Decision ID: b59a2cbb-8160-53f1-b823-98b7910dab6b
Year: 2017
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Sachverhalt:
A.
Die Krankenkasse Turbenthal ist ein Verein im Sinne von Art. 60 ff. ZGB
mit Sitz in 8488 Turbenthal. Der Verein ist mit der Handelsregisternummer
CHE-110.552.796 im Handelsregister eingetragen. Die aktuellen, im Han-
delsregister eingetragenen Statuten datieren vom 1. Juli 2012. Präsident
des Vorstands und Geschäftsführer ist Daniel Rüegg; Rosmarie Schenk
und Ulrich Oberholzer sind die beiden übrigen Mitglieder des Vorstands.
Gemäss Handelsregistereintrag bietet und vermittelt der Verein Versiche-
rungsschutz nach dem Grundsatz der Gegenseitigkeit gegen die wirt-
schaftlichen Folgen von Krankheit, Unfall und Mutterschaft. Er kann dazu
mit anderen Trägern und Versicherungsorganisationen zusammenarbei-
ten, sich an solchen beteiligen, sie unterstützen oder selber gründen. Die
Krankenkasse Turbenthal ist vom Bundesamt für Gesundheit (BAG) unter
der Nummer 1147 als Krankenkasse anerkannt.
B.
Mit Schreiben vom 13. November 2014 (EDI-act. 8) ermahnte das BAG die
Krankenkasse Turbenthal mit Frist bis zum 31. Januar 2015 ein internes
Kontrollsystem (IKS) einzurichten, dem BAG die Daten für die Statistiker-
hebung zu übermitteln (vgl. auch Mahnung vom 3. Oktober 2014, EDI-
act. 12), den Datenaustausch mit den Kantonen für die Prämienverbilligun-
gen nach dem einheitlichen Standard zu gewährleisten, allen Versicherten
der Krankenkasse Turbenthal eine Versichertenkarte zur Leistungsabrech-
nung nach KVG (unter Einhaltung der Verordnung des Eidgenössischen
Departements des Innern [EDI] über die technischen und grafischen Anfor-
derungen an die Versichertenkarte für die obligatorische Krankenversiche-
rung) abzugeben und für die Leistungserbringer ein Online-Verfahren ein-
zurichten. Für den Nichtbefolgungsfall drohte das BAG der Krankenkasse
Turbenthal eine Busse in der Höhe von bis zu Fr. 5‘000.- an. Überdies wies
das BAG die Krankenkasse Turbenthal darauf hin, dass sich das BAG vor-
behalte, dem EDI eine Meldung über die nicht gesetzmässigen Zustände
zu machen und den Entzug der Bewilligung zur Durchführung der sozialen
Krankenversicherung zu beantragen.
C.
C.a Am 17. November 2014 erliess das BAG im abgekürzten Verfahren
nach Art. 62 und Art. 65 des Bundesgesetzes vom 22. März 1974 über das
Verwaltungsstrafrecht (VStrR, SR 313.0) einen Strafbescheid wegen Wi-
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derhandlung gegen die Weisung des BAG vom 17. Februar 2014 betref-
fend zertifizierte Datenannahmestelle. Das BAG auferlegte der Kranken-
kasse Turbenthal eine Busse in der Höhe von Fr. 2‘000.- und setzte eine
Frist von 10 Tagen ab Eröffnung zur Anerkennung des Strafbefehls (EDI-
act. 6).
C.b Mit Schreiben vom 26. November 2014 (EDI-act. 4) teilte die Kranken-
kasse Turbenthal dem BAG mit, dass sie den Strafbescheid nicht aner-
kenne. Zur Begründung führte sie aus, das BAG sei nicht gewillt, die Ver-
ordnungen so auszulegen, dass auch Kleinkassen selbständig bleiben
könnten. Gemäss ihrer bisherigen Argumentation sei sie jedoch überzeugt,
nicht im Unrecht zu sein.
D.
Mit Schreiben vom 30. Januar 2015 (EDI-act. 1) reagierte die Kranken-
kasse Turbenthal auf die Weisung des EDI vom 13. November 2014 und
führte Folgendes aus: Sie verfüge über ein für sie adäquates IKS. Sie ver-
wies dabei auf ihr Schreiben vom 14. November 2014 (EDI-act. 7), worin
sie diesbezüglich ausgeführt hatte, dass bereits die Revisionsstelle, das
BAG, der Vereinsvorstand und auch die Versicherten eine Kontrollfunktion
ausübten. Die Revisionsstelle sei gezwungen, in ihrem Bericht die Bemer-
kung über das IKS zu machen, da sie ansonsten den Anforderungen des
BAG für die ordentliche Revision nicht entspreche. In Bezug auf die voll-
ständige Übermittlung der Daten für die Statistikerhebung wandte die Kran-
kenkasse Turbenthal ein, dass dies die elektronische Datenverarbeitung
bedinge, die für sie jedoch zu teuer sei und die Verwaltungskosten gesetz-
widrig in die Höhe treiben würde (vgl. Schreiben vom 6. Oktober 2014, EDI-
act. 11). Auch das Ausstellen einer elektronischen Versichertenkarte sei mit
der Digitalisierung verbunden, was – wie bereits erwähnt – zu kosteninten-
siv und deshalb nicht angemessen sei. Überdies funktioniere die Zusam-
menarbeit mit den Leistungserbringern ohne elektronische Versicherten-
karte problemlos.
E.
E.a Das BAG beantragte mit Schreiben vom 11. Februar 2015 beim EDI
gestützt auf Art. 21 Abs. 5 lit. c des Bundesgesetzes vom 18. März 1994
über die Krankenversicherung (KVG, SR 832.10) die Aberkennung des
Vereins Krankenkasse Turbenthal als Krankenkasse im Sinn von Art. 12
KVG, da dieser nicht in der Lage und/oder nicht gewillt sei, die gesetzlichen
Anforderungen, die an Krankenversicherer gestellt werden, zu erfüllen.
C-4010/2015
Seite 4
E.b Mit Schreiben vom 20. Februar 2015 informierte das EDI die Kranken-
kasse Turbenthal detailliert über den vom BAG gestellten Antrag auf Ent-
zug der Bewilligung. Die Krankenkasse Turbenthal erhielt die Gelegenheit,
sich zur Sache zu äussern.
E.c Mit Schreiben vom 14. März 2015 nahm die Krankenkasse Turbenthal
zum geplanten Vorgehen Stellung. Sie führte im Wesentlichen aus, seit
Jahren biete sie eine einfache, kostengünstige und solidarische Kranken-
versicherung an. Die geforderten Massnahmen seien für eine Kleinkasse
unverhältnismässig und würden die Existenz der Kasse bedrohen.
F.
Mit Verfügung vom 22. Mai 2015 ordnete das EDI (nachfolgend: Vo-
rinstanz) Folgendes an:
„1. Dem Verein Krankenkasse Turbenthal wird die Bewilligung zur Durchfüh-
rung der sozialen Krankenversicherung gestützt auf Art. 13 Abs. 3 KVG ent-
zogen.
2. Der Verein Krankenkasse Turbenthal wird als Krankenkasse im Sinn von
Art. 12 KVG per 1. Januar 2016 aberkannt.
3. Der Verein Krankenkasse Turbenthal wird verpflichtet, den Versicherten die
Auflösung des Versicherungsverhältnis gestützt auf Art. 7 Abs. 4 KVG ab
Rechtskraft der Verfügung gemäss Ziff. 3.5 der Erwägungen mitzuteilen.
4. Der Verein Krankenkasse Turbenthal wird verpflichtet, der Sozialversiche-
rungsanstalt des Kantons Zürich (SVA Zürich) unmittelbar nach Eintritt der
Rechtskraft der Verfügung den gesamten Versichertenbestand mitzuteilen.
5. Die Gebühren dieser Verfügung werden auf total CHF 1‘090.- bestimmt und
dem Verein Krankenkasse Turbenthal zur Bezahlung auferlegt.
6. Eingeschrieben zu eröffnen an: [...]
7. Mitzuteilen an (A-Post): [...]“
G.
Gegen die Verfügung vom 22. Mai 2015 erhob die Krankenkasse Turbent-
hal (nachfolgend: Beschwerdeführerin) mit Eingabe vom 23. Juni 2015
(BVGer-act. 1) Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Die Be-
schwerdeführerin stellte folgende Anträge:
C-4010/2015
Seite 5
„1. Dem Verein Krankenkasse Turbenthal ist die Bewilligung zur Durchführung
der sozialen Krankenversicherung gestützt auf Art. 12 und Art. 13 Abs. 2a, c-f
zu belassen.
2. Der Verein Krankenkasse Turbenthal wird als Krankenkasse im Sinn von
Art. 12 KVG und Art. 12 Abs. 1a KVV weiterhin anerkannt.
3. Der Verein Krankenkasse Turbenthal ist nicht verpflichtet, den Versicherten
die Auflösung des Versicherungsverhältnis mitzuteilen.
4. Der Verein Krankenkasse Turbenthal ist nicht verpflichtet, der Sozialversi-
cherungsanstalt des Kantons Zürich (SVA Zürich) den gesamten Versicher-
tenbestand mitzuteilen.
