Decision ID: 8985811a-7304-5c9a-964c-8f92d10ebcef
Year: 2011
Language: de
Court: SG_VG
Chamber: SG_VG_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

hat das Verwaltungsgericht festgestellt:
A./ Die Q. I. AG, R., ist Eigentümerin der 10'288 m grossen Parzelle Nr. 1111,
Grundbuch R., die direkt am Bodensee liegt. Entlang ihrer südlichen Grenze verläuft die
ausparzellierte Churer Strasse, Kantonsstrasse 2. Klasse. Nach dem Zonenplan der
Gemeinde R. vom 5. September 1981 ist das Grundstück teils der Kurzone, teils der
Zone für öffentliche Bauten und Anlagen zugeteilt. Die Liegenschaft liegt zudem im
Plangebiet des Gestaltungsplans "Seerestaurant, Kursaal mit Casino" vom 21. Juni
2000. In der nordwestlichen Grundstücksecke befindet sich das Seerestaurant mit dem
östlich vorgelagerten Gartenrestaurant, dem sogenannten Paulaner-Garten. Der übrige
Teil des Grundstücks ist mit öffentlichen Parkplätzen und Wegen, Gemeindewege
1. Klasse (Seepromenade), belegt. Gemäss www.geoportal.ch sieht die
Bodenbedeckung wie folgt aus:
Assek.Nr. Fläche
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Gartenanlage 738 m
Gebäude 2167 437 m
Gebäude 2578 12 m
Gebäude 2704 15 m
Gebäude 2705 12 m
Parkanlage 1708 m
Strasse, Wege 1952 m
Trottoir 1 m
übrige befestigte Fläche 5328 m
übrige humusierte Fläche 86 m
B./ Im Herbst 2010 stellte die Politische Gemeinde R. fest, dass am östlichen Eingang
des Paulaner-Gartens eine 1,9 m hohe und 3,46 m breite freistehende "Informations-
bzw. Orientierungstafel" errichtet worden war. Sie forderte deshalb die Bauherrin, die
H. AG, O., auf, ein entsprechendes Baugesuch nachzureichen. Dieses datiert vom
21. September 2010. Der Stadtrat verweigerte das nachträgliche Baugesuch mit
Beschluss vom 23. November 2010 und verfügte die Wiederherstellung des
rechtmässigen Zustands bis Ende Januar 2011.
C./ Gegen diesen Beschluss des Stadtrates erhob die Bauherrin durch ihren
Rechtsvertreter am 10. Dezember 2010 beim Baudepartement des Kantons St. Gallen
Rekurs mit dem Antrag, der Bauabschlag und die angeordnete Entfernung der
Orientierungstafel seien kostenpflichtig aufzuheben, und die Baubewilligung sei
nachträglich zu erteilen. Das Baudepartement wies den Rekurs am 14. März 2011 mit
der Begründung ab, dass für die Unterschreitung des Strassenabstands weder ein
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Grund für eine Ausnahmebewilligung noch ein Anspruch aus dem Gebot der
rechtsgleichen Behandlung bestehe. Der verfügte Abbruch sei verhältnismässig.
D./ Gegen den Entscheid des Baudepartementes vom 14. März 2011 erhebt die
Rekurrentin mit Eingabe ihres Rechtsvertreters vom 29. März 2011 Beschwerde beim
Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen. Mit Beschwerdeergänzung vom 2. Mai
2011 verlangt sie die kostenpflichtige Aufhebung des Rekursentscheids und, dass die
nachträgliche Baubewilligung erteilt werde. Zur Begründung lässt sie vorbringen, bei
der vorliegenden Orientierungstafel handle es sich um eine Strassenreklame, welche
die Stadt R. regelmässig innerhalb des Strassenabstands bewillige. So würden in
einem Umkreis von einem Kilometer mindestens dreizehn solcher Reklametafeln im
gesetzlichen Strassen- und Wegabstand stehen. Der Grundsatz der Rechtsgleichheit
gebiete es, dass auch ihre Tafel im Strassenabstand bewilligt werde. Falsch sei, dass
die Reklame mit dem von der Stadt erstellten Leit- und Signalisationsystem in
Konkurrenz stehe. Falls die Bewilligung wider Erwarten nicht erteilt werden könne,
erweise sich zumindest die verfügte Beseitigung als unverhältnismässig. Es wäre ohne
weiteres möglich, den Orientierungsplan zu beseitigen, so dass es sich beim
verbleibenden Teil der Tafel wie bei den anderen Werbeplakaten um eine blosse
Reklametafel handle.
