Decision ID: ee88ac74-8917-4d48-83b7-7a3c4b2eac75
Year: 2019
Language: de
Court: SG_VB
Chamber: SG_VB_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

Sachverhalt
A.
a) Die Erbengemeinschaft G._ist Grundeigentümerin des un-
überbauten, 5'698 m2 grossen Grundstücks Nr. 001, Grundbuch
Z._, an der M._strasse im Gebiet N._.
b) Die Schutzverordnung der Gemeinde Z._ vom 16. Juli 2010
(SchutzV) legt das Gebiet "Unterer O._" als geschütztes Ortsbild
fest. Dieses erstreckt sich über das nördlich des Grundstücks Nr. 001
liegende und unter Schutz gestellte „Schloss O._“ und erfasst im
Osten auch das Grundstück Nr. 006 mit dem ebenfalls als Einzel-
schutzobjekt erfassten "Haus O._".
c) Das Gebiet N._ mit Grundstück Nr. 001 liegt ausserhalb des
Ortsbildschutzgebiets, ist allerdings im Inventar der schützenswerten
Ortsbilder der Schweiz (ISOS) erfasst. Das ISOS trat für Z._ am 1.
Mai 2010 in Kraft. Das Gebiet N._ ist darin als Umgebungsrichtung
U-Ri XI (Aufnahmekategorie "ab") aufgeführt und als unerlässlicher
und empfindlicher Teil des Ortsbilds beschrieben. Weiter sieht das
ISOS für das Gebiet N._ (einschliesslich des Grundstücks Nr. 001)
das Erhaltungsziel "a" vor, das die Erhaltung der Beschaffenheit als
Kulturland oder Freifläche verlangt. Zusätzlich empfiehlt das Bundes-
inventar, dass die Umgebungsrichtung N._ nicht als Baugebiet vor-
zusehen sei.
d) Der kommunale Richtplan der Gemeinde Z._ vom 18. Januar
2010 sieht dagegen vor, das damals noch dem übrigen Gemeindege-
biet (üG) zugeteilte Grundstück Nr. 001 teils in die Wohnzone für drei-
geschossige Bauten (W3) und teils in die zweigeschossige Wohnzone
(W2) einzuzonen; zudem soll gemäss Richtplan eine Überbauung des
Grundstücks nur auf Basis eines Sondernutzungsplans erfolgen.
e) Im Rahmen der letzten Gesamtrevision des Zonenplans wurde
das Grundstück Nr. 001 dann der Bauzone zugeteilt. Gemäss dem
geltenden Zonenplan der Gemeinde Z._ vom 9. März 2011 ist die
südliche Hälfte des Grundstücks heute der Wohnzone für dreige-
schossige Bauten (W3) zugeteilt; die nördliche Hälfte wurde grossteils
der zweigeschossigen Wohnzone (W2c) und der nördliche Randbe-
reich des Grundstücks der Grünzone Erholung (GE) zugewiesen.
B.
a) Im Februar 2012 reichte die Erbengemeinschaft G._ dem Ge-
meinderat eine Projektstudie für die Überbauung des Grundstücks
Nr. 001 ein, die zum Erlass eines Überbauungsplans führen sollte. Im
Rahmen der Erarbeitung dieses Überbauungsplans ersuchte das kan-
tonale Amt für Kultur, Abteilung Denkmalpflege (DMP), im Auftrag der
Gemeinde Z._ und des „runden Tisches O._“ die Eidgenössische
Natur- und Heimatschutzkommission (ENHK) am 18. Januar 2013 um
ein Gutachten zur Ein- und Umzonung im Ortsteil "Unterer O._", weil
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 54/2019), Seite 3/21
dort anlässlich der vorangegangenen Gesamtrevision des Zonenplans
noch verschiedene Grundstücke von der definitiven Zonenzuteilung
zurückgestellt waren. Das Grundstück Nr. 001 stand bei den Frage-
stellungen an die ENHK nicht im Mittelpunkt; in erster Linie ging es um
die Beurteilung umliegender Grundstücke und deren Bedeutung für
den Landschafts- und Kulturraum. Im ENHK-Gutachten vom 12. Juli
2013 (im Folgenden ENHK-Gutachten) machte die ENHK aber auch
zu anderen Gebieten Bemerkungen, die für den Bereich "Unterer
O._" von Bedeutung sind, darunter auch zu Grundstück Nr. 001.
Gemäss ENHK-Gutachten gehöre dieses zum noch weitgehend unbe-
bauten Hangfuss, der mit dem O._ ein Ensemble bilde. Die inzwi-
schen erfolgte Einzonung des Grundstücks Nr. 001 vom üG in die W3
wurde als sehr problematisch beurteilt; sie beeinträchtige den Blick auf
das Ensemble des O._s und verunkläre die topographische Situa-
tion des Gebiets in schwerwiegender Weise. Die ENHK kam zur An-
sicht, dass zum O._ hin langfristig ein klarer Siedlungsrand definiert
werden müsse, d.h. eine klare und im Gelände nachvollziehbare Form
als Begrenzung gegenüber dem Grünbereich. Die zukünftige Bebau-
ung dürfe die Hangfusslinie nicht überschreiten. Damit der Hangfuss
konsequent freigehalten werden könne, müsse das Grundstück Nr.
001 ausgezont werden. Könne dieser Empfehlung nicht gefolgt wer-
den, müsse die Bebauung in diesem Bereich zumindest auf maximal
zwei Geschosse beschränkt werden.
b) Mit Beschluss vom 2. Dezember 2013 hielt der Gemeinderat
Z._ zum ENHK-Gutachten fest, dass er die Haltung der ENHK zur
Auszonung des Grundstücks Nr. 001 nicht teile. Einerseits sei das
Grundstück erst im Jahr 2011 eingezont worden und dürfe wegen des
Grundsatzes der Planbeständigkeit nach so kurzer Zeit nicht bereits
wieder ausgezont werden; andererseits sei eine entschädigungspflich-
tige Auszonung kaum finanzierbar. Das Grundstück Nr. 001 liege
rechtskräftig in der Bauzone, weshalb mit der Ausarbeitung des Über-
bauungsplans P._ fortgeschritten werde.
c) Nach zahlreichen Überarbeitungen wurde der Überbauungsplan
"P._" in der Folge vom Gemeinderat Z._ erlassen und vom
24. März bis 22. April 2015 öffentlich aufgelegt. Während der Ein-
sprachefrist erhoben verschiedene Anrainer Einsprache beim Ge-
meinderat. Dieser wies die Einsprachen mit Beschluss vom 30. Mai
2016 ab. Gegen diesen Beschluss erhoben u.a. A._, B._, C._,
alle X._, sowie D._ sowie E._, alle Y._, durch ihren Rechts-
vertreter am 17. Juni 2016 Rekurs beim Baudepartement (16-3578).
Im Rahmen des Rekursverfahrens wurde am 24. Januar 2017 ein Au-
genschein durchgeführt. Danach wurde das Rekursverfahren auf An-
trag der Grundeigentümerin zur Prüfung weiterer Alternativen sistiert.
Mit Schreiben vom 11. Dezember 2017 beantragte die Grundeigentü-
merin dem Gemeinderat Z._ den Widerruf des Überbauungsplans.
Der Widerruf erfolgte am 18. Dezember 2017, woraufhin der Rekurs
gegen den Überbauungsplan P._ am 17. Januar 2018 als gegen-
standslos von der Geschäftsliste des Baudepartementes abgeschrie-
ben wurde.
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 54/2019), Seite 4/21
C.
a) Mit Baugesuch vom 1. März 2018 beantragte die F._ AG,
Y._, bei der Bauverwaltung Z._ die Baubewilligung für die Erstel-
lung von zwei Mehrfamilienhäusern mit jeweils einer Tiefgarage auf
Grundstück Nr. 001.
b) Innert der Auflagefrist vom 24. April bis 7. Mai 2018 erhoben
wiederum A._ (Grundstück Nr. 002), B._ (Grundstück Nr. 003),
C._ (Grundstück Nr. 002), D._ (Grundstück Nr. 004) sowie E._
(Grundstück Nr. 005) durch ihren Rechtsvertreter Einsprache gegen
das Bauvorhaben. Sie rügten zusammenfassend, das Bauvorhaben
liege in einem Gebiet mit besonderem Planungsbedarf; ein Sondernut-
zungsplan fehle bislang. Ausserdem sei das Vorhaben mit den Anlie-
gen des ISOS nicht vereinbar.
c) Mit Beschluss vom 8. Oktober 2018 erteilte die Baukommission
Z._ die Baubewilligung, wies die Einsprache ab und überband den
Einsprechern eine Einsprachegebühr von Fr. 1'200.–. Zur Begründung
führte sie aus, nach dem kommunalen Richtplan liege das Baugrund-
stück in einem Gebiet mit besonderem Planungsbedarf. Auch treffe es
zu, dass kein Sondernutzungsplan für das Baugrundstück existiere.
