Decision ID: 167327bc-aced-463b-9f3e-f0c1b71e8111
Year: 2022
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Sachverhalt:
A.
A.a A._ (nachfolgend: Beschwerdeführer) bewirtschaftet einen
Landwirtschaftsbetrieb. Er pachtete vom B._ ab dem 1. November
2011 unter anderem verschiedene Grundstücke in (...), die in einer Öko-
zone der Schutzzone für die Grundwasserfassung liegen. Zwischen dem
B._ und dem Beschwerdeführer besteht eine Bewirtschaftungsver-
einbarung für Vernetzungsprojekte als integrierender Bestandteil des
Pachtvertrags.
A.b Weiter besteht zwischen der Projektträgerschaft für das Vernetzungs-
projekt (...) (vertreten durch das Amt für Wirtschaft und Natur des Kantons
Bern [LANAT]; nachfolgend: Erstinstanz) und dem Beschwerdeführer seit
1. Januar 2017 die Vereinbarung "Vernetzungsprojekte nach DZV". Gegen-
stand der Vereinbarung sind insbesondere die Grundstücksflächen mit der
Kultur-ID (...) und die Regelung der Nutzungsvariante:
Kultur-ID Kultur Fläche Vertrag ab Nutzungs-
variante
(...) EXWI (...) 1.1.2017 V3
(...) EXWI (...) 1.1.2017 V3
(...) EXWI (...) 1.1.2017 V3
Bei den Grundstücksflächen mit der Kultur-ID (...) handelt es sich um ex-
tensiv genutzte Wiesen (EXWI). Für die vom Beschwerdeführer gewählte
"Variante 3, flexibler Schnitt" gelten folgende Bewirtschaftungsvorschriften
(vgl. den Anhang "Mindestanforderungen an Vernetzungsflächen" der Ver-
einbarung "Vernetzungsprojekte nach DZV"):
 Datum des 1. Schnittes frei wählbar;
 Nutzungsintervall bis zum 31. August mindestens 8 Wochen;
 Fläche wird jährlich mindestens zweimal genutzt;
 Bei jedem Schnitt 10% der Wiese als Rückzugsfläche stehen las-
sen. Die Rückzugsfläche bleibt maximal ein Jahr am selben
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Standort. Die Rückzugsfläche darf nicht separat geschnitten wer-
den und muss nach der Herbstweide sichtbar sein (Auszäunen
nicht obligatorisch);
 Herbstweide ab 1. September bei trockenen Bodenbedingungen
erlaubt.
Die Vereinbarung "Vernetzungsprojekte nach DZV" enthält keine eigenen
Kürzungsbestimmungen. Unter Ziffer 4 der Vereinbarung wird auf Anhang 8
Ziff. 2.4a der Direktzahlungsverordnung vom 23. Oktober 2013 (DZV, SR
910.13) verwiesen und festgehalten, dass zu Unrecht bezogene Beiträge
zurückgefordert werden.
A.c Am 16. Oktober 2018 führte die Kontrollorganisation für umweltscho-
nende und tierfreundliche Landwirtschaft (KUL) beim Beschwerdeführer
eine unangemeldete Kontrolle durch. Sie hielt fest, dass die Bewirtschaf-
tungsauflagen der Vereinbarung "Vernetzungsprojekte nach DZV" nicht
eingehalten worden seien, da es bei den Parzellen mit der Kultur-lD (...)
an der erforderlichen Rückzugsfläche mangle.
A.d Hierauf hat die Erstinstanz dem Beschwerdeführer mit der Direktzah-
lungsabrechnung für das Jahr 2018 mit Schreiben vom 6. Dezember 2018
(Verarbeitungsdatum: 19. November 2018) die gesamten Vernetzungsbei-
träge für die betroffenen Parzellen für die beiden Jahre 2018 und 2017 in
Höhe von jeweils Fr. 9'408.–, insgesamt Fr. 18'816.–, gestrichen. Die Rück-
forderung der bereits ausbezahlten Vernetzungsbeiträge für das Jahr 2017
von insgesamt Fr. 9'408.– erfolgte im Rahmen der Direktzahlungsabrech-
nung für das Jahr 2018 im Umfang von Fr. 9'288.90 mittels Verrechnung
mit dem so genannten Basisbetrag für die Versorgungssicherheit und im
restlichen Umfang von Fr. 119.10 durch Verrechnung mit den Vernetzungs-
beiträgen für die (nicht verfahrensgegenständliche) Parzelle mit der Kultur-
lD (...).
A.e Hiergegen erhob der Beschwerdeführer am 13. Dezember 2018 bei
der Erstinstanz Einsprache und beantragte für das Jahr 2018 eine Reduk-
tion der Beitragskürzungen auf einen Drittel und für das Jahr 2017 einen
vollständigen Verzicht auf die Kürzung der Beiträge.
A.f Mit Einspracheentscheid vom 7. März 2019 wies die Erstinstanz die
Einsprache ab und hielt an der Kürzung im ursprünglich verfügten Umfang
in Höhe von Fr. 18'816.– fest.
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A.g Gegen diesen Entscheid gelangte der Beschwerdeführer am 5. April
2019 mit einer Beschwerde an die damalige Volkswirtschaftsdirektion des
Kantons Bern (ab 1. Januar 2020: Wirtschafts-, Energie- und Umweltdirek-
tion des Kantons Bern [WEU], nachfolgend: Vorinstanz).
A.h Mit Entscheid vom 31. März 2021 wurde die Beschwerde von der Vor-
instanz abgewiesen. Begründet wurde die Abweisung im Wesentlichen da-
mit, dass der Beschwerdeführer unbestrittenermassen beim dritten und
letzten Schnitt im Jahr 2018 keinen Rückzugsstreifen stehen gelassen und
damit gegen die Bewirtschaftungsvorschriften gemäss der Vereinbarung
"Vernetzungsprojekt nach DZV" verstossen habe. Für eine Verhältnismäs-
sigkeitsprüfung bleibe nach Ansicht der Vorinstanz mit der aktuell gelten-
den gesetzlichen Regelung kein Spielraum. Die gestützt auf die anwend-
baren Normen ergangene Kürzung der Vernetzungsbeiträge 2017 und
2018 von insgesamt Fr. 18'816.– sei rechtmässig erfolgt.
B.
Gegen den Beschwerdeentscheid der Vorinstanz vom 31. März 2021
reichte der Beschwerdeführer am 10. Mai 2021 beim Bundesverwaltungs-
gericht eine Beschwerde mit folgenden Rechtsbegehren ein:
"1. Der Beschwerdeentscheid der Wirtschafts-, Energie- und Umweltdi-
rektion des Kantons Bern vom 31. März 2021 sei aufzuheben.
2. Bezüglich der erstmaligen, allenfalls nicht vollständigen Einhaltung
der Voraussetzungen und Auflagen des regionalen Vernetzungspro-
jekts (...) auf den in (...) liegenden Flächen ID-Kultur (...) sei auf eine
Beitragskürzung zu verzichten.
3. Eventualiter: Die Beitragskürzung infolge der erstmaligen, allenfalls
nicht vollständigen Einhaltung der Voraussetzungen und Auflagen des
regionalen Vernetzungsprojekts (...) auf den in (...) liegenden Flächen
ID-Kultur (...) sei auf maximal CHF 3'136.– festzusetzen.
4. Subeventualiter: Der Beschwerdeentscheid vom 31. März 2021 sei
aufzuheben und die Sache an die Vorinstanz zur Neubeurteilung zu-
rückzuweisen.
- unter Kosten- und Entschädigungsfolge -."
Der Beschwerdeführer macht im Wesentlichen geltend, Art. 170 LwG lege
fest, dass die Kürzung von Beiträgen für Jahre, in welchen die massgebli-
chen Bestimmungen eingehalten worden seien, nicht zulässig sei. Vorlie-
gend seien die massgeblichen Bestimmungen nur im Jahr 2018 verletzt
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worden, in welchem beim dritten und letzten Schnitt des Jahres bei den
Grundstücken mit der Kultur-lD (...) der geforderte Rückzugsstreifen von
10 % nicht stehen gelassen worden sei. Weil zwei von drei Schnitten im
Jahr 2018 korrekt erfolgt seien, dürfe höchstens ein Drittel der Beiträge für
das Jahr 2018 gekürzt werden. Die Vorinstanz habe eine Ermessensunter-
schreitung begangen, weil sie sich auf den Standpunkt stelle, dass sie auf-
grund der anwendbaren Rechtsgrundlagen eine vollständige Kürzung der
Vernetzungsbeiträge für die Jahre 2017 und 2018 habe verfügen müssen.
Überdies sei eine vollständige Kürzung der Vernetzungsbeiträge für die
Jahre 2017 und 2018 unverhältnismässig.
C.
Mit Schreiben vom 9. bzw. 10. Juni 2021 teilten die Erst- und Vorinstanz
mit, dass sie auf die Einreichung einer Vernehmlassung verzichteten und
stellten dementsprechend auch keine Anträge.
D.
In der vom Bundesverwaltungsgericht eingeforderten Stellungnahme vom
13. August 2021 vertrat das Bundesamt für Landwirtschaft BLW als Fach-
behörde die Ansicht, dass die Kürzung der Direktzahlungen für die beiden
Jahre 2017 und 2018 in Höhe von jeweils Fr. 9'408.–, insgesamt von
Fr. 18'816.–, rechtmässig erfolgt sei.
E.
Die Erstinstanz und die Vorinstanz verzichteten mit Schreiben vom 24. Au-
gust bzw. 31. August 2021 auf eine abschliessende Stellungnahme.
