Decision ID: c4776063-99d1-4bbf-acd8-ba0520c37bf5
Year: 2022
Language: de
Court: SG_VG
Chamber: SG_VG_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A.
R._ ist die Tochter von A._ und B._. Sie besuchte im Schuljahr 2021/2022 die zweite
Klasse (000_) der Primarschule im Schulhaus Y._ in X._. Mit Verfügung vom
22. November 2021 ordnete der Primarschulrat X._ für die Schülerinnen und Schüler
der Klasse 000_ ab sofort bis auf Weiteres eine Maskentragpflicht in sämtlichen
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Schulräumlichkeiten an, nachdem zwei Kinder der Klasse positiv auf Covid-19 getestet
worden waren. Einem allfälligen Rekurs wurde die aufschiebende Wirkung entzogen.
B.
A._ und B._ erhoben gegen die Verfügung des Primarschulrats X._ vom
22. November 2021 mit Eingabe ihres Rechtsvertreters vom 24. November 2021 beim
Bildungsdepartement des Kantons St. Gallen Rekurs mit dem Antrag, die angefochtene
Verfügung sei aufzuheben. Mit E-Mail vom 30. November 2021 teilte der Schulleiter
den Eltern mit, die Maskentragpflicht für die Klasse 000_ ende am Mittag des
1. Dezembers 2021. Mit Entscheid vom 22. März 2022 schrieb das
Bildungsdepartement den Rekurs zufolge Gegenstandslosigkeit ab. Auf die Erhebung
amtlicher Kosten wurde verzichtet, ausseramtliche Kosten wurden nicht entschädigt.
C.
Mit Eingabe ihres Rechtsvertreters vom 5. April 2022 erhoben A._ und B._
(Beschwerdeführer) für ihre Tochter R._ gegen den Entscheid des
Bildungsdepartements (Vorinstanz) vom 22. März 2022 Beschwerde beim
Verwaltungsgericht. Sie beantragen die Aufhebung des angefochtenen Entscheids
sowie die Rückweisung zwecks materieller Behandlung des Rekurses an die
Vorinstanz, eventualiter sei die Verfügung der Primarschulgemeinde X._
(Beschwerdegegnerin) vom 22. November 2021 aufzuheben, unter Kosten- und
Entschädigungsfolge inkl. Mehrwertsteuer. Mit Vernehmlassung vom 27. April 2022
beantragte die Vorinstanz unter Verweis auf ihren Entscheid die kostenfällige
Abweisung der Beschwerde. Die Beschwerdegegnerin liess sich am 12. Mai 2022 unter
Beantragung der Abweisung der Beschwerde vernehmen. Die Beschwerdeführer
verzichteten auf eine weitere Stellungnahme.
Auf die Vorbringen der Verfahrensbeteiligten, die angefochtene Verfügung und die
Akten ist – soweit erforderlich – in den nachstehenden Erwägungen einzugehen.

Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1.
Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59 Abs. 1 des
Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, VRP). Als gesetzliche Vertreter
(vgl. Art. 304 Abs. 1 des Schweizerischen Zivilgesetzbuches, SR 210, ZGB) sind die
Eltern von R._ zur Ergreifung des Rechtsmittels sowohl in eigenem als auch im Namen
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ihrer Tochter legitimiert (Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP; BGer
2C_433/2011 vom 1. Juni 2012 E. 1.2; VerwGE B 2014/247 vom 30. Juni 2015 E. 1.2).
Da die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid die Eltern als Rekurrenten bezeichnet
hat und dies in der Beschwerde nicht moniert wurde, werden auch im vorliegenden
Verfahren die Eltern als Beschwerdeführer bezeichnet. Die Beschwerdeeingabe vom 5.
April 2022 erfolgte rechtzeitig und erfüllt formal und inhaltlich die gesetzlichen
Anforderungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP).
Auf die Beschwerde ist somit einzutreten.
2.
