Decision ID: 8f122147-c783-5640-a554-53f748dfe613
Year: 2014
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Sachverhalt:
A.
Der Schweizerische Nationalfond zur Förderung der wissenschaftlichen
Forschung (SNF) ist eine Stiftung des Privatrechts mit Sitz in Bern, welche
die wissenschaftliche Forschung in der Schweiz fördert.
B.
Am 24. Februar 2010 beauftragte der Bundesrat den SNF mit der Durch-
führung des Nationalen Forschungsprogramms 67 "Lebensende" (nachfol-
gend: NFP 67).
C.
Mit Begehren vom 26. Mai 2013 ersuchte der Verein Dignitas – Menschen-
würdig leben – Menschenwürdig sterben (nachfolgend: Gesuchsteller) den
SNF um Zugang zu folgenden Dokumenten des NFP 67:
1. Dokumente bezüglich Vorbereitung und Antragstellung zuhanden des
Bundesrates (nachfolgend: Begehren A);
2. Dokumente bezüglich Vorschläge zur Zusammenstellung und Wahl
der Leitungsgruppe des NFP 67 (nachfolgend: Begehren B);
3. sowie zu 9 Forschungsprojekten,
- die eingereichten Forschungsgesuche (nachfolgend: Begeh-
ren C);
- die Namen der dazu zur Stellungnahme eingeladenen Gutachter
(nachfolgend: Begehren D);
- die von diesen erstatteten Gutachten (nachfolgend: Begehren E).
D.
Mit Schreiben vom 17. Juni 2013 beschied der SNF, dass er bezüglich der
Dokumente im Zusammenhang mit dem Begehren A eingeschränkten Zu-
gang gewähre, im Übrigen jedoch der Zugang verweigert werde.
E.
Am 1. Juli 2013 reichte der Gesuchsteller beim Eidgenössischen Daten-
schutz- und Öffentlichkeitsbeauftragen (EDÖB) einen Schlichtungsantrag
ein und verlangte sinngemäss, es sei umfassend Zugang zu gewähren.
Zudem bestritt er mit Eingabe vom 9. Juli 2013 die Rechtmässigkeit und
Höhe der Bearbeitungsgebühr für das Zugangsgesuch.
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F.
Der SNF gewährte am 30. August 2013 Zugang zu sämtlichen Dokumen-
ten gemäss Begehren A, jedoch weiterhin nur in anonymisierter Form.
G.
Am 5. Dezember 2013 erliess der EDÖB gegenüber dem SNF im Wesent-
lichen folgende Empfehlung:
– Begehren A: Der Zugang sei vollständig zu gewähren.
– Begehren B: Der Zugang zu den Wahlanträgen, Wahlentscheiden und den
dazugehörigen Protokollauszügen sei zu gewähren. Die eingereichten Le-
bensläufe seien jedoch – abgesehen von den angehängten Publikations-
listen – nicht offenzulegen.
– Begehren C: Zu den Forschungsgesuchen sei der Zugang zu verweigern.
Demgegenüber seien jedoch die Anmeldeformulare offenzulegen.
– Begehren D: Die Namen der Gutachtenden seien nicht offenzulegen.
– Begehren E: Der Zugang zu den Gutachten der Forschungsgesuche sei
zu verweigern.
– An der Gebührenrechnung sei festzuhalten.
Zur Begründung führte der EDÖB aus, der SNF sei bei der Durchführung
eines NFP als verlängerter Arm der Bundesverwaltung dem Öffentlichkeits-
gesetz vom 17. Dezember 2004 (BGÖ, SR 152.3) unterstellt. Entspre-
chend seien sämtliche Wahlunterlagen (Begehren B) – unter Ausschluss
der detaillierten Lebensläufe, welche besonders schützenswerte Perso-
nendaten beinhalteten – offenzulegen. Demgegenüber könne der Zugang
zu den Forschungsgesuchen (Begehren C), abgesehen von den Anmelde-
formularen (sog. "Application form mySNF"; nachfolgend: "Application
form"), und zu den Gutachten (Begehren E) nicht gewährt werden, da diese
Geheimnisse enthielten. Ebenso bestehe bezüglich der Expertennamen
(Begehren D) mit Art. 13 Abs. 3 des alten Forschungs- und Innovationsför-
derungsgesetzes vom 7. Oktober 1983 (aFIFG, AS 1984 28) eine Spezial-
bestimmung, welche einer Offenlegung der Namen entgegenstehe.
H.
Mit Verfügung vom 20. Dezember 2013 legte der SNF dem Gesuchsteller
die Dokumente gemäss Begehren A vollständig offen (Ziff. 1). Demgegen-
über verweigerte er den Zugang zu den Dokumenten gemäss Begehren
B–E (Ziff. 2) und bestätigte seine Gebührenrechnung von Fr. 800.– (Ziff. 3).
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Zur Begründung führte der SNF aus, dass er als privatrechtliche Stiftung
nicht zur Bundesverwaltung gehöre. Deshalb unterstehe er – soweit er mit
der Durchführung des NFP 67 betraut sei – nur in jenen Bereichen dem
BGÖ, in welchen ihm Verfügungsgewalt zukomme. Entsprechend könne in
die Wahlunterlagen (Begehren B) keine Einsicht gewährt werden. Sodann
verweigerte der SNF den Zugang zu den Dokumenten der Begehren C, D
und E mit weitgehend gleicher Begründung wie der EDÖB. Von einer Of-
fenlegung der "Application forms" sah er jedoch ab, da es sich dabei nicht
um separate Dokumente handle.
I.
Gegen diese Verfügung erhebt der Gesuchsteller (nachfolgend: Beschwer-
deführer) am 31. Januar 2014 Beschwerde beim Bundesverwaltungsge-
richt und beantragt, Ziff. 2 der angefochtenen Verfügung sei aufzuheben
und es sei ihm ungeschmälert Zugang zu den Dokumenten gemäss Be-
gehren B–E zu gewähren; eventuell sei ihm der Zugang zu den Dokumen-
ten in "reduziertem Umfang zu ermöglichen". Der Beschwerdeführer macht
geltend, der SNF unterstehe bei der Durchführung des NFP 67 gesamthaft
dem BGÖ, da er öffentliche Aufgaben wahrnehme und das NFP 67 aus-
schliesslich über öffentliche Mittel finanziert werde. Folglich seien sämtli-
che Wahlunterlagen mitsamt den Lebensläufen (Begehren B) offenzule-
gen. Zudem würden weder die Forschungsgesuche (Begehren C) noch die
Gutachten (Begehren E) Forschungsgeheimnisse enthalten, weshalb zu
diesen Dokumenten der Zugang zu gewähren sei. Schliesslich sei die Spe-
zialbestimmung von Art. 13 Abs. 3 FIFG nicht auf ein Zugangsgesuch an-
wendbar, weshalb die Expertennamen (Begehren D) ebenfalls mitzuteilen
seien.
J.
In der Vernehmlassung vom 12. Mai 2014 schliesst der SNF (nachfolgend:
Vorinstanz) auf Abweisung der Beschwerde.
K.
Am 25. Juni 2014 reicht der Beschwerdeführer seine Schlussbemerkungen
ein und bestreitet sinngemäss die verlangte Gebühr.
L.
Auf die weiteren Vorbringen der Parteien sowie die sich bei den Akten be-
findlichen Schriftstücke wird – soweit entscheidrelevant – im Rahmen der
nachfolgenden Erwägungen eingegangen.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
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Seite 5
1.
1.1 Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt gemäss Art. 31 des Verwal-
tungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) Beschwerden
gegen Verfügungen nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom
20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021), sofern sie von einer Vorinstanz
nach Art. 33 VGG stammen und keine Ausnahme nach Art. 32 VGG vor-
liegt. Die angefochtene Verfügung stellt ein zulässiges Anfechtungsobjekt
gemäss Art. 5 VwVG dar. Wie nachfolgend noch zu zeigen sein wird (vgl.
E. 6 und 7), handelt es sich bei der Vorinstanz um eine Organisation, die
ausserhalb der Bundesverwaltung steht und in Erfüllung von ihr übertrage-
nen öffentlich-rechtlichen Aufgaben des Bundes verfügt (vgl. Art. 33 Bst. h
VGG). Demnach stammt die Verfügung von einer Vorinstanz im Sinne von
Art. 33 VGG. Da sodann keine Ausnahme nach Art. 32 VGG vorliegt, ist
das Bundesverwaltungsgericht zur Beurteilung der Beschwerde zuständig
(vgl. Art. 16 Abs. 1 BGÖ). Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsge-
richt richtet sich nach dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes be-
stimmt (Art. 37 VGG).
1.2 Zur Beschwerde ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG berechtigt, wer vor der
Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teil-
nahme erhalten hat (Bst. a), durch die angefochtene Verfügung besonders
berührt ist (Bst. b) und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung
oder Änderung hat (Bst. c).
Der Beschwerdeführer hat am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen
und ist mit seinem Antrag auf vollumfängliche Einsichtnahme in die Doku-
mente gemäss Begehren B–E nicht durchgedrungen. Er ist somit durch die
angefochtene Verfügung sowohl formell wie materiell beschwert und dem-
nach ohne weiteres zur Beschwerdeführung legitimiert.
1.3 Der Beschwerdeführer bringt in seinen Schlussbemerkungen vor, es
stelle sich die Frage, ob die Vorinstanz eine Gebühr in Rechnung stellen
und wie hoch diese ausfallen dürfe. Damit bestreitet er sinngemäss die
Gebührenrechnung durch die Vorinstanz.
Gemäss Art. 52 Abs. 1 VwVG hat die Beschwerdeschrift die Begehren, de-
ren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Be-
schwerdeführers zu enthalten. Für das Beschwerdeverfahren folgt daraus,
dass – gestützt auf die Eventualmaxime – sämtliche Begehren und Even-
tualbegehren in der Beschwerdeschrift vorzubringen sind. Entsprechend
sind erst in der Replik gestellte neue Begehren bzw. beantragte Varianten
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unzulässig (Urteil des BVGer A-5218/2013 vom 9. September 2014 E. 1.3;
ANDRÉ MOSER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER, Prozessieren vor
dem Bundesverwaltungsgericht, 2. Aufl. 2013, Rz. 2.215).
In seiner Beschwerdeschrift hat der Beschwerdeführer explizit lediglich die
Aufhebung von Ziff. 2 des Dispositivs der Verfügung vom 20. Dezember
2013 verlangt. Die in Ziff. 3 des Dispositivs erwähnte Gebührenregelung
blieb unangefochten. Beim Begehren betreffend die Gebührenerhebung,
welches erst in den Schlussbemerkungen gestellt wurde, handelt es sich
somit um ein neues Begehren. Folglich ist es als verspätet zu erachten,
weshalb darauf nicht einzutreten ist.
1.4 Auf die im Übrigen frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde ist
demnach – unter Vorbehalt von E. 1.3 – einzutreten (Art. 50 und 52 VwVG).
2.
Das Bundesverwaltungsgericht überprüft die angefochtene Verfügung auf
Rechtsverletzungen – einschliesslich unrichtiger oder unvollständiger Fest-
stellung des rechtserheblichen Sachverhalts und Rechtsfehler bei der Aus-
übung des Ermessens – sowie auf Angemessenheit hin (Art. 49 VwVG).
3.
Die Vorinstanz stützte ihre Verfügung vom 20. Dezember 2013, mit welcher
sie über das Zugangsgesuch des Beschwerdeführers vom 26. Mai 2013
befand, unter anderem auf das aFIFG. Am 1. Januar 2014 trat das revi-
dierte Bundesgesetz über die Förderung der Forschung und der Innovation
(FIFG, SR 420.1) in Kraft (vgl. AS 2013 4425). Es stellt sich deshalb zu-
nächst die Frage, nach welchem Recht das Zugangsgesuch zu beurteilen
ist.
