Decision ID: 27da880d-6f92-5ba6-b1d5-adaa522a98b9
Year: 2019
Language: de
Court: AR_OG
Chamber: AR_OG_004
Canton: AR
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

Sachverhalt
A. A._, B._, C._ sowie D._ sind Grundeigentümerinnen und
Grundeigentümer der Parzellen Nrn. 0001 und 0002, H._, am westlichen
Bauzonenrand der Gemeinde E._. Das Gebiet H._ wurde im
Rahmen der vom Gemeinderat E._ am XX.XX.2010 erlassenen Teilrevision des
Zonenplans in die Wohnzone W2 eingezont und unterliegt der Quartierplanpflicht (neu:
Sondernutzungsplanpflicht im Sinne von Art. 35 des Gesetzes über die Raumplanung und
das Baurecht, BauG, bGS 721.1). Die Genehmigung der Teilrevision durch den Regie-
rungsrat von Appenzell Ausserrhoden erfolgte am 4. Juni 2013 (act. 10).
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B. Am XX.XX.2015 verabschiedete der Gemeinderat E._ den Teilzonenplan
H._ zur öffentlichen Auflage (act. 7/8). Gemäss dem Planungsbericht (act. 7/3)
ist vorgesehen, die rechtskräftigen Zonenabgrenzungen zu optimieren und mit dem
Quartierplan H._ abzustimmen. Dabei soll die Fläche des für die Bebauung nicht
benötigten Baulands verlagert werden, so dass die neue westseitige Bauzonenabgrenzung
den Ansprüchen an den haushälterischen Umgang mit dem Boden zu entsprechen vermag.
Konkret soll auf den Parzellen Nrn. 0001 und 0002 eine Fläche von 1780 m2 aus der Zone
W2 in die Landwirtschaftszone ausgezont und ein flächengleiches Areal auf der Parzelle
Nr. 0001 in die Wohnzone W2 eingezont werden. Die Teilzonenplanänderung lag vom 8.
Januar 2016 bis zum 8. Februar 2016 öffentlich auf und wurde an der Urnenabstimmung
vom 21. Juni 2017 von den Stimmberechtigten angenommen (act. 7/2). Mit Schreiben vom
2. Dezember 2018 (act. 7/5) beantragte der Gemeinderat beim Regierungsrat, den
Teilzonenplan H._ zu genehmigen.
C. Am XX.XX.2018 (act. 2.3/4) erliess der Gemeinderat E._ über zahlreiche
Parzellen im Gemeindegebiet eine Planungszone, von welcher das Gebiet H._
nicht betroffen ist.
D. Mit Beschluss vom XX.XX.2019 (act. 2.1) verweigerte der Regierungsrat von Appenzell
Ausserrhoden die Genehmigung der Teilzonenplanänderung H._.
E. Dagegen liessen A._, B._, C._ sowie D._ (im Folgenden:
Beschwerdeführer), vertreten durch RA AA._, mit Eingabe vom 13. Juni 2019 (act.1)
Beschwerde beim Obergericht mit den eingangs erwähnten Rechtsbegehren erheben.
F. Mit Schreiben vom 26. Juli 2019 (act. 6) beantragte der Regierungsrat (im Folgenden:
Vorinstanz), vertreten durch das Departement Bau und Volkswirtschaft, die Beschwerde
abzuweisen.
G. Nach Abschluss des Schriftenwechsels wurde die Streitsache traktandiert und an der Sit-
zung der vierten Abteilung des Obergerichts vom 19. Dezember 2019 beraten. Das Urteil
wurde den Parteien im Dispositiv eröffnet.
H. Auf die Begründung der gestellten Anträge wird - soweit erforderlich - in den Erwägungen
näher eingegangen.
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Erwägungen
1.
