Decision ID: cf2d2714-8061-506d-b6c8-9fbd1a36f9e9
Year: 2011
Language: de
Court: SG_VG
Chamber: SG_VG_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

hat das Verwaltungsgericht festgestellt:
A./ Die Politische Gemeinde Gossau schrieb im Amtsblatt Nr. 22 vom 31. Mai 2010 die
Ingenieurarbeiten für die Erschliessung des Gebiets Moosburg im offenen Verfahren
aus. In der Folge reichten insgesamt zehn Ingenieurunternehmungen bzw. -
gemeinschaften Angebote zwischen Fr. 243'000.-- und Fr. 1'244'700.-- ein. Mit
Verfügung vom 25. August 2010 vergab der Stadtrat Gossau den Zuschlag zum Preis
von Fr. 430'164.-- der G. + W. Ingenieure AG, Flawil.
B./ Mit Eingabe ihres Rechtsvertreters vom 13. September 2010 erhob die W. & B. AG,
Gossau, Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit dem Antrag, der Vergabeentscheid
vom 25. August 2010 sei aufzuheben und es sei festzustellen, dass die
Beschwerdeführerin das wirtschaftlich günstigste Angebot offeriert habe und es sei ihr
daher der Zuschlag zu erteilen; ausserdem sei der Beschwerde die aufschiebende
Wirkung zu erteilen, unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der Vorinstanz.
Zur Begründung machte die Beschwerdeführerin im wesentlichen geltend, ihr Angebot
sei bei den Zuschlagskriterien "Leistungsfähigkeit" sowie "Sicherung des
Ausbildungsstandes" unsachgemäss und ermessensmissbräuchlich bewertet worden.
Namentlich die Bewertung des Personalbestands bzw. der Anzahl Mitarbeiter nehme
eine völlig überproportionale und damit unverhältnismässige Bedeutung ein.
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Die Vorinstanz beantragte mit Eingabe ihres Rechtsvertreters vom 17. September
2010, das Gesuch um Erteilung der aufschiebenden Wirkung sei abzuweisen und die
Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden könne, unter Kosten-
und Entschädigungsfolge.
Die Beschwerdegegnerin liess sich zum Begehren um aufschiebende Wirkung nicht
vernehmen.
Mit Verfügung vom 21. September 2010 gewährte der Präsident des
Verwaltungsgerichts der Beschwerde die aufschiebende Wirkung. Er erwog, die
Beurteilung der Kapazität bzw. der Leistungsfähigkeit allein nach dem
Mitarbeiterbestand erscheine unsachgemäss und diskriminierend, weil dadurch
kleinere Unternehmen systematisch benachteiligt würden.
In ihrer Stellungnahme vom 12. Oktober 2010 hielt die Beschwerdeführerin an ihrem
Hauptantrag fest.
Die Vorinstanz liess sich mit Eingabe ihres Rechtsvertreters vom 26. Oktober 2010
vernehmen. Sie hielt ebenfalls an ihrem Rechtsbegehren gemäss ihrer Vernehmlassung
vom 17. September 2010 fest.
Die Beschwerdegegnerin beantragte mit Eingabe vom 29. Oktober 2010, die
Beschwerde sei abzuweisen, eventuell sei die Sache an die Vergabeinstanz zur
Erteilung des Zuschlags an die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen, subeventualiter
zur Neuauswertung der Angebote, unter Kosten- und Entschädigungsfolge.
Der Beschwerdeführerin wurde Gelegenheit gegeben, sich zu den Vernehmlassungen
der Vorinstanz und der Beschwerdegegnerin zu äussern. Dies tat sie mit Eingabe ihres
Rechtsvertreters vom 17. November 2010.
Die von den Verfahrensbeteiligten im einzelnen vorgetragenen Ausführungen werden,
soweit wesentlich, in den nachstehenden Erwägungen dargelegt und gewürdigt.

