Decision ID: 567e6cd7-520e-49eb-8553-243d602fad02
Year: 2010
Language: fr
Court: VD_TC
Chamber: VD_TC_031
Canton: VD
Region: Région lémanique
Law Area: public_law

Vu les faits suivants
A.
La société Solmontbel 2 SA est propriétaire de la parcelle n° 351 du cadastre de la commune de Belmont, sise à la route des Monts-de-Lavaux. Cette parcelle comporte un bâtiment n° ECA 493, le "Musée Deutsch", dont la construction s'est étalée sur plusieurs années depuis 1964, mais en particulier pendant les années 1980. Le permis d'utiliser délivré le 7 août 1989 se réfère à un musée avec bâtiment administratif. Par la suite, un changement d'affectation des locaux administratifs en école d'ostéopathie a été autorisé le 9 octobre 1995. Le permis d'utiliser pour cette nouvelle affectation a été délivré le 12 mars 1996.
La parcelle précitée est sise dans le périmètre du Plan de quartier "En Arnier", adopté par le Conseil communal le 3 octobre 1985 et approuvé par le Conseil d'Etat le 18 décembre 1985. Selon le règlement de ce plan de quartier (ci-après "RPQ En Arnier"), le plan est composé de quatre zones, soit une zone du Musée, une zone "En Arnier-Terrsses", une zone "En Arnier-Supérieur" et une zone verte et parking. Le chapitre IV de ce règlement, intitulé
Règles architecturales applicables aux bâtiments sis dans la zone "En Arnier-Terrasses" et Musée Deutsch"
, régit plus particulièrement le Musée et la zone "En Arnier-Terrasses". Aux termes de l'art. 16 RPQ-En Arnier:
"Musée
Le Musée Deutsch sera achevé conformément au permis de construire qui a été délivré en février 1985. D'éventuelles modifications devront faire l'objet d'une nouvelle mise à l'enquête et d'une approbation de la Municipalité.
Un changement d'affectation du Musée en locaux administratifs, professionnels, artisanaux ou écoles, peut être autorisé par la Municipalité à condition d'être compatible avec le voisinage.
L'édification de constructions annexes peut être autorisée. Les caractéristiques architecturales de ces constructions devront être en harmonie avec celles des bâtiments auxquels elles se rattachent.
Si la convention citée à l'article 2 n'est pas respectée, la Commune se réserve la faculté de modifier la réglementation du plan de quartier et de transformer la zone du Musée en zone d'utilité publique."
B.
Depuis une date indéterminée, Solmontbel 2 SA a reconnu avoir mis ponctuellement à disposition la partie "musée" du bâtiment pour des manifestations de type vernissage, exposition, ou soirées privées ou publiques diverses. Il ressort du dossier de la municipalité que des demandes pour des manifestations ponctuelles ont été accordées depuis 2007. Selon le récapitulatif de la municipalité, les évènements suivants ont été autorisés:
-
9 mars 2007: concert annuel de soutien au Festival Cully Classique, de 19h30 à 23h30, pour un nombre de personnes attendues de 50 à 80;
-
17 mars 2007: soirée de bienfaisance du "Women's International Zionist Organisation", avec dîner et vente aux enchères avec animation musicale, de 20h00 à 01h00, pour un nombre de personnes attendues d'environ 200;
-
16 juin 2007: anniversaire privé, de 18h00 à 02h00, pour 60 personnes;
-
5 octobre 2007: soirée privée d'entreprise, de 18h00 à 03h00, pour 150 personnes;
-
9 novembre 2007: soirée privée d'entreprise – cocktail dînatoire, de 19h00 à minuit, pour 200 personnes;
-
7 décembre 2007: repas du personnel d'une entreprise, de 18h00 à 04h00, pour 150 personnes;
-
20 juin 2008, de 13h15 à 23h00 et 22 juin 2008, de 13h45 à 23h00: Association des amis suisses de l'université Hébraïque de Jérusalem, répétitions de l'Oratorio Esther, manifestation privée pour environ 50 personnes, finalement annulée par les organisateurs;
-
13 septembre 2008: fête annuelle de l'association des anciens de l'Ecole nouvelle de suisse romande, de 19h00 à 02h00, pour 140 personnes;
-
29 novembre 2008: anniversaire privé, de 18h00 à 04h30, pour 110 personnes.
