Decision ID: d1baf583-162f-441c-937f-1d27cfb8ccf8
Year: 2001
Language: fr
Court: VD_TC
Chamber: VD_TC_031
Canton: VD
Region: Région lémanique
Law Area: public_law

Vu les faits suivants:
A. La société Plakatron AG (ci-après la société ou Plakatron AG) a déposé auprès du Service de l'urbanisme de la Commune de Nyon une demande d'autorisation en vue d'installer un procédé de réclame sur la parcelle 1945, en bordure de la route cantonale 19A (route Blanche). Le procédé est décrit comme un caisson-vitrine rectangulaire avec système de rotation Plakatron. La demande fait état par ailleurs d'une lettre de l'Office fédéral de la police du 11 octobre 1996 concernant l'admissibilité du procédé en cause par rapport aux règles du droit fédéral.
Par décision du 12 janvier 1998, la Municipalité de Nyon (ci-après la municipalité) a refusé l'autorisation requise. D'une part, les dimensions du panneau d'affichage ne respectaient pas celles fixées par les directives du concept global d'affichage qui avaient été approuvées par la municipalité le 15 septembre 1997. En outre, aucun emplacement situé sur le territoire communal n'était affecté à l'affichage mobile multiprismes.
B. Le recours de Plakatron AG auprès du Tribunal administratif a été admis par arrêt du 3 août 1998; le tribunal a annulé la décision du 12 janvier 1998 et il a renvoyé le dossier à la municipalité pour une nouvelle décision dans le sens des considérants. Le refus de l'autorisation fondé sur des directives qui n'avaient pas été adoptées par le législatif communal, ni approuvées par le Conseil d'Etat, ne reposait pas sur une base légale suffisante. Le tribunal a estimé en outre que le procédé de réclame était assimilable à une construction au sens de la législation sur l'aménagement du territoire, dès lors qu'elle modifiait de façon sensible la configuration, l'apparence et l'affectation du terrain. Le recours formé par la société au Tribunal fédéral contre cet arrêt a été déclaré irrecevable le 23 septembre 1998; l'arrêt du tribunal administratif, qui renvoyait le dossier à l'autorité communale, ne constituait pas une décision finale susceptible de recours, mais seulement une décision incidente qui ne mettait pas un terme à la procédure et ne causait pas un préjudice irréparable à la société recourante.
C. Plakatron AG a demandé le 11 novembre 1998 à la municipalité de statuer sur la demande d'autorisation d'affichage conformément au dispositif de l'arrêt du Tribunal administratif du 3 août 1998. La municipalité a répondu le 17 novembre 1998 qu'elle avait engagé une procédure visant à faire adopter le concept général d'affichage par le Conseil communal, puis à le faire approuver par le Conseil d'Etat. La municipalité a ensuite confirmé à la société par décision du 21 décembre 1998 qu'elle soumettait le procédé de réclame litigieux à la procédure d'autorisation de construire prévue par la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions. Le recours formé auprès du Tribunal administratif par Plakatron AG contre cette décision a été déclaré irrecevable par arrêt du 16 décembre 1999. Le tribunal a constaté qu'en invitant la recourante à suivre la procédure de demande de permis de construire, la municipalité s'était limitée à appliquer l'arrêt du 3 août 1998 qui l'habilitait à soumettre le procédé de réclame litigieux à la procédure de l'autorisation de construire.
D. En date 1er mai 2000, la société a déposé auprès de la municipalité une demande de réexamen; elle invoque à l'appui de sa demande un article paru le 28 mars 2000 dans le quotidien 24heures faisant état d'une déclaration d'un représentant de la Municipalité de Morges selon laquelle :
"Les travaux relatifs à la pose de panneaux d'affichage ne sont pas soumis à enquête publique, leur installation ne découlant pas de la loi sur la police des constructions, mais de la loi sur les procédés de réclame".
A l'appui de sa demande, la société soutenait en substance que la prise de position publique de la Municipalité de Morges constituait un fait nouveau qui justifiait le réexamen sur la question de savoir si le procédé de réclame était ou non soumis à la procédure d'autorisation de construire.
