Decision ID: 3fcdb483-a72d-4b40-9f58-ace81d89212c
Year: 2011
Language: de
Court: ZH_VG
Chamber: ZH_VG_001
Canton: ZH
Region: Zürich
Law Area: public_law

hat sich ergeben:
I.
Mit Beschluss vom 21. Januar 2010 folgte der Bezirksrat Zürich teilweise einer bei ihm eingereichten Aufsichtsbeschwerde. Er traf gegenüber der Kirchenpflege der Ev.-ref. Kirchgemeinde Industriequartier Zürich verschiedene Anweisungen zur künftigen Beschlussfassung über Ausgaben sowie zur Rechnungsführung. Die Rechnungsprüfungskommission der Kirchgemeinde (RPK) wurde in diesem Zusammenhang darauf hingewiesen, dass sie eine Angemessenheitsprüfung vorzunehmen habe. Im Weiteren wies der Bezirksrat die Aufsichtsbeschwerde ab, soweit er darauf eintrat.
II.
Kirchenpflege und Rechnungsprüfungskommission der Ev.-ref. Kirchgemeinde Industriequartier rekurrierten dagegen an den Regierungsrat des Kantons Zürich. Sie verlangten im Wesentlichen die Aufhebung der ergangenen Anweisungen. Nach einem teilweisen Rückzug des Rechtsmittels und einer Verfahrensvereinigung wies der Regierungsrat die Rekurse mit Beschluss vom 3. November 2010 ab.
III.
Gegen den Beschluss des Regierungsrats gelangten Kirchenpflege und Rechnungsprüfungskommission mit Beschwerden vom 10. Dezember 2010 an das Verwaltungsgericht (angelegt unter den Geschäftsbezeichnungen VB.2010.00699 und VB.2010.00700). Beide Organe beantragen die vollumfängliche Aufhebung des regierungsrätlichen Entscheids. Mit Bezug auf den Beschluss des Bezirksrats beantragte die Kirchenpflege allerdings nur die Aufhebung der Dispositiv-Ziff. IIa und IIb, während sich die RPK lediglich gegen Dispositiv-Ziff. III des Bezirksratsbeschlusses richtet. Eventualiter beantragen beide Beschwerden die Rückweisung der Sache an den Regierungsrat. Zudem verlangen sie die Ausrichtung einer Parteientschädigung für die Verfahren vor allen Instanzen.
Der Bezirksrat verzichtete unter Hinweis auf die Begründung im angefochtenen Entscheid auf eine Vernehmlassung. Die Direktion der Justiz und des Innern des Kantons Zürich äusserte sich für den Regierungsrat mit Eingabe vom 20. Januar, hierorts eingegangen am 26. Januar 2011. Weitere Parteivorbringen sind nicht erfolgt.
Die Kammer

erwägt:
1.
1.1
Das Verwaltungsgericht prüft von Amtes wegen, ob seine Zuständigkeit und die weiteren Prozessvoraussetzungen, namentlich die Beschwerdelegitimation, gegeben sind (§ 5 Abs. 1 in Verbindung mit § 70 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 21 N. 29).
1.2
Laut § 41 Abs. 1 VRG beurteilt das Verwaltungsgericht Beschwerden gegen letztinstanzliche Anordnungen von Verwaltungsbehörden. Soweit der Regierungsrat eine Aufsichtsmassnahme des Bezirksrats bestätigt, steht der Beschwerdeweg an das Verwaltungsgericht offen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 41 N. 17 mit Hinweisen).
Der Bezirksrat überwacht die Haushaltsführung der Gemeinden (§ 144 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 [GemeindeG, LS 131.1]). Im Rahmen der Rechts- und Fachaufsicht über die Haushaltsführung der Gemeinden kann und muss der Bezirksrat nötigenfalls verbindliche Weisungen erteilen (Hans Rudolf Thalmann, Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, 3. A., Wädenswil 2000, § 144 N. 3 und 6).
