Decision ID: 93056d31-9231-430a-8540-530ba69c64f4
Year: 2006
Language: fr
Court: VD_TC
Chamber: VD_TC_031
Canton: VD
Region: Région lémanique
Law Area: public_law

Vu les faits suivants
A. A la suite de contrôles effectués les 24 et 30 novembre 2005, dans le cadre de la lutte contre le travail illicite dans le secteur de l'hôtellerie-restauration, le Service de l'emploi a constaté que le Café-restaurant X._, à Lausanne, (ci-après : X._ou l'employeur) employait sans autorisation trois ressortissants équatoriens, Z._, A._et B._, engagés respectivement depuis le 4 janvier 2002, le 1er février 2005 et le 1er juin 2005. L'employeur a reconnu les faits et déclaré spontanément qu'il allait renoncer aux services des prénommés. Le 22 décembre 2005, l'Office cantonal de la main-d'oeuvre et du placement (OCMP) a demandé au X._de se déterminer sur les faits qui lui étaient reprochés, à savoir l'emploi de trois ressortissants étrangers en situation irrégulière.
B. Le 4 janvier 2006, X._a répondu à l'OCMP qu'il avait licencié Z._ et A._au 31 janvier 2006 et B._ au 16 décembre 2005. Il a précisé que B._ était sur le point de se marier et qu'il avait déposé une demande d'autorisation de séjour par regroupement familial; le cas échéant, il serait immédiatement réengagé. Pour Z._, il a produit copie d'une demande de régularisation de ses conditions de séjour, présentée à l'autorité fédérale. L'employeur a rappelé les difficultés rencontrées dans l'hôtellerie pour trouver du personnel, en particulier pour les postes de l'office ou de casserolier. Il a ajouté qu'il s'était toujours acquitté des cotisations sociales et de l'impôt à la source pour les prénommés.
C. Le 13 janvier 2006, L'OCMP a dénoncé X._à la Préfecture du district de Lausanne, pour infraction à la loi fédérale sur le séjour et l'établissement des étrangers (art. 23 al. 4 LSEE).
D. Par décision du même jour, l'OCMP a sanctionné X._, par un refus d'entrer en matière sur toute demande de main-d'oeuvre étrangère présentée durant les six mois à venir. Il a notamment invoqué les motifs suivants :
"Si nous avons pris bonne note des circonstances que vous invoquez, nous constatons toutefois que vous avez employé les personnes susmentionnées alors qu'elles étaient en infraction, puisqu'elle n'étaient pas en possession des autorisations nécessaires, délivrées par les autorités compétentes. A cet égard, nous tenons à vous informer que le paiement des cotisations aux assurances sociales ne dispense pas l'employeur de requérir et d'obtenir les autorisations nécessaires en faveur de ses collaborateurs étrangers.
Au vu de ce qui précède et compte tenu de la gravité du cas d'espèce, nous vous informons que nous avons décidé d'appliquer l'article 55 de l'Ordonnance limitant le nombre des étrangers (OLE), lequel dispose que ‘L'Office cantonal de l'emploi peut rejeter totalement ou partiellement les demandes de main-d'oeuvre présentées par un employeur ayant enfreint à plusieurs reprises ou gravement le droit des étrangers et ce, indépendamment de la procédure pénale.’"
Le 28 janvier 2006, X._a interjeté un recours auprès du Tribunal administratif contre la décision rendue par l'OCMP le 13 janvier 2006, concluant à une réduction de la durée de blocage des autorisations. Soulignant derechef les difficultés déjà évoquées en matière d’engagement de personnel, il a relevé qu’une non entrée les aggraverait encore. Il a confirmé avoir perçu les cotisations sociales et l'impôt à la source et les avoir reversés à la caisse ************.
Par décision du 7 février 2006, la juge instructeur du Tribunal administratif a suspendu l'exécution de la décision attaquée et invité provisoirement le Service de l'emploi à entrer en matière sur toute demande de main-d'oeuvre étrangère que le recourant pourrait lui présenter jusqu'à ce que la procédure de recours soit achevée.
