Decision ID: a5d5e132-6cc9-5750-a0e3-f28a36ae08ff
Year: 2015
Language: de
Court: SG_VG
Chamber: SG_VG_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A.
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X.Y., geboren 1941, stammt aus Brasilien und lebt in Z., Brasilien (Dossier, S. 55, 95).
Seit dem 20. Juni 1982 ist sie verwitwet (Dossier, S. 52). Nach eigenen Angaben hat sie
sechs Kinder und 15 Enkelkinder. Drei Töchter und neun Enkelkinder leben in der
Schweiz (Dossier, S. 104). Ihre Tochter B.B. lebt offenbar getrennt von ihrem zweiten
Ehemann, C.C., mit deren gemeinsamer Tochter, D.D., geboren 2006, und ihrem Sohn,
E.E., geboren 1993, aus der ersten Ehe mit F.F. sowie einem weiteren Kind in
Winterthur (Dossier, S. 57-71, 104). Ihre Tochter G.G. wohnt mit ihrem Ehemann, H.H.,
und den Kindern I.I. (geboren 1983), J.J. (geboren 1994) sowie K.K. (geboren 1998) in
Q. (Dossier, S. 72-75, 104). Ihre Tochter A.A., welche sowohl über die brasilianische als
auch die Schweizer Staatsbürgerschaft verfügt, lebt mit ihrem Ehemann, L.L., und den
gemeinsamen Kindern, M.M. (geboren 1997) und N.N. (geboren 2000) sowie, nach
eigenen Angaben der Beschwerdeführerinnen, einem weiteren Kind (nicht aktenkundig)
in St. Gallen (Dossier, S. 5 f., 11, 76-78, 86 f., 104).
B.
Am 29. Januar 2013 reiste X.Y. als Touristin ohne Visum in die Schweiz ein. Mit
Strafbefehl der Staatsanwaltschaft Zürich – Limmat vom 27. Juli 2013 wurde sie wegen
rechtswidrigen Aufenthalts mit einer bedingt ausgesprochenen Geldstrafe von 20
Tagessätzen zu je Fr. 30.-- und einer Busse von Fr. 300.-- verurteilt. Am 30. Juli 2013
wurde sie nach Z. ausgeschafft. Das Staatssekretariat für Migration SEM (ehemals:
Bundesamt für Migration BFM) verzichtete auf den Erlass eines Einreiseverbotes
(Dossier A, S. 110-121). Am 10. Oktober 2013 reichte X.Y. bei der Schweizer Vertretung
in Rio de Janeiro ein Gesuch um Übersiedlung in die Schweiz ein (Dossier, S. 7-10).
Am 11. November 2013 liess X.Y. durch ihre Rechtsvertreterin ein Gesuch um Erteilung
einer Aufenthaltsbewilligung beim Migrationsamt St. Gallen einreichen (Dossier, S.
14-19). Am 17. Februar 2014 ersuchte A.A. um Familiennachzug für ihre Mutter
(Dossier, S. 82 f. und 90 ff.).
C.
Mit Verfügung vom 25. April 2014 wies das Migrationsamt St. Gallen das
übersiedlungs- resp. Familiennachzugsgesuch ab (Dossier, S. 137-142). Dagegen
rekurrierten X.Y. und A.A. durch ihre Rechtsvertreterin am 9. Mai 2014 beim
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Sicherheits- und Justizdepartement (act. 8/1). Mit Entscheid vom 15. Juli 2014
(expediert am 16. Juli 2014) wies das Sicherheits- und Justizdepartement den Rekurs
ab (act. 2). Es begründete seinen Entscheid damit, dass nicht ganz klar sei, weshalb
das Gesuch von X.Y. zum jetzigen Zeitpunkt erfolge, zumal vier ihrer in der Schweiz
lebenden Enkelkinder bereits erwachsen seien und sich drei Enkel im Teenageralter
befänden. Wenn ihr der Aufenthalt, wie beantragt, für einige Jahre bewilligt würde,
müsste sie im Alter von etwa 77 Jahren allein nach Brasilien zurückkehren. Es sei
davon auszugehen, dass durch die Abwesenheit vom Heimatland das Problem der
sozialen Isolation bei einer späteren Rückkehr verschärft werde. Es sei nicht sicher,
dass in einigen Jahren tatsächlich eine Rückkehr ins Heimatland erfolgen werde.
Demgegenüber könne eine Ausländerin, welche sich für die Aus- oder Weiterbildung in
der Schweiz aufhalte, nach deren Abschluss problemlos in ihr Heimatland
zurückkehren. Die Regelungen für den Aufenthalt zur Aus- oder Weiterbildung seien
deshalb nicht, auch nicht analog, anwendbar. Die Situation von X.Y. sei mit derjenigen
von Studierenden nicht vergleichbar. Die Aufenthaltsbewilligung werde auch für
Rentner, welche in der Schweiz ihren letzten Wohnsitz begründen wollten, befristet
erteilt. Somit unterscheide sich die Lage von X.Y. nicht wesentlich von derjenigen von
anderen Rentnern, welche in die Schweiz übersiedeln wollten. Im Weiteren ergäben
sich keinerlei Hinweise darauf, dass X.Y. selber über Beziehungen zur Schweiz und
nicht nur zu hier lebenden Angehörigen verfüge. Somit fehle es an der erforderlichen
besonderen persönlichen Beziehung zur Schweiz. Sodann sei das einzige Einkommen
von X.Y. eine Rente im Umfang von etwa Fr. 300.--, welche sie aus Brasilien erhalte.
