Decision ID: c7e837a5-54b6-4e9d-ba16-48dd51c85aec
Year: 2015
Language: fr
Court: VD_TC
Chamber: VD_TC_031
Canton: VD
Region: Région lémanique
Law Area: public_law

Vu les faits suivants:
A.
L'Association X._ (ci-après: l'X._) est propriétaire de l'immeuble sis à l'avenue ********, à Lausanne. Il s'y trouve un bâtiment d'habitation comprenant 4 logements dont deux sont loués à des tiers; il s'agit d'un appartement de 5 pièces (136 m2) et d'un appartement de 2 pièces (53 m2).
Il ressort du bail à loyer du 23 décembre 2003 que le loyer initial acquitté par les actuels locataires de l'appartement de 5 pièces a été fixé à 1'950 fr. plus 150 fr. de charges forfaitaires, par mois.
B.
L'X._ a déposé auprès du Service des communes et du logement, division logement (ci-après: le SCL), une demande d'autorisation pour la rénovation/transformation du bâtiment précité (CAMAC n° 2********) qui impliquait la création de logements supplémentaires.
Le descriptif des locaux après travaux (cf. fiche technique du SCL du 28 juillet 2014) est le suivant:
"Etage
Affectation
Surface en m2
Rez de chaussée
Appartement 2 pièces
53
Appartement 3 pièces
75
1
er
étage
Appartement 2 pièces
53
Appartement 3 pièces
75
2
ème
étage
Appartement 5 pièces (ou 1 pièce + 4 pièces)
127
LDTR
3
ème
étage (combles)
Appartement 3 pièces
86
LDTR"
C.
Par décision du 14 avril 2014, le SCL a délivré l'autorisation de rénover/transformer le bâtiment sis à l'avenue ********. Il a retenu en substance que deux logements dans ce bâtiment entraient dans des catégories à pénurie au sens de la loi du 4 mars 1985 concernant la démolition, la transformation et la rénovation de maisons d'habitation, ainsi que l'utilisation de logements à d'autres fins que l'habitation (LDTR ; RSV 840.15) pour lesquels une autorisation était nécessaire. Cette autorisation était soumise aux conditions suivantes:
"1. Le logement de 3 pièces des combles, d’une part et, soit le logement de 5 pièces du 2
ème
étage (variante 1), soit le studio et le 4,5 pièces du 2
ème
étage (variante 2), d’autre part, sont soumis à un contrôle des loyers d’une durée de dix ans à compter de leur mise en location après travaux, leur revenu locatif initial ne devant pas excéder CHF 48’847.-/an ou CHF 230.- le m2/an tel que résultant de l’analyse technique de la Division logement, sous réserve des imprévus justifiés, tant techniques que financiers.
2. Le solde des logements de l'immeuble, soit ceux à créer au rez-de-chaussée et au 1
er
étage, est libre de tout contrôle administratif fondé sur la LDTR.
3. Le contrôle visé sous chiffre 1 ci-dessus consistera en la production à la Division logement des nouveaux baux à loyers à établir après travaux, puis en la production régulière de l’état locatif global durant la période de contrôle. Ces documents devront informer les locataires en termes non équivoques sur les moyens de contestation que leur offre la voie civile.
4. Cette restriction sera inscrite au registre foncier une fois le délai de recours échu, pour la durée de sa validité [...]."
D.
Le 27 août 2014, le SCL a avisé l'X._ que selon les éléments en sa possession, le dernier loyer mensuel de l'appartement de 5 pièces s'élevait à 1'600 fr. (charges en sus), ce qui représentait un état locatif avant travaux de 28'200 fr. par an. En conséquence, il entendait modifier la décision précitée dans la mesure où le revenu locatif initial admis après travaux serait au maximum de 45'340 fr. par an ou 213 fr. le m2/an. Selon les courriels figurant au dossier du SCL, ce sont les locataires de l'appartement concerné qui ont pris contact avec le SCL afin de lui communiquer ces éléments.
