Decision ID: 7ceac8d3-4eaa-5170-99a5-870c57151104
Year: 2017
Language: fr
Court: GE_CJ
Chamber: GE_CJ_013
Canton: GE
Region: Région lémanique
Law Area: public_law

EN FAIT
1) Monsieur A_ est, en tout cas en septembre 2014, titulaire d’une carte professionnelle de chauffeur de taxi et d’une autorisation d’exploiter un taxi de service privé en qualité d’indépendant.![endif]>![if>
2) Par courrier recommandé du 27 octobre 2014, le service du commerce, devenu, dès le 1
er
janvier 2017, le service de police du commerce et de lutte contre le travail au noir (ci-après : le service ou PCTN), a informé l’intéressé qu’une sanction et/ou une mesure administrative(s), allant de l’amende administrative à la suspension de la carte professionnelle de chauffeur, était envisagée à son encontre suite à une dénonciation du 22 septembre 2014 relative à une course qu’il avait effectuée le 12 septembre 2014 en utilisant les services de la plateforme internet www.uber.ch.![endif]>![if>
Plusieurs infractions lui étaient reprochées. Il avait effectué un service de taxi privé avec un véhicule de catégorie « limousine » appartenant à son
beau-frère, qui n’était pas équipé d’un compteur horokilométrique agréé par le département, des témoins lumineux propres aux taxis et d’une désignation comprenant le terme « taxi », ce qui suscitait la confusion du public. Le feuillet indiquant les tarifs pratiqués par le taxi n’était pas à disposition du client à l’intérieur du véhicule. Le prix de la course n’avait pas été calculé selon l’enregistrement du compteur horokilométrique, ni n’était constamment visible par le client. La quittance à remettre obligatoirement au client n’avait pas été établie selon les données du taximètre. Par ailleurs, même s’il avait effectué la course du 12 septembre 2014 en qualité de chauffeur de limousine indépendant, il existerait des infractions à la loi sur les taxis et limousines (transport professionnel de personnes au moyen de voitures automobiles) du 21 janvier 2005 (LTaxis -
H 1 30
), au motif qu’il n’était pas titulaire d’une autorisation délivrée par le département pour effectuer un service de limousine et que le tarif du transport en cause n’avait pas été fixé par entente préalable avec le client. Avant la prise de la décision, un délai au 3 novembre 2014 - prolongé le 4 novembre 2014 - pour s’expliquer sur ces faits lui était accordé. Il pouvait consulter son dossier auprès du service.
3) Le 7 novembre 2014, l’intéressé a contesté avoir commis les infractions que lui reprochait le service pour la course précitée, le rapport de dénonciation établi à son encontre confirmant le respect de son obligation relative à la fixation du prix de la course. ![endif]>![if>
4) Lors de la séance du 14 novembre 2014, la commission de discipline LTaxis a préavisé favorablement la sanction et l’avertissement envisagés à l’égard de M. A_.![endif]>![if>
5) Par décision du 25 novembre 2014, le service a infligé à l’intéressé une amende de CHF 1'900.- pour les faits relatifs à la course qu’il avait effectuée le 12 septembre 2014 en recourant à l’application www.uber.ch. Le service l’avertissait également qu’en cas de récidive, il prononcerait la suspension de sa carte professionnelle de chauffeur. Il avait enfreint les art. 9 al. 1 let. e et art. 42 al. 6 LTaxis. L’exploitation d’un service de limousine était subordonnée à la délivrance préalable d’une autorisation d’exploiter une limousine en qualité d’indépendant, dont il ne bénéficiait pas. Les tarifs des limousines devaient être fixés par entente préalable entre le chauffeur et le client, ce qu’il n’avait pas fait, seule une estimation du prix final ayant été communiquée au client avant la course.![endif]>![if>
6) Le 15 décembre 2014, l’intéressé a demandé au service un « tirage complet du mandat conclu entre l’État et la société [B_ Sàrl - devenue depuis novembre 2016 B_ SA - ci-après : la B_] », dans la mesure où la décision était fondée sur des dénonciations de cette société.![endif]>![if>
