Decision ID: 163aa93c-3717-480d-9b75-ff96b9f1bde3
Year: 2011
Language: fr
Court: VD_TC
Chamber: VD_TC_004
Canton: VD
Region: Région lémanique
Law Area: social_law

E n f a i t :
A.
A.C._, né en 1976, de nationalité suisse, domicilié à Clarens, s’est inscrit le 25 mai 2010 auprès de l’Office régional de placement de la Riviera (ci-après: l'ORP), à Vevey, en demandant, dès cette date, l’octroi des prestations de l’assurance-chômage.
Sur la formule « demande d’indemnité de chômage », remplie le 27 mai 2010, il a indiqué que son dernier employeur était la société N._, à Levallois-Perret (France), les rapports de travail ayant duré du 17 décembre 2007 au 12 février 2010 (rubriques 14-16). La date du dernier jour de travail effectué est le 12 février 2010 (rubrique 19). Le contrat a été résilié à cause de son retour en Suisse (rubrique 20), l’intéressé ayant démissionné le 12 novembre 2009, avec effet au 12 février 2010. Les deux emplois précédents mentionnés sur cette formule avaient été exercés à Paris (rubrique 29). A.C._ avait travaillé dans cette société comme cadre spécialiste en marketing (« business developer »), après avoir suivi une formation dans ce domaine en France, postérieurement à l’obtention d’une licence ès sciences sociales de l’Université de Lausanne. Il était revenu en Suisse après avoir démissionné de son emploi en France, et avait rejoint ses parents.
A.C._ a déposé la formule E301 « Attestation concernant les périodes à prendre en compte pour l’octroi des prestations de chômage » remplie le 5 mai 2010 par le service français de contrôle du travail.
A.C._ a par ailleurs remis une formule « attestation de l’employeur », datée du 26 mai 2010 et remplie par B.C._, administrateur unique de la société G._ SA à Montreux, qui indique que A.C._ a été engagé pour un emploi auxiliaire de durée limitée, du 14 au 18 mai 2010; l’employeur a résilié le contrat le 18 mai 2010, pour le jour même, parce ce que le travail avait été exécuté. Le salaire horaire total était de 40 fr. Un décompte de G._ SA indique que A.C._ a perçu un salaire net de 890 fr. 85, pour 24 heures de travail.
Sur la formule « indications de la personne assurée » pour le mois de mai 2010 – formule signée par A.C._ le 27 mai 2010 –, il est indiqué que l’intéressé n’a pas travaillé chez un employeur durant le mois considéré, et qu’il n’a pas non plus exercé une activité indépendante (rubriques 1 et 2).
A.C._ a encore rempli un questionnaire du service de l’emploi intitulé « libre circulation des personnes », que lui avait remis la Caisse cantonale de chômage, agence de la Riviera, avec la lettre d’accompagnement du 31 mai 2010 ainsi libellée:
"Nous avons bien reçu vos documents relatifs à l'ouverture d'un droit aux prestations de chômage et nous vous en remercions.
Pour pouvoir bénéficier de ces prestations, nous vous demandons de bien vouloir compléter le questionnaire ci-joint, le signer et nous le retourner dans les meilleurs délais.
Condition de la totalisation des périodes d'assurance
Une prise en considération de périodes d'assurance et d'emploi accomplies à l'étranger pour satisfaire aux exigences relatives à la période de cotisation n'est en principe admise que si la personne concernée a exercé en Suisse une activité soumise à cotisation immédiatement avant de se trouver au chômage. Aucune durée minimale d'emploi n'a été fixée (Règlement CEE n° 1408/71, art. 67)."
B.
Par décision du 27 juillet 2010, la Caisse cantonale de chômage, agence de la Riviera, a refusé de donner suite à la demande d’indemnisation. Elle a considéré que A.C._ ne remplissait pas, le 25 mai 2010, les conditions du droit à l’indemnité en Suisse puisqu’il n’avait pas travaillé immédiatement avant de tomber au chômage; l’activité exercée du 14 au 18 mai 2010 chez G._ SA aurait été prise aux fins de faire valoir le droit à l’indemnité en Suisse et non en France comme cela aurait dû être le cas.
