Decision ID: 7ece4311-d634-40be-9844-16c4dd3bb6a1
Year: 2021
Language: fr
Court: VS_BZG
Chamber: VS_BZG_999
Canton: VS
Region: Région lémanique
Law Area: 

Faits
A. Le projet d’un palier sur le Rhône entre A _ et B _ a, de longue date, fait
l’objet d’études préliminaires visant à en évaluer la faisabilité et la rentabilité. Le
développement d’un tel projet a été relancé il y a une dizaine d’années.
La commune de B _ a soumis au Conseil d’Etat, pour homologation, des
modifications partielles de décembre 2015 de son plan d’affectation des zones (ci-après :
PAZ) et de son règlement communal des constructions et des zones (ci-après : RCCZ).
Dites modifications, qui prévoyaient notamment une zone dédiée à la production
d’énergie du palier hydroélectrique (art. 92 RCCZ), ont été approuvées par l’exécutif
cantonal, le 23 mars 2016.
B. Le 14 novembre 2016, le consortium X _ a déposé auprès du Conseil d’Etat
du canton du Valais, au nom de la société X _ SA à créer, une demande de
concession pour l’utilisation des forces hydrauliques du Rhône sur le périmètre compris
entre les points kilométriques (ci-après : PK) 24.961 à l’amont et 21.871 à l’aval. Cette
requête, soumise à ratification par le Grand Conseil, portait sur une concession pour une
période de 80 ans. Une demande similaire a été déposée auprès des autorités
cantonales vaudoises, dès lors qu’à l’endroit en question, les forces hydrauliques du
Rhône appartiennent également au canton de Vaud (art. 38 al. 2 de la loi fédérale du
22 décembre 1916 sur l'utilisation des forces hydrauliques – LFH ; RS 721.80).
A teneur du rapport technique d’octobre 2016 joint à la demande, X _ SA
projetait de construire et d’exploiter une usine-barrage au fil de l’eau située au
PK 23.352. La zone d’influence de cet aménagement hydro-électrique s’étendait sur
environ 3,1 km, entre l’embouchure du canal de C _ et celle de D _.
Il était prévu d’aménager sur le fleuve un barrage muni de quatre passes vannées larges
de 15 m, séparées par trois piliers. La prise d’eau devait être dimensionnée pour obtenir
une faible vitesse d’écoulement de 0.7 m/s devant la grille horizontale, dont les
caractéristiques devaient permettre une migration piscicole vers l’aval évitant de blesser
les poissons. De dimensions modestes, la centrale devait se situer en rive gauche, sur
le territoire de la commune de B _, et abriter notamment deux groupes bulbes
de production électrique dimensionnés pour un débit de 110 m3/s chacun (puissance
installée de 13,5 mégawatts [MW] pour une production annuelle estimée à environ
75 gigawattheures [GWh]). Le lit du fleuve devait être abaissé sur un tronçon d’environ
1,5 km à l’aval de l’usine-barrage jusqu’à l’embouchure de D _, de manière à
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créer une hauteur de chute suffisante. Ce projet devait par ailleurs être réalisé
simultanément ou postérieurement à la mesure prioritaire (ci-après : MP)
« E _ » de la troisième correction du Rhône (ci-après : R3), prévue en aval.
Outre le rapport technique précité, étaient joints à la demande de concession notamment
un rapport d’impact sur l’environnement d’octobre 2016 (ci-après : RIE ; incluant une
dizaine de rapports sectoriels) et des plans (art. 12 al. 1 de la loi du 28 mars 1990 sur
l’utilisation des forces hydrauliques – LFH/VS ; RS/VS 721.8), le projet étant soumis à
une étude d’impact sur l’environnement (ci-après : EIE) en vertu du chiffre 21.3 de
l’annexe à l'ordonnance fédérale sur 19 octobre 1988 relative à l'étude de l'impact sur
l'environnement (OEIE ; RS 814.011).
C. Conformément à l’article 15 LFH/VS, dite demande a été mise à l’enquête publique
par avis inséré au Bulletin officiel (B. O.) no xxx du xxx 2016 (p. xxx).
Dans le délai ouvert à cet effet, cette publication a suscité six oppositions, dont celle
déposée le 10 janvier 2017 par le WWF Suisse, le WWF Valais, Pro Natura − Ligue
suisse pour la protection de la nature et Pro Natura Valais (ci-après : WWF et consorts).
Ces organisations requéraient principalement le refus de la demande de concession,
affirmant que le Rhône devait faire l’objet d’une revitalisation réussie et non être
continuellement dénaturé et surexploité. Elles sollicitaient, à titre subsidiaire, la
démonstration que la morphologie et la dynamique fluviales espérées en aval du projet
mis à l’enquête n’entravront pas le bon fonctionnement des mesures environnementales
spécialement prévues dans le cadre la MP « E _ » du projet R3, à savoir les
élargissements de F _ et de G _ ainsi que l’aménagement du delta
aux R _. A cet égard, elles pointaient non seulement les lacunes du RIE sur
cette question de l’impact de l’exploitation de l’usine-barrage sur le régime de charriage
du fleuve, mais aussi les mesures de reconstitution et de remplacement (ci-après :
mesures R+R) proposées par l’exploitant, qu’elles qualifiaient d’insuffisantes et dont la
mise en œuvre n’était par ailleurs pas garantie. Elles émettaient, dans ce contexte, leurs
propres propositions de mesures R+R et présentaient un « plan B » consistant à
développer l’exploitation d’une installation hydro-électrique déjà existante en amont du
fleuve. Dans tous les cas, le WWF et consorts s’opposaient à l’abaissement du lit du
Rhône prévu par le projet mis à l’enquête, mesure qui allait mettre en péril les zones
alluviales riveraines et la zone de protection de la nature des berges du fleuve.
Le consortium X _ s’est déterminé sur les motifs de cette opposition, le 8 mai
2017. En particulier, il a rappelé que son projet d’usine-barrage s’inscrivait dans la
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stratégie énergétique 2050 de la Confédération. Il a en outre précisé que le projet R3 ne
prévoyait pas d’élargissement du lit du fleuve dans la zone d’influence de l’aménagement
hydro-électrique projeté et a affirmé que celui-ci ne modifierait pas de manière
significative l’hydrologie du fleuve au-delà de ladite zone. Il en a déduit que les craintes
des opposants quant aux effets négatifs de cet aménagement sur les mesures
environnementales du projet R3 prévues en aval étaient infondées. Il a aussi relevé que
le lit du fleuve ne sera abaissé que jusqu’au niveau de l’embouchure de D _,
pour les besoins de l’exploitation, et a assuré que la dynamique fluviale naturelle ne sera
pas prétéritée. Enfin, il a défendu les mesures R+R qu’il avait proposées et le bilan
écologique qu’il en a tiré.
D.a Le dossier a été instruit par le Service de l’environnement (ci-après : SEN) qui, le
6 juin 2017, a requis du requérant des compléments au RIE, dans les domaines des
eaux souterraines et de la protection contre le bruit. Ces compléments ont été déposés
en décembre 2017.
Le SEN a en outre transmis le dossier aux autres services cantonaux et aux offices
fédéraux concernés, en tant qu'autorités compétentes pour un préavis ou une prise de
position. C’est ainsi que les services cantonaux suivants ont émis un préavis positif,
moyennant le respect de certaines conditions :
- le Service du développement territorial (ci-après : SDT), les 22 décembre 2016 et 28 juin 2017 ;
- le Service de la chasse, de la pêche et de la faune (ci-après : SCPF), le 3 janvier 2017 ;
- le Service des forêts et du paysage (ci-après : SFP), le 10 janvier 2017 ;
- le Service des routes, transports et cours d'eau, le 7 février 2017 ;
- le Service des bâtiments, monuments et archéologie, le 22 février 2018.
Le 8 mars 2017, l’Office fédéral de l’énergie s’est déterminé, en observant que la
nouvelle centrale projetée représentait une contribution substantielle à la réalisation des
objectifs de la politique énergétique de la Confédération et en indiquant soutenir ce projet
qualifié de rationnel.
L’Office fédéral de l'environnement (ci-après : OFEV) a lui aussi communiqué sa
détermination, le 19 juin 2018. Il a tout d’abord relevé que la coordination entre le projet
d’usine-barrage et le projet R3 était essentielle. Ensuite, il s’est prononcé sur les
mesures R+R et s’est dit favorable à plusieurs modifications suggérées par les autorités
cantonales consultées. L’OFEV a également procédé à une évaluation du RIE et a
formulé diverses demandes de compléments relatives non seulement à ce rapport de
première étape (concession), mais aussi au RIE à élaborer lors de la seconde étape
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(plan d’aménagement détaillé [ci-après : PAD] et autorisation de construire). Les
compléments à apporter au RIE de première étape portaient sur la question technique
des débits et du charriage, notamment en lien avec le fait que, pour atteindre une
production énergétique suffisante, le lit du Rhône devait être approfondi en aval du
barrage sur une longueur d’environ 1,5 km jusqu’à l’embouchure de D _ où
des prélèvements annuels de gravier étaient prévus. Sur ce point, il convenait de
s’assurer de la compatibilité du projet avec les exigences de l’article 43a de la loi fédérale
du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux (LEaux ; RS 814.20).
D.b A la suite de ce premier tour de consultation, le consortium a déposé une étude
morphologique et hydraulique datée du 15 octobre 2018.
Celle-ci a été communiquée par le SEN aux services cantonaux concernés et à l’OFEV,
lesquels se sont déterminés comme suit :
- l’Office cantonal pour la construction du Rhône (actuellement, le Service de la protection contre les
crues du Rhône ; ci-après : SPCR), le 30 novembre 2018 ;
- l’OFEV, le 15 février 2019 ;
- et le Service de l'agriculture, le 29 mars 2019.
En particulier, le SPCR a indiqué qu’il ne voyait pas d’incompatibilités entre le projet
d’aménagement hydroélectrique et la MP « E _ » du projet R3, relevant
l’excellente coordination mise en place lors du développement desdits projets. Il a
notamment observé que le concept de gestion sédimentaire prévu par le projet R3 était
très bien compris et intégré dans le projet du consortium.
Dans son rapport complémentaire du 15 février 2019, l’OFEV a relevé que de grandes
incertitudes subsistaient quant à l’influence de l’usine-barrage projetée sur l’état
morphologique du fleuve. Il a estimé que, même en cas de modifications mineures et,
par conséquent, réalistes des conditions aux limites (point fixe bas du lit à l’embouchure
de D _, granulométrie moyenne des matériaux solides charriés, apport en
charriage), il n’était pas exclu que l’aménagement hydro-électrique entraîne également
une forte détérioration du régime de charriage et de la dynamique morphologique du
fleuve. Il a observé que le débit de charriage exigé (21 000 m3/an) était plus élevé que
celui estimé après la réalisation du projet du consortium et de la MP « E _ »
(6000 à 12 000 m3/an), constat qui renforçait l'idée qu’une augmentation du transport
solide au-delà des hypothèses découlant des calculs était nécessaire et possible, ceci
afin d’atteindre des objectifs morphologiques sur le tronçon qui, en aval de l’embouchure
de D _, allait être élargi dans le cadre du projet R3. D’après l’OFEV, il existait
un lien étroit entre les deux projets précités pour ce qui concernait la cote du lit à cette
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embouchure, l’un des projets risquant de porter préjudice à l’autre. En effet, si les
objectifs morphologiques et écologiques du projet R3 ne pouvaient être atteints qu’avec
des débits solides charriés plus importants, alors ce charriage accru entraînerait une
surélévation du lit à l’embouchure de D _. Or, une telle surélévation pouvait
nuire à l’exploitation rentable de l’usine-barrage projetée, pour laquelle le lit devait être
maintenu à un niveau bas (par prélèvements de matériaux charriés), ce qui empêchait
à son tour toute augmentation du débit solide charrié et, partant, toute amélioration des
structures morphologiques sur le tronçon élargi en aval. A l'issue de la réalisation du
projet d’usine-barrage, des améliorations du débit de charriage et de la morphologie sur
ce tronçon élargi n’étaient envisageables que si le niveau de l’embouchure de
D _ était supérieur à 391,74 m au-dessus du niveau de la mer. L’OFEV a ainsi
formulé les demandes suivantes :
[1] La centrale hydroélectrique ne peut prétendre à des niveaux de lit profonds sur le tronçon abaissé et
à l’embouchure de D _. Cette restriction doit être consignée dans la concession. Si des dépôts
se forment sur le tronçon abaissé et s’avèrent nécessaires pour atteindre les objectifs morphologiques
du tronçon élargi situé plus en aval, ces dépôts doivent être tolérés.
[2] Les travaux de dragage des matériaux charriés sur le tronçon abaissé devraient être limités aux
événements extrêmes et sont conditionnés à l’obtention d’une autorisation. Cette contrainte doit être
consignée dans la concession.
[3] Les pertes de production dues à la surélévation du lit sur le tronçon abaissé et/ou le tronçon du projet
R3 n’ouvrent aucun droit à indemnisation.
D.c A la demande du SEN (2e évaluation provisoire du 6 mai 2019), le consortium a
déposé un avenant au RIE, le 16 mai 2019, qui discutait de l’adaptation de certaines
mesures R+R.
Le SEN a reçu derechef des préavis complémentaires, sans remarques particulières, du
SPCR et du nouveau Service des forêts, des cours d’eau et du paysage, le 11 juillet
2019.
Le lendemain, le SDT a relevé que le projet d’usine-barrage en cause était listé en
annexe de la fiche E.4 « Production d’énergie hydroélectrique » du nouveau plan
directeur cantonal (ci-après : PDc) et avait été approuvé en coordination réglée par le
Conseil fédéral.
Le SCPF a lui aussi émis un préavis complémentaire, positif sous conditions, le 30 août
2019.
D.d A l’issue de cette procédure de consultation, le SEN a rendu son rapport définitif, le
15 octobre 2019, faisant la synthèse des prises de position des autorités consultées,
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évaluant le RIE de cette première étape (concession) et émettant des observations sur
le cahier des charges du RIE à établir lors de la seconde étape (PAD et autorisation de
construire).
En matière d’aménagement du territoire, le SEN a notamment relevé, en se référant en
particulier aux préavis du SDT, que le projet d’aménagement hydroélectrique était
conforme aux stratégies de développement territoriales fixées dans le Concept cantonal
de développement territorial et qu’il avait été approuvé en coordination réglée dans le
cadre de la fiche E.4 du PDc, dont il respectait les principes. Ce service a aussi observé
que le projet était conforme à la zone de production d’énergie du palier hydroélectrique,
prévue par le PAZ de la commune de B _, et a remarqué que la réglementation
communale imposait l’établissement d’un PAD pour l’ensemble de cette zone,
instrument à coordonner avec les constructions et installations sises sur la commune
vaudoise de A _, située en rive droite.
Le SEN s’est par ailleurs référé aux préavis émis par les différents organes cantonaux
et fédéraux consultés, en indiquant quels éléments le RIE de la seconde étape devait
obligatoirement prendre en compte et sur quels points la concession devait faire l’objet
de modifications exigées par l’OFEV et le SCPF. Il a relevé que les impacts principaux
du projet sur l’environnement concernaient les modifications prévisibles du niveau de la
nappe phréatique et le régime de charriage du fleuve. Selon le SEN, moyennant des
investigations supplémentaires dans le cadre du RIE de la seconde étape, qui devait
accompagner le PAD et la demande d’approbation de plans, le projet respectait les
exigences légales des domaines liés à l’environnement, sous réserve des modifications
précitées de la concession.
E. La procédure d’opposition s’est également poursuivie en parallèle à la consultation
des services et offices concernés.
Ainsi, le 7 mars 2018, une séance a réuni des représentants du consortium X _
et du WWF et consorts, sans toutefois permettre de concilier leurs points de vue
respectifs.
Le 20 juillet suivant, le consortium a en outre déposé un rapport d’expertise examinant
la variante d’aménagement (« plan B ») proposée par les opposants. L’expert concluait
notamment que cette variante n’était ni raisonnable énergétiquement parlant, ni
économiquement viable.
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A la demande du SEN, le WWF et consorts ont communiqué leur dernière prise de
position, le 13 mai 2019. Ils ont maintenu les arguments formulés dans leur opposition,
rappelant que le projet du consortium devait être coordonné avec la MP
« E _ » et ne pas porter atteinte aux objectifs écologiques que celle-ci
poursuivait. A cet égard, ils ont relevé que le projet d’usine-barrage avait été
dimensionné en tablant sur des données de base établies en 2015 pour la MP
« E _ ». Or, dès lors que cette mesure prioritaire n’avait à ce jour pas encore
été mise à l’enquête publique, il subsistait de grandes incertitudes quant à son état
définitif. Il s’ensuivait que la concession ne pouvait pas être octroyée avant que ne soient
fixés les éléments déterminants de la MP « E _ ». Le WWF et consorts ont
aussi relevé que le projet d’usine-barrage devait éviter de créer des atteintes graves au
régime de charriage du fleuve, conformément à l’article 43a alinéa 1 LEaux, ce qui n’était
nullement démontré en l’état, selon un rapport établi par le bureau spécialisé
H _ AG, mandaté afin d’évaluer l’impact de l’aménagement précité sur ce
régime de charriage. Au contraire, d’après ce rapport joint à la détermination des
opposants, le débit de charriage en aval à l’état futur (i. e. après la réalisation du projet
d’usine-barrage et de la MP « E _ ») allait diminuer fortement par rapport à
l’état actuel, non seulement en raison de la réduction des apports du Rhône et de ses
affluents, mais aussi à cause de l’extraction permanente projetée à l’embouchure de
D _ (cf. rapport H _ AG p. 16 s.). Or, cette extraction de matériau
était illégale, car elle était en réalité uniquement justifiée pour les besoins de l’exploitation
de l’aménagement hydroélectrique (maintien d’une hauteur de chute suffisante) et allait
réduire la diversité morphologique et les habitats naturels en aval, portant atteinte aux
objectifs écologiques de la MP « E _ » (cf. rapport H _ AG p. 31 s.
et 35).
