Decision ID: 2e857843-864e-52c1-bba9-3da3fcff8d97
Year: 2016
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Sachverhalt:
A.
Die Airport Altenrhein AG mit Sitz in Thal betreibt den Flugplatz St. Gallen-
Altenrhein und erbringt die damit zusammenhängenden Dienstleistungen.
B.
Am 31. Dezember 2012 unterbreitete die Airport Altenrhein AG dem Bun-
desamt für Zivilluftfahrt (BAZL) einen Hindernisbegrenzungsflächen-Katas-
ter (HBK) und ersuchte um Inkraftsetzung desselbigen. Nach erfolgter
Überprüfung gab das BAZL diesem Anliegen statt und setzte den einge-
reichten HBK per 28. Februar 2013 in Kraft. Die entsprechende Verfügung
wurde jeweils mit einem Exemplar des genehmigten HBK den betroffenen
Gemeinden Thal SG, Rorschacherberg SG, Rheineck SG und St. Mar-
grethen SG sowie der kantonalen Meldestelle St. Gallen zugestellt. Das
BAZL erwog sodann, dass für die gesetzlich vorgesehene Überprüfung des
HBK in fünf Jahren auf den Aufnahmezeitpunkt des Orthophotos abzustel-
len sei. Da dieses vom 10. November 2008 datiert, habe die Airport Alten-
rhein AG die Hindernissituation spätestens per 10. November 2013 erneut
zu evaluieren.
C.
Basierend auf einem Orthophoto vom 3. September 2013 reichte die Air-
port Altenrhein AG am 7. Juli 2015 beim BAZL einen bezüglich der Hinder-
nissituation aktualisierten HBK ein. Das BAZL überprüfte den HBK und
setzte ihn mit Verfügung vom 23. Oktober 2015 antragsgemäss per sofort
in Kraft. Nebst der Eröffnung gegenüber der Airport Altenrhein AG wurden
Verfügung und HBK wiederum den betroffenen Gemeinden Thal SG, Ror-
schacherberg SG, Rheineck SG und St. Margrethen SG sowie der kanto-
nalen Meldestelle St. Gallen übermittelt.
D.
Dagegen gelangt die Gemeinde Thal SG (Beschwerdeführerin) mit Be-
schwerde vom 23. November 2015 an das Bundesverwaltungsgericht und
beantragt, der HBK sei zur Überarbeitung und Anpassung an das BAZL
(Vorinstanz) zurückzuweisen. In verfahrensrechtlicher Hinsicht wirft sie die
Frage auf, ob die Verfügung und der HBK nebst ihr und den vorerwähnten
Gebietskörperschaften auch den Gemeinden Eggersriet SG, Heiden AR,
Lutzenberg AR und Wolfhalden AR hätten zugestellt werden müssen. Mit
Blick auf die kreisförmige Geometrie der Hindernisbegrenzungsflächen
rügt die Beschwerdeführerin die mangelnde Berücksichtigung der topogra-
fischen Verhältnisse. Dies sei umso unverständlicher, als im geltenden
A-7562/2015
Seite 3
Sachplan Infrastruktur der Luftfahrt (SIL) die Hindernisbegrenzung ellip-
senartig ausgestaltet und damit exakt auf die topografische Umgebung an-
gepasst und ausgelegt sei. Zur Veranschaulichung ihrer Beanstandung
nimmt die Beschwerdeführerin insbesondere auf die Situation im Gemein-
degebiet „Oberfeld“ Bezug. Indem sich dieses in einer Höhe von 443
m.ü.M. befinde, müsse gemäss verfügtem HBK jede Baute in dieser Re-
gion von der Vorinstanz bewilligt werden. Diese Beschränkung könne nicht
beabsichtigt sein, da das Gemeindegebiet „Oberfeld“ gegenüber dem Flug-
platz durch den „Buechberg“ (525 m.ü.M.) abgeschirmt werde und Bauten
im vorerwähnten Bereich aufgrund des erheblichen Höhenunterschiedes
keinerlei Auswirkungen auf den Flugplatzbetrieb zeitigen würden. Überdies
sei es weder zielführend noch verhältnismässig, wenn Baumkronen im Hin-
blick auf eine mögliche Durchstossung der Hindernisbegrenzungsflächen
von den Grundeigentümern ausgemessen werden müssten.
E.
