Decision ID: f09378cd-5ca2-5718-8b40-372880f22a39
Year: 2002
Language: it
Court: TI_TCA
Chamber: TI_TCA_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: public_law

ritenuto,
in fatto
A. La cittadina dominicana _ ha quattro figli, tra i quali _ e _, nati da relazioni con il connazionale _. La ricorrente ha soggiornato regolarmente in Svizzera durante qualche mese nel 1991, 1992 e 1993. Il 30 gennaio 1994 _ è stata nuovamente autorizzata ad entrare nel nostro Paese, questa volta per sposarsi con il cittadino elvetico _, divorziato. Quest'ultimo ha una figlia, ormai prossima alla maggiore età. Le nozze sono state celebrate il _ a _. A seguito del matrimonio, l'insorgente è stata posta al beneficio di un permesso di dimora, regolarmente rinnovato. Il 1° aprile 1998 i coniugi _ sono andati ad abitare a _, in una casa di loro proprietà. Il 25 maggio 2000 la ricorrente ha iniziato a svolgere un'attività lucrativa. Il 30 gennaio 2001 _ ha ottenuto la cittadinanza svizzera per naturalizzazione agevolata.
B. a) Il 4 maggio 2001 _, cugina della ricorrente, ha chiesto alla Sezione dei permessi e dell'immigrazione del Dipartimento delle istituzioni, per il tramite del Consolato generale di Svizzera a Santo Domingo, l'autorizzazione di entrata e di soggiorno nel nostro Paese di _ e _. Alla domanda è stata allegata la dichiarazione di _, con cui autorizzava i suoi due figli a ricongiungersi con la loro madre.
b) Con decisione 13 agosto 2001, il dipartimento ha respinto le rispettive domande. Ha rilevato che il raggruppamento famigliare era stato chiesto tardivamente in quanto _ viveva stabilmente in Svizzera dal 1994. La risoluzione è stata resa sulla base degli art. 4 e 16 LDDS, 8 ODDS e 8 CEDU.
C. Con giudizio 2 ottobre 2001, il Consiglio di Stato ha confermato la suddetta risoluzione, respingendo l'impugnativa contro di essa interposta da _. Il Governo ha posto in evidenza la lunga separazione volontaria tra madre e figli, la mancanza tra di essi di provate relazioni strette, durature ed effettivamente vissute ed ha ritenuto che nulla impedisse agli stessi di mantenere i loro rapporti famigliari come erano intrattenuti fino a quel momento. L'Esecutivo cantonale ha inoltre rilevato che la ricorrente non aveva dimostrato l'esistenza di interessi preponderanti che imponessero una modifica delle loro relazioni; tanto meno gli asseriti problemi di salute di sua madre, che si occupava di _ e _. Ha ritenuto in ogni caso che questi ultimi potessero essere accuditi dal nonno, dal padre _, dalla cugina della ricorrente e dalla sua famiglia oppure dai loro fratelli o dalla famiglia del loro padre.
D. Contro la predetta pronunzia governativa _ insorge ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento e postulando che _ e _ vengano autorizzati ad entrare in Svizzera e posti al beneficio di un permesso di dimora giusta gli art. 17 LDDS e 8 CEDU. Rimprovera al Consiglio di Stato di non aver accertato la necessità del ricongiungimento famigliare in Svizzera. Sostiene di aver mantenuto con i figli un legame intenso e vivo tramite regolari visite e telefonate, prendendo le decisioni importanti per la loro educazione e versando regolarmente del denaro per il loro mantenimento. Giustifica il ritardo con cui ha chiesto il ricongiungimento per motivi finanziari. Sostiene che prima del maggio 2000, momento in cui ha iniziato a lavorare, doveva vivere con il solo reddito di suo marito, il quale era tenuto a versare gli alimenti alla figlia di primo letto. La situazione economica sarebbe infine migliorata, anche perché quest'ultima è ormai prossima alla maggiore età e potrà di conseguenza mantenersi da sola. Contesta in seguito che i suoi figli abbiano strette relazioni con i famigliari che vivono nella Repubblica Dominicana, all'infuori della nonna materna malata. Per dimostrare i problemi di salute di sua madre e l'impossibilità della stessa di continuare ad occuparsi di _ e di _, versa agli atti diversa documentazione relativa. Infine, chiede di essere sentita personalmente unitamente a suo marito.