E./ Das Baudepartement beantragt mit Vernehmlassung vom 11. Mai 2011 die
Abweisung der Beschwerde. Es bestreitet insbesondere, dass es sich bei der
vorliegenden Informationstafel um ein gewöhnliches Werbeplakat handle. Allein der
Ortsplan samt geschichtlicher Abhandlung nehme mit einer Fläche von 6,5 m etwa die
Hälfte der Plakatfläche ein. Selbst wenn eine rechtsungleiche Behandlung vorliegen
würde, hätte die Beschwerdeführerin keinen Bewilligungsanspruch; der Vorinstanz sei
spätestens mit diesem Verfahren bewusst, dass sie Reklametafeln innerhalb des
Strassen- und Wegabstands nur mehr über eine Ausnahmebewilligung und bloss bei
Vorliegen der entsprechenden Voraussetzungen bewilligen könne.
Auch die Politische Gemeinde R. beantragt mit Vernehmlassung vom 13. Mai 2011 die
Abweisung der Beschwerde und erklärt dabei ausdrücklich, dass sie künftig
Reklametafeln innerhalb des Strassen- und Wegabstands nur mehr über eine
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Ausnahmebewilligung und einzig bei Vorliegen der einschlägigen Vorschriften
bewilligen werde.
Die Beschwerdeführerin bringt mit Eingabe vom 14. Juni 2011 vor, dass für den Fall,
dass ihre Informationstafel die offizielle Signaletik konkurrenzieren würde, diese mit der
Auflage zu bewilligen sei, dass der Stadtplan weggelassen werde.
F./ Auf die weiteren Vorbringen der Verfahrensbeteiligten wird, soweit wesentlich, in
den nachstehenden Erwägungen eingegangen.

Darüber wird in Erwägung gezogen:
1. (...).
2. Bei der vorliegenden Informationstafel handelt es sich um eine Aussenreklame, die
zweckentsprechend raumwirksam auffallen will. Die Reklame ist baurechtlich demnach
als Anlage zu behandeln (B. Heer, St. Gallisches Bau- und Planungsrecht, Bern 2003,
Rz. 358) und als solche bewilligungspflichtig, wenn mit ihr so wichtige räumliche Folgen
verbunden sind, dass ein Interesse der Öffentlichkeit oder der Nachbarn an einer
vorgängigen Kontrolle besteht (Heer, a.a.O., Rz. 855). Das ist nach Art. 78 Abs. 2 lit. m
des Baugesetzes (sGS 731.1, abgekürzt BauG) bei Werbetafeln dann der Fall, wenn die
Ansichtsfläche insgesamt mehr als zwei Quadratmeter aufweist. Von der
Bewilligungspflicht ausgenommen sind einzig vorübergehende Baureklamen. Konkret
ist daher zu Recht nicht umstritten, dass die bereits aufgestellte, mehrere
Quadratmeter grosse Informations- bzw. Werbetafel der Beschwerdeführerin
bewilligungspflichtig ist.
3. Reklamen, die Interessen des Strassenverkehrs berühren, fallen unter das
Strassenverkehrsrecht des Bundes und bedürfen der Bewilligung der nach kantonalem
Recht zuständigen Behörde. Im Bereich von Nationalstrassen erster und zweiter Klasse
ist die Genehmigung des Bundes einzuholen (Ph. Weissenberger, Kommentar zum
Strassenverkehrsgesetz, Zürich/St. Gallen 2011, Rz. 6 zu Art. 6 SVG). Nach Art. 6 des
Strassenverkehrsgesetzes (SR 741.01, abgekürzt SVG) und Art. 95 der
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Signalisationsverordnung (SR 741.21) sind Strassenreklamen insbesondere dann
untersagt, wenn sie die Verkehrssicherheit beeinträchtigen könnten. Die vorliegende
Werbetafel wird nicht ausschliesslich oder zumindest hauptsächlich von
Fahrzeuginsassen wahrgenommen, womit kein Anwendungsfall von Art. 6 SVG vorliegt
(Weissenberger, a.a.O., Rz. 2 zu Art. 6 SVG).