5. Die Gebühren dieser Verfügung dürfen dem Verein Krankenkasse Turbent-
hal nicht zur Bezahlung auferlegt werden Art. 13 Abs. 2a KVG.
6. Falls das Bundesverwaltungsgericht gegen die Krankenkasse Turbenthal
entscheidet, muss die Krankenkasse Turbenthal einen Übernahmevertrag mit
einem Krankenversicherer nach KVG abschliessen können Art. 13 Abs. 4
KVG.
7. Falls das Bundesverwaltungsgericht gegen die Krankenkasse Turbenthal
entscheidet, muss die Krankenkasse Turbenthal einen Sozialplan für den Ge-
schäftsführer ausarbeiten können.
8. Falls das Bundesverwaltungsgericht gegen die Krankenkasse Turbenthal
entscheidet, müssen die Auflösungskosten des Vereins berücksichtigt wer-
den.“
Zur Begründung führte die Beschwerdeführerin im Wesentlichen aus, die
Bevölkerung möchte die Krankenkasse wählen können und wolle eine be-
zahlbare Prämie. Eine Kleinkasse entspreche diesen Anforderungen sehr
gut. Die Krankenkasse Turbenthal habe in den vergangenen Jahren ge-
zeigt, dass die soziale Krankenversicherung ohne wählbare Franchise und
ohne wählbare Modelle kostengünstig angeboten werden könne. Es sei
weder gerechtfertigt noch verhältnismässig, dass eine Kleinkasse densel-
ben Anforderungen genügen müsse wie eine Grosskasse. Insbesondere
die Digitalisierung treibe die Verwaltungskosten unnötig in die Höhe, was
bereits für viele Kleinkassen die Aufgabe der Geschäftstätigkeit zur Folge
gehabt habe.
H.
Am 20. Juli 2015 ist der mit Zwischenverfügung vom 3. Juli 2015 (BVGer-
act. 2) einverlangte Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 4‘000.- bei der
Gerichtskasse eingegangen (vgl. BVGer-act. 5).
C-4010/2015
Seite 6
I.
Mit Vernehmlassung vom 16. Oktober 2015 (BVGer-act. 10) beantragte die
Vorinstanz auf die Beschwerde (Anträge Ziffern 1 bis 8) sei nicht einzutre-
ten, eventualiter seien die Anträge der Ziffern 1 bis 5 vollumfänglich abzu-
weisen und auf die Anträge der Ziffern 6 bis 8 sei nicht einzutreten, sube-
ventualiter seien alle Anträge der Ziffern 1 bis 8 vollumfänglich abzuweisen;
alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten der Beschwerde-
führerin. In formeller Hinsicht machte die Vorinstanz geltend, die Beschwer-
deführerin begründe ihre Anträge ungenügend und setze sich nicht mit den
Fakten und der rechtlichen Argumentation der angefochtenen Verfügung
auseinander. Daher sei auf die Beschwerde nicht einzutreten. In materieller
Hinsicht führte die Vorinstanz im Wesentlichen aus, die Beschwerdeführe-
rin sei seit langer Zeit nicht mehr in der Lage und auch nicht gewillt, die
gesetzlichen Bestimmungen einzuhalten und gesetzliche Änderungen
nachzuvollziehen. Zahlreiche Interventionen der Aufsichtsbehörde seien
bis zum heutigen Zeitpunkt bereits ergebnislos verlaufen. Eine gesetzes-
konforme Durchführung der sozialen Krankenversicherung sei durch die
Beschwerdeführerin folglich nicht mehr zu erwarten, weshalb ihr die Bewil-
ligung zur Durchführung der sozialen Krankenversicherung zu Recht ent-
zogen worden sei.
J.
Mit Replik vom 30. November 2015 (BVGer-act. 16) hielt die Beschwerde-
führerin an ihren Anträgen fest. Sie führte aus, viele Verordnungs- oder
Gesetzesbestimmungen stellten keine Bedürfnisse dar, sondern hätten le-
diglich eine Verkomplizierung und Verteuerung des Systems zur Folge. Die
Beschwerdeführerin habe sich immer für eine soziale Krankenversiche-
rung mit bezahlbarer Prämie eingesetzt, wie aus der aktuellen Grundversi-
cherungs-Prämie der Beschwerdeführerin ersichtlich sei. Dies entspreche
dem Ziel des Gesetzes. Das BAG sei nicht zu Kompromissen mit Kleinkas-
sen bereit und beharre auf den für diese überdimensionierten Vorgaben.
K.
Mit Duplik vom 18. Januar 2016 (BVGer-act. 18) hielt die Vorinstanz an ih-
ren bisherigen Anträgen fest.
L.
Mit den Bemerkungen zur Duplik vom 24. Februar 2016 (BVGer-act. 20)
hielt die Beschwerdeführerin an ihren bisherigen Anträgen und Ausführun-
gen fest.
C-4010/2015
Seite 7
M.
Auf die weiteren Vorbringen der Parteien sowie die eingereichten Beweis-
mittel ist – soweit für die Entscheidfindung erforderlich – in den nachfolgen-
den Erwägungen einzugehen.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Gemäss Art. 31 VGG beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Be-
schwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 VwVG, sofern keine Ausnahme
in Bezug auf das Sachgebiet nach Art. 32 VGG vorliegt, was vorliegend
nicht der Fall ist. Das EDI gehört zu den Behörden nach Art. 33 lit. d VGG
und ist daher eine Vorinstanz des Bundesverwaltungsgerichts.
1.2 Anfechtungsobjekt im vorliegenden Verfahren ist die Verfügung der Vo-
rinstanz vom 22. Mai 2015, mit welcher der Beschwerdeführerin nament-
lich die Bewilligung zur Durchführung der sozialen Krankenversicherung
entzogen worden und die Beschwerdeführerin als Krankenkasse im Sinn
von Art. 12 KVG aberkannt worden ist.
Der Beschwerdeführer kann durch das Bundesverwaltungsgericht nur
Rechtsverhältnisse überprüfen beziehungsweise beurteilen lassen, zu de-
nen die zuständige Behörde vorgängig und verbindlich – in Form einer Ver-
fügung – Stellung genommen hat. Gegenstand des Beschwerdeverfahrens
kann deshalb nur sein, was Gegenstand des vorinstanzlichen Verfahrens
war oder bei richtiger Rechtsanwendung hätte sein sollen. Fragen, über
welche die verfügende Behörde nicht entschieden hat, dürfen somit grund-
sätzlich im Beschwerdeverfahren nicht beurteilt werden (vgl. ANDRÉ MO-
SER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bun-
desverwaltungsgericht, Basel 2013, S. 29 f. Rz. 2.7 f. und BGE 125 V 413
E. 2a). Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung kann das verwal-
tungsgerichtliche Verfahren aus prozessökonomischen Gründen auf eine
ausserhalb des Anfechtungsgegenstandes, das heisst ausserhalb des
durch die Verfügung bestimmten Rechtsverhältnisses liegende spruchreife
Frage ausgedehnt werden, wenn diese mit dem bisherigen Streitgegen-
stand derart eng zusammenhängt, dass von einer Tatbestandsgesamtheit
gesprochen werden kann, und wenn sich die Verwaltung zu dieser Streit-
frage mindestens in Form einer Prozesserklärung geäussert hat (vgl.
BGE 122 V 34 E. 2a mit Hinweis).
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Seite 8
Die Voraussetzungen für eine Ausdehnung über den Anfechtungsgegen-
stand sind hier indes nicht gegeben. Demnach ist nachfolgend lediglich
über den Bewilligungsentzug zur Durchführung der sozialen Krankenversi-
cherung, die Aberkennung als Krankenkasse sowie die „Nebenfolgen“ (Mit-
teilung an die Versicherten und Meldung der Versicherten an die SVA Zü-
rich) und die Kostenfolge zu entscheiden. Soweit die Beschwerdeführerin
beantragt, sie müsse einen Übernahmevertrag abschliessen können
(Rechtsbegehren 6), sie müsse einen Sozialplan für den Geschäftsführer
ausarbeiten können (Rechtsbegehren 7) und es seien die Auflösungskos-
ten des Vereins zu berücksichtigen (Rechtsbegehren 8), gehen die Anträge
über das in der Verfügung geregelte Rechtsverhältnis hinaus, weshalb jene
nicht Streitgegenstand sein können und im vorliegenden Beschwerdever-
fahren darauf nicht einzutreten ist.
1.3 Zur Beschwerde berechtigt ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG, wer vor der
Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teil-
nahme erhalten hat (lit. a); durch die angefochtene Verfügung besonders
berührt ist (lit. b); und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung
oder Änderung hat (lit. c). Die Beschwerdeführerin hat am vorinstanzlichen
Verfahren teilgenommen, ist als Verfügungsadressatin ohne Zweifel be-
sonders berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung
oder Änderung der Verfügung. Die Beschwerdeführerin ist daher zur Be-
schwerde legitimiert.
1.4 Die Beschwerde hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der
Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines Ver-
treters zu enthalten; die Ausfertigung der angefochtenen Verfügung und die
als Beweismittel angerufenen Urkunden sind beizulegen, soweit der Be-
schwerdeführer sie in Händen hat. Genügt die Beschwerde diesen Anfor-
derungen nicht, oder lassen die Begehren des Beschwerdeführers oder
deren Begründung die nötige Klarheit vermissen und stellt sich die Be-
schwerde nicht als offensichtlich unzulässig heraus, so räumt die Be-
schwerdeinstanz dem Beschwerdeführer eine kurze Nachfrist zur Verbes-
serung ein (Art. 52 Abs. 1 und 2 VwVG).
