Decision ID: 9544612d-05b4-431b-8cb0-3589bc142a21
Year: 2020
Language: de
Court: SG_VB
Chamber: SG_VB_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

Sachverhalt
A.
a) Die Grundstücke Nrn. 001, 002, 003 und 004 liegen gemäss
geltendem Zonenplan der Politischen Gemeinde Z._ vom 23. Juni
1993 in der Wohn-Gewerbezone (WG2) und sind mit drei
Mehrfamilienhäusern (Haus A, Vers.-Nr. 005; Haus B, Vers.-Nr. 006;
Haus C, Vers.-Nr. 007) mit Tiefgarage (Vers.-Nr. 008) im
Stockwerkeigentum überbaut. Die A._ AG ist alleinige
Stockwerkeigentümerin der Liegenschaft Nr. 002 an der
M._strasse 014 und besitzt die Stockwerkeigentums-Nrn. 010, 011,
012 und 013 der Liegenschaft Nr. 001 an der M._strasse 015.
b) Die Grundstücke Nrn. 001, 002, 003 und 004 liegen zudem im
Plangebiet des Überbauungsplans C._ vom 19. Mai 2008. Das
Überbauungsplangebiet (damals Grundstück Nr. 004) sieht einen sich
über alle vier Grundstücke erstreckenden Baubereich vor, der durch
zwei zur M._strasse senkrecht stehende Freihaltebereiche
durchtrennt wird, wobei Art. 8 Abs. 1 der besonderen Vorschriften
(nachfolgend besV) die maximal mögliche Bruttogeschossfläche im
Plangebiet festlegt.
B.
a) Am 9. September 2008 wurde die Bewilligung für den Abbruch
des bestehenden Hauses (Vers.-Nr. 009) im Südwesten des Plange-
biets und für den Bau der drei Mehrfamilienhäusern mit Tiefgarage er-
teilt. Im Januar 2009 wurde ein Korrekturgesuch bewilligt, das Ände-
rungen in der Nutzung, an der Fassade und der Kubatur vorsah. In der
Folge wurde am 11. November 2011 ein weiteres Korrekturgesuch be-
willigt, das Anpassungen an der Tiefgarage, Lüftung, Kanalisation und
Fassade beinhaltete. Anlässlich eines Augenscheins durch die Bau-
verwaltung wurde festgestellt, dass die Bauausführung nicht den be-
willigten Plänen entsprach. Daraufhin reichte die damalige Bauherr-
schaft am 25. März 2015 ein nachträgliches Baugesuch für verschie-
dene bauliche Änderungen an den drei Gebäuden ein, u.a. auch für
den Einbau von Kleinwohnungen anstelle von Disponibelräumen in
den Häusern B und C. Am 21. Mai 2015 wies die Baukommission das
Baugesuch aus formellen und materiellen Gründen ab und verfügte
unter Androhung der Ersatzvornahme die Wiederherstellung des
rechtmässigen Zustands. Ein gegen diesen Entscheid am 10. Juni
2015 erhobener Rekurs wies der Gemeinderat Z._ mit Beschluss
vom 21. September 2015 ab. Dieser Beschluss wiederum wurde mit
Rekurs (Verfahren Nr. 15-7492) vom 12. Oktober 2015 beim Baude-
partement angefochten.
b) In der Folge fand ein Grundeigentümer- und Parteiwechsel im
Rekursverfahren statt. Die neue Grundeigentümerin A._ AG,
vertreten durch lic.oec.HSG Thomas Frey, Rechtsanwalt, St.Gallen,
gelangte mit Schreiben vom 5. Dezember 2017 an den Gemeinderat
Z._ und ersuchte ihn, den angefochtenen Rekursentscheid vom
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 49/2020), Seite 3/14
21. September 2015 in Wiedererwägung zu ziehen, aufzuheben und
das Verfahren an die Baukommission zurückzuweisen und – infolge
der neuen Bestimmungen (Wegfall der Ausnützungsziffer) des am
1. Oktober 2017 in Kraft getretenen Planungs- und Baugesetzes
(sGS 731.1; abgekürzt PBG) – die Umnutzung der Disponibelräume in
Kleinwohnungen zu bewilligen.
c) Mit Beschluss vom 18. Dezember 2017 trat der Gemeinderat auf
das Wiedererwägungsgesuch nicht ein, weil für die in Frage stehen-
den Liegenschaften die besonderen Bestimmungen zum Überbau-
ungsplan die maximal zulässige Ausnützung festlege und diese den
Bestimmungen des Baureglements vorgingen.
d) Mit Eingabe vom 29. August 2018 beantragte die A._ AG
durch ihren Rechtsvertreter beim Gemeinderat, es sei der auf der Aus-
nützungsziffer beruhende Überbauungsplan C._ vom 19. Mai 2008
zu überprüfen und – in Übereinstimmung mit den heutigen gesetzli-
chen Vorschriften – die Baumassenziffer mindestens so festzulegen,
dass die bis heute im Plangebiet realisierten Baukörper der allenfalls
in Art. 8 Abs. 1 besV festzulegenden Baumassenziffer entsprechen
würden. Zur Begründung wird zusammenfassend geltend gemacht,
dass die mit dem Wegfall der Ausnützungsziffer im PBG
massgeblichen Umstände, die im Zeitpunkt des Erlasses des Über-
bauungsplans C._ entscheidend gewesen seien, zu wesentlichen
Teilen weggefallen seien. Zusätzlich bestehe kein öffentliches Inte-
resse an der Beibehaltung der bisherigen Nutzungsordnung, weil im
Rahmen der Anpassung der Rahmennutzungspläne – die fraglos auch
eine Anpassung der Sondernutzungspläne bewirke – der Übergang
der Massgeblicherklärung der Baumassenziffer anstelle der Ausnüt-
zungsziffer vorprogrammiert sei. Mithin sei jedenfalls von einer erheb-
lichen Änderung der Verhältnisse auszugehen, womit das Anliegen
der Gesuchstellerin nicht nur zu prüfen, sondern diesem auch stattzu-
geben sei.