Par lettre du 3 mai 2000, la municipalité a répondu que les panneaux d'affichages mis en cause dans l'article du journal 24heures n'avaient aucun rapport avec ceux de Plakatron, qui étaient dotés d'un moteur et d'un éclairage. Elle a ainsi décidé qu'il n'était pas envisageable de réexaminer sa position.
E. Plakatron AG a recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 23 mai 2000; la société conclut à l'admission du recours et à la réforme de la décision attaquée en ce sens que le procédé de réclame litigieux, qui a fait l'objet de la demande d'autorisation du 27 octobre 1997, ne soit pas soumis à la procédure d'autorisation de construire prévue par la loi vaudoise sur l'aménagement du territoire et les constructions; elle conclut également à ce que l'ordre soit donné à la municipalité de statuer sur la demande du 29 octobre 1997.
La municipalité s'est déterminée le 30 juin 2000 en concluant principalement à ce que le recours soit déclaré irrecevable, et subsidiairement rejeté. La société a déposé un mémoire complémentaire le 30 août 2000 et la municipalité une duplique le 23 octobre 2000. Le tribunal a tenu une audience à Nyon le 22 novembre 2000 et les parties ont eu la possibilité de se déterminer sur les notes d'audience mises au net à l'issue de cette séance.

Considérant en droit:
1. La décision attaquée rejette une demande de réexamen d'une décision assujettissant le procédé de réclame à la procédure d'octroi de construire. Cette décision n'est pas mentionnée expressément dans la demande de réexamen du 1er mai 2000, mais il s'agit très probablement de la décision du 21 décembre 1998 par laquelle la municipalité avisait la recourante qu'elle était en droit d'exiger la présentation d'une demande de permis de construire en bonne et due forme, conformément au considérant 6 de l'arrêt du Tribunal administratif du 3 août 1998.
a) Le Tribunal fédéral a déduit de l'art. 4 aCst. que l'autorité est tenue de se saisir d'une demande de nouvel examen si les circonstances se sont modifiées dans une mesure notable depuis la première décision ou si le requérant invoque des faits et des moyens de preuve importants qu'il ne connaissait pas lors de la première décision ou dont il ne pouvait pas se prévaloir ou n'avait pas de raison de se prévaloir à cette époque (ATF 100 Ib 371 consid. 3a). L'autorité saisie d'une demande de réexamen doit d'abord contrôler si les conditions requises pour l'obliger à statuer à nouveau sont remplies et dans l'affirmative, entrer en matière sur le fond, au besoin compléter l'instruction et rendre une nouvelle décision au fond contre laquelle les voies de droit habituelles sont ouvertes. Si elle estime que les conditions pour une entrée en matière ne sont pas remplies, elle peut refuser d'examiner le fond, le requérant pouvant alors recourir en se plaignant du fait que l'autorité inférieure aurait nié à tort l'existence d'un motif justifiant le nouvel examen. La requête de nouvel examen est donc admissible non seulement pour les motifs de révision énoncés aux art. 66 et 67 PA et 137 à 143 OJ, mais également en cas de modification notable des circonstances depuis la première décision (ATF 109 Ib 251, consid. 4a; voir aussi ATF 113 Ia 150-151 consid. 3a). Les autorités administratives de première instance peuvent en outre réexaminer la situation qui résulte de décisions confirmées sur recours par des arrêts qui ont force de chose jugée; il est en effet conforme à l'égalité de traitement de ne pas soumettre à un régime plus restrictif le réexamen des décisions qui ont été confirmées sur recours que celui des décisions qui n'ont pas été attaquées devant une autorité de recours, car les motifs de réexamen sont plus étendus que ceux permettant la révision des décisions judiciaires (André Grisel, traité de droit administratif, vol. II, p. 948).
