Decision ID: 7b8e48c8-11e6-4dee-a1eb-ba6fa6a768d1
Year: 2008
Language: fr
Court: VD_TC
Chamber: VD_TC_031
Canton: VD
Region: Région lémanique
Law Area: public_law

Vu les faits suivants
A. Lynda Mansson, Anne-Laure et Pierre-Alain Di Stadio, Laura Bruno et Ralf Seifert (ci-après dénommés les propriétaires ou les recourants) sont copropriétaires de la parcelle no 1'641 du cadastre de la commune de St-Prex, principalement colloquée en zone villas par le Plan général d'affectation communal du 12 juin 1997 (PGA). D'une surface de 2'700 m2, dite parcelle est située au lieu-dit "En Coulet", à l'ouest du bourg de St-Prex, et supporte trois villas familiales dans sa partie nord. Située à environ 60 mètres en retrait de la rive du lac Léman, cette parcelle est séparée du lac par les parcelles riveraines nos 1'954 et 1'642, lesquelles disposent chacune d'un ponton d'embarquement au droit de leur propriété. Une bande de terrain de 3 mètres de large relie la parcelle no 1'641 au lac en passant entre les deux propriétés précitées. Ce chemin se termine par un mur de soutènement de plus de 2 mètres de haut qui surplombe le lac. Dans la partie qui longe le lac, le chemin est grevé d'une servitude de passage public à pied, consentie par les propriétaires lors de la construction des villas.
B. Au printemps 2007, les propriétaires ont requis du Service des eaux, sols et assainissement (SESA) l'autorisation d'installer un ponton d'embarquement au débouché du chemin reliant leur parcelle au lac, ainsi qu'un amarrage en pleine eau. Le projet prévoyait la construction, à l'aplomb du mur de soutènement bordant le chemin d'accès au lac, d'un ponton d'embarquement recouvert de bois de 18 mètres de long et 1,50 mètres de large, se terminant par une plateforme de 3 mètres carrés. La demande portait également sur la pose d'un corps-mort avec bouée d'amarrage en pleine eau. Un dossier comprenant les plans de l'ouvrage au 1:500 a été transmis au SESA le 8 juin 2007.
C. Le dossier a été soumis à l'enquête publique du 22 juin au 23 juillet 2007. Par avis du 25 juillet 2007, la municipalité de St-Prex a informé le SESA que le projet n'avait pas suscité d'opposition et a émis un préavis favorable.
D. En parallèle à la procédure d'enquête publique, le SESA a transmis le dossier à la Centrale des autorisations (CAMAC), avec un préavis favorable, aux fins de consultation des services cantonaux concernés. Par courrier du 6 août 2007, le Service du développement territorial (SDT) a informé le SESA que le dossier était en l'état insuffisant pour juger si le projet répondait à des besoins objectivement fondés. Il a requis que le dossier soit complété par les éléments suivants:
"- usage de l'ouvrage au droit de la parcelle 1'954, historique; le cas échéant nombre de bateaux pouvant y être amarrés; nom et coordonnées de ses utilisateurs;
- photographies dudit ouvrage ainsi que de ses abords;
- justification de l'implantation d'un ponton d'embarquement par rapport à l'ouvrage existant au droit de la parcelle no 1'954, nombre de bateaux amarrés prévus;
- coupe et profil du ponton envisagé."
E. Le SESA a transmis au SDT le 30 octobre 2007 un plan de situation établi par les propriétaires, complété par une coupe et un profil de l'installation. Il a encore précisé que le ponton prévu devait permettre l'amarrage des trois bateaux des propriétaires de la parcelle no 1'641, et que les pontons existants au droit des parcelles nos 1'954 et 1'642 n'étaient pas d'une dimension suffisante pour accueillir trois nouvelles embarcations.
