Decision ID: e6cd4e44-ccb3-5adf-9787-73273e85cd27
Year: 2016
Language: it
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Fatti:
A.
A._, alle dipendenze del Corpo delle guardie di confine regione IV
(in seguito CGCF IV), è a beneficio dell'alloggio di servizio
no. 4165, composto da 4.5 locali per una superficie di 102.90 metri
quadrati, sito nel comune di B._, Ticino. Con foglio di rilevamento
per appartamenti di servizio (in seguito foglio di rilevamento 2013) del 6
maggio 2013, l'Amministrazione federale delle dogane (in seguito AFD), ha
fissato il compenso netto annuo per l'alloggio a 8'858.95 franchi,
corrispondente ad un importo netto mensile di 739 franchi (arrotondato).
Le spese accessorie per posteggio coperto ammontavano a 960 franchi
annui, quelle per la via cavo a 354.85 franchi, mentre le spese di
riscaldamento e acqua calda centralizzata erano fissate in 2'016.90 franchi
annui.
Inoltre il documento contemplava le seguenti informazioni, segnatamente:
Indennità lorda (annuale)
- prezzo al metro quadrato lordo 100.-
(dopo deduzione di 5 franchi in ragione della località discosta o della
differenza marcata dell'affitto praticato nell'agglomerazione)
- metri a disposizione 95 mq
- TOTALE: (85 x 95) 9'500.-
Indennità netta (annuale) dopo le seguenti deduzioni/aumenti:
- per mancanza per lavare lavatoio - 110.-
- per mancanza per lavare essicatoio - 110.-
- per dintorni sfavorevoli (10%) - 950
- aliquota secondo cifra 17.150: 106.35% (6.35%) + 528.95.-
TOTALE 8'858.95.-
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B.
Con scritto del 10 ottobre 2014 l'AFD ha informato A._ che il
compenso per l'alloggio di servizio avrebbe subito un ricalcolo sulla base
delle nuove Direttive del DFF (Dipartimento federale delle finanze)
concernenti il compenso e le spese accessorie per l'utilizzazione di un
alloggio di servizio del 1° agosto 2013 (in seguito Direttive DFF 2013) in
sostituzione delle precedenti Direttive concernenti il compenso e le spese
accessorie per l'utilizzazione di un alloggio di servizio del 21 febbraio 2005
(in seguito Direttive DFF 2005), in vigore dal 1° gennaio 2015. In buona
sostanza il nuovo foglio di rilevamento (in seguito foglio di rilevamento
2014) contemplava un aumento della superficie locata (80.21 mq), un
aumento del prezzo per mq (da 105 a 130 franchi) ed un'assenza di
deduzioni rispetto al precedente rilevamento. Conseguentemente il canone
mensile sarebbe stato adeguato progressivamente, sull'arco di tre anni, per
passare da 8'868 franchi a 13'081 franchi annui, secondo le seguenti
modalità.
- dal 1° gennaio 2015 importo annuale 10'668.-
- dal 1° gennaio 2016 importo annuale 12'468.-
- dal 1° gennaio 2017 importo annuale 13'081.-
C.
Il 13 ottobre 2014 A._ ha chiesto l'emanazione di una decisione
formale impugnabile.
D.
Con decisione formale del 20 ottobre 2014 l'autorità di prima istanza ha
quindi confermato il contenuto dello scritto 13 ottobre 2014, in particolare
in merito alle modalità di aumento del compenso per l'alloggio ed alla
mancanza di deduzioni.
E.
Con ricorso del 19 novembre 2014 l'insorgente ha chiesto al Tribunale
amministrativo federale (in seguito Tribunale o TAF) di modificare la
decisione del 20 ottobre 2014, in particolare di adattare la "pigione netta"
(incl. supplementi/deduzioni) ad un importo annuale di 9'326.35 franchi,
ossia 777.20 franchi mensili. In via subordinata, il riconoscimento di un
caso di rigore e il riconoscimento di un'indennità annua ridotta a 8'843
franchi. Protestate spese e ripetibili.
A-6743/2014
Pagina 4
In buona sostanza il ricorrente censura la violazione delle Direttive DFF
2013 in particolare, l'aumento del prezzo al mq, il principio del valore
indicativo del compenso per l'alloggio di servizio fissato al 70% e l'assenza
di determinate deduzioni; per contro egli non contesta la determinazione
dell'aumento della superficie dell'alloggio, da 102.90 mq a 121.12 mq.
F.
Con scritto del 22 dicembre 2014, l'AFD ha chiesto la proroga del termine
fissato per l'inoltro della risposta, a cui il Tribunale ha dato seguito con
decisone incidentale del 29 dicembre 2014, fissando al 9 febbraio 2015, il
nuovo termine ultimo per l'inoltro della stessa.
G.
Con risposta del 5 febbraio 2015 l'AFD ha chiesto al Tribunale di respingere
il ricorso e di confermare la decisione del 20 ottobre 2014.
H.
Con osservazioni finali del 13 marzo 2015 il ricorrente si è riconfermato
nelle proprie allegazioni di causa, che verranno per quanto più interessa
riprese nei considerandi di diritto. In particolare, il ricorrente ha chiesto il
richiamo, quale mezzo di prova, di tutti i contratti di locazione con privati
nelle case doganali (cfr. pag. 7).

Diritto:
1.
