Decision ID: 89188d25-fd39-5687-9f77-d85a6070c3de
Year: 2021
Language: de
Court: SG_VG
Chamber: SG_VG_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A.
Die Q._ AG ist seit 11. Dezember 2017 Eigentümerin der unüberbauten Parzelle
Nr. 0000_, Grundbuch X._, in der Kleinsiedlung Y._ (Nr. 0001_), bei welcher die
Zuweisung zu einer Weilerzone gemäss kantonalem Richtplan grundsätzlich möglich ist
(Koordinationsblatt S51, vom damaligen Regierungsrat erlassen am 23. April 2002, vom
Bundesrat genehmigt am 15. Januar 2003, Anpassung von der Regierung erlassen am
26. März 2019, vom Eidgenössischen Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und
Kommunikation UVEK genehmigt am 4. September 2019). Nach dem Zonenplan der
Politischen Gemeinde X._ (vom Baudepartement genehmigt am 31. Mai 2010) ist das
Grundstück Nr. 0000_ überwiegend (666 m ) der Weilerzone (WL) und im Übrigen
(362 m ) der Grünzone Freihaltung innerhalb Bauzone (GFi) zugewiesen. Überdies liegt
es im Perimeter des überbauungsplans Y._ (vom Baudepartement genehmigt am
31. Mai 2010, nachfolgend: üpG, act. 1, S. 3 Ziff. II/A/1, act. 8/20-27/1/2 und
8/20-27/10 f., www.geoportal.ch, www.are.admin.ch).
B.
Am 30. September 2019 reichte die Q._ AG ein Gesuch für den Neubau eines
Doppeleinfamilienhauses auf Parzelle Nr. 0000_ ein. Am 11. November 2019
(zugestellt am 16. Dezember 2019) verweigerte der Gemeinderat X._ der Q._ AG die
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Bewilligung. Mit raumplanungsrechtlicher Teilverfügung vom 4. Dezember 2019
verweigerte das Amt für Raumplanung und Geoinformation (AREG) die Zustimmung
zum Bauvorhaben. Gegen den Bauabschlag rekurrierte die Q._ AG am
30. Dezember 2019 an das Baudepartement (Verfahrensnummer 20-27). Am
2. Juni 2020 führte das Departement einen Augenschein durch. Mit Beschluss vom
31. August 2020/9. September 2020 (Dispositiv-Ziff. 1) widerrief der Gemeinderat X._
seinen Entscheid vom 11. November 2019/16. Dezember 2019. Gleichzeitig (Dispositiv-
Ziff. 2) verweigerte er der Q._ AG die Bewilligung für den Neubau des
Doppeleinfamilienhauses auf Parzelle Nr. 0000_ unter gleichzeitiger Eröffnung aller
kantonalen Teilverfügungen, namentlich der Teilverfügung des AREG vom
4. Dezember 2019, als Gesamtentscheid. Daraufhin schrieb das Baudepartement den
Rekurs am 25. September 2020 zufolge Gegenstandslosigkeit ab (act. 8/20-27/5/1, 15,
10 f., act. 8/20-27/5/1-29, act. 8/20-27/10 f., 16, act. 8/20-7519_/1/1,
www.geoportal.ch, www.are.admin.ch). Den gegen den Bauabschlag des
Gemeinderates X._ vom 31. August 2020/9. September 2020 (Dispositiv-Ziff. 2) von
der Q._ AG am 23. September 2019 erhobenen Rekurs
(Verfahrensnummer 20-7519_) wies das Baudepartement mit Entscheid vom
19. November 2020 ab, soweit es darauf eintrat (act. 2, act. 8/20-7519_/1).
C.
Gegen den Entscheid des Baudepartements (Vorinstanz) vom 19. November 2020
erhob die Q._ AG (Beschwerdeführerin) durch ihren Rechtsvertreter am
7. Dezember 2020 Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit dem Rechtsbegehren, es
sei der angefochtene Entscheid unter Kosten- und Entschädigungsfolge, zuzüglich
Mehrwertsteuer, aufzuheben und ihr die nachgesuchte Baubewilligung zu erteilen
(act. 1). Mit Vernehmlassung vom 8. Januar 2021 schloss die Vorinstanz auf Abweisung
der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei (act. 7). Die Politische Gemeinde X._
(Beschwerdegegnerin) verzichtete stillschweigend auf eine Vernehmlassung. Am
26. April 2021 reichte die Vorinstanz Unterlagen zur Genehmigung des Teilzonen- und
überbauungsplans Y._ ein (act. 15). Dazu äusserte sich die Beschwerdeführerin mit
Eingabe vom 11. Mai 2021 (act. 17).
Auf die Erwägungen des angefochtenen Entscheids und die Ausführungen der
Verfahrensbeteiligten zur Begründung ihrer Anträge sowie die Akten wird, soweit
wesentlich, in den Erwägungen eingegangen.
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Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1.
Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59 Abs. 1 des
Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege; sGS 951.1, VRP). Der zuständige
Abteilungspräsident hat die Beurteilung der Angelegenheit in Fünferbesetzung
angeordnet (Art. 18 Abs. 3 Satz 2 und lit. b Ingress und Ziff. 4 des Gerichtsgesetzes,
sGS 941.1, GerG, in Verbindung mit Art. 33 Abs. 2 VRP). Die Beschwerdeeingabe vom
7. Dezember 2020 (act. 1) erfolgte rechtzeitig und erfüllt formal und inhaltlich die
gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48
Abs. 1 VRP). Die Beschwerdeführerin ist zur Erhebung des Rechtsmittels befugt
(Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Auf die Beschwerde ist somit
grundsätzlich einzutreten. Nicht einzutreten ist auf die Beschwerde (vgl. dazu auch den
vorinstanzlichen Antrag auf Nichteintreten, act. 7, allerdings ohne Begründung), soweit
die Beschwerdeführerin implizit die Aufhebung des erstinstanzlichen Bauabschlags
vom 31. August 2020/9. September 2020 (act. 8/20-7519_/1, Dispositiv-Ziff. 2)
verlangt, indem sie um Erteilung der Baubewilligung ersucht (act. 1, vgl. zum
Devolutiveffekt BGer 1C_118/2020 vom 17. März 2021 E. 1.4 mit Hinweisen, und
VerwGE B 2019/123 vom 28. Mai 2020 E. 1 mit Hinweis).
