Decision ID: 3ef80de3-9668-469b-a8e2-641fd63ab922
Year: 2008
Language: de
Court: SG_VG
Chamber: SG_VG_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

hat das Verwaltungsgericht festgestellt:
A./ Im Verlaufe des zweiten Villmergerkrieges wurden 1712 aus der Stiftsbibliothek St.
Gallen verschiedene Kulturgüter unter anderem nach Zürich verbracht. Nach Abschluss
des Friedensvertrags von Baden (1718) gab Zürich einen grossen Teil der behändigten
Gegenstände wieder zurück. Eine nicht geringe Zahl der Kulturgüter, darunter
mittelalterliche und neuere Handschriften sowie ein Erd- und Himmelsglobus,
verblieben allerdings in Zürich. 1996 ersuchte die St. Galler Regierung den Kanton
Zürich um Verhandlungen über die Rückgabe. Im Zuge der Verhandlungen war unter
anderem ein von den an der Universität St. Gallen tätigen Professoren X.Y., C.D. sowie
E.F. im Jahre 2002 erstelltes Rechtsgutachten Grundlage der St. Galler Rechtsposition.
Das Gutachten war von der Regierung und dem katholischen Kollegium des Kantons
St. Gallen in Auftrag gegeben worden. Seit November 2003 fanden unter der Leitung
des Bundes (Eidgenössisches Departement für Inneres, Vorsteher Bundesrat Pascal
Couchepin) zwischen den beiden Kantonen Verständigungsverhandlungen statt.
Für die Festlegung der st. gallischen Verhandlungsstrategie und -taktik im
Vermittlungsverfahren war ein "back office" institutionalisiert worden, zu dessen
Sitzungen jeweils auch Prof. X.Y. eingeladen wurde. Schon bald nach Beginn der
Vermittlungsverhandlungen und Aufnahme der Tätigkeit des "back office" kam es
hinsichtlich der Rolle und Funktion von Prof. X.Y., der nicht Mitglied der St. Galler
Verhandlungsdelegation war, zu unterschiedlichen Ansichten. Deshalb wurde im
Nachgang zu einer Aussprache zwischen der Vorsteherin des Departements des Innern
und Prof. X.Y. am 5. März 2004 ein "Commitment" unterzeichnet. Darin verpflichtete
sich Prof. X.Y., wenn er direkte Kontakte zu den Verhandlungsteilnehmenden des
Kantons Zürich, zu den Verantwortlichen des Bundes, zu aussenstehenden Dritten
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oder Medien habe, in der Sache selbst nicht zu intervenieren oder Aussagen dazu zu
machen.
Auf den 18./19. März 2005 war eine weitere Verhandlungsrunde im
Vermittlungsverfahren angesetzt. Rund einen Monat zuvor, am 14. Februar 2005, hatte
sich der Assistent von Prof. X.Y. an das UNESCO World Heritage Committee
(abgekürzt WHC) in Paris mit einer Anfrage gewandt, in welcher unter anderem stand:
"...These two Cantons are currently negotiating under the auspices of the Federal
Council of Switzerland (the Swiss Government). As the site from which those goods
where stolen 300 years ago is listed as UNESCO World Cultural Heritage since several
years, the question arose, whether it would be possible for one federal state of
Switzerland to call the UNESCO World Heritage Committee (WHC) for support.
Because the Canton fears that the other Canton and the Swiss government are trying
to find a compromise which is not adequate considering the status of the site (being
World Cultural Heritage). We could not find any precent for this question and the
procedu-ral rules of the WHC do also not foresee such a case. ..."
Der Assistent von Prof. X.Y. sandte zwei weitere E-Mails an das WHC, wobei er im
letzteren vom 4. März 2005 um Geheimhaltung gegenüber der ständigen Schweizer
Delegation beim WHC ersuchte. Er konnte allerdings nicht mehr verhindern, dass seine
Anfrage der Vermittlungsleitung bekannt gemacht worden war und über diese auch die
beiden Kantone an der Verhandlungsrunde vom 18./19. März 2005 davon erfuhren.
An ihrer Sitzung vom 19. April 2005 beschloss die Regierung:
l. ...(Kenntnisnahme)
2. Department des Innern und Erziehungsdepartement werden eingeladen zu klären,
ob gegen Prof. Dr. X.Y. ein Disziplinarverfahren eingeleitet werden könnte.
3. Es wird ein Schreiben (gemäss Beilage) an den Vorsteher des Eidgenössischen
Departementes des Innern zugestellt.
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4. Die Vorsteherin des Departementes des Innern wird eingeladen, Prof. Dr. X.Y. ein
Schreiben (gemäss Beilage) zuzustellen.
Mit Schreiben vom 2. Mai 2005 an Bundesrat Pascal Couchepin distanzierte sich die
Regierung des Kantons St. Gallen in aller Form von der Vorgehensweise und vom
Inhalt der Anfrage des Assistenten von Prof. X.Y. an das WHC. Es bestehe für die
Regierung keinerlei Anlass, an der korrekten Verhandlungsführung der
Vermittlungsdelegation zu zweifeln. Sie habe Prof. X.Y. angedroht, dass sie sich - sollte
sich ein solches oder ähnliches Vorkommnis wiederholen - rechtliche Schritte aus dem
die gutachterliche Tätigkeit betreffenden Auftragsverhältnis vorbehalte und nötigenfalls
die Einleitung eines Disziplinarverfahrens beantragen werde. Kopien der Schreiben
wurden an die in dieser Angelegenheit zuständigen Mitglieder der Zürcher Regierung
und des Stadtrates Zürich geschickt.
Die Vorsteherin des Departements des Innern wandte sich am 3. Mai 2005 mit einem
als "vertraulich" gekennzeichneten Schreiben an Prof. X.Y. Im Schreiben wurde unter
anderem darauf hingewiesen, dass der Assistent bei seiner Anfrage an das WHC vom
14. Februar 2005 zu Unrecht auf einen erteilten Gutachterauftrag Bezug genommen
habe, da der Auftrag zur Erstellung des Ergänzungsgutachtens in jenem Zeitpunkt noch
nicht erteilt gewesen sei. Selbst wenn der Auftrag im Zeitpunkt der Anfrage bestanden
hätte, wäre es aber unvertretbar und unverantwortlich gewesen, sie in dieser Form, d.h.
unter Bezugnahme auf angebliche, dem Kanton St. Gallen unterstellte Befürchtungen
an das WHC zu richten. Dieses ihm zuzurechnende Vorgehen verstosse gegen die ihm
im "Commitment" vom 5. März 2004 auferlegten Pflichten und überdies gegen die aus
dem früheren Auftrag, ein Rechtsgutachten zu erstellen, abzuleitende Treuepflicht. Es
werde ab sofort auf jegliche Mitarbeit und Mitwirkung seinerseits verzichtet. Er werde
dringend aufgefordert, alles zu unterlassen, was das Vermittlungsverfahren
beeinträchtigen könnte. Sollte sich ein weiteres Mal ein ihm zuzurechnendes Verhalten
negativ auf den Vermittlungsprozess auswirken, würden rechtliche Schritte aus dem
Auftragsverhältnis vorbehalten. Zu berücksichtigen sei sodann, dass bei einem
allfälligen, auf sein Verhalten zurückzuführenden Scheitern der Verhandlungen für die
Universität St. Gallen ein rechtlich relevanter Imageschaden entstehen könnte, was
Anlass wäre, die Einleitung eines Disziplinarverfahrens zu beantragen.
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B./ Mit Eingabe vom 20. Februar 2006 gelangte Prof. X.Y. an die Regierung des
Kantons St. Gallen. Er stellte folgende Anträge:
1. Es sei festzustellen, dass mit der Androhung von Disziplinarmassnahmen im
Schreiben des Departements des Innern an den Gesuchsteller vom 3. Mai 2005 und
mit dem Schreiben an Bundesrat Couchepin vom 2. Mai 2005 ohne vorherige
Anhörung des Gesuchstellers sein Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV)
verletzt wurde.
