Decision ID: ab3cc1ec-bf98-553f-90c5-d21e02299f66
Year: 2019
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Sachverhalt:
A.
Die X._ AG (im Folgenden: Beschwerdeführerin) ist eine im Bereich
der Wäsche aller Art und deren Verarbeitung, des Imports, Exports und
Handels von und mit Textilien sowie aller damit zusammenhängenden Ge-
schäften tätige Aktiengesellschaft mit Sitz in A._ VS (UID-Nr. CHE-
_). Sie ist Mitglied des Verbands B._. Die Beschwerdeführe-
rin ist demgegenüber nicht der Vereinigung C._ (C._) ange-
schlossen.
Die D._ AG ist eine im Bereich der Bau- und Unterhaltsreinigung
tätige Aktiengesellschaft mit Sitz in E._ VS (UID-Nr. CHE-_).
Sie ist Mitglied des Verbands F._.
Während die D._ AG dem "Gesamtarbeitsvertrag [nachfolgend:
GAV] des Reinigungssektors für die Westschweiz" (im Folgenden: GAV
Reinigung) untersteht, ist für die Beschwerdeführerin der "Gesamtarbeits-
vertrag für die Industrielle Reinigung von Textilien in der Romandie" (nach-
folgend: GAV Textilreinigung) verbindlich.
B.
B.a Mit Schreiben vom 23. Februar 2016 teilte die Paritätische Berufskom-
mission (im Folgenden: PBK) der Reinigungsunternehmen des Kantons
Wallis (nachfolgend: PBK Reinigungsunternehmen) der D._ AG
mit, dass in ihrem Unternehmen am 30. und 31. März 2016 eine Kontrolle
durchgeführt werde. Diese erfolge gleichzeitig im Namen der PBK der Ro-
mandie für die industrielle Reinigung von Textilien (im Folgenden: Be-
schwerdegegnerin). Geprüft werde die Einhaltung der Bedingungen des
GAV Reinigung sowie des GAV Textilreinigung. Mit der Durchführung der
Kontrolle beauftragte die PBK Reinigungsunternehmen eine eigene Dele-
gation.
Der erste Teil dieser Kontrolle erfolgte wie angekündigt am 30. und
31. März 2016 und bezog sich auf den GAV Reinigung.
B.b Am 5. und 6. September 2016 fand nach entsprechender Ankündigung
vom 19. August 2016 – wobei als Kontrolldaten irrtümlicherweise der 5. und
6. August 2016 festgehalten wurde – der zweite Teil der Kontrolle statt, der
den GAV Textilreinigung betraf. Die Kontrolle bezog sich auf den Zeitraum
vom 1. Dezember 2013 bis zum 31. März 2016.
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B.c Mit Schreiben vom 3. Mai 2017 teilte die Beschwerdegegnerin der Be-
schwerdeführerin mit, dass die Kontrolle die Missachtung von GAV-Bestim-
mungen ans Licht gebracht habe, und ersuchte die Beschwerdeführerin um
eine Stellungnahme zu den festgestellten Mängeln. Die Beschwerdeführe-
rin nahm zu diesen mit Schreiben vom 2. Juni 2017 Stellung. Hierauf for-
derte die Beschwerdegegnerin sie mit Schreiben vom 5. September 2017
auf, mehrere angeforderte Unterlagen nachzureichen.
B.d Mit Schreiben vom 28. September 2017 an die Beschwerdegegnerin
ersuchte die Beschwerdeführerin unter anderem darum, dass in ihrem Be-
trieb nochmals eine "umfassende Kontrolle" durch die zuständige PBK vor-
genommen werde und anschliessend allfällige Beanstandungen aufgrund
der tatsächlich kontrollierten Unterlagen "inhaltlich und materiell konkret"
erstellt und aufgelistet würden.
B.e Am 22. November 2017 schrieb die Beschwerdegegnerin der Be-
schwerdeführerin, das Kontrollverfahren sei konform durchgeführt worden.
Für eine erneute Kontrolle an Ort gebe es keinerlei Gründe.
C.
C.a Am 30. November 2017 ersuchte die Beschwerdeführerin die Direktion
für Arbeit des SECO um Einsetzung eines unabhängigen Kontrollorgans
gemäss Art. 6 des Bundesgesetzes vom 28. September 1956 über die All-
gemeinverbindlicherklärung von Gesamtarbeitsverträgen (AVEG,
SR 221.215.311). Dieses Kontrollorgan solle in ihrem Betrieb die Einhal-
tung der GAV-Bestimmungen kontrollieren und allfällige Beanstandungen
machen. Das SECO solle überprüfen, ob die gegebenen Umstände es
rechtfertigten, dass ein Teil der Kosten der besonderen Kontrolle den Ver-
tragsparteien beziehungsweise der Beschwerdegegnerin auferlegt werden
könne. Darüber informierte die Beschwerdeführerin die Beschwerdegeg-
nerin gleichentags schriftlich.
