Decision ID: 98adebdb-c6f8-5a6c-96d0-af31a9a0ba2d
Year: 2015
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Sachverhalt:
A.
Die BAKO AG Baumaschinen und Transportsysteme bezweckt gemäss
Handelsregistereintrag die Herstellung und den Vertrieb von Baumaschi-
nen und Transportsystemen sowie den Handel mit Zubehör- und Ersatztei-
len für Maschinen und Fahrzeuge des Bau- und Transportgewerbes. Dazu
gehört namentlich auch die Herstellung von Grosspackmitteln (Intermedi-
ate Bulk Container, IBC), welche Teil der Gefahrgutumschliessungen
(GGU) im Sinne der Verordnung vom 31. Oktober 2012 über das Inver-
kehrbringen und die Marktüberwachung von Gefahrgutumschliessungen
(Gefahrgutumschliessungsverordnung, GGUV, SR 930.111.4) bilden
(Art. 2 Bst. a GGUV).
B.
Mit Erstaudit vom 13. Januar 2011 (Auditbericht Nr. 5'295'416 vom 27. Ja-
nuar 2011) wurde der BAKO AG vom damaligen Eidgenössischen Gefahr-
gutinspektorat (EGI) bescheinigt, über ein anerkanntes Qualitätssiche-
rungsprogramm (QSP) nach der Norm EN ISO 16106:2006 (Verpackung –
Verpackungen zur Beförderung gefährlicher Güter – Gefahrgutverpackun-
gen, Grosspackmittel [IBC] und Grossverpackungen – Leitfaden für die An-
wendung der ISO 9001) gemäss Unterabschnitt/Ziff. 6.5.4.1 der Ordnung
für die internationale Eisenbahnbeförderung gefährlicher Güter (RID, An-
hang C zum Übereinkommen vom 9. Mai 1980 über den internationalen
Eisenbahnverkehr [COTIF, SR 0.742.403.1] in der Fassung des Ände-
rungsprotokolls vom 3. Juni 1999 [SR 0.742.403.12], abrufbar unter
< http://www.otif.org/veroeffentlichungen/rid-2015.html >, abgerufen am
18.02.2015) bzw. der Anlage A des Europäischen Übereinkommens vom
30. September 1957 über die internationale Beförderung gefährlicher Gü-
ter auf der Strasse (ADR, SR 0.741.621; Anlage A [Teile 1–7] abrufbar unter
< http://www.astra.admin.ch/themen/schwerver-
kehr/00246/00406/06810/index.html?lang=de >, abgerufen am
18.02.2015) zu verfügen. Ein Wiederholungsaudit wurde für Januar 2014
vorgesehen.
C.
Mit E-Mail vom 14. Februar 2014 teilte die Swiss TS Technical Services AG,
eine sogenannte Konformitätsbewertungsstelle (KBS) im Sinne von
Art. 12 ff. GGUV, der BAKO AG mit, dass die Anerkennung von deren QSP
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Seite 3
gemäss Ziff. 6.5.4.1 RID/Anlage A des ADR (nachfolgend: ADR) am 12. Ja-
nuar 2014 abgelaufen sei, und ersuchte um Vereinbarung eines Termins
für eine Überwachungsprüfung zur Verlängerung der Anerkennung.
D.
Mit Schreiben vom 30. Juli 2014 machte das Bundesamt für Verkehr BAV
die BAKO AG darauf aufmerksam, dass die Anerkennung des QSP ge-
mäss Ziff. 6.5.4.1 RID/ADR am 12. Januar 2014 abgelaufen sei, womit die
Befugnis, GGU bzw. IBC im Sinne des RID/ADR herzustellen, erloschen
sei. Der BAKO AG wurde eine Frist angesetzt, um dem BAV mitzuteilen,
bis wann welche Massnahmen zur Legalisierung der Situation getroffen
würden.
E.
Die BAKO AG erwiderte mit E-Mail vom 6. August 2014, sie produziere ihre
IBC seit 2011 unter einem QSP nach EN ISO 16106:2006. Die Quali-
tech AG, bei welcher es sich ebenfalls um eine KBS handle, übernehme
für die Baumusterzulassung die Überwachung der Herstellung und erstma-
lige Prüfung. Die BAKO AG sei deshalb der Ansicht, sie bedürfe aufgrund
der geltenden gesetzlichen Regelung keiner Überprüfung durch eine Dritt-
stelle.
F.
Mit Schreiben vom 12. August 2014 hielt das BAV an seinem Standpunkt
fest und schlug "zur Bereinigung des Problems" vor, die BAKO AG lasse
ihr QSP durch eine für diese Tätigkeit bezeichnete KBS unverzüglich prü-
fen und anerkennen und beantrage beim BAV unmittelbar danach begrün-
dete Ausnahmen für die Legalisierung der nicht konformen IBC. Sodann
wurde festgehalten, dass die bei der BAKO AG seit dem 12. Januar 2014
durch die KBS Qualitech AG abgenommenen IBC nicht in Verkehr gebracht
werden dürften.
G.
Mit Eingabe vom 5. September 2014 erhebt die BAKO AG (nachfolgend:
Beschwerdeführerin) Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht (Ver-
fahren A-4979/2014) und beantragt:
"1. Es sei festzustellen, dass die seit dem 12. Januar 2014 durch die
Firma BAKO AG hergestellten und durch die Firma Qualitech AG
(Konformitätsbewertungsstelle Typ A nach GGUV) erstmalig geprüf-
ten Grosspackmittel grundsätzlich rechtsgültig in Verkehr gebracht
wurden.
A-4979/2014, A-6829/2014
Seite 4
2. Das BAV sei zu verpflichten, die Forderung der „Erneuerung“ der „An-
erkennung des Qualitätssicherungsprogrammes gemäss 6.5.4.1
RID/ADR durch die nach BAV-Homepage alleinige dafür zuständige
Firma „Swiss TS“ per Verfügung zu erlassen oder aufzuheben.
3. Das BAV sei superprovisorisch, d.h. ohne vorgängige Anhörung, an-
zuweisen die Aussagen, Feststellungen und Androhungen in den
Briefen vom 30.7. und 12.8. unverzüglich zu wi[e]derrufen oder per
Verfügung zu bestätigen."
H.
Das Gesuch um Erlass superprovisorischer Massnahmen wird vom Bun-
desverwaltungsgericht mit Zwischenverfügung vom 11. September 2014
abgewiesen. Gleichzeitig wird dem BAV (nachfolgend: Vorinstanz) Frist zur
Stellungnahme angesetzt.
I.
Mit Stellungnahme vom 22. September 2014 stellt die Vorinstanz eine be-
schwerdefähige Verfügung in Aussicht, worauf das Gesuch der Beschwer-
deführerin um Erlass (nunmehr) vorsorglicher Massnahmen mit Zwischen-
verfügung vom 24. September 2014 als gegenstandslos geworden abge-
schrieben wird.
J.
Am 27. Oktober 2014 erlässt die Vorinstanz an die Adresse der Beschwer-
deführerin eine Verfügung mit folgendem Dispositiv:
"1. Es wird festgestellt, dass die durch die BAKO AG nach dem 12. Ja-
nuar 2014 hergestellten IBC der Vorschrift im Unterabschnitt 6.5.4.1
RID/ADR betreffend das Qualitätssicherungsprogramm nicht entspre-
chen.
