsgesuch betreffenden EMI-Daten gelte. Ebenso bestehe ein Anspruch
auf Geheimhaltung und Löschung unrichtiger Personendaten, der Teil des
verfassungsmässigen Rechts auf Schutz der Persönlichkeit und im DSG
ausdrücklich verankert sei. Aus diesem Grund sei nicht ersichtlich, weshalb
das ANPA-Reglement widerrechtlich sein solle.
Da die EMI-Daten nicht anonymisiert werden könnten, gelange Art. 9
Abs. 2 BGÖ zur Anwendung. Ein überwiegendes öffentliches Interesse an
der Bekanntgabe nach Art. 19 Abs. 1bis Bst. b DSG liege jedoch nicht vor.
Die in den EMI-Daten ausgewiesenen Emissionswerte entsprächen nicht
den tatsächlichen Emissionen, weshalb deren Veröffentlichung weder der
Information der Öffentlichkeit noch der Transparenz diene.
5.3.7 In den Dispositiv-Ziff. 2 und 3 der angefochtenen Verfügung sei
schliesslich nicht ohne Weiteres eine individuell-konkrete Anordnung im
Sinne von Art. 5 VwVG erkennbar. Die bestimmte Ankündigung einer Pra-
xisänderung durch die Vorinstanz begründe indes einen Unterlassungsan-
spruch gemäss Art. 25 Abs. 1 Bst. a in Verbindung mit Art. 25bis DSG. Die
Rechte der Beschwerdeführerin würden dadurch so stark berührt, dass ihr
eine Beschwerdemöglichkeit zukommen müsse, ungeachtet der Frage, ob
es sich dabei um eine Verfügung oder einen Realakt nach Art. 25a VwVG
handle.
Die angekündigte Praxisänderung erfordere eine einseitige Anpassung der
Ziff. 3 des ANPA-Reglements, mithin eines verwaltungsrechtlichen Vertra-
ges, womit die Vorinstanz direkt in die geschützte Rechtsposition der Be-
schwerdeführerin eingreife. Eine solche Anpassung erfordere, wie das
Reglement selbst festhalte, eine Absprache mit den Kraftwerkbetreiberin-
nen. Eine einseitige Abänderung durch die Vorinstanz wäre nur unter den
A-7874/2015
Seite 14
Voraussetzungen des Widerrufs von Verfügungen zulässig. Dies würde
insbesondere die Fehlerhaftigkeit der aufgehobenen Bestimmung bedin-
gen, wofür keine Gründe ersichtlich seien.
Bei den EMI-Daten handle es sich nicht um wichtige Daten im Sinne von
Art. 19 VBGÖ. Selbst die Vorinstanz räume ein, dass sie eine höchst be-
grenzte Aussagekraft hätten. Der Entscheid, die Daten auf ihrer Website
zu veröffentlichen, basiere allein auf dem angeblich grossen Publikumsin-
teresse. Bei der gemäss EDÖB grossen Zahl an Zugangsgesuchen handle
es sich jedoch um in hoher Kadenz eingereichte Gesuche einer einzelnen
natürlichen Person. Die Veröffentlichung der EMI-Daten auf der Website
der Vorinstanz würde überdies das Geschäfts- und Fabrikationsgeheimnis
der Beschwerdeführerin verletzen und eine unzulässige Datenbearbeitung
darstellen. Ein Abgleich der EMI-Daten mit den anhand der Patronendaten
ermittelten effektiven Emissionswerten als Gegenbestätigung sei nicht
möglich, da die EMI-Daten auf Basis ganz anders kalibrierter Messinstru-
mente erhoben würden und bei Normalbetrieb unzutreffende Emissions-
werte generierten. Im Übrigen sei bei der Veröffentlichung von Personen-
daten verwaltungsexterner Dritter besonders grosse Zurückhaltung gebo-
ten.
5.4
5.4.1 Die Beschwerdegegnerin macht geltend, bei den EMI-Daten handle
es sich um amtliche Dokumente, da sie gemäss Art. 96 Abs. 5bis StSV und
Kapitel 5.5 der konkretisierenden Richtlinie ENSI-B12 der Vorinstanz als
Aufsichtsbehörde übermittelt und von dieser aufbewahrt würden.
Die Auffassung der Beschwerdeführerin, wonach ein amtliches Dokument
nur solange der Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe diene und herauszu-
geben sei, bis der darauf basierende Behördenentscheid getroffen sei, die
entsprechende Qualifikation mithin zeitgebunden sei, überzeuge nicht. In
einem solchen Fall könnte kaum je einem Zugangsgesuch stattgegeben
werden.
5.4.2 Es sei irrelevant, ob die EMI-Daten wertlos seien, da das Recht, amt-
liche Dokumente einzusehen, unabhängig davon bestehe, ob daraus ein
Nutzen gezogen werden könne. Wegen der Kalibrierung der Messeinrich-
tungen würden zwar nur bestimmte Aktivitätsbereiche bzw. Emissionsni-
veaus aufgezeichnet und tiefe Emissionen nicht erfasst. Doch auch wenn
A-7874/2015
Seite 15
man anhand der EMI-Daten kein vollständiges Bild der radioaktiven Emis-
sionen erhalte, liessen sich bei Normalbetrieb zweifellos ebenfalls Schlüs-
se daraus ziehen. Die EMI-Daten stellten entgegen der Ansicht der Be-
schwerdeführerin insgesamt eine Art Gegenbestätigung zu den MADUK-
Daten dar, welche kein vollständiges Bild ergäben, da die freigesetzten
Stoffe zwischen ihrer Emission (EMI-Daten) von der Luft über kilometer-
weite Distanzen verfrachtet würden, bevor sie das MADUK – falls über-
haupt – als Immissionen erfasse.
5.4.3 EMI-Daten, die einmal im Besitz der Vorinstanz gewesen, es aber
nicht mehr seien, müssten von dieser wiederbeschafft werden. Wäre dem
nicht so, könnte sich eine Behörde jeglicher Dokumente, deren Veröffentli-
chung ihr unpässlich wäre, entledigen und so das Öffentlichkeitsprinzip
bzw. den Zugang privater Gesuchsteller zu amtlichen Dokumenten gänz-
lich aushebeln.
Der Wiederbeschaffungspflicht stehe auch das ANPA-Reglement, eine zu-
handen der Beschwerdeführerin erstellte Aktennotiz der Vorinstanz, nicht
entgegen, da es Art. 6 BGÖ (und wohl auch dem BGA und Art. 22 der Re-
gierungs- und Verwaltungsorganisationsverordnung [RVOV, SR 172.010.1])
widerspreche und vor diesen zurückzutreten habe.
Die Beschwerdeführerin treffe im Sinne einer Mitwirkungspflicht zur Wie-
derbeschaffungspflicht der Vorinstanz bzw. als deren Korrelat sowie ge-
stützt auf Art. 5 Abs. 1 Bst. b und Art. 6 BGÖ in Verbindung mit Art. 96
Abs. 5bis StSV eine Herausgabepflicht. Andernfalls würde der Wiederbe-
schaffungspflicht jegliche Grundlage entzogen.
Mangels einer Rechtsänderung finde auch das Rückwirkungsverbot keine
Anwendung. Der streitgegenständliche Sachverhalt habe sich nach Inkraft-
treten des BGÖ zugetragen.
5.4.4 Eine Ausnahme vom Zugangsrecht im Sinne von Art. 7 Abs. 1 BGÖ
liege nicht vor. Es handle sich bei den EMI-Daten als reine Messdaten ins-
besondere nicht um ein Geschäfts- oder Fabrikationsgeheimnis der Be-
schwerdeführerin. Im Fall des Bekanntwerdens der EMI-Daten bestehe
kein Risiko von Wettbewerbsverzerrungen zwischen verschiedenen Kraft-
werkbetreiberinnen. Ohnehin liege zwischen diesen keine Konkurrenzsitu-
ation im Sinne von Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ vor. Es sei überdies wider-
sprüchlich, wenn die Beschwerdeführerin die EMI-Daten einerseits als aus-
sage- und nutzlos bezeichne, dann aber ihr Fabrikationsgeheimnis verletzt
A-7874/2015
Seite 16
und die Sicherheit der Schweiz gefährdet sehe. Die Beschwerdeführerin
habe die EMI-Daten der Vorinstanz sodann nicht freiwillig im Sinne von
Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ, sondern gestützt auf Art. 96 Abs. 5bis StSV mitge-
teilt. Das ANPA-Reglement habe nur auf dieser Basis überhaupt verfasst
werden können. Zudem habe die Vorinstanz die Zusicherung der Vertrau-
lichkeit nicht auf ausdrückliches Verlangen der Beschwerdeführerin hin er-
teilt. Aber selbst wenn dem so wäre, sei die entsprechende Ziff. 2 des
ANPA-Reglements aufgrund der gesetzlichen Verpflichtung der Kraftwerk-
betreiberinnen zur Erfassung und Übermittlung der EMI-Daten an die Vor-
instanz von vornherein unwirksam.
