Decision ID: bc795db6-d0e1-502b-b7ce-31d11d75a121
Year: 2015
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Sachverhalt:
A.
Die Flumroc AG stellt Dämmprodukte aus Steinwolle her. Nach ihren An-
gaben ist sie die einzige Steinwolle-Produzentin in der Schweiz; ihre inlän-
dischen Konkurrenten stellten Glaswolle her. Gemäss der CO2-
Gesetzgebung sind die Hersteller von Mineralwolle, wozu auch Steinwolle
zählt, ab einer Schmelzkapazität von 20 t pro Tag zur obligatorischen Teil-
nahme am Emissionshandelssystem verpflichtet. Am 14. November 2013
verfügte das Bundesamt für Umwelt (BAFU) die Teilnahme der Flumroc AG
am Emissionshandelssystem ab 1. Januar 2013 bis 31. Dezember 2020
für das Treibhausgas Kohlendioxid (CO2).
B.
Mit Verfügung vom 10. März 2014 teilte das BAFU der Flumroc AG die kos-
tenlosen Emissionsrechte für die Jahre 2013 und 2014 zu und nahm dabei
jeweils einen Abzug für indirekte Emissionen aus dem verwendeten Strom
vor. Die Flumroc AG focht diese Verfügung vor dem Bundesverwaltungs-
gericht an, das die Beschwerde mit Urteil A-1919/2014 vom 26. März 2015
guthiess und die erwähnte Kürzung der Emissionsrechte aufhob. Das Bun-
desverwaltungsgericht gelangte zum Schluss, dass im Bundesgesetz vom
23. Dezember 2011 über die Reduktion der CO2-Emissionen (CO2-Gesetz,
SR 641.71) keine Grundlage zu erkennen ist für eine Erfassung der indi-
rekten CO2-Emissionen ins Emissionshandelssystem und eine entspre-
chende Kürzung der kostenlos zuzuteilenden Emissionsrechte bei
Prozessen die mit Brennstoffen oder Strom betrieben werden können. Die
betreffenden Verordnungsbestimmungen waren damals noch nicht in Kraft
und somit auch nicht anwendbar, zudem stellte die Mitteilung "Emissions-
handelssystem EHS" des BAFU keine genügende Rechtsgrundlage für ei-
nen Abzug der Emissionsrechte dar.
C.
Das BAFU teilte der Flumroc AG mit Verfügung vom 15. Dezember 2014
für die Jahre 2015 bis 2020 weitere jährliche kostenlose Emissionsrechte
zu (Dispositiv-Ziff. 1). Es nahm dabei eine Kürzung der Emissionsrechte
vor, indem die indirekten Emissionen des verwendeten Stroms herausge-
rechnet wurden, wobei ein Wert von 0,465 t CO2 pro MWh angewandt
wurde. Dieser entspricht demjenigen des europäischen Strommixes.
D.
Gegen diese Verfügung erhebt die Flumroc AG (Beschwerdeführerin) am
A-307/2015
Seite 3
15. Januar 2015 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht und bean-
tragt die Aufhebung von Ziff. 1 der Verfügung sowie die kostenlose Zutei-
lung genau bezifferter, jährlicher Emissionsrechte für die Jahre 2015 bis
2020, eventuell eine etwas tiefere Anzahl von Emissionsrechten für diese
Jahre. Zur Begründung bringt sie vor, die betreffende Verordnungsbestim-
mung habe keine gesetzliche Grundlage. Mineralwolle, insbesondere
Glaswolle werde überwiegend mit Strom hergestellt, nicht aber Steinwolle.
