Decision ID: 2748f7e3-6d25-5cf2-93f7-4af765e756d8
Year: 2020
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Sachverhalt:
A.
Die irakischen Staatsangehörigen A._ (geb. 1951, nachfolgend Be-
schwerdeführer 1), B._ (geb. 1959, nachfolgend Beschwerdeführe-
rin 2) sowie ihre Kinder C._ (geb. 1991, nachfolgend Beschwerde-
führer 3), D._ (geb. 1985, nachfolgend Beschwerdeführer 4) und
E._ (geb. 1982, nachfolgend Beschwerdeführer 5) ersuchten 1998
in der Schweiz um Asyl. Nachdem diese Gesuche abgelehnt worden wa-
ren, wurden die Beschwerdeführenden im Rahmen eines Wiedererwä-
gungsverfahrens 2005 vorläufig aufgenommen. Im Februar bzw. Juli 2009
wurden ihnen Aufenthaltsbewilligungen aufgrund eines schwerwiegenden
persönlichen Härtefalls erteilt.
B.
B.a Am 22. September 2017 ersuchten die Beschwerdeführenden um Aus-
stellung eines Passes für ausländische Personen. Sie machten geltend, für
die Ausstellung von irakischen Pässen müssten sie Dokumente im Original
vorlegen, die sie persönlich in Bagdad abholen müssten. Aufgrund der po-
litischen Probleme sei dies nicht möglich. Eine Beschaffung über Drittper-
sonen sei gescheitert.
B.b Die Vorinstanz wies die Gesuche mit vier separaten Verfügungen vom
13. Juli 2018 ab. Sie verneinte die Schriftenlosigkeit der Beschwerdefüh-
renden, da die Ablehnung der Ausstellung von Reisepässen durch die ira-
kischen Behörden mit der fehlenden Infrastruktur begründet worden sei.
Die irakische Botschaft in Bern habe ihr, der Vorinstanz, noch im Dezember
2015 versichert, noch in diesem Monat die notwendige Ausrüstung zu er-
halten. Inzwischen sei das Verfahren geändert worden. Es könne aber
nicht von einer definitiven Unmöglichkeit der Papierbeschaffung ausgegan-
gen werden. Solche Umstellungen benötigten Zeit, weshalb von einer tech-
nischen oder organisatorischen Verzögerung auszugehen sei.
B.c Am 24. Juli 2018 ersuchten die Beschwerdeführenden die Vorinstanz
um Einsicht in die Verfahrensakten. Mit Verfügung vom 30. Juli 2018 hiess
die Vorinstanz das Gesuch nur teilweise gut.
C.
Mit Rechtsmitteleingabe vom 13. August 2018 erhoben die Beschwerde-
führenden Beschwerde sowohl gegen die Verfügungen vom 13. Juli 2018
betreffend Reisedokumente als auch gegen diejenige vom 30. Juli 2018
betreffend Akteneinsicht. Sie beantragten die Aufhebung der Verfügungen
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vom 13. Juli 2018 und die Ausstellung der beantragten Reisedokumente;
eventualiter sei die Sache zur umfassenden und korrekten Abklärung des
Sachverhalts an die Vorinstanz zurückzuweisen. In Bezug auf die Verfü-
gung vom 30. Juli 2018 beantragten sie deren Aufhebung, soweit die Ak-
teneinsicht verweigert worden sei, und es sei ihnen Einsicht in die Akten-
stücke zu gewähren, die Grundlage für die Verfügungen vom 13. August
2018 gewesen seien. In verfahrensrechtlicher Hinsicht ersuchten die Be-
schwerdeführenden um Verzicht auf die Erhebung eines Kostenvorschus-
ses, soweit die verweigerte Akteneinsicht betroffen sei.
D.
Mit Zwischenverfügungen vom 24. September 2018 wurde in den vier Ver-
fahren je ein Kostenvorschuss von Fr. 300.- erhoben. Gleichzeitig behielt
sich das Gericht vor, mit dem Endentscheid Kosten nachzufordern, sollte
beispielsweise eines der Verfahren durch einen formellen Entscheid erle-
digt werden.
E.
