Decision ID: 9d6e8d61-6cdb-5df0-8b5e-9bdc150fe70f
Year: 2021
Language: it
Court: TI_TCAS
Chamber: TI_TCAS_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: social_law

ritenuto,
in fatto
1.1. RI 1, nata nel 1962, si è iscritta presso la CO 1 (in seguito: Cassa) come indipendente dal gennaio 2020 in qualità di impiegata di commercio e lavori amministrativi.
In precedenza ha lavorato come dipendente presso la ditta _ in misura del 20% - 40% mensile dal 1° ottobre al 31 dicembre 2019 (cfr. Doc. 44-47, vedi pure il certificato del 20 dicembre 2019 che attesta un salario lordo di fr. 4'758.60 per il 2019).
Nel 2018 e 2019 l’assicurata ha beneficiato di indennità di disoccupazione di fr. 707.--, rispettivamente fr. 27'866.-- lordi (cfr. Doc. 49).
II reddito imponibile per l’imposta cantonale, e per l’imposta federale, per l’anno 2018 è di fr. 59'400, rispettivamente fr. 61'800 ed è stato fissato, in particolare, tenendo conto di un’attività dipendente principale e di un’attività dipendente accessoria (cfr. Doc. 52-55).
1.2. Il 3 marzo 2020 la Cassa ha fissato i contributi su un reddito da attività indipendente presumibile di fr. 6'000.- per il periodo dal 1° gennaio al 31 dicembre 2020. La decisione è cresciuta in giudicato (cfr. Doc. 22).
1.3. Il 3 giugno 2020 RI 1 ha inoltrato una richiesta di indennità per perdita di guadagno per coronavirus per il periodo 17 marzo - 16 maggio 2020 (cfr. Doc. 32 - 38).
1.4. L’8 giugno 2020 la Cassa ha respinto la domanda in quanto il reddito sul quale sono stati fissati i contributi di acconto nel 2020 è di fr. 6'000.- e quindi inferiore all’importo minimo di fr. 10'000.- (cfr. Doc. 31)
1.5. Il 12 giugno 2020 l’assicurata ha richiesto un adeguamento dei contributi personali per indipendenti per l’anno 2020.
Con decisione del 22 giugno 2020 la Cassa ha emesso una decisione con la quale ha fissato in fr. 25'000.- il reddito da attività lucrativa indipendente nel 2020 sulla quale fissare i contributi sociali (cfr. Doc. 21). La citata decisione è cresciuta incontestata in giudicato.
1.6. Contro la decisione dell’8 giugno 2020 l’assicurata ha inoltrato un’opposizione del seguente tenore:
"
(...) desidero rendervi attenti sul fatto che mi ero iscritta come indipendente a inizio anno 2020 avendo esaurito il diritto alla disoccupazione in settembre 2019 e non avendo trovato alcuna impresa disposta ad assumermi con contratto a tempo indeterminato.
Ho quindi notificato un guadagno minimo (Chf 500.-- mensili) "non potendo sapere quanto lavoro avrei potuto trovare durante tutto l'anno" e non avendo alcuna liquidità a disposizione per pagare acconti troppo elevati. Mi trovavo in una situazione estremamente precaria.
Di fatto sono poi riuscita ad ottenere un incarico di alcuni mesi per lavori di controllo e riorganizzazione, come pure per coprire saltuariamente, durante le assenze della responsabile finanze della ditta _, il negozio di materiale elettrico, apparecchi e elettrodomestici. Dalle allegate fatture potete costatare che avevo già effettuato 30 ore in febbraio e 20 ore fino a metà marzo, momento della chiusura per covid.
Ritengo perciò di aver perso l'opportunità di lavorare nella misura che va dalle 12 alle 16 ore settimanali alla tariffa di Chf 40.-- all'ora.
Ho nel frattempo adeguato l'importo ai fini degli acconti a Chf 25'000.- avendo ora la possibilità di far fronte a questa spesa (allego decisione). (...)” (Doc. 23)
L’assicurata ha allegato una fattura di fr. 800.-- datata 17 marzo 2020 per lavori amministrativi effettuati in marzo 2020 (cfr. Doc. 24) e due fatture relative al mese di febbraio di fr. 800.--, rispettivamente, di fr. 400.-- (cfr. Doc. 25-26).
1.7. Il 1° ottobre 2020 la Cassa ha respinto l’opposizione dell’assicurata, rilevando:
"
(...)
1. In data 20 marzo 2020 il Consiglio federale, al fine di attenuare le conseguenze economiche derivanti dalle misure adottate a livello federale per la lotta contro l'attuale epidemia di coronavirus (COVID-19), ha introdotto una nuova indennità, emanando l'ordinanza sui provvedimenti in caso di perdita di guadagno in relazione con il coronavirus (COVID-19) (Ordinanza COVID-19 perdita di guadagno).
L'ordinanza e la sua successiva modifica del 16 aprile 2020, con la quale è stata estesa la cerchia degli aventi diritto (e per quanto qui di interesse, cfr. art. 2 cpv. 3
bis
relativo ai cosiddetti "casi di rigore"), sono entrate retroattivamente in vigore il 17 marzo 2020 e per la durata di sei mesi; essa è applicabile anche alle persone colpite da una misura straordinaria ordinata dal Cantone Ticino per determinate attività in virtù dell'autorizzazione concessa dal Consiglio federale giusta l'art. 7e dell'Ordinanza 2 COVID-19 (deroga per Cantoni in particolari situazioni di pericolo).