Das FIFG enthält abgesehen von Art. 57 FIFG, welcher die Aufhebung und
Änderung des bisherigen Rechts regelt, keine eigentliche Übergangsbe-
stimmung. Somit richtet sich die Frage des anwendbaren Rechts nach den
allgemeinen intertemporalrechtlichen Grundsätzen (vgl. ULRICH HÄFE-
LIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht,
6. Aufl. 2010, N 325).
Danach ist – soweit die Rechtsänderung materielle Bestimmungen betrifft
– in der Regel dasjenige Recht massgebend, das im Zeitpunkt der Verwirk-
lichung des streitigen Sachverhaltes Geltung hat. Das Bundesverwaltungs-
gericht überprüft deshalb die Rechtmässigkeit eines angefochtenen Ver-
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waltungsentscheids im Allgemeinen anhand der bei dessen Ergehen gel-
tenden Rechtslage (vgl. BGE 139 II 243 E. 11.1, 129 II 497 E. 5.3.2; Urteil
des BGer 2C_559/2011 vom 20. Januar 2012 E. 1.4; Urteil des BVGer A-
5381/2013 vom 8. Mai 2014 E. 3), es sei denn, die Berücksichtigung einer
später eingetretenen Rechtsänderung dränge sich aus zwingenden Grün-
den, insbesondere um der öffentlichen Ordnung willen, auf (Urteil des
BVGer A-3040/2013 vom 12. August 2014 E. 6.1; HÄFELIN/MÜLLER/UHL-
MANN, a.a.O., N 326).
Vorliegend bestehen keine zwingenden Gründe, welche die Anwendung
neuen Rechts auf die Verfügung vom 20. Dezember 2013 erfordern. Ent-
sprechend ist im Folgenden auf die im Verfügungszeitpunkt in Kraft gewe-
senen Bestimmungen des aFIFG und dessen Ausführungsbestimmungen,
die alte Forschungs- und Innovationsförderungsverordnung (aV-FIFG, AS
1985 775), abzustellen.
4.
Das am 1. Juli 2006 in Kraft getretene Öffentlichkeitsgesetz bezweckt die
Förderung der Transparenz über Auftrag, Organisation und Tätigkeit der
Verwaltung (Art. 1 BGÖ). Durch die Schaffung eines Rechtsanspruchs auf
Zugang zu amtlichen Dokumenten, welcher unabhängig vom Nachweis be-
sonderer Interessen besteht, wurde hinsichtlich der Verwaltungstätigkeit
ein Paradigmenwechsel vom Geheimhaltungsprinzip mit Öffentlichkeits-
vorbehalt hin zum Öffentlichkeitsprinzip mit Geheimhaltungsvorbehalt voll-
zogen (vgl. Art. 6 Abs. 1 BGÖ; BGE 133 II 209 E. 2.1; Urteil des BGer
1C_522/2009 vom 19. Mai 2010 E. 2.1; PASCAL MAHON/OLIVIER GONIN, in:
Brunner/Mader [Hrsg.], Öffentlichkeitsgesetz, Handkommentar, 2008
[nachfolgend: Kommentar BGÖ], Art. 6 Rz. 22; LUZIUS MADER, La nouvelle
loi fédérale sur le principe de la transparence dans l'administration, in:
Alexandre Flückiger [Hrsg.], La mise en oeuvre du principe de transpa-
rence dans l'administration, 2006, S. 16 f.). Das Prinzip soll Transparenz
schaffen, damit Bürgerinnen und Bürger politische Abläufe erkennen und
beurteilen können. Nebst Vertrauen soll dadurch das Verständnis für die
Verwaltung und ihr Funktionieren gefördert sowie die Akzeptanz staatli-
chen Handelns erhöht werden (BGE 133 II 209 E. 2.3.1; BVGE 2011/52
E. 3; vgl. Urteil des BVGer A-6291/2013 vom 28. Oktober 2014 E. 4).
5.
Zunächst ist auf den persönlichen Geltungsbereich des BGÖ einzugehen
und zu prüfen, ob und in welchen Bereichen die Vorinstanz den Bestim-
mungen des Öffentlichkeitsgesetzes unterliegt (E. 5–8).
http://relevancy.bger.ch/php/aza/http/index.php?lang=de&type=highlight_simple_query&page=1&from_date=&to_date=&sort=relevance&insertion_date=&top_subcollection_aza=all&query_words=%22129+II+497+E.+5.3.2%22&rank=0&azaclir=aza&highlight_docid=atf%3A%2F%2F129-II-497%3Ade&number_of_ranks=0#page497
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5.1 Die Vorinstanz macht geltend, sie sei als privatrechtliche Stiftung orga-
nisiert, die ausserhalb der Bundesverwaltung stehe. Demnach komme eine
Unterstellung unter das Öffentlichkeitsgesetz – mangels Zugehörigkeit zur
Bundesverwaltung – gemäss Art. 2 Abs. 1 Bst. b BGÖ nur in jenen Berei-
chen in Frage, in denen sie Verfügungen erlasse. Sodann könne sie auch
nicht als "verlängerter Arm" zur Bundeszentralverwaltung bezeichnet und
dem BGÖ insgesamt unterstellt werden.
5.2 Nach Ansicht des Beschwerdeführers lässt die Tatsache, dass die Vo-
rinstanz als privatrechtliche Stiftung im Handelsregister eingetragen ist,
keineswegs den Schluss zu, diese unterstehe mit ihrer Tätigkeit nicht den
Bestimmungen des BGÖ. Denn einerseits würden beinahe sämtliche finan-
ziellen Mittel der Vorinstanz aus der Bundeskasse stammen und das vor-
liegend strittige NFP 67 werde sogar ausschliesslich mittels öffentlicher
Gelder finanziert. Andererseits handle es sich bei der Vorinstanz gemäss
Art. 10 Abs. 1 FIFG um das Förderorgan des Bundes für wissenschaftliche
Forschung. Insgesamt folge daraus, dass die Vorinstanz – jedenfalls im
Zusammenhang mit einem NFP – eine öffentliche Aufgabe des Bundes
wahrnehme, weshalb sie diesbezüglich dem BGÖ unterstehe.
6. Der persönliche Geltungsbereich des BGÖ ist im Folgenden auf dem
Wege der Gesetzesauslegung zu klären.
6.1 Ziel der Auslegung ist die Ermittlung des Sinngehalts einer Bestim-
mung. Ausgangspunkt jeder Auslegung ist der Wortlaut der Gesetzesbe-
stimmung. Ist dieser nicht klar oder bestehen Zweifel, ob ein scheinbar kla-
rer Wortlaut den wahren Sinn der Norm wiedergibt, so ist auf die übrigen
Auslegungselemente zurückzugreifen. Abzustellen ist insbesondere auf
die Entstehungsgeschichte einer Rechtsnorm (historische Auslegung), ih-
ren Sinn und Zweck (teleologische Auslegung) sowie die Bedeutung, die
ihr im Kontext mit anderen Normen (systematische Auslegung) zukommt
(sog. "Methodenpluralismus"; vgl. BGE 137 III 217 E. 2.4.1; Urteil des BGer
1C_156/2011 vom 15. Juli 2011 E. 3.5.1; vgl. statt vieler: Urteil des BVGer
A-4962/2012 vom 22. April 2013 E. 5.1). Es sollen all jene Methoden kom-
biniert werden, die für den konkreten Fall im Hinblick auf ein vernünftiges
und praktikables Ergebnis am meisten Überzeugungskraft haben (HÄFE-
LIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 217). Sind mehrere Lösungen denkbar,
ist jene zu wählen, die der Verfassung entspricht (BGE 134 II 249 E. 2.3;
BVGE 2007/41 E. 4.2).
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Seite 9
6.2 Gemäss Art. 2 Abs. 1 Bst. a BGÖ gilt das Gesetz für die Bundesver-
waltung. Welche Tragweite diesem Begriff zukommt und welche Verwal-
tungseinheiten darunter fallen, wird hingegen nicht ausgeführt. Ebenso we-
nig lässt sich der italienischen und der französischen Fassung Näheres
hierzu entnehmen, da diese ausschliesslich von "all’amministrazione feder-
ale" oder "à l’administration fédérale" sprechen. Mangels Legaldefinition
des Begriffs der Bundesverwaltung liegt somit ein unklarer Wortlaut vor,
weshalb die weiteren Auslegungsmethoden heranzuziehen sind.
6.3 Aus der Botschaft zum Öffentlichkeitsgesetz folgt, dass der Begriff der
Bundesverwaltung gemäss Art. 2 Abs. 1 Bst. a BGÖ sowohl die zentrale
Verwaltung samt den Departementen und der Bundeskanzlei als auch die
dezentralen Verwaltungseinheiten umfasst. Der Begriff sei identisch mit
demjenigen in Art. 178 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidge-
nossenschaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101) und Art. 2 des Regierungs-
und Verwaltungsorganisationsgesetzes vom 21. März 1997 (RVOG, SR
172.010; Botschaft des Bundesrates vom 12. Februar 2003 zum Bundes-
gesetz über die Öffentlichkeit der Verwaltung [Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ;
nachfolgend: Botschaft zum BGÖ], BBl 2003 1963, S. 1985 f.). Weiter folgt
aus den Materialien, dass der historische Gesetzgeber die Vorinstanz aus-
drücklich nicht zur dezentralen Bundesverwaltung zählt, sondern zu den
Organisationen, welche ausserhalb der Bundesverwaltung stehen (Bot-
schaft zum BGÖ, S. 1986 f.). Da jedoch aufgrund des obigen Verweises
auf die BV und das RVOG der Gesetzessystematik besondere Beachtung
zu schenken ist und die Bestimmungen des RVOG und der RVOV betref-
fend die organisationsrechtliche Abgrenzung von dezentralen und externen
Verwaltungsträgern grundlegende Änderungen erfahren haben, kann der
Botschaft zum BGÖ, welche auf die alten Gesetzesbestimmungen abstellt,
allein kein entscheidendes Gewicht zukommen (vgl. A-4962/2012 E. 5.4).
6.4
6.4.1 Werden im Rahmen der systematischen Auslegung die Bestimmun-
gen der BV und des RVOG herangezogen, zeigt sich, dass auch diese bei-
den Erlasse auf eine Definition des Begriffs der Bundesverwaltung verzich-
ten. Während Art. 178 BV von einem zweigliedrigen Modell ausgeht und
grundsätzlich nur zwischen Bundesverwaltung (Abs. 1 sowie 2) und den
ausserhalb der Bundesverwaltung stehenden Trägern von Verwaltungsauf-
gaben unterscheidet (Abs. 3; nachfolgend: externe Träger von Verwal-
tungsaufgaben oder externe Träger), differenziert Art. 2 Abs. 3 RVOG aus-
drücklich zwischen zentralen und dezentralen Einheiten der Bundesver-
waltung (vgl. auch GIOVANNI BIAGGINI, in: St. Galler Kommentar – Die
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Schweizerische Bundesverfassung, 3. Aufl. 2014 [nachfolgend: St. Galler
BV-Kommentar, Art. 178 N 6 und 9). Gemäss Art. 6 Abs. 2 RVOV (AS 2010
3175) fallen Personen und Organisationen des öffentlichen oder privaten
Rechts, die durch Gesetz geschaffen worden sind und überwiegend
Dienstleistungen mit Monopolcharakter oder Aufgaben der Wirtschafts-
und der Sicherheitsaufsicht erfüllen, unter den Bestand der dezentralen
Bundesverwaltung. Gestützt auf diesen Grundsatz unterscheidet Art. 7a
RVOV sodann vier Kategorien dezentraler Verwaltungseinheiten (vgl. Bst
a–d). Demgegenüber gehören externe Träger von Verwaltungsaufgaben
im Sinne von Art. 2 Abs. 4 RVOG, welche überwiegend Dienstleistungen
am Markt erbringen, nicht zum Bestand der Bundesverwaltung. Gleiches
gilt für Organisationen und Personen des Privatrechts, die der Bund mit
Finanzhilfen und Abgeltungen nach Art. 3 des Subventionsgesetzes vom
5. Oktober 1990 (SuG, SR 616.1) unterstützt oder an denen er mit einer
Minderheit beteiligt ist (Art. 6 Abs. 3 RVOV). Demnach sieht die RVOV neu-
erdings vor, dass Verwaltungsträger mittels einer Kombination von typolo-
gischen Kriterien, wie der Rechts- und Organisationsform, des Aufgaben-
typs sowie der verschiedenen Steuerungsmöglichkeiten durch den Bund
(finanzielle bzw. organisatorische Steuerung), beurteilt und entweder der
dezentralen Bundesverwaltung oder der Kategorie der externen Träger von
Verwaltungsaufgaben zugeordnet werden (vgl. Bericht zum Anhang zur
Regierungs- und Verwaltungsorganisationsverordnung [RVOV] vom
12. Dezember 2008 [nachfolgend: Bericht RVOV], in: VPB 2/2009, S. 57
ff., S. 57 und 81 ff.). Für eine ausschliesslich auf das Kriterium der Rechts-
persönlichkeit beschränkte Beurteilung besteht somit kein Raum mehr (vgl.
