Decision ID: 91d8358d-fad2-4d03-9936-9a3073ed7f0b
Year: 2008
Language: de
Court: SG_VGN
Chamber: SG_VGN_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

hat das Verwaltungsgericht festgestellt:
A./ Am 28. Juni 2007 wies das Gesundheitsdepartement das Gesuch von X.Y. um
Erteilung einer Bewilligung zur selbständigen Ausübung der Psychotherapie im Kanton
St. Gallen ab. Der Entscheid wird im Wesentlichen damit begründet, der Gesuchsteller
vermöge keinen Studienabschluss in Psychologie als Hauptfach oder einer
entsprechenden Fächerverbindung an einer schweizerischen Hochschule
nachzuweisen, weshalb nach st. gallischem Recht keine Bewilligung zur selbständigen
Berufsausübung als Psychotherapeut erteilt werden könne. Sodann verhalte sich X.Y.
rechtsmissbräuchlich, weil er sich auf einen Fähigkeitsausweis des Kantons K. berufe,
der gestützt auf seine falschen Angaben und unter Missachtung der einschlägigen
Rechtsgrundlagen ausgestellt worden sei. Er könne sich deshalb nicht auf die
Freizügigkeit im Sinn des Bundesgesetzes über den Binnenmarkt (SR 943.02,
abgekürzt BGBM) berufen. Im weitern beinhalte die st. gallische Regelung eine
zulässige Beschränkung des Marktzugangs nach Art. 3 BGBM.
C./ Am 13. Juli 2007 erhob X.Y. gegen den Entscheid des Gesundheitsdepartements
vom 28. Juni 2007 Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Er stellte das
Rechtsbegehren, es sei ihm die Bewilligung zur selbständigen Ausübung der
Psychotherapie im Kanton St. Gallen zu erteilen, eventuell sei die Angelegenheit zur
Erteilung der Bewilligung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Zur Begründung macht er
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im Wesentlichen geltend, das BGBM gewährleiste Psychotherapeuten den freien
Marktzugang. Sodann verfüge er über eine einem schweizerischen Universitätsstudium
in Psychologie gleichwertige Ausbildung. Das Gesundheitsdepartement trage die
Beweislast dafür, dass sein Studienabschluss nichts tauge.
Das Gesundheitsdepartement nahm am 22. August 2007 Stellung und beantragte, die
Beschwerde sei abzuweisen. Am 19. November 2007 machte X.Y. von der Möglichkeit
Gebrauch, sich zu neuen tatsächlichen und rechtlichen Argumenten zu äussern.

Darüber wird in Erwägung gezogen:
1. Das Verwaltungsgericht ist zum Entscheid in der Sache zuständig (Art. 59bis Abs. 1
des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt VRP), und X.Y.
ist zur Beschwerde berechtigt (Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP).
Sodann entspricht die Beschwerdeschrift vom 13. Juli 2007 zeitlich, formal und
inhaltlich den gesetzlichen Anforderungen (Art. 47 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 48
Abs. 1 VRP).
Auf die Beschwerde ist einzutreten.
2. Die selbständige Abklärung und Behandlung von Krankheiten, von Verletzungen und
von anderen körperlichen oder seelischen Gesundheitsstörungen bedarf einer
Bewilligung des Gesundheitsdepartements (Art. 3 Abs. 1 lit. c in Verbindung mit Art. 43
lit. a des Gesundheitsgesetzes (sGS 311.1, abgekürzt GesG). Die selbständige
Ausübung der Psychotherapie ist bewilligungspflichtig (Art. 42 Abs. 1 lit. g GesG).
Nach Art. 32a der Verordnung über die Ausübung von Berufen der Gesundheitspflege
(sGS 312.1) ist als Psychotherapeut zugelassen, wer sich ausweist über:
a) einen Studienabschluss in Psychologie als Hauptfach oder in einer
entsprechenden Fächerverbindung an einer schweizerischen Hochschule. Die
Bewilligungsbehörde kann ausnahmsweise eine abweichende Grundausbildung
anerkennen, wenn der Gesuchsteller eine dem Hochschulabschluss gleichwertige
Ausbildung im Fach Psychologie nachweist;
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b) ausreichende theoretische Kenntnisse auf wissenschaftlich anerkannter Grundlage
über seelische Störungen von Kindern, Jugendlichen und Erwachsenen;
c) eine in der Regel wenigstens zweijährige, praxisorientierte, die
psychopathologischen Zustände umfassende Weiterbildung mit direktem, fachlich
kontrolliertem Kontakt mit seelisch gestörten Kindern, Jugendlichen und Erwachsenen;
d) eine besondere Ausbildung zum Psychotherapeuten, die auf einer wissenschaftlich
anerkannten Psychotherapiemethode beruht, deren Wirksamkeit sich über ein breites
Anwendungsgebiet erstreckt. Die Ausbildung hat die vertiefte Anwendung der
gewählten Methoden auf die eigene Person sowie auf andere Personen unter fachlicher
Kontrolle zu umfassen.