Beim Entscheid des Bezirksrats vom 21. Januar 2010 handelt es sich um eine im Rahmen der Überwachung der Haushaltsführung der Kirchgemeinde ergangene Aufsichtsmassnahme, die in der Folge durch die Abweisung des hiergegen erhobenen Rechtsmittels vom Regierungsrat bestätigt wurde. Folglich ist die funktionelle Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts gegeben.
1.3
Neben natürlichen und juristischen Personen des Privatrechts kommt die Beschwerdeberechtigung gemäss § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 VRG unter gewissen Bedingungen den Gemeinden sowie anderen Trägern öffentlicher Aufgaben mit Rechtspersönlichkeit zu. Für Behörden ohne Rechtspersönlichkeit setzt die aktive Rekurs- und Beschwerdefähigkeit entsprechende besondere Bestimmungen in der Spezialgesetzgebung voraus (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 105; VGr, 22. Oktober 2009, VB.2009.00553, E. 1.3).
Kirchenpflege und RPK haben als Organe der Kirchgemeinde keine eigene Rechtspersönlichkeit, weshalb ihnen keine Beschwerdeberechtigung zukommt. Indessen kann die Kirchenpflege für die Kirchgemeinde gegen aussen auftreten, was auch die Prozessführungsbefugnis beinhaltet; dementsprechend ist die Kirchgemeinde bereits bei Beschwerdeeingang als beschwerdeführende Partei, vertreten durch die Kirchenpflege, rubriziert worden. Für die RPK besteht keine vergleichbare Vertretungsbefugnis. Allerdings ergibt sich aus der Beschwerdebegründung der Kirchenpflege, dass sich diese mit dem Anliegen der RPK identifiziert: Die Kirchenpflege begründet explizit, weshalb die gegenüber der RPK getroffene Anweisung (Dispositiv-Ziff. III) aufzuheben sei. Diese Zustimmung der Kirchenpflege zu den Anliegen der RPK ist bei der vorliegenden Konstellation als konkludente Vollmachterteilung zur Beschwerdeerhebung zu qualifizieren. Folglich war auch die RPK in ihrem Bereich befugt, das vorliegende Verfahren für die Kirchgemeinde einzuleiten.
Aufgrund des engen sachlichen Zusammenhangs sind die beiden Beschwerdeverfahren sodann zu vereinigen. Die beiden Organe Kirchenpflege und RPK sind als Vertreterinnen der beschwerdeführenden Kirchgemeinde zu rubrizieren.
1.4
Laut § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. c VRG sind die Gemeinden beschwerdeberechtigt, wenn sie bei der Erfüllung von gesetzlichen Aufgaben in ihren schutzwürdigen Interessen verletzt sind. Bereits unter der Geltung des früheren Rechts waren die Gemeinden unter anderem dann zur Beschwerde legitimiert, wenn sie sich für die Durchsetzung und richtige Anwendung ihres kommunalen Rechts wehrten (RB 2004 Nr. 6; Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 62, mit Hinweisen). Ein legitimationsbegründendes schutzwürdiges Interesse ist hingegen dann nicht gegeben, wenn die Gemeinde nicht ihr eigenes, sondern kantonales Recht oder Bundesrecht anzuwenden hat und es ihr einzig um die Durchsetzung ihrer eigenen Rechtsauffassung geht (RB 2004 Nr. 6, 1998 Nr. 14; vgl. auch BGE 125 II 192 E. 2a/aa). Die Gemeinde kann sich mit anderen Worten nicht für die richtige Auslegung und Anwendung des kantonalen Rechts wehren.
Gemäss den zutreffenden Erwägungen des Regierungsrats kommen in der vorliegenden Angelegenheit zwar Normen des kantonalen Rechts zur Anwendung; die Anwendung erfolgt jedoch nur subsidiär, weshalb die massgeblichen Bestimmungen als kirchlich-körperschaftliches Recht gelten.
Mithin geht es bei den in Frage stehenden Streitigkeiten um die Anwendung des körperschaftlichen Rechts der Beschwerdeführerin. Dies führt zur Bejahung ihrer Beschwerdelegitimation.
1.5
Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerden einzutreten.
2.
