Decision ID: 0a4d1805-94b3-5fc0-98b1-b18c1e982b5d
Year: 1996
Language: it
Court: TI_TCA
Chamber: TI_TCA_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: public_law

ritenuto,
in fatto
A. Con messaggio dell'11 ottobre 1995, il municipio di _ ha chiesto all'assemblea comunale di stanziare un credito di fr. 455'000.-- per la costruzione di una strada di servizio prevista dal vigente PR in località _.
Stando al progetto annesso al messaggio in questione, l'opera viaria è lunga 270 m e larga da 3 a 4 m. La sua realizzazione implica l'espropriazione di una superficie di 1703 mq di terreno, 560 dei quali edificabili (zona R2), 219 formanti una strada privata, 247 appartenenti alla zona agricola ed i rimanenti 677 di natura boschiva.
Nel preventivo allestito in base al progetto figura una spesa di fr. 60'000.- per le espropriazioni. L'indennità per il terreno edificabile è stata valutata 80.- fr./mq. Il messaggio in oggetto prospetta comunque lo stanziamento di un credito suppletorio nel caso in cui tale importo si riveli insufficiente.
La maggioranza della commissione della gestione ha raccomandato l'accettazione del messaggio. La minoranza ha invece sollecitato l'assemblea a rinviarlo al municipio, affinché prendesse contatto i proprietari dei fondi toccati dall'intervento per "trovare una soluzione più conveniente per la comunità": in pratica, per concordare indennità inferiori agli 80.- fr./mq preventivati per l'espropriazione di terreno edificabile.
B. In sede di assemblea, il ricorrente _, direttamente toccato dalle espropriazioni, ha recisamente contestato la necessità dell'opera e l'adeguatezza della spesa preventivata. Nel suo intervento ha in particolare sottolineato la manifesta insufficienza dell'indennità prevista per l'acquisizione dei terreni edificabili. A suo avviso, per questi terreni si sarebbe dovuto prevedere un'indennità di almeno 200.- fr./mq.
Posta in votazione, la proposta del municipio è stata approvata con 29 voti favorevoli, 11 contrari e 6 astenuti.
Contro la predetta risoluzione assembleare, _ è insorto davanti al Consiglio di Stato, chiedendo che venisse annullata per manifesta inattendibilità del preventivo su cui si fonda il credito stanziato.
C. Con risoluzione 22 luglio 1996 il Consiglio di Stato ha respinto l'impugnativa.
Illustrati i principi che reggono la materia del contendere, il Governo ha in sostanza ritenuto che la spesa prevista per le espropriazioni non fosse talmente bassa da giustificare un annullamento della decisione impugnata per manifesta inattendibilità del preventivo su cui si fonda. L'assemblea comunale sarebbe peraltro stata compiutamente informata sull'eventualità di dover stanziare un credito suppletorio. Avrebbe quindi deciso con piena cognizione di causa.
D. Contro il predetto giudizio governativo, il soccombente si aggrava ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che venga annullato assieme alla controversa deliberazione assembleare.
L'insorgente ricorda anzitutto che pochi mesi prima della presentazione del messaggio in discussione, il sindaco ed un altro municipale, sentiti come testi in una causa civile, avevano prospettato una spesa di fr. 650'000.-- per la costruzione della strada, valutando a 200.- fr./mq l'indennità per espropriazione del terreno edificabile. Rileva poi che l'ufficio cantonale di stima, interpellato dal Consiglio di Stato, ha attribuito ai terreni edificabili della zona R2 un valore di 250.- fr./mq. Ne deduce che il preventivo sottoposto all'assemblea comunale sarebbe del tutto inattendibile. Troppo rilevante sarebbe la discrepanza tra l'indennità preventivata per l'espropriazione dei terreni edificabili (80.- fr./mq) ed il valore effettivo dei fondi. Fondata sarebbe quindi la censura d'arbitrio sollevata senza successo in prima istanza.
E. Il ricorso è avversato dal Consiglio di Stato e dal municipio di _, che sollecitano la conferma delle decisioni impugnate senza formulare particolari osservazioni.
Considerato,

in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo, la legittimazione attiva dell'insorgente e la tempestività del gravame sono incontestabilmente date (art. 208 LOC).
Il ricorso è dunque ricevibile in ordine.
