Decision ID: a9755981-8228-5dbd-b911-349ff70f4088
Year: 2012
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Sachverhalt:
A.
Die A._ (nachfolgend: Beschwerdeführerin) ist ein Verein und
wurde im Jahre 2005 gegründet (Art. 1 der Statuten). Der Verein be-
zweckt die Verbesserung der wirtschaftlichen Lage seiner Mitglieder. Zu
diesem Zweck vertritt der Verein die Interessen der Mitglieder und ist ver-
antwortlich für die Milchmengenzuteilung seiner Mitglieder (Art. 3 der Sta-
tuten).
Das Bundesamt für Landwirtschaft (nachfolgend: Vorinstanz, BLW) hat
die in der Beschwerdeführerin zusammengeschlossenen Milchproduzen-
ten mit Verfügung vom 16. Januar 2006 per 1. Mai 2006 vorzeitig aus der
Milchkontingentierung entlassen.
B.
Mit Verfügung vom 18. November 2010 stellte die Vorinstanz fest, dass
die Beschwerdeführerin für das Milchjahr 2008/2009 über ein Produkti-
onspotential von 129'345'727 kg Milch verfügte, jedoch 152'301'902 kg
Milch vermarktete und damit eine Überschreitung des Produktionspoten-
tials um 22'956'175 kg Milch stattfand. Unter Berücksichtigung eines Tole-
ranzwertes von 2 % überschritt die Beschwerdeführerin ihr Produktions-
potential für das Milchjahr 2008/2009 um 20'369'260 kg, wofür sie von der
Vorinstanz zur Bezahlung einer Sanktion in der Höhe von Fr. 1'629'520.-,
zuzüglich Gebühren von Fr. 300.-, verpflichtet wurde.
C.
Gegen diese Verfügung hat die Beschwerdeführerin am 23. Dezember
2010 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht erhoben. Sie bean-
tragt, die Verfügung der Vorinstanz vom 18. November 2010 sei aufzuhe-
ben. Eventualiter sei die Vorinstanz anzuweisen, Massnahmen nach
Art. 169 Abs. 1 LwG zu prüfen. Subeventualiter sei die Vorinstanz anzu-
weisen, den Betrag von Fr. 1'629'520.- zu reduzieren.
D.
Mit Verfügung vom 15. Februar 2011 wurde der Vorinstanz Frist bis zum
23. Februar 2011 zur Einreichung der Vernehmlassung angesetzt. Auf
Gesuch der Vorinstanz wurde diese Frist mit Verfügung vom 8. März 2011
bis zum 15. April 2011 erstreckt.
E.
Am 15. März 2011 verlangte der Instruktionsrichter von der Vorinstanz
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Auskunft über ihre Sanktionspraxis bei Überschreitung des Produktions-
potentials im Milchjahr 2008/2009, insbesondere über den Ansatz für die
Grundsanktion und die Erhöhungs- und Minderungsgründe für die Abwei-
chung von diesem Ansatz.
F.
Mit Eingabe vom 24. März 2011 nahm die Vorinstanz zu diesen Fragen
Stellung.
G.
Die Vorinstanz liess sich mit Eingabe vom 29. März 2011 zur Beschwerde
vernehmen. Sie beantragt, die Beschwerde sei unter Kostenfolge zu Las-
ten der Beschwerdeführerin abzuweisen.
H.
Am 12. Mai 2011 reichte die Vorinstanz eine Ergänzung zu ihrer Stellung-
nahme vom 24. März 2011 bezüglich ihrer Sanktionspraxis bei Über-
schreitung des Produktionspotentials im Milchjahr 2008/2009 ein.
I.
Die Beschwerdeführerin replizierte mit Eingabe vom 6. Juni 2011. Sie
hielt darin an ihren Anträgen vollumfänglich fest.
J.
Die Vorinstanz reichte am 7. Juli 2011 ihre Duplik ein, worin sie an ihren
Anträgen festhielt.
K.
Auf entsprechende Aufforderung hin reichte die Beschwerdeführerin am
22. November 2011 weitere Akten ein, um ihre Berechnung der Basis-
menge für das Milchjahr 2008/2009 zu belegen.
L.
Mit Eingabe vom 29. November 2011 nahm die Vorinstanz zu der von der
Beschwerdeführerin vertretenen Berechnung der Basismenge für das
Milchjahr 2008/2009 Stellung, wobei sie an ihren Ausführungen in der an-
gefochtenen Verfügung festhielt.
M.
Zu den Ausführungen der Vorinstanz vom 29. November 2011 nahm die
Beschwerdeführerin am 12. Dezember 2011 Stellung.
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Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt gestützt auf Art. 31 des Verwal-
tungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) Beschwer-
den gegen Verfügungen nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021). Die Beschwerde ist u.a.
zulässig gegen Verfügungen der den Departementen unterstellten
Dienststellen der Bundesverwaltung (Art. 33 Bst. d VGG). Das Verfahren
richtet sich nach dem Verwaltungsverfahrensgesetz, soweit das Verwal-
tungsgerichtsgesetz nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG).
1.1. Bei der angefochtenen Verfügung handelt es sich um eine Verfügung
im Sinne von Art. 5 Abs. 1 Bst. a VwVG, und das Bundesamt für Land-
wirtschaft ist eine Vorinstanz des Bundesverwaltungsgerichts gemäss
Art. 33 Bst. d VGG. Das Bundesverwaltungsgericht ist damit zur Behand-
lung der Beschwerde zuständig.
1.2. Die Beschwerdeführerin hat am vorinstanzlichen Verfahren teilge-
nommen, sie ist als Adressatin vom Entscheid besonders berührt und hat
ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung. Sie
ist damit nach Art. 48 Abs. 1 VwVG beschwerdeberechtigt.
1.3. Die Beschwerde wurde frist- und formgerecht eingereicht (Art. 50
Abs. 1 und Art. 52 Abs. 1 VwVG), und der Kostenvorschuss wurde geleis-
tet (Art. 63 Abs. 4 VwVG). Damit ist auf die Beschwerde einzutreten.
1.4. Die angefochtene Verfügung betrifft einen Sachverhalt, der sich im
Milchjahr 2008/2009 zugetragen hat. Gemäss Art. 36a Abs. 1 des Land-
wirtschaftsgesetzes vom 29. April 1998 [LwG, SR 910.1] waren die Art. 30
- 36 LwG bis zum 30. April 2009 anwendbar. Die Übergangsbestimmung
von Art. 187 Abs. 1 LwG sieht vor, dass die aufgehobenen Bestimmungen
auf alle während ihrer Geltungsdauer eingetretenen Tatsachen anwend-
bar bleiben, mit Ausnahme der Verfahrensvorschriften. Diese übergangs-
rechtliche Bestimmung gilt ebenfalls für die Verordnung vom
10. November 2004 über den Ausstieg aus der Milchkontingentierung
(aVAMK, AS 2004 4915), welche per 30. April 2009 aufgehoben wurde.
2.
2.1. Mit der Revision des Landwirtschaftsgesetzes im Rahmen der Agrar-
politik 2007 wurde beschlossen, die seit 1977 eingeführte öffentlich-
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rechtliche Milchkontingentierung aufzuheben. Dieser Ausstieg aus der
Milchkontingentierung sollte schrittweise abgewickelt werden, um die
Mengenanpassung sowie die Umstrukturierung von Betrieben leichter zu
gestalten (vgl. Botschaft zur Weiterentwicklung der Agrarpolitik [Agrarpoli-
tik 2007] vom 29. Mai 2002, BBl 2002 4721 ff., 4800 ff. [nachfolgend: Bot-
schaft AP 2007] sowie Zusatzbotschaft vom 16. Oktober 2002, BBl 2002
7234 ff.). Das Konzept für den Ausstieg aus der Milchkontingentierung
wurde in Art. 36a LwG konkretisiert (vgl. Botschaft AP 2007 4803).
2.2. Nach Art. 36a Abs. 2 LwG kann der Bundesrat Produzenten und Pro-
duzentinnen, die Mitglied einer Organisation nach Art. 8 LwG "oder zu-
sammen mit einem bedeutenden regionalen Milchverwerter in einer Or-
ganisation zusammengeschlossen sind, frühestens auf den 1. Mai 2006
von der Milchkontingentierung ausnehmen, wenn die Organisation:
a. eine Mengenregelung auf Stufe der Milchproduktion beschlossen hat;
b. Sanktionen für den Fall festgelegt hat, dass die individuell vereinbarten
Mengen überschritten werden; und
c. Gewähr dafür besteht, dass das Wachstum der produzierten Milchmenge
nicht grösser ist als jenes des Mengenbedarfs der hergestellten Produkte."