Die Kürzung der Emissionsrechte führe zu einer Benachteiligung der Stein-
wolle-Produzenten gegenüber Herstellern von Dämmmaterial, die andere
Mineralstoffe verwendeten, namentlich Glaswolle, aber auch zu einer Be-
nachteiligung gegenüber ausländischen Konkurrenten. In ihrem Eventual-
standpunkt bringt die Beschwerdeführerin vor, wenn überhaupt, hätte nur
der CO2-Wert des von ihr tatsächlich bezogenen Strommixes berücksich-
tigt werden dürfen, der deutlich tiefer als der von der Vorinstanz ihren Be-
rechnungen zugrunde gelegten europäische Strommix liege. Einerseits
liege der CO2-Wert des schweizerischen Strommixes deutlich unter dem-
jenigen der EU, anderseits beziehe sie für ihren gesamten Strombedarf
ökologisch zertifizierten Strom aus erneuerbaren Energien und daher ei-
nen nahezu CO2-freien Strommix. Der Bezug nahezu CO2-freien Stroms
werde ihr im Übrigen als Sparmassnahme im Bereich Stromeffizienz ange-
rechnet. Was im Energiebereich geförderte werde, dürfe nicht im Bereich
Emissionsrechte zu einer Benachteiligung führen. Da es zudem kein Ab-
kommen über die Teilnahme der Schweiz am europäischen Emissionshan-
delssystem gebe, könne sie keine europäischen Zertifikate kaufen,
während in der Schweiz kein eigentlicher Handel stattfinde; es gäbe bloss
die vom Bund versteigerten übrigen Emissionsrechte.
E.
Das BAFU (Vorinstanz) beantragt die Abweisung der Beschwerde. Ge-
mäss Art. 19 Abs. 2 CO2-Gesetz müsse der Bundesrat die Einzelheiten der
kostenlosen Vergabe von Emissionsrechten regeln und dabei vergleich-
bare internationale Regelungen berücksichtigen. Dies habe der Bundesrat
mit der Verordnung über die Reduktion der CO2-Emissionen vom 30. No-
vember 2012 (CO2-Verordnung, SR 641.711) getan und insbesondere die
Regelung in der EU berücksichtigt. Die Korrekturfaktoren und Abzüge
seien gestützt auf die Verordnungsbestimmungen vorgenommen worden
und daher rechtmässig. Der Abzug erfolge europaweit einheitlich.
A-307/2015
Seite 4
F.
In ihrer Stellungnahme vom 13. März 2015 bestreitet die Beschwerdefüh-
rerin die Vorbringen der Vorinstanz und hält an ihren Anträgen und ihrer
Auffassung fest.
G.
Auf die übrigen Vorbringen und die sich in den Akten befindlichen Doku-
mente wird in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen, soweit sie
entscheidwesentlich sind.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Gemäss Art. 31 VGG beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Be-
schwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 VwVG, sofern sie von einer Vo-
rinstanz nach Art. 33 VGG stammen und keine Ausnahme nach Art. 32
VGG vorliegt. Die angefochtene Verfügung ist ein zulässiges Anfechtungs-
objekt und stammt von einer Behörde im Sinne von Art. 33 Bst. d VGG;
eine Ausnahme im erwähnten Sinn liegt nicht vor. Das Bundesverwaltungs-
gericht ist somit für die Beurteilung der vorliegenden Beschwerde zustän-
dig.
1.2 Gemäss Art. 48 Abs. 1 VwVG ist zur Beschwerde berechtigt, wer am
vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teil-
nahme erhalten hat (Bst. a), durch die angefochtene Verfügung besonders
berührt ist (Bst. b) und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung
oder Änderung hat (Bst. c). Die Beschwerdeführerin ist Adressatin der an-
gefochtenen Verfügung und auch materiell beschwert, da ihrem Antrag
nicht vollumfänglich entsprochen worden ist.
1.3 Auf die im Übrigen frist- und formgerecht eingereichten Beschwerden
(Art. 50 und Art. 52 VwVG) ist demnach einzutreten.
1.4 Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet grundsätzlich mit voller
Kognition. Es überprüft auf entsprechende Rüge hin die Verletzung von
Bundesrecht einschliesslich Rechtsfehler bei der Ausübung des Ermes-
sens, die Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts und die Ange-
messenheit der angefochtenen Verfügung (Art. 49 VwVG).
A-307/2015
Seite 5
2.
Gemäss Art. 1 CO2-Gesetz bezweckt dieses die Verminderung von Treib-
hausgasemissionen, insbesondere CO2-Emissionen, die auf die energeti-
sche Nutzung von fossilen Energieträgern zurückzuführen sind. Dieses
Reduktionsziel soll in erster Linie durch Massnahmen nach dem Gesetz
erreicht werden (Art. 4 Abs. 1 CO2-Gesetz). Nicht unter die CO2-Gesetzge-
bung fällt der Elektrizitätsverbrauch, während für die Stromproduktion aus
fossil-thermischen Kraftwerken Sonderregelungen gelten (vgl. Art. 22 ff.