Allerdings sei der Richtplan für Private nicht bindend, weshalb es ihnen
freigestanden habe, das Baugesuch ohne vorgängigem Erlass eines
Sondernutzungsplans einzureichen. Eine Pflicht zur Beachtung des
ISOS im Baubewilligungsverfahren gebe es nicht. Das Bauvorhaben
orientiere sich aber streng an der Regelbauweise und weiche nicht von
der Grundnutzungsordnung ab.
D.
Gegen diesen Beschluss erhoben A._, B._, C._ sowie D._
sowie E._ durch ihren Rechtsvertreter mit Schreiben vom 2. Novem-
ber 2018 Rekurs beim Baudepartement. Zur Begründung wird u.a. gel-
tend gemacht, das Bauprojekt stehe mit dem ENHK-Gutachten in völ-
ligem Widerspruch. Es sehe im nördlichen Grundstücksteil ein zwei-
geschossiges Gebäude "Berg" mit gut sichtbarer Garagenzufahrt ins
Untergeschoss und davor, im südlichen Grundstücksteil, ein lang ge-
zogenes Gebäude "Tal" mit mehrheitlich drei Vollgeschossen vor.
Beide Bauten zusammen erschienen von Süden her als fünf- bis
sechsgeschossiger Gebäudekomplex und verunstalteten den Grün-
gürtel am Hangfuss des O._. Die Überbauung führe zu einem
schwerwiegenden Eingriff in den geschützten Hangbereich. Die Nut-
zungsplanung stamme aus der Zeit vor dem Inkrafttreten des ISOS.
Der kommunale Richtplan statuiere eine Sondernutzungsplanpflicht
für das Baugrundstück; ein solcher Erlass fehle jedoch bis heute. Im
Weiteren habe der Kanton St.Gallen seinen Richtplan bereits den bun-
desrechtlichen – aus dem ISOS resultierenden – Vorgaben angepasst.
Fehle es – wie vorliegend – auf kommunaler Ebene noch an der Um-
setzung der Bundesinventare, müssten diese – und selbstverständlich
auch der behördenverbindliche kantonale Richtplan – direkt auf ein
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 54/2019), Seite 5/21
Einzelbauvorhaben angewendet werden. Folglich hätte das Baugrund-
stück Nr. 001 aus- oder zumindest abgezont werden müssen. Mit den
Vorgaben des ISOS und des ENHK-Gutachtens sei das umstrittene
Bauprojekt jedenfalls nicht vereinbar; daran vermöge der Umstand,
dass sich das Projekt offenbar streng an die Regelbauvorschriften
halte, nichts zu ändern.
E.
a) Mit Vernehmlassung vom 15. Januar 2019 beantragt die Re-
kursgegnerin, vertreten durch Dr. Benedikt Fässler, Rechtsanwalt,
St.Gallen, auf den Rekurs von A._ sowie B._ – mangels Legiti-
mation – nicht einzutreten; im Übrigen sei der Rekurs unter Kosten-
folge abzuweisen.
b) Mit Vernehmlassung vom 15. Januar 2019 beantragt die Bau-
kommission sinngemäss die Abweisung des Rekurses.
c) Im Amtsbericht vom 28. März 2019 kommt die DMP zum Ergeb-
nis, die geplante Überbauung sei aus denkmalpflegerischer Sicht zu-
lässig.

Erwägungen
1.
1.1 Die Zuständigkeit des Baudepartementes ergibt sich aus
Art. 43bis des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (sGS 951.1;
abgekürzt VRP).
1.2 Die Frist- und Formerfordernisse von Art. 47 Abs. 1 und Art. 48
VRP sind erfüllt.
1.3 Die Rekursberechtigung ist umstritten. Die Vorinstanz beurteilte
im angefochtenen Entscheid die Einspracheberechtigung einzelner
Einsprecher aufgrund ihrer fehlenden räumlichen Nähe zum Bauvor-
haben als fraglich; sie prüfte diese dann jedoch nicht weiter und trat
gesamthaft auf die Einsprache ein, weil sie diese ohnehin abwies. Die
Rekursgegnerin bringt nun vor, A._ sowie B._ seien nicht rekurs-
berechtigt, weil sie 125 m bzw. 150 m vom Baugrundstück Nr. 001 ent-
fernt wohnten; es fehle ihnen die nötige räumliche Beziehung. Dage-
gen seien die übrigen Rekurrenten legitimiert, weil sie näher als 100 m
vom Baugrundstück entfernt wohnten.
Die Rekurrenten machen demgegenüber geltend, bei einem Abstand
zum Baugrundstück bis zu 100 m sei die Legitimation von Nachbarn
grundsätzlich immer zu bejahen und – nach bundesgerichtlicher
Rechtsprechung – bei direkter Sichtverbindung zum Bauvorhaben
auch bei einem Abstand von bis zu 200 m. Vorliegend komme hinzu,
dass durch die geplante Überbauung die Sicht auf den bis heute prak-
tisch unverbauten Teil des O._ und damit eines ISOS-
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 54/2019), Seite 6/21
Schutzobjekts, das den Rekurrenten als Naherholungsraum diene, be-
einträchtigt würde. Die Rekurrenten hätten ein "Recht auf Naturgenuss
und Erholung". Zudem seien sie vom zu erwartenden Baulärm und
vom Mehr- und Schleichverkehr auf der Hanfländerstrasse mehr als
Dritte betroffen. Von A._s Stockwerkeigentumswohnung aus be-
stehe freie Sicht auf das weniger als 100 m entfernte Baugrundstück,
weshalb sie von vornherein rekursberechtigt sei. Von B._s Stock-
werkeigentumswohnung betrage die Sichtdistanz nur etwa 150 m zum
Baugrundstück; sie seien deshalb dem Baulärm mehr als Dritte aus-
gesetzt und zudem betroffen, weil ihre Wohn- und Schlafräume zur
Hanfländerstrasse orientiert und deshalb zusätzlichem Verkehrslärm
ausgesetzt seien.
1.3.1 Nach Art. 45 Abs. 1 VRP ist zur Erhebung eines Rekurses be-
rechtigt, wer an der Änderung oder Aufhebung der Verfügung oder des
Entscheids ein eigenes schutzwürdiges Interesse dartut. Schutzwür-
dig ist es, wenn der Betroffene rechtlich geschützte Interessen geltend
macht oder wenn eine Verfügung oder ein Entscheid seine tatsächli-
che Interessenlage mehr berührt als irgendeinen Dritten oder die All-
gemeinheit (CAVELTI/VÖGELI, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton
St.Gallen, St.Gallen 2003, Rz. 390 mit Hinweisen). Nicht entscheidwe-
sentlich ist, ob der Beschwerdeführer zum Baugrundstück direkten
Sichtkontakt hat (VerwGE B 2009/25 vom 15. Oktober 2009 Erw. 1.2,
VerwGE B 2009/219 vom 24. August 2010 Erw. 3.2.2). Das schutz-
würdige Interesse besteht im praktischen Nutzen, den ein erfolgreich
geführtes Rechtsmittel dem Betroffenen in seiner rechtlichen oder tat-
sächlichen Situation einträgt, bzw. in der Abwendung materieller, ide-
eller oder sonstiger Nachteile, den ein Bestand der angefochtenen
Verfügung oder des Entscheids mit sich bringen würde
(CAVELTI/VÖGELI, a.a.O., Rz. 391; Urteil des Bundesgerichtes
1C_236/2010 vom 16. Juli 2010 Erw. 1.3 ff.).
1.3.2 Ein wesentliches Kriterium für die Beurteilung der Beschwerde-
befugnis eines Nachbarn ist die räumliche Nähe seines Grundstücks
zum umstrittenen Bauvorhaben. Die räumliche Beziehung ist insbe-
sondere dann gegeben, wenn sie eine Beeinträchtigung des Nachbar-
grundstücks nicht ausschliesst (CAVELTI/VÖGELI, a.a.O., Rz. 414). Das
Beschwerderecht wird grundsätzlich anerkannt, wenn die Liegen-
schaft des Nachbarn unmittelbar an das Baugrundstück angrenzt oder
allenfalls nur durch einen Verkehrsträger davon getrennt wird. Dies gilt
grundsätzlich auch bei Nachbarn bis im Abstand von etwa 100 m; bei
grösseren Entfernungen muss eine Beeinträchtigung aufgrund der
konkreten Gegebenheiten glaubhaft gemacht werden (BGE 140 II 214
Erw. 2.3). Daneben wird eine besondere Betroffenheit in Fällen bejaht,
in denen von einer Anlage aus mit Sicherheit oder mit grosser Wahr-
scheinlichkeit Immissionen auf Nachbargrundstücke ausgehen oder
die Anlage einen besonderen Gefahrenherd darstellt und die Anwoh-
ner dabei einem besonderen Risiko ausgesetzt sind (Urteil des Bun-
desgerichtes 1C_40/2010 vom 9. März 2010 Erw. 2.3 mit Hinweisen,
Urteil des Bundesgerichtes 1C_340/2007 vom 28. Januar 2008
Erw. 2.2 mit Hinweisen). Bei diesen Abstandsangaben handelt es sich
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 54/2019), Seite 7/21
allerdings um keine verbindlichen absoluten Werte. Es ist vielmehr
eine Würdigung aller rechtlich erheblichen Sachverhaltselemente vor-
zunehmen.
