Decision ID: 748abce7-d50d-50b4-9951-ff07c336c705
Year: 2007
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Sachverhalt:
A. A._ (Beschwerdegegner) beantragte am 18. November 2005  mit der Zugangsmeldung an die Tierverkehrsdatenbank für das Rind „Erika“ ein Zusatzkontingent. Am 12. Januar 2006 übermittelte das Bundesamt für Landwirtschaft (beschwerdeführendes Amt) der  Milchkontingentierung der Thurgauer Milchproduzenten () das Ergebnis der ersten Gesuchsprüfung und teilte das  provisorisch zu.
Am 7. März 2006 wurde dem Rind „Erika“ Blut entnommen. Der  Laborbericht zeigte in Bezug auf eine BVD-Antigen-Untersuchung ein positives Resultat. Das Rind wurde in der Folge geschlachtet,  es 4 Monate und 3 Tage beim Beschwerdegegner zugebracht hatte.
Mit Verfügung vom 27. Juli 2006 teilte die Erstinstanz dem  mit, dass das für das Milchjahr 2006/2007 beantragte  für das Rind „Erika“ wegen Nichterfüllung der sechsmonatigen  nicht zugeteilt werde. Gegen diese Verfügung erhob der  am 21. August 2006 Beschwerde bei der Regionalen  Nr. 4 für die Milchkontingentierung (Vorinstanz) und  die Zuteilung des Zusatzkontingents.
Mit Schreiben an das beschwerdeführende Amt vom 30. August 2006 nahm der Kantonstierarzt des Kantons Thurgau auf Wunsch des  Stellung. Er habe dem Beschwerdegegner im Frühling 2006 aufgrund des positiven BVD-Antigen-Befunds geraten, das  Rind zu schlachten. Die Schlachtung sei ihm insbesondere vor dem Hintergrund der anlaufenden staatlichen BVD-Bekämpfung im Sinne der vorsorglichen Schadensminderung als gerechtfertigt erschienen, um eine allfällige Infektion weiterer Rinder zu verhindern. Mit Schreiben vom 29. September 2006 antwortete das beschwerdeführende Amt dem , dass bei einem positiven BVD-Befund die Zweckmässigkeit einer Ausnahme von der sechsmonatigen Mindesthaltedauer nicht gegeben sei.
In einer weiteren Stellungnahme an die Vorinstanz, datiert vom 1.  2006, führte der Kantonstierarzt aus, der Beschwerdegegner habe  Pflicht gemäss Tierseuchengesetzgebung (zitiert in E. 2) , sein verdächtiges Tier untersuchen lassen, die Krankheit gemeldet und das Tier auf Anraten seines Bestandestierarztes sowie des  beseitigt. Hätte der Beschwerdegegner seine Kuh eigennützig bis zum Ablauf der Frist von sechs Monaten behalten, so hätte er dabei nicht einmal Folgeschäden im eigenen Bestand befürchten müssen,  „nur“ zur Verbreitung der Seuche in anderen Beständen beigetragen. Es sei darauf hinzuwirken, dass in einem solchen Fall eine Ausnahme von der sechsmonatigen Haltefrist möglich sei.
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Mit Entscheid vom 14. November 2006 (versandt am 22. November 2006) hiess die Vorinstanz die Beschwerde gut. Sie wies die Erstinstanz an, dem Beschwerdegegner für das Rind „Erika“ für das Milchjahr 2006/2007 das Zusatzkontingent von 2'000 kg Milch zuzuteilen. Zur Begründung führte sie an, die Milchkontingentierungsverordnung (MKV, zitiert in E. 2) enthalte keine Aussage in Bezug auf eine im Zusammenhang mit Tierseuchen  Schlachtung. Der Beschwerdegegner habe völlig uneigennützig auf Anweisung seines Bestandestierarztes und des Kantonstierarztes , wobei Letzterer befugt sei, tierseuchenpolizeiliche Massnahmen anzuordnen. Er habe somit richtig gehandelt und es dürfe ihm daraus kein Schaden entstehen.
B. Gegen diesen Entscheid erhob das beschwerdeführende Amt am 22.  2006 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Es beantragt, der Entscheid der Vorinstanz sei aufzuheben, unter Kostenfolge zu Lasten des Beschwerdegegners. Zur Begründung führt es an, die MKV regle die Zuteilung eines Zusatzkontingents abschliessend. Art. 11 Abs. 5 MKV  die Zuteilung eines Zusatzkontingents für ein Tier aus dem  mit der Auflage, dieses Tier mindestens sechs Monate auf dem  des Käufers zu halten. Weder die MKV noch die dazugehörenden Weisungen und Erläuterungen vom 15. Juli 2005 würden eine Ausnahme von der vorgeschriebenen Mindesthaltedauer im Falle einer Schlachtung als vorsorgliche Massnahme wegen eines positiven BVD-Befundes . Eine allfällige Entschädigung wegen Tierverlusten wie auch das , in welchem darüber zu entscheiden sei, seien in der  geregelt. Es seien keine Anhaltspunkte ersichtlich, dass der Gesetz- und Verordnungsgeber neben einer normalen finanziellen  auch die Zuteilung eines Zusatzkontingents als  habe zulassen wollen.