Le 19 juin suivant, le consortium a déposé à son tour une note technique rédigée le 3 juin
2019 par le bureau d’ingénieurs I _ SA qui se prononçait sur le rapport du
bureau H _ AG. Il en ressortait notamment que ledit rapport avait été établi par
d’éminents spécialistes du domaine et était d’une grande qualité technique et
scientifique, mais que certaines hypothèses retenues en lien avec le régime de charriage
du fleuve à l’état futur n’étaient plus réalistes, en raison de l’évolution du projet R3, ce
qui induisait que les conclusions du bureau H _ AG ne correspondaient pas à
la réalité.
X _ SA a été inscrite au registre du commerce, le 12 septembre 2019.
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F. Le 5 février 2020, le Conseil d’Etat a décidé de concéder à X _ SA le droit
d'utiliser les forces hydrauliques du Rhône pour la production d’énergie électrique dans
l’aménagement hydroélectrique projeté.
L’acte de concession ainsi élaboré comportait 26 articles qui réglaient notamment les
points suivants :
 art. 1 : réserves relatives à la procédure en matière d’approbation des plans d’exécution
(2e étape) ;
 art. 5 : étendue de la concession (en particulier, restitution de l’ensemble du débit turbiné, débit
maximum concédé : 220 m3/s, hauteur de chute théorique maximale : 9 m, niveau du lit
minimum à l’embouchure de D _ : 391.74 m) ;
 art. 7 : durée de la concession limitée à 80 ans à compter de la mise en service de l’usine ;
 art. 9 et 10 : taxe initiale et redevance ;
 art. 13 : obligations liées à l’entretien du cours d’eau ;
 art. 14 : réalisation des mesures R+R ;
 art. 15 : hydrobiologie et pêche (migration des poissons).
Durant sa session du 17 juin 2020, le Grand Conseil a ratifié cette concession à
l’unanimité, moins une abstention, sans en modifier la teneur.
Par décision du 4 septembre suivant, le Conseil d’Etat a dès lors confirmé le droit
d’utilisation des forces hydrauliques précitées sur la base de l’acte de concession, fixé
51 charges et conditions ressortant des préavis des organes consultés (cf. supra, let. D)
et écarté notamment l’opposition du WWF et consorts.
Le même jour, le Département de l’environnement et de la sécurité (ci-après : DES) du
canton de Vaud a lui aussi accordé à X _ SA la concession d’utilisation des
forces hydrauliques du Rhône à l’endroit concerné et levé l’opposition du WWF et
consorts.
G. Le 9 octobre 2020, ceux-ci ont conclu céans, sous suite de frais et dépens,
principalement à l’annulation de cette décision du Conseil d’Etat. A titre subsidiaire, ils
ont requis la réforme de celle-ci sur deux points (art. 5 al. 1 et 13 al. 3 de l’acte de
concession et charge no 28) ainsi que l’exécution intégrale, avant la mise en service de
la nouvelle centrale hydroélectrique, des mesures R+R qu’ils avaient proposées le 6 mai
2020. Ils ont en outre demandé le remboursement des frais d’environ 80 000 fr. engagés
pour l’expertise réalisée par le bureau H _ AG.
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A l’appui de ces conclusions, le WFF et consorts ont d’abord invoqué une violation de
l’obligation de planifier. Ils ont relevé que les autorités en charge du dossier n’avaient
pas prévu de procédure de planification, se contentant des procédures d’octroi de la
concession et d’autorisation de construire. Selon eux, cette manière de faire était
contraire au droit, car elle ne permettait pas une véritable prise en compte de tous les
intérêts en présence. Une telle pesée d’intérêts complète était indispensable en
l’occurrence, eu égard aux incidences importantes de ce projet sur la planification locale
et sur l’environnement.
Ensuite, les organisations de protection de la nature ont soutenu que l’instruction du
dossier était lacunaire, ce qui avait induit une pesée des intérêts incomplète. Elles ont
relevé qu’en matière de protection des eaux et de la nature, de nombreuses incertitudes
grevaient encore le projet à ce stade, ce qui était inadmissible dès lors que celles-ci
portaient sur des points déterminants – à savoir le régime de charriage du fleuve, la
protection des eaux souterraines et la construction d’une passe à poissons – qui
devaient être réglés au cours de l’EIE de première étape. A les suivre, le renvoi de
l’examen de ces enjeux majeurs à l’EIE de deuxième étape, comme l’avait fait l’autorité
précédente, était donc illégal.
Le WWF et consorts ont aussi affirmé que la décision attaquée avait été rendue en
violation du principe de coordination prévu à l’article 25a LAT. Ils se sont référés à cet
égard à l’avis rendu par l’OFEV, le 15 février 2019, qui mettait en évidence les effets
potentiellement négatifs du projet de centrale hydroélectrique sur la MP
« E _ », laquelle visait une revitalisation du Rhône en aval de D _.
Ils ont relevé que la réalisation et l’exploitation de l’installation contestée impliquaient de
modifier le régime de charriage et l’état morphologique sur le tronçon en aval, ce qui
allait à l’encontre du projet R3. Ils ont ajouté que la MP « E _ » n’avait pas
encore été mise à l’enquête, ce qui rendait impossible la vérification des questions de
pente et de volume de charriage nécessaires pour que les objectifs de revitalisation que
cette mesure visait à atteindre puissent être remplis.
Enfin, le WWF et consorts ont maintenu que les mesures R+R liées au projet contesté
étaient insuffisantes, notamment en termes de surfaces, lesdites mesures couvrant
quelque 6,2 hectares alors que les surfaces impactées par l’aménagement
hydroélectrique pouvaient être évaluées à environ 17 hectares. Ils ont également
rappelé que toutes les garanties de faisabilité matérielle et juridique devaient être
apportées lors de la procédure d’octroi de la concession, ce qui n’avait pas été le cas.
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A titre de moyens de preuve, ils ont requis la mise en œuvre d’une inspection des lieux
et le dépôt par l’autorité précédente d’un plan illustrant les aménagements prévus par le
projet R3 en rive droite du Rhône, entre le projet d’usine-barrage et D _. Ils ont
joint à leur mémoire notamment un document daté du 6 mai 2020 exposant les mesures
R+R qu’ils proposaient ainsi qu’un exemplaire de la décision rendue par le DES du
canton de Vaud, le 4 septembre 2020.
H. Le 16 décembre 2020, le Conseil d’Etat a déposé le dossier de la cause et proposé
de rejeter le recours.
Répondant d’abord au grief qui invoquait une violation de l’obligation de planifier, il a
admis que l’aménagement hydroélectrique litigieux avait des effets sur l’organisation du
territoire et que, pour cette raison, il convenait de respecter cette obligation de
planification dès l’octroi de la concession des droits d’eau. Il a cependant précisé qu’en
l’espèce, le projet était conforme à l’affectation de la zone, le PAZ prévoyant déjà une
zone spécialement dédiée audit projet, de sorte qu’il n’était pas obligatoire de procéder
par la voie de la planification spéciale. Il a aussi relevé que les impératifs d’aménagement
du territoire avaient été pris en compte dans le processus d’élaboration du PAZ et que,
dans le cadre de la procédure d’octroi de la concession, une pesée globale des intérêts
en présence avait bien été effectuée.
S’agissant de la question de l’instruction du dossier et de la pesée des intérêts, l’exécutif
cantonal a observé que la LFH/VS prévoyait une procédure en deux étapes (octroi de la
concession, puis approbation des plans) et qu’avec les compléments apportés à la
demande de l’OFEV, le dossier était complet et permettait, à ce stade, d’apprécier la
faisabilité du projet.
Ensuite, le Conseil d’Etat a indiqué que la coordination entre le projet d’aménagement
hydroélectrique et le projet R3 avait été assurée, ce qui ressortait du RIE (p. 29) et ce
que l’OFEV avait d’ailleurs relevé.
Enfin, il a souligné qu’il s’était fondé sur le RIE pour apprécier la conformité de ce projet
aux exigences du droit de l’environnement. Il a estimé que les conclusions du RIE étaient
fiables et que les mesures R+R y étaient décrites avec un degré suffisant de précision,
observant que l’OFEV avait d’ailleurs validé l’adéquation de ces mesures. L’autorité
précédente a ainsi nié toute sous-estimation des surfaces impactées par le projet et en
a déduit que les mesures R+R qu’il avait adoptées étaient appropriées. Elle a en outre
relevé que la réalisation de ces mesures était juridiquement garantie, la concessionnaire
disposant, le cas échéant, du droit d’exproprier (art. 36 al. 2 LFH/VS).
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I. Le 15 janvier 2021, X _ SA a elle aussi conclu au rejet du recours, avec
suite de frais et de dépens.
D’abord, elle a relevé que le palier hydroélectrique projeté allait s’implanter dans une
zone d’affectation spécifiquement destinée à la production d’énergie. Elle en a déduit
que le projet était conforme à cette zone et que le WWF et consorts invoquaient à tort
une violation de l’obligation de planifier, le principe de l’implantation du projet d’usine-
barrage à cet endroit n’étant plus à discuter. En outre, cette façon de faire n’empêchait
aucunement de procéder à une pesée complète des intérêts en présence.
Ensuite, la concessionnaire a nié que la question du régime de charriage fasse encore
l’objet d’incertitudes rédhibitoires au stade de l’octroi de la concession. Sur ce point
également, elle s’est appuyée sur les avis précités du bureau I _ SA, pour qui
la gestion du charriage était maîtrisée et le projet de palier hydroélectrique n’allait avoir
qu’un faible impact sur le régime de charriage du fleuve.
X _ SA a encore soutenu que les critiques formulées par le WWF et consorts
en lien avec la protection des eaux souterraines étaient infondées, ainsi que le
démontrait la lecture de deux rapports établis par le bureau J _ SA (cf. rapport
sectoriel sur les eaux souterraines du 6 juillet 2016 p. 15 s. [rapport intégré au RIE] et
rapport complémentaire du 27 novembre 2017). En outre, elle a affirmé que le grief
pointant l’absence d’étude d’une rivière de contournement pour la migration piscicole
était tout aussi injustifié, puisque la solution de la passe à poissons décrite dans le
rapport sectoriel ad hoc de mai 2016 avait obtenu l’appui de l’OFEV et allait être
coordonnée avec le projet d’aménagement de C _, selon la demande de la
Direction générale de l’environnement du canton de Vaud (ci-après : DGE).
X _ SA a par ailleurs indiqué que la coordination formelle et matérielle entre
son projet d’aménagement hydroélectrique et le projet R3 avait été assurée à chaque
étape du processus. A cet égard, elle a exposé que les deux projets figuraient dans des
fiches du PDc approuvées en coordination réglée, que le plan d’aménagement du projet
R3 tenait compte de l’usine-barrage projetée, que des séances régulières de pilotage
s’étaient déroulées depuis 2009 et que la décision attaquée imposait expressément la
poursuite de cette coordination au stade ultérieur de la demande d’approbation des plans
(charge no 44). X _ SA a aussi expliqué que, contrairement à ce que
soutenaient le WWF et consorts, il n’y avait pas de problème spécifique de coordination
entre ces deux projets en matière de charriage. Sur cette question technique, elle s’est
référée aux arguments exposés par le bureau I _ SA dans son rapport du
- 13 -
3 juin 2019 ainsi que dans une note établie le 20 décembre 2020, pièce que
X _ SA a jointe à sa détermination.
Enfin, s’agissant des mesures R+R, la concessionnaire a contesté les calculs de
compensation de surfaces développés par le WWF et consorts et observé qu’au
demeurant, l’équivalence surfacique n’était pas le seul critère déterminant. Elle a rappelé
que les mesures proposées portaient sur 6,2 hectares et concernaient, d’une part, la
revitalisation de trois embouchures d’affluents latéraux du Rhône et, d’autre part, la
création de milieux naturels humides non soumis à la dynamique du fleuve dans le
secteur de K _. Elle a maintenu que lesdites mesures allaient apporter une
amélioration significative de la valeur biologique dans ces secteurs et en a déduit qu’elles
étaient adéquates, au sens de l’article 18 alinéa 1ter de la loi fédérale du 1er juillet 1966
sur la protection de la nature (LPN ; RS 451).
Outre la note du bureau I _ SA, X _ SA a notamment joint à sa
réponse un rapport du bureau L _ SA du 17 décembre 2020 ayant trait aux
mesures R+R, une documentation du 28 janvier 2020 relative à la migration piscicole
(pièce établie dans le cadre d’une séance avec des représentants de la DGE et de
l’OFEV), le procès-verbal d’une séance tenue avec les opposants, le 27 août 2019, et
consacrée au charriage ainsi qu’une détermination de la DGE du 7 décembre 2018,
adressée au SEN.
J. Après avoir déposé un justificatif des frais de l’expertise du bureau H _ AG,
le 19 mars 2021, le WWF et consorts ont répliqué, le 8 avril suivant.
D’abord, ils ont relevé que le projet contesté, qui avait une influence considérable sur le
territoire, ne faisait pas l’objet de fiches de coordination dans les PDc valaisan et vaudois.
Ils ont soutenu que ces lacunes au niveau de la planification directrice étaient contraires
aux exigences de l’aménagement du territoire, contrevenaient aux articles 8 alinéa 2 et
8b LAT ainsi qu’à l’article 10 de la loi fédérale du 30 septembre 2016 sur l’énergie (LEne ;
RS 730.0) et ne permettaient ni une pesée complète des intérêts en présence, ni une
coordination spatiale suffisante. Ils en ont inféré que la concession litigieuse ne pouvait
pas être délivrée avant que les PDc ne soient complétés.
Ensuite, le WWF et consorts ont maintenu que dite concession avait été délivrée en
violation de l’obligation de planifier, puisqu’un PAD au sens de l’article 12 LcAT aurait dû
au préalable être établi, conformément à l’article 92 RCCZ, procédure au cours de
laquelle une EIE exhaustive de première étape aurait dû être effectuée (art. 5 al. 3 OEIE).
Ils ont en outre affirmé que les vices affectant la décision valaisanne d’octroi de la
- 14 -
concession impliquaient que la décision rendue par les autorités vaudoises au sujet de
la concession devait elle aussi être annulée. Ils ont aussi émis des griefs topiques à
l’encontre de cette décision vaudoise.
S’agissant de la problématique du régime de charriage du Rhône, ils ont relevé, d’une
part, que la viabilité économique de l’usine-barrage n’était pas assurée, puisque les
charges figurant dans la concession empêchaient X _ SA non seulement de
prétendre à des niveaux de lit profonds sur le tronçon abaissé et à l’embouchure de
D _, mais aussi de solliciter des travaux de dragage de matériaux charriés sur
ledit tronçon, sauf en cas d’événements extrêmes. Or, le comblement du lit du fleuve à
ces endroits allait réduire la hauteur de chute et, par conséquent, l’énergie produite et le
rendement de la centrale. D’autre part, le WWF et consorts ont souligné que, d’après le
rapport du bureau H _ AG (p. 31 s.), les extractions de matériaux charriés à
l’embouchure de D _ n’étaient nullement nécessaires au bon fonctionnement
des mesures environnementales prévues par la MP « E _ ». Ils en ont déduit
que, même si la concessionnaire s’en défendait, ces extractions servaient en réalité
uniquement le projet d’usine au fil de l’eau et violaient l’article 43a LEaux. Ils ont observé
que cette problématique illustrait bien à quel point la coordination entre ces deux projets
était essentielle, dès lors que si les extractions prévues à l’embouchure de D _
étaient en définitive abandonnées dans le cadre du projet R3, il n’était plus possible
d’exploiter de manière rentable la centrale hydroélectrique. A cet égard, il était
incompréhensible que la concession ait été octroyée, alors même que la MP
« E _ » n’avait pas encore été mise à l’enquête publique.
Le WWF et consorts ont encore soutenu, quant à la protection des eaux souterraines,
que les arguments de la concessionnaire n’étaient pas convaincants, en particulier parce
que celle-ci s’appuyait sur des rapports antérieurs à la détermination de l’OFEV du 9 juin
2018, dans laquelle cet office avait formulé des objections qui avaient été reprises dans
le mémoire de recours. Au sujet de la migration piscicole, ils ont relevé que ni l’OFEV, ni
la DGE n’avaient rendu de décision validant la solution de la passe technique, la décision
vaudoise d’octroi de la concession présentant, au contraire, la solution de la rivière de
contournement comme un objectif prioritaire et impératif (cf. charge no 26 de dite
décision).
Enfin, ils ont maintenu que les mesures R+R approuvées dans la décision contestée
étaient insuffisantes. Invoquant les articles 4 alinéa 2 de la loi fédérale du 21 juin 1991
sur l’aménagement des cours d’eau (LACE ; RS 721.100) et 37 alinéa 2 LEaux, ils ont
expliqué que ces mesures ne devaient pas uniquement viser un équilibre écologique par
- 15 -
rapport aux atteintes causées au fleuve par l’aménagement hydroélectrique projeté,
mais aussi compenser les interventions passées portées au fleuve et viser ainsi une
amélioration globale de la situation actuelle, qui était déjà détériorée. A suivre le WFF et
consorts, les arguments formulés par la concessionnaire faisaient totalement abstraction
de cette situation et n’étaient, partant, pas déterminants. Dans ce cadre, on pouvait au
minimum attendre que les mesures R+R couvrent une surface équivalente à celle
affectée par le projet, à savoir 12 hectares.
