Decision ID: 8769e5cd-a908-5c03-bd36-4cd7f6d0cf2c
Year: 2021
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Sachverhalt:
A.
A._ arbeitet seit dem [...] bei der Eidgenössischen Zollverwaltung
(EZV), Grenzwachtkorps (GWK). Am [...] wurde er zum Teamchef beim
Grenzwachtposten X._ gewählt und übt diese Funktion seither aus.
B.
Am 1. April 2019 unterzog eine Patrouille des Grenzwachtkorps (GWK) auf
der Autobahnraststätte Y._ den russischen Staatsbürger A.G einer
Kontrolle. Da sich W._ den Anweisungen der beiden GWK-Beam-
tinnen nur widerwillig fügte respektive deren Anweisungen keine Folge leis-
tete, zogen sie die ebenfalls auf der Raststätte Y._ anwesende
GWK-Patrouille von A._ zur Verstärkung bei.
C.
Die Vorgehens- und Handlungsweise von A._ im Zusammenhang
mit dieser Kontrolle veranlasste den Regionenkommandanten, am 3. Mai
2019 eine disziplinarische Untersuchung der Ereignisse vom 1. April 2019
anzuordnen. Infolge Ausstandsbegehrens durch A._ vom 3. Mai
2019 gegen die Angehörigen des Kommandos der Grenzwachtregion I trat
der beauftragte Stv Grenzwachtkommandant Reg I in den Ausstand. Es
wurde in der Folge die Postenchefin des Grenzwachpostens Z._
sowie ein Angehöriger des Kommando GWK mit der Durchführung des
Verfahrens beauftragt. Dabei wurde A._ am 13. August 2019 per-
sönlich befragt. Am 2. Oktober 2019 wurde der Untersuchungsbericht ver-
fasst. Mit Disziplinarverfügung vom 4. Dezember 2019 wurde die Untersu-
chung durch das Kommando GWK abgeschlossen und gegen A._
wegen vorsätzlicher Dienstpflichtverletzungen und einer fahrlässigen
Dienstpflichtverletzung eine Verwarnung ausgesprochen.
Das Kommando GWK begründete dies im Wesentlichen damit, A._
habe die Reisedokumente von W._ unrechtmässig eingezogen und
die Kantonsvereinbarung mit dem Kanton Aargau verletzt, den Dienstbe-
fehl für die Dokumentenprüfung nicht beachtet, eine Recherche in der Da-
tenbank C-VIS unrechtmässig durchgeführt und schliesslich unrechtmäs-
sig direkten Kontakt mit der konsularischen Abteilung der russischen Bot-
schaft geführt. Mit seinem Verhalten habe A._ verschiedene Dienst-
pflichten verletzt.
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D.
Mit Eingabe vom 20. Januar 2020 erhebt A._ (nachfolgend: Be-
schwerdeführer) gegen die Verfügung der EZV, vertreten durch das Kom-
mando GWK (nachfolgend: Vorinstanz), Beschwerde beim Bundesverwal-
tungsgericht und beantragt, die Disziplinarverfügung vom 4. Dezember
2019 und die darin enthaltene Verwarnung seien aufzuheben. Er begrün-
det dies im Wesentlichen damit, bereits aufgrund von verschiedenen Ver-
fahrensfehlern und Verstössen gegen grundlegende Rechtsprinzipien
müsse die Disziplinarverfügung aufgehoben werden. Darüber hinaus sei er
sich nicht bewusst, gegen arbeitsrechtliche Pflichten oder Dienstbefehle
verstossen zu haben, schon gar nicht vorsätzlich. Im Übrigen erweise sich
die ausgesprochene Massnahme als unverhältnismässig.
E.
Mit Eingabe vom 17. Februar 2020 lässt sich die Vorinstanz vernehmen
und schliesst auf Abweisung der Beschwerde. Zur Begründung führt sie im
Wesentlichen aus, jedem und jeder Angehörigen des GWK (nachfolgend:
AdGWK) seien die geltenden Dienstbefehle bekannt, dies gelte im vorlie-
genden Fall ebenso für die Vereinbarung mit dem Kanton Aargau. Der Be-
schwerdeführer habe mit seinem Verhalten während der Kontrolle sowie
im Nachgang dazu gegen die Vorgaben des Arbeitgebers verstossen,
stelle sich jetzt aber als Opfer einer übermässig strengen Hierarchie dar.
F.
Mit Replik vom 4. Mai 2020 hält der Beschwerdeführer an seinem Begeh-
ren sowie dessen Begründung fest. Ergänzend macht er ausserdem gel-
tend, die Vereinbarung mit dem Kanton Aargau komme überhaupt nicht zur
Anwendung. Im Übrigen gehe es vorliegend offensichtlich darum, ihn mit
der angeordneten Disziplinarmassnahme abzustrafen, habe die Vorinstanz
doch gar nicht versucht, eine Einigung anzustreben.
G.
In ihrer Duplik vom 25. Mai 2020 hält die Vorinstanz an ihrem Antrag fest,
die Beschwerde abzuweisen.
H.
In seinen Schlussbemerkungen vom 6. Juli 2020 hält der Beschwerdefüh-
rer an seinem Begehren fest und verweist grundsätzlich auf seine bereits
dargelegten Ausführungen in der Beschwerdeschrift sowie der Duplik.
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Seite 4
I.
Auf die weiteren Vorbringen der Parteien sowie die sich bei den Akten be-
findlichen Schriftstücke wird – soweit entscheidrelevant – im Rahmen der
nachfolgenden Erwägungen eingegangen.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt Beschwerden gegen Verfü-
gungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren
vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021), sofern diese von einer
Vorinstanz nach Art. 33 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni
2005 (VGG, SR 173.32) stammen und keine Ausnahme nach Art. 32 VGG
vorliegt (vgl. Art. 31 VGG).
Der angefochtene Entscheid ist eine Verfügung im genannten Sinn und
stammt von einer Vorinstanz gemäss Art. 33 Bst. d VGG (vgl. Anhang 1,
B. Ziff. V 1.6 der Regierungs- und Verwaltungsorganisationsverordnung
vom 25. November 1998 [RVOV, SR 172.010.1]). Die Verfügung vom
4. Dezember 2019 ist ein zulässiges Anfechtungsobjekt und kann direkt
beim Bundesverwaltungsgericht angefochten werden (vgl. Art. 36 Abs. 1
des Bundespersonalgesetzes vom 24. März 2000 [BPG, SR 172.220.1]).
Eine Ausnahme nach Art. 32 VGG liegt nicht vor. Das Bundesverwaltungs-
gericht ist somit zur Beurteilung der Beschwerde zuständig.
1.2 Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach
dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG).
Gemäss Art. 34 Abs. 1 BPG in Verbindung mit Art. 98 Abs. 2 der Bundes-
personalverordnung vom 3. Juli 2001 (BPV, SR 172.220.111.3) richtet sich
das erstinstanzliche Disziplinarverfahren nach dem VwVG. Zur Be-
schwerde ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG berechtigt, wer vor der Vorinstanz
am Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten
hat (Bst. a), durch die angefochtene Verfügung besonders berührt ist
(Bst. b) und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Ände-
rung hat (Bst. c). Der Beschwerdeführer ist als Adressat des angefochte-
nen Entscheids, mit dem gegen ihn eine Disziplinarmassnahme verfügt
wurde, beschwert. Er ist deshalb zur Beschwerde legitimiert.
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1.3 Auf die im Übrigen frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde
(Art. 50 und Art. 52 VwVG) ist daher grundsätzlich einzutreten.
2.
Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet mit uneingeschränkter Kogni-
tion und überprüft die angefochtene Verfügung auf Rechtsverletzungen –
einschliesslich unrichtiger und unvollständiger Feststellung des rechtser-
heblichen Sachverhalts – sowie auf Angemessenheit hin (Art. 49 VwVG).
Bei der Prüfung der Angemessenheit auferlegt es sich indes eine gewisse
Zurückhaltung, soweit es um die Leistungsbeurteilung von Angestellten,
um verwaltungsorganisatorische Fragen oder um Probleme der betriebsin-
ternen Zusammenarbeit und des Vertrauensverhältnisses geht. In diesen
Fällen weicht es im Zweifel nicht von der Auffassung der Vorinstanz ab und
setzt sein eigenes Ermessen nicht an deren Stelle (vgl. Urteile des Bun-
desverwaltungsgerichts [nachfolgend: BVGer] A-73/2014 vom 14. Juli
2014 E. 2.1, A-5859/2012 vom 15. Mai 2013 E. 2; ANDRÉ MOSER/MICHAEL
BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungs-
gericht, 2. Aufl. 2013, Rz. 2.160).
3.
3.1 Gemäss Art. 25 BPG trifft der Arbeitgeber die für den geordneten Voll-
zug der Aufgaben nötigen (Disziplinar-)Massnahmen. Vorgesehen ist unter
anderem die Möglichkeit, eine Verwarnung auszusprechen, den Lohn zu
kürzen oder eine Busse respektive die Freistellung zu verfügen (Art. 25
Abs. 2 Bst. b BPG). Die entsprechenden Ausführungsbestimmungen zum
Disziplinarverfahren finden sich in der BPV.
3.2 Mit Disziplinarmassnahmen wird grundsätzlich auf Amtspflichtverlet-
zungen der Angestellten reagiert. Insbesondere mit der Verwarnung gibt
der Arbeitgeber dem Arbeitnehmer zu verstehen, dass er das gerügte Ver-
halten nicht weiterhin hinzunehmen gewillt ist und dass er bei Wiederho-
lung oder Weiterführung des gerügten Verhaltens härtere Massnahmen zu
treffen gedenkt. Damit soll der gute Gang der Verwaltung sichergestellt so-
wie das Ansehen und die Vertrauenswürdigkeit der Behörden nach aussen
gewahrt werden. Art. 25 BPG zielt jedoch nicht nur auf primär reaktiv-re-
pressive (Disziplinar-)Massnahmen, sondern auch auf aufbauende, ziel-
führende Impulse, wie beispielsweise organisatorische Massnahmen (Bot-
schaft des Bundesrates vom 31. August 2011 zu einer Änderung des Bun-
despersonalgesetzes, BBl 2011 6719). Das Disziplinarrecht des BPG will
mithin nicht mehr (wie noch das alte Beamtengesetz [BtG, SR 172.221.10])
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nur auf das in der Vergangenheit liegende rechtsverletzende Verhalten re-
agieren (pönaler, repressiv-korrektiver Zweck), sondern in erster Linie das
künftige Verhalten lenken. Das Ziel ist nicht mehr nur reaktiv, sondern das
Disziplinarrecht will auch proaktiv und präventiv wirken; die Massnahmen
sollen – wie Art. 25 Abs. 1 BPG festhält – den geordneten Vollzug der Auf-
gaben wiederherstellen beziehungsweise sicherstellen (Botschaft des
Bundesrates vom 14. Dezember 1998 zum Bundespersonalgesetz,
BBl 1999 II 1621; PETER HELBLING, in: Portmann/Uhlmann [Hrsg.], Bundes-
personalgesetz [BPG], Stämpflis Handkommentar, Bern 2013 [nachfol-
gend: Handkommentar BPG], Art. 25 aBPG Rz. 12, 53; vgl. ferner UL-
RICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungs-
recht, 8. Aufl. 2020, Rz. 1506; PIERRE TSCHANNEN/ULRICH ZIMMERLI/MAR-
KUS MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, Bern 2014, § 32 Rz. 48, 50;
PIERRE MOOR/FRANÇOIS BELLANGER/THIERRY TANQUEREL, in: PdS – Précis
de droit Stämpfli, Volume III: L'organisation des activités administratives.
Les biens de l'Etat, 2. Aufl., Bern 2018, S. 616 ff.).
3.3 Jede Disziplinarmassnahme setzt voraus, dass durch den Arbeitneh-
mer eine arbeitsrechtliche Pflicht verletzt wurde, was im Rahmen einer vor-
gängig durchgeführten Disziplinaruntersuchung nach Art. 98 BPV festzu-
stellen oder zu erhärten ist (Art. 99 Abs. 1 BPV; Urteil des BVGer
A-8073/2015 vom 13. Juli 2016 E. 5.2.3). Er muss die ihm obliegende
Pflicht gekannt und diese vorsätzlich oder fahrlässig (vgl. Art. 99 Abs. 2 und
3 [je Ingress] BPV) verletzt haben. Schliesslich durfte keine Not- oder
Zwangslage vorliegen, das heisst der Arbeitnehmer muss die Möglichkeit
gehabt haben, rechts- und pflichtkonform zu handeln. Weitere Vorausset-
zung ist die Angemessenheit beziehungsweise Verhältnismässigkeit der
Massnahme (Art. 5 Abs. 2 der Bundesverfassung [BV, SR 101] i.V.m. Art. 6
Abs. 1 BPG; zum Ganzen Urteil des BVGer A-6699/2015 vom 21. März
2016 E. 4.2; HELBLING, Handkommentar BPG, a.a.O., Art. 25 aBPG
Rz. 42 ff.; TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., §32 Rz. 53).
Ist die fehlerhafte Handlung des Arbeitnehmers fahrlässig geschehen, so
kann eine Verwarnung ausgesprochen oder eine Änderung des Aufgaben-
kreises verfügt werden (Art. 99 Abs. 2 Bst. a BPV). Bei grobfahrlässiger
oder vorsätzlicher Verletzung besteht darüber hinaus auch die Möglichkeit,
den Lohn zu kürzen, eine Busse auszusprechen oder die Änderung von
Arbeitszeiten oder des Arbeitsortes anzuordnen (vgl. JASMINA BUKOVAC/FE-
LIX STREBEL/FELIX UHLMANN, Administrativ- oder Disziplinaruntersuchung,
in: Schweizerische Gesellschaft für Gesetzgebung [SGG] und Schweizeri-
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sche Evaluationsgesellschaft [SEVAL], Gesetzgebung & Evaluation, Le-
Ges 32 [2020] 2, Nr. 1, Rz. 14; URS BÜRGI/GUDRUN BÜRGI-SCHNEIDER
[Hrsg.], Handbuch öffentliches Personalrecht, Zürich 2017, S. 87 f.
Rz. 287 f.; MOOR/BELLANGER/TANQUEREL, a.a.O., S. 616 f., 620).
3.4 Aufgrund der Anwendbarkeit des VwVG für das erstinstanzliche Diszip-
linarverfahren erlangt eine Person, deren Rechte und Pflichten durch die
Disziplinarverfügung berührt werden, nicht nur Parteistellung (vgl. oben
E. 1.2). Als betroffene Person untersteht respektive profitiert sie auch von
den umfassenden Verfahrensrechten des VwVG. Das heisst sie nimmt an
der Sachverhaltsfeststellung teil (Mitwirkungspflicht), ihr muss Aktenein-
sicht gewährt werden und sie hat Anspruch auf rechtliches Gehör (vgl. un-
ten E. 4.1 und 4.2; BUKOVAC/STREBEL/UHLMANN, a.a.O., Rz. 14, 22).