Bei Einnahmen dieser Höhe hätte eine Schweizerin Anspruch auf
Ergänzungsleistungen, da dieser Betrag nicht ausreiche, um die Ausgaben für den
Lebensunterhalt zu decken. X.Y. verfüge nicht über die erforderlichen finanziellen
Mittel. Eine Verpflichtungserklärung sei bei der Zulassung von Rentnerinnen und
Rentnern nicht vorgesehen und genüge nicht, um die notwendigen finanziellen Mittel
ausreichend zu belegen. A.A. erfülle die Voraussetzungen für eine
Verwandtenunterstützung nicht. Im übrigen werde mit Blick auf die sozio-
demografische Entwicklung bei der Zulassung von Rentnerinnen und Rentnern eine
restriktive Praxis verfolgt. Besondere Umstände wie Pflegebedürftigkeit, schwere
Invalidität oder ein schwerwiegender persönlicher Härtefall lägen nicht vor. Eine
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allfällige Inländerdiskriminierung müsse durch den Gesetzgeber und nicht durch die
Justiz angegangen werden.
D.
Gegen den Rekursentscheid des Sicherheits- und Justizdepartements (Vorinstanz) vom
15. Juli 2014 (act. 2) liessen X.Y. (Beschwerdeführerin 1) und A.A. (Beschwerdeführerin
2) am 18. August 2014 durch ihre Rechtsvertreterin Beschwerde beim
Verwaltungsgericht mit dem Rechtsbegehren erheben, der Entscheid vom 15. Juli 2014
sei unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der Vorinstanz vollumfänglich
aufzuheben und die Vorinstanz anzuweisen, der Beschwerdeführerin 1 die Einreise-
und Aufenthaltsbewilligung zu erteilen (act. 1). Mit Vernehmlassung vom 9. September
2014 schloss die Vorinstanz auf Abweisung der Beschwerde (act. 7).
Auf die weiteren Ausführungen der Verfahrensbeteiligten zur Begründung ihrer Anträge
und die Akten wird, soweit wesentlich, in den Erwägungen eingegangen.

Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1. (...).
2.
Soweit die Beschwerdeführerinnen verlangen, sie seien im Sinne von Art. 12 Abs. 1
VRP zu sämtlichen Vorbringen zu befragen (act. 1, S. 3, 5 und 12), ist festzuhalten,
dass weder ersichtlich noch dargetan ist, welche neuen entscheidrelevanten
Erkenntnisse, die sich nicht bereits aus den Akten ergeben, durch eine Parteibefragung
der Beschwerdeführerinnen gewonnen werden könnten (vgl. hierzu BGer 2C_564/2014
vom 20. April 2015 E. 3.1 mit Hinweisen, insbesondere auf BGE 136 I 229 E. 5.2 f.,
BGE 134 I 140 E. 5.3 und BGE 130 II 425 E. 2.1). Auf die beantragten Befragungen
durch das Gericht kann daher verzichtet werden.
3.
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Die Beschwerdeführerinnen lassen unter Berufung auf das Bundesgerichtsurteil
BGE 136 II 120 und den Verwaltungsgerichtsentscheid B 2011/74 vom 6. Juli 2011
(www.gerichte.sg.ch) zunächst vortragen, gestützt auf Art. 42 Abs. 2 lit. b des
Bundesgesetzes über Ausländerinnen und Ausländer (Ausländergesetz; SR 142.20,
AuG) bestehe ein Rechtsanspruch auf Familiennachzug der Beschwerdeführerin 1. Die
Verweigerung des Familiennachzugs stelle eine Schlechterbehandlung der
Beschwerdeführerin 2 im Vergleich zu EU-/EFTA-Staatsangehörigen und somit, da
sachlich nicht gerechtfertigt, eine Inländerdiskriminierung und einen Verstoss gegen
das Rechtsgleichheitsgebot dar.
Zwischen der Schweiz und Brasilien besteht kein Freizügigkeitsabkommen im Sinne
von Art. 2 Abs. 1 AuG. Mit Art. 42 Abs. 2 AuG wollte der Gesetzgeber den
Familiennachzug für Schweizer Bürger gleich regeln wie denjenigen für EU-Angehörige
gemäss dem ursprünglichen Verständnis des Abkommens zwischen der
Schweizerischen Eidgenossenschaft einerseits und der Europäischen Gemeinschaft
andererseits über die Freizügigkeit (SR 0.142.112.681, FZA). Weil aber das
Bundesgericht mit Urteil BGE 136 II 5 im Rahmen des FZA die im Jahre 2008
ergangene Metock-Rechtsprechung des EuGH übernommen hatte, wurde die
Familiennachzugsregelung für EU-Angehörige grosszügiger als diejenige für Schweizer
Bürger, da für den Nachzug von Familienangehörigen von EU/EFTA-Bürgern nicht
mehr vorausgesetzt wurde, dass sich die betreffenden Verwandten bereits rechtmässig
mit einem nicht nur vorübergehenden Aufenthaltstitel in einem anderen Vertragsstaat
aufhalten (vgl. Caroni/Grasdorfer-Meyer/Ott/Schreiber, Migrationsrecht, Bern 2014, S.