2. Die durch die BAKO AG nach dem 12. Januar 2014 hergestellten IBC
dürfen nach Art. 5 GGUV nicht in Verkehr gebracht werden.
3. Um die nach dem 12. Januar 2014 hergestellten IBC auf dem Markt
zu belassen resp. auf den Markt bringen zu dürfen, hat die BAKO AG
bis am 15. Dezember 2014 dem BAV einen begründeten Antrag um
eine Ausnahmebewilligung zu stellen.
4. Für die Behandlung des Antrages unter Ziffer 3 sowie um die Herstel-
lung von rechtskonformen IBC wieder aufzunehmen, hat die
BAKO AG ihr Qualitätssicherungsprogramm durch eine für diese Tä-
tigkeit bezeichnete KBS prüfen und anerkennen zu lassen.
A-4979/2014, A-6829/2014
Seite 5
5. Wird bis am 15. Dezember 2014 kein begründeter Antrag nach Ziffer 3
durch die BAKO AG eingereicht, wird das BAV den Rückruf der durch
die BAKO AG nach dem 12. Januar 2014 hergestellten IBC anordnen.
6. Die BAKO AG hat eine Gebühr von CHF 1500.-- zu bezahlen. Dieser
Betrag wird nach Rechtskraft dieser Verfügung durch das BAV in
Rechnung gestellt, welches zum Inkasso ermächtigt ist."
K.
Ebenfalls am 27. Oktober 2014 führt die Swiss TS bei der Beschwerdefüh-
rerin ein Wiederholungsaudit durch und anerkennt – unter Vorbehalt der
Umsetzung von vereinbarten Korrekturmassnahmen – mit Auditbericht
Nr. 5'394'230 vom 31. Oktober 2014, dass bei jener ein zufriedenstellendes
QSP für die Fertigung von IBC nach Ziff. 6.5.4.1 RID/ADR vorhanden ist.
Am 4. November 2014 unterzeichnen die Swiss TS und die Beschwerde-
führerin einen (auflösend bedingten) Überwachungsvertrag betreffend die
Überwachung der Herstellung von Verpackungen zur Beförderung gefähr-
licher Güter nach Ziff. 6.5.4.1 RID/ADR und Anhang 3 der Richtlinie (des
BAV) vom 18. Juni 2014 zur Umsetzung der GGUV (RL-GGUV, abrufbar
unter < http://www.bav.admin.ch/themen/verkehrspoli-
tik/00709/02277/04044/04513/index.html?lang=de >, abgerufen am
18.02.2015) sowie betreffend Auditierung des QSP bei deren Herstellung.
L.
Mit Vernehmlassung vom 30. Oktober 2014 nimmt die Vorinstanz Stellung
zur Beschwerde (A-4979/2014).
M.
Am 20. November 2014 reicht die Beschwerdeführerin ihre Schlussbemer-
kungen (A-4979/2014) ein.
Mit vom gleichen Tag datierender Eingabe erhebt die Beschwerdeführerin
Beschwerde gegen die Verfügung der Vorinstanz vom 27. Oktober 2014
(Verfahren A-6829/2014) mit folgenden Anträgen:
"1. Es sei festzustellen, ob die unter Absatz III, Punkt 1 gemachte Fest-
stellung, dass die seit dem 12. Januar 2014 durch die Firma BAKO AG
hergestellten IBC der Vorschrift im Unterabschnitt 6.5.4.1 RID/ADR
betreffend des nicht entsprechenden Qualitätssicherungsprogram-
mes (im folgendem „QSP“) gesetzlich begründet oder unbegründet
ist.
A-4979/2014, A-6829/2014
Seite 6
2. Die unter Absatz III, Punkte 2, 3 und 5 verfügten Auflagen und Forde-
rungen sind auf Rechtsstaatlichkeit und Angemessenheit zu beurtei-
len.
3. Die Folgen der unter Absatz III, Punkt 4 erwähnten Punkte (Herstel-
lungsstillstand und externes Audit) sind durch Übernahme der effekti-
ven Kosten dem BAV aufzuerlegen, sofern nicht bereits unter der Be-
schwerde A-4979/2014 eine Entschädigung in dieser Angelegenheit
erfolgt."
N.
Die Vorinstanz nimmt mit Eingabe vom 12. Dezember 2014 Stellung zu den
Schlussbemerkungen der Beschwerdeführerin vom 20. November 2014
(A-4979/2014).
O.
Am 16. Januar 2015 reicht die Vorinstanz ihre Vernehmlassung zur Be-
schwerde A-6829/2014 ein.
Mit Eingabe vom 28. Januar 2015 teilt sie sodann mit, dass die Beschwer-
deführerin die bis am 15. Dezember 2014 angesetzte Frist zur Beantra-
gung einer Ausnahmebewilligung ungenutzt habe verstreichen lassen. Die
Vorinstanz habe indes Kenntnis davon erhalten, dass die Beschwerdefüh-
rerin die Anerkennung des QSP mit Audit vom 27. Oktober 2014 erneuert
habe, weshalb die Voraussetzungen für die Durchführung erstmaliger Prü-
fungen von IBC seit diesem Datum wieder erfüllt seien und jene von der
Qualitech AG wieder aufgenommen worden sei.
P.
Die Schlussbemerkungen der Beschwerdeführerin (Verfahren
A-6829/2014) datieren vom 29. Januar 2015. Darin bringt sie namentlich
vor, eine Aufteilung von Überwachung der Herstellung und Durchführung
der erstmaligen Prüfung (von IBC) auf zwei verschiedene KBS schaffe un-
klare Verantwortlichkeitsverhältnisse und widerspreche Ziff. 1.8.6.2.1 und
1.8.7.1.2 Bst. b RID/ADR.
Q.
Auf die weiteren Vorbringen der Parteien und die sich bei den Akten be-
findlichen Dokumente wird – soweit entscheidrelevant – in den nachfolgen-
den Erwägungen eingegangen.
A-4979/2014, A-6829/2014
Seite 7

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
Die Verfahren A-4979/2014 und A-6829/2014 betreffen dieselben Parteien,
es liegt ihnen der gleiche Sachverhalt zugrunde und es stellen sich diesel-
ben Rechtsfragen. Sie sind deshalb aus prozessökonomischen Gründen
unter der erstgenannten Geschäfts-Nummer zu vereinigen (vgl. Urteil des
Bundesgerichts 4A_78/2014 vom 23. September 2014 E. 1 sowie Zwi-
schenverfügungen des Bundesverwaltungsgerichts A-7021/2014 vom
15. Januar 2015 E. 2 und A-7111/2013 vom 13. März 2014 E. 2).
2.
Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes (VGG, SR 173.32) be-
urteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden gegen Verfügungen
nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVG, SR 172.021), so-
fern eine Vorinstanz im Sinne von Art. 33 VGG entschieden hat und keine
Ausnahme nach Art. 32 VGG gegeben ist.
Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach dem
VwVG, soweit das VGG nichts anderes vorsieht (Art. 37 VGG).
2.1
2.1.1 Bei der im Verfahren A-6829/2014 angefochtenen Verfügung vom
27. Oktober 2014 handelt es sich zweifelsfrei um ein zulässiges Anfech-
tungsobjekt.
