Decision ID: 6409aa39-6b07-47a6-adbd-a813ab2e3d1d
Year: 1998
Language: de
Court: CH_BGE
Chamber: CH_BGE_004
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: public_law

Sachverhalt
ab Seite 300
BGE 124 II 293 S. 300
A.-
Mit Bundesbeschluss über den Ausbau der Zivilflugplätze vom 22. Juni 1945 sprachen sich die eidgenössischen Räte für die Erweiterung des Flughafens Zürich zum interkontinentalen Flughafen der Schweiz aus, am 5. Mai 1946 stimmte das Zürcher Volk dem Bau eines neuen Flughafens in der Ebene von Kloten-Oberglatt zu und am 17. November 1948 übersiedelte der Zivilluftverkehr von Dübendorf-Wangen auf die neu eröffneten Anlagen in Kloten, die damals in der 1'900 m langen Westpiste (10/28) und der 2'600 m langen "Blindlandepiste" (16/34), einer Werft sowie einem provisorischen Barackendorf zur Abfertigung des Flugverkehrs bestanden. Am 20. Oktober 1951 wurde dem Kanton Zürich eine befristete, am 31. Mai 2001 auslaufende Konzession zum gewerbsmässigen Betrieb des interkontinentalen Flughafens Zürich verliehen. Der Flughafen befindet sich seither in ständigem Ausbau:
Nur drei Jahre nach Inbetriebnahme des "Flughofes" (heute Terminal A) im Jahre 1953 legte der Regierungsrat ein Projekt für die zweite Bauetappe vor, welche von den Zürcher Stimmbürgern 1957 zunächst abgelehnt, in reduzierter Form jedoch im Juli 1958 genehmigt wurde. Diese Ausbauetappe umfasste die - für den Verkehr mit Strahlflugzeugen notwendige - Verlängerung der Pisten (Westpiste auf 2'500 m, Blindlandepiste auf 3'700 m) sowie die Erstellung der Werft II, eines Bürotraktes und eines Flugsicherungs- und Frachtgebäudes. Nachträglich wurde mit Zustimmung des Bundesrates auch noch die Erweiterung des Passagier-Terminals in Angriff genommen.
Noch vor dem vollständigen Abschluss der zweiten Etappe billigten die Zürcher Stimmbürger im Jahre 1970 die dritte Ausbauetappe. Entsprechend der Baukonzession vom 1. Juni 1972 wurden in den folgenden Jahren insbesondere das Terminal B mit Fingerdock und Parkhaus B, die Parkhäuser E und F (Fracht) sowie die Werft III erstellt. Am 1. April 1976 wurde die neue 3'300 m lange V-Piste (14/32) für den Verkehr freigegeben. Im Rahmen der Erarbeitung des kantonalen Gesamtplanes, Teilrichtplan Verkehr, entschied jedoch der Zürcher Kantonsrat am 3. Juli 1978, die vom Regierungsrat befürwortete Verlängerung der Blindlandepiste 16/34 um rund 2 km nach Norden nicht in den Gesamtplan aufzunehmen. Eine zusätzliche Verlängerung der Westpiste 10/28 wurde ebenfalls abgelehnt. Als Ergänzung zur dritten Bauetappe konnten dagegen am 1. Juni 1980 der unterirdische SBB-Bahnhof und die Flughafenlinie in Betrieb genommen werden.
BGE 124 II 293 S. 301
Auch auf die dritte Bauetappe folgte - immer noch gestützt auf die Baukonzession von 1972 - unmittelbar eine vierte, die im Bau zusätzlicher Flugzeugabstellplätze und der Errichtung eines weiteren Fingerdocks, diesmal zum Terminal A, sowie des Parkhauses A bestand. Diese weitere Ausbauetappe konnte Ende 1985 praktisch abgeschlossen werden. In der Folge lehnte das Zürcher Stimmvolk am 6. September 1987 eine Kreditvorlage für die Verlegung und den Anschluss der Frachtanlagen an das Bahn- und Autobahnnetz ab. Als Ersatz hiefür wurde ein langfristiger Ausbau der bestehenden Anlagen in zwei Schritten beschlossen.
Das anhaltende Wachstum zwischen 1986 und 1992 machte laufend weitere, auch bauliche Verbesserungen der Flughafen-Infrastruktur erforderlich. Es bewegte die Flughafenpartner (Kanton Zürich bzw. Direktion der Volkswirtschaft, Flughafen-Immobilien-Gesellschaft FIG und SWISSAIR) im Jahre 1992 dazu, ihre grundsätzlichen Vorstellungen über die künftige Entwicklung des Flughafens in einem sogenannten Masterplan festzuhalten. Dieser zeigt im Sinne eines raumplanerischen Leitbildes mögliche bauliche und betriebliche Massnahmen auf, dank derer der gemäss Prognose bis ins Jahr 2010 weiter zunehmende Verkehr bewältigt werden könnte. Der "Masterplan 92" wurde vom Regierungsrat am 3. Juni 1992 genehmigt und anschliessend dem Kantonsrat zur Kenntnis gebracht.
Am 25. Juni 1995 bewilligte das Zürcher Volk den Kredit für eine fünfte Bauetappe des Flughafens Zürich. Im Beschluss wurde festgehalten, dass das geplante Fingerdock "Mitte" erst in Betrieb genommen werden dürfe, wenn der Autobahnzusammenschluss Kloten ebenfalls dem Verkehr übergeben sei und wenn die Lärmgrenzwerte für Landesflughäfen festgesetzt und emissionsabhängige Landegebühren rechtskräftig beschlossen seien.
B.-
Mit Eingabe vom 28. Juli 1995 ersuchte die Direktion der Volkswirtschaft des Kantons Zürich das Eidgenössische Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartement um Erteilung einer Rahmenkonzession für die fünfte Bauetappe des Flughafens Zürich und um die hiefür erforderlichen speziellen bundesrechtlichen Bewilligungen (Rodung, Erstellung von Eisenbahnanlagen, Bauten ausserhalb der Bauzone).
Im Gesuch wurde ausgeführt, dass seit Abschluss der vierten Bauetappe Mitte der achtziger Jahre keine Vorhaben mehr realisiert worden seien, durch welche die Kapazität der Flughafenanlage wesentlich gesteigert worden wäre. Seither sei jedoch das Verkehrsaufkommen
BGE 124 II 293 S. 302
in Zürich erheblich angewachsen, nämlich um rund 60% bei den Flugbewegungen und um etwa 55% im Passagier- und im Frachtbereich. Während der Verkehrsspitzenzeiten sei der Flughafen dem Ansturm der Passagiere nicht mehr gewachsen. Folge davon seien erhebliche Störungen der Betriebsabläufe, vor allem Verspätungen, die negative Auswirkungen auf die Wirtschaftlichkeit und auf die Umwelt hätten. Der Flughafen Zürich könne daher die Abwicklung eines ordnungsgemässen Betriebes, zu der er nach der Konzession verpflichtet sei, schon heute nur noch beschränkt garantieren. Gemäss Prognose der Flughafenpartner werde aber das Luftverkehrsaufkommen künftig weiter anwachsen und mit den bestehenden Anlagen nicht mehr zu bewältigen sein. Mit dem vorgesehenen Flughafenausbau müssten daher die Kapazitätsengpässe behoben und solle der Flughafen in die Lage versetzt werden, auch den zukünftigen Verkehr ordnungsgemäss abzuwickeln.
Gegenstand des Rahmenkonzessionsgesuches bilden verschiedene Bauten und Anlagen für die Flugzeug-, Passagier- und Frachtabfertigung sowie für den sogenannten landseitigen Verkehr. Neu erstellt werden sollen insbesondere ein zusätzliches Fingerdock "Mitte" (Dock Midfield), neue Doppelrollwege, Überhol- und Bereitstellungsflächen, ein Bahnhofterminal mit Check-in-Schaltern, ein Airside-Center, ein Bushof, ein weiteres Parkhaus und eine zusätzliche Frachthalle.
C.-
Nach Durchführung eines Anhörungs- und Einigungsverfahrens erteilte das Eidgenössische Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartement (EVED, heute: Eidgenössisches Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation) dem Kanton Zürich am 5. Februar 1997 die Rahmenkonzession für den Ausbau des Flughafens Zürich-Kloten (5. Ausbauetappe).
In der Rahmenkonzession wird festgehalten, dass damit dem Kanton Zürich das Recht verliehen werde, unter Einhaltung der aufgeführten Auflagen die Erweiterung des Flughafens zu realisieren (Ziff. 1.1). Belange, über welche in der Rahmenkonzession endgültig entschieden werde, seien für Behörden und Dritte verbindlich und in den folgenden Baukonzessionsverfahren nicht mehr zu prüfen (Ziff. 1.2).
Im weiteren werden der Flughafenperimeter sowie die Flughafenbereiche gemäss den eingereichten Plänen festgesetzt und letztere näher umschrieben (Ziff. 2.1 und 2.2). Gemäss Ziffer 2.3 umfasst die Rahmenkonzession alle im Gesuch genannten Bauvorhaben mit Ausnahme der Wurzelraum-Entsorgungsanlagen (Schilfteiche) und
BGE 124 II 293 S. 303
der Strassenzufahrt West. In Ziffer 3 der Konzession werden zahlreiche Auflagen formuliert.
Das Departement befristete die Rahmenkonzession auf 15 Jahre, wobei die Frist ab Rechtskraft der Konzession zu laufen beginnt und in begründeten Fällen verlängert werden kann.
D.-
Die dem Kanton Zürich erteilte Rahmenkonzession ist von zahlreichen - teils in der Bundesrepublik Deutschland wohnenden - Privaten, von schweizerischen und deutschen Gemeinden, vom Landkreis Waldshut sowie vom Schutzverband der Bevölkerung um den Flughafen Zürich (SBFZ) und vom Verkehrs-Club der Schweiz (VCS) mit eidgenössischer Verwaltungsgerichtsbeschwerde angefochten worden. Das Bundesgericht hat nach Durchführung einer öffentlichen Verhandlung über die elf Beschwerden in einem einzigen Urteil befunden.

