Decision ID: 17fe5f60-0056-48b8-a525-ed281d512f06
Year: 2022
Language: fr
Court: VS_BZG
Chamber: VS_BZG_999
Canton: VS
Region: Région lémanique
Law Area: 

Faits et procédure
A. W _ est copropriétaire à hauteur de 1490/3233ème, le reste appartenant à
A _, de la parcelle no xx1, sise sur le plan xx2 de la Commune de B _
et située en zone agricole protégée selon l’art. 60 du règlement communal des
constructions et des zones (RCCZ) et du plan d’affectation des zones (PAZ),
homologués par le Conseil d’Etat les 23 juin 1998, 22 septembre 1999 et 26 septembre
2003. W _ est également associé et gérant de la société C _ Sàrl,
dont le but est le déneigement, le terrassement, les transports, le service de voirie ainsi
que les achats et ventes mobiliers et immobiliers, les locations et tous travaux en relation
directe ou indirecte. Le père du prénommé, D _, a été inscrit auprès du service
de l’agriculture en tant qu’exploitant agricole jusqu’en 2013 pour une surface d’environ
10 hectares de vigne. Dès 2014, il n’a plus annoncé de surfaces lors de la déclaration
des structures. Ni l’épouse de ce dernier, E _, ni son fils W _ ne se
sont annoncés depuis en tant qu’exploitants agricoles.
B. Le 2 août 2001, E _, alors propriétaire de la parcelle no xx1, a déposé une
demande d’autorisation de construire pour un hangar agricole présentant une emprise
au sol de 12 x 10 mètres auprès de la Commission cantonale des constructions
(ci-après : CCC). Dite autorisation a été délivrée le 6 décembre 2001 et notifiée le
16 janvier 2002.
En 2008, le hangar a été raccordé au réseau communal d’eau potable par le service des
travaux publics de la Commune.
C. En 2011, une demande d’autorisation d’agrandissement du hangar existant a été
déposée auprès de la Commune par E _. Le projet a été préavisé
favorablement par le Service de l’agriculture (SCA), le 6 février 2012, la clause du besoin
agricole étant reconnue. Par la suite, il est apparu que le hangar existant ne
correspondait pas aux plans déposés en 2001. Un rapport de police des constructions
du 22 mars 2012 constate qu’un couvert non autorisé a été réalisé à l’est du hangar et
qu’une roulotte et un container ont été posés à l’est ou à l’ouest de celui-ci. Des
photographies prises sur place le 21 mars 2012 illustrent les lieux. Le 16 juillet 2012, le
SDT a relevé que le premier préavis du SCA ne tenait pas compte des éléments
construits sans autorisation. Il demandait ainsi qu’un nouveau rapport global soit rendu
par ce service tenant compte du dépôt existant et autorisé, des annexes construites
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illicitement et des réels besoins agricoles du requérant. Il précisait encore que, si les
extensions n’avaient pas de lien avec l’agriculture, la clause du besoin agricole ne serait
pas remplie et les constructions ne seraient ainsi pas imposées par leur destination.
Divers documents complémentaires ont été réclamés. Dans un courrier du 12 juillet
2013, la CCC informait la requérante qu’à défaut du dépôt des documents demandés,
elle ordonnerait la remise en état des lieux conforme au droit, c’est-à-dire la démolition
de tous les éléments non autorisés.
La mise à l’enquête publique est parue dans le Bulletin Officiel (B.O) du xxx 2013. Elle
a fait l’objet d’une opposition, le 12 septembre 2013, déposée par Z _ et
Y _, copropriétaires de la parcelle adjacente no xx3.
W _, devenu entretemps seul propriétaire de la part de parcelle no xx1
concernée, a informé la CCC par courrier du 27 février 2015 qu’il abandonnait le projet
d’agrandissement de son hangar, sa « situation agricole » ayant changé.
D. Le 15 décembre 2014, les époux Y-Z _ ont déposé une dénonciation
auprès de la Commune, dans laquelle ils l’informaient notamment du fait que
« des travaux illicites de grande ampleur sont actuellement réalisés, semble-t-il par
Monsieur W _ sur la parcelle no xx1 et que ces travaux sont susceptibles de
provoquer un effondrement de nos clôtures et du terrain dont nous sommes
propriétaires ». Une photographie de la parcelle concernée montrant un engin de
chantier de type « pelleteuse » occupé à creuser une partie du terrain contigu à la clôture
y était jointe.
En janvier 2015, les époux ont formulé une seconde dénonciation à l’intention de la CCC,
l’informant du fait que le hangar construit sur la parcelle no xx1 n’était pas conforme aux
dispositions légales car il n’était pas utilisé dans le cadre d’une exploitation agricole. Ils
soutenaient également que des caravanes avaient été entreposées sur le terrain, ainsi
que divers éléments, tels que des conduits en béton, structures métalliques, remorques
et containers, tuyaux et canalisations. Selon eux, la parcelle no xx1 était utilisée à des
fins d’industrie et n’avait aucune activité liée à une exploitation agricole. Ils signalaient
encore la réalisation par leurs voisins de travaux lourds, notamment d’importantes
excavations. La CCC a accusé réception de cette dénonciation par courrier du 9 janvier
2015.
E. Les 17 avril, 15 mai, 29 mai et 2 août 2018, les époux Y-Z _, aidés pour
certaines écritures par leur fille, ont procédé à de nouvelles dénonciations quant aux
activités ayant lieu sur la parcelle no xx1. Une inspection a été effectuée sur place le
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17 août 2018 par la police des constructions, qui a dressé un constat le même jour. Il
ressortait de ce rapport que le hangar réalisé ne correspondait pas à l’autorisation
délivrée en 2002 et « qu’une partie de la parcelle avait été clôturée avec un treillis et des
bâches, l’installation d’un portail, la réalisation d’un aplanie de la surface clôturée, la
mise en place de grave et partiellement de revêtement bitumeux comme surface de
roulement, l’installation de deux couverts respectivement à l’est et à l’ouest du hangar,
la mise en place de divers containers et le stockage de matériaux de construction en
tout genre, y compris notamment diverses remorques et matériel de déneigement ». De
nombreuses photographies datées du même jour figurent au dossier, sur lesquelles on
peut constater la présence du logo de l’entreprise C _ Sàrl sur plusieurs
éléments se trouvant sur le terrain.
Par courrier du même jour, E _ a été invitée à se déterminer. Le 28 août 2018,
Me Philippe Loretan, agissant pour W _, a informé la CCC du fait que ce
dernier était, à présent, propriétaire de la parcelle litigieuse et non plus sa mère et que,
par ailleurs, c’était lui qui avait exploité ce terrain et qui avait fait ériger les constructions
qui s’y trouvaient.
Ce dernier courrier a été transféré à la Commune, qui y a répondu le 30 août 2018. Elle
précisait qu’une nouvelle zone destinée aux entreprises locales serait concrétisée sur le
territoire communal et qu’elle espérait une homologation courant 2020.
Dans une détermination datée du 24 septembre 2018 et adressée à la CCC,
W _ rappelait que les installations litigieuses avaient été érigées il y a plus de
dix ans et que la CCC avait connaissance du problème depuis 2011 au moins. L’absence
de mesures prises par l’autorité avait ainsi laissé croire au requérant que la situation était
réglée. Il indiquait qu’il avait obtenu un accord oral de l’ancien président de la Commune,
l’autorisant à stocker du matériel sur sa parcelle. De même, lors du retrait de la demande
d’autorisation de construire en 2015, les autorités communales lui avaient assuré qu’il
obtiendrait un terrain de remplacement dans la nouvelle zone industrielle qui serait créée
prochainement par la Commune.
Dans un préavis négatif daté du 23 octobre 2018, le SDT a rappelé son rapport datant
de 2012, lequel décrivait clairement que l’état de la parcelle n’était pas admissible en
zone agricole protégée, qu’un dépôt d’entreprise n’y était pas imposé par sa destination
et était contraire aux art. 63 et 64 RCCZ [recte : art. 60 et 61 RCCZ].
F. Le 12 novembre 2018, la CCC a émis un ordre de rétablissement d’un état des lieux
conforme au droit. A l’appui de celui-ci, elle invoquait la mise en place de clôtures,
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de bâches et d’un portail, de même que la réalisation d’un aplanie de plus de 900 m2
revêtue partiellement de grave ou de revêtement bitumeux, la réalisation de divers
couverts en annexe à la halle, ainsi que la mise en place de containers, le stockage de
toute sorte de machines de chantier au nom de l’entreprise C _ Sàrl et de
divers matériaux de construction, le tout sans autorisation de construire. Elle constatait,
d’une part, qu’une autorisation a posteriori ne pouvait pas être délivrée, car les
constructions ne servaient manifestement pas à assurer l’existence paysanne ou à
permettre l’exploitation agricole du sol et la satisfaction des besoins liés à cette
exploitation. Les conditions de l’art. 22 al. 2 de la loi d’application de la loi fédérale sur
l’aménagement du territoire du 23 janvier 1987 (LcAT ; RS/VS 701.1) et des art. 22 al. 2
let. a et 16a de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT ;
RS 700) n’étaient ainsi pas remplies, faute de conformité à la zone agricole. D’autre part,
une autorisation dérogatoire au sens des art. 24 ss LAT ne pouvait pas plus être
octroyée. En effet, l’art. 24 let. a LAT posait la condition que l’implantation hors de la
zone à bâtir devait être imposée par sa destination, ce qui n’était pas le cas en l’espèce.