2.
Der erstinstanzliche Entscheid der Beschwerdegegnerin erging am
31. August 2020/9. September 2020 (act. 8/20-7519_/1, Dispositiv-Ziff. 2). Laut
Art. 173 Abs. 1 des am 1. Oktober 2017 (nGS 2017-049) in Kraft getretenen Planungs-
und Baugesetzes (sGS 731.1, PBG) ist somit das PBG anwendbar, soweit der
kommunale Rahmennutzungsplan entsprechend revidiert worden ist. Ansonsten ist das
bis 30. September 2017 gültig gewesene Gesetz über die Raumplanung und das
öffentliche Baurecht (Baugesetz; nGS 32-47, BauG, in der Fassung vom
1. Januar 2015) heranzuziehen (siehe dazu auch VerwGE B 2019/140 vom
22. April 2020 E. 2 mit Hinweisen und J. Frei, in: Bereuter/derselbe/Ritter [Hrsg.],
Kommentar zum Planungs- und Baugesetz des Kantons St. Gallen, Basel 2020,
N 11 ff. zu Art. 173 PBG sowie N 10 ff. zu Art. 175 PBG). Der Rahmennutzungsplan der
Beschwerdegegnerin wurde vom Baudepartement am 7. April 2009 (Baureglement;
BauR) und am 31. Mai 2010 (Teilzonenplan Y._) genehmigt. Für die Beurteilung des
strittigen Bauvorhabens in der Weilerzone ist damit nach wie vor Art. 16 BauG
massgebend (vgl. dazu Anhang des Kreisschreibens des Baudepartements
"übergangsrechtliche Bestimmungen im Planungs- und Baugesetz" vom 8. März 2017).
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3.
Die Beschwerdeführerin stellt sich vorab auf den Standpunkt (act. 1, S. 4-10, 13 f.
Ziff. II/B/I und IV), die im kommunalen Recht umschriebene Weilerzone sei als Bauzone
im Sinne von Art. 15 des Bundesgesetzes über die Raumplanung
(Raumplanungsgesetz; SR 700, RPG) zu behandeln.
Der Bund legt Grundsätze der Raumplanung fest. Diese obliegt den Kantonen und
dient der zweckmässigen und haushälterischen Nutzung des Bodens und der
geordneten Besiedlung des Landes (Art. 75 Abs. 1 der Bundesverfassung der
Schweizerischen Eidgenossenschaft; SR 101, BV). Nach Art. 14 RPG ordnen
Nutzungspläne die zulässige Nutzung des Bodens. Sie unterscheiden vorab Bau-
(Art. 15 RPG), Landwirtschafts- (Art. 16 bis 16b RPG) und Schutzzonen (Art. 17 RPG).
Dabei gilt zu beachten, dass Kleinstbauzonen im Allgemeinen unzulässig sind, wenn
sie gegen das raumplanerische Ziel verstossen, die Siedlungstätigkeit in Bauzonen
zusammenzufassen und die Streubauweise für nicht freilandgebundene Bauten zu
verhindern (vgl. dazu BGer 1C_361/2020 vom 18. Januar 2021 E. 4.2;
BGer 1C_442/2019 vom 17. Juni 2020, in: BR 2020, S. 267, E. 2.5; je mit Hinweisen,
insbesondere auf BGer 1C_374/2011 vom 14. März 2012 E. 3 mit Hinweisen, in:
ZBl 2013, S. 389 ff., und BGer 1C_13/2012 vom 24. Mai 2012 E. 3.1;
BGer 1C_118/2011 vom 15. September 2011 E. 4.3; BGer 1C_153/2007 vom
6. Dezember 2007 E. 3.1; BGer 1A.16/2006 vom 26. Juli 2006 E. 2.1 je mit Hinweisen).
Die Kantone können nach Art. 18 Abs. 1 RPG "weitere Nutzungszonen" vorsehen und
damit die bundesrechtlichen Grundtypen (Bau-, Landwirtschafts- und Schutzzone)
weiter unterteilen, variieren, kombinieren und ergänzen. Allerdings dürfen sie die in
Art. 15 bis 17 RPG geschaffene Ordnung nicht unterlaufen und müssen insbesondere
die für das Raumplanungsrecht fundamentale Unterscheidung zwischen
Nichtbauzonen und Bauzonen (Trennungsgrundsatz) einhalten. Sie sind daher
entweder der Kategorie Bauzonen oder der Kategorie Nichtbauzonen zuzuordnen. Was
zur Bauzone zu rechnen ist, wird in Art. 15 RPG bundesrechtlich festgelegt: Lässt die
Hauptbestimmung einer Zone regelmässig Bautätigkeiten zu, welche weder mit
bodenerhaltenden Nutzungen (vorab der Landwirtschaft) verbunden noch von ihrer
Bestimmung her auf einen ganz bestimmten Standort angewiesen sind, so liegt von
Bundesrechts wegen eine Bauzone vor, für welche die Kriterien des Art. 15 RPG gelten
(vgl. BGE 143 II 588 E. 2.5.1 f.; BGer 1A.115/2003 vom 23. Februar 2004 E. 2.4;
BVR 2011, S. 411 ff., S. 416 f. je mit Hinweisen sowie Aemisegger/Kissling, in:
Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung,
Zürich 2016, N 10 f. zu Art. 15 RPG). Kraft Art. 33 der Raumplanungsverordnung
3.1.