2. Es sei festzustellen, dass die Androhung von Disziplinarmassnahmen im Schreiben
des Departements des Innern an den Gesuchsteller vom 3. Mai 2005 nichtig ist.
Eventuell sei die im genannten Schreiben enthaltene Androhung von
Disziplinarmassnahmen aufzuheben.
3. Es sei festzustellen, dass mit dem Hinweis im Schreiben der Regierung des
Kantons St. Gallen an Bundesrat Couchepin vom 2.Mai 2005, sie habe dem
Gesuchsteller angedroht, rechtliche Schritte und ein Disziplinarverfahren einzuleiten,
das Persönlichkeitsrecht des Gesuchstellers verletzt wurde.
Die Regierung des Kantons St. Gallen habe den seinerzeitigen Empfängern des Briefs
vom 2. Mai 2005 schriftlich mitzuteilen, dass sie nach Abklärung des Sachverhalts auf
Begehren des Gesuchstellers die Androhung rechtlicher Schritte und der Einleitung
eines Disziplinarverfahrens aufgehoben hat und die Verletzung des
Persönlichkeitsrechts des Gesuchstellers durch den Hinweis auf die unbegründete
Androhung im genannten Schreiben bedauert.
4. Es sei festzustellen, dass das Recht des Gesuchstellers auf freie Ausübung der
wissenschaftlichen Lehre und Forschung (Art. 20 BV) verletzt wurde durch die im
Schreiben des Departements des Innern an den Gesuchsteller vom 3. Mai 2005
enthaltene
- Sanktion wegen der Anfrage seines Assistenten vom 14. Februar 2005,
- Aufforderung, alles zu unterlassen, was das Vermittlungsverfahren (im
Kulturgüterstreit mit dem Kanton Zürich) beeinträchtigen könnte, und
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- Androhung von Sanktionen im Widerhandlungsfall.
Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten des Kantons St. Gallen.
Ausserdem behielt sich Prof. X.Y. ausdrücklich alle Schadenersatz- und
Genugtuungsansprüche im Zusammenhang mit den rechtswidrigen Akten der
Regierung des Kantons St. Gallen und des Departements des Innern vor.
Am 27. April 2006 haben die Delegationen von Zürich und St. Gallen eine Vereinbarung
betreffend der sich im Kanton Zürich befindlichen st. gallischen Kulturgüter
abgeschlossen.
Die Regierung entschied in der Angelegenheit am 23. Januar 2007, indem auf das
Gesuch von Prof. X.Y. vom 20. Februar 2006, soweit der Erlass von Verfügungen
anbegehrt wurde, nicht eingetreten wurde (Ziff. 1). Auf das Gesuch von Prof. X.Y. vom
20. Februar 2006 wurde, soweit es Rechtsverweigerungsbeschwerde gegen Handeln
des Departements des Innern im Zusammenhang mit dem Schreiben vom 2./3. Mai
2005 sein könne, nicht eingetreten (Ziff. 2). Prof. X.Y. wurde eine Entscheidgebühr von
Fr. 2'000.-- auferlegt und sein Gesuch um ausseramtliche Entschädigung wurde
abgewiesen (Ziff. 3). Die Anerkennung der Verletzung der Persönlichkeitsrechte sowie
der Lehrfreiheit von Prof. X.Y. und die Anerkennung der Pflicht zu einem
Berichtigungsschreiben an den Bundes- und den Zürcher Regierungs- sowie Stadtrat
aufgrund des Schreibens der Regierung vom 2. Mai 2005 an Bundesrat Couchepin
bzw. durch Auftragshandeln des Departements für Inneres mit Schreiben vom 3. Mai
2005 wurden abgelehnt (Ziff. 4). Die Regierung erwog im wesentlichen, dass das
Schreiben an Bundesrat Couchepin vom 2. Mai 2005 sowie das Schreiben an Prof.
X.Y. vom 3. Mai 2005 keine Verfügungen, sondern Realakte darstellen würden. Da im
weiteren die 30-tägige Frist versäumt worden sei, sei auf die gesuchstellerische
Eingabe vom 20. Februar 2006, soweit sie eine Rechtsverweigerungsbeschwerde
darzustellen vermöge, nicht einzutreten. Sodann sei auch auf das Begehren auf
Verfügungserlass nicht einzutreten, da die St. Galler
Verwaltungsrechtspflegegesetzgebung zur Überprüfung von Realakten - abgesehen
vom beschränkten Rahmen der Rechtsverweigerungsbeschwerde - kein
erstinstanzliches verwaltungsinternes Vorgehen vorsehe. Dagegen stehe dem
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Gesuchsteller die öffentlich-rechtliche Klage nach Art. 79 Abs. 1 lit. a des Gesetzes
über die Verwaltungsrechtspflege (sGS 951.1, abgekürzt VRP) offen.
C./ Am 14. Februar 2007 erhob Prof. X.Y. beim Verwaltungsgericht Beschwerde gegen
den Entscheid der Regierung vom 23. Januar 2007. Er stellte folgende Anträge:
1. Die Ziff. 1, 3 und 4 des Entscheides der Regierung des Kantons St. Gallen vom 23.
Januar 2007 betreffend Begehren des Beschwerdeführers vom 20. Februar 2006 um
Erlass einer Feststellungsverfügung seien aufzuheben.
2.1 Es sei festzustellen, dass mit der Androhung von Disziplinarmassnahmen im
Schreiben des Departementes des Innern an den Beschwerdeführer vom 3. Mai 2005
und mit dem Schreiben an Bundesrat Couchepin vom 2. Mai 2005, welche beide ohne
vorherige Anhörung des Beschwerdeführers versandt wurden, sein Anspruch auf
rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) verletzt wurde.
2.2 Es sei festzustellen, dass die Androhung von Disziplinarmassnahmen im
Schreiben des Departementes des Innern an den Beschwerdeführer vom 3. Mai 2005
nichtig ist.
Eventuell sei die im genannten Schreiben enthaltene Androhung von
Disziplinarmassnahmen aufzuheben.
2.3 Es sei festzustellen, dass mit dem Hinweis im Schreiben der Regierung des
Kantons St. Gallen an Bundesrat Couchepin vom 2. Mai 2005, sie habe dem
Beschwerdeführer angedroht, rechtliche Schritte und ein Disziplinarverfahren
einzuleiten, das Persönlichkeitsrecht des Beschwerdeführers verletzt wurde.
Die Regierung des Kantons St. Gallen habe den seinerzeitigen Empfängern des Briefs
vom 2. Mai 2005 schriftlich mitzuteilen, dass sie nach Abklärung des Sachverhalts auf
Begehren des Beschwerdeführers die Androhung rechtlicher Schritte und der
Einleitung eines Disziplinarverfahrens aufgehoben hat und die Verletzung des
Persönlichkeitsrechts des Beschwerdeführers durch den Hinweis auf die
unbegründeten Androhungen im genannten Schreiben bedauert.
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2.4 Es sei festzustellen, dass das Recht des Beschwerdeführers auf freie Ausübung
der wissenschaftlichen Lehre und Forschung (Art. 20 BV) verletzt wurde durch die im
Schreiben des Departementes des Innern an den Beschwerdeführer vom 3. Mai 2005
enthaltene
- Sanktion wegen der Anfrage seines Assistenten vom 14. Februar 2005,
- Aufforderung, alles zu unterlassen, was das Vermittlungsverfahren (im
Kulturgüterstreit mit dem Kanton Zürich) beeinträchtigen könnte, und
- Androhung von Sanktionen im Widerhandlungsfall
3. Eventuell sei die vorliegende Eingabe als öffentlich-rechtliche Klage gegen den
Kanton St. Gallen im Sinne von Art. 79 Abs.1 lit. a VRP zu behandeln mit dem
Rechtsbegehren gemäss den vorstehenden Ziff. 2.1 - 2.4.