Erwägungen
Aus den Erwägungen:
PROZESSUALES
2.
Angefochten ist eine Rahmenkonzession, die gestützt auf die am 18. Juni 1993 revidierten bzw. neu eingeführten Artikel 37 und 37a des Bundesgesetzes über die Luftfahrt vom 21. Dezember 1948 (Luftfahrtgesetz, LFG; SR 748.0) sowie Art. 8, 9, 10, 14 und 15 der Verordnung über die Infrastruktur der Luftfahrt (VIL; SR 748.131.1) erteilt worden ist. Konzessionen und Bewilligungen für Flugplatzbauten und andere Luftfahrtanlagen unterliegen gemäss Art. 99 Abs. 1 lit. e und Abs. 2 lit. c OG der Verwaltungsgerichtsbarkeit. Die eingereichten Verwaltungsgerichtsbeschwerden sind daher zulässig.
3.
a) Die in der Umgebung des Flughafens Zürich wohnhaften Personen werden von den sich aus dem Flugbetrieb ergebenden Einwirkungen beeinträchtigt, sind daher durch den Rahmenkonzessionsentscheid, der den Ausbau des Flughafens und eine gewisse Erweiterung des Betriebes grundsätzlich erlaubt, betroffen und haben ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung. Sie sind somit zur Beschwerdeführung befugt (
Art. 103 lit. a OG
; vgl. etwa
BGE 120 Ib 379
E. 4b und c, mit Hinweisen). Allerdings bezweifeln das EVED und der Kanton Zürich, dass der in Kindhausen (AG) wohnhafte Marcel Bichsel beschwerdeberechtigt sei, da sein Wohnort vom Fluglärm nicht überdurchschnittlich beeinträchtigt werde. Das an die Zürcher Gemeinde Dietikon
BGE 124 II 293 S. 304
angrenzende Kindhausen liegt jedoch gemäss den Lärmkurven im Umweltverträglichkeitsbericht noch knapp im Lärmeinflussbereich des Flughafens Zürich. Marcel Bichsel ist daher ebenfalls zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde zuzulassen (vgl.
BGE 120 Ib 379
E. 4c S. 387, mit Hinweisen).
Das gleiche gilt für die in der deutschen Gemeinde Hohentengen wohnenden Anton Steppeler und Ilse Boller. Das Gebiet der Gemeinde Hohentengen am Hochrhein liegt in der Anflugschneise des Flughafens Zürich und wird vom Fluglärm beeinträchtigt. Die Einwohner dieser deutschen Gemeinde sind daher gleichfalls beschwerdelegitimiert, lässt doch
Art. 103 lit. a OG
jedermann zur Beschwerde zu, der den dort umschriebenen Anforderungen entspricht, ohne Rücksicht auf Nationalität oder Wohnsitz (vgl. VPB 44/1980 Nr. 22 S. 89 f. zu
Art. 48 lit. a VwVG
, s.a.
Art. 29 Abs. 4 und
Art. 150 Abs. 2 OG
; HANS RUDOLF TRÜEB, Rechtsschutz gegen Luftverunreinigung und Lärm, Diss. Zürich 1990 S. 202 f., GERHARD SCHMID, Grenzüberschreitende Verfahrensbeteiligung im Umweltschutzrecht, Mélanges André Grisel, Neuchâtel 1983, S. 770 ff.).
b) Entgegen der Meinung des Kantons Zürich steht auch die Beschwerdelegitimation der im Umkreis des Flughafens liegenden Gemeinden ausser Frage. Zwar ist die Beschwerdebefugnis nach
Art. 103 lit. a OG
in erster Linie auf Private zugeschnitten. Nach der Rechtsprechung kann jedoch auch ein Gemeinwesen zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde legitimiert sein, und zwar nicht nur, wenn es gleich oder ähnlich wie ein Privater betroffen ist, sondern auch, wenn es durch die fragliche Verfügung in seinen hoheitlichen Befugnissen und Aufgaben berührt wird. Die Gemeinden sind mithin zur Anfechtung der Bewilligung für ein mit Immissionen verbundenes Werk befugt, wenn sie als Grundeigentümerinnen gleich wie Private immissionsbelastet sind oder wenn sie als Gebietskorporationen öffentliche Anliegen wie den Lärmschutz der Einwohner zu vertreten haben und insofern durch die Lärmeinwirkungen in hoheitlichen Befugnissen betroffen werden (vgl.
BGE 123 II 371
E. 2c, mit zahlreichen Hinweisen, nicht publ. Entscheid vom 25. September 1997 i.S. Vereinigung gegen Fluglärm und Mitbeteiligte gegen Alpar Flug- und Flugplatzgesellschaft AG, Flughafen Belp-Bern, E. 2c mit Hinweisen auf VPB 39/1975 Nr. 35 und 54/1990 Nr. 44). Zudem verleiht Art. 57 des Bundesgesetzes über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG; SR 814.01) den Gemeinden in Verbindung mit
Art. 103 lit. c OG
das Recht, insoweit kantonale oder eidgenössische Rechtsmittel gegen Verfügungen
BGE 124 II 293 S. 305
von Bundesbehörden zu ergreifen, als diese in Anwendung des Umweltschutzgesetzes ergangen sind (
BGE 119 Ib 389
E. 2e). Auch diese Bestimmung setzt jedoch eine Betroffenheit der einzelnen Gemeinde voraus, welche hier im Hinblick auf die Lärm- und teilweise auf die Schadstoffbelastung zu bejahen ist. Ob diese Belastung infolge des Ausbaus grösser werde, gleich bleibe oder sich vermindere, ist eine Frage der materiellen Beurteilung und nicht im Rahmen der Beschwerdelegitimation zu prüfen.
c) Der Kanton Zürich zieht insbesondere die Beschwerdelegitimation der ausländischen Gemeinwesen in Zweifel. Seiner Meinung nach widerspricht die Zulassung ausländischer Gemeinden dem im öffentlichen Recht geltenden Territorialitätsprinzip; der Geltungsbereich der schweizerischen Rechtsnormen erstrecke sich ausschliesslich über schweizerisches Hoheitsgebiet und könne nicht über die Grenze hinweg ausgeweitet werden. Mit dieser Argumentation, die übrigens auch zum Ausschluss der im Ausland wohnenden Privatpersonen führen müsste, ist jedoch nichts gewonnen. Die Legitimation zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde hängt nicht davon ab, ob jemand in seiner Rechtsstellung betroffen sei, sondern setzt nur voraus, dass jemand durch die angefochtene Verfügung in seinen tatsächlichen Interessen berührt wird. Der Beschwerdeführer muss zudem in einer besonderen, beachtenswerten, nahen Beziehung zum Streitobjekt stehen, welche - wenn ein Bauprojekt im Streite liegt - auch in räumlicher Hinsicht gegeben sein muss (vgl.
BGE 120 Ib 59
E. 1c, mit Hinweisen). Die Situation der deutschen Gemeinden im Einwirkungsbereich des Zürcher Flughafens ist aber mit jener der beschwerdeführenden schweizerischen Gemeinden durchaus vergleichbar. Insbesondere wird Hohentengen von der Schweizer Gemeinde Kaiserstuhl nur durch den Rhein getrennt und ist in ähnlicher Weise wie diese dem Fluglärm ausgesetzt. Inwieweit auch die Gemeinden Klettgau, Küssaberg und Lauchringen vom Fluglärm betroffen sind, ist mangels entsprechender Aufzeichnungen im Umweltverträglichkeitsbericht nicht völlig klar, kann indes offenbleiben, weil die deutschen Gemeinden eine gemeinsame Rechtschrift eingereicht haben. Den deutschen Gemeinden steht im weiteren nach Art. 28 Abs. 2 des deutschen Grundgesetzes das Recht zu, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln. Sie sind daher auch für eine zweckmässige Planung und für die Sicherstellung wohnhygienischer Verhältnisse auf ihrem Gebiet verantwortlich (vgl. etwa EBERHARD SCHMIDT-ASSMANN, Kommunalrecht,
BGE 124 II 293 S. 306
N. 23 und 104, in: Besonderes Verwaltungsrecht, hrsg. von E. SCHMIDT-ASSMANN, 10. A., Berlin-New York). Unter diesem Gesichtswinkel wäre die Legitimation der deutschen Gemeinden als Gebietskörperschaften zu bejahen. In der schweizerischen Lehre wird denn auch die Auffassung vertreten, dass die ausländischen Gemeinden ebenfalls zum Rechtsmittelverfahren zugelassen werden müssten, wenn sie in ihren schutzwürdigen kommunalen Interessen, vor allem auf dem Gebiet des Umweltschutzes, betroffen seien (ATTILIO R. GADOLA, Die Behördenbeschwerde in der Verwaltungsrechtspflege des Bundes - ein abstraktes Beschwerderecht? AJP 1993 S. 1464; THIERRY TANQUEREL/ROBERT ZIMMERMANN, Les recours, in: Charles-Albert Morand (Hrsg.), Droit de l'environnement: mise en oeuvre et coordination, Basel/Frankfurt a.M., 1992, S. 138; FELIX MATTER, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, N. 8 zu Art. 57; HANSJÖRG PETER, Umweltschutz am Hochrhein/Rechtsfragen grenzüberschreitender Umweltbelastungen zwischen Deutschland und der Schweiz, Diss. Lausanne 1987, S. 57 ff.). Die gleiche Meinung ist von der baselstädtischen Baurekurskommission vertreten worden (Entscheid vom 19. Oktober 1990, URP 1991 S. 23 ff. E. 3b).
