Decision ID: aac8076f-1ca9-5e58-b32b-91e56f9cd4c4
Year: 2016
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Sachverhalt:
A.
Am 19. April 2012 stellte X._ (nachfolgend: Beschwerdeführer) bei
der Eidgenössischen Finanzmarktaufsicht FINMA (nachfolgend: Vor-
instanz) ein erstes Gesuch um Aufnahme in das Register für Ver-
sicherungsvermittler.
A.a Mit E-Mail vom 15. Mai 2012 forderte die Vorinstanz den Beschwerde-
führer auf, den Nachweis einer anerkannten Ausbildung sowie eine Arbeits-
bestätigung nachzureichen. Hierauf reichte der Beschwerdeführer eine
vom 21. Mai 2012 datierte Bestätigung der A._ GmbH über seine
Tätigkeit als geschäftsführender Gesellschafter seit 1. Februar 1991 ein.
A.b Mit Schreiben vom 8. Juni 2012 teilte die Vorinstanz dem Beschwer-
deführer unter Beilage einer vom 19. Dezember 2008 datierten Mitteilung
des früheren Bundesamtes für Privatversicherungen BPV mit, dass die von
ihm vorgewiesene deutsche Ausbildung als „Versicherungskaufmann“ bis-
her nicht als äquivalente berufliche Qualifikation für Versicherungs-
vermittler anerkannt worden sei. In Ermangelung eines Nachweises über
den Abschluss der Vermittlerprüfung VBV oder einer anderen von der Vor-
instanz anerkannten Ausbildung bis zum 9. Juli 2012 werde die Anmeldung
des Beschwerdeführers abgeschrieben.
A.c Mit Eingabe vom 23. Juli 2014 ersuchte der Beschwerdeführer um eine
eingeschränkte Registrierung für den Bereich der Kunstversicherungen, in
welchem er seit rund 35 Jahren tätig sei. Er habe es aus Unkenntnis ver-
säumt, während der gesetzlichen Übergangsfrist eine Registrierung ohne
das Ablegen der entsprechenden Berufsprüfung zu beantragen. Während
seiner beruflichen Tätigkeit habe er indessen klar nachgewiesen, dass er
über die erforderlichen fachlichen Qualifikationen – zumindest für den Spe-
zialbereich der Kunstversicherungen – verfüge. Auch komme der Gedanke
des Verbraucherschutzes für jenen Spezialbereich nicht zum Tragen.
A.d Die Vorinstanz teilte dem Beschwerdeführer am 5. August 2014 mit,
dass bei Inkrafttreten des Versicherungsaufsichtsgesetzes (VAG; zitiert in
E. 2.1) am 1. Januar 2006, das heisst im Zeitpunkt der Errichtung des Ver-
mittlerregisters, das Übergangsrecht eine Frist von sechs Monaten für die
Registrierung von eintragungspflichtigen Vermittlern vorgesehen habe. Auf
Anmeldungen, welche vor Ablauf dieser Übergangsfrist eingereicht worden
seien, sei bezüglich des Erwerbs der beruflichen Qualifikation die Über-
gangsbestimmung in Art. 6 Abs. 1 AVO-FINMA (zitiert in E. 2.4) anwendbar
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gewesen. Gemäss dieser habe eine mindestens fünfjährige haupt-
berufliche bzw. achtjährige nebenberufliche Berufserfahrung als Versiche-
rungsvermittler, welche bis zum 1. Januar 2006 erworben worden sei, als
berufliche Qualifikation im Sinne von Art. 184 AVO (zitiert in E. 2.2) ausge-
reicht. Die Anmeldung des Beschwerdeführers sei am 23. April 2012 und
damit deutlich nach Ablauf der erwähnten Übergangsfrist von sechs
Monaten bei der Vorinstanz eingegangen. Auf dessen Anmeldung seien
deshalb die Registrierungsvoraussetzungen von Art. 44 Abs. 1 VAG in
Verbindung mit Art. 184 AVO anwendbar, wonach entweder der erfolg-
reiche Abschluss der Vermittlungsprüfung VBV oder einer anderen von der
Vorinstanz anerkannten Ausbildung erforderlich sei.
A.e Mit Schreiben vom 2. Dezember 2014 forderte der Beschwerdeführer,
nunmehr anwaltlich vertreten, die Vorinstanz dazu auf, ihren Standpunkt in
Bezug auf sein Registrierungsgesuch vom 19. April 2012 zu überdenken.
Er führte aus, die Rechtsauffassung der Vorinstanz, wonach die Bestim-
mung von Art. 6 Abs. 1 AVO-FINMA nach Ablauf der Übergangsfrist nicht
anwendbar wäre, sei falsch. Vielmehr gelte er als im Sinne von
Art. 184 AVO beruflich qualifiziert, wenn er am 1. Januar 2006 über eine
Erfahrung von mindestens fünf Jahren in der hauptberuflichen oder acht
Jahren in der nebenberuflichen Versicherungsvermittlung verfügt habe.
Der Ablauf der Übergangsfrist lasse eine erworbene berufliche
Qualifikation im Sinne von Art. 44 VAG in Verbindung mit Art. 184 AVO un-
berührt. Da der Beschwerdeführer schon vor der Errichtung des Vermittler-
registers am 1. Januar 2006 während über acht Jahren als ungebundener
Versicherungsvermittler auf dem Gebiet der Kunstversicherungen in der
Schweiz tätig gewesen sei, gelte er als genügend beruflich qualifiziert. Er
sei ausserdem mit den hiesigen Gesetzen im Bereich des Versicherungs-,
Vertrags- und Aufsichtswesens vertraut.
A.f Mit Schreiben vom 23. Januar 2015 und 12. Februar 2015 ersuchte der
Beschwerdeführer die Vorinstanz um eine Stellungnahme zu seinem
Registrierungsgesuch. Mit Eingabe vom 24. März 2015 stellte der Be-
schwerdeführer erneut einen Antrag auf Aufnahme in das Vermittlerregister
und ergänzte seine bis anhin eingereichten Dokumente. Am 2. Juni 2015
kündigte er der Vorinstanz die Einreichung einer Rechtsverzögerungs-
beschwerde an, sofern er keine Rückmeldung bis zum 26. Juni 2015
erhalte.
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A.g Mit Schreiben vom 26. Juni 2015 teilte die Vorinstanz dem Beschwer-
deführer mit, für dessen Aufnahme in das Register für Versicherungsver-
mittler benötige sie die Nachweise, dass der Beschwerdeführer sich bis am
31. Dezember 2007 für die Eintragung in das Vermittlerregister angemeldet
habe und er seit 2006 bis heute ohne Unterbruch in der Versicherungsver-
mittlung tätig gewesen sei. Alternativ bestehe nach wie vor die Möglichkeit,
den Abschluss einer anerkannten beruflichen Qualifikation nachzuweisen.
A.h Mit Schreiben vom 8. Juli 2015 rügte der Beschwerdeführer gegenüber
der Vorinstanz, dass es für den verlangten Nachweis einer vor dem 31. De-
zember 2007 erfolgten Anmeldung keine gesetzliche Basis gebe. Diese
gestützt auf Art. 6 Abs. 2 AVO-FINMA neu vorgebrachte Anmeldungsbedin-
gung sei dem Wortlaut des Gesetzes nicht zu entnehmen und entspreche
nicht dem Sinn und Zweck der besagten Bestimmung. Die Übergangsfrist
könne nicht dazu dienen, einen materiell-rechtlichen Anspruch auf
Registrierung zu verneinen. Von einer Anmeldefrist mit materiell-rechtli-
chem Verwirkungseffekt für Versicherungsvermittler mit den erforderlichen
beruflichen Qualifikationen sei in Art. 6 Abs. 2 AVO-FINMA keine Rede.
Diese Bestimmung könne nicht dahingehend ausgelegt werden, dass ein
Versicherungsvermittler, der bereits am 1. Januar 2006 über die erforder-
liche Berufserfahrung verfügte – und zu dem Zeitpunkt keine fehlende
berufliche Qualifikation hätte nachholen müssen –, seine Anmeldung zur
Registrierung bis zum 31. Dezember 2007 hätte einreichen müssen. So-
dann reichte der Beschwerdeführer der Vorinstanz zahlreiche Belege für
seine in den Jahren 2006 bis 2015 erworbenen Berufserfahrungen ein.