F.
Der Beschwerdeführer hielt in der abschliessenden Stellungnahme vom
16. September 2021 an den gestellten Anträgen und seinen bisherigen
Ausführungen fest.
G.
Auf weitere Vorbringen der Verfahrensbeteiligten und die eingereichten Ak-
ten wird, soweit erforderlich, im Rahmen der folgenden Erwägungen ein-
gegangen.
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Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
Das Bundesverwaltungsgericht prüft von Amtes wegen und mit freier Kog-
nition, ob die Prozessvoraussetzungen vorliegen und ob auf eine Be-
schwerde einzutreten ist (vgl. BVGE 2007/6 E. 1).
Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt unter anderem Beschwerden ge-
gen Verfügungen letzter kantonaler Instanzen, soweit ein Bundesgesetz
dies vorsieht (Art. 31 i.V.m. Art. 33 Bst. i VGG i.V.m. Art. 5 VwVG).
Nach Art. 166 Abs. 2 des Landwirtschaftsgesetzes vom 29. April 1998
(LwG, SR 910.1) kann gegen Verfügungen letzter kantonaler Instanzen,
die in Anwendung des LwG und seiner Ausführungsbestimmungen ergan-
gen sind, beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde erhoben werden.
Beim angefochtenen Entscheid der Vorinstanz vom 31. März 2021 handelt
es sich um einen solchen letztinstanzlichen kantonalen Entscheid, der sich
auf die Landwirtschaftsgesetzgebung und damit auf öffentliches Recht des
Bundes stützt und eine Verfügung im Sinne von Art. 5 Abs. 2 VwVG dar-
stellt (vgl. auch Art. 76 Abs. 3 des Gesetzes über die Verwaltungsrechts-
pflege vom 23. Mai 1989 des Kantons Bern [VRPG, BSG 155.21]). Eine
Ausnahme gemäss Art. 166 Abs. 2 LwG liegt nicht vor.
Der Beschwerdeführer hat am Verfahren vor der Vorinstanz teilgenommen
und ist durch die angefochtene Verfügung besonders berührt. Zudem hat
er ein als schutzwürdig anzuerkennendes Interesse an deren Aufhebung
oder Änderung, weshalb er zur Beschwerde legitimiert ist (Art. 48 Abs. 1
VwVG). Eingabefrist und -form sind gewahrt (Art. 50 Abs. 1 und Art. 52
Abs. 1 VwVG), der Kostenvorschuss wurde fristgerecht bezahlt (Art. 63
Abs. 4 VwVG) und der Vertreter hat sich rechtsgenüglich ausgewiesen
(Art. 11 VwVG).
Auf die Beschwerde ist daher einzutreten.
2.
Das Bundesverwaltungsgericht überprüft den angefochtenen Entscheid
hinsichtlich der Verletzung von Bundesrecht einschliesslich der Über-
schreitung oder des Missbrauchs des Ermessens sowie hinsichtlich der
unrichtigen oder unvollständigen Feststellung des rechtserheblichen Sach-
verhalts (Art. 49 Bst. a und b VwVG). Die Unangemessenheit des Ent-
scheids prüft es hingegen nicht, da eine kantonale Behörde als Beschwer-
deinstanz verfügt hat (Art. 49 Bst. c VwVG).
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3.
Grundsätzlich finden diejenigen Rechtssätze Anwendung, die bei der Er-
füllung des rechtlich zu ordnenden oder zu Rechtsfolgen führenden Tatbe-
stands Geltung hatten, es sei denn, der Gesetzgeber habe eine davon ab-
weichende (Übergangs-)Regelung getroffen (vgl. Urteil des BGer 2C_833/
2014 vom 29. Mai 2015 E. 2.1 m.H.; TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, Allge-
meines Verwaltungsrecht, 4. Aufl., Bern 2014, § 24 N. 9). Der vorliegend
zu beurteilende Sachverhalt ereignete sich im Jahr 2018. Zur Beurteilung
der streitgegenständlichen Frage, ob die Kürzung der Direktzahlungen von
Fr. 18'816.– zu Recht erfolgte, sind somit die im Jahr 2018 geltenden
Rechtssätze anwendbar. Eine vom erwähnten Grundsatz abweichende
übergangsrechtliche Regelung liegt – soweit vorliegend interessierend –
nicht vor. Da die seither in Kraft getretenen Revisionen des LwG und der
DZV zu keinen materiellen Änderungen der vorliegend interessierenden
Bestimmungen geführt haben, können im Folgenden jeweils die Bestim-
mungen in den heute gültigen Fassungen zitiert werden.
3.1 Die Bundesverfassung legt fest, dass der Bund das bäuerliche Einkom-
men durch Direktzahlungen zur Erzielung eines angemessenen Entgelts
für die erbrachten Leistungen ergänzt, unter der Voraussetzung des ökolo-
gischen Leistungsnachweises (Art. 104 Abs. 3 Bst. a BV).
Gemäss Art. 70 Abs. 1 LwG werden Direktzahlungen zur Abgeltung der ge-
meinwirtschaftlichen Leistungen an Bewirtschafter und Bewirtschafterin-
nen von landwirtschaftlichen Betrieben ausgerichtet (vgl. SCHAER, in:
Stämpflis Handkommentar zum Landwirtschaftsgesetz, Art. 70 N. 33). In
Art. 70 LwG werden die unterschiedlichen Beitragstypen der Direktzahlun-
gen festgehalten (vgl. Botschaft zur Weiterentwicklung der Agrarpolitik in
den Jahren 2014–2017, BBl 2012 2075, 2194). So umfassen die Direkt-
zahlungen: Kulturlandschaftsbeiträge, Versorgungssicherheitsbeiträge,
Biodiversitätsbeiträge, Landschaftsqualitätsbeiträge, Produktionssystem-
beiträge, Ressourceneffizienzbeiträge und Übergangsbeiträge (Art. 70
Abs. 2 und Art. 71 ff. LwG; Art. 2 DZV).
3.2 Zur Förderung und Erhaltung der Biodiversität werden Biodiversitäts-
beiträge ausgerichtet (Art. 73 Abs. 1 LwG). Dabei wird zwischen den Qua-
litätsbeiträgen I und II und dem Vernetzungsbeitrag unterschieden (Art. 73
Abs. 1 LwG; Art. 2 Bst. c DZV, vgl. auch Anhang 4 zur DZV). Vernetzungs-
beiträge werden für Projekte zur Förderung der Vernetzung und der ange-
passten Bewirtschaftung von Biodiversitätsförderflächen ausgerichtet (vgl.
SCHAER, a.a.O., Art. 73 N. 8). Im vorliegenden Fall geht es um die Kürzung
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solcher Vernetzungsbeiträge, die, wie soeben erwähnt, unter die Biodiver-
sitätsbeiträge fallen.
Die für die Biodiversitätsbeiträge in Frage kommenden Biodiversitätsför-
derflächen sowie die Beitragsvoraussetzungen sind in den Art. 55 ff. DZV
aufgeführt. Vorliegend sind die Biodiversitätsbeiträge für Biodiversitätsför-
derflächen in Form von extensiv genutzten Wiesen (Art. 55 Abs. 1 Bst. a
DZV) von Relevanz. Die Bewirtschafterinnen und Bewirtschafter verpflich-
ten sich, solche Wiesen während mindestens acht Jahren entsprechend zu
bewirtschaften (Art. 57 Abs. 1 Bst. d DZV). Die Beiträge können wie bereits
erwähnt entweder als Qualitätsbeitrag Qualitätsstufe I (Art. 58 DZV), Qua-
litätsbeitrag Qualitätsstufe II (Art. 59 DZV) oder als Vernetzungsbeitrag
(Art. 61 DZV) ausgerichtet werden.
Gemäss Art. 61 DZV unterstützt der Bund Projekte der Kantone zur Förde-
rung der Vernetzung und der angepassten Bewirtschaftung von Biodiversi-
tätsförderflächen nach Art. 55 Abs. 1 Bst. a DZV. Die entsprechenden Vo-
raussetzungen und Auflagen für die Gewährung von Vernetzungsbeiträgen
sind in Art. 62 Abs. 1 DZV geregelt. Der Vernetzungsbeitrag wird demnach
gewährt, wenn die Flächen und Bäume die Anforderungen an die Quali-
tätsstufe I nach Art. 58 und Anhang 4 erfüllen (Bst. a), den Anforderungen
des Kantons an die Vernetzung entsprechen (Bst. b) sowie nach den Vor-
gaben eines vom Kanton genehmigten regionalen Vernetzungsprojekts an-
gelegt und bewirtschaftet werden (Bst. c). Ein Vernetzungsprojekt dauert
jeweils acht Jahre und der Bewirtschafter oder die Bewirtschafterin muss
die Fläche bis zum Ablauf der Projektdauer entsprechend bewirtschaften
(Art. 62 Abs. 3 DZV).
3.3 Beiträge können gekürzt oder verweigert werden, wenn der Gesuch-
steller oder die Gesuchstellerin das LwG, dessen Ausführungsbestimmun-
gen oder die gestützt darauf erlassenen Verfügungen verletzt (Art. 170
Abs. 1 LwG). Die Kürzung bzw. Verweigerung gilt dabei mindestens für die
Jahre, in denen der Gesuchstellende die Bestimmungen verletzt hat
(Art. 170 Abs. 2 LwG). Bei Nichteinhaltung der für die landwirtschaftliche
Produktion massgebenden Bestimmungen der Gewässerschutz-, der Um-
weltschutz- und der Tierschutzgesetzgebung kann die Kürzung und Ver-
weigerung bei allen Direktzahlungsarten erfolgen (Art. 170 Abs. 2bis LwG).