BIAGGINI, in: St. Galler BV-Kommentar, Art. 178 N 10; anderer Ansicht:
THOMAS SÄGESSER, Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz
[RVOG], Handkommentar, 2007 [nachfolgend: Kommentar RVOG], Art. 2
N 63).
6.4.2 Werden die einzelnen typologischen Kriterien auf die Vorinstanz an-
gewandt, fällt was folgt in Betracht:
6.4.2.1 Bei der Vorinstanz handelt es sich um eine privatrechtliche Stiftung,
welche keine Leistungen am Markt erbringt. Denn gemäss Art. 7 aFIFG
besteht der Auftrag der Institutionen der Forschungsförderung, zu welchen
die Vorinstanz gehört (vgl. Art. 5 Bst. a Ziff. 1 aFIFG), in der Erfüllung von
Aufgaben, welche zweckmässigerweise von Wissenschaftern in eigener
Verantwortung zu lösen sind und die nicht unmittelbar kommerziellen Zwe-
cken dienen (Abs. 1) sowie in der Förderung der Forschung (Abs. 2). Dabei
fördert der Bund die Forschung in dem er unter anderem Beiträge an die
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Seite 11
Institutionen der Forschungsförderung vergibt (Art. 6 Abs. 1 Bst. c aFIFG).
Entsprechend kann die Tätigkeit der Vorinstanz – zumindest soweit sie die
Förderung der Grundlagenforschung betrifft (vgl. Art. 7 Abs. 1 aFIFG; Bot-
schaft des Bundesrates vom 18. November 1981 über ein Forschungsge-
setz [nachfolgend: Botschaft zum aFIFG]; BBl 1981 1021, S. 1073; MAR-
KUS SCHOTT, in: St. Galler BV-Kommentar, Art. 64 N 24) – als Dienstleis-
tung mit Monopolcharakter bezeichnet werden, werden doch von dieser
Tätigkeitskategorie insbesondere auch meritorische Güter, wie die For-
schung, erfasst (vgl. Bericht RVOV, S. 83; Bericht des Bundesrates zur
Auslagerung und Steuerung von Bundesaufgaben [Corporate-Gover-
nance-Bericht] vom 13. September 2006 [nachfolgend: Corporate-Gover-
nance-Bericht], BBl 2006 8233, S. 8261). Dies spricht auf den ersten Blick
grundsätzlich für die Zuordnung zu den Aufgabenträgern der dezentralen
Bundesverwaltung.
6.4.2.2 Werden im weiteren die Steuerungsmöglichkeiten des Bundes be-
rücksichtigt, fällt auf, dass diese nur eingeschränkt gegeben sind. Denn die
Stiftung stellt ein rechtlich verselbständigtes bzw. personifiziertes Zweck-
oder Sondervermögen dar (vgl. Art. 80 ZGB; HAROLD GRÜNINGER, in: Bas-
ler Kommentar Zivilgesetzbuch I, Art. 1–456 ZGB, 5. Aufl. 2014 [nachfol-
gend: BSK ZGB I], Art. 80 N 1). Sie ist eine dem Willen bzw. der Verfügung
ihrer Organe und Destinatäre wie auch – sobald sie einmal errichtet ist –
ihres Stifters entzogene juristische Person (HANS MICHAEL RIEMER, in: Ber-
ner Kommentar, Systematischer Teil, N 23 ff.), deren Zweck nur noch durch
den Errichtungsakt, d.h. die Stiftungsurkunde, bestimmt wird (HÄFE-
LIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., N 1527; vgl. jedoch zur Möglichkeit einer
Zweckänderung: Art. 86–86b ZGB). Demnach besteht seitens des Bundes
bereits aufgrund der Ausgestaltung der Rechtsform der privatrechtlichen
Stiftung grundsätzlich keine direkte Einflussmöglichkeit. Weiter sind die Be-
stimmungen zur Beschlussfähigkeit und Beschlussfassung der einzelnen
Stiftungsorgane zu berücksichtigen. Dabei zeigt sich, dass der Bundesrat
sowohl im Stiftungsrat, welcher das oberste Organ des SNF darstellt, als
auch im Ausschuss des Stiftungsrates jeweils nur eine Minderheit der Mit-
glieder ernennen kann (vgl. Art. 8 Abs. 1 und 3, Art. 11 sowie Art. 14 Abs. 1
und 4 der Statuten des Schweizerischen Nationalfonds zur Förderung der
wissenschaftlichen Forschung vom 30. März 2012 [nachfolgend: Statuten
SNF], abrufbar unter: <http://www.snf.ch> Der SNF > Porträt > Statuten &
Rechtsgrundlagen, abgerufen am 26. November 2014). Da in beiden Gre-
mien die Beschlüsse mit einfachem Mehr gefasst werden und die Be-
schlussfähigkeit die Anwesenheit der Mehrheit der Mitglieder oder deren
Stellvertreter voraussetzt (vgl. Art. 13 Abs. 2 und Art. 17 Abs. 2 Statuten
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Seite 12
SNF), bestehen seitens des Bundes keine Kontrollmöglichkeiten über die
Vorinstanz. Ausgenommen ist einzig der Fall einer Änderung der Stiftungs-
urkunde oder der Statuten, welche eine Dreiviertelmehrheit der anwesen-
den Mitglieder, mithin auch die Zustimmung der vom Bundesrat ernannten
Mitglieder, voraussetzt (Art. 13 Abs. 2 Statuten SNF). Angesichts dieser
auf die elementaren Beschlüsse eingeschränkten Einflussmöglichkeiten
des Bundes im Sinne eines Vetorechts und der mit der Rechtsform der
Stiftung einhergehenden Verselbständigung des Vermögens bestehen
keine wesentlichen Steuerungsmöglichkeiten seitens des Bundes. Dies
spricht für die Qualifikation der Vorinstanz als externen Träger mit Verwal-
tungsaufgaben.
6.4.2.3 Bezüglich der Fördertätigkeit der Vorinstanz fällt zunächst auf, dass
der Bund mit seinen finanziellen Mitteln zwar zu rund 95% zur Finanzierung
der Vorinstanz beiträgt (vgl. Jahresrechnung 2013, abrufbar unter:
<http://www.snf.ch> Der SNF > Porträt > Zahlen & Fakten > Jahresrech-
nung, S. 1, abgerufen am 26. November 2014). Trotzdem kann er nur mit-
tels sog. Leistungsvereinbarung die finanziellen Rahmenbedingungen der
Fördertätigkeit vorgeben und die jährliche Verteilung der Förderbeiträge
mit der Vorinstanz vereinbaren (Art. 31a aFIFG; vgl. Leistungsvereinba-
rung 2013–2016 vom 12. Dezember 2012 [nachfolgend: Leistungsverein-
barung], abrufbar unter: <http://www.snf.ch> Der SNF > Porträt > Strategie
> Leistungsvereinbarung, abgerufen am 26. November 2014). Denn die
Vorinstanz entscheidet grundsätzlich frei über die geeigneten Instrumente
und die Form der Förderung sowie über die Auswahl der Empfänger von
Förderleistungen (vgl. Art. 8 Abs. 1 und Art. 13 aFIFG; SCHOTT, in: St. Gal-
ler BV-Kommentar, Art. 64 N 24). Demnach verfügt der Bund auch insofern
nur über eine grobe Steuerungsmöglichkeit der Vorinstanz.
Weiter besitzt der Bundesrat die Kompetenz, die Vorinstanz mit der Durch-
führung von Forschungsprogrammen von gesamtschweizerischer Bedeu-
tung (NFP) oder der Unterstützung von Nationalen Forschungsschwer-
punkten (NFS) zu beauftragen (vgl. Art. 6 Abs. 2 und Art. 8 Abs. 2 aFIFG;
Art. 3 Abs. 2 Statuten SNF). Da sich die Nationalen Forschungsprogramme
jedoch nur auf rund 12% der Bundesmittel beziehen, welche der Vorinstanz
zukommen, relativiert dies wiederum die Einflussmöglichkeiten des Bun-
des (vgl. Art. 6 Abs. 3 aV-FIFG).
Nach dem Gesagten kann trotz der grossen finanziellen Unterstützung mit
Bundesmitteln nicht auf das Vorliegen eines dezentralen Verwaltungsträ-
gers geschlossen werden.
A-590/2014
Seite 13
6.4.2.4 Weiter ist zu berücksichtigen, dass gemäss Art. 6 Abs. 3 RVOV
jene Organisationen und Personen des Privatrechts, welche der Bund mit
Finanzhilfen oder Abgeltungen nach Art. 3 SuG unterstützt, zu den exter-
nen Trägern von Verwaltungsaufgaben gezählt werden (vgl. auch Bericht
RVOV, S. 85). Gemäss Art. 3 Abs. 2 Bst. b SuG handelt es sich bei Abgel-
tungen um Leistungen an Empfänger ausserhalb der Bundesverwaltung
zur Milderung oder zum Ausgleich finanzieller Lasten, welche sich aus der
Erfüllung öffentlichrechtlicher Aufgaben ergeben, die dem Empfänger vom
Bund übertragen worden sind.
Die Beiträge, welche der Bund jeweils an die Vorinstanz ausbezahlt, sind
als Abgeltungen im Sinne von Art. 3 Abs. 2 SuG zu qualifizieren. Denn
diese gleichen die seitens der Vorinstanz zu tragenden finanziellen Lasten
aus, welche ihr aufgrund ihrer Funktion als massgebliches Organ des Bun-
des zur Förderung der wissenschaftlichen Forschung entstehen (Art. 64
Abs. 1 BV; vgl. auch Botschaft zum aFIFG, S. 1022). Aus diesem Grund
werden denn auch in den Materialien die Beiträge an die Institutionen der
Forschungsförderung gemäss Art. 8–14 aFIFG und damit die Leistungen
des Bundes an die Vorinstanz ausdrücklich als Abgeltungen bezeichnet
(vgl. Botschaft des Bundesrates vom 15. Dezember 1986 zu einem Bun-
desgesetz über Finanzhilfen und Abgeltungen, BBl 1987 I 369, S. 423).
Diese Ausführungen legen demnach ebenfalls nahe, dass es sich bei der
Vorinstanz um einen externen Träger mit Verwaltungsaufgaben und nicht
um eine Einheit der dezentralen Bundesverwaltung handelt.
6.4.3 Zusammengefasst folgt somit aus einer historisch-systematischen
Betrachtung, dass die Vorinstanz einen externen Träger mit Verwaltungs-
aufgaben darstellt. Entsprechend fällt die Vorinstanz als privatrechtliche
Stiftung nicht in den Geltungsbereich gemäss Art. 2 Abs. 1 Bst. a BGÖ.
Dieses Resultat deckt sich mit der Botschaft des Bundesrates zum neuen
FIFG, wonach es sich bei der Vorinstanz um ein rechtlich selbständiges,
ausserhalb der Bundesverwaltung angesiedeltes Organ handle, an wel-
ches der Bund Aufgaben der Forschungsförderung gesetzlich delegiert und
an welches er zu diesem Zweck Beiträge leistet (vgl. Botschaft zum nFIFG,
S. 8847 f.).
6.5
6.5.1 Es stellt sich jedoch die Frage, ob die Vorinstanz zwar nicht gesamt-
haft, aber zumindest insoweit, als sie mit der Durchführung eines NFP be-
traut ist, aufgrund des Sinns und Zwecks des BGÖ nicht trotzdem unter
den Begriff der Bundesverwaltung im Sinne von Art. 2 Abs. 1 Bst. a BGÖ
A-590/2014
Seite 14
zu subsumieren ist. In diesem Zusammenhang beruft sich der Beschwer-
deführer sinngemäss auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsge-
richts betreffend Experten- und "ad hoc"-Kommissionen und fordert deren
analoge Anwendung auf die Vorinstanz, da in beiden Fällen öffentliche Auf-
gaben, welche gewöhnlich der Bundesverwaltung obliegen würden, von
Aussenstehenden wahrgenommen werden.