Per l'applicazione della nuova normativa, fondata sull'ordinamento delle indennità perdita di guadagno, rispettivamente il riconoscimento della nuova indennità (denominata in seguito: IPG Corona), l'Ufficio federale delle assicurazioni sociali ha emanato la Circolare sull'indennità in caso di provvedimenti per combattere il coronavirus - Indennità di perdita di guadagno per il coronavirus (CIC) valida dal 17 marzo 2020, che, adeguata a seguito delle modifiche dell'Ordinanza COVID-19 perdita di guadagno (l'ultima è del 3 luglio 2020), è vincolante per le Casse di compensazione AVS cui compete l'esecuzione della prestazione.
2. Giusta l’art. 5 dell'Ordinanza COVID-19 perdita di guadagno, l'indennità giornaliera ammonta all’80% del reddito medio dell'attività lucrativa conseguito prima dell'inizio del diritto all'indennità (cpv. 1) rispettivamente del reddito sottoposto all'AVS nel 2019 per le persone di cui all'articolo 2 cpv. 3ter (cpv. 4), ma al massimo a CHF 196.00 al giorno (cpv. 3). Il capoverso 2 della medesima disposizione prevede che all'accertamento del reddito è applicabile per analogia l'art. 11 cpv. 1 della legge del 25 settembre 1952 sulle indennità di perdita di guadagno (LIPG), così come che dopo la fissazione dell'indennità si può procedere a un nuovo calcolo della stessa soltanto se una tassazione fiscale più recente è notificata all'avente diritto entro il 16 settembre 2020 e quest'ultimo richiede il nuovo calcolo entro tale data.
Come precisato nelle CIC al marg. 1042, l'indennità è sussidiaria rispetto a tutte le prestazioni di assicurazioni sociali e di assicurazioni secondo la LCA.
L'art. 2 cpv. 3 dell'Ordinanza COVID-19 perdita di guadagno prevede che "Hanno diritto all'indennità i lavoratori indipendenti ai sensi dell'articolo 12 LPGA che subiscono una perdita di guadagno a causa di un provvedimento di cui all'articolo 6 capoversi 1 e 2 dell'ordinanza 2 COVID-19. La condizione del capoverso Ibis lettera c si applica anche a questi lavoratori indipendenti".
L'art. 2 cpv. 3
bis
dell'Ordinanza COVID-19 perdita di guadagno prevede che "I lavoratori indipendenti ai sensi dell'articolo 12 LPGA che non rientrano nel campo d'applicazione del capoverso 3 hanno diritto all'indennità, se subiscono una perdita di guadagno a causa dei provvedimenti del Consiglio federale per combattere il corona virus e il loro reddito determinante per il calcolo dei contributi dovuti secondo la LAVS per l'anno 2019 è compreso tra 10 000 e 90 000 franchi. La condizione del capoverso 1
bis
lettera c si applica anche a questi lavoratori indipendenti".
In altri termini, affinché la regolamentazione si applichi soltanto ai "casi di rigore" conformemente all'art. 2 cpv. 3
bis
dell'Ordinanza COVID-19 perdita di guadagno, hanno diritto all'indennità i lavoratori indipendenti (marg. 1041.2):
- il cui reddito annuo soggetto all'AVS è compreso tra CHF 10'000.00 e CHF 90'000.00; e
- la cui struttura non ha dovuto chiudere conformemente all'articolo 6 capoverso 2 dell'ordinanza 2 COVID-19, ma che hanno subito, direttamente o indirettamente, una perdita di guadagno a causa dei provvedimenti della Confederazione o di provvedimenti derogatori ordinati a livello cantonale e approvati dal Consiglio federale.
Scopo dell'art. 2 cpv. 3
bis
dell'Ordinanza COVID-19 perdita di guadagno è quello di attenuare, con l'introduzione di una condizione supplementare, gli effetti della regolamentazione di cui al capoverso 3 della medesima disposizione e poter così tenere conto della perdita di guadagno subita da lavoratori indipendenti non colpiti da alcun ordine di chiusura.
Secondo la marg. 1041.3 CIC, l'esame del rispetto dei limiti di reddito (CHF 10'000.00 e CHF 90'000.00) si basa sul reddito dell'attività lucrativa su cui si fonda il calcolo dei contributi (contributi d'acconto) per l'anno 2019 (cfr. anche suindicato art. 5 cpv. 4 dell'Ordinanza COVID-19 perdita di guadagno), con la precisazione che sono applicabili per analogia le marg. da 1065 a 1068 CIC qui di seguito riportate per completezza (messa in grassetto nostra):
- marg. 1065: "La base per il calcolo dell'indennità per i lavoratori indipendenti costituita per principio dal reddito dell'attività lucrative conseguito nell'anno 2019. Concretamente, si tratta del
reddito su cui si fonda il calcolo dei contributi (contributi d'acconto) per l’anno 2019
. Se al momento del calcolo dell'indennità è
già disponibile la decisione di tassazione definitiva per l'anno 2019, ci si deve basare su quest'ultima
".
