Decision ID: 0054e557-a344-5067-ade7-ea5b26f528bb
Year: 2018
Language: de
Court: ZH_BRK
Chamber: ZH_BRK_001
Canton: ZH
Region: Zürich
Law Area: public_law

hat sich ergeben:
A.
Mit Verfügung vom 29. September 2017 erliess die Baudirektion Kanton
Zürich die Änderung der Verordnung über den Schutz von Natur- und
Landschaftsschutzgebieten mit überkommunaler Bedeutung in der Stadt
Uster und einem Teilgebiet von Gossau (nachfolgend: SVO 2017). Die
Publikation im Amtsblatt erfolgte am 13. Oktober 2017.
B.
Hiergegen erhoben Pro Natura Schweiz, Pro Natura Zürich, der Schweizer
Vogelschutz (SVS)/BirdLife Schweiz, der Zürcher Vogelschutz
(ZVS)/BirdLife Zürich sowie WWF Schweiz und WWF Zürich mit gemein-
samer Eingabe vom 10. November 2017 fristgerecht Rekurs an das Baure-
kursgericht des Kantons Zürich und beantragten Folgendes:
"1. Die Verfügung der Baudirektion vom 29. September 2017 sei  und das Schutzobjekt Nr. 4 Werriker- und Glattenriet im Bereich des Teilobjekts Brandschänki mit ökologisch ausreichenden  zu umgeben;
2. Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der ."
C.
Vom Rekurseingang wurde mit Verfügung vom 14. November 2017 unter
der Geschäftsnummer R3.2017.00170 Vormerk genommen und das Ver-
nehmlassungsverfahren eröffnet.
D.
Mit gemeinsamer Rekurseingabe vom 10. November 2017 gelangten auch
der Verein XY sowie 22 weitere Rekurrierende [....] innert Frist an das Bau-
rekursgericht und stellten folgende Anträge:
"1. Es sei der Rekurs gutzuheissen und die Angelegenheit im Sinne der Erwägungen gemäss der nachfolgenden Begründung zur Vornahme der notwendigen Sachverhaltsabklärungen an die Rekursgegnerin  sowie die Rekursgegnerin anzuweisen, die Änderung vom 29. September 2017 der Verordnung über den Schutz von Natur- und Landschaftsschutzgebieten mit überkommunaler Bedeutung in der
R3.2017.00170 Seite 3
Stadt Uster und einem Teilgebiet von Gossau entsprechend zu  und anzupassen.
2. Insbesondere sei die Änderung vom 29. September 2017 der  über den Schutz von Natur- und Landschaftsschutzgebieten mit überkommunaler Bedeutung in der Stadt Uster und einem Teilgebiet von Gossau wie folgt zu korrigieren und anzupassen:
2.1. Es sei die Abgrenzung des Flachmoors von nationaler Bedeutung Glattenriet (Teilobjekt Brandschänki, orange Linie) im Nordosten, entsprechend dem Fachgutachten U. AG vom 2. November 2015, Anhang 2, südlich des Glattenriedbachs bis zur Ostgrenze der  Nr. D1371 zur Parzelle Nr. D1623 auszudehnen.
2.2. Es sei im Nordosten des Brandschänkirieds der gemäss Entwurf der Zone IIF zugeordnete Bereich der Parzelle Nr. D1371 bis an deren Ostgrenze zur Parzelle Nr. D1623 der Zone I, eventualiter der Zone I-R, zuzuordnen.
2.3. Es sei im Nordosten des Brandschänkirieds die gemäss Entwurf der Zone IIF zugeordnete Teilfläche der Parzelle Nr. D1623 der Zone , eventualiter der Zone IIA, zuzuordnen.
2.4. Es seien im Südosten die Parzellen Nr. D1362 und D1364  entsprechend den im Gutachten T., Anhang 2, als Nährstoff- /Schadstoff-Pufferzonen definierten Abschnitten Nr. 21 und Nr. 22 der Zone II F zuzuordnen.
2.5. Es seien die gemäss "Pufferzonen-Schlüssel" 1997 des BUWAL notwendigen Abklärungen in allen Sachbereichen vorzunehmen und es sei die Änderungsvorlage entsprechend zu überarbeiten.
2.6. Es seien insbesondere auch ausreichende Pufferzonen entlang von Nährstoffeintragslinien festzulegen.
2.7. Es seien insbesondere auch ausreichende hydrologische  festzulegen.
2.8. Es seien insbesondere auch ausreichende Pufferzonen vor weiteren Gefährdungen der biotopspezifischen Pflanzen- und Tierwelt (vor  faunistische Pufferzonen) festzulegen.
2.9. Eventualiter seien die Verordnungsbestimmungen mit dem expliziten Hinweis zu ergänzen, dass das Gebiet Brandschänki-Ost in  Mass vom Grundwassereinfluss aus nordöstlicher Richtung geprägt wird, weshalb für jedes künftige Bauprojekt in diesem Gebiet die Hydrologie vertieft abgeklärt werden muss und die nötigen  Pufferzonen im Sinne dieser Abklärungen festgelegt  müssen.
2.10. Eventualiter seien die Verordnungsbestimmungen mit dem expliziten Hinweis zu ergänzen, dass für jedes künftige Bauprojekt in diesem Gebiet projektspezifische faunistische Pufferzonen festgelegt werden müssen.
R3.2017.00170 Seite 4
3. Eventualiter seien die im Rechtsbegehren 2 beantragten Abklärungen, Korrekturen und Anpassungen der Schutzverordnung im  durch das Baurekursgericht direkt vorzunehmen.
4. Es sei dem Rekurs insoweit aufschiebende Wirkung zu erteilen, als damit über die gemäss der nachfolgenden Begründung zu klein  Perimeter hinaus eine Ausdehnung der Schutzobjekte und der Pufferzonen verlangt wird, und es sei als vorsorgliche Massnahme zu verbieten, dass in den gemäss Rekursanträgen und  umstrittenen Bereichen sowie insbesondere auf den umstrittenen Flächen bis zur rechtskräftigen Erledigung des vorliegenden  Bauten, Anlagen oder sonstige Veränderungen oder  realisiert bzw. vorgenommen oder zugelassen werden, welche die im Rekurs gestellten Anträge im Sinne der nachfolgenden  negativ präjudizieren oder sonstwie den damit angestrebten  Schutz tangieren könnten.
5. Es sei ein Abteilungsaugenschein durchzuführen.
6. Eventualiter sei ein ENHK-Gutachten einzuholen oder subeventualiter sonst eine Oberexpertise.
7. Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der ."
E.
Von diesem Rekurseingang wurde mit Verfügung vom 15. November 2017
unter der G-Nr. R3.2017.00172 Vormerk genommen und das Vernehmlas-
sungsverfahren eröffnet.
F.
Mit Verfügung vom 30. November 2017 wurde das im Verfahren G.-
Nr. R3.2017.00172 gestellte Gesuch um Anordnung vorsorglicher Mass-
nahmen gutgeheissen und ein entsprechendes Veränderungs- und Einwir-
kungsverbot statuiert.
G.
Die Baudirektion schloss in ihren Vernehmlassungen je vom 14. Dezember
2017 auf Abweisung der Rekurse unter Kostenfolge zulasten der jeweiligen
Rekurrierenden. Der mitbeteiligte Gemeinderat Uster schloss sich diesen
Anträgen an. Der mitbeteiligte Gemeinderat Gossau verzichtete auf Ver-
nehmlassung.
R3.2017.00170 Seite 5
H.
In den weiteren Rechtsschriften bis hin zur Triplik vom 28. März 2018 im
Verfahren G.-Nr. R3.2017.00172 hielten die Parteien an ihren jeweiligen
Anträgen fest.
I.
Am 10. Juli 2018 führte die dritte Abteilung des Baurekursgerichts im Bei-
sein aller Parteien mit Ausnahme des mitbeteiligten Gemeinderats Gossau
einen Augenschein vor Ort durch.
J.
Auf die Ausführungen der Parteien und die Erkenntnisse des Augenscheins
ist nachfolgend insoweit einzugehen, als dies für die Begründung des Ent-
scheids erforderlich ist.

Es kommt in Betracht:
1.
Die Rekurse betreffen dieselbe Schutzverordnungsänderung, weshalb die
Verfahren G.-Nrn. R3.2017.00170 und R3.2017.00172 zu vereinigen sind.
