Decision ID: 8c3ca2e5-5211-5f79-9d3b-265f8e07b8aa
Year: 2017
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Sachverhalt:
A.
Die Beschwerdeführerin 1 (nachfolgend: die Beschwerdeführerin) gelangte
im Juni 2008 als Flüchtling ins Vereinigte Königreich von Grossbritannien
und Nordirland (nachfolgend: Vereinigtes Königreich). Die britischen Be-
hörden gewährten ihr in der Folge das nachgesuchte Asyl. Sie verfügt im
Vereinigten Königreich über eine Aufenthaltsbewilligung bis 2024.
B.
Am 10. April 2012 heiratete die Beschwerdeführerin den eritreischen
Staatsangehörigen E._, der in der Schweiz als Flüchtling vorläufig
aufgenommen ist. Am (...) kam der erste gemeinsame Sohn zur Welt
(B._, Beschwerdeführer 2), der im Vereinigten Königreich ebenfalls
über eine Aufenthaltsbewilligung bis 2024 verfügt.
C.
Am 22. Januar 2014 wurde ein Antrag von E._ um Erteilung einer
Einreisebewilligung zwecks Familienzusammenführung von den britischen
Behörden abgelehnt. Das First-Tier Tribunal (Immigration and Asylum
Chamber) bestätigte diese Entscheidung mit Urteil vom 24. November
2014.
D.
Am 17. Dezember 2014 reiste die Beschwerdeführerin mit ihrem erstgebo-
renen Sohn in die Schweiz ein und stellte am 27. Januar 2015 ein Asylge-
such. Am 6. Februar 2015 befragte das SEM sie summarisch zu ihren Per-
sonalien und Asylgründen und gewährte ihr das rechtliche Gehör zu einer
allfälligen Wegweisung ins Vereinigte Königreich (Befragung zur Person
[BzP]). Die Beschwerdeführerin brachte keine Einwände gegen die Weg-
weisung an, äusserte jedoch, sie sei auf ein Zusammenleben mit ihrem
Ehemann angewiesen.
E.
Gestützt auf das Abkommen zwischen dem Schweizerischen Bundesrat
und der Regierung des Vereinigten Königreichs von Grossbritannien und
Nordirland über die Rückübernahme von Personen mit unbefugtem Aufent-
halt (SR 0.142.113.679, im Folgenden: Rückübernahmeabkommen zwi-
schen der Schweiz und dem Vereinigten Königreich) ersuchte das SEM die
zuständigen britische Behörde am 27. Februar 2015 um Rückübernahme
der Beschwerdeführerin und ihres erstgeborenen Sohnes. Es begründete
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das Ersuchen damit, die Schweiz sei nicht zuständig für die Zusammen-
führung der Familie, weil E._ in der Schweiz lediglich vorläufig auf-
genommen sei. Zugleich präzisierte das SEM im Hinblick auf die teilweise
unzutreffende Beschreibung im Urteil des First-Tier Tribunal vom 24. No-
vember 2014 die rechtlichen Wirkungen des ausländerrechtlichen Sta-
tus der vorläufigen Aufnahme.
Mit Schreiben vom 2. März 2015 stimmten die britischen Behörden der
Rückübernahme der Beschwerdeführerin und ihres Sohnes zu. Zu einer
möglichen Familienzusammenführung mit E._ äusserten sie sich
nicht.
F.
Mit E-Mail an die britischen Behörden vom 26. März 2015 unterstrich das
SEM, es messe der Familieneinheit grosse Bedeutung zu. Aufgrund der
Ehe zwischen der Beschwerdeführerin und E._ müsse bei einer
Überstellung das Recht auf Achtung des Familienlebens (Art. 8 EMRK) be-
rücksichtigt werden; es sei nach einer Möglichkeit zu suchen, dass die Fa-
milie geeint ins Vereinigte Königreich zurückreisen könne.
