Decision ID: a4076bcd-46d5-5c76-adbf-9eaae619b7fb
Year: 2008
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Sachverhalt:
A. Die Wettbewerbskommission (WEKO) stellte mit Verfügung vom 5.  2007 für den Zeitraum bis 31. Mai 2005 den Missbrauch einer marktbeherrschenden Stellung durch die B._ AG [...] wegen unangemessen hoher Terminierungsgebühren fest und auferlegte dem Unternehmen gleichzeitig eine Verwaltungssanktion (Untersuchung 32-0158, erster Teil). Gegen diese Verfügung erhob B._ als Rechtsvorgängerin der A._ AG [...] mit Datum vom 19. März 2007 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht (Geschäfts-Nr. B-2050/2007).
B. Mit Brief vom 20. Dezember 2007 informierte das Sekretariat der WEKO B._ sowie die C._ AG (heute zusammen A._), dass es die Untersuchung 32-0158 betreffend  Mobilfunk für Sachverhalte nach dem 31. Mai 2005 weiterführe (zweiter Teil der Untersuchung). Zugleich überliess es den beiden  je einen Fragebogen, mit der Bitte, diesen bis 18. Januar 2008 zu beantworten, was A._ am 18. Februar 2008 tat.
C. Als Beilage zu einem Schreiben vom 6. März 2008 sandte das  der WEKO einen weiteren Fragebogen an A._ und setzte für dessen Beantwortung Frist bis 18. April 2008. Diesen zweiten  hatte das Bundesamt für Kommunikation (BAKOM) erstellt, um im Auftrag des Sekretariates der WEKO amtshilfeweise die Kosten der einzelnen Mobilfunkanbieter (MFA) für die Terminierung (sog. Long Run Incremental Costs, LRIC) zu berechnen.
D. Mit Datum vom 16. April 2008 unterbreitete A._ dem  der WEKO ein Gesuch um verfügungsweise Sistierung des zweiten Teils der Untersuchung 32-0158 bis zum Vorliegen eines  Entscheids über die Verfügung der WEKO vom 5. Februar 2007 (betreffend den ersten Teil der Untersuchung 32-0158). Zur  führte A._ im Wesentlichen an, der Ausgang des beim Bundesverwaltungsgerichts hängigen Rechtsmittelverfahrens B-2050/2007, das sich auf die Untersuchung der Sachverhalte bis zum 31. Mai 2005 beziehe, sei von präjudizieller Bedeutung für die Unter-
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suchung der Sachverhalte nach dem 31. Mai 2005. Die beiden  beträfen die gleichen Parteien und den gleichen , und es stellten sich genau die gleichen . Aufgrund seiner Komplexität sei der zweite Teil der Untersuchung sowohl für A._ als auch für die WEKO, deren Sekretariat und das BAKOM mit einem immensen Aufwand verbunden. Die vom  mit Schreiben vom 6. März 2008 einverlangten Daten könnten, sofern überhaupt, nur mit sehr grossem Aufwand ermittelt werden, und A._ müsse zunächst Klarheit über das Berechnungsmodell des BAKOM erlangen. Im Gegensatz dazu habe die Beantwortung der  vom 20. Dezember 2007 keinen grossen Aufwand verursacht, da es fast durchwegs um eine Aktualisierung von bereits im ersten Teil der Untersuchung einverlangten Daten gegangen sei und bei vielen Fragen lediglich auf die Beschwerde gegen die Verfügung der WEKO vom 5. Februar 2007 habe verwiesen werden können.
E. Mit Gesuch vom 18. April 2008 beantragte A._ dem Sekretariat der WEKO, die im Schreiben vom 6. März 2008 angesetzte Frist zur Beantwortung des Fragebogens sei bis 30 Tage nach rechtskräftiger Wiederaufnahme der Untersuchung 32-0158, eventualiter bis 30 Tage nach rechtskräftiger Abweisung des Sistierungsgesuchs vom 16. April 2008, zu erstrecken. Als Begründung brachte A._ vor, der Zweck ihres Sistierungsgesuchs würde unterlaufen, wenn das  der WEKO vor dem rechtskräftigen Entscheid über dieses  die Beantwortung des Fragebogens verlangte. Aus den gleichen Gründen, die eine Sistierung der fortgeführten Untersuchung , sei auch die beantragte Fristerstreckung geboten. Im Übrigen sei eine Fortführung der Untersuchung nicht dringlich, was sich auch  zeige, dass das Sekretariat die Untersuchung des Zeitraums ab 1. Juni 2005 erst mehr als zweieinhalb Jahre später, d.h. am 20.  2007, aufgenommen habe.
F. Das Sekretariat der WEKO teilte A._ in einem Schreiben vom 28. April 2008 mit, die Frist zur Beantwortung des Fragebogens werde bis zum Entscheid über die Frage der Sistierung der Untersuchung 32-0158 ausgesetzt.
G. Durch Zwischenverfügung vom 14. Mai 2008 befand das Sekretariat
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der WEKO sowohl über das Sistierungs- als auch über das  von A._. Das Dispositiv dieser Verfügung lautet wie folgt:
1. Das Gesuch der [A._] AG vom 18. April 2008 um Sistierung der Untersuchung 32-0158 Terminierung Mobilfunk wird abgelehnt.
2. Es wird eine letzte Frist von 30 Tagen ab Eröffnung dieser Verfügung, d.h. bis am 16. Juni 2008, zur Beantwortung des Fragebogens des Sekretariats der Wettbewerbskommission vom 6. März 2008 angesetzt.
3. Einer allfälligen Beschwerde gegen Ziffer 1 und 2 des Dispositivs dieser Verfügung wird die aufschiebende Wirkung entzogen.
