Decision ID: 4dc212d8-bc47-51ae-b913-5ccf9dbba100
Year: 1996
Language: it
Court: TI_TRPI
Chamber: TI_TRPI_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: 

in fatto
a.
_ _ è comproprietario, con la moglie, dei mappali n° _, _, _, _, _e _RFD, situati nella parte alta del comune di _a.
b.
Nelle sue sedute 17, 18 e 24 settembre 1990 il Consiglio comunale di _ ha adottato il PR.
Tale piano prevede la costruzione di una strada di congiungimento (una strada di servizio SS3, larga 4,5 metri e da utilizzarsi solo in casi particolari e per necessità dei servizi comunali) tra Via _ _ e Via _. Attualmente via _ è una strada comunale a fondo cieco, il cui ultimo tratto (privato e sbarrato all’altezza della villa del ricorrente) si trasforma, a partire dal mappale _di proprietà _, in un sentiero.
c.
Il signor _ ha contestato questa scelta pianificatoria innanzi al Consiglio di Stato. Ha in particolare sottolineato l’assurdità e l’inutilità della creazione e dell’apertura al traffico della strada, chiedendone lo stralcio. Ha poi invocato la necessità di tutelare la tranquillità dell’area (che ha una funzione ricreativa) e sottolineato la sua disponibilità a mantenere l’accordo bonale concluso con il comune che garantisce il traffico dei veicoli comunali in caso di necessità.
d.
Con argomentazioni che saranno se del caso riprese più oltre il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso e approvato il PR.
e.
Dissentendo da tale decisione il soccombente é insorto presso questa autorità giudicante riproponendo richieste e censure del ricorso di primo grado.
f.
Nelle rispettive osservazioni il Consiglio di Stato e il Municipio di _ chiedono l’integrale reiezione dell’impugnativa.
L’autorità comunale ha in particolare precisato come la strada, costituente un semplice raccordo fra tratti stradali esistenti e volta a creare un secondo accesso alla località “_ ”, è già quasi integralmente esistente. Ha poi lamentato il carattere insoddisfacente dell’attuale situazione, che obbliga il comune ad ottenere il permesso del ricorrente ogni qual volta i veicoli del comune devono, causa l’impossibilità di raggiungere altrimenti il quartiere “_ ” o per altre ragioni, transitare sul contestato tratto di strada.
g.
Il 16 giugno 1994 è stato esperito il sopralluogo in contraddittorio; all’occasione le parti si sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande.
h.
Con scritto 20 giugno 1994 il Municipio di _ ha ribadito l’intenzione di realizzare una strada asfaltata SS3 per passaggio veicolare solo in casi particolari e per necessità dei servizi comunali, della larghezza complessiva di metri 4,50, di cui 1,30 quale marciapiede. Ha poi manifestato l’intenzione di limitare l’accesso veicolare alla strada
“con barriere, da togliere solo in caso di necessità, per l’uso di veicoli comunali e aperta al pubblico in caso di interruzione della circolazione, per lavori dovuti alla formazione di canalizzazioni previste dal P.G.S., altre condotte elettriche, telefoniche, gas, ecc. oppure per manutenzioni stradali ricorrenti, sia su via _ _, sia su Via _ _o.”
i.
Con decisione 6 settembre 1994 il TPT ha respinto il ricorso di _ _ diretto contro la decisione governativa.
k.
Il 13 ottobre 1994 _ _ ha presentato al Tribunale Federale un ricorso di diritto pubblico, fondato sulla violazione degli art. 4 e 22ter Cost. Fed., con cui postula l’annullamento della decisione del TPT. Il ricorrente si duole innanzitutto di una violazione del suo diritto di essere sentito per il fatto che la lettera 20 giugno 1994 del Municipio di _ non gli é stata intimata prima dell’emanazione della sentenza da parte del TPT.
l.
Con decisione 29 agosto 1995 il TF ha accolto il ricorso del sig. _, annullando la sentenza impugnata. La Corte federale ha in sostanza riconosciuto che il ricorrente, al quale non é stata data la possibilità di esprimersi sulle argomentazioni contenute nella menzionata lettera, é stato leso nel suo diritto di essere sentito.
m.
