Decision ID: 8b7676b3-2ed7-5140-8bfc-b34d67b8b0f0
Year: 2010
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Sachverhalt:
A. Das Bundesamt für Landwirtschaft (BLW; im Folgenden auch: Vor�in�stanz) er�teilte der A._ AG am 1. Januar 1995 erst�mals eine provisori�sche Bewilligung für das Pflanzenschutzmittel P._ (_) als Fungizid, Saatbeizmittel zur Bekämp�fung verschiedener Pilzkrankheiten im Obstbau (allg., Apfel), Gemüse�bau (Knollensellerie, gedeckte Kulturen Tomaten und Gurken), im Feldbau (Saatkartoffeln) und Zierpflanzen (allg. Primeln, Wacholder, Blau�tanne). Das Produkt enthält den Wirkstoff Carbenda�zim. Die Bewilli�gung wurde in der Fol�ge definitiv erteilt und mehrmals erneuert.
Die definitive, unbefristete (altrechtliche) Bewilligung vom 7. Februar 2000 (BLW-Akten p. 11) wurde am 25. April 2006 vom BLW durch eine auf zehn Jahre befristete Bewilligung ersetzt (BLW-Akten p. 13). Letzt�mals wurde sie am 18. Mai 2006 ergänzt (BLW-Akten p. 17 ff.). Als Rechts�nach�fol�gerin der A._ AG ist heute die B._ (Schweiz) AG (im Fol�gen�den: Be�schwer�de�führerin) Bewilligungs�inha�berin.
B. Mit Schreiben vom 15. November 2007 informierte das BLW die Be�schwer�deführerin darüber, dass der Wirkstoff Carbendazim in den An�hang I der Richtlinie 91/414/EWG des Rates vom 15. Juli 1991 (im Fol�gen��den: RL 91/414/EWG) aufgenommen worden sei, jedoch nur für drei Jahre und mit Auflagen. Carbendazimhaltige Produk�te könnten in der Eu�ropäischen Union (EU) nur noch zur Anwendung in Getreide, Mais, Raps�samen und Zuckerrüben zugelassen werden. Das BLW teilte weiter mit, es beab�sichtige den Anwen�dungsbereich in der Schweiz demjenigen in der EU anzu�passen. Von dieser Massnahme seien mehrere Produkte der Be�schwer�de�führerin betroffen. Die An�wen�dung im Kernobst sei aller�dings von den Experten des BLW als wichtig erachtet worden. Das Bun�des�amt für Gesundheit (BAG) werde durch eine Risikobeur�teilung abklä�ren, ob diese Anwendung weiter bewilligt werden könne (BLW-Akten p. 29).
C. Die Beschwerdeführerin wandte sich mit Schreiben vom 13. Dezember 2007 gegen diese Ankündigung und beantragte die Aufrechterhaltung der Bewilli�gung des Pflan�zen�schutzmittels P._ für den Einsatz in Zierpflanzen. Mit der Einschränkung, dass Gemü�se�kulturen, die frisch
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verzehrt würden (fresh crops), nicht behan�delt werden dürften, sei sie demgegenüber einverstanden (BLW-Akten p. 31).
D. Nachdem das BLW mit Schreiben vom 7. Februar 2008 erneut seine Ab�sicht der Angleichung an die Situation in der EU bekräftigt hatte (BLW-Ak�ten p. 33), widerrief es mit Verfügung vom 4. August 2008 die Bewilligung von P._ mit sofortiger Wirkung (BLW-Akten p. 35). Zur Be�gründung führte es aus, carbendazimhaltige Pflanzen�schutz�mittel dürften aus human�toxikologi�schen Gründen nur noch für die Anwendung in Ge�treide, Mais, Raps und Zuckerrübe zugelassen werden. Da P._ für keine dieser Indi�kationen zuge�las�sen sei, müsse die Bewilligung in An�wendung von Art. 22 der Pflan�zen�schutz�mittelverordnung vom 18. Mai 2005 (PSMV, SR 916.161) widerrufen wer�den. Zudem wurde der Beschwerde�führerin eine Aus�verkaufsfrist für die Lagerbe�stän�de bis zum 31. De�zember 2008 gewährt.
E. Am 15. September 2008 erhob die Beschwerdeführerin beim Bundes�ver�waltungsgericht Beschwerde und beantragte, die Verfügung vom 4. Au�gust 2008 sei unter Kosten- und Entschädigungsfolge aufzu�heben. Even�tua�liter sei die Verfügung dahingehend abzuändern, dass die Aus�ver�kaufs�frist für Lagerbestände des Produktes P._ bis zum 31. De�zember 2009 erstreckt werde.
Zur Begründung führte sie aus, P._ werde seit 1995 erfolg�reich im Obst-, Gemüse- und Feldbau sowie bei Zierpflanzen ein�ge�setzt, ohne dass es zu irgendwelchen bekannten Schadenfällen oder toxiko�lo�gi�schen Prob�le�men gekommen sei. So sei erst am 18. Mai 2006 eine neue Be�willigung für die maximale Bewilligungsdauer von 10 Jahre erteilt wor�den. Die Vorinstanz habe während Jahren keine wei�teren Unterlagen zur Toxikologie einverlangt. Wenn sie nun die Be�willi�gung widerrufe, verletze sie den Grundsatz des Vertrauens�schut�zes nach Art. 9 der Bundes�ver�fassung der Schweizerischen Eidgenos�sen�schaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101) und die dazu von Lehre und Praxis erarbeiteten Grundsätze. Weiter habe die Vorin�stanz ihren Widerruf auf Art. 22 Abs. 1 PSMV ge�stützt, wo�nach aufgrund der ver�fügbaren Ergebnisse des EG-Verfahrens zur Über�prü�fung der Wirk�stoffe eine Be�wil�ligung geändert oder mit
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neuen Auflagen ver�sehen werden kön�ne. Vorliegend handle es sich jedoch nicht um eine Bewil�ligungs�änderung, sondern um den Widerruf einer Bewil�li�gung, der in Art. 23 PSMV geregelt werde. In dieser Bestim�mung sei von einer Be�rück�sichtigung des EG-Verfahrens keine Rede. Die formellen Voraus�setzungen für einen Widerruf seien demnach nicht erfüllt. Zudem habe die Vorinstanz offenbar übersehen, dass in derartigen Fällen Ausver�kaufsfristen von bis zu drei Jahren einge�räumt werden könnten.
Abschliessend machte sie zusammenfassend geltend, der Vertrauens�schutz könne entweder in Form des sogenannten Bestandesschutzes eine Bindung der Behörden an die Vertrauensgrundlage bewirken oder aber dem betroffenen Privaten einen Entschädigungsanspruch gegen�über dem Staat verschaffen. In der schweizerischen Rechtsprechung ste�he der Bestandesschutz im Vordergrund. Insbesondere wenn das Interes�se am Vertrauensschutz gegenüber dem Interesse an der Ge�setzmässig�keit eindeutig dominiere, sei die Vertrauen erweckende An�ord�nung auf�recht zu erhalten. Da vorliegend keine überwiegenden öffent�lichen Inte�res�sen an einem Widerruf vorlägen, sei die gülti�ge Bewilligung aufrecht zu erhalten. Zumindest aber sei der Beschwer�de�führerin eine genügende Ausverkaufsfrist einzuräumen.
F. In ihrer Vernehmlassung vom 1. Dezember 2008 beantragte die Vor�in�stanz die Abweisung der Beschwerde – unter Kostenfolge zu Lasten der Be��schwerdeführerin.
Zunächst hielt die Vorinstanz insbeson�dere fest, die altrechtliche, un�be�fristete Bewilligung sei am 25. April 2006 durch eine auf zehn Jahre be�fris��tete Be�willigung ersetzt worden, ohne dass zu diesem Zeitpunkt oder später geprüft worden sei, ob noch alle Bewilli�gungs�vo�raus�set�zun�gen er�füllt seien. Am 12. De�zem�ber 2006 sei im Amtsblatt der Eu�ropäischen Un�ion (L 349/37) die Richtlinie 2006/135/EG der Kom�mis�sion vom 11. De�zember 2006 zur Änderung der Richtlinie 91/414/EWG des Rates zwecks Auf�nahme des Wirk�stoffes Carben�dazim (im Fol�gen�den: RL 2006/135/EG) veröffentlicht worden. Gemäss dem ergänzten Anhang I der RL 91/414/EWG (vgl. Art. 1 der RL 2006/135/EG) unter�stehe die An�wen�dung des Wirkstoffes Carben�dazim als Fun�gizid re�strik�tiven Ein�schrän�kun�gen und dürfe insbe�sondere nur noch
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in den Kul�turen Getreide, Rapssamen, Zucker�rüben und Mais zu�gelassen wer�den. Nach Art. 3 Abs. 1 RL 2006/ 135/EG hätten die Mit�glied�staa�ten bis zum 30. Juni 2007 zu prüfen, ob die geltenden Zulas�sungen carbendazimhaltiger Pflanzen�schutzmittel die Bedin�gun�gen des An�hangs I der RL 91/414/EWG erfüll�ten (mit Aus�nahme der Bedingungen gemäss Anhang I Teil B). Treffe dies nicht zu, müssten die Mitglied�staaten innert dieser Frist die Zulassungen ändern oder widerrufen. Gemäss Art. 3 Abs. 2 RL 2006/135/EG müssten die Mitgliedstaaten bis spätestens 31. De�zem�ber 2009 zudem jedes zugelassene Pflanzen�schutz�mittel mit dem Wirkstoff Carben�dazim einer vollumfänglichen Neube�wertung – in�klusive der Bedin�gungen gemäss Anhang I Teil B – unterziehen und allenfalls die Bewilligungen anpassen oder wider�rufen.