4. Die Verfahrenskosten von 5'600.-- Franken werden [A._] auferlegt.
[...]
In seinen Erwägungen verwies das Sekretariat der WEKO zunächst auf ein Schreiben vom 22. Mai 2006, worin A._ geltend  habe, dass das von der WEKO mit Verfügung vom 5. Februar 2007 (betreffend den Zeitraum bis 31. Mai 2005) gerügte Verhalten so schon lange nicht mehr praktiziert worden sei. Das Sekretariat  dies mit der Bemerkung, es sei paradox, wenn A._ nun geltend machen wolle, dass der Ausgang des ersten Teils des  relevant sei für die Beurteilung ihres Verhaltens nach dem 1. Juni 2005.
Sodann hält das Sekretariat fest, der Vorwurf, es habe das Verfahren für den zweiten Teil der Untersuchung über zweieinhalb Jahre ruhen lassen, sei irreführend und falsch. Der Entscheid für den ersten Teil sei am 5. Februar 2007 getroffen worden. Während der verbleibenden zehn Monate bis zur Weiterführung der Untersuchung seien die  des Sekretariates durch zahlreiche Stellungnahmen in  und durch Interkonnektionsgutachten ausgelastet gewesen, welche ebenfalls im Zusammenhang mit A._  hätten.
Der Entscheid darüber, ob A._ im untersuchten Markt eine  Stellung innehabe und diese möglicherweise , sei für die Fortsetzung des Verfahrens nicht entscheidend bzw. Gegenstand der laufenden Abklärungen. Im Moment gehe es bei der Untersuchung Mobilfunkterminierung im Wesentlichen darum, den Sachverhalt zu erstellen. Stütze das Bundesverwaltungsgericht den Entscheid der WEKO, so könne das Verfahren hinsichtlich des zweiten
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Teils der Untersuchung wesentlich rascher zu einem Abschluss  werden, wenn die benötigten Sachverhaltselemente bereits  worden seien. Sollte das Bundesverwaltungsgericht in einzelnen Punkten zu einem anderen Schluss gelangen, als dies die WEKO für den ersten Teil der Untersuchung verfügt habe, könnten  Elemente auch nachträglich miteinbezogen bzw. ergänzt werden. Ob sich eine Sistierung allenfalls vor dem Erlass einer Verfügung  des Sachverhalts nach dem 31. Mai 2005 rechtfertigen würde – sofern das Verfahren vor den oberen Instanzen bis dahin nicht  sein sollte – könne erst zu diesem Zeitpunkt beurteilt .
Im vorliegenden Fall bestünden gewichtige volkswirtschaftliche  an der Fortsetzung der Untersuchung. Es sei davon , dass die Telekommunikationsbranche weiter wachsen werde.  Wirtschaftszweig zeichne sich durch eine hohe Dynamik, viele  und Schnelllebigkeit aus, was insbesondere auch für den Bereich Mobilfunk gelte. Bestünden Anzeichen, dass der Wettbewerb nicht wirksam spiele, müsse dies möglichst rasch untersucht werden, um in naher Zukunft feststellen zu können, ob unzulässige  gemäss Kartellgesetz bestünden oder nicht. Eine vorläufige Einstellung des Verfahrens auf längere, unbestimmte Zeit wäre ein negatives Signal, welches den Status quo zementieren und zukünftige Marktentwicklungen behindern würde. Es sei in diesem Zusammenhang für die im Markt tätigen oder noch tätig werdenden Unternehmen von entscheidender Bedeutung, dass mögliche  Eingriffe rasch und gezielt erfolgten. Auch für die Endkunden sei ein rascher Eingriff von grossem Interesse, weil davon auszugehen sei, dass eine Anpassung der Terminierungsgebühren auch zu einem Sinken der Gebühren auf der Retail-Ebene führen würde. Solange das Verfahren sistiert wäre, könnte A._ die heute geltenden,  überhöhten Terminierungsgebühren verrechnen. Sollte  verbindlich festgestellt werden, dass die  zu hoch seien, werde A._ zu Anpassungen gezwungen sein.
Der Aufwand für A._ erschöpfe sich in der Beantwortung des Fragebogens vom 6. März 2008. Dieser beinhalte Auskünfte zu Kosten aus Geschäftsaktivitäten, d.h. wichtigen betriebswirtschaftlichen , welche bei A._ vorhanden seien und allenfalls  werden müssten. Es sei darauf hinzuweisen, dass
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D._ und E._, denen der Fragebogen ebenfalls zugestellt worden sei, ihre Antworten bereits eingereicht hätten. E._ sei sogar imstande gewesen, ihre Stellungnahme ohne Fristerstreckung einzureichen. Die Behörden nähmen im Übrigen einzig diejenigen  vor, welche für eine kartellrechtliche Würdigung des  notwendig seien.
Was den dritten Punkt der von A._ bezeichneten präjudizierten Entscheidungen anbelange, nämlich die Frage der Sanktionierbarkeit des Verhaltens vor dem Hintergrund des Bestimmtheitsgebots, des Verschuldensprinzips, des Grundsatzes von Treu und Glauben, des Anspruchs auf ein unabhängiges und gesetzmässiges Gericht, des Schweigerechts, des rechtlichen Gehörs und der Voraussetzungen für eine Teilverfügung – kurz der Verfahrensgarantien gemäss Art. 6 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK, SR 0.101), so sei zu bedenken, welche Konsequenz eine Sistierung des laufenden  für die Arbeit der Wettbewerbsbehörden hätte. Werde der  vollständig ausgeschöpft, könne die Angelegenheit nach dem Entscheid des Verwaltungsgerichts noch vor Bundesgericht und sogar bis vor den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte  werden, was erfahrungsgemäss sehr viel Zeit in Anspruch nehme. Sämtliche Verfahrenshandlungen des Sekretariats für den zweiten Teil der Untersuchung würden somit durch die Sistierung nicht nur wenige Monate, sondern auf unbestimmte Zeit blockiert. Die von A._ aufgeführten Fragen beträfen ausserdem die Rechtsfolge der Sanktionierung und hätten nicht mit den Sachverhaltsabklärungen und der materiellen Würdigung zu tun.
