Decision ID: 322a7bc0-8c9e-4d76-962b-dc5f0afae8a0
Year: 2009
Language: fr
Court: VD_TC
Chamber: VD_TC_031
Canton: VD
Region: Région lémanique
Law Area: public_law

Vu les faits suivants
A. Par acte notarié TannerD._ du 29 juin 2007, Maria HämmerliA._ Freitas de Oliveira (ci-après Maria HämmerliA._) a conclu un contrat de vente à terme avec Laurent Francfort E._et consorts portant sur la parcelle 11842******** de la Commune de Vallorbe1********, au lieu-dit "Les Grandes Cornes3.********". Cette vente a été concrétisée par une réquisition de transfert également signée devant le notaire TannerD._ le 13 juillet 2007.
Maria HämmerliA._ a conclu avec Jean-Michel RochatB._ un contrat de bail à loyer portant sur l'immeuble en question pour une durée de 20 ans, soit du 13 juillet 2007 au 13 juillet 2027, reconductible pour une durée de 10 ans sauf résiliation donnée 1 an avant l'échéance.
Le 14 juillet 2007, Jean-Michel RochatB._ a annoncé à la Police cantonale du commerce l'ouverture à cet endroit d'un salon de massage dont l'enseigne était "Esthétique Patricia LovestoryC._".
Le 16 juillet 2007, il a sollicité de la Ppolice cantonale du commerce une autorisation spéciale au sens de l'article 21 de la loi du 26 mars 2002 sur les auberges et les débits de boissons pour exploiter dans les locaux qui lui ont été remis à bail un bar de 20 places à l'enseigne de "Ladys BarF._".
B. Par courrier du 20 août 2007, la Municipalité de Vallorbe1******** s'est adressée de la manière suivante à Maria HämmerliA._ :
"Exploitation de votre propriété sise aux .Grandes-Cornes3******* à Vallorbe1******** – parcelle no 11842********
Madame,
L'affectation de la propriété mentionnée en titre, située en zone agricole, est définie comme habitation depuis plus de dix ans et vous a été vendue à ce titre.
Or, nous apprenons que ces lieux sont utilisés à d'autres fins, à savoir comme salon de massage, et ce, sans que ce changement d'affectation n'ait été autorisé par les instances compétentes.
Etant ainsi en infraction avec les articles 103 et 120 lettre a de la loi sur l'aménagement du territoire et des constructions (LATC), nous vous sommons de cesser toute exploitation dès la date de réception de la présente et ce, jusqu'à ce que le Service du développement territorial (SDT) organe compétent hors zone, se détermine sur la suite à donner à cette affaire quant au sort du changement d'affectation des locaux que vous avez réalisé d'autorité."
Par acte du 10 septembre 2007, Maria HämmerliA._ a saisi le Tribunal administratif d'un recours contre la décision municipale et pris les conclusions suivantes :
"I. Le recours est admis.
II. La décision du 20 août 2007 de la Municipalité de Vallorbe1******** sommant Maria HämmerliA._ de cesser toute exploitation de sa propriété sise aux Grandes Cornes3.******** à 1337 Vallorbe1******** est annulée."
La cause a été enregistrée sous référence AC.2007.0229 et l'effet suspensif a été provisoirement accordé au recours par décision du 13 septembre 2007.
C. Le 21 août 2007, la Police cantonale du commerce a rendu une décision de fermeture du salon de massage "Esthétique Patricia LovestoryC._" adressée à Jean-Michel RochatB._. On en extrait ce qui suit :
"En date du vendredi 27 juillet 2007, vous vous êtes présenté dans nos bureaux afin de demander l'autorisation d'ouvrir un salon de massage avec bar dans les locaux d'une ancienne station service à l'adresse mentionnée ci-dessus.
Vous étiez muni d'un formulaire d'annonce pour salon dûment rempli et d'un dossier de demande d'autorisation spéciale.
Vous avez affirmé avoir l'accord des autorités communales, relevant notamment qu'il s'agissait d'une ancienne station service totalement isolée.
Au vu des informations que vous nous avez transmises et du dossier de demande d'autorisation simple complet que vous nous avez fourni, nous vous avons autorisé verbalement à ouvrir provisoirement votre salon de massage. Vous avez été informé qu'une demande de préavis serait adressée aux autorités communales et que celle-ci était déterminante pour l'octroi de l'autorisation demandée.
Or, ce jour, nous apprenons qu'il ne s'agit en fait pas seulement d'une ancienne station service désaffectée, mais qu'il s'agit d'une propriété située en zone agricole et définie comme habitation. De plus, les autorités de la commune de Vallorbe1******** n'étaient pas du tout informées de vos projets.
Votre façon de procéder est inacceptable. Aussi, nous vous informons que nous donnons au présent courrier la valeur d'un sévère avertissement.
De plus, nous vous sommons de cesser immédiatement toute exploitation du salon de massage et du bar sis dans les locaux litigieux. Aucune exploitation ne sera désormais autorisée tant que la municipalité de Vallorbe1******** n'aura pas préavisé favorablement votre projet et que notre service n'aura pas délivré une autorisation spéciale relative à l'exploitation du bar.
Enfin, conformément à l'article 11 du règlement du 8 janvier 2001 fixant les émoluments en matière administrative (RE-Adm; RSV 172.55.1), un émolument de Frs 300.- vous sera facturé prochainement pour les frais administratifs engendrés."
La décision comportait encore la menace de la sanction de l'article 292 du Code pénal.
Jean-Michel RochatB._ a saisi le Tribunal administratif d'un pourvoi contre cette décision par acte du 10 septembre 2007 et a pris les conclusions suivantes, avec suite de dépens :
"I. Le recours est admis;
II. La décision du 21 août 2007 fermant le salon de massage "Esthétique Patricia LovestoryC._", les Grandes Cornes3.********, 1337 Vallorbe1******** est nulle et de nul effet.
Subsidiairement :
III. La décision du 21 août 2007 fermant le salon de massage "Esthétique Patricia LovestoryC._", Les Grandes Cornes3.********, 1337 Vallorbe1********, est annulée."
La cause a été enregistrée sous référence GE.2007.0174 et, par décision du 11 septembre 2007, le juge instructeur du Tribunal administratif a octroyé l'effet suspensif au recours et autorisé, à titre provisoire la poursuite de l'exploitation du salon de massage.
D. Suite à une demande du conseil de Jean-Michel RochatB._, la Municipalité de Vallorbe1******** a précisé ce qui suit par courrier du 12 septembre 2007 :
"En date du 7 mai 1963 et en application du règlement du plan d'extension de la Commune de Vallorbe1******** entré en vigueur le 15 février 1957, le permis de construire pour la création d'une station-service comprenant une maison d'habitation et kiosque bar à café, a été délivré à l'ancien propriétaire de dite parcelle.
Ce règlement ne mentionnait pas la notion de zone agricole, mais celle de zone périphérique, selon les article 34 et ss (voir copie annexée). La Commune n'a dès lors pas eu à accorder de dérogation particulière, la construction étant conforme aux dispositions légales et réglementaires en vigueur.
Ce n'est qu'à partir de 1982, suite à la modification de la loi du 13 septembre 1978 modifiant la loi du 5 février 1941 sur les constructions et l'aménagement du territoire et la loi du 29 novembre 1961 sur les améliorations foncières, que le règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions introduit la zone agricole.