1.1 Il Tribunale amministrativo federale giudica i ricorsi contro le decisioni
ai sensi dell'art. 5 della Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla
procedura amministrativa (PA, RS 172.021), emanate dalle autorità
menzionate all'art. 33 della Legge federale del 17 giugno 2005 sul Tribu-
nale amministrativo federale (LTAF, RS 173.32), riservate le eccezioni di
cui all'art. 32 LTAF (cfr. art. 31 LTAF). La procedura dinanzi ad esso è retta
dalla PA, in quanto la LTAF non disponga altrimenti (art. 37 LTAF). Il
Tribunale esamina d'ufficio la sua competenza (art. 7 PA), come pure le
condizioni di ricevibilità del ricorso.
1.2 Ad eccezione dell'art. 32 cpv. 1 let. c LTAF, il Tribunale è competente
sulla base dell'art. 36 cpv. 1 della legge sul personale federale del 24 marzo
2000 (LPers, RS 172.220.1), in materia di ricorsi contro le decisioni del
datore di lavoro relative alla funzione pubblica. Nella presente fattispecie,
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Pagina 5
l'atto impugnato costituisce una decisione ai sensi dell'art. 5 PA, emessa
dalla Direzione generale delle dogane, rappresentata dal Centro
immobiliare Lugano, nelle sue funzioni di autorità competente e precedente
al Tribunale amministrativo federale (cfr. 33 lett. e LTAF; cfr. sentenza TAF
A-7333/2014 del 27 maggio 2015 consid. 1.1). Nello stesso senso, la cifra
9 della Direttiva DFF 2013, per la quale se in una controversia non si giunge
a un'intesa, la determinazione di compenso e spese accessorie deve
essere notificata all'inquilino con decisione dal servizio competente (art. 34
cpv. 1 LPers); la procedura di ricorso è quindi retta dall'art. 36 LPers.
1.3 Pacifica è la legittimazione ricorsuale del ricorrente, essendo lo stesso
destinatario della decisione impugnata e avendo un interesse a che la
stessa venga qui annullata (art. 48 PA). Il ricorso è poi stato interposto
tempestivamente (art. 20 segg., art. 50 PA), nel rispetto delle esigenze di
forma e di contenuto previste dalla legge (art. 52 PA). Il ricorso deve quindi
essere esaminato nel merito.
2.
2.1 Con ricorso al Tribunale amministrativo federale possono essere
invocati la violazione del diritto federale, compreso l'eccesso o l'abuso del
potere di apprezzamento (art. 49 lett. a PA), l'accertamento inesatto o
incompleto di fatti giuridicamente rilevanti (art. 49 lett. b PA) nonché
l'inadeguatezza (art. 49 lett. c PA; cfr. ANDRÉ MOSER/MICHAEL BEUSCH/LO-
RENZ KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht,
Basilea 2013, n. marg. 2.149; ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX
UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. ed., Zurigo/San Gallo 2010,
n. 1758 segg.).
2.2 Lo scrivente Tribunale non è vincolato né dai motivi addotti (cfr. art. 62
cpv. 4 PA), né dalle considerazioni giuridiche della decisione impugnata,
né dalle argomentazioni delle parti (cfr. DTAF 2007/41 consid. 2; PIERRE
MOOR/ETIENNE POLTIER, Droit administratif, vol. II, 3. ed., Berna 2011,
no. 2.2.6.5, pag. 300). I principi della massima inquisitoria e dell'appli-
cazione d'ufficio del diritto sono tuttavia limitati: l'autorità competente
procede difatti spontaneamente a constatazioni complementari o esamina
altri punti di diritto solo se dalle censure sollevate o dagli atti risultino indizi
in tal senso (cfr. DTF 124 V 180 consid. 1a; DTF 122 V 157 consid. 1a;
DTF 121 V 204 consid. 6c; Sentenze TAF A-466/2014 del 20 giugno 2014
consid. 2.2 e A-1581/2013 del 2 giugno 2014 consid. 2.2; DTAF 2007/27
consid. 3.3).
A-6743/2014
Pagina 6
2.3 L'oggetto del presente ricorso è l'aumento, legittimo o meno, del
compenso per l'alloggio di servizio imposto a A._ dall'AFD.
3.
Ciò detto, occorre anzitutto determinare se la contestazione tra le parti
possa iscriversi in un contesto di diritto pubblico o se al contrario debba
definirsi quale rapporto contrattuale di diritto privato.
3.1 La distinzione fra le contestazioni civili e quelle fondate sul diritto
pubblico viene effettuata sulla base dell'oggetto della lite (DTF 120 II 412
consid. 1b pag. 414, 101 II 366 consid. 2a). (cfr. decisione del Tribunale
amministrativo federale A-6175/2013 del 12 febbraio 2015 consid. 2.3.1 e
riferimenti). La giurisprudenza opera tale distinzione di caso in caso, con
l'ausilio di diverse teorie, le quali vengono impiegate a dipendenza della
loro pertinenza per la singola fattispecie (DTF 138 II 134 consid. 4 pag. 137
segg.). Le norme di diritto privato hanno carattere essenzialmente
orizzontale, mentre quelle di diritto pubblico hanno carattere verticale. Ciò
detto, si tratta quindi di approfondire e determinare se la norma salvaguardi
esclusivamente o principalmente l'interesse pubblico o gli interessi privati
(criterio degli interessi), se essa regolamenta la realizzazione di compiti
pubblici o l'esercizio di un'attività pubblica (criterio funzionale), se essa
regoli rapporti in cui una parte è subordinata all'altra o meno (criterio della
subordinazione), o ancora se la violazione della norma giuridica produce
effetti di diritto privato (ad esempio la nullità di un atto giuridico) o una
conseguenza di diritto pubblico (ad esempio la revoca di
un'autorizzazione).
