Decision ID: c5dad16d-14c7-4e0c-b086-bd082148de2b
Year: 2021
Language: de
Court: AR_OG
Chamber: AR_OG_004
Canton: AR
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

Sachverhalt
A. Am 17. März 2020 reichte ein Komitee bei der Gemeindekanzlei D. Unterschriftslisten mit
147 gültigen Unterschriften betreffend die Volksinitiative „Stopp dem Wildwuchs von
Mobilfunkantennen“ ein. Die Initiative ist als allgemeine Anregung formuliert. Der Initiativtext
lautet:
"Neue Mobilfunkanlagen dürfen in der Gemeinde E. nur noch erstellt werden, wenn sie
zwingend nötig sind, um ein Funkloch beheben zu können, also nur dort, wo bisher keiner
aller möglichen Anbieter einen zufriedenstellenden Empfang anbieten kann. Das gilt auch
für Anlagen, für die ein Bewilligungsverfahren läuft und für die bis zum 30. Juni 2020 noch
keine letztinstanzlich rechtskräftige Baugenehmigung besteht. Illegal erstellte Mobil-
funkanlagen müssen spätestens 3 Monate nach Annahme dieser Initiative entfernt worden
sein."
Der Gemeinderat C. stellte in der Folge fest, dass die Initiative gültig zustande gekommen
sei, qualifizierte diese aber wegen Verletzung des übergeordneten Rechts als unzulässig.
Mit Beschluss vom 25. August 2020 beantragte er beim Einwohnerrat B., die Volksinitiative
für ungültig zu erklären (act. 5.1/1).
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B. Mit Beschluss vom 9. Dezember 2020 folgte der Einwohnerrat B. dem Antrag des
Gemeinderats und beschloss, die Volksinitiative für ungültig zu erklären (act. 5./6.2).
C. Mit Schreiben vom 11. Dezember 2020 erhob A., Mitglied des Initiativkomitees, beim
Regierungsrat des Kantons Appenzell Ausserrhoden Stimmrechtsbeschwerde (act. 5.1) mit
dem Antrag, den Beschluss des Einwohnerrats vom 9. Dezember 2020 aufzuheben.
D. Mit Beschluss vom 5. März 2021 (act. 2) wies der Regierungsrat die Stimmrechts-
beschwerde ab.
E. Dagegen erhob A. (im Folgenden: Beschwerdeführer) mit Eingabe vom 3. April 2021
(act. 1) Beschwerde beim Obergericht, wobei er eingangs erwähnte Rechtsbegehren
stellte.
F. Mit Schreiben vom 23. April 2021 (act. 4) und 29. April 2021 (act. 5) liessen sich der Regie-
rungsrat (im Folgenden: Vorinstanz) und der Gemeinderat C. (im Folgenden: Beigeladener)
zur Beschwerde vernehmen, wobei sie eingangs erwähnte Rechtsbegehren stellten. Der
Einwohnerrat B. (im Folgenden: Vorvorinstanz) verzichtete mit Eingabe vom 6. Mai 2021
(act. 7) auf eine Vernehmlassung.
G. Mit Schreiben vom 10. Juni 2021 (act.9) reichte der Beschwerdeführer eine Replik ein. Die
Frist zur Duplik (act. 11) liessen die anderen Verfahrensbeteiligten unbenutzt verstreichen.
H. Auf die Begründung der gestellten Anträge wird - soweit erforderlich - in den Erwägungen
näher eingegangen.

Erwägungen
1. Die von Amtes wegen vorzunehmende Prüfung der prozessualen Voraussetzungen ergibt,
dass das Obergericht nach Art. 54 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRPG,
bGS 143.1) in Verbindung mit Art. 65bis Abs. 2 des Gesetzes über die politischen Rechte
(GPR, bGS 131.12) zuständig ist, die Beschwerde gegen den Entscheid des Regierungs-
rates zu behandeln. Der Beschwerdeführer ist als Adressat des angefochtenen Entscheids
und Mitglied des Initiativkomitees zur Stimmrechtsbeschwerde legitimiert. Da die
Beschwerde auch form- und fristgerecht beim Obergericht eingereicht wurde, ist auf die
Beschwerde einzutreten.
