Decision ID: bc2c82e7-1ca8-4f4c-b83c-09b7fba2b80b
Year: 2020
Language: de
Court: SG_VB
Chamber: SG_VB_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

Sachverhalt
A.
a) B._, Y._, ist Eigentümerin des rund 626 m2 grossen und
nördlich des Dorfes X._ auf einer Höhe von rund 910 m ü.M. gele-
genen und gemäss geltendem Zonenplan der Gemeinde Z._ vom
15. Juli 2019 (in Vollzug seit 1. September 2019) der Landwirt-
schaftszone zugeteilten Grundstücks Nr. 001. Das Grundstück liegt
an einem nach Osten/Südosten abfallenden Hang und ist mit einer
bald sechzigjährigen, bisher als Ferienhaus genutzten Wohnbaute
(Vers.-Nr. 004) mit nach Süden vorgelagertem Terrassenanbau
überbaut. Auch auf dem nordöstlich angrenzenden, rund 707 m2
grossen Grundstück Nr. 002 steht ein (Ferien-)Wohnhaus. Beide
Grundstücke sind vom rund 10,5 ha grossen Grundstück Nr. 003
umgeben, das Wiesland, Wald sowie landwirtschaftliche Gebäude
umfasst, worunter auch den nordöstlich und unterhalb des Grund-
stücks Nr. 001 liegenden Bauernhof M._ (Wohnhaus mit angebau-
tem Stall). Das Grundstück Nr. 003 steht im Eigentum von A._,
X._.
b) Das Grundstück Nr. 001 ist von der östlich und rund 120 Hö-
henmeter tiefer gelegenen H._strasse (Gemeindestrasse
1. Klasse) aus über die G._strasse (Gemeindestrasse 3. Klasse)
erschlossen, die bis zum Bauernhof und von dort aus vorerst unklas-
siert in einer grossen Schlaufe nach Süden und wieder zurück bis zu
einem noch rund 40 Höhenmeter unterhalb und nördlich des Grund-
stücks Nr. 001 liegenden Weidstall führt. Von dort aus sind die bei-
den Grundstücke Nrn. 001 und 002 über eine Strecke von rund
110 m den Hang hinauf zu Fuss erreichbar. Das Strassenstück zwi-
schen der Schlaufe und dem Weidstall ist Teil des als Weg 2. Klasse
und als Wanderweg klassierten F._wegs. An der Aussenseite der
Schlaufe, südöstlich und ebenfalls rund 40 Höhenmeter unterhalb der
beiden Grundstücke, befindet sich eine Ausbuchtung, die als Auto-
Abstellplatz dient (ein Parkplatz für das Grundstück Nr. 001, zwei
Parkplätze für das Nachbarhaus). Unmittelbar beim Abzweiger
G._strasse/H._strasse befindet sich eine Postauto-Haltestelle.
c) Die beiden Liegenschaften Nrn. 001 und 002 sind ebenso wie
der Bauernhof zwar an die Kanalisation, nicht aber an die öffentliche
Wasserversorgung angeschlossen; sie beziehen ihr Frischwasser
von einer nördlich des Weidstalls liegenden Quelle.
d) Zugunsten der Grundstücke Nrn. 001 und 002 ist im Grund-
buch X._, gestützt auf einen Grunddienstbarkeitsvertrag vom
10. Februar 1981, ein Fuss- und Fahrwegrecht über das Grundstück
Nr. 003 eingetragen. Am 28. September 1993 folgte ein weiterer Ein-
trag über ein Parkierungsrecht für einen Personenwagen an der vor-
stehend erwähnten Stelle zu Gunsten des Grundstücks Nr. 001. Den
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 54/2020), Seite 3/36
Wasserbezug von der gemeinsamen Quelle und den Unterhalt der
entsprechenden Vorrichtungen hatten die damaligen (bzw. „jeweili-
gen“) Eigentümer der Grundstücke Nrn. 003, 001 und 002 mit Ver-
trag vom 2. März 1962 über das „Quellen-, Röhren- und Wasser-
durchleitungs- sowie Kabeldurchleitungsrecht“ geregelt, eingetragen
im Servitutenprotokoll der Gemeinde X._ am 1. Dezember 1962.
B.
a) Am 18. August 2014 stellte B._ ein Baugesuch für den „Er-
satzbau eines Wohnhauses in Holzbauweise“ auf dem Grundstück
Nr. 001, wogegen A._ Einsprache bei der Baukommission Z._
erhob. Das Amt für Raumentwicklung und Geoinformation (AREG)
stellte mit raumplanungsrechtlicher Teilverfügung vom 10. Februar
2015 fest, dass es sich beim Ferienhaus Vers.-Nr. 004 um ein recht-
mässig erstelltes, altrechtliches Bauwerk handle, und erteilte die Zu-

stimmung zur Baubewilligung im Sinn der Erwägungen. Mit Be-
schluss vom 21. April 2015 wies die Baukommission Z._, gestützt
auf die raumplanungsrechtliche Teilverfügung des AREG und im
Sinn der Erwägungen, die Einsprache von A._ vollumfänglich ab.
Sie erteilte gleichzeitig die nachgesuchte Abbruch- und Baubewilli-
gung.
b) Gegen den Beschluss der Baukommission Z._ vom 21. April
2015 reichte A._, vertreten durch lic.iur. Urs Pfister, Rechtsanwalt,
St.Gallen, mit Eingabe vom 8. Mai 2015 Rekurs beim Baudeparte-
ment ein (Rekursverfahren Nr. 15-4053). Nebst formellen Mängeln
rügte sie eine in rechtlicher wie tatsächlicher Hinsicht unzureichende
Erschliessung des Bauvorhabens, dies sowohl in Bezug auf die Zu-
fahrt als auch die Versorgung mit Trinkwasser. Im Weiteren machte
sie eine Verletzung raumplanungsrechtlicher Vorschriften geltend. So
sei fraglich, ob überhaupt ein Ersatzbau zulässig sei, da die beste-
hende Baute praktisch unbewohnbar sei. Das Bauvorhaben sei so-
dann weder hinsichtlich Aussehen noch bezüglich Nutzung mit den
Vorschriften über die Identität nach Art. 42 der eidgenössischen
Raumplanungsverordnung (SR 700.1; abgekürzt RPV) vereinbar.
Einem Ersatzbau stünden schliesslich auch überwiegende Interessen
entgegen.
c) Im Rahmen des Rekursverfahrens führte das Baudepartement
in Anwesenheit der Verfahrensbeteiligten sowie zusätzlich des
Kommandanten der Feuerwehr Z._, eines Vertreters der Wasser-
versorgung Z._ sowie eines Vertreters des kantonalen Amtes für
Verbraucherschutz und Veterinärwesen, Wasser- und Chemikalien-
Inspektorat, am 5. April 2016 einen Augenschein an Ort und Stelle
durch. Nachdem A._ in der Folge das Vorliegen einer Baubewilli-
gung für den Ausbau des Dachgeschosses der fraglichen Baute so-
wie die Erstellung der drei Parkplätze bestritt, wurden weitere Sach-
verhaltsabklärungen vorgenommen.
d) Mit Entscheid Nr. 40/2017 vom 4. Dezember 2017 wurde der
Rekurs von A._ im Sinn der Erwägungen gutgeheissen und Ein-
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 54/2020), Seite 4/36
spracheentscheid sowie Abbruch- und Baubewilligung samt Teilver-
fügung des AREG aufgehoben. Die Gutheissung des Rekurses wur-
de damit begründet, dass die mit dem geplanten Neubau vorgesehe-
ne Erweiterung der vorbestandenen anrechenbaren Bruttogeschoss-
fläche und die damit einhergehende Veränderung des äusseren Er-
scheinungsbilds nicht nötig seien im Sinn von Art. 24c Abs. 4 des
Bundesgesetzes über die Raumplanung (SR 700; abgekürzt RPG) in
Verbindung mit Art. 42 RPV und die verlangte Identität der Baute
folglich bereits aus diesem Grund nicht gewahrt sei. Im Rahmen
eines obiter dictum äusserte sich der Entscheid alsdann auch zu
weiteren umstrittenen Punkten wie insbesondere der Erschliessung.
C.
a) Mit Baugesuch vom 27. März 2018 beantragte B._ beim
Bauamt Z._ neu die Baubewilligung für „Umbau und Sanierung
eines bestehenden Ferienhauses ausserhalb der Bauzone“. Gemäss
Projektbeschrieb soll der alte Baukörper in seinen Abmessungen
erhalten und soll zur Erreichung von zeitgemässen bautechnischen
Standards (energetische Sanierung) unter Beibehaltung der äusse-
ren Erscheinung innerhalb der bestehenden Umfassungswände ein
in Holzelementbauweise vorgefertigtes Modul eingesetzt werden, das
lediglich in Form eines Oberlichtes nach aussen in Erscheinung tritt.
Die heutige Unterteilung in Dach- und Erdgeschoss soll aufgehoben
und letzteres auf das Niveau des vorgelagerten Terrassenanbaus
abgesenkt werden. Die ganze Wohnfläche – mit Ausnahme einer
Zutrittsgalerie auf die Terrasse – soll entsprechend auf dieser Ebene
konzentriert werden, unter Miteinbezug des bisher separat zugängli-
chen Raums unterhalb der Terrasse.
b) Innert der Auflagefrist vom 29. Mai bis 11. Juni 2018 erhob
A._ durch ihren Rechtsvertreter sowohl öffentlich-rechtliche Ein-
sprache gegen das Bauvorhaben als auch Einsprache wegen Verlet-
zung von Art. 684 des eidgenössischen Zivilgesetzbuches (SR 210;
abgekürzt ZGB). In formeller Hinsicht verlangte sie den Ausstand des
Leiters der Abteilung Bauen ausserhalb der Bauzone (BaB) des
AREG und von dessen damaligem Stellvertreter zufolge Vorbefas-
sung sowie die raumplanungsrechtliche Beurteilung des Vorhabens
durch eine andere Stelle. In materieller Hinsicht rügte sie eine man-
gelnde strassenmässige Erschliessung und die Überschreitung des
raumplanungsrechtlich zulässigen Rahmens einer Erweiterung der
Nutzflächen. Da folglich das Bauvorhaben im Vergleich zu einer öf-
fentlich-rechtlich regelkonformen Überbauung eine Übernutzung be-
inhalte, sei auch Art. 684 ZGB verletzt.
c) Mit raumplanungsrechtlicher Teilverfügung vom 2. Oktober
2018 wies das AREG das Ausstandsbegehren gegen den Leiter der
Abteilung BaB ab. Im Übrigen stellte es fest, dass es sich beim
Wohnhaus Vers.-Nr. 004 um ein rechtmässig erstelltes, altrechtliches
Bauwerk handle, und erteilte es die Zustimmung zur Baubewilligung
im Sinn der Erwägungen. Die Baubewilligung sei mit der Auflage zu
verbinden, dass die politische Gemeinde und die Gesuchstellerin vor
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 54/2020), Seite 5/36
Beginn der Bauarbeiten ein rechtsverbindliches Konzept betreffend
Winterdienst auf der G._strasse ab dem Ende des als Gemein-
destrasse 3. Klasse klassierten Teils (beim Bauernhof) bis zum pri-
vatrechtlichen Parkplatz festlegten. Im Weiteren wurde zur Sicherung
der Beschränkung der baulichen Nutzungserweiterung die Anmer-
kung einer öffentlich-rechtlichen Eigentumsbeschränkung im Grund-
buch angeordnet.
d) Mit Beschluss vom 26. November 2018 und unter Bezugnahme
auf die raumplanungsrechtliche Teilverfügung des AREG erteilte der
Gemeinderat Z._ die Baubewilligung unter Bedingungen und Auf-
lagen, unter gleichzeitiger Abweisung der öffentlich-rechtlichen und
der privatrechtlichen Einsprache von A._.
D.
Gegen diesen Beschluss erhob A._ durch ihren Rechtsvertreter
mit Schreiben vom 12. Dezember 2018 Rekurs beim Baudeparte-
ment. Mit Rekursergänzung vom 22. Januar 2019 werden folgende
Anträge gestellt:
1. Die Baubewilligung Nr._ des Gemeinderates Z._
vom 26. November 2018 sei aufzuheben, mit  der raumplanungsrechtlichen Teilverfügung des AREG vom 2. Oktober 2018 sowie aller weiteren Teilbewilligungen;
2. Der Einspracheentscheid des Gemeinderates Z._ vom 26. November 2018, mit welchem die  Einsprache abgewiesen wurde (Ziff. 2 des Dispositivs), sei aufzuheben;
3. Der Einspracheentscheid des Gemeinderates Z._ vom 26. November 2018, mit welchem die  nach Art. 684 ZGB abgewiesen wurde (Ziff. 3 des Dispositivs), sei aufzuheben;
4. Dementsprechend sei
a) das Baugesuch Nr._ wegen Verletzung -rechtlicher Vorschriften abzuweisen; sowie
b) das Baugesuch Nr._ wegen Verletzung von
Art. 684 ZGB abzuweisen;
5. Ziff. 5 des Einspracheentscheids des Gemeinderates
Z._ vom 26. November 2018 sei, unabhängig vom Ausgang des Rekursverfahrens in der Sache, in dem Sinn zu ändern, als die Entscheidgebühr von CHF 800.00 für den Einspracheentscheid der  aufzuerlegen sei;
6. Unter Kosten- und Entschädigungsfolge (inkl. 4 % Barauslagen, zuzüglich 7,7 % MWSt.) zulasten der Rekursgegnerin.
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 54/2020), Seite 6/36
Zur Begründung wird in verfahrensrechtlicher Hinsicht eine unvoll-
ständige Eröffnung des vorinstanzlichen Gesamtentscheids geltend
gemacht. Dieser sei zudem gefällt worden, obschon offenbar noch
nicht alle zur Beurteilung notwendigen Unterlagen vorgelegen seien,
womit auch gegen Bundesrecht, namentlich Art. 25a RPG, verstos-
sen werde. Schliesslich sei der Entscheid auch hinsichtlich der Be-
handlung des Ausstandsbegehrens aufzuheben. In materieller Hin-
sicht wird im Wesentlichen vorgebracht, dass die Voraussetzungen
zur Berufung auf die Bestandesgarantie nicht gegeben seien, die
zulässige Erweiterung der Wohnfläche überschritten und das Bau-
grundstück verkehrsmässig nicht hinreichend erschlossen sei. In
Bezug auf die privatrechtliche Immissionseinsprache habe die Vor-
instanz keine Gesamtinteressenabwägung vorgenommen, eine sol-
che aufgrund der fehlenden Unterlagen aber auch gar nicht vorneh-
men können. Sodann führe die geplante Übernutzung des Bau-
grundstücks zu einer übermässigen Beeinträchtigung der Rekurrentin
sowohl während der Bauphase als auch während der späteren Nut-
zung.