Bei den EMI-Daten handle es sich um reine Sachdaten, umfassten sie
doch keinerlei Informationen zu natürlichen oder juristischen Personen und
auch nicht zur Beschwerdeführerin. Sollte es sich um Personendaten han-
deln, wäre das Zugangsgesuch aber jedenfalls – mangels Anonymisie-
rungsmöglichkeit – nach Art. 19 DSG in Verbindung mit Art. 9 Abs. 2 BGÖ
zu behandeln. Da die EMI-Daten im Zusammenhang mit der Erfüllung ei-
ner öffentlichen Aufgabe stünden und an ihrer Bekanntgabe ein überwie-
gendes öffentliches Interesse bestehe, stünde das DSG einer Zugangsge-
währung nicht entgegen.
5.4.5 Dispositiv-Ziff. 2 der angefochtenen Verfügung stelle eine zulässige
Praxisänderung durch die Vorinstanz dar. Es sprächen ernsthafte und
sachliche Gründe für die grundsätzlich erfolgte Praxisänderung, welche
nicht gegen Treu und Glauben verstosse. Das Interesse an der richtigen
Rechtsanwendung würde dasjenige der Rechtssicherheit überwiegen.
Bei den EMI-Daten handle es sich um wichtige amtliche Dokumente im
Sinne von Art. 19 VBGÖ. Der Vorinstanz habe sie denn auch in Ausübung
des ihr diesbezüglich zustehenden Ermessens als solche qualifiziert. Die-
ser Auffassung der Vorinstanz als Fachbehörde komme erhebliches Ge-
wicht zu.
6.
Nach Art. 5 Abs. 1 BGÖ gilt als amtliches Dokument jede Information, die
auf einem beliebigen Informationsträger aufgezeichnet ist (Bst. a), sich im
Besitz einer Behörde befindet, von der sie stammt oder der sie mitgeteilt
worden ist (Bst. b), und die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe betrifft
(Bst. c).
A-7874/2015
Seite 17
6.1 Ein amtliches Dokument muss einen informativen Inhalt besitzen (vgl.
Ingress von Art. 5 Abs. 1 BGÖ; Botschaft des Bundesrates vom 12. Feb-
ruar 2003 zum BGÖ, BBl 2003 1991; ferner Urteil des BVGer A-7405/2014
vom 23. November 2015 E. 5.1.2). Diese Voraussetzung ist vorliegend er-
füllt, selbst wenn die EMI-Daten nicht oder nur beschränkt aussagekräftig
sowie allenfalls missverständlich und deshalb interpretationsbedürftig sind.
Ist ein amtliches Dokument nicht verständlich, hat die zuständige Behörde
zwar nicht die Pflicht, es verständlich zu machen oder nachvollziehbar zu
gestalten (ROBERT BÜHLER, in: Maurer-Lambrou/Blechta [Hrsg.], Basler
Kommentar zum DSG/BGÖ, 3. Aufl. 2014 [nachfolgend: BSK DSG/BGÖ],
Art. 5 BGÖ N 10; vgl. ferner Botschaft BGÖ, BBl 2003 1992; etwas ande-
res gilt allenfalls, wenn die Behörde ein solches Dokument auf ihrer Web-
site publiziert; in einem solchen Fall kann sie verpflichtet sein, jenes zu
erläutern). Sie hat das Dokument allerdings gleichwohl „in der Rohform“
zugänglich zu machen. Es ist in der Folge dem jeweiligen Gesuchsteller
überlassen, wie er das Dokument interpretiert oder sich inhaltlich Zugang
verschafft, etwa indem er es auf eigene Kosten übersetzen oder sich er-
klären lässt. Gerade technische Daten können – wie sich vorliegend exem-
plarisch zeigt – regelmässig verschieden verstanden bzw. ausgelegt wer-
den und es liegt diesfalls in der Natur der Sache, dass das zugänglich ge-
machte Dokument nicht ohne Weiteres aus sich heraus verständlich ist.
Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin sind nicht nur von Men-
schen erstellte Dokumente als amtliche Dokumente zu betrachten; dafür
gibt es keinen sachlichen Grund. Das BGÖ macht keine Vorgaben betref-
fend Ersteller oder (ursprüngliche) Herkunft eines amtlichen Dokuments.
Entsprechend hält Art. 5 Abs. 1 Bst. a BGÖ fest, die Information könne auf
einem beliebigen Informationsträger aufgezeichnet sein. Nichts anderes
ergibt sich aus der Botschaft (vgl. BBl 2003 1991), welche im Übrigen –
anders als von der Beschwerdeführerin behauptet – nicht nur Beispiele an-
führt, die sich einzig auf von Menschen verfasste Dokumente beziehen
(können). Namentlich Statistiken, Ton- oder Bildaufzeichnungen und Doku-
mente auf elektronischen Datenträgern können durchaus auch rein ma-
schinell gefertigt werden. Zwar wird ihnen jeweils eine menschliche Pro-
grammierung zugrunde liegen. Dies gilt indes auch für rein mechanisch
erzeugte Daten, weshalb diese ebenfalls mit ihrer Erfassung als amtliches
Dokument zu betrachten sind, sofern die übrigen Voraussetzungen erfüllt
sind.
6.2 Aus Art. 5 Abs. 1 Bst. a BGÖ ergibt sich, dass sich das Einsichtsgesuch
auf ein bereits existierendes amtliches Dokument beziehen muss. Nach
A-7874/2015
Seite 18
Art. 5 Abs. 2 BGÖ gelten als amtliche Dokumente jedoch auch solche, die
durch einen einfachen elektronischen Vorgang aus aufgezeichneten Infor-
mationen erstellt werden können, welche die Anforderungen nach Art. 5
Abs. 1 Bst. b und c BGÖ erfüllen (sog. virtuelle Dokumente; vgl. zum Gan-
zen Botschaft BGÖ, BBl 2003 1992; Urteile des BVGer A-7405/2014 vom
23. November 2015 E. 5.1.3 und A-6738/2014 vom 23. September 2015
E. 4.3.1).
Die Vorinstanz räumt ein (vgl. vorstehend E. 5.2.1), dass für die Erstellung
eines Dokuments aus den EMI-Daten eine Spezialsoftware erforderlich sei,
die vom durchschnittlichen Benutzer – sowohl mangels Berechtigung als
auch mangels Kenntnissen – nicht bedient werden könne. Obwohl mehrere
Arbeitsschritte für sich allein noch nicht dagegen sprechen, könnte dies
bedeuten, dass vorliegend nicht mehr von einem einfachen elektronischen
Vorgang gesprochen werden kann (vgl. zum Ganzen Urteile des BVGer
A-6738/2014 vom 23. September 2015 E. 4.3.3 und A-931/2014 vom
9. Dezember 2014 E. 8.2, je m.H.). Aus Art. 5 Abs. 2 BGÖ kann indes nicht
e contrario gefolgert werden, dass nicht mit einem einfachen elektroni-
schen Vorgang erstellbare Dokumente per se keine amtlichen Dokumente
seien. Das Erfordernis der einfachen Herstellung soll die Behörden vor un-
verhältnismässigem Aufwand schützen. Erlaubt es das betroffene Informa-
tiksystem nicht, einem Zugangsgesuch auf einfache Art und Weise Folge
zu leisten, ist der Zugang deshalb – unter Vorbehalt der verschiedenen
Ausnahmebestimmungen des BGÖ – zu gewähren, wenn der Gesuchstel-
ler die Kosten der aufwendigen Erstellung selbst trägt (vgl. Urteil des
BVGer A-931/2014 9. Dezember 2014 E. 8.2; Botschaft BGÖ, BBl 2003
1996; DANIEL DEDEYAN, Transparenz gegen Geld? Die Gebührenregelung
des Öffentlichkeitsgesetzes, in: Baeriswyl/Rudin [Hrsg.], digma – Schriften
zum Datenrecht Band/Nr. 7, 2013, N 24; KURT NUSPLIGER, in: Brunner/Ma-
der [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, 2008, Art. 5 N 24). Da-
her muss es der betroffenen Behörde auch freigestellt sein, den Mehrauf-
wand trotz fehlender Verpflichtung aus freien Stücken auf sich zu nehmen.
