Decision ID: 396330b6-d5a2-4724-ab7f-04a8115c46a1
Year: 2000
Language: de
Court: ZH_VG
Chamber: ZH_VG_001
Canton: ZH
Region: Zürich
Law Area: public_law

I. Am 1. März 1999 erteilte die Baukommission A der Politischen Gemeinde A die baurechtliche Bewilligung für das Aufstellen eines Schlaf- und eines Wohncontainers für die Unterbringung von Asylbewerbern auf dem gemäss Bau- und Zonenordnung der Gemeinde A vom xx. (BZO) in der Wohnzone W1 gelegenen Grundstück Kat.Nr. 1 an der Strasse x. In Dispositiv Ziffer I. 1. der Baubewilligung hielt die Baukommission fest, dass die Bauten als Provisorium für die Dauer von fünf Jahren bewilligt würden. Für allfällige Erweiterungen oder Ausbauten könne keine Bewilligung in Aussicht gestellt werden. - Mit Verfügung vom 27. April 1999 erteilte die Baudirektion für das genannte Vorhaben die Bewilligung aufgrund der Landanlagekonzession und des Abfallgesetzes. - Gegen die koordiniert eröffneten Bewilligungen wehrten sich verschiedene nachbarliche Grundeigentümer mit Eingaben vom 4. und vom 8. Juni 1999 bei der Baurekurskommission II, je mit dem Antrag, die Baubewilligung sowie die Verfügung der Baudirektion seien aufzuheben.
II. Nach Durchführung eines Augenscheins vereinigte die Baurekurskommission II die Verfahren mit Beschluss vom 21. Dezember 1999 und hob die angefochtenen Bewilligungen in Gutheissung der Rechtsmittel auf. Die Rekurskommission kam zusammengefasst zum Schluss, der Augenschein habe gezeigt, dass die nähere Umgebung seeseitig der Hauptstrasse, nämlich die Parkanlage, der Hafen, das Seeufer und das Villengrundstück Kat.Nr. 2, eine ausserordentlich hohe ästhetische Qualität aufwiesen. Der Park bilde wegen des anstossenden Sees ein kleines, aber feines Naherholungsgebiet, das ausser an der Strassenseite kaum durch irgendwelche Bauten oder Anlagen ästhetisch beeinträchtigt werde. In diese Umgebung ordneten sich Wohncontainer, die wie hier als behelfsmässige und eher ungastliche Bauten in Erscheinung träten, trotz der geringen Bauhöhe und der Kaschierung durch Bäume, Hecken und Sträucher keinesfalls ein. Aus diesem Grund falle nicht ins Gewicht, dass die bergseits der Strasse x gelegene Ueberbauung als heterogen erscheine. Der Entscheid der Baukommission, dass das streitige Vorhaben die Voraussetzungen von § 238 Abs. 1 des  Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) erfülle, sei daher nicht mehr vertretbar. Die Voraussetzungen für die befristete Tolerierung des Einordnungsmangels seien hier nicht gegeben. Der Nachweis sei nicht erbracht, dass sich vorschriftskonforme Bauten auf dem Baugrundstück oder an anderer Stelle aus zeitlichen Gründen nicht errichten liessen.
III. Mit rechtzeitiger Beschwerde vom 19. Januar 2000 liess die Politische Gemeinde A als Baugesuchstellerin dem Verwaltungsgericht beantragen, der Rekursentscheid vom 21. Dezember 1999 sei aufzuheben und die Baubewilligung vom 1. März 1999 wiederherzustellen. Die nachbarliche Beschwerdegegnerschaft liess je Abweisung der Beschwerde beantragen. Alle Parteien verlangten ferner die Zusprechung einer Parteientschädigung.
Die Ausführungen der Parteien gemäss Rechtsschriften werden - soweit erforderlich - nachstehend wiedergegeben.

Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. a) Materiell streitig ist allein die Frage der Einordnung. Die Baurekurskommission II ist mit der vorstehend wiedergegebenen Begründung zum Schluss gekommen, dass die beiden Container angesichts der qualifizierten Umgebung den Anforderungen von § 238 Abs. 1 PBG nicht genügten. Die Beschwerdeführerin lässt diesbezüglich zusammengefasst vorbringen, die Baukommission A sei mit vernünftigen und sachlichen Gründen zum Schluss gekommen, dass die beiden unauffälligen Wohncontainer den Anforderungen von § 238 Abs. 1 PBG genügten. Das Bauvorhaben befinde sich unbestrittenermassen in schöner Lage direkt am See. Auch die Baukommission habe die hohen ästhetischen Qualitäten der näheren Umgebung erkannt, weshalb die beiden Container lediglich als Provisorien geplant und bewilligt worden seien. Zu beachten sei jedoch, dass die Container nur geringe Aussenmasse und insbesondere eine Höhe von lediglich 3.2 m aufwiesen. Ferner seien sie kaum einsehbar. Entlang der Strasse x sei eine Lärmschutzwand und gegen den See hin eine Hecke geplant. Ferner befinde sich auf der Nordwestseite zwischen Baugrundstück und Park eine Vielzahl von Bäumen und Sträuchern. All dem habe die Baurekurskommission II zu wenig Rechnung getragen. Sie habe auch nicht berücksichtigt, dass das Baugrundstück in der Bauzone liege und grundsätzlich überbaut werden dürfe. Sodann habe sie die Frage der Einordnung lediglich zum See hin geprüft. Zu Unrecht halte sie die Verhältnisse zur Strasse x hin als irrelevant. Die gegenüberliegende Seite der Strasse x befinde sich in der Wohn- und Gewerbezone WG3. Diese Umgebung präsentiere sich baulich heterogen. Nicht beachtet worden sei im Rekursentscheid sodann, dass die beiden Container lediglich für eine Dauer von fünf Jahren bewilligt worden seien. Es sei unrealistisch, zu verlangen, dass befristete Notunterkünfte nicht behelfsmässig in Erscheinung treten dürften. An der Bereitstellung solcher Unterkünfte bestehe im Übrigen ein gewichtiges öffentliches Interesse. Insgesamt habe die Baurekurskommission II in rechtsverletzender Weise in das der Baukommission A zustehende Ermessen eingegriffen. Das Verwaltungsgericht habe im Zusammenhang mit der Beurteilung von Wohncontainern für die Unterbringung von Asylbewerbern wiederholt Entscheide der Baurekurskommissionen mit der Begründung aufgehoben, dass zu Unrecht in das der Bewilligungsbehörde zustehende Ermessen eingegriffen worden sei.
b) Die Beschwerdegegnerschaft vertritt im Wesentlichen die von der Baurekurskommission II geäusserte Auffassung.
2. a) Die Baurekurskommission II ist aufgrund eines Kommissionsaugenscheins zum Schluss gekommen, dass die nähere Umgebung auf der Seeseite der Hauptstrasse (Parkanlage, Hafen, Seeufer und Villengrundstück Kat.Nr. 2) eine ausserordentlich hohe ästhetische Qualität aufweise. Der Park bilde wegen des anstossenden Sees ein kleines, aber feines Naherholungsgebiet, das ausser an der Strassenseite kaum durch irgendwelche Bauten oder Anlagen ästhetisch beeinträchtigt werde. Auf das Resultat dieses Kommissionaugenscheins darf auch im vorliegenden Beschwerdeverfahren abgestellt werden (RB 1995 Nr. 12, 1981 Nr. 2). Im Übrigen widerspricht auch die Beschwerdeführerin den genannten Feststellungen der Baurekurskommission II nicht. Sie anerkennt im Gegenteil die hohen ästhetischen Qualitäten der näheren Umgebung ausdrücklich und weist selbst darauf hin, dass sich das Bauvorhaben an schöner Lage direkt am See befindet. Von diesen tatsächlichen Verhältnissen hat damit auch das Verwaltungsgericht auszugehen, ohne dass ein verwaltungsgerichtlicher Augenschein durchzuführen wäre.