Der Beschwerdeführer behauptet mit Recht nicht, die Zulassungsvoraussetzungen, die
diese Vorschrift statuiert, seien bundesrechtswidrig. Das Bundesgericht hat erkannt,
dass es weder das Verfassungsrecht noch das BGBM den Kantonen grundsätzlich
verwehren, bezüglich der Berufsausübung von Psychotherapeuten strengere
Vorschriften zu erlassen als andere Kantone (Urteil vom 8. Juni 2004, 2A.409/2003).
Sodann hat es entschieden, es verletze den bundesrechtlichen Schutz gegen jede
kantonalrechtliche Einschränkung des Wirtschaftsgeschehens nicht, wenn eine
kantonale Zulassungsordnung für die nicht ärztliche psychotherapeutische
Berufstätigkeit ein abgeschlossenes Psychologiestudium voraussetze. Die selbständige
psychotherapeutische Tätigkeit, die zur selbständigen Feststellung von psychischen
und psychosomatischen Krankheiten, von Störungen sowie zu deren Behandlung mit
psychotherapeutischen Methoden berechtige, setze eine sichere Diagnostik und
zuverlässige Kenntnis der eigenen fachlichen Grenzen voraus, wozu ein fundiertes
Wissen in Psychologie und Psychopathologie unerlässlich sei. Mit dem Erfordernis
eines Hochschulstudiums in Psychologie, der nachfolgenden
Psychotherapieausbildung und der praktischen Tätigkeit werde im Kanton Zürich eine
Regelung getroffen, die einen wirksamen Gesundheitsschutz gewährleiste, ohne dass
sich sagen liesse, die Anforderungen wären unnötig streng oder unzumutbar hoch. Sie
verstosse auch nicht gegen den Grundsatz des Vorrangs des Bundesrechts gemäss
Art. 49 der Bundesverfassung (SR 101, abgekürzt BV) und gegen das BGBM, weil
einige Kantone dieses Erfordernis nicht kennen würden (BGE 128 I 92 E. 2/3 mit
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Hinweisen; vgl. auch Urteil vom 8. Juni 2004, 2A.409/2003 betreffend die
Zulassungsordnung von Basel Stadt).
3. Der Beschwerdeführer macht geltend, aufgrund der am 7. Dezember 1993 für den
Kanton K. ausgestellten Berufsausübungsbewilligung habe er nach den Vorgaben des
BGBM grundsätzlich Anspruch, in anderen Kantonen, so auch im Kanton St. Gallen, als
selbständiger Psychotherapeut zu arbeiten.
Die Vorinstanz stellt sich auf den Standpunkt, der Beschwerdeführer berufe sich
zwecks Geltendmachung der Freizügigkeit nach BGBM in rechtsmissbräuchlicher
Weise auf diese Bewilligung. Sie sei aufgrund der falschen Angaben erteilt worden, die
er gemacht habe. Aufgrund seines Wissensstandes und seiner Vertrautheit mit dem
schweizerischen Bildungssystem hätte dem Beschwerdeführer bewusst sein müssen,
dass die Vorlesungen, welche er in A. besucht habe, vom Umfang her nicht annähernd
einem Studium der Psychologie an einer schweizerischen Universität entsprächen.
Trotzdem habe er geltend gemacht, er habe ein gleichwertiges Studium
abgeschlossen. Zudem habe die Psychotherapiekommission des Kantons K. bei der
Beurteilung des Gesuchs des Beschwerdeführers jegliche Sorgfalt vermissen lassen.
Obwohl er offensichtlich ein wenig umfangreiches Doktorandenstudium absolviert
habe, die zweijährige Weiterbildung vor und nicht nach dem Studienabschluss erfolgt
sei, und keine zusätzlichen Nachweise für die Anerkennung der psychotherapeutischen
Spezialausbildung vorliegen würden, habe sie dem Departement U. des Kantons K.
beantragt, die Berufsausübungsbewilligung sei zu erteilen.
3.1. Der Grundsatz von Treu und Glauben gebietet ein loyales und vertrauenswürdiges
Verhalten im Rechtsverkehr. Er ist für die Beziehungen unter den Privaten wie für das
Verhältnis zwischen den Gemeinwesen und den Privaten elementar. Für den Bereich
des öffentlichen Rechts bedeutet er, dass die Behörden und die Privaten in ihren
Rechtsbeziehungen gegenseitig aufeinander Rücksicht zu nehmen haben (Häfelin/
Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2006,
Rz. 622 mit Hinweisen).
