Decision ID: 410e1ae0-de39-5f8e-ba04-7d2cc91aa2bc
Year: 2005
Language: de
Court: SG_VG
Chamber: SG_VG_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

hat das Verwaltungsgericht festgestellt:
A./ Die T. AG., A., (nachfolgend T) ist u.a. Eigentümerin der Parzelle Nr. 568, B.,
Grundbuch A. Nach dem Zonenplan der Politischen Gemeinde A. vom 19. Juni 1992 ist
das Grundstück der Industriezone zugeteilt und mit einer Vielzahl von grösstenteils
zusammengebauten Betriebsgebäuden überbaut. Diese Gebäude wurden früher von
einer Textilfabrik genutzt. Heute vermietet die T einzelne Gebäude, Stockwerke oder
Stockwerkteile.
B./ Die E. AG, A., (nachfolgend E) ist seit 1. Oktober 2000 im ersten Obergeschoss des
Gebäudes Assek.-Nr. 2483 (nachfolgend E-Halle) eingemietet. Das Unternehmen baut
Steuerungen, Energieverteilanlagen, Lüftungen, Heizungen und stellt Software zur
Verfügung. Im März/September 2003 stellten die T und die E bei der Politischen
Gemeinde A nachträglich das Gesuch um Bewilligung der bereits vorgenommenen
Umnutzung des Gebäudeteils.
Am 25. September 2003 leitete die Bauverwaltung A das Umnutzungsgesuch an das
Amt für Umweltschutz (AFU) als federführende Stelle des Staates weiter (vgl. Art. 5 des
Gesetzes über die Verfahrenskoordination in Bausachen, sGS 731.2, und Anhang 1 zur
Verordnung über Verfahrenskoordination und Fristen in Bausachen, sGS 731.21). Am
17. Juni 2004 teilte das Amt für Feuerschutz (AFS) der T mit, welche Vorkehren
bezüglich Brandschutz und Fluchtwege zu treffen seien, wenn die benachbarte S-Halle
im Gebäude Assek.-Nr. 2024, welche der T heute als Lager dient, vollständig geräumt,
weiter als Lager genutzt oder wieder vermietet werde (3 Szenarien).
Nachdem die T zu diesem Schreiben am 23. Juni 2004 Stellung genommen hatte,
stellte ihr das AFU gleichentags den Entwurf einer Gesamtverfügung des Staates zu.
Nachdem sich die T auch dazu geäussert hatte, übermittelte das AFU dem
Gemeinderat A die Gesamtverfügung des Staates zur Eröffnung an die Gesuchstellerin.
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Am 25. November 2004 erteilte der Gemeinderat A die Baubewilligung für die
Umnutzung der E-Halle zum Bau von Schalt- und Steuerungsanlagen und erklärte die
Gesamtverfügung des Staates zu deren Bestandteil. Die Gesamtverfügung setzt sich
wie folgt zusammen: Stellungnahme des AFU vom 18. November 2004, wonach die
Verfügung betreffend Löschwasserrückhaltung zu einem spätern Zeitpunkt erlassen
wird, weil das Löschwasserkonzept vom 16. August 2004 zwingend nachzubessern ist;
brandschutztechnische Betriebsbewilligung des AFS vom 21. Juni 2004;
Abnahmebericht des Amtes für Wirtschaft (AfW) vom 14. Juni 2004.
C./ Am 8. Dezember 2004 erhob die T gegen die brandschutztechnische
Betriebsbewilligung des AFS vom 21. Juni 2004 und den Abnahmebericht des AfW
vom 14. Juni 2004 Rekurs beim Baudepartement. Sie stellte folgende Rechtsbegehren:
a) Ziff. 1.4 der brandschutztechnischen Bewilligung: "Fluchtwege/Fluchttüren.
Diesbezüglich verweisen wir auf die Bedingungen des Abnahmeberichtes des Amt für
Wirtschaft (AfW), St. Gallen sowie auf das Schreiben des AFS an den T, A vom 17. Juni
2004 betreffend Brandschutz- und Fluchtwegkonzept" sei zu ersetzen durch: "Der E
muss der Zutritt/Fluchtweg über die Restfläche (Vers.Nr. 2024) jederzeit gewährleistet
werden. Im Sinne der Verhältnismässigkeit wird die heutige Brandabschnittbildung und
Fluchtwegsituation bei Eigennutzung und Nichtnutzung der Restfläche geduldet. Sollte
die Restfläche neu vermietet werden, so muss die Situation anhand der Nutzung bzw.
