Decision ID: 440b5a8d-def2-5053-9c9f-f03688259c40
Year: 2021
Language: de
Court: SG_VG
Chamber: SG_VG_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A.
A._ (geb. 1967) besitzt seit 1988 den Führerausweis der Kategorie C und der
Unterkategorie C1. Zwischen 1981 und 1988 erwarb er ausserdem die
Fahrberechtigung für die (altrechtlichen) Kategorien bzw. Unterkategorien A2, B, D2, E,
F und G. Er leidet an insulinpflichtigem Diabetes mellitus.
B.
Im Zusammenhang mit der periodischen Überprüfung der Fahreignung von A._ für
den Führerausweis der Kategorie C gingen beim Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt
am 8. November 2018 ein "Zeugnis Fahreignung und Diabetes mellitus" (Typ 1,
intensivierte/funktionelle Insulintherapie, ausgestellt am 5. November 2018 am Institut
für Rechtsmedizin des Kantonsspitals St. Gallen) und ein Bericht über eine
ophthalmologische Kontrolle (insulinpflichtiger Diabetes mellitus Typ 2, ausgestellt am
27. August 2018 von einem Augenarzt) ein. Der Absicht des Strassenverkehrsamtes,
seinen Führerausweis mit diabetesbezogenen Auflagen – insbesondere der Pflicht zur
jährlichen Einreichung eines aktuellen ärztlichen Zeugnisses zur Fahreignung – zu
versehen, hielt A._ entgegen, er leide seit Jahren an insulinpflichtigem Diabetes, sein
letzter Unfall – eine leichte Auffahrkollision ohne Verletzte – liege zwanzig Jahre zurück
und er habe den Führerausweis noch nie abgeben müssen. Das Strassenverkehrsamt
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teilte ihm am 20. November 2018 mit, es werde über das weitere Vorgehen gestützt auf
das "ärztliche Zeugnis Fahreignung und Diabetes mellitus" entscheiden. Der Hausarzt,
der das Formular am 9. Januar 2019 ausfüllte, stufte das Risiko für eine Hypoglykämie
(Unterzuckerung) als "erhöht" ein und verneinte die Frage nach Folgeerkrankungen. Mit
der Begründung, ausser bei einem "hohen" Hypoglykämierisiko werde auf die
Anordnung von Auflagen verzichtet, stellte das Strassenverkehrsamt das Verfahren am
15. Januar 2019 ein.
C.
Am 4. September 2020 ging das Ergebnis der ärztlichen Kontrolluntersuchung
betreffend Fahreignung von A._ mit dem Hinweis auf seine verkehrsmedizinisch
relevante Erkrankung an Diabetes beim Strassenverkehrsamt ein.
Aufforderungsgemäss reichte er das von der Leitenden Ärztin Endokrinologie/
Diabetologie des Spitals X._ am 19. November 2020 ausgefüllte ärztliche Zeugnis
Fahreignung und Diabetes mellitus ein. Danach bestand unverändert ein "erhöhtes"
Risiko für eine Hypoglykämie. Zudem wurde – erstmals – die Frage nach einer
bestehenden Folgeerkrankung bejaht und eine "diabetische Polyneuropathie" erwähnt.
Abschliessend wurde festgehalten, A._ sei aus diabetologischer Sicht weiterhin
fahrtauglich.
Am 23. November 2020 teilte das Strassenverkehrsamt A._ mit, es beabsichtige, ihn
im Rahmen einer Begutachtung zu einer verkehrsmedizinischen Besprechung
aufzubieten, informierte ihn über die vorgesehenen Fragestellungen und gewährte ihm
das rechtliche Gehör. Weiter wies es ihn darauf hin, es bestehe alternativ die
Möglichkeit, dass er freiwillig auf das weitere Führen von Motorfahrzeugen der
2. medizinischen Gruppe (gemäss Anhang 1 der Verordnung über die Zulassung von
Personen und Fahrzeugen zum Strassenverkehr; SR 741.51, VZV) verzichte. Mit
Schreiben vom 3. Dezember 2020 hielt A._ fest, er werde keine Besprechung über
sich ergehen lassen. Einen Verzicht auf das Führen von Fahrzeugen der
2. medizinischen Gruppe lehnte er ab. Am 7. Dezember 2020 ordnete das
Strassenverkehrsamt eine verkehrsmedizinische Untersuchung beim Institut für
Rechtsmedizin, Abteilung Verkehrsmedizin, des Kantonsspitals St. Gallen an und
forderte A._ auf, ihm (dem Strassenverkehrsamt) schriftlich innert 40 Tagen einen
Untersuchungstermin bekannt zu geben. Den hiergegen erhobenen Rekurs wies der
Präsident der Verwaltungsrekurskommission mit Entscheid vom 9. April 2021 ab.
D.
