Decision ID: ee0a2cfc-da60-4783-88c8-f17f13e67589
Year: 2005
Language: fr
Court: VD_TC
Chamber: VD_TC_031
Canton: VD
Region: Région lémanique
Law Area: public_law

Vu les faits suivants
A.
Gilbert Rapin exploite un domaine agricole à Grandcour où il pratique, notamment, l'élevage des veaux blancs. A cette fin, il a acquis quarante-cinq de ces animaux en été 1999. Rapidement, plusieurs d'entre eux ont présenté des signes de maladie: diarrhée, fièvre, affaiblissement général et pneumonie.
Neuf animaux ont péri entre le 28 août et le 30 septembre 1999; le médecin vétérinaire Gérald Etter avait soigné quatre de ceux-ci pour des pneumonies fébriles avec diarrhées.
Un dixième veau a péri le 6 octobre 1999. Une autopsie effectuée par l'Institut de pathologie animale de l'Université de Berne (ci-après : l’institut) a révélé la présence de bactéries multirésistantes de la salmonellose du groupe OB, trouvées dans le foie, la rate, les reins et l'intestin. L'autopsie a également mis en évidence une pneumonie purulente nécrosante imputable au bacille
pasteurella multicocida
.
Le Service vétérinaire cantonal (ci-après : le service) a immédiatement ordonné à Rapin des mesures d'hygiène et de désinfection destinées à la lutte contre la salmonellose. Le service a également ordonné des contrôles sanitaires à effectuer par le vétérinaire traitant Etter. Ces contrôles ont consisté dans le prélèvement et l'analyse de selles. En date du 12 octobre 1999, sur cinq écouvillons de selles, un était positif aux salmonelles du groupe OB ; le 18 octobre 1999, sur six écouvillons, trois étaient positifs et le 19 octobre 1999, un veau a encore péri. Le 27 octobre 1999, l’analyse de dix écouvillons de selles étaient négatifs aux salmonelles et le 4 novembre 1999, neuf écouvillons étaient négatifs. Les 13, 17 et 30 novembre 1999, trois veaux ont encore péri. Le veau péri le 30 novembre 1999 avait un écouvillon positif aux salmonelles. Les analyses de six écouvillons effectuées le 1
er
décembre 1999 et de dix écouvillons le 14 décembre 1999 ont donné des résultats négatifs aux salmonelles. Enfin, une dernière perte est survenue le 22 décembre 1999. L'animal fut autopsié. La recherche de salmonelles se révéla négative; l'examen mit en évidence une broncho-pneumonie abcédante avec la bactérie
actynomyces pyogenes.
B.
Le Département de l'économie administre une Caisse d'assurance du bétail (ci-après : la caisse d’assurance ou la caisse) qui a versé à Rapin des indemnités pour les deux animaux morts respectivement les 6 octobre et 30 novembre 1999. Par lettre du 4 janvier 2000, Rapin a demandé d'être indemnisé aussi pour la perte des autres animaux, hormis pour le veau mort le 22 décembre 1999; il produisait les bulletins de pesage des cadavres et une brève attestation du vétérinaire traitant. La Commission de surveillance de la caisse, jugeant l'attestation trop succincte, a demandé un rapport vétérinaire détaillé, que Etter a remis le 2 juin 2000. A son avis, les investigations accomplies autorisaient à "mettre en relation" la perte de deux veaux, le 6 octobre et le 30 novembre 1999, avec la salmonellose. Pour les autres animaux perdus, la "similitude dans la symptomatologie" permettait de supposer aussi une mort "en relation très probable avec la présence de salmonelles".
Après échange de correspondance, le Vétérinaire cantonal a refusé l'indemnisation par une décision du 9 août 2000. Les douze veaux concernés n'étaient pas morts d'une épizootie visée par la législation fédérale pertinente; de plus, même si le diagnostic de salmonellose avait pu être établi, l'indemnisation aurait dû être refusée au motif que les animaux n'avaient pas été tués et éliminés sur ordre de l'autorité et dans le but de prévenir la propagation de l'épizootie.
C.
Rapin a saisi le Tribunal administratif d'un recours dirigé contre ce prononcé. Le tribunal est requis d'en prononcer l'annulation, de constater le droit du recourant à l'indemnisation et de renvoyer l'affaire à la caisse d'assurance pour taxation de l'indemnité.
