Decision ID: 148de365-aedc-564d-852a-c3df726b9cd9
Year: 2011
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Sachverhalt:
A. Am 18. Oktober 2000 verabschiedete der Bundesrat den Konzeptteil des Sachplans Infrastruktur der Zivilluftfahrt (SIL). In dessen Teil III B6a zu den Gebirgslandeplätzen (GLP) wurde als Handlungsbedarf festgehalten, dass sich bei verschiedenen Gebirgslandeplätzen die Frage stellt, wie bestehende Konflikte mit Naturschutz und Erholungsgebieten sowie Wildlebensräumen gelöst werden und wie dabei der Aufgabe nachgelebt werden könne, bei der Bezeichnung der Gebirgslandeplätze die gesetzlich vorgeschriebenen Ruhezonen auszuscheiden. Das Bundesamt für Zivilluftfahrt (BAZL) erhielt den Auftrag, das Netz der Gebirgslandeplätze generell zu überprüfen. Durch gezielte Massnahmen solle die vom Flugbetrieb ausgehende Beeinträchtigung der Schutzziele verhindert werden. Wo sich Konflikte durch eine restriktive Nutzung nicht beseitigen liessen, sollten bestehende Gebirgslandeplätze durch besser geeignete Stellen ersetzt werden. Generell zu überprüfen sei auch die Grundsatzfrage, ob und in welchem Ausmass das Heliskiing weiterbetrieben werden solle.
B. Der Bundesrat hat in der Folge am 27. Juni 2007 eine Anpassung des SIL Teil III B6a mit Festlegungen zum Verfahren für die Bezeichnung der Gebirgslandeplätze beschlossen. Die Federführung für diesen Überprüfungsauftrag lag beim BAZL, das den Auftrag in enger Zusammenarbeit mit dem damaligen Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft (BUWAL) bearbeitete. In die Arbeiten einzubeziehen waren neben den weiteren betroffenen Verwaltungseinheiten auch die Kantone und die interessierten Kreise aus Luftfahrt, Tourismus und Umweltschutz.
C. Mit Beschluss vom 17. September 2010 verabschiedete der Bundesrat den SIL – Teil III C Gebirgslandeplätze (GLP), 1. Serie Region Wallis Südost. Dieser enthielt neben einem Objektblatt mit generellen Inhalten zu den Gebirgslandeplätzen in dieser Region auch für jeden der sechs Gebirgslandeplätze Aeschhorn, Alphubel, Monte Rosa, Theodulgletscher, Trift und Unterrothorn ein Objektblatt mit den spezifischen Inhalten. Gestützt auf diesen Beschluss bezeichnete das Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) die Gebirgslandeplätze in der Region Wallis Südost mit Verfügung vom 2. November 2010. Die Nutzung der GLP Aeschhorn, Alphubel und
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Monte Rosa wurde neu auf die Periode vom 1. Oktober bis 30. Juni beschränkt, diejenige des neu bezeichneten GLP Trift auf den Zeitraum vom 1. Dezember bis 30. April. Als Kompensation zur Schaffung des neuen GLP Trift sollte der GLP Unterrothorn aufgehoben werden, falls nicht – zu einem späteren Zeitpunkt – ein GLP in der Region Aletsch Susten aufgehoben werden könne.
D. Gegen diese Verfügung des UVEK (Vorinstanz) gingen vier Beschwerden beim Bundesverwaltungsgericht ein.
D.a Die Gemeinde Zermatt (Beschwerdeführerin 1) beantragt mit Eingabe vom 6. Dezember 2010 die ersatzlose Streichung des Vorbehaltes betreffend den GLP Unterrothorn, als Eventualantrag die Streichung der zeitlichen Nutzungseinschränkungen und subeventuell die Aufhebung der Resolutivbedingung und Zurückweisung an die Vorinstanz zur Festsetzung milderer Massnahmen. Sie rügt im Wesentlichen, es bestehe weder ein Recht der Vorinstanz, die Bezeichnung des GLP Trift mit der Aufhebung eines anderen zu kompensieren, da die Höchstzahl der GLP nicht erreicht werde, noch ein Bedürfnis hierzu. Auch für eine Kompensation in einem anderen Raum bestehe keine Gesetzesgrundlage. Beim GLP Unterrothorn gäbe es keine Konflikte und im Übrigen wäre dessen Aufhebung auch unverhältnismässig und der bei der Bezeichnung angebrachte Vorbehalt genüge dem Bestimmtheitsgebot von Verwaltungsakten nicht. Zudem habe die Vorinstanz das rechtliche Gehör der öffentlichen Hand und der interessierten Kreise verletzt und gegen die Gemeindeautonomie verstossen.
D.b Ebenfalls mit Eingabe vom 6. Dezember 2010 erhebt der Schweizer AlpenClub SAC (Beschwerdeführer 2) Beschwerde. Er beantragt in der Sache die Aufhebung der gesamten Verfügung und die Rückweisung an die Vorinstanz mit Weisungen, wie die Interessenabwägung vorzunehmen sei, insbesondere bezüglich der verfassungsmässigen und gesetzlichen Vorgaben zu Raumplanung, Natur und Heimatschutz sowie Umweltschutz. Die Weisungen sollten zudem eine angemessene Umsetzung der konzeptionellen Ziele und Vorgaben des SIL hinsichtlich des Umweltschutzes und der räumlichen Abstimmung umfassen sowie Vorgaben zur Kontrolle der Einhaltung der Flugbeschränkungen
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enthalten. In einem weiteren Antrag ersucht der Beschwerdeführer 2 um gerichtliche Weisungen an die Vorinstanz zum Erlass von Ruhezonen in der Region Wallis Südost und in allen nachfolgenden Regionen. Als Eventualantrag beantragt der Beschwerdeführer 2 die vollumfängliche Aufhebung des GLP Trift, subeventualiter die Aufhebung des GLP Unterrothorn, sollte der GLP Trift nicht aufgehoben werden. Mit einem weiteren Eventualantrag wird für die GLP Aeschhorn und Alphubel die Beschränkung der Flugperioden auf den Zeitraum 1. Dezember bis 30. April verlangt sowie eine Einschränkung der Nutzung des GLP Monte Rosa auf Ausbildungs und Rettungsflüge. Im Rahmen weiterer Hauptbegehren beantragt der Beschwerdeführer 2 ferner, die Festlegung der GLP seien zu sistieren bis zur Bereinigung des Konzeptes Landschaftsruhezonen und dem Inkrafttreten der Verordnung über die Landungen und Starts mit Luftfahrzeugen ausserhalb von Flugplätzen. Schliesslich sei der SIL vorfrageweise und soweit die Gebirgslandeplätze betreffend auf seine Vereinbarkeit mit dem Bundesrecht zu überprüfen. Der Beschwerdeführer bringt zur Begründung vor, die wirtschaftlichen und fliegerischen Interessen seien in einer einseitigen Interessenabwägung bevorzugt worden. Die angefochtene Verfügung verstosse gegen das Raumplanungsrecht, das Natur und Heimatschutzrecht, die Jagdgesetzgebung sowie das Umweltschutzrecht.
D.c Am 16. Dezember 2010 erheben auch die Swiss Helicopter Association (Beschwerdeführerin 3) und die Air Zermatt AG (Beschwerdeführerin 4) beim Bundesverwaltungsgericht eine gemeinsame Beschwerde gegen die Verfügung der Vorinstanz mit denselben Hauptanträgen wie die Beschwerdeführerin 1 und mit weitgehend identischer Begründung.
D.d Schliesslich erhebt am 16. Dezember 2010 die Schweizerische GletscherpilotenVereinigung (Beschwerdeführerin 5) eine weitere Beschwerde in dieser Sache. Sie beantragt in der Hauptsache die Streichung der Resolutivbedingung bei der Bezeichnung des GLP Unterrothorn. Ferner beantragt sie eine Abänderung der zeitlichen Einschränkung betreffend Nutzung der GLP Aeschhorn, Alphubel und Monte Rosa, wonach diese Einschränkung nicht für Flächenflugzeuge gelten solle. Als Eventualantrag verlangt die Beschwerdeführerin 5 die Aufhebung der Resolutivbedingung betreffend den GLP Trift und der zeitlichen Einschränkungen der anderen drei GLP mit Rückweisung an die Vorinstanz zur neuen Behandlung und Anordnung einer milderen
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Massnahme zusammen mit der gerichtlichen Feststellung, dass es unzulässig sei, als Kompensation für die Neubezeichnung des GLP Trift andere GLP für Flächenflugzeuge aufzuheben oder deren Nutzung zeitlich einzuschränken. Sie macht sodann die Verletzung des rechtlichen Gehörs geltend, indem die Vorinstanz eigene Vorschläge umgesetzt und dabei die Anträge der Interessengruppen ungehört gelassen habe. Zudem sei verschiedentlich kein Protokoll geführt, in anderen Fällen sei das Protokoll erst verspätet zugestellt worden und inhaltlich teilweise fehlerhaft gewesen, indem die tatsächlich gemachten Äusserungen z.T. falsch wiedergegeben worden und auch nicht zur Ansicht zugestellt worden seien. Die Beschwerdeführerin 5 rügt weiter, es bestehe kein Kompensationsrecht, weder innerhalb der Region noch in einem anderen Raum. Es gäbe auch kein Kompensationsbedürfnis. Die Vorinstanz habe gegen das Gleichbehandlungsgebot und das Willkürverbot verstossen. Die Anordnung genüge dem Bestimmtheitsgebot und damit dem Legalitätsprinzip nicht. Zudem sei die angedrohte Aufhebung eines GLP unverhältnismässig.
E. Nach Durchführung eines Schriftenwechsels zu dem von den Beschwerdeführenden 1, 3, 4 und 5 beantragten Entzug der aufschiebenden Wirkung, soweit den GLP Trift betreffend, weist das Bundesverwaltungsgericht mit Zwischenverfügung vom 13. Januar 2011 das entsprechende Gesuch ab.
F. Die Vorinstanz beantragt in ihrer Vernehmlassung zur Sache vom 16. Februar 2011 die Abweisung der Beschwerden.
F.a In Bezug auf die Beschwerde der Beschwerdeführerin 2 bestreitet die Vorinstanz, dass die konzeptionellen Ziele und Vorgaben des SIL nicht eingehalten seien. Die Anforderungen von Raumplanungs, Natur und Heimatschutz sowie Jagdrecht seien eingehalten. Die Vorinstanz verweist insofern auf den Prüfbericht des Bundesamts für Raumentwicklung (ARE). Dieser halte insbesondere fest, dass die wesentlichen Auswirkungen auf Raum und Umwelt ermittelt und die Vereinbarkeit mit der relevanten Gesetzgebung geprüft worden seien. Dass der Beschwerdeführer 2 nicht mit allen Anträgen durchgedrungen sei, stelle keine Verletzung des rechtlichen Gehörs dar, da die Interessen ermittelt und beurteilt worden seien. So seien im Rahmen des SIL – Teil
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III C GLP, 1. Serie Region Wallis Südost insbesondere zeitliche Nutzungsbeschränkungen erlassen, An, Abflugrouten und Überflughöhen festgelegt sowie Wildruhezonen eingerichtet und bei der Bezeichnung der GLP unverändert übernommen worden. Endlich seien Wildruhezonen ausgeschieden sowie Landschaftsruhezonen, deren Bezeichnung im Perimeter eines GLP widersprüchlich seien, gesondert ausgearbeitet und im Januar 2011 verabschiedet und präsentiert worden. Die mit den Eventualbegehren beantragten Aufhebungen und weiteren zeitlichen Einschränkungen würden das ausgewogene regionale Gesamtpaket aus dem Gleichgewicht bringen. Es gebe auch keinen Grund für eine Sistierung der Festlegung der GLP.