A._ (Beschwerdeführer) erhob gegen den am 9. April 2021 versandten Entscheid des
Präsidenten der Verwaltungsrekurskommission (Vorinstanz) mit Eingabe vom 15. April
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2021 Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit dem Antrag, der angefochtene
Entscheid sei unter Kosten- und Entschädigungsfolge aufzuheben. Die Vorinstanz
verwies mit Vernehmlassung vom 7. Mai 2021 auf die Erwägungen im angefochtenen
Entscheid und beantragte die Abweisung der Beschwerde. Das Strassenverkehrsamt
(Beschwerdegegner) verzichtete mit Eingabe vom 18. Mai 2021 auf eine
Vernehmlassung. Mit Schreiben vom 4. Juni 2021 nahm der Beschwerdeführer erneut
Stellung. Der Beschwerdegegner äusserte sich mit Eingabe vom 15. Juni 2021 dazu.
Darauf antwortete der Beschwerdeführer mit Eingabe vom 29. Juni 2021.
Auf die Erwägungen im angefochtenen Entscheid und die Ausführungen des
Beschwerdeführers und des Beschwerdegegners zur Begründung ihrer Anträge sowie
die Akten wird, soweit wesentlich, in den Erwägungen eingegangen.

Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1. Eintreten
Das Verwaltungsgericht ist zum Entscheid in der Sache zuständig (Art. 59 Abs. 1 des
Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege; sGS 951.1, VRP). Der angefochtene
Entscheid betrifft die behördliche Anordnung einer Beweismassnahme und stellt einen
Zwischenentscheid dar (BGer 5A_606/2015 vom 12. August 2015 E. 3.1). Das
Rechtsmittelverfahren richtet sich bei solchen Zwischenentscheiden sinnvollerweise
sinngemäss nach demjenigen der Anfechtung der Zwischenentscheide des
einstweiligen Rechtsschutzes gemäss Art. 44 und 60 VRP (vgl. B. Märkli, in: Rizvi/
Schindler/Cavelti [Hrsg.], Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege, Praxiskommentar,
Zürich/St. Gallen 2020, N 25 zu Art. 12-13 VRP). Das Bundesgericht qualifiziert die
Anordnung einer Fahreignungsuntersuchung im Übrigen ausdrücklich als vorsorgliche
Massnahme (so BGer 1C_319/2020 vom 18. Februar 2021 E. 1.2 und 3.6 mit Hinweis
auf BGer 1C_405/2020 vom 8. Dezember 2020 E. 2.5, 1C_232/2018 vom 13. August
2018 E. 1.1 sowie 1C_154/2018 vom 4. Juli 2018 E. 1.3). Von dieser Qualifikation ist
auch im kantonalen Rechtsmittelverfahren auszugehen. Über Rekurse gegen
vorsorgliche Massnahmen entscheidet gemäss Art. 44 Abs. 2 VRP der Vorsitzende für
die Kollegialbehörde. Dasselbe gilt sinngemäss im Beschwerdeverfahren vor
Verwaltungsgericht (Art. 64 in Verbindung mit Art. 44 Abs. 2 VRP). Da das
Verwaltungsgericht in Abteilungen gegliedert ist, steht diese Befugnis des Vorsitzenden
1.1.
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2. Mündliche Verhandlung bzw. persönliche Anhörung
Vorweg ist in verfahrensrechtlicher Hinsicht auf die vom Beschwerdeführer erhobene
sinngemässe Rüge einer Verletzung des rechtlichen Gehörs infolge Abweisung seines
Antrags auf eine "persönliche Anhörung" einzugehen. Der Beschwerdeführer beantragt
eine solche auch für das Beschwerdeverfahren.
Soweit der Antrag des Beschwerdeführers (auch) auf die Anordnung einer öffentlichen
und mündlichen Verhandlung abzielt, ist Art. 6 Ziff. 1 der Konvention zum Schutze der
Menschenrechte und Grundfreiheiten (SR 0.101, EMRK) zu beachten. Danach hat jede
Person Anspruch darauf, dass über Streitigkeiten in Bezug auf ihre zivilrechtlichen
Ansprüche und Verpflichtungen oder über eine gegen sie erhobene strafrechtliche
Anklage von einem unabhängigen und unparteiischen, auf Gesetz beruhenden Gericht
in einem fairen Verfahren öffentlich und innerhalb angemessener Frist verhandelt wird.
Der Sicherungsentzug des Führerausweises hat - anders als der Warnungsentzug -
keinen Entscheid über eine strafrechtliche Anklage zum Gegenstand (vgl.
BGer 1C_622/2014 vom 24. April 2015 E. 3.3.1). Ein zivilrechtlicher Anspruch steht
lediglich dann in Frage, wenn der Führerausweis unbedingt zur Berufsausübung
notwendig ist (BGE 122 II 464 E. 3; BGer 1C_599/2019 vom 4. November 2020 E. 5.1;
dem Abteilungspräsidenten zu (Art. 33 Abs. 2 VRP sowie Art. 4 Abs. 2 und 3 des
Reglements über die Organisation und den Geschäftsgang des Verwaltungsgerichts;
sGS 941.22).
Für Beschwerden gegen Rekursentscheide betreffend Anordnungen von
Fahreignungsuntersuchungen ist deshalb – entgegen der bisherigen Praxis – von einer
einzelrichterlichen Zuständigkeit des (jeweiligen) Abteilungspräsidenten der im Bereich
des Strassenverkehrsrechts zuständigen Abteilung III des Verwaltungsgerichts (vgl.
