Decision ID: 04243d9f-ca57-5519-b117-c2cf9ff64802
Year: 2015
Language: it
Court: TI_TCA
Chamber: TI_TCA_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: public_law

ritenuto,
in fatto
A. a. Il 28 novembre 2013, un ispettore della divisione sicurezza sul lavoro della SUVA ha effettuato un controllo presso lo stabile situato in via _ a V_, dove la ditta RI 1, con sede a _ (Italia, prov. di _), aveva distaccato 4 suoi operai (_, _, _ e _) per svolgere delle opere di carpenteria strutturali, notificate per il periodo tra il 26 novembre e il 20 dicembre 2013 compresi, constatando che non erano state attuate le dovute misure a tutela dei lavoratori.
b. Con "decisione in seguito a pericolo grave ed imminente" del medesimo giorno, la SUVA ha quindi ordinato alla RI 1. di sospendere i lavori, di non utilizzare il materiale elettrico e di ripristinare la sicurezza sul cantiere, sulla base dei seguenti motivi:
1.
Nonostante si lavori su un tetto piano (0°-10°) con un'altezza di caduta superiore ai 3 metri (fino a ca. 8 m), sono assenti le misure di protezione richieste (OLCostr; art. 28-29 cpv. 2).
Misura:
se tutti i lavori possono essere svolti in sicurezza dall'interno, sono montate le protezioni laterali conformemente all'art. 16 OLCostr. Nel caso non sia comunque possibile lavorare in sicurezza dall'interno, si dovranno attuare delle misure di protezione supplementari (p.es. imbracature) o alternative (p. es. navicelle o ponte da lattoniere).
2.
Le installazioni elettriche di cantiere (cavi/prolunghe/bobine/prese/quadri elettrici) non rispettano lo stato della tecnica riconosciuto e non sono in condizione idonea ad un utilizzo in sicurezza (OLCostr; art. 21 cpv. 1).
Misura:
Nella fattispecie i cavi elettrici non sono adatti ai cantieri. Il materiale elettrico non conforme è sostituito con altro materiale in perfetto stato e conforme allo stato della tecnica.
Le nostre constatazioni e le misure ordinate sono state discusse sul posto con i sigg. _ (capo_ ed _, e telefonicamente con il sig. _ (tecnico), i quali hanno avuto modo di esprimere la loro opinione. Inoltre sono stati ascoltati i lavoratori interessati. Quanto accertato durante la visita ed i colloqui conferma le constatazioni succitate.
Vista la situazione di pericolo di cui sopra, avete l'obbligo di non utilizzare il materiale elettrico e di sospendere i lavori sul tetto presso il cantiere succitato, fino a quando non verranno eliminate le carenze elencate.
Questo provvedimento amministrativo equivale ad una decisione ai sensi degli art. 62 cpv. 2 e 64 cpv. 1 dell'ordinanza sulla prevenzione degli infortuni (OPI).
La sicurezza sul cantiere è stata in seguito ristabilita.
Il 3 dicembre 2013 la società in parola è stata avvertita che qualora fossero state riscontrate nuovamente delle infrazioni alle prescrizioni sulla sicurezza, la SUVA si sarebbe riservata di
sporgere denuncia penale.
B.
Preso atto di tali risultanze, il 17 dicembre 2013 l'Ufficio dell'ispettorato del lavoro del Dipartimento delle finanze e dell'economia
(UIL) ha intimato alla ditta RI 1 - e per essa alla sua "deputy finance" RI 2 - un rapporto, prospettandole l'adozione di una sanzione amministrativa giusta l'
art. 9 cpv. 2
della legge federale concernente le misure collaterali per i lavoratori distaccati e il controllo dei salari minimi previsti nei contratti normali di lavoro dell'8 ottobre 1999 (legge sui lavoratori distaccati; LDist; RS 823.20), per avere, nelle suddette circostanze,
disatteso il suo obbligo di garantire la sicurezza e la protezione della
salute sul posto di lavoro, come prescritto dall'art. 2 cpv. 1 lett. d
LDist.
