Decision ID: aa2d28d8-07df-53e4-81c9-13e6e21b6caf
Year: 2009
Language: de
Court: SG_VG
Chamber: SG_VG_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

hat das Verwaltungsgericht festgestellt:
A./ Die Regierung des Kantons St. Gallen hat am 23. Oktober 2007 den Beitritt zur
Interkantonalen Vereinbarung über die Harmonisierung der obligatorischen Schule vom
14. Juni 2007 (nachfolgend HarmoS-Konkordat) beschlossen. Dieser Beschluss wurde
am 16. April 2008 vom Kantonsrat des Kantons St. Gallen genehmigt. Gegen den
Kantonsratsbeschluss wurde das Referendum erhoben.
Die Stimmberechtigten des Kantons St. Gallen haben in der Volksabstimmung vom
30. November 2008 dem Beitritt des Kantons St. Gallen zum HarmoS-Konkordat mit
52,8% zugestimmt. Die Ergebnisse des Abstimmungsverfahrens wurden am 8.
Dezember 2008 im Amtsblatt des Kantons St. Gallen veröffentlicht.
B./ Mit Eingabe vom 10. Dezember 2008 erhoben X.Y. und weitere Personen bei der
Regierung des Kantons St. Gallen Stimmrechtsbeschwerde gegen den Volksentscheid
vom 30. November 2008. Sie verlangten im wesentlichen, das Abstimmungsergebnis
sei wegen Unregelmässigkeiten, die bei der Vorbereitung oder Durchführung der
Abstimmung vorgekommen seien, sowie der unlauteren Beeinflussung der
Willensbildung aufzuheben. Mit Entscheid vom 24. Februar 2009 trat die Regierung auf
die Stimmrechtsbeschwerde nicht ein und entzog einer allfälligen Beschwerde an das
Verwaltungsgericht die aufschiebende Wirkung. Sie erwog, die
Stimmrechtsbeschwerde sei verspätet eingereicht worden, und das öffentliche
Interesse an einem sofortigen Vollzug des Beschlusses rechtfertige den Entzug der
aufschiebenden Wirkung.
C./ Gegen den Entscheid der Regierung erhoben X.Y. und weitere Personen mit
Eingabe vom 16. März 2009 Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Sie beantragen die
Feststellung der Rechtzeitigkeit der Stimmrechtsbeschwerde, die Aufhebung des
Entscheids der Regierung vom 24. Februar 2009, die Rückweisung der Angelegenheit
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an die Regierung, die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung durch das
Verwaltungsgericht in einem Zwischenentscheid sowie eventualiter die Aufhebung des
Abstimmungsergebnisses wegen Unregelmässigkeiten bei der Vorbereitung oder
Durchführung der Abstimmung.
Das von der Regierung mit der Verfahrensleitung betraute Departement des Innern
schliesst in seiner Vernehmlassung vom 27. März 2009 auf Abweisung der
Beschwerde.
Die Beschwerdeführer erhielten Gelegenheit, zur Vernehmlassung der Vorinstanz
Stellung zu nehmen. Sie äusserten sich mit Eingabe vom 14. April 2009.
Auf die Erwägungen des angefochtenen Entscheids sowie auf die von den
Verfahrensbeteiligten zur Begründung ihrer Anträge gemachten Ausführungen wird,
soweit wesentlich, in den nachstehenden Erwägungen näher eingegangen.

Darüber wird in Erwägung gezogen:
1. Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59bis Abs. 1
des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt VRP). Die
Beschwerdeführer sind zur Ergreifung des Rechtsmittels legitimiert (Art. 64 Abs. 1 in
Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Die Beschwerde wurde rechtzeitig eingereicht und
entspricht formal und inhaltlich den gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 Abs. 1 in
Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 VRP). Auf die Beschwerde ist
grundsätzlich einzutreten.
2. Den Beschwerdeführern wurde Gelegenheit gegeben, sich zur Vernehmlassung der
Regierung zu äussern und dazu Stellung zu nehmen. Dieser Anspruch stand den
Beschwerdeführern gestützt auf Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung (SR 101,
abgekürzt BV) und Art. 6 Ziff. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention (SR
0.101, abgekürzt EMRK) im Rahmen des rechtlichen Gehörs zu (vgl. BGE 133 I 100 E.