b) Ainsi, le fait que la décision de la municipalité du 21 décembre 1998 ait été confirmée par l'arrêt du 16 décembre 1999 n'empêche pas la société recourante de demander le réexamen de cette décision. A cet effet, la société recourante invoque un article paru le 28 mars 2000 dans le quotidien 24heures, qui fait état d'une prise de position publique d'un représentant de la Municipalité de Morges selon laquelle la pose de panneaux d'affichage ne serait pas soumise à l'exigence d'une enquête publique. Cet extrait du journal 24heures relate un fait divers. Il s'agit d'un administré, en l'occurrence Jean-Louis Schmidt, qui s'est aperçu que la Société générale d'affichage avait posé deux panneaux juste devant son jardin, dont il déplorait l'impact visuel (perte de vue) en même temps que le fait de ne pas avoir été prévenu. L'intéressé s'est expliqué de la manière suivante sur cette mésaventure : "il serait souhaitable que, pour de telles implantations, une mise à l'enquête, voire au moins une information préalable, soit faite". Interrogé par le journaliste, le directeur de la Société générale d'affichage admettait que la population devrait être informée avant la pose de panneaux, mais la société souhaitait mettre en place le nouveau concept d'affichage à Morges avant la saison touristique. La municipalité avait de son côté fait publier une annonce dans la presse locale pour préciser que les travaux de pose des panneaux n'étaient pas soumis à l'exigence d'une enquête publique.
c) Il convient donc de déterminer si le fait nouveau invoqué par la société recourante imposait ou non à la municipalité d'entrer en matière sur la demande de réexamen. Comme dans le domaine de la révision des décisions judiciaires, pour que le fait nouveau à l'appui d'une demande de réexamen puisse être pris en considération, il faut qu'il modifie dans un sens favorable au requérant la situation de fait déterminante sur la base de laquelle la décision en cause a été prise (voir Jean-François Poudret, Commentaire de la loi fédérale d'organisation judiciaire vol. V ad art. 137 n° 2.2.2 p. 27, ainsi que Pierre Moor, Droit administratif vol. II n° 2.4.4.2. p. 233).
En l'espèce, l'article de presse invoqué par la société recourante est seulement le reflet d'un fait divers qui met en évidence une lacune de la législation sur les procédés de réclame par l'absence d'enquête publique ou de tout autre mode d'information lors de la pose de panneaux publicitaires pouvant porter préjudice à des tiers. Il est vrai que cet article fait état de la position de la Municipalité de Morges dans ce litige, mais cette seule prise de position d'une autre autorité communale exécutive ne fait pas partie des faits déterminants à la base de la décision soumise à la demande de réexamen; en particulier, il n'est pas de nature à modifier la situation de fait sur la base de laquelle le tribunal a jugé que le panneau litigieux devait être soumis à une procédure de demande de permis de construire. De plus, il ressort de la photographie des panneaux publicitaires mis en cause par l'article du quotidien 24heures, qu'ils ne sont pas semblables aux panneaux multiprismes de la société recourante, qui présentent une surface et une épaisseur plus importante et qui sont munis à la fois d'un mécanisme de prismes tournants permettant de modifier les images et d'un système d'éclairage. De tels panneaux sont de nature à porter un préjudice plus important au voisinage que les panneaux de la Société générale d'affichage dont il est fait état dans la coupure de presse. Ainsi, la municipalité pouvait, sans excéder son pouvoir d'appréciation, constater que le fait nouveau invoqué par la recourante n'était pas important ni déterminant et ne justifiait pas une entrée en matière sur la demande de réexamen. L'objet du recours étant limité à la question de savoir si l'autorité intimée devait d'entrer en matière sur la demande de réexamen de la société recourante, il faut constater qu'il n'existe pas de faits nouveaux déterminants justifiant une entrée en matière.
La société recourante soutient encore que la municipalité serait implicitement entrée en matière sur la demande de réexamen par le simple fait qu'elle a décrit dans la décision attaquée la différence entre les panneaux mentionnés dans l'article du quotidien 24heures et le panneau multiprismes qu'elle projette d'installer à Nyon, pour conclure que ce dernier était assimilable à une construction. Mais l'autorité intimée a expressément précisé dans sa décision du 3 mai 2000 "qu'il n'est pas envisageable de réexaminer notre position dans cette affaire", même si elle a expliqué que les panneaux mis en cause dans la coupure de presse étaient différents de celui de la société recourante, "assimilable à une construction"; cette dernière précision indique, en effet, seulement la nature de la différence entre les deux types de panneaux sans que l'on puisse parler d'une véritable entrée en matière sur la demande de réexamen. L'autorité communale était en effet tenue d'expliquer les motifs pour lesquels elle refusait d'entrer en matière sur la demande de réexamen.