Dopo avere raccolto le osservazioni dell'interessata, il 27 gennaio 2014 l'autorità cantonale ha inflitto a RI 2 una
multa di fr. 4'800.–. Il provvedimento è stato reso sulla base degli art. 82 e 112 della legge federale sull'assicurazione contro gli infortuni del 20 marzo 1981 (LAINF; RS 832.20), 49 cpv. 1 n. 11
dell'o
rdinanza sulla prevenzione degli infortuni e delle malattie professionali
del 19 dicembre 1983 (OPI; RS 832.30),
2 cpv. 1 lett. d, 9 LDist e 2 dell'ordinanza federale sui lavoratori distaccati in Svizzera del 21 maggio 2003 (ODist; RS 823.201), nonché 3 lett. a e b del regolamento della legge d'applicazione della LDist e della legge federale
contro il lavoro nero LLN, del 24 settembre 2008 (RL 10.1.1.5.1).
C. Con giudizio 15 aprile 2014, il Consiglio di Stato ha respinto l'impugnativa inoltrata dalla RI 1 e da RI 2 contro la predetta risoluzione dipartimentale.
In sostanza, l'Esecutivo cantonale ha confermato la decisione
dell'UIL, considerandola conforme al principio della proporzionalità.
D. Contro la predetta pronunzia governativa, la ditta soccombente e RI 2
insorgono ora dinnanzi al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che la multa inflitta venga ridotta e
contenuta entro un tetto massimo di fr. 2'000.–.
Le ricorrenti contestano di avere commesso tutte le infrazioni riscontrate dall'UIL e reputano l'entità della sanzione amministrativa eccessivamente severa e quindi lesiva del principio della proporzionalità.
E. All'accoglimento del gravame si oppongono sia il Consiglio di
Stato che il Dipartimento, quest'ultimo con argomenti di cui si dirà, se necessario, in seguito.
F. In sede di replica, le insorgenti riconfermano i loro argomenti ricorsuali. Nella duplica, l'autorità dipartimentale ribadisce le proprie posizioni, mentre il Governo non formula osservazioni.
Considerato,

in diritto
1. La competenza di questo Tribunale a statuire su un ricorso contro una decisione governativa in materia di sanzioni amministrative adottate in base all'art. 9 LDist è data dall'art. 9 cpv. 1 della legge di applicazione della LDist e della LLN, dell'11 marzo 2008 (LLDist-LLN; RL 10.1.1.5). Il gravame in oggetto, tempestivo giusta l'art.
68 cpv. 1 della
legge di procedura amministrativa del 24
settembre 2013 (LPAmm; RL 3.3.1.1)
e presentato da persone senz'altro legittimate a ricorrere
in quanto lese direttamente nei
propri legittimi interessi dalla decisione qui impugnata (art. 65 cpv. 1
LPAmm
), è pertanto ricevibile in ordine e può essere deciso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1
LPAmm). Non è infatti necessario procedere all'ispezione del sito web della RI 1, in quanto tale mezzo di prova non è suscettibile di apportare a questo Tribunale ulteriori elementi fattuali per il giudizio che è chiamato a rendere.
2. 2.1. L'Accordo tra la Confederazione Svizzera e la Comunità europea nonché i suoi Stati membri sulla libera circolazione delle persone del 21 giugno 1999 (ALC; RS 0.142.112.681), si rivolge ai cittadini elvetici e a quelli degli Stati facenti parte della Comunità europea e disciplina il loro diritto di entrare, di soggiornare, di accedere a delle attività economiche e di offrire la prestazione
di servizi negli Stati contraenti (art. 1 ALC), stabilendo norme
che, in linea di principio, derogano alle disposizioni di diritto interno.
Nei settori per i quali non sono stati conclusi speciali accordi sulla prestazione di servizi, l'art. 5 n. 1 ALC prevede un diritto alla prestazione di servizi transfrontalieri in un altro Stato contraente per una durata di 90 giorni lavorativi al massimo per anno civile.
