Decision ID: 84cbbf62-db9c-467e-b9e5-d5446baffabf
Year: 2007
Language: de
Court: ZH_VG
Chamber: ZH_VG_001
Canton: ZH
Region: Zürich
Law Area: public_law

hat sich ergeben:
hat sich ergeben:
I. A. Mit Schreiben vom 18. September 2000 gelangte die Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich an Dr. med. A, geboren 1931, mit der Anfrage, ob er nach Erreichung seines 70. Altersjahres seine Praxis weiterführen wolle, wofür er gemäss § 8 Gesundheitsgesetz vom 4. November 1962 (GesundheitsG, LS 810.1) in Verbindung mit § 1 Abs. 3 Ärzteverordnung (ÄrzteV, LS 811.11) einen Antrag mit einem ärztlichen Zeugnis einreichen müsse. Stattdessen könne er sich auch für eine "Seniorenpraxisbewilligung" entscheiden, welche eine eingeschränkte Praxisbewilligung zur Behandlung seiner nächsten Angehörigen, des engsten Freundeskreises sowie für die Erstellung von Gutachten beinhalte oder aber die Praxistätigkeit ganz aufgeben. In der Folge reichte Dr. med. A ein Gesuch für eine Seniorenpraxisbewilligung ein. Die Gesundheitsdirektion verlängerte daher mit Verfügung vom 16. November 2000 die Bewilligung zur selbstständigen ärztlichen Tätigkeit unter den genannten Beschränkungen bis am 31. Januar 2004 und mit Verfügung vom 3. November 2003 um weitere drei Jahre bis am 31. Januar 2007.
B. Mit Schreiben vom 8. Oktober 2006 teilte C, ehemalige Angestellte bei der Sterbehilfeorganisation D, der Gesundheitsdirektion mit, Dr. med. A sei verantwortlich für die Ausstellung von Express-Rezepten für Natrium-Pentobarbital. In der Folge wies die Gesundheitsdirektion Dr. med. A mit Schreiben vom 12. Oktober 2006 darauf hin, die Seniorenberufsausübungsbewilligung beinhalte lediglich die Behandlung (und somit auch die Rezeptierung) des nächsten Familien- bzw. engsten Bekanntenkreises. Er werde daher aufgefordert, die Rezeptierung für Personen, welche nicht dem engsten Familien- bzw. Bekanntenkreis angehörten, umgehend einzustellen. Zudem wurde angedroht, ihn für den Bezug und die Rezeptierung von Medikamenten, die unter das Betäubungsmittelgesetz vom 3. Oktober 1951 (BetmG, SR 812.121) fallen, zu sperren und die Seniorenberufsausübungsbewilligung nach deren Ablauf im Januar 2007 nicht mehr zu verlängern. Mit Stellungnahme vom 9. November 2006 stellte sich Dr. med. A, nunmehr anwaltlich vertreten, zusammengefasst auf den Standpunkt, die Seniorenpraxisbewilligung sei nicht gesetzmässig, weshalb seiner diesbezüglichen früheren Zustimmung keine bindende Wirkung zukomme. Die Tätigkeit für D falle zudem unter die auch für Seniorenpraxisbewilligungen zulässigen Tätigkeiten. Bei den – verfügungsmässig erlaubten – Begutachtungen der Patienten habe er mit aller Sorgfalt gehandelt. Das Ausstellen eines Rezepts für Natrium-Pentobarbital sei im Wesentlichen eine Formsache und keine vom Gesundheitsgesetz erfasste eigenständige medizinische Verrichtung. Die Verschreibung sei lediglich die Konsequenz des Gutachtens. Das verschriebene Mittel bezwecke die Herbeiführung des Todes, weshalb die Verschreibung auch keine Behandlung darstelle. Keinesfalls liege ein Grund für eine Nichtverlängerung der Praxisbewilligung vor, auch dann nicht, wenn die Tätigkeit als unzulässig erachtet würde, habe er doch die Tätigkeit für D in der Meinung einer Begutachtung und mit besten Absichten ausgeübt. Die Gesundheitsdirektion entgegnete mit Schreiben vom 22. November 2006, nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts müsse die Tätigkeit eines Arztes für die Organisation D als ärztliche Tätigkeit im Sinne der Gesundheitsgesetzgebung betrachtet werden. Dr. med. A habe trotz freiwilligen Verzichts auf eine uneingeschränkte Praxisbewilligung die ärztliche Tätigkeit gegenüber unbestimmten Dritten ausgeübt, welches Verhalten Fragen nach der Vertrauenswürdigkeit sowie hinsichtlich seiner aktuellen und künftigen Bewilligungsfähigkeit aufwerfe.