Nach Art. 5 Abs. 3 BV handeln staatliche Organe und Private nach Treu und Glauben.
Gemäss dem für die gesamte Rechtsordnung geltenden Art. 2 Abs. 2 des
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Schweizerischen Zivilgesetzbuches (SR 210) findet der offenbare Missbrauch eines
Rechts keinen Rechtsschutz. Rechtsmissbrauch liegt vor, wenn ein Rechtsinstitut
zweckwidrig zur Verwirklichung von Interessen verwendet wird, die dieses
Rechtsinstitut nicht schützen will (BGE 131 I 177 E. 6.1 mit Hinweisen).
3.2. Der Beschwerdeführer hat mit seinem Gesuch an den Kantonsarzt des Kantons K.
seinen Werdegang aufgezeigt und verschiedene Zeugnisse und Bestätigungen
eingereicht. Zudem war es den zuständigen Stellen des Kantons K. möglich, sich ein
Bild über die Aussagekraft der vom Beschwerdeführer eingereichten Unterlagen zu
machen und, falls aus ihrer Sicht erforderlich, weitere Angaben zu verlangen. Der
Vorwurf der Vorinstanz, er habe das im Kanton K. zuständige Fachgremium und die
Bewilligungsbehörde durch falsche Angaben betreffend seine Ausbildung getäuscht
bzw. er habe die ihm erteilte Bewilligung auf unredliche Weise erschlichen, weshalb er
sich nicht darauf berufen könne, erweist sich somit als unbegründet. Entgegen der
Annahme der Vorinstanz kann dem Beschwerdeführer sodann unter dem
Gesichtspunkt des Rechtsmissbrauchs auch nicht zur Last gelegt werden, die
Fachkommission Psychotherapeuten und die Bewilligungsbehörde des Kantons K.
hätten bezüglich der Beurteilung seiner Ausbildung jede Sorgfalt vermissen lassen.
4. Der Beschwerdeführer macht geltend, er habe nach den Vorgaben des BGBM
Anspruch darauf, dass ihm die Berufsausübungsbewilligung für den Kanton St. Gallen
erteilt werde. Weil er im Kanton K. seit dem 7. Dezember 1993 als selbständig
arbeitender Psychotherapeut zugelassen sei, könne die Vorinstanz nur noch prüfen, ob
gestützt auf Art. 3 BGBM Beschränkungen des freien Zugangs zum Markt erforderlich
seien, wofür sie die Beweislast trage. In seinem Fall seien derartige Beschränkungen
unzulässig.
4.1. Nach Art. 2 Abs. 1 BGBM hat jede Person das Recht, Waren, Dienstleistungen und
Arbeitsleistungen auf dem gesamten Gebiet der Schweiz anzubieten, soweit die
Ausübung der betreffenen Erwerbstätigkeit im Kanton oder der Gemeinde ihrer
Niederlassung oder ihres Sitzes zulässig ist. Der Gesetzgeber wollte damit das
sogenannte Cassis-de-Dijon-Prinzip verankern, wonach ein Produkt, welches den in
einem Land geltenden Anforderungen entspricht, auch in
anderen Ländern vertrieben werden darf (BGE 125 I 271 E. 3a und BGE 125 I 279 E. 4a
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je mit Hinweis auf die Botschaft zum BGBM, BBl 1995 I 1213, 1257, 1363 f.; vgl. auch
Cottier/Wagner, Das neue Bundesgesetz über den Binnenmarkt, in: AJP 12/95
S. 1584). Der Zugang zum Markt richtet sich dabei nach den am Herkunftsort der
Anbieterin oder des Anbieters geltenden Vorschriften (Cottier/Wagner, a.a.O., AJP
12/95 S. 1585).
Das Bundesgericht hat insbesondere in seiner Rechtsprechung zu Art. 2 Abs. 1 BGBM
dem Föderalismusprinzip gegenüber dem Binnenmarktprinzip den Vorrang eingeräumt.
Mit einem Entscheid vom 14. Juni 1999 (BGE 125 I 276 ff.) wurde eine staatsrechtliche
Beschwerde eines Zürcher Zahnprothetikers gegen einen Entscheid des
bündnerischen Verwaltungsgerichts abgewiesen, mit welchem dem Beschwerdeführer
und Inhaber eines kantonalen Fähigkeitsausweises die Berufsausübungsbewilligung im
Kanton Graubünden mit der Begründung verweigert worden war, das kantonale Recht
verbiete die selbständige Tätigkeit als Zahnprothetiker. Mit der Revision des BGBM im
Jahr 2005 wollte der Gesetzgeber indessen das Binnenmarktprinzip gegenüber dem
Föderalismusprinzip stärken. Ziel war es, die Funktionsfähigkeit des Marktes durch
Abbau kantonaler und kommunaler Marktzutrittsschranken zu verbessern und die
Berufsausübungsfreiheit zu stützen (BBl 2005 I 465 ff.).