C.b Mit Schreiben vom 4. Januar 2018 an das SECO, Personenfreizügig-
keit und Arbeitsbeziehungen (nachfolgend auch: Vorinstanz), ersuchte die
Beschwerdeführerin unter anderem erneut darum, dass die Kosten der be-
sonderen Kontrolle vollumfänglich durch die Vertragsparteien beziehungs-
weise die Beschwerdegegnerin zu übernehmen seien.
D.
Mit Verfügung vom 21. Juni 2018 ordnete die Vorinstanz die Durchführung
einer GAV-Einhaltungskontrolle durch die G._ AG, H._, bei
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der Beschwerdeführerin an. Kontrollgegenstand sei eine gesamtarbeits-
vertragliche Betriebskontrolle (Vollkontrolle; Dispositiv-Ziff. 3). Die Kontroll-
kosten gingen zu zwei Dritteln zu Lasten der Beschwerdeführerin und zu
einem Drittel zu Lasten der Beschwerdegegnerin. Allfällige Mehrkosten ge-
genüber der Offerte, die objektiv begründbar seien, seien im gleichen Ver-
hältnis aufzuteilen (Dispositiv-Ziff. 6).
Die Vorinstanz begründet die Vollkontrolle im Wesentlichen damit, dass der
Kontrollgegenstand an sich nicht bestritten sei. Ursprünglich habe von der
Beschwerdegegnerin eine GAV-Einhaltungskontrolle im Rahmen einer
Vollkontrolle durchgeführt werden sollen. Die Kontrollmodalitäten könnten
einen möglichen Streitgegenstand darstellen. Zur Begründung der Kosten-
tragung führt die Vorinstanz an, dass die Beschwerdeführerin nicht immer
unverzüglich den Aufforderungen der Beschwerdegegnerin nachgekom-
men sei, die verlangten Unterlagen einzureichen, beziehungsweise habe
sie jeweils nur einen Teil der verlangten Unterlagen eingereicht. Der Be-
schwerdegegnerin sei jedoch bis zu einem gewissen Grad anzurechnen,
dass die mangelnde Klarheit des Kontrollberichts wesentlich dazu beige-
tragen habe, dass die Beschwerdeführerin um Einsetzung eines besonde-
ren Kontrollorgans ersucht habe. Sowohl die Beschwerdeführerin wie auch
die Beschwerdegegnerin hätten einen Beitrag dazu geleistet.
E.
Gegen diese Verfügung hat die Beschwerdeführerin am 17. Juli 2018 Be-
schwerde vor dem Bundesverwaltungsgericht erhoben mit folgenden sinn-
gemässen Rechtsbegehren:
1. Der Beschwerde sei die aufschiebende Wirkung zu erteilen.
2. Ziff. 3 des Dispositivs der Vorinstanz sei aufzuheben. Es sei das standar-
disierte zweistufige Kontrollverfahren basierend auf repräsentativen Stich-
proben durchzuführen.
3. Ziff. 6 des Dispositivs der Vorinstanz sei aufzuheben. Die Kosten des un-
abhängigen Kontrollverfahrens seien den Vertragspartnern beziehungs-
weise der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen.
4. Subsidiär:
In Gutheissung der Beschwerde sei die Sache mit verbindlichen Weisun-
gen im Sinn der Erwägungen an die Vorinstanz zurückzuweisen.
5. Die Kosten von Verfahren und Entscheid seien der Beschwerdegegnerin,
subsidiär dem Fiskus beziehungsweise dem SECO aufzuerlegen.
6. Der Beschwerdeführerin sei eine angemessene Parteientschädigung zu-
zusprechen, und zwar zu Lasten der Beschwerdegegnerin, subsidiär zu
Lasten des Fiskus beziehungsweise des SECO.
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Sie begründet dies im Wesentlichen damit, dass der Beschwerde aufschie-
bende Wirkung zukomme, zumal es nicht direkt um eine Geldleistung gehe
und der Beschwerde hohe Erfolgschancen zukämen. Es gebe keinen be-
legbaren Grund gegen das standardisierte zweistufige Kontrollverfahren.
Das Begehren nach einer Vollkontrolle ohne vorherige stichprobenartige
professionelle Kontrollen vermittle den Eindruck einer unbegründeten
Sanktion und sei abzulehnen. Vielmehr sei das standardisierte zweistufige
Kontrollverfahren basierend auf repräsentativen Stichproben durchzufüh-
ren. In Bezug auf die Auferlegung der Kontrollkosten ist die Beschwerde-
führerin der Ansicht, dass besondere Umstände gegeben seien, die Kosten
des unabhängigen Kontrollverfahrens den Vertragspartnern beziehungs-
weise der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen.
Mit Zwischenverfügung vom 23. Juli 2018 teilte das Bundesverwaltungs-
gericht der Beschwerdeführerin unter anderem mit, dass ihre Beschwerde
vom 17. Juli 2018 von Gesetzes wegen aufschiebende Wirkung habe.
F.
In ihrer Vernehmlassung vom 4. September 2018 verweist die Vorinstanz
in Bezug auf die Aufteilung der Kontrollkosten auf die angefochtene Verfü-
gung. Da unter den Parteien keine Einigkeit hinsichtlich des Kontrollverfah-
rens bestanden habe, habe sie dasjenige Verfahren gewählt, welches dem
von der Beschwerdegegnerin beantragten und der Beschwerdeführerin mit
Schreiben vom 23. Februar 2016 bereits angekündigten Kontrollumfang
(Vollkontrolle) vollumfänglich entspreche.