Eine Sistierung in diesem Falle hätte zudem zur Folge, dass aus  der Rechtsgleichheit sämtliche Verfahren, welche mit einer  enden könnten, sistiert werden müssten, bis die  rechtskräftig festgestellt worden sei. Folge man der  von A._, müssten auch andere Verfahren im  eingestellt werden, da im Beschwerdeverfahren über die Frage der Marktbeherrschung von B._ entschieden werde, bzw. es müssten generell alle Verfahren im Telekommunikationsbereich  werden, da präjudiziell auch verschiedene Wholesale- und  geklärt würden.
Den Entzug der aufschiebenden Wirkung begründete das Sekretariat der WEKO damit, dass das Vorantreiben der Untersuchung zu den Mo-
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bilfunkterminierungsgebühren für den Telekommunikationsmarkt von erheblicher Bedeutung sei. Die Terminierungsgebühren stünden in der Schweiz nur in geringem Ausmass unter Wettbewerbsdruck, weshalb Abklärungsbedarf bestehe. Der Abschluss der Untersuchung könne zu einer Intensivierung des Wettbewerbs im Bereich Mobilfunk führen. Eine Senkung der Terminierungsgebühren wäre einerseits von Vorteil für die Endkunden. Andererseits würden auch Wiederverkäufer, wie beispielsweise F._ oder G._, von tieferen  profitieren, da sie gewisse Angebote im  sonst teilweise gar nicht bzw. nur zu einem hohen Preis anbieten könnten. Demgegenüber liege das Interesse von A._ an der Sistierung des Verfahrens primär darin, dem Auskunftsbegehren vom 6. März 2008 nicht nachkommen zu müssen bzw. das Verfahren zu verzögern.
Aus den genannten Gründen sei auch eine Erstreckung der Frist zur Beantwortung des Fragebogens des Sekretariats vom 6. März 2008 bis zur rechtskräftigen Wiederaufnahme der sistierten Untersuchung bzw. bis zur rechtskräftigen Abweisung des Sistierungsgesuchs nicht angezeigt.
H. Gegen die Verfügung des Sekretariates der WEKO vom 14. Mai 2008 erhob A._ mit Datum vom 2. Juni 2008 Beschwerde beim  und stellte dabei folgende Rechtsbegehren:
"1. Die Zwischenverfügung des Sekretariates der Wettbewerbskommission vom 14. Mai 2008 in Sachen Untersuchung 32-0158 Terminierung  sei aufzuheben.
2. Die Untersuchung 32-0158 Terminierung Mobilfunk bzw. deren Fortführung für Sachverhalte nach dem 31. Mai 2005 sei bis zum rechtskräftigen  der Rechtsmittelinstanzen über die Verfügung der  vom 5. Februar 2007 zu sistieren.
3. Die Frist zur Beantwortung des Fragebogens vom 6. März 2008 sei .
4. Vorsorglich sei:
a) die Frist zur Beantwortung des Fragebogens vom 6. März 2008 bis zum Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts über die vorliegende Beschwerde zu erstrecken; und
b) der Beschwerdeführerin für den Fall des Nichteintretens oder der  des Rechtsbegehrens 3 eine Notfrist von 30 Tagen ab Eröff-
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nung des Entscheids zur Beantwortung des Fragebogens vom 6. März 2008 anzusetzen.
5. Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des Staates."
Gleichzeitig stellte A._ folgende Verfahrensanträge:
6. "Über die Rechtsbegehren 4a und 4b sei möglichst rasch zu entscheiden; der Entscheid sei der Beschwerdeführerin spätestens bis 9. Juni 2008 zu eröffnen.
7. Die Akten der Vorinstanz seien für das Beschwerdeverfahren beizuziehen."
Zur Begründung bringt die Beschwerdeführerin im Wesentlichen Folgendes vor:
Es dränge sich auf, die Untersuchung 32-0158 Terminierung Mobilfunk zu sistieren, weil die Beschwerde von A._ gegen die  vom 5. Februar 2007 Devolutiveffekt für die gesamte  aufweise, weil der Entscheid der Rechtsmittelinstanzen zum ersten Teil der Untersuchung präjudizielle Wirkung auf die fortgeführte Untersuchung habe und eine Interessenabwägung eindeutig  einer Sistierung ausfalle.
Im vorliegenden Fall bestehe zwischen dem ersten Teil der  (für Sachverhalte bis 31. Mai 2005) und der fortgeführten  (für Sachverhalte nach dem 31. Mai 2005) ein enger . Die beiden Untersuchungsteile beträfen die gleichen Parteien und den gleichen Lebenssachverhalt. Dies ergebe sich unter anderem daraus, dass das Sekretariat im Fragebogen vom 20.  2007 im Rahmen der fortgeführten Untersuchung zahlreiche  gestellt habe, die es bereits im ersten Teil der Untersuchung  habe, weshalb A._ in ihren Antworten entsprechend  auf die Beschwerde gegen die Sanktionsverfügung vom 5. Februar 2007 und das hängige Beschwerdeverfahren habe verweisen müssen. Zudem stellten sich in der fortgeführten Untersuchung genau die  Rechtsfragen wie im ersten Teil der Untersuchung.