CO2-Gesetz; BEATRICE WAGNER PFEIFER, Rechtliche Aspekte der Reduk-
tion von Treibhausgasemissionen im Unternehmen, URP 2014, S. 137 ff.).
Der erste Abschnitt im 4. Kapitel des CO2-Gesetzes regelt als eine dieser
Massnahmen den Emissionshandel. Dieser ist für Unternehmen aus vom
Bundesrat zu bezeichnenden Wirtschaftszweigen mit mittleren und hohen
Treibhausgasemissionen freiwillig (Art. 15 CO2-Gesetz), für Betreiber be-
stimmter Anlagen mit hohen Treibhausgasemissionen obligatorisch
(Art. 16 CO2-Gesetz). Die Teilnehmer (auch EHS-Unternehmen genannt)
müssen dem Bund jährlich im Umfang der von diesen Anlagen verursach-
ten Emissionen Emissionsrechte oder Emissionsminderungszertifikate ab-
geben (Art. 15 Abs. 2 und Art. 16 Abs. 2 CO2-Gesetz), dafür wird ihnen die
CO2-Abgabe auf Brennstoffen zurückerstattet (Art. 17 CO2-Gesetz). Weiter
werden ihnen kostenlos Emissionsrechte zugeteilt, soweit sie für den treib-
hausgaseffizienten Betrieb der EHS-Unternehmen notwendig sind, die üb-
rigen Emissionsrechte werden versteigert (Art. 19 Abs. 2 CO2-Gesetz). Der
Bundesrat regelt die Einzelheiten der Vergabe von Emissionsrechten und
berücksichtigt dabei vergleichbare internationale Regelungen (Art. 19
Abs. 3 CO2-Gesetz). Die beteiligten Unternehmen müssen dem Bund jähr-
lich über ihre Treibhausgasemissionen Bericht erstatten (Art. 20 CO2-Ge-
setz) und für Emissionen, die weder durch Emissionsrechte noch durch
Emissionsminderungszertifikate gedeckt sind, als Sanktion einen Betrag
von 125 Franken pro Tonne CO2-Äquivalente (CO2eq) entrichten sowie die
fehlenden Emissionsrechte oder Emissionsminderungszertifikate dem
Bund im Folgejahr abgeben (Art. 21 Abs. 1 und 2 CO2-Gesetz).
Die CO2-Verordnung regelt im 4. Kapitel und in den Anhängen 6 und 9 das
Emissionshandelssystem und die damit zusammenhängenden Belange,
insbesondere die Teilnahme am Emissionshandelssystem und die Berech-
nung der kostenlosen Emissionsrechte. Die kostenlose Zuteilung von
Emissionsrechten wird gemäss Art. 46 CO2-Verordnung vom BAFU be-
rechnet, basierend auf den Benchmarks und Anpassungsfaktoren nach An-
hang 9, wobei die Vorschriften der EU berücksichtigt werden. Anhang 9
A-307/2015
Seite 6
Ziff. 4.1 CO2-Verordnung sieht vor, dass für indirekte Emissionen aus ver-
wendetem Strom keine kostenlose Emissionsrechte zugeteilt werden; bei
Benchmarks von Produktionsprozessen, die sowohl mit Brennstoffen als
auch mit Strom betrieben werden können, wird für die indirekten Emissio-
nen aus dem verwendeten Strom 0,465 t CO2 pro MWh abgezogen. Die
Formel für die Berechnung des Abzugs findet sich ebenfalls in Anhang 9
Ziff. 4.1 CO2-Verordnung, während in Ziff. 4.2 die darunter fallenden Pro-
duktionsprozesse aufgeführt werden. Die Mineralwolle ist in Ziff. 4.2.5 auf-
geführt. Anhang 9 Ziff. 4.1 CO2-Verordnung wurde mit der Änderung vom
8. Oktober 2014 eingeführt und ist auf den 1. Dezember 2014 in Kraft ge-
treten (AS 2014 3293), in zeitlicher Hinsicht demnach auf die angefochtene
Verfügung anwendbar.
3.
Umstritten ist vorliegend einzig der von der Vorinstanz angewandte beson-
derer Anpassungsfaktor für Strom gemäss Anhang 9 Ziff. 4 CO2-Verord-
nung, nicht aber der Vergleichswert (Benchmark) für die Anlage der
Beschwerdeführerin oder die Aktivitätsrate.