Mit Urteil F-4643/2018 vom 25. Februar 2019 wies das Bundesverwal-
tungsgericht die Beschwerde gegen die Verfügung vom 30. Juli 2018 be-
treffend Akteneinsicht ab.
F.
F.a Mit Vernehmlassung vom 29. März 2019 beantragte die Vorinstanz die
Abweisung der Beschwerden betreffend Ausstellung von Pässen für aus-
ländische Personen.
F.b In ihrer Replik vom 6. Juni 2019 hielten die Beschwerdeführenden an
ihren Anträgen und deren Begründung fest. Beigelegt waren Bestätigun-
gen der irakischen Botschaft in Bern vom 29. April 2019, wonach Anträge
auf Ausstellung von Pässen der Serie A und Identitätskarten nur direkt im
Irak gestellt werden könnten.
F.c Die Vorinstanz hielt mit Duplik vom 12. August 2019 an ihrer Auffas-
sung fest, wonach es sich um organisatorische Verzögerungen bei der
Passausstellung handle.
F.d Das Bundesverwaltungsgericht lud die Vorinstanz am 12. September
2019 mit dem Hinweis auf das Urteil F-386/2018 vom 23. August 2019 zu
einer weiteren Stellungnahme ein.
F-4649/2018, F-4650/2018, F-4651/2018, F-4654/2018
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In ihrer Antwort vom 18. Oktober 2019 führte die Vorinstanz aus, die Aus-
stellung irakischer Reisepässe sei in Frankfurt, Berlin oder im Irak selbst
möglich. Sie erklärte sich bereit, den Beschwerdeführenden für eine Reise
nach Deutschland einmalig Pässe für ausländische Personen auszustel-
len, sofern sie eine Terminvereinbarung vorlegen könnten. Für Reisen in
den Irak könne die irakische Vertretung Laissez-passer ausstellen.
Ferner teilte die Vorinstanz mit, dass die Beschwerdeführer 1, 3 und 5 am
11. Dezember 2018 bzw. 4. Juni 2019 das Schweizer Bürgerrecht erwor-
ben hätten. Ihnen könnten deshalb keine Pässe für ausländische Personen
mehr ausgestellt werden.
G.
Mit Verfügungen vom 13. November 2019 wurde den Beschwerdefüh-
rern 1, 3 und 5 Gelegenheit gegeben, sich zur Absicht des Gerichts zu äus-
sern, ihre Verfahren infolge Wegfalls des Rechtsschutzinteresses als ge-
genstandslos abzuschreiben. Hiergegen brachten die Betroffenen keine
Einwände vor.
H.
Am 28. Januar 2020 ersuchten die Beschwerdeführenden um einen mög-
lichst baldigen Entscheid. Diese Eingabe wurde am 13. Februar 2020 be-
antwortet.
I.
Mit Eingabe vom 20. April 2020 ersuchten die Beschwerdeführenden da-
rum, bei der Bemessung einer allfälligen Parteientschädigung den seit
September 2019 zusätzlich angefallenen Aufwand angemessen zu berück-
sichtigen.
J.
Auf den weiteren Akteninhalt wird, soweit rechtserheblich, in den Erwägun-
gen eingegangen.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
Aufgrund des engen sachlichen Zusammenhangs rechtfertigt es sich, die
vier Verfahren F-4649/2018, F-4650/2018, F-4651/2018 und F-4654/2018
zu vereinigen.
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2.
2.1 Verfügungen des SEM, welche die Ausstellung von Reisedokumenten
für ausländische Personen betreffen, sind mit Beschwerde beim Bundes-
verwaltungsgericht anfechtbar (Art. 112 Abs. 1 AIG i.V.m. Art. 31 ff. VGG).
Dieses entscheidet in der vorliegenden Materie endgültig (Art. 83 Bst. c
Ziff. 6 BGG).
2.2 Das Rechtsmittelverfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet
sich nach dem VwVG, soweit das Gesetz nichts anderes bestimmt (Art. 37
VGG).
