Decision ID: 1122c39d-2dd4-5159-94c0-27a67b3a8176
Year: 2018
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Sachverhalt:
A.
Die 1964 geborene A._ war von Dezember 1988 bis Dezember
2003 mit Unterbrüchen in der Schweiz als „Zimmermädchen“ erwerbstätig
und der schweizerischen Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversiche-
rung (AHV/IV) unterstellt (vgl. IV-act. 28, 6 und 30). Nach der Rückkehr in
ihr Heimatland Serbien nahm sie keine Erwerbstätigkeit mehr auf.
A.a Mit Datum vom 13. März 2015 meldete sich A._ unter Hinweis
auf seit Januar 2010 bestehende Gesundheitsbeeinträchtigungen bei der
IV zum Leistungsbezug an (vom serbischen Sozialversicherungsträger
wurde als massgebendes Anmeldedatum der 12. Dezember 2014 ver-
merkt [IV-act. 1]). Aus den mit der Anmeldung übermittelten medizinischen
Berichten geht namentlich hervor, dass die Leistungsansprecherin Ende
Januar 2010 und Ende Mai 2014 aufgrund eines Ovarialkarzinoms operiert
worden ist (vgl. IV-act. 6 ff.). Die IV-Stelle für Versicherte im Ausland (IV-
STA) forderte A._ mit Schreiben vom 17. August 2015 auf, bis am
17. Oktober 2015 den „Fragebogen für den Versicherten“, den Fragebogen
betreffend Arbeit und Lohn von unselbständig Erwerbstätigen (bzw. „Fra-
gebogen für den Arbeitgeber“) sowie den „Fragebogen für die im Haushalt
tätigen Versicherten“ ausgefüllt und unterzeichnet einzureichen (IV-act. 5).
Am 3. September 2015 gingen die erwähnten Formulare bei der IVSTA ein,
wobei A._ den Fragebogen für den Arbeitgeber unausgefüllt zu-
rücksandte, mit dem Hinweis, ihr letzter Arbeitgeber sei in der Schweiz (IV-
act. 18 und 19 S. 7 f.). Auf entsprechende Aufforderung der IVSTA reichte
sie den Arbeitgeberfragebogen schliesslich ausgefüllt ein (IV-act. 22) und
stellte klar, dass sie seit 2003 nicht mehr erwerbstätig gewesen sei; ihre
Kinder seien erwachsen und bedürften daher keiner Betreuung mehr (IV-
act. 25 und 26). Dr. C._, Arzt für allgemeine Medizin, vom regiona-
len ärztlichen Dienst (RAD) D._ attestierte in seinem Bericht vom
9. März 2016 für die Tätigkeit im Haushalt eine Einschränkung von 20 %
seit 29. Mai 2014, in der „bisherigen“ Tätigkeit eine Arbeitsunfähigkeit von
100 % und in einer angepassten Tätigkeit 0 % (IV-act. 31).
A.b Mit Vorbescheid vom 14. März 2016 stellte die IVSTA A._ die
Abweisung ihres Leistungsbegehrens in Aussicht (IV-act. 32). Diese
machte mit Einwand vom 24. März 2016 geltend, die serbische Versiche-
rung habe ihr mit Beschluss vom 29. Oktober 2015 eine Invalidenrente zu-
gesprochen, und reichte neuere Laboranalysen ein. Der erneut um seine
Stellungnahme ersuchte RAD-Arzt Dr. C._ bestätigte am 19. April
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2016 seine Beurteilung vom 9. März 2016 (IV-act. 37). Mit Verfügung vom
29. April 2016 wies die IVSTA das Leistungsbegehren ab (IV-act. 38).
B.
Mit Eingabe vom 22. Mai 2016 erhob A._ Beschwerde und machte
insbesondere geltend, aufgrund ihres Gesundheitszustandes dürfe sie
keine Erwerbstätigkeit mehr ausüben. Da sie vor ihrer Abreise in die
Schweiz nur während zwei Jahren in Serbien gearbeitet habe, betrage die
Rente der serbischen Versicherung nur etwa CHF 15.- und reiche nicht,
um die Behandlungskosten zu bezahlen (act. 1).
C.
Der Instruktionsrichter forderte die Beschwerdeführerin mit Verfügung vom
9. August 2016 auf, innert 15 Tagen ihre Beschwerde zu verbessern und
die angefochtene Verfügung einzureichen. Zudem habe sie ein Zustelldo-
mizil in der Schweiz anzugeben, ansonsten künftige Anordnungen und Ent-
scheide durch Publikation im Bundesblatt eröffnet würden (IV-act. 6).
D.
Mit Eingabe vom 2. September 2016 reichte die Beschwerdeführerin die
angefochtene Verfügung ein und machte sinngemäss geltend, es sei nicht
nachvollziehbar, dass bei ihrem Gesundheitszustand lediglich eine Arbeits-
unfähigkeit von 20 % bestehen könne. Ein Zustelldomizil könne sie nicht
angeben, da sie in der Schweiz niemanden habe, der ihre Post entgegen-
nehmen könnte (act. 9 und 13).
E.
Die Vorinstanz schloss in ihrer Vernehmlassung vom 11. Oktober 2016 auf
Abweisung der Beschwerde. Der medizinische Sachverhalt sei von ihrem
ärztlichen Dienst sorgfältig geprüft worden; das Dossier sei auch einem
Facharzt für Psychiatrie vorgelegt worden (nicht aktenkundig). Massge-
bend seien die Einschränkungen im Aufgabenbereich, die gemäss medizi-
nischem Dienst 20 % betragen würden (act. 18).