L'art. 49 dudit règlement arrête : "Les constructions existantes, non frappées par une limite des constructions, et ne correspondant pas à la destination de la zone (par exemple les habitations occupées par des personnes dont l'activité principale est sans rapport avec l'exploitation du sol) peuvent être transformées, à l'exclusion de tout agrandissement du bâtiment sous réserve de modifications de minime importance. La reconstruction est interdite, cas de destruction fortuite réservée."
S'agissant de l'exploitation du bar à café, une patente de tea-room sans alcool a été délivrée au nom de la propriétaire le 10 septembre 1964. Une patente de chantier autorisant la vente de vin et de bière aux ouvriers du chantier de remise en état de la route cantonale au lieu-dit "Les Grands Bois4._", lui a ensuite été accordée le 28 avril 1965; elle a été annulée le 30 novembre 1966.
Lors du changement du titulaire de la patente, en 1976, pour le compte du fils de la propriétaire, ce dernier a demandé l'autorisation de vendre de la bière. Par décision du 25 mai 1976, le Département de justice, de la police et des affaires militaires, service de la police administrative, a refusé la demande présentée.
Le demandeur a été mis au bénéfice d'une patente de tea-room le 2 août 1977.
L'exploitation commerciale (station-service et tea-room) a définitivement cessé le 31 mars 1989."
Les deux causes susmentionnées ont été jointes par décision incidente du 3 octobre 2007 dans laquelle le magistrat instructeur a par ailleurs confirmé l'octroi de l'effet suspensif.
E. Le 8 octobre 2007, le Service du développement territorial ("SDT"), se fondant essentiellement sur les pièces reçues du tribunal, a rendu une décision adressée à Maria HämmerliA._ dont les considérants et le dispositif sont les suivants :
"Sur la base des constatations qui précèdent, nous sommes en mesure de nous déterminer sur le sort des travaux et du changement d'affectation du bâtiment ECA n° 1298 réalisés sans l'autorisation requise.
La propriété considérée étant sise hors des zones à bâtir de la Commune de Vallorbe1********, les travaux litigieux et le changement d'affectation réalisé doivent être examinés selon les dispositions de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT) et son ordonnance (OAT).
Conformément aux explications relatives à l'OAT, le législateur a soumis à une réglementation spéciale la garantie des situations acquises pour les constructions et installations commerciales sises hors des zones à bâtir (art. 37a LAT et 43 OAT). De telles dispositions s'appliquent toutefois uniquement pour permettre aux entreprises artisanales et commerciales existantes au 1er janvier 1980 de pouvoir se développer.
Dans le cas présent, l'activité commerciale existante sur votre bien-fonds ayant cessé depuis le 1er mars 1989, les dispositions des articles 37a LAT et 43 OAT ne sont pas applicables.
L'activité commerciale nouvelle entreprise dans votre bâtiment, qui comprend une structure d'habitation, doit donc être examinée sous l'angle des dispositions relatives aux constructions existantes sises hors de la zone à bâtir et non conformes à l'affectation de la zone (art. 24c LAT et 42 OAT).
Or, les dispositions légales susmentionnées n'offrent nullement la possibilité de changer d'affectation un bâtiment d'habitation, même sans travaux, dans le but de réaliser des activités commerciales ou artisanales en zone agricole. De telles activités n'étant bien entendu pas conformes à l'affectation de la zone agricole (art. 16a LAT et 34 OAT).
Quant à la pose de palissades aux abords du bâtiment, ces travaux modifiant sensiblement l'identité et les caractéristiques des abords dudit bâtiment ceux-ci n'auraient pas pu être admis au sens des dispositions du droit dérogatoire des articles 24c LAT et 42 OAT.
III. Décide les mesures de remise en état suivantes
1. Fermeture immédiate du salon de massage, soit confirmation des décisions du 20 août 2007 de l'autorité communale et du 21 août 2007 du Service de l'économie, du logement et du tourisme.
2. Suppression et évacuation de la palissade en bois d'ici au 2 novembre 2007."
Cette décision, qui comportait la menace de l'article 292 du Code pénal, était en outre soumise à un émolument de 1'820 francs.
Par acte du 29 octobre 2007, Maria HämmerliA._ a saisi le Tribunal administratif d'un recours contre cette décision et pris les conclusions suivantes :
"I. Le recours est admis.
II. La décision du 8 octobre 2007 du Service du développement territorial sommant Maria HämmerliA._ de fermer le salon de massage exploité sur sa propriété sise aux Grandes Cornes3.******** à 1337 Vallorbe1******** et de supprimer la palissade en bois est annulée."
Dans son mémoire de recours, la recourante précisait avoir procédé à la suppression de la palissade litigieuse.
La cause a été enregistrée sous référence AC.2007.0265 et l'effet suspensif a été provisoirement accordé au recours. La cause a été jointe aux deux autres causes déjà pendantes.
F. La Municipalité de Vallorbe1******** s'est déterminée le 27 septembre 2007, concluant implicitement au rejet du recours déposé contre sa décision.
La Police cantonale du commerce s'est déterminée le 11 octobre 2007, concluant au rejet des recours.
Le SDT s'est déterminé les 18 septembre 2007, 15 octobre, 5 et 26 novembre 2007, et 3 et 17 avril 2008 concluant au rejet des recours.
Les recourants, par l'intermédiaire de leur conseil commun se sont déterminés les 9 et 20 novembre 2007 et 8 avril 2008. Ils ont notamment fait état d'un contrat de sous-location conclu avec un tiers.
G. Suite à l'intégration du Tribunal administratif au sein du Tribunal cantonal, effective dès le 1er janvier 2008, la cause a été reprise dès cette date par la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal.
L'instruction de la cause a été reprise par un autre magistrat instructeur en mars 2008.
H. Les parties ont été invitées le 27 janvier 2009 à confirmer la destruction suppression de la palissade litigieuse. Les recourants ont également été invités à préciser le nombre de places de stationnement éventuellement aménagées derrière la palissade et à produire une copie du bail actuel relatif au bâtiment litigieux. Enfin, le SDT a été requis de justifier, décompte à l'appui, l'émolument réclamé dans sa décision du 8 octobre 2007.
Par courrier du 5 février 2009, la municipalité a confirmé la suppression de la palissade litigieuse, également confirmée par les recourants, photographies à l'appui, le 13 février 2009.
Le 9 février 2009, le SDT s'est déterminé sur le montant de l'émolument qu'il entendait réclamer en indiquant que ce montant est calculé en fonction du temps consacré par les différents employés de l'Etat qui se sont vu contraints d'instruire puis de statuer sur le changement d'affectation de l'habitation en salon. Le SDT d'ajouter qu'un décompte précis ne figurait toutefois pas au dossier mais que le temps cumulé des intervenants avait été estimé à 13 heures et que le coût horaire moyen des employés de l'administration vaudoise a été estimé à 140.- fr.
S'agissant des contrats de baildu bail à loyer relatifs au bâtiment litigieux, un contrat de bail principal conclu le 13 juillet 2007 entre Maria HämmerliA._ et Jean-Michel RochatB._ figure dans le dossier de la Police cantonale du commerce et indique comme objet: "Salon & Bar". Les recourants ont encore produit un contrat de sous-location conclu par Jean-Michel RochatB._ le 28 juillet 2007 avec Maria Mattma Da Silva BatistaG._ portant sur tout le bâtiment, pour un loyer mensuel de 1'500 fr. Ce contrat indique une durée de validité d'un an. Les recourants ont également produit deux autres contrats de sous-location conclus par Jean-Michel RochatB._ respectivement le 29 juillet 2007 avec Maria Da Silva BatistaG._ et le 28 septembre 2007 avec Julcelia HerzigH._. Ces contrats portent chacun sur une pièce de l'immeuble dont Maria HämmerliA._ est propriétaire et avec l'accord de cette dernière, pour un prix mensuel de 750 fr., charges et électricité comprises. Ces contrats sont conclus pour une durée indéterminée et mentionnent notamment ce qui suit :
"La sous-locataire pourra bénéficier de l'usage de la cuisine, de la salle de bains et des toilettes.
