Decision ID: d617c778-7bf0-55f9-9a79-a17b05165c8d
Year: 2015
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Sachverhalt:
A.
Die X._ AG (nachfolgend: Abgabepflichtige) ist seit dem 1. Januar
1997 zugelassene Lagerinhaberin im Sinn von Art. 2 Abs. 3 Bst. c des Mi-
neralölsteuergesetzes vom 21. Juni 1996 (MinöStG, SR 641.61). Dazu
wurde ihr von der Oberzolldirektion (OZD, nachfolgend auch: Vorinstanz)
eine Bewilligung erteilt. Als zugelassene Lagerinhaberin ist die Abgabe-
pflichtige verpflichtet, für Produkte, die sie in den steuerrechtlich freien Ver-
kehr bringt, monatlich bis zum 12. Tag des Monats, der auf den Tag folgt,
an dem die Steuerforderung entsteht, bei der OZD eine definitive Steuer-
anmeldung in der dafür vorgesehenen Form abzugeben (Art. 19 Abs. 2 Mi-
nöStG i.V.m. Art. 41 Abs. 1 der Mineralölsteuerverordnung vom 20. No-
vember 1996 [MinöStV, SR 641.611] in der Fassung vom 20. November
1996). Mit dieser periodischen Steueranmeldung deklariert sie auch den
Steuer- und Abgabebetrag. Die definitive Steueranmeldung (d.h. die nach
der Plausibilitätskontrolle zugelassene Anmeldung) ist als Grundlage für
die Festsetzung des Steuerbetrages verbindlich. Als nach Art. 26 des Zoll-
gesetzes vom 18. März 2005 (ZG, SR 631.0) anmeldepflichtige und nach
dem MinöStG steuerpflichtige Person hat die Abgabepflichtige auch die
CO2-Abgabe zu entrichten (Art. 30 des Bundesgesetzes vom 23. Dezem-
ber 2011 über die Reduktion der CO2-Emissionen [CO2-Gesetz, SR
641.71]). Die Erhebung derselben richtet sich in der Regel nach den Best-
immungen des MinöStG (Art. 33 Abs. 1 CO2-Gesetz), bei der Ein- und Aus-
fuhr von Kohle nach jenen des ZG (Art. 33 Abs. 2 CO2-Gesetz).
B.
B.a Am 4. Februar 2014 meldete die Abgabepflichtige im Rahmen der pe-
riodischen Steueranmeldung für die Steuerperiode Januar 2014 verschie-
dene der CO2-Abgabe unterliegende Produkte als in den steuerrechtlich
freien Verkehr überführt an. Die elektronische Steueranmeldung wurde als
verbindlich angenommen.
B.b Die Gesamtforderung aus dieser Steueranmeldung bezahlte die Abga-
bepflichtige am 17. Februar 2014.
C.
C.a Mit Eingabe vom 6. März 2014 erhob die Abgabepflichtige gegen die
Steueranmeldung/Veranlagungsverfügung Einsprache. Sie beantragte, die
Verfügung der OZD sei aufzuheben, soweit sie auf dem per 1. Januar 2014
in Kraft getretenen erhöhten Abgabesatz von Fr. 60.-- pro Tonne CO2 be-
ruhe, und es sei die Abgabe auf den Betrag zu reduzieren, der sich bei
A-3874/2014
Seite 3
Anwendung des vor dem 1. Januar 2014 gültig gewesenen Abgabesatzes
von Fr. 36.-- pro Tonne ergebe. Es sei davon Vormerk zu nehmen, dass die
Rückforderung der zu viel geleisteten Abgabebeträge vorbehalten werde.
C.b Mit der Einsprache stellte die Abgabepflichtige die prozessualen An-
träge, die Einsprache sei auch als gültige Einsprache für die künftigen mo-
natlichen Steueranmeldungen zu betrachten. Diese zukünftigen Ein-
spracheverfahren seien bis zum Abschluss des vorliegenden Verfahrens
zu sistieren und auf die Erhebung eines jeweiligen Kostenvorschusses sei
zu verzichten.
C.c Die OZD bewilligte die prozessualen Anträge mit Zwischenverfügung
vom 17. März 2014, nachdem zuvor bereits eine entsprechende mündliche
Vereinbarung getroffen worden war.
D.
Nach Eingang des Kostenvorschusses erliess die OZD am 6. Juni 2014
einen Einspracheentscheid, in welchem sie die Einsprache der Abgabe-
pflichtigen abwies.
E.
Gegen den Einspracheentscheid erhob die Abgabepflichtige (nachfolgend:
Beschwerdeführerin) am 10. Juli 2014 Beschwerde ans Bundesverwal-
tungsgericht. Sie beantragt in materieller Hinsicht, den vorinstanzlichen
Einspracheentscheid vom 6. Juni 2014 aufzuheben. Die Steueranmel-
dung/Veranlagungsverfügung vom 4. Februar 2014 sei aufzuheben, soweit
sie auf dem per 1. Januar 2014 in Kraft getretenen erhöhten Abgabesatz
von Fr. 60.-- je Tonne CO2 beruhe, und es sei die Abgabe auf den Betrag
zu reduzieren, der sich bei Anwendung des vor dem 1. Januar 2014 gültig
gewesenen Abgabesatzes von Fr. 36.-- je Tonne CO2 ergebe. Eventualiter
sei der genannte Einspracheentscheid aufzuheben und das Verfahren zur
Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Schliesslich sei davon
Vormerk zu nehmen, dass sich die Einsprecherin die Rückforderung der zu
viel bezahlten Abgabebeträge vorbehalte – alles unter Kosten- und Ent-
schädigungsfolgen zulasten der Vorinstanz. Weiter stellt die Beschwerde-
führerin den prozessualen Antrag, das vorliegende Beschwerdeverfahren
mit weiteren, gleichgelagerten, im Einzelnen genannten Beschwerdever-
fahren zu vereinigen.
Die Beschwerdeführerin begründet die materiellen Anträge damit, die Er-
höhung der CO2-Abgabe sei erfolgt, weil die vom Bundesrat festgesetzten
A-3874/2014
Seite 4
Zwischenziele bei der Reduktion von CO2-Emissionen aus Brennstoffen
nicht erreicht worden seien. Dem Bundesrat sei die Kompetenz, solche
Zwischenziele festzusetzen, aber nicht gültig übertragen worden. Weiter
verstosse die entsprechende Verordnungsbestimmung gegen das Rück-
wirkungsverbot, weil die Erhöhung von Tatsachen abhänge, die sich vor
Inkrafttreten der Verordnung abschliessend ereignet hätten. Selbst wenn
die Verordnungsbestimmung anwendbar wäre, sei nicht nachgewiesen,
dass die Zwischenziele tatsächlich nicht erreicht worden seien. Die zugrun-
deliegenden Statistiken entsprächen nicht den anerkannten Grundsätzen.
F.
Mit Vernehmlassung vom 2. Oktober 2014 beantragt die Vorinstanz die
kostenpflichtige Abweisung der Beschwerde. Der Vernehmlassung sind
unter anderem Ausführungen des Bundesamtes für Energie (BFE) vom
25. September 2014 zur Gesamtenergiestatistik (nachfolgend: Ausführun-
gen BFE) beigelegt.
Zur Begründung hält die Vorinstanz fest, die Verordnungsbestimmung be-
ruhe auf einer gültigen Kompetenzdelegation. Zudem beinhalte sie keine
unzulässige Rückwirkung, sondern nur eine zulässige Rückanknüpfung.
Weiter entsprächen die Statistiken den anerkannten Grundsätzen. Auf die-
ser Grundlage sei nachgewiesen, dass die Zwischenziele für Brennstoffe
nicht erreicht worden seien, weshalb die Erhöhung der CO2-Abgabe zuläs-
sig gewesen sei, dies sowohl auf der Grundlage der CO2-Statistik vom
3. Juli 2013 als auch unter Berücksichtigung der Revision der Gesamte-
nergiestatistik der Schweiz (nachfolgend: GEST) vom 2. Mai 2014.
G.
Am 8. Dezember 2014 antwortete die Beschwerdeführerin mit einer Replik,
in der sie im Wesentlichen an ihren Ausführungen festhielt und einige As-
pekte deutlicher hervorhob. Sie reichte weitere Beilagen ein.
H.
Die Vorinstanz antwortete mit Duplik vom 24. Februar 2015, in der sie ih-
rerseits an ihren Ausführungen festhielt.
I.
Mit Verfügung vom 3. Juli 2015 forderte das Bundesverwaltungsgericht die
Vorinstanz auf, zu erklären, woher die in die Gesamtenergiestatistik ein-
fliessenden Zahlen zum Absatz von Erdölprodukten stammten.
A-3874/2014
Seite 5
J.
Die Beschwerdeführerin reichte am 3. August 2015 unaufgefordert eine
Stellungnahme ein, in der sie im Wesentlichen darauf hinwies, dass die
CO2-Abgabe per 1. Januar 2016 abermals erhöht werden solle. Diese Er-
höhung sei aber aus denselben Gründen wie jene vom 1. Januar 2014
nicht zulässig.
K.
Am 13. August 2015 reichte die Vorinstanz eine Stellungnahme des BFE
ein, in der dieses der Aufforderung des Bundesverwaltungsgerichts nach-
kam, zu erklären, woher die Zahlen zum Absatz von Erdölprodukten
stammten (oben Bst. J).
L.
Mit Eingabe vom 27. August 2015 wies die Vorinstanz auf eine erneute An-
passung von Werten in den Statistiken hin und machte kurze Ausführungen
zum Referenzwert sowie zu Unsicherheiten bei Statistiken.
Auf die weiteren Vorbringen in den Eingaben der Parteien wird – soweit sie
entscheidwesentlich sind – im Rahmen der nachfolgenden Erwägungen
eingegangen.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt Beschwerden gegen Verfü-
gungen nach Art. 5 VwVG, sofern keine Ausnahme nach Art. 32 VGG ge-
geben ist (Art. 31 VGG). Eine solche Ausnahme liegt nicht vor und der an-
gefochtene Entscheid stellt eine Verfügung im Sinn von Art. 5 VwVG dar.
Die OZD ist zudem eine Vorinstanz des Bundesverwaltungsgerichts
(Art. 33 VGG). Dieses ist daher für die Beurteilung der vorliegenden Be-
schwerde zuständig. Das Verfahren richtet sich – soweit das VGG nichts
anderes bestimmt – nach den Vorschriften des VwVG (Art. 37 VGG).
1.2 Die Beschwerdeführerin ist durch den angefochtenen Entscheid be-
rührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen (teilweiser) Aufhe-
bung (Art. 48 Abs. 1 VwVG).
A-3874/2014
Seite 6
1.3 Die Beschwerdeführerin stellt unter anderem das Begehren, die Steu-
eranmeldung/Veranlagungsverfügung sei in Bezug auf die Höhe der Ab-
gabe, also teilweise, aufzuheben. Gegenstand des Beschwerdeverfahrens
ist aber einzig der Einspracheentscheid (E. 1.1; vgl. auch HANSJÖRG SEI-
LER, in: Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], VwVG – Praxiskommentar zum
Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, 2009, Art. 54 N. 17). So-
weit die teilweise Aufhebung der Steueranmeldung/Veranlagungsverfü-
gung verlangt wird, ist auf die Beschwerde nicht einzutreten.
1.4 Dem Antrag der Beschwerdeführerin, es sei davon Vormerk zu neh-
men, dass sie die Rückforderung der zu viel bezahlten Abgabebeträge vor-
behalte, kommt keine eigenständige Bedeutung zu. Sollte die Beschwer-
deführerin nicht geschuldete Beträge bezahlt haben, wäre selbstverständ-
lich, dass ihr diese grundsätzlich zurückerstattet werden müssten.
1.5 Auf die im Übrigen frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde
(Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 Abs. 1 VwVG) ist demnach, soweit der vor-
instanzliche Einspracheentscheid betroffen ist, einzutreten.
1.6 Das Bundesverwaltungsgericht kann den angefochtenen Entscheid in
vollem Umfang überprüfen. Die Beschwerdeführerin kann neben der Ver-
letzung von Bundesrecht (Art. 49 Bst. a VwVG) und der unrichtigen oder
unvollständigen Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts (Art. 49
Bst. b VwVG) auch die Unangemessenheit rügen (Art. 49 Bst. c VwVG).
Im Beschwerdeverfahren gelten die Untersuchungsmaxime, wonach der
Sachverhalt von Amtes wegen festzustellen ist (vgl. zum Ganzen: ULRICH
HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht,
6. Aufl. 2010, Rz. 1623 ff.; PIERRE TSCHANNEN/ULRICH ZIMMERLI/MARKUS
MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2014, § 30 Rz. 23), und
der Grundsatz der Rechtsanwendung von Amtes wegen (Art. 62 Abs. 4
VwVG).
Hingegen ist es grundsätzlich nicht Sache der Rechtsmittelbehörden, den
für den Entscheid erheblichen Sachverhalt von Grund auf neu zu ermitteln
und über die tatsächlichen Vorbringen der Parteien hinaus vollkommen neu
zu erforschen. Vielmehr geht es in diesem Verfahren darum, den von den
Vorinstanzen ermittelten Sachverhalt zu überprüfen und allenfalls zu be-
richtigen oder zu ergänzen (Urteil des BVGer A-7110/2014 vom 23. März
2015 E. 1.2).
A-3874/2014
Seite 7
1.7 Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet – wie erwähnt (E. 1.6) –
grundsätzlich mit uneingeschränkter Kognition. Es überprüft die angefoch-
tene Verfügung auf Rechtsverletzungen – einschliesslich unrichtiger oder
unvollständiger Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts und
Rechtsfehler bei der Ermessensausübung – sowie auf Angemessenheit hin
(Art. 49 VwVG).
Bei der Angemessenheitsprüfung auferlegt es sich allerdings eine gewisse
Zurückhaltung und greift nicht in den Beurteilungsspielraum der rechtsan-
wendenden Behörde ein, wenn diese – wie vorliegend die Vorinstanz – den
örtlichen, technischen und persönlichen Verhältnissen näher steht als die
Beschwerdeinstanz. Es hat eine unangemessene Entscheidung zu korri-
gieren, muss aber der Vorinstanz die Wahl zwischen mehreren sachge-
rechten Lösungen überlassen. Wenn es um die Beurteilung ausgesproche-
ner Spezialfragen geht, in denen die Vorinstanz über besonderes Fachwis-
sen verfügt, weicht das Bundesverwaltungsgericht nicht ohne Not von der
Auffassung der Vorinstanz ab. Dies gilt jedenfalls für den Fall, dass Letz-
tere die für den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte geprüft und die
erforderlichen Abklärungen getroffen hat (Urteile des BVGer A-173/2015
vom 8. Juni 2015 E. 2.2, A-670/2015 vom 22. Mai 2015 E. 2.2,
A-5411/2014 vom 5. Mai 2015 E. 2.2.1, A-1586/2013 vom 23. Juli 2014
E. 2.3; ANDRÉ MOSER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER, Prozessie-
ren vor dem Bundesverwaltungsgericht, 2. Aufl. 2013, Rz. 2.154 ff., insb.
2.155a und 2.157).
1.8 Die Beschwerdeführerin stellt den prozessualen Antrag, das vorlie-
gende Beschwerdeverfahren mit den Beschwerdeverfahren A-3888/2014,
A-3896/2014, A-3900/2014, A-3904/2014, A-3912/2014, A-3916/2014 und
A-3934/2014 zu vereinigen.
1.8.1 Grundsätzlich bildet jeder vorinstanzliche Entscheid bzw. jede Verfü-
gung ein selbständiges Anfechtungsobjekt und ist deshalb einzeln anzu-
fechten. Es kann aber gerechtfertigt sein, von diesem Grundsatz abzuwei-
chen und die Anfechtung in einer gemeinsamen Beschwerdeschrift und in
einem gemeinsamen Verfahren mit einem einzigen Urteil zuzulassen,
wenn die einzelnen Sachverhalte in einem engen inhaltlichen Zusammen-
hang stehen und sich in allen Fällen gleiche oder ähnliche Rechtsfragen
stellen (statt vieler: BGE 131 V 59 E. 1, 128 V 124 E. 1). Unter den gleichen
Voraussetzungen können auch getrennt eingereichte Beschwerden in ei-
nem Verfahren vereinigt werden (Urteil des BVGer A-6537/2013 und A-
7158/2013 vom 23. September 2014 E. 1.1.1). Die Frage der Vereinigung
A-3874/2014
Seite 8
von Verfahren steht im Ermessen des Gerichts. Sie hängt mit dem Grund-
satz der Prozessökonomie zusammen, wonach ein Verfahren im Interesse
aller Beteiligten möglichst einfach, rasch und zweckmässig zum Abschluss
gebracht werden soll (vgl. BGE 111 II 270; Urteil des BGer 1C_550/2014
vom 9. Dezember 2014 E. 3-3.3, E. 1; Urteile des BVGer A-3480/2015 vom
23 Juli 2015 E. 1.3.1, A-5090/2014 und A-5135/2014 vom 16. April 2015
E. 2; zum Ganzen: MOSER/BEUSCH/ KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 3.17).
1.8.2 In den Verfahren, welche die Beschwerdeführerin vereinigt haben
möchte, geht es zwar um dieselbe Rechtsfrage und auch der rechtserheb-
liche Sachverhalt ist in allen Verfahren derselbe. Hingegen haben jeweils
andere Beschwerdeführende die Beschwerde eingereicht. Es erscheint
dem Bundesverwaltungsgericht daher unter Berücksichtigung des Steuer-
geheimnisses nicht zulässig, diese Verfahren zu vereinigen (Urteil des
BGer 2C_171/2008 vom 30. Juli 2008 E. 1). Die Instruktionsrichterin hat
jedoch je mit Zwischenverfügung vom 5. August 2014 die anderen Verfah-
ren bis zum Abschluss des vorliegenden Verfahrens sistiert. Diese Verfü-
gungen sind unangefochten geblieben. Die dortigen Beschwerdeführen-
den werden Gelegenheit erhalten, nach rechtskräftiger Erledigung des vor-
liegenden Verfahrens sich zur Fortsetzung ihrer Beschwerdeverfahren zu
äussern.
