Decision ID: 51d8f410-24e7-436a-9b5c-b8d1e30b0a62
Year: 2016
Language: de
Court: SG_VGN
Chamber: SG_VGN_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A. X.Y. wird von ihrer Wohngemeinde St. Gallen seit 1. Juli 2014 mittels finanzieller
Sozialhilfe unterstützt. Zusammen mit ihren erwachsenen, nicht unterstützten Töchtern
bewohnte sie im Zeitpunkt der Antragstellung eine 4.5-Zimmer-Wohnung mit einem
monatlichen Bruttomietzins von Fr. 1‘880.--. An diesen Wohnkosten beteiligte sich die
politische Gemeinde St. Gallen zunächst mit monatlich Fr. 400.--. Mit Rekursentscheid
des Departementes des Innern vom 14. November 2014 wurde sie verpflichtet, sich
seit Beginn der Unterstützung mit Fr. 626.70 bzw. einem Drittel der effektiven Miete an
den Wohnkosten von X.Y. zu beteiligen; den Unterstützungsbeitrag von Anfang an auf
Fr. 400.-- zu beschränken sei nicht rechtmässig gewesen, weil X.Y. die kommunalen
Mietzinsrichtwerte im damaligen Zeitpunkt nicht bekannt gewesen seien.
Am 24. September 2014 unterzeichnete X.Y. einen neuen Mietvertrag für eine 3.5-
Zimmer-Wohnung an der A.-strasse 00, St. Gallen, per Mitte November 2014. Der
Mietzins beträgt laut Vertrag Fr. 1‘160.-- (brutto). Am 27. November 2014 verfügten die
Sozialen Dienste St. Gallen (nachfolgend Soziale Dienste), sie übernähmen zwar die
vollständige Miete für den Dezember 2014 (Ziff. 1), beteiligten sich aber ab 1. Januar
2015 nur mehr mit einem monatlichen Betrag von Fr. 800.-- an den effektiven
Mietzinsausgaben (Ziff. 2). X.Y. wurde zudem verpflichtet, bis spätestens 1. Juni 2015
eine neue Wohnung zu einem Mietzins von höchstens Fr. 800.-- zu suchen (Ziff. 3).
Freiwillig getätigte Leistungen Dritter in Bezug auf die überhöhten Wohnkosten würden
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ihr als Einkommen angerechnet (Ziff. 4). Zur Begründung führten die Sozialen Dienste
an, X.Y. sei ausdrücklich (zuletzt am 19. August 2014) darauf aufmerksam gemacht
worden, dass eine unterstützte Person im Einpersonenhaushalt für Wohnkosten nicht
mehr als Fr. 800.-- erhalte. Dennoch sei sie ein Mietverhältnis eingegangen, dessen
Mietzins sich monatlich auf Fr. 1‘160.-- belaufe. Sie habe sich treuwidrig verhalten, was
zu einer Kürzung der Unterstützung für die Wohnkosten auf Fr. 800.-- führe. Als
Unterstützungsbedürftige habe X.Y. Anspruch auf materielle Grundsicherung, die alle in
einem Privathaushalt notwendigen Ausgabenpositionen umfasse. Die angemietete
Wohnung könne sie nicht finanzieren, ohne dafür ca. 37 Prozent des Grundbedarfes
aufzuwenden. Sie lebe folglich unter der Grenze der materiellen Grundsicherung,
weshalb sie sich bis spätestens 1. Juni 2015 eine neue Wohnung zu einem Mietzins
von maximal Fr. 800.-- suchen müsse.
B. Gegen die mit Ziff. 3 der Verfügung angeordnete Verpflichtung zum Umzug erhob
X.Y. mit Eingabe vom 9. Dezember 2014 Rekurs beim Departement des Innern mit dem
Antrag, diese sei aufzuheben und sie sei – wie bis anhin – mit Fr. 1‘027.-- pro Monat zu
unterstützen (Leistungen für Miete: Fr. 800.--; Grundbedarf: Fr. 977.--; abzüglich
Ehegattenunterhalt: Fr. 750.--). Die Rekursinstanz wies das Rechtsmittel mit Entscheid
vom 2. Juli 2015 ab und forderte X.Y. auf, bis 1. November 2015 eine andere Wohnung
zu beziehen: Wenn über ein Drittel des Grundbedarfes für die deutlich überhöhten
Wohnkosten verwendet werde, stelle dies einerseits eine Zweckentfremdung von
Sozialhilfe dar und bedeute andererseits einen massiven, von der Rekurrentin selbst
vorgenommenen Eingriff in das absolute Existenzminimum.
