Decision ID: ed8c801a-97b2-4bb4-8bc5-ed1a312321fc
Year: 2007
Language: fr
Court: VD_TC
Chamber: VD_TC_031
Canton: VD
Region: Région lémanique
Law Area: public_law

Vu les faits suivants
A. M. et Mme A. et B.X._ ont repris le fonds de commerce du « C._ », à 1._, le 1er novembre 2004. Ce café-restaurant comprend une salle de consommation de 50 personnes et une terrasse sur le domaine privé de 5 mètres sur 3,50 mètres.
Ayant fait l’objet d’une condamnation pénale, M. A.X._ n’a pas pu obtenir d’autorisation d’exploiter ; celle-ci a été délivrée à son épouse en date du 18 mai 2005. Le titulaire de l’autorisation d’exercer était M. D._, qui mettait sa patente à disposition en échange d’un montant de Fr. 300.-- par mois.
B. Suite à une plainte parentale du 16 juin 2006, la Police communale du commerce a effectué un contrôle dans le « C._ » en date du 24 juin 2006 de 22h00 à 22h45.
C. Le 6 juillet 2006, M. et Mme A. et B.X._ ainsi que M. D._ ont été entendus par la Police communale du commerce.
D. Le 4 septembre 2006, la Police communale du commerce a adressé un rapport de dénonciation au Juge d’instruction de l’arrondissement de Lausanne, concernant M. et Mme A. et B.X._ et M. D._, pour infraction aux art. 136 du Code pénal, 2, 42 de la Loi fédérale sur l’alcool, 45, 50 let. b et let. c, 51 de la Loi sur les auberges et débits de boissons, 28 et 30 de son règlement d'exécution.
Il ressort notamment de ce rapport (relatif à la visite de l’établissement effectuée le 24 juin 2006 par la Police du commerce) que :
- les exploitants ont servi des boissons distillées à trois mineurs, dont l’un était âgé de moins de 16 ans ;
- les mineurs auraient laissé entendre que l’établissement était réputé pour ne pas se soucier de l’âge des consommateurs ;
- les exploitants ignoraient les restrictions légales (relatives aux horaires) concernant la fréquentation par les mineurs des établissements soumis à licence ;
- contrairement aux prescriptions légales, l’établissement n’offrait pas trois boissons sans alcool meilleur marché que la boisson alcoolisée la moins chère.
E. Le 11 septembre 2006, M. D._ a renoncé à son autorisation d’exercer.
F. Le 22 septembre 2006, M. et Mme A. et B.X._ ont été entendus par la Police cantonale du commerce.
G. Par décision du 12 octobre 2006, la Cheffe du Département de l'économie du canton de Vaud a signifié à M. et Mme A. et B.X._ qu’elle avait décidé :
"1. de prononcer une interdiction de débiter des boissons alcooliques pour une durée de 15 jours, dans le café restaurant « C._ », rue 2._, 1._,
2. de fixer l'entrée en force de cette interdiction au lundi 13 novembre 2006 dès 14h00, cette mesure se terminant le mardi 28 novembre 2006 à 14h00,
3. de charger la Direction de la sécurité publique de la ville de Lausanne de faire respecter les mesures prévues sous chiffres 1 et 2,
4. de fixer à Fr. 200.- l'émolument à percevoir pour la présente décision, conformément aux articles 55 LADB et 16 du règlement du 7 juillet 2004 sur les émoluments et contributions à percevoir en application de la LADB (RE-LADB)."
H. Le 31 octobre 2006, M. et Mme A. et B.X._ (ci-après : les recourants), représentés par l'avocat Pierre-André Marmier, ont interjeté un recours auprès du Tribunal administratif contre la décision rendue par la Cheffe du Département de l'économie le 12 octobre 2006 (ci-après : l'autorité intimée). Ils ont requis l'effet suspensif. Ils ont conclu avec suite de dépens à l’admission du recours, principalement à la réforme de la décision attaquée en ce sens qu’un avertissement est adressé à B.X._, en sa qualité de titulaire d’une licence d’exploiter le C._, aucune sanction n’étant pour le surplus prononcée à l’encontre d’A.X._, subsidiairement à la réforme de la décision attaquée en ce sens qu’un avertissement est adressé à A. et B.X._.
I. Le 8 novembre 2006, le Service de l’économie, du logement et du tourisme (SELT) s’est déterminé sur la requête d’effet suspensif et a conclu à son rejet. Il s’est également exprimé sur les arguments du recours.
J. Par décision sur effet suspensif rendue le 9 novembre 2006, le Juge instructeur du Tribunal administratif a accordé l'effet suspensif.
