Decision ID: cdfccb1d-827e-52e6-83fd-0f33e50f9f9f
Year: 2015
Language: de
Court: SG_VG
Chamber: SG_VG_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A.
a. Die Miteigentümergemeinschaft F. ist Eigentümerin des im Süden des Dorfzentrums
von X. gelegenen, grösstenteils unüberbauten und landwirtschaftlich genutzten
Grundstücks Nr. 0000 im Gebiet A. Dieses weist eine Fläche von 15'219 m2 auf und
liegt nach dem kommunalen Zonenplan vom 25. Januar 1995 mehrheitlich im übrigen
Gemeindegebiet (üG), teilweise in der Landwirtschaftszone und zu einem kleinen Teil in
der Wohnzone W2. Der dem üG und der Landwirtschaftszone zugeteilte Bereich des
Grundstücks gilt nach kantonalem Richtplan als Fruchtfolgefläche. Gemäss dem am
8. März 2010 erlassenen kommunalen Richtplan ist das Gebiet A. (Grundstücke Nr. 001
und 0000) als Wohnentwicklungsschwerpunkt vorgesehen. Der nördliche Teil ist dabei
als Wohngebiet höherer Dichte (1. Etappe) und der südliche Teil (im Gebiet B. auf
Grundstück Nr. 002) als Wohngebiet niedriger Dichte (2. Etappe) bezeichnet (act. G 12
I/17).
b. Am 22. November 2011 liess die Miteigentümergemeinschaft F. durch Rechtsanwalt
lic. iur. Alex Keller, St. Gallen, beim Gemeinderat X. ein Einzonungsgesuch für das
Grundstück Nr. 0000 einreichen mit den Anträgen, das Grundstück sei, soweit es dem
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üG zugewiesen sei, der Wohnzone (W3 im Norden und W2 im Süden) zuzuweisen.
Soweit dies für die zweckmässige Abgrenzung des Baugebiets oder die
strassenmässige Erschliessung des Grundstücks Nr. 0000 notwendig sei, seien die
erforderlichen Flächen der dem üG zugewiesenen Teile der angrenzenden Grundstücke
Nrn. 001 und 002 ebenfalls der Wohnzone zuzuweisen (act. G 12 I/8/5). Der
Gemeinderat erachtete in der Folge eine teilweise Einzonung der Grundstücke Nrn.
0000 und 001 als möglich, wobei die gemeinsame Erschliessung zu planen sei, eine
sinnvolle Etappierung der Überbauung aufzuzeigen sei, ein Erschliessungsvertrag
abzuschliessen sei und der Gemeinde aus einer allfälligen Altlastensanierung keine
Kosten erwachsen dürften (vgl. act. G 12 I/8/13-15). Die anschliessenden
Verhandlungen führten zu keinem Ergebnis, weshalb der Gemeinderat die Einzonung
des Gebiets A. im Rahmen der laufenden Zonenplanrevision zurückstellte und am 12.
November 2012 die Teilrevision des Zonenplans (mit unveränderter Zonierung des
Gebiets A.) beschloss; der Erlass wurde vom 19. November bis 18. Dezember 2012
öffentlich aufgelegt (act. G 12 I/8/17-19). Auf die hiergegen von der
Miteigentümergemeinschaft F. erhobene Einsprache (act. G 12 I/8/21, 23, 25) fasste
der Gemeinderat am 29. April 2013 den Beschluss, dass das Einzonungsbegehren vom
22. November 2011 sowie die Einsprache gegen den Teilzonenplan ganze Gemeinde
im Sinn der Erwägungen abgewiesen würden. Zur Begründung führte er unter anderem
aus, solange die Frage der Kostentragung der Altlastensanierung nicht geklärt sei,
müsse dem Grundstück die Eignung zur Überbauung abgesprochen werden. Das
Grundstück sei sodann Teil eines grossen, zusammenhängenden
Landwirtschaftsgebietes; es sei weder erschlossen noch leicht erschliessbar.
Sämtliche zur Einzonung vorgesehenen Standorte würden sich an der kommunalen
Richtplanung orientieren. Bei der Entscheidung, welche Grundstücke zuerst eingezont
würden, komme der Planungsbehörde ein grosser Ermessenspielraum zu (act. G 12 I/
8/28).
c. Gegen die im vorerwähnten Beschluss verfügte Abweisung des Einzonungsgesuchs
liess die Miteigentümergemeinschaft F. am 16. Mai 2013 Rekurs beim Baudepartement
erheben und ihre Anträge im Gesuch vom 22. November 2011 (act. G 12 I/8/5)
bestätigen (Rekurs 1; act. G 12 I/1). Der Teilzonenplan ganze Gemeinde (Teilrevision
Zonenplan 2012) wurde vom 3. Mai bis 12. Juni 2013 dem fakultativen Referendum
unterstellt. Mit Schreiben vom 15. Juli 2013 gab der Gemeinderat der
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Miteigentümergemeinschaft F. Kenntnis von der Zustimmung der Bürgerschaft zum
Teilzonenplan (act. G 12 II/1 Beilage), worauf diese gegen den Beschluss der
Bürgerschaft am 29. Juli 2013 Rekurs erheben und Aufhebung des Teilzonenplans
beantragen liess (Rekurs 2; act. G 12 II/1). In der Stellungnahme vom 20. Juni 2013
bestätigten die Miteigentümer des Grundstücks Nr. 001 ihr grundsätzliches
Einverständnis mit einer Teileinzonung ihrer Parzelle (act. G 12 I/5). Am 19. August
2013 beschloss der Gemeinderat X. eine Anpassung des Richtplans in Bezug auf das
Gebiet A. (Grundstücke Nrn. 0000 und 001). Zur Ermöglichung einer dichteren
Überbauung in Zentrumsnähe wurde neu der südliche Teil des festgelegten
Wohnentwicklungsschwerpunkts der 2. Etappe ebenfalls als Wohngebiet höherer
Dichte bezeichnet. Der Gemeinderat wolle mit dieser Richtplananpassung die
Möglichkeit einer wirtschaftlich tragbaren Lösung für die Altlastensanierung im Gebiet
A. schaffen (act. G 12 I/13). Mit Entscheid vom 25. Oktober 2013 wies das
Baudepartement die Rekurse 1 und 2 ab (act. G 2).
