Decision ID: 76219f09-d8ca-4023-985b-d41fa0b50156
Year: 2016
Language: de
Court: SG_VGN
Chamber: SG_VGN_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A. Nach dem Fussballspiel zwischen dem FC St. Gallen und dem FC Basel vom
15. März 2015 wurden die Fans des FC Basel im Bereich des Gastsektors B4 der AFG-
Arena zurückgehalten. Eine kleine Anzahl der Anhänger wollte diese Rückhaltung nicht
hinnehmen, überstieg in „sehr aggressiver und geladener Stimmung“ das Gittertor und
vermummte sich. X.Y. kam der polizeilichen Aufforderung, sich umgehend zu
demaskieren, nicht nach. In der Folge wurde er von der Polizei angehalten und
durchsucht, wobei in seiner linken Jackentasche zwei in der Schweiz verbotene
bodenknallende Feuerwerkskörper gefunden wurden. In der anschliessenden
Befragung, in der er keinerlei Aussagen zur Sache machte, wurde ihm eine polizeiliche
Wegweisung aus dem Gebiet der Stadt St. Gallen für die Zeit vom 15. März bis 14.
April 2015 eröffnet (act. 9 und 7/7b).
Am 26. März 2015 verfügte die Stadtpolizei St. Gallen gegen X.Y. ein Rayonverbot für
die Dauer vom 3. April 2015 bis und mit 30. März 2017. Dabei wurde ihm der Aufenthalt
anlässlich von Sportveranstaltungen in der AFG-Arena St. Gallen im Rayon A (West)
sowie der Aufenthalt anlässlich von Fussballspielen der ersten Mannschaft des FC
Basel in Aarau (Rayon „Stadion Brügglifeld“), Bern (Rayon „Stade de Suisse“), Luzern
(Rayon „Bahnhof Luzern“ und Rayon „Swissporarena“), Thun (Rayon „Stockhorn Arena
Thun“) und Zürich (Rayon B „Bahnhof Altstetten“, Rayon D „Stadion Letzigrund“ und
Rayon E „Hauptbahnhof“) während des Zeitraums von vier Stunden vor bis vier
Stunden nach einer Veranstaltung verboten. Für die Umgrenzung der Gebiete wurde
auf www.rayonverbot.ch verwiesen. Mit der Begründung, am 8. April 2015 werde in der
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AFG-Arena St. Gallen das Cup-Halbfinalspiel zwischen dem FC St. Gallen und dem FC
Basel ausgetragen, erging die Verfügung, ohne dass X.Y. vorgängig Gelegenheit zur
Stellungnahme erhalten hatte (act. 7/4a). Auf polizeiliche Empfehlung hin sprach die FC
St. Gallen Event AG am 30. März 2015 gegen X.Y. ein gesamtschweizerisches
Stadionverbot für die Dauer von zwei Jahren aus (act. 2.4.1 und 2).
Mit Strafbefehl vom 28. April 2015 verurteilte das Untersuchungsamt St. Gallen X.Y.
wegen Vergehens gegen das Sprengstoffgesetz sowie des Verstosses gegen das
Vermummungsverbot zu einer bedingten Geldstrafe von 60 Tagessätzen zu je CHF 30
und einer Busse von CHF 2‘000 (vgl. act. 7/7a).
B. Das Sicherheits- und Justizdepartement hiess den von X.Y. gegen die
Verfügung der Stadtpolizei St. Gallen vom 26. März 2015 erhobenen Rekurs am 24.
September 2015 teilweise gut und beschränkte das Rayonverbot für die AFG-Arena
ebenfalls auf die Spiele der ersten Mannschaft des FC Basel. Soweit sich das
Rayonverbot nicht auf das Gebiet der AFG-Arena bezog, stellte es zudem eine
Verletzung des rechtlichen Gehörs durch die Stadtpolizei St. Gallen fest, die sie
allerdings als geheilt betrachtete.
C. X.Y. (Beschwerdeführer) erhob gegen den am 28. September 2015
versandten Rekursentscheid des Sicherheits- und Justizdepartements (Vorinstanz) mit
Eingabe vom 14. Oktober 2015 Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit den –
sinngemässen – Anträgen, der angefochtene Entscheid sei unter entsprechender
Änderung der Kosten- und Entschädigungsfolge im Rekursverfahren aufzuheben,
eventualiter das Rayonverbot in zeitlicher – höchstens zwei Stunden vor bis zwei
Stunden nach dem Spiel während weniger als zweier Jahre – und räumlicher Hinsicht –
nicht für Gebiete ausserhalb des Kantons St. Gallen – anzupassen. Zudem sei
festzustellen, dass die Stadtpolizei St. Gallen seinen Anspruch auf rechtliches Gehör
verletzt habe und die Vorinstanz das Begehren, es sei der polizeiliche Antrag auf Erlass
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eines Stadionverbotes zurückzuziehen, materiell hätte behandeln müssen. Schliesslich
seien ihm Rayonpläne auszuhändigen.
Das Sicherheits- und Justizdepartement beantragte am 18. November 2015 mit

Verweis auf die Erwägungen im angefochtenen Entscheid die Abweisung der
Beschwerde. Die vorinstanzliche Vernehmlassung samt Aktenverzeichnis wurde dem
Beschwerdeführer zusammen mit Schreiben vom 19. November 2015 zur Kenntnis
gebracht. Der Beschwerdeführer, der das Beschwerdeverfahren offenkundig mit
rechtskundiger Unterstützung führte, reagierte darauf nicht mehr (vgl. dazu BGE 138 I
484 E. 2.4). Insbesondere setzte er sich nicht mit dem Gericht in Verbindung, um
entsprechend seinem Verfahrensantrag in der Beschwerde Einsicht in die Akten zu
nehmen. Das Gericht zog zur Entscheidfindung das vom Beschwerdeführer
unterzeichnete Protokoll der polizeilichen Einvernahme, die unmittelbar im Anschluss
an den Vorfall durchgeführt worden war, bei.
