Decision ID: 5b3bbd6f-d989-52f7-9596-17dd7db103d9
Year: 1997
Language: it
Court: TI_TCA
Chamber: TI_TCA_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: public_law

ritenuto,
in fatto
A. Nel 1980 _ e _ hanno acquistato un appartamento di 77 mq sito nel Condominio _ di _ II (PPP no. _; zona residenziale di interesse comunale).
L'appartamento è sempre stato utilizzato dai proprietari, domiciliati a _ (_), quale residenza secondaria.
B. In data 29 febbraio 1988 il Consiglio comunale di _ ha adottato una nuova norma pianificatoria (art. 24 bis NAPR) che nei vecchi nuclei e nella nuova zona residenziale di interesse comunale impone di adibire tutti gli edifici all'abitazione primaria, mentre nelle zone R2 consente di destinare alla residenza secondaria solo una determinata percentuale di SUL (20% nella zona R2a, 30% nella zona R2b).
Questa disposizione, volta ad incrementare gli insediamenti residenziali primari, è stata approvata dal Consiglio di Stato il 6 settembre 1988.
C. L'11 marzo 1996 _ e _ hanno chiesto al Municipio di _ di accordare loro una deroga per vendere l'appartamento come residenza secondaria.
Con risoluzione 20 marzo 1996 l'esecutivo comunale ha respinto l'istanza, rilevando che l'oggetto si prestava ad essere utilizzato come abitazione primaria e che in passato identico trattamento era stato riservato al proprietario di un appartamento posto nello stesso stabile.
D. Con giudizio 12 aprile 1994 il Consiglio di Stato ha annullato la suddetta decisione, accogliendo l'impugnativa contro di essa interposta dagli istanti in deroga.
In sostanza, l'autorità di ricorso di prime cure ha ripreso integralmente la costante giurisprudenza prolata sull'argomento da questo Tribunale per ammettere l'incostituzionalità dell'art. 24 bis NAPR di _ laddove impone di trasformare in abitazione primaria le residenze secondarie preesistenti alla sua entrata in vigore in caso di alienazione.
E. Avverso la predetta pronunzia governativa il comune di _ insorge innanzi al Tribunale cantonale amministrativo chiedendone l'annullamento.
Illustrati i seri motivi d'ordine sociale-finanziario che l'hanno indotto ad inserire nella NAPR una disposizione volta a limitare drasticamente gli insediamenti secondari, il ricorrente annota innanzi tutto che negli ultimi anni il numero delle abitazioni primarie è considerevolmente aumentato a scapito delle residenze secondarie e questo proprio grazie ai cambiamenti di proprietà intervenuti a far tempo dall'entrata in vigore dell'art. 24 bis NAPR; in effetti, se nel 1987 solo il 40% degli alloggi era utilizzato come residenza primaria, nel 1996 la percentuale è salita al 60%. A mente del comune, la norma destinata a ridurre il numero delle abitazioni secondarie è insomma giustificata da un interesse pubblico preminente, individuabile soprattutto nella necessità di garantire ai cittadini una sana ed equilibrata gestione finanziaria dell'ente pubblico.
Quanto all'assunto governativo secondo cui l'art. 24 bis NAPR risulterebbe lesivo del principio della parità di trattamento in caso di sua applicazione alle vendite di residenze secondarie, l'insorgente si chiede come dovrà comportarsi nei confronti di coloro che in passato sono stati astretti ad alienare la loro proprietà come abitazione primaria, atteso che se avessero potuto mantenere la destinazione originaria avrebbero ricavato un maggior utile dall'operazione.
Il comune pone infine in discussione il ruolo del Consiglio di Stato quale autorità di approvazione in materia pianificatoria e ipotizza una violazione della sua autonomia comunale nella misura in cui gli si impedisce di adottare delle misure a salvaguardia dei suoi interessi e viene messa a repentaglio la sua sopravvivenza intesa come possibilità di autogestirsi finanziariamente.
F. All'accoglimento del ricorso si oppone il Consiglio di Stato, che postula la conferma del giudizio impugnato senza formulare particolari osservazioni.
Ad identica conclusione pervengono _ e _, invocando in pratica la conferma della giurisprudenza risalente di questo Tribunale.
Considerato,

in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo a statuire in merito all'impugnativa si fonda sull'art. 208 LOC. Nella misura in cui il Municipio di _ ha rifiutato ai qui resistenti il rilascio di un'autorizzazione in deroga per mantenere la destinazione della loro proprietà in caso di vendita, il ricorso è ammissibile anche in forza dell'art. 21 LE.