3.2 Contrariamente ai locali d'abitazione in favore dei quali sono state
prese misure di incoraggiamento da parte dei poteri pubblici e le cui pigioni
sono sottoposte al controllo di un'autorità (art. 253b cpv. 3 del codice delle
obbligazioni del 30 marzo 1911 [CO, RS 220]), il diritto delle obbligazioni
non regola in maniera espressa se il diritto civile della locazione si applichi
pure in materia di locali di servizio a beneficio di dipendenti pubblici. D'altro
canto, il CO non contempla alcuna disposizione legale in materia di alloggi
di servizio dal 1° luglio 1990 (cfr. il previgente art. 267c let. b vCO; PETER
BURKHALTER/EMMANUELLE MARTINEZ-FAVRE, Commentario SVIT du droit
du bail, 2011, p. 17). In proposito, dottrina e giurisprudenza concordano nel
ritenere che il potere pubblico ha la facoltà di regolamentare l'uso delle
abitazioni di servizio, allorquando esse presentano un legame stretto con
un rapporto di servizio regolato dal diritto pubblico (cfr. sentenza del
Tribunale federale 2P.206/1998 del 1° marzo 1999, pubblicata in
Mietrechtspraxis [MP] 2000 p. 65, sentenza del Tribunale federale del 3
https://www.swisslex.ch/Doc/ShowDocComingFromCitation/cff89cde-88ee-4ee5-9d4b-5a28556203a4?citationId=50f016c1-817e-4721-b77b-53e482902b69&source=document-link&SP=8|buu3tc https://www.swisslex.ch/Doc/ShowDocComingFromCitation/cff89cde-88ee-4ee5-9d4b-5a28556203a4?citationId=50f016c1-817e-4721-b77b-53e482902b69&source=document-link&SP=8|buu3tc
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novembre 1995, pubblicata in : Zbl 1997 p. 71 ss, MP 1995 p. 58 et Revue
de droit administratif et de droit fiscal [RDAF] 1998 I p. 696 ; sentenza della
Cour de justice de la République et canton de Genève, Chambre d'appel
en matière de baux et loyers, 15 juin 1998, D.S. c. SI L.P. publié in :
Semaine Judiciaire [SJ] 1999 I 29 ; DAVID LACHAT, Le bail à loyer, 2008,
p. 71 n° 1.2.1 i.f. ; SIDONIE MORVAN/DAVID HOFMANN, Questions choisies de
procédure civile genevoise en matière de baux et loyers, publié in : SJ 2008
II 74 ; PETER HÄNNI, Das öffentliche Dienstrecht der Schweiz, 2ème éd.,
2008, p. 312 ; PETER HIGI, Zürcher Kommentar, 1994, n° 20 ad art. 253
CO, p. 80 s.).
Un tale legame stretto deve essere riconosciuto quando dal rapporto
giuridico dipende l'adempimento di un compito pubblico (DTF 103 II 227
consid. 3 ; cf. sentenza del Tribunale federale 4A_250/2015 du 21 luglio
2015 consid. 4a; 2P.206/1998 sopramenzionato consid. 2a), poco importa
se tale compito abbia il carattere dell'atto sovrano o se esso possa pure
essere adempiuto da un terzo privato. Infatti, il criterio determinate è lo
scopo (cfr. HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6ème
éd., 2010, p. 237 n° 1058 ; PETER MÜNCH/MARKUS METZ, Stellenwechsel
und Entlassung, 2ème éd., 2012, p. 16 n° 1.39 ; THOMAS MERKLI, ARTHUR
AESCHLIMANN/RUTH HERZOG, Kommentar zum Gesetz über die
Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, 1997, p. 336). In proposito
occorre rilevare che il diritto della locazione non tratta e non regola l'uso di
locali d'abitazione necessari per l'adempimento di compiti pubblici o che
servono ad uso pubblico (cfr. sentenza del Tribunale federale 4A_250/2015
sopracitata consid. 4a).
3.3 Nella fattispecie in esame, l'alloggio di servizio è stato attribuito al
ricorrente, affinché questi potesse ottemperare nelle migliori condizioni
possibili i suoi obblighi professionali, considerate le esigenze richieste dalla
funzione ricoperta presso il Corpo delle guardie di confine (servizio di
picchetto, attività di sorveglianza, ecc.; cfr. Foglio federale [FF] 199 I 1443).
Ne discende dunque che l'uso dell'alloggio di servizio no. 4002 è in stretto
rapporto, sia diretto che funzionale con i compiti e servizi di spettanza dello
stato, ciò che ha quale conseguenza l'applicazione nel caso concreto del
diritto pubblico federale (cfr. sentenza A-7333/2014 sopracitata consid. 1.1;
decisione della Commissione federale de ricorso in materia di personale
federale [CRP] del 15 febbraio 2001, CRP 2000-025, consid. 1a/cc,
pubblicata in : Jurisprudence des autorités administratives de la
Confédération [JAAC] 65.81 ; LUKASZ GREBSKI/JASMIN MALLA, in :
PORTMANN/UHLMANN, Bundespersonalgesetz, 2013, p. 380 e segg.).
