Decision ID: 8b557391-dc2d-5e13-b130-d71652fa9083
Year: 2003
Language: it
Court: TI_TCA
Chamber: TI_TCA_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: public_law

ritenuto,
in fatto
A.
Il piano particolareggiato del nucleo tradizionale di _ (PPNT), in vigore sino al 2001, suddivideva la zona del nucleo in cinque diversi comparti, divisi a loro volta in sottocomparti. Il sottocomparto D1, destinato alla costruzione della nuova sede della posta, era costituito da un quadrilatero di circa 30 m di lato, che comprendeva parte del fondo su cui sorge tuttora il vecchio edificio postale (part. n. _ RF). L’area circostante, comprendente viale _, l’attuale piazza della _ ed altre due fasce di terreno, poste lungo i lati sud ed ovest del quadrilatero, era dichiarata
area di circolazione pubblica
.
piazza _
viale Papio
part.
N
Con messaggio 24 ottobre 2000, il municipio ha sottoposto al consiglio comunale una
variante del PPN relativa all’edificio postale ed alla piazza _ a
. Il messaggio spiegava che la modifica, elaborata in stretta collaborazione con l’amministra-zione della _, intendeva
rivedere la configurazione dell’area pubblica dinanzi all’edificio postale, area nevralgica (...), ma che al momento si riduce
va
più che altro ad uno slargo viario dall’organizzazione poco chiara. L’obbiettivo,
soggiungeva il messaggio, era
quello di ritagliare uno spazio pubblico più preciso, che segnali l’entrata di _ (...).
Lo schema planimetrico allegato al messaggio proponeva pertanto
il ridisegno della zona con allargamento della piazza mediante arretramento dell’edificio postale.
La variante prevedeva di conseguenza di abolire il comparto D1 e di estendere verso ovest il comparto D2 sino a comprendere buona parte del fondo della posta, in modo da allargare la piazza antistante da 20 a 29.5 m.
Piazza _
_
part. n. 244
N
La variante fissava inoltre l’altezza massima degli edifici alla quota di m 219.50. Verso la piazza della posta e verso viale _o, stabiliva infine due linee di costruzione con obbligo di contiguità e di portici. L’indice di occupazione (60%), prescritto dall’art. 27delle norme di attuazione del PPNT (NAPPNT) per il comparto D2 è rimasto invariato.
Agli atti della variante era allegato il seguente
schema planovolumetrico indicativo
.
v
iale _o
N
La variante è stata adottata dal consiglio comunale il 29 gennaio 2001. Previa pubblicazione, l'emendamento è poi stato approvato dal Consiglio di Stato il 6 giugno seguente.
B Il 10 ottobre 2001, La _ ha chiesto al municipio il permesso di costruire un nuovo edificio sulla part. n. _. Oltre all’ufficio postale, l’immobile, articolato su tre piani fuori terra, comprende appartamenti e vani da locare a terzi come negozi ed uffici, nonché un’autorimessa sotterranea con 43 posteggi, che si estende sotto la piazza della _ invadendo anche il sottosuolo pubblico.
Alla domanda si è opposto il resistente _, proprietario del fondo confinante sul lato sud (part. n. _), che ha contestato l’intervento dal profilo procedurale (modinatura, preavviso della commissione del nucleo, ecc.) e sostanziale (inserimento, distanze, aperture, numero di piani, servitù, ecc.).
Raccolto il preavviso favorevole del Dipartimento del territorio (n. 33994), il 13 novembre 2002 il municipio ha rilasciato la licenza richiesta, respingendo l’opposizione del vicino.
C. Con giudizio 19 agosto 2003, il Consiglio di Stato ha annullato il provvedimento, accogliendo l'impugnativa contro di esso inoltrata da _.
Rievocato l'iter della variante, il Governo ha anzitutto escluso che la parte del fondo, destinata dal nuovo PPNT all'allargamento della piazza della _ e dichiarata
area di circolazione pubblica
,
potesse essere computata come superficie edificabile. Ne ha quindi dedotto che l’edificio progettato superasse l’indice di occupazione (60%) prescritto dall’art. 27 NAPPNT. Già per questo motivo, ha accolto il ricorso ed annullato la licenza.