C. Gegen den Rekursentscheid erhob X.Y. (Beschwerdeführerin) mit Eingabe vom
14. Juli 2015 Beschwerde beim Verwaltungsgericht (act. 1). Sie beantragte
sinngemäss, der angefochtene Entscheid sei insoweit aufzuheben, als der Rekurs
abgewiesen und ihr eine neue Umzugsfrist angesetzt worden sei. Mit Vernehmlassung
vom 24. Juli 2015 beantragte das Departement des Innern (Vorinstanz) Abweisung der
Beschwerde (act. 3). Auch die Sozialen Dienste (Beschwerdegegnerin) beantragten, die
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Beschwerde sei abzuweisen (act. 8). Die Beschwerdeführerin liess sich am 28. August
2015 ergänzend vernehmen (act. 10).
Auf die Vorbringen der Verfahrensbeteiligten, den angefochtenen Entscheid und die

Akten wird, soweit notwendig, in den nachstehenden Erwägungen eingegangen.
Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1. (...).
2. Streitgegenstand ist in der Sache letztlich jene Verfügungsbestimmung, die die
Beschwerdeführerin verpflichtete, sich bis spätestens 1. Juni 2015 (bzw. bis
1. November 2015 gemäss Rekursentscheid) eine den Mietzins-Richtwerten der
Sozialen Dienste St. Gallen entsprechende Wohnung zu einem Mietzins von max.
Fr. 800.-- (inkl. Nebenkosten) zu suchen.
2.1. Gemäss Art. 2 Abs. 1 des Sozialhilfegesetzes (sGS 381.1, SHG) bezweckt
persönliche Sozialhilfe, der Hilfebedürftigkeit vorzubeugen, deren Folgen nach
Möglichkeit zu beseitigen oder zu mildern und die Selbsthilfe der Hilfebedürftigen zu
fördern. Wer für seinen Lebensunterhalt nicht hinreichend oder nicht rechtzeitig aus
eigenen Mitteln aufkommen kann, hat Anspruch auf finanzielle Sozialhilfe (Art. 9 SHG).
Diese umfasst Geld- und Naturalleistungen sowie Kostengutsprachen (Art. 10 Abs. 2
SHG) und wird so bemessen, dass die hilfebedürftige Person die laufenden
Bedürfnisse für den Lebensunterhalt aus eigenen Mitteln decken kann (vgl. Art. 11 Abs.
1 SHG). Sozialhilfe wird geleistet, soweit keine Hilfeleistung durch
unterstützungspflichtige Verwandte, andere Private oder private Sozialhilfeinstitutionen
gewährt wird oder diese nicht rechtzeitig verfügbar ist und kein Anspruch auf
Sozialversicherungsleistungen oder auf Sozialhilfe nach der besonderen Gesetzgebung
besteht (Art. 2 Abs. 2 SHG). Finanzielle Sozialhilfe wird verweigert, gekürzt oder
eingestellt, wenn die hilfesuchende Person insbesondere keine oder unrichtige
Auskünfte erteilt, verlangte Unterlagen nicht einreicht, Bedingungen und Auflagen
missachtet oder ihren Fähigkeiten entsprechende Arbeit ablehnt (vgl. Art. 17 SHG).
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2.2.1. Die Sozialhilfe beanspruchende Person hat nach Kap. B.3 der Richtlinien der
Ausgestaltung und Bemessung der Sozialhilfe (hg. von der Schweizerischen Konferenz
für Sozialhilfe, 4. Ausgabe 2005, Stand 12/2015, www.skos.ch, SKOS-Richtlinien) und
der massgebenden Rechtsprechung keinen Anspruch auf Übernahme der Mietkosten
einer beliebigen Wohnung durch das Gemeinwesen. Vielmehr darf dieses – immerhin
unter Berücksichtigung ausserordentlicher persönlicher Verhältnisse des Einzelfalles –
seinen Beitrag an die Wohnungskosten auf das beschränken, was für eine den
elementaren Unterkunftsbedürfnissen genügende Wohnung aufgewendet werden
muss. Überhöhte Wohnkosten sind nur so lange zu übernehmen, bis eine zumutbare
günstigere Lösung zur Verfügung steht, wobei die Sozialhilfeorgane die Aufgabe
haben, die Sozialhilfebezüger bei der Suche nach günstigem Wohnraum aktiv zu
unterstützen (BGer 8C_805/2014 vom 27. Februar 2015 E. 4.1; 2P.207/2004 vom
7. September 2004 E. 3.1; 8C_95/2007 vom 13. August 2007 E. 3.3; vgl. auch
8D_1/2015 vom 31. August 2015 E. 5.3.4).