F.
Mit Verfügung vom 1. November 2016 stellte der Instruktionsrichter fest,
dass die Beschwerdeführerin sinngemäss um Gewährung der unentgeltli-
chen Rechtspflege (Befreiung von Verfahrenskosten) ersucht habe und for-
derte sie auf, das Formular „Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege“ aus-
gefüllt und mit den nötigen Beweismitteln versehen einzureichen (act. 19).
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G.
Mit Eingabe vom 12. November 2016 gab die Beschwerdeführerin eine Zu-
stelladresse in der Schweiz bekannt (act. 23); am 5. Dezember gingen die
Unterlagen zum Nachweis der prozessualen Bedürftigkeit ein (act. 24).
H.
Mit Verfügung vom 5. Januar 2017 hiess der Instruktionsrichter das Ge-
such um Befreiung von Verfahrenskosten gut und setzte der Beschwerde-
führerin Frist für eine allfällige Replik an (act. 27).
I.
Die Beschwerdeführerin reichte mit Replik vom 2. Februar 2017 ein medi-
zinisches Attest zu den Akten und wies darauf hin, dass sie nun auch noch
an Diabetes leide (act. 28).
J.
Mit Duplik vom 27. Februar 2017 bestätigte die Vorinstanz ihren Antrag auf
Abweisung der Beschwerde (act. 30).
K.
Mit Eingabe vom 27. März 2017 legte die Beschwerdeführerin erneut dar,
weshalb ein Anspruch auf eine IV-Rente bestehe (act. 32).
L.
Auf die weiteren Vorbringen der Parteien und die eingereichten Akten wird,
soweit für die Entscheidfindung erforderlich, im Rahmen der nachfolgen-
den Erwägungen eingegangen.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
Gemäss Art. 31 VGG (SR 173.32) in Verbindung mit Art. 33 Bst. d VGG
und Art. 69 Abs. 1 Bst. b IVG (SR 831.20) ist das Bundesverwaltungsge-
richt zur Beurteilung der vorliegenden Beschwerde zuständig.
1.1 Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich grund-
sätzlich nach dem VwVG (SR 172.021 [Art. 37 VGG]). Vorbehalten bleiben
gemäss Art. 3 Bst. dbis VwVG die besonderen Bestimmungen des ATSG
(SR 830.1).
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1.2 Als direkte Adressatin ist die Beschwerdeführerin von der angefochte-
nen Verfügung berührt, und sie kann sich auf ein schutzwürdiges Interesse
an deren Aufhebung oder Änderung berufen (vgl. Art. 59 ATSG, Art. 48
Abs. 1 VwVG). Auf die fristgerecht eingereichte Beschwerde, die aufgrund
der Beschwerdeverbesserung auch den formellen Voraussetzungen ent-
spricht (vgl. Art. 52 VwVG, Art. 38 ff. und Art. 60 ATSG), ist einzutreten.
2.
Streitig ist der Rentenanspruch der Beschwerdeführerin. Zunächst ist das
anwendbare Recht zu bestimmen. Weiter sind die gesetzlichen Grundla-
gen sowie die von der Rechtsprechung entwickelten Grundsätze, welche
vorliegend massgebend sind, darzulegen.
2.1 Die Beschwerdeführerin ist Staatsangehörige von Serbien und hat dort
ihren Wohnsitz. Die Schweiz hat mit diversen Nachfolgestaaten des ehe-
maligen Jugoslawiens neue Abkommen über soziale Sicherheit abge-
schlossen, nicht aber mit der Republik Serbien. Für Staatsangehörige von
Serbien – und somit auch für die Beschwerdeführerin – gelten weiterhin die
Bestimmungen des Abkommens vom 8. Juni 1962 zwischen der Schwei-
zerischen Eidgenossenschaft und der Föderativen Volksrepublik Jugosla-
wien über Sozialversicherung (SR 0.831.109.818.1 [nachfolgend: Sozial-
versicherungsabkommen]; vgl. BGE 139 V 263 E. 3). Nach Art. 2 des So-
zialversicherungsabkommens stehen die Staatsangehörigen der Vertrags-
staaten in ihren Rechten und Pflichten aus den in Art. 1 genannten Rechts-
vorschriften, zu welchen die schweizerische Bundesgesetzgebung über
die Invalidenversicherung gehört, einander gleich, soweit nichts anderes
bestimmt ist.
2.2 In zeitlicher Hinsicht sind – vorbehältlich besonderer übergangsrecht-
licher Regelungen – grundsätzlich diejenigen materiellen Rechtssätze
massgebend, die bei der Erfüllung des zu Rechtsfolgen führenden Tat-
bestandes Geltung haben (BGE 132 V 215 E. 3.1.1; 138 V 475 E. 3.1). Ein
allfälliger Leistungsanspruch ist für die Zeit vor einem Rechtswechsel
aufgrund der bisherigen und ab diesem Zeitpunkt nach den neuen Normen
zu prüfen (vgl. BGE 130 V 445).
