Decision ID: cad1d424-d13a-4228-a870-cae3215269a7
Year: 2020
Language: fr
Court: NE_TC
Chamber: NE_TC_009
Canton: NE
Region: Espace_Mittelland
Law Area: penal_law

Résumé des pièces concernant la plainte déposée par Y._ contre X._
». Il en ressort que
le projet litigieux a été discuté à plusieurs reprises au sein du Conseil communal. Le procès-verbal du 29 avril 2013 rapporte que « X._ » indique qu’il s’est renseigné auprès de l’administration des finances et que «
Y._ est redevable de plusieurs dizaines de milliers de francs envers la commune, que ce soit en impôts ou en factures impayées. Il s’agira d’envisager de lier l’autorisation à accorder avec le règlement de sa situation financière
». Le procès-verbal du 6 janvier 2014 mentionne que le Conseil communal est invité à valider divers points (démarche générale, prise de connaissance d’une lettre du mandataire du plaignant, désignation d’un notaire, validation projet de contrat d’équipement, ordre du jour du Conseil général) ; «
pour X._
,
la démarche générale peut être acceptée mais une convention parallèle doit être rédigée clarifiant clairement le règlement de la dette fiscale avec le bénéfice de la vente des futures constructions
». Il ressort du procès-verbal du 20 janvier 2014 que «
Lors de sa séance du 09.01.2014, le Conseil communal a estimé, vu l’état des dettes vis-à-vis de la commune, que les bases financières ne sont pas stables et il souhaite savoir comment Y._ envisage le dépôt de la garantie bancaire exigée. Un courrier dans ce sens a été adressé à son mandataire
». Selon le procès-verbal du 3 mars 2014 «
L’administrateur de l’urbanisme demande que le Conseil communal prenne position à la suite de la réponse de Me F._. Le Conseil communal confirme la nécessité du dépôt d’une garantie bancaire. E._ rédigera un courrier dans ce sens
». Le 7 avril 2014, le Conseil communal a validé un projet de lettre (rédigé par le secrétaire) à l’attention de Me F._, rappelant la nécessité de déposer la garantie bancaire demandée. Le 28 juillet 2014, le Conseil communal prend note de la facture de 473'788 francs adressée par Y._ et «
charge X._ de donner la suite qu’il convient à ce dossier
». Le procès-verbal du 4 août 2014 relate que le Conseil communal a décidé «
d’attendre de connaître l’état de situation que doit transmettre G._ de l’office du contentieux avant de mettre sur pied une séance de conciliation
» (demandée par Me F._, pour lever l’opposition de C._). Lors de sa séance du 18 septembre 2014, le Conseil communal a validé le projet de lettre à l’attention de Y._ annulant la rencontre prévue le 24 septembre 2014 (cf. cons. Cd ci-dessus).
M.
Le 12 juillet 2016, le ministère public a ordonné la non-entrée en matière quant aux plaintes pénales respectives des parties.
N.
Par arrêt du 24 février 2017, l’Autorité de recours en matière pénale a annulé l’ordonnance du 12 juillet 2016 et renvoyé la cause au ministère public pour ouverture d’une instruction à l’encontre de X._, voire d’éventuels tiers.
O.
Le 14 juin 2017, X._ a sollicité la suspension de la procédure pénale en raison de démarches en vue d’une conciliation, entamées sous l’égide du service juridique de l’Etat dans le volet administratif, espérant un accord global. Le 3 avril 2018, Y._ a requis des nouvelles de la procédure pénale.
P.
Par décision du 15 mai 2018, le ministère public a ordonné l’ouverture d’une instruction pénale contre X._ pour contrainte, tentative de contrainte et abus d’autorité.
Le ministère public a entendu le plaignant et le prévenu le 10 juillet 2018.
Le plaignant a déclaré qu’au moment du dépôt du projet, en 2013, il avait un arrangement avec G._ (le chef de l’office du contentieux de l’Etat). Il n’y avait pas eu de pression à ce sujet de la part de la Commune W._. La vraie pression était intervenue «
en 2015
», quand X._ avait repris le dossier. Tout s’était fait par courrier. Le paiement des impôts était lié à l’octroi du permis de construire. Au vu du montant, il avait dû «
prendre
» la somme demandée à sa partenaire. Elle était désormais en dépression. Selon l’arrangement préalable avec l’office du contentieux, dès que le plaignant aurait le permis de construire et que les parcelles seraient vendues, l’office du contentieux prendrait sa part. La problématique avait été renversée depuis l’intervention du prévenu.
Le prévenu a déclaré qu’il avait repris pour la première fois le dossier lors d’une séance du Conseil communal où il était question de traiter la demande de contrat d’équipement. Il s’agissait d’un investissement important et la comptabilité générale avait été sollicitée pour évaluer le risque financier. Il n’y avait jamais eu de lien entre le paiement des arriérés d’impôts et la conclusion du contrat d’équipement. Il était question de l’exigence d’une garantie, qui pouvait être bancaire ou une charge foncière. En cas de défaut de paiement de l’équipement, la commune pouvait en effet être amenée à se substituer aux propriétaires, et Y._ avait des inscriptions dans le registre des poursuites pour plus d’un million de francs. C’est Y._ qui avait formellement lié la question de ses arriérés d’impôts à l’octroi de la garantie. Le Conseil communal avait souhaité que Y._ règle sa problématique fiscale de manière séparée. Le prévenu avait expliqué au début de la procédure par téléphone à Y._ pourquoi la commune avait besoin de la garantie et comme ce dernier était pressé, il l’avait invité à prendre contact avec le contentieux de l’Etat, pour qu’il puisse régler la question des hypothèques légales de sa parcelle. Il n’y avait jamais eu d’autres éléments qui avaient conditionnés le paiement des arriérés d’impôts à l’octroi du permis de construire. Le prévenu savait très bien qu’on ne peut pas lier les deux choses.