E. All'accoglimento del gravame si oppongono sia il dipartimento sia il Consiglio di Stato con argomenti di cui si dirà, per quanto necessario, in seguito.
Considerato,

in diritto
1. 1.1. In materia di diritto degli stranieri, la competenza del Tribunale cantonale amministrativo a statuire in merito ai gravami inoltrati avverso le decisioni del Consiglio di Stato è data soltanto nella misura in cui queste ultime possono essere impugnate con ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale (cfr. art. 10 lett. a LALPS).
1.2. Giusta l'art. 100 cpv. 1 lett. b n. 3 OG, in materia di polizia degli stranieri il ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale non è esperibile contro il rilascio o il rifiuto di permessi al cui ottenimento la legislazione federale non conferisce un diritto. L'art. 4 LDDS sancisce che l'autorità competente decide liberamente, nei limiti delle disposizioni della legge e dei trattati con l'estero, in merito alla concessione del permesso di dimora o di domicilio. Lo straniero ha quindi un diritto all'ottenimento di un simile permesso solo laddove tale pretesa si fonda su di una disposizione particolare del diritto federale o di un trattato internazionale (DTF123 II 145 consid. 1b).
1.3. Non esiste alcun trattato conchiuso tra la Confederazione svizzera e la Repubblica Dominicana dal quale potrebbe scaturire un diritto al rilascio di un permesso di soggiorno a titolo di ricongiungimento famigliare. Anche la Convenzione 20 novembre 1989 sui diritti del fanciullo (RS 0.107) non istituisce un diritto in tal senso (DTF 124 II 361, consid. 3b).
1.4. La giurisprudenza federale ha sancito che l'art. 17 cpv. 2 LDDS, relativo al ricongiungimento famigliare con genitori stranieri domiciliati, si applica per analogia ai figli stranieri con padre o madre svizzeri (DTF 118 Ib 155 consid. 1b). Orbene, secondo tale disposto, terza frase, i figli celibi d'età inferiore ai 18 anni hanno il diritto di essere inclusi nel permesso di domicilio dei genitori, a condizione che essi vivano con questi ultimi. Al momento della richiesta del permesso di soggiorno per vivere con la madre, _ e _ avevano rispettivamente _ e _ anni. Conformemente alla norma menzionata, di principio, essi disporrebbero dunque di un diritto a un permesso per risiedere in Svizzera presso la madre. Se dunque la censura di violazione di tale disposto nell'ambito del ricongiungimento famigliare fosse sollevata innanzi al Tribunale federale attraverso un ricorso di diritto amministrativo, la Corte federale la dichiarerebbe ammissibile in applicazione dell'art. 100 cpv. 1 lett. b n. 3 OG. Il gravame è pertanto ricevibile anche avanti al Tribunale cantonale amministrativo. Sapere se, in concreto, la pretesa citata conduca al rilascio del permesso postulato è una questione di merito e non di ammissibilità.
1.5. Lo straniero che ha uno stretto legame di parentela con una persona che possiede la nazionalità svizzera e che risiede nel nostro paese può invocare a protezione della propria vita familiare l'art. 8 CEDU (DTF 118 Ib 155 consid. 1b). In tal caso, se il legame di parentela è intatto ed effettivamente vissuto, la libertà dell'autorità cantonale di negare un permesso di soggiorno (cfr. art. 4 LDDS) è limitata e contro una decisione di rifiuto è ammissibile il ricorso di diritto amministrativo dinanzi al Tribunale federale in applicazione dell'art. 100 cpv. 1 lett. b n. 3 OG (DTF 122 II 5 consid. 1e, 292 consid. 1e, 389 consid. 1b, 93 consid. 1c) e, di riflesso, nella presente sede attraverso il rinvio di cui all'art. 10 LALPS.