Die Vorinstanz machte im Hauptantrag geltend, auf die Beschwerde sei
zufolge Fehlens von korrekten Anträgen und einer Begründung der Be-
schwerde sowie mangels Auseinandersetzung mit der Argumentation in
der angefochtenen Verfügung nicht einzutreten.
C-4010/2015
Seite 9
Vorliegend enthält die Beschwerde sowohl Anträge als auch eine Begrün-
dung. Die Anträge (Ziffern 1 bis 5) beziehen sich inhaltlich auf die Ziffern 1
bis 5 der Verfügung. Die Anträge 6 bis 8 haben – wie bereits erwähnt – in
der Verfügung kein entsprechendes Pendant. Der Begründung ist ferner zu
entnehmen, betreffend welcher Punkte und aus welchem Grund die Be-
schwerdeführerin mit der angefochtenen Verfügung nicht einverstanden
ist. Wie die Vorinstanz zu Recht geltend macht, setzt sich die Beschwerde-
führerin aber nicht mit den Argumenten der Vorinstanz auseinander. Vor
diesem Hintergrund könnte man sich fragen, ob die Beschwerde betreffend
die Begründung an einem zu behebenden Mangel im Sinn von Art. 52
Abs. 1 VwVG leidet. In diesem Zusammenhang ist festzuhalten, dass die
Anforderungen an die Formulierung eines Rechtsbegehrens im Allgemei-
nen nicht sehr hoch sind. Aus der Beschwerde muss insgesamt zumindest
klar und deutlich hervorgehen, was der Beschwerdeführer verlangt und in
welchen Punkten er die angefochtene Verfügung beanstandet. Insbeson-
dere an Laieneingaben dürfen in sprachlicher und formeller Hinsicht keine
allzu strengen Anforderungen gestellt werden. Ein sinngemässer Antrag,
welcher sich aus dem Zusammenhang unter Zuhilfenahme der Begrün-
dung ergibt, genügt (vgl. Urteil des Bundesgerichts [BGer] 9C_261/2011
vom 7. Dezember 2011 E. 2.3 und FRANK SEETHALER/FABIA BOCHSLER, in:
Praxiskommentar VwVG, 2. Auflage 2016, Nr. 45 ff. zu Art. 52 VwVG).
Deshalb ist nicht davon auszugehen, dass die vorliegende Beschwerde
mangelhaft ist, denn es liegen – wie erwähnt – durchaus Anträge und eine
Begründung vor. Wäre ausserdem von einem Mangel im erwähnten Sinn
auszugehen, so wäre an sich grundsätzlich eine Nachfrist gemäss Art. 52
Abs. 2 VwVG anzusetzen gewesen. Ein Nichteintretensentscheid wäre
erst bei unbenutztem Fristablauf der Nachfrist zu fällen (Art. 52 Abs. 3
VwVG).
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Beschwerde den inhaltlichen
und formellen Anforderungen genügt.
1.5 Da die Beschwerde im Übrigen fristgerecht (Art. 50 Abs. 1 VwVG) ein-
gereicht und der einverlangte Kostenvorschuss innert Frist geleistet wurde,
ist darauf grundsätzlich einzutreten (vgl. allerdings die vorstehend genann-
ten Ausnahmen betreffend die Rechtsbegehren 6 bis 8 [E. 1.2]).
C-4010/2015
Seite 10
2.
2.1 Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich gemäss
Art. 37 VGG und Art. 53 Abs. 2 Satz 1 KVG grundsätzlich nach dem VwVG,
soweit das VGG oder das KVG keine abweichende Regelung enthält.
2.2 In materiellrechtlicher Hinsicht sind grundsätzlich diejenigen Rechts-
sätze massgebend, die bei der Erfüllung des zu Rechtsfolgen führenden
Sachverhalts Geltung haben (BGE 130 V 329 E. 2.3). Dementsprechend
sind somit für die Beurteilung der vorliegenden Beschwerde die im Verfü-
gungszeitpunkt (22. Mai 2015) geltenden materiellen Bestimmungen des
KVG und der KVV (jeweils in der bis zum 31. Dezember 2015 geltenden
Fassung) massgebend.
2.3 Die Beschwerdeführenden können im Rahmen des Beschwerdever-
fahrens die Verletzung von Bundesrecht unter Einschluss des Missbrauchs
oder der Überschreitung des Ermessens, die unrichtige oder unvollstän-
dige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts sowie Unangemes-
senheit des Entscheids rügen (Art. 49 VwVG).
Nach der Rechtsprechung hat auch eine Rechtsmittelbehörde, der volle
Kognition zusteht, in Ermessensfragen einen Entscheidungsspielraum der
Vorinstanz zu respektieren. Sie hat eine unangemessene Entscheidung zu
korrigieren, kann aber der Vorinstanz die Wahl unter mehreren angemes-
senen Lösungen überlassen (BGE 133 II 35 E. 3).
3.
3.1 Krankenkassen sind juristische Personen des privaten oder öffentli-
chen Rechts, die keinen Erwerbszweck verfolgen, hauptsächlich die sozi-
ale Krankenversicherung betreiben und vom Eidgenössischen Departe-
ment des Innern (Departement) anerkannt sind (Art. 12 Abs. 1 KVG). Diese
erfüllen als Durchführungsorgane der sozialen Krankenversicherung Bun-
desverwaltungsaufgaben im Bereich des Vollzugs des KVG (vgl. Art. 178
Abs. 3 BV).
3.2 Das Departement bewilligt den Versicherungseinrichtungen, welche
die Anforderungen dieses Gesetzes erfüllen (Versicherer), die Durchfüh-
rung der sozialen Krankenversicherung. Das Bundesamt veröffentlicht die
Liste der Versicherer (Art. 13 Abs. 1 KVG).
C-4010/2015
Seite 11
Die Bewilligung zur Durchführung der sozialen Krankenversicherung un-
terliegt diversen Voraussetzungen. Gemäss Art. 13 Abs. 2 KVG müssen
die Versicherer insbesondere: die soziale Krankenversicherung nach dem
Grundsatz der Gegenseitigkeit durchführen und die Gleichbehandlung der
Versicherten gewährleisten; sie dürfen die Mittel der sozialen Krankenver-
sicherung nur zu deren Zwecken verwenden (lit. a); über eine Organisation
und eine Geschäftsführung verfügen, welche die Einhaltung der gesetzli-
chen Vorschriften gewährleisten (lit. b); jederzeit in der Lage sein, ihren fi-
nanziellen Verpflichtungen nachzukommen (lit. c); auch die Einzeltaggeld-
versicherung nach diesem Gesetz durchführen (lit. d); einen Sitz in der
Schweiz haben (lit. e); die soziale Krankenversicherung auch den versi-
cherungspflichtigen Personen anbieten, die in einem Mitgliedstaat der Eu-
ropäischen Gemeinschaft, in Island oder in Norwegen wohnen; auf Gesuch
hin kann der Bundesrat Versicherer in besonderen Fällen von dieser Ver-
pflichtung befreien (lit. f).
Das Departement entzieht einem Versicherer die Bewilligung zur Durch-
führung der sozialen Krankenversicherung, wenn er darum ersucht oder
die gesetzlichen Voraussetzungen nicht mehr erfüllt. Es sorgt dafür, dass
der Entzug erst dann wirksam wird, wenn alle Versicherten von anderen
Versicherern übernommen worden sind (Art. 13 Abs. 3 KVG).
Das Departement entzieht einer Krankenkasse die Anerkennung, wenn sie
darum ersucht oder die gesetzlichen Voraussetzungen nicht mehr erfüllt.
Es sorgt dafür, dass der Entzug der Anerkennung erst wirksam wird, wenn
alle Versicherten von anderen Versicherern übernommen worden sind
(Art. 12 Abs. 5 KVV).
3.3 Der Bundesrat überwacht die Durchführung der Krankenversicherung
(Art. 21 Abs. 1 KVG). Der Bundesrat kann den Versicherern Weisungen zur
einheitlichen Anwendung des Bundesrechts erteilen, von ihnen alle erfor-
derlichen Auskünfte und Belege verlangen sowie Inspektionen durchfüh-
ren. Diese können auch unangekündigt durchgeführt werden. Die Versi-
cherer haben dem Bundesamt freien Zugang zu sämtlichen ihm im Rah-
men der Inspektion als relevant erachteten Informationen zu verschaffen.
Sie müssen dem Bundesamt ihre Jahresberichte und Jahresrechnungen
einreichen (Art. 21 Abs. 3 KVG). Die Versicherer sind verpflichtet, dem
Bundesamt im Rahmen der Aufsicht über den Vollzug dieses Gesetzes
jährlich Angaben über die Daten zu machen, die im Rahmen der Fakturie-
rung von Leistungen und der Versicherungstätigkeit anfallen (Art. 21 Abs. 4
KVG). Missachtet ein Versicherer die gesetzlichen Vorschriften, so ergreift
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Seite 12
das Bundesamt je nach Art und Schwere der Mängel die in Art. 21 Abs. 5
KVG vorgesehenen Massnahmen: Es sorgt auf Kosten des Versicherers
für die Wiederherstellung des gesetzmässigen Zustandes (lit. a). Es ver-
warnt den Versicherer und fällt Ordnungsbussen aus (lit. b). Es beantragt
dem Departement den Entzug der Bewilligung zur Durchführung der sozi-
alen Krankenversicherung (lit. c).