An der hohen ästhetischen Qualität der näheren Umgebung des Baugrundstücks ändert nichts, dass die Seestrasse unmittelbar an dem in Frage stehenden Gebiet vorbeiführt und bergseits dieser Strasse eine dreigeschossige Wohn- und Gewerbezone mit entsprechend vielfältigen und uneinheitlichen Bauten von unterschiedlicher architektonischer Qualität ausgeschieden ist. Die Erholungszone, die auf drei Seiten des Baugrundstücks und der überbauten Nachbarparzelle ausgeschieden ist, stellt einen in sich geschlossenen Bereich dar, in dem die beiden Baugrundstücke insel- bzw. halbinselartig liegen. Dieser Nahbereich ist für die Prüfung der Frage der Einordnung in erster Linie entscheidend. Ob sich im weiteren Umfeld, insbesondere jenseits der Strasse x, Bauzonenbereiche von minderer ästhetischer Qualität befinden, kann für die hier wesentliche Frage der Einordnung nicht von entscheidender Bedeutung sein.
b) Damit lautet die Kernfrage, über die zu befinden ist, ob sich die auf dem Grundstück Kat.Nr. 1 geplanten Wohncontainer in die landschaftliche Umgebung mit der angrenzenden Erholungszone A mit Parkanlage, Hafen und Seeufer und dem unmittelbar anstossenden Villengrundstück Kat.Nr. 2 befriedigend einordnen. Die Baurekurskommission II bezeichnet die streitigen Container im angefochtenen Entscheid als behelfsmässige und eher ungastliche Bauten, deren Gestaltung sich direkt aus ihrer Funktionalität ergebe. Die Container sollten vor Ort rasch und ohne grossen Aufwand aus vorgefertigten Normelementen zusammengesetzt und später wieder demontiert werden können. Die Beschwerdeführerin selber lässt unter anderem geltend machen, dass es unrealistisch sei, dass befristete Notunterkünfte so erstellt werden könnten, dass sie nicht behelfsmässig in Erscheinung träten (Beschwerdeschrift S. 9 unten). Diese im Wesentlichen übereinstimmende Sachverhaltsdarstellung der Parteien wird durch die bei den Akten liegenden Pläne bestätigt. Hinzu kommt, dass es gerichtsnotorisch ist, dass Container, wie sie hier geplant sind, einen wenig ansprechenden, klar behelfsmässigen sowie unfertigen Eindruck machen und wie zufällig aufgestellte Büchsen oder Schachteln wirken. Mit der Baurekurskommission II ist festzuhalten, dass sich solche Bauten in eine ästhetisch qualifizierte Umgebung, wie sie hier in Frage steht, nicht hinreichend einordnen. Daran ändert nichts Entscheidendes, dass auf der Seite der Strasse x eine Lärmschutzwand sowie gegen den See hin eine Hecke geplant ist und dass die Container durch Bäume und Sträucher teilweise verdeckt werden. Wesentlich ist, ob sich die hier streitigen Bauten innerhalb des in Frage stehenden Bereichs befriedigend in die landschaftliche Umgebung einordnen.
c) Nicht zu helfen vermag der Beschwerdeführerin der Hinweis auf das Polizeigefängnis auf dem Kasernenareal. Diese Baute betrifft die Stadt Zürich und steht in völlig anderer Umgebung als die im vorliegenden Fall streitigen Container. Richtig ist, dass das Verwaltungsgericht auch schon Bauverweigerungsentscheide der Baurekurskommissionen für Asylantenunterkünfte in Wohncontainern aufgehoben hat. Aber auch diesbezüglich ist festzuhalten, dass den von der Beschwerdeführerin zitierten Fällen völlig andere tatsächliche Verhältnisse zugrunde lagen, als sie hier in Frage stehen. In keinem dieser Fälle war auf eine ästhetisch qualifizierte Umgebung Rücksicht zu nehmen.
d) Zusammengefasst ist festzuhalten, dass die beiden Wohncontainer angesichts der Umgebung, in die sie zu stehen kommen sollen, den Anforderungen von § 238 Abs. 1 PBG nicht zu genügen vermögen. Davon, dass die Baukommission A mit vernünftigen und sachlichen Gründen zum Schluss gekommen sei, die geplanten beiden Bauten erfüllten die Anforderungen von § 238 Abs. 1 PBG und die Baurekurskommission II habe unzulässigerweise in die vertretbare Ermessensausübung der kommunalen Baubehörde eingegriffen, kann nicht die Rede sein.