2.3. Mit der aVAMK erliess der Bundesrat die entsprechenden Ausfüh-
rungsbestimmungen zum Ausstieg aus der Milchkontingentierung. Der
3. Abschnitt der aVAMK umfasst die Bestimmungen zur Milchmenge. Die
Milchmenge, die eine Organisation vermarkten darf (Produktionspoten-
tial), setzt sich aus der Basismenge (Art. 6 aVAMK), den Anpassungen
der Basismenge nach Art. 7-10 aVAMK und allfälligen Mehrmengen
(Art. 12 aVAMK) zusammen. Art. 6 Abs. 1 aVAMK bestimmt als Basis-
menge die Summe der Kontingente, welche den Produzentinnen und
Produzenten im letzten Milchjahr vor dem Ausstieg zugeteilt waren, wobei
die Zusatzkontingente nach Art. 11 der Milchkontingentierungsverordnung
vom 7. Dezember 1998 (aMKV, AS 1999 1209) nicht angerechnet wer-
den. Die so definierte Basismenge erhöht oder vermindert sich durch An-
passungen bei Zukauf zusatzkontingentsberechtigter Tiere (Art. 7
aVAMK), bei Kontingentsübertragung (Art. 8 aVAMK), beim Ablauf eines
Aufzuchtvertrages (Art. 9 aVAMK) und bei Austritt oder Ausschluss aus
der Organisation (Art. 10 aVAMK). Gemäss Art. 12 Abs. 1 aVAMK kann
die Organisation mit Zustimmung des Bundesamtes eine zusätzliche
Milchmenge (Mehrmenge) vermarkten. Das Bundesamt erteilt die Zu-
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stimmung, wenn die Organisation den Bedarf für die Mehrmenge auswei-
sen kann. Die Zustimmung gilt für ein Milchjahr (Art. 12 Abs. 2 aVAMK).
Im 4. Abschnitt der aVAMK werden sodann die Mengenaufteilung und
Aufgaben der Organisation geregelt. Art. 14 Abs. 1 aVAMK bestimmt,
dass die Organisation die Basis- und die Mehrmenge auf ihre Mitglieder
aufteilt und die Anpassungen vornimmt. Zusätzlich obliegen ihr nach
Art. 14 Abs. 2 aVAMK das Erfassen, Kontrollieren, Weiterleiten und Archi-
vieren der Daten über die vermarktete Milch der Mitglieder (Bst. a), das
Nachführen der Basismenge nach den im Laufe eines Milchjahres vorge-
nommenen Anpassungen (Bst. b), das Bereitstellen der Unterlagen je
Quartal für das Controlling der Mehrmenge (Bst. c) und das Erfassen,
Nachführen und Weiterleiten von Vertragsmenge und -dauer der Mitglie-
der, mit denen die Organisation Milchkaufverträge abgeschlossen hat
(Bst. d). Zur Durchsetzung ihrer Bestimmungen muss die Organisation
die von ihr beschlossenen Sanktionen ergreifen, die in einem Reglement
enthalten sein müssen (Art. 15 aVAMK). Art. 16 Abs. 2 aVAMK auferlegt
der Organisation zudem eine Meldepflicht. Sie hat der vom Bundesamt
beauftragten Stelle bis zum 10. Tag des folgenden Monats die in einem
Monat vermarktete Milch je Produzentin und Produzent (Bst. a), zu Be-
ginn eines Milchjahres die mit den Produzentinnen und Produzenten ver-
einbarten Mengen und die Laufzeit der abgeschlossenen Milchkaufver-
träge (Bst. b) sowie die im Laufe des Milchjahres vereinbarten Änderun-
gen und die neuen Milchkaufverträge (Bst. c) zu melden.
2.4. Als Auslegungshilfe und zur Erläuterung der aVAMK hat die Vorin-
stanz die „Weisungen und Erläuterungen zur Verordnung über den Aus-
stieg aus der Milchkontingentierung vom 1. Juli 2005" (nachfolgend: Wei-
sungen zur aVAMK) erlassen. Bei den Weisungen zur aVAMK handelt es
sich dem Inhalte nach, wie bei Merkblättern oder Kreisschreiben, um
Verwaltungsverordnungen. Verwaltungsverordnungen sind für die Durch-
führungsorgane verbindlich, begründen indessen im Gegensatz zu
Rechtsverordnungen keine Rechte und Pflichten für Private. Ihre Haupt-
funktion besteht vielmehr darin, eine einheitliche und rechtsgleiche Ver-
waltungspraxis – vor allem im Ermessensbereich – zu gewährleisten.
Auch sind sie in der Regel Ausdruck des Wissens und der Erfahrung ei-
ner Fachstelle. Das Bundesverwaltungsgericht ist als verwaltungsunab-
hängige Instanz (Art. 2 VGG) nicht an Verwaltungsverordnungen gebun-
den, sondern bei deren Anwendung frei. In der Rechtspraxis werden Ver-
waltungsverordnungen von den Gerichten bei der Entscheidfindung in der
Regel gleichwohl mitberücksichtigt, sofern sie eine dem Einzelfall ange-
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passte und gerecht werdende Auslegung der anwendbaren gesetzlichen
Bestimmungen ermöglichen (vgl. BGE 132 V 200 E. 5.1.2., BGE 130 V
163 E. 4.3.1.; ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Grundriss
des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 6. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2010,
N. 123 ff.).
3.
Die Beschwerdeführerin rügt zunächst eine Verletzung des rechtlichen
Gehörs, da die Verfügung der Vorinstanz nicht hinreichend begründet sei.
Die Vorinstanz setze sich nicht mit der Verhältnismässigkeit der Verwal-
tungsmassnahme auseinander, weshalb ihr ein grundlegendes Begrün-
dungselement fehle. Zudem werde nicht begründet, weshalb ein Tarif von
10 Rappen pro überliefertem Kilogramm Milch angesetzt werde. Ebenso
wenig sei klar, wie die Vorinstanz die Reduktion von 2 Rappen errechne.
Die Vorinstanz unterlasse es zudem, konkrete Verfehlungen der Be-
schwerdeführerin zu benennen. Zudem begründe die Vorinstanz lediglich
in zwei kurzen Erwägungen, weshalb auf die Berechnungen der Be-
schwerdeführerin betreffend Milchmenge nicht abzustellen sei. Mehrere
Vorbringen der Beschwerdeführerin seien zudem parallel abgelehnt wor-
den, ohne die zugrunde liegenden Sachfragen gesondert zu würdigen.
3.1. Der verfassungsmässige Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29
Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft
vom 18. April 1999 [BV, SR 101]) dient einerseits der Sachverhaltsaufklä-
rung und stellt andererseits ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungs-
recht der Parteien dar. Aus dem formellen Anspruch auf rechtliches Gehör
ergibt sich die Pflicht der entscheidenden Behörde, ihre Verfügungen zu
begründen; sie soll den Betroffenen anhören, seine Einwände sorgfältig
prüfen und diese bei der Entscheidfindung angemessen berücksichtigen.
Die Begründung ist so abzufassen, dass der Betroffene den Entscheid
sachgerecht anfechten kann. Hierzu müssen wenigstens kurz die Überle-
gungen genannt werden, von denen sich die Behörde hat leiten lassen
und auf die sie ihren Entscheid stützt (vgl. BGE 134 I 83 E. 4.1, BGE 129
I 232 E. 3.2, BGE 126 I 97 E. 2b). Nicht erforderlich ist hingegen, dass
sich der Entscheid mit allen Parteistandpunkten einlässlich auseinander-
setzt und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich widerlegt (vgl. BGE 133
III 439 E. 3.3). Die verfassungsmässige Begründungsdichte ist dabei ins-
besondere abhängig von der Dichte der Parteivorbringen (vgl. BERNHARD
WALDMANN/JÜRG BICKEL, in: Bernhard Waldmann/Philippe Weissenberger
[Hrsg.], VwVG, Praxiskommentar zum Bundesgesetz über das Verwal-
tungsverfahren, Zürich/Basel/Genf 2009, Art. 29, N. 103). Die Entscheid-
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begründung darf und soll sich auf die wesentlichen Elemente beschrän-
ken (vgl. BGE 130 II 530 E. 4.3).