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2. Mit einer Volksinitiative kann in Gemeinden der Erlass, die Änderung oder die Aufhebung
von Reglementen oder Beschlüssen, die dem obligatorischen Referendum unterliegen,
verlangt werden (Art. 106 Abs. 1 der Kantonsverfassung, KV, bGS 111.1, und Art. 49 Abs. 1
lit. b GPR). Eine Volksinitiative ist u.a. ungültig, wenn sie dem übergeordneten Recht wider-
spricht (Art. 55 Abs. 2 lit. b KV) und wenn sie undurchführbar ist (Art 55 Abs. 2 lit. c KV).
2.1 Die Vorinstanz kommt im angefochtenen Entscheid zum Schluss, dass gemäss der Kompe-
tenzaufteilung zwischen Bund und Kantonen der Bund zuständig für den Erlass von Vor-
schriften über den Schutz des Menschen vor schädlicher oder lästiger nichtionisierender
Strahlung sei. Der Bund habe diese umfassende Rechtsetzungskompetenz mit dem Erlass
des Umweltschutzgesetzes und der Verordnung über den Schutz vor nichtionisierender
Strahlung (NISV, SR 814.710) abschliessend wahrgenommen. Es bleibe deshalb kein Raum
für kantonale oder kommunale Bestimmungen zum Schutz des Menschen vor der Strahlung
von Mobilfunkanlagen. Die Kantone dürften im Baubewilligungsverfahren neben dem
Bundesumweltrecht auch kantonale bau- und planungsrechtliche Bestimmungen anwenden.
Solche kantonalen Bestimmungen seien jedoch nur zulässig, wenn sie nicht den Schutz der
Bevölkerung vor nichtionisierender Strahlung bezwecken würden und weder zu einer unzu-
lässigen Beschränkung der Emissionen der Mobilfunksendeanlagen noch zu einer Ver-
letzung der in der Fernmeldegesetzgebung konkretisierten öffentlichen Interessen führten.
Eine Beschränkung der Antennen auf das absolut Notwendige erfolge dadurch, dass nicht
beliebig viele Mobilfunkstandorte bewilligt würden, sondern dass das Bundesamt berechtigt
sei, aufgrund der in Art. 36 Abs. 2 des Fernmeldegesetzes (SR 784.10) statuierten Koordi-
nationspflicht die Anbieterinnen und Anbieter von Fernmeldediensten zu verpflichten, ihre
Fernmeldeanlagen von anderen Anbieterinnen und Anbietern gegen Entgelt mitbenutzen zu
lassen. Mit der Initiative würden Mobilfunkantennen fast vollständig ausgeschlossen werden,
und es werde im Ergebnis weitgehend ein Verbot von neuen Mobilfunkantennen verlangt.
Diese Forderung sei zu restriktiv, weil sie nicht genügend Spielraum für die künftige Entwick-
lung der Mobilfunknetze und der Standortplanung belasse. Für kommunale Regelungen,
welche nicht planungsrechtlich motiviert seien und über die NISV hinausgingen oder gar ein
Moratorium oder Verbot für neue Antennenanlagen bestimmten, lasse das geltende Bundes-
recht keinen Raum. Die Initiative lasse sich nicht in sinnvoller Weise so interpretieren, dass
sie bundesrechtskonform umgesetzt werden könne. Zudem könnten die Fristen "bis zum
30. Juni 2020" bzw. "bis spätestens 3 Monate nach Annahme dieser Initiative" auf keinen
Fall übernommen werden, womit das Anliegen der Initiative mit Blick auf die Sätze 2 und 3
nicht durchführbar sei (Art. 55 Abs. 2 lit. c KV).
