Decision ID: 013abc1d-1896-58c7-994c-ad94c4e925f6
Year: 2021
Language: de
Court: SG_VG
Chamber: SG_VG_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A.
K._, geb. 1963, lebt in X._ und wird von den dortigen Sozialen Diensten seit
1. Dezember 2016 sozialhilferechtlich unterstützt (Grundbedarf CHF 960, Miete inkl.
Nebenkosten CHF 650). Eine Beschäftigung im C._ scheiterte im Sommer 2017, da
K._ seinen damaligen Hund A._ nicht zur Arbeit mitnehmen konnte. Am 10. Oktober
2018 verfügten die Sozialen Dienste X._ die Einstellung der Sozialhilfe, nachdem K._
eine Vereinbarung für einen Arbeitseinsatz bei der F._ AG (nachfolgend: F._) nicht
unterzeichnet hatte, da er seinen Hund B._, den er nach dem Tod von A._ zu sich
geholt hatte, nicht zur Arbeit mitnehmen konnte. Am 19. Oktober 2018 wurde die
Einstellungsverfügung widerrufen.
B.
Nach vorgängiger Ankündigung am 21. November und 7. Dezember 2018 verfügten die
Sozialen Dienste am 4. Januar 2019, dass K._ mit Wirkung ab 7. Januar 2019 pro
erfülltem Arbeitstag im F._ in G._ einen Taglohn von CHF 85 erhalte. Im Umfang
dieses bei gutem Willen erzielbaren Taglohns sei er nicht bedürftig und habe keinen
Anspruch auf Sozialhilfe (Ziffer 1 des Rechtsspruchs). Des Weiteren wurden folgende
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Auflagen verfügt (Ziffer 2): a) Pünktliche und vollumfängliche Teilnahme am
entgeltlichen Arbeitsprogramm des F._ in G._ im Umfang von 80 Prozent,
b) Anmeldung beim RAV bis spätestens 7. Januar 2019 zur Arbeitsvermittlung samt
schriftlicher Information der Sozialen Dienste über die Wahrnehmung der
Beratungstermine, c) intensive persönliche Arbeitsbemühungen (monatlicher Nachweis
von mindestens acht konkreten, schriftlichen Stellenbewerbungen inkl. Stelleninserat,
Beilagen und Absageschreiben), d) Annahme jeder verfügbaren oder zugewiesenen,
dauernden oder temporären Teilzeit- oder Ganztagesarbeit. Für den Fall der
Nichtbefolgung der Auflagen wurde die Kürzung der wirtschaftlichen Sozialhilfe im
Umfang von 30 Prozent für die Dauer von bis zu zwölf Monaten sowie eine
Strafanzeige wegen Ungehorsams angedroht (Ziffer 3). Einem allfälligen Rekurs gegen
die Ziffern 1 und 2 des Rechtsspruchs wurde die aufschiebende Wirkung entzogen. Die
vom Betroffenen hiergegen erhobenen Rechtsmittel blieben ohne Erfolg; zuletzt wies
das Departement des Innern den Rekurs mit Entscheid vom 5. November 2019 ab,
soweit es darauf eintrat.
C.
Nachdem K._ am Arbeitsprogramm des F._ in G._ nicht teilgenommen hatte,
drohten ihm die Sozialen Dienste mit Schreiben vom 20. Februar 2019 die Kürzung der
Sozialhilfe ab 1. April 2019 um 30 Prozent für sechs Monate an und gewährten ihm das
rechtliche Gehör dazu. K._ nahm mit Schreiben vom 4. März 2019 Stellung und
ersuchte gleichzeitig um Nothilfe. Mit Verfügung vom 14. März 2019 lehnten die
Sozialen Dienste den Antrag auf Nothilfe ab und verfügten gleichzeitig die Kürzung der
Sozialhilfeleistungen ab 1. April 2019 für sechs Monate um 30 Prozent. Für die
Verfügung wurde die sofortige Vollstreckbarkeit angeordnet und einem allfälligen
Rekurs die aufschiebende Wirkung entzogen. Vom 1. April bis 30. September 2019
wurde in der Folge der Grundbetrag von CHF 960 jeweils um 30 Prozent (CHF 288)
gekürzt. Mit Beschluss vom 4. Februar 2020 wies der Stadtrat X._ den von K._ gegen
die Kürzung erhobenen Rekurs ab. Einer allfälligen Beschwerde wurde die
aufschiebende Wirkung entzogen. Auf die Kostenerhebung wurde verzichtet.
D.
Gegen den Entscheid des Stadtrates vom 4. Februar 2020 rekurrierte K._ am 13.
Februar 2020 an das Departement des Innern mit dem Rechtsbegehren, die Sozialhilfe
sei ihm weder zu streichen noch zu kürzen. Er verweigere das
Beschäftigungsprogramm nicht, sondern müsse seinen Hund versorgt wissen oder
mitnehmen können. Mit Entscheid vom 3. Dezember 2020 wies das Departement des
Innern den Rekurs ab, soweit es darauf eintrat. Auf die Erhebung amtlicher Kosten
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wurde verzichtet. Der Antrag der Vorinstanz, einer allfälligen Beschwerde sei die
aufschiebende Wirkung zu entziehen, wurde abgewiesen.