Beneficiano di tale diritto i cittadini UE/AELS che effettuano una prestazione di servizi in uno Stato contraente in qualità di lavoratori indipendenti come pure i lavoratori dipendenti di qualsiasi cittadinanza, distaccati in Svizzera per fornire una prestazione di servizi. I lavoratori dipendenti sono considerati distaccati quando il prestatore di servizi (ditta con sede in uno Stato contraente) li invia in un altro Stato contraente in vista di una prestazione di servizi (mandato o contratto d'appalto) - nel contesto di un rapporto di subordinazione - da effettuare a favore di uno o più
destinatari, indipendentemente che siano una persona fisica o giuridica
(cfr. art. 14 cpv. 1
ordinanza sull'introduzione della libera circolazione delle persone del 22 maggio 2002; OLCP; RS
142.203; v. anche
n. 6.3.1 "Istruzioni concernenti l'introduzione graduale della libera circolazione delle persone, stato al 1° maggio 2011, emanate dall'Ufficio federale della migrazione: Istruzioni UFM)
.
2.2. Al fine di combattere il pericolo di un'eventuale pressione sociale che potrebbe causare la comparsa sul mercato del
lavoro svizzero di manodopera a buon mercato proveniente dai
Paesi dell'UE, il Dipartimento federale dell'economia (DFE) ha elaborato delle misure di accompagnamento per l'introduzione
dell'ALC, volte a istituire una base giuridica al fine di evitare un dumping sociale e salariale a scapito dei lavoratori in Svizzera.
In questo senso, l'8 ottobre 1999 è stata tra l'altro adottata la già citata legge federale concernente le condizioni lavorative e salariali minime per lavoratori distaccati in Svizzera e misure collaterali, entrata in vigore il 1° luglio 2004. La LDist
obbliga i datori di lavoro esteri che distaccano lavoratori in Svizzera nell'ambito di una prestazione di servizi transfrontaliera a rispettare le condizioni lavorative e salariali minime prescritte nelle leggi federali, nei contratti collettivi di lavoro di obbligatorietà generale e nei contratti normali di lavoro ai sensi dell'articolo 360a
del Codice delle obbligazioni
del 30 marzo 1911 (CO; RS 220).
La LDist è stata modificata il 15 giugno 2012 (vedi n. I 2 legge federale sull'adeguamento delle misure c
ollaterali alla libera circolazione delle persone del 15 giugno 2012; RU 2012 6703). Nella sua nuova versione, essa è ora denominata "l
egge federale concernente le misure collaterali per i lavoratori distaccati e il controllo dei salari minimi previsti nei contratti normali di lavoro".
L'art. 2 cpv. 1 lett. d LDist sancisce che i
l datore di lavoro deve garantire ai lavoratori distaccati almeno le condizioni lavorative e salariali prescritte nelle leggi federali, nelle ordinanze del Consiglio federale, in contratti collettivi di obbligatorietà generale
e in contratti normali di lavoro ai sensi dell'articolo 360a CO nell'ambito della sicurezza e protezione della salute sul posto di lavoro.
2.3. L'art. 3 cpv. 1 dell'o
rdinanza sulla sicurezza e la protezione della salute dei lavoratori nei lavori di costruzione del 29 giugno 2005 (Ordinanza sui lavori di costruzione, OLCostr; RS 832.311) dispone che l
a pianificazione di lavori di costruzione deve ridurre al minimo il rischio d'infortuni professionali, di malattie
professionali o di danni alla salute e garantire l'applicazione delle misure di sicurezza necessarie, in particolare durante l'utilizzazione degli attrezzi di lavoro. Sono considerate misure proprie al cantiere le misure di protezione utilizzabili da più imprese come - per quanto qui interessa - ponteggi e reti di sicurezza (cpv. 3).
La protezione laterale si compone di parapetto, corrente intermedio
e tavola fermapiedi (art. 16 cpv. 1 OLCostr).
Nei lavori di costruzione di edifici occorre installare un ponteggio di facciata se l'altezza di caduta supera i 3 m (art. 18 OLCostr).
