Decision ID: d1a5d0d2-4a4d-52d0-93af-898661430bc7
Year: 1998
Language: it
Court: TI_TCA
Chamber: TI_TCA_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: public_law

ritenuto,
in fatto
A. Lo Stato del Cantone Ticino è proprietario delle part. _ e _ RFD di _, due fondi residui da espropriazione di 2'612, rispettivamente 3'928 mq, situati fuori zona edificabile.
B. Il 20 marzo 1996 l'Amministrazione strade nazionali (ASN) ha chiesto alla Sezione dell'agricoltura che le fosse concesso di vendere entrambi i mappali al prezzo di circa fr. 20.-- il mq.
Con risoluzione 15 luglio 1996 la Sezione dell'agricoltura ha negato l'autorizzazione richiesta a causa del prezzo proposto, ritenuto esorbitante ai sensi dell'art. 66 LDFR. A suo parere, in forza di questo disposto i due terreni avrebbero potuto tutt'al più essere alienati a fr. 10.-- il mq, cifra corrispondente al prezzo medio pagato per fondi agricoli paragonabili della stessa regione durante gli ultimi cinque anni (fr. 9.50/mq) aumentato del 5%.
C. Adito dall'ASN, con pronunzia 28 maggio 1997 il Consiglio di Stato ha annullato la suddetta decisione e disposto la restituzione degli atti alla Sezione dell'agricoltura affinché autorizzasse la vendita al prezzo di 20.-- fr. il mq indicato dal proprietario.
L'autorità di ricorso di prime cure ha stabilito innanzi tutto che per determinare il prezzo massimo di cui all'art. 66 LDFR occorre riferirsi alle transazioni concernenti fondi agricoli paragonabili a quelli dedotti in vendita, comprese dunque le contrattazioni aventi per oggetto terreni che, a causa della loro superficie inferiore a 2'500 mq, sfuggono di principio al campo d'applicazione della LDFR.
Posta questa premessa e viste le risultanze degli accertamenti istruttori, il Governo ha ritenuto che nel caso concreto potevano essere prese in considerazione soltanto le compravendite relative ai mappali no. _ RFD di _, nonché _, _, _ e _ RFD di _, per le quali è stato pattuito un prezzo medio di fr. 23.52 al mq.
Donde la conclusione che il prezzo proposto dall'ASN non era esorbitante ai sensi della LDFR.
E. Contro il predetto giudizio governativo insorge ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo la Commissione di vigilanza in materia di diritto fondiario rurale, sollecitandone l'annullamento.
L'insorgente riprende in sostanza le tesi giuridiche sviluppate dalla Sezione dell'agricoltura per criticare la decisione impugnata e qualificarla siccome lesiva del diritto federale; a torto infatti il Consiglio di Stato avrebbe stabilito il prezzo massimo di vendita dei mappali in questione tenendo conto pure di transazioni immobiliari aventi per oggetto sedimi agricoli non sottoposti alla LDFR.
Confortata da un parere reso in materia dalla competente autorità federale, la Commissione ricorrente sostiene dunque che per valutare se il prezzo di vendita di un podere agricolo è esorbitante giusta l'art. 66 LDFR non si possono prendere in considerazione le contrattazioni di fondi di esigua estensione (meno di 10 are per le vigne e meno di 25 are per gli altri terreni) e non facenti parte di un'azienda agricola.
F. L'ASN chiede che il ricorso venga dichiarato irricevibile per carenza di legittimazione attiva della ricorrente; in via subordinata e nel merito postula la reiezione del gravame, con argomenti di cui si dirà, per quanto necessario, in appresso.
All'accoglimento dell'impugnativa si oppone pure il Consiglio di Stato, il quale sollecita la conferma del giudizio impugnato senza formulare particolari osservazioni.
La Sezione dell'agricoltura perviene a conclusione diametralmente inversa, appoggiando le tesi dell'insorgente e riconfermandosi integralmente nelle argomentazioni già fatte valere davanti alla precedente istanza.
Considerato,

in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo discende dagli art. 13 cpv. 2 della legge di applicazione alla legge federale sul diritto fondiario rurale del 2 dicembre 1996 (LALDFR) e 3 cpv. 2 del decreto esecutivo di applicazione alla legge federale sul diritto fondiario rurale del 23 dicembre 1993 (DELDFR).
Il ricorso, inoltrato entro il termine di 30 giorni previsto dagli art. 88 cpv. 1 LDFR e 13 cpv. 3 LALDFR, è tempestivo.
