Decision ID: 1b89d733-4155-4d6a-bd32-bd5852ae9ed9
Year: 2018
Language: fr
Court: VD_TC
Chamber: VD_TC_031
Canton: VD
Region: Région lémanique
Law Area: public_law

Vu les faits suivants:
A. A._ est propriétaire de la parcelle n° 5312 du registre foncier, sur le territoire de la commune de Montreux. Ce bien-fonds est situé à une cinquantaine de mètres au-dessus du port de Territet, de l’autre côté de la route cantonale et de la voie de chemin de fer qui relie Montreux à Villeneuve. Il supporte le Théâtre de l'Alcazar (n° ECA 5211), qui accueillait autrefois des manifestations culturelles et artistiques. Ce lieu a subi plusieurs incendies et il n’est plus en activité depuis 2012. Il figure au recensement architectural du canton de Vaud avec la note *1* (monument d'importance nationale à conserver dans sa forme et sa substance). Il est en outre classé comme monument historique, selon un arrêté de classement pris le 31 octobre 2001 par le Conseil d’Etat.
Le Théâtre de l’Alcazar fait partie d’un ancien complexe hôtelier construit le long de l’avenue de Chillon, sur les parcelles nos 5313, 6381 et 5318 plus au sud-est L’ensemble formait autrefois le Grand-Hôtel de Territet (ou Résidence des Alpes), dont l’exploitation a pris fin dans les années 1970. Les immeubles en question sont désormais voués à une autre utilisation. Ils bénéficient de la note *1* au recensement architectural et certaines de leurs parties sont classées comme monuments historiques ou inscrites à l’inventaire cantonal.
Le Théâtre de l’Alcazar est situé à l'angle formé par l’avenue de Chillon et le chemin de Rosemont. Il fait face à la gare du funiculaire Territet-Glion, de l’autre côté de la route, avec plus au nord-ouest l’église anglicane St-John et le parc des roses. L’église St-John a reçu la note *2* au recensement architectural (monument d'importance régionale à conserver dans sa forme et sa substance) et elle est classée monument historique. Le secteur de l’ancien Grand-Hôtel, avec la gare, l’église et le parc, s’implante au pied d’un coteau très abrupt composé des parcelles nos 5306, 7646, 7647, 7660, 6382 et 5323 au-dessus du chemin de Rosemont et, plus haut, des parcelles nos 5263, 5303, 5304, 5305, 5309, 4251, 5310, 5311, 5324, 5325 et 5326 sous les avenues de Chantemerle et de Collonge. Ces terrains comportent des jardins en terrasses, des arbres et quelques immeubles d’habitation. Ils sont délimités à l’ouest par la voie du funiculaire, sous laquelle se trouvent l’église et le parc. Le Théâtre de l’Alcazar est séparé du coteau par le chemin de Rosemont, qui longe l’ancien complexe hôtelier à l’arrière. C._ est propriétaire de la parcelle n° 5306, située à une douzaine de mètres derrière le théâtre. Il s’agit d’un terrain en forte pente d'une surface de 1760 m2, comportant en son milieu une villa désaffectée (n° ECA 6468), entourée d’un parc-jardin et d’un verger laissés à l'abandon qui forment une importante végétation.
B. Le territoire de la commune de Montreux est régi par le plan d'affectation communal et le règlement sur le plan d'affectation et la police des constructions, qui ont été approuvés par le Conseil d'Etat le 15 décembre 1972 (ci-après: PGA 1972 et RPGA 1972). Le PGA 1972 définit une zone urbaine sur les terrains bordant l’avenue de Chillon, comprenant notamment l’ancien complexe hôtelier avec le Théâtre de l’Alcazar, la gare du funiculaire, l’église St-John et, plus haut, la moitié environ de la parcelle n° 5306, jusqu’au bâtiment n° ECA 6468. Depuis la voie du funiculaire, le coteau sous les avenues de Chantemerle et de Collonge est classé en zone de forte densité, y compris l’autre moitié de la parcelle n° 5306. Le parc des roses est en zone d’utilité publique. La zone urbaine, la zone de forte densité et la zone d’utilité publique sont régies par les art. 7 ss, respectivement 20 ss et 57 RPGA. Elles sont toutes trois constructibles.
C. La localité de Montreux est inscrite à l’Inventaire fédéral des sites construits d’importance nationale à protéger en Suisse (ci-après: ISOS). Dans le quartier de Territet, cet inventaire délimite un périmètre P 11, qui s’étire depuis les terrains situés entre l’avenue de Chillon et le chemin de Rosemont en direction du sud ("Station de Territet, anc. village indépendant et développement touristique, fin 19e et 20e s., grands immeubles, princ. 2e m. 20e s."). Ce périmètre est assorti d’un objectif de sauvegarde "C" du caractère. Il englobe un ensemble construit formé par la rangée de bâtiments de l’ancien complexe hôtelier (E 11.1); le Théâtre de l’Alcazar est qualifié d’élément individuel (EI 11.1.1). L’ISOS leur attribue un objectif de sauvegarde "A" de la substance. Plus au nord, l’inventaire fédéral décrit un périmètre environnant PE XII, qui comprend la gare du funiculaire, l’église St-John, le parc des roses, la partie supérieure du coteau et la parcelle n° 5306 de C._ ("Esplanade aménagée en parc avec monument dédié à l’impératrice Elisabeth de 1902, important espace de liaison entre les groupements résidentiels et touristiques"). Pour ce secteur, l’ISOS prévoit un objectif de sauvegarde "a" de l’état existant en tant qu’espace agricole ou libre. L’église est décrite comme un élément individuel EI 0.0.34 ("Eglise anglaise de style néogoth. avec portique et clocheton, 1877"), avec un objectif de sauvegarde "A", et la gare comme un élément individuel EI 0.0.35 ("Station inférieure du funiculaire Territet-Glion, 1883").