Überdies bezögen sich beide Verfahren auf dieselbe unternehmerische Verhaltensweise (nämlich die Gestaltung der Terminierungsgebühren). Der Ausgang des hängigen Rechtsmittelverfahrens Nr. B-2050/2007 vor dem Bundesverwaltungsgericht (und allenfalls weiteren ), das sich auf den ersten Teil der Untersuchung beziehe,
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sei für die fortgeführte Untersuchung von ausschlaggebender,  Bedeutung. In diesem Rechtsmittelverfahren würden zwingend Entscheidungen fallen, mit denen grundlegende materielle und  Fragen beantwortet würden, die sich gleichermassen in der fortgeführten Untersuchung stellten. Diese bezögen sich  darauf, ob A._ im untersuchten Markt über eine  Stellung verfüge, ein missbräuchliches Verhalten von A._ in Anbetracht der ökonomischen und regulatorischen  möglich sei und eine Sanktionierung von A._ vor dem Hintergrund des Bestimmtheitsgebots, des Verschuldensprinzips, des Grundsatzes von Treu und Glauben, des Anspruchs auf ein  und gesetzmässiges Gericht, des Schweigerechts, des rechtlichen Gehörs und der Voraussetzungen für eine Teilverfügung möglich sei.
Diese grundlegenden Fragen könnten nicht für den Zeitraum bis 31. Mai 2005, 23:59 Uhr, anders beantwortet werden als für den Zeitraum ab 1. Juni 2005, 0:00 Uhr. Es könnten deshalb Sachverhaltselemente aus dem Zeitraum bis zum 31. Mai 2005 und deren kartellrechtliche Beurteilung massgebend sein für die Beurteilung der Rechtslage im Zeitraum danach und umgekehrt.
Mit der Beschwerde von A._ gegen die Sanktionsverfügung hätten die WEKO und ihr Sekretariat nicht nur die Befugnis zur  der Sachverhalte bis zum 31. Mai 2005 verloren, sondern auch diejenige zur Untersuchung der Sachverhalte nach dem 31. Mai 2005. Die WEKO und das Sekretariat dürften erst nach einem  Rückweisungsentscheid einer Rechtsmittelinstanz wieder  im Verfahren 32-0158 vornehmen. Die  Verzettelung dieser Untersuchung auf verschiedene Instanzen stehe in einem unerträglichen Widerspruch zum Grundsatz der Einheit des Verfahrens. Dies zeige sich nur schon darin, dass die WEKO im ersten Teil der Untersuchung für die Bestimmung der "angemessenen Terminierungsgebühr" die Vergleichsmarktmethode angewandt habe, während in der fortgeführten Untersuchung offensichtlich die  zur Anwendung gelangen solle.
Die fortgeführte Untersuchung befinde sich erst im Anfangsstadium; es fehle ihr die Dringlichkeit. Bisher seien noch keine Grundsatzfragen abgeklärt worden. Die entsprechenden Abklärungen würden einen grossen Aufwand verursachen, der aufgrund der präjudiziellen Wir-
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kung des Rechtsmittelverfahrens Nr. B-2050/2007 möglicherweise  sei. Ein Rechtsmittelentscheid zum ersten Teil der Untersuchung könne die fortgeführte Untersuchung nicht nur ergänzungsbedürftig, sondern unter verschiedenen Umständen auch gänzlich hinfällig .
Die Durchführung des zweiten Teils der Untersuchung und  die Beantwortung des Fragebogens vom 6. März 2008 werde für A._ zu einem erheblichen zeitlichen, personellen und  Aufwand führen, der sich je nach Ausgang des  zum ersten Teil der Untersuchung als nutzlos erweisen könne. A._ müsse zunächst Klarheit über das Berechnungsmodell des BAKOM erlangen, um überhaupt sinnvoll Daten erheben und  geben zu können. Der Fragebogen verlange lediglich nach  für das Jahr 2007. Die Berechnung des LRIC-Preises auf der  der Kosten im Jahr 2007 sei jedoch mangels Relevanz für die  2005 und 2006 überhaupt nicht aussagekräftig für die Beurteilung der Situation im fortgeführten Verfahren. Hieran ändere sich auch nichts, wenn zur Berechnung der LRIC-Preise für die Jahre 2005 und 2006 die Verkehrsdaten aus diesen Jahren verwendet würden.
Da sich die fortgeführte Untersuchung erst im Anfangsstadium , argumentiere die Vorinstanz widersprüchlich, wenn sie in der  Verfügung bezüglich des notwendigen Aufwands für A._ behaupte, dass sich dieser in der Beantwortung des  vom 6. März 2008 erschöpfe. Das BAKOM würde im Rahmen der Amtshilfe zugunsten des Sekretariats ein "verkapptes"  zur Schätzung eines LRIC-Preises für die  durchführen. Deshalb sei mit einem vergleichbar grossen,  Aufwand zu rechnen. Wie für A._ werde auch bei  Mobilfunk- und Festnetzanbietern bis zum Abschluss der  Untersuchung ein erheblicher Aufwand anfallen. D._ habe entgegen dem Hinweis der Vorinstanz die Antworten zum  nur unvollständig geliefert und behalte sich vor, die "gelieferten Daten zu einem späteren Zeitpunkt soweit erforderlich anzupassen resp. zu ergänzen".
Die bei einer Fortführung der Untersuchung erfolgende Schätzung  LRIC-Preises durch das BAKOM würde zwangsläufig zu einer  Rechtsunsicherheit führen. Zum einen sei die Schätzung  solchen LRIC-Preises in einem kartellgesetzlichen Verfahren an
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sich unzulässig, da sie eine Umgehung des fernmeldegesetzlichen  mit seinen besonderen Verfahrensregeln darstelle. Zum anderen wäre die Tragweite eines in einem solchen "verkappten" Interkonnektionsverfahrens festgelegten LRIC-Preises völlig unklar.