L'OCMP s'est déterminé le 28 février 2006. Il a précisé que X._n'avait encore jamais fait l'objet d'une décision de non-entrée en matière ou d'une sommation de sa part. Toutefois, compte tenu de la gravité des faits reprochés à l'employeur - emploi de trois ressortissants étrangers clandestins, pendant près de quatre ans pour l'un d'eux -, la décision de non-entrée en matière sur toute demande de main-d'oeuvre étrangère pour une durée de quatre [sic] mois rendue le 13 janvier 2006 serait justifiée.
Le 2 mars 2006, le juge instructeur a notamment relevé le fait que la décision querellée portait sur une durée de six mois et non de quatre mois, comme l'indiquaient par inadvertance les déterminations.

Considérant en droit
1. Aux termes de l'art. 4 al. 1 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA; RSV 173.36), le Tribunal administratif connaît en dernière instance cantonale de tous les recours contre les décisions administratives cantonales ou communales lorsque aucune autre autorité n'est expressément désignée par la loi pour en connaître. Il est ainsi compétent pour statuer sur les recours interjetés contre les décisions du SPOP et de l'OCMP.
L'art. 31 al. 1 LJPA prévoit que le recours s'exerce par acte écrit dans les vingt jours dès la communication de la décision attaquée. En l'espèce, le recours a été déposé en temps utile et satisfait aux conditions formelles énoncées à l'art. 31 al. 2 et 3 LJPA. En outre, le recourant, en tant que destinataire de la décision attaquée, a manifestement qualité pour recourir au sens de l'art. 37 al. 1 LJPA, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
En dehors des cas où une disposition légale prévoit expressément le contrôle de l'opportunité d'une décision, le Tribunal administratif n'exerce qu'un contrôle en légalité, c'est-à-dire examine si la décision entreprise est contraire à une disposition légale ou réglementaire expresse, ou relève d'un excès ou d'un abus du pouvoir d'appréciation (art. 36 litt. a et c LJPA). La loi fédérale du 26 mars 1931 sur le séjour et l'établissement des étrangers (LSEE; RS 142.20) ne prévoyant aucune disposition étendant le pouvoir de contrôle de l'autorité de recours à l'inopportunité, ce grief ne saurait donc être examiné par le tribunal de céans.
2. Conformément à la jurisprudence, il y a abus du pouvoir d'appréciation lorsqu'une autorité, usant des compétences qui lui sont dévolues par la loi, se laisse guider par des considérations non pertinentes ou étrangères au but des dispositions applicables, ou statue en violation des principes généraux du droit administratif que sont l'interdiction de l'arbitraire, l'égalité de traitement, la bonne foi et la proportionnalité (cf. ATF 116 V 307 consid. 2).
3. a) Aux termes de l'art. 1a LSEE, tout étranger a le droit de résider sur le territoire suisse s'il est au bénéfice d'une autorisation de séjour ou d'établissement. L'art. 3 al. 3 LSEE stipule que l'étranger qui ne possède pas de permis d'établissement ne peut prendre un emploi, et un employeur ne peut l'occuper, que si l'autorisation de séjour lui en donne la faculté.
Indépendamment de la sanction pénale, prévue à l'art. 23 al. 4 LSEE, l'employeur s'expose à une sanction administrative, soit en l'occurrence celle aménagée par l'art. 55 de l'Ordonnance du 6 octobre 1986 limitant le nombre des étrangers (OLE; RS 823.21), aux al. 1 et 2 :
"1 Si un employeur enfreint à plusieurs reprises ou gravement les prescriptions du droit des étrangers, l'Office cantonal de l'emploi rejettera totalement ou partiellement ses demandes, indépendamment de la procédure pénale.
2 L'Office cantonal de l'emploi peut également mettre en garde le contrevenant par sommation écrite, sous menace d'application des sanctions."
Les Directives de l’IMES, actuellement l'ODM, consacrent le chiffre 487 aux dispositions pénales et aux sanctions (art. 54 et 55 OLE) et rappellent notamment ce qui suit :
"(...)
Les caractéristiques et l'activité de l'entreprise devant être prises en compte, notamment en cas de travail au noir, il appartient aux autorités du marché du travail d'infliger des sanctions administratives aux employeurs fautifs. Les mesures peuvent prendre la forme d'un refus partiel ou total des demandes d'engagement de main-d'oeuvre étrangère présentées par les employeurs fautifs. (...)
