Decision ID: e3fec867-745f-4c58-9d6d-d357b5140897
Year: 2014
Language: de
Court: SG_KGN
Chamber: SG_KGN_999
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: 

Sachverhalt
A. Der Kontrolldienst KUT führte am 12. April 2013 auf dem Land-
wirtschaftsbetrieb von A._ eine Kontrolle des ökologischen Leistungsnach-
weises (ÖLN-Kontrolle) durch. Dabei wurde unter anderem die Schweinhal-
tung überprüft und beanstandet, dass 40 Mastschweine "ohne ausreichende
Beschäftigung" gehalten würden. In drei der vier Buchten sei zwar ein Weich-
holz vorhanden gewesen, das aber fest montiert gewesen sei. In einer Bucht
sei nicht einmal ein Weichholz bzw. überhaupt keine Beschäftigungsmöglich-
keit vorhanden gewesen.
A._ scheint auf die Beanstandung entgegnet zu haben, den Schweinen
seien "Heu-Stabwürfel" zur Verfügung gestanden. Der entsprechende Eintrag
auf der Kopie des Tierschutz-Rapports vom 12. April 2013, der vom Landwirt-
schaftsamt zu den Akten eingereicht wurde, ist allerdings nur unvollständig
entzifferbar.
B. Das Landwirtschaftsamt des Kantons St.Gallen teilte A._ am
26. Juli 2013 mit, die ÖLN-Kommission beantrage, dass die Direktzahlungen
für das Jahr 2013 wegen der Mängel in der Schweinehaltung um Fr. 680.
gekürzt würden. Es gab A._ Gelegenheit, innert 14 Tagen "den Sachverhalt
aus [seiner] Sicht darzulegen".
C. Mit Schreiben vom 5. August 2013 machte A._ gegenüber dem
Landwirtschaftsamt geltend, seine Schweinhaltung falle unter eine noch bis
31. August 2013 laufende Übergangsfrist. Zudem seien Weichhölzer bei ad
libitum Fütterung erlaubt und in drei von vier Buchten seien Weichhölzer vor-
handen gewesen. Die Direktzahlungen seien daher nicht zu kürzen.
D. Das Landwirtschaftsamt hielt demgegenüber an seiner Einschät-
zung fest und kürzte A._ mit Verfügung vom 6. September 2013 die Direkt-
zahlungen um Fr. 680..
E. Gegen diese Verfügung erhob A._ am 15. September 2013
Einsprache beim Landwirtschaftsamt. Er machte erneut geltend, dass seine
Schweinehaltung den während der Übergangsfrist geltenden Bestimmungen
entsprochen habe.
Das Landwirtschaftsamt wies die Einsprache mit Entscheid vom 2. Oktober
2013 ab und hielt an der angefochtenen Kürzung der Direktzahlungen 2013
fest. Es begründete seinen Entscheid im Wesentlichen damit, dass fest mon-
tierte Weichhölzer nach dem "damals gültigen Tierschutz-Kontrollhandbuch
des Bundesamtes für Veterinärwesen" nicht erlaubt und ohnehin nur in drei
der vier Buchten Weichhölzer vorhanden gewesen seien. Es treffe daher nicht
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zu, dass die Schweinehaltung von A._ den während der Übergangsfrist gel-
tenden Bestimmungen entsprochen habe.
F. Gegen den Einspracheentscheid erhob A._ am 14. Oktober
2013 Rekurs beim Volkswirtschaftsdepartement. Er beantragte, die Kürzung
von Fr. 680. zu annullieren. Zur Begründung brachte er unverändert vor,
dass seine Schweinehaltung den während der Übergangsfrist geltenden Best-
immungen entsprochen habe.
G. Der Rechtsdienst des Volkswirtschaftsdepartementes forderte das
Landwirtschaftsamt am 21. Oktober 2013 zunächst auf, die vorinstanzlichen
Akten einzureichen, und lud das Amt dann am 15. November 2013 zur Ver-
nehmlassung ein.