2.2.2. Die Vorinstanz hielt dazu folgendes fest: Aus einer von der Beschwerdegegnerin
eingereichten Gesprächsnotiz vom 19. August 2014 ergebe sich, dass die im
damaligen Zeitpunkt zusammen mit den Töchtern bewohnte Wohnung per Ende
November 2014 gekündigt werde, die heutige Beschwerdeführerin auf den 1.
Dezember 2014 alleine eine Wohnung suche und ihr die Mietzinsrichtlinien bekannt
seien. Am 28. August 2014 habe die Beschwerdeführerin mitgeteilt, dass sie trotz
intensiver Suche noch keine Zusage für eine günstigere Wohnung erhalten habe.
Anlässlich eines weiteren Gesprächs vom 1. Oktober 2014 habe die
Beschwerdeführerin die zuständige Sozialarbeiterin über die neue Wohnung und deren
Mietzins (Fr. 1‘160.--) informiert und schliesslich acht Tage später den bereits am 24.
September 2014 (demnach ohne Wissen der Sozialarbeiterin) unterzeichneten
Mietvertrag eingereicht. Aus den Akten sei nicht ersichtlich, dass die Sozialarbeiterin
der Beschwerdeführerin die Zustimmung zum deutlich über den Richtlinien liegenden
Mietzins erteilt hätte bzw. dass der Beschwerdeführerin grundsätzlich gestattet worden
wäre, eine deutlich über den Mietzins-Richtlinien liegende Wohnung zu mieten und den
Differenzbetrag aus dem Grundbedarf zu bezahlen. Ein berechtigtes Vertrauen der
Beschwerdeführerin zur Unterzeichnung des Mietvertrages sei nicht ersichtlich. Dass
die streitige Verfügung erst nach dem Umzug ergangen sei, ändere hieran nichts; aus
der knapp zweimonatigen Reaktionsdauer der Beschwerdegegnerin habe die
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Beschwerdeführerin keine stillschweigende Zustimmung zu ihrem Vorgehen ableiten
können (vgl. E. 3.4.2 des angefochtenen Entscheids).
2.2.3. Im Lichte dieser aktenmässig belegten und zutreffenden Ausführungen lässt sich
jedenfalls die vorgenommene Reduktion des Wohnkostenbeitrages auf Fr. 800.-- nicht
beanstanden. Dass die Wohnkosten als Teil der materiellen Grundsicherung in der
Bedarfsrechnung im vorliegenden Fall nur zu berücksichtigen sind, soweit sie die
ortsüblichen Vorgaben bzw. den Mietzins-Richtwert der Sozialen Dienste von konkret
Fr. 800.-- nicht überschreiten, ist zwischen den Parteien im übrigen nicht umstritten.
2.3. Streitig ist jedoch die Verfügungsbestimmung, mit der die Beschwerdeführerin
verpflichtet wurde, sich innert Frist eine den Mietzinsrichtwerten entsprechende
Wohnung zu suchen. Die Beschwerdeführerin geht davon aus, dass es ihr stattdessen
freistehe, die Differenz zwischen Wohnkostenbeitrag und effektiven Wohnkosten aus
dem Grundbedarf für den Lebensunterhalt zu bezahlen.
2.3.1. Für die Anordnung solcher Weisungen, Bedingungen oder Auflagen fehlt eine
gesetzliche Grundlage im SHG. Aus Art. 17 SHG ergibt sich immerhin, dass finanzielle
Sozialhilfe verweigert, gekürzt oder eingestellt wird, wenn die hilfesuchende Person u.a.
