Decision ID: 48793b18-35c8-4651-ab93-7f5d294acee0
Year: 2003
Language: de
Court: ZH_VG
Chamber: ZH_VG_001
Canton: ZH
Region: Zürich
Law Area: public_law

I. Die Gemeindeversammlung Volketswil revidierte am 7. Dezember 2001 die kommunale Richt- und Nutzungsplanung (Phase II, 1998-2001) und wies dabei unter anderem die gemäss kantonalem Richtplan im Landwirtschaftsgebiet gelegenen Grundstücke Kat.-Nr. 1688 und 4875 (Gebiet Seewadel) der Zone für öffentliche Bauten zu. Die Einzonung erfolgte, um auf dem Grundstück Kat.-Nr. 1688 ein Werkhof- und Feuerwehrgebäude, ein Jugendhaus, eine Altstoffsammelstelle sowie ein FC-Clubhaus errichten zu können.
II. Zwei Verbände und sechs Privatpersonen gelangten gegen diese Festsetzung an die Baurekurskommission III, welche den Rekurs nach Vornahme eines Augenscheins am 23. Oktober 2002 im Sinne der Erwägungen guthiess und den angefochtenen Beschluss wegen Verletzung des kantonalen Richtplans insofern aufhob, als die erwähnten beiden Grundstücke der Zone für öffentliche Bauten zugewiesen worden waren.
III. Der Gemeinderat Volketswil liess für die politische Gemeinde Volketswil gegen diesen Rekursentscheid am 28. November 2002 Beschwerde an das Verwaltungsgericht erheben. Er beantragt die Aufhebung des angefochtenen Entscheids und die Bestätigung der Umzonung vom 7. Dezember 2001; eventualiter sei der angefochtene Entscheid nur insofern aufzuheben, als damit die Umzonung des Grundstücks Kat.-Nr. 1688 aufgehoben wurde; subeventualiter sei eine teilweise Umzonung nach richterlichem Ermessen unter Auflagen zu bewilligen; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen. Am 20. Juni 2003 stimmte die Gemeindeversammlung Volketswil der Beschwerdeerhebung durch den Gemeinderat zu, was dem Verwaltungsgericht am 26. Juni 2003 mitgeteilt wurde.
Auf Einladung des Verwaltungsgerichts hin hatte die Baudirektion bereits mit Verfügung vom 6. März 2003 die angefochtene Umzonung genehmigt.
Die Baurekurskommission beantragt ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. Auch die beiden Verbände sowie die sechs Privatpersonen schliessen – mit ausführlicher Begründung – auf Abweisung der Beschwerde und ersuchen um Zusprechung einer Parteientschädigung.

Die Kammer zieht in Erwägung:
1. a) Das Verwaltungsgericht ist nach § 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) in Verbindung mit § 329 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975/8. Juni 1997 (PBG) zur Behandlung der einen kommunalen Nutzungsplan betreffenden Beschwerde zuständig (RB 1998 Nr. 26).
b) Die Gemeinde ist sowohl als Eigentümerin der vom Nutzungsplan betroffenen Grundstücke wie auch als in ihrer Planungsautonomie betroffene Planungsbehörde zur Beschwerdeerhebung befugt (§ 338a Abs. 1 PBG und § 21 lit. b VRG). Weil auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
c) Nachdem die Baurekurskommission die von Art. 33 Abs. 3 lit. a des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG) verlangte volle Überprüfung vorgenommen hat, überprüft das Verwaltungsgericht den angefochtenen Entscheid im Beschwerdeverfahren nur noch auf Rechtsverletzungen hin, einschliesslich Ermessensmissbrauch und Ermessensüberschreitung (§ 50 Abs. 1 und 2 VRG).
2. a) Die Planungen unterer Stufen haben derjenigen der oberen Stufe, die Nutzungsplanungen jeder Art und Stufe der Richtplanung zu entsprechen (§ 16 Abs. 1 PBG). Abweichungen sind nur zulässig, wenn sie sachlich gerechtfertigt und untergeordneter Natur sind (§ 16 Abs. 2 PBG). Vorliegend ist hauptsächlich umstritten, ob die angefochtene, ausserhalb des Siedlungsgebietes liegende Zone für öffentliche Bauten sich mit dem kantonalen Richtplan vereinbaren lässt oder nicht.
b) In derartigen Fällen pflegt das Verwaltungsgericht zunächst zu prüfen, ob und inwieweit der Richtplan der Nutzungsplanung für die parzellenscharfe Zonenabgrenzung einen Anordnungsspielraum belässt oder nicht, was eine Frage der Richtplankonformität des Nutzungsplanes und damit eine Rechtsfrage darstellt. Wird ein Anordnungsspielraum verneint, so wird jeweils die weitere Rechtsfrage untersucht, ob allenfalls eine zulässige Abweichung von der Richtplanung im Sinne von § 16 Abs. 2 PBG vorliegt. Wird jedoch ein Anordnungsspielraum bejaht, so liegt es grundsätzlich an der nachfolgenden Nutzungsplanung, diesen Spielraum unter Abwägung aller raumrelevanten Interessen zu nutzen. Schliesslich kann sich die zusätzliche Frage stellen, ob der Richtplan selbst bundesrechtskonform sei, was im Rahmen einer akzessorischen Überprüfung zu ermitteln ist. Diesem Prüfprogramm liegt die Auffassung zu Grunde, dass eine planerische Festlegung rechtsverletzend ist, wenn sie mangels eines Anordnungsspielraums dem kantonalen Richtplan widerspricht und davon in mehr als untergeordneter Weise abweicht, es sei denn, der Richtplan erweise sich seinerseits als bundesrechtswidrig.