B.
a. Gegen diesen Entscheid liess die Miteigentümergemeinschaft F. durch Rechtsanwalt
Alex Keller mit Eingabe vom 11. November 2013 (act. G 1) Beschwerde erheben mit
den Anträgen, der Entscheid sei aufzuheben (Ziff. 1) und der Gemeinderat X. sei
anzuweisen, das Verfahren zur Zuweisung des Grundstücks Nr. 0000 im Gebiet A. in
die Wohnzone einzuleiten (Ziff. 2a). Soweit dies für die zweckmässige Abgrenzung des
Baugebiets oder die strassenmässige Erschliessung des Grundstücks Nr. 0000
erforderlich sei, sei der Gemeinderat X. anzuweisen, die erforderlichen Flächen der
angrenzenden Grundstücke Nr. 001 und 002 ebenfalls der Wohnzone zuzuweisen (Ziff.
2b). Der Teilzonenplan ganze Gemeinde (Teilrevision Zonenplan 2012) sei aufzuheben
(Ziff. 3a). Eventuell sei der Teilzonenplan ganze Gemeinde zurückzustellen, bis die
kantonale Genehmigung für die Einzonung des Grundstücks Nr. 0000 rechtskräftig
vorliege (Ziff. 3b). In der Beschwerdeergänzung vom 13. Dezember 2013 bestätigte und
begründete der Rechtsvertreter diese Anträge (act. G 8).
b. In der Vernehmlassung vom 10. Januar 2014 beantragte die Vorinstanz Abweisung
der Beschwerde. Zur Begründung verwies sie auf die Ausführungen im angefochtenen
Entscheid und äusserte sich ergänzend. Gleichzeitig reichte sie die vom
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Baudepartement erlassene Verfügung vom 8. Januar 2014 betreffend Genehmigung
der Teilrevision Zonenplan 2012 ein (act. G 10). Die Beschwerdegegnerin beantragte in
der Vernehmlassung vom 22. Januar 2014 Abweisung der Beschwerde und verwies zur
Begründung auf den vorinstanzlichen Entscheid und den diesem zugrunde liegenden
Entscheid sowie die Vernehmlassungen im vorinstanzlichen Verfahren (act. G 14).
c. Auf die Ausführungen der Parteien in den vorerwähnten Eingaben wird, soweit für
den Entscheid wesentlich, in den nachstehenden Erwägungen eingegangen.

Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1. Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichtes ist gegeben (Art. 59bis
Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1; VRP). Die
Beschwerdeführer sind zur Anfechtung des Rekursentscheids legitimiert (Art. 64 in
Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Ihre Beschwerdeerklärung und -begründung
entsprechen zeitlich, formal und inhaltlich den gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 in
Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP). Auf die Beschwerde ist
daher einzutreten.
2.
2.1. Während der Rechtshängigkeit der Beschwerde traten die Änderungen des
Raumplanungsgesetzes (SR 700; RPG) und der Raumplanungsverordnung (SR 700.1;
RPV) am 1. Mai 2014 in Kraft, welche unter anderem in Bezug auf die
Bauzonenkapazitätsberechnung revidierte Vorschriften enthalten (vgl. Art. 15 Abs. 5
RPG; Art. 30a RPV). Mangels anderslautender Regelung beurteilt sich die
Rechtmässigkeit von Verwaltungsakten nach der Rechtslage im Zeitpunkt ihres
Ergehens (statt vieler BGE 139 II 243 E. 11.1). Später eingetretene Rechtsänderungen
sind nur ausnahmsweise zu berücksichtigen, wenn zwingende Gründe für die sofortige
Anwendung des neuen Rechts sprechen. Solche hat das Bundesgericht insbesondere
im Bereich des Gewässer-, Natur-, Heimat- und Umweltschutzrechts als gegeben
erachtet (BGE 139 II 243 E. 11.1, 470 E. 4.2, 135 II 384 E. 2.3). Nach Auffassung des
Bundesgerichts sagt die Übergangsbestimmung von Art. 38a RPG nichts darüber aus,
ob die neue - strengere - Fassung von Art. 15 RPG auf hängige Ortsplanungsrevisionen
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anwendbar ist. Es hat die Frage bisher offengelassen (BGer 1C_275/2014 vom 1.
Oktober 2014, E. 2.1, 1C_113/2014 vom 3. September 2014, E. 3.1).
2.2. Die vorliegend zu beurteilende Teilrevision Zonenplan 2012 ("Teilzonenplan
ganze Gemeinde") wurde am 8. Januar 2014 genehmigt. Die neuen Bestimmungen des
RPG und der RPV sind erst während des Beschwerdeverfahrens vor dem
Verwaltungsgericht in Kraft getreten. Sie dienen zumindest mittelbar der Schonung von
Natur und Landschaft, indem Bauzonen stärker konzentriert und begrenzt werden
sollen, weshalb ein gewisses öffentliches Interesse an der sofortigen Anwendung
dieser Bestimmungen besteht (vgl BGE 139 II 263 E. 11.2). Die neue Fassung von Art.
15 RPG verweist indessen auf den noch anzupassenden kantonalen Richtplan (Art. 38a
Abs. 1 RPG); die Anwendung neuen Rechts würde also dazu führen, dass bis zur
Anpassung des Richtplans das Einzonungsmoratorium von Art. 38a Abs. 2 RPG zum
Tragen käme. Die Übergangsbestimmungen in Art. 38a RPG äussern sich aber nicht
ausdrücklich zur Frage, ob das Moratorium auch gilt, wenn die Genehmigung der
Ortsplanungsrevision im Zeitpunkt des Inkrafttretens der RPG-Änderung (1. Mai 2014)
bereits erfolgt ist, gegen diesen Entscheid aber noch ein Beschwerdeverfahren hängig
ist. Gemäss Art. 52a Abs. 1 RPV ist Art. 38a Abs. 2 RPG nur dann anzuwenden, wenn
die Beschwerde zu einer Überprüfung oder materiellen Teilkorrektur des
Genehmigungsentscheids führt. Aufgrund dieser Gegebenheiten ist die hier umstrittene
Einzonung nach bisherigem Recht zu beurteilen. Die Frage nach der Anwendbarkeit
des neuen Rechts stellt sich erst, wenn sich die Einzonung nicht als rechtmässig
erweisen sollte. Die umstrittene Einzonung ist daher vom Verwaltungsgericht auf ihre
Vereinbarkeit mit aArt. 15 RPG in der Fassung vom 22. Juni 1979 zu prüfen (vgl. auch
Urteil 100.2013.230 des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 5. Dezember
2014, E. 2, publiziert in ZBl 2015, S. 182 ff.).