4. Die amtlichen und ausseramtlichen Kosten des Verfahrens vor der Regierung
des Kantons St. Gallen sowie des vorliegenden Verfahrens vor dem Verwaltungsgericht
seien dem Kanton St. Gallen aufzuerlegen.
In der Beschwerdebegründung vom 14. März 2007 wurde an den gestellten
Rechtsbegehren grundsätzlich festgehalten. Fallengelassen wurde der Antrag gemäss
Ziff. 2.2., und der Antrag gemäss Ziff. 2.1 wurde dahingehend präzisiert, dass sich die
Geltendmachung der Gehörsverletzung auf das Schreiben der Regierung an Bundesrat
Couchepin vom 2. Mai 2005 beschränkt. Ausserdem behielt sich Prof. X.Y.
ausdrücklich alle Schadenersatz- und Genugtuungsansprüche im Zusammenhang mit
den rechtswidrigen Akten der Regierung des Kantons St. Gallen und des Departements
des Innern vor. In formeller Hinsicht wurde im wesentlichen vorgebracht, die Regierung
habe im angefochtenen Entscheid die Möglichkeit, den Erlass einer
Feststellungsverfügung zu verlangen, zu Unrecht verneint. Bei den Schreiben vom
2. und 3. Mai 2005 handle es sich um Realakte, welche nicht mit Rechtsmitteln
angefochten werden könnten. Hier sei der nachträgliche Erlass einer
Feststellungsverfügung auf Begehren des Betroffenen das Instrument, um im Sinne der
verfassungsrechtlichen und konventionsrechtlichen Rechtsweggarantie die
Rechtmässigkeit des Realaktes zu überprüfen und den erforderlichen Rechtsschutz zu
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gewähren. Sodann wurde gerügt, dass mit dem Schreiben an Bundesrat Couchepin
vom 2. Mai 2005 ohne vorherige Anhörung von Prof. X.Y. dessen verfahrensrechtlicher
Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt worden sei. Darüber hinaus wurde Prof. X.Y.
im Schreiben an Bundesrat Couchepin vom 2. Mai 2005 in ein schlechtes Licht gerückt
und dadurch in seinem Persönlichkeitsrecht verletzt. In Analogie zum Privatrecht
bestehe auch im öffentlichen Bereich ein Anspruch auf Feststellung der
Widerrechtlichkeit, wenn sich die erfolgte Verletzung wie vorliegend weiterhin störend
auswirke. Zur Beseitigung des geschaffenen Störungszustandes gehöre sodann auch
der Ausdruck des Bedauerns seitens der Regierung über die begangene
Persönlichkeitsverletzung. Im weiteren enthielten die Schreiben vom 2. und 3. Mai 2005
Elemente, welche unzulässige Eingriffe in die Wissenschaftsfreiheit von Prof. X.Y.
darstellten. In den beiden Schreiben sei die wissenschaftliche Tätigkeit von Prof. X.Y.
kontrolliert und gerügt worden, was im Widerspruch zur Wissenschaftsfreiheit stehe.
Schliesslich wurde die lange Verfahrensdauer gerügt und der Ersatz der
ausseramtlichen Kosten für das Verfahren vor der Regierung sowie die aufgelaufenen
vorprozessualen Kosten verlangt. Auch die Auferlegung der amtlichen Kosten sei
unabhängig vom Verfahrensausgang aufzuheben, da es sich um ein erstinstanzliches
Verfahren handle, das durch die Realakte der Regierung und des Departements des
Innern veranlasst worden sei.
Mit Urteil vom 19. September 2007 hiess das Verwaltungsgericht die Beschwerde
insoweit gut, als es die Kosten des regierungsrätlichen Entscheids herabsetzte. Im
übrigen wurde die Beschwerde abgewiesen, soweit darauf eingetreten wurde (Ziff. 2).
Die öffentlich-rechtliche Klage wurde
ebenfalls abgewiesen, soweit darauf eingetreten wurde (Ziff. 3). Das Verwaltungsgericht
qualifizierte das Schreiben der Regierung vom 2. Mai 2005 als sogenannten Realakt. Es
anerkannte dem Grundsatz nach seine Zuständigkeit zur Beurteilung einer
Feststellungsklage in bezug auf die Frage, ob mit dem behördlichen Schreiben das
Ansehen bzw. die Ehre von Prof. X.Y. verletzt worden sei. Es schränkte seine
Zuständigkeit aber insofern ein, als sich das Verwaltungsgericht zur Prüfung der Frage,
ob Prof. X.Y. allenfalls gegen die aus dem privatrechtlichen Gutachterauftrag
resultierende Treuepflicht verstossen hat, als nicht zuständig erklärte. Das
Verwaltungsgericht erwog, dies sei aufgrund des engen Zusammenhangs einer
allfälligen Persönlichkeitsverletzung mit dem privatrechtlichen Vertragsverhältnisses
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Sache des Zivilrichters. Dagegen erachtete es sich als zuständig, soweit Prof. X.Y. im
Schreiben vom 2. Mai 2005 die Beantragung eines Disziplinarverfahrens angedroht
wurde und zur Prüfung des Feststellungsbegehrens, das Recht von Prof. X.Y. auf freie
Ausübung der wissenschaftlichen Lehre und Forschung sei durch das Schreiben vom
3. Mai 2005 verletzt worden.
D./ Gegen das verwaltungsgerichtliche Urteil vom 19. September 2007 führte Prof. X.Y.
beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten und
subsidiäre Verfassungsbeschwerde. Er focht das Urteil nur insoweit an, als damit seine
öffentlich-rechtliche Klage behandelt worden ist (Ziff. 3 und 5-7 des Urteilsdispositivs).
Der Beschwerdeentscheid des Verwaltungsgerichts wurde nicht weitergezogen; in
diesem Umfang ist das Urteil vom 19. September 2007 in Rechtskraft erwachsen.
Das Bundesgericht entschied die Angelegenheit am 24. April 2008, indem auf die
subsidiäre Verfassungsbeschwerde nicht eingetreten (Ziff. 1) und die Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gutgeheissen wurde. Ziff. 3 und 5-7 des
Dispositivs des angefochtenen Urteils wurden aufgehoben und die Sache zur neuen
Beurteilung an das Verwaltungsgericht zurückgewiesen (Ziff. 2). Das Bundesgericht
erwog im wesentlichen, das Verwaltungsgericht sei in bezug auf das
Feststellungsbegehren von Prof. X.Y. im Zusammenhang mit dem gutachterlichen
Auftrag zu Unrecht nicht eingetreten, was zur Gutheissung der Beschwerde führe. Die
Frage einer allfälligen Vertragsverletzung sei als Vorfrage zu prüfen. Wie die Prüfung
zivilrechtlicher Vorfragen im Rahmen eines öffentlich-rechtlichen Prozesses im Kanton
St. Gallen im einzelnen vonstatten zu gehen habe, habe das Bundesgericht nicht zu
entscheiden. Unabhängig davon sei festzustellen, dass sich eine an sich sachlich
zuständige öffentlich-rechtliche Instanz ihrer Kompetenz nicht dadurch entledigen
könne, dass sie den Rechtsuchenden in der Angelegenheit verfahrensabschliessend an
eine Zivilinstanz verweise, damit diese eine Vorfrage des öffentlich-rechtlichen
Verfahrens entscheide. In verfahrensrechtlicher Hinsicht erwog das Bundesgericht, das
Fehlen eines Gesuchs um Anordnung einer Parteiverhandlung im ersten
vorinstanzlichen Prozess könne Prof. X.Y. nicht als Verzicht auf die Durchführung einer
öffentlichen Verhandlung im zweiten kantonalen Verfahren entgegengehalten werden.