Die britischen Behörden antworteten mit E-Mail vom 30. März 2015, auf-
grund des Flüchtlingsstatus von E._ und des damit verbundenen
Aufenthaltsrechts falle dieser nicht unter das Rückübernahmeabkommen
zwischen der Schweiz und dem Vereinigten Königreich. Bevor nächste
Schritte unternommen werden könnten, müssten deshalb weitere Abklä-
rungen getroffen werden, wobei das SEM zeitnah benachrichtigt werde.
G.
Am (...) kam der zweite Sohn der Beschwerdeführerin und E._s zur
Welt (C._, Beschwerdeführer 3).
H.
Am 5. August 2015 richtete der Rechtsvertreter der Beschwerdeführer eine
Verfahrensstandsanfrage an das SEM und bat um Auskunft darüber, ob
und gegebenenfalls welche Abklärungen mit dem Vereinten Königreich lie-
fen, zumal die Beschwerdeführerin dort eine Aufenthaltsbewilligung besitze
und versuche, eine Einreisebewilligung für ihren Ehemann zu erwirken. Te-
lefonisch informierte das SEM den Rechtsvertreter in der Folge darüber,
dass es weiterhin an einer Lösung mit den britischen Behörden arbeite.
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I.
Mit E-Mail vom 29. Oktober 2015 forderte das SEM die britischen Behörden
auf, zeitnah eine Lösung für eine Familienzusammenführung im Vereinig-
ten Königreich zu präsentieren und über die weiteren Schritte zu informie-
ren. Gleichentags antworteten die britischen Behörden in einer E-Mail, sie
bedauerten die Verzögerung des Verfahrens und würden eine zeitnahe Er-
ledigung des Verfahrens anstreben.
J.
Mit Schreiben und E-Mail vom 20. Januar 2016 richtete der Rechtsvertreter
der Beschwerdeführer weitere Verfahrensstandsanfragen an das SEM.
Mit E-Mail vom 21. Januar 2016 teilte das SEM dem Rechtsvertreter mit,
es habe die britischen Behörden wiederholt aufgefordert, eine Lösung zu
präsentieren, wie eine gemeinsame Einreise ins Vereinigte Königreich für
die gesamte Familie zu ermöglichen sei und dabei immer die Antwort er-
halten, dass der Fall noch bei den zuständigen Stellen in Bearbeitung sei.
Das SEM sei weiterhin bemüht, eine Lösung zur gemeinsamen Einreise
ins Vereinigte Königreich zu finden.
K.
Mit E-Mail vom 26. Januar 2016 erkundigte das SEM sich bei den briti-
schen Behörden nach dem Verfahrensstand. Die britischen Behörden äus-
serten mit E-Mail vom selben Tag ein weiteres Mal ihr Bedauern über die
Verzögerung des Verfahrens und wiesen darauf hin, der Fall sei in Bear-
beitung und eine Entscheidung sei noch nicht gefallen.
L.
Mit Schreiben vom 3. Februar 2016 orientierte der Rechtsvertreter das
SEM darüber, dass das Familiennachzugsbegehren der Beschwerdefüh-
rerin für ihren Ehemann im Vereinigten Königreich zurückgezogen worden
sei, da der Fall aufgrund ihrer Abwesenheit sonst abgeschrieben worden
wäre. Weiter teilte er mit, dass ihre Aufenthaltsbewilligung im November
2016 ablaufe, wenn sie bis dahin in der Schweiz verbleibe. Schliesslich
wies er auf den unklaren Aufenthaltsstatus des zweiten Kindes hin. Mit
E-Mail vom 30. März 2016 wurde dem SEM die erneute Schwangerschaft
der Beschwerdeführerin mitgeteilt und um rasche Verfahrensbeendigung
ersucht. Mit Schreiben vom 27. April 2016 orientierte der Rechtsvertreter
das SEM darüber, dass die Beschwerdeführerin auf eine eigenständige
Prüfung ihres Asylgesuchs verzichte, falls ein Einbezug in die Flüchtlings-
eigenschaft des Ehemannes möglich sei.