L’ISOS expose ce qui suit au sujet de Territet (cf. p. 37):
"Situé au pied du coteau le plus abrupt du littoral montreusien, l’ancien village de Territet a fini par se doter d’un long développement résidentiel et touristique (11). La distance qui le sépare du centre de l’agglomération est comblée par le très fort lien visuel existant avec l’église posée en haut sur le coteau, signe de l’appartenance de Territet à la paroisse commune. Dans le parc situé au nord (XII) se tient la station du funiculaire vers Glion (0.0.35) [...], qui témoigne, avec l’église anglaise de 1877 (0.0.34), de la diversité des apports du tourisme. En même temps, ces deux objets, qui sont comme écrasés par l’immense masse de l’hôtel des Alpes (11.1), initient un espace hétérogène composé de services, de garages - dont le remarquable Atrium - et surtout de résidences. Au pied du coteau, des immeubles de la fin du 20e siècle occupent une large partie du terrain et ferment les perspectives en direction du haut. En contrebas, sur un palier situé entre celui de la route de transit et le bord du lac verdoyant, se tiennent les derniers vestiges villageois."
D. Dès la fin de l’année 2002, les autorités communales ont entrepris des études en vue de réviser la planification en vigueur pour la partie urbanisée du territoire de Montreux. Après un premier examen préalable par le Service du développement territorial (ci-après: SDT), le 22 décembre 2005, un projet de plan général d'affectation et de règlement du plan général d'affectation entièrement révisés (ci-après: nPGA et nRPGA) a été mis à l’enquête publique du 20 avril au 21 mai 2007. L’ancien complexe hôtelier et la gare du funiculaire étaient maintenus en zone urbaine et l’église était colloquée en zone d’utilité publique. Il était prévu de créer deux zones de verdure, la première de part et d’autre des rails du funiculaire, affectant notamment le parc des roses, la moitié environ de la parcelle n° 5303 et la majeure partie de la parcelle n° 5263, et la seconde au niveau de l’espace non bâti des parcelles nos 5311, 5323, 5324, 5326 et 6382 sur le coteau. Les parcelles nos 5306, 7646, 7647 et 7660 au-dessus du chemin de Rosemont étaient classées en zone de coteau A, et les parcelles nos 5303 (pour moitié environ), 5304, 5305, 5309, 4251 et 5310 sous l’avenue de Chantermerle étaient classées en zone de coteau B. La partie construite des parcelles nos 5311, 5324, 5325 et 5326 sous l’avenue de Collonge était affectée à la zone de village. La zone de coteau A était destinée aux bâtiments de moyenne densité (art. 8.1 nRPGA) et la zone de coteau B aux bâtiments de faible densité (art. 9.1 nRPGA), qui s’échelonnent sur le coteau. La zone de verdure était notamment destinée à sauvegarder les sites de qualité et le vignoble, et elle était caractérisée par l’interdiction de bâtir (art. 17 al. 1 nRPGA).
Avant de commencer la révision de son plan d’affectation, la commune de Montreux avait élaboré un projet de plan de quartier "En Planchamp" (A Territet), dont le périmètre incluait la gare du funiculaire et certains terrains situés plus haut sur le coteau. Ce plan avait été adopté par le conseil communal le 24 février 1999, puis le 28 février 2001. Après plusieurs recours aux niveaux cantonal et fédéral, les décisions d’adoption du conseil communal avaient été annulées par le chef du Département de l’économie en date du 8 avril 2009. Le projet de plan de quartier avait ensuite été abandonné par la commune, au profit d’une modification de la planification générale.
Le nPGA comprend le plan des zones, qui définit le type d’occupation et d’utilisation du sol; le plan fixant les limites des constructions (ou plan de structuration urbaine), qui qualifie les voies publiques et définit l’implantation des constructions par rapport au type de voie et au type de milieu traversé; et le plan des valeurs naturelles et paysagères, qui identifie les éléments naturels qui contribuent à la qualité du territoire urbanisé de Montreux et à sa diversité biologique (cf. art. 1 al. 1 nRPGA, en lien avec les art. 29 al. 1 et 38 al. 2 nRPGA).
Dans le quartier de Territet, le plan de structuration urbaine fixe notamment le mode d’implantation des bâtiments en ordre contigu le long des façades de la gare du funiculaire qui bordent l’avenue de Chillon et le chemin de Rosemont, puis le long de la limite inférieure ouest de la parcelle n° 5306 qui suit le domaine public (derrière le Théâtre de l’Alcazar). Il prévoit aussi une implantation en ordre contigu le long des immeubles qui faisaient autrefois partie du Grand-Hôtel, du côté de l’avenue de Chillon.
E. Le projet de nPGA a suscité 88 oppositions ou interventions lors de l’enquête publique, au printemps 2007. A._ a formé opposition le 21 mai 2007 par l’intermédiaire de son avocat d’alors. Il a fait valoir en substance que les zones de coteau A et B qui étaient prévues au-dessus du Théâtre de l’Alcazar offraient des possibilités de bâtir trop importantes, qui mettaient en péril les qualités naturelles et paysagères du coteau ainsi que les bâtiments classés ou inventoriés voisins. Il a demandé que la zone de verdure qui était envisagée à proximité forme une bande continue sur tout le coteau.
Le 18 janvier 2008, la Municipalité de Montreux (ci-après: la municipalité) a établi à l’intention du Conseil communal de Montreux (ci-après: le conseil communal) un préavis n° 03/2008 contenant un résumé des oppositions et des propositions de réponse. Dans ce cadre, elle a proposé de lever l’opposition d’A._ en faisant valoir les motifs qui suivent:
"[...]
S’agissant de la critique sur le coefficient d’occupation du sol (1/3), les dispositions des zones de coteau A et B, fondées sur les principes du [plan directeur communal], tendent à reconnaître les caractéristiques topographiques et paysagères du territoire. Le PGA met l’accent sur les exigences qualitatives par l’introduction de règles relatives aux proportions de façades, la limitation des terrassements, la mise en œuvre des ouvrages de soutènement, etc., ainsi qu’un processus de décision prévoyant la consultation d’un comité d’experts. Au vu des effets conjugués des règles ci-dessus, la proportion portée à un tiers de la surface de la parcelle pour les bâtiments en terrasses n’est pas de nature à engendrer des excès, mais bien au contraire à faciliter l’intégration de bâtiments dans la pente. Ce mode de faire permet d’appréhender de manière objective la notion de coefficient d’occupation du sol (COS) pour cette typologie particulière.
