Decision ID: 4dc428d2-40c2-4a7c-ad8f-13c46202c649
Year: 2021
Language: de
Court: ZH_VG
Chamber: ZH_VG_001
Canton: ZH
Region: Zürich
Law Area: public_law

hat sich ergeben:
I.
A war ab Oktober 2003 als Direktor der Institution D bei der Stadt Dübendorf angestellt. Anfang Januar 2019 kündigte er diese Anstellung per Ende April 2019 und teilte mit, er werde "per heutigem Datum die Schlüssel deponieren" und die ihm noch zustehenden Ferientage sowie ein Dienstaltersgeschenk beziehen.
Mit Schreiben vom 26. Juli 2019 gelangte A an die Anstellungsbehörde und verlangte eine Berichtigung seines Arbeitszeugnisses sowie die Abgeltung finanzieller Ansprüche in der Höhe von Fr. 445'457.12 für Lohnersatz, Fr. 84'117.50 als Ferienentschädigung, Fr. 45'000.- für einen Teuerungsausgleich, Fr. 668'185.- als Entschädigung für eine Zusatzaufgabe sowie Fr. 217'500.- als Entschädigung für Überzeit. Mit Beschluss vom 26. November 2019 lehnte die Anstellungsbehörde sowohl die finanziellen Forderungen als auch die Forderung nach Berichtigung des Arbeitszeugnisses ab.
II.
Mit Rekurs vom 8. Januar 2020 liess A dem Bezirksrat Uster beantragen, unter Entschädigungsfolge sei die Stadt Dübendorf zu verpflichten, ihm, jeweils zuzüglich 5 % Zins seit dem 1. Mai 2019, Schadenersatz in der Höhe von Fr. 445'457.12, eine Ferienentschädigung in der Höhe von Fr. 50'341.10, eine Entschädigung für nicht gewährten Teuerungsausgleich in der Höhe von Fr. 45'000.-, eine Entschädigung für die Zusatztätigkeit in der Höhe von Fr. 668'185.- und eine Entschädigung für Überzeit in der Höhe von Fr. 217'500.- zu bezahlen; zudem sei die Stadt Dübendorf zu verpflichten, ihm ein angepasstes Arbeitszeugnis "mit dem Wortlaut gemäss Beilage XX zuzustellen". Der Bezirksrat hiess den Rekurs insofern gut, als er A einen Teuerungsausgleich im Betrag von Fr. 1'273.- zusprach (Dispositiv-Ziff. I Abs. 1); im Übrigen wies er den Rekurs ab (Dispositiv-Ziff. I Abs. 2).
III.
A liess am 10. Dezember 2020 Beschwerde beim Verwaltungsgericht führen und beantragen, unter Entschädigungsfolge sei der Rekursentscheid aufzuheben und festzustellen, dass der Beschluss vom 26. November 2019 nichtig sei, eventualiter sei Dispositiv-Ziff. I Abs. 2 des Rekursentscheids aufzuheben und die Stadt Dübendorf zu verpflichten, ihm den Betrag von Fr. 46'032.85 zuzüglich 5 % Zins seit dem 1. Mai 2019 zu bezahlen und ihm ein angepasstes Arbeitszeugnis "gemäss Beschwerde-Beilage 34 aus- und zuzustellen". Der Bezirksrat Uster verzichtete am 17. Dezember 2020 auf Vernehmlassung. Die Stadt Dübendorf beantragte am 28. Januar 2021, unter Entschädigungsfolge sei auf die Beschwerde hinsichtlich des Begehrens um Ausstellung eines geänderten Arbeitszeugnisses nicht einzutreten und diese im Übrigen abzuweisen.
Die Kammer

erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen Rekursentscheide eines Bezirksrats über personalrechtliche Ansprüche gegenüber einer Gemeinde nach §§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig.
Soweit die Beschwerdegegnerin geltend macht, auf die Beschwerde lasse sich nicht eintreten, weil es bei der Vorinstanz an einer Prozessvoraussetzung gefehlt habe, führte dies hier praxisgemäss nicht zu einem Nichteintretensentscheid, sondern zur Abweisung der Beschwerde (vgl. Martin Bertschi, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], Vorbemerkungen zu §§ 19-28a N. 57).
Weil auch die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1
Als Streitwert ist hier von den im Eventualstandpunkt geltend gemachten Forderungen auszugehen, wobei einem Begehren um Änderung eines Arbeitszeugnisses praxisgemäss ein Streitwert von einem Monatslohn zukommt (VGr, 9. Mai 2020, VB.2019.00365, E. 1.3 mit Hinweis). Insgesamt beträgt der Streitwert damit rund Fr. 60'000.-.
2.2
Der Beschwerdeführer beantragt die Befragung verschiedener Personen. Wie sich sogleich zeigt, erweist sich der entscheidrelevante Sachverhalt als hinreichend erstellt, weshalb auf die beantragten Befragungen verzichtet werden kann.
3.