Il s'agit là d'une tâche délicate; aussi est-il particulièrement important qu'autorités du marché du travail et autorités compétentes en matière d'étrangers collaborent étroitement. L'IMES se tient à la disposition des cantons qui souhaiteraient des conseils.
Les problèmes économiques et sociaux sérieux que pose l'occupation illégale de travailleurs étrangers exigent une intervention énergique, mais nuancée de la part des autorités. La gravité de l'infraction commise par l'employeur détermine en principe la sévérité de la mesure administrative. Les autorités doivent cependant tenir compte du fait que le refus de toute nouvelle autorisation est une mesure qui, selon les circonstances, peut avoir des conséquences graves. C'est pourquoi, il faut avoir constamment à l'esprit les intérêts des travailleurs occupés légalement et partant, veiller à ne pas mettre en péril, par des sanctions trop sévères, l'emploi des autres travailleurs occupés dans l'entreprise.
Pour évaluer de manière objective les conséquences qu'entraînerait un blocage des autorisations, il importe de disposer d'indications précises sur l'entreprise fautive et l'effectif de son personnel et d'entendre au préalable des personnes responsables ou concernées. On tiendra par exemple compte du fait qu'une mesure trop draconienne sera plus durement ressentie par une petite entreprise dont la marge de manoeuvre est réduite, que par une grande. La composition du personnel doit également être prise en compte.
D'autres éléments d'appréciation peuvent être notamment:
● le nombre d'étrangers occupés illégalement et la durée de leur occupation,
● les conditions de travail et de rémunération,
● le paiement des prestations sociales,
● l'attitude de l'employeur.
Les sanctions peuvent donc varier selon la gravité de l'infraction et les circonstances. En règle générale, l'entreprise recevra d'abord un avertissement écrit concernant les sanctions qu'elle encourt, surtout s'il s'agit d'une première infraction ou d'une infraction mineure. La sanction - blocage des autorisations - peut ne s'appliquer qu'à certaines catégories d'étrangers ou à certains secteurs de l'entreprise, ou encore valoir pour un temps plus ou moins long selon les cas (trois, six, douze mois). Les sanctions ne devraient en principe pas porter sur les prolongations d'autorisations, car de tels refus pénaliseraient les travailleurs innocents.
La sanction doit être notifiée à l'employeur sous forme de décision contre laquelle, selon l'art. 53 OLE, un recours peut être interjeté. La portée et la durée de la sanction doivent être indiquées clairement. Selon l'art. 55 OLE, seules les autorités cantonales du marché du travail sont habilitées à décider des sanctions administratives; l'IMES ne l'est donc pas. (...)"
b) Le Tribunal administratif a rappelé la nécessité pour l'autorité d'adresser à l'entreprise un avertissement écrit, intitulé sommation selon la terminologie de l’art. 55 OLE, concernant les sanctions qu'elle encourt, surtout s'il s'agit d'une première infraction ou d'une infraction mineure, avant que ne soit prononcé à son encontre un blocage des autorisations. Il a jugé que le principe de la proportionnalité était violé en l'absence de sommation préalable (v. PE.2005.0416 du 28 mars 2006 consid. 4, PE.2005.0434 du 25 avril 2006 consid. 5). Il a toutefois retenu que la gravité de la faute - cinq travailleurs étrangers en situation irrégulière, dont certains pendant plusieurs années - pouvait justifier sans sommation une sanction de trois à six mois (v. PE.2005.0416 cité consid. 4). Pour le surplus, les cas suivants ont été jugés :
- confirmation d’une sanction de huit mois, établissement de taille relativement importante occupant un employé clandestin pendant trois mois, pas de paiement des charges sociales ni de résiliation de l’engagement, récidive après une sommation et une sanction antérieure de six mois (v. PE.2005.0361 du 17 février 2006 consid. 4) ;
- confirmation d’une sanction de six mois, établissement occupant un employé irrégulier en dépit d’une décision de refus, récidive après une sommation (v. PE.2003.0240 du 4 novembre 2003 consid. 4) ;