- marg. 1065.1: "Se per il calcolo dell'indennità è stato considerato ii reddito dell'attività lucrative su cui si fondava il calcolo dei contributi di acconto per il 2019 e questo non è stato adeguato dopo l'emanazione dell'ultima decisione definitiva di fissazione dei contributi, su richiesta ci si deve basare sul reddito figurante nell'ultima decisione definitiva di fissazione dei contributi.
Se al momento della richiesta è già disponibile la decisione di tassazione definitiva per l’anno 2019, ci si deve basare su quest’ultima. La domanda
di ricalcolo risp. di revisione o di riconsiderazione deve essere inviata alla cassa di compensazione
al più tardi il 16 settembre 2020
".
- marg. 1066: "Per l'accertamento del reddito medio dell'attività lucrativa occorre dividere il reddito annuo per 360".
- marg. 1067: "Per contro, se il
reddito
è stato conseguito per un periodo
inferiore a un anno
, esso viene
convertito
in reddito giornaliero in funzione della durata dell'attività lucrativa (DTF 133 V 431). La durata dell’attività lucrativa deve essere comprovata (p. es. mediante lo statuto di persona esercitante un'attività lucrativa indipendente o giustificativi contabili)".
- marg. 1068: "Un successivo adeguamento del reddito dell'attività lucrativa in seguito alla comunicazione fiscale definitiva per l'anno di contribuzione 2019 non incide sull'indennità. Lo stesso vale per gli adeguamenti apportati dopo il 17 marzo 2020 al reddito dell'attività lucrativa determinante per il calcolo dei contributi d'acconto per il 2019 (è fatto salvo il N. 1065.1)".
Su indicazione dell'ufficio delle assicurazioni sociali (UFAS), per gli indipendenti che hanno iniziato l'attività unicamente nel 2020, fa stato per il calcolo e la valutazione del diritto, la base sulla quale sono stati fatturati i contributi d'acconto del 1° trimestre per l'anno 2020
3. In data 4 giugno 2020 è stata presentata per mezzo dell'apposito formulario la domanda volta all'ottenimento dell'IPG Corona, che è stata rifiutata con decisione dell'8 giugno 2020, in quanto il reddito di CHF 6'000 in base al quale sono stati fatturati i contributi d'acconto del 1° trimestre per l'anno 2020 era inferiore al limite di reddito di CHF 10'000.00 stabilito dall'art. 2 cpv. 3
bis
dell'Ordinanza COVID-19 perdita di guadagno.
Tale decisione è stata avversata con tempestiva opposizione del 7 luglio 2020.
Con l'impugnativa si chiede di rivedere la decisione considerando la sua nuova situazione lavorativa e l'adeguamento degli acconti 2020 da lei richiesto in data 12 giugno 2020 al servizio dei contributi personali, per un ammontare di CHF 25'000.
4. Per quanto suesposto, per la determinazione dell'IPG Corona fa stato il reddito riferito al 2019 oppure, in assenza di tale dato in quanto l'attività è iniziata unicamente il 1° gennaio 2020, fa stato il reddito provvisorio riferito alla fatturazione del 1° trimestre 2020 e meglio quello in base al quale sono stati fatturati i contributi d'acconto oppure, se già emanata entro il 16 settembre 2020, quello stabilito con la decisione definitiva di fissazione dei contributi rispettivamente con la decisione di tassazione fiscale.
Nel caso concreto, in assenza di una decisione definitiva di fissazione dei contributi per l'anno 2020, l'IPG Corona è stata correttamente determinata sulla scorta del reddito in base al quale sono stati fatturati gli acconti dei contributi sociali per il 2020 prima del 17 marzo 2020, che per tale anno è di CHF 6'000.
Inoltre, la sua richiesta del 12 giugno 2020 tesa ad ottenere un adeguamento degli acconti AVS su un utile aziendale per l'anno 2020 pari a CHF 25'000, non può essere considerata per la rivalutazione del diritto in quanto depositata dopo il 17 marzo 2020 (cfr. marginale CIC 1068 citata in precedenza).
A fronte quindi di un reddito inferiore a CHF 10'000, non è dato alcun diritto all’IPG Corona.
Ne consegue che la decisione impugnata va confermata. (...)” (Doc. D)
1.8. Il 16 ottobre 2020 RI 1 ha inoltrato un tempestivo ricorso al TCA nel quale ha innanzitutto sottolineato che i motivi addotti dall’amministrazione sono i medesimi di quelli indicati nella prima decisione dell’8 giugno 2020, ciò che dimostrerebbe che le osservazioni contenute nell’opposizione “non sono state capite o recepite”. L’assicurata chiede di rivedere la decisione e al riguardo rileva:
"
(...) Io mi sento discriminata a confronto di altri indipendenti solamente perché avevo appena iniziato la mia attività. Da settembre 2019, avendo terminato il diritto alla disoccupazione, ho tirato avanti perseverando nella ricerca. Ho dedicato alcuni mesi a cercare ditte disposte a darmi la possibilità di riorganizzare loro l'amministrazione. Avevo avuto diversi preavvisi positivi e avevo già iniziato. Con la chiusura tutto ciò è andato perso, tant'è che le medesime ditte si sono poi tirate indietro non potendo, in questo periodo di incertezze, fare investimenti.