1.1 Die von Amtes wegen vorzunehmende Prüfung der prozessualen Voraussetzungen ergibt,
dass das Obergericht nach Art. 54 Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege
(VRPG, bGS 143.1) generell zur Behandlung von Beschwerden gegen verwaltungsinterne
letztinstanzliche Verfügungen zuständig ist. Die Beschwerde wurde frist- und formgerecht
eingereicht. Die Beschwerdeführer sind als Eigentümer der Parzellen Nrn. 0001 und 0002
an deren Überbauung interessiert. Durch die Verweigerung der Genehmigung der
Teilzonenplanänderung sind sie damit in schutzwürdigen eigenen tatsächlichen und
rechtlichen Interessen besonders berührt und daher zur Beschwerde legitimiert (Art. 59 i. V.
m. Art. 32 Abs. 1 VRPG). Auf die Beschwerde ist einzutreten.
1.2 Die Kognition des Obergerichts gemäss Art. 56 Abs. 1 VRPG ist auf die Rechtskontrolle
einschliesslich Überschreitung, Unterschreitung oder Missbrauch des Ermessens be-
schränkt. Zudem kann die unrichtige oder unvollständige Feststellung des Sachverhalts ge-
rügt werden. Eine Ermessenskontrolle ist dem Obergericht im Zusammenhang mit raum-
planerischen Akten dagegen verwehrt (Art. 56 Abs. 2 VRPG).
1.3 Die Beschwerdeführer beantragen die Durchführung eines Augenscheins. Der Entscheid,
ob ein solcher angeordnet wird, steht im pflichtgemässen Ermessen der mit der Sache be-
fassten Behörde. Eine Pflicht zur Durchführung eines Augenscheins besteht nur dann,
wenn die tatsächlichen Verhältnisse auf andere Weise nicht ermittelt werden können (Urteil
des Bundesgerichts 1C_192 vom 8. November 2010 E. 3.3). Ein Augenschein ist dann ge-
boten, wenn die tatsächlichen Verhältnisse unklar sind und anzunehmen ist, die Parteien
vermöchten durch ihre Darlegungen an Ort und Stelle Wesentliches zur Erhellung der
sachlichen Grundlage des Rechtstreits beizutragen. Der Verzicht auf die Durchführung ei-
nes Augenscheins ist zulässig, wenn die Akten eine hinreichende Entscheidgrundlage dar-
stellen (KASPAR PLÜSS, in: Alain Griffel [Hrsg.] Kommentar zum Verwaltungsrechtspflege-
gesetz des Kantons Zürich, 3. Aufl. 2014, N 79 zu § 7 VRG).
Im vorliegenden Fall ergeben sich die massgebenden Verhältnisse ohne weiteres aus den
Planunterlagen. Deshalb lassen sich die Fragen, welche die vorliegende Angelegenheit
aufwirft, ohne den beantragten Augenschein beantworten, zumal es sich dabei weitgehend
um Rechtsfragen handelt und die Beschwerdeführer nicht substantiieren, inwiefern die Ab-
nahme weiterer Beweise zusätzliche entscheidwesentliche Erkenntnisse liefern könnte. Die
Durchführung eines Augenscheins erübrigt sich deshalb.
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2. Art. 15 Abs. 1 des Raumplanungsgesetzes (RPG, SR 700) bestimmt, dass die Bauzonen
so festzulegen sind, dass sie dem voraussichtlichen Bedarf für 15 Jahre entsprechen. Ge-
mäss Art. 15 Abs. 2 RPG sind überdimensionierte Bauzonen zu reduzieren. Nutzungspläne
sind zu überprüfen und allenfalls zu revidieren, wenn sich die tatsächlichen Verhältnisse
oder rechtlichen Verhältnisse wesentlich geändert haben, wenn sich neue Aufgaben stellen
oder es aus wichtigen öffentlichen Interessen geboten erscheint (Art. 51 BauG; ähnlich
auch Art. 21 Abs. 2 RPG). Zonenpläne sind dem Regierungsrat zur Genehmigung zu un-
terbreiten. Diese wird erteilt, wenn der Plan den gesetzlichen Vorschriften und der überge-
ordneten Planung entspricht und nicht als unzweckmässig erscheint (Art. 49 BauG).