3.
3.1. Allgemein gilt der Grundsatz der Planbeständigkeit, jedenfalls für
Nutzungspläne, die unter der Herrschaft des RPG und zur Umsetzung seiner Ziele und
Grundsätze erlassen worden sind. Nutzungspläne werden deshalb nur überprüft und
gegebenenfalls angepasst, wenn sich die Verhältnisse seit ihrem Erlass bzw. ihrer
Genehmigung durch das Baudepartement erheblich geändert haben oder bedeutsame
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neue Bedürfnisse nachgewiesen sind (Art. 21 Abs. 2 RPG; Art. Art. 32 Abs. 1 des
Baugesetzes, sGS 731.1; BauG). Eine Planung, die nicht mehr zeitgerecht ist,
widerspricht nicht nur den Planungsgrundsätzen des RPG, sondern im Fall von
Nutzungsbeschränkungen auch der Eigentumsgarantie der betroffenen
Grundeigentümer ((Waldmann/Hänni, Handkommentar zum Raumplanungsgesetz,
Bern 2006, Rz. 11 f. zu Art. 21 RPG). Zonenpläne sind ungeachtet der Vorschrift von
Art. 21 Abs. 2 RPG in der Regel nach fünfzehn Jahren zu überarbeiten, weil die
Bedarfsprognose der Siedlungsentwicklung auf diesen Zeithorizont ausgerichtet ist. Ein
weitergehender Planungshorizont ist zwar möglich. Grundstücke, die erst nach
fünfzehn Jahren überbaut werden sollen, dürfen aber nicht eingezont werden, sondern
können höchstens einer nach Massgabe des kantonalen Rechts bestehenden
Reservezone (im Kanton St. Gallen dem übrigen Gemeindegebiet, Art. 21 BauG)
zugewiesen werden (vgl. Art. 15 lit. b RPG; Waldmann/Hänni, a.a.O., Rz. 31 zu Art. 15
RPG und Rz. 20 zu Art. 21 RPG). Nach Art. 33 Abs. 1 BauG kann der Grundeigentümer
eine Überprüfung bereits nach Ablauf von zehn Jahren seit Rechtsgültigkeit verlangen.
Haben sich die Verhältnisse derart geändert, dass das öffentliche Interesse an der
geltend gemachten Eigentumsbeschränkung dahingefallen sein könnte, hat er sogar
vorher und damit unabhängig von der zehnjährigen Sperrfrist einen Anspruch auf
Überprüfung (VerwGE B 2009/111 vom 24. August 2010, E. 4.8., in:
www.gerichte.sg.ch). Anspruch auf Aufhebung oder Änderung besteht, wenn die
Voraussetzungen nach Art. 32 Abs. 1 BauG erfüllt sind, der Zweck des Erlasses nicht
erreicht wird und dem Grundeigentümer unzumutbare Nachteile erwachsen (Art. 33
Abs. 2 BauG). Das seit der Planfestsetzung entstandene private Interesse an der
Bebauung eines Grundstücks vermag jedoch für sich allein noch keine wesentliche
Veränderung der Verhältnisse zu begründen (Waldmann/Hänni, a.a.O., Rz. 17 zu Art. 21
RPG).
Nach Art. 15 RPG umfassen Bauzonen Land, das sich für die Überbauung eignet und
das zudem weitgehend überbaut (lit. a) oder voraussichtlich innert 15 Jahren benötigt
und erschlossen wird (lit. b). Die Kriterien der Eignung, weitgehenden Überbauung und
des Bedarfs sind dabei als Gesichtspunkte in Verbindung mit den Zielen und
Planungsgrundsätzen des RPG (Art. 1 und 3 RPG) und den Zonenumschreibungen
gemäss Art. 16-18 RPG zu beachten (vgl. Waldmann/Hänni, a.a.O., Rz. 13 zu Art. 15
RPG mit Hinweisen).
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3.2. Der geltende Zonenplan der Beschwerdebegegnerin wurde von der Vorinstanz
am 25. Januar 1995 genehmigt. Im Nachgang zum Einzonungsgesuch der
Beschwerdeführer vom 22. November 2011 reichte die Beschwerdegegnerin dem Amt
für Raumentwicklung und Geoinformation (AREG) einen Zonenplan zur Vorprüfung ein,
gemäss welchem die Grundstücke Nr. 0000 und 001 der Wohnzone W2b zugewiesen
werden sollten. Im Bericht vom 22. September 2012 hielt das AREG unter anderem
fest, dass die Berechnung der Bauzonenkapazität nicht überprüfbar sei. Insbesondere
für unüberbaute Bauzonen müsse ein höherer Ausbaugrad eingesetzt werden. Sodann
wurde die Zuweisung des Gebiets A. zur Wohnzone W2b und die in diesem
Zusammenhang geplante vorzeitige Einzonung eines Teilgebiets der 2.