Le 1
er
septembre 2014, l'X._ a informé le SCL que le loyer mensuel net de 1'600 fr. résultait de deux baisses de loyers consenties aux locataires dans le cadre de procédures de conciliation devant la Commission de conciliation en matière de baux à loyer de Lausanne (ci-après: la CCBL) en raison de problèmes relatifs à l'état du bâtiment et des logements. Elle demandait que le loyer fixé initialement dans le contrat de bail de décembre 2003 soit seul pris en compte.
Selon les procès-verbaux des séances de conciliation de la CCBL des 30 mai 2012 et 22 janvier 2013, le loyer mensuel net pour cet appartement a été baissé à 1'835 fr. dès le 1
er
juillet 2012 en raison d'une diminution du taux hypothécaire de référence, puis à 1'600 fr. dès le 1
er
janvier 2013, en raison de défauts invoqués par les locataires et suite à une consignation des loyers par ceux-ci. A cet égard, le procès-verbal de conciliation du 22 janvier 2013 donne les précisions suivantes:
" 1) Les loyers consignés sont immédiatement libérés comme suit:
- CHF 5'000.- en faveur des locataires à titre d’indemnité pour nuisances subies et pour solde de tout compte et de toute prétention relative au présent litige.
- Le solde en faveur du bailleur.
2) Les locataires renoncent à demander réparation des défauts invoqués en raison de la proximité de travaux de rénovation complète de l’immeuble.
3) Le bailleur réparera l’éclairage extérieur d’ici au 28 février 2013.
4) Dès le 1er janvier 2013, le loyer mensuel net est fixé à CHF 1600.- jusqu’au terme des travaux mais au plus tard jusqu’au 31 décembre 2014 dans le cas où le retard pris serait dû à une procédure d’opposition entamée par les locataires.
5) Les travaux entrepris ne modifieront pas le nombre de pièces de l’appartement (6 chambres + cuisine)."
E.
Par une décision du 12 septembre 2014, le SCL a modifié la décision du 14 avril 2014 en ce sens que le revenu locatif initial admis après travaux serait de 45'795 fr. par an ou 215 fr. (chiffre arrondi [sic]) le m2/an. Il a confirmé cette décision pour le surplus.
Le 26 septembre 2014, l'X._ a demandé au SCL de reconsidérer sa décision. Elle se plaignait notamment que la fixation du revenu locatif annuel admissible pour les dix années suivant les travaux reposait sur un loyer qui avait été provisoirement baissé. Elle souhaitait en outre que la mesure de contrôle des loyers portât sur l'appartement de 3 pièces prévu à l'étage en lieu et place de celui des combles.
F.
Le 8 octobre 2014, le SCL a rendu une décision complémentaire dans laquelle il a admis que la mesure de contrôle des loyers porte sur l'appartement de 3 pièces prévu au 1
er
étage en lieu et place de celui des combles. Il a confirmé pour le surplus ses précédentes décisions. Il a estimé en substance que le dernier loyer de 1'600 fr. acquitté par les locataires pour le logement de 5 pièces était déterminant et conforme à la valeur objective résultant de son analyse technique. Il a ainsi retenu que le revenu locatif annuel initial admissible après travaux serait de 43'430 fr. par an, ou 215 fr. le m2/an, et l'a assorti d'une mesure de contrôle de loyer durant les dix années suivant les travaux.
G.
Par acte du 7 novembre 2014, l'Association X._ recourt contre cette décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal en concluant à sa réforme dans le sens que le loyer mensuel pris en compte pour déterminer le revenu locatif annuel admissible après travaux est fixé à 2'100 fr. Elle fait valoir que la prise en compte d'un loyer baissé provisoirement en raison de l'état du bâtiment et du logement en cause n'est pas admissible pour fixer le loyer maximal après travaux auquel elle sera tenue durant dix ans, dans le cadre de la mesure de contrôle des loyers fixée par le SCL.
