Decision ID: c7ebf86d-f9d4-5812-a6ec-19d0a723c682
Year: 2019
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Sachverhalt:
A.
A.a Die Regionalflugplatz Jura-Grenchen AG (nachfolgend: Gesuchstelle-
rin) ist Eigentümerin und Betreiberin des Flugplatzes Grenchen, auf dem
jährlich ca. 70'000 Flugbewegungen stattfinden.
A.b Im Rahmen eines Pilotprojekts beabsichtigte die Gesuchstellerin, Er-
fahrungen zu sammeln, wie auf dem Flugplatz Grenchen An- und Abflüge
nach Instrumentenflugregeln ohne Flugsicherung bewerkstelligt werden
können. In diesem Zusammenhang legte das BAZL auf Begehren der Ge-
suchstellerin mit Verfügung vom 27. September 2016 im Raum des Flug-
platzes Grenchen per 13. Oktober 2016 eine «Radio Mandatory Zone»
(Gebiet mit Funkkommunikationspflicht, RMZ) fest (vgl. BBl 2016 7751 ff.;
vorinstanzliche Akten [nachfolgend: Vi-act.] 2). Die Aktivierung und Nut-
zung dieser RMZ setzte eine Ausnahmebewilligung des BAZL gemäss Art.
20 Abs. 3 der Verordnung des Eidgenössischen Departements für Umwelt,
Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) über die Verkehrsregeln für
Luftfahrzeuge vom 20. Mai 2015 (VRV-L; SR 748.121.11) voraus, mit der
die Anwendung des Instrumentenflugverfahrens (Instrument Flight Rules,
IFR) ohne Flugverkehrskontrolldienst (Air Traffic Control, ATC) gewährt
wurde. Die benötigte Verfügung wurde gleichentags erlassen (Vi-act. 1).
Die Gültigkeit der RMZ war beschränkt bis zur Antragstellung auf eine per-
manente Umsetzung der Anwendung von Instrumentenflugregeln ohne
Flugverkehrskontrolldienst auf dem Flugplatz Grenchen, bis zu einem Ent-
scheid des BAZL von Amtes wegen über eine permanente Einrichtung ei-
ner RMZ Grenchen oder bis zum Abbruch des Pilotprojekts «IFR ohne
ATC».
A.c Das Pilotprojekt startete am 30. März 2017 und lief per 28. März 2019
aus.
B.
B.a Mit Eingabe vom 25. Januar 2019 teilte die Gesuchstellerin mit, sie sei
daran, eine permanente Einführung von «IFR ohne ATC» auszuarbeiten.
Daher beantragte sie, die zeitweilige Einführung der RMZ um den Flugplatz
Jura-Grenchen inhaltsgleich mit der aktuellen Regelung zu verlängern (Vi-
act. 8).
B.b Zur Beurteilung des Gesuchs gewährte das BAZL den betroffenen
Luftraumnutzern das rechtliche Gehör, wobei keine Einwände gegen die
Errichtung einer temporären RMZ erhoben wurden (Vi-act. 23-26, 31-35).
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B.c Mit Verfügung vom 27. März 2019 hiess das BAZL das Gesuch inso-
weit teilweise gut, als im Raum des Flugplatzes Grenchen eine temporäre
RMZ mit den lateralen und vertikalen Abmessungen und den zeitlichen Ak-
tivierungseckwerten gemäss Anhang 2 zur Verfügung errichtet wurde (vgl.
BBl 2019 3025 ff.). Für die RMZ wurde der Luftraumstrukturstatus «HO»
(spezifische Aktivierungszeiten) festgelegt, wonach die Zone nur aus-
serhalb der ATC-Zeiten (d.h. täglich von 17.00 bis 9.00 Uhr Lokalzeit [nach-
folgend LT]) aktiviert werden kann (Dispositivziffer 1.1). Die Verfügung trat
am 29. März 2019 in Kraft (Dispositivziffer 2). Die Geltungsdauer wurde
beschränkt auf die Zeit bis zur Rechtswirkung eines Entscheids über einen
Antrag des Flugplatzes Grenchen zur Errichtung einer dauerhaften RMZ,
längstens aber bis am 25. März 2020 (Dispositivziffer 3). Für den Fall des
Nichteinhaltens der Bedingungen und Auflagen oder des Auftretens von
unabsehbaren Risiken wurde der Widerruf oder eine Änderung der Aus-
nahmebewilligung vorbehalten (Dispositivziffer 4).
Zur Begründung führte das BAZL im Wesentlichen aus, der Umfang der
RMZ bleibe der gleiche wie bis anhin. Für Sichtflug-Operationen (Visual
Flight Rules VFR) in Grenchen ergebe sich keine Änderung im Vergleich
zu den praktizierten Operationen bis anhin, ausser, dass ab dem 29. März
2019 vorläufig keine IFR-Operationen in der RMZ stattfinden würden. Die
bis anhin geltende RMZ sei nur im Zusammenhang mit einer Ausnahme-
bewilligung aktivier- und nutzbar gewesen. Da eine solche nun nicht mehr
nötig sei, gelte neu der Luftraumstrukturstatus «HO» (Hours of Operation,
Zone mit spezifischen Aktivierungszeiten), wodurch die die RMZ aus-
schliesslich ausserhalb der ATC-Zeiten von 17.00 LT bis 09.00 LT aktiviert
werden könne.