Tanto per fare un esempio un mio amico terapista ha continuato poi a lavorare e guadagnare con il suo lavoro, continuando a percepire comunque l'indennità covid, come tutti gli altri indipendenti che hanno ricevuto gli aiuti. Queste persone ci hanno persino guadagnato mentre io che mi sono impegnata per non andare in assistenza non ho visto un centesimo. (...)” (Doc. I)
1.9. Nella sua risposta di causa del 2 novembre 2020 la Cassa propone di respingere il ricorso e osserva in particolare:
"
(...) la ricorrente non apporta nuovi elementi suscettibili di modificare la contestata decisione.
Per completezza e chiarezza di informazione si fa osservare che nella decisione dell'8 giugno 2020 è stato indicato erroneamente il 2019, invece del 2020, quale anno base di riferimento per la fissazione degli acconti dei contributi sociali. (...)” (Doc. III)
1.10. Il 9 novembre 2020 il TCA ha assegnato alle parti un termine di 10 giorni per presentare eventuali altri mezzi di prova (cfr. Doc. IV). Le parti sono rimaste silenti.

in diritto
2.1. Oggetto del contendere è la questione di sapere se la Cassa abbia, a ragione oppure no, negato al ricorrente il diritto all’indennità perdita di guadagno in relazione al coronavirus richiesta dal 17 marzo al 16 maggio 2020.
Ai sensi dell’art. 185 cpv. 3 della Costituzione federale (Cost.), il Consiglio federale può emanare ordinanze e decisioni per far fronte a gravi turbamenti, esistenti o imminenti, dell’ordine pubblico o della sicurezza interna. La validità di tali ordinanze dev’essere limitata nel tempo.
L’art. 1 della Legge federale sulla lotta contro le malattie trasmissibili dell’essere umano (Legge sulle epidemie, LEp) prevede:
"
La presente legge disciplina la protezione dell’essere umano dalle malattie trasmissibili e prevede i provvedimenti necessari a tal fine.”
Giusta l’art. 2 cpv. 1 LEp:
"
1
La presente legge si prefigge di prevenire e combattere la comparsa e la propagazione di malattie trasmissibili.”
Sulla base dell’art. 6 cpv. 1 e 2 lett. b LEp, relativo alla situazione particolare, il Consiglio federale può, a fronte di un rischio elevato di contagio e di propagazione, o di un pericolo per la salute pubblica, o ancora di un rischio di gravi conseguenze per l’economia o per altri settori vitali, sentiti i Cantoni, ordinare i provvedimenti nei confronti della popolazione.
L’art. 7 LEp enuncia:
"
Se una situazione straordinaria lo richiede, il Consiglio federale può ordinare i provvedimenti necessari per tutto il Paese o per talune parti di esso.”
2.2. Il Consiglio federale ha in particolare adottato delle misure per frenare le conseguenze economiche connesse alla diffusione del coronavirus.
L’Ordinanza sui provvedimenti in caso di perdita di guadagno in relazione con il coronavirus (COVID-19) (Ordinanza COVID-19 perdita di guadagno; RS 830.31) del 20 marzo 2020, entrata in vigore retroattivamente il 17 marzo 2020 con validità di sei mesi (RU 2020 871), all’art. 2 cpv. 3 prevede:
"
3
Hanno diritto all’indennità i lavoratori indipendenti ai sensi dell’articolo 12 LPGA che, in seguito a un provvedimento di cui all’articolo 6 capoversi 1 e 2 dell’ordinanza 2 COVID
-
19 del 13 marzo 2020 subiscono una perdita di guadagno.”
Secondo l’art. 12 cpv. 1 LPGA è considerato lavoratore indipendente chi non consegue un reddito dall’esercizio di un’attività di salariato.
Il cpv. 4 dell’art. 2 Ordinanza COVID-19 perdita di guadagno prescrive che l’indennità è sussidiaria rispetto a tutte le prestazioni di assicurazioni sociali e assicurazioni secondo la legge del 2 aprile 1908 sul contratto d’assicurazione, nonché ai pagamenti effettuati dai datori di lavoro in virtù dell’obbligo di continuare a versare il salario.
L’indennità giornaliera ammonta all’80 per cento del reddito medio dell’attività lucrativa conseguito prima dell’inizio del diritto all’indennità (art. 5 cpv. 1 Ordinanza COVID-19 perdita di guadagno).
All’accertamento del reddito è applicabile per analogia l’articolo 11 capoverso 1 della legge del 25 settembre 19529 sulle indennità di perdita di guadagno (cpv. 2). L’indennità ammonta al massimo a 196 franchi giorno (cpv. 3).
In deroga all’articolo 24 LPGA, il diritto alle indennità non riscosse si estingue cinque anni dopo la revoca dei provvedimenti (art. 6 Ordinanza COVID-19 perdita di guadagno).
Il diritto all’indennità deve essere esercitato dall’avente diritto (art. 7 Ordinanza COVID-19 perdita di guadagno).
Il diritto all’indennità deve essere esercitato dall’avente diritto (art. 7 Ordinanza COVID-19 perdita di guadagno).
Secondo l’art. 8 Ordinanza COVID-19 perdita di guadagno l’indennità è versata all’avente diritto (cpv. 1), mensilmente e posticipatamente (cpv. 2) ed è fissata e pagata dalla cassa di compensazione AVS che era competente per la riscossione dei contributi AVS prima della nascita del diritto all’indennità (cpv. 3).
