Decision ID: 12c2bbf5-e213-5026-a587-5ba5d566ffd8
Year: 2016
Language: de
Court: SG_VSG
Chamber: SG_VSG_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: 

Sachverhalt
A.
A.a A._ bezog wegen einer beinbetonten spastischen Tetraparese, einer zentralen
Sehstörung und einer Skoliose Leistungen der Invalidenversicherung, unter anderem
eine ganze Rente ab Oktober 2006 und eine Hilflosenentschädigung entsprechend
einer Hilflosigkeit mittleren Grades (vgl. IV-act. 348, 366 und 404). Am 11. Januar 2007
meldete er sich für den Pilotversuch „Assistenzbudget“ an (IV-act. 376). Er gab an (IV-
act. 387), er leide an einer Lähmung in beiden Beinen, an einem Zittern der Hände bei
Nervosität oder Überforderung, an einer Spastik und an einer sehr starken
Sehbehinderung. Er benötige deshalb Hilfe beim An- und Auskleiden (20 Minuten pro
Tag), beim Aufstehen, Absitzen und Abliegen sowie bei der Fortbewegung in der
Wohnung (20 Minuten pro Tag), beim Essen (15 Minuten pro Tag), bei der Körperpflege
(58 Minuten pro Tag), bei der Verrichtung der Notdurft (15 Minuten pro Tag), bei der
Haushaltsführung (15 Minuten pro Tag), bei der Essenszubereitung und -versorgung
(15 Minuten pro Tag), bei der Wohnungspflege (7,32 Minuten pro Tag), beim Einkauf
und bei weiteren Besorgungen (3,33 Minuten pro Tag), bei der Wäsche- und
Kleiderpflege (47,98 Minuten pro Tag) sowie bei der gesellschaftlichen Teilhabe und
der Freizeitgestaltung (13,62 Minuten pro Tag). Insgesamt sei er also während 230,25
Minuten pro Tag auf eine Assistenz angewiesen. Die IV-Stelle stellte auf diese
Selbstdeklaration ab, wich aber in den folgenden Punkten davon ab (vgl. IV-act. 391):
Für das Aufstehen, das Absitzen und das Abliegen rechnete sie nur fünf und für die
Körperpflege nur 15 Minuten pro Tag an; für die Verrichtung der Notdurft sowie für das
Essen anerkannte sie keinen Assistenzbedarf. Mit einem Vorbescheid vom 6. Februar
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2007 teilte sie dem Versicherten mit, dass sie ihm ein Assistenzgeld von 2’115 Franken
zusprechen werde, das sich aus einer Pauschale von 600 Franken und aus einem
Budget von 1’515 Franken zusammensetze (IV-act. 390). Der Versicherte erklärte sich
damit einverstanden, wies aber darauf hin, dass dieses Assistenzgeld nur ausreiche,
solange er bei seinem Patenonkel wohne, der ihn unentgeltlich unterstütze (IV-act.
392). Am 17. April 2007 verfügte die IV-Stelle die Zusprache eines Assistenzgeldes von
maximal 2’115 Franken pro Monat mit Wirkung ab dem 1. Mai 2007 (IV-act. 406).
Gleichentags verfügte sie die Sistierung der Hilflosenentschädigung per 1. Mai 2007
(IV-act. 407).
A.b Laut den vom Versicherten eingereichten Rechnungen belief sich sein Bedarf an
Assistenzgeld im Mai 2007 auf 668.40 Franken (IV-act. 417), im Juni 2007 auf 731.10
Franken (IV-act. 420), im Juli 2007 auf 739.25 Franken (IV-act. 421) plus 232 Franken
für (ausnahmsweise in Anspruch genommene) Spitex-Dienstleistungen (vgl. IV-act.
425), im August 2007 auf 1’221 Franken (IV-act. 433), im September 2007 auf 1’878.40
Franken (IV-act. 442), im Oktober 2007 auf 2’430.75 Franken (IV-act. 453), im
November 2007 auf 1’458.30 Franken (IV-act. 455) und im Dezember 2007 auf 1’715
Franken (IV-act. 458). Der Gesamtbedarf in den Monaten Mai bis und mit Dezember
2007 belief sich also auf 11’074.20 Franken. Für das Jahr 2008 reichte der Versicherte
Rechnungen über total 17’227.90 Franken ein (vgl. IV-act. 461, 467, 470, 472, 475, 477,
479, 482, 483, 484, 485 und 486). Im Jahr 2009 belief sich der Assistenzbedarf auf total
15’935.60 Franken (vgl. IV-act. 490, 491, 492, 494, 495, 496, 497, 499, 507, 513, 515
und 521). Für das Jahr 2010 reichte der Versicherte Rechnungen über total 18’241.65
Franken ein (vgl. IV-act. 522, 523, 524, 525, 527, 528, 530, 531, 532, 534, 535 und
536). Im Jahr 2011 beliefen sich die Ausgaben auf total 19’597.95 Franken (vgl. IV-act.
537, 538, 542, 543, 549, 550, 551, 552, 564, 573 und 580).
A.c Am 26. Oktober 2011 hatte die IV-Stelle dem Versicherten mitgeteilt (IV-act. 560),
dass sie ihm ab dem 1. Januar 2012 die Hilflosenentschädigung von 1’160 Franken pro
Monat wieder ausbezahlen werde. Der Assistenzbeitrag werde ab diesem Datum
monatlich noch 380.60 Franken betragen. Bei der Festsetzung des Assistenzbeitrages
sei zwar dem Umstand Rechnung getragen worden, dass der Versicherte ab Januar
2012 alleine wohnen (vgl. IV-act. 561) und folglich auf mehr Assistenzleistungen
angewiesen sein werde. Da der Versicherte aber in einer geschützten Werkstätte
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arbeite (Pensum: 50 Prozent; Lohn: 100 Franken pro Monat; vgl. IV-act. 533) und da ab
Januar 2012 – mit dem Wechsel vom Pilotversuch zur definitiven gesetzlichen Lösung –
neu Aufenthalte in einer Institution zu einem Abzug bezüglich des pflegerischen
Aufwandes führten, werde der Assistenzbeitrag insgesamt tiefer ausfallen. Mit einem
Vorbescheid vom 9. Januar 2012 kündigte die IV-Stelle dem Versicherten die
Zusprache eines Assistenzbeitrages von 380.60 Franken pro Monat mit Wirkung ab
dem 1. Juli 2012 an (IV-act. 587). Die Höhe des Assistenzbeitrages hatte sie mittels
eines spezifisch dafür erstellten Computerprogramms („FAKT“) ermittelt (vgl. IV-act.
586). Den entsprechenden Ausdrucken liess sich entnehmen, dass sie einen
Assistenzbedarf von 19,01 Stunden pro Monat für die alltäglichen
Lebensverrichtungen, von 17,74 Stunden pro Monat für Haushaltsarbeiten und von
10,65 Stunden pro Monat für die gesellschaftliche Teilhabe und die Freizeitgestaltung
(total also 47,4 Stunden) berücksichtigt hatte, der die „individuelle Höchstgrenze“ von
60 Stunden pro Monat nicht erreichte. Von diesem Bedarf hatte sie 35,69 Stunden für
„andere Leistungen“ (gemeint: Hilflosenentschädigung) der Invalidenversicherung
abgezogen. Für die Ermittlung des Assistenzbedarfs hatte sie in einer Matrix für die
verschiedenen Positionen des Hilfebedarfs jeweils eingetragen, ob kein
Assistenzbedarf, nur ein punktueller Assistenzbedarf, ein Assistenzbedarf bei mehreren
Verrichtungen, ein Assistenzbedarf bei den meisten Verrichtungen oder ein
umfassender und ständiger Assistenzbedarf „bei allem“ (Stufen 0–4) sowie ob allenfalls
ein Assistenzbedarf für einen Zusatzaufwand bestehe. Da sich der Versicherte an fünf
Halbtagen pro Woche in einer geschützten Werkstätte aufhielt, hatte die IV-Stelle für
verschiedene Positionen eine Kürzung des Bedarfs um 50 Prozent (= 5 × 10 Prozent)
vorgenommen, namentlich bei der Fortbewegung zuhause (inkl. aufstehen, absitzen
und abliegen), beim Essen und Trinken, beim Ankleiden und Ausziehen, bei der
Wohnungspflege, bei den Besorgungen und bei der Wäsche (total 38 Minuten pro Tag;
vgl. IV-act. 584).