Ils ont ainsi indiqué maintenir leurs motifs et conclusions, ont réitéré leur demande de
remboursement des frais de l’expertise du bureau H _ AG, laquelle était
indispensable afin de suppléer aux lacunes du dossier, et ont rappelé la nécessité de
mettre en œuvre une inspection des lieux pour l’évaluation des mesures R+R.
K. X _ SA a dupliqué, le 24 juin 2021, en maintenant elle aussi sa position.
Elle a relevé, en premier lieu, que le projet contesté avait fait l’objet d’une coordination
spatiale circonstanciée dans le cadre de la planification directrice cantonale, ainsi que
cela ressortait d’une étude consacrée au potentiel hydroélectrique du Rhône dans
laquelle les caractéristiques techniques de chaque site et leur adéquation territoriale et
leurs éventuelles incidences environnementales avaient été examinées (cf. rapport de
synthèse du 15 avril 2013). Elle a précisé que cette étude avait servi de base pour
l’élaboration de la fiche E.4 du PDc et que celle-ci avait d’ailleurs été approuvée en
coordination réglée par les autorités fédérales. Ensuite, X _ SA s’est référée
aux motifs formulés dans sa réponse pour rappeler que le PAZ de B _
instaurait déjà une zone d’affectation spéciale conçue pour son projet d’usine au fil de
l’eau. Elle a aussi rappelé ses arguments au sujet du régime de charriage et de la
protection des eaux souterraines, que les critiques du WFF et consorts n’ébranlaient
aucunement. Elle a encore signalé que les griefs formulés à l’encontre de la passe à
poissons étaient vains, notamment parce que cette proposition avait reçu l’aval de
l’OFEV et de la DGE, laquelle avait, au surplus, déjà rejeté les griefs en question dans
des déterminations du 15 février 2021. Enfin, X _ SA a répété ses arguments
qui tenaient les mesures R+R pour adéquates et permettaient d’écarter les critiques
formulées par les organisations de protection de l’environnement.
Cette écriture a été communiquée le lendemain au Conseil d’Etat, au WWF et aux
consorts, pour information. L’instruction s’est close à cette date.
- 16 -

Considérant en droit
1.1 Le droit de disposer des eaux du Rhône, dans les limites du territoire cantonal,
appartient à l’Etat (art. 4 al. 1 LFH/VS). La décision du Conseil d’Etat du 5 février 2020
de concéder à X _ SA le droit d'utiliser les forces hydrauliques de ce fleuve
pour l’exploitation d’un palier à B _ a été ratifiée par le Grand Conseil, le 17 juin
2020, conformément à l’article 9 alinéa 1 LFH/VS. L’article 94 alinéa 1 LFH/VS prévoit
que cette décision, que l’exécutif cantonal a confirmée et communiquée le 4 septembre
suivant, peut être attaquée selon le droit administratif en vigueur, c’est-à-dire aux
conditions posées par la loi du 6 octobre 1976 sur la procédure et la juridiction
administratives (LPJA ; RS/VS 172.6).
1.2 L’objet du présent litige est limité à la décision du 4 septembre 2020 précitée et ne
s’étend pas à celle communiquée le même jour aux recourants par le DES du canton de
Vaud. Même si ces deux décisions sont à l’évidence liées – puisqu’elles portent sur deux
objets interdépendants, à savoir les droits respectifs d’utilisation des forces hydrauliques
du Rhône sur le territoire de chaque canton au niveau du palier hydroélectrique projeté
– la Cour de céans ne saurait examiner des motifs qui portent sur la décision rendue par
l’autorité vaudoise. Les griefs topiques que les recourants formulent à l’encontre de ce
prononcé dans leur réplique (p. 8 à 10) sont, partant, irrecevables.
Sous cette réserve, le recours est recevable (art. 72, 80 al. 1 let. b et c, 46 et 48 LPJA).
En particulier, l’article 55 de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de
l'environnement (LPE ; RS 814.01) permet aux organisations à but non lucratif, actives
au niveau national et qui se vouent à la protection de l’environnement, de recourir contre
les décisions des autorités cantonales ou fédérales relatives à la planification, à la
construction ou à la modification d’installations soumises aux dispositions sur l’EIE
(art. 10a LPE). Or, il est constant que l’aménagement litigieux a été soumis à une EIE
(art. 1 et annexe ch. 21.3 OEIE). En outre, tant le WWF Suisse que Pro Natura – Ligue
suisse pour la protection de la nature sont des organisations nationales que l’article 1 de
l’ordonnance fédérale du 27 juin 1990 (ODO ; RS 814.076) désigne comme étant
habilitées à recourir dans les domaines de la protection de l'environnement ainsi que de
la protection de la nature et du paysage (ch. 3, 6 et 13 de l'annexe à l’ODO) ; leur qualité
pour agir céans est donc reconnue (cf. arrêt du Tribunal fédéral 1C_494/2015 du
3 novembre 2017 consid. 1.2). Il s’ensuit que la question de savoir si les sections
valaisannes de ces organisations sont aussi habilitées à agir, singulièrement si elles
- 17 -
remplissent les conditions fixées à l’article 55 alinéa 5 LPE, n’a pas à être formellement
tranchée et peut demeurer ouverte.
1.3 A titre de moyens de preuve, les recourants demandent d’abord la mise en œuvre
d’une inspection des lieux, notamment afin de pouvoir évaluer l’adéquation des mesures
R+R. La Cour relève que le dossier comporte des pièces (plans des installations, cartes
et photographies insérées notamment dans le RIE), qui permettent de se représenter les
endroits où le projet d’usine-barrage et les mesures de compensation doivent être
réalisés. Il ne semble dès lors pas nécessaire d’organiser une inspection des lieux, de
sorte que l’administration de ce moyen est refusée (art. 80 al. 1 let. d, 56 al. 1 et 17 al. 2
LPJA ; ATF 145 I 167 consid.4.1 et 140 I 285 consid.6.3.1 ; RVJ 2009 p. 49 consid. 3b).
Ensuite, les recourants requièrent le dépôt par l’autorité précédente d’un plan illustrant
les aménagements prévus par le projet R3 en rive droite du Rhône, entre l’usine-barrage
projetée et D _. Cette demande est liée à l’allégation des recourants
(cf. mémoire de recours p. 11), selon laquelle le projet R3 semble prévoir sur ce tronçon
un élargissement du fleuve en rive droite. Toutefois, toutes les parties ont reconnu que
dite allégation était erronée et découlait « d’une mauvaise interprétation de certains
documents » (cf. réponse de X _ SA p. 18 et réplique du WWF et consorts
p. 13). Dans ces conditions, l’administration de ce moyen de preuve apparaît superflue
et est, elle aussi, refusée.
2. L’affaire porte sur l’octroi d’une concession permettant à X _ SA d’utiliser
les forces hydrauliques du Rhône sur un périmètre compris entre les PK 24.961 à l’amont
et 21.871 à l’aval, afin de produire de l’énergie grâce à une centrale au fil de l’eau. Cette
décision a été rendue par le Conseil d’Etat, après ratification par le Grand Conseil. Elle
est contestée par le WFF et consorts, qui formulent céans des griefs relatifs à la
planification de cet ouvrage hydroélectrique (cf. infra, consid. 3). Ceux-ci affirment en
outre que la décision attaquée a été prise sur la base d’une instruction lacunaire (cf. infra,
consid. 4) et sollicitent le remboursement des frais relatifs à l’expertise du bureau
H _ AG (cf. infra, consid. 5).
3. En premier lieu, les recourants soutiennent que l’aménagement hydroélectrique
projeté ne fait pas l’objet d’une planification suffisante et qu’en conséquence, aucune
concession ne peut être octroyée en l’état.
3.1 Ils critiquent, d’une part, le degré insuffisant de planification au niveau du PDc.
D’après les recourants, ce projet a une influence considérable sur le territoire, de sorte
qu’il doit impérativement faire l’objet de fiches de coordination dans les PDc respectifs
- 18 -
du canton du Valais et du canton de Vaud. Comme tel ne serait pas le cas, la décision
litigieuse se fonderait sur une planification directrice lacunaire et, de ce fait,
contreviendrait aux exigences de l’aménagement du territoire, violerait les articles 8
alinéa 2 et 8b LAT ainsi que l’article 10 LEne et ne permettrait ni une pesée complète
des intérêts en présence, ni une coordination spatiale suffisante (cf. réplique p. 2 à 6).
3.1.1 Pour garantir une gestion cohérente de l’espace dans sa globalité, le système
suisse d’aménagement du territoire est organisé selon une construction pyramidale
(« Stufenbau »), dans laquelle chacun des éléments (en particulier le plan directeur, le
plan d'affectation et l'autorisation de construire) remplit une fonction spécifique.
L’article 8 LAT délimite le contenu minimal qui doit figurer dans un PDc. Selon cette
disposition, le PDc doit au moins préciser le cours que doit suivre l’aménagement du
territoire au plan cantonal (al. 1 let. a), la façon de coordonner les activités qui ont des
effets sur l'organisation du territoire, afin d'atteindre le développement souhaité (al. 1
let. b) ainsi qu’une liste de priorités et les moyens à mettre en œuvre (al. 1 let. c). De
plus, les projets qui ont des incidences importantes sur le territoire et l’environnement
doivent avoir été prévus dans le PDc (al. 2). Précisant le contenu et la structure du PDc,
l’article 5 de l'ordonnance fédérale du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire
(OAT ; RS 700.1) indique à son alinéa 1 que ce plan « présente le développement spatial
souhaité ainsi que, dans la mesure où ils ont une influence sensible en la matière, les
résultats des études d’aménagement cantonales et de la collaboration du canton avec
la Confédération, les cantons voisins et les régions limitrophes des pays voisins ; il
détermine l’orientation future de la planification et de la collaboration entre autorités, en
précisant notamment les exigences à respecter lors de l’affectation du sol et de la
coordination des différents domaines sectoriels ; il en définit les étapes nécessaires ».
Dans le domaine de l’énergie, les articles 8b LAT et 10 alinéa 1 LEne précisent que le
PDc doit désigner « les zones et les tronçons de cours d’eau qui se prêtent à l’utilisation
d’énergies renouvelables », notamment l’énergie hydraulique. Les cantons incluent ainsi
dans leurs PDc « les sites déjà exploités et peuvent aussi désigner les zones et tronçons
de cours d’eau qui doivent en règle générale être préservés ».
3.1.2 En dehors de ces dispositions, le droit fédéral ne comporte que peu d’indications
quant au contenu du PDc. Relèvent notamment du PDc les conflits importants entre
différents intérêts relatifs à l’utilisation du sol et les projets déployant des effets
considérables sur l’occupation du territoire, l’utilisation du sol ou l’environnement ou
nécessitant un effort de coordination (Office fédéral de l'aménagement du territoire, Le
- 19 -
plan directeur cantonal, Guide de la planification directrice/Directives en vertu de l'art. 8
OAT, 1997, p. 26). La planification directrice se définit ainsi comme un plan de gestion
continu du territoire, avec pour objet la coordination globale de toutes les activités à
incidence spatiale (ATF 143 II 276 consid. 4.1), et elle seule est en mesure de traiter de
tâches d'aménagement qui s'étendent au-delà du niveau local et concernent plusieurs
domaines (Pierre Tschannen, in : Heinz Aemisegger et al. [éd.], Commentaire pratique
LAT : Planification directrice et sectorielle, pesée des intérêts, Genève/Zurich/Bâle 2019,
no 36 ad art. 2 LAT).
Le plan directeur reste en principe réservé « lorsqu'il s'agit de projets qui ne peuvent
s'insérer dans la planification que s'ils passent par l'échelon du plan directeur » (ATF
119 Ia 362 consid. 4a). Une telle réserve devrait avant tout concerner la délimitation de
territoires pour des affectations qui dépassent le simple cadre local, comme pour des
centres commerciaux et des installations de loisirs, des territoires à protéger, des
gravières ou des décharges, et également, comme le précisent désormais les articles
8b LAT et 10 alinéa 1 LEne, les installations de production d’énergies renouvelables
telles que les usines hydroélectriques (arrêts du Tribunal fédéral 1C_32/2020 du
29 décembre 2020 consid. 2.1 et 1C_356/2019 du 4 novembre 2020 consid. 3.2 [destiné
à la publication] ; Pierre Tschannen, op. cit., no 47 ad art. 2 LAT, nos 23 ss ad art. 8 LAT
et no 3 ad art. 8b LAT ; Patrizia Lorenzi, in : Brigitta Kratz et al. [éd.], Kommentar zum
Energieriecht, vol. III, Berne 2020, nos 7 ss ad art. 10 LEne). Cette réserve de l’ancrage
dans le plan directeur n’est pas nouvelle. Elle avait déjà été mise en évidence par la
jurisprudence (ATF 137 II 254 consid. 3.2), qui a posé que les plans directeurs qui ne
disent rien au sujet des grands projets à incidence spatiale prévisibles sont lacunaires.
Ces projets doivent figurer dans le PDc comme faisant l’objet d’une coordination réglée,
au sens de l’article 5 alinéa 2 lettre a OAT, sans quoi les procédures de planification et
d’autorisation y afférentes ne sauraient être engagées (Pierre Tschannen, op. cit., no 25
ad art. 8 LAT). En effet, bien que l’évaluation détaillée des incidences sur
l’environnement ne soit effectuée qu’au stade de l’octroi d’une concession ou de la
planification d’affectation, des éclaircissements doivent être apportés au niveau du plan
directeur cantonal déjà. Il s’agit d’exclure les sites qui ne devraient pas être utilisés en
raison de graves conflits avec les préoccupations de conservation de la nature, mais
également de choisir le ou les sites les plus appropriés parmi les sites restants (arrêt
1C_356/2019 précité consid. 3.3 et les réf. cit. ; Thierry Largey, Rehaussement du
barrage du Grimsel [BE] – Commentaire de l’arrêt du Tribunal fédéral 1C_356/2019 du
- 20 -
4 novembre 2020 in : DEP 2021 p. 214 ; v. aussi ACDP A1 17 233/234/235 du
3 septembre 2020 consid. 7.2).
3.1.3 Afin de tenir compte de ces exigences (cf. Message accompagnant la décision du
Grand Conseil concernant l’adoption du projet de PDc, p. 12), le canton du Valais a,
dans le cadre du nouveau PDc, élaboré des fiches spécifiques pour les objets ayant des
incidences importantes sur le territoire et l’environnement, dont la fiche de coordination
E.4 consacrée à la production d’énergie hydroélectrique. Le nouveau PDc a été mis à
l’enquête publique du 29 avril 2016 au 30 juin 2016 et a fait l’objet d’une consultation
préalable auprès de la Confédération d’avril à août 2016. Il a été adopté par le Grand
Conseil le 8 mars 2018, puis approuvé par la Confédération le 1er mai 2019.
La fiche E.4 prévoit, dans une annexe, une liste de dix projets de production
hydroélectrique de plus de 3 MW en Valais (état au 30 mai 2018), parmi lesquels figure
celui qui fait l’objet de la concession litigieuse (« palier X _ »). Elle indique
expressément que ce projet est en état de coordination réglée. En effet, dans son rapport
d’examen du 2 avril 2019 relatif à la révision du PDc (p. 51), l’Office fédéral de
l’aménagement du territoire (ci-après : OFDT) relève que ce projet d’aménagement au
fil de l’eau « soutient les stratégies cantonale et fédérale en matière d’énergie et paraît
intéressant au niveau de son intégration dans l’environnement ». Il précise que, lors de
l’examen préalable, ledit projet avait déjà fait l’objet d’un premier rapport explicatif, qui
avait été par la suite amélioré par le canton. L’ODFT estime que « le rapport explicatif
présenté à l’approbation démontre la coordination spatiale établie dans le cadre de la
planification directrice cantonale » et en déduit que le projet « peut être approuvé en
coordination réglée ». Sur la base de ce rapport d’examen, la fiche E.4 a été approuvée
telle quelle par le Conseil fédéral, le 1er mai 2019.
3.1.4 Dans leur réplique, les recourants insistent sur la nécessité d’ancrer ce projet dans
le PDc, eu égard à la puissance de la centrale et aux impacts sur l’environnement.
Personne ne conteste cette exigence. Toutefois, comme on vient de le voir, ledit projet
fait bel et bien l’objet d’un ancrage dans le PDc. Contrairement à ce que semblent penser
les recourants, cet ancrage n’est pas qu’une coquille vide, mais repose sur une analyse
qui a été détaillée dans plusieurs rapports établis depuis 2011 et qui a conduit le Conseil
fédéral, sur proposition de l’OFDT, à approuver le projet de X _ SA en
« coordination réglée » (art. 5 al. 2 let. a OAT). Cela signifie qu’à ce stade préalable, une
coordination des différentes activités ayant des effets sur l’organisation du territoire a été
effectuée (notamment entre le projet de X _ SA et le projet R3) et que des
éclaircissements ont été d’emblée apportés au sujet des incidences de l’aménagement
- 21 -
projeté sur l’environnement. On ne saurait donc considérer qu’aucune pesée des intérêts
n’a été effectuée au stade de la planification directrice et que celle-là a été intégralement
reportée à la procédure d’octroi de la concession et aux procédures subséquentes. La
présente cause se distingue ainsi de celle qui a fait l’objet de l’arrêt du Tribunal fédéral
1C_356/2019 (rehaussement du barrage du Grimsel) et qui portait sur un projet en
« coordination en cours » (art. 5 al. 2 let. b OAT), ce qui avait justifié un renvoi à l’autorité
cantonale en raison d’une base insuffisante dans le PDc.