2.1 Die Vorinstanz hält im angefochtenen Entscheid fest, dass überdimensionierte Bauzonen
zu reduzieren seien. Gemäss dem nachgeführten kantonalen Richtplan verfüge die Ge-
meinde E._ über zu gross dimensionierte Wohn-, Misch- und Kernzonen für den
Zeithorizont 2040. Die Gemeinde werde deshalb verpflichtet, innert 5 Jahren ab Inkrafttre-
ten des kantonalen Richtplans 1.1 ha Wohn-, Misch- und Kernzonen auszuzonen. Hinsicht-
lich der Vorgabe von Art. 15 Abs. 2 RPG stehe zum jetzigen Zeitpunkt noch nicht fest, wo in
der Gemeinde E._ wieviel Bauland im Rahmen der Zonenplanrevision
ausgezont werde. Auch wenn der Gemeinderat an der Bauzone im Gebiet H._
festhalten möchte, bedeute dies nicht, dass es zum vornherein ausgeschlossen sei, dass in
diesem Gebiet Flächen ausgezont werden müssten, um die Vorgaben von Art. 15 RPG an
die zulässige Bauzonengrösse zu erfüllen. Bei Flächen, bei denen es nicht zum vornherein
ausgeschlossen erscheine, dass sie ausgezont würden, d.h. sogenannte potentielle Auszo-
nungsflächen, handle es sich insbesondere um unüberbaute Grundstücke ausserhalb des
weitgehend überbauten Gebiets.
Hinsichtlich der Prüfung, ob es sich beim von der von der Teilzonenplanänderung
H._ erfassten Gebiet um eine potentielle Auszonungsfläche handle, sei
einerseits zu berücksichtigen, dass es sich beim im Jahr 2013 eingezonten Gebiet
H._ um ein am westlichen Siedlungsrand gelegenes, langgezogenes Areal mit
einer Grundfläche von rund 2.4 Hektaren handle. Mit seiner Ostseite grenze das Gebiet an
der Bauzone zugewiesene überbaute Grundstücke an, wogegen das westseitig
angrenzende Areal der Landwirtschaftszone zugewiesen und unüberbaut sei. Vor dem
Hintergrund der peripheren Lage, der Geometrie und der Grösse des Gebiets könne nicht
gesagt werden, es sei im Sinn einer Baulücke von weitgehend überbautem Gebiet umringt
und gehöre damit zum geschlossenen Siedlungsbereich. Das Gebiet H._ sei
andererseits zum grossen Teil unüberbaut und das flächenmässig grosse Grundstück Nr.
0001 werde nach wie vor landwirtschaftlich genutzt, weshalb es nicht an der
Siedlungsqualität teilhabe. Damit stelle das Gebiet eine potentielle Auszonungsfläche dar.
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Bei den von der Teilzonenplanänderung erfassten Flächen handle es sich um westseitig an
das Gebiet H._ angrenzende Flächen. Da sich das Gebiet H._ als
Auszonungsfläche eigne, dürfe im heutigen Zeitpunkt kein Entscheid von präjudizierender
Bedeutung gefällt werden. Demnach könne die Teilzonenplanänderung H._
unter der Berücksichtigung der gesetzlichen Vorschriften und der übergeordneten Planung
nicht genehmigt werden.
2.2 Die Beschwerdeführer wenden dagegen ein, dass das Departement Bau und Volkswirt-
schaft die Gemeinderäte der Gemeinden mit zu grossen Bauzonen mit Schreiben vom 26.
März 2018 (act. 2.3/3) angewiesen habe, alle Grundstücke, bei denen es nicht zum Vorn-
herein ausgeschlossen erscheine, dass sie bei der Zonenplanrevision ausgezont würden,
bist spätestens am 31. Dezember 2018 mit einer kommunalen Planungszone zu belegen.
Da die beiden Grundstücke Nrn. 0002 und 0001 nicht von der Planungszone erfasst seien,
folge im Umkehrschluss, dass sich das Gebiet H._ gerade nicht zur Auszonung
eigne. Indem die Vorinstanz feststelle, das Gebiet H._ eigne sich grundsätzlich
zur Auszonung, greife sie in unzulässiger Art und Weise in die Autonomie der Gemeinde
E._ ein und stelle ihr Ermessen über jenes. Da die Vorinstanz nicht begründe,
weshalb der Gemeinderat E._ zu Unrecht keine Planungszone über das Gebiet
H._ erlassen haben soll, verletze sie auch das rechtliche Gehör sowohl des Ge-
meinderates E._ als auch jenes der Beschwerdeführer.