Invité à répondre, le Vétérinaire cantonal a proposé le rejet du recours.
Le juge instructeur a ordonné une expertise qu'il a confiée au Professeur Maja Suter, directrice de l’institut. L'experte devait déterminer, dans la mesure du possible, la cause probable du décès des quatorze veaux. En particulier, elle devait examiner si la présence de salmonelles avait pu exercer une influence déterminante ou, au contraire, seulement secondaire sur la perte de ces animaux.
L'experte a remis un bref rapport daté du 5 novembre 2004, qui concernait exclusivement l'animal mort le 6 octobre 1999 et autopsié par l'institut. Il apparaissait hautement vraisemblable que ce sujet était mort de déshydratation par suite d'une inflammation sévère de l'intestin et de la diarrhée qui s'était ensuivie. Les lésions de l'intestin étaient typiques d'une salmonellose; par contre, la présence de salmonelles dans des organes autres que l'intestin semblait agonique, c'est-à-dire survenue dans les dernières heures de la vie, car il n'existait aucun signe de septicémie. La pneumonie nécrosante n'avait dégradé qu'une petite partie des poumons; c'est donc l'influence de cette maladie-ci qui paraissait secondaire. Pour le surplus, aucune évaluation n'était possible pour les animaux que l'on n'avait pas adressés à l'institut.
Une seconde expertise a été ordonnée le 19 janvier 2005 par le juge instructeur. Le 1
er
mars 2005, le Dr Louis Corboz de l’Institut de bactériologie vétérinaire de l’Université de Zürich a rendu son rapport libellé en ces termes :
« Monsieur le Juge instructeur,
Dans le cadre de cette affaire, vous m’avez demandé mon avis sur la cause probable du décès des quinze veaux péris pendant la période de 28 août au 22 décembre 1999, et en particulier d’indiquer le degré de probabilité des décès dûs aux salmonelles, avant et après l’application des mesures sanitaires ordonnées par le Vétérinaire cantonal.
Après une étude poussée du dossier, j’en suis arrivé à la conclusion que les argumentations des parties concernées, bien que plausibles en soi, reposent surtout sur des hypothèses et suppositions. Et ceci pour la bonne raison qu’il manque trop de données (voir annexe III) pour permettre une analyse de la situation reposant sur des bases plus concrètes et pour répondre objectivement à une question : les pertes de ces quinze veaux sont-elles dues à une salmonellose ou à une pneumo-entérite ?
Pour y voir plus clair, j’ai récapitulé les informations les plus importantes sous forme de tabelles (1 à 3) et effectué une liste des faits objectifs mentionnés dans le dossier (annexe II). En outre, j’ai décrit très brièvement à votre intention ce qu’est une salmonellose ou une pneumo-entérite dans une exploitation de veaux à l’engrais (annexe I).
Malgré les données manquantes, l’analyse des tabelles 1 et 2 montre que les intervalles de temps entre les pertes, aussi bien que les pertes elles-mêmes sont des critères objectifs qui permettent une division de la période concernée en deux phases distinctes. Il est en effet frappant de constater que la durée de temps entre les pertes des veaux n°2 à 10 est de 1 à 6 jours d’une perte à l’autre, alors qu’elle est de 13 à 15 jours pour les six autres veaux.
En admettant l’hypothèse de pertes dues à des maladies infectieuses, celles des veaux n° 2 à 10 doivent avoir été provoquées par un agent capable d’éliminer un grand nombre de veaux en un temps relativement court, comme ce serait le cas lors d’une salmonellose. Le veau n° 10, péri 26 jours après le n° 2 et qui a révélé pour la première fois la présence de salmonelles dans l’exploitation, serait alors le dernier cas de cette série. Les dernières analyses positives d’écouvillons de fèces décelées 12 jours après la perte du veau n° 10 (Tab. 1 et 3) pourraient correspondre à la fin de la maladie, qui survient en général après immunisation naturelle 3 à 5 semaines après le début de l’infection.
En revanche, les six autres pertes sembleraient plutôt avoir été causées par d’autres agents comme ceux de la pneumo-entérite, maladie assez répandue dans ce genre d’exploitations pendant toute la durée d’engraissement. Dans ce contexte, il serait intéressant, pour comparaison, d’avoir un relevé des pertes en veaux dans les mois précédant et suivant la période concernée. Le veau n° 14 (sans n°), péri le 30 novembre, est à considérer comme un excréteur chronique de salmonelles et l’écouvillon de fèces positif pour S. typhimurium est dans ce cas sans relations avec les causes de sa mort.