1.8.3 Der Antrag auf Vereinigung des vorliegenden Verfahrens mit den Ver-
fahren A-3888/2014, A-3896/2014, A-3900/2014, A-3904/2014,
A-3912/2014, A-3916/2014 und A-3934/2014 ist somit abzuweisen.
1.9 Nach Art. 33 Abs. 1 VwVG sind die von den Parteien angebotenen Be-
weise abzunehmen, wenn sie zur Abklärung des Sachverhalts tauglich er-
scheinen. Bei der Beurteilung dieser Frage kommt der entscheidenden In-
stanz allerdings ein gewisser Ermessensspielraum zu. In sogenannt anti-
zipierter Beweiswürdigung kann sie insbesondere dann von der Abnahme
eines Beweises absehen, wenn sie aufgrund bereits erhobener Beweise
oder aus anderen Gründen den rechtserheblichen Sachverhalt für genü-
gend geklärt hält und ohne Willkür annehmen kann, ihre rechtliche Über-
zeugung würde durch weitere Beweiserhebungen nicht geändert (BGE 140
I 285 E. 6.3.1, 138 III 374 E. 4.3.2, 136 I 229 E. 5.3, 120 Ib 224 E. 2b; Ur-
teile des BVGer A-3693/2014 vom 9. Juli 2015 E. 1.4, A-4673/2015 vom
21. Mai 2015 E. 2.3, A-3659/2012 vom 3. Februar 2014 E. 3.3.2; MO-
SER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 3.144).
A-3874/2014
Seite 9
2.
2.1 Im Folgenden wird zunächst auf einschlägige Bestimmungen betref-
fend die CO2-Abgabe eingegangen (E. 2.2). Insbesondere werden die
rechtlichen Vorgaben zur Erhöhung der CO2-Abgabe dargestellt (E. 2.2.4).
Dann werden Fragen im Zusammenhang mit der Delegation von Gesetz-
gebungskompetenzen behandelt (E. 2.3). Weiter ist auf die Zulässigkeit
von Rückwirkung und Rückanknüpfung einzugehen (E. 2.4). Schliesslich
werden einige Grundlagen zur Statistik dargestellt (E. 2.5). Auf die konkre-
ten Fragen im vorliegenden Verfahren wird in E. 3 und 4 eingegangen.
2.2 Die Schweiz hat sich international zur Reduktion von Treibhausgasen
verpflichtet. Die beiden wichtigsten völkerrechtlichen Vereinbarungen in
diesem Zusammenhang sind das Rahmenübereinkommen vom 9. Mai
1992 der Vereinten Nationen über Klimaänderungen (SR 0.814.01, Rah-
menübereinkommen) und das Protokoll von Kyoto vom 11. Dezember
1997 zum Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaän-
derungen (SR 0.814.011, Kyoto-Protokoll). Bei der Umsetzung der so ge-
nannten Kyoto-Mechanismen sind internationale und nationale Rahmen-
bedingungen zu beachten. Die internationalen Rahmenbedingungen wer-
den in erster Linie durch die Vertragsstaatenkonferenz zur Klimakonven-
tion und zum Kyoto-Protokoll vorgegeben. Auf nationaler Ebene stellt das
CO2-Gesetz den gesetzlichen Rahmen dar. Hauptpfeiler sind die explizit
formulierten Emissionsreduktionsziele und die freiwilligen Vereinbarungen
sowie die CO2-Abgabe (Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft [BU-
WAL; Hrsg.], Flexible Mechanismen des Kyoto-Protokolls, Umwelt-Materi-
alien Nr. 125, 2000, S. 10).
2.2.1 Gemäss Art. 29 CO2-Gesetz erhebt der Bund eine CO2-Abgabe auf
der Herstellung, Gewinnung und Einfuhr von Brennstoffen. Brennstoffe
sind dabei definiert als fossile Energieträger, die zur Gewinnung von
Wärme, zur Erzeugung von Licht, in thermischen Anlagen zur Strompro-
duktion oder für den Betrieb von Wärme-Kraft-Kopplungsanlagen verwen-
det werden (Art. 2 Abs. 1 CO2-Gesetz). Demgegenüber handelt es sich bei
Treibstoffen um fossile Energieträger, die in Verbrennungsmotoren zur
Krafterzeugung eingesetzt werden (Art. 2 Abs. 2 CO2-Gesetz). Im alten
Gesetz (Bundesgesetz vom 8. Oktober 1999 über die Reduktion der CO2-
Emissionen [aCO2-Gesetz, AS 2000 979]) war noch vorgesehen, dass der
Bundesrat eine CO2-Abgabe einführe, wenn das in Art. 2 aCO2-Gesetz vor-
gesehene Reduktionsziel mittels der in Art. 3 Abs. 1 dieses Gesetzes ge-
nannten Massnahmen nicht erreicht werde (Art. 6 Abs. 1 aCO2-Gesetz).
Die CO2-Abgabe war per 1. Januar 2008 eingeführt worden (Art. 1 i.V.m.
A-3874/2014
Seite 10
Art. 34 der [damals geltenden] Verordnung vom 8. Juni 2007 über die CO2-
Abgabe [AS 2007 2915]).
2.2.2 Zweck der CO2-Abgabe ist es, die Treibhausgasemissionen, insbe-
sondere die CO2-Emissionen, die auf die energetische Nutzung fossiler
Energieträger (Brenn- und Treibstoffe) zurückzuführen sind, zu vermin-
dern. Damit soll ein Beitrag dazu geleistet werden, den globalen Tempera-
turanstieg auf weniger als 2 Grad Celsius zu beschränken (vgl. Art. 1
Abs. 1 CO2-Gesetz). Das Reduktionsziel wird in Art. 3 CO2-Gesetz konkre-
tisiert. Bis zum Jahr 2020 sind die Treibhausgasemissionen im Inland ge-
genüber 1990 um 20 % zu vermindern (Art. 3 Abs. 1 Satz 1 CO2-Gesetz).
Die Massnahmen, mittels welcher dieses Ziel (und allfällige, im vorliegen-
den Zusammenhang nicht interessierende weitere Ziele) in erster Linie er-
reicht werden soll, sind in den Kapiteln 2 bis 5 des CO2-Gesetzes beschrie-
ben (Art. 4 Abs. 1 CO2-Gesetz). Die CO2-Abgabe gehört dazu (E. 2.2.1).
2.2.3 Das CO2-Gesetz erteilt dem Bundesrat bestimmte Kompetenzen zu
weitergehenden Regelungen. So kann der Bundesrat auf dem Weg, eine
Verminderung der Treibhausgase bis 2020 um 20 % gegenüber dem Stand
von 1990 zu erreichen (E. 2.2.2), sektorielle Zwischenziele festlegen (Art. 3
Abs. 1 Satz 2 CO2-Gesetz). In Art. 3 Abs. 1 der (seit dem 1. Januar 2013
geltenden) Verordnung vom 30. November 2012 über die Reduktion der
CO2-Emissionen (CO2-Verordnung, SR 641.711) hat der Bundesrat solche
Zwischenziele für die Sektoren «Gebäude», «Verkehr» und «Industrie»
festgelegt. Weiter kann er die CO2-Abgabe, welche ursprünglich Fr. 36.--
pro Tonne CO2 betrug (Art. 29 Abs. 2 Satz 1 CO2-Gesetz) auf höchstens
Fr. 120.-- erhöhen, falls die gemäss Art. 3 CO2-Gesetz für Brennstoffe fest-
gelegten Zwischenziele nicht erreicht werden (Art. 29 Abs. 2 Satz 2 CO2-
Gesetz).
2.2.4 Der Bundesrat hat in der CO2-Verordnung bestimmt, dass der Abga-
besatz für die CO2-Abgabe ab dem 1. Januar 2014 auf Fr. 60.-- je Tonne
CO2 erhöht wird, falls die CO2-Emissionen aus Brennstoffen im Jahr 2012
mehr als 79 % der Emissionen des Jahres 1990 betrugen (Art. 94 Abs. 1
Bst. a CO2-Verordnung).
Die Fragen, ob der Bundesrat zu einer solchen Regelung befugt war und
ob die Erhöhung gerechtfertigt war, sind Gegenstand des vorliegenden
Verfahrens. Darauf wird weiter unten eingegangen (E. 3 und 4).
A-3874/2014
Seite 11
2.3
2.3.1 Nach dem Grundsatz der Gesetzmässigkeit bedarf jedes staatliche
Handeln einer gesetzlichen Grundlage (Art. 5 Abs. 1 BV). Werden Recht-
setzungskompetenzen des Gesetzgebers auf den Verordnungsgeber über-
tragen, spricht man von Gesetzesdelegation. Der Gesetzgeber ermächtigt
damit im formellen Gesetz die Exekutive zum Erlass von gesetzesvertre-
tenden Verordnungen. Die Gesetzesdelegation gilt als zulässig, wenn sie
(1) nicht durch die Verfassung ausgeschlossen ist, (2) in einem Gesetz im
formellen Sinn enthalten ist, (3) sich auf ein bestimmtes, genau umschrie-
benes Sachgebiet beschränkt und (4) die Grundzüge der delegierten Ma-
terie, das heisst die wichtigen Regelungen, im delegierenden Gesetz selbst
enthalten sind (Art. 164 Abs. 1 und 2 BV; BGE 137 II 409 E. 6.4, 130 I 26
E. 5.1, 128 I 113 E. 3c; Urteile des BVGer A-5254/2014 vom 24. Juli 2015
E. 2.5 f., A-1107/2013 vom 3. Juni 2015 E. 6.1, A-2901/2014 vom 21. Mai
2015 E. 4.1, A-2842/2010 und A-2844/2010 je vom 20. März 2013 E.
4.5.1).
2.3.2 Das Bundesverwaltungsgericht kann auf Beschwerde hin vorfrage-
weise Verordnungen des Bundesrates auf ihre Gesetz- und Verfassungs-
mässigkeit prüfen (konkrete Normenkontrolle). Der Umfang der Kogni-ti-
onsbefugnis hängt dabei davon ab, ob es sich um eine unselbständige oder
aber um eine selbständige Verordnung handelt (MOSER/BEUSCH/ KNEU-
BÜHLER, a.a.O., Rz. 2.177). Bei unselbständigen Bundesratsverordnun-
gen, die sich – wie hier – auf eine gesetzliche Delegation stützen, prüft das
Bundesverwaltungsgericht, ob sich der Bundesrat an die Grenzen der ihm
im Gesetz eingeräumten Befugnisse gehalten hat. Soweit das Gesetz ihn
nicht ermächtigt, von der Verfassung abzuweichen bzw. seine Regelung
nicht lediglich eine bereits im Gesetzesrecht angelegte Verfassungswidrig-
keit übernimmt, beurteilt es auch deren Verfassungsmässigkeit. Wird dem
Bundesrat durch die gesetzliche Delegation ein sehr weiter Spielraum des
Ermessens für die Regelung auf Verordnungsebene eingeräumt, so ist die-
ser Spielraum nach Art. 190 BV für das Bundesverwaltungsgericht verbind-
lich. Es darf in diesem Fall nicht sein Ermessen an die Stelle desjenigen
des Bundesrates setzen, sondern hat sich auf die Kontrolle zu beschrän-
ken, ob dessen Regelung den Rahmen der ihm im Gesetz delegierten
Kompetenzen offensichtlich sprengt oder aus anderen Gründen gesetz- o-
der verfassungswidrig ist. Dabei kann es namentlich prüfen, ob sich eine
Verordnungsbestimmung auf ernsthafte Gründe stützt oder Art. 9 BV wi-
derspricht, weil sie sinn- oder zwecklos ist, rechtliche Unterscheidungen
trifft, für die ein vernünftiger Grund in den tatsächlichen Verhältnissen fehlt,
A-3874/2014
Seite 12
oder Unterscheidungen unterlässt, die richtigerweise hätten getroffen wer-
den sollen. Für die Zweckmässigkeit der angeordneten Massnahme trägt
der Bundesrat die Verantwortung; es ist nicht Aufgabe des Bundesverwal-
tungsgerichts, sich zu deren wirtschaftlicher oder politischer Sachgerech-
tigkeit zu äussern (vgl. statt vieler BGE 141 II 169 E. 3.4, 140 II 104 E. 5.8,
136 II 337 E. 5.1 je mit Hinweisen; Urteile des BVGer A-1107/2013 vom
3. Juni 2015 E. 6.1, A-2901/2014 vom 21. Mai 2015 E. 4.2).
2.4 In Rechtsprechung und Lehre wird zwischen echter und unechter
Rückwirkung unterschieden. Unter der grundsätzlich unzulässigen bzw.
nur unter strengen Voraussetzungen verfassungsrechtlich erlaubten ech-
ten Rückwirkung wird die Anwendung neuen Rechts auf einen Sachverhalt
verstanden, der sich unter altem Recht abschliessend verwirklicht hat
(BGE 138 I 189 E. 3.4, 122 V 405 E. 3b/aa; vgl. HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN,
a.a.O., N. 329 f.; TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 24 N. 23).
Von dieser echten Rückwirkung zu unterscheiden ist die unechte Rückwir-
kung. Eine Variante der letzteren ist die sogenannte Rückanknüpfung. Bei
ihr findet das neue Recht nur für die Zeit nach seinem Inkrafttreten Anwen-
dung, stellt dabei aber in einzelnen Belangen auf Sachverhalte ab, die be-
reits vor Inkrafttreten vorlagen (vgl. HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O.,
N. 341). Eine solche Anknüpfung ist grundsätzlich zulässig, sofern ihr nicht
wohlerworbene Rechte bzw. der Grundsatz des Vertrauensschutzes ent-
gegenstehen (Art. 9 BV; vgl. BGE 138 III 659 E. 3.3, 133 II 97 E. 4.1, 126
V 134 E. 4a; Urteile des BVGer A-5161/2013 vom 7. April 2015 E. 6.4.1,
A-6142/2012 vom 4. Februar 2014 E. 2.2, B-2194/2012 vom 2. November
2012 E. 10.2.2). Das Vertrauensschutzprinzip (vgl. Art. 9 BV) kann dann
angerufen werden, wenn ein Privater durch eine unvorhersehbare Rechts-
änderung in schwerwiegender Weise in seinen gestützt auf die bisherige
gesetzliche Regelung getätigten Dispositionen getroffen wird und keine
Möglichkeit der Anpassung an die neue Rechtslage hat, so dass er unter
Umständen einen Anspruch auf eine angemessene Übergangsregelung
hat (vgl. Urteile des BVGer A-6072/2013 vom 4. Juni 2015 E. 2.3,
A-6142/2012 vom 4. Februar 2014 E. 2.2, A-6181/2009 vom 3. Februar
2011 E. 5.5.1; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., N. 342 und N. 642; zu-
rückhaltender: TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 24 N. 14).
2.5 Im Folgenden wird auf die für das vorliegende Verfahren relevanten
Statistiken (E. 2.5.1) und anschliessend einige statistische Grundsätze ein-
gegangen (E. 2.5.2 ff.).
A-3874/2014
Seite 13
2.5.1
2.5.1.1 Die GEST wird – wie die Statistiken des Bundes überhaupt – auf-
grund des Bundesstatistikgesetzes vom 9. Oktober 1992 (BStatG, SR
431.01) und den dazugehörigen Verordnungen sowie nationalen und inter-
nationalen Verhaltenskodizes erhoben. Die GEST ist in der Verordnung
vom 30. Juni 1993 über die Durchführung von statistischen Erhebungen
des Bundes (Statistikerhebungsverordnung, SR 431.012.1) in Ziff. 167 des
Anhangs («Liste der statistischen Erhebungen») ausdrücklich genannt. Er-
hebungsorgan ist das Bundesamt für Energie (BFE). Als Erhebungsgegen-
stand sind angegeben: «Produktion, Verbrauch, Ein- und Ausfuhr von
Erdöl, Elektrizität, Erdgas, Kohle, Fernwärme und industriellen Abfällen;
Produktion von Elektrizität und Wärme aus neuen erneuerbaren Energien
mittels statistischen Erhebungen in den Bereichen Energieholz, Sonne, Bi-
ogas, Klärgas, Deponiegas, Wind, Wärmepumpen, Kehrichtverbrennung,
Spezialfeuerungen; Anzahl, Verkäufe und installierte Leistung der Energie-
anlagen erneuerbarer Energien. Ausgaben der Endverbraucher, andere
energierelevante Wirtschaftsdaten.» Es handelt sich dabei um eine so ge-
nannte Synthesestatistik, die auf einer grossen Zahl von Teilstatistiken
und -auswertungen basiert. Befragt werden «Fernheizwerke, Unterneh-
men des 2. und 3. Sektors, Haushalte, Betreiber/innen von Anlagen in den
Bereichen Energieholz, Sonnenenergie,
Biogas, Kehrichtverbrennung und Wärmepumpen». Bei der Durchführung
wirken Befragungsinstitute und Fachverbände mit.
2.5.1.2 Das Treibhausgasinventar wird in der Statistikerhebungsverord-
nung in Ziff. 117 des Anhangs genannt (vgl. auch Art. 7 Ziff. 1 Kyoto-Proto-
koll und Art. 4 Ziff. 1 Bst. a i.V.m. Art. 12 Ziff. 1 Bst. a Rahmenübereinkom-
men). Es wird vom Bundesamt für Umwelt (BAFU) erhoben (vgl. auch
Art. 131 Abs. 1 CO2-Verordnung). Es handelt sich dabei um eine abgelei-
tete Statistik, der unter anderem die GEST zugrunde liegt. Unter anderem
sind die Emissionen von Kohlendioxid (CO2) Erhebungsgegenstand. In
Ziff. 117 des Anhangs zur Statistikerhebungsverordnung wird auch festge-
halten, dass die Erhebungen auf den Richtlinien des Intergovernmental Pa-
nel on Climate Change (IPCC) und der United Nations Framework Con-
vention on Climate Change (UNFCCC) basieren.