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M.
Mit E-Mail vom 3. August 2016 ersuchte der Rechtsvertreter das SEM er-
neut um Orientierung über den Stand des Verfahrens und um eine rasche
Erledigung des Falles. Das SEM antwortete mit E-Mail vom 26. August
2016, der Fall sei problematisch, da im Vereinigten Königreich verschie-
dene Behördenstellen involviert seien und es dort zu Verzögerungen
komme. Man werde ein weiteres Mal bei den britischen Behörden interve-
nieren und hoffe, bald einen Entscheid fällen zu können.
N.
Mit Schreiben vom 28. September 2016 stellte der Rechtsvertreter gegen-
über dem SEM in Aussicht, eine Rechtsverzögerungsbeschwerde einzu-
reichen, wenn das SEM nicht innert sechs Wochen über das Asylgesuch
befinde oder aber objektiv begründete Umstände dafür nenne, dass das
Verfahren nicht abgeschlossen werden könne.
O.
Am (...) kam ein weiteres Kind der Beschwerdeführerin und E._s
zur Welt (D._, Beschwerdeführerin 4).
P.
Mit Eingabe vom 23. November 2016 erhoben die Beschwerdeführer durch
ihren Rechtsvertreter Rechtsverzögerungsbeschwerde beim Bundesver-
waltungsgericht. Sie beantragten, es sei festzustellen, dass das Verfahren
vor dem SEM zu lange dauere und das SEM sei anzuweisen, das Asylver-
fahren ohne weitere Verzögerung zu bearbeiten und zügig abzuschliessen.
In prozessualer Hinsicht beantragten sie die Gewährung der unentgeltli-
chen Rechtspflege und den Verzicht auf die Erhebung eines Kostenvor-
schusses.
Q.
Mit Zwischenverfügung vom 6. Dezember 2016 forderte der Instruktions-
richter das SEM dazu auf, sich zur Rechtsverzögerungsbeschwerde vom
23. November 2016 vernehmen zu lassen. Mit Eingabe vom 20. Dezember
2016 reichte das SEM eine Vernehmlassung ein.
R.
Mit E-Mail vom 20. Dezember 2016 orientierte das SEM die britischen Be-
hörden darüber, dass aufgrund des schleppenden Verfahrensgangs mitt-
lerweile eine Rechtsverzögerungsbeschwerde beim Bundesverwaltungs-
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gericht hängig sei. Es sei schwer nachvollziehbar, warum das Familienzu-
sammenführungsverfahren im Vereinigten Königreich so viel Zeit bean-
spruche, zumal erstellt sei, dass die Beschwerdeführerin und E._
verheiratet seien und drei gemeinsame Kinder hätten. Für die Familie sei
es wichtig, Gewissheit über ihren Verbleib zu haben.
S.
Der Instruktionsrichter gab den Beschwerdeführern mit Zwischenverfü-
gung vom 23. Dezember 2016 die Möglichkeit zur Replik, wovon sie mit
Eingabe vom 4. Januar 2017 Gebrauch machten.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Gemäss Art. 31 VGG ist das Bundesverwaltungsgericht zur Beurtei-
lung von Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 VwVG zuständig
und entscheidet auf dem Gebiet des Asyls in der Regel endgültig (Art. 83
Bst. d Ziff. 1 BGG; Art. 105 AsylG [SR 142.31]). Gegen das unrechtmässige
Verweigern oder Verzögern einer anfechtbaren Verfügung kann Be-
schwerde geführt werden (Art. 46a VwVG). Beschwerde kann wie gegen
die Verfügung selbst geführt werden. Das Bundesverwaltungsgericht ist
zur Beurteilung der vorliegenden Rechtsverzögerungsbeschwerde zustän-
dig.