Das BLW sei aufgrund der Erwägungen der Kommission der Euro�päi�schen Gemeinschaft (im Folgenden: Kommission) zur Überzeugung ge�langt, dass das Gefährdungspotenzial des Wirkstoffes Carbendazim aus�ser�halb der Indikationen Getreide, Mais, Raps und Zuckerrübe als unan�nehm�bar zu beurteilen sei. Eine Aufrechterhaltung der Zulassung für an�dere Indikationen gefährde die Gesundheit des Menschen zu sehr, wes�halb in Anwendung von Art. 23 PSMV die Zulassungen für Pflanzen�schutz��mittel mit Carbendazim widerrufen worden seien. Zudem könne das BLW gestützt auf Art. 22 Abs. 1bis und 2 PSMV von sich aus eine Be�wil�ligung ändern. Die gewährte Ausver�kaufs�frist von vier Monaten sei – ins�besondere im internationalen Vergleich – ange�messen lang. Die in Art. 23 PSMV genannten Widerrufsgründe seien stets stärker zu gewichten als das Vertrauen der Zulassungsin�haberin in den Fortbestand der Be�willi�gung. Die angefochtene Verfü�gung sei recht- und verhältnismässig und verstosse nicht gegen den Ver�trauens�schutz.
G. In ihrer Replik vom 17. Februar 2009 hielt die Beschwerdeführerin an den gestellten Rechtsbegehren fest.
Sie rügte vorab, obwohl die Vorinstanz in der angefochtenen Verfügung der Beschwerde die aufschiebende Wirkung nicht entzogen habe, er�klä�re sie auf ihrer Website die Bewilligung für P._ als „beendet“. Diese Information sei auch durch Agroscope weiterver�brei�tet worden, wo�rauf der Umsatz von P._ ein�gebro�chen sei. Die Be�schwer�de�führerin habe daher
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umgehend beim BLW inter�veniert, worauf dieses die Angaben im Pflanzenschutzmittelver�zeich�nis kor�rigiert und auch Agro�scope aufgefordert habe ihre Mitteilungen zu berichtigen. Da der Verkauf von P._ den�noch praktisch zu Erliegen gekommen sei, wer�de dies Schaden�ersatzan�sprüche im Sinne von Art. 55 Abs. 4 des Bun�des�gesetzes vom 20. De�zember 1968 über das Verwaltungs�ver�fahren (VwVG, SR 172.021) zur Folge haben, welche beim Eidgenös�si�schen Finanz�departement gel�tend gemacht werden könnten.
Weiter bemängelt die Beschwerdeführerin, das BLW setze sich in der Ver�nehmlassung nicht mit den Vorbringen in der Beschwerde ausein�ander, sondern zitiere lediglich die gesetzlichen Regelungen in der Schweiz und der EU. Es sei nicht nachvollziehbar, weshalb die Vor�instanz vier Monate nach Bekanntwerden der neuen EU-Regelung der Be�schwerdeführerin noch am 12. April 2007 eine unbeschränkte zehn�jährige Bewilligung erteilt habe.
Das BLW habe seine Verfügung mit den Änderungsgründen nach Art. 22 PSMV begründet und argumentiere erst im Beschwerde�ver�fahren mit Art. 23 PSM (Widerrufsgründe). Mit dem Kernthema des Ver�fahrens, dem Vertrauensschutz, habe es sich zudem in seiner Ver�nehmlassung kaum auseinander gesetzt, und es habe auch keine eigenen Abklärungen vor�ge�nommen, sondern sich ausschliesslich auf die vorläufigen, allgemeinen Erkenntnisse der RL 2006/135/EG ge�stützt.
H. Mit Duplik vom 23. März 2009 beantragte die Vorinstanz erneut die Be�schwerde abzuweisen.
Zu den Vorbringen in der Replik führte sie im Wesentlichen aus, es sei un�bestritten, dass der Beschwerde die auf�schie�bende Wirkung zukom�me. Es habe denn auch den irrtümlichen Eintrag be�tref�fend P._ in der Liste „Ausverkaufs- und Verwen�dungs�fristen von Pflan�zen�schutz�mitteln mit geänderter Zulassung“ unverzüglich ent�fernt. Mit Schreiben vom 18. Februar 2009 habe sie auch andere Behörden und Personen umgehend über diese Korrektur informiert. Im vorliegenden Verfahren stelle sich aber – wie von der Beschwerde�führerin zu Recht festgehalten – die Frage einer Schaden�ersatzpflicht nicht.
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Entgegen der Darstellung der Beschwerdeführerin habe sie den Sach�verhalt im Wesentlichen korrekt dargestellt. Der Vertrauens�schutz könne vorliegend nicht greifen, da sie gegenüber der Beschwerde�führerin nie die Zusicherung abgegeben habe, die Bewilligung könne in den nächsten zehn Jahren nicht widerrufen werden. Die Statuierung der zehnjährigen Bewilligungsdauer im Jahre 2007 sei einzig zur An�passung an die (zwischenzeitlich revidierte) PSMV im Rahmen einer Bewilligungsän�de�rung erfolgt, die auf�grund des Antrags der Be�schwer�deführerin vom 16. Ju�ni 2006 um Streichung einer Indikation verfügt worden sei.
Der Beschwerdeführerin sei es zudem vor Erlass der Widerrufsver�fügung offen ge�standen, die Entscheidung des BLW durch die Nach�rei�chung von Unter�lagen zu beeinflussen. Dies habe sie jedoch unter�lassen.
I. In seinem Schreiben vom 8. April 2009 verzichtete das BAG auf die Ein�reichung einer Stellungnahme im Be�schwer�de�verfahren. Das Staats�sek�re�tariat für Wirtschaft (seco) liess sich nicht vernehmen.
J. Mit Verfügung vom 17. April 2009 schloss der Instruktionsrichter den Schriftenwechsel.
K. Am 23. Dezember 2009 reichte die Beschwerdeführerin eine Noven�ein�gabe ein und beantragte, die Verfügung der Vorinstanz vom 4. Au�gust 2008 sei aufzuheben – unter Kosten- und Entschädi�gungsfolge. Even�tua�li�ter sei die Verfügung dahingehend abzuändern, dass die Ausver�kaufsfrist für Lagerbestände des Produktes P._ bis zum 31. Dezember 2010 erstreckt werde.
Sie machte im Wesentlichen geltend, seit der Einreichung ihrer frühe�ren Rechtsschriften habe sich die Rechtslage in der EU geändert. Mit der Richtlinie 2009/152/EG der Kommission vom 30. No�vember 2009 zur Ände�rung der Richtlinie 91/414/EWG des Rates hin�sicht�lich des Ab�laufs der Frist für die Aufnahme des Wirkstoffs Carbendazim in An�hang I (im Folgenden: RL 2009/152/EG) sei die RL 91/414/EWG inso�fern revidiert worden, als die Frist zur Überprüfung der ak�tuellen Zulas�sun�gen von carbendazimhaltigen Produkten in der EU bis zum
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31. De�zem�ber 2010 er��streckt worden sei. Begründet werde dies im We�sent�lichen mit dem Um��stand, dass es un�möglich sei, die zur Er�neue�rung der Bewilligungen er�forderlichen Abklä�rungen bis Ende 2009 vorzu�nehmen. Dies belege, dass die von der Vorinstanz geltend ge�machte Gefährdung durch den Wirkstoff nicht gewichtig sein könne, hätte doch die EU andernfalls die Bewilligun�gen kaum generell, ohne irgend�welche neuen Unter�suchungs�re�sultate um ein weiteres Jahr er�streckt. Es bestehe demnach nach heuti�gem Erkenntnisstand kein Grund für einen Widerruf der Bewilligung für P._. Weiter sei zu�mindest die Ausverkaufsfrist ent�spre�chend der neuen �linie zu erstrecken, was eine entsprechende Ände�rung des Even�tual�begehrens erfordere.
L. Nachdem der Instruktionsrichter den Schriftenwechsel wieder eröffnet hatte, bekräftige das BLW mit Stellungnahme vom 12. Januar 2010 seine Rechtsbegehren.