4.5 ff.).
Die Beschwerdeführer verweisen in ihrer Eingabe vom 14. April 2009 auf die in der
Beschwerdeschrift gestellten Anträge. Sie halten aber ausdrücklich fest, sie würden
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materiell nicht auf die Stellungnahme der Regierung replizieren. Sie rügen das
Vorgehen des Verwaltungsgerichts und machen geltend, dieses habe einen schweren
Eingriff in die Verfahrensgarantie vorgenommen. Indem das Verfahren dringlich erklärt
worden sei, habe es den Beschwerdeführern verunmöglicht, sich materiell zur Sache
nochmals vernehmen zu lassen. Über die Osterfeiertage seien nur acht Tage geblieben,
um zu reagieren.
Nach Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 17 Abs. 1 VRP werden den
Verfahrensbeteiligten für die Mitwirkung angemessene Fristen angesetzt. Den
Beschwerdeführern wurde für die Stellungnahme zur vorinstanzlichen Vernehmlassung
am 1. April 2009 eine als nicht erstreckbar bezeichnete Frist bis 14. April 2009
angesetzt. Sie wurden darauf hingewiesen, dass die Gerichtsferien nicht gelten (Art. 92
Abs. 1 lit. f und Art. 92 Abs. 2 des Gerichtsgesetzes, sGS 941.1). Diese Frist wurde als
nicht erstreckbar bezeichnet, weil das Gericht die Beschwerde an seiner Sitzung vom
21. April 2009 zur Behandlung vorgesehen hatte. Die Frist war zwar knapp, aber für
eine Stellungnahme zur Vernehmlassung der Vorinstanz ausreichend. Diese äusserte
sich in ihrer Vernehmlassung vom 27. März 2009 auf rund eineinhalb Seiten zum
Begehren um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung und zur Beschwerde.
Dabei wiederholte sie im wesentlichen die im angefochtenen Entscheid ausführlich
dargelegten Gründe. Sie brachte weder neue Tatsachen noch neue rechtliche
Argumente vor. Für eine Stellungnahme zu dieser Vernehmlassung war die vom
Verwaltungsgericht angesetzte Frist ausreichend. Eine Verletzung des Anspruchs auf
rechtliches Gehör oder der Fairness im Verfahren liegt somit nicht vor.
3. Die Beschwerdeführer rügen unter anderem eine unlautere Beeinflussung der
Willensbildung. Beanstandet werden unzulässige Interventionen von der Regierung,
von Kantonsratsvertretern und von Privaten sowie eine einseitige mediale
Berichterstattung im Wahlkampf. Dies wird vor Verwaltungsgericht eingehend
begründet, und es werden dazu verschiedene Akten – vorwiegend Presseartikel –
eingereicht. Auch vor der Vorinstanz machten die Beschwerdeführer eine unlautere
Beeinflussung der Willensbildung geltend. Sie begründeten ihre Rüge in der
Beschwerde an die Regierung aber einzig gestützt auf den erläuternden Bericht in der
Abstimmungsbroschüre. Es wurde weder auf die übrigen Interventionen im
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Abstimmungskampf eingegangen noch wurden die vor Verwaltungsgericht
eingereichten Akten vorgebracht.
Die Beschwerdeführer bringen somit neue Tatsachen vor, die sie im Verfahren vor der
Regierung nicht geltend gemacht haben. Im Beschwerdeverfahren vor
Verwaltungsgericht dürfen grundsätzlich keine neuen Tatsachen berücksichtigt werden,
die erst nach dem angefochtenen Entscheid eingetreten sind (sog. echte Noven).
Dieser Ausschluss echter Noven folgt aus Art. 61 Abs. 1 und 2 VRP, wonach das
Verwaltungsgericht in seiner Kognition auf die Rechtskontrolle und die Überprüfung
des von der Vorinstanz festgestellten Sachverhalts beschränkt ist (vgl. GVP 1979 Nr.