Richtplanetappe in A. in Frage gestellt. Das AREG erachtete die Kapazität der
geplanten Bauzone insofern als übermässig, als bereits Gebiete der 2. Richtplanetappe
eingezont würden (act. G 12 I/8/18 Beilage). In der Folge stellte die
Beschwerdegegnerin die Einzonung A. zurück (act. G 12 I/8/18 S. 2) bzw. verzichtete in
der vorliegend zur Diskussion stehenden Zonenplanrevision vollständig auf eine
Neueinzonung in diesem Gebiet. Sie begründete dies insbesondere mit der nicht
gegebenen Eignung des Grundstücks Nr. 0000 für eine Überbauung, nachdem die
Frage der Kostentragung betreffend Sanierung des belasteten Standorts nicht geklärt
sei. Sodann bestehe das Risiko, dass neu eingezontes Land wegen des Finanzrisikos
auf Jahre hinaus nicht überbaut würde, was den Zielsetzungen der Planungsbehörde
widerspreche. Es liege nicht im öffentlichen Interesse, einen belasteten Standort der
Bauzone zuzuteilen und Privaten einen entsprechenden Mehrwert zukommen zu
lassen, die Entsorgungskosten aber der Öffentlichkeit zu überbinden (act. G 12 I/8/28).
3.3. In der Stellungnahme vom 20. September 2013 führte das AREG unter
anderem hinsichtlich des Nachweises eines Baulandbedarfs aus, die tatsächlichen
Siedlungsreserven seien seines Erachtens grösser als im Planungsbericht vom 22.
Oktober 2012 ausgewiesen. In den nächsten Jahren werde deshalb kaum mehr ein
Bedarf für weiteres Bauland ausgewiesen werden können. Mit der Teilrevision
Zonenplanung 2012 vergrössere sich die Fruchtfolgefläche um 1.2 ha. Die geplanten
Um- und Neueinzonungen seien raumplanerisch nachvollziehbar und nicht so peripher,
wie es die Beschwerdeführer geltend machen würden. Jedenfalls bestehe kein Grund,
in das diesbezügliche Ermessen der Gemeinde einzugreifen. Die Eignung der A. als
Baugebiet sei wegen der zentrumsnahen Lage sicher nicht von der Hand zu weisen. Es
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handle sich aber auch um eine grosse, zusammenhängende Landwirtschaftsfläche im
Sinn von Art. 16 Abs. 2 RPG; es bestehe grundsätzlich kein Anspruch auf Zuweisung
zu einer Bauzone. Sodann seien für eine Bebauung noch weitere Fragen (Altlasten,
Erschliessung) zu klären, weshalb eine schnelle Verfügbarkeit des Landes nicht
gesichert sei. Möglichkeit und Umfang einer Einzonung seien zu gegebener Zeit zu
prüfen. Ohne Kompensation kaum denkbar sei in naher Zukunft die Einzonung der
ganzen A., einschliesslich des Richtplangebiets 2. Etappe (act. G 12/I/16).
4.
4.1. Die Vorinstanz liess im angefochtenen Entscheid die Frage der Eignung des
Grundstücks Nr. 0000 (im Sinn von Art. 15 lit. a RPG) offen, weil sie die weiteren
Voraussetzungen verneinte (act. G 2 S. 13). Sie hielt fest, nachdem das Land
unbestritten nicht weitgehend überbaut (Art. 15 lit. a RPG) sei, wäre eine Einzonung nur
möglich, wenn es voraussichtlich innert 15 Jahren benötigt und erschlossen würde (Art.
15 lit. b RPG). Sie wies unter Angabe der Einwohnerzahlen der Gemeinde
(www.statistik.sg.ch) darauf hin, dass die Bevölkerung von X. in den letzten 21 Jahren
um knapp 1% pro Jahr gewachsen sei. Gemäss Planungsbericht vom 22. Oktober
2012 (act. G 12 I/8/18 Beilage; Ziff. 5.2.2) rechne der Gemeinderat bis 2026 mit einem
weiterhin linearen Wachstum der Wohnbevölkerung von 4'134 auf rund 4'599
Einwohner, was einem Wachstum von 0.75% pro Jahr entspreche. Die nach dem
neuen Zonenplan vorgesehenen Bauzonen würden nach dem Planungsbericht (act. G
12 I/8/18 Beilage Ziff. 5.4) Raum für etwa 4'586 Einwohner bieten, womit die
vorgesehene Zonenplangrösse eigentlich nicht zu beanstanden wäre. Allerdings
erreiche die Planungsbehörde diesen Einwohnerwert dadurch, dass sie einen jährlichen
Verlust des Fassungsvermögens der Bauzonenkapazität über den ganzen
Planungshorizont (2011 bis 2026) annehme, indem sie in dieser Zeit mit einem linear
wachsenden Wohnflächenbedarf der Bevölkerung von rund 0.9% pro Jahr rechne. Das
tatsächliche Fassungsvermögen des neuen Zonenplans biete nach den Angaben im
Planungsbericht Raum für 4'958 statt der angegebenen 4'586 Einwohner. Sodann
seien die nach der Rechtsprechung (VerwGE B 2009/221 vom 24. August 2010, E.
4.2.3 mit Hinweisen; www.gerichte.sg.ch) obligatorischen
Nachverdichtungsmöglichkeiten in der bereits überbauten Bauzone im Planungsbericht
zwar mit +0.4% Einwohner pro Jahr ansatzweise berücksichtigt. Allerdings habe das
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AREG in der Vernehmlassung vom 20. September 2013 (act. G 12 I/16) Bedenken
hinsichtlich der Annahme einer in den unüberbauten oder neu einzuzonenden Gebieten
nur wenig ansteigenden Überbauungsdichte geäussert; auch sei die Annahme eines
stetig und linear (um rund 0.9% pro Jahr) ansteigenden Wohnflächenbedarfs zu
Unrecht getroffen worden. Hierauf sei die Beschwerdegegnerin auch im vorliegenden
Zonenplan nicht eingegangen. Die von der Planungsbehörde angenommenen
Kennziffern für die Kapazitätsberechnung der Bauzone seien daher (nach Auffassung
des AREG) zu grosszügig gewählt. Mit Blick auf den raumplanerischen Grundsatz der
inneren Verdichtung der Bauzone sei es bedenklich, von einer geringen
Überbauungsdichte unüberbauten Bodens und ständig steigendem
Wohnflächenbedarf pro Einwohner auszugehen. Solche Annahmen seien
planungsrechtlich nicht tolerierbar, und mit dem AREG dürfe durchaus vermutet
werden, dass dieser konjunkturell geprägte Trend durch steigende Bauland- und
Energiepreise in absehbarer Zukunft abgebremst werde. Die tatsächlichen
Siedlungsreserven im neuen Zonenplan seien darum deutlich grösser als im
Planungsbericht (act. G 12 I/8/18 Beilage Ziff. 5.4) ausgewiesen. Anhang A1 des
Planungsberichts mache deutlich, dass der neue Zonenplan Platz für 4'958 Einwohner
und damit für 372 Einwohner mehr biete, als es gemäss Planungshorizont der
Beschwerdegegnerin bis 2026 eigentlich nötig wäre (act. G 2 S. 13-15).