Zu den neuen Vorbringen der Beschwerdeführerin hielt es fest, die Frist�verlängerung der EU diene einzig dazu, das Verfahren zur Er�neue�rung der Aufnahme von carbendazimhaltigen Produkten vor Ab�lauf der Ein�tra�gungsfrist abzuschliessen. Anhang 1 der RL 91/414/ EWG bleibe ansonsten un�ver�ändert; insbesondere würden die Anwen�dungsbeschrän�kun�gen nicht geändert. Es sei unzutreffend, dass aus dem Vorgehen der EU geschlossen werden könne, dass die Ge�fähr�dung durch den Wirkstoff Carbendazim nicht gewichtig sei. Vielmehr sei das Gefähr�dungs�potenzial ausserhalb der Anwendungs�bereiche Getreide, Raps�sa�men, Zuckerrüben und Mais weiterhin als unannehm�bar zu beurteilen. Daraus folge auch, dass die Ausver�kaufsfrist nicht verlängert werden sollte.
M. Mit Verfügung vom 13. Januar 2010 schloss der Instruktionsrichter er�neut den Schriftenwechsel.
N. Am 9. September 2010 wurde den Parteien Gelegenheit gegeben, zur An�wend�bar�keit und den allfälligen Auswirkungen der am 1. Juni 2010 in Kraft getretenen Änderungen der PMSV Stellung zu nehmen.
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O. Die Vorinstanz führte am 24. September 2010 aus, der angeordnete Wi�der�ruf der Be�willigung von P._ bleibe auch bei der Anwen�dung der ge�än�derten PSMV rechtsmässig. Gemäss Art. 23 Abs. 3 PSMV könne zudem keine Ausverkaufsfrist mehr gewährt werden, wenn die Gründe für den Widerruf der Bewilligung eine als un�annehm�bar erach�tete, potenziell gefährliche Wirkung des Pflanzen�schutz�mit�tels beträfen.
P. Grundsätzlich sei die Änderung auf das vorliegende Verfahren an�wend��bar, andernfalls hätte der Verordnungsgeber eine Übergangsfrist vorsehen müssen. Aufgrund des Vertrauensschutzes der Beschwerde�füh�rerin erscheine es aber vorliegend sachgerecht, das neue Recht nicht anzuwenden.
Q. Mit Eingabe vom 7. Oktober 2010 beantragte die Beschwerdeführerin, angesichts der Verfahrensdauer sei die Ausverkaufsfrist auf zwölf Mo�nate ab Rechtskraft des Urteils des Bundesverwaltungsgerichtes fest�zusetzen. Im Weitern verwies sie auf die Rechtsprechung des Bundes�gerichts und kam zum Schluss, dass die Anwendung des neuen Rechts dann unzu�lässig sei, wenn das Verfahren übermässig lange ge�dauert habe und ohne diese Verzögerung das alte Recht angewen�det worden wäre. Die Frage der Anwendbarkeit des neuen Rechts brauche jedoch nicht weiter vertieft zu werden, da die ange�foch�tene Verfügung bereits in allen Punkten dem neuen Recht entspreche.
R. Auf die weiteren Vorbringen der Parteien und die eingereichten Unter�lagen wird – soweit erforderlich – in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. Angefochten ist die Verfügung des BLW vom 4. August 2008, mit welcher die Bewilligung für das Inverkehrbringen des Pflanzenschutz�mittels P._ (_) widerrufen wurde.
1.1. Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden
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gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021). Zu den anfechtbaren Verfügungen gehören jene, die das BLW in Anwendung des Bundesgesetzes vom 29. April 1998 über die Land�wirtschaft (LwG, SR 910.1) und dessen Ausführungs�bestimmun�gen erlässt, zumal das BLW eine Dienststelle der Bundesverwaltung ist (Art. 33 Bst. d VGG in Ver�bindung mit Art. 166 Abs. 2 LwG). Eine Ausnahme, was das Sach�gebiet betrifft, ist in casu nicht gegeben (Art. 32 VGG).
1.2. Gemäss Art. 48 Abs. 1 VwVG ist zur Beschwerdeführung vor dem Bundesverwaltungsgericht legitimiert, wer vor der Vorinstanz am Ver�fahren teilgenommen hat, durch die angefochtene Verfügung beson�ders berührt ist und ein schützenswertes Interesse an deren Aufhe�bung oder Änderung hat. Die Voraussetzungen der Beschwerde�befugnis müssen grundsätzlich im Urteilszeitpunkt vorliegen (vgl. ISABELLE HÄNER, in: Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], Kommentar zum Bun�des�ge�setz über das Verwaltungsverfahren, Zürich 2008 [im Folgenden: Kommentar VwVG], Rz. 1 ff. zu Art. 48 Abs. 1).
1.3. Die Beschwerdeführerin hat als Bewilligungsinhaberin am vorins�tanz�li�chen Verfahren teil�genommen. Sie ist als Adressatin durch die angefoch�te�ne Verfü�gung ohne Zweifel besonders berührt und hat an deren Aufhe�bung bzw. Änderung ein schutzwürdiges Interesse. Nach�dem der Ver�fah�rens��kosten�vorschuss innert gesetzter Frist geleistet worden ist, kann auf die frist- und formgerecht eingereichte Be�schwer�de eingetreten wer�den.
2. Streitig und zu prüfen ist, ob das Institut zu Recht die Zulassung für das Pflanzenschutzmittel P._ widerrufen hat.
2.1. Die Beschwerdeführerin kann im Rahmen des Beschwerde�ver�fah�rens die Verletzung von Bundesrecht unter Einschluss des Miss�brauchs oder der Überschreitung des Ermessens, die unrichtige oder un�voll�ständige Feststellung des Sachverhalts sowie die Unan�gemes�sen�heit des Entscheids beanstanden (Art. 49 VwVG).
2.2. Das Bundesverwaltungsgericht ist gemäss dem Grundsatz der Rechts��anwendung von Amtes wegen nicht an die Begründung der
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Be�gehren der Parteien gebunden (Art. 62 Abs. 4 VwVG). Es kann die Be�schwer��de auch aus anderen als den geltend gemachten Gründen gut�heis�sen oder den angefochtenen Entscheid im Ergebnis mit einer Be�grün�dung bestätigen, die von jener der Vorinstanz abweicht (vgl. FRITZ GYGI, Bun�desverwaltungsrechtspflege, 2. Auflage, Bern 1983, S. 212).
2.3. Das Bundesverwaltungsgericht überprüft nur den Entscheid der un�teren Instanz und setzt sich nicht an deren Stelle. Insbesondere dann, wenn die Ermessensausübung, die Anwendung unbestimmter Rechts�be�grif�fe oder die Sachverhaltswürdigung hoch stehende, spe�zia�lisierte tech�ni�sche oder wissenschaftliche Kenntnisse erfordert, ist eine Zurück�hal�tung des Gerichts bei der Überprüfung vorinstanzlicher Bewertungen an�ge�zeigt (vgl. BGE 130 II 449 E. 4.1, BGE 126 II 43 E. 4c, BGE 121 II 384 E. 1, BGE 108 V 130 E. 4c/dd; vgl. auch VPB 67.31 E. 2, VPB 68.133 E. 2.4; Sozialversicherungsrecht – Recht�spre�chung [SVR] 1994 KV Nr. 3 E. 3b; MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, Prozes�sieren vor dem Bun�des�ver�waltungsgericht, Basel 2008, S. 74 f. Rz. 2.154 ff.; YVO HANGARTNER, Behörden�rechtliche Kognitions�be�schrän�kun�gen in der Verwaltungsrechts�pflege, in: Benoît Bovay/Minh Son Nguyen [Hrsg.], Mélanges en l'honneur de Pierre Moor, Bern 2005, S. 326 f., BEATRICE WAGNER PFEIFFER, Zum Ver�hält�nis von fachtech�ni�scher Beurteilung und rechtlicher Würdigung im Ver�wal�tungs�ver�fah�ren, in: ZSR, NF 116, I. Halbbd., S. 442 f.).
3. Vorschriften über den Umgang mit Pflanzenschutzmitteln finden sich sowohl in der Chemikalien- als auch in der Landwirtschafts�gesetz�ge�bung.
3.1. Gemäss Art. 6 Bst. b des Bundesgesetzes vom 15. Dezember 2000 über den Schutz vor gefährlichen Stoffen und Zubereitungen (ChemG, SR 813.1) bedarf das Inverkehrbringen von Pflanzen�schutz�mitteln einer behördlichen Zulassung. Diese wird erteilt, wenn ein der�artiges Produkt bei der vorgesehenen Verwendung insbesondere keine unannehmbaren Nebenwirkungen auf die Gesundheit des Menschen oder von Nutz- und Haustieren hat (Art. 11 Abs. 1 ChemG). Die Zulas�sungsarten und –ver�fah�ren sowie die Ausnahmen von der Zulassungs�pflicht werden in der Land�wirt�schaftsgesetzgebung gere�gelt, wobei der Bundesrat beim Erlass der entsprechenden
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Ausfüh�rungs�bestim�mun�gen den Gesundheitsschutz im Sinne des Chemika�lien�gesetzes zu berücksichtigen hat (Art. 11 Abs. 2 ChemG).