F.b Zum Hauptbegehren der übrigen Beschwerdeführenden, die Resolutivbedingung bei der Bezeichnung des GLP Unterrothorn zu streichen, hält die Vorinstanz fest, diese stehe im Einklang mit dem Konzeptteil des SIL und stelle das Gleichgewicht zwischen intensiver touristischer Nutzung und den Anliegen des Natur und Landschaftsschutzes regional oder überregional sicher. Die Bedingung sei wegen der Neubezeichnung des GLP Trift erforderlich. Es bestehe kein Anspruch auf 48 GLP. Dass die Beschwerdeführenden 1, 3, 4 und 5 mit ihren Anträgen teilweise nicht durchgedrungen seien, stelle weder eine Verletzung des rechtlichen Gehörs noch der Gemeindeautonomie dar. Die Beschwerdeführenden seien im Verfahren zur Festlegung der GLP einbezogen worden. Die Resolutivbedingung sei klar, der GLP Unterrothorn werde mit der angefochtenen Verfügung nicht definitiv festgelegt.
Dem zweiten Hauptbegehren der Beschwerdeführerin 5, wonach die zeitlichen Einschränkungen auf den GLP Aeschhorn, Alphubel und Monte Rosa für Flächenflugzeuge nicht gelten sollen, hält die Vorinstanz entgegen, diese sei für die Verminderung der Konflikte mit dem sanften Tourismus im Sommer erlassen worden. Die Einschränkung während dreier Monate sei insgesamt verhältnismässig, zumal der GLP Theodulgletscher ganzjährig zur Verfügung stehe. Schliesslich lehnt die Vorinstanz auch die Eventualbegehren der Beschwerdeführenden 1, 3, 4 und 5 als unbegründet ab.
G. Am 18. Februar 2011 reichen die Beschwerdeführenden Stellungnahmen zu den Beschwerden der jeweils anderen Beschwerdeführenden ein.
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G.a Die Beschwerdeführenden 1, 3 und 4 ergänzen ihren Hauptantrag dahingehend, die Einschränkung, wonach der GLP Trift ausschliesslich für Heliskifahrer zur Verfügung stehe, sei ersatzlos zu streichen. Ebenso sei die flugtechnische Vorgabe zum Anflug der GLP Aeschhorn, Alphubel, Monte Rosa, Theodul, Trift und Unterrothorn, wonach bis 1.5 km vor dem GLP eine minimale Flughöhe von 2000 (bzw. 1500) Fuss über Grund einzuhalten ist, ersatzlos zu streichen. Sie bestreiten die formelle Zulässigkeit gewisser Rechtsbegehren des Beschwerdeführers 2 und dessen Legitimation zur Beschwerde. Im Übrigen wird die Abweisung der Beschwerde des Beschwerdeführers 2 beantragt und seine Ausführungen werden bestritten.
G.b Der Beschwerdeführer 2 hält an seinen Anträgen fest, lehnt die Anträge der übrigen Beschwerdeführenden vollumfänglich ab und bestreitet seinerseits deren Ausführungen. Weiter macht der Beschwerdeführer 2 geltend, die inzwischen ausgeschiedenen vier Landschaftsruhezonen seien zahlenmässig aber auch inhaltlich ungenügend.
G.c Die Beschwerdeführerin 5 schliesslich hält ebenfalls an ihren Anträgen fest und beantragt zusätzlich die ersatzlose Streichung jeglicher Art von flugtechnischen Vorgaben zum Anflug auf die in der Verfügung betroffenen Gebirgslandeplätze, wonach minimale Höhen beim Anflug einzuhalten seien. Die Anträge des Beschwerdeführers 2 lehnt sie ab und bestreitet dessen Ausführungen.
H. Mit Verfügung vom 24. Februar 2011 ersucht das Bundesverwaltungsgericht das Bundesamt für Umwelt (BAFU) als Fachbehörde um eine Stellungnahme zu den umweltrechtlichen Vorbringen und Belangen im Zusammenhang mit der angefochtenen Verfügung. Dieses reicht seine Stellungnahme am 4. April 2011 ein und hält fest, mit der angefochtenen Verfügung werde gegenüber der bisherigen Situation eine Verbesserung im Sinne der grösstmöglichen Schonung des BLNObjekts erreicht und Konflikte mit den Schutzzielen des Jagdgesetzes würden gelöst.
I. Gestützt auf Akteneinsichtsbegehren der Beschwerdeführenden 2 und 5 verlangt das Bundesverwaltungsgericht die Edition der übrigen Akten des vorinstanzlichen Verfahrens, namentlich aus dem Anhörungs und dem
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Ämterkonsultationsverfahren für den SIL sowie eine Studie zu den Nutzungskonflikten. Die Vorinstanz hat diese in der Folge eingereicht und erklärt, es existierten keine weiteren Dokumente.
J. Am 30. Mai 2011 reicht der Beschwerdeführer 2 seine Bemerkungen zu den Stellungnahmen der übrigen Verfahrensbeteiligten ein. Vorweg macht er geltend, die Vorinstanz habe noch immer nicht sämtliche Akten eingereicht, bezeichnet diverse Dokumente und hält an seinem diesbezüglichen Akteneinsichtsgesuch fest. Materiell kritisiert er verschiedene Punkte in den Stellungnahmen der Vorinstanz sowie des BAFU und rügt insbesondere eine ungenügende Berücksichtigung der Anträge der Eidgenössischen Natur und Heimatschutzkommission (ENHK).
K. Die Beschwerdeführerin 5 hält in ihren Bemerkungen vom 8. Juni 2011 an ihren Rechtsbegehren fest und bestreitet die Vorbringen der Vorinstanz und des Beschwerdeführers 2. Die Kompensationsmassnahmen für die Bezeichnung des GLP Trift seien übermässig, hätten keine Grundlage, weder im Luftfahrt noch im Natur und Heimatschutzrecht und seien rechtsungleich, da die Flächenflugzeuge den GLP Trift nicht nutzen könnten. Die Vorinstanz habe den gewichtigen öffentlichen Interessen an der Sicherheit und an der Ausbildung in der Aviatik nicht genügend Rechnung getragen. Ferner rügt sie, dass die Vorinstanz nur wenige Dokumente in ihrem Verfahren erstellt und dem Gericht eingereicht habe, was auf Verfahrensmängel hinweise.
L. Die Beschwerdeführenden 1, 3 und 4 beantragen in ihren Bemerkungen vom 8. Juni 2011 als neuen Eventualantrag die ersatzlose Streichung der zeitlichen Einschränkungen für die Benutzung der GLP Aeschhorn, Alphubel, Monte Rosa und Trift. Sie betonen, die erstmalige Festsetzung von 48 GLP in den 1970er Jahren sei das Ergebnis einer Interessenabwägung unter Einbezug der Natur, Heimat und Umweltschutzinteressen gewesen und bestreiten die Ausführungen des Beschwerdeführers 2. Ferner weisen sie darauf hin, im SILProzess sei die Streichung des GLP Unterrothorn kein Thema gewesen und es bestehe auch kein Grund für eine Kompensation. Schliesslich rügen sie,
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die Akten der Vorinstanz bestünden primär aus Eingaben und Stellungnahmen der Umweltschutzkreise, was deren Übergewicht belege.
M. Auf die weiteren Vorbringen der Verfahrensbeteiligten und die sich in den Akten befindlichen Schriftstücke wird – sofern entscheidrelevant – im Rahmen der Erwägungen eingegangen.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021).
1.1. Das UVEK ist eine Behörde im Sinn von Art. 33 Bst. d VGG und daher eine Vorinstanz des Bundesverwaltungsgerichts. Als Verfügungen gelten gemäss Art. 5 VwVG Anordnungen der Behörden im Einzelfall, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen und die Begründung, Änderung, Aufhebung von Rechten und Pflichten, Feststellungen zu deren Bestehen oder Nichtbestehen zum Gegenstand haben oder mit denen entsprechende Begehren abgelehnt oder auf diese nicht eingetreten wird. Die angefochtene Verfügung stützt sich auf Art. 8 Abs. 3 des Bundesgesetzes vom 21. Dezember 1948 über die Luftfahrt (LFG, SR 748.0), also öffentliches Recht des Bundes. Die Anordnung weist allerdings die Besonderheit auf, dass sie zwar einen konkreten Sachverhalt regelt, sich aber an einen grösseren, individuell nicht bestimmten Personenkreis richtet. Ihr eignet generellkonkreter Charakter. Es handelt sich somit um eine Allgemeinverfügung (zum Begriff vgl. BGE 134 II 272 E. 3.2; BVGE 2008/18 E. 1). Auch die Allgemeinverfügung ist Anfechtungsobjekt einer Verwaltungsgerichtsbeschwerde (ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2010, Rz. 925; ANDRÉ MOSER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, Basel 2008, Rz. 2.14; vgl. auch Art. 6 LFG).
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1.2. Zur Beschwerde ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat, durch die angefochtene Verfügung besonders berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat. Bei Allgemeinverfügungen wird bei den Adressaten nach Spezial und Normaladressaten unterschieden. Spezialadressaten sind dabei jene, an die sich die Anordnung richtet und die wegen ihrer örtlichen Nähe davon in stärkerem Mass betroffen sind als die übrigen Adressaten. Ihnen kommt die Beschwerdebefugnis unmittelbar zu, während die Normaladressaten und Dritten nur dann legitimiert sind, wenn ein genügend enger Bezug zur Streitsache besteht (BVGE 2008/18 E. 2.1 m.w.H.).
1.2.1. Die Beschwerdeführerin 1 ist eine der formellen Adressatinnen der Verfügung. Als Gemeinwesen muss sie, um beschwerdeberechtigt zu sein, entweder in eigenen hoheitlichen Interessen berührt oder aber vom angefochtenen Entscheid gleich oder ähnlich wie ein Privater betroffen sein (Art. 48 VwVG; BGE 134 II 45 E. 2.2.1).
Eine Betroffenheit von Gemeinden in ihren eigenen hoheitlichen Interessen wird von der Rechtsprechung bejaht, wenn sie als Gebietskorporation öffentliche Anliegen wie den Schutz der Einwohner zu vertreten haben und insofern durch Einwirkungen, welche von Bauten und Anlagen ausgehen, in hoheitlichen Befugnissen betroffen werden (BGE 136 I 265 E. 1.4; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A6594/2010 vom 29. April 2011 E. 1.2). So ist eine Gemeinde beschwerdebefugt in Verfahren betreffend die Festsetzung einer Kiesgrube auf ihrem Gemeindegebiet im kantonalen Richtplan (BGE 136 I 265 E. 1.4), den Schutz ihrer Einwohner vor Fluglärm (BVGE 2008/18 E. 2.4) oder Strassenlärm (A6594/2010 vom 29. April 2011 E. 1.2), den Ortsbild und Landschaftsschutz (Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A55/2008 vom 6. Juni 2008 E. 2) oder gar betreffend die Umwandlung einer bedienten in eine unbediente Bahnstation (VPB 43/1979 Nr. 47 S. 225 f.; VPB 44/1980 Nr. 60 S. 247). Der vorliegende Entscheid betrifft wesentliche Fragen der Raumordnung, des Lärmschutzes sowie touristische und damit ökonomische Interessen der Gemeinde, die für sie von grosser Bedeutung sind. Die Beschwerdeführerin ist daher in spezifischen eigenen öffentlichen Sachanliegen betroffen und zur Beschwerde befugt (vgl. ausserdem auch Art. 12 Abs. 1 Bst. a des Bundesgesetzes vom 1. Juli 1966 über den Natur und Heimatschutz [NHG, SR 451] zur Legitimation der Gemeinden zur Beschwerde gegen
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Verfügungen von Bundesbehörden im Bereich des Natur und Heimatschutzes).