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(SR 700.1, RPV) in der seit 1. September 2000 gültigen Fassung (AS 2000 2047)
können zur Erhaltung bestehender Kleinsiedlungen ausserhalb der Bauzonen
besondere Zonen nach Art. 18 RPG, beispielsweise Weiler- oder Erhaltungszonen,
bezeichnet werden, wenn der kantonale Richtplan (Art. 8 RPG) dies in der Karte oder
im Text vorsieht (vgl. dazu BGE 119 Ia 300 E. 3a mit Hinweisen, in Bezug auf den am
2. Oktober 1989 erlassenen, gleichlautenden Art. 23 RPV, AS 1989 1991; BGer 1P.
465/2002; 1P.467/2002 vom 23. Dezember 2002 E. 5.1, in: ZBl 2004, S. 161 ff., und
R. Muggli, in: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [Hrsg.], a.a.O., N 24 zu Art. 18 RPG).
Das Bundesgericht hat eine Bündner Erhaltungszone im Jahr 1992, wenn auch nicht
abschliessend, ähnlich einer Kiesabbauzone, die nach Abbau und Rekultivierung des
Landes erneut der landwirtschaftlichen Nutzung zur Verfügung stehen soll, als eine die
Nichtbauzone überlagernde beschränkte Bauzone bezeichnet (vgl. dazu
BGE 118 Ia 446 E. 2c mit Hinweisen). Gemäss der bundesgerichtlichen Einschätzung
im Urteil BGE 145 II 83 E. 4.2 mit Hinweisen ging es indes schon damals davon aus,
dass es sich bei einer derartigen Erhaltungszone nicht um eine Bauzone im Sinne von
Art. 15 RPG handelt (siehe dazu auch G. Schmid, Projektbezogene Nutzungsplanung
im Gebiet ausserhalb der Bauzonen, Zürich 2001, S. 111, S. Blind, Zonen für
Kleinsiedlungen ausserhalb des Baugebietes und Kleinbauzonen, in: Raum &Umwelt,
Juli 4/2014, S. 5, BRGE II Nr. 0071/2019 vom 14. Mai 2019 E. 4.3.4 f., in: BEZ 2019
Nr. 24, und LGVE 2006 II Nr. 11, anders: BGer 1C_321/2013 vom 21. August 2013 E. 3;
AR GVP 2013 Nr. 3601 E. 3.1 und SOG 2008 Nr. 19).
Art. 33 RPV ist aufgrund der Unbestimmtheit der Norm und der fehlenden Kompetenz
des Bundesrates zum Erlass von Nutzungsvorschriften nicht selbständig anwendbar
und bedarf kantonaler Ausführungsbestimmungen. Die Kantone sind indessen in deren
Ausgestaltung nicht frei. Sie sind an die Zweckbestimmung von Kleinsiedlungszonen
im Sinne von Art. 33 RPV gebunden, d.h. die Zonenbestimmungen haben der Erhaltung
der Kleinsiedlung zu dienen (vgl. Schmid, a.a.O., S. 107 f.). Im abschliessenden
Zonenkatalog des BauG wie auch des PBG (vgl. dazu VerwGE B 2009/97; B 2009/100
vom 24. Februar 2010 E. 2.4.1 mit Hinweis, in: GVP 2010 Nr. 38, bestätigt mit
BGer 1C_185/2010 vom 27. Oktober 2010, sowie Art. 7 Abs. 3 Satz 1 PBG und linder/
von Rappard-Hirt, in: Bereuter/Frei/Ritter [Hrsg.], a.a.O., N 23 f. zu Art. 7 PBG) ist zur
planerischen Erhaltung von Kleinsiedlungen ausserhalb der Bauzonen im Sinne von
Art. 18 Abs. 1 RPG in Verbindung mit Art. 33 RPV die Weilerzone enthalten: Nach dem
hier noch anwendbaren Art. 16 BauG (eingefügt mit dem III. Nachtragsgesetz zum
BauG vom 1. Dezember 1996, in Kraft gesetzt per 1. Februar 1997, nGS 32-21) dienen
Weilerzonen der Erhaltung bestehender Kleinsiedlungen ausserhalb der Bauzonen. Sie
sind zulässig, wenn sie im kantonalen Richtplan vorgesehen sind (Abs. 1, vgl. dazu
bis
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auch VerwGE B 2013/263; B 2014/75 vom 28. April 2015 E. 4.1 mit Hinweisen). Die
politische Gemeinde legt die zulässigen Nutzungen im Baureglement entsprechend
den jeweiligen Bedürfnissen fest (Abs. 2, vgl. dazu auch Koordinationsblatt S51 des
kantonalen Richtplans, S. 4). Laut dem neuen, hier noch nicht anwendbaren (vgl. E. 2
hiervor) Art. 20 Abs. 1 PBG dienen Weilerzonen der Erhaltung bestehender
Kleinsiedlungen ausserhalb des Siedlungsgebietes (vgl. demgegenüber den Passus
"ausserhalb der Bauzonen" gemäss Art. 33 RPV). Sie sind zulässig, wenn sie im
kantonalen Richtplan vorgesehen sind (Abs. 2, gleichlautend wie Art. 16 Abs. 1
Satz 2 BauG). In der Botschaft zum III. Nachtragsgesetz zum Baugesetz vom
11. Oktober 1994 vertrat der damalige Regierungsrat – entgegen dem Wortlaut von
Art. 33 RPV und der hiervor zitierten im Jahr 1992 ergangenen bundesgerichtlichen
Rechtsprechung (allerdings in Bezug auf eine Erhaltungszone) – noch die Auffassung,
die Weilerzone müsse als ordentliche Bauzone (Art. 15 RPG) betrachtet werden,
obwohl sie der Erhaltung bestehender Kleinsiedlungen ausserhalb der Bauzonen diene
(vgl. ABl 1994 S. 2247 ff., S. 2251 f. siehe dazu auch H. Hess, Das III. Nachtragsgesetz
zum st. gallischen Baugesetz: Planungsrecht, Tagung des Schweizerischen Instituts für
Verwaltungskurse an der Universität St. Gallen vom 7. April 1997, S. 3). In der
Botschaft zum Planungs- und Baugesetz vom 11. August 2015 übernahm die
Regierung die rechtliche Qualifikation des Bundesgerichts, indem sie festhielt, dass
Weilerzonen, welche den Erhalt der Lebensfähigkeit traditioneller Siedlungsstrukturen
ausserhalb der Bauzonen bezweckten, keine dynamischen, auf Wachstum angelegten
Bauzonen im Sinne von Art. 15 RPG seien (S. 39, www.ratsinfo.sg.ch, vgl. dazu auch