3.2. Die Vorinstanz legt in der angefochtenen Verfügung zunächst die für
den zu beurteilenden Sachverhalt wesentlichen Dokumente dar, in die sie
Einsicht genommen hat (S. 2-5). Sodann erläutert sie unter Hinweis auf
die entsprechenden Artikel der aVAMK, dass sich die Milchmenge, wel-
che die Mitglieder einer Ausstiegsorganisation während eines Milchjahres
vermarkten dürfen, aus der Basismenge, den Zusatzkontingenten und all-
fälligen Mehrmengen zusammensetzt. In diesem Zusammenhang setzt
sich die Vorinstanz mit den Vorbringen der Beschwerdeführerin in den
Stellungnahmen vom 22. September 2009 und 1. September 2010 aus-
einander, wonach einige Produzentenorganisationen die Menge der aus-
getretenen Produzenten nicht weitergegeben hätten. Die Vorinstanz weist
darauf hin, dass ihr weder von der Beschwerdeführerin noch von den
Produzenten Schwierigkeiten in Bezug auf die Basismengen zum Zeit-
punkt des Organisationswechsels gemeldet worden seien und somit eine
Korrektur der Basismengen nicht mehr möglich sei (S. 5). Zudem be-
gründet die Vorinstanz ausführlich, weshalb sie die Mehrmengengesuche
der Beschwerdeführerin für das Milchjahr 2008/2009 in der Höhe von ins-
gesamt 14'920'000 kg Milch abgewiesen habe (S. 5-6). Die Vorinstanz
legt weiter dar, dass die im Reglement der Beschwerdeführerin vorgese-
hene Übertragung von Unter- und Überlieferungen zwischen den Milch-
jahren nur innerhalb der Organisation auf Stufe Einzelproduzent anwend-
bar sei und dass deshalb das Vorbringen der Beschwerdeführerin, ihr
Produktionspotential im Milchjahr 2008/2009 sei um die Unterlieferungen
des Milchjahres 2007/2008 sowie um 4 % resp. 6 % Spielraum gemäss
ihrem Reglement zu erhöhen, nicht berücksichtigt werden könne (S. 6).
Sodann führt die Vorinstanz aus, die Beschwerdeführerin sei gemäss
Art. 6, 7-10 sowie 14-16 aVAMK dafür verantwortlich, das ihr zugeteilte
Produktionspotential insgesamt einzuhalten (S. 6-7). Sie legt mittels aus-
führlicher Berechnung dar, dass die Beschwerdeführerin diese Verpflich-
tung im Milchjahr 2008/2009 verletzt habe, da sie unter Berücksichtigung
eines Toleranzwertes von 2 % ihr Produktionspotential um 20'369'260 kg
Milch überschritten und zur Verhinderung dieser Überschreitung gegen-
über ihren Mitgliedern keine zwingenden Massnahmen ergriffen habe
(S. 7). Die Vorinstanz führt weiter aus, dass angesichts der angespannten
Lage auf dem Schweizer Milchmarkt während des Milchjahres 2008/2009
die zu Unrecht vermarktete Milchmenge den Inlandmarkt besonders be-
lastet habe und es somit gerechtfertigt und notwendig sei, gestützt auf
Art. 169 Abs. 2 LwG einen Betrag von 10 Rappen pro kg zu Unrecht ver-
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markteter Milch als Verwaltungsmassnahme zu erheben (S. 7). Unter Be-
rücksichtigung der Erwägungen des Bundesverwaltungsgerichts im Urteil
vom 4. März 2010 und den Vorbringen der Beschwerdeführerin in ihren
Stellungnahmen vom 22. September 2009 und 1. September 2010
betreffend Forcierung des Exports erachte sie allerdings eine Reduktion
des Betrags von 10 auf 8 Rappen pro kg zu Unrecht vermarkteter Milch
als angebracht (S. 7-8).
3.3. Die Vorinstanz geht somit in ihrer Entscheidung weitestgehend auf
die Vorbringen der Beschwerdeführerin in ihrer Stellungnahme vom
22. September 2009 und 1. September 2010 ein. Sie legt sowohl die kon-
kreten Verfehlungen der Beschwerdeführerin als auch die Faktoren der
Berechnung der auf Grund der Verfehlungen ausgesprochenen Verwal-
tungsmassnahme dar. Ebenso führt sie aus, warum sie die Einwendun-
gen der Beschwerdeführerin in Bezug auf die Berechnung der überliefer-
ten Milchmenge nicht berücksichtigt hat. Sie stellt darüber hinaus klar,
dass die Verwaltungsmassnahme als gerechtfertigt und notwendig zu er-
achten ist. Weiterungen zu einer im Übrigen von der Beschwerdeführerin
in ihren Stellungnahmen vom 22. September 2009 und 1. September
2010 nicht gerügten Verletzung des Verhältnismässigkeitsprinzips ist mit
Blick auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung zum Anspruch auf recht-
liches Gehör nicht gefordert. Die Beschwerdeführerin konnte der ange-
fochtenen Verfügung vielmehr alle wesentlichen Argumente entnehmen,
auf welche die Vorinstanz ihren Entscheid stützt. Die Beschwerdeführerin
war damit in der Lage, die Verfügung sachgerecht anzufechten. Eine Ver-
letzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör liegt daher nicht vor, wes-
halb sich die Beschwerde in diesem Punkt als unbegründet erweist.
4.
Die Beschwerdeführerin macht weiter geltend, die Anwendungsvoraus-
setzungen von Art. 169 Abs. 2 LwG seien, wenn teleologisch interpretiert,
nicht gegeben. Halte man sich die vom Bundesrat in der Botschaft formu-
lierte Teleologie von Art. 169 Abs. 2 LwG vor Augen, so schiesse der
Wortlaut der Bestimmung über ihre tatbestandlichen Voraussetzungen
hinaus. Erstens werde von Art. 169 Abs. 2 LwG eine Pflichtverletzung
vorausgesetzt, was der Wortlaut mit dem Begriff "unrechtmässiges" In-
verkehrbringen andeute. Zweitens müsse, bezogen auf den Spezialbe-
reich der Milchwirtschaft, eine Schädigung des heimischen Milchmarktes
festgestellt werden. In teleologischer Reduktion des offenen Wortlauts
seien diese beiden Tatbestandsvoraussetzungen richtigerweise in
Art. 169 Abs. 2 LwG hinein zu lesen. Diese Interpretation rechtfertige sich
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auch, da die Massnahmen im Verhältnis zu jenen in Art. 169 Abs. 1 LwG
sehr viel schärfer wirken könnten. Eine Pflichtverletzung der Beschwerde-
führerin sei jedoch nicht erstellt. Vielmehr werde aus der tatsächlich gelie-
ferten Menge automatisch auf eine Pflichtverletzung geschlossen. Sie
habe sich indessen wiederholt bemüht, ihren Mitgliedern die Rechtslage
zu verdeutlichen und sie angehalten, innerhalb der gesetzlich zulässigen
Menge zu produzieren. Ferner habe sie ihre nicht bewilligten Milchmen-
gen exportiert und daher keine Schädigung des heimischen Marktes be-
wirkt, sondern diesen höchstens virtuell strapaziert.
