Decision ID: 4f475233-fddf-40fd-91b5-da0d4ef6122f
Year: 2010
Language: fr
Court: VD_TC
Chamber: VD_TC_031
Canton: VD
Region: Région lémanique
Law Area: public_law

Vu les faits suivants
A.
BX._ était le fils du philosophe allemand CX._ (18**-19**), lui-même neveu de DX._ (17**-18**), célèbre poète et littérateur, éminent représentant du romantisme dit de 4********. BX._, professeur de physique, est décédé le 14 janvier 1969 à 1********. Le 15 juillet 1968, il avait établi devant notaire un testament, dont l’article 4 est libellé comme suit:
« Pour le cas où je décéderais avant mon épouse EX._ née B._, je l’institue seule héritière sous réserve des legs stipulés ci-dessous qui seront délivrés par mon exécuteur testamentaire:
(...)
d/ j’exprime le vœu que mon épouse consacre la part de ma fortune qui ne sera pas nécessaire à lui assurer une existence en tous points semblable à celle qui fut la nôtre, à la réalisation de deux projets qui me tiennent à cœur, savoir:
-
(...)
-
créer à 5******** un centre de loisirs comprenant notamment une salle de lecture accueillante où les adultes pourront consulter notamment des périodiques suisses et étrangers, des encyclopédies et des dictionnaires, un club, une salle de conférences, un atelier de loisirs, et caetera (...) »
B.
EX._, veuve de BX._, est décédée le 17 janvier 1993. Son testament olographe du 1er mars 1974 contient un article 9, libellé comme suit:
« En mémoire de mon mari, j’institue héritière de l’autre moitié de ma succession une fondation à constituer par mon exécuteur testamentaire après mon décès.
Cette fondation sera dénommée «Fondation BX._ et EX._», en abrégé « Fondation X._ », et aura son siège à 5********.
Son but sera le développement de la vie culturelle et artistique dans la région de la Riviera vaudoise notamment:
-
en soutenant de jeunes talents prometteurs, par exemple par l’octroi de bourses et de subsides;
-
en créant des centres de rencontre accueillants qui se prêtent également à l’organisation d’expositions, de conférences et de concerts;
-
et d’une manière générale en encourageant des initiatives en vue de trouver une solution au problème que pose l’utilisation des loisirs.
Les biens de la fondation seront gérés par un conseil composés de 3 membres au moins; mon exécuteur testamentaire et ma fille qui choisiront librement les autres membres, feront partie du premier conseil. Le conseil veillera à coordonner les efforts de la fondation avec les initiatives publiques ou privées dans la même direction ».
C.
La Fondation BX._ et EX._, en abrégé Fondation X._ (ci-après: la Fondation) a été constituée le 17 janvier 1994. Le Département de l’intérieur et de la santé publique a entériné sa création, le 10 février 1994. Elle a été inscrite au Registre du commerce le 14 février 1994. Selon ses statuts, la Fondation a pour but de développer la vie artistique et culturelle dans la région de la Riviera vaudoise, notamment en soutenant de jeunes talents prometteurs, par exemple par l’octroi de bourses et de subsides, en créant des centres de rencontres accueillants se prêtant aussi à l’organisation d’expositions, de conférences et de concerts, et, d’une manière générale, en encourageant des initiatives en vue de trouver une solution au problème social que pose l’utilisation des loisirs (art. 4). Le patrimoine de la Fondation est constitué de legs, d’une part de la succession de EX._, de subventions et des revenus de la fortune (art. 5). Le conseil de fondation (ci-après: le Conseil) dispose de tout ou partie du patrimoine de la Fondation pour atteindre le but fixé (art. 6). Le Conseil est formé de trois à dix membres (art. 7 al. 1). Il a été nommé la première fois par C._, exécuteur testamentaire de EX._, et AX._, fille unique de BX._ et de EX._, puis ses membres choisis par cooptation (art. 7 al. 2). Le Conseil effectue librement toutes les opérations entrant dans le cadre du but de la Fondation, soit notamment d’en gérer la fortune, de prendre toutes les décisions relatives au but de la Fondation, de nommer le contrôleur et d’approuver les comptes (art. 9). Le capital de la Fondation est de l’ordre de 5 millions de francs.