2.1.2 Weniger klar ist dies mit Blick auf die Schreiben der Vorinstanz vom
30. Juli und 12. August 2014, gegen welche sich die Beschwerde im Ver-
fahren A-4979/2014 richtet.
Für das Vorliegen einer Verfügung nach Art. 5 VwVG ist nicht massgebend,
ob sie als solche gekennzeichnet ist oder den gesetzlichen Formvorschrif-
ten (vgl. namentlich Art. 35 Abs. 1 VwVG) entspricht. Massgebend ist viel-
mehr, ob die Strukturmerkmale einer Verfügung vorhanden sind. Eine Ver-
fügung liegt demnach vor, wenn es sich bei einer Verwaltungshandlung um
eine hoheitliche, individuell-konkrete, auf Rechtswirkungen ausgerichtete
und verbindliche Anordnung einer Behörde handelt, welche sich auf öffent-
liches Recht des Bundes stützt, oder um eine autoritative und individuell-
konkrete Feststellung bestehender Rechte oder Pflichten (Art. 5 Abs. 1
VwVG; Urteile des Bundesverwaltungsgerichts A-692/2014 vom 17. Juni
2014 E. 3.1 und A-5107/2013 vom 1. Mai 2014 E. 1.2, je m.w.H.).
A-4979/2014, A-6829/2014
Seite 8
In den beiden genannten Schreiben der Vorinstanz wurde festgestellt, dass
die Beschwerdeführerin seit dem 12. Januar 2014 nicht mehr befugt sei,
GGU bzw. IBC im Sinne des RID/ADR herzustellen, bzw. die seit diesem
Datum bereits hergestellten GGU/IBC in Verkehr zu bringen. Damit wurden
im Einzelfall bestehende Rechte – bzw. deren Nichtbestand – hoheitlich
festgestellt, weshalb die beiden Schreiben mindestens insoweit als (mate-
rielle) Verfügungen im Sinne von Art. 5 VwVG zu qualifizieren sind und das
Vorliegen eines zulässigen Anfechtungsobjekts auch im Verfahren
A-4979/2014 zu bejahen ist.
2.2 Beim BAV handelt es sich um eine Vorinstanz im Sinne von Art. 33
Bst. d VGG, eine Ausnahme nach Art. 32 VGG liegt nicht vor. Das Bundes-
verwaltungsgericht ist demnach zur Beurteilung der vorliegenden (verei-
nigten) Beschwerden zuständig.
2.3 Zur Beschwerde ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG berechtigt, wer vor der
Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teil-
nahme erhalten hat (Bst. a), durch die angefochtene Verfügung besonders
berührt ist (Bst. b) und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung
oder Änderung hat (Bst. c).
Die als Adressatin der angefochtenen Verfügungen formell beschwerte Be-
schwerdeführerin hat sich an den vorinstanzlichen Verfahren beteiligt und
ist mit ihren Anliegen nicht durchgedrungen, weshalb sie auch materiell be-
schwert und damit zur Beschwerde legitimiert ist. Daran ändert auch der
Umstand nichts, dass in der Zwischenzeit das von der Vorinstanz gefor-
derte Wiederholungsaudit durchgeführt worden ist und die Beschwerdefüh-
rerin einen Überwachungsvertrag mit der Swiss TS geschlossen hat. Denn
eine Ausnahmebewilligung für die zwischen dem 12. Januar 2014 und dem
27. Oktober 2014 von der Beschwerdeführerin hergestellten IBC liegt –
mangels Antrags der Beschwerdeführerin – weiterhin nicht vor und der
Überwachungsvertrag wurde nur unter der (auflösenden) Bedingung ge-
schlossen, dass das Bundesverwaltungsgericht die von der Vorinstanz ver-
fügten Feststellungen bestätigt. Überdies verlangt die Beschwerdeführerin
für den im Zusammenhang mit den vorsorglich getroffenen Massnahmen
entstandenen Aufwand von der Vorinstanz eine Entschädigung, weshalb
die Rechtmässigkeit von deren Vorgehen beurteilt werden muss.
2.4 Auf die im Übrigen frist- und formgerecht eingereichten Beschwerden
(vgl. Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 VwVG) ist daher einzutreten.
A-4979/2014, A-6829/2014
Seite 9
3.
3.1 Das Bundesverwaltungsgericht stellt den rechtserheblichen Sachver-
halt, unter Vorbehalt der Mitwirkungspflicht der Parteien (Art. 13 VwVG),
von Amtes wegen fest (Art. 12 VwVG) und wendet das Recht grundsätzlich
frei an, ohne an die Parteianträge oder die rechtlichen Begründungen der
Parteien gebunden zu sein (Art. 62 Abs. 4 VwVG). Von den Verfahrensbe-
teiligten nicht aufgeworfene Rechtsfragen werden indes nur geprüft, wenn
hierzu aufgrund der Parteivorbringen oder anderer sich aus den Akten er-
gebender Anhaltspunkte hinreichender Anlass besteht (vgl. zum Ganzen
Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-5113/2014 vom 11. Dezember
2014 E. 2.1 m.H.).
3.2 Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet grundsätzlich mit uneinge-
schränkter Kognition. Es überprüft die angefochtene Verfügung auf
Rechtsverletzungen – einschliesslich unrichtiger oder unvollständiger Fest-
stellung des rechtserheblichen Sachverhalts und Rechtsfehler bei der Er-
messensausübung – sowie auf Angemessenheit hin (Art. 49 VwVG).
Bei der Angemessenheitsprüfung auferlegt sich das Bundesverwaltungs-
gericht allerdings eine gewisse Zurückhaltung und greift nicht in den Beur-
teilungsspielraum der rechtsanwendenden Behörde ein, wenn diese – wie
vorliegend die Vorinstanz – den örtlichen, technischen und persönlichen
Verhältnissen näher steht als die Beschwerdeinstanz. Es hat eine unange-
messene Entscheidung zu korrigieren, muss aber der Vorinstanz die Wahl
zwischen mehreren sachgerechten Lösungen überlassen. Wenn es um die
Beurteilung ausgesprochener Spezialfragen geht, in denen die Vorinstanz
über besonderes Fachwissen verfügt, weicht das Bundesverwaltungsge-
richt nicht ohne Not von der Auffassung der Vorinstanz ab. Dies gilt jeden-
falls für den Fall, dass die Vorinstanz die für den Entscheid wesentlichen
Gesichtspunkte geprüft und die erforderlichen Abklärungen getroffen hat
(Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-514/2013 vom 15. Dezember
2014 E. 3.2 m.w.H.).
4.
Art. 3 Abs. 1 der Verordnung vom 31. Oktober 2012 über die Beförderung
gefährlicher Güter mit Eisenbahnen und Seilbahnen (RSD, SR 742.412)
bzw. Art. 4 Abs. 1 der Verordnung vom 29. November 2002 über die Beför-
derung gefährlicher Güter auf der Strasse (SDR, SR 741.621) erklären die
Bestimmungen des RID bzw. des ADR auch im nationalen Verkehr für an-
wendbar.
A-4979/2014, A-6829/2014
Seite 10
Auf Anfang 2015 traten im RID/ADR verschiedene Änderungen in Kraft.