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2.2 Der Beschwerdeführer wendet dagegen ein, die Initianten seien sich bei der Abfassung des
Initiativtexts sehr wohl bewusst gewesen, dass die in der Bundesgesetzgebung festgehal-
tenen Strahlungsgrenzwerte unanfechtbar gelten würden. Sie seien jedoch der Meinung,
dass diese in der Praxis leicht überschritten werden könnten und dass die Wahrscheinlich-
keit, dass dies geschehe, mit der steigenden Anzahl von Antennen zunehme. Die Mobilfunk-
anbieter seien über das ganze Jahr gesehen zu 99% ihre eigenen Kontrolleure und der Nor-
malverbraucher sei wegen der fehlenden Transparenz dieser Selbstkontrolle wehrlos ausge-
liefert. Dies rechtfertige durchaus, vorsorgliche Massnahmen wie die in der Initiative vorge-
sehenen zu treffen und einem Antennenwildwuchs den Riegel zu schieben, der weit über
das von der Initiative in keiner Weise eingeschränkte Ziel hinausschiesse, für jeden Kunden
einen optimalen Empfang zu gewährleisten. Die Initiative wolle also lediglich die weitere Fort-
setzung einer Überversorgung mit den Risiken der Grenzwertüberschreitung unterbinden.
Die Forderung nach Transparenz in einem Bereich, wo es um gesundheitliche Vorsorge
gehe, sei derart zentral, dass ersterer weder kantonale Gesetze noch solche des Bundes im
Wege stehen dürften und selbst ein Moratorium, das die Initiative weder vorsehe noch
bewirken würde, wäre so lange als gerechtfertigt einzustufen, bis die Mobilfunkbetreiber
dieser Forderung endlich nachkämen.
2.3 Die Vorinstanz hält in der Vernehmlassung nochmals fest, dass mit der Initiative Mobilfunk-
antennen fast vollständig ausgeschlossen werden sollen und damit im Ergebnis weitgehend
ein Verbot von neuen Mobilfunkantennen verlangt werde. Der Beigeladene macht geltend,
dass aus dem Initiativtext nicht ersichtlich sei, dass diesem die Absicht zugrunde gelegen
habe, Strahlungen oberhalb der gesetzlichen Strahlungswerte verhindern zu wollen. Mit der
Umsetzung der Initiative einher ginge letztlich eine faktische Beschränkung der NISV-
Grenzwerte, wenn Mobilfunkanbieter in ausgesonderten Gebieten lediglich einen zufrieden-
stellenden Empfang gewähren und die vorgegebenen Grenzwerte nicht ausnützen könnten.
Im Weiteren verweist der Beigeladene auf das Qualitätssicherungssystem (QS-System), bei
welchem es sich nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts um ein gutes Kontrollinstru-
ment handle. Zwischen der Anzahl Mobilfunkantennen und der Überschreitung des Strahlen-
grenzwertes gebe es keinen Zusammenhang. Der Beschwerdeführer bestreitet dies in der
Replik und verweist dabei auf das Schreiben eines NIS-Fachmanns und eine E-Mail des
Bakom (act. 10.1 und 10.2).
2.4 Für die Beurteilung der materiellen Rechtmässigkeit einer Volksinitiative ist deren Text nach
den anerkannten Interpretationsgrundsätzen auszulegen. Grundsätzlich ist vom Wortlaut der
Initiative auszugehen und nicht auf den subjektiven Willen der Initianten abzustellen. Eine
allfällige Begründung des Volksbegehrens darf mitberücksichtigt werden, wenn sie für das
Verständnis der Initiative unerlässlich ist. Massgeblich ist bei der Auslegung des Initiativtexts,
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wie er von den Stimmberechtigten und späteren Adressaten vernünftigerweise verstanden
werden muss. Von verschiedenen Auslegungsmöglichkeiten ist jene zu wählen, die einer-
seits dem Sinn und Zweck der Initiative am besten entspricht und zu einem vernünftigen
Ergebnis führt und welche anderseits mit dem übergeordneten Recht vereinbar erscheint.