4.
Der Beschwerdeführer rügt eine Reihe von Verfahrensfehlern. Diese gilt
es, im Anschluss zu prüfen.
4.1
4.1.1 Der Beschwerdeführer rügt insbesondere, er sei durch die Vorinstanz
anlässlich seiner Einvernahme am 13. August 2019 nicht auf sein Recht
aufmerksam gemacht worden, er könne seine Aussage und Mitwirkung
verweigern. Dieses Versäumnis verstosse gegen den geltenden Dienstbe-
fehl und stelle einen schwerwiegenden Verfahrensfehler dar. Derselbe
Dienstbefehl verweise im Übrigen auf die insbesondere anwendbaren
Bestimmungen des VwVG, wobei die Mitwirkungspflicht ausgenommen
sei. Die Akten würden ausserdem zeigen, dass die von ihm gemachten
Aussagen in der Disziplinaruntersuchung verwendet und die angebliche
Dienstpflichtverletzung darauf abgestützt beschlossen worden seien. Auf-
grund des Verfahrensfehlers seien die Aussagen jedoch nicht verwertbar
und die Disziplinarverfügung vom 4. Dezember 2019 müsse schon deshalb
aufgehoben werden.
4.1.2 Die Vorinstanz führt in ihrer Vernehmlassung vom 17. Februar 2020
aus, die Frage, ob ein Arbeitnehmer seine Aussage verweigern dürfe, sei
aus dem Arbeitsverhältnis heraus zu beantworten. Das Aufklärungsinte-
resse des Arbeitgebers überwiege gegenüber drohenden arbeitsrechtli-
chen oder disziplinarischen Nachteilen, welche ein Arbeitnehmer aufgrund
seiner Aussagen befürchte. Ein Aussageverweigerungsrecht zur Verhinde-
rung einer Selbstbelastung bestehe nur bei anstehendem Strafverfahren.
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Dies sei vorliegend offensichtlich nicht der Fall, weshalb auch auf einen
entsprechenden Hinweis vor der Befragung verzichtet worden sei. Viel-
mehr sei der Arbeitnehmer aufgrund der Treuepflicht zur Aussage verpflich-
tet und die Beschwerde bezüglich der Rüge eines schwerwiegenden Ver-
fahrensfehlers abzuweisen. Ausserdem sei ihm das rechtliche Gehör sowie
die Möglichkeit zur Akteneinsicht gewährt worden, doch habe er auf beides
verzichtet. In ihrer Duplik vom 25. Mai 2020 ergänzt die Vorinstanz zudem,
dass Dienstbefehle als Verwaltungsverordnungen nur insoweit rechtsver-
bindlich seien, als sie auch den gesetzgeberischen Willen wiedergeben
würden. Wenn der zitierte Dienstbefehl fehlerhaft sei und ein dem Gesetz
widersprechendes Aussageverweigerungsrecht festhalte, so könne er
nicht als zwingendes Recht gelten. Im Übrigen sei der Beschwerdeführer
anlässlich der Einvernahme auf seine Mitwirkungs- und Aussagepflicht hin-
gewiesen worden und habe diese in Anwesenheit seines Rechtsvertreters
anerkannt.
4.1.3 Durch die Eröffnung einer Disziplinaruntersuchung, welche darauf
ausgerichtet war, mittels einer Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG abge-
schlossen zu werden und den Beschwerdeführer in seinen Rechten und
Pflichten zu berühren, kommt diesem Parteistellung im erstinstanzlichen
Verfahren gemäss Art. 6 VwVG zu (vgl. oben E. 1.2; ALFRED KÖLZ/ISABELLE
HÄNER/MARTIN BERTSCHI, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechts-
pflege des Bundes, 3. Aufl., Zürich 2013, Rz. 443). Als AdGWK und damit
als Angestellter Eidgenössischen Zollverwaltung (EZV) untersteht der Be-
schwerdeführer unbestritten dem Bundespersonalrecht. Demzufolge ste-
hen ihm im erstinstanzlichen Verwaltungsverfahren nicht nur die Verfah-
rensrechte des VwVG zu, sondern es werden ihm auch die entsprechen-
den Pflichten auferlegt (vgl. E. 1.2, 3.4).
4.1.3.1 Eine dieser Pflichten ist die den Untersuchungsgrundsatz ein-
schränkende Mitwirkungspflicht, welche in Art. 13 VwVG geregelt ist. Diese
Bestimmung hält fest, dass die Parteien dazu verpflichtet sind, an der Fest-
stellung des Sachverhaltes mitzuwirken, in einem Verfahren, das sie durch
eigenes Begehren einleiten (Abs. 1 Bst. a), in einem anderen Verfahren,
soweit sie darin selbständige Begehren stellen (Abs. 1 Bst. b) oder soweit
ihnen nach einem anderen Bundesgesetz eine weitergehende Auskunfts-
oder Offenbarungspflicht obliegt (Abs. 1 Bst. c). Diese Regelung ist sodann
nicht abschliessend zu verstehen, sind die Parteien doch über diese ge-
setzliche Vorschrift hinaus gestützt auf den Grundsatz von Treu und Glau-
ben gemäss Art. 5 Abs. 3 BV zur Mitwirkung an der Sachverhaltsfeststel-
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lung verpflichtet, selbst wenn sich die Mitwirkung zu Ungunsten der be-
troffenen Partei auswirkt. Dies hat insbesondere dann zu gelten, wenn eine
Partei die Umstände und Gegebenheiten eines Ereignisses besser kennt
und durch ihre Mitwirkung die Sachverhaltsfeststellung erst ermöglicht
(BGE 132 II 113 E. 3.2; KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, a.a.O., Rz. 463 ff.; ISABELLE
HÄNER, in: Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz
über das Verwaltungsverfahren [VwVG], 2. Aufl., Zürich/St.Gallen 2019
[nachfolgend: Kommentar VwVG], Art. 6 Rz. 14 ff.; PATRICK KRAUS-
KOPF/KATRIN EMMENEGGER/FABIO BABEY, in: Waldmann/Weissenberger
[Hrsg.], Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz [VwVG], 2. Aufl.
Zürich 2016 [nachfolgend: Praxiskommentar VwVG], Art. 13 Rz. 3, 15, 35–
37, 86; BUKOVAC/STREBEL/UHLMANN, a.a.O., Rz. 14, 20, 22; KÖLZ/HÄNER/
BERTSCHI, a.a.O., Rz. 463 f.; FELIX UHLMANN/JASMINA BUKOVAC, Administ-
rativ- und Disziplinaruntersuchungen in der Bundesverwaltung, in: ZBl
121/2020 S. 351, 365).
4.1.3.2 Eine solche Mitwirkungspflicht wird im Allgemeinen auch aus der
dem Dienstverhältnis der Bundesangestellten inhärenten Treuepflicht des
Arbeitnehmers (Art. 20 Abs. 1 BPG und Art. 6 Abs. 2 BPG i.V.m. Art. 321a
Abs. 1 des Schweizerischen Obligationenrechts vom 30. März 1911 [OR,
SR 220]) abgeleitet und wird auch als Interessenwahrungspflicht beschrie-
ben. Dabei ist die Treuepflicht dahingehend zu verstehen, dass der Arbeit-
nehmer die Interessen des Arbeitgebers nach guten Treuen zu wahren hat,
respektive dass stets zwischen den privaten Interessen des Arbeitnehmers
und den öffentlichen Interessen des Staates als Arbeitgeber abzuwägen
ist. Eine solche Betrachtung hat stets auf die Funktion des Arbeitnehmers
und hinsichtlich seiner konkreten dienstlichen Aufgaben und Stellung zu
erfolgen. So sind denn auch bei leitenden oder exponierten Staatsange-
stellten, wie zum Beispiel Richtern oder Polizisten, höhere Anforderungen
an die Treuepflicht zu stellen (vgl. Urteile des BVGer A-2138/2020 vom
22. Juli 2020 E. 6.1, A-6432/2018 vom 10. Februar 2020 E. 3.2.3 und
A-6699/2015 vom 21. März 2016 E. 5.2 f.; KRAUSKOPF/EMMENEG-
GER/BABEY, Praxiskommentar VwVG, Art. 13 Rz. 35 ff.; ALAIN GRIFFEL, All-
gemeines Verwaltungsrecht im Spiegel der Rechtsprechung, Zürich 2017,
S. 375; TOBIAS JAAG/MARKUS RÜSSLI, Staats- und Verwaltungsrecht des
Kantons Zürich, 5. Aufl., Zürich 2019, Rz. 3050; BEATRIX SCHIBLI, Ein-
schränkungen der Meinungsfreiheit des Bundespersonals, Zürich 2005,
S. 87 ff. m.w.H.; ANDREA HÜLSMANN, Disziplinarische Verantwortlichkeit im
öffentlichen Dienst, Diss., Bern 2014, S. 86 ff.; WALTER HINTERBERGER,
Disziplinarfehler und Disziplinarmassnahmen im Recht des öffentlichen
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Seite 10
Dienstes, Diss., St.Gallen 1986, S. 38 f., 53; HELBLING, Handkommentar
BPG, a.a.O., Art. 20 aBPG, Rz. 15 ff.).
4.1.3.3 Die Mitwirkungspflicht gilt selbst dann, wenn sich die betroffene
Person – zum Beispiel durch ihre Aussagen – selbst belastet. In einem sol-
chen Fall kann die nachteilige Mitwirkungspflicht mit dem strafprozessua-
len Grundsatz, sich nicht selbst belasten zu müssen (Selbstbelastungsver-
bot aufgrund der Unschuldsvermutung) in Konflikt geraten. Dies ist aller-
dings nur dann der Fall, wenn aufgrund der Disziplinaruntersuchung (res-
pektive Verwaltungsverfahren) Sanktionen strafrechtlicher Natur im Sinne
von Art. 6 der Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grund-
freiheiten vom 3. Oktober 1974 (EMRK, SR 0.101) drohen. Ausschlagge-
bend bei der entsprechenden Beurteilung ist, ob das Recht eine staatliche
Massnahme dem Strafrecht zuordnet oder ob die Natur und Schwere des
Vergehens sowie die Art und Schwere der in Aussicht gestellten Sanktion
für einen strafrechtlichen Charakter sprechen (vgl. BGE 140 II 384 E. 3.2.1,
139 I 72 E. 2.2.2; Urteil des Bundesgerichts [nachfolgend: BGer]
2C_739/2015 vom 25. April 2016 E. 3.4). Dabei darf allerdings nicht mas-
sgebend sein, welchen (Haupt-)Zweck die Behörde mit der angeordneten
Massnahme verfolgt. Abzustellen ist vielmehr auf die tatsächlichen, objek-
tiven Umstände des Einzelfalls und die konkreten Auswirkungen der ange-
drohten Massnahme auf die betroffene Person. Je schwerer der damit ver-
bundene Eingriff in deren Rechtssphäre beziehungsweise Persönlichkeit
ist, desto eher ist von einem strafrechtlichen Charakter einer Sanktion aus-
zugehen. Im Allgemeinen gelten jedoch disziplinarische Massnahmen – so
auch die im Bundespersonalrecht vorgesehenen – als administrative Sank-
tionen und nicht als Strafen im Rechtssinne, da ihnen kein vergeltender
Charakter zukommt. Vielmehr sollen sie – auch wenn sie von den Betroffe-
nen als pönale Massnahme wahrgenommen werden – durch den Ausdruck
der Missbilligung eines konkreten Verhaltens oder einer konkreten Hand-
lung die Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung sowie der Wahrung
des Ansehens und der Vertrauenswürdigkeit der Verwaltungsbehörden si-
cherstellen, indem die sanktionierte Person zu pflichtgemässem Handeln
bewegt werden soll. Den disziplinarischen Massnahmen gemäss Art. 98
BPV kommt somit in der Regel kein strafrechtlicher Charakter im Sinne des
Art. 6 EMRK zu (vgl. Urteil des BGer 1C_500/2012 vom 7. Dezember 2012
E. 3.3; KRAUSKOPF/EMMENEGGER/BABEY, Praxiskommentar VwVG, Art. 13
Rz. 35 ff., 86 ff.; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 1506 ff.; CHRISTIAN
MEYER, Die Mitwirkungsmaxime im Verwaltungsverfahren des Bundes, Zü-
rich 2019, Rz. 452 ff.; KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, a.a.O., Rz. 465 f.; UHL-
MANN/BUKOVAC, a.a.O., S. 365; MOOR/BELLANGER/TANQUEREL, a.a.O.,
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S. 619; ALEXANDER LOCHER, Verwaltungsrechtliche Sanktionen, ZStöR
Nr. 210, Zürich 2013, S. 101 Rz. 185; TOBIAS JAAG, in: Biaggini/Häner/
Saxer/Schott [Hrsg.], Fachhandbuch Verwaltungsrecht, Zürich 2015,
Rz. 23.65, 23.73; PETER HÄNNI, Das öffentliche Dienstrecht der Schweiz,
2. Aufl. Zürich 2008, S. 458 ff. zu BGE 121 I 379; TSCHANNEN/ZIM-
MERLI/MÜLLER, a.a.O., §32 Rz. 46 f.; HANSJÖRG SEILER, Das (Miss-)Ver-
hältnis zwischen strafprozessualem Schweigerecht und verwaltungsrecht-
licher Mitwirkungs- und Auskunftspflicht, in: recht 2005 S. 11 f., 16; HINTER-
BERGER, a.a.O., S. 38 ff., 51 ff.).
4.1.3.4 Allerdings steht dieser Mitwirkungspflicht – ebenso aufgrund des
Grundsatzes von Treu und Glauben – eine Aufklärungspflicht des Arbeit-
gebers gegenüber. Dabei ist es unerheblich, ob das Verfahren durch ein
Gesuch des Betroffenen eingeleitet wurde oder ob es sich um ein anderes
Verfahren handelt. Der Umfang der Aufklärungspflicht bestimmt sich nach
den Umständen des Einzelfalls. Die Verwaltungsbehörden haben demnach
den Betroffenen darüber zu informieren, worin seine Mitwirkungspflicht be-
steht und darf sich insbesondere nicht damit begnügen, Eingaben summa-
risch als nicht genügend zu qualifizieren. Besondere Bedeutung kommt der
Aufklärungspflicht dann zu, wenn die betroffene Partei ohne Rechtsbei-
stand auftritt. Hingegen kann eine anwaltliche Vertretung oder ein grosser
Wissensvorsprung der Partei dazu führen, dass die Aufklärungspflicht we-
niger weit geht oder in Bezug auf bestimmte Mitwirkungshandlungen ent-
fällt (vgl. KRAUSKOPF/EMMENEGGER/BABEY, in: Praxiskommentar VwVG,
a.a.O., Art. 13 Rz. 50 ff.; CHRISTIAN MEYER, a.a.O., Rz. 269 ff., 1056;
KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, a.a.O., Rz. 466).