2.5.1.3 Die CO2-Statistik wird aufgrund des Treibhausgasinventars erstellt.
Die für ihre Erstellung benötigten Angaben sind nämlich im Treibhausgas-
inventar enthalten. Das BAFU berechnet gestützt auf das Treibhausgasin-
ventar, ob das Reduktionsziel nach Art. 3 CO2-Gesetz erreicht wurde
A-3874/2014
Seite 14
(Art. 131 Abs. 2 CO2-Verordnung). Die CO2-Statistik muss die CO2-Emissi-
onen aus Brenn- und Treibstoffen gemäss Art. 2 CO2-Gesetz erfassen,
wenn sie der Aufgabe, die sie zu erfüllen hat, gerecht werden soll. Die fos-
silen Energieträger, die in die CO2-Statistik einfliessen müssen, sind in den
Anhängen 10 und 11 zur CO2-Verordnung definiert. Dort finden sich deren
Zolltarifnummern.
2.5.2 Hier werden nun insbesondere die vorliegend relevanten anerkann-
ten Grundsätze der öffentlichen Statistik zusammengefasst wiedergege-
ben. Dabei wird in diesem Abschnitt (E. 2.5.2) auf die rechtlichen Grundla-
gen verwiesen. Im nachfolgenden Abschnitt (E. 2.5.3) finden sich allge-
meine Ausführungen.
2.5.2.1 Zweck des BStatG ist unter anderem, dem Bund die statistischen
Grundlagen bereitzustellen, die er zur Erfüllung seiner Aufgaben benötigt
(Art. 1 Bst. a BStatG). Die Bundesstatistik dient denn auch der Vorberei-
tung, Durchführung und Überprüfung von Bundesaufgaben (Art. 3 Abs. 2
Bst. a BStatG). Ein weiterer Zweck besteht darin, die nationale und inter-
nationale Zusammenarbeit auf dem Gebiet der Statistik zu fördern (Art. 1
Bst. d BStatG). Art. 3 Abs. 1 des BStatG hält fest, dass die Bundesstatistik
in fachlich unabhängiger Weise repräsentative Ergebnisse über den Zu-
stand und die Entwicklung von Bevölkerung, Wirtschaft, Gesellschaft,
Raum und Umwelt in der Schweiz ermittelt. Die Statistikerhebungsverord-
nung präzisiert in Art. 3a Abs. 1, dass die Erhebungsorgane bei ihrer sta-
tistischen Tätigkeit die anerkannten Grundsätze der Statistik, namentlich
die fachliche Unabhängigkeit, die Objektivität und die Geheimhaltung be-
achten. Zudem berücksichtigen sie gemäss Art. 3a Abs. 2 Statistikerhe-
bungsverordnung die Standards vorbildlicher Verfahren, namentlich be-
züglich der Datenbearbeitung, der Datensicherheit und des Datenschut-
zes. Das Bundesamt für Statistik (BfS) koordiniert die Bundesstatistik und
erstellt einheitliche Grundlagen im Interesse der nationalen und internatio-
nalen Vergleichbarkeit (Art. 10 Abs. 2 BStatG). Es führt in enger Zusam-
menarbeit mit den Kantonen ein eidgenössisches Gebäude- und Woh-
nungsregister (Art. 10 Abs. 3bis Satz 1 BStatG). Der Bundesrat wird mit
dem Vollzug beauftragt und ausdrücklich ermächtigt, Ausführungsbestim-
mungen zu erlassen (Art. 25 Abs.1 BStatG). Auch kann er Abkommen über
die internationale Zusammenarbeit abschliessen (Art. 25 Abs. 2 BStatG).
2.5.2.2 Das BStatG spricht sich auch darüber aus, wie die Daten zu veröf-
fentlichen sind: Die wichtigsten statistischen Ergebnisse und Grundlagen
werden in benutzergerechter Form in den Amtssprachen veröffentlicht und
A-3874/2014
Seite 15
nicht veröffentlichte Ergebnisse auf geeignete Weise zugänglich gemacht
(Art. 18 Abs. 1 BStatG).
2.5.2.3 Das BStatG enthält indessen keine genauen Vorgaben, wie eine
Statistik zu erstellen ist und auf welchen Grundlagen sie zu beruhen hat.
Der Vorinstanz bzw. den mit der Erstellung der Statistik befassten Einhei-
ten des Bundes kommt daher ein erheblicher Ermessensspielraum zu. Das
Bundesverwaltungsgericht prüft somit von Amtes wegen nur, ob die Statis-
tik vereinbar ist mit den nachfolgend genannten Standards, bzw. ob An-
haltspunkte dafür bestehen, dass die Statistiken diesen nicht entsprechen.
Im Übrigen obliegt es der Beschwerdeführerin, geltend zu machen und
nachzuweisen, dass und inwiefern die Statistiken den Standards nicht zu
genügen vermögen (vgl. Urteil des BVGer A-267/2015 vom 13. Juli 2015
E. 2.6 zur zurückhaltenden Prüfung der Berechnung des Verkehrswertes
durch das BVGer).
2.5.2.4 Im Verhaltenscodex für Europäische Statistiken (im Internet unter:
http://www.bfs.admin.ch/bfs/portal/de/index/institutionen/oeffentliche_sta-
tistik/ethische_prinzipien/eu.html; zuletzt besucht am 21. Oktober 2015;
nachfolgend: Verhaltenscodex), welcher integraler Bestandteil des Abkom-
mens vom 26. Oktober 2004 zwischen der Schweizerischen Eidgenossen-
schaft und der Europäischen Gemeinschaft über die Zusammenarbeit im
Bereich der Statistik (SR 0.431.026.81) ist, und der darauf aufbauenden
Charta der öffentlichen Statistik der Schweiz (im Internet unter:
http://www.bfs.admin.ch/bfs/portal/de/index/news/publikatio-
nen.html?publicationID=4876; zuletzt besucht am 21. Oktober 2015; nach-
folgend: Charta) werden die statistischen Grundsätze konkretisiert.
Der Verhaltenskodex enthält 15 Grundsätze, die jeweils kurz genauer um-
schrieben und mit (hier nicht wiedergegebenen) Indikatoren versehen sind.
Es handelt sich um die folgenden:
Institutioneller Rahmen:
1. Fachliche Unabhängigkeit
2. Mandat zur Datenerhebung
3. Angemessene Ressourcen
4. Verpflichtung zur Qualität
5. Statistische Geheimhaltung
6. Unparteilichkeit und Objektivität
Statistische Prozesse:
7. Solide Methodik
8. Geeignete statistische Verfahren
A-3874/2014
Seite 16
9. Vermeidung einer übermässigen Belastung der Auskunftgebenden
10. Wirtschaftlichkeit
Statistische Produkte:
11. Relevanz
12. Genauigkeit und Zuverlässigkeit
13. Aktualität und Pünktlichkeit
14. Kohärenz und Vergleichbarkeit
15. Zugänglichkeit und Klarheit
Die Charta beinhaltet folgende, wiederum mit einer Kurzerklärung und In-
dikatoren versehene Punkte:
I. Öffentliche Information:
1. Auftrag und Relevanz
2. Rechtsgrundlage
3. Öffentliches Gut
4. Transparenz
5. Archivierung
II. Unabhängigkeit
6. Fachliche Unabhängigkeit
7. Unparteilichkeit und Objektivität
8. Verantwortlichkeit
9. Gegendarstellung
III. Persönlichkeits- und Datenschutz
10. Statistikgeheimnis
11. Zweckbindung
IV. Wirtschaftlichkeit
12. Ausreichende Ressourcen
13. Betriebliche Effizienz
14. Verhältnismässigkeit und Optimierung des Aufwandes
V. Qualität
15. Qualitätsstandard
16. Methoden
17. Kohärenz und Vergleichbarkeit
18. Genauigkeit und Zuverlässigkeit
VI. Veröffentlichung
19. Publikationsstandard
20. Zugänglichkeit
21. Pünktlichkeit und Gleichzeitigkeit
22. Aktualität
23. Richtigstellung
A-3874/2014
Seite 17
2.5.3 Nachfolgend wird auf allgemeine statistische Grundsätze eingegan-
gen, wobei teilweise auch der Verhaltenskodex und die Charta einbezogen
werden.
2.5.3.1 Primär werden zwei Arten der Statistik unterschieden. Mit der de-
skriptiven – beschreibenden – Statistik werden die in einem Datensatz ent-
haltenen Informationen durch bestimmte Kennzahlen und graphische Dar-
stellungen veranschaulicht. Im Gegensatz dazu verallgemeinert die induk-
tive – schliessende – Statistik (auch Inferenzstatistik genannt) ausgehend
von den Daten der Stichprobe auf die Grundgesamtheit. Ihr Ziel ist es, mit
statistischen Auswertungen Schlussfolgerungen zu ermöglichen, die gültig
sind (THOMAS BENESCH, Schlüsselkonzepte zur Statistik, Berlin/Heidelberg
2013, S. 13).
Erhobene Daten können auf verschiedene Weise analysiert werden. Ex-
plorative Datenanalysen dienen der Beschreibung gegebener Daten oder
der Suche nach unbekannten Strukturen in komplexen Datenmengen. In-
ferenzstatistische Verfahren der Datenanalyse gehen von statistischen Mo-
dellen und Hypothesen aus. Auf Grundlage der Wahrscheinlichkeitstheorie
können Hypothesen über Eigenschaften der untersuchten Grundgesamt-
heit widerlegt oder nicht widerlegt werden, wobei alle Aussagen nur mit
vorgegebenen Wahrscheinlichkeiten getroffen werden können. Diese Ver-
fahren sind Grundlage für konfirmatorische Datenanalysen, die zur Ent-
scheidung für vor der Untersuchung aufgestellte Hypothesen auf der
Grundlage von inferenzstatistischen Methoden dienen (BENESCH, a.a.O.,
S. 14). Mit ihrer Hilfe können Hypothesen über untersuchte Merkmale auf-
gestellt werden.
Bereits hier wird deutlich, dass mit Statistiken nicht «die» Wahrheit ausge-
drückt wird, sondern lediglich eine möglichst genaue, wenn auch fehleran-
fällige Umschreibung der Wirklichkeit angestrebt wird (vgl. auch Ziff. 9 und
23 der Charta: Gegendarstellung und Richtigstellung ergeben nur Sinn,
wenn davon ausgegangen wird, dass unterschiedliche Meinungen zulässig
und Ungenauigkeiten möglich sind). Demzufolge ist eine Statistik nie «rich-
tig» oder «falsch», sondern lediglich abhängig von der Grunddatenmenge
und den angewendeten Methoden. Mittels Statistik kann kein eigentlicher
Beweis erbracht werden (FRANK R. SPELLMAN/NANCY E. WHITING, Hand-
book of Mathematics and Statistics for the Environment, Boca Raton 2014,
S. 110).
A-3874/2014
Seite 18
Da es gerade in Bezug auf die zuvor genannten (E. 2.5.1) Statistiken aus
praktischen und wirtschaftlichen Gründen nicht möglich ist, sämtliche Zah-
len genau zu messen, müssen Teilerhebungen (Stichproben) durchgeführt
werden (vgl. BENESCH, a.a.O., S. 6; SPELLMAN/WHITING, a.a.O., S. 111,
326; Ziff. 10 des Verhaltenskodex, Ziff. IV der Charta). Es gibt verschie-
dene Arten, Stichproben zu ziehen, wobei darauf zu achten ist, dass die
Stichprobe möglichst sicher auf die Verhältnisse der Grundgesamtheit
schliessen lässt (BENESCH, a.a.O., S. 11 f.; SPELLMAN/WHITING, a.a.O.,
S. 114 und 123 ff.). Doch auch wenn die Regeln für eine solche Stichpro-
benziehung beachtet werden, lässt sich nicht vermeiden, dass bei der Ana-
lyse falsche Entscheidungen getroffen werden und Unsicherheiten beste-
hen bleiben (vgl. BENESCH, a.a.O., S. 161).
2.5.3.2 In der Statistik wird oft mit Intervallschätzungen gearbeitet, wenn
von Stichproben auf die Gesamtheit geschlossen werden muss. Dabei wird
die Unsicherheit der Schätzung berücksichtigt (vgl. SPELLMAN/WHITING,
a.a.O., S. 164 ff.). Daneben gibt es aber auch die so genannte Punktschät-
zung, bei der ein eindeutiger Wert angegeben wird, der Unsicherheiten
nicht berücksichtigt (BENESCH, a.a.O., S. 146).
2.5.3.3 Die Revision von Statistiken wird zwar weder im Verhaltenskodex
noch in der Charta in den Titeln der Grundsätze genannt; beide Dokumente
setzen aber voraus, dass Revisionen vorgenommen werden. Indikator 6.6
des Verhaltenskodex hält z.B. fest, dass alle grösseren Revisionen und
Änderungen der Methoden vorab angekündigt werden. Revisionen erfol-
gen nach standardisierten, bewährten und transparenten Verfahren (Indi-
kator 8.6 des Verhaltenskodex, der Indikator 15.6 der Charta entspricht).
Weiter werden Datenrevisionen zur Verbesserung statistischer Prozesse
regelmässig analysiert (Indikator 12.3 des Verhaltenskodex; Indikator 18.3
der Charta).
Sofern bei einer Revision auch für frühere Jahre die – neu zu verwenden-
den – Zahlen vorhanden sind, ist auf diese abzustellen, damit die Zahlen
vergleichbar bleiben. Eine Änderung der Methode muss aber auch dann
möglich sein, wenn sie nicht rückwirkend angewendet werden kann, bei-
spielsweise weil das Zahlenmaterial fehlt. Eine solche Änderung ist offen
zu kommunizieren. Zwar kommt es hier möglicherweise zu einem Bruch
der Zeitlinie, aber eine Verbesserung der Methode (welche als Indikator 7.7
im Verhaltenskodex festgehalten ist) wäre unter Umständen nicht möglich,
wenn solche Brüche nicht akzeptiert würden. Durch die Offenlegung wird
sichergestellt, dass die interessierten Kreise über diesen Bruch informiert
A-3874/2014
Seite 19
sind. Die Vergleichbarkeit der Informationen ist dadurch auf den ersten
Blick beeinträchtigt. Durch Mittel wie die Interpolation (E. 2.5.3.4) werden
aber dennoch vergleichbare Daten erlangt.
Statistiken sind überdies miteinander in Einklang zu bringen (vgl. Indikator
14.4 des Verhaltenskodex, wo dies für Statistiken aus verschiedenen Quel-
len und von verschiedener Periodizität festgehalten ist). Auch die Datenge-
winnung ist allenfalls anzupassen (Indikator 8.4 des Verhaltenskodex). Nur
so sind Vergleiche auf sinnvolle Weise möglich.
2.5.3.4 Unter (linearer) Interpolation versteht man, vereinfacht gesagt, ein
Verfahren, bei dem unbekannte Datenpunkte, die zwischen zwei bekann-
ten Datenpunkten liegen, möglichst genau ermittelt werden (vgl. SPELL-
MAN/WHITING, a.a.O., S. 80). Interpolation ist «die näherungsweise Bestim-
mung eines Funktionswertes ƒ(x) an der Stelle x, wenn die Funktionswerte
ƒ(x1), ƒ(x2), ..., ƒ(xn) für x1, x2, ..., xn bekannt sind» (Stichwort «Interpola-
tion», 2. Bedeutung, in: Brockhaus-Enzyklopädie in 24. Bänden, Bd. 10,
19. Aufl., Mannheim 1989). Ein bekanntes Beispiel für eine Interpolation ist
die Fieberkurve. Obwohl nämlich das Fieber nicht zu jedem Zeitpunkt ge-
messen wird, wird dennoch oft eine Verlaufskurve gezeichnet, bei der auch
jene Werte angegeben werden, die tatsächlich gar nicht gemessen wur-
den. Am einfachsten ist es, die gemessenen Punkte miteinander zu verbin-
den und davon auszugehen, dass das Fieber dazwischen gleichmässig
gestiegen oder gesunken ist. Je nachdem ist aber auch das Rechnen mit
mehr oder weniger komplexen Funktionen notwendig, um die fehlenden
Daten so wirklichkeitstreu wie möglich abzubilden. Einer solchen Berech-
nung sind Ungenauigkeiten immanent. Welche Methode zur Interpellation
gewählt wird, muss begründet sein. Insofern man also von einem Ermes-
sen sprechen will, handelt es sich um pflichtgemässes Ermessen und kei-
nesfalls um eine zufällige oder gar willkürliche Entscheidung, auf welche
Weise die Interpolation vorzunehmen ist.
2.5.3.5 Kosteneffizienz, eine möglichst geringe Belastung der Befragten
und Optimierung des Aufwandes sind im Verhaltenskodex (Ziff. 9 und 10)
und der Charta (Ziff. 13 und 14) als Standards festgelegt. Insofern setzen
die Standards selbst gewisse Grenzen beim Umfang der Datenmenge und
der Datenanalyse. Ein modellbasiertes Vorgehen erweist sich als gute
Möglichkeit, diesen Standards gerecht zu werden. Dass Modellen eine ge-
wisse Unsicherheit eigen ist, ändert nichts daran, dass sie oft verwendet
werden (vgl. SPELLMAN/WHITING, a.a.O., S. 79). Selbstverständlich müs-
sen auch die Modellrechnungen den Standards entsprechen. Auch unter
A-3874/2014
Seite 20
den Titel der Effizienz lässt sich die Bestimmung von Art. 4 Abs. 1 BStatG
subsummieren. Demnach verzichten nämlich die Statistikstellen auf Direk-
terhebungen von Daten, soweit der Bund über die notwendigen Daten ver-
fügt oder diese bei einer dem BStatG unterstellten Organisation durch den
Vollzug von Bundesrecht anfallen.
3.