Auf die Darlegungen des Beschwerdeführers und auf den angefochtenen Entscheid
wird - soweit wesentlich - in den nachstehenden Erwägungen eingegangen.
Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1. Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59bis
Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege; sGS 951.1, VRP). In der
nachträglichen Verwaltungsrechtspflege gilt der Gerichtsstand der Verwaltungstätigkeit
(vgl. Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, 2. Aufl. 2003, Rz.
474). Da Gegenstand der Beschwerde der Entscheid einer st. gallischen Behörde ist,
ist das Verwaltungsgericht entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers örtlich
auch insoweit zuständig, als das Verbot auch Rayons ausserhalb des st. gallischen
Hoheitsgebiets betrifft. Ob eine kantonale Behörde ein Rayonverbot mit
ausserkantonaler Wirkung anordnen darf, ist Gegenstand der materiellen Prüfung (vgl.
dazu Erwägung 6.1). Der Beschwerdeführer ist Adressat des angefochtenen
Entscheides, mit welchem sein Rekurs gegen das von der Stadtpolizei St. Gallen
ausgesprochene Rayonverbot lediglich teilweise gutgeheissen wurde, und
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dementsprechend zur Erhebung der Beschwerde befugt (Art. 64 in Verbindung mit Art.
45 Abs. 1 VRP). Die Beschwerde wurde mit Eingabe vom 14. Oktober 2015 rechtzeitig
erhoben und entspricht formal und inhaltlich den gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 in
Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 VRP). Auf die Beschwerde ist deshalb
einzutreten.
2. Der Beschwerdeführer macht geltend, die Vorinstanz habe sein Begehren, der
Antrag auf Erlass eines Stadionverbotes sei zurückzuziehen, materiell nicht geprüft und
damit eine Rechtsverweigerung begangen. Die Vorinstanz ging auf das Begehren nicht
ein, weil es nicht Gegenstand des Verfahrens sei. Die polizeiliche Empfehlung, die zum
privatrechtlichen Stadionverbot vom 30. März 2015 führte, ist nicht aktenkundig. Sie
erging jedenfalls nicht im Rahmen der Verfügung des Rayonverbots durch die
Stadtpolizei vom 26. März 2015, gegen die sich der Rekurs bei der Vorinstanz richtete,
und ist deshalb tatsächlich nicht Verfahrensgegenstand.
Gemäss Art. 10 des Konkordats über Massnahmen gegen Gewalt anlässlich von
Sportveranstaltungen (in der Fassung vom 2. Februar 2012, nachfolgend Konkordat,
vgl. www. rayonverbot.ch) können die für die Anordnung von Rayonverboten,
Meldemassnahmen und Polizeigewahrsam zuständigen Behörden den Organisatoren
von Sportveranstaltungen empfehlen, gegen Personen Stadionverbote auszusprechen,
welche im Zusammenhang mit einer Sportveranstaltung innerhalb oder ausserhalb des
Stadions gewalttätig wurden. Die damit verbundene Weitergabe von Personendaten
findet ihre bundesrechtliche Grundlage in Art. 24a Abs. 8 des Bundesgesetzes über
Massnahmen zur Wahrung der inneren Sicherheit (SR 120, BWIS). Es ist nicht von
ausschlaggebender Bedeutung, ob entsprechende Daten bloss ausgetauscht werden
oder ob die Datenvermittlung auch noch mit einer entsprechenden Empfehlung für den
Erlass eines privatrechtlichen Stadionverbots verbunden ist (vgl. BGer 1C_278/2009
vom 16. November 2010 E. 8). Zumal der Beschwerdeführer nicht die Weitergabe der
Daten an sich rügt und auch nicht geltend macht, die weitergegebenen Daten seien zu
einem anderen Zweck als zur Prüfung und zum Erlass eines Stadionverbots verwendet
worden, erweist sich sein vor der Vorinstanz gestelltes Begehren, der entsprechende
Antrag der Stadtpolizei St. Gallen sei zurückzuziehen, als unbegründet (vgl. dazu BGer
1C_154/2014 vom 21. November 2014 E. 3.2). Die Vorinstanz hat dementsprechend
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dem Beschwerdeführer das Recht nicht verweigert, wenn sie sein Begehren materiell
nicht behandelte.
3. Der Beschwerdeführer beanstandet, dass sich die Feststellung der
Vorinstanz, die Stadtpolizei St. Gallen habe seinen Anspruch auf rechtliches Gehör
verletzt, nicht auch auf das Rayonverbot für die AFG-Arena St. Gallen beziehe. Die
Vorinstanz hielt fest, dass angesichts der bei Einschreiben zu beachtenden
Zustellungsmodalitäten sowie des Umstands, dass für eine allfällige Stellungnahme des
Beschwerdeführers zumindest einige Tage zur Verfügung gestellt werden müssen, ein
Rayonverbot nicht mit der notwendigen Sicherheit vor dem Cupspiel vom 8. April 2015
zwischen dem FC St. Gallen und dem FC Basel hätte erwirkt werden können. Der
Beschwerdeführer bringt dagegen vor, weder sei das Cupspiel unmittelbar
bevorgestanden noch eine konkrete Gefahr erkennbar gewesen. Im Zeitraum von mehr
als drei Wochen zwischen dem Vorfall vom 15. März 2015 und dem Spiel vom 8. April
2015 hätte das rechtliche Gehör gewährt werden können.
Gemäss Art. 15 Abs. 3 VRP finden die Vorschriften über das rechtliche Gehör keine
Anwendung, wenn wegen Gefahr sofort verfügt werden muss. Die Bestimmung ist
unter Berücksichtigung des in Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung der
Schweizerischen Eidgenossenschaft (SR 101, BV) verankerten verfassungsrechtlichen
Anspruchs auf Gewährung des rechtlichen Gehörs auszulegen und anzuwenden. Der
Anspruch umfasst das Recht des Betroffenen, sich vor Erlass eines in seine
Rechtsstellung eingreifenden Entscheides zur Sache zu äussern. Sowohl die
bundesgerichtliche Rechtsprechung als auch die Lehre anerkennen allerdings, dass die
Anhörung unter gewissen Voraussetzungen nachgeholt werden darf (BGE 122 II 274 E.