E.
a) Mit Vernehmlassung vom 1. März 2019 beantragt die Rekurs-
gegnerin, vertreten durch lic.iur. Marie-Theres Huser, Rechtsanwäl-
tin, Zürich, den Rekurs sowohl bezüglich der öffentlich-rechtlichen
Einsprache als auch bezüglich der Einsprache nach Art. 684 ZGB
unter Kostenfolge abzuweisen. Ebenso sei das Begehren der Rekur-
rentin, Ziff. 5 des Einspracheentscheids vom 28. November 2018
dahingehend zu ändern, als die Entscheidgebühr der Rekursgegne-
rin aufzuerlegen sei, abzuweisen.
b) Mit Vernehmlassung vom 6. März 2019 beantragt die Vor-
instanz, den Rekurs unter Kostenfolge abzuweisen.
c) Mit Vernehmlassung vom 11./23. April 2019 stellt das AREG
den Antrag auf Abweisung des Rekurses.
d) Am 15. Mai 2019 wurden den Beteiligten die Vernehmlassun-
gen und dem rekurrentischen Rechtsvertreter antragsgemäss die
Rekursakten zur Einsichtnahme zugestellt. Dieser reichte in der Fol-
ge am 11. Juni 2019 eine weitere Stellungnahme ein und erneuerte
unter anderem den Antrag auf Durchführung eines Augenscheins an
Ort und Stelle. Mit Schreiben vom 26. Juli 2019 wurde das Rekurs-
dossier wunschgemäss auch der Vertreterin der Rekursgegnerin zur
Einsichtnahme zugestellt und gleichzeitig – unter Verweis auf die im
vorangegangenen Verfahren Nr. 15-4053 erhobene Sachverhaltsab-
klärung – der Verzicht auf die Durchführung eines Augenscheins
bekanntgegeben. Entsprechend wurde als nächster Verfahrensschritt
die Ausfertigung eines Entscheidentwurfs zu Handen des Departe-
mentsvorstehers angekündigt.
e) Ebenfalls am 26. Juli 2019 reichte die Rekursgegnerin eine
weitere Stellungnahme ein, zu welcher sich die Rekurrentin mit Ein-
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 54/2020), Seite 7/36
gabe vom 4. September 2019 vernehmen liess. Darin machte sie
unter anderem geltend, dass sich der Zustand der Wohnbaute Vers.-
Nr. 004 seit dem Augenschein im April 2016 entgegen der Annahme
im Schreiben des Baudepartementes vom 26. Juli 2019 wesentlich
verändert habe. Am 9. Oktober 2019 stellte die Rekursgegnerin dies-
bezüglich die Einreichung aktueller Unterlagen in Aussicht. In der
Folge übermittelte sie mit Eingabe vom 18. Dezember 2019 Photo-
beilagen sowie eine Berechnung des Gebäudevolumens im Bestand
und nach Realisierung des Bauvorhabens. Die Rekurrentin liess sich
hierzu mit Schreiben vom 17. Februar 2020 vernehmen. Am 25. März
2020 reichte die Rekursgegnerin ihrerseits eine Stellungnahme ein.
Mit Schreiben vom 26. März 2020 wurde als nächstes nochmals der
Rekursentscheid angekündigt, worauf die Rekurrentin am 6. April
2020 eine weitere Eingabe einreichte.
F.
Auf die weiteren Ausführungen der Verfahrensbeteiligten in den vor-
genannten Eingaben wird – soweit erforderlich – in den Erwägungen
eingegangen.
Erwägungen
1.
1.1 Die Zuständigkeit des Baudepartementes ergibt sich aus
Art. 43bis des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege
(sGS 951.1; abgekürzt VRP).
1.2 Die Frist- und Formerfordernisse von Art. 47 Abs. 1 und Art. 48
VRP sind erfüllt. Die Rekursberechtigung ist gegeben (Art. 45 VRP).
Auf den Rekurs ist einzutreten.
2.
Die Rekurrentin beantragt die Durchführung eines Augenscheins an
Ort und Stelle.
2.1 Nach Art. 12 Abs. 1 VRP ermittelt die Behörde oder das von ihr
beauftragte Verwaltungsorgan den Sachverhalt und erhebt sie die
Beweise von Amtes wegen durch Befragen von Beteiligten, Aus-
kunftspersonen und Zeugen, durch Beizug von Urkunden, Amtsbe-
richten und Sachverständigen, durch Augenschein sowie auf andere
geeignete Weise.
2.1.1 Art. 12 VRP ist Ausdruck der im Verwaltungsverfahren gelten-
den Untersuchungsmaxime, wobei gestützt auf Art. 12 Abs. 2 VRP
regelmässig nur die angebotenen und die leicht zugänglichen Bewei-
se berücksichtigt werden, sofern kein öffentliches oder privates Inte-
resse eine weitergehende Abklärung verlangen (B. MÄRKLI, in: Rizvi/
Schindler/Cavelti (Hrsg.), Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege
(VRP), Praxiskommentar, Zürich/St.Gallen 2020, Art. 12-13 N 5 f.
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 54/2020), Seite 8/36
und 9). Beim Entscheid darüber, ob über eine Tatsache Beweis er-
hoben werden soll, ab wann sie als bewiesen gilt oder ob zusätzliche
Beweismittel zu erheben sind, kommt der Behörde ein weites Ermes-
sen zu. Eine antizipierte Beweiswürdigung ist zulässig und kann aus
verfahrensökonomischen Gründen auch geboten sein (MÄRKLI,
a.a.O., Art. 12-13 N 20).
2.1.2 Der Augenschein ist die unmittelbar sinnliche Wahrnehmung
von Tatsachen durch die entscheidende Instanz. Er dient der Klärung
von streitigen Tatsachen bzw. dem besseren Verständnis des Sach-
verhalts. Ob ein Augenschein durchzuführen ist, liegt im pflichtge-
mässen Ermessen der urteilenden Instanz. Ein Verzicht ist dann an-
gebracht, wenn sich der Sachverhalt zweifelsfrei aus den Akten
ergibt oder die Behörden ausreichende eigene Kenntnisse der Sach-
lage besitzen. Dies gilt auch für unbestrittene Behauptungen, sofern
eine Nachprüfung nicht durch öffentliche Interessen geboten er-
scheint. Tatsachen aber, vor allem umstrittene, deren umfassende
Feststellung und Würdigung eine eigene Wahrnehmung erheischen,
sind in Augenschein zu nehmen (CAVELTI/VÖGELI, Verwaltungsge-
richtsbarkeit im Kanton St.Gallen – dargestellt an den Verfahren vor
dem Verwaltungsgericht, 2. Aufl., St.Gallen 2003, N 966).
2.2 Mit Schreiben vom 26. Juli 2019 hatte die verfahrensleitende
Sachbearbeiterin der instruierenden Rechtsabteilung den Beteiligten
mitgeteilt, dass auf die Durchführung eines Augenscheins verzichtet
werde, nachdem die tatsächlichen Verhältnisse bereits im Rahmen
des vorangegangenen Rekursverfahrens Nr. 15-4053 unter anderem
anlässlich einer Besichtigung vor Ort abgeklärt worden seien und auf
die im damaligen Zusammenhang erstellten oder seitens der Beteilig-
ten eingereichten Photos und Unterlagen – welche den Beteiligten im
vorliegenden Verfahren noch einmal übermittelt wurden – abgestellt
werden könne. Bezugnehmend auf das in der Folge erhobene rekur-
rentische Vorbringen, der Zustand des Ferienhauses sei zwischen-
zeitlich wesentlich verändert worden, reichten sodann sowohl die
Rekursgegnerin als auch die Rekurrentin weitere Photonachweise
ein.
2.3 Die Rekurrentin bringt in ihrem Schreiben von 11. Juni 2019
verschiedene Gründe vor, welche die Durchführung eines Augen-
scheins bedingen sollen. So gehe es vorliegend um ein ganz anders
konzipiertes Bauvorhaben als noch im Rekursverfahren Nr. 15-4053,
und es seien beim bereits durchgeführten Augenschein weder die
ganze Bauphase (mit Bauinstallation und eingesetzten Maschinen),
die Umgebungsgestaltung, die Auswirkungen von Terraineingriffen in
das gewachsene Terrain (gravitative Naturgefahren) noch die Aus-
wirkungen des Bauvorhabens und insbesondere der Bauphase auf
den benachbarten Lebensraum bedrohter Arten – Schongebiet ge-
prüft worden. Es ist jedoch nicht ersichtlich, inwiefern zur Beurteilung
entsprechender Vorbringen im vorliegenden Verfahren, soweit auf sie
überhaupt einzugehen ist (vgl. nachstehend Erw. 3.3.2 ff.), die sach-
verhaltlichen Feststellungen im vormals erstellten Augenschein-
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 54/2020), Seite 9/36
Protokoll und die zugehörige Photo-Dokumentation nicht genügen
sollten. Auch die Frage, ob das Ferienhaus noch bestimmungsge-
mäss nutzbar ist, kann gestützt auf die im Dossier liegenden Unterla-
gen beurteilt werden (vgl. nachstehend Erw. 4.3). Auf die nochmalige
Durchführung eines Augenscheins kann folglich verzichtet werden.
3.
Die Rekurrentin bringt verschiedene formelle Rügen vor, welche ihrer
Auffassung nach bereits zur Aufhebung des angefochtenen Gesamt-
entscheids vom 26. November 2018 führen müssten.
3.1 Die Rekurrentin macht geltend, dass C._, Leiter der Abtei-
lung BaB, unzulässigerweise selbst über das mit der Einspracheer-
gänzung vom 25. Juni 2018 gestellte Ausstandsbegehren gegen ihn
entschieden habe. Der die entsprechende Verfügung unterzeichnen-
de D._, der (damalige) Leiter des AREG, habe diese jedenfalls
nicht selbst geschrieben. Die raumplanungsrechtliche Teilverfügung
vom 2. Oktober 2018, in welche der Entscheid über das Ausstands-
begehren integriert sei, sei bereits aus diesem Grund aufzuheben.
Da es sich dabei um einen zwingenden Teil des Gesamtentscheids
vom 26. November 2018 handle, sei auch dieser, mitsamt allen wei-
teren Teilverfügungen, aufzuheben. Im Übrigen habe C._ auch die
Vernehmlassung vom 11. April 2019 im vorliegenden Rekursverfah-
ren nicht unterzeichnen dürfen. Mit Schreiben vom 11. Juni 2019
ergänzte die Rekurrentin sodann, dass aufgrund der Gesamtumstän-
de die ganze Abteilung BaB vorbefasst und eine neutrale Stelle mit
der Verfahrensführung zu beauftragen sei.
3.1.1 Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung (SR 101; abgekürzt BV)
gewährleistet in Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen
unter anderem den Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung
sowie als Teilgehalt dieses Grundrechts den Anspruch auf Unbefan-
genheit nichtgerichtlicher Behörden (vgl. BGE 140 I 326 Erw. 5.2;
Entscheide des Bundesgerichtes 1C_325/2018 vom 15. März 2019
Erw. 3.2, 9C_773/2018 vom 3. April 2019 Erw. 2; HÄFELIN/MÜLLER/
UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl., Zürich/St.Gallen
2016, N 979).
3.1.2 Das kantonale Recht regelt den Ausstand von Behördenmit-
gliedern sowie öffentlichen Angestellten und amtlich bestellten Sach-
verständigen in Art. 7 VRP. Treffen diese Personen Anordnungen,
bereiten sie solche vor oder wirken sie daran mit, so haben sie von
sich aus in den Ausstand zu treten, wenn sie (unter anderem) bei
einer Anordnung einer Vorinstanz mitgewirkt haben (Bst. bbis) oder
wenn sie aus anderen Gründen befangen erscheinen (Bst. c). Befan-
genheit ist grundsätzlich gegeben, wenn Umstände vorliegen, die
geeignet sind, Misstrauen in die Unparteilichkeit zu erwecken. Solche
Umstände können in einem bestimmten subjektiven Verhalten der
betroffenen Person oder in funktionellen oder organisatorischen, das
heisst objektiven, Gegebenheiten begründet sein (CAVELTI/VÖGELI,
a.a.O., N 192). Ein strikter Nachweis ist nicht erforderlich, es genügt
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 54/2020), Seite 10/36
die Glaubhaftmachung. Auf rein individuelle – subjektive – Eindrücke
eines Verfahrensbeteiligten darf nicht abgestellt werden. Vielmehr
sind nur die objektiv festgestellten Umstände zu berücksichtigen.
Unwesentlich ist, ob tatsächlich eine Befangenheit vorliegt oder nicht
(C. REITER, in: Rizvi/Schindler/Cavelti (Hrsg.), Gesetz über die Ver-
waltungsrechtspflege (VRP), Praxiskommentar, Zürich/St.Gallen
2020, Art. 7-7bis N 24 f. mit Hinweisen).
3.1.3 Im Kern der Garantie der Unbefangenheit steht für Richter wie
für Verwaltungsbeamte, dass sie sich in Bezug auf die Beurteilung
des Sachverhalts nicht bereits festgelegt haben, wobei die für Ge-
richte geltenden Anforderungen nicht unbesehen auf das Verwal-
tungsverfahren übertragen werden können. Gemäss bundesgerichtli-
cher Rechtsprechung ist vielmehr zu berücksichtigen, dass bei-
spielsweise Mehrfachbefassungen gerade im verwaltungsinternen
Verfahren systemimmanent sein können (BGE 140 I 326 Erw. 5.2).
Verwaltungsbehörden haben denn auch anders als Gerichtsinstan-
zen nicht völlig unabhängig und unparteilich zu entscheiden, sondern
müssen auch öffentliche Interessen berücksichtigen, was – im Ge-
gensatz zu einem persönlichen Interesse am zu behandelnden Ge-
schäft – grundsätzlich keinen Ausstandsgrund darstellt (u.a. Ent-
scheid des Bundesgerichtes 9C_773/2018 vom 3. April 2019 Erw. 2;
GVP 2013 Nr. 47 Erw. 3.3 und 3.6.1; REITER, a.a.O., Art. 7-7bis N 26).