2.3 Die Beschwerdeführer 1, 3 und 5 haben am 11. Dezember 2018 res-
pektive 4. Juni 2019 das Schweizer Bürgerrecht erworben und haben folg-
lich Anspruch auf schweizerische Reisepapiere. Mit der Einbürgerung ist
ihr schutzwürdiges Interesse an den vorliegenden Verfahren dahingefallen
(vgl. Art. 48 Abs. 1 Bst. c VwVG), so dass diese als gegenstandslos gewor-
den abzuschreiben sind.
2.4 Die Beschwerdeführenden 2 und 4 sind nach wie vor zur Beschwerde
legitimiert (Art. 48 Abs. 1 VwVG). Auf ihre frist- und formgerecht eingereich-
ten Beschwerden ist einzutreten (Art. 50 und 52 VwVG).
3.
Mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht kann die Verletzung
von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Er-
messens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheb-
lichen Sachverhaltes sowie die Unangemessenheit gerügt werden (Art. 49
VwVG). Das Bundesverwaltungsgericht wendet im Beschwerdeverfahren
das Bundesrecht von Amtes wegen an. Es ist gemäss Art. 62 Abs. 4 VwVG
an die Begründung der Begehren nicht gebunden und kann die Be-
schwerde auch aus anderen als den geltend gemachten Gründen gutheis-
sen oder abweisen (vgl. BGE 139 II 534 E. 5.4.1; BVGE 2014/1 E. 2).
4.
4.1 Die Ausstellung bzw. Verweigerung von Reisedokumenten an schrif-
tenlose ausländische Personen hat ihre gesetzliche Grundlage in Art. 59
des Ausländer- und Integrationsgesetzes (AIG, SR 142.20). Dieser ist in-
haltlich identisch mit Art. 59 des Ausländergesetzes (AuG), das auf den
1. Januar 2019 hin eine Namensänderung erfuhr. Im Folgenden wird die
neue Gesetzesbezeichnung verwendet. Gemäss Art. 59 Abs. 1 AIG kann
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das SEM schriftenlosen ausländischen Personen Reisedokumente aus-
stellen. In Art. 59 Abs. 2 AIG werden Anspruchstatbestände aufgeführt, die
im vorliegenden Fall jedoch nicht von Belang sind. Unter welchen Voraus-
setzungen einer schriftenlosen ausländischen Person ein Pass für eine
ausländische Person ausgestellt werden kann, ist in der Verordnung vom
14. November 2012 über die Ausstellung von Reisedokumenten für aus-
ländische Personen (RDV, SR 143.5) festgelegt. Einer schriftenlosen aus-
ländischen Person mit Aufenthaltsbewilligung kann ein Pass für eine aus-
ländische Person abgegeben werden (vgl. Art. 4 Abs. 2 Bst. a RDV bzw.
Art. 4 Abs. 2 RDV in der bis zum 14. September 2018 gültigen Fassung,
AS 2012 6049 6050).
4.2 Mit Blick auf die Beschwerdeführenden 2 und 4, die über eine Aufent-
haltsbewilligung verfügen, stellt sich somit die Frage, ob sie als schriftenlos
im Sinne von Art. 10 Abs. 1 RDV anzusehen sind. Demnach gilt eine Per-
son als schriftenlos, die keine gültigen Reisedokumente ihres Heimat- oder
Herkunftsstaates besitzt und von der nicht verlangt werden kann, dass sie
sich bei den zuständigen Behörden ihres Heimat- oder Herkunftsstaates
um die Ausstellung oder Verlängerung eines Reisedokuments bemüht
(Bst. a) oder für welche die Beschaffung von Reisedokumenten unmöglich
ist (Bst. b). Gemäss Art. 10 Abs. 2 RDV begründen Verzögerungen, die bei
der Ausstellung eines Reisedokuments bei den zuständigen Behörden des
Heimat- oder Herkunftsstaates entstehen, die Schriftenlosigkeit nicht.
