Decision ID: 835f77d0-417d-50ce-a5d9-6db7fbeedca0
Year: 1996
Language: it
Court: TI_TCA
Chamber: TI_TCA_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: public_law

ritenuto,
in fatto
A. Il ricorrente _ è alle dipendenze del comune di _ dal 1972. Attualmente è responsabile coordinatore dell'Ufficio tecnico comunale (UTC).
Nella seduta del 3 ottobre 1995, il municipio di _ ha risolto di aprire un'inchiesta disciplinare nei confronti di _ per presunte violazioni dei suoi doveri di servizio, ritenendo che egli avesse svolto durante le ore di servizio.
Secondo quanto sostenuto dall'esecutivo locale, l'insorgente avrebbe fatto capo alle strutture informatiche dell'UTC e al personale che vi lavora per elaborare dei testi a favore dell'Associazione Sportiva della _, di cui è il segretario.
Sentito a più riprese nel corso dell'inchiesta, _ ha respinto le accuse rivoltegli, sostenendo di essersi limitato, durante le pause di lavoro, a far sistemare da una segretaria dell'UTC alcuni scritti precedentemente elaborati presso il suo domicilio.
B. Terminata l'inchiesta amministrativa, con decisione 19 dicembre 1995, il municipio di _ ha inflitto a _ un ammonimento accompagnato da una multa di fr. 100.--.
L'esecutivo ha infatti ritenuto il proprio dipendente colpevole di aver manovrato a più riprese e durante le ore di lavoro l'apparecchiatura informatica a sua disposizione, rispettivamente di averla fatta manovrare a terzi, allo scopo di stampare alcune corrispondenze dell'Associazione Sportiva della _, nonché di aver fatto scrivere ad altri dipendenti comunali delle lettere di questa associazione e di aver effettuato diverse telefonate private sempre per conto della predetta società. Secondo il municipio, _ avrebbe pure cercato di occultare le prove a suo carico non appena saputo che si sarebbe proceduto ad un'inchiesta disciplinare nei suoi confronti.
Al ricorrente è dunque stato rimproverato di aver ripetutamente violato gli art. 13 e 22 del Regolamento organico dei dipendenti comunali (ROD), che impongono al dipendente comunale di dedicare alle sue funzioni tutto il tempo di lavoro e gli vietano di svolgere durante le ore di servizio attività estranee alle sue mansioni.
C. Contro la predetta decisione municipale _ è insorto davanti al Consiglio di Stato, chiedendone l'annullamento.
In quella sede il ricorrente ha affermato che, contrariamente a quanto prescritto dall'art. 68 cpv. 3 ROD, contro il provvedimento disciplinare in oggetto deve essergli data la facoltà di ricorrere ad un istanza superiore, dato che l'art. 6 CEDU garantisce ad ogni persona la possibilità di accedere ad un tribunale indipendente ed imparziale, al fine di far determinare i suoi diritti e i suoi obblighi di natura civile, nonché la fondatezza di ogni accusa penale che gli è stata rivolta. Ha dunque sostenuto che il ROD di _ è, sotto questo aspetto, contrario al diritto internazionale.
Per quanto attiene al merito della vertenza, il ricorrente ha in sostanza asserito che il provvedimento pronunciato nei suoi confronti è del tutto arbitrario e lesivo del principio di proporzionalità, vista anche la sua esemplare condotta professionale sull'arco di oltre vent'anni di servizio.
D. Con giudizio 22 luglio 1996, il Consiglio di Stato ha respinto in ordine la predetta impugnativa, ritenendola irricevibile.
Il Governo cantonale, visto che in materia disciplinare sia il ROD di _, sia la LOC prevedono l'inappellabilità dei provvedimenti di ammonimento e di multa sino ad un ammontare di fr. 100.--, ha ritenuto di non essere competente ad evadere il ricorso presentato da _, essendo la decisione municipale dedotta in giudizio definitiva per legge.
Richiamandosi alla giurisprudenza del Tribunale federale, l'esecutivo cantonale ha altresì aggiunto che i procedimenti disciplinari nei confronti di funzionari comunali non beneficiano delle garanzie previste dall'art. 6 CEDU, non essendo coinvolti in simili casi interessi civili o penali del singolo.