Die für den vorliegenden Fall massgebenden Bestimmungen blieben von
dieser Revision jedoch unberührt, weshalb sich keine intertemporalrechtli-
chen Fragen stellen.
5.
Hinsichtlich Antrag 3 gemäss Beschwerdeschrift vom 5. September 2014
(A-4979/2014) wurde das Verfahren mit Zwischenverfügung vom 24. Sep-
tember 2014 als gegenstandslos geworden abgeschrieben. Mit dem Erlass
der Verfügung der Vorinstanz vom 27. Oktober 2014 wurde das Verfahren
auch im Umfang von Antrag 2 der genannten Beschwerde gegenstandslos,
weshalb es insoweit abzuschreiben ist.
Mit jeweils Antrag 1 der genannten Eingabe sowie der Beschwerde vom
20. November 2014 (A-6829/2014) beantragt die Beschwerdeführerin sinn-
gemäss es sei festzustellen, dass die seit dem 12. Januar 2014 von ihr
hergestellten IBC entsprechend den gesetzlichen Vorschriften (namentlich
Ziff. 6.5.4.1 RID/ADR) hergestellt und in Verkehr gebracht worden seien.
Sodann verlangt sie eine Überprüfung der von der Vorinstanz in der Verfü-
gung vom 27. Oktober 2014 aufgezeigten Massnahmen zur Legalisierung
der genannten IBC auf ihre Gesetzmässigkeit und Angemessenheit sowie
eine nicht näher bezifferte Entschädigung für die durch die im Nachgang
der Verfügung getroffenen Massnahmen entstandenen Kosten (Anträge 2
und 3 der Beschwerde A-6829/2014).
6.
Auf Anfang Januar 2013 trat die GGUV in Kraft, mit welcher in der Schweiz
ein Konformitätsbewertungssystem für GGU eingeführt wurde. Damit
wurde ein Systemwechsel vollzogen: Anstelle einer Behörde, dem ehema-
ligen EGI, führen – nach einer Übergangsfrist von einem Jahr (vgl. Art. 27
Abs. 3 und 4 GGUV) – seit dem 1. Januar 2014 gemäss Art. 15 GGUV vom
Eidgenössischen Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommu-
nikation (UVEK) bezeichnete KBS die gesetzlich vorgeschriebenen Prüftä-
tigkeiten durch (vgl. zum Systemwechsel eingehend Urteil des Bundesver-
waltungsgerichts A-2342/2006 vom 23. November 2012 E. 8.2).
6.1 Gemäss Art. 5 GGUV dürfen GGU in Verkehr gebracht werden, wenn
sie die Vorschriften des RID (für die Beförderung mit Eisenbahnen oder
Seilbahnen) bzw. des ADR (für die Beförderung auf der Strasse) erfüllen
(die Alternativbestimmungen in Anhang 2.1 Kapitel 6 RSD bzw. Anhang 1
Kapitel 6.14 SDR sind vorliegend nicht einschlägig).
A-4979/2014, A-6829/2014
Seite 11
Aufgrund dieses Verweises (vgl. auch E. 4) gilt für das QSP Ziff. 6.5.4.1
RID/ADR, welche wie folgt lautet:
"Qualitätssicherung: Um sicherzustellen, dass jeder hergestellte, wieder-
aufgearbeitete oder reparierte IBC die Vorschriften dieses Kapitels erfüllt,
müssen die IBC nach einem Qualitätssicherungsprogramm hergestellt,
wiederaufgearbeitet oder repariert und geprüft werden, das von der zu-
ständigen Behörde anerkannt ist.
Bem. Die Norm ISO 16106:2006 «Verpackung – Verpackungen zur
Beförderung gefährlicher Güter – Gefahrgutverpackungen,
Grosspackmittel (IBC) und Grossverpackungen – Leitfaden für
die Anwendung der ISO 9001» enthält zufrieden stellende Leitli-
nien für Verfahren, die angewendet werden dürfen."
Ziff. 6.5.4.1 RID/ADR sieht somit vor, dass die IBC nach einem QSP her-
gestellt (usw.) werden, welches von der durch den jeweiligen Mitgliedstaat
der Übereinkommen bestimmten (vgl. Ziff. 1.2.1 Bst. Z RID/ADR; ferner
Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-2342/2006 vom 23. November
2012 E. 7.2.1) zuständigen Behörde anerkannt wird.
Als Bemerkung wird festgehalten, die ISO-Norm 16106:2006 enthalte "zu-
frieden stellende Leitlinien für Verfahren, die angewendet werden dürfen".
Aus dem Zusammenhang ergibt sich klar, dass damit die Verfahren zur
Herstellung (usw.) von GGU gemeint sind. Betreffend die Anerkennung und
Überwachung des QSP kann die Beschwerdeführerin aus der genannten
Norm indes nichts zu ihren Gunsten ableiten.
6.2 Die genannte "zuständige Behörde" ist gemäss Art. 3 GGUV die Vor-
instanz, welche gemäss Art. 26 GGUV diese Verordnung vollzieht. Dies gilt
– entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin (Beschwerde vom 20. No-
vember 2014 [A-6829/2014] S. 7 Zu II./A/3.) – ebenfalls (umfassend) für
das RID/ADR, wie sich ohne Weiteres (auch) aus Art. 4 Bst. b RSD und
Art. 25 Abs. 3bis SDR ergibt.
Gemäss Art. 18 Abs. 1 und Abs. 5 Bst. b GGUV verfolgt die Vorinstanz
begründete Hinweise, wonach GGU nicht den Vorschriften entsprechen,
und ordnet die erforderlichen Massnahmen nach Art. 10 Abs. 2–4 des Bun-
desgesetzes vom 12. Juni 2009 über die Produktesicherheit (PrSG,
SR 930.11) an, falls sich diese Hinweise bestätigen. Zu den genannten
Massnahmen gehören auch das von der Vorinstanz in der Verfügung vom
27. Oktober 2014 ausgesprochene Verbot des weiteren Inverkehrbringens
A-4979/2014, A-6829/2014
Seite 12
von nach dem 12. Januar 2014 hergestellten IBC und der angedrohte
Rückruf derselben (vgl. Art. 10 Abs. 3 Bst. a und b PrSG). Das Vorgehen
der Vorinstanz war demnach auch insoweit rechtmässig (zu dessen Ver-
hältnismässigkeit vgl. E. 10).
7.
Das am 13. Januar 2011 vom damaligen EGI bei der Beschwerdeführerin
durchgeführte Erstaudit, welches ihr ein den Vorschriften entsprechendes
QSP attestiert, war auf drei Jahre befristet und lief am 12. Januar 2014 ab.
Deshalb wurde die Beschwerdeführerin von der Swiss TS, welche aus dem
EGI hervorging, mit E-Mail vom 14. Februar 2014 darauf aufmerksam ge-
macht, dass ein Wiederholungsaudit (wie es im Auditbericht Nr. 5'295'416
vom 27. Januar 2011 vorgesehen war) bzw. eine Erneuerung der Anerken-
nung notwendig sei.