A.d Dagegen wandte der Versicherte am 12. Februar 2012 ein (IV-act. 591), dass der in
Aussicht gestellte Betrag nicht zur Deckung seines tatsächlichen Assistenzbedarfs
ausreiche. Damit könne er eine Hilfsperson gerade einmal für etwas mehr als eineinhalb
Stunden pro Tag anstellen. Von Montag bis Freitag benötige er aber während jeweils
drei Stunden Unterstützung, nämlich morgens eine Stunde (aufstehen, duschen,
ankleiden, sonstige Pflege, essen und trinken sowie Jacke anziehen) und abends zwei
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Stunden (kochen, gründliche Reinigung der Küche, Tisch putzen, Elektrorollstuhl an
den Strom anschliessen, Getränke im Keller holen und in den Kühlschrank stellen
sowie Grundpflege). Am Samstagmorgen benötige er während zweieinhalb Stunden
eine Unterstützung, da dann auch noch die Wäsche gewaschen werden müsse. Am
Samstagmittag und am Samstagabend sowie am Sonntagmittag und am
Sonntagabend benötige er während sechs Stunden Unterstützung. Dieser Bedarf
werde zurzeit noch kostenlos von seinem Onkel gedeckt. Zusätzlich benötige er
wöchentlich während zwei Stunden eine Hilfspersonen für die Wohnungspflege. Der
vorgesehene Betrag reiche dafür bei Weitem nicht aus, weshalb mit der
entsprechenden Reduktion des Assistenzbeitrages eine Rückkehr ins Heim notwendig
werden würde. Mit einem zweiten Vorbescheid vom 5. März 2012 teilte die IV-Stelle
dem Versicherten mit (IV-act. 594), dass sie ihm einen Assistenzbeitrag von 627.60
Franken pro Monat ausrichten werde. Sie führte aus, zwischenzeitlich sei das
Abklärungssystem „FAKT“ fertiggestellt worden, was zu Korrekturen mit Einfluss auf
die Höhe des Assistenzbeitrages geführt habe. Neu sei nun ein Hilfsbedarf von 55
Stunden pro Monat anzuerkennen, wovon 35,69 Stunden betragsmässig durch die
Hilflosenentschädigung abgegolten seien. Aufgrund des Aufenthaltes in der
geschützten Werkstätte sei der Aufwand um 10,39 Stunden auf die resultierenden 55
Stunden reduziert worden. Auch gegen diesen Vorbescheid wehrte sich der Versicherte
(IV-act. 599). Er machte geltend, die Diskrepanz zur Realität sei nach wie vor enorm. Er
beantrage die Festlegung des Assistenzbeitrags ausgehend von einem Assistenzbedarf
von 28,5 Stunden pro Woche. Am 22. März 2012 verfügte die IV-Stelle gemäss ihrem
Vorbescheid vom 5. März 2012 (IV-act. 601). Sie hielt fest, dass nicht der gesamte
Aufwand berücksichtigt werden könne, da es dem Versicherten zumutbar sei,
Teilbereiche der alltäglichen Lebensverrichtungen und der Haushaltstätigkeiten
eigenständig zu bewältigen. Zudem sei in den Verwaltungsweisungen ein Höchstbetrag
festgelegt, der sich aus dem Grad der Hilflosigkeit und der Anzahl der zu
berücksichtigenden alltäglichen Lebensverrichtungen ergebe. Dieser betrage bei einer
mittleren Hilflosigkeit 30 Stunden pro Verrichtung. Beim Versicherten würden vier
Verrichtungen berücksichtigt, was einen Höchstbetrag von 120 Stunden ergebe.
Wegen des Aufenthaltes in der geschützten Werkstätte müsse dieser Betrag um 50
Prozent auf 60 Stunden gekürzt werden. Die Abklärung habe einen Aufwand von 55
Stunden pro Monat ergeben.
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A.e Der Versicherte hatte am 27. Januar 2012 eine Rechnung für das Assistenzgeld für
den Monat Februar 2012 über 1’303.45 Franken (IV-act. 590), am 25. Februar 2012
eine für den Monat März 2012 über 1’767.30 Franken (IV-act. 593) und am 5. April 2012
eine für den Monat April 2012 über 1’968.05 Franken (IV-act. 605) eingereicht.
A.f Am 16. April 2012 erhob der Versicherte eine Beschwerde gegen die Verfügung
vom 22. März 2012 (IV-act. 609). Das Versicherungsgericht des Kantons St. Gallen
hiess diese Beschwerde mit einem Entscheid vom 8. Mai 2013 (IV 2012/133; vgl. IV-
act. 634) teilweise gut. Es führte aus, dass das vom Bundesamt für Sozialversicherung
verfasste Kreisschreiben über den Assistenzbeitrag, laut dem der Assistenzbedarf
mittels einer Matrix (Teilbereiche und Stufen der Assistenzbedürftigkeit) respektive des
Programms „FAKT“ ermittelt werden müsse, die Gefahr einer systematischen
Verletzung des Gleichbehandlungsgebotes in sich berge. Bei der Festlegung des
Assistenzbeitrages müsse zwingend den gesamten Umständen des Einzelfalls
Rechnung getragen werden. Das schematische Vorgehen der IV-Stelle sei
rechtsfehlerhaft gewesen. Zudem habe die angefochtene Verfügung auf einem
veralteten Sachverhalt beruht, denn die massgebende Abklärung der tatsächlichen
Verhältnisse habe stattgefunden, als der Versicherte noch bei seinem Patenonkel
gewohnt habe; relevant seien aber die tatsächlichen Verhältnisse nach dem Umzug des
Versicherten in die eigene Wohnung gewesen. Die IV-Stelle werde deshalb eine weitere
Abklärung im Haushalt des Versicherten durchführen müssen. Den ermittelten Bedarf
werde die IV-Stelle nicht wieder um 50 Prozent kürzen dürfen, denn die im Art. 39e
Abs. 4 IVV vorgesehene Kürzung von zehn Prozent für jeden Tag und für jede Nacht, an
dem respektive in der sich eine versicherte Person in einer Institution aufhalte, beziehe
sich nur auf die Höchstansätze im Art. 39e Abs. 2 IVV und dürfe nicht unbesehen
davon zur Anwendung gelangen, ob sich die versicherte Person bloss während eines
halben oder während eines ganzen Tages in einer Institution aufhalte. Bei halbtägigen
Aufenthalten dürfe die Kürzung nur die Hälfte der im Art. 39e Abs. 4 IVV vorgesehenen
zehn Prozent, also fünf Prozent, betragen. Die anderslautende Rz. 4099 KSAB sei
gesetzwidrig. Der konkrete Bedarf des Versicherten dürfe also nicht gekürzt werden.
Der Maximalbedarf liege bei 90 statt 60 Stunden pro Monat (= 120 × [1 – 5 × 5%]
Stunden). Auf eine vom Bundesamt für Sozialversicherungen gegen diesen Entscheid
erhobene Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten trat das Bundesgericht
nicht ein (Urteil 8C_470/2013 vom 4. Juli 2013).
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A.g Am 19. September 2013 befragte die zuständige Sachbearbeiterin der IV-Stelle
telefonisch die zuständige Betreuungsperson zu den Assistenzleistungen während der
Aufenthalte des Versicherten in der geschützten Werkstätte (IV-act. 645). Diese gab an,
dass der Versicherte keine Hilfe beim An- und Ausziehen der Jacke benötige. Nur beim
Schliessen des Reissverschlusses sei er froh, wenn man ihm behilflich sei. Da der
Versicherte im Hygienebereich arbeite, müsse er jeweils den Rollstuhl wechseln, wenn
er seinen Arbeitsplatz betrete oder verlasse. Für den Transfer benötige er keine Hilfe.