7) Le 23 décembre 2014, le directeur du service a informé l’intéressé ne pas pouvoir donner suite à sa demande. Le service avait « confié oralement à la société [B_] la tâche de récolter des informations sur le fonctionnement de l’application Uber et des chauffeurs qui l’utilis[ai]ent ».![endif]>![if>
8) Par acte déposé le 12 janvier 2015, M. A_ a interjeté recours contre la décision du 25 novembre 2014 auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) en concluant principalement à son annulation, subsidiairement au renvoi du dossier au service pour nouvelle décision et plus subsidiairement à la réduction du montant de l’amende et à l’annulation de l’avertissement. Il a sollicité, à titre préalable, l’apport de l’intégralité du dossier du service, du contrat de mandat conclu avec la B_, de tout autre document relatif à ce dernier et du barème des amendes, ainsi que son audition, celle du « responsable » du service et de Monsieur C_, directeur de la B_.![endif]>![if>
Il invoquait plusieurs violations de son droit d’être entendu, d’une part, sous l’angle de l’obligation de motiver la décision litigieuse et, d’autre part, en raison du fait qu’il n’avait pas eu connaissance ni du mandat passé entre le service et la B_ ni du barème des amendes. En outre, les exigences procédurales découlant de l’art. 6 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales du 4 novembre 1950 (CEDH -
RS 0.101
), en particulier le droit à un procès équitable, n’avaient pas été respectées, car l’État et l’agent de la B_ avaient sciemment provoqué les prétendues infractions qui lui étaient reprochées. Il avait été dénoncé par ce même agent privé sans qu’aucun soupçon préalable n’existe à son égard. Lors de la mise en œuvre de l’agent privé par le service, aucune procédure n’était pendante contre lui. Le service avait également dénaturé l’institution de la dénonciation en instruisant l’auteur de
celle-ci sur les agissements à dénoncer. L’action du service ne s’appuyait par ailleurs sur aucune base légale. Il se plaignait aussi d’une atteinte disproportionnée à sa sphère privée. Comme la mise en œuvre de l’agent privé était illégale, les preuves rapportées par ce dernier étaient illicites et inexploitables. La décision litigieuse ne reposait dès lors sur aucun fait prouvé. Il estimait en outre que les faits avaient été en grande partie constatés de façon erronée et lacunaire. Il reprochait au service d’avoir abusé de son pouvoir d’appréciation en violant les principes constitutionnels de la légalité, de l’égalité de traitement, de la proportionnalité et de l’interdiction de l’arbitraire, notamment en fondant sa décision sur des motivations étrangères à l’intérêt public. Le montant de l’amende était enfin disproportionné, en raison de sa situation personnelle et financière dont le détail devait être examiné par des actes d’instruction complémentaires.
9) D’autres chauffeurs ayant été sanctionnés par le service en relation avec l’application de la société Uber suite aux enquêtes menées par la B_ entre septembre et octobre 2014, ont porté leur cause devant la chambre de céans dans dix autres procédures parallèles portant respectivement les numéros de causes A/99/2015, A/100/2015, A/101/2015, A/102/2015, A/104/2015, A/105/2015, A/106/2015, A/107/2015, A/988/2015 et A/1763/2015.![endif]>![if>
10) Le 20 janvier 2015, le recourant a demandé à ce que le service soit invité à produire toute pièce et information utile permettant de comprendre les relations liant le service, la B_ et les agents ayant dénoncés les faits, en particulier dans la présente cause M. C_.![endif]>![if>
11) Le 6 mars 2015, le service a conclu au rejet du recours et transmis son dossier. Il n’estimait pas nécessaire d’entendre les parties et le témoin sollicité par le recourant au motif que celui-ci avait admis les faits ayant conduit au prononcé de la décision litigieuse et que ces derniers étaient dès lors établis.![endif]>![if>
12) Le 23 avril 2015, le recourant a informé le juge délégué qu’il n’avait pas de liens contractuels avec la société Uber (Switzerland) GmbH, seule la société de droit néerlandais, Uber B.V. ayant conclu des contrats de partenariats avec lui. Les conditions de partenariats avaient déjà été transmises au service.![endif]>![if>