K. L'autorité intimée s'est déterminée le 8 décembre 2006. Elle a conclu sous suite de frais au rejet du recours et au maintien de la décision du 12 octobre 2006.
L. Le 20 décembre 2006, les recourants ont versé au dossier une copie de l’ordonnance rendue le 8 décembre 2006 par le Juge d’instruction de l’arrondissement de Lausanne les condamnant, ainsi que M. D._, à Fr. 600.-- d’amende chacun et ont indiqué avoir fait opposition à cette ordonnance.
M. Le 29 janvier 2007, les recourants ont communiqué au Tribunal leurs observations relatives à la réponse de l’autorité intimée.
N. Le 7 février 2007, l’autorité intimée s’est prononcée sur l’affirmation du conseil des recourants selon laquelle il n’est pas certain que son client obtienne les licences nécessaires au cas où la sanction prononcée contre lui serait confirmée.
O. Le Tribunal a délibéré par voie de circulation.
P. Les arguments respectifs des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.

Considérant en droit
1. L'art. 4 al. 1 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA ; RS 173.36) prévoit que le Tribunal administratif connaît en dernière instance cantonale de tous les recours contre les décisions administratives cantonales ou communales lorsque aucune autre autorité n'est expressément désignée par la loi pour en connaître. Il est ainsi compétent pour statuer sur les recours interjetés contre les décisions de la Police cantonale rendues en matière de mesures administratives prononcées à l'encontre d'un exploitant d'établissement public.
2. Conformément à l'art. 31 al. 1 LJPA, le recours s'exerce par écrit dans les 20 jours dès la communication de la décision attaquée. En l'occurrence, le recours a été déposé dans le délai prévu par loi et il satisfait aux conditions formelles énoncées à l'art. 31 al. 2 et 3 LJPA.
3. L'art. 36 LJPA prévoit que le pouvoir d'examen du Tribunal administratif s'étend à la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a), à la constatation inexacte ou incomplète de faits pertinents (let. b), ainsi qu'à l'opportunité, si une loi spéciale le prévoit (let. c). Cette dernière hypothèse n'est pas réalisée en l'espèce.
4. La loi vaudoise sur les auberges et les débits de boissons du 26 mars 2002 (LADB ; RSV 935.31) est entrée en vigueur le 1er janvier 2003, remplaçant l'ancienne loi sur les auberges et les débits de boissons du 11 décembre 1984. Il est rappelé aux art. 50 et 51 LADB le principe posé par la loi fédérale sur l'alcool du 21 juin 1932 (loi sur l'alcool ; RS 680) qui interdit d'exercer le commerce de détail de boissons distillées sous la forme de remise à des enfants ou à des adolescents de moins de dix-huit ans (art. 41 al. 1 let. i de la loi sur l'alcool) :
"Interdiction de servir des boissons alcooliques
Art. 50.- Il est interdit de servir et de vendre des boissons alcooliques :
a) aux personnes en état d'ébriété ;
b) aux personnes de moins de seize ans révolus (loi scolaire réservée) ;
c) aux personnes de moins de dix-huit ans révolus, s'il s'agit de boissons distillées ou considérées comme telles.
(...)".
Protection de la jeunesse
Art. 51.- Les enfants de moins de douze ans révolus n'ont accès aux établissements que s'ils sont accompagnés d'un adulte. Toutefois, dès l'âge de dix ans révolus, les enfants peuvent avoir accès aux établissements jusqu'à 18 heures, s'ils sont en possession d'une autorisation parentale.
Les mineurs âgés de douze à seize ans révolus non accompagnés d'un adulte, mais en possession d'une autorisation parentale, peuvent fréquenter les établissements jusqu'à 20 heures à l'exclusion de ceux mentionnés aux alinéas suivants et des salons de jeux.
Les mineurs de plus de seize ans révolus peuvent fréquenter tous les établissements à l'exclusion des night-clubs."
L'art. 45 LADB qui traite des boissons non alcooliques dit que :
"Les titulaires de licences d'établissement ou d'autorisations simples au sens de l'article 4 autorisés à débiter des boissons alcooliques sont tenus de servir des boissons non alcooliques.
Ils doivent offrir un choix de trois boissons sans alcool de type différent au moins, à un prix inférieur, à quantité égale, à celui de la boisson alcoolique la moins chère."
Quant à l'ordonnance sur les denrées alimentaires du 1er mars 1995 (ODAI ; RS 817.02), elle prévoit que :
"Le point de vente doit être muni d'un écriteau bien visible sur lequel figure de façon clairement lisible que la remise de boissons contenant de l'alcool est interdite aux enfants et aux jeunes. Cet écriteau doit indiquer les âges seuils de remise prescrits à l'al. 2 et par la législation sur l'alcool."