Art. 170 Abs. 3 LwG ermächtigt den Bundesrat, die notwendigen Verord-
nungsbestimmungen für Kürzungen bei Verletzung von Vorschriften im Be-
reich der Direktzahlungen und des Pflanzenbaus zu erlassen. Sind die Vo-
raussetzungen, unter denen ein Beitrag gewährt wurde, nicht mehr erfüllt
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oder werden Auflagen oder Bedingungen nicht eingehalten, so werden Bei-
träge ganz oder teilweise zurückgefordert (Art. 171 Abs. 1 LwG). Zu Un-
recht bezogene Beiträge oder Vermögensvorteile sind unabhängig von der
Anwendung der Strafbestimmungen zurückzuerstatten oder zu verrechnen
(Art. 171 Abs. 2 LwG).
Die Kürzung oder Verweigerung von Beiträgen durch die Kantone richtet
sich gemäss Art. 105 Abs. 1 DZV nach dem Anhang 8 der DZV. Ziffer 2.4a.1
dieses Anhangs sieht vor, dass die Kantone die Kürzungen im Rahmen des
regionalen Vernetzungsprojekts festzulegen haben. Sie entsprechen min-
destens den Kürzungen nach den Ziffern 2.4a.2 und 2.4a.3 des Anhangs 8
der DZV. Die vorliegend relevante Vernetzungsvereinbarung enthält keine
eigenen Kürzungsbestimmungen, sondern verweist explizit auf die Sankti-
onsbestimmungen gemäss Anhang 8 Ziffer 2.4a DZV.
Nach Anhang 8 Ziffer 2.4a.2 DZV sind bei einer erstmaligen nicht vollstän-
digen Erfüllung der Voraussetzungen und Auflagen des durch den Kanton
genehmigten regionalen Vernetzungsprojekts mindestens die Beiträge des
laufenden Jahres zu kürzen und die Beiträge des vergangenen Jahres zu-
rückzufordern. Die Kürzung gilt für Flächen und Elemente, für welche die
Voraussetzungen und Auflagen nicht vollständig eingehalten werden. An-
hang 8 Ziffer 2.4a.3 DZV hält für den Wiederholungsfall fest, dass zusätz-
lich sämtliche im laufenden Projekt ausgerichteten Beiträge zurückzufor-
dern sind.
4.
4.1 Die Parteien stimmen darin überein, dass auf dem Betrieb des Be-
schwerdeführers durch die Nicht-Belassung eines Rückzugsstreifens beim
dritten und letzten Schnitt im Jahr 2018 ein Verstoss gegen die Vereinba-
rung "Vernetzungsprojekte nach DZV" vorliegt. Die Vereinbarung schreibt
für die vom Beschwerdeführer gewählte Nutzungsvariante, wie bereits er-
wähnt (vgl. E. A.b), unter anderem explizit vor, dass bei jedem Schnitt 10 %
der Wiese als Rückzugsfläche stehen zu lassen sind (vgl. den Anhang
"Mindestanforderungen an Vernetzungsflächen" der Vereinbarung "Vernet-
zungsprojekte nach DZV").
4.2 Im Urteil des BVGer B-4863/2020 vom 10. Dezember 2020 E. 5.1 ff.
hat das Bundesverwaltungsgericht generell festgehalten, dass Art. 170
Abs. 3 LwG (wonach der Bundesrat die Kürzungen bei Verletzung von Vor-
schriften im Bereich der Direktzahlungen und des Pflanzenbaus zu regeln
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hat, vgl. hiervor E. 3.4) dem Bundesrat einen weiten Ermessensspielraum
hinsichtlich der Frage zugestehe, ob und welche Kürzungen bei Verstös-
sen gegen die Bestimmungen über die Direktzahlungen vorzunehmen
sind. In diesem Zusammenhang lägen Art. 105 Abs. 1 DZV und der Anhang
8 der DZV eindeutig nicht ausserhalb des Geltungsbereichs der Gesetzes-
delegation und seien geeignet, den Zweck des Bundesgesetzes objektiv
zu erreichen. Zudem würden die genannten Bestimmungen nicht gegen
die Bundesverfassung verstossen, insbesondere nicht gegen die Grund-
rechte der Gleichheit und des Schutzes vor Willkür.
4.3 Streitig und im vorliegenden Verfahren zu beurteilen ist der Umfang der
gestützt auf Art. 170 LwG i.V.m. Anhang 8 Ziff. 2.4a.2 DZV ausgesproche-
nen Kürzung der Beitragszahlung infolge des Schneidens des Rückzugs-
streifens beim dritten und letzten Schnitt im Jahr 2018.
5.
Zunächst ist die Rüge des Beschwerdeführers zu beurteilen, wonach ge-
stützt auf Art. 170 LwG eine Kürzung der Vernetzungsbeiträge für das Jahr
2017 nicht zulässig sei, da nur im Jahr 2018 massgebliche Bestimmungen
verletzt worden seien, konkret, dass der Rückzugsstreifen nur beim dritten
und letzten Schnitt im Jahr 2018 nicht stehen gelassen worden sei.
5.1 Der Beschwerdeführer bringt vor, es könne hinsichtlich Art. 170 Abs. 2
LwG, wonach die Kürzung oder Verweigerung der Beiträge mindestens für
die Jahre gelte, in denen der Gesuchsteller oder die Gesuchstellerin die
Bestimmungen verletzt habe, nicht bloss auf den Wortlaut der Bestimmung
abgestellt werden, sondern es gelte das Prinzip des Methodenpluralismus.
Sowohl die systematische Auslegung unter Berücksichtigung von Art. 171
LwG als auch die teleologische Auslegung von Art. 170 Abs. 2 LwG ergebe,
dass eine Kürzung oder Verweigerung von Beiträgen für Jahre, in welchen
die massgeblichen Bestimmungen eingehalten worden seien, nicht zuläs-
sig sei. Im Jahr 2017 habe er keine massgeblichen Bestimmungen verletzt.
Im Einspracheentscheid der Erstinstanz vom 7. März 2019 und in der an-
gefochtenen Verfügung der Vorinstanz vom 31. März 2021 wurde Art. 170
Abs. 2 LwG weder systematisch noch teleologisch ausgelegt.
5.2 Der Wortlaut einer Bestimmung ist Ausgangspunkt jeder Auslegung.
Vom klaren Wortlaut darf nur ausnahmsweise abgewichen werden, wenn
triftige Gründe dafür vorliegen, dass er nicht den wahren Sinn der Norm
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Seite 11
wiedergibt. Bestehen entsprechende Zweifel, so ist die fragliche Bestim-
mung mit Hilfe der übrigen Auslegungselemente auszulegen, um den wah-
ren Sinngehalt der Gesetzesbestimmung zu ermitteln. Abzustellen ist na-
mentlich auf die Entstehungsgeschichte einer Rechtsnorm (historische
Auslegung), ihren Sinn und Zweck (teleologische Auslegung) sowie die Be-
deutung, die ihr im Kontext mit anderen Normen (systematische Ausle-
gung) zukommt (sog. Methodenpluralismus; vgl. BGE 141 V 197 E. 5.2,
141 V 221 E. 5.2.1, 141 II 57 E. 3.2).
5.3 Der Wortlaut von Art. 170 Abs. 2 LwG – "die Kürzung oder Verweige-
rung gilt mindestens für die Jahre, in denen der Gesuchsteller oder die Ge-
suchstellerin die Bestimmungen verletzt hat" – ist eindeutig und lässt keine
anderweitige Interpretation zu, als dass von der Kürzung nicht nur die Bei-
träge des Jahres betroffen sein können, in dem die Bestimmungen verletzt
worden sind. Darüber hinaus macht Art. 170 Abs. 2 LwG keine Vorgaben,
in welchem Umfang die Kürzung oder Verweigerung der Beiträge auszu-
fallen hat.
Der Beschwerdeführer sieht im Ergebnis der von ihm vorgenommenen te-
leologischen und systematischen Auslegung von Art. 170 Abs. 2 LwG ei-
nen triftigen Grund, der ausnahmsweise ein Abweichen vom klaren Wort-
laut rechtfertigen würde. Hierzu gilt Folgendes:
5.4 Mit Blick auf die Gesetzessystematik bringt der Beschwerdeführer vor,
eine Rückerstattung von bereits erhaltenen Beiträgen sei nur unter der in
Art. 171 LwG gesetzten Voraussetzung möglich, dass der Bewirtschafter
keinen Anspruch auf die Beiträge gehabt habe, weil die Beitragsvorausset-
zungen nicht erfüllt oder weil Auflagen oder Bedingungen nicht eingehalten
worden seien. Der Beschwerdeführer habe in casu jedoch klarerweise ei-
nen Anspruch auf die Ausrichtung der Vernetzungsbeiträge des Jahres
2017 gehabt, da er sämtliche Beitragsvoraussetzungen sowie die Auflagen
und Bedingungen im Jahr 2017 eingehalten habe.
Das BLW als Fachbehörde hält in seiner Eingabe vom 16. August 2021
unter dem Gesichtspunkt der Gesetzessystematik fest, im vorliegenden
Verfahren sei keine Rückforderung im Sinne von Art. 171 LwG betroffen,
sondern eine Kürzung im Sinne von Art. 170 LwG, wobei sich diese Kür-
zung auf bereits ausbezahlte Beiträge beziehe, die zurückzufordern seien.