Infolge ihrer Publikumswirksamkeit sei die Fortführung der  der Reputation von A._ abträglich. Aufgrund der  zum ersten Teil der Untersuchung sei der Eindruck , A._ habe überhöhte Preise verlangt. Dadurch werde letztlich auch die Position von A._ in Verhandlungen mit  Mobilfunk- und Festnetzanbietern über Terminierungsgebühren .
Die These des Einflusses der Terminierungsgebühren auf die  sei gerade Gegenstand des vor dem Bundesverwaltungsgericht hängigen Rechtsmittelverfahrens zum ersten Teil der Untersuchung. Inwieweit Wiederverkäufer wie F._ und G._ einen  aus den Terminierungsgebühren erleiden sollten, sei ohnehin schleierhaft, da sie blosse Vetriebsträger seien.
I. Mit Zwischenverfügung vom 5. Juni 2008 setzte das  die Frist für die Beantwortung des Fragebogens vom 6. März 2008 aus, bis über die in der Beschwerde beantragten  Massnahmen entschieden oder der Beschwerdeentscheid in der vorliegenden Sache ergangen sei.
J. Das Sekretariat der WEKO liess sich mit Eingabe vom 4. Juli 2008 , wobei es dem Bundesverwaltungsgericht beantragte, die  sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei, und es sei der Beschwerdeführerin eine letztmalige, unverlängerbare Frist von maximal 30 Tagen zur Beantwortung des Fragebogens gemäss  des Sekretariats der WEKO vom 6. März 2008 anzusetzen.
Zur Beschwerdeschrift vom 2. Juni 2008 brachte die Vorinstanz neben Verweisen auf die Begründung ihrer Verfügung vom 14. Mai 2008  folgende Bemerkungen an:
Die Beschwerdeführerin mache geltend, dass die WEKO im ersten Teil der Untersuchung für die Bestimmung der angemessenen Terminie-
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rungsgebühr die Vergleichsmarktmethode angewendet habe, während in der fortgeführten Untersuchung offensichtlich die Kostenmethode zur Anwendung gelangen solle. Diese Aussage sei in verschiedener Hinsicht nicht korrekt. Die WEKO setze grundsätzlich keine  Terminierungsgebühren fest, sondern überprüfe diese im  auf Art. 7 Abs. 2 des Bundesgesetzes über Kartelle und andere Wettbewerbsbeschränkungen vom 6. Oktober 1995 (Kartellgesetz, KG, SR 251). Auch im ersten Teil der Untersuchung seien beide Methoden zur Überprüfung der Terminierungsgebühr zur Anwendung gekommen. In der fortgeführten Untersuchung bestehe die Möglichkeit, nicht  von Vergleichen auszugehen, sondern auf ein Kostenmodell des BAKOM zurückzugreifen. Die Vergleichsmarktmethode sei nicht zuletzt deshalb zur Anwendung gekommen, weil die Beschwerdeführerin sich geweigert habe, die benötigten Angaben einzureichen. Aus diesem Grund sei die WEKO darauf angewiesen gewesen, auf Zahlen  ausländischer Anbieter zurückzugreifen.
Selbst wenn gewisse Fragen im Fragebogen vom 20. Dezember 2007 der Beschwerdeführerin bereits in einem früheren Verfahrensstadium zur Beantwortung vorgelegt worden seien, mache es durchaus Sinn, sie später zu wiederholen. Sachverhalte könnten sich ändern, und  sei es möglich, dass die gleiche Frage zu einem späteren  unterschiedlich zu beantworten sei.
Bei der Terminierung vor und nach dem 31. Mai 2005 handle es sich entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin nicht um ein . Die Gesprächsströme von zwei unterschiedlich grossen Fernmeldedienstanbietern seien nämlich nicht automatisch , sondern nur dann, wenn das Telefonieverhalten der jeweiligen Endkunden vergleichbar sei. Unter anderem aufgrund der bedeutend höheren Marktanteile von A._ als Mobilfunkanbieterin resultiere dabei kein Nullsummenspiel. Dies gelte insbesondere auch mit Blick auf die von Festnetzkunden getätigten Anrufe auf ein Mobilfunknetz.
Inwiefern die Offenlegung des Berechnungsmodells relevant sein solle für die Beantwortung des Fragebogens, sei nicht ersichtlich. D._ und E._, welche den gleichen Fragebogen erhalten hätten, seien auch ohne Offenlegung in der Lage gewesen, problemlos zu antworten. Falls bei der Beschwerdeführerin Unsicherheiten  einzelner Fragen bestehen sollten, wäre der naheliegende Weg, dass sie diesbezüglich beim Sekretariat der WEKO nachfragen
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würde. Wie die Beschwerdeführerin selbst angebe, habe D._ ebendies gemacht und sei danach in der Lage gewesen, den  zu beantworten. Dass die Antworten von D._ genügend detailliert seien, habe das BAKOM mit Mail vom 9. Juni 2008 bestätigt. Anders als von der Beschwerdeführerin behauptet, würden für die  der Kosten der Mobilfunkterminierung nur die Daten der MFA erhoben und somit auch nur diese befragt. Es falle demnach kein  Aufwand für andere Fernmeldedienstanbieter an.