3.2. Gemäss Art. 160 Abs. 1 LwG erlässt der Bundesrat Vor�schriften über die Einfuhr und das Inverkehrbringen von landwirt�schaft�lichen Hilfs�stoffen. Darunter fallen ins�be�sondere auch Pflanzenschutzmittel (Art. 158 Abs. 1 LwG). Diese dür�fen nur eingeführt oder in Verkehr gebracht wer�den, wenn sie sich zur vorgesehenen Verwendung eig�nen, bei vorschrifts�gemässer Verwen�dung keine unannehmbaren Neben�wirkungen haben und Gewähr dafür bieten, dass damit be�han�delte Ausgangsprodukte Lebensmittel und Gebrauchs�gegen�stände er�ge�ben, welche die Anfor�derungen der Lebensmittel�gesetzgebung er�fül�len (Art. 159 Abs. 1 LwG). Diese Voraussetzungen müssen kumu�lativ erfüllt sein.
3.3. Gestützt auf diese gesetzlichen Grundlagen hat der Bundesrat im Rahmen der PSMV detaillierte Vorschriften über die Zulassung und das Inverkehrbringen von Pflanzenschutzmitteln erlassen.
3.3.1. Gemäss Art. 4 Abs. 1 PSMV dürfen Pflanzenschutzmittel nur dann in Verkehr gebracht werden, wenn sie zugelassen sind (abge�sehen von Ausnahmen, die im vorliegenden Verfahren ohne Belang sind). Die Zu�lassungspflicht soll sicherstellen, dass Pflanzen�schutz�mittel hinreichend geeignet sind und bei vorschriftsgemässem Um�gang keine unan�nehm�ba�ren Nebenwirkungen auf Mensch, Tier und Umwelt haben (Art. 1 PSMV). Die Zulassung wird jeweils für ein be�stimmtes Pflanzenschutzmittel in einer bestimmten Zusammen�set�zung, mit einem bestimmten Handels�na�men, für bestimmte Verwen�dungs�zwecke, einer bestimmten Herstellerin erteilt (Art. 4 Abs. 2 Bst. a bis d PSMV). Für Pflanzenschutzmittel gibt es drei Arten der Zu�las�sung: Die Zulassung aufgrund eines Bewilligungs�ver�fahrens (Art. 5 Abs. 1 Bst. a PSMV), die Zulassung zur Bewältigung von Ausnahme�situationen (Art. 5 Abs. 1 Bst. b PSMV) und die Zulassung durch Auf�nahme in eine Liste von im Ausland zugelassenen Pflanzen�schutz��mit�teln, die in der Schweiz bewilligten Pflanzenschutzmitteln ent�sprechen (Art. 5 Abs. 1 Bst. c PSMV). Das Bewilligungsverfahren gemäss Art. 5 Abs. 1 Bst. a PSMV wird insbesondere in den Art. 11 bis 29 PSMV einlässlich geregelt.
3.3.2. Gemäss Art. 10 Abs. 1 Bst. b PSMV wird ein Pflanzenschutz�mittel bewilligt, wenn alle im Produkt enthaltenen Wirkstoffe in Anhang 1 PSMV
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aufgenommen sind (Abs. 1 Bst. a) und nach dem jeweiligen Stand der wissenschaftlichen und technischen Kenntnisse und den An�forderungen nach den Anhängen 2 und 3 PSMV sichergestellt ist, dass es bei sachge�mässer Anwendung und im Hinblick auf alle nor�malen Verhältnisse, unter denen es angewendet wird, sowie im Hin�blick auf die Folgen dieser Anwendung hinreichend geeignet ist (Abs. 1 Bst. b Ziff. 1) und keine unannehmbaren Nebenwirkungen auf die Um�welt, auf Kulturpflanzen oder Erntegüter sowie auf die Gesundheit von Mensch und Tier hat (Abs. 1 Bst. b Ziff. 2, 4 und 5). Die Bewilligungs�voraussetzungen werden im Anhang 6 PSMV konkretisiert (vgl. Art. 10 Abs. 2 PSMV).
3.4. Die Bewilligung wird in Form einer förmlichen Dauer�rechts�ver�fügung erteilt, die ein Rechtsverhältnis in verbindlicher Art und Weise regelt. Die�se Verbindlichkeit äussert sich zunächst als Rechts�wirk�sam�keit, Rechts�kraft und Rechtsbeständigkeit. Durch die Rechts�wirksam�keit darf von den ein�geräumten Befugnissen Gebrauch ge�macht wer�den; die in der Verfü�gung festgelegten Rechte und Pflich�ten werden verbindlich. In Lehre und Recht�sprechung wird zwischen materieller und formeller Rechtskraft unter��schieden: Ist die Verfügung mit keinem ordentlichen Rechtsmittel mehr anfechtbar, wird sie formell rechtskräf�tig. Aus der formellen fliesst grund�sätzlich die materielle Rechtskraft, welche zur Folge hat, dass eine Verfügung mit ordentlichen Rechts�mitteln nicht erneut zum Gegenstand eines Justizverfahrens ge�macht werden kann. Der Begriff der materiellen Rechtskraft eignet sich je�doch nicht für die Anwendung im Ver�waltungs�recht, weil insbesondere Dauerrechtsverfügungen ange�sichts sich än�dern�der tatsächlicher und rechtlicher Verhältnisse grundsätzlich nicht un�um�stösslich sein kön�nen. Da Verfügungen unter bestimmten Umständen ab�änderbar sein müssen, erwachsen diese nicht in materielle Rechts�kraft, sondern werden – nach verwaltungs�recht�lichem Sprachgebrauch – rechtsbe�stän�dig. Die Rechtsbeständig�keit einer formell rechtskräftigen Verfü�gung äus�sert sich darin, dass sie nur unter bestimmten Voraus�setzun�gen ein�seitig aufgehoben oder zum Nachteil des Adressaten abge�ändert wer�den darf (vgl. zum Ganzen etwa TSCHANNEN/ZIMMERLI/�MÜLLER, a.a.O., S. 283 f. Rz. 5 f. mit Hin�weisen).
3.5. Die Terminologie bezüglich der Abänderung von Verfügungen ist in Lehre und Rechtsprechung nicht einheitlich; es werden Begriffe wie
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Widerruf, Änderung, Revision, Wiedererwägung u.a. verwendet, ohne dass immer der gleiche zugrunde liegende Sachverhalt gemeint ist. Allgemein Einigkeit herrscht aber darüber, dass immer in einem ersten Schritt geprüft werden muss, ob ausreichende Gründe für ein Rück�kom�men auf eine formell rechtskräftige Verfügung bestehen, und in einem zweiten Schritt, ob ausreichende Gründe vorliegen, die – der for�mellen Rechtskraft nunmehr entkleidete – Verfügung in der Sache zu ändern. Werden die Voraussetzungen für die Abänderung einer Verfügung spezialgesetzlich näher umschrieben, so ist bei der Beurteilung der Zulässigkeit einer Änderung oder eines teilweisen Widerrufs in erster Linie auf die rechtssatzmässige Regelung ab�zustellen. (vgl. TSCHANNEN/ ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., S. 290 ff. Rz. 29 ff.).
3.6. Die PSMV regelt in Art. 21 ff. PSMV die Überprüfung, die Ände�rung und den Widerruf von Bewilligungen.
3.6.1. Die Zulassungsstelle kann eine Bewilligung jederzeit überprüfen (Art. 21 Abs. 1 PSMV). Gemäss Art. 21 Abs. 2 PSMV muss sie eine Über�prüfung vornehmen, wenn ihr neue Informationen vorliegen oder wenn es Anzeichen dafür gibt, dass die Bewilligungsvoraussetzungen nicht mehr erfüllt sind. Zu diesem Zweck verlangt sie von sich aus oder auf Antrag einer Beurteilungsstelle von der Bewilligungsinhaberin zu�sätzliche Informationen, Unterlagen oder Abklärungen, die für die Über�prüfung notwendig sind (Art. 21 Abs. 3 PSMV). Art. 21 PSMV ent�hält keine Vor�schriften darüber, welche Massnahmen in Folge einer Überprüfung der Bewilligung getroffen werden können.
3.6.2. Auf begründetes Gesuch der Bewilligungsinhaberin hin kann eine Bewilligung geändert oder mit Auflagen versehen werden, sofern die Bewilligungsvoraussetzungen weiter erfüllt sind (Art. 22 Abs. 1 PSMV). Ebenfalls geändert oder mit neuen Auflagen versehen werden, kann eine Bewilligung aufgrund der verfügbaren Ergebnisse des EG-Ver�fahrens zur Überprüfung der Wirkstoffe (Art. 22 Abs. 1bis PSMV in der Fassung vom 8. November 2006, in Kraft vom 1. Januar 2007 bis zum 31. Mai 2010 [AS 2006 4851 und 2010 2101]). Zudem kann die Zulas�sungs�stelle von sich aus oder auf Antrag einer Beurteilungsstelle eine Bewilligung ändern, wenn dies nach dem neuesten Stand von Wissen�schaft und Technik zum Schutz von Mensch, Tier und Umwelt er�for�derlich ist (Art. 22 Abs. 2 PSMV). Die Änderung wird durch die Zu�lassungsstelle verfügt (Art. 56 Abs. 4 PSMV).