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4.
L'applicazione del diritto pubblico al rapporto giuridico tra il ricorrente e lo
Stato in merito all'alloggio di servizio, comporta per lo Stato il rispetto dei
principi costituzionali che regolano la propria attività, quali la legalità (art. 5
cpv. 1 della Costituzione federale della Confederazione svizzera del 18
aprile 1999 [Cost, RS 101]), la buona fede (art. 5 cpv. 3 e art. 9 Cost.),
l'uguaglianza di trattamento (art. 8 cpv. 1 Cost.), il divieto dell'arbitrio (art.
9 Cost.) o ancora il diritto di essere sentito (art. 29 cpv. 2 Cost.; decisione
del Tribunale federale 2P.63/2003 del 29 luglio 2003 consid. 2.3), come
pure il principio di proporzionalità (art. 5 cpv. 2 Cost.). Le disposizioni
procedurali del diritto della locazione non trovano applicazione a meno che
esse non contengano dei principi giuridici generali, la cui non osservanza
assurge a violazione delle disposizioni di legge fondamentali
("considérations de justice fondamentales", RDAF 1998 I pag. 697) e che,
a questo titolo trovano applicazione all'insieme dell'ordine giuridico.
L'applicazione di diritto privato a titolo di diritto pubblico suppletivo non
obbliga ciononostante il giudice amministrativo ad interpretare le normative
come esse lo siano in diritto privato, ma ha facoltà di tenere conto delle
specificità del diritto pubblico (DTF 139 I 57 consid. 5.1; DTF 138 I 232
consid. 6.1).
5.
5.1 Giusta l'art. 21 cpv. 1 let. b LPers se necessario per l'adempimento dei
compiti, le disposizioni d'esecuzione possono prevedere per il personale
l'obbligo di abitare in un alloggio di servizio; in particolare, esse possono
disciplinare il rapporto giuridico derogando alla legislazione sul diritto di
locazione. Su questa base legislativa, il Consiglio federale ha delegato
attraverso l'art. 90 cpv. 1 dell'ordinanza sul personale federale (OPers, RS
172.220.111.3), al Dipartimento federale delle finanze (DFF) la definizione
dei principi relativi all'utilizzazione di alloggi di servizio e il relativo importo
da pagare, evidenziando al contempo che i Dipartimenti disciplinano i
particolari per i loro settori (art. 90 cpv. 2 OPers). Allo stesso modo, l'art. 21
let. c dell'Ordinanza sulla gestione immobiliare e la logistica della
Confederazione del 5 dicembre 2008 (OILC, RS 172.010.21), evidenzia
che, per l'utilizzazione e l'esercizio di appartamenti di servizio si applichino
regole specifiche, con relativo rinvio all'articolo 90 OPers.
5.2 Sulla base del'art. 90 OPers il DFF ha emanato l'ordinanza del DFF
concernente l'ordinanza sul personale federale (O-OPers, RS
172.220.111.31), il cui art. 59 cpv. 1 O-OPers prevede che l'impiegato deve
pagare un compenso e le spese accessorie per l'utilizzazione di un alloggio
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di servizio. L'importo del compenso è calcolato in base alla superficie
dell'alloggio moltiplicata per il prezzo al metro quadrato. Esso viene
stabilito tenendo conto del livello locale delle pigioni nonché dei vantaggi e
degli svantaggi propri dell'alloggio. Inoltre, il capoverso 2 del medesimo
disposto di legge prevede che il DFF emani direttive concernenti il
compenso e le spese accessorie per l'utilizzazione di un alloggio di servizio
(art. 59 cpv. 2 O-Opers).
5.3 In questo contesto, il DFF ha emanato, il 1° agosto 2013, le Direttive
DFF 2013 con il relativo allegato Direttive per gli alloggi di servizio in nuove
costruzioni, che hanno sostituito le precedenti Direttive DFF 2005. Alla luce
dell'importante portafoglio immobiliare nella categoria alloggi di servizio,
l'AFD ha posticipato l'applicazione di un anno, con effetto dal 1° gennaio
2015.
6.
Nel proprio atto ricorsuale, l'insorgente censura la violazione della Direttiva
DFF 2013. In particolare, il ricorrente ha evidenziato la violazione del
principio secondo cui il compenso per l'alloggio dovrebbe ammontare al
70% della pigione media pagata nella zona per alloggi analoghi (consid.
7), chiedendo inoltre una fissazione del prezzo al mq a 110 franchi, e la
violazione delle regole relative alle deduzioni, assenti nel foglio di
rilevamento 2014 rispetto al precedente (consid. 8). Egli non si è opposto
all'aumento della superficie dell'alloggio da 102.90 mq a 121.12 mq.
7.
7.1 In primo luogo, il ricorrente censura l'applicazione errata del principio
secondo cui il compenso per l'alloggio di servizio dovrebbe ammontare al
70% della pigione media pagata nella zona per alloggi analoghi. A suo dire,
siccome la nuova pigione stabilita con la decisione qui impugnata, prevede
un compenso annuo per 13'081 franchi annui, la pigione media per alloggi
analoghi dovrebbe essere pari a 18'687.15 franchi annui, ovvero a 1'557.25
franchi mensili. Sennonché il ricorrente afferma che per un tale importo,
"nel Comune in questione, si trovano appartamenti paragonabili come
grandezza, ma di ben altra fattura e posizione: con cucina abitabile nuova,
balconi, cantina in ordine, compreso il posteggio, ...".