4.1. Werden unrechtmässig Produkte in Verkehr gebracht, kann gemäss
Art. 169 Abs. 2 LwG als Verwaltungsmassnahme ein Betrag erhoben
werden, der höchstens dem Brutto-Erlös der zu Unrecht in Verkehr ge-
brachten Produkte entspricht. Art. 169 Abs. 2 LwG wurde mit der Ände-
rung des Landwirtschaftsgesetzes vom 22. Juni 2007 (AS 2007 6095)
eingefügt. Zu dieser Bestimmung wird in der Botschaft zur Weiterentwick-
lung der Agrarpolitik (Agrarpolitik 2011) vom 17. Mai 2006 (BBl 2006 6337
ff.) Folgendes ausgeführt (BBl 2006 6468):
"Absatz 2 basiert auf dem Text des geltenden Absatzes 1 Buchstabe h. Er
wird hauptsächlich redaktionell angepasst und klarer formuliert. Auf den Be-
griff der Ordnungsbusse wird verzichtet, da er üblicherweise für die Ahndung
von geringfügigen Verletzungen verwendet wird. Damit soll klargestellt wer-
den, dass die vorgesehenen Verwaltungssanktionen nicht nur in der Grös-
senordnung von Ordnungsbussen ausfallen können und gegebenenfalls
auch hohe Beträge ausmachen können, namentlich bei der Durchsetzung
der Vorschriften im Bereich der Produktionsmittel oder wenn es darum geht,
einen geordneten und den Wettbewerb wahrenden Ausstieg aus der Milch-
kontingentierung zu gewährleisten und die Organisationen zu einem rechts-
konformen Mengenmanagement anzuhalten. Verstösse gegen die Erfas-
sungs-, Kontroll- und Sanktionierungspflichten der Organisationen, gegen die
gesetzlichen Anforderungen und Auflagen an den frühzeitigen Ausstieg so-
wie gegen den Vertragszwang können einerseits den widerrechtlich Han-
delnden beträchtliche unrechtmässige Bereicherungen einbringen und ande-
rerseits Störungen auf dem Milchmarkt verursachen. Es ist, neben kleineren,
auch mit Organisationen zu rechnen, die Gesamtmengen um 500 Millionen
Kilogramm Milch bewirtschaften. Fehlt in einer solchen Organisation ein den
gesetzlichen Ansprüchen genügendes Mengenmanagement, können sich
schnell grosse Überschreitungen der zu verwaltenden Mengen ergeben. Weil
sich diese Massnahme insofern von den in Absatz 1 aufgezählten unter-
scheidet, als sie sich auf näher umschriebene Tatbestände bezieht, wird ihr
ein eigener Absatz zugewiesen."
4.2. Die methodische Argumentationsfigur der teleologischen Reduktion
dient dazu, einen (vordergründig) klaren, aber verglichen mit der Teleolo-
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gie des Gesetzes zu weit gefassten Wortsinn auf den Anwendungsbe-
reich zu reduzieren, welcher der ratio legis entspricht (vgl. ERNST A. KRA-
MER, Juristische Methodenlehre, 3. Aufl., Bern 2010, S. 213). Vorausge-
setzt ist somit erstens ein klarer Gesetzestext, unter den sich der konkret
zu beurteilende Sachverhalt ohne weiteres subsumieren lässt, und zwei-
tens eine davon abweichende ratio legis, die gegen dessen Subsumtion
spricht (vgl. MANUEL JAUN, Die teleologische Reduktion im schweizeri-
schen Recht, Bern 2001, S. 4).
4.3. Gemäss seinem Wortlaut setzt Art. 169 Abs. 2 LwG für die Ausfällung
einer Verwaltungsmassnahme tatbestandsmässig lediglich voraus, dass
"unrechtmässig Produkte in Verkehr gebracht" werden. Aus der gramma-
tikalischen Interpretation von Art. 169 Abs. 2 LwG ergibt sich dement-
sprechend, dass eine Verwaltungsmassnahme ergriffen werden kann,
wenn Produkte unrechtmässig, d.h. unter Verletzung einer Rechtsvor-
schrift oder einer rechtlich auferlegten Pflicht, in Verkehr gebracht wer-
den. Den Materialien ist nicht zu entnehmen, dass dieses Tatbestands-
merkmal mit Blick auf die ratio legis der Bestimmung in seinem Anwen-
dungsbereich reduziert werden sollte. Vielmehr ist auch den Ausführun-
gen in der Botschaft zu entnehmen, dass eine Verwaltungsmassnahme
auszusprechen ist, wenn das Milchmanagement einer aus der Milchkon-
tingentierung vorzeitig entlassenen Organisation den gesetzlichen Be-
stimmungen widerspricht, so dass sich Überschreitungen der zu verwal-
tenden Milchmenge ergeben (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
B-5839/2010 vom 28. Februar 2012 E. 4.3). Insbesondere kann den Ma-
terialien nicht entnommen werden, dass eine Verwaltungsmassnahme
nicht ergriffen werden soll, wenn eine Organisation zwar mehr als die ihr
gesetzlich zugewiesene Milchmenge vermarktet, sie sich jedoch wieder-
holt um die Einhaltung der gesetzlich zulässigen Milchmenge bemühte.
Solche Bemühungen können allenfalls bei der Frage der Höhe, jedoch
nicht bei der Frage der Ausfällung einer Verwaltungsmassnahme wegen
unrechtmässigen Inverkehrbringens von Produkten berücksichtigt wer-
den. Eine Einschränkung des Tatbestands der unrechtmässigen
Inverkehrbringung von Produkten gemäss Art. 169 Abs. 2 LwG ist daher
mit Blick auf die Materialien nicht angezeigt, weshalb vorliegend diesbe-
züglich keine teleologische Reduktion vorzunehmen ist.
4.4. Ebenso wenig ist eine teleologische Reduktion des Anwendungsbe-
reichs von Art. 169 Abs. 2 LwG dahingehend vorzunehmen, dass zusätz-
lich zu einer unrechtmässigen Inverkehrbringung von Produkten eine
Schädigung des heimischen Milchmarktes festzustellen wäre, bevor eine
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Verwaltungsmassnahme ausgefällt werden kann. Der Wortlaut von
Art. 169 Abs. 2 LwG stellt einzig auf das Tatbestandsmerkmal der un-
rechtmässigen Inverkehrbringung von Produkten ab. Eine Schädigung in
Folge einer solchen unrechtmässigen Inverkehrbringung ist nach gram-
matikalischer Auslegung der Bestimmung nicht erforderlich und kann
auch nicht unter Einbezug der ratio legis gefordert werden. Den Materia-
lien ist vielmehr zu entnehmen, dass der Gesetzgeber eine Schädigung
des heimischen Milchmarktes nicht als zusätzliches, kumulativ zu erfül-
lendes Tatbestandselement von Art. 169 Abs. 2 LwG vorausgesetzt hat.
Die Botschaft hat die Störungen auf dem Milchmarkt lediglich als bei-
spielhafte, mögliche Folgen einer Verletzung der gesetzlichen Verpflich-
tungen zur Einhaltung der einer Organisation zustehenden Milchmenge
erwähnt. Eine Verwaltungsmassnahme gestützt auf Art. 169 Abs. 2 LwG
kann dementsprechend auch dann ausgefällt werden, wenn das un-
rechtmässige Verhalten der Beschwerdeführerin keine Störungen auf
dem Milchmarkt zur Folge hat.
4.5. An dieser Beurteilung ändert auch der Umstand nichts, dass die ge-
stützt auf Art. 169 Abs. 2 LwG zu ergreifenden Verwaltungsmassnahmen
im Verhältnis zu jenen in Art. 169 Abs. 1 LwG sehr viel schärfer wirken
können. Die Schaffung von Art. 169 Abs. 2 LwG zielte nach den Materia-
lien gerade darauf ab, zur Durchsetzung der gesetzlichen Bestimmungen
in Bezug auf den Ausstieg aus der Milchkontingentierung und der Sicher-
stellung eines rechtskonformen Milchmengenmanagements auch höhere
Geldbeträge als Verwaltungsmassnahmen aussprechen zu können. Die
Höhe der möglichen Verwaltungsmassnahme kann somit nicht als Argu-
ment für eine teleologische Reduktion von Art. 169 Abs. 2 LwG herange-
zogen werden.
4.6. Aus dem Vorstehenden ergibt sich zusammenfassend, dass Art. 169
Abs. 2 LwG für die Ausfällung einer Verwaltungsmassnahme einzig vor-
aussetzt, dass eine Person unrechtmässig Produkte in Verkehr bringt.
Weitere Tatbestandsvoraussetzungen sind auch unter Berücksichtigung
der ratio legis der Bestimmung nicht gefordert, weshalb keine teleologi-
sche Reduktion vorzunehmen ist.
5.