Quant à la demande d’une zone de verdure traversante, il convient de relever que le PGA prévoit expressément des zones de verdure de part et d’autre de l’espace central et des implantations de bâtiments à l’amont et à l’aval du coteau, laissant ainsi l’espace central aux prolongements extérieurs (jardins).
Concernant la nécessité d’une étude préalable à l’extension de la construction, le PGA introduit à ce sujet la mise en œuvre d’une planification de détail.
Pour le surplus, l’opposant a, en cours d’audition, prolongé sa revendication de zone de verdure jusqu’à l’extrémité inférieure du coteau. Dont acte."
Dans sa séance du 2 septembre 2009, le conseil communal a adopté le nPGA et son règlement. Il a aussi adopté les propositions de réponse, telles qu'amendées, et il a levé les oppositions.
F. Par la suite, le projet de nPGA de la municipalité a été amendé sur plusieurs points. Dans ce cadre, le plan des valeurs naturelles et paysagères a identifié un secteur de bosquet, haie, cordon boisé et broussailles au niveau des parcelles nos 5263, 5303, 5309, 4251, 5310, 5306, 5311, 5323, 5324, 5326 et 6382 (en tout ou partie), sur le coteau au-dessus du chemin de Rosemont. Ce secteur est répertorié avec la cotation "b", signifiant que les éléments inventoriés sont dignes d'intérêt et peuvent être conservés, remplacés sur le site ou faire l'objet d'une mesure compensatoire en cas de destruction, dans le but de maintenir un niveau équivalent de qualité paysagère et biologique sur le territoire montreusien (art. 39 al. 3 nRPGA); les mesures de préservation sont alors moins strictes que s’ils avaient été identifiés comme des éléments à conserver (cotation "a"), situation dans laquelle les propriétaires sont tenus de prendre les mesures adéquates pour assurer leur préservation (art. 39 al. 2 nRPGA).
Le SDT s’est prononcé sur les modifications apportées au nouveau PGA le 28 janvier 2011, puis le 23 avril 2013, dans le cadre de la procédure d’examen préalable.
Une enquête publique complémentaire a été organisée, du 4 septembre au 3 octobre 2013. Elle a suscité 44 oppositions, parmi lesquelles celle d’A._, représenté par son avocat de l’époque, datée du 3 octobre 2013. Ce dernier critiquait l’attribution de la cotation "b" (élément digne d’intérêt) au secteur de bosquet, haie, cordon boisé et broussailles identifié dans le plan des valeurs naturelles et paysagères, en relevant qu’elle n’assurait pas une protection suffisante du coteau. Il faisait valoir que l’arrière-plan vert existant participait à la mise en valeur du Théâtre de l’Alcazar et des bâtiments voisins et demandait l’attribution de la cotation "a" (élément à conserver).
Le 29 novembre 2013, la municipalité a présenté au conseil communal un nouveau préavis n° 31/2013, dans lequel elle a formulé des propositions de réponse aux oppositions. Elle a suggéré en particulier de lever l'opposition d’A._, estimant que les éléments naturels du coteau présentaient des qualités insuffisantes pour pouvoir être recensés avec la cotation "a". Elle a du reste souligné que la qualification d’"élément à conserver" ne rendait pas le secteur inconstructible, mais impliquait de tenir compte de l’élément en question lors de la réalisation d’un projet de construction.
Le conseil communal a examiné le projet amendé de nPGA dans ses séances des 3 et 4 septembre 2014. Il a accepté la proposition municipale de lever les oppositions formulées au cours de l’enquête publique complémentaire, y compris celle d’A._, et il a adopté les modifications apportées au nPGA telles qu’amendées.
G. En date du 10 juin 2015, le Département du territoire et de l’environnement (ci-après: DTE) a approuvé préalablement le nPGA tel qu’amendé, à l’exception de la zone à bâtir de "l’Aire de Prélaz" (dans un autre secteur du territoire communal). Cette décision, ainsi que les décisions du conseil communal du 2 septembre 2009 et du 4 septembre 2014, ont été notifiées le 26 juin 2015 à A._, à l’adresse de son ancien avocat.
H. Agissant le 28 août 2015 (cause AC.2015.0219) par l’intermédiaire de son nouveau conseil, Me Pascal Nicollier, A._ a recouru contre les décisions précitées devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: le tribunal ou la CDAP). Il conclut principalement à leur réforme en ce sens que le secteur ‐ qu’il désigne comme "la zone de verdure" - compris entre les avenues de Chillon, de Chantemerle et de Collonge devient inconstructible, et subsidiairement à leur réforme en ce sens que la zone de verdure est "maintenue traversante de part en part", que la mise en œuvre d’un plan directeur localisé est ordonnée et que la cotation "a" est attribuée au secteur répertorié dans le plan des valeurs naturelles et paysagères. Plus subsidiairement, il conclut à l’annulation des décisions attaquées et au renvoi de la cause aux autorités communales pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
A._ est sous curatelle de portée générale au sens de l’art. 398 du Code civil suisse du 10 décembre 1907 (CC; RS 210). Le 25 août 2015, le Juge de paix du district de ******** a autorisé son fils et curateur B._ à désigner Me Nicollier pour plaider et transiger au sens de l’art. 416 al. 1 ch. 9 CC en son nom dans la procédure de recours.
Le SDT (pour le DTE) a déposé sa réponse au recours le 30 novembre 2015. Dans sa réponse du 7 mars 2016, le conseil communal a conclu au rejet du recours.
Le Service Immeubles, Patrimoine et Logistique (ci-après: SIPAL) a déposé des observations sur le recours en date du 26 novembre 2015.
I. Dans l’intervalle, les autorités de la commune de Montreux ont entamé des négociations avec l'Office fédéral du développement territorial (ci-après: ARE), qui avait aussi recouru contre la décision d’approbation préalable du 10 juin 2015 au motif que le classement de nouveaux terrains en zone à bâtir n’était pas compensé par un déclassement équivalent sur le territoire communal, en violation de l'art. 38a al. 2 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700). Dans ce cadre, la municipalité a engagé une procédure de modification du projet de nouveau PGA en vue d’atteindre un bilan des réserves en zone à bâtir équilibré, conformément aux exigences de l’ARE. En conséquence, l’instruction de la présente cause a été suspendue.