Cette sous-location est valable pour une durée indéterminée et cet objet ne doit être utilisé que pour une activité professionnelle."
Interpellé sur l'état actuel des différents baux, les recourants ont indiqué, le 13 février 2009, qu'actuellement, les locaux étaient utilisés par deux personnes à titre d'habitation, étant précisé qu'elles y exerçaient également leur activité de prostitution. A cette occasion, ils ont produit un contrat de bail principal, non daté, conclu entre Maria HämmerliA._ et Jean-Michel RochatB._ indiquant comme objet: "Appartement, 4 pièce chambre, 1 1⁄2 pièce salon, 1 cuisine, 1 cave" et au titre de destination des locaux: "Habitation et salon massage". Ils ont également produit le premier contrat de sous-location précité du 28 juillet 2007.les recourants ont produit en cours de procédure deux contrats de sous-location conclus avec deux tiers et portant sur une pièce de l'immeuble dont Maria Hämmerli est propriétaire et avec l'accord de cette dernière, pour un prix mensuel de 750 fr., charges et électricité comprises. Ces contrats mentionnent notamment ce qui suit :
"La sous-locataire pourra bénéficier de l'usage de la cuisine, de la salle de bains et des toilettes.
Cette sous-location est valable pour une durée indéterminée et cet objet ne doit être utilisé que pour une activité professionnelle."
Quant au contrat de bail principal conclu entre Maria Hämmerli et Jean-Michel Rochat, le contrat figurant dans le dossier de la Police cantonale du commerce indique comme objet: "Salon & Bar". Les recourants ont indiqué, le 13 février 2009, qu'actuellement, les locaux étaient utilisés par deux personnes à titre d'habitation, étant précisé qu'elles y exerçaient également leur activité de prostitution. A cette occasion, ils ont produit un contrat de bail indiquant comme objet: "Appartement, 4 pièce chambre, 1 1⁄2 pièce salon, 1 cuisine, 1 cave" et au titre de destination des locaux: "Habitation et salon massage".
I. Le 24 février 2009, le SDT a encore informé le tribunal qu'il avait procédé à une visite des lieux et constaté que la palissade avait bien été démontée mais remplacée par une haie de thuyas, d'une longueur totale d'environ 60 m. Dans la mesure où cette plantation avait nécessité, sur une largeur d'environ 20 m, le dégrapage de l'asphalte et l'élimination de tout-venant, il s'agissait de travaux exécutés sans autorisation. Le SDT de confirmer que les locaux n'avaient en revanche pas fait l'objet de travaux de transformation intérieure et que leur distribution demeurait inchangée par rapport aux plans d'origine.
Les recourants ont précisé, le 16 mars 2009, que la plantation de la haie de thuyas avait été effectuée après vérification auprès du service communal compétent en matière de constructions. Cette autorité leur aurait indiqué qu'une telle plantation n'était pas sujette à autorisation. L'aval du voyer cantonal aurait également été obtenu pour ce qui est de la suppression d'un des accès à la route cantonale.
Le Tribunal a statué par voie de circulation.
Les arguments des parties sont repris ci-après dans la mesure utile.

Considérant en droit
I. Les décisions de la Municipalité et du Service du développement territorial
1. a) La parcelle exploitée par les recourants se trouve en zone agricole au sens de l'art. 16 al. 1 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT; RS 700).au sens des articles 99 ss du Règlement du Plan général d'affectation de la Commune de Vallorbe approuvé par le Département des infrastructures le 26 mai 2000. Cette zone est définie de la manière suivante par le règlement communal (art. 99) :
1. "La zone agricole est réservée à la culture du sol et aux activités en relation étroite avec l'exploitation du sol à des fins agricoles. Elle est régie par les dispositions fédérales et cantonales en la matière."
1. L'immeuble qui se trouve sur cette parcelle a toutefois été construit à une époque où la parcelle était colloquée en zone périphérique et a été autorisée conformément aux règles régissant cette zone. Il ressort du dossier que l'autorisation délivrée à l'origine comprenait la création d'une station-service incluant une maison d'habitation et kiosque bar a à café. La parcelle a été colloquée en zone agricole à partir de 1982, au moment de la modification du règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions introduisant la zone agricole. A ce moment-là, l'affectation commerciale (station-service et tea-room) existait encore.
b) Les recourants soutiennent que l'exploitation d'un salon de massage dans l'immeuble en question n'engendre pas de modification de son affectation, dans la mesure où une partie de celui-ci à tout le moins est sous-louée comme habitation.
La municipalité et le Service du développement territorial (SDT) considèrent pour leur part que la propriété litigieuse étant affectée uniquement à l'habitation depuis 1989, un changement d'affectation dans la zone agricole au profit d'une activité commerciale n'est pas possible.
2. a) Conformément à l'art. 16 al. 1 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT; RS 700), les zones agricoles servent à garantir la base d'approvisionnement du pays à long terme, à sauvegarder le paysage et les espaces de délassement et à assurer l'équilibre écologique; elles devraient être maintenues autant que possible libres de toute construction en raison des différentes fonctions de la zone agricole. Elles comprennent les terrains qui se prêtent à l'exploitation agricole ou à l'horticulture productrice et sont nécessaires à l'accomplissement des différentes tâches dévolues à l'agriculture (lettre a) et les terrains qui, dans l'intérêt général, doivent être exploités par l'agriculture (lettre b). Selon l'art. 22 LAT, aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité compétente (al. 1). L'autorisation est délivrée si la construction ou l'installation est conforme à l'affectation de la zone (art. 22 al. 2 let. a) et si le terrain est équipé (art. 22 al. 2 let. b).
D'éventuelles dérogations à l'art. 22 LAT sont à examiner aux conditions des art. 24 à 24d, voire 37a LAT. Au niveau cantonal, l'art. 81 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (ci-après LATC ; RSV 700.11), prévoit la compétence du département de décider, pour tous les projets de construction ou de changement de l'affectation d'une construction ou d'une installation existante située hors de la zone à bâtir, si ceux-ci sont conformes à l'affectation de la zone ou si une dérogation peut être accordée. Cette décision ne préjuge pas celle des autorités communales (al. 1). Lorsque la construction ou l'installation est conforme à l'affectation de la zone ou imposée par sa destination, cette autorisation est accordée à condition qu'aucun intérêt public prépondérant ne s'y oppose et que le terrain soit équipé (al. 2). L'art. 120 let. a LATC prévoit expressément l'exigence d'une autorisation spéciale pour les constructions hors des zones à bâtir. Enfin, à teneur de l'art. 103 LATC, aucun travail de construction ou de démolition, en surface ou en sous-sol, modifiant de façon sensible la configuration, l'apparence ou l'affectation d'un terrain ou d'un bâtiment, ne peut être exécuté avant d'avoir été autorisé. L'art. 68 let. b du règlement d'application de la LATC du 19 septembre 1986 (RLATC; RSV 700.11.1), qui précise le champ d'application de l'art. 103 LATC, subordonne à autorisation de la municipalité le changement de destination de constructions existantes.
