Decision ID: c6b2ee32-019c-5336-b490-bc0110186521
Year: 2020
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Sachverhalt:
A.
Die Beschwerdeführerin (geb. [...]) wanderte 1985 in die Vereinigten Staa-
ten von Amerika aus. Sie ist geschieden, hat zwei Söhne und lebt seit 1988
in Kalifornien in einem Eigenheim. Sie besitzt neben der schweizerischen
auch die amerikanische Staatsbürgerschaft. Vom 1. Januar 1992 bis Ende
Oktober 2004 bezog sie erstmals wiederkehrende monatliche Leistungen
der Sozialhilfe für Schweizer Staatsangehörige im Ausland. Hinzu kamen
einmalige Unterstützungen für medizinische Behandlungen (Akten der Vor-
instanz [KD act.] 1). Nachdem sie eine Vollzeitarbeitsstelle angetreten
hatte, erhielt sie einstweilen keine finanzielle Hilfe mehr ausgerichtet. We-
gen vorübergehender Arbeitslosigkeit wurde sie vom März 2008 bis und
mit September 2008 wiederum periodisch unterstützt (vgl. KD act. 4).
B.
In der Zeitspanne von Januar 2006 bis September 2009 liess die Vorin-
stanz über die zuständige Schweizervertretung mehrere Male prüfen, ob
die finanzielle Situation der Beschwerdeführerin es erlaube, ihr gegenüber
gestützt auf Art. 35 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 26. September 2016
über Schweizer Personen und Institutionen im Ausland (Auslandschwei-
zergesetz, ASG; SR 195.1) Rückerstattungsforderungen geltend zu ma-
chen (KD act. 3 und 5).
C.
Aufgrund einer schweren Erkrankung stellte die Beschwerdeführerin im
Frühjahr 2014 erneut ein Gesuch um Ausrichtung von Sozialhilfe und er-
hielt seither wiederkehrende Leistungen von monatlich anfänglich rund
USD 2'068.– zugesprochen. Ab März 2017 reduzierte sich dieser Betrag
auf USD 1'958.– (KD act. 6 und 7).
D.
Mit E-Mail vom 13. Januar 2017 teilte das Schweizer Generalkonsulat in
San Francisco der Beschwerdeführerin u.a. mit, dass sie dem Bund für die
Periode von 1991 bis 2008 einen zurückzuerstattenden Betrag von
Fr. 477'460.93 schulde. Sie äusserte sich am 16. Januar 2017, ebenfalls
auf elektronischem Weg, dahingehend, dies nicht gewusst zu haben.
E.
Am 21. Februar 2017 erliess mit Blick auf die Rückerstattung von Forde-
rungen eine Verfügung (KD act. 8). In deren Dispositiv hielt sie folgendes
fest:
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1. Es wird festgestellt, dass ein Rückerstattungsanspruch im Sinne der
Erwägungen besteht.
2. Die Verjährung des Rückerstattungsanspruchs wird unterbrochen.
Zur Begründung führte die Vorinstanz aus, Sozialhilfeempfänger hätten
Sozialhilfeleistungen unter den Voraussetzungen von Art. 35 Abs. 1 ASG
zurückzuerstatten. Laut ständiger Praxis werde die Rückerstattung geltend
gemacht, wenn bei Unterstützungsbeginn Vermögen – beispielsweise
Grundeigentum oder Versicherungsansprüche – nicht verwertet worden
sei. Eine Sozialhilfeleistung könne nach Art. 36 Abs. 1 ASG höchstens wäh-
rend zehn Jahren ab der letzten Auszahlung zurückgefordert werden, es
sei denn, die Forderung sei vertraglich oder durch die KD festgesetzt wor-
den. Die Beschwerdeführerin habe vom Bund zwischen dem 1. Januar
1992 und dem 30. September 2008 finanzielle Hilfen erhalten, wobei sie
über die Rückerstattungspflicht von Sozialhilfeleistungen in Kenntnis ge-
setzt worden sei. Insgesamt sei sie im fraglichen Zeitraum mit
Fr. 477'460.93 unterstützt worden, sie habe jedoch bis heute nichts davon
zurückbezahlt. Seit Mai 2014 erhalte sie eine wiederkehrende Leistung in
der Höhe von zirka Fr. 2'000.– und wohne weiterhin in ihrem Eigenheim.
Diese Umstände rechtfertigten es nicht, ganz oder teilweise auf die Rück-
erstattung zu verzichten, weshalb im dargelegten Umfang ein grundsätzli-
cher Rückforderungsanspruch gegeben sei. Die Verjährungsfrist werde un-
terbrochen und an der Rückforderung der ausgerichteten Sozialhilfeleis-
tungen festgehalten.
