Decision ID: 40eda05c-8036-5f97-9763-74fb8b2cd3bd
Year: 2020
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Sachverhalt:
A.
A.a
Mit Verfügung vom 2. Dezember 2013 («Sanktionsverfügung») schloss die
Wettbewerbskommission die am 13. Februar 2006 eröffnete Untersuchung
betreffend Abreden über Zuschläge im Bereich Luftfracht (Verfahrens-
Nr. 81.21-0014) ab. Sie untersagte den schliesslich 14 Parteien – Luftfahrt-
unternehmungen, teilweise zuzüglich ihrer Tochtergesellschaften – sich
ausserhalb des eigenen Konzernverbandes bezüglich Luftfrachtdienstleis-
tungen gegenseitig über Preise, Preiselemente und Preisfestsetzungsme-
chanismen abzusprechen beziehungsweise entsprechende Informationen
auszutauschen, soweit dies durch entsprechende Luftverkehrsabkommen
nicht ausdrücklich erlaubt sei oder im Rahmen einer Allianz erfolge, für die
eine Freistellung gemäss EU-Luftverkehrsabkommen der zuständigen Be-
hörde vorliege. (Sanktionsverfügung, Dispositiv Ziff. 1). Elf der Parteien
wurden wegen Beteiligung an einer gemäss Art. 8 des Abkommens vom
21. Juni 1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der
Europäischen Gemeinschaft über den Luftverkehr (SR 0.748.127.192.68,
nachstehend «EU-Luftverkehrsabkommen») in Verbindung mit Art. 5
Abs. 1 und 3 Bst. a KG unzulässigen Preisabrede mit Sanktionen in unter-
schiedlicher Höhe belegt (Sanktionsverfügung, Dispositiv Ziff. 2). Die Sank-
tionsverfügung wurde mit Begleitbrief am 9. Januar 2014 versandt. Die (...)
Beschwerdeführerinnen gehörten zum Kreis der so Sanktionierten.
Mehrere Parteien haben die Sanktionsverfügung beim Bundesverwal-
tungsgericht angefochten, so auch die Beschwerdeführerinnen. Diese Ver-
fahren sind hängig.
A.b Die Vorinstanz veröffentlichte am 10. Januar 2014 eine Medienmittei-
lung. Gleichzeitig wurde auf der Website der Vorinstanz ein «Presseroh-
stoff» aufgeschaltet.
A.c Im Begleitschreiben zur Sanktionsverfügung vom 9. Januar 2014 ori-
entierte die Vorinstanz die Parteien über ihre Absicht, die Sanktionsverfü-
gung in der Reihe «Recht und Politik des Wettbewerbs» (RPW/DPC) zu
publizieren. Sie setzte eine Frist an, innert welcher Geschäftsgeheimnisse
geltend gemacht werden konnten, soweit diese nicht schon von der Vor-
instanz als solche bezeichnet worden seien. In der Folge fand ein Aus-
tausch zwischen der Vorinstanz und mehreren Parteien zur Frage der Pub-
likation der Sanktionsverfügung statt. Mit Verfügung vom 8. September
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2014 («Publikationsverfügung 1»), die an die neun Parteien adressiert war,
welche eine Verfügung verlangt hatten, entschied die Vorinstanz, die Ver-
fügung vom 2. Dezember 2013 in einer im Anhang befindlichen Version
(«Publikationsversion 1») zu veröffentlichen.
A.d Mehrere Parteien – darunter auch die nunmehrigen Beschwerdeführe-
rinnen – fochten die Verfügung vom 8. September 2014 beim Bundesver-
waltungsgericht an. Mit Urteilen vom 30. Oktober 2017 (im Falle der Be-
schwerdeführerinnen B-5927/2014; «Rückweisungsurteil») hiess das Bun-
desverwaltungsgericht die Beschwerden teilweise gut, hob die Verfügung
vom 8. September 2014 auf und wies die Sache zur Neubeurteilung im
Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurück.
A.e Für eine eingehende Schilderung des Sachverhaltes bis zu diesem Ur-
teil wird auf die Ausführungen in diesem verwiesen.
B.
B.a Mit Schreiben vom 6. März 2018 übermittelte das Sekretariat der Wett-
bewerbskommission den Parteien eine anhand der Vorgaben im genann-
ten Urteil überarbeitete Fassung einer Publikationsversion (vi-act. A.1; ein-
schliesslich eines Vergleichs mit der Publikationsversion 1, vi-act. A.2) zur
Stellungnahme (vi-act. 5).
B.b Die Beschwerdeführerinnen liessen sich am 19. April 2018 verneh-
men. Sie teilten mit, mit der vorgelegten Publikationsversion nicht einver-
standen zu sein und legten eine eigene Version mit weitergehenden
Schwärzungen vor. Für den Fall, dass die weiteren Abdeckungen ganz
oder teilweise nicht berücksichtigt werden sollten, beantragten die Be-
schwerdeführerinnen, vor Erlass einer Verfügung dazu angehört zu werden
und ihre Anträge im Einzelnen begründen zu können (act. 42).
B.c Mit einheitlicher, an zehn Parteien (zuzüglich deren Tochtergesell-
schaften) gerichteter Verfügung vom 12. November 2018 («Publikations-
verfügung 2») beschloss die Vorinstanz die Publikation der Sanktionsver-
fügung in einer der Verfügung angehängten Version («Publikationsversion
2»). Die Verfahrenskosten von Fr. 41'030.– auferlegte die Vorinstanz den
Parteien anteilsmässig zu gleichen Teilen.
In ihren allgemeinen Ausführungen nahm die Vorinstanz Bezug auf die
Rückweisungsurteile. So sei eine neue Publikationsversion zu erstellen, in
der integral zu publizierende Passagen im Originalwortlaut zu publizieren
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seien. Passagen, deren Veröffentlichung die Beschwerdeführerinnen nicht
dulden müssten, seien zu kürzen, zu paraphrasieren oder wegzulassen
(soweit für das Verständnis des Entscheides nicht von Belang. Die Ver-
ständlichkeit einer Publikationsversion sei sicherzustellen. Neben den Ge-
schäftsgeheimnissen im engeren Sinn bestehe ein Schwärzungstatbe-
stand bezüglich Sachverhaltsfeststellungen und rechtlicher Festlegungen,
welche zum Entscheiddispositiv nichts beitrügen; die Publikationsversion
sei folglich so zu modifizieren, dass sich die Parteien nicht mit einer Dar-
stellung konfrontiert sähen, welche sie bezüglich anderer Frachtstrecken
als den fünf sanktionierten Streckenpaaren in zuordenbarer Weise bezie-
hungsweise direkt mit kartellrechtlich verpönten Verhaltensweisen in Be-
zug bringe. Im Bereich der Sachverhaltsfeststellung habe das Bundesver-
waltungsgericht im Allgemeinen die rechtlichen Grundlagen der Sachver-
haltsfeststellung und (unter Anonymisierungsvorbehalt) neutrale Hinter-
grundinformationen als unproblematisch erklärt, bei den rechtlichen Erwä-
gungen jene Abschnitte, die sich zu den anwendbaren Bestimmungen äus-
serten. In den folgenden Abschnitten über die Subsumption der Sachver-
halte unter die anwendbaren Normen, Sanktionsbemessung und Kosten
seien Passagen mit allgemeiner Sichtweise unproblematisch, soweit si-
chergestellt sei, dass die Parteien nicht mit globalen, jedenfalls die fünf
sanktionierten Strecken überschiessenden, Absprachen in Bezug gesetzt
werden könnten (Abschnitt B.2, Rz. 14 ff.).
In der Folge setzte sich die Vorinstanz mit den konkreten Vorbringen der
Parteien auseinander; wobei sie festhielt, die Ausführungen im Einzelnen
gälten für alle Parteien und ähnliche Vorbringen würden nicht wiederholt in
derselben Ausführlichkeit behandelt (Abschnitt B.3, Rz. 18 ff.). In der ein-
gehenden Beurteilung der geltend gemachten Änderungsbegehren (Ab-
schnitt B.3.1 ff., Rz. 19 ff.) wurden sodann diverse zusätzliche Abänderun-
gen und Abdeckungen in die schliesslich beschlossene Publikationsver-
sion 2 aufgenommen (vgl. zusammenfassend Abschn. B.4, Rz. 253 f.).
Auf die Stellungnahme der Beschwerdeführerinnen nahm die Verfügung
zuerst in genereller Hinsicht Bezug (Abschn. B.3.3.1, Rz. 42 ff.). Soweit die
Abdeckung ihrer Firmen, also eine Anonymisierung, verlangt wurde, ver-
wies die Vorinstanz auf das Rückweisungsurteil, das zulasse, die sanktio-
nierten Unternehmen (mit Ausnahme der Selbstanzeigerinnen) nicht zu
anonymisieren. Der Antrag auf eine weitere Anhörung wurde mit Verweis
darauf, dass bereits die nach dem Rückweisungsurteil überarbeitete Fas-
sung zur Stellungnahme unterbreitet worden sei, abgewiesen.
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Sodann befasste sich die angefochtene Verfügung mit den einzelnen
Schwärzungsanträgen (Abschn. B.3.3.2, Rz. 48 ff.). Der Gegenstand der
Untersuchung (Publikationsversion Rz. 1) sei mit der obligatorischen Pub-
likation der Untersuchungseröffnung bekannt und setze die Beschwerde-
führerinnen nicht mit globalen, die fünf sanktionierenden Strecken über-
schiessenden, Absprachen direkt in Bezug (Rz. 48). Gleiches gelte für die
generelle Umschreibung der Tätigkeiten der Beschwerdeführerinnen, die
keine Anonymisierung beanspruchen könnten sowie (Rz. 50), ebenso für
die Schilderung ihrer Verfahrenshandlungen (Rz. 51). Die Textstellen be-
züglich die Sicherheitszuschläge seien abzudecken, da diesbezüglich
keine Massnahmen oder Sanktionen beschlossen würden (Rz. 49). In der
Folge prüfte die Vorinstanz die beantragten Änderungen überwiegend da-
rauf hin, ob die zur Schwärzung beantragten Stellen den sanktions- und
massnahmerelevanten Sachverhalt und zugehörige Ausführungen beträ-
fen respektive ob sie die Beschwerdeführerinnen mit globalen, die fünf
sanktionierenden Strecken überschiessenden Absprachen direkt in Bezug
setzten; im Einzelfall gab sie den Anträgen statt (Rz. 55; vgl. zusammen-
fassend Rz. 74).
C.