Proseguendo nel suo esame, il Consiglio di Stato ha poi ritenuto che la licenza fosse da annullare anche perché rilasciata senza il preavviso della commissione del nucleo. La costruzione, ha ancora rilevato, sarebbe pure in contrasto con la funzione assegnata alla zona di utilizzazione, perché comprende anche locali destinati all’abitazione e ad uffici. Lesiva del diritto, nella misura in cui si estende sotto la piazza, sarebbe infine l’autorimessa sotterranea, poiché disattende il vincolo di
area destinata alla circolazione pubblica
che grava la superficie sovrastante.
Le censure sollevate dall’opponente in relazione all’inserimento estetico dell'edificio nel nucleo, alla rettifica dei confini verso viale _, prevista dalla variante di PR, alle distanze dal confine ed alle altezze sono invece state respinte.
D.
Contro il predetto giudizio governativo La _ e il comune insorgono davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo il ripristino della licenza annullata.
a. L’insorgente rimprovera al Consiglio di Stato di aver frainteso la valenza della variante del _ e di aver omesso di prendere in considerazione lo schema planovolumetrico indicativo. Questo schema attesterebbe che il pianificatore comunale ha sempre inteso riferirsi all’intera superficie del fondo, compresa la parte destinata ad area di circolazione pubblica. Dallo stesso si dedurrebbe anche che la variante di PR ha previsto la possibilità di costruire un piano interrato sotto quest’area. La rappresentazione grafica dell’area di circolazione pubblica non rifletterebbe esattamente le reali intenzioni perseguite dal legislatore comunale di concerto con La _. Stando alle motivazioni addotte dal messaggio, il comparto D2 avrebbe in effetti dovuto comprendere anche l’area destinata alla circolazione pubblica. Il Consiglio di Stato avrebbe peraltro approvato la variante soltanto nella misura in cui concerne la part. n. _. La zona oggetto del vincolo di arretramento sarebbe ancora da pianificare. Essa sarebbe comunque computabile come superficie edificabile.
Inesistente, prosegue l’insorgente, sarebbe il contrasto fra la funzione assegnata al comparto D2 e l’insediamento di appartamenti ed uffici nello stabile in esame.
Viziata da formalismo eccessivo, conclude La _, sarebbe infine la pretesa del Consiglio di Stato di annullare la licenza per mancanza del preavviso della commissione del nucleo.
b. Analoghe considerazioni sono sviluppate dal comune, che evidenzia in particolare come la variante del PPNT non abbia comportato alcun adeguamento del piano del traffico.
E. All'accoglimento dei ricorsi si oppone il Consiglio di Stato senza formulare osservazioni.
Ad identica conclusione perviene l'opponente, contestando in dettaglio le tesi degli insorgenti con argomenti che per quanto necessario saranno discussi nei seguenti considerandi.
Considerato,

in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall’art. 21 LE. La legittimazione attiva degli insorgenti è certa.
I ricorsi, tempestivi, sono dunque ricevibili in ordine.
Essendo fondati sul medesimo complesso di fatti, possono essere decisi con un unico giudizio.
Le impugnative possono essere evase sulla base degli atti, senza assumere particolari prove (art. 18 PAmm). La situazione dei luoghi e dell’oggetto della contestazione emerge chiaramente dai piani ed è sufficientemente nota a questo tribunale. Gli atti pianificatori sono completi.
2.
Variante del PPNT. Superficie edificabile. Indice di occupazione
2.1. La variante del PPNT, di cui si è detto in narrativa, ha anzitutto soppresso il comparto D1, che il precedente assetto pianificatorio riservava alla costruzione del nuovo edificio postale, al centro di un’area espressamente riservata alla circolazione pubblica. Parte di questo comparto è stata attribuita a quest'ultima. La porzione restante è invece stata assegnata al comparto D2, che è stato esteso verso ovest, eliminando in pari tempo le fasce di terreno riservate alla circolazione pubblica, che il precedente azzonamento prevedeva sui lati sud ed est del comparto D1.
Oltre a sopprimere questo comparto, la variante del PPNT ha quindi modificato la configurazione dell'area di circolazione pubblica, prevista dal vecchio ordinamento, riducendola da un lato a vantaggio del comparto D2 ed estendendola dall'altro a scapito dell'area edificabile.
