Decision ID: 68f8a9cc-e13f-5bef-b83c-7cf5e99b2b00
Year: 1996
Language: it
Court: TI_TCA
Chamber: TI_TCA_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: public_law

ritenuto,
in fatto
A. La ricorrente _ è proprietaria a _ di un vasto appezzamento di terreno (part. n. _ RFD), gravato nella misura di 15'600 mq da vincoli per attrezzature ed edifici pubblici (zona AP-EP per nuovo centro scolastico, palestra, sala multiuso, nuova chiesa e posteggi).
Per questi vincoli il Tribunale Federale le ha riconosciuto un'indennità di fr. 936'000.--, pari a 60.- fr./mq, oltre ad interessi a decorrere dal 6 aprile 1973: interessi, che al 30 giugno 1995 ammontavano a fr. 1'095'977.50 (cfr. DTF 6.6.1995 in re _).
B. Con messaggio del 21 giugno 1995 (n. 158) il municipio ha chiesto al consiglio comunale di stanziare il credito necessario al pagamento della succitata indennità. Nell'ambito dell'esame del messaggio la commissione della gestione ha invitato l'esecutivo comunale ad avviare trattative con l'insorgente per acquistare soltanto una parte dell'area vincolata, liberando la parte restante.
In esito a queste trattative, la ricorrente si è dichiarata disposta a cedere al comune 10'852 mq della superficie vincolata al prezzo di fr. 2'564'870,20, con contemporanea assegnazione della frazione residua (4'748 mq) alla zona residenziale estensiva R3b. Il prezzo di fr. 236.35 /mq. posto a fondamento della transazione, era calcolato in base all'indennità di 60.- fr./mq ed agli interessi (101.- fr./ mq) riconosciuti dal Tribunale Federale per l'espropriazione materiale, ad un valore residuo di 70.- fr./
/mq ed agli interessi maturati tra il 1. luglio 1995 ed il 29 febbraio 1996 (5.35 fr./mq).
Con messaggio del 27 dicembre 1995 (n. 182), il municipio ha pertanto chiesto al consiglio comunale di risolvere:
"1. E' approvata la modifica del piano delle zone del PR 12.4.1988 con la riduzione a mq 10'852 del vincolo AP-EP gravante la part. _ RFD.
2. E' approvata la modifica del piano delle zone del PR 12.4.1988 con l'inclusione in zona residenziale estensiva R3b di mq 4'748 della part. n. _ RFD.
3. E' stanziato un credito di fr. 2'780'000.- per l'acquisto di mq 10'852 di terreno vincolato da AP-EP della part. n. _ RFD (nuovo n. _ RFD) e per il pagamento di tutte le spese legali, notarili e di- verse.
4. Il municipio è autorizzato a finanziare l'acquisto e tutte le spese le- gali, notarili e diverse mediante l'accensione di un mutuo.
5. La spesa sarà posta a carico del conto degli investimenti al dica stero cultura e tempo libero.
6. Il credito decadrà se non utilizzato entro il 31 dicembre 1996.
7. Le risoluzioni di cui sopra decadono qualora la firma dell'atto no- tarile da parte della proprietaria non avvenisse entro dieci giorni dalla crescita in giudicato della decisione del consiglio comunale."
Informata la popolazione (art. 5 LALPT) e raccolto il preavviso favorevole del Dipartimento del territorio (art. 33 LALPT), il 24 gennaio 2996 il consiglio comunale di _ ha adottato il messaggio all'unanimità.
La variante di PR è stata pubblicata presso la cancelleria comunale del 5 febbraio al 5 marzo 1996.
C. Contro la predetta risoluzione assembleare è insorta davanti al Consiglio di Stato la comunione ereditaria _ - _ - _ - _ - _, formata dai resistenti citati in ingresso, già proprietaria della part. n. _ RFD, confinante con quella della ricorrente _ e gravata dagli stessi vincoli AP-EP: fondo che era stato oggetto di una procedura espropriativa.
Gli insorgenti censuravano la decisione del legislativo comunale dal profilo della parità di trattamento, rilevando che l'indennità riconosciuta per l'espropriazione del loro fondo ammontava a soli 95.- fr./mq,
D. Senza sentire la qui ricorrente, il 5 giugno 1996 il Consiglio di Stato ha accolto l'impugnativa in quanto ricevibile ed ha di conseguenza annullato la deliberazione censurata.