C.a Mit Eingabe vom 7. Januar 2019 erhoben die Beschwerdeführerinnen
gegen diese Verfügung Beschwerde. Sie stellten die Rechtsbegehren,
1. Die Verfügung der Wettbewerbskommission vom 12. November 2018 be-
treffend Publikation der Verfügung vom 2. Dezember 2013 sei aufzuheben
und die Vorinstanz sei anzuweisen, die Publikationsversion der Verfügung
vom 2. Dezember 2013 nur unter Berücksichtigung der von den Be-
schwerdeführerinnen mit vorliegender Verwaltungsgerichtsbeschwerde
geltend gemachten zusätzlichen Abdeckungen und Umformulierungen zu
publizieren.
2. Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten des Bundes.
Die Beschwerdeführerinnen machen geltend, die Ablehnung ihrer Anträge,
ohne ihnen Gelegenheit zu deren Begründung zu geben, verletze das
rechtliche Gehör. Die Verfügung sei bereits deshalb aufzuheben und die
Vorinstanz anzuweisen, die Publikationsversion im Sinne ihres Vorschla-
ges zu überarbeiten.
Die Beschwerdeführerinnen verweisen weiter auf das Rückweisungsurteil,
in welchem das Bundesverwaltungsgericht klargestellt habe, dass auf die
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ihnen rechtmässig zustehenden Einschränkungen – den Schutz von Ge-
schäftsgeheimnissen und ihre schutzwürdigen persönlichen Interessen –
Rücksicht zu nehmen sei. Ausführungen in der Publikationsversion, welche
die Beschwerdeführerinnen mit einem als global gesehenen widerrechtli-
chen Verhalten konfrontierten und nicht mit dem Dispositiv der Sanktions-
verfügung korrespondierten, verletzten das Gebot der Verhältnismässigkeit
und die Persönlichkeitsrechte der Beschwerdeführerinnen. Folglich habe
das Gericht die Vorinstanz angewiesen, eine neue Publikationsversion zu
erstellen, welche den Interessen der Beschwerdeführerinnen am Schutz
ihrer Persönlichkeitsrechte gerecht werde. Dabei habe es die Vorinstanz
angewiesen, eine Version zu erstellen, die erstens so modifiziert sei, dass
sich die Beschwerdeführerinnen nicht mit einer Darstellung konfrontiert sä-
hen, die sie bezüglich anderer Strecken als den fünf sanktionierten Stre-
ckenpaaren in zuordenbarer Weise mit kartellrechtlich verpönten Verhal-
tensweisen in Bezug bringe. Zweitens seien sachverhaltliche und rechtli-
che Feststellungen, welche zum Entscheiddispositiv der Sanktionsverfü-
gung nichts beitrügen, zu schwärzen. Passagen, deren Publikation die Be-
schwerdeführerinnen nicht dulden müssten, seien zu kürzen, zu paraphra-
sieren oder wegzulassen. Die nun vorliegende Publikationsversion verletze
diese Weisungen. Insbesondere sei für eine Modifikation nicht erforderlich,
dass die Beschwerdeführerinnen direkt mit globalen, die fünf sanktionier-
ten Strecken überschiessenden Absprachen in Bezug gesetzt werden, es
reiche aus, dass sie in zuordenbarer Weise, also auch indirekt mit den ver-
pönten Verhaltensweisen in Bezug gebracht werden könnten. Schon, dass
die Schilderungen der Vorinstanz ein kartellrechtswidriges Verhalten in ei-
nem globalen Kontext insinuierten, beträfe die Beschwerdeführerinnen in
ihren Persönlichkeitsrechten.
Die rechtliche Grundlage der Publikation (Art. 48 Abs. 1 KG) sei eine Er-
messensnorm. Die Vorinstanz habe das Ermessen pflichtgemäss und un-
ter Wahrung der Vorgaben des Gerichts auszuüben. Sie verstosse indes-
sen gegen das Gebot der Verhältnismässigkeit, missbrauche damit das ihr
zustehende Ermessen und verletze die Persönlichkeit der Beschwerdefüh-
rerinnen. Die Argumente der Vorinstanz überzeugten nicht, die Beschwer-
deführerinnen sähen sich weiterhin mit einer Darstellung konfrontiert, wel-
che sie in Bezug auf weitere als die fünf sanktionierten Strecken mit kar-
tellrechtlich verpönten Verhaltensweisen in Bezug bringe. Es werde nach
wie vor insinuiert, dass die Beschwerdeführerinnen an Preisabsprachen
und Kontakten internationaler Dimension beteiligt gewesen seien – solche,
die keine andere Wettbewerbsbehörde je thematisiert habe. Es bestehe
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damit ein signifikantes, ungerechtfertigtes Risiko von Zivilklagen in auslän-
dischen Jurisdiktionen.
In der Folge begründeten die Beschwerdeführerinnen im Einzelnen ihre
weiteren Änderungsanträge (Rz. 32-74, dazu im Einzelnen nachstehend,
E. 4.5); im Kern der jeweiligen Argumentation geht es in der Regel um die
Frage, ob die Beschwerdeführerinnen mit Absprachen bezüglich weiterer
als der fünf sanktionierten Streckenpaare in Bezug gebracht werde (mit
Gewicht auf der Frage, ob dies direkt oder indirekt geschehe).
Das Bundesverwaltungsgericht habe der Vorinstanz aufgetragen, eine
Publikationsversion zu erstellen, die den einander gegenüberstehenden In-
teressen der Vorinstanz respektive der Öffentlichkeit an der Publikation ei-
nerseits, dem Interesse der Beschwerdeführerinnen am Schutz ihrer Per-
sönlichkeit anderseits gerecht werde. Das sei nicht erfüllt worden. Die
Rechtsauffassung der Vorinstanz ginge auch aus einer im beantragten
Sinne modifizierten Version hinlänglich hervor. Die beanstandeten Passa-
gen jedoch würden die Beschwerdeführerinnen weiterhin mit einer ver-
meintlichen Gesamtabrede mit internationaler Dimension in Bezug setzen
und so dem Risiko zivilrechtlicher Klagen im Ausland aussetzen. Gemäss
Rückweisungsurteil müssten sich die Beschwerdeführerinnen mit einer sol-
chen Darstellung nicht konfrontieren lassen. Ihre privaten Interessen an
den beantragten Abdeckungen und Umformulierungen überwögen das öf-
fentliche Interesse an der Publikation – sie seien nicht Teil eines angebli-
chen globalen Kartells, welches all die ausländischen Behörden aufgegrif-
fen hätten und die Publikation dürfe dergleichen auch nicht insinuieren.
C.b Die Vorinstanz liess sich am 11. März 2019 vernehmen. Sie beantragt,
1. Es sei die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
2. Alles unter Kostenfolge zu Lasten der Beschwerdeführerinnen.
Die Vorinstanz begründet, sie sei an den Rückweisungsentscheid des Bun-
desverwaltungsgerichts vom 30. Oktober 2017 gebunden. Streitgegen-
stand sei damit nurmehr, ob die angefochtene, zweite Verfügung dessen
Vorgaben erfülle.
Dem grenzüberschreitenden Luftverkehr sei ein internationaler Kontext im-
manent. Es sei folglich nicht möglich, den Sachverhalt so zu kürzen oder
zu paraphrasieren, dass kein internationaler Bezug mehr erkennbar sei.
Dergleichen fordere das Rückweisungsurteil auch nicht, sondern einzig,
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dass die Beschwerdeführerinnen nicht mehr mitglobalen, die fünf sanktio-
nierenden Strecken überschiessenden Absprachen direkt in Bezug gesetzt
werden könnten. Ein bloss indirekter Bezug sei nicht ausgeschlossen. Zu-
dem verbiete das Transparenzgebot, die Publikationsversion dermassen
abzuändern, dass die Öffentlichkeit falsche Informationen erhalte. Auszu-
gehen sei vom Originalwortlaut. Auch habe das Rückweisungsurteil fest-
gehalten, Schilderungen der sanktionierten Strecken kämen in der Sach-
verhaltsschilderung nicht isoliert vor, könnten dies auch nicht und sie seien
auch nicht als isoliert zu fingieren.
Die Verfahrensparteien hätten vor Erlass der Verfügung Gelegenheit zur
Stellungnahme erhalten. Es hätte ihnen oblegen, ihre Anträge auch zu be-
gründen; es gehe nicht an, sich die Begründung für den Fall der Ablehnung
vorzubehalten – die Vorinstanz hätte die angepasste Version nach dem
Rückweisungsurteil auch ohne Anhörung der Parteien erlassen können.
Die in anderen Jurisdiktionen geführten Verfahren seien nicht relevant,
ebenso seien die Veröffentlichungspraxen anderer Behörden nicht bin-
dend. Entscheidend sei einzig, ob die Publikationsverfügung 2 den Vorga-
ben des Rückweisungsurteils entspreche – was zu bejahen sei.
Schliesslich nimmt die Vorinstanz zu einzelnen der mit der Beschwerde
begründeten Änderungen Stellung; insbesondere betont sie, die Ausfüh-
rungen zu den internationalen Luftverkehrsabkommen seien sehr wohl
sanktions- und massnahmerelevant, denn gemäss Ziffer 3 des Dispositivs
der Sanktionsverfügung werde das Verfahren bezüglich jener Strecken ein-
gestellt, für welche die Vorinstanz keine Zuständigkeit habe respektive für
welche gemäss dem konkret anwendbaren Luftverkehrsabkommen Preis-
absprachen zulässig seien. Der Grundsatz der Justizöffentlichkeit und das
Transparenzgebot verpflichteten, die Einstellung zu erklären. Im Übrigen
würden die Beschwerdeführerinnen nicht mit globalen, jedenfalls die fünf
sanktionierenden Strecken überschiessenden Absprachen direkt in Bezug
gebracht.
C.c Mit ihrer Replik vom 3. Juni 2019 bestätigten die Beschwerdeführerin-
nen die gestellten Rechtsbegehren.
Die Beschwerdeführerinnen betonen, dass die Publikationsversion der
zentralen Weisung im Rückweisungsurteil nicht gerecht werde, nämlich,
dass jene Ausführungen, welche sie bezüglich anderer Strecken als den
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fünf sanktionierten Streckenpaaren in zuordenbarer Weise mit kartellrecht-
lich verpönten Verhaltensweisen in Bezug brächten, zu kürzen, zu para-
phrasieren oder wegzulassen seien. Mit der Nichtumsetzung der Weisun-
gen des Gerichts verletze die Vorinstanz erneut den Grundsatz der Ver-
hältnismässigkeit und missbrauche damit das ihr eingeräumte Ermessen
sowie die gemäss Rückweisungsurteil zu schützenden Persönlichkeits-
rechte der Beschwerdeführerinnen.