der Grösse und der Art der Lagermaterialien überprüft werden. Bei gleichartiger
Nutzung der Mietflächen ist allenfalls auch nur eine Brandschutz-Investition im Bereich
des Lift-Zuganges nötig". Sodann sei der Satz: "Wir fordern sie auf, diese Mängel bis
spätestens 31.10.2004 zu beheben und uns die erfolgte Behebung schriftlich zu
bestätigen" ersatzlos zu streichen.
b) In Ziff. 1.1 des Abnahmeberichts des AfW "Aus dem Ostteil der Halle ist im
markierten Bereich ein geschützter Fluchtweg (Brandabschnitt) zum Ausgang ins
Treppenhaus zu erstellen. (Ausführung bei Vermietung oder Nutzung der "S-Halle") und
in Ziff. 1.2 des Berichts, "Der Fluchtweg aus dem Westteil der Halle über die
Aussentreppe ist zu erstellen. (Ausführung bei Vermietung oder Nutzung der "S-Halle")
seien die fettgeschriebenen Klammertexte zu ergänzen mit "in Abhängigkeit von der Art
und Ausmass der Nutzung der S-Halle".
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Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, die brandschutztechnische
Situation könne erst geprüft werden, wenn die künftige Nutzung der S-Halle feststehe.
Am 14. Februar 2005 erging die Verfügung des AFU betreffend
Löschwasserrückhaltung auf der Grundlage eines Konzepts vom 16. August 2004 und
von Plänen vom Dezember 2004. Die Fachstelle hielt fest, damit werde ein
ausreichender Schutz der Gewässer gewährleistet.
Nachdem das Baudepartement einen Augenschein durchgeführt hatte, wies es den
Rekurs der T am 15. Juni 2005 ab, soweit es darauf eintrat.
D./ Am 2. Juli 2005 erhob die T gegen den Entscheid des Baudepartements vom 15.
Juni 2005 Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Innert erstreckter Frist stellte sie
folgende Rechtsbegehren: der Rekursentscheid vom 15. Juni 2005 sei aufzuheben
(Ziff. 1a); Ziff. 1.4 der Teilverfügung des AFS vom 17./21. Juni 2005 und Ziff. 1.1 und
1.2 der Teilverfügung des AfW vom 14. Juni 2004 seien aufzuheben oder eventuell in
Gutheissung der Rekursanträge vom 8. Dezember 2004 abzuändern (Ziff. 1b). Eventuell
sei der Rekursentscheid vom 15. Juni 2005 aufzuheben und die Streitsache sei zur
neuen Entscheidung an die Vorinstanz oder an die erste Instanz zurückzuweisen (Ziff.
2).
Das Baudepartement beantragte am 7. September 2005, die Beschwerde sei
abzuweisen. Die Politische Gemeinde A hat am 29. September 2005 darauf verzichtet,
eine Stellungnahme einzureichen.

Darüber wird in Erwägung gezogen:
1./ Die Sachurteilsvoraussetzungen sind von Amtes wegen zu prüfen:
a) Nach Art. 59bis Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (sGS 951.1,
abgekürzt VRP) beurteilt das Verwaltungsgericht u.a. Beschwerden gegen Entscheide
der Departemente, sofern kein ordentliches Rechtsmittel an eine Verwaltungsbehörde
oder eine verwaltungsunabhängige Kommission des Bundes offen steht. Sodann ist die
T zur Beschwerde legitimiert (Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP).
Auch entsprechen die Beschwerdeeingabe vom 2. Juli 2005 und ihre Ergänzung vom
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19. August 2005 zeitlich, formal und inhaltlich den gesetzlichen Anforderungen (Art. 64
Abs. 1 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP). Insoweit sind
die Prozessvoraussetzungen erfüllt.
b) Die Beschwerdeführerin stellt im Rahmen des Beschwerdeverfahrens erstmals das
Rechtsbegehren, Ziff. 1.4 der Verfügung des AFS vom 21. Juni 2004 sowie Ziff. 1.1 und
1.2 des Abnahmeberichts des AfW vom 14. Juni 2004 seien nicht nur abzuändern,
sondern aufzuheben. Insoweit kann auf die Beschwerde nicht eingetreten werden. Das
Novenverbot nach Art. 61 Abs. 3 VRP schliesst neue Begehren für das
Beschwerdeverfahren aus. Es ist grundsätzlich nicht zulässig, durch neue Anträge den
Streitgegenstand zu ändern und dabei mehr oder etwas anderes zu verlangen als im
vorinstanzlichen Verfahren (vgl. dazu Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im
Kanton St. Gallen, St. Gallen 2003, Rz. 647 mit Hinweis).
c) Auf die Beschwerde ist im Sinn der vorstehenden Einschränkung einzutreten.
2./ Die Beschwerdeführerin beantragt, es sei ein Augenschein durchzuführen.
