Decision ID: e507720a-cdcb-4a24-848a-a981d238a515
Year: 2015
Language: de
Court: BE_VB
Chamber: BE_VB_003
Canton: BE
Region: Espace_Mittelland
Law Area: public_law

I. Sachverhalt
1. Mit Schreiben vom 17. Februar 2015 haben die Universitären Psychiatrischen Dienste
Bern (UPD; fortan: Vorinstanz) X (fortan: Beschwerdeführerin) verboten, sich in den Räumen
oder auf dem Areal der UPD (Standort Bolligenstrasse 111) aufzuhalten.
2.
a) Mit Schreiben vom 18. Februar 2015 wandte sich die Beschwerdeführerin an den Di-
rektor der Universitätsklinik für Psychiatrie und Psychotherapie und machte geltend, das mit
Schreiben vom 17. Februar 2015 angeordnete Haus- und Arealverbot sei mangels Verfü-
2
gungsberechtigung der unterzeichneten Personen sowie mangels rechtsgenügender Unter-
schrift nichtig.
b) Mit Schreiben vom 19. Februar 2015 wandte sich die Beschwerdeführerin an die Ge-
schäftsleitung der Vorinstanz und verlangte eine anfechtbare Verfügung betreffend Haus- und
Arealverbot am Standort Bolligenstrasse 111.
c) Mit Schreiben vom 19. Februar 2015 wandte sich die Beschwerdeführerin an das
Rechtsamt der GEF und machte die Nichtigkeit des mit Schreiben vom 17. Februar 2015 an-
geordneten Haus- und Arealverbotes geltend. Sie behielt sich die Geltendmachung von
Schadenersatz- und Genugtuungsansprüchen vor und ersuchte um sofortige Erteilung des
Besuchsrechts.
d) Mit Schreiben vom 20. Februar 2015 wandte sich die Beschwerdeführerin an den Re-
gierungsrat des Kantons Bern und verlangte die sofortige Aufhebung bzw. den Widerruf des
Haus- und Arealverbotes. Dieses Schreiben wurde am 5. März 2015 der GEF als zuständige
Aufsichtsbehörde zur weiteren Bearbeitung überwiesen. Die GEF nahm die Eingabe der Be-
schwerdeführerin als aufsichtsrechtliche Anzeige entgegen.
e) Mit Schreiben vom 17. März 2015 wandte sich die Beschwerdeführerin an den GEF-
Direktor und beantragte die unverzügliche Überweisung der Beschwerde an den Regierungs-
rat. Sie machte geltend, ihre Beschwerde sei nicht ausschliesslich als Aufsichtsbeschwerde
zu behandeln. Durch die Nichtbehandlung ihrer Beschwerde während einem Monat sei ihr
zudem ein massiver Schaden entstanden.
3. Mit prozessleitender Verfügung vom 25. März 2015 wurden die Eingaben der Be-
schwerdeführerin vom 18., 19. und 20. Februar 2015 sowie vom 17. März 2015 vorerst, d.h.
bis zur Klärung der Frage, ob die Anordnung des Haus- und Arealverbotes hätte verfügt wer-
den müssen, als (eine) Beschwerde entgegengenommen.
4. Das Rechtsamt, welches die Beschwerdeverfahren für die GEF leitet, 1 holte die Vorak-
ten ein und führte den Schriftenwechsel durch.
5. Mit Schreiben vom 27. März 2015 beantragte die Beschwerdeführerin die superprovi-
sorische Behandlung der Beschwerde, die Verkürzung der Frist zur Einreichung der Be-
schwerdevernehmlassung sowie die superprovisorische Aufhebung des Haus- und Arealver-
bots für die Dauer des Verfahrens.
1 Art. 10 der Verordnung vom 29. November 2000 über die Organisation und die Aufgaben der Gesundheits- und
Fürsorgedirektion (Organisationsverordnung GEF, OrV GEF; BSG 152.221.121)
3
6. Mit Verfügung vom 1. April 2015 hat das Rechtsamt das Gesuch um superprovisori-
sche Anordnung vorsorglicher Massnahmen abgewiesen. Die Verfügung vom 1. April 2015
hat das Verwaltungsgericht des Kantons Bern mit Urteil vom 8. April 2015 bestätigt.
7. Mit Beschwerdevernehmlassung vom 20. April 2015 beantragte die Vorinstanz die
Abweisung der Beschwerde und die Bestätigung der Rechtsmässigkeit des Haus- und Areal-
verbotes. Eventualiter sei der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zu entziehen, falls sich
im vorliegenden Verfahren herausstellen sollte, dass die Anordnung des Haus- und Arealver-
botes hätte verfügt werden müssen.