Die Beschwerdeführerin 1 wäre aber auch aufgrund ihrer Betroffenheit gleich einem Privaten beschwerdebefugt: Gemäss Art. 664 Abs. 2 des Zivilgesetzbuches vom 10. Dezember 1907 (ZGB, SR 210) besteht an den öffentlichen Gewässern sowie an dem der Kultur nicht fähigen Lande wie Felsen und Schutthalden, Firnen und Gletschern, und den daraus entspringenden Quellen unter Vorbehalt anderweitigen Nachweises kein Privateigentum. Art. 163 Abs. 3 des Einführungsgesetzes zum Schweizerischen Zivilgesetzbuch des Kantons Wallis vom 24. März 1998 (Systematische Gesetzessammlung des Kantons Wallis NR. 211.1) bestimmt, dass diese Gebiete in das öffentliche Eigentum der Gemeinden fallen. Die Beschwerdeführerin 1 ist somit auch als betroffene Grundeigentümerin legitimiert.
1.2.2. Die Beschwerdeführenden 1, 3 und 4 bezweifeln die Legitimation des Beschwerdeführers 2. Es sei fraglich, ob dieser eine beschwerdeberechtigte UmweltschutzOrganisation sei; zudem verfolge er keine rein ideellen Zwecke, sondern übe vielfältige wirtschaftliche Tätigkeiten aus. Ein Beschwerderecht nach Art. 55 USG würde voraussetzen, dass eine UVPpflichtige Anlage Streitgegenstand wäre, was für GLP nicht zutreffe. Selbst wenn die Legitimation nach Art. 12 NHG zu bejahen wäre, sei diese auf Interessen des Natur und Heimatschutzes beschränkt.
Gemäss Art. 48 Abs. 2 VwVG sind neben dem in Abs. 1 dieser Bestimmung genannten Personenkreis auch Personen, Organisationen und Behörden beschwerdebefugt, denen ein anderes Bundesgesetz dieses Recht einräumt (dazu MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 2.84 ff.). Der Beschwerdeführer 2 beruft sich auf Art. 12 NHG und Art. 55 des Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober 1983 (USG, SR 814.01). Er ist in Ziff. 7 des Anhangs der Verordnung vom 27. Juni 1990 über die Bezeichnung der im Bereich des Umweltschutzes sowie des Natur und Heimatschutzes beschwerdeberechtigten Organisationen (VBO, SR 814.076) zudem ausdrücklich aufgeführt. Dieser Auflistung kommt zwar bloss deklaratorische Bedeutung zu (vgl. BGE 115 Ib 472 E. 1d/cc), dennoch stellt die neuere bundesgerichtliche Rechtsprechung regelmässig ohne weitere Erörterung auf diese abschliessende Liste ab (vgl. Urteile des Bundesgerichts 1C_382/2010 vom 13. April 2011 E. 1.2 und 1C_474/2008 vom 6. November 2008 E. 3.2). Der Beschwerdeführer
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2 erfüllt die in Art. 12 NHG aufgeführten Anforderungen aber auch materiell: Er setzt sich gemäss Art. 2 seiner Statuten für die Förderung des Bergsports und für eine nachhaltige Entwicklung und Erhaltung der Bergwelt ein. Das Anbieten und Durchführen entgeltlicher Kurse und Touren sowie der Betrieb von Berghütten ändern daran nichts, stehen doch wirtschaftliche Tätigkeiten, die der Erreichung der ideellen Zwecke dienen, der Beschwerdelegitimation gemäss der ausdrücklichen Regelung von Art. 12 Abs. 1 Bst. b Ziff. 2 NHG nicht entgegen. Der Beschwerdeführer 2 ist damit grundsätzlich zur Beschwerdeführung im Umfang der Spezialgesetzgebung legitimiert.
1.2.3. Die Beschwerdeführerin 3 ist ein Branchenverband der Halter von Helikoptern für den gewerbsmässigen Einsatz in der Rechtsform des Vereins gemäss Art. 60 des Schweizerischen Zivilgesetzbuchs vom 10. Dezember 1907 (ZGB, SR 210). Soweit eine Vereinigung oder eine Organisation keine Verbandsbeschwerde im Sinne von Art. 48 Abs. 2 VwVG erhebt oder erheben kann, ist sie nach konstanter Rechtsprechung zur sogenannten egoistischen Verbandsbeschwerde zuzulassen, wenn der Verband als juristische Person konstituiert ist, die Wahrung der in Frage stehenden Interessen zu seinen statutarischen Aufgaben gehört, er ein Interesse der Mehrheit oder mindestens einer Grosszahl seiner Mitglieder vertritt und diese selber zur Beschwerde berechtigt wären (vgl. BGE 131 I 198 E. 2.1; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A755/2011 vom 24. Mai 2011 E. 2.3 mit Hinweisen; ISABELLE HÄNER, in: Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren [VwVG], Zürich 2008 Rz. 28 zu Art. 48; MOSER/ BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 2.82). Als juristische Person ist die Beschwerdeführerin 3 partei und prozessfähig. Aus den Statuten geht hervor, dass sie die Wahrung, Unterstützung und Förderung der gemeinsamen Interessen der schweizerischen Helikopterunternehmen bezweckt und diese namentlich gegenüber Behörden vertritt (Art. 3 der Statuten). Die Beschwerdeführerin 3 macht wirtschaftliche sowie ausbildungs und sicherheitsbezogene Interessen der Mitglieder geltend, die durch die Einschränkungen und die drohende Schliessung eines GLP betroffen seien. Zum Erfordernis der grossen Zahl betroffener Mitglieder führt sie aus, alle Mitglieder seien berechtigt, Landungen auf GLP durchzuführen und für mehr als die Hälfte der Mitglieder seien die GLP in der Region Wallis Südost in weniger als 30 Flugminuten zu erreichen. Überdies hätten 10 von 27 Mitgliedern entweder ihren Sitz oder eine Basis im Wallis oder in den Berner oder Tessiner Alpen. Die von der Beschwerdeführerin 3 eingereichte Mitgliederliste vom 29. November
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2010 weist 27 ordentliche Mitglieder, d.h. Helikopterunternehmen auf, davon haben 13 ihren Sitz in der Westschweiz, Innerschweiz bzw. in den Kantonen Bern, Tessin oder Wallis. Die Betroffenheit einer grossen Zahl der Mitglieder sowie der enge Zusammenhang des Verbandszwecks mit dem Streitgegenstand erscheinen daher als gegeben. Überdies hat sich die Beschwerdeführerin am vorinstanzlichen Verfahren beteiligt, soweit ihr dies zugestanden worden war, weshalb ihre Legitimation ebenfalls zu bejahen ist.
1.2.4. Die Beschwerdeführerin 4 hat ihren Sitz in Visp und fliegt regelmässig ab dem Heliport Zermatt zu den strittigen GLP. Sie ist daher von der Verfügung besonders berührt und hat ein hinreichendes Interesse an der Änderung der Verfügung. Sie hat sich zudem am vorinstanzlichen Verfahren beteiligt, soweit ihr diese Gelegenheit eingeräumt worden war, und ihren Anträgen ist nicht vollumfänglich entsprochen worden. Sie ist demnach gemäss Art. 48 Abs. 1 VwVG zur Beschwerde legitimiert.
1.2.5. Auch die Beschwerdeführerin 5 ist ein Branchenverband. Als Verein hat sie ebenfalls Rechtspersönlichkeit. Aus den Statuten ergibt sich, dass sie sich u.a. für die Erhaltung der Gebirgslandeplätze einsetzt. Als Aktivmitglied wird nur aufgenommen, wer im Besitz des Pilotenbrevets ist und die Gletscherfliegerei in der Schweiz aktiv betreibt. Die überwiegende Zahl der Mitglieder, wenn nicht gar alle, fliegen somit regelmässig diejenigen GLP an, auf denen Flächenflugzeuge landen können, auch diejenigen in der Region Wallis Südost. Die Grosszahl der Mitglieder ist damit durch die angefochtene Verfügung direkt betroffen und könnte selbst Beschwerde führen. Die sog. egoistische Verbandsbeschwerde steht daher auch ihrem Branchenverband zu. Die Beschwerdeführerin 5 hat sich überdies ebenfalls am vorinstanzlichen Verfahren beteiligt und sich gegen Einschränkungen bei den strittigen GLP eingesetzt, weshalb die erforderliche Beschwer gegeben ist. Nicht legitimiert wäre die Beschwerdeführerin 5 zur Anfechtung reiner HelikopterLandeplätze wie den GLP Trift. Sie hat diesbezüglich aber auch keine Rechtsbegehren gestellt. Auch die Legitimation der Beschwerdeführerin 5 ist daher zu bejahen.
1.3. Die angefochtene Verfügung trägt das Datum des 2. November 2010 und wurde den Beschwerdeführenden 1 und 2 gemäss Ziff. 8 des Entscheiddispositivs schriftlich als Einschreibesendung mit Rückschein eröffnet. Weder aus den Vernehmlassungsbeilagen der Vorinstanz noch
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aus den Vorakten geht hervor, wann die Verfügungen versandt oder zugestellt worden sind, insbesondere sind dem Bundesverwaltungsgericht keine Rückscheine eingereicht worden. Die Zustellung, wofür die eröffnende Behörde beweispflichtig ist, lässt sich somit nicht eruieren. Die Vorinstanz bestätigt jedoch die Rechtzeitigkeit der Beschwerden in ihrer Vernehmlassung vom 16. Februar 2011. Die Beschwerdeführenden 1 und 2 erklären zudem übereinstimmend, sie hätten diese am 5. November 2010 erhalten, was dem zu erwartenden Lauf der Dinge entspricht. Die beiden Beschwerden wurden am 6. Dezember 2010 der Post übergeben, einem Montag. Unter Berücksichtigung der Regelung in Art. 20 Abs. 3 VwVG betreffend Fristablauf an einem Samstag oder Sonntag wäre die Beschwerdefrist von 30 Tagen gemäss Art. 50 VwVG selbst dann gewahrt, wenn die Zustellung bereits am 4. November 2010 erfolgt wäre.
Im Übrigen ist den Beschwerdeführenden 3 bis 5 die Verfügung gemäss Eröffnungsformel nicht schriftlich eröffnet worden. Für sie ist daher die Publikation im Bundesblatt vom 16. November 2010 massgebend (Art. 36 VwVG). Sie haben ihre Beschwerden am 16. Dezember 2010 fristgerecht eingereicht, so dass auf ihre Beschwerden ohnehin einzutreten ist. Alle Beschwerden sind zudem formgerecht erhoben worden (Art. 52 VwVG).
1.4. Im Rahmen der Eintretensvoraussetzungen ist weiter zu prüfen, ob die von den Beschwerdeführenden 1, 3, 4 und 5 in ihren Stellungnahmen vom 18. Februar 2011 und in der Stellungnahme der Beschwerdeführenden 1, 3 und 4 vom 8. Juni 2011 geänderten bzw. ergänzten Beschwerdeanträge vom Bundesverwaltungsgericht zu berücksichtigen sind. Sämtliche Haupt und Eventualbegehren sind vor Ablauf der Rechtsmittelfrist vorzubringen, nach Ablauf der Beschwerdefrist können sie höchstens präzisiert, eingeengt oder fallengelassen, nicht aber erweitert werden (BGE 136 II 165 E. 4 und 5, 133 II 30 E. 2.2; Urteil des Bundesgerichts 2C_287/2010 vom 28. April 2011 E. 1.4.2; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A1985/2006 vom 14. Februar 2008 E. 4; vgl. auch MOSER/ BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 2.215 und 2.218; FRANK SEETHALER/FABIA BOCHSLER, in: Praxiskommentar VwVG, Waldmann/ Weissenberger [Hrsg.], Zürich 2009, Art. 52 N 54).