4.1.4 Unter Anwendung dieser Grundlagen ergeben sich folgende Erkennt-
nisse für den vorliegend zu beurteilenden Sachverhalt:
4.1.4.1 Die der angefochtenen Verfügung vom 4. Dezember 2019 zu
Grunde liegende Disziplinaruntersuchung wurde von Amtes wegen einge-
leitet und nicht durch ein Begehren des Beschwerdeführers (gemäss
Art. 13 Abs. 1 Bst. a VwVG). Auch ein anderes Verfahren, in welchem der
Beschwerdeführer ein selbständiges Begehren stellen würde, stellt das
durchgeführte Disziplinarverfahren nicht dar (gemäss Art. 13 Abs. 1 Bst. b
VwVG). Im Weiteren geht aus der einschlägigen Gesetzgebung betreffend
die Dienstverhältnisse der Angehörigen des GWK nicht explizit hervor,
dass diesen Personen eine Auskunfts- oder Offenbarungspflicht obliegen
würde (gemäss Art. 13 Abs. 1 Bst. c VwVG; KRAUSKOPF/EMMENEG-
GER/BABEY, in: Praxiskommentar VwVG, a.a.O., Art. 13 Rz. 10 ff.). Eine
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Seite 12
solche wird von der Vorinstanz jedenfalls auch nicht geltend gemacht. Viel-
mehr sieht – gemäss Verweis des Beschwerdeführers – der Dienstbefehl
"Rechtliche Stellung des Personals GWK" vom 1. Januar 2016 (nachfol-
gend: Dienstbefehl Personal GWK) im Anhang zu Ziff. 6.1.2 gegenteilig vor,
dass eine beschuldigte Person durch die Leitung der Disziplinaruntersu-
chung zu Beginn der ersten Einvernahme darauf aufmerksam zu machen
sei, dass die Aussage und die Mitwirkung verweigert werden könnten. Zwar
sei dies – so die Vorinstanz – eine fehlerhafte Bestimmung, doch bestätigt
sie immerhin, dass das Dienstrecht keine explizite Mitwirkungspflicht vor-
sieht.
Hingegen ist vorliegend, wie oben in E. 4.1.3.1 f. ausgeführt, eine Mitwir-
kungspflicht des Beschwerdeführers aus dem Grundsatze von Treu und
Glauben abzuleiten. Aufgrund seiner Tätigkeit als Angehöriger der Grenz-
wache ist er in der Öffentlichkeit besonders exponiert, weshalb ihm als Ar-
beitnehmer des Bundes in erhöhtem Masse die Pflicht obliegt, die Interes-
sen der Eidgenossenschaft zu wahren. Ein solches Interesse besteht unter
anderem ganz besonders darin, die Reputation der Behörden in der Öf-
fentlichkeit zu wahren, indem fehlerbehaftetes Verhalten der Arbeitnehmer
des Bundes aufgeklärt und allenfalls disziplinarisch sanktioniert wird. Ohne
Mitwirkung des Beschwerdeführers wäre es im vorliegenden Fall dem Ar-
beitgeber kaum möglich gewesen, die präzisen Sachumstände zu klären,
respektive eine Disziplinaruntersuchung durchzuführen. Es wäre dem Ar-
beitgeber sodann auch nicht möglich gewesen, den Ansprüchen an sich
selbst, gegenüber der Öffentlichkeit (d.h. gegenüber der russischen Bot-
schaft und der überprüften Person) transparent zu kommunizieren und
rechtsstaatlich zu handeln, nachzukommen. Damit wäre sein Interesse, die
Reputation zu wahren, nicht erfüllt worden, was einen Reputationsschaden
der Eidgenossenschaft in den zwischenstaatlichen Beziehungen zu einem
Drittstaat nach sich gezogen hätte. Demzufolge ist ohne Weiteres aus der
Treuepflicht des Beschwerdeführers als Arbeitnehmer des Bundes dessen
Mitwirkungspflicht in der Disziplinaruntersuchung abzuleiten.
4.1.4.2 Wenn der Beschwerdeführer in diesem Zusammenhang geltend
macht, er sei zu Unrecht dazu angehalten worden, sich mit seinen Aussa-
gen selber zu belasten, wodurch die ihm zustehenden Verfahrensgarantien
des Art. 6 EMRK verletzt worden seien, so ist auf die Ausführungen in
E. 4.1.3.3 zu verweisen und der Vorinstanz folgend festzuhalten, dass die
letztendlich verhängte Verwarnung keine strafrechtliche Sanktion im Sinne
dieser Bestimmung darstellt. Ein Recht, die Aussage zu verweigern, kann
der Beschwerdeführer somit nicht auf das Selbstbelastungsverbot stützen.
A-416/2020
Seite 13
4.1.4.3 Doch ist im Weiteren zu klären, ob die Vorinstanz den Beschwer-
deführer hätte über seine Rechte und insbesondere über das Ausmass sei-
ner Mitwirkungspflicht sowie das im Dienstbefehl Personal GWK festgehal-
tene Recht, die Auskunft und Mitwirkung zu verweigern, aufklären müssen.
Eine solche Aufklärung ist – von der Vorinstanz nicht bestritten – unterblie-
ben.
Wie bereits dargelegt wurde, war der Beschwerdeführer aufgrund
Art. 13 Abs. 1 VwVG in Verbindung mit Art. 5 Abs. 3 BV und Art. 321a
Abs. 1 OR sowie Art. 20 BPG (vgl. oben E. 4.1.3.2) verpflichtet, an der Dis-
ziplinaruntersuchung mitzuwirken, das heisst anlässlich der Einvernahme
vom 13. August 2019 die Fragen der Leiterin der Untersuchung wahrheits-
getreu zu beantworten. Wenn er sich auf das im Dienstreglement (fälschli-
cherweise) festgehaltene Recht, die Auskunft zu verweigern, stützt sowie
geltend macht, er sei nicht über das Ausmass seiner Mitwirkungspflicht auf-
geklärt worden und daraus ableitet, die Disziplinarmassnahme sei auf-
grund dieses Verfahrensfehlers aufzuheben, so kann ihm nicht gefolgt wer-
den: Einerseits besteht die Mitwirkungspflicht des Staatsangestellten auf-
grund übergeordneten Rechts, welches die Bestimmung des Dienstrechts
– selbst wenn sie Gültigkeit hätte und allenfalls aufgrund von Treu und
Glauben die Rüge des Beschwerdeführers stützen könnte – ohnehin un-
rechtmässig macht. Eine Pflicht der Vorinstanz, auf ein solches – unrecht-
mässiges – Auskunftsverweigerungsrecht hinzuweisen, kann demnach
aus der Rechtsordnung nicht abgeleitet werden (vgl. BGE 121 II 473
E. 2 b). Auch ein Verweis auf die im Dienstbefehl Personal GWK fehlende
Bestimmung betreffend eine Mitwirkungspflicht ist insoweit unbehelflich,
kommen die dem Dienstbefehl in formellen Gesetzen übergeordneten
Bestimmungen doch ohne weiteres zur Anwendung, wobei solche von ei-
ner Verwaltungsbehörde erlassenen Weisungen auch keine von der ge-
setzlichen Ordnung abweichende Bestimmungen vorsehen dürfen (vgl.
auch unten E. 5.2.3.1; BGE 121 II 473 E. 2b). Andererseits vermag das
Argument der versäumten Aufklärungspflicht deshalb nicht zu überzeugen,
da der Beschwerdeführer doch zur Einvernahme – wie aus den Akten her-
vorgeht – durch seinen Rechtsvertreter begleitet wurde. Dieser wäre ohne
Weiteres in der Lage gewesen, aufgrund seiner Rechtskundigkeit – wie er
anlässlich der Einvernahme auch mehrfach unter Beweis gestellt hat – auf
Verfahrensfehler aufmerksam zu machen (vgl. E. 4.1.3.4). Eine derartige
Intervention ist jedoch in Bezug auf die Aufklärungspflicht nicht erfolgt, was
dem Beschwerdeführer zuzurechnen ist. Im Übrigen ist dem Protokoll zur
A-416/2020
Seite 14
Einvernahme vom 13. August 2019 klar zu entnehmen, dass der Be-
schwerdeführer mit schriftlichen Ausführungen sehr gut vorbereitet er-
schien und betreffend das Ausmass seiner Auskunftspflicht informiert war.
4.2 Im Weiteren rügt der Beschwerdeführer eine Verletzung des Rechts auf
ein faires Verfahren.
4.2.1 Der Beschwerdeführer macht in seiner Beschwerdeschrift vom
20. Januar 2020, seiner Replik vom 4. Mai 2020 sowie seiner Eingabe vom
6. Juli 2020 im Wesentlichen geltend, die Vorinstanz habe ihn mit Schrei-
ben vom 17. Mai 2019 vorverurteilt, indem sie festgehalten habe, er hätte
seine Kompetenzen überschritten. Damit stehe fest, dass das Ergebnis der
Disziplinaruntersuchung bereits vor seiner Einvernahme vom 13. August
2019 festgestanden habe, bevor es überhaupt durchgeführt worden sei.
Mit dem erwähnten Schreiben habe sie insbesondere auch gegen die Un-
schuldsvermutung verstossen, indem sie Dritten gegenüber bereits vor
dem Ergebnis der Disziplinaruntersuchung eine Pflichtverletzung mitgeteilt
habe. Mit ihrem Verhalten habe die Vorinstanz die grundlegenden verfas-
sungsrechtlichen Prinzipien des fairen und ergebnisoffenen Verfahrens
verletzt sowie im Weiteren auch gegen ihre Fürsorgepflicht verstossen.
Eine auf diese Rechtsverletzungen basierende Disziplinarverfügung habe
keinen Bestand und sei aufzuheben. Ausserdem würden weitere formelle
Mängel im Verfahren den Grundsatz dessen Fairness verletzen: So sei
dem Beschwerdeführer unter anderem der Grund der Disziplinaruntersu-
chung – weder vorab, noch anlässlich seiner Einvernahme – nicht mitge-
teilt, die Akten seien ihm unvollständig vorgelegt und die Sache sei nicht
beförderlich behandelt worden. Ausserdem habe er keine Gelegenheit ge-
habt, sich zu zwei gegen ihn verwendete Stellungnahmen an den Kom-
mandanten zu äussern.
4.2.2 Die Vorinstanz bringt in ihrer Beschwerdeantwort vom 17. Februar
2020 sowie in ihrer Duplik vom 25. Mai 2020 dagegen im Wesentlichen vor,
strafprozessuale Grundsätze und Schutznormen würden beim vorliegend
zu beurteilenden Disziplinarverfahren keine Anwendung finden. Es sei
durch eine neutrale Stelle festgestellt worden, dass das Vorgehen des Be-
schwerdeführers nicht den vorgesehenen Prozessen entsprochen habe
und die Einziehung der ausländischen Dokumente nicht statthaft gewesen
sei. Dies habe sodann nichts mit einer Vorverurteilung zu tun. Vielmehr sei
die Untersuchung unabhängig von der Korrespondenz mit dem betroffenen
ausländischen Staatsbürger durchgeführt worden, um das Vorliegen und
das Verschulden einer allfälligen Dienstpflichtverletzung zu klären. Insofern
A-416/2020
Seite 15
als der Beschwerdeführer keine Einsicht in gewisse Dokumente erhalten
habe, so sei dieses Versäumnis anlässlich der Einvernahme zur Kenntnis
genommen und der Mangel geheilt worden. Die Verfahrensverzögerung
habe sich sodann aufgrund von zwei Ausstandsbegehren ergeben und
könne nicht der Vorinstanz angelastet werden. Ebenso sei der Vorwurf des
Beschwerdeführers, er sei vorab nicht über den Grund und den Inhalt der
Disziplinaruntersuchung informiert worden, nicht zu hören, immerhin sei er
sehr gut vorbereitet zur Einvernahme erschienen.
4.2.3
4.2.3.1 Der Grundsatz der Unschuldsvermutung findet seine Grundlage in
Art. 32 Abs. 1 BV aber auch in Art. 6 Abs. 2 EMRK. Er besagt, dass eine
beschuldigte Person so lange als unschuldig erachtet werden muss, bis
ihre Schuld (das objektiv und subjektiv tatbestandsmässige und rechtswid-
rige Verhalten) durch den Staat gesetzlich nachgewiesen, das heisst durch
ein Urteil festgestellt ist. Verpflichtet werden dadurch die Vertreter des
Staates. Sie missachten demnach die Unschuldsvermutung, falls sie vor
dem rechtskräftigen Entscheid zum Ausdruck bringen, dass sie die be-
schuldigte Person für schuldig halten. Der Grundsatz schützt somit eine
beschuldigte Person vor Vorverurteilung durch Behörden, in weiterem
Sinne auch durch Dritte (z.B. Medien; vgl. ANDREAS DONATSCH/CHRISTIAN
SCHWARZENEGGER/WOLFGANG WOHLERS, Strafprozessrecht, Zürich 2014,
S. 58 f.; MARK E. VILLIGER, Handbuch der Europäischen Menschenrechts-
konvention [EMRK], Rz. 570; VERA BEUTLER, Für den mutmasslichen Täter
gilt die Unschuldsvermutung, Diss., Fribourg 2013, Rz. 1077 ff.).
4.2.3.2 Die Gesetzessystematik (vgl. Überschrift zu Art. 32 BV) bringt klar
zum Ausdruck, dass es sich bei der Unschuldsvermutung um einen Grund-
satz des Strafverfahrens- und Strafprozessrechts handelt. Gleiches hat
auch aufgrund des Wortlauts von Art. 6 Abs. 2 EMRK zu gelten, bezieht er
sich doch auf eine wegen einer strafbaren Handlung angeklagten Person.
Nur in Ausnahmefällen kommt diese Bestimmung auch in verwaltungs-
rechtlichen Verfahren zur Anwendung, nämlich wenn eine verwaltungs-
rechtliche Sanktion strafrechtlichen Charakter hat (vgl. oben E. 4.1.3.3).
Dies wurde im konkreten Fall bereits verneint (vgl. E. 4.1.4.2), weshalb der
Grundsatz der Unschuldsvermutung vorliegend nicht zur Anwendung kom-
men kann (wie der Beschwerdeführer in seiner Replik vom 4. Mai 2019
[Rz. 34] ebenfalls in Betracht gezogen hat).
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Dennoch ist bei objektiver Betrachtung des Schreibens vom 17. Mai 2019
an W._ Folgendes festzuhalten: Der Kommandobereich Stab des
GWK hat mit der Formulierung "[...]. Was wir in dieser Kontrolle nicht ak-
zeptieren können, ist der Umstand, dass Ihnen aufgrund mangelnder Ver-
fügbarkeit von Barmitteln die Reisedokumente vorläufig sichergestellt wur-
den. Hier hat das Personal seine Kompetenzen überschritten." geäussert,
dass ein Fehlverhalten seines Personals festgestellt wurde und damit im-
plizit den Beschwerdeführer belastete. Festzuhalten ist allerdings auch,
dass eine sehr allgemeine Formulierung ("...unser Personal...") gewählt
wurde und der Beschwerdeführer weder ausdrücklich beschuldigt wurde,
noch eindeutig bestimmbar ist. Selbst bei Anerkennung der strafrechtlichen
Unschuldsvermutung, müsste deren Verletzung deshalb abgelehnt wer-
den, zumal die Voraussetzung einer expliziten Beschuldigung einer Person
– einhergehend mit der Schädigung deren Reputation – nicht erfüllt wären
(vgl. VILLIGER, a.a.O., Rz. 569 f.)
