Decision ID: f85e51ef-7b27-46fd-99e5-fdc7f638b3d7
Year: 2007
Language: fr
Court: VD_TC
Chamber: VD_TC_031
Canton: VD
Region: Région lémanique
Law Area: public_law

Vu les faits suivants
A. a) Hans Althaus est propriétaire des parcelles nos 1'065 et 1'066 du cadastre de la Commune de Lausanne. La parcelle no 1'065 comporte les bâtiments construits à la place Chauderon 26 ainsi qu’à l’avenue de France 3 et 5. La surface de la parcelle s’élève à 937 m2; elle est entièrement occupée par les bâtiments construits sur ce bien-fonds, à savoir les bâtiments ECA nos 4'753 (626 m2), 4'755 (166 m2) et 4'756 (145 m2). L’estimation fiscale du bien-fonds s’élevait à 4'153'000 fr. lors de la révision générale de 1992 et elle a été portée à 4'391'000 fr. le 5 septembre 2006, à la suite de l’acquisition du bien-fonds par Hans Althaus le 6 décembre 2005.
b) Hans Althaus est également propriétaire de la parcelle contiguë no 1'066 du cadastre de la Commune de Lausanne qui regroupe les bâtiments construits à la place Chauderon 24 et à l’avenue de France 1. Le bâtiment de la place Chauderon 24 forme l’angle du carrefour entre la place Chauderon et l’avenue de France. La surface du bien-fonds s’élève à 560 m2 et comporte un bâtiment avec affectation mixte (ECA no 4'758 de 370 m2), un bâtiment d’habitation (ECA no 4'759 de 164 m2) et une surface de place-jardin de 26 m2. L’estimation fiscale de la parcelle s’élevait à 3'502'000 fr. lors de la révision générale de 1992 et elle a été portée à 5'009'000 fr. le 5 septembre 2006, à la suite de l’achat du bien-fonds par Hans Althaus le 6 décembre 2005.
c) Dès le mois de décembre 2005, Hans Althaus a entrepris des démarches auprès du Service communal du logement et du Service de l’économie, du logement et du tourisme en vue d’examiner les possibilités de réaliser des travaux de transformation des bâtiments sis à l’avenue de France 1, 3 et 5. A la suite d’une visite des bâtiments effectuée le 12 janvier 2006, le Service de l’économie, du logement et du tourisme a formulé un avis du 12 janvier 2006; il en résulte notamment que les immeubles appartiennent à des catégories à pénurie au sens de la législation cantonale sur la démolition et la transformation de bâtiments d’habitation. Ainsi, la demande de permis de construire devait être accompagnée d’un formulaire de requête no 53 comportant un rapport sur l’état des bâtiments, un devis des travaux avec descriptif, l’état locatif avant et après les travaux ainsi que les polices d’assurance incendie du bâtiment. Il était rappelé que l’objectif de la législation cantonale était de préserver un parc locatif accessible à la majeure partie de la population et que les seuls travaux admissibles devaient être indispensables pour des motifs de sécurité ou de salubrité ou être commandés par des circonstances impératives. Les travaux ne devaient pas avoir pour conséquence un changement qualitatif du standard constructif du bâtiment (par exemple : passage d’un standard locatif traditionnel à un standard PPE) mais devaient permettre une rénovation conforme aux règles de l’art et fondée sur le concept visuel de l’état de dégradation des éléments structurels de l’immeuble.
B. a) Hans Althaus a déposé une demande d’autorisation de construire en vue de réaliser des travaux de transformation sur les bâtiments de l’avenue de France 1 (parcelle no 1'066) et de France 3 et 5 (parcelle no 1'065). Le formulaire no 53 joint à la demande de permis de construire comporte les précisions suivantes pour le bâtiment de l'avenue de France 1 :
« Rapport sur l’état actuel de l’immeuble :
Cet immeuble a été construit en 1909, il obtient la note 2 à l’inventaire cantonal des monuments. Il n’a pas été rénové depuis sa construction. Les appartements ne disposent d’aucun confort (absence de salle de bain et installation individuelle de chauffage à bois ou au mazout). L’important degré de vétusté de l’immeuble impose des interventions lourdes d’assainissement et de rénovation.