Die Beschwerdeführerin rügt im Weiteren, die von der Vorinstanz vorge-
nommene Berechnung der überlieferten Milchmenge für das Milchjahr
2008/2009 verletze Art. 6 aVAMK. Die Berechnung der Vorinstanz be-
rücksichtige weder die im Reglement der Beschwerdeführerin enthalte-
B-8779/2010
Seite 13
nen Möglichkeiten der Übertragung einer Unter- und Überlieferung auf
das nächste Milchjahr noch den Spielraum von 4 % resp. 6 %. Die Vorin-
stanz begründe diese Nichtberücksichtigung mit dem Hinweis, reglemen-
tarische Bestimmungen würden nur intern wirken und seien daher für ihre
Berechnung der überlieferten Milchmenge nicht beachtlich. Die Vorin-
stanz verkenne dabei, dass das Verhältnis der reglementarischen Be-
stimmungen über das interne Verhältnis und über die interne Mengenbe-
rechnung zur Basismenge von der Auslegung von Art. 36a und Art. 36b
LwG sowie deren Konkretisierung in Art. 6 aVAMK abhänge. Mit Blick auf
die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts diene die Figur der
Basismenge nach Art. 6 aVAMK der Bezifferung der Milchmengen zu Be-
ginn des Ausstiegs aus der Milchkontingentierung. Angesichts bestehen-
der Friktionen zwischen dem noch weiterlaufenden System der Kontin-
gentierung und der initiierten Marktöffnung müsse die Basismenge als ei-
ne Art Orientierungsgrösse interpretiert werden. Vor dem Hintergrund der
Materialien zu Art. 36a Abs. 2 LwG ergebe sich weiter, dass die interne,
reglementarische Mengenregelung einer Produzentenorganisation eine
massgebliche Pufferfunktion erfülle, indem sie die starre Basismenge fle-
xibilisiere und einen gleitenden Übergang in die Privatwirtschaft erlauben
solle. Auf Grund dieser Auslegung von Art. 6 aVAMK sei es unzulässig,
die interne Mengenregelung der Beschwerdeführerin der Basismenge
gegenüber zu stellen und Überschreitungen zu sanktionieren. Dies gelte
für den reglementarischen Spielraum von 6 % und für die "rollende" Ab-
rechnung innerhalb der Milchjahre. Das von der aVAMK vorgesehene
Regime erlaube eine flexible, an der Basismenge ausgerichtete Milchpro-
duktion, die allenfalls in geringem Umfang über die Basismenge hinaus
reiche.
5.1. Ausgangspunkt jeder Auslegung bildet der Wortlaut der Bestimmung.
Ist der Text nicht eindeutig und sind verschiedene Interpretationen mög-
lich, so muss unter Berücksichtigung aller Auslegungselemente nach sei-
ner wahren Tragweite gesucht werden. Nach der Rechtsprechung des
Bundesgerichts ist dabei namentlich abzustellen "auf die Entstehungsge-
schichte der Norm und ihren Zweck sowie auf die Bedeutung, die der
Norm im Kontext mit anderen Bestimmungen zukommt" (BGE 131 II 697
E. 4.1 mit Hinweisen). Eine verbindliche Rangfolge der zu berücksichti-
genden Auslegungselemente ist weder in der Rechtsprechung noch in
der Lehre erarbeitet worden (vgl. KRAMER, a.a.O., S. 170 ff. mit Hinwei-
sen). Vielmehr bekennen sich das Bundesgericht und die herrschende
Lehre zum Methodenpluralismus, der keiner Auslegungsmethode einen
grundsätzlichen Vorrang zuerkennt (vgl. BGE 134 I 184 E. 5.1, BGE 134
B-8779/2010
Seite 14
II 249 E. 2.3, BGE 133 V 57 E. 6.1; ULRICH HÄFELIN/WALTER HAL-
LER/HELEN KELLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 7. Aufl., Zü-
rich/Basel/Genf 2008, N. 127 ff.). Es sollen jene Methoden kombiniert
werden, die für den konkreten Fall im Hinblick auf ein vernünftiges und
praktikables Ergebnis am meisten Überzeugungskraft haben (vgl. HÄFE-
LIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., N. 217 mit Hinweisen).
5.2. Gemäss Art. 6 Abs. 1 aVAMK gilt als Basismenge die Summe der
Kontingente, welche den Produzentinnen und Produzenten im letzten
Milchjahr vor dem Ausstieg zugeteilt waren, wobei die Zusatzkontingente
nach Art. 11 der Milchkontingentierungsverordnung vom 7. Dezember
1998 (MKV) nicht angerechnet werden. Nach Art. 6 Abs. 2 aVAMK erhöht
oder vermindert sich die Basismenge durch Anpassungen nach den
Art. 7-10 aVAMK. Dem Wortlaut von Art. 6 aVAMK ist dementsprechend
kein Hinweis darauf zu entnehmen, dass zur Berechnung der Basismen-
ge die im internen Reglement einer Organisation enthaltenen Möglichkei-
ten der Übertragung einer Unter- und Überlieferung auf das nächste
Milchjahr oder ein Spielraum von 4 % resp. 6 % berücksichtigt werden
müssten. Die diesbezüglichen Vorbringen der Beschwerdeführerin finden
daher in der grammatikalischen Interpretation von Art. 6 aVAMK keinerlei
Stütze.
Ebenso wenig sprechen systematische Überlegungen für die von der Be-
schwerdeführerin vertretene Auslegung. So setzt sich die im 3. Abschnitt
der aVAMK definierte Milchmenge einer Organisation (Produktionspoten-
tial) nur aus der Basismenge (Art. 6 aVAMK), Anpassungen der Basis-
menge (Art. 7-10 aVAMK) und einer allfälligen vom Bundesamt zu bewilli-
genden Mehrmenge (Art. 12 aVAMK) zusammen. In den Bestimmungen
des 3. Abschnitts der aVAMK findet sich kein Verweis auf zusätzliche Be-
standteile der Milchmenge einer Organisation, bestehend aus einer reg-
lementarisch geregelten Übertragung einer Unter- und Überlieferung auf
das nächste Milchjahr oder einem Spielraum von 4 % resp. 6 %. Da sich
auch in anderen Abschnitten der aVAMK keine weiteren Normen zur Be-
stimmung der Milchmenge einer Organisation finden, muss die im
3. Abschnitt der aVAMK durch Art. 6-12 aVAMK definierte Milchmenge als
abschliessend verstanden werden. Für diese Auslegung der aVAMK
spricht zudem, dass eine Organisation mit der Berücksichtigung einer in-
ternen Unterlieferung für das nächste Milchjahr und einem Spielraum von
4 % resp. 6 % ihr Produktionspotential pro Milchjahr im Ergebnis erhöhen
und damit faktisch eine unbewilligte Mehrmenge generieren könnte. Eine
solche faktische, unbewilligte Mehrmenge steht jedoch klar im Wider-
B-8779/2010
Seite 15
spruch zu Art. 12 aVAMK, nach dem die Organisation eine Mehrmenge
nur mit Zustimmung des Bundesamtes vermarkten darf (vgl. Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts B-4976/2010 vom 29. März 2012 E. 5.3.3.).
Entgegen den Ausführungen der Beschwerdeführerin ist auch den Mate-
rialien nicht zu entnehmen, dass zusätzlich zu der in Art. 6-12 aVAMK de-
finierten Milchmenge die intern geregelten Über- und Unterlieferungen
anderer Milchjahre sowie ein Spielraum von 4 % resp. 6 % berücksichtigt
werden müssten. Aus der Entstehungsgeschichte der aVAMK geht viel-
mehr hervor, dass ein vorzeitiger Ausstieg von Produzenten und Produ-
zentinnen aus der Milchkontingentierung nur dann ermöglicht werden
sollte, wenn ein Beschluss zur Mengenregelung vorlag, der innerhalb der
Organisation mittels festgelegter Sanktionen auch durchgesetzt werden
konnte und Gewähr bestand, dass keine Mehrproduktion zu Lasten der
nicht über die betreffende Organisation laufenden Milchverwertung ent-
stand (vgl. Botschaft AP 2007 4805). Nach dem Willen des Gesetzgebers
blieben die von der Milchkontingentierung ausgenommenen Produzenten
und Produzentinnen daher während der drei Übergangsjahre bis zur end-
gültigen Aufhebung der Milchkontingentierung per 30. April 2009 in Bezug
auf ihre Milchmengen gewissen Einschränkungen unterworfen, um eine
unkontrollierte Milchmengenausdehnung zu vermeiden (vgl. PAUL RICHLI,
in: Heinrich Koller et al. [Hrsg.], Schweizerisches Bundesverwaltungs-
recht, Band XIII, Wirtschaftsstrukturrecht, Basel/Genf/München 2005,
§ 25, Rz. 547). Die Erreichung dieses Ziels bedingt jedoch, dass die Or-
ganisation, in der die Produzenten zusammengeschlossen sind, das ihr
zugeteilte Produktionspotential strikte einhält und nicht überschreitet.