6.5.2
6.5.2.1 Nach dieser Rechtsprechung läuft es der mit dem BGÖ angestreb-
ten Förderung der Transparenz der Verwaltungstätigkeit zuwider, wenn Ex-
perten- und "ad hoc"-Kommissionen, obwohl sie ausserhalb der Bundes-
verwaltung stehen, vom Geltungsbereich des BGÖ ausgenommen wären
und es somit im Belieben des Bundesrates bzw. seiner Departemente
stünde, die Anwendung des BGÖ durch einzelfallweise Auslagerung von
Verwaltungsaufgaben auf entsprechende Kommissionen zu vereiteln (vgl.
BVGE 2011/52 E. 4.2 f.; Urteil des BVGer A-4962/2012 vom 22. April 2013
E. 5.3). Diese Rechtsprechung lässt sich jedoch nicht generell auf externe
Verwaltungsträger übertragen, da eine Auslagerung von Verwaltungsauf-
gaben nur unter bestimmten Voraussetzungen zulässig ist. So sieht Art. 2
Abs. 4 RVOG in Konkretisierung von Art. 178 Abs. 3 BV vor, dass eine
Übertragung von Verwaltungsaufgaben auf aussenstehende Aufgabenträ-
ger nur möglich ist, wenn dies in einem Gesetz im formellen Sinn vorgese-
hen ist (vgl. auch BIAGGINI, in: St. Galler BV-Kommentar, Art. 178 N 32).
6.5.2.2 Mit Art. 6 Abs. 2 aFIFG besteht eine gesetzliche Grundlage, welche
den Bundesrat dazu ermächtigt, die Vorinstanz mit der Durchführung eines
NFP zu beauftragen. Diese Bestimmung räumt dem Bundesrat die Mög-
lichkeit ein, in bestimmten Bereichen, in denen ein dringendes gesell-
schafts- oder staatspolitisches Interesse besteht, Orientierungs- und Hand-
lungswissen zu beschaffen, mit dem Ziel, dieses letztlich für die Erfüllung
der Aufgaben der Bundesverwaltung einzusetzen (vgl. Art. 4 Abs. 3 aV-
FIFG; Botschaft zum aFIFG, S. 1072 f.; RENÉ SCHWARZMANN, Der Schwei-
zerische Nationalfonds zur Förderung der wissenschaftlichen Forschung,
1985, S. 29). Dies zeigt sich auch am strittigen NFP 67, welches unter an-
derem das nötige Orientierungs- und Handlungswissen für die Gesund-
heitspolitik und Gesetzgebung bereitstellen soll (vgl. Programmskizze Na-
tionales Forschungsprogramm Lebensende vom 24. November 2009,
S. 5). Folglich dient die Durchführung eines NFP der Gewinnung neuer Er-
kenntnisse für die Verwaltung und Politik. Mithin wird eine öffentliche Auf-
gabe, welche grundsätzlich der Bundesverwaltung obliegen würde, an die
Vorinstanz ausgelagert. Entsprechend besteht bezüglich der Vorinstanz
A-590/2014
Seite 15
grundsätzlich eine vergleichbare Ausgangslage wie bei den Experten- und
"ad hoc"-Kommissionen, welche ebenfalls von der Verwaltung für be-
stimmte Aufgaben eingesetzt werden.
6.5.2.3 Weiter ist zu berücksichtigen, dass die Vorinstanz im Zusammen-
hang mit der Durchführung von NFP kaum über Autonomie verfügt. Denn
diesbezüglich besteht nicht nur eine vollständige Finanzierung durch den
Bund, sondern der Bundesrat erteilt der Vorinstanz genau umrissene Auf-
träge, gibt den finanziellen sowie zeitlichen Rahmen des Programms vor
und bestimmt unter Umständen – wie im vorliegenden Fall (vgl. Bundes-
ratsbeschluss vom 24 Februar 2010, S. 2 Ziff. 4.2) – auch einzelne Mitglie-
der der Leitungsgruppe eines NFP (vgl. oben E. 6.4.2.3; Botschaft zum
aFIFG, S. 1073 f.). Mit anderen Worten handelt die Vorinstanz in diesem
Bereich, d.h. soweit es um die Durchführung eines NFP geht – trotz ihrer
Stellung als externer Träger von Verwaltungsaufgaben – nicht autonom;
eigenständig handelt die Vorinstanz bzw. die eingesetzte Leitungsgruppe
ausschliesslich insofern, als es um die Ausschreibung des NFP, die
Vergabe der Forschungsprojekte und Aufsicht über die jeweiligen For-
schungsarbeiten geht (vgl. SCHWARZMANN, a.a.O., S. 29).
6.5.2.4 Insgesamt legen diese Ausführungen somit effektiv eine analoge
Anwendung der obigen Rechtsprechung auf die Vorinstanz nahe. D.h. die
Vorinstanz müsste aufgrund des Sinns und Zwecks des BGÖ, obwohl sie
als externer Träger nicht zur Bundesverwaltung gehört, insoweit der Ver-
waltung zugeordnet und damit dem Geltungsbereich von Art. 2 Abs. 1
Bst. a BGÖ unterstellt werden, als sie mit der Durchführung eines NFP be-
traut ist.
6.5.3
6.5.3.1 Diesem Auslegungsergebnis steht jedoch zunächst der Wortlaut
von Art. 2 Abs. 1 Bst. b BGÖ entgegen. Danach gilt das BGÖ für Organi-
sationen und Personen des öffentlichen oder privaten Rechts, die nicht der
Bundesverwaltung angehören, (nur) soweit sie Erlasse oder erstinstanzli-
che Verfügungen im Sinne von Art. 5 VwVG erlassen. Diese Bestimmung
zielt somit gerade auf den vorliegenden Fall ab und führt zu einer Unter-
stellung der externen Träger unter das BGÖ; zugleich schränkt sie den An-
wendungsbereich jedoch allein auf jene Bereiche ein, in denen der ausste-
henden Organisation oder Person Erlass- oder Verfügungskompetenz zu-
kommt. Diese Einschränkung steht im Widerspruch zum obigen Ergebnis,
A-590/2014
Seite 16
wonach der Sinn und Zweck des BGÖ eine Unterstellung von externen
Trägern, wie der Vorinstanz, unter das BGÖ bereits dann verlange, wenn
öffentliche Aufgaben ausgelagert werden. Denn das BGÖ macht seine An-
wendung auf externe Verwaltungsträger gerade nicht davon abhängig, ob
öffentliche Aufgaben übernommen werden, sondern nur davon, ob diese in
einem bestimmten Bereich über Hoheitsgewalt verfügen.
6.5.3.2 Werden darüber hinaus auch die Materialien berücksichtigt, zeigt
sich, dass der Vorentwurf zum Gesetz noch einen umfassenderen Einbe-
zug externer Stellen vorsah, soweit sie mit öffentlichen Aufgaben des Bun-
des betraut sind. Nachdem sich jedoch mehrere Vernehmlassungsteilneh-
mer kritisch zum Entwurf geäussert und eine restriktivere Formulierung in
Bezug auf die externen Träger verlangt hatten, wurde der Geltungsbereich
auf jene Bereiche eingeschränkt, in denen die aussenstehenden Organi-
sationen hoheitlich handeln, d.h. soweit sie Erlasse oder Verfügungen er-
lassen (vgl. CHRISTA STAMM-PFISTER, in: Basler Kommentar zum Daten-
schutzgesetz/Öffentlichkeitsgesetz, 3. Aufl. 2014 (nachfolgend: BSK
DSG/BGÖ], Art. 2 BGÖ N 16 f.). Mit dieser Einschränkung, welche letztlich
ihren Niederschlag in der heutigen Fassung von Art. 2 Abs. 1 Bst. b BGÖ
fand, hat sich der Gesetzgeber eindeutig gegen einen weiten Geltungsbe-
reich ausgesprochen, welcher die externen Träger, soweit sie öffentliche
Aufgaben wahrnehmen, integral dem BGÖ unterstellt hätte. Zudem ver-
weist die Botschaft als Beispiel für einen derartigen externen Verwaltungs-
träger explizit auf die Vorinstanz (vgl. Botschaft zum BGÖ, S. 1987). Da
sich der organisationsrechtliche Status der Vorinstanz – trotz der zwischen-
zeitlich erfolgten Revision der RVOV – nicht geändert hat (vgl. oben
E. 6.4.3), kann es gestützt auf eine historische Betrachtung nicht angehen,
die Vorinstanz auf dem Wege einer extensiven Auslegung auch in jenen
Fällen dem BGÖ zu unterstellen, in denen sie mit der Durchführung eines
NFP eine öffentliche Aufgabe wahrnimmt. Denn der Gesetzgeber hat sich
bewusst für einen eingeschränkten Geltungsbereich entschieden.
6.5.3.3 Zusammengefasst sprechen somit der Wortlaut und die Entste-
hungsgeschichte eindeutig gegen das Ergebnis der teleologischen Ausle-
gung. Dabei zeigt sich, dass allein der Umstand, wonach ein externer Trä-
ger eine öffentliche Aufgabe wahrnimmt, gerade nicht zur Unterstellung un-
ter das BGÖ führen kann. Es trifft zwar zu, dass in diesen Bereichen für
den Bundesrat grundsätzlich die Möglichkeit besteht, durch die Auslage-
rung von Verwaltungsaufgaben das BGÖ zu umgehen. Entsprechendes
gilt auch für den vorliegenden Fall, wo der Bundesrat die Vorinstanz mit der
A-590/2014
Seite 17
Durchführung eines NFP zur Beschaffung von Handlungs- und Orientie-
rungswissen betraut. Dies ist jedoch aufgrund der explizit vom Bundesge-
setzgeber vorgesehenen Einschränkung des Geltungsbereiches auf das
hoheitliche Handeln von externen Organisationen und Personen hinzuneh-
men. Hinzu kommt, dass eine Auslagerung von Verwaltungsaufgaben eine
Grundlage in einem formellen Gesetz erfordert und damit für jeden Einzel-
fall einen positiven Entscheid des Gesetzgebers voraussetzt. Folglich
nimmt der Gesetzgeber mit der Schaffung entsprechender Kompetenzen
des Bundesrates zugleich in Kauf, dass Verwaltungsaufgaben auf einen
externen Träger ausgelagert werden, welcher dem Anwendungsbereich
des BGÖ entzogen ist. Nach dem Gesagten ist die Vorinstanz selbst dann,
wenn sie mit der Durchführung eines NFP betraut wurde, nicht der Bun-
desverwaltung im Sinne von Art. 2 Abs. 1 Bst. a BGÖ zuzurechnen.
7.
Damit bleibt zu prüfen, ob und in welchem Umfang die Vorinstanz unter die
Bestimmung von Art. 2 Abs. 1 Bst. b BGÖ fällt.
Wie bereits ausgeführt wurde, erfolgt eine Unterstellung eines externen
Verwaltungsträgers unter das BGÖ nur in jenen Bereichen, in denen ihm
Erlass- oder Verfügungskompetenz zukommt. Die Vorinstanz gilt als exter-
ner Verwaltungsträger und verfügt gemäss Art. 13 Abs. 1 aFIFG über ho-
heitliche Befugnisse, soweit sie über die Beitragsgesuche entscheidet.
Demnach untersteht sie in diesem Bereich gemäss Art. 2 Abs. 1 Bst. b
BGÖ dem Öffentlichkeitsgesetz. Das Recht auf Zugang zu amtlichen Do-
kumenten bezieht sich in diesen Fällen jedoch nur auf jene amtlichen Do-
kumente, welche unmittelbar das Verfahren auf Erlass einer (Beitrags-)ver-
fügung nach dem VwVG betreffen (vgl. Botschaft zum BGÖ, S. 1987). Dies
bedeutet, dass im vorliegenden Fall bezüglich sämtlicher Dokumente, wel-
che im Zusammenhang mit einem Entscheid der Vorinstanz über ein Bei-
tragsgesuch stehen, der Zugang grundsätzlich zu gewähren ist. Das Ver-
fahren beginnt im Falle eines NFP mit der Einreichung der sog. Projektski-
zzen. Wird eine Projektskizze von der Leitungsgruppe angenommen, be-
rechtigt dies den betreffenden Antragsteller zur Einreichung eines ausge-
arbeiteten Forschungsgesuchs, welches anschliessend von den externen
Gutachtern und der Leitungsgruppe beurteilt wird. Daraufhin beantragt die
Leitungsgruppe dem Forschungsrat die Annahme oder Ablehnung eines
Gesuchs, welcher letztlich mittels Verfügung über die Gesuche entscheidet
(vgl. zum Ganzen: SCHWARZMANN, S. 29; Auswahlverfahren NFP, abrufbar
unter: <http://www.snf.ch> Der SNF > Auswahlverfahren > Nationale For-
schungsprogramme (NFP), abgerufen am 26. November 2014). Folglich
A-590/2014
Seite 18
untersteht die Vorinstanz bezüglich sämtlicher Dokumente von der Einrei-
chung der Projektskizze bis zum Entscheid über das Forschungsgesuch
dem BGÖ.