Die Frage der Beschwerdebefugnis der deutschen Gemeinden als Gebietskörperschaften braucht jedoch hier nicht endgültig beantwortet zu werden, da diese auch Eigentümerinnen von Grundstücken sind und als solche gleich oder ähnlich wie Private durch den Fluglärm in ihrem Interesse an der ungestörten Nutzung des Eigentums gehindert werden. In ihrer Eigenschaft als betroffene Grundeigentümerinnen kann den deutschen Gemeinden die Beschwerdebefugnis nach dem bereits Gesagten nicht abgesprochen werden (so auch das Schaffhauser Obergericht im Entscheid vom 17. Dezember 1985, ZBl 88/1987 S. 84 f.). Das gleiche gilt für den Landkreis Waldshut-Tiengen. Dieser ist als (rechtsfähige) Körperschaft des öffentlichen Rechts mit öffentlichen Aufgaben (§ 1 Abs. 2 der Landkreisordnung Baden-Württemberg in der Fassung vom 19. Juni 1987) gleichzeitig auch Eigentümer mehrerer überbauter Grundstücke in dem vom Fluglärm belasteten Gebiet. Er ist daher ebenfalls wie ein Privater betroffen und schon aus diesem Grunde zur Beschwerde legitimiert.
d) Was schliesslich die beschwerdeführenden Vereine anbelangt, so zählt der Verkehrsclub der Schweiz (VCS) zu den gesamtschweizerischen Organisationen, die im Sinne von
Art. 55 USG
beschwerdeberechtigt sind (vgl. Anhang Ziffer 20 der Verordnung über die
BGE 124 II 293 S. 307
Bezeichnung der beschwerdeberechtigten Umweltschutzorganisationen vom 27. Juni 1990 [SR 814.01]). Der VCS ist aufgrund dieser Bestimmung in Verbindung mit
Art. 103 lit. c OG
befugt, die der Umweltverträglichkeitsprüfung unterliegenden luftfahrtrechtlichen Rahmenkonzessionen mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde anzufechten (vgl. Ziff. 14 der Verordnung über die Umweltverträglichkeitsprüfung vom 19. Oktober 1988 [UVPV; SR 814.011]). Allerdings ermächtigt
Art. 55 USG
den VCS nur zur Verfechtung von Umweltschutzanliegen und wird im Rahmen der materiellrechtlichen Erwägungen zu prüfen sein, inwieweit auf die vom Beschwerdeführer aufgeworfenen Fragen eingetreten werden könne. Nicht zu den beschwerdeberechtigten Umweltschutzorganisationen gehört der "Schutzverband der Bevölkerung um den Flughafen Zürich (SBFZ)". Er behauptet auch nicht, gleich wie eine Privatperson in seinen Rechten oder Interessen betroffen zu sein. Dem Verband steht das Beschwerderecht daher nur zu, wenn er seinen Statuten gemäss die Interessen seiner Mitglieder zu vertreten hat und die Mehrheit oder doch eine Grosszahl der Mitglieder selbst zur Einreichung einer Beschwerde legitimiert wäre (
BGE 121 II 39
E. 2d/aa S. 46;
BGE 120 Ib 59
E. 1a S. 61). Diese Voraussetzungen sind - wie das Bundesgericht schon verschiedentlich festgestellt hat - für den SBFZ erfüllt, besteht dieser doch im wesentlichen aus Anliegergemeinden, die sich zu einem Verein mit dem statutarischen Zweck zusammengeschlossen haben, die Interessen der Gemeinden und ihrer Einwohner an der Erhaltung der natürlichen Lebensgrundlagen und an der Abwehr übermässiger Immissionen aus dem Flughafenbetrieb zu wahren (vgl.
BGE 118 Ib 530
nicht publ. E. 1b und Hinweis in E. 5c).
4.
a) Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde kann die Verletzung von Bundesrecht, einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens, sowie unrichtige oder unvollständige Feststellung des Sachverhalts geltend gemacht werden (
Art. 104 lit. a OG
). Den Sachverhalt überprüft das Bundesgericht hier frei, da als Vorinstanz keine richterliche Behörde, sondern ein eidgenössisches Departement entschieden hat (
Art. 105 Abs. 2 OG
). Dagegen hat es über die Angemessenheit des angefochtenen Konzessionsentscheides nicht zu befinden (
Art. 104 lit. c OG
).
b) Zum Bundesrecht, dessen Verletzung nach
Art. 104 lit. a OG
geltend gemacht werden kann, zählt auch das Staatsvertragsrecht. Normen des Völkerrechts sind, sobald sie für die Schweiz rechtskräftig geworden sind, fester Bestandteil der Rechtsordnung und sind von allen Staatsorganen einzuhalten und anzuwenden. Staatsverträge
BGE 124 II 293 S. 308
sind selbst dann für den Richter verbindlich, wenn sie unter Verletzung der innerstaatlichen Zuständigkeitsregeln zustandegekommen sind, sofern die Verletzung nicht offenkundig ist und eine innerstaatliche Rechtsnorm von grundlegender Bedeutung betrifft (vgl. Art. 46 der Wiener Konvention vom 23. Mai 1969 über das Recht der Verträge, in Kraft getreten für die Schweiz am 6. Juni 1990 [SR 0.111];
BGE 120 Ib 360
ff.). Nicht zu den Staatsverträgen zählen dagegen alle Akte, denen nach dem Willen der Parteien keine völkerrechtliche Verbindlichkeit zukommt. Dazu gehören Resolutionen internationaler Organisationen und Konferenzen, Gentlemen's Agreements, internationale Verhaltenskodizes, Memorandums of Understanding und Absichtserklärungen (vgl. DIETRICH SCHINDLER, Kommentar zur Bundesverfassung, N. 38 zu Art. 85 Ziff. 5, VPB 51/1987 Nr. 58).
Die Privaten können sich vor Gericht auf völkerrechtliche Bestimmungen berufen, wenn diese unmittelbar anwendbar ("self-executing") sind, das heisst, wenn sie inhaltlich bestimmt und hinreichend klar sind, um im Einzelfall Grundlage eines Entscheides zu bilden. Die erforderliche Bestimmtheit geht vor allem blossen Programmartikeln ab. Sie fehlt auch Bestimmungen, die eine Materie nur in Umrissen regeln, dem Vertragsstaat beträchtlichen Ermessens- oder Entscheidungsspielraum lassen oder blosse Leitgedanken enthalten, sich also nicht an die Verwaltungs- oder Justizbehörden, sondern an den Gesetzgeber richten (
BGE 106 Ib 182
E. 3;
BGE 112 Ib 184
,
BGE 111 V 201
E. 2b;
BGE 122 II 234
E. 4a).
aa) Die deutschen Gemeinden und der Landkreis Waldshut berufen sich auf die Regelung zwischen der Schweiz und der Bundesrepublik Deutschland für An- und Abflüge zum/vom Flughafen Zürich über deutsches Hoheitsgebiet, die am 17. September 1984 vom deutschen Bundesminister für Verkehr und dem Bundesamt für Zivilluftfahrt (BAZL) abgeschlossen und am 22. November 1984 in Kraft getreten ist. In dieser Regelung werden lärmmindernde Flugsicherungsverfahren (Abschnitt I), Nachtflugbeschränkungen (Abschnitt II) und "sonstige" Regelungen über den An- und Abflug (Abschnitt III) vorgesehen. In Ziffer 2 lit. a des ersten Abschnitts wird erklärt:
"Der Flugsicherungsdienst Zürich, unterstützt von der Direktion des Flughafens Zürich und vom Bundesamt für Zivilluftfahrt, wird sich weiterhin bemühen, eine ausgewogenere Benutzung der beiden Landebahnen 14 und 16 zu verwirklichen. In den Fällen, in denen die Verkehrslage einen Anflug auf die Landebahn 16 zulässt, wird das Anflugverfahren für diese Landebahn
BGE 124 II 293 S. 309
benutzt."
Nach den Darlegungen der Beschwerdeführer ist diese Bestimmung nie eingehalten und immer nur ein kleiner Teil der Landungen über die Piste 16 abgewickelt worden. Da der Flughafenausbau aber zu einer noch stärkeren Benutzung der Piste 16 als Startbahn führen werde, was zwingend noch mehr Landungen auf der Piste 14 zur Folge habe, werde das mit der Vereinbarung angestrebte Ziel vollends in Frage gestellt.
bb) Im unveröffentlichten Bundesgerichtsentscheid vom 7. März 1988 i.S. Schutzverband der Bevölkerung um den Flughafen Zürich hat das Bundesgericht die Regelung zwischen der Schweiz und der Bundesrepublik Deutschland als Verwaltungsabkommen bezeichnet, das keine Rechtssätze, das heisst keine Anordnungen generell-abstrakter Natur, enthalte. Sie falle demzufolge nicht unter den Begriff des Bundesrechts, und ihre Verletzung könne nicht mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde gerügt werden. Ob an dieser Aussage so festgehalten werden kann, ist höchst fraglich. Dass die Regelung schweizerischerseits durch ein Bundesamt abgeschlossen worden ist, bedeutet jedenfalls für die Rechtsnatur des Abkommens nichts, da einerseits in
Art. 3b LFG
eine gesetzliche Grundlage für die Subdelegation der Vertragsschlusskompetenz besteht und andererseits, wie dargelegt, die Nichteinhaltung innerstaatlicher Zuständigkeitsbestimmungen der völkerrechtlichen Geltung eines Vertrages keinen Abbruch täte. Auch die Entstehungsgeschichte der Regelung spricht für das Vorliegen eines völkerrechtlich verbindlichen Abkommens. Anlass zur Wiederaufnahme der 1979 unterbrochenen Verhandlungen zwischen Deutschland und der Eidgenossenschaft über die An- und Abflüge zum und vom Flughafen Zürich bildete neben den Forderungen der vom Fluglärm betroffenen Einwohner und Gemeinden ein zivilrechtliches Urteil des Landgerichts WaldshutTiengen vom 11. Februar 1982, das den Kanton Zürich auf Klage von zwei Einwohnern aus der Gemeinde Hohentengen zur Einhaltung lärmmindernder Flugsicherungsverfahren sowie einer grundsätzlichen Nachtflugbeschränkung verpflichtete. Im Hinblick auf die Regelung vom 17. September 1984, welche die vom Gericht angeordneten Auflagen übernimmt, fanden sich die Kläger zu einem Vergleich bereit. Es ist daher kaum anzunehmen, dass die Vertragsparteien eine völkerrechtliche Verbindlichkeit haben ausschliessen wollen.