5.3. Ein anderes Auslegungsergebnis ergibt sich auch nicht mit Blick auf
das Ausstiegs- und Sanktionsreglement der Beschwerdeführerin vom
3. Mai 2005. Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass das Mengenregle-
ment einer Organisation nach Art. 13 Abs. 1 und Abs. 2 aVAMK lediglich
zur Regelung der Milchmenge innerhalb der Organisation bestimmt ist.
Das Reglement bestimmt für das Innenverhältnis die Kriterien für die Auf-
teilung der Basis- und der Mehrmenge auf die Mitglieder der Organisation
und umfasst Bestimmungen zur Übertragung und Anpassung von Antei-
len an der Basis- und der Mehrmenge innerhalb der Organisation (Art. 13
Abs. 1 Bst. a und b aVAMK). Das Mengenreglement enthält darüber hin-
aus jedoch keine Rechte und Pflichten der Organisation im Aussenver-
hältnis; diese werden allein von der aVAMK festgelegt. Dies ergibt sich
auch aus der Auslegung des von der Beschwerdeführerin herangezoge-
nen Ausstiegs- und Sanktionsreglements. Einleitend wird explizit darauf
B-8779/2010
Seite 16
hingewiesen, dass das Reglement nur für Mitglieder der Organisation
anwendbar ist, welche vorzeitig aus der Kontingentierung ausgestiegen
sind. Darüber hinaus bestimmt Art. 9 des Reglements Folgendes:
"Artikel 9 Überträge auf das folgende Milchjahr
1 Wird das Lieferrecht bis zu 5'000kg oder 4 % überschritten, so wird die zu
viel gelieferte Menge als erfolgte Lieferung auf das nächste Milchjahr über-
tragen.
2 Schöpfen Produzenten ihr Lieferrecht nicht aus, so steht ihnen die nicht
ausgeschöpfte Milchmenge, höchstens jedoch 5'000 kg oder 4 % als zusätz-
liche Einlieferung im folgenden Milchjahr zur Verfügung.
3 Wechselt auf einem Betrieb am 1. Mai der Produzent, so wird die sich nach
Absatz 1 ergebende Menge nur mit Einwilligung des neuen Produzenten auf
das neue Milchjahr übertragen."
Aus dem Wortlaut und einer systematischen Auslegung dieser Bestim-
mung ergibt sich, dass sich die darin geregelten Übertragungen von
Milchmengen von einem Milchjahr auf das nächste nur auf die einzelnen
Produzenten bezieht und nicht auf die Organisation als Ganzes. So rich-
ten sich Art. 9 Abs. 2 und Abs. 3 des Reglements explizit nur an Produ-
zenten. Mit Blick auf Art. 9 Abs. 3 des Reglements kann auch Abs. 1 der
entsprechenden Bestimmung nur dahingehend verstanden werden, dass
einzelne Produzenten bei Überschreitung ihres Anteils berechtigt sind, die
zu viel gelieferte Menge, höchstens 5'000 kg oder 4 %, auf das nächste
Milchjahr zu übertragen. Wie die Vorinstanz daher zu Recht ausführt, be-
zieht sich die von der Beschwerdeführerin erwähnte Bestimmung im Reg-
lement nur auf die Übertragung von "rollenden Mengen" auf der Ebene
der einzelnen Produzenten, nicht jedoch auf der Ebene der Organisation
(vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts B-4976/2010 vom 29. März
2012 E. 5.3.4.).
5.4. Aus dem Vorstehenden erhellt, dass sich die Milchmenge einer Or-
ganisation abschliessend aus Art. 6-12 aVAMK ergibt. Weder die im Reg-
lement der Beschwerdeführerin enthaltenen Möglichkeiten der Übertra-
gung einer Unter- und Überlieferung auf das nächste Milchjahr noch der
Spielraum von 4 % resp. 6 % sind für die Bestimmung der Milchmenge
einer Organisation beachtlich.
B-8779/2010
Seite 17
6.
Die Beschwerdeführerin rügt weiter in zweifacher Hinsicht eine Verlet-
zung des in Art. 9 BV verankerten Grundsatzes des Vertrauensschutzes.
6.1. Zum einen hält die Beschwerdeführerin fest, die Genehmigung des
privaten Reglements durch die Vorinstanz am 16. Januar 2006 stelle eine
taugliche Vertrauensgrundlage dar. In gutem Glauben habe sie via Rund-
schreiben ihren Mitgliedern mitgeteilt, bis 2009 sei gemäss dem Regle-
ment noch eine Rollmenge von 6 % erlaubt, danach aber müsse genau
abgerechnet werden. Auf Grund ihres Vertrauens in die Zulässigkeit einer
Überlieferung von 6 % je Mitglied habe es die Beschwerdeführerin auch
unterlassen, Massnahmen gegen jene Produzenten zu ergreifen, die über
ihre zugteilte Menge – aber noch innerhalb der 6 % Grenze – produzier-
ten. Diese Unterlassungen stellten Dispositionen im Sinne der bundesge-
richtlichen Formel zum Vertrauensschutz dar. Das Vertrauen der Be-
schwerdeführerin in die Rechtmässigkeit ihrer Praxis müsse zudem als
hoch eingestuft werden. Es sei nicht ersichtlich, weshalb es hinter dem öf-
fentlichen Interesse an einer "punktgenauen" Milchlieferung zurückstehen
sollte. Da somit alle Voraussetzungen zur Gewährung des Vertrauens-
schutzes erfüllt seien, müsse ihr die Mehrmenge von 6 % bei der Berech-
nung einer allfälligen Strafsumme zugestanden werden.
6.2. Zum anderen führt die Beschwerdeführerin aus, sie habe gestützt auf
das E-Mail der Vorinstanz vom 14. Mai 2008 annehmen dürfen, ihre bis
dato vollzogene Berücksichtigung von Über- und Unterlieferungen bei der
Berechnung der Milchmenge im jeweiligen Folgejahr sei bis 2009 zuläs-
sig. Die Beschwerdeführerin habe im Vertrauen auf die Rechtmässigkeit
ihrer Praxis die einzelnen Produzenten nicht zur genauen Produktion
während der Übergangszeit angehalten. Treuwidriges Verhalten sei ihr
nicht vorzuwerfen, da sie mit ihrer Abrechnungspraxis das alte Regime
gemäss MKV weitergeführt habe. Da alle Voraussetzungen des Vertrau-
ensschutzes vorliegen würden, seien die Unterlieferungen 2008 im fol-
genden Milchjahr 2009 zu berücksichtigen.
6.3. Der in Art. 9 BV verankerte Grundsatz des Vertrauensschutzes be-
deutet, dass die Privaten Anspruch darauf haben, in ihrem berechtigten
Vertrauen in behördliche Zusicherungen oder in anderes, bestimmte Er-
wartungen begründendes Verhalten der Behörden geschützt zu werden.
Der Vertrauensschutz bedarf als erste Voraussetzung einer Vertrauens-
grundlage, die bei den betroffenen Privaten bestimmte Erwartungen aus-
löst. Als Vertrauensgrundlage kann grundsätzlich eine Verfügung oder ei-
B-8779/2010
Seite 18
ne behördliche Auskunft dienen. Bei einer behördlichen Auskunft ist aller-
dings vorausgesetzt, dass sie eine gewisse inhaltliche Bestimmtheit auf-
weist. Eine lediglich vage Absichtskundgabe oder ein Hinweis auf eine
bisherige Praxis genügt nicht (vgl. HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O.,
N. 632, 669). Zweitens kann sich nur auf Vertrauensschutz berufen, wer
von der Vertrauensgrundlage Kenntnis hatte und ihre allfällige Fehlerhaf-
tigkeit nicht kannte und auch nicht hätte kennen sollen (vgl. HÄFE-
LIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., N. 657). Drittens kann nur Vertrauens-
schutz geltend machen, wer gestützt auf sein Vertrauen eine Disposition
getätigt hat, die ohne Nachteil nicht wieder rückgängig gemacht werden
kann. Selbst wenn die Voraussetzungen des Vertrauensschutzes erfüllt
sind, können sich Private nicht darauf berufen, falls ein überwiegendes öf-
fentliches Interesse entgegensteht (vgl. HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN,
a.a.O., N. 665).