Entgegen der Auffassung der Vorinstanz sei nicht ausschlaggebend, ob die
Beschwerdeführerinnen direkt mit globalen, die fünf sanktionierenden Stre-
cken überschiessenden Absprachen in Bezug gesetzt würden. Das Rück-
weisungsurteil und dessen Weisungen bezweckten den Schutz der Per-
sönlichkeitsrechte der Beschwerdeführerinnen – diese seien mit einem In-
bezugsetzen mit solchen Absprachen verletzt, wenn diese «in zuordenba-
rer Weise» erfolge, ganz gleich ob dies direkt oder indirekt geschehe. Es
sei anerkannt, dass dem gegenständlichen Markt ein internationaler Bezug
immanent sei. Es werde denn auch nicht gefordert, den Sachverhalt derart
zu kürzen, dass kein internationaler Bezug mehr erkennbar sei. Modifikati-
onen seien einzig bezüglich jener Passagen gefordert, welche sie hinsicht-
lich anderer als den fünf sanktionierten Streckenpaaren mit kartellrechtlich
verpönten Verhaltensweisen in Bezug setzten. Eine Darstellung, welche
den Eindruck erwecke, sie seien in solche Absprachen involviert gewesen,
verstiesse auch gegen das von der Vorinstanz angerufene Transparenzge-
bot, gemäss welchem dem Publikum keine falschen Informationen vermit-
telt werden sollten. Die Vorinstanz gehe fehl, wenn sie aus dem Rückwei-
sungsurteil ein Gebot zur Publikation im Originalwortlaut ableite und wenn
sie argumentiere, die Natur des Sachverhaltes bringe mit sich, dass Aus-
führungen zu den sanktionierten Streckenpaaren nicht isoliert vorkommen
würden. Das Gericht habe gerade festgehalten, dass bei der integralen
Publikation angesichts dessen, dass die sanktionierten Strecken nicht ge-
sondert erfasst seien, Abstriche zu machen seien. Passagen, welche die
Beschwerdeführerinnen aufgrund der Berücksichtigung ihrer privaten Inte-
ressen nicht dulden müssten, seien zu kürzen, zu paraphrasieren oder
wegzulassen; lediglich allgemeine oder verallgemeinerungsfähige Ab-
schnitte der Sanktionsverfügung könnten im Originalwortlaut wiedergege-
ben werden.
Die Beschwerdeführerinnen machen geltend, ihnen habe vor Erlass der
Verfügung das rechtliche Gehör zugestanden; das diesem inhärente Recht
auf vorgängige Anhörung sei ihnen aber nur ungenügend gewährt worden.
Die Modalitäten der Prozessleitung hätten so ausgestaltet werden sollen,
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dass die Parteien ihre Mitwirkungsrechte angemessen, wirksam und effi-
zient hätten wahrnehmen und ihren Standpunkt wirksam zur Geltung brin-
gen können. Die Beschwerdeführerinnen hätten mitgeteilt, nicht mit der
vorgelegten Publikationsversion einverstanden zu sein, eigene Änderungs-
anträge geltend gemacht und beantragt, sie seien vor Erlass einer Verfü-
gung anzuhören, um sie begründen zu können. Auf diesen Antrag sei die
Vorinstanz während der folgenden sieben Monate nicht eingegangen. Erst
mit der Publikationsverfügung 2 seien sich die Beschwerdeführerinnen
dessen gewahr geworden, dass die Vorinstanz auf diesen Antrag nicht ein-
gehen werde; dabei wäre es in der verstrichenen Zeit ohne weiteres mög-
lich gewesen, eine Frist zur Begründung der Anträge einzuräumen. Die
Vorinstanz verletze damit den Anspruch auf rechtliches Gehör und die
Pflicht zur Würdigung von Parteivorbringen.
Die in anderen Jurisdiktionen durchgeführten Verfahren seien sehr wohl
von Relevanz. Nach wie vor sähen sich die Beschwerdeführerinnen mit der
Publikationsversion mit einer Schilderung von als global gesehen wider-
rechtlich bezeichneten Verhaltensweisen konfrontiert, von denen nur eine
geringe Teilmenge sanktioniert werde. Das tangiere die Beschwerdeführe-
rinnen besonders, da sie von keiner anderen – zuständigen – Behörde für
diese Verhaltensweisen sanktioniert worden seien. Damit seien sie einem
signifikanten, ungerechtfertigten Risiko von Schadenersatzklagen ausge-
setzt. Ihr Interesse, nicht mit kartellrechtlich verpöntem Verhalten aus-
serhalb der sanktionierten Strecken in Bezug gesetzt zu werden, sei über-
wiegend und vom Bundesverwaltungsgericht anerkannt.
Schliesslich bringen die Beschwerdeführerinnen zu jenen Randziffern Er-
widerungen vor, zu welchen sich die Vorinstanz in der Vernehmlassung
äusserte. Insbesondere habe sich das Gericht im Rückweisungsurteil nicht
abschliessend dazu geäussert, welche Passagen problematisch seien
oder eben nicht. Die Ausführungen zur Zuständigkeit seien auch dann als
überschiessend anzusehen, wenn man ihnen Relevanz für das Dispositiv
zugestehen möge. Die Klärung der Zuständigkeit erfordere weder eine
Feststellung des Sachverhaltes noch eine Darstellung, die darauf schlies-
sen lasse, das nicht sanktionsrelevante Verhalten sei rechtswidrig.
C.d Die Vorinstanz teilte am 18. Juni 2019 mit, sie verzichte auf eine Dup-
lik.
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Seite 11

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt gemäss Art. 31 VGG
(SR 173.32) Beschwerden gegen Verfügungen im Sinne von Art. 5 VwVG
(SR 172.021), sofern keine Ausnahme nach Art. 32 VGG gegeben ist und
eine Vorinstanz gemäss Art. 33 VGG entschieden hat. Das Verfahren vor
dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach dem VwVG, soweit das
VGG nichts anderes vorsieht (Art. 37 VGG).
1.2 Die WEKO ist Vorinstanz i.S.v. Art. 33 Bst. f VGG. Die Erfordernisse an
Form und Frist (Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 Abs. 1 i.V.m. Art. 11 VwVG) sind
eingehalten, der Kostenvorschuss wurde innert Frist bezahlt (Art. 63 Abs. 4
VwVG). Die Publikation kartellrechtlicher Sanktionsverfügungen ist ein Re-
alakt, die Publikationsverfügung 2 vom 12. November 2018 als Verfügung
über diesen Realakt im Sinne von Art. 25a VwVG ein taugliches Anfech-
tungsobjekt (vgl. Rückweisungsurteil E. 1.3 m.w.H.). Eine Ausnahme nach
Art. 32 VGG liegt nicht vor. Die Beschwerdeführerinnen sind als Adressa-
ten der Publikationsverfügung i.S.v. Art. 48 VwVG zur Beschwerde legiti-
miert (Urteil B-3588/2012 „Nikon AG“ E. 1.1 al. 4 m.w.H.).
Auf die Beschwerde ist einzutreten.
1.3 Mit der Beschwerde können gemäss Art. 49 VwVG die Verletzung von
Bundesrecht (einschliesslich Überschreitung und Missbrauch des Ermes-
sens; Bst. a), die unrichtige oder unvollständige Feststellung des Sachver-
halts (Bst. b) und die Unangemessenheit (Bst. c) gerügt werden.
2.
2.1 Die Beschwerdeführerinnen rügen, die Vorinstanz habe ihren Anspruch
auf rechtliches Gehör verletzt, indem sie unterlassen habe, ihr Gelegenheit
zur Begründung ihrer Anträge einzuräumen. Diese formelle Rüge ist vorab
zu prüfen (statt Vieler: Urteil des BGer 2C_257/2018 vom 11. November
2019 E. 2 Ingress m.w.H.)
2.2 Das rechtliche Gehör dient einerseits der Sachaufklärung, anderseits
stellt es ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht beim Erlass eines
Entscheides dar, welcher in die Rechtsstellung des Einzelnen eingreift.
Dazu gehört insbesondere das Recht des Betroffenen, sich vor Erlass ei-
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Seite 12
nes solchen Entscheids zur Sache zu äussern, erhebliche Beweise beizu-
bringen und Einsicht in die Akten zu nehmen. Der Anspruch auf rechtliches
Gehör umfasst als Mitwirkungsrecht somit alle Befugnisse, die einer Partei
einzuräumen sind, damit sie in einem Verfahren ihren Standpunkt wirksam
zur Geltung bringen kann. Voraussetzung des Äusserungsrechts sind ge-
nügende Kenntnisse über den Verfahrensverlauf, was auf das Recht hin-
ausläuft, in geeigneter Weise über die entscheidwesentlichen Vorgänge
und Grundlagen vorweg orientiert zu werden. Wie weit dieses Recht geht,
lässt sich nicht generell, sondern nur unter Würdigung der konkreten Um-
stände beurteilen. Entscheidend ist, ob dem Betroffenen ermöglicht wurde,
seinen Standpunkt wirksam zur Geltung zu bringen (BGE 144 I 11 E. 5.3
m.w.H.)
2.3 Die Vorinstanz eröffnete den Parteien am 6. März 2018 die Möglichkeit,
sich zur vorgesehenen Publikationsversion zu äussern, wobei sie einen
Versionenvergleich zur Publikationsversion 1 beilegte. Sie räumte den Par-
teien eine Frist ein, mitzuteilen, ob sie «mit der Publikation der Sanktions-
verfügung [...] in der beigelegten Version einverstanden sind oder ob Sie
Antrag auf Erlass einer anfechtbaren Verfügung stellen, falls zusätzliche
von Ihnen beantragte Abdeckungen keine Berücksichtigung finden» (vi-
act. 5); die Vorinstanz verwies darin auf das eigene «Merkblatt Fristen im
Kartellverfahren» (Fn. 2 unter Angabe der Internet-Fundstelle). Ein Gesuch
um Fristerstreckung (vi-act. 30) wurde bewilligt, indessen – unter Verweis
auf das genannte Merkblatt – darauf hingewiesen, dass einem «zweiten
etwaigen Fristerstreckungsgesuch nur bei Vorliegen von qualifizierten
Gründen stattgegeben» werde (vi-act. 33). Innert erstreckter Frist unter-
breiteten die Beschwerdeführerinnen eine Version, in der sie die «weiter
erforderlichen Abdeckungen» auswiesen und stellten Antrag, «zu den zu-
sätzlich gewünschten Abdeckungen angehört zu werden und diese be-
gründen zu können», sollte diesen ganz oder teilweise nicht entsprochen
werden. Die Vorinstanz wies diesen Antrag im Rahmen der Publikations-
verfügung 2 (Rz. 47) ab.