Der Umstand, dass die Beschwerdegegnerin gemäss Ziff. 3.1.4 des Planungsberichts
eine künftige Einzonung im Gebiet A. bereits in die Kapazitätsberechnung des neuen
Zonenplans einbezogen habe (vgl. act. G 12 I/8/18, Teilrevision Zonenplan 2012, S. 6),
vermöge in Anbetracht der mangelhaften Berechnungsmethode der tatsächlichen
Siedlungsgrösse nichts an der Beurteilung zu ändern. Die in die Kapazitätsberechnung
einbezogene Fläche im Gebiet A. betrage rund 1.85 ha, womit sie gemäss
Berechnungsannahme im Planungsbericht (act. G 12 I/8/18 Beilage Anhang 1) künftig
Raum für rund 111 Einwohner bieten würde. Der Einbezug dieser Fläche habe somit
lediglich zur Folge, dass sich die Kapazität des angefochtenen Zonenplans von 4'958
auf 4'847 Einwohner reduziere. Die Bauzonenkapazität liege damit immer noch 261
Personen über dem für das Jahr 2026 gesetzten Planungsziel von 4'586 Einwohner.
Die geplante Bauzone sei damit sicher nicht zu knapp bemessen. Ein öffentliches
Interesse an einer weiteren Ausdehnung des geplanten Baugebiets durch
Neueinzonungen im Gebiet A. bestehe damit nicht. Eine Genehmigung des neuen
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Zonenplans komme damit nur in grosszügiger Ausschöpfung des der Planungsbehörde
zustehenden Ermessenspielraumes (Art. 3 Abs. 2 BauG) in Betracht. Sofern das
erwartete Bevölkerungswachstum im prognostizierten Rahmen von 0.75% jährlich
stattfinde, könne in den nächsten Jahren kein weiterer Bedarf für zusätzliches Bauland
ausgewiesen werden. Nachdem weitere Einzonungen wegen der Bauzonenkapazität
nicht in Betracht fallen würden, brauche nicht geprüft zu werden, ob die Grundstücke
im Gebiet A. erschlossen seien. Abgesehen davon bilde der Erschliessungsgrad ein
wenig gewichtiges Argument für eine Zuteilung zur Bauzone. Müssten sämtliche
erschlossenen Grundstücke der Bauzone zugewiesen werden, wäre eine sinnvolle
Ortsplanung zum vornherein ausgeschlossen. Die vorliegend umstrittenen Grundstücke
könnten selbst dann nicht eingezont werden, wenn sie baureif wären, was aber
unbestritten nicht der Fall sei (act. G 2 S. 15-16).
4.2. Die Beschwerdeführer lassen mit Hinweis auf eine Expertise der
Landwirtschaftlichen Schule Flawil vom Februar 1988 (act. G 12 I/1 Beilage 3) darlegen,
aus der falschen Rekultivierung des Grundstücks Nr. 0000 entstehe ihnen ein grosser
betrieblicher und finanzieller Nachteil, der schon seit Jahrzehnten anhalte und nicht
behoben werden könne. Im Jahr 1988 hätten sie erstmals das Gesuch um Einzonung
des Grundstücks gestellt, seien aber von der Beschwerdegegnerin nur vertröstet
worden. Obwohl die Beschwerdeführer im Rahmen des dritten Einzonungsgesuchs
vom 22. November 2011 mit der Beschwerdegegnerin die Einigung hätten erzielen
können, dass die "Sanierung" des belasteten Standorts über eine Einzonung in die
Wohnzone finanziert werden könne, ohne dass die Beschwerdegegnerin einen Beitrag
leisten müsse, habe diese das Einzonungsgesuch abgewiesen. Der belastete Standort
sei nicht sanierungspflichtig (vgl. Gutachten in act. G 12 I/1 Beilage 16), weshalb auch
keine Kosten aus einer Altlastensanierung zu erwarten seien. Es verstehe sich von
selbst, dass Mehrkosten nicht auf die Beschwerdegegnerin abgewälzt werden könnten,
obwohl sie als Verursacherin des belasteten Standorts gelten müsse. Warum die
Vorinstanz, obwohl das Grundstück Nr. 0000 grösstenteils nicht den Fruchtfolgeflächen
zugewiesen sei und sie den Sachverhalt nicht eigenständig beispielsweise durch einen
Augenschein abgeklärt habe, entgegen der Feststellungen der Experten zum Schluss
komme, dass die aktuelle Bewirtschaftung und jene der Vergangenheit eine
problemlose Nutzung der Böden als Wies- und Ackerland zeigen würden, sei nicht
nachvollziehbar. Die falsche Sachverhaltsfeststellung habe insbesondere zur Folge,
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dass die Vorinstanz das öffentliche Interesse an einer Einzonung des Grundstücks Nr.
0000 falsch beurteilt habe. Die Beibehaltung des Grundstücks im übrigen
Gemeindegebiet über Jahrzehnte führe bei den Beschwerdeführern zu einer
erheblichen Einschränkung der Eigentumsrechte, weil ihre Nutzungsrechte noch mehr
als in einer Landwirtschaftszone beschnitten würden. Weil das Grundstück für die
landwirtschaftliche Nutzung ungeeignet sei, führe die Beibehaltung des übrigen
Gemeindegebiets zu einem unzumutbaren betrieblichen und finanziellen Nachteil für
die Beschwerdeführer. Das Grundstück sei trotz Bodenbelastung für eine Überbauung
geeignet. In der Gemeinde X. bestehe ein genereller Bedarf an Wohnzonen, der am
besten über das Grundstück Nr. 0000 befriedigt werde, weil dieses zentral gelegen und
nicht den Fruchtfolgeflächen zugewiesen sei. Die Beschwerdeführer hätten den
Teilzonenplan ganze Gemeinde angefochten, weil dieser die Einzonung des
Grundstücks Nr. 0000 verhindere. Gerade weil der Teilzonenplan zu gross
dimensioniert sei, sei er gestützt auf Art. 15 RPG aufzuheben und an dieser Stelle die
Einzonung des Grundstücks Nr. 0000 zu prüfen. Die Einzonung des Grundstücks Nr.
