Decision ID: c31d8edb-ead9-5c81-a857-3d6d47dee309
Year: 2018
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Sachverhalt:
A.
A._ ist Mitarbeiter der Fachstelle Personensicherheitsprüfungen im
Eidgenössischen Departement für Verteidigung und Sport (nachfolgend:
FS PSP VBS). In seiner Funktion als Ermittler führt er unter anderem Per-
sonensicherheitsprüfungen (...) durch. Im Jahr (...) wurde er seinerseits
einer erweiterten Personensicherheitsprüfung mit Befragung durch die
Fachstelle Personensicherheitsprüfungen der Bundeskanzlei (nachfol-
gend: FS PSP BK) unterzogen und von dieser als unbedenklich eingestuft.
B.
Am 8. April 2016 ersuchte der Armeestab bei der FS PSP BK mit Zustim-
mung von A._ um eine Wiederholung der Personensicherheitsprü-
fung.
C.
Die FS PSP BK forderte A._ mit Schreiben vom 8. April 2016 auf,
zur Abklärung seiner finanziellen Verhältnisse die angefügte Ermächti-
gungserklärung für die Einsichtnahme in seine Steuerakten unterschrieben
einzureichen, was letzterer mit Schreiben vom 28. April 2016 mit Verweis
auf die fehlende gesetzliche Grundlage ablehnte. Daraufhin bot ihm die FS
PSP BK mit Schreiben vom 9. Mai 2016 an, die für sie als notwendig er-
achteten Unterlagen (Kopien der Steuererklärungen 2011-2015 [inkl. sämt-
liche Beilagen und Bescheinigungen], Steuerveranlagung des Steuerjahrs
2015 [soweit vorliegend, auch provisorisch], sämtliche Inkassodaten seit
2011 [Stand 30.04.2016], behördliche Angabe, ob aktuell Steuerschulden
existieren) selbst einzureichen. A._ teilte der FS PSP BK mit Schrei-
ben vom 27. Juni 2016 erneut mit, dass er die Ermächtigungserklärung
nicht unterschreiben werde. Er sei jedoch bereit, seine globalen Steuerda-
ten (steuerbares Einkommen/Vermögen) bekannt zu geben und eine Be-
stätigung der zuständigen Steuerbehörde beizubringen, welche Auskunft
über allfällige Steuerschulden sowie Nachsteuer- oder Steuerstrafverfah-
ren geben werde. Letztere reichte A._ mit Eingabe vom 16. März
2017 bei der FS PSP BK ein. Darauf befinden sich zusätzlich Angaben zum
definitiven oder provisorischen steuerbaren Einkommen (Kanton und
Bund) und zum Reinvermögen der Jahre 2011 bis 2015.
D.
Am 6. März 2017 fand die persönliche Befragung von A._ durch die
dafür zuständigen Personen der FS PSP BK statt. In Bezug auf seine fi-
nanzielle Situation wurden ihm zwei Tabellen zu seinen Vermögenswerten
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und zu anderweitigen Kennziffern seiner finanziellen Verhältnisse unter-
breitet. Man schlug ihm vor, diese mit nach Hause zu nehmen und dort
unter Zuhilfenahme seiner Unterlagen auszufüllen. Zudem wies man ihn
darauf hin, dass danach zu einzelnen Punkten nicht nur Fragen gestellt,
sondern allenfalls auch Belege eingefordert werden könnten. A._
lehnte dieses Vorgehen jedoch ab, weil dies einer Einsicht in seine Steuer-
akten gleichkomme und die FS PSP BK den Inhalt der ausgefüllten Tabel-
len – wie bei einer mündlichen Auskunft – nicht überprüfen könne. Er sei
weder in der Befragung noch zu einem späteren Zeitpunkt dazu bereit, die
den Steuererklärungen zugrundliegenden Informationen bekannt zu ge-
ben. Stattdessen könne die FS PSP BK die einzelnen Positionen aus den
Tabellen mündlich erfragen. Er werde darauf Antwort geben, sofern er dies
als sicherheitsrelevant erachte. Vor diesem Hintergrund wurde A._
in der Folge zu seinen finanziellen Verhältnissen befragt. Gewisse Fragen
wollte oder konnte er mangels Verfügbarkeit der Informationen vor Ort
trotzdem nicht beantworten.
E.
Nachdem die FS PSP BK A._ das rechtliche Gehör gewährt hatte,
erliess sie mit Verfügung vom 2. August 2017 eine Feststellungerklärung,
wonach zu wenig Daten für die Prüfung der finanziellen Verhältnisse vor-
handen seien, um das Vorliegen eines Sicherheitsrisikos bei A._
beurteilen zu können. Zur Begründung führte die FS PSP BK im Wesentli-
chen aus, dass die eingereichte Bestätigung des Steueramtes sowie die
mündlichen Auskünfte von A._ nicht geeignet seien, um eine Beur-
teilung seiner finanziellen Verhältnisse vorzunehmen. Die vorhandenen
Daten würden sich weder plausibilisieren noch verifizieren lassen und
deckten nicht einen angemessenen zurückliegenden Zeitraum ab. Auf-
grund der mangelnden Mitwirkung von A._ in diesem Bereich und
der sich daraus ergebenden unzureichenden Datenbasis sei es ihr nicht
möglich, eine materielle Verfügung zu erlassen.
F.
Mit Schreiben vom 11. August 2017 erhebt A._ (nachfolgend: Be-
schwerdeführer) Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Er verlangt
die Aufhebung der Verfügung und den Erlass einer Sicherheitserklärung im
Sinne von Art. 22 Abs. 1 Bst. a der Verordnung über die Personensicher-
heitsprüfungen vom 4. März 2011 (PSPV, SR 120.4) unter Kostenfolgen.
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G.
Die FS PSP BK (nachfolgend: Vorinstanz) beantragt in ihrer Vernehmlas-
sung vom 14. September 2017 die vollumfängliche Abweisung der Be-
schwerde unter Kostenfolgen. Eventualiter sei ihr die Sache zur Beurtei-
lung zurückzuweisen.
H.
In seiner Replik vom 28. September 2017 hält der Beschwerdeführer an
seinen Anträgen fest. Neu weist er sinngemäss darauf hin, dass bezüglich
seiner Funktion und der darauf anzuwendenden Prüfstufe eine Gesetzes-
lücke bestehe. Zwar sähen die rechtlichen Bestimmungen vor, dass sämt-
liche Mitarbeitende der Verwaltungseinheit Informations- und Objektsicher-
heit (nachfolgend: IOS) einer Personensicherheitsprüfung der Stufe 12 zu
unterziehen seien. Mitarbeitende der FS PSP VBS fielen jedoch nicht da-
runter, da die FS PSP VBS der IOS nur administrativ zugeordnet sei. Für
seine Funktion genüge eine Personensicherheitsprüfung auf Stufe 11, für
welche eine Befragung nicht vorgesehen sei. Eine Auseinandersetzung mit
der Frage, ob die Vorinstanz mittels Befragung und unter Berufung auf
seine Mitwirkungspflicht Einblick in seine Steuerdaten verlangen dürfe, er-
übrige sich daher.
I.
Die Vorinstanz bekräftigt mit Duplik vom 5. Oktober 2017 ihre Anträge. Sie
verneint das Bestehen einer Gesetzeslücke und beantragt die Einholung
einer offiziellen Stellungnahme beim Generalsekretariat des VBS (nachfol-
gend: GS VBS) zur Frage, ob die Mitarbeitenden der FS PSP VBS als Teil
der IOS gelten würden. In Gutheissung dieses Antrags forderte die Instruk-
tionsrichterin das GS VBS mit Verfügung vom 6. Oktober 2017 auf, einen
Fachbericht zu dieser Fragestellung einzureichen.
J.
Mit Eingabe vom 16. Oktober 2017 reicht das GS VBS den Fachbericht
ein. Es kommt darin zum Schluss, dass die Mitarbeitenden der FS PSP
VBS Teil der IOS seien.
K.
Mit Schreiben vom 6. November 2017 reicht der Beschwerdeführer eine
Stellungnahme zur Duplik sowie zum Fachbericht und die Vorinstanz mit
Schreiben vom 23. November 2017 ihre abschliessende Stellungnahme
ein.
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L.
Der Beschwerdeführer reicht unaufgefordert mit Eingabe vom 2. Februar
2018 Ergänzungen zu seiner Stellungnahme vom 6. November 2017 ein.
M.
Auf die weiteren Vorbringen der Verfahrensbeteiligten und die sich bei den
Akten befindlichen Schriftstücke wird – soweit relevant – in den nachfol-
genden Erwägungen eingegangen.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt gemäss Art. 31 des Verwal-
tungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) Beschwer-
den gegen Verfügungen nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021), sofern eine Vorinstanz im
Sinne von Art. 33 VGG entschieden hat und keine Ausnahme nach Art. 32
VGG vorliegt.
Der angefochtene Entscheid ist eine Verfügung im genannten Sinn und ist
von einer zulässigen Vorinstanz gemäss Art. 33 Bst. d VGG erlassen wor-
den. Da keine Ausnahme nach Art. 32 VGG vorliegt, ist das Bundesverwal-
tungsgericht zur Beurteilung der vorliegenden Beschwerde zuständig (vgl.
ferner Art. 21 Abs. 3 des Bundesgesetzes über Massnahmen zur Wahrung
der inneren Sicherheit vom 21. März 1997 [BWIS, SR 120]).
Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach dem
VwVG, soweit das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG).