W. Ritter, in: Bereuter/Frei/derselbe [Hrsg.], a.a.O., N 8 f. zu Art. 20 PBG).
bis
Die Beschwerdegegnerin hat die in der Weilerzone zulässigen Nutzungen in
Art. 3 BauR festgelegt. Darin wird hinsichtlich des Zonenzwecks auf die Vorschriften
der zweigeschossigen Kernzone verwiesen (Abs. 1 Satz 1), bei welcher es sich
klarerweise um eine Bauzone im Sinne von Art. 15 RPG handelt (vgl. dazu
Art. 33 BauR, Art. 15 BauG sowie J. Bereuter, in: derselbe/Frei/Ritter [Hrsg.], a.a.O.,
N 4 und 8 zu Art. 15 PBG). Zudem ergibt sich aus Art. 3 Abs. 1 Satz 2 BauR ("Für Neu-
und Erweiterungsbauten gilt abweichend von den Regelbauvorschriften der
Kernzone K eine maximal zulässige Gebäudelänge von 25 m."), dass Neubauten in der
Weilerzone grundsätzlich zulässig sein sollen (vgl. dazu auch Art. 4 und Art. 5 Abs. 1
Satz 2 der besonderen Vorschriften zum üpG, besV, e contrario, wonach neue Bauten
und Anlagen nur innerhalb des im üpG festgesetzten "Baugebiets" zulässig sein sollen,
sowie Art. 7 f. besV, wonach, solange die Bachöffnung des Y._-baches innerhalb des
Grünbereichs gemäss üpG nicht realisiert worden ist, für Umbauten, Erweiterungen,
3.2.
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Ersatzbauten und Neubauten detailliert aufgeführte Objektschutzmassnahmen gelten
[Art. 7 besV] und mit dem ersten Baugesuch für einen Neubau in dem im
überbauungsplan bezeichneten Areal ein Gesamtüberbauungskonzept mit
Bachöffnungsprojekt vorzulegen ist [Art. 8 besV]). Im Weiteren ist der Weiler Y._
teilweise der Grünzone Freihaltung innerhalb Bauzone (GFi) zugewiesen (vgl. dazu auch
Art. 17 BauG sowie BGer 1C_416/2019 vom 2. Februar 2021 E. 4.3 mit Hinweis).
Insoweit sind die kommunalen Vorschriften zur Weilerzone so ausgestaltet, dass die
zulässige Nutzung – entgegen der Vorgaben von Art. 33 RPV und der dazu ergangenen
bundesgerichtlichen Rechtsprechung – derjenigen einer ordentlichen Bauzone im Sinne
von Art. 15 RPG entspricht. Nach Art. 3 Abs. 2 BauR steht im Vordergrund der
Weilerzone allerdings – ähnlich den Ausnahmeregelungen für Bauten und Anlagen
ausserhalb der Bauzonen von Art. 24 bis 24e RPG in Verbindung mit Art. 39 bis
43a RPV – die Erhaltung der bestehenden Bausubstanz und eine geringfügige
Entwicklung sowie die Möglichkeit zur Umnutzung nicht mehr landwirtschaftlich
genutzter Gebäude. Gemäss dem klaren Wortlaut von Art. 3 Abs. 2 BauR kann daher
der Hauptzweck der Zone trotz dem Verweis auf die Kernzone in Art. 3
Abs. 1 Satz 1 BauR nicht darin bestehen, eine regelmässige Bautätigkeit zuzulassen.