Darüber wird in Erwägung gezogen:
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1. Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 2 Abs. 1 lit. b
und Art. 5 Abs. 2 des Einführungsgesetzes zur Gesetzgebung über das öffentliche
Beschaffungswesen, sGS 841.1). Die Beschwerdeführerin ist als nicht berücksichtigte
Anbieterin zur Anfechtung des Zuschlags legitimiert (Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit
Art. 45 Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1,
abgekürzt VRP). Die Beschwerdeschrift vom 13. September 2010 wurde rechtzeitig
eingereicht und entspricht formal und inhaltlich den gesetzlichen Anforderungen
(Art. 15 Abs. 3 der Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche
Beschaffungswesen, sGS 841.32, abgekürzt IVöB). Auf die Beschwerde ist daher
einzutreten.
2. Die Vorinstanz macht geltend, das Pflichtenheft sei Bestandteil der Ausschreibung
gewesen. Soweit gerügt werde, die Unterkriterien seien ohne Gewichtung und daher
mangelhaft aufgeführt worden, hätten diese Einwendungen gegen die Ausschreibung
vorgebracht werden müssen. Grundsätzlich trifft es zu, dass Einwendungen gegen die
Ausschreibung nicht erst mit einer Beschwerde gegen den Zuschlag vorgebracht
werden können. Die Beschwerdeführerin macht allerdings nicht geltend, die Vorinstanz
habe zu Unrecht auf ein Unterkriterium Personalbestand abgestellt, sondern sie rügt,
es sei zu Unrecht auf den Gesamtpersonalbestand als ausschlaggebendes Merkmal
abgestellt worden. Diese Rüge ist zulässig.
Die Beschwerdegegnerin hat zum Begehren um Erteilung der aufschiebenden Wirkung
der Beschwerde keine Stellung genommen. Mit der Verfügung vom 21. September
2010 über die Gewährung der aufschiebenden Wirkung wurde die Beschwerdeführerin
eingeladen, zur Vernehmlassung der Vorinstanz Stellung zu nehmen. In der Folge
wurden die Vorinstanz und die Beschwerdegegnerin eingeladen, sich zur
Vernehmlassung der Beschwerdeführerin zu äussern. Darauf beantragte die
Beschwerdegegnerin die Abweisung der Beschwerde. Die Eingabe der
Beschwerdegegnerin ist rechtzeitig erfolgt und zulässig; in der Verfügung vom 14.
September 2010 waren Vorinstanz und Beschwerdegegnerin ausschliesslich
aufgefordert worden, zum Begehren um aufschiebende Wirkung Stellung zu nehmen.
Die Beschwerdegegnerin erhielt daher mit der Einladung zur Stellungnahme zur
Vernehmlassung der Beschwerdeführerin erstmals Gelegenheit, sich materiell zur
Beschwerde zu äussern.
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3. Nach Art. 16 Abs. 1 IVöB können mit der Beschwerde Rechtsverletzungen,
einschliesslich Überschreitung und Missbrauch des Ermessens, sowie unrichtige und
unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts gerügt werden.
Dagegen kann Unangemessenheit nicht geltend gemacht werden (Art. 16 Abs. 2 IVöB).
Diese Vorschriften entsprechen den allgemeinen Grundsätzen des st. gallischen
Verfahrensrechts (Art. 61 Abs. 1 und 2 VRP). Im Beschwerdeverfahren gegen
Verfügungen im Bereich des öffentlichen Beschaffungswesens kann somit nur geprüft
werden, ob die Vorinstanz ihr Ermessen überschritten oder missbraucht hat und damit
rechtswidrig handelte. Zur Ermessenskontrolle ist das Verwaltungsgericht hingegen
nicht befugt (vgl. statt vieler GVP 1999 Nr. 37 und 2006 Nr. 60).
3.1. Art. 34 Abs. 1 VöB bestimmt, dass das wirtschaftlich günstigste Angebot den
Zuschlag erhält. Das wirtschaftlich günstigste Angebot ist nicht identisch mit dem
preisgünstigsten bzw. preislich tiefsten Angebot. Bei der Wirtschaftlichkeit können
neben dem Preis weitere Kriterien berücksichtigt werden (GVP 1999 Nr. 37 mit
Hinweis). Art. 34 Abs. 2 VöB beinhaltet eine (unvollständige) Aufzählung von Kriterien,
darunter Preis, Qualität, Erfahrung sowie Sicherung des Ausbildungsstandes einer
Berufsgattung. Gemäss Art. 34 Abs. 3 VöB sind die Kriterien und allfällige Unterkriterien
im Rahmen der Ausschreibung in der Reihenfolge ihrer Bedeutung oder mit ihrer
Gewichtung bekannt zu geben.