1.2 Der Beschwerdeführer hat sich am vorinstanzlichen Verfahren beteiligt
und ist als Adressat der angefochtenen Feststellungserklärung sowohl for-
mell als auch materiell beschwert, weshalb er zur Beschwerde legitimiert
ist (vgl. Art. 48 Abs. 1 VwVG).
1.3 Auf die frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde (vgl. Art. 50
Abs. 1 und Art. 52 Abs. 1 VwVG) ist somit einzutreten.
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2.
Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet grundsätzlich mit uneinge-
schränkter Kognition. Es überprüft die angefochtene Verfügung auf
Rechtsverletzungen – einschliesslich unrichtiger oder unvollständiger Fest-
stellung des rechtserheblichen Sachverhalts und Rechtsfehler bei der Er-
messensausübung – sowie auf Angemessenheit hin (vgl. Art. 49 VwVG so-
wie unten E. 6.2.1).
3.
Bund und Kantone sorgen im Rahmen ihrer Zuständigkeiten für die Sicher-
heit des Landes und den Schutz der Bevölkerung (Art. 57 Abs. 1 der Bun-
desverfassung vom 18. April 1999 [BV, SR 101]). Eine der heikelsten und
intensivsten Bedrohungen der inneren Sicherheit entsteht, wenn an beson-
ders wichtigen Schlüsselpositionen eingesetzte Personen Verrat üben, ge-
gen den Staat selbst arbeiten oder seine Institutionen auf rechtswidrige Art
verändern wollen. Für solche Funktionen sollen daher nur Personen ein-
gesetzt werden, die nicht erpressbar sind und Gewähr bieten, das ihnen
entgegengebrachte Vertrauen nicht zu missbrauchen (Botschaft vom
7. März 1994 zum Bundesgesetz über Massnahmen zur Wahrung der in-
neren Sicherheit und zur Volksinitiative «S.o.S. Schweiz ohne Schnüffel-
polizei», BBl 1994 II 1147). Um dies sicherzustellen, sieht das BWIS im
Sinne einer vorbeugenden Massnahme unter anderem Personensicher-
heitsprüfungen (nachfolgend: PSP) vor (Art. 2 Abs. 2 Bst. a BWIS). Die
Prüfung darf nur durchgeführt werden, wenn die betreffende Person ihre
Einwilligung dazu gegeben hat (Art. 19 Abs. 3 BWIS). Bei Personen, wel-
che der FS PSP VBS angehören, wird die PSP nach fünf Jahren wiederholt
(Art. 18 Abs. 1 Bst. c PSPV i.V.m. Art. 12 Abs. 2 Bst. c PSPV).
4.
4.1 Der Beschwerdeführer hat unbestrittenermassen seine Einwilligung zu
einer wiederholten PSP gegeben. Umstritten ist jedoch, ob eine gesetzliche
Grundlage für die Anordnung einer PSP nach Art. 12 PSPV für die Funktion
des Beschwerdeführers besteht.
4.1.1 Der Beschwerdeführer macht geltend, es sei aufgrund seiner Tätig-
keit nicht sachgerecht, dass er einer PSP nach Art. 12 PSPV unterworfen
sei. In seiner Replik bringt er zudem vor, dass man vergessen habe, den
Mitarbeitenden der FS PSP VBS in der Verordnung des VBS über die Per-
sonensicherheitsprüfungen vom 12. März 2012 (PSPV-VBS, SR 120.423)
eine Prüfstufe zuzuweisen. Zwar seien die Mitarbeitenden der IOS einer
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PSP nach Art. 12 PSPV zu unterziehen und die Mitarbeitenden der FS PSP
VBS seien der IOS administrativ zugeordnet. Allerdings seien letztere nicht
gleichzeitig Mitarbeitende der IOS, da ansonsten Art. 12 Abs. 2 Bst. c
PSPV überflüssig wäre. Im Übrigen könne man aus Art. 12 Abs. 2 Bst. c
PSPV nicht herleiten, dass die Mitarbeitenden der FS PSP VBS einer PSP
nach Art. 12 PSPV unterliegen würden. Man müsse die Funktion der zu
prüfenden Person bereits bei der Bestimmung der Prüfstufe berücksichti-
gen. In seinem Fall genüge eine PSP nach Art. 11 PSPV. Ferner führt er in
seinen Schlussbemerkungen und deren Ergänzungen aus, dass es nicht
sachgerecht sei, die Mitarbeitenden der FS PSP VBS wegen ihrer admi-
nistrativen Zugehörigkeit zur IOS, welche bloss Support-Prozesse um-
fasse, gleich zu behandeln, wie deren Mitarbeitenden. Die Mitarbeitenden
der IOS hätten andere Aufgaben wahrzunehmen.
4.1.2 Die Vorinstanz weist in ihrer Vernehmlassung darauf hin, dass die
Sicherheitsempfindlichkeit der Funktion erst bei der Einschätzung des Si-
cherheitsrisikos zu berücksichtigen sei. In ihrer Duplik macht sie geltend,
dass es sich aus Art. 12 Abs. 2 Bst. b und c PSPV ergebe, dass bei Perso-
nen, welche der IOS sowie der FS PSP VBS angehören würden, eine PSP
nach Art. 12 PSPV durchzuführen sei. Ferner sei im Zeitpunkt der Einlei-
tung der Wiederholungsprüfung im April 2016 die FS PSP VBS mit der IOS
dem Armeestab des VBS zugeteilt gewesen. Die Mitarbeitenden des Ar-
meestabs hätten sich gemäss der PSPV einer PSP unterziehen müssen.
Nach Einleitung des Verfahrens sei die FS PSP VBS als Teil der IOS dem
Generalsekretariat des VBS (nachfolgend: GS VBS) angegliedert worden.
In der aktuellen PSPV werde deshalb festgehalten, dass sämtliche Funkti-
onen der IOS einer PSP zu unterziehen seien, worunter auch die Mitarbei-
tenden der FS PSP VBS zu subsumieren seien. Im Weiteren werde die FS
PSP VBS nicht als selbständiger Bereich des GS VBS betrachtet, sondern
als in die IOS integrierte, weisungsungebundene Unterabteilung.
4.1.3 Das GS VBS führt aus, dass Art. 12 Abs. 2 Bst. b und c PSPV nur
festlege, dass die FS PSP BK für die Durchführung einer PSP nach Art. 12
PSPV bei Mitarbeitenden der IOS oder der FS PSP VBS zuständig sei. Ob
eine bestimmte Person einer PSP zu unterziehen sei, richte sich nach den
Art. 4 – 7 PSPV. Welche Prüfstufe zur Anwendung gelange, würden ge-
mäss Art. 9 Abs. 2 PSPV die zuständigen Bundesbehörden festlegen. Es
stimmt der Vorinstanz zu, dass die FS PSP VBS als organisatorischer Teil-
bereich der IOS mitgemeint sei und dementsprechend deren Mitarbeiten-
den der Prüfstufe 12 unterstehen würden. Im Übrigen würde die explizite
Nennung der Mitarbeitenden der FS PSP VBS in Art. 12 Abs. 2 Bst. c
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PSPV lediglich sicherstellen, dass jene stets durch die FS PSP BK über-
prüft werden.
4.2
4.2.1 Den Ausführungen der Parteien und des GS VBS zufolge lässt sich
dem Wortlaut der einschlägigen Gesetzesbestimmungen nicht klar entneh-
men, ob sich die Mitarbeitenden der FS PSP VBS einer PSP nach Art. 12
PSPV unterziehen müssen. Der Sinn einer unklaren Rechtsnorm ist mittels
Auslegung zu ermitteln. Ausgangspunkt jeder Auslegung ist der Wortlaut
(grammatikalische Auslegung). Vom klaren, eindeutigen und unmissver-
ständlichen Wortlaut darf nur ausnahmsweise abgewichen werden, so
etwa dann, wenn triftige Gründe dafür vorliegen, dass der Wortlaut nicht
den wahren Sinn der Norm wiedergibt. Anlass für eine solche Annahme
können die Entstehungsgeschichte der Bestimmung (historisch), ihr Zweck
(teleologisch) oder der Zusammenhang mit anderen Vorschriften (syste-
matisch) geben, so namentlich, wenn die grammatikalische Auslegung zu
einem Ergebnis führt, das der Gesetzgeber nicht gewollt haben kann (vgl.
BGE 143 II 268 E. 4.3.1; BGE 143 V 148 E. 5.1). Wenn sich dem Gesetz
auch durch Auslegung keine Anordnung entnehmen lässt, liegt eine Geset-
zeslücke vor (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht,
7. Aufl. 2016, Rz. 202).
4.2.2 Gemäss Art. 19 Abs. 1 BWIS kann der Bundesrat unter den in Bst. a
bis e aufgeführten Voraussetzungen Sicherheitsprüfungen für Bedienstete
des Bundes, Angehörige der Armee und des Zivilschutzes sowie Dritte, die
an klassifizierten Projekten im Bereich der inneren und äusseren Sicherheit
mitwirken, vorsehen. Der Bundesrat erlässt eine Liste der Ämter in der
Bundesverwaltung und der Funktionen der Armee, für die eine Sicherheits-
prüfung durchgeführt werden muss (Art. 19 Abs. 4 BWIS). Im ersten Ab-
schnitt ("Zu prüfende Personen") des zweiten Kapitels ("Durchführung der
Sicherheitsprüfung") in den Art. 4 – 7 sowie im Anhang legt die PSPV im
Einzelnen fest, welche Stelleninhaber einer Sicherheitsprüfung unterzogen
werden müssen (vgl. zum Ganzen BVGE 2015/17 E. 3.1.1). Gemäss An-
hang 1 Ziff. 2.5 PSPV sind sämtliche Funktionen der IOS einer PSP zu
unterziehen. Die FS PSP VBS ist dem GS VBS (Art. 6 Bst. c der Organisa-
tionsverordnung für das Eidgenössische Departement für Verteidigung,
Bevölkerungsschutz und Sport vom 7. März 2003 [OV-VBS,
SR 172.214.1]) beziehungsweise dem Chef der IOS (vgl. Ziff. 4.3.8 der Ge-
schäftsordnung des GS VBS vom 1. Oktober 2016) aufgrund ihrer Wei-
sungsungebundenheit (vgl. Art. 21 Abs. 1 BWIS) administrativ zugeordnet.
