Decision ID: 9804b8b3-7fd6-5228-b3f2-4505274cf1ab
Year: 2012
Language: it
Court: TI_TCA
Chamber: TI_TCA_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: public_law

ritenuto,
in fatto
A. Il 20 dicembre 2011 il municipio di CO 1, tramite il Dicastero opere pubbliche e ambiente, ha indetto un pubblico concorso, retto dalla legge sulle commesse pubbliche del 20 febbraio 2001 (LCPubb; RL 7.1.4.1) ed impostato secondo la procedura libera, per aggiudicare il servizio di ritiro e smaltimento degli scarti vegetali nel periodo 1° marzo 2012 - 31 dicembre 2013 (FU n. _ pag. _).
B. a. La cifra 2 del bando di concorso indica che il concorso ha per oggetto lo smaltimento degli scarti vegetali provenienti da aree pubbliche e da consegne effettuate da privati. Stabilisce inoltre che la commessa sarà aggiudicata al miglior offerente, tenendo conto dei seguenti criteri e fattori di ponderazione:
1.
Economicità 75%
2.
Ubicazione della discarica dell'appaltatore 20%
3.
Formazione apprendisti 5%
Sempre nel bando si annuncia che non sono ammessi né il consorziamento, né il subappalto.
b. Nel capitolato di appalto vengono ulteriormente specificati alcuni aspetti attinenti al concorso ed alle caratteristiche della commessa.
Alla pos. 131.100 si spiega che una parte degli scarti verrà consegnata direttamente dal committente all'appaltatore sulla piazza di scarico da quest'ultimo indicata nella specifica posizione del modulo di offerta. Il resto è da ritirare, previa triturazione sul posto, presso il centro di raccolta ubicato presso l'ecocentro a _.
Alla pos. 223.100 si preannuncia che i requisiti minimi d'idoneità sono quelli previsti all'art. 34 del Regolamento di applicazione della legge sulle commesse pubbliche e del concordato intercantonale sugli appalti pubblici del 12 settembre 2006 (RLCPubb/ CIAP; RL 7.1.4.1.6).
Nel seguito (pos. 224.100) vengono esposte con precisione le modalità di valutazione di ogni singolo criterio di aggiudicazione, in particolare quelle riferite all'
ubicazione della discarica dell'appaltatore,
così fissate:
Criteri
Ponderazione criteri
Valutazione delle note
Ubicazione dell'area di discarica dell'appaltatore
1 / 6 x 20%
Distanza da _ centro (Palazzo Municipio)
8
km = 6 punti
Distanza superiore per ogni
2
km deduzione di 0.5 punti
C. Contro il predetto bando e la relativa documentazione di gara la RI 1 insorge ora dinnanzi al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che vengano annullati previa concessione dell'effetto sospensivo al gravame.
Per cominciare, la ricorrente rimprovera al committente di non aver inserito nel capitolato d'oneri le condizioni dello smaltimento in base alle norme professionali in vigore, segnatamente quelle ambientali, come imposto dall'art. 11 cpv. 2 RLCPubb/CIAP. In particolare, limitandosi ad un generico rinvio all'art. 34 RLCPubb/ CIAP l'ente banditore non ha stabilito criteri di idoneità specifici, volti ad escludere dalla gara concorrenti che non dispongono di un impianto di smaltimento degli scarti vegetali compatibile con la vigente legislazione ambientale.
L'insorgente critica inoltre il metodo di valutazione del criterio di aggiudicazione 2. La distanza di 8 km dal centro della città di _ stabilita dall'ente banditore per l'attribuzione della nota massima è oggettivamente troppo corta e non risponde alle esigenze pianificatorie prescritte nel Piano di gestione dei rifiuti del Cantone Ticino (PGR). Discrimina inoltre tutti i concorrenti che, come la RI 1, stanno spostando la loro attività in zone industriali-commerciali lontane dal centro della città, al fine di adeguarsi alle intenzioni pianificatorie del Cantone.
D.