F.
Mit Eingabe vom 21. März 2017 an das Bundesverwaltungsgericht bean-
tragt die Beschwerdeführerin (sinngemäss) die Aufhebung der angefoch-
tenen Verfügung. Hierbei macht sie vorab geltend, dass die Höhe des Be-
trages nicht richtig sein könne, da sie 2004 eine 100 %-Arbeitsstelle inne-
gehabt habe. Seit August 1998 lebe sie mit ihren beiden Söhnen im Eigen-
heim. Renovationen und Anbauten hätten sie selber vorgenommen, es
handle sich aber nicht um ein gewöhnliches Haus. Inzwischen leide sie an
Krebs im vierten Stadium und bekunde auch sonst grosse Probleme. Ihr
Wunsch sei es, das Heim ihrem Sohn B._ (er sei als Folge von «road
rage» gesundheitlich ebenfalls angeschlagen) zu hinterlassen. Dadurch
würde auch C._, der andere Sohn, in Amerika weiterhin ein Zuhause
haben. Das Haus sei alles, was sie und die Kinder hätten. Ihr Ex-Ehemann
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habe leider nie etwas für sie bezahlt und dessen Aufenthaltsort sei unbe-
kannt. Sodann habe sie dem Konsulat schon einen Alternativvorschlag («a
lien against our home») unterbreitet (BVGer act. 1).
G.
Die Vorinstanz schliesst in ihrer Vernehmlassung vom 27. Juni 2017 auf
Abweisung der Beschwerde. Wohl sei die Beschwerdeführerin zwischen
Oktober 2004 und Februar 2008 nicht unterstützt worden, an der Höhe des
geschuldeten Betrages von Fr. 477'460.93 sowie am Bestehen des Rück-
erstattungsanspruchs als solchem ändere sich dadurch allerdings nichts.
Die geltend gemachten Umstände seien zwar bedauernswert, die KD sei
indes nicht bereit, auf die Rückerstattung der von der Empfängerin bezo-
genen Sozialhilfeunterstützung zu verzichten. Eingehend erörterte die Vor-
instanz zudem, weshalb die Rückerstattungspflicht für die von 1992 bis
2014 sowie im Jahr 2008 erbrachten Sozialhilfeleistungen nicht verjährt sei
(BVGer act. 11).
Mit der Vernehmlassung ergänzte die KD ihre Akten mit den Kostengut-
sprachen der Jahre 1992 bis 1995 (BVGer act. 10).
H.
Mit verfahrensleitender Anordnung vom 6. Juli 2017 wurde der Beschwer-
deführerin das Replikrecht gewährt und ihr die Möglichkeit eingeräumt, die
Beschwerde zurückzuziehen (BVGer act. 12).
Die Betroffene liess sich hierzu nicht vernehmen (BVGer act. 15).
I.
Am 6. Juni 2018 forderte das Bundesverwaltungsgericht die Vorinstanz
auf, den Sachverhalt – insbesondere zum Gesundheitszustand der Be-
schwerdeführerin und einem allfälligen Hausverkauf – zu aktualisieren und
allfällige Bemerkungen anzubringen (BVGer act. 16).
Die KD hielt mit Stellungnahme vom 12. Juni 2018 daraufhin fest, der Ge-
sundheitszustand der Beschwerdeführerin präsentiere sich unverändert
und das Haus stehe gemäss den zur Verfügung stehenden Informationen
nicht zum Verkauf. Aktuell werde die Beschwerdeführerin mit monatlich
USD 2'032.– unterstützt (BVGer act. 17).
J.
Mit Zwischenverfügung vom 20. Juni 2018 erhielt die Beschwerdeführerin
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Seite 5
ebenfalls Gelegenheit, den Sachverhalt zu aktualisieren und abschlies-
sende Bemerkungen anzubringen. Zudem machte das Bundesverwal-
tungsgericht sie nochmals auf die Möglichkeit eines Beschwerderückzuges
aufmerksam. Für den Fall des Festhaltens an der Beschwerde wurde die
Beschwerdeführerin aufgefordert, innert fünfzehn Tagen nach Empfang der
Zwischenverfügung einen Kostenvorschuss von Fr. 3'000.– zu leisten
(BVGer act. 18).
Mit Schreiben vom 13. Juli 2018 teilte die Beschwerdeführerin mit, sie ver-
füge nicht über die entsprechenden Mittel, um den verlangten Kostenvor-
schuss leisten zu können. Generell wisse sie nicht, wie sie vorzugehen
habe (BVGer act. 20).