4.2.1. Nach Art. 2 Abs. 4 BGBM, in Vollzug seit 1. Juli 2006 (AS 2006 2363 2366, BBl
2005 I 465), hat jede Person, die eine Erwerbstätigkeit rechtmässig ausübt, das Recht,
sich zwecks Ausübung dieser Tätigkeit auf dem gesamten Gebiet der Schweiz
niederzulassen und diese Tätigkeit unter Vorbehalt von Art. 3 BGBM nach den
Vorschriften des Ortes der Erstniederlassung auszuüben. Die kantonalen
beziehungsweise kommunalen Marktzugangsordnungen gelten nach Art. 2 Abs. 5
BGBM, der gleichzeitig in Vollzug trat, als gleichwertig.
4.2.2. Auf 1. Juli 2006 wurde auch Art. 3 BGBM geändert. Ortsfremden Anbieterinnen
und Anbietern darf der freie Zugang zum Markt nach Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BGBM nicht
verweigert werden. Beschränkungen sind in Form von Auflagen oder Bedingungen
auszugestalten und nur unter bestimmten Voraussetzungen zulässig (Art. 3 Abs. 1 Satz
2 BGBM). Nicht verhältnismässig sind Beschränkungen nach Art. 3 Abs. 2 BGBM
insbesondere, wenn: der hinreichende Schutz überwiegender öffentlicher Interessen
bereits durch die Vorschriften des Herkunftsortes erreicht wird (lit. a); die Nachweise
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und Sicherheiten, welche die Anbieterin oder der Anbieter bereits am Herkunftsort
erbracht hat, genügen (lit. b); zur Ausübung einer Erwerbstätigkeit vorgängig die
Niederlassung oder der Sitz am Bestimmungsort verlangt wird (lit. c); der hinreichende
Schutz überwiegender öffentlicher Interessen durch die praktische Tätigkeit
gewährleistet werden kann, welche die Anbieterin oder der Anbieter am Herkunftsort
ausgeübt hat (lit. d). Die Behörde des Bestimmungsortes muss somit neu die
Berufserfahrung, welche die betreffende Person am Herkunftsort gesammelt hat, auch
losgelöst vom Vorhandensein eines Fähigkeitsausweises berücksichtigen. In
Anlehnung an die Verwaltungsvereinbarung Espace Mittelland über reglementierte
gewerbliche Tätigkeiten kann eine während drei aufeinander folgenden Jahren
einwandfrei ausgeübte Berufstätigkeit als hinreichend betrachtet werden. Die
Anerkennung der Berufserfahrung ist auch dort wichtig, wo der Marktzugang am
Herkunftsort mit einem Titel erworben wurde, der sich für die Diplomanerkennung nach
Art. 4 BGBM nicht qualifiziert (BBl 2005 I 486).
4.3. Nach Art. 4 Abs. 1 BGBM gelten kantonale oder kantonal anerkannte
Fähigkeitsausweise zur Ausübung einer Erwerbstätigkeit auf dem ganzen Gebiet der
Schweiz, sofern sie nicht Beschränkungen nach Art. 3 unterliegen. Damit lässt sich aus
Art. 4 BGBM ein Anspruch auf Erteilung einer Bewilligung ableiten, wenn keine der in
Art. 3 BGBM genannten Beschränkungen des freien Marktzugangs vorliegen (Urteil des
Bundesgerichts vom 8. Juni 2004, 2A.409/2003). Es ist davon auszugehen, dass ein
am schweizerischen Herkunftsort erworbener Fähigkeitsausweis für die Ausübung der
Erwerbstätigkeit in der Schweiz grundsätzlich genügt. Wer in der Schweiz einen
kantonalen oder kantonal anerkannten Fähigkeitsausweis erworben hat, soll damit im
ganzen Gebiet der Schweiz arbeiten können (BBl 1995 I 1266 f.).
4.3.1. Der Beschwerdeführer beruft sich auf die Bewilligung zur selbständigen
Ausübung der Psychotherapie, die ihm das Departement U. des Kantons K. erteilt hat.
Die Vorinstanz bestreitet nicht, dass die einschlägigen gesetzlichen Voraussetzungen,
die nach k-ischem Recht galten, nur geringfügig von denjenigen nach st. gallischem
Recht abweichen bzw. dass die Zulassungsordnungen inhaltlich vergleichbar sind.