6b). Einschränkungen sind insbesondere zulässig, wenn zeitliche Dringlichkeit besteht
(Kiener/Kälin, Grundrechte, 2. Aufl. 2013, S. 501). Ob das Verfahren mit Ansetzung
einer entsprechend kurzen Frist und dem Hinweis auf deren fehlende Erstreckbarkeit
wegen zeitlicher Dringlichkeit hätte rechtzeitig ordentlich abgewickelt werden können
(vgl. dazu beispielsweise VerwGE B 2004/15 vom 23. April 2004 E. 2b,
www.gerichte.sg.ch), kann ebenso offen bleiben wie die Frage, ob angesichts der
bereits am 15. März 2015 gegen den Beschwerdeführer für das Gebiet der Stadt St.
Gallen und die Zeit vom 15. März bis 14. April 2015 verfügten polizeilichen
Fernhaltemassnahme im Sinn von Art. 29bis Abs. 2 des Polizeigesetzes (sGS 451.1,
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PG) die Anordnung eines Rayonverbots für das Spiel vom 8. April 2015 in St. Gallen
noch erforderlich war, da der Mangel – wie von der Vorinstanz bereits für das darüber
hinausgehende Rayonverbot zu Recht und mit zutreffender Begründung festgestellt –
auch diesbezüglich geheilt wäre.
Eine nicht besonders schwerwiegende Verletzung des rechtlichen Gehörs kann
ausnahmsweise als geheilt gelten, wenn die betroffene Person die Möglichkeit erhält,
sich vor einer Rechtsmittelinstanz zu äussern, die sowohl den Sachverhalt wie auch die
Rechtslage frei überprüfen kann. Unter dieser Voraussetzung ist darüber hinaus – im
Sinne einer Heilung des Mangels – selbst bei einer schwerwiegenden Verletzung des
Anspruchs auf rechtliches Gehör von einer Rückweisung der Sache an die Vorinstanz
abzusehen, wenn und soweit die Rückweisung zu einem formalistischen Leerlauf und
damit zu unnötigen Verzögerungen führen würde, die mit dem (der Anhörung
gleichgestellten) Interesse der betroffenen Partei an einer beförderlichen Beurteilung
der Sache nicht zu vereinbaren wären (vgl. BGE 137 I 195 E. 2.3.2 mit Hinweisen). So
erachtet das Verwaltungsgericht die Verweigerung des rechtlichen Gehörs oder die
Verletzung der Begründungspflicht durch die erstentscheidende Behörde grundsätzlich
als heilbar im Rekursverfahren, da die Rekursbehörden mit umfassender Kognition
entscheiden (Art. 46 VRP; Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 731 f.).
Die verfügende Behörde hat sich in ihrer Stellungnahme vom 8. Juni 2015 (act. 7/4)
eingehend mit den Gründen für das Rayonverbot und den vom Beschwerdeführer
dagegen erhobenen Einwendungen auseinandergesetzt. Dem bereits im
Rekursverfahren offensichtlich rechtskundig vertretenen Beschwerdeführer (vgl. act.
7/1d) wurde diese Stellungnahme am 9. Juni 2015 zugestellt (act. 7/5). Zudem war der
Beschwerdeführer – zwar nicht unter Erwähnung eines möglichen Rayonverbots – von
der Stadtpolizei St. Gallen am 15. März 2015 unmittelbar nach dem Vorfall mit den
Vorwürfen, das Sprengstoffgesetz verletzt und gegen das Vermummungsverbot
verstossen zu haben, konfrontiert worden, wo er sich allerdings zur Sache nicht
äussern mochte. Unter diesen Umständen ist nicht ersichtlich, dass dem
Beschwerdeführer mit der Heilung des Verfahrensmangels durch die Vorinstanz ein
Rechtsnachteil erwachsen wäre.
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4. Der Beschwerdeführer macht geltend, das Rayonverbot sei mangels
beigelegter Pläne oder Karten zu den betroffenen Gebieten insbesondere für die
Androhung der Ungehorsamsstrafe gemäss Art. 292 des Schweizerischen
Strafgesetzbuches (SR 311.0, StGB) zu unbestimmt.
In der Verfügung über ein Rayonverbot sind gemäss Art. 5 Abs. 1 des Konkordats (in
der Fassung vom 2. Februar 2012) die Geltungsdauer und der räumliche
Geltungsbereich festzulegen (Satz 1); der Verfügung sind Angaben beizufügen, die es
der betroffenen Person erlauben, genaue Kenntnis über die vom Verbot erfassten
Rayons zu erhalten (Satz 2). Im Bericht der Konferenz der Kantonalen Justiz- und
Polizeidirektorinnen und -direktoren vom 2. Februar 2012 zur Änderung der Konkordats
(vgl. www.kkjpd.ch Themen/Hooliganismus, nachfolgend Bericht KKJPD) wird zu
dieser Bestimmung ausgeführt, es sei nicht praktikabel, einer Person mit Rayonverbot
zusammen mit der Verfügung – wie es die ursprüngliche Fassung der Bestimmung
vorschrieb (vgl. dazu BGE 140 I 2 Sachverhalt lit. C) – Pläne für alle Rayons in der
Schweiz auszuhändigen. Deshalb werde für die ganze Schweiz eine Internetseite
eingerichtet, auf der sich die Betroffenen über den Umfang des jeweils untersagten
Rayons informieren können. Die Homepage sei in der Verfügung anzugeben und den
Betroffenen bei einer bezeichneten Behörde Gelegenheit zu geben, die Einträge
einzusehen, wenn sie nicht selbst über die Möglichkeit des Internetzugriffs verfügten.