D.
Le Conseil a été formé initialement le 17 janvier 1994 (ch. 3 de l’acte de constitution du 17 janvier 1994), selon les modalités fixées à l’art. 7 al. 2 des statuts. AX._ en faisait notamment partie. Le Conseil n’ayant pas été en mesure de fonctionner correctement, l’Autorité de surveillance des fondations (ci-après: l’Autorité de surveillance) a, le 18 mars 1999, destitué les membres du Conseil et en a désigné les nouveaux membres, dont AX._. Celle-ci et d’autres membres du Conseil, ont attaqué cette décision devant le Tribunal administratif (cause GE.99/0050). L’affaire a été conciliée par l’accord des recourants à la constitution d’un nouveau Conseil, comprenant, outre AX._, Z._ comme président, ainsi qu’Y._, D._ et A._, comme membres. Le recours a été retiré et la cause rayée du rôle, le 28 octobre 2002. Le 1
er
novembre 2002, le Département des institutions et des relations extérieures a annulé la décision du 18 mars 1999 et désigné les nouveaux membres du Conseil, conformément à la convention passée devant le Tribunal administratif.
E.
Par la suite, des divergences de vues sont apparues entre AX._, d’une part, et les autres membres du Conseil, d’autre part. AX._ s’est attachée à faire adopter par le Conseil un projet d’activité, s’agissant notamment de la création d’un centre de rencontres, que les autres membres du Conseil ont jugé trop ambitieux, préférant coordonner les opérations de la Fondation avec celles d’autres institutions existantes. Cette dernière option a prévalu, lors d’une délibération du Conseil du 2 octobre 2007, contre l’avis d’AX._. Celle-ci a, le 20 novembre 2007, formé une plainte auprès de l’Autorité de surveillance, tendant notamment à la destitution des autres membres du Conseil et à la modification de la décision du 2 octobre 2007, dans le sens de l’adoption du projet de centre de rencontres qu’elle avait présenté. L’Autorité de surveillance a rejeté cette plainte, le 1
er
septembre 2009.
F.
AX._ a recouru contre cette décision, dont elle demande principalement la réforme en ce sens que les autres membres du Conseil soient révoqués, le projet de création d’un centre de rencontres par la Fondation adopté, et le projet de coopération entre la Fondation et le bibliothèque-médiathèque municipale de 5******** (ci-après: la Bibliothèque de 5********), abandonné. L’Autorité de surveillance propose le rejet du recours. Y._, A._ et Z._ ont produit des observations, tendant au rejet du recours. Invitée à répliquer, la recourante a maintenu ses conclusions.
G.
Le 23 octobre 2009, le juge instructeur a rejeté la demande de mesures provisionnelles formée par la recourante, tendant à l’arrêt immédiat du projet de collaboration entre la Fondation et la Bibliothèque de 5********.
H.
Le Tribunal a statué par voie de circulation.

Considérant en droit
1.