Es muss somit nicht entschieden werden, ob sich aus den EMI-Daten mit
einem einfachen elektronischen Vorgang ein Dokument erstellen lässt, da
die Vorinstanz jedenfalls bereit und berechtigt ist, den entsprechenden Auf-
wand selbst zu tragen.
A-7874/2015
Seite 19
6.3 Die Vorinstanz befindet sich nicht im Besitz der vom Zugangsgesuch
betroffenen EMI-Daten, wie es Art. 5 Abs. 1 Bst. b BGÖ grundsätzlich ver-
langt. Es stellt sich die Frage, ob sie eine Wiederbeschaffungspflicht und
die Beschwerdeführerin eine Herausgabepflicht trifft.
6.3.1 Aus dem BGÖ ergibt sich nicht ausdrücklich eine Verpflichtung der
um Zugang ersuchten Behörde, sich um die Beschaffung von amtlichen
Dokumenten zu bemühen, in deren Besitz sie sich befunden hat, aber nicht
mehr befindet. In der Botschaft zum BGÖ wird ausgeführt, eine Behörde
müsse alle Massnahmen ergreifen, die zur Beschaffung des gewünschten
Dokuments erforderlich seien, wenn sie es nicht tatsächlich besitze, ob-
wohl sie dessen Erstellerin oder Hauptadressatin gewesen sei (BBl 2003
1993). Lehne die Behörde das Gesuch um Zugang zu einem verloren ge-
gangenen Dokument ab, indem sie dessen Nichtbestehen geltend mache,
könne sie sich nicht darauf beschränken, das Gesuch bloss abzuweisen.
Sie dürfe nichts unversucht lassen, um dem Gesuchsteller eine möglicher-
weise vorhandene Kopie zu verschaffen (BBl 2003 1992).
In den eidgenössischen Räten gab Art. 5 BGÖ zu keinen Diskussionen An-
lass; der bundesrätliche Entwurf (vgl. BBl 2003 2048 f.) wurde ohne inhalt-
liche Anpassung angenommen (vgl. AB 2003 S 1139 f. und AB 2004 N
1260). Die herrschende Lehre befürwortet in Übereinstimmung mit dem
Bundesrat (Botschaft) und dem EDÖB eine Wiederbeschaffungspflicht
(vgl. BÜHLER, a.a.O., Art. 5 BGÖ N 13; NUSPLIGER, a.a.O., Art. 5 N 18).
Das Bundesverwaltungsgericht zitierte im Urteil A-4049/2009 vom 3. Mai
2010 die Botschaft, ohne jedoch näher auf die Wiederbeschaffungspflicht
einzugehen, da es sich bei der betroffenen Behörde nicht um die Hauptad-
ressatin des streitigen Dokuments handelte (E. 10.2). Auch im Urteil
A-2064/2013 vom 9. Dezember 2013 verwies das Bundesverwaltungsge-
richt auf die Botschaft (und die Lehre), setzte sich indes nicht eingehend
mit der Wiederbeschaffungspflicht auseinander und verneinte eine solche
im konkreten Fall implizit, da sich die Behörde nie im Besitz der fraglichen
Dokumente befunden hatte (E. 5.1 f.). Eine Wiederbeschaffungspflicht be-
jahte sodann das Verwaltungsgericht Bern (Urteil VGE 100.2011.481 vom
15. April 2013 E. 4.4, publ. in: Bernische Verwaltungsrechtsprechung
[BVR] 2013 S. 397 ff.).
Es wäre tatsächlich stossend, wenn sich eine Behörde ihrer Offenlegungs-
pflicht gemäss BGÖ entziehen könnte, indem sie sich bestimmter Doku-
mente entledigte. Diesfalls scheint es gerechtfertigt, dass sich die Behörde
A-7874/2015
Seite 20
um deren Wiederbeschaffung zu bemühen hat. Gleich dürfte es sich ver-
halten, wenn Dokumente in der Obhut einer Behörde verloren gehen. In
solchen Fällen wird die Behörde unabhängig von einem Zugangsgesuch
nach BGÖ regelmässig verpflichtet sein, die betroffenen Unterlagen oder
Daten wiederzubeschaffen. Eine solche Verpflichtung dürfte dagegen ab-
zulehnen sein, wenn die Behörde den Besitz an einem Dokument recht-
mässig oder sogar vorschriftsgemäss aufgegeben hat, namentlich weil die
damit verbundene öffentliche Aufgabe erfüllt und der Besitz deshalb nicht
mehr notwendig ist. So kann die Behörde ein Dokument etwa – ohne eine
Kopie davon angefertigt zu haben – seinem ursprünglichen Besitzer zu-
rückgeben (z.B. die Unterlagen zur Bearbeitung eines Gesuchs) oder Da-
ten gestützt auf das DSG oder andere Bestimmungen vernichten (bei-
spielsweise die Bilder einer Überwachungskamera, die nach einer gewis-
sen Zeit automatisch gelöscht werden), nachdem der Zweck der Bearbei-
tung definitiv dahingefallen ist. Insbesondere wenn es sich – wie vorliegend
– bloss um ein nicht tatsächlich existierendes, virtuelles Dokument im
Sinne von Art. 5 Abs. 2 BGÖ handelt, wird naturgemäss oftmals kein tat-
sächliches Dokument erstellt, von dem eine Kopie angefertigt werden
könnte. Letzteres wäre in gewissen Fällen auch gar nicht zulässig, etwa
wenn sensible Daten (z.B. DNA-Profile, Bilder einer Überwachungska-
mera) endgültig zu löschen sind.
Wie es sich damit verhält, muss vorliegend jedoch nicht abschliessend be-
antwortet werden. Die Vorinstanz hat aus eigenem Antrieb Bemühungen
unternommen, die vom Zugangsgesuch betroffenen EMI-Daten von der
Beschwerdeführerin wieder erhältlich zu machen. Selbst wenn sie keine
entsprechende Pflicht getroffen haben bzw. treffen sollte, ist jedenfalls ein
Wiederbeschaffungsrecht der Vorinstanz – bzw. das Recht, entsprechende
Bemühungen zu unternehmen – grundsätzlich zu bejahen.
6.3.2 Der EDÖB, die Vorinstanz und die Beschwerdegegnerin sind der An-
sicht, die Beschwerdeführerin sei auf entsprechendes Verlangen der Vor-
instanz hin zur (erneuten) Übermittlung der EMI-Daten verpflichtet. Es ist
jedoch nicht ersichtlich, auf welche rechtliche oder vertragliche Grundlage
sich eine solche Verpflichtung abstützen liesse.
Das BGÖ regelt den Zugang zu amtlichen Dokumenten, die sich im Besitz
einer Behörde gemäss Art. 2 BGÖ befinden, und damit das Verhältnis zwi-
schen dem Gesuchsteller und der ersuchten Behörde. Aus ihm lassen sich
A-7874/2015
Seite 21
jedoch keine (namentlich Herausgabe-)Pflichten zulasten von privaten Drit-
ten – zumindest solange sie nicht ausnahmsweise unter Art. 2 Abs. 1 Bst. b
BGÖ fallen – ableiten.
Gestützt auf Art. 96 Abs. 5bis StSV und das ANPA-Reglement übermittelt
die Beschwerdeführerin laufend EMI-Daten an die Vorinstanz. Dieser Ver-
pflichtung kam die Beschwerdeführerin hinsichtlich der Daten der Periode
1. Januar 2013 bis 1. November 2014 nach. Nachdem der mit der perma-
nenten Übertragung verfolgte Zweck – der Nachweis, dass das störfallsi-
chere Übermittlungsnetz funktioniert – dahingefallen war, wurden die sich
bei der Vorinstanz befindlichen Daten nach spätestens 30 Tagen automa-
tisch gelöscht. Eine Pflicht der Beschwerdeführerin zur erneuten Heraus-
gabe der streitgegenständlichen EMI-Daten lediglich zum Zweck der Zu-
gangsgewährung gemäss BGÖ kann aus den genannten Bestimmungen
nicht abgeleitet werden, da sie nicht diesem Zweck dienen, mithin der da-
mit verfolgte Zweck (bezüglich der Daten von 2013/2014) erfüllt worden
bzw. dahingefallen ist.