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E./ Mit Schreiben vom 13. Mai 2008 forderte das Verwaltungsgericht Prof. X.Y. auf,
dem Gericht mitzuteilen, ob er die Durchführung einer mündlichen Verhandlung
wünsche. Prof. X.Y. wurde darauf aufmerksam gemacht, dass die mündliche
Verhandlung öffentlich durchgeführt würde. Ausserdem wurde Prof. X.Y. Gelegenheit
gegeben, allfällige materielle Ergänzungen zum Klagebegehren vorzubringen.
Mit Schreiben vom 6. Juni 2008 teilte Prof. X.Y. dem Verwaltungsgericht mit, dass die
Durchführung einer mündlichen Verhandlung verlangt werde. Es werde akzeptiert, dass
diese öffentlich sei, nachdem es für einen Ausschluss der Öffentlichkeit keinen Grund
gebe. Ausserdem wurden folgende Rechtsbegehren gestellt:
1. Es sei festzustellen, dass mit der Androhung von Disziplinarmassnahmen im
Schreiben des Departementes des Innern an den Kläger vom 3. Mai 2005 und mit dem
Schreiben der Regierung des Kantons St. Gallen an Bundesrat Couchepin vom 2. Mai
2005, welche beide ohne vorherige Anhörung des Klägers versandt wurden, sein
Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) verletzt wurde.
2. Es sei festzustellen, dass die Androhung von Disziplinarmassnahmen des
Departementes des Innern an den Kläger vom 3. Mai 2005 nichtig ist.
Eventuell sei die im genannten Schreiben enthaltene Androhung von
Disziplinarmassnahmen aufzuheben.
3. Es sei festzustellen, dass mit dem Hinweis im Schreiben der Regierung an
Bundesrat Couchepin vom 2. Mai 2005, sie habe dem Kläger angedroht, rechtliche
Schritte und ein Disziplinarverfahren einzuleiten, das Persönlichkeitsrecht des Klägers
verletzt wurde.
Die Regierung des Kantons St. Gallen habe den seinerzeitigen Empfängern des
Briefs vom 2. Mai 2005 schriftlich mitzuteilen, dass sie nach Abklärung des
Sachverhalts auf Begehren des Klägers die Androhung rechtlicher Schritte und die
Einleitung eines Disziplinarverfahrens als unbegründet aufgehoben hat.
4. Es sei festzustellen, dass das Recht des Klägers auf freie Ausübung der
wissenschaftlichen Lehre und Forschung (Art. 20 BV) verletzt wurde
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a) durch die im Schreiben des Departementes des Innern an den Kläger vom 3. Mai
2005 enthaltene
- Sanktion wegen der Anfrage seines Assistenten vom 14. Februar 2005,
- Aufforderung, alles zu unterlassen, was das Vermittlungsverfahren (im
Kulturgüterstreit mit dem Kanton Zürich) beeinträchtigen könnte, und
- Androhung von Sanktionen im Widerhandlungsfall.
b) durch den Hinweis im Schreiben der Regierung an Bundesrat Couchepin vom 2.
Mai 2005, sie habe dem Kläger angedroht, rechtliche Schritte und ein
Disziplinarverfahren einzuleiten;
alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge für das gesamte Klageverfahren vor dem
Verwaltungsgericht zulasten des Kantons St. Gallen.
In materieller Hinsicht verweist Prof. X.Y. für die Beurteilung der Frage der Verletzung
des Persönlichkeitsrechts und der Verletzung der Wissenschaftsfreiheit auf die
Ausführungen in den Eingaben an das Bundesgericht vom 22. Oktober 2007 und 21.
Januar 2008, welche zum Bestandteil der klägerischen Vorbringen erklärt wurden.
Der Kanton St. Gallen liess sich zur Eingabe von Prof. X.Y. vom 6. Juni 2006 nicht
vernehmen.
Am 19. August 2008 fand die mündliche Verhandlung statt. Der Kläger hielt an seinen
Rechtsbegehren gemäss der Eingabe vom 6. Juni 2008 mit Ausnahme von Ziff. 1 fest.
Ziff. 1 entspreche dem Antrag in der Beschwerdebegründung vom 14. März 2007 und
die Geltendmachung der Gehörsverletzung beziehe sich ausschliesslich auf das
Schreiben der Regierung an Bundesrat Couchepin vom 2. Mai 2005. Auf die weiteren
Ausführungen wird, soweit wesentlich, in den nachfolgenden Erwägungen
eingegangen. Der Beklagte hielt in der Klageantwort am Antrag auf Abweisung der
Klage fest.

Darüber wird in Erwägung gezogen:
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1. Die materiellen Erwägungen des Bundesgerichts im Urteil vom 24. April 2008
beziehen sich ausschliesslich auf das Nichteintreten des Verwaltungsgerichts auf die
Klage, soweit es der Streitsache eine privatrechtliche Natur beimass. Mit den übrigen
Erwägungen im verwaltungsgerichtlichen Urteil, namentlich bezüglich der Rüge der
Gehörsverletzung, der behaupteten Persönlichkeitsverletzung durch die Androhung
eines Disziplinarverfahrens sowie des Feststellungsbegehrens bezüglich der
behaupteten Verletzung des Rechts auf Wissenschaftsfreiheit hat sich das
Bundesgericht nicht auseinandergesetzt. Gleichwohl hat das Bundesgericht aber im
Urteil vom 24. April 2008 das verwaltungsgerichtliche Urteil vom 19. September 2007 in
den Ziff. 3 und 5-7 ohne nähere Begründung gesamthaft aufgehoben. Dies bedeutet,
dass sich das Verwaltungsgericht mit den entsprechenden Rügen des Klägers noch
einmal auseinanderzusetzen hat.
2. Wie vorstehend ausgeführt, hat der Kläger den Beschwerdeentscheid des
Verwaltungsgerichts (Ziff. 2 des Urteilsdispositivs) nicht angefochten, weshalb das
Urteil vom 19. September 2007 in dieser Hinsicht in Rechtskraft erwachsen und der
Rechtsweg nicht mehr strittig ist. Verfahrensgegenstand ist vorliegend somit nur noch
die öffentlich-rechtliche Klage gegen den Kanton. Dabei sind sich die Parteien einig,
dass die Schreiben vom 2. und 3. Mai 2005 Verwaltungsmassnahmen im Sinne von
Realakten darstellen.
3. Der Kläger hat seine Rechtsbegehren in der Beilage zur Eingabe vom 6. Juni 2008 im
Vergleich mit der Eingabe vom 14. März 2007 in verschiedener Hinsicht abgeändert
bzw. ergänzt. Ob die Änderungen und Ergänzungen im gegenwärtigen Zeitpunkt noch
zulässig sind, ist fraglich. So sind im zivilrechtlichen Klageverfahren Klageänderungen
gemäss Art. 72 Abs. 2 des Zivilprozessgesetzes (sGS 961.2) nur bis zum Abschluss
des erstinstanzlichen Schriftenwechsels vorzubringen. Auch im öffentlich-rechtlichen
Klageverfahren muss die Möglichkeit der Klageänderung unter dem Gesichtspunkt der
beförderlichen Verfahrenserledigung und des Vertrauensschutzes zeitlich limitiert sein.
Wie es sich damit vorliegend im einzelnen verhält, kann indes offenbleiben, da sich, wie
im folgenden zu zeigen ist, die geänderten bzw. ergänzten Anträge des Klägers
materiell als unbegründet erweisen.