Ammessa in forza dell'actio popularis la legittimazione attiva dell'unico membro della comunione ereditaria domiciliato a _ (_), il Governo ha in sostanza ritenuto che il prezzo di 236.35 fr./mq, pattuito per l'acquisto di 10'852 mq della part. n. _ RFD, fosse da considerare arbitrario per rapporto a quello di 60.- fr./mq stabilito dal Tribunale Federale per l'espropriazione materiale. Posto il prezzo pattuito a confronto con l'indennità riconosciuta ai ricorrenti per l'espropriazione del loro fondo, il Consiglio di Stato ha inoltre ritenuto che la decisione censurata violasse anche il principio della parità di trattamento. Comportando una maggior spesa di fr. 650'000.-, essa avrebbe infine disatteso anche il principio della parsimonia sancito dall'art. 151 LOC.
In riferimento agli aspetti di natura pianificatoria, il Consiglio di Stato ha poi ritenuto che la variante di PR in contestazione non potesse essere adottata secondo la procedura prevista per le modifiche di poco conto (art. 41 cpv. 2 LALPT e 14 RLALPT).
E. Venuta a conoscenza del predetto giudizio governativo, _ si è aggravata davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento.
Rivendicata la legittimazione a ricorrere, l'insorgente rimprovera al Consiglio di Stato di aver indebitamente riconosciuto a _ la qualità per agire in giudizio in forza dell'actio popularis. Questi sarebbe infatti insorto soltanto in qualità di membro della comunione ereditaria autrice del ricorso.
Nel merito, l'insorgente contesta invece che l'accordo raggiunto pregiudichi gli interessi economici del comune. Il prezzo pattuito corrisponderebbe a quello che sarebbe dovuto in caso di espropriazione formale della superficie che rimarrebbe gravata dai vincoli AP-EP. Nega che si possa tener conto del vantaggio da lei ritratto dalla liberazione della frazione residua. Lo escluderebbe il principio della non negoziabilità dell'interesse pubblico. Per la variante di PR il municipio avrebbe peraltro seguito la procedura ordinaria e non quella prevista per le modifiche di poco conto. Chiede quindi che la decisione annullata venga ripristinata almeno limitatamente agli aspetti pianificatori.
F. All'accoglimento del ricorso si è opposto il Consiglio di Stato senza formulare osservazioni.
Ad identica conclusione sono pervenuti i resistenti _ e liteconsorti con argomenti che verranno semmai ripresi più avanti.
Il comune di _ ha invece comunicato che il 2 settembre 1996 il consiglio comunale aveva revocato la risoluzione 24 gennaio 1996 e che la decisione di revoca, pubblicata all'albo, era passata in giudicato. Ha quindi chiesto che il ricorso inoltrato da _ venisse dichiarato privo d'oggetto.
G. Con osservazioni del 1. ottobre 1996, l'insorgente si è opposta allo stralcio dell'impugnativa, richiamandosi all'effetto devolutivo del ricorso sancito dall'art. 50 PAmm.
Con atto di egual data ha inoltre replicato alle argomentazioni svolte dai liteconsorti qui resistenti, ribadendo, sulla scorta di un confronto analitico, che il prezzo stabilito per la cessione di 10'852 mq della part. n. _ RFD non lede minimamente gli interessi del comune.
H. Con la duplica il Consiglio di Stato ha nuovamente sollecitato il rigetto dell'impugnativa.
I liteconsorti resistenti, dal canto loro, si sono confermati nelle tesi addotte in sede di risposta, evidenziando il pregiudizio che il comune subirebbe qualora l'accordo venisse perfezionato.
Rilevando come l'insorgente abbia nel frattempo chiesto ed in parte ottenuto il pagamento dell'indennità riconosciutale per espropriazione materiale, il comune di _ chiede invece che il ricorso venga dichiarato irricevibile per mancanza d'interesse legittimo.
I. L'11 novembre 1996 la ricorrente ha inoltrato al Tribunale cantonale amministrativo un ulteriore atto, denominato "duplica" e volto a contestare le tesi addotte dal comune di _ dopo che il consiglio comunale aveva revocato la deliberazione qui impugnata.
Considerato,

in diritto
1. 1.1. Nella misura in cui l'impugnativa si fonda sull'applicazione della LOC, la competenza del Tribunale cantonale amministrativo discende dall'art. 208 cpv. 1 di tale legge.