Abgesehen davon, dass eine Wiederbeschaffungspflicht der Vorinstanz
unter den gegebenen Umständen – sie befindet sich plangemäss und wil-
lentlich sowie in Übereinstimmung mit den rechtlichen Grundlagen nicht
mehr im Besitz der vom Zugangsgesuch betroffenen EMI-Daten – fraglich
ist, lässt sich eine Herausgabepflicht der Beschwerdeführerin nicht einfach
als Korrelat aus einer allfälligen Wiederbeschaffungspflicht der Vorinstanz
ableiten. Entgegen der Ansicht der Beschwerdegegnerin führt dies nicht
dazu, dass der – unter gewissen Umständen wohl zu bejahenden – Wie-
derbeschaffungspflicht jegliche Grundlage entzogen wird. Ist eine Behörde
tatsächlich zur Wiederbeschaffung von Dokumenten verpflichtet, denen sie
ungewollt verlustig ging oder sich unrechtmässig entledigte, dürfte sie re-
gelmässig einen gesetzlichen oder vertraglichen Herausgabeanspruch ge-
genüber dem Dritten haben, in dessen Besitz sich die fraglichen Doku-
mente befinden, da diese in solchen Fällen nach wie vor zur Erfüllung der
damit verbundenen öffentlichen Aufgabe erforderlich sind. Eine Mitwir-
kungspflicht von Privaten lediglich zum Zweck der Zugangsgewährung
nach BGÖ – unabhängig vom eigentlichen Zweck der Datenbearbeitung –
würde dagegen zu weit gehen.
Schliesslich lässt sich eine Herausgabepflicht der Beschwerdeführerin
auch nicht mit dem Aufsichtsverhältnis der Vorinstanz ihr gegenüber be-
gründen. Die Aufsicht der Vorinstanz beschränkt sich auf die Überwachung
und Begutachtung des Betriebs der Kernanlagen sowie die Überprüfung
A-7874/2015
Seite 22
der Gewährleistung der nuklearen Sicherheit durch die Kernkraftwerkbe-
treiberinnen (vgl. dazu Art. 2 ENSIG und < http://www.ensi.ch/de/die-
aufsichtsbehoerde-ensi/aufgaben-des-ensi >, abgerufen am 27.05.2016).
Über weitergehende Weisungskompetenzen gegenüber der Beschwerde-
führerin verfügt die Vorinstanz ebenso wenig wie Erstere ihr gegenüber
ausserhalb der kernenergierechtlichen Belange rechenschaftspflichtig ist.
6.4 Betreffend Dispositiv-Ziff. 1 der angefochtenen Verfügung ist demnach
zusammenfassend festzuhalten, dass die Vorinstanz die Beschwerdefüh-
rerin ohne entsprechende gesetzliche oder vertragliche Grundlage ver-
pflichtet hat, die EMI-Daten aus dem Zeitraum 1. Januar 2013 bis 1. No-
vember 2014 erneut zu übermitteln. Die genannte Dispositiv-Ziffer ist daher
aufzuheben.
7.
In Dispositiv-Ziff. 2 der angefochtenen Verfügung stellt die Vorinstanz in
Aussicht, sie werde ab Rechtskraft des Entscheides auf die automatische
Löschung der EMI-Daten des KKL verzichten und diese ab dann systema-
tisch aufbewahren. Die Verfügung gehe mit Bezug auf das KKL der Ziff. 3
des ANPA-Reglements vor. In Dispositiv-Ziff. 3 kündigt sie an, ab diesem
Zeitpunkt die EMI-Daten des KKL jeweils monatsweise gebündelt und zu-
sammen mit den monatlichen Abgabebilanzen der Kaminabluft aktiv auf
ihrer Website zu veröffentlichen.
7.1 Das vorinstanzliche (Zugangs-)Verfahren wurde durch ein Gesuch der
Beschwerdegegnerin eingeleitet, die angefochtene Verfügung auf Antrag
der Beschwerdeführerin erlassen. Da sich diese beiden Parteien bereits
vor der Vorinstanz gegenüberstanden, handelte es sich um ein kontradik-
torisches, sogenannt streitiges erstinstanzliches Verwaltungsverfahren. Es
galt deshalb die Dispositionsmaxime: Die Parteien bestimmten mit ihren
Begehren den Verfahrens- bzw. Streitgegenstand. Die Vorinstanz durfte
grundsätzlich weder Fragen entscheiden, die gar nicht aufgeworfen waren,
noch einer Partei mehr oder anderes zusprechen, als diese beantragt
hatte, bzw. weniger, als die Gegenpartei anerkannt hatte (BVGE 2013/32
E. 5.4.1; 2010/19 E. 13.5; Urteil des BVGer A-670/2015 vom 22. Mai 2015
E. 4.2; KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, Verwaltungsverfahren und Verwaltungs-
rechtspflege des Bundes, 3. Aufl. 2013, Rz. 139 f.; CHRISTOPH AUER, in:
Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], Kommentar VwVG, 2008, Art. 12 N 8).
Die Dispositiv-Ziff. 2 und 3 gehen offensichtlich über das Zugangsgesuch
der Beschwerdegegnerin und die Anträge der Beschwerdeführerin hinaus.
A-7874/2015
Seite 23
Die Vorinstanz verfügte jedoch nicht über einen Gegenstand, über welchen
sie dies nur auf ein entsprechendes Gesuch hin hätte tun können, sondern
lediglich, was sie auch in einer separaten, von Amtes wegen erlassenen
Verfügung hätte verfügen können. Ebenso hätte sie namentlich die Inter-
netpublikation der EMI-Daten ohne vorgängigen Erlass einer Verfügung
vornehmen können, worauf beschwerte Parteien eine Verfügung über die-
sen Realakt hätten verlangen können (Art. 25a VwVG; vgl. dazu ASTRID
SCHWEGLER, in: BSK DSG/BGÖ, Art. 20 BGÖ N 35; ferner HÄFELIN/MÜL-
LER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl. 2016, N 1413). Zwar
wäre es naheliegend gewesen, die Vorinstanz hätte ein separates Verfah-
ren geführt und sämtliche Kraftwerkbetreiberinnen in dieses miteinbezogen
sowie eine Verfügung betreffend die systematische Aufbewahrung und
Veröffentlichung der EMI-Daten aller Kernkraftwerke erlassen. Aus pro-
zessökonomischen Gründen ist sie jedoch als befugt (gewesen) anzuse-
hen, diesbezüglich im Rahmen des bereits hängigen Zugangsverfahrens
und einstweilen bloss mit Bezug auf die Beschwerdeführerin zu verfügen.
7.2 Es stellt sich überdies die Frage, ob der Feststellung und den Ankündi-
gungen in den Dispositiv-Ziff. 2 und 3 Verfügungscharakter im Sinne von
Art. 5 VwVG zukommt. Aus Gründen der Prozessökonomie ist nachfolgend
indes unabhängig davon auch inhaltlich auf die beiden genannten Dispo-
sitiv-Ziffern einzugehen, zumal offensichtlich alle Verfahrensbeteiligten de-
ren Beurteilung durch das Bundesverwaltungsgericht wünschen.
8.
Art. 96 Abs. 5bis StSV steht dem beabsichtigten Verzicht der Vorinstanz auf
die automatische Löschung der EMI-Daten des KKL und der geplanten
systematischen Aufbewahrung dieser Daten nicht entgegen. Diese von der
Vorinstanz in Aussicht gestellten Massnahmen widersprechen jedoch
Ziff. 3 des ANPA-Reglements.
Die Parteien sind sich uneinig, was die Rechtsnatur dieses Reglements
anbelangt. Nach Ansicht der Vorinstanz handelt es sich formal betrachtet
um eine Aktennotiz. Die Beschwerdeführerin vertritt dagegen die Ansicht,
das Reglement stelle einen verwaltungsrechtlichen Vertrag zwischen der
Vorinstanz und den Kraftwerkbetreiberinnen dar. Würde schliesslich auf die
Bezeichnung „Reglement“ abgestellt, handelte es sich um einen einseiti-
gen, generell-abstrakten Erlass der Vorinstanz.