G.
Die Beschwerdegegnerin beantragt in ihrer Beschwerdeantwort vom
12. Oktober 2018 die vollständige Abweisung der Beschwerde, unter Kos-
ten und Entschädigungsfolgen. Es sei gerechtfertigt, eine Vollkontrolle über
die Anwendung des GAV durchzuführen. Die Vorinstanz habe bei der An-
ordnung einer solchen Kontrolle nicht gegen das Recht verstossen und
auch keinen Missbrauch und keine Ermessensüberschreitung begangen.
Mit Bezug auf die Verteilung der Kontrollkosten hält die Beschwerdegeg-
nerin dafür, es sei nicht gerechtfertigt, ihr mehr als ein Drittel der Kosten
dieser Kontrolle in Rechnung zu stellen. Entsprechend sei die von der
Vorinstanz verfügte Kostenaufteilung zu bestätigen.
H.
Die Beschwerdeführerin hält in ihrer Replik vom 22. November 2018 an
ihren Rechtsbegehren fest. Sie ergänzt, die Kontrollen der PBK erfolgten
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in der Regel in einem zweistufigen Verfahren. Die Beschwerdegegnerin
könne nicht glaubhaft belegen, dass sie bei anderen Betrieben eine Ge-
samtkontrolle vornehme. Eine Vollkontrolle von vornherein vorzusehen,
stelle eine Ungleichbehandlung der dem entsprechenden GAV unterstell-
ten Betriebe dar. Es seien besondere Umstände, verursacht durch die Be-
schwerdegegnerin gegeben, die eine Kostenüberwälzung zu Lasten der
Vertragspartner hinreichend begründeten.
I.
Die Beschwerdegegnerin bringt in ihrer Duplik vom 14. Januar 2019 ergän-
zend vor, dass es sich bei der Beschwerdeführerin um einen sogenannten
Mischbetrieb handle. Dies sei ein zusätzliches Argument für eine Vollkon-
trolle des GAV, da sonst konkrete und schwerwiegende Risiken bestünden,
dass Unregelmässigkeiten vom Kontrollorgan nicht erkannt würden. Im
Rahmen des vorliegenden Verfahrens gelte es sich zu vergewissern, ob
die Beschwerdeführerin oder mindestens eines ihrer Unternehmen nicht
bereits wegen Nichteinhaltung von GAV-Bestimmungen verurteilt worden
sei. Gegebenenfalls und angesichts des schikanösen und verzögernden
Verhaltens der Beschwerdeführerin könne nur eine Vollkontrolle vorge-
nommen werden. Hinsichtlich der Kontrollkosten hält es die Beschwerde-
gegnerin für völlig übertrieben, wenn sie neben den getragenen Kosten für
die bereits durchgeführte vollständige Kontrolle zusätzlich einen Teil der
Kosten für die unabhängige Kontrolle übernehmen müsse. Die von ihr
übermittelten Erläuterungen zu den verlangten Dokumenten seien vollkom-
men klar gewesen. Es gebe daher keine aussergewöhnlichen Umstände,
um von Art. 6 Abs. 3 AVEG abzuweichen, wonach die Kosten einer unab-
hängigen Kontrolle vom Antragsteller, in diesem Fall von der Beschwerde-
führerin, zu tragen seien.
Die Vorinstanz hat innert der gewährten Frist stillschweigend auf die Ein-
reichung einer Duplik verzichtet.
J.
Auf diese und die weiteren Vorbringen der Parteien wird, soweit entscheid-
wesentlich, in den nachfolgenden Erwägungen näher eingegangen.
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Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Die vorliegende Beschwerde richtet sich gegen die Verfügung vom
21. Juni 2018 der Vorinstanz. Es handelt sich dabei um eine Verfügung im
Sinn von Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezember
1968 (VwVG, SR 172.021; vgl. Urteile des BVGer B-4058/2016 vom 9. Au-
gust 2018 E. 1.1 und B-3424/2015 vom 9. Dezember 2016 E. 1.1), welche
der Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht unterliegt (Art. 31 und
Art. 33 Bst. d des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [VGG,
SR 173.32]). Damit ist das Bundesverwaltungsgericht zuständig.
1.2 Die Beschwerdeführerin hat am vorinstanzlichen Verfahren teilgenom-
men, ist als Adressatin der angefochtenen Verfügung durch diese beson-
ders berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung
oder Änderung (Art. 48 Abs. 1 VwVG). Sie ist daher zur Beschwerdefüh-
rung legitimiert. Die Eingabefrist sowie die Anforderungen an Form und In-
halt der Beschwerde sind gewahrt (Art. 50 und Art. 52 VwVG). Der Kosten-
vorschuss wurde fristgerecht geleistet (Art. 63 Abs. 4 VwVG).