2. Le tribunal constate toutefois que la société recourante ne sera plus en mesure de faire juger la question de la soumission de son panneau publicitaire à la procédure de demande d'autorisation de construire avant d'avoir présenté une telle demande (ATF non publié rendu le 23 septembre 1998 en la cause Plakatron AG c/ Nyon). Ce grief ne pourra en effet être soulevé, le cas échéant, que dans le recours formé contre la décision finale de la commune sur la demande de permis de construire. Le tribunal se déterminera donc à toute fin utile sur l'argumentation présentée par la société recourante à ce sujet.
a) La société recourante s'oppose à l'application de la législation sur l'aménagement du territoire et les constructions au panneau d'affichage en cause pour plusieurs motifs; tout d'abord, la définition du procédé de réclame dans la législation vaudoise comprendrait tous les moyens éclairés ou lumineux de quelque nature qu'ils soient de sorte que la seule alimentation électrique prévue pour le panneau litigieux ne suffirait pas à soumettre sa construction à la procédure de demande de permis de construire. En outre, ni les directives de la commune de Nyon pour un affichage conforme au concept global, ni la loi sur les procédés de réclame ne contiendraient une réserve en faveur d'une application concurrente de la législation sur l'aménagement du territoire. Les deux lois poursuivraient les mêmes buts de protection des paysages, des localités et des sites, de sorte que leurs champs d'application et les intérêts protégés seraient identiques. La loi sur les procédés de réclame serait ainsi une législation spéciale par rapport à la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions. Cette interprétation serait confirmée par le fait que l'ancienne loi sur les procédés de réclame de 1970 avait abrogé l'exigence du permis de construire pour les enseignes lumineuses prévue par l'art. 106 ch. 7 de l'ancien règlement d'application de la loi sur les constructions et l'aménagement du territoire de 1944. La société recourante avait aussi obtenu depuis l'arrêt du 3 août 1998 l'autorisation de poser des panneaux multiprismes dans plusieurs communes du canton et quelque 67 panneaux étaient déjà installés dans le canton sans que les communes aient appliqué la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions. L'autorité communale devait ainsi examiner la demande d'affichage dans le cadre de la procédure prévue par la loi sur les procédés de réclame sans qu'il soit nécessaire d'ouvrir deux procédures distinctes. La société recourante estime enfin que la législation sur les procédés de réclame poursuivait non seulement un but d'intérêt public mais tendait aussi à la protection des particuliers, car le Tribunal administratif avait reconnu la qualité pour recourir à des voisins directement touchés.
b) Selon l'art. 22 al. 1 LAT, aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité compétente. Selon la jurisprudence fédérale, la notion de construction ou d'installation couvre tous les aménagements durables, créés de la main de l'homme, fixés au sol, et qui ont une incidence sur son affectation lorsqu'ils modifient sensiblement l'aspect du sol ou d'un ouvrage, s'ils déploient un effet sur l'équipement ou encore s'ils sont susceptibles de porter atteinte à l'environnement (voir ATF 123 II 256 ss). C'est ainsi qu'une clôture en treillis métallique de 2 m de haut soutenue par des poteaux métalliques fixés dans le sol par des socles en béton fait partie des constructions ou installations soumises à l'exigence d'une autorisation de construire (ATF 118 Ib 49 ss); il en va de même pour l'installation de projecteurs destinés à éclairer de nuit le mont Pilate (ATF 123 II 256 ss) ainsi que de l'utilisation d'une prairie comme place d'atterrissage pour les parapentes (ATF 119 Ib 122 ss). En l'espèce, le panneau d'affichage que la société recourante projette d'implanter sur la parcelle 1945 présente une hauteur, socle compris, supérieure à 2.00 m sur une longueur de 2.90 m et une largeur variant entre 26 et 38 cm entre les nouveaux et les anciens modèles de panneaux. De tels panneaux, implantés sur un terrain privé, modifient sensiblement l'aspect du sol et ils font partie des constructions ou installations soumises à l'exigence d'une autorisation de construire au sens de l'art. 22 al. 1 LAT (Christa Perregaux Du Pasquier, L'affichage : une chance de requalification des espaces publics, publication de l'ASPAN "Territoire & Environnement" de mai 2001 p. 21 et les jurisprudences citées des cantons des Grisons, de Berne et de Neuchâtel).
