Decision ID: 73ebad69-52a4-5587-89d0-3269720f93d4
Year: 2005
Language: it
Court: TI_TCA
Chamber: TI_TCA_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: public_law

ritenuto,
in fatto
A. Il 6 settembre 2005 il municipio di Vernate ha indetto un pubblico concorso, retto dal CIAP ed impostato secondo la procedura libera, per aggiudicare i lavori di misurazione ufficiale (demarcazione dei confini e misurazione particellare ufficiale) dell'intero territorio comunale (146 ettari).
L'oggetto ed i limiti della commessa erano descritti da un capitolato d'oneri.
B. Contro il bando in questione si è aggravato davanti al Tribunale cantonale amministrativo l'ing. RI 1, chiedendone l'annullamento. L'insorgente ha in particolare contestato:
·
l'impiego di ortofoto e del modello digitale realizzato con l'operazione SAU (Superfici agricole utili) per determinare i limiti di colture imprecisi in base alla circolare 135 della Sezione delle bonifiche e del catasto (SBC), nonché l'utilizzo dei prodotti SAU per determinare i confini.
Lo scarto tipo del prodotto Swissimage+ (+/- 1 m) - obietta - non sarebbe conforme alle esigenze di precisione planimetrica sancite dall'ordinanza tecnica
del DDPS sulla misurazione ufficiale (OTEMU) per le zone GT2 (grado di tolleranza 2), GT3 e GT4;
·
l'impiego del modello cantonale per l'allestimento dell'estratto per la tenuta del registro fondiario, del sommarione e del catastrino; secondo il modello dei dati in vigore descritto in INTERLIS (MD.01-MU-TI), il numero di edificio, composto da FFFFFAA e non soltanto da AA (subalterno).
Per ossequiare l'art. 65 cpv. 1 lett. e OTEMU, obietta, il sommarione, rispettivamente l'estratto per la tenuta a giorno, dovrebbero riportare il numero dell'edificio e non soltanto il subalterno;
·
la mancata preventiva materializzazione e numerazione dei punti di collegamento fra PFP3.
Si tratterebbe di una limitazione incomprensibile e sinonimo di totale inesperienza di lavoro sul terreno che andrebbe stralciata dal capitolato d'oneri.
·
il mancato richiamo, da parte del capitolato d'oneri, della legge cantonale sul raggruppamento e la permuta dei terreni (LRPT), che permette di rettificare i confini e di operare permute di fondi di limitata superficie in sede di misurazione particellare;
·
la mancata messa a disposizione gratuita dei concorrenti, da parte della SBC, dei dati attuali del sommarione di Vernate, consultabili a pagamento sul sito
www.geoticino.ch
;
·
la posizione 3 del modulo d'offerta, che omette di demandare almeno in parte al geometra assuntore le proposte di rettifiche dei confini o riunione di fondi da sottoporre ai proprietari, rispettivamente l'accertamento, la demarcazione ed il controllo dei confini giurisdizionali; nonché l'inadeguatezza degli importi (fr. 3'000.00 e 6'000.00) fissati a corpo per questi lavori;
·
l'inadeguatezza del prezzo fissato a corpo (fr. 5'000.00) dal modulo d'offerta per le prestazioni non sussidiate dalla Confederazione (esposizione pubblica ed evasione dei reclami);
·
i criteri d'aggiudicazione ed i fattori di ponderazione ad essi attribuiti.
C. All'accoglimento del ricorso si è opposta la SBC, contestando in dettaglio le tesi dell'insorgente con argomenti che verranno discussi qui appresso.
In sede di replica, l'insorgente ha ribadito ed ulteriormente sviluppato le contestazioni sollevate con il ricorso. La SBC si è confermata nelle tesi addotte in precedenza.
D. Inaudita parte, al ricorso è stato concesso l'effetto sospensivo limitatamente all'apertura delle offerte. Scaduto il termine per inoltrarle, è stata data la possibilità ai quattro ulteriori concorrenti di prendere posizione in merito all'impugnativa.