4.3 Die Beschwerdeführenden 2 und 4 machen geltend, sie hätten sich
nach dem Ablauf der Gültigkeit der irakischen Pässe erfolglos bemüht, über
die irakische Vertretung Reisepapiere zu beschaffen. Eine Reise in den
Irak zur Vorsprache bei den zuständigen Behörden zwecks Papierbeschaf-
fung halten sie für unzumutbar, wovon auch die Vorinstanz ausdrücklich
ausgeht (vgl. angefochtene Verfügungen S. 4 unten). Somit geht es im vor-
liegenden Fall einzig um die Frage, ob die Beschwerdeführenden 2 und 4
die für die Ausstellung eines irakischen Passes benötigten Dokumente via
irakische Auslandvertretung erhalten können oder ob dies – und damit
auch die Beschaffung von irakischen Reisepässen – im Sinne von Art. 10
Abs. 1 Bst. b RDV unmöglich ist.
5.
5.1 Die langjährigen Probleme, welche die in der Schweiz lebenden iraki-
schen Staatsangehörigen bei der Beschaffung heimatlicher Reisedoku-
mente haben, sind gerichtsnotorisch und wurden bereits in einem grundle-
genden Urteil vom 27. August 2014 (BVGE 2014/23) aufgezeigt. Dieser
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Chronologie zufolge galten irakische Staatsangehörige bis Ende 2004 als
schriftenlos; danach konnten sie sich ab 2005 vorübergehend irakische
Reisepapiere über die irakische Vertretung in Bern beschaffen. Anschlies-
send führten administrative und technische Umstellungen jedoch dazu,
dass von dort Pässe gar nicht bzw. nur unter grossen Schwierigkeiten er-
hältlich gemacht werden konnten. Die in dieser Zeit angebotene Möglich-
keit, Pässe über die irakische Botschaft in Paris zu beantragen, scheiterte
oftmals daran, dass die Ausstellung der dafür benötigten Unterlagen durch
die Vertretung in Bern erheblich verzögert wurde, oder auch daran, dass
die Betroffenen an der Grenze zu Frankreich zurückgewiesen oder festge-
nommen wurden. Anlässlich eines Treffens des damaligen Bundesamtes
für Migration (BFM; heute SEM) mit Vertretern der irakischen Botschaft An-
fang 2012 wurde zwar zugesichert, dass ab Mai 2012 in Bern flächende-
ckend irakische Pässe ausgestellt würden. Diese Zusicherung wurde je-
doch beim nächsten Treffen im Februar 2014 wieder zurückgezogen (vgl.
Urteil des BVGer F-386/2018 vom 23. August 2019 E. 5.2 m.H.).
5.2 Die Situation von irakischen Staatsangehörigen, die sich bei ihren Hei-
matbehörden um Pässe oder Identitätsausweise bemühen, hat sich seither
nicht verbessert. Sie ist nach wie vor von Unklarheiten und wechselnden
Zuständigkeiten geprägt (vgl. Urteil des BVGer F-6427/2019 vom 20. Feb-
ruar 2020 E. 7.2 m.H.). Das Bundesverwaltungsgericht hat deshalb in sei-
nen jüngsten Urteilen die Vorinstanz aufgefordert, den betroffenen Perso-
nen aufzuzeigen, wie sie auf zumutbare Weise, d.h. insbesondere ohne in
den Irak reisen zu müssen, zu irakischen Reisepässen und den dafür not-
wendigen Dokumenten kommen können. Erst danach könne beurteilt wer-
den, ob die Schriftenlosigkeit gegeben sei (vgl. Urteile des BVGer
F-6427/2018 vom 20. Februar 2020 E. 7.2, F-4960/2018 vom 9. Dezember
2019 E. 6, F-386/2018 vom 23. August 2019 E. 5.4).
6.
6.1 Gestützt auf diese Rechtsprechung hat das Bundesverwaltungsgericht
die Vorinstanz im vorliegenden Verfahren am 12. September 2019 einge-
laden, aufzuzeigen, wie und wo die Beschwerdeführenden, denen eine
Reise in den Irak nicht zuzumuten sei, irakische Reisepässe und die dafür
benötigten Dokumente erhältlich machen könnten. Die Vorinstanz führte
daraufhin am 18. Oktober 2019 aus, dass gemäss Auskunft der irakischen
Botschaft in Bern die Ausstellung von irakischen Pässen zurzeit in Frank-
furt, Berlin oder im Irak selbst möglich sei. Sie sicherte den Beschwerde-
führenden für die Reise nach Deutschland Pässe für ausländische Perso-
nen zu, sofern sie eine Terminvereinbarung vorweisen könnten. Für die
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Ausstellung von Papieren, die für eine Reise in den Irak notwendig seien,
verwies sie auf die irakische Vertretung.
