Decision ID: 1fd039bd-fd85-5e8c-a7e0-8b6dc0fc5179
Year: 1998
Language: it
Court: TI_TCA
Chamber: TI_TCA_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: public_law

ritenuto, in fatto
A. a) A _ il servizio di distribuzione dell'acqua potabile é retto dal regolamento azienda acqua potabile (RAAP), adottato dal legislativo comunale il 22 aprile 1996 ed approvato dal dipartimento delle istituzioni, sezione degli enti locali, il 3 settembre 1996. Il RAAP istituisce a questo scopo un'azienda municipalizzata ai sensi della LMSP (art. 1), incaricata di fornire l'acqua potabile con diritto di privativa su tutto il territorio del comune (art. 8; inoltre art. 13). L'art. 36 RAAP afferma il principio dell'autonomia finanziaria ed economica dell'AAP e prevede, per il suo perseguimento, l'imposizione di tasse di allacciamento e d'uso, definite in un tariffario annesso al RAAP, adottato ed approvato insieme allo stesso (TRAAP). L'art. 2 TRAAP stabilisce le tasse d'uso (definite tasse d'utenza) in base ai punti: 50 punti per le economie domestiche di una sola persona (lettera a), 100 per quelle di due o più persone (lettera b) e per le case o gli appartamenti di vacanza (lettera c). Il valore del punto deve essere determinato annualmente da parte del municipio mediante ordinanza tra fr. 1,50 e fr. 2.-- (art. 3 TRAAP). Gli art. 41 RAAP e 4 TRAAP prevedevano l'entrata in vigore di regolamento rispettivamente tariffario al 1 gennaio 1996.
b) Con ordinanza 23 settembre 1996, pubblicata all'albo nel periodo 25 settembre-9 ottobre 1996, il municipio di _ ha fissato per l'anno 1996 il valore del punto a fr. 1,50.--, ovvero al minimo di quanto stabilito all'art. 3 TRAAP.
B. a) In data 30 settembre 1996 i servizi amministrativi del comune di _ hanno notificato a _, domiciliato a _, la tassa d'uso dell'acqua potabile per l'anno stesso relativa alla casa di vacanza ubicata sul monte di _ di cui é proprietario, calcolata in fedele applicazione degli art. 2 seg. TRAAP e dell'ordinanza 23 settembre 1996. Il tributo assommava pertanto a fr. 150.-- (100 punti x fr. 1,50/punto).
b) _ ha inoltrato reclamo contro quella tassazione il 10 ottobre 1996, ritenendo eccessivo l'importo preteso nei suoi confronti, dal momento che egli utilizzava la casa di vacanza di sua proprietà per poche settimane all'anno durante l'estate. D'inverno essa era invece difficilmente raggiungibile ed inoltre non veniva rifornita di acqua potabile a motivo del pericolo di gelo delle tubazioni.
c) Con decisione 18 ottobre 1996 il municipio ha respinto il reclamo, sottolineando - in particolare - che la commisurazione delle tasse previste dal TRAAP prescindeva dall'effettiva utilizzazione del servizio da parte del singolo utente.
C. a) Con ricorso 4 novembre 1996 _ é insorto davanti al Consiglio di Stato avverso la decisione municipale 18 ottobre 1996, della quale ha chiesto l'annullamento oltre che quello dell'art. 2 lettera c TRAAP. Egli ha ribadito gli argomenti già sostenuti in sede di reclamo ed ha rivendicato il calcolo della tassa d'uso in funzione del consumo effettivo di acqua potabile.
b) Con risoluzione 18 febbraio 1997 il Consiglio di Stato ha dichiarato irricevibile il gravame 4 novembre 1996 e lo ha trasmesso per competenza al dipartimento delle istituzioni.
c) Con risoluzione 3 aprile 1997 il dipartimento delle istituzioni ha evaso ai sensi dei considerandi l'impugnativa. In buona sostanza il dipartimento ha respinto le censure addotte, ma ha comunque accertato una lesione del principio di uguaglianza nell'imposizione del ricorrente, in quanto unico fruitore della sua casa di vacanza, con una tassa di fr. 150.--, pari cioè a quella percepita dal comune presso le economie domestiche di domiciliati composte da due o più persone. Donde la necessità, per rimediare a quella lesione, di ridurre il tributo all'importo di quello percepito presso le economie domestiche formate da una sola persona, ovvero a fr. 75.--. Questo importo é tuttavia stato ulteriormente ridotto a 5/24, ovvero a fr. 15,60, per il motivo che l'imposizione fondata su RAAP, TRAAP e ordinanza 23 settembre 1996 non poteva esplicare effetto retroattivo al 1 gennaio 1996, ma poteva trovare applicazione solo a partire dalla seconda metà del mese di ottobre dello stesso anno. Al riguardo il dipartimento ha considerato che l'imposizione della tassa per i primi 10 mesi e 1⁄2 del 1996 non poteva nemmeno trovare legittimo fondamento nel previgente ed abrogato RAAP 1959, in quanto l'importo della tassa era determinato direttamente da parte del regolamento stesso e, quindi, dal consiglio comunale, in violazione dell'art. 13 lett. d LMSP, giusta il quale le tariffe dei servizi municipalizzati sono adottate da parte del municipio.