Angefochten ist eine Abschreibungsverfügung der Vorinstanz zufolge
Gegenstandslosigkeit. Die Beschwerdeführer machen im Wesentlichen geltend, die
Vorinstanz begründe die Gegenstandslosigkeit mit der ersatzlosen Aufhebung
verschiedener gesetzlicher Bestimmungen, auf welche sich die Verfügung der
Maskentragpflicht gestützt habe. Eine Rechtsänderung führe aber grundsätzlich nicht
dazu, dass alle zuvor erlassenen Verfügungen ungültig würden. Die Aufhebung der
einschlägigen Verordnungen habe keinen direkten Einfluss auf deren
Rechtsbeständigkeit, zumal die massgebenden gesetzlichen Bestimmungen des
Epidemien- und Volksschulgesetzes und wohl auch der nicht publizierte Beschluss der
Regierung nach wie vor in Kraft seien. Solange die angefochtene Verfügung nicht
widerrufen werde, sei ein Rechtsschutzinteresse an deren Aufhebung vorhanden. Die
Beschwerdegegnerin habe die Maskentragpflicht gemäss Dispositiv der Verfügung
vom 22. November 2021 "bis auf Weiteres" angeordnet. Der Widerspruch zur
Begründung der Verfügung, wo von einer Dauer von zehn Tagen die Rede sei, könne
nicht mittels Berichtigung korrigiert werden. Die Maskentragpflicht gelte daher nach
wie vor, womit ein aktuelles rechtlich geschütztes Interesse im Rekursverfahren
vorliege. Selbst wenn man dies verneinen würde, sei davon auszugehen, dass die
Virusaktivität im kommenden Herbst/Winter wieder zunehmen werde und sich die im
Rekurs aufgeworfenen Fragen, ob die Schulbehörde gestützt auf Art. 4 Abs. 1 VSG
über den Erziehungs- und Bildungsauftrag hinaus gesundheitspolizeilich motivierte
Anordnungen treffen dürfe und ob der nicht publizierte Beschluss der Regierung eine
hinreichende gesetzliche Grundlage enthalte, erneut stellen könnten. Es bestehe ein
erhebliches öffentliches Interesse an deren Klärung. Aufgrund des Entzugs der
aufschiebenden Wirkung und der Möglichkeit, die Anordnung der Maskentrag-pflicht
auf wenige Tage zu beschränken, könnten diese Fragen in einem Rechtsmittelverfahren
kaum je rechtzeitig beantwortet werden.
2.1.
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Die Vorinstanz schrieb das Verfahren gestützt auf Art. 57 VRP wegen
Gegenstandslosigkeit ab. Sie erwog, mit der ersatzlosen Aufhebung der damals
gültigen Gesetzesbestimmungen (Verordnung vom 16. Februar 2022 über
Massnahmen in der besonderen Lage zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie in der
im Verfügungszeitpunkt gültigen Fassung AS 2021 379, Covid-19-Verordnung
besondere Lage, und Vollzugsverordnung zu den eidgenössischen Covid-19-
Verordnungen besondere Lage und internationaler Personenverkehr, nGS 2021-062,
Vollzugsverordnung Covid-19-Verordnungen) per 17. Februar 2022 seien die
rechtlichen Grundlagen für die Anordnung einer Maskentragpflicht in der Volksschule
dahingefallen. Aufgrund der vollständigen Aufhebung sämtlicher Massnahmen zum
Schutz vor dem Coronavirus durch den Bildungsrat könne der Unterricht nun wieder
wie gewohnt stattfinden. Somit hätten die Beschwerdeführer im Rekursverfahren jedes
rechtliche Interesse an einer Entscheidung verloren. Der geltend gemachte Nachteil sei
weg und die rechtliche und tatsächliche Situation könne durch den Ausgang des
Verfahrens nicht mehr beeinflusst werden. Die im Rekurs aufgeworfenen Fragen
könnten sich aufgrund der Aufhebung sämtlicher einschlägiger Bestimmungen nicht
mehr stellen (act. 2).
