Decision ID: f06b064c-5ec2-54df-953f-c723b8f9a186
Year: 2002
Language: it
Court: TI_TCA
Chamber: TI_TCA_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: public_law

ritenuto,
in fatto
A. Il 17 maggio 2002 la ricorrente _ ha chiesto al municipio di _ il permesso di costruire una piccola casa d'abitazione monofamiliare in località _, su un fondo (part. n. _ RF) di 706 mq, a forma leggermente trapezoidale (circa m 35 x 20), situato nella zona R5. L'edificio, a pianta rettangolare (m 6 x 10.85) ed alto m 5.50, verrebbe a sorgere ad una distanza di 8 m dalla casa d'abitazione, che nella parte N del fondo occupa 117 mq della superficie edificabile.
Alla domanda si sono opposti i vicini _ ed _, proprietari della part. n. _ RF, ravvisando nell'intervento una violazione della distanza minima di 12 m prescritta tra edifici dalle NAPR.
B. Raccolto il preavviso favorevole dell'autorità cantonale, il 1. luglio 2002 il municipio ha rilasciato alla ricorrente la licenza richiesta, ritenendo date le premesse per la concessione di una deroga all'altezza minima di m 13.50, prescritta dall'art. 41 NAPR.
C. Con giudizio 27 agosto 2002 il Consiglio di Stato ha accolto l'impugnativa presentata dagli opponenti, ritenendo in sostanza che non fossero date le premesse per concedere una deroga di tale importanza. Per completezza, il Governo ha poi escluso che potesse essere autorizzata una distanza inferiore a quella di 12 m, che scaturisce dagli art. 6 cpv. 2 NAPR e 39 LE.
D. Contro il predetto giudizio governativo, la soccombente si aggrava davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento e postulando la conferma della licenza accordatale.
In limine, l'insorgente contesta la sufficienza formale del ricorso presentato dagli opponenti al Consiglio di Stato, rilevando come fosse privo di
petitum
. Sostiene poi che la licenza debba comunque essere confermata già perché il Consiglio di Stato, pur accogliendo il ricorso, non l'ha formalmente annullata.
Nel merito, _ ritiene poi che le esigue dimensioni del fondo giustificassero la deroga accordatale dal municipio.
L'opposizione dei vicini, prosegue, sarebbe peraltro in contrasto con la servitù di minor distanza dal confine, che grava il loro fondo a favore del suo.
La tassa di giustizia applicata dal Consiglio di Stato, conclude, sarebbe infine eccessiva.
E. All'accoglimento del ricorso si oppone il Consiglio di Stato, che non formula osservazioni. Ad identica conclusione pervengono gli opponenti, che contestano succintamente le tesi dell'insorgente.
Il municipio condivide invece l'impugnativa con argomenti che verranno semmai discussi qui appresso.
Considerato,

in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 LE. La legittimazione attiva dell'insorgente, beneficiaria della licenza in contestazione, è certa.
Il ricorso, tempestivo, è dunque ricevibile in ordine.
Il giudizio può essere reso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 PAmm). La situazione dei luoghi e dell'oggetto della contestazione, oltre ad essere nota a questo tribunale per conoscenza diretta, emerge chiaramente dai piani e dalle planimetrie annesse alla domanda di costruzione. Il sopralluogo chiesto dall'insorgente non appare quindi atto a procurare la conoscenza di ulteriori fatti rilevanti per il giudizio.
2. Sufficienza dell’opposizione e del ricorso
2.1. Giusta l'art. 8 cpv. 2 LE, l'opposizione è ricevibile solo se indica il motivo del contrasto col diritto applicabile nel quadro della licenza edilizia.
Seppur con minori esigenze formali rispetto al ricorso di diritto amministrativo, anche l'opposizione alla domanda di costruzione deve indicare i motivi, le conclusioni ed eventuali mezzi di prova. Opposizioni non motivate vanno dichiarate irricevibili (Scolari, Commentario, II ed., ad art. 8 LE). Le esigenze di motivazione dell'opposizione sono essenzialmente volte a permettere all'autorità di approfondire semmai le verifiche, che è comunque tenuta ad esperire in merito alla conformità dell'intervento per rapporto al diritto applicabile.
In concreto, i vicini qui resistenti si sono opposti alla domanda di costruzione, sostenendo di non essere
"affatto d'accordo perché la distanza tra le due case, cioé 8 metri non sono sufficienti, dovrebbero essere 12 metri. Inoltre neanche l'altezza è esatta (...)"