3.1 Die Beschwerdeführerin macht geltend, der Umstand, dass Mineral-
wolle – ausser die von ihr produzierte Steinwolle – hauptsächlich mit Strom
hergestellt werde, finde bereits in einer geringeren historischen Aktivitäts-
rate ihren Niederschlag. Durch die zusätzliche Berücksichtigung von indi-
rekten Emissionen werde die Beschwerdeführerin gegenüber ihren
Mitbewerbern benachteiligt. Der Anhang 9 Ziff. 4 CO2-Verordnung sei nicht
gesetzmässig, ihm fehle die Legitimation und er verletze die Rechtsgleich-
heit, weshalb der Abzug rechtswidrig sei. Die angestrebte Kompatibilität mit
dem EU-Emissionshandelssystem könne daran nichts ändern, da es bis-
her kein entsprechendes Abkommen gebe.
3.2 Die Vorinstanz entgegnet, die Aktivitätsrate sei in einer tiefen Produkti-
onsmenge des entsprechenden Produkts begründet, sie berechne sich
nach dem Median der Jahreswerte 2005 bis 2008 oder 2009 bis 2010 und
sei unabhängig von der für die Produktion verwendeten Strommenge. An-
hang 9 Ziff. 4.1 CO2-Verordnung sehe vor, dass auch die indirekten Emis-
sionen für Sektoren mit Austauschbarkeit zwischen Brennstoffen und
Strom bei der kostenlosen Zuteilung der Emissionsrechte berücksichtigt
werden, und zwar mit dem Emissionsfaktor von 0,465 Tonnen CO2 pro
MWh.
A-307/2015
Seite 7
3.3 Der Gesetzgeber kann Rechtsetzungskompetenzen auf den Verord-
nungsgeber delegieren. Er ermächtigt damit im formellen Gesetz die Exe-
kutive zum Erlass von gesetzesvertretenden Verordnungen, auch
unselbständige Verordnungen genannt. Reine Vollziehungsverordnungen
sind dagegen kein Delegationsfall, denn für den Erlass solcher Vorschriften
verfügt der Bundesrat über eine verfassungsunmittelbare Kompetenz
(Art. 182 Abs. 2 BV; HÄFELIN/HALLER/KELLER, Schweizerisches Bundes-
staatsrecht, 8. Aufl., 2012, Rz. 1869 ff.).
Das Bundesverwaltungsgericht kann auf Beschwerde hin vorfrageweise
Verordnungen des Bundesrates auf ihre Gesetz- und Verfassungsmässig-
keit prüfen (konkrete Normenkontrolle; vgl. MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER,
Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, 2. Aufl., 2013,
Rz. 2.177 f.). Vorliegend handelt es sich um eine unselbständige Verord-
nung, denn Art. 19 Abs. 3 CO2-Gesetz delegiert die Regelung der Einzel-
heiten zur Vergabe von Emissionsrechten an den Bundesrat. Dabei hat er
vergleichbare internationale Regelungen zu berücksichtigen. Bei einer sol-
chen Bundesratsverordnung prüft das Bundesverwaltungsgericht, ob sich
der Bundesrat an die Grenzen der ihm im Gesetz eingeräumten Befugnisse
gehalten hat. Soweit das Gesetz ihn nicht ermächtigt, von der Verfassung
abzuweichen bzw. seine Regelung nicht lediglich eine bereits im Gesetzes-
recht angelegte Verfassungswidrigkeit übernimmt, beurteilt es auch deren
Verfassungsmässigkeit. Wird dem Bundesrat durch die gesetzliche Dele-
gation ein sehr weiter Spielraum des Ermessens für die Regelung auf Ver-
ordnungsebene eingeräumt, so ist dieser Spielraum nach Art. 190 BV für
das Bundesverwaltungsgericht verbindlich. Es darf in diesem Fall nicht sein
Ermessen an die Stelle desjenigen des Bundesrates setzen, sondern hat
sich auf die Kontrolle zu beschränken, ob dessen Regelung den Rahmen
der ihm im Gesetz delegierten Kompetenzen offensichtlich sprengt oder
aus anderen Gründen gesetzes- oder verfassungswidrig ist (HÄFELIN/HAL-
LER/KELLER, a.a.O., Rz. 2099). Dabei kann es namentlich prüfen, ob sich
eine Verordnungsbestimmung auf ernsthafte Gründe stützt oder Art. 9 BV
widerspricht, weil sie sinn- oder zwecklos ist, rechtliche Unterscheidungen
trifft, für die ein vernünftiger Grund in den tatsächlichen Verhältnissen fehlt,
oder Unterscheidungen unterlässt, die richtigerweise hätten getroffen wer-
den sollen. Für die Zweckmässigkeit der angeordneten Massnahme trägt
der Bundesrat die Verantwortung; es ist nicht Aufgabe des Bundesverwal-
tungsgerichts, sich zu deren wirtschaftlicher oder politischer Sachgerech-
tigkeit zu äussern (BGE 136 I 197 E. 4.2; 130 I 26 E. 2.2.1 je mit weiteren
Hinweisen; Urteile des BVGer A-1751/2006 vom 25. März 2009 E. 2.4 und
A-2502/2009 vom 24. Mai 2011 E. 5.3.2).