Organisation | sg.ch) auszugehen. Ergänzend kann auf die zutreffenden Überlegungen
zur präsidialen Zuständigkeit im angefochtenen Entscheid verwiesen werden.
Der Beschwerdeführer, der mit seinem Begehren auf Aufhebung der Verfügung des
Beschwerdegegners im Rekursverfahren unterlag, ist zur Erhebung der Beschwerde
befugt (Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Die Beschwerde gegen den am
12. April 2021 zugestellten Entscheid wurde mit Eingabe am 15. April 2021 unter
Wahrung der für Rechtsmittel gegen vorsorgliche Massnahmen geltenden Frist von fünf
Tagen rechtzeitig erhoben (Art. 64 und Art. 47 Abs. 2 VRP) und erfüllt inhaltlich und
formal die gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 48 Abs. 1 VRP).
Auf die Beschwerde ist einzutreten.
1.2.
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1C_520/2016 vom 16. Februar 2017 E. 3.2 mit weiteren Hinweisen). Abgesehen davon,
dass vorliegend die Anordnung einer verkehrsmedizinischen Untersuchung im Hinblick
auf einen allfälligen Sicherungsentzug des Führerausweises für die Kategorie C
mangels Fahreignung in Frage steht, macht der Beschwerdeführer nicht geltend, dass
ihm mit dem allfälligen Entzug dieser Fahrberechtigung die Ausübung seines Berufs
verboten würde. Die Streitigkeit bezieht sich deshalb nicht auf einen zivilrechtlichen
Anspruch des Beschwerdeführers im Sinn von Art. 6 Ziff. 1 EMRK.
Soweit die mündliche Verhandlung zur Wahrung der Parteirechte – wie vorliegend –
nicht notwendig ist, wird sie nach kantonalem Recht angeordnet, wenn sei
zweckmässig erscheint (Art. 55 Abs. 1 VRP). Sodann verweist Art. 13 VRP für den
Beweis unter anderem durch Parteiaussagen auf die Vorschriften der
Zivilprozessordnung. Art. 152 Abs. 1 ZPO räumt der beweispflichtigen Partei das Recht
ein, dass das Gericht die von ihr form- und fristgerecht angebotenen tauglichen
Beweismittel zu rechtserheblichen Tatsachenbehauptungen abnimmt (BGer
5A_550/2019 vom 1. September 2020 E. 9.1.3.1). Verwaltungs- und
Verwaltungsjustizverfahren werden grundsätzlich schriftlich geführt (vgl. etwa VerwGE
B 2015/108 vom 17. Dezember 2015 E. 2 mit Hinweisen). Das rechtliche Gehör wird
demnach im Wesentlichen durch schriftliche Eingaben gewahrt (VerwGE B 2017/202
vom 16. August 2018 E. 2.4 mit Hinweis). Zu entscheiden war und ist vorliegend einzig,
ob sich aufgrund der vorhandenen Unterlagen – insbesondere ärztlicher Beurteilungen
– die Durchführung einer Fahreignungsuntersuchung rechtfertigt. Seine
diesbezüglichen Argumente konnte der Beschwerdeführer ohne weiteres schriftlich
darlegen, was er denn auch im Rahmen mehrerer Eingaben tat. Im Übrigen ist der
Sachverhalt weitgehend unbestritten und der Beschwerdeführer legt nicht dar, welche
konkreten entscheidrelevanten Erkenntnisse sich aufgrund einer öffentlichen
mündlichen Verhandlung oder einer Parteiaussage hätten ergeben können bzw. noch
ergeben könnten. Das rechtliche Gehör wurde mithin durch den Schriftenwechsel
ausreichend gewahrt. Eines persönlichen Eindrucks des Beschwerdeführers – in Form
einer Parteiaussage oder einer öffentlichen und mündlichen Verhandlung – bedurfte es
zur Entscheidung der vorliegenden Streitsache durch die Vorinstanz nicht und
erscheint auch mit Blick auf das vorliegende Beschwerdeverfahren – das der
Rechtskontrolle dient (vgl. VerwGE B 2015/108 vom 17. Dezember 2015 E. 2) – weder
notwendig noch zweckmässig. Nach dem Gesagten liegt keine Verletzung des
rechtlichen Gehörs bzw. des einschlägigen Verfahrensrechts durch die Vorinstanz vor,
weshalb die Beschwerde in diesem Punkt abzuweisen ist. Ebenfalls abzuweisen ist der
Antrag des Beschwerdeführers auf eine persönliche Anhörung bzw. eine mündliche
Verhandlung im Beschwerdeverfahren.