3.1
Der Beschwerdeführer macht geltend, der Beschluss der Anstellungsbehörde vom 26. November 2019 sei nichtig, weil Ausstandspflichten missachtet worden seien.
3.2
Die Nichtigkeit einer Verfügung kann jederzeit geltend gemacht werden und ist von Amtes wegen zu beachten (BGE 136 II 415 E. 1.2; Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 5 N. 38). Der Antrag des Beschwerdeführers ist deshalb zulässig, obwohl er diesen erst nach Ablauf der Rekursfrist erstmals stellte.
Fehlerhafte Verwaltungsakte sind in der Regel nicht nichtig, sondern nur anfechtbar, und sie werden durch Nichtanfechtung rechtsgültig (vgl. BGE 139 II 243 E. 11.2). Nichtigkeit, das heisst absolute Unwirksamkeit, wird nur angenommen, wenn eine Verfügung mit einem tiefgreifenden und wesentlichen Mangel behaftet ist, wenn dieser schwerwiegende Mangel offensichtlich oder zumindest leicht erkennbar ist und wenn die Rechtssicherheit durch die Annahme der Nichtigkeit nicht ernsthaft gefährdet wird. Als Nichtigkeitsgründe fallen namentlich schwerwiegende Zuständigkeitsfehler und schwerwiegende Verfahrens- und Formfehler in Betracht (BGE 137 I 273 E. 3.1, 132 II 21 E. 3.1 [je mit Hinweisen]).
Eine Verletzung der Ausstandspflicht hat nur in besonders schwerwiegenden Fällen die Nichtigkeit einer Anordnung zur Folge; die Nichtigkeit fällt vor allem in Betracht, wenn eine an der Anordnung mitwirkende Person persönliche Interessen verfolgt (VGr, 21. November 2012, VB.2012.00705, E. 3.3 mit Hinweisen).
3.3
Der Beschwerdeführer macht im Wesentlichen geltend, E hätte in den Ausstand treten müssen, weil er seine finanziellen Forderungen mit einem Fehlverhalten von E begründet habe. Ob der Beschwerdeführer darüber hinaus auch rügen will, dass F in den Ausstand hätten treten müssen (weil sie E unterstützt habe), wird aus seinen Ausführungen nicht klar, kann aber offenbleiben: Selbst wenn E allenfalls hätte befürchten müssen, dass sie bei einer Gutheissung der Schadenersatzansprüche des Beschwerdeführers gegenüber der Stadt Dübendorf dafür haftbar gemacht werden könnte, läge noch kein derart schwerwiegender Verstoss gegen eine Ausstandsvorschrift vor, dass dies die Nichtigkeit des Ausgangsbeschlusses zur Folge hätte; das muss erst recht für den Ausstand von F gelten. Ebenso würde auch die geltend gemachte "persönliche Feindschaft" von E gegenüber dem Beschwerdeführer – wäre sie denn hinreichend erstellt – nicht die Nichtigkeit des Beschlusses vom 26. November 2019 bedeuten. Demnach ist die Ausgangsverfügung nicht nichtig.
Es kommt hinzu, dass Ausstandsgründe nach Treu und Glauben unverzüglich vorzubringen sind, das heisst, sobald bekannt oder absehbar ist, dass eine möglicherweise befangene Person an der Behandlung der Angelegenheit mitwirkt. Wer im Wissen um einen möglichen Ausstandsgrund untätig bleibt und sich stillschweigend auf ein Verfahren einlässt, hat den Anspruch auf eine spätere Ausstandsrüge verwirkt (BGE 136 I 207 E. 3.4, 134 I 20 [= Pra. 97/2008 Nr. 73] E. 4.3.1; Regina Kiener, Kommentar VRG, § 5a N. 43 f.). Wie der Beschwerdeführer selber einräumt, war ihm die Zusammensetzung der Anstellungsbehörde – der er während seiner Anstellung unmittelbar unterstellt war – bekannt. Dennoch verlangte er in der gesamten dem Ausgangsbeschluss vorangehenden Korrespondenz nie den Ausstand von E oder F. Selbst dem Rekurs vom 8. Januar 2020 lässt sich keine entsprechende Rüge entnehmen. Mit Eingabe vom 19. Januar 2020 machte der Beschwerdeführer im Zusammenhang mit der Bekanntgabe der Zusammensetzung der Anstellungsbehörde gegenüber der Vorinstanz erstmals geltend, er müsse die Einhaltung von Ausstandspflichten prüfen können, und erst mit Eingabe vom 12. März 2020 rügte er ausdrücklich, E und F hätten in den Ausstand treten müssen.
Seine Rüge erweist sich demnach als verspätet und treuwidrig. Daran ändert auch der Umstand nichts, dass sich dem Beschluss der Anstellungsbehörde deren Zusammensetzung nicht entnehmen liess, war diese dem Beschwerdeführer doch einerseits bekannt und hätte er anderseits nach dem Gesagten den Ausstand ohnehin schon vor dem Beschluss verlangen müssen.