Facendo seguito alla decisione del TF, il TPT ha invitato il ricorrente a presentare le proprie osservazioni allo scritto 20 giugno 1994 del Municipio di _. Queste sono tempestivamente pervenute al Tribunale in data 22 novembre 1995; del suo contenuto si dirà, se necessario, nei consideranti seguenti.
c o n s i d e r a t o

in diritto
1.
A norma dell’art. 38 LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale della pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni dalla notificazione.
L’art. 38 LALPT legittima a ricorrere il comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b), e ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno di protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio di Stato (nuovo cpv. 4 lett. c, in vigore dal 15.3.1995).
In concreto la legittimazione attiva del ricorrente è data a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett. b) LALPT.
Presentato nei termini di legge, e quindi tempestivo, il ricorso é ricevibile in ordine.
2
. Il comune gode di autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e riferimenti).
L’autonomia non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT: le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Il Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l’approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione. Se l’autorità di approvazione esige dal comune, per motivi oggettivi, di porre il PR in consonanza con l’ordinamento giuridico, il comune invocherà invano la lesione della sua autonomia (DTF 116 Ia 226 e seg. consid. 2a; Alfred Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, Rep. 1991, pag. 45 e segg., in part. 55).
Il TPT non dispone, contrariamente al Consiglio di Stato, del sindacato d’opportunità (tranne, in applicazione dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una modifica d’ufficio del PR). Il ricorso è infatti proponibile solo contro la violazione del diritto (in particolare contro l'errata o mancata applicazione di una norma stabilita dalla legge o risultante implicitamente da essa, l'apprezzamento giuridico erroneo di un fatto, l'eccesso o l'abuso di potere, la violazione di una norma essenziale di procedura) e contro l’accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3 LALPT).
3.
Nelle sue osservazioni del 22 novembre 1995 il ricorrente chiede in via preliminare lo stralcio dagli atti della lettera 20 giugno 1994 del Municipio di _. Parte dall’assunto che il Municipio di _ non era più legittimato proceduralmente a inviare sue osservazioni dal momento che durante il sopralluogo l’istruttoria era stata dichiarata chiusa. Osserva inoltre come il contenuto di questa lettera differisca da quanto era stato approvato a suo tempo dal Consiglio comunale.
Ora, con questa lettera il Municipio di _ non fa altro che precisare alcune modalità d’esecuzione della futura strada, e in modo particolare la posa di barriere alfine di limitare il transito ai soli “casi particolari” o per necessità di servizi comunali.
A torto il ricorrente sostiene che il Municipio abbia modificato le decisioni prese dal Consiglio comunale (e in seguito approvate dal Consiglio di Stato con la risoluzione impugnata); in realtà non cambia né il calibro della strada (4,5 metri, di cui 3,20 di strada e 1,30 di marciapiede) né la sua categoria (strada di collegamento di tipo SS3). Né tantomeno questa decisione modifica lo scopo e la natura della contestata strada, che é quello di dotare di un accesso alternativo la zona alta del colle _, ora raggiungibile con una stretta e ripida via, in caso di interruzione della circolazione su quest’ultima dovuta a lavori pubblici (canalizzazioni, condotte elettriche e telefoniche,...) o di manutenzione stradale ricorrente. In tal senso si era infatti già espresso il Consiglio comunale nella sua seduta del 17-18-24 settembre 1990; l’intervento dell’on. _, in particolare, sottolineava la necessità del vincolo richiamando i problemi di accesso alla parte alta del colle del Perato in caso di lavori di manutenzione stradale o di neve o ancora le difficoltà riscontrate da ambulanze o altri mezzi di soccorso (cfr. verbale della seduta in atti). Se é vero che all’occasione non si era espressamente menzionata la posa di barriere anti-traffico, lo é solamente perché questo costituisce un dettaglio tecnico del progetto elaborato in seguito, che non necessita di certo la presentazione di una variante pianificatoria. A questo proposito si ricorda come risulta sempre estremamente difficile, al momento dell’adozione di un provvedimento pianificatorio, definirne con precisione tutti i dettagli d’ordine tecnico; questa operazione é infatti di solito demandata in sede di elaborazione del progetto esecutivo.