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3. Streitgegenstand
Der Beschwerdeführer verfügt unbestrittenermassen über den Führerausweis der
Kategorien C und C1 (act. 7/8 und 17). Dies berechtigt ihn namentlich zum Führen von
Motorwagen, ausgenommen jene der Kategorie D, mit einem Gesamtgewicht von mehr
als 3'500 kg (Art. 3 Abs. 1 VZV; 2. medizinische Gruppe gemäss Anhang 1 VZV). Da er
auf diese Berechtigung – von der er keinen Gebrauch mache – nicht verzichten will,
bleibt er befugt, Fahrzeuge der entsprechenden Kategorien (vgl. Art. 3 und 4 VZV) zu
führen und unterliegt den für die Aufrechterhaltung dieser Befugnis geltenden Regeln.
Sein Vorbringen, er dürfe "Motorfahrzeuge der zweiten medizinischen Gruppe seit
Jahren nicht mehr führen" (act. 11 S. 1), findet keine Grundlage in den Akten.
Streitig und nachfolgend zu prüfen ist, ob die Vorinstanz zu Recht die Anordnung des
Beschwerdegegners schützte, wonach sich der Beschwerdeführer einer
verkehrsmedizinischen Untersuchung bei einem Arzt der Stufe 4 zu unterziehen habe.
Die Beteiligten gehen – was offensichtlich auch den vorhandenen (medizinischen)
Akten entspricht – übereinstimmend davon aus, dass der Beschwerdeführer an
insulinpflichtigem Diabetes mellitus leidet. Da seine Fahreignung für Motorfahrzeuge
der Kategorien C und C1 in Frage steht, ist unbehelflich, dass dem Beschwerdeführer –
wie er geltend macht – kein "richtiges Vergehen im Strassenverkehr nachgewiesen"
wird. Die Anordnung einer Fahreignungsuntersuchung setzt kein Fehlverhalten voraus
(BGer 1C_445/2012 vom 26. April 2013 vom E. 4.2.3). Die Untersuchung ist – gleich
wie ein bei gegebenen Voraussetzungen allenfalls nachgelagerter Sicherungsentzug –
keine Sanktion, sondern vielmehr präventiver Natur und damit unabhängig von einem
Schuldvorwurf (vgl. BGer 1C_339/2016 vom 7. November 2016 E. 3.2 und
1C_111/2015 vom 21. Mai 2015 E. 4.10).
4. Grundlagen
Der Führerausweis ist gemäss Art. 16 Abs. 1 des Strassenverkehrsgesetzes (SR
741.01, SVG) zu entziehen, wenn festgestellt wird, dass die gesetzlichen
Voraussetzungen zur Erteilung nicht oder nicht mehr bestehen. Namentlich wird der
Führerausweis nach Art. 16d Abs. 1 Ingress und lit. a SVG auf unbestimmte Zeit
entzogen, wenn die körperliche oder geistige Leistungsfähigkeit nicht oder nicht mehr
ausreicht, um ein Motorfahrzeug sicher zu führen, es mithin an der Fahreignung fehlt.
Mit dem Begriff der Fahreignung umschreiben alle betroffenen wissenschaftlichen
Disziplinen (insbesondere Medizin, Psychologie und Jurisprudenz) die körperlichen und
geistigen Voraussetzungen des Individuums, ein Fahrzeug im Strassenverkehr sicher
4.1.
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lenken zu können. Die Fahreignung muss grundsätzlich dauernd vorliegen (vgl. BGE
133 II 384 E. 3.1; VerwGE B 2018/68 vom 12. Juli 2018 E. 2.2.2).
Bestehen Zweifel an der Fahreignung einer Person, ist eine Fahreignungsuntersuchung
anzuordnen (Art. 15d Abs. 1 SVG). Solche Zweifel bestehen namentlich bei Vorliegen
einer der Gegebenheiten gemäss der Aufzählung in lit. a-e der zitierten Norm. Diese
Aufzählung ist nicht abschliessend; es handelt sich bei Art. 15d Abs. 1 SVG vielmehr
um eine Generalklausel, die im Hinblick auf Art. 14 Abs. 2 SVG auszulegen und
anzuwenden ist (VerwGE B 2018/68 vom 12. Juli 2018 E. 2.2.2; B 2018/72 vom 11. Juli
2018 E. 3.2.3; siehe auch BGer 1C_569/2018 vom 19. März 2019 E. 3.1; BBl 2010
8500). Dabei genügen für die Anordnung einer verkehrsmedizinischen Untersuchung
hinreichende Anhaltspunkte, welche die Fahreignung in Frage stellen (BGer
1C_384/2017 vom 7. März 2018 E. 2.2 mit Hinweis). Eine Fahreignungsuntersuchung
ist auch dann zwingend anzuordnen, wenn aus in Art. 15d Abs. 1 Ingress und lit. a-e
SVG nicht genannten Gründen begründete, ernsthafte Zweifel an der Fahreignung
vorliegen (J. Bickel, in: Niggli/Probst/Waldmann [Hrsg.], Basler Kommentar
Strassenverkehrsgesetz, Basel 2014, N 35 zu Art. 15d SVG). Dass der
Beschwerdeführer als Inhaber eines Führerausweises für die Kategorie C der
regelmässigen standardisierten vertrauensärztlichen Kontrolluntersuchung gemäss
Art. 27 Abs. 1 Ingress lit. a Ziff. 1 VZV unterliegt, schliesst bei Zweifeln an der
Fahreignung die Anordnung weiterer Untersuchungen nicht aus (vgl. BGer
1C_536/2018 vom 30. Januar 2019 E. 3 mit Hinweis auf BGE 127 II 129 E. 3b). Das
Ausmass der notwendigen behördlichen Nachforschungen zur Ermittlung der
Fahreignung, namentlich die Frage, ob ein medizinisches Gutachten eingeholt werden
soll, richtet sich nach den Umständen des Einzelfalles und liegt im pflichtgemässen