7.1 Die Beschwerdeführerin bringt vor, sie habe mit (dem "an die zustän-
dige Stelle" adressierten) Schreiben vom 25. Mai 2014 gegenüber der
Qualitech AG bestätigt, dass alle IBC unter einem QSP hergestellt würden
und die Qualitech AG als KBS habe ihrerseits der Beschwerdeführerin mit
Schreiben vom 8. Juli 2014 attestiert, dass die Qualitätssicherung unter der
ISO-Norm 16106:2006 erfolge. Es sei in der GGUV nicht vorgesehen, dass
die Vorinstanz grundlegende Aufgaben einzelnen KBS zuweise, und ins-
besondere nicht die Absicht des Verordnungsgebers gewesen, eine Mono-
polstellung zugunsten der aus dem EGI hervorgegangenen Swiss TS zu
schaffen. Die Zuständigkeiten der KBS, unter anderem die Überwachung
der Herstellung, würden in Anhang 1 Abs. 1 (recte: Ziff. 1) GGUV geregelt.
7.2
7.2.1 Art. 15 GGUV, welcher festhält, dass das UVEK die KBS bezeichnet,
sieht einzelne Zuständigkeitsbereiche für die KBS nicht ausdrücklich vor.
Allerdings bestimmt Anhang 5 Ziff. 1.1 Bst. b GGUV, der das Verfahren zur
Bezeichnung von KBS regelt und auf welchen Art. 15 GGUV verweist, dass
ein Gesuch um Bezeichnung als KBS auch "eine Beschreibung der Ge-
fahrgutumschliessungen, deren Konformität die Stelle prüfen will", enthal-
ten muss. Daraus erhellt implizit, dass den als KBS bezeichneten Stellen
auch lediglich einzelne Zuständigkeitsbereiche zugeteilt werden können.
Dies hat das UVEK getan (vgl. die entsprechende Liste "Geltungsbereiche
der durch das UVEK bezeichneten Konformitätsbewertungsstellen [KBS]
A-4979/2014, A-6829/2014
Seite 13
gemäss Art. 15, GGUV" [UVEK-Liste], abrufbar unter < http://www.bav.ad-
min.ch/themen/verkehrspolitik/00709/02277/04044/04514/in-
dex.html?lang=de >, abgerufen am 18.02.2015).
Aus der UVEK-Liste geht hervor, dass die Qualitech AG zwar Kompeten-
zen im Bereich Prüfung und Kontrolle (Inspektionen) von GGU gemäss
Art. 7 GGUV aufweist, nicht jedoch über entsprechende Zulassungen im
Bereich Anerkennung und Überwachung von QSP.
Der Hinweis der Vorinstanz, die im Bereich des Qualitätsmanagements
notwendigen Fähigkeiten und Kenntnisse unterschieden sich von denjeni-
gen, die für die Prüfung und Kontrolle von GGU erforderlich seien, ist ent-
gegen der Beschwerdeführerin (Beschwerde vom 20. November 2014
[A-6829/2014] S. 8 Zu B/3) nicht "rein willkürlich", sondern naheliegend und
nachvollziehbar. Bei der Überwachung und Überprüfung eines QSP han-
delt es sich um eine andere Aufgabe als bei der Kontrolle und Inspektion
von Verpackungen und Behältern.
7.2.2 Tatsächlich verfügte per 5. Januar 2015 (Stand UVEK-Liste, vgl. fer-
ner Beschwerden-Beilagen 9) lediglich die Swiss TS über die Zulassung
zur "Anerkennung und Überwachung von Qualitätssicherungsprogrammen
(QSP) zur Erfüllung der Anforderungen 6.1.1.4 (Verpackungen), 6.5.4.1
(IBC) und 6.6.1.2 (Grossverpackungen)". Es liegt indes an den einzelnen
KBS, entsprechende Gesuche zu stellen, und hängt von ihnen ab, ob
(mangels Mitbewerber) in einem Bereich eine einzige KBS eine Monopol-
stellung innehat. So hat offenbar die Qualitech AG erst am 10. September
2014 einen Antrag auf Anerkennung als Überwachungsstelle nach An-
hang 3 Ziff. 6 RL-GGUV gestellt; dieses Verfahren war Anfang 2015 noch
hängig (vgl. Vernehmlassung der Vorinstanz [Verfahren A-6829/2014] vom
16. Januar 2015 S. 3 ad Punkt 2.9 a.E.).
Damit eine einzelne KBS in einem Bereich als Prüf- und Überwachungs-
stelle anerkannt bzw. zugelassen wird, ist also vorab ein entsprechender
Antrag der KBS erforderlich. Mangels eines solchen konnte das UVEK die
Qualitech AG bis im September 2014 gar nicht als KBS zur Überwachung
von QSP zulassen. Das gemäss der angefochtenen Verfügung vorzuneh-
mende Wiederholungsaudit betrifft aber gerade die in Ziff. 6.5.4.1 RID/ADR
und der gestützt auf Art. 26 GGUV erlassenen RL-GGUV (vgl. dazu E. 9)
geregelte Anerkennung und Überwachung des QSP an sich (zu welchem
die Qualitech AG zumindest bis Mitte Januar 2015 [noch] nicht befugt war)
und nicht die in Anhang 1 GGUV festgelegte Prüfung der Herstellung von
A-4979/2014, A-6829/2014
Seite 14
GGU gemäss Art. 7 GGUV (zu welcher die Qualitech AG befugt war und
ist; vgl. dazu die UVEK-Liste, ferner Beschwerde [A-6829/2014] Beilage 26
S. 3). Ohnehin sieht aber auch Anhang 1 Ziff. 3 GGUV vor, dass das UVEK
die KBS bezeichnet (vgl. Verweis auf Anhang 5 GGUV).
Zur Anfechtung des Entscheides des UVEK, die Qualitech AG (mindes-
tens) bis zu deren Gesuch vom 10. September 2014 nicht zur Anerkennung
und Überwachung von QSP zuzulassen, wäre einzig die Qualitech AG –
nicht aber die Beschwerdeführerin als Dritte – legitimiert gewesen.
7.3 Die Beschwerdeführerin wurde von der Vorinstanz im Übrigen bereits
mit Schreiben vom 16. Dezember 2013 darauf hingewiesen, "dass die
neuen KBS nicht alle die gleiche[n] Kompetenzen bzw. Geltungsbereiche
besitzen" und die bezeichneten KBS "zusammen mit den zugelassenen
technischen Geltungsbereichen" auf der Website der Vorinstanz (vgl.
E. 7.2.1) einsehbar seien.
Sodann stellte die Qualitech AG im von der Beschwerdeführerin angeführ-
ten Schreiben vom 8. Juli 2014 zwar fest, "dass die Qualitätssicherung
nach EN ISO 16106:2006 erfolgt", allerdings lediglich nach einer Stichpro-
benprüfung und mit Verweis auf den bereits knapp ein halbes Jahr zuvor
ausgelaufenen Auditbericht Nr. 5'295'416. Vor allem aber hielt sie aus-
drücklich fest, dass sich die Rechtslage mit dem Inkrafttreten der GGUV
geändert und die Beschwerdeführerin "Ihre abgelaufene Anerkennung der
QSP, bei einer mit entsprechendem Geltungsbereich bezeichneter KBS
[...] zu erneuern" habe, "damit wir weiterhin bei Ihnen Prüfungen abneh-
men können".