En outre, on ne peut pas exiger une pesée complète et détaillée de tous les intérêts en
présence au stade la planification directrice, ce que semblent vouloir les recourants. En
effet, les projets à incidence spatiale sont en règle générale élaborés progressivement
à l’aide d’une succession de décisions avec des pesées des intérêts à chaque étape. En
d’autres termes, en matière de projets à incidence spatiale, les processus de pesées
des intérêts servent non seulement à apprécier le projet, mais encore et surtout à le
développer. Il s’ensuit que lorsque, comme en l’espèce, un projet est soumis à plusieurs
niveaux de planification, l’étendue et l’intensité de la pesée des intérêts propre à chaque
niveau doit être adaptée à la fonction et à la portée de l’instrument de planification
déterminant (cf. Pierre Tschannen, La pesée des intérêts en matière de projets à
incidence spatiale, in : DEP 2019 p. 305, 308 et 313 s.). D’ailleurs, ce n’est qu’au stade
des procédures de planification et d’autorisation subséquentes à la planification
directrice qu’il est possible de répondre à la question de savoir si un projet peut être, au
final, réalisé tel que prévu dans le plan directeur. C’est pourquoi, lors de ces décisions
ultérieures, des écarts par rapport à la planification directrice peuvent être tolérés,
notamment pour cause d’intérêts contraires prépondérants (cf. Pierre Tschannen, op.
cit., nos 31s. ad art. 9 LAT et la jurisprudence citée).
Enfin, il revient à la juridiction cantonale vaudoise, et non à la Cour de céans, de se
déterminer sur le sort du grief que les recourants formulent à l’égard du PDc du canton
de Vaud, qui serait lacunaire en tant qu’il ne tiendrait pas compte du projet de
X _ SA. Au demeurant, on signalera néanmoins que ledit projet est
explicitement mentionné par la fiche E26 du PDc du canton de Vaud (Corrections du
Rhône, fiche en état de « coordination réglée »), avec des prescriptions en matière de
coordination. Dans la mesure où ce projet est piloté par le canton du Valais, sur le
territoire duquel les installations seront principalement érigées (centrale hydroélectrique)
et qui dispose d’une vue d’ensemble sur les projets et aménagements existants au fil du
Rhône, on ne saurait a priori exiger qu’une analyse aussi poussée que celle qui a été
- 22 -
faite par les autorités valaisannes dans le cadre de leur propre planification directrice
soit faite au stade du PDc du canton de Vaud.
3.1.5 Sur le vu de ce qui précède, la Cour estime que les obligations tirées du droit
fédéral et de la jurisprudence, relatives à l’ancrage du projet contesté dans le PDc, sont
remplies (cf. Pierre Tschannen, op. cit., no 25 ad art. 8 et no 3 ad art. 8b ; Christoph
Jäger/Andrea Schläppi, Obligations d’aménagement résultant de l’art. 10 LEne
spécifiquement pour la délimitation de zones qui se prêtent à l’utilisation d’énergies
renouvelables dans la planification directrice, Avis de droit à l’attention de l’OFDT, Berne
2020, no 50). Partant, le moyen tiré d’un défaut d’ancrage au niveau du PDc est rejeté.
3.2 D’autre part, les recourants invoquent une violation de l’obligation de planifier au
stade de l’affectation.
3.2.1 L’obligation d'adopter des plans d’affectation pour gérer l'utilisation du sol découle
des articles 2 alinéa 1 et 14 LAT. Le droit fédéral prescrit notamment une obligation
générale de planifier consistant à répartir le territoire au moins entre les trois types de
zones prévus aux articles 15 à 17 LAT (zones à bâtir, zones agricoles et zone à
protéger ; art. 14 al. 2 LAT). En outre, certains projets non conformes à l’affectation de
la zone non constructible peuvent avoir une incidence importante sur l’organisation du
territoire ou sur la protection de l’environnement, de la nature ou du paysage. Dans ce
cas, le droit fédéral prescrit une obligation spéciale de planifier, pour que la pesée des
intérêts se fasse avec la participation de la population. En effet, ces objets ou activités
ne peuvent être correctement étudiés que dans le cadre d’une procédure d’adoption d’un
plan d’affectation. La voie d’une simple dérogation (art. 23 ou 24 LAT) est alors
inadéquate pour résoudre judicieusement les problèmes d'organisation du territoire qui
se posent (ATF 129 II 63 consid. 2.1 et 119 Ib 439 consid. 4a, cités p. ex. in : arrêt du
Tribunal fédéral 1C_405/2016 du 30 mai 2018 consid. 3.1). Il en va ainsi notamment des
installations qui, comme celle projetée, sont soumises à une EIE (arrêt 1C_494/2015
précité consid. 3.1). En règle générale, une planification spéciale s’impose donc pour
une concession telle que celle qui est ici litigieuse (arrêt 1C_494/2015 précité
consid. 3.2).
3.2.2 En premier lieu, les recourants observent que les autorités en charge du dossier
n’ont pas prévu de procédure de planification, se contentant des procédures d’octroi de
la concession et d’autorisation de construire. Selon eux, cette manière de faire est
contraire au droit fédéral et à la jurisprudence (arrêt 1C_494/2015 précité consid. 3.2),
car elle ne permet pas une véritable prise en compte de tous les intérêts en présence. A
- 23 -
les suivre, une telle pesée d’intérêts complète est indispensable in casu, eu égard aux
incidences importantes de ce projet sur la planification locale et sur l’environnement
(cf. mémoire de recours p. 5).
Dans sa réponse, l’autorité précédente admet que l’aménagement projeté a des effets
sur l’organisation du territoire et que, pour cette raison, l’obligation de planification doit
être respectée dès l’octroi de la concession des droits d’eau. Elle précise cependant que
le projet est conforme à l’affectation de la zone, puisque le PAZ prévoit une zone
spécialement dédiée au palier hydroélectrique. Elle relève aussi que les impératifs
d’aménagement du territoire ont été pris en compte dans le processus d’élaboration du
PAZ et que, dans le cadre de la procédure d’octroi de la concession, une pesée globale
des intérêts en présence a bien été effectuée. X _ SA formule des arguments
similaires dans sa réponse et sa duplique, observant que le palier hydroélectrique projeté
va s’implanter dans une zone d’affectation spécifiquement destinée à la production
d’énergie. Elle en déduit que le projet est conforme à cette zone et que, pour cette raison,
le principe de l’implantation du projet d’usine-barrage à cet endroit n’est plus à discuter.
Il est exact que le PAZ de B _ délimite, le long du fleuve au lieu dit
« K _ », une zone de constructions et d’installations d’intérêt public vouée à la
production d’énergie du palier de X _ SA. L’article 92 RCCZ précise
notamment le but de cette zone (let. a) et indique que la construction, la rénovation et
l’entretien des installations pour l’exploitation de cet aménagement hydroélectrique sont
autorisés dans les limites du droit fédéral et cantonal en vigueur (let. b). Ainsi, à la
différence de l’affaire 1C_494/2015 que mentionnent les recourants, le projet
d’aménagement hydroélectrique contesté doit être implanté dans une zone dont
l’affectation a déjà été déterminée à cet effet. Or, l’obligation spéciale de planifier
prescrite par le droit fédéral vise des objets ou des activités qui sont non conformes à
l’affectation de la zone et dont l’incidence sur la planification locale ou l'environnement
est importante. En revanche, lorsqu’il s’agit d'un projet, même de grande ampleur,
conforme à l’affectation de la zone, le droit fédéral n’oblige en règle générale pas de
passer par la voie de la planification spéciale (arrêts du Tribunal fédéral 1C_164/2019
du 20 janvier 2021 consid. 5.1, 1C_221/2016 du 10 juillet 2017 consid. 4 et
1C_892/2013 du 1er avril 2015 consid. 2.1 ainsi que les arrêts cités). Lorsque la
collectivité publique a procédé concrètement à la différenciation de son territoire entre
les divers types de zones, elle a en principe d’ores et déjà pondéré les intérêts en
présence et a veillé à la participation de toutes les parties concernées dans le cadre de
la procédure d’adoption du plan général d'affectation (cf. ATF 119 Ia 362 consid. 5a, 115
- 24 -
Ia 350 consid. 3d et les références). Tel a bien été le cas en l’occurrence, la zone de
production d’énergie du palier hydroélectrique ayant été adoptée conformément à la
procédure usuelle que prévoient les articles 33 ss LcAT. Les recourants évoquent donc
à tort l’absence de toute planification pour ce projet.
3.2.3 Ensuite, ceux-ci font valoir que la zone d’affectation n’est que partielle, car elle ne
couvre que le barrage et l’usine de turbinage (cf. mémoire de recours p. 6). Ce constat
est manifestement erroné, puisque la zone en question s’étend le long des rives du
fleuve en amont et en aval des installations projetées et elle inclut, en outre, la mesure
R+R au lieu dit « K _ » (cf. p. ex. carte figurant dans le RIE p. 26). Les
recourants n’indiquent d’ailleurs pas quelles autres surfaces seraient touchées par le
projet et devraient être, pour cette raison, obligatoirement intégrées à la zone de
production d’énergie du palier hydroélectrique.
3.2.4 Les recourants relèvent encore que l’affectation figurant dans le PAZ n’est qu’une
affectation de principe, puisque l’article 92 lettre c RCCZ prévoit l’établissement d’un
PAD pour cette zone. Ils précisent que ce PAD est un plan d’affectation spécial, au sens
de l’article 12 LcAT, et qu’en tant que tel, il doit être adopté avant la délivrance de toute
autorisation de construire. Ils ajoutent que, puisque l’octroi de la concession implique de
statuer sur le principe même de construire une usine-barrage à cet endroit, le PAD prévu
par le droit communal aurait dû être adopté avant l’octroi de ladite concession, ce qui
n’avait pas été le cas en l’espèce. Enfin, les recourants observent qu’aux termes de
l’article 5 alinéa 3 OEIE, cette procédure d’adoption du PAD est celle qui est décisive
pour l’EIE et qui doit permettre un examen global du projet. A les suivre, la procédure
suivie en l’occurrence (EIE de première étape dans la procédure de concession) était
donc contraire au droit fédéral (cf. mémoire de recours p. 6 et réplique p. 6 s.).
De leur côté, tant le Conseil d’Etat que X _ SA soutiennent que, nonobstant
l’article 92 lettre c RCCZ, une planification de détail n’est pas nécessaire in casu, car le
secteur concerné fait d’ores et déjà l’objet d’une affectation dédiée au projet
d’aménagement hydroélectrique dans le PAZ.
3.2.4.1 Selon la jurisprudence, il est envisageable qu’une installation, même conforme
à l'affectation de la zone, ait une incidence telle sur le territoire qu’une planification soit
nécessaire pour assurer une évaluation du projet à une échelle plus étendue. Les
critères permettant de déterminer si la planification s'impose ne peuvent toutefois pas
être plus stricts que pour des constructions ou installations non conformes à l'affectation
- 25 -
de la zone (cf. supra, consid. 3.2.1 ; arrêts 1C_164/2019 précité consid. 5.1,
1C_321/2019 du 27 octobre 2020 consid. 2.5 et 1C_892/2013 précité consid. 2.1).
En l’occurrence, selon l’article 92 lettre c RCCZ, une planification de détail doit être
établie et coordonnée avec les constructions et les installations sises sur la rive vaudoise
du Rhône. Cette prescription votée par le législatif communal et homologuée par le
Conseil d’Etat ne saurait être ignorée.
3.2.4.2 Cela étant, il faut se demander si, comme le soutiennent les recourants, la
concession ne pouvait pas être octroyée avant l’adoption de ce PAD pour la zone de
production d’énergie du palier hydroélectrique. D’après eux, seul un tel plan détaillé
permet une véritable prise en compte de tous les intérêts en présence, de sorte que l’EIE
de première étape ne pouvait être réalisée que dans le cadre de cette procédure et non
dans la procédure de concession.
Il est exact que la LFH/VS prévoit une procédure en deux étapes, soit une première étape
liée à la concession, qui fixe les droits et obligations des concessionnaires (art. 7 ss
LFH/VS), puis une seconde étape relative à l'approbation des plans d’aménagement
(art. 31 ss LFH/VS). A chaque étape est rédigé un RIE, lequel est soumis aux services
spécialisés pour évaluation. Selon la jurisprudence, l’examen des investigations et mesures
nécessaires en matière de pêche et de protection de la nature doit se faire au cours de la
première étape de l’EIE ; en effet, la protection des eaux, de la nature et du paysage
constitue, aussi bien pour l'environnement que pour l'utilisation des forces hydrauliques, une
problématique si importante qu’on ne peut pas en renvoyer l’examen à la deuxième étape.
Dans la procédure ultérieure, seules peuvent subsister les questions de moindre importance
par rapport à la décision d’ensemble. Il peut s'agir de mesures qui doivent être ordonnées
lors de la construction en vertu de la protection contre le bruit ou de la pollution de l'air, ou
lors d'une éventuelle autorisation de construire au sens de l'article 24 LAT ou encore de
défrichement au sens de la législation forestière (ATF 140 II 262 consid. 4.3 ; arrêt
1C_494/2015 précité consid. 4.1.2 et les autres réf. cit.).
Cette jurisprudence ne fixe pas de règles particulières lorsque, comme en l’espèce, la
réglementation communale prévoit l’obligation d’établir un PAD. Les recourants estiment
que cette procédure de planification de détail est décisive pour l’EIE, en invoquant
l’article 5 alinéa 3 OEIE. Selon cette disposition (3e phrase), « dans tous les cas où les
cantons prévoient l’établissement d’un plan d’affectation spécial (ou : " plan d’affectation
de détail "), c’est cette procédure qui est considérée comme procédure décisive, à
condition qu’elle permette de procéder à une EIE exhaustive ». Toutefois, cette norme
- 26 -
fixe des règles s’appliquant uniquement lorsque « la procédure décisive n’est pas
déterminée dans l’annexe » à l’OEIE (art. 5 al. 3 OEIE ab initio). Or, pour un projet de
centrale au fil de l’eau tel que celui qui est ici discuté, le chiffre 21.3 lettre b de l’annexe
OEIE indique que la procédure décisive est celle d’octroi de la concession (art. 38 al. 1
et 2 LFH) et que, dans la mesure où les cantons prévoient une procédure en deux
étapes, la procédure décisive lors de la seconde étape est déterminée par le droit
cantonal. En l’occurrence, la présente cause s’inscrit dans le cadre de la première étape
liée à la concession et c’est, partant, la procédure de concession qui est décisive au
sens de l’article 5 OEIE. Contrairement à ce qu’affirment les recourants, c’est donc à
juste titre que l’EIE de première étape a été réalisée au cours de cette procédure,
l’obligation d’établir un PAD ne changeant rien à cet égard.
L’autre argument des recourants, selon lequel le PAD devrait obligatoirement précéder
l’octroi de la concession, ne convainc pas davantage. En effet, la Cour remarque que
l’article 92 lettre c RCCZ ne précise rien quant à la chronologie à suivre. En outre, elle
discerne mal quelles difficultés concrètes l’adoption de ce PAD lors de la seconde étape
de l’EIE – procédure qui sera la procédure décisive à ce stade ultérieur – pourrait poser.
Au contraire, avec cette planification de détail qui se fera en même temps que la
demande d’autorisation de construire (cf. note complémentaire au RIE de décembre
2017 p. 17), toutes les questions encore en suspens pourront être réglées dans le cadre
de cette seconde étape (cf. supra, consid. 3.2.1). Ainsi, même si les recourants relèvent
à bon droit que l’établissement d’un PAD requiert de procéder à une pesée globale des
intérêts (cf. Heinz Aemisegger/Samuel Kissling, in : Heinz Aemisegger et al.,
Commentaire pratique LAT : planifier l’affectation, Genève/Zurich/Bâle 2016, no 59 ad
rem. prél.), on ne saurait formellement contraindre l’autorité d’utiliser ce moyen de
planification avant l’octroi de la concession.
3.2.5 Il s’ensuit que les critiques des recourants relatives à la planification d’affectation
du projet contesté sont rejetées. Conformément à la jurisprudence citée plus haut, il
importe toutefois de s’assurer que l’examen des investigations et des mesures
nécessaires en matière de protection des eaux, de la nature et du paysage ait été fait au
cours de la première étape de l’EIE, ces questions étant trop importantes pour que leur
examen soit renvoyé à la deuxième étape. C’est sur cette question que portent les
considérants qui suivent.
4. Le WWF et consorts affirment que la décision attaquée a été prise sur la base d’une
instruction lacunaire, ce qui avait induit une pesée des intérêts incomplète. Ils émettent
dans ce cadre plusieurs critiques relatives au régime de charriage du fleuve (cf. infra,
- 27 -
consid. 4.1), à la coordination du projet d’usine-barrage avec celui de R3 (cf. infra,
consid. 4.2), à la protection des eaux souterraines (cf. infra, consid. 4.3), à la migration
piscicole (cf. infra, consid. 4.4) et aux mesures R+R (cf. infra, consid. 4.5).
4.1.1 S’agissant du régime de charriage, les recourants soutiennent d’abord que cette
problématique n’a pas été réglée dans le cadre de l’EIE de première étape et en
déduisent que la pesée des intérêts a été à ce stade incomplète. Ils relèvent que les
conditions posées par l’OFEV dans son rapport complémentaire du 15 février 2019,
relatives à la profondeur du lit sur le tronçon abaissé jusqu’à l’embouchure de
D _ et aux travaux de dragage des matériaux charriés, ne résolvent pas cette
question, reviennent à repousser la pesée des intérêts à un stade ultérieur et sont
susceptibles de remettre en cause le fonctionnement et la rentabilité de la centrale
hydroélectrique. En effet, le comblement du lit du fleuve sur ce tronçon abaissé allait
réduire la hauteur de chute et, par conséquent, l’énergie produite et le rendement de la
centrale, ce qui inciterait probablement l’exploitante à requérir une nouvelle appréciation
de la situation dans le but de procéder à des extractions qui permettraient de poursuivre
l’exploitation de l’aménagement hydroélectrique (cf. mémoire de recours p. 8 et réplique
p. 10 s.).