1.2 Rechtsverzögerungsbeschwerden richten sich gegen den Nichterlass
einer anfechtbaren Verfügung. Die Beschwerdelegitimation setzt voraus,
dass bei der zuständigen Behörde zuvor ein Begehren um Erlass einer
Verfügung gestellt wurde und Anspruch darauf besteht. Ein Anspruch ist
anzunehmen, wenn die Behörde verpflichtet ist, in Verfügungsform zu han-
deln, und der ansprechenden Person nach Art. 6 i.V.m. Art. 48 Abs. 1
VwVG Parteistellung zukommt (vgl. BVGE 2008/15 E. 3.2 m.w.H.). Vorlie-
gend ist aufgrund des Asylgesuchs vom 27. Januar 2015 von einem An-
spruch der Beschwerdeführer auf einen Erlass einer Verfügung durch das
SEM auszugehen. Sie sind zur Beschwerdeführung legitimiert.
1.3 Beschwerde gegen das unrechtmässige Verweigern oder Verzögern
einer Verfügung kann jederzeit geführt werden (Art. 50 Abs. 2 VwVG). Die
Grenze bildet der Grundsatz von Treu und Glauben. Bietet eine bestimmte
behördliche Handlung oder Äusserung objektiv begründeten Anlass für
eine Rechtsverweigerungs- oder Rechtsverzögerungsbeschwerde, darf
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nicht beliebig lange zugewartet werden. Vielmehr muss die Beschwerde
innert angemessener Frist erhoben werden. Was angemessen ist, bemisst
sich nach den konkreten Umständen, namentlich nach der dem Beschwer-
deführer zumutbaren Sorgfaltspflicht. Verweigert die Behörde ausdrücklich
den Erlass einer Verfügung, so ist nach diesen Grundsätzen innerhalb der
gesetzlichen Frist von 30 Tagen Beschwerde zu erheben (vgl. BVGE
2008/15 E. 3.2).
Die Beschwerdeführer haben im Zeitraum zwischen dem 5. August 2015
bis zum 28. September 2016 mehrfach nach dem Verfahrensstand gefragt
und auf den Abschluss des Verfahrens gedrängt. Die Vorinstanz hat darauf
jeweils sinngemäss geantwortet, das Verfahren könne erst abgeschlossen
werden, wenn die britischen Behörden Stellung genommen hätten. Es hat
damit zum Ausdruck gebracht, grundsätzlich verfügen zu wollen, so dass
die 30-tägige Anfechtungsfrist nicht zur Anwendung kommt. Die Be-
schwerde wurde innert angemessener Frist erhoben, zumal das SEM die
mit Schreiben vom 28. September 2016 angesetzte sechswöchige Frist
(vgl. oben, Bst. M) ungenutzt verstreichen liess und die Beschwerdeführer
nach Ablauf dieser Frist zügig Beschwerde erhoben. Die Beschwerde vom
23. November 2016 ist frist- (Art. 50 VwVG) und formgerecht (Art. 52
VwVG) eingereicht worden.
2.
Die Beschwerdeführer rügen in ihrer Beschwerde, die überlange Verfah-
rensdauer verletze ihren Anspruch auf Beurteilung innert angemessener
Frist (Art. 29 Abs. 1 BV).
2.1 Das Verbot der Rechtsverweigerung und Rechtsverzögerung ergibt
sich als Teilgehalt aus der allgemeinen Verfahrensgarantie von Art. 29
Abs. 1 BV. Danach hat jede Person vor Gerichts- und Verfahrensinstanzen
Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung sowie auf Beurteilung in-
nert angemessener Frist (sog. Beschleunigungsgebot).