Zur Beurteilung des vorliegenden Verfahrens wird nun zuerst auf die Frage
der Kompetenzdelegation (E. 3.1) und danach auf diejenige der Rückwir-
kung bzw. Rückanknüpfung eingegangen (E. 3.2). Nach einem kurzen Zwi-
schenfazit (E. 3.3) wird schliesslich geprüft, ob es Hinweise darauf gibt,
dass die CO2-Statistik den Standards nicht genügt (E. 4).
3.1 Die Beschwerdeführerin bringt vor, die Regelung der Erhöhung der
CO2-Abgabe in der CO2-Verordnung sei nicht rechtmässig. Insbesondere
macht sie geltend, es fehle an einer Kompetenzdelegation, aufgrund derer
der Bundesrat Art. 94 CO2-Verordnung habe erlassen dürfen.
Da das Bundesverwaltungsgericht Verordnungen des Bundesrates auf ihre
Gesetz- und Verfassungsmässigkeit prüfen kann (E. 2.3.2), ist im Folgen-
den auf die diesbezüglichen Vorbringen einzugehen.
3.1.1 In erster Linie ist das Argument zu prüfen, der Bundesrat habe keine
Zwischenziele für Brennstoffe festlegen dürfen, weil die Delegationsnorm
von Art. 3 Abs. 1 CO2-Gesetz von «sektorielle[n] Zwischenziele[n]» spre-
che, Brennstoffe aber Energieträger und nicht Sektoren seien. Weiter ist
zu klären, ob gemäss Wortlaut von Art. 29 Abs. 2 CO2-Gesetz allfällige Zwi-
schenziele für Brennstoffe – wie die Beschwerdeführerin geltend macht –
durch den Gesetzgeber und nicht durch den Bundesrat festzusetzen wä-
ren.
3.1.2 Der Inhalt einer Norm ist durch Auslegung zu ermitteln. Ausgangs-
punkt jeder Auslegung ist der Wortlaut, wobei bei Erlassen des Bundes-
rechts die Fassungen in den drei Amtssprachen gleichwertig sind. Ist der
Text nicht ohne weiteres klar und sind verschiedene Interpretationen mög-
lich, muss nach der wahren Tragweite der Bestimmung gesucht werden.
Vom Wortlaut kann abgewichen werden, wenn triftige Gründe für die An-
nahme bestehen, dass er nicht den wahren Sinn der Vorschrift wiedergibt.
Solche Gründe können sich aus der Entstehungsgeschichte, aus Sinn und
Zweck der Norm oder aus dem Zusammenhang mit anderen Gesetzesbe-
stimmungen ergeben (BGE 141 V 191 E. 3, 138 V 117 E. 4.2, 137 IV 180
A-3874/2014
Seite 21
E. 3.4, 130 V 475 E. 6.5.1). Bei der Auslegung sind alle Auslegungsele-
mente zu berücksichtigen (Methodenpluralismus; BGE 140 IV 118 E. 3.3,
138 II 217 E. 4.1, BGE 138 II 440 E. 13, BGE 138 IV 232 E. 3). Es sollen
alle jene Methoden kombiniert werden, die für den konkreten Fall im Hin-
blick auf ein vernünftiges und praktikables Ergebnis am meisten Überzeu-
gungskraft haben. Sind mehrere Lösungen denkbar, ist jene zu wählen, die
der Verfassung entspricht (statt vieler: BGE 140 II 495 E. 2.3, 134 II 249
E. 2.3; BVGE 2007/41 E. 4.2; Urteil des BVGer A-6072/2013 vom 4. Juni
2015 E. 2.1 mit zahlreichen Hinweisen; MOSER/ BEUSCH/KNEUBÜHLER,
a.a.O., Rz. 2.180 ff.).
3.1.2.1 Die Art. 3 Abs. 1 CO2-Gesetz und Art. 29 Abs. 2 CO2-Gesetz sind
zusammen anzuschauen. Da Art. 29 Abs. 2 CO2-Gesetz auf Art. 3 CO2-Ge-
setz verweist, ergibt sich der Sinn dieser Bestimmungen nur bei gemein-
samer Betrachtung. Nachfolgend (E. 3.1.2.2) ist zuerst auf den Wortlaut
des Gesetzes einzugehen.
3.1.2.2 Der Begriff «Sektor» in Art. 3 Abs. 1 CO2-Gesetz bedeutet so viel
wie «Bereich». Dies wird bestätigt, wenn die französische und die italieni-
sche Fassung des CO2-Gesetzes – die gleichwertig wie die deutsche Fas-
sung sind – in die Auslegung einbezogen werden: Auf Deutsch und Fran-
zösisch wird in Art. 4 Abs. 2 CO2-Gesetz das Wort «Bereich» bzw. «domai-
nes» und in Art. 3 Abs. 1 das Wort «sektorielle» bzw. «sectoriels» verwen-
det, während auf Italienisch einmal von «settori» und dann von «settoriali»
gesprochen wird. In der italienischen Fassung wird also derselbe Wort-
stamm sowohl für das deutsche Wort «Bereich» als auch das Wort «Sek-
tor» verwendet. Auch im Duden werden die Wörter «Bereich» und «Sek-
tor» als Synonyme verwendet (Duden, Bd. 8: Das Synonymwörterbuch,
4. Aufl. 2007, S. 191 [Stichwort «Bereich»] und 787 [Stichwort «Sektor»).
Mit dem Begriff «Sektor» ist folglich einzig ein Teil eines Ganzen gemeint.
Das lässt für sich genommen aber weder darauf schliessen, was als das
«Ganze» angesehen wird, noch darauf, nach welchen Kriterien dieses
«Ganze» unterteilt wird. Nur der konkrete Zusammenhang kann darüber
Aufschluss geben, welches «Ganze» und welche «Aufteilung» gemeint ist.
So kann das «Ganze» «fossile Energieträger» in die Sektoren/Bereiche
«Brennstoffe» und «Treibstoffe» unterteilt werden. Es spricht auch nichts
dagegen, dass im gleichen Gesetz verschiedene «Ganze» genannt sind.
Neben dem soeben genannten «Ganzen» «fossile Energieträger» bleibt
durchaus Raum für ein weiteres «Ganzes» «CO2-Emittenten», welches
dann in «Gebäude», «Verkehr», «Industrie» und allenfalls «Landwirt-
schaft» aufgeteilt wird. Zudem wird durch den Wortlaut von Art. 3 Abs. 1
A-3874/2014
Seite 22
CO2-Gesetz nicht ausgeschlossen, dass gleichzeitig «sektorielle» Zwi-
schenziele für «Sektoren» mehrerer «Ganzer» festgelegt werden, das
heisst, sowohl in Bezug auf das «Ganze» «CO2-Emittenten» als auch auf
das «Ganze» «fossile Energieträger».
Demnach können im Gegensatz zum Vorbringen der Beschwerdeführerin
auch verschiedene Energieträger als Sektoren angesehen werden. Die Be-
schwerdeführerin macht geltend, dem internationalen Verständnis entspre-
che es, die Sektoren «Gebäude», «Industrie», «Verkehr» und «Landwirt-
schaft» zu benutzen. Allerdings finden sich auch in internationalen Doku-
menten Aufteilungen nach unterschiedlichen «Sektoren» (vgl. beispiels-
weise Anhang A zum Kyoto-Protokoll). Somit zielt das Argument der Be-
schwerdeführerin ins Leere.
Der Begriff «sektorielle» in Art. 3 Abs. 1 Satz 2 CO2-Gesetz steht somit ei-
nem Zwischenziel «Brennstoffe» nicht entgegen (vgl. JULIEN BORLAT, Les
nouvelles mesures de la loi sur le CO2 révisée, in: Umweltrecht in der Pra-
xis [URP] 2014 S. 112 ff., S. 117, der selbstverständlich davon ausgeht,
dass auch Brennstoffe einen Sektor – «secteur des combustibles» – bilden;
BEATRICE WAGNER PFEIFFER, Rechtliche Aspekte der Reduktion von Treib-
hausgasemissionen im Unternehmen, in: URP 2014 S. 137 ff., S. 141 f.).
Zum Wortlaut der auszulegenden Artikel ist weiter festzuhalten, dass der
Gesetzgeber in Art. 29 Abs. 2 Satz 2 CO2-Gesetz davon ausgeht, dass ge-
stützt auf Art. 3 Abs. 1 Satz 2 CO2-Gesetz Zwischenziele für Brennstoffe
festgelegt wurden oder zumindest ermittelt werden können. Wie gerade
gesehen, spricht dieser Art. 3 Abs. 1 Satz 2 CO2-Gesetz nur von sektoriel-
len Zwischenzielen, ohne die Sektoren zu definieren. Der Bundesrat hat
von dieser Kompetenz – sektorielle Zwischenziele festzulegen – zwar in
dem Sinn Gebrauch gemacht, dass er in Art. 3 Abs. 1 CO2-Verordnung Zwi-
schenziele für die Sektoren «Gebäude», «Verkehr» und «Industrie» fest-
gelegt hat (E. 2.2.3). Dies spricht aber nicht dagegen, dass er auch für den
Sektor «Brennstoffe» Zwischenziele festlegt. Art. 29 Abs. 2 Satz 2 CO2-Ge-
setz verlangt dies geradezu.
Die Delegationsnorm in Art. 29 Abs. 2 Satz 2 CO2-Gesetz hält klar fest,
dass der Bundesrat den Abgabesatz für die CO2-Abgabe erhöhen kann,
wenn «die gemäss Artikel 3 für Brennstoffe festgelegten Zwischenziele
nicht erreicht werden.» In Art. 3 CO2-Gesetz werden Zwischenziele nur ein
einziges Mal genannt, nämlich in Art. 3 Abs. 1 Satz 2, wo festgehalten wird,
der Bundesrat könne «sektorielle Zwischenziele» festlegen. Der Verweis in
A-3874/2014
Seite 23
Art. 29 CO2-Gesetz lautet dabei wörtlich «gemäss Artikel 3 [...] festgeleg-
ten» und nicht etwa «in Art. 3 genannten». Damit erweist sich die Auffas-
sung der Beschwerdeführerin, dass der Gesetzgeber nicht davon ausge-
gangen sei, der Bundesrat solle Zwischenziele für Brennstoffe festlegen,
sondern solche Ziele sollten im Gesetz definiert werden, zumindest ge-
stützt auf den Wortlaut des Verweises, als nicht haltbar. Der Wortlaut «ge-
mäss Artikel 3 [...] festgelegten» besagt klar, dass Art. 3 CO2-Gesetz diese
Zwischenziele nicht festlegt, sondern nur die Art und Weise, wie und von
wem die Zwischenziele festzulegen sind. In diesem Artikel wird ausdrück-
lich der Bundesrat, nicht der Gesetzgeber, damit beauftragt, solche (sekto-
riellen) Zwischenziele festzulegen.
Insoweit ergibt die Auslegung von Art. 29 Abs. 2 Satz 2 in Verbindung mit
Art. 3 Abs. 1 Satz 2 CO2-Gesetz somit, dass der Bundesrat berechtigt,
wenn nicht sogar verpflichtet ist, Zwischenziele für Brennstoffe festzuset-
zen.
3.1.2.3 Diese Auslegung wird – wie nun zu zeigen ist – durch die Entste-
hungsgeschichte von Art. 29 CO2-Gesetz gestützt.
Der Entwurf des Bundesrates zur Revision des CO2-Gesetzes hatte im da-
maligen Art. 26 (der dem heutigen Art. 29 weitgehend entspricht) die Zwi-
schenziele für Brennstoffe direkt festgesetzt (Art. 26 Abs. 2 Satz 2 des Ent-
wurfs zum CO2-Gesetz [BBl 2009 7525, E-CO2-Gesetz]). Weshalb diese
konkreten Zwischenziele durch den Verweis auf die Zwischenziele gemäss
Art. 3 CO2-Gesetz ersetzt wurden, lässt sich den parlamentarischen De-
batten nicht mit letzter Sicherheit entnehmen. Dem Bundesrat sollte offen-
bar mehr Flexibilität und eine schnellere Reaktionszeit zugestanden wer-
den (vgl. Votum Stump in: AB 2010 N 647 f.) und es sollte – nachdem das
Reduktionsziel vom Parlament gegenüber dem Vorschlag des Bundesra-
tes ambitiöser gestaltet worden war, das Ziel nämlich nur mittels Massnah-
men im Inland und nicht auch im Ausland erreicht werden sollte (dazu
E. 3.2.2.5) – die «Kohärenz zwischen den Massnahmen im Brennstoffbe-
reich und dem Klimaziel hergestellt» werden (Votum Hess zu seinem An-
trag in: AB 2011 S 142). Zudem wollte das Parlament das Mittel der CO2-
Abgabe gemäss Art. 29 CO2-Gesetz mit dem Ziel der Reduktion der Treib-
hausgasemissionen gemäss Art. 3 CO2-Gesetz in Einklang bringen. Nach
dem (zumindest impliziten) Willen der Mehrheit des Parlaments sollte der
Bundesrat demnach gestützt auf Art. 3 CO2-Gesetz Zwischenziele für
Brennstoffe festsetzen.
A-3874/2014
Seite 24
Ursprünglich sollten auch solche Ziele für Treibstoffe festgesetzt werden.
Diese Ziele wurden aber im Verlauf der parlamentarischen Diskussion fal-
lengelassen. Auch dies macht deutlich, dass sich – wie schon aufgrund des
Wortlauts festgestellt wurde (E. 3.1.2.2) – ein Sektor «Brennstoffe» von ei-
nem Sektor «Treibstoffe» abgrenzen lässt. Der Sektor «Brennstoffe» ist
damit von etwas anderem abgrenzbar und nicht – wie die Beschwerdefüh-
rerin vorbringt – unsinnig. Unsinnig wäre nur, den Sektor «Brennstoffe» ge-
gen die Sektoren «Gebäude», «Verkehr» und «Industrie» (Aufteilung nach
Verursacher) abgrenzen zu wollen. Bei der Aufteilung nach Brenn- und
Treibstoffen handelt es sich um eine Aufteilung nach Energieträger, und
nicht nach Verursacher.
Schliesslich lässt sich aus den Materialien – wie die Vorinstanz zu Recht
geltend macht – nicht mehr nachvollziehen, weshalb der Ausdruck «sekto-
rielle» in Art. 3 CO2-Gesetz eingefügt wurde. Er war im Entwurf des CO2-
Gesetzes noch nicht enthalten [BBl 2009 7525, 7526]. Erstmals erscheint
er in den Ratsprotokollen als Antrag der Kommission des Nationalrates (AB
2010 N 607). Wie gesehen, ist das für die vorliegend zu beantwortende
Frage aber nicht entscheidend, da auch dieser Wortlaut einem Sektor
«Brennstoffe» und damit einem entsprechenden Zwischenziel nicht entge-
gensteht (E. 3.1.2.2).
Die Entstehungsgeschichte zeigt klar, dass dem Bundesrat nach dem Wil-
len des Gesetzgebers die Kompetenz zukommt, Zwischenziele für den
Sektor «Brennstoffe» festzulegen. Entgegen der Auffassung der Be-
schwerdeführerin bestehen diese neben den sektoriellen Zwischenzielen
für «Gebäude», «Industrie» und «Verkehr», wie sie in Art. 3 Abs. 1 CO2-
Verordnung festgelegt sind.
3.1.2.4 In systematischer Hinsicht ist zu beachten, dass einerseits für den
Entscheid, ob die sektoriellen Zwischenziele im Sinn von Art. 3 Abs. 1 CO2-
Verordnung erreicht worden sind, auf das Treibhausgasinventar abgestellt
wird, andererseits ein Teilbereich eben dieses Treibhausgasinventars –
nämlich die CO2-Statistik – Grundlage für den Entscheid ist, ob das Zwi-
schenziel für Brennstoffe erreicht wird. Dieser Umstand spricht nicht dage-
gen, dass neben den Sektoren «Gebäude», «Industrie» und «Verkehr»
auch ein Sektor «Brennstoffe» besteht. Die für alle Sektoren definierten
Zwischenziele dienen nämlich der Reduktion der Treibhausgase, deren
Ausstoss anhand des Treibhausgasinventars gemessen wird.
A-3874/2014
Seite 25
3.1.2.5 Was Sinn und Zweck der Bestimmungen betrifft, ist festzuhalten,
dass der Umstand, dass der Bundesrat in Art. 3 CO2-Verordnung Zwi-
schenziele für die Sektoren «Gebäude», «Industrie» und «Verkehr» fest-
gelegt hat, der Festsetzung weiterer Zwischenziele – wie bereits erwähnt
(E. 3.1.2.2) – nicht entgegensteht. Wie gesehen, lässt sich durchaus ein
Sektor «Brennstoffe» definieren, was mit Blick auf Art. 29 Abs. 2 CO2-Ge-
setz nicht nur sinnvoll, sondern gar notwendig ist. Der Wortlaut steht dieser
Auslegung zumindest nicht im Wege (E. 3.1.2.2). Wie der Blick in die Ge-
setzgebungsgeschichte gezeigt hat (E. 3.1.2.3), sollte dem Bundesrat die
Kompetenz erteilt werden, auch für Brennstoffe Zwischenziele festzulegen,
womit die Definition solcher Zwischenziele auch Sinn und Zweck des Ge-
setzes entspricht.
3.1.2.6 Zusammengefasst sind die Art. 29 Abs. 2 Satz 2 i.V.m. Art. 3 Abs. 1
Satz 2 CO2-Gesetz so auszulegen, dass der Bundesrat zumindest ermäch-
tigt, wenn nicht gar beauftragt wird, Zwischenziele für Brennstoffe festzu-
legen.