L'autorité intimée s'est déterminée le 5 décembre 2014. Elle conclut au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée. Elle explique que le loyer moyen de référence de 215 fr. le m2/an, a été appliqué dans la décision querellée en tenant compte du fait que c'est désormais le logement de 3 pièces du 1
er
étage qui est contrôlé et non celui des combles, ce qui porte le revenu locatif annuel initial après travaux, à 43'430 fr. par an.
La recourante a répliqué le 30 janvier 2015. Elle précise ses conclusions dans le sens suivant:
" La décision rendue par l’autorité intimée en date du 8 octobre 2014 est réformée en ce sens que le logement de 3 pièces de 75 m2 du 1
er
étage, d’une part, et, soit le logement de 5 pièces de 127 m2 du 2
ème
étage (variante 1) soit le studio de 33 m2 et le 4.5 pièces de 94 m2 du 2
ème
étage (variante 2), d’autre part, sont soumis à un contrôle des loyers d’une durée de dix ans à compter de leur mise en location après travaux, leur revenu locatif initial ne devant pas excéder CHF 46'460.-/an ou CHF 230.- le m2/an, sous réserve des imprévus justifiés, tant techniques que financiers."
Le SCL s'est encore déterminé le 3 mars 2015.

Considérant en droit:
1.
Le recours de droit administratif est ouvert contre la décision spéciale cantonale fondée sur la LDTR, délivrée par le Service des communes et du logement pour le Département cantonal des institutions et de la sécurité (art. 92 et ss de la loi sur la procédure administrative du 28 octobre 2008 [LPA-VD; RSV 173.36]). La recourante, propriétaire de l'immeuble et destinataire de la décision attaquée a manifestement qualité pour recourir contre cette décision (art. 75 let. a LPA-VD). Le recours respecte au surplus les conditions de forme de l'art. 79 LPA-VD, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
2.
La recourante se plaint d'une mauvaise application des règles du droit cantonal imposant un contrôle des loyers après rénovation. Elle soutient que le calcul a été effectué sur des bases erronées, sans tenir compte du loyer réel ou objectif avant les travaux de rénovation.
a) Il n'est pas contesté que
la LDTR
s'applique au projet litigieux s'agissant de la rénovation d'une maison d'habitation sise sur le territoire d'une commune où sévit la pénurie de logements (cf. art. 1 LDTR). Une autorisation du département cantonal compétent est dès lors requise.
Cette autorisation est en principe refusée lorsque l'immeuble en cause comprend des logements d'une catégorie où sévit la pénurie (art. 3 LDTR).
Selon l'art. 4 LDTR, l'autorisation est toutefois accordée lorsque la démolition, la transformation, la rénovation ou le changement d'affectation apparaissent indispensables pour des motifs de sécurité, de salubrité ou d'intérêt général, en particulier dans les cas visés par l'article 39 de la loi cantonale sur l'énergie (LVLEne; RSV 730.1); elle peut l'être à titre exceptionnel si d'autres circonstances le commandent impérativement (al. 1.).
Le département peut alors subordonner l'octroi de l'autorisation à certaines conditions (al. 2). Il peut notamment soumettre pendant dix ans la vente par appartement, ou toute autre opération permettant d'atteindre un but économique analogue, à une autorisation, pour éviter la diminution de logements loués dans une catégorie où sévit la pénurie, et contrôler pendant dix ans les loyers des logements qui remplacent ceux qui ont été démolis ou des immeubles transformés ou rénovés, afin d'éviter des augmentations qui iraient à l'encontre du but visé par la présente loi (al. 3). Il peut également soumettre l'octroi de l'autorisation d'un changement d'affectation à la condition que les locaux soient réaffectés à l'habitation dès que les motifs qui ont justifié l'autorisation n'existent plus (al. 4). Il soumet à autorisation la vente de l'immeuble si celle-ci intervient avant la fin des travaux (al. 5).
L'art. 15 du règlement du 6 mai 1988 de la LDTR (RLDTR; RSV 840.15.1) précise que le contrôle des loyers est, en règle générale, limité à la première mise en location après travaux. Il peut toutefois porter sur 10 ans lorsque les dispositions du droit du bail concernant la protection contre les loyers abusifs ou d'autres prétentions abusives du bailleur en matière de baux d'habitations et de locaux commerciaux ne peuvent empêcher des hausses contraires aux buts poursuivis par la loi.
