Decision ID: 2df01836-1d9e-5a2a-9b01-8a510aefdee6
Year: 2016
Language: it
Court: TI_TCA
Chamber: TI_TCA_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: public_law

ritenuto,
in fatto
A.
RI 1 è proprietario del mapp. 426 di Camorino, che detiene in comproprietà coattiva, in misura di 4/12, il mapp. 428. I fondi, situati in prossimità della piazza del municipio, sono attribuiti alla zona residenziale-commerciale RC3 dal piano regolatore attualmente in vigore, approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione 20 dicembre 1988 (n. 9437) e integrato in seguito da numerose varianti.
B. a. In data 27 giugno 2014 il municipio di Camorino ha inoltrato al Dipartimento del territorio per l'esame preliminare il progetto di revisione del piano regolatore. Tale documento, composto da un rapporto di pianificazione, da un piano delle zone (scala 1:2000), da un piano dell'urbanizzazione (scala 1:2000) e da un regolamento edilizio, tutti datati giugno 2014, prevede in particolare l'istituzione di un piano particolareggiato del nucleo di Camorino (PPN1) con l'obiettivo di recuperare la sostanza edilizia tradizionale attraverso la valorizzazione degli spazi pubblici e dei collegamenti e la gestione dinamica della sostanza edilizia. Il PPN1 pone in particolare l'accento sulla riqualifica della piazza del municipio, occupata attualmente da numerosi posteggi. A tal scopo, la zona EP1 "Municipio e Piazza" è stata ampliata, inglobando i mapp. 426, 440 e 861.
b. In parallelo alla richiesta di esame preliminare, in data 16 marzo 2015 il municipio ha chiesto alla Sezione dello sviluppo territoriale (in seguito: Sezione) il preavviso per l'istituzione di una zona di pianificazione per il comparto Piazza del paese, volta ad assicurare la possibilità di elaborare
"(...) un ridisegno territoriale complessivo che si relazioni con la realtà insediativa circostante"
e inglobante i mapp. 426, 428, 440 e 861, per complessivi 1'844 mq. Il perimetro della misura include anche una fascia larga 3 m, di ca. 200 mq, lungo il confine ovest dei mapp. 425 e 1307, volta a garantire un certo margine di manovra nella progettazione del percorso di collegamento fra la piazza del municipio e il comparto Capelèta. Il provvedimento vieta ogni intervento che possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione futura, permettendo esclusivamente l'ordinaria manutenzione dei fondi e degli edifici e dei manufatti esistenti. È escluso in particolare qualsiasi intervento che comporti la modifica dello stato fisico dei fondi, nuove costruzioni e trasformazioni sostanziali degli edifici e dei manufatti esistenti (cfr. Scheda descrittiva, "Effetti").
c. Il 30 aprile 2015 la Sezione ha preavvisato negativamente il provvedimento, ritenendolo
privo d'interesse pubblico e lesivo del principio della proporzionalità. A mente della Sezione, visto lo stadio avanzato dei lavori di revisione, eventuali domande di costruzione in contrasto con le intenzioni pianificatorie del comune potrebbero venir gestite tramite l'applicazione della decisione sospensiva e del blocco edilizio ai sensi degli art. 62 e 63 della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (LST; RL 7.1.1.1).
d. Il 6 maggio 2015 il Dipartimento del territorio ha reso il proprio esame preliminare sul progetto di revisione.
e. Richiesta dal Municipio di riconsiderare la sua presa di posizione negativa 30 aprile 2015, con scritto 3 giugno 2015 la Sezione ha ribadito i contenuti del proprio avviso sfavorevole.
C. a. Ciò malgrado, il 24 novembre 2015 il municipio ha adottato la zona di pianificazione in parola, modificandone il perimetro, ora raddoppiato ed esteso a tutta la superficie dei mapp. 425 e 1307 e del mapp. 1432, per tener conto dei mandati di studio paralleli assegnati nel frattempo per la progettazione dell'area "La Capelèta - Piazza comunale" (cfr. Rapporto zona di pianificazione comunale, Comparto piazza del paese del 18 novembre 2015, pag. 6).
b. Il municipio ha disposto la pubblicazione della misura presso la cancelleria per un periodo di 30 giorni, dal 4 gennaio al 2 febbraio 2016 (cfr. FU 101-102/2015 del 22 dicembre 2015). La durata della stessa è stata fissata in cinque anni, periodo che può essere ridotto a prima della scadenza a dipendenza dello stato di avanzamento dei lavori.