2.3 Invalidität ist die voraussichtlich bleibende oder längere Zeit dauernde
ganze oder teilweise Erwerbsunfähigkeit (Art. 8 Abs. 1 ATSG). Die Invalidi-
tät kann Folge von Geburtsgebrechen, Krankheit oder Unfall sein (Art. 4
Abs. 1 IVG). Volljährige, die vor der Beeinträchtigung ihrer körperlichen,
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geistigen oder psychischen Gesundheit nicht erwerbstätig waren und de-
nen eine Erwerbstätigkeit nicht zugemutet werden kann, gelten gemäss
Art. 8 Abs. 3 ATSG als invalid, wenn eine Unmöglichkeit vorliegt, sich im
bisherigen Aufgabenbereich zu betätigen.
Erwerbsunfähigkeit ist der durch Beeinträchtigung der körperlichen, geisti-
gen oder psychischen Gesundheit verursachte und nach zumutbarer Be-
handlung und Eingliederung verbleibende ganze oder teilweise Verlust der
Erwerbsmöglichkeiten auf dem in Betracht kommenden ausgeglichenen
Arbeitsmarkt (Art. 7 Abs. 1 ATSG). Für die Beurteilung des Vorliegens einer
Erwerbsunfähigkeit sind ausschliesslich die Folgen der gesundheitlichen
Beeinträchtigung zu berücksichtigen. Eine Erwerbsunfähigkeit liegt zudem
nur vor, wenn sie aus objektiver Sicht nicht überwindbar ist (Art. 7 Abs. 2
ATSG).
Arbeitsunfähigkeit ist die durch eine Beeinträchtigung der körperlichen,
geistigen oder psychischen Gesundheit bedingte, volle oder teilweise Un-
fähigkeit, im bisherigen Beruf oder Aufgabenbereich zumutbare Arbeit zu
leisten. Bei langer Dauer wird auch die zumutbare Tätigkeit in einem ande-
ren Beruf oder Aufgabenbereich berücksichtigt (Art. 6 ATSG).
2.4 Ob eine versicherte Person als ganztägig oder zeitweilig erwerbstätig
oder als nichterwerbstätig einzustufen ist (Statusfrage), was je zur Anwen-
dung einer anderen Methode der Invaliditätsbemessung (Einkommensver-
gleich, gemischte Methode, Betätigungsvergleich) führt, ergibt sich aus der
Prüfung, was die Person bei im Übrigen unveränderten Umständen täte,
wenn keine gesundheitliche Beeinträchtigung bestünde. Entscheidend ist
somit nicht, welches Ausmass der Erwerbstätigkeit der versicherten Per-
son im Gesundheitsfall zugemutet werden könnte, sondern in welchem
Pensum sie hypothetisch erwerbstätig wäre. Bei im Haushalt tätigen Versi-
cherten im Besonderen sind die persönlichen, familiären, sozialen und er-
werblichen Verhältnisse ebenso wie allfällige Erziehungs- und Betreuungs-
aufgaben gegenüber Kindern, das Alter, die beruflichen Fähigkeiten und
die Ausbildung sowie die persönlichen Neigungen und Begabungen zu be-
rücksichtigen. Massgebend sind die Verhältnisse, wie sie sich bis zum Er-
lass der Verwaltungsverfügung entwickelt haben, wobei für die hypotheti-
sche Annahme einer im Gesundheitsfall ausgeübten (Teil-) Erwerbstätig-
keit der im Sozialversicherungsrecht übliche Beweisgrad der überwiegen-
den Wahrscheinlichkeit erforderlich ist (BGE 141 V 15 E. 3.1; 137 V 334
E. 3.2; 125 V 146 E. 2c; Urteil BGer 9C_645/2015 vom 3. Februar 2016
E. 2.3).
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Seite 7
2.4.1 Für die Bemessung der Invalidität von erwerbstätigen Versicherten
ist Art. 16 ATSG anwendbar (Art. 28a Abs. 1 IVG). Danach wird für die Be-
stimmung des Invaliditätsgrades das Erwerbseinkommen, das die versi-
cherte Person nach Eintritt der Invalidität und Durchführung der medizini-
schen Behandlung und allfälliger Eingliederungsmassnahmen durch eine
ihr zumutbare Tätigkeit bei ausgeglichener Arbeitsmarktlage erzielen
könnte, in Beziehung gesetzt zum Erwerbseinkommen, das sie erzielen
könnte, wenn sie nicht invalid geworden wäre (Art. 16 ATSG; allgemeine
Methode des Einkommensvergleichs).
2.4.2 Bei nicht erwerbstätigen Versicherten, die im Aufgabenbereich tätig
sind und denen die Aufnahme einer Erwerbstätigkeit nicht zugemutet wer-
den kann, wird für die Bemessung der Invalidität in Abweichung von Art. 16
ATSG darauf abgestellt, in welchem Masse sie unfähig sind, sich im Auf-
gabenbereich zu betätigen (spezifische Methode bzw. Betätigungsver-
gleich; Art. 28a Abs. 2 IVG). Art. 27 IVV (SR 831.201) definiert den Aufga-
benbereich der im Haushalt tätigen Versicherten sowie der Angehörigen
einer klösterlichen Gemeinschaft.
2.4.3 Bei Versicherten, die nur zum Teil erwerbstätig sind oder die unent-
geltlich im Betrieb des Ehegatten oder der Ehegattin mitarbeiten, wird für
diesen Teil die Invalidität nach Art. 16 ATSG festgelegt. Waren sie daneben
auch im Aufgabenbereich tätig, so wird die Invalidität für diese Tätigkeit
nach Art. 28a Abs. 2 IVG festgelegt. In diesem Fall sind der Anteil der Er-
werbstätigkeit oder der unentgeltlichen Mitarbeit im Betrieb des Ehegatten
oder der Ehegattin und der Anteil der Tätigkeit im Aufgabenbereich festzu-
legen und der Invaliditätsgrad in beiden Bereichen zu bemessen (Art. 28a
Abs. 3 IVG; gemischte Methode).