138). In der Folge wurde deshalb postuliert, Art. 42 Abs. 2 AuG sei ebenfalls
entsprechend der Metock-Praxis anzupassen (BGE 136 II 120 E. 3.3). Der
Bundesgesetzgeber lehnte dies jedoch ausdrücklich ab, indem er einer
entsprechenden parlamentarischen Initiative (10.427) keine Folge gab (AB 2011 N 1765
ff.). An diesen gesetzgeberischen Entscheid hielt sich in der Folge auch das
Bundesgericht (BGer 2C_354/2011 vom 13. Juli 2012 E. 2.6/7). Nach diesem
ausdrücklichen Entscheid des Gesetzgebers kann nicht gesagt werden, Art. 42 Abs. 2
AuG stelle eine vom Gesetzgeber nicht gewünschte Inländerdiskriminierung dar. Es
steht auch nicht im Widerspruch zu Art. 8 in Verbindung mit Art. 14 der Konvention
zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (SR 0.101, EMRK) oder Art. 8
Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (SR 101, BV),
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wenn ein Staat für Angehörige verschiedener Länder unterschiedliche
Einwanderungsbestimmungen vorsieht. Nach Ansicht des Bundesgerichtes besteht
momentan kein Anlass dazu, diesen erst kürzlich geäusserten, ausdrücklichen Willen
des Gesetzgebers zu übergehen und von der aktuellen Praxis zu Art. 42 Abs. 2 AuG
abzuweichen. Eine Auslegung von Art. 42 Abs. 2 AuG entgegen dem klaren Wortlaut ist
nicht geboten (vgl. Art. 190 BV sowie BGer 2C_1071/2014 vom 28. Mai 2015 E. 2.1 f.
mit Hinweisen und BGer 2C_303/2014 vom 20. Februar 2015 E. 2.3 f., anders noch der
veraltete VerwGE B 2011/74 vom 6. Juli 2011 E. 2.8, in: GVP 2011 Nr. 1). Die
Beschwerdeführerinnen bringen keine neuen Argumente vor, welche zu einer
Neubeurteilung der Frage führen könnten. Da sich die Beschwerdeführerin 1 nicht in
einem Vertragsstaat eines Freizügigkeitsabkommens aufhält, besteht gestützt auf Art.
42 Abs. 2 AuG kein Anspruch auf Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung.
4.
Soweit die Beschwerdeführerinnen aus Art. 8 Ziff. 1 EMRK resp. Art. 13 Abs. 1 BV
einen Anspruch der Beschwerdeführerin 1 auf Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung
ableiten wollen, ist festzuhalten, dass im vorliegenden ausländerrechtlichen
Bewilligungskontext als familiäre Beziehung im Sinne von Art. 8 EMRK in erster Linie
die Beziehung zwischen Ehegatten sowie zwischen Eltern und minderjährigen Kindern
anerkannt ist. Andere familiäre Beziehungen fallen nur ausnahmsweise unter den
Schutz von Art. 8 EMRK. In solchen Konstellationen ist der Schutzbereich von
Art. 8 EMRK nur berührt, wenn ein besonderes Abhängigkeitsverhältnis besteht (vgl.
BGer 2C_84/2014 vom 8. Januar 2015 E. 5.2.1 sowie BGer 2C_17/2015 vom 13.
Januar 2015 E. 3.3 je mit Hinweisen). Im konkreten Fall ist nicht erkennbar und wird
von den Beschwerdeführerinnen auch nicht behauptet, dass ein solches besonderes
Abhängigkeitsverhältnis zwischen der Beschwerdeführerin 1 und ihren in der Schweiz
lebenden Kindern und Enkelkindern vorliegt, weshalb sie sich nicht auf Art. 8 EMRK
resp. Art. 13 Abs. 1 BV berufen können.
5.
Die Beschwerdeführerinnen vertreten weiter die Auffassung, die Vorinstanz habe
Art. 28 AuG und Art. 25 der Verordnung über Zulassung, Aufenthalt und
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Erwerbstätigkeit (SR 142.201, VZAE) unrichtig angewendet und das ihr zustehende
Ermessen unterschritten. Die Beschwerdeführerin 1 habe ein sehr gutes Verhältnis zu
ihren Verwandten in der Schweiz, weshalb alle Verwandten das Gesuch um
Familiennachzug unterstützten. Sie habe ihre Familienangehörigen in der Schweiz in
den letzten fünf Jahren regelmässig für jeweils zwei bis drei Monate besucht. Des
Weiteren habe sie auch Kontakt zur einheimischen Bevölkerung aufgebaut und an
diversen kulturellen Veranstaltungen teilgenommen. Sie erfülle die gesetzlichen
Voraussetzungen für eine besondere persönliche Beziehung zur Schweiz im Sinne von
Art. 28 lit. b AuG in Verbindung mit Art. 25 Abs. 2 VZAE. Auf die Weisung des BFM,
wonach die Beziehung zu Angehörigen in der Schweiz nicht ausreiche, könne nicht
abgestellt werden, da es sich dabei nicht um ein Gesetz im formellen Sinn handle. In
den Urteilen BVerwGer C-6349/2010 vom 14. Januar 2013 und BVerwGer C-797/2011
vom 14. September 2012 habe das Bundesverwaltungsgericht die Botschaft des
Bundesrates zum AuG falsch interpretiert. Aus der Botschaft könne nicht abgeleitet
werden, dass die Voraussetzungen von Art. 25 Abs. 2 VZAE kumulativ erfüllt sein
müssten. Es handle sich um eine beispielhafte Aufzählung, wovon auch die
einschlägige Literatur ausgehe. Überdies verfüge die Beschwerdeführerin 1 zwar nicht
in eigener Person über die notwendigen finanziellen Mittel gemäss Art. 28 lit. c AuG in