Wie das Bundesgericht im Weiteren festhält, kann es in Anbetracht
der oft komplexen Fragestellungen und schwerwiegenden Folgen
von Fehlplanungen gerade in Bau- und Planungsangelegenheiten
der Prozessökonomie dienen, wenn Verwaltung und private Bauherr-
schaft durch vorprozessuale Abklärungen oder Verhandlungen die
Voraussetzungen für einen effizienten und sachgerechten Entscheid
schaffen. Zudem liege es im Interesse der Verfahrenskoordination,
wenn sich die zuständigen Behörden als Träger der Planungshoheit
möglichst frühzeitig in den Planungsprozess einbringen (BGE 140 I
326 Erw. 6.1 mit Hinweisen).
Ob eine systembedingt vorbefasste Amtsperson tatsächlich vorein-
genommen erscheint, beurteilt sich nach den konkreten Umständen
des Einzelfalls, d.h. nach Verfahrensart, Funktion oder Streitgegen-
stand des betreffenden Verfahrens (BGE 140 I 326 Erw. 5.2; Ent-
scheid des Bundesgerichtes 1C_100/2012 vom 16. Oktober 2012
Erw. 2.2; GVP 2013 Nr. 47). Das Bundesgericht unterscheidet so-
dann zwischen der unverbindlichen Stellungnahme zu abstrakten
Rechtsfragen, der Beantwortung konkreter Fragen zu einem Bauvor-
haben, der eigentlichen Beratung der Bauherrschaft und dem ver-
bindlichen Vorentscheid. Während erstere in der Regel keine Gefahr
späterer Befangenheit in sich trägt – selbst bei einer generellen Aus-
kunft zur grundsätzlichen Bewilligungsfähigkeit eines Bauvorhabens
ist noch keine unzulässige Vorbefassung gegeben (vgl. BGE 140 I
326 Erw. 6.3 mit Verweis auf den Entscheid des Bundesgerichtes
1C_100/2012 vom 16. Oktober 2012 Erw. 2.2) –, bildet eine eigentli-
che Beratertätigkeit einen Ausstandsgrund. Eine umfangreiche detail-
lierte Beantwortung konkreter projektbezogener Fragen wiederum
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 54/2020), Seite 11/36
kann unter Umständen zur Bejahung einer Vorbefassung führen
(BGE 140 I 326 Erw. 6.3). Mit Blick auf die Interessen und den Ge-
hörsanspruch Dritter oder der Allgemeinheit darf informelles Verwal-
tungshandeln im Vorfeld einer öffentlichen Planauflage den Ein-
spracheentscheid jedenfalls in keiner Weise vorwegnehmen, ansons-
ten das bundesrechtlich vorgeschriebene Auflageverfahren seine
Bedeutung als Mittel für eine sachgerechte Entscheidfindung im Bau-
und Planungsrecht verlöre (BGE 140 I 326 Erw. 6.2).
3.1.4 Zur Begründung ihres im Einspracheverfahren gestellten Aus-
standsbegehrens hatte die Rekurrentin vorgebracht, dass die Re-
kursgegnerin gemäss Baugesuchsunterlagen das Bauvorhaben be-
reits mit C._ und dessen damaligem Stellvertreter vorbesprochen
habe. Die für die Beurteilung nach dem Raumplanungsgesetz verfü-
gungsberechtigten Personen hätten sich somit bereits mit der Re-
kursgegnerin abgesprochen und müssten dementsprechend in den
Ausstand treten. Die raumplanungsrechtliche Beurteilung des Vorha-
bens müsse durch eine andere, nicht vorbefasste Stelle erfolgen.
Das AREG führt diesbezüglich in seiner Teilverfügung vom 2. Okto-
ber 2018 aus, dass die Rekursgegnerin sich nach Rechtskraft des
Entscheids des Baudepartementes Nr. 40/2017 vom 4. Dezember
2017, mit welchem die Abbruch- und Baubewilligung für ihr erstes
Bauprojekt aufgehoben worden war, beim Abteilungsleiter BaB in der
Absicht gemeldet habe, ein neues Baugesuch auszuarbeiten. Am
10. Januar 2018 habe beim AREG eine Besprechung mit der Re-
kursgegnerin, deren Lebenspartner, ihrem Architekten sowie Abtei-
lungsleiter C._ und Sachbearbeiter E._ stattgefunden. Zunächst
habe der Abteilungsleiter den oben erwähnten Rekursentscheid er-
läutert und entsprechende Rechtsfragen beantwortet. Danach hätten
die beiden AREG-Vertreter die aktuelle Bewilligungspraxis im Zu-
sammenhang mit altrechtlichen Wohnbauten geschildert und wiede-
rum entsprechende Fragen beantwortet. Ein konkretes Projekt sei
seitens der Rekursgegnerin nicht zur Diskussion gestanden. Bei
Wahrung öffentlicher Interesse sei sodann grundsätzlich keine Aus-
standspflicht gegeben. Ein öffentliches Interesse bestehe daran,
dass Baugesuche so aufbereitet seien, dass eine Baubewilligung
nach Art. 146 des Planungs- und Baugesetzes (sGS 731.1; abge-
kürzt PBG) erteilt werden könne, wenn keine im öffentlichen Recht
begründeten Hindernisse vorliegen. Zu diesem Zweck würden Mitar-
beitende der Abteilung BaB sowohl Gemeinden wie auch Private am
Telefon oder im Rahmen einer Besprechung oder eines Augen-
scheins vor Ort beraten, womit sie im Rahmen von Art. 12 Abs. 1
VRP handelten.
3.1.5 Die Gutheissung des Rekurses und damit Aufhebung der Bau-
bewilligung für das erste Bauvorhaben der Rekursgegnerin war vorab
damit begründet worden, dass die vorgesehene Flächen- und Volu-
menerweiterung die Voraussetzungen nach Art. 24c Abs. 4 RPG in
Verbindung mit Art. 42 Abs. 3 und 4 RPV nicht einhalte und der um-
strittene Ersatzbau bereits aus diesem Grund die Identität nicht wah-
re, weshalb auf die Prüfung der weiteren Voraussetzungen verzichtet
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 54/2020), Seite 12/36
wurde. Es wurde jedoch unter anderem angemerkt, dass es insbe-
sondere mit Blick auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung zumin-
dest kritisch sein dürfte, ob so weitreichende gestalterische und bau-
liche Abweichungen vom bestehenden Gebäude, wie sie das in Fra-
ge stehende Projekt vorsehe, allein durch das Kriterium der besseren
Einpassung in die Landschaft gerechtfertigt wären und die Identität
insgesamt gewahrt bliebe. Wenn sich nun die Rekursgegnerin in der
Folge vor Anhandnahme der Planung eines konkreten neuen Pro-
jekts vorgängig beim AREG als zuständiger kantonaler Fachstelle
nach den Bewilligungsvoraussetzungen und der Beurteilungspraxis
zu Art. 24c RPG erkundigte, so ist dies nachvollziehbar und in Anbe-
tracht der Komplexität des Bauens ausserhalb Bauzone auch nicht
unüblich. Es besteht sodann kein Anlass für die Annahme, dass die
Vertreter des AREG sich an der Besprechung vom 10. Januar 2018 –
über den Rahmen einer unverbindlichen Stellungnahme hinausge-
hend – einlässlich und beratend zu einem bereits konkret vorliegen-
den neuen Bauprojekt geäussert oder eine Zusicherung erteilt hätten.
Das neue Baugesuch wurde denn auch erst Ende März 2018 einge-
reicht. Auch die Behauptung der Rekurrentin, dass C._ bereits
eine vorgefasste Meinung habe, ist nicht weiter glaubhaft gemacht.
Der Umstand, dass seitens des AREG in der Vernehmlassung vom
11. April 2019 die Abweisung des Rekurses beantragt und entspre-
chend an der Teilverfügung festgehalten wird, legt jedenfalls noch
keine Befangenheit nahe. Zudem ist weder dargetan noch ersichtlich,
dass der Leiter der Abteilung BaB ein persönliches Interesse am
Bauvorhaben bzw. am Ausgang des Baubewilligungs- und Rekurs-
verfahrens haben sollte. Eine Verletzung der nach Art. 29 Abs. 1 BV
bzw. Art. 7 VRP auferlegten Ausstandspflichten durch C._ ist
demnach zu verneinen. Entsprechend besteht auch kein Grund, die
Angelegenheit wie von der Rekurrentin beantragt, an eine andere
Abteilung bzw. "neutrale Stelle" zu überweisen, zumal weder die bei-
den von ihr in der Eingabe vom 11. Juni 2019 zitierten Bundesge-
richtsentscheide noch das erwähnte Rekursverfahren i.S. H.A. für
den vorliegenden Sachverhalt einschlägig sind. In jenem Verfahren
wurde die Instruktion des Rekurses baudepartementsintern an den
Rechtsdienst des Tiefbauamtes übertragen, weil der heutige Leiter
der Rechtsabteilung im Zeitpunkt des Entscheids der Vorinstanz bei
dieser angestellt und intern in den Fall miteinbezogen war. Vorlie-
gend jedoch handelt es sich um die Frage, ob das AREG im Rahmen
seiner gesetzlich vorgegebenen Tätigkeit über ein Baugesuch ent-
scheiden kann, nachdem es zuvor in genereller Weise Stellung zu
rechtlichen Fragen genommen hat, was zu bejahen ist.
3.1.6 Soweit die Rekurrentin die Aufhebung der vorinstanzlichen
Entscheide auch aus formellen Gründen beantragt, weist sie zwar zu
Recht darauf hin, dass eine Mitwirkung am Entscheid über den eige-
nen Ausstand grundsätzlich unzulässig ist (Entscheid des Bundesge-
richtes 1C_325/2018 vom 15. März 2019 Erw. 3.5). Dass der damali-
ge Amtsleiter D._ den Entscheid über das Ausstandsbegehren
gegen C._ nicht selbst geschrieben haben soll, ist jedoch zum
einen eine reine Behauptung. Zum andern hat er jedenfalls formell
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 54/2020), Seite 13/36
selbst über das Ausstandsbegehren entschieden. Zudem ist davon
auszugehen, dass er auch ohne allfällige Mitwirkung von C._
gleich entschieden hätte. Abgesehen davon, dass eine Ausstands-
pflicht von C._ wie ausgeführt in materieller Hinsicht ohnehin zu
verneinen ist, wären somit die Voraussetzungen für die Heilung einer
formellen Verletzung auch insoweit erfüllt (vgl. Entscheid des Bun-
desgerichtes 1C_325/2018 vom 15. März 2019 Erw. 3.5).
3.2 Die Rekurrentin macht im Weiteren geltend, die Baubewilligung
bzw. der Gesamtentscheid der Vorinstanz sei unvollständig eröffnet
worden. Als Verfügung, mit welcher die Einhaltung der öffentlich-
rechtlichen Vorschriften festgestellt werde, beziehe sich die Baube-
willigung auf sämtliche Pläne, Gesuchsunterlagen und einzelnen
Beschlüsse der zuständigen Behörden. Vorliegend fehlten jedoch
zumindest ein genehmigter Plansatz sowie ein genehmigter Formu-
larsatz, mit allfälligen weiteren genehmigten Beilagen.
3.2.1 Gemäss Art. 25 Abs. 1 VRP ist eine Verfügung den Betroffe-
nen zu eröffnen, wobei als Betroffene auch Dritte gelten, deren eige-
ne schutzwürdige Interessen durch die Verfügung berührt werden.
Die Eröffnung ist Grundvoraussetzung für die Rechtswirksamkeit von
Verfügungen (T. TSCHUMI, in: Rizvi/Schindler/Cavelti (Hrsg.), Gesetz
über die Verwaltungsrechtspflege (VRP), Praxiskommentar, Zürich/
St.Gallen 2020, Art. 24-26bis N 5). Sie meint nach der Rechtspre-
chung die tatsächliche Aushändigung des amtlichen Aktenstücks an
die Betroffenen, welchen damit eine Kenntnisnahme des Inhalts wie
auch eine allfällige Anfechtung der Verfügung überhaupt erst ermög-
licht wird (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., N 1066). Sie hat bei
Gesamtentscheiden nach Art. 133 Bst. f PBG folglich sämtliche
(Teil-)Entscheide und Einzelverfügungen zu umfassen.
Der Beginn einer Rechtsmittelfrist setzt grundsätzlich eine ordnungs-
gemässe und vollständige Eröffnung voraus (vgl. U.P. CAVELTI, in:
Rizvi/Schindler/Cavelti (Hrsg.), Gesetz über die Verwaltungsrechts-
pflege (VRP), Praxiskommentar, Zürich/St.Gallen 2020, Art. 30-30ter
N 72); Eine mangelhafte Eröffnung stellt eine Verletzung des rechtli-
chen Gehörs und einen Verfahrensmangel dar, aus welchem den
Beteiligten kein Nachteil erwachsen darf. Die Berufung auf Form-
mängel unterliegt allerdings dem Grundsatz von Treu und Glauben
und eine Heilung derselben im Rechtsmittelverfahren bleibt vorbehal-
ten (vgl. u.a. TSCHUMI, a.a.O., Art. 24-26bis N 5 ff., und CAVELTI,
a.a.O., Art. 30-30ter N 72; VerwGE B 2012/184 vom 4. April 2013
Erw. 3.1 ff. und 3.3).
3.2.2 Die Vorinstanz hat in ihrem als Einspracheentscheid ("Abwei-
sung Baueinsprache/Erteilung Baubewilligung Nr. 2018-041") über-
schriebenen Beschluss vom 26. November 2018 sowohl über die
öffentlich- wie die privatrechtliche Einsprache der Rekurrentin ent-
schieden als auch die nachgesuchte Baubewilligung erteilt. Diesen
Beschluss unter Beilage der raumplanungsrechtlichen Teilverfügung
des AREG vom 2. Oktober 2018 stellte sie sowohl der Rekursgegne-
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 54/2020), Seite 14/36
rin als auch der Rekurrentin zu. Ebenfalls zugestellt wurde die sepa-
rat als "Anhang zum Einspracheentscheid" ausgefertigte "Baubewilli-
gung Nr. 2018-041 mit Feststellungen, Bedingungen und Auflagen"
samt der brandschutztechnischen Bewilligung vom 25. Mai 2018 und
der kanalisationstechnischen Bewilligung vom 16. Oktober 2018. Der
Rekurrentin nicht zugestellt wurden die entsprechenden genehmigten
Planunterlagen.
3.2.3 Von einem Bauvorhaben Betroffene haben – basierend auf
den Grundsätzen des rechtlichen Gehörs – im Rahmen eines Bau-
bewilligungsverfahrens grundsätzlich das Recht, während der öffent-
lichen Auflage in ein Baugesuch und alle dazugehörenden Formula-
re, Pläne, Berichte und dergleichen Einsicht zu nehmen. Es ist ihnen
auch unbenommen, von diesen Unterlagen auf eigene Kosten Ko-
pien zu erstellen. Das hat aber nicht zur Folge, dass die Bewilli-
gungsbehörde ihnen zusätzlich zum Entscheid über das Baugesuch
und die Einsprache (vgl. Art. 157 Abs. 1 PBG) auch einen bewilligten
(oder nichtbewilligten) Plansatz mit allen zugehörigen Unterlagen
zustellen müsste (siehe u.a. BDE Nr. 33/2020 vom 5. Mai 2020
Erw. 2.1). Entgegen der Ansicht der Rekurrentin besteht dazu keine
rechtliche Verpflichtung. Die Pläne sind öffentlich aufgelegen und die
Rekurrentin hat von diesen vorliegend auch Kenntnis genommen; auf
Antrag ihres Rechtsvertreters waren diesem am 14. Juni 2018 das
Baugesuchsformular, der Brandschutznachweis, das Projektdossier,
die zum Brandschutz und zur Kanalisation ausgefertigten Planbeila-
gen wie auch ein Protokollauszug der Sitzung der Baukommission
vom 24. April 2018 während der (erstreckten) Einsprachefrist sogar
eigens zur Einsichtnahme zugestellt worden. Ohne entsprechende
Hinweise während des Einspracheverfahrens bzw. in den angefoch-
tenen Verfügungen ist zudem davon auszugehen, dass die geneh-
migten den öffentlich aufgelegenen Plänen entsprechen. Der Rekur-
rentin wurden folglich alle ihr als Gesamtentscheid nach Art. 133
Bst. f PBG zu eröffnenden Beschlüsse und Unterlagen zugestellt;
ihre Rüge einer unvollständigen Eröffnung ist unbegründet.