C.
A.C._ (alors représenté par DAS Protection Juridique SA) a formé opposition en faisant valoir en substance que la condition d’avoir exercé en Suisse une activité soumise à cotisation immédiatement avant de tomber au chômage ne résultait pas du droit européen (Règlement n° 1408/71); quoi qu’il en soit, il avait bel et bien exercé une activité professionnelle en Suisse, de sorte que cette condition était remplie. L’opposant a par ailleurs prétendu que la Caisse cantonale de chômage lui avait donné des informations erronées, une employée de l’agence de la Riviera ainsi que son conseiller ORP lui ayant dit qu’il aurait droit à des indemnités de chômage à la condition qu’il soit au bénéfice d’un premier contrat de travail à son retour en Suisse. L’opposant a encore indiqué qu’il avait été contraint de quitter son travail en France et de revenir en Suisse à cause de la détérioration de l’état de santé de ses parents, domiciliés en Suisse.
D.
Par une décision du 2 février 2011, la Caisse cantonale de chômage, Division juridique, a rejeté l’opposition et confirmé la décision du 27 juillet 2010.
Pour l’essentiel, la Caisse a considéré qu’une « prise en considération de périodes d’assurance et d’emploi accomplies à l’étranger pour satisfaire aux exigences relatives à la période de cotisation n’est en principe admise que si la personne concernée a exercé en Suisse une activité soumise à cotisation immédiatement avant de tomber au chômage; aucune durée minimale d’emploi n’a été fixée ». Puis elle a retenu ce qui suit :
« En l’espèce, l’assuré, qui n’a pas fait valoir son droit au chômage en France, ni l’exportation des prestations, n’a retrouvé un emploi en Suisse qu’après avoir été mis au courant que cela représentait une condition nécessaire pour présenter une demande d’IC en Suisse. Cet emploi, pour lequel aucun contrat écrit n’a été établi, a duré trois jours ouvrables et par ailleurs a été occupé auprès de l’entreprise du père. En plus, le poste n’a plus été repourvu.
L’autorité de céans considère que ces éléments représentent assez d’indices quant à l’intention de l’assuré de faire valoir le droit à l’IC en Suisse plutôt qu’en France, lieu du (vrai) dernier emploi. Par ailleurs, l’assuré lui-même a indiqué dans le formulaire d’inscription, signé le 27 mai 2010, que son dernier rapport de travail était au sein de N._, à Levallois-Perret, en France, après avoir aussi travaillé pour deux autres employeurs, depuis 2003, à Paris. ».
E.
Le 1
er
mars 2011, A.C._ a adressé à la Cour des assurances sociales du Tribunal cantonal un courrier dans lequel il critique la décision sur opposition du 2 février 2011. Interpellé par le juge instructeur (en application de l’art. 61 let. b LPGA), A.C._ a écrit une nouvelle fois, le 28 mars 2011, en indiquant que son précédent courrier devait être considéré comme un recours. A cette occasion, il a précisé ses conclusions, qui tendent à la réforme de la décision sur opposition, dans ce sens que son droit aux indemnités de chômage soit reconnu depuis la date de son inscription.
La Caisse cantonale de chômage s’est déterminée sur le recours le 12 mai 2011, en demandant au tribunal de confirmer sa décision.
Le recourant a déposé des observations complémentaires le 2 juin 2011.
F.
Les parties ont comparu à l’audience de la Cour des assurances sociales du 3 octobre 2011. Le père du recourant, B.C._, a été entendu comme témoin, notamment au sujet de l’organisation de sa société G._ SA. En 2010, celle-ci avait comme but social « tous mandats fiduciaires et de conseil, notamment en comptabilité, expertise, gérance, conseils fiscaux et juridiques ». B.C._, expert-comptable, en était l’administrateur et l’actionnaire uniques; il avait comme spécialité le conseil en gestion et en organisation financières. G._ SA n’a pas eu, en 2010, d’autre employé que le recourant, pour la période du 14 au 18 mai 2010. Depuis le mois d’août 2011, G._ SA est devenue M._ SA; B.C._ conserve ses activités dans le cadre de cette société et le recourant est destiné à y travailler comme directeur.