7.4 Zusammengefasst hat die Vorinstanz zu Recht festgestellt, dass die
Beschwerdeführerin seit dem 12. Januar 2014 nicht mehr über ein gemäss
Ziff. 6.5.4.1 RID/ADR anerkanntes QSP verfügte und dementsprechend die
seit diesem Zeitpunkt hergestellten IBC – mangels zu deren Herstellung
notwendigem QSP – nicht den gesetzlichen Vorschriften entsprachen.
8.
Die Beschwerdeführerin bringt vor, die Aufteilung von Überwachung der
Herstellung sowie Durchführung der erstmaligen Prüfung von IBC auf zwei
verschiedene KBS schaffe unklare Verantwortlichkeitsverhältnisse und wi-
derspreche Ziff. 1.8.6.2.1 und Ziff. 1.8.7.1.2 Bst. b RID/ADR.
8.1 Die gennannten Bestimmungen lauten wie folgt:
A-4979/2014, A-6829/2014
Seite 15
Ziff. 1.8.6.2.1 RID/ADR:
"Die zuständige Behörde, ihr Beauftragter oder die Prüfstelle müssen
Konformitätsbewertungsverfahren, wiederkehrende Prüfungen, Zwi-
schenprüfungen und ausserordentliche Prüfungen unter Wahrung der
Verhältnismässigkeit durchführen, wobei unnötige Belastungen vermie-
den werden. Die zuständige Behörde, ihr Beauftragter oder die Prüf-
stelle müssen ihre Tätigkeiten unter Berücksichtigung der Grösse, der
Branche und der Struktur der betroffenen Unternehmen, der relativen
Komplexität der Technologie und des Seriencharakters der Fertigung
ausüben."
Ziff. 1.8.7.1.2 RID/ADR:
"Jeder Antrag für
a) [...]
b) die Überwachung der Herstellung gemäss Unterabschnitt 1.8.7.3
und die erstmalige Prüfung gemäss Unterabschnitt 1.8.7.4 oder
c) [...]
muss vom Antragsteller bei einer einzigen zuständigen Behörde, deren
Beauftragten oder einer zugelassenen Prüfstelle seiner Wahl einge-
reicht werden."
8.2 Eine Verletzung von Ziff. 1.8.6.2.1 RID/ADR ist im Vorgehen der Vor-
instanz nicht zu erkennen; diese handelte verhältnismässig und trug den
konkreten Umständen Rechnung (vgl. dazu E. 10). Die Beschwerdeführe-
rin begründet denn auch nicht näher, inwiefern die Verhältnismässigkeit
nicht gewahrt und unnötige Belastungen nicht vermieden sowie die Um-
stände des Einzelfalls nicht berücksichtigt worden sein sollen.
8.3 Die Beschwerdeführerin übersieht sodann, dass es im vorliegenden
Verfahren nicht um die Unterscheidung der Überwachung der Herstellung
einerseits und der Durchführung der erstmaligen Prüfung von IBC anderer-
seits geht, sondern um diese beiden Tätigkeiten – welche bei der Be-
schwerdeführerin durch die Qualitech AG wahrgenommen werden – auf
der einen Seite, sowie um die Überwachung des QSP – welche durch die
Swiss TS erfolgt – auf der anderen Seite. Daher verstösst das Vorgehen
der Vorinstanz hinsichtlich der Bezeichnung der KBS nicht gegen
Ziff. 1.8.7.1.2 RID/ADR.
A-4979/2014, A-6829/2014
Seite 16
9.
9.1 Die Vorinstanz erliess am 18. Juni 2014 die RL-GGUV, welche in An-
hang 3 Ziff. 6 zur "Anerkennung und Überwachung von Qualitätssiche-
rungsprogrammen für die Fertigung, Wiederaufarbeitung, Rekonditionie-
rung, Reparatur und Prüfung von Verpackungen" vorsieht, dass die Ge-
fahrgutregeln 001 ("Verfahren der Qualitätssicherung bei der Herstellung
und Überwachung von Verpackungen, Großverpackungen und Großpack-
mitteln [IBC] für den Transport gefährlicher Güter") der Deutschen Bundes-
anstalt für Materialforschung und -prüfung BAM (BAM-GGR 001, abrufbar
unter < http://www.bam.de/de/service/amtl_mitteilungen/gefahrgut-
recht/gefahrgutregeln_a.htm >, abgerufen am 18.02.2015) "als Verfahrens-
regel über die Anwendung eines von der zuständigen Behörde als zufrie-
denstellend erachteten Qualitätssicherungsprogramms für die Herstellung
und Prüfung von Verpackungen" nach Ziff. 6.5.4.1 RID/ADR gelten. Die
BAM-GGR 001 beschreibe "die Mindestanforderungen und Verfahren zur
Anerkennung und Überwachung der Qualitätssicherungsprogramme der
Hersteller durch die zuständige Behörde oder eine mit dem notwendigen
Geltungsbereich bezeichnete KBS. Diese Regeln berücksichtigen auch die
Anwendung der Norm EN ISO 16106".
Gemäss Ziff. 1.5 des Allgemeinen Teils (AT) BAM-GGR 001 wird die Aner-
kennung des QSP durch die BAM für die Dauer von maximal drei Jahren
erteilt, kann aber verlängert werden. Mit Ablauf der Gültigkeit der Anerken-
nung des QSP dürfen die GGU nicht mehr hergestellt (usw.) werden
(Ziff. 1.6 AT BAM-GGR 001).
In der Verfügung vom 27. Oktober 2014 verweist die Vorinstanz ferner auf
die Norm EN ISO/IEC 17021:2011 (Konformitätsbewertung - Anforderun-
gen an Stellen, die Managementsysteme auditieren und zertifizieren), wel-
che in Ziff. 9.1.1.2 ebenfalls vorsieht, dass nach drei Jahren ein Rezertifi-
zierungsaudit durchgeführt werden muss ("Das Auditprogramm muss ein
zweistufiges Erstaudit, [...] sowie ein Re-Zertifizierungsaudit im dritten Jahr
unmittelbar vor Ablauf der Zertifizierung beinhalten. Der dreijährige Zyklus
der Zertifizierung beginnt mit der Entscheidung über die Zertifizierung oder
Re-Zertifizierung. [...]").
9.2 Die Beschwerdeführerin macht geltend, dass die Vorinstanz nicht zum
Erlass der RL-GGUV befugt gewesen sei, diese über die GGUV hinaus-
gehe und überdies erst im Juni 2014 veröffentlicht worden sei. Als Verwal-
tungsverordnung sei sie für die Beschwerdeführerin nicht bindend.