8.
Zusammengefasst fällt damit für das vom Beschwerdeführer gestellte Zu-
gangsbegehren was folgt in Betracht: Soweit der Beschwerdeführer um
Einsicht in die Dokumente bezüglich Zusammenstellung und Wahl der Lei-
tungsgruppe ersucht (Begehren B), ist ihm kein Zugang zu gewähren.
Denn in diesem Bereich handelt die Vorinstanz nicht hoheitlich. Folglich ist
die Beschwerde betreffend das Begehren B abzuweisen. Ersucht er jedoch
um Einsicht in die neun Forschungsgesuche (Begehren C), die Namen der
jeweiligen Gutachter (Begehren D) sowie die erstatteten Gutachten (Be-
gehren E), betrifft dies ausschliesslich Dokumente, welche in einem unmit-
telbaren Zusammenhang mit dem Verfahren betreffend den Entscheid über
die Gewährung von Beiträgen stehen. Sie fallen demnach in einen Bereich,
in welchem die Vorinstanz hoheitlich handelt, und somit in den Geltungs-
bereich des Öffentlichkeitsgesetzes gemäss Art. 2 Abs. 1 Bst. b BGÖ.
9.
In einem nächsten Schritt ist zu prüfen, ob die Vorinstanz den Zugang zu
den Dokumenten gemäss Begehren C–E verweigern durfte.
Das BGÖ sieht vor, dass der Zugang eingeschränkt, aufgeschoben oder
verweigert werden kann, wenn überwiegende private oder öffentliche Inte-
ressen an der Geheimhaltung einer Offenlegung entgegenstehen (Art. 7
BGÖ) oder wenn ein Ausnahmefall gemäss Art. 8 BGÖ vorliegt. Zudem
sind auch die dem Öffentlichkeitsgesetz vorangehenden Spezialbestim-
mungen zu berücksichtigen, welche eine Sonderregelung für den Zugang
zu Verwaltungsdokumenten vorsehen (vgl. Art. 4 BGÖ; BERTIL COTTIER, in:
Kommentar BGÖ, Art. 4 N 3). Aufgrund des in Art. 6 Abs. 1 BGÖ festge-
schriebenen Öffentlichkeitsprinzips besteht eine Vermutung zugunsten des
freien Zugangs zu amtlichen Dokumenten. Dies führt zu einer Umkehr der
Beweislast. Zur Widerlegung der Vermutung des freien Zugangs muss des-
halb die Behörde beweisen, dass die in Art. 7 und 8 BGÖ aufgestellten
Ausnahmefälle gegeben sind (BVGE 2011/52 E. 6; Urteile des BVGer
A-2186/2013 vom 14. Februar 2014 E. 4.3 [zur Publikation vorgesehen]
und A-6291/2013 vom 28. Oktober 2014 E. 7; URS STEIMEN, in: BSK
DSG/BGÖ, Art. 7 BGÖ N 7; MAHON/GONIN, in: Kommentar BGÖ, Art. 6
Rz. 11). Dabei hängt die Wirksamkeit dieser Ausnahmeklauseln einerseits
davon ab, dass die Beeinträchtigung im Fall einer Offenlegung von einer
A-590/2014
Seite 19
gewissen Erheblichkeit sein muss, und andererseits, dass ein ernsthaftes
Risiko bezüglich deren Eintritt besteht, mithin der Schaden nach dem übli-
chen Lauf der Dinge und mit hoher Wahrscheinlichkeit eintrifft. Im Zweifels-
fall ist es angebracht, sich für den Zugang zu entscheiden (vgl. BVGE
2013/50 E. 8.1 und 2011/52 E. 6; A-6291/2013 E 7; STEIMEN, BSK
DSG/BGÖ, Art. 7 BGÖ N 4; BERTIL COTTIER/RAINER J. SCHWEIZER/NINA
WIDMER, in: Kommentar BGÖ, Art. 7 Rz. 4).
10.
10.1 Die Vorinstanz verweigerte den Zugang zu den Dokumenten gemäss
Begehren C, d.h. zu den Forschungsgesuchen, da diese Geheimnisse ent-
halten und folglich unter die Ausnahmebestimmung von Art. 7 Abs. 1 Bst. g
BGÖ fallen würden. Der Inhalt der Forschungsgesuche müsse selbst nach
der Bewilligung der Gesuche, d.h. sowohl während als auch nach Ab-
schluss der Forschungsarbeiten, geschützt sein, damit der Wissenschafts-
betrieb nicht gestört werde.
10.2 Der Beschwerdeführer macht demgegenüber geltend, dass die Vo-
raussetzungen für die Anrufung der Ausnahmebestimmung nicht erfüllt
seien. Diese Bestimmung wolle durch den Schutz von Geschäfts- und Fab-
rikationsgeheimnissen verhindern, dass die Zugänglichmachung bestimm-
ter Informationen zu Wettbewerbsverzerrungen führe. Da im Forschungs-
feld des NFP 67 keine nennenswerte Forschung existiere und die For-
schung folglich nicht wettbewerbsbestimmt sei, könne die Ausnahmebe-
stimmung jedoch nicht angerufen werden. Zudem hätte die Vorinstanz für
jedes einzelne der neun strittigen Forschungsgesuche darlegen müssen,
welches die einzelnen Elemente seien, die zu einer teilweisen oder voll-
ständigen Einschränkung des Zugangs berechtigt würden. Schliesslich sei
die generelle Zugangsverweigerung aus formellen Gründen unzulässig.
Denn vorliegend sei an keiner Stelle eine Interessenabwägung durchge-
führt worden, wie und in welchem Ausmass der Zugang hätte einge-
schränkt werden dürfen.
10.3 Gemäss Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ kann der Zugang zu amtlichen Do-
kumenten eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert werden, wenn
durch seine Gewährung Berufs-, Geschäfts- oder Fabrikationsgeheimnisse
offenbart werden können. Mit dieser Ausnahmebestimmung soll verhindert
werden, dass mit der Einführung des Öffentlichkeitsprinzips entsprechende
Geheimnisse ausserhalb der Verwaltung stehenden Dritten offenbart wer-
den müssten (Botschaft zum BGÖ, S. 2011). Von der Ausnahmeklausel
A-590/2014
Seite 20
sollen jedoch nicht alle Geschäftsinformationen erfasst werden, über wel-
che die Verwaltung verfügt, sondern nur die wesentlichen Daten, deren
Kenntnisnahme durch die Konkurrenz Marktverzerrungen bewirken würde
(COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, in: Kommentar BGÖ, Art. 7 Rz. 41). Als Ge-
heimnis wird dabei jede Tatsache qualifiziert, welche weder offenkundig
noch allgemein zugänglich ist, an deren Geheimhaltung der Geheimnisherr
ein berechtigtes Interesse hat und welche der Geheimnisherr geheim hal-
ten will (vgl. ISABELLE HÄNER, in: BSK DSG/BGÖ, Art. 7 BGÖ N 33). Ferner
sieht die Botschaft vor, dass sowohl die Bundesverwaltung als auch die
weiteren dem Gesetz unterstellten Organisationen und Personen des öf-
fentlichen oder privaten Rechts sich auf die Ausnahmebestimmung berufen
können, wenn die Zugänglichmachung bestimmter Informationen einer
Wettbewerbsverzerrung im weiteren Sinne gleichkomme. Dies soll unter
anderem dem Schutz von geplanten oder laufenden Forschungsprojekten
dienen (vgl. Botschaft zum BGÖ, S. 2012).
10.4 Während aufgrund der obigen Ausführungen die im Rahmen von For-
schungsprojekten ermittelten Forschungsresultate, solange sie noch nicht
veröffentlicht wurden, ohne weiteres als Geheimnisse zu qualifizieren sind
und unter die Ausnahmebestimmung fallen (vgl. auch Botschaft zum
nFIFG, S. 8863), stellt sich die Frage, ob auch die Beitragsgesuche bzw.
die darin enthaltenen Forschungsideen einen entsprechenden Schutz ge-
niessen.
10.4.1 Bei den neun eingereichten Gesuchen handelt es sich um sehr aus-
führliche Eingaben von einzelnen Forschern oder Forschergruppen. Diese
legen jeweils für das zu untersuchende Themengebiet den Stand der aktu-
ellen Forschung sowie der Literatur dar und zeigen gestützt darauf beste-
hende Forschungslücken auf. Weiter werden in den einzelnen Gesuchen
mit einem detaillierten Forschungsplan die Problemstellungen bezeichnet,
auf die Ziele der Untersuchung hingewiesen und die zu untersuchenden
Forschungsfragen formuliert. Zudem geben die Forschungspläne Auf-
schluss über das Forschungsdesign, d.h. über das methodische Vorgehen
zur Untersuchung der Forschungsfragen sowie die Art und Weise der Da-
tengewinnung mitsamt einem Zeitplan für die gesamte Untersuchung.
Folglich handelt es sich bei den Forschungsgesuchen um detaillierte und
unter grossem Zeitaufwand erstellte Eingaben. Die Forschungsgesuche
beinhalten zudem Informationen, welche weder offenkundig noch allge-
mein zugänglich sind, beschäftigen sie sich doch mit Fragestellungen, die
es erst noch zu untersuchen gilt. Es liegt deshalb auf der Hand, dass ein
A-590/2014
Seite 21
Forscher diese Informationen geheim halten will, bis die betreffenden Un-
tersuchungen abgeschlossen sind und sämtliche Ergebnisse verwertet
wurden.
10.4.2
10.4.2.1 Weiter gilt es zu berücksichtigen, dass nicht nur der Wissen-
schaftsbetrieb im Allgemeinen eine Art Wettbewerb zwischen verschiede-
nen Forschern darstellt, sondern auch das Forschungsförderungsverfah-
ren der Vorinstanz im Besonderen kompetitiv ausgelegt ist. Würden nun
die Forschungsgesuche offengelegt, erlaubten die darin enthaltenen Infor-
mationen – aufgrund ihres Detaillierungsgrades (vgl. oben E. 10.4.1) – ei-
nem Dritten, die von einem Forscher angestrebte Untersuchung nachvoll-
ziehen und auf diesem Wege grundsätzlich eigenständig zu den For-
schungsresultaten gelangen zu können. Aus diesem Grund bestünde ge-
mäss den zutreffenden Darlegungen der Vorinstanz die Gefahr der Verei-
telung wissenschaftlicher Publikationen, denn die Publikation entsprechen-
der Inhalte setzt deren Originalität und Exklusivität voraus. Die Offenlegung
derartiger Informationen wäre somit geeignet, den Wettbewerb unter For-
schern zu beeinträchtigen und damit der Forschung insgesamt Schaden
zuzufügen; mithin drohte mit der Zugangsgewährung eine Wettbewerbs-
verzerrung im weitesten Sinne.
10.4.2.2 Soweit der Beschwerdeführer diesbezüglich ausführt, dass eine
Wettbewerbsverzerrung nur in jenen Bereichen denkbar sei, in welchen die
Forschungsergebnisse kommerzialisiert werden könnten, ist sein Vorbrin-
gen unbehelflich. Er verkennt, dass die Ausnahmebestimmung von Art. 7
Abs. 1 Bst. g BGÖ nicht allein den wirtschaftlichen Wettbewerb schützen
will, sondern ganz allgemein Geheimnisse, deren Offenlegung eine Wett-
bewerbsverzerrung im weitesten Sinne bewirken könnte. Indem die Be-
stimmung explizit den Schutz von Forschungsprojekten bezweckt, erfasst
sie damit nicht zuletzt den von der Vorinstanz angeführten Wettbewerb un-
ter Forschern. Dass im Übrigen im betreffenden Forschungsfeld durchaus
ein Wettbewerb besteht, zeigt sich an den von den einzelnen Forschern
eingereichten Publikationslisten.