Les modifications apportées au projet de nPGA consistent en la création de deux zones réservées dans les secteurs de "Maula Ferran" et de "La Saussaz" (ailleurs sur le territoire communal), et également en la distinction, au sein des zones de verdure, entre une zone de verdure urbaine, qui assure des poches de respiration dans le bâti, et une zone de verdure paysagère, qui n’est pas considérée comme une zone à bâtir. Dans ce cadre, les deux zones de verdure qui avaient été identifiées dans le quartier de Territet (cf. supra, let. D) ont été requalifiées de zones de verdure paysagères.

Les modifications du nouveau PGA ont été soumises à un examen préalable complémentaire du SDT le 2 juin 2016. Elles ont ensuite fait l’objet d’une enquête publique du 3 juin au 4 juillet 2016, qui a suscité douze oppositions, parmi lesquelles celle d’A._, formée le 1er juillet 2016. Considérant que la version du plan modifié n’était toujours pas satisfaisante, ce dernier a demandé l’extension de l’emprise de la zone de verdure paysagère sur le coteau, subsidiairement l’attribution de la cotation "a" au secteur de bosquet, haie, cordon boisé et broussailles qui était identifié par le plan des valeurs naturelles et paysagères sur le coteau.
Dans un préavis n° 33/2016 du 22 août 2016, la municipalité a proposé au conseil communal d’adopter les modifications apportées au nPGA et de répondre à l’opposition d’A._ dans les termes suivants:
"Les éléments naturels du secteur « En Planchamp » ne sont pas suffisants pour que ce dernier soit dans son entier affecté à la zone de verdure paysagère. Le dimensionnement défini suffit à préserver les abords du site de l’Alcazar et du Grand Hôtel de Territet.
Les valeurs naturelles et paysagères présente[s] en ce lieu doivent être considérées dans le cadre de tout projet de construction."
Les modifications du nouveau PGA ont été adoptées par le conseil communal, le 12 octobre 2016, puis approuvées préalablement par le DTE, le 10 janvier 2017. Le conseil communal a aussi adopté la proposition de réponse à l’opposition. La notification est intervenue le 10 janvier 2017.
J. A._ recouru contre ces décisions le 10 février 2017 devant la CDAP (cause AC.2017.0046) par l’intermédiaire de Me Nicollier, qui agissait au bénéfice d’une nouvelle autorisation au sens de l’art. 416 al. 1 ch. 9 CC. Il a réitéré les conclusions prises au pied de son premier recours.
Dans sa réponse du 6 avril 2017, le conseil communal a conclu à l’irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet. Le SDT (pour le DTE) a déposé sa réponse au recours le 27 avril 2017.
Le 28 mars 2017, l’ARE a indiqué qu’il renonçait à prendre position.
K. Après le dépôt du recours AC.2017.0046, l’instruction de la cause AC.2015.0219 a été reprise le 8 mars 2017 et les deux causes ont été jointes par le juge instructeur à la même date.
Le recourant a déposé un mémoire complémentaire le 31 mai 2017, sur lequel les autorités intimées ont eu la possibilité de se déterminer.
En date du 12 juillet 2017, Me Nicollier a informé le tribunal que son mandat de représentation avait pris fin.
Le 24 août 2017, C._ a déposé des déterminations sur les deux recours en qualité de tiers intéressé, A._ demandant entre autres le classement en zone de verdure paysagère de la parcelle n° 5306 dont il est propriétaire. Il a conclu à l’irrecevabilité, respectivement au rejet des deux recours.
Le tribunal a procédé à une inspection locale le 25 août 2017, en présence des parties. Absent, A._ était représenté par son curateur. Un procès-verbal a été établi, sur lequel les parties ont pu se déterminer.
A la suite de l’inspection locale, le Juge de paix du district de ******** a informé le tribunal qu’il autorisait le curateur à plaider et transiger au sens de l’art. 416 al. 1 ch. 9 CC au nom d’A._ à compter du 12 juillet 2017 dans les deux causes (AC.2015.0219 et AC.2017.0046).
C._ s’est prononcé sur le procès-verbal d’inspection locale le 26 septembre 2017. A cette occasion, il a produit la copie d’une lettre datée du même jour, informant la municipalité qu’il renonçait au projet de construction pour lequel cette dernière lui avait délivré un permis de construire le 14 mars 2017. Ce projet tendait, après la démolition de la villa existante sur la parcelle n° 5306, à la réalisation d’un bâtiment de 18 logements avec 19 places de parc pour voitures, 12 places de parc pour deux-roues motorisés et 28 places de parc pour vélos. A._ et d’autres propriétaires voisins ainsi que le SIPAL avaient recouru contre cette décision devant la CDAP. Dans sa lettre du 26 septembre 2017, C._ indiquait vouloir conduire une nouvelle réflexion et réexaminer le projet de construction en termes d'intégration en fonction des qualités du site. Cette déclaration a eu pour effet de rendre le permis de construire sans objet, tout comme les recours dirigés contre ce dernier (causes AC.2017.0145 et AC.2017.0146).
L. Le tribunal a délibéré puis statué le 17 janvier 2018. Le dispositif de l’arrêt a été immédiatement notifié aux parties, avec l’avis qu’une expédition complète leur serait communiquée ultérieurement.
Considérant en droit:
1. a) La procédure d’établissement d’un plan d’affectation communal est réglée aux art. 56 ss de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11). A l'issue de l'enquête publique, la municipalité établit à l'intention du conseil de la commune un préavis contenant un résumé des oppositions et des observations, ainsi que des propositions de réponse aux oppositions non retirées (art. 58 al. 2 LATC). Le conseil de la commune statue sur les réponses motivées aux oppositions en même temps qu'il se prononce sur l'adoption du plan et du règlement (art. 58 al. 3 LATC). Le département en charge de l'aménagement du territoire et de la police des constructions (actuellement le DTE) notifie à chaque opposant la décision communale sur son opposition (art. 60 al. 1 LATC). Il décide préalablement s'il peut approuver le plan et le règlement, l'approuver partiellement ou l'écarter (art. 61 al. 1 LATC). La décision communale sur les oppositions et la décision d'approbation préalable du département sont notifiées simultanément par ce dernier (art. 60 al. 1, 3ème phrase LATC).