4.2.3.3 Hingegen stellt sich die Frage, ob – wie der Beschwerdeführer rügt
– das dargelegte Verhalten der Vorinstanz (als solches muss sich diese
das Vorgehen des Stabes Kommando GWK als – jedenfalls bis Ende 2020
– vorgesetzte Stelle anrechnen lassen und vermag sich nicht durch den
Verweis auf die zentrale Bearbeitung des Schreibens vom 17. Mai 2019
durch den Stab Kommando GWK zu entlasten) eine Verletzung der Für-
sorgepflicht darstellt.
Dem Arbeitgeber obliegt gemäss Art. 328 Abs. 1 OR eine allgemeine Für-
sorgepflicht gegenüber dem Arbeitnehmer. Aufgrund von Art. 6 Abs. 2 BPG
hat diese Bestimmung auch Geltung für Bundesangestellte respektive den
Bund als Arbeitgeber. Die Fürsorgepflicht ist das Gegenstück zur allgemei-
nen Treuepflicht des Arbeitnehmers (vgl. Art. 321a Abs. 1 OR), hat densel-
ben umfassenden Charakter wie diese und ergibt sich unter anderem aus
den Bestimmungen zum Schutz der Persönlichkeit sowie aus dem Grund-
satz von Treu und Glauben. Der Arbeitgeber hat demnach im Arbeitsver-
hältnis die Persönlichkeit des Arbeitnehmers zu achten und zu schützen,
auf dessen Gesundheit gebührend Rücksicht zu nehmen und für die Wah-
rung der Sittlichkeit zu sorgen. Die Fürsorgepflicht des Arbeitgebers trägt
der engen Beziehung zwischen Arbeitnehmer und Arbeitgeber im Arbeits-
verhältnis Rechnung und ist notwendiges Korrelat zur Weisungsgebunden-
heit und persönlichen Abhängigkeit des Arbeitnehmers. Sie ist im Weiteren
Ausfluss aus dem personenbezogenen Charakter des Einzelarbeitsvertra-
ges und besteht somit gegenüber der individuellen angestellten Einzelper-
son (vgl. WOLFGANG PORTMANN/ROGER RUDOLPH, in: Basler Kommentar
https://www.swisslex.ch/doc/aol/b7dc222f-4fa3-4950-92b3-66692fef199e/f00fc08f-a93b-4ea5-a101-ce5968be2a4d/source/document-link https://www.swisslex.ch/doc/aol/ad037ecd-ec41-4b0d-97c4-c83f22193afc/f00fc08f-a93b-4ea5-a101-ce5968be2a4d/source/document-link
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zum Obligationenrecht I, 7. Aufl. 2020 [nachfolgend: BSK-OR], Art. 328
Rz. 1; MANFRED REHBINDER/JEAN-FRITZ STÖCKLI, Berner Kommentar zu
den Art. 319–330b OR, Band VI, Das Obligationenrecht, Die einzelnen Ver-
tragsverhältnisse, Der Arbeitsvertrag, Art. 319–362 OR, Bern 2010 [nach-
folgend: BK-OR], Art. 328 Rz. 1–5; THOMAS GEISER/ROLAND MÜLLER/KURT
PÄRLI, Arbeitsrecht in der Schweiz, Bern 2019, Rz. 453).
4.2.3.4 Mit Art. 328 OR wird insbesondere der Persönlichkeitsschutz von
Art. 27 und Art. 28 des Schweizerischen Zivilgesetzbuches vom 10. De-
zember 1907 (ZGB, SR 210) für das Arbeitsvertragsrecht konkretisiert, wo-
bei die Fürsorgepflicht sowohl als Handlungspflicht als auch als Unterlas-
sungspflicht ausgestaltet ist. Insbesondere hat in diesem Zusammenhang
der Arbeitgeber die persönliche und berufliche Ehre des Arbeitnehmers zu
schützen. Davon betroffen sind sodann auch Äusserungen des Arbeitge-
bers, welche sich rufschädigend auswirken können. Mit anderen Worten –
und im Hinblick auf den Umstand, dass die Fürsorgepflicht das Gegenstück
zur Treuepflicht des Arbeitnehmers darstellt – soll sich der Arbeitgeber
gleichermassen für das Wohlergehen des Arbeitnehmers einsetzen, so wie
letzterer aufgrund der Treuepflicht zur Loyalität gegenüber seinem Arbeit-
geber verpflichtet ist und beispielsweise Äusserungen zu unterlassen hat,
welche dem Arbeitgeber wirtschaftlichen Schaden zufügen oder dessen
Ruf schädigen können. Zur Wahrung der Fürsorgepflicht gehört demnach
auch eine respektvolle Behandlung und der Schutz der Angestellten vor
Rufschädigungen. Das Vorliegen einer Persönlichkeitsverletzung – und da-
mit eine Verletzung der Fürsorgepflicht – setzt jedoch voraus, dass die Per-
sönlichkeitsverletzung objektiv eine gewisse Schwere aufweist und dass
die seelischen Leiden vom Opfer subjektiv als so schwer empfunden wer-
den, dass es unter den gegebenen Umständen als legitim erscheint, Scha-
denersatz und allenfalls eine Genugtuung zu beanspruchen. Damit die
Schwere der Verletzung bejaht werden kann, bedarf es in objektiver Hin-
sicht jedenfalls einer ausserordentlichen Kränkung oder Beleidigung. Es
genügt dafür zum Beispiel nicht jede leichte Beeinträchtigung des berufli-
chen, wirtschaftlichen oder gesellschaftlichen Ansehens einer Person (vgl.
zum Ganzen: BGE 125 III 70 E. 3a; PORTMANN/RUDOLPH, in: BSK-OR,
a.a.O., Art. 328 Rz. 1 f., 4, 24, 53b; ULLIN STREIFF/ADRIAN VON KAENEL/RO-
GER RUDOLPH, Arbeitsvertrag – Praxiskommentar zu Art. 319–362 OR,
7. Aufl. Zürich 2012, Art. 328 Rz. 2 ff., 7; Beschluss und Urteil des Zürcher
Obergerichts LA 150015 vom 2. Juli 2015 E. 6.4; ANDREAS MEILI, in:
Honsell/Vogt/Geiser [Hrsg.], Basler Kommentar Zivilgesetzbuch I, 5. Aufl.
Basel 2014, Art. 28 Rz. 28; GEISER/MÜLLER/PÄRLI, a.a.O., Rz. 454 f.; REH-
https://www.swisslex.ch/doc/lawdoc/c903d5eb-4033-4861-972d-48bf2b13c0eb/source/document-link https://www.swisslex.ch/doc/unknown/fc1b1d3b-fbfd-4433-896f-a88f2a9501db/citeddoc/74457a98-3bc7-4fe8-a30b-4bcac43e8b35/source/document-link
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BINDER/STÖCKLI, BK-OR, a.a.O., Art. 328 Rz. 22; HELBLING, Handkommen-
tar BPG, a.a.O., Art. 26 aBPG Rz. 38; ROLAND BREHM, Berner Kommentar
zu den Art. 41-61 OR, Band VI, Das Obligationenrecht, Allgemeine Bestim-
mungen, Die Entstehung durch unerlaubte Handlung, Art. 41–61 OR,
3. Aufl. Bern 2006, Art. 49 OR Rz. 19 f., 26; JÜRG OSKAR LUGINBÜHL, Schi-
kanen am Arbeitsplatz – rechtliche, gesundheitliche und soziale Aspekte,
in: ARV 2010 S. 65, 68).
4.2.3.5 Aufgrund dieser Ausführungen ist vorliegend allerdings keine derart
schwere Verletzung des Persönlichkeitsrechts zu erkennen, welche eine
Verletzung der Fürsorgepflicht darstellen würde, dies auch deshalb, da der
Beschwerdeführer nicht als Einzelperson und namentlich diskreditiert
wurde. Der Beschwerdeführer macht sodann auch keine schwerwiegende
Persönlichkeitsverletzung geltend. Dennoch ist anzumerken, dass selbst
bei diesem Ergebnis die Disqualifizierung des Verhaltens ihres eigenen
"Personals" gegenüber W._ durch die Vorinstanz vor dem Ab-
schluss der eigentlichen Untersuchung der genauen Sachumstände jeden-
falls nicht der im Rahmen eines Arbeitsverhältnisses anzustrebenden Lo-
yalität gegenüber ihren Angestellten entspricht.
4.2.4 Wenn der Beschwerdeführer rügt, es seien ihm nicht die vollständi-
gen Akten offen gelegt worden, so macht er eine Verletzung des rechtlichen
Gehörs geltend. Er beanstandet, es seien ihm die Stellungnahme des stell-
vertretenden Grenzwachtkommandanten des Grenzwachtkommandos
Reg I vom 12. April 2019 und das Schreiben der Stabchefin GWK vom
17. Mai 2019 (Antwort an W._, vgl. oben E. 4.2.3.2) vorenthalten
worden. Wie den Akten zu entnehmen ist, hat der Beschwerdeführer dies
anlässlich seiner Einvernahme vom 13. August 2019 vorgebracht. Das
Fehlen dieser Aktenstücke anlässlich der am 3. Mai 2019 beantragten ers-
ten Akteneinsicht vor der Einvernahme wird von der Vorinstanz in ihrer Be-
schwerdeantwort vom 17. Februar 2020 eingeräumt.
4.2.4.1 Die Parteien haben in Verwaltungs- und Gerichtsverfahren An-
spruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV und Art. 29 ff. VwVG). Das
rechtliche Gehör dient einerseits der Sachaufklärung, anderseits stellt es
ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht beim Erlass eines Ent-
scheides dar, welcher in die Rechtsstellung des Einzelnen eingreift. Dazu
gehört insbesondere das Recht des Betroffenen, sich vor Erlass eines sol-
chen Entscheids zur Sache zu äussern, erhebliche Beweise beizubringen
und Einsicht in die Akten zu nehmen. Der Anspruch auf rechtliches Gehör
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Seite 19
umfasst als Mitwirkungsrecht somit alle Befugnisse, die einer Partei einzu-
räumen sind, damit sie in einem Verfahren ihren Standpunkt wirksam zur
Geltung bringen und einen behördlichen Entscheid sachgerecht anfechten
kann (vgl. BGE 143 III 65 E. 5.2 m.w.H., 140 I 99 E. 3.4; 135 II 286 E. 5.1).
4.2.4.2 Bei der Beurteilung der Frage, ob eine Verletzung des rechtlichen
Gehörs vorliegt, ist allein ausschlaggebend, ob sich der Beschwerdeführer
zu sämtlichen Vorhaltungen hat äussern können. Zwar hat sich der Be-
schwerdeführer anlässlich seiner Einvernahme vom 13. August 2019 aus-
führlich zu den ihm gestellten Fragen geäussert, doch kann nicht beurteilt
werden, ob er auch auf die erwähnten fehlenden Dokumente hätte Bezug
nehmen wollen, wären sie ihm bekannt gewesen. Ob diesbezüglich eine
Verletzung des rechtlichen Gehörs vorliegt, kann jedoch offen bleiben: Das
Bundesverwaltungsgericht besitzt volle Kognition. Der Beschwerdeführer
hatte im vorliegenden Verfahren ausgiebig Gelegenheit, sich – auch zu den
nunmehr in den Akten befindlichen Dokumenten – zu äussern, wovon er
auch Gebrauch gemacht hat. Es war ihm somit ohne weiteres möglich,
seine Sache im Rechtsmittelverfahren vorzubringen, das heisst seine Sa-
che wirksam zur Geltung zu bringen und den Entscheid der Vorinstanz an-
zufechten. Selbst eine allfällige Gehörsverletzung wäre somit im vorliegen-
den Rechtsmittelverfahren geheilt worden (vgl. Urteil des BGer
1C_39/2017 vom 13. November 2017 E. 2.1; Urteil des BVGer
A-1029/2018 vom 18. April 2019 E. 2.3; KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, a.a.O.,
Rz. 548 ff.). Die Rüge der Verletzung des rechtlichen Gehörs erweist sich
somit als unbegründet.
4.2.5 Im Weiteren beanstandet der Beschwerdeführer in diesem Zusam-
menhang, er sei insbesondere vor seiner Einvernahme vom 13. August
2019 nicht über den genauen Inhalt der eingeleiteten Disziplinaruntersu-
chung orientiert worden.
4.2.5.1 Bei den Disziplinaruntersuchungen fehlt es – nicht wie bei den Ad-
ministrativuntersuchungen – an einer ausdrücklichen Regelung zur Infor-
mation der Betroffenen. Eine Pflicht zur Unterrichtung der betroffenen Per-
son über die Eröffnung einer Disziplinaruntersuchung ergibt sich jedoch
aus der Anwendbarkeit der Regeln des Verwaltungsverfahrens woraus sich
die Beachtung der Verfahrensgrundrechte der Bundesverfassung ergibt
(Art. 98 Abs. 2 BPV i.V.m. Art. 29 Abs. 1 BV). Letztere Bestimmung
schreibt ein faires Verfahren vor, wobei sich aus dem Anspruch auf rechtli-
ches Gehör dessen Teilgehalt ableitet, dass die Betroffenen über die we-
sentlichen Verfahrensschritte sowie deren Inhalt hinreichend informiert und
https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/expert/http/index.php?lang=de&type=highlight_simple_query&page=3&from_date=&to_date=&sort=date_desc&insertion_date=&top_subcollection_aza=all&query_words=%22Art.+29+Abs.+2+BV%22&rank=0&azaclir=aza&highlight_docid=atf%3A%2F%2F140-I-99%3Ade&number_of_ranks=0#page99 https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/expert/http/index.php?lang=de&type=highlight_simple_query&page=3&from_date=&to_date=&sort=date_desc&insertion_date=&top_subcollection_aza=all&query_words=%22Art.+29+Abs.+2+BV%22&rank=0&azaclir=aza&highlight_docid=atf%3A%2F%2F135-II-286%3Ade&number_of_ranks=0#page286
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orientiert sein müssen. Dazu gehören in Bezug auf eine Disziplinarunter-
suchung die Bekanntgabe von deren Eröffnung an sich sowie die Gründe,
welche zu diesem Vorgehen geführt haben, wobei als Massstab ein grober
Abriss genügt (vgl. UHLMANN/BUKOVAC, a.a.O., S. 358 f.; BERNHARD WALD-
MANN, in: Waldmann/Belser/Epiney [Hrsg.], Basler Kommentar Bundesver-
fassung, Basel 2015 [nachfolgend: BSK-BV], Art. 29 Rz. 16, 44, 53).