3.1.3 Die Beschwerdeführerin bringt weiter vor, es würde keinen Sinn er-
geben, Zwischenziele nur für Brennstoffe festzulegen, sei doch als Ge-
samtziel die Reduktion aller Treibhausgase vorgesehen. Zwischenziele für
Brennstoffe festzusetzen, ergibt jedoch nach Auffassung des Bundesver-
waltungsgerichts durchaus Sinn. Es wäre wohl nicht ausgeschlossen, Zwi-
schenziele für sämtliche Treibhausgase insgesamt vorzusehen. Vernünfti-
ger ist es aber, Ziele für die Reduktion derjenigen Treibhausgase vorzuse-
hen, bei denen am einfachsten und/oder mit den einfachsten Mitteln eine
solche Reduktion erreichbar erscheint. Sind diese Treibhausgase identifi-
ziert, erscheint es wiederum ein gangbarer Weg zu sein, zu fragen, bei
welchen Branchen welche Reduktion erreichbar erscheint und bei welchen
Energieträgern dies der Fall ist und, wenn diese Fragen beantwortet sind,
entsprechende Ziele festzulegen. Im Übrigen ist daran zu erinnern, dass
dem Bundesrat bei der konkreten Umsetzung ein weiter Ermessenspiel-
raum zusteht (E. 2.3.2). So ist es nicht Aufgabe des Bundesverwaltungs-
gerichts, nach möglichen anderen, allenfalls besseren Lösungen zu su-
chen, sondern es hat einzig die Lösung des Bundesrates auf ihre Überein-
stimmung mit der Delegationsnorm sowie – allenfalls – mit der Verfassung
zu prüfen. Überdies wird die CO2-Abgabe schon von Gesetzes wegen nur
auf Herstellung, Gewinnung und Einfuhr von Brennstoffen erhoben, so
dass sowohl das CO2 als auch die Brennstoffe im Gesetz selbst genannt
sind. Das Argument der Beschwerdeführerin hilft ihr somit nicht weiter.
A-3874/2014
Seite 26
3.1.4 Der Zusammenhang der CO2-Abgabe mit dem Gebäudeprogramm
des Bundes kann hier ausser Acht gelassen werden. Zwar äusserte sich
Bundesrätin Doris Leuthard – wie die Beschwerdeführerin vorbringt – in
dem Sinn, dass die CO2-Abgabe erhöht werden müsse, wenn das Gebäu-
deprogramm wie im Parlament diskutiert auch beschlossen würde (AB
2011 N 1351 f.). Die Erhöhung erfolgte aber ausschliesslich, weil die fest-
gelegten Zwischenziele für Brennstoffe nicht erreicht worden waren. Wenn
die Erhöhung eine günstige Auswirkung auf das Gebäudeprogramm hat,
ist dies politisch gewollt (das Gebäudeprogramm wurde verschiedentlich
bei der Revision des CO2-Gesetzes erwähnt: z.B. Voten von van Singer,
in: AB 2010 N 647, Bundesrat Leuenberger, in: AB 2010 N 648, Nordmann,
in: AB 2010 N 648, Lombardi, in: AB 2011 S 146; vgl. auch Art. 34 CO2-
Gesetz), hier aber nicht relevant. Im Übrigen können Endverbraucher fi-
nanziell vom Gebäudeprogramm profitieren, wenn sie aufgrund einer bes-
seren Gebäudeisolierung Heizkosten sparen. Dass so weniger Brennstoffe
zu Heizzwecken verbraucht werden, senkt wiederum die CO2-Emissionen,
was Ziel des CO2-Gesetzes ist.
3.1.5 Die Delegationsnorm, die den Bundesrat zum Erlass von Art. 94 CO2-
Verordnung ermächtigt, ist demnach in einem Gesetz im formellen Sinn
festgehalten. Sie ist auch genügend bestimmt. Zwar ist kein separates Ge-
samtziel für Brennstoffe genannt, doch sind die festgelegten Zwischenziele
vom Bundesrat so zu bestimmen, dass das Gesamtziel, nämlich jenes, die
Treibhausgase bis zum Jahr 2020 gegenüber dem Jahr 1990 um 20 % zu
reduzieren, erreicht werden kann. Auch ist die Bandbreite, innerhalb deren
sich die Abgabe zu bewegen hat (bis Fr. 120.-- je Tonne CO2), im Gesetz
geregelt. Dass dem Bundesrat ein relativ weiter Spielraum belassen wird,
ist gesetzgeberisch gewollt und für das Bundesverwaltungsgericht verbind-
lich. Damit ist die Delegationsnorm auf eine konkrete Materie beschränkt
und sie selbst sowie ihre Grundzüge sind im Gesetz festgehalten. Die Ver-
fassung schliesst die Delegation im vorliegenden Fall nicht aus (E. 2.3.1).
Insgesamt wird der Bundesrat somit gestützt auf die Delegationsnormen
von Art. 29 Abs. 2 i.V.m. Art. 3 Abs. 1 CO2-Gesetz befugt, Zwischenziele für
Brennstoffe festzulegen und bei deren Nichterreichen die CO2-Abgabe bis
auf Fr. 120.-- je Tonne CO2 zu erhöhen.
3.2
3.2.1 Weiter macht die Beschwerdeführerin eine unzulässige Rückwirkung
geltend. Sie erklärt, selbst wenn eine Rückanknüpfung zulässig wäre,
müsse diese notwendig sein.
A-3874/2014
Seite 27
3.2.2
3.2.2.1 Die Bestimmung von Art. 94 Abs. 1 Bst. a CO2-Verordnung, dass
die CO2-Abgabe ab dem 1. Januar 2014 auf Fr. 60.-- pro Tonne CO2 erhöht
werde, sofern die CO2-Emissionen aus Brennstoffen im Jahr 2012 mehr
als 79 Prozent der Emissionen des Jahres 1990 betragen würden, trat am
1. Januar 2013 in Kraft (Art. 147 CO2-Verordnung). Ihre Wirkung – nämlich
die Erhöhung der Abgabe – beschränkt sich damit auf die Zukunft. Dies ist
nicht zu beanstanden.
3.2.2.2 Allerdings legte der Bundesrat für die Beantwortung der Frage, ob
überhaupt eine Erhöhung der Abgabe erfolgen sollte, Werte aus dem Jahr
2012 und damit aus dem Jahr vor Inkrafttreten der Verordnung zugrunde.
Es handelt sich hierbei um eine Rückanknüpfung. Eine solche Rück-
anknüpfung wird als zulässig angesehen, sofern nicht in wohlerworbene
Rechte eingegriffen wird und der Grundsatz des Vertrauensschutzes nicht
verletzt ist (E. 2.4).
Ein Eingriff in so genannte wohlerworbene Rechte liegt hier nicht vor. Auch
der Vertrauensgrundsatz ist nicht verletzt. Es kann (zumindest ohne kon-
krete Zusicherung der zuständigen Organe) grundsätzlich nicht davon aus-
gegangen werden, eine staatliche Abgabe werde nicht erhöht. Somit man-
gelt es schon an einer Vertrauensgrundlage. Der Umstand, dass die CO2-
Abgabe erhöht werden würde, war zudem spätestens nach Zustandekom-
men der Volksinitiative «für ein gesundes Klima» (BBl 2008 2579), dem
Erscheinen der Botschaft des Bundesrates vom 26. August 2009 über die
Schweizer Klimapolitik nach 2012 (Revision des CO2-Gesetzes und eidge-
nössische Volksinitiative «Für ein gesundes Klima» [nachfolgend: Bot-
schaft], in: BBl 2009 7433) und den parlamentarischen Debatten zur Revi-
sion des CO2-Gesetzes absehbar. Im Verlauf der parlamentarischen De-
batten zum CO2-Gesetz war zeitweise sogar von einem Abgabesatz von
(zu Beginn) Fr. 90.-- pro Tonne CO2 die Rede gewesen (s. z.B. das Votum
von Cramer in: AB 2011 S 141 f.). Die Materialien zeigen, dass spätestens
ab dem Jahr 2009 eine Erhöhung der CO2-Abgabe vorhersehbar war (vgl.
das Votum von Schweiger in: AB 2011 S 143), weshalb zusätzlich auch
unter diesem Aspekt die Geltendmachung des Vertrauensgrundsatzes
ausgeschlossen ist.
3.2.2.3 Schliesslich erfolgt die Rückanknüpfung auch nur zur Festlegung
der Höhe der Abgabe, nicht aber, um die Abgabe als solche zu erheben.
Insofern ist der vorliegende Fall nicht mit dem von der Beschwerdeführerin
angeführten Fall, dass ein neues Steuergesetz die Steuerpflicht selber an
A-3874/2014
Seite 28
vor Inkrafttreten des Gesetzes eingetretene Tatbestände knüpft, zu verglei-
chen (mit Hinweis auf HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., N. 329). Der hier
vorliegende Fall entspricht eher jenem, dass ein neues Gesetz über die
Einkommenssteuer vorsieht, dass bei der Bemessung der Steuer auf das
Einkommen des Vorjahres, welches vor Inkrafttreten des Gesetzes liegt,
abgestellt wird, was als zulässige Rückanknüpfung angesehen wird (HÄFE-
LIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., N. 341 mit Hinweis auf BGE 114 V 150 E. 2a,
104 Ib 205 E. 6, 102 Ia 31 E. 3a). Beim Sachverhalt, aufgrund dessen die
Beschwerdeführerin die CO2-Abgabe entrichten muss, handelt es sich um
die Einfuhr von Brennstoffen. Diese fand vollumfänglich nach Inkrafttreten
der Erhöhung der CO2-Abgabe statt. Lediglich der Umfang, also die Höhe
der Abgabe stützt sich auf Umstände, die sich vor dem Inkrafttreten der
Verordnung verwirklicht haben.
3.2.2.4 Die Beschwerdeführerin macht weiter geltend, bei der Pränume-
randobesteuerung oder der Zuteilung von Kontingenten sei es notwendig,
auf die Vergangenheit abzustellen. Bei der Erhöhung der CO2-Abgabe
gäbe es indessen keine solche Notwendigkeit. Dem ist zu widersprechen.
Ob das Reduktionsziel erreicht ist oder eine Erhöhung des Abgabesatzes
erforderlich ist, kann nicht aufgrund zukünftiger Ereignisse bestimmt wer-
den, sondern muss – genauso wie die Pränumerandobesteuerung oder die
Zuteilung von Kontingenten – aufgrund der Zahlen in der Vergangenheit
festgelegt werden.
3.2.2.5 Die Beschwerdeführerin bringt vor, in Art. 26 E-CO2-Gesetz, der zu
Art. 29 im geltenden Gesetz wurde, sei noch vorgesehen gewesen, dass
erst auf Werte des Jahres 2014 abgestellt würde. Das ist richtig. Allerdings
ist dieser Artikelentwurf nie geltendes Recht geworden. Zudem wurde nicht
nur Art. 26 des Entwurfs geändert. Der Entwurf sah beispielsweise auch
eine Abgabe auf Treibstoffen vor (Art. 27 E-CO2-Gesetz), die schliesslich
gestrichen wurde. Damit ergibt auch ein Zwischenziel für Treibstoffe (wie
es – neben einem Zwischenziel für Brennstoffe – noch im Art. 2 Abs. 1
aCO2-Gesetz enthalten war) keinen Sinn, hätte doch ein Nichterreichen
des Ziels keine Folgen gehabt. Da nun kein verbindliches Reduktionsziel
für Treibstoffe durchgesetzt werden konnte, liegt es auf der Hand, dass das
Reduktionsziel vor allem durch eine Reduktion bei den Brennstoffen er-
reicht werden muss. Gleichzeitig änderte das Parlament Art. 3 Abs. 1 E-
CO2-Gesetz dahingehend, dass das Reduktionsziel von 20 % allein mit
Massnahmen im Inland erreicht werden müsse. Im Art. 3 Abs. 1 CO2-Ge-
setz, der heute gilt, sind denn auch die Worte «im Inland» enthalten. Der
Entwurf des Bundesrates hatte noch vorgesehen, dass Massnahmen im
A-3874/2014
Seite 29
Ausland die Hälfte der Reduktion hätten ausmachen dürfen (Art. 5 Abs. 2
E-CO2-Gesetz). Unter diesen Umständen blieb dem Bundesrat gar nichts
anders übrig, als den Vorgaben des Gesetzgebers zu folgen und, um dies
tun zu können, die Zwischenziele gegenüber seinem ursprünglichen Vor-
schlag – auch in zeitlicher Hinsicht – deutlich zu erhöhen (vgl. auch das
Votum von Bundesrätin Leuthard, in: AB 2011 S 143; Votum von Lombardi,
in: AB 2011 S 144, der darauf hinweist, dass das gesetzte Ziel mit den
[gemäss Entwurf] getroffenen Massnahmen nicht erreicht werden kann).
3.2.3 Die in Art. 94 Abs. 1 Bst. a CO2-Verordnung angewendete Rück-
anknüpfung erweist sich somit als zulässig.
3.3 Als Zwischenfazit kann festgestellt werden, dass die rechtlichen Grund-
lagen für eine Erhöhung der CO2-Abgabe den rechtsstaatlichen Anforde-
rungen genügen. Ob die Voraussetzungen für diese Erhöhung gemäss den
rechtlichen Vorgaben erfüllt sind, ist im Folgenden (E. 4) zu prüfen.
4.
4.1
4.1.1 Die Beschwerdeführerin bringt vor, es sei (mittels der Statistiken)
nicht nachgewiesen, dass das Zwischenziel für Brennstoffe nicht erreicht
worden sei. Zwar erklärt sie, ihr seien die anerkannten statistischen
Grundsätze, aufgrund derer die CO2-Statistik gemäss der Vorinstanz er-
stellt sei, nicht bekannt, doch dürfte dazugehören, nur Gleiches mit Glei-
chem zu verglichen, eine Fehlermarge bei Schätzungen einzubeziehen
und beim Vergleichen von zwei Werten den einen nicht nachträglich anzu-
passen. Diesbezüglich kritisiert sie verschiedene Aspekte, die sich folgen-
dermassen zusammenfassen lassen:
– Sie führt aus, es seien nicht neue Erkenntnisse in neue Berechnungen
eingeflossen, sondern die Methoden als solche seien geändert worden
und es seien Zahlen im Nachhinein angepasst worden.
– Weiter macht sie geltend, es würden auf unterschiedliche Weise erho-
bene Daten miteinander verglichen.
– Schliesslich hätte gemäss Auffassung der Beschwerdeführerin die
CO2-Abgabe gar nicht eingeführt werden dürfen, denn nach neueren
Berechnungen seien die damaligen Ziele erreicht gewesen.
Für ihre Vorbringen führt die Beschwerdeführerin verschiedene Beispiele
an:
A-3874/2014
Seite 30
– Gemäss der Gesamtenergiestatistik (GEST) 2012 habe der Endver-
brauch von Heizöl Extraleicht den Absatz von Heizöl Extraleicht bei
weitem überstiegen, was offensichtlich nicht richtig sein könne. Es
seien rund 5'500'000 Kubikmeter Heizöl Extraleicht mehr verbraucht,
als überhaupt abgesetzt worden seien.
– Per 2. Mai 2014 sei die GEST 1980 bis 2012 revidiert worden und zwar
in zahlreichen Punkten, die die Beschwerdeführerin bereits in ihrer Ein-
sprache als problematisch bezeichnet habe, so etwa hinsichtlich der
Erhebung des Heizölverbrauchs, der verwendeten Emissionsfaktoren
oder hinsichtlich der Position «Lagerveränderung». Man habe per Mai
2014 die GEST der letzten 35 Jahre nachträglich abgeändert, dies auf-
grund zahlreicher Fehler und Unklarheiten, die sich vorher in der GEST
befunden hätten. Damit habe die CO2-Statistik vom 3. Juli 2013 (revi-
diert per 10. April 2014) auf falschen Grundlagen beruht, nämlich auf
Daten aus fehlerhaften Energiestatistiken. Damit sei nicht erstellt, dass
das Zwischenziel für Brennstoffe nicht erreicht worden sei.
– Weiter sei problematisch, dass die Statistiken stets und rückwirkend
über Jahrzehnte angepasst werden könnten und auch angepasst wür-
den. Ein solches Vorgehen widerspreche dem Grundsatz von Treu und
Glauben, der Rechtssicherheit und dem Willkürverbot.
4.1.2 Demgegenüber wird auf Seiten der Verwaltung – vereinfacht ge-
sagt – geltend gemacht, die Berechnungen entsprächen jeweils dem gel-
tenden Standard.
4.2 Die Frage, ob die Erhöhung der CO2-Abgabe auf die rechtlichen Best-
immungen gestützt ist, ist eine Rechtsfrage. Dagegen kommt die Frage, ob
die Statistik, aufgrund welcher die Abgabe erhöht wurde, den Standards
entspricht, einer Sachverhaltsfrage gleich (vgl. BGE 131 II 271 E. 11.3; Ur-
teil des BVGer A-5550/2008 vom 28. Oktober 2009 E. 9).
4.3
4.3.1 Bevor auf die Frage einzugehen ist, ob die hier relevante CO2-Statis-
tik den rechtlichen Vorgaben entspricht, ist festzuhalten, dass die Frage,
ob die CO2-Abgabe zu erhöhen ist, weil die Ziele nicht erreicht wurden,
nach der jeweils im Zeitpunkt der Beantwortung dieser Frage bestehenden
Statistik zu beantworten ist. Es würde zu grosser Rechtsunsicherheit füh-
ren, wenn eine Erhöhung allenfalls Jahre später rückgängig gemacht oder
die Abgabe nachträglich erhöht werden könnte, weil sich Änderungen in
A-3874/2014
Seite 31
der Statistik ergeben haben. Es darf als notorisch gelten, dass sich die
Wissenschaft laufend weiterentwickelt. Dies gilt auch für die Klimafor-
schung und die verwandten Bereiche. Um Entscheidungen zu treffen, kann
aber immer nur auf den aktuellen Stand der Forschung abgestellt werden.
Wegen der bereits genannten Rechtssicherheit müssen die genannten
Entscheide Bestand haben.