Art. 5 Abs. 1 Satz 2 des geänderten Konkordats stellt sicher, dass der Verfügung die
Angaben beigefügt werden, „die es der betroffenen Person erlauben, genaue Kenntnis
über die vom Verbot erfassten Rayons zu erhalten“. Die Bestimmung ist hinreichend
klar und detailliert. Sie kann jedenfalls verfassungskonform angewendet werden. Es ist
Sache der rechtsanwendenden Behörden, dem Betroffenen das Rayonverbot so zu
eröffnen, dass er über die zum Verständnis der Verfügung notwendigen Informationen
verfügt (vgl. BGE 140 I 2 E. 11.3).
In der Verfügung vom 26. März 2015 hat die Stadtpolizei St. Gallen die Städte und die
Gebiete, in denen dem Beschwerdeführer der Aufenthalt zu bestimmten Zeiten
verboten wird, abschliessend aufgezählt. Auch wenn die Verfügung sich damit auf
keine im Zeitpunkt ihres Erlasses noch nicht bekannte Austragungsorte bezieht und der
Behörde die Anfügung der Pläne deshalb ohne unzumutbaren Aufwand möglich
gewesen wäre, erscheint der Hinweis im Dispositiv der Verfügung auf die unter
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www.rayonverbot.ch einsehbaren Rayonkarten mit Blick auf die bundesgerichtliche
Rechtsprechung als ausreichend. Auf www.rayonverbot.ch sind sämtliche Rayonkarten
nach Kantonen abrufbar. Die Pläne sind für die Festlegung der Grenzen ausreichend
detailliert. Dem Beschwerdeführer war es deshalb mit geringem Aufwand möglich, sich
über die räumliche Ausdehnung der neun bezeichneten Gebiete zu informieren und
gegebenenfalls rechtsmittelweise beispielsweise zu rügen, ein Gebiet sei zu
grossräumig umgrenzt. Die Stadtpolizei St. Gallen weist sodann zu Recht darauf hin,
dass sich die räumliche Ausdehnung nach der Umgrenzung der Gebiete im Zeitpunkt
des Erlasses der Verfügung richtet. Unter diesen Umständen ist für den Fall, dass sich
Gebietsumgrenzungen im Lauf der Zeit ändern, sicherzustellen, dass auch frühere
Versionen mit den massgebenden Geltungsdaten auf www.rayonverbot.ch abrufbar
sind. Dies ist zurzeit nicht der Fall. Ob die Verfügung für eine strafrechtliche
Verurteilung im Fall einer Widerhandlung unter diesen Umständen ausreichend
bestimmt ist, hat gegebenenfalls die zuständige Strafbehörde zu beurteilen.
5. Angesichts der tatsächlichen Feststellungen im rechtskräftigen Strafbefehl
des Untersuchungsamtes St. Gallen vom 28. April 2015 bestreitet der
Beschwerdeführer den ihm zur Last gelegten Sachverhalt – das Mitführen von
pyrotechnischen Gegenständen anlässlich des Fussballspiels zwischen dem FC St.
Gallen und dem FC Basel vom 15. März 2015 in der AFG Arena St. Gallen – zu Recht
nicht (vgl. zur Bindung der Administrativbehörde an die Erkenntnisse der Strafbehörde
insbesondere BGE 119 Ib 158). Mit Blick auf den Strafbefehl vom 28. April 2015 macht
der Beschwerdeführer zu Recht auch nicht geltend, er sei beim Verlassen des Stadions
nicht vermummt gewesen. Da das gewalttätige Verhalten gemäss Art. 3 Abs. 1 Ingress
und lit. a des Konkordats mit entsprechenden Gerichtsurteilen und polizeilichen
Anzeigen als nachgewiesen gilt, ist davon auszugehen, dass diese Tatsachen erstellt
sind.
6. Das umstrittene Rayonverbot schränkt die von Art. 10 Abs. 2 BV garantierte
Bewegungsfreiheit des Beschwerdeführers ein. Gemäss Art. 36 BV bedürfen
Einschränkungen von Grundrechten einer gesetzlichen Grundlage (Abs. 1, dazu
nachfolgend Erwägung 6.1) und müssen durch ein öffentliches Interesse oder den
Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt (Abs. 2, dazu nachfolgend Erwägung
6.2) und verhältnismässig sein (Abs. 3, dazu nachfolgend Erwägung 6.3).
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6.1. Gemäss Art. 4 Abs. 1 Satz 1 des Konkordats kann einer Person, die sich
anlässlich von Sportveranstaltungen nachweislich an Gewalttätigkeiten gegen
Personen oder Sachen beteiligt hat, der Aufenthalt in einem genau umschriebenen
Gebiet im Umfeld von Sportveranstaltungen (Rayon) zu bestimmten Zeiten verboten
werden. Art. 2 Abs. 1 des Konkordats enthält einen nicht abschliessenden Katalog von
Delikten, die als “gewalttätiges Verhalten“ und „Gewalttätigkeiten“ im Sinne des
Konkordats bezeichnet werden. Ferner gilt gemäss Art. 2 Abs. 2 des Konkordats als
„gewalttätiges Verhalten“ die Gefährdung der öffentlichen Sicherheit durch das
Mitführen oder Verwenden unter anderem von pyrotechnischen Gegenständen an
Sportstätten, in deren Umgebung sowie auf dem An- und Rückreiseweg. Obwohl die
Tatbestände gemäss Art. 2 Abs. 2 im Gegensatz zu den Tatbeständen von Art. 2 Abs. 1
lediglich als gewalttätiges Verhalten, nicht aber als Gewalttätigkeiten bezeichnet
werden, sind die beiden Begriffe entsprechend dem präventiven Zweck der
Regelungen inhaltlich gleichbedeutend (vgl. die Erläuterungen zum Entwurf zur
Änderung der Verordnung über Massnahmen zur Wahrung der inneren Sicherheit vom
29. März 2006, welcher in Art. 21a inhaltlich Art. 2 des Konkordats vorwegnahm; AS
2006 S. 3711 ff.; www.admin.ch, Bundesrecht/Vernehmlassungen/abgeschlossene
Vernehmlassungen und Anhörungen/2006/EJPD). Dieser Auffassung folgen die
Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts und des Bundesgerichts (vgl. VerwGE B
2015/271 vom 25. Februar 2016 E. 6.1., www.gerichte.sg.ch, GVP 2014 Nr. 6 =
VerwGE B 2014/138 vom 11. November 2014 E. 2.1, B 2012/225 vom 11. Dezember
2012 E. 3.2, www.gerichte.sg.ch; BGE 140 I 2 Regeste; vgl. dazu auch G. Biaggini, in:
ZBl 117/2016 S. 90 f.). Der Beschwerdeführer macht zu Recht nicht geltend, dass es
sich bei den mitgeführten Gegenständen nicht um pyrotechnische Gegenstände im
Sinn von Art. 2 Abs. 2 des Konkordates handelt. Indem er anlässlich des Fussballspiels
zwischen dem FC St. Gallen und dem FC Basel vom 15. März 2015 in der AFG Arena
St. Gallen pyrotechnische Gegenstände mitführte, hat er den Tatbestand der
Gewalttätigkeit im Sinn von Art. 4 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit Art. 2 Abs. 2 des
Konkordates erfüllt. Hinzu kommt, dass der Beschwerdeführer sich innerhalb einer
Fangruppe vermummte, welche die vorübergehende Rückhaltung der FC Basel Fans
im Gästebereich nicht hinnehmen wollte und deshalb in „sehr aggressiver und
geladener Stimmung“ das Gittertor überstiegen hatte, und der polizeilichen
Aufforderung, sich zu demaskieren, nicht nachkam. Die Vermummung gehört zu den
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typischen Merkmalen des Verhaltens von Personen, die anlässlich von
Sportveranstaltungen inner- und ausserhalb der Stadien die Konfrontation suchen (vgl.