6.4. Der Argumentation der Beschwerdeführerin, die Feststellungsverfü-
gung der Vorinstanz vom 16. Januar 2006 stelle eine Vertrauensgrundla-
ge dar, gestützt auf die ihr eine Mehrmenge von 6 % zugestanden wer-
den müsse, kann nicht gefolgt werden. In der entsprechenden Verfügung
wird im Dispositiv Folgendes festgehalten:
"1. Die A._ erfüllt die Bedingungen nach VAMK, um die Produzentin-
nen und Produzenten per 1. Mai 2006 aus der Milchkontingentierung aus-
nehmen zu können.
2. Gestützt auf die Liste und die Nachmeldungen nach Ziffer 2.2 wird das
BLW dazu die Produzentinnen und Produzenten im März/April 2006 ab-
schliessend bezeichnen.
3. Im Auftrag des BLW werden die Administrationsstellen Milchkontingentie-
rung den Produzentinnen und Produzenten, die von der Milchkontingentie-
rung ausgenommen werden, die Einzelverfügungen nach Möglichkeit bis
Ende Juli 2006 zustellen.
4. In der Folge wird das BLW der Organisation eine Liste mit den Mitgliedern
und ihren Grundkontingenten zustellen. Aus der Summe der aufgehobenen
Grundkontingente ergibt sich die Basismenge nach Artikel 6 Absatz 1 VAMK.
5. Unter Vorbehalt, dass deren Ausnahme aus der Milchkontingentierung
durch die Einzelverfügungen des BLW rechtskräftig wird, werden die Produ-
zentinnen und die Produzenten der Organisation und die Organisation selbst
ab 1. Mai 2006 der VAMK unterstellt sein und die daraus entstehenden
Pflichten zu erfüllen haben. (...)"
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Seite 19
Das Dispositiv der Feststellungsverfügung vom 16. Januar 2006 enthält
keinerlei Zusicherung dahingehend, dass die Beschwerdeführerin eine
Mehrmenge von 6 % für das Milchjahr 2008/2009 beanspruchen kann.
Die Formulierung des Dispositivs ist auch keinesfalls geeignet, eine be-
stimmte Erwartung diesbezüglich auszulösen. Vielmehr wird explizit in Zif-
fer 4 des Dispositivs darauf hingewiesen, dass sich die Basismenge der
Beschwerdeführerin nach Art. 6 Abs. 1 aVAMK aus der Summe der auf-
gehobenen Grundkontingente ihrer Mitglieder ergibt. Zudem hält Ziffer 5
des Dispositivs fest, dass die Produzentinnen und die Produzenten der
Organisation und die Organisation selbst ab 1. Mai 2006 der aVAMK un-
terstellt sind und die daraus entstehenden Pflichten zu erfüllen haben. Die
Feststellungsverfügung verpflichtet damit die Beschwerdeführerin aus-
drücklich auf die Einhaltung der in Art. 6-12 aVAMK geregelten Milch-
menge. Eine zugesicherte Abweichung von dieser gesetzlichen Milch-
menge mit Blick auf das interne Reglement der Beschwerdeführerin ent-
hält die Feststellungsverfügung nicht. Es fehlt daher vorliegend bereits an
der Vertrauensgrundlage, um den Schutz von Art. 9 BV in Anspruch neh-
men zu können.
6.5. Im Weiteren kann auch die von der Beschwerdeführerin vorgebrachte
E-Mail vom 14. Mai 2008 nicht als Vertrauensgrundlage betrachtet wer-
den, um bei der Berechnung der Milchmenge der Beschwerdeführerin für
das Milchjahr 2008/2009 eine Unterlieferung im vorangehenden Jahr be-
rücksichtigen zu können. In dieser E-Mail vom 14. Mai 2008 wird explizit
festgehalten, dass bei der Schlussabrechnung im Milchjahr 2008/2009
festgestellt werde, um wie viel die vermarktete Milchmenge der Aus-
stiegsorganisation ihr zugeteiltes Produktionspotential unter- bzw. über-
schritten habe, wobei die Rollmenge nicht berücksichtigt werde. Die
E-Mail vom 14. Mai 2008 enthält somit keinerlei Zusicherung dahinge-
hend, dass die Beschwerdeführerin eine Unterlieferung des Vorjahres an
ihr Produktionspotential für das Milchjahr 2008/2009 anrechnen könnte.
Die Formulierung der Nachricht ist auch keinesfalls geeignet, eine be-
stimmte Erwartung diesbezüglich auszulösen.
6.6. Zusammenfassend ergibt sich, dass vorliegend der Grundsatz des
Vertrauensschutzes gemäss Art. 9 BV nicht verletzt wurde.
7.
Die Beschwerdeführerin macht weiter geltend, ihr sei für das Milchjahr
2008/2009 eine Basismengenerhöhung auf Grund von Produzentenüber-
tritten anzurechnen. Während die Beschwerdeführerin in ihrer Beschwer-
B-8779/2010
Seite 20
de zunächst von einem Total der Basismengenerhöhung durch Übertritte
von Produzenten in der Höhe von 3'002'638 kg ausgeht, reduziert sie
diese in ihrer Replik auf 640'591.8 kg. Die von der Vorinstanz der ange-
fochtenen Verfügung zu Grunde gelegten und von den Produzentenorga-
nisationen erhaltenen Daten seien fehlerhaft. Produzentenorganisationen
seien keine verlässlichen Informationsquellen. Die Beweiserhebung müs-
se stattdessen bei den übergetretenen Produzenten ansetzen, auf deren
Angaben sich die Beschwerdeführerin stütze. In ihrer Eingabe vom
22. November 2011 macht die Beschwerdeführerin weiter unter Hinweis
auf Auszüge aus der Datenbank DBMilch.ch geltend, die Vorinstanz habe
ihr fälschlicherweise Milchmengen im Umfang von 618'301 kg zugerech-
net, die an andere Milchabnehmer geliefert worden seien. Im Übrigen fol-
ge aus dem Umstand, dass gewisse übergetretene Produzenten im
Milchjahr 2008/2009 an ihre "alten" Organisationen geliefert hätten, dass
beim Übertritt zur Beschwerdeführerin noch ein Anteil an der Basismenge
in diesem Umfang bestanden habe.
7.1. Wechselt eine Produzentin oder ein Produzent in eine Organisation,
deren Mitglieder ebenfalls von der Milchkontingentierung ausgenommen
sind, so überträgt sich nach Art. 10 Abs. 1 aVAMK der Anteil der Produ-
zentin oder des Produzenten an der Basismenge auf die neue Organisa-
tion. Die Weisungen führen weiter aus, dass bei einem Wechsel des Pro-
duzenten die bisherige Organisation innerhalb von 10 Tagen auf
DBMilch.ch die neue Organisationszugehörigkeit sowie Umfang und Zeit-
punkt der daraus folgenden Basismengenkürzung meldet. Sobald die
Vorinstanz den gemeldeten Organisationswechsel bestätigt hat, werden
automatisch die Basismengen der betroffenen Organisationen auf
DBMilch.ch angepasst und die Zugehörigkeit des Produzenten zur neuen
Organisation registriert. Zudem löst die Vorinstanz eine elektronische
Bestätigung an die betroffene Organisation aus.
7.2. Wie sich aus Art. 10 Abs. 1 aVAMK und den Weisungen dazu ergibt,
erfolgt bei einem Organisationswechsel eines Produzenten die Meldung
des Übertritts sowie die Übertragung seiner Anteile an der Basismenge
auf die neue Organisation zentral über die Datenbank DBMilch.ch. Fehler
in dieser Übertragung von Basismengenanteilen der neuen Produzenten
sind auf Grund der Akten für das Milchjahr 2008/2009 nicht ersichtlich
und wurden von der Beschwerdeführerin auch nicht gemeldet, als ihr von
der Vorinstanz jeweils die Organisationswechsel der Produzenten und die
Höhe der übertragenen Basismengenanteile mitgeteilt wurden. Es ist da-
her vorliegend auf die schlüssigen Angaben aus der Datenbank
B-8779/2010
Seite 21
DBMilch.ch abzustellen und nicht – wie die Beschwerdeführerin geltend
macht – auf Informationen der übergetretenen Produzenten selber, zumal
sich diese Informationen auf ältere Abrechnungen stützen und nicht wei-
ter belegt sind. Beim Übertritt eines Produzenten werden der neuen Or-
ganisation jeweils der gesamte Basismengenanteil des Produzenten und
die gesamten Milcheinlieferungen für das entsprechende Milchjahr –
selbst diejenigen an seine "alte" Organisation – zugerechnet. Wie die Vor-
instanz zu Recht ausführt, würde die Nichtberücksichtigung der Einliefe-
rungen an die "alte" Organisation bei gleichzeitiger Übertragung der ge-
samten Basismenge an die neue Organisation im entsprechenden Milch-
jahr dazu führen, dass der Produzent bereits getätigte Einlieferungen bei
der neuen Organisation noch einmal – und demzufolge doppelt – liefern
könnte. Schliesslich belegen Lieferungen der Produzenten im Milchjahr
2008/2009 an ihre "alten" Organisationen in keiner Weise, dass entspre-
chende Anteile an der Basismenge bestehen und die Angaben in der Da-
tenbank DBMilch.ch diesbezüglich nicht korrekt wären.