F. Le 29 novembre 2007, le SESA a transmis aux propriétaires la synthèse des préavis délivrés par les services de l'Etat à l'issue de la consultation, dont on reproduit ci-dessous la teneur:
"Le Service des forêts, de la faune et de la nature, Centre de conservation de la faune et de la nature (SFFN-CCFN) formule la remarque suivante:
Le projet prévoit la mise en place d'un ponton d'une longueur de 18 m. Cette installation aura une incidence minime sur la faune aquatique et sur la pêche et entraînera une modification de la rive, déjà fortement aménagée, de faible importance.
Le Centre de conservation de la faune et de la nature délivre l'autorisation en matière de pêche, conformément à l'article 51 de la loi du 29 novembre 1978 sur la pêche, et l'autorisation de la conservation de la nature, conformément à l'article 7 de la loi du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature, des monuments et des sites, pour le projet mentionné ci-dessus et le préavise favorablement.
Cette autorisation est soumise aux conditions suivantes: le garde-pêche, (...) sera informé 10 jours avant le début des travaux.
Le Service du développement territorial, Hors zone à bâtir (SDT-HZB) formule la remarque suivante:
Compris à l'intérieur du domaine public cantonal et hors des zones à bâtir, ce projet est soumis à autorisation du département au sens des art. 81 et 120, alinéa 1, lettre a, LATC et respectivement, les articles 22, alinéa 2, lettre a ou 24 et 25, alinéa 3 LATC (NB. en réalité LAT)
Après examen du dossier, il est constaté que le projet consiste à implanter un nouveau ponton d'embarquement d'une longueur de 21 mètres au droit du bien-fonds no 1641. Ledit bien-fonds comprend dans sa partie nord, trois habitations (bâtiments ECA nos 1'787, 1'789 et 1'791).
La réalisation d'un nouveau ponton sur les rives du lac ne peut être admise qu'à la condition que cette installation réponde à un besoin objectif et avéré. En effet, il incombe à notre service de veiller à la multiplication des constructions et installations, qui par leur impact individuel et/ou collectif, porterait atteinte à la préservation des rives lacustres exigée par les article 3, alinéa 1 et 17, alinéa 1, lettre a LAT.
A ce titre, il est à relever que les propriétés contiguës (nos 607 [NB. actuellement 1'954] et 1'642) à la parcelle concernée possèdent toutes un ponton, dont le plus éloigné est distant de 40 m et le plus porche de 7 m. De plus, de nombreux pontions existent à l'ouest du ponton projeté.
Dans ce contexte, il est constaté que les pontons d'amarrage existants à proximité immédiate de la parcelle sont en mesure de répondre aux besoins des requérants moyennant, le cas échéant, une adaptation de ces installations, voire la suppression de l'une d'entre elles et son remplacement par le ponton projeté qui serait alors utilisé en commun avec le ou les propriétaires voisins concernés.
Vu ce qui précède, le projet ne répond pas à un besoin avéré et objectivement fondé.
En l'état actuel, l'autorisation spéciale requise ne peut donc pas être délivrée et l'autorisation de construire le ponton est refusée.
Le Service du développement territorial, Commission des rives du lac (SDT-CRL) n'a pas de remarques à formuler. "
Au vu de la prise de position négative du SDT, le SESA constatait que l'autorisation de construire le ponton ne pouvait être délivrée et suggérait aux propriétaires d'examiner la possibilité, d'entente avec le propriétaire de la parcelle voisine no 1'954, de regrouper les amarrages à un seul ponton. Il précisait qu'une modification du ponton existant pouvait être envisagée. Il autorisait enfin l'installation d'un corps-mort en pleine eau.
G. Par acte du 24 décembre 2007, les propriétaires ont recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif (actuellement Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal). Ils concluent principalement à ce que la décision attaquée soit réformée en ce sens que les autorisations requises sont délivrées. Subsidiairement, ils concluent à l'annulation de la décision entreprise.