Nella fattispecie, la ricorrente sostiene di aver mantenuto con _ e _ un legame intenso e vivo tramite regolari visite, telefonate e versamenti in denaro. Per la soluzione della vertenza non è ad ogni buon conto necessario esaminare più a fondo la natura e l'intensità del legame familiare che lega la madre ai suoi due figli. In effetti, per la ragioni che seguono (cfr. consid. 5), nella misura in cui la censura di violazione dell'art. 8 CEDU fosse ammissibile, essa andrebbe comunque respinta nel merito.
1.6. Il gravame, tempestivo (art. 10 LALPS e 46 cpv. 1 PAmm) e presentato da una persona senz'altro legittimata a ricorrere (art. 43 PAmm), è ricevibile in ordine. Come si vedrà in appresso (consid. 2), il ricorso può essere evaso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 PAmm).
2. La ricorrente critica il Consiglio di Stato per non averla sentita, insieme a suo marito _, al fine di dimostrare l'intensità del suo legame affettivo con i suoi due figli di primo letto. In questa sede, essa ribadisce la sua domanda.
2.1. La natura ed i limiti del diritto di essere sentito sono determinati innanzitutto dalla normativa procedurale cantonale. Se questa risulta insufficiente, valgono le garanzie minime dedotte dagli art. 29 Cost. e 6 CEDU, norme che assicurano all'interessato il diritto di esprimersi su tutti i punti essenziali di un procedimento prima che sia emanata una decisione e che gli garantiscono anche il diritto di partecipare all'assunzione delle prove, di conoscere i risultati delle stesse, di determinarsi a riguardo e di avanzare offerte di prova (DTF 120 Ib 379, 118 Ia 17; STF 7 giugno 1996 in re M.). La procedura amministrativa cantonale è retta dal principio inquisitorio (cfr. art. 18 cpv. 1 PAmm). In virtù di questo principio l'autorità amministrativa deve accertare d'ufficio gli elementi suscettibili di determinare la decisione ed assumere di sua iniziativa le prove necessarie confrontando accuratamente i contrapposti interessi (DTF 104 Ia 212), senza essere peraltro vincolata dalle domande delle parti. In quest'ambito, all'autorità spetta la facoltà di procedere al cosiddetto apprezzamento anticipato delle prove, rinunciando a quelle offerte dalle parti la cui assunzione non condurrebbe verosimilmente ad alcun nuovo chiarimento di rilievo per il giudizio (DTF 109 II 398, 106 Ia 162, 104 V 210; Rep. 1980 p. 7; Borghi, GAT, N. 364). In base alla valutazione anticipata delle prove esibite l'autorità amministrativa può quindi rifiutarsi di assumere quelle considerate ininfluenti, ma deve darne ragione nel proprio giudizio (RDAT II-1994 N. 50, 1990 N. 43).
2.2. Il Consiglio di Stato ha ritenuto che non fosse necessario raccogliere la testimonianza offerta dalla ricorrente, in quanto non appariva necessaria ai fini del giudizio (consid. A). Siffatta motivazione basta per giustificare il diniego, da parte dell'Esecutivo cantonale, di esperire un'istruttoria. La documentazione annessa era infatti sufficiente per l'emanazione della risoluzione governativa. Tenuto conto delle prove già presenti nell'incarto e della successiva documentazione versata agli atti dalla ricorrente con il gravame in rassegna, questo Tribunale ritiene anch'esso che non sia necessario sentire _, in quanto la sua audizione non appare idonea a procurare al Tribunale la conoscenza di ulteriori elementi affidabili e di rilievo per la presente decisione. Tanto meno quella dell'insorgente. Né la legislazione cantonale né quella federale, d'altronde, garantiscono alla parte il diritto di essere udita oralmente, essendo sufficiente che essa possa far valere le proprie ragioni per iscritto (DTF 117 II 132 consid. 3b, p. 137 e rinvii; Scolari, Diritto amministrativo, parte generale, N. 141 e 146).
2.3. In virtù del principio dell'apprezzamento anticipato delle prove offerte, le richieste formulate dall'insorgente non vengono pertanto accolte.