1.3 Demzufolge ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1 Das Bundesverwaltungsgericht überprüft den angefochtenen Entscheid
auf Verletzung von Bundesrecht (einschliesslich der unrichtigen oder unvoll-
ständigen Feststellung des Sachverhalts und Überschreitung oder Miss-
brauch des Ermessens) sowie grundsätzlich auch auf Angemessenheit hin
(Art. 49 VwVG). Die Rechtsanwendung erfolgt von Amtes wegen, ohne Bin-
dung an die Begründung der Parteibegehren (Art. 62 Abs. 4 VwVG).
2.2 Die Beschwerdeinstanz hat aber zu berücksichtigen, dass die Natur
der Streitsache ihre eigene Kognition einschränken kann oder eine solche
Einschränkung sogar gebietet. Das ist regelmässig dann der Fall, wenn die
Rechtsanwendung technische Probleme oder Fachfragen betrifft, zu deren
Beantwortung und Gewichtung die verfügende Behörde aufgrund ihres
Spezialwissens besser geeignet ist, oder wenn sich Auslegungsfragen stel-
len, welche die Verwaltungsbehörde aufgrund ihrer örtlichen, sachlichen
oder persönlichen Nähe sachgerechter zu beurteilen vermag als die Be-
schwerdeinstanz. Der verfügenden Behörde darf bei der Beurteilung von
Fachfragen daher ein gewisser Ermessens- und Beurteilungsspielraum be-
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lassen werden, soweit sie die für den Entscheid wesentlichen Gesichts-
punkte geprüft und die erforderlichen Abklärungen sorgfältig und umfas-
send durchgeführt hat. Die Rechtsmittelinstanz weicht in derartigen Fällen
nicht ohne Not von der Auffassung der Vorinstanz ab und stellt im Zweifel
nicht ihre eigene Einschätzung an die Stelle der für die kohärente Konkre-
tisierung und Anwendung des Gesetzes primär verantwortlichen Vorin-
stanz (zum Ganzen: Urteil des BVGer B-1100/2018 vom 13. Juli 2018
E. 2.2 mit Hinweisen unter anderem auf BGE 139 II 185 E. 9.3, 136 I 184
E. 2.2.1, 135 II 384 E. 2.2.2, 135 II 296 E. 4.4.3, 133 II 35 E. 3, 132 II 144
E. 1.2 und 131 II 680 E. 2.3.2; vgl. Urteil des BVGer B-3424/2015 vom
9. Dezember 2016 E. 6).
3.
3.1
3.1.1 Die Vereinigung C._ einerseits und die Gewerkschaft
I._ andererseits schlossen am 29. April 2011 den GAV Textilreini-
gung. Gewisse Bestimmungen dieses GAV wurden mit Bundesratsbe-
schluss vom 22. Oktober 2013 allgemeinverbindlich erklärt.
3.1.2 Gestützt auf Art. 22 Abs. 3 der allgemeinverbindlich erklärten Bestim-
mungen des GAV Textilreinigung kann die paritätische Kommission jeder-
zeit eine Kontrolle hinsichtlich der korrekten Anwendung des GAV Textilrei-
nigung durchführen. Der Arbeitgeber ist verpflichtet, der paritätischen Kom-
mission sämtliche Dokumente und Informationen zur Verfügung zu stellen.
Nach Art. 22 Abs. 5 dieses GAV können die Kontrollkosten den fehlbaren
Unternehmen auferlegt werden, die gegen die Vertragsbestimmungen
verstossen haben.
3.1.3 Die Allgemeinverbindlicherklärung von Kontrollrechten bedeutet eine
weit gehende Ausdehnung der Verbandsmacht gegenüber den Aussensei-
tern, die den Vertragsparteien des betreffenden GAV nicht angehören.
Diese haben deshalb gemäss Art. 6 Abs. 1 AVEG folgende Möglichkeit (vgl.
zum Ganzen: FRANK VISCHER/ANDREAS C. ALBRECHT, Der Arbeitsvertrag,
in: Zürcher Kommentar, Obligationenrecht, Band V/2c, 4. Aufl. 2006,
Art. 356b N 166):
"Arbeitgeber und Arbeitnehmer, auf die der Geltungsbereich des Gesamtar-
beitsvertrages ausgedehnt wird, können jederzeit bei der zuständigen Behörde
die Einsetzung eines besonderen, von den Vertragsparteien unabhängigen
Kontrollorgans an Stelle der im Vertrag vorgesehenen Kontrollorgane verlan-
gen. Dieses Kontrollorgan kann auch auf Antrag der Vertragsparteien einge-
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setzt werden, wenn sich ein am Vertrag nicht beteiligter Arbeitgeber oder Ar-
beitnehmer weigert, sich einer Kontrolle des paritätischen Organs zu unterzie-
hen."