D. Con ricorso 29 gennaio 2016 RI 1 insorge davanti al Tribunale cantonale amministrativo, postulando l'annullamento del predetto provvedimento, in quanto lesivo della garanzia della proprietà e del principio della proporzionalità. A comprova delle sue tesi egli rinvia ai contenuti dell'avviso 30 aprile 2015 della Sezione.
E. Il comune postula la reiezione del gravame con argomenti che, per quanto necessario, verranno ripresi in seguito. La Sezione conferma integralmente le considerazioni espresse nel suo avviso, rimettendosi tuttavia al giudizio del Tribunale. Le parti hanno rinunciato a un secondo scambio degli allegati.
Considerato,

in diritto
1.
1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo e la tempestività del ricorso discendono dall'art. 64 cpv. 1 LST. Certa è la legittimazione attiva dell'insorgente, toccato dalla misura in qualità di proprietario (art. 64 cpv. 2 lett. a LST). Il ricorso è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può essere reso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013 [LPAmm; RL 3.3.1.1]). Neppure le parti sollecitano l'assunzione di prove particolari.
2. 2.1. Secondo l'art. 27 cpv. 1 della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), se i piani d'utilizzazione mancano o devono essere modificati, l'autorità competente può stabilire zone di pianificazione per comprensori esattamente delimitati, al cui interno nulla è lecito intraprendere che possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione. Le zone di pianificazione, prosegue il disposto (cpv. 2), possono essere stabilite per cinque anni al massimo; il diritto cantonale può prevedere una proroga.
La norma è direttamente applicabile e configura una base legale sufficiente per l'istituzione di zone di pianificazione (cfr.
Bern-hard Waldmann/Peter Hänni
, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 27 n. 3 e 11;
Alexander Ruch
, Kommentar RPG, Zurigo 2009, ad art. 27 n. 24). Di per sé, non necessita quindi di essere ripresa dal diritto cantonale, il quale deve tuttavia indicare l'autorità competente e la relativa procedura da seguire. Ai cantoni compete inoltre la facoltà di prevedere altre misure destinate a salvaguardare la futura pianificazione (cfr.
Waldmann/Hänni
, op. cit., ad art. 27 n. 6 e 35 segg.).
2.2. L'istituto della zona di pianificazione è stato ripreso, a livello cantonale, all'art. 57 LST, il quale ricalca a sua volta il previgente art. 58 LALPT. La norma consente di istituire zone di pianificazione per comprensori esattamente delimitati se i piani mancano o devono essere modificati, oppure in caso di problemi riguardo all'uso del territorio o conflitti con principi pianificatori. La zona di pianificazione è adottata dal municipio, sentito il Dipartimento, oppure dal Consiglio di Stato, sentiti i municipi interessati (art. 59 cpv. 1 LST e art. 82 del regolamento della legge sullo sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011 [RLST; RL 7.1.1.1.1]; cfr. pure art. 57 cpv. 2 LST). Entra in vigore con la sua pubblicazione (art. 60 cpv. 1 LST) e lo resta fino a che sia pubblicato il piano sostitutivo di cui tutela l'adozione, ma comunque non oltre cinque anni, con facoltà del Consiglio di Stato di concedere, per fondati motivi, una proroga di due anni al massimo (60 cpv. 2 e 3 LST).
3. 3.1. Oltre alla zona di pianificazione, la LST prevede due altre misure, anch'esse già contemplate dalla LALPT, destinate a salvaguardare la pianificazione in via di elaborazione: la decisione sospensiva (art. 62 LST) ed il blocco edilizio (art. 63 LST).