Wie dem sei, kann jedoch letztlich offen bleiben, da die von den Beschwerdeführern angerufene Ziffer I 2 a der Regelung das Erfordernis der Bestimmtheit und unmittelbaren Anwendbarkeit nicht
BGE 124 II 293 S. 310
erfüllt. In dieser Ziffer sichern die Schweizer Stellen zu, dass sie sich weiterhin "bemühen" werden, eine ausgewogenere Benutzung der beiden Landebahnen 14 und 16 zu verwirklichen. Die Erklärung, sich bemühen zu wollen, ist offensichtlich keine durchsetzbare Norm. Allerdings wird auch festgelegt, dass in den Fällen, in denen die Verkehrslage einen Anflug auf die Landebahn 16 zulasse, diese zu benützen sei. Dieser Satz enthält zwar eine konkrete Verpflichtung, doch wird mit der Formulierung "wenn es die Verkehrslage zulässt", der schweizerischen Seite ein derart grosser Entscheidungsspielraum eingeräumt, dass es auch diesbezüglich an der erforderlichen Bestimmtheit mangelt. Soweit sich die deutschen Beschwerdeführer daher auf Ziffer I 2a der zwischenstaatlichen Regelung berufen, kann auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde nicht eingetreten werden.
c) Da mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde nur die Verletzung von (schweizerischem) Bundesrecht gerügt werden kann, ist im übrigen auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde der deutschen Gemeinden insofern nicht einzutreten, als eine Auflage für die Rahmenkonzession verlangt wird, wonach die mit dem Betrieb des Flughafens Zürich verbundenen Immissionen die Lärmbegrenzungen und Schadstoffbestimmungen des deutschen Rechts nicht verletzen dürften. Das gleiche gilt für die Forderung, dass eine Überschreitung von Grenzwerten in Deutschland nicht durch nationale schweizerische Interessen gerechtfertigt werden dürften. Sieht das schweizerische Recht eine Interessenabwägung vor, anhand derer über Erleichterungen für gewisse Bauten zu entscheiden ist, so ist diese Abwägung unter Einbezug aller auf dem Spiele stehender Anliegen, insbesondere auch der nationalen Interessen, vorzunehmen.
MATERIELLES
Die Luftfahrtrechtlichen Konzessionsverfahren
8.
Das im Luftfahrtrecht vorgesehene mehrstufige Konzessionssystem und die entsprechend unterteilte Umweltverträglichkeitsprüfung haben schon im Einwendungsverfahren Anlass zu grundsätzlichen Diskussionen gegeben. Das EVED hat sich daher eingangs seines Konzessionsentscheides mit der Frage auseinandergesetzt, in welcher Beziehung die verschiedenen Konzessionen zueinander stünden und welche Belange in den einzelnen Verfahren zu prüfen seien.
a) Zum Verhältnis von Rahmenkonzession zu Baukonzession erläutert das Departement, dass die Rahmenkonzession als baurechtlicher
BGE 124 II 293 S. 311
Vorentscheid die Vorstufe zur Baukonzession bilde. Sie ermächtige daher den Konzessionär noch nicht zur Ausführung der geplanten Bauten, sondern stelle fest, ob und inwiefern das Bauvorhaben in seinen zentralen Bestandteilen gesetzeskonform realisierbar sei. Mit der Rahmenkonzession werde insbesondere über das Erschliessungskonzept, die raumplanerische Einordnung sowie die grundsätzlichen, für die Gesamtheit aller Bauvorhaben geltenden relevanten Auflagen befunden. Die betrieblichen Rahmenbedingungen seien dagegen in der Betriebskonzession und im Betriebsreglement umschrieben und stünden mit der Rahmenkonzession in keinem Zusammenhang. Wenn die vorgesehenen Ausbauvorhaben, wie im Einwendungsverfahren behauptet, tatsächlich die Änderung substantieller betrieblicher Regelung bedingen bzw. die geltenden Bestimmungen der Betriebskonzession und des Betriebsreglementes tangieren würden, so müsste das eingereichte Gesuch abgewiesen werden. Es treffe indessen nicht zu, dass die zu erstellenden Anlagen nur dann sinnvoll genutzt werden könnten, wenn gleichzeitig auch betriebliche Anpassungen gemacht würden. Die Bauvorhaben wirkten sich weder auf die Nachtflugeinschränkungen noch auf die geltende Prioritätenordnung und auch nicht auf die Vorschriften über die Pistenbenützung aus. Der Gesuchsteller führe selbst an, dass die gegebenen betrieblichen Rahmenbedingungen für einen Betrieb von deutlich mehr als 240'000 Bewegungen des Linien- und Charterverkehrs nicht geeignet wären. Er sei also bereit, die Bauten zu erstellen, ohne an den heutigen betrieblichen Rahmenbedingungen etwas zu ändern. Natürlich könne nicht ausgeschlossen werden, dass der Konzessionär in Zukunft einmal die Änderung der Betriebskonzession oder des Betriebsreglementes beantragen werde. Es sei jedoch klar festzuhalten, dass der Gesuchsteller weder aufgrund der Rahmenkonzession noch eines Flughafenausbaus im Hinblick auf die Erneuerung der Betriebskonzession im Jahre 2001 oder auf ein anderweitiges Gesuch um Änderung des Betriebsreglementes irgendwelche Rechte werde ableiten können.
Dementsprechend müsse sich, so führt das Departement weiter aus, die Umweltverträglichkeitsprüfung im Rahmen- und Baukonzessionsverfahren ausschliesslich auf bauliche Gesichtspunkte beschränken, während Fragen des Flugbetriebes im Betriebskonzessionsverfahren zu behandeln seien. Es sei jeweils eine unabhängige, in sich abgeschlossene und auf die besonderen Aspekte des einzelnen Verfahrens ausgerichtete Umweltverträglichkeitsprüfung vorzunehmen. Betriebliche Auswirkungen seien bei der Erteilung
BGE 124 II 293 S. 312
einer Rahmenkonzession nur insoweit zu untersuchen, als sie sich aus der Erweiterung der Flughafenanlage selbst und nicht aus einer Änderung der Betriebskonzession oder des Betriebsreglementes ergäben. Zur Umweltverträglichkeitsprüfung erster Stufe im Verhältnis zur zweiten Stufe legt schliesslich das EVED dar, allgemeine Gesichtspunkte, wie das Bedürfnis für den Ausbau, die Raumplanung, die Erschliessung der Anlage, der Lärm, die Luftreinhaltung und der Landschaftsschutz, welche das Projekt als Ganzes beträfen, seien im Rahmenkonzessionsverfahren möglichst abschliessend zu beurteilen. In den Baukonzessionsverfahren sei diesbezüglich lediglich noch über die Einhaltung verfügter Auflagen bzw. vom Gesuchsteller selbst eingegangener Verpflichtungen zu entscheiden. Für andere Belange, wie Biosphäre, Boden, Gewässerschutz, Altlasten, Energie usw., sei dagegen eine Beurteilung erst bei Vorliegen einer detaillierten Planung, also in den Baukonzessionsverfahren, möglich. Für diese Bereiche stehe die Umweltverträglichkeitsprüfung zweiter Stufe im Vordergrund.
b) Gegen diese Erwägungen wird in der Beschwerde der Gemeinde Glattfelden und Mitbeteiligte (1A.66/1997) eingewendet, es sei unzulässig, ein Rahmenkonzessionsverfahren von den übrigen Konzessionsverfahren abzutrennen und die Umweltverträglichkeitsprüfung in mehrere Stufen zu unterteilen. Für die Anlage und den Betrieb eines Flugplatzes bedürfe es nach Luftfahrtgesetz einer einzigen, umfassenden Konzession, in deren Rahmen alle Belange gesamthaft zu prüfen seien. Die auf der Verordnungsebene vorgenommene Verfahrensaufteilung finde weder in der Verfassung noch im Gesetz einen Rückhalt; insbesondere sehe
Art. 37a LFG
keine Delegation von Rechtssetzungsbefugnissen vor. Jedenfalls könne es nicht Sache des die Luftfahrt prinzipiell fördernden EVED sein, über die Aufteilung der Konzessionsverfahren zu entscheiden. Die Abtrennung einer Rahmenkonzession und die Verschiebung der definitiven Prüfung der Lärmfrage in das Betriebskonzessionsverfahren, also in die dritte Stufe der Umweltverträglichkeitsprüfung, verletzten im übrigen das Koordinationsgebot. Die Auswirkungen des Lärms und die Luftverunreinigung gehörten wie das Unfallrisiko zu den zentralen Belangen bei der Planung eines Flughafens und seien daher vorweg umfassend zu prüfen. Es könne denn auch nicht bestritten werden, dass das vorliegende Rahmenkonzessionsverfahren, das aufwendige Planungsarbeiten in Gang gesetzt und finanzielle Investitionen zur Folge habe, ein späteres Betriebskonzessionsverfahren faktisch präjudiziere. Die wesentlichen Umweltauswirkungen
BGE 124 II 293 S. 313
müssten daher schon heute abschliessend untersucht und verbindliche Kapazitätsgrenzen gesetzt werden. Der Umweltverträglichkeitsbericht sei in diesem Sinne mangelhaft und zu ergänzen.
Auch weitere Beschwerdeführer verlangen, dass die Lärmschutzproblematik bereits im Rahmenkonzessionsverfahren eingehend geprüft werde und in diesem Verfahren betriebliche Einschränkungen festgelegt würden. Die in der Betriebskonzession enthaltenen Vorschriften seien ohnehin nicht geeignet, den Umweltschutz, insbesondere den Lärmschutz, zu gewährleisten. Die Änderung der Betriebskonzession sei andererseits auch nicht Voraussetzung für ein weiteres Wachstum über die Zahl von 240'000 Bewegungen des Linien- und Charterverkehrs hinaus. Es rechtfertige sich daher nicht, entsprechende Fragen in ein späteres Betriebskonzessionsverfahren zu verweisen, denn die Mehrkapazitäten würden mit der vorliegenden Rahmenkonzession geschaffen.
c) Diese Vorbringen erfordern vorweg eine nähere Betrachtung der luftfahrtrechtlichen Ordnung und der diesbezüglichen Bestimmungen über die Umweltverträglichkeitsprüfung.