Dem Auftraggeber wird mit Art. 34 Abs. 2 VöB ein weiter Ermessensspielraum
eingeräumt. Die Gewichtung der einzelnen Zuschlagskriterien ist einer Rechtskontrolle
nur beschränkt zugänglich. Wie beispielsweise die Erfahrung einer Unternehmung
gewichtet und in Relation zu einer bestimmten Preisdifferenz gesetzt wird, ist
weitgehend eine Ermessensfrage, in die das Verwaltungsgericht nicht eingreift (vgl.
statt vieler GVP 2006 Nr. 58).
3.2. Die Vorinstanz hat als Zuschlagskriterien den Angebotspreis mit einer Gewichtung
von 45 %, die Leistungsfähigkeit mit einer Gewichtung von 20 %, die Qualität und die
Erfahrung/ Referenzen mit einer Gewichtung von je 15 % sowie die Sicherung des
Ausbildungsstandes mit einer Gewichtung von 5 % festgelegt und sie in den
Ausschreibungsunterlagen bekanntgegeben.
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Das Angebot der Beschwerdegegnerin wurde mit 368 Punkten und jenes der
Beschwerdeführerin mit 362 Punkten bewertet. Bei den Kriterien Angebotspreis und
Erfahrung/Referenzen wurden beide Anbieterinnen identisch bewertet. Abweichungen
ergaben sich beim Kriterium Qualität, wo das Angebot der Beschwerdeführerin mit 76
Punkten und jenes der Beschwerdegegnerin mit 62 Punkten bewertet wurde, und beim
Kriterium Leistungsfähigkeit, bei dem die Beschwerdeführerin mit 84 und die
Beschwerdegegnerin mit 100 Punkten bewertet wurde. Dabei wurde das Unterkriterium
Personalbestand bei der Beschwerdeführerin mit 24 und bei der Beschwerdegegnerin
mit 40 Punkten bewertet, während die beiden anderen Unterkriterien gleich bewertet
wurden. Eine weitere Abweichung ergab sich sodann beim Unterkriterium Engagement
in Verbänden, bei dem die Beschwerdegegnerin 10 Punkte und die
Beschwerdeführerin 6 Punkte erzielte.
3.3. Die Vorinstanz hielt im Rahmen der Offertprüfung fest, die Leistungsfähigkeit der
Anbieterinnen werde anhand der Unterkriterien Kapazität der Unternehmung aufgrund
des Personalbestands, der Terminplanung für das Projekt und der Gewährleistung der
Stellvertretung beurteilt. Der Personalbestand wurde in der Abstufung bis 5 Mitarbeiter,
5 bis 10, 10 bis 20, 20 bis 30 und über 30 Mitarbeiter gewertet. Die Vorinstanz erwog,
bei der Beschwerdegegnerin sei mit 40 Personen mit Hochschulabschluss,
4 Technikern und 28 Bauzeichnern eine genügende Kapazität vorhanden. Die G.-
Gruppe beschäftige rund 600 Personen, auf die ebenfalls zurückgegriffen werden
könne. Für das eingesetzte Personal sei der erforderliche Stundenaufwand aufgezeigt.
Anhand der Bewertungsskala ergebe dies die maximale Punktzahl von 40. Die
Vorinstanz hielt zur Beschwerdeführerin fest, diese beschäftige 7 Personen mit
Hochschulabschluss, 2 Techniker/Konstruk-teure und 6 Zeichner. Dies ergebe 24
Punkte. In der Bewertungsmatrix wird festgehalten, die "Kapazität sollte gewährleistet
sein". Für die personelle Kapazitätsgewährleistung sei der Personeneinsatz mit
Zeitbedarf (Personalreservation fürs Projekt) aufgezeigt.