Es ist keine generelle Bautätigkeit, sondern nur eine standortspezifische Erhaltung und
Entwicklung erlaubt. Hinzu kommt, dass die Weilerzone Y._, welche zwar
unbestrittenermassen voll erschlossen ist (vgl. zur Erschliessungspflicht der Gemeinde
innerhalb der Bauzonen Art. 19 Abs. 2 Satz 1 RPG und Art. 32 Abs. 1 RPV in
Verbindung mit Art. 11 Abs. 1 PBG sowie Art. 18 Abs. 1 Ingress und lit. a der
Verfassung des Kantons St. Gallen; SR 131.225, sGS 111.1, KV), aber rund 550 m
resp. 1'500 m von den ordentlichen Bauzonen resp. von der Hauptsiedlung (vgl. dazu
BGE 119 Ia 300 E. 3a mit Hinweisen) in A._ bzw. B._ entfernt liegt (Luftlinie), im
Südteil aus lediglich zwei Scheunen (Assek.-Nrn. 0003_, 0004_, Parzellen
Nrn. 0005 f._) und zwei Wohnhäusern (Assek.-Nrn. 0006_, 0007_, Parzellen
Nrn. 0008 f._) sowie im Nordteil aus zwei Einfamilienhäusern (Assek.-Nrn. 0009_,
0010_, Parzellen Nrn. 0011_, 0012_), einem Doppeleinfamilienhaus (Assek.-
Nrn. 0013 f._, Parzellen Nrn. 0014_, 0015_), einem Wohn- und Gewerbehaus
(Assek.-Nr. 0016_, Parzelle Nr. 0017_) und einer Scheune besteht (Assek.-
Nr. 0018_, Parzelle Nr. 0019_, act. 8/20-27/10 f., www.geoportal.ch). Demnach
handelt es sich dabei offenkundig um eine Kleinst- oder Kleinsiedlung, deren
Zuweisung zu den ordentlichen Bauzonen in Widerspruch zum gewichtigen Grundsatz
der Trennung von Bau- und Nichtbaugebiet (vgl. dazu BGE 145 II 83 E. 4.1 und
BGE 141 II 245 E. 2.1 je mit Hinweisen) stehen würde. Daran ändert nichts, dass sich
die Weilerzone Y._ richtplanmässig innerhalb des Siedlungsgebietes befindet
(www.geoportal.ch), ist doch das Siedlungsgebiet gemäss kantonalem Richtplan von
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der Bauzone im Sinne von Art. 15 RPG zu unterscheiden (vgl. dazu Aemisegger/
Kissling, in: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [Hrsg.], a.a.O., N 14 und 26 zu
Art. 15 RPG). Unter diesen Umständen ist die Weilerzone Y._ nicht als ordentliche
Bauzone im Sinne von Art. 15 RPG, sondern als Zone für Kleinsiedlungen nach Art. 18
Abs. 1 RPG in Verbindung mit Art. 33 RPV und damit als Nichtbauzone zu qualifizieren,
auch wenn das kommunale Recht, allerdings nur in beschränktem Umfang,
(Neu-)Bautätigkeiten zulässt.
Nach dem Gesagten hat sich die Rechtslage in Bezug auf die Zuordnung der
Weilerzone zu den Nichtbauzonen seit dem Erwerb des Grundstücks Nr. 0000_ durch
die Beschwerdeführerin im Dezember 2017 nicht geändert, zumal der Kanton und die
Gemeinden, wie bereits ausgeführt, an die Zweckbestimmung von Kleinsiedlungszonen
im Sinne von Art. 33 RPV gebunden sind. Diesbezüglich liegt trotz anderslautender
Auffassung der Beschwerdeführerin keine Änderung der in dieser Frage
massgebenden bundesgerichtlichen Praxis vor (vgl. dazu E. 3.1 hiervor). Hingegen
änderte das Baudepartement bzw. das AREG zwischenzeitlich die kantonale Praxis in
verfahrensrechtlicher Hinsicht (vgl. zur Zulässigkeit einer Praxisänderung Wiederkehr/
Richli, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Band I, Bern 2012, N 1660 ff.): Bis
ins Jahr 2018 durften Baubewilligungen für zonenkonforme Vorhaben in der Weilerzone
ohne Zustimmung des AREG von der Gemeinde nach Art. 22 RPG bewilligt werden.
Seit dem 3. Mai 2018 bedürfen auch zonenkonforme Bauvorhaben in der Weilerzone
neu – wie alle Bauvorhaben ausserhalb der Bauzonen – der Zustimmung des AREG im
Sinne von Art. 25 Abs. 2 RPG und Art. 112 PBG in Verbindung mit Art. 9 der
Verordnung zum Planungs- und Baugesetz (sGS 731.11, PBV, vgl. dazu Kreisschreiben
des Baudepartements Weilerzonen im Kanton St. Gallen – [Bestätigung der]
Praxisänderung [im] Baubewilligungsverfahren vom 3. Mai 2018 und 4. April 2019,
www.sg.ch, BGE 145 II 83 E. 4.4, R. Muggli, in: Aemisegger/Moor/Ruch/
Tschannen [Hrsg.], a.a.O., N 26 zu Art. 18 RPG mit Hinweis auf BGE 118 Ia 446 E. 2c,
und Botschaft, S. 39, siehe auch E. 5 des angefochtenen Entscheids, act. 2, S. 11 f.,
und zu den Folgen einer fehlenden Zustimmung BGer 1C_265/2012 vom 25. März 2013
E. 3 mit Hinweisen). Die Beschwerdeführerin erwähnt diesen Umstand nur beiläufig
(act. 1, S. 14 Ziff. II/B/IV), ohne sich substantiiert gegen diese Praxisänderung in
verfahrensrechtlicher Hinsicht zur Wehr zu setzen, weshalb es damit sein Bewenden
hat.
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4.
Die Beschwerdeführerin bringt weiter vor (act. 1, S. 8-11, 13 f. Ziff. II/B/II und IV), die
Vorinstanz habe Art. 3 BauR zu Unrecht vorfrageweise überprüft, soweit diese
Bestimmung Neubauten zulasse.
Nutzungspläne werden prozessual wie Verfügungen behandelt. Sie müssen bei ihrem
Erlass angefochten werden, ansonsten sie grundsätzlich bestandskräftig werden und
im Baubewilligungsverfahren nicht mehr vorfrageweise überprüft werden können.