2.5 Gemäss Art. 43 Abs. 1 ATSG prüft der Versicherungsträger die Begeh-
ren, nimmt die notwendigen Abklärungen von Amtes wegen vor und holt
die erforderlichen Auskünfte ein. Das Verwaltungsverfahren ist mithin vom
Untersuchungsgrundsatz beherrscht. Die Untersuchungspflicht dauert so
lange, bis über die für die Beurteilung des streitigen Anspruchs erforderli-
chen Tatsachen hinreichende Klarheit besteht (statt vieler Urteile BGer
9C_407/2015 vom 22. April 2016 E. 3.1 und 9C_662/2016 vom 15. März
2017 E. 2.2). Sofern das Gesetz nicht etwas Abweichendes vorsieht, gilt
im Sozialversicherungsrecht der Beweisgrad der überwiegenden Wahr-
scheinlichkeit. Der Untersuchungsgrundsatz schliesst die Beweislast im
Sinne der Beweisführungslast begriffsnotwendig aus, da es Sache der ver-
fügenden Verwaltungsstelle (oder des Sozialversicherungsgerichts) ist, für
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Seite 8
die Zusammentragung des Beweismaterials besorgt zu sein. Die Parteien
tragen in der Regel eine Beweislast nur insofern, als im Falle der Beweis-
losigkeit der Entscheid zu Ungunsten jener Partei ausfällt, die aus dem un-
bewiesen gebliebenen Sachverhalt Rechte ableiten wollte. Diese Beweis-
regel greift allerdings erst Platz, wenn es sich als unmöglich erweist, im
Rahmen des Untersuchungsgrundsatzes aufgrund einer Beweiswürdigung
einen Sachverhalt zu ermitteln, der zumindest die Wahrscheinlichkeit für
sich hat, der Wirklichkeit zu entsprechen (BGE 138 V 218 E. 6 m.w.H.).
2.6 Um den Invaliditätsgrad bemessen zu können, ist die Verwaltung (und
im Beschwerdefall das Gericht) auf Unterlagen angewiesen, die ärztliche
und gegebenenfalls auch andere Fachleute zur Verfügung zu stellen ha-
ben. Aufgabe des Arztes oder der Ärztin ist es, den Gesundheitszustand
zu beurteilen und dazu Stellung zu nehmen, in welchem Umfang und be-
züglich welcher Tätigkeiten die versicherte Person arbeitsunfähig ist. Im
Weiteren sind die ärztlichen Auskünfte eine wichtige Grundlage für die Be-
urteilung der Frage, welche Arbeitsleistungen der versicherten Person
noch zugemutet werden können (BGE 132 V 93 E. 4; 125 V 256 E. 4; vgl.
auch BGE 140 V 193 E. 3.2).
2.7 Die regionalen ärztlichen Dienste (RAD) stehen den IV-Stellen zur Be-
urteilung der medizinischen Voraussetzungen des Leistungsanspruchs zur
Verfügung. Sie setzen die für die Invalidenversicherung nach Art. 6 ATSG
massgebende funktionelle Leistungsfähigkeit der Versicherten fest, eine
zumutbare Erwerbstätigkeit oder Tätigkeit im Aufgabenbereich auszuüben.
Sie sind in ihrem medizinischen Sachentscheid im Einzelfall unabhängig
(Art. 59 Abs. 2bis IVG).
2.8 Hinsichtlich des Beweiswertes eines Arztberichtes ist entscheidend, ob
der Bericht für die streitigen Belange umfassend ist, auf allseitigen Unter-
suchungen beruht, auch die geklagten Beschwerden berücksichtigt, in
Kenntnis der Vorakten (Anamnese) abgegeben worden ist, in der Darle-
gung der medizinischen Zusammenhänge und in der Beurteilung der me-
dizinischen Situation einleuchtet und ob die Schlussfolgerungen der Exper-
tin oder des Experten begründet sind (BGE 134 V 231 E. 5.1; 125 V 351
E. 3a).
2.8.1 Die Stellungnahmen des RAD müssen den allgemeinen beweisrecht-
lichen Anforderungen an einen ärztlichen Bericht genügen. Die Ärztinnen
und Ärzte des RAD müssen über die im Einzelfall gefragten persönlichen
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Seite 9
und fachlichen Qualifikationen verfügen (vgl. BGE 137 V 210 E. 1.2.1; Ur-
teile BGer 8C_262/2016 vom 22. September 2016 E. 4.2; 9C_323/2009
vom 14. Juli 2009 E. 4.3.1; 9C_904/2009 vom 7. Juni 2010 E. 2.2). Eine
Stellungnahme des RAD, die nicht auf einer eigenen Untersuchung beruht,
kann wie ein Aktengutachten beweiskräftig sein, sofern ein lückenloser Be-
fund vorliegt und es im Wesentlichen nur um die fachärztliche Beurteilung
eines an sich feststehenden medizinischen Sachverhalts geht, mithin die
direkte ärztliche Befassung mit der versicherten Person in den Hintergrund
rückt (Urteil BGer 9C_335/2015 vom 1. September 2015 E. 3.1; Urteil BGer
9C_196/2014 vom 18. Juni 2014 E. 5.1.1). Soweit die RAD-Ärzte nicht sel-
ber medizinische Befunde erheben, sondern die vorhandenen Befunde aus
medizinischer Sicht würdigen, wozu namentlich auch gehört, bei wider-
sprüchlichen medizinischen Akten eine Wertung vorzunehmen und zu be-
urteilen, ob auf die eine oder die andere Ansicht abzustellen oder aber eine
zusätzliche Untersuchung vorzunehmen sei, müssen die Akten für die
streitigen Belange beweistaugliche Unterlagen enthalten. Ist das nicht der
Fall, kann die RAD-Stellungnahme in der Regel keine abschliessende Be-
urteilungsgrundlage bilden, sondern nur zu weitergehenden Abklärungen
Anlass geben (vgl. Urteil BGer 9C_58/2011 vom 25. März 2011 E. 3.3).