3.4. Die Beschwerdeführerin bringt vor, die Zuschlagskriterien Leistungsfähigkeit sowie
Sicherung des Ausbildungsstandes seien unsachgemäss und
ermessensmissbräuchlich bewertet worden. Insbesondere die Bewertung des reinen
Personalbestands (Anzahl Mitarbeiter) nehme, entgegen der vorgängigen Bekanntgabe
der Gewichtung dieses Kriteriums, eine völlig überproportionale und damit
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unverhältnismässige Bedeutung ein. Zudem liege eine nachträglich vorgenommene
und damit intransparente Gewichtung innerhalb des Zuschlagskriteriums
Leistungsfähigkeit vor. Die unzureichende Bewertung der Anzahl Auszubildenden im
Betrieb (beim Zuschlagskriterium Sicherung des Ausbildungsstandes) sei sodann in
keiner Weise sachlich begründet.
Die Ausschreibungsunterlagen würden unter anderen die Leistungsfähigkeit mit einer
Gewichtung von 20 % vermerken. Als Unterkriterien seien, allerdings ohne
Gewichtung, der Personalbestand bzw. die Kapazitäten, die Termingewährleistung und
die Stellvertretung der Verantwortlichen aufgeführt. Erst mit der nach der
angefochtenen Verfügung eröffneten Kriterientabelle mit Bewertung werde die
Gewichtung des Personalbestands ersichtlich. Hätte hingegen diese Bewertung bereits
im Zeitpunkt der Ausschreibung bestanden, hätte dieses Schema den Bewerbern zum
voraus bekanntgegeben werden müssen. Aufgrund des Pflichtenhefts habe die
Beschwerdeführerin nämlich davon ausgehen dürfen, dass vom Ingenieurbüro
namentlich die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit, Bonität, ausgeprägte Erfahrungen im
Bau, auch von schwierigen Bauvorhaben, erwartet werde und dass es den terminlichen
Anforderungen gerecht werde. Mit anderen Worten habe die wirtschaftliche und
personelle Leistungsfähigkeit und Termintreue sichergestellt werden sollen. Indem nun
die Vergabebehörde darüber hinaus (und überproportional) den nackten
Personalbestand bewertet habe, habe sie nachträglich eine nicht sachgerechte
Bewertung getroffen. Gemäss der angewandten Abstufung sei die Vergabebehörde für
die Beschwerdeführerin offensichtlich von 15 Mitarbeitern ausgegangen, was
24 gewichtete Punkte gegenüber 40 gewichteten Punkten für die Beschwerdegegnerin
ergeben habe. Diese massive Übergewichtung des reinen Personalbestands bzw. der
Anzahl Mitarbeiter bevorteile einseitig und willkürlich grosse Ingenieurunternehmen.
Damit widerspreche diese Bewertung eklatant dem Gleichbehandlungs- und
Nichtdiskriminierungsgebot nach Massgabe von Art. 5 Abs. 1 VöB, indem kleinere
Büros vorweg überdurchschnittlich unterbewertet würden, obschon dies mit der
Qualität der Leistung sowie der Leistungsfähigkeit in keinem kausalen Zusammenhang
stehe. Die Überbewertung des Personalbestands sei namentlich unsachgemäss in
bezug auf das konkrete Projekt. Laut detailliertem Terminprogramm mit dem
vorgesehenen Personaleinsatz von sechs Personen über die Bauzeit von 12,5 Monaten
würden über die ganze Projektzeit maximal 6 Leute beschäftigt. In der
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Spitzenbelastung seien maximal 3 Personen parallel beschäftigt. Die Zuschlagskriterien
seien projektbezogen zu beurteilen. Letztlich sei auch die konkrete Abstufung zu
gewichten. Im übrigen sei die Bewertung des Unterkriteriums "Anzahl Auszubildende
im Betrieb" nicht nachvollziehbar.
3.5. Die Vorinstanz hält fest, auch die Unterkriterien seien beim Zuschlagskriterium
Leistungsfähigkeit klar definiert und verständlich umschrieben. Dass die
Leistungsfähigkeit anhand des Personalbestands, der Kapazitäten und der
Terminplanung sowie der Gewährleistung von Stellvertretungen bei den
verantwortlichen Personen beurteilt werde, sei einerseits nichts Aussergewöhnliches
und liege andererseits auch im Ermessen der Vergabebehörde. Im übrigen hätte die
Beschwerdeführerin die Ausschreibung anfechten müssen, wenn sie gegen die
Zuschlagskriterien Einwendungen hätte erheben wollen. Das Unterkriterium
Personalbestand nehme 40 % des Zuschlagskriteriums Leistungsfähigkeit in Anspruch.
