Decision ID: b08e9795-d871-5dd3-89f6-5aa3bb1b24d2
Year: 2019
Language: it
Court: TI_TCA
Chamber: TI_TCA_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: public_law

ritenuto,
in fatto
A.
Con scritto del 15 settembre 2015 la Divisione della scuola (Divisione) ha informato le direzioni delle scuole cantonali e comunali della recente entrata in vigore della modifica della legge sulla formazione continua dei docenti del 19 giugno 1990 (LFCD; RL 406.200). Tra le novità introdotte, la Divisione ha segnalato l'obbligo per i docenti di svolgere al minimo 8 giornate di formazione continua durante un ciclo di formazione di quattro anni. Essa ha quindi specificato che tale quantitativo minimo è composto dalle attività di formazione obbligatoria e da quelle facoltative riconosciute come appartenenti al quantitativo minimo. In merito alla procedura da seguire, la Divisione ha comunicato che il docente avrebbe dovuto richiedere il riconoscimento di un'attività di formazione facoltativa attraverso la via di servizio, precisando nell'apposito formulario se desidera che l'attività sia inclusa nel quantitativo minimo.
B.
Con tre separate decisioni del 23 ottobre 2015 la Divisione ha autorizzato RI 1, docente di italiano nominato a tempo pieno presso la Scuola media di _, a partecipare, su sua richiesta e fuori del tempo di scuola, ad alcune conferenze. Con la prima decisione RI 1 è stato autorizzato a seguire due conferenze tenutesi rispettivamente il 22 settembre e il 15 ottobre 2015: la prima (
Alessandro Manzoni II)
organizzata dalla RSI Rete Due in collaborazione con l'Istituto di studi italiani dell'USI e la seconda (
Giosuè Carducci fra letteratura e vita civile
) organizzata dal Liceo cantonale di _ in collaborazione con la Società Dante Alighieri della Svizzera italiana. La seconda decisione concerneva un ciclo di due conferenze (
I luoghi del LAC - Storia - Arte - Architettura
) organizzate il 5 e il 19 ottobre 2015 dall'Archivio storico della Città di Lugano e dal Museo d'arte della Svizzera italiana. Con la terza risoluzione la Divisione ha dato a RI 1 il permesso di partecipare a due conferenze (
Postille di Luigi Rossari al Dizionario universale critico enciclopedico di Francesco d'Alberti di Villanuova
e
Giobbe, Salomone: semi per il canto leopardiano
), organizzate rispettivamente il 1° e il 5 novembre 2015 dall'Associazione Biblioteca Salita dei Frati a Lugano. In tutti e tre i casi l'autorità ha incluso le attività nel quantitativo minimo di giornate di formazione continua conteggiando 0.5 giorni per ogni coppia di conferenze.
C.
Dopo uno scambio di corrispondenza elettronica che qui non mette conto di evocare, con separate decisioni del 17 dicembre 2015 la Divisione ha autorizzato RI 1 a partecipare a due conferenze, una denominata
un omaggio a Giorgio Orelli
, l'altra
Francesco Soave, La Batracomiomachia.
L'autorità ha valutato
alto
l'interesse professionale dei corsi ed ha pertanto concesso al docente i sussidi alla sua frequentazione. Né con l'una né con l'altra risoluzione, contrariamente a quanto avvenuto nelle precedenti analoghe occasioni, l'autorità si è espressa sulla possibilità di includere tali attività nel quantitativo minimo di giornate di formazione continua imposte ai docenti.
D.
RI 1 ha inoltrato reclamo contro le predette risoluzioni dinanzi alla Divisione, chiedendo l'inclusione dello svolgimento delle seguenti attività nel quantitativo minimo di giornate di formazione continua:
-
Un omaggio a Giorgio Orelli
, di _, _ e _ (Liceo _, 25 novembre 2015);
-
presentazione, per opera di _, del volume monografico
Lezioni bellinzonesi 8
, con scritti su e di Giorgio Orelli (Liceo _, 26 novembre 2015);
-
presentazione, per opera di _, _ e _, del volume
La Batracomiomachia
, curato da Irene Botta (Biblioteca Cantonale _, 17 dicembre 2015).
