Decision ID: 45d49b8b-88d3-4c02-9fd0-70395de2a168
Year: 2020
Language: fr
Court: VD_TC
Chamber: VD_TC_031
Canton: VD
Region: Région lémanique
Law Area: public_law

Vu les faits suivants:
A. A._ et son épouse B._ sont propriétaires de la parcelle n° 912 du registre foncier, sur le territoire de la commune de Gilly. Cette parcelle est classée dans la zone de villas. Elle est bordée sur toute sa longueur, au nord-ouest, par le chemin Sous-le-Châtelard, qui est une route du domaine public communal.
B. Les époux A._ et B._ ont obtenu le 19 mai 2016 de la Municipalité de Gilly (ci-après : la municipalité) un permis de construire pour édifier une villa sur leur parcelle. Puis un permis de construire complémentaire leur a été délivré le 18 janvier 2018.
C. Le 13 mars 2018, la municipalité a soumis à A._ et B._ un projet de convention en vue de la constitution d'une servitude de conduites (pour canalisations quelconques, à savoir pour régulariser les réseaux souterrains existants et permettre l'implantation de futurs équipements) dont l'assiette, large d'un mètre, suivrait la limite de la parcelle n° 912 au bord du domaine public. Ce projet est accompagné d'un plan de situation du 16 février 2019 établi par le bureau d'ingénieur- géomètre C._, à ********.
D. Par courriel du 31 juillet 2018, l'architecte de A._ et de B._ a informé la municipalité du projet d'installer une clôture sur la limite de la parcelle no 912 et une haie à 50 cm du chemin Sous le Châtelard. La secrétaire municipale a répondu que la haie devrait respecter la distance règlementaire d’un mètre fixée par l’art. 9 du règlement du 19 janvier 1994 d’application de la loi sur les routes (RLRou ; BLV. 725.01.1). Elle a demandé que soit remis à la municipalité un plan des aménagements extérieurs.
E. Le 28 mai 2019, l'architecte des époux A._ et B._ a transmis un projet. Le représentant de la municipalité a demandé de modifier l'implantation d'une place de stationnement près du domaine public, délimitée par un muret, afin qu'il reste possible de faire passer des câbles nécessaires à l'éclairage public. Une séance a été organisée le 17 juin 2019, à laquelle ont participé A._, deux architectes du bureau mandaté et un conseiller municipal. Le procès-verbal, rédigé par l'une des architectes, retient ce qui suit:
"A la suite de la séance d'aujourd'hui sur place, il a été convenu que le muret sera positionné sur la parcelle 912 en prévoyant une bande de sécurité de 65 cm par rapport à la route (et non par rapport à la limite de propriété). Cette mise à distance permet le passage des tubes de la Commune. Pour des raisons de sécurité, le muret sera 10 cm plus haut que le niveau de la route.
La bande entre le muret et la route (de 65 cm largeur) sera prévue en copeaux et des plantations retombantes recouvriront le muret.
La place voitures jusqu'au muret sera couverte par des pavés drainants.
Même si la distance entre la limite de propriété et la route est variable sur la longueur de la parcelle, les aménagements extérieurs seront prévus jusqu'à la route afin d'avoir une image unitaire. Vu qu'une partie de ces aménagements appartient à la Commune, le coût sera pris en charge par cette dernière."
L'architecte a transmis ce procès-verbal ainsi qu'un nouveau plan des aménagements extérieurs daté du 17 juin 2019 à la municipalité. Ce plan figure notamment le muret au bord des places de stationnement, parallèle à la route. A son extrémité – où l'accès pour véhicules à la parcelle depuis la route communale est aménagé –, ce muret forme un angle droit et, sur une longueur de 1,5 m environ, il est perpendiculaire au chemin, en direction de celui-ci. D'après le plan, ce muret empiète sur le domaine public sur une longueur d'environ 50 cm. Aucune boîte aux lettres n’est dessinée sur ce plan.