1.3.3 Vorliegend hat keiner der Rekurrenten direkten Anstoss an das
Baugrundstück Nr. 001. Das Einfamilienhaus von E._, Miteigentü-
merin des Grundstücks Nr. 005, liegt – getrennt durch die
M._strasse – nur knapp 20 m südwestlich des Baugrundstücks. Das
ebenfalls mit einem Einfamilienhaus überbaute Grundstück Nr. 004
von D._ befindet sich – getrennt durch zwei überbaute Drittgrund-
stücke – etwa 75 m vom Baugrundstück entfernt. E._ sowie D._
verfügen aufgrund der Nähe ihrer Grundstücke zum Baugrundstück
und des Umstands, dass diese an der vom Baustellenverkehr befah-
renen M._- und N._strasse liegen, über die für die Bejahung der
Rekursberechtigung erforderliche räumlich enge Beziehung; sie sind
durch die geplanten Bauten unmittelbar und in höherem Ausmass als
die Allgemeinheit in eigenen Interessen betroffen; ihre Rekurslegitima-
tion ist damit gegeben.
1.3.4 Alle anderen Rekurrenten sind Eigentümer von Stockwerkein-
heiten an der Gutenberg-, Hanfländer- bzw. Pius Rickenmannstrasse.
Die nächstgelegene rekurrentische Liegenschaft von C._ (Stock-
werkeigentümer von Einheit Nr. 7712, Grundstück Nr. 002) liegt rund
95 m vom Baugrundstück entfernt. Stellt man auf den Abstand zwi-
schen der Südfassade des umstrittenen Neubaus "Tal" und der Nord-
fassade der Stockwerkeinheit von C._ ab, beträgt der Abstand – in
der Luftlinie gemessen – bereits gut 105 m. Die Nordfassade der
Stockwerkeinheit von A._ (Einheit Nr. 7714, ebenfalls Grundstück
Nr. 002) liegt etwa 125 m vom Baugrundstück bzw. 132 m von der
Südfassade des Gebäudes "Tal" entfernt, jene der Stockwerkeinheit
von B._ (Einheit Nr. 7917, Grundstück Nr. 003) sogar zwischen
145 m und 155 m. Abgesehen von der beträchtlichen Entfernung zum
Baugrundstück sind die Stockwerkeinheiten von C._, A._ sowie
B._ auch nicht direkt von der Baustellenerschliessung betroffen. Der
Einwand, die Hanfländerstrasse könnte während der Bauphase mög-
licherweise als Schleichweg benutzt werden, wodurch Mehrverkehr
entstünde, erscheint angesichts der Tatsache, dass die Hanfländer-
strasse mit einem Fahrverbot (lediglich Zubringerdienst gestattet) be-
legt ist, gesucht. Zwar trifft es zu, dass die letztgenannten Rekurrenten
aus ihren Wohnungen direkte Sicht auf den Unteren O._ und damit
auch auf die umstrittene Überbauung haben. Allein die Sicht auf eine
geplante Wohnbaute reicht indessen für die Bejahung der Rekursbe-
rechtigung nicht aus. Das vom Vertreter der Rekurrenten angeführte
Bundesgerichtsurteil 1C_26/2009 vom 27. Februar 2009, aus dem er
ableiten will, dass eine für die Bejahung der Legitimation genügende
räumliche Nähe bis zu einer Distanz etwa 200 m gegeben sein soll,
erweist sich als nicht einschlägig. Einerseits ist der dort beurteilte
Sachverhalt nicht mit dem Vorliegenden vergleichbar. Im besagten Ur-
teil ging es um einen Kiesabbau in einem See, der von einem
Schwimmbagger aus durchgeführt werden sollte. Die Grundstücke der
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 54/2019), Seite 8/21
Beschwerdeführer stiessen direkt an das Seeufer an, und der umstrit-
tene Kiesabbau sollte unmittelbar vor ihren Wohnungen in einer Dis-
tanz von weniger als 200 m stattfinden. Das Bundesgericht befand, die
Beschwerdeführer hätten nicht nur eine direkte Sichtverbindung zum
Schwimmbagger, der das Material entnehme, sondern sie könnten
auch die entstehenden Lärmimmissionen hörbar wahrnehmen. Aus-
schlaggebend für die Bejahung der Beschwerdeberechtigung waren
damit in erster Linie die zu erwartenden Lärmimmissionen, nicht aber
die direkte Sichtverbindung. Zum anderen führte das Bundesgericht in
Erw. 2.2 des Urteils ausdrücklich aus, dass der Nachbar, der eine Bau-
bewilligung anfechten wolle, glaubhaft darlegen müsse, dass er in
räumlicher Hinsicht eine besondere Beziehungsnähe zum Streitge-
genstand aufweise und dass seine tatsächliche oder rechtliche Situa-
tion durch den Ausgang des Verfahrens beeinflusst werden könne.
Das gelte insbesondere dann, wenn nicht ohne Weiteres ersichtlich
sei, dass die gesetzlichen Legitimationsvoraussetzungen gegeben
seien. Gerade letzteres trifft auf das vorliegende Rekursverfahren zu.
Zwar ist unbestritten, dass sich an der Aussicht der Rekurrenten Rich-
tung Norden im Fall einer Überbauung des Grundstücks Nr. 001 etwas
ändert und sie künftig statt einer unüberbauten Wiese am Hangfuss
des Unteren O._ auf ein mit zwei Mehrfamilienhäusern überbautes
Grundstück blicken würden. Die blosse Veränderung der Aussicht
führt indessen nicht bereits zur Anerkennung der Rekursberechtigung,
weil sich diese für alle Bewohner von Z._ mit direkter Sicht auf den
Unteren O._ ändern wird. Nachdem es auch keinen öffentlich-recht-
lichen Anspruch auf freie Aussicht gibt, kann allein damit das erforder-
liche unmittelbare Berührtsein, die spezifische Beziehungsnähe zur
Streitsache nicht begründet werden. Der zusätzliche Einwand, auf-
grund der geringen Distanz zum Baugrundstück würden die Rekurren-
ten mehr als Dritte vom Baulärm betroffen, verfängt ebenfalls nicht.
Der Rekursgegnerin ist zuzustimmen, dass für die Beurteilung der Le-
gitimationsberechtigung allein die Auswirkungen der späteren Bauten
selbst, nicht aber der Lärm während des Bauvorgangs relevant sind.
Wollte anders entschieden werden, hätte das beispielsweise zur
Folge, dass in kleineren Gemeinden sämtliche Bewohner einsprache-
berechtigt wären, wenn für Bauvorhaben Sprengungen und/oder Pfäh-
lungen notwendig würden. Auch die Rüge, der Untere O._ sei für
die Rekurrenten ein landschaftlich wertvolles Naherholungsgebiet,
schafft keine besonders nahe Beziehung zur Streitsache. Diesbezüg-
lich trifft die Rekurrenten das umstrittene Bauvorhaben nicht stärker
als sämtliche Bewohner von Z._ oder alle anderen Personen, die
ebenfalls dort spazieren gehen wollen (VerwGE B 2010/233 vom
15. Dezember 2011 Erw. 3.3.4). Zusammenfassend wird von den Re-
kurrenten nicht dargetan, inwiefern sie durch die angefochtene Bau-
bewilligung in schutzwürdigen Interessen betroffen sein sollten; folg-
lich ist die Rekursberechtigung von C._, A._ sowie B._ in der
Sache selbst nicht gegeben. Auf den Rekurs ist deshalb in der Sache
– unter Vorbehalt der Erw. 2 – nur insoweit einzutreten, als er von
E._ sowie D._ erhoben wurde.
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 54/2019), Seite 9/21
1.3.5 Soweit sich sämtliche Rekurrenten im Rekurs auch gegen die
Auferlegung der Entscheidgebühr im Einspracheverfahren wehren,
sind sie selbstverständlich alle in eigenen schutzwürdigen Interessen
betroffen. Insoweit ist auf den Rekurs von allen Rekurrenten einzutre-
ten.
2.