E. Contro questa decisione governativa, _ insorge ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo chiedendone l'annullamento e postulando la trasmissione dell'incarto al Consiglio di Stato affinché entri nel merito della vertenza.
Sostiene che la ricevibilità del gravame deve essere ammessa, visto che la legge prevede l'inappellabilità del provvedimento disciplinare qualora venga pronunciato o l'ammonimento o la multa sino ad un massimo di fr. 100.--, mentre che non prevede alcuna limitazione del diritto di ricorrere nei casi in cui questi due provvedimenti eccezionalmente vengono cumulati nel medesimo giudizio.
Aggiunge che la ricevibilità dell'impugnativa è da ammettersi anche nel rispetto delle garanzie procedurali previste dall'art. 6 CEDU.
Quanto al merito, ribadisce in pratica le argomentazioni già sollevate davanti al Consiglio di Stato.
F. All'accoglimento del ricorso si oppone il municipio di _, che contesta le tesi dell'insorgente con argomenti di cui si dirà, per quanto necessario, più avanti.
Dal canto suo il Consiglio di Stato propone pure la reiezione del gravame senza tuttavia formulare particolari osservazioni.
Considerato,

in diritto
1. Prima di entrare nel merito del ricorso, occorre verificare se esso sia ricevibile dal profilo della competenza del Tribunale cantonale amministrativo (art. 3 PAmm).
Il ricorso a questo Tribunale non è in effetti dato per clausola generale, ma secondo il sistema enumerativo, ovvero soltanto nei casi previsti dalla legge (art. 60 PAmm).
Ai fini del riconoscimento della competenza, in concreto, entra in considerazione unicamente l'art. 134 cpv. 5 e 6 LOC, ripreso dall'art. 68 cpv. 3 ROD, che attribuisce al Tribunale cantonale amministrativo la competenza di statuire in seconda istanza sui ricorsi proposti in materia di provvedimenti disciplinari pronunciati nei confronti dei dipendenti comunali. L'applicazione di questa norma presuppone tuttavia che ci si trovi confrontati con misure disciplinari appellabili, ossia con decisioni municipali che la legge considera non definitive.
Ai fini del giudizio sull'ammissibilità dell'impugnativa occorre quindi definire in via pregiudiziale se, come assume il Consiglio di Stato, la risoluzione municipale in contestazione vada considerata inappellabile o se invece contro la stessa siano comunque aperte le ordinarie vie di ricorso previste dalla legge.
2. L'art. 134 cpv. 1 LOC = art. 68 cpv. 1 ROD prevede quali misure disciplinari da infliggere al dipendente pubblico che contravviene intenzionalmente o per negligenza ai suoi doveri di servizio l'ammonimento, la multa fino a fr. 500.--, il collocamento temporaneo in situazione provvisoria, il trasferimento ad altra funzione, la sospensione dall'impiego per un periodo massimo di tre mesi e il licenziamento. Secondo l'art. 68 cpv. 5 ROD, i provvedimenti sopra elencati possono essere cumulati soltanto in via eccezionale.
Le sanzioni disciplinari possono essere applicate solo dopo che è stata eseguita un'inchiesta, nel corso della quale il funzionario ha il diritto di esporre le proprie giustificazioni e di farsi assistere (art. 68 cpv. 2 ROD = 134 cpv. 2 e 3 LOC).
Sia il ROD che la LOC prevedono inoltre che i provvedimenti disciplinari dell'ammonimento e della multa sino ad un ammontare di fr. 100.-- sono applicati inappellabilmente dal municipio, mentre che contro le rimanenti misure è dato ricorso entro 15 giorni al Consiglio di Stato, la cui decisione è a sua volta impugnabile davanti al Tribunale cantonale amministrativo.
3. Il Governo cantonale ha negato la sua competenza ad entrare nel merito dell'impugnativa presentata da _, ritenendo che il provvedimento disciplinare pronunciato dall'esecutivo di _ rientrasse nella categoria delle misure dichiarate inappellabili dalla legge.
La tesi del Consiglio di Stato va condivisa.