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3.6.3. In Art. 23 Abs. 1 Bst. a bis j PSMV werden in einer ausführlichen Liste die Voraussetzungen für den Widerruf der Bewilligung geregelt. Die genannten Gründe für den Widerruf einer Verfügung dienen – im Einklang mit dem Zweckartikel der Pflanzenschutzmittelverordnung (Art. 1 PSMV) – alle dem Schutz von Mensch, Tier und Umwelt vor möglichen Gefahren, die vom Einsatz eines bereits bewilligten Pflan�zen�schutzmittels ausgehen könnten (vgl. Erläuterungen vom 18. Juni 2003 zur PSMV, S. 9 f.). Nur solche Produkte, die nach dem neusten Stand von Wissenschaft und Technik ausreichend sicher und wirksam sind, sollen in Verkehr gebracht werden. Als mögliche Widerrufsgründe werden sowohl Fälle aufgeführt, in denen die Verfügung bereits ur�sprünglich fehlerhaft war (z.B. der Fall, in dem die Verfügung aufgrund falscher oder irreführender Angaben ausgestellt wurde, Art. 23 Abs. 1 Bst. e), als auch solche, in denen die Bewilligung aufgrund von Ände�rungen der tatsächlichen Verhältnisse nachträglich fehlerhaft wurde (z. B. Bst. a, b, c, d, h, i und j). Gemäss Art. 23 Abs. 1 Bst. c PSMV wider�ruft die Zulassungsstelle eine Bewilligung von sich aus oder auf Antrag einer Beurteilungsstelle, wenn ein bewilligtes Pflanzenschutz�mittel die Bewilligungsvoraussetzungen nicht mehr erfüllt. Ein Widerruf ist etwa auch dann zulässig, wenn die Bewilligungsnehmerin entgegen dem Bewilligungsinhalt handelt (Bst. f) oder entgegen der Auffor�de�rung der Bewilligungsbehörde zusätzliche Angaben nicht rechtzeitig vorlegt (Bst. g).
3.7. Die Vorinstanz hat sich bei Erlass der angefochtenen Verfügung auf Art. 22 Abs. 1bis PSMV abgestützt. Diese Bestimmung lautet (in der Fassung vom 8. November 2006) wie folgt:
Die Zulassungsstelle kann aufgrund der verfügbaren Ergebnisse des  zur Überprüfung der Wirkstoffe eine Bewilligung ändern oder mit neuen Auflagen versehen.
Nach ihrem klaren Wortlaut bildet diese Regelung einzig eine Rechts�grundlage für die Änderung von Bewilligungen, nicht aber für deren Wider�ruf. Dieser ist nur zulässig, wenn eine der Voraussetzungen von Art. 23 PSMV gegeben ist.
3.7.1. In der Vernehmlassung machte die Vorinstanz allerdings – im Sinne einer Motivsubstitution – geltend, das Gefährdungspotenzial des Wirk��stoffes Carbendazim ausserhalb der Indikationen Getreide, Mais,
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Raps und Zuckerrübe sei zu hoch, weshalb die Zulassung in Anwen�dung von Art. 23 PSMV widerrufen worden sei.
3.7.2. Vor dem Erlass einer Widerrufsverfügung hat die zuständige Be�hör��de von Amtes wegen die rechtserheblichen Tatsachen zu ermitteln (Unter�suchungsgrundsatz, Art. 12 VwVG; vgl. CHRISTOPH AUER, in: Kom�mentar VwVG, Rz. 2 ff. zu Art. 12), wobei es nicht grund�sätzlich aus�ge�schlossen ist, auf die verfügbaren Ergeb�nisse des EU-Verfahrens abzu�stellen (vgl. hiezu E. 4 hiernach). Die Erwägungen und Ent�scheide der EU-Kommission betreffend die Aufnahme eines Wirk�stoffs in Anhang I der RL 91/414/EWG und die Erwägungen und Ent�scheide der Mitgliedstaaten über die Zulassung eines Pflan�zen�schutz�mittels, in dem dieser Wirkstoff enthalten ist, haben die Zu�lassungs�stelle und die Beurteilungsstellen bloss zu berücksichtigen – daran gebunden sind sie aber nicht (Art. 13 Abs. 2 PSMV). Die Bewilligungs�inhaberin hat an der Sachverhaltser�mitt�lung mitzuwirken, zumindest dann, wenn sie eige�ne Anträge stellt oder von der zustän�di�gen Behör�de dazu aufge�fordert wird (vgl. CHRISTOPH AUER, in: Kommen�tar VwVG, Rz. 8 ff. zu Art. 12; vgl. auch Art. 13 VwVG). Zudem schreibt Art. 21 Abs. 3 PSMV vor, dass die Behörde von der Bewil�li�gungs�in�haberin zusätzliche Infor�mationen, Unterlagen oder Ab�klärun�gen ver�langt, die für die Überprü�fung notwendig sind. Bei der Beur�teilung der Frage, ob und wie weit auf die Ergebnisse der EU-Verfahrens abzu�stellen ist und ob die Ein�forderung zusätzlicher Unterlagen bei der Vor�in�stanz erforderlich ist, kommt der zuständigen Behörde ein erheb�li�cher Beur�tei�lungs�spiel�raum zu, bei dessen Überprüfung das Bundes�verwal�tungs�ge�richt grund�sätzlich Zurückhaltung übt. Voraus�setzung für diese Zu�rück�hal�tung ist allerdings, dass es im konkreten Fall keine An�halts�punkte für eine unrichtige oder un�vollständige Fest�stellung des Sach�verhaltes gibt und davon ausge�gangen werden kann, dass die Vor�instanz die für den Entscheid wesentlichen Gesichts�punkte geprüft und die erfor�derlichen Abklä�rungen sorgfältig und um�fas�send vorge�nom�men hat (vgl. BGE 126 II 43 E. 4c).
3.7.3. Entscheidend für die Beantwortung der Frage nach der Recht�mäs�sig�keit des Vorgehens der Vorinstanz ist mithin, ob sie bei der Beurteilung des Wirkstoffs Carbendazim und damit des Produktes P._ die rechtserheblichen Abklärungen vorgenommen und not�wen�di�gen Daten eingeholt hat, also in Beachtung des
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Unter�suchungs�grund�satzes den Sachver�halt rechtsgenüglich abgeklärt hat.
4. Den Widerruf der Bewilligung für P._ hat die Vorinstanz in der angefochtenen Verfügung allein damit begründet, dass Pflan�zen�schutzmittel mit dem Wirkstoff Carbendazim laut Anhang I der RL 91/414/EWG nur noch befristet, unter Auflagen und aus�schliess�lich für den Einsatz in Getreide, Mais, Rapssamen und Zucker�rüben zugelas�sen wer�den könnten. P._ sei für keine dieser Indikatio�nen zu�gelassen. Im Rahmen des Beschwerde�ver�fah�rens hat die Vorin�stanz er�gän�zend festgehalten, auf�grund der Erwä�gun�gen der Kommis�sion in der RL 2006/135/EG sei sie zur Über�zeu�gung gelangt, dass das Ge�fähr�dungs��potenzial des Wirkstoffes Carben�da�zim ausserhalb der Indi�kationen Getreide, Mais, Raps und Zucker�rübe als unannehm�bar zu bezeichnen sei. Eine Aufrechter�hal�tung der Zulassung für an�dere Indikationen ge�fährde den Men�schen zu sehr, da der Wirkstoff human�toxisch wirke. Es sei festgestellt worden, dass Carbendazim bei in-vivo-Exposition numeri�sche Chro�mo�somen�aberra�tionen bei Säuge�tier�zellen verur�sache. Der Wirk�stoff könne deshalb nur noch für An�wendungsbereiche zugelassen werden, die tatsächlich – und nach heutigem Standard – geprüft worden sind. Aufgrund des neu erkann�ten Gefährdungs�potenzials des Wirkstoffes sei sie zum Schluss gelangt, dass eine Auf�rechterhaltung der Zulassung von car�ben�dazim�haltigen Pflanzen�schutz�mitteln für an�de�re Indikationen nicht möglich sei.
4.1. Die angefochtene Verfügung stützte demnach die Vorinstanz aus�schliesslich auf die im Rahmen des EU-Verfahrens gewonnenen und all�gemein zugänglichen Daten. Den Vorakten kann nicht entnommen wer�den, dass sie bzw. die Beurteilungsstellen eigene Abklärungen getroffen oder bei der Beschwerdeführerin weitere Informationen oder Unterlagen eingeholt hätten. Auch im Beschwerdeverfahren haben weder die Vor�instanz noch die Beurteilungsstellen diesbezüglich Akten vorgelegt. Zwar hat die Vorinstanz die Beschwerde�führerin mit Schreiben vom 15. No��vem�ber 2007 über ihre Absicht informiert, die schweizerischen Zulassun�gen von carbendazim�haltigen Pflanzen�schutzmitteln an die Erkenntnisse der EU anzupassen und hat ihr diesbezüglich das rechtliche
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Gehör gewährt. Eine Aufforderung oder zumindest Einladung zur Einreichung von Daten zu den bis anhin zugelassenen Indikationen erging aber nie.