Mit Rekurs können alle Mängel der angefochtenen Verfügung oder
des angefochtenen Entscheids geltend gemacht werden (Art. 46
Abs. 1 VRP). Eine Verfügung oder ein Entscheid als Anfechtungsge-
genstand sind Prozessvoraussetzung, ohne die auf die Rechtsmittel
der nachträglichen Verwaltungsrechtspflege nicht eingetreten werden
kann. Sie bilden somit zugleich den Anlass und die Begrenzung des
Wirkungsbereichs der nachträglichen Verwaltungsrechtspflege. Aus-
serhalb des in der Verfügung oder im Entscheid geregelten Rechts-
verhältnisses liegende Rechtsbegehren sind grundsätzlich unzulässig
(F. GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl., Bern 1983, S.
44 f.). Gegenstand des Verfahrens kann somit nur sein, was vom erst-
instanzlichen Entscheid erfasst wurde (GVP 1978 Nr. 4). Sprengt die
mit dem Rekursantrag aufgestellte Rechtsbehauptung den durch die
erstinstanzliche Verfügung gesteckten Rahmen, ist darauf nicht einzu-
treten (KÖLZ, a.a.O., N 86 zu §§ 19-28, S. 322).
Soweit die Rekurrenten zumindest sinngemäss den Erlass einer Pla-
nungszone und die Auszonung des Grundstücks Nr. 001 verlangen,
bewegen sie sich ausserhalb des Streitgegenstands. Auf den Rekurs
ist in diesem Punkt nicht einzutreten.
3.
Am 1. Oktober 2017 ist das Planungs- und Baugesetz (sGS 731.1; ab-
gekürzt PBG) in Kraft getreten und das BauG aufgehoben worden
(Art. 172 Bst. a PBG). Die neuen Regelungen im PBG finden aller-
dings in der Regel auf Baugesuche erst dann Anwendung, wenn die
kommunalen Rahmennutzungspläne revidiert und in Kraft gesetzt
sind. Mithin sind – soweit vorliegend überhaupt relevant – weiterhin
das BauG und das entsprechende Baureglement anwendbar, mit Aus-
nahme der gemäss Anhang zum Kreisschreiben „Übergangsrechtliche
Bestimmungen im PBG“ vom 8. März 2017 (Baudepartement SG, Ju-
ristische Mitteilungen 2017/I/1) als unmittelbar anwendbar erklärten
Bestimmungen.
4.
Die Rekurrenten machen einleitend geltend, das Baugesuch sei un-
vollständig, weil ein Fassadenplan, auf dem die Südfassade des Ge-
bäudes "Berg" für sich allein vollständig sichtbar sei, fehle. Vorhanden
sei einzig eine Südansicht mit beiden Bauten gemeinsam; auf dieser
verdecke die Südfassade des Gebäudes "Tal" jene des Gebäudes
"Berg" teilweise, womit eine Beurteilung des Erscheinungsbilds des
Gebäudes "Berg" unmöglich sei.
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 54/2019), Seite 10/21
Nach Art. 23 Abs. 1 Bst. d des Baureglements der Gemeinde Z._
vom 9. März 2011 (BauR) hat das Baugesuch Schnitt- und Fassaden-
pläne im Massstab 1:100 oder 1:50 mit Angabe der Höhen und des
gewachsenen Bodens, des neuen Terrainverlaufs sowie des Niveau-
punkts in m. ü.M. zu enthalten. Diese Anforderungen erfüllt das um-
strittene Baugesuch. Es enthält einen Fassadenplan, 1:100, Plan-
Nr. 0106, vom 17. Oktober 2017, der die West-, Ost- und Südfassaden
der Überbauung aufzeigt. Die beiden Nordfassaden der Bauten "Berg"
und "Tal" sind in diesem Plan jeweils separat abgebildet; die Südfas-
saden sind dagegen in einer einzigen Abbildung dargestellt. Der
Grund für die unterschiedliche Darstellungsweise liegt wohl darin,
dass die Südfassade des Hauses "Berg" hinter jener des Gebäudes
"Tal" von Süden her sichtbar und damit auch darstellbar ist. Demge-
genüber würde die Nordfassade des Hauses "Tal" durch jene des Ge-
bäudes "Berg" vollständig verdeckt, weshalb die beiden Nordfassaden
in zwei separaten Abbildungen dargestellt sind. Der Einwand, die Süd-
fassaden der beiden Bauten könnten durch deren gemeinsame Dar-
stellung in einem einzigen Fassadenplan nicht genau nachvollzogen
bzw. deren Auswirkungen könnten nicht beurteilt werden, ist unbe-
gründet. Neben den Fassadenplänen findet sich in den Baugesuchs-
unterlagen auch ein Schnittplan, 1:100, Plan-Nr. 0105, vom 17. Okto-
ber 2017, der im Schnitt A-A die Staffelung der Baukörper "Berg" und
"Tal" und deren genaue Höhenlage exakt wiedergibt.
5.
Die Rekurrenten bringen vor, der kommunale Richtplan von Z._ sta-
tuiere eine Sondernutzungsplanpflicht für das Baugrundstück; ein sol-
cher Erlass fehle jedoch bis heute, weshalb das Grundstück nicht
überbaut werden dürfe. Der Richtplan sei für die
Vorinstanz behördenverbindlich und Gründe für ein Abweichen vom
Richtplan gebe es nicht. Dem hält die Rekursgegnerin entgegen, auf-
grund der geltenden kommunalen Grundordnung bestehe keine Son-
dernutzungsplanpflicht für das Baugrundstück. Der kommunale Richt-
plan sei bloss wegleitend, nicht behördenverbindlich. Aber selbst wenn
er als behördenverbindlich angesehen würde, käme seine direkte An-
wendbarkeit im Baubewilligungsverfahren nicht in Frage; relevant sei
einzig die grundeigentümerverbindliche Nutzungsplanung.
5.1 Der kommunale Richtplan dient den Gemeinden – ergänzend
zum kantonalen Richtplan – als längerfristige Richtschnur, um ihre
räumliche Entwicklung zu steuern und insbesondere die Siedlungs-
und Infrastrukturentwicklung aufeinander abzustimmen (Botschaft und
Entwurf der Regierung vom 11. August 2015 zum PBG, Erläuterungen
zu den einzelnen Bestimmungen, Art. 6, S. 32 [im Folgenden Bot-
schaft]). Der kommunale Richtplan ist für die Behörden wegleitend und
nicht wie der kantonale Richtplan behördenverbindlich. Konkret meint
"wegleitend", dass eine Gemeindebehörde von ihrem eigenen Richt-
plan nicht ohne sachliche Begründung abweichen sollte. Dagegen hat
der kommunale Richtplan für den Kanton und die Nachbargemeinden
keinerlei Bindungswirkung (Botschaft, a.a.O., Art. 7, S. 31). Der Re-
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 54/2019), Seite 11/21
kursgegnerin ist auch zuzustimmen, dass ein Richtplan keine grundei-
gentümerverbindliche Wirkung hat; er dient der Gemeinde lediglich als
planerisches Steuerungsinstrument für ihre Nutzungsplanung. Dabei
versteht es sich von selbst, dass die in einem kommunalen Richtplan
enthaltenen Vorgaben und Ziele sich im vorgegebenen Rahmen der
übergeordneten kantonalen und bundesrechtlichen Gesetzes- und
Verordnungsbestimmungen bewegen müssen.
5.2 Der kommunale Richtplan der Gemeinde Z._ datiert vom
18. Januar 2010; er wurde folglich noch während der Geltung des
früheren BauG erlassen. Dieses sah indessen noch keine Überbau-
ungsplanpflicht vor. Gemäss Botschaft zum III. Nachtragsgesetz zum
Baugesetz (in Kraft vom 1. Februar 1997 bis 30. September 2017)
wollte die Regierung damals im Rahmen der Nachtragsgesetzgebung
eine Überbauungsplanpflicht einführen (Art. 27bis; ABL 1994, S. 2256).
Der Gesetzgeber hat die entsprechende Bestimmung aber noch wäh-
rend des Gesetzgebungsverfahrens ersatzlos gestrichen. Das Fehlen
einer Überbauungsplanpflicht im früheren BauG kam daher einem be-
wusst negativen Entscheid des Gesetzgebers gleich. Dieser hat mit
anderen Worten die Möglichkeit einer Überbauungsplanpflicht nicht
übersehen, sondern sich stillschweigend (aber bewusst) – im negati-
ven Sinn – dagegen entschieden (BDE Nr. 56/2009 vom 3. November
2009, Erw. 2.3.3). Die Vorgabe im Richtplan von Z._, wonach eine
Überbauung des Grundstücks Nr. 001 nur auf der Basis eines Son-
dernutzungsplans erfolgen darf, steht damit mit dem damals gelten-
den, übergeordneten kantonalen Recht im Widerspruch und kann da-
mit von vornherein keine Anwendung im vorliegenden Baubewilli-
gungsverfahren finden. Folglich sieht auch der derzeit geltende, am
9. März 2011 vom Baudepartement genehmigte Zonenplan von Z._
für das Baugrundstück keine Sondernutzungsplanpflicht vor, weshalb
das Grundstück Nr. 001 aufgrund der geltenden, grundeigentümerver-
bindlichen Regelbauvorschriften überbaut werden darf.