Das Bundesverwaltungsgericht nahm die Eingabe als sinngemässes Ge-
such um wiedererwägungsweisen Verzicht auf die Erhebung eines Kosten-
vorschusses entgegen und gab besagtem Begehren mit Zwischenverfü-
gung vom 21. September 2018 statt (BVGer act. 21).
K.
Auf den weiteren Akteninhalt wird, soweit rechtserheblich, in den Erwägun-
gen eingegangen.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt Beschwerden gegen Verfü-
gungen der Vorinstanz nach Art. 33 Abs. 1 und Abs. 5 ASG betreffend
Rückerstattung bezogener Sozialhilfeleistungen durch Schweizer Staats-
angehörige im Ausland (Art. 31 f. VGG; Art. 33 Bst. d VGG; Art. 62 ASG).
1.2 Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach
dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG; Art. 2
Abs. 4 VwVG).
1.3 Die Beschwerdeführerin ist als Verfügungsadressatin zur Beschwerde
legitimiert (Art. 48 Abs. 1 VwVG). Auf die frist- und formgerecht eingereichte
Beschwerde ist einzutreten (Art. 50 und 52 VwVG). Verfahrensgegenstand
bildet einzig die vorinstanzliche Verfügung vom 21. Februar 2017, weshalb
auf den in der Rechtsmitteleingabe wieder aufgegriffenen Vorschlag einer
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Seite 6
allfälligen Sicherstellungshypothek («a lien against our home») nicht näher
einzugehen ist.
2.
Mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht kann die Verletzung
von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Er-
messens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheb-
lichen Sachverhaltes und die Unangemessenheit gerügt werden (Art. 49
VwVG). Das Bundesverwaltungsgericht wendet im Beschwerdeverfahren
das Bundesrecht von Amtes wegen an. Es ist gemäss Art. 62 Abs. 4 VwVG
an die Begründung der Begehren nicht gebunden und kann die Be-
schwerde auch aus anderen als den geltend gemachten Gründen gutheis-
sen oder abweisen. Analog zum Sozialversicherungsrecht ist vorliegend
grundsätzlich auf die tatsächlichen Verhältnisse abzustellen, wie sie im
Zeitpunkt der angefochtenen Verfügung bestanden (vgl. etwa Urteile des
BVGer F-3741/2017 vom 5. August 2019 E. 2 oder F-3829/2017 vom
29. April 2019 E. 2).
3.
Materielle Unterstützungsleistungen wurden der Beschwerdeführerin un-
bestrittenermassen vom Januar 1992 bis Oktober 2004 sowie im Jahre
2008 in der Zeitspanne von März bis September ausbezahlt (KD act. 1 und
4). Seit dem Frühjahr 2014 erhielt sie erneut ununterbrochen periodische
materielle Hilfen ausgerichtet (KD act. 6 und 7). Grundlage der Leistungs-
gewährung bildeten das bis Ende Oktober 2015 geltende Bundesgesetz
vom 21. März 1973 über Fürsorgeleistungen an Auslandschweizer (ASFG,
SR 852.1; AS 1973 1976; ab 1. Januar 2010 Bundesgesetz über Sozialhilfe
und Darlehen an Schweizer Staatsangehörige im Ausland [BSDA; AS 2009
5686]), die bis Ende Dezember 2009 geltende Verordnung vom 26. No-
vember 1973 über Fürsorgeleistungen an Auslandschweizer (ASFV, SR
852.11; AS 1973 1983) sowie das am 1. November 2015 in Kraft getretene
ASG. Die vorliegend einschlägigen rechtlichen Grundlagen betreffend
Rückerstattung von Sozialhilfeleistungen, Verzicht auf die Rückerstattung
und Frist zur Festsetzung der Rückerstattungsforderung haben mit Inkraft-
treten des ASG und der Verordnung vom 7. Oktober 2015 über Schweizer
Personen und Institutionen im Ausland (Auslandschweizerverordnung, V-
ASG, SR 195.11) per 1. November 2015 inhaltlich nicht geändert. Mangels
einer auf den vorliegenden Fall anwendbaren gesetzlichen Übergangsbe-
stimmung (vgl. Art. 67 ASG) und weil in der Regel diejenigen Rechtssätze
massgebend sind, die bei der Erfüllung des zu Rechtsfolgen führenden
Tatbestands Geltung haben, ist auf die im Verfügungszeitpunkt geltende
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Seite 7
gesetzliche Regelung abzustellen (vgl. BGE 139 V 335 E. 6.2; 131 V 425
E. 5.2; 107 Ib 198 E. 7b/aa; HÄFELIN ET AL., Allgemeines Verwaltungsrecht,
7. Aufl. 2016, Rz. 292 ff.; THOMAS MEIER, Verjährung und Verwirkung öf-
fentlich-rechtlicher Forderungen, 2013, S. 334 ff.).