3.1.1. Giusta l'art. 62 cpv. 1 LST, il municipio o il Dipartimento sospendono per due anni al massimo le proprie decisioni se, in assenza di una zona di pianificazione, la domanda di costruzione appare in contrasto con uno studio pianificatorio in atto. Essi, continua la norma (cpv. 2), decidono immediatamente sull'oggetto sospeso oppure danno avvio alla procedura d'espropriazione, se alla scadenza dei due anni il piano regolatore o il piano particolareggiato non sono stati pubblicati, o il piano di utilizzazione cantonale non è stato adottato. Secondo l'art. 84 RLst,
uno studio pianificatorio è considerato in atto quando esiste un progetto sommario di piano, che consente di valutare l'incidenza della domanda di costruzione sul piano (cpv. 1). Una domanda di costruzione è in contrasto con uno studio pianificatorio in atto, quando l'esecuzione dell'opera intralcerebbe o comprometterebbe la realizzazione degli obiettivi dello stesso, segnatamente nel caso di:
a) costruzioni su terreni riservati a costruzioni d'interesse pubblico (scuole, ospedali, cimiteri, strade, eccetera); b) nel caso di uno sfruttamento del suolo incompatibile con la destinazione prevista, oppure di superamento sostanziale dell'indice di sfruttamento (cpv. 2). Differenze nelle altezze, nelle distanze e nell'indice di occupazione non giustificano, di regola, la sospensiva, tranne nel caso di grave contrasto con il contenuto del progetto di piano o d'imminenza della pubblicazione dello stesso (cpv. 3).
3.1.2. Dalla data di pubblicazione del piano regolatore o del piano particolareggiato di cui all'art. 27 LST e sino all'approvazione del Consiglio di Stato, come pure dalla data di adozione del piano di utilizzazione cantonale di cui all'art. 45 LST e sino all'approvazione del Gran Consiglio, l'art. 63 cpv. 1 LST prescrive poi che non si possono attuare modifiche edilizie o altri provvedimenti contrari alle previsioni del piano. Il blocco edilizio, prosegue il disposto (cpv. 2), decade se il Consiglio di Stato, rispettivamente il Gran Consiglio, non approvano il piano entro due anni dalla scadenza del termine di pubblicazione, rispettivamente di adozione.
3.2. Insito nella natura della zona di pianificazione e della decisione sospensiva - entrambe misure provvisorie e limitate nel tempo - è il divieto di adottare un'identica misura alla sua scadenza. Decidere altrimenti, significherebbe eludere la durata massima prescritta dal diritto (cfr. DTF 102 Ia 468 consid. 8d; BR 1992, Heft 1, n. 12 pag. 11; AGVE 1980, pag. 260 seg.;
Erica Häuptli-Schwaller
, Kommentar zum Baugesetz des Kantons Aargau, Berna 2013, ad § 29 n. 24 e ad § 30 n. 21; STA 52.2014.389 del 16 febbraio 2016 consid. 3.3).
A differenza della decisione sospensiva, la zona di pianificazione può tuttavia essere prorogata per fondati motivi. Ad entrambe le misure può inoltre, anzi deve, subentrare il blocco edilizio, allorquando, entro la scadenza, il nuovo piano regolatore o particolareggiato è stato pubblicato, rispettivamente il nuovo piano di utilizzazione cantonale è stato adottato. In tal caso, l'effetto anticipato negativo del diritto in formazione e la conseguente paralisi dell'applicazione di quello in vigore, vengono prorogati
ex lege
di ulteriori due anni.
4. Una restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 26 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost., RS 101) solo se si fonda su di una base legale, è giustificata da un interesse pubblico preponderante e rispetta il principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.). In linea generale è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. L'interesse pubblico a un provvedimento di pianificazione del territorio è, pertanto, segnatamente dato quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1 con rinvii;
Piermarco Zen-Ruffinen/ Christine Guy-Ecabert
, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102;
Adelio Scolari
,
Diritto amministrativo, parte generale, II
a
edizione, Cadenazzo 2002, n. 558-594). Il principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo d'interesse pubblico desiderato (regola dell'idoneità), che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguire tale scopo venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi del proprietario (regola della necessità), infine che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo di interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (regola della proporzionalità in senso stretto; RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert
, op. cit., n. 103-106;
Scolari
, op. cit., n. 595-610).