Verbindung mit Art. 25 Abs. 4 VZAE. Hingegen erfülle die Familie der
Beschwerdeführerin 2, welche der Beschwerdeführerin 1 Kost und Logis im eigenen
Einfamilienhaus gewähren wolle, diese Voraussetzung. Nach der Berechnung des
Lebensbedarfs bei Familiennachzug gemäss der Praxisharmonisierung der Vereinigung
der Migrationsämter Ostschweiz und Fürstentum Liechtenstein (VOF, www.vof.ch) sei
es der Familie der Beschwerdeführerin 2 sehr wohl möglich, die Beschwerdeführerin 1
bei sich aufzunehmen, ohne dass das Risiko der Fürsorgeabhängigkeit bestehe. Die
Vorinstanz habe den Sachverhalt diesbezüglich ungenügend abgeklärt. Das
Einkommen der Familie belaufe sich auf jährlich Fr. 105‘405.--. Davon steuere die
Beschwerdeführerin 2 mit einem Arbeitspensum von 70 % Fr. 34‘844.-- und ihr Vollzeit
tätiger Ehemann Fr. 70‘561.-- bei. Monatlichen Ausgaben von insgesamt Fr. 6608.--
stünde damit ein monatliches Einkommen von Fr. 8783.75 entgegen. Der
Differenzbetrag von Fr. 2175.75 übersteige den Betrag, welcher gemäss dem
Bundesgesetz über Ergänzungsleistungen zur Alters-, Hinterlassenen- und
Invalidenversicherung (SR 831.30, ELG) zum Bezug von Ergänzungsleistungen
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berechtige. Der Unterhaltsbedarf der Beschwerdeführerin 1 betrage monatlich Fr.
1754.-- (Grundbedarf gemäss den VOF-Richtlinien von Fr. 1013.-- plus Ergänzung von
Fr. 241.-- und Krankenkassenprämie von rund Fr. 500.--). Der Familie verbleibe immer
noch ein Überschuss. Da die Familie alsdann einen Vierpersonenhaushalt führen
werde, lägen die Kosten gemäss dem VOF-Dokument vom 17. November 2011
(www.vof.ch) sogar tiefer, so dass ein Risiko der Fürsorgeabhängigkeit ausgeschlossen
werden könne. Im Weiteren finde eine generelle Anwendung der
Verwandtenunterstützungspflicht gemäss Art. 328 Abs. 1 des Schweizerischen
Zivilgesetzbuches (SR 210, ZGB) nach der Praxisharmonisierung VOF keine Stütze im
AuG oder in der VZAE. Einzige Schranke bilde die Voraussetzung, dass die
nachzuziehende Person nicht auf Sozialhilfe angewiesen sein werde. Die offerierte
Verpflichtungserklärung, welche jederzeit eingereicht werden könne, gehe der
gesetzlichen Verwandtenunterstützung, deren Voraussetzungen die Verwandten der
Beschwerdeführerin 1 nicht erfüllen würden, vor. Für die Behörden sei es nicht mehr
nötig, die gesetzliche Unterstützungspflicht anzurufen, da eine gültige Garantie
bestehe. Eine solche Verpflichtungserklärung stelle selbst gegenüber dem Ehemann
der Beschwerdeführerin 2 keine übermässige Bindung dar. Sie sei der finanziellen
Situation der Familie der Beschwerdeführerin 2 angepasst, welche zahlungsfähig sei,
weshalb die Garantie nötigenfalls auch durchgesetzt werden könne. Es könne nicht in
jedem Fall schablonenhaft auf Art. 328 Abs. 1 ZGB abgestellt werden, sondern es
müssten die wirtschaftlichen Verhältnisse im Hinblick auf die konkrete Situation
gewürdigt werden. So sei ein Fall, in welchem der nachzuziehenden Person im eigenen
Haushalt Kost und Logis gewährt werde, anders zu würdigen, als wenn die Person
selbständig in der Schweiz eine Wohnung mieten müsse. Da die Beschwerdeführerin 1
nur für drei bis fünf Jahre in der Schweiz leben wolle, sei im Übrigen keine
lebenslängliche Verpflichtungserklärung ihres Schwiegersohnes erforderlich. Ferner
habe die Vorinstanz mit dem Hinweis auf die sozio-demografische Entwicklung nicht
beachtet, dass die Beschwerdeführerin 1 nur für eine befristete Zeit in die Schweiz
übersiedeln wolle. Die Beschwerdeführerin 1 habe in ihrem Herkunftsland keine
sinnvolle Aufgabe mehr. Durch das getrübte Verhältnis zu ihren Söhnen sowie deren
Familienangehörigen und wegen der grossen räumlichen Distanz zu den Geschwistern
leide sie immer mehr an sozialer Isolation. In der Schweiz hingegen lebten ihre drei
Töchter mit ihren Familien, welche sich die Beschwerdeführerin 1 in ihrer Nähe
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wünschten. Gerade weil die meisten ihrer Enkelkinder immer älter geworden seien,
wolle sie noch Zeit mit ihnen verbringen. Die Beschwerdeführerin 1 habe genügend
gewichtige Argumente in persönlicher Hinsicht vorgebracht. Ein besonders
schwerwiegender persönlicher Härtefall müsse nicht vorliegen. Für die
Beschwerdeführerin 1 und ihre Verwandten in der Schweiz sei es ausserordentlich
wichtig, wenigstens ein paar Jahre zusammen leben zu dürfen. Des Weiteren stünden
der Beschwerdeführerin 1 pro Monat Vermögenswerte von über Fr. 2000.-- ohne
zusätzliche Wohnkosten zur Verfügung, weshalb in analoger Anwendung von Art. 23
Abs. 1 lit. b VZAE von genügend finanziellen Verhältnissen auszugehen sei.