Auf die Rechtsschriften und Akten wird, soweit für den Entscheid wesentlich, in den nachfol-

genden Erwägungen eingegangen.
II. Erwägungen
1. Sachurteilsvoraussetzungen
1.1 Anfechtungsobjekt / Gegenstand des Beschwerdeverfahrens
1.1.1 Im Beschwerdeverfahren können nur Verfügungen zur Überprüfung gebracht werden,
nicht auch andere Handlungsformen (Art. 60 Abs. 1 Bst. a VRPG 2 ). Die nachträgliche Verwal-
tungsrechtspflege wird somit nur ausgelöst, wenn es sich bei der strittigen Anordnung um eine
Verfügung handelt. 3 Nachfolgend ist demnach als erstes zu prüfen, ob die Anordnung des
Haus- und Arealverbots vom 17. Februar 2015 eine Verfügung ist und damit ein taugliches
Anfechtungsobjekt darstellt.
1.1.2 Nach Auffassung der Beschwerdeführerin hätte die Vorinstanz verfügen müssen. Das
Schreiben vom 17. Februar 2015 enthalte jedoch keine Rechtsmittelbelehrung, weshalb es
sich nicht um eine Verfügung handle. Zudem seien Herr Y und Herr Z, welche das Schreiben
vom 17. Februar 2015 unterzeichnet hätten, nicht verfügungsberechtigt. Das Haus- und Are-
alverbot sei deshalb nichtig. 4
Die Vorinstanz hält dem entgegen, ihr stehe als gleichgestellte Organisationseinheit der GEF
die Verfügungsmacht über die Räumlichkeiten und das Areal am Standort Bolligenstrasse 111
2 Gesetz vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege (VRPG; BSG 155.21)
3 BVR 2009 S. 557
4 Schreiben Beschwerdeführerin / Rechtsamt GEF vom 19. Februar 2015
4
zu. Sie sei damit berechtigt, ihr Hausrecht (also die Befugnis, über einen bestimmten Raum
ungestört zu herrschen und in ihm den eigenen Willen frei zu betätigen) auszuüben und wenn
nötig entsprechende Haus- und Arealverbote auszusprechen. Art. 7 der Hausordnung der
Vorinstanz bestimme, dass sich Besucherinnen und Besucher an die im Einzelfall erteilten
Weisungen des zuständigen Personals halten müssen. Art. 18 der Hausordnung der Vor-
instanz bestimme, dass insbesondere wiederholte Verstösse gegen die Hausordnung ein
Hausverbot nach sich ziehen könnten. Dieses werde vom Vorsitzenden der Geschäftsleitung
erlassen, welcher diese Aufgabe weiter delegieren könne. Das am 17. Februar 2015 ausge-
sprochene Haus- und Arealverbot sei infolge Abwesenheit von Herrn Z rechtsgültig durch
Herrn A, Chefarzt und stellvertretender Direktor der Universitätsklinik für Psychiatrie und Psy-
chotherapie, und ergänzend durch den Leiter Sicherheit, Herrn Y, unterschrieben worden. 5
1.1.3 Verfügungen können nur zur Regelung öffentlich-rechtlicher Rechtsverhältnisse erge-
hen. 6 Vorliegend ist fraglich, ob das Rechtsverhältnis zwischen der Beschwerdeführerin und
der Vorinstanz öffentlich-rechtlicher oder privatrechtlicher Natur ist. Diese Frage ist vorab zu
klären.
1.1.4 Zur Abgrenzung zwischen öffentlich-rechtlichen und privatrechtlichen Rechtsverhält-
nissen wurden verschiedene Theorien entwickelt:
- Nach der Subjektions- oder Subordinationstheorie gehört eine Norm zum öffentlichen
Recht, wenn die Behörde dem Privaten hoheitlich, d.h. in Wahrnehmung obrigkeitlicher
Gewalt gegenübertritt. Kriterium ist das Vorliegen eines rechtlichen Unterordnungsver-
hältnisses zwischen Staat und Bürger. Im Gegensatz dazu stehen sich im Zivilrecht
gleichgeordnete Rechtssubjekte gegenüber.
- Die Interessentheorie lenkt den Blick auf die Schutzrichtung der Norm. So handelt es sich
um öffentliches Recht, wenn die Norm ausschliesslich oder doch zum überwiegenden Teil
öffentlichen Interessen dient. Demgegenüber dienen die zivilrechtlichen Normen vorab
dem Schutz privater Anlegen.
- Gemäss der Funktionstheorie ist eine Rechtsnorm öffentlich-rechtlich, wenn sie unmittel-
bar die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe oder die Ausübung einer öffentlichen Tätigkeit
5 Beschwerdevernehmlassung vom 20. April 2015; Sachverhaltsbeschrieb in Sachen Hausverbot gegen X vom 26.
Februar 2015 6 Merkli/Aeschlimann/Herzog, Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, Bern
1997, Art. 49 N. 11, mit Hinweisen
5
regelt. Geht es nicht um eine Verwaltungsaufgabe bzw. –tätigkeit, liegt ein Zivilrechtsstreit
vor.