10.4.2.3 Nach dem Gesagten beinhalten die Forschungsgesuche Informa-
tionen, welche angesichts der dem Wissenschaftsbetrieb innewohnenden
Gegebenheiten einen besonderen Schutzbedarf aufweisen. Entsprechend
verfügen die betreffenden Forscher im vorliegenden Fall über ein berech-
tigtes Interesse an der Geheimhaltung dieser Informationen.
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Seite 22
10.4.3 Zusammengefasst fallen die neun Forschungsgesuche im vorlie-
genden Fall – soweit sie Forschungsideen beinhalten – unter die Ausnah-
mebestimmung von Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ. Damit hat sich die Vorinstanz
zu Recht auf die Ausnahmebestimmung berufen und den Zugang zu den
Gesuchen verweigert. Eine Interessenabwägung hat dabei – entgegen den
Behauptungen des Beschwerdeführers – bei Vorliegen eines ernsthaften
Schadensrisikos (vgl. E. 10.4.2) nicht zu erfolgen (vgl. BVGE 2011/53 E. 6;
vgl. COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, in: Kommentar BGÖ, Art. 7 N 3).
10.5 Mit dem Beschwerdeführer ist jedoch davon auszugehen, dass selbst
bei einer gerechtfertigten Zugangsbeschränkung zu einem amtlichen Do-
kument jeweils im Einzelfall unter Beachtung des Verhältnismässigkeits-
prinzips das hierfür mildeste und das Öffentlichkeitsprinzip am wenigsten
beeinträchtigende Mittel zu wählen ist (vgl. STEIMEN, in: BSK DSG/BGÖ,
Art. 7 BGÖ N 9). Wie bereits dargelegt, besteht im vorliegenden Fall be-
züglich der Forschungsgesuche nur insoweit ein besonderer Schutzbedarf,
als diese Forschungsideen bzw. Geheimnisse enthalten (E. 10.4.3). Für
sämtliche anderen Gesuchsbestandteile fällt die Anrufung der Ausnahmen-
bestimmung ausser Betracht. Insofern ist die vollständige Zugangsverwei-
gerung der Vorinstanz unzulässig und es muss im Folgenden geprüft wer-
den, welche Bestandteile eines Forschungsgesuchs allenfalls offengelegt
werden können.
10.5.1 Die eingereichten Forschungsgesuche lassen sich grundsätzlich in
drei Teilbereiche unterteilen. So enthalten sämtliche Gesuche zunächst ein
sog. "Application form", welches die grundlegenden Informationen zum
Gesuch, wie die Namen der Forscher, die finanziellen Aspekte sowie eine
Zusammenfassung der beabsichtigten Forschung, enthält. Dieses Formu-
lar wird vom eigentlichen Gesuch (sog. "Full proposal") begleitet, welches
die schützenswerten Forschungsideen enthält. Schliesslich beinhalten die
Gesuche die Lebensläufe der beteiligten Forscher samt Publikationslisten
sowie zusätzliche Beilagen, wie Begleit-, Empfehlungs- oder Bestätigungs-
schreiben.
10.5.2 Nur die sog. "Full proposal" fallen unter die Ausnahmebestimmung
von Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ, weshalb lediglich der Zugang zu diesen Do-
kumenten zu verweigern ist. In sämtliche anderen Dokumente bzw. Ge-
suchsbestandteile ist in Nachachtung des Verhältnismässigkeitsprinzips
grundsätzlich Einsicht zu gewähren. Entgegen den Ausführungen der Vo-
rinstanz ist es dabei unerheblich, ob es sich um eigenständige Dokumente
A-590/2014
Seite 23
handelt oder nicht. Vielmehr trifft die mit einem Zugangsgesuch konfron-
tierte Behörde die Pflicht, dem Gesuchsteller abgesehen von jenen Teilen,
welche unter die Ausnahmebestimmung fallen, die Einsicht zu ermögli-
chen, selbst wenn es sich dabei formell betrachtet um ein einziges Doku-
ment handelt.
10.6 Bei jenen Gesuchsbestandteilen, in welche Einsicht gewährt wird, ist
aber sodann zu prüfen, ob diese schutzwürdige Personendaten enthalten.
Diesbezüglich sieht Art. 9 Abs. 1 BGÖ vor, dass amtliche Dokumente, wel-
che Personendaten enthalten, nach Möglichkeit vor der Einsichtnahme zu
anonymisieren sind. Können diese nicht anonymisiert werden, ist das Zu-
gangsgesuch nach Art. 19 des Bundesgesetzes vom 19. Juni 1992 über
den Datenschutz (DSG, SR 235.1) zu beurteilen (Art. 9 Abs. 2 BGÖ).
10.6.1 Soweit es um die Einsicht in die sog. "Application forms" und allen-
falls vorhandene weitere Dokumente, wie Begleit-, Empfehlungs- oder Be-
stätigungsschreiben geht, sind bis auf jene bereits über die Homepage der
Vorinstanz (vgl. <http://www.snf.ch> und <http://www.nfp67.ch>, abgerufen
am 4. Dezember 2014) sowie die Forschungsdatenbank P3 (vgl.
<http://p3.snf.ch>, abgerufen am 4. Dezember 2014) bekannten Namen
und Daten der einzelnen Forscher sämtliche weiteren Personendaten zu
anonymisieren. Dies betrifft insbesondere die Angaben in Ziff. 1 und 2 der
"Application forms" zum Geburtsdatum, Zivilstand, Nationalität, Heim-
adresse und allfällige private Telefonnummern.
10.6.2 Bei den Lebensläufen der Forscher handelt es sich um amtliche Do-
kumente, deren Personendaten nicht anonymisiert werden können, ohne
dass sie ihren Informationsgehalt verlieren oder gar unverständlich wür-
den. Entsprechend beurteilt sich der Zugang nach den materiellen Vor-
schriften des DSG (Art. 9 Abs. 2 BGÖ).
10.6.2.1 Gemäss Art. 19 Abs. 1bis DSG dürfen Bundesorgane gestützt auf
das Öffentlichkeitsgesetz Personendaten bekannt geben, wenn diese im
Zusammenhang mit der Erfüllung öffentlicher Aufgaben stehen (Bst. a) und
an deren Bekanntgabe ein überwiegendes öffentliches Interesse besteht
(Bst. b; vgl. auch Art. 7 Abs. 2 BGÖ). Die erstgenannte Voraussetzung trägt
dem Zweckbindungsgebot Rechnung und ergibt sich für das Öffentlich-
keitsgesetz bereits aus der Definition des Begriffs "amtliches Dokument" in
Art. 5 Abs. 1 Bst. c BGÖ (JÖHRI, Handkommentar Datenschutzgesetz,
2008 [nachfolgend: Handkommentar DSG], Art. 19 N 54; Botschaft zum
BGÖ, S. 2033). Die zweite Voraussetzung verlangt nach einer Abwägung
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der konkret auf dem Spiel stehenden Interessen: Geht es um die Beurtei-
lung des Zugangs zu besonders schützenswerten Personendaten gemäss
Art. 3 Bst. c DSG oder Persönlichkeitsprofilen im Sinne von Art. 3 Bst. d
DSG, dürfte die Güterabwägung eher zugunsten der Privatsphäre Dritter
erfolgen (BVGE 2011/52 E. 7.1.1 mit Hinweisen; vgl. zum Ganzen: Urteil
des BVGer A-2434/2013 vom 9. Dezember 2013 E. 10.1; JÖHRI, Hand-
kommentar DSG, Art. 19 N 45; COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, in: Kommen-
tar BGÖ, Art. 7 N 81).
10.6.2.2 Die eingereichten Lebensläufe enthalten Informationen über die
Ausbildung, berufliche Tätigkeiten, Mitgliedschaften und Ämter in Verei-
nen, Sprachkenntnisse, Familienverhältnisse, Geburtsdaten sowie teil-
weise Informationen über die Freizeitgestaltung der betreffenden Person.
Es handelt sich dabei um Daten, die einen längeren Zeitraum, d.h. in der
Regel beinahe das gesamte Leben einer Person, abdecken und damit ein
eigentliches biographisches, wenn auch primär berufsbezogenes Bild er-
geben. Folglich ergibt sich aus den Lebensläufen zumindest ein Teilbild der
betroffenen Person, welches grundsätzlich die Beurteilung wesentlicher
Aspekte ihrer Persönlichkeit erlaubt. Damit stellen sie Persönlichkeitspro-
file im Sinne von Art. 3 Bst. d DSG dar. Da vorliegend somit Daten betroffen
sind, welche als besonders schutzwürdig zu qualifizieren sind, ist der
Schutz der Privatsphäre Dritter hoch zu gewichten.
10.6.2.3 Demgegenüber behauptet der Beschwerdeführer, es handle sich
bei den Forschern um Personen des öffentlichen Lebens, weshalb ein
überwiegendes öffentliches Interesse im Sinne von Art. 13 Abs. 2 Bst. f
DSG bestehe und damit ein Rechtfertigungsgrund für die Offenlegung der
Lebensläufe gegeben sei (Art. 12 Abs. 2 Bst. c DSG e contrario).
10.6.2.4 Als Person des öffentlichen Lebens gelten einerseits Personen,
die kraft ihrer Stellung, ihrer Funktion oder ihrer Leistung derart in das
Blickfeld der Öffentlichkeit getreten sind, dass ein legitimes Informationsin-
teresse an ihrer Person und ihrer gesamten Teilnahme am öffentlichen Le-
ben zu bejahen ist. Dies gilt etwa für Politiker, Spitzenbeamte, Wirtschafts-
führer sowie berühmte Sportler, Wissenschaftler, Künstler oder andere
Prominente (sog. absolute Personen der Zeitgeschichte; vgl. Urteil des
BVGer A-127/2014 vom 13. Oktober 2014 E. 4.3; David Rosenthal, in:
Handkommentar DSG, Art. 13 N 22; CORRADO RAMPINI, in: BSK
DSG/BGÖ, Art. 13 DSG N 45). Andererseits besteht bei relativen Personen
der Zeitgeschichte ein legitimes Informationsinteresse nur aufgrund und im
Zusammenhang mit einem bestimmten aussergewöhnlichen Ereignis (zum
A-590/2014
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Ganzen: BGE 127 III 481 E. 2.c.aa mit weiteren Hinweisen; A-127/2014 E.
4.3 mit weiteren Hinweisen; ANDREAS MEILI, in: BSK ZGB I, Art. 28 N 52).
Bei den einzelnen Forschern handelt es sich nicht um Personen, deren
Handlungen massgebliche Auswirkungen auf die Allgemeinheit oder eine
breitere Öffentlichkeit haben, weshalb es sich nicht um sog. absolute Per-
sonen der Zeitgeschichte handelt. Sodann mögen die jeweiligen Forscher,
insbesondere aufgrund ihrer Publikationen, innerhalb ihres Wissenschafts-
zweiges zwar relativ bekannt sein. Dennoch stellt ihre Tätigkeit im Rahmen
des NFP 67 – selbst wenn sie sich dabei mit Fragen von gesellschaftlichem
oder staatspolitischem Interesse beschäftigen – kein derart ausserge-
wöhnliches Ereignis dar, welches ein besonderes Informationsinteresse
bezüglich dieser Tätigkeit zu rechtfertigen vermöchte. Sie sind folglich auch
nicht als relative Personen der Zeitgeschichte zu qualifizieren. Insgesamt
besteht deshalb kein überwiegendes öffentliches Interesse an der Zu-
gangsgewährung zu den Lebensläufen, weshalb diese nicht offenzulegen
sind.
10.6.2.5 Den Lebensläufen der einzelnen Forscher sind deren Publikati-
onslisten angefügt. Diese Publikationslisten beinhalten keine schutzwürdi-
gen Personendaten und können ohne weiteres zugänglich gemacht wer-
den, soweit der betreffende Forscher bekanntermassen in einem For-
schungsprojekt des NFP 67 mitwirkt und sein Name über die Homepage
der Vorinstanz oder die Datenbank P3 öffentlich zugänglich ist. Dies ergibt
sich nicht zuletzt aus dem Zweck entsprechender Listen, die die Arbeiten
eines Forschers wiedergeben, welche dieser bereits publiziert und damit
einem grösseren Personenkreis seines Wissenschaftszweiges zugänglich
gemacht hat.
