Decision ID: 71cfae7f-da86-5d3e-8909-6f3c2b8db96f
Year: 1997
Language: it
Court: TI_TRPI
Chamber: TI_TRPI_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: 

in fatto
a.
_ _ é proprietaria della part. n. _ RFD _;_ _ della contigua part. n. _RFD. _ _ é titolare, con _ _, di un diritto di abitazione sulla part. n. _. I fondi sono situati in prossimità della riva del _;sul lato sinistro della foce del torrente “_”
b
. Il Piano regolatore (consortile) dei Comuni del _ é stato adottato dal Consiglio di Stato nel 1985; esso inseriva gran parte delle particelle dei ricorrenti in un’area AP destinata alla realizzazione di un
bagno pubblico
. Contro questo azzonamento i proprietari sono insorti un prima volta dinanzi al Gran Consiglio e al Tribunale federale nel 1989. Con sentenza 28 settembre 1990 l’Alta corte federale ha accolto il loro ricorso, giudicando che il vincolo di bagno pubblico non fosse sorretto da sufficiente interesse pubblico.
Il Gran Consiglio ha di conseguenza stralciato il vincolo di bagno pubblico gravante le part. n. 39 e 40 RFD, trasmettendo gli atti al consorzio del PR dei Comuni del _ affinché venisse data ai due fondi una nuova destinazione (cfr. risoluzione 10 dicembre 1991, in atti).
c.
Nelle sue sedute del 24 giugno 1993 e 16 maggio 1994 il Consiglio comunale di _ ha approvato una variante di PR che riduce il vincolo AP sui fondi n. _e _RFD ad un piccolo pianoro di ca. 180 mq alla foce del torrente “_”, destinato alla realizzazione di
un’area di svago
contigua alla prevista passeggiata a lago. L’area edificabile R2s viene invece estesa alla parte restante dei due fondi, nonché al f.n. 41.
d
. I qui ricorrenti hanno contestato l’adozione di questo provvedimento innanzi al Consiglio di Stato. Essi censurano, ripercorrendo il lungo e travagliato iter pianificatorio della zona, che la variante in esame non terrebbe conto di quanto espresso dalle precedenti decisioni del Tribunale federale e del Gran Consiglio, e chiedono quindi che il vincolo AP gravante le part. n. _e _ RFD venga integralmente stralciato e che entrambe le particelle siano attribuite alla zona edificabile R2.
e
. Con decisione 26 aprile 1995 il Consiglio di Stato ha approvato le varianti di PR proposte dal Comune, respingendo il ricorso dei sigg. _.
L’autorità governativa ha in sostanza ritenuto che il nuovo azzonamento sia coerente con l’indicazione pianificatoria iniziale (area pubblica) e con le decisioni di merito del TF e del Gran Consiglio, che avevano giudicato eccessivo il dimensionamento dell’area AP.
f.
Dissentendo da tale decisione i proprietari interessati sono insorti dinanzi al TPT, chiedendo di annullare la variante di PR e di attribuire i fondi n. _e _interamente alla zona R2s.
A sostegno della loro impugnativa osservano che il vincolo di area di svago, come già quello di bagno pubblico contestato con successo negli anni scorsi, sia del tutto privo di pubblica utilità e che alla base della variante non vi sia in realtà alcun nuovo studio pianificatorio.
g.
Nelle sue osservazioni il Municipio di _ _ postula la reiezione del ricorso, sottolineando il prevalente interesse pubblico alla realizzazione di un’area di svago, invero modesta per estensione, a stretto contatto con la prevista passeggiata a lago. Ad identica conclusione perviene il Consiglio di Stato, con argomentazioni che verranno, se é il caso, riprese nei considerandi seguenti.
h.
In data 15 novembre 1996 é stato esperito il sopralluogo in contraddittorio. All’occasione le parti si sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande, rinunciando al dibattimento finale.
c o n s i d e r a t o

in diritto
1.
A norma dell’art. 38 LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale della pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni dalla notificazione.
L’art. 38 LALPT legittima a ricorrere il comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b), e ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno di protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio di Stato (cpv. 4 lett. c).
In concreto la legittimazione attiva dei ricorrenti è senz’altro data a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett. b) LALPT.