La Divisione ha respinto il reclamo. Essa ha premesso di aver omesso, per una svista, di evadere una delle richieste del ricorrente, ossia quella legata alla partecipazione alla presentazione del volume
Lezioni bellinzonesi 8
. L'autorità ha quindi evidenziato che il docente ha inoltrato complessivamente 11 richieste, tutte riguardanti conferenze e presentazioni in ambito letterario e culturale, anziché diversificare le attività concentrandosi anche in altri ambiti (pedagogico-didattico, disciplinare, personale). Ciò ha fatto sì, ha soggiunto la Divisione, che alcune di queste non siano state riconosciute. Oltre a ciò, l'autorità ha spiegato che per essere conteggiata nel quantitativo minimo di 8 giornate, l'attività deve prevedere più momenti singoli oppure una durata consona: una singola presentazione libraria o la conferenza isolata della durata di 60-75 minuti
potrebbe anche rientrare
nel quantitativo minimo,
ma dovrebbe costituire una sorta di eccezione che conferma la regola.
Improponibile, secondo la stessa, che un docente imposti tutta la sua formazione continua sotto forma di presentazioni e/o conferenze.
E.
Contro la predetta decisione RI 1 è insorto dinanzi al Consiglio di Stato, che ha respinto l'impugnativa ritenendo giustificato non riconoscere ai fini del conteggio delle giornate di formazione continua le due attività (
Un omaggio a Giorgio Orelli
e
La Batracomiomachia)
, di natura prettamente divulgativa e senza particolare approfondimento tematico. Il Governo non si è invece pronunciato in merito alla partecipazione alla presentazione del volume
Lezioni bellinzonesi 8
, considerando la questione estranea all'oggetto del contendere.
F.
RI 1 ha impugnato la risoluzione governativa dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo chiedendone l'annullamento e il conseguente riconoscimento delle tre attività di formazione continua svolte. A mente sua si sarebbe trattato di tre momenti di approfondimento importanti e perfettamente attinenti con la professione di insegnante di italiano da lui esercitata. D'altra parte, sarebbero già state riconosciute conferenze di breve durata analoghe a quelle in discussione.
G.
All'accoglimento del ricorso si sono opposti il Consiglio di Stato, senza formulare osservazioni, e la Divisione, che ha ribadito le argomentazioni esposte con la sua decisione e difeso quelle addotte dal Governo.
H.
Con la replica e la duplica il ricorrente e la Divisione hanno confermato le rispettive tesi, con precisazioni di cui si dirà, per quanto necessario, in appresso.
Considerato,

in diritto
1.
1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 66 cpv. 1 della legge sull'ordinamento degli impiegati dello Stato e dei docenti del 15 marzo 1995 (LORD; RL 173.100). La legittimazione attiva del ricorrente, direttamente e personalmente interessato dalla decisione impugnata, è certa (art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm) è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm). I fatti decisivi sono noti.
2.
2.1. L'art. 2 cpv. 1 LFCD prevede che il docente mediante la formazione continua consegue il rinnovamento e lo sviluppo della propria formazione di base e delle proprie competenze professionali. Le attività di formazione continua, soggiunge il cpv. 2, sono predisposte per concorrere allo sviluppo personale del docente in termini di competenze scientifiche, pedagogiche, educative, metodologiche e sociali tenendo conto dell'evoluzione del sapere, dei metodi di insegnamento e delle trasformazioni della società. Il cpv. 3 della norma definisce gli obiettivi che orientano la formazione continua, spiegando che essi sono riferiti a tre assi principali di sviluppo: personale, professionale e istituzionale. La formazione continua, prosegue la norma, si realizza mediante attività individuali, collaborazioni con colleghi, giornate di studio, corsi di varia durata, seminari, progetti di sede, attività di ricerca o di produzione di materiali didattici e altre forme adeguate ai bisogni della scuola e dei docenti.