Die Kostenberechnung sei ein Indiz, welches unter Berücksichtigung weiterer Elemente zur Feststellung eines Missbrauchs hinzugezogen werden könne. Kartellrechtlich betrachtet führe die Schätzung der  der Mobilfunkterminierung durch das BAKOM nicht zu einer Rechtsunsicherheit, da diese Schätzung den MFA einen Hinweis liefern könne, wie hoch die Terminierungsgebühren unter  sein würden. Dass das BAKOM zu diesem Zweck um Amtshilfe ersucht worden sei, sei nicht nur sinnvoll, sondern  erforderlich, da die Gestehungskosten der Terminierung ein  unter Art. 7 Abs. 2 lit. c KG seien. Es handle sich dabei nicht, wie von der Beschwerdeführerin geltend gemacht, um ein "verkapptes" Interkonnektionsverfahren, da die WEKO lediglich  wolle, ob ein Missbrauch nach Art. 7 KG vorliege.
Zur Frage der Zulässigkeit und Geeignetheit des Fragebogens vom 6. März 2008 sei festzuhalten, dass der WEKO für die Ermittlung des  dem Kartellrecht rechtserheblichen Sachverhalts verschiedene  zur Verfügung stünden. Angesichts des  des BAKOM könne es sich für die Klärung einzelner  durchaus rechtfertigen, dass die Wettbewerbsbehörde im Rahmen von Untersuchungen im Telekommunikationsbereich mittels Amtshilfe an diese gelange. Ein Amtshilfeersuchen an das BAKOM sei im vorliegenden Fall besonders angezeigt resp. geradezu notwendig gewesen, da das BAKOM bereits über ein teilweise an die Schweiz  Kostenmodell für Mobilfunkterminierungsgebühren verfüge. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin beziehe sich das Wort "teilweise" nicht darauf, dass das Modell in gewissen Bereichen nicht den Verhältnissen auf dem Schweizer Markt entspreche, sondern vielmehr darauf, dass bis zu einem bestimmten Punkt  der Verhältnisse in der Schweiz und im Ausland bestünden und es zu Abweichungen komme. Auch hier sei zudem darauf hinzu-
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weisen, dass der Beschwerdeführerin die Möglichkeit offenstehen , zum Ergebnis der Amtshilfe Stellung zu nehmen.
K. Durch Verfügung vom 10. Juli 2008 schloss das  den Schriftenwechsel grundsätzlich ab.
L. Auf diese und weitere Vorbringen der Parteien wird, soweit wesentlich, im Rahmen der nachfolgenden Erwägungen eingegangen.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt gemäss Art. 31 des  vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32)  gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021). Die zur Beurteilung stehende Sache fällt nicht unter die  des Art. 32 VGG, und die WEKO bzw. ihr  ist eine Vorinstanz im Sinne von Art. 33 lit. f VGG, gegen deren Verfügungen die Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht  ist. Als anfechtbare Verfügungen gelten gemäss Art. 5 Abs. 2 i.V.m. Art. 46 Abs. 1 VwVG auch selbständig eröffnete Zwischenverfügungen, wenn sie einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken  (Art. 46 Abs. 1 lit. a VwVG) oder wenn die Gutheissung der  sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen  Mehraufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges  ersparen würde (Art. 46 Abs. 1 lit. b VwVG).
1.1 Die Beschwerde richtet sich gegen die (zusammen mit einem  des Präsidiums der WEKO erlassene) Verfügung des  der WEKO vom 14. Mai 2008. Dabei handelt es sich um eine ( eröffnete) Zwischenverfügung im Sinne von Art. 5 Abs. 1 und 2 i.V.m. Art. 46 Abs. 1 VwVG sowie Art. 23 Abs. 1 KG. Eine Gutheissung der Beschwerde würde nicht sofort einen Endentscheid herbeiführen (vgl. Art. 46 Abs. 1 lit. b VwVG). Die Beschwerde ist daher nur zulässig, wenn die angefochtene Zwischenverfügung des Sekretariats der WEKO einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil im Sinne von Art. 46 Abs. 1 lit. a VwVG bewirken kann. Dieser Nachteil braucht nicht
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rechtlicher Natur zu sein. Vielmehr genügt ein schutzwürdiges , wirtschaftliches Interesse, sofern es der Beschwerdeführerin bei der Anfechtung nicht lediglich darum geht, eine Verlängerung oder Verteuerung des Verfahrens zu verhindern (BGE 130 II 149 E. 1.1,  des Bundesgerichts 2C_86/2008 und 2C_87/2008 vom 23. April 2008 E. 3.2, BGE 125 II 613 E. 2a, 120 Ib 97 E. 1c, 116 Ib 344 E. 1c).
1.2 Die Beschwerdeführerin erklärt, der nicht wieder gutzumachende Nachteil bestehe vorliegend darin, dass die Verweigerung der  Sistierung und Fristerstreckung für sie in irreversibler Weise zu einem immensen, möglicherweise nutzlosen Verfahrensaufwand, zu  erheblichen Bindung von Ressourcen, zu einer Rechtsunsicherheit infolge Festlegung eines in seiner Tragweite unklaren Referenzpreises, zu einem Reputationsschaden und zur Schwächung der  gegenüber Dritten führen würde. Es gehe ihr nicht , eine Verlängerung oder Verteuerung des Verfahrens zu , wie dies die Vorinstanz suggeriere, sondern auch um die  weiterer nicht wieder gutzumachender Nachteile, die zum Teil ausserhalb des Verfahrens einträten. Die Verweigerung der  Sistierung und der Fristerstreckung begründe überdies nicht bloss tatsächliche Nachteile, sondern auch einen Nachteil rechtlicher Natur. Im Zeitpunkt des Hauptentscheids wären das Sistierungs- und das Fristerstreckungsbegehren längst gegenstandslos, weil die  bis dahin durchgeführt und die Frist zur Beantwortung des  abgelaufen wäre.
