Decision ID: 613ca521-9271-568c-9f71-017ee3115ece
Year: 1997
Language: it
Court: TI_TCA
Chamber: TI_TCA_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: public_law

ritenuto,
in fatto
A. Il resistente _ è proprietario del mappale no. _ RFD di _, situato secondo l'attuale PR nella zona delle abitazioni estensiva (R3a).
Si tratta di un fondo inedificato, attraversato da un riale a cielo aperto.
B. Il 13 marzo 1994 una guardia volontaria della natura e del paesaggio ha avuto modo di constatare che sul suddetto mappale era stata depositata una certa quantità di materiale inerte (perlopiù rifiuti edili) in modo tale da ricoprire una parte del predetto riale. In quella medesima occasione veniva pure constatato che per un certo tratto il corso d'acqua era stato incanalato in un tubo di all'incirca 25/30 cm di diametro.
Fondandosi sui predetti accertamenti, la Sezione dei beni monumentali e ambientali ha quindi invitato l'esecutivo di _ ad intraprendere i passi necessari per far rimuovere quanto era stato illecitamente depositato sul sedime.
Con lettera 13 maggio 1994, il municipio ha risposto di ritenere le autorità cantonali competenti ad emanare un eventuale ordine di risanamento del riale e del terreno circostante.
C. Il 22 aprile 1996 il municipio di _, preso atto che da parte del Cantone non era stato intrapreso nulla, ha quindi ordinato ad _ di asportare tutto il materiale depositato sul mappale no. _ RFD, liberando in questo modo l'alveo del riale dai rifiuti che lo ostruivano. L'ordine è stato impartito con l'avvertenza che, in caso di sua inosservanza, i lavori di risanamento sarebbero stati fatti eseguire da terzi, con susseguente addebito delle spese d'esecuzione al proprietario del fondo in questione.
Appurato che il predetto ordine non era stato impugnato e che ciononostante i lavori di sgombero del fondo erano rimasti ancora incompiuti, il municipio di _ con lettera 15 maggio 1996 ha reso attento il resistente circa i suoi obblighi, avvertendolo che in caso di nuovo ritardo, il 28 maggio 1996 sarebbe stato fatto ordine alla ditta _ di risanare il sedime con successivo addebito delle spese d'intervento (preventivate in circa fr. 3'850.-- IVA esclusa) a suo carico.
D. Accertato che ancora una volta sul mappale in rassegna nulla era stato intrapreso, il 28 maggio 1996 il municipio ha quindi dato ordine alla ditta _ di procedere all'asportazione del materiale inerte abusivamente depositato sul mappale no. _ RFD nonché nell'alveo del riale che lo attraversa.
Ad intervento ultimato, con scritto 7 febbraio 1997, l'Esecutivo di _ ha comunicato ad _ di aver deciso di porre a suo carico le spese derivanti dall'esecuzione dei suddetti lavori di ripristino del fondo e gli ha quindi chiesto il versamento di fr. 5'656,85 per le prestazioni fatturate dall'impresa _ nonché il pagamento della somma di fr. 170.-- per le prestazioni dell'Ufficio tecnico comunale.
E. Con giudizio 7 maggio 1997 il Consiglio di Stato ha annullato la suddetta decisione, accogliendo l'impugnativa contro di essa interposta da _.
In sostanza, l'autorità ricorsuale di prime cure, richiamandosi alla giurisprudenza del Tribunale federale in materia, ha considerato che nel caso in esame non si giustifica di addossare esclusivamente sulle spalle del proprietario del fondo l'intero costo dell'intervento sostitutivo ordinato dall'ente pubblico, dal momento che, per stessa ammissione del municipio di _, sembrerebbe che l'abuso in rassegna fosse stato posto in esecuzione da terzi.
Il Governo cantonale ha quindi disposto il rinvio degli atti all'autorità comunale, affinché questa, effettuati i dovuti accertamenti, provveda a ripartire i costi dell'intervento in rassegna tra i vari responsabili.
F. Contro la predetta pronuncia governativa, il comune di _ insorge dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo chiedendone l'annullamento e postulando che sia confermata la decisione 7 febbraio 1997, con la quale sono state poste a carico di _ le spese sostenute dal comune per l'asportazione del materiale illecitamente depositato sul mappale no. _ RFD.
A fondamento delle proprie domande di giudizio, iI ricorrente sostiene che, non avendo _ contestato l'ordine di ripristino intimatogli il 22 aprile 1996 e non avendo indicato in quell'occasione l'esistenza di eventuali perturbatori per comportamento, egli avrebbe in pratica ammesso le proprie responsabilità per i fatti che gli erano stati contestati e che pertanto egli è il solo a dover sopportare i costi causati dall'intervento di sgombero fatto eseguire dal municipio.
G. All'accoglimento del gravame si oppone il resistente _, adducendo delle argomentazioni di cui si dirà in seguito, se necessario.