Dans le cadre des travaux, le propriétaire aura à cœur de mettre en œuvre les standards écologiques actuels de la construction, tout en garantissant la protection du patrimoine et la sauvegarde d’un bâtiment de la « belle-époque » de grande qualité.
Devis détaillé du coût des travaux et descriptif sommaire :
Le maître de l’ouvrage a l’intention de réhabiliter en bloc tous les appartements ainsi que la façade sur cour et la toiture. Les installations techniques (électricité, chauffage, sanitaires y c. toutes les conduites) seront remises aux normes de sécurité.
Le devis CFC à 4 chiffres, d’un montant estimé à CHF 1'581'500.--, est présenté à l’annexe no 1.
Mode de financement :
Le financement de ces travaux sera effectué pour 1/3 par l’apport de fonds propres et le solde par un emprunt hypothécaire dont les conditions ne sont pas encore fixées actuellement. »
La demande de permis de construire comporte en outre un tableau comparatif des loyers pratiqués avant travaux et prévus après les travaux de transformation pour le bâtiment de l’avenue de France 1.
Av. France 1 ETAGE Ancienne affectation Loyer actuel Nouvelle affectation Proposition de loyer Prix/m2 Rez Rez Rez-sup. Rez-sup. 1er 1er 2ème 2ème 3ème 3ème 4ème 4ème 5ème 5ème Total annuel Magasin (ouest) 2 pièces (est) Galerie/2 pièces 2 pièces (est) 3 pièces (ouest) 2 pièces (est) 3 pièces (ouest) 2 pièces (est) 3 pièces (ouest) 2 pièces (est) 3 pièces (ouest) 2 pièces (est) buanderie combles 350.00 177.00 500.00 535.00 450.00 700.00 430.00 414.00 489.00 446.00 460.00 _ 4'951.00 59'412.00 Magasin (ouest) Magasin (est) Mag. (ou) Studio 3 pièces (ouest) 2 pièces (est) 3 pièces (ouest) 2 pièces (est) 3 pièces (ouest) 2 pièces (est) 3 pièces (ouest) 2 pièces (est) 2 pièces (ouest) buanderie 1'650.00 650.00 800.00 1'600.00 1'250.00 1'600.00 1'250.00 1'600.00 1'300.00 1'600.00 1'300.00 1'650.00 16'250.00 195'000.00 295.00 (188.00) 288.00 267.00 266.00 267.00 261.00 267.00 261.00 267.00 271.00 267.00
La demande de permis de construire comporte en outre un extrait de la police d’assurance de l’établissement cantonal d’assurances fixant le volume du bâtiment à 3'879 m3 avec une valeur arrêtée à 2'067'125 fr.
b) Pour le bâtiment situé à l’avenue de France 3 et 5 (ECA no 4'755 et 4'756), le formulaire no 53 de la demande d’autorisation de construire comporte les précisions suivantes :
« Rapport sur l’état actuel de l’immeuble :
L’immeuble a été construit en 1909, il obtient la note 4 à l’inventaire cantonal des monuments. Il n’a pas été rénové depuis sa construction. Les appartements ne disposent d’aucun confort (absence de salle de bain et installation individuelle de chauffage à bois ou au mazout). L’important degré de vétusté des immeubles impose des interventions lourdes d’assainissement et de rénovation.
Dans le cadre des travaux, le propriétaire aura à cœur de mettre en œuvre les standards écologiques actuels de la construction, tout en garantissant la protection du patrimoine et la sauvegarde de bâtiments remarquables.
Devis détaillé du coût des travaux et descriptif sommaire :
Le maître de l’ouvrage a l’intention de réhabiliter en bloc tous les appartements ainsi que la façade sur cour et la toiture. Les installations techniques (électricité, chauffage, sanitaires y c. toutes les conduites) seront remises aux normes de sécurité.
Le devis CFC à 4 chiffres, d’un montant estimé à CHF 2'993'360.--, est présenté à l’annexe no 1.