e) Mit Schreiben vom 4. September 2018 teilte die Bauverwaltung
mit, dass die Prüfung der Unterlagen ergeben habe, dass die Voll-
macht fehlerhaft sei, weshalb die eingereichten Unterlagen retourniert
würden. Im Hinblick auf die Beurteilung eines allfälligen neuen Ge-
suchs sei zusätzlich ein Beschluss der Stockwerkeigentümergemein-
schaften im Perimeter des Überbauungsplans einzureichen.
f) Mit Eingabe vom 21. Dezember 2018 reichte die A._ AG
durch ihren Rechtsvertreter erneut ein Gesuch um Änderung des
Überbauungsplans C._ mit identischem Begehren ein. Da durch das
am 26. März 2015 eingereichte Baugesuch die maximal zulässige
Ausnützung gemäss Art. 8 besV mit den drei zusätzlichen Wohnungen
erheblich überschritten würde, habe es abgewiesen werden müssen.
Gleichzeitig sei die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands
verfügt worden. Es mache aber wenig Sinn, jetzt eine Wiederherstel-
lung vorzunehmen, wenn nach der ohnehin zu erfolgenden Anpas-
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 49/2020), Seite 4/14
sung der besonderen Vorschriften an die neue Rechtslage, die Wie-
derherstellung wiederum rückgängig gemacht werden könnte. Des-
halb sei die Gesuchstellerin gezwungen, die Änderung des Überbau-
ungsplans dahingehend zu beantragen, dass künftig nicht mehr auf
die Ausnützungs-, sondern auf die Baumassenziffer abgestellt würde
und diese so festzulegen sei, dass die erstellten Bauvolumen erhalten
blieben und im Sinn einer inneren Verdichtung voll genutzt werden
könnten. Damit werde ermöglicht, dass die derzeit nicht genutzten Dis-
ponibelräume in Kleinwohnungen umgewandelt werden könnten.
g) Mit Beschluss vom 24. Januar 2019 wurde die A._ AG vom
Gemeinderat aufgefordert, die Zustimmung der Stockwerkeigentümer-
gemeinschaft der Liegenschaft M._strasse 015 beizubringen. Der
Entscheid über die Änderung des Überbauungsplans C._ werde bis
zum Vorliegen der Zustimmung der Stockwerkeigentümergemein-

schaft zurückgestellt. In den Erwägungen wurde ausgeführt, dass die
Einleitung eines Sondernutzungsplanverfahrens ohne die Zustim-
mung der massgeblich betroffenen Eigentümer gemäss Stockwerkei-
gentümer-Reglement und Verwaltungsordnung nicht möglich sei, zu-
mal die gedeckten Aussenräume der möglichen Kleinwohnungen zum
gemeinschaftlichen Teil gehörten.
h) Mit Schreiben vom 12. März 2019 machte die A._ AG durch
ihren Rechtsvertreter geltend, dass das am 21. Dezember 2018 ein-
gereichte Gesuch trotz des Beschlusses vom 24. Januar 2019, wel-
chem jegliche Rechtsgrundlage fehle, zu behandeln und letztlich im
Interesse der Harmonisierung des öffentlichen Rechts zu bewilligen
und eine entsprechende Planänderung anzuordnen sei. Alles andere
sei als Rechtsverweigerung zu qualifizieren.
i) Mit Schreiben vom 21. März 2019 an die A._ AG stellte die
Bauverwaltung fest, dass der Gemeinderat mit anfechtbarem Ent-
scheid vom 24. Januar 2019 eine klare Stellungnahme zum Gesuch
abgegeben habe.
C.
Mit Eingabe vom 18. April 2019 erhob die A._ AG durch ihren
Rechtsvertreter Rechtsverweigerungsbeschwerde beim Baudeparte-
ment. Es werden folgende Anträge gestellt:
Der Gemeinderat Z._ sei anzuweisen, die Änderung des Überbauungsplans C._ vom 18. Mai 2008 an die Hand zu nehmen und diesen durch Aufhebung der Ausnützungsziffer in Art. 8 Abs. 1 der besonderen Vorschriften dem Baureglement der Gemeinde Z._ bzw. den Bestimmungen des Planungs- und  vom 27. April 2016 anzupassen;
unter voller Kosten-Entschädigungsfolge zulasten des Beschwerdegegners.