E n d r o i t :
1.
a)
Les dispositions de la LPGA (loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales, RS 830.1) s’appliquent à l’assurance-chômage (art. 1 LACI [loi fédérale du 25 juin 1982 sur l’assurance-chômage obligatoire et l’indemnité en cas d’insolvabilité, RS 837.0]). Les décisions sur opposition et celles contre lesquelles la voie de l’opposition n’est pas ouverte sont sujettes à recours (art. 56 al. 1 LPGA) auprès du tribunal des assurances compétent (art. 58 LPGA). Le recours doit être déposé dans les trente jours suivant la notification de la décision sujette à recours (art. 60 al. 1 LPGA).
En l'espèce, le recours a été formé dans le délai légal et, avec le complément déposé dans le délai fixé par le juge instructeur, il contient une motivation et des conclusions suffisantes. Les conditions formelles de recevabilité sont satisfaites (art. 61 let. b LPGA). Il y a lieu d’entrer en matière.
b)
Le litige ayant pour objet le déni du droit à l’indemnité, laquelle est en principe servie sur la durée d’un délai-cadre d’indemnisation ouvert durant deux ans, la valeur litigieuse est réputée supérieure à 30'000 fr. de sorte que la présente cause relève de la compétence d’une cour statuant à trois juges (art. 94 al. 1 let. a LPA-VD [loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative, RSV 173.36]).
2.
En vertu du droit fédéral, une des exigences cumulatives à satisfaire pour l’octroi de l’indemnité de chômage est, en vertu de l’art. 8 al. 1 let. e LACI, de remplir les conditions relatives à la période de cotisation (art. 13 LACI) ou d’être libéré des conditions relatives à la période de cotisation (art. 14 LACI).
La décision attaquée décrit le régime particulier qui est applicable à la personne qui a travaillé en France, qui a perdu son emploi dans ce pays et qui revient en Suisse pour y résider et demander une indemnité de chômage. Celui qui, au moment où il s’est annoncé au chômage, ne peut pas se prévaloir d’une activité soumise à cotisations en Suisse dans les deux années précédentes, ne peut déduire un droit à l’indemnité de chômage de l’assurance suisse qu’aux conditions découlant de l’Accord du 21 juin 1999 entre la Confédération suisse, d'une part, et la Communauté européenne et ses Etats membres, d'autre part, sur la libre circulation des personnes (Accord sur la libre circulation des personnes; ALCP; RS 0.142.112.681), ainsi que des règlements auxquels il fait référence - en particulier le règlement (CEE) no 1408/71 du Conseil du 14 juin 1971 relatif à l'application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés, aux travailleurs non salariés et aux membres de leur famille qui se déplacent à l'intérieur de la Communauté (ci-après: règlement n° 1408/71).
D’après la jurisprudence du Tribunal fédéral, une personne qui, à l'instar du recourant, a cessé son activité professionnelle dans un Etat membre de l'Union européenne, à la législation duquel il était soumis et dans lequel il résidait jusque-là, et change de domicile pour s'installer en Suisse, est soumise, en vertu de l'art. 13 par. 2 let. f du règlement n° 1408/71, à la législation de l'Etat membre de résidence, soit la législation suisse. Cela signifie notamment que cette personne ne peut prétendre aux prestations de l’assurance-chômage que si elle a exercé dans son pays de résidence – en l’occurrence la Suisse – sa dernière activité professionnelle assurée, ou soumise à cotisation (ATF 136 V 244 consid. 3.2.1 ; consid. 4 de l’arrêt TFA C 226/04, non publié aux ATF 132 V 196).
Cette règle est rappelée dans la directive du SECO Règl. 1408/71 - Bulletin LACI 2010/12 (ce texte peut être consulté sur le site internet www.espace-emploi.ch/dateien/Kreisschreiben/Bulletin_LACI_gesamt_2005-2011_7.pdf). La formulation de cette directive (ch. 1a, « Condition de la totalisation ») a du reste été reprise telle quelle dans la lettre du 31 mai 2010 de l’agence de la Caisse à l’intention du recourant: il faut que la personne ait « exercé en Suisse une activité soumise à cotisation immédiatement avant de tomber au chômage ; aucune durée minimale d’emploi n’a été fixée ». A ce propos, la directive mentionne le risque de «perception abusive de l’indemnité de chômage en relation avec la libre circulation des personnes».