Anche il Consiglio di Stato chiede la reiezione del ricorso, senza tuttavia formulare particolari osservazioni in proposito.
Considerato,

in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo a statuire in merito all'impugnativa si fonda sui combinati art 21 LE e 208 LOC.
La legittimazione dell'insorgente è pacifica (art. 43 PAmm).
Il gravame, tempestivo, è ricevibile in ordine e può essere deciso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 PAmm).
2. Tranne nei casi in cui la legge prevede espressamente la possibilità di concedere una deroga, di principio i corsi d'acqua non devono essere né coperti, né messi in galleria (art. 38 LPAc).
A maggior ragione la copertura dei corsi d'acqua non deve avvenire mediante l'ammasso di rifiuti, i quali possono essere depositati solo nelle discariche autorizzate (art. 30 cpv. 3 LPAmb).
I rifiuti edili vanno depositati di principio nelle discariche per materiali inerti (cfr. allegato 1 cifra 12 OTR), a meno che la loro natura particolare non esiga il deposito in discariche per sostanze residue o in discariche reattore (cfr. allegato 1, cifre 2 e 3 OTR).
Le autorità possono imporre coattivamente l'esecuzione dei provvedimenti da loro ordinati. Qualora la legislazione cantonale non preveda prescrizioni in materia, o non preveda prescrizioni più severe, nella procedura cantonale è applicabile l'articolo 41 PA (art 53 LPAc), il quale al cpv. 1 lett. a) prevede, analogamente a quanto fa l'art. 34 cpv. 3 terza frase PAmm, che per l'esecuzione di provvedimenti che non rivestono carattere pecuniario, l'autorità, tra le altre cose, può fare capo all'istituto dell'esecuzione d'ufficio o sostitutiva.
Con questo termine si intende l'insieme degli atti con cui l'autorità o i suoi incaricati adempiono un obbligazione in luogo e a spese dell'obbligato. Essa può darsi quando l'obbligato non provveda direttamente ad eseguire una decisione a lui notificata (esecuzione sostitutiva ordinaria) oppure allorché si tratta di prevenire o di sopprimere una turbativa grave o imminente, che minaccia seriamente beni pubblici e privati (esecuzione sostitutiva anticipata) (cfr. A. Scolari, Diritto amministrativo parte generale, no. 251 e riferimenti; Imboden/Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtspflge, No. 52, B I e IV).
L'esecuzione sostitutiva ordinaria necessita di una prima decisione che constata o impone un determinato obbligo: tale decisione deve essere cresciuta in giudicato oppure, nel caso in cui la stessa sia stata impugnata, non deve essere dato effetto sospensivo.
L'esecuzione sostitutiva deve essere preceduta, salvo in casi d'urgenza, da una diffida ad adempiere l'ordine impartito entro un breve termine (art. 41 cpv. 2 e 3 PA; art. 34 cpv. 5 PAmm).
2.2. Le spese dell'esecuzione d'ufficio vengono poi successivamente accertate con decisione separata (art. 41 cpv. 1 lett. a) in fine PA; A. Scolari, op. cit., no. 251).
Di principio le stesse vanno sopportate dal perturbatore che con la sua inadempienza ha dato luogo al provvedimento esecutivo.
Qualora però dovessero sussistere più perturbatori, l'autorità non può semplicemente accollare l'intero onere finanziario derivante dall'attuazione del provvedimento sostitutivo sulle spalle del soggetto a cui incombeva l'obbligo di agire, lasciando poi a quest'ultimo il compito di esercitare l'azione di regresso verso terzi: il corretto esercizio del potere d'apprezzamento di cui dispone l'autorità in simili casi, impone semmai a quest'ultima di suddividere i costi dell'intervento tra i vari responsabili secondo le concrete circostanze e in base alla loro partecipazione oggettiva e soggettiva alla turbativa, applicando per analogia i principi che regolano il regresso tra corresponsabili in materia di responsabilità civile. In questo senso il perturbatore per comportamento ha maggiori responsabilità del perturbatore per situazione, così come pure il perturbatore al quale è imputabile una colpa risponde maggiormente del perturbatore senza colpa. Nella suddivisione delle spese l'ente pubblico deve pure tenere conto della capacità economica dei singoli responsabili, nonché di motivi d'equità e di praticabilità della soluzione scelta (Rhinow/ Krähnmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, No. 52, B VII e riferimenti; D. Thürer, Das Störerprinzip im Polizeirecht, in ZSR 1989, pagg. 482-483; H.R. Schwarzenbach-Hanhart, Grundriss des allgemeinen Verwaltungsrechts, 11. ed., pagg. 235-236; P. Moor, Droit administratif, Vol. II, pagg. 72 e segg.; Kölz/Häner, Verwaltungsverfharen und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, mit einem Grundriss der Verwaltungsrechtspflege des Kantons Zürich, no. 173).