Dès lors qu’aucune autorisation ne pouvait être accordée, la CCC devait exiger la remise
en l’état, qui respectait ici les principes de la légalité, de la proportionnalité, de l’intérêt
public et de la bonne foi. Un délai au 30 juin 2019 était imparti à W _ pour
procéder au démontage et à l’évacuation des clôtures et bâches, du portail, des divers
couverts réalisés en annexe à la halle autorisée en 2002, la suppression des containers,
l’évacuation de toutes les machines de chantier et de tous les matériaux de construction
stockés sur place, la suppression et l’évacuation en décharge autorisée de la grave et
des matériaux bitumeux. Seule une surface de roulement perméable telle que
mentionnée sur le schéma annexé à la décision pouvait être maintenue. La parcelle
devait également retrouver sa vocation agricole par la remise en état du terrain selon
ses courbes originelles et une revégétalisation appropriée. La CCC acceptait enfin le
maintien du hangar agricole tel que réalisé bien qu’il ne corresponde pas aux plans
approuvés le 6 décembre 2001 et notifiés le 16 janvier 2002. W _ était encore
rendu attentif au fait que selon l’art. 61 al. 4 de la loi sur les constructions du 15 décembre
2016 (LC ; RS/VS 705.1), des amendes pouvaient être prononcées en cas de non-
exécution de la décision de remise en état des lieux.
G. Le 19 décembre 2018, W _ (le recourant 1) a interjeté recours administratif
à l’encontre de cette décision, concluant principalement à son annulation,
subsidiairement au renvoi du dossier à la CCC pour nouvelle décision dans le sens des
considérants, sous suite de frais et dépens. Le recourant se plaignait, en premier lieu,
d’une constatation inexacte et incomplète des faits, en ce sens que la halle servait
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toujours, selon lui, à entreposer du matériel agricole pour l’exploitation vinicole de la
famille. Y étaient notamment rangées des machines et des cuves. Une liste du matériel
agricole concerné était annexée à l’écriture. Par ailleurs, les éléments qui faisaient l’objet
de l’ordre de remise en l’état avaient tous été réalisés en même temps que le hangar
objet de l’autorisation de construire de 2002, ou quelques mois plus tard, soit il y a plus
de 15 ans. Lors du raccord de la halle au réseau d’eau potable communal en 2008,
toutes les constructions mentionnées étaient déjà présentes sur le terrain, sans que la
Commune ne trouve à y redire, pas plus que la CCC. Cette dernière s’était d’ailleurs
abstenue de donner suite au préavis qui lui avait été adressé par le Service du
développement territorial en 2012, lequel conseillait expressément un assainissement et
une remise en état de la parcelle. Aucun ordre de remise en état n’avait été rendu depuis,
ni par la Commune, ni par la CCC, alors que ces deux autorités étaient parfaitement au
courant de la situation depuis de nombreuses années. Au fond, la nécessité d’une
autorisation de construire pour le portail mesurant 4 mètres sur 1 mètre était contestée,
de même que pour l’aplanie qui n’excédait pas 500 m2, ces deux installations ne
remplissant pas les conditions de l’art. 16 al. 1 let. c ch. 6 et al. 2 let. c de l’ordonnance
sur les constructions du 22 mars 2017 (OC ; RS/VS 705.100). Le stockage des machines
n’était pas non plus soumis à autorisation. Le recourant estimait également qu’une
autorisation a posteriori pouvait lui être délivrée, compte tenu du fait que la halle servait
aussi à l’exploitation viti-vinicole familiale. Il invoquait également une violation du principe
de la proportionnalité dès lors que l’autorité avait omis de prendre en compte le fait que
sans les constructions litigieuses, il ne pourrait plus exploiter son entreprise et devrait
mettre une vingtaine de personnes au chômage, ce qui constituerait une violation de sa
liberté économique, ainsi que des intérêts des employés de l’entreprise. Selon lui, le
principe de l’égalité de traitement était également violé dans la mesure où la CCC avait
connaissance depuis 2011 au moins de l’existence de construction illicites sur la parcelle
du recourant et qu’elle n’avait rien entrepris à ce sujet. Dans un ultime grief, le recourant
invoquait la prescription et le principe de la confiance. Selon lui, les constructions
litigieuses étaient connues des autorités communales et de la CCC depuis 2008,
respectivement depuis 2012 à tout le moins. Celles-ci ayant renoncé à donner suite à
ces informations, la CCC violait le principe de la bonne foi en ordonnant, des années
plus tard, la remise en état des lieux.
Les époux Y-Z _ (les recourants 2) ont également interjeté recours à l’encontre
de l’ordre de remise en l’état du 12 novembre 2018. Ils ont conclu à ce qu’il soit
également ordonné la remise en état du hangar présent sur la parcelle no xx1 et ont
demandé les interventions suivantes : correction des gabarits, remplacement de la
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couverture du toit par de la tôle ondulée zinguée, remplacement des piliers métalliques
par des piliers en bois, remplacement des portes métalliques et vitrées de la façade sud
par des panneaux de bois, création de deux ouvertures sur les façades est et ouest et
déplacement du chemin d’accès.
H. Par décision du 23 décembre 2020, le Conseil d’Etat a joint les causes et a rejeté les
deux recours. Dans le cadre du recours interjeté par W _, il a jugé que,
contrairement à ce qu’affirmait le recourant 1, l’aplanie réalisée sur son terrain était
sujette à autorisation de construire. En effet, les mouvements du sol qui avaient été
nécessaires à sa réalisation étaient durables et modifiaient manifestement l’aspect de la
parcelle. De plus, la surface de celle-ci avait été mesurée, dans le rapport du 17 août
2018, bien supérieure à 500 m2 et plus proche de 900 m2. Les clôtures étaient
également soumises à autorisation de construire dans la mesure où elles avaient un
impact esthétique contrastant avec leur environnement (art. 16 al. 2 let. e OC). Selon
l’autorité, l’ensemble des ouvrages réalisés sur la parcelle litigieuse avait pour
conséquence de modifier grandement l’aspect du site et donnait plus particulièrement à
la parcelle des allures d’une décharge artisanale et/ou industrielle alors qu’en réalité le
terrain était affecté à la zone agricole protégée. Le Conseil d’Etat confirmait qu’aucune
autorisation à posteriori ne pouvait être délivrée. Il relevait que le recourant 1 lui-même
affirmait, dans son écriture, que les constructions et aménagements litigieux étaient
nécessaires à l’exploitation de sa société C _ Sàrl, qu’il ne pourrait d’ailleurs
plus exploiter s’il devait les remettre en état. Dans ces conditions, il était évident que les
machines, matériaux et autres engins entreposés sur la parcelle ne servaient
aucunement à une exploitation agricole, mais bien à la société susnommée. Les
aménagements n’étaient donc pas conformes à la zone agricole protégée. Il s’ensuivait
qu’aucune autorisation sur la base de l’art. 22 LAT ne pouvait être délivrée. La possibilité
d’accorder une autorisation dérogatoire au sens des art. 24 ss LAT était ensuite
examinée. Le recourant 1 invoquait uniquement un motif d’ordre pratique pour justifier
les constructions réalisées sur sa parcelle. Or, ces dernières correspondaient bien plus
à des aménagements qui seraient attendus dans la zone industrielle et non dans une
zone agricole protégée. L’intérêt public à délimiter les zones à bâtir, respectivement à la
prohibition de construire hors de ces zones était prépondérant et l’emportait donc sur les
motifs de convenance personnelle de W _. Par ailleurs, il lui était loisible de
trouver une autre parcelle en adéquation avec la zone pour procéder aux aménagements
visant à l’exploitation de sa société.
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C’était également à juste titre que l’autorité inférieure avait ordonné la remise en l’état.
En effet, l’inaction temporaire de la CCC entre 2015 et 2018 ne saurait faire échec à
l’ordre de remise en l’état que pour autant que le propriétaire puisse se prévaloir de sa
bonne foi. Or, en l’espèce, ce n’était manifestement pas le cas compte tenu du fait qu’il
n’avait, d’une part, déposé aucune demande d’autorisation de construire pour les
installations effectuées et, d’autre part, qu’il avait passé outre les termes du permis
délivré le 16 janvier 2002 pour la construction du hangar agricole. Il ne saurait ainsi
sérieusement prétendre qu’il avait cru, de bonne foi, pouvoir utiliser sa parcelle
contrairement à l’affectation de la zone. Enfin, quant au délai de prescription, le droit
fédéral prévoyait un délai de péremption de 30 ans pour le rétablissement d’un état
conforme au droit hors de la zone à bâtir, ce qui ne laissait pas de place à une
réglementation cantonale moins rigoureuse, pas même à la LC. L’ordre de remise en
l’état respectait, pour le surplus, le principe de la proportionnalité car il était conforme
aux principes fondamentaux de l’aménagement du territoire, l’intérêt économique privé
invoqué par le recourant ne suffisant pas à faire échec à ces principes. Finalement, le
Conseil d’Etat rappelait que le justiciable ne pouvait prétendre à l’égalité dans l’illégalité
que s’il y avait lieu de prévoir que l’administration allait persévérer dans l’inobservation
de la loi. En l’espèce, la CCC avait, par décision du 5 mars 2020, également rendu un
ordre de remise en état pour la parcelle voisine propriété des recourants 2, si bien que
le recourant 1 ne pouvait pas se prévaloir d’une violation de l’égalité de traitement.