A.i Mit Schreiben vom 10. August 2015 stellte der Beschwerdeführer der
Vorinstanz eine Rechtsverzögerungsbeschwerde in Aussicht, sofern er
keine Rückmeldung bzw. Verfügung bis zum 31. August 2015 erhalte.
A.j Mit Verfügung vom 17. September 2015 wies die Vorinstanz die An-
träge des Beschwerdeführers auf Eintragung in das Vermittlerregister ab.
Zur Begründung führte sie zusammenfassend aus, die Aufnahme in das
Register für Versicherungsvermittler setze nach Art. 44 Abs. 1 VAG voraus,
dass eine natürliche Person unter anderem genügende berufliche Qualifi-
kationen nachweise. Gemäss Art. 184 Abs. 1 und 3 AVO sei dafür insbe-
sondere der erfolgreiche Abschluss einer Vermittlerprüfung oder ein gleich-
wertiger Ausweis erforderlich. Die deutsche Berufsausbildung als Versiche-
rungskaufmann sei bisher nicht als äquivalente berufliche Qualifikation für
Versicherungsvermittler anerkannt worden. Ausserdem seien die
Registrierungsanträge des Beschwerdeführers mehrere Jahre nach Ablauf
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der gesetzlichen Übergangsfristen und damit verspätet gestellt worden. Er
könne sich daher nicht mehr auf die erleichterten Registrierungsvoraus-
setzungen von Art. 6 Abs. 1 AVO-FINMA berufen.
B.
Mit Beschwerde vom 28. Oktober 2015 wandte sich der Beschwerdeführer
an das Bundesverwaltungsgericht und stellt folgende Anträge:
„1. Die Verfügung der Beschwerdegegnerin [recte: Vorinstanz] vom
17. September 2015 betreffend Abweisung des Gesuchs um Eintragung
ins Register für Versicherungsvermittler sei aufzuheben und der
Beschwerdeführer sei als ungebundener Versicherungsvermittler in das
Register der Versicherungsvermittler aufzunehmen;
2. eventualiter sei die Verfügung der Beschwerdegegnerin [recte:
Vorinstanz] vom 17. September 2015 betreffend Abweisung des Ge-
suchs um Eintragung ins Register für Versicherungsvermittler aufzuhe-
ben; und die Sache sei zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzu-
weisen;
3. es sei festzustellen, dass der Beschwerdeführer den Nachweis einer
mindestens achtjährigen Berufserfahrung als in der Schweiz tätiger Ver-
sicherungsvermittler vor dem 1. Januar 2006 im Sinne von Art. 184 AVO
erbracht hat;
4. es sei festzustellen, dass der Beschwerdeführer den Nachweis der
ununterbrochenen Versicherungsvermittlertätigkeit ausserhalb der
Schweiz seit dem 1. Januar 2006 bis und mit dem Jahr 2015 erbracht
hat;
5. unter Auferlegung der Kosten an die Beschwerdegegnerin [recte:
Vorinstanz] sowie unter Zuerkennung einer Prozessentschädigung;
6. eventualiter sei die Beschwerdegegnerin [recte: Vorinstanz] anzuwei-
sen, dass die mit Verfügung vom 17. September 2015 erhobene Gebühr
auf ein Kostendeckungs- und Verhältnismässigkeitsprinzip gerechtes
Mass zu senken [sei], wobei die bereits geleisteten Anmeldegebühren
des Beschwerdeführers von Fr. 600.– zu verrechnen seien, sowie unter
Zuerkennung einer Prozessentschädigung.“
Zur Begründung wird im Wesentlichen und sinngemäss vorgebracht, die
von der Vorinstanz erwähnten Anmeldefristen (bis zum 30. Juni 2006
bzw. bis zum 31. Dezember 2007) für die Möglichkeit, anstelle des erfolg-
reichen Abschlusses einer Prüfung bzw. einer äquivalenten Berufsaus-
bildung die fachliche Qualifikation durch entsprechende Berufserfahrung
nachzuweisen, lägen auf keiner gesetzlichen Grundlage begründet. Insbe-
sondere gebe es weder eine Gesetzes- noch eine Verordnungs-
bestimmung, deren Wortlaut die Anwendbarkeit von Art. 6 Abs. 1 AVO-
FINMA in Verbindung mit Art. 44 Abs. 1 VAG zeitlich limitiere. Mithin gelte
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der Beschwerdeführer bereits aufgrund des erbrachten Nachweises einer
ausreichenden Vermittlungstätigkeit vor dem 1. Januar 2006 als beruflich
qualifiziert, und zwar unabhängig davon, ob seine in Deutschland ab-
solvierte Ausbildung als Versicherungskaufmann als äquivalente Berufs-
qualifikation anerkannt worden sei oder nicht. Der durch die Vorinstanz ver-
wehrte Registereintrag stelle sodann einen ungerechtfertigten Eingriff in
die Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 bzw. Art. 94 BV) sowie eine unverhältnis-
mässige Härte dar.
C.
Mit Vernehmlassung vom 9. Dezember 2015 beantragt die Vorinstanz die
Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Zur Begrün-
dung führt sie im Wesentlichen aus, für die Eintragungen in das Versiche-
rungsvermittlerregister sei sie selbst zuständig. Auf den Beschwerdeantrag
Ziff. 1 sei deshalb mangels bundesverwaltungsgerichtlicher Zuständigkeit
nicht einzutreten. Hinsichtlich der Feststellungsbegehren gemäss Ziff. 3
und 4 fehle es alsdann an einem (nachgewiesenen) besonderen Feststel-
lungsinteresse. Zudem berufe sich der Beschwerdeführer auf die angeblich
uneingeschränkte Geltungsdauer einer Übergangsregelung, die bereits
per Definition sowie gestützt auf den Wortlaut und den Sinn der einschlä-
gigen gesetzlichen Bestimmung befristet sei. Auch lege er nicht dar, wes-
halb es für ihn unzumutbar sein soll, die Vermittlerprüfung abzulegen.
D.
In seiner Replik vom 26. Januar 2016 hält der Beschwerdeführer an seinen
Beschwerdeanträgen fest. Er entgegnet mit Blick auf seinen Antrag Ziff. 1
sinngemäss, in spruchreifen Fällen könne das Bundesverwaltungsgericht
selbst entscheiden und den Beschwerdeführer auch in das Register ein-
tragen. Hinsichtlich der Anträge Ziff. 3 und 4 bestehe ein Feststellungsinte-
resse insbesondere für den Fall, dass der Hauptantrag Ziff. 1 abgewiesen
werde. Auch stelle sich vorliegend die Frage nach der (Un-)Zumutbarkeit
der Vermittlerprüfung nicht, da der Beschwerdeführer gesetzlich berechtigt
sei, sich als ungebundenen Versicherungsvermittler eintragen zu lassen.
Zudem daure die Vorbereitung für die Vermittlerprüfung lediglich 20 Tage
(über eine Zeitdauer von vier Monaten). Es sei daher unwahrscheinlich,
dass Prüfungsabsolventen besser auf den Schweizer Versicherungsmarkt
vorbereitet seien als der Beschwerdeführer mit seiner dreijährigen Ausbil-
dung und seiner langjährigen Berufserfahrung. Der Beschwerdeführer be-
streite sodann die Richtigkeit des Inhaltsverzeichnisses des vorinstanz-
lichen Verfahrensdossiers. Dieses Dossier zeige nicht auf, wieviel Druck
seitens des Beschwerdeführers erforderlich gewesen sei, um den Erlass
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der angefochtenen Verfügung zu bewirken. Angesichts der zeitintensiven
und beschwerlichen Behördengänge und Korrespondenzen mit der Vor-
instanz seien dem Beschwerdeführer auch im Falle des Unterliegens die
Verfahrenskosten zu erlassen. Als Belege für die bisher aufgelaufenen
finanziellen Aufwände im Zusammenhang mit dem vorliegenden Verfahren
offeriere der Beschwerdeführer die Edition einer Kostenaufstellung.
E.
Mit Schreiben vom 22. Februar 2016 verzichtete die Vorinstanz auf die
Einreichung einer Duplik.
F.