Nachfolgend zitierte Akten finden sich im Dossier des letzteren Verfahrens.
2.
Die Rekurrierenden Pro Natura Schweiz, Schweizer Vogelschutz
(SVS)/BirdLife Schweiz und WWF Schweiz sind sich dem Naturschutz
widmende, gesamtschweizerisch tätige und rein ideelle Zwecke verfolgen-
de Naturschutzorganisationen. Dementsprechend sind sie im Sinne von
Art. 12 Abs. 1 lit. b des Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz
(NHG) zur Anfechtung von den Naturschutz betreffenden Verfügungen kan-
tonaler Behörden legitimiert (Art. 1 bzw. Anhang der Verordnung über die
Bezeichnung der im Bereich des Umweltschutzes sowie des Natur- und
R3.2017.00170 Seite 6
Heimatschutzes beschwerdeberechtigten Organisationen [VBO]). Die Re-
kurrierenden Pro Natura Zürich, Zürcher Vogelschutz (ZVS)/BirdLife Zürich
und WWF Zürich sind gestützt auf das kantonale Verbandsbeschwerde-
recht rekurslegitimiert (§ 338b Abs. 1 lit. a des Planungs- und Baugesetzes
[PBG]).
Der Verein XY ist nach Massgabe der mit der Rekursschrift (act. 2, Rz. 83
ff.) substantiiert dargelegten Voraussetzungen zur sogenannten egoisti-
schen Verbandsbeschwerde legitimiert (BRGE I Nrn. 0052 und 0053/2013,
E. 3.2., in BEZ 2013 Nr. 19). Die Rekurrierenden Nrn. 2-23 im Verfahren
G.-Nr. R3.2017.00172 sind im Lichte ihrer jeweiligen Nähebeziehung von
der SVO 2017 mehr als beliebige Dritte betroffen und haben ein schutz-
würdiges Interesse an deren Aufhebung, weshalb sie ebenfalls rekurslegi-
timiert sind (§ 338a PBG).
Weil auch die übrigen formellen Voraussetzungen erfüllt sind, ist auf die
Rekurse einzutreten.
3.1.
Dem hiesigen Rekursverfahren ging ein Rekursverfahren vor dem bis
30. Juni 2014 gemäss damaligen Fassung von § 329 PBG zuständigen
Regierungsrat des Kantons Zürich voraus. Dieser hiess einen Rekurs ge-
gen eine Schutzverordnungsänderung vom 11. Juni 2014 (nachfolgend:
SVO 2014) teilweise gut, hob jene Änderung auf und wies die Sache zum
Neuentscheid an die Baudirektion zurück (RRB Nr. 900/2015 vom
23. September 2015; act. 6.12). Bei der hier angefochtenen SVO 2017
handelt es sich um diesen Neuentscheid.
Die Rekurrierenden im Verfahren G.-Nr. R3.2017.00172 beantragen den
vollständigen Beizug der Akten des Verfahrens vor Regierungsrat inklusive
jenes vorinstanzlichen Verfahrens. Weiter beantragen dieselben Rekurrie-
renden den Beizug sämtlicher Akten des bei der Baudirektion hängigen
strassenrechtlichen Verfahrens betreffend das Projekt "Strasse Uster West,
Winterthurerstrasse Lorenplatz Zürichstrasse."
Für die Entscheidfindung sind diese Akten nach Massgabe nachfolgender
Erwägungen entbehrlich, weshalb auf ihren integralen Beizug verzichtet
werden konnte. Soweit in den hiesigen Rechtsschriften an einer Stelle kon-
kret auf ein vorliegend relevantes Aktenstück aus den besagten Verfahren
R3.2017.00170 Seite 7
verwiesen wurde, welches nicht ohnehin bereits bei den Akten lag, wurde
dieses Aktenstück der Vollständigkeit halber eingeholt (act. 38 und act. 41-
43).
3.2.
Die Rekurrierenden im Verfahren G.-Nr. R3.2017.00172 beantragen für den
Fall, dass die Befunde der von ihnen eingereichten insgesamt drei Fach-
gutachten der U. AG (act. 6.7-6.9), von der Baudirektion in Frage gestellt
werden sollten, eine neutrale Oberexpertise. Von Gesetzes wegen sei hier-
zu die Eidgenössische Natur- und Heimatschutzkommission (EHNK) beru-
fen, zumal ein EHNK-Gutachten nach Art. 7 Abs. 2 NHG ohnehin obligato-
risch sei, wenn bei Erfüllung einer Bundesaufgabe ein Objekt beeinträchtigt
werden könnte, das in einem Inventar des Bundes im Sinne von Art. 5 NHG
aufgeführt sei. Auch das Flachmoorinventar sei ein solches Bundesinventar
und die Beeinträchtigung des Flachmoors Glattenried vorliegend nicht nur
möglich, sondern offensichtlich.
3.3.
Kann bei der Erfüllung der Bundesaufgabe ein Objekt, das in einem Inven-
tar des Bundes nach Artikel 5 aufgeführt ist, erheblich beeinträchtigt wer-
den oder stellen sich in diesem Zusammenhang grundsätzliche Fragen, so
verfasst die EHNK zuhanden der Entscheidbehörde ein Gutachten. Die
Kommission gibt darin an, ob das Objekt ungeschmälert zu erhalten oder
wie es zu schonen ist (Art. 7 Abs. 2 NHG).
Auf die Einholung eines EHNK-Gutachtens ist mit der Auffassung der Bau-
direktion zu verzichten. Insbesondere besteht hierzu aufgrund von Art. 7
Abs. 2 NHG keine Pflicht, da es sich gemäss überzeugender Auffassung in
der Literatur beim Flachmoorinventar nicht um ein Inventar im Sinne von
Art. 5 NHG handelt. Demgemäss greift die Begutachtungspflicht der EHNK
von vornherein nicht (Jörg Leimbacher, in: Kommentar NHG, Zürich 1997,
Art. 5 Rz. 6; kritisch indes BGr 1A_250/1995 vom 26. Juni 1996 in URP
1997 217 ff.).
Auch im Übrigen ist auf die Einholung einer Oberexpertise zu verzichten.
Das Baurekursgericht ist ein Fachgericht, das regelmässig mit Fragen des
Natur- und Heimatschutzes und auch des Moorschutzes (vgl. z.B. BRGE I
Nrn. 0067-0071/2018 vom 1. Juni 2018; www.baurekursgericht-zh.ch) be-
R3.2017.00170 Seite 8
fasst ist. Es ist in der Lage, von den Parteien eingereichte Fachgutachten
zu würdigen.
4.1.
Streitgegenstand ist im Wesentlichen der genaue Perimeter des als Objekt
Nr. 2190 national inventarisierten Flachmoors Glattenriet in dessen Teilbe-
reich "Brandschänki" sowie die Frage der rechtsgenügenden bzw. korrek-
ten Ausscheidung von Pufferzonen.
4.2.
Die Festlegung des Perimeters in der SVO 2014 stützte sich auf ein Gut-
achten aus dem Jahr 1999 (Gutachten A. T.) und beinhaltete erhebliche
Abweichungen (insbesondere Verkleinerungen) im Vergleich zum Perime-
ter gemäss Bundesinventar. Die Flachmoogrenze wurde im Nahbereich der
projektierten Strasse Uster West im Bereich Brandschänki um 60 m zu-
rückversetzt.
Der Regierungsrat kam in RRB Nr. 900/2015 vom 23. September 2015 zum
Schluss, dass es angesichts des in Art. 78 Abs. 5 der Bundesverfassung
(BV) verankerten absoluten Vorrangs des Moorschutzes hierfür besonders
gewichtiger Argumente bedürfe. Solche vermochte der Regierungsrat nicht
zu erkennen und hielt fest, es seien keine einleuchtenden Gründe ersicht-
lich, welche eine derart erheblich vom Bundesinventar abweichende Grenz-
festlegung rechtfertigen könnten, wie sie der SVO 2014 zu Grunde lag.