9.
Die Entstehungsgeschichte der von den Beschwerdeführern kritisierten Aufteilung der Konzessionsverfahren und die Praxis hiezu können wie folgt zusammengefasst werden:
a) Das Luftfahrtgesetz von 1948 sah im damaligen und auch heute noch geltenden Art. 37 Abs. 1 vor, dass es für die Anlage und den Betrieb von Flugplätzen, die dem öffentlichen Verkehr dienen, einer Konzession bedarf und diese durch das (Eidgenössische Post- und Eisenbahn-) Departement erteilt wird (vgl. AS 1950 I 471). Das ursprüngliche Gesetz enthielt keine weiteren Bestimmungen über die Konzession. In der bundesrätlichen Botschaft wurde zum Gesetzesentwurf ausgeführt, dass das Luftfahrtgesetz angesichts der sich laufend ändernden Technik unmöglich eine abschliessende Regelung der Materie anstreben könne. Der Entwurf verfolge daher ganz allgemein die Absicht, nur Rechtsgrundsätze aufzustellen. Die Einzelheiten müssten der Verordnungsgewalt des Bundesrates übertragen werden. Das gelte auch für das Ausfüllen von Lücken, bis eine gesetzliche Regelung möglich werde (vgl. BBl 1945 I 348).
Entsprechend diesem gesetzgeberischen Willen wiesen die weiteren Vorschriften über die Konzession nur Verordnungsrang auf. Art. 50 der Vollziehungsverordnung zum Luftfahrtgesetz vom 5. Juni 1950 (LVV; AS 1950 I 496) umschrieb generell den notwendigen Inhalt des Konzessionsgesuches, und
Art. 51 LVV
zählte die
BGE 124 II 293 S. 314
Verweigerungsgründe auf. In den folgenden Artikeln wurde zwischen Baukonzession und Betriebskonzession unterschieden und sinngemäss vorgeschrieben, dass die beiden gestaffelt zu erteilen seien.
Art. 52 Abs. 1 LVV
wies das Departement an, bei der Erteilung der Konzession für den Bau des Flughafens die Fristen festzusetzen, innerhalb welcher die Bauarbeiten zu beginnen und zu vollenden seien. Nach
Art. 54 Abs. 1 LVV
war die Betriebskonzession erst nach Erstellung des Flughafens zu erteilen.
Art. 54 Abs. 5 LVV
sah schliesslich vor, dass das Departement die Bedingungen der Betriebskonzession ergänzen oder abändern könne, wenn die Sicherheit der Luftfahrt oder technische Neuerungen dies erforderten. Dagegen wurde nicht geregelt, wie bei Betriebsänderungen oder bei Ablauf der Betriebskonzession und bei Erweiterung oder Änderungen der Flugplatzanlagen vorzugehen sei.
b) Bei der Revision des Luftfahrtgesetzes vom 17. Dezember 1971 ging es vorab um die Einführung von Massnahmen gegen den Fluglärm und die Bekämpfung verbrecherischer Anschläge gegen die Luftfahrt.
Art. 37 LFG
blieb unverändert. In der bundesrätlichen Botschaft zur Gesetzesänderung wurde erneut betont, dass das Luftfahrtgesetz ein Rahmengesetz sei, das nur Grundsätze enthalte und bewusst darauf verzichte, Einzelheiten auf Gesetzesstufe zu ordnen. An diesem Grundgedanken, der sich bewährt habe, solle auch weiterhin festgehalten werden (vgl. Botschaft über die Änderung des Luftfahrtgesetzes vom 10. Februar 1971, BBl 1971 I 266 f.).
Im Nachgang zur Gesetzesänderung wurde auch das Verordnungsrecht einer Revision unterzogen und die bisherige Vollziehungsverordnung durch die Verordnung über die Luftfahrt vom 14. November 1973 (LFV, SR 748.0) ersetzt. Unter den Titeln "Bodenorganisation"/"Flughäfen" hielt nun
Art. 37 LFV
zur Konzessionspflicht allgemein fest, dass für die Anlage und den Betrieb der Flughäfen eine Konzession des Eidgenössischen Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartements erforderlich sei (Abs. 1). Erstmals wurden auch nachträgliche bauliche und betriebliche Änderungen einer Regelung unterworfen.
Art. 36 Abs. 2 LFV
sah vor, dass nachträgliche Änderungen einer Konzession bedürften, wenn sie das Flughafengelände wesentlich vergrösserten oder einen wesentlichen Einfluss auf die Sicherheits- und Lärmzonen hätten. Andere Änderungen der Anlagen und des Betriebes wurden der Bewilligungspflicht unterstellt. Nach
Art. 36 Abs. 3 LFV
konnten die Baukonzession und die Betriebskonzession getrennt erteilt werden. Die Regelungen der früheren
Art. 52 und 54 LVV
wurden in
BGE 124 II 293 S. 315
Art. 39 LFV
mit der Marginalie "Inhalt der Konzession" zusammengefasst. Neu wurde in diesem Artikel vorgeschrieben, dass zu den Bestimmungen über den Betrieb auch die Auflagen zum Schutze der Umwelt gehören. Ausserdem wurde vorgesehen, dass das Departement die Konzession unter anderem dann ändern oder ergänzen kann, wenn die Anforderungen des Umweltschutzes dies erfordern (
Art. 39 Abs. 6 LFV
).
c) Mit dem Inkrafttreten des Umweltschutzgesetzes am 1. Januar 1985 entstand auch im Bereiche der Luftfahrt die Pflicht, bei der Planung, Errichtung oder Änderung von Flugplatzanlagen, welche die Umwelt erheblich belasten könnten, eine Umweltverträglichkeitsprüfung durchzuführen (
Art. 9 USG
). Anhang Ziffer 14 der Verordnung über die Umweltverträglichkeitsprüfung vom 19. Oktober 1988 (UVPV, SR 814.011) bezeichnete das Konzessionsverfahren gemäss
Art. 37 Abs. 1 LFG
als das für die Prüfung massgebliche Verfahren. Da sich die Bestimmung von
Art. 37 Abs. 1 LFG
wie dargelegt sowohl auf die Bau- als auch auf die Betriebskonzession bezieht, bleibt die Bedeutung dieser ursprünglichen Ziffer 14 des UVPV-Anhangs, die keine mehrstufige Prüfung vorsah, unklar.
d) Auch bei der jüngsten Revision des Luftfahrtgesetzes im Jahre 1993 ist, wie schon erwähnt,
Art. 37 Abs. 1 LFG
bestehen geblieben. Hinzugefügt worden ist in
Art. 37a LFG
einzig, dass im Rahmen des Konzessionsverfahrens über alle Belange entschieden wird und keine weiteren bundesrechtlichen Bewilligungen erforderlich sind. Sodann wurden einige Verfahrensregeln festgelegt und ist klargestellt worden, dass auch die bloss "überwiegend" dem Flugplatzbetrieb zuzurechnenden Anlagen allein dem Luftfahrtrecht und damit der Konzessionspflicht unterstehen. Die näheren Bestimmungen über die Konzessionen sind dagegen getreu den bisherigen Grundsätzen dem Verordnungsgeber überlassen worden. Dieser hat in der neuen Verordnung über die Infrastruktur der Luftfahrt vom 23. November 1994 (VIL; SR 748.131.1) den Konzessionen und Bewilligungen für Flugplätze ein ganzes Kapitel gewidmet, in welchem neben der Bau- und der Betriebskonzession erstmals eine Rahmenkonzession vorgesehen wird. Eine Rahmenkonzession kann gemäss
Art. 14 Abs. 1 VIL
im Sinne eines baurechtlichen Vorentscheides für grössere Bauprogramme auf Flughäfen erteilt werden, wobei die Verfahrensbestimmungen über die Baukonzession sinngemäss anzuwenden sind (
Art. 15 VIL
). Ins neue Verordnungsrecht nicht mehr aufgenommen wurde die frühere Bestimmung von
Art. 36 Abs. 2 LFV
, welche die baulichen und betrieblichen Änderungen
BGE 124 II 293 S. 316
weitgehend in ein Bewilligungsverfahren verwies. Bauliche Änderungen werden, abgesehen von der soeben genannten Bestimmung über die Rahmenkonzession, in der Verordnung nicht mehr separat behandelt. Zwar wird in
Art. 27 VIL
ein vereinfachtes Verfahren für "Bauvorhaben und betriebliche Änderungen untergeordneter Bedeutung" umschrieben, die Konzessionspflicht für diese indessen nicht eingeschränkt. Die Änderungen des Flugbetriebes sind, soweit sie mit einer Änderung des Betriebsreglementes verbunden sind, nach einem Anhörungsverfahren vom BAZL zu genehmigen (Art. 11 Abs. 4 bis 6 VIL). Im übrigen kann das EVED nach
Art. 20 Abs. 1 VIL
die Betriebskonzession ergänzen oder ändern, wenn die Flugsicherheit, technische oder wirtschaftliche Neuerungen sowie wesentliche Anforderungen des Umweltschutzes es erfordern.