Nach Ansicht der Vorinstanz verfügt der Beschwerdeführer zwar über einen
Fähigkeitsausweis nach Art. 4 Abs. 1 BGBM. Dieser ist nach dem angefochtenen
Entscheid indessen derart mit Mängeln behaftet, dass er den
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Zulassungsanforderungen, die im Kanton St. Gallen (und im Kanton K.) gestellt werden,
nicht gerecht wird. Sie stellt sich auf den Standpunkt, die Bewilligung zur
selbständigen Ausübung der Psychotherapie sei dem Beschwerdeführer am 7.
Dezember 1993 zu Unrecht unter Missachtung der Rechtsgrundlagen gestützt auf eine
falsche Wertung seiner Ausbildung erteilt worden.
Das Bundesgericht hatte am 4. Mai 1999 entschieden, der Inhaber eines ausländischen
(Zahnarzt)Diploms, das von verschiedenen schweizerischen Kantonen anerkannt
werde, könne sich nicht auf Art. 4 BGBM berufen (BGE 125 I 267 ff. E. 3 e). Der
Entscheid wird mit Verweis auf BBl 1995 I 1213, 1256 damit begründet, der Vorentwurf
zum BGBM habe die Formulierung "in der Schweiz erworbene" Fähigkeitsausweise
enthalten. Da dies zur irrtümlichen Annahme habe verleiten können, es seien auch
private Fähigkeitsausweise gemeint, sei diese Formulierung durch den Ausdruck
"kantonale oder kantonal anerkannte" ersetzt worden, um klarzustellen, dass das
Gesetz nur öffentlichrechtliche Vorschriften bezüglich der Anerkennung von
Fähigkeitsausweisen erfasse, nicht aber irgendwelche private Diplome. Eine materielle
Änderung gegenüber dem Vorentwurf sei damit nicht beabsichtigt gewesen. Weiterhin
sollten nur die in der Schweiz erworbenen Fähigkeitsausweise anerkannt werden (BBl
1995 I 1266 f. und K. Weber, Das neue Binnenmarktgesetz, SZW 1996 S. 164-176,
168). Daraus ergebe sich, dass Art. 4 BGBM nach Absicht des Gesetzgebers auf
schweizerische Fähigkeitsausweise beschränkt sei. Die Kantone seien nicht
verpflichtet, ein von einzelnen Kantonen anerkanntes ausländisches Diplom gestützt
auf Art. 4 BGBM anzuerkennen und der Beschwerdeführer könne sich nicht auf diese
Bestimmung berufen.
4.3.2. Das Departement U. des Kantons K. hat dem Beschwerdeführer die Bewilligung
zur selbständigen Ausübung der Psychotherapie erteilt, weil sein Studium an der B.
und am A. entsprechend den kantonalen Rechtsgrundlagen als "Studienabschluss in
Psychologie als Hauptfach oder einer entsprechenden Fächerverbindung" anerkannt
worden ist. Daran ändert nichts, dass der Zulassungsentscheid auch damit begründet
wird, der Beschwerdeführer verfüge über ein Zertifikat als Psychotherapeut, das vom
D-Insitut am 29. September 1987 ausgestellt worden sei.
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Der Bewilligung liegen somit Bescheinigungen über Lehrgänge zu Grunde, die der
Beschwerdeführer in den USA absolviert hat. Wie noch zu zeigen sein wird (Ziff. 5.2
hienach), entspricht seine Ausbildung weder den rechtlichen Anforderungen des
Kantons K. noch denjenigen des Kantons St. Gallen. Demzufolge war die Vorinstanz
nicht verpflichtet, die dem Beschwerdeführer im Kanton K. attestierte Befähigung zur
Psychotherapie anzuerkennen, und er kann sich nicht auf die Freizügigkeit nach BGBM
berufen. Die Vorinstanz durfte das Gesuch um Erteilung der Bewilligung zur
selbständigen Ausübung der Psychotherapie nach den Vorgaben des st. gallischen
Rechts prüfen.