C.
Dagegen erhebt die Gesuchstellerin (nachfolgend: Beschwerdeführerin)
am 13. Mai 2019 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht und bean-
tragt, die Verfügung des BAZL sei dahingehend abzuändern, dass die zeit-
liche Aktivierungsmöglichkeit gemäss Dispositivziffer 1.1 sowie der
Airspace Status «HO» gemäss Anhang 2 aufzuheben seien und die zeitli-
che Aktivierungsmöglichkeit «HX» (Zone ohne bestimmte Aktivierungszei-
ten) festzulegen sei.
D.
Mit – unangefochten gebliebener – Verfügung vom 29. Mai 2019 erlässt
das BAZL eine neue Bewilligung für die Anwendung von Instrumentenan-
flugverfahren ohne Flugverkehrskontrolldienst gemäss Art. 20 Abs. 3 VRV-
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L mit der Auflage, dass die in der angefochtenen Verfügung enthaltenen
Rahmenbedingungen einzuhalten seien. Die Gültigkeit wurde beschränkt
bis zur Rechtswirkung einer Gesamtverfügung «IFR ohne ATC» bzw.
längstens bis am 25. März 2020 (Vi-act. 59).
E.
Mit Vernehmlassung vom 31. Juli 2019 schliesst das BAZL (nachfolgend:
Vorinstanz) auf Abweisung der Beschwerde.
F.
Am 20. September 2019 reicht die Beschwerdeführerin ihre Schlussbemer-
kungen ein.
G.
Auf die weiteren Vorbringen und die sich bei den Akten befindenden Unter-
lagen wird, soweit entscheidrelevant, in den Erwägungen eingegangen.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
Gemäss Art. 31 VGG beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwer-
den gegen Verfügungen nach Art. 5 VwVG, sofern eine Vorinstanz im
Sinne von Art. 33 VGG entschieden hat und keine Ausnahme nach Art. 32
VGG gegeben ist. Gemäss Art. 6 des Bundesgesetzes über die Luftfahrt
vom 21. Dezember 1948 (Luftfahrtgesetz, LFG; SR 748.0) kann gegen Ver-
fügungen, die sich auf das Luftfahrtgesetz und seine Ausführungsbestim-
mungen stützen, nach den allgemeinen Bestimmungen über die Bundes-
rechtspflege Beschwerde geführt werden. Anordnungen betreffend die
Luftraumstruktur weisen allerdings die Besonderheit auf, dass sie zwar ei-
nen konkreten Sachverhalt regeln, sich aber an einen grösseren, individu-
ell nicht bestimmten Personenkreis richten; sie haben generell-konkreten
Charakter. Beim angefochtenen Entscheid handelt es sich um eine solche
Allgemeinverfügung. Sie unterliegt gleich der Individualverfügung der Be-
schwerde (vgl. zum Ganzen BVGE 2008/18 E. 1 und BVGer A-1187/2011,
29.3.12, E. 1.1).
Da mit dem BAZL zudem eine Vorinstanz im Sinn von Art. 33 Bst. d VGG
verfügt hat und keine Ausnahme nach Art. 32 VGG vorliegt (vgl. auch Art.
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Seite 5
6 LFG), ist das Bundesverwaltungsgericht für die Beurteilung der vorlie-
genden Beschwerde zuständig. Das Verfahren richtet sich nach dem
VwVG, soweit das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG).
2.
2.1 Nach Art. 48 Abs. 1 VwVG ist zur Beschwerde berechtigt, wer am Ver-
fahren vor der Vorinstanz teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teil-
nahme erhalten hat (Bst. a), durch die angefochtene Verfügung besonders
berührt ist (Bst. b) und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung
oder Änderung hat (Bst. c).
2.2 Die Beschwerdeführerin hat am vorinstanzlichen Verfahren teilgenom-
men und ist als Adressatin der angefochtenen Verfügung, mit der ihren Be-
gehren nicht vollumfänglich entsprochen wurde, beschwert. An der Be-
schwerdeführung besteht trotz der beschränkten Gültigkeitsdauer der an-
gefochtenen Verfügung (bis zur Rechtswirkung einer permanenten RMZ,
längstens bis am 25. März 2020) ein aktuelles und praktisches Interesse.
Damit sind die Legitimationsvoraussetzungen gegeben und auf die im Üb-
rigen frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde ist einzutreten
(Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 Abs. 1 VwVG).
3.
Das Bundesverwaltungsgericht überprüft die angefochtene Verfügung auf
Rechtsverletzungen, einschliesslich unrichtiger oder unvollständiger Fest-
stellung des rechtserheblichen Sachverhalts und Rechtsfehler bei der Aus-
übung des Ermessens (Art. 49 Bst. a und b VwVG) sowie auf Angemes-
senheit hin (Art. 49 Bst. c VwVG). Bei der Angemessenheitsprüfung aufer-
legt es sich allerdings eine gewisse Zurückhaltung und greift nicht ohne
Not in den Beurteilungsspielraum der rechtsanwendenden Behörde ein,
wenn diese den örtlichen, technischen und persönlichen Verhältnissen nä-
hersteht als die Beschwerdeinstanz (BVGer A-4819/2017, 19.6.2019, E. 2
m.w.H.).