A-4979/2014, A-6829/2014
Seite 17
9.3 Von Behörden erlassene Richtlinien weisen keine Gesetzeskraft auf
und vermögen daher die Gerichte nicht (unmittelbar) zu binden; sie stellen
wie andere Verwaltungsverordnungen grundsätzlich keine Rechtsquellen
des Verwaltungsrechts dar. Nach der Rechtsprechung sind Richtlinien je-
doch in der Regel Ausdruck des Wissens und der Erfahrung bewährter
Fachstellen und in diesem Sinne auch für die Gerichte beachtlich, sofern
sie im Einzelfall eine sachgerechte Anwendung der einschlägigen gesetz-
lichen Bestimmungen zulassen und vor den allgemeinen Rechtsgrundsät-
zen, insbesondere dem Verhältnismässigkeitsgrundsatz sowie dem Grund-
satz von Treu und Glauben (vgl. Art. 5 Abs. 2 und 3 sowie Art. 9 der Bun-
desverfassung [BV, SR 101]), standhalten. Die rechtsanwendenden Behör-
den ihrerseits haben sich an (von ihnen oder einer übergeordneten Be-
hörde) erlassene Richtlinien zu halten, sofern diese nicht klarerweise ver-
fassungs- oder gesetzeswidrig sind (vgl. zum Ganzen Urteil des Bundes-
verwaltungsgerichts A-3314/2014 vom 20. Januar 2015 E. 3.3 mit zahlrei-
chen Hinweisen; zur Unterscheidung von Verwaltungsverordnungen orga-
nisatorischer Natur [welche den Verwaltungsvollzug und die Verwaltungs-
organisation ordnen] und von verhaltenslenkenden Verwaltungsverordnun-
gen [mit denen zum Zwecke einer einheitlichen und rechtsgleichen Rechts-
anwendung auf die Ermessensausübung und die Handhabung offen for-
mulierter Vorschriften abgezielt wird und welche auch als Weisungen oder
Richtlinien bezeichnet werden] vgl. BGE 128 I 167 E. 4.3).
Private werden durch eine (generell-abstrakte) Richtlinie bzw. (verhaltens-
lenkende) Verwaltungsverordnung zwar nicht unmittelbar verpflichtet und
können jene nur ausnahmsweise anfechten (vgl. zu den Voraussetzungen
Urteile des Bundesgerichts 1C_313/2014 vom 28. Oktober 2014 E. 1.2 und
2C_752/2012 vom 19. November 2012 E. 2.2.2; ferner BGE 128 I 167
E. 4.3). Eine gestützt auf eine Verwaltungsverordnung von der zuständigen
Behörde erlassene (individuell-konkrete) Verfügung ist für den Adressaten
dagegen grundsätzlich rechtsverbindlich (und anfechtbar).
9.4 Die Vorinstanz vollzieht gemäss Art. 26 GGUV diese Verordnung. Sie
war daher grundsätzlich zum Erlass einer entsprechenden Richtlinie be-
fugt, da sich diese als Verwaltungsverordnung primär an die Behörde
selbst richtet und Privaten allenfalls (lediglich) als Richtschnur dient. Dabei
hat sie sich an den von Gesetz und Verordnung vorgegebenen Rahmen zu
halten. Ob die Vorinstanz mit der RL-GGUV ihren Spielraum überschritt,
braucht vorliegend nicht abschliessend geklärt zu werden, da die Be-
schwerdeführerin unabhängig von der RL-GGUV seit dem 12. Januar 2014
nicht mehr über ein den Vorschriften entsprechendes QSP verfügte (vgl.
A-4979/2014, A-6829/2014
Seite 18
E. 7). Eine offensichtliche Gesetzes- oder Verordnungsverletzung ist je-
doch nicht ersichtlich, zumindest mit Bezug auf den vorliegend relevanten
Anhang 3 der RL-GGUV. Dass es regelmässig zu Neubewertungen der
Konformität und wiederkehrenden Prüfungen kommen soll, geht aus diver-
sen Bestimmungen der GGUV hervor (etwa Art. 1 Abs. 1 Bst. b und c sowie
Art. 12 Abs. 1 Ingress). Zwar wird, wie die Beschwerdeführerin zu Recht
ausführt, weder in der GGUV noch im RID/ADR auf die Norm EN
ISO/IEC 17021:2011 verwiesen. Der Vorinstanz als zuständige Behörde
wird diesbezüglich ein gewisser Spielraum gewährt (vgl. auch Art. 26
GGUV). Unter diesen Umständen ist es naheliegend und zweckmässig,
dass sie sich bei der Regelung der Wiederholungsaudits (und ganz allge-
mein) an international (europäisch) anerkannten Normen – neben dem ge-
nannten ISO-Regelwerk auch an der BAM-GGR – orientiert, zumal mit dem
Gefahrguttransport keine rein nationale Angelegenheit betroffen ist und –
nicht zuletzt mit dem RID/ADR – eine weitgehende europäische Harmoni-
sierung angestrebt wird und erfolgt.
Aus dem Umstand, dass die RL-GGUV erst im Juni 2014 veröffentlicht
wurde, entstand der Beschwerdeführerin kein Nachteil, wurde sie doch erst
nach deren Publikation und vorerst ohne unmittelbare Konsequenzen zur
Herstellung des rechtmässigen Zustandes ermahnt. Eine formelle Verfü-
gung erging erst rund vier Monate nach Erlass der RL-GGUV, über deren
Entwurf die Beschwerdeführerin im Übrigen bereits mit Schreiben der Vo-
rinstanz vom 16. Dezember 2013 informiert und darin ausdrücklich ange-
halten worden war, "sich bis zum offiziellen Inkrafttreten der Richtlinie an
der Entwurfsfassung vom 01.10.2013 zu orientieren". Was die hier mass-
gebende Ziff. 6 von Anhang 3 RL-GGUV anbelangt, erfolgten seither keine
inhaltlichen Änderungen (vgl. den Entwurf der RL-GGUV vom 1. Oktober
2013, abrufbar unter < http://www.bav.admin.ch/dokumentation/vernehm-
lassung/04501/index.html?lang=de >, abgerufen am 18.02.2015).
10.
Staatliches Handeln muss verhältnismässig sein (Art. 5 Abs. 2 BV). Der
Grundsatz der Verhältnismässigkeit beansprucht im ganzen Bereich des
öffentlichen Rechts Geltung, sowohl für die Rechtssetzung als auch für die
Rechtsanwendung. Der angestrebte Zweck einer Verwaltungsmassnahme
muss in einem vernünftigen Verhältnis zu den eingesetzten Mitteln bzw. zu
den zu seiner Verfolgung notwendigen Beschränkungen, die den Privaten
auferlegt werden, stehen (Zumutbarkeit, Verhältnismässigkeit im engeren
Sinn). Die Verwaltungsmassnahme darf nicht einschneidender sein als er-
forderlich und hat zu unterbleiben, wenn eine gleich geeignete, mildere
A-4979/2014, A-6829/2014
Seite 19
Massnahme für den angestrebten Erfolg ausreichen würde (Urteile des
Bundesverwaltungsgerichts A-6956/2013 vom 16. September 2014
E. 5.1.1 und A-4634/2012 vom 4. September 2014 E. 2.4, je m.w.H.).
10.1 Das von der Vorinstanz gewählte Vorgehen ist ohne Weiteres geeig-
net, den rechtmässigen Zustand wiederherzustellen. Dies hat sich nicht zu-
letzt im Umstand gezeigt, dass die Beschwerdeführerin das verlangte Wie-
derholungsaudit inzwischen durchgeführt hat.
10.2 Auch die Erforderlichkeit der von der Vorinstanz gewählten Massnah-
men ist zu bejahen. Hätte sie zu (noch) milderen Mitteln gegriffen und für
den Unterlassungsfall keine weiteren Schritte angedroht, hätte sich die Be-
schwerdeführerin nicht veranlasst gesehen, der Aufforderung zur Erneue-
rung der Anerkennung des QSP nachzukommen. Dies hat die Reaktion der
Beschwerdeführerin auf das E-Mail der Swiss TS vom 14. Februar 2014
sowie auf die Schreiben der Vorinstanz vom 30. Juli und 12. August 2014
gezeigt, welchen sie vorerst nicht bzw. erst nach und nach Folge leistete.