Quando tecnicamente non è possibile o risulta troppo pericoloso installare una protezione laterale conformemente all'articolo 16 o un ponteggio conformemente all'articolo 18 devono essere utilizzati ponteggi di ritenuta, reti di sicurezza, funi di sicurezza o altre misure di protezione equivalenti (art. 19 cpv. 1 OLCostr).
Per l'approvvigionamento dei cantieri con energia devono essere osservate le prescrizioni legali e le regole riconosciute della tecnica (art. 21 cpv. 1 OLCostr).
Ai bordi dei tetti, compresi quelli a due spioventi, devono essere prese misure per evitare le cadute a partire da un'altezza di caduta di 3 m (art. 28 cpv. 1 OLCostr).
Per i tetti con un'inclinazione fino a 10° si può rinunciare al ponte da lattoniere se è installata una protezione laterale continua
secondo l'articolo 16 e se tutti i lavori possono essere eseguiti
all'interno di questa protezione (
art. 29 cpv. 2 OLCostr
).
Secondo l'art. 82 cpv. 1 LAINF, per prevenire gli infortuni professionali e le malattie professionali, il datore di lavoro deve prendere tutte le misure necessarie per esperienza, tecnicamente applicabili e adatte alle circostanze.
In linea di principio, tutte le aziende che occupano lavoratori in Svizzera sono tenute a rispettare le prescrizioni concernenti la sicurezza sul lavoro (art. 1 cpv. 1 OPI).
L'art.
49 cpv. 1 n. 11 OPI prevede che la
sorveglianza sull'applicazione delle prescrizioni sulla prevenzione degli infortuni professionali nelle
aziende dell'industria edile e altre aziende, per i lavori che eseguono sui cantieri delle aziende edili
è affidata all'
Istituto nazionale svizzero d'assicurazione contro gli infortuni
(
SUVA)
.
L'art. 62 cpv. 1 OPI dispone che se durante un'ispezione l'organo d'esecuzione competente accerta un'infrazione alle prescrizioni concernenti la sicurezza sul lavoro, ne avverte il datore di lavoro e gli fissa un congruo termine per ovviarvi. L'avvertimento deve
essere confermato per iscritto al datore di lavoro.
In caso d'urgenza
, soggiunge il capoverso 2 della medesima norma, l'organo d'esecuzione rinuncia all'avvertimento e prende una decisione
secondo l'articolo 64. Secondo quest'ultima disposizione, se non è dato seguito a un avvertimento l'organo d'esecuzione competente, dopo aver consultato il datore di lavoro e i lavoratori
direttamente interessati, ordina i provvedimenti necessari mediante decisione e fissa al datore di lavoro un congruo termine per
eseguirli (art. 64 cpv. 1 OPI).
2.4.
In caso di lievi infrazioni all'art. 2 LDist, l'autorità competente può pronunciare una multa amministrativa
sino a 5'000.- franchi (
art. 9 cpv. 2 lett. a LDist)
.
3. 3.1. Ferme queste premesse e come accennato in narrativa, durante un controllo effettuato il 28 novembre 2013 presso lo stabile situato in via _ a _, dove era all'opera la ditta RI 1 per svolgere delle opere di carpenteria strutturali, un ispettore della divisione sicurezza sul lavoro della SUVA ha accertato diverse carenze nelle misure a tutela dei lavoratori, nei seguenti termini:
·
Nonostante si lavori su un tetto piano (0°-10°) con un'altezza di caduta superiore ai 3 metri (fino a ca. 8 m), sono assenti le misure di protezione richieste (OLCostr; art. 28-29 cpv. 2).
·
Le installazioni elettriche di cantiere (cavi/prolunghe/bobine/prese/quadri elettrici) non rispettano lo stato della tecnica riconosciuto e non sono in condizione idonea
ad un utilizzo in sicurezza (OLCostr; art. 21 cpv. 1).
Tali infrazioni sono state poste a fondamento della decisione, cresciuta in giudicato, con cui ancora il medesimo giorno la SUVA ha ordinato alla RI 1 di sospendere i lavori, di non utilizzare il materiale elettrico e di ripristinare la sicurezza sul cantiere
.