L'autorità di prima istanza evidenzia invece l'applicazione corretta delle
Direttive DFF 2013, le quali prevedono il calcolo del compenso dell'alloggio
di servizio moltiplicando la superficie dell'alloggio, stabilito secondo la
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Pagina 10
Norma SIA 416, per il prezzo al metro quadrato, stabilito in base al numero
di abitanti del comune politico di appartenenza.
7.2
7.2.1 L'importo a titolo di compenso per l'uso dell'alloggio di servizio è
regolato dalla legislazione in vigore al momento della fissazione dello
stesso, ed esso non ha, di principio, il carattere di un diritto acquisito
eccezione fatta per un accordo specifico in tal senso (cfr. DTF 138 V 366
consid. 6.1). In maniera generale, la giurisprudenza ha già ammesso che i
dipendenti della Confederazione godono di diritti acquisiti a condizione che
una legge ne fissi gli aspetti essenziali e li sottragga ad ogni modifica
legislativa seguente o allorquando delle rassicurazioni specifiche in tal
senso sono state fornite in una pattuizione individuale (DTF 134 I 23
consid. 7.1). Ne consegue che lo Stato ha la facoltà di modificare
liberamente ed in ogni momento la sua politica in materia alloggi di servizio
e i beneficiari di questi ultimi devono attendersi tali misure.
7.2.2 Giusta la cifra 3.2 della Direttiva DFF 2013 per superficie di base si
considera la superficie netta (SN) secondo la norma SIA 416. Al riguardo
si misurano i locali con soffitti inclinati a partire da 150 cm dal pavimento,
viene presa in considerazione la metà della superficie dei locali riscaldabili
al di fuori dell'appartamento. I locali non riscaldabili sono considerati
ripostigli (superficie utile secondaria) e non fanno parte della superficie.
Il prezzo al metro quadro è calcolato e stabilito in base al numero di abitanti
del comune politico in cui si trova l'alloggio di servizio. Il compenso annuo
per metro quadrato di superficie in rapporto al numero di abitanti
determinante ammonta a:
Più di 200'000 abitanti 160 franchi/mq
Da 100'000 a 200'000 abitanti 150 franchi /mq
Da 60'000 a 99'999 abitanti 140 franchi / mq
Da 20'000 a 59'999 abitanti 130 franchi / mq
Da 3'000 a 19'999 abitanti 120 franchi / mq
Da 1 a 2'999 abitanti 110 franchi / mq
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Tale compenso può essere ridotto al massimo di tre livelli (ossia al
massimo fino a 80 franchi) per alloggi di servizio, situati in luoghi
particolarmente discosti o alloggi di servizio, che presentano una differenza
sostanziale rispetto al livello regionale delle pigioni.
Le Direttive DFF 2013 hanno inoltre determinato che di principio il
compenso per alloggi di servizio dovrebbe ammontare al 70% della pigione
media pagata nella zona per alloggi analoghi, rispettivamente all'80% della
pigione per alloggi di cooperative d'abitazione del personale della
Confederazione nello stesso luogo o in luoghi con condizioni analoghe
delle pigioni. Questo valore indicativo non può però essere fatto valere per
contestare il compenso (cifra 3.3 Direttive DFF 2013). Tali disposizioni
trovano conferma nella giurisprudenza, la quale ha già confermato quale
misura di adeguamento più pertinente, un compenso per gli alloggi di
servizio pari al 70% del canone di locazione di immobili simili (cfr. JAAC
65.81 consid. 5d). Inoltre, nel rispetto del principio di proporzionalità, il
compenso deve essere stabilito in funzione del valore oggettivo
dell'immobile locato, restando entro limiti ragionevoli. Il valore della
prestazione deve essere valutato in funzione dell'utilità dello stesso per
l'amministrato (compresa la sua situazione economica), rispettivamente
del costo generato allo Stato (DTAF 2010/34 consid. 9.2, DTAF 2008/3
consid. 3.4.1). Quando la prestazione è parimenti fornita dal settore privato,
è possibile fondarsi sul valore di mercato (DTF 122 I 279 consid. 6c). Ne
consegue dunque che l'importo del compenso per l'alloggio di servizio
possa essere calcolato attraverso un certo schema; in questo punto il diritto
pubblico diverge dal diritto privato della locazione (cfr. Sentenza TAF A-
132/2015, consid. 6.2, del 25 settembre 2015).
7.3 Nella fattispecie, conseguentemente all'introduzione delle nuove
Direttive DFF 2013, l'AFD ha aumentato a 13'081 franchi il compenso
annuo per l'alloggio di servizio a fronte del precedente compenso di 8'868
franchi annui. Il ricorrente non pretende però di essere a beneficio di un
diritto acquisito nella determinazione del compenso, non contesta
l'applicazione della Norma SIA 416, bensì si limita a censurare – come
sopra visto al consid. 7.1 – la determinazione del prezzo al mq in 120
franchi e la violazione del principio secondo cui il compenso per alloggio di
servizio debba rappresentare il 70% della pigione media pagata nella zona
per alloggi simili.