6.2 Die Beschwerdeführenden 2 und 4 erklären in ihren Stellungnahmen
vom 28. November 2019, sie könnten in Frankfurt keine Anträge auf Aus-
stellung irakischer Reisedokumente stellen. Vielmehr müssten sie nach
Bagdad reisen, um dort persönlich Antrag zu stellen und ihre biometrischen
Daten erfassen zu lassen. Es gebe keine Ausnahme von der Pflicht, per-
sönlich anwesend zu sein. Für sie beide, aber insbesondere für die mittler-
weile über 60-jährige Beschwerdeführerin 2, sei eine Reise in den Irak
nach wie vor unzumutbar.
7.
7.1 Die Vorinstanz vertritt den Standpunkt, es handle sich nach wie vor um
Verzögerungen bei der Ausstellung von irakischen Reisedokumenten, die
gemäss Art. 10 Abs. 2 RDV keine Schriftenlosigkeit begründen.
7.2 Diese Auffassung kann vor dem Hintergrund der über viele Jahre hin-
weg bestehenden Schwierigkeiten irakischer Staatsangehöriger, von der
Schweiz aus zu irakischen Reisedokumenten zu gelangen, nicht länger ge-
stützt werden.
7.2.1 In BVGE 2014/23 wurde aufgezeigt, dass eine Reise in den Irak mit
einem irakischen Laissez-passer zu aufwendig und mit zu vielen Unsicher-
heiten behaftet sei. Zudem wurde darauf hingewiesen, dass für den Irak
eine Reisewarnung des Eidgenössischen Departements für auswärtige An-
gelegenheiten (EDA) bestehe (E. 5.7 m.H.). Soweit die Vorinstanz ihre
Weigerung, einen Pass für eine ausländische Person auszustellen, mit der
Passhoheit des Heimatstaates begründete, hielt das Bundesverwaltungs-
gericht fest, dass dieses Prinzip dort seine Grenzen finde, wo nicht (mehr)
von einer realistischen und zumutbaren Möglichkeit ausgegangen werden
könne, in absehbarer Zeit einen Pass erhältlich machen zu können (E. 5.9).
Das Gericht kam deshalb bereits 2014 zum Schluss, dass es sich um eine
ausserordentlich lange Verzögerung handle, deren Ende nicht absehbar
sei. Es sei daher für irakische Staatsangehörige, die in der Schweiz leben,
unmöglich im Sinne von Art. 10 Abs. 1 Bst. b RDV, irakische Reisedoku-
mente zu beschaffen (E. 5.9).
7.2.2 Bis heute hat sich an dieser Situation nichts geändert. Aufgrund der
Ausführungen der Vorinstanz und auch der von den Beschwerdeführen-
den 2 und 4 eingereichten Bestätigungen der irakischen Botschaft vom
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29. April 2019 ist sogar davon auszugehen, dass sich die Situation ver-
schärft hat. Heute müssen irakische Staatsangehörige offenbar persönlich
in den Irak reisen, um dort ihre biometrischen Daten erfassen zu lassen
und die Gesuche um Ausstellung eines Passes einzureichen (vgl. Beila-
gen 2/1-4 zu Akt. 12). Aus BVGE 2014/23 hingegen geht hervor, dass da-
mals die Gesuche bei der irakischen Botschaft in Bern eingereicht und die
Fingerabdrücke in der irakischen Botschaft in Paris erfasst werden konnten
(E. 5.3.8).
7.2.3 Der von der Vorinstanz in der Eingabe vom 18. Oktober 2019 aufge-
zeigte Weg, wie die Beschwerdeführenden 2 und 4 zu irakischen Reisedo-
kumenten gelangen können, entspricht somit im Wesentlichen der bereits
in BVGE 2014/23 als zu kompliziert und zu unsicher angesehenen Lösung.