c) Le Tribunal administratif bernois, qui se réfère notamment à trois arrêts du Tribunal administratif du canton de Lucerne du 12 mars 1998 sur la même question, a jugé qu'une installation luminescente à prismes tournants, d'une taille de 290 cm par 160 cm et de 24,5 cm d'épaisseur, aménagée sur un emplacement isolé, nécessitait aussi bien une autorisation de placement de réclame selon l'ordonnance bernoise sur la réclame, qu'un permis de construire au sens de l'art. 22 al. 1 LAT (JAB 1999 p. 120 et ss). Il en allait de même pour une installation luminescente à prismes tournants accolée à un bâtiment (JAB 1999 p. 205 et ss), ainsi que pour la pose de deux panneaux d'affichage d'un format de 275 cm par 135 cm chacun, accolés à la façade d'un bâtiment (JAB 1999 p. 217 et ss).
aa) La société recourante objecte à cet égard que la nouvelle ordonnance bernoise sur les réclames du 17 novembre 1999 règle expressément les cas des procédés de réclame soumis à une autorisation de construire et que la loi bernoise sur les constructions du 9 juin 1985 (LC) réservait également de son côté, à l'art. 1er al. 2 les autorisations spéciales requises en vertu d'autres lois. Il est vrai que l'ancienne ordonnance bernoise sur les réclames du 23 avril 1986, sur la base de laquelle le Tribunal administratif bernois a statué, précisait déjà à son art. 2 al. 2 que les dispositifs de réclame soumis à la législation sur les constructions nécessitaient un permis de construire; cette ordonnance a d'ailleurs été modifiée en novembre 1999 notamment pour tenir compte de la nouvelle jurisprudence et elle prévoit d'unifier la décision sur le permis de construire avec celle sur le procédé de réclame lorsqu'il est soumis à la procédure d'autorisation de construire (art. 2 al. 2 de l'ordonnance sur les réclames du 17 novembre 1999). En outre, la loi bernoise sur les constructions mentionne dans la clause générale d'esthétique (art. 9) les panneaux publicitaires et l'art. 1er al. 1 de la même loi soumet à l'exigence du permis de construire tous les "objets" auxquels s'appliquent les dispositions de la législation sur les constructions, et donc notamment les panneaux publicitaires (Aldo Zaugg Kommentar zum Baugesetz des Kantons Bern vom 9 Juni 1985, 2ème édition ad art. 1 n° 10 p. 61). Mais l'art. 1er al. 3 let b LC (BE) prévoit aussi expressément que l'exigence du permis de construire n'est pas nécessaire pour les objets désignés par le décret concernant la procédure d'octroi du permis de construire, notamment les projets de construction régis en détail par d'autres lois (let. aa). Le Tribunal administratif bernois a cependant jugé que cette disposition ne permettait pas de dispenser les panneaux publicitaires de la procédure d'autorisation de construire en raison du fait que la procédure prévue par l'ancienne ordonnance sur la réclame du 23 avril 1986 était insuffisante, car elle ne prévoyait pas la possibilité de formuler une opposition et elle ne permettait pas d'effectuer un examen d'ensemble des conditions de l'autorisation (voir art. 5 al. 1 let. b du décret bernois du 22 mars 1994 concernant la procédure d'octroi du permis de construire et JAB 1999 p. 120 ss consid. 4b p. 127).