26). Neue Tatsachen, die sich vor Erlass des angefochtenen Entscheides bzw. vor
Abschluss des Rekursverfahrens verwirklicht haben, die der Vorinstanz aber nicht
bekannt waren oder von ihr nicht berücksichtigt wurden, dürfen hingegen vorgebracht
werden und sind zu würdigen (sog. "unechte Noven"; Cavelti/Vögeli,
Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, St. Gallen 2003, Rz. 643). Eine
Schranke bei der Berücksichtigung unechter Noven besteht allerdings dann, wenn der
der Verfügung oder dem Entscheid zugrundeliegende Sachverhalt nicht ergänzt oder
neu gewürdigt wird, sondern wenn dem Rechtsbegehren ein neues tatsächliches
Fundament unterstellt wird. Gestützt auf Art. 61 Abs. 3 VRP ist eine solche Änderung
des "Klagefundaments" unzulässig (Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 644 mit Hinweisen). Die
Beurteilung eines auf ein neues Tatsachenfundament gestellten Begehrens wird als
unzulässig betrachtet, weil das Verwaltungsgericht mit der erstmaligen Würdigung
solcher Tatsachen nicht mehr Rechtskontrolle, sondern eine neue Verfügungs- bzw.
Verwaltungstätigkeit ausüben würde. Werden im Beschwerdeverfahren Tatsachen
vorgebracht, welche bereits im Verfahren vor der Vorinstanz hätten geltend gemacht
werden können, und bilden diese eine neue Grundlage für das gestellte
Rechtsbegehren, so können sie vom Verwaltungsgericht nicht mehr berücksichtigt
werden.
Indem die Beschwerdeführer vor Verwaltungsgericht eine über die
Abstimmungserläuterungen hinausgehende, unzulässige Beeinflussung der
Willensbildung geltend machen, wird der Beschwerde ein neues tatsächliches
Fundament unterstellt. Insoweit ist auf die Beschwerde nicht einzutreten.
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4. In materieller Hinsicht ist nach dem Gesagten ausschliesslich zu prüfen, ob die
Stimmrechtsbeschwerde verspätet eingereicht worden ist und die Vorinstanz damit zu
Recht nicht darauf eingetreten ist.
4.1. Bei der Beurteilung von Stimmrechtsbeschwerden ist Art. 46 des Gesetzes über
die Urnenabstimmungen (sGS 125.3, abgekürzt UAG) massgebend. Nach dessen Abs.
1 können Stimmberechtigte bei kantonalen Abstimmungen Beschwerde bei der
Regierung erheben. Diese Voraussetzungen sind vorliegend erfüllt. In zeitlicher Hinsicht
wird verlangt, dass die Beschwerde innert drei Tagen seit Bekanntwerden des
Beschwerdegrundes schriftlich einzureichen ist, spätestens aber am dritten Tag nach
der amtlichen Bekanntmachung des Ergebnisses (Art. 46 Abs. 2 erster Satz UAG). Das
UAG definiert als Beschwerdegründe Unregelmässigkeiten, die bei der Vorbereitung
oder Durchführung der Abstimmung vorgekommen sind (Art. 46 Abs. 3 erster Satz
UAG). Als Unregelmässigkeiten fallen primär die Verletzung der Wahl- und
Abstimmungsfreiheit im Sinne von Art. 34 Abs. 1 und 2 BV in Betracht. Der
verfassungsrechtliche Schutz schliesst insbesondere faire und offene politische
Meinungsbildungsprozesse ein. Wenn Unregelmässigkeiten von entscheidendem
Einfluss auf das Abstimmungsergebnis gewesen sind oder sein konnten, können
kantonale Abstimmungen aufgehoben werden (Art. 46 Abs. 3 zweiter Satz UAG).
Art. 46 UAG kennt somit zwei Arten von Fristen: Eine relative Frist von drei Tagen ab
Feststellung des Beschwerdegrundes sowie eine absolute Frist von drei Tagen nach
der amtlichen Veröffentlichung der Abstimmungsergebnisse.