Il ressort toutefois clairement de ces dispositions précitées que même un simple changement d'affectation qui ne nécessite pas des travaux de construction est soumise à autorisation (Waldmann, Hänni, Raumplanungsgesetz, Berne, 2006, p. 602; ATF 113 Ib 219 traduit in JdT 1989 I 461).
3. Il n'est pas contesté que la nouvelle affectation envisagée n'est pas conforme à la zone agricole, de sorte qu'une autorisation fondée sur l'art. 22 LAT n'entre pas en ligne de compte. S'agissant d'une éventuelle dérogation, les conditions auxquelles sont autorisés la transformation et le changement d'affectation d'une construction sise hors de la zone à bâtir sont régies exhaustivement par les art. 24a à 24d LAT (Piermarco Zen-Ruffinen / Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berne 2001, p. 273 n° 583). L'art. 24 LAT permet d'autoriser un changement d'affectation si l'implantation de la construction ou installation hors de la zone à bâtir est imposée par sa destination et si aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose. L'affectation envisagée n'est toutefois pas imposée par sa destination dans la zone agricole, de sorte qu'une dérogation fondée sur cette disposition n'entre pas en ligne de compte. Quant aux Les art. 24b et 24d al. 1 LAT, ils ne concernent que les bâtiments agricoles et ne sont par conséquent pas non plus applicables dans le cas d'espèce. Se pose en revanche la question de l'application des art. 24a ou 24 c LAT, voire de l’art. 37a LAT. L'art. 24a al. 1 LAT a la teneur suivante :
"Lorsque le changement d'affectation de constructions et d'installations sises hors de la zone à bâtir ne nécessite pas de travaux de transformation au sens de l'art. 22 al. 1, l'autorisation doit être accordée aux conditions suivantes :
a. ce changement d'affectation n'a pas d'incidence sur le territoire, l'équipement et l'environnement;
b. il ne contrevient à aucune autre loi fédérale."
L'art. 24c LAT a quant à lui la teneur suivante:
"1. Hors de la zone à bâtir, les constructions et installations qui peuvent être utilisées conformément à leur destination mais qui ne sont plus conformes à l'affectation de la zone bénéficient en principe de la garantie de la situation acquise.
2. L'autorité compétente peut autoriser la rénovation de telles constructions et installations, leur transformation partielle, leur agrandissement mesurée ou leur reconstruction, pour autant que les bâtiments aient été érigés ou transformés légalement. Dans tous les cas, les exigences majeures de l'aménagement du territoire doivent être satisfaites."
L'art. 41 de l'Ordonnance l'ordonnance fédérale du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) précise le champ d'application de l'art. 24c LAT: cette disposition est applicable aux constructions et installations érigées ou transformées conformément au droit matériel en vigueur à l'époque, mais qui sont devenues contraires à l'affectation de la zone à la suite d'une modification de la législation ou des plans d'aménagement (ATF 127 II 209). La date déterminante est en principe celle du 1er juillet 1972, date de l'entrée en vigueur de la loi fédérale du 8 octobre 1971 sur la protection des eaux contre la pollution qui a introduit expressément le principe de la séparation du territoire bâti et non bâti (ATF 129 II 396; ATF 1A.42/2004 du 16 août 2004; arrêt AC.2006.0285 du 29 juin 2007).
Il sied enfin de mentionnerEnfin, l'art. 37a LAT qui régit les constructions et installations à usage commercial sises hors zone à bâtir et non conformes à l'affectation de la zone:
"Le Conseil fédéral définit les conditions auxquelles sont autorisées les changements d'affectation de constructions et d'installations à usage commercial qui ont été érigées avant le 1er janvier 1980 ou qui sont devenues contraires à l'affectation de la zone en raison d'une modification du plan d'affectation."
L'art. 43 OAT régit les conditions permettant d'autoriser une telle construction ou installation au sens de l'art. 37a LAT.
4. 4. Dans le cas présent, l'immeuble sis sur la parcelle de la recourante a pu légalement être utilisé pour l'exploitation d'une station-service et tea-room depuis 1964. Entre 1965 et 1966, l'ancien exploitant a disposé d'une patente de chantier autorisant la vente de boissons alcoolisées. L'exploitation commerciale en tant que station-service et tea-room s'est poursuivie jusqu'en 1989. Le bâtiment bénéficiait ainsi d'une affectation mixte en étant exploité légalement à des fins commerciales et d'habitation au moment du changement de la réglementation communale colloquant la parcelle en zone agricole. En principe, l'état de référence est celui de la construction au moment de la modification déterminante du droit. Il ne faut toutefois pas tenir compte des utilisations abandonnées depuis la modification déterminante du droit (cf. Office fédéral du développement territorial, Nouveau droit de l'aménagement du territoire, Berne 2001, Titre V, Autorisations au sens de l'article 24c LAT: modifications apportées aux constructions et installations devenues contraires à l'affectation de le zone, chiffre 3.2., page 8). Dans leEn l'occurrence cas présent, toute exploitation commerciale a cessé en 1989 et le bâtiment n'a depuis lors été utilisé par l'anciennela précédente habitante des lieux que pour se loger.
Le bâtiment dont la recourante a fait l'acquisition doit dès lors être considéré comme étant affecté uniquement à l'habitation. Ce n'est que cette affectation qui peut être mise au bénéfice de la garantie d'une situation acquise au sens de l'art. 24c LAT. L'art. 37a LAT qui régit la garantie de la situation acquise pour les constructions et installations à usage commercial n'est partant pas applicable.
5. a)a)5. S'agissant ensuite de changements d'affectation, le Tribunal fédéral a jugé, en relation avec les dispositions de la LAT en vigueur à l’époque (art. 24 aLAT), qu'un changement d'affectation survenant sans mesures constructives n'échappe à l'exigence d'autorisation que si la nouvelle affectation est – elle aussi – conforme à celle de la zone ou si le changement est manifestement mineur du point de vue de l'environnement ou de la planification (ATF 113 Ib 219 précité, consid. 4d; AC.2000.0214 du 5 juin 2002; AC.1997.0044 du 23 novembre 1999, RDAF 2000 I p. 244). Conformément à l'art. 24c al. 2 LAT, il est possible de transformer partiellement ou d'agrandir des constructions et des installations sises hors de la zone à bâtir et non conformes à l'affectation de la zone, mais qui peuvent être utilisées conformément à leur destination et pour autant que les bâtiments aient été érigés ou transformés légalement. Cette disposition a pour but d'atténuer les conséquences des restrictions des possibilités de transformer et d'agrandir des constructions et installations situées sur des biens-fonds qui ont été classés en zone non constructible. Peuvent être autorisés en application des art. 24c LAT et 42 OAT, la rénovation, la transformation partielle et l'agrandissement mesuré ainsi que la reconstruction. Les constructions et installations visées par l’art. 24c LAT ne peuvent toutefois faire l’objet de modifications que si l’identité de la construction – y compris ses abords – est respectée pour l’essentiel. L’identité de la construction se rapporte au volume, à l’aspect et à la vocation du bâtiment. Les modifications ne doivent pas être à l’origine de nouvelles répercussions importantes sur le régime d’affectation, les équipements et l’environnement. Pour répondre à la question de savoir si l’identité de la construction est respectée pour l’essentiel, il y a lieu de procéder à une appréciation globale prenant en considération tous les facteurs donnés. On considèrera notamment l’agrandissement de la surface utilisée, les modifications du volume construit, les changements d’affectation et les transformations à l’intérieur du volume construit, les modifications de l’aspect extérieur, les extensions des équipements, mais aussi les améliorations du confort et les frais de transformation en comparaison avec la valeur du bâtiment en tant que tel (Office fédéral du développement territorial, op. cit., partie I, ch. 2.4.4 p. 44). L'art. 24c al. 2 LAT dispose en outre que, dans tous les cas, les exigences majeures de l'aménagement du territoire doivent être respectées. La jurisprudence a précisé que de telles exigences doivent être définies, d'une manière générale, à la lumière des art. 1er et 3 LAT: il s'agit, le plus souvent, de la protection du paysage, de la lutte contre l'éparpillement des constructions ou encore de la cohérence de la zone agricole (Bonnard/Bovay/Didisheim/Matile/Sulliger/Weill, Droit fédéral et vaudois de la construction, 3e éd., Lausanne 2002, note 6.2 ad art. 24c LAT et les arrêts cités; AC.2007.0257 du 8 mai 2009).