H. Ebenfalls am 15. November 2013 ersuchte der Rechtsdienst das
Amt für Verbraucherschutz und Veterinärwesen (im Folgenden AfVV) um
Auskunft, ob das AfVV in der Zeit vom 1. September 2008 bis dato auf dem
Betrieb von A._ Tierschutzkontrollen durchgeführt habe.
Das AfVV antwortete am 19. November 2013, dass es im Jahr 1999 und dann
erst wieder am 25. September 2013 - also nach der ÖLN-Kontrolle durch den
KUT - eine Tierschutzkontrolle auf dem Betrieb von A._ vorgenommen ha-
be. Dabei habe die Rindviehhaltung beanstandet werden müssen, während
die Schweinehaltung in Ordnung gewesen sei.
I. Das Landwirtschaftsamt beantragte in seiner Stellungnahme vom
2. Dezember 2013, der Rekurs sei abzuweisen. Es verwies zur Begründung
auf den angefochtenen Einspracheentscheid sowie die Kürzungsverfügung
vom 6. September 2013 und hielt weiterhin daran fest, dass A._ gegen die
während der Übergangsfrist geltenden Tierschutzvorschriften verstossen ha-
be.

Erwägungen
1. Die Rekursvoraussetzungen sind sowohl hinsichtlich der Zustän-
digkeit und Rekursberechtigung als auch in Bezug auf die Form- und Frister-
fordernisse erfüllt (Art. 43bis ff. des Gesetzes über die Verwaltungsrechts-
pflege [sGS 951.1; abgekürzt VRP]). Auf den Rekurs ist einzutreten.
2. Der ökologische Leistungsnachweis ist eine Voraussetzung für
landwirtschaftliche Direktzahlungen (vgl. Art. 70 Abs. 1 des Landwirtschafts-
gesetzes [SR 910.1; abgekürzt LwG]). Er umfasst nach Art. 70 Abs. 2 Bst. a
LwG unter anderem die tiergerechte Haltung der Nutztiere, was bedeutet,
dass die für die landwirtschaftliche Produktion massgebenden Vorschriften
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der Tierschutzgesetzgebung eingehalten werden müssen (vgl. Art. 70 Abs. 4
LwG und Art. 5 der Direktzahlungsverordnung vom 7. Dezember 1998 [SR
910.13; abgekürzt DZV]). Ist der ökologische Leistungsnachweis nicht erfüllt,
so können die Direktzahlungen gestützt auf Art. 170 LwG und Art. 70 DZV
gekürzt oder verweigert werden.
Es ist somit zu klären, ob die Schweinehaltung auf dem Betrieb des Rekur-
renten im Zeitpunkt der ÖLN-Kontrolle den damals geltenden Tierschutzvor-
schriften entsprochen hat.
Anzumerken ist, dass im vorliegenden Fall noch die Direktzahlungsverord-
nung vom 7. Dezember 1998 anwendbar ist und nicht die neue, auf den
1. Januar 2014 in Kraft getretene Direktzahlungsverordnung vom 23. Oktober
2013. Es handelt sich beim Direktzahlungsanspruch 2013 um einen zeitlich
abgeschlossenen Sachverhalt, der sich abschliessend während der Geltung
des alten Rechts verwirklichte, und bei dem sich keine Anwendung des neuen
Rechts um der öffentlichen Ordnung willen aufdrängt (vgl. dazu Ulrich Häfe-
lin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Auflage,
Zürich 2010, Rz. 325 ff.).
3.
3.1 Wer Tiere hält oder betreut, muss sie nach Art. 6 Abs. 1 des Tier-
schutzgesetzes (SR 455; abgekürzt TSchG) angemessen nähren, pflegen,
ihnen die für ihr Wohlergehen notwendige Beschäftigung und Bewegungsfrei-
heit sowie soweit nötig Unterkunft gewähren.
Gestützt auf Art. 6 Abs. 2 und Art. 32 Abs. 1 TSchG hat der Bundesrat in der
Tierschutzverordnung vom 23. April 2008 (SR 455.1; abgekürzt TSchV) er-
gänzende Bestimmungen über die Tierhaltung erlassen. Die TSchV enthält
sowohl allgemeine Tierhaltungsvorschriften als auch Vorschriften, die nur für
einzelne Tierarten gelten.