4.
Gegenstand des vorliegenden Verfahrens bildet die Frage, ob die Be-
schwerdeführerin die in den Jahren 1992 bis 2008 bezogenen Sozialhilfe-
gelder von total Fr. 477'460.93 zurückzuerstatten hat. Wohl kritisierte die
Betroffene diesen Betrag unter Hinweis darauf, dass sie 2004 eine Vollzeit-
stelle antrat, als zu hoch. Die Vorinstanz hat jene Phase der Erwerbstätig-
keit in ihren Berechnungen indes berücksichtigt, der Betrag ist daher kor-
rekt (siehe den entsprechenden Kontoauszug vom 1. April 2011, unter KD
act. 2).
5.
5.1 Sozialhilfeleistungen sind zurückzuerstatten, wenn die unterstützte
Person keiner Sozialhilfe mehr bedarf und sie sich wirtschaftlich soweit er-
holt hat, dass ein angemessener Lebensunterhalt für sie und die Familie
gesichert ist. Die erlangte wirtschaftliche Unabhängigkeit darf durch die
Rückerstattung nicht gefährdet werden (Art. 35 Abs. 1 ASG; Ziff. 6.2 der
Richtlinien der Konsularischen Direktion zur Sozialhilfe für Auslandschwei-
zerinnen und Auslandschweizer [SAS], in der ab 1. Januar 2016 bis 31. De-
zember 2019 geltenden Fassung [nachfolgend: SAS-Richtlinien],
< www.eda.admin.ch > EDA > Organisation des EDA > Direktionen und
Abteilungen > Konsularische Direktion > Zentrum für Bürgerservice > So-
zialhilfe für Auslandschweizerinnen und Auslandschweizer [SAS], abgeru-
fen im September 2020). Die Zumutbarkeit einer Rückerstattung ist auf-
grund der gesamten Umstände des Einzelfalles zu beurteilen (URS VOGEL,
Rechtsbeziehungen, Rechte und Pflichten der unterstützten Person und
der Organe der Sozialhilfe, in Christoph Häfeli [Hrsg.], Das Schweizerische
Sozialhilferecht, 2008, S. 193).
5.2 Anlass für eine Rückerstattung besteht unter anderem, wenn die Rea-
lisierung von erheblichen Vermögenswerten, von deren Verwertung bei Un-
terstützungsbeginn abgesehen wurde, nachträglich zumutbar wird und da-
durch bei der vormals unterstützten Person eine Verbesserung der finanzi-
ellen Verhältnisse eintritt (vgl. VOGEL, a.a.O., S. 193 f.). Im Falle vorläufig
nicht veräusserten Grundeigentums setzt die Rückerstattung voraus, dass
der Liegenschaftsverkauf zumutbar, möglich und sinnvoll geworden ist
(BGE 146 I 1 E. 8.2.2). Der betroffenen Person ist ein kaufkraftbereinigter
http://www.eda.admin.ch/
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Seite 8
Vermögensfreibetrag zu gewähren; sie ist gleich zu behandeln wie eine
Person, die ihr Vermögen vor Unterstützungsbeginn liquidieren musste
(vgl. Art. 24 V-ASG; Urteil des BVGer C-4103/2013 vom 30. April 2015
E. 4.5; Ziff. E. 2.1 der Richtlinien für die Ausgestaltung und Bemessung der
Sozialhilfe der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe, 4. Aufl. 2005, in
der bis 31. Dezember 2016 geltenden Fassung [nachfolgend: SKOS-Richt-
linien], < https://skos.ch/skos-richtlinien/aktuelle-richtlinien/ >, abgerufen
im September 2019).
5.3 In Dispositiv-Ziffer 1 der angefochtenen Verfügung vom 21. Februar
2017 stellte die Vorinstanz gegenüber der Beschwerdeführerin fest, es be-
stehe «eine Rückerstattungsforderung im Sinne der Erwägungen». Zu klä-
ren ist vorab, was die Vorinstanz in Dispositiv-Ziffer 1 verfügte und welche
Rechtswirkungen dieser Anordnung zukommen sollen. Verwaltungsverfü-
gungen sind dabei nicht nach ihrem Wortlaut zu verstehen, sondern es ist
– vorbehältlich des Vertrauensschutzes – nach ihrem tatsächlichen rechtli-
chen Gehalt zu fragen (BGE 141 V 255 E. 1.2; 132 V 74 E. 2; 120 V 496
E. 1).
5.4 Dispositiv-Ziffer 1 der angefochtenen Verfügung stellt, wie eben er-
wähnt, eine Rückerstattungsforderung "im Sinne der Erwägungen" fest.
