Decision ID: 46564251-4497-5150-aa5c-f5d1bf7efdd6
Year: 2015
Language: de
Court: SG_VG
Chamber: SG_VG_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A. C.C., amtierender Gemeindepräsident der Politischen Gemeinde A., ersuchte
mehrfach um Erteilung einer Baubewilligung für die Überbauung des Grundstücks Nr.
000, Grundbuch A. Ein erstes Baugesuch (35-2013) zog er zurück, nachdem X.Y.,
Eigentümer des benachbarten Grundstücks Nr. 001, Einsprache dagegen erhoben
hatte. Das zweite Gesuch (6-2014) wurde – wiederum nach Einsprache von X.Y. –
durch die Baukommission A. abgewiesen. Das dritte Gesuch (29-2014 vom 9. Mai
2014) bewilligte die Baukommission am 3. Juli 2014 unter Abweisung einer Einsprache
von X.Y. Dagegen erhob X.Y. beim Gemeinderat Rekurs. Während der Hängigkeit des
Rekursverfahrens reichte C.C. ein viertes Baugesuch (59-2014) ein, das die
Baukommission am 4. Dezember 2014 ebenfalls unter Abweisung der Einsprache von
X.Y. bewilligte. Auch dagegen erhob X.Y. beim Gemeinderat Rekurs.
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Der Gemeinderat A. wies den im Baugesuchsverfahren 29-2014 erhobenen Rekurs am
20. Oktober 2014 ab. C.C. als Baugesuchsteller und D.D. als Mitinhaber des
beauftragten Architekturbüros und Vater des Architekten des Projekts waren in den
Ausstand getreten; E.E. und F.F., die beim Entscheid der Baukommission mitgewirkt
hatten, hatten nicht mitgestimmt. Auf Rekurs von X.Y. hin hob das Baudepartement
des Kantons St. Gallen den Entscheid am 11. Februar 2015 auf mit der Begründung,
der Gemeinderat sei nicht beschlussfähig gewesen. Gegen diesen Entscheid erhoben
die Politische Gemeinde A. mit Eingabe vom 25. Februar 2015 und C.C. mit undatierter
Eingabe (Postaufgabe: 26.02.15) vorsorglich Beschwerden beim Verwaltungsgericht (B
2015/30 und 34). Gleichzeitig ersuchte die Politische Gemeinde A. das Departement
des Innern, eine Ersatzverwaltung zu bezeichnen für das gemeindeinterne
Rekursverfahren betreffend das Baugesuch 59-2014 (act. 7/2). Per E-Mail und
telefonisch erkundigte sich das Departement des Innern beim Präsidenten der
Politischen Gemeinde B. nach der Bereitschaft, als Ersatzverwaltung bei der
Beurteilung des Baugesuchs des Präsidenten der Politischen Gemeinde A. und des
damit verbundenen Rekurses von X.Y. zu amten.
Mit Verfügung vom 12. März 2015 beauftragte das Departement des Innern den
Gemeinderat B., anstelle des Gemeinderates A. über den Rekurs von X.Y. gegen den
Entscheid der Baukommission vom 4. Dezember 2014 betreffend das Baugesuch Nr.
59-2014 von C.C. zu entscheiden. Der Entscheid wurde den beiden beteiligten
Politischen Gemeinden eröffnet sowie dem Baudepartement, C.C. und dem
Rechtsvertreter von X.Y. zur Kenntnisnahme zugestellt. Die Politische Gemeinde A. und
C.C. zogen in der Folge ihre beim Verwaltungsgericht erhobenen Beschwerden gegen
den Rekursentscheid des Baudepartements zurück. Die Verfahren (B 2015/30 und 34)
wurden am 24. Juni 2015 abgeschrieben.
B. X.Y. (Beschwerdeführer) erhob gegen die am 16. März 2015 versandte
Verfügung des Departements des Innern (Vorinstanz) durch seinen Rechtsvertreter mit
Eingabe vom 25. März 2015 Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit dem
Rechtsbegehren, unter Kosten- und Entschädigungsfolge sei die angefochtene
Verfügung wegen Verletzung des rechtlichen Gehörs vollumfänglich aufzuheben.