In den Urteilen der Baurekurskommissionen und des Verwaltungsgerichts werden die geringfügigen Abweichungen vom Richtplan im Sinne von § 16 Abs. 2 PBG oft als "Durchstossungen" des Richtplans bezeichnet. Es dürfte zweckmässig sein, diese Terminologie anzupassen. Wie der heute zu beurteilende Fall zeigt, sind geringfügige Abweichungen und Durchstossungen nicht dasselbe; das Prüfprogramm der Rechtsmittelkontrolle ist entsprechend zu ergänzen.
c) Der kantonale Richtplan selbst übernimmt in Abschnitt 1.3 über die Rechtswirkungen des Richtplans die Formulierung von § 16 Abs. 2 PBG, ohne sie weiter zu erläutern. Es wird nur ausgeführt, dass damit unsachgemässe und vom Richtplan nicht beabsichtigte Erschwernisse bei nachfolgenden Planungen ausgeschlossen seien. Abs. 2 von § 16 PBG wurde anlässlich der Revision vom 1. September 1991 neu gefasst. In der Weisung erklärte der Regierungsrat dazu, die vorgesehene Änderung vermeide Richtplanrevisionen in unbedeutenden Fällen. Der sachliche Umfang zulässiger Abweichungen werde dabei nicht erweitert (Amtsblatt 1989, 1746). Der Kantonsrat genehmigte die Änderung ohne Diskussion (Prot. KR 1987-1991, S. 13261).
Zur Tragweite von § 16 Abs. 2 PBG ist Folgendes beizufügen: Gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung sind Abweichungen vom Richtplan auch in Fällen zulässig, wo keine § 16 Abs. 2 PBG entsprechende kantonale Norm besteht, wenn sie sachlich gerechtfertigt sowie von untergeordneter Bedeutung sind und wenn es nach den Umständen unzumutbar erscheint, vorher den Richtplan förmlich zu ändern (BGE 119 Ia 362 E. 4a mit zahlreichen Verweisen; siehe auch Pierre Tschannen in: Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, 1999, Art. 9 N. 37). Mit Bezug auf die Hierarchie der Pläne, d.h. die Planverbindlichkeit im Verhältnis zwischen Richt- und Nutzungsplanung, wiederholt und konkretisiert § 16 Abs. 2 PBG daher zu einem guten Teil nur, was bereits von Bundesrechts wegen gilt. Jedoch setzt das Zürcher Recht generell die Richtplanung weiter gehend als bundesrechtlich erforderlich dafür ein, die Nutzungsplanung vorzubestimmen, ohne damit den Trägern der Nutzungsplanung den nötigen Ermessensspielraum zu entziehen (vgl. BGE 112 Ia 281 E. 3c sowie 107 Ia 77 E. 2c). Soweit sich die kantonale Bestimmung sodann nicht nur auf die Planungsinstrumente, sondern auch auf die verschiedenen Planungsstufen innerhalb des Kantons bezieht, enthält sie zusätzlich eine Aussage über die Hierarchie der Planungsträger, insbesondere das Verhältnis zwischen Kanton und Gemeinden. In dieser Hinsicht bildet § 16 Abs. 2 PBG daher eigenständiges kantonales Recht, welches die gesetzlichen Schranken der verfassungsmässig garantierten Gemeindeautonomie (Art. 48 der Kantonsverfassung vom 18. April 1869 [KV]) umschreibt (VGr, 14. November 2002, VB.2001.00371, E. 3c, www.vgrzh.ch).
d) Der kantonale Richtplantext verwendet den Ausdruck "Durchstossung" in Zusammenhang mit § 16 Abs. 2 PBG nicht, wohl aber in einem anderem Zusammenhang. Er bezeichnet damit einen Spielraum, den der Richtplan selbst den nachgeordneten Planungsbehörden, d.h. vor allem den Gemeinden, zugesteht, und der vom Anordnungsspielraum bei der Abgrenzung des Baugebietes verschieden ist. Die Durchstossung bezeichnet die Ausscheidung einer Freihaltezone, einer Erholungszone oder einer Zone für öffentliche Bauten und Anlagen innerhalb der Landwirtschaftsgebietes, was der Richtplan in begründeten Fällen für zulässig erklärt (vgl. Ziff. 2.2.2 Abs. 3; Ziff. 3.2.2 Abs. 2 sowie insbesondere Ziff. 3.2.3 lit. c des Richtplantextes; die entsprechenden Passagen waren bereits in der Fassung vom 31. Januar 1995 enthalten und wurden in die revidierte Fassung vom 2. April 2001 ohne wesentliche Änderung übernommen). Das im Richtplan bezeichnete Siedlungsgebiet kann auf regionaler und kommunaler Stufe grundsätzlich weder vergrössert noch verkleinert werden kann; vorbehalten bleibt der Anordnungsspielraum bei der Abgrenzung der Bauzonen (Ziff. 2.2.2 Abs. 2). Der Richtplantext enthält hierzu drei Präzisierungen: Neben der erwähnten Möglichkeit, unter bestimmten Voraussetzungen das Landwirtschaftsgebiet zu durchstossen, gehört hierher die Festlegung, dass Kleinsiedlungen als Siedlungsgebiet gelten, auch wenn sie in der Richtplankarte nicht als solches dargestellt sind, sowie die Festlegung, dass auch ausserhalb des planlich bezeichneten Siedlungsgebietes Fabriken und Gewerbekomplexe unter näher umschriebenen Bedingungen einer Bauzone zugewiesen werden können (Ziff. 2.2.2 Abs. 3-5).