0000 solle nicht ergänzend zum Teilzonenplan, sondern anstelle des Teilzonenplans
ganze Gemeinde erfolgen. Es sei nicht ersichtlich, warum eine für die
landwirtschaftliche Nutzung ungeeignete Fläche im Gesamtinteresse landwirtschaftlich
genutzt werden solle. Befremdend wirke, dass die Vorinstanz den Teilzonenplan ganze
Gemeinde nur auf die Übereinstimmung mit dem kommunalen Richtplan überprüft
habe. Der kommunale Richtplan sage nichts über die Recht- und Zweckmässigkeit des
Teilzonenplans aus. Die Vorinstanz blende ferner aus, dass von mehreren Einzonungen
im Teilzonenplan ganze Gemeinde - ohne qualifizierte Interessenabwägung -
Fruchtfolgeflächen beansprucht würden (C., D.), dass alle Einzonungen im Vergleich zu
A. peripher liegen würden (E., C., D., F.), dass mehrfach Lärm- (C., F.) und
Geruchsbelastungen (E.) vorliegen würden und eine Einzonung (D.) zugelassen werde,
die von drei Seiten an das Nichtbaugebiet angrenze. In X. finde die Zonenplanung
immer ausserhalb des von der Gemeinde selber verursachten belasteten Standorts A.
statt. Stossend wirke, dass die Vorinstanz unter Missachtung aller
raumplanungsrechtlichen Ziele und Grundsätze dieses Vorgehen unterstütze (act. G 8).
4.3.
4.3.1. Die Beschwerdeführer beantragten einen Augenschein mit dem Hinweis, die
örtlichen
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Gegebenheiten ihres Grundstücks Nr. 0000 wie auch der durch den Teilzonenplan
ganze Gemeinde einzuzonenden Flächen könnten aufgrund der Unterlagen nicht
beurteilt werden (act. G 8 S. 3). Ein Augenschein soll dem besseren Verständnis des
Sachverhalts dienen. Ob ein solcher durchzuführen ist, liegt im pflichtgemässen
Ermessen der urteilenden Instanz. Unbestrittene Tatsachen brauchen nicht durch einen
Augenschein überprüft zu werden, sofern eine Nachprüfung nicht durch öffentliche
Interessen geboten ist (Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen,
St. Gallen 2003, Rz. 966). Die tatsächlichen Verhältnisse ergeben sich im vorliegenden
Fall hinreichend aus den Plänen, den Fotografien, dem Geoportal (www.geoportal.ch)
und aus den übrigen Verfahrensakten. Auf einen Augenschein ist daher zu verzichten.
4.3.2. Nach Art. 3 Abs. 3 RPG sind Siedlungen in ihrer Ausdehnung zu begrenzen, so
dass eine Gemeinde eine gegenüber der Nachfrage restriktivere Siedlungsplanung
vorsehen darf. Umgekehrt ist es zwar zulässig, dass eine Gemeinde in einem
ausgeweiteten Planungshorizont Grundstücke ins Auge fasst, welche für eine
Überbauung in Betracht kommen. Solche Grundstücke dürfen jedoch nicht eingezont,
sondern höchstens einer Reservezone zugeteilt werden. Ist der Bedarf bereits
abgedeckt, ist jede noch so kleine Erweiterung der Bauzone unzulässig, sofern nicht
besondere planerische Gründe für das Gegenteil sprechen. Der Umstand, dass die
Bedarfsprognose naturgemäss mit Unwägbarkeiten behaftet ist, vermag hieran nichts
zu ändern. Bei der Trendmethode, welche das Bundesgericht als vertretbar und
zulässig erklärte, wird der Baulandverbrauch der letzten 10-15 Jahre mit den
vorhandenen Baulandreserven verglichen und von einer ähnlichen Entwicklung in den
Folgejahren ausgegangen, wobei entwicklungshemmende und entwicklungsfördernde
Faktoren berücksichtigt werden (Waldmann/Hänni, a.a.O., Rz. 31-33 zu Art. 15 RPG).
Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG verlangt die volle Überprüfung von Verfügungen und
Nutzungsplänen gemäss RPG und Ausführungserlassen durch wenigstens eine
Beschwerdebehörde. Diese Funktion ist im kantonalen Recht dem Rekursverfahren vor
dem Baudepartement zugedacht (Art. 46 Abs. 1 VRP). Auch wenn sich dieses in
Sachen der Orts- und Regionalplanung dabei eine gewisse Zurückhaltung auferlegen
muss, ist der Entscheid von der Rekursbehörde gleichwohl auf seine Recht- und
Zweckmässigkeit hin zu überprüfen. Gemeint ist damit, dass sie lediglich ihr Ermessen
nicht anstelle jenes der Gemeinde setzen soll, da es grundsätzlich Sache der
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Gemeinde ist, unter mehreren verfügbaren und zweckmässigen Lösungen zu wählen
(H. Hess, Ortsplanungsrecht I, in: Das Nachtragsgesetz zum St. Gallischen Baugesetz,
Veröffentlichungen des Schweizerischen Instituts für Verwaltungskurse an der
Hochschule St. Gallen, Neue Reihe Bd. 20, St. Gallen 1983, S. 25 mit Hinweisen). Allein
dadurch, dass die Rekursbehörde ihr Ermessen nicht anstelle desjenigen der
Planungsbehörde stellt, wenn diese eine an sich zweckmässige Lösung getroffen hat,
liegt noch keine rechtswidrige Ermessensunterschreitung vor (vgl. VerwGE B 2011/182
vom 3. Juli 2012, E. 3.4.; www.gerichte.sg.ch).