Mode de financement :
Le financement de ces travaux sera effectué pour 1/3 par l’apport de fonds propres et le solde par un emprunt hypothécaire dont les conditions ne sont pas encore fixées actuellement. »
Le tableau comparatif des loyers pratiqués avant travaux et prévus après les travaux de transformation pour le bâtiment de l'avenue de France 3 est le suivant :
Av. France 3 ETAGE Ancienne affectation Loyer actuel Nouvelle affectation Proposition de loyer Rez Rez 1er 1er 2ème 2ème 3ème 3ème 4ème 4ème 5ème 5ème Total annuel Magasin/2 p. (ouest) 3 pièces (est) 3 pièces (ouest) 3 pièces (est) 3 pièces (ouest) 3 pièces (est) 3 pièces (ouest) 3 pièces (est) 3 pièces (ouest) 3 pièces (est) combles combles 550.00 594.00 447.00 440.00 368.00 560.00 460.00 515.00 414.00 560.00 4'908.00 58'896.00 Magasin 2.5 pièces 2.5 pièces (ouest) 2.5 pièces (est) 2.5 pièces (ouest) 2.5 pièces (est) 2.5 pièces (ouest) 2.5 pièces (est) 2.5 pièces (ouest) 2.5 pièces (est) buanderie chauffage 1'200.00 1'300.00 1'200.00 1'300.00 1'200.00 1'325.00 1'200.00 1'350.00 1'230.00 1'375.00 12’680.00 152’160.00
Pour le bâtiment de l'avenue de France 5, le tableau comparatif des loyers pratiqués avant travaux et prévus après les travaux de transformation est le suivant :
Av. France 5 ETAGE Ancienne affectation Loyer actuel Nouvelle affectation Proposition de loyer Rez Rez 1er 1er 2ème 2ème 3ème 3ème 4ème 4ème 5ème 5ème Total annuel Total général Magasin/1 p. (ouest) Magasin 2 pièces (ouest) 3 pièces (est) 2 pièces (ouest) 3 pièces (est) 2 pièces (ouest) 3 pièces (est) 2 pièces (ouest) 3 pièces (est) combles combles 683.00 775.00 440.00 450.00 375.00 540.00 420.00 550.00 444.00 400.00 5’077.00 60'924.00 119'820.00 Magasin Magasin 1.5 pièce (ouest) 3 pièces (est) 1.5 pièce (ouest) 3 pièces (est) 1.5 pièce (ouest) 3 pièces (est) 1.5 pièce (ouest) 3 pièces (est) buanderie buanderie 950.00 1'300.00 1'150.00 1'300.00 1'200.00 1'350.00 1'200.00 1'360.00 1'230.00 1'400.00 12'440.00 149’280.00 301'440.00
La police d’assurance de l’établissement cantonal d’assurances mentionne, pour le bâtiment de l’avenue de France 3 (ECA no 4'755), un volume de 4'250 m3 et une valeur d’assurance arrêtée à 2'171'294 fr. Pour le bâtiment de l’avenue de France 5 (ECA no 4'756), la police d’assurance mentionne un volume de 3'455 m3 et une valeur de 1'796'882 fr.
c) A la suite d’une nouvelle visite des bâtiments effectuée le 19 septembre 2006 et qui a donné lieu à l’établissement d’un rapport technique daté du 20 septembre 2006, le Service de l’économie, du logement et du tourisme a délivré le 8 novembre 2006 l’autorisation requise pour la transformation du bâtiment de l’avenue de France 1 en fixant les conditions suivantes :
« 1. A l’exception de l’appartement de 75 m2 créé dans les combles, qui sera libre de tout contrôle administratif fondé sur le droit public cantonal, les 4 logements de 2 pièces et les 4 logements de 3 pièces sont soumis à un contrôle des loyers d’une durée de dix ans à compter de leur première mise en location après travaux, le revenu locatif annuel net initial desdits logements ne pouvant excéder la somme de 99'461 fr./an, sous réserve des modifications légales.
2. Ce contrôle consistera en la production des baux ou, le cas échéant, des notifications de hausse de loyer après travaux, qui devra intervenir aussitôt que les loyers auront été adaptés puis, durant la période de contrôle définie sous chiffre 1 du présent dispositif, sur requête du Service de l’économie, du logement et du tourisme. Ces documents devront informer les locataires en termes non équivoques sur les moyens de contestation que leur offre la voie civile.
3. Cette restriction sera inscrite au registre foncier une fois le délai de recours échu, pour la durée de sa validité.
4. Le décompte final du coût des travaux devra être produit en même temps que les baux à loyer ou les notifications de hausse de loyer.