4.2. Die von der Vorinstanz zur Begründung ihres Entscheides an�ge�rufene Beurteilung durch die EU basiert auf der RL 91/414/EWG (ab Juni 2011 Ver�ordnung (EG) Nr. 1107/2009), in welcher zur Harmoni�sierung des Verbraucher- und Umweltschutzes bereits im Jahre 1991 eine ge�mein�schaftliche Prüfung jener Wirkstoffe ein�ge�führt worden ist, die in Pflan��zen�schutzmitteln ein�gesetzt werden. Pflanzen�schutz�mittel kön�nen da�nach in den Mitgliedstaaten nur noch dann zugelassen werden, wenn de�ren Wirkstoffe dieses Gemeinschafts�verfahren durch�laufen haben und in die Positivliste gemäss Anhang I der RL 91/414/EWG aufgenommen worden sind. Wirk�stoffe, die vor Juli 1993 in einem der Mit�gliedstaaten auf dem Markt waren, werden als Alt�wirkstoffe (existing active substances) bezeich�net. Die gemeinschaft�liche Überprüfung dieser rund 1000 Alt�wirkstoffe wurde im Dezem�ber 2009 abgeschlossen.
4.2.1. Der Wirkstoff Carbendazim gehört zu den Altwirkstoffen, die im Rahmen des EU-Programms überprüft wurden. Mit der am 1. Januar 2007 in Kraft getretenen RL 2006/135/EG wurde er unter Einschrän�kun�gen in die Positivliste des Anhangs I der RL 91/414/EWG aufge�nommen. Den Mitglied�staaten wurde bis zum 31. De�zember 2009 Frist gegeben, die entsprechenden Pflanzen�schutz�mittel neu zu bewerten und allenfalls ihre Bewilligungen ent�spre�chend anzupassen oder zu widerrufen. Der Eintrag für Car�ben�dazim wurde zunächst bis 31. De�zember 2009 befristet und schlies�slich bis zum 31. Dezember 2010 verlängert. Mit dem Eintrag in An�hang I wurden neue Anwen�dungs- und Indikationsbeschränkungen ver�hängt. So dürfen Pflanzenschutz�mittel mit diesem Wirkstoff insbeson�dere nur noch für die Anwendung als Fungizid in Getreide, Rapssamen, Zucker�rüben und Mais zuge�lassen werden.
4.2.2. Aus der RL 2006/135/EG geht hervor, dass die Auf�nahme von Carbendazim in Anhang I der RL 91/414/EWG im Interesse eines ein�heit�lich hohen Schutzniveaus auf dieje�ni�gen An�wendungen beschränkt wer�den müsse, die im Rahmen der Be�wer�tung durch die Gemeinschaft tat�säch�lich geprüft worden sind und für die festgestellt worden ist, dass sie den Bedingungen der RL 91/414/EWG entsprechen.
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Dies ha�be zur Folge, dass andere, von die von dieser Bewertung nicht oder nur teilweise abge�deckte An�wen�dungen erst dann in den Anhang I auf�genommen werden könnten, wenn sie einer voll�ständigen Bewer�tung unterzogen worden sind. Weiter sei im Hin�blick auf das von der Ge�meinschaft angestrebte hohe Schutzniveau für die Gesundheit von Mensch und Tier und eine umweltschonende Entwicklung angebracht, den Aufnahmezeitraum von sieben auf drei Jahre herabzusetzen, werde doch das Risiko durch eine vor�ge�zogene Neube�wer�tung dieses Wirkstoffes weiter verringert (vgl. RL 2006/135/EG E. 4 ff.).
4.2.3. Die Vorschriften über die Durchführung des �ver�fahrens finden sich in den Verordnungen (EWG) Nr. 3600/92 der Kommis�sion vom 11. Dezember 1992, (EG) Nr. 451/2000 der Kom�mission vom 28. Feb�ruar 2000, (EG) 1490/2001 der Kommission und (EG) Nr. 33/2008 der Kommission vom 17. Januar 2008 (vgl. für Letztere ABl L 15/6 vom 18. Januar 2008 mit Hinweisen auf die übrigen Fundstellen). Danach wird das Überprüfungsverfahren auf Antrag der Herstellerin eines Wirkstoffs bzw. Pflanzenschutzmittels oder anderer interessierter Personen einge�leitet und im Wesentlichen aufgrund jener Unterlagen durchgeführt, die von der Antragstellerin mit dem Überprüfungsdossiers vorgelegt werden oder von Dritten beigebracht werden. Die zuständige EU-Behörde bzw. der bericht�er�stattende  stellt in der Folge der EU-Kommission Antrag auf Aufnahme des Wirkstoffs in den Anhang I der RL 91/414/EWG – allen�falls beschränkt auf bestimmte Indikationen oder mit anderen Ein�schränkungen.
4.2.4. Der Wirkstoff Car�bendazim ist mit Hinweis auf die Anwendungs�ein�schränkungen (insb. bezüglich der Indikationen) in der Pestizid-Daten�bank der EU aufgeführt (http://ec.europa.eu/sanco_pesticides/public/ index.cfm). Da�selbst wird auch auf die Prüfungsresultate ver�wie�sen, die im „ review report for the active substance carben�dazim“ vom 5. Januar 2007 (im Folgenden: Prüfrapport) veröf�fentlicht worden sind (http://ec.europa.eu/food/plant/protection/evaluation/existactive/list_carbe ndazim.pdf, beide Sei�ten zu�letzt besucht am 15. Sep�tember 2010).
Dem Prüfrapport ist zu entnehmen, dass der Wirkstoff im EU-Raum nicht grundsätzlich verboten, sondern für bestimmte Indika�tionen (Ge�treide, Rapssamen, Zucker�rüben und Mais) seine Anwendung unter bestimmten Bedingungen weiterhin als tragbar erachtet wurde. Der
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Ausschluss and�erer Indikationen erfolgte einzig und allein daher, weil für diese im Ge�mein�schaftsverfahren keine Dokumentation vorgelegt worden war – und nicht etwa deshalb, weil eine Prüfung zusätzlicher Indikationen ein inak�zep�tables Gefährdungspotential ergeben hätte. Die Bayer Crop�Sience AG, der im Verfahren der Überprüfung des Wirkstoffes Car�bendazim die Aufgabe als Daten�lie�ferantin übertragen worden war (Prüfrapport S. 2), hatte offenbar nur Unterlagen für die genannten vier In�dikationen einge�reicht und nur deren Aufnahme in den Anhang I der RL 91/414/EWG be�antragt (Prüfrapport S. 4 und Anhang IV). Der Ausschluss weiterer Indika�tionen erfolgte damit allein auf�grund der allgemeinen Ein�schätzung des Gefährdungs�potentials des Wirkstoffs an sich – ohne Berücksichtigung der indikations�spezi�fischen Besonderheiten.
Vorliegend fällt auf, dass die grosse Mehrzahl der im EU-Ver�fah�ren vorge�legten und berücksichtigten Studien aus den Jahren 1980 bis 2000 stam�men (Prüfrapport S. 7 sowie Anhänge IIIA und IIIB). Nur wenige wurden in den Jahren 2001 bis 2003 verfasst. Im Wesentlichen finden sich Studien und Untersuchungen, welche das Gefährdungs�potential des Wirk�stoffes be�treffen. Auf die toxikologische Risiken wurde bereits seit langem hin�ge�wiesen: „CLEMONS AND SISLER (1971) have suggested that carbendazim appears to interfere with DNA synthesis or some closely related process such as nuclear or cell division in fungi“ (International Programm on Chemical Safety [IPCS], http://www.inchem.org/documents/ jmpr/jmpmono/�v073pr11.htm; vgl. auch H. HÜNIGEN/A. ZEUNER, Histolo�gi�sche Unter�suchungen zum Ein�fluss von Carbendazim auf den Hoden von Besa�mungs�ebern, in: Repro�duction in Domestic Animals, Berlin, 1994, S. 503 ff.; das Fact Sheet der Weltgesundheitsorganisation [WHO] von 1996 zu Car�ben�dazim [http://www.inchem.org/documents/pds/pds/ pest89_e.htm#2.1] und die amerikanische International Chemical Safety Card Nr. 1277 von 1998 [http://www.cdc.gov/niosh/ipcsneng/ neng1277.html]). Zur numerischen Chromosomenaberration (Aneuploi�die) bei Säuge�tier�zellen findet sich eine Studie aus dem Jahre 2002, wel�che Bezug auf eine Vielzahl älterer Studien nimmt (ILSE DECORDIER/ LUBINA DILLEN/ ENRICO CUNDARI/ MICHELINE KIRSCH-VOLDERS, Elimination of mic�ronucleated cells by apop�tosis after treatment with inhibitors of mic�rotubules, Oxford, 2002 [http://en.scientificcommons.org/�50373790, alle angegebenen Internet�seiten zuletzt besucht am 15. September 2010]).