Il piano del traffico, che avrebbe dovuto essere posto in consonanza con la nuova distribuzione degli spazi destinati alla circolazione pubblica, rispettivamente all'edificazione, non è stato aggiornato. L'omissione è verosimilmente da ascrivere ad una semplice dimenticanza. Nulla permette invero di ricondurla ad una scelta ragionata, volta ad assoggettare la porzione di terreno della _ esclusa dal comparto D2 ad un regime pianificatorio diverso da quello assegnato alla restante area di circolazione pubblica. Decisivo, ai fini del giudizio, rimane quindi il nuovo azzonamento definito dalla variante, che attribuisce a questa parte del fondo la stessa funzione prevista per la piazza antistante, riservando all'edificazione la parte rimanente.
2.2. Giusta l'art. 38 cpv. 2 LE, la superficie edificabile è la superficie non ancora sfruttata dei fondi o parti di fondi nella zona edificabile. Non vengono considerate le superfici viarie aperte al pubblico transito, le strade carrozzabili e pedonali definite PR, le zone non edificabili destinate a scopi pubblici e previste come tali dal PR, come pure le superfici edificabili e i corsi d'acqua.
Sono in particolare escluse dalla superficie edificabile le superfici viarie aperte alla circolazione pubblica pedonale o veicolare. Un'eccezione può essere ammessa soltanto se una norma lo prevede espressamente. (DTF 109 Ia 31 consid. 6; Adelio Scolari, Commentario, II ed., ad art. 38 LE, n. 1133).
2.3. La superficie che può essere computata come superficie edificabile ai fini del rilascio del permesso per un determinato intervento deve comunque appartenere alla stessa zona. Salvo diversa esplicita disposizione, che deroghi a questa regola, trasferimenti di quantità edificatorie tra fondi appartenenti a zone diverse sono esclusi (cfr. art. 38a LE
e contrario
).
2.4. Nell'evenienza concreta, la superficie del fondo di proprietà della _ è edificabile soltanto nella misura in cui è inclusa nel comparto D2. Nella misura in cui è assegnata all'area di circolazione pubblica non può invece essere considerata come superficie edificabile ai fini dell'edificazione della porzione del fondo appartenente a questo comparto. Entro questi limiti, la superficie del fondo è in effetti estranea alla zona edificabile, direttamente interessata dall'intervento. In assenza di un'esplicita disposizione che permetta di derogare al divieto di trasferire quantità edificatorie tra fondi appartenenti a zone diverse, la superficie assegnata all'area di circolazione pubblica non può essere trasferita, ossia computata come superficie edificabile, ai fini dell'edificazione della parte del fondo inclusa nel comparto D2.
In quanto destinata alla circolazione pubblica, la superficie in questione costituisce inoltre una superficie aperta al pubblico transito, che come tale, in mancanza di una di una norma esplicita che deroghi al principio sancito dall'art. 38 cpv. 2 LE, non entra in considerazione ai fini del computo della superficie edificabile.
Invano pretende La _ di ravvisare nel rudimentale
schema planovolumetrico indicativo
, annesso alla variante del PPNT, un'eccezione al principio suddetto. Dal fatto che questo schema ipotizzi l'eventualità di costruire, sotto la piazza della _, un piano interrato, esteso al sottosuolo di proprietà del comune, non si può dedurre né che la superficie sovrastante, aperta alla circolazione pubblica, sia computabile come superficie edificabile, né che possa essere trasferita a favore della parte di fondo assegnata al comparto D2. La natura meramente indicativa dello schema in discussione esclude che gli si possa attribuire una simile valenza. Un'eccezione al principio che vieta di trasferire quantità edificatorie tra zone diverse (art. 38a LE) avrebbe dovuto essere formulata in termini chiari ed espliciti. Altrettanto esplicitamente avrebbe inoltre dovuto essere enunciata un'eccezione alla regola sancita dall'art. 38 cp. 2 LE, secondo cui le superfici aperte alla circolazione pubblica non sono computabili come superficie edificabile.
2.5. Le tesi della _ non possono essere accreditate nemmeno considerando lo schema planovolumetrico in rapporto all'altezza massima fissata per il comparto D2 ed alla superficie edificabile ad esso assegnata. Il fatto che questa superficie non basta per costruire un edificio, configurato secondo le indicazioni di questo schema, sino all'altezza massima prescritta, non permette di computare come superficie edificabile anche la parte del fondo assegnata all'area di circolazione. Il limite d'altezza è inteso come un massimo e non come un obbligo. Lo stesso schema planovolumetrico ne dà atto.