5.3 Inzwischen sieht das seit dem 1. Oktober 2017 geltende PBG in
Art. 7. Abs. 3 Bst. c zwar neu vor, dass im Zonenplan das Bauen in
konkret bezeichneten Gebieten vom Erlass eines Sondernutzungs-
plans abhängig gemacht werden kann. Diese Vorschrift ist indessen
nicht direkt anwendbar, sondern bedarf der vorgängigen Anpassung
der Rahmennutzungsordnung ans neue Recht; diese steht in Z._
noch aus, weshalb auch unter Berücksichtigung der neuen Bestim-
mung im PBG vorliegend noch keine Sondernutzungsplanpflicht be-
steht.
6.
Die Rekurrenten rügen weiter, die Nutzungsplanung von Z._
stamme aus der Zeit vor dem Inkrafttreten des ISOS. Zudem habe der
Kanton St.Gallen seinen Richtplan bereits den bundesrechtlichen –
aus dem ISOS resultierenden – Vorgaben angepasst und die Umset-
zung als "Festsetzung" qualifiziert. Fehle es – wie vorliegend – auf
kommunaler Ebene noch an der Umsetzung der Bundesinventare,
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 54/2019), Seite 12/21
müssten diese – und selbstverständlich auch der behördenverbindli-
che kantonale Richtplan – direkt auf ein Einzelbauvorhaben durchgrei-
fen. Demgegenüber ist die Rekursgegnerin der Ansicht, das ISOS
komme im Baubewilligungsverfahren nicht direkt zur Anwendung, son-
dern einzig in der Nutzungsplanung oder im Rahmen einer Interessen-
abwägung.
6.1 Das ISOS trat für Z._ bereits am 1. Mai 2010 in Kraft. Das
Gebiet N._ ist darin als Umgebungsrichtung U-Ri XI (Aufnahmeka-
tegorie "ab") aufgeführt und als unerlässlicher und empfindlicher Teil
des Ortsbilds beschrieben. Weiter sieht das ISOS für das Gebiet N._
(einschliesslich des Grundstücks Nr. 001) das Erhaltungsziel "a" vor,
das die Erhaltung der Beschaffenheit als Kulturland oder Freifläche
vorsieht. Zusätzlich empfiehlt das Bundesinventar, die Umgebungs-
richtung im Bereich N._ nicht als Baugebiet vorzusehen. Die
SchutzV von Z._, gemäss welcher das Gebiet N._ und namentlich
das Grundstück Nr. 001 trotzdem ausserhalb des Ortsbildschutzge-
biets liegen, wurde am 16. Juli 2010 vom Baudepartement – unter Ein-
bezug der DMP – genehmigt. Nach dem geltenden Zonenplan, geneh-
migt am 9. März 2011, ist das Grundstück Nr. 001 in der Folge sogar
vom üG der Bauzone zugewiesen worden. Entgegen der Auffassung
der Rekurrenten stammt die geltende Nutzungsplanung von Z._ da-
mit nicht aus der Zeit vor dem Inkrafttreten des ISOS. Vielmehr erfolg-
ten sowohl die Genehmigung der SchutzV als auch jene des Zonen-
plans nach Inkrafttreten und in Kenntnis der Vorgaben und Empfeh-
lungen des ISOS.
6.2 Durch die Aufnahme eines Objekts von nationaler Bedeutung in
ein Inventar des Bundes wird dargetan, dass es in besonderem Masse
die ungeschmälerte Erhaltung, jedenfalls aber unter Einbezug von
Wiederherstellungs- oder angemessenen Ersatzmassnahmen die
grösstmögliche Schonung verdient (Art. 6 Abs. 1 des Bundesgesetzes
über den Natur- und Heimatschutz [SR 451; abgekürzt NHG]). Diese
Schutzbestimmung gilt indes, wie Art. 6 Abs. 2 NHG festhält, lediglich
bei der Erfüllung von Bundesaufgaben (Art. 2 und 3 NHG) in unmittel-
barer Weise. Soweit wie vorliegend keine Bundesaufgabe in Frage
steht, wird der Schutz von Ortsbildern vorab durch kantonales und
kommunales Recht gewährleistet. Dies ergibt sich verfassungsrecht-
lich aus Art. 78 Abs. 1 der Bundesverfassung (SR 101; abgekürzt BV),
wonach die Kantone für den Natur- und Heimatschutz zuständig sind
(BGE 135 II 209 Erw. 2.1; A. MARTI, in: St.Galler Kommentar BV,
3. Aufl., 2014 Rz. 4 zu Art. 78 BV; N. DAJCAR/A. GRIFFEL, Basler Kom-
mentar BV, 2015, Rz. 8 ff. zu Art. 78 BV). Auch bei der Erfüllung von
kantonalen und kommunalen Aufgaben sind Bundesinventare wie das
ISOS indes von Bedeutung. Die Pflicht zur Beachtung findet ihren Nie-
derschlag zum einen in der Anwendung der die Schutzanliegen um-
setzenden (Nutzungs-)Planung, zum andern darin, dass im Einzelfall
erforderliche Interessenabwägungen im Licht der Heimatschutzanlie-
gen vorzunehmen sind (grundlegend: BGE 135 II 209 Erw. 2.1; vgl.
auch J. LEIMBACHER, Zur Bedeutung des Bundesgerichtsentscheides
Rüti [BGE 135 II 209] für das ISOS und das IVS, Rechtsgutachten,
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 54/2019), Seite 13/21
2012, S. 36 ff.) sowie bei der Auslegung unbestimmter Begriffe des
Baurechts (Urteil des Bundesgerichtes 1C_488/2015 vom 24. August
2016 Erw. 4.3 mit Hinweisen).
6.3 Seit dem 1. Juli 2010 verpflichtet Art. 4a der eidgenössischen
Verordnung über das Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder
der Schweiz (SR 451.12; abgekürzt VISOS) die Kantone, das ISOS
bei der Erstellung ihrer Richtpläne zu berücksichtigen. Der Kanton
St.Gallen hat in der Folge die Ortsbilder von nationaler und kantonaler
Bedeutung in seinen Richtplan aufgenommen. Im Kapitel "Siedlung",
Koordinationsblatt S31 ("schützenswerte Ortsbilder"), wird folgender
Beschluss gefasst: "Als schützenswerte Ortsbilder von nationaler und
kantonaler Bedeutung werden die im Anhang aufgelisteten Ortsbilder
(darunter auch die Gemeinde Z._ ["KleinGemeinde/Flecken"]), fest-
gelegt. Ziel ist, die topographischen, räumlichen und architekturhisto-
rischen Qualitäten, die zum nationalen oder kantonalen Wert der Orts-
bilder führen, ungeschmälert zu erhalten und eine irreversible Schädi-
gung zu vermeiden. Zu diesem Zweck wird jedes Ortsbild in Ortsteile
– Gebiete, Baugruppen, Umgebungszonen und Umgebungsrichtun-
gen – aufgeschlüsselt und darauf basierend jedem Ortsteil ein Erhal-
tungsziel zugeteilt, das Vorschläge zum Bewahren und Gestalten ver-
bindet. Die Erhaltungsziele bezwecken einerseits, die Substanz, die
Struktur oder den Charakter der bebauten Gebiete zu erhalten und an-
derseits, die Beschaffenheit oder die wesentlichen Eigenschaften der
Umgebung zu erhalten." Des Weiteren enthält der Richtplan folgende
Planungsanweisung: "Mit Massnahmen der Ortsplanung stellen die
Gemeinden den Schutz der Ortsbilder von nationaler und kantonaler
Bedeutung parzellenscharf und grundeigentümerverbindlich innert
zehn Jahren ab Genehmigung der Richtplan-Anpassung 12 durch den
Bundesrat sicher. Dieser Richtplaninhalt wurde am 5. März 2013 vom
Bundesrat genehmigt. Offenbar aufgrund der erst zwei Jahre zuvor er-
folgten Genehmigung des totalrevidierten Zonenplans bzw. der erst
drei Jahre davor erfolgten Genehmigung der SchutzV und mit Blick auf
den Grundsatz der Planbeständigkeit sah die Vorinstanz keine Veran-
lassung, ihre Zonenordnung erneut zu revidieren, zumal die Genehmi-
gung der beiden Planerlasse durch die kantonalen Stellen nach In-
krafttreten und in Kenntnis der Vorgaben und Empfehlungen des ISOS
erfolgt war.