«Bedingungen und Auflagen» missachtet. Die Zulässigkeit solcher
Nebenbestimmungen kann sich indessen nicht nur aus einer gesetzlichen Grundlage,
sondern auch direkt aus dem mit dem Gesetz verfolgten Zweck bzw. aus einem mit der
Hauptanordnung zusammenhängenden öffentlichen Interesse ergeben. Mit solchen
Nebenbestimmungen strebt die Sozialhilfebehörde an, ein aus ihrer Sicht erwünschtes
Verhalten der unterstützten Person zu erreichen. Unzulässig sind unverhältnismässige
oder sachfremde Bestimmungen, welche sich nicht auf die Sozialhilfegesetzgebung
abstützen können und nicht fürsorgerischen Zwecken dienen bzw. nicht geeignet sind,
die konkrete Situation im Hinblick auf eine Ablösung von der Sozialhilfe zu verbessern
(F. Wolffers, Grundriss des Sozialhilferechts, 2. Aufl. 1993, S. 111 f.; U. Vogel,
Rechtsbeziehungen: Rechte und Pflichten der unterstützten Person und der Organe
der Sozialhilfe, in: C. Häfeli [Hrsg.], Das Schweizerische Sozialhilferecht, Luzern 2008,
S. 183 f.; vgl. auch BGE 131 I 166 E. 4.4 f.; zu Nebenbestimmungen im allgemeinen
vgl. auch Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl. 2016, Rz. 913
ff.).
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2.3.2. Unter zutreffender Berufung auf die für den konkreten Fall massgeblichen
Grundlagen (Ziff. A.8.2 und 8.3 der SKOS-Richtlinien sowie Praxishilfe der st.
gallischen Konferenz für Sozialhilfe, aktueller Stand: Oktober 2016, www.kos-sg.ch)
legte die Vorinstanz dar, dass die grundsätzlich pauschal ausgerichtete Leistung für
den Grundbedarf von konkret Fr. 977.-- (bzw. ab 2016 Fr. 986.--) die alltäglichen
Verbrauchsaufwendungen erfasst und das Mindestmass für eine auf Dauer angelegte
menschenwürdige Existenz darstellt. Sie sichert namentlich die Ausgaben für
Nahrungsmittel, Bekleidung, Energieverbrauch, laufende Haushaltsführung,
Gesundheits- und Körperpflege, Verkehrsauslagen, Nachrichtenübermittlung sowie
Unterhaltung und Bildung. In Bezug auf die Verwendung dieser Leistung besteht eine
gewisse Dispositionsfreiheit. Diese wird jedoch durch den im Sozialhilferecht geltenden
Grundsatz der Subsidiarität begrenzt, wonach die öffentliche Sozialhilfe gegenüber
Möglichkeiten der privaten Selbsthilfe zweitrangig ist (vgl. Art. 9 SHG). Aus dem
Subsidiaritätsprinzip folgt, dass Unterstützungsleistungen zweckentsprechend zu
verwenden sind. Die Leistung für den Grundbedarf bezweckt gerade nicht die Deckung
der Wohnkosten; dafür wird ein separater Betrag entrichtet. Lediglich geringfügig
überhöhte Wohnkosten dürfen allerdings aus dem Grundbedarf bezahlt werden. Die
Verwendung eines beträchtlichen Anteils des Grundbedarfs (konkret Fr. 360.-- pro
Monat) für die Bezahlung von deutlich überhöhten Wohnkosten stellt jedoch eine
unzulässige Zweckentfremdung von Sozialhilfeleistungen dar (vgl. E. 3.3 des
angefochtenen Entscheids). Die Beschwerdeführerin greift damit zu rund 37 Prozent in
ihren Grundbedarf ein, was sich mit der aus dem Subsidiaritätsprinzip abgeleiteten
Zweckbindung der Leistungen nicht vereinbaren lässt. Dieser Eingriff bleibt auch dann
erheblich, wenn die Beschwerdeführerin die neuerdings ausgerichtete
Integrationszulage von monatlich zwischen Fr. 80.-- und Fr. 180.-- für die Wohnkosten
aufwendet (vgl. act. 8) und ändert am öffentlichen Interesse, die zweckmässige
Verwendung der finanziellen Sozialhilfe durchzusetzen, nichts.
2.3.3. Zu entscheiden ist, ob die Verfügungsbestimmung verhältnismässig ist (vgl.
E. 2.3.1 hiervor). Die Verpflichtung, in eine den Mietzinsvorgaben entsprechende
Wohnung umzuziehen, ist geeignet, das öffentliche Interesse durchzusetzen. Die
Beschwerdegegnerin könnte für den Fall der Nichtbeachtung allenfalls eine Kürzung
des Grundbedarfes erwägen (vgl. Art. 17 SHG). Bei einer allfälligen Kürzung von
Unterstützungsleistungen ist immerhin zu berücksichtigen, dass diese zumutbar sein
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muss, die betroffene Person informiert oder verwarnt worden sein muss, die Kürzung in
angemessenem Verhältnis zum Fehlverhalten steht und die betroffene Person durch
Änderung ihres Verhaltens dafür sorgen kann, dass die Kürzung ab einem späteren
Zeitpunkt rückgängig gemacht werden kann (GVP 2004 Nr. 12, 1998 Nr. 77 und 1996
Nr. 98).