Bei der Wahl der Sanktionen gegenüber den Krankenversicherungen ist
der Verhältnismässigkeitsgrundsatz zu beachten. Es muss die mildeste
aufsichtsrechtliche Massnahme ausgesprochen werden, die zur Errei-
chung des aufsichtsrechtlich angestrebten Zieles führt; weitergehende
Massnahmen wären unverhältnismässig. Genügt mit anderen Worten eine
Weisung oder Ermahnung (Warnung), so wäre es unverhältnismässig, eine
Ersatzvornahme durchzuführen oder gar die Bewilligung zu entziehen (Ur-
teil des BGer K 133/03 vom 7. Mai 2004 E. 3 mit Hinweisen).
4.
Nachfolgend ist anhand der von der Vorinstanz genannten, bei der Be-
schwerdeführerin bemängelten Punkte zu prüfen, ob jene der Beschwer-
deführerin zu Recht die Bewilligung zur Durchführung der sozialen Kran-
kenversicherung entzogen und die Beschwerdeführerin als Krankenkasse
im Sinne von Art. 12 KVG aberkannt hat.
4.1
4.1.1 Gemäss Art. 12 Abs. 1 lit. a KVV müssen die Krankenkassen im
Sinne von Art. 12 KVG in einer der folgenden Rechtsformen organisiert
sein: als Verein (Art. 60ZGB), Stiftung (Art. 80 ZGB, Genossenschaft
(Art. 828 OR) oder Aktiengesellschaft mit anderen als wirtschaftlichen Zwe-
cken (Art. 620 Abs. 3 OR). Dem Gesuch um Anerkennung als Kranken-
kasse sind insbesondere auch die Statuten, die Gründungsurkunde oder
der betreffende kantonale oder kommunale Erlass sowie ein Handelsregis-
terauszug beizulegen (vgl. Art. 12 Abs. 2 lit. a KVV).
4.1.2 Die Vorinstanz wies in der angefochtenen Verfügung darauf hin, dass
die Statuten des Vereins Krankenkasse Turbenthal vom 1. Juli 2012 nicht
den Anforderungen des KVG entsprächen. So sähen die Statuten nament-
lich vor, dass die Beendigung der Mitgliedschaft im Verein Krankenkasse
Turbenthal durch Ausschluss möglich sei. Die Versicherer seien indes
durch das KVG verpflichtet, in ihrem örtlichen Tätigkeitsgebiet jede versi-
cherungspflichtige Person aufzunehmen (Art. 4 Abs. 2 KVG). Das BAG
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Seite 13
habe die Beschwerdeführerin zuletzt mit Schreiben vom 27. März 2007
(EDI-act. 111) darauf hingewiesen, dass das Versicherungsverhältnis nur
unter den durch das KVG vorgesehenen Voraussetzungen enden könne,
weshalb eine Statutenbestimmung, die etwas anderes vorsehe, unzulässig
und somit anzupassen sei. Ebenso unzulässig sei das Gleichsetzen von
Prämien und Mitgliederbeiträgen, da auch das Versicherungsverhältnis
und die Vereinsmitgliedschaft nicht gleichgesetzt werden dürften.
Die Beschwerdeführerin äusserte sich im Beschwerdeverfahren nicht zu
den bemängelten Statuten.
Es geht nicht an und verdient keinen Rechtsschutz, dass mittels Vereins-
statuten zwingende öffentlich-rechtliche Bestimmungen ausser Kraft ge-
setzt werden. Da die Beschwerdeführerin ihre Statuten unbestrittenermas-
sen nicht gesetzeskonform ausgestaltet hat und aus den Akten nicht hervor
geht, dass die Beschwerdeführerin die Statuten mittlerweile angepasst
hätte, wurden diese vom BAG demnach zu Recht bemängelt.
4.2
4.2.1 Jeder Versicherer hat gemäss Art. 86 Abs. 1 KVV eine Revisions-
stelle zu bezeichnen, die gemäss Art. 727b OR zugelassen ist. Sie ist im
Handelsregister eintragen zu lassen (vgl. für Vereine: Art. 90 Abs. 1 lit. a
und Art. 92 lit. m der Handelsregisterverordnung vom 17. Oktober 2007
[HRegV; SR 221.411]). Soweit für Versicherer keine besonderen Vorschrif-
ten bestehen, sind die Vorschriften des OR über die Revisionsstelle bei
Aktiengesellschaften entsprechend anwendbar (Art. 86 Abs. 2 KVV). Die
Revisionsstelle führt jährlich eine ordentliche Revision nach den Bestim-
mungen des OR und dieser Verordnung durch. Sie prüft überdies, ob die
Geschäftsführung für die korrekte und ordnungsgemässe Geschäftsab-
wicklung Gewähr bietet, namentlich ob sie zweckmässig organisiert ist und
die gesetzlichen und internen Bestimmungen einhält. Das BAG kann im
Einzelfall weitere Prüfpunkte festlegen (Art. 87 Abs. 1 KVV). Gemäss
Art. 728a Abs. 1 Ziff. 1 und 3 OR prüft die Revisionsstelle, ob die Jahres-
rechnung und gegebenenfalls die Konzernrechnung den gesetzlichen Vor-
schriften, den Statuten und dem gewählten Regelwerk entsprechen, sowie
ob ein internes Kontrollsystem existiert.
4.2.2 Mit Schreiben vom 29. August 2014 (EDI-act. 19) wies das BAG die
Beschwerdeführerin darauf hin, dass gemäss Bericht der Revisionsstelle
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Seite 14
Norbert Hutter AG vom 27. Mai 2013 zum Geschäftsjahr 2012 die Jahres-
rechnung nicht nach Swiss GAAP FER 41 geführt worden sei. Dennoch
habe die Beschwerdeführerin diesen Mangel daraufhin nicht behoben, wie
dem Revisionsbericht der Engel Copera AG vom 5. Juni 2014 zum Ge-
schäftsjahr 2013 zu entnehmen sei. Die Beschwerdeführerin beachte somit
die Richtlinien des EDI zur Rechnungslegung (basierend auf dem Prinzip
von „true and fair view“) in der sozialen Krankenversicherung und zum
neuen aufsichtsrechtlichen Abschluss immer noch nicht, obwohl jene be-
reits per 1. August 2011 in Kraft getreten und auch von kleineren Kranken-
kassen anzuwenden seien. Die Vorinstanz führte in ihrer Verfügung weiter
aus, der Beschwerdeführerin fehle ein adäquates IKS und die Revisions-
stelle sei – trotz gesetzlicher Verpflichtung und entsprechender Mahnung
durch das BAG – immer noch nicht im Handelsregister eingetragen wor-
den.
Die Beschwerdeführerin bestritt nicht, dass sie keine Revisionsstelle im
Handelsregister eintragen liess. Sie führte aus, aufgrund der Vorgaben des
BAG habe sie die Revisionsstelle mehrmals wechseln müssen. Da Eintra-
gungen und Mutationen im Handelsregister mit hohen Kosten verbunden
seien, habe sie auf eine Eintragung der Revisionsstelle verzichtet. Als
Rechtfertigung, dass sie die Jahresrechnung nicht nach Swiss GAAP FER
41 erstellt habe, führte sie aus, Swiss GAAP FER 41 sei überdimensioniert
und lediglich für Grosskassen geeignet; der Aufwand für einen Einmann-
betrieb sei schlicht zu gross. Ebenso wenig stritt sie das Fehlen eines IKS
ab. Diesbezüglich führte sie aus, die Vereinsmitglieder übten bereits durch
ihre Teilnahme an der jährlichen Mitgliederversammlung eine Kontrollfunk-
tion aus. Ein eigentliches IKS sei somit nicht mehr notwendig.
Die Beschwerdeführerin bestritt somit nicht, dass die genannten Vorschrif-
ten, welche per 1. August 2011 in Kraft traten, grundsätzlich zu beachten
gewesen wären. Die EDI-Richtlinien, die gestützt auf Art. 82 KVV erlassen
wurden, sehen keine Ausnahme vor, gemäss welcher kleinere Versicherer
von der Einhaltung der Vorschriften ausgenommen werden können, zumal
dieser Rechnungslegungsstandard gerade für kleine und mittlere Unter-
nehmen geeignet ist (vgl. auch die mit den EDI-Richtlinien inhaltlich über-
einstimmende Verordnung des BAG vom 25. November 2015 über die
Rechnungslegung und Berichterstattung in der sozialen Krankenversiche-
rung [SR 832.121.1] und den entsprechenden Kommentar zur Verord-
nung). Die Beschwerdeführerin wäre somit verpflichtet gewesen, die Jah-
resrechnung gemäss Swiss GAAP FER 41 zu erstellen. Wie dem Revisi-
onsbericht von Engel Copera vom 5. Juni 2014 (EDI-act. 32) zu entnehmen
C-4010/2015
Seite 15
ist, entspricht die Jahresrechnung der Beschwerdeführerin diesen Vorga-
ben indes nicht. Ferner bemängelte die Revisionsgesellschaft, dass ein
IKS gemäss den gesetzlichen Vorgaben fehle. Entgegen der Ansicht der
Beschwerdeführerin vermag die Mitgliederversammlung eines Vereins ein
fehlendes oder ungenügendes IKS nicht zu ersetzen. In der Praxis geneh-
migt die Vereinsversammlung jährlich lediglich einen vorgängig aufgeleg-
ten Revisorenbericht. Dies ist mit einem permanent vorhandenen IKS – wie
es vom Gesetz gefordert wird – in keiner Weise zu vergleichen.