- Die modifizierte Funktionstheorie stellt darauf ab, ob die Ausführung einer Rechtsnorm,
die eine öffentliche Aufgabe oder Tätigkeit regelt, der öffentlichen Verwaltung übertragen
ist. Geschieht die Durchsetzung dagegen nur auf private Initiative hin (wie z.B. bei den
zwingenden Vorschriften des Mietrechts), muss ein Anspruch vor dem Zivilgericht geltend
gemacht werden.
- Die modale Theorie stellt auf die Art der Sanktion bei Normverstössen ab. Ist sie öffent-
lich-rechtlicher Natur (namentlich mit Verwaltungszwang verbunden), so ist es auch die
zugrundeliegende Verhaltensnorm.
Das Bundesgericht stützt sich für die Abgrenzung des öffentlichen vom privaten Recht auf
verschiedene Theorien, wobei keiner a priori ein Vorrang zukommt. Vielmehr prüft es in jedem
Einzelfall, welches Abgrenzungskriterium den konkreten Gegebenheiten am besten gerecht
wird. Subordinations-, Interessen-, Funktions- und modale Theorie werden daher kombiniert
im Sinne eines Methodenpluralismus auf den Einzelfall angewandt. 7
1.1.5 Zu beachten sind sodann die Grundsätze des öffentlichen Sachenrechts. Letzteres ist
als Ergänzung des Zivilrechts zu sehen: Während Art. 641 ff. ZGB 8 Inhalt und Umfang des
(zivilrechtlichen) Eigentums definieren und Art. 655 ff. ZGB das Grundeigentum regeln, unter-
stellt Art. 664 Abs. 1 ZGB öffentliche Sachen der Hoheit des Gemeinwesens, in dessen Ge-
biete sie sich befinden. 9
Öffentliche Sachen sind alle Sachen, deren sich der Staat zur unmittelbaren oder auch nur
mittelbaren Erfüllung von Verwaltungsaufgaben bedient. Die Zugehörigkeit eines Objekts zu
den öffentlichen Sachen bestimmt sich allein aufgrund dieser spezifischen Zweckbestimmung
(Erfüllung von Verwaltungsaufgaben mit sachlichen Mitteln). 10
Zu den öffentlichen Sachen gehört unter anderem das Verwaltungsvermögen. Das Verwal-
tungsvermögen umfasst einerseits jene Sachen, welche die Verwaltung für ihre allgemeine
Aufgabenerfüllung benötigt (Verwaltungssachen). Beispiele für Verwaltungssachen sind Ver-
waltungsgebäude, Werkhöfe, Dienstwohnungen und Armeematerial. Andererseits umfasst
das Verwaltungsvermögen auch Sachen, die der Erfüllung betrieblicher Verwaltungsaufgaben
7 Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 8 N. 11, mit Hinweisen; Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines Verwal-
tungsrecht, Bern 2014, § 18 Rz. 4 f.; BGE 105 II 234 E. 2 S. 236 f.; ZBl 1997 410 E. 1a S. 410 f. 8 Schweizerisches Zivilgesetzbuch vom 10. Dezember 1907 (ZGB; SR 210)
9 Tschannen/Zimmerli/Müller, a.a.O., § 47 Rz. 1
10 Tschannen/Zimmerli/Müller, a.a.O., § 48 Rz. 1
6
dienen (Betriebssachen). Die Erfüllung betrieblicher Verwaltungsaufgaben führt regelmässig
zu Gebrauchs- oder Nutzungsverhältnissen mit Dritten. Beispiele für Betriebssachen sind
Schulhäuser, Universitätsgebäude, Fahrzeuge öffentlicher Verkehrsbetriebe sowie Anlagen
der SBB AG oder der Post AG. Der Begriff der Betriebssache löst den früher gebräuchlichen
Begriff der Anstaltssache ab. Das Verwaltungsvermögen steht in der Regel nur einem einge-
grenzten Benutzerkreis (Behörden oder Privaten) offen. 11
Das Privatrecht bestimmt namentlich Begriff und Inhalt des Eigentums und der dinglichen oder
obligatorischen Rechte am Verwaltungsvermögen sowie die Formen der Begründung und
Übertragung dieser Rechte. Demgegenüber richten sich Verfügungsmacht (Hoheit des Staa-
tes, Zuständigkeit des Gemeinwesens und des Organs) und Zweckbestimmung im Allgemei-
nen nach den Vorschriften des öffentlichen Rechts; dieses regelt insbesondere die konkreten
Nutzungsmöglichkeiten, den Schutz von öffentlichen Sachen i.e.S. vor Beschädigungen sowie
die Abgaben für bestimmte Arten der Benutzung. In der Regel ist der Staat Eigentümer des