Gemäss Ziff. 3.2.3 lit. c des Richtplantextes kann "mit der nachgeordneten Richt- und Nutzungsplanung das Landwirtschaftsgebiet zur Wahrnehmung der Aufgaben des jeweiligen Planungsträgers durch Ausscheidung von Erholungsgebieten bzw. in der Nutzungsplanung durch Festsetzung von Freihaltezonen, Erholungszonen, Gestaltungsplänen oder Zonen für öffentliche Bauten und Anlagen 'durchstossen' werden. Im Rahmen der Genehmigung solcher Planungsmassnahmen sind jedoch hohe Anforderungen an die sachgerechte Interessenabwägung zu stellen. Insbesondere ist darzulegen, weshalb die betreffenden Nutzungen nicht zweckmässig innerhalb des Siedlungsgebiets untergebracht werden können und es sind die Anordnungen des Sachplans Fruchtfolgeflächen (vgl. Ziff. 3.2.2) zu berücksichtigen." In Ziff. 3.2.2 des Richtplantextes wird dazu erläutert, im Richtplan seien – bedingt durch die generalisierte und grossflächige kartografische Darstellung des Landwirtschaftsgebiets – auch Flächen einbezogen, die sich nicht optimal für die landwirtschaftliche Nutzung eigneten bzw. nicht zwingend im Gesamtinteresse landwirtschaftlich genutzt werden sollten. Das Landwirtschaftsgebiet umfasse somit auch Bereiche, die bereits heute speziellen Nutzungen gewidmet seien wie Fernmeldeanlagen, Schiessplätze, spezielle Erholungseinrichtungen und Ähnliches. Die Neuansiedlung derartiger Anlagen im Landwirtschaftsgebiet bleibe im Rahmen der so genannten Durchstossung möglich.
Eine Durchstossung des Landwirtschaftsgebietes mit einer Zone für öffentliche Bauten und Anlagen dürfte demnach in erster Linie der sachgerechten Lokalisierung von Ver- und Entsorgungsanlagen dienen und setzt eine Grundlage in der regionalen oder kommunalen Richtplanung voraus (Erich Kull, Alte Begriffe im neuen Richtplan, PBG-aktuell 2/95, S. 27). Die Platzierung derartiger Anlagen stösst im Siedlungsgebiet bisweilen auf Schwierigkeiten, wobei für eine "Durchstossung" die Voraussetzungen der – positiven oder negativen – Standortgebundenheit im Sinne der Rechtsprechung zu Art. 24 RPG nicht unbedingt erfüllt sein brauchen, häufig jedoch sein dürften (zur Standortgebundenheit vgl. Peter Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 4. A., Bern 2002, S. 207 ff.).
e) Nach dem soeben Ausgeführten ist vorliegend zunächst zu prüfen, ob die ausgeschiedene Zone für öffentliche Bauten im Anordnungsspielraum liegt. Ist dies nicht der Fall, so fragt sich, ob eine geringfügige Abweichung vom Richtplan im Sinne von § 16 Abs. 2 PBG oder eine Durchstossung im Sinne von Ziff. 3.2.3 lit. c des Richtplantextes vorliegt. Eine akzessorische Überprüfung des kantonalen Richtplans wurde hingegen von keiner Seite verlangt und kann daher unterbleiben. Der kurze Hinweis der Beschwerdeführerin auf BGE 119 Ia 362 E. 4a (Beschwerde Ziff. 34) kann nicht als entsprechendes Begehren verstanden werden; es bestehen auch keinerlei Anhaltspunkte dafür, dass der Richtplan hier bundesrechtswidrig wäre. Im Übrigen hätte die Gemeinde die Möglichkeit gehabt, den Richtplan wegen Verletzung der Gemeindeautonomie direkt anzufechten (vgl. Hänni, S. 508 f.).
3. a) Der sich aus dem kantonalen Richtplan ergebende Anordnungsspielraum zwischen verschiedenartigen Festlegungen entspricht dessen generalisierter, nicht parzellenscharfer Darstellungsweise. Er soll unter anderem den Gemeinden als Träger der Nutzungsplanung denjenigen Ermessensspielraum gewähren, den es für eine parzellenscharfe, die örtlichen Besonderheiten und Interessen berücksichtigende Zonenplanung braucht. Trotz der mit der Richtplanrevision von 1995 aufgegebenen kartografischen Darstellung des Anordnungsspielraumes besteht ein solcher grundsätzlich nach wie vor; er ergibt sich aus den Karteneinträgen sowie den im Text beschriebenen Zielsetzungen und konkret formulierten Aufträgen an die einzelnen Planungsträger. Der Anordnungsspielraum ist nicht erst aufgrund einer Würdigung aller für die Nutzungsplanung massgebenden Gesichtspunkte zu definieren, weil damit das Resultat der für die Nutzungsplanung massgebenden Interessenabwägung bereits vorweggenommen würde (RB 1997 Nr. 67 = BEZ 1998 Nr. 1; VGr, 3. März 1997, ZBl 98/1997, S. 473 E. 3a; VGr, 24. Oktober 2002, VB.2001.00313, www.vgrzh.ch).