Ermessen der Entzugsbehörde (BGE 129 II 82 E. 2.2; BGer 1C_319/2020 vom
18. Februar 2021 E. 3.3; 1C_128/2020 vom 29. September 2020 E. 2.1).
Bei behandelten Diabetikern bilden Unterzuckerungszustände (Hypoglykämien) eine
der Hauptursachen für anfallartig auftretende Bewusstseinsstörungen am Steuer. Bei
einer Unterzuckerung wird die Fahrfähigkeit aufgrund einer plötzlich und oft
unvorhersehbaren Bewusstseinsbeeinträchtigung innert sehr kurzer Zeit massiv gestört
oder gänzlich aufgehoben, sodass sich bei einem solchen Ereignis eine erhebliche
Verkehrsgefährdung ergibt (vgl. R. Seeger, Diabetes mellitus und Fahreignung, in:
Handbuch der verkehrsmedizinischen Begutachtung, Bern 2005, S. 67 f. und 148;
siehe auch BGer 1C_292/2015 vom 20. Oktober 2015 E. 2.2). Hypoglykämien führen zu
einer schlechteren Konzentrations- und Reaktionsfähigkeit während der Fahrt.
Umgekehrt führt das Lenken wegen der Konzentration auf das Fahren zu einer
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schlechteren Wahrnehmung der Symptome einer Hypoglykämie. Bei Vorliegen einer
Zuckerkrankheit, bei der als Therapie-Nebenwirkung eine Unterzuckerung auftreten
kann, ist die Fahreignung für die Kategorie D oder die Unterkategorie D1 daher
ausgeschlossen. Bei Personen, die – wie der Beschwerdeführer – einen Führerausweis
der Kategorie C oder der Unterkategorie C1 besitzen, kann die Fahreignung unter
"besonders günstigen Umständen" gegeben sein (Anhang 1 Ziffer 8 VZV). Nach dem
Wortlaut der Bestimmung werden solche "besonders günstigen Umstände" bereits
dann verlangt, wenn die Therapie überhaupt ein Risiko für Hypoglykämien birgt – das
Risiko muss mithin nicht erhöht oder gar hoch sein. Sodann dürfen keine anderen
Stoffwechselerkrankungen mit Auswirkungen auf die Fähigkeit zum sicheren Führen
eines Motorfahrzeugs oder mit einer Beeinträchtigung der verkehrsrelevanten
Leistungsfähigkeit vorliegen (Art. 25 Abs. 3 Ingress und lit. a SVG in Verbindung mit
Art. 7 Abs. 1 sowie Anhang 1 Ziffer 8 VZV). Ausgeschlossen ist die Fahreignung für
Fahrzeuge der 2. medizinischen Gruppe ausserdem bei Vorliegen einer Erkrankung des
peripheren Nervensystems (Art. 25 Abs. 3 Ingress und lit. a SVG in Verbindung mit
Art. 7 Abs. 1 sowie Anhang 1 Ziffer 6 VZV).
Weder das Strassenverkehrsgesetz noch die Verkehrszulassungsverordnung enthält
spezifische Anordnungen zur Frage, ob bzw. unter welchen Umständen in den von der
2. medizinischen Gruppe erfassten Fällen für die Beurteilung der Fahreignung eine
Begutachtung einzuholen und was unter "besonders günstigen Umständen" zu
verstehen ist.
Die Vorinstanz sowie der Beschwerdegegner stellten diesbezüglich auf die Richtlinien
bezüglich Fahreignung und Fahrfähigkeit bei Diabetes mellitus der Schweizerischen
Gesellschaft für Endokrinologie und Diabetologie (SGED) vom 4. Mai 2017 (abrufbar
unter: www.sgedssed.ch > Diabetologie > SGED-Empfehlungen Diabetologie;
nachfolgend: Richtlinien) ab. Diese sind zwar nicht rechtsverbindlich. Sie spiegeln
jedoch die Ansicht von Fachleuten über die gesetzlich vorgeschriebenen medizinischen
Anforderungen zum Führen der verschiedenen Fahrzeugkategorien bei Diabetes wider
(BGer 1C_840/2013 vom 16. April 2014 E. 2.2), und können den rechtsanwendenden
Behörden als Entscheidungshilfe dienen. Anhang 1 VZV schreibt denn auch vor, dass
Ärztinnen und Ärzte, die verkehrsmedizinische Kontrolluntersuchungen von über 75-
jährigen Personen (Art. 27 Abs. 1 Ingress und lit. b VZV) durchführen, unter anderem
über Kenntnis der Richtlinien verfügen und diese anwenden können müssen. Der
Verordnungsgeber anerkennt insoweit die Bedeutung der Richtlinien für die Abklärung
der Fahreignung von Diabetikern.