b) Le premier recours (AC.2015.0219) a été déposé dans le délai de l’art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), après la notification de la première décision d'approbation préalable du DTE du 10 juin 2015, communiquée avec les décisions du conseil communal des 2 septembre 2009 et 4 septembre 2014. Ces décisions peuvent, ensemble, faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal cantonal (art. 60 al. 1 et 61 al. 2 LATC). Le recourant est propriétaire d’une parcelle directement voisine du compartiment de terrain dont il conteste l’affectation. Il a participé à la procédure précédente en formant opposition lors des enquêtes publiques de 2007 et de 2013. Il a donc manifestement qualité pour recourir au sens de l’art. 75 al. 1 let. a LPA-VD, applicable par renvoi de l’art. 99 LPA-VD. Les autres conditions de recevabilité énoncées à l’art. 79 LPA-VD étant remplies, il y a lieu d’entrer en matière sur le premier recours.
c) Le second recours (AC.2017.0046) a également été formé en temps utile (art. 95 LPA-VD), après la notification des décisions du conseil communal du 12 octobre 2016 et du DTE du 10 janvier 2017 adoptant, respectivement approuvant préalablement les dernières modifications apportées au nPGA, parmi lesquelles la distinction qui est faite entre une zone de verdure urbaine et une zone de verdure paysagère, considérée comme une zone de non-bâtir. Le recourant a participé à cette procédure complémentaire en déposant une opposition lors de l’enquête publique ouverte en juin 2016. Il invoque un lien étroit entre les mesures de planification approuvées par le DTE le 10 juin 2015 et le 10 janvier 2017, avec le renforcement du régime de protection (zone protégée) mis en place à proximité du Théâtre de l’Alcazar. Il n’est pas fréquent que, dans le cadre de la révision d’un plan d’affectation, le département cantonal prenne successivement deux décisions d’approbation préalable, la seconde complétant ou corrigeant la première tandis qu’elle fait l’objet d’un recours au Tribunal cantonal. Dans ces conditions particulières, vu les griefs du recourant dans son second recours, il faut considérer que l’objet de la contestation est toujours le même. La recevabilité du second recours, qui est effectivement étroitement lié au premier recours, doit par conséquent être admise.
d) Le tiers intéressé C._ soutient que le premier recours du 28 août 2015 (AC.2015.0219) serait irrecevable car l’autorité de protection de l’adulte n’aurait pas autorisé le curateur et l’avocat du recourant à le représenter en justice.
Le recourant fait l’objet d’une mesure de curatelle de portée générale au sens de l’art. 398 CC, qui a été confiée à son fils. Aux termes de l’art. 416 al. 1 ch. 9 CC, lorsque le curateur agit au nom de la personne concernée, il doit requérir le consentement de l’autorité de protection de l’adulte pour plaider et transiger, sous réserve des mesures provisoires prises d’urgence. Dans ce sens, le Juge de paix du district de ******** a délivré au curateur l’autorisation de désigner Me Nicollier pour plaider et transiger au nom du recourant le 25 août 2015, peu avant le dépôt du premier recours. Il lui a donné une autorisation similaire le 10 février 2017 pour interjeter le second recours, qui a été déposé le même jour. Le mandataire a agi les deux fois au bénéfice d’une procuration signée en sa faveur. Par la suite, le juge de paix a autorisé le curateur à plaider et transiger au nom du recourant dans les deux procédures à compter du 12 juillet 2017, date à laquelle Me Nicollier indiquait que son mandat de représentation avait pris fin. Le recourant est donc valablement représenté dans le cadre de la présente cause, contrairement à ce qu’affirme le tiers intéressé.
2. Le recourant dénonce une violation de l’art. 15 LAT, en faisant valoir que le compartiment de terrain situé entre les avenues de Chillon, de Chantemerle et de Collonge, comprenant les parcelles nos 5263, 5303, 5304, 5305, 5309, 4251, 5310, 5306, 7646, 7647, 7660, 5311, 6382, 5323, 5324, 5325 et 5326, ne devrait pas être inclus dans la zone à bâtir. Il s’agirait selon lui d’une "importante brèche de verdure [qui] aère l’entourage qui est plus urbanisé et plus bigarré". Cette portion de territoire se trouverait en périphérie par rapport au centre urbain et ne correspondrait pas à la notion de "terrains largement bâtis" de l’art. 15 LAT.
Le recourant estime aussi que les possibilités de construire offertes par les zones de coteau A et B qui sont prévues au-dessus de son bien-fonds mettraient en péril les qualités patrimoniales et paysagères du site. Il met en évidence la présence de plusieurs édifices remarquables, classés monuments historiques et inclus dans le périmètre de l’ISOS. Il insiste en outre sur le caractère verdoyant du coteau, avec des éléments considérés comme dignes de protection par le plan des valeurs naturelles et paysagères. Il demande que toutes les parcelles comprises entre les avenues de Chillon, de Chantemerle et de Collonge soient colloquées en zone de verdure paysagère inconstructible afin de préserver les qualités du coteau et des immeubles situés en contrebas.
Le recourant affirme encore que la nouvelle planification ne tient pas compte du schéma directeur sectoriel Territet-Collonge, en violation de l’art. 15 al. 4 let. e LAT, et il requiert l’élaboration d’un plan directeur localisé. Il demande aussi la modification du plan des valeurs naturelles et paysagères afin que le milieu naturel existant sur le coteau soit assorti de la cotation "a".
a) Selon le PGA de 1972 en vigueur, les terrains qui composent le coteau au‐dessus du Théâtre de l’Alcazar se trouvent en zone de forte densité, y compris la parcelle n° 5306 du tiers intéressé, dont la moitié environ est en outre classée en zone urbaine. Le 1er janvier 1980 est entrée en vigueur la LAT. A compter de cette date, il incombait aux cantons de veiller à ce que les anciens plans d'affectation soient adaptés aux exigences du nouveau droit dans un délai de huit ans (art. 35 al. 1 let. b LAT), soit jusqu’au 1er janvier 1988. Dans ce délai, la commune de Montreux a révisé sa planification pour créer des zones agricoles et des zones intermédiaires (modification du PGA 1972 approuvée par le Conseil d'Etat le 8 avril 1987); pour la partie urbanisée de son territoire, elle n'a entrepris qu'à partir de 2002 de réviser sa planification.