Les mesures sanitaires de lutte contre la salmonellose sont destinées surtout à empêcher une propagation de l’infection aussi bien vers l’extérieur (protection du consommateur et d’autres exploitations) que dans l’exploitation elle-même (protection du personnel et d’autres groupes de veaux engraissés dans des locaux séparés). A quelques exceptions près, comme p. ex. si l’infection est propagée par du lait contaminé dans un échangeur de lait, elles n’ont que peu d’influence sur le déroulement de l’infection à l’intérieur d’un même groupe.
En résumé et sur la base des arguments exposés plus haut, je considère que :
• les pertes des veaux n° 2 à 10 sont très probablement dues à une salmonellose ;
• les pertes de veaux n° 1 et 11 à 15 sont très probablement dues à une pneumo-entérite ou à d’autres causes non déterminées ;
• une synergie provoquant une aggravation de l’une ou l’autre, ou de toutes les deux maladies est possible, mais ne peut pas être démontrée dans le cas présent par faute de preuves ;
• les mesures sanitaires prises après la première constatation de salmonelles dans l’exploitation n’ont probablement pas eu d’influence directe sur les causes de la mort des veaux péris après coup, pour autant qu’il s’agisse bien d’animaux du même groupe.
[...] »
Gilbert Rapin et le Vétérinaire cantonal se sont déterminés sur ce second rapport les 19 et 23 mars 2005.

Considérant en droit
1.
Le Tribunal administratif est compétent pour connaître du recours dirigé contre une décision du Vétérinaire cantonal concernant les prestations de la caisse d'assurance (art. 47 de la loi d'application du 25 mai 1970 de la législation fédérale sur les épizooties, ci-après : LVLFE).
2.
La salmonellose fait partie des maladies animales visées par la loi fédérale du 1
er
juillet 1966 sur les épizooties (ci-après : LFE), désignées par le Conseil fédéral conformément à l'art. 1 al. 2 de cette loi (art. 4 let. c de l'ordonnance du 27 juin 1995 sur les épizooties, ci-après : OFE). Des indemnités pour les pertes d'animaux consécutives aux épizooties, à verser par les cantons, sont prévues aux art. 31 al. 1 et 32 al. 1 LFE; selon l'art. 32 al. 1bis LFE, le Conseil fédéral peut toutefois désigner des pathologies pour lesquelles les pertes d'animaux ne donnent pas lieu à indemnisation. En ce qui concerne la salmonellose, l'art. 227 OFE restreint l'indemnisation au cas visé par l'art. 32 al. 1 let. c LFE, soit l'élimination d'animaux sur ordre de l'autorité pour prévenir la propagation de l'épizootie. Le cas visé par l'art. 32 al. 1 let. a LFE, soit la simple mort d'animaux en raison de l'épizootie, est ainsi exclu.
L'art. 33 al. 1 LFE autorise les cantons à allouer des indemnités qui ne sont pas imposées par la législation fédérale; cela concerne notamment, selon l'art. 76 let. c OFE, les pertes d'animaux imputables aux épizooties pour lesquelles cette législation n'accorde pas de droit à une indemnité.
3.
Aux termes de l'art. 46 al. 1 LVLFE, la caisse d'assurance couvre les pertes d'animaux des espèces équines, bovines, ovines, caprines et porcines, qui sont abattus ou éliminés sur ordre du Vétérinaire cantonal ou qui succombent à l'une des épizooties visées aux art. 3 et 4 OFE.
A l'art. 46 al. 3 LVLFE, il est ajouté que « la caisse peut également verser des indemnités ou des prestations concernant les épizooties dites à éradiquer et à combattre au sens de l'[ordonnance fédérale] ». Cette disposition-ci est purement redondante compte tenu que les épizooties à éradiquer ou à combattre sont précisément celles énumérées, respectivement, aux art. 3 et 4 OFE.