13) Le 27 avril 2015, dans le cadre d’une autre procédure (cause n° A/104/2015) dont le procès-verbal était joint à la présente cause en accord avec les parties, le juge délégué a entendu, en présence du conseil du recourant, deux représentants du service et M. C_.![endif]>![if>
a. Selon le directeur du service, ce dernier et un représentant du service chargé de la promotion économique avaient reçu, le 28 août 2014, le responsable de l’entité genevoise d’Uber, Monsieur D_. Celui-ci leur avait présenté les activités qu’Uber envisageait de développer à Genève dès le 8 septembre 2014. Ils avaient attiré son attention sur la législation sur les taxis et le fait qu’Uber y était soumise et devait s’y conformer. M. D_ leur avait indiqué qu’il entendait aller de l’avant. Ils avaient alors décidé de mandater l’entreprise d’enquêtes B_, connue sur Genève pour pratiquer des enquêtes du type « clients mystères » en vue de comprendre le fonctionnement exact de la société Uber et de l’application qu’elle proposait. Ils avaient décidé de ne pas engager leurs inspecteurs pour les contrôles à effectuer car, pour recourir à l’application Uber, le client devait s’inscrire et faire état de ses références, notamment bancaires et privées ; il s’agissait de protéger leur sphère privée.
Le service n’avait pas désigné à la B_ les chauffeurs ayant fait l’objet des différents rapports d’enquête, préalablement à ceux-ci. Il lui avait demandé de fournir un certain nombre d’informations sur le fonctionnement d’Uber. Le hasard de cette récolte d’information avait désigné les chauffeurs ayant fait l’objet de sanctions contestées par recours. Le service n’avait pas non plus établi avec M. C_ la trame des rapports ; il lui avait indiqué les informations importantes pour le service, notamment les caractéristiques des véhicules pour savoir quelles catégories de transport étaient concernées par l’application. Le mandat avait été oralement confié à la B_, lors d’une séance de début septembre 2014, par le service représenté par son directeur, son directeur adjoint et le chef du secteur inspectorat. Le service avait rémunéré la B_ pour cette activité, facturée à l’heure, sans ouvrir de procédure de marché public en raison du faible montant engagé de l’ordre de CHF 3'000.-. Le service avait demandé à la B_ d’intervenir après le démarrage des activités d’Uber.
D’après l’autre personne représentant le service, comme les rapports des collaborateurs de la B_ n’étaient ni des rapports d’inspecteurs du service, ni des rapports de police, ils pouvaient seulement être traités comme des dénonciations. Le service avait sanctionné les chauffeurs parce que les infractions qu’ils avaient commises, si elles étaient en lien avec l’activité d’Uber, leur étaient propres et indépendantes de celles reprochées à Uber.
b. Selon M. C_, les collaborateurs de sa société avaient été amenés, sur demande du service de septembre 2014 et après qu’Uber ait commencé à développer ses activités à Genève, à commander une course de taxi par le biais de l’application Uber et à dresser des rapports au sujet de leurs constatations, transmis ensuite au service. Il avait eu un entretien avec le directeur du service et le chef du secteur inspectorat, dont l’objet était de définir la mission. Celle-ci consistait à effectuer des courses par le biais d’Uber et à établir des comptes rendus dès la réservation jusqu’à l’arrivée. Il avait reçu un mandat écrit du service et avait transmis à ce dernier un devis qui avait été signé ; il ne possédait pas ce mandat. Sur ce point, le directeur du service précisait qu’il y avait eu des échanges de courriels, mais n’avait pas le souvenir d’avoir signé un mandat ou contresigné un devis. M. C_ allait vérifier comment les rapports d’affaires s’étaient noués et transmettrait la documentation. La B_ avait été rémunérée pour son mandat par le service. Le mandat s’était terminé en octobre 2014.