C. Mit Schreiben vom 1. Februar 2007 verzichtete die Erstinstanz auf eine Stellungnahme. Der Beschwerdegegner reichte innert der gesetzten Frist keine Beschwerdeantwort ein.
Die Vorinstanz hält gemäss ihrer Stellungnahme vom 16. Februar 2007 an ihrem Entscheid fest. Zweck der Haltedauer von mindestens sechs  sei einzig die Verhinderung von missbräuchlichen Zukäufen von  Tieren aus dem Berggebiet. Weiter seien die Kompetenzen des Kantonstierarztes auf Gesetzesstufe geregelt. Die  erachte darum die Bekämpfungsmassnahmen gemäss  und die Einhaltung der diesbezüglichen Anordnung des Kantonstierarztes als seuchenpolizeiliches Organ gegenüber den  der MKV als übergeordnet. Gleichzeitig dürfe dem  aufgrund der Befolgung einer solchen behördlich angeordneten Massnahme kein Nachteil entstehen.
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Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. Der Entscheid der Regionalen Rekurskommission Nr. 4 für die  vom 14. November 2006 (versandt am 22. November 2006) stellt eine Verfügung im Sinne von Art. 5 Abs. 2 des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren vom 20. Dezember 1968 dar (VwVG, SR 172.021). Das Bundesverwaltungsgericht, welches gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 132.32) als Beschwerdeinstanz Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 VwVG beurteilt, ist nach Art. 33 Bst. i VGG in Verbindung mit Art. 167 Abs. 1 (in der revidierten Fassung in Kraft seit 1. Januar 2007) des  vom 29. April 1998 (LwG, SR 910.1) für die Behandlung der  Streitsache zuständig.
Das beschwerdeführende Amt ist gemäss Art. 167 Abs. 2 LwG zur  legitimiert. Die Eingabefrist sowie die Anforderungen an Form und Inhalt der Beschwerdeschrift sind gewahrt (Art. 50 und Art. 52 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 37 VGG) und die übrigen  liegen vor (Art. 47 ff. VwVG i. V. m. Art. 37 VGG).
Auf die Beschwerde ist somit einzutreten.
2. Am 1. Januar 1999 trat das Landwirtschaftsgesetz vom 29. April 1998 in Kraft, mit Ausnahme insbesondere der Art. 28-45 LwG betreffend die Milchwirtschaft. Die Bestimmungen über die Milchwirtschaft wurden am 1. Mai 1999 in Kraft gesetzt. Nach Art. 30 Abs. 1 LwG beschränkt der  die Produktion von Verkehrsmilch, indem er für die einzelnen  und Produzentinnen Kontingente vorsieht. Der Bundesrat regelt, wieweit Kontingente veränderten Betriebsverhältnissen angepasst werden können und er kann vorsehen, dass Kontingente unter Produzenten und Produzentinnen übertragen werden können. Hierfür legt er die  fest. Er kann Kontingente, die nicht genutzt werden, von der  ausschliessen und für die übertragenen Kontingente Kürzungen vorsehen (Art. 32 Abs. 1 und 2 LwG). Für flächenunabhängige  gilt nach Art. 32 Abs. 3 Bst. b LwG die Einschränkung, dass keine Kontingente vom Berggebiet ins Talgebiet übertragen werden dürfen. Der Bundesrat kann aber Ausnahmen vorsehen. Weiter legt Art. 34 LwG fest, dass den Produzenten und Produzentinnen ausserhalb des Berggebiets für Tiere, die sie aus dem Berggebiet zukaufen, für befristete Zeit Zusatzkontingente zugeteilt werden.
Gestützt auf Art. 30 Abs. 1, Art. 32 Abs. 1 und 2, Art. 36 Abs. 2 sowie Art. 177 Abs. 1 LwG hat der Bundesrat die  vom 7. Dezember 1998 (MKV, SR 916.350.1) erlassen, welche am 1. Mai 1999 in Kraft getreten ist. Art. 11 MKV regelt die Zuteilung eines Zusatzkontingents an Produzentinnen und Produzenten ausserhalb des Berggebiets, die für die Milchproduktion bestimmte weibliche Zuchttiere aus dem Berggebiet kaufen. Die Tiere müssen gemäss Art. 11 Abs. 1
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Bst. a-d MKV die folgenden Anforderungen erfüllen: Sie sind unmittelbar vor dem Kauf während mindestens 18 Monaten ununterbrochen im  gehalten worden; sie sind beim Eintreffen auf dem Betrieb der  oder des Käufers höchstens fünf Jahre (60 Monate) alt; sie sind beim Eintreffen auf dem Betrieb der Käuferin oder des Käufers mindestens vier Monate trächtig oder hatten vor weniger als zwei Monaten gekalbt. Art. 11 Abs. 2 und 2bis MKV regeln das Verfahren der Gesuchstellung. Das  beträgt entsprechend Art. 11 Abs. 3 MKV pro gekauftes Tier 2'000 kg. Art. 11 Abs. 5 MKV in der seit 1. Mai 2001 gültigen Fassung  weiter:
„5 Die Produzentinnen und die Produzenten, die ein Zusatzkontingent zugeteilt , müssen die Tiere aus dem Berggebiet nach dem Kauf mindestens sechs Monate auf ihrem Betrieb halten.“
Das beschwerdeführende Amt beruft sich vorliegend ausserdem auf das Tierseuchengesetz vom 1. Juli 1966 (TSG, SR 916.40) sowie die  vom 27. Juni 1995 (TSV, SR 916.401). Ziel der  ist die Tierseuchenbekämpfung (vgl. Art. 1a TSG). Art. 31 ff. TSG sehen eine Entschädigung für Tierverluste vor.