6.4 Soweit die Rekurrenten die Auffassung vertreten, der kantonale
Richtplan und das ISOS (und nicht die kommunale Zonenordnung)
seien als Entscheidgrundlagen für das umstrittene Baugesuch mass-
gebend, ist ihnen nicht zu folgen. Wie das Bundesgericht ausgeführt
hat, kommt dem ISOS seiner Natur nach einem Sachplan und Konzept
im Sinn von Art. 13 des Bundesgesetzes über die Raumplanung
(SR 700; abgekürzt RPG) gleich. Im Rahmen der allgemeinen Pla-
nungspflicht der Kantone (Art. 2 RPG) legen diese die Planungsgrund-
lagen in ihrer Richtplanung im Allgemeinen fest (Art. 6 RPG) und be-
rücksichtigen die Bundesinventare als besondere Form von Konzep-
ten und Sachplänen im Speziellen (Art. 6 Abs. 4 RPG). Aufgrund der
Behördenverbindlichkeit der Richtplanung (Art. 9 RPG) finden die
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 54/2019), Seite 14/21
Schutzanliegen des Bundesinventars auf diese Weise Eingang in die
Nutzungsplanung (Art. 14 ff. RPG), insbesondere in die Ausscheidung
von Schutzzonen (Art. 17 Abs. 1 RPG) und in die Anordnung von an-
deren Schutzmassnahmen (Art. 17 Abs. 2 RPG). Erst eine derart aus-
gestaltete Nutzungsplanung ist auch für die Eigentümer verbindlich
(BGE 135 II 209 Erw. 2.1), und erst nach Erstellen der kantonalen
Richtpläne kann die weitere raumplanerische Tätigkeit mit dem Ziel,
grundeigentümerverbindliche Instrumente zu erlassen, fortgeführt
werden (WALDMANN/HÄNNI, Handkommentar RPG, 2006, Vorbemer-
kungen zu Art. 6-12, Rz. 3 ff.). Damit fällt eine direkte Anwendbarkeit
des kantonalen Richtplans in einem Baubewilligungsverfahren ausser
Betracht.
6.5 Aus dem ISOS und dem kantonalen Richtplan lässt sich somit
für die Gemeinde die Verpflichtung ableiten, den Schutz des Ortsbilds
in die Nutzungsplanung zu übernehmen. Das Inventar ist aber nicht
als direkt anwendbares Recht zu verstehen. Vielmehr hat nach Prü-
fung der geeigneten Massnahmen eine Umsetzung in die entspre-
chenden Erlasse zu erfolgen. Erst wenn diese grundeigentümerver-
bindlichen Festlegungen erfolgt sind, finden sie im Baubewilligungs-
verfahren Anwendung. Damit ist im vorliegenden Fall auch das ISOS
nur mittelbar, über die kommunale Nutzungsplanung, nicht aber un-
mittelbar im Baubewilligungsverfahren von Bedeutung (Urteil des Bun-
desgerichtes 1C_488/2015 vom 24. August 2016 Erw. 4.5.5 mit Hin-
weisen).
6.6 Die Rekursgegnerin bringt vor, dass das Baugrundstück Nr. 001
vom ISOS gar nicht als Schutzgegenstand (Ortsbild von nationaler Be-
deutung) bestimmt werde, sondern dass es lediglich im Bereich einer
"Umgebungsrichtung" liege. Die Rekurrenten sind demgegenüber der
Ansicht, dass mit dem ENHK-Gutachten – über das ISOS hinaus –
bereits eine verbindliche Konkretisierung der Schutzziele erfolgt sei;
eine Überbauung des Grundstücks komme deshalb nicht mehr in
Frage. Das ENHK-Gutachten geht davon aus, dass das Baugrund-
stück gemäss ISOS im Bereich "der nach Osten offenen Umgebungs-
richtung U-Ri XI (N._)" liege. Diese Umgebungsrichtung werde als
ebenes und sanft ansteigendes Wiesland bezeichnet, wegen ihres
grossmehrheitlich unbebauten Charakters als unerlässlicher und emp-
findlicher Bereich bewertet (Aufnahmekategorie "ab") und ihr daher
eine "gewisse" Bedeutung beigemessen. Die ENHK gelangt im Rah-
men ihrer Beurteilung zum Ergebnis, dass das Grundstück Nr. 001
zum noch weitgehend unbebauten Hangfuss gehöre, der mit dem
O._ ein Ensemble bilde. Die inzwischen erfolgte Einzonung des
Grundstücks Nr. 001 vom üG in die W3 wird im ENHK-Gutachten als
sehr problematisch beurteilt, weil sie den Blick auf das Ensemble des
O._ beeinträchtige. Die ENHK vertrat deshalb im Gutachten die An-
sicht, dass zum O._ hin langfristig ein klarer Siedlungsrand definiert
werden müsse. Die zukünftige Bebauung dürfe die Hangfusslinie nicht
überschreiten. Damit der Hangfuss konsequent freigehalten werden
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 54/2019), Seite 15/21
könne, müsse das Grundstück Nr. 001 ausgezont werden. Könne die-
ser Empfehlung nicht gefolgt werden, müsse die Bebauung in diesem
Bereich zumindest auf maximal zwei Geschosse beschränkt werden.
Der Einwand der Rekursgegnerin, die Bedeutung von im ISOS ledig-
lich mit einem Richtungspfeil gekennzeichneten Umgebungsrichtun-
gen sei unklar, es fehle ihnen an der hinreichenden Konkretisierung
und es könne der Planungsbehörde nicht zugemutet werden, blosse
Umgebungsrichtungen in ihrer Nutzungsplanung einer überzeugen-
den planerischen Lösung zuzuführen, ist unter diesen Umständen un-
begründet. Vielmehr ist den Rekurrenten beizupflichten, dass die
Schutzziele für das Gebiet des Unteren O._ aufgrund des ENHK-
Gutachtens vom 12. Juli 2013 zwischenzeitlich (nach dem Inkrafttre-
ten des ISOS) tatsächlich konkretisiert worden sind.
6.7 Vorinstanz und Rekursgegnerin machen indessen geltend, der
Grundsatz der Planbeständigkeit verbiete eine neuerliche Anpassung
der Grundordnung, nachdem diese erst seit dem Jahr 2011 Gültigkeit
habe.