2.1
Die Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung des rechtlichen Gehörs durch den Bezirksrat. Dieser habe seinen Entscheid auf Akten abgestützt, ohne ihr zuvor Akteneinsicht gewährt zu haben.
2.2
Tatsächlich dürfte das Vorgehen des Bezirksrats das rechtliche Gehör der Beschwerdeführerin verletzt haben. Gemäss der Rechtsprechung kann allerdings eine nicht besonders schwerwiegende Verletzung des rechtlichen Gehörs ausnahmsweise als geheilt gelten, wenn die betroffene Person die Möglichkeit erhält, sich vor einer Rechtsmittelinstanz zu äussern, die sowohl den Sachverhalt als auch die Rechtslage frei überprüfen kann. Von einer Rückweisung ist selbst bei einer schwerwiegenden Verletzung des rechtlichen Gehörs dann abzusehen, wenn und soweit die Rückweisung zu einem formalistischen Leerlauf und damit zu unnötigen Verzögerungen führen würde, die mit dem Interesse der betroffenen Partei an einer beförderlichen Beurteilung der Sache nicht zu vereinbaren wären (vgl. BGE 133 I 201 E. 2.2).
2.3
Eine besonders schwerwiegende Gehörsverletzung ist vorliegend jedenfalls nicht anzunehmen. Zudem verfügte der Regierungsrat im Rekursentscheid über volle Kognition (vgl. § 20 Abs. 1 VRG). Dies rechtfertigt es klarerweise, von einer Rückweisung der Sache an den Bezirksrat abzusehen.
3.
Gemäss Dispositiv-Ziff. IIa des bezirksrätlichen Entscheids wird die Kirchenpflege angewiesen, alle
konkretisierenden Ausgabenbeschlüsse
und alle
Beschlüsse über Verpflichtungskredite
, die in ihre Zuständigkeit fallen, im Kollegium zu fällen. Dies gelte, solange nicht ein hinreichend klares Finanzreglement und/oder eine Geschäftsordnung etwas anderes bestimmen würden. Explizit verlangt der Bezirksrat konkretisierende Ausgabenbeschlüsse für die "musikalischen Veranstaltungen" und die "Limmatvespern".
3.1
Als erstes ist zu prüfen, ob der Bezirksrat zu Recht verlangt, dass die Kirchenpflege über
Verpflichtungskredite
im Kollegium zu entscheiden hat.
3.1.1
Der Regierungsrat schützt die Anordnung. Er nimmt dabei Bezug auf das Gemeindegesetz und auf das altrechtliche Finanzhaushaltsgesetz vom 2. September 1979. Dabei zeigt der Regierungsrat auf, dass neue Ausgaben in einem zweistufigen Ausgabenbewilligungsverfahren über einen Verpflichtungskredit und einen Voranschlagskredit zu beschliessen sind. Sodann geht der Regierungsrat zu Recht davon aus, dass die Kirchenpflege den Entscheid über neue Verpflichtungskredite, welcher im Rahmen der Erstellung des Voranschlagsentwurfs erfolgt, nicht delegieren kann. Es kann auf diese Erwägungen verwiesen werden (vgl. § 28 Abs. 1 Satz 2 in Verbindung mit § 70 VRG).
3.1.2
Die Beschwerde führt dazu aus, dass der Voranschlag jeweils stets genau eingehalten werde. Sinngemäss beruft sich die Beschwerdeführerin sodann auf einen Beschluss der Kirchenpflege vom 29. September 2009.
3.1.3
Die Vorinstanzen bezeichnen diesen Beschluss vom 29. September 2009 im hier strittigen Punkt zu Recht als ungenügend. Im Beschluss geht es darum, dass der Präsident bzw. der Verwaltungsausschuss das genehmigte Budget vollziehen darf. Dies ersetzt die dargelegte Pflicht der Kirchenpflege als Gesamtbehörde, über neue Ausgaben einen Verpflichtungskredit zu sprechen, offenkundig nicht.
3.1.4
Im Ergebnis präzisiert der Regierungsrat die Anordnung des Bezirksrats, auch wenn dies im Dispositiv des Rekursentscheids nicht ausgedrückt wird. Er hält abschliessend explizit fest, dass die Kirchenpflege Verpflichtungskredite für neue Ausgaben, deren Bewilligung in ihre Zuständigkeit fällt, als Gesamtbehörde zu beschliessen hat.