10.3
10.3.1 Sodann hat die Vorinstanz ihre Kompetenzen verhältnismässig (im
engeren Sinn) ausgeübt, indem sie die Beschwerdeführerin, welche bereits
von der Swiss TS auf den vorliegenden Mangel hingewiesen worden war,
zuerst mittels zweier Schreiben (ohne Kostenfolge) auf die fehlende Aner-
kennung und Überwachung des QSP aufmerksam machte, ohne bereits
konkrete Massnahmen anzuordnen, da sie das von den betroffenen IBC
ausgehende "Risiko aufgrund der Art und des Verwendungszwecks des
Produktes sowie der langjährigen Erfahrung des Herstellers als geringfü-
gig" einschätzte (Verfügung vom 27. Oktober 2014 Ziff. II/B/9.), mithin auf
die konkreten Umstände des Einzelfalls Rücksicht nahm.
Erst nachdem die Beschwerdeführerin ausdrücklich den Erlass einer for-
mellen Verfügung verlangt und ihren Unwillen, die geforderten Massnah-
men umzusetzen, zum Ausdruck gebracht hatte, erliess die Vorinstanz eine
kostenpflichtige Verfügung. In dieser wiederum stellte sie lediglich den
rechtswidrigen Zustand fest, untersagte das Inverkehrbringen von seit dem
12. Januar 2014 hergestellten IBC und drohte Massnahmen an für den Fall,
dass dem von ihr aufgezeigten Vorgehen zur Herstellung des rechtmässi-
gen Zustandes (Beantragen einer Ausnahmebewilligung, Prüfung und An-
erkennung des QSP durch eine für diese Tätigkeit anerkannte KBS) nicht
Rechnung getragen würde. Insbesondere wurde der Beschwerdeführerin
A-4979/2014, A-6829/2014
Seite 20
aber weder die weitere Herstellung von IBC untersagt noch – verbunden
mit einem Rückruf allfälliger bereits in Verkehr gebrachter IBC – die Ver-
nichtung der seit dem 12. Januar 2014 hergestellten IBC verfügt.
10.3.2 Sowohl in den beiden Schreiben vom 30. Juli und 12. August 2014
als auch in der Verfügung vom 27. Oktober 2014 wurden der Beschwerde-
führerin ferner angemessene Fristen – letztmals bis am 15. Dezember
2014 zur Beantragung einer Ausnahmebewilligung – zur Umsetzung der
zu unternehmenden Schritte angesetzt. Auch deshalb kann entgegen der
Ansicht der Beschwerdeführerin (Schlussbemerkungen vom 20. November
2014 [A-4979/2014] Zu Punkt 7) nicht von einem "sehr formalistischen"
Vorgehen der Vorinstanz gesprochen werden.
Selbst nachdem die Beschwerdeführerin die Frist zur Beantragung einer
Ausnahmebewilligung Mitte Dezember 2014 unbenutzt hatte verstreichen
lassen, verzichtete die Vorinstanz im Übrigen (zumindest für die Dauer des
Beschwerdeverfahrens) auf weitere Massnahmen, namentlich auf einen
Rückruf der zwischen dem 12. Januar 2014 und dem 27. Oktober 2014 von
der Beschwerdeführerin hergestellten IBC (vgl. Stellungnahme der Vo-
rinstanz von 28. Januar 2015 [A-6829/2014]). Dies mit Hinweis auf die als
gering beurteilten Risiken. Unter diesen Umständen ist davon auszugehen,
dass die Vorinstanz – auf einen entsprechenden Antrag der Beschwerde-
führerin hin – dieser auch nach Ablauf der angesetzten Frist noch eine Aus-
nahmebewilligung zur Legalisierung der genannten IBC erteilen würde. Auf
jeden Fall wäre ein allfälliger Rückruf, welcher in Form einer Verfügung zu
erfolgen hätte, wiederum (separat) anfechtbar.
11.
Die Beschwerdeführerin beantragt schliesslich die Zusprechung einer Ent-
schädigung (Schadenersatz) für die ihr durch die aufgrund der Verfügung
der Vorinstanz vorsorglich ("zur Schadensbegrenzung") getroffenen Mass-
nahmen entstandenen Kosten. Dafür besteht jedoch – nachdem festge-
stellt wurde, dass das Vorgehen der Vorinstanz korrekt war – keine rechtli-
che Grundlage. Die Kosten für das Wiederholungsaudit und den Überwa-
chungsvertrag wären indessen ohnehin angefallen, die mit einem allfälli-
gen Herstellungsstillstand verbundenen Auslagen hat die Beschwerdefüh-
rerin infolge ihres langen Zuwartens selbst zu verantworten. Im Übrigen
stellte die Vorinstanz zwar fest, dass die Herstellung der IBC nicht (mehr)
rechtmässig erfolgt, untersagte der Beschwerdeführerin deren Produktion
jedoch nicht (sondern ausdrücklich bloss deren Inverkehrbringen).
A-4979/2014, A-6829/2014
Seite 21
Nicht angefochten hat die Beschwerdeführerin Dispositiv-Ziff. 6 der Verfü-
gung vom 27. Oktober 2014 betreffend die von der Vorinstanz erhobene
Gebühr. Sie ist indes, insbesondere unter Berücksichtigung des der Verfü-
gung vorangegangenen Verfahrens, angemessen und daher ohnehin nicht
zu beanstanden.
12.
Die Beschwerde ist damit vollumfänglich abzuweisen. Die Beschwerdefüh-
rerin ist auch hinsichtlich der gegenstandslos gewordenen Begehren 2 und
3 gemäss Beschwerde A-4979/2014 unterlegen. Namentlich erliess die Vo-
rinstanz aus eigenem Antrieb eine formelle Verfügung, ohne jedoch recht-
lich dazu im Sinne von Art. 25a VwVG verpflichtet gewesen zu sein (vgl.
E. 2.1.2).
13.
13.1 Die Verfahrenskosten werden – unter Berücksichtigung der Vereini-
gung der Verfahren A-4979/2014 und A-6829/2014 sowie des daraus re-
sultierenden reduzierten Aufwandes – auf Fr. 3'000.– festgesetzt (Art. 1 ff.
des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigun-
gen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Sie sind
ausgangsgemäss von der unterliegenden Beschwerdeführerin zu tragen
(Art. 63 Abs. 1 VwVG) und aus dem von dieser geleisteten Kostenvor-
schuss in der Höhe von Fr. 4'000.– zu beziehen. Der Restbetrag von
Fr. 1'000.– ist ihr zurückzuerstatten.
13.2 Die unterliegende Beschwerdeführerin hat von vornherein keinen An-
spruch auf eine Parteientschädigung (Art. 64 Abs. 1 VwVG und Art. 7 Abs. 1
VGKE e contrario). Der obsiegenden Vorinstanz ist ebenfalls keine Partei-
entschädigung zuzusprechen (Art. 7 Abs. 3 VGKE).