A-307/2015
Seite 8
3.4 Im Urteil A-1919/2014 vom 26. März 2015 zu den kostenlosen Emissi-
onsrechten der Beschwerdeführerin für die Jahre 2013 und 2014 war An-
hang 9 Ziff. 4 CO2-Verordnung noch nicht in Kraft und daher auch nicht zu
beurteilen. Zu prüfen war damals vielmehr, ob direkt gestützt auf das CO2-
Gesetz und eine Mitteilung des BAFU ein Abzug für indirekte Emissionen
bzw. ein diesbezüglicher Korrekturfaktor zulässig war, was verneint wurde.
Für die Frage, ob Anhang 9 Ziff. 4 CO2-Verordnung gesetzmässig ist, ist
jenes Urteil somit nicht einschlägig.
Der Gesetzgeber hat bestimmt, dass die EHS-Unternehmen dem Bund
jährlich im Umfang der von ihren Anlagen verursachten CO2-Emissionen
Emissionsrechte oder Emissionsminderungszertifikate abgeben müssen
(Art. 15 Abs. 2 und Art. 16 Abs. 2 CO2-Gesetz) und dass ihnen Emissions-
rechte kostenlos zugeteilt werden, soweit sie für den treibhausgaseffizien-
ten Betrieb der EHS-Unternehmen notwendig sind (Art. 19 Abs. 2 CO2-
Gesetz). Innerhalb dieses Rahmens hat der Bundesrat die Einzelheiten zu
regeln, wobei er vergleichbare internationale Regelungen zu berücksichti-
gen hat (Art. 19 Abs. 3 CO2-Gesetz). In Bezug auf die Regelung der Ein-
zelheiten besteht somit ein weiter Spielraum des Verordnungsgebers.
3.5 Aus Anhang 9 Ziff. 4.1 CO2-Verordnung geht hervor, dass bei der Be-
rechnung der kostenlos zugeteilten Emissionsrechte für Produktionspro-
zesse, die mit Brennstoffen oder mit Strom betrieben werden können, ein
Abzug für den verwendeten Strom vorgenommen wird, der vom Verord-
nungsgeber als indirekte Emissionen bezeichnet wird. Die Formel, mit der
die kostenlos zugeteilten Emissionsrechte berechnet werden, setzt die di-
rekten Emissionen eines EHS-Unternehmens ins Verhältnis zu seinen ge-
samten Emissionen, wobei für den Stromverbrauch ein Emissionswert von
0,465 t CO2 für eine MWh festgesetzt wurde. Im dem Umfang, in dem ein
Hersteller bei der Produktion Strom statt Brennstoffe einsetzt, fallen in sei-
ner Anlage keine direkten Emissionen an, für die er dem Bund Emissions-
rechte oder Emissionsminderungszertifikate abgeben muss (Art. 16 Abs. 2
CO2-Gesetz). Würde die tatsächlich verwendete elektrische Energie nicht
berücksichtigt und keine Kürzung bei den kostenlos zugeteilten Emissions-
rechten vorgenommen, erhielte der Hersteller mehr Emissionsrechte als
für einen treibhausgaseffizienten Betrieb seiner Anlage erforderlich ist, was
Art. 19 Abs. 2 Satz 1 CO2-Gesetz und auch dem Gesetzeszweck, die Ver-
minderung der CO2-Emissionen (Art. 1 Abs. 1 CO2-Gesetz), widerspricht.