4. Nach Art. 87 Abs. 1 BauG sind Bauten und Anlagen zu bewilligen, wenn keine im
öffentlichen Recht begründete Hindernisse vorliegen. Die Baubewilligung kann mit
einschränkenden Bedingungen und Auflagen verbunden werden (Art. 87 Abs. 2 BauG).
4.1. Bauten und Anlagen, Ablagerungen und andere Eingriffe ins Gelände dürfen das
Orts- und Landschaftsbild nicht verunstalten (Art. 93 Abs. 1 BauG). Die Gemeinde kann
über das grundsätzliche Verunstaltungsverbot hinaus für bestimmte Teile ihres Gebiets
strengere Vorschriften erlassen (Art. 93 Abs. 3 BauG). Konkret wird mit Art. 10 Abs. 1
der besonderen Vorschriften des Gestaltungsplans "Seerestaurant, Kursaal mit Casino"
vom 21. Juni 2000 verlangt, dass die Gestaltung des Fussgängerbereichs zur
Steigerung der Attraktivität der Seepromenade von R. beitragen soll und nach einem
auf die bestehende Platzgestaltung abgestimmten Konzept zu erfolgen habe. An
Reklamen werden grundsätzlich höhere ästhetische Anforderungen gestellt. Von ihnen
wird nicht nur verlangt, dass sie nicht erheblich stören. Sie müssen sich darüber hinaus
derart in das Orts-, Strassen- oder Landschaftsbild einordnen, dass eine befriedigende
Gesamtwirkung erzielt wird (Art. 94 BauG).
4.1.1. Gemäss den zahlreichen Fotos in den Unterlagen befindet sich die Plakatwand
der Beschwerdeführerin an der Seepromenade vis-à-vis eines grossen Parkplatzes vor
einer fast gleich hohen Buchenhecke. Rechts von der Tafel steht ebenfalls unmittelbar
am Gemeindeweg das neue Hafenmeistergebäude. Praktisch unmittelbar links von der
Informationstafel befindet sich der auffällig beschriftete bzw. beworbene Eingang der
Gartenwirtschaft Paulaner, der auf seiner linken Seite von einer zweiten ähnlichen,
wenn auch wesentlich kleineren Werbe- bzw. Informationstafel flankiert wird. Entlang
der Hecke stehen zahlreiche, mit Werbung versehene Laternen, insbesondere links und
rechts der Informationstafel. Unmittelbar hinter dem Grossplakat ragen drei hohe
farbige Knatterfahnen in den Himmel, die das Seerestaurant bewerben.
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4.1.2. In dieser Umgebung, wo insbesondere in nächster Nähe weitere zahlreiche
Reklamen sichtbar sind, ist die Schutzwürdigkeit des Strassen- bzw. Ortsbildes
insgesamt als gering anzusehen. Die Werbe- und Orientierungstafel fügt sich trotz ihrer
beachtlichen Grösse durchaus gut in die nähere Umgebung der touristisch geprägten
Seepromenade ein. Auf den unbefangenen Betrachter wirkt sie weder störend noch
dominant. Auch steht sie nicht im Widerspruch zum Konzept der bestehenden
Platzgestaltung des Seerestaurants. Mithin liegt insgesamt eine befriedigende
Gesamtwirkung vor.