La municipalité a refusé l'organisation du bal des diplômés de l'EPFL, prévu le 31 mars 2007, de 22h00 à 6h00 avec une participation estimée à 800 personnes. A l'appui de son refus, elle a indiqué, dans ses lettres des 21 février et 6 mars 2007, que les normes de sécurité du bâtiment ne sont pas effectives au niveau de la police des constructions et ne sont pas remplies pour un nombre aussi élevé de personnes, notamment au niveau des mesures incendie; que les infrastructures publiques ne sont pas compatibles avec ce genre de manifestation, notamment les places de stationnement; que l'horaire de la manifestation n'est pas compatible avec ce qui est autorisé en règle générale sur la commune et qu'aucune dérogation au bruit n'est accordée par la municipalité au-delà de 22h00 dans un quartier d'habitation comme celui concerné. De plus, au niveau de la police des constructions, les locaux sont affectés uniquement à un musée et à une école.
Il ressort du dossier que c'est apparemment à l'occasion de cette dernière manifestation que la municipalité a entrepris de solliciter de la propriétaire des locaux des précisions quant à ses intentions relatives à leur future affectation.
C.
Dans une lettre du 4 décembre 2008, la municipalité a indiqué au conseil de Solmontbel 2 SA: "
Pour faire suite à nos diverses demandes relatives à l'objet cité sous rubrique, nous vous rappelons que nous sommes toujours dans l'attente d'une demande pour le changement d'affectation de ces locaux. Celle-ci fera l'objet d'une mise à l'enquête publique. Par ailleurs, la Municipalité, dans sa séance du 17 novembre 2008, vous octroie un délai de réponse, fixé au 31 décembre 2008. Passé cette date, toute demande de manifestation dans ces locaux, autre que celle prévue par l'affectation actuelle, se verra refusée
". Le 10 décembre 2008, le conseil de Solmontbel 2 SA a répondu que, si sa mandante ne voyait aucun inconvénient à procéder à tout changement d'affectation qui pourrait être justifié par les circonstances, il convenait auparavant de savoir de quelle nouvelle affectation il s'agissait. La municipalité a précisé, 15 septembre 2008, qu'actuellement les locaux du musée étaient régulièrement utilisés pour des manifestations ponctuelles privées n'ayant rien à voir avec l'affectation d'un musée. Le 12 janvier 2008, le conseil de Solmontbel 2 SA a répondu, qu'après vérification, aucun changement notable n'était intervenu dans l'affectation qui est celle des locaux du Musée Deutsch depuis bien des années et qui consiste en des expositions, des vernissages et des soirées publiques ou privées. Un changement d'affectation n'avait donc pas lieu d'être.
D.
Le 27 janvier 2009, la municipalité a statué comme suit:
"[...]
Néanmoins, nous devons attirer votre attention sur l'affectation autorisée du bâtiment de l'ancien Musée Deutsch. Un premier permis d'utiliser, regroupant plusieurs enquêtes, a été délivré le 7 août 1989 et était valable pour un "Musée avec bâtiment administratif". Un second permis, délivré le 12 mars 1996, se référait à un "Changement d'affectation des surfaces administratives en école". Vous trouverez copie de ces deux permis avec le présent courrier. Par conséquent, seules les utilisations précitées, école et musée sont autorisées.
Selon nos recherches, aucune demande d'autorisation pour une quelconque manifestation n'a été faite entre 1996 et 2007. Dès 2007, les autorisations délivrées l'étaient pour des soirées privées et la "fonction" de musée n'est plus utilisée depuis de longues années.
Au vu de ce qui précède, la Municipalité maintient son exigence et vous prie de faire le nécessaire pour le changement d'affectation de la partie musée de cette construction et vous impartit un délai au 28 février 2009.
[indication des voie et délai de recours]"
E.
Par acte du 27 février 2008, Solmontbel 2 SA a recouru contre cette décision par l'intermédiaire de son conseil, concluant à son annulation.