2.4 Den Beschwerdeführerinnen wurde Gelegenheit gegeben, sich innert
einer behördlich angesetzten Frist zur vorgesehenen Publikationsversion
zu äussern. Dabei waren ihnen mit dem Rückweisungsurteil die Rahmen-
bedingungen bekannt und stand ihnen neben der damals vorgesehenen
Publikationsversion auch ein Markup-File zur Verfügung, aus dem die Än-
derungen gegenüber der Publikationsversion 1 ersichtlich waren. Die Be-
schwerdeführerinnen vermochten innert erstreckter Frist eine weiter bear-
beitete Version vorzulegen. Sie stellten zwar Antrag auf eine weitere Frist
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zur Begründung dieser Anträge, unterliessen indessen eine Erklärung, wa-
rum ihnen eine Begründung dieser Anträge innert der erstreckten Frist nicht
hätte möglich sein sollen. Formell ist dazu zu bemerken, dass ihnen auf-
grund des Wortlauts der Bewilligung der Fristverlängerung und des zitier-
ten «Merkblatt[s]: Fristen im Kartellverfahren» (Zff. 21,
https://www.weko.admin.ch/dam/weko/de/dokumente/2010/12/merk-
blatt_fristen.pdf.download.pdf/merkblatt_fristen.pdf, zuletzt besucht am
20. Mai 2020) bekannt war, dass die Vorinstanz weitere Fristerstreckungen
nur unter sehr restriktiven Bedingungen zu gewähren bereit war, mithin ein
entsprechendes Gesuch einer Begründung bedurft hätte. Ausgehend von
der Beschwerdeschrift kann in der Sache davon ausgegangen werden,
dass sich die Begründung zentral um die Frage drehen müsste, ob die Vor-
gaben des Rückweisungsurteils eingehalten waren. Selbst bei erheblicher
Zeitnot wäre parallel zur Bearbeitung der eigenen Publikationsversion
möglich gewesen, diese Begründung notfalls zusammenfassend in knap-
pen Worten zu Papier zu bringen. Soweit erkennbar, antizipierte die Vor-
instanz die mutmassliche Begründung bei Abfassung der Publikationsver-
fügung 2 denn auch korrekt. Schliesslich war seitens der verfahrensleiten-
den Behörde mit der Einladung zur Stellungnahme vom 6. März 2018 der
vorgesehene Verfahrensverlauf klar skizziert. Die Beschwerdeführerinnen
konnten von Beginn weg nicht davon ausgehen, die Vorinstanz werde nach
Vorliegen der Stellungnahmen eine weitere Vernehmlassung zu nicht ak-
zeptierten Änderungsbegehren durchführen – und es lag auch nicht an
ihnen, das Verfahren einseitig in diese Richtung zu verändern.
2.5 Insgesamt stand den Beschwerdeführerinnen eine ausreichende Mög-
lichkeit zur Verfügung, sich zur Publikationsverfügung respektive der Pub-
likationsversion zu äussern und so ihren Standpunkt wirksam einzubrin-
gen, mag auch aus Gründen der Klarheit wünschbar sein, dass über einen
faktischen Antrag auf Fristerstreckung zeitnah entschieden wird. Ihr An-
spruch auf rechtliches Gehör wurde nicht verletzt.
3.
3.1 Das Bundesgericht klärte mit seinem Urteil 2C_1065/2014 vom 26. Mai
2016 («Nikon AG», teilweise publiziert in BGE 142 II 268) die Rechtslage
in Bezug auf die Veröffentlichung von Sanktionsentscheiden der WEKO.
3.1.1 Auf die Rüge der Beschwerdeführerin hin, die WEKO verletze mit der
beabsichtigten Publikation das Verhältnismässigkeitsprinzip, hielt das Bun-
B-121/2019
Seite 14
desgericht fest, die Beschwerdeführerin befinde sich in einem Verwal-
tungsrechtsverhältnis, das durch verschiedene Gesetze bestimmt sei, na-
mentlich durch das Kartellgesetz (BGE 142 II 268 «Nikon AG» E. 4.2). Des-
sen Art. 48 Abs. 2 KG, gemäss welchem die Wettbewerbsbehörden ihre
Entscheide veröffentlichen können, sei eine Ermessensnorm (BGE 142 II
268 «Nikon AG» E. 4.2.3; im Kontrast zu anderen Normen des Kartellge-
setzes; vgl. Rückweisungsurteil, E. 3.2 al. 2). Die Handhabung des Ermes-
sens sei eine Frage der Angemessenheit. Angemessenheit sei die den
Umständen angepasste Lösung im rechtlich nicht normierten Handlungs-
spielraum oder Zweckmässigkeit bzw. Opportunität. Die Frage der Ange-
messenheit könne sich dementsprechend nur dort stellen, wo das Recht –
selbst der Verhältnismässigkeitsgrundsatz – als Regulativ nicht mehr hin-
komme. Halte sich die Behörde an den Ermessensspielraum und übe ihr
Ermessen unzweckmässig aus, handle sie unangemessen, aber nicht
rechtswidrig. Übe sie dagegen ihr Ermessen in einer Weise aus, dass die
getroffene Anordnung dem Zweck der gesetzlichen Ordnung widerspre-
che, liege Ermessensmissbrauch vor. Dazu gehöre u.a. die unverhältnis-
mässige Handhabung des Ermessens (BGE 142 II 268 «Nikon AG»
E. 4.2.3 m.w.H.; vgl. Rückweisungsurteil E. 3.4 und Urteil des BGer
2C_690/82019 vom 11. Februar 2020 E. 5.2 Ingress und E. 5.2.1).
3.1.2 Das Kartellgesetz sehe die Möglichkeit der Veröffentlichung (anstelle
einzig die Eröffnung gegenüber der Verfahrenspartei vorzusehen) aus ei-
nem bestimmten Grund vor. Konkret schälte das Bundesgericht drei mit
der Veröffentlichung der Verfügungen der WEKO verfolgte Zwecke heraus:
(1.) Rechtssicherheit und Prävention, (2.) Transparenz der Verwaltungsak-
tivitäten und (3.) die Information über die Praxis der Wettbewerbsbehörden
(ausführlich BGE 142 II 268 «Nikon AG» E. 4.2.5). Sinn und Zweck der
Veröffentlichung von Entscheiden der WEKO deckten sich somit im We-
sentlichen mit dem Sinn und Zweck der Publikation gerichtlicher Ent-
scheide; «[insofern] erachtete der Gesetzgeber eine Parallelität der Publi-
kation von Entscheiden der WEKO und der Gerichte als notwendig, um
volkswirtschaftlich oder sozial schädliche Auswirkungen von Kartellen und
anderen Wettbewerbsbeschränkungen zu verhindern und somit wirksa-
men Wettbewerb verwirklichen zu können (vgl. Art. 1 KG). Er nimmt dabei
in Kauf, dass publizierte Verfügungen der WEKO in einem späteren Ver-
fahrensstadium auch aufgehoben oder korrigiert werden können» (BGE
142 II 268 «Nikon AG» E. 4.2.5.4). Das Bundesgericht erachtete dabei die
Unschuldsvermutung durch eine Publikation vor Rechtskraft der Sankti-
onsverfügung als nicht verletzt, dies ausdrücklich auch eingedenk dessen,
dass das Kartellsanktionsverfahren zunächst ein Verwaltungsverfahren sei
B-121/2019
Seite 15
(Urteil BGer 2C_1065/2014 «Nikon AG» E. 8, insb. E. 8.4.1 [in BGE 142 II
268 nicht publiziert]; 2C_690/2019 E. 4.2).
3.1.3 Der Gegenstand der Veröffentlichung nach Art. 48 Abs. 1 KG betreffe
grundsätzlich ganze Entscheide und nicht einzelne Passagen. Übe die
Wettbewerbsbehörde ihren Ermessensspielraum in Bezug auf die Publika-
tion einer Verfügung insgesamt angemessen aus, so blieben dem Einzel-
nen nur die gesetzlichen Möglichkeiten um sicherzustellen, dass die Ver-
fügung rechtskonform publiziert wird. Dabei sei insbesondere der Schutz
von Geschäftsgeheimnissen sicherzustellen (Art. 25 Abs. 4 KG; BGE 142
II 268 «Nikon AG» E. 4.2.6; E. 5 ausführlich zum Begriff des Geschäftsge-
heimnisses, vgl. zusammenfassend Rückweisungsurteil E. 3.6). Soweit
Daten betroffen seien, die den Begriff des Geschäftsgeheimnisses nicht
erfüllten, seien die in Art. 19 Abs. 4 Datenschutzgesetz (DSG, SR 235.1)
aufgeführten Interessen zu prüfen, also wesentliche öffentliche Interessen
oder offensichtlich schutzwürdige Interessen einer betroffenen Person
(Bst. a) oder gesetzliche Geheimhaltungspflichten oder besondere Daten-
schutzvorschriften (Bst. b; BGE 142 II 268 «Nikon AG» E. 6.4; Rückwei-
sungsurteil E. 3.7). Im Bereich des öffentlichen Rechts sei der Persönlich-
keitsschutz eine Frage der Verwirklichung und Konkretisierung (Art. 35 BV)
der Grundrechte (insb. Art. 7, 10 und 13 BV); Persönlichkeitsverletzungen
seien damit nicht nach Art. 28 ZGB zu lösen, sondern über das öffentliche
Recht, d.h. über die das vorliegende Verwaltungsrechtsverhältnis konstitu-
ierenden Bundeserlasse (Urteil BGer 2C_1065/2014 «Nikon AG» E. 7.1 [in
BGE 142 II 268 nicht publiziert]; 2C_690/2019 E. 6.1).
3.1.4 Das Bundesverwaltungsgericht wie auch das Bundesgericht stützen
ihre Praxis zur Veröffentlichung von Sanktionsverfügungen der WEKO auf
dieses Leiturteil (vgl. Urteile des Bundesverwaltungsgerichts B-149/2017
vom 24. Oktober 2017 und des Bundesgerichts 2C_994/2017 vom 26. Juni
2019 «Bringhen AG»; Urteile des Bundesverwaltungsgerichts
B-7768/2016 vom 24. Oktober 2017 «Bauhandel»; B-6291/2017 vom
25. Juni 2019 bestätigt mit Urteil des BGer 2C_690/2019; B-6547/2014
vom 25. April 2017, bestätigt mit Urteil des BGer 2C_499/2017 vom 29. Ja-
nuar 2018).
3.2 Gleichermassen steht das die Beschwerdeführerinnen betreffende
Rückweisungsurteil auf dem Boden dieser Rechtsprechung.