Nel termine assegnato non sono state presentate osservazioni.
Considerato,

in diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 15 cpv. 1 CIAP, applicabile al caso in considerazione del valore della commessa, superiore al valore soglia (fr. 383'000.00), fissato dall'Allegato 1 al CIAP per le prestazioni di servizio ricadenti nel settore dei trattati internazionali. La controversa commessa si configura invero come un servizio d'ingegneria, contemplato, con il numero di referenza 867 della classificazione CPC, dall'Allegato VI di cui all'art. 3 paragrafi 6 e 7 dell'Accordo tra la Confederazione Svizzera e la Comunità europea su alcuni aspetti relativi agli appalti pubblici.
La legittimazione attiva dell'insorgente, titolare di uno studio d'ingegneria catastale, è certa (art. 43 PAmm).
Il ricorso, tempestivo (art. 15 cpv. 2 CIAP), è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti (art. 18 PAmm). Nemmeno l'insorgente chiede l'assunzione di particolari prove.
2. 2.1. Il bando di concorso deve fornire ai concorrenti tutte le informazioni necessarie per allestire l'offerta. Esso deve in particolare definire in modo preciso e completo l'oggetto della commessa attraverso un capitolato, che stabilisca in modo inequivocabile e
privo di contraddizioni la natura e le caratteristiche esatte della
prestazione effettivamente richiesta (Peter Galli/André Moser/Elisabeth Lang, Praxis des öffentlichen Beschaffungsrechts, Zurigo 2003, n. 192 seg.).
Lo esige, in ultima analisi, il principio della parità di trattamento, che impone, fra l'altro, al committente di creare le premesse affinché le offerte inoltrate dai concorrenti possano essere comparate secondo criteri oggettivi e rispettosi della parità di trattamento.
2.2. Giusta l'art. 16 cpv. 1 lett. a CIAP, il ricorso è proponibile contro le violazioni di diritto, compreso l'abuso e l'eccesso del potere di apprezzamento. È inoltre dato contro l'accertamento errato o incompleto di fatti giuridicamente rilevanti (lett. b). Non può invece essere addotto il motivo dell'inadeguatezza (cpv. 2).
3.
3.1. Nell'evenienza concreta, l'insorgente ravvisa anzitutto una violazione del diritto nel fatto che il capitolato d'oneri permetta ai concorrenti di utilizzare le ortofoto ed i modelli altimetrici digitali realizzati nell'ambito del progetto SAU. Rileva, in particolare, che questi prodotti non rispondono alle esigenze di precisione planimetrica fissate dagli art. 29 e 31 OTEMU.
L'art. 29 OTEMU, disciplinante i livelli d'informazione "copertura del suolo" e "oggetti singoli" stabilisce i seguenti scarti tipo (in cm):
·
per punti definiti esattamente sul terreno (cpv. 1)
GT2
GT3
GT4
GT5
10
20
50
100
·
per punti non definiti esattamente sul terreno (cpv. 2)
GT2
GT3
GT4
GT5
25
50
100
200
Il capitolato d'oneri, alla cifra 6.3.2. disciplinante le prestazioni richieste dal profilo della "copertura del suolo" e degli "oggetti singoli", stabilisce che
i livelli di copertura del suolo (limitatamente agli oggetti non definiti esattamente sul terreno, quali limite del bosco, prati, sentieri, corsi d'acqua) e oggetti singoli, potranno essere definiti con l'ausilio delle ortofoto e dei modelli digitali realizzati con il progetto SAU.
Alla cifra 6.3.4. disciplinante le prestazioni richieste dal profilo dei "beni immobili", il capitolato dispone inoltre che
i confini naturali, in particolare i riali ed i sentieri, verranno invece determinati a partire dalle ortofoto e dai modelli altimetrici digitali elaborati con il progetto SAU, oppure ripresi dai documenti esistenti.