Il 16 aprile 2020 l’art. 2 cpv. 3 dell’Ordinanza COVID-19 perdita di guadagno è stato modificato ed è stato introdotto il cpv. 3bis (in vigore retroattivamente dal 17 marzo al 16 maggio 2020; RU 2020 1257):
"
3
Hanno diritto all’indennità i lavoratori indipendenti ai sensi dell’articolo 12 LPGA che subiscono una perdita di guadagno a causa di un provvedimento di cui all’articolo 6 capoversi 1 e 2 dell’ordinanza 2 COVID-19. La condizione del capoverso 1bis lettera c si applica anche a questi lavoratori indipendenti.
3
bis
I lavoratori indipendenti ai sensi dell’articolo 12 LPGA che non rientrano nel campo d’applicazione del capoverso 3 hanno diritto all’indennità, se subiscono una perdita di guadagno a causa dei provvedimenti del Consiglio federale per combattere il coronavirus e il loro reddito determinante per il calcolo dei contributi dovuti secondo la LAVS per l’anno 2019 è compreso tra 10 000 e 90 000 franchi. La condizione del capoverso 1bis lettera c si applica anche a questi lavoratori indipendenti.”
La condizione del capoverso 1bis lett. c enuncia che “sono assicurate obbligatoriamente ai sensi della legge federale del 20 dicembre 1946 sull’assicurazione per la vecchiaia e per i superstiti (LAVS)”.
L’Ordinanza sui provvedimenti in caso di perdita di guadagno in relazione con il coronavirus (COVID-19) è stata in seguito modificata in particolare il 19 giugno 2020 (RU 2020 2223), il 1° luglio 2020 (RU 2020 2729), il 2 luglio 2020 (RU 2020 2739), l’11 settembre 2020 (RU 2020 3705), il 7 ottobre 2020 (RU 2020 3973) e il 4 novembre 2020 (RU 2020 4571).
L’art. 2 cpv. 3bis Ordinanza COVID-19 perdita di guadagno è stato abrogato con la modifica dell’Ordinanza dell’11 settembre 2020 entrata in vigore il 17 settembre 2020 (RU 2020 3705).
Il 25 settembre 2020 il Parlamento ha approvato la Legge COVID-19 (cfr. RS 818-102) la quale all’art. 15 (“Provvedimenti volti a indennizzare la perdita di guadagno”) prevede che:
"
1
Il Consiglio federale può prevedere che sia versata un’indennità per perdita di guadagno alle persone che devono interrompere o limitare in modo considerevole l’attività lucrativa a causa di provvedimenti adottati per far fronte all’epidemia di COVID‐19. Sono ritenute aver subito una limitazione considerevole dell’attività lucrativa soltanto le persone che hanno subito una perdita di guadagno o salariale e la cui impresa ha registrato una diminuzione della cifra d’affari del 40 per cento almeno rispetto alla cifra d’affari media degli anni 2015–2019.
2
Hanno in particolare diritto all’indennità anche gli indipendenti ai sensi dell’articolo 12 della legge federale del 6 ottobre 2000 sulla parte generale del diritto delle assicurazioni sociali (LPGA) e le persone la cui posizione è assimilabile a quella di un datore di lavoro.
3
Il Consiglio federale può emanare disposizioni concernenti:
a.
le persone aventi diritto all’indennità e in particolare il diritto alle indennità giornaliere delle persone particolarmente a rischio;
b.
l’inizio e la fine del diritto all’indennità;
c.
il numero massimo di indennità giornaliere;
d.
l’importo e il calcolo dell’indennità;
e.
la procedura.
4
Il Consiglio federale si assicura che le indennità siano versate in funzione delle perdite di guadagno dichiarate dagli interessati. La correttezza delle indicazioni fornite è verificata in particolare mediante controlli a campione.
5
Il Consiglio federale può dichiarare applicabili le disposizioni della LPGA. Può prevedere deroghe all’articolo 24 capoverso 1 LPGA per quanto concerne l’estinzione del diritto e all’articolo 49 capoverso 1 LPGA per quanto concerne l’applicabilità della procedura semplificata.”
Il 4 novembre 2020 il Consiglio federale ha modificato, con effetto retroattivo al 17 settembre 2020, l’Ordinanza COVID-19 perdita di guadagno (cfr. RU 2020 4571-4574) ed ha in particolare stabilito che:
"
art. 2 cpv. 3-4
3
I lavoratori indipendenti ai sensi dell’articolo 12 LPGA e le persone di cui all’articolo 31 capoverso 3 lettere b e c della legge del 25 giugno 19822 sull’assicurazione contro la disoccupazione (LADI) hanno diritto all’indennità, alla condizione di cui al capoverso 1bis lettera c, se:
a. devono interrompere la loro attività lucrativa a causa di provvedimenti ordinati dalle autorità per combattere l’epidemia di COVID-19; e
b. subiscono una perdita di guadagno o salariale.
3bis
I lavoratori indipendenti ai sensi dell’articolo 12 LPGA e le persone di cui all’articolo 31 capoverso 3 lettere b e c LADI che non rientrano nel campo d’applicazione del capoverso 3 hanno diritto all’indennità, alla condizione di cui al capoverso 1bis lettera c, se:
a. la loro attività lucrativa è limitata in modo considerevole a causa di provvedimenti ordinati dalle autorità per combattere l’epidemia di COVID-19;
b. subiscono una perdita di guadagno o salariale; e
c. nel 2019 hanno conseguito con questa attività un reddito soggetto all’AVS di almeno 10 000 franchi; questa condizione vale per analogia anche se hanno avviato l’attività dopo il 2019; se l'attività non è stata svolta per un anno intero, questa condizione va adempiuta in proporzione alla durata dell'attività.