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 49/2020), Seite 5/14
Zur Begründung wird geltend gemacht, dass eine wesentliche Ände-
rung mit Inkrafttreten des PBG eingetreten sei, weil mithin Bruttoge-
schossflächenberechnungen nicht mehr relevant seien. Damit sei of-
fenkundig eine gesetzliche Grundlage für Art. 8 besV weggefallen. Der
Anspruch der Beschwerdeführerin auf Änderung des Überbauungs-
plans zwecks Ermöglichung der Umnutzung der Mehrzweckräume zu
Kleinwohnungen unter gleichzeitiger Vergrösserung der Fensterstruk-
tur des bestehenden Gebäudes sei offenkundig, weshalb nicht nach-
vollziehbar sei, warum der Beschwerdegegner auf die Anliegen der
Beschwerdeführerin nicht eintrete. Beschlüsse der Stockwerkeigentü-
mergemeinschaft seien für den Erlass von Überbauungsplänen nicht
notwendig, diese könnten gegebenenfalls auch gegen den Willen be-
troffener Grundeigentümer erlassen werden. Im Weiteren rügt die Be-
schwerdeführerin, die Beschwerde sei auch als aufsichtsrechtliche An-
zeige gegen den Gemeinderat Z._ im Zusammenhang mit seiner
Untätigkeit betreffend die Anpassung des Überbauungsplans C._
entgegenzunehmen.
D.
Mit Vernehmlassung vom 29. Mai 2019 beantragt der Beschwerde-
gegner, die Rechtsverweigerungsbeschwerde sei unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen abzulehnen bzw. darauf nicht einzutreten.
Eventualiter sei das Verfahren zu sistieren bis über den hängigen Re-
kurs (Verfahren Nr. 15-7492) entschieden sei. Weil die Beschwerde-
führerin die Frist von 30 Tagen seit Bekanntwerden des Beschwer-
degrunds verpasst habe, sei die Rechtsverweigerungsbeschwerde
verspätet eingegangen. Mit Versand per 30. Januar 2019 habe der Be-
schwerdegegner eine Rechtsmittelfrist gesetzt, welche unbenützt ab-
gelaufen sei. Selbst bei grosszügiger Berechnung mit den Zustellfris-
ten sei die Eingabe per 18. April 2019 als verspätet zu betrachten.
Erstmals mit dem Gesuch vom 21. Dezember 2018 seien vollständige
Unterlagen beim Beschwerdegegner eingereicht worden. Dass nun
bereits ein halbes Jahr später eine Rechtsverweigerungsbeschwerde
eingehe, sei unüblich und zeige, wie die Beschwerdeführerin versu-
che, die Umnutzung der beiden Mehrzweckräume zu legalisieren. Im
Entscheid des Beschwerdegegners sei die Beschwerdeführerin aufge-
fordert worden, die Zustimmung der Stockwerkeigentümergemein-
schaft beizubringen, damit eine Überprüfung des Sondernutzungs-
plans hätte gemacht werden können. Ebenfalls sei eine Sistierung des
Verfahrens entschieden worden, die ebenfalls in Rechtskraft erwach-
sen sei. Materiell-rechtlich hätten sich die Grundlagen bei der Gesamt-
überbauung C._ nicht wesentlich geändert und somit sei eine Über-
arbeitung des Überbauungsplans von Amtes wegen nicht erforderlich.
Der Umstand allein, dass die Ausnützungsziffer für Bauten – die nach
Baureglement beurteilt würden – abgeschafft worden sei, bedeute
nicht, dass auch sämtliche Sondernutzungspläne diesbezüglich zu
korrigieren seien. Die Volumina der Gebäude seien bewusst so gestal-
tet worden.
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 49/2020), Seite 6/14
E.
Auf die weiteren Ausführungen der Verfahrensbeteiligten in den vor-
genannten Eingaben sowie in der zusätzlichen Eingabe der Beschwer-
deführerin vom 3. September 2019 wird – soweit erforderlich – in den
Erwägungen eingegangen.
Erwägungen
1.
1.1 Die Zuständigkeit des Baudepartementes zur Behandlung der
Rechtsverweigerungsbeschwerde ergibt sich aus Art. 89 Abs. 1 Bst. b
des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (sGS 951.1; abge-
kürzt VRP) in Verbindung mit Art. 25 Bst. abis des Geschäftsregle-
ments der Regierung und der Staatskanzlei (sGS 141.3; abgekürzt
GeschR).
1.2 Soweit die Eingabe auch als aufsichtsrechtliche Anzeige entge-
genzunehmen ist, ergibt sich die Zuständigkeit des Baudepartementes
aus Art. 156 Bst. b des Gemeindegesetzes (sGS 151.2; abgekürzt
GG) in Verbindung mit Art. 25 Bst. abis GeschR.
1.3 Es ist strittig, ob die Rechtsverweigerungsbeschwerde durch die
Beschwerdeführerin rechtzeitig erhoben wurde.
1.3.1 Rechtsverweigerungsbeschwerde kann erhoben werden, soweit
kein ordentliches Rechtmittel gegeben ist oder offenstand (Art. 88
Abs. 1 VRP). Die Rechtsverweigerungsbeschwerde ist ein absolut
subsidiäres Rechtsmittel. Vor ihrer Ergreifung müssen sämtliche or-
dentlichen Rechtsmittel ausgeschöpft werden. Wird namentlich die
Einsprache- und Rekursmöglichkeit versäumt, bleibt die Rechtsver-
weigerungsbeschwerde ausgeschlossen (ZOGG/WYSS, in: Rizvi/
Schindler/Cavelti, Praxiskommentar zum Gesetz über die Verwal-
tungsrechtspflege, Zürich/St.Gallen 2020, Art. 88 N 3; CAVELTI/
VÖGELI, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St.Gallen, St.Gal-
len 2003, N 1207). Eine Besonderheit der Rechtsverweigerungsbe-
schwerde liegt darin, dass es diesem Rechtsmittel oftmals an einem
Anfechtungsobjekt fehlt oder gegen das Anfechtungsobjekt kein or-
dentliches Rechtsmittel offensteht (ZOGG/WYSS, a.a.O., Art. 88 N 5).