L’exigence de la dernière activité professionnelle soumise à cotisation en Suisse, qui découle, comme on vient de l’exposer, du règlement n° 1408/71, n’est pas contestée par le recourant dans ses écritures au Tribunal cantonal. Cela doit être considéré comme une prescription du droit fédéral, compatible avec le droit international.
3. a)
Dans ses écritures au Tribunal cantonal, le recourant se prévaut à plusieurs reprises des renseignements qui lui ont, ou lui auraient été donnés, à lui et à son père, par des agents de la Caisse intimée ou de l’ORP. Il avait déjà invoqué, dans son opposition (rédigée par un mandataire juriste), les «informations erronées» reçues d’une employée de l’agence de la Riviera, à son retour en Suisse, puis de son conseiller ORP. Ces informations concernaient l’exigence d’un premier contrat de travail en Suisse; ensuite, il lui aurait été dit qu’il remplissait toutes les conditions pour l’octroi de l’indemnité. Le recourant affirme qu’on lui avait dit qu’il suffirait qu’il travaille un jour en Suisse, à n’importe quel poste, pour recevoir des prestations de l’assurance suisse. Ces renseignements lui auraient déjà été donnés déjà en octobre 2009, soit avant qu’il n’envoie sa démission à son dernier employeur français. De même, lorsque son père s’était renseigné en septembre 2009, on lui avait donné des renseignements analogues à l’agence de la Riviera de la Caisse.
Dans ses écritures au Tribunal cantonal, le recourant expose qu’en quittant son emploi en France, il savait que sa démission le privait du droit à des prestations de chômage dans ce pays, parce qu’il avait choisi une forme de fin des rapports de travail qui excluait l’indemnisation. Il comptait cependant sur les indemnités de l’assurance-chômage suisse. Le recourant ne prétend pas que s’il avait su que l’octroi de l’indemnité en Suisse lui serait refusée, sur la base de l’argumentation retenue dans la décision attaquée, il se serait résolu à rester au service de son employeur français. Dans les considérations finales de sa dernière écriture, il laisse entendre que sa décision de revenir en Suisse était quoi qu’il en soit prise. Il déclare qu’il aurait toutefois cherché à négocier avec son employeur français une rupture conventionnelle de contrat qui lui aurait donné accès à des indemnités de chômage en France.
b)
Si, après que le recourant a informé la Caisse au sujet de son activité à mi-mai 2010 au service de la société de son père, un agent de cette caisse lui a dit qu’il remplissait désormais toutes les conditions, cela ne constituait toutefois pas une promesse de versement de l’indemnité de chômage. Dans la situation du recourant, il incombait encore à la Caisse d’examiner la question de l’abus de droit (cf. infra, consid. 4). Au demeurant, on ne peut pas considérer que les agents de la Caisse auraient, le cas échéant, donné des renseignements et conseils insuffisants en omettant de préciser préalablement qu’en cas d’abus de droit, les prestations ne seraient pas dues. Cette règle générale du droit suisse (cf. art. 2 al. 2 CC; Code civil suisse du 10 décembre 1907, RS 210) doit pouvoir être appliquée même sans avertissement préalable, dans une situation telle que celle du recourant. En d’autres termes, l’obligation de renseigner selon l’art. 27 LPGA n’implique pas qu’un assuré soit mis en garde spécifiquement sur les cas d’abus envisageables, avant qu’il soit statué sur son droit aux prestations. On ne saurait en effet considérer que l’autorité doit prévoir que, sur la base d’un renseignement donné, l’administré pourrait se mettre dans une situation constitutive d’abus de droit (à propos de la portée de l’art. 27 LPGA, cf. notamment ATF 133 V 249).
c)
Le recourant fait valoir qu’avant qu’il ne quitte son emploi en France, on lui avait dit à l’agence de la Riviera de la Caisse qu’il suffirait qu’il travaille un jour en Suisse, à n’importe quel poste, pour recevoir des prestations de l’assurance suisse.