2.8.2 Soll im Gerichtsverfahren einzig oder im Wesentlichen gestützt auf
die (versicherungsinterne) Beurteilung des RAD entschieden werden, sind
an die Beweiswürdigung strenge Anforderungen in dem Sinne zu stellen,
dass bei auch nur geringen Zweifeln an der Zuverlässigkeit und Schlüssig-
keit der ärztlichen Feststellungen ergänzende Abklärungen vorzunehmen
sind (vgl. BGE 139 V 225 E. 5.2; 135 V 465; 122 V 157 E. 1d; Urteile BGer
8C_197/2014 vom 3. Oktober 2014 E. 4 und 9C_159/2016 vom 2. Novem-
ber 2016 E. 2.3).
3.
Die angefochtene Verfügung beruht auf einem in verschiedener Hinsicht
unvollständig abgeklärten Sachverhalt, wie nachfolgend aufzuzeigen ist.
3.1 Zunächst ist auf den medizinischen Sachverhalt einzugehen.
3.1.1 Den medizinischen Akten lässt sich Folgendes entnehmen:
Am 29. Januar 2010 wurde die Beschwerdeführerin als Notfall mit Symp-
tomen eines akuten Abdomens im allgemeinen Krankenhaus E._
aufgenommen und operiert. Es erfolgte insbesondere eine Adnexektomie
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Seite 10
(operative Entfernung eines Eileiters mit dem zugehörigen Ovar) mit Ent-
fernung eines Tumors sowie eine Appendektomie. Die stationäre Behand-
lung dauerte bis am 8. Februar 2010 (IV-act. 16).
Vom 26. Mai bis zum 6. Juni 2014 war die Beschwerdeführerin im Institut
F._, Abteilung für chirurgische Behandlung von Malignomen gynä-
kologischer und urologischer Lokalisierung, in stationärer Behandlung. Am
29. Mai 2014 wurde eine Hysterektomie mit Adnexektomie vorgenommen.
Das weitere Prozedere sollte im Rahmen eines gynäkologischen Konsili-
ums am 18. Juni 2014 festgelegt werden (Entlassungsbericht vom 6. Juni
2014 [IV-act. 10]).
Die hystologischen Befundberichte des Pathologen vom 4. Juni 2014 sind
– zumindest für medizinische Laien – auch aufgrund schlechter Überset-
zung nicht verständlich (vgl. IV-act. 13 und 14).
Im gynäkologischen Konsilium vom 18. Juni 2014 wurde hinsichtlich des
„unklaren FIGO-Stadiums“ eine Chemotherapie als indiziert erachtet (IV-
act. 11).
Aus dem Bericht der Abteilung für Gynäkologie des allgemeinen Kranken-
hauses E._ vom 7. November 2014 geht hervor, dass die Chemo-
therapie nach ausgeprägten allergischen Reaktionen (Atemnot, Bluthoch-
druck und Hautausschlag) abgebrochen worden sei (IV-act. 8). Weiter
klagte die Patientin über Schwindel und der Kardiologe / Internist
Dr. G._ diagnostizierte am 1. November 2014 unter anderem Blut-
hochdruck, Stenokardie, Arrhythmie sowie chronische Gastritis (IV-act. 7).
Am 6. November 2014 erfolgte eine Vorstellung der Patientin in der psychi-
atrischen Fachambulanz des allgemeinen Krankenhauses H._.
Nachdem sie von ihrer Krebsdiagnose erfahren habe, sei ein depressiver
Schub aufgetreten. Sie leide an Angespanntheit, Nervosität, Zukunftsängs-
ten und Schlafstörungen. Es träten auch oft Panikanfälle auf, welche sie in
ihren alltäglichen Funktionen erheblich einschränkten. Es wurden eine de-
pressive Episode (ICD-10 F32) diagnostiziert, Medikamente verschrieben
und eine Kontrolluntersuchung in drei Wochen vorgesehen (IV-act. 15).