1.3.2 Es ist daher zuerst zu prüfen, ob es sich beim Beschluss der
Vorinstanz vom 24. Januar 2019 um eine anfechtbare Verfügung han-
delte.
Grundvoraussetzung für die Einleitung eines Rekursverfahrens ist das
Vorliegen einer anfechtbaren Verfügung oder eines anfechtbaren Ent-
scheids. Nicht als Verfügungen gelten Zwischenverfügungen. Zwi-
schenverfügungen sind behördliche Anordnungen, mit welchen ein
Verfahren gelenkt oder vorangetrieben werden soll. Beispiele dafür
sind die Sistierung des Verfahrens, die Abnahme von Beweisen, die
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 49/2020), Seite 7/14
Gewährung der Akteneinsicht und so weiter (CAVELTI/VÖGELI, a.a.O.,
N 561). Soweit gegen Zwischenverfügungen im Verwaltungsrechts-
pflegegesetz keine Anfechtung vorgesehen ist und diese keinen nicht
wiedergutzumachenden Nachteil für den Betroffenen mit sich ziehen
würden, kann gegen diese nur Rechtsverweigerungsbeschwerde er-
hoben werden (CAVELTI/VÖGELI, a.a.O., N 564 f.).
Beim Beschluss des Beschwerdegegners vom 24. Januar 2019 han-
delt es sich um keine anfechtbare Verfügung, weil darin eine Sistierung
des Verfahrens bis zum Vorliegen der Zustimmung der Stockwerkei-
gentümergemeinschaft verfügt wurde. Deshalb stand vorliegend kein
ordentliches Rechtsmittel zur Verfügung, zumal mit dieser Sistierungs-
verfügung keine nicht wiedergutzumachenden Nachteile verbunden
waren. Somit sind die Voraussetzungen nach Art. 88 Abs. 1 VRP für
die Erhebung der Rechtsverweigerungsbeschwerde erfüllt.
1.3.3 Bei den Gründen für eine Rechtsverweigerungsbeschwerde
wird unterschieden zwischen formeller und materieller Rechtsverwei-
gerung. Art. 88 Abs. 2 Bst. a VRP nennt die formellen Gründe. Es sind
dies die Weigerung, eine vorgeschriebene Amtshandlung vorzuneh-
men (Rechtsverweigerung im engen Sinn). Die Weigerung, die vorge-
schriebene Amtshandlung vorzunehmen, kann ausdrücklich oder still-
schweigend erfolgen. Voraussetzung für eine entsprechende Be-
schwerde ist jedoch, dass aus den Umständen eindeutig hervorgeht,
dass die Behörde in der Sache nicht tätig zu werden gedenkt
(ZOGG/WYSS, a.a.O., Art. 88 N 5 ff.). Der zweite formelle Grund für
eine Rechtsverweigerungsbeschwerde besteht in einer ungerechtfer-
tigten Verzögerung des Verfahrens. Eine solche ist gegeben, wenn die
Behörde zwar gewillt ist, tätig zu werden bzw. eine Entscheidung zu
fällen, jedoch ihrer Verpflichtung nicht innert angemessener Frist
nachkommt und damit das Verfahren verschleppt. Was unter einer an-
gemessenen Behandlungsfrist zu verstehen ist, bestimmt sich nach
der Natur und den Umständen der betreffenden Angelegenheit, na-
mentlich der Bedeutung der Sache für die am Verfahren Beteiligten,
deren Verhalten sowie der Natur und Komplexität des zugrundeliegen-
den Sachverhalts. Allgemein ist davon auszugehen, dass die Frist
umso kürzer ist, je höher die Interessen der Betroffenen an einem ra-
schen Entscheid sind. Ein besonderer Fall der Rechtsverweigerung
besteht darin, dass eine Behörde eine irrtümlicherweise an sie gerich-
tete Eingabe nicht an die zuständige Instanz weiterleitet und ohne Ori-
entierung des Absenders einfach untätig bleibt (CAVELTI/VÖGELI,
a.a.O., N 1208 ff.). Die Rechtsverweigerungsbeschwerde ist zulässig
innert dreissig Tagen, nachdem der Betroffene vom Beschwerdegrund
Kenntnis erhalten hat (Art. 90 Abs. 1 VRP). Die Beschwerde, mit der
die ungerechtfertigte Verzögerung einer Amtshandlung geltend ge-
macht wird, ist an keine Frist gebunden (Art. 90 Abs. 2 VRP).
1.4 Vorliegend macht die Beschwerdeführerin geltend, der
Beschwerdegegner weigere sich, ihr Gesuch vom 21. Dezember 2018
zu behandeln, obwohl sie dies auch nochmals ausdrücklich mit
Schreiben vom 12. März 2019 gefordert habe. Sollte tatsächlich eine
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 49/2020), Seite 8/14
Verpflichtung zur Behandlung des Gesuchs vorliegen, würde somit
eine Rechtsverzögerung im Sinn von Art. 88 Abs. 2 Bst. a VRP
vorliegen. Eine entsprechende Beschwerde ist gestützt auf Art. 90
Abs. 2 VRP an keine Frist gebunden. Die Rechtsverweigerungs-
beschwerde vom 18. April 2019 erfolgte somit rechtzeitig. Auf die
Rechtsverweigerungsbeschwerde ist deshalb einzutreten.
