Decision ID: 370a658e-7700-51e9-a229-55ee1811c8c9
Year: 2006
Language: it
Court: TI_TCA
Chamber: TI_TCA_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: public_law

ritenuto,
in fatto
A.
S_ C_, M_ J_ e A_ S_, componenti della comunione ereditaria RI 1,
sono proprietari della part. n. 8 RFD di _, RI 2 della particella n. 1 RFD e
RI 1 della particella n. 5 RFD, site _ in località _ e tutte edificate. Il piano regolatore comunale del 19 e la variante del inserivano questi fondi nella zona agricola e nella zona forestale, assoggettandoli parzialmente a vincolo di area naturale di particolare valore ambientale.
N
ella seduta del 15 febbraio 2000, il consiglio comunale di _ ha adottato la revisione generale del piano regolatore. In questa sede ha proceduto ad alcuni adattamenti della zona edificabile che hanno portato, tra l’altro, all’inserimento in zona residenziale estensiva (Re) delle particelle n. 1 RFD e 5 RFD e della fascia inferiore della part. n. 8 RFD, per complessivi
2'800 m
2
circa. La rimanente porzione della part. n. 8 RFD rimaneva inserita nella zona agricola e in quella forestale con vincoli di protezione del paesaggio e della natura.
B. Con risoluzione n. n. 34_ del _ il Consiglio di Stato ha manifestato l’intenzione di non approvare il parziale inserimento in zona residenziale estensiva dei fondi citati per motivi legati essenzialmente al sovradimensionamento del piano ed alle caratteristiche edificatorie del comparto che si sviluppa a monte di via B_. Il Governo ha quindi assegnato alle parti interessate un termine per presentare le proprie osservazioni, facoltà di cui tutte hanno fatto uso.
Con risoluzione n. 19_ del _ il Consiglio di Stato ha negato l’approvazione all’inserimento in zona edificabile (Re) dei mappali n. 5 e 1 e di parte del fondo n. 8 RFD ed ha attribuito gli stessi alla zona agricola. Nella propria decisione esso ha ribadito la necessità di mantenere l’attuale limite di zona in corrispondenza di via _; l’estensione della zona residenziale a monte della stessa non sarebbe stata opportuna in quanto avrebbe posto le premesse per la creazione di un ampio azzonamento a carattere edificabile in loco e sarebbe andato ad intaccare un ampio contesto caratterizzato da edifici sparsi. L’inclusione di soli tre fondi in zona residenziale contrastava coi principi pianificatori; gli stessi non potevano infatti essere estrapolati dal contesto in cui erano inseriti, caratterizzato - come detto - dalla presenza di altri edifici aventi la medesima tipologia di edifici sparsi nel territorio. Né tanto meno l’assegnazione di questi fondi alla zona edificabile poteva essere legittimata dalla sola volontà di sanare la situazione edificatoria esistente.
C. Con ricorsi rispettivamente del 5 e 6 giugno 2003 S_ C_, M_ J_, A_ S_, e M_ M_ e M_ F_ Z_ sono insorti innanzi a questo Tribunale avverso la menzionata risoluzione governativa, postulandone l’annullamento e la conferma dell’assetto pianificatorio adottato dal consiglio comunale. Dei motivi si dirà nei considerandi.
D. La divisione della pianificazione territoriale, riproponendo in sostanza quanto esposto dal Consiglio di Stato nelle risoluzioni precitate ha chiesto la reiezione dei gravami. Il PI 1 ha invece domandato l’accoglimento dei ricorsi.
Per completezza va osservato che il PI 1 ha pure contestato con separato ricorso la decisione del Consiglio di Stato per quanto riguarda la mancata attribuzione del comparto B_ alla zona edificabile, unitamente ad altre censure che esulano dal contesto dei presenti gravami. Il suo ricorso verrà pertanto evaso con separata decisione.
In data 13 maggio 2004 si sono tenuti l’udienza ed il sopralluogo in contraddittorio. In questa sede le parti si sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e richieste.
Considerato,

in diritto
1.
La competenza del Tribunale cantonale amministrativo, in cui è stato integrato il Tribunale della pianificazione del territorio con effetto al 14 luglio 2006 (BU 2006, pag. 215 segg.), è data,
i ricorsi sono tempestivi (art. 38 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione dei ricorrenti certa (art. 38 cpv. 4 lett. c LALPT). I ricorsi sono dunque ammissibili.
Visto il medesimo fondamento di fatto delle due impugnative, la congiunzione delle cause in un unico giudizio s'impone ai sensi dell'art. 51 LPAmm.
2. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c; II-1999 n. 27 consid. 3; II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
3. I ricorrenti sostengono che l’esclusione dalla zona edificabile della porzione dei loro terreni originariamente inseritavi dall’autorità comunale sarebbe lesiva del diritto della proprietà garantito dall’art. 26 Cost., non risponderebbe ad un interesse pubblico sufficiente e violerebbe il principio della proporzionalità e quello dell’autonomia comunale. I ricorrenti S_ C_, M_ J_ e A_ S_ ritengono pure non rispettato il principio della buona fede per avere le autorità, nell’ambito delle procedure di rilascio dei permessi edilizi per la ristrutturazione e edificazione del loro mappale, rilasciato assicurazioni sull’attribuzione dei fondi alla zona edificabile.