Im vorliegenden Verfahren geht es also nicht darum, eine frühere Festle-
gung oder Erhöhung nachträglich abzuändern, sondern zu entscheiden, ob
beim Entscheid, die CO2-Abgabe zu erhöhen, zu Recht auf die CO2-Statis-
tik vom 3. Juli 2013 abgestellt wurde, das heisst, auf jene Statistik, die auf
der GEST 2012 basierte und die Änderungen der GEST 2012 vom 2. Mai
2014 (bzw. die Änderungen der CO2-Statistik vom 10. April 2014) nicht be-
rücksichtigte. Dass auf diese Statistiken abzustellen war, ergibt sich dar-
aus, dass Art. 94 CO2-Verordnung vorsieht, dass die Erhöhung auf den
1. Januar 2014 zu erfolgen habe, was bedeutet, dass in theoretischer Hin-
sicht spätestens auf die am 31. Dezember 2013 bekannten Statistiken ab-
zustellen war. Würde auf eine Statistikänderung vom 1. Januar 2014 oder
später abgestellt, wäre dies, wie im ersten Absatz dieser Erwägung aufge-
zeigt, unzulässig.
4.3.2 Die Ausführungen der Beschwerdeführerin zur im Jahr 2014 revidier-
ten GEST können damit allenfalls dann von Bedeutung sein, wenn sich aus
ihnen ergeben sollte, dass die GEST 2012 und damit die auf ihr basierende
CO2-Statistik Fehler beinhaltet, die bereits im Jahr 2012 manifest waren.
Ansonsten führt die Revision einer alten GEST – wie ausgeführt – nicht
dazu, dass die auf Grundlage dieser GEST getroffenen Entscheidungen
rückgängig zu machen wären. Insofern ist – wie die Beschwerdeführerin
vorbringt – tatsächlich nicht relevant, dass das Zwischenziel für Brennstoffe
auch nach der revidierten GEST 2012 nicht erreicht worden wäre. Aller-
dings bedeutet eine Revision der Statistik nicht, dass die alte Statistik
falsch war, sondern nur, dass bei der Revision neue Erkenntnisse berück-
sichtigt werden (E. 2.5.3.1 und 2.5.3.3). Auf eine Statistik, die sich im Nach-
hinein als ungenau herausstellt, ist dennoch im Zeitpunkt ihrer Geltung ab-
zustellen, sofern sie den Standards genügt, denn das «Risiko», dass nach-
träglich genauere Daten sowie bessere Methoden und Erkenntnisse zur
Verfügung stehen, ist immer gegeben. Trotzdem muss aufgrund der ge-
nannten Rechtssicherheit auf jene Statistik abgestellt werden, die zum Zeit-
punkt einer Entscheidung gilt bzw. – bei einem Automatismus – auf die
A-3874/2014
Seite 32
letzte vor dem Umsetzungszeitpunkt veröffentlichte Statistik. Eine Aus-
nahme von diesem Grundsatz greift dann, wenn die Statistik bewusst re-
gelwidrig erstellt wurde, beispielsweise auf einer Manipulation beruht.
Gänzlich irrelevant ist in diesem Zusammenhang die Frage, ob die CO2-
Abgabe per 1. Januar 2008 hätte eingeführt werden dürfen oder nicht.
Diese Frage ist nicht Verfahrensgegenstand. Die Einführung basierte auf
der damals aktuellen GEST. Aus Gründen der Rechtssicherheit ist an die-
sem Entscheid festzuhalten.
Ebenso irrelevant ist, dass die CO2-Abgabe per 1. Januar 2016 abermals
erhöht werden soll. Diese Erhöhung ist nicht Gegenstand des vorliegenden
Verfahrens. Die grundsätzlichen Überlegungen in diesem Urteil lassen sich
aber auf diese neuerliche Erhebung übertragen.
4.3.3 Weiter ist festzuhalten, dass die Beschwerdeführerin sehr pauschal
behauptet, die GEST (und damit auch die CO2-Statistik) sei nicht unter Be-
achtung der anerkannten statistischen Grundsätze erstellt worden. Weiter
erklärt sie, ihr seien die anerkannten statistischen Grundsätze nicht be-
kannt, stellt dann aber einige Vermutungen darüber auf, was diese bein-
halten (E. 4.1.1). Nur in einigen wenigen Punkte geht die Beschwerdefüh-
rerin darauf ein, weshalb hier ihrer Auffassung nach die (ihr nicht bekann-
ten) statistischen Grundsätze nicht beachtet worden sein sollen.
Es ist nicht Sache des Bundesverwaltungsgerichts, der Beschwerdeführe-
rin die Statistik zu erklären, zumal die Vorinstanz bzw. das BAFU und das
BFE diesbezüglich über mehr Fachwissen verfügen (vgl. E. 1.7) und viele
Quellen, die sich mit der Erstellung solcher Statistiken befassen, öffentlich
zugänglich sind. Hingegen hat das Bundesverwaltungsgericht, weil es den
Sachverhalt von Amtes wegen abklären muss, zu klären, ob es Anhalts-
punkte dafür gibt, dass die CO2-Statistik – insbesondere in den von der
Beschwerdeführerin kritisierten Punkten – den anerkannten statistischen
Grundsätzen nicht entspricht. Weil das Bundesverwaltungsgericht zudem
das geltende Recht auf den Sachverhalt anzuwenden hat, muss es weiter
prüfen, welche Rechtsfolgen an den Befund zu knüpfen sind.
Der Beschwerdeführerin ist zwar durchaus Recht zu geben, wenn sie gel-
tend macht, mittels der CO2-Statistik sei nicht eindeutig nachgewiesen,
dass das Zwischenziel nicht erreicht worden sei. Darauf kommt es aber
nicht an. Mittels Statistik lässt sich kaum je etwas beweisen (E. 2.5.3.1).
A-3874/2014
Seite 33
Dennoch sind Statistiken in vielen Lebensbereichen eine wichtige Ent-
scheidungsgrundlage (auch der Bund benötigt statistische Grundlagen zur
Erfüllung seiner Aufgaben, E. 2.5.2.1), so auch in Bezug auf die vorlie-
gende Frage, ob die CO2-Abgabe zu erhöhen war. Die einer Statistik immer
innewohnenden Unsicherheiten sind dabei in Kauf zu nehmen (dazu auch
unten E. 4.5.4.2).
4.3.4 Erweist sich die CO2-Statistik als den Grundsätzen entsprechend,
kann offengelassen werden, ob bei Zugrundelegung anderer Zahlen das
Zwischenziel für Brennstoffe erreicht oder verfehlt worden wäre. Entschei-
dend ist einzig, dass jene Statistik, die dazu führte, dass die CO2-Abgabe
erhöht wurde, diesen Grundsätzen entspricht. Wie bereits erwähnt, ist es
nicht Sache des Bundesverwaltungsgerichts zu prüfen, ob auch andere
Zahlen hätten zugrunde gelegt werden können, bzw. welche von mögli-
chen sachgerechten Lösungen zu wählen gewesen wäre (E. 1.7).
4.4 Nun ist in allgemeiner Form zu klären, ob die Statistiken (GEST, Treib-
hausgasinventar und CO2-Statistik) den anerkannten statistischen Grunds-
ätzen entsprechen. Dabei wird nur auf Grundsätze eingegangen, die im
vorliegenden Fall eine Rolle spielen. So sind beispielsweise Fragen zum
Datenschutz für die Frage, ob die CO2-Abgabe aufgrund der Statistik habe
erhöht werden dürfen, nicht relevant. Die Prüfung beschränkt sich auf die
genannte Frage, ob es Anhaltspunkte dafür gibt, dass sich die Bundesäm-
ter bei der Führung der Statistiken nicht im Rahmen der insbesondere in
E. 2.5.2.4 beschriebenen Grundsätze beweg(t)en.
Dabei ist vorwegzunehmen, dass die hier relevanten Statistiken nicht auf
genauen Zahlen beruhen können, sondern einerseits immer nur Zahlen
nach dem neuesten Stand der Wissenschaft erhoben werden können und
andererseits teilweise mit Schätzungen gearbeitet werden muss. Diesen
Umstand bringt auch die Vorinstanz vor. Die Beschwerdeführerin bestreitet
dies zu Recht nicht (zur Frage, ob deshalb eine Fehlermarge einzubezie-
hen ist – wie dies die Beschwerdeführerin vorbringt – siehe E. 4.5.5).
4.4.1 Eine Rechtsgrundlage zur Erstellung der Statistik (Verhaltenskodex
Ziff. 2, Charta Ziff. 2) ist vorhanden. Damit verbunden ist auch der Auftrag
zur Erstellung einer solchen Statistik (Verhaltenskodex Ziff. 2 und Charta
Ziff. 1). Um die fachliche Unabhängigkeit (Verhaltenskodex Ziff. 1, Charta
Ziff. 6) sicherzustellen, haben Erhebungsstellen des Bundes, die nicht aus-
schliesslich Statistik oder Forschung betreiben, für ihre statistischen Arbei-
ten eine oder mehrere Statistikstellen zu bezeichnen (Art. 11 Abs. 2
A-3874/2014
Seite 34
BStatG). Dies wird auch in der Charta unter Ziff. 6 als Indikator aufgezählt.
Gemäss Ausführungen BFE ist in diesem Amt die Sektion Analysen und
Perspektiven und somit eine unabhängige Einheit für die Statistik zustän-
dig. Das BfS ist ohnehin von den weiteren beteiligten Ämtern unabhängig.
Damit sind die Anforderungen an die fachliche Unabhängigkeit erfüllt.
4.4.2 Bezüglich Qualität (Verhaltenskodex Ziff. 8, Charta Ziff. 15 und 16)
macht das BFE geltend, es würden immer die aktuell verfügbaren, besten
Datengrundlagen und Methoden in die GEST einfliessen. Dieses Argument
ist für das Bundesverwaltungsgericht nicht direkt überprüfbar, kann es doch
nicht sämtliche Datengrundlagen und Möglichkeiten evaluieren und die sei-
ner Meinung nach besten herauslesen. Dafür verfügen die
Vorinstanz, das BFE und das BfS über besondere Fachkenntnisse und das
daraus fliessende Ermessen (E. 1.7 und 4.3.4). Es muss sich darauf be-
schränken, zu kontrollieren, ob die Standards eingehalten wurden.
4.4.3 Zur Qualität gehört, dass Revisionen der Grundlagen oder Methodik
auch rückwirkend für die Vergangenheit berücksichtigt werden, soweit dies
notwendig und möglich ist. Nur so ist gewährleistet, dass die Zahlenreihen
kohärent und tatsächlich vergleichbar sind (Verhaltenskodex Ziff. 14,
Charta Ziff. 17). Am einfachsten zeigt sich dies, wenn beispielsweise für
eine Statistik ungenaue Umrechnungsfaktoren verwendet wurden, mittler-
weile aber neue wissenschaftliche Methoden zur Verfügung stehen, mit de-
nen sich ein genauerer Faktor bestimmen lässt. Den genaueren Faktor nur
für die Zukunft anzuwenden, würde dazu führen, dass die Zahlen der Ver-
gangenheit nach wie vor ungenau blieben und schon deshalb nicht direkt
mit den neuen, genaueren Zahlen vergleichbar wären. Den genaueren
Faktor gar nicht anzuwenden und so den Stand der Forschung zu ignorie-
ren, würde zum absurden Ergebnis führen, dass mit ungenauen Zahlen
gearbeitet würde, obwohl genauere zur Verfügung stehen. Es ist somit ein-
leuchtend, dass eine solche Korrektur auf die gesamte Zahlenreihe anzu-
wenden ist. Anders ist die Lage, wenn sich der Umrechnungsfaktor nicht
deswegen geändert hat, weil die Messungen genauer geworden sind, son-
dern weil tatsächlich ein neuer Umrechnungsfaktor notwendig geworden
ist, da sich beispielsweise die Zusammensetzung des umzurechnenden
Stoffes verändert hat. Dann ist der Faktor nur für das Jetzt und allenfalls
die Zukunft anzuwenden. Für die Vergangenheit ist er nur bis zu dem Zeit-
punkt zurück anzuwenden, in dem sich die Zusammensetzung des Stoffes
geändert hat. Wann das der Fall war und ob sich die Änderung schlagartig
oder graduell vollzogen hat, kann mitunter schwer festzustellen sein. Hier
A-3874/2014
Seite 35
muss unter Umständen von begründeten Annahmen ausgegangen wer-
den. Ausserdem sind die vorhandenen, tatsächlich gemessenen Daten zu
analysieren und zu interpretieren. Solche Revisionen sind im Voraus anzu-
kündigen und die Daten sind den interessierten Kreisen gleichzeitig zur
Verfügung zu stellen (Verhaltenskodex Ziff. 6, Charta Ziff. 21).
4.5 Die Beschwerdeführerin macht geltend, die GEST und damit die CO2-
Statistik seien verschiedenen Revisionen unterworfen worden. Sie legt ih-
rer Beschwerde Faktenblätter zu diesen Anpassungen bei (Beilagen 6-12).
Das BFE stellt sich in seinen Ausführungen auf den Standpunkt, die An-
passungen seien in den Unterlagen nachvollziehbar dokumentiert und es
müsse der Beschwerdeführerin so möglich sein, die durchgeführten Revi-
sionen zu überprüfen.
4.5.1 Wie gesehen, sind Revisionen in den Standards vorgesehen und da-
mit grundsätzlich zulässig (E. 2.5.3.3 und 4.4.3). Soweit die Beschwerde-
führerin geltend macht, es seien keine neuen wissenschaftlichen Erkennt-
nisse angewendet, sondern die Methoden geändert worden, ist ihr entge-
genzuhalten, dass auch die Anwendung von neuen (oder anderen) Metho-
den auf neuen Erkenntnissen beruht. Stellt sich heraus, dass eine ange-
wendete Methode ungenaue Zahlen liefert, ist diese anzupassen, selbst
wenn in der Zwischenzeit keine wissenschaftlichen Fortschritte erzielt wur-
den. Die Erkenntnis, dass eine andere Methode besser geeignet ist als die
bisherige, ist dabei neu. Die Beschwerdeführerin selbst hat die Diskrepanz
zwischen Absatz und Verbrauch beim Heizöl Extra-leicht (nachfolgend
auch: HEL) kritisiert. Auch die zuständige Stelle hat dies erkannt und des-
halb die Methode zur Feststellung des Verbrauchs von HEL geändert.
Wenn die Beschwerdeführerin nun der Vorinstanz (bzw. dem BAFU und
dem BFE) vorwirft, neue Methoden angewendet zu haben, ist ihre Argu-
mentation widersprüchlich.
4.5.2 Die Beschwerdeführerin macht geltend, durch die Fixierung (also
Nicht-Anpassung) des Referenzwertes aus dem Jahr 1990 würden nicht
kohärente Zahlen verglichen. Die Vorinstanz hat mit Belegen nachgewie-
sen, dass sich die Fixierung des Referenzwertes auf die Zuteilung von (hier
nicht interessierenden) Emissionsrechten, nicht aber auf die Berichterstat-
tung im Treibhausgasinventar bezieht (Replik Rz. 34 f.). Im letztgenannten
(und im vorliegenden Fall einzig relevanten) Zusammenhang unterliegt
also auch der Referenzwert einer allfälligen Revision. Insbesondere die der
CO2-Gesetzgebung zugrunde liegende CO2-Statistik kennt, da sie auf dem
Treibhausgasinventar beruht, keinen unveränderlichen Referenzwert. Auf
A-3874/2014
Seite 36
die Ausführungen der Beschwerdeführerin in diesem Zusammenhang,
dass die Fixierung des Referenzwertes bei Revision der übrigen Zahlen zu
falschen Ergebnissen führe, ist daher nicht weiter einzugehen. Weiter ist
selbstverständlich, dass bei einer rückwirkenden Änderung bei GEST und
CO2-Statistiken aus unterschiedlichen Jahren unterschiedliche Zahlen für
ein bestimmtes Jahr vorliegen. Somit ergeben sich auch für das Jahr 1990
unterschiedliche Werte. Auch dieser Umstand bedarf keiner weiteren Er-
klärung. Auch die Beschwerdeführerin hat im Übrigen erkannt, dass für das
Referenzjahr 1990 je nach GEST unterschiedliche Werte gelten und dies
in ihrer Eingabe vom 3. August 2015 auf der ersten Seite selbst festgehal-
ten.
4.5.3 Art. 5 Ziff. 1 Kyoto-Protokoll spricht davon, dass die Mitgliedstaaten
ein System zur Schätzung der anthropogenen Emissionen aller nicht durch
das Montrealer Protokoll geregelten Treibhausgase implementieren. Be-
reits in diesem Dokument, auf das das CO2-Gesetz zurückzuführen ist,
wird unmissverständlich klargestellt, dass die Treibhausgasemissionen nur
zu schätzen sind (und ohnehin nur näherungsweise bestimmt werden kön-
nen) und eben keine exakten Werte festgestellt werden können. Unter
«Schätzung» ist aber nicht eine willkürliche Festlegung zu verstehen, son-
dern die aufgrund von Standards und von real gemessenen Werten fest-
gelegte, der Wirklichkeit möglichst nahekommende Berechnung
(E. 2.5.3.1). Ziff. 2 und 3 von Art. 5 Kyoto-Protokoll verweisen auf die Me-
thoden. Die Vorinstanz führt zu Recht aus, Unsicherheiten lägen in der Na-
tur der Sache. Wie erwähnt ist einzig entscheidend, dass die Statistik den
üblichen und anerkannten Grundsätzen und Standards entspricht. Eine
Statistik ist – so die Vorinstanz zu Recht – nie «rechtssicher» (vgl. SPELL-
MAN/WHITING, a.a.O., S. 110, die festhalten, eine Statistik könne nichts be-
weisen). Sie muss es aber auch nicht sein. Wie bereits mehrfach erwähnt,
muss sie einzig den Standards entsprechen. Rechtssicherheit wird
dadurch geschaffen, dass die Entscheidungen, die aufgrund der Statistik
gefällt wurden, Bestand haben, selbst wenn eine Revision der Statistik not-
wendig wird (E. 4.3.1). Ob eine Ausnahme gilt, wenn die Statistik bewusst
manipuliert wurde, kann hier offenbleiben.