Zur Bestimmung der Rechtswirkungen und des Dispositivinhalts sind des-
halb die Begründungselemente heranzuziehen (BGE 136 V 369 E. 3.1.2;
ALFRED KÖLZ ET AL., Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege
des Bundes, 3. Aufl. 2013, Rz. 1196). In der Begründung führte die KD aus,
die Beschwerdeführerin habe von 1992 bis 2008 Sozialhilfeleistungen im
Gesamtbetrag von Fr. 477'460.93 bezogen, aber bislang keine Rückerstat-
tungen geleistet. Seit Mai 2014 erhalte sie erneut wiederkehrende materi-
elle Hilfen und logiere nach wie vor in ihrem Eigenheim. Die Umstände
rechtfertigten es nicht, ganz oder teilweise auf die Rückerstattung dieses
Betrages zu verzichten, zumal die Beschwerdeführerin bei Unterstützungs-
beginn ihr Grundeigentum nicht verwertet habe. Gestützt auf Art. 35 Abs. 1
ASG sei ein "grundsätzlicher Rückerstattungsanspruch im Umfang von
Fr. 477‘460.93 nach wie vor gegeben" (vgl. KD act. 8).
5.5 Aus der angefochtenen Verfügung erschliesst sich nicht, ob die KD da-
von ausgeht, die Rückerstattungsvoraussetzungen von Art. 35 Abs. 1 ASG
seien im Verfügungszeitpunkt gegeben. Unklar bleibt insbesondere, ob sie
im Sinne einer rechtsgestaltenden Verfügung eine bereits entstandene
Rückerstattungsforderung über Fr. 477‘460.93 festsetzen oder einen künf-
https://skos.ch/skos-richtlinien
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Seite 9
tigen, vom tatsächlichen Liegenschaftsverkauf und dem daraus resultie-
renden Erlös abhängigen Rückforderungsanspruch von noch unbestimm-
ter Höhe feststellen will. Wenig präzisierend führte die Vorinstanz in ihrer
Vernehmlassung aus, sie habe mit der angefochtenen Verfügung festge-
stellt, dass eine Rückerstattungsforderung im Umfang von Fr. 477'460.93
bestehe. Die diesbezüglichen Erläuterungen lassen indes eher vermuten,
dies werde in der Absicht getan, zu gegebener Zeit zu prüfen, ob die Be-
schwerdeführerin tatsächlich über ausreichend Mittel verfüge, die – bei
gleichzeitiger Sicherung eines angemessenen Lebensunterhalts – eine
Rückerstattung erlaubten (zum ganzen vgl. BVGer act. 11).
5.6 Die Vorinstanz ist gemäss den zitierten Richtlinien gehalten, nach der
Einstellung wiederkehrender Leistungen periodisch abzuklären, ob es zu-
mutbar erscheint, Rückerstattungsforderungen ganz oder teilweise geltend
zu machen. Vorliegend gelangte das schweizerische Generalkonsulat in
San Francisco zwischen 2006 und 2009 mehrmals auf schriftlichem Weg
an die Beschwerdeführerin und forderte sie auf, im Hinblick auf eine allfäl-
lige Pflicht zur Rückerstattung bezogener Sozialhilfe ihre finanziellen Ver-
hältnisse offen zu legen. Aktenkundig sind entsprechende Abklärungen in
den ersten Monaten des Jahres 2006. Auch im Herbst 2007 liess die Vor-
instanz prüfen, ob die Voraussetzungen für eine Rückerstattung erfüllt sei-
en (KD act. 3). Mit Schreiben vom 30. September 2009 wandte sich die
Schweizervertretung erneut an die Beschwerdeführerin und verlangte Un-
terlagen, um eine allfällige Rückerstattung abklären zu können (KD act. 5).