In sede di risposta il municipio di CO 1 si oppone all'accoglimento dell'impugnativa, ricordando anzitutto che spetterà
all'ente banditore, prima di procedere alla delibera, valutare se i processi di lavorazione presso gli impianti dei concorrenti siano o meno compatibili con le esigenze di protezione dell'ambiente prescritte, fra l'altro, dal PGR. Al riguardo, la committenza evidenzia che il formulario d'offerta prevede specificatamente che lo smaltimento dovrà avvenire nel rispetto delle leggi federali, cantonali e comunali inerenti all'inquinamento, deposito e trattamento degli scarti, ciò che implica l'ossequio del citato PGR e di tutte le vigenti normative ambientali legate alla lavorazione degli scarti vegetali. Il municipio di CO 1 sottolinea inoltre che la futura edificazione di un nuovo impianto a _ da parte della ricorrente, che attualmente beneficia solo di una licenza edilizia non ancora cresciuta in giudicato, non è rilevante a questo stadio della procedura concorsuale. Per il resto, osserva che la delibera avverrà in favore del miglior offerente in pos
sesso di tutti i requisiti prescritti dalla legge.
L'ente banditore spiega infine l'importanza del criterio di aggiudicazione correlato con la lontananza dell'area di discarica, evidenziando i motivi per cui una deduzione di 0.5 punti per ogni 2 km di distanza superiore agli 8 km dal centro di _ si avvera senz'altro giustificata.
E. Con la replica e la duplica le parti si riconfermano nelle loro rispettive posizioni, puntualizzandole con argomentazioni di cui si dirà - per quanto necessario - nei considerandi seguenti.
Considerato,

in diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 36 cpv. 1 LCPubb.
1.2. In quanto attiva nel campo specifico della raccolta, della macinazione, del compostaggio e della miscelazione di scarti vegetali (vedi estratto RC consultabile in internet), la RI 1 è senz'altro legittimata a contestare gli elementi del bando - e i relativi atti - pubblicati dalla stazione appaltante (art. 37 lett. a LCPubb e 43 legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1).
1.3. Il gravame, tempestivo (art. 36 cpv. 1 LCPubb), è dunque ricevibile in ordine e può essere evaso sulla base delle tavole processuali, senza procedere ad accertamenti istruttori (art. 18 cpv. 1 LPamm). Le prove offerte dalla ricorrente non appaiono invero suscettibili di procurare a questo Tribunale la conoscenza di ulteriori elementi fattuali rilevanti per il giudizio che è chiamato a rendere.
2. 2.1. Giusta l'art. 20 LCPubb, il committente può esigere dall'offerente la prova dell'idoneità finanziaria, economica e tecnica. A tal fine precisa i criteri di idoneità, tenuto conto della legislazione speciale (cpv. 1). Possono essere richieste, soggiunge la norma, le prove di idoneità indicate nel bando o nella relativa documentazione (cpv. 2).
I criteri di idoneità permettono al committente di stabilire il profilo che l'offerente deve presentare in funzione delle caratteristiche della commessa e servono a verificare preliminarmente le attitudini dei concorrenti ad eseguire le opere o ad assumere l'incarico oggetto del concorso. Nella definizione dei criteri d'idoneità il committente fruisce di una certa latitudine di giudizio, che è tenuto ad esercitare in funzione delle particolarità della commessa oggetto della gara. I criteri d'idoneità devono comunque essere fissati sulla base di parametri oggettivi, apparire adeguatamente rapportati all'importanza della commessa e rispettare i principi generali che governano la materia. Essi non devono in particolare ostacolare un'efficace concorrenza (art. 1 lett. b LCPubb).
Nella misura in cui si fonda sulla latitudine di giudizio che la legge riconosce al committente, la scelta dei criteri d'idoneità operata dal committente può essere censurata da parte dell'autorità di ricorso soltanto nella misura in cui integra gli estremi di una violazione del diritto (art. 61 LPamm). Censurabili, da questo profilo, sono quindi soltanto quei criteri che si fondano su considerazioni estranee alla materia, che non permettono di esprimere un giudizio ponderato sulle attitudini dei concorrenti, che ledono il principio della parità di trattamento o che limitano senza ragionevole motivo la libera concorrenza (DTF 119 Ib 452, 104 Ia 206; RDAT I-1995 n. 14; STA 52.2006.269 del 25 settembre 2006;
Marco
Borghi/Guido Corti
, Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, ad art. 61 LPamm;
Adelio Scolari
, Diritto amministrativo, parte generale, II. ed., Cadenazzo 2002, n. 413).