3.1.4 Ziel dieses besonderen Kontrollorgans ist es, zu verhindern, dass
Aussenseiter gegen ihren Willen der verbandlichen Kontrolle unterstellt
werden (vgl. JEAN-FRITZ STÖCKLI, Gesamtarbeitsvertrag und Normalar-
beitsvertrag, in: Berner Kommentar, Obligationenrecht, Band VI/2/2/3, 1999,
Art. 356b N 92 f.; VISCHER/ALBRECHT, a.a.O., Art. 356b N 165 f.; GIACOMO
RONCORONI, in: Andermatt et al. [Hrsg.], Handbuch zum kollektiven Arbeits-
recht, 2009, Art. 1-21 AVEG N 206; EDWIN SCHWEINGRUBER/F. WALTER BIG-
LER, Kommentar zum Gesamtarbeitsvertrag mit Einschluss der Allgemein-
verbindlicherklärung, 3. Aufl. 1985, S. 120; Botschaft des Bundesrats vom
29. Januar 1954 zum Entwurf eines Bundesgesetzes über den Gesamtar-
beitsvertrag und dessen Allgemeinverbindlichkeit, BBl 1954 I 178). Die Ein-
setzung eines neutralen Kontrollorgans hat den Vorteil, dass die Lohnbuch-
kontrolle durch eine neutrale und nicht durch eine von der paritätischen
Kommission (wirtschaftlich) abhängigen Person durchgeführt wird (vgl.
CHRISTOPH SENTI, Lohnbuchkontrollen bei allgemeinverbindlichen GAV
und NAV [= Normalarbeitsvertrag]: praktische Probleme und Abgrenzungs-
fragen, in: Aktuelle Juristische Praxis [AJP] 2010, S. 19). Als unabhängiges
Kontrollorgan kann eine staatliche oder eine private Stelle eingesetzt wer-
den (vgl. VISCHER/ALBRECHT, a.a.O., Art. 356b N 166 mit Hinweisen).
3.1.5 Die nachfolgende Sanktionierung aufgrund des Kontrollergebnisses
fällt wieder alleine in die Kompetenz der paritätischen Kommission bezie-
hungsweise der Vertragsparteien. Wo die paritätische Kommission nicht
überzeugend genug wirkt, bleibt nur, die Feststellung der Vertragsverlet-
zungen, die Konventionalstrafe und die Kontrollkosten auf dem Rechtsweg
geltend zu machen (vgl. CHRISTOPH HÄBERLI, Verfahrensfragen im Zusam-
menhang mit Gesamtarbeitsverträgen, in: Mitteilungen des Instituts für
Schweizerisches Arbeitsrecht [ArbR] 2007, S. 52; zum Ganzen: Urteil des
BVGer B-3424/2015 vom 9. Dezember 2016 E. 2.1).
3.2 Gemäss Art. 20 Abs. 2 AVEG liegt bei Allgemeinverbindlicherklärungen,
die vom Bundesrat angeordnet werden, die Zuständigkeit für die Einset-
zung eines unabhängigen Kontrollorgans beim SECO (vgl. SECO, Bericht
GAV-Standortbestimmung, Mai 2014 [zu finden unter: <http://www.news.
admin.ch/NSBSubscriber/message/attachments/34715.pdf>, besucht am
4. März 2019], S. 76; RONCORONI, a.a.O., Art. 1-21 AVEG N 212).
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4.
4.1 Streitig und zu prüfen ist im vorliegenden Fall zunächst, ob das unab-
hängige Kontrollorgan ein standardisiertes zweistufiges Kontrollverfahren
oder eine (einstufige) Vollkontrolle durchzuführen hat.
4.2 Der Umfang und die Tragweite des Auftrags, den die Behörde dem un-
abhängigen Kontrollorgan erteilen kann, können erheblich differieren: Die
Behörde kann das eingesetzte Kontrollorgan bloss beauftragen, zuhanden
der vertragschliessenden Verbände einen Kontrollbericht im Sinn eines
neutralen Gutachtens zu erstellen. Die Behörde kann aber dem eingesetz-
ten Kontrollorgan auch das Recht einräumen, nach eigenem pflichtgemäs-
sem Ermessen Beweismassnahmen zu treffen (zum Ganzen: RONCORONI,
a.a.O., Art. 1-21 AVEG N 216 mit Hinweis). Bei der Umschreibung des Kon-
trollumfangs darf die zuständige Behörde allerdings weder die Beweis-
massnahmen einschränken, beispielsweise dadurch, dass das Kontrollor-
gan nur "nötigenfalls" persönliche Befragungen durchführen darf, noch Be-
wertungen durch dieses Organ verlangen, beispielsweise dadurch, dass
es nur "erhebliche" Verstösse gegen den GAV festzuhalten hat (RON-
CORONI, a.a.O., Art. 1-21 AVEG N 217 mit Hinweis). Die Behörde kann die
Kontrolltiefe demzufolge auch ins Ermessen des Kontrollorgans stellen.
4.3
4.3.1 Im vorliegenden Fall stellte die G._ AG dem SECO am 29. Ap-
ril 2018 und 2. Mai 2018 auf deren Anfrage hin je eine Offerte für eine "Voll-
kontrolle (Prüfung sämtlicher GAV-unterstellter Mitarbeitender)" der Be-
schwerdeführerin zwecks Durchführung einer GAV-Einhaltungskontrolle
für den GAV Textilreinigung bezüglich des Zeitraums vom 1. Dezember
2013 bis 31. März 2016 zu.