Verwaltungsvermögens. Die Benutzung von Verwaltungsvermögen und das Verhältnis zwi-
schen Staat und Benutzer sind daher im Allgemeinen öffentlich-rechtlich geregelt. 12
Der Umstand, dass öffentliche Sachen per definitionem der Erfüllung einer öffentlichen Auf-
gabe dienen, hat entsprechende rechtliche Konsequenzen: Die umfassende Sachherrschaft,
welche das privatrechtliche Eigentum üblicherweise dem Eigentümer verschafft, wird durch
die öffentlich-rechtliche Zweckbestimmung eingeschränkt. 13
Auch Private können Gegenstände des Verwaltungsvermögens nutzen, wobei sich die ge-
wünschte Nutzung mit der Zweckbestimmung der Sache vereinbaren lassen muss. Ein ent-
sprechendes Gesuch wird von der zuständigen Behörde nach pflichtgemässem Ermessen
entschieden. In grundrechtsrelevanten Fällen kann sich jedoch für den Gesuchsteller ein be-
dingter Anspruch auf Nutzung von Gegenständen des Verwaltungsvermögens aus den be-
troffenen Grundrechten ableiten. 14
Bei der Nutzung von Betriebssachen durch Private können die Rechte und Pflichten der Nut-
zer(innen) durch Verordnung oder durch “interne“ Betriebs- oder Hausordnung (z.B. Anstalts-
ordnung eines Gefängnisses, SBB-Hausordnung, Hausordnung eines öffentlichen Spitals
etc.) umschrieben werden. Hausordnungen gehören zu den Verwaltungsverordnungen. Ver-
waltungsverordnungen sind generell-abstrakte Handlungsanweisungen der vorgesetzten Be-
hörde an die unterstellten Behörden und Personen über die Besorgung ihrer Verwaltungsan-
gelegenheiten und betreffen meist rein organisatorische Angelegenheiten eines Verwaltungs-
trägers. Die Festlegung von Rechten und Pflichten der Nutzer(innen) in einer Hausordnung
11 Tschannen/Zimmerli/Müller, a.a.O., § 48 Rz. 13 ff.
12 Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. A., Zürich 2006, § 33 Rz. 2365
13 Tschannen/Zimmerli/Müller, a.a.O., § 49 Rz. 4
14 Tschannen/Zimmerli/Müller, a.a.O., § 50 Rz. 1 ff.
7
erfolgt unabhängig davon, ob es sich um eine schlichte Nutzung oder um die Nutzung im
Rahmen eines besonderen Rechtsverhältnisses handelt. Das zuständige Organ des jeweili-
gen Verwaltungsträgers darf sich dabei mit relativ offenen Normen begnügen. Dies gilt na-
mentlich für Regelungen organisatorischer Natur und für solche, die die Einzelheiten des Be-
nutzungsverhältnisses bestimmen. Wenn der Gesetzgeber nichts anderes bestimmt, ist die
Anstaltsleitung oder deren Aufsichtsbehörde ermächtigt, die Rechte und Pflichten der Benut-
zer im Rahmen des öffentlichen Zweckes näher zu umschreiben. Dementsprechend bedürfen
die durch das Benutzerverhältnis gebotenen Beschränkungen der Freiheitsrechte nicht not-
wendigerweise einer besonderen formellen gesetzlichen Grundlage. Die Betriebs- oder Haus-
ordnung (auch: Anstaltsordnung, Unternehmensordnung usw.) kann Regeln für die geordnete
Benutzung enthalten, die bei Missachtung disziplinarisch geahndet werden können. Die ein-
zelnen Disziplinarmassnahmen müssen dem spezifischen Auftrag des jeweiligen Verwal-
tungsträgers dienen, namentlich zur Sicherstellung eines geordneten Betriebs. 15
Die Beziehungen zwischen betrieblich operierendem Verwaltungsträger und Benutzer können
dem öffentlichen Recht oder dem Zivilrecht unterstehen. Massgebend ist zunächst die Rege-
lung im Spezialgesetz. Lässt sich dem Spezialgesetz jedoch keine Antwort entnehmen, gelten
die von der Rechtsprechung entwickelten Zuordnungskriterien. Danach ist die Beziehung öf-
fentlich-rechtlicher Natur, wenn durch sie ein besonderes Gewaltverhältnis begründet wird,
kraft dessen die Anstalt dem Benutzer gegenüber mit obrigkeitlicher Gewalt ausgestattet ist,
was in jedem Einzelfall anhand der konkreten Ausgestaltung der Benutzungsordnung zu ent-