3.2
Sodann qualifizierte der Regierungsrat den Aufwand für die in der bezirksrätlichen Dispositiv-Ziff. IIa aufgeführten Anlässe (musikalische Veranstaltungen, Limmatvespern) als neue Ausgaben, über welche folglich die Kirchenpflege zu beschliessen habe. Zur Begründung weist der Regierungsrat zutreffend darauf hin, dass neue Ausgaben dann vorliegen, wenn Aufwendungen nicht schon durch eine bestehende Rechtsgrundlage ihrem Zweck und ihrer Höhe nach so eng bestimmt sind, dass kein erheblicher Entscheidungsspielraum mehr verbleibt. Für die Beschwerdeführerin bestehe ein erheblicher Spielraum, mit welcher Art von Veranstaltungen der kulturelle Auftrag umgesetzt werden soll. Der Regierungsrat betrachtet die Aufwendungen für die erwähnten Veranstaltungen folglich als neue Ausgaben.
Die Beschwerde führt dazu aus, es handle sich um gebundene Ausgaben. Zur Begründung wird im Wesentlichen darauf hingewiesen, dass die Veranstaltungen schon seit Jahren durchgeführt würden. Bei den musikalischen Veranstaltungen und den Limmatvespern handle es sich zudem um Gemeinschaftsveranstaltungen.
Dass die Veranstaltungen bereits seit mehreren Jahren durchgeführt werden, macht die dafür anfallenden Aufwendungen nicht zu gebundenen Ausgaben. Es ist ferner offensichtlich, dass die in der Beschwerde genannten Grundlagen für musikalische bzw. kulturelle Tätigkeiten den Kirchenbehörden einen weiten Spielraum lassen; auch unter diesem Aspekt sind die Aufwendungen nicht als gebundene Ausgaben zu qualifizieren. Solange kein Beschluss für jährlich wiederkehrende Ausgaben vorliegt, handelt es sich bei den Aufwendungen demnach um neue Ausgaben. Die Auffassung des Regierungsrats ist nicht zu beanstanden.
3.3
Wie dargelegt, verlangt der Bezirksrat von der Kirchenpflege weiter, alle
konkretisierenden
Ausgabenbeschlüsse im Kollegium zu fällen.
3.3.1
Der Bezirksrat begründet diese Anordnung wie folgt: Der Ausgabenbeschluss sei von der Ausgabenbewilligung zu unterscheiden. Die Vollzugsbehörde habe die Einzelheiten der Ausgabe in einem Ausgabenbeschluss zu konkretisieren. Insbesondere für die musikalischen Veranstaltungen und die Limmatvespern sei kein solcher Ausgabenbeschluss vorhanden, da der Voranschlag nicht klar sei; es sei weder klar, wie oft solche Veranstaltungen stattfänden, noch wie hoch die Ausgaben effektiv seien.
3.3.2
Der Regierungsrat führt unter Hinweis auf § 10 der Verordnung über den Gemeindehaushalt vom 26. September 1984
(
VGH, LS 133.1) aus, dass der Ausgabenvollzug grundsätzlich Aufgabe der Kirchenpflege als Gesamtbehörde sei, sofern nicht eine klare Delegationsnorm bestehe, die eine andere Regelung treffe. Der Beschluss der Kirchenpflege vom 29. September 2009 enthalte auch dazu keine klaren Regelungen. Die Kirchenpflege habe somit als Gesamtbehörde zu beschliessen, in welcher Weise die mit dem Verpflichtungskredit und im Budgetprozess beschlossenen Ausgabenbeträge zu verwenden seien.
3.3.3
Die Beschwerde hält dem im Wesentlichen den Beschluss der Kirchenpflege vom 29. September 2009 entgegen. Sie verweist auch auf das Fehlen einer gesetzlichen Grundlage sowie auf eine fehlende Praktikabilität.