5.1.
Laut Art. 10 Abs. 2 AuG benötigen Ausländerinnen und Ausländer, welche sich länger
als drei Monate in der Schweiz aufhalten wollen, für einen Aufenthalt ohne
Erwerbstätigkeit eine Bewilligung, welche sie vor der Einreise bei der zuständigen
Behörde am vorgesehenen Wohnort beantragen müssen. Nach Art. 28 AuG können
Ausländerinnen und Ausländer, die nicht erwerbstätig sind, zugelassen werden, wenn
sie ein vom Bundesrat festgelegtes Mindestalter erreichen (lit. a), besondere
persönliche Beziehungen zur Schweiz besitzen (lit. b) und über die notwendigen
finanziellen Mittel verfügen (lit. c). Diese Voraussetzungen müssen kumulativ erfüllt sein
(vgl. Caroni/Ott, in: Caroni/Gächter/Thurnherr [Hrsg.], Bundesgesetz über die
Ausländerinnen und Ausländer, Bern 2010, N 6 zu Art. 28). Art. 28 AuG ist eine „Kann-
Bestimmung“. Dies bedeutet, dass Ausländerinnen und Ausländer keinen
Rechtsanspruch auf Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung haben, selbst wenn sie die
in Art. 28 AuG statuierten Voraussetzungen erfüllen. Art. 28 AuG räumt den Behörden
einen erheblichen Ermessensspielraum ein. Bei der Ermessensausübung haben die
Behörden nach Art. 96 Abs. 1 AuG die öffentlichen Interessen und die persönlichen
Verhältnisse sowie den Grad der Integration der Ausländerinnen und Ausländer zu
berücksichtigen (vgl. VerwGE B 2012/235 vom 22. Mai 2013 E. 3 mit Hinweis auf GVP
2009 Nr. 24 E. 2.1). Dabei ist es nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts
sachlich gerechtfertigt, die Zuwanderung nicht erwerbstätiger Ausländer in die Schweiz
restriktiv zu handhaben. Es besteht kein öffentliches Interesse, beim Nachzug älterer
ausländischer Verwandter hier lebender Personen einen grosszügigen Massstab
anzusetzen, weil die Schweiz bereits heute eine Bevölkerungsstruktur aufweist, in der
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sich das Verhältnis von erwerbstätigen Personen zu Rentnern stetig zu Lasten der
Erwerbstätigen verschiebt (vgl. Art. 3 Abs. 3 AuG). Entgegen der Meinung der
Beschwerdeführerinnen ist es zulässig, die Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung
lediglich dann in Betracht zu ziehen, wenn die Merkmale eines Härtefalls erfüllt sind
(vgl. VerwGE B 2012/254 vom 22. Mai 2013 E. 5.1, www.gerichte.sg.ch). Im Weiteren
bedarf die Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung für Rentnerinnen und Rentner der
Zustimmung des SEM (vgl. Art. 99 AuG, Art. 85 Abs. 1 und 2 VZAE und Art. 2 lit. c der
Verordnung des EJPD über die dem Zustimmungsverfahren unterliegenden
ausländerrechtlichen Bewilligungen und Vorentscheide, SR 142.201.1).
Die Voraussetzungen von Art. 28 AuG werden in Art. 25 VZAE konkretisiert. Nach Art.
25 Abs. 1 VZAE beträgt das Mindestalter für die Zulassung von Rentnerinnen und
Rentnern 55 Jahre. Besondere persönliche Beziehungen zur Schweiz liegen gemäss
Art. 25 Abs. 2 VZAE insbesondere vor, wenn längere frühere Aufenthalte in der
Schweiz, namentlich Ferien, Ausbildung oder Erwerbstätigkeit, nachgewiesen werden
(lit. a) oder enge Beziehungen zu nahen Verwandten in der Schweiz (Eltern, Kinder,
Enkelkinder oder Geschwister) bestehen (lit. b). Die Aufzählung in Art. 25 Abs. 2 VZAE
ist nicht abschliessend (vgl. Caroni/Ott, a.a.O., N 9 zu Art. 28). Auch müssen die
Voraussetzungen von Art. 25 Abs. 2 VZAE, wie die Beschwerdeführerinnen mit Recht
ausführen, nach dem Wortlaut dieser Bestimmung nicht kumulativ erfüllt sein (vgl. M.
