Decision ID: bda877d7-d2a4-50b2-922c-2a4a92d9335f
Year: 2011
Language: de
Court: SG_VG
Chamber: SG_VG_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

hat das Verwaltungsgericht festgestellt:
A. X Y, geboren 1954, ist albanische Staatsangehörige. Sie gelangte 1991 in die
Schweiz und wohnt seit 1993 in der Politischen Gemeinde O. Sie ist seit 1995 in der
Metallbearbeitungsfirma L AG in O tätig. Sie lebt mit ihrem behinderten Sohn A und
dem Sohn B sowie dessen Familie in O.
Am 27. Mai/1. Oktober 2002 stellte X Y ein Gesuch um Einbürgerung in die Politische
Gemeinde O. Der Einbürgerungsrat teilte ihr darauf mit, das Gesuch werde
zurückgestellt, bis die Integration verbessert sei. Am 13. Juli 2004 stellte X Y erneut
einen Antrag auf Erteilung des Bürgerrechts. Der Einbürgerungsrat erachtete nunmehr
die Voraussetzungen zur Einbürgerung als erfüllt und beantragte der
Stimmbürgerschaft die Einbürgerung von X Y. Diesem Antrag folgte die
Bürgerversammlung vom 31. März 2006 aber nicht und lehnte die Erteilung des
Bürgerrechts ab.
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Mit Schreiben vom 4. September 2007 stellte X Y erneut ein Einbürgerungsgesuch. Der
Einbürgerungsrat erachtete die Voraussetzungen für die Einbürgerung nach wie vor als
erfüllt und stellte der Stimmbürgerschaft an der Bürgerversammlung vom 11. April
2008 erneut den Antrag, X Y das Bürgerrecht zu erteilen. Die Stimmbürgerschaft lehnte
den Einbürgerungsantrag jedoch ab.
B./ Gegen den Beschluss der Stimmbürgerschaft vom 11. April 2008 erhob X Y durch
ihren Rechtsvertreter Kassationsbeschwerde. Das Departement des Innern hiess diese
mit Entscheid vom 26. Januar 2009 gut, hob den ablehnenden Beschluss der
Stimmbürgerschaft auf und wies die Sache an die Politische Gemeinde O zurück,
damit der Einbürgerungsrat die Vorlage der Bürgerschaft an der nächsten
Bürgerversammlung vorlegen könne, sofern die Gesuchstellerin dannzumal die
Einbürgerungsvoraussetzungen erfülle. Die Politische Gemeinde O wurde darauf
aufmerksam gemacht, dass bei einer erneut rechtswidrigen Ablehnung der
Einbürgerungsvorlage die Einbürgerung aufsichtsrechtlich angeordnet werden könnte.
Der Einbürgerungsrat stellte der Bürgerversammlung vom 27. März 2009 abermals den
Antrag, X Y das Bürgerrecht zu erteilen. An der Bürgerversammlung äusserten sich
mehrere Personen zum Einbürgerungsgesuch. Im Anschluss daran lehnte die
Stimmbürgerschaft den Einbürgerungsantrag mit grossem Mehr ab.
C./ Mit Eingaben ihres Rechtsvertreters vom 3. und 24. April 2009 erhob X Y
Abstimmungsbeschwerde beim Departement des Innern und beantragte, der
Beschluss der Bürgerversammlung O vom 27. März 2009 sei bezüglich der Ablehnung
ihres Einbürgerungsgesuchs aufzuheben und ihre Einbürgerung sei aufsichtsrechtlich
anzuordnen, unter Kosten- und Entschädigungsfolge. Zur Begründung wurde im
wesentlichen vorgebracht, die von der Bürgerschaft vorgebrachten Argumente hätten
ihr rechtliches Gehör verletzt. Zudem verstosse der ablehnende Beschluss gegen das
Diskriminierungs- und das Willkürverbot. Eine aufsichtsrechtliche Einbürgerung sei
angezeigt, da bei einer erneuten Rückweisung kaum mit einer Einbürgerung durch die
Bürgerschaft zu rechnen sei.
Der Gemeinderat O beantragte in seiner Vernehmlassung vom 11. Mai 2009 die
Abweisung der Abstimmungsbeschwerde. Zur Begründung hielt er fest, die
Gesuchstellerin nehme nicht am gesellschaftlichen Leben in der Gemeinde teil.
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Das Departement des Innern wies die Abstimmungsbeschwerde von X Y mit Entscheid
vom 11. Dezember 2009 ab. Es erwog, der ablehnende Einbürgerungsbeschluss
vermöge dem Anspruch der Beschwerdeführerin auf rechtliches Gehör zu genügen. Die
Bürgerschaft habe zu Recht auf das Einbürgerungskriterium der besonderen lokalen
Integration Bezug genommen. Die Beschwerdeführerin habe nur gelegentliche
Kontakte mit der einheimischen Bevölkerung. Diese seien zudem wenig ausgeprägt, so
dass man sie im Dorf kaum kenne. Eine qualifiziert unrichtige und damit willkürliche
Rechtsanwendung sei daher zu verneinen.
D./ Mit Eingabe ihres Rechtsvertreters vom 28. Dezember 2009 erhob X Y Beschwerde
beim Verwaltungsgericht und beantragte, der Entscheid des Departements des Innern
vom 11. Dezember 2009 sei aufzuheben und sie sei in O einzubürgern, eventualiter sei
die Angelegenheit an das Departement des Innern zurückzuweisen, unter Kosten- und
Entschädigungsfolge. In ihrer Beschwerdeergänzung vom 22. Januar 2010 hielt die
Beschwerdeführerin an ihrem Begehren fest. Ausserdem ersuchte sie um
unentgeltliche Rechtspflege und Rechtsverbeiständung. Zur Begründung wurde im
wesentlichen vorgebracht, das Departement habe bei der ersten Rückweisung damit
rechnen müssen, dass diese nur weiteren Widerstand an der Bürgerversammlung
provoziere. Durch die fälschlicherweise vorgenommene Rückweisung der
Angelegenheit habe die Beschwerdeführerin somit letztlich gar keine Chance mehr
gehabt, ihren Fall vorurteilslos beurteilt zu wissen. Weiter wird gerügt, die
Bürgerversammlung habe ihren Entscheid ungenügend begründet. Das Departement
hätte lediglich auf die an der Bürgerversammlung geäusserten Voten abstellen dürfen.
Der Beschwerdeführerin sei damit das rechtliche Gehör verweigert worden. Die
Beschwerdeführerin erfülle nicht nur die formellen, sondern auch die materiellen
Einbürgerungsvoraussetzungen. Es sei tatsachenwidrig, wenn ihr vorgehalten werde,
sie sei ungenügend integriert. Sie arbeite, sei sehr fleissig und menschenfreundlich und
habe sich intensiv um Kontakt mit der Bevölkerung bemüht. Es könne ihr nach all dem
Geschehenen schlicht und einfach nicht mehr abverlangt werden, sich den Bürgerinnen
und Bürgern anzubiedern. Sie sei, namentlich wegen der langwierigen Verfahren, je
länger je mehr isoliert worden. Ein Vereinsleben sei undenkbar geworden. In einem
Umfeld des Hasses sei die Beschwerdeführerin immer von vornherein auf Ablehnung
gestossen. Auch sei sie aufgrund ihrer albanischen Herkunft diskriminiert worden.