Q.
Par acte d’accusation du 12 avril 2019, X._ a été renvoyé devant le Tribunal de police des Montagnes et du Val-de-Ruz. Les préventions suivantes ont été retenues contre lui:
I.
Contrainte, tentative de contrainte et abus d'autorité (art. 181, 181/22 et 312 CPS)
1. 1.1. dans la Commune de Z._,
1.2.
entre le 10 janvier 2014 et le 30 juin 2015,
1.3.
en qualité de conseiller communal de la Commune de Z._, chef du dicastère "institution développement économique, personnel et finances"
1.4.
entravant et tentant d'entraver Y._ dans sa liberté d'action
1.5.
dans le dessein de procurer à la commune un avantage illicite au vu des moyens décrits ci-dessous
1.6.
convaincant le Conseil communal de la Commune de Z._ de conditionner l'octroi d'un permis de construire destiné à la construction de plusieurs villas et de l'équipement en lien avec ces bâtiments, à la mise à jour de la situation fiscale de Y._ par le paiement de ses impôts et de ses factures communales
1.7.
usant d’un moyen étranger au droit des constructions en exigeant ainsi le remboursement des arriérés fiscaux de Y._, certains arriérés ayant d'ailleurs fait l’objet d’actes de défaut de biens, avant la délivrance du permis de construire requis
1.8.
obligeant Y._ à verser à la Commune de Z._ près de CHF 200'000.—, afin d'obtenir la délivrance du permis de construire
1.9.
tentant ensuite d’obtenir de Y._ le paiement du solde de ses arriérés fiscaux
1.10.
usant d’un moyen disproportionné en maintenant l’exigence du paiement du solde des arriérés fiscaux et d’une garantie bancaire pour la délivrance du permis de construire, alors que Y._ avait déjà procédé au remboursement d’environ CHF 200'000.
-
».
Le prévenu a nié toute culpabilité.
R.
Le tribunal de police a entendu les témoins H._, avocate au service de l’aménagement du territoire de l’Etat, I._, conseiller communal à Z._, chef du dicastère de l’aide sociale, et J._, chef de service à la Commune de Z._, unité développement économique et territorial.
Interrogé, le prévenu a répété qu’il n’avait jamais lié la question fiscale à celle du permis de construire. Sa seule compétence était liée au contrat d’équipement, qui portait la nécessité d’une garantie bancaire. Il s’agissait d’une exigence que le service de l’aménagement du territoire avait également posée (son préavis datait de 2009 et disait que le permis de construire ne pourrait être délivré qu’une fois la route équipée). Le 8 janvier 2014, la commune avait écrit au plaignant qu’un certain nombre de points techniques devaient encore être réglés, en évoquant la question du contrat d’équipement et en particulier de la garantie bancaire. Jusqu’à la séance du 19 mai 2014, la commune avait reçu quelques courriers disant que la garantie était en bonne voie. L’objet de cette séance du 19 mai 2014, réunissant le notaire du plaignant, le comptable de la commune, le chef de l’office de recouvrement de l’Etat et les parties, était la nécessité de supprimer les charges qui grevaient les terrains du plaignant. La commune n’avait aucune compétence en matière fiscale et ne pouvait que passer par l’office du contentieux de l’Etat pour lever ces charges. Des éléments techniques avaient été relevés dans la séance, éléments que le prévenu avait repris intégralement dans un courrier du 22 mai 2014 qu’il avait rédigé, pour que le dossier avance. Une deuxième séance avait eu lieu sauf erreur le 13 juin 2014. Dans un courrier du 18 septembre 2014, le Conseil communal avait jugé le projet du notaire du plaignant très complexe et n’avait pas estimé la garantie comme étant satisfaisante. Il avait donc invité l’architecte à régler lui-même le contentieux avec l’office de l’Etat et à trouver une solution à cette question de garantie. L’office du contentieux voulait que la situation du plaignant soit assainie jusqu’à fin 2014. À cela s’ajoutait le fait que si le plaignant avait assaini sa situation, cela lui aurait permis de lever l’ensemble des charges qui grevaient ses immeubles. Cela n’était pas une exigence de la part de la commune. Celle-ci voulait éviter qu’il y ait de nouvelles restrictions au droit d’aliéner au profit de l’Etat. Elle avait un intérêt direct à ce que les réalisations soient conformes à ce qu’elle souhaitait et à ce qu’une garantie puisse cas échéant suppléer une carence du propriétaire. Le prévenu en avait préalablement référé au Conseil communal.