4.
Giusta l'art. 22quater cpv. 1 della Costituzione federale (Cost.) i Cantoni devono allestire dei piani d'azzonamento per assicurare una funzionale utilizzazione del suolo e una razionale abitabilità del territorio. A livello legislativo l'obbligo di pianificare è codificato all'art. 2 LPT.
Secondo quest'ultima legge la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe: pianificazione direttrice, pianificazione dell'utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione. Il piano di utilizzazione - in Ticino detto PR - viene adottato, secondo le indicazioni del piano direttore (art. 6 e segg., 26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di un'ampia coordinazione e valutazione (Art. 1 cpv. 1 2a frase, 2 cpv. 1 LPT) e nell'ambito di una procedura ove è garantita protezione giuridica (art. 33 e seg. LPT) e
partecipazione democratica (art. 4 LPT). Il PR disciplina l'uso ammissibile del suolo (art. 14 e segg. LPT): rende vincolante verso i privati detto ordinamento oltre che il contenuto del PD (art. 21 cpv. 1 LPT).
5.
Per prassi costante del Tribunale federale una restrizione di diritto pubblico della proprietà è compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 22ter Cost. solo se si fonda su di una base legale (che deve essere chiara ed esplicita quando la limitazione è particolarmente grave, cfr. DTF 114 Ia 117, consid. 3), è giustificata da un interesse pubblico preponderante, rispetta il principio della proporzionalità, non viola la garanzia della proprietà quale istituto e dà luogo a piena indennità ove equivalga ad una espropriazione (DTF 10 febbraio 1992 in re Micheli, consid. 5b; DTF 115 Ia 29 consid. 4; 114 Ia 249 consid. 5a; 114 Ia 337 consid. 2; 113 Ia 364 consid. 2).
Nella fattispecie il problema della violazione della garanzia della proprietà quale istituto non si pone. I problemi espropriativi esulano invece da questa procedura.
6.
Ai sensi dell’art. 26 LALPT il PR si compone di un rapporto di pianificazione, di rappresentazioni grafiche, di norme di attuazione e di un programma di realizzazione.
Le rappresentazioni grafiche comprendono (art. 28 LALPT) i piani del paesaggio, delle zone, del traffico, delle attrezzature e costruzioni di interesse pubblico e il piano indicativo dei servizi pubblici. In particolare esse fissano la rete delle vie di comunicazione per i mezzi di trasporto pubblici e privati con la precisazione delle linee di arretramento, le vie ciclabili e pedonali, i sentieri e i posteggi pubblici (art. 28 cpv. 2 lett. p LALPT). Questa regolamentazione è legata all’art. 15 LPT, a norma del quale le zone edificabili comprendono segnatamente i terreni idonei all’edificazione prevedibilmente necessari all’edificazione ed urbanizzati entro 15 anni. La nozione di urbanizzazione di un fondo è definita all’art. 19 LPT e, più compiutamente, all’art. 4 della legge federale del 4 ottobre 1974 sull’incoraggiamento alla costruzione e all’accesso alla proprietà
degli alloggi. Comprende segnatamente l’esistenza di un accesso sufficiente (nel merito di quest’ultima nozione cfr. RDAT 1993 n° 22 p. 61). L’obbligo di urbanizzare le zone edificabili incombe all’ente pubblico, in genere ai comuni (art. 19 cpv. 2 LPT; 79 cpv. 1 LALPT).
La contestata strada di servizio SS3 non serve invero all’urbanizzazione diretta di particelle, altrimenti prive del necessario accesso veicolare. Differisce in ciò da analoghi casi, pure all’origine di procedure ricorsuali, presentatisi nel comune di _. Trova comunque una sua base legale, se mai esistessero dubbi in merito, nelle norme summenzionate.