Art 170 LwG steht unter der Marginalie "Kürzung und Verweigerung von
Beiträgen" und sieht, wie bereits erwähnt, die Kürzung oder Verweigerung
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von Beiträgen vor, wenn der Gesuchsteller das LwG, die Ausführungsbe-
stimmungen oder die gestützt darauf erlassenen Verfügungen verletzt hat
(Abs. 1).
Art. 171 LwG steht unter der Marginalie "Rückerstattung von Beiträgen"
und sieht die ganze oder teilweise Rückforderung von Beiträgen vor, sofern
die Voraussetzungen, unter denen ein Beitrag gewährt wurde, nicht mehr
erfüllt oder Auflagen oder Bedingungen nicht eingehalten werden (Abs. 1).
Zu Unrecht bezogene Beiträge oder Vermögensvorteile sind unabhängig
von der Anwendung der Strafbestimmungen zurückzuerstatten oder zu
verrechnen (Abs. 2). Art. 171 LwG unterscheidet somit zwei Fallkonstella-
tionen: Art. 171 Abs. 1 LwG regelt erstens die Rückerstattung von Beiträ-
gen, falls die Voraussetzungen, unter denen ein Beitrag gewährt wurde,
nicht mehr erfüllt sind oder Auflagen oder Bedingungen nicht eingehalten
werden. Im Anwendungsbereich dieser Fallkonstellation erging eine bei-
tragsgewährende Verfügung somit ursprünglich zu Recht und wird erst zu
einem späteren Zeitpunkt aufgrund einer nachträglichen Veränderung der
rechtlichen oder tatsächlichen Verhältnisse fehlerhaft (sog. nachträgliche
Fehlerhaftigkeit). Für solche Fälle ordnet der Gesetzeswortlaut die ganze
oder teilweise Rückforderung der Beiträge an. Der Anwendungsbereich der
in Art. 171 Abs. 2 LwG geregelten zweiten Fallkonstellation betrifft die
Rückerstattung von Beiträgen, welche zu Unrecht und damit durch ur-
sprünglich fehlerhafte Verfügungen ausgerichtet wurden. Ursprüngliche
Fehlerhaftigkeit einer Verfügung liegt vor, wenn dieser von Anfang an (also
schon bei ihrem Erlass) ein Rechtsfehler anhaftete (vgl. Urteil des BVGer
B-1007/2017 vom 20. Februar 2019 E. 7.2.1 f.; TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜL-
LER, a.a.O., § 31 N. 10 ff.). Auch solche Beiträge sind zurückzuerstatten.
Nach dem bisher Gesagten unterscheidet sich der Regelungsgegenstand
von Art. 171 LwG vom Regelungsgenstand von Art. 170 LwG.
Mit dem Schneiden des Rückzugsstreifens beim dritten und letzten Schnitt
im Jahr 2018 hat der Beschwerdeführer gegen die Vorgaben der Vereinba-
rung "Vernetzungsprojekte nach DZV" verstossen und damit Art. 62 Abs.1
Bst. c DZV verletzt, der für die Gewährung von Vernetzungsbeiträgen die
Bewirtschaftung nach den Vorgaben eines vom Kanton genehmigten regi-
onalen Vernetzungsprojekts voraussetzt. Somit stellt das Schneiden des
Rückzugsstreifens im Jahr 2018 die Verletzung einer massgeblichen Be-
stimmung im Sinne von Art. 170 Abs. 1 LwG dar, welche eine Kürzung oder
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Verweigerung der Beiträge für mindestens die Jahre zur Folge hat, in de-
nen der Gesuchsteller oder die Gesuchstellerin die Bestimmungen verletzt
hat (Art. 170 Abs. 2 LwG).
In casu ist mit anderen Worten also keine Fallkonstellation von Art. 171
LwG betroffen: Es besteht weder eine ursprünglich fehlerhafte Verfügung
noch haben sich die tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnisse geändert
und eine nachträglich fehlerhafte Verfügung geschaffen, die zu einer Rück-
forderung von Beitragszahlungen geführt hat. Im Übrigen geht auch der
Beschwerdeführer selber in der Beschwerdeschrift von der Anwendbarkeit
von Art. 170 LwG aus und zieht Art. 171 LwG nur unter Auslegungsge-
sichtspunkten heran. Er legt jedoch nicht dar und es ist nicht ersichtlich,
weshalb der Norminhalt von Art. 171 LwG, der im vorliegenden Verfahren
nicht gegenständliche Fallkonstellationen betrifft, in casu aus gesetzessys-
tematischer Sicht von Relevanz sein könnte. Selbst wenn nämlich gestützt
auf Art. 171 LwG keine Rückforderung der Beiträge für ein vergangenes
Jahr möglich sein sollte, wobei diese Frage nicht Thema des vorliegenden
Verfahrens ist und daher offen gelassen werden kann, hat dies aus Sicht
einer systematischen Auslegung keinen Einfluss auf eine Kürzung oder
Verweigerung von Beiträgen gemäss Art. 170 LwG, da die genannten Best-
immungen unterschiedliche Anknüpfungspunkte besitzen bzw. unter-
schiedliche Gegenstände regeln. Im vorliegenden Verfahren erfolgte unbe-
strittenermassen die Kürzung der Vernetzungsbeiträge gestützt auf
Art. 170 LwG, dessen Wortlaut in Abs. 2 ("die Kürzung oder Verweigerung
gilt mindestens für die Jahre, in denen der Gesuchsteller oder die Gesuch-
stellerin die Bestimmungen verletzt hat"), wie bereits erwähnt, die (vollstän-
dige) Kürzung oder Verweigerung der Beiträge auch für Jahre ermöglicht,
in denen die massgeblichen Bestimmungen nicht verletzt wurden. Insge-
samt führt die systematische Auslegung von Art. 170 Abs. 2 LwG unter Be-
rücksichtigung von Art. 171 LwG also entgegen der Ansicht des Beschwer-
deführers nicht dazu, dass die Kürzung oder Verweigerung der Beiträge für
ein Jahr, in welchen die massgeblichen Bestimmungen eingehalten wor-
den sind, ausgeschlossen sein müsste.
5.5 Sinn und Zweck der Direktzahlungen ist die Abgeltung von ökologi-
schen und gemeinwirtschaftlichen Leistungen, um damit namentlich die
natürlichen Lebensgrundlagen zu erhalten und die Kulturlandschaft zu pfle-
gen (Art. 1 lit. b und c sowie Art. 2 Abs. 1 lit. b LwG; vgl. BGE 137 II 366
E. 3.2). Voraussetzung der Beitragszahlung ist, dass die verlangten ökolo-
gischen und gemeinwirtschaftlichen Leistungen tatsächlich erbracht wer-
den. Ist dies nicht der Fall, sind die Beiträge zu verweigern. Die Kürzung
B-2197/2021
Seite 14
der Direktzahlung im Sinne von Art. 170 LwG stellt eine Verwaltungssank-
tion dar, die der Durchsetzung des Gesetzes und Sanktionierung von Wi-
derhandlungen dient (vgl. Botschaft zur Weiterentwicklung der Agrarpolitik
2011 [nachfolgend: Botschaft Agrarpolitik 2011], BBl 2006 6337 ff., 6450;
Urteil des BVGer B-563/2013 vom 20. Mai 2015 E. 11.2.2). Die Verweige-
rung der Beiträge nach Art. 170 LwG hat als Verwaltungssanktion keinen
pönalen Charakter; vielmehr hat sie ihren Grund darin, dass die Leistun-
gen, die mit Zahlungen abgegolten werden sollen, nicht erbracht wurden.
Es muss mit anderen Worten ein Zusammenhang zwischen der Sanktion
(Beitragskürzung oder -verweigerung) und der verletzten Bestimmung be-
stehen (vgl. BGE 137 II 366 E. 3.1 ff.; Urteile des BVGer B-5203/2012 vom
23. März 2012 E. 4.3.1 und B-7579/2015 vom 6. Januar 2017 E. 7.3.1).
Das Ziel von Vernetzungsprojekten besteht darin, die natürliche Artenviel-
falt auf der landwirtschaftlichen Nutzfläche zu erhalten und zu fördern
(vgl. BLW, Vollzugshilfe Vernetzung, 2015, S. 1, abrufbar auf www.blw.ad-
min.ch). Die Vernetzung natürlicher und naturnaher Lebensräume erfüllt
verschiedene Funktionen, namentlich die Abdeckung lebensnotwendiger
Bedürfnisse (Nahrung, Deckung, Nischen für die Fortpflanzung, Schlaf-
plätze, usw.), die saisonale Migration von Tieren, das heisst die Wanderung
von einer Lebensstation zur anderen und die Sicherstellung der Ausbrei-
tung von Tieren und Pflanzen (vgl. agridea, Biodiversitätsförderung in der
Schweizer Landwirtschaft, abrufbar auf www.bff-spb.ch/de/vernetzung/).