3.1.2 Die Gutachter der Invalidenkommission des serbischen Versiche-
rungsträgers (zwei Chirurgen, Namen z.T. unleserlich) führen, gestützt auf
die erwähnten Arztberichte und ihre eigene Untersuchung, in ihrem Bericht
vom 1. Juni 2015 als Hauptdiagnose eine bösartige Neubildung des Ovars
gemäss ICD-10 C56 sowie Status nach Hysterektomie, Adnexektomie und
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Seite 11
Zystadenokarzinom; Depression; Arrhythmie mit SVES (supraventrikulä-
ren Extrasystolen) und VES (ventrikuläre Extrasystolen); HTA; morbus cor-
dis hypertensivus (evtl. hypertensive Herzkrankheit); Zervikalsyndrom,
Schwindel, Adipositas; „HAT interruptus. chormono TH in courso“; auf (IV-
act. 6 S. 6). Sie attestierten eine vollständige Arbeitsunfähigkeit seit der
Operation vom 29. Mai 2014. Aktuell klage die Patientin über Schmerzen
in allen Bauchbereichen, das Gefühl von Blähungen, „Krämpfen im Hals
und den Fingern“ sowie über Ängste wegen der endgültigen Prognose über
die maligne Krankheit (IV-act. 6 S. 1).
3.1.3 Der RAD-Arzt führte in seiner Stellungnahme unter „Beurteilung“ Fol-
gendes aus: „Die nach der Hysterektomie (29.5.2014) begonnene Chemo-
therapie ist wegen Allergie vorzeitig gestoppt worden. Weitere Therapien
sind nicht erfolgt. Ein Rezidiv wird bisher nicht diagnostiziert. Es besteht
auch keine Inkontinenz. Der Psychiater diagnostiziert bei der einmaligen
Konsultation am 1.6.2015 auf Grund nur mässiger Symptome eine Depres-
sion ohne Quantifizierung und rezeptiert nur 1 Antidepressivum. Die übri-
gen Diagnosen erfordern weiterhin eine Therapie, sind jedoch nicht invali-
disierend“.
3.1.4 Nimmt der RAD-Arzt wie vorliegend keine eigenen Untersuchungen
vor, hat er zunächst zu prüfen, ob die ihm vorgelegten medizinischen Akten
genügen, um die funktionelle Leistungsfähigkeit der versicherten Person
zu beurteilen. Es geht mithin nicht nur um die Frage, ob eine Leistungsein-
schränkung (mit überwiegender Wahrscheinlichkeit) ausgewiesen ist. Vor-
liegend haben weder die Gutachter des serbischen Versicherungsträgers
noch der RAD Verlaufsberichte angefordert. Wie sich der Gesundheitszu-
stand in onkologischer Hinsicht seit Abbruch der Chemotherapie entwickelt
hat, lässt sich den Akten nicht entnehmen. Gleiches gilt in psychiatrischer
Hinsicht, wobei darauf hinzuweisen ist, dass die erstmalige Konsultation –
entgegen den Angaben im RAD-Bericht – nicht erst am 1. Juni 2015, son-
dern am 6. November 2014 erfolgte (vgl. IV-act. 15), und eine Kontrollun-
tersuchung nach drei Wochen vorgesehen war. Die Voraussetzungen für
eine Aktenbeurteilung (vgl. vorne E. 2.8.1) waren demnach nicht erfüllt. Im
Übrigen könnte die Stellungnahme aber auch nicht als nachvollziehbar und
schlüssig bezeichnet werden, da unter anderem keine Auseinanderset-
zung mit der (abweichenden) Einschätzung der serbischen Gutachter statt-
fand und bereits ab Operationsdatum (mithin während dem stationären
Aufenthalt im Spital) eine uneingeschränkte Arbeitsfähigkeit in angepasster
Tätigkeit beziehungsweise eine Arbeitsfähigkeit von 20 % im Haushalt at-
testiert wird. Auch hat der RAD seine Aufgabe, aus medizinischer Sicht –
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Seite 12
gewissermassen als Hilfestellung für die medizinischen Laien in Verwal-
tung und Gerichten, welche in der Folge über den Leistungsanspruch zu
entscheiden haben – den medizinischen Sachverhalt zusammenzufassen
und zu würdigen (vgl. SVR 2009 IV Nr. 50 [Urteil 8C_756/2008] E. 4.4 mit
Hinweis; Urteil BGer 9C_692/2014 vom 22. Januar 2015 E. 3.3), nicht
wahrgenommen. Bestehen wie hier die medizinischen Akten ausschliess-
lich aus Berichten von ausländischen Ärztinnen und Ärzten, die weder mit
dem schweizerischen Versicherungssystem noch den Anforderungen an
beweiskräftige Expertisen vertraut sind, kommt einer sachverständigen
Würdigung des medizinischen Sachverhalts jedoch erhebliche Bedeutung
zu.
3.2 Weiter steht nicht mit überwiegender Wahrscheinlichkeit fest, dass die
Beschwerdeführerin im Gesundheitsfall (ausschliesslich) im Haushalt tätig
wäre.
3.2.1 Die Statusfrage ist hypothetisch zu beurteilen, unter Berücksichti-
gung der ebenfalls hypothetischen Willensentscheidungen der versicher-
ten Person. Diese Entscheidungen sind als innere Tatsachen einer direkten
Beweisführung nicht zugänglich und müssen in aller Regel aus äusseren
Indizien erschlossen werden (Urteile BGer 8C_157/2017 vom 6. November
2017 E. 1.3; 9C_222/2016 vom 19. Dezember 2016 E. 4.2; 9C_497/2015
vom 22. Dezember 2015 E. 3.1). Bei im Haushalt tätigen Versicherten sind
– wie bereits ausgeführt (vorne E. 2.4) – die persönlichen, familiären, sozi-
alen und erwerblichen Verhältnisse ebenso wie allfällige Erziehungs- und
Betreuungsaufgaben gegenüber Kindern, das Alter, die beruflichen Fähig-
keiten und die Ausbildung sowie die persönlichen Neigungen und Bega-
bungen zu berücksichtigen.