Come si è detto, la legge dichiara definitivi due tipi di provvedimenti disciplinari, l'ammonimento e la multa sino a fr. 100.--, in considerazione del fatto che la loro scarsa incidenza sulla posizione del dipendente non giustifica la concessione di particolari garanzie processuali a livello cantonale. Si tratta in altre parole di provvedimenti disciplinari di scarso peso che il legislatore ha ritenuto opportuno di non sottoporre ad alcun controllo amministrativo o giudiziario da parte di altre istanze cantonali.
Una simile soluzione legislativa non preclude comunque al pubblico dipendente la possibilità di impugnare tali decisioni direttamente davanti al Tribunale federale mediante ricorso di diritto pubblico.
L' inappellabilità del provvedimento deve essere ammessa anche nel caso in esame, in cui l'ammonimento è stato accompagnato da una multa di fr. 100.--. Infatti, contrariamente a quanto assume il ricorrente, non si tratta qui di un vero e proprio cumulo di sanzioni a suo carico, poiché in pratica la misura più grave, ossia la multa di fr. 100.--, già racchiude in sé quella meno incisiva dell'ammonimento (cfr. in proposito: W. Hinterberger, Disziplinarfehler und Disziplinamassnahmen im Recht des öffentlichen Dienstes, pagg. 267 - 268, nota 2 e dottrina ivi citata). Il fatto di accompagnare alla multa un ammonimento non costituisce dunque per il dipendente un assommarsi di sanzioni a suo carico. A tutti gli effetti è come se egli avesse ricevuto semplicemente una multa di fr. 100.--, ossia un provvedimento dichiarato inappellabile dalla legge.
Determinante d'altro canto ai fini dell'appellabilità è il tipo di sanzione. Non la gravità complessiva delle misure disciplinari inflitte. Due sanzioni inappellabili non diventano quindi appellabili solo per il fatto che vengono cumulate.
4. Il ricorrente argomenta che comunque la competenza del Consiglio di Stato prima e del Tribunale cantonale amministrativo poi ad entrare nel merito delle censure sollevate contro il provvedimento disciplinare pronunciato dal municipio di _ deve essere ammessa in virtù delle garanzie procedurali stabilite dall'art. 6 CEDU.
Anche su questo punto la tesi dell'insorgente va disattesa
Fondandosi sulla prassi degli organi convenzionali, il Tribunale federale esclude di principio che in ambito di procedimenti disciplinari nei confronti di pubblici funzionari valgano le garanzie processuali previste dall'art. 6 CEDU: l'alta Corte federale ritiene infatti che in simili casi non siano di regola toccati i diritti o gli obblighi di carattere civile dei dipendenti (DTF 120 Ia 184 e segg.; BVR 1991, pag 429 e segg.).
Dal canto suo la Commissione europea dei diritti dell'uomo ha a più riprese esplicitamente escluso che la pronuncia di un ammonimento o l'inflizione di una multa per motivi disciplinari nei confronti di un pubblico dipendente siano provvedimenti che rivestono carattere penale ai sensi dell'art. 6 CEDU (cfr. A. Kley-Struller, Art. 6 EMRK als Rechtsschutzgarantie gegen die öffentliche Gewalt, pag. 15 e giurisprudenza ivi menzionata).
Si deve poi ammettere che sia l'ammonimento che la multa disciplinare non incidono direttamente sulla posizione giuridica del pubblico dipendente, ma hanno solo lo scopo di rendere attento quest'ultimo riguardo a sue manchevolezze di servizio. È pertanto da escludere che mediante tali provvedimenti siano toccati i diritti civili del funzionario. Di conseguenza in questi casi dall'art. 6 CEDU non discende alcun diritto di accedere ad un tribunale imparziale ed indipendente.(R. Herzog, Art. 6 EMRK und kantonale Verwaltungsrechtspflege, pag. 257 e 258).
Sotto questo punto di vista tanto l'art. 134 LOC, quanto l'art. 68 ROD di Viganello non violano quindi le garanzie procedurali sancite dall'art. 6 CEDU.
5. Stante quanto precede, la decisione governativa qui dedotta in giudizio va integralmente confermata.
Inoltre ben si deve negare la competenza del Tribunale cantonale amministrativo a statuire sul merito del ricorso in esame, per difetto di competenza.
6. La tassa di giustizia e le spese seguono la soccombenza (art. 28 PAmm). Il ricorrente quale rifonderà inoltre al comune resistente un congruo importo a titolo di indennità di patrocinio.