4.2. Reklamen müssen wie alle Anlagen und Bauten einen Strassenabstand einhalten,
der für Kantons- und Gemeindestrassen erster und zweiter Klasse in Art. 104 lit. a des
Strassengesetzes (abgekürzt 732.1, abgekürzt StrG) geregelt ist, soweit die politische
Gemeinde keine zusätzlichen Anordnungen getroffen hat. Strassen im Sinn des
Gesetzes sind auch Wege, soweit keine besonderen Bestimmungen gelten (Art. 1
Abs. 2 StrG). Die Politische Gemeinde R. hat für Bauten und Anlagen gegenüber
Gemeindewegen einen Abstand von 3 m festgelegt (Art. 24 des Baureglements der
Stadt R. vom 20. April 2000). Keine Abstände gelten für Bauten, die dem öffentlichen
Verkehr dienen bzw. Verkehrsanlagen oder Bäume, die den Strassenraum gestalten
(Art. 108 Abs. 1 StrG). Die private Informationstafel ist in erster Linie zu Werbezwecken
errichtet worden, weshalb sie einen Wegabstand von mindestens 3 m einhalten muss.
Für den Standort direkt an der klassierten Seepromenade steht eine ordentliche
Baubewilligung folglich ausser Frage.
4.3. Die Beschwerdeführerin macht geltend, die Werbetafel hätte mit der Auflage
bewilligt werden müssen, dass der Ortsplan weggelassen bzw. entfernt werde.
4.3.1. Wird zur Erstellung von Voraussetzungen, die ein rechtmässiges Bauen erlauben,
für ein bestehendes Bauprojekt der Zusatz von Bedingungen und Auflagen verlangt, so
stellt sich die Frage, ob das Baugesuch gesamthaft abgewiesen werden muss oder mit
Auflagen und Bedingungen versehen werden kann, welche die Rechtmässigkeit des
Bauvorhabens gewährleisten. Um den zweiten Weg beschreiten zu können, bedarf es
in aller Regel konkreter Auflagen, die in ihrer baulichen Tragweite erkennbar sind. Er
kann jedoch nicht eingeschlagen werden, wenn die durch Auflagen oder Bedingungen
zu bewirkenden Änderungen am Bauprojekt wesentliche Sachverhalte betreffen bzw.
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erhebliche Abänderungen der Planunterlagen bedingen. Alsdann ist das Baugesuch
abzuweisen, und es ist dem Baugesuchsteller anheimgestellt, ob er ein neues
Baugesuch einreichen will (GVP 1990 Nr. 18 S. 48 f. mit Hinweisen).
4.3.2. Die Beschwerdeführerin hat am 21. September 2010 um Bewilligung einer
"Orientierungstafel auf Metallstützen mit Plexiglasabdeckung" ersucht. Gemäss der
Vereinbarung mit der Grundeigentümerin, welche die Gesuchstellerin mit eingereicht
hatte, enthält die Tafel einen von der Gemeinde kontrollierten übersichtlichen Ortsplan
von R. samt Geschichtschronik und Gemeindewappen sowie eine Wirtschaftschronik
von R.
Davon abgesehen, dass die Werbetafel längst erstellt ist, macht die
Beschwerdeführerin im vorinstanzlichen Verfahren zudem selber geltend, dass sie in
der ganzen Schweiz und im benachbarten Ausland Informations- und
Orientierungsanlagen wie die vorliegende erstelle, die jeweils einen Ortsplan, einen
geschichtlichen Abriss der betroffenen Gemeinde samt Werbeflächen für das örtliche
Gewerbe enthalten (www.h.ch/tafel-produkt.html). Der Ortsplan ist dabei wesentlicher,
wenn nicht gar hauptsächlicher Bestandteil der Werbetafel und offensichtlich der
Hauptgrund dafür, dass Gewerbetreibende bereit sind, für Fr. 500.-- pro Zeile ihren
Betrieb während vierer Jahre auf der Informationstafel zu platzieren. Daran ändert
nichts, dass die Beschwerdeführerin den so genannten Wirtschaftsteil bzw. die
bezahlten Werbeflächen naturgemäss als zentral erachtet. Beim Informationsteil der
Werbetafel handelt es sich folglich um keinen Nebenpunkt bzw. um kein allfälliges
Hindernis von untergeordneter Bedeutung. Dessen Weglassung bzw. die
entsprechende Änderung der Orientierungstafel wäre folglich nicht geringfügig. Die
(nachträgliche) Bewilligung mit einer derart weitgehenden Einschränkung käme somit
selbst dann nicht in Frage, wenn für eine reine Reklametafel, d.h. für ein Werbeplakat
ohne Informationsteil, innerhalb des Strassenabstands ein Bewilligungsanspruch
bestünde. Der Beschwerdegegnerin und der Vorinstanz kann somit nicht vorgeworfen
werden, die Orientierungstafel hätte zumindest mit der Auflage bewilligt werden
müssen, dass der flächenmässig und inhaltlich bedeutsame Ortsplan weggelassen
werde.