1.3 Ein nicht wieder gutzumachender Nachteil rechtlicher Natur  sich dadurch aus, dass er durch einen für den Beschwerdeführer günstigen Endentscheid nicht oder nicht mehr vollständig behoben werden kann (Urteil des Bundesgerichts 2C_80/2008 vom 12. März 2008 E. 2.2, mit weiteren Hinweisen).
1.3.1 Aufgrund der angefochtenen Verfügung würde das Sekretariat der WEKO den zweiten Teil der Untersuchung 32-0158 fortsetzen, und die Beschwerdeführerin müsste zunächst einmal den Fragebogen vom 6. März 2008 beantworten. Die Durchführung kartellrechtlicher  ist nach Art. 23 Abs. 1 KG eine der Kernaufgaben des  der WEKO. Zur Ermittlung des rechtserheblichen  dient ihm unter anderem die Auskunftspflicht, welche Art. 40 KG für Beteiligte, marktmächtige Unternehmen und Dritte statuiert.  bzw. deren Ergebnisse – also insbesondere
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auch Auskunftserteilungen – lassen sich als solche naturgemäss nicht rückgängig machen. Sie beinhalten aber keine (abschliessende)  Würdigung der zu ermittelnden tatsächlichen Verhältnisse und bewirken damit keine (rechtlichen) Nachteile, die durch einen  zu Gunsten der beschwerdeführenden Partei nicht behoben werden könnten.
1.3.2 Auch die von der Beschwerdeführerin ins Spiel gebrachte "Rechtsunsicherheit infolge Festlegung eines in seiner Tragweite  Referenzpreises" könnte, sofern sie überhaupt einträte, keinen Nachteil im Sinne von Art. 46 Abs. 1 lit. a VwVG bilden, weil sie im Rahmen eines Rechtsmittelverfahrens geklärt werden könnte.
1.4 Neben den soeben diskutierten rechtlichen macht die  auch nicht wieder gutzumachende Nachteile tatsächlicher Art geltend, welche ihr durch die angefochtene Verfügung entstünden.
1.4.1 Zunächst beruft sie sich auf einen "immensen, möglicherweise nutzlosen Verfahrensaufwand" und eine "erhebliche Bindung von ". Im Rahmen der aktuellen fernmelderechtlichen  bewege sich ihr Aufwand für die Erarbeitung von brauchbarem Datenmaterial im Bereich von einigen Mannjahren ( Instruktionstreffen mit der Behörde, Erstellung von mehreren  Seiten langen Dokumentationsmaterialien etc.). Die  unterstellt damit, dass ihr die Beantwortung des Fragebogens vom 6. März 2008 und allfällige zusätzliche Anordnungen der  einen ebenso grossen Aufwand bescheren könnten. Allerdings bezieht sich ihr Vergleichswert, wie sie selbst zu verstehen gibt, auf mehrere (Interkonnektions-) Verfahren. Schon deshalb lässt er sich nicht einfach auf den vorliegenden Fall übertragen. Es deutet hier aber auch nichts darauf hin, dass nur annähernd ähnlich umfangreiche Dokumentationen erarbeitet oder Abklärungen getroffen werden . Dies zeigt sich nicht zuletzt an der Auskunftserteilung durch  MFA. Die Beschwerdeführerin räumt schliesslich selbst ein, dass  "rund ein Viertel der verlangten Angaben" betriebsintern nicht vorhanden seien und noch eruiert werden müssten. Vor diesem  erscheinen ihre Vorbringen zum drohenden Aufwand nicht . Hinzu kommt, dass sie auch potentiellen Aufwand geltend macht, welcher nicht ihr, sondern den Behörden oder Konkurrentinnen entstehen könnte. Insofern kann sie sich jedoch mangels materieller Beschwer nicht auf ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung
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der angefochtenen Verfügung berufen (vgl. BGE 125 II 612 E. 2a, BGE 120 Ib 100 E. 1c und BGE 116 Ib 347 E. 1c).
Mit der beschränkten Anfechtbarkeit von Zwischenverfügungen soll im Sinne der Prozessökonomie sichergestellt werden, dass sich die Rechtsmittelinstanz in der Regel nur einmal mit einer Streitsache  muss (BGE 116 Ib 347 E. 1c; ALFRED KÖLZ/ISABELLE HÄNER,  und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. Aufl., Zürich 1998, N. 511). Diese Regel würde aus den Angeln gehoben, wenn jeglicher Aufwand, den eine Zwischenverfügung bewirken kann, als nicht wieder gutzumachender Nachteil tatsächlicher Art zu  wäre. Das Bundesgericht setzt denn auch entsprechende . Einerseits lässt es eine Anfechtung nicht zu, wenn der  lediglich eine Verlängerung oder Verteuerung des Verfahrens verhindern will (BGE 120 Ib 100 E. 1c). Andererseits anerkennt es nicht jedes tatsächliche bzw. wirtschaftliche Interesse als schutzwürdig (vgl. BGE 120 Ib 100 E. 1c; BGE 107 II 461 E. 4b). Im vorliegenden Fall ist kein schützenswertes Interesse im Sinne eines nicht wieder gutzumachenden Nachteils, welcher aus der angefochtenen Verfügung erwachsen könnte, ersichtlich. Der Aufwand für die Beantwortung des Fragebogens vom 6. März 2008 hält sich in vertretbaren Grenzen. Es bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass das Auskunftsbegehren dem Verhältnismässigkeitsprinzip zuwiderliefe. Ob mögliche weitere, durch Zwischenverfügung der Wettbewerbsbehörde angeordnete  einen unverhältnismässigen Aufwand  bzw. ein schützenswertes Anfechtungsinteresse begründen können, wird gegebenenfalls separat für die jeweilige  zu prüfen sein. Im gegenwärtigen Zeitpunkt lässt sich aber noch nicht beurteilen, ob allfällige künftige, vorderhand hypothetische Anordnungen der Wettbewerbsbehörde überhaupt einen für eine  genügenden Nachteil zu bewirken geeignet sein werden.