Le 18 juin 2019, la municipalité a informé l'architecte qu'elle avait adopté le procès-verbal (reflétant les décisions prises lors de la séance du 17 juin 2019), ainsi que le nouveau plan des aménagements extérieurs. Elle a également invité les propriétaires à signer et à lui renvoyer le projet de convention de mars 2018 pour régulariser la servitude de canalisations.
Le 5 juillet 2019, A._ et B._ ont adressé à la municipalité les plans des aménagements extérieurs signés par leurs voisins et une demande de permis de construire complémentaire pour ces ouvrages, avec dispense d'enquête publique.
Le 15 juillet 2019, la municipalité a délivré le permis de construire complémentaire pour les ouvrages suivants: "aménagements extérieurs, déplacement du jacuzzi, création d'un mur de soutien sous l'escalier en façade Sud-Ouest et d'un local de rangement, pose de panneaux décoratifs, création d'un saut-de-loup technique et d'une fenêtre au local technique (niveau sous-sol)."
F. Le 20 décembre 2019, la municipalité a délivré le permis d’habiter à A._ et B._ pour leur villa. Elle a ajouté ceci:
"La Municipalité vous demande encore de bien vouloir faire vérifier par un géomètre agréé, que la boîte à lettre, ainsi que le muret qui longe le Ch. Sous le Châtelard ont bien été implantés sur la parcelle 912 et non sur le domaine public. Une fois la vérification effectuée, vous communiquerez l'information, accompagnée d'une attestation signée par le géomètre que vous aurez mandaté, au bureau communal."
Le 15 février 2020, A._ a transmis à la municipalité un plan établi le 26 janvier 2020 par le bureau d'ingénieurs et géomètre officiel D._, à ******** (plan de de situation, échelle 1:500). Ce plan figure un agrandissement, à l'échelle 1:50, de l'endroit où le muret revient en direction de la route; il apparaît que ce tronçon de muret empiète de 50 cm sur le domaine public (étant précisé qu'il n'y a pas d'empiétement pour le muret parallèle à la route) et que la boîte aux lettres, installée dans l'angle droit formé par le muret, est à cheval sur la limite de propriété (empiètement de 20 cm environ sur le domaine public).
En communiquant ce plan à la municipalité, A._ a expliqué qu'il avait fait procéder à l'abornement définitif de sa parcelle, et il a précisé ce qui suit:
"Il s'agissait en particulier de déterminer si le muret et la boîte aux lettres sont bien placés sur ma parcelle. Si cela ne pose pas de problème concernant le muret, il apparaît cependant que la boîte aux lettres empièterait de quelques millimètres sur le domaine public, selon plan joint en annexe. Je ne m'en explique pas la raison, ce d'autant plus que la limite parcellaire retenue par le bureau D._ semble ne pas être la même que celle du bureau C._, selon le pan de servitudes que vous m'aviez transmis en son temps pour signature. S'il serait très clairement disproportionné de me demander de déplacer la boîte aux lettres, dont l'aménagement a au demeurant été validé par votre Municipalité, il me semblerait nécessaire de clarifier la situation. [...]"
G. Le 20 février 2020, la municipalité a adressé la décision suivante à A._ et B._:
"Votre propriété à Gilly – parcelle 912 – limite de propriété en bordure du domaine public. [...]
La Municipalité a bien reçu le plan d'abornement de votre propriété, réalisé par le bureau de géomètres D._ à ******** en date du 21 janvier 2020 et vous en remercie.
Elle prend bonne note des arguments que vous avancez dans votre message du 15 février. Toutefois, le plan permet de constater qu'une partie du muret, ainsi qu'une partie de la boîte à lettres empiètent bien sur le domaine public et pas uniquement de quelques millimètres.
La Municipalité vous demande donc de bien vouloir procéder aux rectifications qui s'imposent, de sorte qu'aucun objet ou aménagement privé ne dépasse les limites de votre propriété.