2.2 Eine Rechtsverweigerung ist anzunehmen, wenn eine Behörde sich
weigert, eine Verfügung zu erlassen, obwohl sie dazu aufgrund der ein-
schlägigen Rechtsnormen verpflichtet wäre. Rechtsverzögerung ist eine
abgeschwächte Form der Rechtsverweigerung. Sie liegt vor, wenn behörd-
liches Handeln zwar nicht grundsätzlich infrage steht, jedoch nicht binnen
gesetzlicher Frist beziehungsweise – bei Fehlen einer solchen – binnen
angemessener Frist erfolgt. Die Angemessenheit der Dauer eines Verfah-
rens ist im Einzelfall unter Berücksichtigung der gesamten Umstände zu
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beurteilen. In Betracht zu ziehen sind namentlich die Komplexität der Sa-
che, die Bedeutung der Angelegenheit für die Betroffenen, deren Verhalten
und einzelfallspezifische Entscheidungsabläufe (vgl. zum Ganzen BGE
130 I 312 E. 5.2; zum Ganzen auch TANQUEREL, Manuel de droit admi-
nistratif, 2011, § 19, N 1499 f.). Ein Verschulden der Behörde an der Ver-
zögerung wird nicht vorausgesetzt, weshalb eine Behörde das Rechtsver-
zögerungsverbot auch verletzt, wenn sie wegen Personalmangels oder
Überlastung nicht innert angemessener Frist verfügt (vgl. UHLMANN/WÄLLE-
BÄR, in: Waldmann/Weissenberger (Hrsg.), Praxiskommentar VwVG, 2.
Aufl. 2016, N 21 zu Art. 46a).
2.3 Die Prüfungsbefugnis des Bundesverwaltungsgerichts beschränkt sich
vorliegend auf die Frage, ob die Vorinstanz das Rechtsverzögerungsverbot
verletzt hat. Im Falle einer Gutheissung der Beschwerde weist es die Sa-
che mit verbindlichen Weisungen an die Vorinstanz zurück (Art. 61 Abs. 1
VwVG). Hingegen ist das Gericht nicht dazu befugt, sich dazu zu äussern,
wie ein unrechtmässig verzögerter Entscheid inhaltlich hätte ausfallen sol-
len, da es – Spezialkonstellationen vorbehalten – nicht anstelle der untätig
gebliebenen Behörde entscheiden darf (vgl. BVGE 2008/15 E. 3.1.2, mit
weiteren Hinweisen).
3.
3.1 Gemäss den einschlägigen gesetzlichen Verfahrensfristen sind Nicht-
eintretensentscheide im Asylverfahren in der Regel innerhalb von fünf Ar-
beitstagen nach Gesuchsstellung zu treffen; in den übrigen Fällen ist in der
Regel innerhalb von zehn Tagen zu entscheiden (Art. 37 Abs. 1 und 2
AsylG). Gemäss bundesrätlicher Botschaft handelt es sich hierbei jedoch
um Ordnungsfristen, die überschritten werden können, wenn erforderliche
Abklärungen mehr Zeit in Anspruch nehmen oder die personellen Ressour-
cen des SEM nicht ausreichen (vgl. Botschaft des Bundesrates zur Ände-
rung des Asylgesetzes vom 26. Mai 2010, BBl 2010 4455 ff., insbesondere
S. 4496). Allein aus dem Umstand, dass die Vorinstanz die Fristen von
Art. 37 AsylG vorliegend deutlich überschritten hat, kann deshalb keine
Verletzung des Rechtsverzögerungsverbots abgeleitet werden. Dieser Be-
fund gilt unabhängig von der Beantwortung der – hier nicht interessieren-
den – Fragen (vgl. oben, E. 2.3), ob auf das Asylgesuch der Beschwerde-
führerin überhaupt einzutreten ist (vgl. namentlich den in Frage kommen-
den Art. 31a Abs. 1 Bst. a und c AsylG), und ob daher die Behandlungsfrist
von Art. 37 Abs. 1 AsylG oder diejenige von Art. 37 Abs. 2 AsylG zur An-
wendung gelangt.