scheiden ist. Als Gesichtspunkte gelten dabei insbesondere die unmittelbare Verfolgung öf-
fentlicher Zwecke, im Vergleich zu denen die Absicht auf Erzielung eines Gewinnes von un-
tergeordneter Bedeutung erscheint, sowie die einseitige, unabänderliche Regelung der An-
staltsbenutzung durch Gesetz oder Verwaltungsverordnung, im Gegensatz zur freien Be-
stimmbarkeit der gegenseitigen Beziehungen der Beteiligten auf dem Boden der Gleichbe-
rechtigung. Zivilrechtlicher Natur ist das Benutzungsverhältnis nur in jenen Fällen, in denen
die Benutzungsordnung es gestattet, wesentliche Einzelheiten des Bezuges, insbesondere
das Entgelt, durch besondere Vereinbarung zwischen der Anstalt und dem Benutzer von Fall
zu Fall verschieden zu gestalten. 16
1.1.6 Schliesslich ist auch die oberste ausserkantonale Rechtsprechung zur Anordnung ei-
nes Haus- oder Betretungsverbots hinzuzuziehen: In einem Entscheid vom 28. Oktober
2010 17
ist das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich auf die Beschwerde der Schwester ei-
ner Altersheimbewohnerin gegen das von der Leitung eines Alterszentrums (als Zweckver-
15 Tschannen/Zimmerli/Müller, a.a.O., § 50 Rz. 5 und 9 ff., BGE 98 Ib 301 E. 2a
16 Tschannen/Zimmerli/Müller, a.a.O., § 50 Rz. 13 ff.; BGE 102 Ib 314 E. 2 S. 316 f.
17 VB.2010.00455
8
band der Gemeinden) verfügte Betretungsverbot eingetreten und hat in der Sache entschie-
den. In einem weiteren Entscheid vom 23. August 2012 18
hat das Verwaltungsgericht des
Kantons Zürich im Rahmen eines Beschwerdeverfahrens betreffend das von einem Pflege-
zentrum gegenüber einem Besucher verfügte Hausverbot über ein Gesuch um vorsorgliche
Massnahmen entschieden. In beiden Fällen ging das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich
ohne weiteres von einem öffentlich-rechtlichen Rechtsverhältnis, welches mit Verfügung zu
regeln ist, aus.
1.1.7 Vorliegend stehen Gebäude und Areal der Vorinstanz im Eigentum des Kantons Bern.
Die Vorinstanz ist als gleichgestellte Organisationseinheit (vgl. Art. 3 Abs. 1 Bst. a OrV GEF)
ein Teil des Kantons Bern und handelt vorliegend für diesen. Nach den Regeln des Zivilrechts
kann der Eigentümer einer Sache über diese in den Schranken der Rechtsordnung nach sei-
nem Belieben verfügen (Art. 641 Abs. 1 ZGB). Er hat das Recht, sie von jedem, der sie ihm
vorenthält, herauszuverlangen und jede ungerechtfertigte Einwirkung abzuwehren (Art. 641
Abs. 2 ZGB). Gemäss Art. 926 Abs. 1 ZGB darf sich zudem jeder Besitzer verbotener Eigen-
macht mit Gewalt erwehren. Gestützt auf die zitierten zivilrechtlichen Bestimmungen könnte
man zur Schlussfolgerung gelangen, die Vorinstanz trete wie eine private Grundeigentümerin
auf, wenn sie der Beschwerdeführerin das Betreten von Haus und Areal verbietet. So betrach-
tet wäre es naheliegend, das Rechtsverhältnis zwischen der Vorinstanz und der Beschwerde-
führerin als zivilrechtlich zu qualifizieren. Diese Betrachtungsweise ist jedoch aus folgenden
Gründen abzulehnen:
Während das Privatrecht Begriff und Inhalt des Eigentums am Verwaltungsvermögen be-
stimmt, richten sich Verfügungsmacht und Zweckbestimmung im Allgemeinen nach den Vor-
schriften des öffentlichen Rechts; dieses regelt insbesondere die konkreten Nutzungsmöglich-
keiten. Die Vorinstanz gilt als Universitätsspital und stellt die kantonsweite Versorgung mit
hoch spezialisierten Spitalleistungen sicher (Art. 15 Abs. 3 i.V.m. Art. 35 SpVG 19
). Sie gehört
damit zu den Leistungserbringern nach SpVG (vgl. Art. 14 i.V.m. Art. 2 Bst. a SpVG). Der Vo-
rinstanz obliegt demnach die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe. Areal und Gebäude der
Vorinstanz dienen der Erfüllung dieser öffentlichen Aufgabe und gehören somit zum Verwal-
tungsvermögen.