Contrariamente a quanto assume il comune resistente, soggiacciono in parte al giudizio di questo tribunale anche le censure che l'insorgente solleva con riferimento alla violazione delle norme della LALPT disciplinanti la procedura di modifica dei PR riscontrata dal Consiglio di Stato e da questi elevata a motivo supplementare di annullamento della risoluzione del consiglio comunale di _. Il semplice fatto che il giudizio sulla conformità della procedura seguita per le varianti di PR sia per principio rimesso al Tribunale della pianificazione del territorio (art. 38 LALPT) non preclude al Tribunale cantonale amministrativo la possibilità di esaminare, quantomeno in via pregiudiziale, se il Consiglio di Stato, chiamato a statuire su un ricorso proposto in base all'art. 208 cpv. 1 LOC, potesse fondare il proprio giudizio su una presunta inosservanza delle norme di procedura della LALPT.
1.2. All'insorgente va in ogni caso riconosciuta la legittimazione a ricorrere. In quanto cittadina attiva di _, essa è infatti titolare dell'actio popularis. Istituto, questo, che le consente di agire in giudizio davanti alle istanze di ricorso senza essere tenuta a dimostrare di essere anche portatrice di un interesse attuale, diretto e concreto all'annullamento della decisione impugnata.
Il fatto che non sia stata parte del procedimento di prima istanza non le nuoce. L'istituto dell'actio popularis sarebbe invero imperfetto se non venisse concessa al cittadino soddisfatto della deliberazione di un organo comunale la possibilità di dedurre davanti al Tribunale cantonale amministrativo un giudizio con cui il Consiglio di Stato l'annulla o la modifica, accogliendo un ricorso contro di essa interposto da altri cittadini o da terzi (STA 11.2.1980 in re C. = RDAT 1981 N. 21).
Dato che la ricorrente è comunque abilitata ad agire in giudizio "uti civis", può rimanere indecisa l'eccezione di carenza d'interesse legittimo che il comune di _ solleva con riferimento ai passi intrapresi dalla stessa ricorrente per incassare l'indennità per espropriazione materiale riconosciutale dal Tribunale Federale.
Nonostante le apparenti incongruenze che tale iniziativa presenta con gli obbiettivi perseguiti dal presente ricorso, nella richiesta di pagamento dell'indennità in questione non sono comunque ravvisabili gli estremi di un'implicita rinuncia ad impugnare la decisione qui in esame.
1.3. Il ricorso, tempestivo, è dunque ricevibile in ordine.
2. 2.1. Giusta l'art. 50 PAmm, l'autorità inferiore può, fino all'insinuazione della risposta, modificare la propria decisione nel senso delle domande del ricorrente. Essa emana una nuova decisione che deve essere comunicata all'autorità di ricorso. Quest'ultima esamina il ricorso solo nella misura in cui non sia divenuto senza oggetto. Analogamente a quanto prevede il diritto federale (art. 58 LPA), anche il diritto cantonale dispone che l'effetto devolutivo del ricorso si manifesti pienamente soltanto dopo l'inoltro della risposta dell'autorità a quo.
Se quest'ultima, disattendendo l'effetto devolutivo del ricorso, modifica la decisione impugnata dopo tale stadio procedurale, ma prima della definizione giudiziale della controversia, il gravame non diventa privo d'oggetto. Il rapporto processuale permane e l'autorità di ricorso deve di principio statuire nel merito dell'impugnativa, prendendo in considerazione la nuova decisione come semplice proposta indirizzatale da una parte (DTF 103 V 109; STA 9.9.1985 in re L = RDAT 1986 N. 23 pag. 45; Grisel, Traité de droit administratif, vol. II, pag. 922). L'omessa impugnazione della nuova decisione è di principio irrilevante (DTF 113 V 238; 107 V 250).
2.2. Con risoluzione 2 settembre 1996 il Consiglio comunale di _ ha in concreto revocato la deliberazione del 24 gennaio precedente, che i qui resistenti avevano impugnato con successo davanti al Consiglio di Stato. La nuova risoluzione, adottata prima che il giudizio governativo fosse cresciuto in giudicato, non ha reso privo d'oggetto il procedimento ricorsuale. Pur collimando con la domanda di annullamento formulata dagli insorgenti in prima istanza, essa si pone in effetti in contrasto insuperabile con le domande ricorsuali formulate da _ _ davanti a questo Tribunale. Ne discende che il ricorso di quest'ultima deve comunque essere esaminato nel merito, senza che possa esserle opposta la mancata impugnazione della decisione di revoca.
Se la nuova decisione debba essere considerata nulla, in quanto adottata da un organo che l'effetto devolutivo del ricorso aveva privato della competenza funzionale a statuire sull'oggetto in contestazione (DTF 109 V 236 seg. consid. 2; Kölz/Häuer, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, pag. 172), è questione che può rimanere irrisolta, poiché in questa sede la decisione di revoca può comunque essere presa in considerazione soltanto come proposta di parte.