3.2.2 In welchen familiären, sozialen und finanziellen Verhältnissen die Be-
schwerdeführerin lebt, geht aus den vorinstanzlichen Akten nicht hervor.
Dem Fragebogen für im Haushalt tätige Versicherte lässt sich entnehmen,
dass sie in einem 6-Personen-Haushalt lebt, welcher aus fünf Erwachse-
nen und einem einjährigen Kind bestehe. Die Frage, ob sie die Kinder be-
treuen und pflegen könne, wird so beantwortet: „nur Baby, aber ich kann
es nicht tragen“ (IV-act. 19 S. 4). Welche Aufgaben der Beschwerdeführe-
rin im Haushalt grundsätzlich obliegen würden und ob sie im Gesundheits-
fall das Kleinkind betreuen würde, ist unklar. Im Fragebogen für Versicherte
gab die Beschwerdeführerin als Grund für die Aufgabe der Erwerbstätig-
keit, welche im Jahr 2002 erfolgt sei, an: „Ich musste auf Kinder aufpassen“
(IV-act. 19 S. 2). Auf Nachfrage der Verwaltung vom 16. November 2015
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betreffend die seit ihrer Rückkehr im Jahr 2003 ausgeübte Tätigkeit (IV-
act. 25) bestätigte die Beschwerdeführerin mit Eingabe vom 4. Dezember
2015, sie sei seit dem Jahr 2003 nicht mehr erwerbstätig gewesen. Ihre
Kinder seien erwachsen und benötigten ihre Betreuung nicht mehr (IV-
act. 26).
Die medizinischen Berichte enthalten keine Anamnese, aus welcher
Schlüsse für die im Gesundheitsfall ausgeübte Tätigkeit gezogen werden
könnten. Im Bericht der serbischen Gutachter wird lediglich festgehalten,
die Beschwerdeführerin sei verheiratet, habe zwei erwachsene Kinder und
bezüglich Wohnung sei sie abgesichert. Zur Arbeitsanamnese wird ange-
führt, sie habe 10 Jahre in der Schweiz als Zimmermädchen und in Serbien
als Schneiderin und Verkäuferin gearbeitet. Seit dem Jahr 2003 sei sie ar-
beitslos (IV-act. 6 S. 1). Die Frage, was sie als Gesunde bei im Übrigen
unveränderten Verhältnissen täte, wurde der Beschwerdeführerin nie ge-
stellt.
3.2.3 Nach der Rechtsprechung gilt die Tätigkeit, welche bei Eintritt der in-
validisierenden gesundheitlichen Beeinträchtigung tatsächlich – und unter
Umständen seit längerer Zeit – ausgeübt wurde, als starkes Indiz bei der
Beurteilung der Statusfrage, vor allem bei sonst im Wesentlichen unverän-
derten Verhältnissen bis zur Entstehung des Rentenanspruches (Urteil
BGer 9C_201/2017 vom 3. November 2017 E. 4.1 m.w.H.). Vorliegend
steht aber selbst diese – für den Indizienbeweis wesentliche – Tätigkeit
nicht mit Sicherheit fest. Zudem kann nicht allein auf dieses Indiz abgestellt
werden, ohne zuvor auch die übrigen Umstände, welche in die Würdigung
einzubeziehen sind, abzuklären.
3.2.4 Anzufügen bleibt, dass sich die Beschwerdeführerin offensichtlich
bemühte, ihren Auskunfts- und Mitwirkungspflichten nachzukommen, sie
aber vermutlich zum Teil nicht verstanden hat, welche Auskünfte die IV-
Stelle von ihr benötigte. So war ihr wohl nicht klar, weshalb die IVSTA in-
sistierte, dass sie den Arbeitgeberfragebogen ausgefüllt einzureichen
habe, nachdem sie zuvor darauf hingewiesen hatte, dass ihr letzter Arbeit-
geber in der Schweiz sei. Schliesslich füllte sie den Fragebogen bezogen
auf ihre letzte in Serbien ausgeübte Tätigkeit (bis 1987) aus (vgl. IV-
act. 22).
3.3 Was die vom RAD attestierte Einschränkung im Haushalt von 20 % be-
trifft, ist darauf hinzuweisen, dass auch bei im Aufgabenbereich Haushalt
tätigen Versicherten zwischen Arbeitsunfähigkeit im Sinne von Art. 6 ATSG
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und Invalidität im Sinne von Art. 8 ATSG zu unterscheiden ist. Die Invalidi-
tätsbemessung erfolgt im Regelfall durch eine Abklärung vor Ort (vgl.
Art. 69 Abs. 2 IVV), welche den Vorgaben im Kreisschreiben über Invalidi-
tät und Hilflosigkeit (KSIH; Rz. 3081 ff.) zu entsprechen hat (vgl. BGE 130
V 97 E. 3.3.1). Dabei ist – im Unterschied zur Bestimmung der Arbeitsfä-
higkeit – die Schadenminderungspflicht von erheblicher Bedeutung (BGE
130 V 97 E. 3.3.1; 134 V 9 E. 7.2; vgl. zur Schadenminderungspflicht auch
BGE 130 V 97 E. 3.3.3; 133 V 504 E. 4.2 m.w.H.).