a) Selon l'art. 84 al. 1 CC, les fondations (à l'exception de celles de famille et ecclésiastiques, cf. art. 87 al. 1 CC) sont placées sous la surveillance de la corporation publique (Confédération, canton, commune) dont elles relèvent par leur but. La loi attribue à l'autorité de surveillance un vaste pouvoir d'examen: elle prend les mesures nécessaires, lorsque les indications de l'acte de fondation relatives aux organes et au mode d'administration (ce dernier comprenant la désignation, la composition, l'activité, la gestion et les compétences des organes de la fondation) sont insuffisantes (art. 83 al. 1 et 2 aCC; art. 83d CC); elle pourvoit à ce que les biens des fondations soient employés conformément à leur destination (art. 84 al. 2 CC). Il lui appartient également de proposer à l'autorité cantonale ou fédérale compétente la modification de l'organisation ou du but d'une fondation (art. 85 et 86 CC) ou de provoquer la dissolution de celle-ci (art. 89 al. 1 CC). A cet égard, l’autorité de surveillance doit s’attacher à ce que les organes de la fondation ne prennent pas de décisions contraires à l’acte de fondation, au règlement, respectivement à la loi, ou aux mœurs (ATF 108 II 497 consid. 5 p. 499/500; 106 II 265 consid. 3c p. 269/270). La surveillance ne s’étend pas seulement au placement et à l’utilisation du patrimoine de la fondation au sens étroit, mais aussi aux décisions générales sur l'organisation de la fondation, comme l’établissement de règlements et de statuts et à l’administration. L’autorité de surveillance est habilitée à donner des instructions obligatoires pour les organes de la fondation et à prendre des sanctions en cas d’inobservation (ATF 108 II 497 consid. 5 p. 499/500, et les arrêts cités). La surveillance n’équivaut toutefois pas à une tutelle et l’autorité de surveillance ne peut agir à la place des organes de la fondation. Il ne lui est pas permis, dans l'exercice de ses tâches de contrôle, de substituer sa propre appréciation à celle des organes de la fondation; elle doit faire preuve de la plus grande retenue et n’intervenir que si les organes de la fondation, dans le but d’accomplir la volonté du fondateur, ont excédé ou abusé de la liberté d’appréciation qui leur a été conférée; en d’autres termes, l'autorité de surveillance ne peut intervenir que si une décision est insoutenable parce qu’elle repose sur des critères étrangers à l’état de fait ou qu’elle ignore des critères qui s’y rapportent. L’autorité de surveillance qui empiète sans base légale dans le domaine d’autonomie des organes de la fondation viole le droit fédéral (ATF 111 II 97 consid. 3 p. 99; 108 II 497 consid. 5 p. 500; arrêts GE.2006.0102 du 21 novembre 2008, consid. 3; GE.2005.0186 du 5 mai 2006 consid. 1).
Dans le cadre de son pouvoir de surveillance, l'autorité peut ordonner des mesures provisoires ou définitives, telles que la destitution d'organes et leur remplacement par d'autres et, d'une manière générale, suspendre l'exécution de décisions des organes de la fondation. Les problèmes d'organisation (et notamment de destitution d'organes ou de participation à ceux-ci) relèvent de la compétence de l'autorité de surveillance, à l'exclusion du juge civil, dont la compétence juridictionnelle n'est reconnue qu'en présence d'un droit subjectif à des prestations déterminées (ATF 112 II 97 consid. 3 p. 98-100). L'intervention de l'autorité de surveillance n'est justifiée, lorsqu'il est question de la destitution ou de la révocation de membres des organes d'une fondation, que dans l'hypothèse où l'utilisation des biens conformément au but est entravée ou menacée et que d'autres mesures moins radicales seraient inefficaces, indépendamment de l’existence d’une faute de la part des organes de la fondation (ATF 124 III 97; 112 II 471; 105 II 321 consid. 5a p. 326). L’autorité de surveillance est habilitée à ordonner une exclusion lorsque les dissensions entre les membres du conseil sont de nature à entraver le fonctionnement de la fondation (ATF 112 II 97; arrêts GE.2006.0102 et GE.2005.0186, précités; GE.2000.85 du 17 décembre 2004, consid. 2.1).
b) L'art. 10 du règlement du 30 avril 2008 sur la surveillance des fondations (RSF; RSV 211.71.1) prévoit notamment que l'autorité de surveillance s'assure que les fondations sont administrées conformément à la loi et aux statuts, en vue de réaliser leur but (al. 1). Elle prend, à cet effet, toutes mesures utiles, d'office ou sur plainte (al. 2); ces mesures comportent notamment: l'examen de tous les documents utiles; le contrôle occasionnel de la gestion des fondations, par des inspections, des expertises comptables, des enquêtes ou par tout autre moyen d'information; l'intervention, sous forme de directions, d'ordres, d'envois de rappels et d'avertissements à l'organe suprême ou à tout autre intervenant; la mise sous séquestre de valeurs et la conservation en lieu sûr des archives et des dossiers; la dénonciation, s'il y a lieu aux autorités de la justice pénale; la nomination d'un curateur ou commissaire, la destitution d'organes défaillants et la nomination de nouveaux administrateurs ou de liquidateurs, etc.; la dénonciation au juge pénal en application de l'article 292 CP; l'amende; l'examen des plaintes, sous réserve de l'article 73 LPP (al. 3 ch. 1 à 10).