Le Conseil d’Etat a également rejeté le recours des époux Y-Z _ au motif que
la CCC était en droit de s’abstenir de demander la remise en l’état du hangar agricole.
Cette dernière avait procédé à une évaluation de la situation au terme de laquelle elle
était arrivée à la conclusion que l’illégalité dénoncée était légère, sur ce point
uniquement. Le Conseil d’Etat, se ralliait à cette appréciation. De plus, une fois que
W _ aurait remis les lieux en l’état, le hangar en lui-même pourrait s’intégrer
dans son environnement, raison pour laquelle requérir sa remise en conformité serait
disproportionné. Exiger du recourant 1 qu’il utilise le hangar agricole uniquement pour
l’entreprise familiale viticole était conforme à la zone agricole protégée et la mesure
serait apte à rétablir l’harmonie avec le milieu environnant. Il était encore précisé que
cette concession faite par la CCC en faveur de W _ n’enlevait en rien la
pertinence de la mesure de remise en état prononcée pour les autres ouvrages réalisés
sans droit sur la parcelle no xx1. Enfin, les recourants 2 étaient malvenus de critiquer
cette tolérance consentie par l’autorité à l’encontre du recourant 1 alors qu’ils avaient
eux-mêmes pu bénéficier d’un traitement similaire.
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I. Le 2 février 2021, W _ a interjeté recours de droit administratif contre la
décision du Conseil d’Etat et a pris les conclusions suivantes :
1. Le recours est admis et la décision du Conseil d’Etat du 23 décembre 2020 rejetant le recours
déposé contre l’ordre de remise en état des lieux conforme au droit rendu par la commission
cantonale des constructions le 12 novembre 2018 concernant la parcelle no xx1 sur commune de
B _ est annulée.
2. Principalement, la décision du Conseil d’Etat du 23 décembre 2020 est réformée en ce sens que
l’ordre de remise en état des lieux conforme au droit rendu par la commission cantonale des
constructions le 12 novembre 2018 concernant la parcelle no xx1 sur commune de B _
est annulé.
3. Subsidiairement, le dossier est renvoyé au Conseil d’Etat pour nouvelle décision dans le sens des
considérants.
4. Tous les frais, ainsi qu’une équitable indemnité pour les dépens de W _ sont mis à la
charge de l’Etat du Valais ».
Dans un premier grief d’ordre formel, le recourant se plaint d’une violation de son droit
d’être entendu sous deux aspects : d’une part, il estime que le Conseil d’Etat n’a pas
examiné le grief contenu dans son recours administratif dans lequel il se plaignait d’un
état de fait incomplet retenu par la CCC. Il ignorerait ainsi sur quels faits s’était basée
l’autorité intimée pour rendre sa décision. D’autre part, il conteste le refus de mettre en
œuvre certains des moyens de preuve qu’il avait proposés, notamment son
interrogatoire et l’édition par la CCC du dossier relatif à la demande d’autorisation de
construire déposée en 2011. Seule la question de la vision locale a été examinée et
rejetée dans la décision entreprise. En refusant de donner suite à ces offres de preuve,
le Conseil d’Etat aurait violé le droit d’être entendu du recourant.
Au fond, il estime qu’aucune autorisation de construire n’était nécessaire pour l’aplanie,
le portail et le stockage des machines de chantier, contrairement à ce qu’avait retenu la
décision contestée. C’était à tort que l’art. 16 al. 2 let. e OC avait été appliqué à l’aplanie,
compte tenu du fait que celle-ci correspondait à une modification du sol naturel pure et
simple. C’était, au contraire, l’art. 16 al. 2 let. c OC qui entrait en ligne de compte car la
surface litigieuse ne dépassait pas les 500 m2, ce qu’une vision locale ou l’intervention
d’un géomètre permettraient de constater. Pour le portail, l’autorité intimée laissait
entendre qu’il entrainerait un changement d’affectation, ce qui était fermement contesté
par le recourant. De plus, celui-ci mesurait 4 mètres sur 1 mètre, ce qui l’excluait du
champ d’application de l’art. 16 let. c ch. 6 OC. Enfin, le stockage des machines de
chantier n’était pas non plus soumis à autorisation de construire, étant donné que ces
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dernières étaient parfaitement fonctionnelles. La vision d’ensemble qualifiée par le
Conseil d’Etat de « décharge artisanale et/ou industrielle » ne l’autorisait aucunement à
ne pas examiner chaque installation séparément.
Dans un second grief au fond, le recourant estime qu’une autorisation de construire a
postériori et dérogatoire aurait dû lui être délivrée. Dans l’examen des conditions de
l’autorisation de construire ordinaire, le Conseil d’Etat s’était gardé d’analyser la clause
du besoin agricole en lien avec l’exploitation viticole familiale. Or, un tel besoin existait
bel et bien, l’absence d’inscription officielle en tant qu’exploitant auprès du Service de
l’agriculture n’étant pas pertinente à cet égard. Si un tel besoin devait ne pas être
reconnu, une autorisation de construire dérogatoire au sens des art. 24 ss LAT devrait
tout de même être délivrée au recourant. En effet, l’usage de la parcelle agricole pour
les besoins de son entreprise s’expliquait par l’absence de place suffisante dans les
zones industrielles de la Commune. Les travaux concernant la création de nouvelles
zones de ce type ayant pris du retard, le recourant n’avait pas d’autre choix que d’utiliser
la parcelle no xx1.
Dans un troisième grief, W _ se prévaut d’une violation du principe de la
confiance. Selon lui, l’inaction de la CCC, laquelle était au courant des installations
litigieuses à tout le moins depuis 2008, constituerait une violation du principe de la bonne
foi, selon lequel les parties doivent pouvoir placer une confiance mutuelle dans la
véracité de leurs déclarations et l’exactitude de leur comportement. L’absence de prise
de mesure par la CCC correspondrait donc, selon lui, à des renseignements inexacts
donnés à un administré, sur lesquels le recourant s’était fondé pour prendre des
dispositions irréversibles. L’autorité serait, de plus, déchue du droit de demander la
remise en état, car elle avait toléré pendant des années la situation alors qu’elle était
parfaitement au courant de son illégalité. En effet, la Commune avait renoncé à dénoncer
le cas à la CCC. Puis, quand cette dernière avait été mise au courant, elle avait
également renoncé à prendre des mesures. La passivité des autorités pouvait également
être constatée dans le cadre de la parcelle voisine pour laquelle un ordre de remise en
état des lieux n’avait été rendu que récemment malgré de nombreuses dénonciations
préalables.
Enfin, dans un ultime grief, le recourant se plaint d’une violation du principe de la
proportionnalité. Il estime que les dérogations existantes, prises séparément, ne sont
pas importantes. De plus, il se prévaut de sa bonne foi et indique qu’il pensait ses
aménagements conformes au droit, dès lors que les autorités, connaissant l’illicéité de
celles-ci, ne les lui ont jamais reprochées. A cet égard, il souligne encore que sans
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les constructions contestées, il ne pourra plus exploiter son entreprise et devra mettre
une vingtaine de personnes au chômage. Le principe de la liberté économique était ainsi
également violé, de même que les intérêts des employés de l’entreprise. De surcroît, les
coûts liés à la démolition et à la reconstruction ailleurs des installations litigieuses étaient
extrêmement élevés.
Par écriture du 12 mars 2021, la Commune s’est référée aux pièces et décisions
adoptées et s’en est remise à dire de justice.
Le 14 avril 2021, le Conseil d’Etat a transmis son dossier, a renoncé à se déterminer et
s’est référé à sa décision du 23 décembre 2020. Il a proposé le rejet du recours avec
suite de frais, sans allocation de dépens.
Par ordonnance du 16 août 2021, la Cour de céans a requis la production par le Conseil
d’Etat du dossier de la CCC relatif à la demande d’autorisation de construire déposée
par E _ en 2011 pour la parcelle no xx1 ainsi que la transmission d’une page
manquante du dossier.
Le 3 novembre 2021, le recourant s’est déterminé sur les pièces transmises et a relevé
que certains éléments, dont il a demandé la production, manquaient encore au dossier.
Par ordonnance du 1er février 2022, la Cour de céans a demandé à la CCC de lui
transmettre les pièces encore absentes du dossier, ce qui a été fait le 17 février 2022.