1.4.2 Zum behaupteten Reputationsschaden und zur angeblichen Schwächung der Verhandlungsposition gegenüber Dritten ist zunächst einmal festzustellen, dass diese Vorbringen von der  nicht mit Fakten untermauert werden. Wenn der erste Teil der  beim Publikum tatsächlich den Eindruck erweckte, die  verlange überhöhte Preise, hätte der  bei Erlass der angefochtenen Verfügung bereits bestanden. Schon deshalb erscheint fraglich, ob diese überhaupt noch eine  belastende Wirkung auf die Reputation entfalten könnte. Be-
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reits bezüglich des ersten Teils der Untersuchung stand es der  frei, ihre Sichtweise in der Öffentlichkeit darzulegen und allenfalls auf ergriffene Rechtsmittel zu verweisen, um zu zeigen, dass noch keine rechtskräftigen Entscheide gefällt worden sind. Aber selbst wenn die angefochtene Verfügung geeignet wäre, ihrer  (vorübergehend) abträglich zu sein, könnten entsprechende  jedenfalls durch einen zu ihren Gunsten lautenden Endentscheid wieder gutgemacht werden. Im gegenwärtigen Zeitpunkt bestehen  ohnehin keine Indizien dafür, dass die angefochtene  negative Publizität verursacht hätte. Mangels Veröffentlichung könnte sie dies auch gar nicht. Was sodann die Position der  in Verhandlungen mit anderen Mobilfunk- und  über Terminierungsgebühren anbelangt, kann diese  durch die angefochtene Verfügung beeinträchtigt werden. Letztere bewirkt nämlich nur, dass die Untersuchung nicht sistiert wird und die Vorinstanz an ihrem Auskunftsbegehren vom 6. März 2008 festhält. Wenn mit dem zweiten Teil der Untersuchung effektiv eine  der Verhandlungsposition der Beschwerdeführerin einherginge, wäre dieser Nachteil schon in der Untersuchung bzw. ihrer , wie sie den Parteien mit Brief des Sekretariats der WEKO vom 20. Dezember 2007 bekanntgegeben wurde, als solcher begründet, nicht jedoch in der Ablehnung einer Sistierung. Abgesehen davon ist in Erinnerung zu rufen, dass in dieser Sache noch kein rechtskräftiger Entscheid vorliegt, was den (potentiellen) Verhandlungspartnern der Beschwerdeführerin bekannt ist. Im Übrigen könnte die  einen allfälligen Nachteil selbst beheben, indem sie sich zu  entsprechenden Rückerstattung für den Fall bereiterklären würde, dass ein Entscheid wegen überhöhter Terminierungsgebühren gegen sie ergehen sollte.
1.5 Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin betreffen der erste und der zweite Teil der Untersuchung 32-0158 nicht den gleichen Sachverhalt. Insbesondere beziehen sie sich auf unterschiedliche . Ausserdem machte die Beschwerdeführerin nach Angaben der Vorinstanz selbst geltend, dass das im ersten Teil der Untersuchung sanktionierte Verhalten schon lange nicht mehr praktiziert werde. Es ist deshalb nicht einzusehen, warum die Vorinstanz den zweiten Teil der Untersuchung nicht weiterführen sollte. Dies gilt umso mehr, als sie zunächst einmal den Sachverhalt erstellen muss. Wenn die  nun einen Konnex im Sinne präjudizierender  des ersten Teils der Untersuchung konstruiert, ruft sie damit den
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Eindruck hervor, sie tue dies, um ein Sistierungsbegehren zwecks  des zweiten Teils stellen zu können. Eine solche Motivation aber führt nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung dazu, dass selbst dann nicht auf eine Beschwerde gegen eine selbständig  Zwischenverfügung einzutreten ist, wenn diese einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken kann (BGE 120 Ib 100 E. 1c).
1.6 Zusammenfassend ergibt sich, dass die angefochtene  keinen nicht wieder gutzumachenden Nachteil im Sinne von Art. 46 Abs. 1 lit. a VwVG bewirken kann und dass eine Gutheissung der Beschwerde auch nicht sofort einen Endentscheid herbeiführen würde (Art. 46 Abs. 1 lit. b VwVG). Auf die Beschwerde ist daher nicht einzutreten.
2. Die mit Zwischenverfügung des Bundesverwaltungsgerichts vom 5. Juni 2008 (Ziff. 5) im Sinne einer vorsorglichen Massnahme  Aussetzung der Frist zur Beantwortung des Fragebogens vom 6. März 2008 wird mit dem vorliegenden Entscheid hinfällig, sodass die Vorinstanz ihr Auskunftsbegehren unter Einräumung einer  Nachfrist weiterverfolgen kann.
3. Die Verfahrenskosten von Fr. 2'500.- sind der unterliegenden  aufzuerlegen (Art. 63 VwVG; Art. 1 ff. des  über die Kosten und Entschädigungen vor dem  vom 21. Februar 2008, VGKE, SR 173.320.2) und mit dem geleisteten Kostenvorschuss von Fr. 3'500.- zu verrechnen.
4. Weder die unterliegende Beschwerdeführerin noch die Vorinstanz hat Anspruch auf eine Parteientschädigung (Art. 64 VwVG i.V.m. Art. 7 VGKE).