A-7874/2015
Seite 24
Es scheint sich beim ANPA-Reglement um eine in der Form eines Regle-
ments verfasste Aktennotiz der Vorinstanz über eine mündliche Vereinba-
rung mit den Kraftwerkbetreiberinnen zu handeln. Ein verwaltungsrechtli-
cher Vertrag bedarf gemäss herrschender Praxis und Lehre allerdings
grundsätzlich der Schriftform (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., N 1342;
TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl.
2014, § 34 Rz. 3; je m.w.H.), ist also von den beteiligten Parteien zu unter-
zeichnen (vgl. Art. 13 Abs. 1 des Obligationenrechts [OR, SR 220] analog;
TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 34 Rz. 1 mit Hinweis auf BGE 122
I 328 E. 7b; zum Ganzen Urteil des BGer 1C_61/2010 vom 2. November
2010 E. 4.1). Abgesehen davon ist fraglich, ob die Vorinstanz und die Kraft-
werkbetreiberinnen überhaupt zum Abschluss eines verwaltungsrechtli-
chen Vertrages befugt waren, wird dafür doch unter anderem vorausge-
setzt, dass er zur Erreichung des Gesetzeszweckes die geeignetere Hand-
lungsform darstellt als die Verfügung (BGE 136 II 415 E. 2.6.1; 136 I 142
E. 4.1). Vorliegend ist nicht ohne Weiteres ersichtlich, weshalb die Vorin-
stanz die Verpflichtung der Kraftwerkbetreiberinnen zur Übermittlung der
EMI-Daten sowie deren Aufbewahrungsdauer und Löschung nicht ge-
nauso gut mittels Verfügung hätte regeln können.
Ob die Vorinstanz und die Beschwerdeführerin sowie weitere Kraftwerkbe-
treiberinnen einen verwaltungsrechtlichen Vertrag betreffend die Übermitt-
lung der EMI-Daten und deren Aufbewahrung geschlossen haben, ob sie
dazu berechtigt waren und welches die Rechtsfolgen einer allfälligen Feh-
lerhaftigkeit der Vereinbarung wären (vgl. dazu HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN,
a.a.O., N 1348 ff.), ist vorliegend jedoch nicht näher zu erörtern. Dasselbe
gilt für die Frage, unter welchen Voraussetzungen die Vorinstanz befugt
wäre, einseitig von den Vorschriften des ANPA-Reglements abzuweichen
oder dieses anzupassen. Der Verzicht auf die automatische Löschung der
EMI-Daten und ihre systematische Aufbewahrung soll augenscheinlich er-
folgen, weil sie die Vorinstanz auf ihrer Website zu veröffentlichen beab-
sichtigt. Da sich eine solche Publikation jedoch als unzulässig erweist, wie
sogleich zu zeigen ist, fällt auch der Grund weg, auf die automatische Lö-
schung gemäss Ziff. 3 des ANPA-Reglements zu verzichten, weshalb diese
Anordnung gegenstandslos wird. Allein aus dem Umstand, dass die Vorin-
stanz die EMI-Daten länger als die vorgesehenen 30 Tage aufbewahrt, ent-
stünde der Beschwerdeführerin überdies kaum ein ernstlicher Nachteil.
9.
Der gestützt auf Art. 21 Bst. c BGÖ erlassene Art. 19 VBGÖ sieht vor, dass
A-7874/2015
Seite 25
die zuständige Behörde wichtige amtliche Dokumente so schnell wie mög-
lich im Internet verfügbar macht, soweit dies keinen unangemessenen Auf-
wand verursacht und der Veröffentlichung im Internet keine gesetzlichen
Bestimmungen entgegenstehen.
Die erste Voraussetzung des verhältnismässigen Aufwandes ist vorliegend
nicht von Bedeutung, da die Vorinstanz die EMI-Daten aus eigenem An-
trieb zu publizieren beabsichtigt, mithin bereit ist, den damit verbundenen
Aufwand ohne Weiteres auf sich zu nehmen. Fraglich ist vorliegend denn
auch nicht, ob die Vorinstanz zur Veröffentlichung der EMI-Daten verpflich-
tet, sondern ob sie dazu berechtigt ist.
9.1
9.1.1 Welche Dokumente als wichtig im Sinne von Art. 19 VBGÖ zu be-
trachten sind, steht im pflichtgemässen Ermessen der zuständigen Be-
hörde. Sie wird regelmässig am besten beurteilen können, wann eine Pub-
likation angebracht ist. Wichtig können Dokumente sein, die für ein Ge-
schäft von grundlegender Bedeutung, von grosser Aktualität oder für die
Bürger von besonderer Aussagekraft sind, die sehr umstrittene Fragen
oder Verwaltungshandlungen von grosser finanzieller Tragweite zum Ge-
genstand haben, die einen weiten Personenkreis betreffen oder schwer-
wiegende Veränderungen für die betroffenen Personen mit sich bringen
(vgl. zum Ganzen Erläuterungen des Bundesamtes für Justiz vom 24. Mai
2006 zur VBGÖ, S. 22; RETO STEIGER, in: BSK DSG/BGÖ, Art. 21 BGÖ
N 36; SIMONE FÜZESSÉRY MINELLI, in: SHK BGÖ, Art. 21 N 18). Eine grosse
Nachfrage nach einem Dokument, namentlich in Form mehrmaliger Zu-
gangsgesuche, kann – immerhin, aber lediglich – ein Indiz dafür darstellen,
dass ein erhebliches Interesse an der Veröffentlichung besteht (Erläuterun-
gen VBGÖ, S. 22; STEIGER, a.a.O., Art. 21 BGÖ N 37; KURT NUSPLIGER,
Das BGÖ und die aktive behördliche Kommunikation, in: Bernhard Ehren-
zeller [Hrsg.], Das Öffentlichkeitsgesetz des Bundes, S. 44).
Eine Behörde ist grundsätzlich auch berechtigt – aber nicht verpflichtet –,
amtliche Dokumente im Internet verfügbar zu machen, die nicht wichtig im
Sinne von Art. 19 VBGÖ sind (STEIGER, a.a.O., Art. 21 BGÖ N 37). Dieser
Umstand kann jedoch bei der Frage, ob der Veröffentlichung gesetzliche
Bestimmungen entgegenstehen (vgl. Art. 19 Bst. b VBGÖ), von Bedeutung
sein (vgl. nachfolgend E. 9.6.2).
A-7874/2015
Seite 26
9.1.2 Bei den EMI-Daten, welche die Vorinstanz zu veröffentlichen ge-
denkt, ist fraglich, ob sie als wichtig im Sinne von Art. 19 VBGÖ einzustufen
sind; dies ist zumindest nicht offensichtlich. Mit der permanenten Daten-
übermittlung in Echtzeit (im 10-Minuten-Takt) soll lediglich sichergestellt
werden, dass das Übermittlungssystem bei Auftreten eines Störfalls funk-
tioniert. Da die Messgeräte zur Erfassung der EMI-Daten darauf ausgelegt
sind, unter Notfallbedingungen realistische Werte zu liefern, sind sie so ein-
gestellt, dass die Messwerte der radioaktiven Abgaben im Normalbetrieb
aufgrund ihrer Geringfügigkeit teilweise sogar unterhalb der Nachweis-
grenze liegen. Den EMI-Daten kommt deshalb unter Normalbedingungen,
wenn überhaupt, nur beschränkte Aussagekraft zu. Es ist denn auch nicht
ohne Weiteres nachvollziehbar, weshalb die Vorinstanz Daten im Internet
veröffentlichen will, deren Aussagekraft sie selbst in Abrede stellt. Anders
als im Fall eines Zugangsgesuchs (vgl. vorstehend E. 6.1) ist es – wie er-
wähnt – für die Beurteilung der Wichtigkeit eines amtlichen Dokuments für
die Internetpublikation durchaus von Bedeutung, ob bzw. wie relevant es
tatsächlich ist.