Dem Anordnungsspielraum wohnt eine quantitativ-räumliche sowie eine qualitativ-raumplanerische Komponente inne. Da nur die erstere einer kartografischen Darstellung überhaupt zugänglich ist, hat der Kantonsrat folgerichtig bei der Revision der Richtplanung im Jahr 1995 auf diese Darstellungsweise ganz verzichtet. Für die Ermittlung des Umfangs des Anordnungsspielraums sind jedoch beide Komponenten in einem sinnvollen Zusammenspiel zu berücksichtigen.
b) aa) Was die räumliche Komponente angeht, so wurde in der Praxis bisweilen festgehalten, der Anordnungsspielraum umfasse eine bis zwei Bautiefen. Diese Dimension ergab sich im Kanton Zürich aus der Breite des ursprünglich kartografisch dargestellten weissen Bandes zwischen den verschiedenen Gebieten des Gesamtplanes 1978, welche üblicherweise rund 40 m mass und daher je nach massgebender Zone einer bis zwei Bautiefen entsprach. Es ist daher in räumlicher Hinsicht nicht die Anzahl der Bautiefen massgebend, sondern die konkrete Tiefe der beanspruchten Bauzonenfläche. Dabei ist allerdings zu berücksichtigen, dass sich der Anordnungsspielraum in quantitativer Hinsicht ohnehin nicht schematisch auf eine bestimmte Tiefe (zum Beispiel ein Band von 40 m Tiefe) fixieren lässt, sondern je nach den Umständen weniger oder allenfalls auch mehr Fläche umfassen kann (vgl. Kull, S. 24; BGr, 12. September 2003, 1P.37/2003 E. 4.1, www.bgr.ch). Die Baurekurskommission III hat hierzu erwogen, der Anordnungsspielraum finde dort seine Grenze, wo die Richtplanfestlegung als solche in Frage gestellt werde, was in der Regel dann der Fall sein dürfte, wenn die Bauzone um mehr als ein bis zwei Bautiefen in das Landwirtschaftsgebiet reichen soll. Dem ist insofern beizupflichten, als die Bejahung eines Anordnungsspielraums nicht eine Richtplanfestlegung als solche aufheben darf; nicht gefolgt werden kann dieser Erwägung, insoweit damit erneut versucht werden sollte, eine schematische räumliche Grenze festzulegen. Zu unterstreichen ist, dass auch die räumliche Komponente aufgrund der konkreten örtlichen Verhältnisse zu beurteilen ist (RB 1997 Nr. 67 E. 3 = BEZ 1998 Nr. 1 E. 7).
bb) Bei der Richtplanrevision im Jahr 1995 wurden als Siedlungsgebiet im Wesentlichen jene Gebiete ausgeschieden, die bereits bis dahin rechtskräftig als Bau- oder Reservezonen innerhalb des Baugebietes gemäss Gesamtplan 1978 festgesetzt waren (Ziff. 2.2.2 lit a des Richtplantextes). Auf die Ausscheidung von Bauentwicklungsgebiet wurde in Anbetracht der ausgewiesenen Kapazitäten weitgehend verzichtet. Die früheren Bauentwicklungsgebiete gemäss Gesamtplan 1978 wurden daher zum grössten Teil dem Landwirtschaftsgebiet zugewiesen, in begründeten Fällen dem Siedlungsgebiet, und nur ausnahmsweise wurden Bauentwicklungsgebiete beibehalten (Ziff. 2.2.2 lit b).
cc) Im Gesamtplan 1978 verlief die Grenze des Siedlungsgebietes im interessierenden Bereich ungefähr auf einer Linie, die der Grenze zwischen den Parzellen Kat.-Nr. 2649 und 3626 – mit der katholischen Kirche und dem Jugendhaus – folgte und diese nach Südwesten verlängerte, so dass die Überbauung auf Kat.-Nr. 3592 und die anschliessenden Gebäude (Schulhaus) auf Kat.-Nr. 6155 davon durchschnitten wurden. Daran schloss sich, weiss markiert, der Anordnungsspielraum an. Das heute umstrittene Gebiet lag klar ausserhalb des Siedlungsgebiets (vgl. Karte 2C des  Landschaftsplans 1978). Im Richtplan 1995/2001 umfasst das Siedlungsgebiet den im Gesamtplan 1978 als Anordnungsspielraum markierten Bereich vollständig und geht sogar etwas darüber hinaus. Die Friedhofparzelle liegt im Siedlungsgebiet, die südwestlich anschliessenden Grundstücke entlang dem Kirchweg sind dem Landwirtschaftsgebiet zugewiesen und als Fruchtfolgefläche gekennzeichnet. Das fragliche Gebiet wurde von keinen nicht berücksichtigten Einwendungen betroffen.
Mit diesen Festlegungen passte der Richtplan 1995 den Grenzverlauf zwischen Siedlungs- und Nichtsiedlungsgebiet im Wesentlichen der damals gegebenen Überbauungssituation und den planerischen Absichten der Gemeinde an. Die Grenzziehung ist offensichtlich auf den kommunalen Zonenplan von 1994 abgestimmt, welche im fraglichen Bereich die Grundstücke Kat.-Nr. 6155/5738 (damals noch 3764/4856/4857/4858), 1486, 5546 (damals noch Teile von 5547 und 5546), das Friedhofsareal und die nordwestlich davon gelegenen Grundstücke der Zone für öffentliche Bauten zuwies und damit den Anordnungsspielraum gemäss Gesamtplan voll zugunsten der Bauzone ausschöpfte. Anhaltspunkte dafür, dass hier auch heute noch ein bedeutender, bis zum Kirchweg reichender Anordnungsspielraum bestehen würde, sind nicht vorhanden. Der gegenteiligen Argumentation der Beschwerdeführerin (Beschwerde Ziff. 25 f.) kann nicht gefolgt werden. Wie die Beschwerdeführerin zugesteht, handelt es sich dabei denn auch um eine blosse Annahme. Aufgrund der tatsächlichen Umstände liegt die Interpretation viel näher, dass zwischen Siedlungsgebiet und Naturschutzgebiet bewusst noch eine Pufferzone belassen werden sollte, wie das die Beschwerdeführerin im Rekursverfahren ja auch selbst noch zugestanden hat (siehe hierzu anschliessend lit. c sowie E. 5 b/cc).
