Decision ID: e97da0fb-0dd0-45c1-bc15-2a0f005f3510
Year: 2008
Language: fr
Court: VD_TC
Chamber: VD_TC_031
Canton: VD
Region: Région lémanique
Law Area: public_law

Vu les faits suivants
A. Valter et Renée Brenci exploitent le café-restaurant à l¿enseigne du "Café des Alpes" à l¿avenue des Alpes 20, à Pully. Ils exercent cette activité au bénéfice d¿une licence d¿exploitation délivrée le 24 septembre 2003 et valable jusqu¿en 2015, pour une salle de consommation de 50 places et une terrasse de 30 places. Cet établissement occupe le rez-de-chaussée du bâtiment no ECA 817, érigé sur la parcelle no 1866 du cadastre de Pully, propriété de la PPE les Alpes 20, dont les copropriétaires par étages sont Jean-Michel Voutaz et Bailisa Tesouro. Il est situé dans un quartier d¿habitations où le degré de sensibilité au bruit est fixé à II.
B. Au printemps 2006, Valter et Renée Brenci ont procédé, sans autorisation, à un agrandissement de la terrasse attenante au café, par l¿ajout de quatre rangées de dalles, et au nivellement du terrain situé dans le prolongement de cette terrasse, à l'est. La surface dallée existante (environ 98 m2) a été augmentée de 22 m2. Selon les explications fournies à la municipalité dans une lettre du 19 avril 2006, il s'agissait "de mettre le terrain gazon au même niveau que la terrasse proprement dite" et d'"ajouter quelques dalles afin d¿unifier la partie dallée et la partie herbe sans pour autant augmenter la surface d¿exploitation et le nombre de places".
Par lettre du 25 avril 2006, la municipalité a confirmé aux intéressés l'ordre d'arrêter les travaux et les a priés de lui faire parvenir à bref délai une demande de permis de construire. Ceux-ci n¿ont pas obtempéré, motif pris qu¿il s¿agissait selon eux de travaux de minime importance ne nécessitant pas de mise à l¿enquête.
Après l¿octroi d¿un ultime délai pour la remise d¿un dossier complet et le refus réitéré des intéressés, la municipalité a, par décision du 23 juin 2006, ordonné à la PPE « Alpes 20 » la remise en état des lieux tels qu¿ils étaient avant les travaux de terrassement, de réaménagement du jardin et d¿agrandissement de la terrasse, et lui a imparti un délai échéant le 30 août 2005 pour s¿exécuter.
C. Par décision du 11 juillet 2006, le Service de l¿économie, du logement et du tourisme (SELT) a soumis l¿exploitation de la terrasse à diverses conditions, notamment que le nombre de places n¿excède pas 30, conformément à la licence d¿exploitation délivrée le 24 septembre 2003, au lieu des 44 constatées lors de l¿inspection locale du 4 juillet 2006. Sur recours de Valter Brenci, cette décision a été confirmée par le Tribunal administratif (arrêt AC.2006.0175 du 27 novembre 2007), puis par le Tribunal fédéral (arrêt 1C.460/2007 du 23 juillet 2008).
D. Le 12 juillet 2006, Valter et Renée Brenci ont remis à la municipalité une demande de permis de construire. Ils ont indiqué que, s¿agissant des dalles de la terrasse, ils étaient disposés à les remplacer par du gravier si la municipalité le jugeait opportun, précisant que ces dalles n¿avaient été rajoutées qu¿à seule fin de faciliter le passage du personnel lors du service et pour y poser des bacs à fleurs.
E. Par acte du 14 juillet 2006, la PPE les Alpes 20, ainsi que Valter et René Brenci, (ci-après : la PPE Les Alpes 20 et consorts), ont recouru auprès du Tribunal administratif contre la décision de remise en état des lieux. Ils concluent à son annulation et requièrent l¿octroi de l¿effet suspensif. Ils allèguent une violation du principe de la proportionnalité, l¿absence d¿intérêt public à la remise en état des lieux, dans la mesure où selon eux, le jardin est "beaucoup plus joli et chaleureux qu¿il ne l¿était antérieurement" et l¿absence d¿objet de la décision dès lors qu¿une demande de permis de construire en bonne et due forme a été déposée subséquemment.