Dafür werden Biodiversitätsförderflächen so platziert und bewirtschaftet,
dass günstige Bedingungen für die Entwicklung und Verbreitung von Tieren
und Pflanzen entstehen (vgl. BLW, Vollzugshilfe Vernetzung, 2015, S. 1,
abrufbar auf www.blw.admin.ch; Anhang 4, B, Ziff. 2.1 DZV). Rückzugs-
streifen nehmen hierbei eine wichtige Rolle ein. Es handelt sich bei Rück-
zugsstreifen um Wiesenstreifen, welcher bei der Mahd stehen gelassen
werden und bis zu 10 % der Wiesenfläche ausmachen können (Kanton
Aargau, Labiola, Merkblatt Rückzugsstreifen 2022, S. 1, abrufbar auf
www.ag.ch/labiola). Mit einem Rückzugsstreifen werden die negativen
Auswirkungen des Schnittes einer Wiese gemildert, um der existentiellen
Gefährdung entgegenzuwirken, die jeder Schnitt für Wiesen bewohnende
Kleintiere (Heuschrecken, Spinnen, Käfer, Schmetterlinge, Kleinsäugetiere
wie Wiesel oder Feldhasen etc.) darstellt. Ungemähte Streifen bieten nicht
nur eine Rückzugsmöglichkeit und Schutz, sondern stellen auch die Nah-
rungsgrundlage von Kleintieren sicher. Zudem können sich in den Rück-
zugsstreifen Eier, Raupen oder Puppen von Insekten und Spinnen unge-
stört entwickeln (Kanton Aargau, Labiola, Merkblatt Rückzugsstreifen
2022, S. 1, abrufbar auf www.ag.ch/labiola).
http://www.blw.admin.ch/ http://www.blw.admin.ch/ http://www.blw.admin.ch/
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Seite 15
Das Ziel der Förderung und des Erhalts der natürlichen Artenvielfalt auf der
landwirtschaftlichen Nutzfläche schlägt sich auch im Zeitraum der betroffe-
nen Vernetzungsprojekte nieder, die jeweils, wie bereits erwähnt (vgl.
E. 3.3), acht Jahre dauern, in welchen der Bewirtschafter die Fläche ent-
sprechend der Vereinbarung, beispielweise unter Belassen eines Rück-
zugsstreifens, bewirtschaften muss (Art. 62 Abs. 3 DZV). Der Zeitraum von
acht Jahren dient unter anderem dazu, dass langfristig Habitate für eine
vielfältige Flora und Fauna geschaffen werden bzw. dass die Landwirte ei-
nen Teil der Flächen mit reduzierter Intensität bewirtschaften und so Le-
bensräume für wild lebende Tiere und Pflanzen erhalten (vgl. Botschaft Ag-
rarpolitik 2011, BBL 2006 6337 ff., 6362). Die langfristige Ausgestaltung
von Vernetzungsprojekten zeigt sich auch darin, dass sie erst nach vier
Jahren mittels Erstellung eines Zwischenberichts auf die Zielerreichung hin
überprüft werden (vgl. Anhang 4, B, Ziff. 4.3 DZV), bevor vor Ablauf der
achtjährigen Projektdauer über eine mögliche Weiterführung des Vernet-
zungsprojekts entschieden wird (vgl. Anhang 4, B, Ziff. 5.1 DZV).
Vernetzungsprojekte stellen komplizierte und komplexe Regelwerke dar,
die unter anderem anhand von im Dokument "Vollzugshilfe Vernetzung"
aufgeführten Etappen geplant und durchgeführt sowie mittels Berichten auf
die Zielerreichung hin evaluiert werden (vgl. BLW, Vollzugshilfe Vernet-
zung, 2015, S. 2 ff., abrufbar auf www.blw.admin.ch). Sie berücksichtigen
sog. Ziel- und Leitarten. Zielarten sind lokal bis regional vorkommende,
aber national gefährdete Arten, die erhalten und gefördert werden sollen.
Leitarten sind charakteristisch für eine Region und repräsentativ für einen
bestimmten Lebensraum. Wird aus diesem Regelwerk ein Kettenglied her-
ausgebrochen und gegen die Bewirtschaftungsvorschriften eines Vernet-
zungsprojekts verstossen, beispielsweise ein Rückzugsstreifen nicht be-
lassen, kann dies die Zielerreichung ganzer Projekte mit regionaler Bedeu-
tung gefährden, so dass relativ kleine Unterlassungen ein relativ grosses
Schadenspotential aufweisen.
Die Erbringung der ökologischen und gemeinwirtschaftlichen Leistungen
muss ein Beitragsempfänger nach dem bisher Gesagten über einen Zeit-
raum von acht Jahren sicherstellen. Werden die verlangten ökologischen
und gemeinwirtschaftlichen Leistungen nicht über den gesamten achtjähri-
gen Zeitraum hinweg erbracht, besteht zumindest die Gefahr, dass ein Ver-
netzungsprojekt die mit ihm verbundenen Ziele nicht erreicht, längerfristig
angelegte Entwicklungen unterbrochen oder Habitate für eine vielfältige
Flora und Fauna verloren gehen könnten. Der Bewirtschafter soll also nur
dann eine volle Abgeltung für ein Vernetzungsprojekt erhalten, wenn er die
http://www.blw.admin.ch/
B-2197/2021
Seite 16
im Vernetzungsprojekt vereinbarten Bewirtschaftungsvorschriften während
der achtjährigen Dauer konstant einhält und in diesem Sinne die von ihm
erwarteten ökologischen und gemeinwirtschaftlichen Leistungen tatsäch-
lich erbringt. Entsprechend muss auch im Hinblick auf eine allfällige Kür-
zung der Vernetzungsbeiträge der achtjährige Zeitraum eines Vernet-
zungsprojekts berücksichtigt werden und es darf nicht von isolierten, ein-
jährigen Perioden ausgegangen werden (oder gar von Jahresdritteln, wie
dies der Beschwerdeführer implizit mit dem Argument geltend macht, dass
der Rückzugsstreifen bei zwei von drei Schnitten im Jahr 2018 stehen ge-
lassen worden sei). Die einjährigen Intervalle der Beitragszahlung dienen
bloss der Regelung der Auszahlungsmodalitäten, hingegen erfordern die
ökologischen und gemeinwirtschaftlichen Leistungen im Zusammenhang
mit Vernetzungsprojekten die durchgehende Einhaltung der entsprechen-
den Bewirtschaftungsvorschriften über den ganzen Zeitraum von acht Jah-
ren. Aus diesem Grund hat die Kürzung von Vernetzungsbeiträgen für ein
Jahr, in denen die massgeblichen Bestimmungen eingehalten wurden,
ebenfalls keinen pönalen Charakter, sondern ist mit der Langfristigkeit von
Vernetzungsprojekten begründet.
Insgesamt führt die ratio legis von Art. 170 Abs. 2 LwG entgegen der An-
sicht des Beschwerdeführers nicht dazu, dass die Kürzung der Beiträge für
ein Jahr, in welchen die massgeblichen Bestimmungen eingehalten wor-
den sind, einen pönalen Charakter aufweist oder dem Sinn und Zweck der
in casu betroffenen Vernetzungsbeiträge widerspricht.
5.6 Entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers führt somit weder eine
systematische noch eine teleologische Auslegungsmethode zum Ergebnis,
dass der Wortlaut von Art. 170 Abs. 2 LwG nicht den wahren Sinn der Norm
wiedergäbe. Die Kürzung oder Verweigerung der Beiträge gemäss Art. 170
Abs. 2 LwG kann nach dem Gesagten sowohl das Jahr, in welchen die
massgeblichen Bestimmungen verletzt worden ist, als auch andere Jahre
betreffen.
5.7 Insoweit bestätigt sich die im Urteil B-4863/2020 des Bundesverwal-
tungsgerichts vom 10. Dezember 2020 für den Anhang 8 der DZV generell
bejahte Einhaltung der Voraussetzungen der Gesetzesdelegation gemäss
Art. 170 Abs. 3 LwG (vgl. vorne E. 4.2) für die Kürzungsvorschriften in An-
hang 8 Ziff. 2.4a.2 DZV. Anhang 8 Ziff. 2.4a.2 DZV lautet wie folgt:
"Bei einer erstmaligen nicht vollständigen Erfüllung der Voraussetzungen und
Auflagen des durch den Kanton genehmigten regionalen Vernetzungsprojekts
sind mindestens die Beiträge des laufenden Jahres zu kürzen und die Beiträge
B-2197/2021
Seite 17
des vergangenen Jahres zurückzufordern. Die Kürzung gilt für die Flächen und
Elemente, für welche die Voraussetzungen und Auflagen nicht vollständig ein-
gehalten werden."
Dass die rechtsanwendende Behörde gemäss der zitierten Bestimmung
gehalten ist, bei einer erstmaligen nicht vollständigen Erfüllung der Voraus-
setzungen und Auflagen des durch den Kanton genehmigten regionalen
Vernetzungsprojekts mindestens die Beiträge des laufenden Jahres zu kür-
zen und die Beiträge des vergangenen Jahres zurückzufordern, liegt inner-
halb des gesetzlichen Delegationsrahmens von Art. 170 Abs. 2 LwG. Damit
ist aber noch nichts über die Verhältnismässigkeit einer gestützt auf An-
hang 8 Ziff. 2.4a.2 DZV konkret ergangenen Kürzung gesagt, die nachfol-
gend für den vorliegenden Fall zu beurteilen ist.
6.
6.1 Der Beschwerdeführer rügt, dass die Kürzung der gesamten Vernet-
zungsbeiträge für die Jahre 2017 und 2018 unverhältnismässig sei und
dass die Erstinstanz den ihr zustehenden Ermessensspielraum nicht aus-
genutzt habe. Es handle sich um ein erst- und einmaliges Fehlverhalten,
hinter dem keine Absicht gestanden habe. Die Vegetation sei aufgrund des
Hitzesommers ohnehin verdorrt und es habe deshalb keine Rolle gespielt,
ob der Rückzugsstreifen gemäht worden sei oder nicht. Der Rückzugsstrei-
fen sei im Herbst weniger wichtig als im Frühling und Sommer, zwei von
drei vorgenommenen Rückschnitten im Jahr 2018 seien korrekt erfolgt und
er habe eine Meldung an den Kanton über das versehentliche Schneiden
des Rückzugsstreifens erstatten wollen.