La LDTR vise non seulement à éviter la disparition de logements à la suite de démolition et de changement d'affectation (pénurie quantitative) mais aussi le renchérissement de loyers résultant de transformations architecturales trop importantes (pénurie qualitative). L'autorité cantonale doit tenir compte du niveau des loyers avant et après transformation mais aussi de l'importance des travaux envisagés, de l'équipement et du confort des appartements transformés. Elle est ainsi amenée à définir les travaux admissibles et nécessaires pour assurer la réalisation du but d'intérêt public recherché par le législateur cantonal, à savoir le maintien de logements dont le loyer est en rapport avec les ressources de la majorité des familles. Le contrôle des loyers est destiné à éviter que les propriétaires autorisés à transformer les logements ne les soumettent à des augmentations qui excèdent celles qui avaient été annoncées pour obtenir l'autorisation ou qui ont été fixées par l'autorité cantonale. Si l'institution d'un contrôle permanent et général des loyers est incompatible avec le droit fédéral, il est possible en revanche de conditionner l'autorisation de rénover des logements à un contrôle des loyers pendant une durée de dix ans (arrêt TF 1C_624/2013 du 12 février 2013 consid. 2 et les références citées).
b) En l'espèce, ni la nature des travaux autorisés, ni la mesure de contrôle de loyer d'une durée de dix ans, à laquelle l'autorisation de transformer/rénover du 8 octobre 2014 a été soumise, ne sont litigieuses.
La recourante conteste en revanche le revenu locatif annuel admissible après travaux retenu dans la décision attaquée. Elle estime que l'autorité cantonale n'aurait pas dû tenir compte, pour la fixation du revenu locatif avant travaux, des baisses de loyers qu'elle a acceptées dans le cadre de procédures de conciliation en matière de bail à loyer devant la CCBL. Elle expose qu'il devrait être seulement tenu compte du loyer initial fixé dans le contrat de bail conclu avec les locataires le 23 décembre 2003, soit un loyer mensuel de 2'100 fr., charges comprises. L'autorité intimée estime pour sa part que le montant du loyer acquitté en dernier lieu par les locataires correspond au loyer réel et à la valeur objective de l'état de l'appartement, avant les travaux.
c) Selon la jurisprudence du Tribunal cantonal, l'autorité compétente peut prendre en compte un état différent de l’état locatif existant, au motif que le loyer "réel" serait supérieur ou inférieur à celui pour lequel un objet comparable pourrait être remis sur le marché locatif. Le calcul en deux étapes, soit la définition du loyer dit objectif, puis le report admissible du coût des travaux sur l’état initial constitue dès lors une méthode d'évaluation adéquate (FO.2006.0016 du 30 octobre 2009 consid. 5; FO.2006.0013 du 27 octobre 2008 consid. 3a et les arrêts cités).