C. Mit Eingabe vom 3. Januar 2007 ersuchte Dr. med. A die Gesundheitsdirektion um eine Erweiterung der erteilten Seniorenpraxisbewilligung, so dass er seine ärztliche Tätigkeit nebst dem Verwandten- und Freundeskreis neu auf jenen Personenkreis ausweiten könne, der Rat und Hilfe bei der Sterbehilfeorganisation suche, wobei er für letzteren Personenkreis seine ärztliche Tätigkeit auf die Erstellung von Gutachten einschliesslich Rezeptur von Natrium-Pentobarbital beschränke. Die Gesundheitsdirektion stellte sich mit Schreiben vom 31. Januar 2007 auf den Standpunkt, die Untersuchung eines Sterbewilligen und Rezeptierung des tödlich wirkenden Natrium-Pentobarbitals benötige zwingend eine ordentliche Praxisbewilligung. Dr. med. A habe klar gegen die Bewilligung der Gesundheitsdirektion vom 3. November 2003 verstossen. Zudem habe er offensichtlich lediglich ein Gespräch mit den Sterbewilligen geführt und anschliessend das Rezept für Natrium-Pentobarbital ausgestellt. Die Freitodbegleitung habe noch am selben Tag stattgefunden. Dr. med. A habe klar gegen die §§ 12 bzw. 7 GesundheitsG verstossen, weshalb von einer Verlängerung oder gar Erweiterung der Seniorenpraxisbewilligung abgesehen werde. Dem entgegnete Dr. med. A mit Schreiben vom 12. Februar 2007, seine Untersuchung habe sich jeweils aufgrund der zur Verfügung stehenden Unterlagen darauf beschränken dürfen und müssen, die Übereinstimmung des aus den Akten gewonnenen Krankheitsbildes mit der Realität sowie die Urteilsfähigkeit des Patienten und die Konstanz seines Sterbewunsches festzustellen. Seine Tätigkeit sei zudem keine medizinische im Sinne der kantonalen Gesetzgebung. Die Gesundheitsdirektion teilte Dr. med. A mit Schreiben vom 21. März 2007 mit, dass sie an ihrem Entscheid festhalte, von der Verlängerung bzw. Erweiterung der Seniorenpraxisbewilligung abzusehen.
D. Am 30. Juli 2007 erliess die Gesundheitsdirektion auf Verlangen von Dr. med. A eine Verfügung, wonach von der Verlängerung bzw. Erweiterung für die Seniorenpraxisbewilligung abgesehen werde.
II.
Gegen die ablehnende Verfügung der Gesundheitsdirektion vom 30. Juli 2007 erhob Dr. med. A am 19. September 2007 Beschwerde an das Verwaltungsgericht mit den Anträgen auf Aufhebung des genannten Entscheids. Im Weiteren sei ihm die Berufsausübungsbewilligung mit sofortiger Wirkung um drei Jahre zu verlängern und es sei festzustellen, dass die Bewilligung ohne Einschränkung hinsichtlich des Patientenkreises und ohne sachliche Beschränkung betreffend die ärztliche Tätigkeit bestehe, alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten des Staates. Am 1. Oktober 2007 reichte er eine Einstellungsverfügung der Staatsanwaltschaft IV des Kantons Zürich ein. Gegenstand der eingestellten Untersuchung war die Frage gewesen, ob der Beschwerdeführer bei einem sterbewilligen Patienten dessen Urteilsfähigkeit genügend abgeklärt hatte. Die Staatsanwaltschaft kam zum Schluss, die Urteilsunfähigkeit könne nicht rechtsgenügend nachgewiesen werden. Die Gesundheitsdirektion beantragte mit Beschwerdeantwort vom 16. November 2007 die Abweisung der Beschwerde, unter Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten des Beschwerdeführers.