Die Erstinstanz hielt im vorinstanzlichen Verfahren fest, eine Reduktion der
Kürzung aus Gründen der Verhältnismässigkeit sei in den anwendbaren
Bestimmungen nicht vorgesehen.
Die Vorinstanz ist der Ansicht, die DZV strebe durch differenzierte Rege-
lungen einen rechtsgleichen und den Grundsatz der Verhältnismässigkeit
wahrenden Vollzug an. Vor diesem Hintergrund sei nicht ersichtlich, dass
aus der strikten Anwendung von Anhang 8 Ziff. 2.4a.2 DZV ein Wider-
spruch zu höherrangigem Recht resultieren würde.
Das BLW führte in seiner Stellungnahme aus, dass der Mindestbetrag ge-
mäss Anhang 8 Ziff. 2.4a.2 DZV die untere Grenze des Ermessens der
kantonalen Vollzugsbehörde darstelle und die Behörde oberhalb dieser
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Seite 18
Grenze ihr Ermessen ausüben könne und den Verhältnismässigkeits-
grundsatz einzuhalten habe. Es sei daher nicht zu beanstanden, dass die
Vernetzungsbeiträge nicht nur für das Jahr 2018, sondern auch für das
Jahr 2017 gekürzt worden seien.
6.2 Das in Art. 5 Abs. 2 BV verankerte Verhältnismässigkeitsprinzip ver-
langt, dass jede staatliche Verwaltungsmassnahme für das Erreichen des
im öffentlichen oder privaten Interesse liegenden Zieles geeignet und er-
forderlich sowie bezüglich Eingriffszweck und -wirkung ausgewogen (sog.
verhältnismässig im engeren Sinn), mithin der betroffenen Person zumut-
bar ist (vgl. BGE 142 14 9 E. 9.1; Urteil des BVGer A-6090/2017 vom
28. Juni 2018 E. 5.7.1).
Auch die Kürzung von Direktzahlungen muss deshalb vor dem Verhältnis-
mässigkeitsprinzip standhalten, weshalb nachfolgend zu prüfen ist, ob die
Kürzung der Direktzahlungen für die Jahre 2017 und 2018 gemäss Anhang
8 Ziff. 2.4a.2 DZV verhältnismässig ist, unter anderem auch unter Berück-
sichtigung sowohl der vom Beschwerdeführer geltend gemachten Um-
stände als auch der Mindestvorschrift von Art. 170 Abs. 2 LwG im Sinne
einer zu respektierenden Vorwegnahme der Verhältnismässigkeitsprüfung
durch den Gesetzgeber (Art. 190 BV; vgl. hierzu auch E. 4.2).
6.3 Die früher anwendbare Kürzungsrichtlinie wurde durch die DZV ersetzt,
weil es zu kantonalen Ungleichbehandlungen gekommen ist und weil die
frühere Kürzungsrichtlinie – als Verwaltungsverordnung – für die richterli-
chen Instanzen nicht verbindlich war (vgl. Bundesamt für Landwirtschaft,
Agrarpolitik 2011, Weiterentwicklung der Agrarpolitik, Vernehmlassungsun-
terlage vom 14. September 2005, S. 236; Botschaft Agrarpolitik 2011,
BBl 2006 6337 ff., 6450). Mit der DZV sollten für richterliche Instanzen neu
verbindliche Vorgaben zu Kürzungen bei Direktzahlungen festgelegt wer-
den, um die Gleichbehandlung der Landwirte zu gewährleisten (vgl. Bun-
desamt für Landwirtschaft, a.a.O., S. 236; Botschaft Agrarpolitik 2011,
BBl 2006 6337 ff., 6450). Unter Berücksichtigung des dem Bundesrat ge-
stützt auf Art. 170 Abs. 3 LwG eingeräumten weiten Ermessensspielraums
hinsichtlich der Frage, welche Kürzungen bei Verstössen gegen die Best-
immungen über die Direktzahlungen vorzunehmen sind und wann auf sie
verzichtet werden soll, stellt die DZV ein umfassendes und differenziertes
Regelwerk dar, um Kürzungen bei Direktzahlungen festzulegen. In casu
muss jedoch nicht abstrakt beurteilt werden, ob sich Anhang 8 Ziff. 2.4a.2
DZV angesichts der auf den ersten Blick schematisch wirkenden Herauf-
setzung der von Art. 170 Abs. 2 LwG vorgesehenen Mindestkürzung auch
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Seite 19
in Bezug auf andere zu sanktionierende Pflichtverletzungen als verhältnis-
mässig erweist. Insofern ist auch nicht zu beurteilen, ob sich der im Ver-
gleich zu Art. 170 Abs. 2 LwG eingeschränkte Ermessensspielraum von
Anhang 8 Ziff. 2.4a.2 DZV hinsichtlich der Mindestkürzung als zu schema-
tisch erweist, weil sich eine anderweitige Pflichtverletzung zwar als sankti-
onswürdig, das von Anhang 8 Ziff. 2.4a.2 DZV vorgesehene Sanktionsmi-
nimum aber als zu streng erweisen könnte. Es muss vorliegend, wie bereits
erwähnt, nur beurteilt werden, ob die von der Erstinstanz angeordnete Min-
destkürzung gemäss Anhang 8 Ziff. 2.4a.2 DZV verhältnismässig ist.
6.4 Die in casu verletzte Pflicht, einen Rückzugsstreifen zu belassen, wiegt
relativ schwer. Die herausragende Bedeutung des Rückzugsstreifens im
Zusammenhang mit Vernetzungsprojekten wurde vorne in E. 5.5 dargelegt.
Die grosse Bedeutung des Rückzugsstreifens kommt auch direkt in der mit
dem Beschwerdeführer geschlossenen Vereinbarung "Vernetzungspro-
jekte nach DZV" bzw. in den darin festgehaltenen Bewirtschaftungsvor-
schriften zum Ausdruck. Neben der Vorschrift, dass bei jedem Schnitt auf
10 % der Wiesen eine Rückzugsfläche stehen zu lassen ist, erlauben die
übrigen Bewirtschaftungsvorschriften die freie Wahl des ersten Schnitts
und konkretisieren die Nutzung der betroffenen Flächen (namentlich ein
mindestens achtwöchiges Nutzungsintervall bis zum 31. August, eine min-
destens zweimal jährliche Nutzung der Fläche und das Zulassen der
Herbstweide ab 1. September bei trockenen Bodenbedingungen, vgl. den
Anhang "Mindestanforderungen an Vernetzungsflächen" der Vereinbarung
"Vernetzungsprojekte nach DZV" und E. A.b). Der Belassung des Rück-
zugsstreifens im Gesamtkontext der übrigen beschwerdeführerischen Ver-
pflichtungen im Zusammenhang mit dem gegenständlichen Vernetzungs-
projekt kommt nach dem Gesagten die Hauptbedeutung zu. Dies wider-
spiegelt sich auch in verschiedenen Dokumenten, welche den Rückzugs-
streifen als zentrale Massnahme von Vernetzungsprojekten zur Förderung
der schützenswerten Ziel- und Leitarten (vgl. E. 5.5) erwähnen (BLW, Voll-
zugshilfe Vernetzung, 2015, S. 12 und 16, abrufbar auf www.blw.admin.ch;
Kanton Zug, Volkswirtschaftsdirektion, Landwirtschaftsamt, Übersicht über
die Massnahmen zur Vernetzung von Biodiversitätsförderflächen 2021,
S. 2. und 10 f., abrufbar auf www.zg.ch). Angesichts der Bedeutung des
Rückzugsstreifens innerhalb des betroffenen Vernetzungsprojekts und ge-
nerell für extensiv genutzte Wiesen scheint eine Kürzung der Vernetzungs-
beiträge für die Jahre 2017 und 2018, welche der Mindestkürzung gemäss
Anhang 8 Ziff. 2.4a.2 DZV entspricht, nicht unverhältnismässig. Die Kür-
zung der Vernetzungsbeiträge für die Jahre 2017 und 2018 ist zudem ohne
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B-2197/2021
Seite 20
Zweifel geeignet, das im öffentlichen Interesse stehende Ziel von Vernet-
zungsprojekten, den Erhalt und die Förderung natürlicher Artenvielfalt auf
der landwirtschaftlichen Nutzfläche, zu erreichen. Die Kürzung der Vernet-
zungsbeiträge für zwei Jahre ist im Hinblick auf den angestrebten Erfolg
auch als erforderlich zu beurteilen. Dem Belassen eines Rückzugsstreifens
innerhalb von langfristig ausgelegten Vernetzungsprojekten kommt ein ge-
wichtiges öffentliches Interesse zu (vgl. E. 5.5), weshalb sich die Kürzung
der Vernetzungsbeiträge für zwei von insgesamt acht Jahren, also von
25 % der für die Projektdauer von acht Jahren zu erzielenden Vernetzungs-
beiträge, auch als zumutbar erweist.