3ter
L’attività lucrativa è ritenuta limitata in modo considerevole, se si è registrata una diminuzione della cifra d’affari mensile pari almeno al 55 per cento rispetto alla cifra d’affari mensile media degli anni 2015–2019. Se l’attività è stata avviata dopo il 2015 e prima del 2020, è determinante la media del periodo di attività effettivo. Le persone che hanno avviato la loro attività lucrativa dopo il 2019 devono dimostrare di aver subito una diminuzione della cifra d’affari mensile pari almeno al 55 per cento rispetto alla cifra d’affari mensile media di almeno tre mesi; fa stato la media dei tre mesi con le cifre d’affari più elevate.
4
L’indennità è sussidiaria rispetto a tutte le prestazioni di assicurazioni sociali e assicurazioni secondo la legge del 2 aprile 19083 sul contratto d’assicurazione. Questo non vale per le prestazioni secondo l’articolo 12 della legge COVID-19 del 25 settembre 2020.”
Il cpv. 3
ter
, primo periodo è poi stato modificato dal Consiglio federale il 18 dicembre 2020 con entrata in vigore il 19 dicembre 2020 nei seguenti termini:
"
3ter
L’attività lucrativa è ritenuta limitata in modo considerevole, se si è registrata una diminuzione della cifra d’affari mensile pari almeno al 40 per cento rispetto alla cifra d’affari mensile media degli anni 2015–2019. ...” (cfr. RU 2020 pag. 5829)
2.3. L’Ufficio federale delle assicurazioni sociali (UFAS) il 17 marzo 2020 ha emesso una Circolare sull’indennità in caso di provvedimenti per combattere il coronavirus – Indennità di perdita di guadagno per il coronavirus (CIC).
Il p.to 3.2.4. N.1041 concerne il diritto a indennità dei “lavoratori indipendenti” (cfr. p.to 3.1.2.) derivante dalla chiusura di strutture:
"
Hanno diritto all’indennità le persone che hanno subìto una perdita di guadagno in seguito alla chiusura delle strutture di cui all’articolo 6 capoverso 2 dell’ordinanza 2 COVID-19, ordinata a livello federale.”
Nella versione 2 della CIC, stato al 17 aprile 2020, è stato introdotto il p.to 3.2.5.:
"
3.2.5 Diritto derivante dal disciplinamento per i casi di rigore di lavoratori indipendenti
1041.2 Hanno diritto all’indennità i lavoratori indipendenti
– il cui reddito annuo soggetto all’AVS è compreso tra 10 000 e 90 000 franchi; e
– la cui struttura non ha dovuto chiudere conformemente all’articolo 6 capoverso 2 dell’ordinanza 2 COVID-19, ma che hanno subìto, direttamente o indirettamente, una perdita di guadagno a causa dei provvedimenti della Confederazione o di provvedimenti derogatori ordinati a livello cantonale e approvati dal Consiglio federale.
1041.3 La determinazione del rispetto dei limiti di reddito (10 000 e 90 000 fr.) si basa sul reddito dell’attività lucrativa secondo la più recente decisione di fissazione dei contributi dell’anno 2019. È irrilevante se la decisione sia provvisoria o definitiva (il N. 1065 è applicabile per analogia). (...)”
Le marginali da 1065 a 1068 della CIC stabiliscono che:
"
5.2 Lavoratori indipendenti
1065 La base per il calcolo dell’indennità per i lavoratori indipendenti è costituita dal reddito dell’attività lucrativa secondo la più recente decisione di fissazione dei contributi dell’anno 2019. È irrilevante se la base di questa decisione sia provvisoria o definitiva.
1066 Per l’accertamento del reddito medio dell’attività lucrativa occorre dividere il reddito annuo per 360.
1067 Per contro, se il reddito è stato conseguito per un periodo inferiore a un anno, esso viene convertito in reddito giornaliero in funzione della durata dell’attività lucrativa (DTF 133 V 431). La durata dell’attività lucrativa deve essere comprovata (p. es. mediante lo statuto di persona esercitante un’attività lucrativa indipendente o giustificativi contabili).
1068 Un successivo adeguamento del reddito dell’attività lucrativa in seguito alla comunicazione fiscale definitiva non incide in alcun modo sull’indennità. Lo stesso vale per gli adeguamenti dei contributi d’acconto AVS per il 2019 effettuati dopo il 17 marzo 2020. (...)”
Il n. 1068 è stato ripreso invariato anche nella versione 3 (stato 13 maggio 2020), nella versione 4 (stato 20 maggio 2020), nella versione 5 (stato 19 giugno 2020) e nella versione 6 (stato 3 luglio 2020).
Nella versione 7 (stato 17 settembre 2020) il n. 1068 prevede che “non appena l’importo dell’indennità è stato fissato, questo non può più essere ricalcolato applicando una base di calcolo più aggiornata”.