D. Con ricorso 16 aprile 1997 il comune di _ é insorto innanzi a questo Tribunale contro quel giudicato governativo. L'insorgente sostiene che é estremamente difficile stabilire se una casa di vacanza viene utilizzata da una sola o più persone. Per questo motivo in sede di adozione di RAAP e TRAAP le autorità comunali partirono dal principio che ciascuna casa di vacanza posta sul territorio del comune fosse atta ad essere usufruita da più persone. E' proprio il caso, oltretutto, per la residenza secondaria di proprietà di _. Inoltre il resistente, pur essendo celibe, convive al domicilio di _ con una donna. Il ricorrente afferma inoltre la legittimità del conferimento dell'effetto retroattivo a RAAP, TRAAP ed all'ordinanza 23 settembre 1996, contestando inoltre le deduzioni operate dal dipartimento quo alla legalità dell'imposizione fondata sul RAAP 1959. Il comune di _ sollecita pertanto l'annullamento del giudizio dipartimentale e la conferma della decisione municipale 18 ottobre 1996.
Il dipartimento e _ hanno sollecitato la reiezione del gravame.

Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale é data (art. 40 LMSP). Il ricorso é inoltre tempestivo (art. 42 LMSP, 46 cpv. 1 PAmm) e la legittimazione del comune ricorrente certa (art. 42 LMSP, 43 PAmm). L'impugnativa é dunque ricevibile in ordine e può inoltre essere decisa sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 PAmm).
2. L'emanazione del presente giudizio presuppone la verifica della controversa imposizione con tre principi fondamentali del diritto amministrativo: parità di trattamento, irretroattività delle leggi e, subordinatamente, legalità.
3. 3.1. Di norma le leggi non possono esplicare effetto retroattivo. Questo effetto é infatti contrario alla sicurezza ed alla prevedibilità del diritto. A tale principio può essere derogato laddove la retroattività sia prevista esplicitamente dalla legge, sia limitata a un periodo ragionevole, non conduca a urtanti disparità di trattamento, risponda ad un interesse pubblico preponderante rispetto agli opposti interessi privati e, infine, non violi diritti acquisiti (RDAT I-1996 N. 51 consid. 8d con rinvii; II-1995 N. 23 consid. 3.2. con rinvii).
3.2. Nella fattispecie il RAAP ed il TRAAP sono stati adottati dal legislativo comunale il 22 aprile 1996, pubblicati all'albo comunale il 24 aprile successivo ed approvati dal dipartimento delle istituzioni, sezione degli enti locali, il 3 settembre 1996. La loro entrata in vigore al 1 gennaio 1996, prevista dagli art. 41 RAAP e 4 TRAAP, costituisce un caso di retroattività. Come ha rilevato il dipartimento, il comune di _ non dispone però di un interesse pubblico sufficiente per giustificarla. In effetti, per dottrina e giurisprudenza il puro interesse finanziario del comune all'incasso di un tributo - salvo casi eccezionali che qui non interessano - non costituisce un pertinente motivo atto a legittimare il conferimento dell'effetto retroattivo alla legge che lo prevede (RDAT I-1996 N. 51 consid. 8e con rinvii; II-1995 N. 23 consid. 3.2. con rinvii). Per questo motivo la controversa tassa d'uso deve essere calcolata tenendo conto che RAAP e TRAAP hanno potuto entrare in vigore solo il 3 settembre 1996, giorno in cui il dipartimento delle istituzioni, sezione degli enti locali, agendo per delega del Governo li ha approvati con effetto costitutivo (art. 190 cpv. 1 LOC).