M. C_ décrivait les instructions et la stratégie suivies pour établir les rapports destinés au service. Sa société, spécialisée en matière de contrôle de qualité, effectuait ses contrôles par le procédé des clients mystérieux. Les enquêteurs de la B_ se faisaient passer pour des clients, ils s’étaient inscrits auprès d’Uber et avaient réservé des courses à effectuer avec les chauffeurs proposés par l’application. Ils n’avaient pas reçu d’instruction du service pour viser des chauffeurs en particulier. Ils avaient établi seuls la trame des rapports transmis au service. Ils devaient déterminer, lorsque des courses étaient commandées à Uber, s’il s’agissait de taxis, de taxis à bonbonnes, de limousines, de citoyens lambdas, s’il y avait des taximètres, des tachygraphes, si les directives étaient affichées. Ces éléments avaient permis d’établir la trame des rapports. En lisant la presse, il s’était imaginé qu’un différend pourrait exister au sujet des activités d’Uber à Genève. Il avait compris que le service l’avait mandaté pour établir les faits en rapport avec les activités d’Uber. Il n’avait pas effectué des contrôles dans un but particulier, il n’avait d’intérêt ni dans un sens ni dans un autre.
c. L’avocat du recourant a relevé que ces différents éléments ne figuraient pas dans les rapports.
14) Le 23 octobre 2015, le juge délégué a entendu les parties et, en présence de celles-ci, M. C_ en qualité de témoin, auteur du rapport de dénonciation susmentionné.![endif]>![if>
M. C_ avait commandé la course litigieuse, par le biais de l’application Uber, dans le cadre de la mission de contrôle que le service avait confiée à la B_. Ni le chauffeur concerné, ni le véhicule ne lui avaient été désigné ; c’était le hasard qui avait décidé du véhicule l’ayant pris en charge. Il n’avait pas précisé s’il souhaitait un taxi ou une limousine. Il avait commandé la course litigieuse en formant une « demande destination » et un devis lui avait été transmis. Il précisait avoir formulé deux demandes par le biais de ladite application et reçu deux devis avec des fourchettes de prix différentes, la première ayant été située entre CHF 34.- et CHF 45.- et la seconde entre CHF 51.- et CHF 67.-. Il avait passé la commande sans choisir entre ces deux devis ; il avait payé CHF 29.-. Après consultation de ses notes, il constatait avoir eu une confirmation pour la première commande et ne se souvenait pas s’il avait annulé la seconde. Sur question du recourant, il ajoutait ne pas avoir confirmé la première demande de devis, mais confirmer la seconde. Il ne s’était pas déplacé entre les deux demandes de devis. Le chauffeur n’avait pas enclenché le taximètre. Pendant la course, il n’avait pas pu voir l’évolution du prix de celle-là. Ce dernier avait été débité de manière automatique. À la fin de la course, il avait pu voir le prix que celle-ci lui avait coûté et le trajet effectué. À aucun moment, il n’avait reçu d’instruction du service visant à établir un rapport en vue de sanctionner les chauffeurs qui le prenaient en charge. Sa mission était de rapporter la façon dont se déroulaient les courses de transports de personnes à l’aide de l’application Uber. Il n’avait pas la mission de contrôler si des infractions à la LTaxis, déterminées ou non, étaient réalisées par le chauffeur. Il prenait des notes pendant son contrôle, puis complétait la trame du rapport.