c) La voie de la plainte à l'autorité de surveillance est notamment ouverte lorsque les biens de la fondation sont employés à d'autres fins que celles auxquelles ils sont destinés; toute personne disposant d’un intérêt personnel déterminé au contrôle de l’activité des organes de la fondation, peut s’adresser à l’autorité de surveillance; cet intérêt est reconnu à la personne qui serait dans la position d’obtenir une prestation ou un autre avantage de la fondation (ATF 112 Ia 180 consid. 3d/aa p. 190; 110 II 436 consid. 2 p. 440/441. Cet intérêt doit ainsi être reconnu aux bénéficiaires actuels ou potentiels de la fondation, au fondateur, à ses héritiers, à un autre organe de la fondation ou à un membre d'un organe (Hans Michaël Riemer, Berner Kommentar, N. 119 ad art. 84 CC; moins catégorique: Parisima Vez, La fondation: lacunes et droit désirable, Etudes de droit suisse, Berne 2004, p. 227). La plainte n'est ainsi recevable qu'à condition que le plaignant ait un intérêt personnel aux mesures demandées, ce qui permet de prendre en considération le fait qu'une plainte à l'autorité de surveillance peut constituer un moyen d'obtenir que l'autorité de surveillance des fondations exerce consciencieusement sa tâche, moyen plus efficace que la simple dénonciation qui ne donne pas le droit d'exiger qu'il y soit donné suite (ATF 107 II 385 consid. 4 p. 390-392).
d) La Fondation a été constituée sur la base du testament de EX._, dont la recourante est également l’héritière. La recourante est de surcroît membre du Conseil depuis sa création.
Dans sa plainte du 20 novembre 2007, la recourante s’était adressée à l’Autorité de surveillance, afin que celle-ci destitue les autres membres du Conseil, en désigne de nouveaux à leur place, et ordonne au Conseil de pourvoir à la création d’un centre de rencontres. La recourante a reproché aux autres membres du Conseil de ne pas réaliser ce but assigné à la Fondation, en violation de ses statuts.
Dès lors que son intervention est fondée sur sa volonté de faire respecter les dernières volontés de ses parents, s’agissant notamment des buts de la Fondation, la recourante était recevable à agir par la voie de la plainte auprès de l’Autorité de surveillance. Contre la décision de celle-ci, elle a partant qualité pour agir, au sens de l’art. 75 al. 1 let. a LPA-VD. Dans l’affaire GE.2005.0186 qui a donné lieu au prononcé de l’arrêt du 5 mai 2006, le Tribunal administratif était entré en matière sur un recours formé par les membres du conseil contre une décision de l’Autorité de surveillance, sans examiner la qualité pour agir au regard de l’art. 37 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives en vigueur à l’époque, dont le contenu est analogue à celui de l’art. 75 al. 1 let. a LPA-VD. Dans l’affaire GE.2006.0102 qui a donné lieu au prononcé de l’arrêt du 21 novembre 2008, le Tribunal cantonal avait laissé la question indécise, s’agissant d’un héritier défendant uniquement ses intérêts patrimoniaux (saisi d’un recours en matière civile contre cet arrêt, le Tribunal fédéral l’a déclaré irrecevable, faute de qualité pour agir au sens de l’art. 76 al. 1 let. b LTF; ATF 5A_828/2008 du 30 mars 2009).
Il y a lieu d’entrer en matière.
2.