A mente dello scrivente Tribunale, il nuovo compenso quale esito della
moltiplicazione della superficie locata (121.12 mq) e del prezzo al mq (120
franchi), risulta corretto. Infatti, la superficie di base è ottenuta in
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Pagina 12
applicazione della Norma SIA 416, la quale è già stata ammessa dalla
giurisprudenza quale norma determinate (cfr. Sentenza del Tribunale
federale 7B.118/2006 del 7 novembre 2006 consid. 2.1; e sentenza TAF
del 22 settembre 2015 A-1227/2015 consid. 6.2.2). Pure il prezzo al metro
quadro di 120 franchi è corretto, nella misura in cui esso è determinato
secondo il numero di abitanti del comune di B._ (14'929 abitanti il
31.12 2014) ed in applicazione della cifra 3.3 cpv. 4 che per comuni da
3'000 a 19'999 considera un compenso annuo per metro quadro in 120
franchi.
Per quanto attiene invece il valore medio per alloggio nel Comune di
B._, gli unici rilevamenti inerenti l'affitto medio delle abitazioni
risalgono al 2013 (fonte Ufficio di statistica, Centro informazione e
documentazione) e considerano l'intero Distretto del .... Nello specifico per
un'abitazione di 4 locali l'affitto medio netto (senza spese accessorie e
spese di riscaldamento) era di 15'048 franchi annui mentre per
un'abitazione di 5 locali ammontava a 19'080 franchi; da esso si può
desumere che ad abitazione di 4 1⁄2 locali quale quella in oggetto possa
corrispondere una pigione media mensile di circa 17'064 franchi (1'422
franchi mensili). L'autorità inferiore ha fissato, con il nuovo rilevamento
2014, quale compenso annuo 13'081 franchi (escluse spese accessorie e
di riscaldamento), ossia in 1'090 franchi mensili. Esso corrisponde al 70%
di 1'557.25 franchi, ovvero, come correttamente rilevato dal ricorrente, ad
un importo maggiore a compensi per alloggi simili nel Distretto del ...,
fissata per 4.5 locali a 1'422 franchi mensili.
Tuttavia come visto sopra, il limite del 70% ha un valore indicativo, come
specifica bene la direttiva DFF 2013 alla cifra 3.6 cpv.1. Inoltre, il cpv. 2 del
medesimo disposto di legge ricorda in maniera esplicita che tale valore non
può essere fatto valere per contestare il compenso. Infine a sostegno delle
proprie allegazioni il ricorrente non ha prodotto alcun documento
comprovante le proprie allegazioni, limitandosi a 7 annunci apparsi e ad un
rapporto relativo al prezzo degli immobili e appartamenti in locazione nel
Comune di C._, di un istituto bancario privato (docc. N e O).
7.4 Ciò detto, non occorre dunque dilungarsi ulteriormente su tale aspetto,
ritenuto inoltre che il compenso in discussione sarà rivisto con i
considerandi che seguono.
8.
L'insorgente ha inoltre censurato che il nuovo rilevamento 2014 non
contempla alcuna deduzione per attrezzatura mancante, contempla una
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deduzione del 10% in ragione delle condizioni sfavorevoli della zona e
nessuna deduzione per la disposizione inadeguata dei locali. A suo dire, le
deduzioni attuali dovrebbero essere pari al massimo consentito dalla
Direttiva DFF 2013 ossia al 30% (40% in realtà), suddivisi in 20% per cento
per attrezzatura mancante, 10% per condizioni sfavorevoli della zona,
confermando dunque quanto riconosciuto dall'autorità inferiore, e 10% per
disposizione inadeguata dei locali. La pigione netta sarebbe quindi pari a
9'326.35 franchi.
8.1
8.1.1 Con riferimento all'arredo mancante il ricorrente sostiene che, in
applicazione delle cifre 3.1 e 3.4 con rinvio all'allegato Direttive DFF 2013
per gli alloggi di servizio in nuove costruzioni, sono giustificate deduzioni
del 20%, considerato per di più che in precedenza l'AFD aveva riconosciuto
determinate deduzioni per arredo mancante. Nello specifico egli evidenzia
la necessità di deduzioni segnatamente a seguito dello stato dei seguenti
locali:
- soggiorno: parquet laccato con parecchie fessure, intonaco fragile, solaio
in legno, mancanza di interruttore con presa;
- camera da letto matrimoniale: mancanza di allacciamento TV e telefono,
mancanza di interruttore con presa elettrica;
- camera da letto 1 mancanza di allacciamento TV e telefono, presa
elettrica con interruttore;
- camera da letto 2: parquet laccato con fessure, intonaco pareti fragile,
solaio in legno, mancanza allacciamento TV;
- cucina: cucina abitabile di soli 17 mq, intonaco fragile, solaio i legno,
arredi e rivestimenti dell'immobile cucina non conformi;
- stanza da bagno /doccia: vasca da bagno usurata, una sola presa
elettrica sull'armadietto;
- corridoio: pavimento coordinato con la sola cucina, una sola presa, solaio
in legno;
- balcone: nessuna presa elettrica;
- lavanderia: mancanza di locale lavanderia, pareti in cemento;
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- solaio: accessibilità con scala troppo ripida;
- cantine: umida, maleodorante, piccolo ripostiglio chiudibile a chiave,
assenza di prese elettriche;
- riscaldamento con acqua calda sanitaria: produzione di calore con olio
combustibile, suddivisione dei costi mediante calcolo proporzionale alla
superficie locata per ogni inquilino;
- protezione persone: accesso a vari locali non conforme alle istruzioni
UFPP;
- locale pulizia: inesistente;
- locale / parcheggi: inesistente;
- deposito carrozzelle e passeggini: inesistente;
- autorimesse: prese non stagne, spazio insufficiente per bici e motorini.