Data la natura delle censure sollevate, il giudizio può essere reso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 PAmm).
2. Giusta l'art. 13 cpv. 1 lett. g LOC, l'assemblea comunale decide l'esecuzione delle opere pubbliche
sulla base di preventivi e di progetti definitivi
, accorda i crediti necessari e se del caso autorizza la contrazione dei relativi prestiti stabilendo i relativi piani di rimborso.
Esigendo che la decisione si fondi su progetti e preventivi definitivi, la norma si ripropone di mettere il legislativo comunale nella condizione di esercitare compiutamente le sue competenze in tema di decisioni riguardanti la realizzazione di opere pubbliche. Si tratta, in sostanza, di evitare che una progettazione carente costringa successivamente il legislativo a stanziare crediti suppletori per spese non previste, ancorché prevedibili (STA 6.10.1988 in re _; 28.6.1989 in re _, 21.12.92 in re _, 26.2.1996 in re _).
Per progetto definitivo si deve essenzialmente intendere un progetto elaborato anche nei particolari, pronto per essere realizzato dopo l'allestimento dei capitolati necessari. Definitivo è quindi un progetto che ha già superato lo stadio del semplice progetto di massima. Non occorre che abbia già raggiunto quel grado di affinamento e di maturazione, che caratterizza i progetti esecutivi. Deve tuttavia essere tale da permettere al legislativo comunale di potersi determinare con sufficiente cognizione di causa in merito alla realizzazione di una determinata opera pubblica.
Analogamente, per preventivo definitivo occorre intendere una previsione dettagliata e verosimile dell'investimento necessario, allestita in base ad un'analisi particolareggiata dei costi delle singole componenti dell'opera. Il preventivo definitivo deve quindi elencare in dettaglio i lavori previsti, suddividendoli in singoli capitoli, corrispondenti alle diverse fasi dell'intervento.
L'autorità di ricorso chiamata a verificare se una decisione del legislativo comunale relativa all'esecuzione di un'opera pubblica si fondi su progetti e preventivi definitivi deve di principio limitarsi ad accertare che tali atti siano allestiti in modo tale da permettere all'organo deliberante di valutare con sufficiente cognizione di causa la portata dell'impegno assunto e di ridurre entro termini ragionevoli il margine d'incertezza sui costi globali dell'intervento. Essa deve quindi limitarsi ad escludere che la realizzazione dell'opera pubblica sia stata decisa sulla base di informazioni palesemente carenti, suscettibili di viziare la risoluzione adottata. Il sindacato di legittimità che l'autorità di ricorso è chiamata ad esprimere in merito alla confacenza del progetto ed al grado di attendibilità del preventivo deve comunque rispettare quella latitudine di giudizio che la legge riserva al legislativo comunale ed alle sue istanze di preavviso in ordine alla valutazione della sufficienza e della correttezza degli atti su cui fonda le proprie determinazioni.
3. Nel caso in esame, il ricorrente contesta unicamente l'attendibilità del preventivo che il municipio di _ ha sottoposto all'assemblea comunale per sollecitare lo stanziamento del credito necessario alla realizzazione della strada di servizio _: un'opera viaria, che - sia detto per inciso - il comune è comunque tenuto a realizzare in ossequio all'obbligo di urbanizzare tempestivamente i terreni edificabili sancito dall'art. 19 cpv. 2 LPT. Il grado di definizione del progetto non è oggetto di contestazione.
Controversa, in particolare, è l'attendibilità della voce di spesa preventivata per acquisire in via espropriativa i terreni necessari alla realizzazione dell'opera. Secondo il ricorrente, l'indennità di 80.- fr./mq prevista per i terreni edificabili sarebbe eccessivamente bassa. Lo confermerebbero gli accertamenti dell'ufficio cantonale di stima, promossi dal Consiglio di Stato e concludenti per un valore di 250.- fr./mq. Lo stesso municipio ne sarebbe consapevole, avendo il sindaco valutato davanti al giudice civile i terreni edificabili a 200.- fr./mq. Lo proverebbe infine lo stesso messaggio prospettando l'eventualità di dover stanziare un credito suppletorio per coprire i costi delle espropriazioni.
La decisione dell'assemblea sarebbe pertanto da annullare siccome fondata su un preventivo inattendibile e quindi non conforme alle esigenze poste dall'art. 13 lett. g LOC.