B-121/2019
Seite 16
3.2.1 Es ergänzt diese um Aspekte der Rechtsprechung zum Grundsatz
der Justizöffentlichkeit respektive des Verkündungsgebots (als deren Teil-
gehalt); dies namentlich, um anhand der diesen Rechtsprechungslinien zu
entnehmenden Gesichtspunkte den Umfang einer Veröffentlichung und
den Stellenwert möglicher Alternativformen zu klären (Rückweisungsurteil
E. 2.3). Diese Erwägungen stehen zur Rechtsprechung «Nikon AG» nicht
im Widerspruch, sondern sind mit dieser verknüpft, wie insbesondere die
Darlegungen zur Möglichkeit der Publikation unterinstanzlicher, noch nicht
rechtskräftiger Entscheide im Licht der Unschuldsvermutung aufzeigen
(Rückweisungsurteil, E. 3.3.6).
3.2.2 Die damaligen Beschwerdeführerinnen machten als zu berücksichti-
gende Interessen, die einer Publikation der Sanktionsverfügung entgegen-
stünden, im Wesentlichen den Schutz vor Zivilklagen im Ausland geltend.
Davon ausgehend analysierte das Bundesverwaltungsgericht – unter aus-
drücklichem Vorbehalt, dass deren materielle Prüfung nicht Gegenstand
jenes Verfahrens sei – die Sanktionsverfügung. Darauf kann im Einzelnen
verwiesen werden (Rückweisungsurteil, E. 5.2).
3.2.2.1 Als zentral erwies sich die Würdigung der massgeblichen Rechts-
quellen durch die Vorinstanz in der Koordination des Kartellgesetzes, des
EU-Luftverkehrsabkommens und bilateraler Abkommen mit Nicht-EU-Län-
dern, aber auch mit EU-Ländern bis zum Inkrafttreten des EU-Luftverkehrs-
abkommens respektive bis zum EU-Beitritt. Die Vorinstanz war zum
Schluss gekommen, dass die Schweiz mit Inkrafttreten des EU-Luftver-
kehrsabkommens im Bereich des Luftverkehrs in die EU teilintegriert sei,
mit der Folge einerseits, dass die wettbewerbsrechtliche Beurteilung von
Verhaltensweisen mit Bezug auf Strecken mit der EU der Europäischen
Kommission obliege, anderseits, dass die Schweiz sich verpflichtet habe,
für Strecken mit Drittstaaten die Wettbewerbsregeln des EU-Luftverkehrs-
abkommens zu übernehmen (bei gleichzeitiger, aber nachrangiger Geltung
des Kartellgesetzes). Im Geltungsbereich von Abkommen mit Drittstaaten
und mit EU-Staaten vor dem EU-Beitritt, welche die Möglichkeit zur Tarif-
koordination vorsähen, seien Preisabsprachen zulässig. Nach alledem er-
achtete sich die Vorinstanz für die Beurteilung von wettbewerbsrechtlichen
Sachverhalten bezüglich Strecken zwischen der Schweiz einerseits, den
Vereinigten Staaten von Amerika, Singapur, der Tschechischen Republik
(bis zum 30. April 2004), Pakistan und Vietnam als zuständig. Verhaltens-
weisen vor dem 1. Juni 2002 seien zwar überprüfbar, aber ohne Folge für
das Dispositiv (Rückweisungsurteil E. 5.2.1 m.w.H.).
B-121/2019
Seite 17
3.2.2.2 Dem internationalen Charakter des betreffenden Marktes und folg-
lich auch der beurteilten Verhaltensweisen entsprechend stellte die Vor-
instanz indessen in der Sachverhaltsdarstellung und der initialen rechtli-
chen Würdigung ein Netzwerk von Absprachen und Kontakten dar, ohne
dass die letztlich sanktions- und massnahmerelevanten Strecken isoliert
dargestellt worden wären. Für die Redaktion der Sanktionsverfügung be-
anstandete dies das Bundesverwaltungsgericht nicht; ausgehend von der
These, die letztlich sanktionierten Abreden über eine Teilmenge des Mark-
tes seien in den Gesamtmarkt eingebettet, habe sie dies auch so darzu-
stellen (Rückweisungsurteil E. 5.2.4). Indessen resultierte mit der relativ
ungefilterten Publikationsversion 1 eine Schilderung von als global gese-
hen widerrechtlich geschildertem Verhalten, obwohl die damaligen Be-
schwerdeführerinnen nur für eine geringe Teilmenge des geschilderten
Verhaltens sanktioniert wurden. Die Persönlichkeitsrechte waren damit
durch eine Darstellung betroffen, welche mit dem Dispositiv nicht vollstän-
dig korrespondierte. Dabei erschienen die Feststellungen zu den sanktio-
nierten Abreden mit den darüber hinausgehenden untrennbar verknüpft
(Rückweisungsurteil, E. 5.3.4, im Detail E. 5.3.3). Für den Bereich der Luft-
verkehrsbeziehungen mit Staaten der Europäischen Union befand das Ge-
richt, eine Information der Öffentlichkeit über die Erwägungen der WEKO,
weshalb sie sich für diese als nicht zuständig erachte, gehöre zwar zu den
wesentlichen Fragen des Entscheides, über die zu informieren geboten sei
– indes fehle es an der gebotenen Zurückhaltung, wenn sich die WEKO
trotz fehlender Zuständigkeit über die Kartellrechtswidrigkeit der geschil-
derten Verhaltensweisen ausspreche (Rückweisungsurteil E. 5.4). Bei der
Gewichtung zivilprozessualer Risiken sei die internationale Tragweite des
Sachverhaltes zu gewichten. So sei etwa nicht zwingend zu erwarten, dass
ein ausländisches Gericht einen rechtskräftigen Entscheid abwarte oder
die Frage nach der Rangfolge der anzuwendenden Rechtsnormen gleich
beantworte wie die Vorinstanz. Zudem seien dem schweizerischen Zivil-
prozessrecht fremde Instrumente (bspw. Pre-trial Discovery) zu beachten;
die zuordenbare Schilderung eines Sachverhaltes (insbesondere unter Be-
zugnahme auf Selbstanzeigerinnen) könne einem potentiellen Kläger in-
sinuieren, dass allfällige Belege hierzu gerade bei den Selbstanzeigerin-
nen aufzufinden wären. Diese Risiken wären für den sanktionierten Be-
reich zu gewärtigen, für die überschiessenden Feststellungen sei diese Be-
lastung indessen erheblich und im Interesse der Beschwerdeführerinnen
zu gewichten. Als öffentliches Interesse formulierte das Gericht schliesslich
den Schutz des Institutes der Selbstanzeige, zumal die Berechenbarkeit
von Prozessrisiken als schützenswerter Aspekt bei der Entschlussfassung
über eine Selbstanzeige gelte (Rückweisungsurteil E. 5.5).
B-121/2019
Seite 18
3.2.2.3 In der Summe hielten die mit der Publikation verbundenen Beein-
trächtigungen dem Gebot der Verhältnismässigkeit nicht stand. Zwar
stünde die Eignung der Publikation zur Zweckerreichung ausser Frage, die
Beeinträchtigung der Persönlichkeit der Beschwerdeführerinnen zum ei-
nen und der Schutz des Instituts der Selbstanzeige zum andern stünden
aber in keinem vernünftigen Verhältnis zur Zweckerreichung. Auch handle
es sich – gemessen am Eingriff in die Interessen der betroffenen Partei –
nicht um die mildest mögliche Massnahme (Rückweisungsurteil E. 6.1).
3.2.2.4 Folglich untersagte das Gericht die Publikation in der damals vor-
liegenden Fassung der Publikationsversion 1 und ordnete eine Modifika-
tion dahingehend an, dass sich die Beschwerdeführerinnen nicht mit einer
Darstellung konfrontiert sehen dürften, welche sie bezüglich anderer Stre-
cken als den fünf sanktionierten Streckenpaaren in zuordenbarer Weise
mit kartellrechtlich verpönten Verhaltensweisen in Bezug bringe. Neben
Geschäftsgeheimnissen im engen Sinne bestehe somit ein weiterer
Schwärzungstatbestand bezüglich Sachverhaltsfeststellungen und rechtli-
cher Festlegungen, welche zum Entscheiddispositiv nicht beitrügen, ei-
gentlicher obiter dicta also (Rückweisungsurteil E. 6.2).
Mit Blick auf die Verwobenheit der Sachverhaltsfeststellungen und Würdi-
gung derjenigen Partien, welche zu publizieren nicht problematisch ist mit
jenen, für die das eben doch gilt, aber auch die Überlegung, dass bezüglich
allgemeiner und verallgemeinerungsfähiger Abschnitte die Verfügung der
Öffentlichkeit wo immer möglich im Originalwortlaut zur Verfügung zu stel-
len ist, regte das Gericht die Erstellung einer Publikationsversion in einer
Kombinationsform an, in der integral zu publizierende Passagen im Origi-
nalwortlaut zu veröffentlichen wären, während Abschnitte, deren Veröffent-
lichung die damaligen Beschwerdeführerinnen nicht zu dulden hätten, für
die Belange der Publikation zu kürzen, zu paraphrasieren oder – soweit für
die Verständlichkeit nicht von Belang – wegzulassen seien. Das Bundes-
verwaltungsgericht gab einen nicht abschliessenden Abriss der in seinen
Augen unproblematischen und der zu modifizierenden Abschnitte vor
(Rückweisungsurteil E. 6.3 f.). Mit dieser Vorgabe wies das Gericht die Sa-
che an die Vorinstanz zurück (Rückweisungsurteil E. 7, Dispositiv-Ziffer 1).
3.3 Das Bundesverwaltungsgericht ist – gleich wie die Vorinstanz – an das
eigene Rückweisungsurteil gebunden; dies gilt namentlich für das Disposi-
tiv und die in diesem als Handlungsanweisung verwiesenen Erwägungen.
Es könnte von seinem Rückweisungsurteil nur ausnahmsweise abwei-
B-121/2019
Seite 19
chen, wenn sich daraus ein in höchstem Masse stossendes Ergebnis er-
geben würde (WEISSENBERGER/HIRZEL, in: Waldmann/Weissenberger
[Hrsg.], Praxiskommentar VwVG, 2. Aufl. 2016, N 28 zu Art. 61 VwVG), ei-
gentliche Revisionsgründe bleiben vorbehalten (KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI,
Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes,
3. Aufl. 2013, Rz. 1158); nicht ausreichend, auf das Rückweisungsurteil
zurückzukommen, sind einfache Rechtsfehler (Urteil des BGer
6B_971/2018 vom 7. November 2019 E. 1.3 m.w.H.). Dies gilt unbenom-
men dessen, dass es sich beim Rückweisungsurteil um einen Zwischen-
entscheid handelt, der – gänzlich fehlenden Handlungsspielraum der
Vorinstanz vorbehalten (Urteil des BGer 1C_31/2019 vom 17. März 2020
E. 2.3 m.w.H.) – nicht vor Bundesgericht anfechtbar ist; das Prinzip der
Bindung an den Rückweisungsentscheid gründet nämlich nicht im Rechts-
institut der Rechtskraft, sondern folgt aus der Hierarchie der Instanzen und
der Einheit des Verfahrens (KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, a.a.O.; vgl. zum Gan-
zen auch CAMPRUBI, in: Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwal-
tungsverfahren [VwVG], 2. Aufl. 2019, Rz. 8 zu Art. 61 VwVG).