Bei der Vorinstanz wurden in der Vergangenheit offenbar verschiedentlich
Zugangsgesuche betreffend EMI-Daten gestellt und es gab Medienbe-
richte zur Thematik. Abgesehen davon, dass dies lediglich ein Indiz für die
Wichtigkeit der Daten ist (vgl. vorstehend E. 9.1.1), haben weder die Be-
schwerdegegnerin noch die Vorinstanz bestritten, dass die entsprechen-
den Zugangsgesuche, wie die Beschwerdeführerin behauptet, von einer
einzigen natürlichen Person – allenfalls aus dem Umfeld der Beschwerde-
gegnerin – stammen (vgl. dazu auch die Empfehlung des EDÖB vom
5. Mai 2014, Rz. 1; ferner dessen das vorliegende Verfahren betreffende
Empfehlung vom 5. Oktober 2015, in der die natürliche Person, welche die
– in der Empfehlung nicht erwähnte – Beschwerdegegnerin vertrat, als „An-
tragsteller“ bezeichnet wird, immerhin mit dem Hinweis, es handle sich um
einen „Interessenvertreter“ [beide Empfehlungen auffindbar unter
< http://www.edoeb.admin.ch/oeffentlichkeitsprinzip/00889/01332/index.
html?lang=de >, abgerufen am 27.05.2016]). Hinsichtlich der Medienbe-
richterstattung ist zudem notorisch, dass ihr regelmässig Aktionen und
Kampagnen der Beschwerdeführerin zugrunde liegen. Daher kann nicht
ohne Weiteres von einem breiten öffentlichen Interesse an der Veröffentli-
chung der EMI-Daten gesprochen werden, selbst wenn die Vorinstanz be-
reits verschiedentlich derartige Zugangsgesuche zu behandeln hatte.
Zu berücksichtigen ist in diesem Zusammenhang auch, dass die Vorin-
stanz namentlich die aussagekräftig(er)en MADUK-Daten veröffentlicht,
A-7874/2015
Seite 27
was die Publikation der EMI-Daten ebenfalls als weniger wichtig erschei-
nen lässt.
9.2 Gesetzliche Bestimmungen, die der Veröffentlichung eines amtlichen
Dokuments im Internet entgegenstehen, enthält namentlich das BGÖ. Es
versteht sich von selbst, dass ein Dokument, welches nicht nach BGÖ zu-
gänglich ist, auch nicht in Anwendung von Art. 19 VBGÖ im Internet veröf-
fentlicht werden darf (der Umkehrschluss gilt jedoch nicht ohne Weiteres;
STEIGER, a.a.O., Art. 21 BGÖ N 31 und 44). Bei der Publikation von Doku-
menten im Internet ist namentlich darauf zu achten, dass der Schutz von
Personendaten gewährleistet wird. Mit Art. 19 Abs. 3bis DSG besteht zwar
eine Rechtsgrundlage für die Veröffentlichung von Personendaten im Rah-
men der aktiven und passiven Informationstätigkeit der Behörden. Nament-
lich dann, wenn es sich um Personendaten von verwaltungsexternen Drit-
ten handelt, ist bei der Internetpublikation jedoch grosse Zurückhaltung ge-
boten (zum Ganzen Erläuterungen VBGÖ, S. 23; vgl. auch Art. 16b des
vorliegend nicht direkt anwendbaren Publikationsgesetzes [PublG,
SR 170.512]). Die richtige Interessenabwägung zwischen dem öffentlichen
Interesse an einer Zugänglichmachung und entgegenstehenden öffentli-
chen oder privaten Interessen ist bei einer Veröffentlichung im Internet von
noch grösserer Bedeutung als bei der Beurteilung eines individuellen Zu-
gangsgesuchs. An eine Publikation im Internet sind tendenziell höhere An-
forderungen zu stellen (STEIGER, a.a.O., Art. 21 BGÖ N 45; vgl. auch CLAU-
DIA MUND, in: Baeriswyl/Pärli [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum DSG,
2015, Art. 19 N 38, wonach der Schutz der Privatsphäre höher zu gewich-
ten sei als der Grundsatz der Öffentlichkeit des Verwaltungshandelns).
9.3 Die Beschwerdeführerin macht geltend, es seien mehrere Ausnahme-
tatbestände nach Art. 7 Abs. 1 BGÖ erfüllt, weshalb kein Zugang zu den
EMI-Daten zu gewähren sei. Träfe dies zu, dürften die Daten auch nicht im
Internet publiziert werden. Es erscheint fraglich, ob Art. 7 Abs. 1 BGÖ vor-
liegend einschlägig ist. Die Wirksamkeit der in dieser Bestimmung enthal-
tenen Ausnahmeklauseln hängt generell davon ab, dass die Beeinträchti-
gung der betroffenen öffentlichen oder privaten Interessen im Fall einer Of-
fenlegung des amtlichen Dokuments von einer gewissen Erheblichkeit sein
muss, und andererseits, dass ein ernsthaftes Risiko bezüglich des Eintritts
besteht, mithin der Schaden nach dem üblichen Lauf der Dinge mit hoher
Wahrscheinlichkeit eintritt (BGE 133 II 209 E. 2.3.3; Urteile des BVGer
A-6313/2015 vom 27. April 2016 E. 5.3 und A-3829/2015 vom 26. Novem-
ber 2015 E. 3.2, je m.w.H.).
A-7874/2015
Seite 28
9.3.1 Indem die Vorinstanz die EMI-Daten veröffentlichen will, bringt sie
zum Ausdruck, dass ihre freie Meinungs- und Willensbildung (Bst. a)
dadurch nicht wesentlich beeinträchtigt werden kann. Weshalb sich dies
betreffend eine andere Behörde oder gerichtliche Instanz oder betreffend
ein anderes legislatives oder administratives Organ anders verhalten
sollte, ist nicht ersichtlich und wird von der Beschwerdeführerin auch nicht
näher dargelegt.
9.3.2 Dasselbe gilt hinsichtlich einer möglichen Gefährdung der inneren
oder äusseren Sicherheit der Schweiz (Bst. c), muss Erstere doch wahr-
scheinlich erscheinen (vgl. vorstehend E. 9.3) bzw. Letztere ernsthaft ge-
fährdet sein (Urteile des BVGer A-700/2015 vom 26. Mai 2015 E. 6.1 und
A-1177/2014 vom 2. Februar 2015 E. 4.2.1), damit der Zugang verweigert
werden kann. Sodann ist grundsätzlich davon auszugehen, dass die
Vorinstanz als Fachbehörde in der Lage ist einzuschätzen, ob die Veröf-
fentlichung von EMI-Daten die Sicherheit der Schweiz ernsthaft zu gefähr-
den vermag.
Die Argumentation der Beschwerdeführerin ist im Übrigen widersprüchlich,
wenn sie behauptet, die EMI-Daten hätten keine Aussagekraft, gleichzeitig
aber bei deren Publikation die innere oder äussere Sicherheit der Schweiz
bedroht sieht.
9.3.3 Was die Offenbarung von Geschäfts- und Fabrikationsgeheimnissen
(Bst. g) anbelangt, räumt die Beschwerdeführerin selbst ein, die EMI-Daten
an sich bildeten kein Geheimnis. Dass aus den Daten – welchen es im
Übrigen auch nach Ansicht der Beschwerdeführerin an Aussagekraft man-
gelt – Betriebsvorgänge abgeleitet werden können, die ein Geheimnis dar-
stellen, also namentlich nicht bereits bekannt sind oder aufgrund anderer
öffentlich zugänglicher Angaben hergeleitet werden können, erscheint we-
nig wahrscheinlich.
9.3.4 Die Ausnahmeregelung von Bst. h findet schliesslich Anwendung,
wenn folgende drei Anforderungen kumulativ erfüllt sind: Zunächst müssen
die Informationen von einer Privatperson, nicht aber von einer Behörde
mitgeteilt worden sein. Sodann müssen die betreffenden Informationen von
sich aus, das heisst nicht im Rahmen einer gesetzlichen oder vertraglichen
Verpflichtung abgegeben worden sein, und schliesslich muss die Verwal-
tung die Zusicherung der Vertraulichkeit auf ausdrückliches Verlangen des
A-7874/2015
Seite 29
Informanten hin erteilt haben (Urteil des BVGer A-6291/2013 vom 28. Ok-
tober 2014 E. 7.3.3; ISABELLE HÄNER, in: BSK DSG/BGÖ, Art. 7 BGÖ N 47;
je m.w.H.).