4.
Die Vorinstanz hat für die RMZ den Luftraumstrukturstatus «HO» festge-
legt, wonach die Zone – innerhalb der Betriebszeiten des Flughafens – täg-
lich von 17.00 bis 09.00 LT aktiviert werden kann. In der Zeit von 09.00 bis
17.00 LT ist demgegenüber die CTR (Controlled Traffic Region; Kontroll-
zone mit Flugverkehrsleitdienst) aktiv.
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Gegenstand des Beschwerdeverfahrens ist lediglich die Frage, ob die
Vorinstanz für die temporäre RMZ im Bereich des Flugplatzes Grenchen
zu Recht den Luftraumstrukturstatus «HO» festgelegt hat (Dispositivziff.
1.1 der angefochtenen Verfügung), oder ob die zeitliche Aktivierungsmög-
lichkeit «HX» (Zone ohne bestimmte Aktivierungszeiten) festzulegen wäre.
Der weitere Inhalt der angefochtenen Verfügung, insbesondere auch die
räumliche Beschränkung der RMZ, wurde nicht angefochten.
5.
Gemäss Art. 29 Abs. 2 BV und Art. 29 ff. VwVG haben die Parteien An-
spruch auf rechtliches Gehör. Dieser umfasst das Recht auf Teilnahme am
Verfahren und verlangt, dass die Behörde die Vorbringen der vom Ent-
scheid in ihrer Rechtsstellung Betroffenen auch tatsächlich hört, prüft und
in der Entscheidfindung berücksichtigt (vgl. statt vieler BGE 143 III 65 E.
5.2 m.w.H.).
5.1 Die Beschwerdeführerin moniert, die Vorinstanz habe sie zur beabsich-
tigen Änderung der zeitlichen Aktivierungsmöglichkeit von «HX» auf «HO»
nicht vorab angehört.
5.1.1 Der Anspruch auf vorgängige Äusserung steht den Betroffenen pri-
mär in Bezug auf die Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts und
das Beweisergebnis zu. Vorbehalten bleiben Fälle, in denen sich der
rechtserhebliche Sachverhalt bereits hinreichend aus dem Gesuch ergibt.
Hingegen erwächst den Parteien weder aus dem Verwaltungsverfahrens-
gesetz noch aus den verfassungsrechtlichen Minimalgarantien ein allge-
meiner Anspruch auf vorgängige Anhörung zu Fragen der Rechtsanwen-
dung und zur Beweiswürdigung (WALDMANN/BICKEL, in: Waldmann/Weis-
senberger, Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz, 2. Aufl., Art.
30 Rz. 20 f.). Ein Anhörungsrecht zu Rechtsfragen besteht ausnahmsweise
dann, wenn der Betroffene vor überraschender Rechtsanwendung zu
schützen ist (WALDMANN/BICKEL, a.a.O., Art. 30 Rz. 22 ff. m.w.H.).
5.1.2 Die Beschwerdeführerin hat das vorinstanzliche Verfahren durch ihr
Gesuch vom 25. Januar 2019 selbst eingeleitet. Dem Gesuch voraus ging
eine mündliche Besprechung mit der Vorinstanz vom 21. Januar 2019, bei
der die permanente Einführung von «IFR ohne ATC» thematisiert wurde
(vgl. Vi-act. 5). Dabei teilte die Beschwerdeführerin mit, sie wolle im Mini-
mum, dass die RMZ über das Ende des Pilotprojekts hinaus bestehen
bleibe. Mit E-Mail vom 23. Januar 2019 an die Beschwerdeführerin fasste
die Vorinstanz deren Anliegen so zusammen, dass sie ausserhalb der
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CTR-Zeiten eine aktive RMZ haben wolle (vgl. Vi-act. 6). Im weiteren Zeit-
verlauf waren die Beschwerdeführerin und die Vorinstanz in regelmässi-
gem schriftlichem und telefonischem Kontakt (vgl. Vi-act. 9, 16, 18, 21, 27,
29, 30, 37-40). Insbesondere äusserte sich ein Beauftragter der Beschwer-
deführerin in einer E-Mail vom 12. Februar 2019 dahingehend, dass sie es
«(...) sehr gerne (hätte), dass die Verfügung nicht so strikt auf die Uhrzeit
abgestützt ist (...) Es geht vor allem darum, dass etwaige Personaleng-
pässe bei skyguide nicht gerade zum <grounding> des Flughafens führen
(...)» (Vi-act. 27). Ausserdem bemerkte dieselbe Person an einer Sitzung
mit der Vorinstanz vom 18. Februar 2019 (betreffend die Implementierung
von «IFR ohne ATC»), der Wunsch der Beschwerdeführerin sei es, die
RMZ-Verfügung möglichst generell und flexibel in Bezug auf die uhrzeitli-
che Aktivierung abzufassen (Vi-act. 29). Schliesslich beantragte die Be-
schwerdeführerin in ihrem Gesuch betreffend die Bewilligung des lnstru-
mentenanflugverfahrens «IFR APP ohne ATC» vom 20. Februar 2019,
feste Betriebszeiten nicht in die Verfügung betreffend das Instrumentenan-
flugverfahren, sondern, wenn solche überhaupt als notwendig erachtet
würden, in die (vorliegend angefochtene) Verfügung über die RMZ aufzu-
nehmen, wobei von festen Betriebszeiten für die RMZ grundsätzlich abzu-
sehen sei (Vi-act. 30 Ziff. 8). Damit steht fest, dass die Beschwerdeführerin
mit einer allfälligen Beschränkung der RMZ auf feste Betriebszeiten rech-
nete und sich dazu äusserte. Bei dieser Ausgangslage war die Vorinstanz
nicht gehalten, zur Rechtsfrage der Aktivierungsmöglichkeit eine (weitere)
Stellungnahme einzuholen. Eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches
Gehör kann daher nicht festgestellt werden.