5. Sous l’angle des sanctions, l'art. 61 LADB prévoit ce qui suit :
"Le département peut prononcer une interdiction de débiter des boissons alcooliques pour une durée de dix jours à six mois en cas d'infraction, grave ou réitérée, aux dispositions de la présente loi en rapport avec le service de boissons alcooliques ou la lutte contre l'abus de l'alcool."
L’art. 62 LADB dispose pour sa part :
"Dans les cas d’infraction de peu de gravité, le département peut adresser un avertissement aux titulaires de la licence, de l’autorisation d’exercer, de l’autorisation d’exploiter ou de l’autorisation simple au sens de l’article 4."
Les sanctions administratives n’ont pas tant pour but de punir que d’obtenir le respect des règles légales. Dans l’application de ces sanctions, l’administration est liée par les principes généraux du droit administratif. En particulier le principe de la proportionnalité (garanti par l’art. 5 al. 2 Cst.) implique, sur le plan de la procédure, un avertissement préalable à la sanction, dont on ne pourra se passer que s’il y a urgence ou si le comportement répréhensible est à ce point grave qu’il mérite une mesure immédiate (Pierre Moor, Droit administratif, volume II, 2e éd., Berne 2002, p. 118 ; Ulrich Häfelin / Georg Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4e éd., Zurich 2002, p. 242 s.). Ainsi, de manière générale, l’avertissement prépare et favorise une mesure ultérieure qui, autrement, pourrait être jugée contraire au principe de la proportionnalité.
L'avertissement au sens de l’art. 62 LADB constitue certes une mesure plus légère que l’interdiction de vendre des boissons alcoolisées. Il n’en demeure pas moins qu’il représente une mise en garde prononcée à titre éducatif et forme pour l’administré concerné un antécédent. En ce sens, l'avertissement comporte la menace d'une sanction plus lourde en cas de nouvelle infraction aux règles légales.
Sur le plan matériel, l’autorité doit, pour fixer la sanction en application du principe de la proportionnalité, tenir compte tant d’éléments objectifs - telle l’atteinte objectivement portée à l’intérêt public - que de facteurs subjectifs, comme par exemple les motifs qui ont poussé l’intéressé à violer ses obligations, ses antécédents, les effets de la sanction sur sa situation (Moor, op. cit., p. 118).
6. a) En l’espèce, il est reproché aux recourants d’avoir servi des boissons distillées à trois mineurs, dont l’un était âgé de moins de 16 ans (15 ans et 11 mois), d’avoir ignoré les restrictions légales (relatives aux horaires) concernant la fréquentation par les mineurs des établissements soumis à licence et d’avoir une carte qui ne comportait pas trois boissons sans alcool meilleur marché que la boisson alcoolisée la moins chère. Il est également reproché aux recourants d'avoir loué à D._ son certificat cantonal d'aptitudes, ceci en violation de l'art. 28 du règlement du 15 janvier 2003 d'exécution de la loi du 26 mars 2002 sur les auberges et les débits de boisson (RLADB ; RS 935.31.1). Dès lors que le litige porte sur une interdiction de débiter des boissons alcooliques prononcée en application de l'art. 61 LADB, il n'y a pas lieu de tenir compte de cet élément dès lors que, aux termes de l'art. 61 LADB, cette sanction ne peut être prononcée qu'en relation avec les dispositions légales en rapport avec le service de boissons alcooliques ou la lutte contre l'abus d'alcool.
Il est avéré que des boissons distillées ont été servies à des mineurs après 22 heures. Le Tribunal a déjà eu l’occasion de juger des affaires semblables concernant ce genre d’infractions.
- dans le cas GE.2003.0114 du 18 mai 2004 (confirmé par le Tribunal fédéral, ATF 2P.144/2004), des boissons alcooliques, voire distillées, avaient été servies (aux alentours de 16h00 cette fois) à des mineurs qui avaient pour certains à peine 14 ans et dont quelques-uns étaient déjà en état d'ébriété (un mineur de 15 ne tenait même plus sur ses jambes). Le comportement de ces jeunes avait attiré l’attention d’un inspecteur circulant en voiture. La Police du commerce indiquait n'avoir jamais eu connaissance d'une affaire aussi grave. Le Tribunal avait confirmé une interdiction de vendre des boissons alcoolisées pour une durée de 30 jours.