Da qui la decisione dell'UIL che ha sanzionato la ricorrente
con una multa di fr. 4'800.–.
3.2. A torto le ricorrenti contestano di avere commesso tutte le infrazioni rimproveratele dall'UIL.
In primo luogo, la natura e la portata delle infrazioni alle norme di sicurezza rilevate sul cantiere di _ emergono in tutta la loro
chiarezza dalla decisione 28 novembre 2013 della SUVA, nei
confronti della quale la RI 1 non ha sollevato alcuna
contestazione, accettandone così integralmente il contenuto. Secondariamente
, l'assenza di una protezione laterale per i lavori eseguiti sul tetto in parola nonché l'utilizzo di cavi elettrici non adatti al cantiere in parola, risultano senz'altro in contrasto con gli art. 21 cpv. 1 nonché 28 e 29 cpv. 2 OLCostr. Infine, le predette infrazioni sono già state ammesse dall'insorgente nell'ambito delle osservazioni formulate il 7 gennaio 2014 al rapporto di contravvenzione intimatole e in buona fede non possono ora venir negate.
Il fatto che dopo l'accertamento la società abbia ripristinato la sicurezza sul cantiere, non permette certo di ritenere che l'infrazione non sia stata commessa.
Determinante era infatti la situazione al momento del controllo effettuato dall'autorità competente.
3.3. Ne discende che, per quanto riguarda la materialità dell'infrazione, la decisione impugnata non presta il fianco ad alcuna critica.
4. Bisogna ora verificare l'entità della sanzione pecuniaria, tenendo
conto degli elementi oggettivi e soggettivi dell'infrazione commessa
.
4.1. Giusta l'art. 9 cpv. 2
lett. a
LDist l
'autorità cantonale competente può,
per infrazioni di lieve entità previste all'articolo 2 della
medesima legge, pronunciare una sanzione amministrativa che preveda il pagamento di un importo sino a 5'000.– franchi; è applicabile l'articolo 7 della legge federale del 22 marzo 1974 sul diritto penale amministrativo del 22 marzo 1974 (DPA; RS
313.0).
Secondo l'art. 9 cpv. 3 LDist,
l'autorità che pronuncia una sanzione notifica una copia della sua decisione alla Segreteria di Stato dell'economia e all'organo di controllo competente ai sensi
dell'art.
7 cpv. 1 lett. a. La Segreteria di Stato dell'economia tiene un elenco delle imprese e delle persone che sono state oggetto di
una sanzione passata in giudicato. L'elenco è pubblico.
L'art. 7 DPA sancisce che se la multa applicabile non supera i fr. 5'000.– e se la determinazione delle persone punibili secondo l'art. 6 DPA esige provvedimenti d'inchiesta sproporzionati all'entità della pena, si può prescindere da un procedimento contro dette persone e, in loro vece, condannare al pagamento della multa la persona giuridica, la società in nome collettivo o in accomandita o la ditta individuale (cpv. 1). Il capoverso 1 si applica
per analogia alle comunità di persone senza personalità giuridica (cpv. 2).
4.2. In concreto, le manchevolezze riscontrate possono essere considerate ancora di lieve entità ed è quindi a ragione che l'autorità dipartimentale ha ritenuto che le stesse integrassero gli estre-mi della fattispecie contemplata dall'art.
9 cpv. 2 lett. a
LDist.
La sanzione, di fr. 4'800.–, corrisponde quasi al massimo previsto dalla legge per questo genere di infrazioni. Ora, tale importo è stato determinato dall'UIL applicando una formula elaborata dalla stessa autorità di prime cure e ratificata dalla Sezione delle finanze e dell'economia con risoluzione 7 giugno 2013, la quale prende in considerazione diversi parametri (vedi osservazioni UIL al ricorso), quali, segnatamente, il grado di livello dell'infrazione (in casu 2° livello), per poi calcolare l'importo della sanzione tramite la seguente formula:
fr. 200.– x numero di infrazioni riscontrate x numero di lavoratori notificati x coefficiente di rischio.