Gemäss der Zielvereinbarung zwischen der Einwohnergemeinde E._, den Be-
schwerdeführern sowie dem Regierungsprogramm Bauen & Wohnen vom Januar 2013
(act. 2.3/1) und der Vereinbarung zwischen der Einwohnergemeinde E._ und
den Beschwerdeführern (act. 2.3/2) handle es sich beim Standort H._ um die
umfangreichste Entwicklungsreserve der Gemeinde E._. Diese sichere eine
sinnvoll etappierte Bebauung und eine langfristig ausgewogene Entwicklung der
Gemeinde. Die Unterzeichnung der Vereinbarung sei Voraussetzung, dass die Gemeinde
einen Teil des Grundstücks Nr. 0001 nach raumplanerischen Grundsätzen einer Bauzone
zuweise und einen Sondernutzungsplan für die etappierte Erschliessung und besondere
Überbauung erlasse. Das Gebiet H._ bedeute für die Gemeinde E._
die wichtigste Entwicklungsreserve, da dieses zentral, d.h. in der Nähe des Dorfzentrums
sowie der öffentlichen Schule gelegen sei, d.h. Zentrumsfunktion habe. Ein Wachstum der
Gemeinde E._ sei nur möglich, wenn im Gebiet H._ gebaut werden
könne.
Des Weiteren sei festzuhalten, dass mit dem Teilzonenplan H._ kein
zusätzliches Bauland eingezont werden soll. Vielmehr solle lediglich eine Korrektur der
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westseitigen Bauzonenabgrenzung erfolgen. Schliesslich habe der heutige Regierungsrat
F._ im Rahmen des Erlasses des Teilzonen- und Quartierplans H._
im Rahmen des damaligen Regierungsprogramms den gemäss Teilzonen- und
Quartierplan H._ gewählten Ansatz begrüsst und unterstützt.
2.3 Vorab fällt auf, dass sich die Vorinstanz in der Begründung des angefochtenen Entscheids
einzig mit der Frage auseinandersetzt, ob das im Jahr 2013 rechtskräftig eingezonte Gebiet
H._ als weitgehend überbautes Gebiet zu qualifizieren sei oder nicht. Diese 2.4
ha grosse Fläche bildet jedoch gar nicht Gegenstand der geplanten
Teilzonenplanänderung, sondern lediglich ein Flächenaustausch von 1780 m2 bei deren
westseitiger Bauzonenabgrenzung. Die Genehmigung der Teilzonenpländerung wird dann
ausschliesslich mit dem Argument verweigert, dass zum heutigen Zeitpunkt kein Entscheid
von präjudizierender Wirkung gefällt werden dürfe, da sich das Gebiet H._ als
Auszonungsfläche eigne. Die Vorinstanz unterlässt es jedoch, zu begründen, inwiefern die
vorliegende Teilzonenplanänderung präjudizierend wirkt. Da diese lediglich einen
Flächenaustausch vorsieht, ist nicht ohne weiteres erkennbar, dass dem Teilzonenplan
H._ im Hinblick auf die Dimensionierung des Baugebiets eine präjudizierende
Wirkung zukommt. Aus den Akten geht zudem nicht hervor, welchen Einfluss die strittige
Teilzonenplanänderung auf die Erschliessung und Überbauung des rechtskräftig
eingezonten Gebiets H._ hat, zumal für dessen Überbauung ein rechtskräftiger
Sondernutzungsplan vorausgesetzt wird (Art. 35 Abs. 2 BauG), welcher jedoch nicht
Gegenstand dieses Verfahrens bildet. Im Weiteren wurde im angefochtenen Entscheid
nicht angeordnet, über das Gebiet H._ eine Planungszone zu erlassen, womit
nicht ersichtlich ist, inwiefern durch die Nichtgenehmigung der Zonenplanänderung die
Herbeiführung der Baureife im Gebiet H._ verhindert werden könnte. Da somit
nicht nachvollzogen werden kann, von welchen Überlegungen sich die Vorinstanz in Bezug
auf die behauptete präjudizierende Wirkung leiten liess, erweist sich der angefochtene
Entscheid diesbezüglich als unzureichend begründet, was als Gehörsverletzung
einzustufen ist (PATRICK SUTTER, in: Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], Kommentar zum
Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, 2. Aufl. 2019, N. 12 zu Art. 29 VwVG).