1.4.1. Die Beschwerdeführenden 1, 3 und 4 beantragen in ihren Eingaben vom 18. Februar 2011, die Einschränkung der Nutzung des GLP Trift als Aufnahmeplatz für Heliskifahrer aufzuheben und die Streichung der
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Vorgabe, bis 1,5 km vor den sechs GLP eine minimale Höhe von 2000 bzw. 1500 Fuss über Grund einzuhalten. In ihrem Hauptantrag in den Beschwerden vom 6. bzw. 16. Dezember 2010 verlangen sie demgegenüber keine Änderungen der Verfügung in Bezug auf den GLP Trift, während im Eventualantrag einzig die zeitliche Einschränkung angefochten wird. Innerhalb der Rechtsmittelfrist haben sie daher weder die Art der Nutzung des GLP Trift noch die Vorgaben zum Anflug der GLP angefochten. Die neuen Anträge können daher nicht als zulässige Präzisierung eingestuft werden. Sie erscheinen vielmehr als neue Rechtsbegehren und gehen als solche in unzulässiger Weise über den Streitgegenstand hinaus, wie er mit den Beschwerden festgelegt worden ist; daher ist auf sie nicht einzutreten.
1.4.2. Am 8. Juni 2011 stellten die Beschwerdeführer 1, 3 und 4 den Eventualantrag, die zeitlichen Einschränkungen für die Benutzung der GLP Aeschhorn, Alphubel, Monte Rosa und Trift ersatzlos zu streichen. In ihren ursprünglichen Beschwerden war dies eventualiter nur für den Fall verlangt worden, dass die Resolutivbedingung beim GLP Unterrothorn aufrechterhalten wird. Die Aufhebung der Resolutivbedingung bei der Bezeichnung des GLP Unterrothorn stellte in den Beschwerden den Hauptantrag dar, an dem die Beschwerdeführenden 1, 3 und 4 festhalten. Ein Eventualantrag wird für den Fall eingereicht, dass die Beschwerdeinstanz dem Hauptantrag nicht folgen sollte (SEETHALER/BOCHSLER a.a.O., Art. 52 N 52). Demnach setzt die Beurteilung des Eventualbegehrens durch das Bundesverwaltungsgericht voraus, dass es zuvor den Hauptantrag ablehnt, also die verfügte Resolutivbedingung für den GLP Unterrothorn schützt. Es ist daher zwischen den beiden Fassungen der Eventualanträge kein inhaltlicher Unterschied auszumachen, so dass sich die Frage der Zulässigkeit einer allfälligen Änderung nicht stellt.
1.4.3. Die Beschwerdeführerin 5 beantragt am 18. Februar 2011 ergänzend die ersatzlose Streichung jeglicher Art von flugtechnischen Vorgaben zum Anflug auf die von der Verfügung betroffenen GLP, wonach minimale Höhen beim Anflug einzuhalten seien. Aus der Begründung geht hervor, dass dieser Antrag sich nur auf Flächenflugzeuge bezieht. In ihrer Beschwerde hatte sie als Hauptbegehren die Aufhebung der Resolutivbedingung bei der Bezeichnung des GLP Unterrothorn sowie eine Änderung verlangt, wonach die zeitlichen Einschränkung bei der Benutzung der GLP Aeschhorn, Alphubel und Monte Rosa nicht für Flächenflugzeuge gelte,
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sowie eventualiter die Rückweisung dieser beiden Punkte an die Vorinstanz zu neuer Entscheidung. Zur Art, wie die GLP anzufliegen seien, hat sie sich innerhalb der Rechtsmittelfrist nicht geäussert und dies damit nicht rechtzeitig zum Streitgegenstand vor dem Bundesverwaltungsgericht gemacht, weshalb darauf nicht einzutreten ist. Es besteht im Übrigen auch kein Hinweis darauf, dass der Wortlaut oder der Gehalt der Verfügung für die Parteien erst durch die Vernehmlassung der Vorinstanz in seiner Tragweite erkennbar geworden und die Ausweitung des Streitgegenstands aus diesem Grund ausnahmsweise zulässig wäre.
1.5. Soweit der Beschwerdeführer 2 beantragt, das Bundesverwaltungsgericht solle der Vorinstanz verbindliche Weisungen für die Festlegung der GLP in anderen Regionen erteilen oder den Sachplan Infrastruktur der Luftfahrt generell auf seine Vereinbarkeit mit dem Bundesrecht prüfen, stellt er Anträge, die über den Streitgegenstand hinausgehen und auf die demzufolge nicht einzutreten ist.
Denn mit der angefochtenen Verfügung vom 2. November 2011 hat die Vorinstanz über die Gebirgslandeplätze in der Region Wallis Südost entschieden, nicht aber über andere Regionen. Einziges Anfechtungsobjekt im Verfahren vor Bundesverwaltungsgericht bildet der vorinstanzliche Entscheid, der den möglichen Umfang des Streitgegenstandes begrenzt. Gegenstand des Beschwerdeverfahrens kann nur sein, was bereits Thema des erstinstanzlichen Verfahrens war; die Rechtsmittelinstanz soll nicht Fragen beurteilen müssen, über welche die Vorinstanz nicht entschieden hat, da sonst in deren funktionelle Zuständigkeit eingegriffen würde (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A1813/2009 vom 21. September 2011 E. 5.2; MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 2.7, 2.208 und 2.213).
1.6. Im Übrigen ist auf die vier Beschwerden einzutreten.
2. Das Bundesverwaltungsgericht überprüft den angefochtenen Entscheid mit voller Kognition auf Verletzungen von Bundesrecht – einschliesslich der unrichtigen oder unvollständigen Feststellung des Sachverhalts und Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens – sowie auf Angemessenheit hin (Art. 49 VwVG). Nach der Rechtsprechung hat aber auch eine Rechtsmittelbehörde, der volle Kognition zusteht, einen Entscheidungsspielraum der Vorinstanz zu respektieren. Das
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Bundesverwaltungsgericht übt daher bei der Angemessenheitskontrolle Zurückhaltung und greift in Gewichtungsfragen nicht leichthin in den Spielraum der Vorinstanz ein, wenn sich diese durch besonderen Sachverstand auszeichnet und wenn sie über einen gewissen Handlungsspielraum verfügen muss. Es hat eine unangemessene Entscheidung zu korrigieren, muss aber der Vorinstanz die Wahl unter mehreren sachgerechten Lösungen überlassen. Wenn es um die Beurteilung technischer oder wirtschaftlicher Spezialfragen geht, in denen die Vorinstanz über ein besonderes Fachwissen verfügt, kann sich das Bundesverwaltungsgericht eine gewisse Zurückhaltung auferlegen, ohne damit seine Kognition in unzulässiger Weise zu beschränken (BGE 135 II 296 E. 4.4.3, 133 II 35 E. 3, 130 II 449 E. 4.1, mit Hinweisen; 129 II 331 E. 3.2; BVGE 2010/19 E. 4.2; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 460 f. und 473 f., mit Hinweisen). In diesen Fällen hat es primär zu klären, ob alle berührten Interessen ermittelt und beurteilt sowie ob die möglichen Auswirkungen bei der Entscheidfindung berücksichtigt wurden.
3. Alle Beschwerdeführenden rügen eine Verletzung des rechtlichen Gehörs. Der Gehörsanspruch ist nach feststehender Rechtsprechung formeller Natur, mit der Folge, dass seine Verletzung ungeachtet der Erfolgsaussichten der Beschwerde grundsätzlich zur Aufhebung des mit dem Verfahrensmangel behafteten Entscheids führt (vgl. BGE 135 I 279 E. 2.6.1, 135 I 187 E. 2.2; BVGE 2009/61 E. 4.1.3, 2009/36 E. 7.3 je mit Hinweisen auf die Lehre). Es rechtfertigt sich daher, die gerügten Verfahrensmängel als erstes zu prüfen, zumal sich im Falle ihrer Feststellung eine weitere materielle Prüfung im Rechtsmittelverfahren unter Umständen erübrigen kann (vgl. BGE 124 I 49 E. 1 und Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A5549/2009 vom 24. Februar 2010 E. 3.1).
3.1. Die Beschwerdeführer halten der Vorinstanz vor, sie seien zu der letztlich beschlossenen Festlegung der GLP nicht angehört worden, ihren Anträgen sei nicht entsprochen worden und zudem sei die Verfügung nicht genügend begründet. Gemäss Rechtsprechung kommt dem Gehörsanspruch nach Art. 29 ff. VwVG bei Allgemeinverfügungen im Unterschied zu normalen Verfügungen nicht dieselbe Tragweite zu, insbesondere findet in der Regel keine vorgängige Anhörung statt. Eine Ausnahme gilt immerhin für die besonders Betroffenen, die sog. Spezialadressaten; sie müssen Gelegenheit erhalten, sich zum Inhalt der geplanten Anordnung zu äussern (BGE 119 Ia 141 E. 5c.cc; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A1899/2006 vom 11. Februar 2010 E. 6.1.2).
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Gemäss Art. 8 Abs. 3 LFG bezeichnet das UVEK die Gebirgslandeplätze im Einverständnis mit dem Departement für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport (VBS) und den zuständigen kantonalen Behörden. Weiter schreibt Art. 54 Abs. 2 der Verordnung vom 23. November 1994 über die Infrastruktur der Luftfahrt (VIL, SR 748.131.1) lediglich vor, dass die ENHK, der Beschwerdeführer 2 sowie die interessierten Kurvereine anzuhören sind. Alle Beschwerdeführenden konnten sich vor dem Erlass der Verfügung zur Sache äussern und ihre Sicht der Dinge darlegen. Es liegt damit weder eine Verletzung der Anhörungsrechte der Beschwerdeführenden vor, die sich aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör ergeben, noch derjenigen, die in Art. 54 VIL festgelegt sind.
3.2. Aus dem in Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101) verankerten Grundrecht auf rechtliches Gehör und dessen Konkretisierung für das Bundesverwaltungsverfahren in Art. 29 ff. VwVG ergibt sich im Weiteren das Recht resp. die Pflicht, dass die verfügende Behörde von den Äusserungen der Parteien Kenntnis nimmt, sich damit auseinandersetzt (Art. 32 VwVG) und ihre Verfügung begründet (Art. 35 Abs. 1 VwVG). Welchen Anforderungen eine Begründung im Einzelnen zu genügen hat, definiert Art. 35 Abs. 1 VwVG nicht näher. Die Anforderungen sind unter Berücksichtigung aller Umstände des Einzelfalls sowie der Interessen der Betroffenen festzulegen. Die Begründung eines Entscheids muss jedenfalls so abgefasst sein, dass ihn die Betroffenen gegebenenfalls sachgerecht anfechten können (vgl. statt vieler BGE 129 I 232 E. 3.2; FELIX UHLMANN/ALEXANDRA SCHWANK, in: Praxiskommentar VwVG, Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], Zürich 2009, Art. 35 N 17 f.; LORENZ KNEUBÜHLER, in: Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren [VwVG], Zürich 2008, Rz. 6 zu Art. 35). Die Behörde kann zur Begründung auch auf ein weiteres, den Parteien bekanntes bzw. öffentlich zugängliches Dokument verweisen (KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 8 zu Art. 35).