2.2.
Nach Art. 57 Abs. 1 VRP wird ein Rekurs abgeschrieben, wenn er zurückgezogen oder
sonst gegenstandslos geworden ist. Gegenstandslosigkeit liegt vor, wenn die
Grundlagen der Streitigkeit im Lauf des Verfahrens dahinfallen und/oder die Beteiligten
jedes rechtliche Interesse an einer Entscheidung verloren haben. Gründe für die
Gegenstandslosigkeit sind unter anderem der Widerruf der angefochtenen Verfügung
oder deren Abänderung im Sinn des Rechtsbegehrens (Anerkennung), der Rückzug
des gestellten Gesuchs, der Wegfall des Streitgegenstands oder der Tod des
Betroffenen, sofern die umstrittene Verfügung nur für seine Person und nicht für seine
Erben Wirkung entfaltet (Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton
St. Gallen, 2. Aufl. 2003, Rz. 1045). Fällt hingegen das Rechtsschutzinteresse während
der Hängigkeit des Verfahrens aufgrund einer Änderung des Sachverhalts dahin, kann
das Verfahren nicht zufolge Gegenstandslosigkeit abgeschrieben werden. Dabei
handelt es sich um eine Eintretensfrage im Hinblick auf die Legitimation des
Rechtmittelklägers (T. Kamber, in: Rizvi/Schindler/Cavelti, Gesetz über die
Verwaltungsrechtspflege, Praxiskommentar, Zürich/St. Gallen 2020, N 9 zu Art. 57
VRP).
Die Rekursbefugnis setzt ein eigenes schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung oder
2.3.
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2.4.1.
Mit Verfügung vom 22. November 2021 ordnete die Beschwerdegegnerin für die
Schülerinnen und Schüler der Klasse 000_ im Schulhaus Y._ "ab sofort bis auf
Weiteres" eine Maskentragpflicht in sämtlichen Schulräumlichkeiten an. In Ziff. 3 der
Erwägungen wurde ausgeführt, dass die Maskentragpflicht für zehn Tage ab
22. November 2021 angeordnet werde (act. 8/1a/5). Davon betroffen war auch R._,
die Tochter der Beschwerdeführer, welche dannzumal die fragliche Klasse 000_
besuchte. Mit E-Mail vom 30. November 2021 teilte der Schulleiter sämtlichen Eltern
der betroffenen Schülerinnen und Schüler, darunter auch die Beschwerdeführer, mit,
dass die Maskentragpflicht ab dem Mittag des 1. Dezembers 2021 aufgehoben sei
(act. 12). Unabhängig davon, dass im Dispositiv der Verfügung vom 22. November
2021 die Maskentragpflicht "bis auf Weiteres" und nicht für zehn Tage, wie in den
Erwägungen erwähnt, angeordnet wurde, musste den Betroffenen damit klar sein, dass
die Maskentragpflicht für die Klasse 000_ per Mittag des 1. Dezembers 2021
aufgehoben worden war. Die Beschwerdeführer machen denn auch nicht geltend, ihre
Tochter hätte nach dem 1. Dezember 2021 in der Schule eine Maske tragen müssen.