H. Le SESA a répondu le 11 janvier 2008 en se référant entièrement à la décision attaquée, et s'en remettant à justice pour le surplus.
I. Le SDT s'est déterminé le 28 janvier 2008 en concluant au rejet du recours et au maintien de la décision attaquée. En substance, il reprend les arguments développés dans son préavis, et confirme que la construction d'un ponton ne répondrait à aucune nécessité objective puisque l'accès au lac est déjà assuré par des installations existantes à proximité immédiate. Il indique que la construction litigieuse ne peut pas être autorisée en application de l'art. 22 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), et qu'elle ne remplit pas non plus les conditions d'une dérogation au sens de l'art. 24 LAT. Il fait valoir qu'au cas où les propriétaires voisins refuseraient de partager leurs installations avec les recourants, l'autorité pourrait révoquer l'autorisation dont ils bénéficient à bien plaire jusqu'à ce qu'un accord soit trouvé quant aux modalités d'utilisation en commun des installations existantes.
J. La municipalité de St-Prex a renoncé à se déterminer.
K. Les recourants ont déposé un mémoire complémentaire le 29 février 2008, auquel le SDT a répondu le 4 mars 2008.
L. Le Tribunal a tenu une audience le 21 avril 2008 en présence des parties et de leurs conseils. A cette occasion, il a procédé à une inspection locale. Un procès-verbal d'audience retraçant l'essentiel des débats été transmis aux parties.

Considérant en droit
1. Le litige concerne la construction d’un ponton sur le lac Léman, qui fait partie du domaine public (art. 664 al. 3 CC et 138 al. 1 de la loi du 30 novembre 1910 d’introduction dans le canton de Vaud du Code civil suisse – LVCC; RSV 211.01). Selon l’art. 1 de la loi du 5 septembre 1944 sur l’utilisation des lacs et cours d’eau dépendant du domaine public (LLC; RSV 731.01), le droit de disposer des eaux dépendant du domaine public appartient à l’Etat. Selon l’art. 2 al. 1 LLC, l’utilisation des eaux du domaine public implique une autorisation préalable du Conseil d’Etat. Selon l’art 4 al. 1 LLC, cette autorisation est accordée sous la forme d’une concession d’une durée de 80 ans au maximum. Toutefois, pour des installations provisoires ou de très faible importance, le Conseil d’Etat peut accorder des autorisations à bien plaire, révocables en tout temps (art. 4 al. 2 LLC). Cette procédure est précisée à l’art. 83 al. 2 du règlement d’application de la LLC (RLLC; RSV 731.01.1), qui prévoit ce qui suit: “le département est compétent pour autoriser les installations temporaires ou peu importantes, entre autres les pompages pour arrosage, les piscicultures d’élevage, les viviers, les petites constructions nautiques, ainsi que les installations tolérées dans les zones frappées d’interdiction de bâtir”. Le SESA, qui est l'autorité compétente pour délivrer les autorisation à bien plaire prévue par la disposition précitée, a une pratique, qu'il affirme constante, selon laquelle les propriétaires riverains sont autorisés à aménager un ponton dans le lac, au droit de leur propriété, du moment que l'ouvrage respecte certaines dimensions (largeur maximum de 1, 50 m, longueur variant entre 10 et 30 m, plate-forme en extrémité ne dépassant pas le double de la largeur du ponton); ces dimensions sont liées à la topographie, notamment à la profondeur du lac et l'ouvrage doit être strictement voué à un usage nautique (navigation et/ou baignade) (voir à cet égard arrêt du Tribunal fédéral 1A.279/2004 du 21 septembre 2005 publié aux ATF 132 II 10 consid. 2.3).