La contestation porte sur le maintien en zone constructible dans le nPGA d’une partie des terrains qui sont situés sur le coteau, à savoir les parcelles nos 5306, 7646, 7647 et 7660 colloquées en zone de coteau A, et les parcelles nos 5303 (pour moitié environ), 5304, 5305, 5309, 4251 et 5310 colloquées en zone de coteau B. Le recourant demande que ces biens-fonds soient affectés à la zone de verdure paysagère, au même titre que les deux portions de territoire voisines au nord-ouest et au sud-est. Il convient dès lors de contrôler si dans le cadre de la révision de son plan d’affectation, la commune de Montreux a bien appliqué les normes du droit fédéral de l'aménagement du territoire, en particulier celles relatives à la zone à bâtir et à la zone protégée. Dans le cadre de ce contrôle, il faut vérifier si le droit fédéral imposait plutôt un déclassement en zone de verdure paysagère, comme le requiert le recourant, ou si les zones de coteau A et B qui ont été instaurées peuvent être confirmées.
La zone de coteau est une zone à bâtir. Selon l'ancien art. 15 LAT entré en vigueur le 1er janvier 1980, pouvaient être classés dans la zone à bâtir les terrains propres à la construction déjà largement bâtis ou probablement nécessaires à la construction dans les quinze ans à venir. Au moment où les autorités de planification ont adopté, respectivement approuvé le nPGA, c'est l'art. 15 LAT dans sa nouvelle teneur - adoptée le 15 juin 2012 et entrée en vigueur le 1er mai 2014 - qui était applicable. Cette révision de la LAT visait à la fois à contenir la dispersion des constructions et à mieux protéger les terres cultivables. Dans ce cadre, les conditions permettant de classer des nouveaux terrains en zone à bâtir ont été renforcées (cf. Message du Conseil fédéral du 20 janvier 2010 relatif à une révision partielle de la loi sur l'aménagement du territoire publié in FF 2010 959, ch. 1.3.1 p. 966). L’art. 15 LAT est actuellement libellé comme il suit:
"1 Les zones à bâtir sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour les quinze années suivantes.
2 Les zones à bâtir surdimensionnées doivent être réduites.
3 L'emplacement et la dimension des zones à bâtir doivent être coordonnés par-delà les frontières communales en respectant les buts et les principes de l'aménagement du territoire. En particulier, il faut maintenir les surfaces d'assolement et préserver la nature et le paysage.
4 De nouveaux terrains peuvent être classés en zone à bâtir si les conditions suivantes sont réunies:
a. ils sont propres à la construction;
b. ils seront probablement nécessaires à la construction dans les quinze prochaines années même si toutes les possibilités d'utilisation des zones à bâtir réservées ont été épuisées et ils seront équipés et construits à cette échéance;
c. les terres cultivables ne sont pas morcelées;
d. leur disponibilité est garantie sur le plan juridique;
e. ils permettent de mettre en œuvre le plan directeur.
5 La Confédération et les cantons élaborent ensemble des directives techniques relatives au classement de terrains en zone à bâtir, notamment à la manière de calculer la surface répondant aux besoins."
Montreux fait partie des centres cantonaux définis par le plan directeur cantonal (ci-après: PDCn). Les quartiers urbanisés du bas de la commune sont en outre inclus dans le périmètre compact de l’agglomération Riviera - Veveyse - Haut-Lac (cf. mesures B11 et R14 du PDCn), ce qui englobe aussi les parcelles dont le recourant demande le déclassement. L’agglomération Riviera - Veveyse - Haut-Lac est prise en compte par la mesure A11 du PDCn, selon laquelle la révision des plans d’affectation doit garantir que les zones à bâtir légalisées correspondent aux besoins prévus à quinze ans, conformément à l’art. 15 LAT. Pour ce faire, les communes réaffectent d’abord les terrains excédant les besoins ou peu adéquats au développement, puis densifient le territoire urbanisé, et enfin mettent en valeur les réserves et les friches, notamment par la densification.
b) Outre les zones à bâtir (art. 15 LAT), la LAT définit les zones à protéger (art. 17 LAT), qui comprennent notamment "les localités typiques, les lieux historiques, les monuments naturels ou culturels" (art. 17 al. 1 let. c LAT) ainsi que "les biotopes des animaux et des plantes dignes d'être protégés" (art. 17 al. 1 let. d LAT). L'art. 54 al. 1 LATC définit les "zones protégées" comme des zones "destinées en particulier à la protection des sites, des paysages d'une beauté particulière, des rives de lacs et de cours d'eau, des réserves naturelles ou des espaces de verdure. Seules peuvent y être autorisées les constructions et les installations conformes au but assigné à la zone, ne portant pas préjudice à l'aménagement rationnel du territoire et au site ou imposées par leur destination, si aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose". De manière plus générale, l’art. 47 al. 2 ch. 2 LATC prévoit que les plans d'affectation communaux peuvent contenir des dispositions relatives aux paysages, sites, rives de lacs et de cours d'eau, localités et ensembles ou bâtiments méritant protection.
Le nPGA de Montreux comprend une zone à protéger désignée comme "zone de verdure paysagère". Elle est définie de la manière suivante dans le règlement:
"Art. 17bis Zone de verdure paysagère
1 Cette zone est destinée à sauvegarder les sites de qualité ainsi que le vignoble, à préserver la lecture des différentes strates territoriales du coteau de Montreux, ainsi que la silhouette de ses villages.
2 Considérée comme une zone de non bâtir, cette zone relève de la compétence du Département cantonal et toute intervention doit faire l’objet d’une autorisation spéciale au sens de l’art. 120 LATC.
3 Les bâtiments existants peuvent être entretenus, transformés, agrandis ou reconstruits dans les limites du droit cantonal.