5. Nel caso concreto va evidenziato che il municipio si è anzitutto discostato dall'avviso negativo della Sezione, adottando la zona di pianificazione in parola, e ne ha in seguito anche modificato il perimetro, ampliandolo e pubblicando degli atti che divergono da quelli sottoposti per esame al Cantone. Per quanto attiene al primo aspetto, il municipio difende la sua posizione, appellandosi, a giusta ragione, allo scopo dell'avviso dipartimentale che, secondo il messaggio 9 dicembre 2009 (n. 6309) del Consiglio di Stato concernente il disegno di legge sullo sviluppo territoriale, consiste principalmente nell'
"(...) evitare l'adozione di misure di salvaguardia di portata locale in contrasto con obiettivi pianificatori superiori"
, rispettivamente al fatto che la Sezione non ha rilevato nessuna problematica di questo tipo ed anzi ne ha esplicitamente escluso la sussistenza nel suo scritto 3 giugno 2015. Ciò che invece non può assolutamente venir condiviso è l'ulteriore agire del municipio, il quale ha adottato una misura basata su degli atti che non sono mai stati sottoposti, o che lo sono stati in modo incompleto, alla Sezione, in palese dispregio a quanto previsto dall'art. 59 cpv. 1 LST e art. 82 RLst. Tant`è che la Sezione, in sede di risposta, prende posizione su aspetti che risultano di fatto superati dai nuovi contenuti della misura posta in pubblicazione. Di conseguenza, nella misura in cui include nel suo perimetro tutta la superficie dei mapp. 425 e 1307 e del mapp. 1432, il contestato provvedimento non merita tutela in quanto lesivo del diritto. L'esame della misura viene dunque circoscritto al perimetro originario, sottoposto per esame alla Sezione e sostanziato dal Rapporto zona di pianificazione comunale, Comparto piazza del paese del 16 febbraio 2015.
6. 6.1. Come esposto in narrativa, la zona di pianificazione sottoposta al Dipartimento per il preavviso è volta a permettere la riqualifica della piazza del municipio, tramite un suo ridisegno, e a porla in una relazione privilegiata con le realtà insediative circostanti. A questo scopo vengono gravati dalla misura i mapp. 426, 428, 440 e 861 nonché una fascia di ca. 200 mq lungo il confine ovest dei mapp. 425 e 1307. Il ricorrente si limita a contestare in termini del tutto generici l'interesse pubblico e la proporzionalità del vincolo, mentre il Dipartimento ritiene che l'avanzato stadio degli studi pianificatori relativi alla revisione non giustifichi il provvedimento e concentra in particolare le sue critiche sull'inclusione nella misura della fascia di collegamento con il comparto Capelèta. A torto. Infatti attualmente il comparto del nucleo di Camorino è disciplinato da un piano di edificazione, retto dall'art. 34 NAPR e integrato da un piano degli spazi pubblici, che si focalizza principalmente su un disegno della trama insediativa, e quindi costruita, contigua agli spazi stradali e alla piazza (cosiddette "fasce di densificazione dell'edificazione"), mentre svilisce lo spazio di quest'ultima, adibendolo principalmente a posteggio. Nell'ambito dell'analisi territoriale svolta al fine di individuare i temi e le problematiche da affrontare nell'ambito della revisione, il comune ha colto la notevole importanza rivestita dal centro del paese e dalla sua piazza, giungendo ad ammettere la necessità di una sua riqualifica. La misura adottata intende dunque precisare gli indirizzi dello sviluppo urbanistico del comparto della piazza e delle sue relazioni con quello adiacente e introdurre delle prescrizioni che governino questo indirizzo, in modo tale da tutelare e valorizzare meglio le potenzialità dell'area. Ora, al comune vanno senz'altro riconosciuti il diritto e la competenza di regolare tramite la contestata misura l'utilizzazione del centro del paese e del suo contesto spaziale in vista di una sua migliore protezione e valorizzazione. Il provvedimento risulta quindi sorretto da un sufficiente interesse pubblico.