Auf die weiteren Vorbringen der Parteien und die eingereichten Unterlagen
wird – soweit erforderlich und rechtserheblich – in den nachfolgenden
Erwägungen eingegangen.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.1 Der Entscheid der Vorinstanz vom 17. September 2015 stellt eine Ver-
fügung im Sinne von Art. 5 Abs. 1 VwVG dar. Das Bundesverwaltungsge-
richt beurteilt als Beschwerdeinstanz Verfügungen gemäss Art. 5 VwVG,
die unter anderem von den Anstalten und Betrieben des Bundes erlassen
werden (Art. 31 VGG und Art. 33 Bst. e VGG). Darunter fällt die vorlie-
gende, von der Eidgenössischen Finanzmarktaufsicht FINMA erlassene
Verfügung (vgl. Art. 54 Abs. 1 des Bundesgesetzes über die Eidgenössi-
sche Finanzmarktaufsicht vom 22. Juni 2007 [FINMAG, SR 956.1]). Das
Bundesverwaltungsgericht ist damit zur Behandlung der Beschwerde
gegen die vorinstanzliche Verfügung zuständig.
1.2 Zur Beschwerde ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG berechtigt, wer vor der
Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teil-
nahme erhalten hat, durch die angefochtene Verfügung besonders berührt
ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung
hat. Der Beschwerdeführer ist formeller Adressat der angefochtenen Ver-
fügung und durch diese auch materiell beschwert. Er ist deshalb zur
Erhebung der vorliegenden Beschwerde legitimiert.
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1.3 Die Eingabefrist sowie die Anforderungen an Form und Inhalt der Be-
schwerdeschrift sind gewahrt (Art. 50 und Art. 52 Abs. 1 VwVG), der Kos-
tenvorschuss wurde fristgemäss bezahlt (Art. 63 Abs. 4 VwVG) und die
übrigen Sachurteilsvoraussetzungen liegen vor (Art. 44 ff. VwVG).
Auf die Beschwerde ist somit einzutreten.
Zunächst sind die vorliegend relevanten gesetzlichen Bestimmungen dar-
zulegen:
2.1 Gemäss Art. 43 des Bundesgesetzes betreffend die Aufsicht über Ver-
sicherungsunternehmen vom 17. Dezember 2004 (VAG, SR 961.01) müs-
sen sich Versicherungsvermittler, die weder rechtlich noch wirtschaftlich
noch auf andere Weise an ein Versicherungsunternehmen gebunden sind,
in das Versicherungsvermittlerregister eintragen lassen (Abs. 1). Die übri-
gen Versicherungsvermittler haben das Recht, sich in das Register eintra-
gen zu lassen (Abs. 2). Für die Aufnahme in das Register für Versiche-
rungsvermittler wird gemäss Art. 44 Abs. 1 VAG vorausgesetzt, dass sich
ein Versicherungsvermittler über ausreichende berufliche Qualifikationen
ausweist oder, im Fall juristischer Personen, nachweist, dass genügend
seiner Mitarbeitenden diese Qualifikationen besitzen (Bst. a), und dass er
eine Berufshaftpflichtversicherung abgeschlossen oder gleichwertige
finanzielle Sicherheiten geleistet hat (Bst. b). Nach Art. 44 Abs. 2 VAG be-
stimmt der Bundesrat die erforderlichen beruflichen Qualifikationen und
legt die Mindesthöhe der finanziellen Sicherheiten fest. Dabei kann er die
Normierung der technischen Einzelheiten der Vorinstanz überlassen.
2.2 Der Bundesrat hat mit Erlass der Verordnung über die Beaufsichtigung
von privaten Versicherungsunternehmen vom 9. November 2005 (AVO,
SR 961.011) von seiner Verordnungskompetenz Gebrauch gemacht und in
Art. 184 Abs. 1 AVO festgehalten, dass Versicherungsvermittler ihre fachli-
chen Qualifikationen durch den erfolgreichen Abschluss einer Prüfung oder
durch einen gleichwertigen anderen Ausweis nachzuweisen haben. In per-
sönlicher Hinsicht setzt Art. 185 AVO sodann voraus, dass die Versiche-
rungsvermittler handlungsfähig sind (Bst. a) und dass gegen sie weder
(nicht gelöschte) strafrechtliche Verurteilungen noch Verlustscheine be-
stehen, die mit einem Verhalten im Zusammenhang stehen, welches mit
der Versicherungsvermittlungstätigkeit unvereinbar ist (Bst. b und c).
Art. 186 AVO spezifiziert die Anforderungen in Bezug auf die zu leistenden
finanziellen Sicherheiten.
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2.3 Mit Inkrafttreten des VAG am 1. Januar 2006 gelangten alsdann meh-
rere Übergangsbestimmungen zur Anwendung. So sieht Art. 90
Abs. 3 VAG vor, dass sich die ungebundenen Versicherungsvermittler
nach Art. 43 Abs. 1 VAG innert sechs Monaten nach Inkrafttreten des VAG
für den Eintrag in das Register anzumelden hatten. Diese Bestimmung
wurde durch den – inzwischen aufgehobenen – aArt. 216 Abs. 13 AVO da-
hingehend konkretisiert, dass die bereits vor dem 1. Januar 2006 tätigen
Vermittler ihre Tätigkeit während sechs Monaten, das heisst bis am
30. Juni 2006, auch ohne erfolgte Registrierung weiterführen durften. So-
fern eine Anmeldung zur Registrierung innerhalb dieser sechs Monate er-
folgt war, konnten die Vermittler ihre Tätigkeit bis zu einem Entscheid der
Registrierungsbehörde ohne Registrierung weiter ausüben (Satz 2 von
aArt. 216 Abs. 13 AVO; aufgehoben mit Wirkung seit 1. Januar 2009 durch
Anhang Ziff. 11 der [inzwischen ihrerseits aufgehobenen] Finanzmarkt-
prüfverordnung vom 15. Oktober 2008 [aFINMA-PV, AS 2008 5363]).
2.4 Der Bundesrat kann gemäss Art. 90 Abs. 4 VAG zum Erwerb der in
Art. 44 VAG geforderten und in Art. 184 AVO konkretisierten beruflichen
Qualifikationen eine Übergangsfrist vorsehen. Gestützt auf diese Delega-
tionsnorm hat das damalige Bundesamt für Privatversicherungen (BPV;
heute FINMA) – stellvertretend im Sinne von Art. 44 Abs. 2 VAG –
Art. 6 Abs. 2 der Verordnung über die Beaufsichtigung von privaten Versi-
cherungsunternehmen vom 9. November 2005 (aAVO-BPV, AS 2005
5383; seit 1. Januar 2009 [AS 2008 5613] umbenannt in AVO-FINMA,
SR 961.011.1) erlassen. Nach dieser Bestimmung hatten registrierungs-
pflichtige Versicherungsvermittler eine fehlende berufliche Qualifikation bis
am 31. Dezember 2007 nachzuholen (Art. 6 Abs. 2 AVO-FINMA). In Art. 6
Abs. 1 AVO-FINMA wird überdies statuiert, dass Versicherungsvermittler,
die am 1. Januar 2006 über eine Erfahrung von mindestens fünf Jahren in
der hauptberuflichen bzw. acht Jahren in der nebenberuflichen Versiche-
rungsvermittlung verfügten, im Sinne von Art. 184 AVO als beruflich
qualifiziert gelten.
Das Bundesverwaltungsgericht überprüft die angefochtene Verfügung
grundsätzlich mit voller Kognition, das heisst sowohl auf Rechts-
verletzungen – einschliesslich der unrichtigen oder unvollständigen Fest-
stellung des rechtserheblichen Sachverhalts und Rechtsfehler bei der Aus-
übung des Ermessens – als auch auf Angemessenheit (Art. 49 VwVG).
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Vorab sind die vom Beschwerdeführer gestellten Feststellungsbegehren
(Beschwerdeanträge Ziff. 3 und 4) zu prüfen.
4.1 Die in der Sache zuständige Behörde – im Beschwerdefall das Gericht
– kann gemäss Art. 25 Abs. 1 VwVG über den Bestand, den Nichtbestand
oder den Umfang öffentlicher Rechte oder Pflichten von Amtes wegen oder
auf Begehren hin eine Feststellungsverfügung bzw. einen Feststellungs-
entscheid treffen. Gegenstand einer Feststellung können zweifelsfrei be-
stimmbare sowie eindeutige individuelle und konkrete Rechte und Pflichten
sein. Es können nur Rechtsfragen geklärt, nicht aber Tatsachenfest-
stellungen getroffen werden (vgl. BGE 130 V 388 E. 2.5 m.w.H.; ISABELLE
HÄNER, in: Praxiskommentar VwVG, 2. Aufl. 2016, N. 7 zu Art. 25 VwVG).