2.4 Dazu kommt Folgendes: Selbst wenn eine präjudizierende Wirkung für die Überbauung des
Gebiets H._ zu bejahen wäre, geht aus dem angefochtenen Entscheid nicht
hervor, weshalb eine solche der Genehmigung der strittigen Teilzonenplans konkret
entgegensteht. Es ist zwar unbestritten, dass die Gemeinde E._ über eine
überdimensionierte Bauzone verfügt, welche aufgrund von Art. 15 Abs. 2 RPG und den
Vorgaben des kantonalen Richtplans zu reduzieren ist. Die Vorinstanz scheint jedoch
ausser Acht gelassen zu haben, dass die Gemeinde E._ als zuständige örtliche
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Planungsbehörde zwischenzeitlich eine Planungszone erlassen hat, von welcher diejenigen
Gebiete erfasst sind, die nach ihrer Ansicht für eine Auszonung in Betracht kommen. Aus
den Akten erschliesst sich nicht, dass die Fläche dieser Gebiete die im Richtplan geforderte
Auszonungsfläche von 1.1 ha unterschreitet. Ebenso wenig ergeben sich darin
Anhaltspunkte, wonach die Gemeinden verpflichtet sind, vorsorglich in den Planungszonen
eine grössere potentielle Auszonungsfläche auszuscheiden oder dass das Gebiet
H._ wesentlich besser als die von der Planungszone betroffenen Parzellen für
eine Auszonung geeignet wäre. Insofern ist auch die vorinstanzliche
Sachverhaltsfeststellung als unvollständig zu taxieren. Es ist nicht Aufgabe des
Obergerichts, welches in Planungssachen nur über eine eingeschränkte Kognition verfügt,
die von der Planungszone erfassten Gebiete im Beschwerdeverfahren diesbezüglich quasi
erstinstanzlich zu überprüfen.
3. In Anbetracht dieser Umstände kommt das Obergericht zum Schluss, dass die verweigerte
Genehmigung der Teilzonenplanänderung H._ unzureichend begründet ist und
die Vorinstanz nicht alle entscheidwesentlichen Tatsachen erhoben hat, womit der
Sachverhalt ungenügend abgeklärt bzw. dieser nicht hinreichend gewürdigt wurde.
Demzufolge ist der angefochtene Entscheid aufzuheben und die Sache zur Neubeurteilung
an die Vorinstanz zurückzuweisen (Art. 59 VRPG i.V.m. Art. 41 Abs. 2 VRPG). Dabei wird
diese präzisieren müssen, inwiefern die Teilzonenplanänderung präjudizierend wirkt. Wird
die präjudizierende Wirkung weiterhin bejaht, wird die Vorinstanz nicht darum umhin
kommen, die von der Planungszone betroffenen Gebiete zumindest summarisch quantitativ
und qualitativ einer Prüfung zu unterziehen. Kommt sie dabei unter Beachtung des
kommunalen Ermessensspielraums zum Schluss, dass auch das Gebiet H._
zwingend als potentielle Auszonungsfläche zu sichern ist, obliegt es der Vorinstanz als
Aufsichtsbehörde über die Raumplanung (Art. 3 Abs.1 BauG), diesbezüglich
entsprechende Anordnungen zu treffen. Andernfalls ist die Genehmigung für die
Teilzonenplanänderung zu erteilen, sofern die Voraussetzungen von Art. 49 Abs. 2 BauG
erfüllt sind.
4. Nach Art. 19 Abs. 3 in Verbindung mit Art. 53 Abs. 1 VRPG ist im Beschwerdeverfahren vor
Obergericht gebühren- und kostenpflichtig, wer ganz oder teilweise unterliegt oder auf des-
sen Rechtsmittel nicht eingetreten wird.
Da die Beschwerdeführer mit ihrem Hauptbegehren (Ziff. 1) durchdringen und die Sache im
Übrigen an die Vorinstanz zurückgewiesen wird, ist ihnen für das Beschwerdeverfahren
keine Entscheidgebühr aufzuerlegen. Die Gerichtskasse ist anzuweisen, ihnen den Kosten-
vorschuss von Fr. 2‘000.-- zurückzuerstatten.