Ausnahmsweise ist die vorfrageweise Überprüfung eines Nutzungsplans zulässig, so
wenn sich der Betroffene bei Planerlass noch nicht über die ihm auferlegten
Beschränkungen Rechenschaft geben konnte, er im damaligen Zeitpunkt keine
Möglichkeit hatte, seine Interessen zu verteidigen, oder wenn sich die tatsächlichen
Verhältnisse oder die gesetzlichen Voraussetzungen seit Planerlass so erheblich
geändert haben, dass die Planung rechtswidrig geworden sein könnte, und das
Interesse an ihrer Überprüfung bzw. Anpassung die entgegenstehenden Interessen der
Rechtssicherheit und der Planbeständigkeit (vgl. Art. 21 Abs. 2 RPG) überwiegt. Ob
gewichtige Gründe der Planbeständigkeit und des Vertrauensschutzes (Art. 9 BV) einer
akzessorischen Überprüfung entgegenstehen, beurteilt sich, wie bei der
Plananpassung aufgrund veränderter Verhältnisse nach Art. 21 Abs. 2 RPG, im
Rahmen einer Interessenabwägung. Dabei ist auf der einen Seite die Notwendigkeit
einer gewissen Stabilität nutzungsplanerischer Festlegungen zu beachten, auf der
anderen Seite das Interesse, die Pläne an eingetretene Veränderungen anzupassen. Zu
berücksichtigen sind insbesondere die bisherige Geltungsdauer des Nutzungsplans,
das Ausmass seiner Realisierung und Konkretisierung, das Gewicht des
Änderungsgrunds, der Umfang der beabsichtigten Planänderung und das öffentliche
Interesse daran (vgl. dazu das von der Beschwerdeführerin angerufene Urteil
BGer 1C_25/2019 vom 5. März 2020 E. 6.1, in: BR 2020, S. 270 und 285, sowie
VerwGE B 2019/204 vom 17. Oktober 2020 E. 6.1 je mit Hinweisen, siehe zur
Abgrenzung von der konkreten Normenkontrolle nach Art. 81 KV und Art. 49 Abs. 1 BV
auch VerwGE B 2013/49 vom 8. Juli 2014 E. 4.2-4.2.3 mit Hinweisen, in: GVP 2014
Nr. 10). Nutzungspläne sind auf einen bestimmten Zeithorizont ausgerichtet (15 Jahre
für Bauzonen gemäss Art. 15 Abs. 1 RPG) und nach Ablauf dieser Frist grundsätzlich
einer Überprüfung zu unterziehen – sogar bei unveränderten Verhältnissen. Je näher
eine Planungsrevision dieser Frist kommt, desto weniger gewichtig ist das Vertrauen
auf die Beständigkeit des Plans (vgl. BGE 145 II 83 E. 5.4 mit Hinweis).
4.1.
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Vorweg ist festzuhalten, dass die vom Baudepartement am 31. Mai 2010 genehmigte
Zuweisung der Kleinsiedlung Y._ zur Weilerzone – anders als im Fall BGE 145 II 83 –
von keiner Seite beanstandet wird (vgl. dazu auch die tatsächlichen Feststellungen
anlässlich des Rekursaugenscheins vom 2. Juni 2020, act. 8/20-27-10 f.). Wie bereits
unter Erwägung 2.2 hiervor ausgeführt, schliesst das geltende kommunale Recht
(Art. 3 BauR, besV) sodann die Bewilligung von zonenkonformen Neubauten in der
Weilerzone nicht aus. Das BauR wurde am 7. April 2009 und die besV am 31. Mai 2010
vom Baudepartement genehmigt. Der Bauabschlag der Beschwerdegegnerin datiert
vom 31. August 2020/9. September 2020 (act. 8/20-7519_/1/1, Dispositiv-Ziff. 2). Da
demnach die Regeldauer für die Überarbeitung der fraglichen kommunalen
Nutzungsvorschriften von 15 Jahren im Zeitpunkt des erstinstanzlichen Entscheids erst
zu rund zwei Dritteln verstrichen war und nach wie vor nicht abgelaufen ist, ist das
öffentliche und private Interesse an der Beständigkeit der geltenden Vorschriften – im
Gegensatz zur Vorinstanz (E. 4.6 des angefochtenen Entscheids, act. 2, S. 10 f.) – als
hoch einzustufen. Die Vorinstanz bejahte in Erwägung 4.6 des angefochtenen
Entscheids das Vorliegen von erheblich geänderten rechtlichen Verhältnissen, welche
eine Überprüfung der am 31. Mai 2010 genehmigten kommunalen Nutzungspläne
rechtfertigten. Seit dem 31. Mai 2010 hat sich die Rechtslage wie folgt verändert:
Erstens ist am 1. Mai 2014 die RPG-Revision vom 15. Juni 2012 in Kraft getreten
(AS 2014 899). Wie die Beschwerdeführerin diesbezüglich allerdings zutreffend
einwendet, hat das Bundesgericht im Urteil BGer 1C_25/2019 vom 5. März 2020 E. 6.2
mit Hinweis auf BGE 144 II 41 E. 5.2 (in: Pra 2018 Nr. 129) festgehalten, dass das
Inkrafttreten der RPG-Novelle vom 15. Juni 2012 am 1. Mai 2014 für sich alleine keine
erhebliche Veränderung der rechtlichen Verhältnisse im erwähnten Sinne darstellt.
Zweitens trat am 1. Oktober 2017 (nGS 2017-049) das PBG in Kraft. Art. 20 PBG ist im
vorliegenden Verfahren übergangsrechtlich noch nicht anwendbar (vgl. E. 2 hiervor).