Presentato nei termini di legge, e quindi tempestivo, il ricorso é ricevibile in ordine.
2
. Il comune gode di autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e riferimenti).
L’autonomia non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT: le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Il Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l’approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione. Se l’autorità di approvazione esige dal comune, per motivi oggettivi, di porre il PR in consonanza con l’ordinamento giuridico, il comune invocherà invano la lesione della sua autonomia (DTF 116 Ia 226 e seg. consid. 2a; Alfred Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, Rep. 1991, pag. 45 e segg., in part. 55).
Il TPT non dispone, contrariamente al Consiglio di Stato, del sindacato d’opportunità (tranne, in applicazione dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una modifica d’ufficio del PR). Il ricorso è infatti proponibile solo contro la violazione del diritto (in particolare contro l'errata o mancata applicazione di una norma stabilita dalla legge o risultante implicitamente da essa, l'apprezzamento giuridico erroneo di un fatto, l'eccesso o l'abuso di potere, la violazione di una norma essenziale di procedura) e contro l’accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3 LALPT).
3.
Giusta l'art. 22quater cpv. 1 della Costituzione federale (Cost.) i Cantoni devono allestire dei piani d'azzonamento per assicurare una funzionale utilizzazione del suolo e una razionale abitabilità del territorio. A livello legislativo l'obbligo di pianificare è codificato all'art. 2 LPT.
Secondo quest'ultima legge la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe: pianificazione direttrice, pianificazione dell'utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione. Il piano di utilizzazione - in Ticino detto PR - viene adottato, secondo le indicazioni del piano direttore (art. 6 e segg., 26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di un'ampia coordinazione e valutazione (Art. 1 cpv. 1 2a frase, 2 cpv. 1 LPT) e nell'ambito di una procedura ove è garantita protezione giuridica (art. 33 e seg. LPT) e partecipazione democratica (art. 4 LPT). Il PR disciplina l'uso ammissibile del suolo (art. 14 e segg. LPT): rende vincolante verso i privati detto ordinamento oltre che il contenuto del PD (art. 21 cpv. 1 LPT).
4.
Per prassi costante del Tribunale federale una restrizione di diritto pubblico della proprietà è compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 22ter Cost. solo se si fonda su di una base legale (che deve essere chiara ed esplicita quando la limitazione è particolarmente grave, cfr. DTF 114 Ia 117, consid. 3), è giustificata da un interesse pubblico preponderante, rispetta il principio della proporzionalità, non viola la garanzia della proprietà quale istituto e dà luogo a piena indennità ove equivalga ad una espropriazione (DTF 10 febbraio 1992 in re Micheli, consid. 5b; DTF 115 Ia 29 consid. 4; 114 Ia 249 consid. 5a; 114 Ia 337 consid. 2; 113 Ia 364 consid. 2).
Nella fattispecie il problema della violazione della garanzia della proprietà quale istituto non si pone. I problemi espropriativi esulano invece da questa procedura.
5.
Ai sensi dell’art. 26 LALPT il PR si compone di un rapporto di pianificazione, di rappresentazioni grafiche, di norme di attuazione e di un programma di realizzazione.
Le rappresentazioni grafiche comprendono (art. 28 LALPT) i piani del paesaggio, delle zone, del traffico, delle attrezzature e costruzioni di interesse pubblico e il piano indicativo dei servizi pubblici. Esse fissano, all’interno delle varie zone stabilite, vincoli o agevolazioni per particolari forme di utilizzazione quali quelle destinate al turismo e allo svago (art. 28 cpv. 2 lett. a, ultima frase), nonché le modalità e i vincoli per agevolare il pubblico accesso e percorso delle rive dei laghi e dei fiumi (lett. g).
Il vincolo in contestazione dispone pertanto nelle summenzionate disposizioni di una base legale chiara ed esplicita.
6.