Vorliegend ist zweifelhaft, ob von der Vorinstanz freiwillig mitgeteilten Infor-
mationen gesprochen werden kann, war und ist die Beschwerdeführerin
doch bereits gestützt auf Art. 96 Abs. 5bis StSV gesetzlich verpflichtet, die
EMI-Daten zu übermitteln, und hat sie sich dazu – nach eigener Darstel-
lung – auch vertraglich verpflichtet. Immerhin ist einzuräumen, dass die
Beschwerdeführerin Letzteres gerade im Hinblick auf die Vertraulichkeits-
erklärung der Vorinstanz getan haben dürfte. Auch dies ändert aber nichts
daran, dass sie aufgrund der genannten Bestimmung in der StSV gesetz-
lich (eine Verordnung als Gesetz im materiellen Sinn genügt; vgl. Botschaft
BGÖ, BBl 2003 2012) dazu verpflichtet war und ist, die EMI-Daten der
Vorinstanz zu übermitteln, wenn diese es verlangt.
9.3.5 Wie erwähnt muss jedoch nicht abschliessend festgestellt werden,
ob ein Ausnahmetatbestand von Art. 7 Abs. 1 BGÖ gegeben ist, wie so-
gleich zu zeigen ist.
9.4 Der Zugang zu amtlichen Dokumenten ist einzuschränken, aufzuschie-
ben oder zu verweigern, wenn durch seine Gewährung die Privatsphäre
Dritter beeinträchtigt werden kann; ausnahmsweise kann jedoch das öf-
fentliche Interesse am Zugang überwiegen (Art. 7 Abs. 2 BGÖ). Sodann
sind amtliche Dokumente, welche Personendaten enthalten, nach Möglich-
keit vor der Einsichtnahme zu anonymisieren. Zugangsgesuche, die sich
auf amtliche Dokumente beziehen, welche nicht anonymisiert werden kön-
nen, sind nach Art. 19 DSG zu beurteilen (Art. 9 BGÖ). Art. 19 Abs. 1bis
DSG sieht vor, dass Bundesorgane im Rahmen der behördlichen Informa-
tion der Öffentlichkeit von Amtes wegen oder gestützt auf das BGÖ auch
Personendaten bekannt geben dürfen, wenn diese im Zusammenhang mit
der Erfüllung öffentlicher Aufgaben stehen und an ihrer Bekanntgabe ein
überwiegendes öffentliches Interesse besteht.
Eine Abgrenzung von Art. 7 Abs. 2 BGÖ und Art. 19 Abs. 1bis Bst. b DSG
ist schwierig. Zur Frage, in welchem Verhältnis zueinander die Bestimmun-
gen des BGÖ und des DSG stehen, lässt sich dem Gesetz und den Mate-
rialien unmittelbar nichts entnehmen. Sowohl Art. 7 Abs. 2 BGÖ als auch
Art. 19 Abs. 1bis DSG nehmen die grundrechtlichen Anliegen des Schutzes
der Privatsphäre auf. Zudem fordern beide Bestimmungen eine Interessen-
abwägung. Bei der Bekanntgabe von Personendaten ist daher stets eine
A-7874/2015
Seite 30
Abwägung der sich entgegenstehenden öffentlichen und privaten Interes-
sen vorzunehmen (vgl. Urteile des BVGer A-3220/2015 vom 22. Februar
2016 E. 4.3 und A-3829/2015 vom 26. November 2015 E. 8.3, je m.w.H.;
ferner Urteile des BGer 1C_74/2015 vom 2. Dezember 2015 E. 4.1.1 und
1C_50/2015 vom 2. Dezember 2015 E. 6.1).
9.5 Der im BGÖ verwendete Begriff der Personendaten deckt sich mit der
Definition in Art. 3 DSG (Botschaft BGÖ, BBl 2003 2016; Urteil des BGer
1C_50/2015 vom 2. Dezember 2015 E. 5.2.1; vgl. ferner Urteile des BVGer
A-5146/2015 vom 10. Februar 2016 E. 5.6 und A-3829/2015 vom 26. No-
vember 2015 E. 8.2). Demnach sind Personendaten alle Angaben, die sich
auf eine bestimmte oder bestimmbare Person beziehen. Damit Angaben
als Personendaten qualifiziert werden können, müssen sie einer Person
zugeordnet werden können. Der Begriff der Personendaten ist weit zu fas-
sen (Urteil des BVGer A-788/2014 vom 16. Dezember 2014 E. 5.3.1
m.w.H.; zum Ganzen Urteil des BGer 1C_74/2015 vom 2. Dezember 2015
E. 3.2 m.w.H.).
Die EMI-Daten lassen sich der Beschwerdeführerin zuordnen, bezieht sich
doch das Zugangsgesuch auf ein Dokument bzw. Daten, die eine be-
stimmte, von der Gesuchstellerin (Beschwerdegegnerin) bezeichnete Per-
son (Beschwerdeführerin) betreffen, wird mithin also gerade der Zugang
zu denjenigen Personendaten verlangt, deren Anonymisierung in Frage
steht (vgl. Urteile des BVGer A-3220/2015 vom 22. Februar 2016 E. 4.2.1
und A-6054/2013 vom 18. Mai 2015 E. 4.2.1; Botschaft BGÖ, BBl 2003
2016; ferner Urteil des BGer 1C_50/2015 vom 2. Dezember 2015 E. 5.2).
Würde es sich bei den EMI-Daten nicht um Personendaten handeln, wären
sie auch nicht grundsätzlich zu anonymisieren. Die Parteien sind sich indes
zu Recht einig, dass sich die Daten nicht anonymisieren lassen. Gleiches
gilt für die von Dispositiv-Ziff. 2 und 3 der angefochtenen Verfügung be-
troffenen EMI-Daten, welche die Vorinstanz im Internet veröffentlichen will.
Auch diese betreffen ausdrücklich einzig die Beschwerdeführerin. Es han-
delt sich bei den streitgegenständlichen EMI-Daten daher um Personenda-
ten im Sinne von Art. 3 Bst. a DSG bzw. Art. 9 Abs. 1 BGÖ, deren Anony-
misierung nicht möglich ist, weshalb ihre Bekanntgabe nach Art. 19 DSG
zu beurteilen ist (vgl. Art. 9 Abs. 2 BGÖ).
Wie es sich verhielte, wenn die Vorinstanz die EMI-Daten aller Schweizer
Kernkraftwerke veröffentlichen würde, ob diesfalls namentlich eine Anony-
misierung möglich wäre, braucht vorliegend nicht geprüft zu werden.
A-7874/2015
Seite 31
9.6 Art. 19 Abs. 1 DSG ist vorliegend nicht einschlägig, namentlich hat die
Beschwerdeführerin der Zugangsgewährung bzw. Veröffentlichung im In-
ternet nicht zugestimmt (vgl. Bst. b). Daher sind nachfolgend die Voraus-
setzungen von Art. 19 Abs. 1bis DSG (vgl. vorstehend E. 9.4) zu prüfen.
Sind sie erfüllt, darf die zuständige Behörde die Personendaten mittels au-
tomatisierter Informations- und Kommunikationsdienste jedermann zu-
gänglich machen (vgl. Art. 19 Abs. 3bis Satz 1 DSG).
9.6.1 Dass die streitgegenständlichen EMI-Daten die Erfüllung einer öffent-
lichen Aufgabe betreffen, ist ohne Weiteres zu bejahen, nachdem es sich
dabei um ein amtliches Dokument im Sinne von Art. 5 Abs. 1 BGÖ handelt
(vgl. Bst. c der genannten Bestimmung; Urteil des BGer 1C_74/2015 vom
2. Dezember 2015 E. 4.1; Urteile des BVGer A-3220/2015 vom 22. Feb-
ruar 2016 E. 4.2.2 und A-3829/2015 vom 26. November 2015 E. 8.1).