Umgekehrt darf der Abzug jedoch auch nicht so hoch ausfallen, dass die
verbleibenden Emissionsrechte für einen treibhausgaseffizienten Betrieb
A-307/2015
Seite 9
nicht mehr ausreichen oder es für das betroffene Unternehmen interessan-
ter wäre, nur Brennstoffe einzusetzen.
Mit der Regelung von Anhang 9 Ziff. 4 CO2-Verordnung werden die EHS-
Unternehmen somit nicht verpflichtet, für die indirekten Emissionen des
Stroms Emissionsrechte oder Emissionsminderungszertifikate einzu-
reichen oder riskieren gar die Sanktion gemäss Art. 21 CO2-Gesetz, son-
dern es wird der Umstand berücksichtigt, dass sie dank des Einsatzes von
Strom für ihre Produktion weniger Brennstoff und damit auch weniger
Emissionsrechte benötigen. Anhang 9 Ziff. 4 CO2-Verordnung auferlegt
den EHS-Unternehmen demnach keine neuen, im Gesetz nicht vorgese-
henen Pflichten. Die Berechnung des Abzuges anhand eines Emissions-
wertes für Strom, und zwar desjenigen des europäischen Strommixes, ist
zwar nicht die einzig denkbare Lösung, sie entspricht aber der europäi-
schen Regelung, die gemäss Art. 19 Abs. 3 CO2-Gesetz eine zu berück-
sichtigende internationale Regelung darstellt. Im Übrigen sieht Art. 46
Abs. 1 CO2-Verordnung ausdrücklich vor, dass die Vorschriften der EU bei
der kostenlosen Zuteilung der Emissionsrechte berücksichtigt werden. An-
lässlich der parlamentarischen Beratungen zum CO2-Gesetz wurde ver-
schiedentlich betont, es werde eine mit den EU-Regeln kompatible Lösung
und eine Verknüpfung mit dem europäischen Emissionshandelssystem an-
gestrebt (vgl. Voten Aubert Josiane, AB 2010 N 637; Messmer Werner, AB
2010 N 638; BR Leuenberger AB 2010 N 639; Forster-Vannini Erika, AB
2011 S 137 f.). Die in der Verordnung getroffene Lösung ist daher nahelie-
gend, bewegt sich innerhalb des im CO2-Gesetz festgelegten Rahmens
und auch innerhalb des dem Verordnungsgeber zustehenden Ermessens.
Die Rüge, Art. 46 und Anhang 9 Ziff. 4 CO2-Verordnung seien gesetzwidrig,
erweist sich daher als unbegründet.
4.
In ihrem Eventualstandpunkt macht die Beschwerdeführerin geltend, so-
weit die indirekten Emissionen des verwendeten Stroms zu berücksichti-
gen seien, sei anstelle des CO2-Wertes des europäischen Strommixes der
viel tiefere Wert des schweizerischen Strommixes bzw. derjenige des von
der Beschwerdeführerin tatsächlich verwendeten, ökologisch zertifizierten
Stroms anzuwenden. Dessen Wert betrage 0,01345 t CO2 pro MWh. Der
Bezug eines nahezu CO2-freien Strommixes werde im Bereich Stromeffizi-
enz als Sparmassnahme angerechnet und nach dem Energiekonzept des
Bundes gefördert. Es sei widersprüchlich, dies im Bereich der Emissions-
rechte nicht zu berücksichtigen. Es seien daher die im Eventualantrag 3
A-307/2015
Seite 10
konkret bezifferten Emissionsrechte kostenlos zuzuteilen. Der so berech-
nete Abzug beläuft sich auf etwa 200 Emissionsrechte pro Jahr.