[Indication de la voie de recours à la CDAP]."
H. Le 25 mars 2020, A._ et B._ ont recouru contre la décision du 20 février 2020 devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal. Ils concluent à l'annulation de cette décision.
Ils estiment que les constatations du bureau D._ sont contredites par le plan de leur architecte et semblent différer de celles du bureau C._. Ils font valoir qu’à supposer que les aménagements considérés empiètent bien sur le domaine public, l’autorité intimée aurait dû, avant d’ordonner la remise en état, se poser la question du caractère autorisable de ces aménagements. Ils ajoutent que les conditions justifiant une remise en l’état ne sont pas remplies, les aménagements ayant été réalisés en toute bonne foi sur la base d’un plan d’architecte délimitant la limite de la propriété et avec l’accord de la municipalité formalisé par un procès-verbal qui n’a jamais été contesté ; aucun intérêt public ne justifierait cette mesure disproportionnée. Ils précisent que le déplacement du muret et de la boîte aux lettres leur coûterait quelques milliers de francs, en précisant que la boîte aux lettres est alimentée en électricité et arrimée au sol, entourée de panneaux "********" (nom d'un fabricant de panneaux de façades) qui risqueraient d’être endommagés en cas de déplacement. Ils requièrent une inspection locale.
Dans sa réponse du 18 mai 2020, la municipalité conclut au rejet du recours. Elle fait valoir qu'elle n'a aucune raison de douter de la véracité du plan de situation du 26 janvier 2020 émanant d'un ingénieur-géomètre officiel mandaté par les recourants. Elle relève que ni le procès-verbal de la séance du 17 juin 2019 ni le plan des aménagements extérieurs daté du même jour n’indiquent l’installation sur le domaine public d’une boîte aux lettres et d'un muret. Elle précise que conformément à ce qui est prévu par l'art. 664 al. 1 du Code civil suisse du 10 décembre 1907 (CC ; RS 210) et par l’art. 29 al. 1 et 2 de la loi du 10 décembre 1991 sur les routes (LRou ; BLV 725.01), il appartient à la municipalité d’autoriser un usage accru du domaine public, ce qu’elle n’a pas fait en l’espèce, suivant ainsi sa pratique constante. Elle estime que les conditions pour exiger la remise en état des lieux sont réalisées.
Dans leur réplique du 11 juin 2020, les recourants maintiennent leurs conclusions. Ils rappellent en particulier que la municipalité a validé les aménagements extérieurs et délivré le permis d’habiter.
Une copie de leur réplique a été transmise à l’autorité intimée pour information.

Considérant en droit:
1. La décision attaquée est un ordre de remise en état, visant deux ouvrages réalisés par les recourants, à savoir un muret et une boîte aux lettres. La municipalité exige que ces ouvrages ("objet ou aménagement privé"), qui selon elle empiètent sur le domaine public communal, ne dépassent pas les limites de la propriété des recourants. Cette décision ne découle pas d'un refus de permis de construire pour un ouvrage implanté sur un immeuble objet de propriété privée (cf. art. 103 ss de la loi du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11); elle a été prise par la municipalité après que cette autorité a constaté, sur la base d'un "plan d'abornement" (plan établi par un géomètre officiel), que les deux ouvrages précités, faisant partie des aménagements extérieurs d'une villa, n'avaient pas été réalisés uniquement sur le bien-fonds des propriétaires de la villa mais en partie sur le domaine public communal.