La legittimazione dell'insorgente è palese (art. 43 PAmm e 21 cpv. 2 LE).
Il gravame, tempestivo e correttamente formulato, è pertanto ricevibile in ordine e può essere deciso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 PAmm).
2. Con una decisione di principio resa nel 1993 (RDAT II-1993 N. 31) il Tribunale cantonale amministrativo ha inaugurato una giurisprudenza - in seguito sempre riconfermata (cfr. STA 27 settembre 1993 in re Zollinger; STA 3 gennaio 1994 in re Reich e in re Wiggenhauser) - ai sensi della quale le norme di PR che impongono ai vecchi proprietari di residenze secondarie di convertirle in abitazioni primarie in caso di vendita a terzi limitano indebitamente la garanzia delle situazioni acquisite (Besitzstandsgarantie) discendente dagli art. 22 ter Cost. e 70 cpv. 1 LALPT.
Nel giudizio impugnato il Consiglio di Stato ha applicato alla lettera quella giurisprudenza, riprendendo integralmente le motivazioni delle citate sentenze. Accertata la fonte dei considerandi governativi, questo Tribunale si esimerà evidentemente dal riproporre le medesime disquisizioni, limitandosi ad esaminare le censure sollevate dal ricorrente.
3. L'insorgente sostiene in pratica che nel caso del comune di _ l'obbligo di adattare le residenze secondarie al nuovo diritto in caso di alienazione è giustificato da un interesse pubblico prevalente su quello dei proprietari al mantenimento della destinazione che essi hanno liberamente prescelto al momento dell'acquisto in base al precedente ordinamento pianificatorio. La necessità di introdurre norme sottese a ridurre le residenze secondarie - argomenta il ricorrente - è scaturita da una situazione socio-finanziaria divenuta insostenibile verso la metà degli anni 80: a quei tempi il comune si è trovato confrontato con una percentuale altissima di abitazioni secondarie (oltre il 60%) e con una crescita demografica inferiore alle previsioni, cosicché i domiciliati hanno dovuto sobbarcarsi un aumento del moltiplicatore d'imposta per far fronte ad un debito per investimenti in opere pubbliche contemplate dal PR che aveva sfondato il tetto dei 10'000.- fr. pro capite. Con l'entrata in vigore dell'art. 24 bis NAPR è iniziato l'auspicato processo di riequilibrio, concretizzatosi - in mancanza di un numero consistente di nuove costruzioni - grazie soprattutto alle riconversioni imposte in caso di vendita di immobili utilizzati come residenze secondarie.
Le regolamentazioni volte a limitare le residenze secondarie sono di principio sorrette da un sufficiente interesse pubblico. Lo ha ammesso anche il Tribunale federale, annotando che le prescrizioni di politica degli insediamenti sono compatibili con la garanzia della proprietà tutelata dall'art. 22 ter Cost. se si muovono nell'ambito degli obiettivi perseguiti dall'art. 23 quater Cost. (DTF 112 Ia 66 consid. 3b), che pone un ordinato insediamento del paese tra gli scopi principali della pianificazione, in consonanza con gli art. 1 cpv. 2 lett. b) e c) e 3 cpv. 3 LPT. Norme, quest'ultime, che impongono di creare e mantenere insediamenti accoglienti, promuovere la vita sociale, economica e culturale nelle singole parti del territorio, nonché favorire un'adeguata decentralizzazione dell'urbanizzazione (DTF 117 Ia 143 consid. 2b).