Nach der Rechtsprechung ist der Erlass einer Feststellungsverfügung nur
zulässig, wenn der Gesuchsteller ein schutzwürdiges – mithin rechtliches
oder tatsächliches und aktuelles – Interesse an der sofortigen Feststellung
des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses nachweist,
wenn keine erheblichen öffentlichen oder privaten Interessen entgegen-
stehen, wenn dieses schutzwürdige Interesse nicht durch eine rechts-
gestaltende Verfügung gewahrt werden kann (sog. Subsidiarität der Fest-
stellungsverfügung) und wenn der betroffenen Person aus dem Verweis
auf die gestaltende Verfügung keine unzumutbaren Nachteile entstehen
(vgl. Urteil des BVGer B-6011/2015 vom 5. April 2016 E. 2.3 m.w.H.).
4.2 Mit seinen Beschwerdebegehren Ziff. 3 und 4 beantragt der Beschwer-
deführer, es sei einerseits von seiner mindestens achtjährigen Berufs-
erfahrung als in der Schweiz tätiger Versicherungsvermittler vor dem
1. Januar 2006 Vormerk zu nehmen, und andererseits zu bestätigen, dass
er den Nachweis der ununterbrochenen Versicherungsvermittlertätigkeit
ausserhalb der Schweiz seit dem 1. Januar 2006 bis und mit dem Jahr
2015 erbracht habe.
Wie in E. 4.1 dargelegt, bilden individuelle Rechte und Pflichten bzw. der
(Nicht-)Bestand eines Rechtsverhältnisses Gegenstand einer Feststellung.
Die Feststellungsbegehren Ziff. 3 und 4 betreffen indessen weder einzelne
Rechte und Pflichten noch den (Nicht-)Bestand eines konkreten Rechts-
verhältnisses. Vielmehr ersucht der Beschwerdeführer damit um die Fest-
stellung von zwei Tatsachen. Tatsachenfeststellungen können jedoch nicht
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Gegenstand einer gerichtlichen Feststellung sein. Unter diesen Umstän-
den kann von der Prüfung eines schutzwürdigen Interesses des Beschwer-
deführers an seinen Feststellungsbegehren Umgang genommen werden.
4.3 Die Feststellungsbegehren des Beschwerdeführers (Beschwerde-
anträge Ziff. 3 und 4) sind daher abzuweisen.
Der Beschwerdeführer macht geltend, die Vorinstanz habe ihn zu Unrecht
nicht als ungebundenen Versicherungsvermittler registriert.
5.1 Zur Begründung bringt der Beschwerdeführer vor, die Vorinstanz habe
zunächst behauptet, er hätte seine Anmeldung zur Eintragung in das Ver-
sicherungsvermittlerregister innert sechs Monaten seit Inkrafttreten des
VAG, das heisst bis zum 30. Juni 2006, eingeben müssen. Erst mit Schrei-
ben vom 26. Juni 2015 habe sie ihre Meinung dahingehend geändert, dass
eine Anmeldung bis Ende des Jahres 2007 noch fristgerecht erfolgt wäre.
Beide genannten Fristen stützten sich indessen auf keine gesetzliche
Grundlage. So gebe es keine gesetzliche Bestimmung, weder auf
Gesetzes- noch auf Verordnungsstufe, deren Wortlaut die Anwendbarkeit
von Art. 6 Abs. 1 AVO-FINMA in Verbindung mit Art. 44 Abs. 1 VAG zeitlich
beschränke oder mit einem konkreten Stichtag für die Anmeldung in Ver-
bindung bringe. Dies gelte insbesondere für den vorliegenden Fall, bei wel-
chem der Beschwerdeführer den Nachweis einer ausreichenden Ver-
mittlertätigkeit vor dem 1. Januar 2006 erbracht habe, gleichfalls wie für die
kontinuierliche Tätigkeit (ausserhalb des Schweizer Vermittlungsge-
schäfts) vom 1. Januar 2006 bis heute.
Des Weiteren führt der Beschwerdeführer unter Verweis auf das Urteil des
BVGer B-7250/2007 (zitiert in E. 5.3.1) aus, für eine Anwendung der in
Art. 6 Abs. 2 AVO-FINMA vorgesehenen Frist verbleibe vorliegend kein
Raum, da er schon am 1. Januar 2006 über die erforderlichen beruflichen
Qualifikationen verfügt habe. Vor diesem Hintergrund sei es unerheblich,
ob seine in Deutschland absolvierte Ausbildung als Versicherungskauf-
mann bisher nicht als äquivalente berufliche Qualifikation anerkannt wor-
den sei, da er aufgrund der vorliegend anwendbaren erleichterten
Registrierungsvoraussetzungen bereits im Sinne von Art. 6 Abs. 1 AVO-
FINMA in Verbindung mit Art. 184 AVO als beruflich qualifiziert gelte. Ent-
sprechend erfülle er sämtliche der in Art. 44 Abs. 1 VAG statuierten Voraus-
setzungen für den Registereintrag.
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5.2 Im Zuge der Einführung der Registereintragungspflicht für ungebun-
dene Versicherungsvermittler (Art. 43 f. VAG) wurde die vorliegend rele-
vante Vorschrift von Art. 6 AVO-FINMA (in der gleichlautenden Fassung
von Art. 6 aAVO-BPV) als Teil der einschlägigen intertemporalen Über-
gangsordnung legiferiert (vgl. die entsprechende Marginalie: „Übergangs-
bestimmungen“; vgl. auch die Botschaft vom 9. Mai 2003 zu einem Gesetz
betreffend die Aufsicht über Versicherungsunternehmen [Versicherungs-
aufsichtsgesetz, VAG] und zur Änderung des Bundesgesetzes über den
Versicherungsvertrag, BBl 2003 3879, 3827). Im Kontext von zeitlich
offenen Dauersachverhalten, bei welchen im Rahmen einer Rechts-
änderung (auch) auf Verhältnisse abgestellt wird, die zwar unter der Herr-
schaft des alten Rechts entstanden sind, beim Inkrafttreten des neuen
Rechts aber noch andauern, kommt dem jeweiligen Einführungs- bzw.
Übergangsrecht die Funktion zu, die aus der Anknüpfung an zwei
materielle Rechtsordnungen resultierenden „Kollisionsfälle“ zu regeln und
geeignete Übergangsmassnahmen zu treffen. Als solche kommen nament-
lich die Festsetzung von Übergangsfristen, milderes „Zwischenrecht“ und
allenfalls die gänzliche Befreiung bestimmter Träger von früher begründe-
ten Dauersachverhalten von neuen gesetzlichen Erfordernissen in Be-
tracht (vgl. ALFRED KÖLZ, Intertemporales Verwaltungsrecht, ZSR
102/1983 II S. 155, 167 f. und 224 ff.; vgl. auch ALAIN GRIFFEL, Intertempo-
rales Recht aus dem Blickwinkel des Verwaltungsrechts, in: Uhlmann
[Hrsg.], Intertemporales Recht aus dem Blickwinkel der Rechtsetzungs-
lehre und des Verwaltungsrechts, 13. Jahrestagung des Zentrums für
Rechtsetzungslehre, 2014, S. 15; TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, Allge-
meines Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2014, § 24 N. 12 ff.).
Die intertemporalen Normierungen reflektieren die „überleitungsrechtli-
chen“ legislatorischen Wertungen und sind in erster Linie Ausdruck der
vom Gesetz- bzw. Verordnungsgeber intendierten Abwägung zwischen
dem Interesse an der Wahrung von „Kontinuitäts- bzw. Geltungsvertrauen“
einerseits und dem öffentlichen Interesse an der legiferierten Neuordnung
(und an der Vermeidung eines Zustands „doppelten Rechts“) sowie dem
Gleichbehandlungsinteresse andererseits (vgl. KÖLZ, a.a.O., S. 224 ff.;
ferner GRIFFEL, a.a.O., S. 10). Erweist sich jedoch deren konkrete Trag-
weite im Einzelnen als unklar, bedürfen sie – unter Berücksichtigung ihres
intertemporalrechtlichen Sinngehalts und ihrer Sachnähe zum betreffen-
den materiellen Recht – der Auslegung (vgl. KÖLZ, a.a.O., S. 159 und 225).