Im kommunalen Richtplan vom März 2010 wurde der nördliche Teil des Gebietes A. als
Wohngebiet höherer Dichte im 1. und 2. Planungshorizont und der südliche Teil als
Wohngebiet niedriger Dichte im 2. Planungshorizont vorgesehen (act. G 12 I/17 Beilage
Massnahmenblätter N. 1.13, 1.2.1 und 4.1). Die Beschwerdegegnerin nahm im
streitigen Zonenplan (act. G 12 I/8/18) ausschliesslich Einzonungen von Grundstücken
(in den Gebieten E., C., D. und F.) vor, die im kommunalen Richtplan (act. G 12 I/17)
auch als Baugebiet der 1. Richtplanetappe vorgesehen sind. Dabei ist zu beachten,
dass die in den Gebieten C. und D. beanspruchten 1.03 ha Fruchtfolgefläche durch die
Freigabe von 2.23 ha Bauland (Zone für öffentliche Bauten und Anlagen) im Gebiet G.
zur landwirtschaftlichen Nutzung kompensiert werden und sich die Fruchtfolgefläche
dadurch im Ergebnis um 1.2 ha vergrössert (act. G 12 I/16 S. 3; G 11). Die
Umzonungen von einzelnen Gebieten in die Wohnzone wurden im Bericht Teilrevision
Zonenplan 2012 (act. G 12 I/8/18 Beilage S. 10-15) im Detail und nachvollziehbar
begründet und stehen im Einklang mit der kommunalen Richtplanung. Was die
Lärmbelastung im Gebiet C. betrifft, ist festzuhalten, dass sich dort die Planungswerte
gemäss Bericht vom 22. Oktober 2012 anhand eines genügenden Bauabstands von
der Strasse und mit Abdrehen der lärmempfindlichen Räume von der Strasse einhalten
lassen. Im Gebiet F. ist zur Einhaltung der Planungswerte die Anbringung einer
Lärmschutzwand vorgesehen. Wegen der Geruchsbelastung (Tierhaltung) im Gebiet E.
ist ein Abstand zwischen Wohnzone und Tierhaltungsbetrieb von 150 m einzuhalten
(act. G 12 I/8/18 Beilage S. 9, 10, 14). Aus dem Umstand, dass die neu eingezonten
Gebiete teilweise in einer gewissen Entfernung vom Zentrum liegen und einer baulichen
Nutzung geringerer Dichte zugeteilt wurden, folgt nicht eine Unrechtmässigkeit der
Nichteinzonung des Grundstücks der Beschwerdeführer, zumal keine
raumplanungsrechtliche Verpflichtung der Planungsbehörde besteht, prioritär die näher
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beim Zentrum gelegenen Grundstücke mit hoher Nutzungsdichte der Bauzone
zuzuweisen. Schliesslich begründete die Vorinstanz nachvollziehbar, dass der
Einbezug einer künftigen Einzonung im Gebiet A. in die Kapazitätsberechnung des
neuen Zonenplans durch die Beschwerdegegnerin gemäss Ziff. 3.1.4 des
Planungsberichts (vgl. act. G 12 I/8/18, Teilrevision Zonenplan 2012, S. 6) im Ergebnis
keine veränderte Situation bewirkt (vgl. vorstehende E. 3.1 zweiter Absatz).
4.3.3. Die Expertise der Landwirtschaftlichen Schule Flawil vom Februar 1988
bestätigte eine falsche Rekultivierung des Grundstücks Nr. 0000, welches wegen der
starken Verdichtung des Bodens unter Staunässe leide. Nachträgliche Verbesserungen
seien möglich, aber sehr kostspielig. Die Parzelle solle als Bauland genutzt werden (act.
G 12 I/1 Beilage 3 S. 8). Ein ähnliches Ergebnis zeigte die Untersuchung der
Bodenbelastung durch die Q. AG vom 12. März 2013 (act. G 12 I/1 Beilage 16). Dazu
ist festzuhalten, dass trotz Zentrumsnähe und Bodenbelastung die Fläche in der
Vergangenheit unbestritten als Wies- und Ackerland genutzt werden konnte. In diesem
Zusammenhang ist auch zu beachten, dass der Planungsbehörde, wenn es wie
vorliegend um die Wertung bzw. Gewichtung der einzelnen Planungsgrundsätze geht,
ein erheblicher Ermessens- bzw. Beurteilungsspielraum zusteht, in den die
Rechtsmittelinstanz nicht ohne Not eingreifen soll (VerwGE B 2007/81 vom 15.
Oktober/5. November 2007 E. 4.3.4.; www.gerichte.sg.ch). Was den weiteren Hinweis
der Beschwerdeführer betrifft, wonach die Beschwerdegegnerin das Grundstück Nr.
0000 nach der Kiesausbeutung mit Abfällen jeder Art (vorwiegend Bauschutt) aufgefüllt
habe (mit der Folge einer Eintragung im Kataster der belasteten Standorte) und ihnen
aus der widerrechtlichen Deponierung ein massiver Nachteil erwachse (act. G 8 S. 4
unten), ist festzuhalten, dass sich aus dieser Tatsache kein Anspruch auf Zuweisung
des Grundstücks zur Bauzone ableiten lässt. Das Vorbringen der Beschwerdeführer,
dass das Grundstück Nr. 0000 für eine landwirtschaftliche Nutzung ungeeignet sei (act.
G 8 S. 9 oben), findet sich in dieser Form in den Gutachten von 1988 und 2013 (act. G
12 I/1 Beilagen 3 und 16) nicht bestätigt; das Gutachten von 1988 vermerkt
ausschliesslich die eingeschränkte landwirtschaftliche Ertragskraft des Grundstücks.