BGer 1C_570/2013 vom 7. Januar 2014 E. 3.3). Nach der verwaltungsgerichtlichen
Rechtsprechung rechtfertigt bereits das Verdecken einer anderen Person, die sich zum
Zweck des Abbrennens eines „Pyro“ ver- und anschliessend wieder entmummt, mit
einer Fahne im Wissen um die Überwachung und die Strafbarkeit des Verhaltens der
verdeckten Person, die Anordnung eines Rayonverbots (vgl. GVP 2014 Nr. 6 = VerwGE
B 2014/138 vom 11. November 2014 E. 2.2.4). Umso mehr muss dies für den
Beschwerdeführer gelten, der die verbotene Handlung selbst vermummt vorgenommen
hat.
Die Anordnung eines Rayonverbots kann sich dementsprechend auf eine genügende
materielle Rechtsgrundlage stützen. Die Rechtsgrundlage genügt auch in formeller
Hinsicht, sollte das Rayonverbot als schwerwiegende Einschränkung der
Bewegungsfreiheit beurteilt werden. Die Regierungsbeschlüsse über den Beitritt des
Kantons St. Gallen zum Konkordat über Massnahmen gegen Gewalt anlässlich von
Sportveranstaltungen vom 15. November 2007 und über die Zustimmung zu den am 2.
Februar 2012 beschlossenen Änderungen (sGS 451.50) wurden vom Kantonsrat am 29.
Juli 2008 beziehungsweise am 7. August 2012 genehmigt; die
Genehmigungsbeschlüsse unterstanden gemäss Art. 49 Abs. 1 Ingress und lit. b der
Kantonsverfassung (sGS 111.1, KV) dem fakultativen Referendum (vgl. sGS 451.1), wie
ihm auch die kantonalen Gesetze gemäss Art. 49 Abs. 1 Ingress und lit. a KV
unterliegen.
Der Beschwerdeführer macht geltend, für Rayonverbote ausserhalb des Kantons St.
Gallen fehle es an einer genügenden Rechtsgrundlage. Gemäss Art. 4 Abs. 2 Satz 2
des Konkordats kann das Verbot Rayons in der ganzen Schweiz umfassen und gemäss
Art. 4 Abs. 3 Ingress und lit. a von der zuständigen Behörde im Kanton, in dem die
Gewalttätigkeit erfolgte, verfügt werden. Die Regelung geht auf die Änderung des
Konkordates vom 2. Februar 2012 zurück, mit der unter anderem der
Verwaltungsaufwand dadurch reduziert werden sollte, dass mit einer einzigen
Verfügung ein Rayonverbot für Rayons in der ganzen Schweiz angeordnet werden kann
(vgl. Bericht der Konferenz der kantonalen Justiz- und Polizeidirektorinnen und -
direktoren, www.kkjpd.ch Themen/Hooliganismus). Gemäss Art. 51quater Abs. 1
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Ingress und lit. a des Polizeigesetzes (sGS 451.1, PG) in Verbindung mit Art. 1 und 2
des Polizeireglements der Politischen Gemeinde St. Gallen (sRS 412.11) ist für das
Gebiet der Stadt St. Gallen die Stadtpolizei zuständige Behörde im Sinn von Art. 13
Abs. 1 des Konkordats. Der Beschwerdeführer bestreitet sodann zu Recht nicht, dass
das Konkordat samt Nachtrag in sämtlichen Kantonen, in denen die bezeichneten
Rayons liegen, im Zeitpunkt des Erlasses des Verbots anwendbar war und nach wie
vor ist. Dieses interkantonale Recht geht gemäss Art. 48 Abs. 5 BV dem kantonalen
Recht vor. Die Kantone können nicht rechtswirksam konkordatswidriges Recht setzen
und sich auch nicht von eingegangenen Verpflichtungen unter Berufung auf das
kantonale Recht befreien (vgl. BGE 138 I 435 E. 1.3.2, 100 Ia 418 E. 4). Die Stadtpolizei
St. Gallen durfte damit das Rayonverbot auch für die genannten Rayons ausserhalb
des Kantons St. Gallen anordnen.
6.2. Als besonderes Polizeirecht ist das Konkordat auf die spezifische Erscheinung
der Gewalt an Sportveranstaltungen ausgerichtet. Durch spezielle Massnahmen wie
Rayonverbote, Meldeauflagen und Polizeigewahrsam sollen solche Gewalttaten zu
Gunsten einer friedlichen Durchführung von Sportgrossanlässen verhindert werden. Im
Vordergrund steht mithin die Prävention (BGE 140 I 2 E. 5.1 und 6.1). Dieses Ziel bildet
zweifellos ein öffentliches Interesse, welches eine Einschränkung der
Bewegungsfreiheit rechtfertigen kann.