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Seite 13
5.3 Um den Sinngehalt einer Norm zu ergründen, ist nach Doktrin und Ju-
dikatur zunächst vom Wortlaut des auszulegenden Rechtsetzungsakts
auszugehen. Gemäss konstanter bundesgerichtlicher Rechtsprechung ist
die rechtsanwendende Behörde an einen klaren und unzweideutigen Wort-
laut einer Vorschrift jedoch nur gebunden, sofern dieser den wirklichen
Sinn der Norm wiedergibt. Ist eine Norm trotz ihres – scheinbar – klaren
Wortlauts unklar, so ist unter Berücksichtigung aller interpretativen Ausle-
gungselemente nach der wahren Tragweite der Norm zu suchen (vgl. BGE
134 II 249 E. 2.3; 125 III 57 E. 2b; 120 II 112 E. 3a; Urteil des BVGer
B-6936/2007 vom 2. Juli 2009 E. 5.1.1; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allge-
meines Verwaltungsrecht, 7. Aufl. 2016, Rz. 214 ff.). Die Auslegung hat
sich daher vom Gedanken leiten zu lassen, dass nicht schon der blosse
Wortlaut die Rechtsnorm darstellt, sondern erst der an Sachverhalten an-
gewandte und konkretisierte Rechtsetzungsakt. Gefordert ist die sachlich
richtige Entscheidung im normativen Gefüge, ausgerichtet auf ein befriedi-
gendes Ergebnis aus der ratio legis. Massgebend ist damit der Rechtssinn
des Rechtssatzes (vgl. BGE 128 I 34 E. 3b; 122 V 362 E. 4; Urteil des
BVGer B-6936/2007 E. 5.1.1; ERNST A. KRAMER, Juristische Methoden-
lehre, 5. Aufl. 2016, S. 61 ff. und 87 ff.).
5.3.1 Das Bundesverwaltungsgericht hat sich bereits in zwei Urteilen mit
norminterpretativen Fragen im Zusammenhang mit Art. 6 AVO-FINMA
(bzw. Art. 6 aAVO-BPV) befasst (vgl. Urteile des BVGer B-7150/2007 vom
8. Mai 2008 E. 3.1.1 f. und B-2101/2008 vom 19. Januar 2009 E. 4.1 ff.).
Im Urteil B-7150/2007 entschied es über das Gesuch eines registrierungs-
pflichtigen Versicherungsvermittlers, welcher seine vor dem 1. Januar
2006 erworbene Berufserfahrung erst anlässlich eines am 23. November
2006 eingereichten Registrierungsgesuchs geltend gemacht hatte. Das
Bundesverwaltungsgericht erwog, dass Art. 6 Abs. 1 AVO-FINMA nicht an
die in Art. 90 Abs. 3 VAG vorgesehene sechsmonatige Anmeldefrist ge-
knüpft sei, womit die Möglichkeit der Anrechnung der vor dem 1. Januar
2006 erlangten Berufserfahrung zeitlich nicht auf die ersten sechs Monate
des Jahres 2006 beschränkt sei. Im Lichte des normsystematischen Kon-
texts von Art. 6 Abs. 1 AVO-FINMA befand es alsdann, dass Versiche-
rungsvermittler, welche bereits am 1. Januar 2006 über die für eine erleich-
terte Registrierung erforderliche Berufserfahrung verfügten, gegenüber
Versicherungsvermittlern, die eine fehlende berufliche Qualifikation ge-
mäss Art. 6 Abs. 2 AVO-FINMA noch bis am 31. Dezember 2007 nachho-
len konnten, in Bezug auf den Anmeldungszeitpunkt nicht schlechter ge-
stellt werden dürften. Entsprechend gestand es registrierungspflichtigen
B-6958/2015
Seite 14
Vermittlern ab dem 1. Januar 2006 bis zum 31. Dezember 2007 die Mög-
lichkeit zu, ihre vor dem 1. Januar 2006 erworbene Berufserfahrung an-
lässlich eines Registrierungsgesuchs geltend zu machen. Es wies aber
gleichfalls darauf hin, dass ein registrierungspflichtiger Versicherungsver-
mittler sich nicht zeitlich unbegrenzt auf seine vor dem 1. Januar 2006 er-
worbene Berufserfahrung berufen könne (vgl. Urteil B-7150/2007 E. 3.1.2).
Wie das Bundesverwaltungsgericht in Bestätigung dieser Rechtsprechung
im Urteil B-2101/2008 festhielt, ergebe sich auch aus dem – teleologisch
begründeten – Erfordernis eines zeitlichen Zusammenhangs zwischen der
vor dem 1. Januar 2006 erlangten Berufserfahrung und der mit dem Re-
gistrierungsgesuch anvisierten Vermittlungstätigkeit, dass die Möglichkeit
der erleichterten Registrierung zeitlich limitiert sei (vgl. Urteil B-2101/2008
E. 4.2). Der übergangsrechtlichen Vorschrift von Art. 6 Abs. 1 AVO-FINMA
ist demnach insofern eine Befristung inhärent, als ein registrierungs-
pflichtiger Versicherungsvermittler seine vor dem 1. Januar 2006 erwor-
bene berufliche Erfahrung – in Anwendung der in Art. 6 Abs. 2 AVO-FINMA
vorgesehenen Frist – nur bis zum 31. Dezember 2007 geltend machen
konnte (vgl. auch MARTIN A. KESSLER, Die Stellung der gebundenen und
ungebundenen Versicherungsvermittler nach Inkrafttreten des neuen VAG
am 1. Januar 2006, 2009, S. 168).
5.3.2 An dieser – methodenpluralistisch abgestützten – Rechtsprechung
zu Art. 6 Abs. 1 und 2 AVO-FINMA ist festzuhalten. Soweit der Beschwer-
deführer geltend macht, die dargelegte Rechtsprechung sei vorliegend
unter anderem deshalb nicht einschlägig, weil er aufgrund seiner kon-
tinuierlichen Vermittlungstätigkeit ausserhalb der Schweiz nach wie vor
über aktuelle Berufserfahrung verfüge, kann ihm nicht gefolgt werden.
Zwar war der versicherungsaufsichtsrechtliche Gesetz- bzw. Verordnungs-
geber mit dem Erlass des hier relevanten Übergangsrechts (Art. 90 Abs. 3
VAG, aArt. 216 Abs. 13 AVO, Art. 6 Abs. 1 und 2 AVO-FINMA) bestrebt, im
Sinne der Wahrung von Kontinuitätsvertrauen eine schonende Rechtsän-
derungsweise zu statuieren (vgl. vorn E. 5.2; ferner KÖLZ, a.a.O., S. 224;
TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 24 N. 17). Allerdings lässt sich
aber aus dem systematisch-teleologischen Kontext von Art. 6 Abs. 1
AVO-FINMA – sowohl Art. 90 Abs. 3 VAG als auch aArt. 216 Abs. 13 AVO
und Art. 6 Abs. 2 AVO-FINMA enthalten Befristungen – auch ableiten, dass
dadurch keine zeitlich unlimitierte Privilegierung derjenigen Versicherungs-
vermittler, welche schon vor dem 1. Januar 2006 im Vermittlungsgeschäft
tätig gewesen waren, beabsichtigt war. Vielmehr sollte (spätestens) ein
nach dem 31. Dezember 2007 andauernder Zustand „doppelten Rechts“
B-6958/2015
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(vgl. vorn E. 5.2) vermieden werden. Indem die bereits vor dem Inkraft-
treten der hier einschlägigen Aufsichtsgesetzgebung tätigen Versiche-
rungsvermittler demnach lediglich für einen beschränkten Zeitraum von der
Anwendung des neuen Rechts ausgenommen werden sollten, ist es uner-
heblich, dass der Beschwerdeführer auch nach dem 31. Dezember 2007
ununterbrochen als Versicherungsvermittler im Ausland tätig gewesen ist.
5.4 Nach dem Vorstehenden vermag der Beschwerdeführer aus seinen
Rügen betreffend die falsche Anwendung von Art. 6 AVO-FINMA nichts zu
seinen Gunsten abzuleiten.
5.5 Nach Ablauf des in der Rechtsprechung präzisierten zeitlichen
Geltungsbereichs der betreffenden Übergangsregelung gelten für den Be-
schwerdeführer die regulären Voraussetzungen für die Registrierung.