Lors de son audition, le plaignant a déclaré qu’il avait passé, avant 2012, une convention avec l’office du contentieux de l’Etat, aux termes de laquelle il paierait ses impôts à la vente des terrains dont il était propriétaire, terrains qui étaient frappés d’une restriction au droit d’aliéner. En 2014, il avait été convoqué par le prévenu à une séance à laquelle assistait également le chef de l’office du contentieux. Il n’avait pas été question de sa situation fiscale. Ensuite, probablement en septembre 2014, il avait reçu un courrier de la commune, signé par le conseiller communal E._, faisant le lien entre le permis qu’il espérait et le règlement de sa situation fiscale. Son interlocuteur principal avait été le prévenu, et non pas E._ qui s’était prononcé de manière évasive sur les questions que le plaignant lui posait. Le prévenu s’était approprié le dossier en raison de son aspect financier qu’il voulait maîtriser. La partenaire du plaignant, B._, avait versé 185'170 francs sur le compte de D._ Sàrl dans le but de réaliser le projet. La Sàrl avait versé environ 200'000 francs à l’office des poursuites pour le compte de l’office de recouvrement de l’Etat. Cette somme était destinée à payer les dettes que le plaignant avait auprès de l’office du contentieux. Selon le plaignant, le prévenu et le chef dudit office étaient de mèche ; ils devaient se douter que sa compagne avait de l’argent et avaient posé cette exigence.
S.
Dans son jugement du 25 juin 2019, le tribunal de police retient que le prévenu a agi en sa qualité de membre du Conseil communal de Z._, sur délégation de celui-ci. Lorsque le plaignant a fait part de ses ambitions de construction au chemin de [.....], la commune a craint que le contrat d’équipement ne soit, sans garantie bancaire, pas honoré du fait de l’insolvabilité du plaignant. Le procès-verbal du Conseil communal du 29 avril 2013 indique que, selon le prévenu, il s’agira de lier l’autorisation à accorder avec le règlement de sa situation financière. Le courrier de la commune du 18 septembre 2014 rappelle que la validation du projet est subordonnée à des conditions cumulatives, dont la mise à jour de la situation fiscale requise par l’office du contentieux de l’Etat et le règlement de l’impôt et des factures communales dus. Le prévenu, qui n’avait pas de compétences fiscales, a profité de la situation, sans doute de concert avec le chef de l’office du contentieux de l’Etat, pour obtenir du plaignant non seulement ce à quoi la commune pouvait prétendre, soit une garantie bancaire, mais en sus le règlement de toutes les dettes fiscales par le paiement des poursuites et actes de défaut de bien. Il a ainsi entravé le plaignant dans sa liberté d’action et l’a contraint à agir d’une manière qu’il n’aurait pas choisie de sa propre initiative. Il était excessif de lier l’obtention des permis de construire à l’extinction de toutes les dettes du plaignant. En en faisant une condition
sine qua non
d’obtention de ces deux permis, le prévenu savait qu’il outrepassait les prérogatives de sa charge. L’avantage qu’il cherchait à réaliser était illicite. Les moyens étaient illégitimement contraignants et excessifs. Il y a abus d’autorité au sens de l’article 312 CP (la contrainte étant absorbée).
En revanche, il n’y a pas tentative de contrainte ou abus d’autorité en relation avec l’exigence de la garantie bancaire. Eu égard à la situation financière du plaignant, il était normal que la commune se prémunisse du risque d’insolvabilité qu’il lui faisait courir.
T.
Le prévenu appelle du jugement du 25 juin 2019, dans son ensemble.
U.
La procédure d’appel a été émaillée de divers recours, requêtes et aléas. Les dernières requêtes préliminaires ont été retirées le 13 juillet 2020.
V.
A l’audience du 10 septembre 2020, la Cour pénale a entendu le plaignant, à la demande de la défense, ainsi que le prévenu.
a) Le plaignant a expliqué qu’il n’était pas la seule personne qui portait le projet, qui n’était pas le sien du point de vue financier. Les entreprises qui auraient soumissionné pour la réalisation de l’équipement étaient à même de fournir la garantie. S’agissant des séances avec les autorités communales, son interlocuteur unique avait été le prévenu. Il n’y avait pas d’animosité de la part du plaignant. Il y avait eu des dérapages. Fort de sa charge et de son rôle primordial dans le Conseil communal, le prévenu avait pris une place toute particulière. Il n’y avait pas eu de séance plénière avec le Conseil communal. Le plaignant s’était engagé en politique pour comprendre ce qui se passait. Il voulait réaliser le projet immobilier pour sa retraite et il avait un autre avenir que de s’engager en politique. Il y avait un tel enjeu s’agissant de sa retraite et de l’engagement de son entourage. Il comptait publier un livre sur «
ce voyage en enfer dans les abysses cantonaux
». Il n’avait pas envisagé que les procédures judiciaires prendraient une telle ampleur.
b) Le prévenu a, encore une fois, confirmé qu’il savait qu’on ne peut pas lier permis de construire et règlement des dettes fiscales. A sa création, la Commune de Z._ devait mettre en place plusieurs nouvelles procédures en matière de gestion des risques financiers et disposait d’un certain pouvoir d’appréciation en vertu de la loi. Le Conseil communal avait chargé le prévenu de contacter le plaignant parce qu’il y avait de sérieux problèmes au niveau de la garantie d’un contrat d’équipement. La garantie initialement prévue par la Commune des W._ n’était pas suffisante et le Conseil communal avait donc demandé au plaignant de produire une garantie bancaire. Le courrier du 18 septembre 2014 avait été examiné par le Conseil communal
in corpore
et son envoi décidé à l’unanimité
.