Von einer massiven Überbewertung des Personalbestands könne aufgrund dieser
Gewichtung keine Rede sein. Im übrigen sei der Personalbestand durchaus geeignet,
die Leistungsfähigkeit eines Bewerbers zu beurteilen. Es sei sachgerecht, das
unterschiedliche Leistungsvermögen der Anbieterinnen in die Bewertung einfliessen zu
lassen. Der Leistungsumfang der Ingenieurarbeiten sei nicht unerheblich bzw. gerade in
der heutigen Zeit handle es sich um ein grösseres Vorhaben. Bei Ingenieurarbeiten der
genannten Grössenordnung sei wesentlich, dass genügend Personal vorhanden sei,
um einen reibungslosen Ablauf zu gewährleisten. Dabei müsse auch ein allfälliger
Ausfall von Personal (Krankheit, Unfall, Militärdienst, Kündigungen) bewältigt werden
können. Nachdem die Auslastung bei Ingenieurbüros tendenziell eher gross sei und die
Bewerber auch andere Aufträge zu erfüllen hätten, sei es sachgerecht, den
Personalbestand (gewisse Personalreserven) in die Beurteilung einzubeziehen. Dies
bevorzuge nicht grosse Ingenieurbüros, sondern sei Ausfluss der Vorgabe, dass - unter
Berücksichtigung des Umfangs der zu offerierenden Leistungen - das wirtschaftlich
günstigste Angebot den Zuschlag erhalten solle.
Die Beschwerdegegnerin hält in ihrer Vernehmlassung fest, ein kleineres Ingenieurbüro
wie die Beschwerdeführerin könne den Auftrag allein nicht - oder jedenfalls nicht
kompetent - erfüllen. Dies heisse nicht, dass kleine Büros von solchen Aufträgen
generell ausgeschlossen seien. Damit sie die Leistungen nicht nur anbieten, sondern
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tatsächlich auch erfüllen könnten, müssten sie sich aber für solche Projekte zwingend
zu Ingenieurgemeinschaften zusammenschliessen. Andernfalls seien sie weder fachlich
noch von den personellen Ressourcen her in der Lage, das zu erbringen, was das
Gemeinwesen erwarten dürfe.
3.6. In den Ausschreibungsunterlagen waren als Zuschlagskriterien wie erwähnt unter
anderem die Leistungsfähigkeit mit einer Gewichtung von 20 % vermerkt, wobei als
Unterkriterien der Personalbestand, die Kapazitäten/Termingewährleistung (Terminplan)
und die Stellvertretung der Verantwortlichen vermerkt war, ohne dass für diese
Unterkriterien eine besondere Gewichtung angegeben war.
Das Gebot der Nichtdiskriminierung nach Art. 5 Abs. 1 VöB verbietet, dass grössere
Unternehmungen bzw. Unternehmungen mit grösserem Personalbestand für jegliche
Aufträge generell als besser geeignet betrachtet werden als kleinere Unternehmungen
bzw. Unternehmungen mit kleinerem Personalbestand. Wenn daher stets der gesamte
Personalbestand eines Anbieters in die Gewichtung einbezogen würde, hätte dies zur
Folge, dass Anbieter mit einem geringeren Personalbestand gegenüber Anbietern mit
einem höheren Personalbestand generell benachteiligt würden, ohne dass hiefür ein
sachlicher Grund vorläge. Wenn aufgrund des konkreten Vorhabens nicht davon
ausgegangen werden kann, dass die ausgeschriebenen Arbeiten nur von
Unternehmungen ausgeführt werden können, welche eine gewisse Mindestzahl von
Mitarbeitenden je Ausbildungsstufe beschäftigen, ist es daher geboten, nicht
ausschliesslich die Anzahl der mitarbeitenden Personen zu gewichten, sondern die
Struktur der personellen Zusammensetzung (vgl. VerwGE B 2003/96 vom 28. August
2003, nicht publiziert). Massgebend ist, ob eine Anbieterin über den für die Erfüllung
des Auftrags vorhandenen Personalbestand verfügt (bzw. diese auf den Zeitpunkt der
Erfüllung des Auftrags gewährleisten kann).