Schliesslich sei die angebliche Sozialbedürftigkeit offenbar ein hinterschwelliger Grund
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für die Ablehnung. Dazu kämen Unwahrheiten, wie unkorrektes Verhalten und
Überfremdung, die den negativen Beschluss begründen würden. Diese Argumente
stünden in einem klaren und offensichtlichen Widerspruch mit der tatsächlichen
Situation. Mit dem Gerechtigkeitsgedanken sei es nicht zu vereinbaren, die
Beschwerdeführerin trotz ihrer starken Integrationsbemühungen nicht einzubürgern,
zumal offenbar ihr Sohn abgelehnt werde. Dessen Schwester sei zuvor eingebürgert
worden, weil sie alle Anforderungen an eine Schweizerin erfülle, während die
Beschwerdeführerin, obwohl sie die Anforderungen auch erfülle, abgelehnt worden sei,
wohl weil sie sich um ihren im Rollstuhl sitzenden Sohn kümmere. Dies lasse sich
sachlich nicht begründen. Auch sei sie gegenüber denjenigen Gesuchstellern, die in
der Gemeinde R aufsichtsrechtlich eingebürgert worden seien, ungerechtfertigt
ungleich behandelt worden. Es werde darum ersucht, dass das Verwaltungsgericht die
Einbürgerung der Beschwerdeführerin verfüge.
Mit Verfügung vom 25. Januar 2010 wies der Präsident des Verwaltungsgerichts das
Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege und Rechtsverbeiständung ab mit der
Begründung, die Gesuchstellerin habe ihre Bedürftigkeit nicht glaubhaft dargetan.
Die Vorinstanz beantragte in ihrer Vernehmlassung vom 15. Februar 2010 die
Abweisung der Beschwerde.
Gegen die Verweigerung der unentgeltlichen Prozessführung erhob X Pjetri Y beim
Bundesgericht. Dieses hiess die Beschwerde mit Urteil vom 15. Juni 2010 gut und hob
die Verfügung vom 15. Januar 2010 auf. In der Folge tätigte das Verwaltungsgericht
weitere Abklärungen zu den finanziellen Verhältnissen der Beschwerdeführerin. Mit
Verfügung vom 6. Oktober 2010 wurde das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege
und Rechtsverbeiständung gutgeheissen und Rechtsanwalt Z, St. Gallen, als
unentgeltlicher Rechtsbeistand bestimmt.
Die Politische Gemeinde O verzichtete auf eine Vernehmlassung zur Beschwerde.
Der Beschwerdeführerin wurde am 2. November 2010 Gelegenheit gegeben, sich zur
Vernehmlassung der Vorinstanz zu äussern. Innert mehrfach erstreckter Frist reichte
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der Vertreter der Beschwerdeführerin am 24. Januar 2011 eine Stellungnahme sowie
weitere Akten ein.
Die weiteren Erwägungen des angefochtenen Entscheids sowie die Vorbringen der
Verfahrensbeteiligten werden, soweit wesentlich, in den nachstehenden Erwägungen
dargelegt und gewürdigt.

Darüber wird in Erwägung gezogen:
1. Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59bis Abs. 1
des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt VRP). Die
Beschwerdeführerin ist zur Anfechtung des Entscheids des Departements des Innern
befugt (Art. 163 Abs. 1 des Gemeindegesetzes, sGS 151.2, abgekürzt GG; Art. 64
Abs. 1 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Gegen Entscheide der Departemente
betreffend Staatsaufsicht ist die Beschwerde zwar grundsätzlich nicht zulässig
(Art. 59bis Abs. 2 lit. a Ziff. 1 VRP). Soweit die Beschwerdeführerin allerdings geltend
macht, die Vorinstanz habe sie durch Unterlassen einer aufsichtsrechtlichen Handlung,
nämlich einer aufsichtsrechtlich angeordneten Einbürgerung, in ihren Rechten verletzt,
ist die Beschwerde im Grundsatz zulässig (Art. 29a der Schweizerischen
Bundesverfassung, SR 101, abgekürzt BV; BGE 1D_8/2008 vom 7. Juli 2009). Im
weiteren erfüllen die Beschwerdeeingaben vom 28. Dezember 2009 und 22. Januar
2010 zeitlich, formal und inhaltlich die gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 Abs. 1 in
Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP). Auf die Beschwerde ist
daher einzutreten.
2. Einbürgerungsentscheide galten bis 2003 als politische Entscheide bzw. als
Souveränitätsakte, analog dem Erlass von Gesetzen oder von Begnadigungen (vgl. Yvo
Hangartner, Neupositionierung des Einbürgerungsrechts, in: AJP 2004, S. 7; BGE 129 I
235 E. 3.1 und 3.3 mit Hinweisen auf die frühere Lehre und Rechtsprechung).
Dementsprechend stand gegenüber ablehnenden Einbürgerungsentscheiden kein
Rechtsmittel offen. Aufgrund der neuen Rechtsprechung des Bundesgerichts sind
Einbürgerungsentscheide aber als Verwaltungsakte bzw. als Verfügungen zu
betrachten (BGE 129 I 217 und 129 I 232). Das Bundesgericht erkannte
Einbürgerungsgesuchstellern einen Anspruch auf rechtliches Gehör und auf
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Begründung des Entscheids zu und hielt fest, Einbürgerungsentscheide unterlägen
dem Willkürverbot und dem Diskriminierungsverbot gemäss Art. 8 Abs. 2 und Art. 9 BV.
2.1. Nach der gesetzlichen Ordnung besteht, abgesehen von hier nicht
interessierenden Sonderfällen, kein Rechtsanspruch auf Einbürgerung. Nach Art. 104
Abs. 1 der Kantonsverfassung (sGS 111.1, abgekürzt KV) entscheidet der
Einbürgerungsrat über die Erteilung des Gemeindebürgerrechts (vgl. III. Nachtrag vom
17. Mai 2009, nGS 45-79). Auf Einsprache hin entscheiden die Stimmberechtigten der
Politischen Gemeinde an der Bürgerversammlung oder das Gemeindeparlament (Art.