3. Das beschwerdeführende Amt macht geltend, dem Beschwerdegegner könne kein Zusatzkontingent erteilt werden, da er die Auflage nach Art. 11 Abs. 5 MKV nicht erfülle. Werde ein Tier vor Ablauf der sechsmonatigen Haltedauer verkauft, verstellt oder infolge Krankheit oder  geschlachtet und nicht innerhalb zweier Monate durch ein Zuchttier aus dem Berggebiet ersetzt, welches die Anforderungen nach Art. 11 Abs. 1 MVK ebenfalls erfülle, so verfalle das Zusatzkontingent. Der  ist hingegen der Ansicht, dass vorliegend eine Ausnahme von der sechsmonatigen Haltedauer greifen müsse und die vom  Amt vorgenommene strikte Gesetzesanwendung gegen Sinn und Zweck der Norm verstosse.
3.1 Vorliegend umstritten sind Sinn und Tragweite von Art. 11 Abs. 5 MKV. Wo der Gesetzeswortlaut nicht klar ist oder wo Zweifel bestehen, ob ein scheinbar klarer Wortlaut den wahren Sinn der Norm wiedergibt, ist eine Auslegung der fraglichen gesetzlichen Bestimmung erforderlich.
Gemäss ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts ist eine  in erster Linie nach ihrem Wortlaut auszulegen. An einen klaren und unzweideutigen Gesetzeswortlaut ist die rechtsanwendende Behörde gebunden, sofern dieser den wirklichen Sinn der Norm wiedergibt (BGE 125 III 57 E. 2a; 120 II 112 E. 3a). Ist eine Bestimmung trotz ihres scheinbar klaren Wortlauts unklar, so ist nach dem wahren Sinn und Zweck der Norm zu suchen. Dieser ergibt sich in erster Linie aus der Entstehungsgeschichte und dem Willen des Gesetzgebers. Die  hat sich vom Gedanken leiten zu lassen, dass nicht schon der Wortlaut die Rechtsnorm darstellt, sondern erst das an Sachverhalten angewandte und konkretisierte Gesetz. Gefordert ist die sachlich richtige Entscheidung im normativen Gefüge, ausgerichtet auf ein befriedigendes
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Ergebnis aus der ratio legis. Massgebend ist damit der Rechtssinn des Rechtssatzes (BGE 122 V 362 E. 4, mit weiteren Hinweisen; vgl. zur Auslegung allgemein ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN,  Verwaltungsrecht, 5. Auflage, Zürich 2006, Rz. 214 ff., mit weiteren Hinweisen; ERNST A. KRAMER, Juristische Methodenlehre, 2. Auflage, Bern 2005, S. 47 ff.).
Bei der Auslegung gelangen die grammatikalische, historische, , systematische und teleologische Auslegung zur Anwendung. Nach herrschender Meinung kommt keiner dieser Auslegungsmethoden ein grundsätzlicher Vorrang zu. Vielmehr befolgt das Bundesgericht einen "pragmatischen Methodenpluralismus“. Die teleologische  steht gemäss bundesgerichtlicher Praxis jedoch im Vordergrund (BGE 128 I 34 E. 3b; 125 II 206 E. 4a; 124 III 266 E. 4, mit weiteren  auf die Rechtsprechung; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 214 ff.; HANS PETER WALTER, Der Methodenpluralismus des Bundesgerichts bei der Gesetzesauslegung, recht 1999, S. 157 ff.).
Durch Auslegung ist vorab zu ermitteln, ob das Fehlen einer Anordnung eine bewusst negative Antwort des Gesetzgebers, ein sog. qualifiziertes Schweigen, darstellt. Kann dies verneint werden und erweist sich eine gesetzliche Regelung als unvollständig, da sie auf eine bestimmte Frage keine (befriedigende) Antwort gibt, so liegt eine Lücke des Gesetzes vor. Die bisher herrschende Lehre und die bisherige bundesgerichtliche  unterscheiden echte und unechte Lücken und behandeln sie unterschiedlich. Eine echte Gesetzeslücke liegt dann vor, wenn der Gesetzgeber etwas zu regeln unterlassen hat, was er hätte regeln sollen, und dem Gesetz weder nach seinem Wortlaut noch nach dem durch Auslegung zu ermittelnden Inhalt eine Vorschrift entnommen werden kann. Von einer unechten oder rechtspolitischen Lücke ist demgegenüber die Rede, wenn dem Gesetz zwar eine Antwort, aber keine befriedigende zu entnehmen ist, namentlich, wenn die vom klaren Wortlaut geforderte Subsumtion eines Sachverhalts in der Rechtsanwendung teleologisch als unhaltbar erscheint. Echte Lücken zu füllen, ist dem Richter aufgegeben, unechte zu korrigieren ist ihm nach traditioneller Auffassung grundsätzlich verwehrt, es sei denn, die Berufung auf den als massgeblich erachteten Wortsinn der Norm stelle einen Rechtsmissbrauch dar (BGE 128 I 34 E. 3b, 121 III 219 E. 1d/aa, mit Hinweisen auf Rechtsprechung und ; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 233 ff.).