La municipalité s'est déterminée sur le recours le 26 mai 2009, concluant à son rejet dans la mesure où il était recevable.
La recourante a répliqué le 17 août 2009 et la municipalité, le 9 septembre 2009.
F.
Une audience avec inspection locale a été agendée au 18 novembre 2009. La recourante était représentée à cette occasion par son conseil, Me Ghosn. Quant à la municipalité, elle était représentée par Mme Schiesser, municipale, M. Gamboni, chef du service technique et responsable de la police des constructions, Mme Forestier, assistante technique et Me Bovay. M. Joram Deutsch et M. Patrice Régamey, responsables de l'entretien du bâtiment, ont été entendus en qualité de témoins. On extrait du compte-rendu d'audience les passages suivants:
"La Cour entre dans le musée par le hall d'entrée principal. A gauche se situe une cafétéria, prévue, selon M. Deutsch, pour une quarantaine de personnes, puis un espace vestiaire et WC. A droite, se situe un comptoir où se trouvaient les caisses quand le musée était ouvert au public. Juste après, on accède à une salle d'exposition, qui peut également fonctionner comme salle de conférence. Cette dernière comporte plusieurs rangées de chaises. La Cour pénètre ensuite dans une salle qui, grâce à son acoustique, peut fonctionner comme salle de concert. Celle-ci s'ouvre sur une autre qui peut servir de salle d'exposition pour des tableaux de petit format ou comme magasin. M. Deutsch montre le système anti-vol installé à la sortie de cette salle. Au fond se trouve un local composé de trois pièces, qui sont les bureaux du musée. A l'étage se trouve une grande salle d'exposition. Des tableaux prêtés par l'artiste Anke Erlenhoff y sont exposés depuis trois ans. Cette exposition n'est pas ouverte au public.
M. Deutsch explique que les événements sont organisés dans l'une ou l'autre des salles, voir dans tout le musée, selon le nombre de participants. Il précise intervenir dans l'organisation des soirées. M. Regamey indique qu'il y a toujours un responsable qui est présent. Par ailleurs, un ou plusieurs employés de la société Securitas sont systématiquement sur les lieux. Il est à chaque fois vérifié que les sorties de secours sont dégagées et accessibles.
M. Deutsch indique qu'il y a déjà eu, lorsque le musée était exploité comme tel, 6'000 invités pour un vernissage. Me Ghosn relève que l'on n'a pas besoin de requérir un changement d'affection pour un vernissage et que les soirées organisées dans les locaux n'ont pas plus d'impacts qu'une telle manifestation. Me Bovay expose qu'un bal d'étudiants avec sonorisation, disc-jockey, bars, etc. ne vise pas la même population qu'un vernissage d'une exposition d'art et que les enjeux, en termes de sécurité et de nuisances notamment, ne sont pas similaires.
M. Gamboni relève que la sécurité du bâtiment a été étudiée pour l'exploitation d'un musée et pas d'une discothèque. Me Bovay souligne que c'est pour des raisons de sécurité que la municipalité veut savoir comment les locaux sont utilisés. Il faut en particulier l'accord des services de l'Etat concernés.
(...) Lorsqu'il y a des soirées, c'est un traiteur qui se charge de la restauration.
Au sujet des places de parc, Me Ghosn indique qu'il y en avait à l'origine 120 mais qu'une moitié environ n'est aujourd'hui plus à disposition du musée, en raison d'une servitude qui a été établie. Le reste est actuellement utilisé par l'école d'ostéopathie. M. Regamey précise que c'est une utilisation à bien plaire, uniquement parce que le musée n'est pas exploité. M. Deutsch relève qu'un arrêt du bus se trouve à proximité.
M. Deutsch montre sa patente qui est exposée à la cafétéria. L'autorisation d'exercer est à son nom et l'autorisation d'exploiter à celui de la Fondation Musée Deutsch. L'enseigne est Buvette musée Deutsch. Le n° de la patente est LADB-EV-2006-1021; elle a été établie le 1er juillet 2006 avec validité au 30 juin 2011.
(...)
Concernant les locaux qui abritent l'école d'ostéopathie, M. Deutsch explique qu'ils ont été construits après ceux du musée, soit entre 1987 et 1989, sur la base des plans établis en 1962. Il y a environ 16 places de parc devant ces locaux.