Auch heute noch wird von Reisen in den Irak generell abgeraten, weil die
Sicherheitslage prekär ist (vgl. die entsprechende Reisewarnung des EDA,
www.eda.admin.ch > Reisehinweise & Vertretungen > Irak, zuletzt besucht
im März 2020). Sollten die Beschwerdeführenden 2 und 4 entgegen den
Empfehlungen des EDA die Reise trotzdem unternehmen, so stellt sich die
Frage, wie sie legal in die Schweiz zurückkehren könnten, sollte es ihnen
gelingen, trotz der unsicheren Lage in Bagdad einen irakischen Reisepass
erhältlich zu machen. Die Schweiz unterhält im Irak nach wie vor keine
Vertretung, die den Beschwerdeführenden 2 und 4 die für die Rückkehr in
die Schweiz notwendigen Visa ausstellen könnte (vgl. hierzu auch BVGE
2014/23 E. 5.3.8).
7.3 Angesichts der seit langem bestehenden Schwierigkeiten irakischer
Staatsangehöriger in der Schweiz, heimatliche Reisepässe erhältlich zu
machen, kann heute nicht mehr von einer Verzögerung bei der Ausstellung
der Reisedokumente durch den Irak gesprochen werden. Zurzeit ist dem-
nach davon auszugehen, dass es im Sinne von Art. 10 Abs. 1 Bst. b RDV
unmöglich ist, irakische Reisepässe zu beschaffen. Sollte sich die Situation
in Zukunft ändern, so kann ein bereits erteiltes Reisedokument entzogen
(vgl. Art. 22 RDV) oder es kann nach Ablauf der Gültigkeitsdauer (vgl.
Art. 13 RDV) die Ausstellung eines neuen Reisedokuments verweigert wer-
den.
7.4 Die Beschwerdeführenden 2 und 4 sind somit zum heutigen Zeitpunkt
als schriftenlos anzusehen. Die Vorinstanz hat unter dieser Prämisse in
Ausübung des pflichtgemässen Ermessens zu prüfen, ob den Beschwer-
deführenden 2 und 4 ein Reisedokument auszustellen ist oder ob allenfalls
Gründe für die Verweigerung der Ausstellung vorliegen (vgl. Art. 19 RDV).
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Seite 10
8.
Die Beschwerden sind somit gutzuheissen, soweit sie nicht gegenstands-
los geworden sind. In diesem Umfang sind die angefochtenen Verfügungen
vom 13. Juli 2018 folglich aufzuheben und die Sache zu neuer Prüfung und
neuem Entscheid an die Vorinstanz zurückzuweisen.
9.
9.1 Bei diesem Ausgang der Verfahren sind keine Kosten aufzuerlegen
(vgl. Art. 63 Abs. 1 und 2 VwVG sowie Art. 5 des Reglements vom 21. Feb-
ruar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwal-
tungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Den Beschwerdeführenden sind die
geleisteten Kostenvorschüsse vollumfänglich zurückzuerstatten.
9.2 Für die den Beschwerdeführenden im Verfahren vor dem Bundesver-
waltungsgericht erwachsenen notwendigen Kosten ist ihnen eine Partei-
entschädigung zu Lasten der Vorinstanz zuzusprechen (Art. 64 Abs. 1 und
Abs. 2 VwVG i.V.m. Art. 7 Abs. 1 und Art. 8 VGKE). Die Beschwerdefüh-
renden haben am 3. September 2019 eine detaillierte Kostennote einge-
reicht (vgl. Art. 14 VGKE). In der Aufstellung ist allerdings auch Aufwand
enthalten, der im Zusammenhang mit dem separat geführten Verfahren be-
treffend Akteneinsicht entstanden ist (F-4643/2018). Dieser Aufwand kann
vorliegend nicht berücksichtigt werden. Die Parteientschädigung ist des-
halb aufgrund der Akten (vgl. Art. 14 Abs. 2 VGKE) und unter Berücksich-
tigung der Schwierigkeit der Streitsache in rechtlicher und tatsächlicher
Hinsicht auf Fr. 2'500.- (inkl. Auslagen und Mehrwertsteuerzuschlag im
Sinne von Art. 9 Abs. 1 Bst. c VGKE) festzusetzen.
(Dispositiv nächste Seite)
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