Lo scarto tipo dei prodotti SAU è di +/- cm 100. Tali prodotti non rispondono dunque alle esigenze di precisione fissate dall'art. 29 cpv. 1 per i punti definiti esattamente sul terreno nelle zone da GT2 (zone edificate ed edificabili) a GT4 (agricole e forestali a sfruttamento estensivo), rispettivamente alle esigenze di precisione fissate dall'art. 29 cpv. 2 per i punti non definiti esattamente sul terreno nelle zone GT2 e GT3 (agricole e forestali a sfruttamento intensivo).
Con circolare del 19 luglio 2005 (n. 135) inviata agli ingegneri geometri del cantone, la SBC ha rilevato che
in linea di principio, i prodotti SAU possono quindi essere utilizzati per definire la copertura del suolo e gli oggetti nelle zone GT3, GT4 e GT5 limitatamente agli oggetti non definiti esattamente sul terreno, quali bosco, prato, corso d'acqua, sentiero ecc. Gli edifici od altri oggetti esattamente definiti quali muri, manufatti ecc. dovranno invece essere rilevati con i metodi classici. Nel processo di elaborazione dei dati, ogni operatore dovrà combinare in modo ragionevole ed economico le informazioni rilevate sul terreno con quelle riprese dai prodotti SAU.
Alla circolare era allegata una lettera, inviata il 3 giugno 2006 dalla
Direzione federale delle misurazioni catastali (D+M) alla SBC
, nella quale l'autorità federale, oltre a riconoscere che la precisione dei prodotti SAU è inferiore alle tolleranze prescritte dall'OTEMU, prospetta un adeguamento dell'ordinanza.
In sede di risposta al ricorso,
la SBC
ha ulteriormente ribadito che la D+M ritiene ammissibile diminuire da 50 a
100 cm
le esigenze di precisione per i limiti naturali della copertura del suolo non definiti esattamente nelle zone GT3, al fine di rendere utilizzabili i prodotti SAU. A dispetto della prescrizione del capitolato d'oneri (pos. 2.10) che dichiara applicabili le norme dell'OTEMU, se ne deve di conseguenza dedurre che, entro questi limiti, la SBC intendeva ammettere tolleranze superiori a quelle fissate dall'art. 29 cpv. 2 OTEMU per le zone in esame.
Contrariamente a quanto sostiene il ricorrente, l'allentamento delle esigenze di precisione fissate dall'art. 29 OTEMU non viola il diritto. Di fronte alle indicazioni dell'autorità federale, non si può invero negare al committente la facoltà di aumentare le tolleranze per un lavoro che verrà consegnato soltanto dopo la prospettata revisione dell'ordinanza. Non si può tuttavia ammettere che il capitolato d'oneri venga formulato in termini che, dichiarando applicabile l'OTEMU, ma omettendo di esplicitare in modo chiaro ed univoco la riduzione delle tolleranze appena descritta, possono indurre i concorrenti a presentare offerte non comparabili siccome fondate su interpretazioni divergenti, ugualmente sostenibili, delle prescrizioni di gara: le une meno costose, siccome ricavate esclusivamente dai prodotti SAU, le altre più onerose, in quanto conformi alle maggiori esigenze di precisione fissate dall'art. 29 OTEMU.
Entro questi limiti, le obiezioni sollevate dal ricorrente appaiono dunque fondate.
3.2. Vanno per contro disattese le contestazioni sollevate dall'in-sorgente con riferimento al modello cantonale per l'allestimento dell'estratto per la tenuta del registro fondiario, del sommarione e del catastrino. Anche se, come espressamente ammette
la SBC
, il modello dei dati in vigore, descritto in INTERLIS (MD.01-MU-TI), non è pienamente soddisfacente, nelle prescrizioni di gara non può essere ravvisata alcuna violazione del diritto. L'art. 65 cpv. 1 lett. e OTEMU permette in effetti di descrivere gli edifici con un numero o con altri segni di identificazione.