Per l'art. 4 cpv. 1 LFCD il docente è responsabile della propria formazione continua, che riconosce essere un suo diritto-dovere irrinunciabile e parte integrante della sua attività professionale. Egli la realizza sia partecipando alle attività promosse dal Cantone o da enti da esso riconosciuti sia mediante corsi e attività di sua libera scelta, sia attraverso iniziative personali. Il cpv. 2 della norma demanda al regolamento la definizione della quantità minima di attività di formazione continua che il docente è tenuto a svolgere nel corso di un quadriennio. Il regolamento sulla formazione continua dei docenti del 9 giugno 2015 (RFCD; RL 406.210) stabilisce, all'art. 5 cpv. 1, che ogni docente è tenuto a seguire delle attività di formazione continua riconosciute per almeno 8 giornate complessive nell'arco di un quadriennio. Esse comprendono sia le attività obbligatorie, sia quelle facoltative. L'art. 7 cpv. 1 RFCD prevede che le attività di formazione continua inserite nella pianificazione e quelle organizzate dagli istituti di formazione dei docenti riconosciuti e finanziate tramite convenzioni sono considerate attività riconosciute. Le altre, prosegue il cpv. 2, segnatamente quelle promosse da enti esterni, vengono riconosciute dalle sezioni dipartimentali (uffici dipartimentali nella versione in vigore al momento dei fatti) sulla base della loro qualità e pertinenza. Per il riconoscimento il Dipartimento istituisce una procedura. Il cpv. 3 precisa che le attività di formazione continua riconosciute possono essere obbligatorie o facoltative e che queste ultime sono scelte liberamente dai docenti. Quelle non riconosciute, precisa il cpv. 4, sono considerate personali e di principio esulano dal campo di applicazione del regolamento.
2.2. Il regolamento stabilisce quali criteri per riconoscere le attività di formazione che non sono organizzate o promosse direttamente dal Dipartimento della cultura, dell'educazione e dello sport o dalle sue sezioni unicamente la qualità e la pertinenza dell'attività. Non fissando condizioni o parametri più dettagliati lascia ampio margine discrezionale all'autorità chiamata a decidere. Il suo giudizio, nella misura in cui si fonda su apprezzamento, è sindacabile da parte del Tribunale cantonale amministrativo soltanto nei limiti fissati dall'art. 69 LPAmm.
Censurabili sono unicamente le valutazioni insostenibili, poiché integrano gli estremi della violazione del diritto sotto il profilo dell'eccesso o dell'abuso di potere (art. 69 cpv. 1 lett. a LPAmm). In assenza di una disposizione esplicita che glielo conferisca, il controllo dell'adeguatezza gli è precluso (art. 69 cpv. 2 LPAmm). Il Tribunale deve quindi evitare di sostituire il suo apprezzamento a quello esercitato dall'autorità (cfr.
messaggio n. 6645 del 23 maggio 2012 concernente la revisione totale della legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966,
p. 59;
Marco Borghi/Guido Corti
, Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, n. 2d ad art. 61)
.
3.
3.1. La Divisione, sentito l'allora Ufficio dell'insegnamento medio (UIM), ha negato all'insorgente il riconoscimento di due attività nell'ambito del conteggio nel quantitativo minimo di giornate di formazione continua. L'autorità ha esplicitamente ammesso di non essersi per contro pronunciata su una terza attività di cui il ricorrente aveva pure chiesto il riconoscimento (
Lezioni bellinzonesi 8
). Su tale questione l'autorità competente dovrà pertanto esprimersi in prima battuta, non risultando a questo Tribunale che nel frattempo abbia evaso la pendenza.