Schliesslich signalisierte ihr das Generalkonsulat am 13. Januar 2017 per
E-Mail, dass sich ihre Schuld gegenüber dem Bund auf Fr. 477’460.93 be-
laufe (KD act. 7), worauf die KD diesen Betrag mittels Verfügung vom
21. Februar 2017 einforderte (KD act. 8). Aus der beschriebenen Vorge-
hensweise muss geschlossen werden, dass die involvierten Behörden
diesmal nicht blosse Anwartschaften geltend machen, sondern verbindlich
eine Rückerstattungsforderung feststellen wollten. Daraus folgt, dass die
Vorinstanz im Verfügungszeitpunkt vom Bestehen einer rechtsgültigen und
unbedingten Rückerstattungsforderung ausging, die sie verfügungsweise
einfordern wollte. Dispositiv-Ziffer 1 der angefochtenen Verfügung stellt so-
mit eine Gestaltungsverfügung dar, mit welcher – unter Bezugnahme auf
die Erwägungen – die Rückerstattung des obenerwähnten Betrags ange-
ordnet wird.
6.
Zu untersuchen ist, wie es sich mit Dispositiv-Ziffer 2 der angefochtenen
F-1982/2017
Seite 10
Verfügung verhält, unter welcher die Vorinstanz eine Unterbrechung der
Verjährung des Rückerstattungsanspruches verfügte.
6.1 Gemäss Art. 36 Abs. 1 ASG kann eine Sozialhilfeleistung höchstens
während zehn Jahren ab der letzten Auszahlung zurückgefordert werden,
es sei denn, die Forderung wurde vertraglich oder durch die Vorinstanz
festgesetzt. Durch Auslegung ist zu bestimmen, ob die zehnjährige Frist
von Art. 36 Abs. 1 ASG unterbrochen werden kann (vgl. BGE 119 V 298
E. 2; Urteil des BVGer A-3454/2010 vom 19. August 2011 E. 2.3.1; ATTILIO
R. GADOLA, Verjährung und Verwirkung im öffentlichen Recht, in: Aktuelle
Juristische Praxis [AJP] 1995, S. 47 ff., S. 56).
6.2 Ausgangspunkt jeder Auslegung bildet der Wortlaut des Gesetzes. Ist
der Text nicht ganz klar und sind verschiedene Interpretationen möglich, so
muss nach der wahren Tragweite der Bestimmung gesucht werden, wobei
alle Auslegungselemente zu berücksichtigen sind (Methodenpluralismus).
Dabei kommt es namentlich auf den Zweck der Regelung, die dem Text
zugrunde liegenden Wertungen sowie auf den Sinnzusammenhang an, in
dem die Norm steht (vgl. BGE 138 II 440 E. 13). Eine historisch orientierte
Auslegung ist für sich allein nicht entscheidend. Anderseits vermag aber
nur sie die Regelungsabsicht des Gesetzgebers (die sich insbesondere
aus den Materialien ergibt) aufzuzeigen, welche wiederum zusammen mit
den zu ihrer Verfolgung getroffenen Wertentscheidungen verbindliche
Richtschnur des Gerichts bleibt, auch wenn es das Gesetz mittels teleolo-
gischer Auslegung oder Rechtsfortbildung veränderten, vom Gesetzgeber
nicht vorausgesehenen Umständen anpasst oder es ergänzt (BGE 138 V
23 E. 3.4.1).
6.3 Aus dem Wortlaut von Art. 36 Abs. 1 ASG ergeben sich keine konkreten
Hinweise auf die Rechtsnatur der darin vorgesehenen Frist. Anzumerken
wäre immerhin, dass der Begriff «Verjährung» in Art. 36 Abs. 1 ASG nicht
verwendet wird. Die Überschrift der Bestimmung spricht vielmehr von einer
"Befristung der Rückerstattungspflicht". Mit Blick auf die Terminologien be-
züglich der Beendigung von Verwaltungsrechtsverhältnissen deutet dies
darauf hin, dass nicht von einer Verjährungs-, sondern einer Verwirkungs-
frist auszugehen ist, die grundsätzlich weder gehemmt oder unterbrochen
noch erstreckt werden kann (BGE 142 V 20 E. 2; 136 II 187 E. 6; Urteil des
BGer 8C_843/2018 vom 22. Januar 2019 E. 3.2; MEIER, a.a.O., S. 11). Den
Materialien zu den Vorgängerbestimmungen von 36 Abs. 1 ASG (Art. 19 f.
ASFG) ist sodann zu entnehmen, dass es sich um eine absolute Frist han-
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Seite 11
delt, wobei in diesem Zusammenhang auch von einer Verjährung der Rück-
forderung von Unterstützungsleistungen die Rede ist (vgl. Botschaft des
Bundesrates an die Bundesversammlung vom 6. September 1972 zum
Entwurf eines Bundesgesetzes über Fürsorgeleistungen an Ausland-
schweizer, in BBl 1972 II 548, 562; Urteil des BVGer F-197/2017 vom
16. März 2018 E. 7.2.1). Alleine die Bezeichnung als absolute Frist sagt
indes noch nichts darüber aus, ob eine solche unterbrochen werden kann
(vgl. MEIER, a.a.O., S. 6 f., m.H. auf BGE 117 IV 233 E. 5d/aa). Für die
Auslegung von Art. 36 Abs. 1 ASG ist deshalb der aus den Materialien ab-
geleitete Normzweck heranzuziehen.