Ab dem 2. Dezember 2021 waren die Beschwerdeführer bzw. deren Tochter von der
angefochtenen, mittlerweile aber dahingefallenen Maskentragpflicht in tatsächlicher
Hinsicht nicht mehr beschwert. Selbst wenn man noch davon ausgehen wollte, die
Maskentragpflicht sei mit dem E-Mail des Schulleiters vom 30. November 2021 nicht
rechtsgültig aufgehoben worden, läge mangels nachteiliger Konsequenzen für den Fall
des Nichttragens auch in rechtlicher Hinsicht keine Beschwer vor. Hinzu kommt, dass
Änderung des angefochtenen Entscheids voraus (vgl. Art. 45 Abs. 1 VRP). Das
Anfechtungsinteresse muss aktuell sein, d.h. die rechtliche oder tatsächliche Situation
des Rekurrenten muss durch den Ausgang des Verfahrens beeinflusst werden können
(Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 400; B. Waldmann, in: Niggli/Uebersax/Wiprächtiger/
Kneubühler [Hrsg.], Basler Kommentar Bundesgerichtsgesetz, 3. Aufl. 2018, N 17 zu
Art. 89 BGG). Vom Erfordernis des aktuellen schutzwürdigen Interesses ist
ausnahmsweise abzusehen, wenn sich die mit der Beschwerde aufgeworfenen
grundsätzlichen Fragen unter ähnlichen Umständen wieder stellen können, ohne dass
im Einzelfall rechtzeitig eine richterliche Prüfung möglich wäre, und deren
Beantwortung im öffentlichen Interesse liegt (BGE 139 I 206 E. 1.1, 135 I 79 E. 1.1,
VerwGE B 2015/6 vom 23. August 2016 E. 1).
2.4.
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die Beschwerdegegnerin im vorinstanzlichen Verfahren mit Schreiben vom
29. November 2021 erklärte, die Maskentragpflicht ende am 1. Dezember 2021 (act.
8/3), was dem Rechtsvertreter der Beschwerdeführer tags darauf zur Kenntnis
gebracht wurde (act. 8/4). Diesem musste im Übrigen bereits vor Erhalt jenes
Schreibens bewusst sein, dass das Dispositiv der Verfügung vom 22. November 2021
– wie jedes Dispositiv – der Auslegung zugänglich ist, dies erst recht bei einem
Widerspruch mit den Erwägungen wie vorliegend in E. 3 mit dem Hinweis auf die Dauer
der Maskentragpflicht für zehn Tage. Das aktuelle Rechtsschutzinteresse der
Beschwerdeführer an der Behandlung des Rekurses gegen jene Verfügung durch die
Vorinstanz war jedenfalls spätestens mit Erhalt der Stellungnahme des Schreibens der
Beschwerdegegnerin vom 29. November 2021 und damit während des laufenden
Rekursverfahrens dahingefallen. Eines Widerrufs der Verfügung bedurfte es dafür
entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer nicht. Diese hatte ihre Wirkung vom
22. November bis 1. Dezember 2021 entfaltet.
2.4.2.
Zu prüfen bleibt, ob vom Erfordernis eines aktuellen schutzwürdigen Interesses
ausnahmsweise abzusehen ist. Dies drängt sich vorliegend hingegen nicht auf. Denn
es erscheint zumindest fraglich, ob sich die aufgeworfenen Rechtsfragen unter
gleichen oder ähnlichen Umständen jederzeit wieder stellen können. Per 3. Februar
2022 wurde Art. 7 der Covid-19-Verordnung besondere Lage und damit die
Kontaktquarantäne aufgehoben. Damit fiel auch der Regierungsbeschluss vom
2. November 2021, der sich auf diese Bestimmung stützte, dahin. Im Kanton St. Gallen
wurden sämtliche noch verbleibenden Massnahmen in der Volksschule per 18. Februar
2022 aufgehoben. Am 1. April 2022 erfolgte auf Bundesebene die Rückkehr zur
normalen Lage; seither liegt die Hauptverantwortung für Massnahmen zum Schutz der
Bevölkerung wieder bei den Kantonen. Trotz weiterhin hoher Viruszirkulation und
aktuell einer Zunahme der Ansteckungen erscheint derzeit eine Überlastung des
Gesundheitssystems als unwahrscheinlich (vgl. Bettenbelegung von Covid-19-
Infizierten in St. Galler Spitälern vom 27. Juni 2022, wonach keine mit Covid-19
infizierte Person auf der Intensivstation behandelt wird, www.sg.ch/Informationen zum
Coronavirus/Aktuelle Lage im Kanton St. Gallen/Bettenbelegung). Die erneute
Einführung von Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie im
Bildungsbereich ist zwar nicht auszuschliessen. Worin allfällige Massnahmen unter
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Berücksichtigung der neuesten wissenschaftlichen Erkenntnisse dannzumal aber
bestehen und wie die gesetzlichen Grundlagen dafür ausgestaltet sein werden, ist im
heutigen Zeitpunkt offen, weshalb kein allgemeines Interesse an einer umfassenden
rückwirkenden Klärung der Rechtslage unter Geltung der inzwischen aufgehobenen
gesetzlichen Bestimmungen besteht.
