Decision ID: d3dd51b8-783c-4e89-9303-67358e1fc552
Year: 2011
Language: fr
Court: VD_TC
Chamber: VD_TC_031
Canton: VD
Region: Région lémanique
Law Area: public_law

Vu les faits suivants
A. Urbain Delacombaz est propriétaire des parcelles nos 294 (241 m2), 295 (443 m2), 296 (76 m2), 297 (200 m2) et 299 (520 m2) de la Commune de Payerne. Marie-Claude Delacombaz est pour sa part propriétaire de la parcelle n° 2'263, d'une surface de 193 m2. Avec les parcelles nos 233, appartenant également à Urbain Delacombaz, et 240, ces bien-fonds forment un ensemble rectangulaire, d'orientation nord-sud, qui inclut toute la surface comprise entre la rue à Thomas, au nord, la rue de la Croix Blanche, à l'est, la Grand-Rue, au sud, et la rue Montpellier, à l'ouest.
Les parcelles septentrionales (n° 294 côté ouest et 295 côté est), contiguës, sont libres de construction; la totalité de leur surface est cadastrée en nature de place-jardin.
Au sud se trouvent les parcelles adjacentes nos 297 et 296. La première, à laquelle on accède par la rue Montpellier, est cadastrée en partie en nature de place-jardin (104 m2); le bâtiment n° ECA 2607 (96 m2) occupe le reste de la surface. Sur la parcelle n° 296 se trouve le bâtiment n° ECA 238, qui a reçu la note *3* au recensement architectural du Canton de Vaud.
Située à peu près à mi-distance de la rue à Thomas et de la Grand-Rue, occupant toute la portion de terrain comprise entre la rue de la Croix Blanche et la rue Montpellier, la parcelle n° 2'263 jouxte, au sud, les parcelles nos 296 et 297. Sa partie occidentale est cadastrée en nature de place-jardin (53 m2), tandis que le bâtiment n° ECA B1008 (140 m2) en occupe le centre et la portion orientale.
La fiche n° 142 du recensement architectural du Canton de Vaud attribue une note *3* dans son ensemble (cf. rubrique 14 de la fiche n° 142) au bâtiment n° ECA 239, sis sur la parcelle n° 297 de la Commune de Payerne. Ces numéros ne sont plus d'actualité. En effet, sur le plan cadastral du recensement architectural, les parcelles nos 297 et 2263 n'en forment qu'une, soit la parcelle n° 297; de même, les bâtiments nos ECA B1008 et 2607 portent le n° ECA 239.
Au sud se trouve la parcelle n° 239, qui a une forme de T. Sa partie septentrionale s'étend de la rue Montpellier à la rue de la Croix Blanche. La parcelle se prolonge en son milieu en direction du sud jusqu'à la Grand-Rue, entre les parcelles nos 298, à l'ouest, et 300, à l'est. La parcelle n° 239 est cadastrée en nature de place-jardin à raison de 54 m2; le reste de la surface (466 m2) est occupé par les bâtiments nos ECA 234 (253 m2) et 235 (213 m2). Le premier, qui se situe sur la partie méridionale de la parcelle, a reçu la note *3* au recensement architectural. Le second, accolé au sud au bâtiment n° ECA 234 et au nord au bâtiment n° ECA B1008, a reçu la note *4* (cf. fiche du recensement architectural du Canton de Vaud n° 140).
La parcelle n° 298, située à l'angle de la rue Montpellier et de la Grand-Rue, appartient aussi à Urbain Delacombaz. Elle comprend le bâtiment n° ECA 233, qui a été divisé dans sa longueur en trois sections lors de l'établissement du recensement architectural, chacun faisant l'objet d'une fiche particulière (141a, 141b et 141c). La section de l'immeuble qui borde la Grand-Rue a reçu la note *3*; le rez-de-chaussée a cependant une valeur moindre. La note *4* a été attribuée aux deux tiers restants de la construction.
La parcelle n° 300, qui borde la parcelle n° 299 à l'ouest et au nord, la Rue de la Croix Blanche à l'est et la Grand-Rue au sud, comprend le bâtiment n° ECA 240, décrit par deux fiches du recensement architectural (nos 139a et 139b), qui lui attribuent la note *2*. Le bâtiment a été inscrit à l'inventaire des monuments historiques et des antiquités au sens des art. 49 ss de la loi du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature, des monuments et des sites (LPNMS; RSV 450.11). La partie méridionale du bâtiment est décrite de la manière suivante : "Magnifique façade sur la Rue de la Croix blanche avec galerie en fer forgé et verre, partie en encorbellement avec tavillons, galerie bois sur puissants contreforts en grès de la molière. Encadrements et escaliers en molière."
B. Les parcelles énumérées précédemment sont comprises dans le périmètre du plan de quartier "vieille ville, secteur nord" du 6 février 1991 (ci-après: PQV), qui régit le secteur compris entre la Grand-Rue, le passage du Portail, la rue à Thomas et la rue de la Croix Blanche. En substance, l'utilisation du sol est réglée par la délimitation de différentes aires (aire de construction, aire de dégagement, aire de mouvement, aire de prolongement).
C. Payerne, en tant que petite ville, figure à l'annexe 1 de l'ordonnance du 9 septembre 1981 concernant l'Inventaire fédéral des sites construits à protéger en Suisse (OISOS; RS 451.12). Dans la fiche de données établie pour le site (première version), la surface concernée par le PQV fait partie du périmètre 1, dont la dénomination est "Emprise du tissu du bourg d'origine limité autrefois par un mur d'enceinte". Il s'agit d'un élément de signification prépondérante. L'objectif posé par la fiche est la "sauvegarde de la substance". Parmi les éléments de détail, un seul se rapporte aux parcelles comprises entre la rue à Thomas, la rue Montpellier, la Grand-Rue et la rue de la Croix Blanche. Il s'agit du numéro 1.0.9 ("Réseau d'étroites ruelles perpendiculaires à la grand'rue, partie nord du bourg"). Cet élément est cependant seulement mentionné par la fiche ISOS; aucun objectif de sauvegarde ne lui a été attribué.
D. Selon un procès-verbal "interne" du 13 décembre 2004, non signé, produit par la constructrice et les propriétaires, Urbain Delacombaz, accompagné de membres de l'atelier d'architecture Mollard-Haussmann-Deicher, a rencontré des responsables de la Direction des travaux de Payerne afin de discuter d'un projet de construction d'un immeuble de 18 appartements. Les plans de ce premier projet représentent un immeuble implanté essentiellement sur les parcelles nos 299, 2263, 296 et 297, occupant presque toute la surface située entre la rue de la Croix Blanche et la rue Montpellier. Le bâtiment comprenait un sous-sol, un rez-de-chaussée faisant office de parking, quatre niveaux habitables (1er, 2ème, 3ème, combles) et un toit à deux pans ouvert le long de la ligne du faîte pour créer un puits de lumière central.
Toujours selon un procès-verbal "interne" produit par la constructrice et les propriétaires, une nouvelle séance a eu lieu le 13 janvier 2005, réunissant Urbain Delacombaz, un membre de l'atelier d'architecture précité (M. Garlagiu), le Directeur du service des travaux de Payerne et une architecte du "service des bâtiments, monuments et archéologie" (Elisabeth Bavaud). Ce document contient notamment le passage suivant:
"- Mme Bavaud esquisse en quelques coups de crayon une implantation d'un bâtiment linéaire, plus étroit le long de la rue de la Croix-Blanche et accentue les dégagements et parties du bâti rue Montpellier au profit d'une zone jardin. De cette vision, il ressort que l'habitabilité du fond construit des rues Croix-Blanche et Montpellier est également améliorée.
- Mme Bavaud trouve le toit en petites tuiles "disgracieux" et lui donne l'impression d'une pièce rapportée. Elle verrait plutôt un toit plat et une architecture plus contemporaine qui ne laisserait pas d'équivoque entre le nouveau et les anciens bâtiments.
- M. Garlagiu lui donne les explications de la forme du toit lié au puit de lumière et qu'il s'agit en fait d'un simple respect des directives du plan de quartier."
La constructrice et les propriétaires exposent (cf. observations du 30 janvier 2009, p. 7) que des nouveaux plans – qui ne figurent cependant pas au dossier – ont été présentés à la municipalité le 9 mai 2005. On infère de différentes pièces au dossier qu'il s'agissait d'un bâtiment comprenant cinq niveaux hors sol, le dernier étant recouvert d'un toit plat. Par lettre du 11 mai 2005, la municipalité a informé la constructrice et les propriétaires qu'elle était sur le principe disposée à déroger au PQV, notamment en ce qui concernait le toit plat, sous réserve du résultat de l'enquête publique.
Le 13 juillet 2005, la Municipalité de Payerne a invité une délégation de l'Association du Vieux Payerne à participer à une séance de présentation du projet en présence des différents intervenants. Il ressort d'un autre procès-verbal "interne", produit par la constructrice et les propriétaires, qu'Elisabeth Bavaud trouvait le langage architectural du projet bon et qu'elle n'avait pas d'objection concernant le toit plat. Elle estimait cependant la hauteur du bâtiment trop importante du côté de la rue à Thomas et proposait la réalisation d'une maquette de quartier complète afin de pouvoir mieux évaluer l'intégration du bâtiment.
Le 17 octobre 2005, le Service des bâtiments, monuments et archéologie, Section monuments et sites, a demandé qu'un étage du projet de construction soit supprimé, afin de tenir compte du gabarit de la vieille ville.
Une nouvelle séance de discussion du projet a eu lieu le 16 novembre 2005 (cf. procès-verbal "interne" daté du jour même), en présence notamment de représentants de la Société d'art public (M. de Techtermann et M. Niederhauser), et d'Elisabeth Bavaud. Le procès-verbal contient ce passage:
"- M. Niederhauser remercie d'être associé à cette rencontre et nous informe que son comité s'est penché sur le projet qui le trouve très intéressant, son caractère très contemporain, un toit plat, des baies vitrées apportent la lumière et la clarté. Il devrait très bien s'intégrer dans ce vieux quartier de Payerne avec un petit bémol, sa volumétrie. [...]"
Pour sa part, Elisabeth Bavaud a maintenu sa position, demandant qu'un étage soit supprimé.
Pascal Sigrist, architecte conseil, a adressé à la Municipalité de Payerne une lettre non datée, portant en exergue la mention "Préavis au sujet du projet d'immeuble d'habitation en PPE entre la rue de la Croix Blanche et la rue Montpellier". On ignore de quelle version du projet il s'agit; il est question, dans la lettre, de "la dernière version de l'affaire citée ci-dessus, datant du 16.12.05", mais les plans en question ne figurent pas au dossier. Le préavis de Pascal Sigrist contient notamment les passages suivants:
"Ce projet est une chance pour la Municipalité de Payerne de développer et de densifier son centre ville de façon exemplaire. Les plans soumis sont le fruit d'un long processus de travail et de discussions entre les auteurs, la Municipalité ainsi que les instances communales et cantonales concernées.
Après présentation de plusieurs variantes, les auteurs proposent une volumétrie (1 socle – 4 étages – 1 attique) qui s'intègre harmonieusement dans son contexte, ce que démontre le travail sur une maquette d'étu[de]. [...]
L'expression architecturale proposée est résolument contemporaine et ne cherche pas à imiter des formes vernaculaires qui n'ont plus leur raison d'être. De par l'agencement rationnelle des espaces intérieurs, une toiture végétalisée, un jeu de terrasses et balcons aussi généreux que lumineux, ainsi que le choix des matériaux, ce projet emprunte quelque chose à la modernité et à la poésie des énormes granges que l'on construisait à cet endroit.
Pour les raisons cités ci-dessus, nous émettons un préavis favorable pour ce dossier. Une condition importante de réussite est que le développement ultérieur du projet, jusqu'à son exécution, ait la même qualité que l'avant-projet."