Die Kammer zieht in Erwägung:
1. 1.1 Das Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der gegen die Verfügung der Gesundheitsdirektion vom 30. Juli 2007 erhobenen Beschwerde sachlich und funktionell zuständig (§ 41 in Verbindung mit § 19a Abs. 2 Ziff. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG]).
1.2 Soweit der Beschwerdeführer beantragt, es sei festzustellen, dass die Berufsausübungsbewilligung ohne Einschränkung hinsichtlich des Patientenkreises und ohne sachliche Beschränkung bezüglich der ärztlichen Tätigkeit bestehe, ist darauf nicht einzutreten, da dieses Begehren im Antrag, es sei ihm die Berufsausübungsbewilligung mit sofortiger Wirkung um drei Jahre zu verlängern (womit er klarerweise eine ordentliche Praxisbewilligung ohne weitere Auflagen meint), schon enthalten ist (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 19 N. 62). Entsprechend beantragt der Beschwerdeführer denn auch, das Verwaltungsgericht solle im Rahmen der reformatorischen Tätigkeit die betreffende Bewilligung direkt erteilen.
1.3 Der Beschwerdeführer hatte vor der Vorinstanz lediglich eine dahingehende Erweiterung der Seniorenpraxisbewilligung verlangt, dass er seine ärztliche Tätigkeit nebst dem Verwandten- und Freundeskreis neu auf jenen Personenkreis ausweiten könne, der Rat und Hilfe bei der Sterbehilfeorganisation suche, wobei er sich für letzteren Personenkreis auf die Erstellung von Gutachten einschliesslich Rezeptur von Natrium-Pentobarbital beschränken wolle. Somit geht das vorliegend gestellte Begehren auf Erteilung einer uneingeschränkten Berufsausübungsbewilligung über das vor der Vorinstanz gestellte Begehren hinaus (dazu Kölz/Bosshart/Röhl, § 54 N. 4). Da die Frage einer allfälligen Ausweitung der Berufsausübungsbewilligung aber auch damit zusammenhängt, in welchem Umfang das am 1. September 2007 in Kraft getretene Bundesgesetz vom 23. Juni 2006 über die universitären Medizinalberufe (Medizinalberufegesetz, MedBG, SR 811.11) zur Anwendung gelangt, was eine Frage des materiellen Rechts bildet, kann insoweit auf das erweiterte Begehren eingegangen werden, was sich auch aus prozessökonomischen Gründen rechtfertigt (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 20 N. 50).
1.3 Der Beschwerdeführer hatte vor der Vorinstanz lediglich eine dahingehende Erweiterung der Seniorenpraxisbewilligung verlangt, dass er seine ärztliche Tätigkeit nebst dem Verwandten- und Freundeskreis neu auf jenen Personenkreis ausweiten könne, der Rat und Hilfe bei der Sterbehilfeorganisation suche, wobei er sich für letzteren Personenkreis auf die Erstellung von Gutachten einschliesslich Rezeptur von Natrium-Pentobarbital beschränken wolle. Somit geht das vorliegend gestellte Begehren auf Erteilung einer uneingeschränkten Berufsausübungsbewilligung über das vor der Vorinstanz gestellte Begehren hinaus (dazu Kölz/Bosshart/Röhl, § 54 N. 4). Da die Frage einer allfälligen Ausweitung der Berufsausübungsbewilligung aber auch damit zusammenhängt, in welchem Umfang das am 1. September 2007 in Kraft getretene Bundesgesetz vom 23. Juni 2006 über die universitären Medizinalberufe (Medizinalberufegesetz, MedBG, SR 811.11) zur Anwendung gelangt, was eine Frage des materiellen Rechts bildet, kann insoweit auf das erweiterte Begehren eingegangen werden, was sich auch aus prozessökonomischen Gründen rechtfertigt (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 20 N. 50).