104 Abs. 3 KV).
2.2. Aufgrund der erwähnten bundesgerichtlichen Rechtsprechung hat der Kantonsrat
ein neues Bürgerrechtsgesetz verabschiedet (vgl. ABl 2004, S. 2213 ff.). Dieses wurde
aber in der Volksabstimmung vom 24. November 2004 abgelehnt. In der Folge hat die
Regierung eine befristete Verordnung (nGS 40-1) erlassen, welche das kantonale
Bürgerrechtsgesetz (nGS 27-76, abgekürzt BüG) den Vorgaben der Kantonsverfassung
und der Rechtsprechung des Bundesgerichts anpasste (vgl. GVP 2005 Nr. 1; VerwGE
B 2007/35 vom 9. Mai 2007, publiziert in: www.gerichte.sg.ch). Am 3. August 2010
erliess der Kantonsrat das neue Gesetz über das St. Galler Bürgerrecht (sGS 121.1,
abgekürzt BRG). Gegen dieses wurde kein Referendum ergriffen. Das Gesetz trat am 1.
Januar 2011 in Kraft.
Art. 57 lit. a BRG bestimmt, dass für Einbürgerungsgesuche, die bei Vollzugsbeginn
dieses Erlasses beim Einbürgerungsrat hängig sind, für die Voraussetzungen zur
Erteilung des Kantons- oder Gemeindebürgerrechts die Bestimmungen des
Bürgerrechtsgesetzes vom 5. Dezember 1955 (nGS 27-76) und des
Einbürgerungsreglements der politischen Gemeinde angewendet werden. Für das
Verfahren werden gemäss Art. 57 lit. b BRG die Bestimmungen des neuen Gesetzes
angewendet.
Der Entwurf der Regierung zum neuen Bürgerrechtsgesetz enthielt noch keine
Übergangsbestimmung. Es wurde lediglich in Art. 55 des Entwurfs die Aufhebung des
bisherigen Bürgerrechtsgesetzes vom 5. Dezember 1955 verankert (vgl. ABl 2010
S. 49). Weiter wurde in der Botschaft festgehalten, dass das neue Recht auch auf
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bereits hängige Verfahren angewendet wird und somit ab Vollzugsbeginn dieses
Erlasses an der Bürgerversammlung oder im Gemeindeparlament nur noch über
streitige Einbürgerungsgesuche abgestimmt wird (ABl 2010 S. 37). Die
Übergangsbestimmung von Art. 57 BRG wurde im Rahmen der parlamentarischen
Beratungen eingefügt. Es fragt sich, inwiefern die materiellen Vorschriften des neuen
Bürgerrechtsgesetzes auf hängige Verfahren anwendbar sind.
Art. 57 Abs. 1 BRG sieht die Anwendung der alten Bestimmungen lediglich für solche
Verfahren vor, die bei Vollzugsbeginn des Gesetzes beim Einbürgerungsrat anhängig
sind. Somit wurde nicht generell die Geltung des bisherigen Rechts für hängige
Verfahren statuiert. Die vorliegende Streitsache ist nicht beim Einbürgerungsrat bzw.
bei der kommunalen Behörde anhängig, sondern war im Zeitpunkt des Inkrafttretens
des neuen Bürgerrechtsgesetzes Gegenstand eines Beschwerdeverfahrens vor
Verwaltungsgericht. Damit fragt sich, ob gemäss der Übergangsbestimmung materiell
die Vorschriften des neuen Rechts anwendbar sind. Aus den Materialien ergibt sich,
dass vor allem wegen der zum Teil im neuen Recht verlängerten Wohnsitzfristen die
Geltung des alten Rechts für Verfahren, die vor dem Einbürgerungsrat hängig sind,
verankert wurde. Allgemein auf hängige Verfahren ist aber die Anwendung des alten
Rechts nicht vorgesehen. Zudem widersprach das frühere Gesetz dem übergeordneten
Recht. Zwischenzeitlich galt Notrecht. Dies würde es eigentlich gebieten, die weitere
Geltung des alten Rechts nur restriktiv zuzulassen. Auch erscheint es problematisch,
nur jene Vorschriften weiterhin anzuwenden, die für eine Gesuchstellerin günstiger sind
als jene des neuen Rechts. Nach den Voten im Kantonsrat war klar, dass auf hängige
Verfahren offenbar tel quel das alte Recht angewendet werde sollte, um
Gesuchstellern, deren Verfahren hängig sind, von der Anwendung der Vorschriften über
längere Wohnsitzfristen zu verschonen (vgl. www.ratsinfo.sg.ch, Geschäft Nr.
22.09.12). Doch vom Wortlaut her ist diese Auslegung nicht gedeckt. Falls neues Recht
angewendet werden müsste, wäre die Beschwerde ohnehin abzuweisen, da nach
neuem Recht (Art. 9 BRG) nur Niedergelassene eingebürgert werden können und die
Beschwerdeführerin lediglich über eine Aufenthaltsbewilligung (gemäss Bericht der
Polizei vom 8. Dezember 2004) verfügt. Dies stünde wohl im Widerspruch zur Absicht
des Gesetzgebers. Damit ist die Geltung des früheren Rechts auch auf Gesuchsteller
auszudehnen, deren Gesuche im Zeitpunkt des Inkrafttretens des BRG nicht beim
Einbürgerungsrat, sondern vor einer Rechtsmittelinstanz hängig waren.
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2.3. Einbürgerungsentscheide stehen in einem Spannungsverhältnis verschiedener sich
zum Teil tangierender und widersprechender Rechtsnormen und Rechtsgrundsätze.
Einerseits ist nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung wie erwähnt der
Einbürgerungsentscheid als Verwaltungsakt bzw. als Verfügung zu qualifizieren, wobei
in formeller Hinsicht das rechtliche Gehör und die Begründungspflicht und materiell das
Diskriminierungs- und das Willkürverbot zur Anwendung kommen. Demgegenüber
stehen die verfassungsrechtlichen Grundsätze, dass der Entscheid über
Einbürgerungen in einem direktdemokratischen Verfahren getroffen wird, dass,
abgesehen von hier nicht interessierenden Spezialfällen, kein Anspruch auf
Einbürgerung besteht und dass sich die Stimmenden auf die grundrechtlich gewährte
Garantie der politischen Rechte und die freie Willensbildung (Art. 34 BV) berufen
können (vgl. GVP 2005 Nr. 1; VerwGE B 2007/35 vom 9. Mai 2007, publ. in:
www.gerichte.sg.ch).
2.4. Ablehnende Einbürgerungsentscheide unterliegen gemäss der Rechtsprechung
der Begründungspflicht. Es besteht keine feste Praxis, wie der aus Art. 29 Abs. 2 BV
fliessenden Begründungspflicht, insbesondere bei Einbürgerungsbeschlüssen der
Gemeindeversammlung, nachzukommen ist (BGE 131 I 18 E. 3.1 mit Hinweis auf
BGE 130 I 140 ff.). Auch das BRG enthält keine entsprechenden Bestimmungen.
Problematisch sind vor allem diejenigen Gemeindeversammlungsbeschlüsse, die von
der Empfehlung des Einbürgerungsrates abweichen (vgl. BGE 131 Ia 18 E. 3.1).