Areal und Gebäude der Vorinstanz stehen grundsätzlich nur einem beschränkten Benutzer-
kreis, nämlich den Patientinnen und Patienten der psychiatrischen Klinik, offen. Daneben sind
Areal und Gebäude der Vorinstanz jedoch in beschränktem Mass auch der Allgemeinheit
(namentlich Besuchern/Besucherinnen von Patienten/Patientinnen) zugänglich. Anders als
18 VB.2012.00430
19 Spitalversorgungsgesetz vom 13. Juni 2013 (SpvG; BSG 812.11)
9
beim privaten Grundeigentum hat demnach die Allgemeinheit ein gewisses Recht, Areal und
Gebäude der Vorinstanz zu betreten. Dieses beschränkte Zugangsrecht hat seine Grundlage
im öffentlichen Recht und muss – anders als von einer privaten Grundeigentümerin – durch
die Vorinstanz beachtet werden, wenn sie ein Hausverbot ausspricht.
Die Vorinstanz hat die Rechte und Pflichten der Patienten und Patientinnen sowie der Besu-
cher und Besucherinnen in ihrer Hausordnung festgelegt. Die Ermächtigung zum Erlass einer
Hausordnung ergibt sich einerseits aus der öffentlichen Aufgabe, welche der Vorinstanz ob-
liegt (kantonsweite Versorgung mit Spitalleistungen) und somit aus der Spitalversorgungsge-
setzgebung; andererseits aus der Verfügungsmacht der Vorinstanz über Gebäude und Areal
der Universitätsklinik für Psychiatrie und Psychotherapie (und somit aus dem öffentlichen Sa-
chenrecht). Um die ihr obliegende öffentliche Aufgabe erfüllen zu können, muss die Vo-
rinstanz unter anderem den geordneten Betrieb der Klinik sicherstellen können. Zur Sicher-
stellung eines geordneten Betriebs darf die Vorinstanz bei Widerhandlungen gegen die Haus-
ordnung ein Haus- und Arealverbot vorsehen. Die Ermächtigung, ein Haus- und Arealverbot
vorzusehen, ergibt sich damit aus dem öffentlichen Recht.
Zusammenfassend sprechen damit folgende Punkte für die öffentlich-rechtliche Natur des
Verhältnisses zwischen der Beschwerdeführerin und der Vorinstanz:
- Die Vorinstanz erfüllt als Leistungserbringerin nach SpVG eine öffentliche Aufgabe und
verfolgt einen öffentlichen Zweck.
- Zur Erfüllung dieser öffentlichen Aufgabe und zur Sicherstellung dieses öffentlichen
Zwecks ist u.a. ein geordneter Betrieb erforderlich. Um diesen zu gewährleisten, hat
die Vorinstanz mit der Hausordnung (Verwaltungsverordnung) eine einseitige, unab-
änderliche Regelung des Verhaltens von Patienten/Patientinnen sowie Besu-
cher/Besucherinnen erlassen.
- Die Befugnis, eine Hausordnung zu erlassen und gestützt darauf ein Haus- und Areal-
verbot auszusprechen, ergibt sich damit aus dem öffentlichen Recht (SpVG), welches
der Vorinstanz eine öffentliche Aufgabe zuweist.
- Areal und Gebäude der Vorinstanz gehören zu den öffentlichen Sachen (Verwaltungs-
vermögen). Abweichend von privatem Grundeigentum hat auch die Allgemeinheit ein
beschränktes Zutrittsrecht bzw. Besuchsrecht. Dieses Zutrittsrecht endet dort, wo der
geordnete Betrieb gestört oder die Privatsphäre von Patientinnen und Patienten ge-
stört wird.
- Im Gegensatz zu einer privaten Grundeigentümerin ist die Vorinstanz beim Ausspre-
chen eines Hausverbotes an öffentlich-rechtliche Grundsätze wie die Beachtung des
10
Gleichheitsgebotes, des Verhältnismässigkeitsprinzips und des Willkürverbotes ge-
bunden.
Damit ist das Rechtsverhältnis zwischen der Beschwerdeführerin und der Vorinstanz dem
öffentlichen Recht zuzuweisen. Öffentlich-rechtliche Rechtsverhältnisse sind mit Verfügung zu
regeln. 20
Im Rechtsmittelverfahren ist das Vorliegen einer Verfügung Prozessvoraussetzung,
d.h. es muss stets ein Anfechtungsobjekt in Form einer Verfügung vorliegen, ansonsten ist auf
das Rechtsmittel nicht einzutreten. 21
Nachfolgend ist somit zu prüfen, ob die Anordnung des
Haus- und Arealverbots vom 17. Februar 2015 als Verfügung qualifiziert werden kann.