3.3 Die Rekurrentin bringt sodann vor, dass die Baubewilligung
erteilt worden sei, obwohl offenbar verschiedene Unterlagen noch
nicht zur Beurteilung vorgelegen hätten bzw. vorliegen würden. In-
dem keine gemeinsame öffentliche Auflage aller Gesuchsunterlagen
stattgefunden habe, sei gegen Art. 25a RPG verstossen worden.
3.3.1 Art. 25a RPG verlangt eine ausreichende Koordination, wenn
die Errichtung oder die Änderung einer Baute oder Anlage Verfügun-
gen mehrerer Behörden erfordert (Abs. 1). Die für die Koordination
verantwortliche Behörde kann die erforderlichen verfahrensleitenden
Anordnungen treffen (Abs. 2 Bst. a), sorgt für eine gemeinsame öf-
fentliche Auflage aller Gesuchsunterlagen (Abs. 2 Bst. b), holt von
allen beteiligten kantonalen und eidgenössischen Behörden umfas-
sende Stellungnahmen zum Vorhaben ein (Abs. 2 Bst. c) und sorgt
für eine inhaltliche Abstimmung sowie möglichst für eine gemeinsa-
me oder gleichzeitige Eröffnung der Verfügungen (Abs. 2 Bst. d). Die
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 54/2020), Seite 15/36
Verfügungen dürfen keine Widersprüche enthalten (Abs. 3). Die Ko-
ordinationspflicht gilt indessen nicht unbeschränkt. Sie kann nur so
weit reichen, als tatsächlich ein Koordinationsbedürfnis besteht. Ein
Bedürfnis ist grundsätzlich dann nachgewiesen, wenn ein Bauvorha-
ben ausser der eigentlichen Baubewilligung noch weitere Bewilligun-
gen, Konzessionen, Zustimmungen oder Genehmigungen benötigt.
Kann ein Projekt hingegen allein aufgrund einer Baubewilligung aus-
geführt werden, besteht kein Koordinationsbedarf, selbst wenn
gleichzeitig noch weitere Massnahmen getroffen werden sollen, die
eigene Bewilligungen erfordern. Allein der Umstand, dass verschie-
dene Verfahren ein und dieselbe Anlage betreffen, genügt für sich
allein jedenfalls noch nicht für die Bejahung der Koordinationspflicht
(WALDMANN/HÄNNI, Handkommentar RPG, Bern 2006, Art. 25a N 25;
A. MARTI, in: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen (Hrsg.), Praxis-
kommentar RPG: Baubewilligung, Rechtsschutz und Verfahren, Zü-
rich/Basel/Genf 2020, Art. 25a N 21 ff.). Sinn und Zweck der nach
Art. 25a Abs. 2 Bst. b RPG vorgeschriebenen gemeinsamen öffentli-
chen Auflage aller Gesuchsunterlagen liegen in der vollständigen
Information sowohl der Öffentlichkeit als auch der Koordinationsbe-
hörde zur genügenden Abstimmung der zu koordinierenden Ent-
scheide. Das Verfahren hat sicherzustellen, dass alle Beteiligten von
den wesentlichen Fakten und von allfälligen Einwendungen Dritter
Kenntnis erlangen (WALDMANN/HÄNNI, a.a.O., Art. 25a N 46; MARTI,
a.a.O., Art. 25a N 41).
3.3.2 Die Rekurrentin moniert zum einen das Fehlen eines Naturge-
fahren-Nachweises. Das Gelände sei sehr steil, und bei Beeinträchti-
gung der vorhandenen Bewachsung gebe es immer wieder Terrain-
abrisse und kleinere Rutschungen. Das fragliche Gebiet gelte auf-
grund der örtlichen Verhältnisse "mindestens als blau" im Sinn der
Erhebungen über die Naturgefahren. Der Nachweis müsse umso
mehr erbracht werden, als offenbar ein ganzes unterirdisches So-
ckelgeschoss neu erstellt bzw. aus dem Fels gebrochen werden sol-
le.
Art. 103 PBG regelt die baulichen Nutzungsmöglichkeiten von Bau-
ten und Anlagen in Gefahrengebieten. Ob sich Grundstücke inner-
halb solcher Gefahrengebiete befinden, wird im Nutzungsplan oder
durch Verfügung festgestellt (Art. 103 Abs. 4 PBG). Für die Bauzo-
nen liegt seit Ende des Jahres 2012 eine kantonsweit flächende-
ckende Gefahrenkarte vor. Ergänzend hat die Vorinstanz für das
Gemeindegebiet ein Massnahmenkonzept Naturgefahren ausgear-
beitet, das zwischenzeitlich vom AREG zur Kenntnis genommen und
für welches anfangs des Jahres 2020 das Mitwirkungsverfahren ein-
geleitet wurde. Weder gemäss Konzept noch dazugehörigem Plan
liegt das vorliegend umstrittene Bauvorhaben in einer Gefahrenzone.
Der Hang ist zwar tatsächlich relativ steil; daraus allein lässt sich
aber entgegen der Ansicht der Rekurrentin nicht einfach auf die Zu-
gehörigkeit zu einem Gebiet von "mindestens blauer Gefährdung"
schliessen. Gegen eine akute Gefährdung spricht denn auch der
Umstand, dass die beiden – auf einem flacheren Absatz im Hang
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 54/2020), Seite 16/36
erbauten – Ferienhäuser offenbar ohne Gefährdung bereits seit
Jahrzehnten an diesem Standort stehen. Sodann wird wie bei jedem
Bauvorhaben erwartet und ist davon auszugehen, dass auch das
vorliegende den notwendigen Anforderungen an die Sicherheit ge-
nügt und nach den anerkannten Regeln der Baukunde ausgeführt
wird (vgl. Art. 101 PBG). Die Notwendigkeit weiterer Abklärungen im
Baubewilligungsverfahren ist nicht gegeben bzw. die von der Rekur-
rentin geforderte Einreichung eines Naturgefahren-Nachweises nicht
erforderlich (vgl. auch nachstehend Erw. 3.3.5).
3.3.3 Nach Ansicht der Rekurrentin hätte das Bauvorhaben zum
andern zwingend auch durch das Amt für Natur, Jagd und Fischerei
(ANJF) geprüft werden müssen, da das Baugrundstück weniger als
10 m neben einem Lebensraum bedrohter Arten – Schongebiet ge-
mäss kantonalem Richtplan liege. Der Schacht für das Trinkwasser
befinde sich – vermutlich – sogar innerhalb des Lebensraums.
Abgesehen davon, dass die Rekurrentin nicht darlegt, inwiefern die
Interessen des benachbarten Lebensraums durch das Bauvorhaben
berührt sein sollten, liegt das Baugrundstück – wie sie selbst aner-
kennt – ausserhalb des Schutzgebiets, wobei die Entfernung (entge-
gen der rekurrentischen Darstellung) fast 70 m beträgt. Das Baupro-
jekt ist sodann mit keiner Nutzungsänderung verbunden. Die Not-
wendigkeit eines Beizugs des ANJF in das Bewilligungsverfahren ist
nicht ersichtlich.
3.3.4 Die Rekurrentin rügt sodann, dass die Baubewilligung unter der
Auflage erteilt worden sei, dass zum gegebenen Zeitpunkt an die
öffentliche Wasserversorgung angeschlossen werde. Die Vorinstanz
halte folglich, anders als sie selbst und die Rekursgegnerin, das vor-
gesehene Konzept der Frischwasser-Versorgung mit Regenwasser
für nicht dauerhaft genügend. Für den Anschluss an die öffentliche
Wasserversorgung müsse allerdings erst eine Leitung mit einer Län-
ge von rund 200 m und einer massiven Höhendifferenz erstellt wer-
den, wofür bis heute kein entsprechendes Baugesuchsverfahren
eingeleitet worden sei. Die Erteilung einer Baubewilligung unter einer
Auflage, zu deren Erfüllung ein weiteres Verfahren erforderlich ist, sei
nicht zulässig.
Die Vorinstanz hat in Ziff. 8 der Baubewilligung festgehalten, dass die
Frischwasser-Versorgung mittels Regenwasser als genügend be-
trachtet werde, solange bzw. unter dem Vorbehalt, dass zum gege-
benen Zeitpunkt an die öffentliche Wasserversorgung angeschlossen
werde. Damit hat die Vorinstanz entgegen der rekurrentischen Aus-
legung klar zum Ausdruck gebracht, dass sie das vorgeschlagene
Konzept für sich allein (ebenfalls) bereits als ausreichend erachtet.
Mit dem mit der Bewilligung verbundenen Vorbehalt, wonach im ge-
gebenen Zeitpunkt an die öffentliche Wasserversorgung anzu-
schliessen ist, soll hingegen zusätzlich – und insofern unabhängig
des zu beurteilenden Bauvorhabens – sichergestellt werden, dass
sich die Rekursgegnerin dannzumal an einer entsprechenden Er-
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 54/2020), Seite 17/36
schliessung beteiligen wird (vgl. Vernehmlassung der Vorinstanz vom
6. März 2019), wofür sowohl Praktikabilitätsüberlegungen und tech-
nische Gründe (wie die Sicherstellung einer notwendigen Mindest-
nutzung und damit einer ausreichenden Durchspülung der Wasserlei-
tungen) als auch finanzielle Gesichtspunkte sprechen dürften. Wie
das AREG in der Vernehmlassung vom 1. April 2019 zu Recht fest-
hält, war die dienstbarkeitsrechtlich geregelte Versorgung mit Trink-
wasser seit den 1963-Jahren für die Ferienhaus-Nutzung offenbar
funktionierend und ist, nachdem an dieser festgehalten wird, ohnehin
kein zusätzlicher Erschliessungsbedarf gegeben. Die Rekursgegne-
rin selbst ist sodann mit dem Vorbehalt und der ihr auferlegten Ver-
pflichtung offensichtlich einverstanden. Das Vorbringen der Rekur-
rentin erscheint nach dem Gesagten als unbegründet.
3.3.5 Mit Eingabe vom 11. Juni 2019 macht die Rekurrentin
geltend, dass auch ein Baustellen-Installationsplan, Unterlagen zur
Baugrube und zur Zufahrt während der Bauzeit, ein technischer Be-
richt über die Bauausführung (Eingriffe in den Boden, Maschinen,
Mitarbeiter, Parkierung usw.) sowie Massnahmen zur Vermeidung
von Schäden am umliegenden Terrain (Vermeidung von Rutschun-
gen) fehlten.
Liegt das Bauvorhaben in einem nach der Naturgefahrenkarte ge-
fährdeten Gebiet oder ergeben sich sonstige konkrete Hinweise auf
eine Gefährdung, so sind bereits im Baubewilligungsverfahren die
erforderlichen Abklärungen und Nachweise einzufordern und auch
aufzulegen. Der Umstand allein, dass ein Bauvorhaben wie vorlie-
gend an einer Hanglage geplant ist, begründet jedoch noch keine
erhöhten Anforderungen im Baubewilligungsverfahren (vgl. auch
vorstehend Erw. 3.3.2). Zudem ist in jedem Fall davon auszugehen,
dass nach den anerkannten Regeln der Baukunde gebaut wird und
die Anforderungen von Art. 101 PBG erfüllt werden. Eine grundsätzli-
che Pflicht zur Einreichung von Baugrubenplänen bereits mit dem
Baugesuch besteht nicht (VerwGE B 2009/139 und 140 vom 11. Mai
2010 Erw. 4.4.4). In der Regel ist es sodann ausreichend, mittels
Auflage in der Baubewilligung vor Baubeginn die Einreichung eines
Baustellen-Installationsplans zu verlangen und in diesem Zusam-
menhang dann allenfalls auch weitere Vorkehrungen beispielsweise
zur Verkehrsführung zu treffen (vgl. VerwGE B 2015/277 und 280
vom 28. März 2017 Erw. 7.4). Auch vorliegend ist die Regelung der
Baustellen-Erschliessung vor Baubeginn genügend, zumal für den
Zugang kein öffentlicher Grund beansprucht wird.
3.3.6 Gerügt wird weiter eine fehlende Regelung der Erschliessung,
wobei sich die Rekurrentin diesbezüglich auf die in Ziff. 5 der Bau-
bewilligung – unter Verweis auf Ziff. 2 Bst. a der Teilverfügung des
AREG vom 2. Oktober 2018 – ergangene Verpflichtung der Rekurs-
gegnerin bezieht, vor Baubeginn ein rechtsverbindliches Konzept
betreffend Winterdienst auf der G._strasse ab dem Ende des als
Gemeindestrasse 3. Klasse klassierten Teils bis zum privatrechtli-
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 54/2020), Seite 18/36
chen Parkplatz festzulegen, um so die Zufahrt der Feuerwehr zu ge-
währleisten.
Wie das AREG in seiner Vernehmlassung vom 11. April 2019 zu
Recht feststellt, handelt es sich bei dieser Verpflichtung um eine Auf-
lage. Auflagen und Bedingungen sind, wenngleich die Einhaltung
grundlegender Baurechtsnormen in einem einzigen und einheitlichen
Baubewilligungsverfahren zu prüfen ist, nach Art. 147 PBG – ent-
sprechend der bisherigen Praxis zu Art. 87 Abs. 2 des am 1. Oktober
2017 aufgehobenen Baugesetzes vom 6. Juni 1972 (nGS 8, 134) –
zulässig, soweit Hindernisse von untergeordneter Bedeutung besei-
tigt werden. Die Regelung von Nebenpunkten, die für die Bewilli-
gungsfähigkeit eines Bauvorhabens nicht von ausschlaggebender
Bedeutung sind, kann in ein späteres Verfahren verwiesen werden
(vgl. B. HEER, St.Gallisches Bau- und Planungsrecht, Bern 2003,
N 869; VerwGE B 2018/246 vom 8. Juli 2019 Erw. 4.1). Die vorlie-
gend umstrittene Auflage betrifft einen solchen Nebenpunkt und steht
der Bewilligung des Bauvorhabens nicht entgegen. So ist unbestrit-
ten, dass die Liegenschaft Nr. 001 über die G._strasse sowie das
grundbuchrechtlich gesicherte Fuss- und Fahrwegrecht bezüglich der
anschliessenden Privatstrasse in tatsächlicher und rechtlicher Hin-
sicht grundsätzlich ausreichend erschlossen ist. Die Auflage betrifft
denn auch nur die tatsächliche Sicherstellung des Zugangs für die
Feuerwehr während der Zeiten, da ein Befahren der Strasse wegen
Schneefalls unmöglich ist. Sollte die Rekursgegnerin den erforderli-
chen Nachweis nicht beibringen (können), so wäre eine entspre-
chende Nutzungsbeschränkung – Aufenthalt im Ferienhaus nur bei
befahrbarer Strasse – zu prüfen. Das Bauvorhaben selbst wie auch
die Ferienhausnutzung als solche werden davon jedoch nicht betrof-
fen. Die Vorinstanz durfte folglich mittels Auflage die nachträgliche
Beibringung des Nachweises verfügen.