Mit Vernehmlassung vom 14. Januar 2016 beantragt die Vorinstanz, die
Beschwerde sei abzuweisen. Was den Einbezug weiterer Gemeinden an-
belangt, sei auf die Beschwerde nicht einzutreten. Die Beschwerdeführerin
habe keine Berechtigung, Rügen für Dritte zu erheben. Zur Betroffenheit
der angesprochenen Gemeinden weist die Vorinstanz auf deren geografi-
sche Lage im überwiegend oder ausschliesslich rot gefärbten und abge-
grenzten Gebiet von Geländedurchstossungen hin. Die Bewilligungs- und
Meldepflicht richte sich dort nach Art. 63 Bst. a und b der Verordnung vom
23. November 1994 über die Infrastruktur der Luftfahrt (VIL, SR 748.131.1)
und nicht nach Art. 63 Bst. c VIL betreffend die Durchstossung von Hinder-
nisbegrenzungsflächen. Aufgrund der vollständigen Geländedurchstos-
sung sei der HBK für diese Gemeinden nicht relevant und stelle keine Ein-
schränkung dar. Der HBK basiere mit seiner kreisförmigen Horizontalfläche
und den anschliessenden konischen Begrenzungsflächen alsdann auf den
klaren und verbindlichen Vorgaben der International Civil Aviation Organi-
sation (ICAO) und sei insbesondere von der Darstellung im SIL zu unter-
scheiden. Die mit dem HBK einhergehende luftfahrtrechtliche Bewilli-
gungspflicht nach Art. 63 VIL sei gesetzlich vorgeschrieben, bewirke je-
doch kein generelles Bauverbot, sondern führe zu einer Beurteilung des
Einzelfalles. Im Gebiet „Oberfeld“ würden solche aufgrund der speziellen
Gegebenheiten pragmatisch ausfallen und voraussichtlich die Erteilung
von Bewilligungen ohne Sicherheitsauflagen erlauben. Das Bewilligungs-
verfahren sei zudem einfach ausgestaltet und würde im fraglichen Teil der
Gemeinde Thal nur wenige Grundeigentümer tangieren.
A-7562/2015
Seite 4
F.
Mit Verfügung vom 25. Februar 2016 stellt das Bundesverwaltungsgericht
fest, dass die Beschwerdeführerin keine Schlussbemerkungen eingereicht
hat.
G.
Auf weitere Vorbringen der Parteien und die sich bei den Akten befindlichen
Schriftstücke wird – soweit entscheidrelevant – im Rahmen der nachfol-
genden Erwägungen eingegangen.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
(VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden
gegen Verfügungen nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom
20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021).
Das BAZL gehört zu den Behörden nach Art. 33 Bst. d VGG und ist daher
eine Vorinstanz des Bundesverwaltungsgerichts. Eine Ausnahme, was das
Sachgebiet angeht, ist nicht gegeben (Art. 32 VGG). Das Bundesverwal-
tungsgericht ist demnach für die Beurteilung der vorliegenden Beschwerde
zuständig.
Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach dem
VwVG, soweit das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG).
1.2 Zur Beschwerde ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG berechtigt, wer vor der
Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teil-
nahme erhalten hat (Bst. a), durch die angefochtene Verfügung besonders
berührt ist (Bst. b) und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung
oder Änderung hat (Bst. c).
Die Beschwerdeführerin ist Adressatin der angefochtenen Verfügung und
als Gemeinde im Perimeter des HBK durch diese beschwert. Der Be-
schwerdeführerin kommt demnach ein aktuelles schutzwürdiges Interesse
zu. Sie ist zur Beschwerde legitimiert.
A-7562/2015
Seite 5
1.3 Auf die im Übrigen frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde
(Art. 50 und 52 VwVG) ist daher einzutreten.
2.
2.1 Das Bundesverwaltungsgericht stellt den rechtserheblichen Sachver-
halt, unter Vorbehalt der Mitwirkungspflicht der Parteien (Art. 13 und
52 VwVG), von Amtes wegen fest (Art. 12 VwVG) und wendet das Recht
grundsätzlich frei an, ohne an die Anträge oder die rechtlichen Begründun-
gen der Parteien gebunden zu sein (Art. 62 Abs. 4 VwVG). Von den Ver-
fahrensbeteiligten nicht aufgeworfene Rechtsfragen werden indes nur ge-
prüft, wenn hierzu aufgrund der Parteivorbringen oder anderer sich aus den
Akten ergebender Anhaltspunkte hinreichender Anlass besteht (statt vieler
Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-7008/2015 vom 27. April 2016
E. 2.1 m.w.H.).
2.2 Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet grundsätzlich mit uneinge-
schränkter Kognition. Es überprüft die angefochtene Verfügung auf
Rechtsverletzungen – einschliesslich unrichtiger oder unvollständiger Fest-
stellung des rechtserheblichen Sachverhalts und Rechtsfehler bei der Er-
messensausübung – sowie auf Angemessenheit hin (Art. 49 VwVG).