Auch in dieser Hinsicht hat das BAG die Beschwerdeführerin somit zu
Recht auf bestehende Mängel hingewiesen.
4.3
4.3.1 Der Bundesrat kann bestimmen, dass jede versicherte Person für die
Dauer ihrer Unterstellung unter die obligatorische Krankenpflegeversiche-
rung eine Versichertenkarte erhält. Diese enthält den Namen der versicher-
ten Person und die Versichertennummer der Alters- und Hinterlassenen-
versicherung (Art. 42a Abs. 1 KVG). Der Bundesrat regelt nach Anhören
der interessierten Kreise die Einführung der Karte durch die Versicherer
und die anzuwendenden technischen Standards (Art. 42a Abs. 3 KVG).
Gestützt auf die vorgenannten gesetzlichen Bestimmungen hat der Bun-
desrat die Verordnung über die Versichertenkarte für die obligatorische
Krankenpflegeversicherung vom 14. Februar 2007 erlassen (VVK;
SR 832.105). Gemäss Art. 1 Abs. 1 VVK müssen die Versicherer allen
nach der Verordnung vom 27. Juni 1999 über die Krankenversicherung
(KVV) versicherungspflichtigen Personen eine Versichertenkarte ausstel-
len. Die Versichertenkarte muss einen Mikroprozessor enthalten, der fol-
gende Anwendungen unterstützt: Bearbeitung von Personendaten, Über-
prüfen der Berechtigung für den Datenzugriff, Sperren von Daten mit einem
persönlichen Geheimcode (PIN-Code), weitere Anwendungen für kanto-
nale Modellversuche (Art. 2 Abs. 1 lit. a bis d VVK).
4.3.2 Die Vorinstanz bemängelte, dass die Beschwerdeführerin keine kor-
rekte Geschäftsführung gewährleisten könne (oder wolle) und sie ihren ge-
setzlichen Verpflichtungen nicht nachkomme. So sei beispielsweise die
elektronische Versichertenkarte immer noch nicht eingeführt worden, ob-
wohl jeder Versicherungsnehmer im Besitz einer solchen Karte sein
müsse.
C-4010/2015
Seite 16
Die Beschwerdeführerin stritt nicht ab, die elektronische Versichertenkarte
noch nicht eingeführt zu haben. Sie führte aus, die elektronische Versicher-
tenkarte bedinge die Digitalisierung der Krankenkasse, was aber im kon-
kreten Fall zu aufwändig wäre. Überdies würden die elektronischen Versi-
chertenkarten im Ausland oftmals nicht akzeptiert, so dass die Versicherten
allfällige Rechnungen schliesslich doch sogleich bar zu bezahlen hätten.
Auch in Bezug auf die Einführung der elektronischen Versichertenkarte be-
streitet die Beschwerdeführerin den von der Vorinstanz in der Verfügung
geschilderte Sachverhalt – zu Recht – nicht. Es ist demnach festzustellen,
dass die Beschwerdeführerin entgegen der gesetzlichen Verpflichtung die
seit 1. Januar 2010 (vgl. Art. 19a Abs. 1 VVK) geforderte Versichertenkarte
nicht eingeführt hat.
4.4
4.4.1 Die Leistungserbringer haben auf der Rechnung nach Absatz 3 die
Diagnosen und Prozeduren nach den Klassifikationen in den jeweiligen
vom zuständigen Departement herausgegebenen schweizerischen Fas-
sungen codiert aufzuführen. Der Bundesrat erlässt ausführende Bestim-
mungen zur Erhebung, Bearbeitung und Weitergabe der Daten unter Wah-
rung des Verhältnismässigkeitsprinzips (Art. 42 Abs. 3bis KVG). Gemäss
Art. 59 Abs. 1 KVV haben die Leistungserbringer in ihren Rechnungen alle
administrativen und medizinischen Angaben zu machen, die für die Über-
prüfung der Berechnung der Vergütung sowie der Wirtschaftlichkeit der
Leistungen nach Art. 42 Abs. 3 und 3bis des Gesetzes notwendig sind
(Art. 59 Abs. 1 KVV). Der Leistungserbringer leitet die Datensätze mit den
administrativen und den medizinischen Angaben nach Art. 59 Abs. 1 KVV
gleichzeitig mit der Rechnung an die Datenannahmestelle des Versiche-
rers weiter. Es muss sichergestellt werden, dass ausschliesslich diese Da-
tenannahmestelle Zugang zu den medizinischen Angaben erhält (Art. 59a
Abs. 3 KVV). Jeder Versicherer muss über eine Datenannahmestelle ver-
fügen. Diese muss nach Art. 11 des Bundesgesetzes vom 19. Juni 1992
über den Datenschutz zertifiziert sein (Art. 59a Abs. 6 KVV).
4.4.2 Die Vorinstanz bemängelte, dass die Beschwerdeführerin keine zer-
tifizierte Datenannahmestelle (DAS) habe, welche die Datensätze des Ty-
pus DRG der Leistungserbringer entgegen nehmen könne. Die Über-
gangsbestimmung habe eine Frist für die Zertifizierung der Datenannah-
mestelle bis zum 31. Dezember 2013 vorgesehen. Mit Schreiben vom
17. Februar 2014 sei die Beschwerdeführerin aufgefordert worden, bis
C-4010/2015
Seite 17
spätestens zum 30. Juni 2014 eine zertifizierte DAS einzurichten. Mit
Schreiben vom 18. Februar 2014 an das EDI habe die Beschwerdeführerin
darum ersucht, sie von dieser Pflicht zu befreien, da die Einrichtung einer
DAS aufgrund der geringen Anzahl von stationären Spitalaufenthalten bei
ihren Versicherten nicht lohnenswert sei.
Den Akten ist zu entnehmen, dass die Beschwerdeführerin bisher keine
DAS eingerichtet hat, da sie – wie sie ausführte – der Ansicht ist, dass die
dabei entstehenden Kosten für eine Kleinkasse zu hoch seien. Aus Grün-
den der Wirtschaftlichkeit sei für Kleinkassen ausnahmsweise auf dieses
Erfordernis zu verzichten.
Den gesetzlichen Grundlagen ist zu entnehmen, dass die Einrichtung einer
DAS zwingend ist. Wie die Vorinstanz zu Recht ausführte, haben weder
das BAG noch das EDI als rechtsanwendende Behörden die Möglichkeit,
Ausnahmen zu bewilligen, zumal der Wortlaut von Art. 59a Abs. 6 KVV klar
ist („Jeder Versicherer muss...“) und keinen Spielraum lässt. Auch wenn
man nach dem Sinn der Bestimmung fragt, ergibt sich keine andere Inter-
pretationsmöglichkeit. Die DAS dient als Kontrollfunktion für die Überprü-
fung der Wirtschaftlichkeit der Leistungserbringung. Dabei ist zentral, dass
der Datenschutz in Bezug auf die medizinischen Daten der Patienten ge-
währleistet ist. Genau aus diesen Überlegungen hat der Gesetzgeber vor-
gesehen, dass die entsprechenden Daten zur Prüfung grundsätzlich nur
an die DAS und nicht direkt an den Versicherer gehen dürfen. Die Patien-
tendaten sollen nur dann an den Versicherer respektive den Vertrauensarzt
weitergegeben werden, wenn dies im konkreten Fall absolut notwendig ist.
Indem die Beschwerdeführerin sich weigert, eine DAS einzurichten, ver-
letzt sie zwingende gesetzliche Bestimmungen. Die zwingenden gesetzli-
chen Vorgaben gelten für alle Krankenversicherer – unabhängig von ihrer
Grösse – in gleicher Weise. Der demokratisch legitimierte Gesetzgeber hat
im vorliegenden Fall keine Ausnahmebestimmungen für kleine Kranken-
versicherer vorgesehen. Im vorliegenden Fall hat die Beschwerdeführerin
eigenmächtig – unter bewusster Missachtung bundesgesetzlicher Normen
– im Regelfall für alle Krankenversicherer anfallende Kosten eingespart
und mehrere Ausnahmeregelungen verlangt, obwohl von Seiten der Vo-
rinstanz zu keinem Zeitpunkt ein Ermessensspielraum bestanden hat, um
solche Ausnahmeregelungen gewähren zu können.