Werden an der Gemeindeversammlung selbst Gründe für die Ablehnung einer
konkreten Einbürgerung genannt und wird darüber unmittelbar im Anschluss an die
Diskussion abgestimmt, so kann angenommen werden, dass die ablehnenden Gründe
von der Mehrheit der Abstimmenden mitgetragen werden. In der Regel wird damit ein
ablehnender Gemeindeversammlungsbeschluss hinreichend begründet werden
können, so dass der abgelehnte Bewerber weiss, weshalb sein Gesuch abgewiesen
wurde und der Entscheid gegebenenfalls in einem Rechtsmittelverfahren überprüft
werden kann (BGE 132 I 196 ff. E. 3.1; BGE 130 I 154 mit Hinweis auf Thürer/Frei,
Einbürgerungen im Spannungsfeld zwischen direkter Demokratie und
Rechtsstaatlichkeit, in: ZSR 2004 I S. 225 f., und Hangartner, a.a.O., S. 3 ff.,
insbesondere S. 16 f.). Die Begründungspflicht soll im Sinne einer Selbstkontrolle zur
Rationalisierung der Entscheidfindung beitragen und verhindern, dass sich die Behörde
von unsachlichen Erwägungen leiten lässt. Der Abgewiesene soll wissen, aus welchen
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Gründen sein Gesuch abgewiesen worden ist; die Begründung muss so abgefasst
sein, dass der Betroffene den Entscheid sachgerecht anfechten kann. In diesem Sinne
müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt sein, die dem Entscheid zugrunde
liegen. Eine sachgerechte Überprüfung von Ermessensentscheiden ist nur möglich,
wenn die zuständige Instanz die Gründe für ihren Entscheid darlegt (BGE 129 I 232 E.
3.2. und 3.3).
2.5.
2.5.1. In den Vorbemerkungen zur Beschwerdebegründung wird geltend gemacht, die
Beschwerdeführerin habe gegen die zweite Ablehnung ihres Einbürgerungsgesuchs im
Jahr 2008, welche klar nicht rechtens gewesen sei, Rechtsmittel erhoben, worauf die
unglückliche Situation entstanden sei, dass die Sache zur Neubeurteilung erneut an die
Bürgerschaft zurückgewiesen worden sei, obwohl die damals entscheidende Behörde
aufgrund der bisherigen Ablehnungen der Einbürgerungsgesuche davon habe
ausgehen können, dass auch eine dritte Vorlage an die Bürgerversammlung kein faires
Verfahren bringen würde. Vorgeworfen würden der Beschwerdeführerin heute durch
die Bürgerversammlung denn auch unter anderem die wiederholten
Einbürgerungsversuche sowie die dagegen ergriffenen Rechtsmittel im Sinn einer
Zwängerei und Respektlosigkeit vor dem Entscheid der Bürgerschaft. Zu Recht habe
die Vorinstanz diesbezüglich zwar erkannt, dass die Rechtsweggarantie jeder Person
das Recht einräume, eine Beurteilung durch eine richterliche Behörde zu verlangen,
und der Beschwerdeführerin nicht vorgehalten werden dürfe, dass sie von den ihr
zustehenden rechtlichen Möglichkeiten Gebrauch mache. Diesbezüglich sei von der
Vorinstanz rechtens eine öffentliche Gesetzesverletzung und Willkür festgestellt
worden. Diese Feststellung allein hätte aber die Vorinstanz dazu bewegen müssen, den
angefochtenen Entscheid der Bürgerversammlung aufzuheben und die
Beschwerdeführerin aufsichtsrechtlich einzubürgern. Durch den unnötig
langgezogenen Instanzenweg sei es nämlich zu einer erheblichen, nicht wieder
gutzumachenden Rechtsverzögerung gekommen. Das zuständige Departement hätte
in zweiter Instanz selbst entscheiden müssen, da Rückweisungen nur dann in Frage
kommen würden, wenn der Sachverhalt ungenügend abgeklärt sei oder besondere
Rechtskenntnisse, über welche die Vorinstanz verfüge, eine Rolle gespielt hätten.
Beides sei hier nicht der Fall gewesen. Die Vorinstanz hätte bei ihrer ersten
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Rückweisung damit rechnen müssen, dass die Rückweisung an die
Bürgerversammlung nur weiteren Widerstand provoziere. Durch die fälschlicherweise
vorgenommene Rückweisung der Angelegenheit habe die Beschwerdeführerin somit
letztlich gar keine Chance mehr gehabt, ihren Fall vorurteilslos behandelt zu wissen.
2.5.2. Zu diesen Vorbringen ist festzuhalten, dass die Beschwerdeführerin in ihrer
Kassationsbeschwerde vom 24. April 2008 selber beantragt hatte, der Beschluss der
Bürgerversammlung vom 11. April 2008 bezüglich Ablehnung des
Einbürgerungsgesuchs sei aufzuheben und zur Neubeurteilung an die
Bürgerversammlung zurückzuweisen. Die Beschwerdeführerin verlangte somit selber
eine Rückweisung ihres Gesuchs an die Bürgerschaft. Sie verlangte keinen Entscheid,
wonach sie vom Departement des Innern einzubürgern sei, ob reformatorisch in einem
Rechtsmittelentscheid oder im Rahmen einer aufsichtsrechtlichen Anordnung. Im
Entscheid des Departements des Innern vom 26. Januar 2009 wurde die Politische
Gemeinde O darauf aufmerksam gemacht, dass bei einer erneut rechtswidrigen
Ablehnung der Einbürgerungsvorlage der Beschwerdeführerin die Erteilung des
Gemeinde- und Ortsbürgerrechts aufsichtsrechtlich angeordnet werden könne. Die
Beschwerdeführerin focht ausserdem den Entscheid vom 26. Januar 2009 nicht beim
Verwaltungsgericht an. Soweit sie in der vorliegenden Beschwerde rügt, die Vorinstanz
habe ihr Gesuch mit dem Entscheid vom 26. Januar 2009 zu Unrecht an die
Bürgerversammlung zurückgewiesen, verhält sie sich widersprüchlich. Weder hat sie in
der Kassationsbeschwerde die Einbürgerung verlangt noch hat sie den nun kritisierten
Entscheid mit dem zur Verfügung stehenden Rechtsmittel angefochten. In diesem
Punkt erweist sich daher die Beschwerde als unbegründet.
2.5.3. Weiter macht die Beschwerdeführerin geltend, die Feststellung der Vorinstanz im
angefochtenen Entscheid, wonach die Bürgerschaft eine Rechtsverletzung begangen
und willkürlich entschieden habe, hätte diese dazu bewegen müssen, den
angefochtenen Entscheid aufzuheben und die Beschwerdeführerin aufsichtsrechtlich
einzubürgern. Durch den unnötig lang gezogenen Instanzenweg sei es zu einer
erheblichen, nicht wieder gut zu machenden Rechtverzögerung gekommen.