Bei der Angemessenheitsprüfung auferlegt sich das Bundesverwaltungs-
gericht allerdings eine gewisse Zurückhaltung und greift nicht in den Beur-
teilungsspielraum der rechtsanwendenden Behörde ein, wenn diese – wie
vorliegend die Vorinstanz – den örtlichen, technischen und persönlichen
Verhältnissen näher steht als die Beschwerdeinstanz. Es hat eine unange-
messene Entscheidung zu korrigieren, muss aber der Vorinstanz die Wahl
zwischen mehreren sachgerechten Lösungen überlassen. Wenn es um die
Beurteilung ausgesprochener Spezialfragen geht, in denen die Vorinstanz
über besonderes Fachwissen verfügt, weicht das Bundesverwaltungsge-
richt nicht ohne Not von der Auffassung der Vorinstanz ab. Dies gilt jeden-
falls für den Fall, dass Letztere die für den Entscheid wesentlichen Ge-
sichtspunkte geprüft und die erforderlichen Abklärungen getroffen hat (Ur-
teile des Bundesverwaltungsgerichts A-2149/2015 vom 25. August 2015
E. 2.2; A-5160/2014 vom 14. Juli 2015 E. 3 und A-173/2015 vom 8. Juni
2015 E. 2.2, je m.w.H.; vgl. ferner BGE 136 I 184 E. 2.2.1, 135 II 296
E. 4.4.3).
A-7562/2015
Seite 6
3.
3.1 Beim HBK handelt es sich um eine amtliche Feststellung der Hinder-
nisbegrenzungsflächen nach Anhang 14 des Übereinkommens vom 7. De-
zember 1944 über die internationale Zivilluftfahrt (IZÜ, SR 0.748.0) für ei-
nen Flugplatz, eine Flugsicherungsanlage oder einen Flugweg (Art. 2
Bst. m VIL). Gemäss Art. 62 Abs. 1 VIL erstellt der Flugplatzhalter einen
Entwurf des HBK und beantragt der Vorinstanz, ihn in Kraft zu setzen. Nach
dessen Inkraftsetzung haben die Flugplatzhalter die Hindernissituation pe-
riodisch zu überprüfen und allfällig nötige Änderungen des HBK wiederum
der Vorinstanz zur Genehmigung vorzulegen. Bei Flugplätzen, auf denen
nach Instrumentenflugregeln (IFR) gestartet und gelandet werden kann
(vgl. Art. 2 Bst. o VIL), hat diese Überprüfung mindesten alle fünf Jahre,
auf den übrigen Flugplätzen mindestens alle zehn Jahre zu erfolgen
(Art. 62 Abs. 3 VIL).
3.2 Die Hindernisbegrenzungsflächen grenzen den für die Flugsicherheit
in der Regel erforderlichen hindernisfreien Luftraum nach unten ab (Art. 2
Bst. l VIL) und begründen mit dieser Eigenschaft, ob ein Objekt wegen sei-
ner Lage bzw. Höhe ein Luftfahrthindernis gemäss Art. 2 Bst. k VIL darstellt
oder nicht. Durchstösst eine zu erstellende oder zu ändernde Baute oder
Anlage eine Hindernisbegrenzungsfläche, so ist der Eigentümer gehalten,
nebst der üblichen Baubewilligung auch eine luftfahrtrechtliche Bewilligung
bei der Vorinstanz einzuholen (Art. 41 Abs. 1 und Abs. 1bis LFG sowie
Art. 63 Bst. c VIL). Wird diese nach entsprechender Prüfung erteilt, so kann
sie zugunsten der Luftfahrt gewisse Sicherheitsauflagen enthalten
(vgl. Art. 66 Abs. 1 VIL). In diesem Sinne schützen die Hindernisbegren-
zungsflächen die An- und Abflugverfahren eines Flugplatzes vor Hindernis-
sen (vgl. Dokumentation des BAZL vom 3. Dezember 2014 betr. Hindernis-
begrenzungsflächen-Kataster, „Minimales Geodatenmodell“, Ziff. 1.1;
http://www.bazl.admin.ch > Für Fachleute > Geoinformation > Geobasis-
daten > Hindernisbegrenzungsflächenkataster, letztmals besucht am
12. Mai 2016).
4.