6.7.1 Nach Art. 21 Abs. 2 RPG werden Nutzungspläne überprüft und
nötigenfalls angepasst, wenn sich die Verhältnisse erheblich geändert
haben. Ein Zonenplan kann seinen Zweck nur erfüllen, wenn er eine
gewisse Beständigkeit aufweist. Anderseits sind Pläne änderbar, weil
dem Grundeigentümer kein Anspruch auf dauernden Verbleib seines
Lands in derselben Zone zukommt und Planung und Wirklichkeit bei
Bedarf in Übereinstimmung gebracht werden müssen. Für die Frage,
ob die Änderung der Verhältnisse erheblich ist und damit ein
öffentliches Interesse an der Planänderung besteht, bedarf es einer
Interessenabwägung unter Berücksichtigung u.a. der Geltungsdauer
des anzupassenden Zonenplans, seines Inhalts, des Ausmasses der
beabsichtigten Änderung und deren Begründung. Je neuer ein
Zonenplan ist, desto mehr darf mit seiner Beständigkeit gerechnet
werden, und je einschneidender sich die beabsichtigte Änderung
auswirkt, umso gewichtiger müssen die Gründe sein, die für die
Planänderung sprechen (Urteil des Bundesgerichtes 1C_1/2009 vom
27. Juli 2009 Erw. 2.1 mit Hinweisen).
6.7.2 Nach Ablauf des Planungshorizonts, der für Bauzonen 15 Jahre
beträgt (Art. 15 Bst. b RPG), sind Zonenpläne grundsätzlich einer
Überprüfung zu unterziehen und nötigenfalls anzupassen. Im Rahmen
dieser Gesamtrevision können auch veränderte politische
Vorstellungen zum Ausdruck kommen. Je näher eine
Planungsrevision dieser Frist kommt, desto geringer ist deshalb das
Vertrauen auf die Beständigkeit des Plans, und umso eher können
auch geänderte Anschauungen und Absichten der Planungsorgane
als zulässige Begründung für eine Revision berücksichtigt werden
(Urteile des Bundesgerichtes 1C_534/2012 vom 16. Juli 2013
Erw. 2.3.1 und 1C_306/2010 vom 2. Dezember 2010 Erw. 2.1; BDE
Nr. 2/2019 vom 25. Januar 2019 Erw. 4). Für eine Planänderung ist es
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 54/2019), Seite 16/21
nötig, dass die geltende Zonenordnung in erheblichem Mass den ge-
wandelten öffentlichen Interessen nicht mehr entspricht. Erhebliche
Veränderungen nach Art. 21 Abs. 2 RPG liegen vor, wenn das Ge-
meinwesen nach der allgemeinen Erfahrung andere Festlegungen ge-
troffen hätte, sofern die geänderten Verhältnisse zur Zeit der Ausar-
beitung der Nutzungsplanung massgeblich gewesen wären. Dazu ge-
hören insbesondere tatsächliche Umstände, wie etwa die Bevölke-
rungs- und Wirtschaftsentwicklung. Keinen wichtigen Grund für eine
Planrevision stellt grundsätzlich die Änderung des politischen Willens
bzw. des Volkswillens dar (WALDMANN/HÄNNI, a.a.O, Art. 21, N 20 mit
Hinweis; BDE Nr. 12/2015 vom 16. Februar 2015 Erw. 4.1.1). Planän-
derungen haben stets planerisch begründet zu sein und müssen ei-
nem öffentlichen Interesse entsprechen. Allein etwa die Änderung der
Eigentumsverhältnisse oder ein seit der Planfestsetzung entstandenes
privates Interesse gilt nicht als wesentliche Veränderung der Verhält-
nisse (Urteil des Bundesgerichtes 1A.167/2002/1P.425/2002 vom
14. Januar 2003 Erw. 3.7.2)
6.7.3 Die letzte Zonenplanrevision der Gemeinde Z._ stammt vom
9. März 2011. Seit der Genehmigung der Gesamtrevision und der Ein-
reichung des vorliegend umstrittenen Baugesuchs vergingen also nur
sieben Jahre. Es handelt sich somit beim Zonenplan aus raumplaneri-
scher Sicht noch um einen sehr neuen Plan. Das Interesse an der Be-
ständigkeit des Plan ist dementsprechend hoch zu gewichten (BDE
Nr. 2/2019 vom 25. Januar 2019 Erw. 4).
6.7.4 Weiter fällt ins Gewicht, dass entgegen der Ansicht der Rekur-
renten auch keine erheblich geänderten Verhältnisse im Sinn von
Art. 21 Abs. 2 RPG vorliegen. Zwar trifft es zu, dass die Schutzziele
für das Gebiet des Unteren O._s aufgrund des ENHK-Gutachtens
vom 12. Juli 2013 – also nach Inkrafttreten des ISOS und des revidier-
ten Zonenplans – noch konkretisiert worden sind. Das ändert indessen
nichts daran, dass der geltende Zonenplan am 9. März 2011 vom Bau-
departement – unter Einbezug der DMP und nach Inkrafttreten und in
Kenntnis der Vorgaben und Empfehlungen des ISOS – genehmigt
worden ist. Bereits damals war sowohl der Planungsbehörde als auch
den im Rahmen des Genehmigungsverfahrens beteiligten kantonalen
Stellen bewusst, dass das Grundstück Nr. 001 gemäss ISOS im Be-
reich "der nach Osten offenen Umgebungsrichtung U-Ri XI (N._)"
liegt und darin als unerlässlicher und empfindlicher Teil des Ortsbilds
beschrieben wird. Für das Gebiet N._ (einschliesslich des Grund-
stücks Nr. 001) sah bereits das ISOS das Erhaltungsziel "a" vor, das
die Erhaltung der Beschaffenheit als Kulturland oder Freifläche ver-
langte. Zusätzlich empfahl bereits das Bundesinventar ausdrücklich,
dass die Umgebungsrichtung N._ nicht als Baugebiet vorgesehen
werden solle. Aufgrund dieser Beschreibung im ISOS bedurfte es der
nachfolgenden Konkretisierungen im ENHK-Gutachten eigentlich gar
nicht mehr. Planungs- und Genehmigungsbehörde wussten bereits
aufgrund der Beschreibung im ISOS von der Bedeutung des Bau-
grundstücks, weshalb sie eine Interessenabwägung anlässlich der Zo-
nenplanrevision vornehmen mussten. Diese führte in der Folge zum
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 54/2019), Seite 17/21
Ergebnis, dass das Grundstück Nr. 001 zwar vom üG der Bauzone
zugewiesen wurde. Dies aber nicht unbesehen, sondern unter Berück-
sichtigung der sensiblen Lage des Grundstücks. Es wurde deshalb bei
der Zoneneinteilung differenziert vorgegangen, indem nur die südli-
che, direkt am Hangfuss gelegene Hälfte des Grundstücks der W3 zu-
geteilt wurde. Dagegen wurde die nördliche, höher gelegene Hälfte
des Grundstücks Nr. 001 nur mehr der W2c und der höchstgelegene
Grundstückbereich der Grünzone zugewiesen. Dem ISOS wurde da-
mit im Rahmen der Zonenplanrevision Beachtung geschenkt. Folglich
liegen heute keine wesentlich geänderten Verhältnisse vor, die eine
Anpassung des Zonenplans notwendig machen würden. Es ist damit
nicht zu beanstanden, wenn die Vorinstanz das Baugesuch aufgrund
der geltenden Zonierung und der zugehörigen Regelbauvorschriften
beurteilte.
7.
Die Rekurrenten bestreiten nicht, dass das Bauvorhaben den Regel-
bauvorschriften entspricht. Sie sind allerdings der Ansicht, dass das
Projekt viel zu massiv in Erscheinung trete und eine Verunstaltung des
Orts- und Landschaftsbilds nach sich ziehe.
7.1 Das Verunstaltungsverbot ist in Art. 99 PBG geregelt und vorlie-
gend unmittelbar anwendbar. Inhaltlich deckt sich der neue Art. 99
PBG im Wesentlichen mit Art. 93 BauG. Nach Art. 99 Abs. 1 PBG sind
Bauten und Anlagen untersagt, die das Orts- oder Landschaftsbild ver-
unstalten. Das kantonale Recht regelt die Frage der Ästhetik von Bau-
ten und Anlagen, insbesondere den Begriff der Verunstaltung, ab-
schliessend. Von einer Verunstaltung im Sinn von Art. 99 Abs. 1 PBG
kann nach ständiger Lehre und Rechtsprechung zu Art. 93 Abs. 1
BauG nur gesprochen werden, wenn etwas offensichtlich Unschönes
geschaffen wird. Eine Verunstaltung darf nicht leichthin angenommen
werden. Verunstaltung bedeutet eine schwerwiegende Verletzung äs-
thetischer Werte. Gleichbedeutend ist die Bezeichnung schwere,
grobe oder erhebliche Beeinträchtigung. Diese Voraussetzungen sind
dann nicht erfüllt, wenn eine Baute oder Anlage von einem ästhetisch
ansprechbaren Durchschnittsbürger zwar nicht als schön empfunden
wird, diese aber keine positiv unschöne und ärgerliche Wirkung aus-
übt. Ein Bau oder eine Anlage muss sich als qualifiziert unschön be-
zeichnen lassen (GVP 1998 Nr. 81; B. ZUMSTEIN, Die Anwendung der
ästhetischen Generalklauseln des kantonalen Baurechts, Diss. St.Gal-
len 2001, S. 131). Eine Verunstaltung ist nur gegeben, wenn eine er-
heblich ungünstige Wirkung auf das Landschafts- und Ortsbild vorliegt
(BGE 97 I 642). Ein wesentlicher Gesichtspunkt bei der Prüfung der
Einfügung einer Massnahme in das Orts- und Landschaftsbild ist die
Stärke des Gegensatzes zwischen dem zu beurteilenden Objekt und
der Umgebung (M. ZINGG, Naturschutz und Heimatschutz, insbeson-
dere nach st.gallischem Recht, Diss. Zürich 1975, S. 89). Ein Bauvor-
haben ist daher in ästhetischer Hinsicht nicht für sich allein zu beurtei-
len, sondern es muss in Beziehung zu seiner Umwelt gesetzt und in
Bezug auf die Gesamtwirkung beurteilt werden (ZUMSTEIN, a.a.O., S.
105 und 109 f.). Nur ein Gegensatz zum Bestehenden, der erheblich
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 54/2019), Seite 18/21
stört, gilt demnach gemäss der Rechtsprechung als Verunstaltung (Ur-
teil des Bundesgerichtes 1C_346/2007 vom 16. Mai 2008 Erw. 3.3.1;
BDE Nr. 32/2018 vom 9. Juli 2018 Erw. 5).
7.2 Von einer Verunstaltung kann vorliegend keine Rede sein. Die
bestehenden Bauten an der M._- und N._strasse präsentierten
sich anlässlich des Rekursaugenscheins vom 24. Januar 2017 (im
Verfahren Nr. 16-3578) völlig heterogen, weshalb das umstrittene
Bauvorhaben von vornherein keinen erheblich störenden Gegensatz
zum Bestehenden zu schaffen in der Lage ist. Hinzu kommt, dass nach
Art. 8 BauR in der W3 eine Gebäudehöhe von 10,5 m und eine First-
höhe von 14,5 m zulässig ist, wogegen in der W2c die Gebäudehöhe
8 m und die Firsthöhe 12 m beträgt. In beiden Zonen ist nach den Re-
gelbauvorschriften über dem obersten Vollgeschoss zudem die Erstel-
lung eines zusätzlichen Dachgeschosses zulässig. Das bewilligte Pro-
jekt verzichtet bei beiden Mehrfamilienhäusern auf ein Dachgeschoss.