Le 20 janvier 2006, le Service Immeubles, Patrimoine et Logistique (SIPAL), s'adressant à la Municipalité de Payerne et accusant réception de nouveaux plans du projet, a relevé que la nouvelle variante présentait seulement un abaissement de 55 cm. Estimant ces corrections insuffisantes, le SIPAL a maintenu sa position, consistant à exiger qu'un étage du bâtiment soit supprimé. Par ailleurs, comme Payerne figurait à l'ISOS, le SIPAL manifestait son intention de solliciter la Commission fédérale des monuments historiques et des sites pour une expertise.
La Société d'art public (Patrimoine suisse) s'est adressée le 27 février 2006 à la Commune de Payerne et s'est déterminée à propos des plans que celle-ci lui avait envoyés le 26 décembre 2005 notamment en ces termes:
"Dans sa dernière séance de travail, notre Commission technique a apprécié les améliorations apportées et se prononce, à l'unanimité, favorable à ce projet. Elle estime que l'architecture présentée donne une réponse intéressante à la fois au problème d'intégration d'un bâtiment d'une expression contemporaine et à la densification urbaine, indispensable pour le développement durable d'une ville. Le contraste avec le patrimoine bâti est acceptable, et largement préféré à une architecture de mimétisme ou de "faux vieux" avec une grande toiture à deux pans, truffée de lucarnes et de châssis rampants.
Nous espérons que ces remarques encouragent les architectes à poursuivre l'étude et à affiner le projet, en vue de le mettre à l'enquête."
La Commission fédérale des monuments historiques et la Commission fédérale pour la protection de la nature et du paysage ont rendu un préavis commun le 25 mai 2006, dont on extrait les passages suivants:
"[...]
4. Le projet
Une association de propriétaires envisage la construction d'un immeuble d'habitation d'expression architecturale et contemporaine dans le périmètre délimité par la rue de la Croix-Blanche, la rue de Montpellier et la rue à Thomas, dans le centre historique de Payerne.
Le projet nécessite la démolition de deux imposantes granges anciennes en mauvais état, d'un petit bâtiment de dépôt et d'un jardin. Une partie du mur de jardin côté rue de Montpellier sera maintenue. En raison de leur vétusté, la démolition des granges a été admise en 1991 par la Section cantonale des monuments et sites.
Le bâtiment en forme de L est positionné de façon à longer la rue de la Croix-Blanche, dans un secteur inscrit dans le plan de quartier de la Ville de Payerne en tant que surface de construction. Un jardin est prévu côté rue de Montpellier, remplaçant les anciens jardins côté rue de la Croix-Blanche, sur une surface désignée dans le plan de quartier comme aire de dégagement. Le bâtiment, d'une longueur d'environ 50 m, comporte un rez-de-chaussée en partie surélevé, quatre étages et un attique à toit plat.
Le raccord de la nouvelle construction avec les bâtiments existants se fait à son extrémité sud. En particulier, l'immeuble est accolé au pignon en colombage d'une maison existante. L'extrémité nord du bâtiment donne sur la rue à Thomas. À cette extrémité, il est prévu d'aménager l'accès au parking en demi sous-sol. Le tracé indicatif d'un cheminement piétonnier donné par le plan de quartier traverse l'immeuble et le jardin adjacent.
[...]

5. Considérants
Avant-propos
Les commissions constatent que les promoteurs du projet ainsi que les autorités communales interprètent le plan de quartier de la Commune de Payerne de manière très libre et que le projet en question déroge au plan de quartier sur plusieurs points. Plusieurs paragraphes du règlement du plan de quartier laissent comprendre que ses auteurs et les instances compétentes étaient tout à fait conscients de la valeur historique et architecturale de la vieille ville de Payerne. Le plan de quartier signale notamment dans le paragaphe 1 (but) qu'il tend à "encourager la sauvegarde et la restauration des bâtiments et ouvrages existants dignes de protection". Une lecture approfondie du plan de quartier et de son règlement révèle qu'il peut être, à l'aide de dispositions particulières, facilement dérogé aux restrictions prévues pour la sauvegarde des bâtiments historiques et des qualités spatiales du site construit. Les commissions fédérales recommandent aux autorités compétentes de réviser le plan de quartier dans une perspective de sauvegarde du caractère et de l'authenticité de la vieille ville de Payerne.
Les commissions fédérales constatent également que les deux granges vouées à la démolition sont dans un mauvais état de conservation dû à une absence d'entretien, ce qui est en contradiction avec les buts du plan de quartier et les objectifs de sauvegarde de l'ISOS.
Le périmètre historique
Tout regard attentif remarquera que le tissu médiéval de la vieille ville de Payerne à l'intérieur du secteur nord, compris entre la deuxième et la troisième enceinte, est encore très bien perceptible, de par ses rues et ruelles ainsi que de par ses anciennes constructions et jardins. Les deux anciennes granges et le jardin contigu se trouvent au centre de ce tissu très sensible qui a perduré plus de sept siècles. Les commissions fédérales comprennent la volonté de la commune de densifier l'habitat en ville. Elles ont également pris connaissance du mauvais état de conservation des ruraux en question.
Néanmoins elles regrettent vivement que ces magnifiques constructions qui témoignent du passé de Payerne soient vouées à la disparition. Leurs volumes, leurs formes et leurs constructions avec les gigantesques toits à deux pans couverts d'anciennes tuiles relèvent non seulement de l'histoire (économique) de la ville et de ses habitants mais constituent aussi des pièces essentielles du tissu susmentionné et contribuent à la bonne lisibilité du parcellaire médiéval.
Appréciation du projet
Les commissions fédérales estiment fondamental d'évaluer le projet proposé en fonction de son emplacement prévu. Toutes les constructions voisines présentent une volumétrie mesurée, voire modeste (surtout la rangée de maisons le long de la rue à Thomas), qui sera largement dépassée par le volume de la construction prévue. Ce n'est pas seulement la volumétrie qui caractérise ce petit quartier, mais également sa structure (rues, passages) et la façon dont les constructions existantes s'ajoutent les unes aux autre, s'imbriquent ou s'isolent; un jeu de volumes conforme à la typologie historique et conférant aux espaces leur échelle et leur caractère.
Les commissions constatent que le bâtiment marque le début d'un nouveau développement urbain dans la zone située entre la Grand-Rue et la rue à Thomas. Ce développement urbanistique à long terme doit respecter la structure parcellaire correspondant aux maisons principales, ainsi que les rapports de volumétrie. Une telle densification nécessite également des réflexions plus approfondies concernant l'échelle des bâtiments, leurs rapports, l'emplacement des espaces verts, les conditions de trafic privé (parkings et accès) etc. Insérer un bâtiment de dimensions importantes dans la zone sans disposer d'une vue d'ensemble mène inévitablement à de grands problèmes pour les futurs projets. Les commissions recommandent vivement de faire élaborer une étude architecturale portant sur l'ensemble de la zone avant de poursuivre les délibérations sur le projet en question. Compte tenu de l'importance du site, cette étude doit être développée dans le cadre d'un concours d'architecture. Elle servira de base à la révision du plan de quartier.
Pour ce qui est du projet en question, l'important volume unitaire projeté ne tient pas compte de cette diversité des volumes et des espaces historiques, du caractère spécifique du lieu, situé à l'arrière des maisons représentatives donnant sur la Grand-Rue dans un espace historique entre deux enceintes, dont l'une est encore partiellement présente. Le projet se montre peu sensible aux caractéristiques locales. Les commissions fédérales sont d'avis qu'il serait judicieux de revoir fondamentalement le concept de base et de l'orienter vers une composition volumétrique plus différenciée s'insérant mieux au tissu et aux constructions existantes.
Le projet actuel s'inscrit dans une démarche contraire et ne présente pas la finesse nécessaire à une insertion aussi sensible. Le gabarit côté rue à Thomas est trop important et écrase l'ensemble des maisons situées en face ; avec sa longueur d'environ 50 mètres, la construction s'élève comme une barrière massive qui masque la vue et divise le quartier en deux. La conception du parking semi enterré avec son accès depuis la rue à Thomas et ses rangées de piliers apparents rend peu claire la relation du bâtiment avec le terrain.
Malgré les tentatives d'harmoniser ses limites avec les corniches, les murs gouttereaux et les faîtes des maisons voisines, les commissions considèrent que la hauteur du bâtiment prévu est excessive. L'attique et le retrait des étages donnant sur la Rue à Thomas atténuent dans une certaine mesure l'aspect imposant du bâtiment et la volonté d'agencer un espace libre avec jardin qui longerait la rue de Montpellier est louable. Toutefois, les commissions fédérales retiennent que ces mesures ne sont pas suffisantes. Tout en étant conscientes que le projet présenté n'est qu'un projet d'étude, les commissions considèrent son gabarit trop important et son expression architecturale au fort accent horizontal trop schématique pour satisfaire aux exigences d'une implantation attentive au contexte particulier de la vieille ville.
6. Conclusions
Les commissions fédérales regrettent la démolition des granges historiques laissées trop longtemps à l'abandon. Tout en soulignant qu'une ville doit se développer et doit pouvoir se densifier – mais là où il est adéquat d'apporter des densifications – elles estiment que le projet proposé constitue, principalement en raison de sa volumétrie, un élément étranger par rapport à la structure bâtie historique. Par ailleurs, si une telle densification devait être admise à cet endroit, il sera très difficile, voire impossible, de la limiter dans les secteurs adjacents, mettant ainsi en péril les dernières traces du tissu médiéval qui subsistent encore à l'arrière du front bâti de la Grand-Rue.
Les commissions fédérales recommandent de développer un concept d'aménagement portant sur l'ensemble de la zone pour en assurer un développement en correspondance avec le bâti existant. Cette vision doit être le fruit d'un concours et servir de base pour une révision du plan de quartier qui devra se faire dans une perspective de sauvegarde du caractère et de l'authenticité de la vieille ville.
Les commissions sont défavorables au projet de construction dans sa forme actuelle. Elles admettent que la propriété est constructible, sous la condition que les nouvelles constructions tiennent compte des exigences du lieu. Les commissions insistent sur la nécessité d'une lecture sensible du site et du quartier permettant de formuler une réponse plus adaptée et de nouvelles correspondances par rapport au tissu environnant. Il va de soi qu'une architecture contemporaine – sans "faux vieux" et folklore – est possible, à condition que son expression, son langage et sa complexité répondent de manière convaincante au contexte historique.
Les commissions fédérales doutent que la poursuite du projet actuel, même si des modifications importantes y sont apportées, aboutisse à une proposition acceptable. En plus, le projet proposé représenterait un précédent qui risquerait de rendre difficile la gestion d'éventuels projets futurs dans le quartier. Le quartier entre la rue à Thomas et la Grand-Rue, avec ses rues, ruelles et passages, ses espaces libres et ses constructions centenaires représente une partie importante du tissu urbain médiéval à considérer comme patrimoine d'importance nationale et qui mérite d'être traité avec précaution. Les commissions recommandent que le projet de construction fasse l'objet d'un concours selon la norme 142 SIA."
Le SIPAL a transmis le rapport des commissions à la Municipalité de Payerne le 14 juillet 2006 et a fait en même temps part de ses observations. Selon le service, il ressortait du rapport des commissions que le problème principal du projet était son volume trop important. Le rapport, qui demandait la refonte du projet sur la base d'un concours – ce que le SIPAL considérait comme "un souhait" –, allait nettement au-delà de la position du service, qui se bornait à demander la diminution d'un étage du projet présenté. Enfin, le SIPAL voyait le "nœud du problème" dans le plan de quartier, "fruit du Zeitgeist des années 80", qui ne correspondait plus aux besoins et attentes actuelles.
Un nouveau projet de construction a été présenté à la municipalité le 19 décembre 2006. Celle-ci a pris position le 26 janvier 2007.