Würde dem Siedlungsplan 1995 in diesem Punkt eine andere Bedeutung zugemessen, so hiesse dies nichts anderes, als dass eine Gemeinde bei jeder kantonalen Anpassung der Baugebietsgrenze an die bestehende Überbauung neu einen weiteren Anordnungsspielraum hinzu gewinnen würde, den sie alsdann erneut für eine Zonenerweiterung nutzen könnte. Dies widerspricht klar dem Grundsatz der haushälterischen Bodennutzung (Art. 1 Abs. 1 RPG). Zwar legt sich eine Gemeinde mit einer einmal erfolgten Zonengrenzziehung innerhalb eines gegebenen Anordnungsspielraums nicht für alle Zeiten fest, und es steht ihr daher in einem späteren Zeitpunkt auch frei, ihr Planungsermessen – vorbehältlich des Grundsatzes der Planbeständigkeit – anders als bisher auszuüben. Jedoch liegt der Fall wesentlich anders, wenn eine Gemeinde den ihr vom kantonalen Gesamtplan 1978 gewährten Anordnungsspielraum mit der seitherigen Zonenplanung (hier: dem Zonenplan1994) bereits voll ausgeschöpft hat und der Kanton ihr nicht nachweislich einen neuen diesbezüglichen Spielraum eröffnen wollte.
Ein Anordnungsspielraum besteht hier somit quantitativ bestenfalls in ganz geringem Umfang und wird durch die vorgesehene Erweiterung klar überschritten, soll doch die Bauzone in einer Tiefe von rund 165 m – bzw. 120 m auf Kat.-Nr. 4875 – und um eine Fläche von rund 47'000 m2 ausgedehnt werden.
c) In qualitativer Hinsicht hat die Baurekurskommission III hervorgehoben, dass es sich bei den umstrittenen Grundstücken um eine ausgedehnte, ebene Landwirtschaftsfläche zwischen dem Kirchweg und dem Siedlungsgebiet handelt. Weder die Topografie noch die Erschliessung noch andere örtliche Besonderheiten sprächen für die umstrittene Einzonung; die Tatsache, dass das Landwirtschaftsland als Puffer zwischen Siedlungs- und Naturschutzgebiet diene, spreche sogar dagegen. Die Beschwerdeführerin entkräftet mit ihren Hinweisen auf den Platzbedarf für die vorgesehenen Neubauten und auf deren sachliche Notwendigkeit diese zutreffenden Argumente nicht.
d) Somit ergibt sich, das sowohl unter qualitativen wie quantitativen Gesichtspunkten nicht mehr von der Ausschöpfung eines der Gemeinde zustehenden Anordnungsspielraums gesprochen werden kann.
4. Liegt die fragliche Umzonung daher ausserhalb des Anordnungsspielraums des kantonalen Gesamtplans, so ist weiter zu fragen, ob eine geringfügige Abweichung im Sinne von § 16 Abs. 2 PBG vorliege.
Die Frage ist schon angesichts der strittigen Arealfläche ohne weiteres zu verneinen, und zwar auch beschränkt auf das Grundstück Kat.-Nr. 1688, welches bereits allein über 26'000 m2 hält (vgl. etwa VGr, 20. September 2001, VB.2001.00048, BEZ 2001 Nr. 44, wo bezüglich 7'000 m2 eine geringfügige Abweichung bejaht wurde, im Gegensatz zu VGr, 29. August 2000, VB.2000.00199, RB 2000 Nr. 86 = BEZ 2000 Nr. 49, wo bei einer Fläche von 20'000 m2 eine untergeordnete Abweichung verneint wurde; beide Entscheide vollständig veröffentlicht unter www.vgrzh.ch).
5. Zu prüfen bleibt, ob eine zulässige Durchstossung von Landwirtschaftsgebiet im Sinne von Ziff. 3.2.3 lit. c des Richtplantextes vorliegt. Das hängt einerseits davon ab, ob die Massnahme auf einer formell ausreichenden richt- und nutzungsplanerischen Grundlage beruht, und andererseits davon, ob die Planung materiell die massgeblichen Interessen ausreichend berücksichtigt.
a) Im Richtplan der Region Glattal (Plan Siedlung und Landschaft) von 1998 sind die fraglichen Parzellen als Landwirtschaftsgebiet und Fruchtfolgefläche gemäss übergeordneter Festlegung gekennzeichnet. Als regionaler Inhalt wird die Fläche zudem als Landschafts-Förderungsgebiet bezeichnet.