2.
Der Beschwerdegegner beantragt die Sistierung des vorliegenden Be-
schwerdeverfahrens, bis über den hängigen Rekurs betreffend die an-
geordnete Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands (Verfahren
Nr. 15-7492) befunden worden sei.
2.1 Eine Sistierung bedeutet eine Abweichung vom Grundsatz einer
möglichst beförderlichen Erledigung des Verfahrens und bedarf daher
einer Rechtfertigung. Eine Sistierung ist anzuordnen, wenn sie gesetz-
lich vorgeschrieben oder wenn ein anderes Verfahren anhängig ist,
dessen Ausgang von präjudizieller Bedeutung ist. Zulässig ist die Ver-
fahrenssistierung ausserdem, wenn sie aus gewichtigen Gründen ge-
boten erscheint und ihr keine überwiegenden öffentlichen oder priva-
ten Interessen entgegenstehen (CAVELTI/VÖGELI, a.a.O., N 1093).
Eine Sistierung ist somit unter anderem dann begründet, wenn das
Ergebnis des Verfahrens von jenem eines anderen Verfahrens ab-
hängt oder wenn ein enger sachlicher Zusammenhang zu einem an-
deren Verfahren besteht.
2.2 Im Rekurs (Verfahren Nr. 15-7492) geht es um die Frage, ob der
Beschwerdegegner die Wiederherstellung des rechtmässigen Zu-
stands der vorgenommenen baulichen Massnahmen an den Disponi-
belräumen zwecks Umnutzung zu Kleinwohnungen und an den Fas-
saden der Häuser B und C zu Recht verfügt hat. Unabhängig vom Aus-
gang jenes Verfahrens führt dies nicht dazu, dass dieser Entscheid je
nach dessen Ausgang in einem anderen Licht erscheinen würde.
Beide Verfahren können unabhängig voneinander beurteilt werden.
Das Gesuch um Sistierung ist dementsprechend abzuweisen.
3.
Es ist somit zu prüfen, inwiefern der Beschwerdegegner mit der Wei-
gerung der Behandlung des Gesuchs vom 21. Dezember 2018 eine
Rechtsverzögerung begangen hat.
3.1 Ab Vollzugsbeginn des PBG können rechtskräftige Sondernut-
zungspläne nur noch nach den Verfahrensvorschriften des PBG geän-
dert werden. Inhaltlich basieren sie jedoch weiterhin auf dem derzeit
noch geltenden Zonenplan und Baureglement, solange der kommu-
nale Rahmennutzungsplan nicht an das neue Recht angepasst ist (vgl.
Art. 175 Abs. 1 PBG). Änderungen erfolgen daher inhaltlich ebenfalls
nach dem bisherigen Recht (Kreisschreiben "Übergangsrechtliche
Bestimmungen im PBG" vom 8. März 2017 [nachfolgend Kreisschrei-
ben], in: Baudepartement SG, Juristische Mitteilungen 2017/I/1). Nach
Art. 40 Abs. 1 PBG reicht derjenige, der die Einleitung des Verfahrens
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 49/2020), Seite 9/14
für den Erlass eines Sondernutzungsplans beantragt, der zuständigen
Behörde das Plangesuch ein. Nach Art. 40 Abs. 2 PBG hat das Plan-
gesuch insbesondere Angaben über den Zweck, dem das Verfahren
dienen soll (Bst. a) und die Bezeichnung der Grundstücke, die in das
Verfahren einzubeziehen sind (Bst. b), zu enthalten. Neu werden dem-
nach ausdrücklich Vorschriften erlassen, wo, in welcher Form und mit
welchem Inhalt ein Antrag um Einleitung eines Erlassverfahrens für
einen Sondernutzungsplan zu stellen ist. Art. 40 PBG legt demnach
einzig die formellen Voraussetzungen für ein entsprechendes Plange-
such fest und setzt voraus, dass ein Anspruch auf Behandlung eines
entsprechenden Gesuchs besteht. Nicht explizit geregelt ist jedoch,
wer das Plangesuch einreichen kann. Nach bisherigem Recht konnten
Grundeigentümer nach Ablauf von zehn Jahren die Überprüfung sämt-
licher Planungsinstrumente, einschliesslich Sondernutzungspläne,
verlangen (Art. 33 Abs. 1 des Baugesetzes vom 6. Juni 1972, nGS 8,
134; abgekürzt BauG). Nach Art. 33 BauG hatten sie gar einen An-
spruch auf Aufhebung oder Änderung eines Erlasses, wenn die
Voraussetzungen nach Art. 32 Abs. 1 BauG erfüllt waren und der
Zweck des Erlasses nicht erreicht wird, wenn der bestehende Plan ein
eigenes Grundstück betraf. Unabhängig davon können Änderungen
schon gestützt auf Art. 21 des eidgenössischen Raumplanungsgeset-
zes (SR 700; abgekürzt RPG) veranlasst werden, und es besteht auf-
grund der bundesrechtlichen Vorgaben unter Umständen ein An-
spruch auf Anpassung (Handbuch der Rechtsabteilung des Baudepar-
tementes zum neuen Planungs- und Baugesetz, S. 49 f.,
Stand 17. Januar 2020, abrufbar unter www.sg.ch/recht/planungs-
bau-umweltrecht/Planungs_und_Baugesetz/Handbuch_PBG_
Rechtsabteilung.html; GVP 2010 Nr. 40). Nach bundesgerichtlicher
Rechtsprechung kann ein Grundeigentümer unter bestimmten Voraus-
setzungen nicht nur im Hinblick auf sein eigenes Grundstück, sondern
auch auf benachbarte Grundstücke gestützt auf Art. 21 Abs. 2 RPG
die Überprüfung bzw. Anpassung eines Nutzungsplans verlangen
(Praxis 85/1996 Nr. 7, Erw. 2b – d). Ebenso führte das Bundesgericht
in einem weiteren Urteil (1P.762/1993 vom 25. Mai 1994 Erw. 3b) aus,
dass es durchaus haltbar sei, Stockwerkeigentümer von überbauten
und vollständig ausgenützten Grundstücken innerhalb eines Plange-
biets als betroffene Grundeigentümer im Sinn von Art. 28 BauG zu be-
handeln. Im Gegensatz zu Art. 28 Abs. 1 BauG, in dem für den Erlass
eines Gestaltungsplans die schriftliche Zustimmung (zumindest von
drei Vierteln) der Grundeigentümer im Plangebiet nötig war, war dies
für den Erlass eines Überbauungsplans bereits nach bisherigem Recht
nicht vorgeschrieben.