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Mit administrativer Zuordnung ist die Zuordnung in organisatorischer Hin-
sicht gemeint (ISABELLE HÄNER, Die Ausgestaltung der Unabhängigkeit der
Datenschutzaufsichtsbehörden in Bund und Kantonen, in: EPI-
NEY/HÄNNI/BRÜLISAUER [Hrsg.], Die Unabhängigkeit der Aufsichtsbehörden
und weitere aktuelle Fragen des Datenschutzrechts, Forum Europarecht
Band/Nr. 23, 2012, S. 49; THOMAS SÄGESSER, Die institutionelle Stellung
des Eidgenössischen Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten, in: Ak-
tuelle Juristische Praxis [AJP] 2009 S. 1420, 1422). Die Personensicher-
heitsprüfungen werden nach den folgenden Prüfstufen durchgeführt:
Grundsicherheitsprüfungen (Art 9 Abs. 1 Bst. a PSPV i.V.m. Art. 10 PSPV
[Prüfstufe 10]), erweiterte Personensicherheitsprüfung (Art. 9 Abs. 1 Bst. b
PSPV i.V.m. Art. 11 PSPV [Prüfstufe 11]) sowie erweiterte Personensicher-
heitsprüfung mit Befragung (Art. 9 Abs. 1 Bst. c PSPV i.V.m. Art. 12 PSPV
[Prüfstufe 12]). Für die Funktionen nach den Anhängen 1 und 2 PSPV le-
gen die zuständigen Bundesbehörden die jeweilige Prüfstufe in Form einer
Verordnung fest (Art. 9 Abs. 2 PSPV). Die Chefs, die Stellvertreter sowie
die Mitarbeitenden der IOS unterliegen der Prüfstufe 12 (Art. 1 Bst. a
PSPV-VBS i.V.m. Anhang 1 Ziff. 2.4.1 PSPV-VBS). In der PSPV-VBS ist
die IOS dem Armeestab zugeordnet (Anhang 1 Ziff. 2.4.1 PSPV-VBS). Bei
Personen, die der IOS oder FS PSP VBS angehören, wird die erweiterte
PSP mit Befragung durch die FS PSP BK durchgeführt (Art. 12 Abs. 2
Bst. b und c PSPV).
4.2.3 Bei Verordnungen, die sich wie die PSPV auf eine gesetzliche Dele-
gation stützen, beschränkt das Bundesverwaltungsgericht seine Prüfung
darauf, ob die Verordnung den Rahmen der dem Bundesrat im Gesetz de-
legierten Kompetenz offensichtlich sprengt oder aus anderen Gründen ge-
setz- oder verfassungswidrig ist. Die Zweckmässigkeit der Verordnungsre-
gelung hat das Bundesverwaltungsgericht nicht zu beurteilen (BGE 136 II
337 E. 5.1; BGE 131 II 562 E. 3.2; BGE 131 II 162 E. 2.3; BVGE 2015/17
E. 3.1.2; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts [BVGer] A-863/2017 vom
23. November 2017 E. 7.2.2). Es liegt grundsätzlich nicht am Bundesver-
waltungsgericht, den Massstab für die sicherheitsrelevanten Bedenken sel-
ber zu definieren. Dies obliegt in erster Linie dem Bundesrat, dem Depar-
tement und den nachgeordneten Verwaltungsbehörden (Urteile des Bun-
desgerichts [BGer] 8C_283/2013 vom 8. November 2013 E. 6.1.2 und
8C_788/2011 vom 2. Mai 2012 E. 5.1.2; BVGE 2015/17 E. 3.1.2 m.w.H.).
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4.3
4.3.1 Wie soeben erwähnt, müssen sich sämtliche Mitarbeiter der IOS ei-
ner PSP nach Art. 12 PSPV unterziehen (vgl. oben E. 4.2.2). Fraglich ist,
ob mit der Nennung der IOS in den betreffenden Verordnungen die Mitar-
beitenden der FS PSP VBS mitgemeint sind. In Art. 3 der Verordnung über
die Personensicherheitsprüfungen vom 20. Januar 1999 (PSPV, SR 120.4;
AS 1999 655 ff.) wurde die Abteilung Informations- und Objektsicherheit
des Eidgenössischen Departements für Verteidigung, Bevölkerungsschutz
und Sport als Fachstelle bezeichnet, welche die Sicherheitsprüfungen
durchzuführen hatte. Mithin wurde die IOS selbst als Fachstelle wahrge-
nommen. In der Folge löste die Verordnung über die Personensicherheits-
prüfung vom 19. Dezember 2001 (PSPV, SR 120.4; AS 2002 377 ff.) die
PSPV vom 20. Januar 1999 per 1. Januar 2002 ab (vgl. Art. 28 und Art. 30
PSPV vom 19. Dezember 2001). Sie hielt in Art. 3 fest, dass die Fachstelle
für Personensicherheitsprüfungen in der Abteilung Informations- und Ob-
jektsicherheit des VBS die Sicherheitsprüfungen durchführt. Dies lässt da-
rauf schliessen, dass die Fachstelle neu als eine Unterabteilung der IOS
konzipiert wurde. Schliesslich wurde mit der heute in Kraft stehenden
PSPV vom 4. März 2011 die PSPV vom 19. Dezember 2011 per 1. April
2011 aufgehoben (vgl. Art. 31 Abs. 1 und Art. 33 PSPV vom 4. März 2011).
In der aktuellen PSPV wird keine Verbindung mehr zwischen der IOS und
der Fachstelle gemacht, sondern es wird in Art. 3 Abs. 1 nur statuiert, dass
die Fachstelle für Personensicherheitsprüfungen im Eidgenössischen De-
partement für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport die Personen-
sicherheitsprüfungen nach den Artikeln 10, 11 und 12 Abs. 1 durchführt.
Aus den Materialien ist jedoch ersichtlich, dass der Verordnungsgeber der
aktuellen PSPV die FS PSP VBS nach wie vor als Bestandteil der IOS be-
trachtet: Im Vorfeld zur Änderung des der PSPV vom 4. März 2011 unter-
liegenden BWIS hatte die nationalrätliche Geschäftsprüfungskommission
empfohlen, die Fachstelle aus dem VBS auszugliedern und einem anderen
Departement oder der Bundekanzlei zuzuweisen. Der Bundesrat war je-
doch der Meinung, dass es richtig sei, „die Prüfbehörde im VBS und hier in
der Informations- und Objektsicherheit (IOS), zu belassen“ (Zusatzbot-
schaft zur Änderung des Bundesgesetzes zur Wahrung der inneren Sicher-
heit [«BWIS II reduziert»] vom 27. Oktober 2010, BBl 2010 7889), welche
sich - dem heutigen Art. 3 Abs.1 PSPV zufolge - durchsetzte. Die Entste-
hungsgeschichte der einschlägigen Gesetzgebung zeigt somit, dass der
Verordnungsgeber die FS PSP VBS seit dem Inkrafttreten der PSPV vom
20. Januar 1999 als Unterabteilung der IOS verstand.
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Seite 11
Aus der Entstehungsgeschichte ergibt sich zudem, dass der Verordnungs-
geber seit längerem eine PSP für die Mitarbeitenden der IOS – und somit
auch für jene der Fachstelle – als nötig erachtete: In Art. 2 Abs. 1 i.V.m.
Anhang 1 Ziff. 2 PSPV vom 19. Dezember 2001 (Stand 27. September
2005) wurde erstmals statuiert, dass der Chef IOS und sämtliche Mitarbei-
ter der IOS einer PSP unterstehen. Per 1. Januar 2011 erfolgte die Unter-
stellung der IOS unter den Armeestab (vgl. Art. 11a der OV-VBS in der Fas-
sung vom 1. Januar 2011). Als Folge davon hielt man in Anhang 1 Ziff. 2.5
der PSPV vom 4. März 2011 in den Fassungen vom 1. April 2011 bis und
mit 1. Januar 2015 fest, dass sich sämtliche Mitarbeitende des Armeestabs
einer PSP zu unterziehen hätten. Schliesslich wurde die IOS per 1. Juli
2016 dem GS VBS zugeordnet (vgl. aArt. 11 OV-VBS [aufgehoben] sowie
Anhang 1 Ziff. 2.5 PSPV), was noch den heutigen Gegebenheiten ent-
spricht.
Die soeben gemachten Ausführungen belegen, dass der Verordnungsge-
ber die FS PSP VBS seit jeher als Bestandteil der IOS betrachtete und
deren Mitarbeitenden stets einer PSP unterziehen wollte. Dies tat er auch
bei der letzten Revision implizit, indem er die IOS in Anhang 1 der PSPV
auflistete. Nach dem oben Gesagten ist ferner verständlich, wieso der Ar-
meestab die Wiederholung der PSP im April 2016 beantragte und wieso
die IOS in der PSPV-VBS noch dem Armeestab zugeteilt ist. Bezüglich letz-
terem ist das VBS seiner in der Verordnung vorgesehenen Aktualisierungs-
pflicht offenbar noch nicht nachgekommen (vgl. Art. 2 Abs. 1 PSPV-VBS).