La construction d’un ponton implique également la délivrance d’une autorisation fondée sur la LAT. A cet égard, il convient tout d'abord d'examiner si une autorisation ordinaire peut être délivrée en application de l’art. 22 al. 2 let. a LAT au motif que l'installation est conforme à l'affectation de la zone. Dans l'arrêt du 21 septembre 2005 précité, le Tribunal fédéral a rappelé qu’une zone lacustre fait partie des zones à protéger au sens de l’art. 17 LAT, qui comprennent notamment les cours d’eau, les lacs et leurs rives (art. 17 al. 1 let. a LAT). Il a relevé à ce propos que, dans la mesure où un ponton est nécessaire pour permettre l’accès au lac du propriétaire riverain, compte tenu notamment de l’absence d’autres aménagements artificiels de la rive permettant aux nageurs d’entrer directement dans l’eau et aux bateaux d’accoster, ce type d’accès fait partie de l’utilisation normale de la rive du lac par le propriétaire du fond riverain, sous réserve qu'il soit possible et juridiquement admissible selon le droit cantonal sur l’utilisation du domaine public et conformément aux prescriptions spéciales sur la protection de la nature (ATF précité consid. 2.5). Le Tribunal fédéral en a déduit que, dans cette hypothèse, les ouvrages nécessaires à cet accès sont en principe conformes à l’affectation de la zone à protéger, au sens de l’art. 22 al. 2 let. a LAT en relation avec l’art. 17 LAT. Il précise cependant que la reconnaissance de la conformité à l’affectation de la zone est une simple condition préalable à l’octroi d’une autorisation. S’agissant d’une installation prévue hors de la zone à bâtir, la conformité est, de façon générale, liée à la nécessité, la construction devant notamment être adaptée, par ses dimensions et son implantation, aux besoins objectifs du propriétaire. Il ajoute que doivent également être prises en compte les exigences de la loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage (LPN; RS 451), qui tend à la protection des biotopes (art. 18 ss LPN) et notamment de la végétation des rives (art. 21 LPN), ou encore celles de la loi fédérale sur la pêche (LFSP; RS 923.0), qui vise à la préservation des rives naturelles et de la végétation aquatique servant de frayères aux poissons ou d’habitat à leur progéniture (art. 7 ss LFSP) (ATF précité consid. 2.4 et 2.7).
2. Dans le cas d'espèce, l'autorisation d'aménager l'installation litigieuse n'a pas pu être accordée en raison du refus de l'autorité compétente en matière d'aménagement du territoire de délivrer l'autorisation exigée par l'art. 25 al. 2 LAT. Selon cette disposition, pour tous les projets de construction situés hors de la zone à bâtir, l'autorité cantonale compétente décide si ceux-ci sont conformes à l'affectation de la zone ou si une dérogation peut être accordée.
a) Le SDT a refusé d’autoriser l’installation litigieuse en invoquant essentiellement que le besoin n’était pas établi. Le SDT ne semble pas contester que, sous réserve de la question du positionnement de leur parcelle qui sera examinée ci-dessous, les recourants peuvent invoquer un besoin de disposer d'une installation leur permettant d'accéder au lac dans de bonnes conditions pour nager ou rejoindre des embarcations accostées temporairement. A cet égard, la vision locale a permis de constater que, actuellement, l'accès au lac pour y nager depuis la parcelle des recourants est relativement malaisé compte tenu de la présence du mur surplombant la rive (malgré l'installation d'une échelle) et que rien ne permet à des bateaux d'accoster. Le SDT relève cependant que le besoin d'accès au lac des recourants est d'ores et déjà satisfait dès lors que les deux parcelles voisines riveraines disposent d’un ponton et qu’il appartient par conséquent à ces derniers d’effectuer des démarches auprès de leurs voisins en vue d’un partage des installations existantes.