Dass die Kürzung bzw. Rückforderung der Vernetzungsbeiträge von insge-
samt zwei Jahren angesichts des Nicht-Belassens des Rückzugsstreifens
beim dritten und letzten Schnitt im Jahr 2018 verhältnismässig ist, zeigt
sich im Übrigen auch im folgenden Umstand: Damit ein Betrieb überhaupt
Vernetzungsbeiträge beziehen kann, muss mindestens einmal pro achtjäh-
rige Vertragsperiode eine fachkompetente einzelbetriebliche Beratung
oder eine gleichwertige Beratung in Kleingruppen stattfinden (vgl. Ziff. 3
der Vereinbarung "Vernetzungsprojekte nach DZV"). Bei Nichteinhaltung
der Beratungspflicht bis zum Ablauf der Projektperiode erfolgt die Rückfor-
derung von einem (ganzen) Jahresbeitrag (vgl. Ziff. 4 der Vereinbarung
"Vernetzungsprojekte nach DZV"). Vor diesem Hintergrund ist es ebenfalls
verhältnismässig, die Vernetzungsbeiträge angesichts des Nicht-Belas-
sens des Rückzugsstreifens beim dritten und letzten Schnitt im Jahr 2018
in einem höheren Umfang zu kürzen, als die Kürzung der Beiträge wegen
Nichteinhaltung der Beratungspflicht zur Folge hätte. Ausserdem zeigt ein
Vergleich mit anderen Bestimmungen der DZV, dass es nicht ungewöhnlich
ist, bei einer Verletzung von Bewirtschaftungsvorschriften mehr als einen
Jahresbeitrag einer spezifischen Beitragsart zu kürzen (vgl. Anhang 8
Ziff. 2.4.6 ff. DZV).
Indem bei einer erstmaligen nicht vollständigen Erfüllung der Vorausset-
zungen und Auflagen des durch den Kanton genehmigten regionalen Ver-
netzungsprojekts nicht die gesamten Vernetzungsbeiträge der acht Jahre
zurückgefordert werden, sondern nur mindestens diejenigen für zwei Jahre
(Beiträge des laufenden und des vorangehenden Jahres), hat der Verord-
nungsgeber im Übrigen bereits eine den Grundsatz der Verhältnismässig-
keit berücksichtigende Abstufung vorgenommen. Anhang 8 Ziff. 2.4a.3
DZV schreibt in diesem Zusammenhang explizit vor, dass im Wiederho-
lungsfall sämtliche im laufenden Projekt ausgerichteten Beiträge zurückzu-
fordern sind. Der Wiederholungsfall führt also zu einer ungleich schärferen
B-2197/2021
Seite 21
Sanktion, welche infolge der vorgesehenen Rückforderung bereits ausge-
richteter Beiträge umso einschneidender ist, je länger das Projekt schon
gedauert hat. Anhang 8 Ziff. 2.4a.2 DZV enthält eine weitere das Verhält-
nismässigkeitsprinzip berücksichtigende Abstufung: Die Kürzung der Bei-
träge gilt nur für die Flächen und Elemente, für welche die Voraussetzun-
gen und Auflagen nicht vollständig eingehalten werden. Aus diesem Grund
ist die Fläche mit der Kultur-ID (...), welche ebenfalls Gegenstand der Ver-
einbarung "Vernetzungsprojekte nach DZV" mit dem Beschwerdeführer ist
und auf welcher kein Fehlen des Rückzugsstreifens festgestellt worden ist,
nicht von der verfügten Beitragskürzung betroffen.
Die Vorbringen des Beschwerdeführers, dass der Rückzugsstreifen im
Herbst weniger wichtig sei als im Frühling und Sommer (als der Rückzugs-
streifen stehengelassen worden sei) bzw. dass der Rückzugsstreifen im
Herbst aufgrund des Hitzesommers ohnehin verdorrt gewesen sei, vermö-
gen die Verhältnismässigkeit der Kürzung der Beiträge der Jahre 2017 und
2018 nicht in Frage zu stellen. Aufgrund der mehrjährig ausgerichteten Ziel-
setzung von Vernetzungsprojekten und angesichts des Nicht-Belassens
des Rückzugsstreifens beim dritten und letzten Schnitt im Jahr 2018 er-
weist sich die Mindestkürzung gemäss Anhang 8 Ziff. 2.4a.2 DZV, wie be-
reits erwähnt, als verhältnismässig. Die für die Beitragszahlung vorausge-
setzten ökologischen und gemeinwirtschaftlichen Leistungen des Bewirt-
schafters liegen nämlich unter anderem darin, dass die Bewirtschaftungs-
vorschriften, insbesondere auch das Belassen des Rückzugsstreifens, im
gesamten achtjährigen Zeitraum des Vernetzungsprojekts eingehalten
werden müssen.
Im Übrigen setzen Direktzahlungskürzungen nach Anhang 8 DZV kein Ver-
schulden des Beitragsempfängers voraus (vgl. Urteil des BVGer
B-2291/2016 vom 10. Juli 2018 E. 7.1.2). Somit spielt es keine Rolle, ob
der Rückzugsstreifen mit oder ohne Absicht des Beschwerdeführers ge-
mäht wurde. Auch der Wille zur Meldungserstattung hat keinen Einfluss auf
die Höhe der Beitragskürzung, weshalb auf die vom Beschwerdeführer in
diesem Zusammenhang beantragte Zeugenbefragung zu verzichten ist.
Die Mindestkürzung gemäss Anhang 8 Ziff. 2.4a.2 DZV erweist sich in casu
auch mit Blick auf das gesamte, vergleichsweise differenzierte und die
Gleichbehandlung der Landwirte berücksichtigende Regelgefüge der DZV
als verhältnismässig. Es bestätigt sich nach dem Gesagten, dass die Kür-
zung der Vernetzungsbeiträge für die Jahre 2017 und 2018 gemäss An-
hang 8 Ziff. 2.4a.2 DZV vor dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit stand-
hält.
B-2197/2021
Seite 22
6.5 Die Festlegung der Höhe einer Kürzung von Vernetzungsbeiträgen be-
schlägt ausserdem eine typische Ermessensfrage, deren Korrektur nur
mehr dort zugänglich ist, wo die kantonale Behörde ihr Ermessen rechts-
fehlerhaft ausgeübt hat, also bei Ermessensüberschreitung oder -unter-
schreitung sowie bei Ermessensmissbrauch (Art. 49 Bst. c VwVG; vgl. E. 2
hiervor). Ermessensmissbrauch ist gegeben, wenn die Behörde zwar im
Rahmen des ihr eingeräumten Ermessens bleibt, sich aber von unsachli-
chen, dem Zweck der massgebenden Vorschriften fremden Erwägungen
leiten lässt, oder allgemeine Rechtsprinzipien, wie das Verbot von Willkür
und von rechtsungleicher Behandlung, das Gebot von Treu und Glauben
sowie den Grundsatz der Verhältnismässigkeit verletzt (vgl. BGE 141 V 365
E. 5.1). Dagegen liegt Ermessensüberschreitung vor, wenn die Behörde
Ermessen walten lässt, wo ihr das Gesetz keines einräumt, oder wo sie
statt zweier zulässiger Lösungen eine dritte wählt. In diesem Zusammen-
hang ist auch die Ermessensunterschreitung bedeutsam, die darin besteht,
dass die entscheidende Behörde sich als gebunden betrachtet, obschon
sie nach Gesetz berechtigt wäre, nach Ermessen zu handeln, oder dass
sie auf Ermessensausübung ganz oder teilweise von vornherein verzichtet
(vgl. BGE 137 V 71 E. 5.2, 116 V 307 E. 2).
6.6 Der Beschwerdeführer sieht in der Haltung der Vorinstanz, ungeachtet
der Kann-Bestimmung in Art. 170 Abs. 1 LwG ("Beiträge können gekürzt
oder verweigert werden") gestützt auf Anhang 8 Ziff. 2.4a.2 DZV eine Kür-
zung vornehmen zu müssen, eine Ermessensunterschreitung. Sofern die
Frage, ob die Vorinstanz gestützt auf Art. 170 Abs. 1 LwG keine Kürzung
nach Anhang 8 Ziff. 2.4a.2 DZV hätte vornehmen müssen, einer Überprü-
fung durch das Bundesverwaltungsgericht zugänglich wäre und nicht eine
blosse Angemessenheitsprüfung der angefochtenen Verfügung beträfe
(Art. 49 Bst. c VwVG, vgl. E. 2), gälte Folgendes: Infolge des Schneidens
des Rückzugsstreifens beim dritten und letzten Schnitt im Jahr 2018 lag
unbestritten ein Verstoss gegen die Bewirtschaftungsvorschriften der Ver-
einbarung "Vernetzungsprojekt nach DZV" vor. Damit wurde eine wesent-
liche Voraussetzung bzw. Auflage des durch den Kanton genehmigten re-
gionalen Vernetzungsprojekts gemäss Art. 62 Abs. 1 Bst. c nicht vollständig
erfüllt. Insoweit blieb der Erstinstanz keine andere Wahl, als die Direktzah-
lungen unter Wahrung des Verhältnismässigkeitsprinzips gemäss den in
Anhang 8 Ziff. 2.4a.2 DZV festgelegten Regeln zu kürzen ("erstmalige nicht
vollständige Erfüllung der Voraussetzungen und Auflagen des durch den
Kanton genehmigten regionalen Vernetzungsprojekts"). Nach dem Gesag-
ten liegt entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers keine Ermessens-
unterschreitung vor, wenn der Standpunkt vertreten wird, dass in casu
B-2197/2021
Seite 23
zwingend eine Kürzung der Vernetzungsbeiträge gemäss Anhang 8
Ziff. 2.4a.2 DZV vorzunehmen gewesen sei.