Die Notdurft verrichte der Versicherte selbständig; auch die Kleidung könne er alleine
richten. Beim Essen sei der Versicherte auf Hilfe bei der Zerkleinerung von Fleisch
angewiesen. Er esse aber nur jede zweite Woche in der hauseigenen Mensa. Meist
nehme er sich etwas von zuhause mit. Beim Einschenken von Getränken seien kleine
Hilfestellungen notwendig, denn die vollen Flaschen seien zu schwer für den
Versicherten. Am 18. September 2013 hatte eine Abklärung im Haushalt des
Versicherten stattgefunden (vgl. IV-act. 649). Die Abklärungsperson hatte den
Versicherten detailliert zum Assistenzbedarf für die Tage befragt, an denen er sich
ganztags in der geschützten Werkstätte aufhielt (damals: montags), an denen er sich
halbtags in der geschützten Werkstätte aufhielt (damals: dienstags bis freitags), für die
Samstage und für die Sonntage. Dabei hatte sie jeweils den nicht
entschädigungspflichtigen Leerzeiten und der Schadenminderungspflicht des
Versicherten Rechnung getragen. Zusätzlich hatte sie den unregelmässigen
Zusatzassistenzbedarf für das Schneiden der Finger- und Zehennägel, für den Wechsel
der Bettwäsche, für die Wohnungsreinigung und für aufwendigere Reinigungsarbeiten
berücksichtigt. Den für die jeweiligen „Tagesablauftypen“ ermittelten Assistenzbedarf
sowie den Zusatzbedarf hatte sie auf ein Jahr, auf einen Monat und auf einen Tag
umgerechnet. So hatte sie einen Gesamtbedarf von 132,89 Stunden pro Monat
ermittelt. Dieser hatte den von ihr ermittelten Höchstansatz von 84 Stunden (= 120 × [1
– 10% – 4 × 5%] Stunden) überschritten, weshalb sie den Assistenzbeitrag ausgehend
vom Höchstansatz ermittelt hatte. Unter Berücksichtigung der Hilflosenentschädigung
(1’160 Franken, entsprechend 35,69 Stunden pro Monat) hatte sich ein Anspruch von
1’570.07 Franken pro Monat für das Jahr 2012 und von 1’585.22 Franken pro Monat
für das Jahr 2013 ergeben. Anlässlich der Abklärung hatte der Versicherte ausgeführt,
dass sein Patenonkel nach wie vor einen grossen Teil der Unterstützung übernehme.
Da die Assistenzpersonen teilweise nicht zuverlässig gewesen seien, habe sein
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Patenonkel diverse Male zusätzlich einspringen und die gesamte Unterstützung
übernehmen müssen.
A.h Mit einem Vorbescheid vom 15. November 2013 stellte die IV-Stelle dem
Versicherten die Zusprache eines Assistenzbeitrages von 1’570.07 Franken pro Monat
ab Juli 2012 und eines Assistenzbeitrages von 1’585.22 Franken pro Monat ab Januar
2013 in Aussicht (IV-act. 651). Am 17. Januar 2014 erging die entsprechende
Verfügung (IV-act. 657).
B.
B.a Am 14. Februar 2014 erhob das Bundesamt für Sozialversicherungen
(nachfolgend: die Beschwerdeführerin) eine Beschwerde gegen die Verfügung vom 17.
Januar 2014 (act. G 1). Es beantragte die Aufhebung der Verfügung und die Zusprache
eines Assistenzbeitrages von 627.60 Franken pro Monat. Zur Begründung führte es
aus, die erneute Abklärung im Haushalt des Versicherten (nachfolgend: der
Beigeladene) sei unnötig gewesen. Der Gesetzgeber habe die Erhebung des
Assistenzbedarfs anhand eines standardisierten Fragebogens vorgesehen, was
bedeute, dass der Hilfebedarf nicht bei jeder Änderung der tatsächlichen Verhältnisse
neu ermittelt werden müsse. So spiele es hinsichtlich des Hilfebedarfs für das Kämmen
der Haare beispielsweise keine Rolle, ob eine versicherte Person langes oder
schütteres Haar habe; der Hilfebedarf werde standardisiert ermittelt. Nur so könnten
Änderungen der tatsächlichen Verhältnisse zeitnah und unkompliziert erfasst und die
versicherten Personen vor unnötigen Abklärungen bewahrt werden. Die Kürzung des
Höchstansatzes um 30 statt um 50 Prozent verletze den Art. 42sexies Abs. 4 lit. a IVG
i.V.m. Art. 39e Abs. 4 IVV, der durch die Rz. 4099 KSAB „konkretisiert“ werde. Die
Reduktion des Höchstansatzes um zehn Prozent für jeden Tag und für jede Nacht, den
respektive die eine versicherte Person in einer Institution verbringe, sei notwendig, um
zu verhindern, dass Personen profitierten, die sich in Institutionen aufhielten, von
insgesamt höheren Leistungen als Personen, die sich ausschliesslich zuhause
aufhielten. Die Beschwerdeführerin habe in der Rz. 4099 KSAB explizit vorgesehen,
dass halbe Tage wie ganze Tage behandelt werden müssten. Die Reduktion von zehn
Prozent entspreche nämlich einem Durchschnittswert, der für halbe und für ganze Tage
angewendet werden könne. Der Grund für die Pauschalierung liege darin, dass eine
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versicherte Person unter Umständen die gleichen Betreuungsleistungen innerhalb eines
halben Tages beziehen könne wie eine andere versicherte Person während eines
ganzen Tages. Die Festlegung auf zehn Prozent sei grosszügig, denn gemäss der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung gelte eine Person, die sich an 16 Tagen pro
Monat in einem Heim aufhalte, bereits als dauerhaft in einem Heim wohnhaft. Folglich
müsste die Kürzung bei 16 Tagen 100 Prozent betragen, wofür die Reduktion eigentlich
etwa 14 Prozent betragen müsste, da bei 3,5 Tagen pro Woche bereits 100 Prozent
erreicht werden müssten. Zudem müsse auch der anrechenbare Zeitbedarf um zehn
oder 20 Prozent pro Tag gekürzt werden, an dem sich die versicherte Person in einer
Institution aufhalte. Dies sei ebenfalls explizit im KSAB vorgesehen (Rz. 4017 ff. und
4022 f. KSAB). Die Grundidee des Assistenzbeitrages sei es, den konkreten und
individuellen Bedarf abzuklären und dann anhand der im „FAKT“ hinterlegten und
vorgegebenen Minutenwerte den durchschnittlichen Hilfebedarf pro Tag zu berechnen.
Eine konkrete Ermittlung der Bereiche, für die die versicherte Person effektiv Hilfe
durch die Mitarbeiter einer Institution erhalte, sei sehr aufwendig und praktisch nicht
durchführbar. Die IV-Stelle (nachfolgend: die Beschwerdegegnerin) hätte den Bedarf
mithilfe des „FAKT“ ermitteln müssen. Die im „FAKT“ hinterlegten Minutenwerte
stammten aus den Erfahrungen des Pilotversuchs. Nur die Anwendung des „FAKT“
ermögliche eine rechtsgleiche Bedarfsermittlung. Das falsche Vorgehen der
Beschwerdegegnerin habe zur Folge gehabt, dass Leerzeiten berücksichtigt worden
seien. Zudem fehle es teilweise an überzeugenden Begründungen für die
berücksichtigten Assistenzleistungen. Teilweise sei fälschlicherweise ein Bedarf
berücksichtigt worden, der gar nicht hätte berücksichtigt werden dürfen,
beispielsweise die Prävention eines Leistenpilzes. Abschliessend sei darauf
hinzuweisen, dass in der Botschaft des Bundesrates zum ersten Massnahmenpaket
der 6. IVG-Revision klar festgehalten worden sei, dass nicht in sämtlichen Fällen der
ganze Assistenzbedarf abgedeckt werden solle. Nach wie vor müssten die
Familienangehörigen einen Teil der Hilfeleistungen übernehmen und auch bei Nachbarn
oder Bekannten müsse damit gerechnet werden, dass diese gelegentliche
Hilfeleistungen ohne Entschädigung erbringen würden.