Im vorliegenden Zusammenhang interessiert ferner, dass im Rahmen dieser letzten luftfahrtrechtlichen Revision auch die Verordnung über die Umweltverträglichkeitsprüfung angepasst worden ist. Anhang Nr. 14 zur UVPV sieht nun allgemein für Flughäfen eine mehrstufige Umweltverträglichkeitsprüfung vor, die in erster Linie im Rahmenkonzessionsverfahren und hernach im Bau- sowie im Betriebskonzessionsverfahren durchzuführen ist. Erfolgen Bau- und Betriebskonzessionsverfahren allerdings gemeinsam oder wird nur eines der beiden Verfahren durchgeführt, so gilt dies auch für die Umweltverträglichkeitsprüfung. Entsprechend den umweltschutzrechtlichen Vorschriften dürfen luftfahrtrechtliche Bau- und Betriebskonzessionen nur erteilt werden, wenn unter anderem die Anforderungen des Umwelt-, Natur- und Heimatschutzes erfüllt sind (
Art. 8 Abs. 1 lit. a VIL
). Die betreffenden Rahmenbedingungen sind in die Bau-, und somit auch die Rahmenkonzession, sowie in die Betriebskonzession aufzunehmen (
Art. 17 lit. a und
Art. 19 Abs. 1 lit. d VIL
). Die konkrete Ausgestaltung der in der Betriebskonzession vorgegebenen Rahmenbedingungen, so auch hinsichtlich der Raumplanung und des Umwelt-, Natur- und Heimatschutzes, erfolgt im Betriebsreglement, das erstmals im Betriebskonzessionsverfahren, bei nachträglichen Änderungen aber nur vom BAZL zu genehmigen ist (Art. 11 Abs. 1 lit. c, Abs. 3 und 4 VIL).
e) Die Praxis bei der Gewährung von Baukonzessionen ist vom BAZL selbst als eher uneinheitlich geschildert worden (vgl. ULRICH ZIMMERLI/STEPHAN SCHEIDEGGER, Verbesserung der Koordination der Entscheidverfahren für bodenbezogene Grossprojekte: Machbarkeitsstudie,
BGE 124 II 293 S. 317
Bern 1992, S. 170 N. 96, S. 273 und Anhang I S. 10 ff.; siehe nun auch Botschaft des Bundesrates zu einem Bundesgesetz über die Koordination und Vereinfachung der Plangenehmigungsverfahren in BBl 1998 III 2591). Der Flughafen Zürich wurde diesbezüglich recht grosszügig behandelt. Allein gestützt auf die am 1. Juni 1972 erteilte Baukonzession (BBl 1972 II 261) konnte ein umfassendes Bauprogramm in mehreren Etappen während rund zwanzig Jahren verwirklicht werden. Dabei wurden offenbar auch Bauten erstellt, die im Konzessionsprojekt nicht vorgesehen waren (vgl. die das Parkhaus A betreffende Bemerkung des Bundesrates in seiner Botschaft über einen Bundesbeitrag an den Teilausbau des Flughafens Zürich vom 14. November 1979, BBl 1979 III 1122).
Die Betriebskonzession für den Flughafen Zürich, die am 20. Oktober 1951 für eine Dauer von fünfzig Jahren erteilt wurde, ist trotz der eingetretenen Entwicklungen auf den Gebieten der Luftfahrt einerseits und des Umweltschutzes andererseits nur zweimal angepasst worden. Durch Änderung vom 19. Mai 1967 wurde der Flugplatzhalter vorerst ermächtigt, besondere Bestimmungen zur Bekämpfung des Fluglärms in die Verkehrsvorschriften aufzunehmen (VAS 1967 S. 218). Am 1. November 1972 wurde durch eine weitere Novelle die Nachtflugsperre eingeführt (BBl 1972 I 1131). Demgegenüber ist das Betriebsreglement für den Flughafen Zürich, das am 19. August 1992 vollständig überarbeitet wurde, mehreren Änderungen unterzogen worden, in letzter Zeit vor allem hinsichtlich der An- und Abflugverfahren (vgl. etwa BBl 1992 III 528, 1995 III 1241).
10.
Aus dieser kurzen Übersicht über die luftfahrtrechtliche Ordnung und deren Entstehungsgeschichte ergibt sich vorab, dass die Gesetzes- und Verordnungsbestimmungen über den Bau und Betrieb von Flugplätzen nicht gerade als Musterbeispiel für klare und stufengerechte Normsetzung gelten können. Die zunächst vom Gesetzgeber ausdrücklich gewollte und später wohl eher in Kauf genommene Lückenhaftigkeit der gesetzlichen Regelung ist auch zur Zeit noch nicht behoben. Den Behörden ist es nicht gelungen, durch eine einheitliche, auf die allgemeinen Verfahrensgrundsätze ausgerichtete Praxis die gesetzgeberischen Mängel auszubessern. Auf sich warten lässt gleichfalls die abschliessende planerische und normative Einbindung der Landesflughäfen in das System der Raumplanung und des Umweltschutzrechtes: Noch heute steht der "Sachplan Infrastruktur Luftfahrt" aus und fehlt es an den schon vor Jahren in Aussicht
BGE 124 II 293 S. 318
gestellten Lärm-Belastungsgrenzwerten. Offensichtlich haben weder die Gesetzgebung noch die Planung auf dem Gebiet der Luftfahrt mit der rasanten Entwicklung im Flugwesen Schritt gehalten. Auf diese unbefriedigende luftfahrtrechtliche Situation ist ein grosser Teil der in den vorliegenden Fällen erhobenen Rügen zurückzuführen.
Immerhin kann aufgrund der aufgezeigten Regelung zu den erwähnten Einwänden wie folgt Stellung genommen werden:
a) Ohne weiteres als unberechtigt erweist sich die Kritik am Auftreten des EVED als Konzessionsbehörde. Entgegen den Vorbringen der Beschwerdeführer wird die Zuständigkeit dieses Departementes nicht allein durch das Verordnungsrecht, sondern in erster Linie durch das Gesetzesrecht begründet (vgl.
Art. 3 LFG
). Ob die vom Gesetzgeber getroffene Lösung opportun sei oder nicht, hat das Bundesgericht, für welches die von der Bundesversammlung erlassenen Gesetze verbindlich sind (
Art. 113 Abs. 3 BV
), nicht zu überprüfen (vgl.
BGE 111 Ib 227
E. 2a).
b) Nicht durchzudringen vermag sodann die Rüge, das Institut der "Rahmenkonzession" hätte nur vom Gesetzgeber geschaffen werden dürfen. Zwar ist einzuräumen, dass die Verfahrensgestaltung in ihren Grundsätzen eigentlich auf Gesetzesstufe vorgenommen werden müsste. Wie dargelegt hat indessen der Gesetzgeber bewusst darauf verzichtet, mehr als nur einige Leitsätze ins Gesetz aufzunehmen. Freilich sind in dem 1993 neu eingeführten
Art. 37a LFG
erstmals auch gewisse Verfahrensvorschriften aufgestellt worden, doch ist bei dieser jüngsten Gesetzesrevision die Umschreibung der Konzessionen - ihres notwendigen Inhaltes und der Voraussetzungen zu ihrer Erteilung - weiterhin dem Verordnungsgeber überlassen geblieben. Im übrigen ist mit der Schaffung der Rahmenkonzession die frühere Praxis, eine einzige Konzession für ein umfassendes Ausbauprogramm zu erteilen, in eine neue rechtliche Form gekleidet und gleichzeitig den Betroffenen die Möglichkeit verschafft worden, ihre Interessen bereits in einem frühen Planungsstadium zu wahren. Die Rechtsstellung der Betroffenen wird dadurch nicht verschlechtert.
c) Soweit vorgebracht worden ist, Bau- und Betriebskonzession müssten nach dem Sinne des Gesetzes "uno actu" erteilt und dürften nicht voneinander losgelöst werden, so ergibt sich aus dem Gesagten klar, dass der Gesetz- und der Verordnungsgeber stets der Auffassung waren, dass in der Regel zunächst eine Baukonzession und erst nach Abschluss der Bauarbeiten eine Betriebskonzession zu erteilen sei; die Möglichkeit einer gestaffelten Konzessionierung
BGE 124 II 293 S. 319
ist ausdrücklich vorgesehen worden. Die Vorschriften über die Konzessionserteilung für die Bodenorganisation waren und sind noch heute in erster Linie auf die Neuerstellung von Flugplätzen und deren erste Inbetriebnahme ausgerichtet. Wie bei nachträglichen baulichen oder betrieblichen Änderungen vorzugehen sei, ist - soweit überhaupt - nur lückenhaft geregelt.
d) Über das Verhältnis von Bau- zu Betriebskonzession bzw. von Rahmen- zu Betriebskonzession, mit anderen Worten über die Frage, welche baulichen Veränderungen eine Anpassung der Betriebskonzession erforderlich machten, sagt das Gesetz nichts und die Verordnung wenig aus. Wie erwähnt sieht
Art. 20 Abs. 1 VIL
einzig vor, dass das Departement die Betriebskonzession ergänzen oder ändern könne, wenn die Flugsicherheit, technische oder wirtschaftliche Neuerungen sowie wesentliche Anforderungen des Umweltschutzes es erforderten.
Das EVED geht im angefochtenen Konzessionsentscheid davon aus, dass sich die Betriebskonzession auf den reinen Flugbetrieb beziehe und nur abzuändern wäre, wenn sich ein Ausbauvorhaben auf wesentliche flugbetriebliche Regelungen, wie etwa die Vorschriften über die Pistenbenützung oder über die Nachtflugeinschränkungen, auswirken würde. Tatsächlich beziehen sich die Bestimmungen von
Art. 19 und 20 VIL
über den Inhalt, die Änderung und den Entzug der Betriebskonzession, wie in
BGE 124 II 75
E. 5a S. 80 bemerkt, in erster Linie auf den eigentlichen Flugbetrieb. Indessen ist in Ergänzung zum genannten Entscheid - wo die Frage des Gegenstands der Betriebskonzession nur gestreift worden ist - einzuräumen, dass der Wortlaut von
Art. 19 Abs. 1 lit. a und c VIL
auch eine weitergehende Interpretation zuliesse. Nach
Art. 19 Abs. 1 lit. a VIL
wird mit der Betriebskonzession generell das Recht zum gewerbsmässigen Betrieb des Flughafens verliehen und durch Art. 19 Abs. 1 lit. c der Konzessionär unter anderem verpflichtet, die Voraussetzungen für eine geordnete Benützung sicherzustellen sowie den Flughafen nach den gesetzlichen Bestimmungen zu betreiben. Demnach könnte die Betriebskonzession nicht nur den eigentlichen Flugbetrieb, sondern den Gesamtbetrieb des Flughafens, das heisst unter anderem auch den sog. landseitigen Verkehr erfassen. In der Betriebskonzession für den Kanton Zürich vom 20. Oktober 1951 wird denn auch auf das "Ausmass und die Einrichtungen des Flughafens" gemäss den genehmigten Plänen verwiesen (Art. 1 Abs. 2) und der Konzessionär verpflichtet, für den Bau und Unterhalt der für den Betrieb des Flughafens notwendigen Gebäude zu sorgen
BGE 124 II 293 S. 320
(Art. 4 Abs. 3 lit. c). Dementsprechend hat sich der Kanton Zürich stets für sämtliche Bauvorhaben - also auch für Projekte, die, wie Parkhäuser und Zufahrtsstrassen, für den Landverkehr auf dem Flughafenareal bestimmt sind - auf seine ihm durch die Betriebskonzession auferlegte Verpflichtung berufen. Insofern lässt sich eine Wechselbeziehung zwischen Betriebskonzession und den Konzessionsverfahren für bauliche Änderungen nicht bestreiten. [Allerdings ist die Betriebskonzession aus dem Jahre 1951 derart allgemein abgefasst, dass sie selbst bei flugbetrieblichen Änderungen nicht angepasst werden musste und wie dargelegt praktisch unverändert geblieben ist, obschon die Gesamtzahl der Flugbewegungen von rund 35'000 im Jahre 1955 auf rund 276'000 im Jahre 1997 angestiegen ist.]