Der kommunale Richtplan (Siedlungsplan) vom 21. November 1997 begrenzte das Siedlungsgebiet gleich wie der kantonale und der regionale Richtplan. Die Grenze zwischen dem Siedlungsgebiet (als Gebiet mit hohem Anteil öffentlicher Bauten gekennzeichnet) und dem Landwirtschaftsgebiet wird als "empfindlicher Siedlungsrand" angegeben; zudem begrenzen die Usterstrasse und der Kirchweg ein "Gebiet mit Entwicklungsplanung". Im Richtplan der öffentlichen Bauten und Anlagen vom selben Datum ist als geplanter Standort für Feuerwehr und Werkhof der Raum westlich des Schulhauses auf Kat.-Nr. 6155 eingetragen. Im zugehörigen Landschaftsplan sind die beiden westlichen der drei streitbetroffenen Grundstücke dem Sport-/Erholungsgebiet der 2. Priorität zugewiesen; die Parzelle Kat.-Nr. 5547 wird als öffentliches Siedlungsgrün (2. Priorität) festgelegt.
Die Beschwerdeführerin revidierte am 7. Dezember 2001 die Richt- und die Ortsplanung teilweise. Im Richtplan (Siedlungsplan/Landschaftsplan) sind die Parzellen Kat.-Nr. 4875 und 1688 nunmehr zum Siedlungsgebiet (mit hohem Anteil öffentlicher Bauten) geschlagen, während die Parzelle 5547 dem besonderen Erholungsgebiet B (Festplatz, Rastplatz, Parkanlage etc.) zugewiesen wird. Der "empfindliche Siedlungsrand" verläuft neu entlang dem Kirchweg. Der Plan der öffentlichen Bauten und Anlagen wurde nicht revidiert.
Da sowohl die Teilrevision der kommunalen Richtplanung als auch jene der Nutzungspläne vom 7. Dezember 2001 erklärtermassen unter anderem deshalb erfolgten, um den Neubau von Werkhof und Feuerwehrgebäude am Kirchweg zu ermöglichen, wäre es überspitzt formalistisch zu behaupten, dieser Absicht fehle eine formell ausreichende kommunale richtplanerische Grundlage. Korrekt wäre es allerdings gewesen, auch den Plan der öffentlichen Bauten und Anlagen nachzuführen. Welchen Stellenwert der Widerspruch zum regionalen Richtplan hat, kann mit Blick auf die nachfolgenden Erwägungen dahingestellt bleiben.
b) Eine Durchstossung des Landwirtschaftsgebietes setzt gemäss dem Richtplantext voraus, dass der Planungsträger eine sachgerechte Interessenabwägung vorgenommen hat. Insbesondere ist darzulegen, weshalb die betreffenden Nutzungen nicht zweckmässig innerhalb des Siedlungsgebietes untergebracht werden können, und es sind die Anordnungen des Sachplans Fruchtfolgefläche zu berücksichtigen. Der Richtplan unterstreicht hiermit eine Grundanforderung an die Raumplanung. Gemäss feststehender bundesgerichtlicher Rechtsprechung haben die Planungsbehörden bei der Erfüllung raumplanerischer Aufgaben die im positiven Recht normierten Ziele und Grundsätze optimal zu berücksichtigen. Solche ergeben sich aus dem Bundesrecht (insbesondere Art. 1 und 3 RPG, ferner Art. 15 ff. RPG) sowie aus dem kantonalen Recht. Dabei muss eine umfassende Berücksichtigung und Abwägung der verschiedenen Interessen vorgenommen werden. Die raumplanerische Interessenabwägung beschränkt sich nicht auf die im Raumplanungsgesetz normierten Interessen, sondern es sind alle Interessen, seien es öffentliche oder private, zu beachten, die unter den konkreten Umständen und nach dem geltenden Recht als massgebend erscheinen. Die Raumplanung bezweckt nicht nur die geordnete Besiedlung des Landes sowie die Erhaltung genügender Kulturlandflächen, sondern sie steht auch im Dienste anderer öffentlicher Interessen (BGE 119 Ia 362 E. 5a, 114 Ia 371 E. 5b, je mit Hinweisen).
aa) Es trifft zu, dass den Gemeinden bei ihren Planungsentscheiden Ermessen zusteht, wie dies die Beschwerdeführerin geltend macht. Indessen ist dieses Ermessen nach sachlichen Kriterien auszuüben, namentlich müssen die verschiedenen öffentlichen und privaten Interessen sachgerecht gewichtet werden (BGE 119 Ia 362 E. 5a). Die Ausführungen der Beschwerdeführerin unter dem Stichwort Gemeindeautonomie laufen demgegenüber darauf hinaus, dass es der Beschwerdeführerin freistünde, ein als wichtig erkanntes öffentliches Anliegen – wie vorliegend die Realisierung neuer Gebäude für Feuerwehr und Werkhof – unter Hintanstellung gegenläufiger öffentlicher oder privater Interessen zu verwirklichen, ohne zuvor eine gründliche und sachliche Ermittlung und Gewichtung dieser Interessen vorgenommen zu haben. Dies ist nicht der Inhalt der Gemeindeautonomie bzw. des planerischen Ermessens.
bb) Wie erwähnt, weisen der kantonale und der regionale Richtplan die umstrittene Fläche als Fruchtfolgefläche aus. Der Kanton Zürich hat gemäss dem "Sachplan Fruchtfolgeflächen" des Bundes vom Februar 1992 rund 45'000 ha ackerfähiges Kulturland als Fruchtfolgefläche dauernd zu sichern. Flächenverzehrende, den landwirtschaftlichen Boden irreversibel zerstörende Nutzungen wie Einzonungen, Strassenbauprojekte u.ä. sind hier nur sehr beschränkt und in der Regel nur unter Kompensation zulässig (vgl. Richtplantext 2001, Ziff. 3.2.2).