Wie bereits unter Erwägung 3.1 hiervor festgehalten, wurde in der Botschaft (S. 39)
sodann zwar ausdrücklich festgehalten, dass Weilerzonen im Sinne von Art. 20 PBG
keine Bauzonen im Sinne von Art. 15 RPG seien. Allerdings wird darin ausgeführt, dass
die Bewilligung von zonenkonformen Ersatzneubauten und ausnahmsweise von
zonenkonformen Neubauten zur Schliessung von Baulücken in der Weilerzone nicht
ausgeschlossen sei. Deswegen lässt sich daraus ebenfalls nicht auf eine erhebliche
Veränderung der rechtlichen Verhältnisse schliessen.
Drittens genehmigte das UVEK am 4. September 2019 die Anpassung 18 des
4.2.
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behördenverbindlichen (Art. 9 Abs. 1 RPG) kantonalen Richtplans (von der Regierung
erlassen am 26. März 2019). Im Koordinationsblatt S51 wird neu (vgl. demgegenüber
die Fassung vom Januar 2003, wonach ausnahmsweise auch Neubauten zur
Schliessung von Baulücken zulässig waren) festgehalten, dass in der Weilerzone zwar
Erweiterungs- und Umbauten oder Nutzungsänderungen zugelassen würden, die
weiter gingen als jene, die allgemein im Rahmen von Art. 24 bis 24d RPG zulässig
seien, sofern der konkrete Schutzzweck des Weilers dies erfordere. Neubauten seien
aber nicht zulässig. Entsprechend dürften auch keine Flächen für Neubauten
ausgeschieden werden (S. 1, vgl. dazu auch Prüfbericht des Bundesamtes für
Raumentwicklung ARE vom 27. August 2019, S. 3 f., www.are.admin.ch). Weiter
werden die politischen Gemeinden im Koordinationsblatt S51 angewiesen, bei den
bestehenden Weilerzonen die Abgrenzung und die dazugehörigen Bestimmungen im
Baureglement zu überprüfen und diese bei Bedarf anzupassen. Neu ist dabei ein
explizites Verbot von Neubauten zu statuieren (S. 4). In diesem Zusammenhang ist
jedoch zunächst zu berücksichtigen, dass sich einem Bauvorhaben nach der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung allein gestützt auf einen kommunalen oder
kantonalen Richtplan kein überwiegendes Interesse entgegenhalten lässt (vgl. dazu
BGer 1C_397/2015 vom 9. August 2016 E. 3.4 mit Hinweis auf BGer 1A.154/2002 vom
22. Januar 2003 E. 4.1, in ZBl 2004, S. 107 ff., und P. Tschannen, in: Aemisegger/
Moor/Ruch/derselbe [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Richt- und Sachplanung,
Interessenabwägung, Zürich 2019, N 34 zur Art. 9 RPG). Überdies wird die Frage, ob
ein zonenkonformer Neubau in der Weilerzone nach Art. 16 BauG bewilligungsfähig
ist, welcher der Erhaltung des bestehenden Weilers dient, zu keiner Ausdehnung des
überbauten Gebiets führt und nicht ohnehin die Voraussetzungen für eine Ausnahme
ausserhalb der Bauzonen erfüllt, in der Literatur nach wie vor bejaht (vgl. dazu
W. Ritter, in: Bereuter/Frei/derselbe [Hrsg.], a.a.O., N 8 zu Art. 20 PBG, und Blind,
a.a.O., S. 4). Das Bundesgericht hat sich zu dieser Frage bisher nicht geäussert.
Vielmehr fusste das von der Vorinstanz in diesem Zusammenhang ebenfalls angerufene
Urteil BGE 145 II 83 auf dem diesbezüglich klaren Wortlaut von Art. 44 Abs. 2 des
Baugesetzes der ehemaligen Politischen Gemeinde Langwies vom 13. April 1999
(www.gemeindearosa.ch), welche Neubauten in der Erhaltungszone für unzulässig
erklärt (vgl. dazu auch Art. 31 Abs. 1 Satz 4 des Raumplanungsgesetzes für den
Kanton Graubünden; BR 801.100, KRG, sowie das Urteil BGE 118 Ia 446, in welchem
ebenfalls die Bündner Ausführungsgesetzgebung zu Art. 33 RPV zugrunde lag, siehe
dazu auch BGer 1C_172/2020; 1C_173/2020 je vom 24. März 2021 je E. 4.1 mit
Hinweis). Ähnlich einer Schutzzone (Art. 17 RPG) bestand der Zweck der
Erhaltungszone gemäss Art. 44 Abs. 1 des Baugesetzes der ehemaligen Politischen
Gemeinde Langwies darin, landschaftlich und kulturgeschichtlich wertvolle Baugruppen
bis
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5.