7.3. Aus dem Vorstehenden ergibt sich, dass der Beschwerdeführerin
keine Basismengenerhöhung auf Grund von Produzentenübertritten an-
zurechnen ist. Vielmehr ist auf die korrekte Berechnung der Vorinstanz
gestützt auf die schlüssigen Angaben der Datenbank DBMilch.ch abzu-
stellen.
8.
8.1. Schliesslich rügt die Beschwerdeführerin eine Verletzung des Ver-
hältnismässigkeitsprinzips. Unter einem objektiven Gesichtspunkt erweise
sich die verfügte Massnahme als nicht verhältnismässig, da retrospektiv
die damals gesollte Rechtslage nicht restituiert werden könne. Auch unter
subjektiven, repressiven Gesichtspunkten sei die Massnahme unverhält-
nismässig. Insbesondere seien beim Kriterium der Erforderlichkeit die
Verhältnisse des Betroffenen zu wenig gewichtet worden. Das Verschul-
den an der Überschreitung der Basismilchmenge sei – soweit sie ein Ver-
schulden treffe – gering. Zunächst sei zu berücksichtigen, dass seit Sep-
tember 2008 vier Gesuche um Mehrmengen bei der Vorinstanz hängig
gewesen seien. Entscheide seien erst Ende März 2009 ergangen. Drei
weitere Gesuche seien im Mai 2009 abgewiesen worden. Das Bundes-
verwaltungsgericht habe daher im Urteil vom 4. März 2010 die Vorinstanz
angewiesen, die lange Behandlungsdauer der Gesuche bei der Frage, ob
und in welchem Umfang sie Verwaltungsmassnahmen nach Art. 169 LwG
ergreifen wolle, zu berücksichtigen. Sie sei zudem nicht passiv geblieben,
B-8779/2010
Seite 22
sondern habe ihre Mitglieder dazu angehalten, innerhalb der zugeteilten
Mengen zu produzieren und für den überschiessenden Bedarf Mehrmen-
gen rechtskonform zu beantragen.
8.2. Gemäss Art. 169 Abs. 2 LwG kann, wenn unrechtmässig Produkte in
Verkehr gebracht oder Beiträge verlangt oder bezogen werden, ein Bei-
trag erhoben werden, der höchstens dem Brutto-Erlös der zu Unrecht in
Verkehr gebrachten Produkte oder der Höhe der unrechtmässig verlang-
ten oder bezogenen Beiträge entspricht. In seinem Urteil B-5839/2010
vom 28. Februar 2012 hat das Bundesverwaltungsgericht in Bestätigung
und Präzisierung seiner bisherigen Rechtsprechung (vgl. Urteile des
Bundesverwaltungsgerichts B-6199/2007 vom 15. Oktober 2008 E. 8.3.2
sowie B-6848/2008 vom 2. Juni 2010 E. 6.1.1) unter anderem festgehal-
ten, dass bei der Sanktionsbemessung im Falle einer Überschreitung des
vorgängig definierten Produktionspotentials von einem Grundansatz von
10 Rappen pro zu Unrecht vermarktetem Kilogramm Milch auszugehen
ist (vgl. E. 5.1 des erwähnten Urteils). Dieser Ansatz ist in der Milchwirt-
schaft bestens bekannt und vertraut. Diese Abgabe für Überlieferungen
war auch im früheren Art. 36 LwG festgeschrieben und entsprach somit
dem Branchen-Usus. Der im Urteil B-2625/2009 des Bundesverwaltungs-
gerichts vom 4. März 2010 geforderten Berücksichtigung der langen Ver-
fahrensdauer bei der Beurteilung der Mehrmengengesuche der Be-
schwerdeführerin im Rahmen des Entscheids über eine Verwaltungs-
massnahme nach Art. 169 LwG ist die Vorinstanz im Übrigen angemes-
sen nachgekommen, was sich aus der angefochtenen Verfügung und der
Darlegung ihrer Sanktionspraxis vom 24. März 2011 ergibt. Mit Blick auf
die Behandlungsdauer von 5 bis 8 Monaten für die abgelehnten Mehr-
mengengesuche reduzierte die Vorinstanz den Grundansatz von 10 Rap-
pen pro Kilogramm zu Unrecht vermarkteter Milch auf 8 Rappen pro Kilo-
gramm. Vorliegend besteht kein Anlass für eine weitere Minderung des
Ansatzes, da die Einhaltung des Produktionspotentials die zentrale Voll-
zugsaufgabe der Beschwerdeführerin ist und zudem die natürlichen
Schwankungen in der Milchproduktion bereits im praxisgemässen Tole-
ranzabzug von 2 % des Produktionspotentials berücksichtigt sind (vgl. Ur-
teil des Bundesverwaltungsgerichts B-5839/2010 vom 28. Februar 2012
E. 5.1).
9.
Zusammenfassend ergibt sich, dass die Beschwerdeführerin durch das
Überschreiten ihres Produktionspotentials für das Milchjahr 2008/2009
um 5'841'905 kg Milch ihre Verpflichtung aus der aVAMK verletzt hat. Die
B-8779/2010
Seite 23
Vorinstanz hat daher zu Recht unter Anwendung eines Ansatzes von 8
Rappen pro zu Unrecht vermarktetem Kilogramm Milch eine Sanktion in
der Höhe von Fr. 1'629'520.- verfügt, die sich insgesamt als verhältnis-
mässig erweist.
10.
Bei diesem Verfahrensausgang sind der Beschwerdeführerin als unterlie-
gende Partei die Verfahrenskosten aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 1 VwVG).
Diese setzen sich zusammen aus der Gerichtsgebühr sowie den Ausla-
gen (Art. 63 Abs. 5 VwVG i.V.m. Art. 1 Abs. 1 des Reglements vom
21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bun-
desverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Stehen, wie hier, Vermö-
gensinteressen auf dem Spiel, bemisst sich die Gerichtsgebühr grund-
sätzlich nach dem Streitwert sowie nach Umfang und Schwierigkeit der
Streitsache, Art der Prozessführung und finanzieller Lage der Parteien
(Art. 2 i.V.m. Art. 4 VGKE). In Anbetracht der Streitsumme und dem Um-
fang der Akten wird die geschuldete Gerichtsgebühr auf Fr. 12'200.- fest-
gesetzt und mit dem von der Beschwerdeführerin geleisteten Kostenvor-
schuss von Fr. 12'200.- verrechnet.
Eine Parteientschädigung ist ihr als unterliegende Partei nicht zuzuspre-
chen (Art. 64 Abs. 1 VwVG; Art. 7 Abs. 1 VGKE).
11.
Dieser Entscheid kann nicht mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen An-
gelegenheiten an das Bundesgericht weitergezogen werden. Er ist end-
gültig (Art. 83 Bst. s Ziff. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni
2005 [BGG, SR 173.110]). Art. 83 lit. s Ziff. 1 BGG erfasst sämtliche Ent-
scheide, welche die Milchkontingentierung betreffen, und schliesst Ent-
scheide im Zusammenhang mit dem Ausstieg aus der Milchkontingentie-
rung ein (vgl. BERNHARD WALDMANN, in: Marcel Alexander Niggli/Peter
Uebersax/Hans Wiprächtiger [Hrsg.], Bundesgerichtsgesetz, Basel 2008,
Art. 83, N. 290; Urteil des Bundesgerichts 2C.845/2008 vom 18. Juni
2009 E. 2.4 und 3.5).
B-8779/2010
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