3.3.4
Der Beschluss vom 29. September 2009 ist diesbezüglich genügend klar: Die Kirchenpflege erteilt dem Präsidenten und dem Verwaltungsausschuss die Kompetenz zur Realisierung des genehmigten Budgets. Damit delegiert die Kirchenpflege die konkretisierenden Ausgabenentscheide an den Präsidenten und den Verwaltungsausschuss. Zusätzlich werden die Kompetenzbeträge festgehalten. Entgegen der Auffassung des Regierungsrats trifft es deshalb nicht zu, dass der Beschluss vom 29. September 2009 keine Regelung über eine Delegation des Ausgabenvollzugs an den Präsidenten enthalte.
Es ist ferner kein klares Recht ersichtlich, welches der Kirchenpflege untersagen würde, die Kompetenz zur Ausführung bewilligter Verpflichtungskredite dem Präsidenten und dem Verwaltungsausschuss zu übertragen. Weder den Erwägungen des Regierungsrats noch denjenigen des Bezirksrats lässt sich entnehmen, inwiefern die Delegation gegen klares Recht verstossen würde. Zu Recht weist die Beschwerdeführerin in diesem Zusammenhang darauf hin, dass aus § 10 VGH nicht zwingend auf ein Delegationsverbot innerhalb der Kirchenpflege zu schliessen ist.
3.3.5
Insoweit ist das Eingreifen der Vorinstanzen in die Organisation der Beschwerdeführerin weder durch klares Recht noch durch ein überwiegendes öffentliches Interesse gedeckt. Die Beschwerde ist in diesem Punkt gutzuheissen.
4.
In Dispositiv-Ziff. IIb weist der Bezirksrat die Kirchenpflege im Wesentlichen an, ab dem Rechnungsjahr 2010 so abzurechnen, dass die Einnahmen und Ausgaben für die musikalischen Veranstaltungen, für die Limmatvespern und für das Tavolino ersichtlich seien.
4.1
Zur Begründung führt der Bezirksrat aus, beim bisherigen Vorgehen bleibe unklar, wie hoch die Gesamtkosten für die Veranstaltungen seien. Es würde zwar zu weit führen, die geringen Einnahmen separat in der Buchhaltung zu verbuchen; zumindest sei aber eine Abrechnung der einzelnen Veranstaltungen zu erstellen. Es gehe unter anderem darum, dass Steuergelder transparent, sinnvoll und effizient verwendet würden. Zudem könne die RPK ihre Aufgabe nicht erfüllen, wenn keine Abrechnungen existierten.
Der Regierungsrat hält in seinen Erwägungen fest, Abrechnungen über den Aufwand für die musikalischen Veranstaltungen und die Limmatvespern seien unerlässlich. Auch der Aufwand für den Mittagstisch Tavolino sei korrekt zu verbuchen.
Die Beschwerdeführerin macht geltend, es bestehe kein Raum, um Sonderwünschen nach speziellen Konten nachzukommen.
4.2
Die Anordnung der Vorinstanz widerspiegelt das verfassungsmässige Gebot der Transparenz in der Rechnungslegung (Art. 122 Abs. 3 der Zürcher Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005). Muss der Aufwand für die erwähnten kirchlichen Angebote budgetiert und beschlossen werden (vgl. vorn 3.1 und 3.2), so folgt daraus ohne Weiteres, dass über den effektiv anfallenden Aufwand auch eine Abrechnung zu führen ist. Es ist nicht zu beanstanden, dass der Regierungsrat verlangt, Abrechnungen über den Aufwand für die genannten Veranstaltungen zu erstellen. Praktische Hindernisse sind dafür nicht ersichtlich; auch wenn es um gemeinschaftlich organisierte Anlässe geht, wird jede beteiligte Organisation ermitteln können, wie viel Geld sie in einen Anlass investiert hat.
Die Beschwerdeführerin vermag auch aus dem früheren Entscheid des Bezirksrats vom 17. Januar 2008 nichts Entscheidendes für ihren Standpunkt abzuleiten: Die Feststellung, es seien keine Unregelmässigkeiten festgestellt worden, bezog sich wohl auf die Geldflüsse – eine Bestätigung, dass die Buchführung den Vorgaben entspreche, kann darin nicht erblickt werden.