5. Nach den Erwägungen zum angefochtenen Entscheid erfüllt der Beschwerdeführer
die kantonalrechtlichen Zulassungsvoraussetzungen nicht. Unbestritten ist, dass er
über keinen Studienabschluss in Psychologie als Hauptfach oder in einer
entsprechenden Fächerverbindung an einer schweizerischen Hochschule verfügt. Nach
Art. 32a lit. a der Verordnung über die Ausübung von Berufen der Gesundheitspflege
kann die Bewilligungsbehörde ausnahmsweise eine abweichende Grundausbildung
anerkennen, wenn der Gesuchsteller eine dem Hochschulabschluss gleichwertige
Ausbildung im Fach Psychologie nachweist. Nach den Ausführungen zum
angefochtenen Entscheid anerkennt die Fachkommission Psychotherapeuten, welche
nach Art. 32c Abs. 3 dieser Verordnung vor der Erteilung von Bewilligungen angehört
wird und zu Fragen der Berufsausübung der Psychotherapeuten Stellung nimmt, in
ständiger Praxis an Stelle eines eidgenössischen universitären Studienabschlusses in
Psychologie im Hauptfach einen anderen universitären Studienabschluss einer
humanwissenschaftlichen Fachrichtung, wenn zusätzlich Kenntnisse in Klinischer
Psychologie - Entwicklungspsychologie, Persönlichkeitspsychologie,
Psychophysiologie und psychotherapeutische Schulen - nachgewiesen werden. Eines
der vier Grundlagenfächer kann durch ein anderes, nicht genanntes Grundlagenfach
ersetzt werden. Ferner beurteilt die Fachkommission Psychotherapeuten eine
Spezialausbildung als genügend, wenn sie 400 Stunden Theorie in einer integralen
Grundrichtung, 300 Sitzungen in Selbsterfahrung (wovon 100 Einzelsitzungen) und 200
Supervisionssitzungen (wovon 100 im Einzelsetting) umfasst.
Wird, wie im vorliegenden Fall, um die Erteilung einer Ausnahmebewilligung
nachgesucht, trägt der Gesuchsteller bzw. der Beschwerdeführer und nicht die
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Vorinstanz die Beweislast für die Voraussetzung der Begünstigung (F. Gygi,
Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl., Bern 1983, S. 282). Sodann handelt es sich
bei Art. 32a lit. a der Verordnung über die Ausübung von Berufen der
Gesundheitspflege um eine "Kann-Vorschrift". Sie räumt der Vorinstanz einen
Spielraum bezüglich der Beurteilung der Gleichwertigkeit einer abweichenden
Grundausbildung ein. Das Ermessen ist indessen pflichtgemäss auszuüben, und es ist
dem Rechtsgleichheitsgebot, dem Verhältnismässigkeitsprinzip und der Pflicht zur
Wahrung der öffentlichen Interessen Rechnung zu tragen. Ausserdem sind Sinn und
Zweck der gesetzlichen Ordnung auch bei Ermessensentscheiden zu beachten
(Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz. 441 mit Hinweisen).
5.1. Dem Verwaltungsgericht ist die Ermessenskontrolle im Beschwerdeverfahren
verwehrt (Art. 61 Abs. 1 und 2 VRP). Es hat sich darauf zu beschränken, über die
Einhaltung des Ermessensspielraums zu wachen, und schreitet nur ein, wenn die
Vorinstanz das ihr zustehende Ermessen überschritten oder missbraucht hat (Cavelti/
Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, St. Gallen 2003, Rz. 740). Eine
Ermessensüberschreitung liegt vor, wenn eine Behörde Ermessen walten lässt, wo für
dieses nach Gesetz kein Raum ist, und eine Ermessensunterschreitung ist gegeben,
wo das Gesetz Ermessen einräumt und die Behörde dieses nicht wahrnimmt.
Ermessensmissbrauch wird angenommen, wenn sich die Behörde zwar an den
Rahmen des ihr vom Gesetz eingeräumten Ermessens hält, dieses jedoch
missbräuchlich handhabt. Dies ist dann der Fall, wenn die Behörde die bei der
Ermessensausübung zu achtenden verfassungsrechtlichen Grundsätze, insbesondere
den Grundsatz der Rechtsgleichheit, der Verhältnismässigkeit oder das Verbot der
Willkür, verletzt (Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 741 und 742 mit Hinweisen).
5.2. Der Beschwerdeführer macht geltend, er habe mit Dokumenten bewiesen, dass er
über einen in den USA erlangten regulären Studienabschluss verfüge, der nach den
strengen Massstäben der American Psychological Association (APA) anerkannt werde.