3.2 Die allgemeinen Tierhaltungsvorschriften bestimmen in Art. 3
Abs. 2 TSchV, dass Unterkünfte und Gehege mit Beschäftigungsmöglichkei-
ten versehen sein müssen. Ergänzend dazu bestimmt die tierspezifische Vor-
schrift von Art. 44 TSchV, dass sich Schweine jederzeit mit Stroh, Raufutter
oder anderem gleichwertigem Material beschäftigen können müssen.
Als gleichwertig gelten Materialien, die kaubar, benagbar, fressbar und nicht
toxisch sind wie Stroh, Chinaschilf, Streue, entstaubte Hobelspäne und Rau-
futter wie Heu, Gras, Ganzpflanzensilage sowie Stroh- oder Heuwürfel.
Weichholz ist nur zulässig, wenn es flexibel aufgehängt ist, regelmässig er-
neuert wird und die Schweine mindestens dreimal täglich mit einer mit Raufut-
ter angereicherten Ration gefüttert werden oder ihnen Futter zur freien Verfü-
gung steht (vgl. Art. 24 der Verordnung des BVET über die Haltung von Nutz-
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tieren und Haustieren [SR 455.110.1; im Folgenden Vo BVET] sowie Zif-
fer 17.2 der Technischen Weisungen über den baulichen und qualitativen
Tierschutz Schweine vom 1. September 2009 [im Folgenden Tierschutz-
Kontrollhandbuch 2013]).
3.3 Die TSchV trat mit Ausnahme von einigen - im vorliegenden Fall
nicht relevanten - Bestimmungen am 1. September 2008 in Kraft (vgl. Art. 226
Abs. 1 TSchV). Allerdings wurden für zahlreiche Bestimmungen der TSchV
Übergangsfristen erlassen, unter anderem auch für Art. 44 TSchV.
Gemäss Ziffer 17 im Anhang 5 zur TSchV galt für am 1. September 2008 be-
stehende Tierhaltungen in Bezug auf Art. 44 TSchV eine Übergangsfrist von 5
Jahren ab Datum des Inkrafttretens, also bis zum 31. August 2013.
3.4 Es steht fest, dass die ÖLN-Kontrolle noch während der laufenden
Übergangsfrist erfolgte. Im Weiteren darf angenommen werden, dass der Re-
kurrent bereits am 1. September 2008 Schweine hielt und somit eine beste-
hende Tierhaltung im Sinn von Ziffer 17 Anhang 5 zur TSchV vorliegt. Die Vo-
rinstanz machte jedenfalls nicht geltend, Ziffer 17 Anhang 5 zur TSchV sei auf
die Schweinehaltung des Rekurrenten nicht anwendbar.
In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass der Rechtsdienst die
Vorinstanz in der Einladung zur Vernehmlassung explizit um Auskunft ersuch-
te, ob der Rekurrent seit dem 1. September 2008 ununterbrochen Schweine
hält. Die Vorinstanz verzichtete in ihrer Vernehmlassung zwar darauf, diese
Frage zu beantworten, reichte aber den ebenfalls einverlangten Kontrollbe-
richt einer früheren ÖLN-Kontrolle ein. Aus diesem Kontrollbericht geht her-
vor, dass der Rekurrent schon im Jahr 2010 40 Mastschweine gehalten hatte,
was die Annahme bestärkt, dass eine bestehende Tierhaltung im Sinn Ziffer
17 Anhang 5 zur TSchV vorliegt.
Zusammenfassend ergibt sich somit, dass Art. 44 TSchV im vorliegenden
Verfahren nicht anwendbar ist, da die Übergangsfrist gemäss Ziffer 17 An-
hang 5 zur TSchV im Zeitpunkt der ÖLN-Kontrolle vom 12. April 2013 noch
nicht abgelaufen war.