E.
Gegen den Entscheid des Departements des Innern (Vorinstanz) vom 3. Dezember
2020 erhob K._ (Beschwerdeführer) am 7. Dezember 2020 Beschwerde beim
Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen mit dem sinngemässen Antrag, die
angefochtene Verfügung sei aufzuheben und die Sozialhilfe weder zu streichen noch zu
kürzen; ferner sei ihm für die Einstellung der Sozialhilfe 2019/2020 Schadenersatz in
der Höhe von CHF 25'000 zuzusprechen und es sei ihm zu gestatten, seinen Hund
B._ zur Arbeit ins F._ mitzunehmen. Gleichzeitig ersuchte er um Gewährung der
unentgeltlichen Prozessführung. Die Vorinstanz wie auch die Politische Gemeinde X._
(Beschwerdegegnerin) verzichteten auf eine Vernehmlassung.
Auf die Ausführungen der Verfahrensbeteiligten zur Begründung ihrer Anträge und die
Akten wird, soweit wesentlich, in den Erwägungen eingegangen.

Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1.
Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59 Abs. 1 des
Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, VRP). Der Beschwerdeführer
ist als Adressat des angefochtenen Entscheids zur Ergreifung des Rechtsmittels
berechtigt (Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Die Beschwerdeeingabe vom
7. Dezember 2020 erfolgte rechtzeitig und erfüllt formal und inhaltlich die gesetzlichen
Anforderungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP).
Auf die Beschwerde ist somit grundsätzlich einzutreten.
Nicht einzutreten ist auf die Beschwerde, soweit der Beschwerdeführer die Einstellung
der finanziellen Sozialhilfe im Jahr 2020 rügt bzw. dafür die Zusprechung von
Schadenersatz in der Höhe von CHF 25'000 beantragt. Gegenstand des vorliegenden
Beschwerdeverfahrens ist einzig die von den Sozialen Diensten am 14. März 2019
verfügte Kürzung der Sozialhilfe für die Monate April bis September 2019 um 30
Prozent. Mangels Zuständigkeit ist auf den Antrag, es sei ihm zu gestatten, den Hund
zur Arbeit ins F._ mitzunehmen, ebenfalls nicht einzutreten.
bis
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2.
Streitig und zu prüfen ist, ob die Kürzung der finanziellen Sozialhilfe um 30 Prozent des
Grundbedarfs für den Lebensunterhalt während sechs Monaten von April bis
September 2019 rechtmässig war.
2.1.
Gemäss Art. 2 Abs. 1 des Sozialhilfegesetzes (sGS 381.1, SHG) bezweckt die
persönliche Sozialhilfe, der Hilfebedürftigkeit vorzubeugen, deren Folgen nach
Möglichkeit zu beseitigen oder zu mildern (lit. a) und die Eigenverantwortung und die
Selbsthilfe der Hilfebedürftigen sowie ihre soziale berufliche Integration zu fördern (lit.
b). Nach kantonalem Recht ist die politische Gemeinde zuständig für die Leistung der
persönlichen (betreuenden und finanziellen) Sozialhilfe (Art. 3 Abs. 1 SHG). Wer für
seinen Lebensunterhalt nicht hinreichend oder nicht rechtzeitig aus eigenen Mitteln
aufkommen kann, hat Anspruch auf finanzielle Sozialhilfe (Art. 9 SHG), soweit keine
Hilfeleistung durch unterstützungspflichtige Verwandte, andere Private oder private
Sozialhilfeinstitutionen gewährt wird oder diese nicht rechtzeitig verfügbar ist und kein
Anspruch auf Sozialversicherungsleistungen oder auf Sozialhilfe nach der besonderen
Gesetzgebung besteht (Art. 2 Abs. 2 SHG). Die finanzielle Sozialhilfe umfasst Geld- und
Naturalleistungen sowie Kostengutsprachen (Art. 10 Abs. 1 SHG). Wer finanzielle
Sozialhilfe bezieht, erteilt wahrheitsgetreu und vollständig Auskunft, ermächtigt
Amtsstellen und Dritte, Auskünfte zu erteilen und meldet umgehend Tatsachen, die
Anspruch oder Berechnung verändern (Art. 16 SHG). Finanzielle Sozialhilfe wird nach
Art. 17 SHG verweigert, gekürzt oder eingestellt, wenn die hilfesuchende Person keine
oder unrichtige Auskünfte erteilt (lit. a), verlangte Unterlagen nicht einreicht (lit. b),
Bedingungen und Auflagen missachtet (lit. c) oder ihren Fähigkeiten entsprechende
Arbeit ablehnt (lit. d).
2.1.1.