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4.4. Kann ein Bauvorhaben nicht ordentlich bzw. mit einer Nebenbestimmung bewilligt
werden, ist zu prüfen, ob eine Ausnahmebewilligung in Frage kommt.
Strassenpolizeiliche Ausnahmen sind dann möglich, wenn weder Verkehrssicherheit
noch Strasse beeinträchtigt werden noch Schutzgegenstände nach Art. 98 BauG zu
erhalten sind (Art. 108 Abs. 2 StrG). Auf eine Ausnahmebewilligung besteht aber
grundsätzlich kein Rechtsanspruch (D. Gmür, Strassenpolizeiliche Bestimmungen, in:
G. Germann [Hrsg.], Kurkommentar zum st. gallischen Strassengesetz vom 12. Juni
1988, St. Gallen 1989, Rz. 3 zu Art. 108 StrG). Ein solcher kann sich jedoch unter
Umständen aus dem Gleichbehandlungsgrundsatz ergeben.
4.4.1. Ausnahmen nach Strassenrecht sind nur zurückhaltend und einzig bei Vorliegen
besonderer Verhältnisse zu machen, auch wenn der Gesetzeswortlaut nicht zwingend
nach einem Härtefall im Sinn von Art. 77 Abs. 1 lit. a BauG verlangt (GVP 2006 Nr. 35
S. 155; Gmür, a.a.O., Rz. 3 zu Art. 108 StrG) bzw. Ausnahmebewilligungen entgegen
GVP 1998 Nr. 83 S. 210 f. nicht nur bei Vorliegen einer eigentlichen Ausnahmesituation
erteilt werden dürfen. Strassenabstandsvorschriften verlangen vielmehr, dass die
zuständigen Behörden bei der Erteilung von Ausnahmebewilligungen einen grossen
Spielraum haben. Dies gilt auch bei der Erteilung von Ausnahmebewilligungen von
Strassenabstandsvorschriften, die in Anwendung des Baugesetzes erlassen werden
(Botschaft und Entwurf des Regierungsrates vom 28. Mai 1986, Amtsblatt 1986,
S. 1650). Das heisst aber nicht, dass Ausnahmebewilligungen generell und ohne
Vorliegen besonderer mit dem Einzelfall zusammenhängender Gründe oder gar nach
Gutdünken erteilt werden können, ansonsten die Grundordnung aufgehoben würde.
4.4.2. Auf Grund des Gesagten wäre im konkreten Fall eine Ausnahmebewilligung
möglich, falls für die Errichtung der Informationstafel unmittelbar am
Seepromenadenweg besondere Umstände vorliegen würden. Ein Anspruch darauf, die
Werbetafel ausnahmsweise direkt am Wegrand zu errichten, besteht aber wie gesagt
nicht. Es liegt vielmehr im pflichtgemässen Ermessen des Stadtrats zu entscheiden, ob
sie neben ihrem eigenen Orientierungssystem für Fussgänger (Signaletik) weitere
Orientierungshilfen von Privaten innerhalb des Strassenabstands bewilligen will, die
damit in erster Linie kommerzielle Absichten verfolgen. Anders als die Vorinstanz
(Art. 46 VRP) überprüft das Verwaltungsgericht den entsprechenden
Ermessensentscheid nicht mit voller Kognition (Art. 61 VRP). Somit ist es nicht zu
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beanstanden, dass die Rekursinstanz die Verweigerung der Ausnahmebewilligung
innerhalb des Strassenabstands durch den Stadtrat bestätigt hat.