. Anche se succinta, l'opposizione indicava chiaramente i motivi che spingevano i vicini a contrastare il rilascio della licenza. Dichiararla irricevibile, come pretende la ricorrente, avrebbe pertanto costituito un eccesso di formalismo.
2.2. Analoghe considerazioni valgono per quanto attiene alla sufficienza del ricorso inoltrato dagli opponenti al Consiglio di Stato. Le esigenze poste dall'art. 46 cpv. 2 PAmm non vanno applicate con eccessivo rigore (Borghi Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, ad art. 46 PAmm, n. 3).
In concreto, gli opponenti sono insorti davanti al Consiglio di Stato dichiarando di non essere d'accordo con la licenza,
"perché non viene rispettata la distanza legale di 12 m"
, tra edifici, aggiungendo di non essere d'accordo nemmeno con l'altezza.
L'intenzione di impugnare la licenza ed i motivi del ricorso erano evidenti. Tant'è vero che in prima istanza la qui ricorrente non ha sollevato alcuna eccezione in merito alla sufficienza formale dell'impugnativa.
3. Distanza tra edifici
3.1. L'art. 6 NAPR di _ stabilisce le distanze dall'area pubblica (cpv. 1), le distanze dei manufatti principali dai confini privati (cpv. 2), le distanze per costruzioni accessorie (cpv. 3), le distanze per costruzioni interrate (cpv. 4), le distanze per piscine (cpv. 5) e quelle dal bosco (cpv. 6).
Le distanze tra edifici sono regolate soltanto per rapporto alle costruzioni accessorie (cpv. 3) ed alle costruzioni sorte prima dell'entrata in vigore del PR 1980 (cpv. 2.3) ad una distanza dal confine inferiore a quella prescritta. A prescindere dall'accenno contenuto nell'art. 6 cpv. 2.2, che permette ai proprietari di accordarsi su una diversa distanza dal confine, questo parametro non è espressamente disciplinato.
3.2. La controversa costruzione verrebbe in concreto a sorgere ad 8.00 m dalla villetta esistente sullo stesso fondo. L’art. 38 NAPR, che riepiloga i parametri di edificabilità di tutte le zone, per la zona R5, prescrive una distanza di 6.00 m dal confine. L'art. 6 cpv. 2.1. (casi speciali) NAPR stabilisce tuttavia che, in caso di concessione di una deroga all'altezza minima prescritta, fa stato
"la distanza minima da confine che sarebbe applicata nella zona di PR con la stessa altezza massima"
. Considerato che la nuova costruzione, grazie alla deroga di cui si dirà qui appresso, è alta m 5.50 al pari della casetta esistente, il municipio ha ritenuto che la distanza tra i due edifici potesse essere pari al doppio della distanza di 4.00 m dal confine, prevista dall'art. 38 NAPR per la zona R3, nella quale l'altezza è limitata a 10.00 m.
Richiamandosi all'art. 39 cpv. 3 LE, secondo cui
"la distanza tra edifici su due fondi contigui è la somma delle rispettive distanze dallo stesso confine"
, il Consiglio di Stato è invece stato dell'avviso che la distanza tra edifici dovesse essere di 12.00 m, ossia il doppio della distanza dal confine (m 6.00). Ne ha quindi dedotto che la costruzione non potesse essere autorizzata.
Questo tribunale, chiamato a pronunciarsi su un caso analogo, in cui le NAPR fissavano soltanto le distanze dal confine, ha ritenuto che, nel silenzio degli ordinamenti edilizi comunali, la distanza tra edifici applicabile al singolo caso non possa essere dedotta dalle distanze da confine. L'art. 39 cpv. 3 LE si limiterebbe a stabilire le modalità di misurazione delle distanze tra gli edifici posti su fondi contigui (STA 20.12.1989 in re S. = RDAT 1990 n. 37 pag. 95). Diversi ordinamenti edilizi comunali, anche recenti, come quello in esame, continuano tuttavia a non definire le distanze tra edifici ed a dare per scontato che queste siano implicitamente ed indirettamente fissate dalle distanze dal confine.
La questione merita di essere riconsiderata, perché la mancata definizione delle distanze tra edifici da parte dei PR comunali non può essere considerata casuale e frutto di una dimenticanza, ma sembra sia da attribuire alla convinzione che questo parametro possa comunque essere indirettamente dedotto dalle distanze dal confine.