Eine arbeitsfähige Person ist verpflichtet, eine ihren Fähigkeiten entsprechende Arbeit
anzunehmen (Art. 12 SHG). Die Ausrichtung der finanziellen Sozialhilfe kann mit
Bedingungen und Auflagen verbunden werden, die geeignet sind, die Hilfebedürftigkeit
zu beseitigen oder zu mildern, oder die Selbsthilfe der hilfebedürftigen Person und ihrer
Familienangehörigen sowie ihre soziale und berufliche Integration zu fördern (Art. 12b
Abs. 1 lit. b und c SHG). Aus Art. 15 SHG ergibt sich, dass die zuständige Behörde
einer sozialhilfebedürftigen Person Arbeit zuweisen kann. Mit solchen
Nebenbestimmungen strebt die Sozialhilfebehörde eine konkrete Verhaltensänderung
2.1.2.
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der betroffenen Person an. Sinn und Zweck der Sozialhilfe ist die Förderung der
wirtschaftlichen und persönlichen Selbständigkeit des Sozialhilfeempfängers. Auflagen
und Weisungen können daher zur Förderung der richtigen Verwendung der materiellen
Hilfe von den Sozialhilfeorganen unter Berücksichtigung des
Verhältnismässigkeitsprinzips auferlegt werden. Die Tauglichkeit von Weisungen und
Auflagen ist im konkreten Einzelfall zu prüfen. Sie müssen in einem engen
Sachzusammenhang zur Hilfsbedürftigkeit oder deren Ursachen stehen und geeignet
sein, die konkrete Situation im Hinblick auf eine Ablösung von der Sozialhilfe zu
bewirken (U. Vogel, Rechtsbeziehungen – Rechte und Pflichten der unterstützten
Person und der Organe der Sozialhilfe, in: C. Häfeli [Hrsg.], Das Schweizerische
Sozialhilferecht, Luzern 2008, S. 153 ff., S. 183 f.; vgl. auch BGE 131 I 166 E. 4.4 f.).
Gestützt auf den Grundsatz der Subsidiarität staatlicher Fürsorge hat keinen Anspruch
auf Sozialhilfe, wer objektiv in der Lage ist – insbesondere durch die Annahme einer
zumutbaren Arbeit – aus eigener Kraft die für das Überleben erforderlichen Mittel selber
zu beschaffen. Solche Personen stehen nicht in jener Notsituation, auf die das
Grundrecht in Notlagen und die weitergehenden kantonalrechtlichen Ansprüche auf
Sozialhilfeleistungen zugeschnitten sind. Bei ihnen fehlt es bereits an den
Anspruchsvoraussetzungen, weshalb sich in solchen Fällen die Prüfung erübrigt, ob die
Voraussetzungen für einen Eingriff in das Grundrecht erfüllt sind (BGE 130 I 71 E. 4;
139 I 218 E. 3.3; VerwGE B 2015/4 vom 30. Juni 2015 E. 2.1; B 2016/133 vom
18. Oktober 2017 E. 4.1 mit Hinweisen). Wer die Annahme zumutbarer Arbeit
verweigert, verhält sich daher nicht nur weisungswidrig – was zu Kürzungen im Sinne
von Art. 17 SHG führen kann – sondern die Anspruchsvoraussetzungen entfallen (vgl.
Art. 17a SHG; vgl. BGE 139 I 218 E. 3.4 f. mit Hinweis auf BGE 133 V 353 E. 4.2 und C.
Hänzi, Die Richtlinien der schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe, Basel 2011, S. 85
ff.).
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Die Kürzung von Leistungen der finanziellen Sozialhilfe wegen Missachtung von
Bedingungen und Auflagen setzt voraus, dass diese rechtmässig verfügt wurde. Vorab
ist daher zu prüfen, ob der Beschwerdeführer mit Verfügung vom 4. Januar 2019 zu
Recht angewiesen wurde, ab 7. Januar 2019 am Arbeitsprogramm des F._ in G._ im
Umfang von 80 Prozent teilzunehmen, sich bis spätestens 7. Januar 2019 beim RAV zu
melden und schriftliche Informationen an die Sozialen Dienste weiterzuleiten, sich
intensiv um Arbeit zu bemühen und jede verfügbare oder zugewiesene, dauernde oder
temporäre Teilzeit- oder Ganztagesstelle anzunehmen.
2.2.
Die Praxis der Beschwerdegegnerin orientiert sich – unwidersprochen – an den
Richtlinien der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe (SKOS-Richtlinien) und der
konkretisierenden Praxishilfe der St. Gallischen Konferenz für Sozialhilfe (KOS-
Praxishilfe). Danach ist die Teilnahme an einem von den Sozialhilfeorganen
anerkannten lohnwirksamen Beschäftigungsprogramm des zweiten Arbeitsmarkts, mit
dem der eigene Unterhalt zumindest teilweise gedeckt werden kann, der zumutbaren
Erwerbstätigkeit gleichgesetzt (Kap. A 5.2 der SKOS-Richtlinien). Diese Gleichsetzung
steht sowohl im Einklang mit der zitierten Zweckbestimmung des Sozialhilfegesetzes –
sie dient der Förderung sozialer und beruflicher Integration – als auch mit der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung. Eine Arbeit gilt als zumutbar, wenn sie dem
Alter, dem Gesundheitszustand und den persönlichen Verhältnissen der bedürftigen
Person angepasst ist. Bei der Arbeitssuche kann verlangt werden, dass nicht nur im
angestammten Beruf, sondern in weiteren Erwerbsfeldern nach Arbeit gesucht wird
(Kap. A 5.2 der SKOS-Richtlinien).