Die Begründung in der Verfügung der Vorinstanz ist mit rund einer Seite äusserst kurz ausgefallen (Ziff. 2 der Erwägungen). Ihr ist im Wesentlichen zu entnehmen, dass die GLP in der Region Wallis Südost einen wichtigen Teil des bestehenden GLPNetzes der Schweiz seien, die Ausbildung und Erhaltung der Fähigkeit der Piloten im nationalen Interesse lägen und regionale Interessen wirtschaftlicher Art an den GLP
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bestünden. Grundlage bildete das im Konzeptteil des SIL verlangte Koordinationsprotokoll zur räumlichen Abstimmung und das regionale oder kantonale Tourismuskonzept. Weiter wird auf den Bundesratsbeschluss vom 17. September 2010, also den "Sachplan Infrastruktur der Luftfahrt (SIL) Teil IIIC Gebirgslandeplätze 1. Serie Region Wallis Südost" hingewiesen. In diesem Dokument sind in knapper Form u.a. die Interessen und Konflikte bei der Nutzung der interessierenden GLP aufgeführt sowie die Massnahmen, die diese Konflikte aus Sicht der Vorinstanz hinreichend mindern sollen. Die so zusammengesetzte Begründung nennt die wichtigsten Gründe der Vorinstanz. Jedenfalls ermöglichte sie es den Beschwerdeführenden, die allesamt am vorinstanzlichen Verfahren beteiligt und mit der zu beurteilenden Problematik bestens vertraut waren, den Entscheid sachbezogen anfechten zu können. Auch wenn, namentlich im Hinblick auf eine gerichtliche Überprüfung der vorinstanzlichen Verfügung, eine umfassendere Begründung, insbesondere eine ausführlichere Auseinandersetzung mit den verschiedenen, einander gegenüberstehenden konkreten Interessen und deren Abwägung wünschbar gewesen wäre, kann unter formellen Aspekten jedenfalls nicht davon gesprochen werden, die Vorinstanz hätte ihre Begründungspflicht verletzt. Eine andere Frage ist freilich, ob die Begründung unter materiell rechtlichen Gesichtspunkten genügt und zutreffend ist; dies wird noch zu prüfen sein. Keine Verletzung des rechtlichen Gehörs stellt folglich auch der Umstand dar, dass den Anträgen der verschiedenen Beschwerdeführer oder der Einigung, die unter einem Teil der Verfahrensbeteiligten erzielt worden ist, nicht oder nur teilweise entsprochen worden ist – dabei handelt es sich ebenfalls um eine materiellrechtliche Frage. Im SIL Wallis Südost findet sich denn auch die Aussage, dass die GLP durch den Kanton und die betroffenen Gemeinden teilweise mit den übrigen touristischen Interessen abgestimmt seien und im angehängten Erläuterungsbericht sind die verschiedenen Anträge sowie deren Berücksichtigung ausgewiesen. Der Vorinstanz war also durchaus bekannt, dass es noch weitergehende touristische Interessen gibt, denen sie jedoch nicht entsprechen konnte.
3.3. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Vorinstanz das rechtliche Gehör der Beschwerdeführenden nicht verletzt hat, weder deren Anhörungsrechte noch die Begründungspflicht. Die Rügen betreffend das rechtliche Gehör erweisen sich damit als unbegründet.
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4. Die Beschwerdeführerin 1 rügt eine Verletzung ihrer Gemeindeautonomie durch die Vorinstanz. Art. 50 Abs. 1 BV gewährleistet die Gemeindeautonomie nach Massgabe des kantonalen Rechts. Eine Gemeinde ist in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt (statt vieler: BGE 129 I 291 E. 2.1 mit weiteren Hinweisen). Gemäss Art. 87 BV ist unter anderem die Gesetzgebung über die Luftfahrt Sache des Bundes. Von dieser Kompetenz hat der Bundesgesetzgeber mit dem LFG und den dazugehörigen Verordnungen umfassend Gebrauch gemacht, so dass den Kantonen und damit erst recht den Gemeinden im Bereich der Luftfahrt keine Autonomie zukommt. Das nach Art. 8 Abs. 3 LFG erforderliche Einverständnis der kantonalen Behörden bei der Bezeichnung der Gebirgslandeplätze begründet keine Autonomie, noch vermag das Grundeigentum im zivilrechtlichen Sinn daran etwas zu ändern, da über Eigentum nur in den Schranken der Rechtsordnung verfügt werden darf, wozu auch dessen Nutzung zählt (Art. 641 Abs. 1 des Schweizerischen Zivilgesetzbuchs vom 10. Dezember 1907 [ZGB, SR 210]. Vgl. hierzu WOLFGANG WIEGAND, in: Honsell/ Vogt/Geiser [Hrsg.], Basler Kommentar zum Zivilgesetzbuch, Bd. II, 3. Aufl. Basel 2007, Art. 641 N 31 ff.). Das Recht, auf einem im Gebirge liegenden Grundstück zu landen, wird auch für dessen Eigentümerin durch Art. 8 Abs. 3 LFG eingeschränkt. Die Rüge, die Gemeindeautonomie der Beschwerdeführerin 1 sei verletzt, ist daher unbegründet.
5. Die Beschwerdeführenden 1, 3, 4 und 5 bringen vor, die Kompensation für die Neubezeichnung des GLP Trift durch die Aufhebung eines anderen GLP sei widerrechtlich. Dies gelte insbesondere für den Vorbehalt, wonach der GLP Unterrothorn nur bezeichnet werde, wenn in der Region AletschSusten ein GLP aufgehoben werde, sowie für die zeitlichen Einschränkungen bei anderen GLP. Der Beschwerdeführer 2 seinerseits hält die angeordneten Einschränkungen für ungenügend und beantragt eventuell entweder den Verzicht auf die Bezeichnung des GLP Trift oder die Aufhebung des GLP Unterrothorn.
Aus dem Luftfahrtrecht ergeben sich nur wenige Anforderungen an die Bezeichnung von Gebirgslandeplätzen. Immerhin ist deren Zahl gemäss Art. 8 Abs. 4 LFG zu beschränken, und es sind Ruhezonen
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auszuscheiden. Weiter kann das BAZL für Aussenlandungen im Gebirge gemäss Art. 8 Abs. 7 LFG Flugräume oder Flugwege vorschreiben. Art. 54 Abs. 3 VIL sieht vor, dass höchstens 48 Gebirgslandeplätze bezeichnet werden. Diese Zahl ist unstreitig nicht erreicht, weshalb es grundsätzlich möglich und rechtmässig ist, weitere GLP, beispielsweise den GLP Trift zu bezeichnen. Aus dem Wortlaut der genannten Verordnungsbestimmung geht jedoch auch hervor, dass die Zahl von 48 GLP nicht ausgeschöpft werden muss, also weniger als 48 GLP ebenfalls rechtskonform sind. Eine Verletzung des Luftfahrtrechts durch die vorinstanzlich angeordnete Kompensation ist damit nicht ersichtlich.
Aus dem SIL ergibt sich, dass die Kompensation nicht mit luftfahrtrechtlichen Gründen begründet wird. Es wird vielmehr bezweckt, das Gleichgewicht zwischen der intensiven touristischen Nutzung und den Anliegen des Natur und Landschaftsschutzes sicherzustellen. Dies ergibt sich auch aus der Bestimmung von Art. 54 Abs. 3 VIL, wonach vor der Bezeichnung von GLP neben anderen die ENHK anzuhören ist. Es ist daher zu prüfen, ob das einschlägige Recht, insbesondere das NHG richtig angewandt worden ist, d.h. eine Einschränkung der GLP und deren Nutzungszeiten erfordert und ob diesem Anliegen hinreichend Rechnung getragen worden ist.
6. Bereits von Verfassungs wegen hat der Bund bei der Erfüllung seiner Aufgaben Rücksicht auf die Anliegen des Natur und Heimatschutzes zu nehmen und namentlich Landschaften und Naturdenkmäler zu schonen (Art. 78 Abs. 2 BV). Art. 2 Abs. 1 Bst. b NHG erklärt insbesondere "die Erteilung von Konzessionen und Bewilligungen, wie zum Bau und Betrieb von Verkehrsanlagen" zu einer Bundesaufgabe. Die Lehre bejaht eine Bundesaufgabe, wenn in einem Sachbereich eine umfassende Bundeskompetenz besteht (NINA DAJCAR, Natur und Heimatschutz Inventare des Bundes, Zürich 2011, S. 42 mit weiteren Hinweisen).
In seinen Entscheiden zum Raumplanungsrecht hat das Bundesgericht als Bauten und Anlagen jene künstlich geschaffenen und auf Dauer angelegten Einrichtungen eingestuft, die in fester Beziehung zum Erdboden stehen und geeignet sind, die Vorstellung über die Nutzungsordnung zu beeinflussen, sei es, dass sie den Raum äusserlich erheblich verändern, die Erschliessung belasten oder die Umwelt beeinträchtigen (BGE 123 II 256 E. 3 und 120 Ib 379 E. 3c mit Hinweisen). Die bundesgerichtliche Praxis hat selbst geringfügige
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Einrichtungen wie etwa leicht demontierbare Scheinwerfer als Anlage eingestuft, wenn sie zeitweise erhebliche Auswirkungen auf den Raum haben (BGE 123 II 256 E. 3 am Ende). Auch wenn für die Nutzung eines bestimmten Areals als Landestelle für Helikopter oder Flächenflugzeuge weder Bauarbeiten noch andere Terrainveränderungen erforderlich sind, führt dessen Bezeichnung als Gebirgslandeplatz doch zu einer neuen, regelmässigen raum und umweltrelevanten Nutzung und ist hinsichtlich ihrer möglichen Auswirkungen auf Naturdenkmäler im Sinne des NHG mit einer Baute oder Anlage vergleichbar. Ein Gebirgslandeplatz ist daher als Verkehrsanlage im Sinne von Art. 2 Abs. 1 Bst. b NHG einzustufen. Die Bezeichnung von Gebirgslandeplätzen kommt im Übrigen einer Bewilligung für eine Verkehrsanlage gleich, da ohne diese eine Landung im Gebirge – vorbehältlich gewisser Ausnahmen – nicht zulässig ist (vgl. Art. 8 Abs. 3 LFG), zudem besteht im Bereich der Luftfahrt eine umfassende Bundeskompetenz (Art. 87 BV; vgl. auch E. 4). Somit ist eine Bundesaufgabe im Sinn von Art. 2 Abs. 1 Bst. b NHG gegeben, bei deren Erfüllung insbesondere den Pflichten nach Art. 3, 6 und 7 NHG nachzukommen ist.
6.1. Gemäss Art. 3 Abs. 1 NHG sorgen Bund und Kantone bei der Erfüllung der Bundesaufgaben dafür, dass das heimatliche Landschafts und Ortsbild, geschichtliche Stätten sowie Natur und Kulturdenkmäler geschont werden und, wo das allgemeine Interesse an ihnen überwiegt, ungeschmälert erhalten bleiben. Art. 3 Abs. 2 Bst. b NHG sieht vor, dass diese Pflicht zu erfüllen ist, indem etwa Konzessionen und Bewilligungen nur unter Bedingungen oder Auflagen erteilt oder aber verweigert werden. Im Hochgebirge stehen insbesondere die Schonung des Landschaftsbildes oder von Naturdenkmälern im Vordergrund. Diese Anliegen können somit die Aufhebung oder Einschränkungen bei der Nutzung eines Gebirgslandeplatzes rechtfertigen. Wie die Vorinstanz zutreffend festgestellt hat, liegt in der Region Wallis Südost das Objekt Nr. 1707 Dent Blanche – Matterhorn – Monte Rosa des Bundesinventars der Landschaften und Naturdenkmäler von nationaler Bedeutung (BLN Objekt; Anhang zur Verordnung über das Bundesinventar der Landschaften und Naturdenkmäler [VBLN, SR 451.11]), mithin ein Inventar des Bundes im Sinne von Art. 5 NHG. Insbesondere der GLP Monte Rosa sowie alle Anflugwege zu diesem GLP liegen innerhalb des BLNObjekts 1707. Zudem liegt der GLP Unterrothorn an dessen Grenze. Seine Bedeutung wird im Objektblatt wie folgt umschrieben: "Grossartige, teilweise stark vergletscherte Hochgebirgslandschaft von internationalem Ruf. Gute Aufschlüsse zum Bau der Penninischen Alpen und ihrer
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Gesteinsarten. Moränenstadien als Zeugen der eiszeitlichen Landschaftsentwicklung. Typische hochalpine Flora und Fauna, urwüchsige und gut erhaltene Lärchen und Arvenwälder. Teilweise noch intakte, traditionelle Alpwirtschaft. Bemerkenswerte Weiler Zmutt und Stafel bei Zermatt. Bekanntes Hochtourengebiet (Haute Route)".