Eine neuere Auffassung in der juristischen Methodenlehre verzichtet auf eine Unterscheidung in echte und unechte Lücken und bezeichnet eine Lücke in allgemeiner Weise als sog. planwidrige Unvollständigkeit des Gesetzes, die von den rechtsanwendenden Organen behoben werden darf (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 243; ULRICH HÄFELIN, Die Lückenfüllung im öffentlichen Recht, in: Festschrift zum 70. Geburtstag von Hans Nef, Zürich 1981, S. 91-124, S. 108 f., 113 f.; KRAMER, a.a.O., S. 162 ff.). Auch in der Praxis wird vermehrt von der genannten Unterscheidung abgesehen und eine vom Gericht zu füllende Lücke angenommen, wenn die gesetz-
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liche Regelung aufgrund der dem Gesetz zugrunde liegenden Wertungen und Zielsetzungen als unvollständig und daher ergänzungsbedürftig erachtet werden muss (BGE 131 V 233 E. 4.1; 129 II 438 E. 4.1.2; 123 II 69 E. 3c.).
3.2 Vorliegend enthält Art. 11 MKV zwar klare Voraussetzungen für die  eines Zusatzkontingents. Der Wortlaut von Art. 11 Abs. 5 MKV besagt eindeutig, dass die genannten Tiere aus dem Berggebiet nach dem Kauf mindestens sechs Monate auf dem Betrieb der Produzentinnen und , die ein Zusatzkontingent zugeteilt erhalten, gehalten werden . Der Gesetzgeber hat in Abs. 5 unmissverständlich eine  Haltedauer vorgegeben und Ausnahmen davon sind keine vorgesehen. Im vorliegenden Fall kann somit nicht gesagt werden, dass sich Gesetz und Verordnung für die sich stellende Rechtsfrage keine Antwort  lässt. Der Beschwerdegegner macht mit seinem Vorbringen  geltend, dass die mittels Auslegung von Gesetz und Verordnung gewonnene Antwort zu keinem befriedigenden Ergebnis führt, weil sie in der Rechtsanwendung teleologisch, d.h. nach Sinn und Zweck, als  erscheint. Damit macht er sinngemäss das Vorliegen einer  geltend, was im Folgenden zu prüfen ist.
3.3 Die Botschaft über den Milchwirtschaftsbeschluss 1987 vom 16. Juni 1986 (BBl 1986 II 974 ff., 1020) hält Folgendes fest:
„Im Jahre 1979 wurden Zusatzkontingente eingeführt, um den Absatz von Nutz- und Zuchtvieh aus dem Berggebiet zu fördern. Darnach kann einem Produzenten ausserhalb des Berggebietes für ein Jahr eine zusätzliche Kontingentsmenge von 1500 Kilo zugeteilt werden, wenn er ein Tier aus dem Berggebiet zukauft, welches den gestellten Anforderungen genügt. Diese Massnahme sollte verhindern, dass die damals von der Kontingentierung grundsätzlich befreiten Produzenten der Bergzonen II - IV wegen fehlenden Viehabsatzes vermehrt auf die Ablieferung von Milch umstellen. Anfänglich waren die Zusatzkontingente umstritten, und es wurde etwa argumentiert, anstatt den Milchmarkt mit Zusatzkontingenten noch mehr zu belasten, hätte man den betreffenden Viehkäufern besser einen Geldbetrag . Heute werden die Zusatzkontingente jedoch allgemein als eine überaus hilfreiche Massnahme zugunsten des Berggebietes anerkannt; jährlich wird für über 10 000 Tiere Absatz geschaffen, und es kann von den Käufern eine  von insgesamt rund 150 000 dt beansprucht werden.“
Mit der gesetzlichen Bestimmung von Art. 34 LwG sollte gemäss der  zur Agrarpolitik 2002 eine bewährte Massnahme weitergeführt , die für den Viehabsatz aus dem Berggebiet sehr wichtig geworden war (Botschaft des Bundesrats zur Reform der Agrarpolitik: Zweite Etappe [Agrarpolitik 2002] vom 26. Juni 1996, BBl 1996 IV 1 ff., 143). So hält die Botschaft fest, indem den Produzenten und Produzentinnen ausserhalb des Berggebiets für Tiere, die sie aus dem Berggebiet zukaufen, für  Zeit Zusatzkontingente zugeteilt werden, werde für die  ein Anreiz geschaffen, Zucht- und Nutztiere aus dem Berggebiet zu beziehen. Dadurch werde den erschwerenden Produktions- und  im Berg- und Hügelgebiet Rechnung getragen und dazu , dass eine produktive Landwirtschaft auch dort aufrechterhalten werden könne (BBl 1996 IV 1 ff., 67).