Verkleinerungen gegenüber dem Bundesperimeter dürften angesichts der
unterschiedlichen Zuständigkeiten von Bund und Kanton nur untergeordne-
ter Natur sein. Die im Bereich Brandschänki mit der SVO 2014 vorgenom-
mene Verkleinerung des Flachmoorobjekts liege nicht mehr im Ermessen,
welches dem Kanton gemäss Art. 3 der Flachmoorverordnung (FMV) zu-
stehe. Demgemäss wurde die Baudirektion verpflichtet, vor der Grenzfest-
setzung im Bereich Brandschänki beim Bund ein entsprechendes Verfah-
ren zur Nachführung bzw. Prüfung des Inventars zu veranlassen (Art. 16
Abs. 2 der Natur- und Heimatschutzverordnung [NHV]). Gestützt auf die
Ergebnisse der Inventarnachführung sowie der hiernach neu festzuneh-
menden Grenzfestlegung seien entsprechend auch die Pufferzonen ge-
mäss Art. 3 FMV neu festzulegen.
R3.2017.00170 Seite 9
In der Folge beantragte die Baudirektion mit Schreiben vom 10. Dezember
2015 beim Eidgenössischen Departement für Umwelt, Verkehr, Energie
und Kommunikation (UVEK) eine Inventaranpassung im Sinne von Art. 16
Abs. 2 NHV. Die Flachmoorgrenze sei vom UVEK entsprechend dem Gut-
achten A. T. im Sinne der vom Regierungsrat aufgehobenen SVO 2014 um
60 m zurückzusetzen. Die Realisierung der Strasse Uster West hänge
massgeblich von der Moorgrenze im Bereich Brandschänki ab. Die Projek-
tierung der Strasse sei bereits weit fortgeschritten und die Baudirektion so-
wie die Stadt Uster legten grössten Wert auf deren Realisierung innert nütz-
licher Frist. Die Inventaranpassung sei möglichst bald in die Wege zu leiten,
damit das sehr dringliche Strassenprojekt keine weitere Verzögerung erlei-
de (act. 6.16).
Das UVEK lehnte diesen Antrag mit Antwortschreiben vom 7. April 2016
ab. Es führte aus, das von Anwohnern beim UVEK eingereichte Fachgut-
achten U. AG vom 2. November 2015 (act. 6.9; nachfolgend Gutachten U.
AG Nov. 2015) komme zum Ergebnis, dass sich die Vegetation auf der von
der Baudirektion zur Entlassung aus dem Inventar vorgeschlagenen Fläche
aufgrund von Renaturierungsmassnahmen der Stadt Uster wieder zu
Flachmoorvegetation entwickelt habe. Vor dem Hintergrund der jüngsten
bundesgerichtlichen Rechtsprechung, welche bekräftige, dass das eidge-
nössische Moorschutzrecht keine Interessenabwägung zulasse, könne aus
Sicht des Bundesamts für Umwelt (BAFU) die von der Baudirektion ge-
wünschte Perimeteranpassung nicht aus Gründen des Strassenbaus vor-
genommen werden. Der Kanton solle im Rahmen der Änderung der
Schutzverordnung den detaillierten Grenzverlauf inklusive Pufferzonen im
Rahmen seines Beurteilungsspielraums (Art. 3 FMV) selbst festlegen und
aufgrund dessen die Umsetzbarkeit des geplanten Projekts insgesamt
überprüfen. Es sei nicht ausgeschlossen, dass die geplante Strasse selbst
unter Beibehaltung des Bundesperimeters – ausserhalb desselben, in der
Pufferzone – möglich und zulässig sei. Es müsse dann allerdings nament-
lich sichergestellt sein, dass keine Einträge von der Strasse ins Moor er-
folgten (act. 6.18).
In der Folge beauftragte die Baudirektion im Sommer 2016 eine externe
Gutachterin, die Detailabgrenzung des Flachmoors Glattenried vorzuneh-
men sowie die erforderlichen Nährstoff- und Schadstoffpufferzonen gemäss
dem Pufferzonenschlüssel auszuscheiden. Der Auftrag umfasste – hierüber
sind sich die Parteien einig – nicht auch den Auftrag, die Notwendigkeit
R3.2017.00170 Seite 10
hydrologischer Pufferzonen und Pufferzonen zum Schutz vor weiteren Ge-
fährdungen abzuklären. Dementsprechend äussert sich das in der Folge
erstellte "Gutachten zur Festlegung des genauen Grenzverlaufs des Moor-
biotops von nationaler Bedeutung Nr. 2190 "Glattenried" und der Pufferzo-
nen gegen Einwirkungen von Nährstoffen und weiteren Schadstoffen an
dessen Südostseite, zwischen Bahnweg und Werrikerstrasse, nach Krite-
rien BAFU sowie zur Schutzwürdigkeit der Fläche südlich der Bahnlinie"
(act. 6.10; nachfolgend: Gutachten T.) nicht zu hydrologischen Pufferzonen
und Pufferzonen zum Schutz vor weiteren Gefährdungen.
Die Baudirektion setzte in der Folge in der hier angefochtenen SVO 2017
den genauen Grenzverlauf des Teilobjekts Brandschänki im Wesentlichen
gemäss dem Gutachten T. fest und wies die Moorfläche der Naturschutz-
zone I zu. Weiter hielt die Baudirektion fest, die geringen Differenzen ge-
genüber dem Bundesinventar lägen im Bereich der Ungenauigkeit der da-
maligen Plandarstellung (1:25'000). Die nach den Kriterien des BAFU aus-
geschiedenen Pufferzonen für das Teilobjekt Brandschänki würden, wo sie
über die das Teilobjekt umgebende Zone I, Regeneration (IR), hinausreich-
ten, der Nutzungszone entsprechend als Zone IIA bzw. IIF ausgeschieden.
Hydrologische Pufferzonen und Pufferzonen vor weiteren Gefährdungen
der biotopspezifischen Pflanzen- und Tierwelt würden nicht festgelegt. Die-
se Aspekte würden im Einzelfall beim Vorliegen von Projekten aufgrund
entsprechender Gutachten geprüft.
5.1.
Die Rekurrierenden im Verfahren G.-Nr. R3.2017.00170 rügen zusammen-
gefasst die Nichtfestsetzung jedwelcher hydrologischer Pufferzonen und
Pufferzonen vor weiteren Gefährdungen. Die Ausgestaltung ökologisch
ausreichender Pufferzonen richte sich nach den örtlichen Gegebenheiten
und den konkreten Schutzbedürfnissen. Vorliegend grenze das Teilgebiet
Brandschänki des national inventarisierten Flachmoors Glattenried unmit-
telbar an bestehende Bauten und an unüberbautes Bauland an. Um eine
moorschutzverträgliche Nutzung des an das Flachmoor angrenzenden Ge-
biets sicherzustellen, hätte die Baudirektion vor Erlass der SVO 2017 um-
fassend und unter Einbezug sämtlicher möglicher Einflüsse abklären müs-
sen, wie das Moorbiotop vor einer Gefährdung durch die umgebende aktu-
elle und künftige Nutzung und die davon ausgehenden Belastungen ge-
schützt werden könne. Mit dem Verzicht auf solche Abklärungen und mit
R3.2017.00170 Seite 11
dem Verzicht auf die Festlegung entsprechender Pufferzonen habe die
Baudirektion in grundsätzlicher Weise die bundesrechtlichen Vorgaben von
Art. 3 Abs. 1 und Art. 4 FMV verletzt.