3.3.7 Die Rekurrentin beanstandet sodann eine mangelnde (planli-
che) Festlegung der Kaminhöhe und von Balkongeländer und Brüs-
tungen, das Fehlen eines Farb- und Materialkonzepts sowie eines
Umgebungsplans.
In Bezug auf Kaminhöhe, Balkongeländer und Brüstungen werden
zum einen in Ziffn. 10 und 14 der Baubewilligung – unter Hinweis auf
die entsprechenden gesetzlichen und technischen Vorgaben – Min-
desthöhen vorgeschrieben. Zum andern verweisen Vorinstanz und
Rekursgegnerin ergänzend auf den Baubeschrieb, gemäss welchem
die bestehenden Balkongeländer in Metall durch "baugleiche (Sta-
ketengeländer Metall) und den Vorschriften angepasste Konstruktio-
nen" ersetzt werden sollen. Aus dem Plan selbst lässt sich sodann
eine Geländerhöhe von rund 1,15 m ausmessen. Obschon eine aus-
drückliche Vermassung im Plan fehlt, ist damit insgesamt von einer
genügenden Beurteilungsgrundlage auszugehen, zumal sich die Lie-
genschaft nicht in einem Gebiet mit erhöhten gestalterischen Anfor-
derungen befindet. Was den Kamin betrifft, so ist gemäss Angabe im
Baugesuchsformular GA eine Neuinstallation nur der gebäudeinter-
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 54/2020), Seite 19/36
nen Heizungsanlage und keine Änderung am bestehenden Aussen-
kamin vorgesehen; dieser hält zudem gemäss Deklaration die in
Ziff. 10 der Baubewilligung genannte Mindesthöhe von 0,5 m bereits
ein. Auch diesbezüglich ist folglich trotz fehlender planlicher Be-
zeichnung des Kamins von einem vollständigen Baugesuch auszu-
gehen. Soweit die Rekurrentin das Fehlen eines Material- und Farb-
konzepts beanstandet, ist ebenfalls auf die Angaben im Baugesuchs-
formular G1 und im Baubeschrieb zu verweisen. Demnach wird das
neue Sockelgeschoss in Sichtbeton oder Sichtmauerwerk erstellt und
das bestehende Ziegeldach (bis auf das neue Oberlicht) belassen.
Die Auflage in Ziff. 12 der Baubewilligung, wonach Farben zu wählen
sind, die sich gut ins Landschaftsbild und in die Umgebung einfügen
und gemäss welcher für die Glaselemente reflexarmes Glas zu ver-
wenden und vor Ausführung ein Farbkonzept einzureichen ist, betrifft
folglich einen allfälligen Neuanstrich der bestehenden Aussenwände
und das geplante Oberlicht. Da sich das Bauobjekt weder in einem
Ortsbildschutzgebiet befindet noch selbst einen Schutzgegenstand
darstellt, ist gegen die Nachreichung des Farb- und Materialkonzepts
im Rahmen eines nachlaufenden Bewilligungsverfahrens nach
Art. 149 PBG, in welches dann auch die Rekurrentin miteinzubezie-
hen ist, nichts einzuwenden. Die Umgebungsgestaltung schliesslich
ergibt sich ebenfalls aus dem Baubeschrieb, gemäss welchem die
bisherige Terrassierung durch Bahnschwellen sowie sämtliche freien
Anlagen und Bauten wie Kompost und Schuppen bereits zurückge-
baut und der natürliche Geländeverlauf wiederhergestellt wurden.
Geplant sind sodann die Rodung der nicht zum benachbarten Wald
gehörenden Strauch- und Baumvegetation und die entsprechende
Erweiterung der bestehenden Bergwiese. Im Flachteil des Grund-
stücks ist ein Gemüsegarten vorgesehen. Für diese Massnahmen ist
kein Umgebungsplan notwendig.
3.3.8 Die Rekurrentin macht schliesslich geltend, es fehle ein hydro-
geologisches Gutachten mit Versickerungsnachweis.
Als Teil des Gesamtentscheids wurde mit der Baubewilligung vom
26. November 2018 auch die kanalisationstechnische Bewilligung
vom 16. Oktober 2018 eröffnet. In der dazugehörigen Planbeilage
E 03 vom 27. März 2018 findet sich allerdings der Vermerk des kana-
lisationstechnischen Kontrollorgans, es sei die Versickerung des Not-
überlaufs der vorgesehenen Regenwassertanks durch einen Hydro-
geologen zu überprüfen und nachzuweisen. Entsprechend wird in
Ziff. 2.33 der Besonderen Auflagen und Bedingungen zur kanalisati-
onstechnischen Bewilligung vom 16. Oktober 2018 festgehalten,
dass die im Situationsplan dargestellten Schmutz- und Regenabwas-
serleitungen in der Linienführung und in ihrem Zugang zu optimieren
seien. Insbesondere sei die Versickerung des Notüberlaufs der Re-
genwassertanks durch einen Hydrogeologen zu überprüfen und zu
dimensionieren. Dazu sei vor Baubeginn ein hydrogeologisches Gut-
achten mit Nachweis der oberflächigen Versickerung oder einer Ver-
sickerungsanlage nachzureichen. Die Aufforderung zur Nachrei-
chung eines solchen Gutachtens mit Versickerungsnachweis ist auch
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 54/2020), Seite 20/36
in den Ziffn. 2.09 und 3.04 explizit enthalten. Ob nun die im Baupro-
jekt vorgesehene Entwässerung gemäss eingereichtem Kanalisati-
onsplan in technischer und tatsächlicher Hinsicht genügt, ist offen;
der entsprechende Nachweis bzw. der Versickerungsnachweis samt
Gutachten hätten jedoch grundsätzlich bereits mit dem Baugesuch
vorliegen müssen, da die Meteorwasserplanung Bestandteil der Ka-
nalisationsplanung bildet, welche ihrerseits Teil der hinreichenden
Erschliessung und damit zwingende Voraussetzung für die Erteilung
einer Baubewilligung ist (Art. 22 Abs. 2 Bst. b RPG). Eine diesbezüg-
lich suspensiv erteilte Bewilligung (vgl. die Formulierung in Ziff. 2.09)
ist nicht zulässig. Das Baugesuch ist insofern als unvollständig zu
bezeichnen und die diesbezügliche Rüge der Rekurrentin folglich
begründet. Eine Heilung des Verfahrensmangels im Rekursverfahren
mittels Korrekturgesuch ist zwar denkbar, dies allerdings nicht in Fäl-
len, da die kanalisationstechnische Bewilligung wie vorliegend Be-
standteil eines Gesamtentscheids nach Art. 133 Bst. f PBG bildet.
Die Baubewilligung ist demnach aufzuheben.
3.4 Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass der Rekurs
zufolge unvollständigem Baugesuch aus formellen Gründen gutzu-
heissen und die angefochtene Baubewilligung aufzuheben ist. Wie
sich im Folgenden ergibt, stehen dem Baugesuch jedoch auch mate-
rielle Gründe entgegen.
4.
Umstritten ist die Baubewilligung für den Umbau bzw. die Sanierung
einer als Ferienhaus erstellten Wohnbaute ausserhalb der Bauzone,
wobei keine Nutzungsänderung erfolgen soll.
4.1 Die Bewilligung eines Bauvorhabens setzt nach Art. 22 Abs. 2
RPG grundsätzlich voraus, dass die Bauten und Anlagen dem Zweck
der Nutzungszone entsprechen (Bst. a) und das Land erschlossen ist
(Bst. b). In der Landwirtschaftszone sind allgemein Bauten und Anla-
gen zonenkonform, die zur landwirtschaftlichen Bewirtschaftung oder
für den produzierenden Gartenbau nötig sind (Art. 16a Abs. 1 RPG
und Art. 34 Abs. 1 RPV). Ist dies wie vorliegend nicht der Fall und
kann deshalb keine ordentliche Baubewilligung nach Art. 22 RPG
erteilt werden, so ist zu prüfen, ob allenfalls die Voraussetzungen für
eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24 ff. RPG erfüllt sind.
4.1.1 Für die vorliegend vom Bauvorhaben betroffene Wohnbaute
Vers.-Nr. 004 konnte keine eigentliche Baubewilligung mehr beige-
bracht werden. Es liegt jedoch ein Auszug aus dem Gemeinde-
ratsprotokoll vom 4. Juni 1962 vor, in welchem festgehalten wird,
dass C._, W._, "ein Baugesuch für ein gemauertes, eingeschos-
siges Ferienhaus" eingereicht habe und nach erfolgter Prüfung der
Vorlagen die baupolizeiliche Bewilligung erteilt werde. Für die Bedin-
gungen wird auf die Baubewilligung verwiesen. In der Folge wurde
am 31. Juli 1964 ein Schätzungsprotokoll für ein "Ferienhaus" mit
Baujahr 1963 ausgestellt. Die Wohnbaute wurde somit noch vor In-
krafttreten des Bundesgesetzes über den Schutz der Gewässer vor
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 54/2020), Seite 21/36
Verunreinigung am 1. Juli 1972 erstellt, mit welchem erstmals eine
klare Trennung von Bau- und Nichtbaugebiet vorgenommen wurde.
Die Beurteilung des vorliegend umstrittenen Bauvorhabens richtet
sich folglich nach der Bestimmung von Art. 24c RPG (in Verbindung
mit Art. 41 ff. RPV), in deren Anwendungsbereich Bauten und Anla-
gen fallen, die rechtmässig erstellt oder geändert worden sind, bevor
das betreffende Grundstück Bestandteil des Nichtbaugebiets im Sinn
des Bundesrechts wurde ("altrechtliche Bauten und Anlagen"; Art. 41
Abs. 1 VRP).
4.1.2 Gemäss Art. 24c Abs. 1 RPG werden bestimmungsgemäss
nutzbare Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen, die nicht
mehr zonenkonform sind, in ihrem Bestand grundsätzlich geschützt.
Solche Bauten und Anlagen können mit Bewilligung der zuständigen
Behörde erneuert, teilweise geändert, massvoll erweitert oder wie-
deraufgebaut werden, sofern sie rechtmässig erstellt oder geändert
worden sind (Art. 24c Abs. 2 RPG).
4.2 Die Rekurrentin stellt zum einen die rechtmässige Erstellung
des Ferienhauses, wie es sich heute präsentiert, in Frage. Insbeson-
dere sei keine Baubewilligung für die Errichtung von anrechenbaren
Wohnflächen im Estrichgeschoss sowie für den Werkstattraum im
Untergeschoss vorhanden.
4.2.1 Massgebend ist der rechtmässige Zustand des Ferienhauses
im Zeitpunkt der Zuweisung des Grundstücks Nr. 001 zum Nichtbau-
gebiet, folglich am 1. Juli 1972.
4.2.2 Das Baugesuch wurde für ein "eingeschossiges gemauertes
Ferienhaus" eingereicht; die Baupläne, auf welche im Gesuch ver-
wiesen wird, konnten nicht mehr beigebracht werden. Im ersten
Schätzungsprotokoll vom 31. Juli 1964 wird sodann lediglich ein „Fe-
rienhaus“ mit Baujahr 1963 erwähnt. Im zweiten Protokoll vom
31. August 1972 findet sich der Vermerk „nicht fertig ausgebaut“; wie
in den nachfolgenden Protokollen vom 22. Oktober 1981 und
13. Oktober 1993 wird darüberhinaus aber auch festgehalten, dass
das Haus über einen Keller, im Erdgeschoss über einen Wohnraum
mit Cheminée, ein Zimmer mit zwei Kajütenbetten und eine Du-
sche/WC sowie im Dachgeschoss über ein Zimmer mit vier Betten
und einen Bastelraum verfügt. Damit kann – trotz Fehlens der eigent-
lichen Baubewilligung samt dazugehöriger Pläne – davon ausgegan-
gen werden, dass die heutige Ferienhausbaute – nachdem ein erst
im Jahr 1985 ohne Einholen der erforderlichen kantonalen Zustim-
mung und damit unrechtmässig bewilligter und erstellter Windfang an
der Nordostseite des Gebäudes zwischenzeitlich wieder abgebro-
chen wurde – samt Terrassenanbau bereits seit dem Jahr 1963
rechtmässig bestehend und dass am 1. Juli 1972 sowohl im Erd- als
auch im Dachgeschoss eine zulässige Wohnnutzung ausgeübt wor-
den ist. Dies wird auch durch die Bezeichnung „eingeschossig“ im
Baugesuch nicht ausgeschlossen, dürfte sich dieser Hinweis doch
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 54/2020), Seite 22/36
bloss auf die Zahl der (baurechtlichen) Vollgeschosse, nicht aber auf
die Nutzung auch des Dach- oder Untergeschosses beziehen.
4.3 Die Rekurrentin macht zum andern geltend, dass die Wohn-
baute bereits seit langem nicht mehr bestimmungsgemäss nutzbar
sei und demzufolge keine Bestandesgarantie mehr geniesse.
4.3.1 Zur Begründung führt die Rekurrentin aus, dass weder sanitäre
Anlagen noch eine Küche vorhanden seien und überdies seit dem
Rekurs-Augenschein vom 5. April 2016 im Verfahren Nr. 15-4053
zwei Drittel des Estrichbodens und der tragenden Deckenbalken so-
wie der Plattenboden im Wohnzimmer entfernt worden seien. Die
Deckenbalken seien neben dem Gebäude deponiert und der Holzbo-
den zersägt und verbrannt worden. Ein Untergeschoss sei nicht vor-
handen. Das heutige Gebäude sei gar nicht mehr bewohnbar. Es sei
von der Rekursgegnerin zum grössten Teil freiwillig abgebrochen
worden.