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Weil die Vorinstanz mit ihrem Begehren nicht durchdringt und die Sache zur Neubeurtei-
lung zurückgewiesen wird, ist ihr die Entscheidgebühr aufzuerlegen. In Anwendung von
Art. 4a des Gesetzes über die Gebühren in Verwaltungssachen (GGV, bGS 233.2) er-
scheint eine Entscheidgebühr von insgesamt Fr. 1'500.-- als angemessen, wobei in An-
wendung von Art. 22 Abs. 1 VRPG auf die Erhebung verzichtet wird.
5. Nach Art. 53 Abs. 3 VRPG hat die obsiegende Partei in der Regel Anspruch auf eine Ent-
schädigung für ihre notwendigen Kosten und Auslagen. Die Parteientschädigung geht zu-
lasten der unterliegenden Partei. Aus Billigkeitsgründen kann sie auch der Staats- oder
Gemeindekasse auferlegt werden (Art. 59 i.V.m. Art. 24 Abs. 2 VRPG). Ausgangsgemäss
ist dem Entschädigungsbegehren der Beschwerdeführer zu entsprechen. Die Entschädi-
gung setzt sich zusammen aus einem Honorar und den Barauslagen; die Mehrwertsteuer
wird als Zuschlag in Rechnung gestellt (Art. 3 der Verordnung über den Anwaltstarif, AT,
bGS 145.53). In Verfahren vor dem Obergericht in Verwaltungssachen wird das Honorar
pauschal festgelegt (Art. 13 Abs. 1 lit. c AT) und beträgt Fr. 1‘000.-- bis Fr. 10‘000.-- (Art. 16
Abs. 1 AT). Innerhalb des für eine Pauschale gesetzten Rahmens richtet sich das Honorar
nach den besonderen Umständen des Falles. In Betracht fallen namentlich Art und Umfang
der Bemühungen, die Schwierigkeiten des Falles sowie die wirtschaftlichen Verhältnisse
der Beteiligten (Art. 17 AT). Grundsätzlich kann die mögliche Bandbreite der Honorare un-
terteilt werden in
a) einfache, unterdurchschnittlich aufwändige Fälle, in denen ein Honorar von
Fr. 1‘000.-- bis zu Fr. 4‘000.-- zu sprechen ist;
b) mittlere Fälle, die durchschnittlich schwierige Rechts- und/oder Sachverhaltsfragen
betreffen und einen durchschnittlichen Aufwand benötigten, in denen ein Honorar in
der Grössenordnung von Fr. 4‘000.-- bis Fr. 7‘000.-- angemessen erscheint; und
c) schwierige Fälle sowohl bezüglich Sachverhalts- und/oder Rechtsfragen, in denen
überdurchschnittlich umfangreiche Eingaben notwendig waren und umfangreiche
Akten zu studieren waren, was ein Honorar von Fr. 7‘000.-- bis Fr. 10‘000.--, bzw. in
aussergewöhnlichen Fällen bis zu Fr. 15‘000.-- rechtfertigt.
Vorliegend ist die Entschädigung innerhalb des für die erste Fallgruppe – mit vorliegend
einfachen Rechtsfragen und unterdurchschnittlichem Aufwand – geltenden Rahmens von
bis zu Fr. 4‘000.-- festzulegen. Der Anwalt der Beschwerdeführer hat eine Kostennote in
der Höhe von Fr. 1‘933.10 eingereicht, welche im vorliegenden Fall in Anbetracht aller Um-
stände als angemessen erscheint. Die Parteientschädigung wird ausgangsgemäss der
Vorinstanz auferlegt.
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6. Rückweisungen schliessen das Verfahren nicht ab, sondern weisen es sinngemäss an die
Vorinstanz zurück. Sie sind daher den Vor- und Zwischenentscheiden zuzuordnen, weshalb
sich ihre Anfechtung nach Art. 93 des Bundesgerichtsgesetzes (BGG, SR 173.110) richtet
(BGE 133 V 477 E. 4.2).
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