Bereits heute gingen von der unmittelbar an die Naturschutzzone I angren-
zenden Bauzone beeinträchtigende Auswirkungen auf das Schutzgebiet
aus. Die Bauten verfügten zum Schutzgebiet hin über Dachterrassen und
offene, ins Dach eingeschnittene Balkone mit zum Teil Pflanzen und
Pflanzkübeln. Lärm- und Lichtimmissionen auf die empfindlichen Moorflä-
chen seien bereits heute offensichtlich vorhanden. Auch könne das Gebiet
jederzeit von Menschen und (Haus-)tieren betreten werden. Im Schutzge-
biet existierten zahlreiche Arten, die auf Störungen jeder Art höchst emp-
findlich reagierten, bspw. auf Bewegungsstörungen durch Spaziergänger
mit Hunden oder auf Störungen durch künstliche Lichtquellen während der
Nacht. Freilaufende Katzen jagten sodann Kleinsäuger, (Jung-)vögel, Am-
phibien und Reptilien; die Beeinträchtigung dieser Artengruppen sei ganz
direkt und könne im Einzelfall zur starken Dezimierung, wenn nicht gar lo-
kalen Ausrottung einer Art führen. Auch die Veränderung der hydrologi-
schen Verhältnisse könne weitreichende Auswirkungen haben; insbesonde-
re die typische Moorvegation reagiere bereits auf kleine Schwankungen
des Grundwasserspiegels. All diese Beeinträchtigungen seien im Rahmen
der Neuabgrenzung eines Schutzgebiets abzuklären und nötigenfalls mit
gezielten Massnahmen (Störungspufferzonen, Abschirmung, Nutzungsbe-
schränkungen) zu verhindern oder zu minimieren. Mit entsprechenden Puf-
ferzonen – hydrologischen Pufferzonen sowie Pufferzonen vor weiteren
Gefährdungen – sei sicherzustellen, dass sich die negativen Auswirkungen
durch die bestehende Bebauung und Nutzung nicht verstärkten und dass
künftige Bauten und Nutzungen entsprechend ausgestaltet würden. Das
von der Baudirektion angestrebte Vorgehen, die Beeinträchtigung der Hyd-
rologie und der biotopspezifischen Pflanzen- und Tierwelt erst "im Einzelfall
beim Vorliegen von Projekten aufgrund spezifischer Gutachten" zu prüfen
und allenfalls Massnahmen zu treffen, sei für den Schutz des national in-
ventarisierten Flachmoores ungenügend. Das Vorgehen lasse die beste-
henden Beeinträchtigungen ausser Betracht sowie auch den Umstand,
dass bestehende Beeinträchtigungen verstärkt werden oder neu auftreten
könnten, auch ohne dass ein baubewilligungspflichtiges Projekt geplant sei,
bspw. durch gesteigerte oder veränderte Nutzung des strittigen Bereichs.
Das Vorgehen der Baudirektion sei nicht geeignet, das Moorgebiet nach-
haltig zu schützen und in seiner Qualität ungeschmälert zu erhalten.
R3.2017.00170 Seite 12
5.2.
Die Rekurrierenden im Verfahren G.-Nr. R3.2017.00172 rügen zusammen-
gefasst, erstens weiche die Baudirektion in unzulässiger Weise von dem
von ihr selbst in Auftrag gegebenen Gutachten T. ab, wobei – auch nach
Auffassung dieser Rekurrierenden – der Auftrag an die Gutachterin aus den
bereits erwähnten Gründen von Anfang an in bundesrechtswidriger Weise
unvollständig gewesen sei. In Bezug auf die auftragsgemäss evaluierte
Notwendigkeit von Nährstoff- und Schadstoffpufferzonen habe das Gutach-
ten T. diese auch auf den südöstlich an das Moor angrenzenden Parzellen
Kat.-Nrn. D1362 und D1364 festgehalten. Von dieser Empfehlung sei die
Baudirektion indes massiv abgewichen, indem sie nur gerade in der West-
ecke der Parzelle Kat.-Nr. D1362 eine kleine Fläche als Zone IIF (Natur-
schutzumgebungszone im Baugebiet) ausgeschieden habe. In Bezug auf
die mangels Auftrag gar nicht erst evaluierte Notwendigkeit von hydrologi-
schen Pufferzonen und Pufferzonen gegen weitere Gefährdungen ergebe
sich aus dem Fachgutachten U. AG vom 17. Juli 2014 (nachfolgend: Gut-
achten U. AG 2014; act. 6.7) sowie aus dem Zusatzbericht zu diesem Gut-
achten vom 4. März 2015 (nachfolgend: Zusatzbericht U. AG; act. 6.8) klar,
dass diese Pufferzonen zwingend notwendig und im Rahmen der SVO
2017 – und nicht erst im Falle eines konkreten Bauprojekts – festzusetzen
seien.
Hinsichtlich der parzellenscharfen Abgrenzung des Moorperimeters in der
SVO 2017 sei sodann offensichtlich, dass im besonders umstrittenen Be-
reich im Nordosten des Teilgebiets Brandschänki der Perimeter so gezogen
worden sei, dass er mit dem Strassenbauprojekt Uster West kompatibel
sei, welches die Baudirektion am gleichen Tag wie die SVO 2017 im Amts-
blatt publiziert habe.
6.
Gemäss Art. 78 Abs. 1 BV sind für den Natur- und Heimatschutz grundsätz-
lich die Kantone zuständig. Der Bund erlässt Vorschriften zum Schutz der
Tier- und Pflanzenwelt und zur Erhaltung ihrer Lebensräume in der natürli-
chen Vielfalt. Er schützt bedrohte Arten vor Ausrottung (Art. 78 Abs. 4 BV).
Gemäss Art. 78 Abs. 5 BV sind Moore von besonderer Schönheit und ge-
samtschweizerischer Bedeutung geschützt. Es dürfen darin weder Anlagen
gebaut noch Bodenveränderungen vorgenommen werden. Ausgenommen
sind Einrichtungen, die dem Schutz oder der bisherigen landwirtschaftli-
R3.2017.00170 Seite 13
chen Nutzung der Moore und Moorlandschaften dienen. Gestützt auf die
ihm mit Art. 78 Abs. 4 BV (Art. 24e der alten Bundesverfassung vom
29. Mai 1874) eingeräumte Kompetenz erliess der Bund das NHG. Gemäss
Art. 18a Abs. 1 und 3 NHG bezeichnet der Bundesrat nach Anhörung der
Kantone die Biotope von nationaler Bedeutung, bestimmt deren Lage und
legt die Schutzziele fest. Nach Art. 18b Abs. 1 NHG sorgen die Kantone
insbesondere für den Schutz und Unterhalt der Biotope von regionaler und
lokaler Bedeutung. Gemäss Art. 14 Abs. 2 lit. d NHV werden Biotope von
nationaler Bedeutung insbesondere geschützt durch die Ausscheidung öko-
logisch ausreichender Pufferzonen. Gemäss Art. 3 Abs. 1 FMV legen die
Kantone den genauen Grenzverlauf der im Flachmoorinventar aufgenom-
menen Objekte fest und scheiden die besagten Pufferzonen aus. Gemäss
Art. 4 FMV sind die Schutzobjekte ungeschmälert zu erhalten; in gestörten
Moorbereichen soll die Regeneration, soweit es sinnvoll ist, gefördert wer-
den. Die kantonale Festlegung darf nicht restriktiv sein und dazu führen,
dass Objekte von nationaler Bedeutung geschmälert werden. Sie kann aber
die bundesrechtliche Umschreibung präzisieren, soweit diese unklar oder
fehlerhaft ist. Nach Art. 8 FMV sorgen die Kantone dafür, dass bestehende
Beeinträchtigungen bei jeder sich bietenden Gelegenheit soweit als möglich
rückgängig gemacht werden.
Grundlage für die Ausscheidung der erforderlichen Pufferzonen bildet der in
2. Auflage herausgegebene Pufferzonenschlüssel des BAFU (vormals
BUWAL) aus dem Jahr 1997. Gemäss dem Pufferzonenschlüssel sind die
Kantone verpflichtet, ökologisch ausreichende Pufferzonen festzulegen, um
zu verhindern, dass Moorbiotope durch Nutzungen in der Umgebung ge-
fährdet werden. Diese Pufferzonen berücksichtigen Gefährdungen durch
den Eintrag von Nährstoffen und weiteren nutzungsbedingten Hilfsstoffen,
die Hydrologie sowie mögliche weitere Gefährdungen der biotopspezifi-
schen Pflanzen- und Tierwelt. Die ökologisch ausreichende Pufferzone be-
steht somit aus der Nährstoff-Pufferzone und zusätzlichen Pufferzonen, die
aus der Gesamtbeurteilung abgeleitet werden (S. 14 sowie S. 19 Ziffer 4.5
des Pufferzonenschlüssels). Die Nährstoff-Pufferzone verhindert die indi-
rekte Düngung der Moore durch oberflächlichen und oberflächennahen
Nährstoffeintrag aus der direkten Umgebung. Hydrologischen Pufferzonen
kommt die Aufgabe zu, Beeinträchtigungen des Wasserhaushalts des
Moors durch Veränderungen im Wasserhaushalt in den die Moorbiotope
umgebenden Flächen zu vermeiden. Sie werden in der Regel aufgrund von
situationsbedingten Abklärungen gutachterlich festgelegt. Die Pufferzonen
R3.2017.00170 Seite 14
zum Schutz vor weiteren Gefährdungen werden auch als faunistische und
floristische Pufferzonen bezeichnet. Weitere Gefährdungen für die biotop-
spezifische Pflanzen- und Tierwelt können insbesondere Störungen durch
Bewegung oder Lärm, Lichtemissionen oder Schattenwurf sein (zum Gan-
zen VB.2011.00114 in BEZ 2011 Nr. 51).