Orbene, è innegabile che l'indennità preventivata per l'espropriazione dei terreni edificabili si situi di gran lunga al di sotto del presumibile valore dei fondi. Pur ammettendo che per evitare pretese eccessive degli espropriati, il municipio debba far uso di particolare prudenza nell'indicare a preventivo le indennità previste per le espropriazioni, nelle circostanze concrete, l'indennità di 80.- fr./mq preventivata dall'autorità comunale appare assai poco realistica. Del tutto inconsistenti sono le spiegazioni addotte dal municipio con il messaggio per giustificare l'esiguità della somma di fr. 60'000.- preventivata per le espropriazioni. Le promesse di cessione gratuita del terreno formulate dall'uno o dall'altro dei proprietari colpiti dall'espropriazione, quand'anche fossero documentabili, non giustificherebbero comunque l'indennità metrica preventivata. Ben più attendibile, nelle circostanze concrete, appare l'indennità di 200.- fr. /mq rivendicata dal ricorrente in sede di assemblea.
La sottovalutazione dell'indennità preventivata per l'espropriazione delle superfici edificabili, oltre ad essere evidente (80.- fr./mq, invece di 200 .- fr./mq), incide in misura notevole sulla fedefacenza del preventivo generale. Considerate le superfici edificabili da espropriare (560 mq di terreno inedificato e 219 mq di strada privata), essa comporta infatti una sottovalutazione dei costi dell'opera dell'ordine di un centinaio di migliaia di franchi. Importo, questo, che, rapportato alla spesa complessiva preventivata (fr. 455'000.-), corrisponde ad un sorpasso di oltre il 20% e permette di ritenere che il preventivo sottoposto all'assemblea di _ non risponde ai requisiti di precisione e di attendibilità posti dall'art. 13 lett. g LOC.
A torto reputa il Consiglio di Stato che il difetto sia comunque sanato dalla prospettiva di un credito suppletorio formulata dal municipio già in sede di messaggio. Il fatto che l'assemblea abbia preso coscienza di questa eventualità, tutt'altro che remota, non rende attendibile il preventivo su cui ha deliberato. La norma in questione esige d'altro canto che il legislativo comunale decida di realizzare un'opera pubblica fondandosi su preventivi definitivi, ovvero su previsioni di spesa precise e realistiche, che escludano per quanto possibile lo stanziamento di crediti suppletori. Non ammette quindi che si decida di realizzare un'opera pubblica sulla base di preventivi palesemente inattendibili con la riserva implicita od esplicita di stanziare in un secondo tempo i crediti suppletori necessari per coprire spese non previste, ancorchè prevedibili.
Nella misura in cui ravvisa nell'inattendibilità del preventivo sottoposto all'assemblea una disattenzione dell'art. 13 lett. g LOC, il ricorso va quindi accolto.
4. Abbondanzialmente, va pure rilevato che la decisione assembleare censurata viola la norma succitata anche nella misura in cui omette di definire il piano di rimborso del prestito di fr. 455'000.- che il municipio è stato autorizzato a contrarre per il finanziamento dell'opera.
L'art. 13 lett. g LOC stabilisce infatti che il legislativo comunale decide l'esecuzione delle opere pubbliche, autorizzando, se del caso, la contrazione di prestiti
"e i relativi piani di rimborso".
Condizione, quest'ultima, che in concreto non stata rispettata.
5. Ferme queste premesse, il ricorso va quindi accolto, annullando, siccome lesive diritto, tanto la decisione assembleare impugnata, quanto la decisione governativa che la conferma.
Dato che l'opera viaria deve comunque essere realizzata in ossequio all'obbligo di urbanizzare tempestivamente i fondi edificabili sancito dall'art. 19 LPT, gli atti vanno retrocessi al municipio, affinchè sottoponga nuovamente all'assemblea comunale il messaggio in oggetto, debitamente emendato dai difetti riscontrati.
Nell'ambito della nuova deliberazione che il legislativo comunale sarà chiamato a rendere, il ricorrente avrà cura di astenersi dalla discussione e dal voto conformemente a quanto prescrive l'art. 32 LOC.
Dato l'esito, si prescinde dal prelievo di una tassa di giustizia e dall'assegnazione di ripetibili.