5. Conformément à l’art. 4 al. 5 de la loi, la vente de l’immeuble est soumise à autorisation, pour autant qu’une transaction intervienne avant la fin des travaux. Cette soumission à autorisation fera l’objet d’une inscription au registre foncier, qui sera radiée dès que les travaux auront été exécutés. »
Le 8 novembre 2006 également, le Service de l’économie, du logement et du tourisme a autorisé les travaux de transformation projetés sur les bâtiments de l’avenue de France 3 et 5 en fixant les conditions suivantes :
« 1. Les 9 logements de 3 pièces (4 x 56 m2 et 5 x 65 m2) de l’avenue de France 3, d’une part, et les 4 logements de 2 pièces et les 4 logements de 3 pièces de l’avenue de France 5, d’autre part, sont soumis à un contrôle des loyers d’une durée de dix ans à compter de leur première mise en location après travaux, le revenu locatif annuel net initial desdits logements ne pouvant excéder la somme de 230'461fr./an, sous réserve des modifications légales.
2. Ce contrôle consistera en la production des baux ou, le cas échéant, des notifications de hausse de loyer après travaux, qui devra intervenir aussitôt que les loyers auront été adaptés puis, durant la période de contrôle définie sous chiffre 1 du présent dispositif, sur requête du Service de l’économie, du logement et du tourisme. Ces documents devront informer les locataires en termes non équivoques sur les moyens de contestation que leur offre la voie civile.
3. Cette restriction sera inscrite au registre foncier une fois le délai de recours échu, pour la durée de sa validité.
4. Le décompte final du coût des travaux devra être produit en même temps que les baux à loyer ou les notifications de hausse de loyer.
5. Conformément à l’art. 4 al. 5 de la loi, la vente de l’immeuble est soumise à autorisation, pour autant qu’une transaction intervienne avant la fin des travaux. Cette soumission à autorisation fera l’objet d’une inscription au registre foncier, qui sera radiée dès que les travaux auront été exécutés. »
d) La municipalité de Lausanne a délivré le permis de construire le 30 novembre 2006 et elle a notifié en même temps les décisions des autorités cantonales concernées, notamment l’autorisation du Service de l’économie, du logement et du tourisme pour les travaux prévus sur les bâtiments de l’avenue de France 1, 3 et 5.
C. a) Hans Althaus a contesté ces décisions par le dépôt de deux recours auprès du Tribunal administratif le 26 décembre 2006 en concluant principalement à l’annulation de ces décisions et subsidiairement à ce que l’état locatif annuel des logements après rénovation soit fixé à 175'109 fr. pour le bâtiment de l’avenue de France 1 et à 304'762.40 fr. pour les bâtiments de l’avenue de France 3 et 5.
b) Le Service de l’économie, du logement et du tourisme s’est déterminé sur les recours le 29 janvier 2007 en concluant à leur rejet. Le Service du logement et des gérances de la ville de Lausanne s’est également déterminé sur les recours le 29 janvier 2007 en concluant à leur rejet.
c) Le tribunal a tenu une audience sur place le 2 mars 2007 en procédant à la visite des lieux. Le compte-rendu résumé de l’audience comprend les précisions suivantes :
« Les parties expliquent leurs divergences concernant le mode de calcul du rendement locatif admissible à la suite des travaux de rénovation et de transformation des bâtiments de l’avenue de France 1, 3 et 5. Les parties sont pour l’essentiel d’accord sur la nécessité d’entreprendre des travaux de rénovation importants ; elles s’accordent également sur le coût des travaux nécessaires, mais divergent sur la méthode de répercuter ces coûts sur le calcul du loyer. Les représentants du Service de l’économie, du logement et du tourisme indiquent avoir strictement observé les directives internes, notamment concernant le taux réglementaire de 5 %. Le recourant se plaint du fait que l’autorité intimée n’a pas pris en compte le taux hypothécaire effectif de 3.9 % correspondant à un taux bloqué sur dix ans.
Par ailleurs, bien que le coût d’acquisition du bâtiment soit un élément d’appréciation dans la détermination du rendement locatif, il est admis que le prix d’achat selon la répartition qui en a été faite par le recourant ne peut être qualifié de « manifestement surfait » au sens de la réglementation cantonale.