Die Beschwerdeführerin rügt in formeller Hinsicht, dass die Verfügung und
der HBK nebst ihr sowie den Gemeinden Rorschacherberg SG, Rhein-
eck SG und St. Margrethen SG nicht auch den ebenfalls betroffenen Ge-
meinden Eggersriet SG, Heiden AR, Lutzenberg AR und Wolfhalden AR
zugestellt wurde.
A-7562/2015
Seite 7
4.1 Genehmigt die Vorinstanz auf Antrag eines Flugplatzhalters einen HBK
bzw. setzt sie diesen in Kraft, so hat sie ihn den Kantonen und Gemeinden
zuzustellen. Diese wiederum tragen dem HBK in ihrer Nutzungsordnung
Rechnung, bestimmen die nach Art. 63 VIL bewilligungspflichtigen Objekte
und orientieren deren Eigentümer sowie die kantonalen Meldestellen
(Art. 62 Abs. 2 VIL).
4.2 Die Zustellung des HBK hat dem Gesagten nach an jene Gemeinden
zu erfolgen, welche durch dessen Regelung in ihrem Hoheitsgebiet betrof-
fen sind. Dies entspricht der allgemeinen verwaltungsrechtlichen Ordnung
gemäss Art. 34 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 6 VwVG, wonach alle von einer
Verfügung direkt Betroffenen einen Anspruch auf individuelle Eröffnung des
Entscheids haben. Der Anspruch auf individuelle Eröffnung besteht ge-
mäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung (BGE 133 I 201 E. 2.1; 127 V
119 E. 1c) indessen schon von Verfassungs wegen gestützt auf Art. 29
Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft
vom 18. April 1999 (BV, SR 101). Nur bei Kenntnis einer ergangenen Ver-
fügung können sich die Betroffenen wirksam dagegen zur Wehr setzen und
die ihnen zur Verfügung stehenden Rechtsmittel ergreifen (BGE 133 I 201
E. 2.1; Urteile des Bundesverwaltungsgerichts D-1713/2015 vom 22. März
2015 E. 4.1; C-237/2013 vom 12. Dezember 2014 E. 4.2).
4.3 Das kommunale Gelände der von der Beschwerdeführerin angespro-
chenen Gemeinden liegt zumindest teilweise im Perimeter des HBK und
weist in diesem Bereich, wie von der Vorinstanz richtig festgestellt, eine
rote Färbung auf (vgl. Kartenausschnitt 1:25‘000 im HBK). Gemäss Le-
gende werden damit Geländedurchstossungen gekennzeichnet. Bei nähe-
rer Betrachtung wird ersichtlich, dass es sich hierbei um Terrain handelt,
welches aufgrund seiner Höhe über Meer in den durch die Hindernisbe-
grenzungsflächen (Horizontalfläche [443 m.ü.M.] und konische Fläche [443
bis 498 m.ü.M.]) abgegrenzten Luftraum hineinragt. Durchstösst nun be-
reits das Gelände und nicht erst eine zu erstellende Baute oder Anlage die
Begrenzungsflächen des sensiblen Luftraums, so scheint es prima facie
naheliegend, dass für dort zu realisierende Projekte eine luftfahrtrechtliche
Bewilligung gemäss Art. 63 Bst. c VIL einzuholen ist (vgl. E. 3.2). Der da-
von abweichende Standpunkt der Vorinstanz sowie der damit korrespon-
dierende Vermerk in der Legende des HBK, wonach im fraglichen Gebiet
die Bewilligungs- und Meldepflicht gemäss Art. 63 Bst. a und b VIL zum
Tragen kommen soll, sind dagegen nicht nachvollziehbar. Sollte diesen
Überlegungen folgend für das rot eingefärbte Gelände innerhalb des abge-
grenzten Luftraums aber die Bewilligungspflicht gemäss Art. 63 Bst. c VIL
A-7562/2015
Seite 8
einschlägig sein, so hätten die entsprechenden Gemeinden diesem Um-
stand in ihrer Nutzungsordnung Rechnung zu tragen bzw. die davon be-
troffenen Grundeigentümer zu informieren (vgl. Art. 62 Abs. 2 VIL) und wä-
ren in diesem Sinne als betroffen anzusehen. Ob die Vorinstanz diesen
Gemeinden demzufolge den HBK tatsächlich zu Unrecht nicht eröffnet hat,
kann mit Blick auf die nachfolgend darzulegenden Folgen einer entspre-
chenden Unterlassung letztlich offen bleiben.