Contrariamente a quanto sostiene l'ASN nella propria risposta, la Commissione di vigilanza in materia di diritto fondiario rurale è legittimata ad impugnare il giudizio reso dal Consiglio di Stato. Essa trae infatti la propria potestà ricorsuale direttamente dal diritto federale e segnatamente dall'art. 83 cpv. 3 seconda frase LDFR, norma che le attribuisce facoltà di ricorrere contro il rilascio delle autorizzazioni ex art. 61 LDFR; dal momento che il Consiglio di Stato ha fatto ordine alla Sezione dell'agricoltura di autorizzare la vendita prospettata dallo Stato, la legittimazione della ricorrente è senz'altro data.
Il gravame è pertanto ricevibile in ordine e può essere deciso sulla base degli atti, integrati dalle risultanze delle verifiche predisposte d'ufficio dal Tribunale (art. 18 cpv. 1 PAmm).
2. 2.1. La legge federale sul diritto fondiario rurale (LDFR) del 4 ottobre 1991 è entrata in vigore il 1. gennaio 1994. Di principio, si applica ai fondi agricoli isolati o facenti parte di una azienda agricola, che si situano al di fuori della zona edificabile ai sensi della LPT e di cui sia lecita un'utilizzazione agricola (art. 2 cpv. 1 LDFR). E' definito "agricolo" il fondo che si presta alla gestione agricola o orticola (art. 6 cpv. 1 LDFR).
In questa sede non occorre evocare nel dettaglio gli oggetti che sottostanno ulteriormente alla sua regolamentazione (cfr. art. 2 cpv. 2 LDFR). Ai fini del presente giudizio basterà ricordare che l'art. 2 cpv. 3 LDFR esclude dal campo d'applicazione della legge le vigne che misurano meno di 10 are e gli altri terreni con una superficie inferiore a 25 are non facenti parte di un'azienda agricola.
2.2. Chiunque intende acquistare un'azienda agricola o un fondo agricolo deve ottenere un'autorizzazione da parte della competente autorità cantonale (art. 61 cpv. 1, 80 LDFR). L'autorizzazione è rilasciata se non sussistono i motivi per rifiutarla indicati agli art. 63 ss. LDFR.
In particolare è motivo di rifiuto la pattuizione di un prezzo esorbitante (art. 63 lett. b LDFR). È considerato tale il prezzo che supera di oltre il 5 % il prezzo pagato in media per aziende o fondi agricoli paragonabili della stessa regione durante gli ultimi 5 anni (art. 66 LDFR).
3. La vertenza in oggetto gravita essenzialmente attorno alla questione a sapere se nel calcolo della menzionata media rientrino anche le transazioni concernenti fondi agricoli che per le loro esigue dimensioni non sono di per sé soggetti alla LDFR.
Accreditando la tesi affacciata dall'ASN, il Consiglio di Stato ha ritenuto che per la determinazione di tale media fanno stato tutte le compravendite di fondi agricoli paragonabili avvenute nella zona di riferimento, indipendentemente dal fatto che i terreni siano di superficie inferiore o superiore ai 2'500 (limite al di sotto del quale la LDFR non è applicabile).
Posto che il testo di legge non fornisce una risposta immediata ed esplicita al problema, questo Tribunale considera quanto segue.
3.1. In passato in Svizzera il mercato immobiliare non conosceva particolari restrizioni o vincoli di diritto pubblico in relazione alla contrattazione del prezzo di compravendita di fondi agricoli (un'eccezione si era avuta durante il periodo 1940-1953). Per questi fondi valeva dunque il principio della libera pattuizione del prezzo, come per qualsiasi altra compravendita di immobili. La LDFR ha apportato in quest'ambito un drastico cambiamento, introducendo un sistema di sorveglianza dei prezzi al quale non soggiacciono comunque tutti i sedimi agricoli, ma soltanto quelli che per estensione rientrano nel campo di applicazione della legge medesima e di cui si è detto in precedenza.
A partire dal 1°gennaio 1994 in materia di fondi agricoli si sono dunque venuti a formare due mercati ben distinti: nel primo i valori delle compravendite possono essere convenuti liberamente come in passato, nel secondo i prezzi sottostanno invece alle limitazioni previste dalla LDFR e vengono pertanto controllati dall'ente pubblico. Scopo della legge è evidentemente quello di contenere il rialzo delle quotazioni dei terreni che meglio si prestano allo svolgimento di attività rurali, onde prevenire l'eccessivo indebitamento del suolo agricolo e favorire il ceto contadino nell'acquisto di aziende e poderi agricoli, escludendo dal mercato gli investitori di capitali e gli speculatori (cfr. FF 1988 III p. 831).
3.2. La dottrina in materia di diritto rurale e di estimo fondiario sembra appoggiare la tesi propugnata dalla ricorrente secondo cui se nel calcolo della media quinquennale dei prezzi ai sensi dell'art. 66 LDFR rientrano anni posteriori al 1993, per quest'ultimi valgono solo i prezzi già autorizzati dall'autorità cantonale e, quindi, esclusivamente le transazioni immobiliari concernenti fondi agricoli soggetti alla LDFR (cfr. E. Hofer, Preisvorschriften über das bäuerliche Bodenrecht, in AJP 1993, p. 1070 ss., in particolare p. 1072 e 1074).