L'art. 24 bis NAPR di _ risponde a queste esigenze di natura pianificatoria. La prescrizione è sorretta da un interesse pubblico indiscutibile laddove mira a contenere lo spreco di terreno edificabile, l'esplosione delle quotazioni del mercato immobiliare e l'esodo della popolazione. Il perseguimento di tali scopi legittima i vincoli di destinazione adottati dal comune, ma non giustifica necessariamente l'applicazione del citato disposto (anche) alle alienazioni di abitazioni secondarie preesistenti alla sua entrata in vigore. Per ammettere la disattenzione della tutela delle situazioni acquisite indotta dall'obbligo di adattare le residenze secondarie al nuovo diritto in caso di vendita a terzi occorre un interesse pubblico particolarmente qualificato e preminente. Il comune lo ravvisa nell'esigenza di risolvere le gravi difficoltà d'ordine economico e fiscale manifestatesi a metà degli anni 80. Sennonché intendimenti di mera natura fiscale non sono mai stati riconosciuti di interesse pubblico (DTF 111 Ia 98; 110 Ia 72; 106 Ia 96; 102 Ia 114); fosse stato emanato per soddisfare esclusivamente esigenze di questo genere, l'art. 24 bis NAPR risulterebbe incostituzionale nel suo complesso. D'altra parte, le cifre e le argomentazioni esposte nel gravame lasciano supporre che i problemi finanziari accusati dall'insorgente sono invero riconducibili non tanto alla proliferazione delle residenze secondarie, quanto piuttosto all'ampiezza dell'errore che ha contraddistinto le previsioni formulate dai pianificatori circa la crescita demografica futura nel comune; errore che si è ripercosso prima sulla valutazione del fabbisogno in infrastrutture pubbliche, poi sul relativo piano degli investimenti e per finire sulle spese effettivamente affrontate a tale titolo. Quand'anche fosse stato cagionato dall'eccessiva ed imprevedibile presenza di residenze secondarie, l'aumento degli oneri finanziari-amministrativi poteva essere controllato con un'intelligente imposizione fiscale dei loro proprietari, saldando in questo modo il debito derivante dall'allestimento infrastrutturale e attenuando l'aggravio posto a carico della popolazione indigena. Altri comuni hanno agito in questo senso (cfr. Cattaneo, Il fenomeno delle residenze secondarie, p. 28 ss.).
Ad ogni buon conto, il quesito a sapere se _ può vantare un interesse pubblico specialmente ragguardevole e tale da giustificare un'eccezione alla garanzia costituzionale delle situazioni acquisite può restare insoluto, poiché come si dimostrerà in appresso il controverso obbligo di adattare le residenze secondarie al nuovo diritto in caso di vendita si avvera comunque inammissibile siccome lesivo del principio dell'adeguatezza e della parità di trattamento.
4. Ai sensi dell'art. 24 bis cifra 1 NAPR di _, un'abitazione è considerata primaria quando è atta a tale scopo e quando l'utente ha il suo domicilio nel comune o vi risiede per lunghi periodi. Questa definizione, corrispondente a quella coniata dalla Sezione della pianificazione urbanistica del Dipartimento dell'ambiente (cfr. Bollettino no. 5, Il vincolo di destinazione per residenze primarie, p. 12), si fonda quindi su un criterio di natura oggettiva riferito in modo indeterminato alle caratteristiche dell'alloggio e su due criteri di natura soggettiva riferiti vuoi alla persona del suo utente, vuoi alle modalità d'impiego dell'immobile: il domicilio, da un lato, o la lunga residenza, dall'altro.
Così come concepito, l'art. 24 bis cifra 1 NAPR di _ mette al bando un certo tipo di utilizzazione dell'alloggio, indipendentemente dai rapporti di proprietà sull'alloggio stesso. A giusto titolo, poiché determinante ai fini di una corretta limitazione delle residenze secondarie non è la situazione dei loro proprietari, ma quella dei loro utenti. In un simile contesto, l'obbligo di adattare le residenze secondarie al nuovo diritto in caso di vendita a terzi si traduce in un'improponibile equiparazione tra alienazione e cambiamento di destinazione, con risultati inconciliabili con il principio della parità di trattamento. In effetti, come già spiegato nella STA 29 aprile 1993 in re Cremer (RDAT II-1993 N. 31), facendo dipendere l'obbligo di adattare le residenze secondarie al nuovo diritto dal cambiamento del proprietario invece che dal cambiamento dell'utente, l'eccezione alla garanzia delle situazioni acquisite contemplata dall'art. 24 bis cifra 3 NAPR torna di fatto applicabile ai casi di alienazione di residenze secondarie date in locazione a terzi, ma non ai casi di cambiamento del conduttore come la logica e la stessa impostazione della norma imporrebbero. L'incongruenza e la disparità di trattamento sta proprio qui. In base all'articolo in oggetto, il proprietario di un alloggio di vacanza può cambiare liberamente inquilino a dispetto dei vincoli sanciti dal nuovo diritto. L'acquirente di quello stesso alloggio deve per contro adattarne le condizioni di utilizzazione e trasformarlo in abitazione primaria, sfrattando il locatario o obbligandolo a domiciliarsi nel comune. Queste conseguenze portano ad una discriminazione inaccettabile. Approdando alla conclusione contraria si finirebbe per assimilare l'alienazione al cambiamento di destinazione, facendo astrazione dalla situazione personale dell'utente. In fin dei conti, si tutelerebbe un regime estraneo alla pianificazione del territorio e per certi versi assimilabile alla legislazione federale sull'acquisto di fondi da parte di persone all'estero (cfr. Knapp, La limitation des résidences secondaires, in Rep. 1985 p. 10-11; contra: _, Possibili regolamentazioni delle residenze secondarie in base al diritto della pianificazione del territorio, in RDAT 1986 p. 227).