Spescha, Migrationsrecht, Zürich 2012, N 2 zu Art. 28). Das Kriterium der „engen
Beziehungen zu nahen Verwandten in der Schweiz“ gemäss Art. 25 Abs. 2 lit. b VZAE
ist indessen – entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerinnen – nicht
gleichzusetzen mit dem Erfordernis der „besonderen persönlichen Beziehungen zur
Schweiz“ gemäss Art. 28 lit. b AuG. Würde die Zulassung von Rentnern alleine unter
der Voraussetzung bestehen, dass eine enge Beziehung zu nahen Verwandten in der
Schweiz vorhanden ist, führte dies zu einem vereinfachten Familiennachzug in
aufsteigender Linie, was vom Gesetzgeber nicht gewollt sein kann. Verlangt wird
zusätzlich eine besondere persönliche Beziehung zur Schweiz, welche sich in
eigenständigen, von den Angehörigen unabhängigen Beziehungen soziokultureller oder
persönlicher Art äussern muss, wie beispielsweise Verbindungen zum örtlichen
Gemeinwesen, Teilnahme an kulturellen Veranstaltungen oder direkte Kontakte mit der
einheimischen Bevölkerung. Ansonsten würde die Gefahr der Abhängigkeit oder
sozialen Isolation bestehen (vgl. Achermann/Amarelle/Caroni/Epiney/Kälin/Uebersax,
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Jahrbuch für Migrationsrecht 2013/2014, Bern 2014, S. 222 f. mit Hinweis auf
BVerwGer C-1156/2012 vom 17. Februar 2014 E. 9.1 ff., sowie Achermann/Amarelle/
Caroni/Epiney/Kälin/Uebersax, Jahrbuch für Migrationsrecht 2014/2015, Bern 2015, S.
151 f., mit Hinweis auf BVerwGer C-3312/2013 vom 28. Oktober 2014 E. 7.4.2, sowie
Weisungen und Erläuterungen Ausländerbereich, Weisung AuG, des Staatssekretariats
für Migration SEM, Bern Oktober 2013, Fassung vom 10. November 2015, S. 210,
www.sem.admin.ch). Dasselbe muss für das Kriterium der „längeren früheren
Aufenthalte in der Schweiz“ gemäss Art. 25 Abs. 2 lit. a VZAE gelten. Entgegen der
Ansicht der Beschwerdeführerinnen kann bei der Auslegung des Passus „zur Schweiz“
in Art. 28 lit. b AuG die Weisung AuG ohne weiteres als Richtlinie herangezogen
werden, dient dies doch einer einheitlichen und rechtsgleichen Rechtsanwendung,
Auslegung und Ermessensausübung (vgl. BGE 128 I 167 E. 4.3), zumal das freie
Ermessen der Behörden durch die in Art. 25 Abs. 2 VZAE genannten Kriterien nicht
eingeschränkt wird. Für das Verwaltungsgericht besteht jedenfalls kein Grund, in dieser
Hinsicht von der Weisung AuG abzuweichen.
Die notwendigen finanziellen Mittel liegen nach Art. 25 Abs. 4 VZAE vor, wenn sie den
Betrag übersteigen, der einen Schweizer oder eine Schweizerin und allenfalls seine
oder ihre Familienangehörigen zum Bezug von Ergänzungsleistungen gemäss dem
ELG berechtigt (Art. 25 Abs. 4 VZAE). Sie müssen nicht von der Rentnerin oder vom
Rentner selbst beigebracht werden (vgl. Caroni/Ott, a.a.O., N 17 f. zu Art. 28, vgl.
demgegenüber Achermann/Amarelle/Caroni/Epiney/Kälin/Uebersax, Jahrbuch für
Migrationsrecht 2012/2013, Bern 2013, S. 343 mit Hinweis auf das Urteil des
Kantonsgerichts Neuenburg CDP.2011.51 vom 25. April 2012 E. 2c sowie Ziff. 2.3.4
der Praxisharmonisierung VOF). Wenn Rentnerinnen und Rentner ungenügende
finanzielle Mittel haben, sind die qualitativen Anforderungen an die
Unterstützungsleistung durch Dritte jedoch entsprechend höher (vgl. Weisung AuG, S.
210, mit Hinweis auf BVerwGer C-6310/2009 vom 10. Dezember 2012 E. 9.3.3 und
9.4). Nach der Praxis im Kanton St. Gallen, welche vom Verwaltungsgericht bestätigt
worden ist, können die notwendigen finanziellen Mittel nur von unterstützungswilligen
Verwandten zur Verfügung gestellt werden, welche im Sinne von Art. 328 Abs. 1 ZGB in
günstigen Verhältnissen leben und deshalb verpflichtet sind, Verwandte in auf- und
absteigender Linie zu unterstützen, die ohne ihren Beistand in Not geraten würden (vgl.
VerwGE B 2012/254 vom 22. Mai 2013 E. 4.2 mit Hinweisen, www.gerichte.sg.ch, und
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Ziff. 2.3.4 der Praxisharmonisierung VOF sowie zu den „günstigen Verhältnissen“ die
Richtlinien für die Ausgestaltung und Bemessung der Sozialhilfe der Schweizerischen
Konferenz für Sozialhilfe, Bern 2005, Kap. F.4 und H.4). Gründe, welche ein Abweichen
von der bisherigen Praxis rechtfertigen würden, liegen nicht vor. Entgegen der
Darstellung der Beschwerdeführerinnen legt der neue Art. 25 Abs. 4 VZAE lediglich die
Mindesthöhe der notwendigen finanziellen Mittel der Rentnerinnen oder der Rentner
und nicht etwa die qualitativen Anforderungen an die Unterstützungsleistung durch
Dritte fest. Bezüglich Letzterem verfügen die Behörden weiterhin über freies Ermessen.