Il intervenait à la fin d’un long processus. Il était important de se rappeler qu’à cette époque le plaignant avait environ 3 millions de poursuites et des restrictions d’aliéner en faveur de l’Etat pour 270’000 francs environ. Le Conseil communal voulait collaborer avec le plaignant pour qu’il puisse faire avancer les choses. L’intérêt d’un Conseil communal n’est pas de rendre une décision où tout est noir ou blanc. Il y avait des risques financiers pour la commune, pour le plaignant et pour tous les autres propriétaires successifs de la parcelle, aussi longtemps que l’équipement n’était pas réalisé. Le prévenu défendait l’intérêt de la commune mais aussi celui du plaignant. Si la garantie avait été un «
chèque en bois »
, le Conseil communal aurait dû aller demander un crédit au Conseil général, qui n’aurait pas été tenu de l’accepter. Des efforts particuliers avaient été faits pour le plaignant, qui ne pouvait qu’être d’accord à propos de l’intervention du chef de l’office du contentieux de l’Etat, demandée par le Conseil communal. A aucun moment lui et les autres conseillers communaux n’avaient eu le sentiment de commettre un acte éventuellement contraire à la loi. Les décisions avaient été prises à l’unanimité, mais même si l’appelant avait été contre, il aurait dû les porter devant Y._ ; autrement dit, même en étant contre une décision, l’appelant aurait pu être attaqué personnellement. C’était là une question de fond que soulevait cette procédure. Le prévenu avait été très affecté dans sa santé par les accusations lancées contre lui. Il avait été gravement atteint dans son honneur et dans ses valeurs les plus profondes.
c) En plaidoirie, la défense a présenté le prévenu comme un loyal serviteur de l’Etat, vivant la comparution devant la Cour pénale comme une honte, alors qu’il n’avait voulu qu’accompagner au mieux le plaignant dans son projet de construction. Lui et le Conseil communal avaient activement aidé le plaignant. Selon le bon sens élémentaire, l’assainissement de la situation financière du plaignant était un passage obligé pour que ses projets immobiliers puissent être réalisés. L’exigence de la garantie bancaire et celle de l’assainissement des finances constituaient les deux faces de la même médaille. Vu l’existence d’un plan d’alignement, la commune, en cas d’exécution défectueuse de l’équipement, courait le risque de devoir se substituer au plaignant. Elle ne voulait pas s’exposer à un tel danger. Elle avait donc demandé la signature d’un contrat d’équipement et la fourniture d’une garantie bancaire, qui devait valoir pour tous les futurs copropriétaires. La commune aurait pu en rester là. Mais ce n’était pas sa conception du service aux concitoyens. Elle avait voulu aider le plaignant à obtenir la garantie nécessaire. Cela supposait que l’intéressé épure sa situation financière. Il fallait discuter avec les créanciers. En l’occurrence, le principal créancier était l’Etat. La situation aurait été la même si le créancier avait été une personne privée. Le plaignant était d’ailleurs conscient qu’il devait fournir une garantie bancaire. S’agissant des éléments constitutifs de l’article 312 CP, la qualité de membre d’une autorité n’est pas litigieuse, mais il n’y a pas eu usage illicite des pouvoirs inhérents à l’exercice de la puissance publique en matière de construction. Comme le tribunal de police l’a admis, l’exigence d’une garantie bancaire était légitime. Mais celle-ci allait de pair avec l’assainissement de la situation financière du plaignant, et il serait hypocrite d’en juger autrement. En matière d’exigences d’assainissement, le prévenu ne s’est que fait l’écho des exigences de l’office de recouvrement ; il n’a agi que comme coordinateur. Le plaignant décidait de lui-même de donner suite. A supposer qu’il y ait eu erreur de procédure ou d’appréciation de la part du prévenu agissant dans l’exercice de ses fonctions, il ne s’agirait de toute façon que d’un manquement mineur, n’atteignant pas le degré de gravité suffisant pour être constitutif d’abus d’autorité selon la jurisprudence. Du point de vue subjectif, il est faux de dire que le prévenu savait qu’il dépassait les prérogatives de sa charge. A aucun moment, il n’a eu conscience d’abuser des pouvoirs de sa fonction. Il a agi en toute bonne foi. Le plaignant était d’accord et travaillait à l’assainissement de sa situation financière. Le Conseil d’Etat a d’ailleurs confirmé entièrement la position du Conseil communal, sans soulever la problématique litigieuse : comment le prévenu, qui n’est pas juriste, aurait-il pu en être conscient ? La Cour de droit public ne s’est placée que sur le terrain du déni de justice ; contrairement à ce que retient cette autorité judiciaire, il y avait d’autres obstacles à l’octroi du permis de construire. Enfin, la défense observe que c’est D._ Sàrl qui a versé les fonds ayant servi à régler les dettes fiscales du plaignant. Au sens économique, il n’y a eu aucun avantage pour la commune parce que les dettes auraient été de toute façon payées. L’infraction de contrainte doit être abandonnée pour les mêmes raisons. Quant aux conclusions civiles, elles doivent être rejetées, faute de légitimation passive.