Bei diesem Verfahrensausgang gehen die amtlichen Kosten des Rekurs-
zu bezeichnen, deren Erhaltung im öffentlichen Interesse liegt (vgl. dazu auch Art. 31
Abs. 1 Satz 1 bis 3 KRG). Damit weicht der Zonenzweck der vom Bundesgericht
beurteilten Erhaltungszone von demjenigen der offener formulierten Weilerzone nach
Art. 16 BauG – "Weilerzonen dienen der Erhaltung bestehender Kleinsiedlungen
ausserhalb der Bauzonen" (Abs. 1 Satz 1) – ab. Vor diesem Hintergrund liegen nicht so
erheblich veränderte rechtliche Verhältnisse seit der Genehmigung von Art. 3 BauR
sowie der besV am 31. Mai 2010 vor, dass diese in Bezug auf die Zulässigkeit von
zonenkonformen Neubauten rechtswidrig geworden sein könnten und deshalb
ausnahmsweise akzessorisch zu überprüfen wären. Die von der Vorinstanz geltend
gemachten veränderten rechtlichen Verhältnisse vermögen das öffentliche und private
Interesse an der Beständigkeit der geltenden Nutzungsordnung daher von vornherein
nicht zu überwiegen. Somit hätten das AREG und die Beschwerdegegnerin das strittige
Baugesuch aufgrund der geltenden Nutzungspläne und der zugehörigen
Bauvorschriften beurteilen müssen (vgl. dazu Teilverfügung des AREG vom
4. Dezember 2019, S. 6 E. 4b, wonach es sich beim Bauvorhaben um eine neue
Wohnbaute handle, welche in einer eine Nichtbauzone überlagernden beschränkten
Bauzone unabhängig der Frage der gebotenen Einordnung in den Weiler Y._ und der
Einhaltung der übrigen Regelbauvorschriften nicht zulässig sei, Beilage zu
act. 8/20-7519_/1). Dies umso mehr, als die Beschwerdegegnerin bisher davon
absah, für die Überarbeitung der bestehenden Weilerzonen und damit auch von
Art. 3 BauR sowie den besV eine Planungszone (Art. 42 Abs. 1 PBG) zu erlassen. Im
übrigen wird von keiner Seite behauptet und ist auch nicht ersichtlich, dass die
kommunalen Ausführungsvorschriften zur Weilerzone geradezu nichtig wären (vgl. dazu
BGer 1C_25/2019 vom 5. März 2020 E. 6.3). Die Beschwerde ist demzufolge
gutzuheissen, der angefochtene Entscheid aufzuheben und die Sache an die
Beschwerdegegnerin und das AREG zu neuer Entscheidung zurückzuweisen. Bei
diesem Ergebnis kann dahingestellt werden, ob die Vorinstanz gemäss der
Beschwerdeführerin (act. 5, S. 11-14 Ziff. II/B/III und IV) das Gleichbehandlungsgebot
sowie den Grundsatz von Treu und Glauben verletzt hat resp. sie ihr zu Unrecht die
Berufung auf eine Gleichbehandlung im Unrecht versagt hat. Aus
verfahrensökonomischen Gründen ist indessen zu bemerken, dass der Einwand der
Vorinstanz in Erwägung 6.3 des angefochtenen Entscheids (act. 2, S. 13) nicht gänzlich
von der Hand zu weisen ist, wonach die Schliessung einer Baulücke, die Erhaltung des
bestehenden Weilers Y._ (Art. 3 Abs. 2 BauR) und die Einhaltung der qualifizierten
ästhetikvorschriften gemäss Art. 3 Abs. 3 BauR durch den geplanten Neubau
zweifelhaft ist.
bis
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(Nr. 20-7519_) und Beschwerdeverfahrens zulasten des Staates (Baudepartement
bzw. AREG, vgl. Art. 95 Abs. 1 VRP und VerwGE B 2017/76 vom 16. August 2018 E. 5
mit Hinweisen). Eine Entscheidgebühr für das Beschwerdeverfahren von CHF 3'500 ist
angemessen (Art. 7 Ziff. 222 der Gerichtskostenverordnung; sGS 941.12, GKV). Die von
der Vorinstanz festgelegte und von keiner Seite beanstandete Gebühr von CHF 3'500
für den Rekursentscheid (act. 2) liegt innerhalb des vorinstanzlichen
Ermessensspielraums (vgl. Art. 4 der Verordnung über die Bearbeitung von
Rekursverfahren vor den Departementen; sGS 951.11; Ziff. 20.13.01 des
Gebührentarifs für die Kantons- und Gemeindeverwaltung, sGS 821.5). Auf die
Erhebung ist zu verzichten (Art. 95 Abs. 3 VRP). Der Beschwerdeführerin sind die
geleisteten Kostenvorschüsse von CHF 4'000 (Beschwerdeverfahren) und CHF 1'800
(Rekursverfahren) zurückzuerstatten.
Entsprechend der Verlegung der amtlichen Kosten hat der Staat (Baudepartement
resp. AREG) die Beschwerdeführerin für das Rekurs- und Beschwerdeverfahren
antragsgemäss ausseramtlich zu entschädigen (Art. 98 Abs. 1 VRP in Verbindung mit
Art. 98 VRP). Der Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin hat im
Beschwerdeverfahren eine Honorarnote über CHF 3'237.50 zuzüglich effektive
Barauslagen von CHF 60.20 und Mehrwertsteuer, insgesamt über CHF 3'551.62,
eingereicht (act. 12). Der geltend gemachte anwaltliche Aufwand bewegt sich im
Rahmen dessen, was in der Regel der obsiegenden Partei in vergleichbaren
Beschwerdeverfahren ermessensweise und pauschal als Entschädigung der
ausseramtlichen Kosten zugesprochen wird. Für das Rekursverfahren wird die
Entschädigung ermessensweise pauschal auf insgesamt CHF 3'000 zuzüglich CHF 120
Barauslagen (vier Prozent von CHF 3'000) und Mehrwertsteuer – die
Beschwerdeführerin ist nicht mehrwertsteuerpflichtig (www.uid.admin.ch) – festgelegt
(Art. 30 Ingress und lit. b Ziff. 1 sowie Art. 31 Abs. 1 und 2 AnwG; Art. 6, Art. 19, Art. 22
Abs. 1 Ingress und lit. a und b, Art. 28, Art. 28 , Art. 29 der Honorarordnung, sGS
963.5, HonO).