Le Conseil d’Etat a renoncé à formuler des observations complémentaires sur les pièces
nouvellement communiquées, par courrier du 23 février 2022, et a maintenu sa
proposition de rejet du recours.
Le 25 février 2022, le recourant s’est déterminé sur les nouveaux éléments et a
intégralement maintenu ses conclusions.
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Considérant en droit
1.1 Le recours de droit administratif du 1er février 2021 est recevable (art. 72,78 let. a,
80 al. 1 let. a et c, 44 al. 1 let. a, et 48 de la loi sur la procédure et la juridiction
administratives – LPJA ; RS/VS 172.6).
1.2 Faisant usage d'un droit que la loi lui reconnaît (art. 80 al. 1 let. d, 56al. 1 et 17 al. 2
LPJA), le recourant a requis l’édition par le Conseil d’Etat du dossier ayant conduit à la
décision attaquée, y compris le dossier relatif au recours administratif des époux
Y-Z _ contenant, selon lui, des éléments utiles à la présente cause. Dans la
même optique, il a sollicité l’édition du dossier de la CCC relatif à la parcelle no xx3. Il a
demandé également son interrogatoire, ainsi qu’une vision locale et la mise en œuvre
d’une expertise concernant la clause du besoin agricole, de même que l’intervention d’un
géomètre pour déterminer la taille de l’aplanie et du portail réalisés.
1.2.1 Le droit d'être entendu découlant de l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale du
18 avril 1999 (Cst. ; RS 101) ne comprend pas nécessairement le droit d'être entendu
oralement ni celui d'obtenir, sur simple demande, l'audition de témoins. En effet, l'autorité
peut mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de
former sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation
anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude que ces dernières
ne pourraient pas l'amener à modifier son opinion (ATF 145 I 167 consid. 4.1 ; 140 I 285
consid. 6.3.1 ; 134 I 140 consid. 5.3).
1.2.2 En l’occurrence, le dossier de la CCC relatif à la parcelle no xx1, ainsi que le
dossier de la demande d’autorisation de construire déposée en 2011 ont tous les deux
été produits, de même que le dossier complet du Conseil d’Etat quant au recours
administratif de W _.
Quant aux deux dossiers requis relatifs à la parcelle no xx3 propriété des époux
Y-Z _ leur dépôt est superflu. En effet, le présent litige porte sur l’ordre de
remise en l’état des constructions sises sur la parcelle no xx1, et non sur la parcelle
voisine. Ce moyen de preuve visant, selon le recourant, à prouver que la CCC ne
demande en principe pas la remise en état des lieux en zone agricole, il est inutile dès
lors qu’il ressort également du dossier en mains de la Cour qu’un ordre de remise en
état a également été adressé aux propriétaires de la parcelle no xx3.
- 13 -
S’agissant enfin de la requête tendant à la mise en œuvre de son interrogatoire, elle est
également superflue, le dossier en possession du Tribunal cantonal étant suffisamment
complet. Il comprend les documents de police des constructions, incluant le permis de
construire accordé en 2002 pour le hangar et les plans initiaux de celui-ci et le dossier
de la CCC relatif à la demande d’autorisation de bâtir déposé par E _ en 2011,
contenant le premier préavis du Service de l’agriculture et les divers courriers échangés
dans ce cadre, jusqu’au retrait de la demande par W _, le 27 février 2015. Ont
également été versés en cause les quelques pièces initialement manquantes, dont
notamment les formulaires et justificatifs agricoles, ainsi que les documents
complémentaires transmis par le recourant au service compétent le 23 janvier 2012. Y
figurent aussi de nombreuses photographies des lieux ainsi que divers plans annexés
aux différentes demandes de permis de construire (2001, 2011), de même que celui joint
à l’ordre de remise en état des lieux, ainsi que toutes les décisions pertinentes. En outre,
le recourant a eu à mainte reprises l’occasion de se déterminer par écrit. Quant à la
nécessité de mettre en œuvre une visite des lieux ou de faire intervenir un géomètre,
elle est, pour les mêmes motifs, inutile, étant précisé que le rapport de police des
constructions du 17 août 2018, les photographies et les plans au dossier sont suffisants.
2.1 Dans un premier grief d’ordre formel, le recourant se plaint de la violation de son
droit d’être entendu sous deux aspects : d’une part, il estime que la décision entreprise
est dénuée de motivation quant aux raisons qui l’ont amenée à ne pas prendre en
compte le grief contenu dans son recours administratif concernant l’état de fait qui était,
selon lui, établi de manière incorrecte et incomplète. D’autre part, il se plaint du rejet des
moyens de preuve qu’il avait proposés.
2.2 Le droit d’être entendu, garanti par l’art. 29 al. 2 Cst., comprend notamment le droit
pour l’intéressé de prendre connaissance du dossier, d’obtenir l’administration des
preuves pertinentes et valablement offertes et de se déterminer sur son résultat lorsque
cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 145 I 73 consid. 7.2.2.1). Il
confère également au justiciable le droit de prendre connaissance de toute prise de
position soumise à l’autorité et de se déterminer à ce propos, que celle-ci contienne ou
non de nouveaux arguments de fait ou de droit et qu'elle soit ou non concrètement
susceptible d'influer sur la décision (ATF 133 I 100 consid. 4.3). L'autorité qui verse au
dossier de nouvelles pièces dont elle entend se prévaloir dans son prononcé est dans
ce sens tenue d'en aviser les parties et de leur donner l'occasion de se déterminer à leur
sujet (ATF 132 V 387 consid. 3.1).
- 14 -
La jurisprudence a également déduit de l'art. 29 al. 2 Cst. le devoir pour l'autorité de
motiver sa décision afin que le destinataire puisse la comprendre, la contester utilement
s'il y a lieu et que l'autorité de recours puisse exercer son contrôle. Pour répondre à ces
exigences, il suffit que l’autorité mentionne, au moins brièvement, les motifs qui l'ont
guidée et sur lesquels elle a fondé sa décision, de manière que l'intéressé puisse se
rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause. Il n'est
en revanche pas nécessaire que l'autorité se prononce expressément sur tous les points
soulevés par les parties et réfute individuellement chacun de leurs arguments (art. 29
al. 3 LPJA ; ATF 141 V 557 consid. 3.2.1 et 139 IV 179 consid. 2.2 ; Thierry Tanquerel,
Manuel de droit administratif, 2e éd., 2018, n° 1572 ss, p. 530 ss).
Le droit d'être entendu est une garantie de nature formelle, dont la violation entraîne en
principe l'annulation de la décision attaquée, indépendamment des chances de succès
du recours sur le fond (ATF 142 II 218 consid. 2.8.1). Selon la jurisprudence, sa violation
peut cependant être réparée lorsque la partie lésée a la possibilité de s'exprimer devant
une autorité de recours jouissant d'un plein pouvoir d'examen (ATF 135 I 279
consid. 2.6.1; 116 Ia 94 consid. 2). Toutefois, une telle réparation doit rester l'exception
et n'est admissible, en principe, que dans l'hypothèse d'une atteinte qui n'est pas
particulièrement grave aux droits procéduraux de la partie lésée; cela étant, une
réparation de la violation du droit d'être entendu peut aussi se justifier, même en
présence d'un vice grave, lorsque le renvoi constituerait une vaine formalité et aboutirait
à un allongement inutile de la procédure, ce qui serait incompatible avec l'intérêt de la
partie concernée à ce que sa cause soit tranchée dans un délai raisonnable (ATF 142 II
218 consid. 2.8.1.; 137 I 195 consid. 2.3.2 et arrêt du Tribunal fédéral 1C_443/2020 du
8 avril 2021, consid. 3.1).
2.3 En l’espèce, on ne peut que suivre l’appréciation du Conseil d’Etat selon laquelle la
mise en œuvre de certaines des mesures d’instructions requises n’était pas nécessaire
pour la résolution du présent litige. En effet, et comme on vient de l’exposer (cf. supra,
considérant 1.2.2), le dossier en possession de l’instance de recours administratif était
suffisamment complet. En particulier, il comprenait les plans du hangar autorisé ainsi
que plusieurs photographies de la situation en 2018. Dans ce contexte, il n’y a ni violation
du droit d’être entendu du recourant, ni constatation inexacte des faits par l’instance
précédente. On ajoutera qu’une hypothétique violation du droit d’être entendu aurait de
toute manière été réparée devant la Cour de céans, qui dispose d’un plein pouvoir
d’examen (art 78 let. a LPJA ; ACDP A1 20 233 du 22 juillet 2021 consid. 3.2 ; A1 20 52
du 7 mai 2021 consid. 2.3 et A1 20 113 du 17 février 2021 consid. 3).