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Die Vorinstanz beantragte mit Vernehmlassung vom 7. Mai 2015, die Beschwerde sei
abzuweisen. Die Politische Gemeinde B. verzichtete am 11. Mai 2015 auf eine
Vernehmlassung. Die Politische Gemeinde A. beantragte am 15. Mai 2015 unter
Hinweis auf die Begründung des angefochtenen Entscheides und die vorinstanzliche
Vernehmlassung, die Beschwerde sei abzuweisen.
Auf die Ausführungen des Beschwerdeführers und der Vorinstanz zur Begründung ihrer
Anträge sowie die Akten wird, soweit wesentlich, in den Erwägungen eingegangen.

Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1. Das Departement des Innern übt gemäss Art. 156 Ingress und lit. b und Art.
158 des Gemeindegesetzes (sGS 151.2, GG) in Verbindung mit Art. 16 Ingress und lit.
d und Art. 95 Ingress und lit. b des Staatsverwaltungsgesetzes (sGS 140.1, StVG) und
Art. 22 Ingress und lit. c des Geschäftsreglements der Regierung und der Staatskanzlei
(sGS 141.3, GeschR) die Aufsicht über die Politischen Gemeinden aus (vgl.
Staatsverwaltungsgesetz, Botschaft und Entwurf des Regierungsrates vom 9. März
1993, in: ABl 1993 S. 758 ff., S. 796). Es trifft gemäss Art. 159 GG angemessene
Massnahmen zur Wiederherstellung oder Sicherung der gesetzlichen Ordnung (Abs. 1)
und kann insbesondere eine Ersatzverwaltung einsetzen, wenn die oberste
Verwaltungsbehörde – in der Politischen Gemeinde der Gemeinderat (vgl. Art. 89 Abs.
1 und 3 GG) – im Einzelfall nicht beschlussfähig ist (Abs. 2 Ingress und lit. f Ingress
Ziffer 1 GG). Die Vorinstanz war dementsprechend zum Erlass der angefochtenen
Verfügung vom 12. März 2015 zuständig. Die Beurteilung der dagegen erhobenen
Beschwerde fällt in die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts (Art. 59bis Abs. 1 des
Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, VRP).
Der Beschwerdeführer macht geltend, „als Direktbetroffener“ zur Beschwerde
legitimiert zu sein. Zur Erhebung der Beschwerde ist gemäss Art. 64 in Verbindung mit
Art. 45 Abs. 1 VRP berechtigt, wer an der Änderung oder Aufhebung der Verfügung
oder des Entscheides ein eigenes schutzwürdiges Interesse dartut. Die
Beschwerdeberechtigung darf im kantonalen Verfahren nicht enger sein als im
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Beschwerdeverfahren vor Bundesgericht (vgl. Art. 111 Abs. 1 des Bundesgesetzes
über das Bundesgericht; Bundesgerichtsgesetz, SR 173.110, BGG). Nach der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist zur Beschwerde gemäss Art. 89 Abs. 1
Ingress und lit. a BGG berechtigt, wer rügt, die Vorinstanz habe zu Unrecht seine
Parteistellung im Verfahren verneint (vgl. BGer 270/2011 vom 29. August 2011 E. 1 mit
Hinweisen). Die vom Beschwerdeführer gerügte Verletzung seines Anspruches auf
rechtliches Gehör ist Folge des Umstandes, dass die Vorinstanz ihn nicht am Verfahren
beteiligt hat. Der Beschwerdeführer ist dementsprechend zur Erhebung der
Beschwerde befugt. Ob die Rüge zu Recht vorgebracht wird, ist Gegenstand der
materiellen Prüfung.
Die Beschwerde gegen die am 16. März 2015 versandte vorinstanzliche Verfügung
wurde mit Eingabe vom 25. März 2015 rechtzeitig erhoben und erfüllt in formeller und
inhaltlicher Hinsicht die gesetzlichen Voraussetzungen (Art. 64 in Verbindung mit Art.