D'altra parte, la garanzia delle situazioni acquisite difende proprio l'uso a residenza secondaria che un determinato alloggio aveva prima dell'entrata in vigore dell'art. 24 bis NAPR. Il cambiamento di proprietà non incide sulla pregressa destinazione dell'immobile costituzionalmente protetta. A ben guardare, non vi sono pertanto motivi intrinseci né alla natura del negozio né alla normativa stessa perché con l'alienazione la salvaguardia delle situazioni acquisite debba cadere (RDAT II-1995 N. 31).
5. L'insorgente sembra temere la reazione di coloro ai quali ha sin qui rifiutato il permesso di alienare la loro proprietà come residenza secondaria.
La preoccupazione è infondata. Il cambiamento di prassi che il ricorrente dovrà adottare a dipendenza della giurisprudenza più volte richiamata nel presente giudizio non è suscettibile di compromettere la validità delle decisioni che il municipio ha reso in passato applicando come doveva l'art. 24 bis NAPR. Dal profilo morale, vale sostanzialmente lo stesso discorso. Pur non essendo compito di questo Tribunale sindacare su questioni simili, val comunque la pena di annotare che il municipio di _ ha certamente agito sempre in buona fede e con lodevoli intenti di tutela degli interessi della collettività che è chiamato ad amministrare. La situazione venutasi a creare non è d'altronde imputabile a sue negligenze di qualsivoglia natura, ma è il risultato di una verifica di costituzionalità operata in sede giudiziale sulle norme che impongono ai vecchi proprietari di trasformare la loro residenza secondaria in abitazione primaria al momento della vendita.
6. Il comune si chiede infine come abbia fatto il Consiglio di Stato ad approvare delle norme incostituzionali senza il nulla osta delle autorità superiori.
La risposta è semplice. Per approvare un PR comunale il Consiglio di Stato non deve raccogliere il preavviso favorevole di un'autorità superiore. La sua decisione può essere tuttavia attaccata mediante ricorso al Tribunale della pianificazione del territorio (prima dell'ottobre 1992 le risoluzioni di approvazione dei PR erano impugnabili davanti al Gran Consiglio) nei termini ed alle condizioni indicate all'art. 38 LALPT. Se qualcuno avesse seguito questa via, l'inapplicabilità dell'art. 24 bis NAPR di _ alle alienazioni di vecchie residenze secondarie avrebbe potuto essere accertata subito alla stessa stregua della fattispecie di cui alla RDAT II-1995 N. 31.
Un cittadino avrebbe potuto d'altronde dedurre in giudizio innanzi a questo Tribunale uno dei primi casi di applicazione concreta, ottenendo così un esame della costituzionalità della norma come accaduto in re Cremer (RDAT II-1993 N. 31).
Quanto alle censure di violazione dell'autonomia comunale sollevate dall'insorgente in modo invero inutilmente polemico, basti annotare come al comune non viene affatto negata la possibilità di autogestirsi finanziariamente e di adottare delle misure per la salvaguardia dei suoi interessi. L'autonomia comunale non è assoluta. Va esercitata in armonia con i principi di uno Stato fondato sul diritto. Nell'ambito delle competenze loro attribuite dalla legge gli enti locali possono pertanto emanare le norme che più ritengono opportune, rispettando tuttavia il vigente ordinamento giuridico di rango superiore (cfr. Scolari, Diritto amministrativo parte speciale, N. 866-869 e 1093 ss.; Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, in Rep. 1991 p. 45 ss.; STF 31 gennaio 1997 in re comune di _).
7. Sulla scorta di quanto precede, il gravame va respinto con la conseguente conferma della decisione governativa impugnata.
Il comune di _ viene esonerato dal pagamento di una tassa di giudizio, ma non dalla corresponsione di congrue ripetibili alla controparte (RDAT I-1993 N. 19; art. 31 PAmm).