4.2.
bis
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Die Richtlinien bejahen für die Kategorien der 2. medizinischen Gruppe bereits ab
einem tiefen Hypoglykämierisiko (beispielsweise bei einer Behandlung mit analogem
Basalinsulin allein) die Erforderlichkeit einer Begutachtung (vgl. S. 6 der Richtlinien). Die
Verfasserin der Richtlinien – eine Arbeitsgruppe der SGED, der Schweizerischen
Dystonie-Gesellschaft (SDG) sowie der Schweizerischen Gesellschaft für
Rechtsmedizin (SGRM) – geht somit offenkundig davon aus, dass sich bei einem
medikamentös therapierten Diabetes mellitus aus medizinischer Sicht eine vertiefte
Analyse der mit der Krankheit in Zusammenhang stehenden Faktoren und deren
potenziellen Auswirkungen auf die Fahreignung aufdrängt (ähnlich Madea/Musshoff/
Berghaus, Verkehrsmedizin, Fahreignung, Fahrsicherheit, Unfallrekonstruktion, Köln
2012, S. 363 f., die – mit Bezug auf die vergleichbar ausgestaltete Gruppe 2 nach
deutschem Recht [vgl. § 6 Abs. 1 der deutschen Verordnung über die Zulassung von
Personen zum Strassenverkehr; BGBl. I S. 1980] – bei insulinbehandelten Diabetikern
ebenfalls ein ausführliches Gutachten verlangen; ebenso die Begutachtungsleitlinien
zur Kraftfahreignung der deutschen Bundesanstalt für Strassenwesen [Stand
31. Dezember 2019], S. 25, abrufbar unter: www.bast.de > Verhalten und Sicherheit >
Fachthemen). Die in den Richtlinien vertretene Auffassung, eine Begutachtung sei bei
einer medikamentösen Diabetes-Therapie in jedem Fall notwendig, liegt insoweit nahe,
als der Verordnungsgeber bei einer Zuckererkrankung, bei der als Therapie-
Nebenwirkung eine Unterzuckerung auftreten kann, für die Kategorien der
2. medizinischen Gruppe von einer fehlenden Fahreignung als Regelfall ausgeht und
deren ausnahmsweise Bejahung nur unter "besonders günstigen Umständen" zulässt.
Ob daraus bereits von Verordnungs wegen Zweifel an der Fahreignung im Sinne von
Art. 15d Abs. 1 SVG vorliegen und damit in den einschlägigen Konstellationen stets,
das heisst unbesehen der konkreten Umstände, eine Fahreignungsuntersuchung
anzuordnen ist (vgl. dazu die vorstehende Erwägung 4.1 zweiter Absatz), kann hier
offen bleiben. Angesichts des vom Verordnungsgeber aufgestellten Regel-Ausnahme-
Verhältnisses drängt es sich jedenfalls auf, in solchen Fällen nicht leichthin von einer
Begutachtung abzusehen.
Als "besonders günstige Umstände" nennen die Richtlinien insbesondere – nebst einer
Schulung durch eine Fachberatungsstelle sowie einer günstig lautenden Beurteilung
durch einen Facharzt oder eine Fachärztin für Endokrinologie/Diabetologie – eine
stabile Blutzuckereinstellung ohne Hypoglykämien, eine stabile Fähigkeit zur
Vermeidung von Hypoglykämien, regelmässige Blutzuckerbestimmungen und
dokumentation sowie ein sehr gutes Krankheitsverständnis. In Bezug auf Personen,
bei denen ein erhöhtes Hypoglykämierisiko besteht, sehen die Richtlinien verschiedene
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5. Anordnung einer verkehrsmedizinischen Untersuchung des Beschwerdeführers
zusätzliche Bedingungen vor. Dazu gehört, dass in den letzten zwei Jahren eine stabile
Blutzuckereinstellung ohne Hypoglykämie-Wahrnehmungsstörung gegeben war. Im
Übrigen wird verlangt, dass keine "verkehrsrelevanten Spätfolgen" vorhanden sind,
worunter etwa eine Nervenschädigung (Neuropathie) mit Beeinträchtigung der sicheren
Fahrzeugbedienung fällt (Ziff. 1.2, S. 5 ff. der Richtlinien).