10.7 Zusammengefasst hat die Vorinstanz den Zugang betreffend der ei-
gentlichen Forschungsgesuche ("Full proposal") sowie der Lebensläufe
der Forscher zu Recht verweigert. Im Übrigen ist jedoch der Zugang zu
folgenden Dokumenten der jeweiligen Forschungsgesuche in anonymisier-
ter Form zu gewähren:
– Gesuch Aebi Müller: "Application form", Empfangsbestätigung des SNF
vom 12. Dezember 2011, Publikationsliste;
– Gesuch Bartsch: "Application form", Cover letter vom 30. November
2011, Publikationslisten (Bartsch, Reisch sowie Brauchle), Letter of
Support and Collaboration vom 22. November 2011 des Vereins Exit,
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Letter of Support and Collaboration vom 29. November 2011 der Psy-
chiatrischen Universitätsklinik Zürich, Agreement of cooperation and
use of data vom 21. November 2011 des Instituts für Rechtsmedizin
der Universität Zürich;
– Gesuch Biller-Adorno: "Application form", zwei Schreiben vom 20. No-
vember 2011 des Center for Ethics, Institute of Biomedical Ethics der
Universität Zürich, Publikationslisten (Biller-Adorno, Elger sowie Trach-
sel), Empfangsbestätigung des SNF vom 12. Dezember 2011, Letter of
confirmation vom 20. Oktober 2011 der Schweizerischen Akademie der
Medizinischen Wissenschaften;
– Gesuch Borasio: "Application form", Publikationslisten (Borasio, Fegg,
Bernard, Currat, Gamondi sowie Strasser), Empfangsbestätigung des
SNF vom 12. Dezember 2011, Schreiben des CHUV vom 22. Novem-
ber 2011, Bestätigung "Dispositions concerning the collaboration and
the rights between the applicants of the project" (ohne Datum);
– Gesuch Gudat Keller: "Application form", Schreiben des Hospiz im Park
vom 15. Juni 2012, Publikationslisten (Gudat Keller, Rehmann-Sutter,
Ohnsorge, Widdershoven sowie Porz), Empfangsbestätigung des SNF
vom 19. Juni 2012;
– Gesuch Krones: "Application form", Schreiben vom 20. November 2011
des Center for Ethics, Institute of Biomedical Ethics der Universität Zü-
rich, Begleitschreiben vom 30. November 2011, Publikationslisten
(Krones, Biller-Adorno, Spirig sowie Zaugg), Empfangsbestätigung des
SNF vom 12. Dezember 2011;
– Gesuch Lüddeckens: "Application form", Publikationslisten (Lüdde-
ckens, Zander sowie Walthert), Empfangsbestätigung des SNF vom
12. Dezember 2011;
– Gesuch Rütsche: "Application form", Begleitschreiben vom 1. Dezem-
ber 2011, Publikationslisten (Rütsche sowie Kiener), Empfangsbestäti-
gung des SNF vom 12. Dezember 2011;
– Gesuch Schaber: "Application form", Schreiben vom 20. November
2011 des Center for Ethics, Institute of Biomedical Ethics der Universi-
tät Zürich, Publikationsliste Schaber, Empfangsbestätigung des SNF
vom 12. Dezember 2011.
A-590/2014
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Insgesamt ist die Beschwerde somit betreffend die Dokumente des Begeh-
ren C teilweise gutzuheissen.
11.
11.1 Die Vorinstanz verweigerte weiter den Zugang zu den Namen der Ex-
perten, da mit Art. 13 Abs. 3 aFIFG eine Spezialbestimmung bestehe, wel-
che die Bekanntgabe der Namen ohne Einverständnis der Gutachter un-
tersage. Die gesetzlich vorgeschriebene Geheimhaltung stelle dabei eine
wesentliche Bedingung für das Funktionieren des Evaluationsverfahrens
für Forschungsgesuche (sog. "Peer Review"-Verfahren) dar, weshalb die
Identität der Gutachter auch nicht gegenüber aussenstehenden Dritten of-
fengelegt werden dürfe. Zudem sichere die Vorinstanz den Gutachtern ihre
Anonymität explizit zu, weshalb der Zugang gestützt auf Art. 7 Abs. 1 Bst.
h BGÖ zu verweigern sei.
Nach Ansicht des Beschwerdeführers ist die Geheimhaltungsnorm nur im
Beitrags- und in einem allfälligen Beschwerdeverfahren gemäss dem FIFG
zu beachten. Entsprechend könne die Bestimmung weder nach Ablauf der
Beschwerdefrist angerufen werden noch sei sie auf Zugangsgesuche Drit-
ter anwendbar. Ferner könne der Zugang auch nicht gestützt auf Art. 7 Abs.
1 Bst. h BGÖ verweigert werden, da eine allfällige Zusage der Vertraulich-
keit keinen absoluten Schutz gegen ein Zugangsgesuch eines Dritten dar-
stellen könne.
11.2 Gemäss Art. 4 Bst. a BGÖ bleiben spezielle Bestimmungen anderer
Bundesgesetze, welche bestimmte Informationen als geheim bezeichnen,
vorbehalten. Die Bestimmung verweist auf sämtliche Geheimhaltungsvor-
schriften des Bundesrechts, wobei auf einen materiellen Geheimhaltungs-
begriff abzustellen ist (vgl. STAMM-PFISTER, in: BSK DSG/BGÖ, Art. 4 BGÖ
N 5 f.). Es stellt sich deshalb im Folgenden die Frage, ob die Bestimmung
von Art. 13 Abs. 3 aFIFG eine Geheimnisvorschrift gemäss Art. 4 Bst. a
BGÖ darstellt. Dies ist wiederum auf dem Wege der Auslegung zu ermit-
teln.
11.2.1 Der Wortlaut von Art. 13 Abs. 3 aFIFG bestimmt, dass dem Be-
schwerdeführer die Namen der Referenten und wissenschaftlichen Gut-
achter nur mit deren Einverständnis bekannt gegeben werden dürfen. Sie
steht unter der Marginalie Rechtsschutz. Zudem ergeben sich aus den
sprachlichen Fassungen der anderen beiden Amtssprachen keine weiteren
Hinweise zum Anwendungsbereich der Bestimmung bzw. zur Frage, ob der
Schutz der Expertennamen absolute Geltung beansprucht.
A-590/2014
Seite 28
11.2.2 Wird sodann die Gesetzessystematik berücksichtigt, zeigt sich,
dass die Bestimmung von Art. 13 aFIFG einerseits die Verfügungsgewalt
der Vorinstanz im Zusammenhang mit den Beitragsgesuchen statuiert
(Abs. 1) und andererseits das Beschwerdeverfahren gegen allfällige Ver-
fügungen regelt (Abs. 2 und 4). Die Bestimmung befindet sich im 2. Ab-
schnitt des 2. Kapitels des aFIFG, welches die Beiträge an die Institutionen
der Forschungsförderung beinhaltet; sie liegt demnach ausserhalb des
1. Kapitels, Allgemeines, bzw. dessen 1. Abschnitt, Zweck und Grunds-
ätze. Insgesamt folgt somit zwar aus systematischen Überlegungen, dass
die Anonymität von Experten während eines Beschwerdeverfahrens gilt.
Ob dieser Schutz aber – im Sinne eines allgemein gültigen Expertenge-
heimnisses – zeitlich unbeschränkt, über die Dauer eines Beschwerdever-
fahrens hinaus besteht, und ob er auch gänzlich ausserhalb eines allfälli-
gen Beitragsverfahrens, d.h. absolut gilt, lässt sich der Stellung der Norm
innerhalb des Gesetzes nicht entnehmen.
11.2.3 Aus den Materialien zum aFIFG ergibt sich, dass die Experten zur
Wahrung ihrer Unabhängigkeit und Objektivität anonym bleiben müssen
und infolgedessen das Akteneinsichtsrecht eines Gesuchstellers einge-
schränkt werden müsse. Ansonsten bestehe die Gefahr, dass die Referen-
ten ihre Gutachten unkritisch abfassten, um möglichst nicht mit dem Ge-
suchsteller in Konflikt zu geraten. Zudem sei es ohne den Schutz der Ano-
nymität angesichts der relativ geringen Auswahlmöglichkeiten und der en-
gen Beziehungen unter den Wissenschaftlern schwierig, qualifizierte Ex-
perten und Referenten zu finden. Demzufolge sei den Gutachtern sowohl
im Gesuchs- wie auch im Beschwerdeverfahren die Geheimhaltung ihrer
Namen zu gewährleisten (vgl. Botschaft zum aFIFG, S. 1079). Ob die Ano-
nymität auch nach einem allfälligen Verfahren aufrechterhalten werden
soll, lässt sich den Materialien jedoch nicht direkt entnehmen. Immerhin
ergibt sich, dass mit dem Schutz der Namen nicht nur die Unabhängigkeit
und Objektivität eines Experten in einem konkreten Gesuchs- oder Be-
schwerdeverfahren garantiert werden soll, sondern darüber hinaus das
System des "Peer Review"-Verfahrens insgesamt erst ermöglicht wird, da
ansonsten die Gewinnung potentieller Gutachter kaum möglich wäre.
11.2.4 Der Sinn und Zweck von Art. 13 Abs. 3 aFIFG besteht einerseits da-
rin, eine kritische Gutachtertätigkeit zu ermöglichen und andererseits in der
Gewährleistung des Peer-Review-Verfahrens. Um diese Ziele zu errei-
chen, genügt eine lediglich auf das Gesuchs- und Beschwerdeverfahren
beschränkte Geheimhaltung der Expertennamen nicht. Denn ein Evalua-
tionsverfahren, bei welchem Forscher Kollegen desselben, allenfalls engen
A-590/2014
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Forschungsgebietes fortan begutachten, steht und fällt mit einer zeitlich
unbefristeten Anonymität der Gutachter. Eine objektive und vor allem un-
abhängige Beurteilung würde ansonsten verhindert. Wie der EDÖB in sei-
ner Empfehlung vom 5. Dezember 2013 zu Recht darlegte, führte eine auf
das Gesuchs- und Beschwerdeverfahren beschränkte Anonymität der Gut-
achter zudem zur paradoxen Situation, dass ein Forscher nach Abschluss
eines Gesuchsverfahrens gestützt auf das Öffentlichkeitsgesetz ein Zu-
gangsgesuch stellen könnte (Art. 3 Abs. 1 Bst. a BGÖ e contrario; vgl.
STAMM-PFISTER, in: BSK DSG/BGÖ, Art. 3 BGÖ N 22 und 26 ff.; RAINER J.
SCHWEIZER/NINA WIDMER, in: Kommentar BGÖ, Art. 3 N 42) und damit wei-
tergehende Einsichtsrechte erhielte, als sie ihm aufgrund von Art. 13 Abs.
3 aFIFG zustünden. Dies liefe dem Schutzzweck des Art. 13 Abs. 3 aFIFG
zuwider und stellte letztlich das "Peer Review"-Verfahren grundsätzlich in
Frage. Angesichts der zentralen Bedeutung dieses Evaluationsverfahrens,
welches im Rahmen der Beitragsvergabe an die verschiedenen Gesuch-
steller eine optimale Allokation der beschränkten, öffentlichen Fördergelder
sicherstellen soll, besteht ein erhebliches öffentliches Interesse an dessen
Gewährleistung. Folglich muss die Anonymität der Referenten und Gutach-
ter im Lichte einer teleologischen Betrachtung zeitlich unbefristet und ab-
solut, d.h. auch ausserhalb des Forschungsförderungsverfahrens, gelten.
Zum Sinn und Zweck macht der Beschwerdeführer schliesslich geltend,
dass ein objektives Interesse an der Geheimhaltung der Experten nur dann
bestehe, wenn ihre Expertise zu einer Ablehnung eines Forschungsgesu-
ches geführt habe. Dieser Argumentation kann nicht gefolgt werden. Denn
selbst in Gesuchen, die insgesamt positiv beurteilt wurden, finden sich oft
auch kritische Würdigungen zu gewissen Teilaspekten der Forschungs-
ideen. Zudem gibt es bewilligte Forschungsgesuche, bei welchen sich ei-
ner der Experten gegen ein Projekt ausgesprochen hat. Demnach muss
zur Gewährleistung unabhängiger und objektiver Beurteilungen selbst bei
bewilligten Forschungsgesuchen die Anonymität der Experten gewahrt
bleiben.