Demnach hat er insbesondere seine fachliche Qualifikation durch den
erfolgreichen Abschluss einer Prüfung oder einen gleichwertigen anderen
Ausweis nachzuweisen (vgl. Art. 44 VAG i.V.m. Art. 184 Abs. 1 AVO).
Vorliegend steht unbestrittenermassen fest, dass der Beschwerdeführer
über keinen erfolgreichen Abschluss der Vermittlerprüfung VBV verfügt.
Die vom Beschwerdeführer im Jahr 1978 in Deutschland absolvierte Aus-
bildung zum „Versicherungskaufmann IHK“ wurde bislang nicht als gleich-
wertiger Abschluss anerkannt (vgl. <https://www.finma.ch/de/bewilli-
gung/versicherungsvermittler/vermittlerportal/dokumentation/berufliche-
qualifikation/>, abgerufen am 12. Dezember 2016). Mithin erfüllt der Be-
schwerdeführer die Eintragungsvoraussetzungen nicht, weshalb die durch
die angefochtene Verfügung verweigerte Aufnahme in das Register für Ver-
sicherungsvermittler nicht zu beanstanden ist.
Alsdann stellt sich der Beschwerdeführer auf den Standpunkt, die verwei-
gerte Eintragung in das Register für Versicherungsvermittler stelle einen
unzulässigen Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit sowie eine unverhältnis-
mässige Härte dar.
6.1 Der Schutzbereich der Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 und 94 BV) erfasst
die freie wirtschaftliche Betätigung, das heisst jede auf Erzielung eines Ge-
winns oder eines Erwerbseinkommens gerichtete privatwirtschaftliche Tä-
tigkeit, unabhängig davon, ob die Tätigkeit selbständig oder unselbständig,
hauptberuflich oder nebenberuflich ausgeübt wird. Einer der Teilgehalte
B-6958/2015
Seite 16
von Art. 27 Abs. 2 BV ist das Recht auf freien Zugang zu einer privatwirt-
schaftlichen Tätigkeit, welches seine Bedeutung im Wesentlichen in seiner
Ausprägung als Garantie für einen freien Marktzutritt hat (vgl. Urteil
B-7150/2007 E. 4.2; KLAUS A. VALLENDER, in: St. Galler Kommentar, Die
schweizerische Bundesverfassung, 3. Aufl. 2014, N. 18 zu Art. 27 BV). Ins-
besondere sollen die privatwirtschaftlich Tätigen dadurch vor grundsatz-
widrigen oder vor unverhältnismässigen grundsatzkonformen Marktzutritts-
barrieren geschützt werden. In diesem Zusammenhang stellen Bewilli-
gungspflichten für die Berufsausübung bisweilen schwere Eingriffe in die
Wirtschaftsfreiheit dar, sind aber zulässig, sofern sie sich auf eine gesetz-
liche Grundlage stützen (Art. 36 Abs. 1 BV), im öffentlichen Interesse
liegen (Art. 36 Abs. 2 BV) und der Grundsatz der Verhältnismässigkeit
(Art. 36 Abs. 3 BV) gewahrt wird (vgl. Urteil B-7150/2007 E. 4.2 m.w.H.;
KLAUS A. VALLENDER, a.a.O., N. 18 zu Art. 27 BV).
6.2 Die Tätigkeit als Versicherungsvermittler fällt in den Schutzbereich der
Wirtschaftsfreiheit in ihrer Ausprägung als Recht auf einen freien Berufs-
zugang (Art. 27 Abs. 2 BV; vgl. Urteil B-7150/2007 E. 4.2). Indem dem Be-
schwerdeführer die Eintragung in das Register für Versicherungsvermittler
verweigert wurde und er dadurch seinem Beruf als ungebundener Ver-
sicherungsvermittler in der Schweiz nicht nachgehen kann, ist er in der
Ausübung seiner Erwerbstätigkeit und damit in seiner Wirtschaftsfreiheit
berührt.
6.3 Die gesetzlichen Grundlagen für die vorliegende Einschränkung der
Wirtschaftsfreiheit bilden die Vorschriften von Art. 43 und 44 VAG, welche
den Anforderungen im Sinne von Art. 36 Abs. 1 BV ohne Weiteres
genügen. Wie gezeigt (vgl. vorn E. 5.5), erfüllt der Beschwerdeführer die in
Art. 44 Abs. 1 VAG für einen Registereintrag vorausgesetzte ausreichende
Berufsqualifikation nicht. Die durch die Vorinstanz verwehrte Aufnahme in
das Register für Versicherungsvermittler basiert demnach auf einer hin-
reichenden gesetzlichen Grundlage.
6.4 Mit Blick auf die Registrierungspflicht für ungebundene Versicherungs-
vermittler hat das Bundesverwaltungsgericht bereits festgehalten, dass
diese einem hinreichenden öffentlichen Interesse dient. Mit der Registrie-
rungspflicht für ungebundene Versicherungsvermittler wird das Polizeigut
von Treu und Glauben im Geschäftsverkehr geschützt. Ziel ist es nicht, den
Wettbewerb zu beeinträchtigen oder gewisse Bereiche des Privatversiche-
rungswesens dem freien Wettbewerb zu entziehen. Vielmehr soll den Ver-
sicherungsnehmern einerseits die Gewissheit gegeben werden, dass der
B-6958/2015
Seite 17
sie beratende Versicherungsvermittler für seine Tätigkeit genügend qualifi-
ziert ist, und andererseits, dass er im Haftungsfall über eine genügende
finanzielle Deckung durch eine Haftpflichtversicherung verfügt. Darüber
hinaus dient das Registrierungsverfahren auch dem Schutz der Kunden
vor Missbräuchen durch diejenigen Versicherungsvermittler, von denen die
begründete Gefahr ausgeht, dass sie nicht im Interesse ihrer Kundschaft
handeln könnten. Schliesslich soll durch das öffentlich einsehbare Register
die Transparenz im Geschäftsverkehr erhöht werden (vgl. Urteil des BVGer
B-6395/2007 vom 17. Juli 2008 E. 2.2).
6.5 Vor diesem Hintergrund erweist sich der Ausschluss von beruflich nicht
ausreichend qualifizierten Versicherungsvermittlern von einer Eintragung
in das entsprechende Register als geeignet und gerade erforderlich – und
damit als verhältnismässig –, um die angestrebten Ziele zu erreichen. Ins-
gesamt ist damit in der verweigerten Registrierung kein ungerechtfertigter
Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit des Beschwerdeführers zu sehen.
6.6 In Bezug auf die vom Beschwerdeführer geltend gemachte unver-
hältnismässige Härte ist festzuhalten, dass der Beschwerdeführer selbst
davon ausgeht, die Vorbereitung für die Vermittlerprüfung VBV würde
einen zeitlich geringen Aufwand darstellen (vgl. Replik des Beschwerde-
führers [act. 8], Rz. 8). Unter diesen Umständen ist nicht einzusehen,
inwiefern die Ablegung der Berufsprüfung für den Beschwerdeführer eine
unzumutbare Härte bedeuten sollte.
Als Zwischenergebnis ist somit festzuhalten, dass der Beschwerdeführer
mit seinen Rügen betreffend die Nichtaufnahme in das Versicherungsver-
mittlerregister nicht durchzudringen vermochte, weshalb sich die Be-
schwerde in diesen Punkten als unbegründet erweist. Seine Anträge auf
Aufnahme in das Register (Ziff. 1) sowie auf eventuelle Rückweisung an
die Vorinstanz zur Neubeurteilung (Ziff. 2) sind daher abzuweisen. Damit
erübrigt sich die Erörterung der (zuständigkeitsrechtlichen) Frage, ob das
Bundesverwaltungsgericht den Registereintrag im Sinne des Antrags
Ziff. 1 selbst hätte vornehmen können.
Schliesslich werden die im vorinstanzlichen Verfahren auferlegten Kosten
gerügt. Der Beschwerdeführer beantragt, die für die angefochtene Verfü-
gung erhobenen Kosten von Fr. 2'500.– auf ein mit dem Kostendeckungs-
und Verhältnismässigkeitsprinzip zu vereinbarendes Mass zu senken und
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Seite 18
mit den bereits geleisteten Registrierungsgebühren von total Fr. 600.– zu
verrechnen. Zudem sei ihm eine Prozessentschädigung für das vorinstanz-
liche Verfahren zuzusprechen (Eventualantrag Ziff. 6).