7.1.
Gemäss den Rekurrierenden im Verfahren G.-Nr. R3.2017.00172 erstrecke
sich der Flachmoorperimeter respektive die Naturschutzzone I im Nordos-
ten aus sachlich nicht vertretbaren Gründen nicht bis zur Grenze der Par-
zelle Kat.-Nr. D1371, sondern nur bis zur Westgrenze des geplanten Stras-
senperimeters. Dies sei fachlich unhaltbar, wie sich aus dem Zusatzbericht
U. AG ergebe, und einzig dem geplanten Strassenprojekt geschuldet.
Die Baudirektion stellt diese Argumentation mit Berufung auf das zur Fest-
legung des genauen Grenzverlaufs (Art. 3 Abs. 1 Satz 1 FMV) in Auftrag
gegebene Gutachten T. und eine sich an die Kriterien der "Kartieranleitung
2013 für Flachmoore" (act. 13.2; nachfolgend Kartieranleitung) – und nur an
diese Kriterien – haltende Vorgehensweise mit Nachdruck in Abrede.
7.2.
Im Nordosten des Teilobjekts Brandschänki wird der Flachmoorperimeter
(orange Linie) unstreitig nicht exakt bis zur Grenze der Parzelle Kat.-
Nr. D1371 gezogen, sondern endet leicht westlich der Parzellengrenze und
verläuft hernach für jeweils einige Meter in nordwestliche und dann in süd-
westliche Richtung. Auch die festgesetzte Naturschutzzone I reicht nicht bis
zur Parzellengrenze, sondern endet leicht westlich von dieser, um hernach
einen in nördliche Richtung verlaufenden Streifen auszusparen, in dem die
Naturschutzumgebungszone IIF im Baugebiet festgesetzt wird (vgl. die
Darstellungen in act. 2, Rz. 36-38).
Klar ist zunächst, dass bei der parzellenscharfen Festsetzung des genauen
Grenzverlaufs einzig fachlich begründbare, moorschutzrechtliche Kriterien
zur Anwendung gelangen dürfen. Die Interessen am Strassenbau sind kei-
ne moorschutzrelevanten und moorschutzrechtlich zulässigen Kriterien
(BGE 138 II 281, E. 5.6.5). Mitunter ist demnach zu prüfen, ob sich die Pe-
rimeterfestsetzung im besonders umstrittenen Bereich – allein – auf solche
R3.2017.00170 Seite 15
Gründe abstützen lässt respektive im diesbezüglichen fachlichen Ermessen
der Baudirektion liegt.
7.3.
Gemäss dem Schwellenschlüssel der Kartieranleitung liegt Flachmoorvege-
tation vor, wenn mindestens 10 Flachmoorarten auf einer Fläche von 20 m2
vorhanden sind, oder die Deckung der Flachmoorarten grösser ist als die
Deckung der übrigen Arten. Gemäss der Vegetationsaufnahme V1 des
Gutachtens T. (act. 6.10, Anhänge 1.1 und 3.1) beträgt die Deckung der
Flachmoorarten innerhalb des Perimeters 57 % und jene der übrigen Arten
50 %. Mitunter ist das besagte Flachmoorkriterium innerhalb des festge-
setzten Perimeters gemäss Gutachten T. klarerweise erfüllt, nicht aber
ausserhalb desselben. Auch in der Vegetationskartierung des Zusatzbe-
richts U. AG kommt diese Unterscheidung zum Ausdruck, indem im stritti-
gen Bereich (nur) Flachmoormischvegetation eingezeichnet ist (act. 6.8,
Anhang 1). Die Rekurrierenden im Verfahren G.-Nr. R3.2017.00172 aner-
kennen zwar, dass dieses Kriterium der Durchdringung mit Flachmoorvege-
tation im besonders umstrittenen Bereich für die "Variante" der Baudirektion
spreche (act. 19, Rz. 48 und Rz. 50). Sie halten indes erstens dafür, dass
diverse weitere Kriterien für eine Verschiebung des Flachmoorperimeters
nach Osten, bis an die Parzellengrenze des Grundstücks Kat.-Nr. D1623,
vorlägen, so wie im Zusatzbericht U. AG gefordert. Sodann sei die Baudi-
rektion in Situationen an anderen Stellen des Flachmoors, die mit dem strit-
tigen Bereich vergleichbar seien, selbst von dem alleinigen Kriterium der
Durchdringung mit Flachmoorvegetation abgewichen.
In Bezug auf die geforderte Beachtung weiterer Kriterien ist mit der Auffas-
sung der Baudirektion festzuhalten, dass die im Zusatzbericht U. AG aufge-
führten Gründe, weshalb die strittige Fläche trotz des nicht erfüllten Kriteri-
ums der überwiegenden Durchdringung mit Flachmoorvegetation gleich-
wohl in den Perimeter einzufassen sei, nicht zu überzeugen vermögen. Die
Vorgehensweise im Gutachten T. und das verwendete Abgrenzungskriteri-
um entsprechen wie erwähnt den vom Bund zur Verfügung gestellten Anlei-
tungen, wohingegen der Zusatzbericht U. AG weitere Kriterien verwendet,
die in den massgeblichen Anleitungen nicht vorhanden sind. So ist der von
den Rekurrierenden erwähnte "Nutzungstyp" für die äussere Abgrenzung
eines Flachmoors von nationaler Bedeutung gemäss dem systematischen
Aufbau der Kartieranleitung klarerweise unbeachtlich, da er nur bei der Ab-
R3.2017.00170 Seite 16
grenzung von Teilobjekten innerhalb eines Flachmoorobjekts zur Anwen-
dung gelangt (Abschnitte 2.6 und 2.7 der Kartieranleitung). Die in Abschnitt
2.1 festgehaltenen Grundsatzregeln des Dokuments "Inventarrevision der
Flachmoore von nationaler Bedeutung: Vorgehen für die Abgrenzung der
neuen Objektperimeter" (act. 13.3) statuieren hingegen klar, dass für die –
hier zur Diskussion stehende – äussere Abgrenzung eines Objektperime-
ters nur der erwähnte Schwellenschlüssel massgeblich ist ("Flächen mit
Nicht-Flachmoor-Vegetation, die am Rande des Objekts liegen, dürfen nicht
im Perimeter eingeschlossen werden.").
Ebenso wenig gefolgt werden kann der rekurrentischen Auffassung, wo-
nach sich aus der Kartieranleitung ergebe, dass der Flachmoorperimeter
immer dann bis zu einer Parzellengrenze zu führen sei, wenn eine solche in
der Nähe liege. Der Begriff "parzellenscharf" bedeutet nicht, dass die Ab-
grenzung eines Flachmoors zwingend Parzellengrenzen zu folgen hätte.
Abgrenzungen, die von der Parzellengrenze abweichen, sind nichts Beson-
deres und müssen sich einzig aus der Sachlage ergeben. In Art. 3 Abs. 1
Satz 1 FMV heisst es denn auch: "Die Kantone legen den genauen Grenz-
verlauf fest". Dass dieser mit der Auffassung der Rekurrierenden im Verfah-
ren G.-Nr. R3.2017.00172 grundsätzlich den Parzellengrenzen anzuglei-
chen sei, lässt sich weder der FMV noch der Kartieranleitung entnehmen.
Der genaue Perimeter wurde – wie vorstehend erwähnt – durchaus nach-
vollziehbar festgesetzt (massgebliches Kriterium der Flachmoordurchdrin-
gung). Auch kennt das Bundesrecht kein Kriterium "Arrondierung, wo es die
ungeschmälerte Erhaltung eines Schutzobjekts erfordert". Ein derart unbe-
stimmtes Kriterium wäre im Lichte der äusserst detaillierten Kartieranleitung
ohnehin unpassend. Die Pflicht, in gestörten Moorbereichen die Regenera-
tion, soweit es sinnvoll ist, zu fördern (Art. 4 Satz 1, 2. Teilsatz FMV), hat
sodann nicht anders als Art. 8 FMV ("Die Kantone sorgen dafür, dass be-
stehende Beeinträchtigungen von Objekten bei jeder sich bietenden Gele-
genheit soweit als möglich rückgängig gemacht werden") nichts mit der
Frage der Festsetzung des Moorperimeters (Art. 3 Abs. 1 Satz 1 FMV) zu
tun; der Kartieranleitung lässt sich jedenfalls auch hier nichts Entsprechen-
des entnehmen.