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 14/25
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4. Der Kläger beantragt wie bereits in seiner Eingabe vom 14. März 2007, es sei
festzustellen, dass sein Anspruch auf rechtliches Gehör dadurch verletzt worden sei,
dass das Schreiben vom 2. Mai 2005 an Bundesrat Couchepin ohne seine vorherige
Anhörung versandt worden sei (Ziff. 1). Soweit er in der Eingabe vom 6. Juni 2008
zusätzlich beantragt hat, es sei festzustellen, dass auch die Zustellung des Schreibens
vom 3. Mai 2005 an den Kläger mit der Androhung von Disziplinarmassnahmen ohne
die vorgängige Anhörung des Klägers dessen Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt
habe (Ziff. 1), hat er sein Rechtsbegehren anlässlich der mündlichen Verhandlung
dahingehend korrigiert, dass sich die Gehörsverletzung ausschliesslich auf das
Schreiben vom 2. Mai 2005 an Bundesrat Couchepin beziehe. Die Ergänzung sei
irrtümlich erfolgt.
4.1. Der Anspruch auf rechtliches Gehör ist in Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung der
Schweizerischen Eidgenossenschaft (SR 101, abgekürzt BV) verankert und ist das
Recht des Privaten, in einem vor einer Verwaltungs-
oder Justizbehörde geführten Verfahren mit seinen Begehren angehört zu werden,
Einblick in die Akten zu erhalten und zu den für die Entscheidung wesentlichen Punkten
Stellung nehmen zu können. Der Anspruch auf rechtliches Gehör dient einerseits der
Sachaufklärung und stellt anderseits zugleich ein persönlichkeitsbezogenes
Mitwirkungsrecht der Parteien dar (Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 5. Aufl., Zürich 2006, Rz. 1672 f.). Der Umfang des Anspruchs auf
rechtliches Gehör hängt grundsätzlich davon ab, wie intensiv sich die
Verwaltungsmassnahme für die Betroffenen auswirkt. Je grösser die Gefahr einer
Beeinträchtigung schutzwürdiger Interessen ist und je bedeutsamer diese sind, desto
umfassender ist das rechtliche Gehör zu gewähren (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O.,
Rz. 1677). Diese Grundsätze gelten auch in bezug auf die Gehörsgewährung bei
Realakten. Insbesondere kann ein Anspruch auf Gewährung des rechtlichen Gehörs bei
Realakten nicht generell verneint werden. So hat der Gesetzgeber zwar beim neu
geschaffenen Art. 25a des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren
(SR 172.021, abgekürzt VwVG) keinen Anspruch der Parteien auf vorgängige
Gewährung des rechtlichen Gehörs vorgesehen (kritisch dazu E. Riva, Neue
bundesrechtliche Regelung des Rechtsschutzes gegen Realakte, Überlegungen zu Art.
25a VwVG, in: SJZ 103 (2007), S. 347), dagegen hat in anderen Rechtsbereichen die
Gewährung des rechtlichen Gehörs auch bei Realakten ausdrückliche Verankerung
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gefunden (vgl. z.B. Art. 5 Abs. 2 der Verordnung über die Sanierung von belasteten
Standorten, SR 814.680, wonach die Behörde dem Standortinhaber Gelegenheit geben
muss, zu den vorgesehenen Katastereinträgen, welche einen Realakt darstellen,
Stellung zu nehmen). Fehlt ein gesetzlich statuierter Anspruch auf rechtliches Gehör, ist
jeweils im Einzelfall und unter Berücksichtigung der Intensität der durch den Realakt
bewirkten Betroffenheit zu klären, ob vorgängig das rechtliche Gehör zu gewähren ist
(vgl. dazu ausführlich M. Albertini, Der verfassungsmässige Anspruch auf rechtliches
Gehör im Verwaltungsverfahren des modernen Staates, Diss. Bern 2000, S. 153 ff.). Die
zentrale Frage zur konkreten Gewährung des rechtlichen Gehörs ist diejenige, ob
bezogen auf den konkreten Fall ein Bedürfnis nach Mitwirkung der Betroffenen für die
Fällung eines gerechten und sachlich richtigen Entscheides besteht und wie diesem
Bedürfnis angemessen, wirksam und verwaltungseffizient Rechnung getragen werden
kann (Albertini, a.a.O., S. 173). Dabei kommt es entgegen der an der mündlichen
Verhandlung geäusserten Rechtsauffassung des Klägers wesentlich auf den Grad der
Betroffenheit an.
4.2. Die Regierung hat sich im Schreiben vom 2. Mai 2005 an Bundesrat Pascal
Couchepin vom Vorgehen des Klägers bzw. seines Assistenten distanziert und der
Leitung der Verständigungsverhandlungen ihr Vertrauen ausgesprochen. Ausserdem
wurde darauf hingewiesen, dass sich die Regierung rechtliche Schritte aus der
gutachterlichen Tätigkeit vorbehalte und nötigenfalls die Einleitung eines
Disziplinarverfahrens beantragen werde.
Bezüglich der Distanzierung vom Verhalten des Klägers und dem Aussprechen des
Vertrauens bestand kein Anspruch des Klägers auf vorgängige Gewährung des
rechtlichen Gehörs. Es handelt sich dabei um eine blosse Meinungsäusserung der
Regierung. Es ginge mit Blick auf den Schutzgedanken von Art. 29 Abs. 2 BV zu weit,
diesbezüglich einen Anspruch auf Gehörsgewährung und mithin ein Mitwirkungsrecht
des Klägers anzuerkennen. So hat auch der Kläger anlässlich der mündlichen
Verhandlung eingeräumt, dass gegen die schriftliche Distanzierung der Regierung vom
E-Mail seines Assistenten vom 14. Februar 2005 nichts einzuwenden ist. Aber auch
bezüglich des Hinweises im Schreiben vom 2. Mai 2005, dass sich die Regierung
rechtliche Schritte aus der gutachterlichen Tätigkeit vorbehalte und nötigenfalls die
Einleitung eines Disziplinarverfahrens beantragen werde, bestand kein
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Gehörsanspruch. In diesem Punkt beschränkte sich das Schreiben auf eine
Wiederholung des Inhalts des Schreibens vom 3. Mai 2005 an den Kläger. Auch wenn
die Mitteilung dem Kläger unangenehm sein mag, bewirkte sie bei objektiver
Betrachtung keine Intensität der Betroffenheit, die ein schutzwürdiges Interesse an
einer vorgängigen Anhörung begründen würde. Insbesondere ist zu berücksichtigen,
dass im Schreiben vom 2. Mai 2005 an Bundesrat Pascal Couchepin zum Ausdruck
gekommen ist, dass sich die Regierung allfällige rechtliche Schritte lediglich vorbehält
und diese nicht einleitet. Damit erreicht der Inhalt des Schreibens vom 2. Mai 2005 bei
objektiver Betrachtung keine materielle Betroffenheit des Klägers, die ein vorgängiges
schützenswertes Bedürfnis an dessen vorgängigen Anhörung begründen würde. Eine
zeitliche Dringlichkeit, die allenfalls einer vorgängigen Gehörsgewährung hätte
entgegenstehen können, wie sie vom Kläger anlässlich der mündlichen Verhandlung
angesprochen wurde, war hingegen unbestrittenermassen nicht gegeben.
4.3. Aus dem Gesagten folgt, dass sich die Rüge der Gehörsverletzung als
unbegründet erweist. Dem Feststellungsbegehren des Klägers fehlt es somit zum
vornherein an der rechtlichen Grundlage, weshalb die Klage in dieser Hinsicht
abzuweisen ist.
5. Im folgenden ist im Klageverfahren das Begehren des Klägers zu prüfen, es sei
festzustellen, dass die Vorinstanz mit dem Hinweis im Schreiben vom 2. Mai 2005 auf
die Androhung von rechtlichen Schritten und der Einleitung eines Disziplinarverfahrens
sein Persönlichkeitsrecht verletzt habe (Ziff. 3 Abs. 1).
5.1. Der Staat ist unabhängig davon, ob er hoheitlich oder privatrechtlich handelt, bei
sämtlichen Tätigkeiten an die Grundrechte gebunden (Art. 35 Abs. 2 BV; R. J.