3.3. Da respingere sono pure le censure riguardanti la mancata preventiva materializzazione e numerazione dei punti di collegamento fra PFP3. Si tratta in effetti di punti ausiliari che, come ben spiega
la SBC
, non saranno compresi nella futura rete di riferimento dei punti fissi e non compariranno sui piani per il RF.
3.4. Parimenti infondate sono le obiezioni relative al mancato richiamo delle prescrizioni della LRPT che disciplinano la
rettifica dei confini e le permute di fondi di limitata superficie in sede di misurazione particellare. Nella zona boschiva non è previsto alcun riordino fondiario. Per motivi di risparmio e considerato lo scarso valore dei fondi, il committente richiede soltanto che la vecchia mappa sia digitalizzata e georeferenziata sulla base di un certo numero di punti d'appoggio, mentre in alcuni piccoli comparti agricoli è richiesto il riordino fondiario semplificato regolato dall'art. 65 della legge sulle misurazioni catastali.
Per quanto opinabile possa apparire agli occhi del ricorrente, la scelta del committente non viola il diritto.
3.5. Da respingere, siccome infondato, è il rimprovero rivolto alla SBC per non aver messo gratuitamente a disposizione di tutti i concorrenti i dati del catasto amministrativo nel formato Polis in possesso del geometra revisore di Vernate. Nemmeno questa scelta del committente appare lesiva del diritto.
3.6. Tanto meno violano il diritto la rinuncia del committente a demandare al geometra assuntore parte delle prestazioni messe a concorso, rispettivamente i prezzi fissati a corpo per alcune prestazioni previste dal modulo d'offerta. Nemmeno il ricorrente spiega quali norme di legge risulterebbero disattese. Si tratta soltanto di scelte discutibili. Non si può escludere che altre soluzioni potrebbero essere migliori. Nei limiti del quadro giuridico di riferimento, il committente è tuttavia sostanzialmente libero di definire come meglio reputa opportuno i termini della prestazione che mette a concorso.
3.7. Immuni da violazioni del diritto sono infine anche i criteri d'aggiudicazione ed i fattori di ponderazione fissati dal committente.
Giusta il § 28 DirCIAP l
a commessa è aggiudicata all' offerente che presenta l' offerta economicamente più vantaggiosa. Il giudizio tiene conto del rapporto prezzo/prestazione. In questo ambito, oltre al prezzo, possono in particolar modo essere tenuti in considerazione i seguenti criteri: qualità, termini, economicità, costi di gestione, servizio clientela, ecologia, conformità allo scopo, valore tecnico, estetica, creatività e l'infrastruttura. I
criteri di aggiudicazione devono essere indicati nei documenti del bando, in ordine di importanza (art. 13 lett. f CIAP; § 14 cpv. 1 lett. i
DirCIAP). Nella definizione dei criteri d'aggiudicazione e dei relativi fattori di ponderazione il committente fruisce di una certa latitudine di giudizio, che è tenuto ad esercitare in funzione delle particolarità della commessa oggetto della gara. I criteri d'aggiudicazione devono comunque essere fissati sulla base di parametri valutabili in modo oggettivo e rispettare i principi generali che governano la materia. Essi devono, in particolare, promuovere un'efficace concorrenza (art. 1 cpv. 3 lett. a CIAP).
Nella misura in cui è espressione della latitudine di giudizio che la legge riconosce al committente, la scelta dei criteri d'aggiudicazione da questi operata può essere sindacata da parte dell'autorità di ricorso soltanto nei limiti della violazione del diritto (art. 61 PAmm). Censurabili, da questo profilo, sono dunque soltanto quei criteri che si fondano su considerazioni estranee alla materia, che operano distinzioni ingiustificate e discriminatorie o che non permettono di esprimere un giudizio oggettivo e ponderato sulla bontà dell'offerta.