4.4 Gemäss Art. 38 VwVG darf den Parteien aus mangelhafter Eröffnung
kein Nachteil erwachsen. Eine Verfügung, die gegenüber den Parteien
nicht eröffnet wurde und insofern behördenintern bleibt, entfaltet keinerlei
Rechtswirkung. Sie gilt als nicht existent, bis sie eröffnet wird
(BGE 133 I 201 E. 2.3; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-5540/2013
vom 6. Januar 2014 E. 2.2.3; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Ver-
waltungsrecht, 7. Auflage 2016, Rz. 1124). Wurde eine Verfügung zwar er-
öffnet, aber nicht allen Parteien, so liegt eine teilweise Nichteröffnung vor.
Die Rechtswirkung beschränkt sich in diesem Fall auf die berücksichtigten
Parteien. Gegenüber den übergangenen Parteien fehlt es hierfür an der
gehörigen Eröffnung, was jedoch nachgeholt werden kann. Bleibt eine sol-
che aus, hindert dies den betroffenen Parteien gegenüber insbesondere
auch den Lauf der Beschwerdefrist (vgl. Art. 20 Abs. 1 VwVG; Urteile des
Bundesgerichts 2C_657/2014 vom 12. November 2014 E. 2.4.2 und
2C_71/2012 vom 26. April 2012 E. 2.2.1; UHLMANN/SCHILLING-SCHWANK,
in: Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar Verwaltungsver-
fahrensgesetz, 2. Auflage 2016 [Praxiskommentar VwVG], Art. 38 Rz. 10;
LORENZ KNEUBÜHLER, in: Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], Kommentar VwVG,
2008, Art. 38 Rz. 15; TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, Allgemeines Verwal-
tungsrecht, 4. Auflage 2014, § 29 Ziff. 22).
4.5 Hätte die Vorinstanz den HBK auch gegenüber den Gemeinden Egge-
rsriet SG, Heiden AR, Lutzenberg AR und Wolfhalden AR eröffnen müs-
sen und wäre ihr in diesem Sinne ein Verfahrensfehler vorzuwerfen, so
zeitigte der HBK für die übergangenen Gemeinden keine Rechtswirkung.
Unberührt bliebe dagegen die Wirksamkeit gegenüber den berücksichtig-
ten Gemeinden. Unabhängig von einer teilweisen Nichteröffnung des HBK
steht mithin fest, dass dieser für die Beschwerdeführerin Bestand hat und
für sie die damit einhergehenden Rechtsfolgen nach sich zieht (vgl. Art. 62
Abs. 2 VIL). Die Beschwerdeführerin kann aus einem allfälligen Eröff-
nungsmangel folglich nichts zu ihren Gunsten ableiten.
A-7562/2015
Seite 9
5.
Die Beschwerdeführerin bemängelt des Weiteren die Ausgestaltung des
HBK und die damit einhergehenden Auswirkungen für ihr Gemeindegebiet.
5.1 In erster Linie gilt es zu klären, ob der HBK zulässigerweise nach den
Vorgaben in Anhang 14 zum IZÜ (nachfolgend Anhang 14;
http://www.bazl.admin.ch > Für Fachleute > Regulation und Grundlagen >
Rechtliche Grundlagen, nationales und internationales Recht > Anhänge
zur Konvention der ICAO > ICAO Annex 14, Aerodromes, Volume I - Aero-
drome Design and Operations, letztmals besucht am 12. Mai 2016) erstellt
wurde (vgl. E. 3.1).
5.1.1 Anhänge zum IZÜ sind entgegen ihrem Wortlaut nicht Bestandteile,
die das Übereinkommen als verbindlichen völkerrechtlichen Vertrag ergän-
zen, sondern es sind Beschlüsse, die vom Exekutivorgan der Internationa-
len Zivilluftfahrt-Organisation (ICAO) gefasst werden (Art. 37 Abs. 2 i.V.m.
Art. 54 Bst. l IZÜ), ohne dass jedoch eine zusätzliche landesinterne Ge-
nehmigung durch die Vertragsstaaten nötig wäre (vgl. Urteil des Bundes-
verwaltungsgerichts A-1765/2009 vom 2. Oktober 2009 E. 4.3.1). Sie wer-
den erst nach dem in Art. 90 IZÜ festgelegten Verfahren für die Vertrags-
staaten grundsätzlich verbindlich. Insofern und im Gegensatz zum Über-
einkommen selber sind die ICAO-Anhänge somit nicht allgemein verbind-
lich bzw. absolut bindend (vgl. Botschaft vom 27. September 1946 betref-
fend Ratifikation des IZÜ durch die Schweiz, BBl 1946 III 608, 621 und
628).