Le tribunal ne saurait suivre l’autorité intimée sur ce point: on ne voit en effet pas sur quelle base juridique les recourants pourraient exiger de leurs voisins l’accès à leur propriété afin d’utiliser les pontons existants. Si une telle base juridique est prévue dans le Code civil pour exiger un passage en vue d’accéder à la voie publique (passage nécessaire de l’art. 694 CC), rien ne permet en revanche d'exiger du voisin un passage sur sa propriété afin d’accéder à une installation sise sur le domaine public, telle qu’un ponton. L’hypothèse évoquée par le SDT selon laquelle les autorisations à bien plaire sur la base desquelles les installations des voisins ont été autorisées pourraient être révoquées si ces derniers refusent de partager leurs installations avec les recourants n’apparaît au surplus pas pouvoir sérieusement entrer en considération. Les représentants du SESA, soit de l'autorité qui serait cas échéant compétente, ont ainsi indiqué lors de l'audience qu'il n'entendaient pas retirer les autorisations (dont certaines datent de plus de 50 ans) pour ce motif.
Vu ce qui précède, on constate que, faute d’autres aménagements existants sur la rive, l’installation litigieuse est nécessaire pour que les recourants puissent accéder au lac afin d’y nager ou pour rejoindre une embarcation accostée. Cette installation répond par conséquent à un besoin tel que celui-ci a été défini par le Tribunal fédéral dans l’ATF 132 II 10 précité.
b) Le SDT soutient également que, même si l’on se fonde sur la pratique du SESA selon laquelle les propriétaires riverains ont le droit d'aménager un ponton d'une certaine dimension au droit de leur parcelle, les recourants ne sauraient obtenir l’autorisation requise puisque leur parcelle se trouve en retrait de la rive et non pas en premier rang par rapport à cette dernière.
Le tribunal estime que cette caractéristique de la parcelle des recourants n’est pas déterminante. En effet, dès le moment où celle-ci a été découpée de manière à ce qu’un accès direct au lac soit possible, même s’il ne s’agit que d’une bande de terrain de quelques mètres, on se trouve en présence d’une parcelle riveraine. Dans cette configuration, l’accès au lac fait par conséquent également partie de l’utilisation normale de la parcelle et les ouvrages nécessaires à cet accès doivent dès lors en principe être autorisés aux mêmes conditions que pour les autres parcelles riveraines.
c) Pour s’opposer à l’octroi de l’autorisation, le SDT soutient enfin que la pratique consistant à autoriser de manière systématique les propriétaires riverains à aménager des pontons au droit de leur propriété se heurte à l’art. 17 LAT, de même qu'au principe de rang constitutionnel de la séparation entre les territoires constructibles et ceux qui ne le sont pas, au principe, également de rang constitutionnel, selon lequel il convient de veiller à une utilisation mesurée du sol, ainsi qu’à l’art. 3 al. 2 let. b et c LAT qui prévoit, au titre des principes régissant l’aménagement du territoire, qu'il convient de veiller à ce que les constructions prises isolément ou dans leur ensemble ainsi que les installations s'intègrent dans le paysage et de tenir libres les bords des lacs et des cours d'eau et de faciliter au public l'accès aux rives et le passage le long de celles-ci.
aa) L'art. 17 LAT figure parmi les dispositions de la LAT relatives aux différentes zones (qui comprennent, outre le zones à protéger, les zones à bâtir, les zones agricoles et les "autres zones et territoires"). Cette disposition énumère les zones à protéger (al. 1) et prévoit que, au lieu de délimiter des zones à protéger, le droit cantonal peut prescrire d'autres mesures adéquates (al. 2). On l'a vu, le Tribunal fédéral a jugé dans l’ATF 132 II précité que, dès le moment où l’existence d’un besoin était établie, que les dimensions de l’installation étaient limitées conformément à la pratique du SESA et que le ponton servait uniquement de voie d’accès du fond riverain au lac pour les nageurs ou les personnes voulant rejoindre une embarcation accostée temporairement, on était en présence d’une installation conforme à la zone à protéger au sens de l’art. 17 LAT. Dans ce cadre, le Tribunal fédéral a constaté que les pontons sont nécessairement des installations peu importantes, généralement constituées d’une structure légère et de planches de bois, dont l’impact sur le paysage est limité. Il a en outre relevé que les règles générales de droit cantonal relatives au domaine public des eaux, et notamment l'art. 83 al. 2 RLLC, constituent des "mesures de protection adéquates" du lac , au sens de l'art. 17 al. 2 LAT (ATF 132 II 10 précité, consid. 2.5).