Analoga latitudine di giudizio va riconosciuta al committente in ordine alla definizione del peso che intende attribuire ai singoli criteri d'aggiudicazione mediante fattori di ponderazione. Circoscritto alla violazione del diritto è pure il potere di cognizione di questo tribunale in caso di contestazione di tali parametri di valutazione. Censurabili, da questo profilo, sono soltanto quei fattori che scaturiscono da un esercizio scorretto del margine discrezionale che la legislazione sulle commesse pubbliche riserva al committente in ordine alla definizione del peso che intende attribuire loro. Il controllo dell'adeguatezza, intesa come opportunità, è escluso (art. 16 cpv. 2 CIAP).
In concreto, il capitolato d'oneri prevede anzitutto di assegnare 60 punti al minor prezzo e di calcolare il punteggio delle altre offerte in funzione del valore inverso elevato al quadrato. Passando in rassegna le contestazioni sollevate dal ricorrente nei confronti degli ulteriori criteri d'aggiudicazione e dei relativi fattori di ponderazione, espressi in punteggi massimi, anziché in termini percentuali come d'uso, va rilevato quanto segue.
·
Soluzione tecnica (max. 5 punti)
Il ricorrente ritiene troppo esiguo il peso attribuito a questo criterio. Tanto meno rilevante è il contributo di tipo intellettuale richiesto dalla commessa, tanto più importante è il peso da assegnare al prezzo. Non per nulla, in caso di forniture di beni largamente standardizzati il prezzo può anche costituire l'unico fattore di ponderazione (cfr. § 28 cpv. 2 DirCIAP). Inversamente, tanto più importante è la prestazione intellettuale richiesta dalla commessa, tanto più significativo è il fattore di ponderazione che dovrebbe esserle assegnato.
Nel caso concreto, la SBC non ha attribuito particolare rilevanza alla prestazione intellettuale richiesta dalla controversa commessa. Alla relazione tecnica (fasi di lavoro, pianificazione tecnica e finanziaria) ha quindi assegnato un peso del 5%.
La valutazione è sicuramente bassa. Non è tuttavia per nulla insostenibile. Rientra ancora nei limiti della latitudine di giudizio che deve essere riconosciuta al committente nella definizione del peso che intende attribuire ai singoli criteri d'aggiudicazione.
·
Qualità dell'offerente (max. 20 punti)
La qualità dell'offerente, specifica il capitolato d'oneri, è valutata in funzione dell'
esperienza specifica
in lavori di MU (max. 5 punti), dell'
osservanza dei termini
fissati per l'esecuzione di lavori precedenti (max. 10 punti) e della
completezza e correttezza formale
riscontrata nella consegna di mandati precedenti (max. 5 punti).
L'insorgente contesta i suddetti sottocriteri, rilevando che non pongono alcun termine d'ordine temporale per le referenze ammissibili, che non considerano le differenze intercorrenti tra i vari lavori di MU, che non tengono conto se i lavori precedenti sono stati eseguiti singolarmente o in consorzio e che non viene operata alcuna distinzione tra le consegne effettuate prima della circolare del 28 aprile 2003 sulla consegna degli operati di MU e quelle effettuate successivamente.
Nel quadro della preventiva definizione dei criteri d'aggiudicazione, il committente deve di principio indicare almeno sommariamente anche il metodo che intende applicare per valutare concretamente le offerte. Diversamente, lasciando al committente la più ampia libertà di scegliere il metodo di valutazione dei singoli criteri d'aggiudicazione soltanto dopo l'apertura delle offerte può essere disatteso il principio di trasparenza, che l'obbligo di predeterminare questi parametri assieme ai fattori di ponderazione intende invece salvaguardare (STA 11.10.2002 in re Valsangiacomo SA e llcc; Peter Galli/André Moser/Elisabeth Lang, Praxis des öffentlichen Beschaffungsrechts, pag. 218 seg.). Il committente non deve tuttavia necessariamente prestabilire complesse griglie di valutazione. Esso può anche limitarsi a definire preventivamente soltanto una scala delle note, congruente per tutti i criteri d'aggiudicazione, che indichi sommariamente, anche mediante semplici predicati, come intende valutare le offerte sulla base delle informazioni concretamente richieste dal bando e fornitegli dai concorrenti. Dovrà poi, nella motivazione del provvedimento di delibera, fornire una giustificazione adeguata e sostenibile della nota che ha attribuito ai singoli concorrenti per ogni criterio d'aggiudicazione, dopo averne comparato in modo rispettoso della parità di trattamento gli aspetti, che secondo il bando si è impegnato a valutare (STA 5.8.2003 in re _ SA).