Un changement d'affectation ne peut être autorisé sur la base des art. 24c LAT et 42 OAT que s'il est partiel. Le Tribunal fédéral a confirmé que la notion de transformation partielle au sens de cette disposition n'a pas changé par rapport à l'art. 24 al. 2 aLAT et englobe également les changements d'affectation qui ne nécessitent pas de travaux de transformation (ATF 127 II 215 traduit in JdT 2002 I 686). Pour que le changement d'affectation soit considéré comme partiel, la nouvelle utilisation ne doit pas diverger fondamentalement de l'ancienne, ni impliquer une destination économique entièrement nouvelle (cf. ATF 127 II 215 précité; ATF 127 II 209, traduit et résumé in RDAF 2002 I, p. 340 s.; arrêt du Tribunal fédéral du 15 janvier 1998, in RDAF 1998 I, p. 158 consid. 2 p. 161 et les nombreuses références de doctrine et de jurisprudence citées; AC.2007.0257 précité; AC.2006.0204 du 24 septembre 2007; Zen-Ruffinen / Guy-Ecabert, op. cit., p. 281 s. et les exemples cités, notamment l'interdiction de transformer une maison d'habitation en auberge offrant diverses activités de loisir). Le Tribunal fédéral a confirmé que la notion de transformation partielle au sens de cette disposition n'a pas changé par rapport à l'art. 24 al. 2 aLAT et englobait englobe également les changements d'affectation qui ne nécessitaient pas de travaux de transformation (ATF 127 II 215 traduit in JdT 2002 I 686). Aux termes de la jurisprudence relative à cette dernière disposition, une nouvelle affectation ne peut être considérée comme une transformation partielle que si le changement d'affectation n'obéit pas à un objectif économique complètement nouveau (ATF 127 II 215 précité; AC.2006.0204 du 24 septembre 2007). L'identité du bâtiment doit être conservé pour l'essentiel et les modifications ne doivent pas avoir une incidence nouvelle sur l'affectation de la zone, l'équipement et l'environnement (ATF 113 Ib 303 traduit in JdT 1989 I 458; voir également Office fédéral du développement territorial, Nouveau droit de l'aménagement du territoire, Berne 2001, Titre V, Autorisations au sens de l'article 24c LAT: modifications apportées aux constructions et installations devenues contraires à l'affectation de le la zone, Berne 2001, chiffre 3.5, p. 11).
La jurisprudence cantonale a régulièrement jugé qu'il n'y a pas lieu de donner une interprétation extensive de la notion de changement d'affectation, qui doit rester limité aux cas où l'on est en présence d'une nouvelle utilisation du bâtiment qui, par rapport à la précédente, implique un changement fondamental parce qu'une catégorie donnée d'affectation (par exemple l'habitation) est totalement abandonnée au profit d'une autre (par exemple l'activité artisanale). Il faut être particulièrement attentif à ne pas étendre le champ d'application du permis de construire (autorisant un changement d'affectation) lorsque des travaux ne sont pas en cause: vu la garantie de la liberté individuelle, le permis de construire ne doit pas devenir un moyen de contrôle systématique sur la présence et l'activité des personnes ou sur l'utilisation des biens dans les constructions existantes (AC.2007.0298 du 19 janvier 2009 et les références citées). Suivant la jurisprudence fédérale, la tribunal de céans considère ainsi qu'en l'absence de travaux, on ne se trouve en présence d'un changement d'affectation soumis à autorisation qu'en cas de changement significatif du point de vue de la planification (c'est-à-dire de l'affectation définie par l'autorité de planification) ou du point de vue de l'environnement (AC.2007.0298 précité).
b) Il n'est pas contesté que l'immeuble sis sur la parcelle de la recourante a pu légalement être utilisé pour l'exploitation d'une station-service et tea-room depuis 1964. Entre 1965 et 1966, l'ancien exploitant a disposé d'une patente de chantier autorisant la vente de boissons alcoolisées. L'exploitation commerciale en tant que station-service et tea-room s'est poursuivie jusqu'en 1989. Le bâtiment bénéficiait ainsi d'une affectation mixte en étant exploité légalement à des fins commerciales et d'habitation au moment du changement de la réglementation communale colloquant la parcelle en zone agricole. En principe, l'état de référence est celui de la construction au moment de la modification déterminante du droit. Il ne faut toutefois pas tenir compte des utilisations abandonnées depuis la modification déterminante du droit (cf. Office fédéral du développement territorial, Nouveau droit de l'aménagement du territoire, Berne 2001, Titre V précité, ch. 3.2., page 8). Dans le cas présent, toute exploitation commerciale a cessé en 1989 et le bâtiment n'a depuis lors été utilisé par l'ancienne habitante des lieux que pour se loger.
c) Le bâtiment dont la recourante a fait l'acquisition doit dès lors être considéré comme étant affecté uniquement à l'habitation. Ce n'est que cette affectation qui peut être mise au bénéfice de la garantie d'une situation acquise au sens de l'art. 24c LAT. L'art. 37a LAT qui régit les constructions et installations à usage commercial n'est partant pas applicable.
db) En l'occurrence, même s'il subsiste une affectation partielle d'habitation, du reste contraire aux contrats de sous-location, l'activité commerciale envisagée par les recourants d'exploiter un salon de massage ainsi qu'un bar constitue une affectation entièrement nouvelle qui diverge fondamentalement de la précédente. En effet, il est prévu d'exploiter un salon où travaillent au moins deux personnes, ainsi qu'un bar d'une capacité de 20 places. Il apparaît ainsi clairement que l'activité commerciale est la destination principale envisagée par les recourants, l'affectation d'habitation devenant secondaire. Au vu de la jurisprudence précitée, une dérogation fondée sur les art. 24c LAT et 42 OAT n'entre dès lors pas en ligne de compte. La renonciation au bar ne conduirait pas à une autre conclusion.
c) Il convient encore de mentionner que la construction de la palissade a également été jugée contraire à l'art. 24c LAT. Cette palissade a été démontée dès l'ouverture de la présente procédure. La décision du SDT ordonnant sa démolition a donc perdu son objet sur ce point. Quant à la haie que l'autorité intimée reproche aux recourants d'avoir plantée à la place de la palissade, il est douteux qu'une telle plantation soit soumise à autorisation, même si une partie de la plantation a nécessité la suppression d'asphalte sur quelques mètres. Il ressort du dossier photographique produit par le SDT qu’il s'agit d'une haie plantée autour d'un bâtiment affecté à l'habitation depuis sa construction. L’impact sur l'affectation du sol reste modeste et une telle plantation paraît à première vue compatible avec l'affectation d'habitation. Cette question ne fait toutefois pas l'objet de la décision attaquée et peut souffrir de rester indécise dès lors que le dossier doit de toute façon être renvoyé à l'autorité pour complément d'instruction dans le sens des considérants qui suivent. Même s'il subsiste en l'espèce une affectation partielle d'habitation, l'activité commerciale envisagée par les recourants d'exploiter un salon de massage ainsi qu'un bar constitue une affectation entièrement nouvelle qui diverge fondamentalement de la précédente. Au vu de la jurisprudence précitée, une dérogation fondée sur les art. 24c LAT et 42 OAT (voir pour un exemple AC.2005.0187 du 30 août 2006) n'entre dès lors pas en ligne de compte.