11.2.5 Aus den Ergebnissen der einzelnen Auslegungsmethoden folgt,
dass die Geheimhaltung der Namen der Referenten und Gutachter nicht
auf das Gesuchs- und ein allenfalls daran anschliessendes Beschwerde-
verfahren beschränkt sein kann. Vor allem aus historischer und teleologi-
scher Sicht muss der Name der einzelnen Gutachter permanent und ins-
besondere auch ausserhalb des Beitragsverfahrens geheim gehalten wer-
A-590/2014
Seite 30
den. Entsprechend handelt es sich bei Art. 13 Abs. 3 aFIFG um eine abso-
lute Geltung beanspruchende, spezielle Geheimhaltungsnorm im Sinne
von Art. 4 Bst. a BGÖ, welche dem Öffentlichkeitsgesetz vorgeht.
Damit verweigerte die Vorinstanz den Zugang zu den Namen der Gutach-
ter gestützt auf Art. 13 Abs. 3 aFIFG i.V.m. Art. 4 BGÖ zu Recht; die Be-
schwerde ist somit hinsichtlich der Dokumente gemäss Begehren D abzu-
weisen. Vor diesem Hintergrund kann offen bleiben, ob auch die Ausnah-
menbestimmung von Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ seitens der Vorinstanz hätte
angerufen werden können.
12.
12.1 Die Vorinstanz verweigerte schliesslich den Zugang zu den Experti-
sen (Dokumente gemäss Begehren E) unter Anrufung der Ausnahmebe-
stimmung von Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ. Zur Begründung verweist sie auf
die bereits zu den Forschungsgesuchen angestellten Überlegungen und
führt aus, dass die Gutachten eine detaillierte Würdigung der Forschungs-
ideen der beurteilten Forschungsgesuche enthalten und mithin schutzwür-
dige Inhalte der Gesuche wiedergeben würden.
Demgegenüber macht der Beschwerdeführer sinngemäss geltend, dass
die Gutachten – selbst wenn sie sich detailliert mit den Forschungsideen
auseinandersetzten – keinen Geheimnischarakter aufwiesen, da bereits
die Forschungsgesuche insgesamt nicht unter die Ausnahmebestimmung
von Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ fallen würden. Entsprechend sei der Zugang
zu den Gutachten zu gewähren.
12.2 Wie bereits oben festgestellt wurde (E. 10.4.3), sind die Forschungs-
gesuche bzw. die darin enthaltenen Forschungsideen als Forschungsge-
heimnisse zu qualifizieren, welche ohne weiteres unter die Ausnahmebe-
stimmung von Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ fallen. Sollten die Expertisen in
detaillierter Weise Bezug auf die einzelnen Gesuche nehmen und sich mit
den Forschungsideen eingehend auseinandersetzen, müsste der Zugang
zu den Gutachten ebenfalls verweigert werden. Ansonsten bestünde die
Gefahr, dass ein aussenstehender Dritter indirekt über die Gutachtertätig-
keit des "Peer Review"-Verfahrens gleichwohl Einsicht in die geheimhal-
tungsbedürftigen Forschungsideen erhalten würde.
12.3 Im vorliegenden Fall beschäftigen sich die Gutachten teilweise sehr
detailliert mit den Forschungsgesuchen, insbesondere mit der Originalität
der Forschungsfragen sowie den Vor- und Nachteilen eines spezifischen
A-590/2014
Seite 31
Forschungsdesigns. Entsprechend bestünde die Gefahr, dass mit der Zu-
gangsgewährung zu den einzelnen Gutachten schützenswerte For-
schungsinhalte offengelegt werden, weshalb auch die Expertisen ohne
weiteres unter die Ausnahmebestimmung von Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ fal-
len.
12.4 Dennoch ist zu prüfen, ob nicht im Sinne des Verhältnismässigkeits-
prinzips auszugsweise Einsicht in die Gutachten gegeben werden kann.
Die einzelnen Gutachten lassen sich in verschiedene Gutachtensteile glie-
dern. Sie weisen ein Deckblatt mit den Angaben zum Forschungsgesuch
und zum Experten, einer unter Ziff. 1 aufgeführten Synopsis sowie einen
Gesamtkommentar ("Comments regarding to overall assessment") auf.
Diesen Angaben folgt dann in Ziff. 2 der Kern des Gutachtens (sog. "Detai-
led Evaluation"). Wie der EDÖB zu Recht festgehalten hat, ist bezüglich
des Kernbestandteils der Gutachten kaum eine Trennung zwischen zu-
gänglichen und geheimhaltungsbedürftigen Inhalten möglich, ohne den
Gesamtzusammenhang des Gutachtens aufzulösen. Entsprechend ist in
diesen Teil keine Einsicht zu gewähren. Demgegenüber kann jedoch ohne
weiteres unter Schwärzung der Angaben zum Experten (vgl. oben
E. 11.2.5) Einsicht in das Deckblatt, in die Synopsis und den Gesamtkom-
mentar gegeben werden, da dieser Teil des Gutachtens jeweils keinen kon-
kreten Bezug zu den Forschungsideen aufweist. Ausgenommen davon
sind das Gutachten vom 23. Januar 2012 zum Gesuch Krones, Projekt-
nummer 406740_139255, sowie das Gutachten vom 11. Januar 2012 zum
Gesuch Borasio, Projektnummer 406740_139313. Bei beiden Gutachten
ist nur Einsicht in das Deckblatt und die Synopsis zu gewähren, da sich im
Gesamtkommentar bereits das detaillierte Gutachten befindet. Zum Ge-
such Gudat Keller, Projektnummer 406740_145089 reichten die Experten
keine Gutachten ein, weshalb diesbezüglich keine Einsicht gewährt wer-
den kann.
13.
Zusammengefasst ist die Beschwerde bezüglich der Begehren C und E
teilweise gutzuheissen. Dem Beschwerdeführer ist im Sinne der Erwägun-
gen nach erfolgter Anonymisierung eingeschränkter Zugang zu den Doku-
menten gemäss Begehren C und E zu gewähren. Betreffend der Begehren
B und D, ist die Beschwerde jedoch abzuweisen, soweit darauf einzutreten
ist.
A-590/2014
Seite 32
14.
Schliesslich sind die Kosten und eine allfällige Parteientschädigung festzu-
setzen.
14.1 Die Verfahrenskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei
auferlegt; unterliegt sie nur teilweise, werden die Verfahrenskosten ermäs-
sigt (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Keine Verfahrenskosten werden Vorinstanzen
oder beschwerdeführenden und unterliegenden Bundesbehörden aufer-
legt (Art. 63 Abs. 2 VwVG). Obsiegen und Unterliegen im Prozess ist grund-
sätzlich nach den Rechtsbegehren der Beschwerde führenden Partei, ge-
messen am Ergebnis der Anfechtung des vorinstanzlichen Entscheids, zu
beurteilen (MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 4.43).
Der Beschwerdeführer gilt hinsichtlich des Begehrens B und D als vollstän-
dig unterliegend und bezüglich der Begehren C und E obsiegt er nur teil-
weise. Zudem ist auf seine Beschwerde, soweit er nachträglich die Gebüh-
renforderung anficht, nicht einzutreten, weshalb er auch diesbezüglich un-
terliegt. Insgesamt gilt der Beschwerdeführer damit als mehrheitlich unter-
liegende Partei. In Anwendung von Art. 1 ff. des Reglements vom 21. Feb-
ruar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwal-
tungsgericht (VGKE, SR 173.320.2) werden die Verfahrenskosten auf
Fr. 2'000.– festgelegt; davon hat der Beschwerdeführer Fr. 1'300.– zu tra-
gen. Dieser Betrag wird dem Kostenvorschuss entnommen. Der Restbe-
trag von Fr. 700.– wird dem Beschwerdeführer nach Eintritt der Rechtskraft
des vorliegenden Urteils zurückerstattet. Der Vorinstanz können im Um-
fang ihres Unterliegens keine Kosten auferlegt werden.
14.2
14.2.1 Ganz oder teilweise obsiegende Parteien haben für ihnen erwach-
sene notwendige und verhältnismässig hohe Kosten Anspruch auf eine
Parteientschädigung (Art. 64 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 7 Abs. 1 VGKE). Die
Parteientschädigung umfasst die Kosten der Vertretung und allfällige Aus-
lagen der Partei (Art. 8 Abs. 1 VGKE). Die Parteien, die Anspruch auf eine
Parteientschädigung erheben, haben dem Gericht vor dem Entscheid eine
detaillierte Kostennote einzureichen (Art. 14 Abs. 1 VGKE); wird keine Kos-
tennote eingereicht, legt das Bundesverwaltungsgericht die Entschädigung
gestützt auf die Akten fest (Art. 14 Abs. 2 VGKE).
14.2.2 Im vorliegenden Fall reichte Rechtsanwalt Minelli die Anwaltsvoll-
macht vom 17. Januar 2014 zum Nachweis seiner Vertretungsbefugnis ein.
Diese Vollmacht war jedoch seitens des Beschwerdeführers nicht von einer
A-590/2014
Seite 33
hierzu berechtigten Person unterzeichnet, womit grundsätzlich keine
rechtsgenügliche Vertretung vorlag. Vielmehr handelte Rechtsanwalt Mi-
nelli, welcher als einziges Vorstandsmitglied des Beschwerdeführers amtet
und über Einzelzeichnungsbefugnis verfügt, im vorliegenden Verfahren als
Organ des Beschwerdeführers.
14.2.3 Nach der Rechtsprechung ist für den Fall, dass ein Rechtsanwalt
zugleich Verwaltungsrat bzw. Organ der beschwerdeführenden Partei ist,
für die Zusprechung einer Parteientschädigung zwischen dessen (berufs-
spezifischem) anwaltlichem und geschäftlichem Handeln zu unterschei-
den. Steht bei der Prozessführung für die Gesellschaft die anwaltliche Tä-
tigkeit des Prozessvertreters im Vordergrund und nicht seine Funktion als
Verwaltungsrat und kann davon ausgegangen werden, dass er die Interes-
sen der Beschwerdeführerin ebenso wahrgenommen hat, wie ein externer
Anwalt, kann eine Parteientschädigung zugesprochen werden (vgl. BGE
115 Ia 197 E. 3d/bb; vgl. Urteile des BVGer A-1420/2006 vom 10. April
2008 E. 6.2.3 und B-1211/2007 vom 21. November 2007 E. 8.2; MO-
SER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 4.77).
Im konkreten Fall stand die anwaltliche Tätigkeit des Prozessvertreters im
Vordergrund. Es kann davon ausgegangen werden, dass er die Interessen
des Beschwerdeführers ebenso wahrnahm wie ein Anwalt, der nicht Mit-
glied der beschwerdeführenden Partei ist. Insofern unterscheidet sich die
Interessenlage nicht wesentlich von der des Mandats eines Anwaltes, der
nicht gleichzeitig Verwaltungsrat ist, weshalb eine Parteientschädigung zu-
zusprechen ist.
14.2.4 Vorliegend ist die Höhe der Parteientschädigung – mangels Kosten-
note – von Amtes wegen festzulegen. Dabei ist zu berücksichtigen, dass
der Beschwerdeführer äusserst umfassende Beschwerdeeingaben einge-
reicht hat, in welchen er sich weitgehend nur mit seinem Interesse an der
Gesuchstellung und den seiner Ansicht nach auf dem Spiel stehenden öf-
fentlichen Interessen auseinandersetzt. Da gestützt auf das BGÖ unab-
hängig von einem besonderen Interessen ein Rechtsanspruch auf Zugang
zu amtlichen Dokumenten besteht (vgl. E. 4), sind die Ausführungen des
Beschwerdeführers nicht als notwendig zu qualifizieren und mithin nicht
entschädigungspflichtig. Angesichts des Verfahrensausgangs ist deshalb
eine Parteientschädigung von Fr. 1'000.– (inkl. Auslagen und Mehrwert-
steuer) zuzusprechen und der Vorinstanz aufzuerlegen. Demgegenüber
steht der Vorinstanz von vornherein keine Entschädigung zu (Art. 7 Abs. 3
VGKE).
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