(...)
Me Ghosn explique que Solmontbel 2 SA n'a pas pour vocation d'organiser des soirées dans les locaux du musée. Il s'agit d'une société immobilière, qui a eu beaucoup de soucis par le passé. En attendant de réexploiter le musée, ce qui est clairement son but, l'organisation de soirées dans des locaux vides et disponibles permet de dégager quelques revenus. Elle souhaite aussi éventuellement exploiter la cave qui se trouve au sous-sol comme port franc. (...)"
Le 4 décembre 2009, la Municipalité a adressé au tribunal copie des demandes de manifestations formulées par la recourante entre 2007 et 2008. Le 21 décembre 2009, cette dernière a notamment remis copie du contrat ECA et d'une lettre adressée à la Commune de Belmont, le 21 septembre 2006, annonçant l'organisation de deux événements les 23 et 29 septembre 2006, avec une participation de 50 à 60 personnes.
G.
Le tribunal a délibéré par voie de circulation.

Considérant en droit
1.
L'autorité intimée conteste tout d'abord la recevabilité du recours, dans la mesure où il serait tardif: sa lettre du 27 janvier 2009 ne serait en effet que la confirmation de sa décision du 4 décembre 2009.
a)
Aux termes de l’art. 3 al. 1 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV)
,
est une décision toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit public, et ayant pour objet
de créer
,
de modifier ou d'annuler des droits et obligations
(let. a)
;
de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits et obligations
(let. b)
;
de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations
(let. c)
.
La décision est un acte étatique adressé au particulier, réglant de manière obligatoire et contraignante un rapport juridique relevant du droit public (ATF 121 II 473 consid. 2a, et les références citées; arrêt FI.2006.0023 du 6 novembre 2006, consid. 3a). N’y est pas assimilable l’expression d’une opinion, la communication, la prise de position, la recommandation, le renseignement, l’information, le projet de décision ou l’annonce de celle-ci, car ils ne créent pas un rapport de droit entre l’administration et le citoyen, ni ne lui imposent une situation passive ou active (arrêts
GE.2006.0065, GE 2007.0163 du 23 juillet 2008 consid. 3;
FI.2006.0023, précité, et GE.2006.0049 du 13 juillet 2006, consid. 1a).
b) En l'occurrence, la lettre de l'autorité intimée du 4 décembre 2008
ne constitue pas une décision; il s'agit d'une communication, intervenant au cours d'un échange de correspondances,
rappelant
que la municipalité
demeurait
dans l'attente d'une demande pour le changement d'affectation des locaux et octroyant à la société un délai de réponse au 31 décembre 2008. En revanche, la lettre du 27 janvier 2009, indiquant que la municipalité maintenait ses exigences quant à la demande de changement d'affectation des locaux malgré les précisions apportées par la société et mentionnant les voie et délai de recours, constitue bien une décision au sens de l'art. 3 al. 1 LPA-VD.
Le recours à son encontre est dès lors recevable.
2.
A teneur de l'art. 103 LATC, aucun travail de construction ou de démolition, en surface ou en sous-sol, modifiant de façon sensible la configuration, l'apparence ou l'affectation d'un terrain ou des bâtiments, ne peut être exécuté avant d'avoir été autorisé. Si le changement d'affectation n'est pas expressément mentionné par la loi comme élément soumis à autorisation, l'art. 68 du règlement du 19 septembre 1986
d'application de la LATC (RLATC
; RSV
700.11.1) subordonne notamment à autorisation de la municipalité le changement de destination de constructions existantes (let. b). On peut aussi déduire du droit fédéral que le changement d'affectation est soumis à autorisation, même en l'absence de travaux (AC.2009.0117 du 2 novembre 2009; voir sur ce point RDAF 2000 I, p. 244; AC.2002.0039 du 5 octobre 2004 consid. 3).