3. Damit stellt sich die Frage, ob dem offenkundig gegebenen Einordnungsmangel der beiden Container mittels der hier statuierten Nebenbestimmung (Befristung im Sinn von § 321 Abs. 1 PBG) in hinreichender Weise begegnet werden kann.
a) In den vergangenen Jahren hatte sich das Verwaltungsgericht im Zusammenhang mit containerartigen Unterkünften für Asylbewerber wiederholt mit befristeten Baubewilligungen zu befassen. In einem grundlegenden Entscheid vom 16. November 1990 (RB 1990 Nr. 83 = BEZ 1991 Nr. 1) hat sich das Gericht mit der Unterscheidung zwischen provisorischen Bauten und befristet bewilligten Projekten auseinandergesetzt und zur Nebenbestimmung der Befristung Stellung genommen. Gegenüber der Auflage, welche auf die Behebung des Projektmangels gerichtet sei, komme der Befristung, die sich mit der Rechtswidrigkeit abfinde, hingegen deren zeitliche Folge mildere, geringe Bedeutung zu (vgl. zur Befristung auch Christian Mäder, das Baubewilligungsverfahren, Zürich 1991, N. 489 ff.). Sodann hat das Gericht festgehalten, dass eine befristete Bewilligung für baurechtswidrige (insbesondere zonenwidrige) Wohncontainer nur dann in Frage komme, wenn fristgerecht kein geeigneter zonenkonformer Alternativstandort gefunden werden könne. An diesen Nachweis seien jedoch keine strengen Anforderungen zu stellen. Insgesamt sei aufgrund einer Güterabwägung zu entscheiden (Gewicht der Rechtsverletzung; öffentliches Interesse an der Unterbringung von Asylbewerbern). Diese Praxis hat das Verwaltungsgericht in zahlreichen nachfolgenden Entscheiden bestätigt und je nach den tatsächlichen Verhältnissen Befristungen von zwei bis fünf Jahren als angemessen erachtet. Stets hat das Verwaltungsgericht jedoch betont, dass eine befristete Baubewilligung nur solange Bestand haben könne, bis es der Gemeinde möglich sei, eine baurechtskonforme Lösung zu schaffen. So hat das Gericht letztmals in einem Urteil vom 22. August 1996 (VB.96.00097) festgehalten, unbedingte Voraussetzung für die befristete Bewilligung einer baurechtswidrigen Baute sei, dass eine baurechtskonforme Lösung nicht sofort gefunden werden könne, die Normverletzung aber angesichts des gewichtigen öffentlichen Interesses an der Unterbringung von Asylanten für eine beschränkte Zeit hingenommen werden könne. Zu verweisen ist im Zusammenhang mit der Verletzung von § 238 Abs. 1 PBG schliesslich auch auf ein ebenfalls die Gemeinde A betreffendes Urteil vom 17. Dezember 1991 (VB 91/0117). In diesem Entscheid hat das Verwaltungsgericht unter anderem erwogen, dass befristete Bewilligungen für Vorhaben, die lediglich Einordnungsvorschriften zuwiderliefen, eher hinzunehmen seien, als zeitlich begrenzte Bewilligungen für Projekte, die massiv gegen Abstands- oder Höhenvorschriften verstiessen.