Le droit fédéral prévoit que les biens du domaine public sont soumis à la haute police de l'Etat sur le territoire duquel ils se trouvent (art. 664 al. 1 CC); il appartient à la législation cantonale de régler l'exploitation et le commun usage des biens du domaine public, tels que routes, places, cours d'eau et lits de rivière (art. 664 al. 3 CC). Pour une voie publique du domaine public cantonal ou communal, ce sont les dispositions de la loi du 10 décembre 1991 sur les routes (LRou; BLV 725.01) qui s'appliquent. La décision attaquée est (implicitement) fondée sur ces dispositions du droit public cantonal. Elle peut donc faire l'objet d'un recours de droit administratif au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Le recours a été déposé en temps utile et il respecte les exigences légales de motivation (art. 76, 77 et 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Les destinataires de l'ordre de remise en état ont manifestement qualité pour recourir au sens de l'art. 75 let. a LPA-VD, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière.
2. Les recourants paraissent mettre en doute l'emplacement exact de la limite de propriété, ou de la limite du domaine public, là où se trouvent le muret et la boîte aux lettres; à tout le moins, il font valoir qu'une clarification serait nécessaire.
Dans sa réponse, la municipalité expose à juste titre que le document déterminant de ce point de vue est le plan du bureau de géomètre D._, établi à la fin des travaux (plan d'abornement). Ce plan indique précisément et à une échelle détaillée la situation des deux ouvrages litigieux. Une clarification supplémentaire, par un autre plan de géomètre officiel, n'est pas nécessaire. Cela étant, le plan des aménagements extérieurs établi le 17 juin 2019 par l'architecte des recourants figure bel et bien le muret empiétant sur la limite de propriété (la boîte aux lettres n'est pas dessinée). En définitive, il n'est pas sérieusement contesté que les deux ouvrages litigieux empiètent sur le domaine public.
3. Les recourants font valoir que l’autorité intimée aurait dû, avant d’ordonner la remise en état, se poser la question du caractère autorisable des aménagements extérieurs litigieux. Ils rappellent qu’ils lui ont soumis le plan des aménagements extérieurs du 17 juin 2019 figurant le muret dépassant la limite de propriété; cette autorité a approuvé lesdits aménagements et délivré le permis d’habiter. Ils reconnaissent que la boîte aux lettres ne figurait pas sur ce plan, mais ils pensaient en toute bonne foi qu’elle se situait sur leur parcelle. Ils estiment que les conditions permettant d’exiger une remise en état ne sont pas réalisées en l’espèce.
a) Si le muret et la boîte aux lettres avaient été implantés entièrement sur la parcelle des recourants, la question de savoir à quelles conditions la municipalité pouvait, après la fin des travaux, en ordonner la démolition ou le déplacement, aurait dû être examinée sous l'angle de l'art. 105 al. 1 LATC, qui prévoit que la municipalité est en droit de faire suspendre et, le cas échéant, supprimer ou modifier, aux frais du propriétaire, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires. D'après la jurisprudence relative à cette disposition, l'ordre de démolir une construction édifiée sans droit et pour laquelle une autorisation ne peut être accordée n'est en soi pas contraire au principe de la proportionnalité. L'autorité renonce à une telle mesure si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit. Même un constructeur qui n'est pas de bonne foi peut invoquer le principe de la proportionnalité. Toutefois, celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit s'attendre à ce que celle-ci se préoccupe plus de rétablir une situation conforme au droit que d'éviter les inconvénients qui en découlent pour lui (cf. notamment arrêts TF 1C_370/2015 du 16 février 2016 consid. 4.4; 1C_434/2014 du 18 juin 2015 consid. 3.1). Le prononcé d'un ordre de démolition ou de remise en état présuppose donc une analyse de la légalité des ouvrages concernés, même s'ils ont été réalisés sans autorisation (AC.2018.0185 du 5 août 2019 consid. 3a).
b) En l'occurrence, la municipalité ne reproche cependant pas aux recourants d'avoir réalisé des travaux sans autorisation sur leur propre parcelle. Elle a du reste délivré le permis d'habiter, le 20 décembre 2019, mais elle a soulevé à cette occasion la question de l'empiétement du muret et de la boîte aux lettres sur le domaine public. En d'autres termes, lorsqu'elle a délivré cette autorisation prévue à l'art. 128 LATC, après vérification de la conformité de la construction implantée sur la parcelle n° 912 (villa et aménagements extérieurs), la municipalité a d'emblée signalé – en demandant une vérification – que le permis d'habiter ne pouvait pas valider des ouvrages réalisés sur le terrain d'un tiers, singulièrement sur le domaine public communal.