Auch das sogenannte Singularitätskriterium ist kein zusätzliches Kriterium
gemäss Kartieranleitung, um Flachmoore abzugrenzen, sondern es dient
dazu, (ganze) Flachmoorobjekte aufgrund von Besonderheiten oder Sel-
tenheiten und ausserordentlichen Einzelerscheinungen als Singularität zu
R3.2017.00170 Seite 17
bezeichnen und ihnen gestützt hierauf ausnahmsweise nationale Bedeu-
tung zuzuerkennen, obwohl sie das Standardkriterium (Moordurchdringung)
für eine nationale Bedeutung nicht erfüllen. Dieser Anwendungsfall liegt
vorliegend nicht vor. Weiter kann aus dem Umstand, dass in der SVO 2017
in gewissen Fällen der Flachmoorperimeter einer Parzellengrenze folgt, für
die Abgrenzung des Flachmoors im hier fraglichen Bereich ebenso wenig
etwas abgeleitet werden wie aus den von den Rekurrierenden aufgezählten
Beispielen des Einschlusses von Flächen in den Perimeter, die das Vegeta-
tionskriterium (auch nicht) erfüllten. Die Baudirektion hat die von den Re-
kurrierenden diesbezüglich aufgeführten Einschlüsse in der Duplik (act. 23,
S. 6 f.) im Einzelnen und nachvollziehbar begründet, worauf verwiesen
werden kann (§ 28 Abs. 1 Satz 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes
[VRG]). An dieser Stelle noch einmal zu erwähnen ist, dass der Baudirekti-
on bei der Abgrenzung des Flachmoorperimeters ein fachliches Ermessen
zusteht. Solange dieses – wie vorliegend von der Baudirektion im einzelnen
dargelegt – in nachvollziehbarer, sich auf ein Fachgutachten stützender
Weise betätigt wird, besteht für die Rekursinstanz kein Anlass, in die Er-
messensausübung der Fachbehörde einzugreifen.
Die getroffene Perimeterfestsetzung leicht westlich der Parzellengrenze
des Grundstücks Kat.-Nr. D1623 beruht zusammengefasst auf einem
nachvollziehbaren, nach Massgabe der einschlägigen Kriterien gemäss
Kartieranleitung erstellten Fachgutachten respektive bewegt sich, wo fach-
licher Ermessensspielraum verbleibt, im Rahmen desselben. Demgemäss
ist Rekursantrag Ziff. 2.1 der Rekurrierenden im Verfahren G.-
Nr. R3.2017.00172 unbegründet.
7.4.
Handelt es sich bei dem beschriebenen, in nördliche Richtung verlaufenden
Streifen in der Nordostecke der Parzelle Kat.-Nr. D1371 nicht um einen Teil
des national inventarisiertes Flachmoors, ist es auch vertretbar, dass dieser
Streifen der Naturschutzumgebungszone im Baugebiet IIF (Nährstoff- bzw.
Schadstoffpufferzone gemäss Gutachten T.) und nicht der Naturschutzzone
I oder der Naturschutzzone I - Regenerationsfläche zugeteilt wird. Die an-
derslautende Rüge (Rekursantrag Ziff. 2.2 der Rekurrierenden im Verfah-
ren G-Nr. R3.2017.00172) ist unbegründet.
R3.2017.00170 Seite 18
7.5.
Nach Massgabe des soeben Ausgeführten ist weiter auch die Zuordnung
einer Teilfläche der Parzelle Kat.-Nr. D1623 zur Naturschutzumgebungszo-
ne im Baugebiet IIF nicht sachfremd oder gar willkürlich, wie die Rekurrie-
renden im Verfahren G.-Nr. R3.2017.00172 weiter geltend machen (Re-
kursantrag Ziff. 2.3). Der besagte Bereich befindet sich ebenfalls aus-
serhalb des Flachmoorperimeters. Bei der Frage, ob in einer kantonalen
Naturschutzverordnung in einem bestimmten Bereich eine Naturschutzzo-
ne I - Regenerationsfläche oder eben, wie vorliegend, eine Naturschutzum-
gebungszone im Baugebiet IIF ausgeschieden wird, handelt es sich um ei-
ne rein kantonalrechtliche Festlegung, bei der ein grösserer Ermessens-
spielraum besteht als bei der Festsetzung des bundesrechtlichen Flach-
moorperimeters. Die Baudirektion begründet die Nichtfestlegung einer Na-
turschutzzone I - Regenerationsfläche in diesem Bereich damit, dass er nur
einen kleinen Teil der ehemaligen Moorfläche und des Speisungsgebiets
des Glattenrietbachs ausmache und sich mithin aus diesem Grund die
Auswahl dieser Fläche als eine solche, die regeneriert werden soll, nicht
aufdränge. Eine solche, fachlich begründbare Entscheidung bzw. Abgren-
zung liegt in dem der Baudirektion bei der Zonenzuordnung zustehenden
Ermessen. Ein Eingreifen der Rekursinstanz verbietet sich. Die Rüge ist
unbegründet.
8.1.
Die Rekurrierenden im Verfahren G.-Nr. R3.2017.00172 rügen weiter wie
erwähnt eine Missachtung des von der Baudirektion selbst in Auftrag gege-
benen Gutachtens T. hinsichtlich der Festsetzung von Nährstoff- und
Schadstoffpufferzonen auf den südöstlich an das Moor angrenzenden Par-
zellen Kat.-Nrn. D1362 und D1364 (Rekursantrag Ziff. 2.4).
8.2.
Der Auftrag für das Gutachten T. umfasste wie gezeigt nicht nur die Fest-
legung des genauen Grenzverlaufs des nationalen Moorperimeters im Teil-
bereich Brandschänki, sondern auch die Festlegung von Pufferzonen ge-
gen Einwirkungen von Nährstoffen und weiteren Schadstoffen an der Süd-
ostseite des gesamten Moorbiotops Glattenriet.
R3.2017.00170 Seite 19
Gemäss Anhang 2 des Gutachtens T. ergibt sich die Notwendigkeit von
Nährstoff-/Schadstoffpufferzonen praktisch auf der gesamten Parzelle Kat.-
Nr. D1364 (Pufferzonenabschnitt Nr. 22) sowie auf dem südöstlichen Be-
reich der Parzelle Kat.-Nr. D1362 (Pufferzonenabschnitt Nr. 21). In der
SVO 2017 findet sich hingegen nur in der Westecke des Grundstücks Kat.-
Nr. D1362 ein kleiner, abgerundeter Bereich, welcher als Naturschutzum-
gebungszone IIF im Baugebiet ausgeschieden wurde.
8.3.
Die Baudirektion erklärt diese massive Abweichung von dem von ihr selbst
in Auftrag gegebenen Gutachten damit, dass die Abgrenzung der Flach-
moorvegetation gemäss dem Gutachten T. im Süden sehr stark vom Ob-
jektperimeter gemäss dem Bundesinventar abweiche. Nach Auffassung der
Baudirektion stehe dem Kanton bei der Festlegung des genauen Grenzver-
laufs eines Flachmoors von nationaler Bedeutung zwar ein gewisser Beur-
teilungsspielraum zu, welcher sich insbesondere daraus ergebe, dass die
Objektblätter des Bundesinventars im Massstab 1:25'000 abgefasst seien,
die Festlegung des genauen Grenzverlaus aber im Massstab 1:5'000 oder
grösser zu erfolgen habe. Vorliegend ergäben sich sehr erhebliche Abwei-
chungen zum Perimeter des Bundesinventars, die den Beurteilungsspiel-
raum des Kantons klar überschreiten würden. Deshalb wäre nach eigener
Auffassung der Baudirektion zunächst eine Revision des Inventars durch
den Bund vorzunehmen. Weil die SVO 2017 indes vom bestehenden Bun-
desperimeter auszugehen habe, sei die sachgerechte Zonenfestlegung in
den vom Gutachten T. als Flachmoorvegetation erkannten Bereichen eine
Naturschutzzone I - Regenerationsfläche. Diese umfasse auch gleich die
nötigen Nährstoffpufferzonen gemäss Pufferzonenschlüssel. Da es sich bei
diesem Gebiet "nur" um Regenerationsflächen (und nicht um Flachmoorpe-
rimeter) handle, seien angrenzend an diese Regenerationsflächen (auf den
Parzellen Kat.-Nrn. D1362 und D1364) nicht noch zusätzliche Pufferzonen
auszuscheiden, sondern die Pufferfunktion werde durch die Randbereiche
der Naturschutzzone I - Regenerationsfläche selbst wahrgenommen.