d) Le plaignant dénonce la loi du plus fort, le culte de l’inaction et un calvaire juridique de 10 ans. Reprenant les étapes essentielles de la procédure d’octroi du permis de construire introduite en 2012, il fait valoir que les exigences posées dans le courrier du 18 septembre 2014 constituaient un prétexte pour s’assurer le remboursement prioritaire des dettes fiscales du plaignant. Cette exigence ne reposait sur aucune base légale. La viabilité financière du projet n’était pas le problème de la commune. Il s’agissait d’une question purement privée. Ni la commune ni l’appelant n’étaient les curateurs du plaignant. L’intention délictueuse de l’appelant est manifeste et remonte à 2013, comme l’ont déjà relevé la Cour de droit public et l’Autorité de recours en matière pénale. La manœuvre a été couronnée de succès, puisque la commune a obtenu le paiement des arriérés fiscaux. Les permis de construire sollicités n’ont toutefois pas été délivrés. L’appelant a abusé des pouvoirs de sa charge dans le but d’obtenir un avantage indu par les moyens utilisés, et dans le dessein probable de nuire au plaignant.

C O N S I D E R A N T
1.
Déposé dans les formes et délai légaux, l’appel est recevable. Une annonce d’appel n’était pas nécessaire, dès lors que le jugement motivé a été immédiatement remis aux parties à l’audience du 25 juin 2019.
2.
Selon l’article 398 CPP, la juridiction d’appel jouit d’un plein pouvoir d’examen sur les points attaqués du jugement. L’appel peut être formé pour violation du droit, y compris l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation, le déni de justice et le retard injustifié, pour constatation incomplète ou erronée des faits et pour inopportunité. La Cour pénale limite son examen aux points attaqués du jugement de première instance (art. 404 al. 1 CPP). Elle peut également examiner en faveur du prévenu des points du jugement qui ne sont pas attaqués, afin de prévenir des décisions illégalement ou inéquitables (art. 404 a. 2 CPP).
3.
La voie de l'appel doit permettre un nouvel examen au fond par la juridiction d’appel, laquelle ne peut se borner à rechercher les erreurs du juge précédent et à critiquer le jugement de ce dernier, mais doit tenir ses propres débats et prendre sa décision sous sa responsabilité et selon sa libre conviction, qui doit reposer sur le dossier et sa propre administration des preuves. L'appel tend à la répétition de l'examen des faits et au prononcé d’un nouveau jugement (arrêts du TF du
11.12.2019 [6B_952/2019]
cons. 2.1; du
27.09.2019 [6B_727/2019]
cons. 1.3.1). L'immédiateté des preuves ne s'impose toutefois pas en instance d’appel ; à certaines conditions, des preuves peuvent être répétées ou complétées (art. 389 CPP). En l’occurrence, des pièces nouvelles ont été versées à la procédure et les parties ont été entendues par la Cour pénale.
4.
a) Selon l'article
312 CP
, les membres d'une autorité et les fonctionnaires qui, dans le dessein de se procurer ou de procurer à un tiers un avantage illicite ou dans le dessein de nuire à autrui, ont abusé des pouvoirs de leur charge, seront punis d’une peine privative de liberté de cinq ans ou plus ou d’une peine pécuniaire.
b) Cette disposition protège, d'une part, l'intérêt de l'État à disposer de fonctionnaires loyaux qui utilisent les pouvoirs qui leur ont été conférés en ayant conscience de leur devoir et, d'autre part, l'intérêt des citoyens à ne pas être exposés à un déploiement de puissance étatique incontrôlé et arbitraire (arrêt du TF du
06.10.2015 [6B_1169/2014]
cons. 3 ;
ATF 127 IV 209
cons. 1b).
c) Sur le plan objectif, l'infraction réprimée par cette disposition suppose que l'auteur soit un membre d'une autorité ou un fonctionnaire au sens de l'article 110 al. 3 CP, qu'il ait agi dans l'accomplissement de sa tâche officielle et qu'il ait abusé des pouvoirs inhérents à cette tâche. Cette dernière condition est réalisée lorsque l'auteur use illicitement des pouvoirs qu'il détient de sa charge, c'est-à-dire lorsqu'il décide ou contraint en vertu de sa charge officielle dans un cas où il ne lui était pas permis de le faire. L’article
312 CP
ne vise pas tous les actes illicites qu’un fonctionnaire investi de pouvoirs contraignants peut commettre alors qu’il exerce ses fonctions ; il faut qu’il ait accompli un acte ou pris une mesure entrant dans ceux que ses fonctions lui commandent d’accomplir. Il en va de même du cas où le fonctionnaire, tout en poursuivant un but légitime, use pour l’atteindre de moyens de contrainte disproportionnés (
ATF 127 IV 209
cons. 1a/aa p. 211 ;
114 IV 41
cons. 2 p. 43 ;
113 IV 29
cons. 1). On ne peut généralement limiter, en matière de violence physique ou de contrainte exercée par un fonctionnaire, le champ d’application de l’article
312 CP
aux cas où l’utilisation des pouvoirs officiels a pour but d’atteindre un objectif officiel. Ainsi, au moins dans ce cadre, l’application de l’article
312 CP
dépend uniquement de savoir si l’auteur a utilisé ses pouvoirs spécifiques, s’il a commis l’acte qu’on lui reproche sous le couvert de son activité officielle et s’il a ainsi violé les devoirs qui lui incombent ; l’utilisation de la force ou de la contrainte doit apparaître comme l’exercice de la puissance qui échoit au fonctionnaire en vertu de sa position officielle (arrêt du TF du
06.10.2015 [6B_1169/2014]
cons. 2.1).
d) L'abus
est cependant davantage qu'une simple violation des devoirs de service ; il suppose une violation insoutenable des règles applicables. Il ne suffit pas, pour conclure à l'existence d'un abus, qu'une autorité supérieure ou de recours ait constaté que le fonctionnaire avait violé ses devoirs, excédé ses compétences ou rendu une décision alors que les conditions légales n'étaient pas remplies (
Corboz
, Les infractions en droit suisse, vol.