3.3. Nel giudizio impugnato il dipartimento é andato oltre, adducendo che la tassa in esame poteva essere calcolata in applicazione di RAAP e TRAAP solo a partire dalla seconda metà del mese di ottobre 1996, ovvero dopo la scadenza del termine di pubblicazione dell'ordinanza municipale 23 settembre 1996, attraverso la quale é stato fissato il valore del punto in fr. 1,50. L'autorità inferiore si é ispirata alle considerazioni svolte da parte di questo Tribunale nella sentenza pubbl. in RDAT II-1995 N. 23 consid. 3.3.. Quel giudicato trattava tuttavia dell'irretroattività di un'ordinanza che abrogava una precedente ordinanza (altrimenti applicabile): non di un'ordinanza di durata limitata ad un solo esercizio, come nel concreto caso. Ma anche prescindendo da questa fondamentale differenza, la conclusione cui à addivenuto il dipartimento non può essere condivisa (sicuramente almeno) nella fattispecie, ove la menzionata ordinanza ha semplicemente definito il valore del punto al minimo di quanto stabilito all'art. 3 TRAAP, ed é pertanto indubitabilmente coperta dallo stesso TRAAP già a partire dal 3 settembre 1996.
3.4. Ferme queste premesse, si tratta di verificare se per i mesi da gennaio ad agosto 1996 il comune di _ poteva imporre la tassa d'uso dell'acqua potabile sulla scorta dell'art. 24 RAAP 1959, abrogato dal nuovo RAAP, che fissava direttamente l'importo di quei tributi (senza la necessità di concretizzazione attraverso la promulgazione di un'ordinanza). Il dipartimento ha negato al comune questa prerogativa, richiamandosi all'art. 13 cpv. 1 lett. d LMSP, giusta il quale le tariffe sono adottate da parte del municipio. Il Tribunale non condivide tuttavia questa formalistica conclusione, poiché la necessità di ossequiare l'art. 13 cpv. 1 lett. d LMSP appare superata dalla giurisprudenza relativa al principio della legalità, secondo la quale le tasse d'uso dell'acqua potabile devono essere fondate, per essere valide, su di una base legale in senso formale (STA inedita 8 febbraio 1991 in re comune di _, consid. 3; DTF 118 Ia 320 segg. in re comune di _).
3.5. Conclusivamente, il comune di _ poteva imporre la tassa d'uso dell'acqua potabile a gravare il resistente dal gennaio ad agosto 1996 in base al RAAP 1959 e da settembre a dicembre 1996 in base ai nuovi RAAP, TRAAP ed all'ordinanza 23 settembre 1996.
4. 4.1. L'art. 2 TRAAP suddivide l'assoggettamento delle economie domestiche di domiciliati in funzione del numero dei membri che le compongono. Per persone sole la tassa é determinata in 50 punti (lettera a), per un nucleo famigliare di due o più persone la tassa si situa invece a 100 punti (lettera b). La lettera c della stessa disposizione non opera invece un'analoga distinzione per quanto concerne l'assoggettamento dei proprietari di case od appartamenti di vacanza, ovvero di residenze secondarie: questi sono infatti tutti gravati con una tassa pari a 100 punti.
4.2. Per costante giurisprudenza un decreto di portata generale viola il principio della parità di trattamento ancorato all'art. 4 Cost. se per fattispecie analoghe opera distinzioni giuridiche non dettate da ragioni serie e obiettive oppure se sottopone ad un regime identico situazioni che presentano tra di loro differenze importanti e di natura tale da rendere necessario un trattamento diverso. Il principio in esame impone unicamente che fattispecie giuridicamente uguali siano trattate in modo uguale e fattispecie diverse in modo diverso. Esso non vieta invece che, sul piano legislativo, vengano effettuate delle distinzioni, ma richiede che le stesse siano giustificate da motivi seri e obiettivi (DTF 122 I 18 consid. 2c/cc pag. 25, 121 I 102 consid. 4a pag. 104, 129 consid. 3d pag. 134 e relativi rinvii). Il principio della parità di trattamento trova applicazione anche in materia di tributi causali e segnatamente - come nella fattispecie - di tasse di utilizzazione (DTF 111 Ia 324 consid. 7 pag. 326 segg.; 101 Ia 193 consid. 6 pag. 200; F. Gygi, Verwaltungsrecht, pag. 272; A. Grisel, Traité de droit administratif, pag. 609 e 613; Imboden/Rhinow/Krä-henmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Nr. 110 B V e).