Wie in E. 3.5 dargelegt, werden mit dem in Anhang 9 Ziff. 4 CO2-Verord-
nung festgelegten Abzug nicht die konkreten, indirekten CO2-Emissionen
erfasst, die mit dem Stromverbrauch zusammenhängen, was im Übrigen
im CO2-Gesetz keine Grundlage hätte. Vielmehr wird berücksichtigt, dass
das EHS-Unternehmen durch den teilweisen Einsatz elektrischer Energie
weniger fossile Brennstoffe und dadurch auch weniger Emissionsrechte für
den treibhausgaseffizienten Betrieb im Sinn von Art. 19 Abs. 2 CO2-Gesetz
benötigt. Massgebend ist demnach einzig der tatsächliche Stromverbrauch
im Rahmen der Produktion eines EHS-Unternehmens, nicht aber dessen
konkreter CO2-Wert. Auf Verordnungsstufe ist für die Berechnung des Ab-
zugs denn auch ein einheitlicher Wert festgelegt worden, die konkreten in-
direkten Emissionen des bezogenen Strommixes werden nicht
berücksichtigt. Diese Regelung ist neutral ausgestaltet und steht nicht im
Widerspruch zu den bestehenden Fördermassnahmen für Strom aus er-
neuerbaren Energien und für Energiesparmassnahmen. Es ist nicht zu be-
anstanden, dass Anhang 9 Ziff. 4 CO2-Verordnung auf den CO2-Wert des
europäischen Strommixes abstellt: Einerseits handelt es sich um einen re-
alen Wert, anderseits war es – wie erwähnt – der gesetzgeberische Wille,
eine Regelung zu schaffen, die mit derjenigen der EU vergleichbar ist und
dereinst einen Zusammenschluss der beiden Emissionshandelssysteme
ermöglicht (vgl. vorne, E. 3.5 a.E.). Da zudem für Grossverbraucher der
europäische Strommarkt geöffnet ist (Art. 13 Abs. 1 des Stromversor-
gungsgesetzes vom 23. März 2007 [StromVG, SR 734.7] und Art. 6 Abs. 2
und 6 StromVG e contrario), liegt die Regelung innerhalb des Ermessens
des Verordnungsgebers, in das das Bundesverwaltungsgericht nicht ein-
greift (vgl. vorne, E. 3.3). Der Eventualantrag ist daher abzuweisen.
5.
Die Beschwerdeführerin macht ferner geltend, Anhang 9 Ziff. 4 CO2-
Verodnung verletzte die Rechtsgleichheit, indem diese Bestimmungen zu
einer rechtsungleichen Anwendung des CO2-Gesetzes führten und sie ge-
genüber den Produzenten, die Glaswolle herstellten und dabei hauptsäch-
lich Strom verwendeten, benachteilige. Der Umstand, dass Mineralwolle
(ausser Steinwolle) hauptsächlich mit Strom hergestellt werde, finde be-
reits in der geringen historischen Aktivitätsrate Berücksichtigung, die Be-
schwerdeführerin werde durch die zusätzliche Berücksichtigung von
indirekten Emissionen benachteiligt.
A-307/2015
Seite 11
5.1 Gemäss dem Grundsatz der Rechtsgleichheit ist Gleiches nach Mass-
gabe seiner Gleichheit gleich zu behandeln, umgekehrt aber auch beste-
henden Ungleichheiten durch rechtlich differenzierte Behandlung
Rechnung zu tragen (BGE 125 I 173 E. 6a; statt vieler: Urteil des BVGer
A-391/2014 vom 14. Oktober 2015 E. 4.5.6; MÜLLER/SCHEFER, Grund-
rechte in der Schweiz, 4. Aufl., 2008, S. 654 mit Hinweisen). Darüber hin-
aus haben direkte Konkurrenten einen besonderen Anspruch auf
Gleichbehandlung, der sich aus der Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 Abs. 1 BV)
ergibt; das Gemeinwesen hat sich gegenüber den am freien Markt direkt
Konkurrierenden neutral zu verhalten (Urteil des BVGer A-2487/2012 vom
7. Oktober 2013 E. 8.4.3; MÜLLER/SCHEFER ,a.a.O., S. 1056).
5.2 Die Regelung in Anhang 9 Ziff. 4 CO2-Verordnung berücksichtigt den
tatsächlich verwendeten Strom bei der Herstellung der betroffenen Pro-
dukte: Gemäss der dort aufgeführten Formel ist das Verhältnis zwischen
den direkten Emissionen und den gesamten Emissionen, d.h. der Summe
der direkten und indirekten, massgebend. Die weiteren Faktoren Bench-
mark, Aktivitätsrate, jahresbezogener Anpassungsfaktor und jahresbezo-
gener sektorübergreifender Korrekturfaktor entsprechen denjenigen der
Produktionsprozesse, die ausschliesslich mit Brennstoffen betrieben wer-
den (Anhang 9 Ziff. 2 CO2-Verordnung). Aus der Formel ergibt sich weiter,
dass, sofern bei der Herstellung eines in Anhang 9 Ziff. 4.2 CO2-Verord-
nung genannten Produkts ausschliesslich Brennstoffe und gar kein Strom
eingesetzt wird, die direkten Emissionen identisch sind mit den gesamten
Emissionen, woraus der Faktor 1 resultiert. Demnach erfolgt in dieser
Konstellation keine Kürzung der kostenlos zugeteilten Emissionsrechte.