5.1.2 Im Schweizer Luftfahrtrecht hat der Gesetzgeber mit Art. 6a LFG eine
formellgesetzliche Grundlage geschaffen, um internationale technische
Vorschriften ohne Umsetzung in eigene Erlasse ins Landesrecht überfüh-
ren zu können. Nach dessen Absatz 1 kann der Bundesrat ausnahmsweise
einzelne Anhänge zum Übereinkommen, einschliesslich zugehöriger tech-
nischer Vorschriften, als unmittelbar anwendbar erklären. Nach dem Willen
des Gesetzgebers soll davon Gebrauch gemacht werden, wenn die Über-
führung von Vorschriften grösseren Umfangs mit nur einem kleinen Kreis
unmittelbar interessierter und verpflichtender Adressaten mit einem ver-
hältnismässig grossen Aufwand verbunden ist (Botschaft vom 20. Novem-
ber 1991 über eine Änderung des Luftfahrtgesetzes, BBl 1991 607, 617).
5.1.3 Von der Möglichkeit, gestützt auf Art. 6a Abs. 1 LFG ausnahmsweise
einzelne ICAO-Anhänge für verbindlich zu erklären, hat der Bundesrat rege
A-7562/2015
Seite 10
Gebrauch gemacht. So sind die Normen und Empfehlungen des hier inte-
ressierenden Anhang 14 einschliesslich der technischen Vorschriften –
ebenso wie jene der Anhänge 3, 4, 10, 11 und 15 – gestützt auf Art. 3
Abs. 1bis VIL für Flugplätze, Luftfahrthindernisse, das Vermessen des Ge-
ländes und den Bau von Flugsicherungsanlagen unmittelbar anwendbar,
unter Vorbehalt nach Art. 38 IZÜ von der Schweiz gemeldeten Abweichun-
gen.
5.1.4 Die Vorinstanz beruft sich hinsichtlich der Ausgestaltung des HBK so-
mit zu Recht auf die in Anhang 14 enthaltenen Normen und Empfehlungen.
5.2 Die Beschwerdeführerin stört sich insofern an der Geometrie des HBK,
als diese keine Rücksicht auf die spezifischen topografischen Verhältnisse
nehme. Statt eines ellipsenförmigen Luftraums definiere der HBK ein kreis-
förmiges Volumen.
5.2.1 Kapitel 4 von Anhang 14 mit dem Titel „Obstacle Restriction and Re-
moval“ befasst sich mit der Festlegung von hindernisfreien Lufträumen bei
Flugplätzen. Zunächst werden die verschiedenen Flächentypen beschrie-
ben, welche in ihrer Gesamtheit den sensiblen Luftraum definieren. Für die
beanstandete Ausdehnung ist zum einen die innere Horizontalfläche („in-
ner horizontal surface“) verantwortlich. Hierbei handelt sich typischerweise
um eine kreisrunde Fläche mit einem definierten Radius in einer Höhe von
45 Metern über dem Flugplatzbezugspunkt (ARP, „Aerodrome Reference
Point“). Am Rande dieser Horizontalfläche schliesst eine ebenfalls kreis-
runde konische Fläche („conical surface“) an, welche sich mit einer defi-
nierten Steigung auf eine bestimmte Höhe über der inneren Horizontalflä-
che erhebt. In Abbildung 4-1 wird dieses Muster anhand von verschiede-
nen Projektionen verdeutlicht. Den einschlägigen Vorgaben kann nicht ent-
nommen werden, dass je nach topografischen Gegebenheiten von dieser
Geometrie abgewichen werden soll und die Hindernisbegrenzungsflächen
beispielsweise, wie von der Beschwerdeführerin gefordert, elliptisch ange-
legt werden können. Der angefochtene HBK entspricht in diesem Sinne
Anhang 14.