4. Es bleibt die Frage, welche Anforderungen an die Beschäfti-
gungsmöglichkeiten von Schweinen während der Übergangsfrist galten.
4.1 Anhang 5 zur TSchV enthält eine tabellarische Auflistung aller
Übergangsbestimmungen zur TSchV. Die Übergangsbestimmung zu Art. 44
TSchV sieht darin folgendermassen aus:
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Zif-
fer
A B C D E
Artikel Inhalt der Bestimmung, zu der eine
Übergangsfrist besteht
Übergangsfrist ab
Datum des Inkraft-
tretens
Geltungsbereich der Übergangsbestim-
mung
Bedingungen während
der Übergangsfrist
...
17 Art. 44 Beschäftigung für Schweine 5 Jahre am 1. September 2008 bestehende
Tierhaltungen
...
Wesentlich am tabellarischen Eintrag zur Art. 44 TSchV ist zum einen, dass
Spalte E vollständig leer ist. Es sind keinerlei Bedingungen eingetragen, die
während der Übergangsfrist zu beachten seien. Zum anderen enthält Spal-
te B keine Einschränkung auf baulichen Anpassungen, sondern die Über-
gangsbestimmung gilt für den ganzen Art. 44 TSchV. Wortlaut und Systema-
tik von Ziffer 17 Anhang 5 zur TSchV führen daher zum Ergebnis, dass be-
stehende Tierhaltungen während der Übergangsfrist nicht nur von Art. 44
TSchV vollständig befreit waren, sondern auch keine anderen Bedingungen
zu beachten hatten und somit den Schweinen keinerlei Beschäftigungsmög-
lichkeiten zur Verfügung stellen mussten.
Dieses Ergebnis wird durch den Ingress bzw. die Vorbemerkungen zur Tabel-
le bestätigt, da sich auch dort keine Einschränkungen oder Relativierungen
der Spaltenüberschriften finden, sondern lediglich festgehalten wird, dass
während der Übergangsfrist die in Spalte E genannten Bedingungen zu be-
achten seien. E contrario folgt daraus, dass während der Übergangsfrist gar
keine Bedingungen zu beachten waren, wenn in Spalte E nichts vermerkt ist.
4.2 Die Auslegung von Ziffer 17 Anhang 5 zur TSchV nach dem Wort-
laut führt offensichtlich zu einem unsinnigen Ergebnis. Die Revision des Tier-
schutzgesetzes im Jahr 2005 und die darauf abgestützte neue TSchV be-
zweckten zwar in erster Linie, den Vollzug des Tierschutzrechts zu verbes-
sern. Dennoch kann nicht angenommen werden, dass der Verordnungsgeber
die bestehenden Tierhaltungen während der Übergangsfrist zu Art. 44 TSchV
von den bisherigen Anforderungen an den Tierschutz dispensieren wollte,
denn das Schutzniveau der Tiere sollte durch die Revision weder gesenkt
noch erhöht werden, (vgl. Botschaft des Bundesrates vom 9. Dezember 2002;
BBl 2003, 657).
Neben dem Wortlaut von Ziffer 17 Anhang 5 zur TSchV ist daher auch die
systematische Einordnung von Art. 44 TSchV im Tierschutzrecht zu berück-
sichtigen. Wie bereits erwähnt (vgl. vorn Abschnitt 3.1 und 3.2), ist Art. 44
TSchV eine Vorschrift, die tierspezifisch - nämlich nur für Schweine - regelt, in
welchem zeitlichen Umfang und mit welchen Materialien den Tieren Beschäf-
tigungsmöglichkeiten zur Verfügung gestellt werden müssen. Daneben
schreiben Art. 6 Abs. 1 TSchG als übergeordnete Gesetzesnorm sowie Art. 3
Abs. 2 TSchV als allgemeine Tierhaltungsvorschrift auf Verordnungsstufe vor,
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dass Tieren die notwendige Beschäftigung bzw. Beschäftigungsmöglichkeiten
gewährt werden müssen. Für diese beiden Bestimmungen galten keine Über-
gangsbestimmungen bzw. keine Übergangsfrist. Der Grundsatz, dass Tieren
die notwendige Beschäftigung gewährt werden muss, galt also unabhängig
von der Anwendbarkeit von Art. 44 TSchV auch für Schweine und es stellt
sich lediglich die Frage, welche inhaltlichen Anforderungen die Beschäfti-
gungsmöglichkeiten für Schweine während der Übergangsfrist von Ziffer 17
Anhang 5 zur TSchV erfüllen mussten.