6.2. Durch die Aufnahme eines Objekts von nationaler Bedeutung in ein Inventar des Bundes im Sinne von Art. 5 NHG wird dargetan, dass es in besonderem Mass die ungeschmälerte Erhaltung, jedenfalls aber unter Einbezug von Wiederherstellungs oder angemessenen Ersatzmassnahmen die grösstmögliche Schonung verdient (Art. 6 Abs. 1 NHG). In Art. 6 Abs. 2 NHG wird diese klar erhöhte Schutzwürdigkeit inventarisierter Objekte nochmals verstärkt, indem gemäss dieser Bestimmung ein Abweichen von der ungeschmälerten Erhaltung im Sinne der Inventare bei Erfüllung einer Bundesaufgabe nur in Erwägung gezogen werden darf, wenn ihr bestimmte gleich oder höherwertige Interessen von ebenfalls nationaler Bedeutung entgegenstehen (BGE 127 II 273 E. 4c). Der Begriff der ungeschmälerten Erhaltung ist so zu verstehen, dass der im Inventar angestrebte Schutz vollumfänglich zur Geltung gelangen und allfälligen Bedrohungen begegnet werden soll. Die Aufnahme eines Objektes in ein Verzeichnis bedeutet anderseits nicht, dass sich am bestehenden Zustand überhaupt nichts mehr ändern darf. Der Zustand des Objektes soll aber gesamthaft betrachtet unter dem Gesichtspunkt des Natur und Heimatschutzes nicht verschlechtert werden. Allfällige geringfügige Nachteile einer Veränderung müssen durch anderweitige Vorteile mindestens ausgeglichen werden (Botschaft des Bundesrates vom 12. November 1965 zum Entwurf eines Bundesgesetzes über den Natur und Heimatschutz [BBl 1965 III 89, S. 103]). Ungeschmälerte Erhaltung verdient in besonderem Mass das, was die Objekte so einzigartig oder typisch macht (Urteil des Bundesgerichts 1A.122/2004 vom 30. Mai 2005 E. 2.6; BGE 115 Ib 131 E. 5ha). Zur Beurteilung der Problematik der ungeschmälerten Erhaltung eines BLN Objekts ist von der jeweiligen Umschreibung des Schutzgehalts auszugehen, d.h. die möglichen Beeinträchtigungen sind an den verschiedenen Schutzzielen zu messen, die in den gesondert veröffentlichten Beschreibungen zu den Gebieten des Inventars dargestellt werden (Urteil des Bundesgerichts 1A.185/2006 vom 5. März 2007 E. 6.3 mit Hinweisen; BGE 127 II 273 E. 4c mit Hinweisen; vgl. auch Urteile des Bundesverwaltungsgerichts A438/2009 vom 8. März 2011 E. 19.5.2 und A7810/2010 vom 15. Juli 2011 E. 4.2.1). Es müssen somit alle bedeutsamen Interessen ermittelt, beurteilt, gewichtet und im
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Entscheid möglichst umfassend berücksichtigt werden (JÖRG LEIMBACHER, in: Kommentar NHG, Zürich 1997, Rz. 22 f. zu Art. 6 NHG).
6.3. Die Gebirgslandeplätze wurden in den Jahren 1962 bis 1973 bezeichnet, während das Gebiet Dent Blanche – Matterhorn – Monte Rosa 1983 ins BLN aufgenommen und 1998 angepasst worden ist. Dass die Gebirgsfliegerei vorbestehend ist, ändert nichts daran, dass sie geeignet ist, namentlich das in den Festlegungen zur Region Wallis Südost im SIL aufgeführte Schutzziel "Ruhe und stille Erholung" bzw. den allgemeinen Grundsatz, wonach vermeidbarer Lärm von den Objekten fernzuhalten ist (Ziff. 6.2.14 der Erläuterungen zum BLN), zu beeinträchtigen. Ferner gelten die Sport, Touristik und Privatfliegerei ebenso wie Lärm als wichtige mögliche Formen der Gefährdung für ein BLNObjekt (Ziff. 5.1 Erläuterungen). Werden Sachpläne als besondere raumplanerische Massnahmen des Bundes im Sinne von Art. 13 des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 (RPG, SR 700) – wie der Sachplan Infrastruktur der Luftfahrt SIL einer ist – überarbeitet oder verabschiedet, so sind darin auch die inventarrelevanten Schutzmassnahmen aufzunehmen, da kein systematischer Vollzug des NHG und seiner Inventare stattfindet (DAJCAR, a.a.O., S. 179). In Gebieten wie dem hier zu beurteilenden, in denen auch keine anderweitige Planungs oder gar Bautätigkeit zu erwarten ist, bildet die Überarbeitung dieses Sachplanes mithin die einzige Möglichkeit zum Vollzug des NHG und zu einer Verbesserung der Situation im Sinne des Schutzzwecks des BLNObjekts. Erklärtes Ziel der Überarbeitung des SIL und der neuen Festlegung der GLP ist es denn auch richtigerweise, bestehende Konflikte zu entschärfen und eine Verbesserung zu erzielen.
Die Vorinstanz hat die Konflikte mit den Schutzzielen des BLNObjektes 1707 erkannt, gleichzeitig für die GLP ein nationales Interesse an der Nutzung zu Ausbildungszwecken ausgemacht, namentlich von aktuellen und künftigen Rettungspiloten. Insbesondere am GLP Monte Rosa besteht offenbar ein solches Interesse, da es sich um den einzigen GLP in über 4000 Metern Höhe handelt und die Ausbildung vielfältige Trainingssituationen umfassen muss, d.h. verschiedene topografische und meteorologische Situationen. Für das Bundesverwaltungsgericht besteht kein Anlass, von dieser prima vista einleuchtenden und von keiner Partei grundsätzlich in Frage gestellten Einschätzung der zuständigen Fachbehörde abzuweichen. Dieses nationale Interesse kann ein Abweichen von der ungeschmälerten Erhaltung eines BLNObjektes im Sinne von Art. 6 Abs. 2 NHG rechtfertigen, sofern es sich als gleich
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oder höherwertig erweist. An der touristischen Nutzung hat die Vorinstanz demgegenüber nur ein regionales Interesse festgestellt. Diese Einschätzung ist ebenso wenig zu beanstanden. Auch wenn der Tourismus insgesamt von gesamtschweizerischem Interesse ist, erhebliche wirtschaftliche Bedeutung hat und entsprechend vom Bund unterstützt wird, besteht nicht an jeder touristischen Einrichtung ein nationales Interesse. Die Nutzung der GLP der Region Wallis Südost, insbesondere jene des GLP Monte Rosa, für Heliskiing und andere touristische Landungen mag für die Fremdenverkehrsregion Zermatt von Wichtigkeit sein; aus gesamtschweizerischer Sicht stellen die touristischen Anliegen einer einzelnen Destination aber keine Interessen von nationaler Bedeutung im Sinne von Art. 6 Abs. 2 NHG dar. Ist das für ein Abweichen von der ungeschmälerten Erhaltung vorgebrachte Interesse nicht von nationaler Bedeutung, ist ein Eingriff indessen unzulässig, und es darf von der Entscheidbehörde keine Interessenabwägung mehr durchgeführt werden, denn in diesen Fällen hat der Gesetzgeber bereits zu Gunsten der ungeschmälerten Erhaltung des Schutzobjekts entschieden (BGE 127 II 273 E. 4c).
6.4. Bei Objekten, die in einem Bundesinventar aufgenommen sind, ist nicht nur der Eingriffsspielraum enger, sondern auch eine Begutachtung durch die ENHK obligatorisch, wenn die Erfüllung einer Bundesaufgabe nach Art. 2 NHG in Frage steht. In ihrem Gutachten zuhanden der Entscheidbehörde gibt die ENHK an, ob das Objekt ungeschmälert zu erhalten oder wie es zu schonen ist (Art. 7 Abs. 2 NHG). Mit der obligatorischen Begutachtung wird gewährleistet, dass ein unabhängiges Fachorgan bei der Beurteilung eines Projekts auf die Anliegen des Natur und Heimatschutzes speziell achtet und dass die zuständigen Instanzen diesbezüglich über zuverlässige Unterlagen verfügen (LEIMBACHER, a.a.O., N. 13 zu Art. 7 NHG; BGE 127 II 273 E. 4b; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A7810/2010 vom 15. Juli 2011, E. 4.2.2). Nach der Rechtsprechung kommt einem Gutachten der ENHK grosses Gewicht zu. Vom Ergebnis der Begutachtung darf nur aus triftigen Gründen abgewichen werden, auch wenn der entscheidenden Behörde eine freie Beweiswürdigung zusteht. Dies trifft namentlich auch für die dem Gutachten zugrunde liegenden tatsächlichen Feststellungen zu (BGE 136 II 214 E. 5 mit zahlreichen Hinweisen).
Da es sich bei der Bezeichnung bzw. Überprüfung der GLP um eine Bundesaufgabe handelt (vgl. oben E. 6.1), ist gemäss Art. 7 Abs. 2 NHG ein Gutachten der ENHK zwingend erforderlich, soweit ein Standort
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innerhalb eines Inventarobjektes oder so nahe an dessen Grenzen liegt, dass er sich darauf auswirken kann. Daran vermag die Bestimmung von Art. 54 VIL nichts zu ändern, die für die Bezeichnung von Gebirgslandeplätzen bloss das Einholen einer Stellungnahme der ENHK verlangt, denn eine Bestimmung auf Verordnungsstufe vermag eine gesetzliche Anforderung nicht aufzuheben oder zu ändern (BGE 136 I 29 E. 3.3). Bei der Bezeichnung bzw. Überprüfung eines GLP ist somit statt einer blossen Stellungnahme ein Gutachten einzuholen, während es für GLP ausserhalb von BLNObjekten genügen dürfte, die ENHK nach Art. 54 VIL anzuhören. Die der Vorinstanz im vorliegenden Verfahren eingereichte Stellungnahme der ENHK vermag ein Gutachten nicht zu ersetzen, da sie einerseits relativ kurz ausgefallen ist, anderseits nicht die Aufgabe, Ziel und Zweck des Schutzes konkretisiert. Gerade bei grossflächigen BLNObjekten mit nicht präzise definierten individuellen Schutzzielen ist dies jedoch ein Hauptzweck der Begutachtung (DAJCAR, a.a.O., S. 87). Dies trifft auch auf das hier relevante BLNObjekt 1707 zu, das einerseits fast 27'000 Hektaren gross ist, anderseits sehr unterschiedliche bedeutsame Eigenschaften aufweist, die jedoch nicht an jeder Stelle anzutreffen bzw. gleich ausgeprägt sind. Eine Konkretisierung und Präzisierung der Schutzziele für die in Frage stehenden Stellen durch die dafür zuständige Fachstelle ist daher erforderlich.