3.4 Zu prüfen bleibt somit, ob die Vorinstanz mit der angefochtenen Publi-
kationsverfügung 2 ihr Ermessen korrekt ausgeübt hat (vgl. dazu Rückwei-
sungsurteil E. 2.4) und sich insbesondere an das Gebot der Verhältnismäs-
sigkeit gehalten hat (Rückweisungsurteil E. 2.5).
4.
4.1 Die Beschwerdeführerinnen beantragten mit ihrer Eingabe vom 19. Ap-
ril 2018 an verschiedenen Stellen der Publikationsversion die Abdeckung
ihrer Firmen, beschreibender Ausführungen der Unternehmungen und die
Darstellung ihrer Stellungnahmen (vgl. Nachweise in Publikationsverfü-
gung 2, Rz. 42) und damit faktisch die Anonymisierung ihrer selbst. Mit der
Beschwerde (und Replik) beantragen die Beschwerdeführerinnen die An-
passung der Publikationsversion 2 im Sinne der Ausführungen in der Be-
schwerde. Diesen ist weder ein allgemeines Anonymisierungsbegehren
noch ein Festhalten an der Schwärzung der unter diesem Titel betroffenen
Passagen zu entnehmen. Es ist folglich davon auszugehen, die Beschwer-
deführerinnen verfolgten dieses Anliegen nicht weiter. Es kann hierzu mit
dem Hinweis sein Bewenden haben, dass es sich bei der Identität von Un-
tersuchungs- und Verfügungsadressaten nicht um ein Geschäftsgeheimnis
handelt. Diese darf bei der Publikation der Sanktionsverfügung offengelegt
werden. Mit Blick auf die Nachvollziehbarkeit des Untersuchungsablaufs
für die Öffentlichkeit hat die höchstrichterliche Rechtsprechung auch die
B-121/2019
Seite 20
Identität von Unternehmen als nicht geheimhaltungswürdig bezeichnet, be-
züglich derer eine Untersuchung ohne weitere Folgen eingestellt wurde
(Urteil des BGer 2C_105/2014 «Nikon AG» E. 5.3.5.1 und 8.4.1 [in BGE
142 II 268 nicht publiziert]).
4.2 Die Vorinstanz brauchte die Grundsatzfrage, ob die Sanktionsverfü-
gung zu publizieren sei, in der Publikationsverfügung 2 nicht mehr aufzu-
werfen. Sie hatte sich in der Publikationsverfügung 1 (Abschn. C.2.1 Rz.
20 ff.) dazu ausgesprochen und das Bundesverwaltungsgericht erachtete
eine Publikation an sich als zulässig (Rückweisungsurteil E. 4). Es hielt
zwar fest, die Vorinstanz «kann» die Verfügung veröffentlichen (a.a.O.
E. 4.4 Satz 1). Mit der Rückweisung zur Neubeurteilung im Sinne der Er-
wägungen gab das Gericht der Vorinstanz aber klare Anweisungen im Hin-
blick auf die Erstellung einer modifizierten Publikationsversion (a.a.O.
E. 6.2 ff.). Es ist somit nicht zu beanstanden, dass sich die Vorinstanz die
Grundsatzfrage der Publikation nicht erneut stellte, sondern als beantwor-
tet voraussetzte, mag das Rückweisungsurteil auch so gelesen werden
können, dass das Ermessen hinsichtlich der Publikation an sich neu eröff-
net sein könnte.
4.3 Primat der Veröffentlichung ist diejenige im integralen Originalwortlaut.
Abweichungen davon – auch wenn diese vor dem Hintergrund des Rück-
weisungsurteils zwingend zu prüfen sind – verstehen sich als Abstriche
(Rückweisungsurteil, E. 3.3.4, 4.4, 6.3 Abs. 2). Bei gegebener Zulässigkeit
der Publikation an sich (soeben, E. 4.1) hat die Vorinstanz damit nicht für
jede Passage einzeln zu fragen, ob sich die Publikation rechtfertige. Sie
hat vielmehr von der Publikation auszugehen und zu entscheiden, ob sich
allenfalls die Abdeckung aufdrängt, sei es, weil es sich um ein Geschäfts-
geheimnis handelt, weil es dem überwiegenden Interesse am Schutz der
Bonusregelung dient oder weil es sich aus den Anordnungen des Rückwei-
sungsurteils ergibt. Die Vorgaben, welche das Bundesverwaltungsgericht
gegenüber der Vorinstanz formulierte, sind vorstehend zusammengefasst
(E. 3.2.2.4). Im Kern geht es darum, dass sich die Beschwerdeführerin
nicht mit einer Darstellung konfrontiert sehen muss, welche sie direkt res-
pektive in zuordenbarer Weise mit als kartellrechtswidrig erklärten Abspra-
chen und Kontakten in Verbindung bringen könnte, die andere als die letzt-
lich sanktionierten Flugfrachtstrecken betreffen. Dies ausgehend davon,
dass sich die Vorinstanz auch betreffend weiterer Strecken bezüglich der
Kartellrechtswidrigkeit festlegte, was sich aber nicht auf die Sanktionierung
B-121/2019
Seite 21
auswirkte und folglich nicht gerichtlicher Kontrolle zugänglich ist (vgl. Rück-
weisungsurteil E. 5.4). Die konkrete Umsetzung (Kürzungen, Paraphrasie-
rungen, Weglassungen etc.) liegt im Ermessen der Vorinstanz.
4.4 Zu beachten ist, dass der vorliegend durch die Vorinstanz beurteilte
Sachverhalt seiner Natur nach ein internationaler ist.
4.4.1 Das ergibt sich aus der Eigenart des untersuchten Marktes, der
Grösse des stark in terrestrische Transportstrecken eingebundenen Bin-
nenstaates Schweiz in diesem Markt einerseits, aus den in anderen Juris-
diktionen geführten Parallelverfahren anderseits – insbesondere aus je-
nem der Europäischen Kommission. Es liegt auf der Hand, dass die Ver-
fahrensparteien in diesem Markt Kontakte nicht nur bezüglich der genann-
ten, im Resultat beliebig wirkenden und wirtschaftlich nur teilweise bedeu-
tenden Strecken hatten. Ebenso ist nicht glaubwürdig zu vermitteln, dass
die Kontakte auf diesen Strecken am 1. Juni 2002 ohne Vorgeschichte ein-
setzten respektive auf den weiteren Strecken am 31. Mai 2002 (resp. im
Falle der Tschechischen Republik am 30. April 2004) unversehens ende-
ten. Hinsichtlich der durch die Vorinstanz letztlich sanktionierten fünf Stre-
ckenpaare haben die Parteien – und damit auch die Beschwerdeführerin –
von vornherein hinzunehmen, dass sie mit den fraglichen Absprachen in
Bezug gesetzt werden können. Bezüglich der Strecken, für die sich die
Vorinstanz infolge der Zuständigkeit der Europäischen Kommission nicht
zuständig erklärte, und jenen, für welche die Vorinstanz gestützt auf die
jeweils einschlägigen Luftverkehrsabkommen Absprachen als zulässig an-
sah, hat das Bundesverwaltungsgericht nicht als unzulässig erachtet, diese
überhaupt als gegeben darzustellen.
4.4.2 Die Auffassung der Beschwerdeführerinnen, das Gericht habe im
Rückweisungsurteil die im Originalwortlaut zu publizierenden Passagen
auf «allgemeine oder verallgemeinerungsfähige» Abschnitte eingegrenzt
(Replik, Rz. 11 f.), trifft in dieser Absolutheit nicht zu. Es hat bezüglich die-
ser Abschnitte das Interesse des Publikums an der Publikation im Origi-
nalwortlaut vorausgesetzt (Rückweisungsurteil E. 6.3 al. 3), im Übrigen
aber eine Kombinationsform angeregt, wobei Passagen, «deren Veröffent-
lichung die Beschwerdeführerin nicht dulden müssen [...] zu kürzen, zu pa-
raphrasieren oder wegzulassen [...] » seien (a.a.O. E. 6.4). Neben allge-
meinen und verallgemeinerungsfähigen Passagen und solchen, deren Ver-
öffentlichung die Beschwerdeführerinnen nicht dulden müssen, gibt es nun
aber auch spezifische Ausführungen, deren Publikation die Beschwerde-
führerinnen dulden müssen. Es handelt sich dabei namentlich um den
B-121/2019
Seite 22
sanktions- und massnahmerelevanten Sachverhalt und die zugehörigen
rechtlichen Ausführungen. Diese geniessen den Schutz als Geschäftsge-
heimnis generell nicht (Rückweisungsurteil, E. 3.6). Im Sinne des Rückwei-
sungsurteils sind sie sodann nur dann und soweit zu modifizieren, wie sich
ein Inbezugsetzen mit den sanktions- und massnahmerelevanten Kreis der
sanktionierten Abreden überschiessenden Kontakten oder Abreden ergibt.
In anderen Worten hat die Vorinstanz spezifische Ausführungen nicht ge-
nerell zu modifizieren, sondern vorab daraufhin zu prüfen, ob und in wel-
chem Ausmass die Vorgaben des Rückweisungsurteils dies gebieten und
dann erst zu entscheiden, in welcher Form sie diesem Befund Rechnung
trägt. Das Rückweisungsurteil skizzierte im Sine einer (nicht abschliessen-
den) Handreichung, die Publikation welcher Abschnitte als problematisch
anzusehen sei oder eben nicht (a.a.O. E. 6.4).
4.4.3 Die Beschwerdeführerinnen verlangen, sie dürften weder direkt, noch
indirekt mit anderen als den fünf sanktionierten Streckenpaaren in Bezug
gesetzt werden, «in zuordenbarer Weise» verstehe sich als «indirekte» In-
bezugsetzung (Beschwerde, Rz. 20; Replik, Rz. 8). Die Beschwerdeführe-
rinnen gehen mit dieser Interpretation des Rückweisungsurteils fehl. Das
Gericht versteht mit dem Rückweisungsurteil «in zuordenbarer Weise» sy-
nonym respektive erläuternd zu «direkt». Die Beschwerdeführerinnen ge-
ben zwar vor, nicht eine Negation des internationalen Kontextes zu verlan-
gen (Replik, Rz. 9), indessen läuft ihre Argumentation im Kern darauf hin-
aus, als nicht zu duldende Persönlichkeitsverletzung zu bezeichnen, wo
Sachverhaltsschilderungen und rechtliche Würdigung ein kartellrechtswid-
riges Verhalten in einem globalen Kontext insinuierten und jedes Inbe-
zugsetzen mit globalen, die fünf sanktionierten Strecken überschiessenden
Absprachen – ganz gleich, ob «ausdrücklich oder implizit bzw. direkt oder
indirekt» – als unzulässig zu betrachten (Beschwerde, Rz. 20 f.). Im Resul-
tat verlangen die Beschwerdeführerinnen eine Gestaltung der Publikati-
onsversion dergestalt, dass Kontakte oder Absprachen nur betreffend die
genannten fünf Streckenpaare und wohl auch nur in der Schweiz über-
haupt stattgefunden hätten (vgl. auch nachstehend, E. 4.5.6). Damit würde
ein Sachverhalt fingiert, der nicht dem dem Entscheid vorausgesetzten Ge-
schehen entspricht und auch nicht überzeugend glaubwürdig vermittelt
werden kann. Dies folgt aus der eingangs dieses Abschnittes dargelegten
Eigenart des in Frage stehenden Marktes, den in anderen Jurisdiktionen
geführten Parallelverfahren und der scheinbaren Beliebigkeit dieser Stre-
cken. Dem entsprechend hat das Bundesverwaltungsgericht eine Modifi-
kation dahingehend angeordnet, dass die Beschwerdeführerin aufgrund
des publizierten Textes nicht mit globalen respektive jedenfalls die fünf
B-121/2019
Seite 23
sanktionierten Strecken überschiessenden Absprachen direkt respektive in
zuordenbarer Weise in Bezug gesetzt werden könnte (Rückweisungsurteil
E. 6.2 und 6.4 Abs. 2). Die Publikationsversion soll in anderen Worten nicht
vorgeben, es habe nur diese fünf Strecken betreffende Kontakte, Gesprä-
che und allenfalls Absprachen gegeben, sondern sie hat sicherzustellen,
dass eine konkrete Partei nicht mit einer ausserhalb des Zuständigkeitsbe-
reichs der Vorinstanz als illegal deklarierten Absprache direkt in Bezug ge-
bracht werden kann.
4.4.4 Bei allem Gewicht, das dem Interesse am Schutz des Instituts der
Selbstanzeige zukommt (vgl. Rückweisungsurteil E. 3.8, 5.5), hat dieses
Bestreben je nach anwendbarer Zivilprozessordnung respektive je nach
dem für das jeweils fragliche zivilprozessuale Instrument zur Anwendung
gelangenden Beweismass Grenzen. Das ist in letzter Konsequenz nicht zu
vermeiden. Es ist nicht möglich, jedes potentielle und in der Sache womög-
lich nicht gerechtfertigte Prozessrisiko in jeder denkbaren Jurisdiktion zu
antizipieren; es obliegt letztlich den Prozessparteien im jeweiligen Prozess,
ihre Argumente (wie die fehlende Rechtskraft, die mangelnde Zuständig-
keit oder eine abweichende Beurteilung durch die Europäische Kommis-
sion) vorzubringen.
4.5 Die Vorinstanz hat die Sanktionsverfügung – gerade im Vergleich zur
Publikationsversion 1 – für die Publikationsversion 2 umfassend umgear-
beitet. Insbesondere im Bereich der Sachverhaltsfeststellung wurden län-
gere Textstrecken gestrichen. Die zusammenfassenden Passagen respek-
tive alle Textstellen, die auf die räumliche Dimension der geschilderten
Kontakte Bezug nehmen, sind mittels Eingriffen in den Text so einge-
schränkt, dass ein direktes oder zuordenbares Inbezugsetzen der Be-
schwerdeführerin zu Abreden bezüglich anderer Strecken nicht möglich ist
– es sind entweder ausdrücklich die fünf fraglichen Streckenpaare genannt
oder es wird mit der Wendung «vorliegend relevante Strecken» auf diese
verwiesen. Die rechtlichen Erwägungen verweisen auf diese somit einge-
grenzten Sachverhaltsdarstellungen. Damit ergeben sich weder in der
Sachverhaltsdarstellung noch in der rechtlichen Würdigung Möglichkeiten,
die Beschwerdeführerinnen mit als kartellrechtswidrig bezeichneten Kon-
takten bezüglich weiterer als die fraglichen fünf Strecken direkt oder in zu-
ordenbarer Weise in Bezug zu setzen. Das gilt nach einer Einzelprüfung
auch für die durch die Beschwerdeführerinnen im Beschwerdeverfahren
noch konkret benannten Textstellen (vgl. insb. Beschwerde Rz. 32 ff., Rep-
lik Rz. 28 ff.). Die Vorgaben des Rückweisungsurteils wurden insgesamt
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unter Berücksichtigung der internationalen Eigenart der Materie umge-
setzt:
4.5.1 Die Ziffern 94 bis 97 der Publikationsversion 2 (vgl. Beschwerde, Rz.
32 ff.) skizzieren einen Überblick über in anderen Jurisdiktionen geführte
Verfahren. Namen von Unternehmen – nicht aber die der Beschwerdefüh-
rerinnen – fallen einzig in einer Fussnote, es ergibt sich nicht, welche Stre-
cken sanktioniert werden und die Vorinstanz macht sich die Beurteilungen
der anderen Behörden nicht zu eigen. Inwiefern davon ausgegangen wer-
den könnte, dass die Beschwerdeführerinnen hier mit über die fünf sankti-
onierten Streckenpaaren hinausgehenden Absprachen direkt in Bezug ge-
setzt würden, ist nicht ersichtlich.
4.5.2 Die Beschwerdeführerinnen stellen dar, die Formulierung «Es ist da-
her davon auszugehen, dass [die Abreden die Strecken zwischen der
Schweiz und folgenden Ländern betrafen: USA, Singapur, Tschechische
Republik, Pakistan und Vietnam.]» in Ziffer 208 impliziere, dass es darüber
hinausgehende Absprachen gegeben habe, womit sie, die Beschwerdefüh-
rerinnen, mit solchen in Bezug gesetzt würden (Beschwerde, Rz. 37 ff.;
Vernehmlassung Vorinstanz Ziff. . 12; Replik, Rz. 28 ff.). Hierzu kann auf
vorstehende Ausführungen zur Internationalität des Sachverhalts verwie-
sen werden (E. 4.4). Der Originalwortlaut wurde massiv umgestaltet und ist
auf die fraglichen Strecken eingegrenzt, neben der kritisierten Ziffer 208
namentlich auch in den Ziffern 504, 583, 617, 714, 752 und 792 (vgl. auch
Ziff. 1328) – durchaus auch unter Inkaufnahme des Verlustes von Differen-
zierungen (vgl. Ziff. 583). Wo die Vorinstanz in der Publikationsverfügung
auf die beanstandete Ziffer 208 verweist, tut sie dies nur beispielhaft zum
Verweis auf die Gesamtheit des Abschnittes A.4 (vgl. nachstehend,
E. 4.5.4-4.5.6). Den aus dem Originalwortlaut stammenden Halbsatz «Es
ist davon auszugehen» zu belassen, mag nicht zwingend sein, setzt die
Beschwerdeführerinnen aber mit keinen die fünf sanktionierten Strecken
überschiessenden und als illegal deklarierten Absprachen in Bezug.
4.5.3 Die Beschwerdeführerinnen kritisieren die Darstellung von internati-
onalen Luftverkehrsabkommen, die nicht die fünf sanktionierten Strecken
beträfen (Beschwerde, Rz. 43 ff.; Vernehmlassung Vorinstanz Ziff. 13 f.;
Replik, Rz. 32 ff.). Sie würden damit mit einem global gesehen als wider-
rechtlich erachteten Verhalten konfrontiert. Diese «Abhandlungen» trügen
nichts zum sanktionsrelevanten Sachverhalt bei (Beschwerde, Rz. 43 ff.
mit Nachweisen). Die Beschwerdeführerinnen gehen fehl. Wie dargestellt
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(vorne, E. 3.2.2.1), ist ein zentraler Punkt der Sanktionsverfügung die Klä-
rung der Rangfolge von internem Landesrecht, diverser bilateraler Luftver-
kehrsabkommen und insbesondere (ab Inkrafttreten) des EU-Luftverkehrs-
abkommens. Kommt es zu einzelnen Strecken zu keiner Sanktionierung
durch die Vorinstanz – sei es, weil sie sich nicht als zuständig erachtet,
oder weil das nach ihrem Dafürhalten anwendbare Luftverkehrsabkommen
eine Tarifkoordination zulässt –, so ist dies nicht Zeichen dafür, dass die
Erwägungen zum damit zusammenhängenden Abkommen mit dem Dispo-
sitiv nichts zu tun hätten, sondern vielmehr die sich im Dispositiv nieder-
schlagende Folge der Klärung dieser Rangfolge und gegebenenfalls An-
wendung des sich als anwendbar ergebenden Rechts. Die von den Be-
schwerdeführerinnen konkret in Frage gestellten Passagen sind darüber
hinaus allesamt von allgemeinem oder verallgemeinerungsfähigem Gehalt
und bringen keine Verfahrenspartei – auch nicht die Beschwerdeführerin-
nen – mit als kartellrechtlich verpönt dargestelltem Verhalten in zuorden-
barer Weise in Bezug.
4.5.4 Die Beschwerdeführerinnen beanstanden die im Originalwortlaut be-
lassenen Ziffern 1117 f. der Publikationsversion. Diese stehen im einleiten-
den Abschnitt der «Subsumption des festgestellten Sachverhalts unter die
anzuwendenden Bestimmungen» (Überschrift Abschn. B.3). Ziffer 1116
fasst in kurzen und allgemeinen Worten und unter Verweis auf die weiteren
Ausführungen zum Sachverhalt ebendiesen zusammen. Ziffer 1117 fasst
zusammen, dass eine Vielzahl von Luftverkehrsabkommen abgeschlossen
sei, ein Teil davon die Möglichkeit zur Tarifkoordination vorsehe und somit
«grundsätzlich» noch Strecken in Bezug auf Frankreich, die USA, Singa-
pur, die Tschechische Republik, Pakistan und Vietnam für die Analyse re-
levant seien. In der folgenden Ziffer 1118 wird zusammengefasst, dass ab
dem 1. Juni 2002 das EU-Luftverkehrsabkommen und das Kartellgesetz
parallel anzuwenden sei, die Strecken zwischen der Schweiz und Frank-
reich ab demselben Datum und die zur Tschechischen Republik ab dem
1. Mai 2004 in die Zuständigkeit der Europäischen Kommission fielen. Die
Beschwerdeführerinnen machen geltend, die gewählten Formulierungen
setzten sie mit möglichen Tarifabsprachen auf der Strecke Schweiz-Frank-
reich, sowie (durch die Wahl des Wortes «grundsätzlich») mit weiteren
Strecken in Bezug. Den Hinweis der Vorinstanz, dass in Ziffer 1116 auf den
auf die relevanten fünf Streckenpaare eingegrenzten Sachverhalt verwie-
sen werde (Publikationsverfügung 2, Rz. 59) erachten die Beschwerdefüh-
rerinnen als nicht stichhaltig, da in der dortigen Ziffer 208 die Einschrän-
kung eben mangelhaft sei.