8.1 Zur Begründung bringt der Beschwerdeführer vor, die FINMA-Gebüh-
ren- und Abgabenverordnung (FINMA-GebV; zitiert in E. 8.3) sehe keinen
Gebührenrahmen für den Erlass einer Verfügung betreffend die Eintragung
in das Vermittlerregister vor, sondern lediglich eine Gebühr von Fr. 300.–
für die Eintragung selbst. Der Beschwerdeführer habe diese Gebühr im
Rahmen seiner beiden Eintragungsgesuche vom 19. April 2012 und
24. März 2015 gleich zweifach bezahlt. Diese Gebühr betreffe die Prüfung
und den allfälligen Eintrag in das Register der Versicherungsvermittler,
weshalb die Vorinstanz für die angefochtene Verfügung keine Kosten hätte
erheben dürfen. Falls das Bundesverwaltungsgericht zur Ansicht gelangen
sollte, dass die Vorinstanz doch zur Erhebung von Verfahrenskosten be-
rechtigt gewesen sei, so hätte sie zumindest die vom Beschwerdeführer
bereits bezahlten Anmeldegebühren bei der Kostenfestsetzung beachten
respektive verrechnen müssen. Zudem sei zu berücksichtigen, dass die
Vorinstanz die Ineffizienz und Dauer des Verfahrens selbst zu verantworten
habe. Insofern sei der Betrag von Fr. 2'500.– unverhältnismässig hoch und
mit dem Verhältnismässigkeitsprinzip nicht in Einklang zu bringen.
8.2 In Bezug auf die erhobenen Verfahrenskosten verweist die Vorinstanz
in der angefochtenen Verfügung auf Art. 5 Abs. 1 Bst. a in Verbindung mit
Art. 8 Abs. 3 FINMA-GebV (zitiert in E. 8.3). In ihrer Vernehmlassung führt
sie aus, dass angesichts der vorliegenden Sach- und Rechtslage sowie der
vollständigen Abhandlung der Argumente des Beschwerdeführers in der
angefochtenen Verfügung kein Raum für eine Reduktion respektive Rück-
erstattung der erhobenen Gebühren oder eine Prozessentschädigung ver-
bleibe.
8.3 Zunächst ist zu ermitteln, ob die Vorinstanz zur Erhebung der Kosten
für die angefochtene Verfügung (im Sinne von Ziff. 2 des angefochtenen
Dispositivs) berechtigt gewesen ist.
Die für die Vorinstanz massgebliche Gebührenordnung findet ihre Grund-
lage in Art. 15 Abs. 1 FINMAG (zitiert in E. 1.1). Danach erhebt die Vor-
instanz Gebühren für Aufsichtsverfahren im Einzelfall und für Dienst-
leistungen (Art. 15 Abs. 1 FINMAG). Gestützt auf die Delegationsnormen
von Art. 15 und 55 FINMAG hat der Bundesrat die Verordnung über die
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Erhebung von Gebühren und Abgaben durch die Eidgenössische Finanz-
marktaufsicht vom 15. Oktober 2008 (FINMA-GebV, SR 956.122) er-
lassen. Nach Art. 5 Abs. 1 Bst. a FINMA-GebV ist unter anderem ge-
bührenpflichtig, wer eine Verfügung veranlasst. Für die Gebühren-
bemessung gelten die Ansätze im Anhang der FINMA-GebV (Art. 8 Abs. 1
FINMA-GebV). Ist im Anhang kein Rahmentarif festgelegt, so bemisst sich
nach Art. 8 Abs. 3 FINMA-GebV die Gebühr für Verfügungen, Aufsichtsver-
fahren und Dienstleistungen nach dem Zeitaufwand und der Bedeutung
der Sache für die gebührenpflichtige Person.
Aus den vorgenannten Bestimmungen erhellt, dass die Vorinstanz unab-
hängig vom Vorliegen eines besonderen Tarifierungsrahmens im Anhang
der FINMA-GebV für ihre Verfügungen und Dienstleistungen Gebühren
erheben kann bzw. muss. Insofern kann dem Beschwerdeführer nicht ge-
folgt werden, wenn er aus dem Umstand, dass im Anhang der FINMA-
GebV kein spezieller Ansatz für den „Erlass einer Verfügung“ betreffend die
Eintragung in das Vermittlerregister figuriert, eine diesbezügliche Kosten-
freiheit folgert.
8.4 Angesichts dessen, dass – wie die vorangehenden Erwägungen
zeigen – grundsätzlich eine Gebührenpflicht zu Lasten des Beschwerde-
führers besteht, ist im Folgenden die konkrete Höhe der beanstandeten
Kosten von Fr. 2'500.– zu beurteilen.
8.4.1 Wie erwähnt (vgl. vorn E. 8.3), sind nach Art. 8 Abs. 3 FINMA-GebV
für die Gebührenbemessung im Zusammenhang mit Verfügungen, für die
im Anhang der FINMA-GebV kein Ansatz festgelegt ist, die Kriterien des
Zeitaufwandes und der subjektiven Bedeutung der Sache massgeblich.
Dabei beträgt der Stundenansatz für die Gebühr je nach Funktionsstufe
der ausführenden Person und der Bedeutung für die gebührenpflichtige
Person Fr. 100.– bis Fr. 500.–. Darüber hinaus sieht Art. 6 FINMA-GebV
vor, dass, soweit die FINMA-GebV keine besondere Regelung enthält, die
Bestimmungen der Allgemeinen Gebührenverordnung vom 8. September
2004 (AllgGebV, SR 172.041.1) zur Anwendung gelangen. Gemäss Art. 7
Abs. 2 AllgGebV sind bei der Festlegung der Gebühren im Einzelfall die
konkreten Umstände zu berücksichtigen.
8.4.2 Nach dem Kostendeckungsprinzip sollen die Gesamterträge der Ge-
bühren die Gesamtkosten des betreffenden Verwaltungszweigs nicht oder
nur geringfügig übersteigen (vgl. BGE 126 I 180 E. 3a/aa m.w.H.; Urteil des
BVGer B-3895/2013 vom 18. August 2014 E. 5.2.2). Aus Art. 15 Abs. 1
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Seite 20
FINMAG geht hervor, dass die Einnahmen der Vorinstanz, aus denen sie
ihre gesamten Kosten decken muss, ausschliesslich aus den Gebühren
und Abgaben der Beaufsichtigten bestehen. Entsprechend wird im Anwen-
dungsbereich der FINMA-GebV von einem hohen Kostendeckungsgrad
ausgegangen (vgl. Urteile des BVGer B-2786/2009 vom 5. November
2009 E. 2.7; B-3592/2015 vom 19. September 2016 E. 3.3.2).
Solange die Vorinstanz ihrer Gebührenbemessung den im konkreten Fall
effektiv erbrachten, ausscheidbaren Zeitaufwand ihrer Mitarbeiter zu
Grunde legt (Art. 6 FINMA-GebV i.V.m. Art. 4 Abs. 2 AllgGebV) und die Ge-
bühr diese Selbstkosten nicht übersteigt, ist das Kostendeckungsprinzip
nicht verletzt (vgl. Urteile B-3895/2013 E. 5.2.2 und B-2786/2009 E. 2.7).
8.4.3 Das Äquivalenzprinzip verlangt in Konkretisierung des Verhältnis-
mässigkeitsgrundsatzes, dass eine Gebühr im Einzelfall nicht in einem
offensichtlichen Missverhältnis zum objektiven Wert der bezogenen
Leistung stehen darf und sich in vernünftigen Grenzen bewegen muss
(vgl. BGE 132 II 371 E. 2.1; Urteil B-3592/2015 E. 3.2.3). Der Wert der
Leistung bemisst sich entweder nach dem Nutzen, den sie dem Pflichtigen
einträgt, oder nach dem Kostenaufwand für die konkrete Inanspruchnahme
im Verhältnis zum gesamten Aufwand des betreffenden Verwaltungs-
zweigs. Anders als das Kostendeckungsprinzip bezieht sich das Äquiva-
lenzprinzip nicht auf die Gesamtheit der Erträge und Kosten in einem be-
stimmten Verwaltungszweig, sondern immer nur auf das Verhältnis von Ab-
gabe und Leistung im konkreten Fall. Wird die Gebühr nach dem Kosten-
aufwand für die konkrete Verwaltungshandlung bemessen, so darf nicht
einfach der effektive, sondern höchstens der objektiv erforderliche Auf-
wand berücksichtigt werden (vgl. Urteile B-3895/2013 E. 5.2.3 und
B-2786/2009 E. 2.8).