A dire dell'autorità inferiore invece le deduzioni indicate in precedenza, non
trovano più fondamento nella misura in cui il vecchio elenco delle Direttive
DFF del 2005 è stato abrogato. L'AFD sostiene inoltre che gli alloggi sono
stati ritenuti confacenti ad uno standard normale, senza più considerare
sconti applicati in precedenza, indiscriminatamente e senza
considerazione di criteri oggettivi. In particolare l'AFD evidenzia che
l'Allegato menzionato non si applica alla fattispecie poiché esso si applica
unicamente alle nuove costruzioni.
8.1.2 Giusta la cifra 3.4 delle Direttive DFF 2013, qualora l'arredamento
dell'alloggio di servizio non corrisponda all'arredamento previsto secondo
la cifra 3.1 capoverso 2, dal compenso calcolato può essere effettuata una
deduzione di al massimo il 20% per la mancanza delle attrezzature
necessarie all'utilizzazione di un appartamento (tra cui assenza di lavatrice
e asciugatrice o del collegamento alla rete via cavo). Dalla cifra 3.1 cpv. 2
menzionata emerge che per quanto riguarda il calcolo del compenso di un
appartamento di 3 o più locali si presuppone un arredamento standard
secondo il mercato (cfr. allegato Direttive per gli alloggi di servizio in nuove
costruzioni alle Direttive DFF 2013). Gli appartamenti più piccoli o gli
appartamenti studio possono disporre di un arredamento standard inferiore
(ad es. nessuna lavastoviglie). Per quanto possibile sotto il profilo tecnico
e finanziario, gli arredamenti mancanti devono essere forniti
successivamente. In questo contesto è doveroso rilevare che se un fatto
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asserito non viene dimostrato, si pone la questione di chi debba sopportare
le conseguenze della mancanza di prove.
A tal proposito, anche in materia di diritto pubblico vale il principio generale
– ai sensi dell'art. 8 del Codice civile svizzero del 10 dicembre 1907 (CC,
RS 210) – secondo cui chi vuol dedurre un suo diritto da una circostanza
di fatto da lui asserita, deve fornirne la prova. Di conseguenza, in linea di
principio, il ricorrente sopporta l'onere della prova nel caso di provvedimenti
a lui favorevoli, mentre l'amministrazione lo sopporta nel caso di
provvedimenti incriminanti (cfr. Sentenza del Tribunale amministrativo A-
962/2009 del 23 luglio 2009 consid. 6.3; CHRISTOPH AUER, in: Kommentar
VwVG, Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], Zurigo 2008, N. 16 ad art. 12;
MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, op. cit., N. 3.150; PATRICK L.
KRAUSKOPF/KATRIN EMMENEGGER, in: Praxiskommentar VwVG,
Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], Zurigo 2009, N. 207 ad art. 12; ULRICH
HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht,
6a ed., Zurigo 2010, N. 1623).
8.1.3 Orbene nella fattispecie, il Tribunale non può dunque condividere le
allegazioni dell'autorità inferiore secondo cui l'Allegato citato non trova
applicazione; esso infatti come prescrive la Direttiva DFF 2013 torna
applicabile, per analogia, per deduzioni anche per locali di servizio già
esistenti. In casu, il ricorrente ha allegato una copiosa documentazione
fotografica, da cui emergono problematiche limitate agli intonaci, al locale
cantina, agli infissi, al pavimento e in parte al locale cucina e bagno; nulla
di preciso in riferimento a determinati locali abitabili. Va inoltre evidenziato
che, con riferimento all'arredo mancate, il rilevamento precedente aveva
riconosciuto due deduzioni specifiche pari a 110 franchi per mancanza di
impianto per lavare/lavatoio e pari a 110 franchi per mancanza di impianto
per lavare essiccatoio.
8.1.4 In queste circostanze, considerato l'ampio potere di apprezzamento
dell'autorità giudiziaria, e considerato che l'appartamento è rimasto
identico al rilevamento precedente, il Tribunale ritiene giustificato una
deduzione per arredo mancante pari al 10% del compenso netto,
comprensivo delle deduzioni precedenti pari a 220 franchi.
8.2 Per quanto attiene invece alla deduzione a motivo della "condizione
sfavorevole della zona" in cui si trova l'alloggio, il ricorrente chiede la
deduzione del 10%, aspetto però pure riconosciuto dall'autorità inferiore
nel nuovo rilevamento. Ne consegue dunque che tale censura è priva
d'oggetto.
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Pagina 16
8.3
8.3.1 Per quanto riguarda la disposizione inadeguata dei locali il ricorrente
evidenzia che con il rilevamento 2014, l'AFD non ha previsto alcuna
deduzione. Ciò, a dire del ricorrente, in modo ingiustificato poiché
l'appartamento è poco luminoso, a causa dell'altezza di alcune finestre;
inoltre nella parte vecchia, i passaggi da un locale all'altro sono
caratterizzati dalla presenza di pedane in legno, in cui è facile inciampare,
e l'accesso al locale in cui si lava è difficoltoso. Infine la cantina sarebbe
inutilizzabile. Ne discende a suo dire una deduzione pari al 10% del
compenso netto. L'AFD ha invece precisato che non vi è alcun fondamento
per le deduzioni, poiché "gli alloggi oggi a disposizione dei membri del Cgcf
[Corpo guardie di confine] sono da ritenersi oramai confacenti ad uno
standard normale, senza più considerare sconti applicati in precedenza,
indiscriminatamente e senza considerazione di criteri oggettivi".