Weil nicht ersichtlich ist, dass das öffentliche Interesse auf eine andere Art, die sich für
die Beschwerdeführerin weniger einschneidend auswirken würde, verfolgt werden
könnte, erweist sich die Auflage zudem als erforderlich. Fraglich ist höchstens deren
Verhältnismässigkeit im engeren Sinn, d.h. die Zumutbarkeit. In dieser Hinsicht machte
die Beschwerdeführerin geltend, ein weiterer Umzug sei ihr nicht zuzumuten, weil sie in
den vergangenen acht Jahren aus Kostengründen bereits dreimal die Wohnung
gewechselt habe und unter anderem aus gesundheitlichen Gründen nicht bereits
wieder eine neue Wohnung suchen könne. Auch sei es aussichtslos, in kurzer Zeit eine
neue, günstigere Wohnung zu finden (act. 1). Dem ist entgegenzuhalten, dass die
Beschwerdeführerin aufgrund der in E. 2.2 geschilderten Umstände nicht darauf
vertrauen durfte, längerfristig in der wissentlich zu teuren Wohnung leben zu können.
An der Zumutbarkeit des Umzuges ändern auch die gesundheitlichen Probleme der
geschildeten Art (hoher Blutdruck) nichts, zumal die Beschwerdegegnerin verpflichtet
ist, die Beschwerdeführerin bei der Suche nach günstigem Wohnraum aktiv zu
unterstützen. Dass es in der Stadt St. Gallen ein entsprechendes Angebot an kleineren,
günstigen Wohnungen gibt, ist zudem notorisch und lässt sich durch eine Suchanfrage
auf den einschlägigen Internetportalen einfach überprüfen (vgl. z.B. www.newhome.ch).
Das öffentliche Interesse überwiegt die privaten Interessen der Beschwerdeführerin am
Verbleib in der derzeitigen Wohnung.
2.4. Zusammenfassend ergibt sich, dass die Auflage, eine den Mietzins-Richtwerten
entsprechende Wohnung mit einem maximalen Mietzins von Fr. 800.-- (inklusive
Nebenkosten) zu suchen, gesetz- und verhältnismässig ist. Die Frist für die
Wohnungssuche ist angemessen zu verlängern, und zwar bis 1. April 2017.
3. Die Beschwerdeführerin machte weiter geltend, ihre jüngste Tochter verbringe ab
September 2015 die Wochenenden bei ihr, wofür sie sich anteilig mit Fr. 352.-- an ihren
Wohnkosten beteilige. Ferner erziele sie seit Ende April 2015 ein Einkommen von
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Fr. 800.--. Diese Vorbringen betreffen die konkrete Bemessung der finanziellen
Sozialhilfe und gehen über den Streitgegenstand hinaus bzw. sind im
Beschwerdeverfahren unzulässige Noven (vgl. Art. 61 Abs. 3 VRP), weshalb darauf
nicht eingetreten werden kann. Es ist Sache der Beschwerdegegnerin, die
entsprechenden Anpassungen an der Bemessung vorzunehmen.
4. Mit Blick auf die vorstehenden Erwägungen ist die Beschwerde abzuweisen, soweit
darauf einzutreten ist. Die Frist für die Wohnungssuche ist bis 1. April 2017 zu
verlängern. Dem Verfahrensausgang entsprechend gehen die amtlichen Kosten des
Beschwerdeverfahrens zu Lasten der Beschwerdeführerin (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine
Gebühr von Fr. 1‘500.-- erscheint für das Verfahren angemessen (Art. 7 Ziff. 222 des
Gerichtskostentarifs, sGS 941.12). Auf ihre Erhebung wird der Umstände halber
verzichtet (Art. 97 VRP).
Ausseramtliche Kosten sind mangels mehrheitlichen Obsiegens (Beschwerdeführerin;
Art. 98 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 98bis VRP) bzw. grundsätzlichen Anspruchs
(Beschwerdegegnerin; vgl. Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St.
Gallen, 2. Aufl. 2003, Rz. 829 mit Hinweisen) nicht zu entschädigen; der entsprechende
Antrag der Beschwerdegegnerin ist abzuweisen.