5.2 Desweiteren erblickt die Beschwerdeführerin eine Verletzung der Be-
gründungspflicht. Weshalb die bisherige Abstimmbarkeit von CTR und
RMZ aufgehoben werde, sei nicht nachvollziehbar.
5.2.1 Die verfügende Behörde hat von den Äusserungen der Parteien
Kenntnis zu nehmen, sich damit auseinanderzusetzen (vgl. Art. 32 f.
VwVG) und ihren Entscheid zu begründen (Art. 35 VwVG). Dabei ist es
nicht erforderlich, dass sie sich mit allen Parteistandpunkten einlässlich
auseinandersetzt. Die Begründung muss jedoch so abgefasst sein, dass
der Betroffene den Entscheid in voller Kenntnis der Sache an die höhere
Instanz weiterziehen kann. In diesem Sinne müssen wenigstens kurz die
Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde hat leiten las-
sen und auf die sie ihren Entscheid stützt (BGE 143 III 65 E. 5.2; MO-
SER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsge-
richt, 2. Aufl., Rz. 3.106).
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Seite 8
5.2.2 Die Vorinstanz hält in der angefochtenen Verfügung fest, die RMZ
könne ausschliesslich ausserhalb der ATC-Zeiten (d.h. von 17.00 LT bis
09.00 LT) aktiviert werden. Innerhalb der RMZ seien zunächst nur Sicht-
flug-Operationen gestattet, da das Pilotprojekt «IFR ohne ATC» in Gren-
chen per 28. März 2019 ausgelaufen sei. Die bis am 28. März 2019 gel-
tende RMZ sei gemäss Verfügung vom 27. September 2016 nur im Zusam-
menhang mit einer Ausnahmebewilligung gemäss Art. 20 Abs. 3 VRV-L ak-
tivier- und nutzbar gewesen. Mit der vorliegenden Verfügung sei eine sol-
che Ausnahmebewilligung nicht mehr Voraussetzung. Dafür gelte neu der
Luftraumstrukturstatus «HO». In ihrer Vernehmlassung rechtfertigt sie die
Begründung damit, dass es sich bei der Aktivierungsmöglichkeit bloss um
eine Rahmenbedingung handle.
5.2.3 Die Begründung der Statusänderung durch die Vorinstanz ist in der
Tat knapp ausgefallen. Auch wenn es sich um eine Rahmenbedingung
handelt, ist die Aktivierungsmöglichkeit der RMZ für die Beschwerdeführe-
rin wesentlich. Indessen macht die Vorinstanz deutlich, dass die bis anhin
geltende RMZ an die Ausnahmebewilligung gekoppelt war und aufgrund
von deren Dahinfallen die Aktivierbarkeit neu festgelegt werden muss,
wozu auf den Status «HO» zurückzugreifen sei. Die Begründungsdichte
erscheint damit als gerade noch vertretbar. Eine sachgerechte Anfechtung
der Verfügung war der Beschwerdeführerin ohne weiteres möglich.
5.3 Zusammenfassend hat die Vorinstanz weder die Pflicht zur Anhörung
noch die Begründungspflicht verletzt. Die entsprechenden Rügen erweisen
sich als unbegründet.
6.
6.1 Gemäss Art. 3 Abs. 1 LFG hat der Bundesrat im Rahmen der Zustän-
digkeit des Bundes gestützt auf Art. 87 BV die Aufsicht über die Luftfahrt
im gesamten Gebiet der Schweiz. Diese übt er durch das UVEK aus; für
die unmittelbare Aufsicht ist – von Ausnahmen abgesehen – das BAZL zu-
ständig (Art. 3 Abs. 2 i.V.m. Art. 4 LFG).
6.1.1 Unter dem Titel «Schranken für die Luftfahrt» sehen die Art. 7 bis 10
LFG Einschränkungen der Benützung des Luftraumes über der Schweiz
vor. So bestimmt Art. 8a Abs. 1 LFG i.V.m. Art. 2 der Verordnung über den
Flugsicherungsdienst vom 18. Dezember 1995 (VFSD; SR 748.132.1) und
Art. 40 LFG, dass das BAZL nach Anhörung der Luftwaffe, der Skyguide
und weiterer Flugsicherungsdienstleistungserbringer die Luftraumstruktur
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festlegt und diese im Luftfahrthandbuch (Aeronautical Information Publica-
tion, AIP) veröffentlicht (vgl. BGer 2C_585/2009, 31.3.2010, E. 6.3). Die
Festlegung der Luftraumstruktur gehört, wie der eigentliche Flugverkehrs-
leitdienst durch die Skyguide (Art. 6 ff. VFSD), zu den Flugsicherungs-
diensten, die das Ziel haben, eine sichere, geordnete und flüssige Abwick-
lung des Luftverkehrs zu gewährleisten (Art. 1 Abs. 4 LFG; vgl. zum Gan-
zen BVGE 2008/18 E. 10.2).