5.2.2 Die Ziele und Vorgaben des SIL für die Infrastruktur der Zivilluftfahrt
der Schweiz sind für die Behörden verbindlich (vgl. Art. 3a Abs. 1 VIL und
Art. 22 Abs. 1 der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 [RPV,
SR 700.1]). Dies gilt grundsätzlich auch für die Gerichtsbehörden. Die Ver-
bindlichkeit des SIL geht allerdings nur so weit, als er mit dem Bundesrecht
vereinbar ist. Der SIL entfaltet mithin nur im Rahmen, nicht aber gegen das
A-7562/2015
Seite 11
anwendbare Recht Wirkung (vgl. BGE 129 II 331 E. 4.2; BVGE 2011/19
E. 30.5; Verbindlichkeit und Wirkung von Richt- und Sachplänen, Umwelt-
recht in der Praxis [URP] 2001/4, S. 391 ff.). Sollten Festlegungen im SIL
den Vorgaben in Anhang 14 betreffend die Gestaltung des HBK zuwider-
laufen, wären diese demnach nicht verbindlich. Soweit sich die Beschwer-
deführerin auf eine entsprechende Abweichung beruft, sind ihre Vorbringen
unbehelflich. Unabhängig von diesen grundsätzlichen Überlegungen ist
darauf hinzuweisen, dass das Objektblatt betreffend den Flugplatz St. Gal-
len-Altenrhein (SIL, Fortschreibung Objektblatt Regionalflugplatz St. Gal-
len-Altenrhein [SIL Teil IIIC/11. Serie SG-1] vom 3. Februar 2016,
http://www.bazl.admin.ch > Politik > Luftfahrtpolitik > Sachplan Infrastruktur
der Luftfahrt > Objektteil, letztmals besucht am 12. Mai 2016) unter ande-
rem gerade infolge des „neu“ in Kraft gesetzten HBK vom 28. Februar 2013
überarbeitet wurde. In Übereinstimmung mit Anhang 14 ist darin der von
der Hindernisbegrenzung betroffene Luftraum neu kreisförmig dargestellt.
Ein allfälliger Widerspruch in der früheren Version des Objektblattes wurde
damit ausgeräumt. Der angefochtene HBK entspricht somit nicht nur den
gesetzlichen Grundlagen, sondern korrespondiert auch mit den Festlegun-
gen gemäss SIL.
5.3 Schliesslich macht die Beschwerdeführerin geltend, der HBK wirke sich
in unverhältnismässiger Weise auf ihr Gemeindegebiet aus.
5.3.1 Staatliches Handeln muss verhältnismässig sein (Art. 5 Abs. 2 BV).
Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit beansprucht im ganzen Bereich
des öffentlichen Rechts Geltung, sowohl für die Rechtsetzung als auch für
die Rechtsanwendung. Die Verwaltungsmassnahme muss zur Verwirkli-
chung des im öffentlichen Interesse liegenden Ziels geeignet und notwen-
dig sein. Sie hat zu unterbleiben, wenn eine gleich geeignete, mildere Mas-
snahme für den angestrebten Erfolg ausreichen würde. Ausserdem muss
der angestrebte Zweck in einem vernünftigen Verhältnis zu den Belastun-
gen stehen, die dem Beschwerdeführer auferlegt werden. Die Massnahme
muss mit anderen Worten zumutbar sein (Urteile des Bundesverwaltungs-
gerichts A-5713/2015 vom 2. Mai 2016 E. 8.1 und A-5034/2015 vom
11. April 2016 E. 5; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 520 ff.).
5.3.2 Der bemängelte HBK wurde gestützt auf Anhang 14 erlassen. Soweit
ersichtlich lassen diese internationalen Rechtsvorschriften bezüglich der
beanstandeten kreisförmigen Ausgestaltung des HBK kaum einen Spiel-
A-7562/2015
Seite 12
raum offen (vgl. E. 5.2.1). Aus diesem Grund ist im Rahmen einer konkre-
ten Normenkontrolle zu prüfen, ob Anhang 14 mit Blick auf die vorgege-
bene Geometrie des HBK dem Gebot der Verhältnismässigkeit entspricht.
5.3.3 Indem die um den Flugplatz kreisförmig angeordneten Hindernisbe-
grenzungsflächen einen grundsätzlich hindernisfreien Luftraum abgren-
zen, sind diese ohne weiteres geeignet, die An- und Abflugverfahren vor
Hindernissen zu schützen und damit die Flugsicherheit zu erhöhen.
5.3.4 Auch die Erforderlichkeit der beanstandeten geometrischen Ausprä-
gung des HBK ist zu bejahen. Es liegt in der Natur dieses topographisch
wirkenden Modells bzw. Systems, dass auch Gelände erfasst sein kann,
welches durch seine spezielle Lage erst gar nicht das Potenzial aufweist,
für den Flugplatz ein Sicherheitsrisiko hervorzurufen. Ob dies für das Ge-
biet „Oberfeld“ aufgrund seiner „Abschattung“ durch den „Buechberg“, wie
von der Beschwerdeführerin vorgebracht, tatsächlich zutrifft, kann offen
bleiben. Aus praktischen Gründen ist ein gewisser Schematismus hinzu-
nehmen, selbst wenn der HBK damit Grenzfällen allenfalls nicht vollum-
fänglich gerecht zu werden vermag.