Ora, questo tribunale nel giudizio succitato, era giunto a negare questa tesi partendo dalla considerazione che la distanza tra edifici è un parametro edilizio primario, volto ad assicurare la salubrità (insolazione ed aerazione) delle costruzioni, che deve essere necessariamente definito dal diritto comunale assieme alla distanza dal confine. Parametro, quest'ultimo, che si limita a suddividere la distanza fra edifici fra fondi confinanti. In sostanza, questo tribunale ha ritenuto che l'art. 12 LE 1973 (ora 39 LE 1990) si limitasse a definire i parametri edilizi secondo criteri uniformi, lasciando al legislatore comunale il compito di fissarli concretamente. Questa considerazione vale sicuramente per quel che riguarda le norme che regolano le distanze dal confine. Non può invece essere confermata per quel che concerne le distanze tra edifici. Non tanto perché i PR continuano a non definire questo parametro, partendo dal presupposto che risulti indirettamente definito dalla distanza dal confine, quanto piuttosto perché la tesi in discussione porta a risultati, che non possono riflettere la volontà del legislatore. Attribuendo all’art. 39 cpv. 3 LE la portata riduttiva, che questo tribunale vi ha ravvisato nel giudizio sopra riportato, la distanza tra edifici finirebbe infatti per variare a seconda dell'andamento del confine. Edifici posti alla stessa distanza tra loro potrebbero addirittura risultare contigui:
D1 D2
Distanza tra edifici (D)
Caso A
: D = D1 + D2 Caso B: D = 0
Nei casi in cui le NAPR non stabiliscono le distanze tra edifici, si deve quindi ammettere che questo parametro possa essere dedotto dalle distanze dal confine in applicazione dell'art. 39 cpv. 3 LE.
Ferma questa premessa, il giudizio governativo non può tuttavia essere confermato, poiché omette di considerare che l'art. 6 cpv. 2.1. (casi speciali) NAPR, in caso di concessione di una deroga all'altezza minima prescritta, impone di rispettare soltanto
"la distanza minima da confine che sarebbe applicata nella zona di PR con la stessa altezza massima"
.
In concreto, per la nuova costruzione, alta m 5.50, farebbe quindi stato la distanza di 4.00 m dal confine, che l'art. 38 NAPR prevede per la zona R3, nella quale l'altezza è limitata a 10.00 m.
Resterebbe da verificare se questa distanza ridotta torni applicabile anche alla costruzione esistente, pure alta meno di 10.00, e risulti quindi corretta la distanza di 8.00 prevista dal progetto in esame. Ai fini del presente giudizio, tale questione può tuttavia restare indecisa, poiché il ricorso deve comunque essere respinto in considerazione dell'illegittimità della deroga all'altezza minima concessa del municipio.
4. Altezza
4.1. Giusta l'art. 41 cpv. 3 NAPR, nella zona residenziale intensiva R5/RC5, le costruzioni devono rispettare un'altezza massima di m 16.50 ed un'altezza minima di m 13.50.
I limiti d'altezza (massima, minima) sono essenzialmente volti ad indurre un'edificazione omogenea del comparto in esame, attualmente caratterizzato dalla presenza di villette monofamiliari costruite nell'immediato dopoguerra e di qualche stabile d'appartamenti realizzato in epoca successiva.
L'art. 6 cpv. 2.1. NAPR, che fissa le distanze minime degli edifici verso fondi privati in funzione della loro altezza, abilita tuttavia al municipio a concedere deroghe alle altezze minime prescritte ove sia comprovata l'impossibilità di procedere ad una ricomposizione particellare. In tal caso, dispone la norma, vale la distanza minima da confine che sarebbe applicata nella zona di PR con la stessa altezza massima.
Le disposizioni sulla concessione di deroghe servono a mitigare il rigore di una norma, quando, in circostanze particolari, l'interesse che questa tutela non ne giustifica un'applicazione intransigente. Oltre alla base legale, la concessione di deroghe presuppone l'esistenza di una situazione eccezionale. Se questa sia data è questione di diritto, che l'autorità di ricorso esamina liberamente. La natura e l'estensione della deroga sono invece rimesse all'apprezzamento dell'autorità che la concede(Scolari, Commentario, II ed., ad art. 2 LE, n. 692 seg.). Possono quindi essere esaminate da parte del Tribunale cantonale amministrativo soltanto nei limiti della violazione del diritto, segnatamente sotto il profilo dell'abuso di potere.
La ricomposizione particellare, ossia il raggruppamento dei terreni, è un istituto del diritto amministrativo, che ha lo scopo di migliorare e razionalizzare l'utilizzazione del suolo edificabile (art. 83 cpv. 1 LALPT). Essa consiste in un riordinamento dei fondi, in modo da dar loro una configurazione e superficie adatte o più idonee all'edificazione prevista dai piani e promuovere la realizzazione degli intenti pianificatori (art. 83 cpv. 2 LALPT; Scolari, op. cit., ad art. 83/84 LALPT, n. 594).