4.5.4 Das BFE führt weiter aus, bei der Gesamtenergiestatistik – und somit
auch bei der daraus abgeleiteten CO2-Statistik – handle es sich um eine
Synthesestatistik. Solche Statistiken basierten nicht auf Hochrechnungen
von Stichprobeerhebungen, sondern sie fassten vorhandene Grundlagen
zusammen und analysierten sie. Die Resultate basierten auf den zum Zeit-
A-3874/2014
Seite 37
punkt der Ausarbeitung vorhandenen statistischen Grundlagen. Statisti-
sche Vertrauensintervalle würden nicht ausgewiesen. Bei der Aggregation
der Resultate aufgrund von statistischen Grundlagen kämen auch modell-
basierte Schätzungen zur Anwendung, was kosteneffizient sei.
4.5.4.1 Statistiken sind – wie erwähnt – immer mit gewissen Unsicherhei-
ten behaftet. Dennoch ist es für die CO2-Statistik wichtig, einen eindeutigen
Wert zu erhalten, also eine Punktschätzung vorzunehmen (E. 2.5.3.2) und
keine Vertrauensintervalle auszuweisen, um den Entscheid nach Art. 94
Abs. 1 Bst. a CO2-Verordnung zu fällen. Wie in E. 2.5.3.4 erwähnt, haftet
jeder Berechnung eine Ungenauigkeit in beide Richtungen an. Es ergibt
daher Sinn, die Wahrscheinlichkeit für Fehler auf beide Seiten gleich zu
berücksichtigen, wie dies bei der CO2-Statistik gemäss Darlegung der Vo-
rinstanz geschehen ist.
4.5.4.2 Was das Abstellen auf die Statistik betrifft, ist zu berücksichtigen,
dass alle Statistiken mit Unsicherheiten verbunden sind (E. 2.5.3.1). Ge-
rade im Fall des CO2-Ausstosses ist ersichtlich, dass nicht der gesamte
Ausstoss exakt gemessen werden kann, sondern dieser anhand tatsäch-
lich vorhandener Daten um- und hochgerechnet werden muss. Indem das
Parlament mit der Zielsetzung gemäss Art. 3 CO2-Gesetz und der Bundes-
rat mit Art. 94 CO2-Verordnung auf Zahlen abstellen, die sich nur aus Sta-
tistiken ablesen lassen, haben sie diese Unsicherheiten in Kauf genom-
men. Das ist hinzunehmen.
4.5.5 Die Beschwerdeführerin macht weiter geltend, eine Fehlermarge
(also ein Vertrauensintervall) sei zugunsten der Endverbraucher zu berück-
sichtigen. Wie ausgeführt (E. 4.5.4.1), ist es bei der CO2-Statistik wichtig,
einen eindeutigen Wert zu erhalten, damit aufgrund dieser Statistik Ent-
scheidungen gefällt werden können. Wie die Vorinstanz zu Recht ausführt,
wäre ohnehin nicht klar, in welche Richtung die Fehlermarge zugunsten
der Endverbraucher zu berücksichtigen wäre. Die Beschwerdeführerin will
mit ihrer Argumentation ausdrücken, dass das Interesse der Endverbrau-
cher, eine möglichst tiefe oder keine CO2-Abgabe zu bezahlen, zu berück-
sichtigen sei. Wie die Vorinstanz zu Recht ausführt, ist aber nicht eindeutig,
was im vorliegenden Zusammenhang die Interessen der Endverbraucher
sind. So kann es über die teilweise Rückerstattung der CO2-Abgabe an die
Bevölkerung zu einer leichten Umverteilung kommen, von der einige der
Endverbraucher profitieren (Art. 36 CO2-Gesetz; zum Mechanismus siehe
auch: Botschaft, a.a.O., S. 7470). Diese hätten dann ein finanzielles Inte-
A-3874/2014
Seite 38
resse an der Erhöhung der Abgabe. Zudem sei – so die Vorinstanz sinnge-
mäss – das Interesse aller an der Stabilisierung des Klimas zu berücksich-
tigen, was gerade für eine Erhöhung der Abgabe spreche. Schliesslich ist
zu berücksichtigen, dass Sinn und Zweck der Abgabe eben gerade die Sta-
bilisierung des Klimas durch Verminderung des CO2-Ausstosses ist (dazu
auch Botschaft, S. 7436 und S. 7500 ff.). In diesem Zusammenhang ist da-
ran zu erinnern, dass der Bund gemäss Art. 74 Abs. 1 BV Vorschriften über
den Schutz des Menschen und seiner natürlichen Umwelt vor schädlichen
oder lästigen Einwirkungen erlässt, mithin dem Umweltschutz als Men-
schenschutz hohes Gewicht beizumessen ist. Demnach spricht der Geset-
zeszweck, in dem sich der Wille des Verfassungsgebers wiederspiegelt,
dafür, im Zweifel die Abgabe zu erhöhen, eine allfällige Unsicherheit also
so auszulegen, dass die Abgabe erhöht wird.
Selbst wenn also eine allfällige Fehlermarge zu berücksichtigen wäre, wäre
sie so einzubeziehen, dass die CO2-Abgabe im Zweifel erhöht würde. Das
Argument, eine Fehlermarge sei zu berücksichtigen, würde damit die Po-
sition der Beschwerdeführerin schwächen.
Damit kann die Beschwerdeführerin auch aus dem Vorbringen, in Art. 13
Abs. 4 der Stromversorgungsverordnung vom 14. März 2008 (StromVV,
734.71) habe der Gesetz- bzw. Verordnungsgeber festgelegt, dass bei der
Berechnung der (nicht mehr festzustellenden) ursprünglichen Anschaf-
fungs- bzw. Herstellungskosten für bestehende Anlagen ein Abzug von
20 % festzulegen ist, nichts zu ihren Gunsten ableiten. Abgesehen davon,
dass diese Regelung auf Kritik stösst, hat der Gesetz- bzw. Verordnungs-
geber bei der CO2-Abgabe gerade keinen Abzug vorgesehen. Zudem ist
die CO2-Abgabe eine Lenkungsabgabe, die letztlich dem Umweltschutz
dienen soll (BORLAT, a.a.O., S. 115 und 124; WAGNER PFEIFFER, a.a.O.,
S. 146 und 149; ANDREA BURKHARDT, CO2-Gesetz: Grenzen und Möglich-
keiten, in: URP 2010 S. 71 ff., S. 74). Ihr liegen grundsätzlich keine fiskali-
schen Überlegungen zugrunde. Der Umstand, dass eine Lenkungsabgabe
einige Kriterien mit einer Steuer gemeinsam hat (so z.B. die strenge An-
wendung des Legalitätsprinzips), macht sie noch nicht zu einer Abgabe mit
fiskalischem Charakter. Auch wenn die CO2-Abgabe gewissen, auch für
Steuern geltenden, rechtlichen Anforderungen zu genügen hat, so steht
doch ihr umweltrechtlicher Charakter im Vordergrund.
4.6 Schliesslich ist zu erwähnen, dass das Treibhausgasinventar der
Schweiz nicht nur nationalen, sondern auch internationalen Standards zu
genügen hat. Es wird von UNO-Experten kontrolliert. Die entsprechenden
A-3874/2014
Seite 39
Berichte sind im Internet zugänglich. Der Bericht des UNFCCC, Report on
the individual review of the annual submission of Switzerland submitted in
2014, in dem das Jahr 2012 untersucht wird, stellt der Schweiz gute Noten
aus (im Internet unter http://unfccc.int/resource/docs/
2015/arr/che.pdf; letztmals besucht am 21. Oktober 2015).
4.7 Die Beschwerdeführerin bezweifelt, dass das Ziel der Reduktion der
CO2-Emissionen nicht erreicht wurde, unter anderem deshalb, weil Bun-
desrätin Doris Leuthard am 7. März 2007 im Ständerat ausführte: «Wir
senkten von 1990 bis 2009 den Endverbrauch von Erdölbrennstoffen um
insgesamt 23,2 Prozent, und dies trotz einer grösseren Zahl an Haushal-
ten, an Wohnungen.» (AB 2011 S 117). Der GEST 2012 liesse sich zudem
auf S. 32 eine weitere Senkung von HEL (das der grösste Bestandteil der
Erdölbrennstoffe sei) zwischen den Jahren 2009 und 2012 entnehmen.
Weiter habe das BAFU in einer Medienmitteilung vom 19. Juli 2012 erklärt,
seit 2006 sei der CO2-Ausstoss aus Brennstoffen im Mittel um gut 2 % pro
Jahr zurückgegangen (zu finden unter: http://www.bafu.admin.ch/doku-
mentation/medieninformation/00962/index.html?lang=de&msg-id=45430;
letztmals besucht am 21. Oktober 2015).
4.7.1 Die Ausführungen der Beschwerdeführerin entsprechen, wie den von
ihr zitierten Quellen zu entnehmen ist, den Tatsachen. Allerdings handelt
es sich bei der Aussage von Bundesrätin Leuthard nicht um eine Aussage,
auf die im vorliegenden Fall abgestellt werden kann. Es lässt sich nicht
nachvollziehen, worauf diese Aussage beruht. Möglicherweise wurden
(ausländische) CO2-Zertifikate mitgezählt, die bei der Erreichung des Zwi-
schenziels für Brennstoffe aber keine Rolle spielen dürfen, da das Ziel ein-
zig mit Massnahmen im Inland zu erreichen ist (E. 2.2.2 und 3.2.2.5).
Der GEST 2012 lässt sich tatsächlich entnehmen, dass der Verbrauch von
HEL zwischen 2009 und 2012 abgenommen hat. Derselben GEST lässt
sich auch entnehmen, dass der Verbrauch an HEL im Jahr 1990 5'263'000 t
und im Jahr 2012 3'842'000 t betrug. Dies entspricht einem Stand von 73 %
im Jahr 2012 gegenüber dem Jahr 1990.
Allerdings steht in der Medienmitteilung des BAFU auch, dass die CO2-
Emissionen aus Brennstoffen insgesamt (also nicht nur HEL) im Jahr 2011
nur rund 18 % unter dem Niveau von 1990 lagen. In den Jahren zuvor war
die Absenkung des Ausstosses zudem – wiederum gemäss dieser Medi-
enmitteilung – deutlich geringer gewesen (rund 0,5 % pro Jahr). Indem die
A-3874/2014
Seite 40
Beschwerdeführerin einige Zahlen zitiert, diese aber nicht in den Zusam-
menhang stellt, vermag sie nicht aufzuzeigen, dass die CO2-Statistik nicht
den statistischen Standards entspricht.
Schliesslich ist darauf hinzuweisen, dass es neben den Erdöl- weitere
Brennstoffe gibt, so beispielsweise Braun- und Steinkohle (Botschaft,
a.a.O., S. 7489). Die zuvor genannte Abnahme des Verbrauchs von HEL
zeigt nur, dass es nicht angeht, einzig den Verbrauch von HEL anzusehen,
um den CO2-Ausstoss aus Brennstoffen insgesamt zu bestimmen. Aus ei-
nem Rückgang des Verbrauchs von HEL lässt sich nicht automatisch auf
einen Rückgang im Verbrauch sämtlicher Brennstoffe schliessen.
4.7.2 Aus den genannten, von der Beschwerdeführerin zitierten Quellen
ergeben sich damit keine Hinweise darauf, dass die CO2-Statistik nicht kor-
rekt wäre.
4.8
4.8.1 Die Beschwerdeführerin macht weiter geltend, es würden unter-
schiedliche Emissionsfaktoren für die Umrechnung des Treibhausgasin-
ventars auf die CO2-Emission gemäss CO2-Statistik bestehen. Weiter
seien für verschiedene Jahre verschiedene Emissionsfaktoren verwendet
worden.
4.8.2 Die Vorinstanz hat hierzu ausgeführt, dass die Emissionsfaktoren des
Treibhausgasinventars und keine anderen angewendet wurden. Dies lässt
sich nachprüfen. Zudem erklärt sie, unterschiedliche Zahlen ergäben sich
daraus, dass sich die Zusammensetzung der Brennstoffe verändert habe.
Diese Erklärung ist nachvollziehbar. Ebenfalls verständlich ist, dass neuere
Messungen teilweise genauere Zahlen ergeben haben. Weiter erklärt das
BFE, für die Jahre zwischen den Messungen könne ohne weitere Angaben
nicht bestimmt werden, wie sich die Werte im Zeitverlauf verändert hätten,
ob dies z.B. in einem Schritt oder über die Jahre verteilt passiert sei. Bei
den Brennstoffen sei eine lineare Anpassung gewählt worden. Ein solches
Vorgehen ergibt durchaus Sinn und ist mit den Standards vereinbar
(E. 2.5.3.3 f.).
4.9
4.9.1 In diesem Zusammenhang erklärt die Beschwerdeführerin, bei der
Frage, ob bei signifikanten Änderungen ganze Zahlenreihen anzupassen
seien, handle es sich wohl um einen Ermessensentscheid. Sie ist der Auf-
fassung, je nach verwendetem Emissionsfaktor könne beeinflusst werden,
A-3874/2014
Seite 41
wie viele Treibhausgase aus Brennstoffen im Vergleich mit dem Jahr 1990
ausgestossen worden seien.
4.9.2 Die Vorinstanz hält dem entgegen, es handle sich nicht um einen Er-
messensentscheid. Der Entscheid hänge von der Qualität und dem Stich-
probenumfang der Messungen ab. Gebe es für den alten Wert repräsenta-
tive Stichproben, finde eine Interpolation statt. Sonst werde der neue Wert
als für die ganze Zeitreihe repräsentativ angesehen. Bei Braunkohle und
Petrolkoks sei der aktuelle Wert für die ganze Zeitreihe übernommen wor-
den, weil die alten Werte nur auf Literaturwerten und nicht auf tatsächlichen
Messungen beruht hätten.
4.9.3 Vorweg ist darauf hinzuweisen, dass eine signifikante Abweichung in
der Statistik nicht bedeutet, dass die Abweichung gross ist, sondern dass
statistische Testverfahren darauf schliessen lassen, dass Abweichungen
nicht zufällig sind (vgl. BENESCH, a.a.O., S. 142; Stichwort «Signifikanz»,
2. Bedeutung, in: Brockhaus-Enzyklopädie in 24 Bänden, Bd. 20, 29. Aufl.,
Mannheim 1993). Diese Abweichungen können also auch sehr klein sein.
4.9.4 Wie bereits zuvor im Rahmen der allgemeinen statistischen Grunds-
ätze ausgeführt wurde, besteht in Grenzfällen ein gewisses Ermessen, ob
Anpassungen der Statistik über die ganze Zahlenreihe oder nur für die letz-
ten Jahre vorzunehmen sind und wie dies zu geschehen hat (E. 2.5.3.3 f.).
Die Ausübung dieses Ermessens erfolgt pflichtgemäss nach vorbestimm-
ten Regeln und ist zu begründen. Diesen Anforderungen kommt die Vo-
rinstanz nach. Das bei Braunkohle und Petrolkoks angewandte Verfahren
entspricht dem Grundsatz, dass der neue Wert zugrunde zu legen ist, wenn
er als genauer anzusehen ist als der alte Wert und für diesen kein reprä-
sentatives Stichprobenmaterial vorhanden ist. Dieses Vorgehen führt dazu,
dass konsistente Zeitreihen bestehen, so dass die alten Werte tatsächlich
mit den neuen Werten vergleichbar werden. Weiter wurden die Änderun-
gen jeweils mittels Publikation transparent gemacht.
4.10
4.10.1 Am meisten kritisiert die Beschwerdeführerin die Position «Lager-
veränderung Konsumenten» beim HEL. Sie erklärt, es handle sich dabei
wohl um einen Schätzwert.
4.10.2 Im Dokument «Technische Revision des Verbrauchs von Heizöl
Extra-leicht der Gesamtenergiestatistik» des BFE vom 2. Mai 2014 (revi-
diert am 21. Juli 2014; http://www.news.admin.ch/NSBSubscriber/
A-3874/2014
Seite 42
message/attachments/34707.pdf, letztmals besucht am 21. Oktober 2015;
nachfolgend: BFE: Technische Revision) wird genau beschrieben, inwie-
fern die Statistik betreffend Heizöl Extra-leicht auch rückwirkend revidiert
wurde. Insofern sich die rückwirkende Revision auf tatsächlich erhobene
und vorhandene Zahlen stützt, erscheint dies wenig problematisch. Kommt
das BFE zum Schluss, eine andere (tatsächlich vorliegende) Zahl ergebe
die genaueren Werte, ist es sogar gehalten, diese Zahlen auch für zurück-
liegende Jahre zu verwenden. Probleme können sich allenfalls ergeben,
wenn keine konkreten Zahlen vorliegen, sondern Schätzungen vorgenom-
men werden müssen.
4.10.3 Hier ist nun nur auf jene Zahlen einzugehen, die tatsächlich für die
Erhöhung der CO2-Abgabe relevant gewesen sein können. Es ist mit an-
deren Worten der Zeitraum zwischen 1990 und 2012 zu betrachten.
4.10.3.1 Mit der GEST 1994 wurde der Heizölverbrauch rückwirkend bis
1987 revidiert. Vor der GEST 1994 wurde bezüglich Heizölverbrauch auf
die Absatzzahlen des Heizöl-Panels des Instituts für Haushaltsanalysen
(IHA) abgestellt. Dieses Panel beruhte auf einer Umfrage bei den Konsu-
menten über die Lagerbestände. Da im Anhang zur Statistikerhebungsver-
ordnung festgehalten ist, dass die GEST unter anderem auf Befragungen
beruht, an der Befragungsinstitute teilnehmen (E. 2.5.1.1), ist dieses Vor-
gehen nicht zu beanstanden. Die Daten wurden auf die ganze Schweiz
hochgerechnet, wobei unter anderem auf die Gebäudezählung des BfS
(E. 2.5.2.1) abgestellt wurde (BFE, Technische Revision, S. 4 ff.). Mit der
GEST 1994 wurden die wie eben beschrieben erhobenen Zahlen durch
solche, die auf dem Absatz basieren, welcher von der Carbura publiziert
wird, rückwirkend bis 1987 ersetzt (BFE, Technische Revision, S. 4). Die
Umstellung erfolgte, weil die Verbrauchszahlen des HEL-Panels über
Jahre über den Absatzzahlen der Carbura lagen. Eine solche Abweichung
ist – wie die Vorinstanz zutreffend ausführt – über kürzere Zeit durchaus
möglich, da Heizöl gelagert werden kann und somit in einem Jahr auch
mehr verbraucht als eingekauft werden kann. Längerfristig ist ein über dem
Absatz liegender Verbrauch aber nicht möglich.