4.3.2 Im Weiteren sprechen auch der Zweck des BWIS sowie systemati-
sche Überlegungen dafür, dass mit der jeweiligen Nennung der IOS die FS
PSP VBS mitgemeint ist: Es würde der beabsichtigten Wahrung der inne-
ren Sicherheit zuwiderlaufen, wenn sich gerade jene Personen, deren Auf-
gabe es ist, diese zu schützen, nicht einer PSP unterziehen müssten. Aus-
serdem zeigt die Nennung der FS PSP VBS in Art. 12 Abs. 2 Bst. c PSPV
und die Auflistung der Mitarbeitenden der FS PSP BK in Anhang 1 Ziff. 2.1
PSPV, dass der Verordnungsgeber allgemein eine PSP für die Mitarbeiten-
den der Fachstellen vorsah.
4.3.3 Als Zwischenfazit kann festgehalten werden, dass die Mitarbeitenden
der FS PSP VBS ebenfalls unter die in Anhang 1 Ziff. 2.5 PSPV und An-
hang 1 Ziff. 2.4.1 PSPV-VBS genannte IOS fallen. Wie alle Mitarbeitenden
der IOS unterstehen sie folglich einer PSP nach Art. 12 PSPV.
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Seite 12
4.3.4 Der Umstand, dass die FS PSP VBS aufgrund ihrer Weisungsunge-
bundenheit nunmehr administrativ der IOS zugeordnet ist, steht dazu nicht
im Widerspruch, wird durch eine administrativen Zuordnung doch bloss
zum Ausdruck gebracht, dass die FS PSP VBS organisatorisch zur IOS
gehört (vgl. oben E. 4.2.2). Zudem lässt sich den Materialien entnehmen,
dass man mit der separaten Nennung der IOS und der FS PSP VBS in
Art. 12 Abs. 2 Bst. b und c PSPV sicherstellen wollte, dass stets die FS
PSP BK die Personensicherheitsprüfungen bei den Mitarbeitenden der FS
PSP VBS durchführt, um die Unabhängigkeit letzterer zu gewährleisten
(vgl. BBl 2010 7889). Daraus kann demnach nicht abgeleitet werden, dass
die Mitarbeitenden der FS PSP VBS nicht gleichzeitig Mitarbeitende der
Verwaltungseinheit IOS sein können, zumal die PSPV auch nicht die Re-
gelung organisationsrechtlicher Fragen bezweckt.
4.3.5 Indem der Beschwerdeführer weiter vorbringt, eine PSP nach Art. 12
PSPV sei für seine Funktion – insbesondere mit Blick auf die Aufgaben der
Mitarbeitenden der IOS – nicht sachgerecht, rügt er sinngemäss die
Zweckmässigkeit der Verordnungsbestimmung. Diese zu überprüfen ist je-
doch wie vorne erwähnt nicht Aufgabe des Bundesverwaltungsgerichts und
es ist nicht ersichtlich, inwiefern der Verordnungsgeber mit der Anordnung
der Prüfstufe 12 für die Funktion des Beschwerdeführers seine Kompeten-
zen überschritten oder gegen Gesetz oder Verfassung verstossen haben
sollte (vgl. oben E. 4.2.3). Der Ansicht des Beschwerdeführers, man müsse
die Sicherheitsempfindlichkeit seiner Funktion bereits bei der Definition der
Prüfstufe einbeziehen, kann daher nicht gefolgt werden. Vielmehr ist diese
erst bei der Einschätzung des Sicherheitsrisikos zu berücksichtigen (vgl.
dazu unten E. 6.2.1). Gleichermassen findet sich auch keine gesetzliche
Bestimmung, aus welcher sich ergeben könnte, dass der Gesetzgeber nur
eine Prüfstufe 11 oder 10 für die Funktion des Beschwerdeführers vorge-
sehen hätte. Die Behauptung des Beschwerdeführers, eine PSP auf Prüf-
stufe 11 würde genügen, entbehrt somit einer gesetzlichen Grundlage.
4.3.6 Im Ergebnis ergibt die Auslegung der einschlägigen Gesetzesbestim-
mungen somit, dass für eine PSP nach Art. 12 PSPV für die Funktion des
Beschwerdeführers eine gesetzliche Grundlage vorhanden ist. Eine Geset-
zeslücke besteht nicht. Die Vorinstanz hat den Beschwerdeführer folglich
zu Recht einer PSP nach Art. 12 PSPV unterzogen.
A-4486/2017
Seite 13
5.
5.1 Ein weiterer Streitpunkt betrifft die Erhebung von finanziellen Daten im
Rahmen einer PSP nach Art. 12 PSPV.
5.1.1 Der Beschwerdeführer macht in seiner Beschwerde geltend, dass es
für die Einsicht in die detaillierten Steuerdaten im Rahmen einer PSP keine
gesetzliche Grundlage gebe. Die Finanzen könnten mit Auszügen aus den
Betreibungs- und Konkursregistern sowie durch eine persönliche Befra-
gung abgeklärt werden. Zudem sei er weder verpflichtet, einer Drittperso-
nenbefragung zuzustimmen, noch könne aus Art. 13 VwVG eine Pflicht ab-
geleitet werden, an der verlangten Datenerhebung betreffend Steuerdaten
mitwirken zu müssen. Es sei auch übertrieben, standardmässig sämtliche
Steuererklärungen mit allen Beilagen und Bescheinigungen einzufordern,
zumal die Steuerbehörden in Art. 20 Abs. 2 BWIS auch nicht erwähnt
seien.
5.1.2 Die Vorinstanz entgegnet, dass sie nur die finanziellen Kerninforma-
tionen des Beschwerdeführers verlangt habe. Art. 20 Abs. 1 BWIS sehe die
Datenerhebung über die finanziellen Verhältnisse explizit vor, wovon auch
die Steuerdaten umfasst seien. Die besagten Registerauszüge würden bei
einer PSP nach Art. 12 PSPV für die Abklärungen der finanziellen Verhält-
nisse nicht ausreichen, zumal der Gesetzgeber für Personensicherheits-
prüfungen nach Art. 11 PSPV und Art. 12 PSPV unterschiedliche Prüfdich-
ten vorsehe. Des Weiteren würden auch Amtsstellen wie die Steuerverwal-
tung zu den Dritten gehören. Dem Beschwerdeführer werfe sie eine Verlet-
zung seiner Mitwirkungspflicht nur in Bezug auf seine grundsätzliche Wei-
gerung, Kerninformationen zu seinen finanziellen Verhältnissen preiszuge-
ben, vor.
5.2 Bei der Sicherheitsprüfung werden sicherheitsrelevante Daten über die
Lebensführung der betroffenen Person erhoben, insbesondere über ihre
engen persönlichen Beziehungen und familiären Verhältnisse, ihre finanzi-
elle Lage, ihre Beziehungen zum Ausland und Aktivitäten, welche die in-
nere oder die äussere Sicherheit in rechtswidriger Weise gefährden kön-
nen. Über die Ausübung verfassungsmässiger Rechte werden keine Daten
erhoben (Art. 20 Abs. 1 BWIS). Als Sicherheitsrisiken im Sinne des BWIS
gelten insbesondere Terrorismus, verbotener Nachrichtendienst, gewalttä-
tiger Extremismus, kriminelle Handlungen, Korruption, finanzielle Prob-
leme, Abhängigkeiten, Erpressbarkeit und exzessiver Lebenswandel (statt
vieler Urteil BVGer A-777/2014 vom 30. Oktober 2014 E. 4.1). Bei einer
A-4486/2017
Seite 14
PSP nach Art. 12 Abs. 2 PSPV erhebt die FS PSP BK die Daten durch per-
sönliche Befragung der betroffenen Person (Art. 12 Abs. 3 PSPV i.V.m.
Art. 20 Abs. 2 Bst. f BWIS). Sie kann zusätzlich die Daten durch Befragung
von Drittpersonen erheben, wenn die betroffene Person zugestimmt hat
(Art. 12 Abs. 3 PSPV i.V.m. Art. 20 Abs. 2 Bst. e BWIS). Zu den Dritten ge-
hören unter anderem Amtsstellen, die nicht am Verwaltungsverfahren be-
teiligt sind. Die Amtsstellen haben dabei allfällige Geheimhaltungspflichten
(Amtsgeheimnis) sowie die Datenschutzgesetzgebung zu beachten (KIE-
NER/RÜTSCHE/KUHN, Öffentliches Verfahrensrecht, 2. Aufl. 2015, S. 173;