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4.3. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Vorinstanz die an�ge�fochtene Widerrufsverfügung ohne eigene Abklärungen und ohne Ein�ho�lung von Daten bei der Beschwerdeführerin allein gestützt auf die Ergeb�nis�se des EU-Überprüfungsverfahrens erlassen hat. In die�sem EU-Ver�fah�ren wurden die bisherigen Indikationen von P._ (Ein�satz im Obstbau, im Gemüsebau, im Feldbau und in Zier�pflan�zen) nicht ge�prüft. Deren Aufnahme in den Anhang I der RL 91/414/EWG er�folgte des�halb nicht, weil sie weder beantragt war, noch hiezu Unter�lagen geliefert wurden.
Die Beurteilung der Sicherheit des Wirkstoffs durch die EU beruhte im Wesentlichen auf älteren, anfangs der 2000er-Jahre bereits bekannten Studien, welche auch die Vorinstanz bei Erteilung der definitiven Bewilli�gung für P._ im Jahre 2000 kennen musste. Neue wissen�schaft�liche Erkenntnisse, insbesondere auch für seinen Einsatz in den von der EU nicht geprüften, vorliegend umstrittenen Indikationen, las�sen sich weder aus den veröffentlichten Unterlagen der EU noch aus den Akten entnehmen.
5. Damit steht fest, dass die von der Anwendung des carbendazim-haltigen Pflanzenschutzmittels P._ in den umstrittenen Indika�tionen ausgehenden Gefahren im vorinstanzlichen Verfahren nicht ausreichend abgeklärt worden sind. Angesichts der beschränkten Über�prüfung einzel�ner Indikationen im EU-Verfahren und der seit längerem bekannten allge�meinen Risiken des Einsatzes von Carben�dazim wäre die Vorinstanz ge�hal�ten gewesen, eigene Abklärungen vorzunehmen oder doch zumindest die Beschwerdeführerin aufzu�fordern, zusätzliche Daten vorzulegen. Dass die Beschwerdeführerin nicht von sich aus weitere Unter�lagen zum Nach�weis der aus�reichenden Sicherheit des Wirkstoffes Carben�dazim in anderen Kulturen als den EU-geprüften eingereicht hat, kann ihr nicht zum Vorwurf gemacht werden (Art. 21 Abs. 3 PSMV, vgl. auch Art. 14 PSMV). Die Vorinstanz hat die ihr obliegende Pflicht zur rechts�ge�nügli�chen Abklärung des Sachverhalts (Art. 12 Abs. 1 VwVG) verletzt.
Die Vorinstanz war zwar trotz der vor Kurzem verlängerten Zu�lassungs�be�willigung für P._ gestützt auf Art. 21 Abs. 1 PSMV berechtigt, aufgrund der Ergeb�nis�se im EU-Verfahren die Be�willigung für das Pflanzenschutzmittel P._ zu über�prü�fen. Im Rahmen dieser Überprüfung hätte sie aber abklären müssen, ob –
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trotz der nicht zu bestreitenden toxikologische Wirkung des Wirk�stoffes Carbendazim, wel�che ein Risiko für Mensch und Tier darstellt – die von der EU nicht ge�prüfte Anwendung von P._ in den bis�herigen Indikationen im Wein�bau, im Gemüsebau und in Zier�pflan�zen weiterhin zugelassen bleiben kann. Diese Abklärungen unterliess die Vorinstanz.
6. Zu beachten ist allerdings, dass der Bundesrat mit Wirkung ab dem 1. Juni 2010 Art. 22 Abs. 1bis PSMV revidiert hat (Ziff. I der Verordnung vom 12. Mai 2010, AS 2010 2101). Die Bestimmung lautet heute wie folgt:
Die Zulassungsstelle kann Pflanzenschutzmittel, die einen Wirkstoff ent�halten, für den die EU bei der Genehmigung oder bei der Erneuerung der Ge�nehmigung Bedingungen oder Einschränkungen festgelegt hat, jederzeit überprüfen. Sie kann bei der Bewilligungsinhaberin die für die Überprüfung dieser Bedingungen oder Einschränkungen notwendigen Daten einfordern, einschliesslich der rele�van�ten Informationen für Wirkstoffe, und legt eine Frist für deren Einreichung fest. Sie kann direkt auf der Basis der verfügbaren Ergebnisse des Verfahrens zur Genehmigung oder zur Erneuerung der Genehmigung in der EU die Bewil�li�gung anpassen oder entziehen oder die Bewilligung mit neuen Auflagen versehen.
Mit dieser Regelung wurden nicht nur die die Voraussetzungen und das Verfahren für die Änderung von Bewilligungen aufgrund (neuer)  gelockert, sondern überdies die Möglichkeit ge�schaffen, auf�grund von EU-rechtlichen Bedingungen oder Einschrän�kungen der Zulas�sung die Bewilligung zu entziehen. Damit wurden für die angesprochenen Fälle unter dem Titel der Bewil�ligungsänderung zum einen Abweichungen vom Überprüfungsverfahren gemäss Art. 21 PSMV vorgesehen, zum andern aber auch ein zusätzlicher, zu Art. 23 PSMV hinzutretender Widerrufsgrund geschaffen – was zwar recht�setzungstechnisch unschön ist, die Verbindlichkeit der Norm aber nicht zu beeinträchtigen vermag. Weiterhin in Kraft blieb allerdings Art. 13 Abs. 2 PSMV, der die Zulas�sungsstelle und die Beurteilungsstellen verpflichtet, bei der Prüfung eines Wirk�stoffs, der in Anhang I der RL 91/414/EWG aufgeführt ist, die Erwä�gungen und Entscheide der  betreffend die Aufnahme in den Anhang I und die Erwä�gun�gen und Entscheide der Mitgliedstaaten über die Zulassung ent�sprechender Pflanzenschutzmittel – wenn zu�gäng�lich – zu berück�sich�tigen.
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6.1. Da die Revision der PSMV während hängigem Beschwerde�ver�fahren in Kraft getreten ist, stellt sich die Frage, ob Art. 22 Abs. 1bis PSMV in der bei Erlass der angefochtenen Verfügung gültigen oder in der heute, im Urteilszeitpunkt in Kraft stehenden Fassung anzuwenden ist. Die Parteien vertraten grundsätzlich die Ansicht, es sei die bis am 31. Mai 2010 gültige Version anzuwenden.
6.1.1. Gemäss Lehre und bundesgerichtlicher Rechtsprechung ist in aller Regel vom Rechtszustand auszugehen, wie er sich im Zeitpunkt des Er�lasses der angefochtenen Verfügung dargestellt hat – soweit nicht Über�gangs�bestimmungen eine andere Regelung vorsehen (zu den allge�mei�nen intertemporal�rechtlichen Grundsätzen vgl. etwa BGE 125 II 598 mit Hinweisen). Dies gilt insbesondere dann, wenn das alte Recht für den Be�schwerdeführenden im Ergebnis milder ist. Im Laufe des Beschwerde�ver�fahrens ein�getretene Rechts�änderungen sind an sich unbeachtlich, es sei denn, zwingende Grün�de sprächen für die sofortige Anwendung des neuen Rechts. Das trifft vor allem dann zu, wenn Vorschriften um der öffent�lichen Ordnung wil�len oder zur Durch�setzung erheblicher öffent�licher Interessen er�lassen worden sind, die auch in hängigen Beschwer�de�verfahren zu beachten sind – wie dies ins�besondere bei gewissen Vorschriften der Umwelt�schutzgesetz�gebung der Fall ist.
Darüber hin�aus soll bei der gerichtlichen Überprüfung von Dauer�rechts�verhält�nissen neues Recht angewandt werden, wenn die Rechts�änderung den Widerruf der Bewilligung rechtfertigen würde. Zu be�achten ist damit, dass eine nach altem Recht unhaltbare Verfügung im Beschwerde�ver�fahren nicht aufzuheben ist, wenn nach neuem Recht eine identische Verfügung erlassen werden könnte (vgl. BGE 129 II 497 E. 5.3.2, 127 II 306 E. 7, 126 II 522 E. 3b mit Hinweisen; ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Ver�waltungs�recht, 5. Aufl., Zürich/ Basel/Genf 2006, Rz. 322 ff., S. 64 ff.; PIERRE TSCHANNEN/ ULRICH ZIMMERLI/MARKUS MÜLLER, Allge�meines Verwaltungs�recht, 3. Aufl., Bern 2009, S. 191 Rz. 20).
6.1.2. Weder in der PSMV noch im LwG oder im ChemG finden sich Über�gangsbestimmungen, die vorliegend anwendbar wären. So ist ins�be�sondere die allgemeine Übergangsbestimmung von Art. 187 Abs. 1 LwG, wonach aufgehobene materiellrechtliche Vorschriften auf alle wäh�rend ihrer Geltungsdauer eingetretenen Tatsachen weiterhin an�wendbar blei�ben, nicht weiterführend, finden sich doch im
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vorlie�gen�den Dauer�rechts�verhältnis keine abgeschlossenen Sachver�halte, wel�che die Anwendung neuen Rechts ausschliessen würden. Art. 54 Abs. 4 ChemG, der die Anwendung neuen Rechts nahelegen könnte, findet keine Anwendung, da die Vorschriften des Land�wirtschaftsrechts über Pflanzenschutzmittel nach ständiger Praxis den Vorschriften des Chemikaliengesetzes als leges speciales vorgehen (vgl. Urteil der Eid�genössischen Rekurs�kom�mission für Chemikalien CHEM 05.002 vom 28. Februar 2006 E. 4.1).