6.2. Da notare che le critiche del Dipartimento rivolte alla fascia riservata al collegamento della piazza al comparto Capelèta e alla sua incidenza sulle proprietà private si rivelano infondate e premature. Infatti la fascia in questione fa parte integrante ed è direttamente interessata dalle problematiche che investono l'intero settore di riferimento. In particolare, proprio perché non ancora edificata, essa contribuisce senz'altro a incidere sull'assetto e la funzionalità della programmata pianificazione salvaguardata dalla misura in contestazione. In proposito non va dimenticato che scopo del provvedimento avversato è di garantire la pianificazione in fieri, escludendo che la stessa venga compromessa da interventi inopportuni, senza che a questo stadio si possa dire con sufficiente certezza se le superfici ora inibite verranno e in quale misura effettivamente toccate. Di conseguenza, l'inclusione della fascia in parola non appare eccedere le previsioni pianificatorie, né al Tribunale, in queste condizioni, è consentito d'intervenire con correttivi di cui difficilmente potrebbe valutare le implicazioni.
6.3.
Fondata sotto il criterio dell'interesse pubblico, va ancora esaminato se per rapporto alle circostanze concrete la misura pianificatoria all'esame risulta ragionevole, idonea e necessaria; segnatamente se non sacrifica sproporzionatamente l'interesse privato contrapposto (RDAT I-1995 n. 31 consid. 2b). In concreto tutti questi requisiti sono dati. Da un canto, il provvedimento, senz'altro idoneo, è nello stesso tempo necessario ad assicurare che la modifica del piano regolatore possa compiutamente conseguire gli scopi che il municipio si è prefisso. Esso vieta, di conseguenza, ogni intervento che possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione in via di studio.
Il fatto che il municipio avesse a disposizione un altro strumento di salvaguardia della pianificazione, come la decisione sospensiva (art. 62 LST), non scalfisce minimamente la validità, sempre sotto l'aspetto della necessità, della scelta operata dallo stesso di optare per l'adozione di una zona di pianificazione, che assicura migliore trasparenza e sicurezza giuridica. Va peraltro rilevato che, come ben si deduce dal testo stesso dell'art. 62 LST, la decisione sospensiva costituisce una misura sussidiaria rispetto alla zona di pianificazione ed inoltre non esclude, se del caso, nemmeno un'adozione successiva di quest'ultima (
STA 90.2009.75 del 5 luglio 2011 consid. 3.4)
.
Va inoltre ricordato che un elemento di proporzionalità è già insito negli effetti stessi della zona di pianificazione, che non vieta sic et simpliciter qualsiasi iniziativa edificatoria, ma impedisce soltanto che un intervento possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione. Intervento, che soltanto in un caso concreto potrà essere valutato dall'autorità competente, conforme o in contrasto con gli obiettivi del piano in formazione, a seconda del grado di definizione raggiunto in quel momento. Da ultimo, va rilevata la durata modulabile del provvedimento contestato, che potrà venir ridotta a dipendenza dello stato di avanzamento dei lavori di revisione. Il sacrificio imposto al ricorrente appare dunque contenuto, per cui la zona di pianificazione, nella sua estensione originaria, appare anche conforme al principio di proporzionalità.
6.4. In conclusione, la zona di pianificazione esaminata dalla Sezione risulta sorretta da una valida base legale, giustificata da un sufficiente interesse pubblico, rispettosa del principio di proporzionalità. Tuttavia per i motivi espressi
supra
al considerando 5, il ricorso presentato contro la stessa deve essere parzialmente accolto.
7. La tassa di giustizia è posta a carico del ricorrente, proporzionalmente al suo grado di soccombenza, ritenuto che il comune ne va esente (art. 47 cpv. 6 LPAmm). Esso non è comunque liberato dall'obbligo di rifondere le ripetibili all'insorgente, in proporzione al grado di successo dell'impugnativa (art. 49 cpv. 1 LPAmm).