Dans son rapport complémentaire précité, l’OFEV considère que, malgré les
compléments apportés par l’exploitante (à savoir, l’étude morphologique et hydraulique
du 15 octobre 2018), de grandes incertitudes subsistent quant à l’influence de l’usine-
barrage projetée sur l’état morphologique du fleuve. Il estime que, même en cas de
modifications mineures et, par conséquent, réalistes des conditions aux limites (point
fixe bas du lit à l’embouchure de D _, granulométrie moyenne des matériaux
solides charriés, apport en charriage), il n’est pas exclu que l’aménagement hydro-
électrique entraîne également une forte détérioration du régime de charriage et de la
dynamique morphologique du fleuve. A la suite de cette détermination, les recourants
ont requis du bureau spécialisé H _ AG un rapport sur la question du régime
de charriage, rapport qui a été établi le 30 avril 2019. A son tour, la concessionnaire a
produit une note technique rédigée le 3 juin suivant par le bureau I _ SA,
document qui prend position sur le rapport précité.
Tant les deux pièces déposées par X _ SA que celle produite par les
recourants sont circonstanciées et analysent la question de manière approfondie. Le
rapport H _ AG soulève notamment des questions techniques, auxquelles la
note technique de I _ SA fournit des réponses fondées notamment sur l’étude
morphologique et hydraulique du 15 octobre 2018. De l’avis de la Cour, on peut ainsi
- 28 -
considérer que, dans le cadre de la décision d’octroi de la concession, l’autorité
précédente a été en mesure d’apprécier correctement l’impact du projet sur le régime de
charriage du Rhône et d’en tenir compte dans la pesée globale des intérêts. Quant aux
incertitudes qu’évoquent les recourants en lien avec la rentabilité du projet et les
conditions posées par l’OFEV, elles n’ont pas de raison d’être, car les arguments
développés par I _ SA montrent que, hormis en cas d’événements
extraordinaires, aucune extraction de matériaux ne sera nécessaire, en particulier sur le
tronçon abaissé à l’aval de l’usine-barrage (cf. note technique du 3 juin 2019 p. 11 et 19
et note de décembre 2020 p. 3 ; v. aussi infra, consid. 4.1.2.2 et étude morphologique et
hydraulique complémentaire du 15 octobre 2018, p. 26 s.).
Partant, c’est en vain que les recourants soutiennent que le Conseil d’Etat s’est prononcé
sur la base d’un dossier incomplet et que l’examen concret de la question du régime de
charriage a été reportée à l’EIE de seconde étape.
4.1.2 Les recourants invoquent ensuite une violation de l’article 43a LEaux, estimant
que le projet contesté va porter une atteinte grave au régime de charriage du Rhône en
aval de l’usine-barrage. Ils soulignent que, d’après le rapport du bureau
H _ AG (p. 31 s.), les extractions de matériaux charriés à l’embouchure de
D _ ne sont nullement nécessaires au bon fonctionnement des mesures
environnementales prévues par la MP « E _ ». Ils en déduisent que, même si
la concessionnaire s’en défend, ces extractions servent en réalité uniquement le projet
d’usine au fil de l’eau et contreviennent à l’article 43a LEaux (cf. mémoire de recours
p. 8 et réplique p. 11).
4.1.2.1 Le régime de charriage constitue une caractéristique déterminante d’un cours
d’eau. Les matériaux charriés depuis l’amont lors des crues remplacent ceux qui ont été
emportés par l’érosion et assurent à intervalles réguliers le renouvellement des bancs
de gravier et du substrat (OFEV, Assainissement du régime de charriage, Planification
stratégique, Berne 2012, p. 11). Faute d’un apport suffisant en solides charriés d’amont
en aval, le lit du cours d'eau perd ses amas de gravier meuble et tend à se colmater. Il
peut même se creuser davantage en l’absence de mesures appropriées, ce qui altère
de plus en plus ses fonctions écosystémiques. Le phénomène du charriage a ainsi pour
effet notamment de réguler le fond du cours d’eau (Anne-Christine Favre, in :
Hettich/Jansen/Norer [éd.], Commentaire de la loi sur la protection des eaux et de la loi
sur l'aménagement des cours d'eau, Zurich/Bâle/Genève 2016, no 8 ad art. 43a LEaux).
Aux termes de l’article 43a LEaux, « le régime de charriage d’un cours d’eau ne doit pas
être modifié par des installations au point de porter gravement atteinte à la faune et à la
- 29 -
flore indigènes et à leurs biotopes, au régime des eaux souterraines et à la protection
contre les crues. Les détenteurs de ces installations prennent les mesures nécessaires »
(al. 1). Celles-ci sont définies en fonction de facteurs que cite l’alinéa 2 de cette
disposition, à savoir :
a. la gravité des atteintes portées au cours d’eau ;
b. le potentiel écologique du cours d’eau ;
c. la proportionnalité des coûts ;
d. la protection contre les crues ;
e. les objectifs de politique énergétique en matière de promotion des énergies renouvelables.
Selon l’article 42a de l’ordonnance fédérale du 28 octobre 1998 sur la protection des
eaux (OEaux ; RS 814.201), « une modification du régime de charriage porte gravement
atteinte à la faune et à la flore indigènes et à leurs biotopes lorsque des installations
telles que des centrales hydroélectriques, des sites d'extraction de gravier, des dépotoirs
à alluvions ou des aménagements modifient durablement les structures morphologiques
ou la dynamique morphologique des eaux » (v. également Anne-Christine Favre, op. cit.,
nos 9 et 11 ad art. 43a LEaux).
L’article 43a alinéa 1 LEaux vise ainsi en définitive à éviter des obstacles au régime de
charriage. Toute construction sur un cours d’eau doit respecter le mécanisme naturel du
charriage de manière à éviter des atteintes graves à la faune et à la flore indigène ; aussi
ne s’agit-il pas d'empêcher ou d'éliminer toutes les perturbations, mais celles qui portent
gravement atteinte aux intérêts de la faune et de la flore indigènes ainsi qu'à leurs
biotopes. La nécessité de prendre des mesures ne concerne que les installations –
nouvelles ou existantes – qui génèrent des atteintes graves au sens de l’article
42a OEaux (arrêt du Tribunal fédéral 1C_693/2017 du 26 février 2020 consid. 6.1 ;
Anne-Christine Favre, op. cit., nos 19 s. ad art. 43a LEaux).
4.1.2.2 Selon le bureau H _ AG, en aval de l’usine-barrage projetée, le débit
de charriage à l’état futur (i. e. après la réalisation de cet aménagement hydroélectrique
et de la MP « E _ ») va diminuer fortement par rapport à l’état actuel, non
seulement en raison de la réduction des apports du Rhône et de ses affluents, mais
aussi à cause de l’extraction permanente de matériaux prévue à l’embouchure de
D _ (cf. rapport H _ AG p. 1 et 16 s. ; v. aussi RIE, rapport sectoriel
« Etude morphologique et hydraulique », p. 25). Or, cette extraction était contraire à
l’article 43a LEaux, car elle était en réalité uniquement justifiée pour les besoins de
l’exploitation de l’aménagement hydroélectrique (maintien d’une hauteur de chute
- 30 -
suffisante) et allait réduire la diversité morphologique et les habitats naturels en aval,
portant atteinte aux objectifs écologiques de la MP « E _ » (cf. rapport
H _ AG p. 31 s. et 35).
Dans sa note technique du 3 juin 2019, le bureau I _ SA, qui est également en
charge des études hydrauliques pour le projet R3, présente une analyse commentée et
critique du rapport de H _ AG. Sur la question du régime de charriage, trois
éléments ressortent de ce commentaire :
 D’abord, I _ SA explique que l’hypothèse retenue par H _ AG
d’une extraction de matériaux de 10 000 m3/an à l’embouchure de D _,
initialement prévue dans le RIE (cf. rapport sectoriel « Etude morphologique et
hydraulique », p. 25), ne correspond plus à la réalité. Elle relève que ce volume
annuel ne dépend pas des besoins d’exploitation de l’usine-barrage projetée,
mais uniquement de considérations sécuritaires et environnementales liées à la
gestion sédimentaire nécessaire au projet R3 sur le tronçon élargi de la MP
« E _ » (v. aussi étude morphologique et hydraulique complémentaire
du 15 octobre 2018, p. 8 s.). Selon elle, l’extraction n’aura lieu que lorsque ces
critères clairement définis sont remplis, ce qui rend impossible de quantifier le
volume à extraire, lequel dépend des aléas de l’hydrologie et du transport solide.
Toutefois, I _ SA estime très probable que de telles extractions
n’atteignent jamais le volume retenu par H _ AG. Elle expose que
celles-ci pourraient être nécessaires afin de gérer le fort apport sédimentaire du
fleuve à cet endroit, mais uniquement durant une période transitoire, c’est-à-dire
en attendant que soient réalisées les mesures prévues par le projet R3 dans les
secteurs amont du Rhône. I _ SA souligne qu’après la réalisation de
l’ensemble de ce projet de correction, les apports de matériaux au niveau de
O _ et environs seront de 10 000 à 12 000 m3/an, chiffres
correspondant au maximum de la capacité locale de transport après la MP
« E _ ». Elle remarque que, dans cette configuration finale, il n’a jamais
été question de poursuivre une extraction de 10 000 m3/an, jugée totalement
disproportionnée. Elle pronostique qu’au contraire, avec le temps, ces extractions
ne seront même plus nécessaires, sauf en cas d’événements majeurs
d’occurrence rare (20 à 100 ans ; cf. note technique p. 11 ; v. aussi explications
figurant au procès-verbal de la séance du 27 août 2019 consacrée au charriage
p. 3 s. [pièce jointe à la réponse de X _ SA]).
 Ensuite, I _ SA relève que H _ AG a tenu compte, dans son
analyse, d’un profil en long établi en 2015 pour la MP « E _ » et qui
- 31 -
présente globalement deux pentes différentes entre B _ et
P _ (v. rapport H _ AG p. 16, 31 et 35). Or, cette solution
n’est plus d’actualité, le projet R3 prévoyant en définitive d’uniformiser les pentes
selon un nouveau profil (pente linéaire à 0.127 % ; v. aussi étude morphologique
et hydraulique complémentaire du 15 octobre 2018, p. 7 ; procès-verbal de la
séance précitée p. 3). D’après I _ SA, cette variante va, très
probablement et sans qu’il soit nécessaire de procéder à de nouvelles
simulations, permettre de créer une capacité de charriage conforme aux
exigences de l’article 43a LEaux (cf. note technique p. 11 s.).
 Enfin, s’agissant du point fixe à l’embouchure de D _ (alt. 391.74 m),
I _ SA explique qu’il peut en réalité fluctuer en fonction de valeurs
seuils (+30 cm et +60 cm) et de la qualité du substrat. Elle en a déduit qu’une
accumulation de dépôts à cet endroit, entraînant une surélévation du lit et
permettant de ce fait un meilleur régime de charriage à l’aval, ne justifie pas
automatiquement une extraction immédiate pour l’exploitation de l’usine-barrage
(cf. note technique p. 13 à 16).
De l’avis de la Cour, les explications précitées sont convaincantes. Elles permettent de
comprendre pourquoi, en dépit de la compétence reconnue du bureau H _ AG,
les conclusions figurant dans son rapport ne peuvent pas être suivies. Elles montrent en
outre qu’une fois toutes les mesures du projet R3 réalisées, la capacité de charriage à
l’aval de l’usine-barrage projetée sera d’environ 11 000 m3/an, valeur qui sera suffisante
pour éviter, à cet endroit, un comblement du lit du fleuve susceptible de remettre en
question la rentabilité du projet. Elles amènent aussi à conclure qu’à l’état futur, des
extractions de matériaux à l’embouchure de D _ ne seront pas nécessaires
pour l’exploitation de l’aménagement hydroélectrique et qu’en conséquence, cette
exploitation n’impactera ni le régime de charriage en aval, ni a fortiori le fonctionnement
des aménagements de revitalisation du fleuve prévus par la MP « E _ ». Dans
leurs écritures céans, les recourants ne formulent d’ailleurs aucune critique topique à
l’encontre des arguments posés dans la note technique de I _ SA. Partant, il
faut constater que, sur la base des documents techniques au dossier, le projet ne porte
pas une atteinte grave au régime de charriage du Rhône et qu’il est conforme aux
exigences de l’article 43a LEaux.
4.1.3 Enfin, toujours en lien avec la question du régime de charriage, les recourants
requièrent la réforme de la décision attaquée sur deux points (art. 5 al. 1 et 13 al. 3 de
l’acte de concession et charge no 28). D’une part, ils soutiennent que la charge no 28 doit
être complétée avec une mention indiquant qu’une éventuelle extraction de matériaux
- 32 -
ne pourrait pas être requise par l’exploitante, mais par l’autorité en charge de la
surveillance du régime de charriage dans le périmètre de la MP « E _ », et
qu’elle ne se justifierait que pour des mesures de sécurité (protection contre les crues)
ou pour des motifs de revitalisation du cours d’eau. D’autre part, ils demandent que
l’article 5 alinéa 1 de l’acte de concession soit modifié, en ce sens que cette clause
devrait préciser que le champ d’intervention de l’exploitante ne s’étend pas au-delà du
PK 21.96, situé en amont de l’embouchure de D _ (cf. mémoire de recours
p. 8 s.).
La charge no 28 impose une surveillance du niveau du fond du Rhône dans certains
secteurs clés, avec des indicateurs, afin de respecter le régime de charriage (art. 43a
LEaux ; cf. décision attaquée p. 26). Le complément que requièrent les recourants vise
à encadrer une extraction de matériaux en aval du palier hydroélectrique projeté. Il
n’apparaît pas nécessaire, puisque l’article 13 de l’acte de concession impose déjà à la
concessionnaire de tolérer les dépôts qui se forment sur le tronçon abaissé et qui sont
nécessaires pour atteindre les objectifs morphologiques de la MP « E _ »
(al. 2). A son alinéa 3, cette disposition fixe en outre des conditions strictes pour
d’éventuels travaux de dragage de matériaux charriés sur ce tronçon (extractions
limitées aux événements rares, soumises à autorisations des cantons de Vaud et du
Valais et sans impact sur le régime de charriage au point de porter gravement atteinte
aux biens publics protégés par l’art. 43a LEaux). La Cour estime que ces garanties, qui
formalisent les exigences posées par l’OFEV dans son avis complémentaire du
15 février 2019, sont suffisantes pour prévenir des extractions sur le tronçon abaissé qui
seraient contraires à la disposition précitée.
L’article 5 alinéa 1 de l’acte de concession fixe les limites de celle-ci au plan
géographique, à savoir entre le PK 24.961 en amont (embouchure du canal de
C _) et le PK 21.871 en aval (embouchure de D _). La modification
proposée par les recourants vise à réduire l’étendue de la concession d’une centaine de
mètres en aval, afin d’exclure des interventions de la part de la concessionnaire au
niveau de l’embouchure de D _. Elle semble elle aussi superflue puisque,
comme on vient de le voir, l’article 13 alinéa 3 de l’acte de concession soumet
d’éventuelles extractions à autorisations et impose la réalisation de conditions précises
avant toute intervention dans le lit du fleuve à cet endroit. De plus, l’article 5 alinéa 5 de
l’acte de concession dit que le niveau du lit du Rhône directement à l’aval de cette
embouchure ne peut pas être inférieur à la cote 391.74 mètres sur mer. Il s’agit d’une
garantie qui, elle aussi, a été intégrée à la demande de l’OFEV et qui restreint l’ampleur
- 33 -
d’éventuels travaux de dragage dans ce secteur, toujours avec le souci de garantir le
bon fonctionnement des objectifs que poursuit la MP « E _ » en aval.
Il s’ensuit que les motifs des recourants visant à réformer la décision attaquée et l’acte
de concession sont à rejeter.
4.1.4 Sur le vu de ce qui précède, aucune des critiques que formulent les recourants au
sujet du régime de charriage ne convainc.
4.2 Ceux-ci invoquent ensuite une violation du principe de coordination prévu à l’article
25a LAT. Ils estiment que la décision attaquée entre en conflit avec le projet R3. Ils se
réfèrent à cet égard à l’avis rendu par l’OFEV, le 15 février 2019, qui met en évidence
les effets potentiellement négatifs du projet de centrale hydroélectrique sur la MP
« E _ », laquelle vise une revitalisation du Rhône en aval de D _. Ils
rappellent que la réalisation et l’exploitation de l’installation contestée impliquent de
modifier le régime de charriage et l’état morphologique sur le tronçon en aval, ce qui irait
à l’encontre du projet R3. Ils ajoutent que la MP « E _ » n’a pas encore été
mise à l’enquête, ce qui rend impossible la vérification des questions de pente et de
volume de charriage nécessaires pour que les objectifs de revitalisation que cette
mesure vise à atteindre puissent être remplis (cf. mémoire de recours p. 6 s. et réplique
p. 11 s.).
4.2.1 L’article 25a LAT énonce des principes en matière de coordination, lorsque
l’implantation ou la transformation d’une construction ou d’une installation nécessite des
décisions émanant de plusieurs autorités. Une autorité chargée de la coordination doit
en particulier veiller à ce qu’il y ait une concordance matérielle des décisions (art. 25a
al. 2 let. d LAT), lesquelles ne doivent pas être contradictoires (art. 25a al. 3 LAT). La loi
ne tend pas à une coordination maximale, mais doit assurer une coordination suffisante,
ce que précisent les textes allemand et italien de l’article 25a alinéa 1 LAT (cf. p. ex.
arrêt du Tribunal fédéral 1C_657/2018 du 18 mars 2021 consid. 6.1, destiné à
publication).