3. L'art. 17 cpv. 2 LDDS è volto a permettere e ad assicurare a livello giuridico un'effettiva convivenza famigliare (DTF 119 Ib 81 consid. 2c, 118 Ib 153 consid. 2b, 115 Ib 97 consid. 3a). Tale disposto può essere di conseguenza invocato solo per favorire una tale convivenza; ciò non è il caso se lo straniero domiciliato in Svizzera vive separato dai figli per anni e poco prima che essi compiano i diciotto anni li fa venire nel nostro paese. In questi casi si presume che il vero obiettivo non è l'ottenimento di un'autorizzazione di soggiorno. Un'eccezione può unicamente sussistere se validi motivi hanno impedito un ricongiungimento più tempestivo (DTF 119 Ib 88 consid. 3a). Benché la norma sia stata essenzialmente concepita dal legislatore federale per permettere il ricongiungimento dell'intero nucleo famigliare, il Tribunale federale ha già avuto modo di precisare come la medesima sia pure applicabile per analogia nell'ambito di famiglie monoparentali (DTF 125 II 585). In questi casi non esiste però un diritto incondizionato dei figli che vivono all'estero a raggiungere il genitore stabilitosi in Svizzera. Essi hanno però diritto di essere inclusi nel permesso del genitore domiciliato nel nostro Paese, solo se è con quest'ultimo che essi hanno le relazioni familiari più intense. Nella valutazione di tale aspetto, si deve tenere conto non soltanto delle circostanze passate, ma anche di eventuali cambiamenti successivi e delle prospettive future (DTF 118 Ib 159 consid. 2b). In ogni caso non può essere ritenuto come unicamente determinante il fatto che il figlio abbia sempre vissuto all'estero, dove ha allacciato i legami più stretti, altrimenti il ricongiungimento famigliare non diverrebbe in pratica mai possibile. E' necessario per contro accertare presso quale dei genitori la prole abbia vissuto, e, in caso di divorzio, chi ne ha ricevuto l'affidamento; se nel frattempo gli interessi dei figli si sono modificati, l'adattamento alla nuova situazione famigliare dovrebbe, di principio, essere dapprima regolato dal diritto civile. Valgono per analogia i principi appena esposti anche nel caso in cui uno dei genitori vive in Svizzera e il figlio è restato nel proprio Paese d'origine in cura ad una terza persona o presso un altro famigliare che non sia né il padre né la madre (DTF 125 II 585, consid. 2c).
4. 4.1. L'8 dicembre 1993 _ ha chiesto di essere autorizzata a entrare in Svizzera per sposarsi e vivervi definitivamente, lasciando i suoi quattro figli presso i suoi famigliari. La ricorrente non è dunque stata costretta ad allontanarsi dalla sua prole. Essa ha scelto la via della separazione per rifarsi una nuova vita all'estero, allorquando _ e _ avevano un'età in cui necessitavano maggiormente della sua presenza (_rispettivamente _ anni). A partire dalle nozze celebrate il _, essa ha dunque beneficiato di un permesso di dimora annuale ed aveva quindi la possibilità di richiedere immediatamente il ricongiungimento famigliare. Tuttavia, è solo il 4 maggio 2001 che _ ha voluto che due dei suoi quattro figli entrassero in Svizzera. Va pure tenuto in considerazione l'atteggiamento assunto dall'insorgente verso le autorità di polizia degli stranieri, alle quali aveva nascosto, fino al deposito della domanda di ricongiungimento famigliare, di essere madre di _ e di _. In questo modo essa non ha rispettato l'obbligo sancito dagli art. 3 cpv. 2 LDDS e 8 ODDS, volti a permettere alle autorità di prendere in considerazione, sin dall'inizio, tutte le conseguenze che la concessione di un permesso di soggiorno potrebbe comportare sul sovrappopolamento di stranieri e, eventualmente, sul mercato del lavoro (DTF 115 Ib 98 consid. 