5.3.5 Der HBK belastet die betroffenen Gemeinden insofern, als sie ge-
mäss Art. 62 Abs. 2 VIL verpflichtet sind, dem HBK in ihrer Nutzungsord-
nung Rechnung zu tragen. Ferner müssen sie die nach Art. 63 VIL bewilli-
gungspflichtigen Objekte bestimmen und deren Eigentümer sowie die kan-
tonale Meldestelle informieren. Im Sinne einer unmittelbaren Wirkung wer-
den den Gemeinden mithin administrative Pflichten auferlegt. Für gemäss
Art. 63 Bst. c VIL betroffene Eigentümer löst der HBK alsdann eine spezi-
elle Bewilligungspflicht für zu erstellende oder zu ändernde Bauten, Anla-
gen oder Bepflanzungen aus. Auch für diese Grundeigentümer bringt der
HBK somit in erster Linie einen gewissen zeitlichen und finanziellen Zu-
satzaufwand mit sich (vgl. Richtlinie des BAZL betreffend Luftfahrthinder-
nisse vom 9. März 2015 sowie Bewilligungsformular, http://www.bazl.ad-
min.ch > Für Fachleute > Flugplätze > Luftfahrthindernisse > Meldeformu-
lar, letztmals besucht am 12. Mai 2016). Im Rahmen der Bewilligungsver-
fahren entscheidet die Vorinstanz, ob die Projekte errichtet werden dürfen
und allenfalls Sicherheitsauflagen einzuhalten sind (vgl. Art. 66
Abs. 1 VIL). Die Vorinstanz legt dar, dass ihr bei dieser Beurteilung ein er-
heblicher Ermessensspielraum zusteht und dem Einzelfall angemessen
Rechnung tragen kann. Gerade mit Blick auf das Teilgebiet „Oberfeld“ deu-
tete sie an, dort die luftfahrtrechtlichen Bewilligungen voraussichtlich ohne
Anordnung von Sicherheitsmassnahmen erteilen zu können. Die durch den
A-7562/2015
Seite 13
HBK unmittelbar begründete Bewilligungspflicht belastet die Grundeigen-
tümer somit für sich betrachtet in geringem Ausmass. Das durch den HBK
verfolgte öffentliche Interesse nach einer sicheren Abwicklung des Flugver-
kehrs überwiegt die tangierten Interessen von Gemeinden und Grundei-
gentümern, weshalb der in Anhang 14 definierte HBK eine zumutbare Mas-
snahme darstellt.
5.3.6 Die in Anhang 14 enthaltenen Vorgaben zur Erstellung eines kreis-
förmigen HBK sowie der darauf basierende streitgegenständliche HBK
sind unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismässigkeit nicht zu beanstan-
den. Die Beschwerdeführerin dringt mit ihren diesbezüglichen Vorbringen
nicht durch.
6.
Zusammengefasst ist der von der Vorinstanz genehmigte und in Kraft ge-
setzte HBK vom 23. Oktober 2015 gegenüber der Beschwerdeführerin
wirksam und hinsichtlich seiner Ausgestaltung als rechtmässig zu erach-
ten. Die Beschwerde erweist sich demnach als unbegründet und ist abzu-
weisen.
7.
7.1 Grundsätzlich werden der unterliegenden Partei die Verfahrenskosten
auferlegt (vgl. Art. 63 Abs. 1 VwVG). Gemeinden, die Beschwerde führen
und unterliegen, werden Verfahrenskosten jedoch nur auferlegt, wenn sich
der Streit um vermögensrechtliche Interessen dreht (vgl. Art. 63
Abs. 2 VwVG; vgl. dazu statt vieler Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
A-3287/2015 vom 2. Juli 2015 E. 4.1). Da dies vorliegend nicht der Fall ist,
sind der Beschwerdeführerin keine Kosten aufzuerlegen.
7.2 Der ganz oder teilweise obsiegenden Partei ist von Amtes wegen oder
auf Begehren eine Entschädigung für ihr erwachsene notwendige und ver-
hältnismässig hohe Kosten zuzusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG). Keinen
Anspruch darauf haben jedoch Bundesbehörden (Art. 7 Abs. 3 des Regle-
ments vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor
dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Der nicht anwalt-
lich vertretenen Vorinstanz steht daher keine Parteientschädigungen zu.
Dasselbe gilt für die unterliegende Beschwerdeführerin.
(Dispositiv auf der nächsten Seite)
A-7562/2015
Seite 14