B.b Die Beschwerdegegnerin verzichtete auf die Einreichung einer Beschwerdeantwort
(act. G 4).
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B.c Der Beigeladene nahm am 8. Juni 2014 Stellung zur Beschwerde (act. G 11). Er
führte aus, dass die angefochtene Verfügung, die unter Berücksichtigung der Vorgaben
des Versicherungsgerichtes erstellt worden sei, seiner konkreten Situation gerecht
werde. Der zugesprochene Assistenzbeitrag ermögliche ihm den Aufenthalt in der
eigenen Wohnung. Wenn der Assistenzbeitrag wieder auf den früheren Betrag gekürzt
werde, könne nur der Patenonkel mit einer erheblichen unentgeltlichen Hilfe die
Notwendigkeit eines Heimeintrittes verhindern. Könne der Patenonkel diese Hilfe nicht
mehr leisten, werde der Beigeladene wieder in ein Heim eintreten müssen. Deshalb
beantrage er die vollumfängliche Abweisung der Beschwerde.

Erwägungen
1.
1.1 Gemäss dem Art. 42quater IVG haben Versicherte einen Anspruch auf einen
Assistenzbeitrag, wenn sie eine Hilflosenentschädigung beziehen, wenn sie zuhause
leben und wenn sie volljährig sind. Der Assistenzbeitrag wird laut dem Art. 42quinquies
IVG für Hilfeleistungen gewährt, die von der versicherten Person benötigt und
regelmässig von einer natürlichen Person (Assistenzperson) erbracht werden. Die
Grundlage für die Berechnung des Assistenzbeitrages bildet gemäss dem Art. 42sexies
Abs. 1 IVG die für die Hilfeleistungen benötigte Zeit. Davon abgezogen wird die Zeit,
die folgenden Leistungen entspricht: der Hilflosenentschädigung, den Beiträgen für
Dienstleistungen Dritter anstelle eines Hilfsmittels und dem für die Grundpflege
ausgerichteten Beitrag der obligatorischen Krankenpflegeversicherung an
Pflegeleistungen. Bei einem Aufenthalt in stationären und teilstationären Institutionen
wird der für die Hilfeleistungen im Rahmen des Assistenzbeitrages anrechenbare
Zeitbedarf entsprechend reduziert (Art. 42sexies Abs. 2 IVG), denn der Aufenthalt in
einer stationären Institution soll nicht mit dem Assistenzbeitrag finanziert werden
können, weshalb nur Hilfeleistungen vor und nach der Inanspruchnahme eines
institutionellen Angebotes berücksichtigt werden dürfen (BBl 2010 1903). Gestützt auf
den Art. 42sexies Abs. 4 IVG ist der Bundesrat verpflichtet gewesen, die Bereiche und
die minimale und die maximale Anzahl Stunden, für die ein Assistenzbeitrag
ausgerichtet wird, die Pauschalen für die Hilfeleistungen pro Zeiteinheit im Rahmen des
Assistenzbeitrages und die Fälle, in denen ein Assistenzbeitrag aufgrund von
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Verpflichtungen aus dem Arbeitsvertrag nach dem OR ausgerichtet wird, ohne dass die
Hilfeleistungen durch eine Assistenzperson tatsächlich erbracht worden sind, zu regeln.
1.2 Der Bundesrat hat diese gesetzliche Regelung wie folgt konkretisiert: Im Art. 39c
IVV hat er festgelegt, dass für die folgenden Bereiche ein Hilfebedarf anerkannt werden
könne: alltägliche Lebensverrichtungen, Haushaltsführung, gesellschaftliche Teilhabe
und Freizeitgestaltung, Erziehung und Kinderbetreuung, Ausübung einer
gemeinnützigen oder ehrenamtlichen Tätigkeit, berufliche Aus- und Weiterbildung,
Ausübung einer Erwerbstätigkeit auf dem regulären Arbeitsmarkt, Überwachung
während des Tages sowie Nachtdienst. Gemäss dem Art. 39e Abs. 1 IVV hat die IV-
Stelle den anerkannten monatlichen Hilfebedarf in Stunden zu ermitteln. Dabei hat sie
die folgenden Höchstansätze zu beachten (Art. 39e Abs. 2 IVV): für Hilfeleistungen in
den Bereichen nach Art. 39c lit. a–c IVV pro alltägliche Lebensverrichtung, die bei der
Festsetzung der Hilflosenentschädigung festgehalten worden ist, bei einer leichten
Hilflosigkeit 20 Stunden, bei einer mittleren Hilflosigkeit 30 Stunden und bei einer
schweren Hilflosigkeit 40 Stunden; für Hilfeleistungen in den Bereichen nach Art. 39c
lit. d–g IVV insgesamt 60 Stunden; für die Überwachung nach Art. 39c lit. h IVV 120
Stunden. Die Höchstansätze werden laut dem Art. 39e Abs. 4 IVV für jeden Tag und für
jede Nacht, die die versicherte Person pro Woche in einer Institution verbringt, um zehn
Prozent gekürzt.
1.3 Das Bundesamt für Sozialversicherungen hat ein Kreisschreiben betreffend den
Assistenzbeitrag verfasst, das KSAB. Dieses sieht vor, dass der Hilfebedarf im Einzelfall
mit Hilfe des standardisierten Abklärungsinstrumentes „FAKT“ ermittelt wird (Rz. 4005
KSAB). Für jeden Bereich respektive Teilbereich muss der Hilfebedarf anhand eines
Stufensystems mit fünf Stufen (0–4) festgelegt werden (Rz. 4009 ff. KSAB). Es besteht
die Möglichkeit, einen Zusatzaufwand zu berücksichtigen (Rz. 4016 KSAB). Bei einem
Aufenthalt in einer Institution (Heim, Werkstätte, Tagesstätte, Eingliederungsstätte oder
Sonderschule) wird der Hilfebedarf reduziert. Die Reduktion beträgt zehn Prozent oder
20 Prozent pro in der Institution verbrachten Tag pro Woche und ist vom Bereich und
vom Institutionstyp abhängig (Rz. 4017 KSAB; vgl. auch Rz. 4022 f., 4027 f., 4071 und
4077 KSAB). Bei der Kürzung der Höchstansätze werden halbe Tage wie ganze Tage
berücksichtigt (Rz. 4099 KSAB).
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1.4 Die Aufgabe der Verwaltung besteht darin, die massgebenden Bundesgesetze in
konkreten Anwendungsfällen anzuwenden. Das Gericht hat diese Rechtsanwendung im
Beschwerdefall auf deren Rechtmässigkeit zu überprüfen. Dabei sind in erster Linie die
Bundesgesetze massgebend, die vom Gericht nicht auf ihre Verfassungsmässigkeit
überprüft werden können. Ergibt sich bei der Prüfung der Rechtmässigkeit eines
Rechtsanwendungsaktes der Verwaltung, dass eine relevante Verordnungsbestimmung
gesetzwidrig ist, hat das Gericht dieser die Anwendung zu versagen.
Verordnungsbestimmungen sind im Einzelfall also auf ihre Gesetzmässigkeit zu
überprüfen (so genannte konkrete Normenkontrolle). Kreisschreiben und Weisungen
der Aufsichtsbehörde binden die Verwaltung bei der Erfüllung ihrer Aufgabe, sind für
das Gericht aber nicht verbindlich. Das Gericht trägt ihnen aber dennoch Rechnung,
sofern sie als eine überzeugende Interpretation des Gesetzes qualifiziert werden
können und der rechtsgleichen Behandlung der Versicherten dienen (vgl. etwa BGE
122 V 249 E. 3d S. 253 mit zahlreichen Hinweisen). Das Gleichbehandlungsgebot
verpflichtet die Verwaltung und das Gericht dazu, Gleiches nach Massgabe seiner
Gleichheit gleich und Ungleiches nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich zu
behandeln.