KRAUSKOPF/EMMENEGGER/BABEY, in: Waldmann/Weissenberger [Hrsg.],
Praxiskommentar VwVG, 2. Aufl. 2016, Rz. 114 zu Art. 12 VwVG). Die Mit-
wirkungspflicht nach Art. 13 VwVG besteht im Verwaltungsrecht allgemein
für Tatsachen, die eine Partei, die das Verfahren durch eigenes Begehren
einleitet oder die eigene Rechte geltend macht, besser kennt als die Be-
hörde und die ohne ihre Mitwirkung gar nicht oder nicht ohne vernünftigen
Aufwand erhoben werden können (BGE 143 II 425 E. 5.1). Ob die getätig-
ten Erhebungen auf zulässige Weise erfolgten, kann gerichtlich überprüft
werden (statt vieler Urteil BVGer A-5099/2016 vom 15. Dezember 2016
E. 3.2).
5.3 Damit eine PSP ihren Zweck erfüllen kann, muss gewährleistet sein,
dass diejenigen Informationen, welche für die Beurteilung des Sicherheits-
risikos relevant sind, auch tatsächlich erhoben werden können und dass
die Informationen, auf welche die Fachstelle ihren Entscheid stützt, korrekt
sind. Wenn unter anderem eine seriöse Beurteilung einer möglichen Er-
pressbarkeit, aber auch der Vertrauenswürdigkeit und Integrität einer Per-
son gemacht werden soll, kann es unter Umständen notwendig sein, dass
die Aussagen der betroffenen Person durch das Konsultieren weiterer
Quellen auf ihre Richtigkeit hin überprüft werden können. Die Fachstelle
kann nicht davon ausgehen, dass die Aussagen einer betroffenen Person
in jedem Fall der Wahrheit entsprechen, weshalb sie der betroffenen Per-
son die Möglichkeit, selber Unterlagen einzureichen oder Daten zu be-
schaffen, zu geben hat. Reichen diese nicht oder gilt es diese oder münd-
lich gemachte Aussagen zu überprüfen, ist in einem zweiten Schritt eine
Ermächtigung für die Befragung von Drittpersonen einzuholen (vgl. zum
Ganzen Urteil BVGer A-7512/2006 vom 23. August 2007 E. 4.3).
5.4 Wie soeben erwähnt, ermächtigt Art. 20 Abs. 1 BWIS die Fachstellen
ausdrücklich, die finanzielle Lage der zu prüfenden Person abzuklären. Im
Weiteren enthält das BWIS keine Einschränkungen bezüglich der inhaltli-
chen Tiefe der diesbezüglichen Abklärungen, sondern nur hinsichtlich der
A-4486/2017
Seite 15
zulässigen Datenerhebungsquellen. Die Vorinstanz weist in diesem Zu-
sammenhang zu Recht darauf hin, dass eine PSP nach Art. 12 PSPV wei-
ter geht, als eine nach Art 11 PSPV. Letztere sieht nämlich für die Abklä-
rung der finanziellen Verhältnisse im Grundsatz keine Befragung, sondern
nur die Datenerhebung aus dem Betreibungs- und Konkursregister (vgl.
Art. 20 Abs. 2 Bst. b BWIS i.V.m. Art. 11 Abs. 3 PSPV) vor. Der Beschwer-
deführer scheint sich dieser Ansicht nicht entgegenzustellen, indem er in
seinen Schlussbemerkungen zur Vernehmlassung ausführt, dass bei einer
PSP nach Art. 12 PSPV die Prüfdichte erheblich erhöht sei. Folglich kön-
nen die auf Prüfstufe 12 verlangten finanziellen Informationen über jene,
welche sich den Betreibungs- und Konkursregister entnehmen lassen, hin-
ausgehen. Dazu gehören typischerweise auch finanzielle Daten, welche
einer Steuerveranlagung zugrunde liegen. Eine Fachstelle darf somit im
Rahmen einer PSP nach Art. 12 PSPV die finanzielle Lage einer zu prü-
fenden Person mittels persönlicher Befragung und dem allfälligen Einfor-
dern von Belegen vertieft erfassen (vgl. oben E. 5.3). Ebenso wenig
verstösst sie gegen Bundesrecht, wenn sie mit der Ermächtigung der be-
troffenen Person die Steuerbehörden zu deren finanziellen Lage befragen
möchte, gehören Steuerbehörden doch ebenfalls zu den Drittpersonen im
Sinne von Art. 20 Abs. 2 Bst. e BWIS (vgl. oben E. 5.2).
5.5 Die Absicht der Vorinstanz, die finanzielle Lage des Beschwerdeführers
vertiefter abzuklären, ist demzufolge grundsätzlich nicht zu beanstanden
(vgl. auch unten E. 6.2.4). Zudem hat sie sich bei der Erhebung der Daten
an die rechtlichen Vorgaben gehalten, indem sie die verweigerte Ermäch-
tigung des Beschwerdeführers akzeptierte und dessen finanzielle Lage
mittels der persönlichen Befragung und dem allfälligen Einfordern einzel-
ner Belege anderweitig zu erstellen versuchte. Die verweigerte Ermächti-
gung des Beschwerdeführers war somit nicht entscheidrelevant für den Er-
lass der Feststellungserklärung. Es kann daher offen bleiben, ob ein schrift-
liches Auskunftsersuchen an eine Drittperson, mittels welchem unter ande-
rem Urkunden (wie im vorliegenden Fall zum Beispiel die Steuererklärun-
gen mitsamt Beilagen und Bescheinigungen) einverlangt werden, als mil-
dere Form als die Befragung von Drittpersonen von Art. 20 Abs. 2 Bst. e
BWIS ebenfalls umfasst ist, wie es die FS PSP BK in ihrem Schreiben vom
9. Mai 2016 an den Beschwerdeführer darlegte. Aus demselben Grund
braucht nicht beantwortet zu werden, ob die Praxis der Vorinstanz, im Vor-
feld zu einer Befragung die zu prüfenden Personen zwecks Einholen von
Auskünften standardmässig um Entbindung der Steuerbehörden von derer
Schweigepflicht zu bitten, rechtskonform ist.
A-4486/2017
Seite 16
6.
6.1 Als nächstes ist zu prüfen, ob die Vorinstanz zu Recht lediglich eine
Feststellungserklärung erlassen hat.
6.1.1 Der Beschwerdeführer stellt sich auf den Standpunkt, dass eine Fest-
stellungserklärung nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsge-
richts nur für Fälle vorgesehen sei, in welchen überhaupt keine Daten über
eine Person vorhanden seien. Im vorliegenden Fall hätten jedoch genü-
gend Daten vorgelegen, weshalb eine Beurteilung des Sicherheitsrisikos
möglich gewesen wäre. Mithin hätten die finanziellen Verhältnisse und de-
ren Entwicklung in den letzten Jahren mittels den Auszügen aus den Be-
treibungs- und Konkursregistern, der eingereichten Bestätigung des Steu-
eramts sowie seinen Aussagen aus der Befragung abgeklärt werden kön-
nen. Ebenso hätte die Vorinstanz den Umstand, wonach sie wesentliche
finanzielle Informationen nicht erheben und verifizieren haben könne, bei
der Beurteilung des Sicherheitsrisikos entsprechend würdigen müssen.
Die Möglichkeit, Steuerdaten selbst einreichen zu dürfen, stelle keine Al-
ternative dar, wenn die Zustimmung zur Erhebung von Steuerdaten ver-
weigert worden sei. Zudem gehe die Vorinstanz zu weit, wenn sie Geldbe-
wegungen im tiefen vierstelligen Bereich auf den Konten analysieren wolle.
Es gehe bei der Abklärung der finanziellen Lage um wirkliche Probleme,
wie zahlreiche Betreibungen oder hohe Schulden.
6.1.2 Die Vorinstanz bestreitet nicht, dass, abgesehen von den finanziellen
Verhältnissen, genügend Daten über die Lebensführung des Beschwerde-
führers erhoben werden konnten. Sie habe dem Beschwerdeführer kaska-
denhaft andere Möglichkeiten angeboten, um die erforderlichen Daten er-
hältlich zu machen. Der Beschwerdeführer habe jedoch sämtliche finanzi-
ellen Kerninformationen verweigert, was es ihr verunmöglicht habe, eine
Übersicht über seine Einkommen- und Vermögensverhältnisse der vergan-
genen Jahre zu erhalten und diese mit den in der Befragung geschilderten
Lebensverhältnissen und veränderten Lebensumständen in Relation zu
setzen. Sie habe dadurch weder abklären können, ob der Beschwerdefüh-
rer in geordneten und stabilen finanziellen Verhältnissen lebe, noch habe
sie dadurch eine Prognose betreffend das zukünftige Verhalten treffen kön-
nen. Jedenfalls würden die Betreibungsregisterauszüge bei einer PSP auf
Stufe 12 nicht ausreichen. Ebenso wenig sei die eingereichte Bestätigung
des Steueramtes von Nutzen. Es gehe auch nicht darum, über einzelne
Transaktionen Rechenschaft abzulegen. Wenn sich jedoch Einkommen o-
der Vermögen über einen Zeitraum ohne ersichtlichen Grund veränderten
A-4486/2017
Seite 17
oder trotz vorliegender Gründe nicht veränderten, werfe dies Fragen auf.
Ab welcher Höhe ein Betrag als relevant einzustufen sei, könne nicht ge-
nerell definiert werden und hänge von der konkreten finanziellen Situation
der zu prüfenden Person ab. Jedenfalls habe sie eine Risikoeinschätzung
oder eine Prognose aufgrund der vorliegenden Daten nicht vornehmen
können, weshalb sie eine Feststellungserklärung erlassen habe.
6.1.3 Die Prüfbehörde erlässt eine Sicherheitserklärung, wenn sie die Per-
son als unbedenklich beurteilt (Art. 22 Abs. 1 Bst. a PSPV), eine Sicher-
heitserklärung mit Auflagen, wenn sie die Person als Sicherheitsrisiko mit
Vorbehalt beurteilt (Art. 22 Abs. 1 Bst. b PSPV), eine Risikoerklärung,
wenn sie die Person als Sicherheitsrisiko beurteilt (Art. 22 Abs. 1 Bst. c
PSPV) oder eine Feststellungserklärung, wenn für die Beurteilung zu we-
nig Daten vorhanden sind (Art. 22 Abs. 1 Bst. d PSPV). Die Beurteilung
des Sicherheitsrisikos bedingt eine eingehende und möglichst lückenlose
Ausleuchtung der Lebenssituation und -führung (BGE 130 II 473 E. 4.5).