4.3.2 In ihrer erläuternden E-Mail vom 2. Mai 2018 schrieb die G._
AG dem SECO, dass ihre Kalkulation auf einer Vollkontrolle basiere. Das
heisse, sämtliche GAV-unterstellten Mitarbeitenden würden in allen wichti-
gen Punkten für gesamthaft 28 Monate kontrolliert. Sie sei in den letzten
Jahren dazu übergegangen, ein von ihr entwickeltes, standardisiertes,
zweistufiges Verfahren anzuwenden. Sie analysiere zuerst die Situation
aufgrund einer repräsentativen Stichprobe in standardisierter Weise und
vertiefe anschliessend in denjenigen Bereichen, in denen sie auf bedeu-
tende Fehler stosse. Die Vertiefung werde auf alle Mitarbeitenden ausge-
dehnt, welche von der Verfehlung mutmasslich betroffen seien, beschränke
sich also nicht auf die Stichprobe. Diese diene lediglich der Analyse. Bei
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einem Betrieb der Grösse der Beschwerdeführerin würde sie nach ihren
üblichen Kriterien eine Stichprobe von 16 Mitarbeitenden bestimmen, ziel-
gerichtet ausgewählt aufgrund einer detaillierten, umfassenden Mitarbei-
terliste mit den von ihr verlangten Informationen. Über die Analyse gebe es
einen (Zwischen-)Bericht, welcher allfällige Problembereiche anschaulich
darstelle und je nach Vereinbarung mit der zuständigen PBK dem Auftrag-
geber mit einem Vorschlag betreffend Vertiefung zur Verfügung gestellt
werde. Bei der Analyse würden Unterlagen in einem Umfang kopiert, der
nachträgliche Manipulationen erkennbar machen würde. Diese Art der
Kontrolle reduziere die Kosten gegenüber einer Vollkontrolle im traditionel-
len Sinn bei einer Kontrolle der vorliegenden Grösse in einem durchschnitt-
lich organisierten Betrieb erfahrungsgemäss um ca. 20 bis 40 %. Die Ein-
sparungen resultierten dadurch, dass sie nicht Zeit mit der x-fachen Kon-
trolle von Punkten verlöre, in welchen keine oder nur unwesentliche Ver-
fehlungen zu finden seien. Sei die Personaladministration eines Betriebs
hingegen chaotisch, spiele es keine Rolle, ob der Weg des zweistufigen
Verfahrens oder einer Vollkontrolle beschritten werde. In diesem Fall führ-
ten beide zu ähnlich hohen Kosten.
4.3.3 Die Vorinstanz informierte die Beschwerdeführerin hierauf am 3. Mai
2018 schriftlich, die Offerte der G._ AG gehe von einer Vollkontrolle
aus. Die G._ AG biete auch ein von ihr entwickeltes, standardisier-
tes zweistufiges Kontrollverfahren an. In der Folge beschrieb die Vorin-
stanz dieses Verfahren, indem sie im Wesentlichen die entsprechenden
Erläuterungen der G._ AG vom 2. Mai 2018 (E. 4.3.2 hiervor) wört-
lich wiedergab.
4.3.4 Die Vorinstanz ordnete in der angefochtenen Verfügung gestützt auf
die obgenannte Offerte (E. 4.3.1) und die oben erwähnten Erläuterungen
(E. 4.3.2) der G._ AG eine Vollkontrolle an. Sie begründet ihre An-
ordnung im Wesentlichen damit, dass der Kontrollgegenstand an sich nicht
bestritten sei und ursprünglich von der Beschwerdegegnerin eine GAV-Ein-
haltungskontrolle im Rahmen einer Vollkontrolle durchgeführt werden
sollte. Dieser begründete Entscheid der Vorinstanz zugunsten dieser Kon-
trolltiefe ist nachvollziehbar und fällt in ihr Ermessen. Mit dieser Anordnung
hat die Vorinstanz weder gesetzeswidrig gehandelt, noch ihr eigenes Er-
messen verletzt oder missbraucht (vgl. E. 2.2 hiervor). Die Vorinstanz ist
entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin nicht verpflichtet, ein zwei-
stufiges Kontrollverfahren durchzuführen, bevor sie eine Vollkontrolle ver-
fügt. Dass die Vorinstanz die Beschwerdeführerin mit der unmittelbaren An-
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Seite 12
ordnung einer Vollkontrolle gegenüber anderen Unternehmen in einer glei-
chen Situation ungleich behandelt, ist – entgegen der Ansicht der Be-
schwerdeführerin – weder nachgewiesen noch geht eine solche Ungleich-
behandlung aus den vorliegenden Akten hervor. Die Frage, ob es sich bei
der Beschwerdeführerin um ein gemischtes Unternehmen handelt, kann
demnach offen bleiben.
5.
5.1 Umstritten und zu prüfen ist ferner, wem in welchem Umfang die Kosten
der angeordneten Vollkontrolle aufzuerlegen sind.