L'art. 46 al. 1 LVLFE vise sans exception toutes les épizooties des art. 3 et 4 OFE et tous les cas d'indemnisation; on ne trouve aucune restriction comparable à celle de l'art. 227 OFE relative à la salmonellose. De ce point de vue, ainsi que le permet l'art. 33 al. 1 LFE, le droit cantonal assure une indemnisation plus étendue que celle prévue par la législation fédérale. Seules les pertes d'animaux consécutives aux épizooties dites "à surveiller", énumérées à l'art. 5 OFE, échappent au régime cantonal d'indemnisation. La prétention du recourant ne saurait donc être rejetée au motif qu'il n'existe pas de droit à l'indemnisation pour la salmonellose.
4.
En vertu de l'art. 46 al. 1 LVLFE, une indemnité est due lorsqu'un animal de l'espèce bovine est malade de la salmonellose, que cet animal meurt et qu'il existe un lien de causalité entre cette maladie et la mort.
Les faits déterminants doivent être constatés. A cette fin, le Tribunal administratif met en oeuvre d'office tous les moyens de preuve utiles (art. 53 LJPA) mais le droit applicable ne prévoit aucune sorte de présomption ni d'allégement de la preuve en faveur de celui qui réclame l'indemnité.
Le premier rapport d'expertise établit la mort par salmonellose d'un animal pour lequel la caisse d'assurance a déjà versé une indemnité et dont le cas n'est donc pas litigieux. L'auteur du rapport ne s'est livré à aucune extrapolation au sujet des douze autres veaux dont l'indemnisation est revendiquée, morts de maladie dans le même élevage.
En revanche, le second rapport d’expertise est plus précis. En effet, son auteur relève que les veaux n° 2 à 10 sont morts à intervalles de temps moyens de 2.9 jours, du 11 septembre au 6 octobre 1999 ; or, ces pertes ne peuvent avoir été provoquées que par un agent capable d’éliminer un grand nombre de veaux en un temps relativement court, comme ce serait le cas lors d’une salmonellose. En revanche, quatorze jours séparent les pertes du premier et du deuxième veau, intervenues respectivement les 28 août et 11 septembre 1999, et les pertes des veaux n° 10 à 15 sont intervenues à intervalles de temps moyens de 15.4 jours, du 6 octobre au 22 décembre 1999. C’est pourquoi, l’expert en conclut, au vu des intervalles de temps très courts entre les pertes des veaux n° 2 à 10, que ces dernières ont été très probablement provoquées par une salmonellose, ce qui n’est pas le cas des veaux n° 1 et n° 11 à 15. D’ailleurs, l’autopsie du veau n° 10 a révélé la présence de salmonelles ; les dernières analyses positives d’écouvillons de fèces décelées douze jours après la perte du veau n° 10 pourraient correspondre à la fin de la maladie, qui survient en général après immunisation naturelle trois à cinq semaines après le début de l’infection. S’agissant des veaux n° 11 à 15, l’expert reste prudent, en relevant que ces pertes sembleraient plutôt avoir été causées par d’autres agents comme ceux de la pneumo-entérite, maladie assez répandue dans ce genre d’exploitations pendant la durée de l’engraissement. Tout en reconnaissant que ces deux maladies peuvent être la cause de l’aggravation de l’autre, l’expert souligne le manque de preuves pour pouvoir admettre que tel est le cas en l’espèce.
En définitive, le tribunal retient l’avis du second expert. Les éléments qui ressortent de cette expertise permettent dattribuer la perte des veaux n° 2 à 10 avec une haute vraisemblance à la salmonellose ; en revanche, le lien de causalité entre une éventuelle salmonellose et la mort des veaux n° 11 à 15 n’est pas établi à satisfaction de droit. Dès lors, le recourant a droit à une indemnisation pour la perte de huit veaux, puisque parmi les veaux n° 2 à 10, se trouve la bête qui a péri le 6 octobre 1999, perte qui a déjà été indemnisée par la caisse d’assurance.
5.
Il résulte des précédents considérants que le recours doit être partiellement admis et la décision attaquée annulée. Le dossier est renvoyé à l’autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants. Le recourant obtient partiellement gain de cause, puisque sur douze veaux, seuls huit seront indemnisés ; une partie des frais d’expertise doit être mise à sa charge, à raison de 2'100 francs. Le solde de ces frais, soit 8'200 francs, est mis à la charge du Service vétérinaire. Les frais de justice sont laissés à la charge de l’Etat et il n’est pas alloué de dépens.