bb) La situation dans le canton de Vaud n'est donc pas essentiellement différente de celle du canton de Berne. Il est vrai que la loi vaudoise sur l'aménagement du territoire et les constructions ne parle pas expressément des panneaux publicitaires, mais la notion de constructions soumises à l'exigence du permis de construire au sens de l'art. 103 LATC est au moins aussi étendue que celle de l'art. 22 al. 1 LAT en comprenant, par exemple, l'installation de mats avec projecteurs (RDAF 1973 p. 366); elle s'applique donc aussi aux panneaux publicitaires qui présentent des dimensions relativement importantes, comme ceux de la société recourante (voir arrêt GE 98/011 du 3 août 1998). La législation vaudoise ne comporte en outre pas de dispositions spécifiques, comme la loi bernoise, qui fixent les conditions de la dispense de l'exigence du permis de construire pour les objets soumis par le législateur à une procédure spéciale distincte de celle de l'autorisation de construire. A cet égard, la jurisprudence fédérale a posé le principe selon lequel une loi spéciale ne peut exclure implicitement ou expressément les procédures prévues par la législation sur l'aménagement du territoire que si elle règle de manière complète, sur le plan matériel et formel, l'activité à autoriser. Il faut d'une part, que du point de vue matériel, la loi spéciale ne se limite pas à réglementer le domaine spécifique lié aux buts de la loi, mais assure une pesée globale de tous les éléments pertinents pour l'aménagement du territoire, et d'autre part, que la procédure donne la possibilité à toutes les parties concernées de faire valoir leurs intérêts et aboutisse à une décision obligatoire à leur égard (voir ATF 114 Ib 224, consid. 7a p. 228).
cc) En l'espèce, la loi vaudoise sur les procédés de réclame ne répond pas à ces exigences; la procédure d'autorisation ne donne pas aux tiers touchés par le panneau publicitaire la possibilité de formuler une opposition et elle aboutit ainsi une décision qui n'a pas force contraignante à leur égard (ATF 117 Ia 285 ss et ATF non publié rendu le 30 janvier 1991 en la cause G. contre Ville de Neuchâtel consid. 2). Elle ne permet pas non plus d'effectuer un examen d'ensemble des conditions d'octroi de l'autorisation, tenant compte des éventuelles oppositions, qui sont nécessaires à la pesée générale d'intérêts requise en matière de procédés de réclame (voir Christa Perregaux Du Pasquier, op. cit. p. 22). Il se justifie donc de soumettre le panneau publicitaire litigieux à la procédure de demande de permis de construire prévue par les art. 103 ss LATC, qui prévoit une enquête publique (art. 109 LATC) avec la possibilité de déposer une opposition (art. 116 LATC), et qui réglemente les cas de dispense de l'enquête publique (art. 111 LATC). Le représentant de la société recourante a d'ailleurs précisé à cet égard que l'exigence d'une enquête publique dans le canton de Berne ne présentait pas de difficultés particulières et qu'il n'avait rencontré qu'une seule opposition d'un parti politique qui luttait contre la prolifération des affiches dans la commune. Il convient encore de relever que l'art. 25a LAT impose de coordonner la procédure d'autorisation de construire avec celle concernant les procédés de réclame, la décision municipale sur le permis de construire pouvant comprendre celle requise par la loi sur les procédés de réclame (voir notamment JAB 1999 205 consid. 4 p. 209).
d) La société recourante invoque implicitement une inégalité de traitement avec la Société générale d'affichage, qui a été autorisée à installer à Nyon trois panneaux de format R12-Soleil sans les soumettre à la procédure d'autorisation de construire; elle relève aussi que l'emprise de ces trois panneaux sur l'environnement serait beaucoup plus importante que les panneaux à prismes tournants, qui permettent pourtant de montrer le même nombre d'affiches. Cependant, la Société générale d'affichage bénéficie avec les communes de conventions lui assurant l'exclusivité de l'affichage sur le domaine public, dont l'usage est régi par la loi vaudoise sur les routes du 10 décembre 1991 (LR). Les panneaux d'affichage sur le domaine public sont donc soumis à une autorisation, un permis ou une concession pour un usage accru du domaine public en vertu des art. 26 et 27 LR (Christa Perregaux Du Pasquier, op. cit. p. 18 à 20), c'est à dire à un régime juridique différent de celui applicable aux panneaux publicitaires sur fonds privés. Le grief relatif au principe d'égalité de traitement ne peut donc être retenu.
e) Il résulte des explications qui précèdent que le recours doit être rejeté et la décision attaquée maintenue. Au vu de ce résultat, il y a lieu de mettre les frais de justice à charge de la société recourante. La commune, qui obtient gain de cause avec l'aide d'un homme de loi, a droit aux dépens qu'elle a requis.