6.3. Im Polizeirecht kommt der Verhältnismässigkeit besonderes Gewicht zu.
Dieses Gebot verlangt, dass eine Massnahme für das Erreichen des im öffentlichen
Interesse liegenden Ziels geeignet (dazu nachfolgend Erwägung 6.3.1) und erforderlich
(dazu nachfolgend Erwägung 6.3.2) ist und sich für die Betroffenen in Anbetracht der
Schwere der Grundrechtseinschränkung als zumutbar (dazu nachfolgend Erwägung
6.3.3) erweist. Dies bedingt eine vernünftige Zweck-Mittel-Relation. Unverhältnismässig
ist eine Massnahme, wenn das angestrebte Ziel mit einem weniger schweren
Grundrechtseingriff zu erreichen ist (BGer 1C_370/2013 vom 14. Oktober 2013 E. 5.1,
in: ZBl 115/2014, S. 385 ff., mit Hinweis auf BGE 137 I 31 E. 7.5.3; 136 I 87 E. 3.2 und
133 I 77 E. 4.1). Die rechtsanwendenden Behörden dürfen nur Massnahmen verfügen,
die sich bezogen auf das jeweilige Verhalten und das Ziel der Gewaltprävention als
verhältnismässig erweisen. Bei nur geringfügigen Tätlichkeiten oder anderen
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geringfügigen Widerhandlungen ist auf eine Massnahme zu verzichten, weil sie nicht
verhältnismässig wäre (vgl. BGE 140 I 2 E. 8).
6.3.1. Das Konkordat ist nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung einzig auf die
Vorbeugung vor Gewalt ausgerichtet. Die vorgesehenen konkreten Massnahmen
erscheinen – einzig – als notwendige Massnahmen zur Verhinderung künftiger
Gewalttaten (vgl. BGE 140 I 2 E. 6.3). Rayonverbote sind geeignet, Personen, von
denen Gewalttätigkeiten ausgehen könnten, sowohl vom Umkreis der Stadien als auch
von den Bahnhöfen und Örtlichkeiten, welche zur Hin- bzw. Rückfahrt benutzt werden,
fernzuhalten. Damit wird in effizienter Weise verhindert, dass die betroffenen Personen
in jene Gebiete gelangen, wo es erfahrungsgemäss besonders häufig zu
Gewalttätigkeiten kommt (BGE 137 I 31 E. 6.5). Das gegenüber dem Beschwerdeführer
angeordnete Rayonverbot ist geeignet, die friedliche Durchführung grosser
Sportanlässe zu ermöglichen, indem einerseits spezialpräventiv eine erneute
Widerhandlung durch den Beschwerdeführer selbst verhindert und anderseits
generalpräventiv andere Teilnehmer von der Nachahmung abgehalten werden.
6.3.2. Das Rayonverbot wird für eine Dauer bis zu drei Jahren verfügt und kann
Rayons in der ganzen Schweiz umfassen (Art. 4 Abs. 2 Konkordat). Die Anordnung
konkreter Massnahmen hängt von der Art und der Schwere des gewalttätigen
Verhaltens ab (BGE 137 I 31 E. 6.5). Die vom Konkordat vorgesehene Maximaldauer
von drei Jahren erscheint nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung namentlich
vor dem Hintergrund, dass Rayonverbote Rayons in der ganzen Schweiz umfassen
können, als sehr lang, wobei es aber nicht geradezu ausgeschlossen ist, dass ein
dreijähriges Rayonverbot bei einschlägig bekannten Personen notwendig und
verhältnismässig sein kann, um der Gewalt bei Sportveranstaltungen wirksam
vorzubeugen. Die Ausdehnung auf Rayons in der ganzen Schweiz verstärkt
grundsätzlich die präventive Wirkung gegen Gewalttaten an Sportveranstaltungen und
zugleich die Intensität des Eingriffs in die Bewegungsfreiheit der Betroffenen. Dies kann
je nach den konkreten Umständen unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismässigkeit
die zulässige Dauer der Massnahme beeinflussen (vgl. BGE 140 I 2 E. 11.2.2).
Räumlich umfasst das gegenüber dem Beschwerdeführer angeordnete Rayonverbot
Gebiete an den Orten von Fussballvereinen, welche – wie die erste Mannschaft des FC
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Basel – im Zeitpunkt der Verfügung (Saison 2014/2015) am Spielgeschehen in der
Raiffeisen Super League teilnahmen. Da das Konkordat in der Fassung vom 2. Februar
2012 zum Zeitpunkt des Vorfalls in den Kantonen Basel-Stadt (FC Basel) und Wallis
(FC Sion) sowie im Fürstentum Liechtenstein (FC Vaduz) nicht in Kraft war, konnte das
Verbot nur für die Kantone Aargau (FC Aarau), Bern (BSC Young Boys und FC Thun),
Luzern (FC Luzern), St. Gallen (FC St. Gallen) und Zürich (FC Zürich und Grasshopper
Club Zürich) rechtsgültig ausgesprochen werden. Das Verbot gilt jeweils für jenen
Rayon, in welchem die erste Mannschaft des FC Basel aktuell ein Spiel austrägt. Die
Ausdehnung auf die Rayons jener Spielstätten, in denen die erste Mannschaft des FC
Basel in der obersten Liga der Schweizer Fussballmeisterschaft Spiele austrägt, ist mit
Blick darauf, dass der Beschwerdeführer offensichtlich ein grosser FC Basel Fan ist,
sachlich gerechtfertigt.
Zeitlich bezieht sich das Rayonverbot auf die Dauer von vier Stunden vor Spielbeginn
bis vier Stunden nach Spielende. Nach Auffassung des Beschwerdeführers ist diese
Sperrzeit zu lang bemessen. Mit der Änderung des Konkordates vom 2. Februar 2012
wurde die mit den vorgesehenen Massnahmen beabsichtigte Prävention in Art. 2 Abs.