- 15 -
Quant au défaut de motivation invoqué par le recourant, il sied de rappeler ici que
l’autorité n’a pas à se prononcer sur chacun des griefs soulevés par les parties. Il suffit
qu’elle mentionne les motifs qui l’ont guidée, afin que l’intéressé puisse se rendre compte
de la portée de la décision et l’attaquer en connaissance de cause. En l’occurrence, la
décision entreprise mentionne de manière claire les différents éléments sur lesquels elle
s’est fondée. Les faits dont le recourant estime qu’ils ont été constatés de manière
incorrecte figurent en grande partie dans le prononcé. En particulier, la clause du besoin
agricole y est expressément abordée (cf. page 5 du prononcé contesté) ainsi que l’avis
du recourant selon lequel la halle concernée servirait toujours à entreposer du matériel
pour l’exploitation vinicole familiale, de même que ses arguments quant à l’inaction des
autorités compétentes. Comme il s’agissait des trois points contenus dans son grief
« constatation inexacte et incomplète des faits » du recours administratif, on ne voit pas
quels faits auraient été laissés de côté par l’autorité intimée, ce que le recourant se garde
d’ailleurs bien d’indiquer.
Ce grief est donc rejeté.
3.1 Au fond, le recourant se plaint, en premier lieu, d’une application erronée de l’art. 16
OC. Selon lui, aucune autorisation de construire n’était nécessaire, pour l’aplanie, car
celle-ci mesure moins de 500 m2, ni pour le portail, ni pour le stockage des machines.
3.2 L’art. 22 LAT détermine le régime des autorisations de construire. Il prévoit
qu’aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans
autorisation de l’autorité compétente (al. 1). L’autorisation est délivrée si la construction
ou l’installation est conforme à l’affectation de la zone (al. 2 let. a) et si le terrain est
équipé (al. 2 let. b). Le droit fédéral et le droit cantonal peuvent poser d’autres conditions
(al. 3).
Si la notion de construction ou d'installation n'est pas définie dans la loi, elle a fait l'objet
de nombreuses précisions jurisprudentielles. Sont ainsi considérés comme des
constructions ou installations, tous les aménagements durables et fixes créés par la main
de l'homme, exerçant une incidence sur l'affectation du sol par le fait qu'ils modifient
sensiblement l'espace extérieur, qu'ils ont des effets sur l'équipement ou qu'ils sont
susceptibles de porter atteinte à l'environnement (ATF 119 Ib 222 consid. 3a; voir aussi
ATF 140 II 473 consid. 3.4.1). La procédure d'autorisation doit permettre à l'autorité de
contrôler, avant la réalisation du projet, sa conformité aux plans d'affectation et aux
diverses réglementations applicables. Pour déterminer si l'aménagement prévu est
soumis à cette procédure, il faut évaluer si, en général, d'après le cours ordinaire des
- 16 -
choses, cet aménagement entraînera des conséquences telles qu'il existe un intérêt de
la collectivité ou des voisins à un contrôle préalable (ATF 119 Ib 222 consid. 3a; voir
aussi ATF 123 II 256 consid. 3).
La distinction entre ce qui est soumis à autorisation et ce qui ne l’est pas découle de
l’art. 22 LAT et relève donc du ressort du droit fédéral ; les cantons ne sauraient
soustraire à l’obligation d’obtenir une autorisation des cas où, en vertu de l’art. 22 LAT,
une autorisation est nécessaire.
L’art. 25 LAT attribue aux cantons l’aptitude de légiférer sur la compétence et la
procédure d’octroi des autorisations, y compris hors de la zone à bâtir.
Selon l’art. 16 al. 1 let. c ch. 6 OC, sont soumis à une autorisation de construire, à
l’extérieur des zones à bâtir, tous les murs, clôtures fermées (palissades, haies, etc.),
clôture ajourées, excédant la longueur de 5 mètres ou une hauteur de 1.5 mètre ou une
hauteur légalement prescrite, le droit forestier demeurant dans tous les cas réservé.
L’al. 2 du même article, précise que sont également subordonnés à une autorisation de
construire, l’installation de caravanes, de tentes et autres en dehors d’une place de
camping autorisée (let. a) ; à l’extérieur des zones à bâtir, sous réserve de la lettre e, les
modifications du sol naturel (remblayage et excavation) excédant une surface de
500 mètres carrés et/ou une hauteur respectivement une profondeur de 1.5 mètre
(let. c) ; et tous les travaux importants de nature à modifier de façon sensible la
configuration du sol, son utilisation ou l’aspect d’un site tels que drainages de zones
humides et captages de sources, aménagement de pistes de skis, de luge, de bob,
installations de sport automobile, karting, motocross, trial, etc. (let. e).
Selon l’art. 82 al. 2 RCCZ, seules les modifications mineures de la topographie du terrain
naturel sont admises. Le terrain aménagé doit être en harmonie avec les parcelles
voisines.
3.3 En l’espèce, force est de constater, avec le Conseil d’Etat, que l’aplanie réalisée par
excavation sur la parcelle no xx1 a modifié manifestement l’aspect de la parcelle et est
durable. Tout d’abord, sur la base des plans figurant au dossier, il semble pour le moins
douteux que l’aplanie réalisée par le propriétaire soit inférieure à une surface de 500 m2.
Cette question peut cependant rester ouverte car, contrairement à ce qu’estime le
recourant, l’art. 16 al. 2 let. c OC réserve expressément la lettre e du même alinéa,
laquelle prévoit que sont soumis à autorisation de construire tous les travaux importants
de nature à modifier de façon sensible la configuration du sol, son utilisation ou l’aspect
- 17 -
d’un site. Dès lors, même pour une aplanie d’une surface inférieure à 500 m2, une
autorisation de construire peut être nécessaire si les conditions de l’art. 16 al. 2 let. e OC
sont remplies. En l’occurrence, le recourant ne s’est pas contenté de réaliser une
excavation, mais a également recouvert l’aplanie de graviers et de revêtement bitumeux.
De tel travaux ont modifié de manière notable l’aspect du site, ce qu’une simple vue
aérienne de la parcelle permet de confirmer sans doute possible (cf. orthophoto 2020 du
site https://maps.vsgis.ch, consulté le 18 mars 2022). Le nouveau revêtement tranche
de manière éclatante avec les parcelles alentours, qui sont toutes constituées
principalement de champs, prairie, bosquets ou forêt. Par conséquent, c’est à raison que
l’autorité inférieure a considéré que de tels travaux étaient soumis à autorisation de
construire.
Il en va de même pour le portail et les clôtures. En effet, selon une jurisprudence du
Tribunal fédéral, sont soumises à autorisation de construire les clôtures qui modifient le
paysage (arrêt du Tribunal fédéral 1C_424/2016 du 27 mars 2017 consid. 2.1.2). En
l’occurrence, il ressort des photographies au dossier que la clôture est constituée de
poteaux métalliques sur lesquels repose un treillis recouvert de bâches de couleur
foncée. Or, la zone agricole protégée a justement pour but de garantir la conservation
des valeurs paysagères, soit la structure de la végétation, la topographie et l’ambiance,
selon l’art. 60 al. 2 RCCZ. Il est évident que la pose d’une clôture et d’un portail
métallique est de nature à modifier le paysage, autrement vert et naturel, de manière
importante. Elle était donc également soumise à autorisation de construire.
Quant aux machines de chantier et autres véhicules stockés sur le terrain, ils sont
également soumis à autorisation. En effet, soit ils sont hors d’usage et entrent donc dans
le cadre de l’art. 16 al. 1 let. c ch. 10 OC, soit ils fonctionnent encore, comme l’affirme le
recourant, et n’ont donc aucune raison d’être entreposés de manière durable ou même
simplement régulière à cet endroit. Il faut reconnaître que le stationnement de tels engins
sur la parcelle concernée ne correspond aucunement aux buts de la zone agricole
protégée dans laquelle elle se situe et est de nature à modifier notablement le paysage,
au sens de l’art. 16 al. 2 let. e OC. Les surfaces visées ne sont en aucun cas des parkings
pouvant être utilisés à discrétion du propriétaire.
Il doit donc être reconnu, avec le conseil d’Etat, que toutes les installations examinées
ci-dessus étaient soumises à autorisation de construire. Ce grief est donc rejeté.
4.1 Le recourant estime ensuite qu’une autorisation de construire ordinaire (art. 22 LAT)
a posteriori aurait dû être délivrée, car la clause du besoin agricole était remplie,
- 18 -
compte tenu du fait que le hangar présent sur la parcelle servait à entreposer du matériel
d’exploitation pour l’entreprise viti-vinicole familiale. Dans l’hypothèse où un tel besoin
ne serait pas reconnu, il estimait avoir droit à la délivrance d’une autorisation dérogatoire
au sens des art. 24 ss LAT, car l’usage de la parcelle agricole pour les besoins de son
entreprise C _ Sàrl s’expliquait pas l’absence de places suffisantes dans les
zones industrielles de la commune et était donc imposée, selon lui, par sa destination.
4.2 L’art. 16 al. 1 LAT définit les zones agricoles comme les zones servant à garantir la
base d’approvisionnement du pays à long terme, à sauvegarder le paysage et les
espaces de délassement et à assurer l’équilibre écologique; elles devraient être
maintenues autant que possible libres de toute construction en raison des différentes
fonctions de la zone agricole et comprennent: les terrains qui se prêtent à l’exploitation
agricole ou à l’horticulture productrice et sont nécessaires à l’accomplissement des
différentes tâches dévolues à l’agriculture (let. a) les terrains qui, dans l’intérêt général,
doivent être exploités par l’agriculture (let. b).