Fest steht jedenfalls, dass zumindest seit der Schaffung der Umweltschutzgesetzgebung ein enger Zusammenhang zwischen Rahmen-, Bau- und Betriebskonzession besteht bzw. bestehen muss. In jedem dieser Konzessionsverfahren sind die Belange des Umweltschutzes zu untersuchen, ist ihnen Rechnung zu tragen und sind entsprechende Auflagen aufeinander abzustimmen. Rahmen- und Baukonzession wie auch die Betriebskonzession müssen daher auf denselben Annahmen über den Umfang des Verkehrsaufkommens beruhen; andernfalls lassen sich die umweltschutzrechtlichen Rahmenbedingungen nicht abstecken.
Dagegen kann die heikle Frage, was im Lichte der heutigen Gesetzgebung Gegenstand der Betriebskonzession sein müsse und welche bauliche Erweiterung eines Flughafens eine Anpassung der Betriebskonzession bedinge, hier ebenfalls noch offen bleiben: Am 31. Mai 2001 läuft die Betriebskonzession für den Flughafen Zürich ohnehin ab und muss in allernächster Zeit ein neues Konzessionsverfahren eingeleitet werden. Im weiteren wird von den Beschwerdeführern und vom BUWAL vorgebracht, dass die gesamte Lärmschutzproblematik unter Berücksichtigung der eingetretenen Entwicklungen und unter Einbezug möglicher betrieblicher Änderungen behandelt werden müsse und der Umweltverträglichkeitsbericht insofern ungenügend sei. Diesem Einwand kommt - wie sich im folgenden zeigt - besonderes Gewicht zu. umweltverträglichtkeitsprüfung und Umweltverträglichkeit
11.
Wie dargelegt unterstehen Flughäfen generell der in
Art. 9 USG
umschriebenen Pflicht zur Umweltverträglichkeitsprüfung und
BGE 124 II 293 S. 321
ist diese nach Nr. 14 des Anhangs zur UVPV mehrstufig im Rahmenkonzessions- und Baukonzessions- sowie/oder im Betriebskonzessionsverfahren vorzunehmen. Indessen sieht
Art. 9 Abs. 1 USG
die Umweltverträglichkeitsprüfung nur für die Planung, Errichtung oder Änderung und nicht auch für die Inbetriebnahme einer bestehenden Anlage vor. Ob daher die erstmalige Erteilung einer Betriebskonzession nach der Errichtung eines Flughafens bzw. die Konzessionserneuerung nach Ablauf der Konzessionsdauer in ausdehnender Auslegung von
Art. 9 USG
als prüfungspflichtig gelten können, ist nicht ohne weiteres klar (vgl. HERIBERT RAUSCH, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, N. 42 zu
Art. 9 USG
), muss aber wohl mit Blick auf das geschilderte luftfahrtrechtliche Konzessionssystem und den Sinn von
Art. 9 Abs. 1 USG
bejaht werden. Für wesentliche Betriebsänderungen schreibt
Art. 2 Abs. 1 UVPV
die Prüfungspflicht ausdrücklich vor, sofern über jene im Verfahren entschieden wird, das bei neuen Anlagen für die Prüfung massgeblich ist. Dies trifft für Änderungen der Betriebskonzession zu, nicht dagegen für nachträgliche Änderungen des Betriebsreglementes (
Art. 11 Abs. 4 VIL
; s. oben E. 9d).
Ist eine mehrstufige Umweltverträglichkeitsprüfung vorgeschrieben, so wird die Prüfung bei jedem Verfahrensschritt so weit durchgeführt, als die Auswirkungen des Projekts auf die Umwelt für den jeweiligen Entscheid bekannt sein müssen (
Art. 6 UVPV
). Obschon auf die abgeschlossenen Stufen grundsätzlich nicht mehr zurückgekommen werden soll (
BGE 119 Ib 254
E. 9c S. 277;
BGE 117 Ib 285
E. 7d S. 301), darf doch die Aufteilung der Prüfung auf mehrere Schritte eine Gesamtbeurteilung des Vorhabens gestützt auf die zur Zeit des endgültigen Entscheides gegebene Lage nicht verhindern. Treten daher nach der Umweltverträglichkeitsprüfung erster Stufe rechtliche Änderungen ein oder entwickelt sich die tatsächliche Situation in unvorhergesehener Weise, so muss dem bei der nachfolgenden Prüfung Rechnung getragen werden und sind die bereits behandelten Belange im Lichte der eingetretenen Entwicklung erneut zu untersuchen. Das gleiche gilt, wenn sich der erste Bericht aufgrund neuer Erkenntnisse als lückenhaft erweist (vgl.
BGE 123 II 337
E. 2d; s.a. HERIBERT RAUSCH, a.a.O., N. 59 zu
Art. 9 USG
).
12.
Im Umweltverträglichkeitsbericht, der als Grundlage zur Umweltverträglichkeitsprüfung dient, sind unter anderem der Ausgangszustand sowie die voraussichtlich nach Verwirklichung des Vorhabens verbleibende Umweltbelastung zu schildern (
Art. 9 Abs. 2 lit. a und c USG
). Es ist somit eine Prognose darüber anzustellen,
BGE 124 II 293 S. 322
wie sich die Umweltverhältnisse ohne das fragliche Vorhaben weiterentwickeln werden und sich die Situation nach Ausführung des Projektes darstellen wird.
Zur Anfechtbarkeit des Umweltverträglichkeitsberichts und insbesondere der Prognose hat das Bundesgericht dargelegt, diese bildeten nur Entscheidungselemente im Rahmen der Umweltverträglichkeitsprüfung bzw. des Bewilligungsverfahrens. Sie könnten daher nur insoweit Gegenstand der Anfechtung sein, als sie in den Einsprache- und Genehmigungsentscheid eingeflossen seien und zu unrichtigen oder unvollständigen Sachverhaltsfeststellungen sowie zu falschen rechtlichen Schlüssen geführt hätten (
BGE 117 Ib 425
E. 7 S. 436;
BGE 119 Ib 458
E. 8d). Weiter ist auf die den Prognosen allgemein und den Verkehrsprognosen im besonderen anhaftenden Unsicherheiten hingewiesen und ausgeführt worden, Unzulänglichkeiten seien hinzunehmen, solange sich die getroffenen Annahmen nicht als völlig unbrauchbar erwiesen und es daher unter dem Gesichtswinkel von
Art. 9 Abs. 2 lit. c USG
in Verbindung mit
Art. 104 lit. b OG
an einer vollständigen Sachverhaltsabklärung fehle (
BGE 122 II 165
, nicht publ. E. 11 und E. 15b S. 173 f.).
Stellt sich allerdings im Laufe eines mehrstufigen Umweltverträglichkeitsprüfungs- und Bewilligungsverfahrens eine erhebliche Unrichtigkeit der Prognose heraus, noch bevor die Ausführung des Projekts bewilligt worden ist, so ist dieser Mangel wie dargelegt im nächsten Verfahrensschritt zu beheben. Dies bedingt jedoch eine Wiederholung der Prüfung in all jenen Bereichen, die auf der Prognose basieren.
13.
a) Im Vorfeld der Planungen für den Ausbau des Flughafens Zürich erstellte im Januar 1990 eine aus Vertretern der Flughafenpartner (Flughafendirektion, Flughafen-Immobilien-Gesellschaft FIG, SWISSAIR und "swisscontrol") und des BAZL gebildete Arbeitsgruppe eine Luftverkehrsprognose für den Flughafen Zürich für die Jahre 1990 bis 2010. Die Prognose beschränkte sich auf den reinen Linien- und Charterverkehr und ging vom bestehenden Pistenbenützungskonzept aus, das in der Stunde maximal 32 Landungen und 35 Starts bzw. maximal 60 Bewegungen zulasse. Die Arbeitsgruppe ermittelte die Jahresverkehrswerte (Passagiere, Fracht, Flugbewegungen) für 1990, 1995, 2000, 2005 und 2010.