4.3.4. Aufgrund dieser Umstände und der in E. 3.1 angeführten Darlegungen der
Vorinstanz hat als dargetan zu gelten, dass die Ablehnung des Antrags der
Beschwerdeführer, das rund 1.5 ha grosse Grundstück Nr. 0000 (allenfalls unter
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Einbezug der angrenzenden Grundstücke Nr. 001 und 002) der Wohnzone zuzuweisen,
aufgrund der bestehenden Bauzonenkapazität einen begründeten Ermessensentscheid
der Vorinstanz darstellt. Die zentrale Lage des Grundstücks, welche an sich für eine
Eignung spräche, vermag für sich allein eine Zuweisung zur Wohnzone - anstelle der
erfolgten Einzonungen - nicht zu begründen, zumal es sich dabei um eine relativ
grosse, zusammenhängende Landwirtschaftsfläche im Sinn von Art. 16 Abs. 2 RPG
handelt. Trotz Zentrumsnähe und Bodenbelastung konnte die Fläche wie erwähnt -
wenn auch bei eingeschränkter Ertragskraft - in der Vergangenheit unbestritten als
Wies- und Ackerland genutzt werden. Die Grundsatzerklärung vom Juli 2012 enthält
zwar eine Zusicherung der Beschwerdeführer, im Fall einer Bauzonenzuteilung ihres
Grundstücks alle Erschliessungskosten und die Kosten einer "Altlastensanierung"
übernehmen zu wollen; dabei handelt es sich jedoch um einen nicht unterzeichneten
Entwurf (act. G 12 I/1 Beilage 13 Ziff. 4). In diesem Zusammenhang ist auch zu
beachten, dass die Beschwerdeführer anlässlich der Verhandlungen mit der
Beschwerdegegnerin im August 2012 hinsichtlich der Kostentragung noch einen
anderen Standpunkt vertreten hatten (vgl. act. G 12 I/8/17 S. 4 f.). Bei der Frage der
Eignung wurde daher wohl auch die Tatsache des belasteten Standorts mit nicht
restlos geklärter Finanzierung der daraus resultierenden Aushub- und
Entsorgungskosten (von Expertenseite wird hier ein Betrag von "einigen 100'000.--"
veranschlagt, act. G 12 I/1 Beilage 16 S. 9; vgl. dazu Art. 32b des Bundesgesetzes
über den Umweltschutz, USG; SR 814.01, sowie Vereinbarungsentwurf in act. G 12 I/
14 S. 4 unten) und daraus resultierendem Risiko einer längerfristigen Nichtüberbauung
mit berücksichtigt, wobei diesem Aspekt für den Entscheid wie dargelegt keine
ausschlaggebende Bedeutung zukam.
Sodann ist mit Bezug auf den Einwand der Beschwerdeführenden hinsichtlich einer zu
grossen Bauzone im umstrittenen Teilzonenplan (act. G 8 S. 12 Ziff. 38 und 41) davon
auszugehen, dass auch im Fall eines Einbezugs von Grundstück Nr. 0000 die
Bauzonenkapazität über dem für das Jahr 2026 gesetzten Planungsziel liegen würde
(vgl. vorstehende 3.1), wobei diesbezüglich naturgemäss erhebliche Unsicherheiten
hinsichtlich der getroffenen Annahmen bestehen. Diese Schätzunsicherheit schliesst es
aus, die im Rekursverfahren bestätigte Variante als zum vornherein rechtswidrig
abzulehnen. In diesem Zusammenhang ist zu beachten, dass gestützt auf die SIA-
Norm 513 422 (2009)nach bisheriger Praxis ein Wohnflächenmehrbedarf berücksichtigt
bis
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werden darf. Die Norm nimmt ausdrücklich Bezug auf den Flächenbedarf pro
Einwohner (C.1.3) und empfiehlt ortsspezifisch detaillierte Analysen zu deren Ermittlung
(C. 1.4). Die Dimensionierungsaufgabe fokussiert sich unter anderem auch auf die
Frage des Nutzflächenanteils pro Einwohner (F.2). Die Dimensionierung der Bauzonen
ist eine politisch getragene Feststellung, die zwar aufgrund von Analysen über die
bisherige Entwicklung und die zu erwartende Entwicklung argumentativ begründet
wird, aber auch viele weitere Faktoren berücksichtigen muss (F.4.1). Vor diesem
Hintergrund erscheint die kategorisch ablehnende Haltung des AREG und des BD zum
Wohnflächenmehrbedarf nicht haltbar, zumal damit ohne nähere Begründung in den
Ermessensspielraum der Gemeinde eingegriffen wird. Anderseits fehlt es auch an
plausiblen Begründungen der Gemeinde für den Faktor 0.9 % (vgl. vorstehende E. 4.1).
Im Ergebnis bleibt es bei einem durch die beiden Fassungsvermögen von 4‘958 und
4‘586 (vgl. vorstehende E. 4.1) bedingten Spielraum. Angesichts der Ungewissheit der
Prognosen und dem Ermessensspielraum der Gemeinde kann die Bauzonenkapazität
des revidierten Zonenplanes nicht als rechtswidrig gelten.
Eine unsorgfältige Interessenabwägung, die eine Rechtsverletzung darstellen würde
und durch das Verwaltungsgericht korrigiert werden könnte bzw. müsste, liegt daher
nicht vor. Es besteht mit anderen Worten kein zwingender Anlass für das Gericht, bei
mehreren in Betracht kommenden bzw. realisierbaren und im Wesentlichen
"gleichwertigen" Einzonungsvarianten einer Einzonung von Grundstück Nr. 0000 den
Vorzug gegenüber der von der Vorinstanz im Rahmen ihres Auswahlermessens
bestätigten Variante zu geben. Aus dem Gesagten folgt somit, dass der Teilzonenplan
den raumplanerischen Zielen und Planungsgrundsätzen entspricht, mit dem
kommunalen Richtplan in Einklang steht und sachlich begründet ist. Wenn die
Vorinstanz das öffentliche Interesse an der Nichteinzonung der Grundstücke Nrn. 0000,
001 und 002 in die Bauzone höher wertete als das private Interesse der
Beschwerdeführer an einer Umzonung ihres Grundstücks (act. G 2 S. 19), so lässt sich
dies nicht beanstanden. Die Beschwerde ist daher abzuweisen.
5.
5.1. (...).
5.2. (...).
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