Le conseil du recourant précise que le montant du loyer admissible retenu par le Service de l’économie, du logement et du tourisme ne permet pas de réaliser une opération financière équilibrée et entraînerait des pertes annuelles conséquentes. En revanche, un calcul des loyers admissibles selon le droit privé fédéral permettrait de tenir compte de la situation économique effective.
Le tribunal procède à la visite des lieux en présence des parties.
Il visite tout d’abord un appartement de trois pièces à l’avenue de France 3. L’appartement est inhabité. Il ressort de la visite que la cage d’escalier et le logement n’ont pas fait l’objet de travaux d’amélioration depuis la construction du bâtiment et se trouvent dans un état de vétusté avancé, sans salle de bain ni chauffage. Les fenêtres donnant côté sud sur la cour intérieure sont toutefois munies de doubles vitrages qui peuvent être maintenus.
Le recourant explique qu’il veillera, dans la mesure du possible, à conserver les sols encore en bon état, notamment les parquets ou les carrelages de qualité.
Le tribunal se déplace ensuite dans un appartement de 3 pièces à l’avenue de France 5 au 1er étage. L’appartement est également inhabité et son état est comparable à celui visité à l’immeuble de l’avenue de France 3.
Le tribunal se déplace ensuite au 1er étage du bâtiment de l’avenue de France 1, dans un appartement inhabité. Le logement a fait l’objet de divers aménagements par le dernier locataire.
Le tribunal se déplace ensuite dans la cour intérieure de l’îlot formé par les immeubles de la place de Chauderon 24 et 26 et les immeubles de l’avenue de France 1, 3 et 5.
Un des locataires de l’immeuble de l’avenue de France 3, qui a installé un atelier de photographie dans l’un des appartements, invite le tribunal à visiter l’atelier. Le tribunal constate que le logement est effectivement affecté à un atelier de photographie professionnel avec tout l’équipement technique nécessaire. Le locataire, M. Pons, estime qu’il est parfaitement possible de maintenir l’immeuble en l’état pour sauvegarder les locaux avec des loyers bon marché.
Le tribunal se déplace à nouveau dans la salle mise à disposition par la Commune de Lausanne. Le conseil du recourant produit des pièces complémentaires comportant les comptes d’exploitation annuels des immeubles. Il produit également les variantes de calculs de l’état locatif selon le droit privé en expliquant les critères et principes de calcul retenus. »
La possibilité a été donnée aux parties de se déterminer sur le compte-rendu résumé de l’audience.

Considérant en droit
1. a) Le Grand Conseil du Canton de Vaud a adopté le 5 décembre 1962 un décret concernant la démolition et la transformation de maisons d'habitation. Le décret soumettait à une autorisation de l'Office cantonal du logement la démolition totale ou partielle de maisons d'habitation ainsi que la transformation ou l'utilisation de logements à d'autres fins que l'habitation dans les communes où sévit la pénurie (art. 1er). En règle générale, l'autorisation était refusée lorsque l'immeuble comprenait des logements d'une catégorie où sévit la pénurie (art. 2). Elle était accordée lorsque la démolition apparaissait indispensable pour des motifs de sécurité, de salubrité ou d'intérêt général; elle pouvait l'être à titre exceptionnel, si d'autres circonstances le commandaient impérativement (art. 3); l'exposé des motifs du Conseil d'Etat précisait que cette possibilité ne devrait être utilisée ni en faveur d'opération ayant un caractère spéculatif, ni en faveur d'un requérant invoquant une situation qui lui est imputable, par exemple, l'acquisition d'un immeuble à un prix excessif (BGC automne 1962 p. 718).