4.3. Come questo Tribunale ha, di recente, ripetutamente avuto modo di affermare (STA inedite 23 settembre 1996 in re S. consid. 4.2.; 15 ottobre 1996 in re comune di _, consid. 5.2.; 27 febbraio 1997 in re comunione ereditaria fu A. C., consid. 5.2.), la diversa impostazione dell'assoggettamento tra economie domestiche di domiciliati ed i residenti secondari non si presta a critica. La determinazione della presenza e del numero di persone che occupano nel corso di un anno le residenze secondarie di un comune, ma specialmodo di quelle offerte in locazione per brevi periodi, é infatti compito ben più arduo che non quello riferito all'accertamento della composizione delle economie domestiche di domiciliati. La scelta di un criterio di imposizione differenziato per le residenze secondarie é dunque volta a rendere praticabile l'incasso della tassa nei confronti dei loro proprietari, grazie al contenimento entro limiti ragionevoli del dispendio di lavoro dell'apparato amministrativo del comune. Sotto questo aspetto la distinzione operata dal legislatore comunale appare senz'altro sorretta da una motivazione pertinente. Questo non significa tuttavia che l'imposizione delle residenze secondarie possa in tal modo sfuggire alla verifica circa la sua conformità al principio di uguaglianza. Decisivi appaiono infatti, a tal fine, non tanto i criteri alla base dell'imposizione bensì i risultati cui essi conducono.
4.4. Il confronto tra la tassa richiesta al resistente _, da questi contestata nell'importo, e quella percepita dal comune presso le economie domestiche di domiciliati é facilitata dal fatto che l'imposizione dei proprietari di case di vacanza, tutti indistintamente accomunati in una sola categoria e tassati in ragione di 100 punti, corrisponde a quella dei nuclei familiari di domiciliati composti da due o più persone. Il dipartimento ne ha dedotto la sussistenza di una innegabile disparità di trattamento a danno del resistente, in quanto persona sola. Questa conclusione non convince tuttavia il Tribunale.
Intanto il dipartimento non si é chiesto se, nel contesto dall'imposizione delle case di vacanza, questa discrepanza di imposizione, sebbene di entità non del tutto irrilevante, non fosse comunque giustificata nel risultato dai motivi espressi sub 4.3., ovvero dal fatto che per percepire il controverso tributo nei confronti dei loro proprietari si deve poter far astrazione dal numero delle persone che occupano simili residenze nel corso di un anno.
Ma, soprattutto, ai fini dell'impugnato giudizio il dipartimento ha considerato che _ costituisce persona sola. In realtà, come rettamente obietta il comune senza essere smentito dall'interessato, sebbene celibe egli convive con una donna al domicilio di _. Non é dunque per nulla escluso ed é anzi verosimile che questa l'accompagni anche nella residenza secondaria di _ per trascorre le ferie od i fine settimana. Fosse effettivamente il caso, anche volendo seguire le tesi esposte da parte del dipartimento relativamente all'ossequio del principio di uguaglianza, il resistente dovrebbe essere imposto al pari delle economie domestiche formate da due o più persone con domicilio nel comune, ovvero con una tassa pari a 100 punti, identica a quella prelevata dal municipio presso le residenze secondarie. Con simili premesse la decisione municipale 18 ottobre 1996 meriterebbe conferma.
5. Sulla scorta delle considerazioni che precedono il ricorso del comune di _ deve essere accolto e la risoluzione impugnata annullata. In applicazione dell'art. 65 cpv. 2 PAmm gli atti vengono retrocessi al dipartimento. Questo dovrà in primo luogo definire la tassa in applicazione del RAAP 1959, per il periodo gennaio/agosto 1996, e dei nuovi RAAP e TRAAP e dell'ordinanza 23 settembre 1996, per il periodo settembre/dicembre 1996. Il dipartimento dovrà in seguito esperire un'accurata istruttoria volta ad accertare da chi venga effettivamente fruita la casa di vacanza di proprietà di _: se da esso solo oppure anche dalla di lui amica. Nella seconda ipotesi la censura di violazione del principio di uguaglianza andrà integralmente respinta. Verificandosi la prima ipotesi il dipartimento dovrà invece completare l'esame della compatibilità dell'ordinamento impositivo fissato dall'art. 2 lett. c TRAAP con il principio di uguaglianza alla luce delle riflessioni sviluppate dal Tribunale sub 4.3. e 4.4., rivalutando debitamente a tal fine - in particolare - la portata dell'autonomia di cui fruisce il comune ticinese in merito alla definizione delle tasse dell'acqua potabile (cfr. DTF 118 Ia 323 consid. 2a).
6. Il Tribunale non preleva una tassa di giudizio né assegna ripetibili (art. 28 e 31 PAmm).