5.2.1. Der angefochtene Entscheid wird insbesondere damit begründet, der
Beschwerdeführer habe in den USA ein wenig umfangreiches Doktorandenstudium
absolviert und die geltend gemachte dreijährige Weiterbildung in Körperorientierter
Psychotherapie am Zürcher Weiterbildungsinstitut für Psychotherapie sei vorher
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erfolgt. Aus den vom Beschwerdeführer eingereichten Unterlagen ergebe sich, dass er
am B. Vorlesungen besucht habe. Im Sommerquartal 0000 seien ihm dafür 46 Credits
bescheinigt worden, es sei indessen nicht nachgewiesen, dass eine Prüfung der
vermittelten Inhalte stattgefunden habe. Ab Frühjahr 1990 sei der Beschwerdeführer
am A. immatrikuliert gewesen, wo ihm bis Herbst 0000 69,5 Credits gutgeschrieben
worden seien, knapp die Hälfte davon für Praktika und die Dissertation. Bei den an
diesen Institutionen besuchten Vorlesungen handle es sich um ein reines
Doktorandenstudium, welches keine Grundausbildung in Psychologie beinhalte. Dies
gehe insbesondere aus der Bezeichnung des Lehrgangs "Professional Doctoral
Studies" - und dem durch A. verliehenen Titel Ph.D hervor, aber auch aus dem
geringen Umfang des Studiums. Beinahe während der ganzen Studienzeit am A. habe
der Beschwerdeführer intensive Praktika absolviert. Auch vermöge er keinen anderen
universitären Studienabschluss einer humanwissenschaftlichen Fachrichtung
nachzuweisen. Aus einer Stellungnahme der CRUS vom 5. Mai 2003 gehe hervor, dass
die Ausbildung des Beschwerdeführers in M. nicht universitäres Studium gelte. Auch
sei das Doktoratsstudium an der P. und A. auf Grund des wegen der Praktika äusserst
geringen Studienumfangs nicht ansatzweise mit einem universitären Studienabschluss
vergleichbar.
5.2.2. Am 3. März 2003 ersuchte die Vorinstanz die CRUS um Prüfung, ob einer der
folgenden Ausbildungsabschlüsse oder die Gesamtheit der Ausbildungen des
Beschwerdeführers einem Studienabschluss in Psychologie als Hauptfach oder in einer
entsprechenden Fächerverbindung an einer schweizerischen Universität entspreche.
Am 5. März 2003 teilte die CRUS mit, sie befasse sich nur mit universitären
Ausbildungen mit einer minimalen Studiendauer von acht Semestern und
akademischen Abschlussprüfungen. Doktoratsstudien könnten nicht ausgewertet
werden. Weil der Beschwerdeführer vor seinem Doktorat kein universitäres Studium
absolviert habe, sei es nicht möglich, eine Anerkennungsempfehlung auszustellen.
Bestätigt werden könne einzig, dass er am staatlich anerkannten A. den akademischen
Titel "Doctor of Philosophy in Psychology" erworben habe.
5.2.3. Aufgrund der Beurteilung der Ausbildung des Beschwerdeführers durch die
CRUS durfte die Vorinstanz davon ausgehen, er habe in den USA ein wenig
umfangreiches Doktorandenstudium absolviert, das einem an einer schweizerischen
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Hochschule erlangten Studienabschluss in Psychologie als Hauptfach oder in einer
entsprechenden Fächerverbindung nicht gleichwertig sei. An dieser Beurteilung ändert
nichts, dass der Beschwerdeführer geltend macht, gemäss Bestätigung des A. habe er
alle Anforderungen für den Titel "Ph.D in Psychology" erfüllt, der ihm verliehen worden
sei und der von der APA anerkannt werde. Die CRUS unterscheidet in ihrem Schreiben
vom 5. März 2003 zwischen akademischen Ausbildungen, die wenigstens acht
Semester dauern und mit einer akademischen Abschlussprüfung enden, und
Doktoratsstudien. Mit der Bestätigung des A., die von der Vorinstanz nicht in Frage
gestellt wird, vermag der Beschwerdeführer somit nicht nachzuweisen, dass er eine
universitäre Grundausbildung absolviert hat. Dem Beschwerdeführer hilft auch nicht
weiter, wenn er argumentiert, die Vorinstanz hätte zu seinen Gunsten berücksichtigen
müssen, dass es an der Universität Zürich vor nicht allzu langer Zeit in verschiedenen
Disziplinen möglich gewesen sei, ohne Lizenziatsprüfung zu dissertieren. Nach der
einschlägigen Verordnungsbestimmung setzt die Bewilligung zur selbständigen
Ausübung der Psychotherapie einen Studienabschluss einer schweizerischen
Hochschule voraus. Die Anerkennung einer abweichenden Grundausbildung ist zwar
vorgesehen, allerdings nur, wenn der Gesuchsteller ihre Gleichwertigkeit konkret
nachweist, was mit dem allgemeinen Hinweis auf in früheren Zeiten zulässige
Studiengänge für Germanisten und Juristen nicht möglich ist. Der Beschwerdeführer
macht weiter geltend, gemäss einer Berechnung nach dem Transcript Key des A. (1
unit = 3 1/3 Stunden je Woche) habe er in 3 1⁄2 Jahren 4400 Stunden studiert.