Ein detailliertes Bild über die regelmässig vielschichtigen persönlichen Um-
stände ist geradezu Voraussetzung für die verlässliche Beurteilung des Si-
cherheitsrisikos, welche insbesondere eine Wertung im Sinne einer Prog-
nose über das künftige persönliche Verhalten des Betroffenen umfasst (Ur-
teil BGer 8C_283/2013 vom 8. November 2013 E. 5.3.1). Die Fachstellen
sind grundsätzlich verpflichtet, die vorhandenen Daten sowie allfällige Aus-
kunftsverweigerungen der zu prüfenden Person zu würdigen und eine Si-
cherheitsbeurteilung vorzunehmen (Urteil BVGer A-7512/2006 vom
23. August 2007 E. 5.5; BBl 1994 Band II1187). Gleichzeitig wäre die Si-
cherheitsprüfung illusorisch, falls Fragen zur persönlichen Geheimsphäre
unter Berufung auf die Grundrechte nicht beantwortet würden (BBl 1994
Band II 1187). Die Prüfbehörde eröffnet Verfügungen nach Art. 22 Abs. 1
Bst. b - d PSPV schriftlich der betroffenen Person und der entscheidenden
Instanz (Art. 22 Abs. 3 PSPV). Letztere ist für die Wahl oder die Übertra-
gung des Amtes oder der Funktion zuständig (vgl. Art. 24 Abs. 1 PSPV).
An die Verfügung der Prüfbehörde ist sie nicht gebunden (Art. 23 Abs. 1
PSPV).
6.1.4 Nach dem Wortlaut von Art. 22 Abs. 1 Bst. d PSPV, dem Sinn und
Zweck der PSP – die vorgängige Identifikation von potentiell erpressbaren
und vertrauensunwürdigen Personen zur Wahrung der inneren und äusse-
ren Sicherheit (vgl. oben E. 3) – sowie den weiteren Bestimmungen des
Art. 22 Abs. 1 PSPV ist eine Feststellungserklärung in jenen Fällen zu er-
lassen, in welchen aufgrund der vorhandenen Daten nicht beurteilt werden
A-4486/2017
Seite 18
kann, ob die überprüfte Person ein Sicherheitsrisiko (allenfalls mit Vorbe-
halt) darstellt oder nicht. Die Ansicht des Beschwerdeführers, wonach eine
Feststellungserklärung nur erlassen werden dürfe, wenn überhaupt keine
Daten vorhanden seien, überzeugt hingegen nicht: Es würde dem Zweck
einer PSP widersprechen, wenn die Fachstellen verpflichtet wären, eine
Sicherheits- oder Risikoerklärung in jenen Fällen zu erlassen, in welchen
sie aufgrund der Datenlage keine Aussage darüber machen könnten, ob
und gegebenenfalls wieso sie die betroffene Person als erpressbar oder
vertrauensunwürdig erachteten. Derartige Erklärungen wären für die ent-
scheidenden Instanzen keine sachdienlichen Entscheidungsgrundlagen.
Zwar hielt das Bundesverwaltungsgericht in einem älteren Urteil fest, dass
eine Feststellungsverfügung nur verfügt werden dürfe, falls die betroffene
Person die Zustimmung zur Sicherheitsüberprüfung verweigert habe oder
über eine Person gar keine Daten verfügbar seien und eine Beurteilung
des Sicherheitsrisikos aus diesem Grund unmöglich erscheine (vgl. Urteil
BVGer A-7512/2006 vom 23. August 2007 E. 5.4). Diese Rechtsprechung
ist jedoch vor dem Hintergrund der PSPV vom 19. Dezember 2001 ergan-
gen, welche in Art. 21 Abs. 1 Bst. d festhielt, dass die Fachstelle eine Fest-
stellungsverfügung erlassen kann, falls es dieser mangels Datenverfügbar-
keit nicht möglich ist, die für die Ausstellung einer Risikoverfügung notwen-
digen Daten zu erheben. Die bisherige Rechtsprechung wird durch den
Wortlaut des heute in Kraft stehenden Art. 22 Abs. 1 Bst. d PSPV nicht ge-
stützt und kann deshalb zur Auslegung der heute geltenden Verordnungs-
bestimmung nicht herangezogen werden.
6.1.5 Zusammengefasst ergibt sich, dass die Fachstellen eine Feststel-
lungserklärung verfügen müssen, wenn die vorhandenen Daten unter
gleichzeitiger Würdigung einer allfälligen Auskunftsverweigerung der zu
prüfenden Person für eine Beurteilung des Sicherheitsrisikos nicht ausrei-
chen. Falls jedoch genügend Daten vorhanden sind, haben sie eine Sicher-
heits- oder Risikoerklärung zu erlassen.
6.2 Ob die Datenlage im vorliegenden Fall nur eine Feststellungserklärung
zuliess, ist nachfolgend zu prüfen.
6.2.1 Das Bundesverwaltungsgericht ist zur uneingeschränkten Rechts-,
Sachverhalts- und Ermessenskontrolle befugt (vgl. oben E. 2). Bei der
Überprüfung der Anwendung von unbestimmten Rechtsbegriffen übt es in-
des Zurückhaltung und billigt den Verwaltungsbehörden einen gewissen
Beurteilungsspielraum, beziehungsweise ein sogenanntes „technisches
A-4486/2017
Seite 19
Ermessen“ zu, wenn der Entscheid besonderes Fachwissen oder Vertraut-
heit mit den tatsächlichen Verhältnissen voraussetzt (BGE 132 II 257
E. 3.2; BGE 131 II 13 E. 3.4; Urteil BGer 2C_685/2016 vom 13. November
2017 E. 7.2.1 [zur Publikation vorgesehen]; BVGE 2014/26 E. 7.8; BVGE
2009/35 E. 4; Urteil BVGer B-1128/2016 vom 22. August 2017 E. 9.1). Ver-
fügt die Vorinstanz als besonderes unabhängiges Fachgremium über spe-
zifische Fachkompetenzen, so können und sollen diese respektiert wer-
den, soweit die Fachinstanz die für den Entscheid wesentlichen Gesichts-
punkte geprüft und die erforderlichen Abklärungen sorgfältig und umfas-
send durchgeführt hat. Das Gericht soll nicht aus eigenem Gutdünken, son-
dern nur aus triftigen Gründen von der Beurteilung durch die zuständige
Fachbehörde abweichen (BGE 139 II 185 E. 9.3; Urteile BGer
2C_685/2016 vom 13. November 2017 E. 7.2.1 und 2C_783/2013 vom
27. Februar 2014 E. 2.2.1; BVGE 2014/3 E. 1.4.1; Urteil BVGer
A-863/2017 vom 23. November 2017 E. 2.2.2). Den Fachstellen wird im
Zusammenhang mit Personensicherheitsprüfungen bei der Beurteilung, ob
eine bestimmte Person ein Sicherheitsrisiko darstellt, ein gewisser Beurtei-
lungsspielraum zugestanden. In diesem Zusammenhang ist es Aufgabe
der Justiz, zu überprüfen, ob die Exekutivbehörden bei der Konkretisierung
des Sicherheitsrisikos bezogen auf eine bestimmte Funktion im Rahmen
der delegierten Befugnisse geblieben sind und ob die Beurteilung im Ein-
zelfall gemessen an diesem Massstab korrekt ist (vgl. Urteile BGer
8C_283/2013 vom 8. November 2013 E. 6.1.2 und 8C_788/2011 vom
2. Mai 2012 E. 5.1.2; Urteile BVGer A-5099/2016 vom 15. Dezember 2016
E. 2 und A-7239/2015 vom 24. Mai 2016 E. 2.).
6.2.2 Im Rahmen der Beurteilung, ob eine Person ein Sicherheitsrisiko im
Sinne des BWIS darstellt, ist stets eine Abwägung zu treffen zwischen der
Sicherheitsempfindlichkeit der Funktion und dem konkreten Risiko, das
von der betroffenen Person ausgeht. Je heikler eine Funktion ist, desto tie-
fer ist die Schwelle für ein Sicherheitsrisiko anzusetzen (Urteil BGer
8C_788/2011 vom 2. Mai 2012 E. 5.2.1; BVGE 2015/17 E. 3.3.1). Nach der
Praxis des Bundesverwaltungsgerichts ist ein gewisser Schematismus bei
der Prüfung von sicherheitsempfindlichen Funktionen unumgänglich
(BVGE 2015/17 E. 3.3.3; statt vieler Urteil BVGer A-777/2014 vom 30. Ok-
tober 2014 E. 6.4). So ist grundsätzlich vom Stellenbeschrieb auszugehen.
Es kann dabei auf weitere Umstände abgestellt werden, wie etwa die Be-
fragung der Person (vgl. E. 2015/17 E. 3.3.3 m.w.H.). Eine angespannte
finanzielle Situation einer Person erhöht die Gefahr der passiven Bestech-
lichkeit. Von Interesse ist daher einerseits die absolute Höhe der Schulden
der zu überprüfenden Person und andererseits die Frage, ob und innerhalb
A-4486/2017
Seite 20
welcher Frist diese abgetragen werden können (Urteile BVGer
A-6797/2013 vom 1. September 2014 E. 8.1 und A-3037/2011 vom 27.