47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 VRP). Auf die Beschwerde ist einzutreten.
2. Der Beschwerdeführer rügt eine Verletzung seines Anspruchs auf rechtliches
Gehör im vorinstanzlichen Verfahren der Einsetzung einer Ersatzverwaltung.
2.1. Art. 15 VRP regelt den Anspruch auf rechtliches Gehör im kantonalen
Verwaltungsverfahren. Rechtliches Gehör ist „Personen und Behörden, gegen die sich
eine Eingabe richtet“ (Abs. 1), und „Betroffenen“, die durch eine Verfügung „erheblich
belastet“ werden (Abs. 2) zu gewähren. Gemäss Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung
der Schweizerischen Eidgenossenschaft (SR 101, BV) haben „die Parteien“ Anspruch
auf rechtliches Gehör. Wie im Wortlaut von Art. 29 Abs. 2 BV zum Ausdruck kommt,
sind die aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör fliessenden Rechte direkt mit der
Parteistellung verknüpft und damit den Parteien vorbehalten (vgl. BGer 1C_270/2011
vom 29. August 2011 E. 3.6 mit Hinweis auf BGE 130 II 521 E. 2.8). Die kantonale
Regelung verwendet zwar zur Umschreibung der Anspruchsberechtigten nicht den
Begriff der Partei, geht aber diesbezüglich nicht über das Bundesverfassungsrecht
hinaus, zumal Personen und Behörden, gegen die sich eine Eingabe richtet und
Betroffene, die durch eine Verfügung erheblich belastet werden, offensichtlich
Parteistellung zukommt. Ob dem Beschwerdeführer im Verfahren zur Einsetzung einer
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Ersatzverwaltung das rechtliche Gehör zu gewähren war, setzt deshalb voraus, dass er
einen Anspruch auf Beteiligung am Verfahren hatte.
2.2.
2.2.1. Das kantonale Verwaltungsverfahrensrecht regelt nicht ausdrücklich, wer im
Verfahren vor Verwaltungsbehörden als Beteiligter zu behandeln ist. Im
Zusammenhang mit der Regelung des rechtlichen Gehörs bestimmt – wie bereits
dargelegt – Art. 15 VRP, dass dieser Anspruch „Personen und Behörden, gegen die
sich eine Eingabe richtet“ (Abs. 1) sowie „Betroffenen“, die durch eine Verfügung
„erheblich belastet“ werden (Abs. 2), zukommt. Sodann ist gemäss Art. 25 Abs. 1 VRP
die Verfügung „den Betroffenen“ und „Dritten, deren eigene schutzwürdige Interessen
durch die Verfügung berührt werden“ zu eröffnen. In der Literatur wird ausgeführt, es
seien die vom Rechtsverhältnis unmittelbar erfassten Berechtigten und Verpflichteten
(Hauptbeteiligte), die am vorgängigen Verwaltungsverfahren, das auf Erlass der
Verfügung zielt, teilnehmen; an diesem Verfahren könnten aber auch Dritte beteiligt
sein, deren „unmittelbare Interessen“ durch die zwischen den Hauptbeteiligten
erzeugten Rechtswirkungen berührt seien (vgl. J. Stadelwieser, Die Eröffnung von
Verfügungen, St. Gallen 1994, S. 20). Angesichts des Wortlautes von Art. 25 Abs. 1
VRP und der dazu in der Literatur vertretenen Auffassung ist davon auszugehen, dass
nach st. gallischem Verwaltungsverfahrensrecht Anspruch auf Beteiligung am
Verwaltungsverfahren hat, wer durch die zu erlassende Verfügung in eigenen
schutzwürdigen Interessen berührt ist. Dies entspricht dem Anspruch, wie er sich
entsprechend der Ausstrahlung der Rechtsmittellegitimation auf das erstinstanzliche
Verfahren (vgl. dazu I. Häner, Die Beteiligten im Verwaltungsverfahren und
Verwaltungsprozess, Zürich 2000, Rz. 265 ff.) aus den bundesrechtlichen Vorgaben zur
Einheit des Verfahrens ergibt.