c) Les recourants ont obtenu, pour l'édification de leur villa, un permis de construire principal puis des permis complémentaires, en dernier lieu pour les aménagements extérieurs (le 15 juillet 2019). Selon l'art. 108 al. 1 LATC, la demande de permis adressée à la municipalité doit être signée par celui qui fait exécuter les travaux et, s'il s'agit de travaux à exécuter sur le fonds d'autrui, par le propriétaire du fonds. L'exigence de la signature du propriétaire de chaque bien-fonds utilisé, y compris le fonds voisin le cas échéant, permet à la municipalité de vérifier que celui qui entreprend une construction a obtenu l'accord de celui qui a la maîtrise juridique du bien-fonds et que ce dernier consent aux travaux et à tous les effets de droit public qui en découlent. Indirectement, cette règle a aussi pour effet de prévenir des conflits ultérieurs de droit privé lorsqu'ils interviennent une fois les travaux achevés (cf. AC.2016.0454 du 20 avril 2018 et les références).
En l'occurrence, les recourants n'ont pas demandé à la municipalité de signer le plan des aménagements extérieurs en tant que "propriétaire" du fonds voisin. La question de l'empiètement sur le domaine public n'a, d'après le dossier, pas été évoquée avant la réalisation des travaux. En d'autres termes, l'autorité communale n'a pas été invitée à consentir à cet empiètement, conformément à ce que prévoit l'art. 108 al. 1 LATC, en signant une demande de permis de construire.
d) D'après la jurisprudence fédérale, la souveraineté des cantons sur le domaine public, prévue à l'art. 664 CC, est limitée par les droits acquis, protégée par la garantie constitutionnelle de la propriété ancrée à l'art. 26 Cst. (ATF 133 I 149 consid. 3.2). Les recourants pourraient se prévaloir de leur situation de propriétaires fonciers, et invoquer le caractère disproportionné de la restriction imposée (cf. art. 36 al. 3 Cst.) s'ils avaient un droit acquis à l'utilisation de la bande de terrain, sur le domaine public, qui longe leur parcelle. Or tel n'est à l'évidence pas le cas. Il reste donc à examiner si le droit public cantonal impose à la municipalité de régulariser les deux ouvrages litigieux.
e) Selon l'art. 3 al. 4 LRou, la municipalité administre les routes communales. L'art. 26 al. 1 LRou dispose que tout usage excédant l'usage commun est soumis à autorisation, permis ou concession, délivré par la municipalité s'agissant du domaine public communal. L'art. 29 LRou, intitulé "usage privatif" a, quant à lui, la teneur suivante:
"1 Les usages entraînant une emprise sur le domaine public, notamment la pose de conduites souterraines ou aériennes, font l'objet de permis ou de concessions.
2 Les permis sont délivrés à bien plaire et peuvent être révoqués en tout temps sans indemnité. Les installations qui en bénéficient ne doivent pas entraver l'entretien de la route. Elles doivent être adaptées aux modifications que l'autorité jugerait utiles d'adopter; les dépenses qui en résultent pour les bénéficiaires des permis sont à leur charge. Le permis est en outre révocable en tout temps.
3 Les concessions ne sont octroyées que pour des investissements importants; leur durée est déterminée.
4 Les dommages résultant de défauts d'installations faisant l'objet de permis ou de concessions engagent la responsabilité exclusive de leurs bénéficiaires."