3.2. La Divisione ha innanzitutto rimproverato al ricorrente di aver inoltrato 11 richieste riguardanti conferenze e presentazioni di ambito letterario e culturale. Ciò ha fatto sì, ha spiegato la Divisione, che l'UIM ne escludesse alcune dal quantitativo minimo, siccome a
ssolutamente inammissibile che un docente imposti tutta la sua
formazione continua
sotto forma di presentazioni e/o conferenze e pretenda poi che gli vengano riconosciute in toto come da lui richiesto
.
Adducendo un'insufficiente diversificazione del curricolo, l'autorità si è lasciata guidare da motivi che nulla hanno a che vedere con i criteri che l'art. 7 cpv. 2 RFCD ha fissato per determinare se un'attività rientra o no nel conteggio delle giornate di formazione continua: qualità e pertinenza. Se è vero che la formazione continua mira allo sviluppo
personale del docente in termini di competenze scientifiche, pedagogiche, educative, metodologiche e sociali (art. 2 cpv. 2 LFCD) è pur vero che essa non fissa limiti su come ripartire le giornate minime in base al tipo di attività da seguire. Nemmeno risulta che l'autorità abbia emanato direttive all'attenzione del corpo docenti in modo da garantire un'applicazione uniforme del regolamento o invitato il ricorrente, prima della sua richiesta, a concentrare le proprie iniziative su ambiti diversi da quello strettamente legato alla disciplina da lui insegnata. D'altra parte, il ricorrente era comunque ancora lontano dal raggiungere le 8 giornate di formazione per cui non era da escludere che si sarebbe indirizzato, in futuro, su altre tematiche. Il motivo addotto dall'autorità di prime cure è pertanto insostenibile. Resta quindi da esaminare se a torto o a ragione la Divisione prima e il Governo poi hanno ritenuto che le attività in discussione non disponessero dei requisiti necessari per essere incluse nel quantitativo minimo imposto ai docenti.
3.3.
Il Governo ha tutelato la decisione della Divisione ritenendo corretta la tesi secondo cui le due attività in discussione devono essere considerate unicamente quale occasione di aggiornamento personale facoltativo, ma non quale momento di particolare approfondimento o di studio. La Divisione non ha tuttavia motivato perché, dal punto di vista del contenuto, la partecipazione alle due conferenze non sia meritevole di essere considerata nel campo della formazione continua. Al proposito si è limitata a indicarne la breve durata (60-75 minuti) e a sottolineare che, al contrario di conferenze riconosciute in precedenza, queste non erano inserite in un ciclo di incontri di sicuro valore letterario e culturale che avrebbe permesso di raggrupparle per affinità tematica. L'autorità di prime cure non ha quindi valutato la qualità delle conferenze a cui ha partecipato il ricorrente, limitandosi a evidenziare che si trattava di
pubblicazioni letterarie
, che ha definito
momenti isolati
. Dal canto suo, il Consiglio di Stato ha soggiunto, senza sostanziare tale deduzione, che si sarebbe trattato di incontri aperti a un ampio pubblico e di natura prettamente divulgativa.
3.4. Innanzitutto occorre rilevare che le conferenze in quanto tali non sono una modalità di per sé inidonea al conseguimento della formazione continua: il messaggio sulla LFCD le cita espressamente tra le
attività che rientrano nel campo della formazione continua
assieme alla frequenza di corsi, alla partecipazione a
progetti monte ore
e all'assunzione di funzioni particolari (cfr. messaggio n. 6919 del 12 marzo 2014 concernente la modifica della legge concernente l'aggiornamento dei docenti del 19 giugno 1990, pag. 4). Il legislatore ha infatti inteso offrire al docente
l'opportunità di inserire nel conteggio tutte le tipologie di attività che sono state svolte a beneficio del proprio sviluppo professionale, contemplando dunque modalità diversificate come ad esempio la partecipazione a gruppi di lavoro, letture ecc.