Abgesehen davon, dass der Beschwerdeführer selber die Meinung vertritt,
Stundeneinheiten seien nicht zwingend ein Kriterium für die Qualität der Ausbildung, ist
die Feststellung der Vorinstanz, wonach die Einheiten grösstenteils auf Praktika und die
Erstellung der Dissertation entfallen, unbestritten geblieben. Im weiteren verweist der
Beschwerdeführer darauf, dass er sich seit Abschluss der Ausbildung in den USA
weitergebildet habe und legt verschiedene Teilnahmebestätigungen ins Recht. Bei den
23 Veranstaltungen, die der Beschwerdeführer besucht hat, handelt es sich um drei-
bis viertägige, zu einem guten Teil aber um eintägige Kurse. Sie sind nicht geeignet,
eine umfassende Grundausbildung zu ersetzen, die im Rahmen eines ordentlichen
Psychologiestudiums vermittelt wird.
5.2.4. Schliesslich vertritt der Beschwerdeführer den Standpunkt, auch wenn eventuell
Ausbildungslücken bestanden haben sollten, was er bestreite, sei auf seinen heutigen
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Wissensstand abzustellen. Dieses Wissen, ergänzt durch eine grosse praktische
Erfahrung, sei dem schulischen Wissen zum Zeitpunkt des Abschlusses eines
Grundstudiums ebenbürtig. Er sei ein bestandener Berufsmann.
Zutreffend ist, dass sich die Verweigerung der Bewilligung zur selbständigen Ausübung
der Psychotherapie im Kanton St. Gallen als unverhältnismässig und somit als
rechtswidrig erweisen kann, auch wenn ein Gesuchsteller über keinen
Fähigkeitsausweis verfügt, der nach Art. 4 BGBM anerkannt werden muss. Der Schutz
des öffentlichen Interesses an qualifizierten psychologischen Dienstleistungen im
Gesundheitsbereich kann im Einzelfall dadurch gewährleistet sein, dass der
Gesuchsteller seine berufliche Befähigung zur selbständigen Ausübung der
Psychotherapie durch entsprechende praktische Erfahrung am Herkunftsort nachweist.
Aktenkundig ist nur, dass der Beschwerdeführer unselbständig erwerbstätig war,
nämlich dass er xxxxxxxx gearbeitet hat. Sodann war er an der Klinik S. im Bereich der
Klinischen Psychologie mit einem Teilpensum von 30 Prozent tätig. Für die übrige Zeit
fehlen Bestätigungshinweise. Damit ist auch nicht dargetan, dass der
Beschwerdeführer befähigt ist, als selbständiger Psychotherapeut tätig zu sein, auch
wenn er im Kanton K. über eine Bewilligung zur Ausübung des Berufs als
Psychotherapeut verfügt und der Kantonsarzt des Kantons K. am 23. April 2007
bestätigt hat, dass während der Dauer der Tätigkeit des Beschwerdeführers im Kanton
K. keine Klagen betreffend seine Berufstätigkeit eingegangen sind. Offen ist indessen,
ob und wenn ja inwiefern der Beschwerdeführer von der Möglichkeit, im Kanton K. den
Beruf eines selbständigen Psychotherapeuten auszuüben im Verlauf der Jahre
Gebrauch gemacht und dementsprechend ins Gewicht fallende praktische Erfahrungen
in diesem Bereich gesammelt hat. Er bleibt den Nachweis schuldig, dass er die im
öffentlichen Interesse erforderliche Fachkompetenz im Rahmen einer Tätigkeit im
Bereich der selbständigen Psychotherapie erworben hat.
6. Zusammenfassend ergibt sich, dass die Beschwerde abzuweisen ist. Der
Beschwerdeführer verfügt über keine einschlägige universitäre Grundausbildung oder
eine gleichwertige Ausbildung. Sodann vermag er den Nachweis nicht zu erbringen,
dass er als selbständig tätiger Psychotherapeut im Kanton K. über eine
Berufserfahrung verfügt, die geeignet ist, diesen Mangel wettzumachen. Der Vorinstanz
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 15/16
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St.Galler Gerichte
kann demnach nicht vorgeworfen werden, sie habe Recht verletzt, weil sie es
abgelehnt habe, dem Beschwerdeführer die Bewilligung zur selbständigen Ausübung
der Psychotherapie im Kanton St. Gallen zu erteilen.
Dem Verfahrensausgang entsprechend sind die amtlichen Kosten des
Beschwerdeverfahrens dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine
Entscheidgebühr von Fr. 2'500.-- ist angemessen (Ziff. 382 des Gerichtskostentarifs,
sGS 941.12). Sie ist mit dem geleisteten Kostenvorschuss in gleicher Höhe zu
verrechnen.
Ausseramtliche Entschädigungen werden nicht zugesprochen (Art. 98 Abs. 1 in
Verbindung mit Art. 98bis VRP).
Demnach hat das Verwaltungsgericht