4.2.5.2 Im vorliegenden Fall wurde der Beschwerdeführer mit Schreiben
vom 3. Mai 2019 unter Verweis auf die durch W._ erhobene und
beim Kommando GWK eingegangene Beschwerde vom 3. April 2019 so-
wie der betreffend diese Sache durch den Beschwerdeführer verfassten
Stellungnahme über die Eröffnung einer Disziplinaruntersuchung orientiert.
Dieses Schreiben erwähnt somit als Grund für diesen Schritt allein die Be-
schwerde von W._, allerdings unter namentlicher Nennung. Mittels
Schreiben vom 3. Juli 2019 erfuhr der zu diesem Zeitpunkt bereits durch
einen Rechtsvertreter repräsentierten Beschwerdeführer die Absicht, den
Sachverhalt anlässlich einer Einvernahme zu klären. Im Weiteren erfolgte
die Kommunikation zwischen den Parteien via E-Mail, ohne dass auf die
Gründe der Untersuchung verwiesen wurde. Erst das Protokoll der Einver-
nahme vom 13. August 2019 nennt als Grund der Befragung die "Diszipli-
narische Untersuchung wegen Verletzung arbeitsrechtlicher Pflichten; ins-
besondere betr. Verhalten gegenüber Reisenden und damit möglicher
Schädigung des Ansehens des Bundes; Nichtbeachtung von Vorschriften /
Prozessen; unsachgemässe Dienstausführung".
Diese Orientierung über die Gründe der Disziplinaruntersuchung anlässlich
der Einvernahme vom 13. August 2019 erscheint isoliert betrachtet – und
in Anbetracht der gemäss Art. 29 Abs. 1 BV zu gewährleistenden Informa-
tion des Beschwerdeführers zur Wahrnehmung dessen Rechte als verspä-
tet. Dennoch ist die Rüge, er sei nicht über die Gründe der Untersuchung
orientiert worden, unbegründet: Der Beschwerdeführer musste sich bereits
im Nachgang der Ereignisse vom 1. April 2019 mit der Sache auseinander-
setzen (ausführliche Stellungnahme des Beschwerdeführers per E-Mail
vom 5. April 2019 und schriftlich vom 8. April 2019 auf Aufforderung des
Kdo GWK), wobei allein die namentliche Nennung von W._ im
Schreiben vom 3. Mai 2019 geeignet war, die Eröffnung der Disziplinarun-
tersuchung mit den Ereignissen vom 1. April 2019 und den sich in diesem
Zusammenhang stellenden Fragen zu verbinden. Wie den Akten zu ent-
nehmen ist, hat sich der Beschwerdeführer auch eingehend mit der Sache
befasst (vgl. auch Gesuch vom 27. Juni 2019 betreffend Einstellung der
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Disziplinaruntersuchung), was sich unter anderem auch durch seine präzi-
sen Ausführungen anlässlich der Einvernahme vom 13. August 2019
zeigte. Es ist somit nicht ersichtlich, weshalb der Beschwerdeführer nicht –
wenigstens in groben Zügen (vgl. WALDMANN, in: BSK-BV, Art. 29 Rz. 53)
– über den Gegenstand und die Gründe der Disziplinaruntersuchung recht-
zeitig orientiert gewesen wäre. Sein Informationsstand erlaubte es ihm im-
merhin, seinen Standpunkt anlässlich seiner Einvernahme vom 13. August
2019 umfassend zu vertreten.
4.2.6 Mit der Rüge, das Disziplinarverfahren sei nicht beförderlich behan-
delt worden, rügt der Beschwerdeführer eine absichtliche Verzögerung des
Verfahrens.
4.2.6.1 Art. 29 Abs. 1 BV statuiert unter anderem auch das Verbot, ein
Rechtsanwendungsverfahren über Gebühr zu verzögern, indem er den An-
spruch auf eine Beurteilung innert angemessener Frist vermittelt. Welche
Verfahrensdauer als angemessen gilt, kann allerdings nicht nach starren
Regeln bestimmt werden. Erst die Berücksichtigung der gesamten Um-
stände im Einzelfall und deren Beurteilung in ihrer Gesamtheit lassen einen
Schluss zu. Entscheidend für die Feststellung einer Rechtsverzögerung ist,
ob sich die Umstände, die zur Verlängerung des Verfahrens geführt haben,
objektiv gerechtfertigt sind (vgl. WALDMANN, in: BSK-BV, Art. 29 Rz. 26 f.).
4.2.6.2 Die Anzeige der Eröffnung einer Disziplinaruntersuchung ist am
3. Mai 2019 erfolgt, die Einvernahme des Beschwerdeführers fand am
13. August 2019 statt, worauf in der Folge der Untersuchungsbericht am
2. Oktober 2019 erging, dessen Ergebnis mit Schreiben vom 30. Oktober
2019 dem Beschwerdeführer eröffnet wurde und schliesslich – nach erfolg-
tem Antrag auf Verzicht einer Verwarnung durch den Beschwerdeführer
vom 20. November 2019 innert Frist die Disziplinarverfügung am 4. De-
zember 2019 ergangen ist.
4.2.6.3 Über die gesamte Verfahrensdauer hinweg – und bereits in der Zeit
zwischen dem beanstandeten Ereignis am 1. April 2019 und der Eröffnung
der Disziplinaruntersuchung – hat zwischen den Parteien eine rege Kom-
munikation (mehrheitlich per E-Mail) stattgefunden. Es wurden Stellung-
nahmen eingeholt, über Ausstandsbegehren seitens des Beschwerdefüh-
rers befunden, unter anderem eine länger dauernde Terminabsprache ge-
troffen, zur Einvernahme Stellung genommen, etc. Aus den Akten geht her-
vor, dass das Verfahren in der Zeit zwischen April 2019 bis zum Erlass der
angefochtenen Verfügung nie über eine unvertretbar längere Zeit geruht
A-416/2020
Seite 22
hat. Demzufolge kann auch nicht von einer Verschleppung ausgegangen
werden oder eine mutwillige Verzögerung erkannt werden. Diese Rüge ist
somit nicht stichhaltig.
4.2.7 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Verfahrensrechte des
Beschwerdeführers gewahrt wurden und der Grundsatz der Unschuldsver-
mutung vorliegend nicht anwendbar ist. Die diesbezüglichen Rügen erwei-
sen sich demzufolge als unbegründet.
4.3 Im Weiteren rügt der Beschwerdeführer, die allgemeinen Vorausset-
zungen der Anordnung einer Disziplinarmassnahme seien nicht erfüllt.
4.3.1 Der Beschwerdeführer argumentiert im Wesentlichen, das Diszipli-
narrecht habe in Zeiten, wo Arbeitsverhältnisse zwischen Arbeitnehmer
und Bund mittels Einzelarbeitsvertrag abgeschlossen würden, seine innere
Rechtfertigung grösstenteils verloren. Es sei deshalb bei der Anwendung
Zurückhaltung geboten. Vielmehr sei dem Verhältnismässigkeitsgebot und
dem Rechtsgleichheitsgebot Achtung zu schenken und der Arbeitgeber sei
gehalten, Massnahmen mit der angestellten Person einvernehmlich zu re-
geln, allenfalls schriftlich zu verfügen. Die vorgeworfenen Verletzungen der
obliegenden arbeitsrechtlichen Pflicht seien sodann in einer Disziplinarun-
tersuchung festzustellen beziehungsweise zu erhärten. Die Disziplinarun-
tersuchung sei vorliegend jedoch zum Zwecke eingeleitet worden, nach ei-
ner Dienstpflichtverletzung zu suchen, habe dem Beschwerdeführer doch
vorab keine solche als Grund für die Untersuchung genannt werden kön-
nen. Auch von Einigungsbemühungen könne keine Rede sein, vielmehr
habe man einen kritischen Arbeitnehmer abstrafen wollen. Dies werde so-
dann auch dadurch belegt, dass entgegen dem Gesetz keine Erwartungen
an das zukünftige Handeln des Beschwerdeführers geknüpft worden seien,
sondern mit der Verwarnung ein rein pönaler Zweck verfolgt wurde. Damit
verstosse die verhängte Massnahme gegen das Verhältnismässigkeits-
prinzip, sei rechtsungleich und willkürlich.
4.3.2 Die Vorinstanz hält indessen im Wesentlichen fest, die abgeschlos-
sene Disziplinaruntersuchung habe eine Verletzung von Dienstpflichten er-
geben. Sodann sei ein Verzicht auf eine Verfügung seitens des Beschwer-
deführers im Sinne einer Anerkennung der vorgeworfenen Pflichtverletzun-
gen vor deren Erlass auf keine Weise vorgeschlagen worden und das letzt-
endliche Anfechten der Verfügung zeige, dass sich der Beschwerdeführer
nicht einmal mit der kleinstmöglichen zur Verfügung stehenden Mass-
nahme der Verwarnung habe einverstanden erklären können. Im Übrigen
A-416/2020
Seite 23
habe die Vorinstanz sehr wohl mit der von ihr gewählten Massnahme die
Warnfunktion erfüllt, denn die Verwarnung erweise sich trotz der grobfahr-
lässigen Dienstpflichtverletzungen als mildeste Massnahme und das ge-
eignetste Mittel, um den Dienstbetrieb wieder herzustellen.
4.3.3 Mit der Rüge der Verletzung des Rechtsgleichheitsgebots, der will-
kürlichen Behandlung und der Unverhältnismässigkeit der Massnahme
macht der Beschwerdeführer einen Ermessensmissbrauch geltend. Ob ein
solcher Fall vorliegt, gilt es im Rahmen der materiellen Prüfung zu beurtei-
len. Ebenso das Vorbringen, es hätten keine Anstrengungen für eine ein-
vernehmliche Lösung stattgefunden (vgl. unten E. 6 und 7).
4.3.4 In Bezug auf die Geeignetheit der Anwendung des Disziplinarrechts
ist festzuhalten, dass der Beschwerdeführer allgemein argumentiert und
seine Rüge nicht sachbezogen begründet. Es ist indessen festzuhalten,
dass die geltende Rechtsordnung in Art. 25 BPG und Art. 97 f. BPV aus-
drücklich die Möglichkeit vorsieht, infolge Dienstpflichtverletzungen Diszip-
linarmassnahmen verhängen zu können. Die Vorinstanz handelt insofern
in Anwendung der Rechtsordnung und es ist nicht die Aufgabe des BVGer,
vorliegend über den Sinn des Disziplinarrechts an sich zu befinden. Diese
Rüge ist nicht zu hören.
4.4 Als Zwischenfazit ist nach dem Gesagten festzuhalten, dass die Vor-
instanz mit ihrem Vorgehen weder ihre Fürsorgepflicht als Arbeitgeberin,
noch allgemeine Verfahrensgarantien des Beschwerdeführers – insbeson-
dere das Recht auf ein faires Verfahren – verletzt hat.
5.
Im Weiteren gilt es, die materiellen Vorbringen des Beschwerdeführers im
Zusammenhang mit den Ereignissen vom 1. April 2019 auf der Autobahn-
raststätte Y._ zu prüfen und zu beurteilen, ob seine Verhaltens- und
Handlungsweisen zu Recht als Dienstpflichtverletzungen qualifiziert wur-
den.
5.1 Anlässlich der Kontrolle des Reisenden W._ am 1. April 2019
beabsichtigte der Beschwerdeführer, diesem ein Bussgeld von Fr. 200.--
wegen der fehlenden Autobahnvignette an dessen Mietfahrzeug aufzuer-
legen, wobei sich W._ äusserst unkooperativ verhielt, die Anwei-
sungen der AdGWK missachtete, sich aufbrausend respektive wütend
zeigte und sich teilweise Drohgebärden und Beleidigungen bediente.
W._ lehnte ein Ordnungsbussenverfahren ab und verweigerte
A-416/2020
Seite 24
sämtliche Angaben zur Person und seiner Wohnadresse. Infolge fehlender
Barmittel sah sich der Beschwerdeführer gezwungen, ein ordentliches Ver-
fahren einzuleiten. Zumal die drei verschiedenen durch W._ mitge-
führten russischen Reisepässe sowie eine Identitätskarte der Vereinigten
Arabischen Emirate verschiedene Adressen auswiesen, beschloss er, zwei
von drei Reisepässen sowie die Identitätskarte einzuziehen, um die Adres-
sen zu überprüfen. Die Vorinstanz vertritt die Ansicht, er habe die Doku-
mente eingezogen, um deren Echtheit zu überprüfen (was auf eine Proto-
kollierung durch den Beschwerdeführer als "Echtheitsüberprüfung" statt
"Echtheitsüberprüfung der Adressen" zurückgeführt werden kann) und um
die Bezahlung des Bussen-Kostendepositums zu erwirken. Dessen Bezah-
lung erfolgte am 2. April 2019 durch W._, worauf diesem die Reise-
dokumente wieder ausgehändigt wurden.
5.2 Die angefochtene Verfügung vom 4. Dezember 2019 hält dem Be-
schwerdeführer vor, er habe aufgrund der Weigerung von W._, ein
Bussen-Kostendepositum zu leisten, den Einzug von Reisedokumenten
als Druckmittel missbraucht und damit vorsätzlich gegen die diesbezügli-
chen Regelungen der Vereinbarung mit dem Kanton Aargau beziehungs-
weise Dienstvorschriften verstossen. Ausserdem habe sich der Beschwer-
deführer nicht an den verbindlichen Leitfaden gehalten, indem er keinen
Kontakt mit dem Pikett-Staatsanwalt aufgenommen habe.
5.2.1 Der Beschwerdeführer weist diese Vorwürfe zurück und macht im
Wesentlichen geltend, er habe die Reisedokumente im Rahmen des straf-
prozessualen Vorverfahrens sichergestellt und zwar in der Absicht, die an-
gegebenen Adressen, welche sich nachweislich als falsch erwiesen hätten,
zu überprüfen (und nicht, wie ihm vorgeworfen werde, die Echtheit der Do-
kumente). Die Herausgabe der Dokumente sei zu keiner Zeit an die Be-
zahlung der Kaution gebunden gewesen. Mit der Begleichung der Kaution
[Anm. BVGer: damit ist wohl die Bezahlung der Busse gemeint] sei somit
auch der Beizug des Pikett-Staatsanwaltes hinfällig geworden. Die miss-
verständliche Bezeichnung auf der Quittung stelle sodann eine Bagatelle
dar und rechtfertige in keiner Weise eine disziplinarische Massnahme. Im
Übrigen sei der Leitfaden nicht als verbindliche Dienstanweisung oder
Dienstbefehl zu verstehen, sei er doch nie für verbindlich erklärt worden
und begründe keine arbeitsrechtlichen Pflichten. Vielmehr diene er als Hil-
festellung für das Verständnis und die Auslegung der in der angewendeten
Kantonsvereinbarung festgehaltenen allgemeingültigen und wesentlichen
Grundsätze sowie der durch sie den AdGWK übertragenen Aufgaben. Ge-
mäss diesem Leitfaden sei sodann im Bereich Strassenverkehrsgesetz
A-416/2020
Seite 25
(SVG) auch kein Beizug des Kaderpiketts GWK vorgesehen, er sei sogar
– wie auch die Kantonsvereinbarung – auf den vorliegenden Fall überhaupt
nicht anwendbar. Diese regle wohl die Erledigung von SVG-Delikten, doch
stelle das Fahren ohne Autobahnvignette kein solches dar. Ein Verstoss
gegen die Kantonsvereinbarung oder deren Leitfaden könne deshalb gar
nicht vorliegen und somit auch keine Verletzung einer Dienst- oder der ar-
beitsrechtlichen Treuepflicht. Die durch die Vorinstanz aufgestellte Be-
hauptung, es hätte sofort nach der Verweigerung des Bussen-Kostende-
positums der Pikett-Staatsanwalt beigezogen werden müssen, finde im
Leitfaden ebenso keine Grundlage.