Schweizer, St. Galler Kommentar, 2. Aufl., Zürich/St. Gallen 2008, N 21 zu Art. 35 BV).
Der verfassungsrechtliche Schutz der Persönlichkeit (Art. 10 BV) wurzelt im
privatrechtlichen Persönlichkeitsschutz, der in Art. 27 und Art. 28 ff. ZGB verankert ist.
Art. 28 ZGB gibt höchstpersönliche, absolute, nichtpekuniäre, unveräusserliche und
unverjährbare Rechte. Dem privatrechtlichen Persönlichkeitsschutz kommt eine
Vorbild- und Bezugsfunktion für den Grundrechtsschutz zu (R. J. Schweizer, St. Galler
Kommentar, N 3 f. zu Art. 10 BV; R. J. Schweizer, in: Verfassungsrecht der Schweiz,
Hrsg. Thürer/Aubert/Müller, Zürich 2001, N 2 zu § 43). Vor diesem Hintergrund steht
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ausser Frage, dass der Staat in analoger Anwendung von Art. 28 ff. ZGB zur Achtung
der Persönlichkeitsrechte seiner Bürger verpflichtet ist. Die Persönlichkeitsrechte sind
ein hochwertiges Rechtsgut, und die Einheit der Rechtsordnung erfordert, dass der
Bürger bei unbefugter Verletzung dieses Guts im gleichen Mass geschützt ist,
unabhängig davon, ob die Verletzung durch das Gemeinwesen oder einen Privaten
erfolgt (vgl. ZR 79 (1980) S. 308).
5.2. Zu prüfen ist das Feststellungsbegehren zunächst in bezug auf die Mitteilung des
Vorbehalts von rechtlichen Schritten aus dem Auftragsverhältnis. Art. 28 ZGB
umschreibt den Begriff der Persönlichkeit nicht. Indes schützt Art. 28 ZGB nach
ständiger Rechtsprechung unter anderem auch die Ehre und umfasst Bereiche des
beruflichen, wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Ansehens einer Person (A. Meili,
Basler Kommentar, ZGB I, Basel 2006, N 28 zu Art. 28 ZGB; V. Roberto, 100 Jahre
Persönlichkeitsschutz im ZGB, in: ZSR 2007 II, S. 181). So wenig wie den Begriff der
Persönlichkeit umschreibt das Gesetz den Verletzungstatbestand. Nach richtigem
Sprachverständnis kann indes nicht einfach jede Beeinträchtigung der Persönlichkeit
mit einer Verletzung gleichgesetzt werden, sondern es ist eine gewisse Intensität, ein
eigentliches Eindringen zu verlangen. Dies folgt auch aus der weitgehenden
Übereinstimmung des öffentlich-rechtlichen und privatrechtlichen
Persönlichkeitsschutzes, wie sie sich in der Rechtsprechung entwickelt hat. Die
Anknüpfung an die Menschenwürde (Art. 7 BV) als Ausgangspunkt dieser
Überlegungen verlangt zugleich, an den Verletzungstatbestand eine bestimmte
Anforderung zu stellen: So wenig, wie die Menschenwürde durch jeden falschen
Hoheitsakt in Frage gestellt ist, so wenig kann jeder Übergriff über die Grenzen sozial
korrekten Verhaltens gleich eine Persönlichkeitsverletzung im Sinne von Art. 28 ZGB
sein (Meili, a.a.O., N 38 zu Art. 28 ZGB mit weiteren Hinweisen). Gleiches gilt bezüglich
des verfassungsrechtlichen Persönlichkeitsschutzes nach Art. 10 BV, wo das
Bundesgericht neben den zum unantastbaren Kerngehalt gehörenden Aspekten in
ständiger Rechtsprechung den Schutz der individuellen Selbstbestimmung, wozu unter
anderem auch der Schutz des sozialen Ansehens gehört, auf elementare
Erscheinungen der Persönlichkeitsentfaltung beschränkt (vgl. statt vieler R. J.
Schweizer, St. Galler Kommentar, N 25 zu Art. 10). Vor diesem Hintergrund ist
immerhin denkbar, dass bspw. auch der offensichtlich unbegründete Vorwurf einer
Vertragsverletzung grundsätzlich geeignet sein kann, eine Persönlichkeitsverletzung zu
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bewirken, zumal wenn der Vorwurf einem Dritten mitgeteilt wird, der die Begründetheit
des Vorwurfs nicht ohne weiteres überprüfen kann. Nach der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung gelten unwahre Äusserungen stets als persönlichkeitsverletzend
(Meili, a.a.O., N 43 zu Art. 28 ZGB).
Konkret hat die Regierung Bundesrat Couchepin mit dem Schreiben vom 2. Mai 2005
darüber informiert, dass sie dem Kläger angedroht habe, "dass sie sich – sollte sich ein
solches oder ähnliches Verhalten wiederholen – rechtliche Schritte aus dem die
gutachterliche Tätigkeit betreffenden Auftragsverhältnis vorbehält". Wesentlich bei
dieser Wortwahl ist, dass sich die Regierung rechtliche Schritte gegen den Kläger
lediglich vorbehalten hat, und zwar in Abhängigkeit von seinem künftigen Verhalten.
Behält sich eine Vertragspartei rechtliche Schritte aus einem Vertragsverhältnis vor,
heisst dies nichts anderes, als dass sie allenfalls die Aussichten eines rechtlichen
Vorgehens gegen die Gegenpartei prüft und dann gegebenenfalls geeignete Schritte
einleitet. Angesichts dieser Ungewissheiten kann im blossen Vorbehalten von
rechtlichen Schritten noch kein Vorwurf einer Vertragsverletzung erblickt werden, und
die vorfrageweise Überprüfung einer allfälligen Vertragsverletzung erübrigt sich. Vor
diesem Hintergrund kommt das Verwaltungsgericht zur Auffassung, dass der blosse
Vorbehalt von rechtlichen Schritten gegen den Kläger im Schreiben vom 2. Mai 2005
seine Persönlichkeit nicht genügend intensiv beeinträchtigt hat, als darin eine
Persönlichkeitsverletzung im Sinne von Art. 28 ZGB bzw. Art. 10 BV erblickt werden
könnte. Dementsprechend erweist sich die Klage insofern als unbegründet, als die
Feststellung einer Persönlichkeitsverletzung im Zusammenhang mit dem Hinweis im
Schreiben vom 2. Mai 2005 auf den Vorbehalt von rechtlichen Schritten beantragt wird.
Offenbleiben kann unter diesen Umständen auch, ob sich der Kläger, wie er anlässlich
der mündlichen Verhandlung geltend gemacht hat, im Zeitpunkt des Mailschreibens
vom 14. Februar 2005 in einem vertragslosen Zustand befunden hat. Der Vorbehalt
rechtlicher Schritte bezog sich (auch) auf die Gutachtertätigkeit des Klägers aus dem
Jahr 2002. Ob in diesem Zusammenhang jede Treuepflicht des Klägers infolge des
Zeitablaufs im Jahr 2005 erloschen war, ist fraglich, braucht jedoch nicht
abschliessend geklärt zu werden, da sich der Vorbehalt rechtlicher Schritte in
Abhängigkeit vom zukünftigen Verhalten des Klägers selbst dann nicht als
persönlichkeitsverletzend erweisen würde, wenn er sich im Februar 2005 in einem
vertragslosen Zustand befunden haben sollte bzw. keine Treuepflicht mehr bestand.
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Namentlich ist der Vorbehalt rechtlicher Schritte nicht schon dann
persönlichkeitsverletzend, wenn sich die tatsächliche Einleitung von rechtlichen
Schritten im nachhinein als erfolglos erweisen sollte.