Quoi qu’il en soit, le renseignement selon lequel l’exercice d’une activité professionnelle en Suisse, même de courte durée (un seul jour, éventuellement), était une exigence, n’était pas en soi erroné. Il correspondait, en résumé, à ce que l’on pouvait déduire du régime juridique applicable (cf. consid. 2 supra) et la directive du SECO précitée ne disait pas autre chose.
Néanmoins, ce renseignement ne pouvait être interprété comme une invitation à renoncer à une « rupture conventionnelle de contrat » en France, et donc au droit aux indemnités françaises. Le recourant ne prétend du reste pas que les agents de la Caisse lui auraient donné des conseils au sujet de sa situation en France.
Dans ces conditions, il n’y a pas lieu de compléter l’instruction au sujet du contenu ou des circonstances précis des renseignements donnés au recourant. L’audition comme témoins d’agents de la Caisse, requise par le recourant, n’est pas nécessaire, puisque les faits pertinents ont pu être établis sur la base du dossier.
d)
Cela étant, comme la question du droit aux prestations de l’assurance-chômage pour les travailleurs provenant des Etats de l’UE/AELE est délicate, il est important que les directives du SECO soient particulièrement claires, afin que les agents des caisses et des administrations cantonales puissent donner des renseignements exacts et complets aux assurés. Il n’est pas certain qu’en l’état, les directives publiées au Bulletin LACI soient particulièrement claires (cf. infra, consid. 4; cf. notamment la directive Règl. 1408/17–Bulletin LACI 2011/27, censée remplacer la directive Règl. 1408/71-Bulletin LACI 2010/12-14, laquelle subsiste néanmoins dans la collection des directives). S’agissant spécialement de la durée d’occupation minimale, les directives n’indiquent pas de manière limpide dans quelles conditions, sous quelle forme, la personne concernée doit exercer en Suisse une activité soumise à cotisation. Face à une question délicate et munis de directives peu claires, il est dans l’ordre des choses que les agents de l’administration ne puissent donner que des renseignements sommaires. Quoi qu’il en soit, les renseignements donnés au recourant dans le cas particulier n’étaient pas erronés.
4. a)
Si, en vertu de la réglementation précitée (supra, consid. 2), aucune durée minimale d’emploi n’a été fixée dans les textes légaux, dans la jurisprudence ni dans les directives du SECO (Règl. 1408/71 - Bulletin LACI 2010/12 ch. 1a in fine), les directives réservent les cas d’abus de droit. A ce propos, la directive du 10 mai 2011, publiée en juillet 2011 dans le bulletin LACI et intitulée « Totalisation – fixation de prestations (IC) au terme de rapports de travail de courte durée » (directive Règl. 1408/71-Bulletin LACI 2011/27) expose ce qui suit en préambule :
« Nous avons traité la question de l'exercice du droit aux prestations de l'assurance-chômage suisse au terme de brèves périodes d'activité (totalisation) dans la directive "Libre circulation des personnes - IC - Totalisation" (Règl. 1408/71-Bulletin LACI 2010/12-14).
Suite à l'examen des dossiers qui nous ont été soumis concernant des ressortissants des Etats de l'UE/AELE ayant exercé une activité d'une durée inférieure à quatre semaines en Suisse, nous constatons qu'il est extrêmement difficile de fixer une durée d'occupation minimale en dessous de laquelle un abus de droit (art. 2 CC) serait réalisé, sans tomber dans l'arbitraire. Il est notoire que le règlement (CEE) 1408/71 ne fixe aucune limite de ce type. Les dossiers doivent néanmoins continuer à nous être soumis conformément à la directive "Libre circulation des personnes - IC - Totalisation" (Règl. 1408/71-Bulletin LACI 2010/12-14).
Un nouvel examen des dispositions du règlement 1408/71 et la pratique en la matière des pays voisins ont néanmoins montré que les effets indésirables du principe de la totalisation en cas d'emploi de courte durée dans l'Etat compétent doivent être pris en compte dans le cadre de l'application des dispositions réglant le calcul des prestations (art. 68 du Règlement 1408/71). »
Dans ce contexte, la totalisation signifie la prise en considération de périodes d’assurance et d’emploi accomplies à l’étranger pour satisfaire aux exigences relatives à la période de cotisation.