8.4.
Um sich – dem Auftrag entsprechend – zur Notwendigkeit von Pufferzonen
gegen Einwirkungen von Nährstoffen und weiteren Schadstoffen zu äus-
sern, kam das Gutachten T. selbstredend nicht umhin, zunächst das
Flachmoor gemäss aktueller Vegetation abzugrenzen (Gutachten T., S. 5
R3.2017.00170 Seite 20
["aktueller Zustand 2016"]). Dabei wurden, wie von der Baudirektion richtig
ausgeführt, erhebliche Abweichungen zum derzeit geltenden Perimeter des
Bundesinventars festgestellt. Im rechtsgültigen Inventarblatt betreffend das
Objekt Nr. 2190 findet sich ein deutlich und weit westlicherer Verlauf des
Flachmoorperimeters (vgl. Gutachten T., Anhang 1.1, Inventar-Perimeter
BAFU [Stand 1994, GIS-Daten 2007]; blaue Linie). Mit anderen Worten
ergibt sich in diesem Bereich aus dem Gutachten T. gemäss aktuellem Zu-
stand der Vegetation eine viel grössere Flachmoorvegetation als vom gel-
tenden Inventarblatt des Bundes ausgewiesen. Dies ist offenbar die Folge
eines erfolgreichen Regenerationsprojekts.
8.5.
Zutreffend ist die Auffassung der Baudirektion, dass eine grossflächige
Vergrösserung des nationalen Flachmoorperimeters, wie sie hier aufgrund
der aktuellen Vegetationsaufnahme gemäss dem Gutachten T. eigentlich
anstünde, auf dem Weg einer Revision des Bundesinventars erfolgen
muss. Dem pflichten auch die Rekurrierenden im Verfahren G.-
Nr. R3.2017.00172 bei (act. 19, Ziff. 22). Ob ein solcher Antrag bereits ge-
stellt wurde, ist unbekannt, zumal die Baudirektion in der Duplik auf den
Einwand der Rekurrierenden, sie bleibe jede Begründung dafür schuldig,
wieso sie keinen entsprechenden Antrag stelle, nicht mehr einging. Nur mit
einem solchen Antrag würde indes der Pflicht zur ständigen Nachführung
der Inventare gemäss Art. 16 Abs. 2 NHV Genüge getan. Dass hierfür nur
der aktuelle Zustand der Vegetation massgeblich sein kann (sprich: der im
Gutachten T. eruierte "aktuelle Zustand 2016", vgl. insbesondere die Flä-
che 6 gemäss Anhang 1.1) ist, wie bereits der Regierungsrat festgehalten
hat, offensichtlich und bedarf keiner weiteren Ausführungen (RRB
Nr. 900/2015 vom 23. September 2015, E. 11a; act. 6.12). Ein solcher An-
trag drängt sich angesichts der klaren Befunde im Gutachten T. offenkundig
auf ("Diese zusätzlichen Moorflächen sind in den Grenzverlauf des Flach-
moor-Objekts von nationaler Bedeutung einzubeziehen"; act. 6.10, S. 7 f.).
Nachdem es vorliegend um eine beantragte Erweiterung des bundesrecht-
lichen Moorperimeters ginge, und nicht – wie im Falle des Schreibens der
Baudirektion vom 10. Dezember 2015 (act. 6.16) – um eine Verkleinerung,
ist davon auszugehen, dass die Antwort des Bundes in Nachachtung von
Art. 78 Abs. 5 BV wohl anders ausfallen würde als im seinerzeitigen Ant-
wortschreiben vom 7. April 2016 (act. 6.18). Unabhängig von der Frage, ob
der entsprechende Antrag bereits gestellt wurde, besteht entsprechend
R3.2017.00170 Seite 21
dem Gutachten T. jedenfalls auch vor der notwendigen Erweiterung des
Flachmoorperimeters durch den Bund Bedarf, diese Bereiche praxisge-
mäss mit dem Hinweis "erweiterter Perimeter beantragt" zu versehen, als
Naturschutzzone I zu bezeichnen (zutreffend insofern die Ausführungen in
act. 19, Rz. 26) und die Schadstoff-Pufferzonen-Abschnitte Nrn. 21 und 22
gemäss dem Gutachten T. festzulegen respektive die entsprechenden Be-
reiche der Naturschutzumgebungszone im Baugebiet IIF zuzuordnen. Es
handelt sich gemäss dem Gutachten T. eben nicht um "blosse" Regenera-
tionsflächen, bei welchen im Sinne der kantonalen Praxis auf die Ausschei-
dung zusätzlicher Pufferzonen verzichtet werden könnte, weil die Pufferzo-
ne durch die Randbereiche der Regenerationsfläche selbst wahrgenommen
würde, sondern es handelt sich – nicht anders als bei den bereits vom Pe-
rimeter umfassten Bereichen – um klassische Moorvegetation im Sinne der
Kartieranleitung, so dass faktisch einzig die Perimetererweiterung noch
ausstehend ist. Hieran ändert auch der Einwand der Baudirektion in der
Rekursantwort nichts, dass sich aus den Bestimmungen der FMV eine
Pflicht zum vorsorglichen Schutz nur bezüglich solcher Objekte bzw. Gebie-
te ergebe, die bereits im Bundesinventar enthalten seien. Diese restriktive
Auffassung entspricht jedenfalls nicht dem Regelungsgedanken von Art. 16
Abs. 2 NHV. Die Verpflichtung zum vorsorglichen Schutz dieser vom Gut-
achten T. als Flachmoorvegetation erkannten Gebiete besteht ohnehin be-
reits aufgrund von § 10 Abs. 2 und namentlich § 17 (Umgebungsschutz)
der (kantonalen) Verordnung über den Natur- und Heimatschutz und über
kommunale Erholungsflächen (Natur- und Heimatschutzverordnung;
KNHV). Mitunter ist die Rüge gemäss Rekursantrag Ziff. 2.4 begründet und
der Rekurs bereits aus diesem Grunde gutzuheissen. Demgemäss ist die
Baudirektion einzuladen, für die betreffenden Gebiete aufgrund der gut-
achterlich erkannten Moorvegetation bereits im jetzigen Zeitpunkt die Na-
turschutzzone I auszuscheiden, mit den im Gutachten T. eruierten Schad-
stoff-Pufferzonen-Abschnitten Nrn. 21 und 22 als Naturschutzumgebungs-
zone im Baugebiet IIF zu versehen und – soweit dies nicht ohnehin bereits
erfolgt ist – dem Bund in Nachachtung von Art. 16 Abs. 2 NHV Antrag auf
Erweiterung des Flachmoorperimeters in diesem Bereich zu stellen.
9.1.
Wie vorstehend (Erw. 5.1 f.) erwähnt, rügen alle Rekurrierenden den Um-
stand, dass auf die Festsetzung von hydrologischen Pufferzonen und Puf-
R3.2017.00170 Seite 22
ferzonen vor weiteren Gefährdungen verzichtet respektive deren Notwen-
digkeit mangels entsprechenden Auftrags nicht einmal gutachterlich abge-
klärt wurde (Hauptrekursantrag der Rekurrierenden im Verfahren G.-
Nr. R3.2017.00170; Rekursanträge Ziff. 2.5, 2.7 und 2.8 der Rekurrieren-
den im Verfahren G.-Nr. R3.2017.00172). Die Rekurrierenden im Verfahren
G.-Nr. R3.2017.00172 rügen weiter explizit die Nichtfestsetzung von Puf-
ferzonen entlang von Nährstoffeintragslinien (Rekursantrag Ziff. 2.6).