6.1.2 Die Luftraumstruktur unterteilt den Luftraum in Luftraumteile von be-
stimmter räumlicher Ausdehnung. Es handelt sich um eine rein technische
Konstruktion, die die bestehenden Routen, Flugräume und -verfahren an-
gemessen schützen und eine Koordination des Flugverkehrs ermöglichen
soll (vgl. BVGer A-1899/2006, 11.2.2010, E. 7.4.1). Mit der Luftraumstruk-
turverfügung weist die Vorinstanz die Luftraumteile einer der international
standardisierten Luftraumklassen A-G zu und setzt deren räumliche Aus-
dehnung fest. Sie bestimmt damit, welche Benutzungsbedingungen in wel-
chen Teilen des Luftraums über der Schweiz gelten und welche Flugsiche-
rungspflichten und -rechte damit verbunden sind (vgl. BVGer A-1088/2018,
16.10.2019, E. 2.2.2 und 8.2.1 m.w.H.; BVGE 2008/18 E. 3.1 und 10.2).
6.1.3 Luftraumbereiche wie eine RMZ können grundsätzlich entweder
ohne bestimmte Betriebszeiten (HX), zu bestimmten Zeiten (HO) oder rund
um die Uhr (H24 oder H24/7) aktiv sein (vgl. Verfügung betreffend Ände-
rung der Luftraumstruktur Schweiz 2013, 5.2.2013, <https://www.bazl.ad-
min.ch/bazl/de/home.html>, Sicherheit, Infrastruktur, Flugsicherung und
Luftraum, Verfügungen, abgerufen am 18. November 2019).
6.2 Dass die Vorinstanz ihr Ermessen über- oder unterschritten oder miss-
braucht haben soll, wird nicht geltend gemacht und ist nicht ersichtlich. Zu
prüfen bleibt, ob die Festlegung der Aktivierungsmöglichkeit «HO» für die
RMZ angemessen ist.
6.3
6.3.1 Zunächst beruft sich die Beschwerdeführerin darauf, dass im Rah-
men des Pilotprojekts für die RMZ ebenso wie für die CTR keine bestimm-
ten Betriebszeiten gegolten hätten.
6.3.2 Dem hält die Vorinstanz entgegen, die mit der ursprünglichen Verfü-
gung vom 27. September 2016 festgelegte RMZ mit Aktivierungsmöglich-
keit «HX» sei einzig möglich gewesen, weil sie eng mit der damaligen «IFR
ohne ATC»-Ausnahmebewilligung gleichen Datums verbunden gewesen
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sei. Diese Ausnahmebewilligung habe für klar umrissene Anwendungszei-
ten («vor 0800 Lokalzeit und nach 1800 Lokalzeit») gegolten, die automa-
tisch wegen der Verknüpfung auch für die RMZ gewirkt hätten. Diese bei-
den gleichzeitig erlassenen Verfügungen hätten ein untrennbares Gesamt-
paket zum gleichen Gesamt-Sachverhalt gebildet, welches allein der ver-
schiedenen Regelungsbereiche und Grundlagen (und damit verbundenen
Publikationen) wegen nicht gleich in einer einzigen Verfügung habe erlas-
sen werden können. Diese Gesamtpaket-Lösung sei mit dem Ablauf des
Pilotprojekts am 28. März 2019 aufgelöst worden, weil danach keine Aus-
nahmebewilligung «IFR ohne ATC» mehr bestanden habe und eine Über-
gangsphase mit einer stufenweise geplanten Implementierung des Ge-
samtprojekts «IFR ohne ATC» angebrochen sei. Entgegen der Darstellung
der Beschwerdeführerin sei somit nach Ablauf des Pilotprojekts keines-
wegs die bisherige Situation weitergeführt worden, denn es habe keine
«IFR ohne ATC»-Ausnahmebewilligung mehr bestanden.
6.3.3 Aus dem Umstand, dass während des vom 30. März 2017 bis
28. März 2019 laufenden Pilotprojekts für die RMZ innerhalb der Anwen-
dungszeiten der Ausnahmebewilligung die Aktivierungsmöglichkeit «HX»
galt, ergibt sich kein Anspruch auf eine Weiterführung dieses Status im
Rahmen der vorliegend zu beurteilenden temporären RMZ. Die Vorinstanz
begründet in diesem Zusammenhang überzeugend, dass mit dem Ablauf
des Pilotprojekts eine andere Ausgangslage vorliegt, welche neu zu beur-
teilen ist.