4.4.3. Der Anspruch auf Gleichbehandlung verlangt, dass Rechte und Pflichten der
Betroffenen nach dem gleichen Massstab festzusetzen sind. Gleiches ist nach
Massgabe seiner Gleichheit gleich, Ungleiches nach Massgabe seiner Ungleichheit
ungleich zu behandeln. Eine Gleichbehandlung ist immer dann geboten, wenn die im
Hinblick auf die zu erlassende oder anzuwendende Norm relevanten Tatsachen gleich
sind (Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, Zürich 2010, 6. Auflage,
Rz. 495; Heer, a.a.O., Rz. 9). Der Grundsatz der Gesetzmässigkeit geht dem
Rechtsgleichheitsprinzip im Konfliktfall in der Regel vor (kein Anspruch auf
Gleichbehandlung im Unrecht). Wenn eine Behörde in einem Fall eine vom Gesetz
abweichende Entscheidung getroffen hat, gibt das den Privaten, die sich in der
gleichen Lage befinden, grundsätzlich keinen Anspruch darauf, ebenfalls abweichend
von einer Norm behandelt zu werden. Dies gilt aber nur, wenn die abweichende
Behandlung in einem einzigen oder in einigen wenigen Fällen erfolgt ist. Besteht
hingegen eine eigentliche gesetzwidrige Praxis und lehnt es die Behörde ab, diese
aufzuheben, können Private verlangen, dass die widerrechtliche Begünstigung, die
Dritten zuteil wurde, auch ihnen gewährt werde (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O.,
Rz. 518; Heer, a.a.O., Rz. 1213).
4.4.3.1. Die Beschwerdegegnerin räumt ein, dass sie zahlreiche Werbetafeln innerhalb
des Strassenabstands bewilligt hat. Ob dies fälschlicherweise mit einer ordentlichen
Baubewilligung oder ausnahmsweise erfolgt ist, kann auf Grund der Akten nicht gesagt
werden. Der Beizug der entsprechenden Bewilligungen oder ein Augenschein ist aber
gleichwohl unnötig, weil der Baubehörde mit dem vorliegenden Urteil wie bereits mit
dem angefochtenen Entscheid aufgezeigt wird, wie künftig mit Reklamebewilligungen
im Strassenabstand zu verfahren ist. Sollte die Beschwerdegegnerin (auch weiterhin)
nicht davon absehen, unter Missachtung von Art. 104 ff. StrG und den entsprechenden
kommunalen Bestimmungen Bewilligungen im Strassenabstand zu erteilen, wäre es
Aufgabe der Aufsichtsbehörde, dies zu unterbinden (VerwGE B 2010/105 vom
16. Dezember 2010 E. 5 mit Hinweis, in: www.gerichte.sg.ch).
http://www.gerichte.sg.ch
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4.4.3.2. Darüber hinaus wird der Stadtrat in diesem Zusammenhang bei seiner
ausdrücklichen Versicherung behaftet, dass er fortan in vergleichbaren Fällen keine
Reklamen mehr im Strassenabstand bewilligen wird bzw. nur mehr in Ausnahmefällen,
wenn dafür besondere Gründe vorliegen. Dabei spielt es keine Rolle, dass es sich
vorliegend insofern um einen Spezialfall handelt, als eine kombinierte Informations- und
Werbetafel zu beurteilen war. Zwar werden hier anders als bei üblichen grossflächigen
Werbungen Passanten nahe an die Tafel treten und dort kurz verweilen, um den
Ortsplan, den geschichtlichen Abriss und allenfalls die kleinflächigen Präsentationen
der örtlichen Gewerbebetriebe zu studieren. Auf Grund der örtlichen Gegebenheiten
auf der Seepromenade zwischen dem Eingang des Gartenrestaurants Paulaner und
dem öffentlichen Parkplatz können dadurch aber weder Verkehrsteilnehmer abgelenkt,
noch Fussgänger und andere Benützer des betroffenen Gemeindewegs in
irgendwelcher Form behindert werden. Auch ist nicht ersichtlich, weshalb die
beworbene Informationstafel der Beschwerdeführerin neben dem offiziellen
Orientierungssystem der Stadt keinen Platz haben soll. Ersteres besteht aus einheitlich
gestalteten Hinweistafeln und Stelen, die den Weg zu den wichtigsten Punkten und
Einrichtungen in R. weisen, während der Ortsplan mit dem geschichtlichen Abriss der
Beschwerdeführerin einen Gesamtüberblick über die Gemeinde verschafft und
dementsprechend eine Ergänzung darstellt.