4 Le degré de sensibilité au bruit 2 est attribué à l’ensemble de la zone de verdure paysagère."
c) En l’espèce, le compartiment de terrain dont le recourant sollicite le déclassement est constitué de quelques immeubles d’habitation ainsi que d’arbres et de jardins en terrasse qui lui confèrent un aspect très verdoyant. Il est voué à la construction de forte densité selon le PGA 1972 en vigueur. Le projet de nPGA y diminue les possibilités d’aménagement, en prévoyant que l’espace central du coteau est colloqué en zone de coteau A de moyenne densité dans sa partie inférieure (parcelles nos 5306, 7646, 7647 et 7660), et en zone de coteau B de faible densité dans sa partie supérieure (parcelles nos 5303, 5304, 5305, 5309, 4251 et 5310). Le secteur est bordé par deux zones de verdure paysagères, qui ne font pas partie de la zone à bâtir conformément à l’art. 17bis al. 2 nRPGA.
Le maintien de cette portion de territoire en zone constructible apparaît justifié au regard des exigences de la LAT révisée de 2012. Le secteur dont il est question représente en effet une vaste étendue partiellement construite, qui est comprise dans le périmètre compact de l’agglomération Riviera - Veveyse - Haut-Lac, et donc à l’intérieur du centre urbain. Elle se trouve en relation spatiale directe avec le site de l’ancien Grand‐Hôtel et de la gare du funiculaire, qui est classé dans la zone urbaine destinée au logement et aux activités urbaines moyennement gênantes telles que le commerce, l’artisanat et les services (cf. art. 5.2 nRPGA). En dépit de son caractère verdoyant prédominant, cette bande de terrain ne saurait être considérée comme une brèche dans le milieu bâti. Elle se prête au contraire à la construction. Partant, la zone de coteau projetée est conforme aux objectifs de la LAT et du PDCn.
d) Cela étant, la nouvelle planification ne tient pas suffisamment compte des particularités du site, en premier lieu de la qualité du patrimoine bâti existant. On rappelle que le Théâtre de l’Alcazar est un monument classé, qui fait partie d’un ancien complexe hôtelier dont certaines autres parties sont classées comme monuments historiques ou inscrites à l’inventaire cantonal. Les monuments classés doivent être conservés dans leur forme et leur substance, aucune atteinte ne pouvant leur être portée sans autorisation préalable du département cantonal compétent (cf. art. 23 et 54 de la loi vaudoise du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature, des monuments et des sites [LPNMS; RSV 450.11]). L’église anglicane St-John, plus au nord-ouest, est également classée. Elle borde le parc des roses, dont il faut reconnaître l’intérêt à la fois architectural et paysager.
En outre, la localité de Montreux est inscrite à l’Inventaire fédéral des sites construits d’importance nationale à protéger en Suisse (ISOS). Selon l’art. 6 al. 1 de la loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN; RS 451), l’inscription d’un objet d’importance nationale dans un inventaire fédéral indique que cet objet mérite spécialement d’être conservé intact ou en tout cas d’être ménagé le plus possible, y compris au moyen de mesures de reconstitution ou de remplacement adéquates. Cette protection ne souffre aucune exception lorsqu'elle intervient dans le cadre de l'accomplissement d'une tâche de la Confédération, au sens de l'art. 2 LPN (cf. art. 6 al. 2 LPN). En cas de tâches cantonales ou communales, la protection des sites construits est assurée par le droit cantonal ou communal pertinent, notamment par le plan directeur et les plans d’affectation communaux. Les cantons et les communes ont ainsi l’obligation de prendre en compte les objectifs de protection poursuivis par l’ISOS lors de l’adoption d’un nouveau plan d’affectation (ATF 135 II 209 consid. 2.1; TF 1C_398/2015 du 9 août 2016 consid. 5.3).
En l’occurrence, l’inventaire fédéral définit un périmètre environnant PE XII, qui met en évidence une entité paysagère comprenant la gare du funiculaire, l’église St‐John, le parc des roses, la partie supérieure du coteau surplombant le Théâtre de l’Alcazar et, plus bas, la parcelle n° 5306 du tiers intéressé C._. Le site est décrit comme une esplanade servant de liaison entre les groupements résidentiels et touristiques. Il est mis au bénéfice d’un objectif de sauvegarde "a" de l’état existant en tant qu’espace agricole ou libre. Ainsi, ce secteur de l’ISOS, et plus particulièrement l’arrière-plan de verdure sur le coteau, doit être préservé puisqu’il participe à la mise en valeur du front bâti de la rue. Plus au sud, l’inventaire fédéral définit un périmètre P 11 débutant au niveau de l’ancien complexe hôtelier et des terrains situés derrière celui-ci (parcelles nos 7646, 7647 et 7660 notamment), qui est assorti d’un objectif de sauvegarde "C" du caractère.
L’espace central du coteau compris dans le périmètre environnant PE XII est affecté à la zone de coteau A (parcelle n° 5306) et à la zone de coteau B (parcelles nos 5303, 5304, 5305, 5309, 4251 et 5310). La zone de coteau A est destinée aux bâtiments de moyenne densité tels que petits immeubles, villas urbaines et immeubles en terrasse, qui s’échelonnent sur le coteau (art. 8.1 al. 1 nRPGA). La hauteur des bâtiments est limitée à 10 m et le nombre de niveaux à trois, plus attique ou combles habitables (art. 8.3 et 8.4 nRPGA). L'indice d'utilisation du sol est de 1.00 au maximum et l’indice d’occupation du sol de 0.25 au maximum (art. 8.6 et 8.7 nRPGA). En comparaison, la zone de coteau B est destinée aux bâtiments de faible densité tels que villas individuelles ou groupées et habitations superposées ou juxtaposées, qui s’échelonnent sur le coteau (art. 9.1 al. 1 nRPGA). La hauteur des bâtiments est limitée à 7 m et le nombre de niveaux à deux, plus attique ou combles habitables (art. 9.3 et 9.4 nRPGA). L'indice d'utilisation du sol est de 0.60 au maximum et l’indice d’occupation du sol de 0.17 au maximum (art. 9.6 et 9.7 nRPGA).