März 2012 E. 6.3). Die Bejahung eines relevanten Sicherheitsrisikos kann
aufgrund der Summe mehrerer Risikoquellen gerechtfertigt sein, selbst
wenn einzelne davon für sich genommen kein relevantes Sicherheitsrisiko
darstellen (Urteil BGer 1C_635/2014 vom 29. September 2015 E. 2.3; statt
vieler Urteil BVGer A-1018/2014 vom 31. Oktober 2014 E. 3.2).
6.2.3 Die FS PSP BK ist eine auf Personensicherheitsprüfungen speziali-
sierte, unabhängige Fachbehörde (Art. 21 Abs. 1 BWIS i.V.m. Art. 3 Abs. 2
PSPV). Die Frage, ob und welche Daten im Einzelfall für eine abschlies-
sende Beurteilung benötigt werden, kann die Vorinstanz besser einschät-
zen als das Bundesverwaltungsgericht. Es ist ihr deshalb bezüglich dieser
Frage – wie schon bei der Beurteilung des Sicherheitsrisikos (vgl. oben
E. 6.2.1) – ein Ermessens- und Beurteilungsspielraum zuzugestehen.
6.2.4 Der Beschwerdeführer führt in seiner Beschwerde aus, dass er Zu-
gang zu besonders schützenswerten Personendaten und gelegentlich zu
vertraulich klassifizierten Informationen habe. Ferner lässt sich dem Stel-
lenbeschrieb entnehmen, dass die Funktion des Beschwerdeführers unter
anderem das Durchführen personenbezogener Rasteranalysen bezüglich
der persönlichen Integrität, Vertrauenswürdigkeit und Zuverlässigkeit nach
dem BWIS und dem Militärgesetz vom 3. Februar 1995 (MG, SR 510.10)
im Zusammenhang mit der Einteilung in eine sicherheitsempfindliche
Funktion beinhaltet. Im Weiteren hat sie das Gefährdungspotential der Ar-
mee und der öffentlichen Sicherheit bei festgestellten Gewaltdelikten oder
entsprechendem Risikoprofil im Zusammenhang mit der Abgabe der per-
sönlichen Waffe zu beurteilen. Überdies bemerkte der Beschwerdeführer
anlässlich seiner Befragung, dass er Zugang zu sicherheitsrelevanten In-
formationen habe. So dürfe niemand ohne unterschriebene Stillschweige-
verpflichtung sein Büro betreten und er habe schon an speziellen Befra-
gungen von Armeeleuten teilgenommen, über welche er nicht sprechen
dürfe.
Der Beschwerdeführer hat somit Zugang zu sicherheitsrelevanten Informa-
tionen und seine Sicherheitserklärungen haben Einfluss darauf, ob eine
bestimmte Person in eine sicherheitsempfindliche Funktion gelangt oder
die Armeewaffe ausgehändigt bekommt. Eine passive Bestechlichkeit des
Beschwerdeführers in seiner Position stellt daher ein Risiko für die innere
Sicherheit dar. Das Schutzinteresse des Staates ist folglich als hoch zu
A-4486/2017
Seite 21
qualifizieren, was eine eingehende Untersuchung seiner finanziellen Situ-
ation rechtfertigt.
6.2.5
6.2.5.1 Nachdem der Beschwerdeführer die Ermächtigung für die Einsicht-
nahme in seine Steuerakten nicht erteilt hatte, bot ihm die Vorinstanz an,
die für sie als notwendig erachteten Unterlagen selbst einzureichen. Der
Beschwerdeführer war mit diesem Vorgehen sowie mit dem Vorschlag, die
von der Vorinstanz vorbereiteten Tabellen nach Hause zu nehmen und dort
selbst unter Zuhilfenahme seiner Unterlagen auszufüllen, damit die Vor-
instanz im Nachhinein dazu hätte Fragen stellen und allenfalls einzelne
Belege nachfordern können, nicht einverstanden. Er beharrte darauf, dass
die Vorinstanz jede einzelne Position auf der Tabelle erfragt. Die nachträg-
liche Einreichung von Belegen zur Verifizierung einzelner Positionen
schloss er dabei kategorisch aus. Zu den Akten reichte er nur die Bestäti-
gung des Steueramts.
Die Vorinstanz musste die finanzielle Lage des Beschwerdeführers umfas-
send abklären (vgl. oben E. 6.1.3 und E. 6.2.4). Faktisch stand ihr dafür
einzig die persönliche Befragung des Beschwerdeführers ohne Möglich-
keit, die gemachten Aussagen mittels Belegen im Einzelnen auf ihren
Wahrheitsgehalt überprüfen zu können, zur Verfügung. Wie sich zeigte,
war die mündliche Erfragung jeder einzelnen Position nicht zielführend. So-
weit der Beschwerdeführer überhaupt zu Aussagen bereit war, konnte er
zu vielen Positionen keine Antwort geben, da er dazu Einsicht in die sich
zu Hause befindenden Unterlagen hätte nehmen müssen. Das Ausfüllen
der Tabellen zu Hause wäre daher geeignet gewesen, um die betreffenden
Daten zu erheben. Zudem stellte die Vorinstanz in Aussicht, allenfalls in
einzelnen Punkten Belege einzufordern. Mit anderen Worten hätte die Vor-
instanz nicht darauf bestanden, sämtliche möglichen Belege einzusehen,
sondern nur jene, für welche es einen Anlass dazu gegeben hätte (vgl.
oben E. 5.3).
6.2.5.2 Des Weiteren ist der Umfang der verlangten finanziellen Daten an-
gemessen und sachlich gerechtfertigt: Mittels den besagten Tabellen soll-
ten die Vermögenswerte (Konten und Wertpapiere wie Aktien etc.) sowie
weitere Kennziffern der finanziellen Verhältnisse aus den Jahren 2011 –
2016 erhoben werden. Die Positionen sind geeignet, eine Aussage über
die aktuelle finanzielle Situation des Beschwerdeführers und deren Ent-
A-4486/2017
Seite 22
wicklung in den letzten Jahren zu machen. Dass die Vorinstanz die finan-
zielle Entwicklung der letzten fünf Jahre dargelegt haben will, erscheint zu-
dem nicht als sachfremd. Es ist nachvollziehbar, dass auffällige Korrelatio-
nen oder unerklärliche Diskrepanzen zu den weiteren Daten Hinweise auf
mögliche Risikoquellen oder Interessenskonflikte geben können (vgl. oben
E. 6.2.2). Zudem sind bei Personensicherheitsprüfungen auf Stufe 11 und
12 die Daten der letzten zehn Jahren bis zur Einleitung der Prüfung von
Interesse (vgl. Art. 19 Abs. 3 Bst. b PSPV).
6.2.5.3 Demgegenüber konnte oder wollte der Beschwerdeführer zu den
meisten Positionen auf den Tabellen keine Angaben machen und schloss
das Nachreichen allfälliger Belege von vornherein aus. Seine Aussagever-
weigerung bezieht sich somit nicht auf einzelne wenige Punkte, sondern
betrifft einen relativ grossen Teil der benötigten finanziellen Daten. Der Vor-
instanz ist zuzustimmen, dass die eingereichte Bestätigung des Steueram-
tes kein genügendes Surrogat darstellt: Einerseits vermögen die darauf
aufgelisteten Werte die fehlenden Angaben nicht zu kompensieren. Ande-
rerseits weist die Vorinstanz zu Recht darauf hin, dass die steuerbaren Ein-
kommen aufgrund der vorgenommenen steuerrechtlichen Abzüge nicht
dieselbe Aussagekraft haben wie die ihnen zugrundeliegenden effektiven
Einkünfte. Ferner beschränkt sich der Aussagegehalt der Betreibungsre-
gisterauszüge auf betreibungsrechtliche Vorkommnisse. Wie erwähnt, ge-
nügen diese für sich alleine nicht für eine Beurteilung der finanziellen Lage
bei einer PSP nach Art. 12 PSPV (vgl. oben E. 5.4). Im Bereich der finan-
ziellen Verhältnisse standen der Vorinstanz zusammengefasst nur relativ
wenige und unverifizierte Daten zur Verfügung. Unter Miteinbezug der wei-
teren Daten zur Lebensführung und unter Würdigung der Auskunftsverwei-
gerung des Beschwerdeführers musste sie versuchen, eine Gesamtbeur-
teilung des Sicherheitsrisikos vorzunehmen (vgl. oben E. 6.1.5). Ihre
Schlussfolgerung, dass ihr dies nicht möglich sei, ist mit Blick auf die ak-
tenkundige Datenlage nachvollziehbar und nicht zu beanstanden. Die Vor-
instanz hat mit ihrer Feststellung, wonach für eine Beurteilung des Sicher-
heitsrisikos zu wenig Daten vorliegen würden, ihren Beurteilungsspielraum
folglich nicht überschritten. Triftige Gründe, welche ein Abweichen von ihrer
Einschätzung nahelegen würden (vgl. oben E. 6.2.1), bestehen nicht.
6.2.6 Umstritten ist schliesslich noch, ob der Erlass einer Feststellungser-
klärung verhältnismässig war.
6.2.6.1 In ihrer Verfügung führt die Vorinstanz aus, dass der Erlass einer
anderen Verfügungsart im Sinne einer milderen Massnahme nicht möglich
A-4486/2017
Seite 23
gewesen sei. Die Datenlage habe den Erlass einer Risikoverfügung nicht
zugelassen. Sodann weist sie in ihrer Vernehmlassung darauf hin, dass
eine Feststellungserklärung einen geringeren Einfluss auf das weitere Fort-
kommen der Person habe, als eine Risikoerklärung, weshalb sie letztere
nicht als mildere Massnahme beurteile.