Mit Massnahmen wie den in Frage stehenden soll erreicht werden, dass der
Hilfebedürftige in die Lage versetzt wird, für seinen Unterhalt jedenfalls teilweise selbst
aufzukommen; zumindest sollen die Aussichten auf eine Wiedereingliederung in das
Erwerbsleben verbessert werden. Sie stellen grundsätzlich zumutbare Massnahmen
dar, die geeignet sind, die Lage des Sozialhilfeempfängers zu verbessern. Dies gilt
beispielsweise für ein Taglohnprogramm auf dem ergänzenden Arbeitsmarkt, dessen
Projekte einerseits der beruflichen Integration der Arbeitslosen, unter anderem durch
das stufenweise Angewöhnen an einen geregelten Arbeitstag, andererseits dem
öffentlichen Interesse an der Vermeidung längerdauernder Sozialhilfeabhängigkeit
dienen (BGE 130 I 71 E. 5.4). Welche Massnahmen im Einzelfall angebracht sind, hängt
von der persönlichen Situation der Betroffenen ab. Die Zielsetzungen der Massnahmen
2.2.1.
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sind gemeinsam mit den Betroffenen festzulegen und müssen die persönlichen
Ressourcen wie auch das Umfeld (Familie, Arbeitsmarktsituation) realistisch
berücksichtigen (vgl. Kap. D.3 der SKOS-Richtlinien und der KOS-Praxishilfe). Eine
Teilnahmeverweigerung kann zum Verlust des Sozialhilfeanspruchs im Umfang des
entgangenen Einkommens führen, solange die entlohnte, konkret zumutbare
Arbeitsstelle effektiv zur Verfügung steht. In diesem Fall ist die Bedürftigkeit zu
verneinen (G. Wizent, Die sozialhilferechtliche Bedürftigkeit, Zürich/St. Gallen 2014, S.
285).
Die Vorinstanz setzte sich mit der Rechtmässigkeit der von den Sozialen Diensten am
4. Januar 2019 verfügten Auflagen im Entscheid vom 5. November 2019 ausführlich
auseinander. Jener Entscheid erwuchs unangefochten in Rechtskraft. Auch im nun
angefochtenen Entscheid vom 3. Dezember 2020 ging sie nochmals darauf ein. Diese
Ausführungen sind in sich schlüssig begründet und nachvollziehbar. Der
Beschwerdeführer macht in seiner Beschwerde keinerlei Ausführungen dazu, und für
das Gericht ist aufgrund der Rechts- und Aktenlage auch nicht ersichtlich, inwiefern die
Auflagen nicht rechtmässig sein sollten. Sie stellen zumutbare und geeignete
Massnahmen dar, um die Aussicht des Beschwerdeführers auf Wiedereingliederung in
das Erwerbsleben zu verbessern und dem Subsidiaritätsprinzip Rechnung zu tragen.
Damit steht fest, dass die am 4. Januar 2019 verfügten Auflagen der Sozialen Dienste
betreffend Teilnahme am Arbeitsprogramm des F._ in G._, Meldung beim RAV,
intensive Bemühung um Arbeit sowie Annahme jeder verfügbaren oder zugewiesenen
Stelle grundsätzlich geeignet und rechtmässig waren.
2.2.2.
Eine weitere Voraussetzung für die Kürzung der Sozialhilfeleistungen ist, dass der
Beschwerdeführer einen oder mehrere Kürzungsgründe nach Art. 17 Abs. 1 SHG
gesetzt hat.
2.3.
Die Vorinstanz gelangte im angefochtenen Entscheid zum Schluss, dass der
Beschwerdeführer seine ihm auferlegen Pflichten verletzt habe. Sie führte aus, es gebe
kein Recht, sein Haustier zur Arbeit mitzunehmen. Dem Beschwerdeführer sei seit
längerem bekannt gewesen, dass er seinen Hund nicht zur Arbeit im F._ in G._
mitnehmen könne. Trotzdem habe er keine Schritte bezüglich der Versorgung des
Hundes während der Tätigkeit im Beschäftigungsprogramm unternommen. Mit der
nachträglichen Einreichung des Arbeitsunfähigkeitszeugnisses habe er die gesetzliche
2.3.1.