5.2 Laut Art. 6 Abs. 3 AVEG, 1. Halbsatz, gehen die Kontrollkosten zu Las-
ten des Arbeitgebers oder Arbeitnehmers, der eine besondere Kontrolle
verlangt oder der sich geweigert hat, sich der Kontrolle des paritätischen
Organs zu unterziehen. Davon ausgenommen sind einzig Fälle, in denen
sich die Kostentragung nach Art. 6 Abs. 3 AVEG, 2. Halbsatz, bestimmt
(dazu E. 5.3 hiernach). Die Kontrollkosten müssen demzufolge grundsätz-
lich vom eben erwähnten Arbeitgeber oder Arbeitnehmer getragen werden
(vgl. RONCORONI, a.a.O., Art. 1-21 AVEG N 205 i.V.m. 222).
5.3 Gemäss Art. 6 Abs. 3 AVEG, 2. Halbsatz, können die Kontrollkosten
von der zuständigen Behörde ganz oder teilweise den Vertragsparteien
auferlegt werden, wenn dies besondere Umstände rechtfertigen. Abs. 3
sieht dies vor, um zu verhindern, dass Art. 6 AVEG toter Buchstabe bleibt,
weil die Pflicht zur Kostentragung für die Aussenseiter abschreckende Wir-
kung haben könnte (RONCORONI, a.a.O., Art. 1-21 AVEG N 222). Das Er-
fordernis des Vorliegens besonderer Umstände bedeutet, dass eine Kos-
tenauferlegung nach Art. 6 Abs. 3 AVEG, 2. Halbsatz, nur ausnahmsweise
erfolgen soll (vgl. RONCORONI, a.a.O., Art. 1-21 AVEG N 223). Bei der Aus-
legung und Anwendung des unbestimmten Gesetzesbegriffs der "beson-
deren Umstände" steht der verfügenden Erstinstanz ein Beurteilungs- und
Ermessensspielraum zu (Urteil des BVGer B-3424/2015 vom 9. Dezember
2016 E. 6 mit Hinweis auf BVGE 2013/59). Das Vorliegen solcher Um-
stände ist namentlich zu bejahen, wenn das Verhalten des gesamtarbeits-
vertraglichen Kontrollorgans Anlass zur Ablehnung weiterer Kontrollen ge-
geben hat (RONCORONI, a.a.O., Art. 1-21 AVEG N 222). So liegen beson-
dere Umstände beispielsweise dann vor, wenn sich der Aussenseiter we-
gen unkorrekten Verhaltens des im GAV vorgesehenen Kontrollorgans ver-
anlasst sah, die Einsetzung eines von den vertragsschliessenden Verbän-
den unabhängigen Kontrollorgans zu verlangen (SCHWEINGRUBER/BIGLER,
a.a.O., S. 121).
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Seite 13
5.4 Die Beschwerdegegnerin warf der Beschwerdeführerin im Rahmen der
Kontrolle vom 5. und 6. September 2016 (Sachverhalt Bst. B.b) zwar unter
anderem vor, dass "gewisse Mitarbeitende" über keinen schriftlichen Ar-
beitsvertrag verfügten (Schreiben vom 3. Mai 2017 der Beschwerdegegne-
rin an die Beschwerdeführerin, S. 1). Wer diese Mitarbeiter sind oder zu-
mindest wie viele es sind, geht aus dem eben genannten Schreiben – das
von der Vorinstanz in der angefochtenen Verfügung (S. 8) als "erster Kon-
trollbericht" bezeichnet wird – aber nicht hervor. Ebenso wird daraus nicht
eindeutig klar, welches die konkret vorgeworfenen Verfehlungen sind. Die
Beschwerdegegnerin hielt in diesem Schreiben lediglich fest, dass die Prü-
fung "die Missachtung einer gewissen Anzahl von Bestimmungen des GAV
ans Licht gebracht" habe (S. 1). So ist insbesondere unklar, ob die im be-
sagten Schreiben aufgeführten angeblichen Verfehlungen vollständig auf-
gezählt werden oder nicht. Demzufolge hat die Beschwerdegegnerin in der
Tat wegen mangelnder Klarheit des ersten Kontrollberichts bis zu einem
gewissen Grad zu verantworten, dass die Beschwerdeführerin um Bestel-
lung eines besonderen Kontrollorgans ersucht hat.