Questa soluzione è logica e come tale va condivisa. La legge prevede infatti che il prezzo massimo d'acquisto deve essere fissato partendo dai prezzi pagati
"per aziende o fondi paragonabili"
. Orbene, a mente di questo Tribunale non sono
"para-gonabili"
fondi che, pur presentando caratteristiche qualitative analoghe, si differenziano tra loro proprio in punto ai principi che ne regolano l'estimo e l'evoluzione dei prezzi. Di riflesso, il prezzo medio di cui all'art. 66 LDFR non può essere calcolato tenendo conto sia dei valori già autorizzati dall'autorità cantonale per fondi soggetti alla LDFR, sia dei valori pattuiti in regime di libero mercato per terreni agricoli di esigue dimensioni. Dando credito alla tesi opposta, si disattenderebbe la portata e il significato dell'art. 66 LDFR, così come la politica di contenimento dei prezzi agricoli perseguita dal Legislatore tramite quella specifica norma. I due mercati, sottoposti volutamente a esigenze e regole diverse, vanno tenuti ben distinti.
Contrariamente a quanto assume il Governo nella decisione qui impugnata, il raffronto tra il prezzo unitario relativo ad un fondo di 2'600 mq e quello relativo ad un fondo di 2'400 mq non è pertanto proponibile, dal momento che il primo - in quanto sottoposto alle disposizioni della LDFR - non partecipa alla stessa stregua del secondo all'evoluzione dei prezzi del libero mercato immobiliare.
3.3. Quanto sin qui esposto vale comunque solo per i prezzi relativi alle transazioni immobiliari successive al 1°gennaio 1994, data di entrata in vigore della LDFR. Per le compravendite di aree agricole antecedenti a tale data non vi è ragione di operare una distinzione tra fondi di dimensioni inferiori o superiori ai 2500 mq (rispettivamente ai 1'000 mq in caso di vigneti), dato che allora l'intero mercato si muoveva liberamente e non conosceva restrizioni, segnatamente quelle sancite dalla LDFR in funzione dell'estensione dei terreni. Tanto più che nei regimi di autonomia nella contrattazione come quello esistente all'epoca è oggettivamente impossibile stabilire un legame diretto, ancor meno un nesso proporzionale costante, tra il prezzo del terreno e l'ampiezza della sua superficie.
Ora, dal momento che l'autorità cantonale competente a pronunciarsi sull'adeguatezza del prezzo d'acquisto convenuto tra le parti deve indagare sulla media dei prezzi riferita ai cinque anni precedenti, è certo che la stessa dovrà tenere conto sino al 1. gennaio 1999 anche delle stipulazioni avvenute prima che fosse introdotto per taluni terreni agricoli il regime di controllo dei prezzi instaurato dalla LDFR. In simili circostanze non si giustifica di escludere dal calcolo della media le transazioni anteriori al 31 dicembre 1993 (compreso) che hanno per oggetto fondi di superficie inferiore a 25 are ma paragonabili all'immobile per il quale è stata chiesta l'autorizzazione di vendita. Ammettere il contrario significherebbe riconoscere alla LDFR una sorta di effetto retroattivo che il legislatore federale non le ha affatto voluto conferire, nonché introdurre a posteriori una distinzione del tutto estranea alla realtà di mercato dell'epoca.
3.4. La LDFR funge da calmiere sul costo dei fondi agricoli (cfr. FF 1988 III p. 823) e mira unicamente a contenere il rialzo dei prezzi dei terreni che per natura e ampiezza di superficie meglio si prestano alla coltivazione. Non tende ad abbattere le quotazioni commerciali di quelle aree. L'art. 66 LDFR si limita infatti a fissare un tetto massimo (non superabile) al di sotto del quale le parti (venditore e acquirente) possono muoversi liberamente nella determinazione del prezzo. Se il mercato stagna o non subisce un crollo generalizzato, applicando correttamente le modalità di calcolo previste dalla norma in oggetto non si dovrebbero pertanto registrare vistose differenze verso il basso tra i prezzi applicati prima e dopo l'entrata in vigore della legge.
Stando ai dati statistici prodotti dalla ASN sembrerebbe invece che a partire dal 1994 le quotazioni dei terreni agricoli assoggettati alla LDFR sono crollate, mentre il mercato libero si è sostanzialmente mantenuto sui livelli precedenti. La tesi della resistente, secondo cui la Sezione dell'agricoltura è intervenuta artificiosamente sul "mercato LDFR" per comprimere il costo dei fondi agricoli, pare fondata. A mo' di compensazione l'ASN non può tuttavia pretendere che nella media di cui all'art. 66 LDFR vengano inserite le compravendite realizzate sul mercato libero dopo il 1993; le ragioni che ostano all'adozione del modus operandi proposto dalla resistente sono già state illustrate al considerando 3.2.