La pubblica utilità della strada è decisamente contestata dal ricorrente. A torto. L’interesse pubblico della medesima risiede, così come indicato nell’impugnata risoluzione e nelle osservazioni del comune, nella necessità di completare la rete viaria di _, segnatamente di creare un raccordo alternativo per alcune aree edificate (grosso modo corrispondenti alle vie “_ _ ” e “_ _ ”). Tale raccordo è necessario siccome quel comparto territoriale è attualmente raggiungibile solo tramite una singola strada, a tratti stretta ed in forte declivio. Una simile situazione viaria può indubbiamente creare seri problemi: qualsiasi intervento (p. es. un piccolo cantiere per la manutenzione del manto stradale, la posa di condotte o canalizzazioni) sul sedime dell’esistente raccordo potrebbe rendere inaccessibile tutto un quartiere. Questo sia ai veicoli privati che ai mezzi del comune, che si troverebbe così impedito di fornire servizi anche essenziali. Le preoccupazioni comunali volte a prevenire tali inconvenienti sono tanto più comprensibili se si pone mente al fatto che, in passato, questi si sono già posti. Al punto che, e il sopralluogo lo ha evidenziato, il contestato tracciato corrisponde praticamente a quello creato (con tanto di parziale asfaltatura) alcuni anni orsono per risolverne di simili.
Al cospetto dell’esistenza di un interesse pubblico deve ancora essere esaminato il rispetto del principio della proporzionalità, segnatamente se il mezzo adottato è il meno incisivo fra quelli possibili, è idoneo a conseguire lo scopo di interesse pubblico prefisso e se sussiste un rapporto ragionevole tra il risultato da raggiungere e le restrizioni della proprietà necessarie al suo conseguimento (DTF 111 Ia 98, 113 Ia 137).
La misura pianificatoria all'esame è certamente atta, e nessuno lo contesta, a permettere la creazione di un secondo raccordo stradale per l’area edificata interessata. Il medesimo scopo non potrebbe inoltre essere raggiunto con una limitazione meno incisiva o gravosa per la parte ricorrente: il vincolo non è infatti sostituibile con un altro, a maggior ragione se si considera che il tratto previsto sulle proprietà del ricorrente è in gran parte esistente quale strada pubblica e, soprattutto, privata. Tra il vincolo e il risultato di pubblica utilità ricercato esiste inoltre un rapporto più che ragionevole. In effetti, la strada, della cui necessità e della cui parziale esistenza già si è detto, è abbastanza stretta (ha una larghezza di metri 4,50, di cui 1,30 quale marciapiede) e non dovrebbe incidere eccessivamente sulle proprietà dell’insorgente. Inoltre, passa non nel bel mezzo ma sul confine dei terreni _, segnatamente tra le particelle _, _e _, da una parte, e _, _ e _ dall’altra: non ne pregiudica pertanto seriamente l’utilizzazione. Notiamo infine a titolo abbondanziale che, così come assicurato dal comune nella sua lettera 20 giugno 1994, l’accesso veicolare verrà, come attualmente, limitato con barriere che verranno tolte solo in caso di necessità (per l’uso di veicoli comunali o per le necessità del pubblico in caso di interruzione della circolazione causa lavori di manutenzione od altri sulle vie _ _ o _ _). In simili circostanze gli inconvenienti a scapito del ricorrente, in particolare le immissioni moleste, saranno sicuramente modesti e la sua tranquillità meglio tutelata.
L’invocata deturpazione dei luoghi è per contro inconferente: certo, una strada raramente abbellisce un paesaggio, ma gli interessi in presenza non giustificano l’accoglimento del gravame sulla scorta di questa sola considerazione, a maggior ragione considerato che sulle proprietà _ la strada, privata o pubblica che sia, esiste in parte già.
Gli interessi fatti valere (esplicitamente od implicitamente) dal signor _ devono quindi senz’altro cedere il passo all’interesse pubblico in gioco.
7
. Per le pregresse considerazioni il ricorso è respinto. Tasse e spese di giudizio seguono la soccombenza. Non vengono assegnate ripetibili.