5.2.2 Demgegenüber führt die Vorinstanz im Wesentlichen aus, das Vor-
gehen des Beschwerdeführers habe nicht den vorgegebenen Prozessen
entsprochen. Der Beschwerdeführer sei nämlich nicht befugt, selbständig
über das Vorgehen respektive die Erhebung eines Bussen-Kostendeposi-
tums zu entscheiden, sondern nur in Rücksprache mit dem zuständigen
Pikett-Staatsanwalt. Dieser hätte gemäss dem verbindlichen Leitfaden der
Grenzwachtregion I sofort nach der Weigerung von W._, ein Depo-
situm zu leisten, kontaktiert werden müssen. Die Sicherstellung von Aus-
weisdokumenten sei ausserdem gar nicht zur Wahrung des Bussen-Kos-
tendepositums vorgesehen. Aufgrund der entsprechenden Gesetzgebung
sowie des Anhang 22 zur Kantonsvereinbarung sei sodann das GWK sehr
wohl befugt, Ordnungsbussenverfahren im Zusammenhang mit der Auto-
bahnvignette selbständig zu erledigen. Neben der anwendbaren Kantons-
vereinbarung erweise sich auch der dazugehörige Leitfaden als verbind-
lich, habe dieser doch – selbst bei fehlender ausdrücklicher Verbindlicher-
klärung – Weisungscharakter und begründe arbeitsrechtliche Pflichten.
Dessen eigenmächtige Auslegung durch Mitarbeitende des GWK würde
sodann insbesondere zu rechtsungleicher Behandlung und unerwünschten
Praxisänderungen führen. Die Pflicht zum Beizug des Pikett-Staatsanwal-
tes ergebe sich sodann aus der Bussen-Kostendepositen Vereinbarung
des Kantons Aargau und jener des Kaderpiketts des GWK aufgrund der
hierarchischen Organisation und der Kompetenzordnung. Auf jeden Fall
habe der Beschwerdeführer aufgrund der geltenden Bestimmungen kei-
nerlei Kompetenz gehabt, die Reisedokumente einzuziehen.
5.2.3 Zunächst gilt es, die rechtliche Verbindlichkeit sowie die Rechtsnatur
von Dienstbefehlen und Leitfäden zu erörtern. Im Weiteren sind Fragen
zum anwendbaren Recht zu klären.
A-416/2020
Seite 26
5.2.3.1 Allgemeine Dienstbefehle (hier nicht verstanden als individuell-kon-
krete Anweisungen an Verwaltungsbehörden; vgl. RENÉ WIEDER-
KEHR/KASPAR PLÜSS, Praxis des öffentlichen Verfahrensrechts, Bern 2020,
Rz. 2415, 2420; HÄNNI, a.a.O., S. 713, 717), Dienstverordnungen oder Leit-
fäden werden (ebenso wie Anleitungen, Befehle, Dienstreglemente, Direk-
tiven, Finanzpläne, Instruktionen, Kreisschreiben, Leitbilder, Merkblätter,
Reglemente, Richtlinien, Richtpläne, Rundschreiben, Wegleitungen, Wei-
sungen, Zirkulare, etc.) vom Überbegriff der Verwaltungsverordnungen er-
fasst. Im Sinne eines weiten Verständnisses ist darunter ein Sammelbe-
cken für sämtliche generell-abstrakten Regelungen, die nicht auf der Stufe
des Gesetzes oder der Rechtsverordnung zu finden sind, zu verstehen. Als
allgemeine Dienstanweisungen betreffen sie primär den internen Dienst-
betrieb. Selbst bei einem weiten Begriffsverständnis bleiben jedoch Ab-
grenzungsschwierigkeiten und die Frage betreffend Beständigkeit und Ver-
bindlichkeit muss letztlich durch das entsprechende Dokument selbst be-
antwortet werden. Verwaltungsverordnungen verpflichten grundsätzlich
nicht Bürger und Unternehmen zu einem Tun, Dulden oder Unterlassen,
sondern beinhalten Vorgaben über das verwaltungsinterne Verhalten. Sie
bezwecken, eine einheitliche und rechtsgleiche Verwaltungspraxis zu
schaffen und der Verwaltung die Rechtsanwendung als Entscheidhilfe zu
erleichtern. Die Verwaltung bringt dadurch unter Umständen auch gegen
aussen zum Ausdruck, wie sie gewisse (höherrangige) Rechtssätze ver-
steht und wie sie jene in ihrer Praxis mit Blick auf die Handhabung offen
formulierter Normen oder bei der Ermessensausübung etc. anzuwenden
gedenkt. Diese Präzisierung dient der Rechtssicherheit und der rechtsglei-
chen Behandlung der Betroffenen sowie der Effizienz. Dazu bedarf es kei-
ner förmlichen gesetzlichen Ermächtigung, ebenso wenig einer Veröffent-
lichung in der Amtlichen Sammlung des Bundesrechts (vgl. BGE 120 Ia
343 E. 2a; Urteile des BVGer A-4699/2015 vom 11. April 2016 E. 5.1.1 und
A-7309/2010 vom 7. April 2011 E. 2.3 f.; OLIVER ZIEBUNG/ELIAS HOFSTET-
TER, Praxiskommentar VwVG, Art. 49 Rz. 10 m.w.H.; WIEDERKEHR/PLÜSS,
a.a.O., Rz. 2422; FELIX UHLMANN/IRIS BINDER, Verwaltungsverordnungen
in der Rechtssetzung: Gedanken über Pechmarie, in: LeGes 2009/2
S. 151, 153 ff., 161 ff.).
5.2.3.2 Die Verwaltungsvereinbarungen zwischen der Eidgenössischen
Zollverwaltung und den einzelnen Kantonen (auch "Kantonsvereinbarun-
gen" genannt) berücksichtigen den Umstand, dass sowohl das GWK als
auch das jeweilige kantonale Polizeikorps als mit der Wahrung von Sicher-
heitsaufgaben betraute Organe in demselben geografischen Raum tätig
A-416/2020
Seite 27
sind. Durch die Delegation von polizeilichen Kompetenzen (in verschiede-
nem Masse) an das GWK sollen Synergien genutzt werden (vgl. Delegati-
onsmatrix kantonaler Aufgaben an die EZV, <https://www. ezv.ad-
min.ch/ezv/de/home/dokumentation/rechtsgrundlagen/verwaltungsverein-
barungen-mit-kantonen.html#-2081900116>, aufgerufen am 24. Februar
2021; RONNY FISCHER/JÜRG M. TIEFENTHAL, Die Wahrnehmung polizeili-
cher Aufgaben im Grenzraum, in: Jusletter 20 octobre 2014, S. 7 f.). Die
Kantonsvereinbarungen sind deshalb klar als generell-abstrakte Verwal-
tungsverordnungen zu qualifizieren, welche zwecks Koordination von Tä-
tigkeiten und letztendlich zur Durchsetzung der Rechtsordnung geschlos-
sen werden. In diesem Sinne wurde auch die "Verwaltungsvereinbarung
zwischen dem Kanton Aargau und der Schweizerischen Eidgenossen-
schaft, vertreten durch das Finanzdepartement über die Zusammenarbeit
zwischen der Kantonspolizei Aargau und dem Grenzwachtkorps bezie-
hungsweise der Eidgenössischen Zollverwaltung" vom 9. November 2006
(angepasst am 9. September 2014; nachfolgend: Kantonsvereinbarung
Aargau) geschlossen und durch ein Mitglied des Regierungsrates des Kan-
tons Aargau sowie dem Oberzolldirektor unterzeichnet.
Die Kantonsvereinbarung Aargau ist kurz gehalten. Sie regelt insbeson-
dere die Grundzüge der Zusammenarbeit und hält in seinen Anhängen
konkretisierend die Rechtsgrundlagen der verschiedenen von der Kompe-
tenzzuweisung an das GWK betroffenen Sachbereiche fest. Aus ihr geht
sodann – wie die Vorinstanz in ihrer Beschwerdeantwort vom 17. Februar
2020 zutreffend ausführt – hervor, dass sie der Nutzung von Synergien, der
Vereinheitlichung der Prozesse und damit der Sicherung der Rechtsgleich-
heit dienen soll. Als Verwaltungsvereinbarung ist sie (inkl. Anhänge) – wie
oben in E. 5.2.3.1 dargelegt – für die Angehörigen von GWK und kantona-
lem Polizeikorps zweifelsohne verbindlich. Wie die Parteien darlegen und
den Akten zu entnehmen ist, existiert ein umfangreicher Leitfaden, der die
Kantonsvereinbarung Aargau auf mehreren hundert Seiten detailliert kon-
kretisiert. Er dient dazu, den Mitarbeitenden des GWK eine Entscheidhilfe
bei der Auslegung der Kantonsvereinbarung zu sein, damit gleichgelagerte
Fälle in derselben Weise behandelt und letztendlich die Prozesse verein-
heitlicht werden. Demzufolge steht fest, dass Verwaltungsverordnungen
dieser Art sehr wohl arbeitsrechtliche Pflichten begründen können, indem
sie die durch den Arbeitgeber festgelegten Vorgehens- und Verhaltenswei-
sen der Arbeitnehmer bei der Erledigung der Arbeit statuieren. Diesbezüg-
lich ist sodann der Argumentation der Vorinstanz zu folgen, wird doch nur
bei einer Befolgung des Leitfadens und der Einhaltung der Prozesse auch
A-416/2020
Seite 28
eine rechtsgleiche Behandlung der Betroffenen gewährt und eine einheitli-
che Verwaltungspraxis geschaffen. Aus dem Regelwerk heraus zu beurtei-
len, ist dieser Leitfaden als Ausführungsbestimmung zur Kantonsvereinba-
rung Aargau zu verstehen und als solche auch für die den Leitfaden an-
wendende Behörde als verbindlich zu beurteilen (vgl. oben E. 5.2.3.1).
5.2.3.3 Es ist unbestritten, dass der Beschwerdeführer befugt war, gestützt
auf die Kantonsvereinbarung Aargau und deren zugehörigen Anhänge so-
wie Leitfäden eine Kontrolle des Reisenden W._ durchzuführen.
Der Beschwerdeführer bestreitet jedoch die Anwendbarkeit dieser Grund-
lagen im Zusammenhang mit dem durch W._ erfüllten Tatbestand
des Benützens eines Fahrzeuges ohne gültige Autobahnvignette auf einer
abgabepflichtigen Nationalstrasse.
Wie der Beschwerdeführer korrekt ausführt, sind die Gesetzesbestimmun-
gen betreffend die Autobahnvignette nicht im Strassenverkehrsgesetz vom
19. Dezember 1958 (SVG, 741.01), sondern im Bundesgesetz über die
Abgabe für die Benützung von Nationalstrassen vom 19. März 2019 (Nati-
onalstrassenabgabegesetz, NSAG, SR 741.71) niedergelegt. Hingegen
kann ihm nicht gefolgt werden, wenn er geltend macht, die Kantonsverein-
barung Aargau sei auf diesen Fall nicht anwendbar: Diese führt in Art. 23
Ziff. 9 klar auf, dass der Bereich "Ordnungsbussen/Vignette" der selbstän-
digen Erledigung durch die Grenzwache untersteht und in Anhang 22 nä-
her spezifiziert wird. Dieser Anhang führt für den Bereich "Ordnungsbussen
(EZV)" neben dem SVG und dem Ordnungsbussengesetz vom 16. März
2016 (OBG; SR 741.03) auch die das NSAG ausführende Verordnung über
die Abgabe für die Benützung von Nationalstrassen vom 24. August 2011
(NSAV; SR 741.711) als Rechtsgrundlage für die ihr übertragenen Kompe-
tenzen an. Die Bestimmungen des NSAG und der NSAV befugen die Or-
gane der EZV, Fahrzeuge hinsichtlich Autobahnvignette zu überprüfen und
damit zusammenhängende Übertretungen grundsätzlich im Ordnungsbus-
senverfahren zu erledigen (Art. 14 f. NSAG, Art. 6 NSAV, Art. 1 Abs. 1 Bst a
Ziff. 8 OBG, Art. 1 Abs. 2 OBG i.V.m. 15 OBG sowie Art. 1 Bst. b Ordnungs-
bussenverordnung vom 16. Januar 2019 [OBV, SR 314.11] und Anhang 2
OBV). Gemäss Art. 11 Abs. 1 Bst. a NSAG ist diese Kontrolle für das GWK
zwar allein an der Grenze vorgesehen und überträgt die Kompetenz für die
Kontrollen im Landesinnern auf die Kantone (Bst. b). Die Kontrollkompe-
tenz wird hier jedoch mittels entsprechender ausführender Kantonsverein-
barungen auf den jeweiligen vereinbarten Einsatzraum des GWK erstreckt.
Lehnt eine beschuldigte Person das Ordnungsbussenverfahren ab, so wird
ein ordentliches Strafverfahren eröffnet, bei Anwendung des NSAG ein
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Seite 29
Verfahren nach dem Bundesgesetz über das Verwaltungsstrafrecht vom
22. März 1974 (VStrR, SR 313.0), welches durch die Zollverwaltung beur-
teilt wird (Art. 13 Abs. 2 OBG i.V.m. Art. 15 Abs. 3 NSAG).
Nichts anderes geht aus Anhang 22 der Kantonsvereinbarung Aargau her-
vor, der eine Erledigung durch das GWK im Rahmen des Ordnungsbus-
senverfahrens vorsieht, was nach dem Gesagten auch auf Übertretungen
im Zusammenhang mit der Vignettenpflicht zutrifft (Art. 23 Ziff. 9 Kantons-
vereinbarung Aargau). Damit ist die Anwendbarkeit der Kantonsvereinba-
rung Aargau inkl. Anhänge und Leitfaden gegeben.
5.2.4 Die zwischen dem Kanton Aargau und der Grenzwachtregion I ge-
schlossene "Bussen-Kostendepositen Vereinbarung Kanton Aargau" ver-
folgt das Ziel, durch die Forderung einer Sicherheitsleistung zu veranlas-
sen, dass sich eine Person zu weiteren Verfahrenshandlungen bereithält.