3.2 Als Stockwerkeigentümerin innerhalb des Überbauungsplanpe-
rimeters C._ von mehreren Einheiten auf den Grundstücken
Nrn. 001 (Miteigentümerin der Liegenschaft Vers.-Nr. 007) und 002
(Alleineigentümerin der Liegenschaft Vers.-Nr. 006) war die Be-
schwerdeführerin daher ohne weiteres befugt, ein Gesuch um Ände-
rung des Überbauungsplans C._ einzureichen, ohne dafür die Zu-
stimmung aller Stockwerkeigentümer einzuholen.
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 49/2020), Seite 10/14
3.3 Aus dem Wortlaut des Schreibens des Beschwerdegegners
vom 24. Januar 2019, wonach der Entscheid über die Änderung des
Überbauungsplans C._ zurückgestellt werde, bis die Gesuchstelle-
rin die Zustimmung der Stockwerkeigentümergemeinschaft beibringe,
ergibt sich, dass dieser nicht gewillt war, einen Entscheid zu treffen,
bis die entsprechende Zustimmung vorliegt. Demzufolge kam der Be-
schwerdegegner seiner Pflicht, das Gesuch um Änderung des Son-
dernutzungsplans innert angemessener Frist zu behandeln, nicht
nach. Insbesondere auch, nachdem die Beschwerdeführerin mit
Schreiben vom 12. März 2019 dem Beschwerdegegner mitteilte, dass
sie als betroffene Grundeigentümerin von vornherein einen Anspruch
auf Überprüfung von Nutzungsplänen habe (und damit implizit darauf
verzichtete, die Zustimmung der Stockwerkeigentümergemeinschaft
beizubringen), hätte der Beschwerdegegner das Gesuch behandeln
müssen.
4.
Zusammenfassend ergibt sich, dass der Beschwerdegegner noch
nicht über das Gesuch um Änderung des Überbauungsplans C._
befunden hat. Das Gesuch vom 21. Dezember 2018 ist somit noch als
pendent zu betrachten. Da der Beschwerdegegner im Rahmen der
Vernehmlassung die Auffassung vertritt, dass die Sistierungsverfü-
gung zu Recht ergangen sei und das Gesuch so lange nicht behandelt
werde, bis die Zustimmung der Stockwerkeigentümergemeinschaft
vorliege, ist die Rechtsverweigerungsbeschwerde begründet und im
Sinn der Erwägungen gutzuheissen. Der Beschwerdegegner ist anzu-
weisen, über das Gesuch basierend auf den in der Vernehmlassung
gemachten materiellen Gründe einen anfechtbaren Entscheid zu er-
lassen.
5.
Die Beschwerdeführerin beantragt weiter, der Beschwerdegegner sei
anzuweisen, die Festlegung der Ausnützungsziffer in Art. 8 Abs. 1
besV aufzuheben.
Diesem Antrag kann nicht gefolgt werden. Vielmehr wird der Be-
schwerdegegner genau über diesen Punkt im Rahmen der Bearbei-
tung des Gesuchs vom 21. Dezember 2018 zu befinden haben. Wie
sich aus den nachfolgenden Ausführungen zur aufsichtsrechtlichen
Anzeige ergibt, besteht keine grundsätzliche Verpflichtung, die Aus-
nützungsziffer im Sondernutzungsplan C._ aufzuheben. Es obliegt
deshalb dem Beschwerdegegner, als zuständige Planungsbehörde,
hierüber einen Entscheid zu treffen. Die Beschwerde ist, soweit sie die
Anweisung zur Aufhebung der Ausnützungsziffer betrifft, somit abzu-
weisen.
6.
Im Weiteren verlangt die Beschwerdeführerin, die vorliegende Be-
schwerde sei auch als aufsichtsrechtliche Anzeige im Zusammenhang
mit der Untätigkeit betreffend die Anpassung des Überbauungsplans
C._ entgegenzunehmen.