4.
4.1
Die Beschwerdegegnerin macht geltend, die Vorinstanz hätte auf das Begehren betreffend Berichtigung des Arbeitszeugnisses nicht eintreten dürfen, weil es an einer genügenden Begründung gefehlt habe. Der Beschwerdeführer äussert sich hierzu nicht. Die Beschwerdegegnerin rügte das Fehlen einer hinreichenden Begründung bereits im vorinstanzlichen Verfahren im Rahmen ihrer Rekursantwort. In seiner Vernehmlassung hierzu verwies der Beschwerdeführer auf die Untersuchungspflicht gemäss § 7 Abs. 1 VRG. Er habe zudem in seinem Rekurs vom 4. Oktober 2019 die Mängel des strittigen Arbeitszeugnisses dargelegt und habe im Rekurs vom 8. Januar 2020 auf diese Ausführungen verwiesen sowie eine Kopie der Rekursschrift vom 4. Oktober 2019 eingereicht; diese sei damit "integrierender Bestandteil des Rekurses vom 8. Januar 2020". Im Übrigen müsse der Bezirksrat ihm eine Nachfrist zur Verbesserung ansetzen, sollte er der Auffassung sein, der Rekurs sei nicht hinreichend begründet. Schliesslich verwies er auf eine in dieser Vernehmlassung nachgereichte Begründung.
Der Bezirksrat prüfte den strittigen Anspruch auf Berichtigung des Arbeitszeugnisses materiell, ohne sich mit der Frage auseinanderzusetzen, ob sich auf den entsprechenden Antrag überhaupt eintreten lasse.
4.2
Gemäss § 23 Abs. 1 Satz 1 VRG muss die Rekursschrift einen Antrag und eine Begründung enthalten. Dabei handelt es sich um Gültigkeitsvoraussetzungen, deren Nichterfüllung zu einem Nichteintretensentscheid führt (Alain Griffel, Kommentar VRG, § 23 N. 8). Die rekurrierende Partei muss in der Begründung darlegen, inwiefern die angefochtene Anordnung an einem Mangel leidet und dem gestellten Antrag entsprechend abzuändern ist; dabei dürfen bei anwaltlich vertretenen Parteien praxisgemäss höhere Anforderungen an die Begründung gestellt werden als bei Laien (VGr, 14. August 2020, VB.2019.00771, E. 3.1; Griffel, § 23 N. 17 ff.). Die Begründung muss in der Rekursschrift selbst enthalten sein; eine Partei kann sich deshalb grundsätzlich nicht darauf beschränken, für die Begründung auf frühere Eingaben zu verweisen (vgl. VGr, 21. Dezember 2016, VB.2016.00339, E. 3.7 Abs. 3, und 4. Mai 2011, VB.2010.00707, E. 1.2; Griffel, § 54 N. 4).
Genügt eine Rekursschrift den genannten Erfordernissen nicht, so wird der rekurrierenden Partei gemäss § 23 Abs. 2 VRG eine Frist zur Behebung des Mangels angesetzt unter der Androhung, dass sonst auf den Rekurs nicht eingetreten würde. Diese Bestimmung soll aber nur überspitzten Formalismus verhindern und kommt bei rechtskundigen oder rechtskundig vertretenen Parteien, bei welchen die Anforderungen an eine Rekursschrift als bekannt vorausgesetzt werden dürfen, nicht zur Anwendung; es geht nämlich nicht an, dass sich eine Partei durch Einreichung einer mangelhaften Rekursschrift eine längere als die gesetzliche Rekursfrist verschafft (VGr, 4. April 2019, VB.2019.00122, E. 3.4, und 13. April 2011, VB.2010.00623, E. 2.2 mit Hinweisen; Griffel, § 23 N. 32).
4.3
Vorliegend enthält die Rekursschrift vom 8. Januar 2020 überhaupt keine Begründung zum Antrag betreffend Arbeitszeugnis. Entgegen der Behauptung des Beschwerdeführers im Rekursverfahren wird diesbezüglich sodann auch nicht ausdrücklich auf die Begründung im Rekurs vom 4. Oktober 2019 verwiesen – was nach dem vorgängig Ausgeführten grundsätzlich nicht genügte. Diese Rekursschrift findet sich zwar in den Beilagen, es wird jedoch nur im Abschnitt "Einführung: 3 Zeitabschnitte" unter dem Titel "Sachverhalt" darauf verwiesen. Sodann findet sich auch in dieser Rekursschrift – mit der eine Rechtsverweigerung bzw. -verzögerung gerügt wurde – weder ein Antrag noch eine Begründung hinsichtlich der Änderung des Arbeitszeugnisses. Schliesslich entbindet die im Verwaltungsverfahren geltende Untersuchungsmaxime (§ 7 Abs. 1 VRG) den Beschwerdeführer nicht davon, seine Rechtsbegehren hinreichend zu begründen. Damit liegt keine hinreichende Begründung des entsprechenden Begehrens vor.