Dans sa réponse du 22 janvier 2007, l¿autorité intimée conclut avec suite de frais et dépens au rejet du recours. S¿agissant de la demande d¿autorisation de construire déposée le 12 juillet 2006, elle précise que le plan de situation et le plan d¿illustration des travaux étaient incomplets et que, s¿agissant de travaux liés à l¿exploitation d¿un établissement public, le formulaire ad hoc, en particulier les questionnaires 11 « création ou transformation d¿un établissement public ou analogue », 43 « mesures de prévention des incendies » et 64 « eaux résiduaires, matières dangereuses, déchets spéciaux » devaient être remplis. Or, si les recourants ont bien déposé les plans requis, ils ont en revanche toujours refusé de remplir les questionnaires 11, 43 et 64.
Le Tribunal administratif a procédé à une visite des lieux, puis tenu audience à Lausanne, le 25 septembre 2007, en présence des parties et de leurs représentants. Du compte rendu de l¿inspection locale et de l¿audience on extrait ce qui suit :
" Situation avant les travaux contestés
(¿) en 1994, la terrasse du restaurant n'était pas aménagée; en revanche elle était déjà recouverte d'une toile de tente (store sur châssis métallique). La surface de la terrasse proprement dite a été aplanie et dallée en 2000, sans autorisation de construire. Des bacs à fleurs étaient posés le long du dallage, séparant la terrasse du terrain non aménagé, à l'est.
L¿entrée principale du restaurant a également été modifiée en 2000. Située précédemment à l¿avant du restaurant, elle a été déplacée du côté de la terrasse avec création d¿un escalier en pierre. Ces travaux ont fait l¿objet d¿une autorisation de construire.
Travaux contestés
A la terrasse existante ont été ajoutées quatre rangées de dalles. Selon les recourants, il ne s¿agit pas d¿agrandir la surface exploitée, les nouvelles dalles ne devant servir qu¿à poser des bacs à fleurs et à faciliter l¿écoulement de l¿eau collectée par la toile de tente. Une barrière en bois a été posée en avril 2007 entre la première et la deuxième rangée de nouvelles dalles, pour délimiter la partie exploitée de la terrasse et limiter le nombre de clients à 30, chiffre au-delà duquel le service ne serait plus gérable selon le recourant. A cet égard, celui-ci conteste le rapport de police qui fait état d¿une cinquantaine de personne dans la soirée du 25 août.
Le terrain à l'est de la terrasse a été aplani au même niveau que cette dernière et engazonné. Un lampadaire a été posé dans la pelouse, à une cinquantaine de centimètres de la limite du dallage. Les recourants précisent que ces travaux n¿ont été fait que pour des motifs d¿esthétique. (¿)
Aménagement de la terrasse
Le président revient sur la question des travaux exécutés en 2006. La municipalité indique que les plans remis dans le cadre de la demande ultérieure de permis de construire sont suffisants, mais que les questionnaires spéciaux, non remis, sont indispensables car l¿ajout de quatre rangées de dalles doit être considéré comme un agrandissement de la terrasse. Elle précise que le nivellement et l¿engazonnement du terrain à l¿est de la terrasse ne pose pas de problème, d¿autant plus que la pose d¿une barrière délimitant cette dernière change les données.
La possibilité d¿un arrangement, qui pourrait consister notamment dans la suppression de tout ou partie des nouvelles dalles et leur remplacement par du gravier est évoquée. Dans cette perspective, il est convenu de suspendre la procédure»
Par lettre du 26 septembre 2007, le juge instructeur a suspendu la procédure jusqu¿au 30 novembre 2007 pour permettre aux recourants de compléter leur demande de permis de construire du 11 juillet 2006 et à la municipalité de statuer sur cette demande.
Conformément à l'art. 2 de la loi du 12 juin 2007 modifiant celle du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA; RSV 173.36), entrée en vigueur le 1er janvier 2008, la présente cause, pendante à cette date devant le Tribunal administratif, a été transmise à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal.
Aucun document n¿ayant été fourni et faute d¿accord, les parties ont encore déposé un mémoire complémentaire le 21 avril 2008 pour l¿autorité intimée et le 28 avril pour les recourants.
La cour a statué par voie de circulation.

Considérant en droit
1. Interjeté dans le délai de 20 jours fixé par l'art. 31 LJPA, le recours a été interjeté en temps utile. Il est en outre recevable en la forme.