3b). Questo modo di agire suscita ulteriori dubbi circa l'intensità del legame. L'insorgente sostiene per contro di aver sempre mantenuto i contatti con i suoi due figli di primo letto tramite telefonate e l'invio di denaro volto al loro mantenimento, rendendo loro visita e prendendo tutte le decisioni importanti che li riguardano. A sostegno dei suoi argomenti, essa ha versato agli atti copia del suo passaporto recante timbri di diverse uscite ed entrate da e per la Repubblica Dominicana (doc. B), di diversa documentazione bancaria e di un bollettino di invio di denaro (doc. C). Ha pure prodotto una dichiarazione di _ e _ (doc. F). Ciò non basta tuttavia a far apparire questa relazione famigliare prevalente su quelle esistenti nel proprio Paese d'origine, segnatamente con i nonni e la cugina della ricorrente, che ha sottoscritto la domanda di autorizzazione di entrata (v. ricorso al Consiglio di Stato), ma pure con il padre, che li ha autorizzati ad espatriare. Non si può inoltre sostenere che la madre abbia dimostrato di essersi assunta la responsabilità dell'educazione dei suoi due figli a distanza, ritenuto che era la nonna materna ad occuparsene (v. doc. D: copia di una dichiarazione giurata in lingua spagnola di _, fratello della ricorrente). E' del resto naturale che madre e figli mantengano dei rapporti durante gli anni di separazione. In queste circostanze, il fatto che la ricorrente non abbia immediatamente chiesto il ricongiungimento famigliare per motivi finanziari non è di decisivo rilievo. L'insorgente non ha dunque intrapreso tempestivamente tutti gli sforzi possibili per concretizzare il ricongiungimento famigliare. Non va poi sottovalutato che si tratta di una riunione parziale della famiglia, in quanto non fa altro che separare _ e _ dai due fratelli di primo letto.
4.2. A prescindere dall'esistenza o meno di un legame attuale intenso e vivo tra gli interessati, occorre accertare se sussistono in ogni caso interessi familiari preponderanti che esigano una modifica delle relazioni esistenti come trattenute finora. Innanzitutto, se già il ricongiungimento famigliare sulla base dell'art. 17 cpv. 2 LDDS viene fatto dipendere dall'adempimento di una serie di ben precise condizioni (cfr. consid. 3), a più forte ragione si deve ammettere che in situazioni dove l'insorgente ha fornito all'autorità delle informazioni inesatte sul conto della propria prole, soltanto la presenza di circostanze del tutto particolari permette di soprassedere a simili comportamenti e giustifica la concessione del permesso richiesto. Poste queste premesse, la ricorrente adduce che dall'inizio del 2001 sua madre _, la quale si sarebbe occupata di _ e _, sarebbe gravemente malata e bisognosa di assistenza medica a causa di demenza senile e di un ictus cerebrale che le impedirebbe di parlare e muoversi (v. ricorso al Consiglio di Stato; doc. E). Ci si può chiedere quale sia la portata del certificato medico prodotto in fotocopia la prima volta dinnanzi al Tribunale e non tradotto in lingua italiana. Sia come sia, il quesito non necessita di essere approfondito. L'argomento addotto dalla ricorrente per motivare il ricongiungimento famigliare non appare determinante. Rispetto al passato, l'attuale situazione famigliare di _ e _ non ha subìto delle modifiche tali da impedir loro di continuare a vivere nella Repubblica Dominicana ed imporre di risiedere in Svizzera dalla madre, unico legame che hanno nel nostro Paese. Che gli altri famigliari non possano occuparsi della crescita di _ e _, i quali hanno ora rispettivamente _ e _ anni, appare poco credibile. Vi sono ancora segnatamente il nonno materno, la cugina dell'insorgente, ma anche due altri fratelli, verosimilmente più grandi di loro. Inoltre, essi hanno sempre trascorso la loro vita nella Repubblica Dominicana, dove si trovano da sempre i loro legami sociali principali, culturali ed affettivi e non sono mai giunti in Svizzera, nemmeno per rendere visita alla loro madre. Non appare dunque appropriato inserirli in un ambiente di cui non conoscono la lingua e in un sistema socioprofessionale totalmente diverso dal loro. Non sussistono pertanto interessi famigliari preponderanti tali da modificare in modo imperativo i rapporti attualmente esistenti tra _ e _ e l'insorgente.