1.1.8 Nach Art. 52 Abs. 1 Bst. a-g VRPG muss eine Verfügung folgende Elemente enthalten:
a. die Bezeichnung der verfügenden Behörde,
b. die Tatsachen, Rechtssätze und Gründe, auf die sie sich stützt,
c. die Verfügungsformel und die Kostenregelung,
d. den Hinweis auf das zulässige ordentliche Rechtsmittel mit Angabe von Frist und In-
stanz (Rechtsmittelbelehrung),
e. die Adressatinnen oder Adressaten,
f. das Datum und
g. die Unterschrift; bei Massenverfügungen kann darauf verzichtet werden.
Nach ständiger Praxis gilt als Verfügung ein individueller, an Einzelne gerichteter Hoheitsakt,
durch den eine konkrete verwaltungsrechtliche Rechtsbeziehung in verbindlicher und er-
zwingbarer Weise geregelt wird. Werden durch eine Anordnung oder einen Beschluss einer
Behörde keine individuellen Rechte oder Pflichten gestaltend oder feststellend geregelt bzw.
werden keine Rechtsfolgen verbindlich festgelegt, mangelt es an einem wesentlichen Verfü-
gungselement. In welche äussere Form eine Anordnung gekleidet und wie sie bezeichnet
wird, spielt für ihre Qualifikation als Verfügung keine Rolle. Auch ein in Briefform gefasstes
Schreiben kann eine Verfügung darstellen. Unerheblich für die Qualifikation ist ferner, ob eine
schriftliche behördliche Äusserung alle Elemente einer Verfügung gemäss Art. 52 Abs. 1
VRPG erfüllt oder ob einzelne davon fehlen. Das Nichtbeachten von Formvorschriften seitens
20 Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 49 N. 1
21 Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 49 Nrn 1 f.
11
der verfügenden Behörde darf jedoch den Betroffenen nicht schaden. Schwergewichtige
Formfehler können die Nichtigkeit der Verfügung zur Folge haben. 22
Das Schreiben vom 17. Februar 2015 erfüllt mit Ausnahme der Rechtsmittelbelehrung alle
Formerfordernisse gemäss Art. 52 Abs. 1 VRPG. Insbesondere enthält es auch eine kurze
Begründung, woraus hervorgeht, dass die Beschwerdeführerin den Klinikbetrieb und den Be-
handlungsablauf insbesondere auf der Station B gestört und den Anweisungen des Personals
nicht Folge geleistet habe. Zudem wird auf Art. 186 StGB 23
als rechtliche Grundlage verwie-
sen. Aus dem Fehlen der Rechtsmittelbelehrung sowie der Unterzeichnung des Schreibens
durch zwei angeblich nicht verfügungsbefugte Behördenmitglieder leitet die Beschwerdeführe-
rin die Nichtigkeit der Anordnung des Haus- und Arealverbotes ab. Dieser Auffassung kann
aus folgenden Gründen nicht gefolgt werden:
Die schriftliche Anordnung des Haus- und Arealverbots vom 17. Februar 2015 ist eine Anord-
nung der Vorinstanz im Einzelfall, mit welcher die verwaltungsrechtliche Rechtsbeziehung zur
Beschwerdeführerin in verbindlicher und erzwingbarer Weise geregelt wird. Das Fehlen ein-
zelner Elemente nach Art. 52 Abs. 1 VRPG steht einer Qualifikation als Verfügung nicht ent-
gegen. Fehlt eine Rechtsmittelbelehrung, ist sie unrichtig oder unvollständig, dürfen den Be-
troffenen jedoch daraus keine Nachteile erwachsen. Das bedeutet nicht, dass sich Betroffene
ohne Einschränkungen auf eine mangelhafte Rechtsmittelbelehrung berufen können. Das
Gebot des Verhaltens nach Treu und Glauben verlangt, dass sie ihrerseits die nötige Sorgfalt
aufwenden. 24
Vorliegend hat die Beschwerdeführerin innert Frist Beschwerde erhoben. Durch
das Fehlen der Rechtsmittelbelehrung sind ihr damit keine Nachteile erwachsen.