2. a) L¿art. 103 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11) dispose qu¿aucun travail de construction ou de démolition, en surface ou en sous-sol, modifiant de façon sensible la configuration, l¿apparence ou l¿affectation d¿un terrain ou d¿un bâtiment, ne peut être exécuté avant d¿avoir été autorisé. Selon l¿art. 68 du règlement du 19 septembre 1986 d'application de la LATC (RLATC; RSV 700.11.1), sont notamment soumis à autorisation les transformations extérieures ou les agrandissements affectant des bâtiments ou leurs annexes (let. a) et tous les travaux de nature à modifier de façon sensible la configuration du sol (remblai, excavation, etc.) (let. g). La jurisprudence rendue en application de cette disposition a donné lieu à une casuistique abondante (cf. Droit fédéral et vaudois de la construction, Lausanne 2002, rem. ad art. 103 LATC, p. 262-264) qui révèle un certain nombre de travaux a priori de peu d¿importance et pourtant soumis à autorisation et qui permet d¿illustrer ce qu¿il faut entendre par une modification "sensible de la configuration, de l'apparence ou l'affectation d'un terrain ou d'un bâtiment".
b) En l¿occurrence, s¿agissant des travaux de terrassement et de nivellement du terrain, il ne fait aucun doute qu¿ils ont modifié la configuration du sol, de sorte qu¿ils nécessitent une autorisation au sens de l¿art. 103 LATC. Il en va de même pour l'agrandissement de la terrasse, soit l¿adjonction de quatre rangées de dalles sur une surface de 22 m2. Quoi qu'en disent les recourants, il importe peu que cet aménagement ait pour but, non pas d'installer des tables supplémentaires, mais de faciliter le passage du personnel ou de servir de support à des bacs à fleurs, dès lors qu¿objectivement il augmente sensiblement l'espace à disposition pour l'exploitation de la terrasse. La pose de barrières en bois amovibles, destinées à limiter la surface à disposition des clients, n'y change rien, de telles barrières étant facilement déplaçables.
En outre, les travaux effectués sont directement liés à l¿exploitation d¿un établissement public, de sorte qu¿ils sont aussi soumis à l¿art. 44 al. 1 de la loi du 26 mars 2002 sur les auberges et les débits de boissons (LADB ; RSV 935.31) dont la teneur est la suivante :
"Les transformations, y compris l'agrandissement des locaux, la création et l'agrandissement de terrasses, ainsi que tout changement de catégorie de licence d'établissement ou d'autorisation simple au sens de l'article 4 sont soumis à l'autorisation spéciale du département. Les dispositions de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions sont réservées."
C¿est donc à tort que les recourants, qui ont finalement déposé une demande de permis de construire, ont refusé de remplir le questionnaire général, ainsi que les questionnaires particuliers (art. 69 ch. 6 RATC) relatifs à l¿exploitation d¿un établissement public, comme le leur demandait la municipalité, dès lors qu¿il est manifeste que l¿aménagement de la terrasse constitue bien un agrandissement de celle-ci au sens de la disposition précitée.
c) Pour les recourants, il s¿agissait là de travaux de minime importance devant être dispensés d¿une enquête publique a posteriori. La question peut demeurer ouverte. En effet, l'absence d'enquête publique ne dispense pas les constructeurs de déposer une demande de permis, accompagnée d'un dossier de plans conformes aux exigences de l'art. 69 RATC (art. 72 d al. 3 et 4 RATC), ce que les recourants n¿ont pas fait.
3. Selon l¿art. 75 RATC, la municipalité ne peut délivrer le permis de construire avant l¿octroi de l¿autorisation spéciale cantonale, laquelle autorisation ne peut elle-même pas être accordée, faute par les recourants de s'être conformés aux exigences de l'art. 69 RATC.
4. a) Lors de l¿audience du 25 septembre 2007, l¿autorité intimée a renoncé à exiger la remise en état du jardin, admettant que les travaux effectués ne posaient pas de problème. Le recours est ainsi devenu sans objet sur ce point. En revanche elle a maintenu son ordre de remise en état de la terrasse, soit la suppression des quatre rangées de dalles supplémentaires posées sans autorisation.