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Meldepflicht von Art. 16 SHG verletzt. Im Zeitraum 1. bis 17. Februar 2019 sei er dem
Beschäftigungsprogramm unentschuldigt fern geblieben. Damit habe er eine
Pflichtverletzung begangen. Der Verpflichtung, sich beim RAV zu melden, sei der
Beschwerdeführer indessen nachgekommen. Inwiefern er schriftliche Informationen
des RAV an die Sozialen Dienste weitergeleitet habe, könne aufgrund der Akten nicht
festgestellt werden. Für den Monat Januar 2019 habe er keinen Nachweis seiner
Arbeitsbemühungen eingereicht, womit er die Verpflichtung, sich intensiv um Arbeit zu
bemühen, nicht erfüllt habe. Mit der Annahme der selbst organisierten
Teilzeiterwerbstätigkeit bei der Q._ GmbH ab 7. Januar 2019 sei der
Beschwerdeführer der Verpflichtung, jede verfügbare Stelle anzunehmen, vorerst
nachgekommen. Aus nicht restlos geklärten Gründen habe er die Tätigkeit bereits am
11. Januar 2019 jedoch wieder aufgegeben, womit eine vollumfängliche Erfüllung der
Auflage nicht gegeben sei.
Der Beschwerdeführer macht geltend, sein Hund B._ sei vom Sozialamt X._ bewilligt
worden. Dadurch habe er einen geregelten Tagesablauf. Mit dem F._ habe er
mehrmals telefonisch und per E-Mail Kontakt gehabt. Er habe versucht, eine Lösung
wegen des Hundes zu finden. Aber er könne den Hund nicht acht Stunden am Tag
alleine zuhause in einem Zimmer einsperren. Einen Hundesitter könne er sich nicht
leisten. Den Termin beim RAV habe er wahrgenommen. Er habe eine Arbeit gesucht,
sei jedoch vom RAV als nicht vermittelbar hinausgeworfen worden.
Der massgebliche Zeitraum für die Verletzung der Auflagen erstreckt sich vom 7.
Januar bis 13. März 2019. Vom 7. bis 11. Januar 2019 ging der Beschwerdeführer zu
50 Prozent einer Beschäftigung bei der Q._ GmbH in O._ nach. In diesem Zeitraum
kann ihm keine Verletzung der Auflagen vorgeworfen werden. Er hat sich selbst um
Arbeit bemüht und diese auch angetreten. Darüber, weshalb die Anstellung bereits
nach wenigen Tagen endete, gehen die Darstellungen auseinander. Während die
Arbeitgeberin angibt, von einer Rückenverletzung sei ihr nichts bekannt gewesen; man
habe dem Beschwerdeführer am Freitag gesagt, er arbeite noch zu langsam und
müsse schneller werden, er solle am Montag wieder kommen (act. 9/70), teilte der
Beschwerdeführer im E-Mail vom 12. Januar 2019 mit, er habe sich am Donnerstag am
Rücken verletzt und leide unter massiven Rückenschmerzen. Am Freitag sei er
entlassen worden, da er zu langsam arbeite (act. 9/66). In den weiteren E-Mails und
Schreiben an die Sozialen Dienste war die Rückenverletzung bzw. eine damit im
Zusammenhang stehende Arbeitsunfähigkeit in der Folge kein Thema. Erst am 18.
2.3.2.
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Februar 2019 stellte der Hausarzt des Beschwerdeführers ein
Arbeitsunfähigkeitszeugnis (100 Prozent vom 12. Januar bis 28. Februar 2019) aus, das
der Beschwerdeführer am 19. Februar 2019 den Sozialen Diensten zukommen liess.
Damit hat er seine gesetzliche Pflicht, Tatsachen, die den Anspruch oder die
Berechnung verändern (können), umgehend zu melden (vgl. Art. 16 Abs. 2 SHG),
verletzt. Da ihm mit Verfügung vom 4. Januar 2019 Auflagen hinsichtlich einer
Beschäftigung wie auch der Suche danach auferlegt worden waren, hätte er die Pflicht
gehabt, eine Arbeitsunfähigkeit sofort zu melden. Dann hätte die Möglichkeit
bestanden, rechtzeitig Abklärungen zur Arbeitsunfähigkeit durch einen Vertrauensarzt
zu tätigen. Unabhängig von der Verletzung der Meldepflicht ist jedoch aufgrund der
ärztlichen Bescheinigung, auch wenn diese rückwirkend erfolgte, von einer
Arbeitsunfähigkeit des Beschwerdeführers zu 100 Prozent vom 12. Januar bis 2. März
2019 auszugehen.