2. 2.1 Der Beschwerdeführer stellt sich auf den Standpunkt, das Medizinalberufegesetz sehe eine abschliessende Regelung betreffend die Voraussetzungen für die Bewilligung zur Ausübung von Medizinalberufen vor. Was die Limitierung der Berufsausübung durch eine fixe Altersgrenze anbelange, ergebe sich aus Art. 36 Abs. 1 MedBG e contrario, dass eine solche nicht zulässig sei. Sodann seien die Kantone auch nicht befugt, Einschränkungen der Bewilligungen im Bereich der vom Bewilligungsinhaber behandelten Personen vorzusehen. Nebenbestimmungen in der Form von Auflagen oder Bedingungen seien im Sinne des Verhältnismässigkeitsprinzips nur dann gerechtfertigt, wenn eine Bewilligung ohne Verknüpfung mit einer Auflage oder Bedingung nicht erteilt werden dürfte. Somit habe er, der Beschwerdeführer, von Gesetzes wegen auch im Alter von über 70 Jahren Anspruch auf eine bedingungslose und auflagenfreie Berufsausübungsbewilligung. Im Weiteren sehe das Gesundheitsgesetz als zwingender Erlass lediglich einen einzigen Typus der Berufsausübungsbewilligung vor, was auch für über 70-jährige Ärzte gelte. Eine Berufsausübungsbewilligung könne zwar mittels Nebenbestimmungen inhaltlich modifiziert werden, was aber zwingend einer gesetzlichen Grundlage bedürfe. Daran ändere nichts, dass er den Einschränkungen zugestimmt habe, sei eine solche Einwilligung doch jederzeit einseitig widerrufbar. Eine vom Gesetz abweichende Einführung verschiedener Berufsausübungsbewilligungen ab dem 70. Altersjahr verstosse überdies gegen Sinn und Zweck des Gesundheitsgesetzes und damit gegen das öffentliche Interesse. Unabhängig von der Tatsache, ob ein Arzt lediglich die nächsten Angehörigen und den engsten Freundeskreis behandle respektive seine Tätigkeit auf die Erstellung von Gutachten beschränke oder ob er alle möglichen Patienten und die ganze Palette ärztlicher Tätigkeiten ausübe, dürfe die Berufsausübungsbewilligung nur erteilt werden, wenn die Bedingungen von § 8 GesundheitsG erfüllt seien.
Die Beschwerdegegnerin macht geltend, dass das Medizinalberufegesetz – insbesondere die Art. 36 f. – erst seit dem 1. September 2007 in Kraft, die angefochtene Verfügung jedoch bereits am 30. Juli 2007 ergangen sei, weshalb sich diese auf die damals geltenden Rechtsgrundlagen stütze. Da sich der Entscheid auf Vorfälle beziehe, die sich vor Inkrafttreten des Medizinalberufegesetzes ereignet hätten, komme das neue Gesetz nicht zur Anwendung. Bei der Seniorenpraxisbewilligung verzichte der praxisberechtigte Arzt freiwillig darauf, seinen Beruf gegenüber jedermann auszuüben und sei ausdrücklich damit einverstanden, künftig nur noch die nächsten Angehörigen und den engsten Freundeskreis zu behandeln und Gutachten zu erstellen. Im Gegenzug verzichte die Gesundheitsdirektion darauf, die Bewilligungsvoraussetzungen kostenpflichtig zu überprüfen. Diese Bewilligung sei zwar im Gesundheitsgesetz nicht geregelt, ergebe sich aber aus dem Schluss vom Stärkeren auf das Schwächere. Die Frage, ob die Seniorenpraxisbewilligung bzw. die darauf beruhende Absichtserklärung des Beschwerdeführers rechtmässig seien, könne aber offen bleiben, da dem Beschwerdeführer sowohl nach dem alten als auch dem neuen Recht die Vertrauenswürdigkeit abzusprechen sei.
2.2 Vorliegend werden diverse Fragen aufgeworfen, welche sich teilweise nach bisherigem, teilweise nach neuem Recht beurteilen. Mit dem Inkrafttreten des Medizinalberufegesetzes sind gewisse kantonale Bestimmungen obsolet geworden. So wird die selbstständige Berufsausübung neu auf Bundesebene geregelt und die Kantone haben ihre diesbezüglichen Kompetenzen verloren (Thomas Gächter/Daniela Tremp, Arzt und seine Grundrechte in: Arztrecht in der Praxis, Moritz W. Kuhn/Tomas Poledna [Hrsg.], 2. A., Zürich 2007, S. 31; Mario Marti/Philipp Straub, Arzt und Berufsrecht, daselbst, S. 235 f.; Boris Etter, Medizinalberufegesetz, Bern 2006, Art. 36 N. 1). Für neue Praxisbewilligungen müssen daher die Voraussetzungen des Medizinalberufegesetzes entsprechend erfüllt sein.