6. c) En l'absence de travaux sur le bâtiment litigieux, la question d'un changement d'affectation se pose au regard de l'art. 24a LAT. Quant à une éventuelle dérogation fondée sur l'art. 24a LAT, les recourants n'ont procédé à aucune transformation du bâtiment, ce qui a été confirmé par le SDT. Les autorités intimées se sont toutefois limitées à interdire toute exploitation du salon au vu du changement d'affectation non conforme à la zone agricole. Or, au vu de la jurisprudence précitée du Tribunal fédéral, une nouvelle affectation sans mesures constructives est possible si celle-ci est conforme à celle de la zone ou si le changement est insignifiant du point de vue de l'environnement ou de la planification (ATF 113 Ib 219, consid. 4d). Le Tribunal fédéral a retracé, dans l'arrêt précité ATF 127 II 215 (consid. 4b), la genèse de l'art. 24a LAT et considéré notamment ce qui suit:
Ainsi et selon l'art. 24a LAT, un changement d'affectation qui ne nécessite pas de travaux de transformation peut être autorisé même si l'implantation de la nouvelle affectation n'est pas imposée par sa destination (dans ce sens Muggli, op. cit.., ad art. 24a n°1).
Il ressort des travaux préparatoires qu'avec l'art. 24a, le législateur voulait permettre le changement d'affectation des constructions agricoles (BO CE 1997, pp. 211s., rapporteur Plattner; BO CN 1997, p. 1827 c, colonne de gauche en bas, rapporteur Durrer). Clairement (et dans les trois langues officielles), l'art. 24a LAT ne se limite pas aux constructions agricoles, mais permet également à d'autres constructions de changer d'affectation, par exemple des constructions industrielles en dehors de la zone à bâtir. Une interprétation systématique et téléologique de l'art. 24a amène à la même conclusion."
Le Tribunal fédéral de conclure dans l'arrêt précité que, dans la mesure où il s'agit uniquement d'un changement d'affectation d'une construction existante, l'autorisation doit être accordée à condition que les exigences de l'art. 24a al. 1er let. a et b LAT soient remplies.
Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral antérieure à l'art. 24a LAT, une nouvelle affectation sans mesures constructives était possible si celle-ci était conforme à celle de la zone ou si le changement était insignifiant du point de vue de l'environnement ou de la planification (ATF 113 Ib 219, consid. 4d). La jurisprudence plus récente relative à l'art. 24a LAT considère toutefois, au vu du texte clair de cette disposition, que l'intensité de l'impact sur le territoire, l'équipement et l'environnement n'est pas déterminant. Dès lors que le changement d'affectation entraîne une augmentation de l'impact sur l'équipement ou l'environnement, une autorisation fondée sur l'art. 24a LAT est exclue, peu importe si cet impact est notable ou seulement insignifiant (ATF 1A.274/2006 du 6 août 2007, consid. 3.2.3; ATF 1A.214/2002 du 12 septembre 2003, consid. 5.2.2.; cf. aussi ATF 1C_127/2008 du 4 décembre 2008; ATF 1A.176/2002 du 28 juillet 2003).
En l'occurrence, le bâtiment litigieux constitue un cas particulier en ce sens qu'il a été légalement construit en vue d'une exploitation commerciale d'une station-service avec tea-room. La parcelle et le bâtiment litigieux n'ont jamais eu de vocation agricole. Même si toute affectation commerciale a été abandonnée en 1989, l'immeuble comporte une partie habitation et une partie servant à l'origine de kiosque et tea-room, de sorte que la reprise d'une nouvelle activité commerciale sans transformations est ainsi possible sans travaux et mérite un examen au regard de l'art. 24a LAT. En effet, il n'est pas certain que dans quelle mesure leEst en effet encore indéterminée la mesure dans laquelle le changement d'affectation envisagé ait aura une incidence significative sur le territoire, l'équipement et l'environnement, s'agissant en tout cas d'un salon de massage. Il s’agira notamment de déterminer le trafic induit par une telle activité, en fonction notamment de l’horaire de travail, le nombre de personnes y travaillant, etc. S’il apparaît d’emblée douteux qu’un bar soit admissible, vu son incidence sur l’environnement en matière de trafic notamment, une simple activité de prostitution, exercée par une personne habitant les locaux mérite un examen.
Les décisions contestées ne se réfèrent pas à l'application éventuelle de l'art. 24a LAT. Dans son courrier du [ ] 2009, le SDT s’y réfère brièvement en relation avec la palissade litigieuse, qui sera abordé ci-après, sans toutefois préciser plus avant les motifs justifiant l’inapplicabilité de cette disposition. Cette question devait pour le moins être examinée et ne saurait être résolue qu'à l'issue d'une instruction complète sur la base d'une projet concretdemande circonstanciée à laquelle ni la municipalité, ni le SDT n'ont n'a pas procédé, ce dernier se limitant à rendre sa décision sur la base du dossier du tribunal, la cause étant déjà pendante suite au recours contre la décision municipale du 20 août 2007. Dans son courrier du 24 février 2009, le SDT s'est limité à brièvement exclure l'art. 24a LAT, en relation avec la palissade litigieuse, sans toutefois se prononcer davantage sur l'application de cette disposition au changement d'affectation du bâtiment lui-même.
Cc) Les décisions de la municipalité du 20 août 2007 et du SDT du 8 octobre 2007 doivent partant être annuléesréformées sur ce point. Le dossier leur leur sera renvoyé afin qu'elles que la municipalité impartisseent un délai aux aux recourants pour leur permettre, le cas échéant, de déposer une demande d'autorisation de changement d'affectation. Il appartiendra ensuite à cesau SDT qui est l'autorité compétente pour se prononcer sur une éventuelle dérogation fondée sur l'art. 24a LAT (cf. notamment AC.2008.0293 du 8 juin 2009), autorités d'instruire la cette question de l'octroi d'une éventuelleet de rendre une nouvelle décision à l'issue d'une telle instruction dérogation fondée sur l'art. 24a LAT. Dans l'intervalle, il résulte des considérants précédents que l'activité envisagée par les recourants est sujette à autorisation. Ces derniers ne sauraient dès lors la poursuivre avant que les autorités intimées se soient prononcées sur l'application éventuelle d'une dérogation fondée sur l'art. 24a LAT, à l'issue d'une demande d'autorisation qu'il incombe aux recourants de formuler. L’ordre de cesser l’exploitation du salon de massage doit dès lors être confirmé.
6.Quant à la palissade extérieure, celle-ci a été démontée dès l'ouverture de la présente procédure. La décision du SDT ordonnant la démolition de cette construction a donc perdu son objet sur ce point. Certes, cCette autorité reproche aux recourants d'avoir remplacé la palissade par une haie, dont la plantation aurait nécessité des travaux. Contrairement à ce que soutient le SDT, il est toutefois douteux que la plantation d'une haie de thuyas soit soumise à autorisation.