aa) En l'occurrence, le loyer mensuel de l'appartement de 5 pièces a été fixé initialement à 1'950 fr., plus 150 fr. de charges. La première baisse de loyer est fondée sur une diminution du taux hypothécaire de référence sur la base des art. 269a let. b du code suisse des obligations du 30 mars 1911 (CO; RS 220) et 13 al. 1 de l'ordonnance du 9 mai 1990 sur le bail à loyer et le bail à ferme d'habitations et de locaux commerciaux (OBLF; RS 221.213.11). A teneur de cette dernière disposition, s'il se produit une baisse du taux hypothécaire de 0.25%, le loyer doit être réduit en proportion, à moins que les économies qui en résultent pour le bailleur soient contrebalancées par une hausse des coûts. En l'occurrence, à la suite d'une demande des locataires de baisse de loyer en raison de la diminution du taux hypothécaire de référence, le loyer mensuel net a été fixé à 1'835 fr., dès le 1
er
juillet 2012. Le fait que cette baisse soit intervenue au stade de la procédure de conciliation devant la CCBL n'est pas déterminant. Si la recourante estimait que la demande des locataires n'était pas justifiée parce que les économies qui résultaient de la diminution du taux hypothécaire de référence étaient contrebalancées par une hausse des coûts (cf. art. 13 al. 1
in
fine
OBLF), il lui incombait de faire valoir ce moyen dans le cadre de la procédure civile. Or elle ne l'a pas fait. Dans la mesure où il s'agit d'une baisse de loyer durable, elle doit être prise en compte pour déterminer le loyer effectif, avant les travaux de rénovation de l'appartement de 5 pièces. Il s'ensuit que le loyer effectif dès le 1
er
juillet 2012 pour l'appartement de 5 pièces est de 1'835 fr., plus 150 fr. de charges, par mois, et non de 2'100 fr. comme la recourante le soutient. L'autorité intimée était donc fondée à modifier sa décision du 14 avril 2014 pour tenir compte du loyer réel de l'appartement, dès le 1
er
juillet 2012 et non du loyer initial qui avait été annoncé par la recourante. La décision attaquée n'est sur ce point pas critiquable.
bb) En revanche, la deuxième baisse de loyer est intervenue dans le cadre d'une procédure de conciliation en matière de bail à loyer pour des défauts de la chose louée, sur la base de l'art. 259d CO. Selon cette disposition, si le défaut entrave ou restreint l'usage pour lequel la chose a été louée, le locataire peut exiger du bailleur une réduction proportionnelle du loyer à partir du moment où le bailleur a eu connaissance du défaut et jusqu'à l'élimination de ce dernier. Le droit à la réduction cesse dès que le bailleur a complètement éliminé le défaut et pour autant que le bail se poursuive. Il est aussi possible que les parties s'entendent pour diminuer définitivement le loyer si le locataire renonce à la suppression du défaut. Cette entente s'apparente à une réduction définitive du loyer (modification bilatérale du contrat). Une réduction du loyer peut aussi être due de manière définitive lorsqu'il est impossible de remédier entièrement aux défauts (Burkhalter/Martinez-Favre, Commentaire SVIT du droit du bail, Lausanne 2011, 242-243). Il ressort du dossier que les locataires se sont plaints à plusieurs reprises, depuis 2009, du mauvais état général de leur appartement (peintures très usagée, moisissures, meubles défectueux, stores cassés etc.). Ils ont par la suite consigné leur loyer et ouvert une procédure civile pour obtenir une diminution de loyer pour défauts de la chose louée devant l'autorité de conciliation. Selon le procès-verbal de conciliation de la CCBL du 22 janvier 2013, un montant de 5'000 fr. sur les loyers consignés a été libéré en faveur des locataires à titre d’indemnité pour nuisances subies et pour solde de tout compte et de toute prétention relative au litige. Dès le 1
er
janvier 2013, le loyer mensuel net a été fixé à 1'600 fr. jusqu’au terme des travaux mais au plus tard jusqu’au 31 décembre 2014, pour le cas où le retard pris serait dû à une procédure d’opposition initiée par les locataires. Cette baisse de loyer a manifestement un caractère temporaire, dans l'attente des travaux de rénovation à effectuer sur ce bâtiment. Il ne ressort pas du procès-verbal de conciliation que cette baisse aurait été calculée proportionnellement à la perte d'usage effective de la chose louée en raison des défauts invoqués par les locataires, et il n'est pas établi que la propriétaire aurait consenti à une baisse de loyer de l'ordre de 13% (de 1'835 fr. à 1'600 fr.) si celle-ci avait eu un caractère définitif. Il s'agit bien d'une transaction passée dans le but de régler une situation transitoire qui ne peut être assimilée à une baisse durable du loyer. Il n'y a donc pas lieu de tenir compte de cette baisse de loyer pour la détermination du loyer effectif avant les travaux de rénovation.