Nach Art. 111 Abs. 1 des Bundesgesetzes über das Bundesgericht (SR 173.110, BGG)
muss sich am Verfahren vor allen kantonalen Vorinstanzen als Partei beteiligen können,
wer zur Beschwerde an das Bundesgericht berechtigt ist. Soweit einer Person nach
Art. 89 Abs. 1 BGG gegen letztinstanzliche kantonale Entscheide die Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht offen steht, haben die
Kantone ihr im Verwaltungsverfahren Parteistellung zu gewähren. Zur Beschwerde in
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öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist nach Art. 89 Abs. 1 BGG berechtigt, wer vor
der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme
erhalten hat (lit. a), durch den angefochtenen Entscheid oder Erlass besonders berührt
ist (lit. b) und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat
(lit. c). Die Voraussetzungen von Art. 89 Abs. 1 lit. b und lit. c BGG hängen eng
zusammen. Als schutzwürdig gilt jedes praktische oder rechtliche Interesse, welches
eine von der Verfügung betroffene Person an deren Änderung oder Aufhebung geltend
machen kann. Das schutzwürdige Interesse besteht im praktischen Nutzen einer
Gutheissung der Beschwerde oder – anders ausgedrückt – im Umstand, einen Nachteil
wirtschaftlicher, ideeller, materieller oder anderweitiger Natur zu vermeiden, welchen
der angefochtene Entscheid mit sich bringen würde. Das rechtliche oder auch bloss
tatsächliche Interesse braucht somit mit dem Interesse, das durch die als verletzt
bezeichnete Norm geschützt wird, nicht übereinzustimmen. Immerhin wird verlangt,
dass der Beschwerdeführer durch die Verfügung stärker als jedermann betroffen ist
und in einer besonderen, beachtenswerten, nahen Beziehung zur Streitsache steht.
Diesem Erfordernis kommt dann eine ganz besondere Bedeutung zu, wenn - wie
vorliegend - nicht der Verfügungsadressat im materiellen Sinn, sondern ein Dritter den
Entscheid anficht (BGE 136 II 281 E. 2.2 S. 284; 131 V 362 E. 2.1 S. 365 f.; je mit
Hinweisen). Ein schutzwürdiges Interesse liegt diesfalls nicht schon dann vor, wenn
jemand irgendeine Beziehung zum Streitobjekt zu haben behauptet. Vielmehr muss
eine spezifische Beziehungsnähe dargetan sein. Eine bloss mittelbare Betroffenheit
genügt nicht (BGE 128 II 211 E. 2.3 S. 217 mit Hinweisen; BGer 1C_270/2011 vom 29.
August 2011 E. 3.2). Für die Frage nach dem besonders schutzwürdigen Interesse und
mithin nach der Parteistellung sind die konkreten Umstände des Einzelfalls von
Bedeutung (BGer 2C_762/2010 vom 2. Februar 2011 E. 4.4 mit Hinweis auf BGE 123 II
76 E. 5b/bb).
2.2.2. Gemäss Art. 159 GG trifft das zuständige Departement Massnahmen zur
Wiederherstellung oder Sicherung der gesetzlichen Ordnung (Abs. 1) und kann dabei
unter anderem dann eine Ersatzverwaltung einsetzen, wenn die oberste
Verwaltungsbehörde nicht beschlussfähig ist (Abs. 2 Ingress und lit. f). Die Bestimmung
ist Teil der allgemeinen Regeln zur Staatsaufsicht über die Gemeinden (Art. 155-161
GG), welche die in Art. 100 der Kantonsverfassung (sGS 111.1, KV) verankerten
Grundzüge der Aufsicht des Kantons über die Gemeinden konkretisieren. Die
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Einsetzung einer Ersatzverwaltung ist dementsprechend eine aufsichtsrechtliche
Massnahme. An diesem aufsichtsrechtlichen Verfahren sind neben dem für den Erlass
der Verfügung zuständigen Departement einerseits die Politische Gemeinde, für welche
eine Ersatzverwaltung zu bestimmen ist, und anderseits jene Politische Gemeinde
beziehungsweise jene Personen, welche als Ersatzverwaltung amten sollen, zu
beteiligen. Allein diese Politischen Gemeinden und ihre Behörden werden aus der
Verfügung, mit welcher eine Ersatzverwaltung eingesetzt wird, berechtigt und
verpflichtet. Zu prüfen ist, ob darüber hinaus weitere Personen Anspruch auf eine
Beteiligung an diesem Verfahren haben.