Die Beschwerdeführerinnen anerkennen denn auch, dass die „exakten wirtschaftlichen
Verhältnisse vom Gesetzgeber offen gelassen (worden seien), damit eine gewisse
Flexibilität (bestehe)“ (act. 1, S. 8, Rz. 35).
5.2.
Nicht umstritten ist im konkreten Fall, dass die Beschwerdeführerin 1 das erforderliche
Mindestalter erreicht hat, enge Beziehungen zu ihren Kindern und Enkeln in der
Schweiz pflegt und keiner Erwerbstätigkeit nachgeht. Hingegen sind die für die
Annahme von besonderen persönlichen Beziehungen zur Schweiz im Sinne von Art. 28
lit. b AuG zusätzlich notwendigen, von den Angehörigen unabhängige Beziehungen
soziokultureller oder persönlicher Art, namentlich der von den Beschwerdeführerinnen
geltend gemachte Kontakt zur einheimischen Bevölkerung sowie die Teilnahme an
diversen kulturellen Veranstaltungen, nicht nachgewiesen. Die Beschwerdeführerinnen
beschränken sich diesbezüglich auf unbelegte Behauptungen, obschon sie aufgrund
ihrer Mitwirkungspflicht gemäss Art. 90 AuG verpflichtet gewesen wären, sich um
entsprechende Belege zu bemühen und diese dem Verwaltungsgericht während der
Hängigkeit des Verfahrens rechtzeitig zur Kenntnis zu bringen (vgl. BGer 2C_103/2014
vom 13. Januar 2015 E. 2). Die Aufenthalte der Beschwerdeführerin 1 erfolgten
demnach nie aus Gründen der Verbundenheit mit der Schweiz selbst. Vielmehr ist
anzunehmen, dass sich die Beschwerdeführerin 1 gar nie in die Schweiz begeben
hätte, wenn nicht ein Teil ihrer Kinder und Enkel in der Schweiz leben würde. Weiter
anerkennen die Beschwerdeführerinnen, dass die Beschwerdeführerin 1 selbst nicht
über die notwendigen finanziellen Mittel gemäss Art. 28 lit. c AuG verfügt und deren
Töchter in der Schweiz nicht in günstigen Verhältnissen im Sinne von Art. 328 Abs. 1
ZGB leben. Die von den Beschwerdeführerinnen in Aussicht gestellten „Garantien“ (vgl.
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hierzu Art. 23 Abs. 1 lit. b VZAE und Art. 111 des Bundesgesetzes betreffend die
Ergänzung des Schweizerischen Zivilgesetzbuches (Fünfter Teil: Obligationenrecht), SR
220, OR, oder etwa Art. 175 ff. oder Art. 492 ff. OR) bzw. Verpflichtungserklärungen
(vgl. Art. 23 Abs. 1 lit. a VZAE und Art. 6 Abs. 3 AuG in Verbindung mit Art. 7 ff. der
Verordnung über die Einreise und die Visumerteilung, SR 142.204, VEV) von Dritten
sind nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts nicht geeignet, mit grosser
Sicherheit zu gewährleisten, dass die Beschwerdeführerin 1 als erwerbslose Rentnerin
nicht von Sozialhilfe abhängig wird. Daran ändert nichts, dass die Beschwerdeführerin
1 vorgibt, sich nur für drei bis fünf Jahre in der Schweiz aufhalten zu wollen. Die
Vorinstanz weist in Erwägung 2b des angefochtenen Rekursentscheides (act. 2, S. 4 f.)
mit Recht darauf hin, dass die Aufenthaltsbewilligung auch für Rentnerinnen und
Rentner, welche ihren letzten Wohnsitz in der Schweiz begründen, nur befristet erteilt
wird. Folglich unterscheidet sich die Lage der Beschwerdeführerin 1 nicht wesentlich
von derjenigen von anderen ausländischen Rentnern. Darüber hinaus ist angesichts
des Alters und der von ihr geltend gemachten zunehmenden sozialen Isolation der
Beschwerdeführerin 1 in Brasilien ungewiss, ob sie, wie eine Studentin nach dem
Ausbildungsabschluss, nach drei bis fünf Jahren tatsächlich in ihre Heimat
zurückkehren wird. Es rechtfertigt sich deshalb nicht, im konkreten Fall die
Bestimmungen über den Nachweis der notwendigen finanziellen Mittel für einen
vorübergehenden Aufenthalt zur Aus- und Weiterbildung gemäss Art. 27 Abs. 1
lit. c AuG in Verbindung mit Art. 23 Abs. 1 lit. a und b VZAE, welche den Nachweis
mittels Verpflichtungserklärung oder Bankgarantie durch Dritte zulassen, analog
anzuwenden. Die Vorinstanz durfte die offerierten Garantien resp.
Verpflichtungserklärungen, ohne Recht zu verletzen, unberücksichtigt lassen, weshalb
ihr auch nicht vorgeworfen werden kann, sie hätte die finanziellen Verhältnisse der
Familie der Beschwerdeführerin 2 resp. die Durchsetzbarkeit der Garantieerklärungen
der Beschwerdeführerin 2 und deren Ehemannes mangelhaft abgeklärt (vgl. act. 1, S. 3
und 8 f.). Ebenfalls nichts zu ihren Gunsten abzuleiten vermögen die
Beschwerdeführerinnen aus dem Umstand, dass die Beschwerdeführerin 2 vorliegend
beabsichtigt, der Beschwerdeführerin 1 im eigenen Haushalt Kost und Logis zu
gewähren. Fallen bei der mittlerweile 74 Jahre alten Beschwerdeführerin 1 Kosten für
Heilbehandlungen oder eine Heimunterbringung an, so genügt bei einer vierköpfigen
Familie, unbesehen davon, ob günstige Verhältnisse im Sinne von Art. 328 Abs. 1 ZGB
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vorliegen müssten, ein steuerbares Einkommen von deutlich über Fr. 100‘000.-- nicht,
um diese Kosten zu übernehmen (vgl. VerwGE B 2008/9 vom 3. April 2008 E. 2.3). Die
Beschwerdeführerin 1 erfüllt die in Art. 28 lit. b und c AuG statuierten Erfordernisse
nicht.