4.3.2 Die Bestandesgarantie nach Art. 24c Abs. 1 RPG bedeutet,
dass entsprechende Bauten und Anlagen – obschon zwischenzeitlich
zonenwidrig geworden – im Sinn der Besitzstandsgarantie nach
Art. 26 BV stehen gelassen und der periodische Unterhalt sowie be-
willigungsfreie Renovationsmassnahmen ausgeführt werden dürfen
(vgl. WALDMANN/HÄNNI, a.a.O., Art. 24c N 6). Geschützt ist der Be-
stand – d.h. insbesondere der Standort der Baute oder Anlage, ihre
Nutzung, das Gebäudevolumen und die Gebäudefläche – im Zeit-
punkt der Zuweisung der Baute oder Anlage zum Nichtbaugebiet
(Art. 24c Abs. 2 RPG in Verbindung mit Art. 42 Abs. 2 RPV;
R. MUGGLI, in: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen (Hrsg.), Praxis-
kommentar RPG: Bauen ausserhalb der Bauzone, Zürich/Basel/Genf
2017, Art. 24c N 39 f.), vorliegend somit der Bestand am 1. Juli 1972.
Bestimmungsgemäss nutzbar ist eine Baute dann, wenn der Eigen-
tümer oder die Eigentümerin durch einen angemessenen Unterhalt
das fortbestehende Interesse an der Weiternutzung dokumentiert
hat. Dies äussert sich darin, dass die Baute gemessen an ihrer
Zweckbestimmung betriebstüchtig ist und die tragenden Konstruktio-
nen mehrheitlich intakt sind (MUGGLI, a.a.O., Art. 24c N 16; Urteile
des Bundesgerichtes 1C_356/2010 vom 21. Februar 2011 Erw. 2.3
und 2.4, 1C_204/2019 vom 8. April 2020 Erw. 2.2).
Über die blosse Besitzstandsgarantie hinausgehend lässt Art. 24c
Abs. 2 RPG (in Verbindung mit Art. 42 Abs. 4 RPV) nebst Erneue-
rung, teilweiser Änderung und massvoller Erweiterung auch den
Wiederaufbau einer – sei es durch höhere Gewalt ungewollt zerstör-
ten oder einer freiwillig abgebrochenen – Baute oder Anlage zu.
Auch diesfalls wird aber vorausgesetzt, dass sie im Zeitpunkt der
Zerstörung oder des Abbruchs noch bestimmungsgemäss nutzbar
war; zudem muss an ihrer Nutzung ein ununterbrochenes Interesse
bestehen, und das wiederaufbaubare Volumen unterliegt den Be-
schränkungen nach Art. 24c Abs. 4 RPG (vgl. P. HÄNNI, Planungs-,
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 54/2020), Seite 23/36
Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 6. Aufl., Bern 2016,
S. 211; MUGGLI, a.a.O., Art. 24c N 39 ff.).
4.3.3 Am Augenschein vom 5. April 2016 war festgestellt worden,
dass die Rekursgegnerin seit Übernahme der Liegenschaft im Aus-
senbereich insbesondere den früheren Windfang abgebrochen sowie
das Innere des Hauses (mit Ausnahme des Wohnzimmers im Erdge-
schoss) entkernt hatte, d.h. es wurden die Küchenzeilen und sanitä-
ren Installationen sowie der Verputz der Wände im Erdgeschoss und
die Verkleidung der Wände im Estrich entfernt. Auch die Wände des
Raums unter der Terrasse waren entfernt worden bzw. zwischen den
bestehenden Betonstützen nur noch die blossen Ziegelsteine aufei-
nandergeschichtet. Die tragenden Teile – insbesondere tragende
Wände, Böden und das Dach – waren jedoch nach wie vor vorhan-
den, ebenso wie die Anschlüsse an die Elektrizität, die Kanalisation
und das Frischwasser; ausgebaut worden waren wie erwähnt ledig-
lich die entsprechenden sanitären Anlagen und die Kücheninstallati-
on. Ebenfalls vorhanden war das Cheminée als bisherige Beheizung
des Gebäudes. Im Zeitpunkt des Augenscheins vom 5. April 2016
war das Ferienhaus folglich nach wie vor bestimmungsgemäss nutz-
bar im Sinn von Art. 24c Abs. 1 RPG.
4.3.4 Auf das Vorbringen der Rekurrentin, wonach im Sommer 2017
rund zwei Drittel der tragenden Balken der Wohnzimmerdecke sowie
der Estrichboden ausgebaut worden seien, hat die Rekursgegnerin
Photo-Ausdrucke eingereicht, welche gemäss der beigefügten Kame-
radaten den Zustand am 27. Oktober 2019 dokumentieren und einen
nach wie vor intakten Estrichboden zeigen. Die Richtigkeit der Pho-
tos wird von der Rekurrentin, welche ihrerseits zum Nachweis der
angeblich im Garten deponierten Balken und Bodendielen auf eigene
(undatierte) Aussenaufnahmen verweist, bestritten. Die Aufnahmen
der Rekurrentin vermögen ihre Behauptung nicht zu belegen. Es
kann aber auch auf den von ihr in diesem Zusammenhang beantrag-
ten nochmaligen Augenschein zur Überprüfung der beiderseitigen
Darstellung verzichtet werden (vgl. auch vorstehend Erw. 2), da auch
ein allfälliger freiwilliger Abbruch des Estrichbodens nicht zum Erlö-
schen der Bestandesgarantie führen würde. So muss die Vorausset-
zung der bestimmungsgemässen Nutzbarkeit gemäss Art. 24c RPG
in Verbindung mit Art. 42 Abs. 4 RPV entgegen der rekurrentischen
Auffassung nicht im Bewilligungszeitpunkt, d.h. am 26. November
2018, erfüllt sein, sondern wie erwähnt im Zeitpunkt des Abbruchs,
was vorliegend der Fall ist; die allfällige Entfernung des Estrichbo-
dens und selbst tragender Balken würde nichts daran ändern, dass
der Estrich und das Ferienhaus als solches bis zu diesem Zeitpunkt
bestimmungsgemäss nutzbar waren. Zum andern hat die Rekurs-
gegnerin bereits rund drei Monate nach Rechtskraft des Rekursent-
scheids vom 4. Dezember 2017 das vorliegend zu beurteilende neue
Baugesuch eingereicht und damit das in Art. 42 Abs. 4 RPV zusätz-
lich verlangte ununterbrochene Interesse an der Nutzung des Feri-
enhauses ausreichend dokumentiert.
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 54/2020), Seite 24/36
4.3.5 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die bestimmungsge-
mässe Nutzbarkeit der Wohnbaute Vers.-Nr. 004 nach wie vor bejaht
werden kann bzw. die Bestandesgarantie nach Art. 24c RPG auch im
Fall einer allfälligen nach dem Augenschein vom 5. April 2016 erfolg-
ten Entfernung des Estrichbodens nicht erloschen ist.
4.4 Im Weiteren rügt die Rekurrentin, dass die mit dem umstritte-
nen Bauvorhaben vorgesehenen baulichen Massnahmen den Rah-
men der raumplanungsrechtlich zulässigen teilweisen Änderung und
Erweiterung einer Baute überschreiten.
4.4.1 Eine nach Art. 24c Abs. 1 RPG zugelassene Änderung gilt als
"teilweise" und eine Erweiterung als "massvoll", wenn die "Identität"
der Baute einschliesslich ihrer Umgebung in den wesentlichen Zügen
gewahrt bleibt (Art. 42 Abs. 1 RPV). Massgeblicher Vergleichszu-
stand für die Beurteilung der Identität ist dabei der Zustand, in dem
sich die Baute oder Anlage im Zeitpunkt der Zuweisung zum Nicht-
baugebiet – also vorliegend wie ausgeführt am 1. Juli 1972 – befand
(Art. 42 Abs. 2 RPV). Ob die Identität noch gewahrt ist, ist unter Wür-
digung der gesamten Umstände zu beurteilen (Art. 42 Abs. 3 RPV).
Zu berücksichtigen sind das äussere Erscheinungsbild, die Anzahl
Wohneinheiten, die Erschliessung, die wirtschaftliche Zweckbestim-
mung, die Auswirkungen auf die Raumordnung und die Umwelt und
wohl auch die Änderungskosten (vgl. MUGGLI, a.a.O., Art. 24c N 28
und 35). In jedem Fall ist die Erweiterung einer Baute innerhalb des
bestehenden Gebäudevolumens auf 60 Prozent der anrechenbaren
Bruttogeschossfläche begrenzt, wobei das Anbringen einer Aus-
senisolation als Erweiterung innerhalb des bestehenden Gebäudevo-
lumens gilt (Art. 42 Abs. 3 Bst. a RPV). Eine Erweiterung ausserhalb
des bestehenden Gebäudevolumens wiederum darf sowohl bezüg-
lich der anrechenbaren Bruttogeschossfläche als auch bezüglich der
Gesamtfläche (Bruttogeschossfläche und Brutto-Nebenfläche) weder
30 Prozent noch 100 m2 überschreiten; die Erweiterungen innerhalb
des Gebäudevolumens werden dabei nur zur Hälfte angerechnet
(Art. 42 Abs. 3 Bst. b RPV). Die Ausnützung der maximalen Erweite-
rungsmasse steht unter dem Vorbehalt, dass aufgrund der Gesamt-
würdigung die Identität nicht aus anderen Gründen verletzt erscheint.
Sind umgekehrt die zahlenmässigen Vorgaben für eine Erweiterung
(innerhalb wie ausserhalb) des bestehenden Gebäudevolumens nicht
eingehalten, so ist die verlangte Identität der Baute von vornherein
nicht gegeben (MUGGLI, a.a.O., Art. 24c N 35). Erweiterungen aus-
serhalb des bestehenden Gebäudevolumens sind sodann in jedem
Fall nur unter den Voraussetzungen von Art. 24c Abs. 4 RPG zuläs-
sig, d.h. die entsprechenden Veränderungen am äusseren Erschei-
nungsbild müssen für eine zeitgemässe Wohnnutzung oder eine
energetische Sanierung nötig oder darauf ausgerichtet sein, die Ein-
passung in die Landschaft zu verbessern.
4.4.2 Die Rekurrentin rügt zum einen eine fehlerhafte Ermittlung der
für die Beurteilung der Identität massgeblichen Flächen durch das
AREG. So sei das Dachgeschoss zu Unrecht als anrechenbare
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 54/2020), Seite 25/36
Wohnfläche mitberücksichtigt worden und könne der Estrich höchs-
tens als nicht anrechenbare Wohnfläche betrachtet werden. Auch sei
das Gebäude nie unterkellert gewesen. Die Rekurrentin bestreitet im
Weiteren die Nachvollziehbarkeit und Richtigkeit der von der Rekurs-
gegnerin mit Eingabe vom 18. Dezember 2019 nachgereichten Vo-
lumenberechnung. Räume mit einer Höhe von über 7 m dürften so-
dann "normalen Räumen" nicht gleichgesetzt werden.
4.4.2.1 Das AREG ist in seiner Teilverfügung vom 2. Oktober
2018 von folgender Flächenberechnung ausgegangen:
Zustand zum Zeitpunkt der massgeblichen Rechtsänderung
Bestand: 1. Juli 1972 m2
Anrechenbare Brutto-Geschossfläche (aBGF) 105
- EG:
- DG:
63 m2
42 m2
= 9 m x 7 m (ohne Windfang)
= 9 m x 4,62 m
Brutto-Nebenfläche (BNF) 43
- EG:
- SG:
0 m2
43 m2
Offene Terrasse über UG wird
gemäss Praxis AREG nicht ange-
rechnet
= 2,6 m x 7 m + 7,04 m x 3,53 m
Total aBGF + BNF 148
Bauprojekt
Wohnen Projekt vom 27. März 2018 m2
Anrechenbare Brutto-Geschossfläche (aBGF) 108
- EG:
- SG:
10 m2
98 m2
Galerie/Treppe
= 7 m x 9 m + 4,2 m x 8,3 m
Brutto-Nebenfläche (BNF) 0
- EG:
- SG:
- Freistehende Baute:
0 m2
0 m2
0 m2
Total aBGF + BNF 108
Flächenvergleich nach Art. 42 Abs. 3 Bst. b RPV
Erweiterung aBGF anrechenbar
m2
Erweiterte aBGF (Max. 100 m2) [1] Differenz Bauprojekt
aBGF – Bestand aBGF
3
Total Erweiterung aBGF (Max. 30 %) [1]
(Erweiterung aBGF : Bestand aBGF) x 100 = 0.28 %
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 54/2020), Seite 26/36
Erweiterung aBGF + BNF anrechenbar
m2
Total Erweiterung aBGF + BNF (Max. 100 m2) [1]
Differenz Bauprojekt Total (aBGF + BNF) – (Bestand Total
aBGF + BNF)
-40
Total Erweiterung aBGF + BNF (Max. 30 %) [1]
(Erweiterung [aBGF + BNF] : [Bestand Total aBGF + BNF]) x 100
= -27 %; Verkleinerung
[1] Erweiterung unter Vorbehalt der Einhaltung des Kriteriums der Identität
Die anrechenbare Bruttogeschossfläche aBGF setzt sich zusammen
aus allen Geschossflächen inklusive der Mauer- und Wandquer-
schnitte, die dauerhaft für das Wohnen und Arbeiten genutzt werden
können, zuzüglich der zur Erschliessung der entsprechenden Wohn-
und Arbeitsräume dienenden Verkehrsflächen (vgl. Vollzugshand-
buch des AREG, Stand August 2018, Ziff. C.3.6; Bundesamt für
Raumentwicklung (ARE), Neues Raumplanungsrecht, Erläuterungen
zur Raumplanungsverordnung und Empfehlungen für den Vollzug,
Bern 2001, Register V, "Bewilligungen nach Artikel 24c RPG: Ände-
rungen an zonenwidrig gewordenen Bauten und Anlagen", Anhang 1,
S. 21). Unter der Bruttonebenfläche BNF sind demgegenüber alle
Räume zu verstehen, die nicht für den dauernden Aufenthalt von
Personen bestimmt und geeignet sind (wie Keller, Estrich, Waschkü-
che, Heizung oder Einstellräume; vgl. Vollzugshandbuch AREG,
a.a.O., Ziff. C.3.6).
4.4.2.2 Bei der Ermittlung der anrechenbaren Bruttogeschoss-
fläche hat das AREG den Estrich mitberücksichtigt, dies allerdings
unter Abzug derjenigen Fläche, die unter einer Kniestockhöhe von
1 m liegt. Die Berechnung entspricht der ständigen st.gallischen Pra-
xis, die darin mit der subsidiären Definition der aBGF des ARE über-
einstimmt (vgl. Erläuterungen ARE, a.a.O., S. 21). Die Rekurrentin
macht jedoch geltend, dass der Estrich – der weder über Fenster
noch eine ausreichende Raumhöhe verfüge und nur über eine einfa-
che Holztreppe zugänglich sei – überhaupt nicht als anrechenbare
Wohnfläche, sondern höchstens als nicht anrechenbare Nebenfläche
berücksichtigt werden dürfe. Das Dachgeschoss habe nur der Depo-
nierung von Material gedient.