Zudem hat die Erstinstanz, indem sie aufgrund des Nicht-Belassens des
Rückzugsstreifens im Jahr 2018 durch den Beschwerdeführer, der erstma-
ligen nicht vollständigen Erfüllung der Voraussetzungen und Auflagen des
durch den Kanton genehmigten regionalen Vernetzungsprojekts (vgl. den
Anhang "Mindestanforderungen an Vernetzungsflächen" der Vereinbarung
"Vernetzungsprojekte nach DZV" und Art. 62 Abs. 1 Bst. c DZV), gestützt
auf Anhang 8 Ziff. 2.4a.2 DZV die Vernetzungsbeiträge für die Jahre 2017
und 2018 im Umfang von insgesamt Fr. 18'816.– gekürzt hat, ihr Ermessen
nicht rechtsmissbräuchlich angewendet. Die Erstinstanz hat insbesondere
das Verhältnismässigkeitsprinzip nicht verletzt (vgl. E. 6 ff.) und es sind
darüber hinausgehend keine unsachlichen, dem Zweck der massgeben-
den Vorschriften fremden Erwägungen ersichtlich oder vom Beschwerde-
führer konkret geltend gemacht worden, von denen sich die Vorinstanz hat
leiten lassen. Die Anwendung von Anhang 8 Ziff. 2.4a.2 DZV durch die
Erstinstanz und die Vorinstanz, welche von ihrem Ermessen, mit der Kür-
zung über die in der genannten Bestimmung statuierte Mindestkürzung
hinauszugehen, nicht Gebrauch gemacht haben, erweist sich insofern als
rechtens.
7.
7.1 Gemäss Beschwerdeführer hätten die bereits ausbezahlten Vernet-
zungsbeiträge für das Jahr 2017 nicht nachträglich vom Basisbeitrag für
die Versorgungssicherheit für das Jahr 2018 abgezogen werden dürfen, da
es an einem sachlichen Zusammenhang zwischen dieser "Sanktion" und
der verletzten Bestimmung fehlen würde. Aus diesem Grund sei weder eine
Kürzung beim Basisbeitrag für die Versorgungssicherheit noch – wie von
der Vorinstanz argumentiert – beim Qualitätsbeitrag I zulässig. Der Be-
schwerdeführer macht jedoch nicht geltend, dass die allgemeinen Voraus-
setzungen für eine Verrechnung nicht erfüllt seien oder eine Verrechnung
gegen die gesetzlichen Bestimmungen verstosse.
Die Erstinstanz hat die Rückforderung des Vernetzungsbeitrags für das
Jahr 2017 im Umfang von Fr. 9'288.90 beim Basisbeitrag für Versorgungs-
sicherheit für das Jahr 2018 abgezogen bzw. damit verrechnet. Dieses Vor-
gehen wurde von der Vorinstanz geschützt. Alternativ hält es die Vorinstanz
für möglich, dass die Verrechnung der Vernetzungsbeiträge 2017 im Jahr
2018 statt mit dem Basisbeitrag für die Versorgungssicherheit auch mit
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dem Qualitätsbeitrag I der Biodiversitätsbeiträge hätte vorgenommen wer-
den können. Das BLW geht davon aus, dass die Vernetzungsbeiträge für
das Jahr 2017 durch Verrechnung mit den Direktzahlungen für das Jahr
2018 zurückverlangt werden können.
7.2 Vor dem Hintergrund, dass der Verweigerung von Beiträgen keinen
pönalen Charakter zukommen darf, ist zu beachten, dass zwischen der
Verweigerung der Beiträge und der verletzten Bestimmung ein sachlicher
Zusammenhang bestehen muss (vgl. BGE 137 II 366 E. 3.2; Urteil des
BGer 2C_560/2010 vom 18. Juni 2011 E. 3.2). Eine Verletzung der Vorga-
ben eines Vernetzungsprojekts gemäss Art. 62 Abs. 1 Bst. c DZV hat nach
dem Gesagten in der Regel gestützt auf Art. 170 LwG i.V.m. Anhang 8
Ziff. 2.4a.2 DZV eine Kürzung der Vernetzungsbeiträge zur Folge und nicht
die Kürzung einer anderen Beitragsart.
Die Verrechnung von Geldforderungen ist im öffentlichen Recht grundsätz-
lich möglich, sofern sie nicht durch besondere gesetzliche Regelung aus-
geschlossen ist. Vorausgesetzt ist, dass die Forderung und Gegenforde-
rungen zwischen den gleichen Parteien besteht, die Forderungen gleichar-
tig sind und beide Forderungen fällig sind (vgl. HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN,
Allgemeines Verwaltungsrecht 2020, Rz. 787 ff.). Eine Ausschlussbestim-
mung enthält weder das LwG noch die DZV. Ausserdem setzen die im Ob-
ligationenrecht zum Ausdruck gebrachten Voraussetzungen der Verrech-
nung keinen sachlichen Zusammenhang zwischen den zu verrechnenden
Forderungen voraus (Art. 120 OR ff.).
7.3 Dem Beschwerdeführer ist insoweit zuzustimmen, dass ein Zusam-
menhang zwischen der Sanktion (Beitragskürzung) und der verletzten Be-
stimmung bestehen muss. Im vorliegenden Fall wurde diese Vorausset-
zung jedoch entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers auch für das
Jahr 2017 eingehalten, da im besagten Jahr die Vernetzungsbeiträge ge-
kürzt wurden und nicht etwa der Basisbeitrag für die Versorgungssicherheit
oder der Qualitätsbeitrag I. Im Übrigen hat auch der Beschwerdeführer die
Beitragskürzung der Erstinstanz vom 6. Dezember 2018 in diesem Sinne
– als Kürzung der Vernetzungsbeiträge für die Jahre 2017 und 2018 – ver-
standen. Er hält in der bei den Akten liegenden "Einsprache gegen Direkt-
zahlungskürzung" vom 13. Dezember 2018 nämlich fest, er sei nicht damit
einverstanden, dass "der ganze Jahresbeitrag 2018 und dazu noch ein
Jahresbeitrag 2017 zusätzlich abgezogen" werde (vgl. auch den Ein-
spracheentscheid vom 7. März 2019 und die Beschwerdeschrift ans Bun-
desverwaltungsgericht, Ziff. B. 5).
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An dieser Beurteilung, dass die Vernetzungsbeiträge und nicht eine andere
Beitragsart gekürzt wurden, ändert sich entgegen der Ansicht des Be-
schwerdeführers nicht deshalb etwas, weil die für das Jahr 2017 gekürzten
Vernetzungsbeiträge gemäss der Darstellung in der erstinstanzlichen Ver-
fügung vom 6. Dezember 2018 mit dem Basisbeitrag für die Versorgungs-
sicherheit für das Jahr 2018 verrechnet wurden. Materiell handelte es sich
unabhängig von der Darstellung in der erstinstanzlichen Verfügung vom
6. Dezember 2018 um eine Verrechnung der Vernetzungsbeiträge für das
Jahr 2017 mit den Direktzahlungen für das Jahr 2018 und nicht um die
Kürzung einer anderen Beitragsart. Für eine solche im vorliegenden Ver-
fahren betroffene Verrechnung wird kein sachlicher Zusammenhang ver-
langt, weshalb die Vernetzungsbeiträge für das Jahr 2017 grundsätzlich
durch Verrechnung mit den Direktzahlungen für das Jahr 2018 zurückver-
langt werden können.
Der Beschwerdeführer bestreitet, wie bereits erwähnt, nicht, dass die unter
E. 7.2 genannten Voraussetzungen für die Verrechnung gegeben sind. Na-
mentlich besteht die Forderung des Beschwerdeführers auf die Bezahlung
des Basisbeitrags für die Versorgungssicherheit im Jahr 2018 und die
Rückforderung der Erstinstanz für die Vernetzungsbeiträge des Jahres
2017 zwischen den gleichen Parteien, beides sind Geldforderungen und
beide Forderungen sind fällig. Im Übrigen enthält die DZV mit Anhang 8
Ziffer 1.1 sogar eine Bestimmung, welche die Verrechnung explizit zulässt.
Nach dem Gesagten können die Vernetzungsbeiträge für das Jahr 2017
durch Verrechnung mit den Direktzahlungen für das Jahr 2018 gekürzt wer-
den.
8.
Zusammenfassend ist die Kürzung der gesamten Vernetzungsbeiträge für
die Parzellen mit der Kultur-lD (...) für die beiden Jahre 2018 und 2017 in
der Höhe von jeweils Fr. 9'408.–, insgesamt von Fr. 18'816.–, sowie die
damit für die zu kürzenden Vernetzungsbeiträge für das Jahr 2017 einher-
gehende Verrechnung mit dem Basisbeitrag für Versorgungssicherheit für
das Jahr 2018 nicht zu beanstanden. Nach dem Gesagten ist die Be-
schwerde unbegründet und daher abzuweisen.
9.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Verfahrenskosten dem unter-
liegenden Beschwerdeführer aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 1 VwVG und
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Art. 1 ff. des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Ent-
schädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]).
Die Verfahrenskosten werden mit Blick auf den Verfahrensaufwand und die
Schwierigkeit der Streitsache auf Fr. 1'800.– festgesetzt (Art. 63 Abs. 4bis
VwVG, Art. 2 Abs. 1 VGKE). Der geleistete Kostenvorschuss in gleicher
Höhe ist zur Bezahlung der Verfahrenskosten zu verwenden.
Eine Parteientschädigung wird bei diesem Verfahrensausgang nicht zuge-
sprochen (Art. 64 Abs. 1 VwVG).
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Demnach er kennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Verfahrenskosten von Fr. 1'800.– werden dem Beschwerdeführer auf-
erlegt und nach Eintritt der Rechtskraft dieses Urteils mit dem geleisteten
Kostenvorschuss in gleicher Höhe verrechnet.
3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
4.