C-4010/2015
Seite 18
4.5
4.5.1 Gemäss Art. 21 Abs. 4 KVG sind die Versicherer verpflichtet, dem
Bundesamt im Rahmen der Aufsicht über den Vollzug dieses Gesetzes
jährlich Angaben über die Daten zu machen, die im Rahmen der Fakturie-
rung von Leistungen und der Versicherungstätigkeit anfallen. Die Versiche-
rer müssen dem BAG gemäss Art. 28 Abs. 3 KVV jährlich pro versicherte
Person namentlich folgende Daten weitergeben: Alter, Geschlecht und
Wohnort der Versicherten (lit. a), ihren Ein- und Austritt sowie die Todes-
fälle (lit. b), die von den Versicherten im Rahmen der sozialen Krankenver-
sicherung abgeschlossenen Versicherungsarten mit Angabe der Höhe der
Prämie und der Franchise (lit. c), Umfang, Art, Tarifpositionen und Kosten
der im Lauf eines ganzen Jahres erhaltenen Rechnungen für Leistungen
nach dem Gesetz (lit. d), die jeweiligen Erbringer der Leistungen (lit. e) und
die Höhe der erhobenen Kostenbeteiligung (lit. f). Sie müssen dem BAG
die Daten nach Abs. 3 auf elektronischen Datenträgern zur Verfügung stel-
len. Das BAG kann sie davon auf Gesuch hin für eine befristete Zeit be-
freien, wenn ihnen die Lieferung mangels technischer Voraussetzungen
nicht möglich ist (Art. 28 Abs. 4 KVV). Die Versicherer haben die Daten
korrekt, vollständig, fristgerecht, auf eigene Kosten und unter Wahrung der
Anonymität der Versicherten zu liefern (Art. 28 Abs. 5 KVV).
4.5.2 In Bezug auf die zu liefernden statistischen Daten machte die Be-
schwerdeführerin im vorinstanzlichen Verfahren geltend, die manuelle Er-
hebung der Daten habe für die Geschäftsführung einen unverhältnismäs-
sigen Aufwand zur Folge. Bei der Beschwerdeführerin seien lediglich
400 Personen versichert, weshalb die Daten – gesamtschweizerisch gese-
hen – statistisch nicht relevant seien. Deshalb sei auf die Erhebung von
entsprechenden Daten bei der Beschwerdeführerin zu verzichten.
Die Vorinstanz entgegnete, dass das Gesetz keine Ausnahmebestimmun-
gen aus den genannten Gründen vorsehe. Die Gleichbehandlung aller Ver-
sicherer verbiete es, auf die Statistikerhebung in Einzelfällen zu verzichten.
Der Beschwerdeführerin sei genügend Zeit eingeräumt worden, um die
technischen Voraussetzungen für eine digitale Datenerfassung und -liefe-
rung zu schaffen.
Das Gesetz sieht zwar im Sinne einer Übergangsfrist die Möglichkeit, Aus-
nahmeregelungen für eine befristete Zeit zu treffen, vor. Es ist allerdings
nicht vorgesehen, dauerhafte Ausnahmen, wie sie die Beschwerdeführerin
C-4010/2015
Seite 19
möchte, zu bewilligen. Es mag zutreffen, dass – wie die Beschwerdeführe-
rin ausführt – ihre Daten mit Blick auf die Gesamtheit der Versicherten in
der Schweiz statistisch nur von geringer Bedeutung sind. Würde man aber
jedem Versicherer mit einem kleinen Versichertenbestand solche Ausnah-
men bewilligen, bliebe in der Folge eine nicht unerhebliche Anzahl von Ver-
sicherungsverhältnissen in der Statistik unberücksichtigt, was dem Sinn
der Statistik zuwider liefe. Auch in dieser Hinsicht kann somit der Argumen-
tation der Beschwerdeführerin nicht gefolgt werden.
4.6
4.6.1 Die Kantone gewähren den Versicherten in bescheidenen wirtschaft-
lichen Verhältnissen Prämienverbilligungen. Sie bezahlen den Beitrag für
die Prämienverbilligung direkt an die Versicherer, bei denen diese Perso-
nen versichert sind (Art. 65 Abs. 1 Satz 1 und 2 KVG). Der Datenaustausch
zwischen den Kantonen und den Versicherern erfolgt nach einem einheit-
lichen Standard. Der Bundesrat regelt die Einzelheiten nach Anhörung der
Kantone und der Versicherer (Art. 65 Abs. 2 KVG). Der Kanton bestimmt
eine Stelle, welche die Daten mit den Versicherern nach Art. 65 Abs. 2 des
Gesetzes austauscht (Art. 106b Abs. 1 KVV). Die Kantone und die Versi-
cherer tragen die ihnen aus dem Vollzug der Prämienverbilligung erwach-
senden Kosten (Art. 106e KVV). Die kantonalen Stellen nach Art. 106b
Abs. 1 KVV und Versicherer (Verbundteilnehmerinnen) verwenden für den
Datenaustausch die Datenaustauschplattform Sedex des Bundesamts für
Statistik (Art. 4 der Verordnung des EDI vom 13. November 2012 über den
Datenaustausch für die Prämienverbilligung [VDPV-EDI, SR 832.102.2]).
4.6.2 Die Vorinstanz machte geltend, die Beschwerdeführerin habe den
Rahmenvertrag Sedex zwar unterzeichnet, darin aber den Vorbehalt ange-
bracht, dass sie die Datenverarbeitung weiterhin manuell durchführen
werde. Mit Schreiben vom 13. November 2014 (EDI-act. 8) habe das BAG
die Beschwerdeführerin schliesslich unter Ansetzung einer letzten Frist bis
zum 31. Januar 2015 aufgefordert, den Weisungen des BAG, darunter
auch diejenigen betreffend Datenaustausch für die Prämienverbilligung,
nachzukommen.
Den Akten ist zu entnehmen, dass die Beschwerdeführerin die Datenver-
arbeitung weiterhin manuell durchführt. Sie zeigte keinerlei Bereitschaft,
die Datenverarbeitung zu digitalisieren (vgl. das Schreiben vom 27. März
2014 an das BAG [EDI-act. 37]) und den Forderungen des BAG nachzu-
kommen. Die Beschwerdeführerin führte diesbezüglich wiederholt aus, die
C-4010/2015
Seite 20
Digitalisierung sei mit (zu) hohen Kosten verbunden und für eine Klein-
kasse nicht lohnenswert. Der Kanton habe für diese Situation Verständnis
und erfasse die Daten nachträglich von Hand. Es sei das BAG, das den
bewährten Datenaustausch verbiete.
Auch in Bezug auf die Datenlieferung für die Prämienverbilligung bleibt
festzuhalten, dass sich die Beschwerdeführerin den geltenden zwingenden
Normen nicht unterzieht und für sich eine weitere Ausnahmeregelung in
Anspruch nehmen möchte.
4.7
4.7.1 Gestützt auf die Übergangsbestimmungen zur Änderung des KVG
vom 21. Dezember 2007 (Risikoausgleich) haben die Krankenkassen der
gemeinsamen Einrichtung (Art. 18 KVG) die notwendigen Daten zu liefern,
um den Risikoausgleich zu berechnen und abzuwickeln. Die Versicherer
liefern ihre nach Kantonen, Risikogruppen und Kalenderjahr ermittelten
Daten über die Versichertenbestände, die Bruttoleistungen (Nettoleistun-
gen plus Kostenbeteiligungen) und die Kostenbeteiligungen nach den Wei-
sungen der gemeinsamen Einrichtung die Daten mit einer Kopie des amt-
lichen Formulars über den Versichertenbestand zu (Art. 10 Abs. 1 der Ver-
ordnung vom 12. April 1995 über den Risikoausgleich in der Krankenversi-
cherung [VORA, SR 832.112.1]).
4.7.2 Die Vorinstanz bemängelte, dass die Beschwerdeführerin auch die
Daten für den Risikoausgleich weiterhin nur manuell bearbeite. Sie führte
aus, der Risikoausgleich werde mit der Verfeinerung der massgebenden
Kriterien immer komplizierter abzuwickeln. Die Beschwerdeführerin über-
trage das Haftungsrisiko für falsch berechnete Ausgleichszahlungen künf-
tig latent auf die Gemeinsame Einrichtung KVG. Es sei nicht zu erwarten,
dass die Beschwerdeführerin den steigenden Anforderungen mit einer ma-
nuellen Datenbearbeitung gewachsen sei.
Die Beschwerdeführerin bekräftigte in ihrem Schreiben vom 6. Oktober
2014 (EDI-act. 11) ihre Auffassung, dass das manuelle Führen einer Kran-
kenkasse mit dem KVG vereinbar sei, und dass die geforderte Digitalisie-
rung lediglich die Verwaltungskosten gesetzwidrig in die Höhe treiben
würde.
Auch in diesem Punkt bestritt die Beschwerdeführerin somit nicht, dass sie
die geforderten Rahmenbedingungen nicht erfüllen könne respektive wolle.
C-4010/2015
Seite 21
4.8 Als Zwischenergebnis ist festzuhalten, dass die Beschwerdeführerin
nachweislich, und von ihr auch unbestritten, nicht (mehr) alle für Kranken-
versicherer normierten Anforderungen erfüllt. Zur Begründung ihrer Ver-
säumnisse wies sie darauf hin, dass die zur Umsetzung erforderliche Digi-
talisierung zu hohe Kosten verursachen würde und sie daher diesen For-
derungen nicht nachkommen könne/wolle. Mängel sind aber nicht nur bei
denjenigen vom BAG geforderten Massnahmen, die eine „Digitalisierung“
der Beschwerdeführerin erforderlich machen würden (Einführung einer
elektronischen Versichertenkarte, Datenlieferung für BAG-Statistik, Prämi-
enverbilligung und Risikoausgleich) ersichtlich, sondern auch die weiteren
abgemahnten Punkte (Revisionsstelle bestellen und im Handelsregister
eintragen lassen, Einrichten einer IKS und einer DAS und Rechnungsle-
gung nach Swiss GAAP FER 41) wurden von ihr nicht umgesetzt.