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 49/2020), Seite 11/14
6.1 Nach Art. 162 Abs. 1 GG kann jede Person Mängel in der Füh-
rung der Verwaltung einer Gemeinde anzeigen. Die Aufsichtsbehörde
bestätigt den Empfang, prüft die Angelegenheit und trifft wenn nötig
Massnahmen. Sie stellt der anzeigenden Person eine schriftliche Stel-
lungnahme zu (Art. 262 Abs. 2 GG). Mit der Anzeige können grund-
sätzlich alle Tatsachen, die im Rahmen der Staatsaufsicht ein Ein-
schreiten gegen die Behörde von Amtes wegen erfordern, der Auf-
sichtsinstanz zur Kenntnis gebracht werden. Das aufsichtsrechtliche
Verfahren ist grundsätzlich subsidiär und steht nach konstanter Praxis
nicht zur Verfügung, wenn formelle Rechtsmittel zur Geltendmachung
der behaupteten Verwaltungsfehler gegeben sind. Dies gilt jedenfalls,
soweit das aufsichtsrechtliche Verfahren zur Durchsetzung lediglich
privater Interessen des Anzeigers dienen soll und keine öffentlichen
Interessen auf dem Spiel stehen, die ein Einschreiten der Aufsichtsbe-
hörde von Amtes wegen erforderten. Aufsichtsrechtliches Einschreiten
ist sodann nur zulässig, wenn klares Recht, wesentliche Verfahrens-
vorschriften oder öffentliche Interessen offensichtlich missachtet wor-
den sind (Baudepartement SG, Juristische Mitteilungen 1999/III/36
und 2004/I/9; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungs-
recht, 7. Aufl., Zürich/St.Gallen 2016, N 1206).
6.2 Sondernutzungspläne sind in der Regel auf bestimmte Situatio-
nen zugeschnitten. Sie enthalten häufig besondere Vorschriften, wel-
che die besondere Bauweise regeln. Die bestehenden Sondernut-
zungspläne orientieren sich am bisherigen Baugesetz. Zulässig waren
nach bisherigem Recht eine Vielzahl unterschiedlicher Regelbauvor-
schriften (beispielsweise zu Dachformen, Dachaufbauten, Vor- und
Anbauten, Geschosszahlen usw.). Weil Sondernutzungspläne zudem
regelmässig einen Vorbehalt zugunsten der Regelbauvorschriften ent-
halten, sind sie nur auf das geltende Baurecht (Baugesetz und Bau-
reglement) und nicht auf das PBG abgestimmt. Mit dem PBG werden
die Vorschriften über die Regelbauweise einheitlich festgelegt und auf
eine begrenzte Anzahl reduziert. In der Botschaft und dem Entwurf der
Regierung vom 15. August 2015 zum PBG war deshalb noch eine
Übergangsbestimmung vorgesehen, wonach Sondernutzungspläne
innert zehn Jahren an das PBG anzupassen gewesen wären. Der Kan-
tonsrat hat jedoch entschieden, dass die nach geltendem Recht erlas-
senen Sondernutzungspläne unverändert weiter gelten und nicht an
das neue Recht angepasst werden müssen. Die von der Regierung
vorgesehene Übergangsbestimmung wurde dementsprechend ersatz-
los gestrichen. Das hat zur Folge, dass das neue Recht (PBG und
neues Baureglement) in Ergänzung der Vorschriften im Sondernut-
zungsplan nur dann Anwendung findet, wenn es uneingeschränkt mit
den Vorschriften des Sondernutzungsplans vereinbar ist. Dies trifft bei-
spielsweise bei (reinen) Baulinienplänen zu, nicht aber bei Sondernut-
zungsplänen, die teilweise altes, mit dem PBG nicht vereinbares Recht
enthalten. In letzteren Fällen gilt das alte Recht weiter, weil der Son-
dernutzungsplan ausschliesslich auf dieses abgestimmt ist und der
Gesetzgeber eine automatische Ausserkraftsetzung widersprechen-
der bzw. mit neuem Recht nicht vereinbarer Sondernutzungspläne
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 49/2020), Seite 12/14
ebenso ablehnte, wie die Pflicht, solche an das neue Recht anzupas-
sen. Besteht aber keine Anpassungspflicht und sollen dem neuen
Recht widersprechende Sondernutzungspläne weiterhin gültig blei-
ben, können diese nur umgesetzt werden, wenn das bisherige Recht
anwendbar bleibt. Das bedeutet, dass auch künftig Baugesuche in ei-
nem solchen Plangebiet nach bisherigem Recht (Baugesetz und letz-
tes gültiges Baureglement) beurteilt werden müssen. Die materiellen
Bestimmungen des PBG und die eines neuen, an das PBG angepass-
ten Baureglements finden auf solche Planperimeter keine Anwendung.