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Die Erteilung von Zusatzkontingenten für Tiere aus dem Berggebiet  folglich seit ihrer Einführung die Förderung des Absatzes von  aus dem Berggebiet. Der Gesetzgeber wollte mit dieser  allein den Viehverkauf der Produzenten und  aus dem Berggebiet fördern. Das Zusatzkontingent soll einem  Produzenten einen Anreiz verschaffen, ein Tier aus dem  zu beziehen. Im Laufe der Jahre hat sich diese Massnahme bewährt, weshalb die Bestimmung beibehalten wurde und später Aufnahme ins LwG gefunden hat. Noch heute wird mit den Zusatzkontingenten dieselbe  verfolgt und die Bedeutung der Massnahme hat sich nicht , wie die vorgenannten Ausführungen in der Botschaft zur Agrarpolitik 2002 zeigen.
3.4 Im Landwirtschaftsgesetz wurde mit der Bestimmung von Art. 34 LwG vom Gesetzgeber im 2. Kapitel, 2. Abschnitt „Produktionslenkung“ unter dem Titel „Zusatzkontingente“ einzig die Zuteilung solcher Zusatzkontingente vorgesehen. Gestützt auf die Ermächtigung im LwG (Art. 30 Abs. 1, Art. 32 Abs. 1 und 2, Art. 36 Abs. 2 und Art. 177 Abs. 1) wurden in Art. 11 MKV vom Bundesrat ergänzend die näheren Bestimmungen geregelt. Art. 11 Abs. 5 MKV reiht sich aufgrund dieser Systematik in denselben Kontext ein wie die Schaffung der Zusatzkontigente gemäss Art. 34 LwG. Der  fügt der sich auf das Grundsätzliche beschränkenden  in Art. 34 LwG inhaltlich weitere Bestimmungen hinzu und  damit die Gesetzesregelung. Die einzelnen Voraussetzungen, welche für die Erteilung der Zusatzkontingente erfüllt werden müssen, werden  näher umschrieben. Eine dieser Voraussetzungen ist die  gemäss Art. 11 Abs. 5 MKV.
3.5 Die Bestimmung von Art. 11 Abs. 5 MKV lautete bei ihrem Inkrafttreten am 7. Dezember 1998 wie folgt:
„5 Die Produzentinnen und die Produzenten, die ein Zusatzkontingent zugeteilt , müssen die Tiere aus dem Berggebiet mindestens bis zum 15. April des dem Zukauf folgenden Jahres auf ihrem Betrieb halten.“
Mit der Änderung vom 10. Januar 2001 (in Kraft seit 1. Mai 2001) wurde zum einen die Bestimmung von Art. 11 Abs. 1 Bst. a MKV aufgehoben, welche die Voraussetzung statuierte, dass die Tiere zwischen dem 15.  und dem 24. Dezember gekauft und in dieser Zeit auf dem Betrieb der Käuferin oder des Käufers eingetroffen sein müssen. Zum anderen wurde Art. 11 Abs. 5 MKV in dem Sinne geändert, dass die Tiere nicht mehr bis zum 15. April des dem Zukauf folgenden Jahres, sondern während  sechs Monaten auf dem Betrieb gehalten werden müssen.
Sowohl dem alten Wortlaut der Bestimmung als auch dem derzeit gültigen ist zu entnehmen, dass die aus dem Berggebiet zugekauften Tiere  einer bestimmten Zeit auf dem Betrieb zu halten sind, damit ein  zugeteilt werden kann. Die Tiere aus dem Berggebiet  des Weiteren von einem Produzenten oder einer Produzentin  des Berggebiets gekauft. Diese Käufer erhalten gemäss der  Regelung einen Vorteil in Form des Zusatzkontingents zugewen-
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det, welches ihnen erlaubt, mehr Milch zu produzieren. Die Tiere sollten nun jedoch nicht einzig um des Zusatzkontingents Willen gekauft und  nach dessen Zuteilung wieder veräussert werden können. Der Verordnungsgeber wollte dem entgegenwirken und sah deshalb vor, dass die Tiere eine bestimmte Zeit auf dem Hof des Produzenten zubringen müssen.