Soweit sich diese Rüge auf die Rückweisung im Entscheid vom 26. Januar 2009
bezieht, ist sie wie oben ausgeführt unbegründet und widersprüchlich. Soweit sie sich
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auf den Entscheid vom 11. Dezember 2009 bezieht, ist sie ebenfalls unbegründet. Im
angefochtenen Entscheid ist nämlich keine Rückweisung angeordnet worden, vielmehr
wurde die Abweisung des Einbürgerungsgesuchs materiell bestätigt. Damit erweist
sich die Beschwerde auch diesbezüglich als unbegründet.
Auf die Rüge der übermässigen Verfahrensdauer bzw. der Rechtsverzögerung ist
ebenfalls nicht weiter einzugehen, weil das Verfahren mit diesem Entscheid nunmehr
abgeschlossen und die Verweigerung des Bürgerrechts materiell beurteilt wird.
2.6.
2.6.1. Weiter rügt die Beschwerdeführerin eine unzulässige (Nach-)Begründung.
Unzulässigerweise und aus nicht nachvollziehbaren Gründen ziehe die Vorinstanz die
nachträglich verfasste und eingereichte Begründung der Politischen Gemeinde O vom
11. Mai 2009 in die Beurteilung mit ein. Das rechtliche Gehör erfordere jedoch, dass die
Begründung eines Entscheids die Rechtsuchenden in die Lage versetze, den Entscheid
auf seine Richtigkeit zu prüfen und gegebenenfalls sachgemäss anzufechten. Im
Einbürgerungsverfahren seien die konkreten Tatsachen zu nennen, aufgrund derer die
Eignungskriterien als nicht erfüllt betrachtet würden. Die Begründung habe also schon
beim Erlass einer Verfügung oder eines Beschlusses zu erfolgen und nicht wie
vorliegend erst im Rechtsmittelverfahren und müsse auch dort schon konkretisiert
werden. Zusammenfassend könne die Vorinstanz keinen direkten inhaltlichen
Zusammenhang zwischen der nachträglichen Stellungnahme der politischen Gemeinde
und den Voten der Stimmbürger ziehen und so folgern, die Gehörspflichten nach
Art. 29 Abs. 2 BV seien erfüllt worden. Der Beschwerdeführerin sei damit das rechtliche
Gehör verweigert worden. Richtig hätte die Vorinstanz lediglich auf die Voten an der
Bürgerversammlung abstellen dürfen; diese seien jedoch entweder unzulässig oder
ungenügend gewesen, so dass die Beschwerde hätte gutgeheissen und die
aufsichtsrechtliche Einbürgerung angeordnet werden müssen.
2.6.2. Wie erwähnt, sind Einbürgerungsentscheide bzw. Entscheide über die
Ablehnung von Einbürgerungsgesuchen zu begründen. Wenn
Einbürgerungsentscheide an einer Bürgerversammlung gefällt werden, gelten aber
besondere Grundsätze. Das Bundesgericht leitet in seiner Rechtsprechung die
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Begründungspflicht bei Einbürgerungsentscheiden daraus ab, dass in solchen
Verfahren über den rechtlichen Status von Einzelpersonen entschieden wird und die
Gesuchsteller Anspruch auf Parteistellung haben, ausserdem auch aus dem
Diskriminierungsverbot (BGE 129 I 237 ff. E. 3.3 und 3.4). Im Zentrum steht der
Anspruch des Gesuchstellers auf einen diskriminierungsfreien Entscheid. Dieser steht
den Betroffenen unabhängig vom Fehlen eines Rechtsanspruchs auf Einbürgerung zu.
Das Bundesgericht hat Urnenabstimmungen über Einbürgerungsgesuche namentlich
deshalb als unzulässig qualifiziert, weil bei Urnenabstimmungen eine Begründung
systembedingt nicht möglich sei (BGE 129 I 243 E. 3.7). Es hat hingegen in einem
später ergangenen Urteil festgehalten, dass Entscheide an Bürgerversammlungen den
verfassungsrechtlichen Normen entsprechend gefällt werden können (BGE 130 I 154).
Werden an der Gemeindeversammlung selbst Gründe für die Ablehnung einer
konkreten Einbürgerung genannt und wird darüber unmittelbar im Anschluss an die
Diskussion abgestimmt, so kann angenommen werden, dass die ablehnenden Gründe
von der Mehrheit der Abstimmenden mitgetragen werden. In der Regel wird damit ein
ablehnender Gemeindeversammlungsbeschluss hinreichend begründet werden
können, so dass der abgelehnte Bewerber weiss, weshalb sein Gesuch abgewiesen
wurde, und der Entscheid gegebenenfalls in einem Rechtsmittelverfahren überprüft
werden kann (BGE 130 I 154 mit Hinweis auf Thürer/Frei, a.a.O., in: ZSR 2004 I S. 225
f., und Hangartner, a.a.O., S. 3 ff., insbes. S. 16 f.).
Als Kriterien für die Bestimmung der Anforderungen an die Begründung eines
behördlichen Entscheides werden im allgemeinen die Intensität eines Eingriffs, die
Position der entscheidenden Behörde innerhalb des Instanzenzuges, die Komplexität
des Falles, die gesellschaftliche Relevanz und die Bedeutung der Entscheidpraxis
herangezogen (vgl. L. Kneubühler, Die Begründungspflicht, Diss. Bern 1998, S. 178 ff.).
Auch ist zu berücksichtigen, dass die Pflicht zur Begründung von Verfügungen und
Entscheiden in zahlreichen Rechtsgebieten eingeschränkt ist, sei dies im öffentlichen
Interesse oder zum Schutz berechtigter Interessen Dritter, ohne dass darin ein Mangel
an Rechtsstaatlichkeit erblickt wird (vgl. die Beispiele bei Hangartner, a.a.O., S. 15). Da
die Gesetzgebung bei der Einbürgerung, abgesehen von hier nicht interessierenden
Ausnahmen, eben gerade keine Normen und Richtlinien für die Erteilung des
Bürgerrechts enthält, kann die Bürgerschaft nicht auf eine Entscheidung nach Sinn und
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Zweck des Gesetzes verpflichtet werden (vgl. Hangartner, a.a.O., S. 14 f.; ders., in:
Grundsatzfragen der Einbürgerung nach Ermessen, ZBl 2009 S. 293). Die Bürgerschaft
handelt in diesem Bereich anstelle des Gesetzgebers, welcher seine Entscheidungen
nicht begründen muss. Der weite Ermessensspielraum ist somit kein zwingender
Grund, um hohe Anforderungen an die Begründung eines Bürgerschaftsentscheides zu
stellen. Die Kompetenz der Stimmbürgerschaft zum Entscheid über die Erteilung bzw.