Der Anspruch auf rechtliches Gehör gebietet, dass rechtzeitig und formrichtig
angebotene Beweismittel abzunehmen sind, es sei denn, diese betreffen eine nicht
erhebliche Tatsache oder seien offensichtlich untauglich, über die streitige Tatsache
Beweis zu erbringen (vgl. BGE 124 I 242 E. 2; 117 Ia 268 E. 4b).
Die rechtserheblichen Tatsachen ergeben sich aus den Akten (vgl. Ziff. 5 c hienach).
Auf die Durchführung eines Augenscheins kann deshalb verzichtet werden.
3./ Die Beschwerdeführerin macht sinngemäss geltend, die Vorinstanz habe ihr
rechtliches Gehör in mehrfacher Hinsicht verletzt.
a) Der Anspruch auf rechtliches Gehör dient einerseits der Sachaufklärung und stellt
andererseits ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht der Parteien dar. Der
Betroffene hat u.a. Anspruch darauf, zu den für die Entscheidung wesentlichen
Punkten Stellung nehmen und an Augenscheinen teilnehmen zu können (vgl. Häfelin/
Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2002, Rz. 1672 und
1673 mit Hinweis auf BGE 127 I 54, 56; 124 I 241, 242; 122 I 53, 55 und Rz. 1686). Um
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den Betroffenen eine Stellungnahme zu ermöglichen, muss ihnen die
Verwaltungsbehörde den voraussichtlichen Inhalt der Verfügung bekannt geben (vgl.
Häfelin/Müller, a.a.O., Rz. 1681). Der Augenschein ist die unmittelbare sinnliche
Wahrnehmung von Tatsachen durch die entscheidende Instanz. Er dient der
unmittelbaren Wahrnehmung von (in der Regel streitigen) Tatsachen und/oder dem
besseren Verständnis des Sachverhalts. Wird im verwaltungsinternen Verfahren ein
Augenschein von einem Sachbearbeiter durchgeführt, ist über die Feststellungen ein
Protokoll aufzunehmen. Dieses ist den Beteiligten zur Stellungnahme zu unterbreiten.
Das Protokoll dient der Rekursinstanz als wesentliche Entscheidungsgrundlage (vgl.
Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 966 und 969 mit Hinweisen). Wenn der Augenschein nicht
der Feststellung des Sachverhalts, sondern dem Gespräch zwischen den
Verfahrensbeteiligten im Hinblick auf eine allfällige Annäherung der Standpunkte sowie
der Abrundung des aus den Akten ersichtlichen Bildes dient, so kann im Umstand,
dass kein Protokoll erstellt wird bzw. dieses den Verfahrensbeteiligten nicht zur
Kenntnis- bzw. Stellungnahme überwiesen wird, keine Verletzung des rechtlichen
Gehörs erblickt werden (vgl. VerwGE vom 29. Juni 1995 i.S. A.I. AG mit Hinweis auf
BGE vom 1. Oktober 1984, in: ZBl 86/1985, S. 116).
b) Die Beschwerdeführerin begründet ihre Rüge, es liege eine Gehörsverletzung vor,
damit, im Rahmen einer Diskussion nach dem Augenschein vom 25. Mai 2005 hätten
sowohl der Vertreter des AFS als auch die Vertreter des AfW erklärt, es sei nicht
erforderlich, ein verbindliches Gesamtkonzept mit starren Massnahmen für künftige
Nutzungen zu erstellen bzw. brandschutztechnische Massnahmen seien nur in
Abhängigkeit zur neuen Nutzung der S-Halle zu treffen. Der juristische Mitarbeiter der
Rechtsabteilung der Vorinstanz habe sich indessen geweigert, diese Aussagen, die für
eine Gutheissung des Rekurses gesprochen hätten, zu protokollieren.
Abgesehen davon, dass sich die Beschwerdeführerin auf eine Diskussion beruft, die
nach dem Augenschein stattgefunden haben soll, hat der zuständige Sachbearbeiter
der Rechtsabteilung der Vorinstanz die anlässlich des Augenscheins gemachten
Feststellungen in einem Schreiben an die Beschwerdeführerin vom 26. Mai 2005
festgehalten. Dieses Schreiben, mit welchem die Beschwerdeführerin aufgrund einer
Beurteilung der Rechtslage eingeladen wird, den Rekurs zurückzuziehen, gibt des
weiteren Ausführungen von am Augenschein anwesenden Behördenvertretern inhaltlich
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wieder. Danach haben die Vertreter des AFS und des AfW die Ansicht vertreten, die
beiden Hallen würden heute verschieden genutzt (Produktion/Lager), weshalb es
erforderlich sei, dazwischen einen Brandabschnitt gemäss Gesamtkonzept und für die
E-Halle einen geschützten zweiten Fluchtweg zu erstellen (beispielsweise die
Aussentreppe gemäss Konzept). Sodann habe der Vertreter des AFS erklärt, diese
Amtsstelle wäre bereit, die Frist zur Räumung des Lagers letztmalig bis Ende des
Jahres 2005 zu verlängern, sofern die Beschwerdeführerin bereit sei, den Rekurs
zurückzuziehen.