Setzt ein Unternehmen jedoch ausschliesslich Strom für die Produktion ein,
so ergibt sich der Wert 0 bei den direkten Emissionen und damit auch für
den Faktor der Emissionen, der mit den übrigen erwähnten Faktoren zu
multiplizieren ist. Letzteres Unternehmen erhält daher gar keine Emissi-
onsrechte; da seine Anlagen keine CO2-Emissionen verursachen, muss es
dem Bund aber auch keine Emissionsrechte oder Emissionsminderungs-
zertifikate abgeben (Art. 16 Abs. 2 CO2-Gesetz). Für die Unternehmen, die
teilweise Brennstoffe und teilweise Strom einsetzen, ergibt sich demgegen-
über ein individueller Faktor zwischen 0 und 1, der dem Anteil des Strom-
verbrauchs für die Produktion entspricht.
5.3 Der individuelle Stromverbrauch bei der Produktion und der damit ver-
bundene Minderbedarf an fossilen Brennstoffen bzw. die geringeren CO2-
Emissionen stellen im Rahmen der CO2-Gesetzgebung einen rechtlich re-
A-307/2015
Seite 12
levanten Unterschied zwischen verschiedenen Anlagen dar. Einem sol-
chen Unterschied ist aufgrund der Rechtsgleichheit Rechnung zu tragen
und die verschiedenen Sachverhalte sind rechtlich differenziert zu behan-
deln. Mit dem Erlass von Anhang 9 Ziff. 4 CO2-Verordnung hat der Verord-
nungsgeber eine sachgerechte, die Rechtsgleichheit berücksichtigende
Lösung getroffen. Es ist nicht ersichtlich und wird auch nicht weiter ausge-
führt, inwiefern die Beschwerdeführerin gegenüber ihren Konkurrentinnen,
die einen grösseren Anteil Strom bei der Produktion einsetzen, benachtei-
ligt wird.
5.4 Schliesslich ist darauf hinzuweisen, dass die Annahme der Beschwer-
deführerin, der Stromverbrauch wirke sich in einer tiefen Aktivitätsrate aus,
von der Vorinstanz bestritten wird. Angesichts der Umschreibung des Be-
griffs Aktivitätsrate in Anhang 9 Ziff. 2.3 CO2-Verordnung bezieht sich diese
auf die Auslastung der installierten Kapazität in einem bestimmten Zeit-
raum. Eine Aktivitätsrate wird auch für Prozesse, die ausschliesslich mit
Brennstoffen betrieben werden, angewandt. Es ist somit nicht ersichtlich,
inwiefern der Stromverbrauch bereits dort berücksichtigt sein sollte und zu
einem tieferen Wert geführt haben sollte. Auch diese Rüge ist daher abzu-
weisen.
6.
Zusammenfassend erweist sich die Beschwerde gegen die Verfügung der
Vorinstanz vom 15. Dezember 2014 als unbegründet. Der Anhang 9 Ziff. 4
CO2-Verordnung ist weder gesetzwidrig noch führt er zu einer rechtsunglei-
chen Behandlung. Die Beschwerde ist daher abzuweisen.
7.
Bei diesem Verfahrensausgang gilt die Beschwerdeführerin als unterlie-
gend und hat daher die Verfahrenskosten zu tragen (Art. 63 Abs. 1 VwVG).
Diese sind auf Fr. 2'000.— festzusetzen (Art. 1 ff. des Reglements vom
21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundes-
verwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Der einbezahlte Kostenvor-
schuss wird zur Bezahlung der Verfahrenskosten verwendet.
Angesichts ihres Unterliegens hat die Beschwerdeführerin keinen An-
spruch auf Parteientschädigung (Art. 64 Abs. 1 VwVG e contrario und
Art. 7 VGKE e contrario). Auch die Vorinstanz hat als Bundesbehörde kei-
nen Anspruch auf Parteientschädigung (Art. 7 Abs. 3 VGKE).
A-307/2015
Seite 13