La recourante reproche aux autres membres du Conseil de ne pas réaliser le projet de créer un centre de rencontres. Elle y voit une violation des buts de la Fondation.
a) Lorsque, comme en l’espèce, le de cujus consacre une part de la quotité disponible à la création d’une fondation (art. 493 CC), ses dernières volontés sont décisives pour la détermination du but de la fondation (Peter Weimar, Berner Kommentar, N. 7ss ad art. 493 CC; Harold Grüninger, Basler Kommentar, ad art. 493 CC; Alexandra Zeiter, Die Erbstiftung, thèse Fribourg, 2001, N.519-521, 720-722). Celui-ci doit être suffisamment précis pour être réalisé, de même que le cercle des bénéficiaires (Zeiter, op. cit., N.547ss). En l’occurrence, pour l’interprétation des buts de la Fondation, il n’y a pas lieu de prendre en compte le testament de BX._, puisque celui-ci n’a pas affecté une part de sa succession à la création de la Fondation. Tout au plus a-t-il exprimé un vœu quant à l’usage ultérieur que pourrait faire de sa fortune EX._, son épouse et héritière. Quant au testament de EX._, il n’est déterminant que dans la mesure où son article 9 a été repris intégralement, pour ce qui est du but, à l’art. 4 de la Fondation. Cette disposition s’interprète dès lors pour elle-même, selon les méthodes habituelles (ATF 102 II 161). Pour le surplus, peu importe que la recourante prétende savoir mieux que quiconque ce que sa mère avait à l’esprit en instituant la Fondation. Celle-ci a acquis la personnalité juridique depuis son inscription au Registre du commerce (Harold Grüninger, Basler Kommentar, N.14 et 25 ad art. 81 CC; Hans Michaël Riemer, Berner Kommentar, N.89 ad art. 81 CC). Elle n’appartient pas à son fondateur, ni à ses héritiers. La recourante ne saurait dès lors revendiquer un «droit moral» sur la Fondation, afin de garantir le respect de la volonté de ses parents, comme elle l’a fait par exemple dans une note du 30 septembre 2005, versée au dossier.
b) L’art. 4 des statuts de la Fondation assigne à celle-ci le but de développer la vie artistique et culturelle dans la région de la Riviera vaudoise. Cette disposition énumère ensuite trois moyens d’atteindre ce but, soit, premièrement, le soutien à apporter aux jeunes talents prometteurs, par exemple par l’octroi de bourses et de subsides; deuxièmement, la création de centres de rencontres accueillants se prêtant aussi à l’organisation d’expositions, de conférences et de concerts; troisièmement, et d’une manière générale, l’encouragement des initiatives en vue de trouver une solution au problème social que pose l’utilisation des loisirs. La création d’un centre de rencontres ne constitue ainsi pas le but de la Fondation. Un tel centre n’est pas une fin en soi, mais seulement l’un des moyens d’atteindre le but (proprement dit) de la Fondation – le développement de la vie artistique et culturelle dans la région de la Riviera. En outre, ce moyen n’est pas le seul envisagé par l’art. 4 des statuts. Il est placé, à titre alternatif, sur le même pied que les deux autres mentionnés dans cette disposition (soit le soutien aux jeunes talents et l’encouragement des initiatives propres à occuper les loisirs des habitants de la région, du point de vue artistique et culturel).