4. Si tratta ora di applicare alla fattispecie la teoria sin qui esposta.
4.1. Nella decisione impugnata il Consiglio di Stato è giunto a determinare un prezzo di vendita medio di fr. 23.52 al mq, prendendo come riferimento cinque transazioni immobiliari avvenute tra il 1993 e il 1996 nei comuni di _ e di _, e meglio:
anno
part. no.
sup. (mq)
fr./mq
1993
_
1'380
22.--
1995
_
4'447
9.--
1996
_
1'139
35.50
1996
_
1'316
30.50
1996
_
2'430
20.60
Partendo dalla suddetta media e aggiungendovi il 5% prescritto dalla legge, il Governo è giunto a fissare il limite massimo del prezzo di vendita in fr. 24.69 al mq.
In linea con tutto quanto illustrato ai considerandi precedenti, è evidente che il calcolo effettuato dall'autorità di ricorso di prime cure non può trovare conferma in questa sede, poiché tiene conto di alcune transazioni immobiliari successive all'entrata in vigore della LDFR relative a fondi (part. _, _ e _ di _) non assoggettati alle limitazioni sancite dalla LDFR in materia di prezzi. Il che - come si è visto - non è conciliabile con quanto disposto dall'art. 66 LDFR.
4.2. Per ovviare al problema indicato sub consid. 3.4 in fine e ottenere un risultato affidabile, bisognerebbe invero riconsiderare tutte le transazioni soggette alla LDFR posteriori al 1993 (segnatamente quelle realizzate nel biennio 1994-1995), analizzando caso per caso se il relativo prezzo è stato fissato correttamente. Ai fini del presente giudizio questo Tribunale ritiene tuttavia sufficiente accertare il prezzo pagato in media per fondi paragonabili negli anni 1989-1993. Questo approccio non è esente da pecche nella misura in cui disattende - anticipandolo nel tempo - il criterio "degli ultimi cinque anni" prescritto dall'art. 66 LDFR, ma permette perlomeno di ottenere una cifra estranea agli interventi della Sezione dell'agricoltura e come tale certamente indicativa dell'effettivo livello del mercato dei terreni agricoli ante LDFR; in fin dei conti - lo si è detto più volte - la legge mira solo a contenere eventuali spinte al rialzo del mercato, non a distanziarsene mortificando le sue quotazioni reali.
Il Tribunale ha verificato d'ufficio i dati raccolti ed esibiti dalla ASN (tabella 1, p. 8 del ricorso 27.8.1996 inoltrato al CdS) individuando le operazioni che in quel di _ hanno coinvolto terreni inclusi nella zona agricola del PD:
anno
part. no.
sup. (mq)
fr./mq
1989
_
391
15.--
1989
_
806
37.--
1989
_
410
22.--
1992
_
728
21.--
1992
_
936
16.--
1993
_
1'380
22.--
1993
_
322
30.--
Dalla tabella si può desumere che a _, tra il 1989 ed il 1993, il prezzo medio soluto per l'acquisto di terreni di ogni dimensione e morfologia posti in zona agricola e quindi di per sé idonei alla coltura (cfr. art. 5 della legge sulla conservazione del territorio agricolo) è stato di fr. 23.30 circa il mq. Estrapolando dalla lista i tre fondi di maggior dimensione (mapp. _, _ e _), si ottiene un risultato di 25.-- fr. il mq. Prendendo in considerazione solo il terreno che più degli altri si avvicina alle caratteristiche dei mappali oggetto di controversia (la part. _, ampia 1'380 mq, pianeggiante e dotata di accesso stradale; cfr. verbale di sopralluogo 11.3.1997 inc. 8431 CdS), la cifra di riferimento si riduce a fr. 22.-- il mq.
Se ne deve concludere che laddove dispone la restituzione degli atti alla Sezione dell'agricoltura affinché rilasci all'ASN l'autorizzazione di alienare i mapp. _ e _ di _ al prezzo massimo di fr. 20.-- il mq, il giudizio prolato dal Consiglio di Stato resiste alle critiche dell'insorgente; la somma indicata si avvera infatti congrua e non sconfina certamente nell'esorbitanza bandita dall'art. 66 LDFR.
5. Sulla scorta di quanto precede, il ricorso va respinto integralmente, con la conseguente conferma della decisione impugnata.
Date le circostanze, si prescinde dal prelievo di spese e tassa di giudizio.