L'interesse pubblico di un'area di svago o di una passeggiata a lago non può, di norma, essere contestato. Il Tribunale federale ha già avuto modo di rilevare in più di un'occasione (sentenza 11 settembre 1987 in re eredi _ -_ consid. 5b, DTF 105 Ia 222 consid. 3; Rep. 1985 pagg. 252, consid. 3a; sentenza 18 gennaio 1986 in re Eredi _, consid. 2c; sentenza 17 dicembre 1986 in re Comune di _ -_) che in linea generale questa misura pianificatoria concretizza il principio di cui all'art. 3 cpv. 2 lett. c. LPT, che impone alle autorità incaricate di compiti pianificatori di adattare i loro piani d'utilizzazione per tener libere le rive dei laghi e di adoperarsi affinché la generalità dei cittadini possa accedervi e percorrerle agevolmente (DFGP/UPT, Commento LPT, n. 34 all'art. 3). Simili provvedimenti sono inoltre conformi a quanto indicato all'art. 25 LALPT, contribuendo a realizzare gli obbiettivi del Piano Direttore in materia di componenti naturali del territorio, di paesaggio, di ricreazione e di turismo, questo in particolare con riferimento alle schede di coordinamento III.c.9.17 e segg. che indicano quali obbiettivi del coordinamento la messa a disposizione della popolazione aree di ricreazione e sentieri a lago (per _ e la riva del _ vedi in particolare i riferimenti alla scheda 9.19.4 del PD).
6.1.
Nella fattispecie l'interesse pubblico della piccola area di svago (ca. 180 mq) ricavata sui fondi n. 39 e 40 RFD é decisamente contestato dai proprietari. Essi sostengono che la necessità del vincolo non é stata sufficientemente dimostrata da parte delle autorità comunali e cantonali, mancando in particolare seri ed aggiornati studi sulle aree di svago a lago (quelli su cui ci si basa risalgono ad una ventina di anni fa’). L’estensione di tali aree nel comune di _ sarebbe d’altronde già più che sufficiente a coprire i bisogni della popolazione locale e dei turisti.
Il segmento del litorale contemplato dalla variante di PR é costituito dalla parte inferiore dei f. n. 39 e 40 RFD, che risultano separati da un basso muricciolo dalla riva bianca vera e propria (f.n. 38, di proprietà cantonale). Questa piccola porzione di terreno, di forma grossomodo triangolare, é situata immediatamente a sinistra della foce del torrente “_”, ed é occupata da alcuni arbusti e piante di alto fusto.
Non vi é dubbio che si tratti di un’area pregiata, a contatto diretto con un tratto di riva del _ ancora allo stato naturale. Tali aree, contrariamente alle opinioni dei ricorrenti, sono alquanto rare lungo le rive dei laghi ticinesi; i bacini del _ e del Ceresio sono infatti perlopiù di difficile accesso, dal momento che le proprietà private hanno occupato, negli scorsi decenni, gran parte degli spazi disponibili. La speculazione fondiaria, ed una politica allora piuttosto miope e poco lungimirante da parte dell’ente pubblico, hanno gravemente compromesso l’accessibilità pubblica delle rive in quasi tutti i comuni ticinesi. Il provvedimento qui contestato, che va letto nel più ampio contesto della passeggiata a lago prevista su un lungo tratto della riva a _, é quindi lodevole, e tende a recuperare alla collettività uno spazio naturale di sicuro pregio, non ancora soffocato dalla presenza di costruzioni incombenti sin sulla riva.
Certo, lo si conviene con i ricorrenti, la realizzazione della prevista passeggiata a lago non potrà prescindere da importanti considerazioni quali le modalità di protezione della flora e della fauna ripuale o ancora l’inserimento delle strutture architettoniche (muretti, scalinate, panchine) nel paesaggio. Questo non sta però a significare che l’ente pubblico debba a priori rinunciare alla pianificazione di uno strumento di pubblica utilità quale una passeggiata a lago solo perché, allo stato attuale delle cose, non risulta ben chiaro dal progetto quale sarà la sistemazione puntuale delle opere murarie e la loro posizione rispetto al litorale vero proprio (riva bianca). Anche le considerazioni di ordine tecnico-finanziario sono da relativizzare: é noto che la maggior parte dei comuni ticinesi sta attraversando un periodo piuttosto difficile da questo profilo (specchio della persistente stagnazione economica degli ultimi anni), ma non per questo la pianificazione del territorio deve rinunciare al perseguimento di importanti obbiettivi di interesse pubblico, utili alla crescita civile del paese e al miglioramento generale della qualità della vita, principi che più volte sono stati impunemente calpestati nel passato, anche recente.