3. Infondate sono le censure che l'insorgente solleva nei confronti del giudizio governativo in relazione al riconoscimento della legittimazione attiva del qui resistente _, già ricorrente in prima istanza. Il fatto che il ricorso al Consiglio di Stato sia stato presentato a nome della comunione ereditaria già proprietaria di un fondo confinante con quello dell'insorgente _, nelle circostanze concrete, non precludeva all'autorità inferiore la possibilità di riconoscere a _ la qualità per agire in giudizio in forza dell'actio popularis. L'atto di ricorso lo menzionava infatti esplicitamente fra i comparenti.
4. 4.1. Giusta l'art. 151 LOC, la gestione finanziaria del comune è retta dai principi della legalità, dell'equilibrio finanziario, della parsimonia, dell'economicità, della causalità e della compensazione dei vantaggi, nonché dal divieto del vincolo delle imposte.
Questi principi, ripresi e definiti dagli art. 1 - 6 del regolamento sulla gestione finanziaria e sulla contabilità dei comuni (RGFCC, RL 2.1.2.1), non disciplinano soltanto la gestione corrente, ma tornano applicabili anche nell'ambito della gestione degli investimenti. Essi limitano quindi anche la libertà di decisione del legislativo comunale in tema di spese d'investimento. Per il principio della parsimonia (art. 3 RGFCC), anche il legislativo comunale prima di procedere ad una spesa è quindi tenuto ad esaminare la sua necessità e la sopportabilità dei costi diretti ed indiretti che ne derivano. In ossequio al principio dell'economicità (art. 4 RGFCC), anch'esso deve inoltre scegliere per ogni decisione la variante che permette di raggiungere lo scopo nel modo più economico.
4.2. Nel caso in esame, il Consiglio di Stato ha in sostanza ritenuto che la decisione 24 gennaio 1996 del consiglio comunale di _ violasse l'art. 151 LOC nella misura in cui prevedeva di pagare alla ricorrente un prezzo di 236.35 fr./mq per l'acquisto di 10'852 mq della part. n. _ RFD, gravati da vincoli AP-EP.
Nelle sue conclusioni, condivise ora dallo stesso consiglio comunale, che ha nel frattempo revocato la risoluzione in esame, il giudizio governativo regge alla critica della ricorrente. Non tanto perché lede il principio della parsimonia, come ha ritenuto il Governo, quanto piuttosto perché disattende il principio dell'economicità sancito dall'art. 4 RGFCC.
Risulta in effetti dagli atti, che il prezzo di 236,35 fr./mq, posto a fondamento della risoluzione censurata, oltre all'indennità per espropriazione materiale (60.- fr./mq) ed agli interessi riconosciuti dal Tribunale Federale (101.- fr./mq), comprende un'indennità di ben 70.- fr./mq per il valore residuo del fondo gravato dai vincoli AP-EP.
Ora, non v'è chi non veda come il riconoscimento di una simile indennità, addirittura superiore a quella stabilita per l'espropriazione materiale, non possa essere ritenuto conforme al principio succitato. Al riguardo, è sufficiente considerare che per il valore residuo del terreno dei resistenti (part. n. _ RFD), confinante con quello della ricorrente e gravato dagli stessi vincoli, è stata riconosciuta in sede espropriativa un'indennità di 30.- fr./mq. Tenuto conto del fatto che, una volta versata l'indennità di fr. 2'031'997.50 fissata dal Tribunale Federale per l'espropriazione materiale, il comune avrebbe avuto la possibilità di espropriare formalmente l'intera superficie di 15'600 mq, contro versamento di indennità per valore residuo identica a quella corrisposta ai resistenti (30.- fr./mq: ovvero, complessivamente fr. 468'000.-), non si può ragionevolmente sostenere che, spendendo ora più o meno la stessa somma di circa fr. 2'500'00.-. per acquistare soltanto 10'852 mq del fondo, il consiglio comunale abbia scelto la variante che permette di raggiungere lo scopo nel modo più economico come impone il principio sancito dagli art. 151 LOC e 4 RGFCC. Vero è che per procedere all'espropriazione formale il comune deve preventivamente determinarsi a realizzare le numerose e costose opere pubbliche previste dal PR sulla superficie gravata da vincoli AP-EP. Nulla obbliga tuttavia il comune a realizzarle contemporaneamente e ad espropriare l'intera superficie colpita da tali vincoli. Una realizzazione a tappe delle opere pubbliche previste dal PR non è solo possibile, ma probabile.