3.6 Das beschwerdeführende Amt hat mit Datum vom 15. Juli 2005  und Erläuterungen zur Verordnung über die Kontingentierung der Milchproduktion erlassen. Es handelt sich dabei um eine , welche sich an die mit dem Vollzug betrauten Behörden wendet. Ihre Hauptfunktion ist die Sicherstellung einer einheitlichen,  und sachrichtigen Praxis des Gesetzesvollzugs. Nach herrschender Ansicht sind Verwaltungsverordnungen keine Rechtsquellen des , da sie keine Rechtsnormen enthalten und insbesondere keine Pflichten oder Rechte der Privaten statuieren. Gerichte sind nicht an  gebunden, berücksichtigen sie bei der  freilich insoweit, als sie eine dem Einzelfall gerecht werdende  der massgebenden Bestimmung zulassen (vgl. HÄFELIN/MÜLLER/, a.a.O., Rz. 123 ff. mit weiteren Hinweisen; PIERRE TSCHANNEN/URLICH ZIMMERLI, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2. Auflage, Bern 2005, § 44 Rz. 12 ff.).
Die Weisungen und Erläuterungen zur Verordnung über die  der Milchproduktion vom 15. Juli 2005 (Stand bei Beantragung des Zusatzkontingents am 18. November 2005) sahen in Bezug auf die  Haltedauer gemäss Art. 11 Abs. 5 MKV unter dem Titel „ und Ersatztiere“ einzig vor, dass wenn ein Tier vor Ablauf der  verkauft wird, das Zusatzkontingent nicht verfällt, wenn das Tier  60 Tagen durch ein neues Tier ersetzt wird, das die Anforderungen für ein Zusatzkontingent erfüllt.
Diese Bestimmung wurde, unter demselben Titel „Haltedauer und “, in den Weisungen und Erläuterungen vom 15. Juli 2005 mit Stand 1. Juni 2006 in dem Sinne korrigiert und abgeändert, dass nun  festgehalten wird, dass das Zusatzkontingent verfällt, wenn das Tier vor Ablauf der Haltedauer verkauft oder verstellt wird. Weiter hätten  für Ersatztiere als ordentliche Gesuche zu gelten.
Auch die Weisungen und Erläuterungen zur Verordnung über die  der Milchproduktion vom 15. Juli 2005 stützen damit die  Ausführungen, dass der Verordnungsgeber mit der näheren  in Art. 11 Abs. 5 MKV nicht alle denkbaren Möglichkeiten im Zusammenhang mit der Zugabe eines Zusatzkontingentes regeln konnte bzw. wollte. Es sollte wohl verhindert werden, dass die zugekauften Tiere unmittelbar nach dem Kauf beispielsweise zur Schlachtung weiterverkauft werden können und das Zusatzkontingent trotzdem erteilt wird (vgl. in  Sinne auch die Ausführungen im Entscheid und in der Stellungnahme
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der Vorinstanz). In den Materialien finden sich hierzu jedoch keine näheren Ausführungen (vgl. auch Erwägung 3.3).
3.7 Aufgrund dieser Erwägungen ergibt sich, dass wer ein Zusatzkontingent erhalten will, eine gewisse Einschränkung in Kauf nehmen muss. Er kann über das Rind in den folgenden sechs Monaten nicht frei verfügen. Er  den genannten Vorteil in Form des Zusatzkontingents nur, sofern er die Mindesthaltedauer einhält. Bei der Mindesthaltedauer handelt es sich damit um eine Anforderung, deren Erfüllung vollends im Machtbereich des Käufers und Produzenten stehen sollte. Es ist an ihm, wie er nach dem Kauf des Tieres weiter verfahren möchte. Hält er das Tier mindestens sechs Monate auf seinem Betrieb, wird ihm ein Zusatzkontingent zugeteilt; veräussert er es oder stellt er es auf einen anderen Betrieb, so erhält er kein Zusatzkontingent.
Vorliegend hat der Beschwerdegegner das zugekaufte Tier während gut vier Monaten auf seinem Betrieb gehalten und damit die  unbestrittenermassen nicht eingehalten. Anschliessend wurde das Tier getötet, da es BVD-Träger war. Der Beschwerdegegner hat dabei auf Rat und Weisung seines Bestandestierarztes und des Kantonstierarztes . Wohl hat er als Eigentümer selber über die Beseitigung des  Tieres entschieden. Er hat hierbei jedoch nach bestem Wissen und Gewissen und völlig uneigennützig gehandelt, wie auch der  in seinen Stellungnahmen ausführt. Weder der Gesundheitszustand des Tieres noch seine Milchleistung seien beeinträchtigt gewesen. Ohne Weiteres hätte der Beschwerdegegner mit der Schlachtung zuwarten , bis die sechs Monate vorbei gewesen wären und dabei in seinem  Bestand keinen weiteren Schaden befürchten müssen. Allerdings hätte ein solches Zuwarten das Risiko enthalten, zur Verbreitung und Übertragung der Seuche auf andere Tiere beizutragen.
Der vorliegende Sachverhalt ist vom Verordnungsgeber bei Erlass der Ausführungsregelung zu Art. 34 LwG offensichtlich nicht bedacht worden. Die strikte Anwendung von Art. 11 Abs. 5 MKV und das starre Festhalten an der absoluten Einhaltung der sechsmonatigen Mindesthaltedauer, wie sie das beschwerdeführende Amt vornehmen will, ist vielmehr verfehlt, weil sie, wie im vorliegenden Fall, zu einem unhaltbaren und geradezu  Ergebnis führen kann. In casu ist dieses Ergebnis weder sachlich gerechtfertigt noch verhältnismässig. Im Lichte einer ziel- und  Interpretation der Bestimmung ist deshalb eine  unabdingbar. Es liegt eine planwidrige Unvollständigkeit der  Bestimmung vor, die es zu beheben gilt. Im vorliegenden Fall ist  eine Ausnahme von der Mindesthaltedauer zu gewähren.