Sie stützt sich auf die Bestimmungen von Art. 238 ff. der Schweizerischen
Strafprozessordnung vom 5. Oktober 2007 (StPO, SR 312.0), welche inso-
fern Wirkung entfalten, als das VStrR keine Regelung bereithält. Als Ver-
waltungsverordnung hat die Bussen-Kostendepositen Vereinbarung ent-
sprechende Verbindlichkeit für die sie anwendenden Behörden (vgl. oben
E. 5.2.3.1). Sie zielt augenscheinlich darauf ab, bei – Vorliegen auch ver-
muteten – strafbaren Handlungen Sicherheitsleistungen von beschuldigten
Personen, welche keinen festen Wohnsitz in der Schweiz haben, einzufor-
dern und dient den ausführenden Organen als Hilfestellung in einer kon-
kreten Situation. Zu diesem Zweck enthält sie eine Liste von verschiedenen
Vergehen und Übertretungen gegen verschiedene Gesetze, auch das
SVG. Diese Vereinbarung sieht vor, dass der Einzug eines Bussen-Kos-
tendepositums dann zulässig ist, wenn der Beschuldigte über keinen fes-
ten Wohnsitz in der Schweiz verfügt oder sich nicht ausweisen kann. Ins-
besondere wird auch festgehalten, welches Vorgehen bei auftretenden
Komplikationen oder Unklarheiten zu wählen ist: Ist der fragliche Tatbe-
stand in der Liste nicht aufgeführt, oder treffen mehrere Widerhandlungen
zusammen, ist das Bussen-Kostendepositum bei der zuständigen Stelle,
das heisst im Allgemeinen bei der Staatsanwaltschaft (ausserhalb der Bü-
rozeiten Pikettdienst), nachzufragen. Ebenso ist bei der Weigerung, ein
Depot zu leisten, mit dem Pikett-Staatsanwalt Rücksprache zu nehmen.
Im vorliegenden Fall sah sich der Beschwerdeführer mit zweierlei Proble-
matik konfrontiert. Zum einen lehnte W._ das Ordnungsbussenver-
fahren ab und zum anderen verweigerte er die Leistung eines Bussen-Kos-
tendepositums, angeblich aufgrund fehlender Barmittel. Ohne Zweifel war
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Seite 30
der Beschwerdeführer gemäss der Bussen-Kostendepositen Vereinbarung
Kanton Aargau in dieser Lage befugt, aufgrund eines fehlenden Wohnsit-
zes in der Schweiz, ein Bussen-Kostendepositum von W._ zu ver-
langen. Mit der Ablehnung des Ordnungsbussenverfahrens war allerdings
das weitere Vorgehen des Beschwerdeführers nicht mehr von der Kantons-
vereinbarung Aargau erfasst (gemäss Anhang 22 Kantonsvereinbarung
Aargau wird nur das Ordnungsbussenverfahren selbständig erledigt).
Durch den Übergang ins ordentliche Strafverfahren, wäre die Kontaktauf-
nahme mit dem Pikett-Staatsanwalt – mindestens eine Rücksprache mit
der Kantonspolizei, wie sie vom Anhang 22 Kantonsvereinbarung Aargau
für andere Tatbestände verlangt wird – gefordert gewesen. Spätestens
aber mit der Festlegung der Höhe des Bussen-Kostendepositums für das
nicht in der Liste der entsprechenden Vereinbarung verzeichnete Delikt
und mit der Weigerung des Beschuldigten, das Depositum zu leisten,
wurde die Kontaktaufnahme zum Pikett-Staatsanwalt durch den Beschwer-
deführer zur Notwendigkeit (in diesem Sinne äussert sich auch die Bot-
schaft des Bundesrates zum Ordnungsbussengesetz vom 17. Dezember
2014, BBl 2014 959, 984 f.). Nichts anderes geht sodann aus der vom Be-
schwerdeführer beigezogenen Weisung der Oberstaatsanwaltschaft des
Kantons Aargau vom 3. August 2015 hervor, welche die Polizeiorgane dazu
befugt, selbständig Bussendepots zu erheben. Auch dieses Dokument ver-
weist jedoch auf die Rücksprache mit dem Pikett-Staatsanwalt bei der Wei-
gerung, ein Depot zu leisten (Ziff. 6.1).
5.2.5 Zusammenfassend ist demnach festzuhalten, dass der Beschwerde-
führer sein Vorgehen nicht an den verbindlichen Vorgaben des Arbeitge-
bers ausgerichtet hat, mit dem Verzicht auf die – ausdrücklich geregelte –
Kontaktaufnahme zum Pikett-Staatsanwalt die festgelegten Prozesse nicht
befolgt und damit gegen dienstliche Weisungen verstossen hat. Zumal die
rechtlichen Grundlagen als bekannt vorausgesetzt werden dürfen respek-
tive müssen und der Beschwerdeführer bewusst handelte, ist davon aus-
zugehen, dass die Dienstpflichtverletzung mindestens grobfahrlässig er-
folgte.
5.2.6 Bezüglich der Einziehung der Reisedokumente machen die Parteien
widersprüchliche und letztendlich auch nicht überprüfbare Aussagen: Der
Beschwerdeführer bringt zwar vor, er habe die zwei russischen Reisepässe
sowie eine Identitätskarte zur Echtheitsprüfung der Adresse eingezogen,
wobei die Vorinstanz ausführt, Reisepässe – auch russische – würden gar
keine Adresse enthalten. Demzufolge hätte sich eine Einziehung zwecks
Adressprüfung als nutzlos erwiesen, was im Sinne der Vorbringen der
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Seite 31
Vorinstanz zu Lasten des Beschwerdeführers auszulegen wäre. Dieser legt
sodann auch nicht substanziiert dar, auf welche rechtliche Grundlage er
eine solche Einziehung stützt. Demgegenüber macht die Vorinstanz gel-
tend, eine Einziehung von Reisedokumenten sei deshalb nicht statthaft,
weil der Reisende nicht in seiner Fortbewegung gehindert werden dürfe,
könne in der Schweiz doch ohne Reisepass nicht einmal ein Hotel bezogen
werden. Dabei übersieht sie, dass dem Reisenden W._ ein russi-
scher Reisepass – und damit ein gültiges Reisedokument – belassen
wurde. Der Vorwurf der Hinderung in der Fortbewegung verfängt deshalb
vorliegend nicht. Wenn die Vorinstanz geltend macht, der Einzug von Aus-
weisen falle nicht in den Kompetenzbereich eines Teamchefs, der als Ein-
satzleiter vor Ort agiere, und es sei offensichtlich, dass das Kaderpikett
GWK hätte beigezogen werden müssen, so erscheint diese Argumentation
zwar überzeugend, anhand von rechtlichen Grundlagen wird sie aber den-
noch nicht substantiiert belegt. Die Frage nach der Rechtmässigkeit der
Einziehung der Reisedokumente hat deshalb vorläufig offen zu bleiben,
wird jedoch in E. 5.3.5 geklärt.
5.3 Im Weiteren wird dem Beschwerdeführer in der angefochtenen Verfü-
gung vorgeworfen, er habe vorsätzlich den Dienstbefehl für Dokumenten-
prüfung nicht beachtet.
5.3.1 Der Beschwerdeführer macht im Wesentlichen geltend, der Dienst-
befehl für Dokumentenprüfung beziehe sich auf das Vorgehen bei Verdacht
auf Fälschungen anlässlich einer Anhaltung im Rahmen einer Zollkontrolle.
Dieser Dienstbefehl finde jedoch vorliegend keine Anwendung, weshalb
auch nicht von einer vorsätzlichen Dienstpflichtverletzung die Rede sein
könne. Er habe nämlich die Reisedokumente von Beginn an für echt be-
funden, es sei aber irritierend gewesen, weshalb ein Reisender drei russi-
sche Pässe und eine Identitätskarte der Arabischen Emirate mit sich führe.
Deshalb sei eine Prüfung der Adressen angebracht gewesen. Das Einbe-
halten von Ausweisen sei sodann in den Vorschriften auch nicht explizit
verboten. Ausserdem wäre in diesem Fall auch eine Festnahme unter An-
wendung von Zwangsmitteln zulässig gewesen. Aus Gründen der Verhält-
nismässigkeit habe er sich jedoch für den Einzug der Reisedokumente
zwecks Echtheitsprüfung der Adresse entschieden.
5.3.2 Die Vorinstanz macht geltend, mit der Einziehung der Reisepässe
und der Identitätskarte zur angeblichen Echtheitsprüfung habe der Be-
schwerdeführer faktisch gegen den Dienstbefehl Dokumentenfälschung
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verstossen. Es sei unglaubwürdig, dass er die Reisedokumente zur Prü-
fung der Richtigkeit der Adresse eingezogen habe, denn Pässe würden im
Allgemeinen – so auch russische Reisepässe – keine Adressen enthalten.
Die Überprüfung der Adressen habe sodann bis am Folgetag auch nicht
stattgefunden und die Reisedokumente seien nach Bezahlung der Busse
zurückgegeben worden. Die Möglichkeit einer Festnahme bestehe im Üb-
rigen im ordentlichen Verfahren gemäss Schweizerischer Strafprozessord-
nung, wobei die entsprechenden Massnahmen wiederum in die Kantons-
hoheit fallen würden. Eine entsprechende Delegation via Kantonsverein-
barung Aargau habe nicht stattgefunden, weshalb ein Mitarbeitender der
Vorinstanz auch nicht eigenständig entsprechende Entscheide fällen dürfe.
Der Beschwerdeführer habe sodann seine Kompetenzen klar überschrit-
ten, denn die Sicherstellung von Dokumenten zwecks Überprüfung der Ad-
resse sei weder in der Kantonsvereinbarung Aargau noch in einer internen
Weisung des GWK vorgesehen.
5.3.3 Die Begründung eines vorsätzlichen Verstosses gegen den Dienst-
befehl Dokumentenfälschung und in der Folge die Verfügung einer Diszip-
linarmassnahme gegen den Beschwerdeführer stützt die Vorinstanz auf
Ziffer 2.8 dieses Dienstbefehls als Rechtsgrundlage. Diese Bestimmung
regelt das Vorgehen, wenn anlässlich der Prüfung von Dokumenten Zwei-
fel an deren Echtheit bestehen. In solchen Fällen muss demnach ein Do-
kumentenberater oder ein Fachspezialist, bei deren Nicht-Erreichbarkeit
die Fachstelle Dokumente, beigezogen werden. Ausserdem hält die Be-
stimmung fest, dass einem Reisenden die Weiterreise vorbehaltlos zu ge-
statten ist, wenn keine der genannten Stellen innert nützlicher Frist erreich-
bar ist. In diesem Fall sind Kopien der fraglichen Ausweise an den zustän-
digen Dokumentenberater respektive an den Fachspezialisten des betref-
fenden Dienstbereiches der Region weiterzuleiten.
5.3.4 Der Beschwerdeführer hat zu keinem Zeitpunkt geltend gemacht, es
hätten Zweifel an der Echtheit der eingezogenen Dokumente bestanden
(vgl. auch Protokoll zur Einvernahme vom 13. August 2019, Frage 14–17;
Frage 18 S. 9). Zwar hat er auf der Quittung, welche an W._ aus-
gehändigt wurde, als Zweck der Einziehung deren "Echtheitsüberprüfung"
angegeben, diese Äusserung jedoch durch seine Aussage, er habe die
Echtheitsüberprüfung der Adressen gemeint, widerrufen. Die Vorinstanz
macht hingegen geltend, der Beschwerdeführer habe die Dokumente
zwecks Druckausübung auf W._ zur Bezahlung des Bussendepo-
situms eingesetzt. Letztendlich lässt sich der wahre Grund des Beschwer-
degegners für die Einziehung nicht belegen. Fest steht aber in Bezug auf
A-416/2020
Seite 33
den geltend gemachten Verstoss gegen den Dienstbefehl Dokumentenfäl-
schung, dass der Beschwerdeführer in jedem Fall nicht an der Echtheit der
Dokumente zweifelte und dass die Vorinstanz auch nicht glaubhaft vor-
bringt, der Beschwerdeführer habe den Einzug der Dokumente zwecks
Echtheitsüberprüfung vorgenommen. Somit ist die zur Begründung der
Dienstpflichtverletzung herangezogene Bestimmung nicht als Rechts-
grundlage tauglich, beschlägt sie doch andere Sachverhalte. Der Tatbe-
stand einer vorsätzlich begangenen Dienstpflichtverletzung in Gestalt ei-
nes Verstosses gegen den Dienstbefehl Dokumentenfälschung erweist
sich deshalb als nicht erfüllt.
5.3.5 Allerdings geht aus der zitierten Bestimmung hervor, dass die Einzie-
hung von Reisedokumenten nur als Ultima Ratio in Frage kommt, ja diese
selbst bei begründetem Verdacht auf eine Fälschung dem Reisenden zu
belassen sind, wenn die entsprechenden Fachstellen nicht erreichbar sind.
Dies erhärtet sodann das Argument der Vorinstanz, es sei höchst zweifel-
haft, ob die vom Beschwerdeführer angesichts der Verweigerung der Be-
zahlung der Ordnungsbusse unter anderem mit der Möglichkeit der "Leis-
tung einer anderen angemessenen Sicherheit" gemäss Art. 12 NSAG be-
gründete Sicherstellung der Dokumente vor dem Willen der rechtsetzen-
den Instanzen standhalte, bestehe dieser doch darin, Reisedokumente
nicht einzuziehen, allenfalls nur im äussersten Fall. Dass kein solcher vor-
liegt ist – schon anhand des ursächlichen Tatbestandes einer fehlenden
Autobahnvignette gemessen – offensichtlich nicht gegeben. Ausserdem
drängt sich die Frage auf, weshalb der Beschwerdeführer zwar zwei der
drei mitgeführten russischen Reisepässe sowie die Identitätskarte zwecks
angeblicher Echtheitsüberprüfung der Adresse einzog, nicht aber den drit-
ten Reisepass (An dieser Stelle gilt es anzumerken, dass aus den Akten
unterschiedliche Aussagen zur genauen Anzahl der mitgeführten Reise-
pässe hervorgehen. W._ führt in seiner Beschwerde vom 3. April
2019 aus: "A._ [anonymisiert durch BVGer] confiscated both of my
passports and I was forced travel documents identifying me in the foreign
country. lmagine Swiss citizen traveling in Russia without own passport."
Sinngemäss macht W._ damit geltend, es seien zwei von zwei mit-
geführten Reisepässen eingezogen worden und er sei gezwungen gewe-
sen, ohne jegliche Reisedokumente weiterzureisen. Hingegen erwähnt der
Beschwerdeführer in seiner Beschwerde vom 20. Januar 2020, Ziff. 9 drei
Reisepässe sowie die Identitätskarte, wobei zwei Reisepässe eingezogen
worden seien [vgl. auch Protokoll zur Einvernahme vom 13. August 2019,
Frage 18, S. 7]. Dieser Darstellung wird von der Vorinstanz nicht wider-
sprochen, weshalb ihr zu folgen ist). Eine umfassende Überprüfung der
A-416/2020
Seite 34
Adressen hätte augenscheinlich die Überprüfung sämtlicher mitgeführter
Reisedokumente bedingt und hätte – wie die Vorinstanz ausführt – zwecks
zeitverzugsloser Überprüfung und der unmittelbaren Verfügbarkeit der Do-
kumente für den Reisenden – zweckmässigerweise auf einem Posten des
GWK durchgeführt werden müssen. Insofern erscheint es unglaubwürdig,
dass die Einziehung mit dem hauptsächlichen Ziel der Echtheitsprüfung
der Adressen durchgeführt wurde.