Unter Berücksichtigung des oben erwähnten Zwecks der Revision der Tier-
schutzgesetzgebung ist Ziffer 17 Anhang 5 zur TSchV dahingehend zu ver-
stehen, dass lediglich die strengeren Anforderungen aus Art. 44 TSchV wäh-
rend der Übergangsfrist aufgeschoben wurden, dass aber die bisherigen An-
forderungen an die Beschäftigungsmöglichkeiten auch von den unter die
Übergangsfrist fallenden Tierhaltungen weiterhin eingehalten werden muss-
ten.
5. Als nächstes ist zu klären, ob die Regelung, dass nur flexibel auf-
gehängtes Weichholz als geeignetes Beschäftigungsmaterial gilt, eine Anfor-
derung ist, die erst durch Art. 44 TSchV eingeführt wurde oder ob diese Re-
gelung schon zuvor galt.
Gemäss den Erläuterungen des Bundesamtes für Lebensmittelsicherheit und
Veterinärwesen (im Folgenden Erläuterungen BLV) entspricht Art. 44 TSchV
bezüglich der Qualität des geforderten Beschäftigungsmaterials Art. 20 der
Tierschutzverordnung vom 27. Mai 1981 (im Folgenden aTSchV). Allerdings
wird Weichholz weder in Art. 20 aTSchV noch in Art. 44 TSchV ausdrücklich
als zulässiges Beschäftigungsmaterial aufgeführt. Auch in den Erläuterungen
BLV zu Art. 44 TSchV wird Weichholz nicht explizit erwähnt (vgl. Neue Tier-
schutzverordnung: Erläuterung [unter: http://www.blv.admin.ch/themen/tier-
schutz/02443/index.html? lang=de]). Hingegen wird der Einsatz von Weich-
holz als Beschäftigungsmaterial für Schweine in der Richtlinie für die Haltung
von Schweinen (Richtlinie 800.106.03 [4]), die das damalige Bundesamt für
Veterinärwesen am 1. Dezember 2003 erlassen hat, ausführlich geregelt.
Gemäss dieser Richtlinie galt Weichholz, das beweglich an der Wand ange-
bracht ist, als geeignetes Beschäftigungsmaterial für Mastschweine und
Zuchtremonten.
Es steht somit fest, dass Weichholz spätestens seit dem 1. Dezember 2003
nur dann als geeignetes Beschäftigungsmaterial galt, wenn es beweglich auf-
gehängt war. Art. 44 TSchV und die Ausführungsbestimmung hierzu in Art. 24
Vo BVET haben diesbezüglich gegenüber Art. 20 aTSchV keine strengeren
Anforderung aufgestellt. Demzufolge durften auch Tierhaltungen, die unter die
Übergangsregelung von Ziffer 17 Anhang 5 zur TSchV fielen, nur beweglich
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aufgehängtes Weichholz als Beschäftigungsmaterial für Schweine verwen-
den, nicht aber fest montiertes Weichholz.
6.
6.1 Aufgrund des Tierschutz-Rapports des KUT vom 12. April 2013
steht fest, dass der Rekurrent in seiner Tierhaltung fest montiertes Weichholz
als Beschäftigungsmaterial verwendete. Die entsprechende Beanstandung
des KUT ist zwar nicht näher dokumentiert, wird vom Rekurrent hinsichtlich
der tatsächlichen Verhältnisse aber auch nicht bestritten. Es steht somit fest,
dass der Rekurrent seinen Schweinen ungenügende Beschäftigungsmöglich-
keiten zur Verfügung stellte und damit gegen Tierschutzvorschriften verstiess,
falls er - wie von der Vorinstanz angenommen - lediglich Weichholz als Be-
schäftigungsmaterial einsetzte.