8.3.2 La Direttiva DFF 2013 prevede che per svantaggi particolari, quale la
disposizione inadeguata dei locali (camere raggiungibili soltanto da altri
locali abitabili ecc.) può essere effettuata una deduzione fino al 10% del
compenso netto (cifra 3.4 cpv. 2).
8.3.3 Nel caso in esame i disposti applicabili chiari, lasciano tuttavia
all'autorità inferiore un ampio margine di apprezzamento. Se da una parte
l'AFD si è limitata ad affermare in maniera generale che gli alloggi
attualmente a disposizione dei membri del Cgcf sono da ritenersi oramai
confacenti ad uno standard normale, d'altra parte il ricorrente non ha
allegato alcuna documentazione comprovante la situazione insolita dei
locali, attraverso ad esempio rilievi fotografici chiari rispettivamente una
pianta dell'edificio. In questo contesto è pure doveroso ricordare come
salvo casi eccezionali (cfr. consid. 7.2.1), i lavoratori dell'amministrazione
non godono di diritti acquisiti.
8.3.4 Ciò detto, considerato in particolare l'ampio potere di apprezzamento
del datore di lavoro, il Tribunale conferma la decisione dell'autorità di prima
istanza nel non riconoscere alcuna deduzione per la disposizione
inadeguata dei locali.
9.
L'insorgente ha altresì postulato una deduzione in considerazione del
"cosiddetto caso di rigore finanziario" in cui versa con la propria famiglia.
Egli, correttamente rinvia alla cifra 1.3 delle Direttive Alloggi di servizio e
alloggi in locazione del 1° settembre 2014, da cui emerge che
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"[a]llorquando il compenso supera il 25% del reddito del nucleo familiare
(secondo dichiarazione delle imposte), viene a crearsi un cosiddetto caso
di rigore finanziario. In tale caso i collaboratori del Cgcf possono, verso
presentazione di una richiesta al competente CIM, chiedere una riduzione
del compenso". Sennonché dalla emergenze istruttorie non si evince che
tale formale richiesta sia effettivamente avvenuta. Del resto la decisione
qui impugnata nemmeno ne fa menzione. Ne discende dunque che il
ricorrente non è precluso nel proprio diritto di postulare una simile
deduzione all'AFD, ma l'inoltro di un ricorso alla presente autorità
giudiziaria su tale aspetto deve fondarsi su una decisione formale adottata
dall'autorità di prima istanza, ciò che non è avvenuto. Il ricorso su tale
aspetto è dunque.
10.
Con osservazioni finali il ricorrente ha chiesto il richiamo di tutti contratti di
locazione tra l'AFD e privati conduttori di tali appartamenti al fine di
dimostrare come questi ultimi paghino meno dei dipendenti federali per
l'alloggio di servizio. Ciò detto tenuto conto che la presente autorità
giudiziaria statuisce liberamente sulla necessità dell'utilizzo dei mezzi di
prova offerti, rispettivamente richiamati, come pure che il ricorrente ne ha
proposto il richiamo con le osservazioni finali, la domanda va respinta. A
titolo abbondanziale va ricordato al ricorrente che quand'anche l'AFD
avrebbe stipulato dei contratti di locazione con terzi privati, non impiegati
nel corpo delle guardie di confine, questi sarebbero disciplinati secondo il
diritto privato e non secondo le Direttive DFF 2013, di modo che il canone
di locazione non potrebbe essere comparato in alcun modo.
11.
11.1 A fronte di quanto sopra esposto, la decisione impugnata del 20
ottobre 2014 è contraria la diritto applicabile, in particolare alle Direttive
DFF 2013.
11.2 Conseguentemente il ricorso presentato dal ricorrente, per quanto
ricevibile, è ammesso ai sensi dei considerandi. A titolo indicativo, lo
scrivente Tribunale considera che il compenso netto annuo per l'alloggio di
servizio netto è quindi ridotto con una deduzione pari al 10% per arredo
mancante, ossia da 13'081 franchi a 11'772.90 franchi.
12.
In base all'art. 34 cpv. 2 LPers, la procedura di ricorso è gratuita tranne nei
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casi di temerarietà; nella fattispecie si rinuncia quindi alla riscossione di
spese di procedura.
In considerazione dell'esito della lite, il ricorrente ha diritto alla rifusione di
indennità a titolo di ripetibili (cfr. art. 64 cpv. a1 PA e art. 7 cpv. 1 del
regolamento del 21 febbraio 2008 sulle tasse e spese ripetibili, nelle causa
dinanzi al Tribunale amministrativo [TS-TAF, RS 173.320.2]). Essa è fissata
in complessivi 1'000 franchi. L'autorità inferiore non ha diritto alla rifusione
di indennità a titolo di ripetibili (cfr. art. 7 cpv. 3 TS-TAF).
(il dispositivo è sulla pagina seguente)
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