1.5 Beim Assistenzbeitrag handelt es sich um eine mit dem ersten Massnahmenpaket
der 6. IVG-Revision neu eingeführte Leistung der Invalidenversicherung. Er soll die
Hilflosenentschädigung der Invalidenversicherung und die Hilfe von Angehörigen
ergänzen und eine Alternative zur institutionellen Hilfe schaffen. Versicherte Personen,
die die spezifischen Leistungsvoraussetzungen erfüllen, sollen für die benötigten
Hilfeleistungen selber Personen anstellen können und an die dabei anfallenden Kosten
von der Invalidenversicherung einen Assistenzbeitrag erhalten. Dadurch sollen sie in
die Lage versetzt werden, ihre Betreuungssituation vermehrt selbständig und in eigener
Verantwortung zu gestalten. Die Ausrichtung an den Bedürfnissen der Betroffenen soll
deren Lebensqualität verbessern und die Chancen, trotz einer Behinderung zuhause
wohnen zu können, erhöhen. Dadurch sollen bessere Möglichkeiten, sich in die
Gesellschaft und ins Berufsleben zu integrieren, geschaffen werden (Botschaft des
Bundesrates zum ersten Massnahmenpaket der 6. IVG-Revision vom 24. Februar 2010,
BBl 2010 1865). Der Assistenzbeitrag verfolgt also wie die Hilflosenentschädigung den
Zweck, die finanziellen Folgen einer Hilflosigkeit abzugelten respektive die versicherte
Person in die Lage zu versetzen, die notwendigen Hilfeleistungen Dritter selbständig
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einzukaufen. Während es sich aber bei der Hilflosenentschädigung um eine Pauschale
handelt, mit der den konkreten Umständen des Einzelfalls nur grob Rechnung getragen
wird, ist die Höhe eines zusätzlich zur Hilflosenentschädigung gewährten
Assistenzbeitrages massgeblich von den gesamten Umständen des konkreten
Einzelfalls abhängig, weil damit der individuelle, konkrete Hilfebedarf gedeckt werden
soll. Ein (deutlich) zu tiefer Assistenzbeitrag kann somit seinen Zweck nicht erfüllen,
weil die resultierenden Defizite, die die versicherte Person tragen muss, es dieser
verunmöglichen, die notwendigen Hilfeleistungen einzukaufen, was zur Folge hat, dass
sie ihre Möglichkeit zu einem selbständigen Leben verliert und in ein Heim eintreten
muss.
1.6 Während der Zeit des Pilotversuchs „Assistenzbudget“ (Zeitraum vom Mai 2007
bis und mit Dezember 2011) haben sich die effektiven, den Pauschalbetrag von 600
Franken übersteigenden Ausgaben des Beigeladenen, die er der Beschwerdegegnerin
in Rechnung gestellt hat, durchschnittlich auf 1’460 Franken pro Monat, total also auf
2’060 Franken belaufen. Ab Januar 2012 ist der Bedarf höher gewesen, weil der
Beigeladene ab diesem Zeitpunkt nicht mehr bei seinem Patenonkel, sondern in der
eigenen Wohnung gelebt hat. Aufgrund des Umstandes, dass der Patenonkel nach wie
vor unentgeltlich einen erheblichen Teil der Hilfeleistungen erbracht hat, ist der Anstieg
der Rechnungsbeträge ab Januar 2012 aber nicht erheblich gewesen. Mit der
angefochtenen Verfügung hat die Beschwerdegegnerin dem Beigeladenen – zusätzlich
zur nun wieder ausgerichteten Hilflosenentschädigung von 1’160 Franken – einen
Assistenzbeitrag von 1’570 Franken zugesprochen, was den erwähnten, früher in
Rechnung gestellten Assistenzleistungen ungefähr entspricht. Der Beigeladene hat
bestätigt, dass es ihm dieser Assistenzbeitrag ermöglicht, die notwendigen
Hilfeleistungen Dritter einzukaufen. Würde dem Antrag der Beschwerdeführerin um die
Zusprache eines Assistenzbeitrages gemäss der ersten Verfügung vom 22. März 2012
entsprochen, erhielte der Beschwerdeführer einen um rund 900 Franken tieferen
Assistenzbeitrag. Dies hätte zur Folge, dass der Patenonkel des Beschwerdeführers
oder andere Verwandte und Bekannte den entsprechenden Anteil der Hilfeleistungen
unentgeltlich übernehmen müssten oder dass der Beschwerdeführer die eigene
Wohnung aufgeben und wieder in ein Heim eintreten müsste. Jedenfalls ist
augenscheinlich, dass der von der Beschwerdeführerin beantragte Assistenzbeitrag
von 627.60 Franken den ausgewiesenen konkreten Assistenzbedarf des Beigeladenen
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nicht decken würde. Der Assistenzbeitrag könnte damit seinen Zweck im konkreten Fall
nicht mehr erfüllen. Nachfolgend ist zu prüfen, ob die Anwendung der gesetzlichen
Regelung zum Umfang des Assistenzbedarfs tatsächlich zu diesem unerwünschten
Ergebnis führt.
2.
2.1 Der Bundesrat hat in seiner Botschaft zum ersten Massnahmenpaket der 6. IVG-
Revision ausgeführt (BBl 2010 1902), dass die Bedarfsermittlung individuell durch die
IV-Stelle zu erfolgen habe. Um den Bedarf „zuverlässig und für alle rechtsgleich“
ermitteln zu können, sei die Abklärung mit Hilfe eines „einheitlichen
Bedarfserhebungsbogens“ durchzuführen. Nach der Auffassung der
Beschwerdeführerin bedeutet dies, dass jede Abklärung hinsichtlich eines
Assistenzbeitrages mittels des von ihr erstellten Abklärungssystems „FAKT“
durchzuführen sei. Das Bundesgericht hat das „FAKT“ im BGE 140 V 543 zwar als ein
grundsätzlich geeignetes Instrument zur Ermittlung des gesamten Hilfebedarfs einer
versicherten Person bezeichnet. Die Verwendung des „FAKT“ ist aber nicht die einzige
Möglichkeit, den Hilfebedarf im Einzelfall zu ermitteln. Da der Assistenzbeitrag – anders
als etwa die Hilflosenentschädigung allein oder die Rente – nach dem konkreten Bedarf
ausgerichtet werden soll, ist entscheidend, wie dieser konkrete Bedarf im Einzelfall
ermittelt wird. Ohne eine Abklärung an Ort und Stelle (Augenschein) kann der konkrete
Bedarf nicht ermittelt werden; bestenfalls kann ein „typischer Durchschnittsbedarf“
errechnet werden, der aber angesichts des Zwecks des Assistenzbeitrages, dem
Einzelfall möglichst gerecht zu werden, nicht massgebend sein kann. Wenn – wie
vorliegend – ein ausführlicher und sorgfältiger Abklärungsbericht verfasst und darin
bereits der gesamte Hilfebedarf berechnet wird, ist eine Erfassung im „FAKT“ nicht
mehr zwingend notwendig. In einem solchen Fall vermag nämlich bereits der
Abklärungsbericht den massgebenden Hilfebedarf im konkreten Einzelfall mit dem
erforderlichen Beweisgrad der überwiegenden Wahrscheinlichkeit zu belegen.
Allerdings spricht, wie bereits im Entscheid IV 2012/133 eingeräumt worden ist, nichts
dagegen, den ermittelten Hilfebedarf im „FAKT“ zu hinterlegen. Das „FAKT“ bietet
nämlich bei einer sachgemässen Handhabung einen Handlungsspielraum, der die
zuverlässige Berechnung des gesamten Hilfebedarfs im konkreten Einzelfall erlaubt.