Die Oberkante des Flachdachs des vertikal gestaffelten Hauses "Tal"
liegt gemäss den bewilligten Plänen beim unteren, an der
M._strasse gelegenen Gebäudeteil um 10,45 m und beim höheren
Gebäudeteil um 8,85 m über dem jeweiligen Niveaupunkt; folglich wird
beim Haus "Tal" nicht nur auf die Erstellung eines Dachgeschosses
verzichtet (und damit die Firsthöhe von 14,5 m nicht ausgenutzt), son-
dern es wird sogar die in der W3 zulässige Gebäudehöhe nicht aus-
genutzt. Das hangaufwärts gelegene Haus "Berg" weist eine Gebäu-
dehöhe von nur 5,85 m auf und unterschreitet damit die in der W2c
zulässige Gebäudehöhe um 2,15 m. Unter diesen Umständen kann
keine Rede davon sein, das Bauvorhaben nehme auf Ortsbild und
Landschaft keine Rücksicht. Im Gegenteil ist mit der Vorinstanz davon
auszugehen, dass es der Rekursgegnerin zusammen mit der Gemein-
debildkommission Z._ durchaus gelungen ist, das umstrittene Pro-
jekt bestmöglichst den speziellen örtlichen Gegebenheiten anzupas-
sen. Die DMP kommt deshalb in ihrem Amtsbericht vom 28. März 2019
zum Schluss, dass sich die Neubauten mit den abgestuften Baukör-
pern, ihrer sachlich-dynamischen Gliederung, den ausgewogenen
Proportionen und der zurückhaltenden Farbgebung architektonisch
gut in das Gelände und die Umgebung einfügten. Aufgrund der beste-
henden, relativ dichten und bis zu dreistöckigen Bebauung (plus Gie-
beldach) in der Ebene vor dem Hangfuss des O._ und der einge-
schränkten Sichtverhältnisse auf den Hangfuss sei daher die Erstel-
lung der umstrittenen Neubauten mit vorne drei und hinten zwei Ge-
schossen (jeweils ohne Attikageschoss, Dachaufbauten oder Giebel-
dach) möglich.
8.
Letztlich beanstanden die Rekurrenten die Auferlegung der Ein-
sprachegebühr von Fr. 1'200.– im erstinstanzlichen Verfahren.
8.1 Nach Art. 94 Abs. 1 VRP hat die vorgeschriebene Gebühr zu
bezahlen, wer eine Amtshandlung zum eigenen Vorteil oder durch sein
Verhalten veranlasst. Er kann überdies zum Ersatz der Barauslagen
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 54/2019), Seite 19/21
der Behörde verpflichtet werden. Von den Kosten eines Gesuchsver-
fahrens sind die Kosten für ein Einspracheverfahren zu unterscheiden.
Das Einspracheverfahren dient der institutionalisierten Ausübung des
rechtlichen Gehörs. Damit ist es verfassungsmässig geboten, das
rechtliche Gehör frei von Kostenrisiken zu garantieren (R. HIRT, Die
Regelung der Kosten nach st.gallischem Verwaltungsrechtspflegege-
setz, Lachen/St.Gallen 2004, S. 37). In BGE 143 II 467 Erw. 2.5 f. hat
das Bundesgericht darüber hinaus entschieden, dass Kosten des Ein-
spracheverfahrens dem Einsprecher grundsätzlich auch im Baubewil-
ligungsverfahren nicht auferlegt werden dürfen. Es ist vielmehr am
Baugesuchsteller als Verursacher des Verwaltungsakts, sämtliche
Kosten, das heisst auch jene des Einspracheverfahrens, zu überneh-
men. Dem Einsprecher können sie nur auferlegt werden, wenn er die
Verfahrensregeln verletzt hat oder wenn eine Einsprache mutwilligen
Charakter hat.
8.2 Vorliegend haben die Rekurrenten weder Verfahrensregeln ver-
letzt noch die Einsprache mutwillig erhoben. Folglich kann ihr die Ein-
sprachegebühr nicht auferlegt werden. Der Antrag auf Aufhebung der
Gebühr des angefochtenen Beschlusses ist damit gutzuheissen und
Ziff. 3 des Beschlusses der Baukommission Z._ vom 8. Oktober
2018 ist aufzuheben.
9.
Zusammenfassend ergibt sich, dass die Erteilung der Baubewilligung
nicht zu beanstanden ist. Für das Grundstück Nr. 001 besteht keine
Sondernutzungsplanpflicht und das ISOS ist im vorliegenden Baube-
willigungsverfahren nicht direkt anwendbar; abgesehen davon wurde
es mit der letzten Zonenplanrevision planungsrechtlich umgesetzt. Der
Rekurs erweist sich somit – mit Ausnahme der beanstandeten Ent-
scheidgebühr für das Einspracheverfahren – als unbegründet und ist
deshalb abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
10.
10.1 Nach Art. 95 Abs. 1 VRP hat in Streitigkeiten jener Beteiligte die
Kosten zu tragen, dessen Begehren ganz oder teilweise abgewiesen
werden. Die Entscheidgebühr beträgt gesamthaft Fr. 4'000.– und setzt
sich wie folgt zusammen: Fr. 1'200.– für den Nichteintretensentscheid,
Fr. 2'000.– für die Abweisung des Rekurses und Fr. 800.– für dessen
Gutheissung bezüglich der Einsprachegebühr (Nr. 10.01 des Gebüh-
rentarifs für die Kantons- und Gemeindeverwaltung, sGS 821.5). Dem
Ausgang des Verfahrens entsprechend bezahlen C._, A._ sowie
B._ für den Nichteintretensentscheid unter solidarischer Haftung
(Art. 96bis VRP) jeweils Fr. 400.–. E._ sowie D._ bezahlen – unter
solidarischer Haftung – für die Abweisung des Rekurses jeweils
Fr. 1'000.–. Die Politische Gemeinde Z._ bezahlt aufgrund ihres
Fehlers bei der Verlegung der Einsprachegebühr amtliche Kosten von
Fr. 800.–; auf deren Erhebung wird jedoch verzichtet (Art. 95 Abs. 3
VRP).
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 54/2019), Seite 20/21
10.2 Der vom Vertreter der Rekurrenten am 15. November 2018 ge-
leistete Kostenvorschuss von Fr. 1'000.– wird den Rekurrenten je-
weils hälftig (auf den Nichteintretensentscheid und die Abweisung des
Rekurses) angerechnet.
11.
Rekurrenten und Rekursgegnerin stellen ein Begehren um Ersatz der
ausseramtlichen Kosten.
11.1 Im Rekursverfahren werden ausseramtliche Kosten entschädigt,
soweit sie auf Grund der Sach- und Rechtslage notwendig und ange-
messen erscheinen (Art. 98 Abs. 2 VRP). Die ausseramtliche Entschä-
digung wird den am Verfahren Beteiligten nach Obsiegen und Unter-
liegen auferlegt (Art. 98bis VRP). Die Vorschriften der Schweizerischen
Zivilprozessordnung (SR 272) finden sachgemäss Anwendung
(Art. 98ter VRP).
11.2 Die Rekurrenten unterliegen mit ihren Anträgen im Wesentli-
chen und obsiegen nur in einem untergeordneten Punkt. Da das Ver-
fahren in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht Schwierigkeiten bot, die
den Beizug eines Rechtsvertreters rechtfertigen, besteht zumindest
Anspruch auf eine reduzierte ausseramtliche Entschädigung (Art. 98bis
VRP). Weil keine Kostennote vorliegt, ist die ausseramtliche Entschä-
digung in Anwendung von Art. 6 in Verbindung mit Art. 22 der Hono-
rarordnung für Rechtsanwälte und Rechtsagenten (sGS 963.75; abge-
kürzt HonO) ermessensweise auf Fr. 800.– (zuzüglich Mehrwert-
steuer) festzulegen; sie ist infolge des Fehlers der Vorinstanz bei der
Kostenverlegung von der Politischen Gemeinde Z._ zu bezahlen.
11.3 Die Rekursgegnerin obsiegt mit ihren Anträgen, womit grund-
sätzlich Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung besteht
(Art. 98bis VRP). Weil keine Kostennote vorliegt, ist die ausseramtliche
Entschädigung in Anwendung von Art. 6 in Verbindung mit Art. 22
HonO ermessensweise auf Fr. 2'750.– (zuzüglich Mehrwertsteuer)
festzulegen; sie ist von den Rekurrenten zu gleichen Teilen zu bezah-
len.