Die fragliche Einzonung scheitert schon daran, dass im Rahmen der Interessenabwägung auf den Aspekt der Erhaltung der Fruchtfolgefläche mit keinem Wort eingegangen und daher auch nicht dargelegt wird, wie die neu eingezonte Fläche, die damit als Fruchtfolgefläche verloren geht, andernorts kompensiert werden soll (vgl. Bericht zur Revision der Ortsplanung, 2. Phase, S. 18 und 23).
cc) Die Baurekurskommission III hat erwogen, dass die örtlichen Verhältnisse, namentlich die unmittelbar jenseits des Kirchweges gelegenen, als Naturschutzgebiet von überkommunaler Bedeutung geschützten Kiesgrubenbiotope Eichacher/Müsnest, gegen die geplante Ausdehnung des Siedlungsgebietes sprächen. Die streitbetroffenen Grundstücke bewirkten eine klare Trennung zwischen Bau- und Naturschutzgebiet und dienten den in den Kiesgruben beheimateten Amphibien als Sommerlebensraum (unter Hinweis auf Adrian Borgual/Philippe Fallot/Jan Ryser, Inventar der Amphibienlaichgebiete von nationaler Bedeutung, Schriftenreihe Umwelt Nr. 233 [Hrsg. BUWAL], Bern 1994, S. 6 und 19). Sollten sie diesen Zweck heute nur eingeschränkt erfüllen, könnte mit einfachen Massnahmen eine wesentliche ökologische Aufwertung erreicht werden. Diesen zutreffenden Ausführungen, auf die verwiesen werden kann (§ 70 VRG in Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 2 VRG), ist beizustimmen.
Die Beschwerdeführerin erklärt, sie halte es für unwahrscheinlich, dass die erwähnten Amphibien die umstrittenen Grundstücke als Sommerlebensraum benutzten; zu erwarten sei, dass sie hierfür nur nach Osten wanderten. Dem kann nicht gefolgt werden. Der asphaltierte Kirchweg stellt trotz seiner Breite von 6 m für die Amphibien kein wesentliches Hindernis dar, solange er nicht intensiver befahren wird, als dies zur Zeit der Fall ist. Dass die Einzäunung des Naturschutzgebietes die Amphibien nicht daran hindert, in die Umgebung zu wandern, braucht keine näheren Erläuterungen. Die Beschwerdeführerin vermisst Abklärungen über den heutigen Amphibienbestand sowie sein natürliches Entwicklungsgebiet, und bestreitet, dass sich Amphibien auf den fraglichen Grundstücken mehr als nur selten aufhalten. Es wäre indessen Sache der Beschwerdeführerin gewesen, im Hinblick auf die vorzunehmende Interessenabwägung – bei der die naturschützerische Bedeutung der umstrittenen Grundstücke im konkreten Fall ohne Zweifel einen massgeblichen Aspekt darstellt (vgl. Art. 1 Abs. 2 lit. a RPG sowie Ziff. 1.2.2 und Ziff. 3.1 des Richtplantextes) – den Sachverhalt soweit nötig zu klären (vgl. BGE 123 II 88 E. 2c/d; Tschannen in: Kommentar RPG, Art. 3 N. 25 und 39). Ohne Beweis des Gegenteils scheint es wie erwähnt durchaus überzeugend, dass die im Kiesgrubenbiotop laichenden Amphibien die ganze verfügbare Umgebung als Sommerlebensraum benutzen; dies umso eher, als die Ausbreitungsmöglichkeiten in die anderen Richtungen, auch nach Osten, beschränkt sind, wie auch die Beschwerdeführerin einräumt. Die Ausdehnung des Siedlungsgebietes bis an den Kirchweg würde diesen Lebensraum weiter beschränken. Grundlagen zur Bewertung einer solchen Beschränkung liegen nicht vor. Grundsätzlich verfehlt erscheint der Einwand der Beschwerdeführerin, der Lebensraum der Amphibien werde durch das von der Baudirektion ausgeschiedene Naturschutzgebiet bereits ausreichend geschützt. Bei diesem Schutzgebiet handelt es sich nur um den für die Vermehrung notwendigen, zentralen Lebensraum. Wie sich der von der Baurekurskommission III zitierten Quelle (SRU Nr. 233) entnehmen lässt, benötigen die Amphibien neben den Laichgewässern Sommerlebensräume, die je nach Lurchart einige hundert Meter bis über zwei Kilometer entfernt sein können. Diese Fläche wird vom Naturschutzgebiet klarerweise nicht abgedeckt.
Die Beschwerdeführerin macht geltend, die Erhaltung der seltenen Tier- und Pflanzenarten dürfe letztlich nicht dazu führen, dass sie auf ihrem Gebiet ihren eigentlichen Aufgaben nicht ausreichend nachkommen könne. Abgesehen davon, dass nicht nachgewiesen ist, dass die Errichtung des Feuerwehrgebäudes und des Werkhofes an genau der vorgesehenen Stelle zu diesen eigentlichen Aufgaben zählt, verkennt die Beschwerdeführerin mit dieser Argumentation die Bedeutung einer umfassenden Interessenabwägung.
dd) Eine Durchstossung des Landwirtschaftsgebiets setzt insbesondere voraus, dass die Planungsbehörde darlegt, weshalb die betreffenden Nutzungen nicht zweckmässig innerhalb des Siedlungsgebietes untergebracht werden können. Die Baurekurskommission III hat hierzu erwogen, die Planung habe sich primär auf einen Standort innerhalb der Bauzone auszurichten. Erst wenn die fraglichen Nutzungen innerhalb des Siedlungsgebietes nicht zweckmässig untergebracht werden könnten, sei ein Standort ausserhalb desselben ins Auge zu fassen. Dabei könne es jedoch nicht darum gehen, einen zweckmässigen Standort innerhalb der Bauzone durch einen perfekten ausserhalb davon zu ersetzen. Für den Werkhof und die Feuerwehr stünden ausreichend taugliche Flächen innerhalb des Siedlungsgebietes zu Verfügung (was näher ausgeführt wird); es sei indessen nicht Sache der Baurekurskommission, mögliche Standorte innerhalb des Siedlungsgebiets auf ihre Eignung für die besagten Bauten und Anlagen hin zu prüfen.