6.4
6.4.1 Des Weiteren macht die Beschwerdeführerin geltend, mit der Aktivie-
rungsmöglichkeit «HX» liessen sich die Betriebszustände CTR und RMZ
nahtlos aufeinander abstimmen. Die Notwendigkeit einer solchen Koordi-
nation könne sich ergeben, wenn die Skyguide – wie in den letzten zwei
Jahren aufgrund von Sparmassnahmen häufiger – aufgrund fehlender Per-
sonalressourcen oder technischer Hindernisse den Flugverkehrskontroll-
dienst in der CTR zwischen 09.00 und 17.00 LT nicht erbringen könne oder
sich ein Bedarf für die Verlegung der Zeiten mit Flugverkehrskontrolldienst
ergebe. Sollte die Skyguide inskünftig nicht in der Lage sein, den Flugver-
kehrskontrolldienst zu erbringen, müsse der Flugplatz befähigt sein, die
RMZ in dieser Zeit zumindest für den Sichtflug (der 90% der Flugbewegun-
gen ausmache) aktivieren zu können, um den Flughafen konzessionsge-
mäss offenhalten und betreiben zu können. Die vermeintliche Notwendig-
keit, die Luftraumstruktur gemäss Verfügung vom 27. September 2016 an
die Betriebszeit der Ausnahmebewilligung gleichen Datums koppeln zu
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Seite 11
müssen, sei ein Fehler gewesen und von der Vorinstanz selber während
der Geltung dieser Verfügungen aufgegeben worden. So habe sie unter
Geltung der gleichen Verfügung in der Zeit vom 7. Juli bis 1. September
2018 jeweils an Sonntagen und Montagen die ganztägige Aktivierung der
RMZ für den Sichtflug zugelassen (vgl. act. 12, Beilage 16). Dies zeige,
dass für einen Status «HX» keine Sicherheitsrisiken bestehen würden. Die
feste Betriebszeit («HO») verhindere die Aktvierung der RMZ zwischen
09.00 und 17.00 LT, wenn die CTR aktiviert sei, bzw. deren Deaktivierung
vor 09.00 bzw. nach 17.00 LT zu Gunsten der CTR. Für den Fall, dass
weder CTR noch RMZ aktiviert werden könnten, müsste der Flugplatz in
jener Zeit geschlossen werden, wie dies vom 1. bis 9. September 2017
zwischen 08.00 und 09.00 LT, 12.15 und 13.45 LT sowie 17.00 und 18.00
LT der Fall gewesen sei. Im November 2019 entscheide das BAZL ferner
über die Gesuche um Beihilfe zur Finanzierung der Flugsicherungskosten
für das Jahr 2019 sowie über die zu erwartenden Finanzierungsbeihilfen
im kommenden Jahr. Je nach Entscheid werde aus finanziellen Gründen
eine kurzfristige Reduktion der CTR und Erweiterung der RMZ für den
Sichtflug erforderlich, was nur mit einer Betriebszeit «HX» möglich sei.
6.4.2 Die Vorinstanz beruft sich für die Festlegung des Aktivierungsstatus
«HO» für die RMZ auf die Notwendigkeit von festen Betriebszeiten aus Si-
cherheitsgründen. Als zuständige Sicherheitsaufsichtsbehörde könne sie
nicht verantworten, dass die aktuelle, anders als vorher «isolierte» RMZ
plötzlich verschiedentlich zu ATC-Zeiten aktiviert werden könnte resp.
würde. Entgegen den Ausführungen der Beschwerdeführerin könne eine
beliebige, uneingeschränkte Aktivierung der RMZ während ATC-Zeiten
(d.h. bis auf Weiteres von 09.00 bis 17.00 LT) wegen der damit verbunde-
nen Unsicherheitsfaktoren und der nicht vorhandenen Status-Kontinuitäten
für die Flughafenbenützer (insb. die an- und abfliegenden Piloten) sicher-
heitsmässig nicht unterstützt werden. Es bräuchte hierzu weitere Abklärun-
gen und sicherheitstechnische Rahmenbedingungen, um die Vorausseh-
barkeit und Berechenbarkeit solcher umfassender Systemwechsel zu klä-
ren und einzugrenzen. Eine beliebige Änderungsmöglichkeit (Wechsel von
CTR zu RMZ und wieder zurück) würde vom BAZL ohnehin aus Sicher-
heitsgründen nicht unterstützt. Diesbezügliche weitere Abklärungen wür-
den aber schon deswegen in nächster Zeit nicht erfolgen, als die Be-
schwerdeführerin auf die Aktivierungsmöglichkeit «HX» gar nicht angewie-
sen sei, weil auch in der am 29. Mai 2019 erfolgten «IFR ohne ATC»-Aus-
nahmebewilligung (Vi-act. 59; vgl. vorne Sachverhalt Bst. d) die Betriebs-
zeiten für die Anflüge entsprechend dem Gesuch der Beschwerdeführerin
auf die verfügten RMZ-Zeiten (HO) beschränkt worden seien. Zudem seien
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Seite 12
betreffend die Skyguide zumindest auf absehbare Zeit infolge neu ausge-
bildeter Fluglotsen keine Ressourcenengpässe zu erwarten und die ange-
fochtene Verfügung regle ohnehin nur eine relativ kurze Übergangsphase
(längstens bis 25. März 2020; vgl. Dispositivziff. 3).
6.4.3 Die ehemalige Koppelung der beiden Verfügungen vom 27. Septem-
ber 2016 ist nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens, weshalb auf
die dagegen von der Beschwerdeführerin vorgebrachte Kritik nicht einzu-
gehen ist. Ebenfalls nicht zu beurteilen sind die Gründe für die im Sommer
2018 durch die Vorinstanz genehmigte Aktivierung der damaligen RMZ
während des ganzen Tages.