Zwar lässt es das System nur zu, für jeden relevanten Teilbereich eine von fünf Stufen
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(von null für Selbständigkeit bis vier für starke Assistenzbedürftigkeit) zu wählen. Für
jede Kombination aus Teilbereich und Stufe ist aber eine Bandbreite hinterlegt, in der
die für die Unterstützung im betroffenen Teilbereich benötigte Zeit liegen muss. Dies
ergibt sich aus dem Anhang 3 zum KSAB. Besteht beispielsweise hinsichtlich des An-
und Auskleidens ein Hilfebedarf bei mehreren Verrichtungen (Stufe 2), erlaubt das
„FAKT“ die Anrechnung eines Hilfebedarfs von 11–25 Minuten pro Tag. Gegen oben ist
die Bandbreite offen; für die Stufe 4 ist jeweils ein Hilfebedarf „ab ... Minuten pro Tag“
angegeben. Bei einer bestimmungsgemässen Verwendung des „FAKT“ kann der
gesamte Hilfebedarf im konkreten Einzelfall also zuverlässig abgebildet werden. Wird
der Fragebogen aber kategorisch und ohne eine hinreichende Berücksichtigung der
konkreten Umstände zur Bedarfsermittlung verwendet, besteht die Gefahr einer
rechtsungleichen Behandlung, weil dann Ungleiches nicht nach Massgabe seiner
Ungleichheit ungleich behandelt wird. Eine rechtsgleiche Behandlung zwingt mit
anderen Worten dazu, den gesamten relevanten Umständen des Einzelfalls Rechnung
zu tragen, weil der Assistenzbeitrag – anders als die Hilflosenentschädigung – seiner
Natur nach eine einzelfallbemessene Leistung ist. Wenn die IV-Stelle, wie es die
Beschwerdegegnerin vorliegend getan hat, einen „zusätzlichen“ Aufwand zur konkreten
Bedarfsermittlung betreibt, kann dies folglich nur als positiv bewertet werden, weil es
dieser „Zusatzaufwand“ erlaubt, das Gesetz rechtsgleich anzuwenden. Die Bemerkung
der Beschwerdeführerin, ein solcher „Zusatzaufwand“ belaste die versicherte Person,
ist offensichtlich nicht haltbar. Da mit einer aufwendigen Sachverhaltsabklärung keine
gesetzliche Vorschrift verletzt werden kann, weil der Untersuchungsgrundsatz die
Verwaltung mit Selbstverständlichkeit zu einer umfassenden und sorgfältigen
Untersuchung verpflichtet, erweist sich die angefochtene Verfügung entgegen der
Auffassung der Beschwerdeführerin nicht deswegen als rechtswidrig, weil die
Beschwerdegegnerin den Sachverhalt sorgfältiger als von der Beschwerdeführerin
vorgesehen abgeklärt hat.
2.2 Die Argumentation der Beschwerdeführerin, jede versicherte Person müsse sich
hinsichtlich jedes Teilbereichs die Anrechnung eines Durchschnittshilfebedarfs gefallen
lassen, weil es beispielsweise keine Rolle spielen dürfe, ob sie langes oder schütteres
Haar habe, zielt auf den ersten Blick auf eine rechtsgleiche Behandlung ab. Folgt man
nämlich dieser Argumentation, wird bei jeder versicherten Person mit derselben
Einschränkung hinsichtlich ihrer Fähigkeit, sich ihr Haar selbst zu kämmen, derselbe
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Bedarf anerkannt. Dies scheint eine rechtsgleiche Behandlung zu sein. Tatsächlich
führt ein solches Vorgehen aber zu einer Ungleichbehandlung. Die Person mit
schütterem Haar erhält nämlich einen zu hohen Assistenzbeitrag, weil sie kaum
Unterstützung beim Kämmen benötigt. Die Person mit langem Haar enthält dagegen
einen zu tiefen Beitrag, weil sie deutlich mehr Zeit als eine „Durchschnittsperson“ für
das Kämmen benötigt. Nur die Person, deren Aufwand zufällig dem herangezogenen
Durchschnittswert entspricht, erhält den Beitrag, der ihrem Bedarf auch tatsächlich
entspricht. Wenn aber ein Teil der versicherten Personen einen zu tiefen, ein Teil der
versicherten Personen einen angemessenen und ein Teil der versicherten Personen
einen zu hohen Beitrag erhält, werden die Betroffenen rechtsungleich behandelt.
Ungleiches – der unterschiedliche Bedarf – wird dann nämlich nicht nach Massgabe
seiner Ungleichheit behandelt, was ebenso eine Verletzung des
Gleichbehandlungsgebotes darstellt wie eine Ungleichbehandlung von Gleichem. Die
Aussage der Beschwerdeführerin auf S. 13 ihrer Beschwerdeschrift, die individuelle
Bedarfserhebung im konkreten Einzelfall widerspreche dem Grundsatz der
Rechtsgleichheit, beruht also auf einem falschen Verständnis des
Gleichbehandlungsgrundsatzes.
2.3 Der Vorwurf der Beschwerdeführerin, die Beschwerdegegnerin habe bei ihrer
Abklärung Leerzeiten berücksichtigt und der Schadenminderungspflicht des
Beigeladenen nicht genügend Rechnung getragen, ist unbegründet. Den Ausführungen
im Abklärungsbericht lässt sich entnehmen, dass nur die Zeiten berücksichtigt worden
sind, in denen die Hilfsperson auch tatsächlich eine Hilfeleistung erbringt, und nicht
etwa auch die Zeiten, in denen eine Hilfsperson anwesend ist, aber keine Hilfeleistung
erbringt. Die im Abklärungsbericht enthaltenen Angaben zum jeweiligen Zeitbedarf
hinsichtlich der verschiedenen Hilfeleistungen sind angesichts der dazu gehörenden
Beschreibungen plausibel und angemessen. Die Beschwerdegegnerin hat für die
Vorbereitung des Frühstücks, für das An- und Ausziehen der Jacke, für den Transfer in
den und aus dem Rollstuhl sowie für die Mithilfe bei der Vorbereitung des Mittag- und
Abendessens eine Schadenminderungspflicht des Beigeladenen berücksichtigt. Sie hat
nämlich festgehalten, ihm könne zugemutet werden, die Produkte für das Frühstück
bereit zu legen, seine Jacke selbst an- und ausziehen, den Transfer in und aus dem
Rollstuhl selbständig bewältigen, den Tisch für das Mittag- und Abendessen zu
decken, Salat zu zerkleinern und eine Sauce zuzubereiten. Damit hat sie seiner
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Schadenminderungspflicht hinreichend Rechnung getragen. Auch die spezifischen
Einwände der Beschwerdeführerin gegen einzelne Ausführungen im Abklärungsbericht
erweisen sich als unbegründet. Der Beigeladene leidet unter anderem an einer
Tetraparese, weshalb auf der Hand liegt, dass er den Wocheneinkauf nicht alleine
besorgen kann. Nach der allgemeinen Lebenserfahrung benötigt er Hilfe beim
Verstauen der Ware im Einkaufswagen, bei der Bezahlung (Ware auf das Band legen
und anschliessend wieder verstauen) und beim Transport der Ware nach Hause sowie
beim Verstauen der Ware zuhause. Es mag zwar sein, dass der Beigeladene kleinere
Waren selbständig vom Regal in den Einkaufswagen, vom Einkaufswagen aufs Band,
vom Band wieder in den Einkaufswagen und zuhause in den Schrank legen kann. Mit
grösseren, schwereren Waren dürfte er aber überfordert sein, wenn er nicht einmal in
der Lage ist, beispielsweise eine volle Flasche selbst zu halten. Zudem wäre er mit der
Menge eines Wocheneinkaufs ohne Hilfe überfordert; auf sich allein gestellt müsste er
wohl mehrere Stunden für einen Wocheneinkauf einplanen, den er aber trotzdem nicht
alleine zu sich nach Hause befördern könnte. Entgegen der Ansicht der
Beschwerdeführerin beruht die Angabe im Abklärungsbericht, dass der Beigeladene
auf eine Hilfe beim Wocheneinkauf angewesen sei, also auf einer überzeugenden
Begründung. Auch der Einwand bezüglich des Leistenpilzes ist nicht stichhaltig, denn
es geht nicht um die Behandlung eines Leistenpilzes, sondern um die Prävention, die
regelmässig und dauernd vonnöten ist. Gesamthaft hat die Beschwerdegegnerin den
Assistenzbedarf mit ihrer Abklärung beim Beigeladenen und bei der zuständigen
Betreuungsperson der geschützten Werkstätte hinreichend und überzeugend ermittelt.
Anders als noch im Rahmen der ersten Verfügung vom 22. März 2012 ist der
Assistenzbedarf nun mit dem erforderlichen Beweisgrad der überwiegenden
Wahrscheinlichkeit belegt.