E. Urbain Delacombaz et Marie Claude Delacombaz, ainsi que les anciens propriétaires des parcelles nos 294, 295, 296 et 297, ont soumis à l'enquête publique, du 4 avril au 3 mai 2007, un projet ainsi décrit: "Construction d'un immeuble résidentiel de 20 appartements, avec parking souterrain, pompe à chaleur et sondes géothermiques. Démolition des bâtiments ECA 2607, 238, B1008 et 235". Plusieurs dérogations au PQV étaient demandées. Selon le plan de situation, l'implantation de cet immeuble était similaire à celle du projet dont est recours, décrit ci-dessous. Le bâtiment comprenait un sous-sol, abritant essentiellement des places de stationnement et des caves, et cinq niveaux habitables (rez-de-chaussée, 1er étage, 2ème étage, 3ème étage et 4ème étage), le niveau supérieur étant recouvert par un toit plat. Le rez-de-chaussée, le 1er étage et le 2ème étage présentaient une surface à peu près identique. La surface du 3ème étage était réduite; moindre encore était celle du 4ème étage.
Le projet a suscité plusieurs oppositions, notamment celles de l'Association du Vieux Payerne, d'Edmond Ischi, de Murielle Mayor, de Chantal et Marcel Pahud, Ernest Roulin, Henriette et Oscar Dubey, Alain Aigroz, Liliane et Gaston Bifrare, Philippe Mottet, enfin celle du SIPAL, du 3 mai 2007, qui contient ce passage:
"Le 14 juillet 2006, la Section monuments et sites, en transmettant le préavis des commissions fédérales, recommandait de revoir les plans de quartier qui régissent le nord-ouest de la vieille ville.
Depuis, dans le cadre du processus de la réactualisation des sites stratégiques de la Politique des pôles de développement économique (PPDE) conduite par le Groupe opérationnel des pôles (GOP), la commune de Payerne et le canton de Vaud collaborent pour conduire une réflexion territoriale qui vise à définir une stratégie de développement de la ville de Payerne et notamment son centre historique. La Section monuments et sites est associée à cette démarche.
La demande de permis de construire du 3 avril 2007 actuellement à l'enquête publique correspond pratiquement au projet présenté à la Section et refusé en 2005. Etant donné que depuis lors il y a eu le rapport des Commissions fédérales précitées, il n'est bien évidemment pas possible de l'accepter maintenant.
On relèvera d'ailleurs que le projet est sur de nombreux points en dérogation à la réglementation communale en vigueur. C'est pour nous le signe de l'inadéquation de cette réglementation. Celle-ci devrait être revue. La Municipalité pourrait au besoin invoquer à cet égard l'art. 77 LATC. Au demeurant, à notre sens, rien n'impose d'accorder les nombreuses dérogations sollicitées qui, pour certaines d'entre elles, apparaissent même comme des éléments non réglementaires."
Dans sa séance du 26 juin 2007, la Municipalité de Payerne a décidé de lever les oppositions et d'octroyer le permis de construire. Le Département des infrastructures a recouru par acte du 23 juillet 2007, Edmond Ischi, Guy Righetti, Chantal et Marcel Pahud, Ernest Roulin, Oscar et Henriette Dubey, Alain Aigroz, Liliane et Gaston Bifrare, Philippe Mottet et l'Association du Vieux Payerne par acte du 26 juillet 2007, et Murielle Mayor par acte du 27 juillet 2007. Le mémoire de recours du Département des infrastructures contient ce passage (p. 11):
"Le projet viole manifestement le plan de quartier et son règlement. Les dérogations accordées sont en réalité des violations du règlement et du plan. L'ouvrage devrait être complètement remis sur le métier pour se conformer à la planification en vigueur. Or, le Département recourant reste convaincu que cette planification est obsolète et qu'il convient de la revoir dans un cadre global pour l'ensemble de la ville ancienne de Payerne. Comme les représentants du recourant l'ont déjà écrit, et compte tenu du temps nécessaire pour aboutir dans le cadre d'une planification nouvelle complexe, il serait prêt à accepter le projet en cause moyennant la suppression d'un niveau."
Les recours du Département des infrastructures et de Murielle Mayor ont été enregistrés sous référence AC.2007.0179. Celui d'Edmond Ischi et crts a été dans un premier temps enregistré séparément (AC.2007.0186); les affaires ont ensuite été jointes sous numéro AC.2007.0179. Le 30 août 2007, la juge instructrice a déclaré le recours du Département des infrastructures irrecevable, l'avance de frais n'ayant pas été effectuée dans le délai imparti.
Il ressort d'une lettre du SIPAL du 14 novembre 2007 adressée à la Municipalité de Payerne que les promoteurs du projet ont rencontré le 11 septembre 2007 un ou des représentants du SIPAL, à qui ils ont présenté une nouvelle version du projet, diminuée d'un étage. La lettre contient ce passage:
"Nous nous déterminons désormais comme suit, tout en relevant que notre position n'a qu'une valeur de préavis, dès lors que, pour les raisons que vous savez, nous ne sommes plus autorité intimée à la procédure en cours :
Il serait malvenu de notre part de ne pas accepter aujourd'hui ce que nous avions mis comme condition d'entrée en matière en 2005 et la sécurité du droit nous fait devoir accepter la proposition faite le 11 septembre, à moins que des faits nouveaux ne soient apparus entre temps qui nous contraignent à revoir notre position.
[...]
Nous sommes également convaincus que l'acceptation du 11 septembre, créerait un précédent qui pèsera d'un poids particulier sur le développement des quartiers nord-ouest de la ville.
C'est donc partagés entre le souci d'une cohérence à court terme (notre position d'hier et celle d'aujourd'hui) et celui d'une cohérence à long terme (le développement durable d'un quartier de la ville) que nous essayons de nous prononcer.
En cas d'accord entre les promoteurs et les autres parties au litige, nous ne ferons donc pas obstacle au projet qui nous a été présenté le 11 septembre. [...]"
Le 31 janvier 2008, l'atelier d'architecture Mollard-Deicher SA a déclaré retirer son projet de construction. Le 4 février 2008, la juge instructrice a déclaré les recours enregistrés sous références AC.2007.0179 et AC.2007.0186 sans objet, a rayé la cause du rôle et statué sur les frais et dépens.
F. Urbain Delacombaz et Marie-Claude Delacombaz, ainsi que les anciens propriétaires des parcelles nos 294, 295 et 296, ont déposé, le 9 mai 2008, une demande de permis de construire pour des travaux décrits ainsi dans la formule :"Construction d'un immeuble résidentiel de 16 partements, avec parking souterrain, pompe à chaleur, sondes géothermiques et panneaux solaires. Démolition des bâtiments ECA 2607, 238, B1008 et 235". Le projet concerne les parcelles nos 294, 295, 296, 297, 299 et 2263 de la Commune de Payerne, dont les bâtiments, à l'exception du n° ECA 234 sis sur la parcelle 299, doivent être démolis; il est prévu de construire un bâtiment, exclusivement à usage d'habitation, comprenant 16 logements (cinq 3 pièces, dix 4 pièces et un 5 pièces). La rubrique "demande de dérogation" de la demande de permis de construire contient les indications suivantes: "Dérogation art 2.1 (aires de construction) au rpq; application des art. 5.5 et 11.1 – dérogation à l'art 4.3 (niv de plancher); application de l'art. 11.2".
Selon le plan de situation soumis à l'enquête publique, le corps du nouveau bâtiment a une orientation nord-sud, parallèle à la rue de la Croix Blanche et la rue Montpellier. L'immeuble occupe la partie centrale de la parcelle n° 295; l'accès au garage souterrain de la construction se trouve au nord, du côté de la rue à Thomas. Le bâtiment se prolonge en direction du sud sur l'extrémité est de la parcelle n° 297 et sur la parcelle n° 296, puis sur la parcelle n° 2263 (partie orientale de la parcelle) et enfin la n° 299, où il forme un coude en direction de l'ouest, de sorte qu'il occupe à cet endroit presque tout l'espace compris entre la rue de la Croix Blanche et la rue Montpellier. Le plan de situation révèle la présence de balcons à l'extrémité nord-est du bâtiment, sur la parcelle n° 295, et le long de l'entier de la façade ouest, jusqu'à l'intérieur du coude que forme le bâtiment sur la parcelle n° 299. Des réduits sont représentés çà et là sur l'espace occupé par le balcon ouest.
Le dossier de l'autorité intimée contient un autre plan de situation, du 13 janvier 2009, sur lequel figurent notamment les aires de construction et de dégagement du PQV, ainsi qu'un trait qui représente l'implantation du projet d'immeuble, sans les balcons. Le plan révèle que la construction déborde du périmètre d'implantation en direction de l'ouest sur la parcelle n° 295. Le bâtiment ne s'interrompt pas là où se trouve le cheminement piétonnier qui doit relier la rue de la Croix Blanche à la rue Montpellier, cheminement qui occupe la partie septentrionale de la parcelle n° 297 et la partie méridionale de la parcelle n° 295. En revanche, le bâtiment s'inscrit dans l'aire de construction A telle que définie sur les parcelles nos 296, 297 et 2263. Sur la parcelle n° 299, l'immeuble déborde du périmètre de l'aire de construction du côté de la rue de la Croix Blanche.
La construction compte six niveaux, soit le sous-sol, le rez-de-chaussée, le 1er étage, le 2ème étage, le 3ème étage (parfois nommé "attique") et les combles. Le sous-sol comprend pour l'essentiel 16 caves, 22 places de stationnement et des locaux techniques. Les surfaces habitables sont réparties entre le rez-de-chaussée et les trois étages supérieurs. Le jeu de plans ne contient pas de plan des combles, mais, sur une coupe, on comprend qu'ils doivent servir de galetas.
Au rez-de-chaussée de la construction se trouve une galerie traversante, de 2m 50 de large et 2m 52 de haut, qui fait le lien entre la rue de la Croix Blanche et la rue Montpellier.
En façade ouest de la construction, les surfaces désignées comme "balcons" sur le plan de la situation sont occupées par des "terrasses", selon les plans des étages. Aux 1er et 2ème étage, ces terrasses ont une profondeur de 2m 50 et courent sur toute la longueur de la façade. Les terrasses des différents appartements sont séparées par des réduits qui occupent l'entier de la profondeur de la saillie et de l'espace vertical du niveau. Au rez-de-chaussée, les terrasses sont couvertes par la dalle du 1er étage sur 2m 50 et se prolongent un peu en direction de l'ouest. A l'attique (3ème étage), les terrasses ont une profondeur moindre (1m 70). Des bacs à végétaux (cf. coupe A-A) de 50 cm de profondeur, surmontés d'une barrière, les délimitent.
La façade est de la construction ne comprend pas de balcons – à l'exception de petites terrasses situées à l'angle nord-est de l'immeuble. En milieu de façade se trouve une coursive, partiellement ouverte sur le côté.
La surface de la construction varie d'un niveau à l'autre. Le rez-de-chaussée et le 1er étage sont à cet égard similaires, hormis pour ce qui est de la galerie piétonnière du rez-de-chaussée, consacrée à l'habitation au 1er étage. Le 2ème étage diffère du premier en ce que la partie sud-ouest du bâtiment, occupée au niveau inférieur par deux chambres et une salle de bain, constitue une terrasse au 2ème étage. La surface intérieure du 2ème étage est donc moindre. La différence est plus marquée encore entre l'attique et le 3ème étage. La façade est du 3ème étage présente un retrait de 2m 98 par rapport à celle du 2ème étage. Un toit plat recouvre les surfaces du 2ème étage qui n'ont pas leur pendant au niveau supérieur; la coursive n'est cependant pas entièrement couverte. Au nord, le retrait est de 2m 42. Cette surface est en partie occupée par un toit plat et fait office, pour le reste, de terrasse (angle nord-ouest du bâtiment). La ligne de la façade est de l'attique ne présente pas de décrochement par rapport au niveau inférieur. La partie sud-ouest du bâtiment présente également un retrait au sud et à l'ouest.
L'attique est coiffé d'un toit à deux pans, dont le faîte a une orientation nord-sud. Le toit compte un troisième pan au nord, mais il n'y en a pas au sud; la construction présente à cet endroit un simple pignon vertical.