6.4.4 Nicht gefolgt werden kann dem Argument der Vorinstanz, die Be-
schwerdeführerin benötige den Aktivierungsstatus «HX» nicht bzw. habe
kein echtes Interesse daran, weil sie im Gesuch betreffend die neue «IFR
ohne ATC»-Ausnahmebewilligung beantragt habe, die Betriebszeiten die-
ser Bewilligung seien auf die RMZ-Verfügung zu stützen. Im Zeitpunkt der
Gesuchseinreichung betreffend die «IFR ohne ATC»-Ausnahmebewilli-
gung (20. Februar 2019) war über das Gesuch um Verlängerung der RMZ
noch nicht entschieden und die Beschwerdeführerin machte deutlich, dass
sie generell keine festen Betriebszeiten für die RMZ und die Ausnahmebe-
willigung wünsche (Vi-act. 30 Ziff. 8, vgl. vorne E. 5.1.2). Indes ist aufgrund
der temporären Natur der vorliegend zu beurteilenden RMZ (Geltungs-
dauer von rund einem Jahr) nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz zur
Beurteilung der allfälligen Auswirkungen eines Status «HX» auf die Einho-
lung eines umfassendes Sicherheitsassessments verzichtet hat.
Im Übrigen ist festzuhalten, dass es sich bei der Festlegung der Luftraum-
struktur um eine hoch technische und komplexe Materie handelt, bei der
sich das Bundesverwaltungsgericht praxisgemäss in besonderem Masse
Zurückhaltung auferlegt (BVGE 2008/18 E. 4, 2010/19 E. 4.2; zuletzt be-
stätigt in BVGer A-1187/2011, 29.3.2012, E. 2; vgl. vorne E. 3). Insbeson-
dere bei Sicherheitsfragen wird in erster Linie auf die Einschätzungen und
Angaben der Fach- und Aufsichtsbehörden abgestellt, denen von Geset-
zes wegen die entsprechende Kontrolle obliegt, sofern sich daran keine
konkreten Zweifel ergeben (BVGer A-7248/2014, 27.6.2016, E. 7.2.2.3).
Im Vordergrund sämtlicher Überlegungen im Hinblick auf die Aktivierungs-
möglichkeit der RMZ steht die Flugsicherheit. Die Luftraumstruktur ist die
Hülle, die es erlauben muss, die Flugverfahren sicher abzuwickeln (BVGE
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2008/18 E. 3.1). Die vorliegend zu beurteilende Änderung der Luftraum-
struktur hat den Zweck, die temporäre RMZ zu verlängern, um – in der Zeit
zwischen 17.00 und 09.00 LT, soweit innerhalb der Betriebszeiten des
Flughafens liegend – den Luftraum über dem Flugplatz Grenchen weiterhin
nutzen zu können. Die Verfügung dient somit der Aufrechterhaltung eines
sicheren und effizienten Flugbetriebs. Die von der Vorinstanz aufgezählten
Sicherheitsaspekte für die Aktivierungsmöglichkeit «HO» überzeugen.
Dass sie in Ausnahmesituationen wie im Sommer 2018, während der Gel-
tung der vorherigen RMZ, offenbar eine gewisse Flexibilität gezeigt hat und
zeitlich eng begrenzte Ausnahmeregelungen gewährt hat, stützt in keiner
Weise die Annahme der Beschwerdeführerin, dass für den Dauerbetrieb
der RMZ mit dem Status «HO» generell keine Sicherheitsbedenken sprä-
chen. Zudem besteht soweit ersichtlich keine Grundlage, auf welche die
Beschwerdeführerin einen Anspruch auf die Aktivierungsmöglichkeit «HX»
stützen könnte. Der nach Angaben der Beschwerdeführerin ausstehende
Entscheid über die Finanzierung der Flugsicherungskosten kann eine sol-
che Grundlage ebenso wenig bilden wie die potenzielle Möglichkeit, dass
der Flugsicherungsdienst der Skyguide – wie im September 2017 während
etwas mehr als einer Woche zu Randzeiten – einmal kurzzeitig ausfallen
könnte. Beide Gründe rechtfertigen es trotz möglicher finanzieller Einbus-
sen der Beschwerdeführerin offensichtlich nicht, eine Gefährdung der Si-
cherheit in Kauf zu nehmen. Auch aus den Betriebszeiten des Flugplatzes
gemäss dem durch die Vorinstanz genehmigten Betriebsreglement (vgl.
Beschwerdeakte [act.] 12, Beilage 11, Anhang 2) lässt sich nicht ableiten,
dass die RMZ während der gesamten Betriebsdauer beliebig aktiviert wer-
den können müsste.
Das Bundesverwaltungsgericht sieht vorliegend daher keinen Anlass, von
der Einschätzung der fachlich zuständigen und kompetenten Behörde ab-
zuweichen und das Vorgehen des BAZL in Frage zu stellen.