La jurisprudence cantonale a régulièrement jugé qu'il n'y a pas lieu de donner une interprétation extensive de la notion de changement d'affectation, qui doit rester limitée aux cas où l'on est en présence d'un changement fondamental parce qu'une catégorie donnée d'affectation (par exemple l'habitation) est totalement abandonnée au profit d'une autre (par exemple l'activité artisanale). Il faut être particulièrement attentif à ne pas étendre le champ d'application du permis de construire (autorisant un changement d'affectation) lorsque des travaux ne sont pas en cause: vu la garantie de la liberté individuelle, le permis de construire ne doit pas devenir un moyen de contrôle systématique sur la présence et l'activité des personnes ou sur l'utilisation des biens dans les constructions existantes (RDAF 2000 I, p. 244; RDAF 2001 I, p. 248; AC.2007.0298 du 19 janvier 2009; AC.2008.0101 du 11 décembre 2008; AC.2007.0009 du 11 avril 2007; AC.2004.0147 du 23 décembre 2004; AC.2003.0178 du 27 avril 2004; AC.2003.0095 du 6 janvier 2004; AC.2002.0060 du 31 octobre 2003; AC.2002.0127 du 23 avril 2003; AC.2000.0214 du 5 juin 2002; AC.2001.0029 du 8 octobre 2001). C'est ainsi par exemple que l'occupation par un centre de requérants d'asile d'une maison en zone d'habitation collective ayant déjà fait l'objet d'un permis de construire ne constitue pas un changement d'affectation nécessitant une autorisation (AC.1992.0212 du 28 juin 1993). De même, en présence de volumes préexistants figurant sur les plans sur la base desquels l'autorisation a été délivrée, il n'appartient pas à l'autorité de s'immiscer de manière détaillée dans l'utilisation qui en est faite; ainsi, on ne saurait voir un changement d'affectation soumis à autorisation dans le fait qu'un exploitant puisse renoncer à l'usage d'un garage pour son tracteur dans le but d'y entreposer des sacs d'engrais (AC.1997.0104 du 30 mars 2005). Le simple changement de catégorie de licence ne constitue d’ailleurs pas en soi un changement d'affectation du point de vue de la planification (arrêts AC.2006.0046 du 22 octobre 2007 consid. 3; AC.2002.0039 du 5 octobre 2004 consid. 4; AC.2002.0127 du 23 avril 2003 consid. 2c). Plus récemment, le tribunal a retenu que la transformation d'un cabaret en discothèque n'entraînait pas de changement significatif du point de vue de l'environnement par rapport à l'exploitation antérieure, si bien que la municipalité ne pouvait considérer qu'on se trouvait en présence d'un changement d'affectation nécessitant une procédure d'autorisation avec mise à l'enquête publique (AC.2009.0117 précité).
Suivant en cela la jurisprudence du Tribunal fédéral, la jurisprudence cantonale considère qu'en l'absence de travaux, on ne se trouve en présence d'un changement d'affectation soumis à autorisation qu'en cas de changement significatif du point de vue de la planification (c'est-à-dire de l'affectation définie par l'autorité de planification) ou du point de vue de l'environnement (ATF 119 Ib 222 consid. 3a; 113 Ib 219 consid. 4d; voir en outre arrêts AC.2009.0117 précité; AC.2009.0005 du 1
er
juillet 2009 consid. 3b; AC.2007.0298 du 19 janvier 2009; AC.2001.0029 du 8 octobre 2001; AC.1997.0044 et les arrêts cités).
3.
L'autorité intimée estime que passer d'un bâtiment à vocation culturelle à un établissement commercial nécessite le dépôt d'une demande formelle de changement d'affectation.
a) En l'espèce, on peut tout d'abord relever que les événements organisés au sein du musée n'ont impliqué aucun travaux ni modification des locaux. Ensuite, si certaines activités organisées par la société recourante (notamment expositions ou manifestations artistiques et musicales) restent sans aucun doute admissibles dans le cadre d'une affectation de musée (activités culturelles), la question se pose s'agissant d'activités d'ordre plutôt nocturne qui ont eu lieu dans le musée.