4.3
Anzumerken bleibt, dass es der Beschwerdeführerin nicht verwehrt ist, die Konten grundsätzlich wie bisher und – wie sie geltend macht – entsprechend den Vorgaben der kirchlichen Institutionen zu führen. Den Auflagen von Bezirks- und Regierungsrat ist durchaus Genüge getan, wenn die Aufwendungen für die genannten Veranstaltungen (musikalische Veranstaltungen, Limmatvespern, Tavolino) aus zusätzlichen Abrechnungen ersichtlich sind.
4.4
Die Beschwerde ist in diesem Punkt abzuweisen.
5.
In Dispositiv-Ziff. III hat der Bezirksrat die RPK darauf hingewiesen, dass sie zukünftig auch in den Bereichen Limmatvespern, musikalische Veranstaltungen und Tavolino eine Angemessenheitsprüfung vorzunehmen habe.
5.1
Der Regierungsrat bestätigt dies mit dem Hinweis auf § 140 GemeindeG. Danach prüft die Rechnungsprüfungskommission alle Anträge von finanzieller Tragweite an die Gemeindeversammlung oder den Grossen Gemeinderat, insbesondere Voranschlag, Jahresrechnung und Spezialbeschlüsse. Sie klärt die finanzrechtliche Zulässigkeit, die finanzielle Angemessenheit und die rechnerische Richtigkeit ab. Sie erstattet dazu Bericht und Antrag (Abs. 1). Zudem kontrolliert die Rechnungsprüfungskommission das Kassen- und Rechnungswesen der Gemeinde (Abs. 2).
5.2
Der Regierungsrat hält vor diesem Hintergrund zu Recht fest, dass die RPK anhand der Abrechnungen zu prüfen hat, ob der Aufwand für die musikalischen Veranstaltungen und die Limmatvespern in der Jahresrechnung korrekt verbucht ist. Dasselbe gilt für die präzisierenden Erwägungen des Regierungsrats zur Angemessenheitsprüfung. Es lässt sich vollumfänglich darauf verweisen.
5.3
Die Einwände der Beschwerdeführerin beziehen sich hier einzig darauf, dass nach ihrer Auffassung bezüglich musikalischer Veranstaltungen, Limmatvespern und Tavolino keine spezielle Abrechnungspflicht besteht. Wie gesehen lässt sich dieser Standpunkt nicht halten. Die Beschwerde ist demnach bezüglich der strittigen Anweisung gegenüber der RPK abzuweisen.
6.
Nicht Beschwerdegegenstand ist die Anordnung gemäss Dispositiv-Ziff. IIc; der Beschwerdeantrag wiederholt diese Anweisung unverändert. Dispositiv-Ziff. IId ist bereits im Rekursverfahren akzeptiert worden.
7.
Zusammengefasst sind die Beschwerden mehrheitlich abzuweisen. Gutzuheissen sind sie einzig bezüglich der Anweisung zu den konkretisierenden Ausgabenbeschlüssen gemäss Dispositiv-Ziff. IIa des Beschlusses des Bezirksrats. Diese Dispositiv-Ziffer ist demnach neu zu fassen. Dabei ist zusätzlich zu präzisieren, dass sich die Anordnung auf
neue
Verpflichtungskredite bezieht (vgl. vorn 3.1).
Die Kirchenpflege Industriequartier wird angewiesen, zukünftig Beschlüsse über neue Verpflichtungskredite, die in ihre Zuständigkeit fallen, als Kollegium zu fällen. Dies gilt, solange nicht ein hinreichend klares Finanzreglement und/oder eine Geschäftsordnung etwas anderes bestimmen.
8.
Entsprechend dem Ausgang des Verfahrens rechtfertigt es sich, die Kosten zu 3/4 der Beschwerdeführerin und zu 1/4 dem Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit § 65a VRG). Angesichts ihres überwiegenden Unterliegens hat die Beschwerdeführerin keinen Anspruch auf Parteientschädigung (§ 17 Abs. 2 VRG).