Wie aus den Materialien hervorgeht, ist Art. 46 UAG seinerzeit weitgehend Art. 77 des
Bundesgesetzes über die politischen Rechte vom 17. Dezember 1976 (SR 161.1.
abgekürzt PRG, vgl. AS 1976 III, S. 1450) nachgebildet worden. Der Gesetzgeber war
bestrebt, das kantonale Abstimmungsrecht so zu regeln, dass möglichst wenige
Abweichungen zum Bundesrecht entstehen (ABl 1978, S. 293). Namentlich die Fristen
sollten im Interesse der Rechtssicherheit dem Bundesrecht angeglichen werden, womit
die bundesrechtlich geltenden Grundsätze bei der Auslegung von Art. 46 UAG zu
berücksichtigen sind. Das Bundesgesetz über die politischen Rechte kennt ebenfalls
eine relative und eine absolute Frist. Es übernahm damit die Praxis des
Bundesgerichts, wonach der Zeitpunkt der Entdeckung des Beschwerdegrundes
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grundsätzlich als Beginn der Beschwerdefrist anzusehen ist (ABl 1978, S. 297;
Imboden/Rhinow, Verwaltungsrechtsprechung, 5. Aufl., Basel 1976, S. 490). Mit dieser
Regelung sollte erreicht werden, dass die Heilung allfälliger Mängel, nicht aber die
Kassation von Abstimmungen, als Regelfall eintritt. Auch sollte unterbunden werden,
dass Abstimmungsergebnisse zunächst abgewartet werden und erst dann, wenn
einem das Abstimmungsergebnis nicht zusagt, nachträglich mit Beschwerde
angefochten werden (Hangartner/Kley, Die demokratischen Rechte in Bund und
Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Zürich 2000, Rz. 2706 zu § 48). Die
nachträgliche Anfechtung von bereits im Vorbereitungsverfahren festgestellten
Mängeln wird von Lehre und Rechtsprechung als stossendes und treuwidriges
Verhalten eingestuft (Hangartner/Kley, a.a.O., Rz. 2706 zu § 48 mit Hinweisen). In
diesem Sinn besteht nach kantonalem Recht eine Pflicht zur sofortigen Rüge von
festgestellten Beschwerdegründen. Dies lässt sich auch aus verfahrensökonomischen
Gesichtspunkten rechtfertigen, soll doch die Durchführung von Abstimmungen, die
sich nachträglich als ungültig erweisen, vermieden werden. Die nach Art. 46 UAG
knapp bemessene Beschwerdefrist kann den effektiven Rechtsschutz bis zu einem
gewissen Mass relativieren; kurze Beschwerdefristen sind vom Bundesgericht indes als
verfassungsmässig bezeichnet worden, denn demokratische Verfahren sollen nicht von
taktisch und politisch motiviertem Beschwerdeverhalten beeinträchtigt werden
(Steinmann, Interventionen des Gemeinwesens im Wahl- und Abstimmungskampf, in:
AJP 3/96, S. 257 mit Hinweisen).
Nach dem Gesagten stellen die Fristen nach Art. 46 UAG Verwirkungsfristen dar. Im
Regelfall ist diese Frist gewahrt, wenn die festgestellten Beschwerdegründe innert drei
Tagen geltend gemacht werden. Dementsprechend können im Vorbereitungsverfahren
festgestellte Beschwerdegründe nach der Abstimmung nicht mehr gerügt werden. Die
absolute Frist bezieht sich hauptsächlich auf Beschwerdegründe, die bei der
Abstimmung selbst entstanden sind.
4.2. Vorliegend ist unbestritten, dass die Beschwerdeführer die absolute Frist
eingehalten haben. Fraglich ist aber, ob die vorgebrachten Beschwerdegründe zu
diesem Zeitpunkt noch rechtsgültig geltend gemacht werden konnten.
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4.2.1. Die Beschwerdeführer rügen zunächst, dass sich das Bildungsdepartement des
Kantons St. Gallen bereits in der 40-tägigen Frist der Unterschriftensammlung
"veranlasst" gesehen habe, im Amtsblatt vom 7. April 2008 eine Stellungnahme mit
dem populistischen Titel "Ein Referendum gegen das HarmoS-Konkordat ändert
nichts" zu veröffentlichen. Sodann habe der "Ur-Vater" des HarmoS-Konkordats, Ex-
Regierungsrat Stöckling, die Stimmbürgerschaft durch gezielte falsche Informationen
zu verunsichern versucht. Die Beschwerdeführer rügen im weiteren verschiedene
Aspekte des erläuternden Berichts zur Abstimmung als unvollständig, unzulässig,
tendenziös oder unrichtig. Schliesslich seien auch die einseitigen Medienberichte im St.