3.
3.1 Gemäss dem Art. 42sexies Abs. 2 IVG ist dieser Bedarf aufgrund des Umstandes,
dass der Beigeladene sich wöchentlich während jeweils eines ganzen Tages und vier
halben Tagen in einer geschützten Werkstätte aufhält, „entsprechend“ zu reduzieren.
Der Art. 39e IVV enthält keine detaillierten Regeln für diese Reduktion, denn die
Kürzungsregel des Art. 39e Abs. 4 IVV bezieht sich, wie unten noch darzulegen sein
wird, auf die Höchstansätze gemäss dem Art. 39e Abs. 2 IVV. Die Beschwerdeführerin
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hat in ihrem Kreisschreiben eine Reduktion von zehn oder 20 Prozent pro in der
Institution verbrachten Tag pro Woche vorgesehen (Rz. 4017, 4022 f., 4027 f., 4071
und 4077 KSAB). Diese schematische Kürzung ist gesetzwidrig. Aus der Botschaft zum
ersten Massnahmenpaket der 6. IVG-Revision geht hervor, dass der Sinn und Zweck
der Kürzung gemäss dem Art. 42sexies Abs. 2 IVG darin besteht, zu verhindern, dass
mit dem Assistenzbeitrag Hilfeleistungen vergütet werden, die von einer Institution
erbracht werden. Der Bundesrat hat ausgeführt: „Bei einem Aufenthalt in einer
teilstationären Institution (ohne Übernachtung) werden nur Hilfeleistungen vor und nach
der Inanspruchnahme des institutionellen Angebotes berücksichtigt (z.B. beim
Aufstehen und Waschen am Morgen)“ (BBl 2010 1903). Nimmt eine versicherte Person
(wie vorliegend) nur in einem sehr geringen Umfang Hilfeleistungen der geschützten
Werkstätte in Anspruch, besteht folglich kein Anlass für eine Kürzung des Bedarfs.
Massgebend muss in jedem Fall sein, welche Hilfeleistungen die versicherte Person
einkaufen muss. Kann sie einen Teil der Hilfeleistungen an den Tagen, an denen sie
sich in einer Institution aufhält, den Angestellten dieser Institution auftragen, darf dafür
kein Assistenzbeitrag ausgerichtet werden; für jede Hilfeleistung, die die versicherte
Person dagegen selbst einkaufen muss, besteht grundsätzlich ein Anspruch auf einen
Assistenzbedarf, und zwar unabhängig davon, ob sie sich am fraglichen Tag in einer
Institution aufhält oder nicht. Vor diesem Hintergrund stellt sich die Frage, ob eine
geschützte Werkstätte überhaupt als eine Institution im Sinne des Art. 42sexies Abs. 2
IVG zu qualifizieren ist. Der Bundesrat hat zwar in seiner Botschaft geschützte
Werkstätten als Institutionen im Sinne des Art. 42sexies Abs. 2 IVG bezeichnet (BBl
2010 1903), doch ist dafür kein überzeugender Grund ersichtlich. Die Beschäftigung in
einer geschützten Werkstätte hat nämlich jedenfalls dann nichts mit dem
Assistenzbedarf einer versicherten Person im Sinne des Art. 39c IVV zu tun, wenn diese
während ihres Aufenthaltes in der Werkstätte nur in einem sehr geringen Umfang
Hilfestellungen benötigt. Anders ausgedrückt ist zu fragen, ob nur dann ein Aufenthalt
in einer Institution im Sinne des Art. 42sexies Abs. 2 IVG vorliegt, wenn deren
Angestellte Assistenzleistungen erbringen. Da der Beschwerdeführer vorliegend von
der geschützten Werkstätte keine nennenswerten Assistenzleistungen bezieht, ist also
fraglich, ob die geschützte Werkstätte überhaupt den Begriff der Institution im Sinne
des Art. 42sexies Abs. 2 IVG erfüllt. Abgesehen davon würde die im KSAB
vorgesehene, schematische Regelung jedenfalls dazu führen, dass eine versicherte
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Person, die an fünf Tagen pro Woche in einer geschützten Werkstätte arbeitet und
dabei keine Assistenz des Personals in Anspruch nehmen muss, bloss 50 Prozent des
Assistenzbedarfs entschädigt enthielte, der ihr auch anfallen würde, wenn sie nicht in
der geschützten Werkstätte arbeiten würde. Würde sie nicht in einer geschützten
Werkstätte, sondern in der freien Wirtschaft arbeiten, enthielte sie dagegen den vollen
Assistenzbeitrag, obwohl beide Male derselbe Bedarf nach Assistenz bestünde. Die
Frage, ob eine Tätigkeit in der freien Wirtschaft oder im geschützten Rahmen ausgeübt
wird, darf aber für sich allein bei der Ermittlung des Assistenzbeitrages keine Rolle
spielen. Durch eine schematische Kürzung des Bedarfs – unabhängig von den
tatsächlichen Umständen – würde eine in einer geschützten Werkstätte tätige Person
offenkundig wesentlich schlechter gestellt als eine Person, die nicht in einer
geschützten Werkstätte arbeitet, ohne dass ein sachlicher Grund für diese
Schlechterstellung vorläge. Dies würde gegen das Rechtsgleichheitsgebot verstossen.
Die Rz. 4017, 4022 f., 4027 f., 4071 und 4077 KSAB erweisen sich folglich als
gesetzwidrig. Die Beschwerdegegnerin hat vorliegend zu Recht bloss die effektiven
Hilfeleistungen des Personals der geschützten Werkstätte berücksichtigt, das heisst zu
Recht keinen Abzug im Sinne des Art. 42sexies Abs. 2 IVG vorgenommen, weil der
Beigeladene in der geschützten Werkstätte abgesehen von minimalen Hilfestellungen
keine Hilfeleistungen benötigt.
3.2 Gemäss dem Art. 39e Abs. 4 IVV ist bei einem Aufenthalt in einer Institution der
massgebende Maximalbedarf zu kürzen. Dieser Höchstansatz ist in Anwendung des
Art. 39e Abs. 2 IVV, der sich auf den Art. 42sexies Abs. 4 lit. a IVG stützt, zu bestimmen
(vgl. auch BBl 2010 1905). Er beträgt vorliegend 4 × 30 = 120 Stunden, denn der
Beigeladene leidet an einer mittelgradigen Hilflosigkeit, die sich auf vier alltägliche
Lebensverrichtungen auswirkt, und er benötigt keine Hilfe für die im Art. 39c lit. d–h IVV
genannten Bereiche. Gemäss dem Art. 39e Abs. 4 IVV muss dieser Höchstansatz für
jeden Tag und für jede Nacht, die sich der Beigeladene pro Woche in einer Institution
aufhält, um zehn Prozent gekürzt werden.