4.4.3.3. Da Baubewilligungen für Plakate im Strassenabstand vom Ermessen der
Bewilligungsbehörde abhängen, stellt der vorliegende Fall zudem eine Änderung bzw.
Verschärfung der Bewilligungspraxis des Stadtrats R. für Reklamen innerhalb des
Strassenabstands dar. Dazu ist die Beschwerdegegnerin selbstredend berechtigt, auch
wenn andere Gemeinden im Kanton diesbezüglich im Gegensatz zur Gemeinde R.
weiterhin eine recht grosszügige Praxis vertreten. Die vorgenommene Praxisänderung
setzt allerdings voraus, dass es sich dabei um eine grundsätzliche, d.h. um keine
singuläre Abweichung handelt und die neue Praxis für die Zukunft wegleitend sowie für
alle gleichartigen Sachverhalte gilt und keinen Verstoss gegen Treu und Glauben
darstellt (VerwGE B 2009/93 vom 15. April 2010 E. 2.3.4.2., in: www.gerichte.sg.ch;
Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz. 512 und 515). Nachdem die Beschwerdeführerin
die Werbetafel ohne vorgängige Bewilligung erstellt hat, kann sie sich von vornherein
nicht auf den Standpunkt stellen, die Praxisänderung sei ohne Vorwarnung erfolgt. Wer
eigenmächtig baut, tut dies auf eigenes Risiko.
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4.4.3.4. Aus dem Gesagten folgt, dass die Beschwerdeführerin selbst mit Blick auf den
Grundsatz der Rechtsgleichheit keinen Anspruch darauf hat, dass ihre Werbetafel
unmittelbar am Wegrand bewilligt werde.
5. Die Beschwerdeführerin wehrt sich schliesslich gegen die erlassene
Abbruchverfügung.
5.1. Nach Art. 130 Abs. 2 BauG kann die zuständige Gemeindebehörde die Entfernung
oder die Abänderung rechtswidrig ausgeführter Bauten und Anlagen sowie die
Wiederherstellung des früheren Zustandes verfügen, wenn die Ausführung den
gesetzlichen Vorschriften oder den genehmigten Plänen nicht entspricht oder sonst ein
unrechtmässiger Zustand geschaffen wurde. Können Bauten und Anlagen aufgrund
materieller Rechtswidrigkeit auch nachträglich nicht bewilligt werden, folgt daraus aber
noch nicht notwendigerweise, dass sie abgebrochen werden müssen. Vielmehr sind in
jedem Fall die allgemeinen verfassungs- und verwaltungsrechtlichen Prinzipien des
Bundesrechts, insbesondere die Grundsätze der Verhältnismässigkeit und des
Schutzes des guten Glaubens zu berücksichtigen (vgl. Heer, a.a.O., Rz. 1210; P. Hänni,
Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 5. Auflage, Bern 2002, S. 327 ff.
mit Hinweisen).
5.2. Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit besagt, dass eine Abbruchverfügung nur
erlassen werden darf, wenn diese Massnahme bei objektiver Betrachtung als die einzig
geeignete erscheint, um einen aktuellen baurechtswidrigen Zustand zu beheben. Sie
hat zu unterbleiben, wenn die Abweichung von den Bauvorschriften nur geringfügig ist,
wenn der Abbruch nicht im öffentlichen Interesse liegt oder wenn die berührten
öffentlichen Interessen den Schaden, der einem Eigentümer aus dem Abbruch
erwächst, in keiner Weise zu rechtfertigen vermögen. Auf den Grundsatz der
Verhältnismässigkeit kann sich auch der bösgläubige Bauherr berufen. Er muss aber in
Kauf nehmen, dass die Behörden aus grundsätzlichen Erwägungen, namentlich zum
Schutz der Rechtsgleichheit und der baurechtlichen Ordnung, dem Interesse an der
Wiederherstellung des gesetzmässigen Zustandes erhöhtes Gewicht beimessen und
die dem Bauherrn allenfalls erwachsenden Nachteile nicht oder nur in verringertem
Mass berücksichtigen (vgl. Heer, a.a.O., Rz. 1211; Hänni, a.a.O., S. 328; BGE 123 II