3.1. Alla stregua di ogni altra restrizione di diritto pubblico, il mancato inserimento di un fondo nella zona edificabile è di regola compatibile con la garanzia costituzionale della proprietà soltanto se si fonda su una base legale sufficiente, se è giustificato da un interesse pubblico preponderante e se è conforme al principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1 e 3 Cost.; DTF 129 I 337 consid. 4.1; 126 I 219 consid. 2).
Rettamente in concreto i ricorrenti non contestano la base legale a fondamento del provvedimento litigioso, comunque pacifica.
In linea generale si ritiene pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell’esercizio delle sue funzioni. L'interesse pubblico a un provvedimento di pianificazione del territorio è segnatamente dato quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1 con rinvii;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert
, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102;
Scolari
, Diritto amministrativo, parte generale, 2.a edizione, Cadenazzo 2002, n. 558-594). Il principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo di interesse pubblico desiderato, che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguire tale scopo venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi del proprietario, infine che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo di interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati ((DTF 125 I 209 cond. 10d/aa pag. 223, 441 consid. 3b e rinvii; RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert
, op. cit., n. 103-106).
3.2. I piani regolatori hanno lo scopo di garantire un'appropriata e parsimoniosa utilizzazione del suolo e un ordinato insediamento del territorio (cfr. art. 75 cpv. 1 Cost.). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Le zone edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei all'edificazione che sono già stati edificati in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente necessari ed urbanizzati entro 15 anni (lett. b). Di massima un terreno che adempie queste esigenze va attributo alla zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione globale degli interessi che la legislazione sulla pianificazione del territorio tende a salvaguardare (cfr. in particolare art. 1 e 3 LPT), debba venir incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della zona edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a; 118 Ia 151 consid. 4b e rinvii). I criteri posti dall'art. 15 LPT per l'assegnazione di un terreno alla zona edificabile non hanno pertanto un valore assoluto, ma una portata relativa. Essi rappresentano piuttosto dei principi generali della pianificazione del territorio, dei punti di riferimento, che – ancorché soddisfatti – non conducono necessariamente all'attribuzione del terreno interessato alla zona edificabile (cfr. la giurisprudenza appena citata; inoltre
Flückiger
, Commentario LPT, ad art. 15 n. da
25 a
29;
Zen-Ruffinen/ Guy-Ecabert
, op. cit., n. 314).
3.3. Dal profilo dell’art. 15 lett. a LPT, l’area edificabile include essenzialmente il territorio edificato ristretto, oltre eventualmente a singole particelle inedificate al suo interno, direttamente confinanti con la zona edificata, in genere già urbanizzate e di superficie relativamente ridotta (DTF 122 II 326 consid. 6a-aa; 121 II 417 consid. 5a; RDAT II-2002 n. 78 consid. 3.1).
La zona residenziale del _ si sviluppa per lo più a valle dell’omonima strada comunale. Il comparto presenta una forma allungata e risulta chiaramente delimitato, a monte (sud) da via _, a valle, dalla zona forestale e di protezione della natura Selvetta, mentre a nord – est vi è un’ampia zona agricola e di protezione del paesaggio. Il comprensorio è caratterizzato dalla presenza di varie case monofamiliari; in effetti, quasi tutte le particelle del comparto a valle di via B_ risultano edificate. Il terreno presenta una struttura morfologica prevalentemente pianeggiante fatta eccezione per un leggero declivio verso la sottostante zona boschiva.
Ora, la porzione di terreno interessata dalla misura pianificatoria qui contestata è ubicata sul lato opposto della strada, poco prima della piazza di giro prevista dal nuovo piano regolatore. Il comparto che si sviluppa a monte di via _ risulta ricoperto prevalentemente da bosco e sale con una pendenza importante verso il confine con il comune di _. I fondi n. 5, 1 e 8 RFD sono ubicati proprio ai piedi del pendio. Inoltre, fatta eccezione per i terreni precitati ed alcuni edifici sparsi ubicati più ad ovest, attribuiti alla zona agricola, il comprensorio a monte della strada comunale risulta scarsamente edificato e quindi con caratteristiche essenzialmente diverse rispetto a quelle del comparto densamente edificato a valle di via B.
In sede di sopralluogo questo tribunale ha potuto constatare come il tracciato della strada comunale riproduca in modo chiaro sul territorio il limite tra due comparti che presentano caratteristiche morfologiche e funzionali differenti: a valle della stessa si sviluppa infatti una zona pianeggiante caratterizzata da un’edificazione estensiva, mentre a monte della stessa si apre una vasta zona verde caratterizzata dalla presenza di boschi e prati, nei quali trovano posto alcuni edifici sparsi. Nonostante la prossimità dei fondi oggetto del presente procedimento con la zona residenziale del _ che si sviluppa a valle della strada comunale, questo tribunale ritiene che, per i motivi sopra esposti, gli stessi debbano venire considerati parte integrante dell’area verde descritta più sopra e che pertanto non possano essere considerati come ampiamente edificati nel senso restrittivo della giurisprudenza.
Certo, i fondi risultano attualmente già edificati e sono urbanizzati. Tale circostanza non conferisce tuttavia un diritto all’attribuzione degli stessi alla zona edificabile. Né il fatto che i fondi siano stati dichiarati non soggetti alla legge federale sul diritto fondiario rurale può far mutare questa conclusione, ritenuto che altre sono le condizioni per un non assoggettamento a tale legge rispetto alle esigenze della LPT.