b) Im vorliegenden Fall liegt wie dargelegt ein gewichtiger Verstoss gegen die Einordnungsbestimmung von § 238 Abs. 1 PBG vor. Dass es der Gemeinde A nicht möglich sein sollte, innert angemessener Frist andernorts eine baurechtskonforme Lösung zu finden bzw. zu verwirklichen, ist nicht glaubhaft. Es kann auch nicht angenommen werden, dass es in A keine Örtlichkeiten gibt, wo sich Wohncontainer der streitigen Art ohne Verletzung von § 238 Abs. 1 PBG platzieren lassen. Es leuchtet nicht ein, warum die beiden Container ausgerechnet in landschaftlich empfindlichster Lage aufgestellt werden sollen. Im Übrigen haben die Beschwerdegegnerinnen Nr. 2 geltend gemacht, dass die Gemeinde A auf ihr offerierte Mietobjekte nicht eingetreten sei und die Gemeinde sogar den Vertrag für eine von ihr für die Unterbringung von Asylbewerbern gemietete Liegenschaft gekündigt habe. Zu verweisen ist ferner auf das den Stadt- und Gemeindepräsidenten seitens der Direktion für Soziales und Sicherheit des Kantons Zürich zugestellte Schreiben vom 15. Dezember 1999 (Titel: "Neues Aufnahmekontingent der Zürcher Gemeinden für Asyl Suchende im Jahr 2000"). Darin wurde mitgeteilt, dass das Aufnahmekontingent der Gemeinden wegen stark rückläufigen Eingängen und erhöhter Rückkehrquote von 1,2% neu auf 0,9% der Wohnbevölkerung festgesetzt werde. Aus diesem Schreiben darf geschlossen werden, dass die Dringlichkeit für die Schaffung neuer Asylantenunterkünfte stark abgenommen hat. Daraus folgt, dass das (überwiegende) öffentliche Interesse an der befristeten Hinnahme baurechtlicher Mängel von Asylantenunterkünften heute nicht mehr so gewichtig ist, wie das in früheren Jahren der Fall war. Die Gemeinden sind daher aufgrund der neuen Situation vermehrt gehalten, wenn immer möglich baurechtskonforme Unterkünfte zur Verfügung zu stellen.
Angesichts dieser Sach- und Rechtslage sind die Voraussetzungen für die Erteilung einer auf fünf Jahre befristeten Bewilligung für das Aufstellen der streitigen Container auf dem Grundstück Kat.Nr. 1 an der Strasse x nicht gegeben. Die Beschwerde erweist sich als unbegründet und ist abzuweisen.
4. Mit ihrem Eventualantrag verlangt die Gemeinde A eine Reduktion der von der Baurekurskommission II festgesetzten Verfahrenskosten, insbesondere der Spruchgebühr.
a) Die Gebühren der Baurekurskommissionen werden in §§ 34 ff. der vom Regierungsrat erlassenen Verordnung über die Organisation und den Geschäftsgang der Baurekurskommissionen vom 20. Juli 1977 (mit seitherigen Aenderungen; OV BRK) geregelt. Die Spruchgebühr beträgt je nach Zeitaufwand sowie der finanziellen und rechtlichen Tragweite, die dem Entscheid im Einzelfall zukommt, Fr. 100.- bis Fr. 12'000.- (§ 35 Abs. 1 OV BRK); in besonders aufwendigen Verfahren kann die Gebühr unter Angabe der Gründe bis auf das Doppelte erhöht werden (§ 35 Abs. 2 OV BRK). Die Gebührenhöhe ist aufgrund der genannten Kriterien von der Baurekurskommission nach pflichtgemässem Ermessen zu bestimmen. Weiter zu berücksichtigen sind der Aufwand durch Verhandlungen, der Umfang der Akten und eines Beweisverfahrens, die Klarheit der Rechtslage sowie die finanzielle Leistungskraft des Pflichtigen. Insgesamt verfügen die Behörden bei der Gebührenbemessung über einen weiten Ermessensspielraum (vgl. RB 1995 Nr. 90; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 13 N. 8 und N. 37). Dem Verwaltungsgericht steht diesbezüglich keine freie Ermessensüberprüfung zu. Es kann nur rechtsverletzende Ermessensfehler korrigieren (§ 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 50 Abs. 2 lit. c des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997; VRG).
b) Für den vorliegenden Fall ist zu beachten, dass für das streitige Vorhaben zwei Bewilligungen erforderlich waren, nämlich einerseits die kommunale baurechtliche Bewilligung und anderseits eine Bewilligung der Baudirektion. Gegen beide Verfügungen sind je zwei (unterschiedlich begründete) Rekurse eingereicht worden, über die durch die Baurekurskommission II als erste einheitliche Rechtsmittelinstanz in einem koordinierten Verfahren zu befinden war. Sodann hat die Rekurskommission am 16. November 1999 einen Kommissionsaugenschein durchgeführt. Auch wenn es insgesamt vom Umfang her nicht um ein gewichtiges Bauvorhaben ging und die Spruchgebühr aus dieser Sicht eher als hoch erscheinen mag, so kann jedenfalls von einem rechtsverletzenden Entscheid nicht die Rede sein. Die Beschwerde erweist sich auch hinsichtlich des Eventualantrags als unbegründet.
5. ...