255 E. 4a, 111 Ib 224 E. 6b; GVP 1982 Nr. 17).
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5.3. Die Vorinstanz hat zutreffend dargelegt, dass die Unterschreitung des gesetzlichen
Abstands von 3 m durch die Werbetafel unmittelbar am Wegrand nicht als geringfügige
Abweichung von der Baurechtsordnung bezeichnet werden kann. Das Bundesgericht
hat sodann bestätigt, dass an der strikten Einhaltung und Wiederherstellung des
gesetzmässigen Zustands insbesondere aus präjudiziellen Gründen ein erhebliches
öffentliches Interesse besteht. Grundeigentümer und Bauherren, die sich über geltende
Vorschriften und Bewilligungen hinwegsetzen, sollen nicht besser gestellt werden als
diejenigen, die den vorgeschriebenen Verfahrensweg einschlagen und sich an die
entsprechenden Vorschriften halten. Die Einhaltung der Rechtsordnung wäre nicht
mehr gewährleistet, wenn Abweichungen von Baubewilligungen oder Bauten ohne
Baubewilligung - selbst wenn sie die nachbarlichen Interessen nicht untragbar
beeinträchtigen - toleriert würden (BGE 1P.708/2006 und 1P.7010/2006 vom 13. April
2007 E. 5.4 und 5.5). Die Beschwerdeführerin dokumentiert auf ihrer Homepage selbst,
dass sie in der ganzen Schweiz eine sehr grosse Anzahl gleicher Werbetafeln errichtet
hat. Somit könnte sie sich auch nicht auf den Standpunkt stellen, ihr sei weder bewusst
gewesen, dass die Werbetafel generell bewilligungspflicht sei, noch, dass sie nicht
gewusst habe, dass der Standort unmittelbar am öffentlichen Seepromenadenweg
einer Ausnahmebewilligung bedurft hätte.
Das Verwaltungsgericht verkennt nicht, dass die Ablehnung des nachträglichen
Baugesuchs und namentlich die mit dem Abbruch verbundenen privatrechtlichen
Folgen für die Beschwerdeführerin mit Kosten verbunden sein werden, zumal sie damit
die eingegangenen Verpflichtungen mit den werbenden Gewerbebetrieben nicht mehr
aufrecht halten kann. Dies hat sie sich mit ihrem eigenmächtigen Verhalten wider
besseres Wissen aber selber zuzuschreiben. Finanzielle Nachteile macht sie denn auch
zu Recht nicht geltend. Insbesondere die getätigten Investitionen sind ohne Belang.
Derjenige, der ohne vorgängige Baubewilligung und damit auf eigenes Risiko und
eigene Gefahr hin baut, nimmt vielmehr in Kauf, dass er die illegale Baute oder Anlage
wieder abreissen muss (VerwGE B 2010/193 vom 16. März 2011 E. 7.3.2., in:
www.gerichte.sg.ch). Kosten für den Rückbau fallen ohnehin nicht ins Gewicht. Eine
mildere Massnahme ist nicht ersichtlich. An dieser Einschätzung ändert sich nichts,
wenn die Beschwerdeführerin den Ortsplan entfernen würde, womit die
Informationstafel zu einer "blossen Reklameanlage" mutieren würde. Die Vorinstanz hat
den vollständigen Abbruch somit zu Recht als verhältnismässige Massnahme beurteilt.
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6. Zusammenfassend erweist sich, dass die Verweigerung der nachträglichen
Baubewilligung nicht zu beanstanden ist und insbesondere nicht gegen das Prinzip der
Rechtsgleichheit verstösst. Der Rückbau ist recht- und verhältnismässig. Die
Beschwerde erweist sich daher als unbegründet, weshalb sie abzuweisen ist.
7. (...).
Demnach hat das Verwaltungsgericht