6.5 Die Beschwerdeführerin ist ein privatrechtliches Unternehmen, das den
Flugplatz Grenchen gestützt auf die Konzessionierung des UVEK vom
20. Februar 2001 nach Art. 36a LFG gewerbsmässig betreibt. Die Konzes-
sion umfasst den Betrieb des Flughafens nach den Bestimmungen der In-
ternationalen Zivilluftfahrt-Organisation ICAO für den nationalen und inter-
nationalen Verkehr (vgl. act. 12, Beilage 10, Ziff. 1). Im Gegenzug dazu ist
die Beschwerdeführerin verpflichtet, den Flughafen unter Vorbehalt der im
Betriebsreglement festgestellten Einschränkungen für den Verkehr offen
zu halten, einen ordnungsgemässen, sicheren Betrieb zu gewährleisten
und die dafür erforderliche Infrastruktur bereitzustellen (Art. 36a Abs. 2 LFG
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und Art. 10 Abs. 1 der Verordnung über die Infrastruktur der Luftfahrt vom
23. November 1994 [VIL; SR 748.131.1]; vgl. act. 12, Beilage 10, Ziff. 3).
Gemäss der Betriebskonzession hat die Beschwerdeführerin bei Bau- und
Verkehrsbeschränkungen keinen Anspruch auf Entschädigung (vgl. act.
12, Beilage 10, Ziff. 3 in fine).
Die Beschwerdeführerin sieht sich durch die verfügte Aktivierungsmöglich-
keit «HO» in unverhältnismässiger Weise in ihrer Handlungsfreiheit betref-
fend den konzessionsgemässen Betrieb des Flughafens eingeschränkt.
Abschliessend ist daher zu prüfen, ob die Festlegung des Status «HO» für
die RMZ einen unzulässigen Eingriff in die Konzession darstellt.
6.5.1 Für die Festlegung der Luftraumstruktur und damit auch der Bestim-
mung der Aktivierungsmöglichkeit für die vorliegend zu beurteilende RMZ
besteht mit Art. 8a Abs. 1 LFG i.V.m. Art. 2 VFSD und Art. 40 LFG eine
gesetzliche Grundlage (BVGE 2008/18 E. 10.2; vgl. vorne E. 6.1.1).
6.5.2 Die Festlegung des Aktivierungsstatus «HO» ist sodann durch das
öffentliche Interesse an einem sicheren Flugbetrieb gedeckt. Aufgrund der
Darlegung der Beschwerdeführerin ist zwar verständlich, dass sie spontan
auf aktuelle Ereignisse reagieren können und die Luftraumbereiche flexibel
aktivieren und deaktivieren können möchte. Dem Interesse der öffentlichen
Sicherheit kommt hingegen ein weitaus höheres Gewicht zu.
6.5.3 Schliesslich hat jede Verwaltungsmassnahme dem Grundsatz der
Verhältnismässigkeit zu entsprechen (Art. 5 Abs. 2 BV). Dieser verlangt,
dass die Massnahme zur Verwirklichung des im öffentlichen Interesse lie-
genden Ziels geeignet und notwendig ist, und der angestrebte Zweck in
einem vernünftigen Verhältnis zu den auferlegten Belastungen steht (BGE
143 I 147 E. 3.1; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungs-
recht, 7. Aufl., Rz. 521 ff.).
Die temporäre Verlängerung der RMZ mit der Aktivierungsmöglichkeit
«HO» ist ohne Weiteres geeignet, um den sicheren Flugbetrieb zu betrei-
ben und zu erhalten. Die Festlegung des Status «HX» ist nach aktuellem
Kenntnisstand (bei Unterbleiben umfassender Sicherheitsassessments)
gerade nicht gleich geeignet zur Gewährleistung der Flugsicherheit, wes-
halb auch das Kriterium der Erforderlichkeit erfüllt ist. Bei den Belastungen,
die die Beschwerdeführerin aufgrund der festen Aktivierungszeiten der
RMZ geltend macht, handelt es sich ausschliesslich um potenzielle Beein-
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trächtigungen, insb. finanzieller Art, während die Vorgabe fester Aktivie-
rungszeiten nach der zu bestätigenden Einschätzung der Vorinstanz effek-
tiv die Sicherheit des Flugbetriebs erhöht. Somit ist auch die Vorausset-
zung der Zumutbarkeit erfüllt und die Massnahme insgesamt verhältnis-
mässig.
6.6 Nach dem Gesagten stellt die zeitliche Beschränkung der Aktivierbar-
keit der RMZ eine sinnvolle, im öffentlichen Interesse liegende und verhält-
nismässige Massnahme dar. Damit erweist sich die verfügte Änderung der
Luftraumstruktur als rechtmässig.
7.
Zusammenfassend erweisen sich die erhobenen Rügen als unbegründet,
weshalb die Beschwerde abzuweisen ist.
8.
Die Kosten des vorliegenden Verfahrens werden in Anwendung von Art.
1 ff. des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschä-
digungen vor dem Bundesverwaltungsgericht (VGKE; SR 173.320.2) auf
Fr. 2'500.– festgesetzt. Sie sind der Beschwerdeführerin als unterliegender
Partei aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Dieser Betrag wird dem in glei-
cher Höhe geleisteten Kostenvorschuss entnommen. Bei diesem Ausgang
des Verfahrens sind keine Parteientschädigungen zuzusprechen (vgl.
Art. 7 Abs. 1 und 3 VGKE).
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