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Zum letzten Punkt ist einerseits zu bemerken, dass das Gericht in diesem
Punkt der Beschwerde nicht folgt (vorne, E. 4.5.2), zum andern, dass in
Ziffer 1116 der Publikationsversion 2 nicht auf diese Ziffer, sondern den
ganzen Abschnitt A.4 verwiesen wird, der in seiner Gesamtheit den Vorga-
ben des Rückweisungsurteils gerecht wird. Der Hinweis auf den Wegfall
der Zuständigkeit der Vorinstanz bezüglich der Strecken zu Frankreich mit
Inkrafttreten des EU-Luftverkehrsabkommens (nach zuvor vertragslosem
Zustand) ist die konzise Schlussfolgerung aus den vorhergehenden Erwä-
gungen (vgl. Publikationsversion 2, Rz. 942, 961 ff.). Es handelt sich hier
um einen Teil der allgemeinen und verallgemeinerungsfähigen rechtlichen
Erwägungen, der in sich keinen konkreten Vorwurf bezüglich eines be-
stimmten Verhaltens enthält, mithin wird keine Partei mit die relevanten fünf
Streckenpaare überschiessendem, als kartellrechtlich verpöntem Verhal-
ten direkt in Bezug gesetzt. Ebenfalls gehört es zu den Schlussfolgerungen
der Sanktionsverfügung, dass es Luftverkehrsabkommen gibt, welche eine
Tarifkoordination als zulässig erklären und gemäss Auslegungsergebnis
der Vorinstanz dem EU-Luftverkehrsabkommen und dem Kartellgesetz
vorgehen (Publikationsversion 2, Rz. 1034, vgl. Rz. 958). Die theoretische
Möglichkeit, dass bezüglich solcher Strecken Abreden getroffen wurden,
die nach dem EU-Luftverkehrsabkommen und dem Kartellgesetz nicht zu-
lässig wären, liegt auf der Hand. Kern des Rückweisungsurteils ist – wie
mehrfach erwähnt –, dass eine Publikationsversion die Beschwerdeführe-
rinnen nicht direkt mit solchen als kartellrechtswidrigen bezeichneten Ab-
sprachen in Verbindung setzt, und nicht, diese theoretische Möglichkeit
auszublenden (vgl. vorne, E. 3.2.2.2-3.2.2.4, 4.4). Dem wird die Publikati-
onsversion 2 gerecht, die Verwendung des Wortes «grundsätzlich» in Ziffer
1117 – dessen Bedeutung ohnehin über die eines Füllwortes kaum hinaus-
geht – ändert daran nichts.
4.5.5 In den Randziffern 55 ff. der Beschwerde bezeichnen die Beschwer-
deführerinnen mit den Ziffern 1167-1194, 1200-1216, 1225, 1227 und 1229
eine Mehrzahl von Passagen, die zwar Ausführungen zum sanktions- und
massnahmerelevanten Sachverhalt und den zugehörigen rechtlichen Er-
wägungen enthielten, aber nach ihrer Auffassung ungenügend auf die re-
levanten fünf Strecken eingegrenzt seien. Der Verweis der Vorinstanz da-
rauf, dass auf den Sachverhalt gemäss Abschnitt A.4 verwiesen sei, worin
der Sachverhalt ausdrücklich auf die fünf relevanten Strecken einge-
schränkt werde, überzeuge wegen der ungenügenden und im Text weit zu-
rückliegenden Ziffer 208 nicht. In den Ziffern 1206, 1225 und 1227
schliesse der Einschub «[auf den vorliegend relevanten Strecken]» nicht
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aus, dass die Beschwerdeführerinnen mit die fünf sanktionierten Strecken-
paaren überschiessenden Abreden in Bezug gesetzt würden.
Bezüglich die Ziffer 208 kann wiederum auf vorstehende Erwägung 4.5.2
verwiesen werden; das Bundesverwaltungsgericht erachtet die in Abschnitt
A.4 insgesamt vorgenommenen Eingrenzungen als unmissverständlich.
Aus den in der genannten Erwägung weiter zitierten Ziffern geht in aller
Klarheit hervor, welches die «vorliegend relevanten Strecken» sind. Es
mag sein, dass die von den Beschwerdeführerinnen vorgeschlagene Um-
schreibung als «vorliegend relevante fünf Strecken» (Hervorhebung
BVGer) noch klarer wäre, indessen bringt bereits die von der Vorinstanz
gewählte Formulierung keine Inbezugsetzung mit die fünf sanktionierten
Strecken überschiessenden Absprachen mit sich.
Schliesslich bemängeln die Beschwerdeführerinnen die Erwähnung von
«Drittländern» und «Drittstaaten» in den Ziffern 1227 und 1229. Die Aus-
führungen in diesen Ziffern sind pauschaler allgemeiner Natur und zudem
in den Ziffern 1225 und 1227 – soweit den «vorliegenden Fall» direkt be-
treffend, auf die «[vorliegend relevanten Strecken]» eingeschränkt.
4.5.6 Die Beschwerdeführerinnen rügen, in Ziffer 1218 – «Im vorliegenden
Fall hatte bei beiden Gruppen das wettbewerbswidrige Verhalten den
Zweck, den Wettbewerb einzuschränken, namentlich für das Gebiet der
Schweiz [ ... ]» – bewirke das Belassen von «namentlich» den Eindruck,
dass auch ausserhalb der Schweiz wettbewerbsrechtlich relevante Abspra-
chen stattgefunden hätten. Die von der Vorinstanz vorgebrachte Bezug-
nahme auf Art. 8 Abs. 1 des EU-Luftverkehrsabkommens erfolge erst in der
nächsten Ziffer. Wie bereits bemerkt, ist der Sachverhalt in der Publikati-
onsversion 2 ausreichend eingegrenzt. Es kann nicht ausgeschlossen wer-
den, dass die Abreden zu den sanktionierten fünf Strecken auch Auswir-
kungen auf den Wettbewerb in den fünf Zielländern (die auch Ausgangs-
länder des fraglichen Frachtverkehrs waren) hatten. Mit der Vorinstanz
(Publikationsverfügung 2, Ziff. 61) ist dafür zu halten, dass mit dem Belas-
sen von «namentlich» keine Feststellungen bezüglich anderer als der ge-
nannten Strecken gemacht werden.
Die Beschwerdeführerinnen verlangen die Streichung der Wendung «inter-
national tätige Luftverkehrsunternehmen» in den Ziffern 1284 und 1290.
Entgegen der Vorinstanz sei nicht klar, dass es um den im Sinne des Rück-
weisungsurteils eingeschränkten Sachverhalt gehe, denn die zitierte Ziffer
208 sei ungenügend und liege weit zurück. Was die Kritik an der Ziffer 208
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angeht, kann auf vorstehende Erwägung 4.5.2 verwiesen werden – die Vor-
instanz hat diese in der angefochtenen Verfügung (Ziff. 62) nur beispielhaft
erwähnt, und korrekt auf Abschnitt A.4 insgesamt verwiesen. Schliesslich
handelt es sich um einen internationalen Sachverhalt, ist doch jede ein-
zelne Verfahrenspartei international tätig (vorne, E. 3.2.2.2, 4.4). Aus einer
Erwähnung dieser Selbstverständlichkeit ergibt sich kein Inbezugsetzen zu
einer die fünf sanktionierten Strecken überschiessenden, als kartellrecht-
lich verpönt erklärten Verhaltensweise.
4.6 Nicht gänzlich klar ist, ob sich die Beschwerdeführerinnen gegen die
Darstellung der Gesamtabrede an sich stellen (vgl. Beschwerde Rz. 78 und
30). Das Konzept der Gesamtabrede und der einzigen und fortdauernden
Zuwiderhandlung ist jedenfalls zentraler, zur Einzelanalyse alternativer Teil
der Begründung und folglich auch Gegenstand der Rechtsmittelverfahren
in der Hauptsache. Beide Ansätze sind im Licht der Publikationsinteressen
grundsätzlich zu veröffentlichen, geben sie doch die Rechtsauffassung der
Vorinstanz wieder und legen Zeugnis davon ab, wie die Vorinstanz Recht
anwendet. Ob sie dies bundesrechtskonform tut, ist an dieser Stelle nicht
zu entscheiden (Rückweisungsurteil E. 5.1); die Tatsache alleine, dass
diese Frage durch diverse Beschwerdeführerinnen im Rechtsmittelverfah-
ren aufgeworfen wird und offen ist, ob dieser Begründungsstrang Bestand
haben wird, steht einer Publikation nicht entgegen (vgl. Rückweisungsur-
teil, E. 3.3.6). Dies gilt auch, soweit sich die Beschwerdeführerinnen darauf
berufen, einzig von der Vorinstanz (und keiner anderen Wettbewerbsbe-
hörde) sanktioniert worden zu sein.
4.7 Insgesamt hat die Vorinstanz mit der Publikationsversion 2 die Vorga-
ben des Rückweisungsurteils korrekt, insbesondere unter Wahrung des
Verhältnismässigkeitsgrundsatzes, umgesetzt.
5.
Aus diesen Erwägungen ergibt sich, dass die angefochtene Verfügung
Bundesrecht nicht verletzt und auch sonst nicht zu beanstanden ist (Art. 49
VwVG). Die Beschwerde ist abzuweisen.
6.
6.1 Das Bundesverwaltungsgericht auferlegt die Verfahrenskosten – be-
stehend aus Spruchgebühr, Schreibgebühren und Barauslagen – in der
Regel der unterliegenden Partei (Art. 63 Abs. 1 VwVG sowie Art. 1 ff. des
Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen
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vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Die Spruch-
gebühr richtet sich nach Umfang und Schwierigkeit der Streitsache, Art der
Prozessführung und finanzieller Lage der Parteien (Art. 63 Abs. 4bis VwVG
und Art. 2 Abs. 1 VGKE).
Die Verfahrenskosten sind den unterliegenden Beschwerdeführerinnen
aufzuerlegen. Die Spruchgebühr ist auf Fr. 2‘500.– festzusetzen. Der ein-
bezahlte Kostenvorschuss wird zur Bezahlung der Verfahrenskosten ver-
wendet.
Den unterliegenden Beschwerdeführerinnen ist keine Parteientschädigung
zuzusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG, Art. 7 Abs. 1 VGKE).