Vom 3. bis 4. März 2019 wurde der Beschwerdeführer vom Hausarzt zu 50 Prozent
krankgeschrieben. Vom 5. bis 11. März 2019 war er voll arbeitsfähig, bevor er vom 12.
bis 19. März 2019 wieder zu 100 Prozent arbeitsunfähig war. In den wenigen
Arbeitstagen vom 3. bis 11. März 2019, in denen der Beschwerdeführer arbeitsfähig
gewesen wäre (zuerst zu 50 und ab 5. März zu 100 Prozent), nahm er nicht am
Beschäftigungsprogramm des F._ in G._ teil. Er meldete sich dort auch nicht
vorschriftsgemäss ab. Dass er seinen Hund nicht mitnehmen konnte, vermag daran
nichts zu ändern. Wie die Vorinstanz zutreffend ausführte, gibt es keinen gesetzlichen
Anspruch, sein Haustier an den Arbeitsplatz mitnehmen zu können (vgl. dazu die
Ausführungen unter E. 3.3 im angefochtenen Entscheid). Bereits im November 2018
war dem Beschwerdeführer das rechtliche Gehör zu den beabsichtigten Auflagen
gewährt worden. Er hatte daher genügend Zeit, eine kostengünstige Betreuung für
seinen Hund, beispielsweise durch Bekannte oder Verwandte, zu organisieren. Es liegt
somit eine Verletzung der Auflage zur Teilnahme am Arbeitsprogramm vor. Soweit aus
den Akten ersichtlich, gab es indessen vom 11. Januar bis 13. März 2019 keine andere
verfügbare oder zugewiesene Stelle, die der Beschwerdeführer nicht angetreten hätte,
weshalb er die Auflage, jede verfügbare oder zugewiesene Arbeit anzunehmen, nicht
verletzt hat.
Unbestrittenermassen meldete sich der Beschwerdeführer rechtzeitig beim RAV und
reichte den Sozialen Diensten die Bestätigung ein. Ob es weitere Termine oder
Weisungen des RAV gab und ob der Beschwerdeführer diese wahrnahm und befolgte,
geht aus den Akten nicht hervor. Eine Verletzung dieser Verpflichtung ist daher nicht
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hinreichend nachgewiesen. Was die Arbeitsbemühungen angeht, liegt für den Monat
Februar 2019 ein Nachweisformular mit sechs konkreten Stellenbewerbungen vor (act.
75). In der Auflage vom 4. Januar 2019 waren allerdings acht Stellenbewerbungen pro
Monat gefordert worden. Für den Monat Januar 2019 wies der Beschwerdeführer keine
Arbeitsbemühungen nach, womit er diese Auflage verletzte. Die Arbeitsbemühungen
für den Januar hätte er unabhängig von einer allfälligen Arbeitsunfähigkeit tätigen
können und auch müssen.
Zusammenfassend steht damit fest, dass der Beschwerdeführer die Auflagen vom 4.
Januar 2019, am Arbeitsprogramm des F._ in G._ teilzunehmen und sich intensiv mit
acht Bewerbungen pro Monat um Arbeit zu bemühen, verletzt hat. Zudem hat er nicht
rechtzeitig Auskunft über die Arbeitsunfähigkeit gegeben und damit seine Meldepflicht
(Art. 16 Abs. 2 SHG) verletzt. Damit hat er Kürzungsgründe nach Art. 17 lit. a und c
SHG gesetzt, weshalb die Sozialen Dienste die Kürzung der wirtschaftlichen Sozialhilfe
grundsätzlich zu Recht angeordnet haben.
2.3.3.
Zu prüfen bleibt, ob die konkrete Ausgestaltung der Kürzung der finanziellen Sozialhilfe
um 30 Prozent für die Dauer von sechs Monaten ab April 2019 angemessen war.
2.4.
Nach Kap. 8.2 der SKOS-Richtlinien bedürfen Leistungskürzungen einer – mit Art. 17
SHG unbestrittenermassen vorhandenen – gesetzlichen Grundlage und müssen
verhältnismässig sein. Weiter ist zu prüfen, ob das Fehlverhalten eine Kürzung
rechtfertigt (Tatbestand), ob der betroffenen Person bekannt war, welches Verhalten
erwartet wird sowie dass die Nichtbefolgung zu einer Kürzung führen kann (Vorsatz)
und ob die betroffene Person relevante Gründe für ihr Fehlverhalten vorbringen kann
(Rechtfertigung). Die Kürzung hat in persönlicher, sachlicher und zeitlicher Hinsicht
verhältnismässig zu sein und muss das Fehlverhalten angemessen würdigen. Der
Sanktionsrahmen liegt bei 5 bis 30 Prozent des Grundbedarfs für den Lebensunterhalt
(vgl. auch Hänzi, a.a.O., S. 176 ff.). Bei den zitierten Richtlinien und der KOS-Praxishilfe
handelt es sich lediglich um Empfehlungen. Eine Allgemeinverbindlicherklärung im
Sinne von Art. 11 Abs. 1 SHG ist für den Kanton St. Gallen nicht erfolgt. Nach der
Praxis des Verwaltungsgerichts ist bei der Kürzung von Unterstützungsleistungen zu
prüfen, ob sie zumutbar ist und die betroffene Person informiert oder verwarnt worden
ist. Überdies muss die Kürzung in einem angemessenen Verhältnis zum Fehlverhalten
stehen und die betroffene Person durch die Änderung ihres Verhaltens dafür sorgen
2.4.1.