b) A l’époque, le Canton de Vaud devait faire face à d’importantes demandes de nouvelles constructions comportant des démolitions de bâtiments d’habitation dans le centre des localités. Il était alors nécessaire d’introduire une procédure permettant d’interdire les démolitions de bâtiments d’habitation en bon état et comportant des logements de qualité répondant au besoin prépondérant de la population (BGC automne 1962 p. 716). Saisi d’un recours de droit public contre le décret du Grand Conseil, le Tribunal fédéral a constaté que la réglementation cantonale poursuivait d’autres buts que ceux du droit fédéral concernant la lutte contre les abus dans le secteur locatif. Ainsi, le décret vaudois visait effectivement à lutter contre la pénurie de logements comme telle, en prévoyant des mesures destinées à accroître de façon générale le nombre de logements, alors que le droit fédéral visait à assurer le contrôle des prix sans favoriser la construction d’immeubles nouveaux ou empêcher la démolition de maisons d’habitation anciennes mais encore utilisables. Ainsi, le décret du Grand Conseil ne concernait directement que le propriétaire et ne se préoccupait pas des locataires qui n’étaient pas partie à la procédure relative à l’octroi de permis de construire et ne pouvaient pas recourir contre une décision autorisant la démolition (voir ATF 89 I 178, consid. 3c, p. 182).
c) Ce décret a été prolongé le 19 novembre 1969 pour une durée indéterminée en raison de la situation de pénurie persistante sur le marché du logement (BGC automne 1969 p. 222), puis il a été complété le 21 novembre 1973. Cette dernière modification était notamment destinée à instaurer un contrôle des loyers des logements qui remplaçaient ceux qui avaient été démolis ou transformés et à introduire le principe du refus d'autoriser une démolition ou une transformation si l'entretien de l'immeuble avait volontairement été négligé (BGC automne 1973 p. 228). Le Tribunal fédéral a admis que de telles mesures étaient compatibles avec le droit fédéral et conformes à la garantie de la propriété (ATF 101 Ia 502 ss). Le décret n’introduisait pas un contrôle général des loyers ou des prix de vente destiné à protéger les locataires de manière globale, mais un contrôle limité aux cas dans lesquels il s’agissait d’assurer l’application de règles tendant à combattre la pénurie de logements dans les communes où sévissait cette pénurie. Ainsi, le contrôle des loyers apparaissait comme une mesure accessoire à celle prise en vue de maintenir, à la disposition de la population, un nombre suffisant d’appartements dans les catégories où sévissait la pénurie. Ces mesures, prises dans un autre cadre que la réglementation fédérale, permettaient de renforcer la protection des locataires voulue par le droit fédéral sans contrecarrer les mesures fédérales et en accroissant leur efficacité (ATF 99 Ia 604 consid.6e p.627).
2. a) La loi du 4 mars 1985 concernant la démolition, la transformation et la rénovation de maisons d'habitation ainsi que l'utilisation de logements à d'autres fins que l'habitation (ci-après : la loi ou LDTR) a repris l'essentiel des règles posées par le décret de 1962 tout en complétant le texte. C'est ainsi que les travaux de rénovation ont été soumis à l'autorisation cantonale au sens de l'art. 1er de la loi. L'art. 3 LDTR reprend le principe de l'art. 2 du décret selon lequel l'autorisation est refusée lorsque l'immeuble en cause comprend des logements d'une catégorie où sévit la pénurie. L'art. 4 LDTR prévoit que l'autorisation est accordée lorsque la démolition, la transformation, la rénovation ou le changement d'affectation apparaissent indispensables pour des motifs de sécurité, de salubrité ou d'intérêt général, et qu'elle peut l'être à titre exceptionnel si d'autres circonstances le commandent impérativement ; selon l'alinéa 3 de cette disposition, le département peut contrôler pendant dix ans les loyers des logements qui remplacent ceux qui ont été démolis ou des immeubles transformés ou rénovés afin d'éviter des augmentations qui iraient à l'encontre du but visé par la loi. Il convient de préciser que le droit cantonal en matière de démolition, de transformation et de rénovation de maisons d'habitation a pour but la lutte contre la pénurie de logements répondant aux besoins prépondérants de la population. A cet égard, les logements dans les vieux immeubles font l'objet d'une attention particulière, non seulement en raison des loyers généralement modestes dont le coût est en rapport avec les ressources de la majorité de la population, mais aussi par la qualité des logements, notamment leurs dimensions (voir ATF 89 I 460).