Verweigerung des Bürgerrechts (nach neuem Recht auf Einsprache hin) ist Teil der
verfassungsmässigen Ordnung und die Einbürgerung ein Akt freier demokratischer
Entscheidung (vgl. Hangartner, a.a.O., S. 17; vgl. auch die Hinweise bei Thürer/Frei,
a.a.O., S. 205 f.). Da das kantonalrechtlich gewährte Entscheidungsrecht des
Stimmvolkes dem Einzelnen zustehende politische Rechte im Sinne von Art. 34 BV
begründet, besteht eine Grundrechtskonkurrenz zu den Ansprüchen der
Einbürgerungskandidaten (vgl. Hangartner, a.a.O., S. 21). Diese Besonderheiten
rechtfertigen es, die Anforderungen an eine Begründung nicht hoch anzusetzen. Im
weiteren ist auch zu berücksichtigen, dass nach st. gallischem Verfassungsrecht kein
Anspruch auf Einbürgerung besteht (Art. 104 KV). Deshalb besteht bei einem negativen
Einbürgerungsentscheid kein Eingriff in die Rechtsstellung des Ausländers. Die
Rechtsstellung wird nicht verändert; es wird lediglich ein Recht nicht gewährt, auf das -
auch bei Erfüllung aller Mindestvoraussetzungen - eben gerade kein Anspruch besteht.
Es lässt sich also unter dem Aspekt des Eingriffs in eine Rechtsposition kein Argument
für eine hohe Anforderung an die Begründungspflicht ableiten. Auch das Bundesgericht
hat keine hohen Anforderungen an die Begründung gestellt, sondern lediglich
festgehalten, in der Regel würden mit der Nennung der ablehnenden Gründe an einer
Gemeindeversammlung und deren Mittragung von der Mehrheit der Abstimmenden
ablehnende Beschlüsse hinreichend begründet werden können (BGE 130 I 154). Eine
feste Praxis, wie der Begründungspflicht nachzukommen ist, hat das Bundesgericht
ausdrücklich verneint (BGE 131 I 20 E. 3.1). Es hat aber seine Praxis, wonach sich die
Begründung eines Entscheides in erster Linie aus den Wortmeldungen anlässlich der
Bürgerversammlung ergeben müssten, falls die Gemeindeversammlung entgegen dem
Antrag des Gemeinderates eine Einbürgerung verweigere, bestätigt (vgl.
BGE 132 I 196 E. 3.1).
2.6.3. Im vorliegenden Fall hielt die Vorinstanz fest, einer Wortmeldung eines
Stimmbürgers sei zu entnehmen, die Beschwerdeführerin sei in der Gemeinde zu wenig
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integriert. Als Grund habe er angeführt, die Bevölkerung kenne die Beschwerdeführerin
kaum und diese sei auch in keiner lokalen Organisation bzw. in keinem Verein tätig. Der
Beschwerdeführerin sei damit bekannt gegeben worden, was die Bürgerschaft unter
lokaler Integration verstehe und weshalb diese bei ihr nicht gegeben sei.
Auch gehe aus zwei Wortmeldungen hervor, dass die wiederholten
Einbürgerungsgesuche und die dagegen ergriffenen Rechtsmittel als Zwängerei
betrachtet würden, was als Respektlosigkeit vor den Entscheiden der Bürgerschaft
betrachtet werde. Damit sei ein dem Gehörsanspruch der Beschwerdeführerin
genügender Hinweis darauf gemacht worden, weshalb ihr Gesuch abgelehnt worden
sei.
Aufgrund des Protokolls der Bürgerversammlung erweist sich die Schlussfolgerung der
Vorinstanz als zutreffend. Ein Votant äusserte unmissverständlich, dass er die
Beschwerdeführerin als mangelhaft integriert betrachte. Er hielt fest, sie hätte
genügend Zeit gehabt, sich zu integrieren. Ihre Erklärung, sie finde wegen ihrer Arbeit
und der Pflege ihres Sohnes keine Zeit zur Mitwirkung in einem Verein, liess der Votant
nicht gelten. Der zweite Votant störte sich daran, dass die Beschwerdeführerin
entgegen der Empfehlung des Einbürgerungsrates nach der Ablehnung ihres Gesuchs
nicht eine gewisse Zeit bis zum erneuten Gesuch abwartete.
Diese von zwei Votanten vorgebrachten Gründe bemängeln eine fehlende Integration
bzw. ein ungehöriges Verhalten im Zusammenhang mit der erneuten Stellung eines
Gesuchs. Nachdem die Bürgerschaft das Gesuch ablehnte, ist davon auszugehen,
dass diese Gründe von der Mehrheit der Bürgerversammlung geteilt wurden. Ob
daneben auch weitere Gründe vorgebracht wurden, die z. T. bereits vom
Versammlungsleiter als irrelevant bzw. als unzulässig qualifiziert worden sind, ändert
daran grundsätzlich nichts. Im übrigen gingen diese Gründe unmittelbar aus der
Diskussion in der Bürgerschaft hervor. Auf die Problematik des Nachschiebens
einzelner Gründe ist daher nicht näher einzugehen. Es kann offen bleiben, ob und in
welchen Punkten ein nachträgliches Vorbringen von Gründen zulässig ist. Hinzu
kommt, dass die Beschwerdeführerin ohne weiteres in der Lage war, den Entscheid
der Bürgerschaft anzufechten. Von einer fehlerhaften Begründung bzw. einer
Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör infolge ungenügender Begründung
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des Entscheids kann daher im vorliegenden Fall nicht gesprochen werden. Die
Vorinstanz durfte daher zu Recht die Begründung des Bürgerschaftsentscheids als
ausreichend qualifizieren. Die Beschwerde erweist sich in diesem Punkt als
unbegründet.
2.7. Weiter macht die Beschwerdeführerin geltend, sie erfülle nicht nur die formellen,
sondern auch die materiellen Einbürgerungsvoraussetzungen. Die verschiedenen
Gründe, welche nach Ansicht der Vorinstanz bzw. der Bürgerversammlung gegen eine
Einbürgerung sprechen würden, seien genauer unter die Lupe zu nehmen. Im Einzelnen
rügt die Beschwerdeführerin eine Verletzung des Diskriminierungsverbots (Art. 8 Abs. 2
BV) und des Willkürverbots (Art. 9 BV).
2.7.1. Gemäss Art. 8 Abs. 2 BV darf niemand diskriminiert werden, namentlich nicht
wegen seiner Herkunft und der religiösen, weltanschaulichen oder politischen
Überzeugung. Eine Diskriminierung liegt vor, wenn eine Person ungleich behandelt wird
allein aufgrund ihrer Zugehörigkeit zu einer bestimmten Gruppe, welche historisch oder
in der gegenwärtigen sozialen Wirklichkeit tendenziell ausgegrenzt oder als
minderwertig behandelt wird. Die Diskriminierung stellt eine qualifizierte
Ungleichbehandlung von Personen in vergleichbaren Situationen dar, indem sie eine
Benachteiligung von Menschen bewirkt, die als Herabwürdigung oder Ausgrenzung
einzustufen ist, weil sie an Unterscheidungsmerkmalen anknüpft, die einen
wesentlichen und nicht oder nur schwer aufgebbaren Bestandteil der Identität der
betroffenen Personen ausmachen; insofern beschlägt das Diskriminierungsverbot auch
Aspekte der Menschenwürde nach Art. 7 BV. Das Diskriminierungsverbot gemäss Art.