Da quanto precede, si deve concludere che i presupposti di cui all'art. 17 cpv. 2 LDDS non sono adempiuti e che il principio della proporzionalità non è stato violato. Il ricorso, su questo punto, va dunque respinto.
5. Occorre ora esaminare se la decisione impugnata viola l'art. 8 CEDU.
5.1. Giusta l'art. 8 CEDU ogni persona ha diritto al rispetto della sua vita privata e familiare, del suo domicilio e della sua corrispondenza (n. 1). Non può esservi ingerenza della pubblica autorità nell'esercizio di tale diritto se non in quanto tale ingerenza sia prevista dalla legge e in quanto costituisca una misura che, in una società democratica, è necessaria per la sicurezza nazionale, l'ordine pubblico, il benessere economico del paese, la prevenzione dei reati, la protezione della salute o della morale, o la protezione dei diritti e delle libertà altrui (n. 2).
5.2. L'art. 8 CEDU tutela, tra l'altro, la relazione familiare tra genitori e figli. Non assicura tuttavia alla persona residente in Svizzera un diritto assoluto di far venire nel nostro paese un suo familiare, segnatamente quando essa stessa ha preso la decisione di vivere separata da quest'ultimo per venire a risiedere in Svizzera. Tale principio vale, a maggior ragione, laddove gli interessati dimostrano con il loro comportamento che il permesso richiesto non è volto in primo luogo a permettere una vita familiare comune, bensì al raggiungimento di altri obiettivi (DTF 122 II 392 consid. 4b con rinvii; 119 Ib 91 consid. 4a; 118 Ib 153 consid. 2c). Difatti, in presenza di un'ingerenza nella vita famigliare giustificata ai sensi dell'art. 8 n. 2 CEDU dalla politica restrittiva in materia di stranieri praticata dalla Svizzera - in particolare dalla salvaguardia del mercato svizzero del lavoro e dal mantenimento di un rapporto equilibrato tra popolazione svizzera e straniera - appare legittimo rifiutare un permesso di entrata e di soggiorno sul nostro territorio al figlio di uno straniero quando la separazione della famiglia risulta dalla libera scelta o volontà del genitore residente in Svizzera, non sussistono interessi familiari preponderanti che impongono una modifica delle relazioni esistenti rispettivamente una modifica si appalesa imperativa, ed infine che la continuazione delle relazioni familiari non siano ostacolate dall'autorità (ibidem).
5.3. In concreto, è da escludere che l'art. 8 CEDU imponga il rilascio del controverso permesso od anche solo appaia violato. In primo luogo, la ricorrente si è definitivamente separata da _ e _ ben sette anni fa. Non vi sono inoltre interessi famigliari preponderanti che esigano una modifica delle relazioni esistenti. In simili circostanze, poiché l'avversato diniego del permesso trae indiscutibile origine dalla politica restrittiva in materia di stranieri praticata dal nostro paese, esso dev'essere considerato giustificato. Questa soluzione s'impone a maggior ragione se si tien conto che sussistono più che fondati motivi per ritenere che la venuta in Svizzera dei figli non poggi in misura preponderante sull'intenzione di riunire la famiglia ma risponda semplicemente al soddisfacimento di obiettivi di natura economica, come migliori condizioni di vita, d'insegnamento o un futuro professionale più favorevole. Va infine rilevato che nulla impedisce a _ di continuare a mantenere le relazioni personali come le ha intrattenute con _ e _ finora. Non risulta del resto che la madre abbia incontrato ostacoli di rilievo recandosi nella Repubblica Dominicana per render loro visita. Anche da questo punto di vista, la decisione impugnata è compatibile con l'art. 8 CEDU.
6. Sulla scorta di quanto precede, il ricorso dev'essere respinto.
Tassa e spese di giustizia seguono la soccombenza (art. 28 PAmm).