(messaggio citato pag. 10). D'altra parte nemmeno la Divisione lo nega, ammettendo che in alcuni casi la partecipazione a conferenze può essere riconosciuta, come ha del resto fatto in precedenti occasioni proprio a favore del ricorrente, nonché in seguito, annunciando che la frequentazione degli eventi letterari organizzati presso il Monte Verità di Ascona dal 14 al 17 aprile 2016 - anch'essi liberamente accessibili al pubblico - sarebbe stata inclusa nel quantitativo minimo.
3.5. Dalle informazioni fornite dal ricorrente, rimaste incontestate, nonché da quelle ancora pubblicamente reperibili risulta che la conferenza
Un omaggio a Giorgio Orelli
, promossa nell'ambito del ciclo di conferenze
Il giusto delle parole - Le ragioni della giustizia nella scrittura poetica
, è stata condotta dal poeta e critico letterario _, professore alle Università di _, _ e _, nonché autore di importanti volumi filologici e critici, soprattutto sulla tradizione lombarda sette/ottocentesca, e sulla letteratura del secondo novecento, con particolare attenzione per Giorgio Orelli (cfr.
https://www.liceolugano.ch/index.php/letteratura-e-388/il-giusto-delle-parole/item/1419-memoria-della-voce-giustezza-della-parola-un-omaggio-a-giorgio-orelli
).
Emerge inoltre che la seconda conferenza ha riguardato la presentazione del volume
La Batracomiomachia
curato da Irene Botta. Oltre alla curatrice dell'opera, all'incontro, moderato da _, professore universitario e attualmente direttore delle biblioteche cantonali ticinesi, hanno preso parte, tra gli altri, _, professore al Liceo cantonale di _ e _, professore di letteratura italiana all'Università degli studi di _. Gli interventi tenuti da questi ultimi in occasione della presentazione sono stati rielaborati in testi pubblicati sull'edizione di novembre 2016 de
Il Cantonetto
e dimostrano che i temi trattati erano di sicuro spessore e interesse letterario (cfr.
https://www4.ti.ch/decs/dcsu/pubblicazioni/testi-per-la-storia-della-cultura-della-svizzera-italiana/rassegna-stampa
).
3.6. Considerati questi elementi, le scarne argomentazioni con cui le autorità inferiori hanno negato alle predette attività la connotazione di formazione continua non sono sostenibili. L'autorevolezza dei relatori e i temi trattati non lasciano dubbi sul valore culturale degli incontri e sul fatto che abbiano potuto costituire un'occasione di approfondimento utile a un docente di italiano di scuola media. Gli stessi, per quanto aperti al pubblico, non sono affatto paragonabili alla promozione commerciale di libri fruibili dalle grandi masse. D'altro canto, l'interesse professionale delle attività è stato valutato
alto
dalla Divisione stessa, che ha autorizzato il ricorrente a parteciparvi rimborsandogli le spese sostenute. La pertinenza con l'attività professionale del ricorrente è del resto assodata. Nemmeno appare sostenibile la motivazione secondo cui la breve durata delle conferenze non permetterebbe l'inserimento delle stesse nel quantitativo minimo. Nulla impediva di riconoscere la partecipazione agli incontri proporzionalmente alla loro durata.
3.7. Non avendo in alcun modo dimostrato che le predette attività dal punto di vista della qualità e della pertinenza non sono meritevoli di essere conteggiate tra le giornate di formazione continua, la decisione del Consiglio di Stato e quella della Divisione si rivelano insostenibili.
4.
Il ricorso va pertanto accolto e la decisione governativa annullata assieme a quelle del 3 marzo 2016 e del 17 dicembre 2015 della Divisione. Gli atti sono quindi rinviati alla Sezione dell'insegnamento medio affinché riconosca le due attività nell'ambito della formazione continua dell'insorgente. Essa si pronuncerà inoltre in merito alla richiesta tendente al riconoscimento della partecipazione alla conferenza
Lezioni bellinzonesi 8
.
5.
Dato l'esito, non si preleva tassa di giustizia (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Lo Stato rifonderà al ricorrente congrue ripetibili di entrambe le sedi (art. 49 cpv. 1 LPAmm).