6.4 Sinn und Zweck der Bestimmung von Art. 36 Abs. 1 ASG ist primär die
Schaffung von Rechtsfrieden und -sicherheit. Eine Rückerstattung soll nor-
malerweise nur in den ersten zehn Jahren nach der Auszahlung verlangt
werden können. Danach sollen die Sozialhilfebezügerinnen und -bezüger
unbeschwert in die Zukunft blicken können (vgl. Bericht der Staatspoliti-
schen Kommission des Ständerates vom 27. Januar 2014 zur parlamenta-
rischen Initiative für ein Auslandschweizergesetz [BBl 2014 1915, 1948];
Vorentwurf und erläuternder Bericht der Staatspolitischen Kommission des
Ständerates zur parlamentarischen Initiative für ein Auslandschweizerge-
setz vom 13. Mai 2013, S. 30). Wäre es möglich, die Frist von Art. 36 Abs. 1
ASG durch etwelche, auf die Geltendmachung der Rückerstattungsforde-
rung gerichtete Handlungen zu unterbrechen (vgl. BGE 133 V 579
E. 4.3.1), liefe dies dem gesetzgeberisch beabsichtigten Normzweck zuwi-
der (vgl. BGE 125 V 262 E. 5a; Urteil des BVGer A-3454/2010 vom 19. Au-
gust 2011 E. 2.3.1; MEIER, a.a.O., S. 15). Nach Vornahme einer Unterbre-
chungshandlung beginnt die Verjährungsfrist nämlich von neuem zu laufen
(BGE 135 V 74 E. 4.2.1; 126 II 49 E. 2c). Die Vorinstanz könnte so über
die Dauer von zehn Jahren hinaus und ohne die Rückerstattungsvoraus-
setzungen näher zu prüfen oder die Forderung zu beziffern und festzuset-
zen, die Frist zur Geltendmachung einer Rückerstattung beliebig verlän-
gern. Dies würde nicht zur anvisierten Klärung der Rückerstattungspflicht
durch Zeitablauf beitragen.
6.5 Aus den genannten Gründen ist die Frist von Art. 36 Abs. 1 ASG Un-
terbrechungshandlungen nicht zugänglich, wobei es vorliegend keine Rolle
spielt, ob terminologisch von einer absoluten Verjährungsfrist oder von ei-
ner Verwirkungsfrist ausgegangen wird. Jedenfalls kann die Frist von
Art. 36 Abs. 1 ASG nicht unterbrochen, sondern nur gewahrt werden und
ist von Amtes wegen zu beachten (vgl. BGE 138 II 169 E. 3.2; 136 II 187
E. 6; 133 II 366 E. 3.3; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Rz. 774 und Rz. 782).
F-1982/2017
Seite 12
Die Rückerstattungsforderung muss innert der zehnjährigen Frist vertrag-
lich vereinbart oder durch die Vorinstanz festgesetzt worden sein. Es liegt
grundsätzlich an der Vorinstanz, die Rückerstattung durch Vereinbarung,
Auflagen, Weisungen oder durch Leistung einer hinreichenden Sicherheit
durch die betroffene Person rechtzeitig sicherzustellen (vgl. Art. 28 ASG
i.V.m. Art. 35 V-ASG; Ziff. 8.3.5 SAS-Richtlinien).
6.6 Dispositiv-Ziffer 2 der angefochtenen Verfügung ist nach dem Gesag-
ten aufzuheben.
7.
7.1 Die Beschwerdeführerin bezog vom Januar 1992 bis Oktober 2004 so-
wie vom März 2008 bis September 2008 wiederkehrende Leistungen.
Hinzu kamen einmalige Unterstützungen. Seit dem 1. Juni 2014 wird sie
wiederum ununterbrochen unterstützt. Ausgehend von der rechtsgestal-
tenden Wirkung von Dispositiv-Ziffer 1 der angefochtenen Verfügung
(siehe E. 5.6 weiter vorne) bleibt nachfolgend zu untersuchen, ob die ma-
teriellen Voraussetzungen von Art. 35 Abs. 1 ASG gegeben sind bzw. die
Vorinstanz das grundsätzliche Bestehen einer Rückerstattungsforderung
im Verfügungszeitpunkt zu Recht bejahte. Gemäss Art. 35 Abs. 5 zweiter
Satz ASG kann die Vorinstanz ganz oder teilweise auf die Rückerstattung
verzichten, sofern es die Umstände rechtfertigen.