6.2.6.2 Der Beschwerdeführer entgegnet, dass eine Feststellungserklä-
rung im Vergleich zu einer Risikoerklärung keine mildere Verfügung dar-
stelle, da bei einer Feststellungserklärung keine Risikobeurteilung statt-
fände. So kenne die entscheidende Instanz bei einer Feststellungserklä-
rung die Risiken nicht und könne daher auch keinen Entscheid über den
Einsatz des Arbeitnehmers fällen, was unter Umständen gravierendere
Konsequenzen haben könne als eine Risikoerklärung.
6.2.6.3 Die Vorinstanz ist bei ihrem Entscheid an den Grundsatz der Ver-
hältnismässigkeit gebunden (Art. 5 Abs. 2 BV). Das Vorgehen der
Vorinstanz muss im Hinblick auf das im öffentlichen Interesse angestrebte
Ziel erforderlich sein; es hat zu unterbleiben, wenn eine gleich geeignete,
aber mildere Massnahme für den angestrebten Erfolg ausreichen würde.
Ausserdem muss der angestrebte Zweck in einem vernünftigen Verhältnis
zu den Belastungen stehen, die dem Beschwerdeführer auferlegt werden
(BGE 140 I 2 E. 9.2.2; BGE 137 I 31 E. 7.5.2; Urteile BVGer A-8451/2010
vom 20. September 2011 E. 13.1 und A-103/2010 vom 29. November 2010
E. 5.3.8).
6.2.6.4 Der Erlass einer der in Art. 22 Abs. 1 Bst. a-c PSPV genannten Ver-
fügungsarten kommt als mildere Massnahme nicht in Betracht, wenn es an
einer genügenden Datenlage für die Vornahme einer Beurteilung des Si-
cherheitsrisikos fehlt (vgl. oben E. 6.1.5). Andere Verfügungsarten, welche
milder als eine Feststellungserklärung wären, sind gesetzlich nicht vorge-
sehen. Die Vorinstanz hat mit dem Erlass der Feststellungserklärung das
Verhältnismässigkeitsgebot somit nicht verletzt.
Im Übrigen würde eine Risikoerklärung im Vergleich zur Feststellungser-
klärung nicht die mildere Verfügungsart darstellen: Bei einer Risikoerklä-
rung ist es möglich, dass die entscheidende Instanz die betroffene Person
aufgrund der vorhandenen Risikofaktoren definitiv nicht wählt oder ihr ein
Amt oder eine Funktion definitiv nicht überträgt. Hingegen besteht nach
dem Erlass einer Feststellungserklärung die Möglichkeit, Daten nachzu-
reichen, was es der Fachstelle gegebenenfalls erlaubt, eine Beurteilung
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des Sicherheitsrisikos vorzunehmen und eine Sicherheitserklärung zu er-
lassen. Bezüglich des Fortkommens der überprüften Person erweist sich
eine Feststellungserklärung somit als günstiger als eine Risikoerklärung.
6.2.7 Im Ergebnis hat die Vorinstanz zu Recht eine Feststellungserklärung
erlassen.
7.
7.1 Der Beschwerdeführer rügt schliesslich eine Verletzung des Beschleu-
nigungsgebots durch die Vorinstanz. Die PSP sei am 8. April 2016 eröffnet
worden. Am 27. Juni 2016 habe er ein Schreiben an die FS PSP BK ge-
schickt. Anschliessend sei er erst am 23. Januar 2017 zwecks Vereinba-
rung eines Befragungstermins telefonisch kontaktiert worden. Er habe der
Vorinstanz dabei mitgeteilt, dass er berufsbedingt nur montags und freitags
zu einer Befragung in Bern erscheinen könne. Die FS PSP BK habe darauf
den Befragungstermin auf den 31. März 2017 festgesetzt. Somit hätten in
einer Zeitspanne von über sechs Monaten keine Verfahrenshandlungen
stattgefunden, was eine relativ gravierende Rechtsverzögerung darstelle.
Dass bei einer Wiederholungsprüfung von geringer Komplexität die per-
sönliche Befragung erst nach rund einem Jahr stattfinde und das Verfahren
ohne sachlich nachvollziehbaren Grund verzögert werde, sei mit dem Be-
schleunigungsgebot gemäss Art. 29 Abs. 1 BV nicht vereinbar.
7.2 Dem entgegnet die Vorinstanz, dass im September 2016 ein Austausch
mit dem Beschwerdeführer stattgefunden habe, anlässlich welchem ihm
eine Verzögerung in seinem Verfahren wegen unvorhergesehener und
nicht planbarer Arbeitslast mitgeteilt worden sei. Eine PSP verfalle nach
fünf Jahren nicht, sondern sei bloss nach dieser Zeit zu wiederholen. Der
Beschwerdeführer habe in der Befragung auch bestätigt, dass er in der
Ausübung seiner Tätigkeit nicht beeinträchtigt und sein Vorgesetzter über
die Verzögerung informiert gewesen sei. Ferner würden die gesetzlichen
Grundlagen keine Behandlungsfristen vorsehen.
7.3 Nach Art. 29 Abs. 1 BV hat jede Person in Verfahren vor Gerichts- und
Verwaltungsinstanzen Anspruch auf Beurteilung innert angemessener Frist
(sog. Beschleunigungsgebot; BGE 135 III 127 E. 3.4). Eine überlange Ver-
fahrensdauer ist zunächst an allfälligen im Gesetz festgelegten Fristen zu
messen (UHLMANN/WALLE-BÄR, in: Praxiskommentar VwVG, a.a.O.,
Rz. 21 zu Art. 46a VwVG). Ansonsten beurteilt sich die Angemessenheit
einer Verfahrensdauer nach den konkreten Umständen des Einzelfalls. Zu
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berücksichtigen sind namentlich die Komplexität des Falls, das Verhalten
der Verfahrensbeteiligten und die Behandlung des Falls durch die Behör-
den sowie die Bedeutung des Ausgangs des Verfahrens für den Betroffe-
nen (BGE 135 I 265 E. 4.4; Urteil BGer 1C_534/2017 vom 6. Dezember
2017 E. 2.3).
7.4 Weder das BWIS noch die PSPV sehen eine Behandlungsfrist für Per-
sonensicherheitsprüfungen vor. Die Verfahrensdauer ist deshalb nach den
konkreten Umständen zu beurteilen. Der Beschwerdeführer hat weder
während dem vorinstanzlichen noch dem Beschwerdeverfahren geltend
gemacht, dass er aufgrund einer ausstehenden rechtskräftigen Verfügung
betreffend seiner PSP einen konkreten Nachteil bei seiner Arbeit habe er-
leiden müssen. Dieser Umstand rechtfertigte es, sein Dossier wegen an-
deren Prioritäten für eine gewisse Zeit zurückzustellen. So wies die Vo-
rinstanz den Beschwerdeführer anfangs September 2016 per Email darauf
hin, dass es unter anderem wegen dringenden Bundesratsgeschäften zu
einer Verzögerung betreffend die Terminvereinbarung komme. Zudem
machte sie ihn Ende April 2017 per Email darauf aufmerksam, dass drin-
gende, an einer bestimmten Bundesratssitzung traktandierte Verfahren
vorrangig behandelt werden müssten. Dazu kommt, dass der Beschwer-
deführer die möglichen Befragungstermine einschränkte, nachdem er be-
rufsbedingt nur an jeweils zwei Wochentagen zur Verfügung stand.
7.5 Im Ergebnis erscheint die Verfahrensdauer vor der Vorinstanz nicht
übermässig lang. Eine Verletzung des Beschleunigungsgebots liegt nicht
vor und eine Reduktion der Verfahrenskosten, welche bei einer Verletzung
des Beschleunigungsgebots zu prüfen ist (vgl. (BGE 138 II 513 E. 6.5; Ur-
teile BVGer A-777/2014 vom 30. Oktober 2014 E. 11 und A-4514/2012 vom
12. März 2013 E. 9.2), erübrigt sich daher.
8.
Zusammengefasst bestand für die beim Beschwerdeführer durchgeführte
PSP nach Art. 12 PSPV eine gesetzliche Grundlage (vgl. oben E. 4.3.6),
die Vorinstanz hat sich bei der Datenerhebung an die gesetzlichen Vorga-
ben gehalten (vgl. oben E. 5.5) und sie hat zu Recht eine Feststellungser-
klärung erlassen (vgl. oben E. 6.2.7). Zudem hat sie das Beschleunigungs-
gebot nicht verletzt (vgl. oben E. 7.5). Die Beschwerde erweist sich somit
als unbegründet, weshalb sie abzuweisen ist.
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9.
Bei diesem Ausgang sind die Kosten für das Verfahren vor dem Bundes-
verwaltungsgericht von Fr. 800.-- gestützt auf Art. 63 Abs. 1 VwVG dem un-
terliegenden Beschwerdeführer aufzuerlegen und mit seinem geleisteten
Kostenvorschuss zu verrechnen.
10.
Aufgrund seines vollumfänglichen Unterliegens wird dem Beschwerdefüh-
rer keine Parteientschädigung zugesprochen (Art. 64 Abs. 1 VwVG i.V.m.
Art. 7 Abs. 1 VGKE). Ebenso wenig hat die obsiegende Vorinstanz einen
Anspruch auf eine Parteientschädigung (vgl. Art. 7 Abs. 3 VGKE).
(Das Dispositiv befindet sich auf der nächsten Seite.)
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