Cette nouvelle directive, qui a été diffusée après que la décision attaquée a été rendue, ne signifie pas que l’on peut en aucun cas imputer un abus de droit à une personne qui prétend à des prestations de l’assurance-chômage suisse après avoir quitté un emploi dans un Etat de l’UE/AELE. On comprend que le SECO ne veut pas fixer une durée d’occupation minimale, par exemple 5 jours, avec la conséquence que celui qui aurait travaillé uniquement 4 jours auprès d’un employeur suisse ne pourrait pas prétendre à des prestations de l’assurance suisse, pour cause d’abus de droit. Cela étant, la directive n’exclut pas que d’autres circonstances que la seule courte durée de l’emploi puissent être prises en considération sous cet angle.
Les directives du SECO précisaient déjà en 2010 que dans des cas où la période d’emploi, en Suisse, qui a précédé le chômage était spécialement courte, il fallait déterminer si l’assuré avait pris un emploi en Suisse dans le seul but d’acquérir un droit aux prestations de l’assurance-chômage suisse. En pareil cas, il peut y avoir abus de droit, sanctionné selon les règles générales du droit public et du droit civil, en l’occurrence l’art. 2 al. 2 CC (cf. directive Règl. 1408/71 - Bulletin LACI 2010/13 ch. 2).
b)
Dans la décision attaquée, la Caisse a retenu qu’en travaillant trois jours pour son père en mai 2010, le recourant n’avait pas occupé un « vrai emploi ». Elle a considéré que les circonstances dans lesquelles le recourant avait pris un emploi en Suisse, en mai 2010, permettaient de retenir un abus de droit. Le recourant lui-même qualifie cet emploi de « petit job d’appoint », fourni par son père dans sa propre société, qui lui avait confié une tâche à exécuter en quelques heures, sur trois jours ouvrables. Le recourant savait d’emblée qu’il n’avait aucune perspective d’emploi durable à ce poste, qui semble avoir été conçu pour lui, sans objectifs particuliers, et pour une durée limitée. Du reste, la société n’avait pas été organisée pour avoir des employés et elle était utilisée uniquement par son administrateur, pour une activité de conseil ou de consultant. Dans la demande d’indemnité qu’il a remise à la Caisse, le recourant n’a pas présenté ce « petit job d’appoint » comme un véritable emploi, puisqu’il a indiqué que son dernier jour de travail avait été effectué en France. Il apparaît donc que le recourant n’a pas, à son retour en Suisse, exercé une véritable activité professionnelle susceptible de mettre fin à son chômage, mais qu’il a organisé, dans le cadre d’une structure familiale, une occupation qui, d’après lui, aurait dû lui permettre de satisfaire aux exigences du droit fédéral. Dans cette situation, la Caisse était fondée à retenir l’abus de droit et, en conséquence, à considérer que le recourant n’avait pas exercé en Suisse sa dernière activité professionnelle assurée.
Il en aurait été différemment si le recourant avait cherché et trouvé un emploi dans une entreprise qui cherchait à engager du personnel, et qu’il avait accompli un travail que cette entreprise devait faire exécuter, par lui-même ou par tout autre employé. Dans cette hypothèse, la courte durée de l’emploi aurait pu ne pas faire obstacle à l’octroi de prestations, si la fin des rapports de travail était liée à des circonstances objectives, non motivées simplement par la volonté de remplir les conditions de l’assurance-chômage.
5.
Il résulte des considérants que la Caisse était fondée à ne pas octroyer d’indemnité de chômage au recourant, en considérant que les conditions du droit fédéral n’étaient pas réunies. Le recours doit donc être rejeté, ce qui entraîne la confirmation de la décision attaquée.
La procédure étant gratuite (art. 61 let. a LPGA), il ne sera pas perçu de frais judiciaires. Vu l'issue du litige, le recourant, qui succombe, n'a pas droit à des dépens (art. 61 let. LPGA; art. 55 al. LPA-VD).