II, 3e éd., n. 6 ad art. 312 ;
Heimgartner
, Commentaire bâlois, 3
e
éd.
,
n. 8 ad art. 312 CP).
Le défaut d'une condition formelle au prononcé d'une mesure n'est pas non plus suffisant (
Dupuis et al
., PC CP, 2e éd., n. 17 ad art. 312 et les références).
e) Du point de vue subjectif, l'infraction suppose un comportement intentionnel, au moins sous la forme du dol éventuel, qui doit porter sur tous les éléments constitutifs.
Selon l'article 12 al. 2 CP, agit i
ntentionnellement quiconque commet un crime ou un délit avec conscience et volonté ; l'auteur agit déjà intentionnellement lorsqu'il tient pour possible la réalisation de l'infraction et l'accepte au cas où celle-ci se produirait. Dans le cas de l'abus d'autorité, il faut se demander
si l'auteur acceptait l'éventualité d'abuser des pouvoirs de sa charge ; une réponse négative conduit à la conclusion que l'infraction n'est pas réalisée (
Corboz
, op. cit., n. 9 ad art. 312). En l'absence d'aveu, l'intention se déduit d'une analyse des circonstances permettant de tirer, sur la base d'éléments extérieurs, des déductions sur les dispositions intérieures de l'auteur (arrêt du TF du
16.04.2018 [6B_502/2017]
cons. 2.1). L'infraction suppose également un dessein spécial, qui peut se présenter sous deux formes alternatives, soit le dessein de se procurer ou de procurer à un tiers un avantage illicite ou le dessein de nuire à autrui. Ce dessein ne vise pas le but ultime de l'auteur, mais tous les effets de son attitude qu'il a voulus ou acceptés (cf.
ATF 113 IV 29
cons. 1 p. 30). Il faut admettre que l'auteur nuit à autrui dès qu'il utilise des moyens excessifs, même s'il poursuit un but légitime. La jurisprudence retient un dessein de nuire dès que l'auteur cause par dol ou dol éventuel un préjudice non négligeable (
ATF 99 IV 13
; arrêts du TF du
07.03.2016 [6B_987/2015]
cons. 2.6 ; du
14.02.2012 [6B_831/2011]
cons. 1.4.2).
5.
a) En l’espèce, il n’est pas contesté qu’au moment des faits litigieux, le prévenu était membre d’une autorité, à savoir de l’organe exécutif de la Commune de Z._, composé de cinq conseillers.
La Cour pénale retient que l’appelant a agi dans l’accomplissement de sa charge officielle de membre du Conseil communal, chargé de délivrer les autorisations de construction. A cette époque, l’appelant était le chef du dicastère «
Institutions, développement économique, personnel et finances
» de la commune. Selon les procès-verbaux du Conseil communal (annexe 1 et cons. L ci-dessus), c’est le conseiller communal E._ qui était en charge de l’équipement de la route de [.....] (PV du 22.04.2013, 06.01.2014, 20.01.2014, 03.03.2014, cf. aussi le 07.04.2014). L’appelant est néanmoins intervenu avec l’assentiment de ses collègues dans le traitement du dossier. Le procès-verbal du 29 avril 2013 indique en effet que l’intéressé «
s’est renseigné auprès de l’administration des finances et Y._ est redevable de plusieurs dizaines de milliers de francs envers la commune, que ce soit en impôts ou en factures impayées. Il s’agira d’envisager de lier l’autorisation à accorder avec le règlement de sa situation financière
». Le procès-verbal du 6 janvier 2014 mentionne une nouvelle intervention du même : «
la démarche générale peut être acceptée mais une convention parallèle doit être rédigée clarifiant clairement le règlement de la dette fiscale avec le bénéfice de la vente des futures constructions
». L’appelant a participé à la réunion du 19 mai 2014 à laquelle la commune avait convoqué le plaignant pour examiner, en présence du chef de l’office du contentieux du canton, les garanties financières requises de sa part et la question de ses arriérés fiscaux. A réception de la facture de 473'788 francs envoyée par le plaignant à la commune, c’est l’appelant qui a été chargé de «
donner la suite qu’il convient à ce dossier
». Il a pris part à la décision d’envoyer la lettre du 18 septembre 2014 exigeant du plaignant à la fois le dépôt d’une garantie bancaire et le règlement de ses arriérés fiscaux cantonaux et communaux. I._, conseiller communal de Z._ depuis la création de la commune, a déclaré qu’il était normal que le chef d’un autre dicastère intervienne parfois dans le dossier d’un collègue. Il a expliqué que, dans le cadre de l’aménagement du territoire, le Conseil communal avait délégué la compétence de constituer le dossier, de l’envoyer au SAT, et de rédiger le permis de construire à une unité administrative dirigée par le chef du dicastère du développement territorial, E._ ; le Conseil communal avait toutefois eu connaissance qu’il y avait plusieurs points qui posaient problème et avait décidé de déléguer «
cela
» au chef des finances, soit l’appelant, qui s’en était occupé ; le Conseil communal avait souscrit à toutes les décisions du prévenu.
b) Le tribunal de police n’a pas retenu qu’en exigeant une garantie bancaire pour le contrat d’équipement, le prévenu avait abusé de son autorité. Faute d’appel du ministère public ou du plaignant, il n’y a pas lieu de revenir sur ce point.
c) L’arrêt de la Cour de droit public (cons. I ci-dessus) indique
que l’autorité chargée d’examiner un projet sous l’angle de l’aménagement du territoire et des constructions n’a pas à se prononcer sur la faisabilité économique du projet et que l’exigence faite au recourant de liquider ses impôts et autres dettes publiques avant la délivrance des permis de construire était ainsi étrangère à la procédure du droit des constructions. La Cour pénale ne voit pas qu’il y ait lieu à une autre appréciation de la situation juridique.
Le courrier du 18 septembre 2014 (cf. cons. Cd ci-dessus) est déterminant en l’espèce. Si l’appelant avait initialement soutenu que, dans ce courrier, il n’avait pas été question de lier le paiement des impôts arriérés à l’octroi du permis de construire ou à la conclusion du contrat d’équipement, il a admis devant la Cour pénale que le document précité, adopté à l’unanimité du Conseil communal, contenait des conditions cumulatives et que le plaignant était invité à régler non seulement ses dettes auprès des autorités cantonales et communales mais encore à faire parvenir à la commune une garantie bancaire. Cette dernière interprétation est la seule qui soit compatible avec le texte clair de la lettre litigieuse. Autrement dit, la commune faisait dépendre la délivrance du permis de construire sollicité d’une exigence non légale. Cette exigence était au surplus sans rapport avec les objectifs du droit des constructions. Le paiement des impôts en retard – comme la radiation des charges foncières – ne mettait en effet pas la commune à l’abri de devoir se substituer au plaignant si celui-ci devait se montrer défaillant dans la réalisation des équipements. L’exigence était aussi inutile : supposée exigible, la garantie bancaire constituait une précaution suffisante pour mettre la commune à l’abri de tout risque financier si les travaux d’équipement entrepris par le plaignant devaient s’interrompre faute de moyens financiers de celui-ci.
L’appelant a soutenu en substance que son comportement s’inscrivait dans une conception plus large de la mission des membres du Conseil communal, impliquant l’accompagnement de leurs concitoyens dans la réalisation de leurs projets privés. En ce sens, inviter le plaignant à assainir sa situation financière relevait du bon sens et constituait un préalable indispensable. Cette manière de voir ne peut être suivie. Tout d’abord, la lettre du 18 septembre 2014 ne faisait pas état de conseils, mais de conditions ; elle ne visait pas de manière générale l’assainissement de toutes les dettes du plaignant, mais le règlement des arriérés fiscaux dus à la commune et au canton. Ensuite, le droit public ou privé contient d’autres instruments à disposition des citoyens ou de la collectivité pour lutter contre les méfaits du surendettement (loi fédérale sur la poursuite pour dettes et faillite, dispositions cantonales sur le désendettement, règles sur la curatelle, etc.). L’appelant se heurte aussi de plein fouet à la teneur de la lettre du 18 septembre 2014 lorsqu’il soutient qu’il n’agissait que comme un coordinateur, le plaignant décidant de lui-même de donner suite aux exigences de l’office du contentieux de l’Etat.
L’appelant a donc usé de manière non permise de ses pouvoirs officiels et usé de contrainte. Il était illicite de faire du paiement préalable des impôts une condition pour la délivrance des permis de construire demandés par le plaignant. Le moyen de pression utilisé envers le plaignant, pour qui le projet de construction revêtait une importance cruciale – dès février 2012, le plaignant avait souligné, dans ses courriers aux autorités, que des délais lui étaient fixés par la banque et cherchait à faire avancer la procédure – était de nature à entraver la liberté d’action de toute personne de sensibilité moyenne, même assistée d’un avocat. On ne peut pas parler, comme la défense l’a plaidé en tout état de cause, d’un manquement mineur, dicté par l’intérêt de la population et du plaignant, n’atteignant pas le degré de gravité suffisant pour être constitutif d’abus d’autorité selon la jurisprudence. Les montants en cause ainsi que les implications financières et personnelles pour le plaignant (et sa compagne, qui finançait le projet) s’opposent en effet à pareille appréciation. La manœuvre a été couronnée de succès, puisque les arriérés fiscaux du plaignant ont été réglés en octobre 2014, après le versement de presque 200'000 francs à l’Etat. La commune a encore réclamé avec succès un solde de créance de 9'422 francs. La commune et le canton ont donc bien été avantagés. On ne voit pas en quoi l’appelant pourrait tirer argument en sa faveur du fait qu’ultérieurement la commune a refusé de délivrer les deux permis de construction litigieux pour d’autres motifs. On pourrait même être tenté de penser qu’il aurait fallu immédiatement invoquer lesdits motifs plutôt que de persister à exiger et une garantie bancaire, et le paiement de l’arriéré fiscal.