Selbst wenn aber das aktuelle schutzwürdige Interesse ausnahmsweise verzichtbar
wäre, wäre die Beschwerde nicht gutzuheissen. Die Beschwerdegegnerin ordnete am
22. November 2021 eine Maskentragpflicht während des Schulunterrichts an. Diese
galt an zehn Kalendertagen bis am Mittag des 1. Dezembers 2021, wovon zwei Tage
auf das schulfreie Wochenende fielen. Gemäss Art. 7 Abs. 1 der Covid-19-Verordnung
besondere Lage mussten Personen, die engen Kontakt zu einer infizierten Person
hatten, damals unter eine zehntägige Kontaktquarantäne gestellt werden. Dies galt
auch für Schulklassen, wenn eine Schülerin oder ein Schüler positiv auf Covid-19
getestet worden war. Die zuständige kantonale Behörde konnte in begründeten Fällen
für bestimmte Personen oder Kategorien von Personen Ausnahmen von der
Kontaktquarantäne bewilligen oder Erleichterungen gewähren (Art. 7 Abs. 6 lit. a der
Covid-19-Verordnung besondere Lage). Zwecks Aufrechterhaltung des
Präsenzunterrichts vor Ort beschloss die Regierung, der die oberste Leitung der
Volksschule obliegt (vgl. Art. 98 Abs. 1 des Volksschulgesetzes, sGS 213.1, VSG),
gestützt auf die Empfehlung des Kantonsarztamtes und des Bildungsdepartements am
2. November 2021, die Klassen der Volksschule, in denen eine Person positiv getestet
worden war, von der Quarantänepflicht auszunehmen. Bei Auftreten von zwei oder
mehr positiven Fällen in einer Klasse hatte die nach kommunalem Recht zuständige
Behörde eine zeitlich befristete Maskentragpflicht (zehn Tage ab Auftreten des letzten
positiven Falls) für die ganze Klasse zu verfügen (RRB 2021/779).
Im Vergleich zu einer generellen Maskentragpflicht, wie sie das Bundesgericht für
Innenräume von Primarschulen verschiedentlich zu beurteilen und gestützt auf Art. 40
Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 28. September 2012 über die Bekämpfung
übertragbarer Krankheiten des Menschen (SR 818.101, Epidemiengesetz) als zulässig
und verhältnismässig erachtet hatte (vgl. BGer 2C_429/2021 vom 16. Dezember 2021
E. 4 f., 2C_183/2021 vom 23. November 2021 E. 2 ff.; 2C_228/2021 vom 23. November
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2021 E. 2 ff.; vgl. auch BGE 147 I 393, 147 I 478), war die Massnahme einer
zehntägigen Maskentragpflicht im konkreten Zeitraum (mit seit Beginn des Novembers
2021 wöchentlich deutlich steigenden Fallzahlen, vgl. www.covid19.admin.ch) und
beschränkt auf acht Schultage vergleichsweise wenig belastend. Zudem konnten mit
ihr die Kontaktquarantäne der gesamten Klasse 000_ für zehn Tage und folglich das
Wegfallen des Präsenzunterrichts vermieden werden. Die Massnahme erwies sich
damit als zumutbar und verhältnismässig.
2.5.