Die Beurteilung der Wohnnutzung in älteren Gebäuden kann nicht
unbesehen nach heutigen Massstäben erfolgen. Insbesondere der
Umstand, dass Wohnräume in älteren, insbesondere auch in alten
landwirtschaftlichen Wohnbauten moderne Ansprüche und Vorgaben
bezüglich Belichtung und Grösse nicht erfüllen, kann nicht aus-
schlaggebend dafür sein, tatsächlich ausgeübte rechtmässige
Wohnnutzungen im Rahmen von Art. 24c RPG nicht zu berücksichti-
gen. Auch vorliegend ist eine differenzierte Betrachtung gerechtfer-
tigt. So wird der Raum im Dachgeschoss des Ferienhauses heute
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 54/2020), Seite 27/36
über zwei Dachfenster auf der Westseite sowie je zwei schmale
Fenster auf den Giebelseiten belichtet. Dies mag nach heutigen
Massstäben dürftig sein. Es darf aber berücksichtigt werden, dass
die Ansprüche an die Befensterung im Zeitpunkt der Erstellung der
Baute und erst recht für ein Ferienhaus bescheidener waren und die
Belichtung für die (bereits im Schätzungsprotokoll aus dem Jahr
1972 erwähnte) Nutzung als Schlaf- und Bastelraum offensichtlich
ausreichend war. Zum andern ist aber auch der Umstand, dass ein
Schlaf- oder Wohnraum wie vorliegend nur über eine Holztreppe
ohne Geländer erreichbar ist, weder ungewöhnlich noch verunmög-
licht er eine Wohnnutzung. Die Verkaufsdokumentation wie auch die
noch vor der Räumung des Hauses durch den Architekten der Re-
kursgegnerin gemachten Photos widersprechen denn auch der Dar-
stellung der Rekurrentin, wonach das Dachgeschoss als blosse Ma-
terialdeponie gedient habe; vielmehr waren die Dachinnenseiten mit
Täfer verkleidet und das Geschoss wohnlich eingerichtet. Der offen-
sichtlichen Nutzung als Aufenthalts- und Schlafraum stand dabei
auch die einschränkende Dachneigung nicht entgegen, zumal beim
Firstbalken eine Raumhöhe von mindestens 2 m erreicht wird. Das
AREG hat folglich das Dachgeschoss zu Recht als Wohn- und damit
anrechenbare Bruttogeschossfläche berücksichtigt.
4.4.2.3 Umstritten ist sodann die vom AREG im Sockelgeschoss
ermittelte Brutto-Nebenfläche von 43 m2, welche sich aus den Grund-
flächen zweier Keller- bzw. Abstellräume zusammensetzt. Die Rekur-
rentin bestreitet deren Vorbestand sowie die von der Rekursgegnerin
diesbezüglich eingereichten Photonachweise.
Der mit dem Baugesuch eingereichte Plan E 04 "Flächen Bestand"
vom 27. März 2018 weist im "UG01" (unterhalb des Wohnraums)
einen Raum mit einer anrechenbaren Fläche von 18,2 m2 sowie im
"UG02", unterhalb der dem Wohnhaus vorgelagerten Terrasse, einen
Raum mit einer anrechenbaren Fläche von 24,85 m2 aus. Wie am
Augenschein vom 5. April 2016 festgestellt wurde, sind beide Räume
nur von aussen zugänglich; die Verkleidung des Terrassenvorbaus
war sodann zu diesem Zeitpunkt bereits entfernt worden und zwi-
schen den Betonstützen der Terrasse waren blosse (unverputzte)
Ziegelstein-Wände vorhanden. Der von der Rekurrentin angezweifel-
te Bildnachweis in der Eingabe der Rekursgegnerin vom 25. März
2020 ist der im vorangegangenen Rekursverfahren nachgereichten
Photodokumentation entnommen, welche (unter anderem) den Zu-
stand des Raums im "UG02" noch vor diesen Veränderungen zeigt;
der Raum war damals, wie auch der kleinere Raum im Zeitpunkt des
Augenscheins, mit allerlei Gerätschaften wie Sitzbänken, Liegestüh-
len, Rasenmäher, Werkmaterial und Werkzeugen angefüllt. Unerheb-
lich ihrer Bezeichnung als "Werkraum", "Einstellraum" oder "Keller"
stellen folglich beide Räume vorbestandene Brutto-Nebenflächen dar
und sind sie in der Flächenberechnung des AREG zu Recht entspre-
chend mitberücksichtigt worden.
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 54/2020), Seite 28/36
4.4.2.4 Nicht zu beanstanden ist schliesslich auch die Berück-
sichtigung nur der nutzbaren Fläche des Wohnraums in die Berech-
nung des AREG – bzw. des entsprechenden Volumens in die Volu-
menberechnung (vgl. nachstehend Erw. 4.4.2.5) –, soweit es um die
Ermittlung der zahlenmässigen Erweiterungsgrenzen geht. Zu prüfen
bleibt jedoch, ob die vorgesehene Umstrukturierung des Innenraums,
der neu eine Höhe von 7 m (bzw. 9 m bis zum First) aufweisen wird,
in anderer Weise Einfluss auf die Identität der Baute hat (vgl. nach-
stehend Erw. 4.4.3.4).
4.4.2.5 Ergänzend zur Flächenberechnung des AREG reichte
die Rekursgegnerin mit Eingabe vom 18. Dezember 2019 eine Volu-
menberechnung nach, in welcher sie ein bestehendes Volumen von
insgesamt 424,97 m3 ausweist, das sich aus "Wohnhaus (mit 276,66
m3), Abstellraum unter Bodenplatte, Hinterlüftung Bodenplatte und
Anbau UG" zusammensetzt. Die sichtbare Volumenerweiterung
("Oberlicht und Dämmung Terrasse") wird auf insgesamt 11,91 m3,
die unsichtbare ("Aushub UG") auf 170,65 m3 beziffert. Die Berech-
nung ist wie von der Rekurrentin vorgebracht tatsächlich nicht ohne
Weiteres nachvollziehbar. Insbesondere fehlen Angaben zur aufge-
führten "Bezugsfläche". Auch ist nicht klar, was mit "Hinterlüftung
Bodenplatte" gemeint ist. Ausgehend von der Flächenermittlung des
AREG und gestützt auf die eingereichten Planunterlagen ergibt sich
vielmehr die folgende (angepasste) Aufstellung:
Bestand Projekt
Fläche1
m2 Total m2 Total
aBGF EG: 9 x 7
DG: 9 x 4,62
63
42
105 EG: (9 x 7) +
(8,3 x 4,2 [Flä-
che unter Ter-
rasse])
Galerie und
Treppe: 10
63
34,86
10
108
BNF UG01: 7 x 2,6
UG02: 7,04 x
3,53
18,2
24,85
43 kein BNF
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 54/2020), Seite 29/36
Volumen2
m3 Total m3 Total
EG: 63 x 3,31
(UK Boden EG
bis Kniestock)
DG: (63 x 2,1
[Kniestock bis
OK Dach]) : 2
UG01: 18,2 x
1,6
UG02: 24,85 x
2,5 [mangels
Angabe im
Plan: OK
Boden neu bis
OK Terras-
sendach alt]
208,53
66,15
29,12
62
366 bisheriges
Volumen EG,
DG + UG01
Erweiterung in
Erdreich: (7 x
6,4 x 1,6) + (7 x
8,5 x 2,5)
UG02: 8,3 x 4,2
x 3,2
Oberlicht;
6,383
303,8
220,43
111,55
6,38
642
1 jeweils gemäss Berechnung AREG; 2 jeweils Fläche x Höhe (Bestand) bzw. Länge x Tiefe
x Höhe (Projekt); 3 gemäss Angabe Rekursgegnerin
4.4.2.6 Wie sich aus den beiden vorstehenden Aufstellungen
ergibt, führt das umstrittene Bauvorhaben zu einer minimalen Erwei-
terung der anrechenbaren Bruttogeschossfläche unter gleichzeitigem
Wegfall der Brutto-Nebenflächen. Das Volumen hingegen wird aus-
serhalb des bestehenden Gebäudevolumens um insgesamt rund
276 m3 erweitert, wovon rund 220 m3 auf die von aussen nicht sicht-
bare Erweiterung ins Erdreich entfallen.
4.4.3 Führt ein Bauprojekt zu Veränderungen des äusseren Erschei-
nungsbilds, so ist im Rahmen der Beurteilung der Identität vorab zu
prüfen, ob die geplanten Erweiterungen ausserhalb des Gebäudevo-
lumens den Voraussetzungen von Art. 24c Abs. 4 RPG entsprechen
(vgl. MUGGLI, a.a.O., Art. 24c N 36).
4.4.3.1 Das AREG hält in seiner Teilverfügung vom 2. Oktober
2018 fest, dass nach kantonaler Praxis das äussere Erscheinungs-
bild nach Art. 24 Abs. 4 RPG als grundsätzlich gewahrt gelte, wenn
entweder die per Referenzzeitpunkt (vorliegend der 1. Juli 1972)
massgebliche Nutzfläche (aBGF und BNF) oder das per Referenz-
zeitpunkt massgebliche sichtbare Volumen nicht vergrössert werde.
Dies bedeute, dass bei gleichbleibender (oder reduzierter) Nutzfläche
das Gebäudevolumen im Rahmen von Art. 42 RPV erweitert oder bei
gleichbleibendem (oder reduziertem) Gebäudevolumen die Nutzflä-
che im Rahmen von Art. 42 RPV erweitert werden könne. Bei der
Volumenberechnung betrachtet das AREG dabei nur das von aussen
sichtbare Gebäudevolumen (vgl. Vollzugshandbuch AREG, Version
August 2018, Ziff. C.3.9). Entsprechend erklärt es die mit dem vorlie-
gend umstrittenen Projekt einhergehende Volumenerweiterung im
Erdreich unter Berücksichtigung der gleichzeitigen Nutzflächenver-
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 54/2020), Seite 30/36
kleinerung als im Rahmen der möglichen teilweisen Änderung lie-
gend.
4.4.3.2 Anknüpfungspunkt und Voraussetzung einer Prüfung
nach Art. 24c Abs. 4 RPG bildet das äussere Erscheinungsbild der
zu erweiternden Baute (vgl. auch den Bericht der Kommission für
Umwelt, Raumplanung und Energie des Nationalrates vom 22. Au-
gust 2011, ABl 2011, 7083 ff., 7090). Entsprechend kann der Praxis
des AREG gefolgt werden, wonach eine nicht sichtbare bzw. zu kei-
ner wahrnehmbaren Veränderung des äusseren Erscheinungsbilds
einer Baute führende Volumenerweiterung, wie sie vorliegend ge-
plant ist, im Rahmen von Art. 24c Abs. 4 RPG nicht berücksichtigt
werden muss. Auch von aussen nicht sichtbare Volumenerweiterun-
gen bleiben aber im Rahmen der Gesamtwürdigung selbstverständ-
lich beachtlich, soweit sie die Identität einer Baute in anderer Weise
mitbeeinflussen, indem sie beispielsweise mit zusätzlichen Wohn-
und Infrastrukturräumen im Untergeschoss eines (Ferien-)Hauses
oder mit unterirdischen Garagenplätzen zu einer Nutzungsintensivie-
rung und unerwünschten Auswirkungen auf die Umgebung und Er-
schliessung führen oder den Charakter des Bestehenden übermässig
verändern (s.a. Erw. 4.4.1). Das Mass der zulässigen Erweiterung ist
ohnehin angemessen zu reduzieren, wenn weitere, unter dem Aspekt
der Wesensgleichheit massgebliche Aspekte der Identität verändert
werden (Erläuterungen ARE, a.a.O., Ziff. 3.3.2; MUGGLI, a.a.O.,
Art. 24c N 35). Vorbehalten bleibt schliesslich in jedem Fall die Ver-
einbarkeit einer Erweiterung mit den wichtigen Anliegen der Raum-
planung (Art. 42 Abs. 5 RPV).
4.4.3.3 Anders als die Erweiterung ins Erdreich führen sowohl
das geplante Oberlicht als auch die Vergrösserung des unterhalb der
Terrasse liegenden Raums zu einer unmittelbar sichtbaren Verände-
rung des äusseren Erscheinungsbilds des bestehenden Ferienhau-
ses. Entsprechend ist zu prüfen, ob hierfür die Voraussetzungen
nach Art. 24c Abs. 4 RPG gegeben sind.
Das verglaste oder in transluzenten Materialien auszuführende Ober-
licht soll den First ersetzen und dabei in einem steileren Winkel als
die bestehende Dachneigung über die Dachfläche hinausragen,
wodurch sich eine optische Veränderung des Dachs und eine Erwei-
terung des Gebäudevolumens um 6,38 m3 ergibt. Soweit das Ober-
licht einer besseren Belichtung dienen soll, weil neu über die seitli-
chen Fenster nurmehr ein indirekter Lichteinfall in den nach unten
versetzten Wohnbereich erfolgt, kann jedoch nicht argumentiert wer-
den, der erweiterte Giebel sei für eine zeitgemässe Wohnnutzung
notwendig (vgl. Eingabe der Rekursgegnerin vom 18. Dezember
2019), ist dies doch Folge der erst durch die Rekursgegnerin geplan-
ten Umstrukturierung des Gebäudeinnern. Das Oberlicht dient aber
auch nicht der besseren Einfügung in die Umgebung; die zweistufige
Dachneigung und der verglaste First führen vielmehr zu einer we-
sentlichen und ortsuntypischen Veränderung des Erscheinungsbilds
der bisherigen Baute.
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 54/2020), Seite 31/36
Eine zusätzliche Flächen- und Volumenerweiterung und folglich eine
Veränderung des äusseren Erscheinungsbilds der bestehenden Bau-
te ergibt sich sodann durch die Erweiterung des bisher unter der Ter-
rasse liegenden Raums, welcher neu in Wohnfläche überführt wer-
den soll. Die Rekursgegnerin bringt vor (vgl. Eingabe vom 18. De-
zember 2019), dass die Erweiterung auf eine Aussendämmung zu-
rückzuführen und folglich nach Art. 42 Abs. 3 Bst. a RPV ohnehin
nicht anzurechnen sei bzw. – sofern sie als Veränderung des äusse-
ren Erscheinungsbilds qualifiziert werden sollte – für eine zeitgemäs-
se Wohnnutzung und energetische Sanierung des Gebäudes nötig
sei. Aus den Plänen ist jedoch zu schliessen, dass die bestehenden
Aussenwände – welche von der Terrasse auf der Längsseite um
0,66 m bzw. auf den beiden kürzeren Seiten um je 0,5 m überragt
werden (vgl. Plan E 04 "Flächen Bestand") – nicht lediglich mit einer
Aussendämmung ergänzt werden, sondern vielmehr der bisherige
Raum erweitert und vergrössert wird, indem die Aussenwände auf
allen drei Seiten bis über den bestehenden Terrassenrand hinaus
nach aussen gerückt werden. Dadurch entsteht ausserhalb des bis-
herigen Gebäudevolumens zusätzliche neue Nutzfläche von rund
10 m2 (34,86 m2 abzüglich 24,85 m2) bzw. neues Volumen von min-
destens rund 32 m3 (10 m2 x 3,2 m; dies sofern zumindest die Ver-
stärkung des bisherigen Terrassenbodens als Aussendämmung be-
trachtet wird und folglich unberücksichtigt bleibt). Damit aber kann
nicht von einer privilegierten Aussendämmung im Sinn von Art. 42
Abs. 3 Bst. a RPV gesprochen werden; eine solche ist nur bei einer
entsprechenden Ergänzung bereits bestehender Wände gegeben,
nicht aber bei einem Neubau, wie es die vorgesehene Verschiebung
der Aussenwände darstellt. Dass die Erweiterung selbst für eine zeit-
gemässe Wohnnutzung notwendig ist, ist nicht ersichtlich und wird
auch nicht geltend gemacht. Ebenso kann nicht gesagt werden, dass
sie einer besseren Einfügung in die Umgebung dient.