1 Ingress auf das Verhalten im Vorfeld und im Nachgang einer Sportveranstaltung
ausgeweitet (vgl. BGE 140 I 2 E. 7.1). Es steht ausser Frage, dass ein gewisser
Zeitraum von einigen Stunden vor und nach den Spielen abgedeckt werden muss, um
das Ziel der Gewaltprävention zu erreichen (vgl. BGE 140 I 2 E. 7.2). In der Literatur
wird eine Dauer von mehr als drei Stunden vor bis drei Stunden nach der Veranstaltung
als zeitlich unverhältnismässig bezeichnet (vgl. J.O. Müller, Das revidierte Konkordat
über Massnahmen zur Bekämpfung der Gewalt an Sportveranstaltungen, in: recht
31/2013 S. 109 ff., S. 119). Die Stadtpolizei St. Gallen hat zur zeitlichen
Verhältnismässigkeit in nachvollziehbarer Weise ausgehend von der Stadionöffnung
zwei Stunden vor Spielbeginn und der Tatsache, dass sich die meisten Besucher eine
Stunde nach Spielschluss wieder „verzogen“ hätten, dargelegt, die wirksame
Prävention verlange darüber hinaus ausreichende zeitliche Puffer. Das polizeiliche
Dispositiv werde regelmässig mindestens vier Stunden vor dem Spiel bezogen, und es
sei ohne weiteres möglich, dass der Polizeieinsatz erst mehrere Stunden nach dem
Spiel beendet werden könne (act. 9/4 Seite 4). Die Konferenz der Kantonalen Justiz-
und Polizeidirektoren empfiehlt denn auch eine Dauer von vier Stunden vor Spielbeginn
bis vier Stunden nach Spielende (vgl. Ziffer 2.3.7 der Empfehlungen über die
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Umsetzung von Massnahmen des Konkordates über Massnahmen gegen Gewalt
anlässlich von Sportveranstaltungen, Änderung vom 2. Februar 2012, verabschiedet
am 31. Januar 2014, www.kkjpd.ch Themen/Hooliganismus). Die
verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung richtet sich an dieser Empfehlung aus (vgl.
VerwGE B 2014/138 vom 11. November 2014, www.gerichte.sg.ch, GVP 2014 Nr. 6).
Stadtpolizei St. Gallen und Vorinstanz haben sich an diese Empfehlung gehalten und
sich im Rahmen des ihnen zustehenden Ermessens bewegt. Das Rayonverbot erweist
sich in zeitlicher Hinsicht bezogen auf die Spieltage der ersten Mannschaft des FC
Basel dementsprechend als verhältnismässig.
Was der Beschwerdeführer dagegen vorbringt, vermag an dieser Beurteilung nichts zu
ändern. Der Zweck der Gewaltprävention verlangt, dass sich die angeordnete Dauer
nicht am – vom Beschwerdeführer geschilderten – unproblematischen Ablauf orientiert,
sondern sich vielmehr nach jenen Verhältnissen ausrichtet, wie sie als Folge von
Gewalttätigkeiten im Umfeld von Sportveranstaltungen auftreten können. Soweit der
Beschwerdeführer eine engere zeitliche Beschränkung damit begründet, zulässiger
Zweck des Rayonverbots sei einzig, ihn vor einem weiteren Mitführen von
„pyrotechnischen Gegenständen“ während Spielen abzuhalten, lässt er die
generalpräventive Bedeutung der vom Konkordat vorgesehenen Massnahmen ausser
Betracht. Der Beschwerdeführer erachtet die Dauer des Rayonverbots schliesslich als
unverhältnismässig, weil sie zu einer längeren Fernhaltung als die schärfere
Meldeauflage führe. Da die vom Konkordat vorgesehenen Massnahmen im Sinn eines
Kaskadensystems aufgebaut sind (vgl. Ziffer 2.4 der Empfehlungen der Konferenz der
Kantonalen Justiz- und Polizeidirektoren, a.a.O.) und mit der Meldeauflage
sichergestellt werden soll, dass die betroffenen Personen sich vor, während und nach
bestimmten Sportveranstaltungen nicht am Austragungsort aufhalten (vgl. BGE 140 I 2
E. 12.1), wird die Meldeauflage in der Regel der Durchsetzung eines nicht beachteten
Rayonverbots dienen und zu diesem hinzutreten (vgl. BGer 1C_428/2009 vom 13.
Oktober 2010 E. 6.5). Die Meldeauflage führt sodann insoweit zu einem erheblich
schwereren Eingriff in die Bewegungsfreiheit, als dem Betroffenen nicht der Aufenthalt
an einzelnen Orten verboten wird, sondern er vielmehr verpflichtet wird, sich zu einer
bestimmten Zeit an einem bestimmten Ort einzufinden.
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6.3.3. Die Stadtpolizei St. Gallen hat die zweijährige Dauer des Rayonverbots mit der
hohen Gefährlichkeit der Verwendung von pyrotechnischem Material in
Menschenansammlungen begründet. Der Beschwerdeführer führte beim Verlassen des
Gästesektors pyrotechnische Knallkörper mit sich. Zudem vermummte er sich, um
einer Identifizierung durch die Polizei zu entgehen.