7.2 Aus den Akten geht hervor, dass es sich bei der Liegenschaft der einst
als Künstlerin und Aushilfslehrerin tätig gewesenen Beschwerdeführerin
um ein ausgebautes «Trailer-Home» mit weiteren Anbauten handelt. Das
Anwesen befindet sich abgelegen, zirka 30 Autominuten vom nächstgele-
genen Ort, in der kalifornischen Wüste (vgl. KD act. 1 sowie Bericht zum
Hausbesuch vom 22. November 2016 unter KD act. 6). Das Haus hat einen
Wert von rund USD 200'000.– und war anfänglich zu 100 % mit Fremdka-
pital finanziert; inzwischen ist die Liegenschaft noch mit USD 140'000.– be-
lastet (KD act. 4 und 6). Den Angaben des Generalkonsulats in San Fran-
cisco zufolge wurde ein Teil der Bauten ohne Genehmigung erstellt, was
einen Verkauf problematisch machen könnte. Kommt hinzu, dass die Un-
terkunft seitens der Eigentümerin nicht als gewöhnliches Haus beschrie-
ben wird, sondern als eine Art Skulptur, welche im Verlaufe der Jahre ent-
standen sei. Aufgrund der Fotos vom Hausbesuch erscheint diese Charak-
terisierung nicht abwegig, was die Verwertbarkeit zusätzlich erschweren
dürfte (zum Ganzen siehe KD act. 6). Bislang hat die Beschwerdeführerin
keine ernsthaften Anstalten bezüglich Verkauf getroffen. Im Gegenteil
möchte sie die Liegenschaft eigener Darstellung zufolge weiterhin selbst
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bewohnen und später einem ihrer Söhne hinterlassen (BVGer act. 1). So-
mit war im Verfügungszeitpunkt nicht nur offen, wann die Liegenschaft ver-
kauft wird und welcher Erlös daraus resultieren würde, sondern auch, ob
es überhaupt je zu einem Verkauf kommen wird.
7.3 Ohne Einbezug der fraglichen Liegenschaft waren die Rückerstat-
tungsvoraussetzungen gemäss Art. 35 Abs. 1 ASG im Verfügungszeitpunkt
zweifelsohne noch nicht gegeben. Einzig der Verkauf des Anwesens
könnte die finanziellen Verhältnisse der inzwischen schwer erkrankten,
nicht mehr erwerbsfähigen Beschwerdeführerin verbessern. Somit stand
zur fraglichen Zeit keineswegs fest, dass sie im Sinne der genannten Be-
stimmung in bessere finanzielle Verhältnisse gelangen und ein angemes-
sener Lebensunterhalt für sie gesichert sein werde. Überdies fehlt es am
Erfordernis der Sozialhilfeunabhängigkeit, wird die Beschwerdeführerin
doch seit dem Frühjahr 2014 wiederum periodisch unterstützt. Bei dieser
Ausgangslage könnte eine allfällige Rückerstattungsforderung ihr gegen-
über – wenn überhaupt – erst mit dem tatsächlichen Verkauf der Liegen-
schaft entstehen. War die Rückerstattungsforderung im Zeitpunkt der an-
gefochtenen Verfügung aber noch gar nicht entstanden, konnte sie durch
die Vorinstanz mit Dispositiv-Ziffer 1 nicht rechtsgültig festgesetzt werden.
Die Vorinstanz ist daher zu Unrecht vom rechtsgültigen Bestehen einer
Rückerstattungsforderung ausgegangen. Bei dieser Sachlage erübrigt es
sich, die Höhe des entsprechenden Betrages genau zu beziffern. Auch Dis-
positiv-Ziffer 1 der angefochtenen Verfügung ist folglich aufzuheben.
8.
Die Vorinstanz hat somit Bundesrecht verletzt (Art. 49 Bst. a VwVG), indem
sie die Rückerstattung ausgerichteter Leistungen anordnete. Die Be-
schwerde ist daher gutzuheissen und die angefochtene Verfügung vollum-
fänglich aufzuheben.
9.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind keine Kosten aufzuerlegen (vgl.
Art. 63 Abs. 1 und Abs. 2 VwVG). Eine Parteientschädigung ist nicht zuzu-
sprechen, da der nicht anwaltlich vertretenen Beschwerdeführerin keine
verhältnismässig hohen Kosten erwachsen sind (Art. 7 Abs. 4 des Regle-
ments vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor
dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]).
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