6.5. Mangels Gutachten der ENHK erweisen sich die Entscheidgrundlagen der Vorinstanz und die darauf beruhende Interessenabwägung in einem wichtigen Punkt als unvollständig. Es ist daher nicht möglich, die Einhaltung des Schonungsgebots gemäss Art. 6 NHG zu prüfen, weshalb die angefochtene Verfügung aufzuheben ist.
Gemäss Art. 61 Abs. 1 VwVG entscheidet das Bundesverwaltungsgericht in der Sache selbst oder weist diese ausnahmsweise mit verbindlichen Weisungen an die Vorinstanz zurück. Wie die Vorinstanz betont, handelt es sich bei den GLP um ein Netzwerk und die in der Verfügung getroffenen Anordnungen betreffend die GLP Region Wallis Südost stellen ein aufeinander abgestimmtes Paket dar. Eine Änderung an einem GLP wirkt sich damit auch auf die Nutzung der übrigen GLP aus, so dass bei deren Neufestsetzung einerseits alle Aspekte erneut zu beurteilen und gegeneinander abzuwägen sind, anderseits mehrere sachgerechte Lösungen denkbar sind. Aus dieser Abwägung wird sich ergeben, welche Kompensations und Schutzmassnahmen, beispielsweise zeitliche oder nutzungsbezogene Einschränkungen, erforderlich, aber auch genügend sind. Ohne grösseren Aufwand und besondere Fachkenntnisse im
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Bereich des Natur und Heimatschutzes, aber auch aviatischer Art, lässt sich somit die Entscheidreife in der Sache nicht herbeiführen, weshalb es nicht zweckmässig erscheint, dass das Bundesverwaltungsgericht hierüber – nach Einholen eines Gutachtens der ENHK – als erste Instanz entscheidet (PHILIPPE WEISSENBERGER, in: Praxiskommentar VwVG, Waldmann/Weissenberger (Hrsg.), Zürich 2009, Art. 61 N 10 f.). Dazu kommt, dass auch die gestützt auf Art. 62b Abs. 4 des Regierungs und Verwaltungsorganisationsgesetzes vom 21. März 1997 (RVOG) vom Bundesverwaltungsgericht eingeholte Stellungnahme des BAFU vom 4. April 2011, ebenfalls eine Fachbehörde im Bereich des NHG (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A7872/2010 vom 17. Oktober 2011, E. 8.3.5.2 am Ende), sich nicht näher zu den Schutzzielen äussert und dies, soweit aktenkundig, auch zuvor nicht getan hat. Die Angelegenheit ist unter diesem Umständen zu neuer Beurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen.
6.6. In der Sache ist festzuhalten, dass sich die ENHK bereits in ihrer Stellungnahme vom 20. Juli 2009 kritisch zum GLP Monte Rosa geäussert hat, anderseits eine Aufhebung des GLP Unterrothorn nicht als geeignete Ausgleichsmassnahme für das BLNObjekt 1707 einstuft. Wie bereits weiter oben erwähnt, misst die Rechtsprechung den Gutachten der ENHK grosses Gewicht bei, und von ihnen darf nur aus triftigen Gründen abgewichen werden, auch wenn der entscheidenden Behörde eine freie Beweiswürdigung zusteht. Die ENHK soll mit Blick auf die Schutzziele namentlich darlegen, ob Ausmass und Gewicht der Beeinträchtigung minimiert werden können, sie kann und soll zudem die nötigen Auflagen vorschlagen (BGE 136 II 214 E. 5; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A7810/2010 vom 15. Juli 2011 E. 4.2.2; LEIMBACHER, a.a.O., N. 15 ff. zu Art. 7). Das von der Vorinstanz bei der ENHK einzuholende Gutachten wird sich daher insbesondere zum GLP Monte Rosa zu äussern haben.
6.7. Unter dem Gesichtspunkt des Natur und Heimatschutzes leuchtet im Übrigen eine überregionale Kompensation, d.h. die Aufhebung eines GLP in einer anderen Region zur Verbesserung der Situation nicht ohne weiteres ein. Auch wenn das Gesetz die Ausscheidung von Ruhezonen vorsieht (Art. 8 Abs. 4 2. Halbsatz LFG), was e contrario für eine gewisse Konzentration fliegerischer und anderer (massen)touristischer Aktivitäten sprechen könnte, ist ein unmittelbarer Nutzen für Landschaft, Fauna oder Umwelt in der Region Wallis Südost durch die Aufhebung eines GLP in einer anderen Region jenseits der Rhone nicht leicht zu erkennen, zumal
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sich das BLNObjekt 1707 nicht bis in die Region AletschSusten erstreckt, also auch dieses durch eine solche Massnahme keine Aufwertung erfährt. Die Beibehaltung bzw. Bezeichnung eines GLP unter der Bedingung, dass anderswo einer aufgehoben wird, erscheint daher im vorliegenden Fall kaum als geeignete Massnahme, um eine Tätigkeit, die womöglich zu einer übermässigen Beeinträchtigung führt und nicht mehr mit den Anliegen des Natur, Heimat oder Umweltschutzes vereinbar ist, auf ein erträgliches Mass zu senken.
7. 7.1. Der Beschwerdeführer 2 beantragt nicht nur die Aufhebung der angefochtenen Verfügung, sondern zusätzliche Weisungen an die Vorinstanz. Hinsichtlich der Festlegung von Ruhezonen im Sinne von Art. 8 Abs. 4 LFG ist festzustellen, dass solche in der Zwischenzeit definiert worden sind. Zudem schliesst die angefochtene Verfügung die Überarbeitung des SIL nicht ab, sondern stellt lediglich einen Teil davon dar. Bei einem landesweiten, komplexen Sachplan wie dem SIL kann nicht erwartet werden, dass er in einem einzigen Akt verabschiedet wird. Eine Etappierung ist aus Ressourcengründen notwendig und nicht zu beanstanden, sofern dadurch eine gesamtheitliche Betrachtung zusammengehöriger Themen oder Gebiete nicht erschwert wird. Dabei steht den zuständigen Behörden ein grosses Ermessen zu, was in welchem Zeitpunkt und in welcher Reihenfolge bearbeitet wird. Der Vorinstanz ist im Übrigen dahingehend zuzustimmen, dass eine Landschaftsruhezone nicht in den Perimeter eines GLP fallen kann, diese sich also gegenseitig ausschliessen. Demgegenüber sind die Wildruhezonen berücksichtigt und insbesondere mit Vorgaben zu der Mindestflughöhe geschützt worden.
Als weitere Weisung verlangt der Beschwerdeführer 2 eine Kontrolle der Flugbewegungen. Die hier streitigen Gebirgslandeplätze verfügen weder über eine Infrastruktur noch über einen Flugplatzbetreiber noch über ein Betriebsreglement. Die einschlägigen Regelungen, namentlich über zulässige Nutzungsarten und –zeiten sowie Anflugrouten und –höhen, sind vielmehr im Objektblatt festgelegt und sowohl als Allgemeinverfügung als auch durch die im SIL vorgeschriebene Eintragung im Luftfahrthandbuch (Aeronautical Information Publication [AIP], vgl. Art. 1 der Verordnung des UVEK vom 4. Mai 1981 über die Verkehrsregeln für Luftfahrzeuge [VVR, SR 748.112.11]) für jedermann verbindlich. Die Kontrolle der Einhaltung der Luftverkehrsregeln erfolgt
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nach den Bestimmungen der Verordnung vom 23. März 2005 über die Wahrung der Lufthoheit (VWL, SR 748.111.1) und durch die dort festgelegten Organe. Weitergehende Kontrollen sind nicht vorgesehen, weshalb kein Raum für entsprechende Weisungen besteht.
Abgesehen von den ungenügenden Abklärungen zum BLNObjekt 1707 ist zudem keine Verletzung des Raumplanungsrechts ersichtlich, weshalb kein Anlass zu weiteren diesbezüglichen Weisungen besteht. Ebenso wenig ist ein Sistierungsgrund für das Verfahren zur Festsetzung der GLP ersichtlich, da der mögliche Erlass einer neuen Verordnung für sich alleine keinen Anlass für eine Aussetzung des Verfahrens darstellt. Schliesslich ist festzuhalten, dass das Luftfahrtrecht auf Gesetzesstufe Gebirgslandeplätze ausdrücklich vorsieht, die für beliebige Nutzungen, beispielsweise rein touristische, offen stehen. Diese sind weder per se bundesrechtswidrig noch ist die Neubezeichnung eines GLP von vornherein ausgeschlossen.
7.2. Der Beschwerdeführer 5 rügt ferner, die Vorinstanz habe den Unterschieden zwischen den Flächenflugzeugen und den Helikoptern nicht genügend Rechnung getragen und damit den Anspruch auf rechtsgleiche Behandlung (Art. 8 Abs. 1 BV) verletzt. So könne der GLP Trift nur mit Helikoptern angeflogen werden, während von der Kompensation auch die Flächenflugzeuge betroffen seien. Sie würden also eingeschränkt, ohne einen Vorteil zu haben. Aus dem Erläuterungsbericht zum SIL geht hervor, dass die Vorinstanz eine Ausnahme von den zeitlichen Beschränkungen für Flächenflugzeuge abgelehnt hat, mit den Argumenten, sie wolle die Flächenfliegerei gegenüber der Helikopterfliegerei nicht bevorzugen und weil erstere nicht im öffentlichen Interesse stehe.
Nach dem allgemeinen Grundsatz der Rechtsgleichheit im Sinn von Art. 8 Abs. 1 BV (bzw. dem aus der Wirtschaftsfreiheit fliessenden Gleichbehandlungsgebot der Konkurrenten [Art. 94 BV]) ist Gleiches nach Massgabe seiner Gleichheit gleich, Ungleiches nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich zu behandeln. Das Rechtsgleichheitsgebot ist verletzt, wenn rechtliche Unterscheidungen getroffen werden, für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder Unterscheidungen unterlassen werden, die sich auf Grund der Verhältnisse aufdrängen (vgl. BGE 129 I 346 E. 6, BGE 130 V 18 E. 5.2; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A300/2010 vom 8. April 2011 E. 8.2.5 am Ende; vgl. auch ULRICH HÄFELIN/WALTER HALLER/HELEN
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KELLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 7. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2008, Rz. 752 f.; JÖRG PAUL MÜLLER/MARKUS SCHEFER, Grundrechte in der Schweiz, 4. Aufl., Bern 2008, S. 653 ff.).
Soweit die angefochtene Verfügung die Flächenfliegerei durch die Schaffung eines nur für Helikopter nutzbaren GLP verbunden mit zeitlichen Einschränkungen für andere GLP ungleich behandelt, begründet die Vorinstanz dies mit dem fehlenden öffentlichen Interesse an ersterer, da diese nicht (mehr) der Bergrettung diene. Sie bringt also einen sachlichen und nachvollziehbaren Grund vor. Da die zeitlichen Einschränkungen zudem Nutzungskonflikte lösen sollen und die Flächenflugzeuge ebenfalls Motorenlärm verursachen und einen Landeplatz weniger steil anfliegen können, somit eine längere Strecke tiefer fliegen müssen, erweist sich ein generelles Landeverbot für gewisse Zeitperioden, das auch für Flächenflugzeuge gilt – mithin der Verzicht auf eine Differenzierung – als sachlich gerechtfertigt. Die Vorinstanz hat somit das Rechtsgleichheitsgebot nicht verletzt, weshalb die betreffende Rüge unbegründet ist.