3.3.1 Bei im Ausland wohnenden Versicherten kann allenfalls auf eine
Haushaltabklärung an Ort und Stelle verzichtet werden. Diesfalls hat die
Einschätzung der Invalidität im gewohnten Aufgabenbereich unter Mitwir-
kung eines Arztes zu erfolgen und dieser hat sich ausführlich und detailliert
zu den von der versicherten Person angegebenen Einschränkungen zu
äussern (vgl. Urteil BGer I 733/06 vom 16. Juli 2007 E. 4.2.2). Die Praxis
der Vorinstanz, bei Versicherten im Ausland die erforderlichen Informatio-
nen über die tatsächlichen Verhältnisse an Ort und Stelle mit einem ent-
sprechenden Fragebogen zu erheben und daran eine Beurteilung der ein-
geholten Auskünfte durch die Ärzte des medizinischen Dienstes (bzw. des
RAD) anzuschliessen, wird vom Bundesverwaltungsgericht im Grundsatz
geschützt und insbesondere damit begründet, dass die Invalidenversiche-
rung ansonsten auf der ganzen Welt entsprechend qualifizierte und erfah-
rene Abklärungspersonen einsetzen müsste, was einen unverhältnismäs-
sigen Aufwand darstellen würde. Zu beachten ist allerdings, dass sich die
Beurteilung der Ärzte auf substantiierte Erhebungen der tatsächlichen Ver-
hältnisse zu stützen hat (vgl. ROLAND HOCHREUTENER, IV-Leistungen für
Versicherte im Ausland, in: Kieser/Lendfers [Hrsg.], Jahrbuch zum Sozial-
versicherungsrecht, 2016, S. 107 m.H. auf Urteile des BVGer C-7026/2013
vom 9. September 2015 E. 5.5.1; C-4491/2013 vom 4. Mai 2015 E. 6.9).
3.3.2 Diese Voraussetzungen sind vorliegend nicht erfüllt, wie sich aus den
Ausführungen zur Statusfrage (vorne E. 3.2.2 und 3.2.3) ergibt. Lässt sich
nicht feststellen, welche Tätigkeiten die Beschwerdeführerin als Gesunde
ausüben würde, kann auch die durch den Gesundheitsschaden konkret
verursachte Beeinträchtigung nicht ermittelt werden. Davon geht im Übri-
gen auch das KSIH aus. Demnach setzt die Anwendung der spezifischen
Methode die Aufstellung eines Kataloges der Tätigkeiten, die eine behin-
derte Person vor Eintritt der Invalidität ausübte oder die sie ohne Invalidität
ausüben würde, voraus. Anschliessend muss das Ergebnis mit der Ge-
samtheit der Tätigkeiten, die trotz der Invalidität vernünftigerweise noch
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von der betreffenden Person verlangt werden können, verglichen werden
(Rz. 3081 KSIH).
3.4 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Vorinstanz ihrer Abklä-
rungspflicht nicht rechtsgenüglich nachgekommen ist; eine rechtskonforme
Beurteilung des Rentenanspruchs ist aufgrund der Akten nicht möglich. Da
es in erster Linie Aufgabe des Versicherungsträgers ist, den Sachverhalt
rechtsgenüglich abzuklären (vgl. BGE 137 V 210 E. 4.2), ist die Sache – in
Aufhebung der angefochtenen Verfügung – an die Vorinstanz zu ergän-
zenden Abklärungen zurückzuweisen. Was den medizinischen Sachver-
halt betrifft, wird sie zunächst Verlaufsberichte einholen und anschliessend
– in Zusammenarbeit mit dem RAD – entscheiden, ob eine polydisziplinäre
Begutachtung in der Schweiz erforderlich ist. Sodann wird sie die erfor-
derlichen Abklärungen zur Beurteilung der Statusfrage und – sofern die
Beschwerdeführerin im Haushalt tätig wäre – der Einschränkungen im
Haushalt vorzunehmen haben. In diesem Sinne ist die Beschwerde gutzu-
heissen.
4.
Zu befinden bleibt noch über die Verfahrenskosten und eine allfällige Par-
teientschädigung. Eine Rückweisung gilt praxisgemäss als vollständiges
Obsiegen der beschwerdeführenden Partei (vgl. BGE 132 V 215 E. 6, Ur-
teil BGer 9C_868/2013 vom 24. März 2014 E. 6).
4.1 Gemäss Art. 69 Abs. 1bis in Verbindung mit Art. 69 Abs. 2 IVG ist das
Beschwerdeverfahren bei Streitigkeiten um die Bewilligung oder Verweige-
rung von IV-Leistungen vor dem Bundesverwaltungsgericht kostenpflichtig.
Die Verfahrenskosten sind in der Regel der unterliegenden Partei aufzuer-
legen (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Die obsiegende Beschwerdeführerin braucht
das ihr gewährte Recht auf unentgeltliche Rechtspflege (vgl. Sachver-
halt H) daher nicht zu beanspruchen. Der unterliegenden Vorinstanz wer-
den keine Verfahrenskosten auferlegt (vgl. Art. 63 Abs. 2 VwVG).
4.2 Der nicht anwaltlich vertretenen Beschwerdeführerin sind keine ver-
hältnismässig hohen Kosten entstanden, weshalb ihr keine Parteientschä-
digung zuzusprechen ist (vgl. Art. 64 Abs. 1 VwVG).
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