c) Pour atteindre le but de développer la vie artistique et culturelle dans la région de la Riviera vaudoise, le Conseil de la Fondation n’est pas libre dans le choix des moyens. Il doit s’en tenir à ceux mentionnés à l’art. 4 des statuts. En revanche, dès lors que ces moyens sont énumérés de manière alternative, comme en l’espèce, le Conseil dispose d’un très large pouvoir d’appréciation dans leur mise en œuvre (cf. consid. 1a ci-dessus). Il peut privilégier l’un ou l’autre, en fonction de l’adéquation au but poursuivi, des moyens disponibles, des coopérations envisageables. Il appartient dès lors au Conseil de faire des choix à long terme, pour définir la politique à suivre en vue de réaliser le but de la Fondation. C’est sur ce point que la recourante se sépare des autres membres du Conseil. Pour la recourante, la création du centre de rencontres est un élément essentiel de la volonté de ses parents; elle doit dès lors être réalisée dans le cadre de la Fondation et celle-ci doit impérativement s’y tenir. La proposition élaborée par la recourante à cette fin, et soumise au Conseil lors de ses séances des 24 avril et 26 juin 2007, est particulièrement illustrative de la représentation que se fait la recourante du but de la Fondation. Le Conseil n’y a pas adhéré. Le procès-verbal des séances des 24 avril et 26 juin 2007 montre que tout en étant sensibles au projet caressé par la recourante, les autres membres du Conseil y ont formulé des objections de poids. La première tient au coût de l’opération, en termes d’infrastructures et de frais fixes. Pour créer un tel centre selon la proposition élaborée par la recourante, il faudrait trouver des locaux comprenant plusieurs salles assez vastes pour abriter une bibliothèque, des salles de conférences et une salle de concert; acquérir des équipements importants (livres, revues, mobilier, fournitures, matériel informatique); disposer de ressources régulières pour financer les salaires à verser aux employés, ainsi que pourvoir à l’entretien et au fonctionnement du centre. Les prévisions de la recourante, consignées dans son document soumis au Conseil le 24 avril 2007, paraissent dans ce contexte irréalistes et en tout cas disproportionnées par rapport aux ressources de la Fondation. On peut même se demander si en s’engageant dans la direction esquissée par la recourante, le Conseil n’aurait pas mis l’existence même de la Fondation en péril. L’option en fin de compte retenue par le Conseil, consistant à privilégier les autres moyens à sa disposition – le soutien aux jeunes talents et la participation à d’autres initiatives en cours – paraît dans ce contexte comme la plus raisonnable. En particulier, le choix de coopérer avec des structures existantes, quitte à ce que des manifestations entrant dans le cadre du but de la Fondation y soient organisées sous son égide, n’apparaît pas dénué de sens. Lors de sa réunion du 2 octobre 2007, le Conseil a rejeté le projet présenté par la recourante. Cette décision est à l’origine de la plainte du 20 novembre 2007.
d) En 2008, le Conseil a élaboré un projet de coopération avec la Bibliothèque de 5********. Ce projet vise à créer, dans les locaux de la Bibliothèque, une salle de lecture (dénommée «Salle X._») et d’y organiser des conférences et des animations conformes au but de la Fondation. Celle-ci financerait l’acquisition d’ouvrages et de périodiques, ainsi qu’une part de poste (à 20%) destiné à l’organisation des conférences et animations, au secrétariat de la Fondation, à la recherche et à la collation de documents concernant CX._, ainsi que BX._ et EX._. Le 8 avril 2008, le Conseil a libéré un crédit de 40'000 fr. pour ce projet, qui a été discuté le 24 juin 2008 et adopté le 18 novembre 2008. Il a été décidé à cette occasion l’engagement d’une historienne chargée de faire des recherches sur la famille X._. La Fondation s’est engagée à allouer un montant de 20'000 fr. pour la mise en route du projet, ainsi qu’une dotation annuelle de 32'000 fr. et un subside de 10'000 fr. pour les projets ponctuels. Ainsi conçue, cette collaboration paraît conforme aux buts de la Fondation. Elle concrétise, sous une forme sans doute plus modeste que celle préconisée par la recourante, le projet de centre de rencontres tel qu’esquissé par BX._ dans son testament du 15 juillet 1968. Elle participe au développement de la vie culturelle de la région de la Riviera, en étoffant l’offre des prestations fournies par la Bibliothèque de 5********. Compte tenu du large pouvoir d’appréciation qui lui est laissé dans ce domaine, on ne saurait en tout cas dire qu’en soutenant ce projet, le Conseil se serait écarté du but de la Fondation, comme le soutient la recourante. Il n’existait dès lors pas de motifs de révoquer les membres du Conseil.
e) En conclusion, l’Autorité de surveillance n’a pas violé la loi en rejetant la plainte du 20 novembre 2007, comme elle l’a fait.
3.
Le recours doit ainsi être rejeté, et la décision attaquée confirmée. Les frais sont mis à la charge de la recourante; il n’y a pas lieu d’allouer des dépens aux tiers intéressés, qui sont intervenus dans la procédure sans l’assistance d’un mandataire; l’allocation de dépens pour le surplus n’entre pas en ligne de compte (art. 49, 55 et 56 LPA-VD).