Sont conformes à l’affectation de la zone agricole les constructions et installations qui
sont nécessaires à l’exploitation agricole ou à l’horticulture productrice. Cette notion de
conformité peut être restreinte en vertu de l’article 16 alinéa 3 LAT (art. 16a al. 1 LAT).
Aux termes de l’art. 34 de l’ordonnance sur l’aménagement du territoire du 28 juin 2000
(OAT ; RS 700.1), sont conformes à l’affectation de la zone agricole les constructions et
installations qui servent à l’exploitation tributaire du sol ou au développement interne, ou
qui sont – dans les parties de la zone agricole désignées à cet effet conformément à
l’art. 16a, al. 3, LAT – nécessaires à une exploitation excédant les limites d’un
développement interne et qui sont utilisées pour: la production de denrées se prêtant à
la consommation et à la transformation et provenant de la culture de végétaux et de la
garde d’animaux de rente (al. 1 let. a) ; l’exploitation de surfaces proches de leur état
naturel (al. 1 let. b).
Sont en outre conformes à l’affectation de la zone les constructions et installations qui
servent à la préparation, au stockage ou à la vente de produits agricoles ou horticoles
(al. 2): si ces derniers sont produits dans la région et que plus de la moitié d’entre eux
proviennent de l’exploitation où se trouvent lesdites constructions et installations ou
d’exploitations appartenant à une communauté de production (al. 2 let. a), si la
préparation, le stockage ou la vente ne revêt pas un caractère industriel (al. 2 let. b), et
si l’exploitation où se trouve lesdites constructions et installations conserve son caractère
agricole ou horticole (al. 2 let. c).
- 19 -
Les activités de service liées au secteur du bâtiment sont hors de question (Aemisegger
et ali, Commentaire pratique LAT : construire hors zone à bâtir, Genève, 2019 ; no 15 ad
art. 16a LAT).
L’art. 60 al. 2 RCCZ décrit le but de la zone agricole protégé comme étant de garantir la
conservation des valeurs paysagères (structure de la végétation, topographie,
ambiance, etc.) et naturelles (biotopes, flore et faune) typiques du haut plateau de
B _, par la poursuite d'une exploitation agricole proche des méthodes
traditionnelles.
4.3 L'art. 24 LAT régit les exceptions prévues hors de la zone à bâtir. Selon cette
disposition, des autorisations peuvent être délivrées pour de nouvelles constructions ou
installations ou pour tout changement d'affectation, en dérogation à l'art. 22 al. 2 let. a
LAT, lorsque sont réunies deux conditions. D'une part, l'implantation de ces
constructions ou installations hors de la zone à bâtir est imposée par leur destination
(let. a). D'autre part, aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose (let. b). Ces conditions
sont cumulatives (arrêt du Tribunal fédéral 1C_131/2019 du 17 juin 2019 consid. 3.2).
L'implantation d'une construction est imposée par sa destination au sens de l'art. 24
let. a LAT, lorsqu'un emplacement hors de la zone à bâtir est dicté par des motifs
techniques, des impératifs liés à l'exploitation d'une entreprise, la nature du sol ou
lorsque l'ouvrage est exclu de la zone à bâtir pour des motifs particuliers. Il suffit que
l'emplacement soit relativement imposé par la destination: il n'est pas nécessaire
qu'aucun autre emplacement n'entre en considération. Il doit toutefois exister des motifs
particulièrement importants et objectifs qui laissent apparaître l'emplacement prévu plus
avantageux que d'autres endroits situés à l'intérieur de la zone à bâtir (ATF 141 II 245
consid. 7.6.2 ; 136 II 214 consid. 2.1 ; plus récemment arrêt du Tribunal fédéral
1C_131/2019 du 17 juin 2019 consid. 3.2.1). Seuls des critères objectifs sont
déterminants, à l'exclusion de préférences dictées par des raisons de commodité ou
d'agrément (ATF 136 II 214 consid. 2.1 ; 129 II 63 consid. 3.1 ; arrêts du Tribunal fédéral
1C_50/2020 du 8 octobre 2020 consid. 7.5.1 et 1C_74/2018 du 12 avril 2019
consid. 2.1).
L'examen du caractère relativement imposé par sa destination de l'emplacement
implique une pesée de l'ensemble des intérêts en présence, pesée qui se recoupe avec
celle imposée par l'art. 24 let. b LAT (ATF 141 II 245 consid. 7.6.2). L'application du
critère de l'art. 24 let. a LAT doit toutefois être stricte, dès lors qu'elle contribue à l'objectif
de séparation du bâti et du non-bâti (ATF 124 II 252 consid. 4a ;
- 20 -
encore récemment arrêt du Tribunal fédéral 1C_131/2019 du 17 juin 2019 consid. 3.2.1
et les références citées).
4.4 En l’espèce, aucune autorisation de construire, ni ordinaire, ni dérogatoire, ne
pouvait être délivrée au recourant.
En effet, il convient tout d’abord de souligner que ce dernier perd de vue que ce n’est
pas le matériel entreposé dans le hangar autorisé en 2002 qui est visé par la présente
procédure, mais bien les diverses constructions non autorisées ayant été réalisées en
sus. Le recourant ne prétend d’ailleurs pas que les différents aménagements annexes
et les matériaux entreposés à l’extérieur du hangar auraient pour but l’exploitation d’une
entreprise agricole. Il ressort de plus très clairement du dossier photographique que le
logo de l’entreprise du recourant, soit C _ Sàrl, figure sur plusieurs véhicules
et éléments présents sur le terrain, tant sur les photos de 2012 que sur celles réalisées
en 2018. Or, l’entreprise du recourant a pour but notamment le déneigement, le
terrassement et les transports ainsi que les services de voirie, soit des activités non
agricoles.
Le stationnement de véhicules industriels et le stockage de matériau de chantier ne
saurait en aucun cas être considéré comme conforme à l’affectation de la zone, dont le
but est, pour rappel, de garantir la conservation des valeurs paysagères (structure de la
végétation, topographie, ambiance, etc.) et naturelles (biotopes, flore et faune) typiques
du haut plateau de B _, par la poursuite d'une exploitation agricole proche des
méthodes traditionnelles. Le fait que le père du recourant ait été inscrit en tant
qu’exploitant agricole avant 2014 ne lui est d’aucun secours. Depuis cette date, il ressort
du dossier que plus aucun membre de la famille, en particulier, ni le recourant lui-même,
ni sa mère, ni son père, ne figurent au registre des exploitants. W _ lui-même,
dans sa lettre du 8 janvier 2015, avait informé la CCC du fait que sa « situation agricole »
avait changé. C’était d’ailleurs la raison pour laquelle il avait retiré sa demande de permis
de construire déposée en 2011. L’invocation d’une activité agricole au sein du hangar,
de par l’entreposage de cuves destinées, selon lui, à l’activité viti-vinicole de la famille,
n’est aucunement prouvée au dossier. Les listes de matériels déposées par
E _ en annexe à la demande de permis de construire de 2011, de même que
les formulaires et justificatifs agricoles produits dans le même cadre ne lui sont pas plus
utiles, dès lors qu’ils ne démontrent qu’une activité passée. Aucun document au dossier
ne prouve la continuation de cette ancienne activité. Au contraire, la déclaration du
recourant à la CCC de 2015 indique clairement, sur ce point, un changement de
situation, qui ne semble pas avoir été renversé depuis. En particulier, le recourant n’a
- 21 -
produit aucun élément tendant à démontrer la poursuite de l’activité vinicole familiale,
tels que des chiffres comptables pour les années après 2015, ou un éventuel bénéfice
des ventes de raisin ou le résultat des vinifications dans l’hypothèse où celles-ci auraient
été réalisées sur le terrain. Dès lors, il ne peut être reconnu aucune activité de type
agricole sur la parcelle concernée.
Ses activités n’étant pas conformes à l’affectation de la zone, aucune autorisation de
construire ordinaire au sens de l’art. 22 LAT ne peut donc être délivrée au recourant.
Quant aux conditions d’octroi d’une autorisation de construire dérogatoire, au sens des
art. 24 ss LAT, elles ne sont non plus pas remplies. De fait, l’activité déployée par le
recourant sur la parcelle no xx1 est de nature industrielle. Cela ressort d’ailleurs des
propos mêmes de l’intéressé, lequel a affirmé à plusieurs reprises au cours de la
procédure qu’il ne pourrait plus exploiter son entreprise, C _ Sàrl, si l’ordre de
remise en état devait être confirmé. Le recourant n’explique d’ailleurs aucunement pour
quelle raison il n’a pas cherché à trouver une place dans les communes voisines. Il
invoque donc un motif de convenance personnelle pour justifier de l’utilisation du terrain,
en expliquant ne pas avoir obtenu de place dans les zones industrielles communales et
que les nouvelles zones ne sont pas encore prêtes. Or, compte tenu de l’importance de
la délimitation entre le bâti et le non-bâti, une simple facilité d’exploitation ne sauraient
constituer un motif suffisamment important et objectif pour l’emporter sur l’intérêt
visiblement prépondérant de la sauvegarde de la zone agricole protégée.