Beim Beschwerdeführer besteht insulintherapiebedingt ein erhöhtes Risiko für
Hypoglykämien (act. 7/9 S. 21 und 32; vgl. dazu auch die Tabelle 2 auf S. 4 f. der
Richtlinien). Der Beschwerdeführer macht indes geltend, er habe nie eine ernsthafte
Hypoglykämie "mit Zusammenbruch, Sinnesstörungen etc." gehabt. Solche sind in der
Tat nicht aktenkundig (vgl. act. 7/9 S. 3, 21 und 32). Von einer fehlenden
Hypoglykämie-Wahrnehmung gehen die Ärzte nicht aus. Zugleich attestieren sie dem
Beschwerdeführer einen guten Wissensstand sowie eine gute Einhaltung der
Verhaltensregeln. Der Beschwerdeführer führt zudem zwei- bis dreimal täglich
Blutzuckerkontrollen durch (act. 7/9 S. 3) und lässt sich eigenen Angaben zufolge rund
alle drei Monate im Spital X._ auf der Abteilung Endokrinologie/Diabetologie
untersuchen. Im Diabetes-Formular vom 19. November 2020 hält die leitende Ärztin
Endokrinologie/Diabetologie des Spitals X._ fest, der Beschwerdeführer sei "aus
diabetologischer Sicht weiterhin fahrtauglich" (act. 7/9 S. 32) – wobei aber unklar und
angesichts des wiederholten Vorbringens des Beschwerdeführers, er lenke keine
Fahrzeuge der (Unter-)Kategorien C bzw. C1 respektive sei dazu nicht berechtigt,
zweifelhaft ist, ob sich diese Beurteilung auf die hier im Zentrum stehenden
Fahrzeugkategorien bezieht. Alsdann wird im erwähnten Formular als Folgeerkrankung
erstmals eine diabetische Polyneuropathie erwähnt. Dabei handelt es sich um eine
Erkrankung des Nervensystems (Madea/Musshoff/Berghaus, a.a.O., S. 360 f.). Bei
einer peripheren (sprich das willkürliche Nervensystem betreffenden) Polyneuropathie,
wie sie beim Beschwerdeführer vorliegt bzw. lag (vgl. act. 12), können schwere
Funktionsstörungen auftreten, welche etwa die Sicherheit bei der Benutzung der
Pedale beeinträchtigen (O. Ebert et al., Diabetes und Straßenverkehr, in: Neu/Kellerer
[Hrsg.], Praxisempfehlungen der Deutschen Diabetes Gesellschaft; 15/2020, S. 216 ff.,
220).
Zwar ist durchaus vorstellbar, dass der Beschwerdeführer die Voraussetzungen für die
Bejahung der Fahreignung auch für die Kategorien der 2. medizinischen Gruppe
weiterhin erfüllt. Allerdings bestehen Zweifel an der Fahreignung, welche eine
5.1.
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Fahreignungsuntersuchung als geboten und verhältnismässig erscheinen lassen. Mit
Blick auf die – zumindest per 19. November 2020 noch bestehende – Folgeerkrankung
in Form einer diabetischen Polyneuropathie lässt sich nämlich nicht von der Hand
weisen, dass weiterer Abklärungsbedarf besteht. Der Beschwerdeführer selbst stellt
nicht in Abrede, dass eine Polyneuropathie die Fahreignung beeinträchtigt bzw. gar
ausschliessen kann. Er bestreitet jedoch deren Vorliegen (vgl. act. 1, S. 2; act. 11). Im
Beschwerdeverfahren reichte er mit Eingabe vom 4. Juni 2021 einen (aus zwei kurzen
Absätzen bestehenden) Bericht der leitenden Ärztin Diabetologie/Endokrinologie des
Spitals X._ vom 3. Juni 2021 ein, in welchem diese bezugnehmend auf eine
Untersuchung vom 17. Mai 2021 festhält, es bestehe "im Moment [...] keine relevante
diabetische Polyneuropathie mehr" (act. 12). Dies hilft vorliegend jedoch nicht weiter.
Selbst wenn der Bericht – der ein echtes Novum darstellt – im Beschwerdeverfahren zu
berücksichtigen wäre (vgl. Art. 61 Abs. 3 VRP; vgl. Looser/Looser-Herzog, in: Rizvi/
Schindler/Cavelti [Hrsg.], a.a.O., N 13 zu Art. 61 VRP), relativiert dieser den
identifizierten Abklärungsbedarf – wenn überhaupt – nur unwesentlich. Er bleibt
nämlich insofern vage, als darin von einem "grenzwertig normalen Befund" gesprochen
wird, ohne dass die Frage aufgegriffen wird, ob und unter welchen Umständen von
einem erneuten Auftreten der Erkrankung auszugehen ist. Auch enthält der Bericht
keine Angaben dazu, wie die Erkrankung und ihre allfälligen Wechselwirkungen mit
dem bestehenden Diabetes mellitus sowie dessen Therapierung im Hinblick auf die
Fahreignung (hinsichtlich der hier interessierenden Kategorien) einzuordnen sind. Es
verbietet sich, ohne fundierte Auseinandersetzung mit der sich daraus ergebenden
komplexen medizinischen Gesamtsituation des Beschwerdeführers den Schluss zu
ziehen, es lägen besonders günstige Umstände im Sinne von Anhang 1 VZV vor.
Bereits deshalb sind hinreichende Anhaltspunkte betreffend eine fehlende Fahreignung
des Beschwerdeführers zu bejahen, weshalb sich die Durchführung einer
verkehrsmedizinischen Untersuchung aufdrängt.