Was die Beschwerdeführerin hiergegen einwendet, überzeugt nicht. Weder aus der Evaluationsübersicht vom 26. November 2002 noch aus den eingereichten Sitzungsprotokollen geht überzeugend hervor, dass eine Standortevaluation stattgefunden hat, bei der nach zuvor festgelegten Kriterien verschiedene Standorte untersucht und der am besten geeignete ausgewählt wurden. Daher lässt sich nicht wirklich nachvollziehen, weshalb die in der Bauzone liegenden Standorte Nr. 1, 2 und 6 nicht in Frage kommen sollten. Standort 1 liegt in der Industriezone. Dass die am Rande von Kat.-Nr. 5464 verlaufende Starkstromleitung eine Überbauung mit Werkhof und/oder Feuerwehrgebäude verhindern soll, ist wenig plausibel; allfälligen Platzproblemen könnte wohl durch ein Ausweichen bzw. eine teilweise Inanspruchnahme der Nachbarparzelle begegnet werden. Die Beschwerdeführerin legt auch nicht dar, welcher Stellenwert und welche Verbindlichkeit dem Plan "Vision Gries" zukommt. Damit ist ebenfalls unklar, weshalb eine Platzierung von Feuerwehr und Werkhof innerhalb der bisherigen Zone für öffentliche Bauten (im Gebiet Gries Nord) nicht in Frage kommen soll, wie auch unklar bleibt, weshalb in der Mitte dieser Zone neu eine Wohnzone ausgeschieden wurde. Problematisch erscheint in diesem Zusammenhang auch, dass die Beschwerdeführerin in Missachtung ihres eigenen Richtplans die Parzelle Kat.-Nr. 6155 so überbaut hat, dass sie für die Feuerwehr und den Werkhof nicht mehr in Frage kommt.
Ein Kriterium, das die Standortwahl ohne Zweifel stark geprägt hat, ist das Anliegen, Feuerwehr und Werkhof am selben Standort unterzubringen. Es mag durchaus zutreffen, dass auf diese Weise Synergien genutzt werden könnten. Auch hierzu fehlen indessen genauere Unterlagen und eine Quantifizierung des entstehenden Nutzens, was ein Abwägen gegenüber anderen Interessen erschwert bzw. verunmöglicht. Ein Standort innerhalb der Bauzone scheint jedenfalls ohne weiteres möglich, wenn dieses Anliegen aufgegeben würde.
c) Die Voraussetzungen für eine Durchstossung sind daher nicht erfüllt. Weder liegt ein überzeugender Nachweis dafür vor, dass für den Bau von Feuerwehrgebäude und Werkhof ein zweckmässiger Standort innerhalb der Bauzone nicht vorhanden ist, noch wurden die betroffenen Interessen – namentlich jene des Naturschutzes und der Erhaltung der Fruchtfolgefläche – ausreichend ermittelt und in die Beurteilung einbezogen.
6. Zusammenfassend ergibt sich, dass die angefochtene Einzonung mit dem Richtplan nicht vereinbar ist. Weder lässt sie sich als im Anordnungsspielraum liegende Planungsmassnahme verstehen, noch stellt sie eine untergeordnete Abweichung vom Richtplan dar, noch kann sie als zulässige Durchstossung des Landwirtschaftsgebietes qualifiziert werden. Dies gilt auch dann, wenn die Einzonung auf die Parzelle Kat.-Nr. 1688 beschränkt würde.
Ergänzend ist festzuhalten, dass entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin keine Rede davon sein kann, dass die gewünschte Abweichung vom Richtplan deshalb zuzulassen wäre, weil sie eine gesamthaft bessere Lösung darstellt. Optimiert wurde vor allem unter betrieblichen Gesichtspunkten, wie sich dem Bericht zu den nicht berücksichtigten Einwendungen gemäss § 7 PBG entnehmen lässt (S. 3 f.). Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt sich jedoch, dass die Interessenabwägung mangelhaft durchgeführt wurde. Dies verbietet den Schluss auf eine gesamthaft bessere Lösung.
Ohne eine Ergänzung der Unterlagen im Sinne der vorstehenden Erwägungen kommt eine Einzonung von Landwirtschaftsgebiet für den angestrebten Zweck nicht in Frage. Damit kann auch dem Subeventualantrag keine Folge gegeben werden, abgesehen davon, dass es nicht Sache des Verwaltungsgerichts wäre, an Stelle der kommunalen Behörde planerische Festlegungen vorzunehmen.
Bei diesem Ergebnis kann offen bleiben, ob sich die angefochtene Planung unter dem Gesichtspunkt der Planbeständigkeit halten liesse.
7. Die Beschwerde ist abzuweisen. Die Kosten sind der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Diese hat ausserdem die Beschwerdegegnerschaft angemessen zu entschädigen (§ 17 Abs. 2 VRG).