Dès lors, ce grief doit également être rejeté.
5.1 Il reste encore à examiner si l’ordre de remise en l’état pouvait être prononcé par
l’autorité compétente et si ce dernier respectait le principe de la proportionnalité. La
question de la prescription de telles mesures sera également traitée, le recourant
estimant que celle-ci était acquise, et donc que l’ordre de remise en l’état des lieux était
nul.
5.2 Selon l’art. 56 LC, lorsqu’un projet est exécuté sans autorisation de construire ou
contrairement à l’autorisation délivrée, l’autorité compétente (soit la CCC si l’ouvrage se
situe à l’extérieur des zones à bâtir ; cf. art. 2 al. 2 let. a et 54 al. 1 LC), ordonne l’arrêt
total ou partiel des travaux et le fait respecter (al. 1) ; cet ordre est une décision
immédiatement exécutoire qui ne peut être revue qu’à la suite d’un recours sans effet
suspensif (al. 2).
- 22 -
Une fois cette décision prise, l’art. 57 al. 1 LC prévoit la fixation d’un délai convenable
pendant lequel le perturbateur (par situation et/ou par comportement) pourra s’expliquer
sur les travaux non autorisés ; si leur régularisation n’est pas d’emblée exclue, l’al. 2
astreint l’autorité à fixer au perturbateur un délai pour déposer une demande
d’autorisation a posteriori et, s’il s’en abstient, à faire élaborer une pareille demande aux
frais de l’intéressé, ceux avancés par la collectivité publique étant garantis par une
hypothèque légale. L’al. 3 précise que, si une régularisation est manifestement exclue
d’emblée, l’autorité ordonne au perturbateur de replacer les lieux dans un état conforme
au droit en portant une décision sujette à recours indiquant la mesure exacte à prendre
pour rétablir une situation correspondant à ce réquisit, en arrêtant un délai d’exécution
et en annonçant une exécution d’office si le perturbateur n’obtempère pas.
L’art. 46 al. 2 OC précise que les autorités de police des constructions (soit la CCC in
casu, compte tenu de la situation en zone agricole de la parcelle concernée) ordonnent
notamment la remise en état des lieux conforme au droit en cas d’exécution illicite des
travaux, en tenant compte des principes de la proportionnalité et de la protection de la
bonne foi.
5.3 Lorsque des constructions ou des installations illicites sont réalisées en dehors de
la zone à bâtir, le droit fédéral exige en principe que soit rétabli un état conforme au droit.
Le principe de la séparation de l'espace bâti et non bâti, qui préserve différents intérêts
publics, est de rang constitutionnel; il fait partie intégrante de la notion d'utilisation
mesurée du sol de l'art. 75 al. 1 Cst. (cf. Message du Conseil fédéral du 20 janvier 2010
relatif à une révision partielle de la LAT, FF 2010 964 ch. 1.2.1 et 973 ch. 2.1;
ATF 147 II 309 consid. 5.5). Cette séparation doit par conséquent, en dehors des
exceptions prévues par la loi, demeurer d'application stricte (ATF 132 II 21 consid. 6.4).
Si des constructions illégales, contraires au droit de l'aménagement du territoire, sont
indéfiniment tolérées en dehors de la zone constructible, le principe de la séparation du
bâti et du non-bâti est remis en question et un comportement contraire au droit s'en
trouve récompensé. S'ajoute à cela que la remise en état poursuit encore d'autres
intérêts publics, à savoir la limitation du nombre et des dimensions des constructions en
zone agricole (cf. ATF 132 II 21 consid. 6.4) ainsi que le respect du principe de l'égalité
devant la loi (arrêt 1C_76/2019 du 28 février 2020 consid. 7.1 et les références citées).
Selon la jurisprudence, l'autorité peut renoncer à un ordre de démolition, conformément
au principe de la proportionnalité, si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt
public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au
maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou
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encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme
conforme au droit (ATF 132 II 21 consid. 6; 123 II 248 consid. 3a/bb). Celui qui place
l'autorité devant un fait accompli doit s'attendre à ce que celle-ci se préoccupe plus de
rétablir une situation conforme au droit que d'éviter les inconvénients qui en découlent
pour lui (ATF 123 II 248 consid. 4a; 111 Ib 213 consid. 6b et la jurisprudence citée ;
arrêt du Tribunal fédéral 1C_60/2021 du 27 juillet 2021 consid. 3.1).
5.4 Dans un arrêt récent, le Tribunal fédéral a précisé qu'à l'inverse de ce qui prévaut
pour les zones à bâtir, l'obligation de rétablir un état conforme au droit ne s'éteignait pas
après trente ans s'agissant de bâtiments et installations érigés illégalement en dehors
de la zone à bâtir (ATF 147 II 309 consid. 4 et 5). En particulier, s'il peut, certes, être
tenu compte de situations exceptionnelles par le biais de solutions spécifiques,
notamment par la fixation d'un délai de remise en état plus long, une utilisation illégale,
qui contrevient au principe fondamental en matière d'aménagement du territoire de la
séparation des zones à bâtir des zones non constructibles, ne doit pas se poursuivre
indéfiniment sur la base du simple écoulement du temps (ATF 147 II 309 précité
consid. 5.5 et 5.6).
5.5 En l’espèce, il ne fait aucun doute que les constructions concernées ont été érigées
en violation des dispositions légales (cf. supra consid. 4.4) et hors de la zone à bâtir, la
parcelle se situant en zone agricole protégée.
Dès lors, la proportionnalité de la mesure de remise en état doit être examinée. Or, il ne
peut en aucun cas être reconnu que les dérogations à la règle sont mineures. En effet,
les aménagements illicites réalisés sur la parcelle no xx1 sont multiples. Le recourant,
qui a indiqué avoir réalisé lui-même les constructions concernées, a délibérément ignoré
le permis de construire délivré en 2002, lequel autorisait uniquement un hangar de
10 x 12 m2 et la réalisation d’une surface de roulement. Tout d’abord, le hangar lui-
même ne respecte pas les dimensions initialement prévues, le recourant ayant construit
deux extensions couvertes à cette halle, l’une à l’est et l’autre à l’ouest. De plus, il a
réalisé une aplanie de plusieurs centaines de mètres carrés et l’a recouverte,
respectivement de graves ou d’un revêtement bitumeux. Il a posé des poteaux pour créer
une barrière, qu’il a ensuite recouverte de bâches de couleur foncée. Un portail a
également été posé. Enfin, de très nombreux matériaux de chantier ont été entreposés,
à long terme, sur la parcelle, de même que diverses machines et véhicules portant le
logo de l’entreprise du recourant C _ Sàrl. Si l’on compare les photographies
prises en 2012 et celles tirées en 2018, on ne peut que constater que le nombre de
pièces, matériaux, machines et débris en tout genre n’a fait qu’augmenter entre ces
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deux dates. Les photos les plus récentes montrent un enchevêtrement de tuyaux, pneus,
bâches, poteaux métalliques, pièces de bois, bennes, dalles faites de différents
matériaux, bobines et fils, et autres éléments difficilement identifiables, compte tenu de
leur nombre et de leur entreposage pour le moins brouillon. De très nombreuses
machines de chantier et remorques en tout genre sont également placées sur le terrain.
En outre, le propriétaire ne pouvait pas se croire, de bonne foi, autorisé à construire. En
effet, celui-ci est associé et gérant de la société C _ Sàrl, laquelle a pour but
notamment le déneigement, le terrassement et les transports, ainsi que tous travaux en
relation directe ou indirecte avec ces activités. Ainsi, de par sa profession, le recourant
doit être régulièrement confronté à des demandes d’autorisation de construire. Il ne nie
d’ailleurs pas avoir toujours su que sa parcelle se situait en zone agricole protégée. Dès
lors, le recourant ne peut pas, en tout bonne foi et compte tenu de son expérience
professionnelle, soutenir qu’il se serait cru autorisé à effectuer les aménagements
réalisés. La question des prétendues assurances reçues des différentes autorités ou de
l’inaction de ces dernières sera examinée plus loin (cf. infra consid. 6.3).
Enfin, l’intérêt public lésé ici, soit la séparation entre le bâti et le non-bâti ainsi que la
préservation des espaces agricoles, et, au niveau communal, la défense des valeurs
paysagères et naturelles locales typiques du haut-plateau, doit être considéré comme
prépondérant. Une simple facilité d’exploitation, relevant de la simple convenance et de
l’intérêt purement économique du propriétaire ne saurait faire échec à l’intérêt public en
cause.
De surcroît, s’agissant des installations réalisées hors des zones à bâtir, l’obligation de
rétablir l’état conforme au droit ne s’éteint pas après trente ans, selon la jurisprudence
précitée. Ainsi, contrairement à ce qu’estimait le recourant, la possibilité d’ordonner la
remise en l’état n’est nullement prescrite. Quoi qu’il en soit, la date de la réalisation des
installations litigieuses est nécessairement située après 2001, à savoir après la première
demande de permis de construire, soit il y a bien moins de trente ans.