bis
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können, dass die Kürzung ab einem späteren Zeitpunkt rückgängig gemacht werden
kann (vgl. VerwGE B 2017/191 vom 9. August 2018 E. 2.7.1). Bei der individuellen
Ausgestaltung des kantonalrechtlichen Anspruchs auf Sozialhilfe verbleibt den
Gemeinden eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit (vgl. BGE 140 V 328
E. 6.4.1 ff.). In diesem Sachbereich, insbesondere bei der Leistungskürzung, sind die
Gemeinden autonom. Das Verwaltungsgericht hat den der erstverfügenden Behörde
zustehenden Ermessensspielraum zu respektieren, da es nur zur Rechtskontrolle
befugt ist (vgl. Art. 61 Abs. 1 und 2 VRP, sowie zur Kognition der Vorinstanz Art. 46
Abs. 2 VRP). Es hat sich darauf zu beschränken, über die Einhaltung des
Ermessensspielraums zu wachen und schreitet nur ein, wenn die die erstverfügende
Behörde das ihr zustehende Ermessen über-, unterschritten oder missbraucht hat. Eine
Ermessensüberschreitung liegt vor, wenn die Behörde Ermessen walten lässt, wo für
dieses nach Gesetz kein Raum ist. Ermessensunterschreitung liegt vor, wo das Gesetz
Ermessen einräumt und die Behörde dieses nicht wahrnimmt. Missbräuchlich wird das
Ermessen ausgeübt, wenn sich die Behörde zwar an den Rahmen des ihr vom Gesetz
eingeräumten Ermessens hält, dabei jedoch die bei der Ermessensausübung zu
beachtenden verfassungsmässigen Grundsätze, insbesondere der Rechtsgleichheit,
der Verhältnismässigkeit oder des Verbots der Willkür, verletzt (Cavelti/Vögeli,
Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen – dargestellt an den Verfahren vor
dem Verwaltungsgericht, 2. Aufl. 2003, Rz. 740 ff.).
Die Sozialen Dienste führten in der Verfügung vom 4. Januar 2019 aus, dass gesamte
Verhalten des Beschwerdeführers und seine Vorgehensweise liessen stark vermuten,
dass er grundsätzlich nicht gewillt sei, einer Arbeitstätigkeit nachzugehen. Mit der zu
erteilenden Kürzung werde beabsichtigt, das Verhalten des Beschwerdeführers
umgehend zu beeinflussen und ihm dahingehend Konsequenzen für die
Nichtbefolgung von Auflagen aufzuzeigen. Nähere Ausführungen zur Bemessung der
Kürzung machten die Sozialen Dienste nicht. Die Beschwerdegegnerin hielt in ihrem
Rekursentscheid vom 4. Februar 2020 fest, der Beschwerdeführer halte sich
offenkundig in keiner Weise an die ihm erteilten Auflagen. Er weigere sich konsequent,
am Arbeitsprogramm des F._ in G._ teilzunehmen. Das Argument der Hundehaltung
sei nicht stichhaltig. Die Anstellung bei der Q._ GmbH habe er fristlos aufgegeben und
damit auf Einkommen verzichtet. Arbeitsbemühungen habe er lediglich einmal
eingereicht. Die Voraussetzungen für die Kürzung seien daher gleich mehrfach erfüllt.
Die Arbeitsunfähigkeitszeugnisse vermöchten nichts daran zu ändern, dass er seinen
Pflichten dauerhaft und wiederholt in keiner Weise nachgekommen sei, zumal er weder
2.4.2.
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vor noch nach seiner bescheinigten Arbeitsunfähigkeit am Beschäftigungsprogramm
teilgenommen oder sich anderweitig aktiv um seine Wiedereingliederung gekümmert
habe. Die Bemessung der Kürzung sei verhältnismässig. Die Vorinstanz erwog, die
Kürzung liege betragsmässig wie auch von der Dauer her an der obersten Grenze.
Gesamthaft betrachtet erweise sich die Kürzung des Grundbedarfs angesichts des von
den Sozialen Diensten als schwer eingestuften Fehlverhaltens des Beschwerdeführers
als streng, aber (noch) verhältnismässig, auch wenn die Begründung nicht in allen
Punkten vollumfänglich zutreffe.
Die von den Sozialen Diensten am 4. Januar 2019 verfügte Kürzung des Grundbedarfs
für den Lebensunterhalt von monatlich 30 Prozent oder CHF 288 während sechs
Monaten bewegt sich sowohl zeitlich als auch betragsmässig an der obersten Grenze
des von der SKOS und der KOS als zulässig erachteten Kürzungsumfangs (vgl. lit. A.