Kann einer Initiative ein Sinn beigemessen werden, der sie nicht klarerweise als unzulässig
erscheinen lässt, ist sie nach dem Günstigkeitsprinzip bzw. dem Grundsatz "in dubio pro
populo" als gültig zu erklären und der Volksabstimmung zu unterstellen. Andererseits kann
der eindeutige Wortlaut nicht durch eine mit dem übergeordneten Recht konforme Interpre-
tation beiseite geschoben werden (BGE 144 I 193 E. 7.3.1). Obwohl der Initiantenwille nicht
allein für die Interpretation eines Volksbegehrens massgeblich ist, muss das durch Aus-
legung ermittelte Verständnis des Volksbegehrens doch mit der grundsätzlichen Stossrich-
tung der Initiative vereinbar bleiben. Die Gültigkeit einer solchen lässt sich nicht dadurch
erreichen, dass ihr ein Gehalt beigemessen wird, der den Grundanliegen der Initianten nicht
mehr entspricht, so wie dieses auch von den die Initiative unterzeichnenden Stimmberech-
tigten verstanden werden durfte. Durch die Auslegung des Initiativtexts darf die Natur des
Volksbegehrens nicht tiefgreifend verändert werden, weil dadurch der im Initiativbegehren
zum Ausdruck kommende Wille der Unterzeichner in unzulässiger Weise verfälscht würde;
eine nachträgliche Umdeutung einer Initiative, die dem ursprünglichen Textverständnis und
den dadurch geweckten Erwartungen zuwiderläuft, ist abzulehnen. Dabei ist der Wille der
Initianten zumindest soweit zu berücksichtigen, als dieser den äussersten Rahmen für die
Interpretation ihres Volksbegehrens darstellt bzw. für das Verständnis bildet, von dem die
Unterzeichner der Initiative vernünftigerweise ausgehen durften. Entspricht die Auslegung
nicht mehr diesem Grundanliegen, verliert die Initiative ihren wesentlichen Gehalt, weshalb
eine solche Auslegung nicht mehr als mit den politischen Rechten der Initianten und Mit-
unterzeichner vereinbar gelten kann (BGE 139 I 292 E. 7.2.4 f.).
2.5 Der Beschwerdeführer bringt in der Beschwerde vor, die Initiative wolle lediglich die weitere
Fortsetzung einer Überversorgung mit den Risiken der Grenzwertüberschreitung unterbin-
den. Es ist mit der Beigeladenen übereinzugehen, dass aus dem Initiativtext nicht ersichtlich
ist, dass mit der Initiative lediglich Strahlungen oberhalb der gesetzlichen Grenzwerte verhin-
dert werden sollen. Gemäss dem eindeutigen Wortlaut der Initiative sollen "neue Mobilfunk-
anlagen in der Gemeinde E. nur noch erstellt werden dürfen, wenn sie zwingend nötig sind,
um ein Funkloch beheben zu können, also nur dort, wo bisher keiner aller möglichen Anbieter
einen zufriedenstellenden Empfang anbieten kann". Damit wird der Neubau von
Mobilfunkantennen von dem Bestehen eines Funklochs abhängig gemacht und nicht etwa
vom Risiko einer Grenzwertüberschreitung. So wie der Beschwerdeführer die Initiative ver-
standen haben will, lässt sich auch der Wille der Initianten nicht umdeuten, wird doch der
Initiativtext gemäss dem Beschluss des Beigeladenen vom 25. August 2020 einleitend wie
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folgt umschrieben: "Diese Volksinitiative soll gewährleisten, dass der Wunsch der Öffentlich-
keit, nicht mehr als notwendig bestrahlt zu werden, auch umgesetzt wird". Im Begleitschrei-
ben "[...] im März 2020" äussert sich das Initiativkomitee gemäss dem Beschluss vom
25. August 2020 wie folgt: "Die als allgemeine Anregung formulierte Volksinitiative nennt
keine Zuständigkeiten und lässt offen, wie der im Initiativtext aufgeführte Begriff "neue
Mobilfunkanlagen" zu interpretieren ist. Denkbar wäre z.B. eine Ausweitung dahingehend,
dass auch eine Aufstockung einer bestehenden Antenne oder ein Anheben der Sende-
leistung den im Initiativtext formulierten Bestimmungen zuzuordnen wäre." Damit lassen
weder der Initiativtext noch das Grundanliegen der Initianten eine Auslegung der Initiative in
der Weise zu, dass damit nur die Risiken der Grenzwertüberschreitung unterbunden werden
sollen. Daran ändern auch die Ausführungen in der Replik des Beschwerdeführers zum QS-
System nichts, da es beim Qualitätssicherungssystem (QS-System) nicht um eine vorsorg-
liche Verhinderung der maximal möglichen Sendeleistung einer geplanten Mobilfunkanlage,
sondern um die Gewährleistung der Einhaltung der Parameter von rechtskräftig bewilligten
Mobilfunkanlagen geht (Urteil des Bundesgerichts 1C_329/2013 vom 23. Oktober 2013 E.