Da respingere sono pure le obiezioni sollevate dalla _ con riferimento all'arretramento, definito da una linea di costruzione, dalla piazza antistante. L'arretramento non significa che la porzione di terreno assegnata all'area di circolazione appartenga al comparto edificabile, come la ricorrente sostiene producendo una rappresentazione grafica delle zone opportunamente modificata. L'elaborato non corrisponde al piano della variante approvata dal Consiglio di Stato.
2.6. L'art. 27 NAPR fissa per il comparto D2 un indice di occupazione del 60%. La superficie del fondo dedotto in edificazione assegnata a questo comparto ammonta a 1030 mq.
Il controverso edificio si estende su una superficie di 809.46 mq.
L'indice di occupazione, risultante dal rapporto percentuale tra superficie edificata e superficie edificabile (art. 37 cpv. 2 LE), è quindi pari al 76.58 %. La violazione del limite di indice è dunque palese.
Da questo profilo, il giudizio governativo impugnato merita di essere confermato.
3. Destinazione di zona
Inesistente è invece la violazione del principio della conformità di zona (art. 22 cpv. 2 lett. a LPT), ritenuta dal Consiglio di Stato nel giudizio impugnato.
L'insediamento di appartamenti, uffici e negozi nel nuovo edificio postale non è per nulla contrario alla funzione, invero scarsamente definita, che le NAPPNT assegnano al nucleo, rispettivamente al comparto D2.
Nel fatto che la variante del PPNT riservi il fondo della _ alla costruzione del nuovo edificio postale non si può di certo ravvisare un divieto di insediarvi ulteriori contenuti di natura residenziale o commerciale. È del resto inimmaginabile che il pianificatore locale abbia inteso escludere simili contenuti, riservando l'intera costruzione all'attività della _.
Su questo punto, le contestazioni sollevate dai ricorrenti sono pienamente fondate.
4. Preavviso della commissione del nucleo
Lesive del diritto sotto il profilo del principio di proporzionalità e del divieto di formalismo eccessivo sono pure le deduzioni del Consiglio di Stato relative al preavviso della commissione del nucleo. Il preavviso a favore dell'intervento, espresso da questa commissione su una domanda preliminare identica a quella definitiva, non può essere ignorato. Né può essere ignorata la conferma di tale preavviso formulata da tale commissione sulla domanda definitiva in sede di ricorso di prima istanza.
Le censure sollevate al riguardo dalla Posta vanno dunque accolte.
5. Posteggi sotterranei
5.1. Giusta l'art. 18 NAPPNT,
l'obiettivo della pedonalizzazione del nucleo esclude di per sé la creazione di posteggi all'interno del nucleo stesso.
Sono accessibili veicolarmente solo i fondi confinanti con viale _ e via _ dove le esigenze lo richiedono. In tali lotti il municipio può imporre la formazione di posti auto pubblici sotterranei, a copertura di aree di posteggio del comprensorio del nucleo, inteso che i costi di costruzione andranno a carico dell'ente pubblico.
Alla norma sopraccitata il municipio, quando esiste un interesse pubblico prevalente, può concedere deroghe motivate, esaminando di volta in volta le richieste dell'istante.
5.2. Il Consiglio di Stato ha ritenuto che il posteggio sotterraneo, previsto dal progetto in esame, non potesse essere autorizzato nella misura in cui interessa la parte del fondo assegnata all'area di circolazione pubblica, che vincolerebbe anche il sottosuolo.
La questione a sapere se il vincolo di PR si estenda al punto da escludere anche la possibilità di edificare un posteggio sotterraneo e quella a sapere se siano date le premesse per la concessione di una deroga all'art. 18 NAPPNT possono restare indecise, poiché la violazione dell'indice di occupazione sopra rilevata osta comunque al rilascio del permesso.
6. In esito alle considerazioni che precedono, il ricorso va di conseguenza respinto.
La tassa di giustizia è posta a carico della Posta, ritenuto che il comune ne va esente siccome insorto a tutela dell'interesse generale. Le ripetibili sono invece suddivise in parti uguali fra i ricorrenti.