b) La jurisprudence a posé le principe selon lequel le contrôle des loyers par l’évaluation du revenu locatif admissible, selon la méthode de calcul propre à l'autorité intimée, pouvait se justifier et restait compatible avec la garantie de la propriété « pour autant que les loyers recalculés assurent au propriétaire un rendement suffisant des fonds propres qu’il a investis pour l’acquisition et la rénovation de l’immeuble » (arrêt AC 2000.0155 du 15 octobre 2002). L'exigence et la notion du rendement équitable des fonds investis ressort d'ailleurs de la jurisprudence fédérale (voir notamment ATF 116 Ia 417, consid. 11a). Le Tribunal fédéral a en effet précisé que la fixation des loyers après travaux sur la base de la méthode de calcul de l'autorité cantonale était compatible avec la garantie de la propriété « pour autant qu’elle assure au propriétaire un rendement suffisant des fonds propres qu’il a investis dans l’acquisition et la rénovation des immeubles » (ATF 119 Ia 348 consid. 4c p. 358, ATF du 24. 09. 2001 publié à la RDAF 2002 p. 49, consid. 3b p. 60).
c) En l'espèce, l'autorité cantonale a fixé le revenu locatif admissible de telle manière que le recourant ne peut obtenir aucun rendement des fonds propres investis :
aa) Pour l'immeuble de l'avenue de France 1, le montant des travaux s'élevait à 1'319'000 fr., selon une évaluation réalisée d'après la méthode « Mérip », à la suite d'une visite du bâtiment pour les seuls travaux concernant les logements soumis à pénurie. L'autorité cantonale admet la nécessité des travaux; elle constate que les logements sont vétustes et que l'absence de locaux sanitaires justifie une restructuration, de même que la création d'un ascenseur. Elle admet la nécessité de créer des locaux sanitaires adaptés et que la lourdeur des interventions est aussi nécessaire à la mise en conformité des installations techniques telles que chauffage, sanitaires, électricité. Mais le calcul du loyer ne permet aucun rendement des fonds propres investis et entraîne une perte annuelle alors même que les parties admettent que le prix d'acquisition du bien- fonds de 1'775'000 fr. n'est pas manifestement surfait selon l'art. 12 al. 2 RDTR ou manifestement exagéré au sens des art. 269 CO, 10 OBLF.
bb) Pour le bâtiment de l'avenue de France 3 et 5, le montant des travaux admissibles est fixé par l'autorité cantonale à 2'714'864 fr. Ce montant est identique à celui présenté par le recourant. Comme pour l'immeuble de l'avenue de France 1, l'autorité cantonale admet la nécessité des travaux envisagés, notamment la création de sanitaires adaptés ainsi que les interventions nécessaires à la mise en conformité des installations techniques (chauffage, sanitaires et électricité). La valeur objective de l'immeuble avec le terrain est arrêtée à 2'706'423.72 fr. ; elle est supérieure à la valeur d'achat prise en compte par le recourant (2'475'000 fr.), mais le revenu locatif admis par l'autorité cantonale est limité à 230'461 fr. alors que le rendement nécessaire à l’amortissement des investissements engagés par le recourant s'élève à 260'040 fr. Cette situation provient du fait que le revenu locatif fixé par la décision contestée ne tient pas compte de la charge effective d'intérêt et des frais d'exploitation.
cc) Les loyers fixés par les décisions contestées ne peuvent ainsi être maintenus. Le dossier doit être retourné à l'autorité cantonale afin qu'elle fixe le montant du loyer de manière à permettre un rendement équitable des fonds propres. A cet effet, l'autorité doit préciser, dans sa décision, la nature et l'importance des travaux de transformation admis et leur coût, en retenant les charges effectives d'intérêt, les réserves pour les travaux d'entretien et frais d'exploitation de l'immeuble, et le rendement équitable des fonds propres investis par le recourant.
3. Il résulte des considérants qui précèdent que les recours doivent être admis et les décisions attaquées annulées; les dossiers sont retournés à l'autorité cantonale pour compléter l'instruction et statuer à nouveau dans le sens des considérants. Le recourant, qui a consulté un homme de loi, a droit aux dépens qu'il a requis, arrêtés globalement à 2’500 fr. Les frais de justice sont laissés à la charge de l'Etat. Par ailleurs, la décision municipale délivrant le permis de construire est annulée, dans la seule mesure où elle comporte l’obligation de reprendre les conditions fixées par le Service de l’économie, du logement et du tourisme reprises dans la synthèse de la Centrale des autorisations spéciales du 10 novembre 2006. Elle est en revanche maintenue pour le surplus.