2.2.1 Das am 1. September 2007 in Kraft getretene Medizinalberufegesetz enthält einige Übergangsbestimmungen. Art. 65 Abs. 1 MedBG bestimmt, dass die Inhaberinnen und Inhaber eines eidgenössischen Diploms der Medizin, die am 1. Juni 2002 im Besitz einer kantonalen Bewilligung zur selbstständigen Berufsausübung waren, weiterhin berechtigt sind, ihren Beruf ohne eidgenössischen Weiterbildungstitel selbstständig in der ganzen Schweiz auszuüben. Diejenigen, die vor diesem Datum keinen Weiterbildungstitel erhalten hatten, erhalten einen ihrer praktischen und theoretischen Weiterbildung entsprechenden Titel.
Auf den Begriff des "Weiterbildungstitels" braucht nicht weiter eingegangen zu werden. Aus der genannten Bestimmung ergibt sich aber klar, dass ein Arzt, welcher am 1. Juni 2002 im Besitz einer kantonalen Praxisbewilligung war, auch nach Inkrafttreten des Medizinalberufegesetzes zur Führung seiner Praxis befugt ist. Ob der Terminus "kantonale Praxisbewilligung" auch so genannte "Seniorenpraxisbewilligungen" mit einbezieht, ist eine Auslegungsfrage. Da es sich bei einer Seniorenpraxisbewilligung um eine – wenn auch beschränkte – kantonale Bewilligung handelt, dürfte das Medizinalberufegesetz einer bereits laufenden Seniorenpraxisbewilligung grundsätzlich nicht entgegenstehen. Inwieweit solche Seniorenpraxisbewilligungen unter dem neuen Gesetz verlängert oder bei Vorhandensein der entsprechenden Voraussetzungen im Sinne einer Anpassung sogar in ordentliche Praxisbewilligungen (das heisst solche ohne weitere Beschränkungen) umgewandelt werden könnten, braucht vorliegend nicht weiter abgeklärt zu werden. Wie sich nämlich noch zeigen wird, sind beim Beschwerdeführer die Voraussetzungen für eine Bewilligung nicht erfüllt. Immerhin ist aber festzuhalten, dass mit dem Inkrafttreten des Medizinalberufegesetzes keinesfalls Seniorenpraxisbewilligungen automatisch in ordentliche Praxisbewilligungen umgewandelt worden sind. Den Kantonen bleibt die Präzisierung der in Art. 36 Abs. 1 lit. b MedBG aufgeführten persönlichen Voraussetzungen für die Polizeierlaubnis – um eine solche handelt es sich bei einer Praxisbewilligung – weiterhin vorbehalten. So können sie zum Beispiel zum Zweck des Nachweises der persönlichen Voraussetzungen die Vorlage eines Leumundzeugnisses oder eines ärztlichen Attestes vorschreiben (Marti/Straub in: Arztrecht in der Praxis, S. 236). Die Befristung der Bewilligung zur selbstständigen Berufsausübung bis zum Ablauf des 70. Altersjahrs gemäss § 1 Abs. 3 ÄrzteV bezweckt denn auch nichts anderes als eine regelmässige Kontrolle der persönlichen Voraussetzungen des Praxisinhabers (vgl. auch Art. 37 MedBG). Die Gesundheitsdirektion verlangt für eine Erneuerung der Bewilligung ohne Auflagen um weitere drei Jahre ein ärztliches Zeugnis. Wenn nun eine Seniorenpraxisbewilligung ohne weitergehende Prüfung der persönlichen Voraussetzungen des Praxisinhabers erteilt worden ist und sich Letzterer im Gegenzug verpflichtet hat, nur noch Gutachten zu erstellen bzw. die nächsten Angehörigen und den engsten Freundeskreis zu behandeln (diese Personen kennen den Arzt naturgemäss gut und wären in der Regel in der Lage, allfällige Persönlichkeitsveränderungen zu erkennen), so versteht sich von selbst, dass bei einer Ausdehnung der Praxistätigkeit der Nachweis der entsprechenden persönlichen Voraussetzungen nachgereicht werden müsste. Zudem wäre der Erlass einer Verfügung abzuwarten, welche die Erfüllung der Voraussetzungen für eine uneingeschränkte Praxistätigkeit bestätigt (Etter, Art. 34 N. 20).