6.2.
A detta degli insorgenti la variante in esame non terrebbe conto del fatto che Tribunale federale e Gran Consiglio hanno già definitivamente cassato la proposta di istituire un vincolo AP per bagno pubblico sui fondi di loro proprietà. L’istituzione di altri vincoli AP, a cui si é semplicemente cambiata la denominazione, non sarebbe pertanto più proponibile.
Tale argomentazione deve tuttavia essere respinta.
L’area originariamente prevista per il bagno pubblico era molto più estesa che quella oggetto della presenta variante, coprendo in pratica l‘intero fondo n. 40 e gran parte di quello 39, fino a ridosso dell’abitazione dei sigg. _. Le autorità di ricorso giudicarono che il pregiudizio portato ai proprietari (e i relativi oneri espropriativi a carico dell’ente pubblico) risultavano sproporzionati rispetto all’intendimento perseguito, tenuto soprattutto conto che il Comune di _ già disponeva ( e dispone) di un bagno pubblico attrezzato e che una nuova infrastruttura era difficilmente giustificabile dal movimento turistico nella zona. In assenza dei fondamentali requisiti di interesse pubblico e proporzionalità, non vi era altra alternativa che stralciare il vincolo di bagno pubblico previsto dal PR.
Queste decisioni non comportano tuttavia l’automatica assegnazione del terreno svincolato alla limitrofa zona R2; il Gran Consiglio, in particolare, riconoscendo il ruolo dell’autonomia comunale in ambito pianificatorio, ha rettamente demandato al Comune lo studio di un nuovo azzonamento delle particelle _e _ RFD, giudicando che questa autorità potesse meglio comprendere le peculiarità del luogo e operare una più giusta valutazione degli interessi in causa. Ne é scaturita la presente variante di PR, che risulta sorretta da sufficiente interesse pubblico e, come vi vedrà in seguito, è rispettosa del principio della proporzionalità.
7.
Al cospetto dell’esistenza di un interesse pubblico deve ancora essere esaminato il rispetto del principio della proporzionalità, segnatamente se il mezzo adottato è il meno incisivo fra quelli possibili, è idoneo a conseguire lo scopo di interesse pubblico prefisso e se sussiste un rapporto ragionevole tra il risultato da raggiungere e le restrizioni della proprietà necessarie al suo conseguimento (DTF 111 Ia 98, 113 Ia 137).
La misura pianificatoria all'esame è certamente idonea, e nessuno lo contesta, a permettere la creazione di un’area di svago prossima alla riva del _.
Anche l’adeguatezza del provvedimento non può essere criticata; togliere la parte dei fondi n. _e _occupata dal vincolo per inserirla in zona edificabile potrebbe seriamente compromettere la futura realizzazione della passeggiata pubblica in quel tratto. Come giustamente osservato dalle autorità inferiori, omettendo l’imposizione del vincolo si correrebbe il rischio che la situazione venga compromessa a tal punto (nel caso di edificazione, ad es.) che una futura espropriazione non risulterebbe più possibile, o lo sarebbe solo a condizioni proibitive.
Infine, per quanto attiene al grado di limitazione della proprietà degli insorgenti, va detto che l’area gravata da vincolo é tutto sommato modesta (180 mq), e corrisponde, per ammissione stessa dei ricorrenti, a non più del 10% della superficie complessiva dei due fondi. Essa é situata in posizione piuttosto decentrata, stretta fa la riva del lago e la foce del fiumiciattolo, nell’angolo più distante dall’abitazione sorgente sul f.n. _. Va inoltre considerato che, con la variante in oggetto, la parte restante dei due fondi é stata inserita nell’area edificabile R2. In simili circostanze gli inconvenienti a scapito dei ricorrenti risultano più che modesti e senz’altro sopportabili.
Gli interessi fatti valere (esplicitamente od implicitamente) dai ricorrenti devono quindi cedere il passo al preponderante interesse pubblico in gioco.
8
. Per le pregresse considerazioni il ricorso è respinto. Tasse e spese di giudizio seguono la soccombenza. Non vengono assegnate ripetibili.