5.3.
Angesichts der demografischen Entwicklung in der Schweiz besteht nach wie vor ein
erhebliches öffentliches Interesse an einer restriktiven Zulassung von erwerbslosen
älteren Personen, die nie Beiträge an die Sozialwerke geleistet haben. Eine
unbeschränkte Aufnahme älterer ausländischer Menschen würde die in der Schweiz
ohnehin bestehenden Infrastrukturprobleme (Kapazitäten im Gesundheitswesen) sowie
die mit der Überalterung verbundenen finanziellen Lasten für die aktive Bevölkerung
verstärken. Demgegenüber hat die mittlerweile 74 Jahre alte Beschwerdeführerin 1, die
nie in der Schweiz wohnhaft war, keine gesundheitlichen Probleme. Auch rechtfertigt
allein die Tatsache, dass sie Witwe ist, ihre Übersiedelung in die Schweiz nicht. Ein
Härtefall liegt unbestrittenermassen nicht vor. Die Lebensumstände der
Beschwerdeführerin 1, insbesondere die geltend gemachte zunehmende soziale
Isolation in Z., wo sie bereits im Zeitpunkt des Todes ihres Ehemannes im Jahr 1982
lebte (vgl. Dossier, S. 55), unterscheiden sich nicht von denjenigen zahlreicher anderer
älterer Landsleute, deren Geschwister und Kinder mit ihren Familien teilweise nicht
mehr in unmittelbarer Nachbarschaft leben oder mit denen teilweise kein Kontakt
gepflegt wird. Zudem machen die Beschwerdeführerinnen nicht geltend, dass die
minderjährigen Enkelkinder in der Schweiz zwingend auf die Betreuung durch die
Beschwerdeführerin 1 angewiesen wären. Es besteht in persönlicher Hinsicht keine
Notwendigkeit einer Übersiedlung in die Schweiz, was die Vorinstanz in Erwägung 4c
des angefochtenen Entscheids zutreffend festgehalten hat (act. 2, S. 9). Der
Beschwerdeführerin 1 und ihren in der Schweiz lebenden Kindern und Enkelkindern ist
es zumutbar, die familiären Beziehungen wie bis anhin im Rahmen von
Besuchsaufenthalten, mittels der neuen Medien und mit telefonischen und brieflichen
Kontakten zu pflegen. Im Übrigen sind die in der Schweiz lebenden Enkelkinder der
Beschwerdeführerin 1, soweit aus den Akten ersichtlich, mit Ausnahme ihrer jüngsten
Enkelkinder D.D. (9 Jahre alt), K.K. (17 Jahre alt) und N.N. (15 Jahre alt), volljährig und
können ihre Grossmutter in Brasilien auch selbständig besuchen. Unter diesen
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Umständen erscheinen die privaten Interessen der Beschwerdeführerin 1 an einer
Übersiedlung in die Schweiz, bei allem Verständnis für das Anliegen der
Beschwerdeführerinnen, als weniger gewichtig. Zu keinem anderen Schluss führt das
Argument der Beschwerdeführerinnen, die Beschwerdeführerin 1 wolle sich nur
befristet in der Schweiz aufhalten. Wie bereits unter Erwägung 5.2 hiervor dargelegt,
steht wegen der damit verbundenen Schwierigkeiten nicht fest, dass die
Beschwerdeführerin 1 nach drei bis fünf Jahren tatsächlich in ihre Heimat zurückkehren
wird. Dies muss umso mehr gelten, als die Beschwerdeführerin 1 anlässlich ihrer
Einvernahme vom 26. Juli 2013 einräumte, dass sie nicht gewillt sei, sich an die
hiesigen Aufenthaltsbestimmungen zu halten, falls eine ihrer Töchter sie bräuchte (vgl.
Frage 11, Dossier, S. 107). Insgesamt überwiegt das öffentliche Interesse, der
Beschwerdeführerin 1 den Aufenthalt ohne Erwerbstätigkeit in der Schweiz zu
verweigern, gegenüber dem privaten Interesse an einer partiellen
Familienzusammenführung in der Schweiz. Selbst wenn die Voraussetzungen von Art.
28 lit. b und c AuG im konkreten Fall erfüllt wären, wäre somit der angefochtene
Entscheid, mit welchem die Verweigerung der Aufenthaltsbewilligung durch das
Migrationsamt geschützt wurde, nicht zu beanstanden. Der Vorinstanz, welche die
konkreten Umstände und sämtliche Argumente der Beschwerdeführerinnen, soweit
erforderlich, gewürdigt hat, kann kein Ermessensfehler vorgeworfen werden. Nur ein
solcher könnte vom Verwaltungsgericht korrigiert werden (Art. 61 Abs. 1 VRP). Die
Beschwerde ist abzuweisen.
6.
(...).