En effet, selon la jurisprudence du Tribunal fédéral relative à l'art. 22 LAT, sont considérés comme des constructions ou installations, tous les aménagements durables et fixes créés par la main de l'homme, exerçant une incidence sur l'affectation du sol par le fait qu'ils modifient sensiblement l'espace extérieur, qu'ils ont des effets sur l'équipement ou qu'ils sont susceptibles de porter atteinte à l'environnement (cf. les nombreux exemples cités par Ruch, Commentaire LAT ad art. 22 n° 24, et par Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berne 2001 n° 491 ss; ATF 123 II 256 traduit in JdT 1998 I 449). Une autorisation est ainsi nécessaire non seulement pour les constructions proprement dites, mais aussi pour les simples modifications du terrain, si elles sont importantes, telles que l'exploitation d'une gravière, l'aménagement d'un terrain de golf ou le remblai d'une place de dépôt. La modification du terrain par nivellement, excavation ou comblement n'est d'ailleurs pas seule déterminante pour l'assujettissement à la procédure d'autorisation; celui-ci dépend surtout de l'importance globale du projet, du point de vue de l'aménagement du territoire. La procédure d'autorisation doit permettre à l'autorité de contrôler, avant la réalisation du projet, sa conformité aux plans d'affectation et aux diverses réglementations applicables. Pour déterminer si l'aménagement prévu est soumis à cette procédure, il faut évaluer si, en général, d'après le cours ordinaire des choses, cet aménagement entraînera des conséquences telles qu'il existe un intérêt de la collectivité ou des voisins à un contrôle préalable (ATF 123 II 256 consid. 3, 120 Ib 379 consid. 3c, ATF 119 Ib 222 consid. 3a).
L'assujettissement a ainsi été admis pour divers travaux de remblayage ou de creusement (arrêt du 2 mai 2001 publié in Pra 2001 126 753 et la jurisprudence citée), mais aussi en l'absence de toute modification de terrain, lorsque le projet a une incidence sur l'affectation du sol. Il peut s'agir d'un impact esthétique, par effet de contraste sur l'environnement; tel est le cas des clôtures et barrières hors de la zone à bâtir (ATF 118 Ib 49).
Dans le cas de plantations, le Tribunal fédéral a estimé que, si elles ne sauraient être considérées comme des constructions, au sens ordinaire de bâtiments, il n'était en revanche pas exclu qu'elles puissent être assimilées à des installations, au même titre que les modifications apportées au terrain ou au paysage (clôtures, barrières, etc.). En effet, contrairement au cas du terrain laissé à l'abandon, où la végétation s'installe peu à peu, la plantation d'arbres peut, selon les cas, impliquer une modification brutale du paysage, par la main de l'homme, par nature durable et rattachée au sol. Cette question ne peut être résolue de manière théorique: il y a lieu de s'interroger sur l'impact concret que peut avoir ce genre de plantations sur l'affectation du sol, et, en particulier, sur l'esthétique du paysage. Cela dépend notamment de l'importance et du type de plantations, de leur surface, de leur densité et de leur agencement, ainsi que de leur situation dans l'environnement existant. Un agrandissement modeste du jardin, par la plantation de quelques arbres dans l'environnement proche de la maison d'habitation, pourrait échapper à l'assujettissement. En revanche, la création d'un véritable parc paysager d'une certaine étendue, sur une surface auparavant libre de toute plantation, comporte un impact important sur le paysage, ainsi qu'un changement d'affectation: le caractère d'agrément deviendrait alors prépondérant et exclurait, en tout cas durablement, toute exploitation agricole (voir ATF 1A.77/2003 du 18 juillet 2003, où il s'agissait de plantation d'arbres en zone agricole).
En l'espèce, il ressort du dossier photographique produit par le SDT qu’il s'agit d'une haie plantée autour d'un bâtiment qui est affecté à l'habitation depuis sa construction. Au vu des photographies au dossier, sonL’ impact sur l'affectation du sol reste modeste. Ainsi, même si le changement d'affectation devrait, après une instruction complète du dossier, être refusé, cette plantation pourrait subsister dans la mesure où elle est compatible avec l'affectation d'habitation. Enfin, contrairement à ce que retient le SDT, les recourants ont sollicité, au moins oralement, l'autorisation de planter cette haie, auprès des autorités communales et le voyer cantonal. Ces questions peuvent toutefois souffrir de rester indécises en l'état puisque le dossier doit être renvoyé aux autorités intimées pour complément d'instruction sur l’octroi d’une éventuelle dérogation fondée sur l’art. 24a LAT.
Frais de la décision du SDT ? Les recourants ont soulevé dans leurs moyens le montant réclamé par le SDT dans le cadre de sa décision du 8 octobre 2007. Interpellé à ce sujet, l’autorité intimée s’est limité à justifier le montant par un travail estimé à quelques heures, à raison d’un tarif horaire de 140 fr. Dans un arrêt du 8 mai 2009 (AC.2007.0257), la CDAP a toutefois mis en doute le respect du principe d’équivalence [reprendre p. 19-20 arrêt FK) La décision doit être annulée en ce qui concerne la perception d’un émolument de [ ]
II. La décision de la Police cantonale du commerce
7. Il convient encore d'examiner dans quelle mesure la Police cantonale du commerce était fondée à donner l'ordre de cesser immédiatement toute exploitation du salon de massage et du bar sis dans les locaux litigieux, selon décision du 21 août 2007.
Les recourants ont conclu à l'annulation de la décision ordonnant la fermeture du salon de massage. S'agissant de l'exploitation du bar, une telle exploitation à défautnécessite une d'autorisation spéciale au sens de l'art. 21 LADB, avec la vente d'alcool qui n'a pas encore été délivrée en l'espèce, l'autorité intimée ayant suspendu toute décision à ce sujet. Cette question devra ainsi être examinée à l'issue de la présente procédure qui a trait à l'ordre de fermeture du salon. ne peut être autorisée.
a) Au sens de l'art. 1 de la loi du 30 mars 2004 sur l'exercice de la prostitution (ci-après LPros ; RSV 943.05), la prostitution est l'activité d'une personne qui se livre habituellement à des actes sexuels ou d'ordre sexuel, avec un nombre déterminé ou indéterminé de clients, moyennant rémunération. La loi distingue la prostitution sur le domaine public et la prostitution de salon, soit celle qui s'exerce dans des lieux de rencontres soustraits à la vue du public, qui sont précisément qualifiés de salon (art. 6 et 8 LPros). En l'occurrence, il n'est pas contesté que le salon de massage exploité envisagé par le recourant est un salon au sens de cette dernière disposition.
Conformément à l'art. 15 al.1 LPros, la police cantonale peut procéder immédiatement à la fermeture d'un salon, pour trois mois au moins, lorsque celui-ci :
"a. n'a pas été annoncé;
b. a fait l'objet d'une annonce concernant des informations manifestement erronées, sur le lieu, les horaires d'exploitation ou les personnes qui y exercent;
c. n'offre pas des conditions satisfaisantes, notamment en matière d'hygiène, de sécurité et d'ordre public;
d. ne bénéficie pas de l'accord écrit du propriétaire ou des copropriétaires de l'immeuble pour exercer cette activité.