d) L’appelant a agi intentionnellement. Il a plusieurs fois déclaré qu’il savait «
qu’on ne peut pas lier le permis de construire et le règlement de dettes fiscales
». Nouvellement élu à sa charge exécutive, fort d’une solide expérience de haut fonctionnaire dans l’administration cantonale et usant de l’influence qu’il avait sur les autres membres du Conseil communal (cf. déclarations de I._ précitées), il a fait en sorte de faire lier l’autorisation à accorder au règlement de la situation financière du plaignant. Cette volonté ressort clairement du procès-verbal du Conseil communal du 29 avril 2013, soit à un moment où n’avait d’ailleurs pas encore surgi la question de la garantie bancaire, réclamée seulement dès le 10 janvier 2014.
e) Le but de l’appelant était d’obtenir le paiement des dettes du plaignant envers les autorités publiques, ce qui en soi n’était pas illicite. Le moyen utilisé à cette fin (cf. PC CP 2
e
éd., n. 24 ad art. 312 CP) – faire dépendre la délivrance des permis de construction sollicités par l’intéressé du règlement des arriérés – n’était pas prévu par la loi et ne respectait pas le principe de la proportionnalité. Les moyens étaient excessifs et le préjudice causé non négligeable. Le tribunal de police a au surplus observé que la motivation de l’appelant ne reposait sans doute pas uniquement sur la défense des intérêts de Z._ (et du canton) ; il s’agissait d’une lutte entre deux ego plutôt bien dessinés ou d’un bras de fer. Le dessein spécial exigé par l’article
312 CP
est partant réalisé.
6.
L’appelant ne discute pas la peine prononcée, s’agissant des critères appliqués ou de sa quotité. La Cour pénale n’est ainsi pas tenue de revoir la peine prononcée à titre indépendant (arrêt du TF du
09.01.2015 [6B_419/2014]
cons. 2.3).
7.
Le tribunal de police a renvoyé Y._ à agir au plan civil concernant ses conclusions civiles. L’appelant, qui attaquait le jugement dans son ensemble, n’a pas pris de conclusion spécifique à ce sujet dans déclaration d’appel, même à titre subsidiaire pour le cas où sa condamnation pour abus d’autorité ou contrainte serait maintenue. Durant la procédure de seconde instance, l’assistance judiciaire a été refusée au plaignant, au motif que ses prétentions relèvent du droit public qui prévoit une responsabilité exclusive de la collectivité publique. Cette manière de voir a été confirmée par le Tribunal fédéral dans un arrêt du
12.02.2020 [1B_561/2019]
. L’appelant a conclu au rejet des conclusions civiles lors des débats d’appel. Dans ces conditions, on peut prononcer le rejet des conclusions civiles.
8.
Le tribunal de police a alloué au plaignant une indemnité au sens de l’article 433 CPP. Il n’y avait toutefois pas place pour une telle indemnité, dès lors que, en première instance, le plaignant était au bénéfice de l’assistance judiciaire. Conformément au système légal, le tribunal de police aurait dû fixer l’indemnité selon les règles de l’assistance judiciaire, et la mettre à la charge du prévenu (art. 135 al. 4, 138, 426 al. 4 CPP
;
ATF 145 IV 90
cons. 5.2), qui bénéficie d’une bonne situation financière. Dans la mesure où le tarif horaire appliqué a été celui de l’assistance judiciaire, et où la nouvelle LAJ (ramenant l’indemnité forfaitaire à 5 %) n’était pas encore entrée en vigueur, cela ne prête pas à conséquence s’agissant du montant de l’indemnité due. Le chiffre 6 du dispositif du jugement attaqué doit néanmoins être rectifié d’office.
9.
Succombant en seconde instance, l’appelant n’a pas droit à une indemnité au sens de l’article 429 CPP. Il n’a pas conclu à la condamnation de l’appelant à lui verser une indemnité au sens de l’article 432 CPP, notamment pour le rejet de ses conclusions civiles. Celle-ci aurait été quoi qu’il en soit extrêmement modique et de pur principe, dans la mesure où la question de la recevabilité des conclusions civiles – résolue dans le cadre de l’assistance judiciaire sollicitée par le plaignant – n’a pas été discutée lors des débats. L’appelant versera à l’intimé, demandeur au pénal et qui a procédé, une indemnité au sens de l’article 433 CPP pour ses frais nécessaires d’avocat dans la procédure pénale (
Mizel/Rétornaz
, Commentaire romand, n. 2 ad art. 312 CP). Ses mandataires ont déposé un état de frais faisant état de 28 heures 54 d’activité. On retranchera le temps nécessaire à la demande d’indemnisation, qui constitue du travail de secrétariat entrant dans les frais généraux, et à la conférence interne, dont on ne voit pas l’utilité (étant souligné que l’affaire ne nécessitait pas l’implication de deux avocats). Les «
téléphones, vacations et correspondance
» sous point B.2 représentent 3 heures 12. Cela est excessif, et sera ramené à 1 heure. C’est donc en définitive un total de 15 heures 30 qu’il convient d’indemniser. Le taux horaire pratiqué (sauf circonstance particulière non réalisée en l’espèce) dans le canton de Neuchâtel, siège de l’autorité judiciaire saisie, est de 270 francs l’heure. L’indemnité est arrêtée à 7'415.15 francs, TVA par 7,7 % comprise ([25,5 X 270] + 580,14).
10.
Les frais de justice de la procédure d’appel sont arrêtés à 2'500 francs, et mis à la charge de l’appelant. Il n’est pas perçu de frais pour le traitement des conclusions civiles.