A cet égard, les autorisations délivrées indiquent qu'il s'est agi, à chaque occasion, de manifestations privées. Quant à leur fréquence, selon les documents produits par les parties pendant la procédure, la recourante a mis à disposition ses locaux, entre les 23 septembre 2006 et 29 novembre 2008, pour une dizaine de manifestations, ayant rassemblé entre 50 et 200 personnes. Si l'on excepte une manifestation revêtant un caractère culturel (concert de soutien pour le Festival Cully classique), ce chiffre peut être réduit à 9. La fréquence de ces événements se monte donc à une moyenne de 3 par an, soit un tous les quatre mois. En audience, la société recourante a par ailleurs expliqué qu'elle n'avait pas pour vocation d'organiser de telles manifestations mais qu'en attendant de réexploiter le musée, ce qui est clairement son but, la mise à disposition ponctuelle de ses locaux vides et disponibles lui permet de dégager quelques revenus. Vu la faible fréquence des soirées organisées, ainsi que leur nature purement privée, on ne peut retenir en l'état que les locaux sont affectés à une activité commerciale, de type discothèque notamment, comme semble le craindre la municipalité.
Cette activité reste par ailleurs sporadique et accessoire. Il n'y a partant pas de changement significatif du point de vue de la planification.
b) Quant à un changement significatif du point de vue de l'environnement, la municipalité craint en particulier des nuisances sonores et de stationnement pour le voisinage. Elle émet également des craintes pour la sécurité des usagers lors de telles manifestations.
S'agissant du risque de nuisances sonores, à l’occasion de l’inspection locale, le tribunal a pu constater que le bâtiment est massif et comporte des murs épais en béton, limitant ainsi les immissions sonores pouvant s'en dégager. Le bâtiment litigieux se trouve en outre quelque peu éloigné des premières habitations voisines qui se trouvent de l'autre côté de la Route d'Arnier ou en contrebas, de l'autre côté de la Route des Monts de Lavaux. La municipalité n'a d'ailleurs fait état, dans le cadre de la présente procédure, d'aucune plainte de voisinage s'agissant d'éventuelles nuisances sonores ou en relation avec des problèmes de stationnement de véhicules. Elle se contente d'indiquer que le fait de passer d'une affectation de musée à une utilisation pour des soirées regroupant de nombreuses personnes "
constitue un risque potentiel d'atteinte aux intérêts de tiers
". Force est donc de constater, en l'état, que de telles nuisances ne sont pas démontrées en ce qui concerne les manifestations ayant eu lieu jusqu'ici dans les locaux du musée.
Quant aux risques en termes de sécurité pour les usagers du musée, en particulier les risques d'incendie, le bâtiment litigieux bénéficie d'une autorisation pour l'exploitation d'un musée, ce qui implique la présence possible d'un grand nombre de personnes à la fois. En audience, la présence de quelque 6'000 personnes à une occasion déterminée (vernissage) a été articulée. Si la réalité de ce chiffre n'est pas démontrée, le tribunal a pu constater en audience que le bâtiment était en tout cas à même d'accueillir plusieurs centaines de personnes et qu'il est pourvu de plusieurs sorties de secours, conformément à son affectation. Il a par ailleurs été confirmé en audience que, lors des manifestations litigieuses, il est fait attention à ce que ces sorties restent toujours libres d'accès.
A cela s'ajoute que la municipalité a la faculté de contrôler les événements ponctuels pouvant se dérouler dans les locaux litigieux aux conditions de son règlement général de police. Ainsi, si les préoccupations de sécurité, invoquées par l'autorité intimée, sont légitimes, elles peuvent être prises en compte au cas par cas, mais ne justifient pas à elles seules une procédure de changement d'affectation.
En définitive, au vu de l’ensemble de ces éléments, les événements organisés ponctuellement par la recourante dans les locaux du musée n’entraînent pas non plus de changement significatif du point de vue de l'environnement par rapport à l’affectation autorisée.
Partant, c’est à tort que l’autorité intimée a exigé le dépôt, par la recourante, d'une demande de changement d'affectation en vue d'une mise à l’enquête publique.
4.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être admis et la décision attaquée annulée. Les frais de justice sont mis à la charge de l'autorité intimée, qui succombe (art. 49 LPA-VD). Cette dernière versera à la recourante, qui a consulté un mandataire, une indemnité à titre de dépens (art. 55 LPA-VD).