Vu ce qui précède, c'est à tort que le SDT a considéré que l'installation litigieuse n'était pas admissible au regard des art. 17 LAT et 3 al. 2 let. b et c LAT.
bb) Il résulte encore de l'ATF 132 II 10 précité (consid. 2.7) qu'une installation telle que celle qui est ici litigieuse doit être autorisée si, outre la condition relative au besoin, les autres conditions prévues par le droit fédéral et le droit cantonal sont satisfaites. Pour ce qui est de ces exigences, le Tribunal fédéral mentionne celles résultant de la loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage, qui tend à la protection des biotopes et notamment de la végétation des rives, ou encore celles de la loi fédérale sur la pêche qui vise à la préservation des rives naturelles et de la végétation aquatique servant de frayères aux poissons ou d’habitat à leur progéniture. En l’espèce, le SDT ne soutient pas que le projet poserait problème sous l’angle de ces dispositions. Ceci est par ailleurs confirmé par le fait que le service cantonal spécialisé a délivré les autorisations spéciales requises en relevant que l’installation aura une incidence minime sur la faune aquatique et sur la pêche, et entraînera une modification de la rive, déjà fortement aménagée, de faible importance (cf prise de position du Service des forêts, de la faune et de la nature figurant dans la décision attaquée du 29 novembre 2007).
cc) On l'a vu, il résulte de la jurisprudence du Tribunal fédéral qu’un ponton doit être autorisé dès lors que, comme c'est le cas en l'espèce, il répond à un besoin des propriétaires riverains, qu'il correspond par ses caractéristiques à la pratique cantonale et ne pose pas problème sous l'angle de la protection des biotopes, des rives naturelles et de la végétation aquatique. Une autorisation ne saurait ainsi être refusée au motif que la prolifération de ces installations ne serait pas conforme au principe de la séparation entre les territoires constructibles ou au principe selon lequel il convient de veiller à une utilisation mesurée du sol. Dès lors que l’on se trouve sur le domaine public cantonal, on pourrait certes concevoir que l’autorité cantonale compétente pour gérer le domaine public, soit en l’espèce le SESA, s’oppose à la construction d’une installation telle que celle qui est ici litigieuse sur la base d'un concept de gestion et de planification de l'utilisation du domaine public, ceci notamment pour éviter une prolifération d’installations au droit de toutes les propriétés riveraines. Dans le cas d’espèce, le SESA a toutefois clairement confirmé lors de l’audience qu’il aurait autorisé l'installation litigieuse sur la base de l’art. 83 al. 2 RLLC, ceci en application de la pratique selon laquelle il autorise généralement les propriétaires riverains à aménager un ponton dans le lac, au droit de leur propriété, du moment que ce dernier respecte certaines dimensions. Force est ainsi de constater que l’installation litigieuse a été refusée exclusivement pour des motifs liés à la législation sur l’aménagement du territoire et non pas pour des motifs liés à la législation cantonale régissant le domaine public des eaux et la gestion de ce domaine public par l’autorité cantonale compétente.
3. Il résulte des considérants que le recours doit être admis et la décision attaquée réformée en ce sens que les autorisations requises pour la construction d’un ponton au droit de la parcelle n° 1'641 du Registre foncier de St-Prex, selon plan soumis à l’enquête publique du 22 juin au 23 juillet 2007, sont délivrées. Vu le sort du recours, les frais sont laissés à la charge de l’Etat et ce dernier versera des dépens aux recourants, qui ont agi par l’intermédiaire d’un mandataire professionnel.