G. Le projet a été soumis à l'enquête publique du 17 juin au 17 juillet 2008. Le 14 juillet 2008, il a fait l'objet d'observations de l'Association vaudoise pour la construction adaptée aux handicapés. Chantal et Marcel Pahud, Ernest Roulin, Oscar Dubey, Alain Aigroz, Liliane et Gaston Bifrare, et Philippe Mottet ont fait opposition ("nous recourons contre le nouveau projet [...]") le 16 juillet 2008, Murielle Mayor le 15 juillet 2007 (recte: 2008), l'Association du Vieux Payerne et Guy Righetti le 17 juillet 2008, et, enfin, la Division monuments et sites et archéologie du Service Immeubles, Patrimoine et Logistique du Département des infrastructures du Canton de Vaud le 17 juillet 2008.
La Centrale des autorisations CAMAC (ci-après: la CAMAC) a rendu la synthèse n° 89'888 datée du 4 septembre 2008. Le texte de l'opposition du Département des infrastructures y est reproduit dans son intégralité.
Dans sa séance du 26 août 2008, la Municipalité de Payerne a décidé de lever les oppositions et de délivrer le permis de construire. Elle a notifié sa décision aux opposants par lettres du 16 octobre 2008 et leur a fait parvenir une copie de la synthèse CAMAC le 27 octobre 2008.
H. Le Département des infrastructures a recouru contre cette décision par acte du 17 novembre 2008, concluant, avec suite de frais et dépens, à l'admission du recours et à l'annulation de la décision querellée. Le département a requis la mise en œuvre de la Commission cantonale consultative d'urbanisme et d'architecture (ci-après: CCCUA).
Murielle Mayor a recouru contre la décision de la municipalité par acte du 17 novembre 2008.
Chantal et Marcel Pahud, Ernest Roulin, Oscar Dubey, Alain Aigroz, Philippe Mottet, Liliane et Gaston Bifrare, et l'Association du Vieux Payerne (ci-après: Chantal Pahud et crts) ont recouru contre la décision du 16 octobre 2008 par acte du 18 novembre 2008, dont les conclusions, prises avec suite de frais et dépens, sont ainsi formulées:
"I.- L'effet suspensif est accordé au présent Recours.
II.- Le Recours est admis.
III.- La décision de la Municipalité de Payerne du 16 octobre 2008 est annulée en ce sens que les oppositions au projet de construction "les Jardins de Montpellier" sont maintenues et le permis de construire n'est pas délivré."
A titre de mesures d'instruction, les recourants ont requis une inspection locale et un nouveau préavis de la part de la Commission fédérale des monuments historiques et de la Commission fédérale pour la protection de la nature et du paysage.
Dans sa réponse du 29 janvier 2009, la Municipalité de Payerne a conclu, avec suite de frais et dépens, au rejet du recours. Elle s'en est remis à justice s'agissant des mesures d'instruction sollicitées par le Département des infrastructures, mais s'est opposée à une mise en œuvre de la CCCUA. Elle s'est également opposée à la réquisition des recourants tendant à obtenir un nouveau préavis de la part de la Commission fédérale des monuments historiques et de la Commission fédérale pour la protection de la nature et des paysages.
Dans leurs observations du 30 janvier 2009, la constructrice et les propriétaires ont conclu, avec suite de frais et dépens, au rejet des recours. Ils se sont également opposés à la saisine de la CCCUA.
Le 15 juin 2009, Murielle Mayor a retiré son recours. La juge instructrice a pris acte de ce retrait par décision du 9 juillet 2009.
Le 24 mars 2010, la juge instructrice a requis l'avis de la CCCUA. Les questions suivantes ont été soumises à la commission:
"1) La construction projetée respecte-t-elle le caractère spécifique de la vieille ville de Payerne ?
2) La réalisation du bâtiment projeté s'intègre-t-elle dans le tissu bâti environnant ?
3) Le bâtiment, au vu de sa volumétrie notamment, pourrait-il avoir un impact, positif, ou négatif, sur la vieille ville toute entière ?"
La CCCUA a rendu le préavis n° 215/2010 du 4 octobre 2009.
Le Département des infrastructures s'est déterminé sur le préavis de la CCCUA le 10 novembre 2010, déclarant en substance que le rapport le confortait dans sa position.
Le 1er décembre 2010, la constructrice et les propriétaires ont fait valoir que le projet dont il était question dans le préavis – un immeuble comportant un rez-de-chaussée, quatre étages et un attique à toit plat – n'était pas celui de la présente procédure; le préavis devait donc être retranché du dossier, ses considérations ne pouvant être reportées sur l'immeuble litigieux. D'autres remarques et objections ont été encore formulées.
La Municipalité de Payerne s'est déterminée sur le préavis le 6 décembre 2010. A l'instar de la constructrice et des propriétaires, elle a fait valoir que la CCCUA s'était prononcée sur un autre projet que celui dont était recours et que, pour cette raison, le préavis devait purement et simplement retranché du dossier.
Le 6 décembre 2010, Chantal Pahud et crts ont soutenu que le préavis de la CCCUA, qui confortait leurs arguments et ceux du Département des infrastructures, justifiait l'admission des recours et l'annulation de la décision querellée.
Le 20 avril 2011, la juge instructrice a retranché du dossier le préavis n° 215/2010 de la CCCUA, estimant que celui-ci portait sur un précédent projet de construction qui n'était pas l'objet du litige, et a sollicité un nouvel avis. Le 10 juin 2011, le Secrétaire de la CCCUA a indiqué que le dossier qui lui avait été transmis était exactement le même que celui qui avait servi à la rédaction du préavis n° 215/2010. Le 22 juin 2011, le tribunal a donné les explications suivantes à la CCCUA:
"Le préavis n° 215/2010 du 4 octobre 2010 de la CCCUA concerne, selon la mention en exergue de celui-ci et le contenu du chiffre "I. Cadre procédural", un immeuble de 16 appartements. A première vue, il s'agit effectivement du projet de construction dont est recours. Cependant, en page 2, sous chiffre "III. Discussion", le bâtiment est décrit en ces termes: "L'immeuble comporterait un rez-de-chaussée, quatre étages et un attique à toit plat". Cette description ne correspond pas au projet de la présente cause; elle semble bien plus se rapporter au bâtiment évoqué au paragraphe précédent [note: projet n° CAMAC 81'244]. Pour cette raison, le préavis n° 215/2010 a été retranché du dossier et la CCCUA consultée à nouveau.
La CCCUA reste libre, comme vous le suggérez, d'apporter des précisions à son premier préavis, si celui-ci, à son sens, concerne bel et bien le projet dont est recours, ou de rendre un nouveau préavis, si, par mégarde, elle se serait fondée sur les plans de l'ancien projet de construction (n° CAMAC 81'244) pour rendre son précédent préavis."
La CCCUA a rendu le préavis n° 215bis/2011 le 20 juillet 2011, dont on extrait les passages suivants:
"II. La seconde séance du 4 juillet 2011
La CCCUA a ainsi rendu son préavis no 215/10 le 4 octobre 2010.
Le 20 avril 2011, la Juge instructrice de la CDAP a toutefois informé la Commission que ce préavis semblait concerner un précédent projet de construction, qui n'est pas l'objet du litige. En effet, alors même que ce préavis se référait à un projet de 16 appartements, le bâtiment avait été décrit dans le préavis no 255/10 comme comportant quatre étages et un attique à toit plat.
La CDAP a ainsi demandé que la CCCUA rende un nouveau préavis sur les même questions déjà exposées au ch. 1er ci-dessus, mais portant clairement sur le projet litigieux, étant précisé dans ses lignes du 20 avril 2001 [recte: 2011], en p. 2, que ce préavis doit ainsi porter sur "la construction autorisée par la décision de la Municipalité de Payerne du 16 octobre 2008 (construction d'un immeuble résidentiel de 16 appartements, avec parking souterrain, pompe à chaleur, sonde géothermique et panneaux solaires, (...) – Enquête 24/2008". Simultanément, le dossier de la CDAP a été remis à la CCCUA.
Le 10 juin 2011, la CCCUA est intervenue par son secrétaire auprès de la Juge instructrice pour vérifier si ce dossier complet, tel que reçu par la CCCUA le 20 avril 2011 et à première vue identique au dossier ayant servi au préavis no 215/2010, comportait néanmoins d'autres pièces (par rapport à celles consultées par la CCCUA en 2010) ou des pièces en moins (sous réserve des correspondances d'avocat du 1er décembre 2010 de l'avocat Pierre Perritaz et du 6 décembre 2010 de l'avocat Journot, revenant sur le premier préavis de la CCCUA no 215/2010). A première vue, en effet, les pièces remises paraissaient être celles, précisément, sur la base desquelles le précédent préavis avait été rendu.
Le 22 juin 2011, le greffier de la CDAP a confirmé que tel était bien le cas en substance, mais que la nouvelle demande de la CDAP était justifiée par le fait qu'un élément de la description du projet au chiffre III du préavis 215/2010 ne correspondait pas au projet litigieux.
La Commission s'est ainsi à nouveau réunie le 4 juillet 2011, à 14h50, à la salle du "Banneret" de la Commune de Payerne, pour répondre une nouvelle fois aux questions posées par la CDAP.
[...]
La CCCUA a à nouveau eu à sa disposition le dossier complet de la cause tel que remis par la CDAP le 20 avril 2011, avec les bordereaux et les pièces, dont le dossier de la Municipalité et l'ensemble des plans. Y figuraient donc notamment, comme précédemment, le préavis commun de deux Commissions fédérales, le plan du géomètre, etc.
Comme dans toutes les procédures où les parties sont entendues en première ligne directement par l'autorité judiciaire, l'on a à nouveau renoncé à l'audition des parties personnellement.
III. Discussion
1. En premier lieu, se pose la question du projet sur la base duquel le premier préavis du 4 octobre 2010 a été rendu, puisque c'est en raison d'un doute à ce sujet que la CCCUA a à nouveau été saisie.
En effet, il existait d'autres projets avant celui mis à l'enquête du 17 juin au 17 juillet 2008, soit avant le projet pour lequel l'autorisation de construire a été rendue le 26 août 2008.
La CCCUA peut toutefois affirmer catégoriquement que ces précédents projets n'ont pas servi de base à son préavis de 2010.
De toute évidence, et sous réserve des correspondances d'avocat qui ont enrichi le dossier en novembre et en décembre 2010, la teneur du dossier que la CCCUA a traité lors de sa séance du 4 juillet 2011 est en tous points identique avec le dossier qui lui avait été remis en 2010 par la CDAP. Les documents et les plans (dont la CCCUA a d'ailleurs gardé copie à l'été 2010, datés pour l'essentiel du 9 mai 2008) coïncident avec les pièces originales qui lui ont à nouveau été remises pour traiter de la question. En particulier, le dossier de la Municipalité (marqué "MUN", avec une numérotation au crayon gris) est celui, précisément, sur la base duquel la CCCUA s'était prononcée en 2010.
La CCCUA ne s'est pas fondée sur les anciens plans (pièces 32 et 34 notamment du constructeur, "CST"), mais a bien réalisé que le projet litigieux était celui résultant (notamment) des plans et des pièces de la Municipalité, portant le timbre de la mise à l'enquête du 17 juin au 17 juillet 2008.
Il est exact que l'état de fait du précédent préavis mentionnait "quatre étages et un attique à toit plat". Ce descriptif est erroné et y figure par mégarde. A toutes fins utiles, la CCCUA a refait une lecture très attentive du préavis. Le Commission confirme qu'elle ne s'est jamais rapportée à des plans concernant de précédents projets, antérieurs à celui de 2008 et donc, que le projet des pièces 32 et 34 du bordereau des constructeurs n'a pas été pris en compte.
D'ailleurs, cela ne changerait sans doute rien aux conclusions qu'il convient d'apporter sous l'angle de l'intégration à la Vieille Ville.
La Commission a néanmoins tenu à refaire une visite des lieux. Elle reprend ci-dessous son préavis du 4 octobre 2010, en modifiant ce qui doit l'être à cet aulne.
2. Le bâtiment projet est l'expression d'une architecture "en bloc" d'une cinquantaine de mètres de long (cette remarque était descriptive à ce stade, l'intégration ne dépendant pas nécessairement de la taille d'une construction). On relèvera toutefois qu'aucune construction n'a actuellement 50 mètres de longueur dans le secteur. L'immeuble comporterait un rez-de-chaussée, trois étages et des combles, avec une toiture à deux pans. Il serait raccordé du côté Sud (du côté de la Grand-Rue) avec les bâtiments existants, et remplacerait notamment deux ruraux, qui seraient détruits.
S'agissant de l'architecture, elle présenterait un caractère teinté d'inspiration plutôt méridionale, le fer des balcons et les quelques pierres évoquant des constructions de type "Marina" sans équivalent dans le secteur. La topographie n'est pas présente dans le projet, en ce sens que le rez-de-chaussée serait en partie surélevé dans la partie basse de la parcelle, qui est en pente.
3. Le projet s'inscrit dans le périmètre du plan de quartier (PQ) "Vieille-Ville – Secteur Nord" également intitulé "Portail – Croix Blanche", légalisé le 6 février 1991. Ce PQ tend notamment à "assurer le maintien, le cas échéant, la reconstitution des rangées de bâtiments en ordre contigu, y compris des jardins qui, en certains endroits, les prolongent" et à "encourager la sauvegarde et la restauration des bâtiments et ouvrages existants dignes de protection". Dans son règlement, ce PQ prévoit la conservation intégrale des bâtiments remarquables ou le cas échéant des démolitions/reconstructions "pour autant que soit respecté le caractère spécifique de leur intégration (gabarit, rythme et formes des percements, matériaux) et que l'harmonie des lieux soit sauvegardée". Le PQ prévoit également la possibilité d'implanter de nouveaux bâtiments à toit plat vers le bas ("aire de prolongement") alors que, pour le reste, prévaut une logique d'une conservation intégrale. Le PQ prévoit que "l'aspect de petites propriétés contiguës, de largeur, de hauteur et d'expressions architecturales différentes doit être sauvegardé", avec des toitures [qui] sont dans la règle à deux pans, d'une pente identique comprise en 60 et 100 %".
Par rapport au plan de quartier (PQ), le bâtiment projeté serait plus long que les volumes qui y sont prévus, ce qui est confirmé par l'architecte. Une ruelle, prévue par le PQ et qui aurait interrompu le bâtiment selon ce PQ pour en faire deux tranches, a été maintenue dans le projet, mais en passage sous-bâtiment seulement. C'est apparemment sous l'angle de dérogations par rapport aux dispositions existantes que le projet a néanmoins pu être admis par la Municipalité.
Les questions posées par la CDAP ayant principalement trait à l'esthétique et à l'intégration, la CCCUA ne considère pas qu'elle doit opérer une analyse sur les questions de légalité et de conformité avec le PQ à cet aulne, même si rien que sous cet angle, la question se poserait sans doute.
4. Le projet d'espèce nécessiterait la démolition de deux granges en mauvais état (l'un des ruraux est déjà en partie effondré) et d'un autre petit bâtiment. Il détruirait le jardin historique (des jardins seraient aménagés longitudinalement).
Dans le projet, la rampe du parking souterrain prendrait la place du jardin actuel. Pour le reste, le parking ne serait pas, en tant que tel, de nature à compromettre d'autres espaces, comme la ruelle ; on verra ci-dessous s'il convient de se poser la question de l'opportunité de solutions de parcages immeuble par immeuble, par rapport à un concept de mobilité plus large, dans le cadre d'un parking centralisé à l'échelle du quartier (mutualisation pour tout le périmètre).
5. Il résulte de la visite sur place que la Vieille-Ville (secteur Nord) est déjà atteinte par l'état d'abandon d'un certain nombre d'immeubles.
Le site concerné se trouve du côté arrière (Nord) de la rangée d'immeubles formant le front de la Grande Rue, l'artère principale au Nord de l'abbatiale. Ce front est interrompu par d'étroites ruelles transversales, en légère pente descendante, dont les ruelles de Montpellier et de la Croix Blanche qui délimitent latéralement le projet litigieux. Ces ruelles se terminent à l'arrière par des jardins, puis la Rue à Thomas, les jardins formant un "espace arrière" avec de belles échappées sur l'abbatiale et, après une dernière rangée de maisons au Nord-Ouest, l'espace où coule la Broye.
Le périmètre est déjà en partie dégradé ("grignotage" et solutions de parcage sans soin particulier). Des constructions laissées à l'abandon s'effondrent, et lors de sa seconde visite, la Commission a encore pu constater l'évolution négative. Cela oblige à s'interroger sur l'avenir de ce quartier "arrière".
Dès le premier constat, l'on remarque toutefois que cet espace n'est de loin pas irrémédiablement compromis. Les caractéristiques médiévales du site demeurent très présentes, faisant d'autant plus ressortir les quelques aberrations manifestes, comme tel balcon métallique bleu visible loin à la ronde sur l'un des immeubles récents, ou le goudronnage même là où les parcelles sont encore cadastrées en verdure.
Sans difficulté, la visite permet de constater qu'il s'agit d'un espace extraordinaire, du point de vue potentiel qu'il peut offrir. Une placette au Nord-Ouest est très bien préservée et si divers espaces n'étaient pas dévolus à des solutions de parcage pour pendulaires, l'emplacement serait complètement pittoresque.
Ailleurs, certains propriétaires ont pris l'option de favoriser une rénovation des volumes existants (parcelle no 293).
La typologie actuelle reste donc bien celle qui a été léguée par l'histoire avec, de manière générale, une pluralité de volumes donnés par une somme de petits immeubles descendant le long des ruelles latérales, en pente douce, jusqu'à cet espace "arrière".
L'on se trouve manifestement à un moment charnière pour ce quartier, puisqu'il s'agit de décider si une certaine forme d'abandon à la modernité doit se poursuivre ou si les investissements à consentir doivent être orientés dans le sens d'une mise en valeur de ces caractéristiques historiques.
6. Les trois questions posées par la CDAP ont trait à la perception du bâtiment projeté comme tel (question 3), aux conséquences de la réalisation du projet à l'échelon local (question 2), ainsi qu'à l'échelon de toute la vieille ville de Payerne (question 1).
Il est difficile de distinguer abstraitement entre ces thèmes (l'esthétique et l'insertion du projet dans la vieille ville sont deux composantes d'une même question) ; l'enjeu doit être établi en fonction de ce contexte général, en définissant ce qui mérite d'être conservé. C'est dans ce contexte élargi qu'il est possible de décrire l'équilibre judicieux entre la conservation de l'existant et l'évolution à ne pas trop brimer par une obligation de mimétisme. La question revient ainsi à définir la juste mesure entre la muséification qui obligerait à tenir pour médiéval ce qui ne l'est plus, et la conservation limitée à ce que ce patrimoine garde de précieux en évitant des précédents nuisibles.
IV. Préavis de la Commission
1. La construction projetée respecte-t-elle le caractère spécifique de la vieille ville de Payerne ?
Les considérations qui précèdent, comme en particulier la visite sur place (III/5 ci-dessus), permettent de dresser rapidement un constat assez édifiant. Toute la partie arrière (au Nord) de la Grande Rue porte les traces de l'histoire de Payerne avec une rue centrale, une rangée d'immeubles puis, à l'arrière, les ruraux et des jardins. Pour reprendre le règlement du plan de quartier, une caractéristique centrale est ici "l'aspect de petites propriétés contiguës, de largeur, de hauteur et d'expressions architecturales différentes".
C'est l'évidence que le langage architectural qu'incorpore le projet mis à l'enquête du 17 juin au 17 juillet 2008 est en rupture complète avec cet existant, son volume massif ne reprenant en rien ce qui a été légué par l'histoire. Le projet fait fi, pour les parcelles concernées, des jardins et des ouvertures, même s'il prévoit trois portions de verdure (qui, toutefois, ne reprennent pas l'échappée historique). Les murs actuels ne sont pas non plus repris.
La Commission a la conviction que la partie arrière (Nord) de la Vieille-Ville dispose d'un potentiel et d'une grande richesse architecturaux.
L'état actuel et le projet proposé sont toutefois les signes que les autorités locales ne se préoccupent pas activement du maintien de cette architecture. Le risque pour le patrimoine existant est important, et il se réalise déjà sournoisement avec le "grignotage" sur place par des installations en tous genres. Il est évident qu'une orientation comme celle donnée par le projet est de nature à modifier fondamentalement le site et son esprit.
Il est en tous les cas certain que le projet ne respecte pas les caractéristiques de cet arrière quartier. Pour qu'il en fût respectueux, il devrait maintenir les jardins, les murs et les espaces ouverts (et les rendre si possible publics ; dans cette optique, on relèvera que même les espaces de parcage actuels devraient être rendus aux jardins). Il devrait respecter les ruelles et la topographie (le projet en faisant fi avec une rampe qui la gomme).
Cette observation concerne tant les volumes que l'architecture choisie ; des rappels de changement de couleur, de petits toits à pans et de quelques décrochements ne constituent pas une vraie évocation des caractéristiques de la vieille ville. Les balcons et les fausses coursives achèvent même, en définitive, de mettre ce langage architectural en décalage complet. Il paraît d'ailleurs difficile, sinon impossible, de retenir quelque élément du projet, tel qu'il est formulé, qui pourrait subsister dans un nouveau projet s'il devait viser à l'intégration. Le premier réflexe dans ce sens devrait surtout être une utilisation salutaire des volumes existants en tendant à la rénovation, à l'exemple de ce que l'un des propriétaires sur le site a déjà entrepris.
C'est l'ensemble du périmètre entre la Grande Rue et la Rue à Thomas qui doit bénéficier de cette réflexion, avant qu'un projet d'envergure ne vienne compromettre toutes démarches ultérieures en vue d'un maintien du site, qui interviendrait alors trop tardivement. Il semble, à bien lire un courrier du 16 mars 2009 du conseil du Département des infrastructures, que la Municipalité a en réalité engagé en 2007 une "étude territoriale qui vise à définir (...) une stratégie de développement de la Ville de Payerne", avec une "réflexion plus spécifique de valorisation patrimoniale et de développement du centre ville" ; un collège d'expert serait intervenu à cette occasion et un rapport final aurait été rendu préconisant, semble-t-il, une poursuite approfondie de la réflexion. Il est donc étonnant que la Municipalité qui a elle-même diligenté une telle démarche n'ait pas approfondi la stratégie à adopter.
2. La réalisation du bâtiment projeté s'intègre-t-elle dans le tissu bâti environnant ?
L'intégration n'exclut pas tout intervention contemporaine : la CCCUA en est convaincue.
Dans le contexte d'une vieille vile, l'intervention contemporaine doit mettre en valeur les qualités de l'existant quand celles-ci sont aussi manifestes qu'en l'espèce. Il est permis d'intégrer sans mimer ; mais comme on l'a relevé (IV/1), l'option prise par le projet va trop nettement dans le sens d'une destruction, voire d'une déstructuration d'un environnement au demeurant encore très riche, architecturalement parlant.
A cet égard, il est parfaitement erroné de penser qu'il ne serait pas possible de concevoir un projet sur la base des volumes existants, même s'ils sont comme ici à l'abandon depuis longtemps. Lors de la seconde visite, la Commission a pu constater que des constructions plus récentes, même sans grand style, respectent la typologie du quartier, par exemple ce qui a été fait sur les parcelles nos 299/300.
Le plan de quartier a fixé des objectifs pour les immeubles à rénover ou reconstruire, en tendant à faire respecter ce "caractère spécifique de leur intégration (gabarit, rythme et forme des percements, matériaux) et que l'harmonie des lieux soit sauvegardée". Le PQ semble toutefois, de manière étonnante, exclure de cet objectif les "aires de prolongement", quand bien même il prévoit pour le reste la sauvegarde de "l'aspect de petites propriétés contiguës, de largeur, de hauteur et d'expressions architecturales différentes" avec des "toitures [qui] sont dans la règle à deux pans, d'une pente identique comprise entre 60 et 100%". On l'a dit, l'un des propriétaires au moins a rénové son immeuble. C'est l'exemple à suivre, dans une logique de conservation du tissu historique.
Sous l'angle de l'intégration, et face à cet objectif de sauvegarde auquel la CCCUA peut adhérer entièrement, le projet compromet très fortement ce tissu ; nonobstant le nombre d'étages (trois, quatre ou cinq), il est horizontal, en décalage avec cette pluralité de volumes et d'éléments verticaux différents dans le périmètre. Par essence même, l'architecture soutenue par le projet est en opposition totale avec l'existant, y compris pour les pentes des toits. On l'a dit, elle n'est même pas respectueuse des dégagements.
Il entraînerait donc une rupture architecturale complète. Même si des aberrations (non irrémédiables au demeurant) ont déjà été commises, ces errances ne revêtent en rien la valeur d'un précédent comme le serait la réalisation de ce projet. L'on ne peut que s'étonner que les autorités aient préconisé pour ainsi dire le contraire de ce qui était proposé en tout clarté dans le rapport des deux Commissions fédérales de 2006, même si ce rapport concernait des projets antérieurs. Ce rapport reste absolument pertinent pour le projet litigieux, soumis à l'enquête le 17 juin 2008, pour ces questions d'intégration.
3. Le bâtiment, au vu de sa volumétrie notamment, pourrait-il avoir un impact, positif, ou négatif, sur la vieille ville toute entière ?
Le projet, on vient de le relever, est destructeur de volumes existants, pourtant parfaitement intéressants et exploitables. L'impact doit être tenu pour essentiellement négatif et ce, à un ou deux pâtés de maison de l'abbatiale.
Comme il s'agirait d'un premier pas dans ce sens dans le quartier, le projet aurait en outre la valeur d'un précédent avec un mode de faire qui pourrait être répété trois ou quatre fois, dans le proche voisinage, La CCCUA est d'avis que c'est l'ultime moment pour y réfléchir. Même le Canton semble manifestement de cet avis ; il est assez inusuel de voir l'un de ses Départements prendre l'initiative d'un recours devant la CDAP.
Devraient également être intégrées dans la réflexion les notions de mobilité et de stationnement. De prévoir des stationnements souterrains pour chaque immeuble est en tous les cas antinomique par rapport aux espaces à préserver, dont les jardins.
Le planificateur local pourrait – et devrait même – profiter de l'obsolescence du plan de quartier (dont certains objectifs sont parfaitement louables, sur les points qu'on a cités) pour adopter une approche beaucoup plus volontariste, dans le sens d'une conservation des murs, des espaces, des volumes, et de manière générale, en s'intéressant à la valeur architecturale de tout ce périmètre sensible. Cette approche est nécessaire, et elle est concevable par exemple sous la forme d'un plan directeur localisé. Une vision générale améliorée est en tous les cas nécessaire, par rapport au plan de quartier actuel, et elle doit se fixer pour objectif général la sauvegarde de toute la vieille ville.
Même à l'heure de la densification des centres, l'objectif de préservation paraît ici largement prépondérant. Dans le cas contraire, l'atteinte portée à une surface correspondant au tiers de la vieille ville entraînera sa dégradation progressive. A l'échelle de la commune, c'est tout le noyau historique qui est concerné.
Pour résumer, et malgré des atteintes déjà importantes (diverses installations, un parking), cette partie Nord de la vieille ville demeure en l'état préservée dans son essence et une intégration réussie de nouveaux projets de valeur est parfaitement réalisable. Contrairement à ce que l'approche municipale peut donner à penser, l'on n'a pas affaire à une arrière cour sans intérêt architectural où il serait permis de raser pour faire du nouveau. Il s'agit d'un espace unique qui, compte tenu de son importance pour tout un site, oblige à une approche maîtrisée qui, de l'avis de la Commission, ne doit laisser aucune place à la médiocrité."
Le 8 août 2011, le département a affirmé que les conclusions du rapport étaient claires et qu'elles allaient dans le sens des conclusions de son recours. La Municipalité de Payerne a fait savoir, le 25 août 2011, qu'elle avait pris acte du préavis et qu'elle se déterminerait lors de l'audience à venir. Le même jour, les recourants Chantal Pahud et crts ont déclaré reprendre l'intégralité des observations qu'ils avaient déjà faites suite au premier préavis de la CCCUA.
Le tribunal a tenu audience le 20 septembre 2011 à Payerne, dans la salle du Banneret de l'Hôtel de Ville. A cette occasion, Ernest Bucher, Responsable de la Direction des travaux de la Ville de Payerne, a déclaré que la municipalité avait, en 2007, pensé à créer une zone réservée dans le secteur de la construction litigieuse, mais qu'elle n'avait finalement pas souhaité empêcher que le quartier continue à se développer. Une commission avait alors été constituée avec pour mission de réviser le plan directeur communal et le plan de valorisation du centre. Il a ajouté que le projet de plan directeur devrait être présenté au Service du développement territorial en fin d'année et que, sur la base de ce nouvel outil, les différents plans de quartier pourraient être révisés. Le tribunal s'est ensuite rendu sur le site de la construction litigieuse, parcourant les rues de la Croix Blanche, de Montpellier et à Thomas.
Une copie du procès-verbal d'audience, daté du 19 octobre 2011, a été envoyée aux parties le lendemain. Me Perritaz a fait part de ses observations le 27 octobre 2011, demandant complétion du procès-verbal en ces termes:
"Maître Journot avait rappelé que le Département des infrastructures, dans son recours du 23 juillet 207 (pièce 37 du bordereau des époux Delacombaz et de SI Les jardins de Montpellier, page 11) était prêt à accepter le projet en cause moyennant la suppression d'un niveau.
Quant à Monsieur Delacombaz, il a rappelé, alors que nous étions tous réunis à la Rue Montpellier, que, suite à la demande de Madame Bavaud, le projet avait été modifié pour présenter, selon ses exigences, "une meilleure habitabilité". En raison de cette exigence, Monsieur Delacombaz a rappelé également qu'il avait acquis les terrains adjacents au sien. Madame Bavaud, présente également lors de ces déclarations, ne les a nullement contredites."
Le 31 octobre 2011, le Département des infrastructures a admis le procès-verbal du 19 octobre 2011. Chantal Pahud et crts se sont déterminés le même jour, discutant le fond de l'affaire et non le procès-verbal d'audience. Enfin, dans sa lettre du 10 novembre 2011, le conseil de la Municipalité de Payerne a fait en substance les remarques suivantes:
"En début d'audience, j'avais rappelé que dans son recours déposé le 23 juillet 2007, versé au dossier, le Département écrivait notamment qu'il était prêt à accepter le projet moyennant la suppression d'un niveau (pièce 4, page 11). Ce fait a été confirmé par le Département le 14 novembre 2007 (pièce 5). J'avais également posé la question au Département de savoir pourquoi il avait recouru dès lors que le constructeur s'était exécuté."
Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1. La Municipalité de Payerne s'en remet à justice s'agissant de la qualité pour recourir des parties. La constructrice et les propriétaires dénient cette qualité à l'Association du Vieux Payerne.
a) La loi sur la procédure administrative du 28 octobre 2008 (LPA-VD; RSV 173.36), qui a remplacé la loi sur la juridiction et la procédure administrative du 18 décembre 1989 (LJPA), est entrée en vigueur le 1er janvier 2009. La LPA-VD prévoit à son article 117 al. 1 que les causes pendantes devant les autorités administratives et de justice administrative à l'entrée en vigueur de la présente loi sont traitées selon cette dernière. Toutefois les possibilités de recours et leur régime se déterminent en fonction des règles applicables à la date de la décision contestée ou à l'échéance du délai de recours qu'elle fait courir, à moins que le droit procédural en vigueur lorsque le juge statue soit plus favorable au recourant (arrêt de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal PS.2009.0019 du 28 juillet 2009 consid. 1; BO.2008.008 du 28 avril 2009; PS.2006.0006 du 1er juin 2006; CCST.2005.0006 du 11 janvier 2006; Pierre Moor, Droit administratif, vol. I, 2ème éd., p. 171 et les arrêts cités; v. aussi ATF 127 II 32, consid. 2 h, p. 40).
b) En l'occurrence, le Département des infrastructures a déposé son recours le 17 novembre 2008 et Chantal Pahud et crts le lendemain. La recevabilité des recours doit donc être examinée à l'aune de l'ancien art. 37 LJPA, qui disposait:
"Art. 37 Qualité pour recourir
1 Le droit de recours appartient à tout personne physique ou morale qui est atteinte par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée.
2 Sont réservées:
a. les dispositions des lois spéciales légitimant d'autres personnes ou autorités à recourir:
b. les dispositions du droit fédéral."
c) Selon la jurisprudence constante, le recourant doit être touché dans une mesure et avec une intensité plus grandes que la généralité des administrés. L'intérêt invoqué - qui n'est pas nécessairement un intérêt juridiquement protégé, mais qui peut être un intérêt de fait - doit se trouver avec l'objet de la contestation dans un rapport étroit, spécial et digne d'être pris en considération (ATF 130 V 196 consid. 3; 128 V 34 consid. 1a et les arrêts cités); il faut donc que l'admission du recours procure au recourant un avantage, de nature économique, idéale ou matérielle (AC.2009.0020 du 27 octobre 2010 consid. 2). En matière de droit des constructions, le voisin a qualité pour agir lorsque son terrain jouxte celui du constructeur ou se trouve à proximité immédiate de celui-ci (ATF 121 II 171 consid. 2b p. 174; 115 Ib 508 consid. 5c p. 511).
b) En l'occurrence, Philippe Mottet, Chantal Pahud, Alain Aigroz et Oscar Dubey sont propriétaires, respectivement, des parcelles nos 234, 235, 236 et 237 de Payerne, qui bordent la rue à Thomas, en face de la construction litigieuse. Ils ont donc indubitablement qualité pour recourir. Dès lors que certains des consorts ont cette qualité, il n'est pas nécessaire d'examiner ce qu'il en est pour chacun d'eux. La question de la qualité pour former recours de l'Association du Vieux Payerne peut donc rester ouverte.
c) La qualité pour recourir du Département des infrastructures est fondée sur l'art. 104a de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11; cf. AC.2010.0127 du 6 janvier 2011 consid. 1).
d) Pour le surplus, les recours satisfont aux exigences de forme de l'art. 32 LJPA. Il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
e) Le recours de Murielle Mayor a été retiré le 15 juin 2009 et la juge instructrice a pris acte du retrait par décision du 9 juillet 2009. Il n'en sera donc pas question ci-dessous.
2. Dans leur recours du 18 novembre 2008 (cf. p. 9 s.), Chantal Pahud et crts soutiennent que la municipalité a autorisé le projet litigieux en appliquant, de manière anticipée, une réglementation qui n'est pas encore en vigueur. Le Département des infrastructures fait valoir, quant à lui (cf. recours du 17 novembre 2008, p. 7-9), qu'en raison de la modification de la planification en cours dans la Commune de Payerne, le permis de construire n'aurait pas dû être délivré.
Ces moyens se fondent sur l'art. 77 LATC, qui dispose notamment que le permis de construire peut être refusé par la municipalité lorsqu'un projet de construction, bien que conforme à la loi et aux plans et aux règlements, compromet le développement futur d'un quartier ou lorsqu'il est contraire à un plan ou à un règlement d'affectation communal ou intercommunal envisagé, mais non encore soumis à l'enquête publique. Il sied toutefois de rappeler que la question de l'application de l'art. 77 LATC ne se pose qu'en présence d'un projet réglementaire. Au vu des considérants qui suivent, cette question est cependant sans pertinence.
3. Les recourants font valoir que la construction litigieuse ne respecte pas les périmètres d'implantation définis par le PQV.
a) Pour ce qui est pertinent dans la présente cause, le PQV définit les aires d'affectation de cette manière:
"2.1 Aire de construction
Surfaces occupées par les bâtiments existants qui peuvent être maintenus et surfaces destinées à recevoir des constructions nouvelles.
Les aires de constructions B sont destinées à recevoir des parties de bâtiments constituant la "tête" des constructions édifiées dans l'aire de construction A limitrophe. Des constructions ou parties de constructions sont obligatoires. Le rez-de-chaussée ne peut être affecté qu'exclusivement à la circulation des piétons sous forme d'arcades ou de portiques.
2.3 Aire de dégagement
Surfaces peu ou pas constructibles affectées principalement au maintien ou à la réalisation de jardins.
[...]
2.4 Aire de mouvement
Surface destinée à la circulation des piétons et/ou des véhicules."
b) Le bâtiment litigieux déborde de l'aire de construction en direction de l'ouest sur la parcelle n° 295, prenant place en partie sur l'aire de dégagement. A la lecture des articles reproduits ci-dessus, on comprend que les bâtiments ne peuvent être implantés que dans l'aire de construction, à l'exclusion des autres surfaces. L'aire de dégagement, affectée principalement au maintien ou à la réalisation de jardin, n'est explicitement pas ou peu constructible. L'art. 7 PQV donne une liste exhaustive des réalisations qui peuvent y prendre place:
"7. Aire de dégagement
Cette surface assure le dégagement des bâtiments édifiés dans les aires de construction. Elles est destinée principalement à l'aménagement de jardins, à ce titre, on ne peut y réaliser que :
- des murs, terrasses et autres aménagements paysagers;
- des cheminements piétonniers;
- des équipements de jeux et de loisirs à ciel ouvert;
- des petites dépendances ne servant ni à l'habitation, ni à l'exercice d'une activité professionnelle. Surface maximum par parcelle 30 m2, hauteur maximum à la corniche, 3.00 m, toiture plate ou à pan (s), couverte de tuiles;
- des petites constructions et installations indispensables à un service public;
- des places de stationnement pour véhicules dont la capacité peut être limitée par la Municipalité."
Des corps ou fronts de bâtiments ne peuvent ainsi pas y être réalisés; seules des constructions d'importance moindre sont autorisées. Ainsi, le projet de construction n'est à cet égard pas conforme au PQV.
c) Le bâtiment litigieux n'est pas interrompu au sud de la parcelle n° 295 et sur une portion de la parcelle n° 297, à l'endroit où se trouve le cheminement piétonnier prévu par le PQV. Les parties sont en désaccord quant à la possibilité de construire sur cette surface.
Selon le PQV, cette portion de terrain ne fait pas partie de l'aire de construction, mais de l'aire de mouvement. Indépendamment de la présence, à cet endroit, d'un cheminement piétonnier, l'affectation de la surface ne permet pas d'y réaliser un bâtiment. Cette interprétation se fonde sur la comparaison des art. 2.1 et 2.4 PQV, ainsi que sur l'art. 8.3 PQV, qui permet tout au plus la création, dans les aires de mouvement, de places de parc.
L'art. 8.1 PQV, qui dispose notamment que "Le système de circulation défini par le plan a un caractère impératif. Le tracé des cheminements piétonniers est toutefois indicatif. Lorsqu'un cheminement piétonnier s'effectue au travers d'un bâtiment, le vide de passage doit être au minimum de 2.40 m de hauteur et de 2.50 m de largeur.", peut cependant prêter à confusion et porter à croire qu'il est possible de construire au-dessus des cheminements piétonniers. Une telle interprétation n'est toutefois pas correcte. Les possibilités de bâtir sont avant tout définies par les aires d'affectation; les cheminements piétonniers ne sont pas à proprement parler de telles aires, mais un élément qui s'y superpose. La possibilité de créer un cheminement piétonnier à travers un bâtiment – ou, corollairement, de construire un bâtiment au-dessus d'un cheminement piétonnier – n'existe que là où le sol est affecté à la construction (art. 2.1 PQV) et où est prévu un cheminement piétonnier. Tel est le cas, selon le PQV, sur les parcelles nos 290, 291 et 1'296, aux abords de la Grand-Rue, mais non sur les parcelles nos 295 et 297, où le cheminement piétonnier traverse l'aire de mouvement.
Le bâtiment litigieux, qui prend place en partie sur l'aire de mouvement, n'est donc de ce point de vue pas réglementaire.
d) Le projet de construction déborde également de l'aire de construction sur l'aire de mouvement à l'est de la parcelle n° 299.
e) En résumé, en trois endroits, le bâtiment litigieux n'est pas conforme à l'affectation du sol telle que définie par le PQV.
d) Par ailleurs, on peut s'interroger sur le caractère réglementaire des "balcons" prévus en façade ouest de l'immeuble, qui prennent en partie place au-dessus de l'aire de dégagement et de l'aire de prolongement. Selon le plan de situation, ils ne font pas partie de la surface bâtie. L'art. 5.8 PQV dispose que "Les avant-corps de bâtiments édifiés dans les aires de construction et dans les aires de prolongement, par exemple : avant-toit, corniche, balcon, perron d'entrée peuvent empiéter sur les espaces limitrophes dans la mesure où l'usage de ces espaces n'en est pas compromis", ni le PQV, ni que le RPGA (applicable à titre subsidiaire en vertu de l'art. 11.3 PQV), ne contiennent de définition de "balcon". La jurisprudence s'est efforcée de définir cette notion lorsque la réglementation communale l'utilise sans autre précision. Il existe ainsi une abondante casuistique rappelée notamment dans un arrêt du Tribunal administratif du 7 septembre 2004 (AC.2003.0256 consid. 6). Il convient d'en retenir (AC.2003.0067 du 19 janvier 2005 consid. 4b) que peuvent être qualifiés de balcons, quelle qu'en soit la longueur, les ouvrages formant une saillie réduite sur une façade (sauf disposition contraire, de 1 m 50 de profondeur), qui se recouvrent l'un l'autre, cas échéant, et dont le dernier est recouvert par la toiture du bâtiment. En revanche, leur fermeture latérale aux extrémités ou dans le courant de la façade en fait des avant-corps (cf. Droit fédéral et vaudois de la construction, Lausanne, 2002, p. 454). En l'occurrence, les balcons ont une profondeur de 2m 50, ce qui excède le maximum fixé par la jurisprudence; ils sont de plus fermés sur les côtés par des réduits qui occupent toute la profondeur de la saillie et l'entier de l'espace vertical du niveau. Ils pourraient être ainsi considérés comme des parties du bâtiment lui-même, et non des avant-corps au sens de l'art. 5.8 PQV; dans cette optique, la construction ne serait pas réglementaire, puisqu'elle déborderait de l'aire de construction dans une mesure outrepassant les possibilités offertes par l'art. 5.8 PQV, étant rappelé que, selon l'art. 5.4 PQV, "La surface constructible au sol, la surface de plancher habitable ou utilisable ne sont limitées par que par [sic !] l'exploitation des gabarits qui découlent de l'application du présent plan de quartier". La question peut cependant rester ouverte.
4. La municipalité, se fondant sur les art. 5.5, 11.1 et 11.2 PQV, estime que le projet de construction est nonobstant réglementaire.
a) Selon l'art. 5.5 PQV, "Pour des raisons d'unité ou d'harmonie ou pour sauvegarder les caractéristiques d'une rue ou la cohérence d'un quartier, la Municipalité peut imposer l'implantation d'un bâtiment".
Force est de constater que cet article ne trouve pas application en l'occurrence. En effet, si cette disposition permet à la municipalité d'imposer l'implantation d'un bâtiment, elle ne l'autorise pas à modifier les aires d'affectation. Cette possibilité n'est pas explicitement prévue par l'art. 5.5 PQV et, dès lors, on ne voit pas pour quelle raison la municipalité, amenée à appliquer cette disposition, pourrait faire fi des autres contraintes posées par le règlement. En d'autres termes, si elle souhaite modifier l'implantation d'un bâtiment, la municipalité ne peut le faire qu'en respectant l'affectation des différentes aires définies par le plan.
b) L'art. 11.1 PQV a la teneur suivante:
"11.1 Les aires d'affectation délimitées sur le plan peuvent subir de petites modifications de forme et d'implantation pour s'adapter aux nécessités et notamment au régime cadastral."
Si cette disposition, contrairement à l'art. 5.5 PQV, permet explicitement le remaniement des aires d'affectation, elle n'autorise toutefois que de "petites modifications". En l'occurrence, c'est en trois endroits distincts, sur une surface non négligeable, que les aires d'affectation subissent des changements. L'aire de mouvement, pour l'essentiel inconstructible, se voit recouverte de plusieurs étages de construction. Ainsi, les modifications apportées par la municipalité aux aires d'affectation ne peuvent être qualifiées de "petites". Au contraire, la solution adoptée par la municipalité revient à modifier l'affectation du sol de manière importante par une simple décision, ce qui ne saurait être toléré. Par ailleurs, on ne voit pas quelles sont en l'occurrence les nécessités – outre des commodités pour les constructeurs, qui ne sauraient être prises en compte – justifiant un tel écart par rapport régime prévu par le PQV. Il n'y a notamment pas d'impératif lié au régime cadastral.
c) Enfin, la municipalité estime que des dérogations pouvaient être accordées sur la base de l'art. 11.2 PQV, qui dispose:
"11.2 A titre exceptionnel, la Municipalité peut déroger aux dispositions du présent plan de quartier et à son règlement, notamment :
- lorsque l'application stricte d'une disposition du plan ou du règlement empêche la réalisation d'une solution architecturale intéressante;
- lorsqu'il importe de tenir compte de cas non prévus lors de l'établissement du présent document;
- lorsqu'il s'agit de permettre la réalisation de constructions ou d'installations d'utilité publique ou d'intérêt général nécessitant des dispositions particulières;
- lorsqu'il est nécessaire de régler le cas d'un statut provisoire."
aa) L'art. 85 LATC, sur lequel se fonde l'art. 11.2 PQV, a la teneur suivante:
"Art. 85 Dérogations dans la zone à bâtir
a) Principe
1 Dans la mesure où le règlement communal le prévoit, des dérogations aux plans et à la réglementation y afférente peuvent être accordées par la municipalité pour autant que des motifs d'intérêt public ou des circonstances objectives le justifient. L'octroi de dérogations ne doit pas porter atteinte à un autre intérêt public ou à des intérêts prépondérants de tiers.
2 Ces dérogations peuvent être accordées à titre temporaire ou définitif et être assorties de conditions et charges particulières."
L’art. 85a LATC prévoit que la demande de dérogation est mise à l’enquête publique selon les mêmes modalités que la demande de permis de construire.
L'autorité qui statue sur une demande de dérogation doit respecter certains principes : tout d'abord, elle n'est pas tenue d'accorder la dérogation et elle dispose d'un pouvoir d'appréciation (ATF 99 Ia 471 consid. 3a; André Grisel, Traité de droit administratif, vol. I p. 413). Ensuite, l'octroi de la dérogation doit respecter les buts recherchés par la loi et elle sert avant tout à éviter des solutions trop rigoureuses en présence d'une situation spéciale (ATF 107 Ia 214 ss; DFJP OFAT, Etude relative à la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, ad art. 23 No 6 et 7 p. 278); aussi, la dérogation ne peut porter atteinte à des intérêts publics importants ou heurter des intérêts privés prépondérants; elle doit résulter d'une pesée globale d'intérêts, prenant en compte l'ensemble des circonstances (Augustin Macheret, La dérogation en droit de la construction, règles et exceptions, séminaire du droit de la construction, Fribourg 1983). Enfin, la dérogation doit s'inscrire dans le processus de planification défini par le droit fédéral selon lequel la destination du sol est fixée par les plans d'affectation (art. 14 LAT) dans une procédure assurant la protection juridique (art. 33 LAT) et la participation de la population (art. 4 LAT); une dérogation, qui, par son importance, aurait pour effet de fixer de nouvelles règles d'affectation du sol dans le cadre de la procédure d'autorisation de construire violerait l'art. 2 LAT, même si elle était justifiée par des circonstances objectives ou si elle répondait à un intérêt public (voir arrêt AC.2005.0045 du 6 juin 2006; AC.2000.0087 du 6 mars 2001 consid. 1b, voir aussi ATF 116 Ib 53 consid. 3a).
bb) En l'occurrence, on ne peut pas considérer que les dérogations accordées doivent l'être pour tenir compte de cas non prévus par le plan (art. 11.2 al. 3 PQV). La demande de permis de construire, dans son principe, est usuelle et la configuration des lieux ne présente pas de particularités; en somme, il n'apparaît pas que la réglementation soit inadaptée en raison d'une lacune du législateur, qui devrait être comblée par une dérogation. Il n'est pas non plus question d'un statut provisoire à régler (art. 11.2 al. 5 PQV). Réservée à l'habitation, la construction n'est pas une installation d'utilité publique et ne présente pas d'intérêt général (art. 11.2 al. 4 PQV). Reste à examiner si les dérogations pouvaient être accordées en raison de l'intérêt architectural du projet, sur la base d'une pesée globale des intérêts. A noter que cette question recoupe celle de l'esthétique du projet de construction et son intégration dans le site, à la différence notable toutefois qu'il s'agit là d'examiner si un projet non réglementaire peut nonobstant être autorisé, et non si un projet pourtant réglementaire doit être refusé sur la base de la "clause d'esthétique" (art. 86 LATC).