Tutto sommato, anche prescindendo dal consistente vantaggio che l'inserimento della superficie residua (4'748 mq) nella zona edificabile R3b procurerebbe all'insorgente, non si può negare che la scelta operata dal legislativo comunale risulti di gran lunga la meno vantaggiosa, poiché limita senza alcuna contropartita la libertà d'azione dell'ente pubblico nella realizzazione degli interventi previsti dal PR nella zona AP-EP in discussione. Dovesse in futuro il fabbisogno di terreno ridursi alla superficie di 10'872 mq, il comune potrà in effetti sempre ancora limitare l'espropriazione formale a questa superficie. Le indennità che il comune sarebbe tenuto a versare alla ricorrente in questa eventualità risulterebbero comunque inferiori alla spesa votata dal consiglio comunale con la risoluzione in esame per l'acquisto immediato della stessa superficie (fr. 2'564'870.20). All'indennità dovuta per espropriazione materiale ed interessi
(fr. 2'031'997.50) andrebbe invero aggiunta quella necessaria per espropriazione formale, valutabile in fr. 326'160.- (30.- fr./mq x 10'852), ma il comune recupererebbe la somma di fr. 284'800.- a titolo di rimborso dell'indennità per espropriazione materiale
(fr. 60.-/mq) conseguente alla reintegrazione della frazione residua (mq 4'752) nella zona edificabile. Somma, che la risoluzione in esame non prevede per contro di rimborsare.
Vero è che in questa sede la ricorrente si dichiara disposta a rimborsare quest'indennità anche nel caso in cui venisse perfezionato l'accordo per l'acquisto a trattative private della superficie di 10'852 mq. Se il rimborso fosse stato tanto ovvio come assume l'insorgente, non è tuttavia dato di vedere per qual motivo non se ne sia tenuto conto già nella determinazione dell'indennità dovuta dal comune, deducendolo direttamente dalla somma di fr. 2'564'870.20 stabilita in sede di trattative. Tanto meno è dato di vedere per qual motivo il consiglio comunale dovesse stanziare un credito di fr. 284'000.- più alto di quello che sarebbe stato effettivamente necessario, se il municipio avesse tempestivamente considerato questo aspetto.
In quanto volto a contestare la violazione dell'art. 151 LOC riscontrata dal Consiglio di Stato, il ricorso non può quindi essere accolto.
5. Invano chiede poi la ricorrente, che venga almeno ripristinata la variante di PR decisa dal consiglio comunale.
Ingiustificate, oltre che fuori luogo, sono invero le critiche che il Consiglio di Stato muove nei confronti della procedura seguita dal municipio per l'adozione della variante di PR. Contrariamente a quanto assume quest'ultimo la procedura non era quella prevista per le varianti di poco conto (art. 41 cpv. 2 LALPT e 14 RLALPT), ma quella ordinaria ed il difetto, semmai fosse sussistito, avrebbe dovuto essere rilevato nell'ambito dell'approvazione della variante.
Vero è anche che l'interesse pubblico non può essere negoziato con l'interesse privato della ricorrente (RDAT 1981 N. 44; STA 20.9.94 in re Gianola; Scolari, Commentario della LE, Introd. N. 53), per cui la variante di PR - se giustificata da validi motivi d'ordine pianificatorio - dovrebbe essere adottata anche nel caso in cui l'acquisto a trattative private della superficie di 10'852 mq previsto dalla risoluzione in esame dovesse fallire.
Queste considerazioni non permettono tuttavia di ripristinare la decisione del consiglio comunale limitatamente al ridimensionamento della superficie vincolata per attrezzature ed edifici pubblici, poiché l'inscindibile connessione che il provvedimento opera tra gli aspetti economici e quelli pianificatori non permette di affermare con la dovuta certezza che il legislativo comunale avrebbe adottato la variante di PR anche nel caso in cui non fosse stato possibile perfezionare la prevista cessione di terreno. Lo esclude anzi espressamente la clausola n. 7 della risoluzione in esame, che ne prevede l'automatica decadenza nel caso in cui l'atto notarile non fosse stato firmato entro 10 giorni dalla sua crescita in giudicato.
Indipendentemente dalla legittimità di questa clausola, non si può peraltro ignorare che qualsiasi scelta pianificatoria si fonda anche su presupposti d'ordine economico (cfr. art. 30 LALPT). Venendo quest'ultimi a mancare, la scelta operata dal legislativo comunale deve necessariamente essere rimessa in discussione.
Anche la domanda proposta dal ricorso in via subordinata va quindi respinta.
6. La tassa di giustizia e le ripetibili seguono la soccombenza.