Die Beschwerdegegnerin beschäftigt gemäss Offerte 40 Personen mit
Hochschulabschluss, 4 Techniker/Konstrukteure, 28 Zeichner, 20 Lernende und andere
Mitarbeitende, insgesamt 102 Personen. Die Beschwerdeführerin beschäftigt gemäss
Offerte 7 Personen mit Hochschulabschluss, 2 Techniker/Konstrukteure, 6 Zeichner, 4
Lernende und eine weitere Person, insgesamt 20 Personen. Es sind keine
Anhaltspunkte ersichtlich, dass die Verfahrensbeteiligten unrichtige Angaben zum
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Personalbestand machten. Entsprechende Feststellungen machte die Vorinstanz bei
der Offertprüfung jedenfalls nicht. Namentlich ergeben sich auch aus der Homepage
der Beschwerdeführerin keine Indizien für unrichtige Angaben. Es ist zulässig, beim
Personalbestand nicht nur die fachspezifischen Angestellten anzuführen, sondern die
gesamte Belegschaft.
In der Offerte der Beschwerdegegnerin wurde vermerkt, die Angaben zum
Personalbestand bezögen sich nur auf die G. + W. Ingenieure AG. Die G. Gruppe
beschäftige insgesamt ca. 600 Mitarbeitende. Gemäss Organigramm und
Handelsregistereintrag existieren im Rahmen der G. Gruppe u.a. eine G. + W.
Ingenieure AG, Zürich und eine G. + W. Ingenieure AG, St. Gallen. Erstere hat eine
Zweigniederlassung in Flawil. Eine G. + W. Ingenieure AG (mit einer Firma ohne
Ortsangabe) ist im Organigramm nicht aufgeführt. Auf welche Gesellschaft sich die
Angaben in der Offerte der Beschwerdegegnerin zum Personalbestand beziehen,
namentlich ob der Personalbestand der Zweigniederlassung Flawil oder der G. + W.
Ingenieure AG, Zürich vermerkt ist, geht aus der Offerte nicht zweifelsfrei hervor.
Die Vorinstanz hat der Beschwerdeführerin die Eignung zur Erfüllung des Auftrags
ausdrücklich attestiert. Sie ist im zweiten Rang der Bewertung plaziert. Der Einwand
der Beschwerdegegnerin, die Beschwerdeführerin wäre aufgrund der Betriebsgrösse
gar nicht imstande, den Auftrag auszuführen, ist daher offensichtlich unzutreffend. Auf
die entsprechenden Vorbringen ist nicht weiter einzugehen.
Die Beschwerdegegnerin hat in den Angaben über das Projektteam 3 Personen
angeführt, nämlich den Projektleiter, der gleichzeitig als Teilprojektleiter Strassenbau/
Kanalbau fungiert, den Projektleiter-Stellvertreter sowie einen Teilprojektleiter
Versickerung/Hochwasserschutz. Weiter wurden die verschiedenen Spezialisten aus
der G.-Gruppe genannt, die bei Bedarf ins Projektteam aufgenommen werden können.
Die Beschwerdeführerin hat im Projektteam 4 Personen bezeichnet, nämlich den
Projektleiter, der gleichzeitig als Teilprojektleiter "Strassenbau/Kreiselbau" fungiert, den
Projektleiter-Stellvertreter, der gleichzeitig als Teilprojektleiter Entwässerungen fungiert
sowie den Teilprojektleiter Werkleitungen. Ausserdem wurde eine
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Landschaftsarchitektin als beizuziehende Spezialistin angegeben. Die weiteren
beizuziehenden Spezialisten wurden mit dem Vermerk "noch offen" genannt.