4. Zu keinem anderen Ergebnis gelangt man bei einer Betrachtungsweise, welche in Bezug auf das Zusatzkontingent vorab die gesetzlichen  zum Ausgangspunkt nimmt. Art. 34 LwG hält fest, dass Produzenten und Produzentinnen ausserhalb des Berggebiets für aus dem Berggebiet zugekaufte Tiere ein befristetes Zusatzkontingent zu-
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geteilt erhalten. Gemäss dieser Bestimmung ist die Rechtsfolge der  eines Zusatzkontingents im Wesentlichen an die folgenden  gebunden: Kauf eines Tieres aus dem Berggebiet durch einen Milchproduzenten ausserhalb des Berggebiets. Diese  sowie der absatzfördernde Zweck, welcher mit dieser  verfolgt wird, sind grundsätzlich auch dann erfüllt, wenn ein Tier nach dem Kauf eingeht.
Gemäss dem Wortlaut von Art. 34 LwG steht dem Bundesrat als , abgesehen von eigentlichen Ausführungsbestimmungen  das Gesuchsverfahren, einzig in Bezug auf die Befristung und Grösse der Zusatzkontingente ein eigentlicher gesetzgeberischer  zu. Vor diesem Hintergrund ist es zumindest fraglich, ob und wie weit der Bundesrat darüber hinausgehend befugt ist,  Verordnungsbestimmungen aufzustellen, welche darauf , das Zusatzkontingent trotz erfüllter gesetzlicher Voraussetzungen gänzlich zu verweigern.
Geradezu unverhältnismässig und die ratio legis von Art. 34 LwG  erweist sich Art. 11 Abs. 5 MKV dann, wenn jegliches  trotz grundsätzlich erfüllter gesetzlicher Tatbestandsvoraussetzungen verweigert wird und wenn, wie im vorliegenden Fall, die Nichterteilung  Zusatzkontingents mit nachträglich eingetretenen Umständen  wird, welche unter Berücksichtigung der Einzelfallumstände (Schlachtung auf Anraten des Kantonstierarztes aus präventiven  Gründen) nicht vom Käufer bzw.  zu vertreten sind.
5. Das beschwerdeführende Amt bringt überdies vor, das Tierseuchengesetz (TSG) und das Landwirtschaftsgesetz (LwG) würden sich auf  Verfassungsbestimmungen stützen und unterschiedliche Aufgaben . Die Milchkontingentierungsverordnung (MKV) beschränke sich , den Inhalt des Landwirtschaftsgesetzes (LwG) zu verdeutlichen. Sie regle sowohl die Voraussetzungen für die Zuteilung eines  als auch das Verfahren abschliessend. Die Bemessung einer  für Tierverluste sowie das Verfahren, in welchem darüber  werde, seien hingegen in der Tierseuchengesetzgebung . Angesichts der jeweils abschliessenden Regelungen im LwG bzw. der MKV und im TSG seien keine Anhaltspunkte für die Annahme ersichtlich, dass der Gesetz- und Verordnungsgeber neben einer normalen  Entschädigung auch die Zuteilung eines Zusatzkontingents als  habe zulassen wollen.
5.1 Das Tierseuchengesetz bezweckt die Tierseuchenbekämpfung,  die rasche Ausrottung hochansteckender Seuchen einerseits, sowie die Ausrottung, Bekämpfung und Überwachung anderer Seuchen  (vgl. Art. 1a TSG). In den Artikeln 31-45 TSG werden die  der Tierseuchenbekämpfung geregelt und dem Bund und den  eine Entschädigungspflicht für Tierverluste sowie für die Bekämp-
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fungskosten auferlegt. Der Bundesrat erlässt für den Vollzug die  Vorschriften (Art. 53 TSG).
Nach Art. 75 TSV hat im Rahmen der Entschädigung für Tierverluste eine amtliche Schätzung der betroffenen Tiere zu erfolgen. Diese Schätzung richtet sich nach den Richtlinien des Bundesamts für Veterinärwesen (BVET). Dabei ist der Schlacht-, Nutz- und Zuchtwert der Tiere .