Da der Entscheid, eine weitergehende Abklärung der Fahreignung des
Beschwerdeführers anzuordnen, aus den dargelegten Gründen nicht zu beanstanden
ist, ist nicht mehr ausschlaggebend, ob dazu auch ohne Vorliegen der diabetischen
Polyneuropathie Anlass bestanden hätte. Dazu bleibt immerhin festzuhalten, dass beim
Beschwerdeführer, wie erwähnt, therapiebedingt ein erhöhtes Hypoglykämierisiko
besteht. Mit Blick auf das erläuterte Regime kann es nicht ausreichen, dass aus den
Diabetes-Formularen – welche in summarischer Form ohne inhaltliche Erläuterungen
die wichtigsten Eckdaten zur Krankheit und deren Behandlung wiedergeben – ein
grundsätzlich positiver Befund hervorgeht. Angesichts der mit Hypoglykämien
einhergehenden erheblichen Gefahren für den Strassenverkehr wäre eine umfassende
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6. Ergebnis
Zusammenfassend ergibt sich, dass der Beschwerdeführer über einen Führerausweis
der (Unter-)Kategorien C und C1 verfügt und damit der 2. medizinischen Gruppe
gemäss Anhang 1 VZV zuzuordnen ist. Aufgrund seiner Insulin-Therapie ist er einem
erhöhten Risiko für Hypoglykämien ausgesetzt. Zwar ist von einer stabil eingestellten
Zuckerkrankheit und auf Seiten des Beschwerdeführers von einer hohen
Zuverlässigkeit in Bezug auf seine Pflichten im Zusammenhang mit der Teilnahme am
Strassenverkehr auszugehen. Insgesamt kann jedoch – insbesondere aufgrund der im
November 2020 erstmals aktenmässig in Erscheinung getretenen diabetischen
Polyneuropathie – anhand der verfügbaren Unterlagen nicht mit hinreichender
Gewissheit auf das Vorliegen besonders günstiger Umstände geschlossen werden.
Solche werden für die Bejahung der Fahreignung in der vorliegenden Konstellation aber
zwingend vorausgesetzt. Damit ist die Anordnung einer verkehrsmedizinischen
Untersuchung bei einem Arzt der Stufe 4 (vgl. Art. 5a Abs. 1 Ingress und lit. d VZV)
Auseinandersetzung mit den die körperliche Fahreignung des Beschwerdeführers
beeinflussenden Faktoren dennoch nötig gewesen. Dass bisher keine relevanten
Hypoglykämien auftraten, ändert an dieser Überlegung, die, wie gezeigt, auch in den
Richtlinien Ausdruck fand, nichts.
Nach dem Gesagten führt auch die im vorinstanzlichen Verfahren sinngemässe
Berufung des Beschwerdeführers auf den Grundsatz des Vertrauensschutzes (vgl. act.
7/1; vgl. dazu etwa BGer 1C_147/2018 vom 5. Oktober 2018 E. 6.2) zu keinem anderen
Ergebnis. Die angeordnete Untersuchung erweist sich insbesondere deshalb als
rechtmässig, weil Unklarheiten bezüglich der im November 2020 erstmals
aktendkundig gewordenen diabetischen Polyneuropathie bestehen. Angesichts dieser
veränderten tatsächlichen Ausgangslage besteht von vornherein kein Raum, dem
Beschwerdegegner vorzuwerfen, er habe irgendeine durch den früheren Verzicht auf
eine Fahreignungsabklärung begründete (berechtigte) Erwartung des
Beschwerdeführers, es werde sich keiner verkehrsmedizinischen Untersuchung
unterziehen müssen, missachtet. Im Übrigen würde die Berufung auf den
Vertrauensschutz hier auch daran scheitern, dass keine gestützt auf das Verhalten des
Beschwerdegegners getätigten nachteiligen Dispositionen des Beschwerdeführers
ersichtlich oder geltend gemacht sind. Ausserdem wiegt das öffentliche Interesse an
der Verkehrssicherheit erheblich, sodass das nicht besonders gewichtige private
Interesse des Beschwerdeführers, sich nicht untersuchen zu lassen, so oder anders
zurückzutreten hätte.
5.2.
bis
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durch den Beschwerdegegner nicht zu beanstanden, weshalb die Vorinstanz den
hiergegen erhobenen Rekurs zu Recht abwies. Die Beschwerde ist abzuweisen.
7. Kosten
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die amtlichen Kosten des
Beschwerdeverfahrens vom Beschwerdeführer zu tragen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine
Entscheidgebühr von CHF 1'000 ist angemessen (Art. 7 Ziff. 212 der
Gerichtskostenverordnung; sGS 941.12). Die Entscheidgebühr ist mit dem vom
Beschwerdeführer geleisteten Kostenvorschuss in gleicher Höhe zu verrechnen.
Ausseramtliche Kosten sind mangels Obsiegens des Beschwerdeführers sowie
mangels Anspruchs des Beschwerdegegners – der im Übrigen auch keinen
entsprechenden Antrag stellte – nicht zu entschädigen (Art. 98 Abs. 1 und 98 VRP).