Aufgrund der Art des Projekts sowie der Offertsummen kann im vorliegenden Fall nicht
von einem überdurchschnittlich umfangreichen oder komplexen Ingenieurauftrag
gesprochen werden. Das Projekt umfasst im wesentlichen die Erschliessung von
Bauland, welche Strassen, Kanalisationen und Werkleitungen umfasst. Wie die
Beschwerdeführerin zutreffend festhält, wird die Vorinstanz gemäss
Projektausschreibung einen externen Verkehrsplaner sowie einen externen Geologen
beiziehen. Aufgrund des Pflichtenhefts bestehen jedenfalls keine Anhaltspunkte, dass
es sich vorliegend um ein Projekt mit überdurchschnittlich hohen oder
aussergewöhnlichen Anforderungen hinsichtlich der Personalkapazität oder der
Anforderungen an den Personalbestand handelt.
Entscheidend ist in erster Linie, ob eine Anbieterin imstande ist, mit ihrem
Personalbestand den ausgeschriebenen Auftrag auszuführen. Die Vorinstanz hielt denn
auch in der Bewertungsmatrix fest, dass bei der Beschwerdeführerin die Kapazität
gewährleistet sein sollte. Es ist zweifellos sachgerecht, dass das unterschiedliche
Leistungsvermögen in die Bewertung einfliessen kann. Auch ist dem Umstand
Rechnung zu tragen, dass genügend Personal vorhanden ist, um einen reibungslosen
Ablauf zu gewährleisten, und dass ein allfälliger Ausfall von Personal bewältigt werden
muss. Aufgrund des Personalbestands der Beschwerdeführerin bestehen aber keine
Anhaltspunkte, dass diese nicht imstande ist, einen reibungslosen Ablauf zu
gewährleisten, und es ist auch nicht ersichtlich, inwiefern ein allfälliger Ausfall von
Personal nicht bewältigt werden könnte. Aufgrund des gesamten Personalbestands
besteht weiter kein Grund zur Annahme, dass keine Personalreserven vorhanden sind
bzw. die Stellvertretung bei unvorhergesehenen Absenzen nicht gewährleistet ist.
Wenn bei einem Auftrag, wie er vorliegend vergeben wurde, der
Gesamtpersonalbestand einer Unternehmung als eines der Hauptkriterien in die
Gewichtung einbezogen und mit 40 % innerhalb des Kriteriums Leistungsfähigkeit
gewichtet wird, so führt dies zu einer Diskriminierung kleinerer Unternehmen. Auch
unter Berücksichtigung des Einbezugs von gewissen Personalreserven kann der
Gesamtpersonalbestand im Hinblick auf den Umfang und die Art des auszuführenden
Auftrags nicht als ausschlaggebendes Kriterium herangezogen werden, welches
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generell eine schlechtere Bewertung der Offerte der Beschwerdeführerin rechtfertigt.
Im vorliegenden Fall zeigt sich, dass sich die Projektteams der Beschwerdeführerin und
der Beschwerdegegnerin namentlich hinsichtlich Bestand und Zusammensetzung nicht
wesentlich unterscheiden. Das Projektteam der Beschwerdeführerin weist sogar vier
Personen auf, während jenes der Beschwerdegegnerin drei Personen zählt. Zudem ist
wie erwähnt auch bei der Beschwerdeführerin eine hinreichende Personalreserve
vorhanden.
Aufgrund der vorstehenden Erwägungen gelangt das Verwaltungsgericht zum Schluss,
dass eine Bewertungsdifferenz von 16 Punkten beim Kriterium Personalbestand den
Rahmen des Ermessens überschreitet und nicht auf sachlichen Gründen beruht.
3.7. Die Wertung des Kriteriums Sicherung des Ausbildungsstandes bezog sich bei
beiden Anbieterinnen auf das Verhältnis Angestellte/Lehrlinge, wobei bei der
Beschwerdegegnerin 72 Personen des Fachpersonals 20 Lehrlingen gegenübergestellt
sind und bei der Beschwerdeführerin 15 Personen des Fachpersonals 4 Lehrlingen,
was ein Verhältnis von 2,77 bzw. 2,66 und damit bei beiden Anbieterinnen eine
identische Bewertung mit 1,8 bzw. gewichtet 9 Punkten ergab. Diese Gewichtung
erscheint sachgerecht. Die Beschwerdeführerin ist denn auch in ihrer Stellungnahme
nicht weiter darauf eingegangen.