La municipalité a ainsi la compétence d’autoriser, respectivement de refuser, les aménagements extérieurs empiétant sur une route communale. Selon la jurisprudence cantonale, en l’absence d'un accord de l’autorité communale, sous forme de permis ou de concession, il n’est en principe pas possible de légaliser les constructions érigées sur le domaine public (cf. AC.2011.0246 du 24 septembre 2012 consid. 3).
f) Il est vrai, comme le relèvent les recourants, que le plan des aménagements extérieurs daté du 17 juin 2019 figure un muret dépassant ainsi de 50 cm la limite de propriété. Les recourants estiment que l’autorité intimée, en approuvant ce plan, aurait autorisé l’empiètement de cet ouvrage sur le domaine public. Or, ce raisonnement n'est pas concluant. L’autorité a certes reçu ce plan, mais il était accompagné d'un procès-verbal dressé par l’architecte des recourants après la séance du 17 juin 2019. Dans ce procès-verbal, il est écrit qu’il a été convenu que le muret sera positionné sur la parcelle no 912 en prévoyant une bande de sécurité de 65 cm par rapport à la route (et non par rapport à la limite de propriété). Il n’est par contre pas indiqué qu’il serait convenu qu’à une de ses extrémités, le muret formerait un angle droit et se poursuivrait jusqu’en bordure de route, empiétant ainsi sur le domaine public. Ce procès-verbal se réfère ainsi au tronçon principal du muret, parallèle à la route.
S’agissant de la boîte aux lettres, il convient de rappeler que l’art. 74 al. 1 de l’ordonnance du 29 août 2012 sur les postes (OPO ; RS 783.01) impose qu’elle soit placée à la limite de la propriété, à proximité immédiate de l’accès habituel à la maison. Cet équipement doit cependant, en principe, être installé sur la parcelle du propriétaire et non pas sur le domaine public. Aucun élément du dossier ne permet aux recourants de prétendre que l'implantation de leur boîte aux lettres à cheval sur la limite de propriété aurait été discutée avec la municipalité; ils ne peuvent se prévaloir d'aucun accord sur ce point.
g) Même un empiètement sur le domaine public de quelques centimètres peut être refusé par l'autorité, qui n'est en principe pas tenue de le régulariser dans le cadre de l'art. 29 LRou (cf. AC.2011.0246 du 24 septembre 2012 consid. 5b). Cela étant, l'ordre de remise en état peut en l'espèce être exécuté sans gros travaux et, prima facie, sans dépenses importantes. Le tronçon litigieux du muret n'apparaît pas indispensable pour la place de stationnement devant la villa et la boîte aux lettres, même avec sa structure en panneaux "********", est un ouvrage de faibles dimensions aisément déplaçable. Ces constatations peuvent être faites sur la base des pièces du dossier (plans, photographies) et il n'est pas nécessaire de les compléter lors d'une inspection locale. En somme, la décision attaquée, qui vise à préserver le domaine public communal, selon une pratique stricte de refus des empiétements que la municipalité affirme appliquer dans tous les cas, est conforme au principe de la proportionnalité au sens de l'art. 5 al. 2 Cst. Les recourants font certes valoir qu'ils ont réalisé l'aménagement litigieux en toute bonne foi, c'est-à-dire en ignorant eux-mêmes l'empiètement. Cet élément n'est pas décisif car leur architecte aurait pu, avant d'achever les travaux d'aménagements extérieurs, vérifier ou faire vérifier par un géomètre l'emplacement exact de la limite de propriété.
La question du passage de canalisations publiques sur la parcelle des recourants n'a pas à être examinée car la contestation ne porte pas sur ce point.
En définitive, l'ordre de remise en état ne viole donc pas le droit public, singulièrement la législation cantonale sur les routes.
4. Il s'ensuit que le recours, entièrement mal fondé, doit être rejeté, ce qui entraîne la confirmation de la décision attaquée. Les recourants, qui succombent, doivent payer un émolument judiciaire (art. 49 LPA-VD). Ils verseront en outre des dépens à la Commune de Gilly, la municipalité ayant agi par l'intermédiaire d'un avocat (art. 55 LPA-VD).