2.2. I criteri d'idoneità si suddividono in criteri di carattere generale e criteri di carattere particolare. Alla prima categoria appartengono i criteri che qualsiasi concorrente deve soddisfare indipendentemente dalla natura della commessa o dal tipo di procedura adottato. Rientrano in particolare in questa categoria i criteri fissati dalla legge in merito al pagamento degli oneri sociali e delle imposte (art. 5 lett. c LCPubb). Sono invece da annoverare fra i criteri d'idoneità di carattere particolare le condizioni di partecipazione, che vengono fissate dalla legge stessa per certi tipi di commessa o dal committente mediante il capitolato a dipendenza di sue specifiche esigenze.
2.3. Nel caso di specie, la ricorrente rimprovera al municipio di CO 1 di non aver fissato alcun criterio di idoneità di carattere particolare, limitandosi ad un generico richiamo all'art. 34 RLCPubb/CIAP e omettendo di stabilire le esigenze tecnico-economiche che i concorrenti devono soddisfare per entrare in considerazione ai fini di un'aggiudicazione.
In realtà, oltre alle esigenze di cui all'art. 34 RLCPubb/CIAP, il committente - laddove ha sollecitato la produzione delle dichiarazioni di cui all'art. 39 RLCPubb/CIAP, di un estratto del RC, di un certificato dell'UEF e di indicazioni circa l'ubicazione della piazza di deposito (cfr. pos. 252.100-151 capitolato) - ha indirettamente fissato una serie di criteri di idoneità che sono però in gran parte di carattere generale. Ciò non significa tuttavia che il concorso sia aperto a chiunque. Anzi. Il divieto di subappalto sancito dall'ente banditore e l'oggetto stesso della commessa, contraddistinta dallo smaltimento degli scarti vegetali consegnati dal committente in un luogo di deposito dell'aggiudicatario ed il ritiro, da parte di quest'ultimo e previa triturazione sul posto, del "verde" presso il centro di raccolta ubicato presso l'ecocentro a _, fanno sì che alla gara possano partecipare solo ditte irreprensibili, iscritte a RC,
dotate di mezzi di trasporto e risorse
umane propri, di macchinari di sminuzzamento, di un impianto di trattamento dei rifiuti organici e, all'occorrenza, di una piazza di deposito intermedio predisposta per accogliere questo genere di prodotti. Il tutto, evidentemente, ai fini di uno smaltimento nel pieno rispetto della legge, come peraltro esatto in modo esplicito dal committente nel formulario d'offerta integrato nel capitolato.
A fronte di questa chiara delimitazione della competizione, non è dato di vedere quali altri criteri di idoneità avrebbe dovuto predisporre la committenza oltre a quelli deducibili dal complesso degli atti di cui si è detto sopra. Neppure la ricorrente ha saputo sviluppare concretamente le sue contestazioni, indicando per
esempio quali "norme professionali in vigore" (cfr. art. 11 cpv. 2 RLCPubb/CIAP) avrebbero imposto una differente organizzazione della gara senza pregiudicare il principio della concorrenza. La necessità di rispettare il PGR e tutte le disposizioni legali regolanti lo smaltimento degli scarti vegetali (su questo tema vedi http://www.bafu.admin.ch/abfall/01472/01480/01737/ index.html?lang=it) è ovvia e come già detto è stata in ogni modo esplicitata negli atti di gara.
Ciò che conta comunque è che nella rinuncia del committente a limitare ulteriormente il già ristretto novero di potenziali partecipanti al concorso mediante adeguati criteri di idoneità non è dato di ravvisare gli estremi di una scelta insostenibile e quindi lesiva del diritto sotto il profilo di un esercizio abusivo del potere discrezionale che deve essergli riconosciuto in quest'ambito. La scelta può semmai essere criticata dal profilo dell'opportunità. Non integra tuttavia gli estremi di una violazione del diritto censurabile con successo davanti a questo Tribunale. A tutto beneficio della ricorrente, che non disponendo ancora del centro di compostaggio progettato in quel di _ potrebbe subire conseguenze inaspettate da restrizioni d'accesso al concorso come quelle invocate nel gravame. Le prescrizioni concorsuali devono essere infatti soddisfatte al momento della scadenza del termine per l'insinuazione delle offerte. Non basta che siano adempiute il giorno dell'aggiudicazione o addirittura soltanto al momento dell'esecuzione del contratto.