Ainsi, le nPGA permet d’ériger de petits immeubles d’habitation au-dessus de l’ancien village de Territet, pour autant qu’ils s’intègrent sur le coteau en préservant ses qualités paysagères (voir à cet égard l’art. 8.1 al. 2 et l’art. 9.1 al. 2 nRPGA). A cette fin, l’implantation et la typologie des constructions doivent respecter la morphologie générale du terrain naturel et s’inscrire harmonieusement dans la pente sans provoquer des mouvements de terre importants, tant en remblai qu’en déblai (art. 8.8 et 9.8 n RPGA). Cela étant, les possibilités de construire offertes sur la parcelle n° 5306 ne tiennent pas suffisamment compte de la qualité du site en contrebas. Elles sont trop importantes, et la situation du terrain dans une forte pente, sur la partie inférieure du coteau juste derrière le Théâtre de l’Alcazar, risque d’accentuer davantage l’impact d’une nouvelle construction sur ce bâtiment et les immeubles classés voisins. La nouvelle planification est donc susceptible de compromettre l’aspect et le caractère du site et de nuire aux édifices protégés par la LPNMS. On constate du reste que le propriétaire de la parcelle n° 5306, C._, est conscient de cette problématique puisqu’il a abandonné un projet de construction qui avait pourtant été autorisé par la municipalité au mois de mars 2017, à la faveur d’un nouveau projet dont les dimensions pourraient mieux tenir compte des qualités du site.
Il convient de soumettre la parcelle n° 5306 à un régime d’affectation propre à garantir la réalisation d’une construction pouvant s’intégrer harmonieusement dans le site, de façon à en préserver les qualités architecturales et paysagères et à prendre en considération les objectifs de protection de l’ISOS. Cette mesure doit permettre d’éviter la réalisation de bâtiments nuisant à l’environnement bâti, comme c’est le cas sur les parcelles nos 7647 et 7660 voisines. A cet égard, la création d’une zone de verdure paysagère constituerait une mesure excessive. On a vu en effet que la parcelle n° 5306 peut être maintenue dans la zone à bâtir en regard du droit fédéral (cf. supra consid. 2c/aa). De plus, il ne ressort pas de la délimitation du périmètre environnant PE XII que toute construction doit y être interdite afin de garantir la protection du secteur construit en contrebas. En revanche, il est impératif de diminuer les possibilités de construire existantes. A cet égard, le cadre réglementaire (nRPGA) de la zone de coteau B pourrait être à même de fournir toutes les garanties nécessaires à la réalisation d’un projet harmonieux. L’application de l’art. 9.8 nRPGA relatif à l’implantation des constructions dans la pente revêtirait une importance particulière dans ce cadre.
La diminution des possibilités de construire sur la parcelle n° 5306 se justifie aussi, dans une certaine mesure, par la présence sur ce terrain d’un secteur de bosquet, haie, cordon boisé et broussailles considéré comme digne de protection par le plan des valeurs naturelles et paysagères. Elle permet de préserver ces éléments naturels, qui contribuent à la qualité du territoire urbanisé et à sa diversité biologique (cf. art. 38 al. 2 nRPGA). On relève pour le surplus que ce plan a été vu lors de la procédure d’examen préalable par l’autorité cantonale compétente (Direction générale de l’environnement, Division biodiversité et paysage), qui a pu constater dans ce cadre que les éléments naturels répertoriés présentaient des qualités insuffisantes pour pouvoir être recensés avec la cotation "a". Les conclusions du recourant à ce sujet doivent donc être rejetées.
e) Il découle de ce qui précède que le classement de la parcelle n° 5306 en zone de coteau A est insuffisant pour assurer au site construit en contrebas la protection requise en fonction des données de l’ISOS et aussi du classement comme monument historique du Théâtre de l’Alcazar directement voisin. Le recours doit donc être partiellement admis et les décisions attaquées annulées en tant qu'elles portent sur le régime d’affectation de ce terrain. Le dossier sera renvoyé aux autorités communales pour qu’elles complètent l’instruction sur cette question. Dans ce cadre, il leur incombera de définir des mesures d’aménagement plus fines sur la parcelle n° 5306, prenant en compte les qualités patrimoniales environnantes et les objectifs de protection poursuivis par l’ISOS, et le cas échéant d’y instaurer une zone de coteau B.
f) Dans ces conditions, il n'y a pas lieu de donner suite aux réquisitions du recourant tendant à inviter la section patrimoine culturel et monuments historiques de l’Office fédéral de la culture à se prononcer, dans un rapport analytique, sur la qualité du site inventorié à l’ISOS et sur "ce que cela implique en matière de protection de l’environnement direct".
3. On relève pour le surplus que le plan de structuration urbaine fixe le mode d’implantation des bâtiments en ordre contigu au niveau de la limite inférieure ouest de la parcelle n° 5306 qui suit le chemin de Rosemont, derrière le Théâtre de l’Alcazar. Il concrétise à cet égard l’art. 31.2 al. 2 nRPGA, qui prévoit que l'ordre de construction est contigu en traversée des centres urbains. Or ce plan entre ici en contradiction avec les art. 8.5 et 9.5 nRPGA, qui fixent la distance minimale entre un bâtiment et les limites de parcelles voisines à 5 m en zone de coteau A et B, ce qui exclut de facto l’ordre contigu. Il convient donc également d’annuler le nPGA en ce qu’il concerne la parcelle n° 5306 compte tenu de l’incohérence existant entre la réglementation de la zone de coteau A et B et le plan de structuration urbaine, et de renvoyer le dossier aux autorités communales pour qu’elles fassent figurer l’ordre non contigu sur ce dernier.
4. Il résulte de ce qui précède que le recours du 28 août 2015 (cause AC.2015.0219) doit être partiellement admis, ce qui entraîne l’annulation des décisions attaquées portant sur l’adoption et l’approbation préalable du régime d’affectation de la parcelle n° 5306. Le dossier est renvoyé à la commune pour qu’elle complète l’instruction, dans le sens des considérants ci-dessus, et qu’elle rende une nouvelle décision (la nouvelle décision du conseil communal devant ensuite être soumise au département cantonal pour approbation).
Le recours du 10 février 2017 (cause AC.2017.0046) doit pour sa part être rejeté et les décisions attaquées confirmées.
Dans cette mesure, un émolument de justice réduit est mis à la charge du recourant (art. 49 al. 1, 52 al. 1, 91 et 99 LPA-VD). Comme le recourant et la commune obtiennent chacun partiellement gain de cause, avec l'assistance d'un avocat, les dépens auxquels ils ont droit sont compensés (art. 55 et 56 al. 2, 91 et 99 LPA-VD).