6.2 Der Rekurrent scheint allerdings gegenüber dem KUT-Kontrolleur
geltend gemacht zu haben, seinen Schweinen "Heu-Stabwürfel" zur Verfü-
gung gestellt zu haben. Möglicherweise nannte er dabei auch den Lieferanten
der Heu-Stabwürfel ("B._"). Der entsprechende Eintrag auf der Kopie des
Tierschutz-Rapports vom 12. April 2013 ist bedauerlicherweise nur teilweise
entzifferbar.
Weder die ÖLN-Kommission noch das Landwirtschaftsamt haben sich mit
diesem Einwand des Rekurrenten auseinandergesetzt. Der Rekurrent seiner-
seits brachte den Einwand weder in den Eingaben ans Landwirtschaftsamt
noch in der Rekursschrift ans Volkswirtschaftsdepartement erneut vor. Hinge-
gen machte er anlässlich der Tierschutzkontrolle vom 25. September 2013
gegenüber dem AfVV geltend, er habe seinen Schweinen während dem vom
KUT beanstandeten Zeitraum "jeden Tag 2x Stroh gegeben + Brügel (fest)"
(Zitat aus Tierschutz-Rapport AfVV). Es bestehen somit gewisse Zweifel, ob
der Rekurrent seinen Schweinen tatsächlich nur fest montiertes Weichholz als
Beschäftigungsmaterial zur Verfügung stellte oder ob er zusätzlich Heu-
Stabwürfel und/oder Stroh einsetzte, was nach Art. 24 Vo BVET geeignete
Beschäftigungsmaterialien wären.
In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass die Schweinehaltung
des Rekurrenten weder bei der ÖLN-Kontrolle vom 28. August 2010 noch an-
lässlich der Kontrolle vom 23. August 2008 durch die Labelorganisation "QM-
Schweizer Fleisch" beanstandet worden war, obwohl der Einsatz von fest
montierten Weichhölzern als einziges Beschäftigungsmaterial bereits damals
nicht mehr zulässig gewesen ist. Das AfVV bezeichnet die Schweinehaltung
des Rekurrenten anlässlich der Tierschutzkontrolle vom 25. September 2013
sogar als "Tip/Top". Angesichts dieser guten Kontrollergebnisse kann nicht
ausgeschlossen werden, dass der Rekurrent seinen Schweinen neben den
fest montierten Weichhölzern zusätzlich Heu-Stabwürfel und/oder Stroh als
Beschäftigungsmaterial zur Verfügung stellte.
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Der Rekurs ist daher teilweise gutzuheissen und die Sache zur ergänzenden
Abklärung des Sachverhalts und zur anschliessenden Neubeurteilung an die
Vorinstanz zurückzuweisen. Die Vorinstanz hat abzuklären, ob die Stellung-
nahme des Rekurrenten auf dem Tierschutz-Rapport vom 12. April 2013 bzw.
der entsprechende Einwand des Rekurrenten zutrifft und was der weitgehend
unleserliche Verweis auf "B._" bedeutet.
7. Nach Art. 95 Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechts-
pflege (sGS 951.1; abgekürzt VRP) hat in Streitigkeiten jener Beteiligte die
Kosten zu tragen, dessen Begehren ganz oder teilweise abgewiesen werden.
Nach Nr. 10.01 des Gebührentarifs für die Kantons- und Gemeindeverwaltung
(sGS 821.5) ist die Entscheidgebühr auf Fr. 1'500.  festzusetzen. Da der Re-
kurs teilweise gutzuheissen ist, sind die amtlichen Kosten der Vorinstanz auf-
zuerlegen. Auf die Erhebung der Kosten bei der Vorinstanz ist nach Art. 95
Abs. 3 VRP zu verzichten.
Begehren um Ersatz der ausseramtlichen Kosten wurden keine gestellt.