d) L'autorité intimée fait encore valoir que le loyer de 1'600 fr. correspondrait à la valeur réelle de cet appartement, en raison de son état de vétusté, son analyse objective corroborant au demeurant ce chiffre. Selon la jurisprudence cantonale précitée, il est possible de prendre en compte un loyer objectif lorsque le loyer "réel" serait supérieur ou inférieur à celui pour lequel un objet comparable pourrait être remis sur le marché locatif. En l'occurrence le dernier loyer mensuel net déterminant pour cet appartement de 5 pièces, d'une surface de 136 m2, proche du centre ville de Lausanne, et bien desservi par les transports publics, est de 1'835 fr. (cf. supra consid. 2b). Selon les chiffres publiés par le Service du logement et des gérances de Lausanne "Chiffres clés du logement à Lausanne, édition 2014 (http://www.lausanne.ch/lausanne-officielle/administration/logement-et-securite-publique/service-du-logement-et-des-gerances/bases-legales-publications/publications.html), le prix moyen d'un appartement de 5 pièces est de 2'057 fr. par mois, alors que le prix offert sur le marché locatif est de 2'525 fr., par mois. Le loyer réel déterminant n'est donc pas supérieur à celui d'un objet comparable qui serait remis sur le marché locatif, même en tenant compte de son état de vétusté. Il n'y a dès lors pas lieu de tenir compte d'un loyer objectif inférieur au loyer effectif (cf. supra, consid. 2c).
Quant au revenu locatif annuel admissible après travaux, il ressort des chiffres précités publiés par le Service du logement et des gérances de Lausanne que les loyers pour des appartements rénovés soumis à la LDTR ont été limités, en moyenne en 2013, à 232 fr. le m2/an. Dans sa première décision du 14 avril 2014, le SCL avait fixé le revenu locatif admissible après travaux, à 230 fr. le m2/an, sous réserve des imprévus justifiés, tant techniques que financiers, ce qui correspond déjà à la moyenne des loyers autorisés par l'autorité cantonale pour des appartements rénovés soumis à la LDTR. En tenant compte d'un loyer mensuel net de 1'835 fr., le revenu locatif annuel net admissible sera encore inférieur à cette moyenne. Combinée à la mesure de contrôle des loyers pour une période de 10 ans qui n'est pas contestée par la recourante, il permettra d'atteindre l'objectif fixé par la LDTR qui est de maintenir durablement des logements dont le loyer est en rapport avec les ressources de la majorité des familles.
Il résulte de ces considérants que la décision attaquée, en tant qu'elle fixe un revenu locatif initial admis après travaux de 43'430 fr. par an ou 215 fr. le m2/an, en tenant compte d'un loyer avant travaux pour l'appartement de 5 pièces de 1'600 fr., par mois, repose sur une mauvaise application des prescriptions du droit cantonal régissant ces calculs (art. 98 let. a LPA-VD), le dernier loyer mensuel net déterminant étant en effet de 1'835 fr. La décision doit par conséquent être annulée et la cause renvoyée à l'autorité intimée pour qu'elle calcule à nouveau le revenu locatif initial net admis après travaux, en tenant compte d'un loyer net avant travaux pour l'appartement de 5 pièces de 1'835 fr. Cette décision doit être confirmée pour le surplus.
3.
Le recours est partiellement admis. La recourante demande en effet que seul le loyer initial résultant du contrat de bail précité soit pris en compte. Elle obtient en partie gain de cause dans la mesure où le loyer déterminant pour l'appartement de 5 pièces, avant les travaux de rénovation est celui résultant du contrat de bail de décembre 2003, après réduction en fonction de la diminution du taux hypothécaire, et non celui retenu dans la décision attaquée qui tient également compte de la diminution de loyer en raison de défauts de la chose louée dans l'attente des travaux de rénovation. La décision attaquée est annulée, la cause étant renvoyée à l'autorité intimée pour nouvelle décision au sens des considérants. Il n'est pas perçu de frais judiciaires. La recourante, qui n'est pas assistée d'un mandataire, n'a pas droit à des dépens (49, 52, 55, 91, 99 LPA-VD).