9.6.2 Bei der Interessenabwägung sind die privaten Interessen der be-
troffenen Dritten am Schutz ihrer Privatsphäre bzw. an der Verweigerung
des Zugangs und die öffentlichen Interessen an der Zugänglichmachung
der fraglichen Personendaten einzelfallspezifisch zu gewichten und gegen-
einander abzuwägen. Bei der Gewichtung der privaten Interessen sind ins-
besondere die Funktion und die Stellung der betroffenen Dritten sowie die
möglichen Auswirkungen einer allfälligen Zugänglichmachung der fragli-
chen Personendaten zu berücksichtigen. Dabei ist auch der Natur dieser
Daten Rechnung zu tragen. Hinsichtlich der öffentlichen Interessen ist zu
beachten, dass dem Interesse an der Öffentlichkeit der Verwaltung zwar
per se Gewicht zukommt. Dieses ist allerdings im Einzelfall unter Berück-
sichtigung von Sinn und Zweck des BGÖ, das die Entscheidungsprozesse
der Verwaltung transparent machen und die Kontrolle über diese verbes-
sern sowie das Vertrauen der Bürger in die öffentlichen Institutionen stär-
ken soll, zu bestimmen und kann variieren. Zusätzlich zum allgemeinen
Interesse an der Öffentlichkeit der Verwaltung sind allfällige spezifische In-
formationsinteressen der Öffentlichkeit zu beachten (zum Ganzen Urteile
des BVGer A-3220/2015 vom 22. Februar 2016 E. 4.4 ff., A-6738/2014
vom 23. September 2015 E. 5.1.3 und A-3621/2014 vom 2. September
2015 E. 4.3.4 f., je m.w.H.). Will eine Behörde amtliche Dokumente mit Per-
sonendaten im Internet verfügbar machen, obwohl sie dazu nicht verpflich-
tet ist, rechtfertigt es sich, bei der Interessenabwägung nach Art. 19
Abs. 1bis Bst. b DSG einen strengeren Massstab anzuwenden, als wenn es
sich um wichtige Dokumente im Sinne von Art. 19 VBGÖ handelt, welche
grundsätzlich zu veröffentlichen sind.
A-7874/2015
Seite 32
Bei der Beschwerdeführerin handelt es sich zwar um eine juristische Per-
son, bei welcher die Schutzbedürftigkeit von Personendaten naturgemäss
geringer ist als bei natürlichen Personen (vgl. Urteil des BVGer A-3829/2015
vom 26. November 2015 E. 8.2.3), welche allerdings aufgrund ihres
Zwecks und ihrer Aufgabe – des Betriebs eines Kernkraftwerks – in der
Öffentlichkeit exponiert ist. Sie sieht sich regelmässig der mehr oder weni-
ger heftigen Kritik von Organisationen und Parteien ausgesetzt, welche der
Kernkraft gegenüber ablehnend eingestellt sind. Auch wenn es sich bei den
EMI-Daten nicht um besonders schützenswerte Personendaten im Sinne
von Art. 3 Bst. c DSG (oder Persönlichkeitsprofile im Sinne von Art. 3 Bst. d
DSG) handelt (vgl. dazu Urteile des BVGer A-3220/2015 vom 22. Februar
2016 E. 4.4.1 und A-3829/2015 vom 26. November 2015 E. 8.2.3), sind die
Daten – wegen ihrer Natur (jedoch grundsätzlich nicht wegen ihres Inhalts)
– doch von nicht unerheblicher Brisanz. Bei ihrer Veröffentlichung besteht
ein nicht zu vernachlässigendes Risiko, dass sie zum Nachteil der Be-
schwerdeführerin verwendet werden, wobei nicht relevant sein kann, ob
dies zu Recht oder zu Unrecht geschähe. Dasselbe gilt – nachdem die Be-
schwerdeführerin sich gegen eine Zugänglichmachung der EMI-Daten
wehrt und die daraus folgenden Konsequenzen bewusst in Kauf nimmt –
auch für den Umstand, dass sich die Weigerung der Offenlegung allenfalls
auch negativ auf die Reputation Beschwerdeführerin auswirken kann.
Das öffentliche Interesse an der Bekanntgabe der EMI-Daten, insbeson-
dere an ihrer Publikation im Internet, ist als geringer einzustufen als das
Interesse an ihrer Geheimhaltung. Es handelt sich um Daten, die, wie auch
die Vorinstanz einräumt, – wenn überhaupt – nur von beschränkter Aussa-
gekraft sind, zumindest während des Normalbetriebs des KKL (wie es sich
mit dem öffentlichen Interesse an einer Publikation der während eines Stör-
falls aufgezeichneten EMI-Daten verhält, kann vorliegend offenbleiben; vgl.
dazu jedoch Art. 100 StSV). Aus dem Umstand, dass bezüglich der EMI-
Daten bereits mehrere Zugangsgesuche bei der Vorinstanz eingingen und
diese Thematik in den Medien eine gewisse Resonanz fand, kann im Ein-
zelfall (vgl. vorstehend E. 9.1.2) nicht auf ein (genügend) breites öffentli-
ches Interesse an deren Publikation geschlossen werden. Dies umso mehr,
als die Vorinstanz namentlich bereits die Ergebnisse der Umgebungsüber-
wachung mittels des MADUK sowie die bilanzierten radioaktiven Abgaben
über Abluft und Abwasser auf ihrer Website veröffentlicht (vgl.
< http://www.ensi.ch/de/dokumente/document-category/abgaben-radioak-
tiver-stoffe >, abgerufen am 27.05.2016), welche repräsentativ für die radi-
ologische Bewertung des Normalbetriebs eines Kernkraftwerks sind. Auch
A-7874/2015
Seite 33
das Interesse der Vorinstanz, den durch die Bearbeitung von Zugangsge-
suchen zu EMI-Daten entstehenden administrativen Aufwand zu senken,
vermag die privaten Interessen der Beschwerdeführerin nicht aufzuwiegen,
zumal bei der Behandlung neuer Gesuche wohl regelmässig auf die Be-
gründung früherer Entscheide zurückgegriffen bzw. auf solche verwiesen
werden kann. Schliesslich ist nicht davon auszugehen, dass die Publika-
tion der wenig bis nicht aussagekräftigen EMI-Daten wesentlich dazu bei-
trägt, die Entscheidungsprozesse der Verwaltung transparent zu machen
und die Kontrolle über diese zu verbessern sowie das Vertrauen der Bürger
in die öffentlichen Institutionen zu stärken.
9.6.3 Die Interessenabwägung nach Art. 19 Abs. 1bis Bst. b DSG ergibt zu-
sammengefasst, dass an der Bekanntgabe der streitgegenständlichen
EMI-Daten kein überwiegendes öffentliches Interesse besteht.
9.7 Ob die Veröffentlichung der EMI-Daten, wie die Beschwerdeführerin
vorbringt, auch Art. 4 Abs. 3 DSG verletzt, wonach Personendaten nur zu
dem Zweck bearbeitet werden dürfen, der bei der Beschaffung angegeben
wurde, aus den Umständen ersichtlich oder gesetzlich vorgesehen ist,
kann bei diesem Ergebnis offengelassen werden.
Dasselbe gilt für die Rügen der Beschwerdeführerin, die angefochtene Ver-
letzung verstosse gegen das Vertrauensschutzprinzip sowie das Rückwir-
kungsverbot und bewirke eine unzulässige Praxisänderung.
10.
Aus den vorstehenden Erwägungen folgt, dass die Beschwerde gutzuheis-
sen und die Verfügung der Vorinstanz vom 3. November 2015 aufzuheben
ist.
11.
Die Verfahrenskosten werden auf Fr. 2‘000.– festgesetzt (vgl. Art. 1 ff. des
Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen
vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]) und sind der
unterliegenden Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 1 und 2
VwVG). Der von der Beschwerdeführerin geleistete Kostenvorschuss in
der Höhe von Fr. 2‘000.– ist ihr nach Eintritt der Rechtskraft dieses Urteils
zurückzuerstatten.
Der obsiegenden Beschwerdeführerin ist eine angemessene Parteient-
schädigung für die ihr erwachsenen notwendigen und verhältnismässig ho-
hen Kosten zuzusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG und Art. 7 Abs. 1 VGKE).
A-7874/2015
Seite 34
Sie wird vom Bundesverwaltungsgericht aufgrund der Akten auf
Fr. 15‘000.– (inkl. Auslagen und allfälligem Mehrwertsteuerzuschlag im
Sinne von Art. 9 Abs. 1 Bst. c VGKE) festgesetzt, nachdem die Beschwer-
deführerin bzw. ihre Rechtsvertretung keine Kostennote eingereicht hat
(Art. 14 Abs. 2 VGKE), und der Beschwerdegegnerin zur Bezahlung aufer-
legt (Art. 64 Abs. 2 und 3 VwVG).