Die Baudirektion hält zusammengefasst dafür, die Nichtfestsetzung von
hydrologischen Pufferzonen im jetzigen Zeitpunkt sei gemäss Pufferzonen-
schlüssel zulässig. Der Pufferzonenschlüssel erlaube es, diesen Aspekt bei
Projekten im Einzelfall aufgrund eines spezifischen Gutachtens zu prüfen.
Die entsprechende Prüfung erfolge beispielsweise beim Strassenprojekt
Uster West im Rahmen der Umweltverträglichkeitsprüfung. Wenn es ge-
mäss Pufferzonenschlüssel schon bei hydrologischen Pufferzonen zulässig
sei, diese bei Projekten im Einzelfall aufgrund eines spezifischen Gutach-
tens zu prüfen, müsse dies umso mehr auch bei Pufferzonen gegen weitere
Gefährdungen der biotopspezifischen Pflanzen- und Tierwelt möglich sein.
Die je nach Einzelfall relevanten Gefährdungsfaktoren und die sich daraus
ergebenen Schutzvorkehren seien nämlich noch viel komplexer und vielfäl-
tiger als bei hydrologischen Pufferzonen. Ein solches Vorgehen liege zu-
mindest im Ermessensspielraum der anordnenden Behörde.
9.2.
Art. 3 Abs. 1 FMV verpflichtet die Kantone wie erwähnt, zu Flachmooren
von nationaler Bedeutung ökologisch ausreichende Pufferzonen auszu-
scheiden. Eine "ökologisch ausreichende Pufferzone" umfasst gemäss
Handbuch Moorschutz in der Schweiz, wie die Baudirektion selbst festhält,
unbestrittenermassen die Funktionen einer Nährstoff-Pufferzone, einer hyd-
rologischen Pufferzone und einer Pufferzone gegen weitere Gefährdungen
für die biotopspezifische Pflanzen- und Tierwelt (Kap. 2.1.2 des Handbu-
ches, verfügbar unter www.bafu.admin.ch > Themen > Biodiversität > Pub-
likationen und Studien > Handbuch Moorschutz in der Schweiz [BAFU,
2002]; besucht am 10. Oktober 2018).
9.3.
Wie die Baudirektion zwar richtig ausführt, beschreibt der Pufferzonen-
schlüssel bezüglich der hydrologischen Pufferzonen zwei mögliche Vorge-
R3.2017.00170 Seite 23
hensweisen. Variante 1 lautet: Es wird im Moment keine definitive (Unter-
streichung zugefügt) hydrologische Pufferzone abgegrenzt. In Zukunft
muss bei Projekten, die den Landschaftswasserhaushalt innerhalb des hyd-
rologischen Einzugsgebietes tangieren können, zwingend ein hydrologi-
sches Gutachten erstellt werden. Variante 2 lautet: Aufgrund eines detail-
lierten Fachgutachtens wird in der Schutzplanung eine hydrologische Puf-
ferzone ausgeschieden, in der hydrologisch relevante Eingriffe sowie das
Erstellen von Anlagen und Bauten untersagt sind oder mit Auflagen bewil-
ligt werden. Bevor (Unterstreichung zugefügt) über die Variantenwahl ent-
schieden wird, ist für die Beurteilung des Wasserhaushaltes eines Moorbio-
tops das hydrologische Einzugsgebiet zu untersuchen. Dieses umfasst
denjenigen Landschaftsausschnitt, in dem Veränderungen des Wasser-
haushaltes die Wasserversorgung des Moores gefährden könnten. Das auf
einer Übersichtskarte abgegrenzte hydrologische Einzugsgebiet ist im Ge-
lände zu überprüfen (Pufferzonenschlüssel, S. 17).
9.4.
Mangels Abgrenzung des hydrologischen Einzugsgebiets und Erstellung
einer entsprechenden Übersichtskarte ist das betroffene Gebiet vorliegend
gar nicht definiert, in dem die von der Baudirektion geplante Einzelfallprü-
fung anzuwenden wäre. Dieser Arbeitsschritt stünde gemäss Pufferzonen-
schlüssel indes sachlogisch zwingend vor dem Variantenentscheid. Inso-
fern steht die Variantenwahl entgegen den Ausführungen der Baudirektion
nicht im Einklang mit der im Pufferzonenschlüssel beschriebenen Vorge-
hensweise. Aus den Akten ist auch nirgends ersichtlich, dass das hydrolo-
gische Einzugsgebiet zwingend mit dem Gebiet des Gestaltungsplans Lo-
ren deckungsgleich ist, so dass die diesbezügliche "Abmachung" zwischen
der Baudirektion und der Stadt Uster über die Zustellung von Baugesuchen
zwecks Überprüfung der hydrologischen Moorschutzaspekte quasi ersatz-
weise eingreifen könnte.
9.5.
Spätestens nachdem die Rekurrierenden im Verfahren G.-
Nr. R3.2017.00172 einen – unstreitig renommierten – Moorspezialisten mit
der Erstellung der Gutachten U. AG 2014 sowie dem Zusatzbericht 2015
beauftragten und diese Dokumente der Baudirektion hernach im Rekurs-
verfahren zur SVO 2014 bekannt wurden, ist nicht mehr nachvollziehbar,
weshalb die Baudirektion weiterhin auf genauere hydrologische Abklärun-
R3.2017.00170 Seite 24
gen verzichtete respektive der Auftrag zuhanden des Gutachtens T. im Vor-
feld der SVO 2017 diesen wichtigen Aspekt explizit nicht umfasste. Zwar
handelt es sich beim Gutachten U. AG 2014 sowie dem Zusatzbericht U.
AG um Parteigutachten und kommt diesen insofern der Beweiswert von
Parteivorbringen zu, gleichwohl kann ihnen aber einzig aus diesem Grund
nicht der Beweiswert abgesprochen werden. Bereits das BAFU hielt in sei-
ner Stellungnahme vom 20. Februar 2014 zum Entwurf der SVO 2014 fest,
dass es hydrologische Aspekte als wesentlich erachte. Es sei sicherzustel-
len, dass das Flachmoor durch die wachsende Besiedelung nicht vom
speisenden Sickerwasser abgeschnitten werde (act. 6.17). Angesichts der
von den Rekurrierenden zwischenzeitlich in Auftrag gegebenen Gutachten
geht es jedenfalls im heutigen Zeitpunkt nicht mehr an, ohne jedwelche ei-
gengutachterlichen Abklärungen über die Notwendigkeit von hydrologi-
schen Pufferzonen diese Frage in zukünftige Baubewilligungsverfahren in
einem, wie erwähnt, nicht einmal näher definierten hydrologischen Ein-
zugsgebiet auszulagern. Die Fliessrichtung des Grundwassers stammt of-
fenbar aus Richtung Nordost. Die zahlreihen Quellaufstösse deuten auf ei-
nen bedeutenden Grundwassereinfluss hin. Sowohl der Glattenriedbach
wie auch die diversen Quellaufstösse werden von relativ geringen Was-
sermengen gespiesen. Diese schaffen aber örtlich sehr nasse Standorte,
die aufgrund der Lage nicht zu erwarten wären (Gutachten U. AG 2014,
S. 14; Zusatzbericht U. AG 2015, S. 14). Derlei fachgutachterlichen
(Erst-)hinweise rufen zwingend nach flächigen hydrologischen Untersu-
chungen, bevor darüber entschieden werden kann, was ökologisch ausrei-
chende Pufferzonen im Sinne von Art. 3 Abs. 1 FMV sind, zu denen eben,
wie vorstehend erwähnt, grundsätzlich auch hydrologische Pufferzonen ge-
hören.
Zwar ist nicht ausgeschlossen, dass gutachterliche Abklärungen der Baudi-
rektion betreffend die Notwendigkeit der Ausscheidung von hydrologischen
Pufferzonen dereinst zum Schluss kommen könnten, die Festsetzung von
hydrologischen Pufferzonen im Rahmen der SVO-Änderung sei verzicht-
bar. In diesem Fall könnte sich die Baudirektion für ihre Variantenwahl in-
des auf gutachterliche Abklärungen stützen, die die Wahl der Variante 1
gemäss Pufferzonenschlüssel in einem zukünftigen Rekursverfahren gege-
benenfalls nachvollziehbar machen könnten. Im heutigen Zeitpunkt ist der
Sachverhalt in hydrologischer Hinsicht indes offenkundig ungenügend ab-