Die Luftverkehrsprognose von 1990 wurde dem im Juli 1995 fertiggestellten Umweltverträglichkeitsbericht zugrundegelegt, wobei als Beurteilungszeitpunkt für den Betriebszustand (nach
BGE 124 II 293 S. 323
dem Ausbau des Flughafens) das Jahr 2005 gewählt wurde. Der Umweltverträglichkeitsbericht geht davon aus, dass die Zahl der Flugbewegungen von 204'000 im Jahre 1994 auf 240'000 im Jahre 2005 ansteigen werde. Ohne den Ausbau wären nach dem Bericht 210'000 Flugbewegungen des Linien- und Charterverkehrs zu erwarten. Daraus ergibt sich eine ausbaubedingte Kapazitätssteigerung von 13 bis 14%. Im weiteren wird festgehalten, dass das erwartete Verkehrsaufkommen mit den bestehenden Anlagen nicht mehr bewältigt werden könne, jedoch keine Änderung des bisherigen Pistenbenützungssystems erfordere. Immerhin ergäben sich wegen der Zunahme der Grossraumflugzeuge, die auf der Piste 16 starten müssten, kleinere betriebliche Anpassungen (vgl. Synthese Umweltverträglichkeitsbericht S. 1, 7, 15, 28 und 55; Bericht Verkehrsdaten Z1 (2005) S. 3, Erläuterungen zum Rahmenkonzessionsgesuch S. 36).
b) Das EVED hat im angefochtenen Konzessionsentscheid die im Anhörungsverfahren an der Prognose geübte Kritik zurückgewiesen. Die dem Umweltverträglichkeitsbericht zugrunde gelegte Annahme von jährlich 240'000 Flugbewegungen erscheine als angemessen. Auch wenn sich erweisen sollte, dass das prognostizierte Verkehrsaufkommen - so etwa im Zusammenhang mit der von der SWISSAIR beschlossenen Einführung einer sog. vierten Welle - früher erreicht sein werde, könne daraus nicht der Schluss gezogen werden, der Flughafen beabsichtige mit diesem Ausbau, künftig ein weit höheres Volumen abzuwickeln. Denn für die Bestimmung dessen, was betrieblich zulässig sei, blieben nach wie vor die geltende Betriebskonzession und das Betriebsreglement massgebend. Nach Angaben des Gesuchstellers wären aber die gegebenen betrieblichen Rahmenbedingungen für einen Betrieb von deutlich mehr als 240'000 Bewegungen des Linien- und Charterverkehrs nicht geeignet. Weitergehende Auswirkungen des Flughafens auf die Umwelt abschätzen zu wollen, wäre daher unrealistisch. Im übrigen hätten sich die Prognosen der Zivilluftfahrt in der Vergangenheit als recht zuverlässig erwiesen und allfällige Abweichungen der tatsächlichen Entwicklungen sich mittel- bis langfristig stets ausgeglichen. Zwar könne nicht ausgeschlossen werden, dass der Flugbetrieb längerfristig 240'000 Bewegungen überschreiten könnte. Vernünftig abschätzen liessen sich eine solche Entwicklung und die entsprechenden Umweltauswirkungen aber nicht. Eine Überarbeitung der Prognosen als Grundlage für die Umweltverträglichkeitsprüfung sei somit nicht erforderlich.
BGE 124 II 293 S. 324
In seiner Beschwerdeantwort weist das EVED erneut darauf hin, dass mit dem umstrittenen Ausbau des Flughafens keine Erhöhung der Bewegungszahlen, sondern nur eine störungsfreie, zuverlässige und komfortable Abfertigung des prognostizierten Verkehrs bezweckt werde. Das heutige Pistenbenützungskonzept, das maximal - das heisst in Spitzenzeiten - 60 bis 66 Bewegungen pro Stunde ermögliche, lasse nur noch eine geringe Steigerung der Bewegungen zu. Rein theoretisch könne zwar eine Kapazität von täglich über 1000 Flugbewegungen in Zürich (66 x 16 Stunden) ermittelt werden, was einen Jahreswert von 365'000 bis gegen 400'000 Bewegungen ergäbe. Der Spitzenbetrieb falle jedoch in Wellen an und könne - auch von den Marktverhältnissen her gesehen - nicht über 16 Stunden aufrechterhalten werden. Jedenfalls wäre eine Weiterentwicklung der Spitzenzeiten nicht ausbaubedingt. Vollständigkeitshalber sei anzufügen, dass die Spitzenkapazität des Flughafens allenfalls über eine Änderung des Pistenbenützungskonzepts und der An- und Abflugverfahren erhöht werden könnte. Da in verhältnismässig kurzer Zeit ohnehin die Erneuerung der Betriebskonzession erfolgen werde, könnte dem Kanton Zürich unterstellt werden, er beabsichtige mit dem Ausbau in Tat und Wahrheit eine wesentliche Erhöhung der Flugbewegungen. Es bestehe jedoch kein Anlass für eine solche Annahme, ganz abgesehen davon, dass nicht sicher sei, ob die Änderungen der Betriebsbedingungen überhaupt eine Kapazitätssteigerung ermöglichten und ob eine solche durchsetzbar wäre.
Der Kanton Zürich betont in seiner Beschwerdeantwort ebenfalls, dass die fünfte Ausbauetappe lediglich darauf angelegt sei, die prognostizierte Anzahl Flugbewegungen von 240'000 ordnungsgemäss zu bewältigen. Wenn auch grundsätzlich zutreffe, dass diese Zahl nicht die oberste Kapazitätsgrenze des Flughafens Zürich darstelle, sei doch ein "deutlicher" Anstieg der Bewegungszahlen über 240'000 mit den bestehenden An- und Abflugverfahren und dem heute geltenden Flugplatzkonzept wohl nicht mehr zu bewältigen. Im übrigen müsse ja ohnehin ein neues Betriebskonzessionsverfahren eingeleitet werden und seien daher die betrieblichen Belange - unabhängig von der Frage, ob deutlich mehr als 240'000 Bewegungen mit dem bestehenden An- und Abflugverfahren bewältigt werden könnten - schon bald, vermutlich noch vor Abschluss des Ausbaus, Gegenstand eines weiteren Verfahrens.
14.
Die Verkehrsstatistik des Flughafens Zürich für das Jahr 1997 weist für den Linien-, Charter- und Sonderverkehr (ohne "general aviation") 241'465 Flugbewegungen aus.
BGE 124 II 293 S. 325
Damit ist das im Umweltverträglichkeitsbericht von 1995 für das Jahr 2005 prognostizierte Verkehrsvolumen bereits nach zwei, statt nach zehn Jahren erreicht worden. Das Verkehrsaufkommen wird demzufolge sowohl im Ausgangszustand (2005 ohne Flughafenausbau) als auch im Betriebszustand (2005 mit Ausbau) erheblich grösser sein und entsprechend mehr Beeinträchtigungen mit sich bringen als vorausgesagt. Die Prognose muss daher als eindeutig und in erheblichem Ausmass unzutreffend bezeichnet werden. Soweit sich die durchgeführte Umweltverträglichkeitsprüfung auf diese stützt, beruht der angefochtene Entscheid auf einem unrichtigen Sachverhalt. Dieser Mangel muss und kann nach dem Gesagten auf der nachfolgenden Stufe der Baukonzession behoben werden (vgl. E. 12 in fine). Das bedeutet, dass die Umweltverträglichkeitsprüfung in den nachfolgenden Verfahren in all jenen Bereichen, in denen sie direkt oder indirekt auf der Flugverkehrs-Prognose beruht, zu wiederholen bzw. zu ergänzen ist und allenfalls neue Bedingungen und Auflagen für den geplanten Ausbau zu formulieren sind.
Hiegegen kann nicht eingewendet werden, dass mit dem Ansteigen der Flugbewegungen in den letzten Jahren lediglich die künftige Entwicklung vorweggenommen worden und das Potential für Erhöhungen der Flugbewegungszahlen ausgeschöpft sei. Die Verlegung von Flügen von Genf nach Zürich und die Einführung der sog. vierten Welle, die offenbar wesentlich zum Anwachsen des Verkehrsvolumens beigetragen haben, stellen Sonderereignisse dar, die an der künftigen Verkehrsentwicklung kaum etwas ändern werden. Es spricht daher nichts dagegen, für die folgenden Jahre - günstige Weltwirtschaftsentwicklung vorausgesetzt - weiterhin von einer steigenden Tendenz auszugehen. Der Flughafenhalter wird schliesslich auch die durch den Ausbau entstehende Mehrkapazität (13 bis 14%) nutzen wollen. Damit soll dem Kanton Zürich nicht ein - in der Rahmenkonzession verneintes - Wachstumsstreben "unterstellt" werden, sondern wird nur dem auf schweizerischen Flughäfen geltenden Zulassungszwang Rechnung getragen (vgl.
BGE 117 Ib 387
E. 5, mit Hinweisen; s.a. Regula Dettling-Ott, Zulassungszwang auf schweizerischen Flughäfen, in: Bulletin 2/1992 der Schweiz. Vereinigung für Luft- und Raumrecht).
Gegen die Wiederholung der Umweltverträglichkeitsprüfung auf Stufe Baukonzession spricht auch nicht, dass in Kürze, wie der Kanton Zürich betont, ohnehin ein neues Betriebskonzessionsverfahren durchzuführen ist, in welchem die Fragen der langfristigen
BGE 124 II 293 S. 326
Entwicklung der Flugbewegungen und der betrieblichen Bedingungen zu behandeln sein werden. Wie aufgezeigt worden ist (E. 10d), sind den Baukonzessionen und der Betriebskonzession die gleichen Annahmen über den künftigen Verkehr und den Betrieb der Anlage zugrunde zu legen, um so in einer Gesamtbetrachtung die nötigen Umweltschutzmassnahmen festlegen und aufeinander abstimmen zu können. Es liesse sich denn auch mit dem Gebot der materiellen und formellen Verfahrenskoordination nicht vereinbaren, im Verfahren zur baulichen Erweiterung der Anlage von der Annahme auszugehen, die betrieblichen Bedingungen blieben bestehen, während die Änderung dieser Bedingungen in einem anderen Verfahren vielleicht bereits vorbereitet wird. Gerade die Tatsache, dass sich das Flugverkehrsvolumen bereits heute der Kapazitätsgrenze des Flughafens nähert, wird Anlass dazu geben, möglichst rasch nach neuen betrieblichen Lösungen zu suchen. Zeigen sich solche, so sind sie auch im Zusammenhang mit dem Ausbau in Betracht zu ziehen. Es wäre wie gesagt unzulässig, in zwei Konzessionsverfahren, die den gleichen Flughafen betreffen und zeitlich praktisch zusammenfallen, von unterschiedlichen Annahmen über die Verkehrsentwicklung und damit von unterschiedlichen Sachverhalten auszugehen.
15.