Der Beschwerdeführer wird durch die Verfügung, mit welcher die Vorinstanz eine
Ersatzverwaltung für den Gemeinderat der Politischen Gemeinde A. eingesetzt hat,
weder berechtigt noch verpflichtet noch wurde einem von ihm gestellten dahin
gehenden Ersuchen nicht entsprochen; er ist dementsprechend zu Recht nicht
primärer Adressat der angefochtenen Verfügung (vgl. Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 407).
Als an dem durch die Verfügung begründeten Rechtsverhältnis nicht beteiligter Dritter
ist er zur selbständigen Anfechtung in der Sache befugt, wenn er daran, dass das
durch eine Verfügung begründete Rechtsverhältnis anders geregelt wird, persönlich
und mehr als jedermann interessiert ist. Vorausgesetzt wird, dass eine besondere,
beachtenswerte, nahe Beziehung zum Streitgegenstand besteht (vgl. Cavelti/Vögeli,
a.a.O., Rz. 412). Da die Ersatzverwaltung einzig zum Zweck eingesetzt wurde, über ein
Baugesuch und die dagegen von ihm erhobene Einsprache bzw. seinen Rekurs zu
befinden, erscheint der Beschwerdeführer zwar mehr als jedermann an dem durch die
Verfügung begründeten Rechtsverhältnis interessiert.
Indessen muss auch das Interesse des Dritten an der Beschwerdeerhebung
schutzwürdig im Sinn von Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP sein. Die
Zulassung zum Verfahren wird somit von einer bestimmten Interessenqualität abhängig
gemacht (vgl. Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 389). Der Begriff des „schutzwürdigen
Interesses“ hat einen stark wertenden Charakter. Gemeint sind stets Interessen, die es
rechtfertigen, geschützt zu werden. Die besondere Beziehungsnähe wird deshalb
verneint, wenn der Betroffene durch den angefochtenen Akt keinen persönlichen,
unmittelbaren Nachteil erleidet oder er ein bloss mittelbares oder ausschliesslich
allgemeines öffentliches Interesse geltend machen kann (BGer 2C_762/2010 vom 2.
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Februar 2011 E. 4.1 mit Hinweis unter anderem auf BGE 135 II 172 E. 2.1, 135 II 145 E.
6.1; Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 392).
2.2.3. Die Einsetzung einer Ersatzverwaltung wurde erforderlich, weil der
Beschwerdeführer im vorherigen baurechtlichen Rekursverfahren erfolgreich die
Beschlussfähigkeit des Gemeinderates der Politischen Gemeinde A. bestritten hatte
und das Baudepartement zum Schluss gekommen war, es sei nicht seine Aufgabe,
anstelle des Gemeinderates über das gegen die Verfügung der Baukommission
erhobene Rechtsmittel zu befinden. Vielmehr hatte es die Politische Gemeinde A. auf
die Möglichkeit hingewiesen, bei der zuständigen Aufsichtsbehörde die Einsetzung
einer Ersatzverwaltung zu beantragen. Der Rekursentscheid vom 11. Februar 2015
wurde – nach dem Rückzug der dagegen von der Politischen Gemeinde A. und dem
Gemeindepräsidenten erhobenen Beschwerden – rechtskräftig. Insbesondere wurde
beschwerdeweise nicht geltend gemacht, das kantonale Baudepartement hätte an
Stelle des nicht beschlussfähigen Gemeinderates entscheiden müssen.