La qualité architecturale du projet et son intégration ont fait l'objet de plusieurs appréciations divergentes. Commentant une ancienne version du projet (cf. procès-verbal du 16 novembre 2005), M. Niederhauser a manifesté son intérêt pour la construction et émis l'avis qu'elle s'intégrerait bien dans le quartier de la vieille ville, relevant toutefois un léger problème ("petit bémol") de volumétrie. Pascal Sigrist a également tenu des propos élogieux au sujet d'une précédente version du bâtiment ("Ce projet est une chance pour la Municipalité de Payerne de développer et de densifier son centre ville de façon exemplaire. [...] L'expression architecturale proposée est résolument contemporaine et ne cherche pas à imiter des formes vernaculaires qui n'ont plus leur raison d'être. De par l'agencement rationnelle des espaces intérieurs, une toiture végétalisée, un jeu de terrasses et balcons aussi généreux que lumineux, ainsi que le choix des matériaux, ce projet emprunte quelque chose à la modernité et à la poésie des énormes granges que l'on construisait à cet endroit."). Selon la lettre du 27 février 2006, une commission de la Société d'art public s'était déclarée à l'unanimité favorable à une ancienne version du projet, considérant le contraste avec le patrimoine bâti acceptable, et préférable à une architecture de mimétisme ou de "faux vieux".
A ces avis favorables s'opposent ceux de différentes autorités. Ainsi, la Commission fédérale des monuments historiques et la Commission fédérale pour la protection de la nature et du paysage ont rendu un préavis commun le 25 mai 2006, allant clairement à l'encontre du projet – il s'agit cependant toujours d'une ancienne version de celui-ci. Les commissions critiquaient en premier lieu le PQV, qui, bien que prenant en compte la valeur historique et architecturale de la vieille ville de Payerne, permettait trop facilement des dérogations; elles suggéraient donc une révision du plan dans une perspective de sauvegarde du caractère et de l'authenticité des lieux – en somme, elles préconisaient un durcissement de la réglementation. S'agissant du projet en soi, les commissions estimaient, en substance, qu'il se montrait peu sensible aux caractéristiques locales, lesquelles consistaient essentiellement en la présence de bâtiments de volumes divers et modestes. Dans son préavis n° 215bis/2011 du 20 juillet 2011, la CCCUA s'est prononcée sur la construction litigieuse de manière défavorable, après une analyse détaillée des caractéristiques du lieu et du bâtiment projeté.
Avant d'examiner la question de fond, il sied de relever que la motivation de ces différents avis est de qualité inégale. Pour l'essentiel, les opinions favorables ne se réfèrent que peu au tissu existant, dans sa dimension historique et architecturale. Pour l'essentiel, les partisans du projet (ou plutôt de ses anciennes versions) affirment que son intégration est bonne, mais sans étayer leur point de vue de manière substantielle. Au contraire, les commissions fédérales et la CCCUA ont examiné en détail la planification locale, la typologie des bâtiments existants et la lecture des lieux qui devait être faite. Le préavis de la CCCUA, complet, et dont la motivation est convaincante, emporte l'adhésion du tribunal. La CCCUA décrit les lieux avec justesse en ces termes (cf. préavis n° 215bis/2011, ch. III/5):
"Le site concerné se trouve du côté arrière (Nord) de la rangée d'immeubles formant le front de la Grande Rue, l'artère principale au Nord de l'abbatiale. Ce front est interrompu par d'étroites ruelles transversales, en légère pente descendante, dont les ruelles de Montpellier et de la Croix Blanche qui délimitent latéralement le projet litigieux. Ces ruelles se terminent à l'arrière par des jardins, puis la Rue à Thomas, les jardins formant un "espace arrière" avec de belles échappées sur l'abbatiale et, après une dernière rangée de maisons au Nord-Ouest, l'espace où coule la Broye.
[...]
La typologie actuelle reste donc bien celle qui a été léguée par l'histoire avec, de manière générale, une pluralité de volumes donnés par une somme de petits immeubles descendant le long des ruelles latérales, en pente douce, jusqu'à cet espace "arrière"."
Cette présentation correspond à ce que le tribunal a pu voir lors de l'inspection locale du 20 septembre 2011. Le PQV contient plusieurs dispositions qui montrent que le législateur a pris en compte ces spécificités locales – auxquelles la CCCUA s'est montrée sensible – et souhaité les préserver. Ainsi, l'art. 1 PQV, présentant les buts du document, affirme la volonté d' "assurer le maintien, le cas échéant, la reconstitution des rangées de bâtiments en ordre contigu, y compris les jardins qui, en certains endroits, les prolongent." L'art. 6.1 PQV dispose quant à lui:
"6.1 Les constructions nouvelles, par leurs formes, leur volume, leurs proportions, l'architecture de leurs façades et de leur toiture (rythme et formes des percements), leurs couleurs et les matériaux utilisés doivent respecter le caractère spécifique du site que constitue la vieille ville de Payerne. Cette notion de respect n'implique pas des solutions de mimétisme au niveau de l'expression architecturale mais doit conduire plutôt à des choix s'inspirant des caractéristiques propres aux bâtiments anciens de cette partie de la localité.
L'aspect de petites propriétés contigues, de largeur, de hauteur et d'expressions architecturales différentes doit être sauvegardé."
Même si le mimétisme architectural n'est pas encouragé, il reste que, selon la dernière phrase de l'art. 6.1 PQV, la diversité de l'expression architecturale doit être conservée. En l'occurrence, cette exigence n'est pas respectée par le projet de construction. Le bâtiment, d'une longueur sans commune mesure dans le quartier, ne reprend pas cette diversité des volumes et des typologies (cf. préavis n° 215bis/2011, ch. IV/1 : "C'est l'évidence que le langage architectural qu'incorpore le projet mis à l'enquête du 17 juin au 17 juillet 2008 est en rupture complète avec cet existant, son volume massif ne reprenant en rien ce qui a été légué par l'histoire."). A cet égard, l'absence d'interruption dans le bâtiment au-dessus de l'aire de mouvement située au sud de la parcelle n° 295 paraît particulièrement problématique. Cette césure, prévue par le PQV, se comprend parfaitement au vu des buts du plan; elle était destinée à maintenir un réseau de ruelles, et surtout une certaine distinction entre les volumes des bâtiments situés au nord du quartier. Les dérochements que présente le bâtiment litigieux ne pallient pas cette absence de rupture, ainsi que l'a relevé la CCCUA (cf. préavis n° 215bis/2011, ch. IV/1: "des rappels de changement de couleur, de petits toits à pans et de quelques décrochements ne constituent pas une vraie évocation des caractéristiques de la vieille ville."). Outre sa longueur et son aspect uniforme, le bâtiment litigieux présente également une architecture particulière, qui n'a pas son pendant dans le quartier (cf. préavis n° 215bis/2011, ch. III/2 : "S'agissant de l'architecture, elle présenterait un caractère teinté d'inspiration plutôt méridionale, le fer des balcons et les quelques pierres évoquant des constructions de type "Marina" sans équivalent dans le secteur."), ce qui ne peut que nuire à son intégration. Quand bien même les "solutions de mimétisme au niveau de l'expression architecturale" (art. 6.1 PQV) ne sont pas préconisées, la construction présente de trop nombreux éléments étrangers, comme les importants "balcons" et les coursives, pour que soit assurée la cohésion entre une architecture moderne et celle, traditionnelle, des bâtiments situés aux alentours.
S'agissant des jardins, la CCCUA déplore la destruction de l'échappée historique en direction du nord. Le tribunal peut se rallier à cet avis, mais avec réserve. En effet, le PQV prévoit une aire de construction sur la parcelle n° 295; on ne peut dès lors faire grief aux constructeurs d'avoir voulu y implanter un bâtiment. De même, la rampe d'accès au garage souterrain, située au nord de la construction, prend essentiellement place dans les aires de construction A et B de la parcelle. Toutefois, les surfaces consacrées aux jardins, à l'ouest du bâtiment, sont restreintes. La séparation entre les deux jardins prévus à cet endroit s'explique par la présence d'une aire de mouvement et d'un cheminement piétonnier, de sorte qu'elle est admissible. Cependant, l'immeuble projeté déborde de l'aire de construction sur l'aire de dégagement de la parcelle n° 295, diminuant ainsi la surface de l'échappée historique. Les terrasses situées au rez-de-chaussée, bien que conformes à l'art. 7 al. 2 PQV, augmentent encore l'emprise de la construction sur l'aire de dégagement, par leurs dimensions importantes et le fait qu'elles sont couvertes par des "balcons" d'une profondeur de 2m 50.
Malgré ces quelques divergences, le tribunal parvient aux mêmes conclusions que la CCCUA, à savoir que le projet de construction souffre d'un défaut d'intégration (cf. préavis n° 215bis/2011, ch. IV/2 : "l'option prise par le projet va trop nettement dans le sens d'une destruction, voire d'une déstructuration d'un environnement au demeurant encore très riche, architecturalement parlant."). Ainsi, la municipalité ne pouvait pas accorder de dérogation sur la base de l'art. 11.2 PQV, dès lors que la solution architecturale ne peut manifestement pas être qualifiée d'intéressante. Il sied de rappeler qu'une dérogation, fondée sur les art. 11.2 PQV et 85 LATC, ne peut être octroyée qu'à titre exceptionnel. L'intérêt public à la conservation du site, intérêt clairement transcrit dans le PQV, l'emporte indubitablement sur l'intérêt privé des constructeurs à réaliser le projet litigieux, non réglementaire.
Il résulte de ce qui précède que la décision querellée doit être annulée.
5. Vu l'issue du recours, la question de la violation de l'art. 4.3 PQV peut rester ouverte. Comme le projet n'est pas réglementaire, un refus d'autorisation fondé sur l'art. 86 LATC n'a pas à être examiné.
6. Lorsque la procédure met en présence, outre le recourant et l'autorité intimée, une ou plusieurs autres parties dont les intérêts sont opposés à ceux du recourant, c'est en principe à cette partie adverse déboutée, à l'exclusion de la collectivité publique dont la décision est annulée ou modifiée, d'assumer les frais et dépens (RDAF 1994 p. 324). Ainsi, l'émolument de justice, par 2'500 fr. (art. 46 al. 3 LPA-VD et 4 al. 1 du tarif du 11 décembre 2007 des frais judiciaires en matière de droit administratif et public [TFJAP; RSV 173.36.5.1]), doit mis à la charge de la constructrice et des propriétaires, qui succombent (art. 49 al. 1 LPA-VD). Il devront également verser des dépens aux recourants Chantal Pahud et crts, qui ont mandaté un avocat pour défendre leurs intérêts (art. 55 LPA-VD). Le Département des infrastructures n'a pas droit à des dépens (art. 56 al. 3 LPA-VD).