6.1). Dass mit der Initiative eine verbesserte Kontrolle bestehender Anlagen anvisiert wird,
lässt sich ebenfalls weder dem Wortlaut der Initiative noch dem Willen der Initianten entneh-
men. Damit ist mit der Vorinstanz darin übereinzugehen, dass die Initiative nur so verstanden
werden kann, dass damit neue Mobilfunkantennen in der Gemeinde E. fast vollständig
ausgeschlossen werden sollen, womit mit der Initiative im Ergebnis weitgehend ein Verbot
von neuen Mobilfunkantennen beabsichtigt wird.
2.6 Wie die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid zutreffend ausführt, verstösst die Initiative
damit gegen übergeordnetes Bundesrecht. Der Immissionsschutz wird bundesrechtlich im
Bundesgesetz über den Umweltschutz (USG, SR 814.01) und den darauf gestützten Verord-
nungen geregelt. Für den Schutz vor nichtionisierender Strahlung, die beim Betrieb von orts-
festen Anlagen erzeugt wird, hat der Bundesrat die Verordnung über den Schutz vor nicht-
ionisierender Strahlung (NISV, SR 814.710) erlassen; diese Verordnung regelt insbesondere
auch die Immissionen von Mobilfunksendeanlagen (vgl. Anhang 1 Ziff. 6 NISV). Diese
Regelung ist abschliessend, und zwar nicht nur hinsichtlich des Schutzes vor schädlicher
und lästiger Strahlung, sondern auch im Bereich des vorsorglichen Emissionsschutzes.
Gemeinden und Kantone können keine Auflagen oder Bedingungen verfügen, die über die
Anforderungen der NISV hinausgehen (BGE 133 II 64 E. 5.2). Andere kantonale oder kom-
munale Bestimmungen zum Schutz der Bevölkerung vor nichtionisierender Strahlung sind
aufgrund der abschliessenden bundesrechtlichen Regelung unzulässig (BGE 126 II 399 E.
d). Es ist offenkundig, dass die Initiative, welche vor der Strahlung von Mobilfunkanlagen
schützen bzw. den Bau neuer Mobilfunkanlagen zum Schutz vor zusätzlicher Strahlung ver-
hindern soll, sich nicht bundesrechtskonform umsetzen lässt. Wie die Vorinstanz im Übrigen
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zu Recht vorbringt, stehen zudem die Fristen "bis zum 30. Juni 2020" bzw. "bis spätestens 3
Monate nach Annahme dieser Initiative" der Durchführbarkeit der Initiative entgegen, was
vom Beschwerdeführer nicht bestritten wird.
3. Zusammenfassend ergibt sich damit, dass die Initiative "Stopp dem Wildwuchs von Mobil-
funkantennen" von der Vorvorinstanz zu Recht für ungültig erklärt wurde, womit der Ent-
scheid der Vorinstanz nicht zu beanstanden ist. Die Beschwerde ist damit vollumfänglich
abzuweisen.
4. Im Rechtsmittelverfahren ist grundsätzlich gebühren- und kostenpflichtig, wer ganz oder teil-
weise unterliegt oder auf dessen Rechtsmittel nicht eingetreten wird (Art. 53 Abs. 1 i.V.m.
Art. 19 Abs. 3 VRPG). Bei Wahl- und Abstimmungsbeschwerden werden jedoch keine
Kosten erhoben (Art. 53 Abs. 1 i.V.m. Art. 22 Abs. 2 lit. d VRPG). Auf die Zusprechung einer
Parteientschädigung besteht kein Anspruch (Art. 24 Abs. 3 lit. a VRPG, Art. 53 Abs. 3 VRPG
e contrario).
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