3. 3.1. Anche nella scelta e nella definizione dei criteri d'aggiudicazione e dei relativi fattori di ponderazione il committente fruisce di un'ampia latitudine di giudizio, che è tenuto ad esercitare in funzione delle particolarità della commessa oggetto della gara. I criteri d'aggiudicazione devono comunque essere fissati sulla base di parametri valutabili in modo oggettivo e rispettare i principi generali che governano la materia (promozione di un'effica-ce e libera concorrenza, nonché dell'impiego parsimonioso delle risorse finanziarie pubbliche; art. 1 lett. b e d LCPubb).
Nella misura in cui è espressione della latitudine di giudizio che la legge riconosce al committente, la scelta dei criteri d'aggiudicazione e dei metodi di valutazione da questi operata può essere sindacata da parte dell'autorità di ricorso soltanto nei limiti della violazione del diritto (art. 61 cpv. 1 LPamm). Lesivi del diritto possono risultare dunque soltanto quei criteri e quei metodi di valutazione che
disattendono i principi cardine dell'ordinamento delle commesse pubbliche, che si fondano su considerazioni
estranee alla materia, che operano distinzioni ingiustificate e discriminatorie o che non permettono in definitiva di esprimere un giudizio oggettivo e ponderato sulla bontà dell'offerta. Il controllo dell'opportunità, come precisa la legge stessa all'art. 38 cpv. 2 LCPubb, è escluso (STA 52.2008.226 del 2 novembre 2009).
3.2. In concreto, la ricorrente critica la scelta di valutare
il criterio "ubicazione della discarica dell'appaltatore" sulla scorta della lontananza dell'impianto dal centro di _ (Piazza Municipio). Parimenti inaccettabile sarebbe la deduzione dalla nota massima di 0.5 punti per ogni 2 km di distanza superiore al raggio di 8 km stabilito dal committente.
Oggetto della commessa è, come ricordato al considerando precedente,
lo smaltimento degli scarti vegetali provenienti dalle
economie domestiche e dalle aree di proprietà della città. Una parte di questi scarti verrà consegnata direttamente dal committente al
deliberatario sulla piazza di deposito che quest'ultimo
avrà indicato nella specifica posizione del modulo d'offerta. Dalla ubicazione più o meno discosta della deponia dipenderà il numero di giornate che il
committente dovrà dedicare alla raccolta degli scarti vegetali sul territorio comunale. Ma non solo. Maggiore sarà la distanza della piazza di deposito dal centro di _, maggiori saranno i tempi di percorrenza e i costi a carico del comune.
I motivi addotti dal committente per giustificare la scelta del criterio di aggiudicazione 2 e le sue modalità di valutazione appaiono dunque fondati su riflessioni pertinenti ed oggettive, che reggono di fronte alle critiche della ricorrente.
A torto quest'ultima
ritiene che
la distanza di 8 km sarebbe oggettivamente troppo corta per rapporto all'esigenza di insediare le aziende di smaltimento degli scarti vegetali nelle zone industriali-commerciali. A prescindere dal fatto che l'insorgente esprime doglianze ad esclusiva tutela dei suoi interessi, segnatamente in funzione della futura collocazione delle proprie infrastrutture, e che la distanza in discussione si riferisce ad una piazza di scarico, non ad un impianto di trattamento degli scarti situato magari altrove, nulla indica che il parametro prescelto dal committente sia arbitrario o discriminatorio poiché nessuno dispone di strutture adeguate a 8 o meno km dal centro di _. La distanza stabilita appare per contro ragionevole e consentirà di valutare con pertinenza le offerte che saranno inoltrate, ove solo si consideri che per finire permetterà di attribuire una nota - differenziata, com'è giusto che sia - a tutte le offerte inoltrate da concorrenti che posseggono un deposito nel considerevole raggio di 30 km dal cuore della città. Dato che per finire risulta sorretta da un interesse sufficiente e non pregiudica né la libertà economica della ricorrente, né il principio di una concorrenza efficace perseguita dall'ordinamento sulle commesse pubbliche (art. 1 lett. b LCPubb), la controversa prescrizione di gara va senz'altro confermata.
4. Sulla scorta delle considerazioni che precedono il ricorso deve essere respinto.
L'emanazione del presente giudizio rende superflua l'evasione della domanda volta a concedere effetto sospensivo all'impugnativa.
La tassa di giustizia è posta a carico della ricorrente secondo soccombenza (art. 28 LPamm).