15) Sur ce, la cause a été gardée à juger.![endif]>![if>

EN DROIT
1) Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ -
E 2 05
; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA -
E 5 10
).![endif]>![if>
2) Le présent litige porte sur l’amende de CHF 1'900.- infligée au recourant et l’avertissement selon lequel, en cas de récidive, sa carte professionnelle de chauffeur serait suspendue, tous deux objets de la décision litigieuse. Celle-ci porte sur des faits résultant de l’intervention du directeur de la B_, effectuée sur demande du service dont le but était de comprendre le fonctionnement de la société Uber et celui de l’application proposée par celle-ci.![endif]>![if>
3) La présente affaire est régie par la LTaxis et le règlement d’exécution de la loi sur les taxis et limousines (transport professionnel de personnes au moyen de voitures automobiles) du 4 mai 2005 (RTaxis -
H 1 30.01
). En effet, elle concerne l’activité de transport professionnel de personnes au moyen de voitures automobiles sur territoire genevois en échange d’une rémunération, plus précisément celle de chauffeur de taxis (art. 1 et 2 LTaxis), aucune des exceptions de l’art. 4 LTaxis n’entrant en compte. De plus, l’ensemble des faits déterminants se sont déroulés sous le droit actuel, de sorte qu’il n’y a pas lieu de prendre en compte la nouvelle loi sur les taxis et les voitures de transport avec chauffeur du 13 octobre 2016 dont l’entrée en vigueur est prévue pour le 1
er
juillet 2017. Enfin, la LPA est susceptible de s’appliquer aux questions de procédure.![endif]>![if>
4) S’agissant des griefs tirés du droit d’être entendu garanti à l’art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. -
RS 101
) et aux art. 41 ss LPA, et concernant, d’une part, l’obligation de motiver la décision litigieuse et, d’autre part, l’absence de connaissance du mandat passé entre le service et la B_, ils doivent être écartés. En effet, conformément à la jurisprudence (ATF
141 V 557
consid. 3.2.1 ;
136 I 184
consid. 2.2.1 ;
ATA/283/2016
du 5 avril 2016 ;
ATA/679/2015
du 23 juin 2015), la motivation de la décision litigieuse permet au recourant tant de comprendre sa portée, en particulier les manquements qui lui sont reprochés, que de recourir contre cet acte en toute connaissance de cause et de manière efficace. Quant au mandat précité, les éléments issus de ce dernier qui sont déterminants pour la décision litigieuse, ont été, certes sur demande du recourant, mais néanmoins communiqués à ce dernier avant que le service ne statue, puis éclaircis, dans le cadre de la procédure de recours, par les auditions du directeur du service et de celui de la B_ sur cette question. Par conséquent, le droit d’être entendu du recourant n’a pas été violé sur ces deux points.![endif]>![if>
5) Il y a lieu d’examiner si le recourant a violé l’art. 9 al. 1 let. e LTaxis lors de la course du 12 septembre 2014, effectuée par le biais de l’application Uber au moyen d’une limousine immatriculée au nom d’un tiers, alors qu’il est titulaire d’une autorisation d’exploiter un taxi de service privé en qualité d’indépendant.![endif]>![if>
a. L’art. 9 LTaxis définit les situations exigeant l’octroi d’une autorisation pour exploiter un service de transport de personnes. Selon l’art. 9 al. 1 LTaxis, l’exploitation d’un tel service est subordonnée à la délivrance préalable de l’une des autorisations suivantes : autorisation d’exploiter un taxi de service privé en qualité d’indépendant (let. a) ; (...) autorisation d’exploiter une limousine en qualité d’indépendant (let. e).
b. En l’espèce, il n’est pas contesté que le recourant a effectué du transport professionnel de personne lors de la course litigieuse au moyen d’une limousine, ni qu’il était alors au bénéfice d’une autorisation d’exploiter un taxi de service privé au sens de l’art. 9 al. 1 let. a LTaxis mais non d’une autorisation d’exploiter une limousine au sens de l’art. 9 al. 1 let. e LTaxis. Bien que la différence entre le service de taxis et de limousine soit ténue (Mémorial du Grand Conseil
[ci-après : MGC] 2003-
2004 VII 3195
s ; MGC 2004-
2005 IV 1673
) et que la commande de la course litigieuse ait été faite sur la base du trajet défini entre un lieu de départ et un lieu d’arrivée par le directeur de la B_ ayant effectué ladite course, le fait d’avoir utilisé une limousine et convenu d’un prix fixé à l’avance d’entente entre les parties penchent plutôt pour admettre, en l’espèce, la fourniture d’un service de limousine par le recourant. Dès lors, ce dernier a violé l’art. 9 al. 1 let. e LTaxis en effectuant la course litigieuse. Sur ce point, le recours doit être rejeté et la décision querellée confirmée.
6) Il faut également vérifier si le recourant a violé l’art. 42 al. 6 LTaxis lors de la course litigieuse.![endif]>![if>
a. Selon l’art. 42 al. 6 LTaxis, les tarifs des limousines sont fixés librement entre l’exploitant et le client par entente préalable.