8. Da die Angelegenheit an die Vorinstanz zurückzuweisen ist und von dieser eine neue Verfügung über die GLP in der Region Wallis Südost zu erlassen sein wird, deren genauer Inhalt noch nicht feststeht, erübrigt sich eine Prüfung der übrigen Vorbringen und Anträge der Beschwerdeführenden. Ebenso erübrigt sich der Beizug weiterer Akten, weshalb die noch offenen Beweisanträge abzuweisen sind. Den Beschwerdeführenden ist jedoch beizupflichten, dass die Vorinstanz erstaunlich wenige Akten eingereicht und anscheinend auch erstellt hat in einem, wie sie in der Vernehmlassung vom 16. Februar 2011 ausführt, mehrjährigen umfangreichen raumplanerischen Prozess. Auch die Abwägung der verschiedenen Interessen ist nicht in allen Punkten nachvollziehbar und ist bei der erneuten Festlegung der GLP Wallis Südost zu verbessern.
9. Die Verfahrenskosten werden werden in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Keine Verfahrenskosten werden Vorinstanzen oder beschwerdeführenden und unterliegenden Bundesbehörden auferlegt; anderen als Bundesbehörden, die Beschwerde führen und unterliegen, werden Verfahrenskosten auferlegt, soweit sich der Streit um vermögensrechtliche Interessen von
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Körperschaften oder autonomen Anstalten dreht (Art. 63 Abs. 2 VwVG). Demnach sind weder der Vorinstanz noch der eigene hoheitliche Interessen verfolgenden Beschwerdeführerin 1 Verfahrenskosten aufzuerlegen. Das für die Kostenverlegung massgebende Ausmass des Unterliegens hängt von den in der konkreten Beschwerde gestellten Rechtsbegehren ab. Abzustellen ist auf das materiell wirklich Gewollte. Wird beispielsweise primär eine Rückweisung und eventualiter die Erteilung einer Bewilligung oder die Aufhebung einer Verpflichtung verlangt, so führt eine Rückweisung trotz formell vollständigen Obsiegens unter Kostengesichtspunkten lediglich zu einem hälftigen Obsiegen und zur entsprechenden Kostenauflage, ist die Angelegenheit in der Hauptsache doch nach wie vor unentschieden. (MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 4.43). Weiter ist zu beachten, dass im Kostenpunkt trotz entgegengesetzter Begehren keine beschwerdeführende Partei als Gegenpartei der anderen Beschwerdeführenden einzustufen ist, liegt doch eine Allgemeinverfügung im Streit und nicht eine individuellkonkrete Verfügung, die einer einzelnen Partei einen Vorteil verschafft.. Die sachlich gebotene Verfahrensvereinigung der vier Beschwerden ist insofern unbeachtlich. Keine Verfahrenskosten werden Vorinstanzen auferlegt (Art. 63 Abs. 2 VwVG). Angesichts der Schwierigkeit der zu beurteilenden Rechtsfragen und der aufwändigen Verfahrensinstruktion, einschliesslich eines Zwischenentscheids über ein Massnahmengesuch, werden die Verfahrenskosten auf insgesamt Fr. 12'000.— festgesetzt. Dabei entfallen auf jede der vier Beschwerden Fr. 3'000.—. Diese sind wie folgt zu verlegen:
9.1. Die Beschwerdeführenden 3 und 4 verlangten die ersatzlose Streichung der Resolutivbedingung für den GLP Unterrothorn, eventuell die ersatzlose Streichung der zeitlichen Einschränkungen für die Benützung der GLP Aeschhorn, Alphubel, Monte Rosa und Trift, subeventuell die Aufhebung der Resolutivbedingung und eine Rückweisung an die Vorinstanz zu neuer Behandlung und Anordnung einer milderen Massnahme. Materiell war somit die Nutzungsmöglichkeit für 6 GLP und der Verzicht auf eine nur bedingte Bezeichnung eines GLP sowie auf Kompensationsmassnahmen gewollt, was auch die Eventualstandpunkte verdeutlichen. Mit der Rückweisung wird die Vorinstanz die bloss bedingte Bezeichnung eines GLP nochmals vertieft zu prüfen und gegebenenfalls zu begründen haben, wenn sie daran festhält. Der Ausgang ist insofern offen. Hingegen wird es auch weiterhin aus natur und heimatschutzrechtlichen Gründen bei den GLP
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Einschränkungen oder weniger Landeplätze geben. Zu beachten ist ferner, dass auf gewisse Begehren nicht eingetreten werden konnte und dass die Beschwerdeführenden 3 und 4 mit ihrem Antrag auf Entzug der aufschiebenden Wirkung unterlegen sind. Insgesamt kann damit höchstens von einem Obsiegen im Umfang von etwa einem Drittel der Beschwerdeführenden 3 und 4 gesprochen werden. Die Beschwerdeführenden 3 und 4 haben für ihre gemeinsame Beschwerde gemeinsam Fr. 2'000.— zu tragen. Die Verfahrenskosten sind mit dem geleisteten Kostenvorschuss zu verrechnen.
9.2. Der Beschwerdeführer 2 verlangte mit seiner Beschwerde im Wesentlichen die Aufhebung der angefochtenen Verfügung und Rückweisung der Angelegenheit an die Vorinstanz, verbunden mit Weisungen zur angemessenen Berücksichtigung u.a. der Vorgaben aus Raumplanung, Natur und Heimatschutz sowie Umweltschutz, eventuell die Aufhebung des GLP Trift, subeventuell die Aufhebung des GLP Unterrothorn, eine Sistierung der Festlegung der Gebirgslandeplätze und eine Überprüfung der Rechtmässigkeit des SIL. Die Rückweisung ist wegen ungenügender Abklärung der natur und heimatschutzrechtlichen Anforderungen, insbesondere für den GLP Monte Rosa erfolgt. Auf einzelne Begehren des Beschwerdeführers 2 war nicht einzutreten. Angesichts des Verfahrensausgangs und der oben genannten Grundsätze obsiegt der Beschwerdeführer 2 zu zwei Dritteln. Das einschlägige Recht kennt keine Kostenbefreiung für Beschwerdeführer, die eine ideelle Verbandsbeschwerde erheben, vielmehr hält Art. 12f NHG (ebenso wie Art. 55e USG) ausdrücklich fest, dass einer unterliegenden Organisation für Verfahren vor Bundesbehörden die Kosten aufzuerlegen sind. Dem Beschwerdeführer 2 sind somit entgegen seinem Antrag Verfahrenskosten im Umfang seines Unterliegens zu einem Drittel, d.h. von Fr. 1'000.— aufzuerlegen. Sie werden mit dem geleisteten Kostenvorschuss verrechnet und die Differenz wird dem Beschwerdeführer 2 nach Eintritt der Rechtskraft zurückerstattet.
9.3. Die Beschwerdeführerin 5 beantragte die Aufhebung der Resolutivbedingung für den GLP Unterrothorn und die Aufhebung der zeitlichen Einschränkungen für die Flächenflugzeuge, eventuell die Aufhebung der Resolutivbedingung und der zeitlichen Einschränkungen und Rückweisung an die Vorinstanz zu neuer Behandlung und Anordnung einer milderen Massnahme. Auch die Beschwerdeführerin 5 hatte überdies den Entzug der aufschiebenden Wirkung von Drittbeschwerden verlangt, die sich gegen den GLP Trift richteten.
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Aufgrund der Ähnlichkeit dieser Beschwerde in wesentlichen Punkten mit denjenigen der Beschwerdeführenden 3 und 4 wird zum Ausmass des Obsiegens und Unterliegens auf E. 9.1 verwiesen. Auch der Beschwerdeführerin sind zwei Drittel der Kosten des sie betreffenden Verfahrens aufzuerlegen, also Fr. 2'000.—, die mit dem geleisteten Vorschuss zu verrechnen sind.
10. Der ganz oder teilweise obsiegenden Partei ist von Amtes wegen oder auf Begehren eine Entschädigung für ihr erwachsene notwendige und verhältnismässig hohe Kosten zuzusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 7 ff. des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Bei nur teilweisem Obsiegen ist die Entschädigung entsprechend zu kürzen (Art. 7 Abs. 2 VGKE). Keinen Anspruch auf Parteientschädigung haben Bundesbehörden sowie, in der Regel, andere Behörden, die als Partei auftreten (Art. 7 Abs. 3 VKGE). Die Praxis macht von dieser Regel eine Ausnahme bei kleineren und mittleren Gemeinwesen, die über keinen Rechtsdienst verfügen und daher auf einen Anwalt angewiesen sind (vgl. BGE 125 I 182 E. 7 mit Hinweisen; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A6594/2010 vom 29. April 2011 E. 11). Die Beschwerdeführerin 1 gehört zu diesen, weshalb sich der Zuspruch einer Parteientschädigung rechtfertigt. Die Parteientschädigung umfasst die Kosten der Vertretung sowie allfällige weitere Auslagen der Partei. Mangels Gegenpartei ist die Schweizerische Eidgenossenschaft, in deren Namen die Vorinstanz verfügt hat, zur Bezahlung der Parteientschädigung verpflichtet (Art. 64 Abs. 2 VwVG). Gemäss Art. 14 Abs. 2 VGKE setzt das Gericht die Parteientschädigung auf Grund der Kostennote fest. Wird keine Kostennote eingereicht, so setzt das Gericht die Entschädigung auf Grund der Akten fest.
10.1. Gemäss den Ausführungen in E. 9.1 obsiegen die Beschwerdeführenden 3 und 4 rund zu einem Drittel, ebenso die Beschwerdeführerin 1, die dieselben Rechtsbegehren gestellt hat. Ihr Vertreter hat keine Kostennote eingereicht. Bei der Festsetzung der Parteientschädigung ist zu berücksichtigen, dass die Beschwerdeführerin 1 zunächst alleine Beschwerde erhoben, im weiteren Verfahren aber gemeinsam mit den Beschwerdeführerinnen 3 und 4 gehandelt hat. Dieser für die einzelne Partei verminderte Aufwand ist bei der Festlegung der Parteientschädigungen für die Beschwerdeführerin 1 einerseits und die Beschwerdeführerinnen 3 und 4 anderseits zu berücksichtigen. Die
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Vorinstanz hat der Beschwerdefüherin 1 daher eine gekürzte Parteientschädigung von Fr. 2'000.— auszurichten, ebenso den Beschwerdeführerinnen 3 und 4 eine gemeinsame Parteientschädigung von Fr. 2'000.— inkl. Auslagen und Mehrwertsteuer.
10.2. Auch der Vertreter des Beschwerdeführers 2 hat keine Kostennote eingereicht. Aufgrund seines Obsiegens zu zwei Dritteln (E. 9.2) hat ihm die Vorinstanz eine Parteientschädigung in der Höhe von Fr. 6'000.— inklusive Auslagen und Mehrwertsteuer zu bezahlen.
10.3. Der Vertreter der Beschwerdeführerin 5 hat eine Kostennote eingereicht, die einen Gesamtaufwand von Fr. 12'148.95 ausweist. Dieser Aufwand erscheint im Vergleich zu anderen, ähnlich gelagerten Fällen als hoch, zumal die mit Abstand grössten Kosten nicht etwa für die Ausarbeitung der Beschwerde im Dezember 2010, sondern für den Zeitraum zwischen Februar und Juni 2011 ausgewiesen werden. Unter Würdigung aller Umstände erachtet das Bundesverwaltungsgericht eine im Ausmass des Unterliegens (E. 9.3) gekürzte Parteientschädigung von Fr. 3'000.— inkl. Auslagen und Mehrwertsteuer als angemessen. Die Vorinstanz ist folglich zu verpflichten, der Beschwerdeführerin 5 eine Parteientschädigung von Fr. 3'000.— auszurichten.