4.2. Nel caso concreto, l’altezza del controverso edificio è di appena m 5.50. La ricorrente ha quindi chiesto al municipio di accordarle una deroga all'altezza minima di m 13.50 prescritta dall'art. 41 cpv. 3 NAPR. Reputando che non fosse possibile procedere ad una ricomposizione particellare, il municipio ha ritenuto che fossero date le premesse per concederla.
Che sia assai difficile, per non dire impossibile, raggruppare i terreni della zona in questione, è più che verosimile. La presenza di numerose casette, disposte su terreni di modeste dimensioni, del tutto inidonei all'edificazione di stabili d'appartamenti di 4 o 5 piani, rende senz’altro plausibile questa deduzione.
Anche ammettendo che è praticamente impossibile raggruppare i terreni della zona in modo da ricavarne fondi di maggiori dimensioni, si deve comunque negare che siano date le premesse per la concessione di una deroga. La situazione e le caratteristiche del fondo della ricorrente non presentano in effetti alcunché di eccezionale. Si tratta di un fondo a forma leggermente trapezoidale, di dimensioni relativamente ridotte, che non si distingue in modo particolare da quelli vicini. La richiesta di deroga non è motivata né dalle esigue dimensioni del fondo, né dalla verosimile impossibilità di aumentarne la superficie edificabile mediante ricomposizione particellare. Essa è essenzialmente determinata dall’intenzione della ricorrente di conservare la casa esistente e di sfruttare le potenzialità edificatorie residue, costituite da una superficie di 589 mq, edificabile con un i.s. di 1.1. Non dipendendo dalla situazione oggettiva del fondo, ma dalle scelte operative dell’insorgente, questa soluzione non può tuttavia essere considerata idonea a giustificare la concessione di una deroga, che riduce di oltre il 60% l’altezza minima prescritta.
La semplice intenzione della ricorrente di mantenere la casetta esistente non può comunque costituire un motivo sufficiente per autorizzare in deroga un’edificazione manifestamente contraria agli obbiettivi pianificatori perseguiti dalle norme di zona, ai quali tutte le deroghe devono comunque conformarsi (cfr. art. 54 NAPR).
A torto sostiene la ricorrente che le dimensioni del fondo non permettano di edificarlo secondo modalità maggiormente rispettose di tali obbiettivi. Un fondo pianeggiante a forma di quadrilatero di circa m 20 x 35, che beneficia di un i.s. di 1.1, permette di realizzare senza particolari difficoltà uno stabile d’appartamenti di 3 o 4 piani, con una SUL di poco meno 800 mq. Anche una simile edificazione può invero comportare la concessione di una deroga, volta a permettere di ridurre l’altezza minima da m 13.50 a 10, con conseguente riduzione della distanza minima dal confine (cfr. art. 6 cpv. 2.1 casi speciali, ultima frase NAPR). È comunque evidente come una simile deroga appaia maggiormente compatibile con gli obbiettivi perseguiti dal PR nella zona in discussione.
5. Tassa di giustizia
5.1. L'art. 28 cpv. 1 PAmm permette al Consiglio di Stato di applicare alle proprie decisioni una tassa di giustizia variante da 10.- a 10'000.- fr.
Le tasse di giustizia sono poste a carico della parte soccombente e devono rispettare il principio della copertura dei costi e quello dell'equivalenza (Borghi Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, ad art. 28 PAmm, n. 2). Vanno quindi stabilite ponendo mente ai valori in discussione ed al lavoro svolto per evadere la pratica.
Essendo la loro commisurazione rimessa almeno in parte all'apprezzamento dell'autorità decidente, in caso di contestazione del loro ammontare, il Tribunale cantonale amministrativo deve limitarsi a verificare che il Consiglio di Stato non sia incorso in una violazione del diritto sotto il profilo dell'abuso di potere.
5.2. In concreto, il Consiglio di Stato ha posto a carico della ricorrente una tassa di giustizia di fr. 800.-. Pur situandosi nella fascia superiore delle tasse di giustizia solitamente applicate dal Consiglio di Stato quale autorità di ricorso, l'importo rimane comunque nei limiti di un corretto esercizio del potere d'apprezzamento. Esso non copre sicuramente le spese effettive occasionate dall'evasione del ricorso inoltrato contro la licenza edilizia. È inoltre adeguatamente ragguagliato ai valori in gioco.
Va quindi senz'altro confermato.
6. Sulla scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso va di conseguenza respinto.
La tassa di giustizia è posta a carico della ricorrente, secondo soccombenza.