- dans le cas GE.2005.072 du 23 août 2005, il était en particulier reproché au recourant de n'avoir pas pris de mesures pour mettre fin au désordre qui régnait à proximité immédiate de son établissement, dont certains clients en état d'ébriété avancée étaient couchés par terre, comportement incompatible avec le minimum de décence qu'un tenancier d'établissement public devait veiller à maintenir (comportement qui avait été constaté à maintes reprises par la Police du commerce avant qu’elle n’intervienne). Le recourant avait aussi fait preuve d'une certaine désinvolture, rejetant la responsabilité sur la Police. Il résultait du rapport de la Police du commerce que, parmi les contrôles effectués par ce service au cours des dernières années, il avait rarement été constaté une telle fréquentation de mineurs de moins de 16 ans ainsi qu'une telle vente en masse de boissons alcooliques à ceux-ci. Le Tribunal avait confirmé une interdiction de vendre des boissons alcoolisées pour une durée de 15 jours.
En l’occurrence, il ressort certes du rapport de la Police du commerce que les mineurs interrogés auraient laissé entendre que l’établissement était réputé pour ne pas se soucier de l’âge des consommateurs, cet élément se retrouvant également dans la plainte parentale du 16 juin 2006. Cela étant, on relève que c’est une plainte isolée qui a amené la Police à effectuer un contrôle auprès des recourants, et non des débordements sur la voie publique comme cela était le cas dans l'affaire GE.2005.072. En outre, les trois mineurs contrôlés n’étaient pas en état d’ébriété, contrairement à ce qui avait été constaté dans le dossier GE 2003.0014. Les faits reprochés aux recourants sont ainsi sensiblement moins graves dans ces deux autres affaires. Il convient également de relever qu’il n’y a plus eu d’infractions constatées depuis le 24 juin 2006 et que les recourants paraissent avoir pris conscience du problème (cf. la lettre envoyée aux écoles internationales situées à proximité), au contraire du cas GE.2005.072 (dans lequel le contrôle ne semblait pas avoir eu d’effet sur le comportement du recourant, cf. les faits relatés sous le point B. de la dite décision). Au vu de ces éléments, il apparaît que le but recherché, à savoir le rétablissement d’un état conforme au droit, peut être atteint déjà par un avertissement sans qu’il ne soit nécessaire de recourir à une mesure plus incisive. Sachant que les établissements tels que le « C._ » réalisent l’essentiel de leur bénéfice par la vente de boissons alcoolisées, une interdiction de vente de boissons alcoolisées sur 15 jours doit être considérée comme une sanction lourde, qui ne se justifie pas en l’espèce. La décision attaquée est ainsi contraire au principe de la proportionnalité et le recours doit par conséquent être admis.
b) En cas d'admission du recours, le tribunal réforme la décision attaquée ou l'annule. S'il y a lieu, il renvoie l'affaire à l'autorité intimée (art. 54 al. 2 LJPA). En l'occurrence, il convient d'annuler la décision attaquée et de renvoyer l'affaire au Département de l'économie afin qu'il prononce un avertissement. Il reste à déterminer qui doit en être le destinataire. Les recourants concluent en effet à titre principal à ce que l’avertissement ne soit prononcé qu’à l’encontre de B.X._, et à titre subsidiaire uniquement à ce qu’un avertissement soit adressé à A. et B.X._. Les recourants invoquent le fait que les infractions aux articles 50 et 51 LADB ont été commises par B.X._ et que l’on ne sait pas qui est responsable de la violation de l’art. 45 LADB. Cet élément n’est pas déterminant (cf. l’arrêt TA GE.2003.114 précité, considérant que l’exploitant est responsable des infractions commises par ses employés). Il s’avère par contre que c’est B.X._ qui est détentrice de l’autorisation d’exploiter ; à ce titre, il est normal qu’un avertissement lui soit adressé. A.X._ quant à lui est inscrit au registre du commerce de Moudon comme seul détenteur de la signature individuelle pour l’entreprise individuelle « C._ X._ » (état au 8 février 2007). Il ressort aussi du dossier qu’il se déclare patron de l’établissement et que c’est lui qui prend en fait toutes les décisions importantes concernant la gestion du café. Néanmoins, sous l’angle formel, il ne fait pas partie du cercle des personnes qui peuvent être visées par un avertissement aux termes de l’art. 62 LADB. L’avertissement devra ainsi être adressé à B.X._ uniquement. Il n’en reste pas moins que A.X._ est également concerné par la présente procédure. S’il devait à nouveau faire l’objet d’une procédure pour violation des articles 50 et 51 LADB, il ne pourrait se prévaloir de l’absence de précédent.
7. Dans ces conditions, le recours doit être admis, la décision attaquée étant annulée et le dossier retourné à l'autorité intimée pour nouvelle décision au sens des considérants.
Vu le sort du recours, les frais sont laissés à la charge de l’Etat. Ce dernier versera en outre des dépens aux recourants, qui ont procédé par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel.