Decision ID: 91e0448d-e270-5fbb-9358-e4130ced6c18
Year: 1995
Language: it
Court: TI_TCA
Chamber: TI_TCA_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: public_law

ritenuto,
in fatto
A. Il 22 maggio 1984 il Dipartimento delle pubbliche costruzioni ha rilasciato ad _ l'autorizzazione cantonale per trasformare in casa d'abitazione (ampliandola) una piccola stalla/fienile (m 6 x 6,20), situata a _ (part. n. _MC) in località _, fuori della zona edificabile. Il municipio di quel comune ha dal canto suo autorizzato l'intervento con licenza del 30 successivo.
Un ampliamento supplementare è stato ulteriormente autorizzato nel 1991 in circostanze che non occorre qui rievocare.
B. Diventata proprietaria del rustico, _ ha iniziato i lavori sul finire del 1992, radendo al suolo il vecchio edificio e costruendone al suo posto uno nuovo con muri in mattoni e tetto di tegole.
Alla domanda in sanatoria presentata dalla ricorrente _ si è opposto il Dipartimento del territorio con atto del 2 giugno 1993.
C. Con decisioni del 18 e del 20 aprile 1994 il municipio di _ ha inflitto a _ una sanzione pecuniaria di fr. 75'000.-- ed una multa edilizia di fr. 10'000.--.
Con decisione 23 giugno 1994 l'autorità comunale ha confermato entrambi i provvedimenti, respingendo la domanda di riesame contro di essi inoltrata dall'interessata.
D. Con giudizio 28 marzo 1995 il Consiglio di Stato ha a sua volta confermato la multa, respingendo il ricorso contro di essa interposto da _. Con la stessa decisione il Governo ha invece accolto l'impugnativa inoltrata contro la sanzione pecuniaria, che ha annullato, ritornando gli atti al municipio affinché avesse ad ordinare la demolizione della costruzione abusiva.
Respinte le eccezioni sollevate nei confronti della multa, il Governo ha in sostanza ritenuto che non fossero dati i presupposti per sostituire l'ordine di demolizione con una sanzione pecuniaria.
E. Contro il predetto giudizio governativo il comune di _ insorge davanti al Tribunale cantonale amministrativo con il dichiarato intento di evitare che l'accoglimento di un eventuale ricorso inoltrato contro l'ordine di demolizione impedisca poi all'autorità comunale di sanzionare adeguatamente l'abuso perpetrato.
Lo stesso giudizio governativo è impugnato anche da _, che postula una riduzione della multa inflittale e l'annullamento del giudizio di rinvio al municipio affinché ordini la demolizione del fabbricato.
Con riferimento all'ordine di demolizione, l'insorgente rimprovera al Consiglio di Stato di aver sostanzialmente riformato a suo danno la sanzione pecuniaria senza preventivamente offrirle la possibilità di ritirare il ricorso.
In relazione alla multa inflittale, _ ne contesta invece l'adeguatezza.
F. All'accoglimento dei ricorsi si oppone il Consiglio di Stato senza formulare osservazioni.
Il municipio di _ e _ si avversano vicendevolmente nella misura in cui le loro domande ricorsuali divergono da quelle della controparte.
Considerato,

in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo, la legittimazione attiva dei ricorrenti e la tempestività delle impugnative sono indiscutibilmente date dagli art. 21 e 45 LE; 13, 43 e 46 PAmm.
I ricorsi sono dunque ricevibili in ordine. Essendo fondati sul medesimo complesso di fatti, possono essere decisi con un unico giudizio (art. 51 PAmm).
2. Il giudizio può essere reso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 PAmm).
La situazione dei luoghi e dell'oggetto della contestazione emerge infatti chiaramente dalla documentazione fotografica e planimetrica annessa all'incarto.
3. Sanzione pecuniaria/reformatio in peius
3.1. Giusta l'art. 59 cpv. 2 PAmm, il Consiglio di Stato non è vincolato alle domande delle parti e può modificare la decisione impugnata a danno del ricorrente.
La norma, analoga all'art. 62 cpv. 3 PA, permette al Consiglio di Stato, statuente quale autorità di ricorso, di procedere alla reformatio in peius delle decisioni impugnate. A differenza della succitata norma di diritto federale, l'art. 59 cpv. 2 PAmm non impone al Consiglio di Stato di avvertire il ricorrente prima di procedere ad una reformatio in peius. Ciò non significa ancora che l'autorità di ricorso possa prescindere dal rispetto di tale formalità. L'obbligo di avvertire l'insorgente dell'incombente reformatio in peius, al fine di consentirgli di ritirare il ricorso, discende infatti direttamente dal diritto di essere sentiti (cfr. Imboden/Rhinow, Schweiz. Verwaltungsrechtsprechung V ed., N. 82 B III a; Rhinow/Krähenmann, id. op., Erg Bd., ibidem).
3.2. In concreto, il Consiglio di Stato ha chiaramente proceduto ad una reformatio in peius della decisione con cui il municipio di _ aveva inflitto all'insorgente una sanzione pecuniaria di fr. 75'000.--. Pur annullando il provvedimento, il Governo ha infatti rinviato gli atti al municipio con l'ingiunzione (vincolante) di ordinare la demolizione dell'edificio: misura, questa, che peggiora sensibilmente la posizione della ricorrente.
La decisione di modificare il provvedimento impugnato a danno dell'insorgente è stata adottata senza prospettare questa eventualità alla diretta interessata, affinché potesse semmai ritirare il ricorso.
Omettendo di avvertire la ricorrente dell'incombente reformatio in peius il Consiglio di Stato ha quindi chiaramente violato il diritto di essere sentiti.
Trattandosi di un difetto che non può essere sanato da parte di questo Tribunale, entro questi limiti, il ricorso va pertanto accolto, annullando la decisione governativa impugnata e rinviando gli atti all'istanza inferiore, affinché ripari all'omissione e renda una nuova decisione.
4. Multa edilizia
4.1. Giusta l'art. 46 LE, le contravvenzioni alla legge edilizia, ai piani regolatori ed ai regolamenti edilizi sono punite dal municipio con la multa sino a fr. 5'000.-- se è stata omessa una domanda di costruzione soggetta alla procedura ordinaria, sino a fr. 500.-- se è stata omessa una notifica e sino a fr. 10'000.-- in tutti gli altri casi.
Il municipio non è vincolato a questi massimi se l'autore è recidivo o se ha agito intenzionalmente.
La multa deve comunque rispettare il principio di proporzionalità ed essere confacentemente commisurata alla gravità dell'infrazione, rispettivamente della colpa.
4.2. Nell'evenienza concreta, la multa di fr.10'000.-- inflitta alla ricorrente non viola il principio di proporzionalità.
Dal profilo oggettivo, la gravità dell'infrazione commessa dalla ricorrente non può essere sottovalutata. Costruire una casa di vacanza di due piani fuori della zona edificabile in modo sostanzialmente difforme da quanto era stato inizialmente autorizzato configura una trasgressione rilevante delle regole fondamentali dell'ordinamento edilizio.
La violazione è stata commessa intenzionalmente. Non certo per negligenza. Anche ammettendo che la ricorrente potesse fare affidamento su una discutibile autorizzazione rilasciatale nel 1991 dal municipio di _ in rinnovo del permesso iniziale, nulla le permetteva di ritenere che l'autorità avesse autorizzato la costruzione che è stata effettivamente realizzata al posto del vecchio rustico (degno di conservazione) che avrebbe dovuto essere trasformato.
Trattandosi di una violazione intenzionale non valgono quindi i massimi di pena fissati dall'art. 46 LE.
La multa inflitta non è soltanto confacentemente ragguagliata alla gravità oggettiva dell'infrazione, ma è anche adeguatamente commisurata alla colpa dell'insorgente. In quanto dipendente dell'impresa di costruzioni del padre, la ricorrente doveva necessariamente avere una certa dimestichezza con i problemi connessi alla riattazione dei rustici. Non poteva quindi non rendersi conto del carattere illecito dell'intervento. Il fatto che l'autorità possa eventualmente aver tollerato analoghi abusi nulla toglie alla sua colpa.
Né la multa appare sproporzionata per rapporto alla sanzione pecuniaria inflitta dal municipio o ad un'eventuale demolizione del frabbricato abusivo.
Anche da questo profilo, non si può, tutto sommato, rimproverare all'autorità comunale di aver abusato del potere di apprezzamento che la legge le riserva in ordine alla commisurazione della multa.
In quanto rivolto contro la multa, il ricorso di _ va quindi respinto.
5. La tassa di giustizia e le ripetibili seguono la soccombenza, tenendo conto che l'esito è stato in parte determinato dalla violazione del diritto di essere sentiti posta in essere dal Consiglio di Stato.