5.3. Im folgenden ist die Rüge des Klägers zu prüfen, die Regierung habe mit dem
Hinweis im Schreiben vom 2. Mai 2005, sie habe ihm gegenüber ein
Disziplinarverfahren angedroht, seine Persönlichkeit verletzt.
Mit dem Kläger ist davon auszugehen, dass es eine Persönlichkeitsverletzung
darstellen kann, wenn die Androhung der Beantragung eines Disziplinarverfahrens
einem Dritten mitgeteilt wird. Allerdings kommt es auch hier auf die konkreten
Umstände an. Entbehrt die Androhung einer sachlichen Grundlage, ist die Mitteilung
grundsätzlich geeignet, die Persönlichkeitsrechte zu verletzen. Besteht dagegen nach
Treu und Glauben Anlass, die Durchführung eines Disziplinarverfahrens zu beantragen,
ist auch die Mitteilung an einen Dritten unter Umständen nicht widerrechtlich. Gemäss
Art. 28 Abs. 2 ZGB ist eine Persönlichkeitsverletzung unter anderem dann nicht
widerrechtlich, wenn sie durch ein überwiegendes öffentliches Interesse gerechtfertigt
ist. Auch im vorliegenden Zusammenhang, wo Art. 28 ZGB analog angewendet wird,
muss gelten, dass keine Persönlichkeitsverletzung vorliegt, wenn sie durch ein
überwiegendes öffentliches Interesse gerechtfertigt wird. Jede Entscheidung über den
Persönlichkeitsschutz ist das Ergebnis einer Interessenabwägung darüber, ob eine an
sich persönlichkeitsverletzende Äusserung durch ein anderweitiges überwiegendes
Interesse gerechtfertigt ist (Meili, a.a.O., N 49 zu Art. 28 ZGB). Das gleiche gilt im
wesentlichen, soweit sich der Kläger auf Art. 10 BV beruft. Auch hier ist eine
Persönlichkeitsverletzung zulässig, wenn sie durch ein öffentliches Interesse
gerechtfertigt ist (Art. 36 Abs. 2 BV) und sich als verhältnismässig erweist (Art. 36 Abs.
3 BV).
Ein Disziplinarfehler liegt vor, wenn die Amtspflicht vorsätzlich oder fahrlässig verletzt
wurde. Als Disziplinarfehler gilt auch ein Verhalten ausser Amt und Dienst, das mit dem
Amt oder Dienst nicht zu vereinbaren ist (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz. 1203; vgl.
Art. 4 des Disziplinargesetzes, sGS 161.3).
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Der Kläger hat im Commitment vom 5. März 2004 unter anderem erklärt, gegenüber
aussenstehenden Dritten in der Sache selbst nicht zu intervenieren und keine
Aussagen dazu zu machen. Sein Einwand, die Anfrage beim WHC enthalte abstrakte
Angaben, die keinen Rückschluss zuliessen, weshalb das Commitment nicht verletzt
worden sei, überzeugt offensichtlich nicht. In der Anfrage wurde auf die aktuellen
Verhandlungen Bezug genommen und auch erwähnt, dass die Verhandlungsführung
beim Bund liegt und es sich um Verhandlungen über gestohlene Kulturgüter handelt.
Ein Rückschluss war ohne weiteres möglich, wie der vorliegende Fall denn auch zeigt.
Vor diesem Hintergrund ist nachvollziehbar, dass die Regierung mit Bundesrat Pascal
Couchepin sowie der Zürcher Delegation Kontakt aufgenommen und zum Inhalt des
Mails des Assistenten des Klägers Stellung genommen hat. Namentlich bei der Zürcher
Delegation hat die Anfrage des Assistenten beim WHC für Unmut gesorgt. Im
Schreiben vom 11. Mai 2005 an die Regierung des Kantons St. Gallen forderte
Regierungsrat Dr. Markus Notter neben privatrechtlichen Konsequenzen auch die
Prüfung der strafrechtlichen Relevanz des Verhaltens des Klägers. Die kritische Haltung
aller am Verhandlungsverfahren Beteiligten gegenüber der Verhaltensweise des Klägers
zeigt sich auch darin, dass ausdrücklich festgehalten wurde, dass dieser keine
Informationen mehr erhalten solle (act. 17 des Klägers). Schliesslich muss sich der
Kläger die Handlungen seines Assistenten als seines Erfüllungsgehilfen wie seine
eigenen anrechnen lassen. Erfüllungsgehilfe ist nicht nur, wer der Autorität des
Betroffenen untersteht, sondern jede Hilfsperson, ohne dass ein ständiges
Rechtsverhältnis zu ihr erforderlich wäre. Der Assistent ist im vorliegenden
Zusammenhang als Hilfsperson des Klägers zu betrachten, und der Kläger kann sich
folglich nicht vom Wortlaut der Anfrage distanzieren. Namentlich kann er sich –
entgegen den Ausführungen anlässlich der mündlichen Verhandlung – auch nicht
darauf berufen, er habe alle nach den Umständen erforderliche Sorgfalt angewendet.
Insbesondere muss sich der Kläger den Vorwurf gefallen lassen, er habe bei der
Unterweisung seines Assistenten nicht die nötige Sorgfalt (cura in instruendo) walten
lassen. Angesichts des Inhalts des Commitments hätte er den Assistenten jedenfalls
darauf aufmerksam machen müssen, dass in der Anfrage keine Angaben gemacht
werden dürfen, die Rückschlüsse auf die konkrete Verhandlung zulassen, geschweige
denn eine Einschätzung der Verhandlungspositionen der beiden Kantone und des
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Bundes enthalten, die einer Unterstellung tatsachenwidrigen Verhaltens gleichkommt.
Diesen Nachweis hat der Kläger nicht erbracht.
Vor diesem Hintergrund kann jedenfalls nicht gesagt werden, dass die Androhung im
Schreiben vom 2. Mai 2005, wonach gegebenenfalls die Durchführung eines
Disziplinarverfahrens gegen den Kläger beantragt werde, jeder sachlichen Grundlage
entbehrt, auch wenn vorliegend nicht abschliessend über den mutmasslichen Ausgang
eines allfälligen Disziplinarverfahrens zu entscheiden ist. Sodann ist es nicht von der
Hand zu weisen, dass die Regierung, um den Fortgang der Verhandlungen nicht zu
gefährden, gehalten war, auch gegenüber der Verhandlungsleitung und dem Kanton
Zürich Position zu beziehen, was ihr Verhältnis zum Kläger anbelangt. Unter diesen
Umständen war das Vorgehen der Regierung durch ein überwiegendes öffentliches
Interesse gerechtfertigt und verhältnismässig. Die Klage ist mithin abzuweisen, soweit
im Zusammenhang mit dem Hinweis im Schreiben vom 2. Mai 2005, es sei gegenüber
dem Kläger der Antrag auf Einleitung eines Disziplinarverfahrens angedroht worden, die
Feststellung der Verletzung seiner Persönlichkeit beantragt wird.
Abzuweisen ist schliesslich auch das im Vergleich mit der Eingabe vom 14. März 2007
neue Begehren, wonach festzustellen sei, dass die Androhung von
Disziplinarmassnahmen im Schreiben des Departements des Innern an den Kläger vom
3. Mai 2005 nichtig bzw. aufzuheben sei (Ziff. 2). Zum einen wurden im Schreiben vom
3. Mai 2005 gar keine Disziplinarmassnahmen angedroht, sondern es wurde unter dem
Vorbehalt, dass sich das (zukünftige) Verhalten des Klägers ein weiteres mal negativ
auf den Vermittlungsprozess auswirken sollte, der Antrag auf Einleitung eines
Disziplinarverfahrens bei den zuständigen Behörden vorbehalten. Zum andern kann,
wie dargelegt, nicht gesagt werden, dass die Androhung im Schreiben vom 3. Mai
2005, wonach gegebenenfalls die Durchführung eines Disziplinarverfahrens gegen den
Kläger beantragt werde, jeder sachlichen Grundlage entbehrt.