Den Gemeinden steht es jedoch frei, rechtskräftige Sondernutzungs-
pläne trotzdem an das neue Recht anzupassen. Weil aber der Gesetz-
geber die ursprünglich vorgesehene Übergangsbestimmung bewusst
gestrichen und in Kauf genommen hat, dass die nach geltendem Recht
erlassenen Sondernutzungspläne unverändert weiter gelten und Bau-
gesuche in einem solchen Plangebiet auch künftig nach bisherigem
Recht beurteilt werden, liegen allein wegen des Inkrafttretens des PBG
weder geänderte rechtliche Verhältnisse im Sinn von Art. 21 Abs. 2
RPG vor noch gebietet das Legalitätsprinzip eine Überprüfung und An-
passung solcher Sondernutzungspläne. Allein der Vollzugsbeginn des
PBG kann deshalb bei rechtskräftigen Sondernutzungsplänen nicht
der Grund für die Anpassung des Sondernutzungsplans sein. Vielmehr
müsste die Planungsbehörde darlegen, welche erheblich geänderten
Verhältnisse im Sinn von Art. 21 Abs. 2 RPG die Anpassung des Er-
lasses erforderlich machten (Kreisschreiben, Ziff. 6).
6.3 Der Beschwerdegegner macht klar, dass er nicht gewillt ist, den
Überbauungsplan C._ zu überarbeiten und die Ausnützungsziffer
durch die Baumassenziffer zu ersetzen. Wie oben ausgeführt ist er
dazu auch nicht verpflichtet. In Anwendung von Art. 1 Abs. 1 PBG
wahrt der Kanton den nötigen Ermessensspielraum der politischen
Gemeinde in der ihr zustehenden Ortsplanung. Unter diesen Umstän-
den ist ein aufsichtsrechtliches Einschreiten von vornherein nicht ge-
boten und dementsprechend der Anzeige keine Folge zu leisten. Bei
diesem Ergebnis steht kein Rechtsmittel gegen den Entscheid zur Ver-
fügung (BGE 103 Ib 158; GVP 1974 Nr. 20).
7.
7.1 Nach Art. 95 Abs. 1 VRP hat in Streitigkeiten jener Beteiligte die
Kosten zu tragen, dessen Begehren ganz oder teilweise abgewiesen
werden. Die Entscheidgebühr beträgt Fr. 3'000.– (Nr. 20.13 des Ge-
bührentarifs für die Kantons- und Gemeindeverwaltung, sGS 821.5).
Im vorliegenden Verfahren obsiegt die Beschwerdeführerin gross-
mehrheitlich mit ihren Anträgen. Lediglich mit ihrem Antrag, der Be-
schwerdegegner sei anzuweisen, den Sondernutzungsplan C._
durch Aufhebung der Ausnützungsziffer in Art. 8 Abs. 1 besV anzu-
passen, unterliegt sie. Es ist daher angemessen, ihr die amtlichen Kos-
ten leidglich im Umfang von Fr. 500.– zu überbinden. Der verbleibende
Teil der amtlichen Kosten in Höhe von Fr. 2'500.– wäre der Politischen
Gemeinde Z._ aufzuerlegen; auf dessen Erhebung wird jedoch ver-
zichtet (Art. 95 Abs. 3 VRP).
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 49/2020), Seite 13/14
7.2 Der von Rechtsanwalt lic.oec.HSG Thomas Frey am 30. April
2019 geleistete Kostenvorschuss von Fr. 1'500.– wird verrechnet. Der
Rest von Fr. 1'000.– ist zurück zu erstatten.
7.3 In Anwendung von Art. 162 Abs. 3 GG werden für die Behand-
lung der aufsichtsrechtlichen Anzeige keine amtlichen Kosten erho-
ben.
8.
Die Beschwerdeführerin und der Beschwerdegegner beantragen eine
ausseramtliche Entschädigung.
8.1 Im Rechtsverweigerungsbeschwerdeverfahren werden ausser-
amtliche Kosten entschädigt, soweit sie auf Grund der Sach- und
Rechtslage notwendig und angemessen erscheinen (Art. 92 VRP in
Verbindung mit Art. 98 Abs. 2 VRP). Die ausseramtliche Entschädi-
gung wird den am Verfahren Beteiligten nach Obsiegen und Unterlie-
gen auferlegt (Art. 98bis VRP). Die Vorschriften der Schweizerischen
Zivilprozessordnung (SR 272) finden sachgemäss Anwendung
(Art. 98ter VRP).
8.2 Die Beschwerdeführerin obsiegt mit ihren Anträgen grossmehr-
heitlich. Da das Verfahren zudem in tatsächlicher und rechtlicher Hin-
sicht Schwierigkeiten bot, die den Beizug eines Rechtsvertreters recht-
fertigen, besteht grundsätzlich Anspruch auf eine ausseramtliche Ent-
schädigung (Art. 98bis VRP). Weil der Rechtsvertreter trotz entspre-
chender Erklärung auch nach der Ankündigung des Entscheids keine
Kostennote eingereicht hat, ist die ausseramtliche Entschädigung in
Anwendung von Art. 6 in Verbindung mit Art. 22 der Honorarordnung
(sGS 963.75, abgekürzt HonO) ermessensweise auf Fr. 2'300.– fest-
zulegen; ein Mehrwertsteuerzuschlag entfällt mangels eines begrün-
deten Antrags (vgl. Art. 29 HonO). Die Entschädigung ist vom Be-
schwerdegegner zu leisten.
8.3 Der Beschwerdegegner hat grundsätzlich keinen Anspruch auf
Ersatz der ausseramtlichen Kosten (R. HIRT, Die Regelung der Kosten
nach st.gallischem Verwaltungsrechtspflegegesetz, Lachen/St.Gallen
2004, S. 176). Nachdem er zudem grossmehrheitlich unterliegt, ist
sein Begehren um Ersatz der ausseramtlichen Kosten abzuweisen.
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 49/2020), Seite 14/14