- confirmation d’une sanction de six mois, établissement persistant à occuper le même employé irrégulier, récidive après un simple avertissement et une sommation (v. PE.2003.0481 du 14 juillet 2004 consid. 4) ;
- confirmation d’une sanction de six mois, entreprise occupant trois travailleurs irréguliers, récidive après une sommation (v. PE.2004.0116 du 29 juillet 2004 consid. 5) ;
- réduction à trois mois d’une sanction de huit mois, société ayant sciemment passé outre un refus d’autorisation de l'autorité et gardé le travailleur irrégulier à son service pendant près de neuf mois, pas d’annonce à la caisse de compensation, pas de sommation antérieure (v. PE.2005.0318 du 13 février 2006 consid. 3b et 3c) ;
- réduction à trois mois d’une sanction de six mois, établissement ayant occupé un employé irrégulier pendant près d’une année, "petite entreprise", travailleur correctement rémunéré, prestations sociales et impôt à la source payés, faits spontanément admis, récidive après une sommation (v. PE.2004.0087 du 13 septembre 2004 consid. 5);
- réduction à trois mois d’une sanction de six mois, établissement occupant trois employés irréguliers, pas de sommation antérieure (v. PE.2005.0143 du 9 décembre 2005 consid. 3b) ;
- réduction à trois mois d’une sanction de six mois, entreprise occupant un seul travailleur irrégulier pour un jour au plus, récidive après une sommation (PE.2001.0284 du 14 février 2002 consid. 7) ;
- confirmation d’une sanction de deux mois, entreprise ayant occupé un employé irrégulier, récidive après un simple avertissement et une sommation (PE.2002.0334 du 23 juin 2003 consid. 5) ;
- réduction à trois mois d’une sanction de six mois, entreprise occupant un travailleur irrégulier pour un jour au plus, récidive après une sommation (PE.2001.0284 du 14 février 2002 consid. 7) ;
- annulation d’une sanction de trois mois, remplacée par une sommation, entreprise occupant un travailleur irrégulier, pas de sommation antérieure (PE.2005.0434 du 25 avril 2006 consid. 5).
4. En l'espèce, le recourant a certes commis une faute grave, puisqu'il a employé trois travailleurs clandestins, dont l’un pendant près de quatre ans et les deux autres pendant près de dix et six mois. Il s'est donc rendu coupable d'une infraction grave aux prescriptions du droit des étrangers au sens de l'art. 55 OLE et la décision de l'OCMP est justifiée quant au principe.
Il convient toutefois d'examiner si la sanction prononcée - six mois de refus d'entrée en matière - est conforme au principe de la proportionnalité. L'établissement n'a reçu ni avertissement ni sommation et ne réalise pas davantage un cas de récidive. Or, il résulte de la casuistique susdécrite que seules des circonstances qualifiées peuvent justifier une sanction de six mois dans de telles conditions.
Pareilles circonstances ne sont pas remplies en l’espèce. Certes, on retiendra à la charge de l’employeur qu’il a occupé non pas un, mais trois travailleurs irréguliers, dont l’un pendant une très longue durée. Toutefois, les faits ont été admis et la situation régularisée dans les délais les plus brefs, les contrats de travail ayant été résiliés. Les charges sociales et l'impôt à la source ont été régulièrement payés. Par ailleurs, il ne s'agit pas d'une grande entreprise au sens de la Directive 487, l'effectif du personnel, y compris les trois travailleurs clandestins, étant de dix-sept employés à temps complet et de quatre employés à temps partiel. Il n’y a dès lors pas lieu de pénaliser le personnel régulièrement engagé par une mesure trop sévère. Par souci d'égalité de traitement, la sanction doit ainsi être ramenée à trois mois, la décision de l'OCMP devant être réformée dans ce sens. On relèvera enfin que la situation difficile qui prévaudrait dans la restauration en matière d’engagement de personnel non qualifié est ici sans incidence sur la quotité de la sanction.
5. Il ressort des considérants qui précèdent que le recours doit être partiellement admis. Au vu de ce résultat, un émolument réduit destiné à couvrir les frais de justice sera mis à la charge du recourant qui n'a pas droit à des dépens.