3.2.1 Unter ausschliesslicher Berücksichtigung des Wortlautes des Art. 39e Abs. 4 IVV
betrüge die Kürzung des Höchstansatzes vorliegend 50 Prozent, weil sich der
Beigelade jeweils von montags bis freitags, das heisst an fünf Tagen pro Woche, in der
geschützten Werkstätte aufhält. An vier dieser fünf Tage hält er sich aber nur je einen
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halben Tag in der geschützten Werkstätte auf, was die Frage aufwirft, ob auch für diese
vier halben Tage eine Kürzung von je zehn Prozent vorzunehmen ist. Die
Beschwerdeführerin stellt sich auf den Standpunkt, dass es sich bei der Kürzungsregel
von zehn Prozent pro Tag und pro Nacht um einen Durchschnitt der angemessenen
Kürzung für einen ganzen und jener für einen halben Tag handle. Diese Behauptung ist
allerdings nicht belegt. Insbesondere enthält die Botschaft zum ersten
Massnahmenpaket der 6. IVG-Revision keinen entsprechenden Hinweis. Der Sinn und
Zweck der Kürzungsregel des Art. 39e Abs. 4 IVV kann nur darin bestehen, eine
Doppeldeckung zu vermeiden (die Institutionen erhalten Betriebsbeiträge, die die von
den Angestellten der Institutionen erbrachte Assistenz bereits entschädigen) und einen
negativen Anreiz für Aufenthalte in Institutionen zu schaffen, weil der Assistenzbedarf
gerade bezweckt, solche Aufenthalte zu vermeiden. Dieser negative Anreiz muss umso
stärker ausfallen, je mehr Hilfeleistungen eine versicherte Person in einer Institution
erhält, was erklärt, dass bei einem Aufenthalt in einer stationären Einrichtung der
Höchstansatz insgesamt um 20 Prozent pro Tag (einschliesslich der „dazugehörenden“
Nacht) gekürzt wird. Hält sich eine versicherte Person während eines ganzen Tages in
einer geschützten Werkstätte oder in einer vergleichbaren Institution auf, muss sie
wesentlich mehr Hilfeleistungen vom Personal beziehen, als wenn sie bloss während
eines halben Tages in einer geschützten Werkstätte arbeitet. Es wäre stossend, wenn
zwischen teilstationären und stationären Institutionen, nicht aber zwischen halbtägigen
und ganztägigen Aufenthalten in Institutionen unterschieden würde, da dies zu einer
erheblichen Schlechterstellung einer versicherten Person führen würde, die halbtags in
einer geschützten Werkstätte arbeitet. Besonders krass würde sich diese
Ungleichbehandlung auswirken, wenn eine versicherte Person an einem Tag zuerst in
einer und anschliessend in einer anderen Institution arbeiten oder sich aufhalten würde,
weil dann – systemwidrig – ein Abzug von 20 Prozent für diesen Tag vorgenommen
werden müsste. Dies hat mittlerweile offenbar auch die Beschwerdeführerin
eingesehen, die die Rz. 4099 KSAB, gemäss der halbe Tage wie ganze Tage behandelt
werden, dahingehend ergänzt hat, dass ein Aufenthalt in zwei Institutionen an ein und
demselben Tag nur zu einer Kürzung von zehn Prozent führen dürfe. Die grundsätzliche
Schlechterstellung von Personen, die sich nur halbtags in einer Institution aufhalten,
hat sie damit allerdings nicht beseitigt. Diese Schlechterstellung kann nur vermieden
werden, wenn halbe Tage wie halbe Tage und nicht wie ganze Tage behandelt werden.
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Aus Gleichbehandlungsgründen drängt sich also eine lückenfüllende Ergänzung des
Art. 39e Abs. 4 IVV auf, wonach der massgebende Höchstansatz bei einem halbtägigen
Aufenthalt in einer Institution nur um fünf Prozent gekürzt wird. Nur so kann nämlich
sichergestellt werden, dass Versicherte, die sich halbtags in einer Institution aufhalten,
Versicherte, die sich an einem Tag während der beiden Halbtage in zwei verschiedenen
Institutionen aufhalten, und Versicherte, die sich ganztags in einer Institution aufhalten,
gleich, das heisst nach Massgabe ihrer Ungleichheit ungleich, behandelt werden. Die
Kürzung beträgt folglich im vorliegenden Fall nicht 50 Prozent, sondern nur 30 Prozent
(= 10 + 4 × 5 Prozent).
3.2.2 Da der Ausgangswert des Höchstansatzes gemäss dem Art. 39e Abs. 2 IVV
davon abhängig ist, in welchen der im Art. 39c IVV genannten Bereichen die versicherte
Person auf eine Unterstützung durch eine Assistenzperson angewiesen ist, stellt sich
die Frage, ob nicht auch bei der Kürzung des massgebenden Höchstansatzes gemäss
dem Art. 39e Abs. 4 IVV zu berücksichtigen ist, auf welche Bereiche sich der Aufenthalt
in der Institution auswirkt. Der Beigeladene benötigt keine Unterstützung durch die
Betreuungspersonen der geschützten Werkstätte in einem der im Art. 39c lit. a–c IVV
genannten Bereiche; ein Anwendungsfall der Art. 39c lit. d–i IVV liegt nicht vor. Die
Tatsache, dass der Beschwerdeführer in einer geschützten Werkstätte arbeitet, hat mit
seiner Assistenzbedürftigkeit also gar nichts zu tun. Die Kürzung gemäss dem Art. 39e
Abs. 4 IVV trifft ihn folglich ohne einen sachlichen Grund. Sie betrifft nämlich den
Höchstansatz für Assistenzleistungen, die während des Aufenthaltes in der
geschützten Werkstätte weder benötigt noch erbracht werden. Würde der Beigeladene
gar nicht oder aber in der freien Wirtschaft arbeiten, sähe er sich mit keiner Kürzung
des Höchstansatzes für den Assistenzbeitrag für die im Art. 39c lit. a–c IVV genannten
Bereiche konfrontiert. Sein Assistenzbedarf wäre aber genau gleich hoch. Eine Kürzung
des Höchstansatzes für einen Bedarf, der von einem Aufenthalt in einer Institution gar
nicht betroffen ist, erscheint vor diesem Hintergrund als stossend. Die noch im
Entscheid IV 2012/133 sinngemäss vertretene Auffassung, eine schematische Kürzung
bei einem Aufenthalt in einer Institution sei unabhängig von den konkreten Umständen
des Einzelfalles zulässig, erweist sich vor diesem Hintergrund als unzutreffend. Auch
wenn für die Berechnung der Kürzung zwischen ganz- und halbtägigen Aufenthalten
differenziert wird, wie dies die Beschwerdegegnerin dem Entscheid IV 2012/133
folgend getan hat, können die konkreten Umstände des Einzelfalles nicht
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unberücksichtigt bleiben. Wie bei der Ermittlung des tatsächlichen Hilfebedarfs ist bei
der Kürzung der Höchstansätze zu berücksichtigen, ob der Assistenzbedarf überhaupt
vom Aufenthalt in der Institution betroffen ist. Wo dies nicht der Fall ist, ist eine
Kürzung ausgeschlossen. Der Art. 39e Abs. 4 IVV muss von seinem Sinn und Zweck
her also so verstanden werden, dass eine Kürzung des Höchstansatzes vorzunehmen
ist, wenn sich der Aufenthalt in einer Institution auf einen Bereich im Sinne des Art. 39c
IVV auswirkt, der für die Festlegung des Höchstansatzes berücksichtigt worden ist.
Vorliegend darf der Höchstansatz folglich nicht gekürzt werden.
3.3 Der Höchstansatz beträgt damit 120 Stunden und nicht 84 Stunden (= 70 Prozent
von 120 Stunden). Da der ermittelte Bedarf diesen Höchstansatz übersteigt, ist der
Assistenzbeitrag nicht ausgehend vom effektiven Bedarf, sondern anhand des
Höchstansatzes zu berechnen. Die angefochtene Verfügung ist bezüglich des
massgebenden Höchstansatzes zu korrigieren. Die von der Beschwerdegegnerin
vorgenommene Anrechnung der Hilflosenentschädigung ist dagegen korrekt (und von
der Beschwerdeführerin – zu Recht – auch gar nicht beanstandet worden). Somit ergibt
sich für das Jahr 2012 ein Assistenzbedarf von 84,31 Stunden pro Monat (statt 48,31 =
84 – 35,69 Stunden pro Monat) und für das Jahr 2013 ein solcher von 84,33 Stunden
pro Monat (statt 48,33 Stunden pro Monat). Bei einem massgebenden Stundenansatz
von 32.50 Franken (2012) bzw. 32.80 Franken (2013) ergibt sich ein maximaler
Assistenzbeitrag von monatlich 2’740.08 Franken ab Juli 2012 und von monatlich
2’766.02 Franken ab Januar 2013. Die angefochtene Verfügung ist entsprechend zu
korrigieren.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens ist von einem vollumfänglichen Unterliegen der
Beschwerdeführerin auszugehen. Die gemäss dem Art. 69 Abs. 1bis IVG zu
erhebenden und angesichts des durchschnittlichen Verfahrensaufwandes auf 600
Franken festzusetzenden Gerichtskosten sind deshalb ihr aufzuerlegen. Diese Gebühr
ist durch den von ihr geleisteten Kostenvorschuss von 600 Franken gedeckt.