Coefficiente, questo, definito nella direttiva (n. 6508) della Commissione federale di coordinamento per la sicurezza del lavoro (CFSL), che per le aziende con rischi particolari, come nella presente fattispecie, corrisponde al grado 3.
Come ha già ripetutamente avuto modo di considerare questo Tribunale (STA 52.2014.47 del 4 luglio 2014, consid. 5.2, in materia di sanzione pecuniaria; 52.2012.80 del 26 novembre 2012, consid. 6.2, relativo al divieto di offrire i propri servizi in Svizzera), pur essendo comprensibile che il tariffario in parola sia stato concepito per motivi di praticità, lo stesso
costituisce comunque soltanto una sorta di direttiva interna volta
ad assicurare un'interpretazione ed un'applicazione uniforme delle prescrizioni legali da parte dell'apparato amministrativo (
Adelio Scolari
, Diritto amministrativo, parte generale, 2a ed., Cadenazzo 2002, n. 129 con numerosi riferimenti) e non è in alcun modo vincolante per gli amministrati o per i tribunali (DTF 128 I 167 consid. 4.3; 121 II 473 consid. 2b).
Giova infatti ricordare che dal profilo strettamente giuridico la commisurazione dell'entità della sanzione dipende dal caso specifico, e deve debitamente tenere conto della gravità oggettiva e soggettiva dei fatti rimproverati, sopprimendo l'eventuale indebito vantaggio conseguito (cfr. STF 2C_59/2013 dell'11 agosto 2014,
consid. 5.11, concernente proprio un caso ticinese in ambito LDist). L'attuazione di questi principi impone semmai un'attenta presa in considerazione di tutte le circostanze del caso e non
può essere ridotta ad un semplice calcolo matematico. Ma anche laddove, come nella presente fattispecie, l'autorità volesse far capo a criteri schematici predefiniti, ciò non la esime dal verificare se il risultato così ottenuto sia rispettoso dei disposti che governano questo specifico ambito del diritto.
4.3. Ferme queste premesse di ordine generale, nel caso di specie la multa di fr. 4'800.– inflitta appare eccessiva se rapportata alle circostanze che caratterizzano il caso di specie.
Dal profilo oggettivo, b
isogna innanzitutto considerare le infrazioni riguardano l'assenza di protezioni laterali su un tetto con
una
su-perficie piana e dei cavi elettrici non adatti ai cantieri.
Certo, questo non basta a ridimensionare la gravità dell'infrazione e l'entità della
colpa imputabile alle insorgenti, ma non permette nemmeno di ritenere - come ha fatto l'autorità di prime cure facendo capo ai predetti criteri schematici - che tali violazioni riferite a 4
lavoratori distaccati giustifichino addirittura l'adozione di una sanzione prossima al massimo
previsto dalla legge, ritenuto pure che detta inosservanza, così come accertata dall'autorità di prime cure, è stata commessa sull'arco di un paio di giorni e che la RI 1 risulta, quanto meno dagli atti, incensurata.
Per tutti questi motivi, si giustifica dunque di ridurre la multa inflitta e fissarla a fr. 3'000.–.
Oltre che a essere contenuta nei limiti
concessi dalla legge, la sanzione così ridotta risulta rispettosa
del principio della proporzionalità e tiene debitamente conto della gravità oggettiva dell'infrazione rimproverata alle insorgenti.
5.
Stante quanto precede,
il ricorso dev'essere pertanto parzialmente
accolto e
l
a
decisione dell'UIL così come quella del Consiglio di Stato che la tutela riformate, nel senso che alla ditta RI 1 - e per essa alla sua "deputy finance" RI 2 - è inflitta una multa di fr. 3'000.–.
6. La tassa di giudizio (art. 47 LPAmm), è posta a carico delle ricorrenti in solido proporzionalmente al loro grado di soccombenza.
Lo Stato del Cantone Ticino verserà alle insorgenti, assistite da un avvocato iscritto nell'apposito registro, un importo ridotto a titolo di ripetibili per entrambe le sedi (art. 49 LPAmm).