8 Abs. 2 BV schliesst indes die Anknüpfung an ein verpöntes Merkmal - wie
beispielsweise Herkunft, Rasse, Geschlecht, soziale Stellung oder religiöse
Überzeugung - nicht absolut aus. Eine solche begründet zunächst lediglich den
blossen Verdacht einer unzulässigen Differenzierung. Diese kann indes durch eine
qualifizierte Rechtfertigung umgestossen werden. Eine indirekte oder mittelbare
Diskriminierung liegt demgegenüber vor, wenn eine Regelung, die keine offensichtliche
Benachteiligung von spezifisch gegen Diskriminierung geschützten Gruppen enthält, in
ihren tatsächlichen Auswirkungen Angehörige einer solchen Gruppe besonders
benachteiligt, ohne dass dies sachlich begründet wäre (vgl. statt vieler BGE 135 I 49
mit Hinweisen auf Judikatur und Literatur).
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Nach der bundesgerichtlichen Praxis liegt Willkür vor, wenn der angefochtene
Entscheid offensichtlich unhaltbar ist, mit der tatsächlichen Situation in klarem
Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass
verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft. Das
Bundesgericht hebt einen Entscheid jedoch nur auf, wenn nicht bloss die Begründung,
sondern auch das Ergebnis unhaltbar ist; dass eine andere Lösung ebenfalls als
vertretbar oder gar zutreffender erscheint, genügt nicht (vgl. statt vieler BGE 134 I 140,
132 I 175 und 131 I 467, je mit Hinweisen).
2.7.2. Dazu ist noch einmal festzuhalten, dass die Erfüllung der formellen und der
materiellen Einbürgerungsvoraussetzungen keinen Rechtsanspruch auf Einbürgerung
verschafft. Weder das Gesetz noch die Verfassungen des Kantons oder des Bundes
statuieren ausser in hier nicht interessierenden Fällen einen Rechtsanspruch auf
Erteilung des Schweizer Bürgerrechts. Immerhin ist zu prüfen, ob die Ablehnung des
Einbürgerungsgesuchs auf sachlichen Gründen beruht oder ob die Vorinstanz zu
Unrecht einen willkürlichen bzw. diskriminierenden Entscheid der Bürgerschaft verneint
hat. Ob damit bereits ein indirekter Anspruch auf Einbürgerung statuiert wird (vgl. dazu
Hangartner, Grundsatzfragen, ZBl 2009 S. 314), kann offen bleiben.
Wie erwähnt, kommt der Bürgerversammlung beim Entscheid über die Einbürgerung
ein weiter Ermessensspielraum zu. Das Rechtsgleichheitsgebot belässt der Behörde,
die im Bereich des Einbürgerungsermessens entscheidet, einen gleichermassen
grossen Spielraum wie dem Bürgerrechtsgesetzgeber (vgl. Hangartner,
Neupositionierung, S. 12). Weil die Bürgerrechtsgesetzgebung die Richtung der
Einbürgerungspolitik bei der Ermessenseinbürgerung im Bereich der ordentlichen
Naturalisation von Ausländern nicht bestimmt, also Ermessen von Grund auf gewährt,
steht es der zuständigen Behörde frei, eine freizügige oder zurückhaltende
Einbürgerungspolitik zu entwickeln. Die Berufung auf das Rechtsgleichheitsgebot hilft
also nur in einem inkonsistenten Einzelfall zu Lasten eines Gesuchstellers im Kontext
einer sonst unveränderten Praxis (Hangartner, Neupositionierung, S. 12). Es ist
geradezu kennzeichnend für den Bereich der Einbürgerung, dass im positiven Recht
nur gewisse Mindestanforderungen gesetzlich verankert sind. Da die
Gemeindeversammlung in diesem Bereich über grundlegendes Ermessen verfügt und
nicht auf eine bestimmte Zielsetzung des Bürgerrechtsgesetzes verpflichtet ist, steht
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ihr wie erwähnt die Befugnis zu, in konkreten Einzelfällen die Voraussetzungen für die
Erteilung des Bürgerrechts festzulegen und bei den einzelnen Gesuchstellern zu prüfen,
ob diese weiteren Voraussetzungen erfüllt sind und ob gegebenenfalls bei der Erfüllung
dieser weiteren Voraussetzung das Bürgerrecht erteilt wird.
2.7.3. Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts ist es zulässig, wenn von
einem Gesuchsteller eine gewisse lokale Integration verlangt wird (vgl. VerwGE B
2006/176 vom 27. Februar 2007, in: www.gerichte.sg.ch). Von einer Person, die sich
um das Schweizer Bürgerrecht bewirbt, darf eine allmähliche Angleichung an die
schweizerischen Gewohnheiten verlangt werden, die darin besteht, dass die Person
tatsächlich in einen eigentlichen Kontakt mit der Bevölkerung des aufnehmenden
Gemeinwesens tritt und hierfür einen entsprechenden Integrationswillen bezeugt
(BGE 132 Ib 167 E. 4.3 in fine). Es liegt in der freien Entscheidung eines Gesuchstellers,
sich am gesellschaftlichen Leben seines Wohnortes zu beteiligen oder nicht. Wenn die
Bürgerschaft eine fehlende oder eine ungenügende Beteiligung am gesellschaftlichen
Leben in der Wohngemeinde als fehlende Integration und damit als Grund für die
Ablehnung eines Einbürgerungsgesuchs betrachtet, kann ihr in der Regel kein
willkürliches oder diskriminierendes Handeln vorgeworfen werden.
Die Beschwerdeführerin erfüllt zwar die gesetzlichen Mindestvoraussetzungen für die
Einbürgerung. Die Bürgerschaft durfte aber in Wahrnehmung ihres
Ermessensspielraums prüfen, ob bei der Beschwerdeführerin eine besondere lokale
Integration gegeben ist. An der Bürgerversammlung erhob ein Votant Einwände, mit
denen er eine mangelhafte Integration der Beschwerdeführerin in der Wohngemeinde
begründete.
Der Votant hielt fest, die Beschwerdeführerin hätte genug Zeit gehabt, sich zu
integrieren, aber anscheinend habe sie es nicht für nötig gehalten. Und wenn man
sage, sie habe keine Zeit gehabt, weil sie 100 Prozent gearbeitet habe, so sei dies
dasselbe Lied wie letztes Jahr. In der kritischen Zeit sei ihr Sohn gekommen, um seinen
Bruder zu pflegen, und es gäbe Schweizer Frauen, die 100 Prozent arbeiten würden
und in einem Verein seien, sei es im Frauenverein oder in einem anderen Verein. Die
Begründung, die er nennen möchte, sei jene, es sei in Oberriet nachzufragen, wer die
Beschwerdeführerin kenne. Es kenne sie praktisch niemand. Sie sei weder in einer
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Frauengemeinschaft noch in einer Frauenorganisation oder einem Turnverein. Ihr
Gesuch sei bereits zum zweiten Mal abgelehnt worden; das sei eine Zwängerei,
Drängerei und mit dem Kopf durch die Wand.
Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts ist es wie erwähnt zulässig, wegen
Fehlens einer besonderen lokalen Integration auch bei unbescholtenen Gesuchstellern
die Einbürgerung ohne Willkür zu verneinen. Allein der Umstand, dass Personen seit
langem in einer Gemeinde ansässig und unbescholten sind, verschafft keinen Anspruch
auf Einbürgerung. Allerdings ist der Grad der Integration aufgrund der Umstände des
Einzelfalles zu prüfen.
Die Beschwerdeführerin erwähnte gegenüber dem Einbürgerungsrat als Gründe,
weshalb sie Schweizer Bürgerin werden wolle, sie halte sich seit zwölf Jahren in der
Schweiz auf, sie glaube, sie sei integriert, das Schweizer Leben und die Kultur fände
sie gut, und sie sei in ihrem Land fremd. Vereinstätigkeiten nannte sie keine; auch hielt
sie fest, sie habe keine Zeit für ihre Hobbies. Weiter hielt sie fest, sie habe schon an der
Chilbi und an der Fasnacht teilgenommen. Die persönlichen Kontakte zu Schweizern in
der Gemeinde O bezeichnete sie als rege. Im Bewerbungsgespräch vom 17. Juni 2003
hielt die Beschwerdeführerin fest, sie sei nicht über das Ortsgeschehen informiert.
Auch hielt sie fest, sie habe gute Beziehungen zu Nachbarn; Mitglied eines Vereins sei
sie nicht. Der Einbürgerungsrat hielt nach einer ersten summarischen Prüfung fest, die
Bewerberin spreche hochdeutsch und hinterlasse einen guten Eindruck. Es seien keine
nachteiligen Tatsachen bekannt, welche der Einbürgerung entgegen stehen.
Im allgemeinen ist es wie erwähnt zulässig, bei einer ungenügenden lokalen Integration
die Einbürgerung zu verweigern (VerwGE B 2006/176 vom 27. Februar 2007 in:
www.gerichte.sg.ch). Leben ausländische Personen gleichsam in ihrem angestammten
Umfeld in einer Schweizer Gemeinde und bemühen sie sich nicht um Kontakte mit
Einheimischen, so bedeutet dies, dass sie nicht an einer weitergehenden Integration
interessiert sind. Auch das regelmässige Ausüben einer Erwerbstätigkeit und allgemein
ein unbescholtenes Verhalten stellen in der Regel keine besonderen Merkmale dar,
welche die Verweigerung einer Einbürgerung willkürlich erscheinen lassen. Immerhin ist
zu berücksichtigen, dass nach Art. 13 lit. b und d BRG der Wille zu Teilnahme am
Wirtschaftsleben und die sozialen Beziehungen am Arbeitsplatz und in der
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Nachbarschaft als Merkmale der Integration zu betrachten sind. Die bisherige Praxis
des Verwaltungsgerichts darf nicht dahingehend verstanden werden, dass
ausschliesslich eine Aktivität in Vereinen eine besondere lokale Integration begründet.
Die Beschwerdeführerin ist seit über 15 Jahren an derselben Arbeitsstelle tätig, und der
Arbeitgeber stellt ihr ein positives Zeugnis aus. Darin darf durchaus ein Merkmal einer
Integration in der Wohngemeinde erblickt werden. Auch ist die Beschwerdeführerin
aufgrund der vorliegenden Bestätigungen in der Nachbarschaft integriert. Es ist bei der
Beschwerdeführerin überdies nachvollziehbar, dass sie neben ihrer Arbeit und der
Betreuung ihres behinderten Sohnes nur beschränkte Möglichkeiten hat, intensiv am
öffentlichen Leben in der Gemeinde teilzunehmen oder die Mitgliedschaft in Vereinen
zu pflegen. Dass sie unter den gegebenen Umständen ein relativ zurückgezogenes
Leben führt, kann ihr aufgrund der speziellen Situation nicht nachteilig angerechnet
werden. Zudem hätte eine aktivere Teilnahme am Dorfleben auch negative Reaktionen
hervorrufen können, da sie ihren behinderten Sohn zu Hause betreut.
2.8. Zusammenfassend gelangt das Verwaltungsgericht zum Schluss, dass die
Ablehnung des Einbürgerungsgesuchs nicht auf sachlich haltbaren Gründen beruht.
Die Beschwerdeführerin hat sich im Rahmen ihrer beschränkten Möglichkeiten gut
integriert. Mit der Betreuung ihres behinderten Sohnes zeigte sie ein hohes Mass an
Eigenverantwortung. Eine ungenügende lokale Integration kann ihr daher nicht
angelastet werden. Im übrigen ist sie bemüht, auch ihren Lebensunterhalt
eigenverantwortlich zu bestreiten. Dass aufgrund der vorliegenden Akten die
finanziellen Verhältnisse nicht in allen Teilen nachvollziehbar sind, stellt keinen Grund
dar, die Einbürgerung zu verweigern. Folglich ist die Beschwerde gutzuheissen. Der
angefochtene Entscheid des Departments des Innern vom 11. Dezember 2009 ist
aufzuheben und die Sache ist zur Einbürgerung an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Aufzuheben ist auch der Beschluss der Bürgerversammlung der Gemeinde Oberriet
vom 27. März 2009.
3. Der Beschwerdeführerin wurde die unentgeltliche Rechtspflege und
Rechtsverbeiständung gewährt. Die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens
gehen daher zu Lasten des Staates. Eine Entscheidgebühr von Fr. 2'000.-- ist
angemessen (Art. 7 Ziff. 222 Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Auf die Erhebung
ist zu verzichten (Art. 95 Abs. 3 VRP).
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Die amtlichen Kosten des Rekursverfahrens von Fr. 800.-- gehen zulasten der
Gemeinde O (Art. 95 Abs. 1 VRP). Auf die Erhebung ist zu verzichten (Art. 95 Abs. 3
VRP).
Der Anspruch des unentgeltlichen Rechtsbeistands aus der Vertretung im
Beschwerdeverfahren und im Verfahren vor der Vorinstanz ist auf Fr. 3'000.-- zuzügl.
MWSt festzusetzen (Art. 22 Abs. 1 lit. a und b der Honorarordnung für Rechtsanwälte
und Rechtsagenten, sGS 963.75, in Verbindung mit Art. 31 Abs. 3 des
Anwaltsgesetzes, sGS 963.70).
Demnach hat das Verwaltungsgericht