Die Vorinstanz wirft der Beschwerdeführerin Verletzungen von Bestimmun-
gen des KVG, der KVV, der HRegV, der VDPV-EDI sowie der VORA vor.
Dabei handelt es sich um öffentlich-rechtliche Bestimmungen, die aufgrund
ihres Charakters zwingend sind. Das öffentliche Recht zeichnet sich in star-
kem Mass durch den zwingenden Charakter seiner Rechtssätze aus. Zwin-
gendes Recht gilt ohne Rücksicht auf den Willen der Beteiligten. Es kann
von den Beteiligten nicht durch Vereinbarung abgeändert oder ausser Kraft
gesetzt werden (vgl. RHINOW ET AL., Öffentliches Prozessrecht,
3. Aufl. 2014, Rz. 5 f.). Die Behörden haben folglich keinen Spielraum, ob
sie die Bestimmungen anwenden möchten oder nicht. Ferner besteht kein
Raum für abweichende Vereinbarungen zwischen den Parteien.
Es ist somit nicht zu beanstanden, wenn die Vorinstanz festgestellt hat,
dass die Beschwerdeführerin den Anforderungen, die an eine Krankenver-
sicherung gestellt würden, nicht mehr gerecht werde, und sie deshalb nicht
mehr als Krankenversicherer tätig sein dürfe. Wenn der Gesetzgeber eine
Sonderbehandlung von kleinen Krankenkassen angestrebt hätte, hätte er
diesen Umstand mit dem Erlass von speziellen Normen Rechnung tragen
können. Dies ist aber nicht geschehen. Hätte die Vorinstanz der Beschwer-
deführerin dennoch im Sinne einer Ausnahmebewilligung zugestanden,
einzelne Kriterien nicht erfüllen zu müssen, so hätte sie eine Ermessens-
überschreitung und damit eine Rechtsverletzung begangen (vgl. HÄFE-
LIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl. 2016,
Rz. 437 f.). Im Übrigen wäre ein solches Vorgehen auch unter dem Ge-
sichtspunkt der Gleichbehandlung der direkten Konkurrenten als proble-
matisch zu betrachten.
C-4010/2015
Seite 22
5.
Zu prüfen bleibt, ob die Vorinstanz aufgrund der festgestellten Mängel der
Beschwerdeführerin zu Recht die Bewilligung zur Durchführung der sozia-
len Krankenversicherung entzogen und sie als Krankenkasse aberkannt
hat.
Die Beschwerdeführerin rügte in diesem Zusammenhang eine Verletzung
des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit. Sie hielt fest, dass eine Klein-
kasse nicht dieselben Voraussetzungen erfüllen müsse wie eine Gross-
kasse. Die „Digitalisierung“ bringe hohe Kosten mit sich und treibe die Ver-
waltungskosten gesetzwidrig in die Höhe, weshalb auf die Digitalisierung
im konkreten Fall zu verzichten und die Bewilligung zur Durchführung der
sozialen Krankenversicherung nicht zu entziehen sei.
5.1 Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit (Art. 5 Abs. 2 BV) verlangt,
dass die Massnahmen zur Verwirklichung eines im öffentlichen Interesse
liegenden Ziels geeignet und erforderlich sind sowie zumutbar bleiben (vgl.
statt vieler BGE 138 II 346 E. 9.2). Während sich das öffentliche Interesse
um die Berechtigung und Begrenzung staatlicher Handlungsmotive küm-
mert, rückt der Verhältnismässigkeitsgrundsatz die Adäquanz staatlicher
Handlungen in den Vordergrund – Adäquanz verstanden als Ausdruck ei-
nes vernünftigen Ausgleichs zwischen Handlungsziel, Handlungsumfeld
und Handlungswirkung.
Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit im Sinne von Art. 5 Abs. 2 BV be-
steht aus drei Teilgehalten: das Gebot der Eignung, das Gebot der Erfor-
derlichkeit und das Gebot der Zumutbarkeit, das heisst der Ausgewogen-
heit von Handlungszweck und -wirkung (Verhältnismässigkeit im engeren
Sinn). Eine Verwaltungsmassnahme ist erst dann verhältnismässig, wenn
sie die genannten Gebote kumulativ erfüllt. Mitunter konkretisiert das Sach-
gesetz den Grundsatz der Verhältnismässigkeit zuhanden der rechtsan-
wendenden Behörden ausdrücklich. In solchen Fällen wird man die Ver-
hältnismässigkeit einer Verwaltungsmassnahme primär anhand des Ge-
setzes prüfen. Es kann allerdings sein, dass die gesetzliche Konkretisie-
rung nicht alle Teilgehalte des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes abdeckt.
Für das Fehlende muss dann unmittelbar auf die Verfassung zurückgegrif-
fen werden. Letztlich bezeichnen Eignung, Erforderlichkeit und Zumutbar-
keit nur Aspekte ein und derselben Frage: jener nach dem rechten Mass
staatlicher Vorkehrungen (vgl. BGE 140 I 2 E. 9.2.2 mit Hinweisen).
C-4010/2015
Seite 23
Eine behördliche Anordnung – unabhängig davon, ob Eingriff oder Leis-
tung – muss zunächst geeignet sein, das angestrebte, im öffentlichen Inte-
resse liegende Ziel zu erreichen oder zur Zielerreichung einen nicht zu ver-
nachlässigenden Beitrag zu leisten (sogenannte „Zwecktauglichkeit“, „Ziel-
konformität“). Ungeeignet ist eine Anordnung, wenn sie mit Blick auf das
angestrebte Ziel keine nennenswerte Wirkung zeigt (vgl. BGE 129 II 331
E. 4.3, 116 Ia 355 E. 3c) oder der Eintritt der Wirkung ungewiss ist (vgl.
BGE 135 II 405 E. 4.3.4). Staatliche Anordnungen müssen unterbleiben,
sofern sie für die Erreichung des angestrebten, im öffentlichen Interesse
stehenden Ziels nicht erforderlich sind (sogenanntes „Übermassverbot“).
Die Erforderlichkeit eines Eingriffs fehlt, wenn eine aus Sicht des Bürgers
weniger einschneidende Anordnung das angestrebte Ziel ebenso erreicht
(vgl. BGE 135 I 176 E. 3.3) – und bei Leistungen entsprechend, wenn eine
aus Sicht des Staats weniger aufwendige Massnahme auch genügen
würde. Verwaltungsmassnahmen müssen schliesslich noch zumutbar sein.
Verlangt ist eine angemessene Zweck-Mittel-Relation, bei Eingriffen also
ein vernünftiges Verhältnis zwischen konkretem Eingriffszweck und kon-
kreter Eingriffswirkung – man könnte auch sagen: zwischen öffentlichem
Nutzen und privater Last. Darum ist eine geeignete und erforderliche Mas-
snahme gleichwohl unverhältnismässig, wenn der damit verbundene Ein-
griff in die Rechtsstellung des betroffenen Bürgers im Vergleich zur Bedeu-
tung der verfolgten öffentlichen Interessen unvertretbar schwer wiegt (vgl.
BGE 135 I 176 E. 8.1). Ob man die Zumutbarkeit bejahen kann, ist durch
Abwägung aller berührten Interessen zu bestimmen. Das Verhältnismäs-
sigkeitsprinzip hat seinen Ursprung im Polizeirecht. Mittlerweile erstreckt
es sich über alle Gebiete des öffentlichen Rechts (Art. 5 Abs. 2 BV; vgl.
BGE 140 I 2 E. 9.2.2; TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, Allgemeines Verwal-
tungsrecht, 4. Aufl. 2014, § 21 N 1 ff.; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemei-
nes Verwaltungsrecht, 7. Aufl. 2016, Rz. 514 ff.).
5.2 Die von der Beschwerdeführerin verletzten Normen (vgl. die Ausfüh-
rungen in E. 4.1 ff. hiervor) dienen der korrekten Abwicklung der sozialen
Krankenversicherung. Die Versicherten sollen durch die Vorgaben organi-
satorischer Natur die Gewissheit haben, dass ihr Krankenversicherer ge-
wissen organisatorischen Anforderungen genügt und die Geschäftsfüh-
rung, insbesondere die Rechnungslegung, transparent und korrekt erfolgt.