5.4. Nachdem sich die Rüge der Persönlichkeitsverletzung im Zusammenhang mit dem
Schreiben vom 2. Mai 2005 an Bundesrat Couchepin als unbegründet erwiesen haben,
gibt es auch keine tatsächliche und rechtliche Grundlage für eine Verpflichtung der
Regierung, den seinerzeitigen Empfängern des Schreibens vom 2. Mai 2005 schriftlich
mitzuteilen, dass sie nach Abklärung des Sachverhalts auf Begehren des Klägers die
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Androhung rechtlicher Schritte und der Einleitung eines Disziplinarverfahrens als
unbegründet aufgehoben habe, wie dies der Kläger beantragt (Ziff. 3 Abs. 2). Auch in
dieser Hinsicht ist die Klage als unbegründet abzuweisen.
6. Zu prüfen ist schliesslich das Feststellungsbegehren des Klägers, wonach sein
Recht auf freie Ausübung der wissenschaftlichen Lehre und Forschung durch das
Schreiben vom 3. Mai 2005 und – entsprechend dem ergänzten Rechtsbegehren vom
6. Juni 2008 – auch durch das Schreiben vom 2. Mai 2005 verletzt worden sei (Ziff. 4).
Eine Grundrechtsverletzung sieht der Kläger namentlich im Verzicht der Regierung auf
seine weitere beratende Mitwirkung bei den Verhandlungen über den Kulturgüterstreit,
in der regierungsrätlichen Aufforderung, alles zu unterlassen, was das
Vermittlungsverfahren beeinträchtigen könnte, und in der Androhung von Sanktionen
im Widerhandlungsfall.
6.1. Im Schreiben vom 3. Mai 2005 warf die Vorsteherin des Departements des Innern
dem Kläger vor, mit seinem Verhalten gegen die ihm im Commitment vom 5. März
2004 auferlegten Pflichten und überdies gegen die aus dem früheren Auftrag, ein
Rechtsgutachten zu erstellen, abzuleitende Treuepflicht verstossen zu haben. Ferner
wurde dem Kläger mitgeteilt, dass ab sofort auf jegliche Mitarbeit und beratende
Mitwirkung seinerseits verzichtet werde. Der Kläger wurde dringend aufgefordert, alles
zu unterlassen, was das Vermittlungsverfahren beeinträchtigen könnte. Für den
Widerhandlungsfall behielt sich die Departementsvorsteherin rechtliche Schritte aus
dem Auftragsverhältnis vor. Schliesslich wurde darauf hingewiesen, dass aus einem
allfälligen, auf das Verhalten des Klägers zurückzuführenden Scheitern der
Verhandlungen für die Universität St. Gallen ein rechtlich relevanter Imageschaden
entstehen könnte, was Anlass wäre, die Einleitung eines Disziplinarverfahrens zu
beantragen.
6.2. Art. 20 BV gewährleistet die Freiheit der wissenschaftlichen Lehre und Forschung.
Die Freiheit des wissenschaftlichen Forschens schützt namentlich die Wahl einer
wissenschaftlichen Methode, Planung und Durchführung der Materialsammlung,
Ermittlungen über den Stand der Forschung, Erstellen von wissenschaftlichen
Gutachten, Zusammenfassungen, Bewertung und Kritik von Forschungsergebnissen
(J.P. Müller, Grundrechte in der Schweiz, 3. Aufl., Bern 1999, S. 319 f.).
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6.3. Es ist nicht einzusehen, inwiefern der im Schreiben vom 3. Mai 2005 geäusserte
Verzicht auf die weitere Mitarbeit des Klägers sein Grundrecht auf wissenschaftliche
Forschung tangieren soll. Durch den Verzicht wurde keiner der oben genannten
Teilgehalte der Freiheit des wissenschaftlichen Forschens tangiert. Gleiches gilt
bezüglich des Vorbehalts von rechtlichen Schritten und der Aufforderung, alles zu
unterlassen, was das Verhandlungsergebnis gefährden könnte. Art. 20 BV steht einer
allfälligen Geltendmachung von Ansprüchen aus einem privatrechtlichen Verhältnis
nicht entgegen. Die Unterstellungen gegenüber dem Bund und dem Kanton Zürich des
treuwidrigen Verhaltens ist nicht von der Wissenschaftsfreiheit gedeckt. In diesem
Zusammenhang fällt auch in Betracht, dass der Kläger im Commitment vom 5. März
2004 unter anderem erklärt hat, gegenüber aussenstehenden Dritten in der Sache
selbst nicht zu intervenieren und keine Aussagen dazu zu machen. Insofern hat der
Kläger in einem gewissen Umfang auch auf die Ausübung der Forschungsfreiheit
verzichtet (vgl. zum Grundrechtsverzicht Häfelin/Haller, Schweizerisches
Bundesstaatsrecht, 6. Aufl., Zürich 2005, Rz. 334). Ausserdem ist zu berücksichtigen,
dass der Vorbehalt der Regierung zeitlich auf den Verhandlungsprozess im
Kulturgüterstreit beschränkt war. Nachdem die Verhandlungen mittlerweile
abgeschlossen wurden, steht es dem Kläger frei, sich im Rahmen seiner
wissenschaftlichen Tätigkeit zum Kulturgüterstreit zu äussern, ohne gegen das
Commitment vom 5. März 2004 zu verstossen. Wie bereits ausgeführt wurde, ist der
Einwand des Klägers, die Anfrage des Assistenten beim WHC enthalte abstrakte
Angaben, die keinen Rückschluss zuliessen, offensichtlich nicht zutreffend. Kann im
Schreiben vom 3. Mai 2005 an den Kläger keine Verletzung der Wissenschaftsfreiheit
erblickt werden, gilt dies umso mehr für das Schreiben der Regierung vom 2. Mai 2005,
das an Bundesrat Couchepin gerichtet war, und damit gar keine direkte
Verhaltensanweisung an den Kläger enthält. Aus den gleichen Gründen kann auch in
der Stellungnahme des Rechtsdienstes des Erziehungsdepartements (heute:
Bildungsdepartement) vom 26. April 2005 zur Frage der Möglichkeit von dienst- bzw.
disziplinarrechtlichen Fragen keine Verletzung der Wissenschaftsfreiheit erblickt
werden. Namentlich ist auch diese interne Aktennotiz weder an den Kläger gerichtet
noch ist deren Inhalt an die Öffentlichkeit gelangt. Somit erweist sich die Klage auch in
bezug auf die Rüge der Verletzung der Wissenschaftsfreiheit als unbegründet.
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7. Zusammenfassend ergibt sich, dass die Klage abzuweisen ist. Diesem
Verfahrensausgang entsprechend sind die amtlichen Kosten des Klageverfahrens dem
Kläger aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege,
sGS 951.1, abgekürzt VRP). Eine Gebühr von Fr. 2'000.-- ist angemessen (Ziff. 382 des
Gerichtskostentarifs, sGS 941.12). Der Restbetrag des vom Kläger geleisteten
Kostenvorschusses in der Höhe von Fr. 1'000.-- (vgl. rechtskräftige Ziff. 4 des
Urteilsdispositivs vom 19. September 2007 und Ziff. 6 des Urteilsdispositivs vom 19.
September 2007) wird angerechnet.
Nachdem dem Beklagten, der an der öffentlichen Verhandlung durch den Leiter des
Rechtsdienstes des Finanzdepartements vertreten wurde, keine Vertretungskosten
entstanden sind, und der Kläger mit seinen Anträgen unterlegen ist, sind keine
ausseramtlichen Entschädigungen zuzusprechen (Art. 98 Abs. 1 in Verbindung mit Art.
98bis VRP).
Demnach hat das Verwaltungsgericht