Bereits das Mitführen von in der Schweiz verbotenen bodenknallenden
Feuerwerkskörpern, wie sie in der Jackentasche des Beschwerdeführers gefunden
wurden, erfüllt den strafrechtlichen Tatbestand gemäss Art. 37 Ziffer 1 des
Bundesgesetzes über explosionsgefährliche Stoffe (Sprengstoffgesetz; SR 941.41,
SprstG) und die Voraussetzungen für die Anordnung eines Rayonverbots im Sinn von
Art. 4 in Verbindung mit Art. 2 Abs. 2 des Konkordats. Die vom Beschwerdeführer
mitgeführten pyrotechnischen Gegenstände gehören zur Kategorie „bodenknallende
Feuerwerke“, deren Einfuhr in die Schweiz aufgrund ihrer Gefährlichkeit einer
Bewilligung bedarf (vgl. Art. 31 Abs. 2 Ingress und lit. a Verordnung über
explosionsgefährliche Stoffe [Sprengstoffverordnung; SR 941.411, SprstV]). Es handelt
sich dabei um Knallkörper, welche nicht vor deren Umsetzung bzw. „Explosion“ durch
eine Antrieb- oder Ausstossladung über eine definierte Strecke wegbefördert werden
(vgl. Merkblatt für die Einfuhr von pyrotechnischen Gegenständen zu zivilen Zwecken
vom 1. Dezember 2011, www.fedpol.admin.ch, Sicherheit/Sprengstoff-Pyrotechnik/
Pyrotechnische Gegenstände/Merkblätter und Zulassungsverfahren). Die Lautstärke
von illegalen Knallkörpern kann über 130 Dezibel betragen und damit zu gravierenden
Hörschäden führen. Zudem ist die Handhabung gefährlich, da ein erhöhtes
Blindgänger-Risiko besteht (vgl. dazu F. D. Stolt, Knaller, Böller und Raketen,
www.brandschutzaufklaerung.de, Veröffentlichungen Forum 2015). Trägt eine Person
unter den vorliegend gegebenen konkreten Umständen solche Knallkörper auf sich, ist
davon auszugehen, dass damit die Absicht verbunden ist, sie gegebenenfalls auch zu
zünden. Dass der Beschwerdeführer dies am 15. März 2015 nicht tat, ändert deshalb
nichts daran, dass es sich um ein Verhalten handelte, welchem mittels Rayonverbots
präventiv entgegen gewirkt werden soll.
Hinzu kommt, dass der Beschwerdeführer sich vermummt hat. Die Vermummung kann
im konkreten Zusammenhang nicht anders denn als Mittel gewertet werden, die
strafrechtliche Verfolgung des Verhaltens zu erschweren. Davon musste der
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Beschwerdeführer umso mehr ausgehen, als er sich bereits am 1. Mai 2010 in Basel
vermummt an einem Demonstrationszug von mindestens hundert Personen beteiligte
hatte, bei dem es nebst verschiedenen Sachbeschädigungen auch zu einem
Brandanschlag auf einen Polizeiposten kam, und er deswegen am 27. Januar 2015
auch strafrechtlich belangt worden war (act. 7/9a und b). Zusammenfassend ist ein
zweijähriges Rayonverbot sowohl geeignet, als mit Blick auf den generalpräventiven
Zweck der Massnahme auch verhältnismässig, um Gewalttaten zu Gunsten einer
friedlichen Durchführung von Sportgrossanlässen in Zukunft zu verhindern.
Es mag zutreffen, dass der Beschwerdeführer im Rahmen von Sportveranstaltungen
bisher – soweit ersichtlich – noch nie negativ auffiel. Nach der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung ist es jedoch nicht von Bedeutung, ob der Beschwerdeführer
behauptet, er habe sich – anlässlich von Sportveranstaltungen – noch nie an
Gewalttätigkeiten beteiligt oder er habe nicht vor, weitere Gewalttätigkeiten zu
begehen. Für den Erlass einer spezial- und insbesondere generalpräventiven
Massnahme genügt eine hinreichend begründete Vermutung, dass der Betroffene sich
gewalttätig verhalten hätte (vgl. dazu BGer 1C_370/2013 vom 14. Oktober 2013 E. 4.4).
Im Übrigen erscheint die Vermutung auch durch das Verhalten des Beschwerdeführers
am 1. Mai 2010 in Basel wohl begründet.
Der Beschwerdeführer bringt im Übrigen – ausser den ihm mit dem Rayonverbot
verunmöglichten Besuchen der Spiele der ersten Mannschaft des FC Basel in
einzelnen konkret bezeichneten Stadien, die gerade Zweck der Massnahme sind –
keine privaten Interessen vor, welche gegen die Massnahme sprechen. Erweist sich die
vom Konkordat vorgesehene Massnahme als geeignet und erforderlich, ist sie für den
Beschwerdeführer deshalb ohne weiteres auch zumutbar.
6.4. Zusammenfassend ergibt sich, dass das gegen den Beschwerdeführer
verhängte Rayonverbot gesetz- und verhältnismässig ist. Diesbezüglich ist die
Beschwerde abzuweisen. Hingegen ist sie gutzuheissen, insoweit der
Beschwerdeführer beanstandet, dass ihn die Vorinstanz trotz der festgestellten
Verletzung des rechtlichen Gehörs durch die Stadtpolizei St. Gallen verpflichtet hat, die
gesamten amtlichen Kosten des Rekursverfahrens zu tragen. Dementsprechend ist die
Beschwerde teilweise gutzuheissen und der Kostenspruch gemäss Ziffer 3 des
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Dispositivs des angefochtenen Entscheides aufzuheben. Die Kosten des
Rekursverfahrens von CHF 1‘000 sind dem Beschwerdeführer zu drei Vierteln und dem
Staat zu einem Viertel aufzuerlegen. Der Anteil des Beschwerdeführers ist mit dem von
ihm im vorinstanzlichen Verfahren geleisteten Kostenvorschuss von CHF 1‘000 zu
verrechnen. Der restliche Kostenvorschuss von CHF 250 ist auf das
Beschwerdeverfahren zu übertragen. Auf die Erhebung des vom Staat zu tragenden
Anteils ist zu verzichten (Art. 95 Abs. 3 VRP). Bei dieser Verlegung der Kosten ändert
sich nichts daran, dass dem Beschwerdeführer für das Rekursverfahren weder
Parteikosten noch Umtriebe zu entschädigen sind (vgl. Art. 98 Abs. 2, 98bis und 98ter
VRP). Das Begehren gemäss Ziffer 4 des Beschwerdeantrags um Ersatz
ausseramtlicher Kosten im Rekursverfahren ist dementsprechend abzuweisen.
7. (...).