Bei dieser Ausgangslage kann über das (neue) Baugesuch des Präsidenten der
Politischen Gemeinde A. und über die vom Beschwerdeführer dagegen erhobene
Einsprache bzw. seinen Rekurs einzig eine Ersatzverwaltung befinden. Ein
schutzwürdiges unmittelbares Interesse an der Anfechtung der Verfügung in der Sache
legt der Beschwerdeführer nicht dar. Das allfällige Interesse, dass das Baugesuch des
Präsidenten weder von den Behörden der politischen Gemeinde A. noch von einer
Ersatzverwaltung behandelt werden kann, erscheint – auch wenn die Beweggründe für
das Einlegen eines Rechtsmittels grundsätzlich nicht erheblich sind (Cavelti/Vögeli,
a.a.O., Rz. 392) – jedenfalls nicht als schutzwürdig. Der Beschwerdeführer selbst bringt
keine sachlichen Gründe dafür vor, weshalb er am vorinstanzlichen Verfahren hätte
beteiligt werden müssen. Insbesondere begründet er nicht, weshalb er – ohne
widersprüchlich zu argumentieren – einerseits den Gemeinderat der Politischen
Gemeinde – zu Recht – als nicht beschlussfähig ansah und im baurechtlichen
Rechtsmittelverfahren auch nicht die Auffassung vertrat, das kantonale
Baudepartement hätte anstelle des nicht beschlussfähigen Gemeinderates der
Politischen Gemeinde A. über Baugesuch und Einsprachen befinden müssen, und
anderseits gleichzeitig die Einsetzung einer Ersatzverwaltung als unzulässig erachtet.
Er macht denn auch – zu Recht – keinerlei Ausführungen dazu, wer seiner Auffassung
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nach über die Baugesuche des Gemeindepräsidenten und die dagegen erhobenen
Einsprachen bzw. Rekurse befinden sollte. Schliesslich kann – was auch der
Beschwerdeführer in seinen Eingaben nicht vorträgt – nicht ernsthaft davon
ausgegangen werden, es gebe schlicht keine Behörde, welche zur Behandlung des
Baugesuches eines Gemeindepräsidenten zuständig sei, zumal auch ein
Gemeindepräsident einen aus Art. 29 Abs. 1 BV und dem Verbot der formellen
Rechtsverweigerung abgeleiteten verfassungsrechtlichen Anspruch auf die Behandlung
seines formgerecht in seiner eigenen Gemeinde eingereichten Baugesuchs hat (vgl. G.
Steinmann, in: Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender, Die schweizerische
Bundesverfassung, 3. Aufl. 2014, N 18 zu Art. 29 BV).
Die angefochtene Verfügung ist für den Beschwerdeführer mit keinem erkennbaren
Nachteil verbunden. Vielmehr führt sie dazu, dass über seine Einsprache bzw. seinen
Rekurs gegen ein Baugesuch entschieden werden kann. Auch wenn der
Beschwerdeführer an der Einsetzung der Ersatzverwaltung für den nicht
beschlussfähigen Gemeinderat der Politischen Gemeinde A. nicht beteiligt wird, bleibt
sein Anspruch auf Beurteilung seiner Einsprache bzw. seines Rekurses gegen das
Baugesuch durch eine unabhängige Behörde, wie er sich aus Art. 29 Abs. 1 der
Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (SR 101, BV) ableitet (vgl.
BGer 1C_903/2013 vom 10. August 2015 E. 2.1, BGE 140 I 326 E. 6), durchsetzbar. Ist
er der Auffassung, Mitglieder der eingesetzten Ersatzverwaltung – vorliegend des
Gemeinderates der Politischen Gemeinde B. – seien ihrerseits befangen, kann er diese
Rüge im baurechtlichen Verfahren vorbringen.
2.3. Zusammenfassend ergibt sich, dass der Beschwerdeführer zu Recht am
vorinstanzlichen Verfahren nicht beteiligt wurde. Folglich steht auch keine Verletzung
seines Anspruchs auf rechtliches Gehör in Frage. Die Beschwerde ist
dementsprechend abzuweisen.
3. (...).