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Seite 9
3.2 Für die Beurteilung des vorliegenden Falles ist damit entscheidend, ob
die Verfahrensdauer der Vorinstanz noch als angemessen betrachtet wer-
den kann. In diesem Zusammenhang ist den Beschwerdeführern zwar zu-
zugestehen, dass die Dauer von mehr als zwei Jahren, die seit der Einrei-
chung des Asylgesuchs verstrichen sind, für sie äusserst belastend sein
muss. Dies hat auch die Vorinstanz gegenüber den Beschwerdeführern
anerkannt (vgl. E-Mail vom 26. August 2016) und gegenüber den britischen
Behörden wiederholt herausgestrichen, um auf eine Verfahrensbeschleu-
nigung hinzuwirken.
Entscheidend ist jedoch, dass die Verfahrensverzögerung – zumindest im
heutigen Zeitpunkt – nicht auf ein ungerechtfertigtes Untätigbleiben des
SEM zurückzuführen ist. Unmittelbar nach der BzP hat die Vorinstanz die
britischen Behörden um Rückübernahme der Beschwerdeführerin und ih-
res erstgeborenen Sohnes ersucht und auf deren Familiengemeinschaft
mit E._ hingewiesen. Nach der unvollständigen Antwort der briti-
schen Behörden hat es diese darauf hingewiesen, eine Rückkehr komme
im Hinblick auf Art. 8 EMRK nur in Betracht, wenn auch der Familienvater
E._ ein Aufenthaltsrecht in Grossbritannien zugesprochen erhalte.
Trotz der wiederholten Interventionen der Vorinstanz (vgl. ihre im Sachver-
halt erwähnten Schreiben an die britischen Behörden vom 26. März 2015,
vom 29. Oktober 2015, vom 26. Januar 2016 und vom 20. Dezember 2016)
haben es die britischen Behörden bis dato jedoch versäumt, verbindlich zu
beantworten, ob eine Rückkehr der Beschwerdeführerin und ihrer Kinder
nach England gemeinsam mit dem Familienvater E._ möglich ist.
Nachdem die britischen Behörden der Vorinstanz jedoch mehrfach zugesi-
chert haben, auf eine Verfahrenserledigung in absehbarer Zeit hinzuwir-
ken, war es ihr unbenommen, diese Antwort abzuwarten, um über das Asyl-
gesuch der Beschwerdeführerin zu entscheiden. Dies gilt insbesondere
deshalb, weil entgegen der in der Beschwerde geäusserten Auffassung
nicht auf der Hand liegt, dass die Beschwerdeführerin oder ihre Kinder
nach Art. 51 Abs. 1 AsylG einen Anspruch auf Einbezug in die Flüchtlings-
eigenschaft von E._ hätten (vgl. den dortigen Vorbehalt „besonde-
rer Umstände“).
3.3 Vor diesem Hintergrund ist im heutigen Zeitpunkt das Vorliegen einer
ungerechtfertigten Verfahrensverzögerung zu verneinen. Die Vorinstanz ist
jedoch darauf hinzuweisen, dass sie ihren Entscheid über das Asylgesuch
der Beschwerdeführerin aufgrund des Rechtsverzögerungsverbots selbst
bei fortgesetzter Untätigkeit der britischen Behörden nicht unbeschränkt
hinausschieben darf. Im Auge zu behalten hat die Vorinstanz namentlich
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die fortschreitende Integration der Beschwerdeführerin und ihrer Kinder in
der Schweiz, wobei in diesem Zusammenhang die bevorstehende Ein-
schulung des ältesten Sohnes von entscheidendem Gewicht sein dürfte.
4.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen. Die vorinstanzlichen
Akten gehen an die Vorinstanz zur weiteren Behandlung.
5.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens wären die Kosten den Beschwerde-
führern aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Aus den vorstehenden Erwä-
gungen ergibt sich jedoch, dass ihre Rechtsbegehren im Beschwerdezeit-
punkt nicht als aussichtslos betrachtet werden konnten, weshalb das Ge-
such um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege (Art. 65 Abs. 1
VwVG) in Anbetracht ihrer prozessualen Bedürftigkeit gutzuheissen ist.
Dementsprechend verzichtet das Gericht auf die Erhebung von Verfah-
renskosten
(Dispositiv nächste Seite)
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