Auf den ersten Blick mag eine Umfrage unter einigen repräsentativen Kon-
sumenten mit anschliessender Hochrechnung auf sämtliche Konsumenten
– wie das für die Absatzzahlen des Heizöl-Panels zutrifft – recht genaue
Werte zu liefern, so dass diese Methode grundsätzlich als mit den Stan-
dards vereinbar anzusehen ist. Konkret zeigte sich aber, dass diese Me-
A-3874/2014
Seite 43
thode – aus welchen Gründen auch immer – nicht die Wirklichkeit wieder-
gab. In einem solchen Fall war das BFE nicht nur berechtigt, sondern ver-
pflichtet, die Methodik zu überprüfen und eine andere, genauere Methode
zu wählen. Allerdings war dies erst möglich, nachdem die Abweichung über
mehrere Jahre manifest geworden war. Wie gesagt, kann der Verbrauch
durchaus – auch für wenige Jahre – über dem Absatz liegen, so dass nicht
gleich davon ausgegangen werden musste, dass die Erhebungsmethode
ungenaue Zahlen lieferte. Das mit der neuen Methode verwendete Zahlen-
material lag offensichtlich zumindest bis ins Jahr 1987 zurück vor (vgl. BFE,
Technische Revision, S. 7), sodass unter diesem Gesichtspunkt nichts ge-
gen die Anwendung dieser Zahlen auf den Zeitraum bis ins Jahr 1987 zu-
rück spricht. Da die Zahlen vorlagen, war das BFE wiederum nicht nur be-
rechtigt, sondern sogar verpflichtet, die Änderung der Methodik soweit
möglich auf die ganze Zeitreihe anzuwenden, um so untereinander ver-
gleichbare Zahlen zu schaffen. Andernfalls hätten die erwiesenermassen
ungenauen Zahlen vorangegangener Jahre mit den genaueren Zahlen zu-
künftiger Jahre verglichen werden müssen. Da die Zahlen der Carbura
aber nur den Absatz wiedergeben, nicht aber den für die CO2-Statistik re-
levanten Verbrauch von HEL, mussten die Zahlen der Carbura um die La-
gerveränderung korrigiert werden. Abgesetztes HEL, das gelagert wird,
wird nicht verbraucht. Hingegen wird gelagertes HEL verbraucht, ohne
dass dies einen Einfluss auf die Absatzzahlen der Carbura hätte. Dem ist
Rechnung zu tragen. Dass für die Lageränderung auf die Zahlen des HEL-
Panels abgestellt wurde, mag unbefriedigend erscheinen, war doch die An-
passung gerade aufgrund der ungenauen Zahlen des HEL-Panels nötig
geworden. Dabei ist aber zu bedenken, dass einerseits kaum besseres
Zahlenmaterial zur Lageränderung zur Verfügung stand (eine Messung der
tatsächlichen Änderung wäre aus praktischen Gründen nicht möglich). An-
dererseits werden die Zahlen des Panels nunmehr nur noch für eine Kor-
rektur verwendet und nicht mehr überhaupt als Grundlage. Die Zahlen zu
den nun noch relevanten Lageränderungen dürften insbesondere aufgrund
der Angabe zu den Lagerbeständen am Monatsende recht genau ausfallen
(das Panel erhebt monatliche Angaben zu den Lagerbeständen am Mo-
natsende, im Berichtsmonat getätigte Käufe, Angaben zur Änderung an
Tankanlagen; EFD, Technische Revision, S. 5).
Die Revision im Rahmen der GEST 1994 erweist sich damit als notwendig
und es fehlen Anhaltspunkte dafür, dass sie nicht mit den Standards über-
einstimmend vorgenommen wurde.
A-3874/2014
Seite 44
4.10.3.2 In diesem Zusammenhang macht die Beschwerdeführerin gel-
tend, der Absatz von Erdölprodukten der GEST basiere nicht direkt auf den
von der Carbura bzw. der Erdöl-Vereinigung gelieferten Zahlen, wie dies
die Vorinstanz vorbringe. Vielmehr würden diese Absatzdaten von der Vo-
rinstanz erhoben und von dieser den genannten Organisationen gemeldet,
die dann ihrerseits diese Zahlen publizierten. Die Beschwerdeführerin of-
feriert in diesem Zusammenhang die Befragung von Dr. Rolf Hartl, dem
Präsidenten der Erdöl-Vereinigung, als Auskunftsperson.
Nachdem das Bundesverwaltungsgericht die Vorinstanz mit Verfügung
vom 3. Juli 2015 aufgefordert hatte, zu erklären, aus welchen Quellen die
Absatzzahlen stammten, reichte diese am 13. August 2015 eine entspre-
chende Stellungnahme des BFE ein (Sachverhalt Bst. K). Demnach wer-
den die Zahlen einerseits der Aussenhandelsstatistik der Eidgenössischen
Zollverwaltung (EZV; im Internet unter www.swiss-impex.admin.ch; letzt-
mals besucht am 21. Oktober 2015) und andererseits der monatlichen
Mengenstatistik der Carbura über flüssige Treib- und Brennstoffe entnom-
men. Der Verband Erdöl-Vereinigung verwende die öffentlich zugängliche
Aussenhandelsstatistik der EZV, die von der Carbura zur Verfügung ge-
stellte Mengenstatistik sowie weitere, hier nicht interessierende Daten zur
Erstellung der Erdölbilanz bis auf Stufe «Absatz Grosshandel» und stelle
diese jeweils im April des Folgejahres dem BFE zu. Dieses kontrolliere und
plausibilisiere die Erdölbilanz anhand der Aussenhandelsstatistik sowie der
monatlichen Mengenstatistik, die die Carbura dem BFE monatlich zur Ver-
fügung stelle. Das BFE publiziere die definitive Erdölbilanz schliesslich in
der GEST mit den Quellenangaben «Carbura, Erdöl-Vereinigung, BFE»,
damit die nicht vom BFE selber erhobenen bzw. bearbeiteten Grundlagen
transparent ausgewiesen seien.
Auch die Erdölvereinigung nennt in ihrem Jahresbericht von 2014 als Quel-
len für die Statistiken des Inlandabsatzes von Erdölprodukten einerseits
sowie jene der Struktur des schweizerischen Erdölabsatzes andererseits
die Carbura, die Eidgenössische Zollverwaltung sowie (im vorliegenden
Zusammenhang nicht interessierend) den Verband der Schweizerischen
Schmierstoffindustrie (der Jahresbericht ist im Internet zu finden unter
http://www.erdoel.ch/images/com_evdocs/ev_jahresbericht_2014.pdf; Sta-
tistiken S. 39 f.;letztmals besucht am 21. Oktober 2015).
Damit stimmt die am 13. August 2015 eingebrachte Angabe der Vorinstanz
(bzw. des BFE), woher die in die Gesamtenergiestatistik einfliessenden
Zahlen zum Absatz von Erdölprodukten stammen, nunmehr mit jener im
A-3874/2014
Seite 45
Jahresbericht der Erdölvereinigung überein. Unter diesen Umständen ist
nicht (mehr) ersichtlich, welche weiteren, für die Frage der Datenquelle re-
levanten Auskünfte der Präsident der Erdölvereinigung diesbezüglich ge-
ben könnte. Daher ist auf die Befragung von Dr. Rolf Hartl in antizipierter
Beweiswürdigung zu verzichten (E. 1.9).
4.10.3.3 Da ab 1997 die Carbura neben dem Absatz der Importeure auch
den Absatz von HEL in den steuerfreien Verkehr ausweist, übernimmt die
CO2-Statistik diese Zahlen. Dieser Absatz entspricht derjenigen Menge von
HEL, der den Endverbrauchern zum Konsum zur Verfügung steht (EFD,
Technische Revision, S. 7). Dies überzeugt, weil das HEL erst dann zu den
Endverbrauchern gelangen kann, wenn Zoll und Einfuhrsteuern festgesetzt
wurden.
Es war offensichtlich nicht möglich, auch für die Vergangenheit auf diese
Zahlen abzustellen, weil sie für die Zeit vor 1997 gar nicht vorlagen. Diese
Änderung in der Grundlage der GEST ist aber offengelegt und die Metada-
ten sind weiterhin verfügbar. Nicht zuletzt sind die Abweichungen, die
dadurch entstehen, dass auf den Steuer- und nicht den Importabsatz ab-
gestellt wird, relativ geringfügig.
4.10.3.4 Der Auf- und Abbau von Pflichtlagern wurde teilweise nicht korrekt
berücksichtigt. Vor allem in den Jahren 1950 bis 1974 dürfte dadurch der
Verbrauch von Heizöl überschätzt worden sein, was sich heute nicht mehr
rekonstruieren lässt (BFE, Technische Revision, S. 9). Da diese Zeit aber
nicht in den Beurteilungszeitraum von 1990 bis 2012 fällt, ist darauf nicht
weiter einzugehen. Soweit in der hier relevanten Zeitperiode Änderungen
aufgrund des Auf- und Abbaus von Pflichtlagern vorgenommen worden
sind, sind diese ebenfalls ausgewiesen (BFE, Technische Revision, S. 9,
16 f. und 23).
4.10.3.5 Die vorstehenden Ausführungen zeigen, dass es sich entgegen
den Ausführungen der Beschwerdeführerin in der Replik bei den Änderun-
gen im Zusammenhang mit dem HEL auch nicht um Schätzungen handelt,
sondern um die Änderung der Statistik aufgrund von verbessertem Zahlen-
material.
4.10.3.6 Weiter gab es kleinere Anpassungen, die von der Beschwerdefüh-
rerin aber nicht kritisiert wurden. Ebenfalls nicht kritisiert wurden die ab
2001 monatlich durchgeführten, modellbasierten Schätzungen. Die Arbeit
A-3874/2014
Seite 46
mit Modellen ist in der Statistik gebräuchlich und im vorliegenden Fall deu-
tet nichts darauf hin, dass diese Vorgehensweise nicht den Standards ent-
sprechen würde.
4.11
4.11.1 Die Beschwerdeführerin macht geltend, Gegenstand der Abgabe
sei die Herstellung, Gewinnung und Einfuhr von Brennstoffen. Die CO2-
Statistik würde aber den Verbrauch wiedergeben.
4.11.2 In Art. 29 Abs. 1 CO2-Gesetz heisst es, wie die Beschwerdeführerin
richtig ausführt, der Bund erhebe die CO2-Abgabe auf der Herstellung, Ge-
winnung und Einfuhr von Brennstoffen. Damit ist das Objekt der Abgabe
bestimmt. Die Höhe der Abgabe pro Tonne CO2 (oder der Satz der Abgabe)
bemisst sich nach Massgabe von Art. 94 CO2-Verordnung danach, ob das
für einen bestimmten Zeitraum geltende Zwischenziel erreicht oder ver-
passt wurde. In Art. 94 CO2-Verordnung wird von Zielen in Bezug auf die
Reduktion der Emissionen gesprochen. Emissionen entstehen aber in der
Regel erst beim Verbrauch. Somit ist für die Frage, ob der Abgabesatz der
CO2-Abgabe zu erhöhen ist, der Verbrauch relevant. Dieser wird der CO2-
Statistik entnommen, die eben gerade den Verbrauch wiedergibt. Einzig für
die Frage einer Erhöhung des Abgabesatzes – nicht aber für die Erhebung
aufgrund der Herstellung, Gewinnung und Einfuhr von Brennstoffen – wird
somit auf die CO2-Statistik abgestellt. Da die Erhöhung sich am Verbrauch
misst und die CO2-Statistik den Verbrauch wiedergibt, ist das Abstellen auf
die Statistik nicht nur nicht zu beanstanden, sondern zwingend notwendig.
Umgekehrt muss die CO2-Statisstik den Verbrauch wiedergeben, damit sie
für den Entscheid, ob die CO2-Abgabe zu erhöhen ist, überhaupt von Nut-
zen ist.
4.12 Die Beschwerdeführerin ist weiter der Auffassung, einige Probleme
bei der Statistik ergäben sich, weil der Verbrauch und nicht der Absatz von
CO2 entscheidend sei. Das CO2-Gesetz erklärt aber nun einmal für die Be-
stimmung des Satzes die Emission von CO2 und damit den Verbrauch als
relevant. Überdies stellen auch internationale Dokumente zumindest teil-
weise auf den Verbrauch ab (Revised 1996 IPCC Guidelines for National
Greenhouse Gas Inventories, Volume 1: Reporting Instructions, S. 2.6; im
Internet unter: http://www.ipcc-nggip.iges.or.jp/public/
gl/guidelin/ch2ri.pdf; zuletzt besucht am 21. Oktober 2015). Es ist demnach
nicht zu beanstanden, sondern wiederum notwendig, dass sich die CO2-
Statistik mit dem Verbrauch, nicht aber dem Absatz des CO2 beschäftigt.
A-3874/2014
Seite 47
4.13 Was die Witterungsbereinigung anbelangt, die bei der CO2-Statistik
zum Beschluss über eine Erhöhung der CO2-Abgabe berücksichtigt wird,
so ist wiederum festzuhalten, dass die CO2-Statistik konsistente Zahlen
aufweist, wenn alle Zahlen der Reihe witterungsbereinigt werden. Das ist
der Fall. Wie sich aus S. 8 f. des Dokuments «Emissionen von Treibhaus-
gasen nach revidiertem CO2-Gesetz und Kyoto-Protokoll, 2. Verpflich-
tungsperiode (2013-2010)» des BAFU ergibt, welches die Beschwerdefüh-
rerin ihrer Eingabe vom 3. August 2015 beilegte, liegen die witterungsbe-
reinigten Zahlen zudem tendenziell unter den effektiven, weshalb das Ab-
stellen auf witterungsbereinigte Zahlen sich zugunsten der Beschwerde-
führerin auswirkt (das Dokument findet sich in der Aktualisierung vom
3. Juli 2015 unter dem entsprechenden Link auf der Seite
http://www.bafu.admin.ch/klima/13879/13880/14486/index.html?lang=de;
letztmals besucht am 21. Oktober 2015).
4.14 Damit erweisen sich die Vorbringen der Beschwerdeführerin in Bezug
auf die CO2-Statistik als nicht stichhaltig. Es gibt keine Hinweise darauf,
dass diese den anerkannten statistischen Standards und den rechtlichen
Vorgaben nicht entspricht. Nicht zuletzt sind alle wichtigen Angaben zu den
Statistiken veröffentlicht (E. 2.5.2.2). Die Erhöhung der CO2-Abgabe grün-
det damit zu Recht auf dieser Statistik.
Es erübrigt sich somit, ein Gutachten betreffend die CO2-Statistik einzuho-
len (was die Beschwerdeführerin im Übrigen auch nicht explizit beantragt).
Aus den vorhandenen Unterlagen lässt sich genügend klar nachvollziehen,
dass die Statistiken, soweit dies hier zu prüfen war, den Standards entspre-
chen.
4.15 Insgesamt ergibt sich damit, dass der Bundesrat legitimiert war, in der
CO2-Verordnung das hier relevante Zwischenziel für Brennstoffe festzuset-
zen. Weiter durfte er für den Fall, dass dieses Ziels nicht erreicht werde,
die Erhöhung der CO2-Abgabe auf Fr. 60.-- je Tonne CO2 festsetzen.
Schliesslich wurde zu Recht auf die CO2-Statistik vom 3. Juli 2013 abge-
stellt, um festzustellen, ob das Zwischenziel erreicht wurde. Es gibt nämlich
keine Hinweise, dass diese Statistik den statistischen Grundsätzen wider-
sprechen würde. Da die genannte Statistik zeigt, dass das Zwischenziel
nicht erreicht worden war, war ab dem 1. Januar 2014 für die CO2-Abgabe
der Satz von Fr. 60.-- je Tonne CO2 anzuwenden. Folglich setzte die Vor-
instanz im angefochtenen Einspracheentscheid vom 6. Juni 2014 die CO2-
Abgabe zu Recht gemäss dem Satz von Fr. 60.-- je Tonne CO2 fest.
A-3874/2014
Seite 48
5.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde sowohl im Haupt- als auch im
Eventualantrag abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
Ausgangsgemäss hat die unterliegende Beschwerdeführerin die Verfah-
renskosten zu tragen (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Diese sind aufgrund des aus-
serordentlichen Aufwandes auf Fr. 7'000.-- festzusetzen (Art. 2 Abs. 1
i.V.m. Art. 4 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und
Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE,
SR 173.320.2]). Der einbezahlte Kostenvorschuss von Fr. 3'000.-- ist zur
Bezahlung der Verfahrenskosten zu verwenden. Der darüber hinausge-
hende Betrag von Fr. 4'000.-- ist innert 30 Tagen nach Eintritt der Rechts-
kraft des vorliegenden Urteils zu Gunsten der Gerichtskasse zu überwei-
sen. Die Zustellung des Einzahlungsscheins erfolgt mit separater Post.
Weder der obsiegenden Vorinstanz (Art. 7 Abs. 3 VGKE) noch der unter-
liegenden Beschwerdeführerin ist eine Parteientschädigung zuzusprechen
(Art. 64 Abs. 1 VwVG und Art. 7 Abs. 1 VGKE e contrario).
A-3874/2014
Seite 49