Der Vorwurf der Beschwerdeführerin, die Vorinstanz habe ihren Anspruch auf
rechtliches Gehör nicht gewahrt, erweist sich somit als unbegründet.
c) Die Beschwerdeführerin macht weiter geltend, sie habe weder auf ihre
Stellungnahme vom 23. Juni 2004 an das AFS noch auf diejenige vom 5. Juli 2004 an
das AFU betreffend Entwurf einer Gesamtverfügung, die im Rahmen der Anhörung
ergangen sei, eine Antwort erhalten bzw. diese Meinungsäusserungen seien
unberücksichtigt geblieben.
Die Eingabe der Beschwerdeführerin vom 23. Juni 2004 an das AFS kreuzte sich in
zeitlicher Hinsicht mit dem Schreiben des AFU an die Beschwerdeführerin vom 23. Juni
2004 betreffend Gewährung des rechtlichen Gehörs zum Entwurf einer
Gesamtverfügung. In diesem Entwurf konnte die Stellungnahme der
Beschwerdeführerin vom 23. Juni 2004 somit nicht berücksichtigt werden. Die
Beschwerdeführerin nahm am 5. Juli 2004 Stellung zum Entwurf der Gesamtverfügung
und verwies u.a. auf ihr Schreiben an das AFS vom 23. Juni 2004. Sodann äusserte sie
sich zum Standpunkt des AFW. Am 25. November 2004 erteilte der Gemeinderat A die
Baubewilligung und erklärte die Gesamtverfügung des Staates zu deren Bestandteil.
Die Teilverfügungen des AFS und des AFW entsprechen inhaltlich den entsprechenden
Entwürfen. Das AFU hat zwar beigefügt: "Die Anhörung wurde gewährt", die
Meinungsäusserungen der Beschwerdeführerin sind indessen unberücksichtigt
geblieben. Darin liegt eine Verletzung des rechtlichen Gehörs, die auch dadurch zum
Ausdruck kommt, dass die Stellungnahme des AFS vom 7. Juli 2004 an das AFU, die
sich auf die Meinungsäusserungen der Beschwerdeführerin bezieht, in der
Gesamtverfügung keinen Niederschlag gefunden hat. Obschon sich die
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Beschwerdeführerin in ihrer Rekurseingabe vom 8. Dezember 2004 darüber beklagt
hat, dass ihre Stellungnahmen vom 23. Juni 2004 und 5. Juli 2004 unbeachtet
geblieben seien, setzt sich die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid mit diesem
Vorwurf nicht auseinander. Darin liegt ebenfalls eine Verletzung des Gehörsanspruchs
bzw. einer wesentlichen Verfahrensvorschrift, was gestützt auf Art. 95 Abs. 2 VRP dazu
führt, dass die Kosten des Rekursverfahrens, soweit sie darauf zurückzuführen sind, zu
Lasten des Staates gehen.
4./ Die Beschwerdeführerin stellt sich weiter auf den Standpunkt, mit dem
angefochtenen Entscheid werde auf den Rekurs zu Unrecht nur teilweise eingetreten.
Sie hält dafür, im Gegensatz zur Auffassung der Vorinstanz seien alle drei im Schreiben
des AFS vom 17. Juni 2004 aufgeführten Szenarien als rechtsverbindliche
Anordnungen zu betrachten bzw. bei den Szenarien 2 und 3 handle es sich nicht um
blosse Mitteilungen.
a) Die Verfügung als Anfechtungsobjekt bildet nicht nur den Ausgangspunkt des
Rekursverfahrens, sondern zugleich den Rahmen und die Begrenzung des
Streitgegenstandes (vgl. dazu F. Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl., Bern
1983, S. 45). Nach allgemein anerkannter Praxis ist eine Verfügung ein Akt einer
Behörde, der gestützt auf einen öffentlich-rechtlichen Rechtssatz als hoheitliche
Anordnung in verbindlicher und erzwingbarer Weise ein konkretes Rechtsverhältnis
zwischen Gemeinwesen und Individuum begründet, aufhebt oder abändert. Eine
Verfügung kann vollstreckt werden, ohne dass hiefür noch eine weitere Konkretisierung
notwendig ist. Inhaltlich hat sie den Anforderungen von Art. 24 Abs. 1 VRP zu genügen.
Danach soll die Verfügung nebst den Tatsachen, den Vorschriften und den
Entscheidgründen namentlich den Rechtsspruch der Behörde und eine