Ferner muss der Krankenversicherer Gewähr dafür leisten können, dass
sensible Daten der Versicherten mit der nötigen Sorgfalt gehandhabt und
die Rechnungen der Leistungserbringer überprüft werden können. Dies
sind nur einige der öffentlichen Interessen, die es durch die erwähnten Nor-
men zu schützen gilt. Diesen öffentlichen Interessen stehen die Interessen
C-4010/2015
Seite 24
der Beschwerdeführerin gegenüber. Sie möchte mit möglichst geringem
technischem und finanziellem Aufwand die soziale Krankenversicherung
durchführen, was grundsätzlich nicht zu beanstanden ist. Allerdings beste-
hen für die Abwicklung der sozialen Krankenversicherung – wie erwähnt –
auf Gesetzes- und Verordnungsstufe Rahmenbedingungen, von welchen
nicht abgewichen werden darf. Die Vorinstanz sah durch das Verhalten der
Beschwerdeführerin die korrekte Abwicklung der sozialen Krankenversi-
cherung in Gefahr, weshalb sie der Beschwerdeführerin die Bewilligung zur
Durchführung der sozialen Krankenversicherung entzog. Diese Mass-
nahme hat zur Folge, dass die Beschwerdeführerin künftig nicht mehr als
Krankenversicherung in der obligatorischen Krankenpflegeversicherung
tätig sein kann. Die Eignung der Massnahme, die bedrohten Rechtsgüter
zu schützen, ist somit zu bejahen. Bezüglich der Erforderlichkeit der Mass-
nahme gilt es festzuhalten, dass die Beschwerdeführerin durch das BAG
seit Jahren mehrfach dazu angehalten worden ist, die gesetzlichen Vorga-
ben umzusetzen. Die Beschwerdeführerin wurde mehrfach schriftlich ge-
mahnt und es wurden ihr regelmässig grosszügige Fristen zur Umsetzung
der Massnahmen eingeräumt. Die Beschwerdeführerin zeigte weder Be-
reitschaft, die Vorgaben umzusetzen, noch Lösungsansätze auf. Ferner
liess sie minimale Einsicht in Bezug auf ihr unkorrektes Verhalten vermis-
sen. Dies äusserte sich nicht nur in der Nichtanerkennung des Strafbe-
scheids, sondern auch in ihren zahlreichen Schreiben an das BAG, in wel-
chen sie immer wieder darum ersuchte, die auf Grosskassen zugeschnit-
tenen Bestimmungen nicht auf sie anzuwenden. Eine mildere Massnahme
als der Bewilligungsentzug respektive die Aberkennung als Krankenkasse
ist, nachdem sämtliche Mahnungen keine Wirkung zeigten, der gesetz-
mässige Zustand nicht wieder hergestellt werden konnte und der Be-
schwerdeführerin das rechtliche Gehör gewährt wurde, nicht ersichtlich.
Die von der Vorinstanz angeordnete Massnahme hat einschneidende Wir-
kungen, da sie der Beschwerdeführerin künftig die Geschäftstätigkeit nicht
mehr erlaubt. Mit Blick auf den Umstand, dass die Krankenversicherer im
Bereich der obligatorischen Krankenpflegeversicherung öffentliche Aufga-
ben wahrnehmen und der Staat dafür zu sorgen hat, dass die Abwicklung
zum Schutz der Versicherten einheitlich und unter Einhaltung von gewis-
sen Mindeststandards erfolgt, ist dieser – wenn auch schwerwiegende –
Eingriff in die Rechtsstellung der Beschwerdeführerin auch unter dem Titel
der Zumutbarkeit (Verhältnismässigkeit im engeren Sinn) nicht zu bean-
standen, zumal auch ein heute neu die Zulassung beantragender Versi-
cherer, der die Voraussetzungen des Gesetzes nicht erfüllt, nicht zugelas-
C-4010/2015
Seite 25
sen werden würde (vgl. Art. 4 und 5 des Bundesgesetzes vom 26. Septem-
ber 2014 betreffend die Aufsicht über die soziale Krankenversicherung
[Krankenversicherungsaufsichtsgesetz, KVAG, SR 832.12]).
6.
Zu prüfen bleibt, ob die Vorinstanz die Modalitäten des Bewilligungsent-
zugs respektive der Aberkennung als Krankenkasse korrekt geregelt hat.
Die Vorinstanz verfügte am 22. Mai 2015 den Entzug der Bewilligung res-
pektive die Aberkennung per 1. Januar 2016. Sie verpflichtete die Be-
schwerdeführerin, ihre Versicherten bis spätestens am 30. September
2015 darüber zu informieren und der SVA Zürich nach Eintritt der Rechts-
kraft der Verfügung den gesamten Versichertenbestand zu melden. Mit der
Verpflichtung zur Information der Versicherten beabsichtigte die Vorinstanz
sicherzustellen, dass die Versicherten der Beschwerdeführerin rechtzeitig
über die Situation informiert werden und damit genügend Zeit haben, um
einen neuen Krankenversicherer auszuwählen. Die Meldung bei der SVA
Zürich ist ferner notwendig, damit diese die nahtlose Weiterversicherung
aller bei der Beschwerdeführerin ausscheidenden Versicherten kontrollie-
ren kann (vgl. Art. 6 Abs. 1 KVG). Wie die Vorinstanz zu Recht ausführte,
ist im vorliegenden Fall der Beschwerdeführerin, die lediglich einen Versi-
chertenbestand von ungefähr 400 Versicherten aufweist und nur die obli-
gatorische Grundversicherung anbietet, kein Übernahmevertrag mit einem
anderen Versicherer notwendig, zumal die Krankenversicherer verpflichtet
sind, jeden Antragsteller in ihrem Tätigkeitsgebiet aufzunehmen (vgl. Art. 4
KVG [in der seit 1. Januar 2016 geltenden Fassung]). Es ist davon auszu-
gehen, dass mit dem Einräumen einer Frist von mehreren Monaten, alle
heute bei der Beschwerdeführerin versicherten Personen einen neuen Ver-
sicherer finden. Den ausscheidenden Versicherten obliegt es demnach,
rechtzeitig einen neuen Krankenversicherer zu wählen. Die SVA Zürich hat
zu gegebener Zeit zu kontrollieren, ob alle Versicherten einen neuen Ver-
sicherer gefunden haben, damit der Entzug der Bewilligung wirksam wer-
den kann. Die von der Vorinstanz vorliegend eingeräumten Fristen sind an-
gemessen und nicht zu beanstanden. Ebenso wenig sind die der Be-
schwerdeführerin auferlegten und von ihr nicht substanziert gerügten Kos-
ten von Fr. 1‘090.- für das verwaltungsrechtliche Verfahren zu beanstan-
den.
Die Beschwerde gegen die Verfügung vom 22. Mai 2015 ist somit vollum-
fänglich abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist (vgl. E. 1.2). Da im heu-
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tigen Zeitpunkt der von der Vorinstanz festgelegte Termin für den Bewilli-
gungsentzug und die Aberkennung bereits verstrichen ist, ist ein neuer Ter-
min festzusetzen. Die Vorinstanz gewährte der Beschwerdeführerin eine
Frist von rund sieben Monaten (zwischen Verfügungszeitpunkt und Bewil-
ligungsentzug/Aberkennung). Bis zum entsprechenden Termin muss die
Beschwerdeführerin ihre Versicherten über die Aberkennung informieren
und alle Versicherten müssen einen neuen Versicherer suchen und mit die-
sem einen neuen Vertrag abschliessen. Die SVA Zürich muss überdies
kontrollieren, ob alle Versicherten wieder korrekt versichert sind. Schliess-
lich muss die Beschwerdeführerin das Ende ihrer Geschäftstätigkeit in die
Wege leiten und mit den Leistungserbringern – soweit möglich – abrech-
nen. Unter Berücksichtigung aller Umstände, sind der Bewilligungsentzug
und die Aberkennung als Krankenkasse 6 Monate nach Eintritt der Rechts-
kraft des vorliegenden Entscheids zu terminieren. Die Information der Ver-
sicherten hat bis spätestens 60 Tage nach Eintritt der Rechtskraft des vor-
liegenden Entscheids und die Meldung an die SVA Zürich umgehend nach
Eintritt der Rechtskraft zu erfolgen.
7.
Zu befinden bleibt über die Verfahrenskosten und eine allfällige Parteient-
schädigung.
7.1 Die Beschwerdeinstanz auferlegt in der Entscheidungsformel die Ver-
fahrenskosten, bestehend aus Spruchgebühr, Schreibgebühren und Bar-
auslagen, in der Regel der unterliegenden Partei (Art. 63 Abs. 1 VwVG).
Die Verfahrenskosten sind unter Berücksichtigung des Streitwerts sowie
des Umfangs und der Schwierigkeit der Streitsache, Art der Prozessfüh-
rung und finanzieller Lage der Parteien (vgl. Art. 63 Abs. 4bis VwVG i.V.m.
Art. 2 Abs. 1 und Art. 4 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die
Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE,
SR 173.320.2]) vorliegend auf Fr. 4'000.- festzusetzen und der unterliegen-
den Beschwerdeführerin aufzuerlegen. Der einbezahlte Kostenvorschuss
von Fr. 4‘000.- ist zur Bezahlung der Verfahrenskosten zu verwenden.
7.2 Die Beschwerdeinstanz kann der ganz oder teilweise obsiegenden
Partei von Amtes wegen oder auf Begehren eine Entschädigung für ihr er-
wachsene notwendige und verhältnismässig hohe Kosten zusprechen
(Art. 64 Abs. 1 VwVG). Keinen Anspruch auf Parteientschädigung haben
Bundesbehörden und, in der Regel, andere Behörden, die als Parteien auf-
treten (Art. 7 Abs. 3 VGKE). Der obsiegenden Vorinstanz ist demnach
keine Parteientschädigung zuzusprechen.
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