Aus dem Gesagten ergibt sich, dass die ausserhalb des bestehen-
den Gebäudevolumens vorgenommenen sichtbaren Flächen- und
Volumenerweiterungen und die damit einhergehenden Veränderun-
gen des äusseren Erscheinungsbilds der bestehenden Wohnbaute
unzulässig sind und die Baubewilligung auch aus diesem Grund auf-
zuheben ist.
4.4.3.4 Eine sichtbare Veränderung des äusseren Erschei-
nungsbilds ergibt sich schliesslich auch aus der neuen Befensterung,
welche als massgebliche Folge der Umgestaltung des Hausinnern zu
betrachten ist. Soweit die Rekurrentin daraus bzw. mit ihrem Vorbrin-
gen, wonach der neu über 7 m hohe Wohnraum nicht wie ein "nor-
maler" Raum behandelt werden dürfe, sinngemäss bereits eine feh-
lende Wesensgleichheit ableiten will, kann ihr nicht zugestimmt wer-
den. Es ginge zu weit, im Gebäudeinnern eine traditionelle Aufteilung
und Ausgestaltung der Räume vorzuschreiben. Gerade die vorlie-
gende Umgestaltung bewirkt denn auch lediglich eine Verschiebung
der hausinternen Nutzflächen; sie ermöglicht aber insbesondere kei-
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 54/2020), Seite 32/36
ne Nutzungsintensivierung. So wird am Zweck der Ferienhausnut-
zung festgehalten und die hierfür nutzbare anrechenbare Bruttoge-
schossfläche nur minimal und unter Aufhebung der bisherigen Ne-
benflächen erweitert bzw. die anrechenbare Nutzfläche insgesamt
sogar verkleinert. Einer späteren nachträglichen Nutzungserweite-
rung – trotz Volumenerweiterung ist beispielsweise der Rahmen
einer Flächenvergrösserung nach Art. 42 Abs. 3 Bst. a RPV noch
nicht ausgeschöpft und wäre folglich der nachträgliche (Wieder-)
Einbau eines Zwischenbodens denkbar –, welche in der Summe der
Veränderungen zum Verlust der Identität führen würde, wird sodann
mit der vom AREG verfügten Nutzungs- bzw. Eigentumsbeschrän-
kung entgegengetreten (vgl. Ziff. 3 der Teilverfügung vom 2. Oktober
2018). Zu berücksichtigen ist hingegen die mit der Verlagerung der
gesamten Wohnfläche und entsprechend auch des Hauseingangs
auf die Ebene des heutigen Terrassenanbaus einhergehende Verän-
derung des äusseren Erscheinungsbilds der bestehenden Baute. So
soll zwar gemäss Baubeschrieb der ursprünglich holzverkleidete Ter-
rassenanbau in Sichtmauerwerk oder Sichtbeton ausgeführt werden,
um eine Gleichartigkeit des Unterbaus mit dem Oberbau zu vermei-
den. Die Fensterflächen insbesondere auf der Südseite des Gebäu-
des werden jedoch massgeblich verändert und erweitert. Neu sollen
das rund 0,8 m hohe und 2 m breite Fensterband über der Terrasse
wie auch die beiden Fenster im Terrassenanbau je durch eine 2 m
breite Glastüre ersetzt werden. Zusätzlich ist im unteren Geschoss
ein rund 1,8 m breites wie hohes Fenster vorgesehen, welches sich
über die Hausecke hinweg um rund einen Meter in die Westfassade
hineinverlängert. In der Ostfassade ist sodann ein weiteres längliches
Fenster geplant. Die Südfassade des Gebäudes gewinnt damit ein
ganz anderes Aussehen und das Sockelgeschoss neu die Bedeu-
tung eines zweiten Vollgeschosses. Da diese Veränderung vorab
durch die geplante innere Umstrukturierung bedingt ist, kann nicht
argumentiert werden, dass sie für eine zeitgemässe Wohnnutzung
notwendig sind. Auch führt sie nicht zu einer besseren Einfügung in
die Umgebung.
4.4.3.5 Zusammenfassend ergibt sich, dass die geplante von
aussen nicht sichtbare Volumenerweiterung ins Erdreich für sich al-
lein zulässig erscheint und der Bejahung der Identität nicht entge-
gensteht. Die vorgesehenen Flächen- und Volumenerweiterungen
ausserhalb des bestehenden Gebäudevolumens und die zusätzlich
vorgesehenen Veränderungen am äusseren Erscheinungsbild hinge-
gen erfüllen die Voraussetzungen nach Art. 24c Abs. 4 RPG jedoch
nicht, womit das Projekt als nicht bewilligungsfähig erscheint und der
Rekurs auch aus diesem Grund gutzuheissen ist. Der Mangel kann
mit einer blossen Auflage nicht geheilt werden (vgl. Eingabe der Re-
kursgegnerin vom 18. Dezember 2019), da es sich nicht um klar de-
finierte Anpassungen handelt, sondern vielmehr die Rekursgegnerin
über die konkreten (und planlich nachzuweisenden) Korrekturen zu
entscheiden hat.
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 54/2020), Seite 33/36
5.
Die Rekurrentin rügt im Weiteren die Abweisung ihrer Einsprache
nach Art. 684 ZGB.
5.1 Die Rekurrentin macht geltend, es sei keine Gesamtinteres-
senabwägung vorgenommen worden, wozu der Vorinstanz aber
auch gar nicht alle erforderlichen Unterlagen vorgelegen hätten. Die
Anliegen des Natur- und Umweltschutzes sowie des Landschafts-
schutzes seien nicht einmal geprüft worden und demzufolge auch
nicht in der Gesamtbeurteilung des AREG enthalten. Es müssten
sodann nur Nutzungen geduldet werden, die öffentlich-rechtlich zu-
lässig seien, was sich auf eine Nutzungsdichte gemäss Regelbau-
weise beziehe. Das vorliegende Projekt überschreite hingegen die
nach Regelbauweise zulässigen Nutzungen; die Überlastung erfolge
zu Lasten der rekurrentischen Liegenschaft. Sie führe zu zusätzli-
chen und damit übermässigen Beeinträchtigungen sowohl während
der Bauphase, als auch während der späteren Nutzung. Die Über-
nutzung bewirke ein grösseres Verkehrsaufkommen auf der rekur-
rentischen Liegenschaft und Privatstrasse. Das Bauvorhaben sei
deshalb nicht ortsüblich.
5.2 Die Rekurrentin begründet nicht ausreichend, worin die über-
mässigen Beeinträchtigungen nach Art. 684 ZGB liegen sollen (vgl.
auch Vernehmlassung der Vorinstanz vom 6. März 2019); es ist je-
denfalls nicht ersichtlich, inwiefern bei gleichbleibender Ferienhaus-
Nutzung mit übermässigem Verkehrsaufkommen gerechnet werden
müsste. Auch bewirkt eine öffentlich-rechtlich bewilligte Baute in der
Regel zwar keine übermässigen Immissionen im Sinn von Art. 684
ZGB (vgl. u.a. BGE 138 III 49). Daraus ergibt sich aber nicht einfach
der Umkehrschluss, dass die Aufhebung einer Baubewilligung aus
öffentlich-rechtlichen Gründen automatisch auch eine Gutheissung
immissionsrechtlicher Rügen nach Art. 684 ZGB nach sich ziehen
müsse. Nachdem die Baubewilligung bereits aus anderen Gründen
aufzuheben ist, erübrigt sich aber ohnehin eine diesbezügliche Prü-
fung des umstrittenen Bauvorhabens (vgl. dazu VerwGE B 2013/135
vom 19. August 2014 Erw. 2.2.4).
6.
Zusammenfassend ergibt sich, dass der Rekurs im Sinn der Erwä-
gungen gutzuheissen ist. Die angefochtene Baubewilligung und der
Einspracheentscheid der Vorinstanz vom 26. November 2018 samt
Teilverfügung des AREG vom 2. Oktober 2018 sind deshalb aufzu-
heben.
7.
7.1 Nach Art. 95 Abs. 1 VRP hat in Streitigkeiten jener Beteiligte
die Kosten zu tragen, dessen Begehren ganz oder teilweise abge-
wiesen werden. Die Entscheidgebühr beträgt Fr. 3'000.–
(Nr. 20.13.01 des Gebührentarifs für die Kantons- und Gemeinde-
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 54/2020), Seite 34/36
verwaltung, sGS 821.5). Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend
sind die amtlichen Kosten der Rekursgegnerin zu überbinden.
7.2 Der von der Rekurrentin am 24. Dezember 2018 geleistete
Kostenvorschuss von Fr. 1'000.– wird zurückerstattet.
8.
Rekurrentin, Rekursgegnerin und Vorinstanz stellen ein Begehren
um Ersatz der ausseramtlichen Kosten.
8.1 Im Rekursverfahren werden ausseramtliche Kosten entschä-
digt, soweit sie auf Grund der Sach- und Rechtslage notwendig und
angemessen erscheinen (Art. 98 Abs. 2 VRP). Die ausseramtliche
Entschädigung wird den am Verfahren Beteiligten nach Obsiegen
und Unterliegen auferlegt (Art. 98bis VRP). Die Vorschriften der
Schweizerischen Zivilprozessordnung (SR 272) finden sachgemäss
Anwendung (Art. 98ter VRP).
8.2 Die Rekurrentin obsiegt mit ihren Anträgen, weshalb sie von
der Rekursgegnerin zu entschädigen ist. Da das Verfahren zudem in
tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht Schwierigkeiten bot, die den
Beizug eines Rechtsvertreters rechtfertigen, besteht grundsätzlich
Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung (Art. 98bis VRP).
Die Rekurrentin macht geltend, es seien aufgrund laufender Ände-
rung der Gesuchsunterlagen durch die Rekursgegnerin vier zusätzli-
che Schriftenwechsel geführt worden (Eingaben vom 11. Juni 2019,
4. September 2019, 17. Februar 2020 und 6. April 2020), die zu
einem Zusatzaufwand von insgesamt 14 Stunden geführt hätten.
Dieser Zusatzaufwand sei mit Blick auf die Komplexität der Angele-
genheit, der Unterlagen und der Rechtslage offenkundig ausgewie-
sen. Die zusätzlichen Eingaben seien zwingend gewesen (unvoll-
ständige Eröffnung des Gesamtentscheids, Einreichung weiterer
Unterlagen usw.). Die Rekurrentin beantragt folglich die Zusprache
einer ausseramtlichen Entschädigung von insgesamt Fr. 6'250.–
(Fr. 2'750.– zuzüglich vierzehn Stunden zum Normalansatz von je
Fr. 250.–) zuzüglich vier Prozent Barauslagen und 7,7 Prozent
Mehrwertsteuer.
Die Rekursgegnerin bestreitet, dass die Gesuchsunterlagen laufend
geändert worden seien. Der notwendige Zeitaufwand sei allein durch
die Rekurrentin verursacht worden. Das Entschädigungsbegehren
sei abzuweisen bzw. allenfalls auf das übliche Mass zu reduzieren.
8.3 Vor Verwaltungsbehörden beträgt das Honorar pauschal zwi-
schen Fr. 500.– und Fr. 6'000.– (Art. 22 Abs. 1 Bst. a der Hono-
rarordnung [sGS 963.75; abgekürzt HonO]). Für ein aussergewöhn-
lich aufwendiges Verfahren kann das Honorar um 100 Prozent erhöht
werden (Art. 22 Abs. 2 HonO). Innerhalb des für eine Pauschale ge-
setzten Rahmens wird das Grundhonorar nach den besonderen Um-
ständen, namentlich nach Art und Umfang der notwendigen Bemü-
hungen, der Schwierigkeit des Falls und den wirtschaftlichen Ver-
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 54/2020), Seite 35/36
hältnissen der Beteiligten, bemessen (Art. 19 HonO). Nach ständiger
Praxis des Baudepartementes wird für durchschnittlich schwierige
Rekursverfahren (ohne Rekursaugenschein) regelmässig ein mittle-
res Honorar von Fr. 2'750.– zuzüglich Mehrwertsteuer festgesetzt.
8.4 Entgegen der rekurrentischen Darlegung kann nicht von einer
"laufenden Änderung der Gesuchsunterlagen" durch die Rekursgeg-
nerin gesprochen werden. Lediglich die mit Eingabe vom
18. Dezember 2019 eingereichte Volumenberechnung ist als Ergän-
zung und neue Unterlage zu qualifizieren, für deren Prüfung die Re-
kurrentin zu Recht zusätzlichen Aufwand geltend macht. Im Übrigen
hat sie ihre Eingaben jeweils auf eigenes Verlangen eingereicht. Die
Eingabe vom 6. April 2020 enthält sodann im Wesentlichen ein Fest-
halten an früheren Aussagen sowie die Geltendmachung des aktuali-
sierten Kostenbegehrens. Der Aufwand für diese Eingaben gilt als in
der Pauschale von Fr. 2'750.– mitenthalten. Für die Stellungnahme
vom 17. Februar 2020 zur rekursgegnerischen Eingabe vom 18. De-
zember 2019 und insbesondere die Volumenberechnung erscheint
eine zusätzliche Aufwandentschädigung von Fr. 750.– angemessen.
Die ausseramtliche Entschädigung wird folglich auf Fr. 3'500.– zu-
züglich vier Prozent Barauslagen und 7,7 Prozent Mehrwertsteuer
festgesetzt.
8.5 Da die Rekursgegnerin mit ihren Anträgen unterliegt, hat sie
von vornherein keinen Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädi-
gung. Ihr Begehren ist deshalb abzuweisen.
8.6 Die Vorinstanz hat grundsätzlich keinen Anspruch auf Ersatz
der ausseramtlichen Kosten (R. HIRT, Die Regelung der Kosten nach
st.gallischem Verwaltungsrechtspflegegesetz, Lachen/St.Gallen
2004, S. 176). Sie bringt keine Gründe vor, die ein Abweichen von
dieser Regel rechtfertigen. Ihr Begehren ist daher ebenfalls abzuwei-
sen.