8.2 der SKOS- sowie der KOS-Richtlinien). Demnach sind Kürzungen von 20 Prozent
und mehr auf maximal sechs Monate zu befristen. Die maximale Kürzung von 30
Prozent soll zudem nur bei wiederholtem und schwerwiegendem Fehlverhalten zulässig
sein. In der ursprünglichen Verfügung der Auflagen vom 4. Januar 2019 wurde die
Höhe der Kürzung mit keinem Wort erörtert, was eine Verletzung der
Begründungspflicht darstellt. Der Vorwurf der Beschwerdegegnerin, der
Beschwerdeführer halte sich in keiner Weise an die Auflagen, trifft nicht zu. Beim RAV
hatte er sich vorschriftsgemäss gemeldet, im Monat Februar 2019 wies er, wenn auch
in ungenügendem Umfang, Arbeitsbemühungen nach, anfangs Januar 2019 ging er
während einiger Tage einer selbst organisierten Erwerbstätigkeit nach und für mehr als
drei Viertel des fraglichen Zeitraums (7. Januar bis 13. März 2019) liegt eine ärztlich
bescheinigte Arbeitsunfähigkeit vor. Eine Anordnung, dass nur
Arbeitsunfähigkeitszeugnisse des Vertrauensarztes akzeptiert würden, bestand damals
noch nicht. Der Hauptvorwurf, der Beschwerdeführer weigere sich konsequent, am
Arbeitsprogramm des F._ teilzunehmen, ist unter diesen Umständen deutlich zu
relativieren. Angesichts des Arbeitsunfähigkeitszeugnisses ab 12. Januar 2019
erscheint auch die Annahme, er habe die Beschäftigung bei der Q._ GmbH ohne
Grund fristlos aufgegeben und damit auf Einkommen verzichtet, nicht eindeutig erstellt.
Als gesicherte Verletzungen der Auflagen verbleiben damit die Nichtteilnahme am
Arbeitsprogramm des F._ während weniger Tage (3. bis 11. März 2019) und die
ungenügenden Arbeitsbemühungen. Zudem hat er die Meldepflicht in Bezug auf die
Arbeitsunfähigkeit verletzt. Zu berücksichtigen ist ferner, dass es sich um erstmalige
Verstösse gegen zuvor verfügte Auflagen handelte. Ebenso, dass die Verfügung vom
2.4.3.
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3.
Im Sinn der vorstehenden Erwägungen ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen,
soweit darauf einzutreten ist. Die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens sind
dem Beschwerdeführer und der Beschwerdegegnerin je zur Hälfte aufzuerlegen (Art. 95
Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr von CHF 2'000 erscheint angemessen (Art. 7 Ziff.
222 der Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Auf die Erhebung der Kosten beim
Beschwerdeführer ist zufolge voraussichtlicher Uneinbringlichkeit zu verzichten (Art. 97
VRP), wohingegen die Beschwerdegegnerin die Kosten zu bezahlen hat (vgl. Art. 95
Abs. 3 VRP). Das Gesuch des Beschwerdeführers um unentgeltliche Rechtspflege ist
damit gegenstandslos. Ausseramtliche Kosten sind nicht zu entschädigen, und wurden
auch nicht beantragt.
10. Oktober 2018, mit welcher die Sozialhilfe wegen Arbeitsverweigerung eingestellt
worden war, bereits wenige Tage später widerrufen wurde, weshalb sie keine
Rechtswirkungen entfaltete.
Vor diesem Hintergrund liegt kein wiederholtes und schwerwiegendes Fehlverhalten
des Beschwerdeführers vor, das eine Kürzung um das Maximum von 30 Prozent
während des Maximums von sechs Monaten rechtfertigen würde. Die Kürzung hat in
persönlicher, sachlicher und zeitlicher Hinsicht verhältnismässig zu sein und muss das
Fehlverhalten angemessen würdigen. Die Vorinstanz ging von deutlich mehr
Auflagenverletzungen des Beschwerdeführers aus, als sich letztlich als erfüllt erwiesen.
Die höchstmögliche Bemessung der Kürzung verletzt daher den bei der
Ermessensausübung zu beachtenden verfassungsmässigen Grundsatz der
Verhältnismässigkeit von Art. 5 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen
Eidgenossenschaft (SR 101, BV). Es liegt eine rechtsfehlerhafte Ermessensausübung
im Sinn eines Ermessensmissbrauchs vor. Die Vorinstanz hat daher den Rekurs zu
Unrecht abgewiesen.
Der angefochtene Entscheid der Vorinstanz vom 3. Dezember 2020 ist somit
aufzuheben. Aus prozessökonomischen Gründen entscheidet das Verwaltungsgericht
reformatorisch, anstatt die Sache zu neuem Entscheid an die Beschwerdegegnerin
zurückzuweisen. Angemessen erscheint eine Kürzung der Sozialhilfe ab 1. April 2019
um 20 Prozent während vier Monaten. Inwiefern der Beschwerdeführer seiner
Obliegenheit, am Arbeitsprogramm des F._ in den fraglichen Monaten April bis
September 2019 teilzunehmen, nachkam und damit in jener Zeit überhaupt Anspruch
auf Sozialhilfe hatte, geht aus den Akten nicht hervor.
2.5.
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