Was die angeblich rechtsfehlerhafte Unterschrift betrifft, ist folgendes auszuführen: Die Unter-
schrift eines vertretungsbefugten Behördenmitglieds gehört grundsätzlich zu den Gültigkeits-
voraussetzungen für eine Verfügung. 25
Die Vorinstanz ist eine gleichgestellte Organisations-
einheit (Art. 3 Abs. 1 Bst. a OrV GEF) und als solche ein Organ des Kantons bzw. eine Be-
hörde im Sinne von Art. 2 Abs. 1 Bst. a VRPG. Zu prüfen ist nachfolgend, wer vorliegend ein
Haus- und Arealverbot unterzeichnen muss:
Unter dem Hausrecht ist die Befugnis zu verstehen, über die bestimmten Räume ungestört zu
herrschen und darin den eigenen Willen frei zu betätigen. Das Hausrecht steht unter dem
Schutz von Art. 186 StGB (Hausfriedensbruch). Danach ist strafbar, wer gegen den Willen des
Berechtigten in ein Haus, in eine Wohnung, in einen abgeschlossenen Raum eines Hauses
22 BVR 2013 S. 301 ff. E. 1.2, BVR 2011 S. 564 E. 2.3.1; BVR 2009 S. 458 ff. E. 3.3, VGE 23128 vom 14.7.2008,
E. 3.2.2, 22496 vom 27.6.2006, E. 2.2; BVR 2010 S. 557 E. 2.2, VGE 2010/86 vom 25.3.2010, E. 2.1; BGE 135 II
328 E. 2.1, BGE 131 II 13 E. 2.2, 126 II 300 E. 1a; Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 49 N. 8 f. und Art. 52 N.
1 ff. 23
Schweizerisches Strafgesetzbuch vom 21. Dezember 1937 (StGB; SR 311.0) 24
Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 52 N. 16 25
Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 52 N. 20
12
oder in einen unmittelbar zu einem Hause gehörenden umfriedeten Platz, Hof oder Garten
oder in einen Werkplatz unrechtmässig eindringt oder, trotz der Aufforderung eines Berechtig-
ten, sich zu entfernen, darin verweilt. Träger des Hausrechts ist derjenige, dem die Verfü-
gungsgewalt über die Räume zusteht, gleichgültig, ob jene auf einem dinglichen oder obliga-
torischen Recht oder auf einem öffentlich-rechtlichen Verhältnis beruht. Berechtigter kann
somit entsprechend einhelliger Lehre und Rechtsprechung nicht nur der Eigentümer, sondern
auch der Mieter, Untermieter, Pächter oder der zuständige Beamte bei Amtsräumen usw.
sein. 26
Seinem Willen kann der Berechtigte etwa dadurch Ausdruck verleihen, dass er gegen
unliebsame Personen ein Hausverbot ausspricht. Art. 186 StGB stellt eine genügende gesetz-
liche Grundlage für die Aussprechung eines Hausverbots dar. 27
Vorliegend wurde das Haus- und Arealverbot vom 17. Februar 2015 durch Herr A und Herr Y
unterzeichnet. Nach der Praxis des Bundesgerichts übte in einem vergleichbaren Fall das
Kantonsspital Luzern als öffentlich-rechtliche Anstalt des Kantons Luzern die Verfügungsge-
walt über die Spitalräume durch die hierfür zuständigen leitenden Organe aus. Welches diese
Organe sind, bestimme das kantonale Recht. 28
Gemäss Art. 18 Abs. 2 der Hausordnung der Vorinstanz werden Hausverbote von der/dem
Vorsitzenden der Geschäftsleitung erlassen. Dies/r kann diese Aufgabe jedoch weiter delegie-
ren. Gemäss Ziff. 4.2.1 Abs. 4 des Geschäftsreglements der Vorinstanz vom 26. September
bzw. 7. Oktober 2014 (fortan: Geschäftsreglement) übt der oder die Vorsitzende der Ge-
schäftsleitung das Hausrecht über die UPD aus, sofern es nicht den Zuständigkeitsbereich der
Direktoren oder Direktorinnen betrifft. Gemäss Ziff. 4.3.2 Abs. 1 des Geschäftsreglements
werden die Kliniken durch eine(n) ordentliche(n) oder ausserordentliche(n) Professor(in) mit
Letztentscheid geleitet. Gemäss Ziff. 4.3.2 Abs. 3 Bst. a des Geschäftsreglements der Vo-
rinstanz muss die Stellvertretung der Klinikdirektorin oder des Klinikdirektors bezüglich der
Klinikführung durch ein Mitglied der Klinikleitung wahrgenommen werden.
Das vorliegend ausgesprochene Haus- und Arealverbot betrifft den Standort Bolligenstrasse
111 in Bern bzw. Gebäude und Areal der sich dort befindenden Universitätsklinik für Psychiat-
rie, insbesondere die Station B. Herr A ist Mitglied der Klinikleitung und stellvertretender Direk-
tor der Universitätsklinik für Psychiatrie und Psychotherapie, Herr Y ist der Leiter Sicherheit.
Demnach wurde das Haus- und Arealverbot vom 17. Februar 2015 bereits mit der Unterschrift
von Herr A rechtsgültig unterzeichnet.
26 BGE 112 IV 31 E. 3, mit Hinweisen