b) La municipalité est en droit de faire supprimer, aux frais des propriétaires, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires (art. 105 al. 1 et 130 al. 2 LATC). La seule violation des dispositions de forme relatives à la procédure d'autorisation de construire est en principe insuffisante pour justifier l'ordre de démolition d'un ouvrage non autorisé, si ledit ouvrage est conforme aux prescriptions matérielles applicables (RDAF 1979 p. 231). En outre, la violation du droit matériel par les travaux non autorisés ne suffit pas non plus à elle seule à justifier leur suppression. L'autorité doit examiner la nature et l'importance des aspects non réglementaires des travaux et procéder à une pesée des intérêts en présence, soit l'intérêt public au respect de la loi (et donc à la suppression de l'ouvrage non réglementaire construit sans permis) et l'intérêt privé au maintien de celui-ci (RDAF 1976 p. 265; RDAF 1979 p. 231, 302; RDAF 1982 p. 448). Selon la jurisprudence, l'ordre de démolir une construction ou un ouvrage édifié sans permis et pour lequel une autorisation ne pouvait être accordée n'est en principe pas contraire au principe de la proportionnalité. Celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit s'attendre à ce qu'elle se préoccupe davantage de rétablir une situation conforme au droit que des inconvénients qui en découlent pour le constructeur (ATF 108 Ia 216 consid. 4b). L'autorité doit cependant renoncer à une telle mesure si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit qui aurait changé dans l'intervalle. En principe, le constructeur qui n'a pas agi de bonne foi peut également se prévaloir du principe de la proportionnalité à l'égard d'un ordre de démolition ou de remise en état . Il doit cependant s'accommoder du fait que les autorités, pour des raisons de principe, à savoir pour assurer l'égalité devant le loi et le respect de la réglementation sur les constructions, accorde une importance prépondérante au rétablissement d'une situation conforme au droit et ne prenne pas ou peu en considération les inconvénients qui en résultent pour le maître de l'ouvrage (ATF 123 II 248 consid. 4a p. 255; RDAF 1993 p. 310 consid. 2b et les arrêts cités).
c) Dans le cas d'espèce, les recourants s¿obstinent à refuser le dépôt d¿un dossier complet incluant la demande d¿autorisation spéciale cantonale. Ils ne permettent ainsi ni au Département de l'économie de déterminer si l'agrandissement réalisé est compatible avec les conditions d'exploitation de l'établissement (lesquelles, pour des motifs de protection de l'environnement, limitent à 30 le nombre de places sur la terrasse), ni à la municipalité de se prononcer sur la réglementarité des travaux au regard du droit communal des constructions. Dans ces conditions, le rétablissement d¿une situation conforme au droit exige l¿enlèvement de l¿ouvrage réalisé sans autorisation (v. Tribunal administratif, arrêt AC.2003.0008 du 17 octobre 2006, consid. 4).
d) Le principe de la proportionnalité ne fait par ailleurs pas obstacle à l¿ordre de remise en état. L'intérêt public commande de ne pas tolérer de précédent, susceptible de compromettre de manière générale l¿application de la réglementation cantonale, en particulier celle relative aux établissements publics. Les recourants n¿invoquent aucune atteinte particulière pour s'opposer à l'ordre municipal de remise en l'état; ils s'étaient d'ailleurs déclarés disposés à remplacer les dalles litigieuses par du gravier si la municipalité le jugeait opportun (v. lettre du 12 juillet 2006 à la municipalité). Ils ne peuvent pas non plus invoquer un intérêt économique, puisqu¿ils prétendent ne pas utiliser l¿extension de la terrasse pour y accueillir plus de clients. La suppression de quelques dalles et leur remplacement par du gravier ou du gazon est au demeurant une opération peu coûteuse.
5. La décision de la Municipalité de Pully du 23 juin 2006 impartissait aux recourants un délai au 30 août 2005 pour remettre en état les lieux. Compte tenu de l'écoulement du temps, il convient de fixer aux recourants un nouveau délai pour y procéder. Au vu de la renonciation de la municipalité à exiger autre chose que le rétablissement de la terrasse dans son état antérieur, un délai de deux mois à compter de la notification de l'arrêt paraît amplement suffisant. Passé cette date, la municipalité sera fondée à faire procéder elle-même aux travaux, aux frais des recourants (art. 105 al. 1 et 130 al. 2 LATC).
6. Conformément à l'art. 55 LJPA, les frais et dépens sont en principe supportés par la ou les parties qui succombent. En l'occurrence le recours est rejeté dans la mesure où il conserve un objet, mais les recourants ont également obtenu gain de cause dans la mesure où la municipalité, qui exigeait initialement le rétablissement intégral de l'état antérieur, a finalement admis en cours de procédure les travaux de terrassement et de réaménagement du jardin. Il convient par conséquent de partager les frais et de compenser les dépens.