Questa marginale è stata mantenuta pure nella versione 8 valida dal 17 settembre 2020 (stato 4 novembre 2020), adottata al momento dell’entrata 4 marzo 2020, in vigore dalla modifica dell’Ordinanza del 4 novembre 2020.
I numeri 1041.5 e 1041.6 prevedono che:
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Le persone che hanno avviato la loro attività lucrativa nel 2020 o nel 2021 devono dimostrare in forma adeguata di aver registrato una diminuzione della cifra d’affari mensile pari almeno al 55 per cento rispetto alla cifra d’affari mensile di almeno tre mesi. Per avere diritto all’indennità devono aver registrato una cifra d’affari per almeno tre mesi. Per la determinazione della diminuzione della cifra d’affari fa stato la media dei tre mesi con le cifre d’affari più elevate.
Se l’attività lucrativa è stata avviata meno di un anno fa, dopo il 2019, il limite di reddito di 10 000 franchi va ridotto di conseguenza oppure il reddito va convertito in reddito annuo (cfr. N. 1067).”
La versione 9 valida dal 17 settembre 2020 (stato 27 novembre 2020) ha poi aggiornato un nuovo n. 1041.7 che recita:
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Nel caso dei lavoratori indipendenti e delle persone in posizione assimilabile a quella di un datore di lavoro che hanno inizialmente esercitato la loro attività a titolo accessorio, per il calcolo della cifra d’affari media si considerano soltanto i periodi nei quali l’attività è stata esercitata a titolo principale. Se l’attività è stata esercitata a titolo accessorio fino al mese per il quale sussiste il diritto, è determinante la cifra d’affari effettiva di questa attività.2
2.4. Le
direttive amministrative non costituiscono norme giuridiche e non sono vincolanti per il giudice delle assicurazioni sociali (cfr. STF
9C_631/2019 del 19 giugno 2020 consid. 2.3.;
STF 8C_331/2019 del 18 settembre 2019 consid. 4.3.; STF 8C_902/2017 del 12 giugno 2018 consid. 4.2., pubblicata in DTF 144 V 195; STF 8C_688/2011 del 13 febbraio 2012 consid.
3.2.1; DTF 138 V 50 consid. 4.1 pag. 54; DTF 137 V 434 consid. 4.2 pag. 438; DTF 133 V 169 consid.
10.1 pag. 181).
Quest’ultimo deve tenerne conto per prendere la sua decisione nella misura in cui queste ultime permettono un’interpretazione delle disposizioni legali applicabili giustificata nel caso di specie (cfr. DTF 146 V 224; DTF 146 V 104; STF 8C_405/2018 del 22 gennaio 2019 consid.
6.1.1; DTF 142 V 442 consid. 5.2 pag. 445 seg.; DTF 140 V 314 consid. 3.3 pag. 317; DTF 138 V 50 consid.
4.1;
DTF 133 V 587 consid. 6.1 pag. 591; DTF 133 V 257 consid. 3.2 pag. 258 seg.;
DTF 132 V 125 consid. 4.4; DTF 132 V 203 consid. 5.1.2; DTF 131 V 286 consid. 5.1.; DTF 131 V 45 consid.
2.3; DTF 130 V 229 consid. 2.1.; DTF 127 V 57 consid. 3a; STFA I 102/00 del 22 agosto 2000; DTF 125 V 377, consid. 1c, pag. 379 e riferimenti; SVR 1997 ALV Nr. 83 consid. 3d, pag. 252, ALV Nr. 86 consid. 2c, pag. 262, ALV Nr. 88 consid. 3c, pag. 267-268 = DLA 1998 N. 24, consid. 3c, pag. 127 e ALV Nr. 98 consid. 4a, pag. 300).
Il giudice deve, invece, scostarsene quando esse sono incompatibili con i disposti legali in esame (cfr. STF 8C_405/2018 del 22 gennaio 2019 consid. 6.1.1.; DTF 130 V 229 consid. 2.1.; STFA H 183/00 dell'8 maggio 2001; DTF 126 V 68 consid. 4b; DTF 125 V 379 consid. 1c e sentenze ivi citate; SVR 1997 ALV Nr. 86, consid. 2c, pag. 262, SVR 1997 ALV Nr. 88, consid. 3c, pag. 267-268 = DLA 1998 N. 24, consid. 3c, pag. 127, SVR 1997 ALV Nr. 98, consid. 4a, pag. 300; DTF 120 V 163 consid. 4b, DTF 119 V 65 consid.
5a; RCC 1992 pag. 514, RCC 1992 pag. 220 consid. 16; DLA 1992 N. 5, consid. 3b, pag. 91; DTF 117 V 284 consid.
4c, DTF 116 V 19 consid. 3c, DTF 114 V 16 consid. 1, DTF 112 V 233 consid.
2a, DTF 110 V 267 consid. 1a, DTF 109 V 4 consid.
3a; vedi inoltre Bois, "Procédures applicables aux requérants d'asile" in RSJ 1988 pag. 77ss; Duc-Greber: "La portée de l'art. 4 de la Constitution fédérale en droit de la sécurité sociale" in RDS 1992 II pag. 527; Cattaneo, "Les mesures préventives et de réadaptation de l'assurance-chômage", Ed.
Helbing & Lichtenhahn, Basilea e Francoforte sul Meno 1992, pag. 296-297).