2.3. In sintesi l'ente pubblico ha dunque la facoltà di imporre l'esecuzione di una decisione a colui che le circostanze designano come il soggetto più idoneo a ripristinare l'ordine e la legalità. Costui non è necessariamente il perturbatore per comportamento, potendo benissimo essere ad esempio un semplice perturbatore per situazione. In caso di mancata esecuzione della decisione da parte del soggetto astretto ad agire e di successiva adozione di misure sostitutive, si pone il problema delle spese. Eliminata la turbativa, l'ente pubblico non ha ormai più che un interesse di natura fiscale a recuperare i costi ingenerati dall'esecuzione d'ufficio, e pertanto se decide di imporre sui propri amministrati degli oneri finanziari, lo deve fare nel rispetto della parità di trattamento e degli altri principi generali che reggono il diritto amministrativo, suddividendo equamente le proprie pretese di risarcimento tra i vari responsabili (P. Moor, op. cit., pag. 74).
3. Fatte queste premesse di carattere generale, occorre ora passare all'esame del caso concreto.
Dagli atti emerge che sul mappale no. _ RFD di _, di proprietà del resistente _, era stata abusivamente depositata una non indifferente quantità di rifiuti edili: così facendo un tratto del riale che scorre a cielo aperto sul predetto sedime era stato ricoperto.
Vista la situazione è pacifico che il resistente, in qualità di persona che deteneva (allora come oggi) la disponibilità della cosa il cui stato determinava direttamente una situazione contraria al diritto di polizia e all'ordine giuridico, doveva essere considerato perlomeno come un perturbatore per situazione.
In questa veste _ è stato (correttamente) interpellato dal municipio di _ per eseguire quanto necessario a ristabilire la situazione di legalità sul predetto fondo.
Nel corso del procedimento amministrativo in oggetto egli ha tuttavia contestato di dover sopportare per intero i costi derivanti dall'intervento della ditta _, affermando che il deposito di materiale inerte sul sedime di sua proprietà è stato effettuato da terzi, e segnatamente da un impresa di costruzioni che a quel tempo stava eseguendo dei lavori sul mappale contiguo.
Ciò trova conferma pure in quanto asserito dal municipio nel corso di procedura, secondo il quale la part. no. _ è stata utilizzata per un certo tempo quale deposito di cantiere e discarica privata da parte di una ditta di costruzioni impegnata allora nell'edificazione dei vicini mappali n.ri _ e _.
Il municipio ammette dunque esplicitamente nel caso concreto l'esistenza di un perturbatore per comportamento che non coincide con il resistente.
4. Stante quanto precede, vanno dunque integralmente condivise le conclusioni alle quali è pervenuto il Consiglio di Stato nel giudizio qui impugnato.
Infatti, qualora (come sembra fare il municipio di _) si dovesse riconoscere l'esistenza di più responsabili per l'abuso in rassegna, non si giustificherebbe affatto di accollare l'intero onere delle spese derivanti dall'intervento di ripristino condotto su disposizione del municipio al solo proprietario della part. no. _ RFD di _, dovendo semmai l'ente pubblico procedere ad un equa ripartizione dei costi tra i vari perturbatori in funzione della loro partecipazione soggettiva e oggettiva al verificarsi della turbativa.
Contrariamente a quanto sostiene il ricorrente, il semplice fatto che _ non abbia impugnato l'ordine di ripristino 22 aprile 1996, non basta ancora a sollevare il municipio dall'obbligo di fare un corretto uso dell'ampio potere discrezionale di cui esso dispone nella ripartizione delle spese ingenerate dall'intervento di risanamento in oggetto. Infatti, come esposto in precedenza, l'ordine di ripristino e la decisione sulle spese vanno considerati distintamente: il primo va rivolto al perturbatore che da una valutazione della situazione appare come il più prossimo alla fonte della turbativa e come il più idoneo ad eliminare la stessa; la seconda invece deve chiamare in causa tutti i soggetti che, anche se in misura differente tra loro, hanno determinato la situazione d'illegalità che ha dato luogo all'intervento sostitutivo dell'ente pubblico.
Stante tutto quanto precede si deve dunque concludere che la decisione qui dedotta in giudizio risulta del tutto esente da critiche, ragione per la quale il gravame va respinto.
Per ciò che concerne la questione del superamento di preventivo sollevata dal ricorrente stesso, va detto che si tratta di una vertenza di diritto privato che concerne unicamente il comune di _ e la ditta _ e che come tale va semmai risolta davanti alle competenti istanze giudiziarie civili prima che l'ente pubblico decida in merito alla ripartizione tra i vari perturbatori delle spese d'intervento sostenute.
5. La tassa di giustizia e le spese vanno addossate alla parte soccombente, e cioè al comune di _, che, contrariamente a quanto rilevato nel giudizio impugnato, è intervenuto in lite non solo per motivi derivanti dalla sua funzione, ma anche per tutelare interessi economici propri (art. 28 PAmm).
Anche le ripetibili seguono la soccombenza (art. 31 PAmm).