Die Beschwerdeführerin kam demgegenüber ihrerseits nicht allen Auffor-
derungen der Beschwerdegegnerin unverzüglich korrekt nach. So forderte
diese die Beschwerdeführerin im vorstehend erwähnten Schreiben vom
3. Mai 2017 dazu auf, einen GAV-konformen schriftlichen Arbeitsvertrag für
das gesamte Personal zu erstellen. Es werde eine sowohl durch den Ar-
beitgeber als auch durch den Arbeitnehmer unterzeichnete Kopie erwartet
(S. 2). Aus dieser klaren Anweisung geht unmissverständlich hervor, dass
entsprechende Arbeitsverträge sämtlicher Mitarbeiter der Beschwerdefüh-
rerin bei der Beschwerdegegnerin einzureichen waren. Die Beschwerde-
führerin reichte hierauf jedoch nur einen einzigen Arbeitsvertrag statt die
Verträge des gesamten Personals ein (vgl. undatierte Stellungnahme zum
obgenannten Schreiben vom 3. Mai 2017). Der einzige eingereichte Ar-
beitsvertrag ist überdies laut der Beschwerdegegnerin nicht GAV-konform
(vgl. Schreiben der Beschwerdegegnerin vom 5. September 2017 an die
Beschwerdeführerin, S. 1). Überdies hatte letztere anlässlich der Kontrolle
festgestellt, dass der Lohn vieler Mitarbeiter der Beschwerdeführerin nicht
den Mindestansätzen des GAV entspreche (ebengenanntes Schreiben
vom 5. September 2017, S. 2). Weiter stellte die Beschwerdeführerin der
Beschwerdegegnerin auf deren Aufforderung hin, einen Zahlungsnachweis
für die Leistung des 13. Monatslohns an sämtliche Mitarbeitenden einzu-
reichen, lediglich eine einzige Lohnabrechnung zu (vgl. erwähntes Schrei-
ben von dato, S. 2). Ferner blieb die Beschwerdeführerin der Beschwerde-
gegnerin trotz einer entsprechenden klaren Aufforderung den Beweis
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schuldig, dass bei dem im Stundenlohn bezahlten Personal "die üblich ge-
leistete Arbeitszeit" als Feiertagsentschädigung in Stunden gutgeschrieben
werde (vgl. ebendieses Schreiben von dato, S. 2). Die Beschwerdeführerin
ist demnach den Aufforderungen der Beschwerdegegnerin zum Teil über-
haupt nicht nachgekommen. Dass die Beschwerdeführerin weitere Kontrol-
len gänzlich ablehnt, ist indes aus den vorliegenden Akten nicht ersichtlich.
Vielmehr ist aktenkundig erstellt, dass sie mehrmals um eine erneute Kon-
trolle ersucht hat.
Die eben dargestellten Unterlassungen der Beschwerdeführerin wiegen
wesentlich schwerer als die genannten Unklarheiten des ersten Kontroll-
berichts. Die Beschwerdeführerin hat sich gegenüber der Beschwerdegeg-
nerin in schwerwiegender Weise nicht kooperativ verhalten und so nicht
nur die gehörige Durchführung der Kontrolle durch die Beschwerdegegne-
rin, sondern auch die Erstellung eines umfassend formulierten Kontrollbe-
richts durch eigenes Verhalten beeinträchtigt. Die Vorinstanz begründet ih-
ren Entscheid hinsichtlich der Kostenauferlegung im Ergebnis damit, dass
sowohl die Beschwerdeführerin als auch die Beschwerdegegnerin einen
Beitrag dazu geleistet hätten, dass um Einsetzung eines besonderen Kon-
trollorgans ersucht worden sei. Nach dem Gesagten ist der Entscheid der
Vorinstanz, wonach die Beschwerdeführerin angesichts dieser Sachlage
die Kosten der Kontrolle durch die G._ AG zu zwei Dritteln, während
der Beschwerdegegnerin nur ein Drittel der Kosten auferlegt werden, nach-
vollziehbar und im Rahmen ihres Ermessens erfolgt.
6.
Zusammenfassend ist der Entscheid der Vorinstanz, eine Vollkontrolle der
Beschwerdeführerin anzuordnen und letzterer die Kosten für diese Kon-
trolle zu zwei Dritteln und der Beschwerdegegnerin zu einem Drittel aufzu-
erlegen, nicht zu beanstanden. Die Beschwerde erweist sich somit als un-
begründet und ist abzuweisen.
7.
7.1 Bei diesem Verfahrensausgang sind die Verfahrenskosten in vollem
Umfang der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 1 VwVG sowie
Art. 1 ff. des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Ent-
schädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]).
Sie werden unter Berücksichtigung des Umfangs und der Schwierigkeit der
Streitsache im vorliegenden Verfahren auf Fr. 2'000.– festgesetzt (Art. 63
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Seite 15
Abs. 4bis VwVG sowie Art. 1, 2 und 4 VGKE). Der von der Beschwerdefüh-
rerin in gleicher Höhe einbezahlte Kostenvorschuss ist zur Bezahlung der
Verfahrenskosten zu verwenden.
7.2 Gestützt auf Art. 64 Abs. 1 VwVG in Verbindung mit Art. 7 VGKE hat
die unterliegende Beschwerdeführerin die obsiegende Beschwerdegegne-
rin für die ihr erwachsenen notwendigen Kosten zu entschädigen. Da keine
Kostennote eingereicht wurde, ist die Entschädigung aufgrund der Akten
festzusetzen (Art. 14 Abs. 2 Satz 2 VGKE). Unter Berücksichtigung des
Verfahrensausgangs, des gebotenen und aktenkundigen Aufwands, der
Rechtsschriften der Beschwerdegegnerin, der Bedeutung der Streitsache
und der Schwierigkeit des vorliegend zu beurteilenden Verfahrens (vgl.
Art. 9 Abs. 1 i.V.m. Art. 10 Abs. 2 VGKE) ist eine Parteientschädigung von
Fr. 2'500.– gerechtfertigt (inkl. Auslagen).
Hingegen haben weder die unterliegende Beschwerdeführerin noch die
obsiegende Vorinstanz Anspruch auf eine Parteientschädigung (vgl.
Art. 64 Abs. 1 VwVG e contrario und Art. 7 Abs. 3 VGKE).