Secondo la giurisprudenza, infatti, tramite le direttive non possono essere introdotte limitazioni ad una pretesa materiale che vadano al di là di quanto previsto da leggi e ordinanze (DTF 118 V 32, DTF 109 V 169 consid. 3b).
2.5. U. Kieser (cfr. “Covid-19 – Erlasse und Sozialversicherungsrecht” – in COVID-19, Ein Panorama der Rechtsfragen zur Corona-Krise, Ed. Helbing & Lichtenhahn, Basilea 2020 pag. 731 seg.) ritiene dubbio che taluni punti della direttiva dell’UFAS siano conformi alle disposizioni dell’Ordinanza Covid-19 nella misura in cui non permettono di prendere in considerazione un adeguamento dei contributi d’acconto dopo il 17 marzo 2020.
Questo autore al riguardo sottolinea quanto segue:
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(...) Für die Bemessung des Anspruchs ist auf das durchschnittliche Einkommen abzustellen.
Massgebend ist das Erwerbseinkommen, das vor Beginn des Anspruchs auf die Entschädigung erzielt wurde. Für die Ermittlung dieses Einkommens ist Art. 11 Abs. 1 EOG sinngemäss anwendbar. Das Kreisschreiben KS CE legt dabei fest, dass eine nachträgliche Anpassung des Erwerbseinkommens infolge der definitiven Steuermeldung keine Änderung in der Entschädigung bewirkt; dasselbe gilt für Änderungen der AHV-Beitragszahlungen für das Jahr 2019, welche nach dem 17.3.2020 erfolgen. Ob die letztgenannte Regelung des Kreisschreibens KS CE mit dem übergeordneten Recht in Übereinstimmung steht, ist zweifelhaft. Denn nach Art. 5 Abs. 2 COVID-19-Verordnung Erwerbsausfall ist Art. 11 Abs. 1 EOG sinngemäss anwendbar. In der EO wird auf dasjenige Einkommen abgestellt, von dem die Beiträge nach dem AHVG erhoben werden.
Dies wird durch Art. 7 Abs. 1 EOV für Selbstständigerwerbende so konkretisiert, dass die EO-Entschädigung auf Grund des auf den Tag umgerechneten Erwerbseinkommens berechnet wird, «das für den letzten vor dem Einrücken verfügten AHV-Beitrag massgebend war». In der Folge wird ergänzend festgehalten, dass die Neuberechnung der Entschädigung verlangt werden kann, wenn «für das Jahr der Dienstleistung später ein anderer AHV-Beitrag verfügt» wird. Wegen der sinngemässen Anwendung der EO-Regelung auf die COVID-19-Erwerbsausfallentschädigung ist diese nachträgliche Anpassungsmöglichkeit ebenfalls zu berücksichtigen. Allfällige Gesichtspunkte der vereinfachten Verwaltungsdurchführung können nicht so berücksichtigt werden, dass Änderungen nach dem 17.3.2020 nicht mehr ins Gewicht fallen.”
2.6. Nella presente fattispecie, come visto, i contributi d’acconto di fr. 6'000.- per il 2020 sono stati fissati dalla Cassa con decisone formale del 3 marzo 2020, la quale si è fondata sui dati comunicati dall’assicurata (cfr. consid. 1.2.).
D’altra parte il 22 giugno 2020 la Cassa ha emesso una decisione con la quale ha fissato in fr. 25'000.-- il reddito da attività lucrativa indipendente determinante per fissare i contributi sociali (cfr. consid. 1.5).
Chiamato ora a pronunciarsi, il TCA constata che se è vero che il n. 1068 delle prime sei versioni della Circolare dell’UFAS impedisce di tenere conto degli adeguamenti dei contributi d’acconto AVS per il 2019 effettuati dopo il 17 marzo 2020 è altrettanto vero che nelle versioni 8 e 9 figura un esplicito riferimento alle modalità per determinare il limite inferiore per poter beneficiare del diritto alla prestazione per gli assicurati che hanno iniziato la loro attività lucrativa nel 2020 e dunque non potevano avere pagato contributi d’acconto nel 2019 (“il limite di reddito di 10'000 franchi va ridotto di conseguenza oppure il reddito va convertito in reddito annuo (cfr. n. 1067))”.
Nel caso concreto RI 1 ha iniziato la propria attività lucrativa indipendente il 1° gennaio 2020 ed ha allegato delle fatture per complessivi fr. 2'000.-- per lavori amministrativi effettuati nei mesi di febbraio e marzo dello scorso anno (cfr. consid. 1.6).
Non è dunque escluso che l’assicurata sia in grado di dimostrare che avrebbe potuto conseguire nel 2020 un reddito superiore al minimo di fr. 10'000.-- richiesto per poter beneficiare dell’indennità per perdita di guadagno (cfr. consid. 2.2) anche se tale reddito è molto verosimilmente inferiore all’importo di fr. 25'000.-- sui quali, in un secondo tempo, RI 1 ha deciso di pagare i contributi di acconto.
Alla luce di questa situazione particolare (inizio dell’attività indipendente nel 2020) si giustifica l’annullamento della decisione su opposizione del 1° ottobre 2020 e il rinvio degli atti all’amministrazione affinché, dopo avere sentito l’assicurata e, se del caso, interpellato anche l’autorità di vigilanza, si pronunci nuovamente sul diritto di RI 1 ad ottenere la prestazione da lei richiesta.