Dès lors, ce grief doit être écarté.
6.1 Le recourant estime encore que les autorités ont violé le principe de la bonne foi,
selon lequel les parties doivent pouvoir placer une confiance mutuelle dans la véracité
de leurs déclarations et l’exactitude de leur comportement.
6.2 Découlant directement de l'art. 9 Cst. et valant pour l'ensemble de l'activité étatique,
le principe de la bonne foi protège le citoyen dans la confiance légitime qu'il met dans
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les assurances reçues des autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions,
des déclarations ou un comportement déterminé de l'administration. Selon la
jurisprudence, un renseignement ou une décision erronés de l'administration peuvent
obliger celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire à la réglementation en
vigueur, à condition que l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard
de personnes déterminées, qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les limites de
ses compétences et que l'administré n'ait pas pu se rendre compte immédiatement de
l'inexactitude du renseignement obtenu. Il faut encore qu'il se soit fondé sur les
assurances ou le comportement dont il se prévaut pour prendre des dispositions
auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de préjudice et que la réglementation n'ait
pas changé depuis le moment où l'assurance a été donnée (ATF 141 V 530 consid. 6.2;
131 II 627 consid. 6; arrêt 2C_398/2020 du 5 février 2021 consid. 6.1).
Dans le cadre de la jurisprudence relative aux comportements contradictoires de
l'administration, autre aspect du principe de la bonne foi, le respect des règles de la
bonne foi par l'administration doit être examiné selon des critères objectifs,
indépendamment de la personne des agents en cause; aussi l'administration peut-elle
être rendue responsable d'un comportement contradictoire, même si celui-ci est dû à
des personnes différentes, au besoin à l'insu des unes et des autres (ATF 121 I 181
consid. 2a; arrêt 1C_50/2020 précité consid. 8.1.2).
Des délais de péremption plus courts peuvent résulter de motifs de protection de la
confiance. C'est notamment le cas lorsque les autorités de police des constructions sont
certes intervenues avant l'expiration du délai de 30 ans, mais ont toléré la situation
contraire au droit de la construction pendant des années, bien qu'elles aient eu
connaissance de l'illégalité ou qu'elles auraient dû en avoir connaissance en faisant
preuve de la diligence requise (ATF 132 II 21 consid. 6.3 p. 39 ; ATF 107 Ia 121
consid. 1c p. 124).
Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, ne peut toutefois s'en prévaloir que celui qui
a lui-même agi de bonne foi (ATF 132 II 21 consid. 6.3 ), c'est-à-dire qui a supposé et
pouvait supposer (en faisant preuve d'une diligence raisonnable) que l'utilisation qu'il
exerce est légale ou conforme à l'autorisation de construire (ATF 132 II 21 consid. 6).
6.3 En l’espèce le recourant se prévaut, d’une part, de l’inaction de la CCC entre 2015
et 2018 et affirme, d’autre part, que le stockage du matériel s’est effectué sur sa parcelle
avec l’assentiment oral des autorités communales.
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Il faut d’emblée relever que le recourant sait parfaitement que sa parcelle est classée en
zone agricole protégée. Cela ressort de manière claire des diverses écritures de ce
dernier, dès la demande de permis de construire déposée en 2011. Il ne pouvait donc
aucunement penser que les autorités communales étaient compétentes pour autoriser
le stockage ou la construction de nouveaux éléments sur ce terrain. Dès lors, il ne peut
se prévaloir de prétendues autorisations obtenues oralement de la Commune, puisque
celles-ci auraient émané d’une autorité que le recourant savait incompétente en matière
de zone agricole. Un prétendu stockage provisoire dans l’attente d’une place dans une
zone industrielle ne saurait pas plus être autorisé par les autorités communales.
De plus, par courrier du 26 mars 2012, la CCC a informé le recourant qu’à la suite d’un
contrôle sur place, il avait été constaté que le plan existant ne correspondait pas à la
réalité. Elle demandait le dépôt de nouveaux plans dans un délai de 30 jours et informait
déjà la recourant de la possibilité de demander la remise en état, à défaut de production
desdits plans. En février 2014, la CCC demandait à la Commune, par e-mail, de bien
vouloir lui indiquer si elle avait reçu des plans de la part de E _ concernant
cette parcelle. A la suite du retrait de la demande d’autorisation de construire par
W _, le 8 janvier 2015, il ne ressort du dossier aucune relance durant trois ans,
jusqu’au rapport de police des constructions du 17 août 2018. Or, le recourant ayant été
rendu attentif, depuis 2012, de la possibilité pour la CCC de prononcer un ordre de
remise en l’état, un délai d’inaction de trois ans des autorités ne saurait être interprété
comme un refus d’agir ou comme une autorisation tacite. Il ressort de la jurisprudence
susmentionnée que le recourant ne peut se prévaloir de cette inaction que s’il a lui-même
fait preuve de bonne foi. Cette condition fait toutefois défaut, le propriétaire étant
parfaitement au courant de la situation en zone agricole de sa parcelle et de la nécessité
de déposer de nouveaux plans pour régulariser la situation. Par ailleurs, de par sa
profession, celui-ci ne peut se prétendre ignorant des procédures d’autorisations de
construire et des autorités compétentes en fonction des différentes zones.
Dès lors, ce grief est également écarté.
7.1 Le recourant se prévaut encore d’une violation du principe de l’égalité de traitement,
en raison du fait que ses voisins seraient également dans une situation illicite depuis
plusieurs années et que les autorités compétentes n’auraient rien entrepris pour y mettre
fin.
7.2 Le principe de l'égalité de traitement consacré à l'article 8 alinéa 1 Cst. prohibe des
distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la
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situation de fait à réglementer ainsi que l'omission des distinctions qui s'imposent au vu
des circonstances, ce qui est semblable devant être traité de manière identique et ce qui
est dissemblable devant être traité de manière différente (ATF 142 I 195 consid. 6.1 ;
139 I 242 consid. 5.1 ; 137 V 334 consid. 6.2.1).
Le principe de la légalité de l'activité administrative prévaut en principe sur celui de
l'égalité de traitement. Il peut être toléré une égalité dans l'illégalité s'il y a lieu de prévoir
que l'administration persévérera dans l'inobservation de la loi. Il faut encore que l'autorité
n'ait pas respecté la loi selon une pratique constante, et non pas dans un ou quelques
cas isolés et qu'aucun intérêt public ou privé prépondérant n'impose de donner la
préférence au respect de la légalité (ATF 146 I 105 consid. 5.3.1 ; 139 II 49 consid. 7.1 ;
136 I 65 consid. 5.6 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_149/2020 du 8 décembre 2020
consid. 8.1 ; ACDP A1 20 19 du 20 janvier 2021, consid.5.2). En principe, si l'autorité ne
s'exprime pas sur ses intentions futures, le Tribunal fédéral présume qu'elle se
conformera à la loi à l'avenir (cf. ATF 146 I 105 consid. 5.3.1 ; 115 Ia 81 consid. 2).
7.3 En l’occurrence, il ressort du dossier que la CCC a rendu une décision de remise en
état à l’encontre des époux Y-Z _, voisins du recourant, le 5 mars 2020. Il n’y
a donc aucune inégalité de traitement entre ceux-ci et W _. Quoi qu’il en soit,
de par la localisation des parcelles dans une zone particulièrement sensible et visant à
protéger un patrimoine local et à encourager un savoir-faire traditionnel, il faudrait, dans
tous les cas, admettre que cet intérêt imposerait de donner la prépondérance au respect
de la légalité. De plus, si la CCC ne s’est pas exprimée sur ses intentions futures entre
2015 et 2018, elle a cependant rendu très claire son intention de se conformer à la loi
pour le futur notamment par son ordre de remise en état adressé au recourant, ainsi que
par ses déterminations dans le cadre du présent dossier. Enfin, la pratique de la CCC
ne saurait être considérée comme constante de par le simple fait qu’elle ait tardé à
adresser ses ordres de remise en l’état dans deux cas, soit celui du recourant et celui
des propriétaires de la parcelle contiguë. Il n’y a, au dossier, aucune preuve qui
démontrerait qu’il ne s’agit pas de cas isolés.
Dès lors, ce grief est rejeté.
8. Compte tenu de ce qui précède, le recours est rejeté (art. 80 al. 1 et 60 al. 1 LPJA).
9. Les frais de la cause, fixés principalement sur le vu des principes de la couverture
des frais et de l’équivalence des prestations, à 2000 fr., sont mis à la charge du recourant
(art. 89 al. 1 LPJA ; art. 3 al. 3, 11, 13 al. 1 et 25 de la loi du 11 février 2009 fixant le tarif
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des frais et dépens devant les autorités judiciaires ou administratives – Ltar ; RS/VS
173.8). Il n’a, pour le reste, pas droit à des dépens (art. 91 al. 1 a contrario LPJA).
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