L'art. 15 al. 2 LPros précise qu'après avoir procédé à une fermeture, le cas est transmis à la Police cantonale du commerce comme objet de sa compétence. Cette autorité peut encore procéder à la fermeture définitive du salon (art. 16 LPros) :
"a. lorsque, dans celui-ci, se produit une atteinte majeure à l'ordre, à la tranquillité et à la salubrité publics, la commission d'un crime, de délits ou de contraventions répétés, des violations réitérées de la législation, ou lorsque s'y trouve un mineur;
b. lorsque, dans celui-ci, les conditions d'exercice de la prostitution ne sont pas conformes à la législation, soit notamment lorsqu'il y est porté atteinte à la liberté d'action des personnes qui se prostituent, si celles-ci sont privées de leurs pièces d'identité, si elles sont victimes de menaces, de violences, de brigandage, d'usure ou de pressions ou si l'on profite de leur détresse ou de leur dépendance pour les déterminer à se livrer à un acte d'ordre sexuel."
Il convient encore de préciser que la Police cantonale du commerce peut interdire d'emblée l'ouverture d'un salon s'il existe des motifs de fermeture, au sens des art. 15 et 16 LPros (art. 11 LPros et 6 du règlement d'application de la loi du 30 mars 2004 sur l'exercice de la prostitution, RLPros ; RSV 943.05.1). De plus, dans les limites de la LPros, les municipalités sont compétentes pour édicter des restrictions à l'exercice de la prostitution de salon (art. 14 LPros). En l'espèce, la Commune de Vallorbe1******** ne se prévaut d'aucune disposition communale fixant une quelconque restriction à l'exercice de la prostitution.
Enfin, il a déjà été rappelé à de nombreuses occasions dans la jurisprudence du Tribunal administratif, que l'ouverture d'un salon de massage n'était pas soumise à autorisation mais à une simple annonce (GE.2007.0152 du 8 février 2008, consid. 1, notamment), ce que l'autorité intimée a encore confirmé dans ses déterminations du 11 octobre 2007.
b) La décision entreprise ne mentionne pas la base légale sur la laquelle se fonde l'autorité pour ordonner la cessation de l'activité du salon de massage. Dans ses déterminations précitées du 11 octobre 2007, la Police cantonale du commerce soutient s'être fondée sur l'article 8 alinéa 3 LPros. Cette disposition a la teneur suivante :
"Les établissements au sens de la loi du 26 mars 2002 sur les auberges et débits de boissons qui sont fréquentés par des personnes exerçant la prostitution sont considérés comme des salons au sens de la présente loi et ne peuvent pas être mis au bénéfice d'une licence ou autorisation simple d'établissement".
Cette disposition a fait l'objet d'une analyse complète dans un précédent arrêt du Tribunal administratif qui arrive à la conclusion qu'elle ne fait pas obstacle à la délivrance d'une autorisation spéciale au sens de l'article 21 de la loi du 26 mars 2002 sur les auberges et les débits de boissons (ci-après LADB ; RSV 935.31) (GE.2007.0152 déjà cité, consid. 8). Dans ce même arrêt, le Tribunal administratif a constaté que les autorisations spéciales de l'art. 21 LADB ne faisaient l'objet d'aucune disposition définissant la nature de l'activité autorisée, les conditions d'octroi ou les conditions d'exploitation de l'autorisation spéciale, contrairement par exemple aux licences et autorisations simples (art. 34 LADB). Il ne ressort en tous les cas pas de la loi que les conditions imposées par les art. 34 ss LADB s'appliquent aux demandes d'autorisation spéciales au sens de l'art. 21 LADB. L'autorité intimée ne pouvait donc pas subordonner la délivrance d'une autorisation simple d'un préavis de la municipalité de Vallorbe, cette condition ne ressortant pas de la loi.
cb) L'autorité intimée invoque encore le fait que le recourant aurait donné des informations erronées sur le lieu, "plus particulièrement sur la compatibilité de l'immeuble concerné avec l'activité de prostitution...".
Il est douteux que l'interprétation extensive effectuée par l'autorité intimée de l'article 15 alinéa 1 lettre b LPros soit soutenable. En effet, l'obligation de l'exploitant d'un salon de massage se limite à l'annonce qu'il doit faire à l'autorité compétente. Etant donné qu'elle n'a pas à donner d'autorisation d'exploiter, cette autorité n'a pas à vérifier que les conditions d'exploitation liées à l'aménagement du territoire sont respectées. Cette compétence appartient exclusivement au SDT, s'agissant d'un bâtiment sis en zone agricole (voir ci-dessus consid. 6c). Elle La Police cantonale du commerce a toutefois la possibilité de fermer le salon si des informations "manifestement erronées sur le lieu, les horaires d'exploitation ou les personnes qui y exercent" lui sont données. Il en va ainsi si un exploitant annonce un salon qui se trouve à un certain endroit, mais qu'il l'exploite à un autre endroit, par exemple pour éviter des contrôles de police. Si les recourants ont donné de fausses indications en ce qui concerne l'accord des autorités communales, il ne s'agit pas d'une information manifestement erronée sur le lieu du salon, au sens de cette disposition. Si l'autorité intimée doit s'assurer que les conditions de la LPros sont respectées, elle n'a pas à se préoccuper des autres exigences légales relevant de la compétence d'autres autoritésOn ne saurait par ailleurs considérer que l'on se trouve en présence de violations réitérées de la législation au sens de l'art. 16 LPros, justifiant une fermeture définitive. En outrfine, même à supposer que l'art. 15 al. 1 let. b LPros puisse trouver application dans le cas présent, la décision ordonnant la fermeture est illimitée dans le temps, ce qui paraît en tout cas disproportionnée au vu des sanctions retenues par la jurisprudence en matière de fermetures de tels salons fondées sur l'art. 15 LPros (voir notamment GE.2008.0117 et GE.2008.0127 du 14 octobre 2008; GE.2008.0144 du 10 septembre 2008; GE.2008.0067 du 7 mai 2008).
cd) Au vu de ce qui précède, la décision du 21 août 2007 de la police du commerce doit être annulée.
8. a) Il résulte des considérants qui précèdent que les recours contre les décisions de la Municipalité et du SDT doivent être partiellement admis et les décisions litigieuses annuléesréformées. Le dossier sera ainsi retourné à la Municipalité afin que cette dernière , la Municipalité et le SDT étant invitées à fixer un délai aux recourantsà la recourante pour leur lui permettre de déposer une demande d'autorisation relative au changement d'affectation de la parcelle. Cette demande devra ensuite faire l'objet d'une instruction complémentaire, s'agissant de l'octroi éventuel d'une dérogation fondée sur l'art. 24a LAT, qui relève de la compétence du SDT. L'ordre de cesser l'exploitation doit toutefois être confirmé jusqu'à nouvelle décision des autorités précitées.
Vu l'issue de ces recours, l'arrêt est rendu sans fraisil se justifie de statuer sans frais .(art. 49 LPA-VD). La recourante, Maria HämmerliA._, obtenant partiellement gain de cause avec l'assistance d'un mandataire professionnel, il se justifie de lui allouer des dépens réduitsà la charge de la commune, conformément à l'art. 55 LPA-VD, arrêtés à 1'800 500 fr., à la charge de la commune.
La décision du SDT étant également annuléeréformée, il se justifie de mettre à sa la charge de cette autorité des dépens réduits en faveur de Maria HämmerliA._, conformément à l'art. 55 LPA-VD, arrêtés à 1'800 500 fr.
b) Le recours de Jean-Michel RochatB._ contre lLa décision de la police Police cantonale du commerce étant annuléeétant admis, il se justifie également de statuer sans frais. Le recourantl'arrêt est rendu sans frais. Le recourant, Jean-Michel Rochat obtenant, obtenant gain de cause avec l'assistance d'un mandataire professionnel, il a droit à des dépens, conformément à l'art. 55 LPA-VD, arrêtés à 1'000 1'500 fr., à la charge de la Police cantonale du commerce.