6.1.3. Die neue Fassung von Art. 22 Abs. 1bis PSMV bringt kein um�fas�send neues System der Berücksichtigung der Entwicklungen des Pflan�zen�schutzmittelrechts in der EU. Bereits die alte Fassung der Be�stim�mung erlaubte es, auf die verfügbaren Ergebnisse des �fahrens zur Überprüfung der Wirkstoffe zu reagieren und Be�willigun�gen anzupassen und – sofern zusätzlich eine der Voraus�setzungen von Art. 23 PSMV gegeben war – zu widerrufen. Mit der neuen Re�ge�lung werden die selben öffentlichen Interessen verfolgt, deren Durch�setzung aber erleichtert: Wei�ter�hin ist es Ziel der Be�stimmung, eine international einheitliche Beurtei�lung von Wirk�stoffen zu erreichen und damit in erster Linie technische Handels�hemmnisse abzubauen. Im Vor�der�grund stehen damit wirt�schafts�politische und nicht gesundheits- oder umweltpolizeiliche Interes�sen. Es kann daher nicht davon ausge�gangen werden, dass die Revision von Art. 22 Abs. 1bis PSMV um der öffent�lichen Ordnung wil�len oder zur Durchsetzung erheblicher öffent�licher, insbesondere gesundheits- oder umwelt�polizei�licher Interes�sen erfolgt ist.
Zu beachten ist allerdings, dass die Bestimmung erstmals aus�drück�lich die Möglichkeit des Widerrufs von Zulassungen direkt ge�stützt auf die verfügbaren Ergebnisse des EU-Verfahrens, also ohne selbstän�di�ge schweizerische Abklärungen, eröffnet. Bereits bis anhin war ein Wider�ruf möglich, wenn dies aufgrund selbständiger Abklä�rungen der Schweizer Behörden gestützt auf Art. 23 PSMV angezeigt war (insbe�sondere dann, wenn das Gefährdungspotenzial als unan�nehm�bar be�ur�teilt wurde [Abs. 1 Bst. b], oder es sich nachträglich ergab, dass die Bewilligungs�voraus�setzungen nicht mehr erfüllt waren [Abs. 1 Bst. c]). Nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts stellt die Erleich�te�rung der Widerrufbarkeit von Zulassungen aufgrund der Erkennt�nisse des EU-Verfahrens keinen ausreichenden Grund für die sofortige An�wen�dung der neuen
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Fassung von Art. 22 Abs. 1bis PSMV im vor�lie�genden Beschwerdeverfahren dar.
6.1.4. Das neue, während dem vorliegenden Beschwerdeverfahren in Kraft getretene Recht könnte folglich nur dann zur Anwendung gelan�gen, wenn es unmittelbar den Widerruf der Bewilligung erfordern wür�de, so dass deren Aufhebung selbst dann ge�rechtfertigt wäre, wenn sie nach altem Recht unzulässig gewesen wäre.
6.2. Art. 22 Abs. 1bis PSMV (in der heute gültigen Fassung) eröffnet der zu�ständigen Behörde zwar die Möglichkeit, Zulassungsbewil�ligungen direkt gestützt auf die Ergebnisse des EU-Verfahrens zu entziehen bzw. zu widerrufen. Die Bestimmung sieht aber keinen Auto�matismus vor. Vielmehr hat die Behörde zu prüfen, ob selbständige Abklärungen in der Schweiz angezeigt sind oder die EU-Beurteilung direkt über�nommen werden. Art. 13 Abs. 3 PSMV, der zwar in erster Linie für das Zulas�sungsverfahren gilt, nach Auffassung des Bundesverwal�tungs�gerichts aber auch bei Zulassungsänderungen und -widerrufen zu beachten ist, verlangt zwar die Berücksichtigung von Erwägungen und Entscheiden der EU-Behörden, statuiert aber keine Bindung an das EU-Recht.
Auch nach neuem Recht hat die zuständige Behörde die gemäss Art. 12 VwVG erforderlichen Sachverhaltsabklärungen vorzunehmen. Ins�beson�dere hat sie abzuklären, ob sie direkt aufgrund der Ergeb�nisse des EU-Ver�fahrens entscheiden kann oder ob zusätzliche eigene Ab�klärungen erforderlich und bei der Bewilligungs�inhaberin die notwen�di�gen Daten zur Überprüfung der im EU-Ver�fahren festgelegten Be�din�gungen oder Ein�schränkungen einzu�holen sind.
6.3. Soweit vorliegend entscheidwesentlich stimmen damit die neu�recht�li�chen Anforde�rungen an die Überprüfung der Zulassungsvoraus�setzungen im Rahmen eines Widerrufsverfahrens mit jenen, die bis zum 31. Mai 2010 gültig gewesen sind, überein.
Auch unter neuem Recht wäre die Vorinstanz verpflichtet gewesen, die er�forderlichen Sachverhaltsabklärungen betreffend die von der EU nicht geprüften Anwendung von P._ in den bisherigen Indikatio�nen (Weinbau, Gemüsebau und Zier�pflan�zen) vorzunehmen und der Be�schwerdeführerin Gelegenheit zur Vorlage der notwendigen Daten zu geben. Dadurch, dass sie dies unterliess, verletzte sie Art. 12 VwVG und
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Art. 22 Abs. 1bis PSMV (in der heute gültigen Fassung). Vorliegend erlaubt damit das neue Recht nicht unmittelbar den Widerruf der Zulassungs�bewilligung für P._, so dass es nicht anzuwenden ist.
7. Damit steht fest, dass die Vorinstanz die ihr obliegende Pflicht zur rechts�genüglichen Sachverhaltsabklärung verletzt hat, so dass sich die ange�foch�tene Verfügung als rechtswidrig erweist und aufzuheben ist.
7.1. Nach Art. 61 Abs. 1 VwVG entscheidet die Beschwerdeinstanz grund��sätzlich in der Sache selbst; nur ausnahmsweise weist sie die Streit�sache mit verbindlichen Weisungen an die Vorinstanz zurück. Ein sol�cher Ausnahmefall ist vorliegend wegen der in ent�scheidenden Punkten unvollständigen Aktenlage und den noch durchzuführenden wissenschaftlichen Abklärungen gegeben. Die Vorinstanz ist wesent�lich besser als das Bundesverwaltungsgericht in der Lage, rechtsge�nüg�lich ab�zuklären, ob das Pflanzen�schutz�mittel P._ weiter zu�zu��lassen ist – oder ob auf�grund der neueren wissen�schaftli�cher Erkennt��nisse oder einer geän�der�ten Risikenbeurteilung ein Wider�ruf not�wen�dig ist.
7.2. Die Beschwerde ist demnach in dem Sinne gutzuheissen, dass die angefochtene Verfügung aufgehoben und die Sache zur Ergänzung der Sachverhaltsabklärungen an die Vorinstanz zurückgewiesen wird. Unter diesen Umständen ist auf die weiteren Vor�bringen der Be�schwer��deführerin nicht weiter einzu�gehen. Insbesondere kann offen gelassen werden, ob die Vorinstanz mit ihrem Entscheid gegen Art. 5 bzw. Art. 9 BV verstossen hat.
8. Zu befinden bleibt noch über die Verfahrenskosten und eine allfällige Parteientschädigung.
8.1. Die Verfahrenskosten hat in der Regel die unterliegende Partei zu tragen (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Der im Wesentlichen unterliegenden Vor�instanz sind allerdings keine Ver�fahrenskosten aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 2 VwVG).
8.2. Die Beschwerdeinstanz kann der ganz oder teilweise obsiegen�den Partei von Amtes wegen oder auf Begehren eine Entschädigung für ihr erwachsene notwendige und verhältnismässig hohe Kosten zu�sprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 7 Abs. 1 des Reglements vom
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21. Feb�ruar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundes�ver�waltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Die Parteient�schä�di�gung um�fasst die Kosten der Vertretung sowie allfällige weitere not�wendige Aus�lagen der Partei (Art. 8 VGKE). Der anwaltlich ver�tretenen Partei ist daher eine Parteientschädigung für die ihr ent�standenen not�wendigen Kosten zuzusprechen (Art. 10 Abs. 2 VGKE). Da keine Kos�ten�note eingereicht wurde, ist die Parteientschädigung aufgrund der Akten festzusetzen (Art. 14 Abs. 2 S. 2 VGKE), wobei vorliegend zu berücksichtigen ist, dass weitere Verfahren der Be�schwerde�führerin den im Wesentlichen gleichen Sachverhalt betreffen. Eine Partei�ent�schädigung in der Höhe von Fr. 2'500.- erscheint als angemessen.
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