Galler Tagblatt und ihren Partnern "bedenklich" gewesen. Während die Befürworter viel
mediale Aufmerksamkeit erhalten hätten, seien die Gegner der Vorlage in die
Leserbriefspalte verwiesen worden. Die Beschwerdeführer sehen in diesen
Rechtswidrigkeiten und Unregelmässigkeiten "Dauerdelikte", die durch behördliche,
politische und private Akteure begangen worden seien.
4.2.2. Wie unter E. 3 dargelegt, sind im vorliegenden Verfahren lediglich Sachverhalte
zu prüfen, die sich bis zum Versand der Abstimmungsunterlagen verwirklicht haben
oder Gegenstand der Abstimmungserläuterungen selbst sind. Die vorinstanzliche
Feststellung, wonach die Abstimmungsunterlagen und damit auch der erläuternde
Bericht bis spätestens am 7. November 2008 zugegangen sind, ist unbestritten
geblieben. Folgerichtig begann die relative dreitägige Frist ab diesem Zeitpunkt, und
die Beschwerde hätte bis spätestens am 10. November 2008 eingereicht werden
müssen. Die Einreichung am 11. Dezember 2008 ist somit zweifelsfrei verspätet erfolgt.
Es ist nicht einzusehen und wird auch nicht geltend gemacht, weshalb im vorliegenden
Fall auf die absolute Frist abzustellen wäre. Die Beschwerdegründe waren den
Beschwerdeführern bereits vor der Durchführung der Abstimmung bekannt und hätten
ohne weiteres fristgerecht gerügt werden können. Das vor Verwaltungsgericht erstmals
vorgebrachte Argument, die relative Frist sei wegen Vorliegens eines "Dauerdelikts"
nicht anwendbar, geht an der Sache vorbei. Die Beschwerdegründe betreffen einen
zeitlich abgeschlossenen und grundsätzlich selbständig anfechtbaren Sachverhalt.
Auch aus dem vorgebrachten Umstand, dass das Verwaltungsgericht in seinem Urteil
vom 15. Oktober 2007 i.S. E.K. (bestätigt vom Bundesgericht mit Urteil 1C_412/2007
vom 18. Juli 2008) eine Beschwerde nach der Abstimmung zugelassen hat, kann nichts
zu Gunsten der Beschwerdeführer abgeleitet werden, lag diesem Entscheid doch eine
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andere Sachverhalts- und Rechtslage zugrunde. Schliesslich ist auch der Einwand, die
Regierung habe durch eine Interpellation bereits Kenntnis von Vorbehalten gegenüber
dem erläuternden Bericht gehabt, nicht stichhaltig.
4.2.3. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Beschwerdeführer die Beschwerde
nicht innert drei Tagen ab Feststellung des Beschwerdegrundes eingereicht haben. Die
Stimmrechtsbeschwerde erfolgte damit verspätet, und die Regierung ist zu Recht nicht
darauf eingetreten. Dies führt zur Abweisung der Beschwerde.
5. Der Entscheid in der Hauptsache hat zur Folge, dass das Gesuch um aufschiebende
Wirkung gegenstandslos wird und abzuschreiben ist (Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit
Art. 57 Abs. 2 VRP). Vor diesem Hintergrund kann auch die Frage offen bleiben, ob die
Regierung der Beschwerde an das Verwaltungsgericht zu Recht die aufschiebende
Wirkung entzogen hat.
6. Dem Verfahrensausgang entsprechend sind die amtlichen Kosten des
Beschwerdeverfahrens den Beschwerdeführern aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine
Entscheidgebühr von Fr. 2'000.-- ist angemessen (Ziff. 382 Gerichtskostentarif, sGS
941.12). Sie ist mit dem geleisteten Kostenvorschuss in gleicher Höhe zu verrechnen.
Ausseramtliche Kosten sind nicht zu entschädigen, da die Beschwerdeführer
unterlegen sind (Art. 98bis VRP; R. Hirt, Die Regelung der Kosten nach st. gallischem
Verwaltungsrechtspflegegesetz, Diss. St. Gallen 2004, S. 176).
Demnach hat das Verwaltungsgericht