Zusammenfassend fehlte es im vorinstanzlichen Verfahren an Rechtsfragen, an deren
Beantwortung wegen deren grundsätzlicher Bedeutung (weiterhin) ein öffentliches
Interesse bestand. Die Vorinstanz hat den Rekurs demzufolge zu Recht nicht materiell
behandelt. Dass sie dabei das Verfahren abschrieb, anstatt auf das Rechtmittel
mangels Rechtsschutzinteresses nicht einzutreten, machte im Ergebnis keinen
Unterschied. Allerdings wäre das Nichteintreten nicht in die Zuständigkeit der Leiterin
des Rechtsdienstes gefallen (vgl. Art. 2 lit. b der Ermächtigungsverordnung, sGS
141.41). Mit dem Antrag auf Abweisung der Beschwerde im vorliegenden Verfahren hat
der für das Nichteintreten zuständige Regierungsrat den angefochtenen Entscheid im
Ergebnis indessen bestätigt (act. 7). Auf eine Aufhebung des vorinstanzlichen
Entscheids und Rückweisung zur Fällung eines Nichteintretensentscheids ist somit aus
verfahrensökonomischen Gründen zu verzichten.
3.
3.1.
Die Vorinstanz hat den Beschwerdeführern keine ausseramtliche Entschädigung
zugesprochen. Die Beschwerdeführer rügen, aufgrund des mutmasslichen
Prozessausgangs hätten sie Anspruch auf eine solche, nachdem unbestritten sei, dass
die Beschwerdegegnerin die Maskentragpflicht irrtümlicherweise bis auf Weiteres und
nicht für die Dauer von zehn Tagen angeordnet habe. Zudem sei die
Beschwerdegegnerin zum Erlass der Maskentragpflicht nicht zuständig gewesen, und
es fehle eine genügende gesetzliche Grundlage.
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3.2.
Die Vorinstanz erwog, bei einer Abschreibung zufolge Gegenstandslosigkeit komme
das Verursacherprinzip zum Tragen. Den Wegfall des Streitgegenstands bzw. des
Rechtsschutzinteresses hätten vorliegend weder die Beschwerdeführer noch die
Beschwerdegegnerin zu verantworten. Auf die Erhebung amtlicher Kosten werde
verzichtet. Somit seien auch keine ausseramtlichen Kosten zu entschädigen (E. 3 des
angefochtenen Entscheids).
3.3.
Wie zuvor ausgeführt, fiel das aktuelle Rechtsschutzinteresse mit der Aufhebung der
streitigen Maskentragpflicht per 1. Dezember 2021 dahin, und es rechtfertigte sich
auch nicht, davon ausnahmsweise abzusehen. Damit lag indessen keine
Gegenstandslosigkeit des Rekurses vor, sondern es fehlte an einer
Prozessvoraussetzung. Die Praxis zur Kostentragung bei Gegenstandslosigkeit kommt
damit nicht zum Tragen. Aufgrund des Unterliegens der Beschwerdeführer, denen das
Rechtsschutzinteresse fehlte, bestand gestützt auf Art. 98 Abs. 1 VRP kein Anspruch
auf eine ausseramtliche Entschädigung, womit sich die vorinstanzliche Ablehnung des
Entschädigungsantrags als rechtmässig erweist.
4.
Zusammenfassend erweist sich die Beschwerde als unbegründet und ist somit
abzuweisen. Dem Verfahrensausgang entsprechend sind die amtlichen Kosten des
Beschwerdeverfahrens den Beschwerdeführern aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine
Entscheidgebühr von CHF 1'000 ist angemessen (Art. 7 Ziff. 222
Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Der geleistete Kostenvorschuss von
CHF 2'000 ist daran anzurechnen und im Umfang von CHF 1'000 zurückzuerstatten.
Ausseramtliche Kosten der Beschwerdeführer sind bei diesem Ausgang nicht zu
entschädigen (Art. 98 Abs. 1 und 98 VRP). Auch der Vorinstanz steht kein
Kostenersatz zu (vgl. VerwGE B 2017/59 vom 23. März 2018 E. 7 mit Hinweis auf R.
Hirt, a.a.O., S. 176 ff.).
bis
bis
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