Nel caso in esame, il capitolato d'oneri prevede che
gli offerenti sono sempre confrontati fra di loro ed al migliore in ogni criterio è assegnato il valore 100% ed il punteggio massimo. I punti degli altri offerenti sono calcolati percentualmente
. La metodica di valutazione prospettata dalla SBC, sebbene non appaia formulata in termini particolarmente felici, risponde comunque alle esigenze minime poste dall'ordinamento sulle commesse pubbliche. Spetterà al committente fornire le necessarie giustificazioni dei punteggi attribuiti.
Vanno quindi disattese le censure sollevate dal ricorrente con riferimento alla mancata indicazione di ulteriori dettagli sulle modalità di valutazione dei vari aspetti che verranno presi in considerazione dalla SBC per l'assegnazione dei punteggi.
·
Struttura tecnica e organizzativa dell'ufficio (max. 15 punti)
La struttura tecnica e organizzativa dell'ufficio, precisa il capitolato d'oneri, è valutata in funzione del
personale impiegato nel mandato
(max. 7 punti), dell'
infrastruttura informatica
per la gestione dei dati della MU (max. 5 punti) e delle
procedure adottate per la certificazione della qualità
(max. 3 punti).
Le prescrizioni di gara non forniscono ulteriori precisazioni sulle modalità di valutazione dei vari aspetti che verranno presi in considerazione nell'ambito dell'assegnazione dei punteggi. Appare comunque sufficientemente certo che anche in questo caso le offerte più valide dal profilo dei sottocriteri summenzionati conseguiranno il punteggio massimo, mentre i punteggi assegnati alle altre offerte verranno graduati proporzionalmente. Vero è che la controversa prescrizione avrebbe potuto essere ancor più dettagliata, ma il grado di affinamento della griglia dei criteri di aggiudicazione e dei relativi fattori di ponderazione appare tutto sommato sufficiente preciso da escludere che possa essere applicata in modo strumentale al fine di giustificare senza valide ragioni una determinata scelta.
Per i motivi illustrati al precedente considerando, anche le obiezioni mosse dal ricorrente a questo criterio d'aggiudicazione non possono essere accolte.
·
Mancata indicazione di un criterio di aggiudicazione relativo alla formazione degli apprendisti
Secondo le direttive del Consiglio di Stato, richiamate dal ricorrente, fra i criteri d'aggiudicazione dei concorsi retti dalla LCPubb occorre annoverare anche quello relativo alla formazione degli apprendisti, attribuendogli un peso del 5%.
Trattandosi di un concorso retto dal CIAP, la mancata indicazione di un criterio relativo alla formazione degli apprendisti non disattende alcuna normativa.
4. In esito alle considerazioni che precedono, soltanto le critiche riguardanti la discrepanza tra le tolleranze ammesse dall'art. 29 OTEMU ed il livello di precisione dei prodotti SAU appaiono dunque fondate. Il difetto non è comunque tale da
giustificare l'annullamento del bando censurato. In ossequio al principio di proporzionalità, può infatti essere emendato, rinviando ai quattro concorrenti le offerte nel frattempo pervenute al municipio, affinché, dopo averle eventualmente corrette sulla base delle esigenze di precisione che
la SBC
provvederà a meglio specificare, le ripresentino entro il nuovo termine che verrà fissato dal committente.
Entro questi limiti il ricorso può essere parzialmente accolto.
La tassa di giustizia, posta a carico del ricorrente proporzionalmente al suo grado di soccombenza, è compensata con le ripetibili dovutegli dallo Stato, ai cui servizi il difetto riscontrato deve essere addebitato.