3.8. Zusammenfassend ergibt sich, dass aufgrund der nicht nachvollziehbaren
Bewertung beim Unterkriterium Personalbestand bzw. der entsprechenden Differenz
von 16 Punkten und der geringen Differenz von lediglich 6 Punkten bei der gesamten
Bewertung nicht ausgewiesen ist, dass das Angebot der Beschwerdegegnerin das
wirtschaftlich günstigste ist. Folglich ist die Beschwerde gutzuheissen und die
Zuschlagsverfügung des Stadtrats Gossau vom 25. August 2010 aufzuheben. Dies
entspricht einer Gutheissung der Beschwerde.
3.9. Ein Zuschlag wird mit dem Beschwerdeentscheid nur in Ausnahmefällen
angeordnet. Im Streitfall wurde zwar lediglich das Kriterium Leistungsfähigkeit
angefochten. Allerdings bleibt offen, wie dieses im Hinblick auf die vorstehenden
Erwägungen im Ergebnis neu zu beurteilen ist. Aufgrund der eingeschränkten
Überprüfungsbefugnis rechtfertigt es sich im vorliegenden Fall nicht, die Bewertung im
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Beschwerdeentscheid selber vorzunehmen und reformatorisch über den Zuschlag zu
entscheiden. Die Angelegenheit ist zur ergänzenden Bewertung im Sinne der
Erwägungen und zur neuen Beurteilung und Entscheidung an die Vorinstanz
zurückzuweisen. Dabei darf allerdings nicht die gesamte Bewertung in
Wiedererwägung gezogen werden. Die Neubeurteilung hat sich auf die angefochtenen
Kriterien zu beschränken. Deshalb kann entgegen den Ausführungen der
Beschwerdegegnerin die Preisbewertung nicht mehr neu vorgenommen werden.
4. Dem Verfahrensausgang entsprechend sind die amtlichen Kosten des
Beschwerdeverfahrens der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP).
Eine Entscheidgebühr von
Fr. 5'000.-- ist angemessen (Art. 7 Ziff. 222 Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12).
Der Beschwerdeführerin ist der geleistete Kostenvorschuss von Fr. 5'000.--
zurückzuerstatten.
Über Kosten und Entschädigung im Zwischenverfahren betr. Erteilung der
aufschiebenden Wirkung wurde in der Verfügung vom 21. September 2010
entschieden. Dabei hat es sein Bewenden.
Die Beschwerdeführerin hat Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung (Art. 98
Abs. 1 und Art. 98bis VRP). Diese geht zulasten der Beschwerdegegnerin. Die
Beschwerdeführerin hat eine Kostennote mit einem Honorar von Fr. 4'750.-- zuzügl. 4
% Barauslagen (Fr. 190.--) sowie MWSt eingereicht. Honorar und Barauslagen sind
tarifkonform und angemessen (Art. 22 Abs. 1 lit. b und Art. 28bis der Honorarordnung
für Rechtsanwälte und Rechtsagenten, sGS 963.75). Für das Zwischenverfahren betr.
aufschiebende Wirkung hat zwar die Vorinstanz eine Entschädigung gemäss der
Verfügung vom 21. September 2010 zu leisten. Allerdings ist in der Kostennote der
Beschwerdeführerin deren Eingabe vom 17. November 2010 nicht berücksichtigt.
Damit erweist sich das Honorar für das Hauptverfahren gesamthaft als angemessen.
Da die zu entschädigende Beschwerdeführerin selber mehrwertsteuerpflichtig ist, kann
sie die der Honorarrechnung ihres Anwalts belastete Mehrwertsteuer von ihrer eigenen
Steuerschuld abziehen, ohne dass ihr dadurch eine Mehrbelastung entsteht. Daher
muss die Mehrwertsteuer bei der Bemessung der ausseramtlichen Entschädigung nicht
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zusätzlich berücksichtigt werden (vgl. R. Hirt, Die Regelung der Kosten nach st.
gallischem Verwaltungsrechtspflegegesetz, Diss. St. Gallen 2004, S. 194).
Demnach hat das Verwaltungsgericht