4.2.2 Les griefs que les recourants formulent sur la question de la coordination sont
centrés sur la problématique du charriage, qui a été discutée au considérant 4.1. Ils
soutiennent que la réalisation du projet de centrale au fil de l’eau a des effets
potentiellement négatifs sur le charriage qui est nécessaire au bon fonctionnement de la
MP « E _ », en raison des opérations de dragage de matériaux qui
s’imposeraient dans le tronçon abaissé (dépôt d’alluvions) ainsi qu’à l’embouchure de
D _, afin d’éviter une surélévation du fond du lit.
- 34 -
La Cour rappelle d’abord que l’acte de concession fixe des conditions précises, qui ont
spécialement pour objectif d’assurer le bon fonctionnement de la MP « E _ »
située en aval du fleuve. Comme cela a déjà été relevé (cf. supra, consid. 4.1.3), l’article
13 de l’acte de concession impose explicitement à la concessionnaire de tolérer les
dépôts qui se forment sur le tronçon abaissé et qui sont nécessaires pour atteindre les
objectifs morphologiques de la MP « E _ » (al. 2). A son alinéa 3, cette
disposition fixe en outre des conditions pour d’éventuels travaux de dragage de
matériaux charriés sur ce tronçon. De plus, l’article 5 alinéa 5 de l’acte de concession dit
que le niveau du lit du Rhône directement à l’aval de l’embouchure de D _ ne
peut pas être inférieur à la cote 391.74 mètres sur mer. Ces prescriptions montrent que
l’octroi de la concession a été subordonné à des exigences strictes imposées par la MP
« E _ ». Contrairement à ce que soutiennent les recourants, la coordination a
donc bien eu lieu entre ces deux projets, en particulier sur la question du régime de
charriage. Dans sa détermination du 30 novembre 2018, le SPCR a d’ailleurs relevé qu’il
ne voyait pas d’incompatibilités entre le projet d’aménagement hydroélectrique et la MP
« E _ », relevant l’excellente coordination mise en place lors du
développement desdits projets (v. aussi RIE p. 29). Il a notamment observé que le
concept de gestion sédimentaire prévu par le projet R3 était très bien compris et intégré
dans le projet d’usine-barrage.
A cela s’ajoute que les craintes des recourants à propos des extractions de matériaux
dans le lit du fleuve sont infondées, pour plusieurs raisons qui ont été déjà exposées ci-
dessus (cf. supra, consid. 4.1.2). D’abord, la nécessité de prélever des matériaux à
l’embouchure de D _ dépend de considérations sécuritaires et
environnementales liées à la gestion sédimentaire nécessaire au projet R3 sur le tronçon
élargi de la MP « E _ ». De telles extractions n’auront lieu que lorsque ces
critères sont remplis et ne seront probablement nécessaires que durant une période
transitoire, afin de gérer le fort apport sédimentaire du fleuve à cet endroit. Ensuite, le
point fixe à l’embouchure de D _ (alt. 391.74 m) pourra fluctuer en fonction de
valeurs seuils (+30 cm et +60 cm) et de la qualité du substrat, rendant possible une
accumulation de dépôts qui entraînera une surélévation du lit et permettra de ce fait un
meilleur régime de charriage à l’aval. En outre, le projet R3 prévoit d’uniformiser les
pentes entre B _ et P _ (pente linéaire à 0.127 %), variante
permettant d’améliorer la capacité de charriage de manière la rendre conforme aux
exigences de l’article 43a LEaux. Ces éléments tendent à démontrer qu’une fois toutes
les mesures du projet R3 réalisées, la capacité de charriage à l’aval de l’usine-barrage
projetée sera suffisante pour éviter un comblement du lit du fleuve. En conséquence,
- 35 -
l’exploitation de l’aménagement hydroélectrique projeté n’impactera ni le régime de
charriage en aval, ni a fortiori le fonctionnement des aménagements de revitalisation du
fleuve prévus par la MP « E _ ».
4.2.3 Enfin, sur le plan procédural, la Cour ne peut pas considérer que la décision
d’octroi de la concession serait prématurée, en raison du fait que le dossier de la MP
« E _ » n’a pas encore été mis à l’enquête publique. Il y a lieu de rappeler à
cet égard que, selon la jurisprudence (cf. arrêt précité 1C_657/2018 consid. 6.1 et les
réf. cit.), il n’est pas nécessairement contraire à l’article 25a LAT que deux décisions
soumises à coordination en vertu de cette disposition soient rendues à des dates
distinctes au point que les délais de recours ne se chevauchent plus. En effet, à titre
exceptionnel, il peut être compatible avec le principe de coordination que les autorités
statuent successivement et non simultanément lorsque la coordination matérielle est
garantie dans une mesure suffisante, en particulier lorsqu'il n'existe aucun risque de
décisions contradictoires. In casu, on discerne mal quel problème concret l’entrée en
force de ladite décision poserait au regard du projet R3. En effet, la coordination
matérielle a été assurée, comme on vient de le voir. De plus, la décision précitée reste
subordonnée à l’issue de la procédure qui suivra en matière d’approbation des plans
(art. 1 de l’acte de concession). Or, dite procédure sera coordonnée, tant au plan formel
que matériel, avec celle de mise à l’enquête de la MP « E _ », ainsi que cela
a été expressément mentionné dans la décision d’octroi de la concession (p. 27,
condition no 44).
4.2.4 Attendu ce qui précède, le grief de violation de l’article 25a LAT doit être rejeté.
4.3 Les recourant soutiennent aussi que le projet pose un problème majeur en matière
de protection des eaux souterraines. Ils observent, en se référant aux avis du SEN et de
l’OFEV, que l’aménagement hydroélectrique est susceptible de modifier le niveau de la
nappe phréatique, en causant des remontées supérieures à 3 m en amont et des
abaissements jusqu’à 0,7 m en aval. Les recourants arguent que cet effet de barrage
est incompatible avec les exigences fixées par l’annexe 4 à l’OEaux (ch. 211 al. 2) et
relèvent que, sur cette question, l’examen de la légalité du projet a été reporté à l’EIE de
seconde étape, ainsi que l’attestent les charges nos 19 à 24 figurant dans la décision
attaquée. A les suivre, cette manière de faire est contraire au droit, ainsi que la
jurisprudence l’a retenu pour la question des débits résiduels (arrêt 1C_494/2015 précité
consid. 6.2 ; cf. mémoire de recours p. 9 et réplique p. 12).
4.3.1 Dans son rapport définitif du 15 octobre 2019 (p. 8 s.), le SEN confirme que le
projet se situe en secteur Au de protection des eaux (eaux souterraines exploitables pour
- 36 -
l’approvisionnement en eau) et qu’à cet endroit, l’aquifère peu profond et peu épais
(épaisseur maximale de 10 m) sera touché en totalité par les fondations des passes
vannées (env. 14 m de profondeur) et de la centrale (env. 24 m de profondeur). Il estime
que la réalisation du projet d’usine-barrage est susceptible d'occasionner des impacts
importants et d’induire une modification durable du comportement de la nappe
phréatique, notamment en renforçant les échanges entre les eaux superficielles et
souterraines. Selon lui, les questions de la mise en danger des eaux souterraines et des
risques pour les biens et les personnes méritent dès lors une attention particulière.
4.3.2 L’annexe 4 à l’OEaux détaille notamment les mesures de protection des eaux dans
des secteurs de protection particulièrement menacés. Le chiffre 211 alinéa 2, que les
recourants citent, prévoit que « dans le secteur Au de protection des eaux, on ne mettra
pas en place des installations qui sont situées au-dessous du niveau moyen de la nappe
souterraine. L’autorité peut accorder des dérogations lorsque la capacité d’écoulement
des eaux du sous-sol est réduite de 10 % au plus par rapport à l’état non influencé par
les installations en question ».
Le secteur Au de protection des eaux est destiné à protéger les eaux souterraines
exploitables (art. 29 al. 1 let. a OEaux).
4.3.3 Pour rappel, la jurisprudence a posé que l’examen des investigations et mesures
nécessaires notamment en matière de protection de la nature doit se faire au cours de
la première étape de l’EIE ; en effet, la protection des eaux, de la nature et du paysage
constitue une problématique si importante qu’on ne peut pas en renvoyer l’examen à la
deuxième étape. Dans la procédure ultérieure, seules peuvent subsister les questions
de moindre importance par rapport à la décision d’ensemble (cf. supra, consid. 3.2.4.2
et les réf. cit.). La protection des eaux souterraines faisant à l’évidence partie de ces
questions primordiales, il convient de s’assurer que cette problématique a bien été
analysée au stade de l’EIE de première étape et que seul l’examen de points de moindre
importance a été reporté à l’étape ultérieure.
A la demande du SEN, une modélisation 3D des écoulements souterrains a déjà été
fournie à ce stade (cf. note de décembre 2017 complétant le RIE p. 9 ss et annexe 4-1 ;
rapport complémentaire de J _ SA du 27 novembre 2017). Selon les
documents produits, l’implantation de l’usine-barrage induira des variations du niveau
des eaux souterraines, avec des maxima de + 2,7 m en amont du barrage et de – 0,7 m
en aval du barrage. Il faut relever qu’il s’agit là de mesures qui sont limitées aussi bien
au plan géographique (localisées à quelques endroits) que temporel (uniquement en
période de hautes eaux). D’après les spécialistes, ces variations ne généreront a priori
- 37 -
aucun effet nuisible important sur les biens sensibles déjà connus dans la région, en
raison des caractéristiques hydrogéologiques locales (profondeur de la nappe,
caractéristique de l’aquifère, etc.).
Sur cet arrière-plan, c’est en vain que les recourants s’inquiètent de la mise en danger
de constructions existantes en raison des remontées de la nappe en amont du projet de
barrage, l’essentiel de la zone concernée se trouvant à environ 5 m ou plus au-dessus
du niveau des eaux souterraines (cf. rapport complémentaire précité p. 25, fig. 19). A
l’aval du projet, l’abaissement pronostiqué de la nappe phréatique ne pose pas de
problème sur son exploitabilité, par exemple à des fins de pompage pour la
consommation ou pour l’agriculture. Ce phénomène d’abaissement lié au barrage est
localisé et ne doit pas être confondu avec celui qui pourrait éventuellement se produire,
près de 20 km plus loin, dans le tronçon en aval de F _, où la MP
« E _ » prévoit un élargissement du fleuve notamment à des fins écologiques.
Un abaissement éventuel de la nappe phréatique dans ce secteur ne serait ainsi pas
causé par l’aménagement hydroélectrique projeté, mais par le phénomène naturel
d’érosion se produisant dans une rivière qui se resserre après un élargissement. En
outre, l’abaissement du lit du fleuve à cet endroit n’entraîne pas nécessairement un
abaissement de la nappe phréatique. Au demeurant, cette problématique a été identifiée
par le projet R3 et fait l’objet d’un projet d’aménagement visant à trouver une solution
(cf. note technique de I _ SA p. 16 s.). Dès lors, les variations du niveau des
eaux souterraines causées par le projet contesté ont été investiguées et, à ce stade,
elles ne s’opposent pas à la réalisation dudit projet. Quant à l’octroi d’une dérogation au
sens du chiffre 211 alinéa 2 de l’annexe 4 OEaux, elle sera possible moyennant la mise
en place de solutions techniques visant à rendre perméables les fondations des quatre
passes vannées, dans l'optique de limiter les effets de l’aménagement hydroélectrique
sur la capacité d'écoulement de la nappe (effet de barrage ; cf. note précitée p. 11). Tous
ces éléments tendent à démontrer que la problématique de la protection des eaux
souterraines a bien été analysée et que le Conseil d’Etat en a tenu compte dans sa
décision d’octroi de la concession.
Les recourants contestent ce point de vue en remarquant que dite décision comporte
sous le chiffre 3.5 « Eaux souterraines » (p. 25 s.) sept charges ou conditions
numérotées de 19 à 25. Ils y voient la preuve que l’examen de la protection des eaux
souterraines n’a pas été suffisant à ce stade. Il est exact que ces conditions et charges
sont des exigences que le SEN a retenues dans son rapport précité (p. 11 s.) et qui
doivent être réalisées dans le cadre de l’EIE de seconde étape. Certaines de ces
exigences ont un caractère très technique (méthode à utiliser afin de paramétrer le
- 38 -
modèle géologique et prescriptions y relatives, modélisation des écoulements
souterrains et prescriptions y relatives, prise en compte documentée des solutions
techniques visant à rendre perméables les fondations de l’ouvrage, prescriptions
relatives aux nouveaux points de mesure du réseau de surveillance quantitative), de
sorte qu’il est difficile pour des profanes d’apprécier leur importance par rapport à la
décision d’ensemble. On comprend néanmoins que de nouvelles modélisations devront
être réalisées, afin de résoudre les incertitudes liées au modèle proposé par la
concessionnaire et démontrer formellement le respect des exigences légales citées au
considérant précédent (rapport précité du SEN p. 11). Il n’apparaît pas que ces
questions auraient nécessairement dû être réglées au stade de l’octroi de la concession.
La Cour relève en effet que l’OFEV a validé cette manière de procéder dans sa
détermination du 19 juin 2018, sans requérir de compléments topiques (p. 9 à 11). Elle
remarque aussi que la modélisation hydrogéologique liée au projet pose une difficulté
majeure, la situation étant rendue complexe par le fait que l’état initial pour la
modélisation correspond à un état artificiel influencé par la situation actuelle du Rhône
amenée à être modifiée dans le cadre de la MP « E _ » (rapport précité du
SEN p. 10). Pour cette raison, il fait sens d’exiger de nouvelles modélisations des
écoulements souterrains dans le cadre de l’EIE de seconde étape, lorsque le dossier de
la MP « E _ » sera lui aussi finalisé en parallèle.
Les recourants signalent encore qu’un risque de pollution des eaux souterraines a été
identifié, en raison de la technique utilisée pour certaines des installations projetées
(injections de soil-mixing). Cet élément n’a pas été ignoré, mais a été au contraire pris
en considération et des contraintes ont été posées à la concessionnaire à ce niveau
(cf. décision attaquée p. 26, condition no 24).
4.3.4 Partant, il y a lieu de conclure qu’en matière de protection des eaux souterraines,
l’examen au stade l’EIE de première étape a été complet et n’a pas mis en évidence des
obstacles de nature à remettre en question la réalisation du projet. Les critiques des
recourants sur ce point sont à écarter.
4.4 Le WFF et consorts soutiennent en outre que la question de la migration piscicole
n’a pas non plus été examinée de manière circonstanciée et coordonnée durant la
procédure d’octroi de la concession. Ils relèvent que la solution visant à aménager une
rivière de contournement a été présentée par les autorités vaudoises comme un objectif
prioritaire, alors que les autorités valaisannes ne l’ont pas considérée et ont décidé la
construction d’un dispositif technique à fentes verticales (cf. mémoire de recours p. 10
et réplique p. 12).
- 39 -
4.4.1 Les autorités compétentes pour accorder les autorisations relevant du droit de la
pêche doivent, compte tenu des conditions naturelles et, le cas échéant, d’autres
intérêts, imposer toutes les mesures propres notamment à assurer la libre migration du
poisson (art. 9 al. 1 let. b de la loi fédérale du 21 juin 1991 sur la pêche – LFSP ;
RS 923.0).
4.4.2 Le RIE comprend un rapport sectoriel sur la migration piscicole. Celui-ci en
présente les enjeux et propose des solutions tant pour la montaison que pour la
dévalaison du poisson (cf. rapport sectoriel p. 16 ss). Il en ressort notamment que, pour
la migration vers l’amont, deux variantes peuvent être envisagées, à savoir une passe à
poissons sous la forme d’une rivière de contournement associée à une passe technique
ou uniquement une passe technique avec des bassins à fentes verticales. Après une
comparaison de ces deux variantes, le rapport sectoriel retient que la solution de la
passe technique est le dispositif le mieux adapté in casu, la rivière de contournement
étant sensible à la turbidité des eaux du fleuve et donc sujette à des envasements par
dépôt de particules fines de nature à péjorer son efficacité (cf. idem p. 17).
Dans sa détermination du 19 juin 2018 (p. 5 s.), l’OFEV relève que le rapport sectoriel
précité présente clairement les enjeux liés à la migration du poisson, mais que la
problématique des particules fines et de leur potentielle accumulation dans une rivière
de contournement n’a été abordée que de manière générale. Il indique partager l’avis de
l’organe cantonal vaudois spécialisé en matière de biodiversité et de paysage, qui
privilégiait une variante de montaison sous la forme d’une rivière de contournement. Il
observe que cette solution a l’avantage d’être moins sélective pour les espèces à faible
potentiel natatoire et qu’elle a par ailleurs été requise afin de rétablir la montaison du
poisson au niveau du barrage de C _, en amont du projet hydroélectrique
contesté. L’OFEV indique donc qu’il conviendrait d’effectuer une étude complémentaire
afin d’évaluer plus précisément la problématique des particules fines et leur impact sur
la montaison du poisson via une rivière de contournement, ce qui permettra de choisir
en toute connaissance de cause la solution la mieux adaptée.