Die staatliche Entschädigung für Tierverluste soll den betroffenen  vor untragbaren wirtschaftlichen Schäden bewahren (vgl. Botschaft des Bundesrats an die Bundesversammlung über die Änderung des  vom 1. Juli 1966, BBl 1975 II 106 ff., 111). Sie beabsichtigt hingegen nicht, die Betroffenen von weiteren Entschädigungen oder  sinnvollen Ersatzmassnahmen auszuschliessen. So hat das  denn auch eine Schadenersatzklage der betroffenen Landwirte im Zusammenhang mit dem Rinderwahnsinn (BSE) für den vom TSG  gebliebenen Verlust gestützt auf Art. 3 des  vom 14. März 1958 (VG, SR 170.32) ausdrücklich zugelassen. Im  Entscheid (BGE 126 II 63 E. 3b) hält es fest:
„Enfin, les considérations à la base de l'art. 32 LFE sont principalement d'ordre  (FF 1975 II 119); il n'y a là rien de commun avec l'obligation de réparer le  résultant de l'acte illicite d'un fonctionnaire. Dès lors, c'est avec raison que les recourants soutiennent que l'indemnisation prévue par les art. 32 ss LFE n'a pas pour effet de les priver du droit de rechercher la Confédération au titre de sa responsabilité.“
Aufgrund dieser Erwägungen ist erstellt, dass die Regelung der  für Tierverlust im TSG durchaus nicht in dem Sinne abschliessend zu verstehen ist, dass den Betroffenen jeglicher weiterer Ersatz für  Verlust vorzuenthalten wäre. Die Argumentation des  Amts geht diesbezüglich fehl. Abgesehen davon erscheint es ohnehin fraglich, ob in der Belassung des Zusatzkontingents in casu eine eigentliche Entschädigung erblickt werden kann.
5.2 Das beschwerdeführende Amt verweist zudem auf den Entscheid 6G/2005-1 der REKO/EVD vom 19. Juli 2006. Dort ersuchte die  um „Ersatz-Import ohne Beanspruchung des Zollkontingents“ der Rinder, welche aufgrund ihres Befalls mit der Buchstabenseuche (IBR) unverzüglich nach der Einfuhr geschlachtet werden mussten. Sie machte geltend, dass nach teleologischer Auslegung Entschädigungen in Fällen von aus Seuchengründen geschlachteten Tieren auch in der Form von  bewilligt werden müssten. Die REKO/EVD hielt in ihrem  (E. 5.2) fest, dass angesichts der einlässlichen Regelung im  und in der Tierseuchenverordnung keine Anhaltspunkte für die Annahme ersichtlich seien, dass der Gesetz- und Verordnungsgeber neben einer normalen finanziellen Entschädigung auch den Ersatzimport im Rahmen der Kontingentsordnung als Entschädigungsform habe  wollen. Auch in der Agrareinfuhrverordnung seien die Gründe für die
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Zuteilung von Zollkontingentsanteilen abschliessend aufgelistet und eine Zuteilung von Zollkontingentsanteilen als Entschädigung für Tierverluste aus seuchenpolizeilichen Gründen finde sich darunter nicht.
Der vorgenannte Sachverhalt stimmt mit dem vorliegenden nicht überein. Im genannten Entscheid wurde um Ersatzimport ohne Beanspruchung des Kontingents ersucht, mit anderen Worten um abermaligen Einfuhr zu  Vorzugskonditionen, da die betreffenden Tiere wegen der  Schlachtung tatsächlich und lebend dem schweizerischen  gar nie zugeführt worden seien. Die REKO/EVD kam dabei zum Schluss, dass die gesetzliche Regelung in der Tierseuchengesetzgebung sowie der Agrareinfuhrverordnung keinen Raum für die beantragten  als Entschädigungsform lasse.
Vorliegend wird hingegen nicht die wiederholte Gewährung eines Vorteils beantragt, sondern der Beschwerdegegner setzt sich vielmehr gegen den Entzug eines aufgrund des LwG und der MKV zu gewährenden  zur Wehr. Zu beachten ist dabei, dass es grundsätzlich im  des Beschwerdegegners lag, die Voraussetzung () zur Erteilung dieses Zusatzkontingents zu erfüllen, er davon aber  des positiven BDV-Befunds nach bestem Wissen und Gewissen . Die beiden Sachverhaltskonstellationen unterscheiden sich somit grundlegend.
Die Argumentation des beschwerdeführenden Amts vermag deshalb nicht zu überzeugen.
6. Die Beschwerde erweist sich aufgrund vorstehender Erwägungen als  und ist vollumfänglich abzuweisen.
7. Die Beschwerdeinstanz auferlegt die Verfahrenskosten in der Regel der unterliegenden Partei. Keine Kosten werden Vorinstanzen oder  und unterliegenden Bundesbehörden auferlegt (Art. 63 Abs. 2 VwVG). Gemäss Art. 7 ff. des Reglements über Kosten und  vor dem Bundesverwaltungsgericht vom 11. Dezember 2006 (VGKE, SR 173.320.2) haben nicht anwaltlich vertretene Parteien grundsätzlich keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung.
Dem Bundesamt für Landwirtschaft als unterliegende Partei sind somit  Kosten aufzuerlegen. Eine Parteientschädigung ist dem obsiegenden, nicht anwaltlich vertretenen Beschwerdegegner nicht auszurichten.
8. Dieser Entscheid kann nicht mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen  an das Bundesgericht weiter gezogen werden. Er ist  (Art. 83 Bst. s Ziff. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005, BGG, SR 173.110).
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