8.4.4 Die Vorinstanz hat die Kosten für den Erlass der angefochtenen Ver-
fügung auf Fr. 2'500.– festgesetzt. Es ist davon auszugehen, dass dadurch
ein effektiver Gesamtzeitaufwand von zehn Stunden bei einem durch-
schnittlichen Stundenansatz von Fr. 250.– abgedeckt wird. Unter Berück-
sichtigung der ausgeführten Tätigkeiten, die mit der Bearbeitung der vor-
liegenden Angelegenheit in unmittelbarem Zusammenhang stehen –
namentlich der Auseinandersetzung mit zahlreichen Aktenstücken und mit
teilweise komplexen intertemporalrechtlichen Fragestellungen sowie der
Ausfertigung einer sechsseitigen Verfügung –, erscheint dieser Aufwand
auch als objektiv erforderlich und gerechtfertigt. Vor allem in Bezug auf
B-6958/2015
Seite 21
diese Tätigkeiten ist sodann auch nicht ersichtlich, inwiefern die Vorinstanz
den daraus erwachsenden Aufwand selbst zu verantworten habe.
Damit ergibt sich, dass die Kostenauflage in der Höhe von Fr. 2'500.– vor
dem Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip standhält und überdies keine
besonderen Umstände vorliegen, welche eine Reduktion der Verfahrens-
kosten, etwa aus Billigkeitserwägungen, erfordern würden. Hinsichtlich
deren Höhe ist die sich als kostendeckend und äquivalent erweisende
Gebühr demnach nicht zu beanstanden.
8.5 Abschliessend ist zu prüfen, ob die Vorinstanz die für die angefochtene
Verfügung erhobenen Kosten mit den Registrierungsgebühren, welche der
Beschwerdeführer anlässlich der Anmeldungen vom 19. April 2012 und
24. März 2015 (unbestrittenermassen) geleistet hat, hätte verrechnen
müssen.
8.5.1 Das Bundesverwaltungsgericht hat sich im Urteil B-7150/2007 (zitiert
in E. 5.3.1) mit der Frage befasst, ob das damalige Bundesamt für Privat-
versicherungen BPV (unter der Geltung der – inzwischen aufgehobenen –
aArt. 212 f. AVO [i.V.m. aArt. 50 Abs. 1 VAG]) korrekt vorgegangen war,
wenn es die vorgängig verlangten Registrierungsgebühren im Falle einer
Verweigerung der Eintragung weder zurückerstattete noch mit den
Gebühren für die Abweisungsverfügung verrechnete. Das Gericht erwog,
dass angesichts des damit verbundenen schweren Eingriffs in die Wirt-
schaftsfreiheit die Aufsichtsbehörde zumindest dann, wenn sie die er-
suchte Eintragung verweigern wolle, ihren Entscheid in Form einer Verfü-
gung zu erlassen habe, und zwar ohne dass diese vom Gesuchsteller vor-
gängig verlangt werden müsste. Vor diesem Hintergrund kam es alsdann
zum Schluss, dass es im Falle der Abweisung eines Registrierungs-
gesuchs nicht rechtmässig sei, zusätzlich zur Gebühr für die Verfügung
eine Gebühr für den Registereintrag zu verlangen. Dies hänge damit zu-
sammen, dass die in aArt. 213 Abs. 1 AVO vorgesehene Gebühr für „Neu-
eintragungen“ in das Vermittlerregister einerseits die Prüfung des Gesuchs
und andererseits die tatsächliche Eintragung selbst erfasse. Werde aber
ein entsprechender Registereintrag verweigert, so seien die Kosten, die
der Aufsichtsbehörde durch die Prüfung des Dossiers entstehen, bereits in
den Kosten für die obligatorisch zu erlassende Verfügung enthalten
(vgl. Urteil B-7150/2007 E. 4.2 f.).
B-6958/2015
Seite 22
8.5.2 Die vorstehenden Überlegungen lassen sich ohne Weiteres auf den
vorliegenden Fall unter der Geltung der FINMA-GebV (i.V.m. Art. 15 Abs. 1
FINMAG) übertragen. So sieht Ziff. 4.1 des Anhangs der FINMA-GebV in
ihrer mit aArt. 213 Abs. 1 AVO insoweit korrespondierenden Fassung vor,
dass für „Eintragungen“ eine entsprechende Gebühr erhoben wird. Im Falle
der Abweisung eines Registrierungsgesuchs mittels Verfügung kann daher
diese Eintragungsgebühr insofern nicht (kumulativ) erhoben werden, als
zum einen gerade keine Eintragung erfolgt und zum anderen die im Rah-
men der Dossierprüfung anfallenden Kosten durch die Gebühr für die ab-
weisende Verfügung abgegolten werden. An dieser Rechtslage ändert
auch der Hinweis auf der Webseite der Vorinstanz nichts, dass bezahlte
Registrierungsgebühren nicht zurückerstattet werden könnten
(vgl. <https://www.finma.ch/de/bewilligung/versicherungsvermittler/ver-
mittlerportal/dokumentation/kosten/>, abgerufen am 12. Dezember 2016).
8.6 Demnach ist in teilweiser Gutheissung des Eventualantrags Ziff. 6 die
Vorinstanz anzuweisen, die dem Beschwerdeführer mit Dispositivziffer 2
der angefochtenen Verfügung auferlegten Kosten mit den Registrierungs-
gebühren von insgesamt Fr. 600.–, welche der Beschwerdeführer anläss-
lich der Anmeldungen vom 19. April 2012 und 24. März 2015 geleistet hat,
zu verrechnen.
In Bezug auf die weiteren Beanstandungen betreffend den Kostenpunkt
(Bestand und Höhe der erhobenen Gebühr) vermag der Beschwerdeführer
hingegen mit seinen Rügen nicht durchzudringen.
Nach dem Vorstehenden ist die Beschwerde in ihrem Hauptpunkt, na-
mentlich hinsichtlich des Eintragungs- und des eventuellen Rückweisungs-
begehrens (Beschwerdeanträge Ziff. 1 und 2), sowie in Bezug auf die Fest-
stellungsbegehren (Beschwerdeanträge Ziff. 3 und 4) als unbegründet ab-
zuweisen.
Im Kostenpunkt ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen und Dispositiv-
ziffer 2 der angefochtenen Verfügung ist aufzuheben. Die Vorinstanz ist an-
zuweisen, die dem Beschwerdeführer für die angefochtene Verfügung
auferlegten Kosten von Fr. 2'500.– mit den geleisteten Registrierungs-
gebühren von total Fr. 600.– zu verrechnen.
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Bei diesem Ausgang des Verfahrens hat der Beschwerdeführer als weit-
gehend unterliegende Partei die Verfahrenskosten zu tragen (Art. 63
Abs. 1 VwVG). Diese werden unter Berücksichtigung des Umfangs und der
Schwierigkeit der Streitsache im vorliegenden Verfahren auf Fr. 2'000.–
festgesetzt (Art. 63 Abs. 4bis VwVG i.V.m. Art. 2 Abs. 1 und Art. 3 Bst. b des
Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen
vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]) und dem ge-
leisteten Kostenvorschuss von Fr. 2'149.80 entnommen. Der Restbetrag
von Fr. 149.80 wird dem Beschwerdeführer nach Eintritt der Rechtskraft
des vorliegenden Urteils auf ein von ihm zu bezeichnendes Konto zurück-
erstattet.
Soweit sich der Beschwerdeführer auf den Standpunkt stellt, angesichts
der zeitintensiven und beschwerlichen Behördengänge und Korrespon-
denzen mit der Vorinstanz seien ihm im Sinne von Art. 6 Bst. b VGKE auch
im Falle des Unterliegens die Verfahrenskosten zu erlassen, ist auf die in
E. 8.4.4 dargelegten Überlegungen zu verweisen.
Der Beschwerdeführer hat als weitgehend unterliegende Partei keinen
Anspruch auf eine Parteientschädigung (Art. 64 Abs. 1 VwVG und Art. 7
Abs. 1 VGKE e contrario).
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