La décision attaquée reprend en page 8 la teneur du rapport de synthèse du SEN (p. 6),
lequel précise que les deux solutions proposées devront faire l’objet de précisions, dans
la conception finale, lors de l’élaboration du dossier d’approbation des plans. D’après le
SEN, le choix d’un ouvrage technique à fentes verticales, comme le propose le RIE,
paraît justifié, compte tenu de la situation particulière de l’usine-barrage et de la forte
turbidité des eaux du fleuve. Il signale que la fonctionnalité de la solution retenue
dépendra de l’entretien de la passe à poissons, l’ouvrage technique précité posant à cet
égard moins de problèmes que la rivière de contournement, dont la période de
- 40 -
fonctionnalité annuelle pourrait ainsi être réduite. La décision d’octroi de la concession
prévoit en outre, sous conditions nos 14 et 15 (p. 25), que les précisions nécessaires aux
plans pour l’ouvrage de montaison et pour celui de dévalaison seront apportées dans le
cadre de la procédure d’approbation des plans et que les détails techniques
(dimensionnement, puissance énergétique dissipée, etc.) liés à la migration du poisson
vers l’amont et vers l’aval sont encore à définir. Quant à l’acte de concession, il indique
à son article 15 notamment que la migration des poissons (montaison) sera assurée par
la construction d’une passe à poissons en rive gauche (al. 2), que la dévalaison du
poisson sera garantie par la construction d’un chenal de dévalaison (al. 3) et qu’en cas
de non-fonctionnement ou d’inefficacité de ces dispositifs, des mesures de corrections
pourront être imposées à la concessionnaire (al. 4).
Enfin, la décision rendue par le DES du canton de Vaud, qui accorde la concession à
X _ SA, indique en page 49 que les 101 conditions qu’elle mentionne doivent
être impérativement respectées. Elle reproduit aux pages 11 à 14 le préavis de l’organe
cantonal spécialisé en matière de biodiversité et de paysage. Cet organe conclut qu’il
sera en mesure de délivrer les autorisations nécessaires pour le projet de réalisation lors
de la 2e étape, moyennant le respect de cinq conditions. La première d’entre elles (no 26,
selon la décision du DES p. 14) est énoncée comme suit :
Compte tenu de sa plus-value aussi bien paysagère que fonctionnelle, favoriser la construction d’une
passe à poissons sous forme d’une rivière de contournement, couplée avec des passes à bassins
successifs à ses deux extrémités. Entre autres avantages, une telle passe permettra également la libre
circulation du castor, espèce pour l’instant oubliée dans le dispositif de migration à fente verticale.
4.4.3 A l’examen des diverses pièces précitées, il faut considérer que demeure ouverte
la question de savoir laquelle des deux solutions envisagées pour la migration du
poisson sera en définitive réalisée. En particulier, les conditions nos 14 et 15 figurant
dans la décision attaquée imposent à la concessionnaire d’apporter les précisions
permettant de clarifier cette question lors de l’établissement du RIE de seconde étape.
Dans sa réponse (p. 7 et 15) et sa duplique (p. 7), X _ SA prétend qu’en accord
avec l’OFEV et l’organe cantonal vaudois spécialisé en matière de biodiversité et de
paysage, il a d’ores et déjà été décidé de retenir la variante de la passe technique, telle
que décrite dans le rapport sectoriel du RIE. La concessionnaire se réfère à une étude
comparative complémentaire réalisée par des bureaux spécialisés, dont elle produit le
rapport en annexe à sa réponse (pièce no 102). Dite étude fait suite aux demandes des
deux autorités précitées d’évaluer plus précisément la problématique des particules fines
et leur impact sur la montaison du poisson via une rivière de contournement. Elle a été
présentée à ces autorités, au cours d’une séance qui s’est déroulée le 28 janvier 2020.
- 41 -
On ignore si les autorités valaisannes ont été elles aussi formellement informées. La
décision attaquée – tout comme celle rendue par le DES du canton de Vaud – ne fait
toutefois aucune mention de cette étude. Il n’y a en outre au dossier aucune prise de
position formelle de l’OFEV à ce propos. Tout semble indiquer, dès lors, que dite étude
n’a pas été prise en considération dans le cadre de la décision d’octroi de la concession
et que X _ SA se trompe en arguant de ce document. Formellement, il y a
donc lieu de s’en tenir au constat du paragraphe précédent, selon lequel aucune des
deux solutions envisagées n’a été à ce stade définitivement choisie.
Partant, contrairement à ce que soutiennent les recourants, les deux décisions
valaisanne et vaudoise ne sont pas contradictoires et ne mettent dès lors pas en
évidence un problème de coordination quant à la solution qui devra être choisie pour la
migration du poisson. S’agissant du report de ce choix au stade ultérieur de la
planification de détail et de l’approbation des plans, il ne paraît pas critiquable.
L’essentiel reste en effet que la migration du poisson soit assurée tant vers l’amont que
vers l’aval. Or, le rapport sectoriel du RIE montre que tel pourra bien être le cas. Les
analyses ultérieures, dont celle que cite X _ SA dans sa réponse, permettront
de définir la solution qui sera la mieux adaptée à la situation d’espèce. En outre, avec
les exigences figurant à l’article 15 de l’acte de concession et qui s’imposent à la
concessionnaire, la prescription figurant à l’article 9 alinéa 1 lettre b LFSP est respectée.
4.4.4 Attendu ce qui précède, les griefs que les recourants formulent en lien avec la
migration du poisson sont à rejeter.
4.5 Ceux-ci affirment encore que les mesures R+R liées au projet contesté sont
insuffisantes, notamment en termes de surfaces, lesdites mesures couvrant quelque
6,2 hectares alors que les surfaces impactées par l’aménagement hydroélectrique sont
bien supérieures. Ils maintiennent aussi que les garanties de faisabilité matérielle et
juridique des mesures R+R n’ont pas été apportées à ce stade. Ils ajoutent qu’en vertu
des articles 4 alinéa 2 LACE et 37 alinéa 2 LEaux, ces mesures ne doivent pas
uniquement viser un équilibre écologique par rapport aux atteintes causées au fleuve
par l’aménagement hydroélectrique projeté, mais aussi compenser les interventions
passées portées au fleuve et viser ainsi une amélioration globale de la situation actuelle,
laquelle est déjà détériorée (cf. mémoire de recours p. 10 à 12 et réplique p. 12 à 15).
Dans sa réponse, l’autorité précédente relève que les mesures R+R sont décrites avec
un degré suffisant de précision dans le RIE et remarque que l’OFEV a d’ailleurs validé
l’adéquation desdites mesures. En outre, elle nie toute sous-estimation des surfaces
impactées par le projet et estime que la réalisation des mesures R+R est juridiquement
- 42 -
garantie, la concessionnaire disposant, le cas échéant, du droit d’exproprier (art. 36 al. 2
LFH/VS). X _ SA rappelle quant à elle que les mesures proposées concernent,
d’une part, la revitalisation de trois embouchures d’affluents latéraux du Rhône et,
d’autre part, la création de milieux naturels humides non soumis à la dynamique du
fleuve dans un secteur jouxtant la centrale de turbinage projetée. Elle maintient que
lesdites mesures vont apporter une amélioration significative de la valeur biologique
dans ces différents secteurs, en se référant aux rapports établis à cet effet (cf. RIE p. 22
à 25 et 66 à 73 ; rapport sectoriel sur les mesures R+R ; rapport sectoriel sur la faune,
la flore et les biotopes). Elle conteste en outre les calculs de compensation de surfaces
effectués par les recourants et observe qu’au demeurant, l’équivalence surfacique n’est
pas le seul critère déterminant. Elle en a déduit que les mesures R+R sont adéquates,
au sens de l’article 18 alinéa 1ter LPN, et que le bilan écologique est positif, ce qu’un
rapport rédigé par le bureau L _ SA, le 17 décembre 2020, permet d’établir.
4.5.1 Selon l’article 3 alinéa 1 LPN, les autorités, services, instituts et établissements
fédéraux ainsi que les cantons doivent, dans l'accomplissement des tâches de la
Confédération, prendre soin de ménager l’aspect caractéristique du paysage et des
localités, les sites évocateurs du passé, les curiosités naturelles et les monuments
historiques et, lorsque l'intérêt général prévaut, en préserver l'intégrité ; ils s'acquittent
de ce devoir notamment en attachant des charges ou des conditions aux concessions,
ou en refusant celles-ci (art. 3 al. 2 let. b LPN). Selon l’article 18 alinéa 1bis LPN, il y a
lieu de protéger tout particulièrement les milieux qui jouent un rôle dans l’équilibre naturel
ou présentent des conditions particulièrement favorables pour les biocénoses,
notamment les rives de cours d’eau. L’article 18 alinéa 1ter LPN précise que si, tous
intérêts pris en compte, il est impossible d’éviter des atteintes d'ordre technique aux
biotopes dignes de protection, l'auteur de l'atteinte doit veiller à prendre des mesures
particulières pour en assurer la meilleure protection possible, la reconstitution ou, à
défaut, le remplacement adéquat. Cette disposition exige, une fois le caractère digne de
protection reconnu au biotope, qu’une pesée générale de tous les intérêts soit effectuée.
Si, sur cette base, la protection du biotope ne l’emporte pas, il peut être décidé de porter
atteinte à celui-ci. Dans un tel cas, il faut en assurer la meilleure protection possible, la
reconstitution ou le remplacement adéquat (art. 14 al. 7 de l’ordonnance fédérale du
16 janvier 1991 sur la protection de la nature et du paysage – OPN ; RS 451.1 ;
cf. p. ex. arrêt du Tribunal fédéral 1C_653/2019 du 15 décembre 2020 consid. 3.2).
4.5.2 S’agissant de l’impact du projet, le SEN expose que celui-ci touche une zone de
protection du paysage d'importance communale (rives du Rhône) sur la commune de
B _, faisant partie du système de mise en réseau de la faune d'importance
- 43 -
nationale. Il relève que, selon le RIE (p. 69 ss), environ 320 000 m2 (32 hectares) de
milieux naturels seront affectés par le projet, dont 74 895 m2 (7,4 hectares) de milieux
dignes de protection selon l’OPN. Il signale que les principaux milieux OPN concernés
correspondent à de la végétation alluviale, des forêts alluviales, des marais, des haies
et bosquets ou encore des prairies sèches et retient que 3 224 m2 de milieux naturels,
généralement de faible valeur (prairies grasses), seront touchés définitivement pour faire
place aux installations et routes d'accès (cf. rapport de synthèse du SEN p. 5 ; v. aussi
préavis du SFP du 10 janvier 2017 p. 2).
A titre de compensation pour ces atteintes au paysage et à la nature, quatre mesures
R+R sont proposées et détaillées dans deux rapports sectoriels ad hoc (rapport sectoriel
sur les mesures R+R et rapport sectoriel sur la faune, la flore et les biotopes ; v. aussi
RIE p. 22 à 25 et p. 66 à 73). Il est ainsi prévu de revitaliser les embouchures de trois
affluents du Rhône (deux sur le canton de Vaud et un situé en Valais, à savoir
Q _) ainsi que de recréer en rive gauche, à proximité immédiate de la centrale
hydroélectrique, une grande surface de milieux humides, alluviaux et aquatiques. Cette
dernière mesure a été adaptée à la demande du SEN pour des motifs de protection des
eaux souterraines (création de trois étangs d’environ 900 m2 chacun et présentant une
profondeur maximale de 2 m par rapport aux hautes eaux ; cf. avenant au RIE de mai
2019).
Au niveau du bilan, le SEN relève que, globalement, à l'exception des milieux alluviaux
âgés, tous les autres milieux naturels dignes de protection seront augmentés. Il
considère ainsi que le bilan final retranscrit en termes d'écopoints est positif. Secteur par
secteur, seules les rives du Rhône à l’amont du palier subissent un bilan négatif en
termes de milieux naturels (une partie de la forêt riveraine disparaît sous les eaux) et de
liaison biologique. Partout ailleurs, le bilan est soit neutre, soit positif pour tous les
objectifs biologiques généraux du projet, ainsi qu’en termes de gains de milieux naturels
de valeur. Aucune modification significative sur les espèces et milieux naturels cibles de
l'OPN n'est attendue (cf. rapport de synthèse du SEN p. 5 s. et rapport du SFP du
10 janvier 2017 p. 2 ; v. aussi rapport sectoriel sur la faune, la flore et les biotopes p. 38
à 52).
Dans sa détermination du 19 juin 2018, l’OFEV juge que la mesure R+R prévue au lieu
dit « K _ » ne constitue pas la meilleure solution écologique et paysagère dans
le contexte du projet. Il soutient que la proposition de l’organe cantonal vaudois
spécialisé en matière de biodiversité et de paysage de créer à cet endroit une rivière de
contournement pour la migration du poisson, solution qui offre un habitat pour la faune
- 44 -
aquatique, constitue une meilleure alternative pour le paysage et a l’avantage
d’améliorer la connexion pour la faune. Il émet en outre plusieurs demandes liées aux
mesures R+R qui ont été reprises dans la décision d’octroi de la concession.
4.5.3 Dans un premier argument, les recourants critiquent le bilan écologique figurant
dans le RIE et les rapports sectoriels ad hoc, notamment en termes de surfaces. Ils
soutiennent que la méthode consistant à évaluer les surfaces impactées par le projet en
considérant uniquement les biotopes inventoriés, à savoir 6,2 hectares, est erronée.
Selon eux, la biodiversité des cours d’eau est également protégée par le droit fédéral ;
or, le projet d’usine-barrage allait toucher le Rhône sur un tronçon de 3 km, là où la
largeur du fleuve était d’environ 70 m, ce qui représentait une surface de plus de
20 hectares. Ils en déduisent que les mesures R+R devraient porter sur une surface
équivalente et non uniquement sur 6,2 hectares.
Il est exact que les interventions sur le lit du fleuve induisent des atteintes sur des milieux
qui doivent en principe être considérés comme des biotopes dignes de protection selon
l’article 18 LPN (cf. détermination de l’OFEV du 19 juin 2018 p. 2). En l’espèce, les eaux
courantes du fleuve forment toutefois un milieu très fortement dégradé (cf. rapport
sectoriel sur la faune, la flore et les biotopes p. 11), de sorte que leur valeur écologique
actuelle est pour le moins limitée. Pour cette raison, le choix de ne pas considérer les
eaux courantes comme des milieux dignes de protection touchés par le projet contesté
(cf. rapport précité p. 12, tableau 2) peut objectivement s’expliquer in casu.
Contrairement à ce que semblent penser les recourants, cela ne signifie toutefois
nullement que les objectifs de protection et de renaturation des eaux du fleuve n’ont pas
été considérés dans le cadre du projet d’usine-barrage (cf. infra, consid. 4.5.4). Au
demeurant, ainsi que le fait remarquer X _ SA dans sa réponse, le calcul
proposé par les recourants est faussé à plusieurs égards. Le tronçon de 3 km que ceux-
ci mentionnent représente la zone d’influence totale de l’aménagement hydro-électrique
projeté, entre l’embouchure du canal de C _ et celle de D _. On ne
saurait considérer que le milieu naturel fluvial sera sérieusement touché sur l’intégralité
de ce tronçon, les interventions lourdes étant localisées au niveau du palier et à proximité
de celui-ci (construction du barrage et travaux de renforcement et de remblayage des
berges en amont sur 600 m ; cf. RIE p. 11) ainsi que, surtout, sur le tronçon qui devra
être abaissé en aval sur environ 1,5 km, jusqu’à l’embouchure de D _. En
outre, les travaux visant à abaisser le niveau des eaux sur ce tronçon ne concerneront
que le lit du fleuve, dont la largeur à cet endroit est inférieure à 70 m (cf. p. ex. rapport
- 45 -
H _ AG p. 15, qui mentionne des largeurs entre 45 et 65 m entre O _
et le lac Léman).
A cela s’ajoute que le bilan global des impacts du projet et des mesures R+R ne se limite
pas à une comparaison surfacique des milieux naturels touchés et des milieux naturels
reconstitués ou remplacés. Ce bilan fait en effet appel à plusieurs indicateurs (valeur
naturelle alluviale, valeur naturelle générale, exigences de la faune, continuité
longitudinale terrestre) qui permettent d’apprécier la qualité des milieux naturels
concernés et de vérifier la conformité au droit de l’environnement (LACE ; LPN) du projet
et des mesures R+R proposées. La méthode utilisée pour ce faire est celle qui a été
développée dans le cadre du projet R3 et qui a été avalisée par l’OFEV (méthode
« SCZA – Rhône » ; cf. rapport sectoriel sur la faune, la flore et les biotopes p. 38 ss).
Les recourants critiquent cette méthode qu’ils qualifient d’inadaptée pour l’évaluation des
mesures R+R du projet d’usine-barrage. Ils pointent le choix des espèces cibles qui ne
serait pas totalement adéquat et la sous-estimation des milieux humides lentiques
(milieux d’eaux douces à circulations lentes ou nulle, tel que des étangs), qui constituent
une part importante des mesures R+R (cf. propositions de mesures R+R jointes au
recours, p. 2). La Cour relève à ce propos qu’il n’existe pas de méthode d’évaluation
unifiée ou standardisée susceptible d’être appliquée dans toutes les situations
rencontrées dans la pratique. Une telle méthode standard n’aurait d’ailleurs guère de
sens, car le choix et l’évaluation des critères de qualité peuvent différer selon le but
poursuivi et la région biogéographique concernée (Bruno Kägi et al., Reconstitution et
remplacement en protection de la nature et du paysage, Guide de l'environnement no 11
édité par l’ancien Office fédéral de l’environnement, des forêts et du paysage, 2002,
p. 26). Dans ces circonstances, les autorités spécialisées disposent d’une très grande
marge d’appréciation pour décider quelle méthode il convient d’appliquer dans le cas
concret, respectivement pour apprécier si la méthode utilisée est adéquate. En
l’occurrence, les inadéquations que les recourants signalent ressortent expressément
du RIE, qui indique que les mesures R+R sont peu valorisées par la méthode « SCZA –
Rhône » et que d’autres espèces cibles auraient pu être évaluées (p. 71). Toutefois, ce
constat ne permet nullement de conclure que les mesures R+R avalisées dans la
décision d’octroi de la concession sont insuffisantes pour compenser les atteintes
portées aux milieux naturels. Bien au contraire, les remarques que le RIE mentionne
quant à la méthode utilisée tiennent au fait que celle-ci ne permet pas de tenir pleinement
compte de la valeur écologique des mesures R+R proposées en l’espèce. Cela signifie
qu’en réalité, en appliquant une méthode plus adaptée, les résultats du bilan écologique
du projet avec lesdites mesures seraient encore plus favorables. Le fait que ce bilan soit
- 46 -
déjà positif avec la méthode « SCZA – Rhône » permet donc d’admettre objectivement
que les mesures R+R sont adéquates au sens de l’article 18 alinéa 1ter LPN. D’ailleurs,
l’OFEV n’a pas formulé de remarques particulières à ce propos dans ses déterminations.
Enfin, la Cour signale qu’au demeurant, un bilan effectué avec une autre méthode
(méthode « Kägi »), à l’initiative de la concessionnaire, aboutit également à un résultat
positif (cf. rapport du bureau L _ SA du 17 décembre 2020, joint à la réponse
de X _ SA).
4.5.4 Ensuite, les recourants soulignent que le projet doit être implanté dans un cours
d’eau qui est déjà dégradé par rapport à son état naturel et qui doit être revitalisé
indépendamment des atteintes supplémentaires que causera la réalisation de
l’aménagement hydroélectrique concerné. Ils invoquent, à cet égard, les articles 37
LEaux et 4 alinéa 2 LACE, qui visent non seulement à empêcher les atteintes futures
portées à un cours d’eau, mais exigent aussi d’en améliorer les fonctions naturelles qui
ont été altérées par l’homme.
4.5.4.1 Intitulé « Endiguements et corrections de cours d’eau », l’article 37 LEaux prévoit
à son alinéa 2 diverses prescriptions à respecter « lors de ces interventions ». Les
mêmes prescriptions figurent à l’article 4 alinéa 2 LACE qui mentionne lui aussi des
« interventions dans les eaux ». Cette loi a « pour but de protéger des personnes et des
biens matériels importants contre l’action dommageable des eaux, en particulier celle
qui est causée par les inondations, les érosions et les alluvionnements (protection contre
les crues) » (art. 1 LACE). Les mesures qu’elle prévoit poursuivent cet objectif de
protection (art. 3 LACE).
Manifestement, les interventions que mentionnent les articles 37 alinéa 2 LEaux et 4
alinéa 2 LACE portent donc sur des travaux d’endiguement ou de correction de cours
d’eau. Le projet contesté ne fait pas partie de ces catégories de travaux. Il est dès lors
douteux que les dispositions que citent les recourants s’appliquent lorsqu’il s’agit
d’examiner la légalité d’une décision d’octroi de concession pour une centrale au fil de
l’eau, ouvrage dont la vocation première n’est pas la protection contre les crues.
4.5.4.2 Cela dit, il est exact que le Rhône, à l’instar des autres cours d’eau, doit faire
l’objet d’une revitalisation permettant l’amélioration de ses fonctions naturelles (art. 38a
LEaux, v. aussi art. 36a al. 1 let. a LEaux). Les recourants en déduisent qu’à chaque fois
que l’occasion se présente, il s’impose d’améliorer les fonctions naturelles d’un cours
d’eau qui ont été altérées par des interventions passées. Ils estiment donc qu’en
l’occurrence, il est insuffisant de constater que les mesures R+R sont équilibrées par
- 47 -
rapport aux atteintes que le projet d’usine-barrage porte aux eaux du Rhône. Les
mesures en question doivent aboutir à une véritable amélioration des fonctions
naturelles du fleuve, lesquelles sont actuellement très dégradées.
A ce propos, la Cour relève qu’à teneur du RIE et des rapports sectoriels cités plus haut,
le bilan écologique du projet n’est pas seulement équilibré, mais positif. Trois des
mesures R+R avalisées par la décision d’octroi de la concession concernent d’ailleurs
des revitalisations de cours d’eau, à savoir des affluents du Rhône situés à proximité du
projet contesté. Il est donc raisonnable d’admettre que la concessionnaire comme
l’autorité précédente ont tenu compte des prescriptions de l’article 38a LEaux.
4.5.4.3 Les recourants voudraient en outre imposer la création d’un milieu comportant
les mêmes fonctionnalités qu’un cours d’eau qui n’est pas endigué et exploité à des fins
de production d’électricité et rappellent leur proposition d’aménager une rivière de
contournement favorable à la migration du poisson dans le secteur de K _
(cf. supra, consid. 4.4).
Il convient cependant de rappeler que trois des quatre mesures R+R visent justement
une revitalisation de ce type sur des embouchures d’affluents du Rhône. Par ailleurs, il
faut relever que l’autorité dispose d’une marge d’appréciation dans le choix d’une
mesure de remplacement (localisation, type de mesure), du moment que celle-ci est
adéquate au sens de l’article 18 alinéa 1ter LPN. On considère que tel est généralement
le cas si la mesure permet, dans le périmètre de l’étude, d’éviter l’extinction d’espèces
animales et végétales indigènes consécutive à la disparition de leur habitat. Le strict
respect de la composition spécifique d’origine n’est pas impératif. Il est plus important
de conserver et de favoriser le potentiel naturel des différents types de biotopes,
l’autorité pouvant choisir de remplacer un biotope particulier par un biotope d’un autre
type (Bruno Kägi et al., op. cit., p. 43 et 46). Partant, on ne saurait imposer la solution
que préconisent les recourants, dès lors que celle qui a été adoptée dans le cadre de la
décision d’octroi de la concession est légale.
4.5.4.4 Enfin, il convient de signaler que les mesures à prendre afin de revitaliser le
Rhône doivent faire l’objet d’une planification ad hoc (art. 41d OEaux). A l’évidence,
l’essentiel de cet objectif sera réalisé dans le cadre de R3, qui est le projet qui prévoit
justement plusieurs interventions sur le fleuve au sens des articles 37 alinéa 2 LEaux et
4 alinéa 2 LACE, dont certaines poursuivent d’ailleurs principalement des buts
écologiques avec des élargissements d’envergure. Pour ce qui concerne l'aménagement
des berges du Rhône à proximité du palier, il est d’ailleurs prévu que soient appliqués
- 48 -
les mêmes principes que ceux développés pour le projet R3 en termes de végétalisation,
de garanties des fonctions écologiques du fleuve, etc. (cf. RIE p. 13).
4.5.5 En outre, les recourants arguent que la faisabilité et la garantie juridique des
mesures R+R posent problème. Ils relèvent que ces deux aspects doivent être réglés au
stade de la procédure d’octroi de la concession, ce qui n’a pas été le cas en l’occurrence
puisque l’essentiel de leur mise en œuvre a été renvoyé à l’EIE de seconde étape.
A la lecture de la décision attaquée (p. 24 à 26), on peut en effet constater qu’y figurent
expressément notamment les conditions suivantes, qui concernent les mesures R+R :
[12] La concessionnaire étendra la mesure R+R « Embouchure de Q _ » jusqu'à l'amont de la
voie CFF – chemin agricole.
[13] Une analyse fine et des mesures appropriées (maintien et développement d’un cordon boisé, autres)
seront apportées de manière à garantir la fonctionnalité du corridor biologique longitudinal du Rhône
(importance suprarégionale) pour le déplacement de la petite et moyenne faune terrestre, notamment
au droit du palier (route d'accès, infrastructure du barrage) et en amont de ce dernier dans l’espace
réservé aux eaux du Rhône.
[17] Il devra être démontré que les revitalisations des embouchures des affluents, soit Q _ en
territoire valaisan, garantissent une connexion écologique avec le Rhône (continuum longitudinal).
[18] La loi fédérale sur la chasse et la protection des mammifères et des oiseaux sauvages (LChP) sera
introduite dans les textes du RIE de seconde étape dans les chapitres en lien avec la protection de la
faune, de la nature et des biotopes et celle des mesures de compensation (R+R).
[32] Pour chaque mesure R+R, l'espace réservé aux eaux des affluents est à définir et à faire figurer sur
les plans. La totalité de cet espace est autant que possible à aménager proche de l’état naturel.
[33] La dynamique naturelle des affluents doit autant que possible être rétablie, plutôt que de créer des
structures artificielles dans le lit et sur les berges de ces cours d'eau. Le renforcement du lit et des berges
doivent ainsi être limités au strict minimum.
[34] Toute zone de dépôt située dans l'espace réservé aux eaux des affluents doit être supprimée de
manière à ce que la revitalisation puisse être pleinement effective dans l’espace réservé aux eaux. De
même, les nouveaux chemins doivent autant que possible être aménagés hors de l'espace réservé aux
eaux, hormis des accès ponctuels ou des sentiers.
[35] Le SFCEP recommande, concernant la mesure R+R de K _, d'analyser les possibilités et
la pertinence d’une remise à ciel ouvert du tronçon de cours d'eau actuellement enterré (à l’aval des
voies CFF).
Il ressort de ces conditions que certains éléments liés aux mesures R+R doivent être
encore analysés ou précisés. La condition no 12 impose une nouvelle obligation à la
concessionnaire par rapport à une mesure R+R particulière ; on discerne mal en quoi
cela pose problème. Les conditions nos 13, 17 et 35 garantissent que des analyses ou
des démonstrations seront obligatoirement réalisées au stade de l’EIE de seconde
- 49 -
étape. Il s’agit d’exigences qui visent à améliorer la qualité des mesures R+R
concernées, nonobstant le bilan déjà positif qui a été tiré. Les quatre conditions restantes
contiennent des prescriptions pour l’élaboration du RIE de seconde étape et pour
l’aménagement futur des mesures R+R relatives aux affluents du Rhône. Contrairement
à ce que pensent les recourants, ces prescriptions ne remettent aucunement en cause
la faisabilité desdites mesures, laquelle demeure garantie (art. 14 et 23 al. 2 de l’acte de
concession). En outre, on ne saurait considérer que les mesures proposées n’ont pas
été suffisamment définies à ce stade, leurs aspects quantitatif et qualitatif étant connus.
Les éléments qui nécessitent encore des investigations concernent des points
secondaires, pour lesquels des précisions peuvent être apportées lors de l’EIE de
seconde étape.
Dans leur réplique (p. 15), les recourants observent que leur argumentation met surtout
en exergue le fait que les mesures de planification nécessaires pour la mise en œuvre
des mesures R+R sont renvoyées à l’EIE de seconde étape, ce qui est à leur avis
hautement problématique. Toutefois, cela n’enlève rien au fait que lesdites mesures ont
été décrites avec suffisamment de précisions dans l’EIE de première étape, que des
prescriptions topiques supplémentaires ont été d’ores et déjà rendues obligatoires pour
l’EIE de seconde étape et que l’article 14 de l’acte de concession impose à la
concessionnaire la mise en œuvre de toutes mesures arrêtées dans les décisions
d’octroi de la concession et d’approbation des plans. De l’avis de la Cour, ces éléments
permettent de garantir que les mesures R+R seront bel et bien réalisées. Il s’ensuit que
les griefs que les recourants formulent sur ce point sont à écarter.
4.5.6 Partant, la conclusion figurant sous le chiffre II du mémoire de recours, relative à
l’exécution des mesures R+R que les recourants ont proposées dans leur document
annexe, ne peut pas être admise.
4.6 Les considérants qui précèdent ne permettent pas d’admettre que la décision du
Conseil d’Etat a été prise sur la base d’un dossier incomplet. Les lacunes que les
recourants invoquent en lien avec le régime de charriage du fleuve, la protection des
eaux souterraines, la migration du poisson et les mesures R+R ne peuvent être retenues.
Il s’ensuit qu’à ce stade de l’EIE de première étape, les impacts du projet contesté sur
l’environnement ont été correctement appréciés par l’autorité précédente dans sa
décision d’octroi de la concession.
La pondération des intérêts effectuée par dite autorité (cf. décision attaquée p. 22 s.)
apparaît ainsi régulière. Les recourants s’abstiennent d’ailleurs, à juste titre, de remettre
- 50 -
en question les intérêts qui justifient la construction du palier hydroélectrique concerné,
notamment l’intérêt public d’importance national en matière d’approvisionnement en
énergie renouvelable.
5.1 Enfin, les recourants sollicitent le remboursement des frais de l’expertise du bureau
H _ AG. Ils justifient cette requête en relevant que le rapport rédigé par ce
bureau comporte des données objectivement indispensables, afin de combler des
lacunes figurant dans le RIE. Ils relèvent que ces données auraient dû être fournies par
X _ SA à l’appui de sa demande de concession, voire par les autorités
cantonales chargées d’instruire le dossier. Les recourants soulignent en outre que la
qualité de ce rapport est louée tant par les autorités cantonales que par la
concessionnaire et que ses conclusions ont été reprises pour l’essentiel en tant que
charges dans les décisions cantonales d’octroi de la concession.
Dans ses écritures (cf. réponse p. 19 et duplique p. 8), la concessionnaire soutient que
cette demande doit être rejetée. Elle relève que le montant réclamé (80 000 fr.) n’est pas
établi par pièce et qu’il ne doit pas être alloué en cas de rejet du recours, issue excluant
le versement de tous dépens aux recourants. Elle conteste en outre le caractère
indispensable de cette expertise.
5.2 Les recourants appuient leur requête en se référant à un arrêt du Tribunal fédéral
1P.505/1994 du 5 décembre 1994 (publié in : Droit de l’environnement dans la pratique
1995, p. 28 ss). Dans cette affaire, le Tribunal fédéral a notamment considéré qu’il était
arbitraire de mettre à la charge d’organisations de l’environnement ayant succombé en
procédure de recours les frais d’une expertise privée qui aurait normalement dû être
réalisée lors d’une procédure d’autorisation de construire, en première instance. En effet,
dans ce cas, lesdites organisations n’étaient pas en mesure – en raison de l’insuffisance
des clarifications matérielles de l’autorité administrative en charge de la décision –
d’examiner quant au fond la légalité de la délivrance d’une autorisation.
Dans un arrêt plus récent, le Tribunal fédéral a mis à la charge d’une autorité cantonale
les frais d’une expertise judiciaire qu’il avait ordonnée, nonobstant le rejet du recours
déposé par un particulier. Il a justifié cette solution en soulignant le devoir qui incombait
à ladite autorité d’instruire de manière complète les faits pertinents de la cause (arrêt du
Tribunal fédéral 1C_62/2014 du 15 juin 2015 consid. 10).
5.3 Dans la présente cause, la Cour ne peut pas considérer que le rapport
H _ AG était nécessaire, afin de combler des lacunes que présentait le dossier
de première instance sur la question du régime de charriage. En effet, s’il est exact que
- 51 -
le RIE (et le rapport sectoriel ad hoc) étaient à cet égard insuffisants, X _ SA
a produit par la suite, à la demande de l’OFEV (relayée par le SEN), une étude
morphologique et hydraulique du 15 octobre 2018 en guise de complément. De l’avis de
la Cour, celle-ci a permis de renseigner pleinement l’autorité précédente sur la question
du régime de charriage. Il faut rappeler que, comme cela ressort du considérant 4.1.2.2
ci-dessus, les conclusions du rapport H _ AG ne peuvent pas être suivies,
notamment en raison d’éléments de fait qui figuraient déjà dans l’étude morphologique
et hydraulique du 15 octobre 2018 et que I _ SA a mis en exergue
ultérieurement dans sa note technique. Ainsi, même si l’OFEV faisait état, dans son
rapport complémentaire du 15 février 2019 (soit avant la production du rapport
H _ AG et de la note technique de I _ SA), de grandes incertitudes
subsistant quant à l’influence de l’usine-barrage projetée sur l’état morphologique du
fleuve, la Cour ne peut pas retenir que l’autorité précédente a failli à son devoir
d’instruction sur cette question technique.
Dans ce contexte, la qualité du rapport de H _ AG, établi par d’éminents
spécialistes du domaine, n’est pas déterminante et ne saurait justifier, à elle seule, un
remboursement des frais qui y sont liés. Par ailleurs, il faut relever que les affirmations
des recourants, selon lesquelles les conclusions du rapport H _ AG ont été
reprises pour l’essentiel en tant que charges dans les décisions cantonales d’octroi de
la concession, sont erronées.
Il s’ensuit qu’il ne se justifie pas de faire droit à la requête de remboursement que
formulent les recourants.
6.1 Attendu ce qui précède, le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable
(art. 80 al. 1 let. e et 60 al. 1 LPJA).
6.2 Vu l'issue du litige, les frais de la cause doivent être mis à la charge des recourants,
solidairement entre eux (art. 88 al. 2 et 89 al. 1 LPJA). Puisqu’ils succombent dans leurs
conclusions, ceux-ci n’ont pas droit à des dépens (art. 91 al. 1 a contrario LPJA).
Les recourants verseront en outre une indemnité de dépens à X _ SA, qui a pris
une conclusion en ce sens et obtient gain de cause (art. 91 LPJA).
6.3 Sur le vu des principes de la couverture des frais et de l’équivalence des prestations
et compte tenu des critères d'appréciation et des limites des articles 13 alinéa 1 et 25 de
la loi du 11 février 2009 fixant le tarif des frais et dépens devant les autorités judiciaires ou
- 52 -
administratives (LTar ; RS/VS 173.8), l'émolument de justice est fixé à 3000 fr., débours
compris (art. 11 LTar).
Les dépens dus par les recourants à X _ SA sont fixés à 3500 fr. (débours et
TVA inclus). Ce montant tient compte du travail effectué par le mandataire de cette société
qui a consisté principalement en la rédaction d’une réponse de 19 pages et d’une duplique
de 9 pages (art. 4, 27 et 39 de la loi du 11 février 2009 fixant le tarif des frais et dépens
devant les autorités judiciaires ou administratives – LTar ; RS/VS 173.8).