Nach Würdigung all dieser Umstände liegt es deshalb nahe und erscheint
vielmehr glaubhaft, dass der Beschwerdeführer mit der Einziehung der Rei-
sedokumente bei W._ – möglicherweise auch aufgrund dessen re-
nitenten, drohenden und unkooperativen Verhaltens – tatsächlich beab-
sichtigte, einen gewissen (Gegen-)Druck aufzubauen. Dass die Einziehung
von Reisedokumenten nicht den gängigen Prozessen entspricht, allenfalls
nur in äussersten Fällen zu praktizieren ist, musste dem Beschwerdeführer
als langjähriger Mitarbeiter im GWK jedenfalls bekannt sein. Auch die Ar-
gumentation, diese Einziehung werde durch Organe des zivilen Zolls prak-
tiziert und durch die Arbeitgeberin geduldet, vermag das unrechtmässige
Vorgehen nicht zu rechtfertigen. Auch in Bezug auf die unrechtmässige
Einziehung von Reisedokumenten ist deshalb eine – mindestens grobfahr-
lässige – Verletzung einer (arbeitsrechtlichen) Dienstpflicht zu erkennen.
5.4 Die angefochtene Verfügung vom 4. Dezember 2019 beanstandet im
Weiteren die vorsätzliche unrechtmässige Recherche in der Datenbank
C-VIS, welche der Beschwerdeführer am Tag vor seiner Einvernahme vom
13. August 2019 getätigt hatte, um Adressinformationen betreffend den
Reisenden W._ zu erlangen.
5.4.1 Der Beschwerdeführer führt diesbezüglich im Wesentlichen aus, es
sei ihm bekannt, dass die Abfrage von Datenbanken für private Zwecke
untersagt sei. Die erwähnte Abfrage habe er jedoch im Zuge dienstlicher
Abklärungen im Zusammenhang mit der Sicherstellung der Ausweise von
W._ getätigt, weshalb es unerheblich sei, ob die getätigte Abfrage
dienstlich notwendig oder unnötig gewesen sei. Aufgrund des dienstlichen
Charakters der Abfrage liege jedenfalls offenkundig keine Dienstpflichtver-
letzung vor.
5.4.2 Die Vorinstanz entgegnet, der Beschwerdeführer habe wissentlich
und willentlich eine unrechtmässige Abfrage in der Datenbank C-VIS getä-
tigt, dies habe er sogar bei der Einvernahme vom 13. August 2019 zuge-
A-416/2020
Seite 35
geben. Nach ihrer Auffassung gehöre es nicht zum dienstlichen Aufgaben-
bereich des Beschwerdeführers, eigenmächtig einen Sachverhalt aus dem
Informationssystem C-VIS zu erheben. Dies habe er aber getan, um einen
Vorwand für sein fehlbares Verhalten im Zusammenhang mit der Einzie-
hung der drei Reisedokumente zu finden und habe deshalb privaten Cha-
rakter.
5.4.3 Der Dienstbefehl Grenzkontrolle / Einreise, Aufenthalt, Asyl – Visa In-
formations System (VIS) vom 17. September 2012 (nachfolgend: Dienst-
befehl C-VIS) regelt unter anderem die Anwendung des zentralen VIS
(C-VIS) durch das GWK (zwar beanstandet der Beschwerdeführer die Ak-
tualität der verwendeten Version, doch legt er keine neuere Version dieses
Dienstbefehls vor). Er stützt sich unter anderem auf die Verordnung über
das zentrale Visa-Informationssystem und das nationale Visumsystem vom
18. Dezember 2013 (Visa-Informationssystem-Verordnung, VISV, SR
142.512) welche in Anhang 3 die Zugriffsberechtigungen auf das C-VIS re-
gelt. Gemäss Art. 1 Bst. c VISV und Art. 11 Abs. 1 Bst. e VISV in Verbindung
mit Anhang 3 VISV sind die Organe des Bundes und der Kantone, welche
an den Schengen-Aussengrenze sowie auf dem Hoheitsgebiet der
Schweiz Kontrollen tätigen, berechtigt, zur Erfüllung der ihnen übertrage-
nen Aufgaben Abfragen zu tätigen. Dazu gehört für das GWK unter ande-
rem – und für die Beurteilung des vorliegenden Sachverhaltes relevant –
auch die Überprüfung der Identität von Visuminhaberinnen oder Visumin-
habern, zur Prüfung der Echtheit von Visa oder zur Prüfung, ob die Voraus-
setzungen für eine Einreise in das Hoheitsgebiet der Schweiz oder für den
dortigen Aufenthalt erfüllt sind (Art. 11 Abs. 1 Bst. e Ziff. 2 VISV. Diese Re-
gelung wird in Ziff. 4 des Dienstbefehls C-VIS übernommen, der den Zugriff
des GWK durch eine abschliessende Aufzählung von Handlungen be-
schränkt. Insbesondere werden dabei die Verifizierung einer Identität, aber
auch die Identifizierung einer Person, wenn eine Verifizierung anhand des
Visums nicht erfolgreich oder möglich ist, Zweifel an deren Identität oder
an der Echtheit des Visums oder des Reisedokuments bestehen, genannt.
Der Dienstbefehl C-VIS wird ergänzt durch das Informationsschreiben des
Chefs GWK betreffend die Benutzung von Datenbanken vom 17. Mai 2011
(nachfolgend: Informationsschreiben) sowie das Informationsbulletin des
Kommandos GWK vom 24. September 2018 betreffend private Abfragen
auf berufsspezifischen Datenbanken (nachfolgend: Informationsbulletin).
Das Informationsschreiben stellt fest, dass Benutzende unter anderem zu
Ausbildungszwecken nach Informationen betreffend ihre Familie, ihrem ei-
genen Familiennamen oder ihrem Bekanntenkreis sowie von berühmten
A-416/2020
Seite 36
Personen suchten, dass solche Abfragen den gesetzlichen Rahmen, der
zum Schutz der Persönlichkeit der ausgeschriebenen Personen erstellt
wurde, verletzen und deshalb nicht zulässig sind. Es verweist unter ande-
rem darauf, dass Abfragen in Datenbanken ausschliesslich zu beruflichen
Zwecken erlaubt sind und nur zu kontrollierende Personen überprüft wer-
den dürfen. Es hält ausserdem fest, dass Abfragen in Datenbanken aus
privaten Gründen, das heisst alle Abfragen, die den Benutzenden, seine
Familienmitglieder, Angehörige, Bekannte oder berühmte Personen betref-
fen, verboten sind. Diese Anweisungen bestanden bereits vor der Inbe-
triebnahme des C-VIS am 11. Oktober 2011 und haben offensichtlich all-
gemeine Gültigkeit. Das Informationsbulletin vom 24. September 2018 hielt
fest, dass offenbar innerhalb des GWK Datenbanken mit funktionell be-
schränkter Zugriffsberechtigung (FABER, RIPOL, etc.) für private Abfragen
missbraucht wurden, obwohl diese ausschliesslich polizeilichen Funktio-
nen und für dienstliche Zwecke vorbehalten sind. Auch dieses Schreiben
verwies – unter Bezugnahme auf das oben erwähnte Informationsschrei-
ben – auf die Unzulässigkeit solcher Abfragen, da sie die Persönlichkeits-
rechte der in der Datenbank erfassten Personen verletzen. Es wurde er-
neut darauf aufmerksam gemacht, dass Personendaten nur bearbeitet
werden dürfen, soweit und solange dies zur Erfüllung der gesetzlichen Auf-
gaben notwendig ist und dass Abfragen in solchen Datenbanken aus pri-
vaten Gründen verboten sind.
5.4.4 Dass der Beschwerdeführer grundsätzlich befugt ist, Abfragen auf
dem C-VIS zu tätigen, wird sodann auch nicht bestritten. Ebenso ist klar,
dass die Abfrage des Beschwerdeführers am Vortag der Einvernahme vom
13. August 2019 zwar einen der im Dienstbefehl C-VIS genannten Anwen-
dungsfälle betraf, nach mehr als vier Monaten aber nicht mehr in direktem
Zusammenhang mit den Abklärungen der Personalien von W._ an-
lässlich der Ereignisse vom 1. April 2019 erfolgte. Dies war dem Beschwer-
deführer – aufgrund seiner Aussage, er habe unerlaubterweise eine Ab-
frage getätigt, zu urteilen – auch bewusst. Vielmehr versuchte der Be-
schwerdeführer an eine Information zu gelangen, um im Rahmen der Dis-
ziplinaruntersuchung argumentieren zu können. Inhaltlich war die Abfrage
somit von den Zugriffsrechten des GWK erfasst, doch stellt sich die Frage,
ob sie dienstlichen oder persönlichen Charakter hatte. Unbestritten ist in
diesem Zusammenhang, dass die Abfrage nicht – wie durch die beiden
Informationsschreiben ausdrücklich verboten – den Beschwerdeführer
selbst, seine Familienangehörigen oder seine Bekannten betraf und auch
nicht aus Neugierde in Bezug auf berühmte Persönlichkeiten getätigt
A-416/2020
Seite 37
wurde. Die Abfrage deshalb als zu "privaten Zwecken" erfolgt zu bezeich-
nen, wird den Sachumständen jedenfalls nicht gerecht. Allerdings erfolgte
die Abfrage auch nicht unmittelbar zu dienstlichen Zwecken. Immerhin liegt
die Ursache der Abfrage in einem dienstlichen Zusammenhang, nämlich in
der aufgrund der Ereignisse vom 1. April 2019 gegen den Beschwerdefüh-
rer eingeleiteten Disziplinaruntersuchung. Wenn nun in diesem Rahmen –
wie oben in E. 4.2.4.1 ausgeführt – eine Mitwirkungspflicht statuiert wird,
so muss dem Beschwerdeführer auch ein Mitwirkungsrecht zukommen,
nämlich um die Sachlage aus seiner Sicht darzustellen und allenfalls auch
richtigzustellen oder um sich angesichts von vorgeworfenen Verfehlungen
zu rechtfertigen und Gegenbeweise vorzulegen. In diesem Zusammen-
hang steht es sodann der Vorinstanz auch nicht zu, die Erforderlichkeit der
Recherche zu beurteilen.
Aus diesem Grund kann dem Beschwerdeführer nicht vorgeworfen wer-
den, er habe ungerechtfertigterweise eine C-VIS-Abfrage zu privaten Zwe-
cken getätigt und damit eine Dienstpflicht verletzt.
5.5 Im Weiteren beurteilt die angefochtene Verfügung vom 4. Dezember
2019 den direkten Kontakt des Beschwerdeführers zur konsularischen Ab-
teilung der russischen Botschaft als unrechtmässig und deshalb als fahr-
lässige Dienstpflichtverletzung. Am 2. April 2019 sei der Beschwerdeführer
durch die russische Vertretung in der Schweiz direkt kontaktiert worden,
wobei festgestellt worden sei, dass W._ um Unterstützung gebeten
habe, da ihm seine Reisepässe entzogen und eine Busse auferlegt worden
seien. Auf diese Mail habe der Beschwerdeführer nicht geantwortet. Am
Folgetag habe sich die russische Vertretung erneut per direkter E-Mail an
den Beschwerdeführer gewandt und um Klärung weiterer Punkte sowie um
Information gebeten. Diesmal habe der Beschwerdeführer ohne Ermächti-
gung zur direkten Beantwortung eine Antwort verfasst, damit seine Kom-
petenzen überschritten und gegen die Weisungen der Geschäftsordnung
EZV verstossen, was als Verletzung der Dienst- und Verhaltenspflichten zu
beurteilen sei. Nicht eindeutig geklärt werden könne sodann, inwiefern der
Beschwerdeführer seinen Vorgesetzten über die direkte Anfrage und seine
Antwort informiert habe.
5.5.1 Der Beschwerdeführer macht im Wesentlichen geltend, sein Vorge-
setzter sei bereits vorab am 2. April 2019 durch die russische Botschaft
telefonisch kontaktiert worden. Dieselbe Frage sei ihm selbst nach diesem
Telefonat und am 3. April 2019 erneut schriftlich gestellt worden. Er habe
sodann auch weder eine Auskunft erteilt, noch habe er die Beschwerde
A-416/2020
Seite 38
erledigt. Er habe einfach mitgeteilt, dass die Aussagen von W._
nicht der Wahrheit entsprechen würden und dass ohne weitere Vollmacht
keine Auskunft erteilt werden könne. Daraufhin habe sich die Botschaft be-
dankt und die Sache sei für ihn abgeschlossen gewesen. Da die Botschaft
auch bereits Kontakt zu seinem Vorgesetzten gehabt habe, sei für ihn nicht
erkennbar gewesen, weshalb er nicht zur Abgabe dieser Antwort hätte be-
fugt sein sollen. Immerhin stehe in seinem Stellenbeschrieb, dass er über
die Erledigung von Vorfällen selbständig entscheiden könne. Dass er eine
direkt an ihn gewendete E-Mail auch persönlich beantworte, sei deshalb
naheliegend.
5.5.2 Die Vorinstanz führt demgegenüber im Wesentlichen aus, die im
GWK gelebte hierarchische Struktur gebiete es und verlange selbstredend,
dass eingehende schriftliche Beschwerden oder Reklamationen nicht von
der durch sie betroffenen Person bearbeitet, geschweige denn erledigt
würden. Ein pflichtbewusster und gewissenhaft handelnder AdGWK hätte
sich entsprechend das Einverständnis eines anwesenden Vorgesetzten
eingeholt, um die Beschwerde zu beantworten. Das Verhalten des Be-
schwerdeführers, die Beschwerde der russischen Botschaft direkt selb-
ständig zu beantworten und zu erledigen, sei deshalb mindestens als grob-
fahrlässige Verletzung seiner arbeitsrechtlichen Pflichten zu beurteilen. Es
hätte ihm insbesondere klar sein müssen, dass zur Erledigung der Be-
schwerde eine weitergehende Abklärung des Sachverhaltes durch den
Aufgabenvollzug angezeigt gewesen wäre.
5.5.3 Die Vorinstanz stützt ihre Beurteilung des Verhaltens des Beschwer-
deführers namentlich auf die Geschäftsordnung der Eidgenössischen Zoll-
verwaltung (EZV; GO-EZV) vom 1. Januar 2019 und führt aus, das bean-
standete Verhalten verstosse gegen Ziff. 3 GO-EZV, welche die Vertretung
nach aussen regle.
Gemäss Ziff. 1.2 GO-EZV regelt diese Geschäftsordnung unter anderem
die Aufbauorganisation, die Vertretung der EZV nach aussen, das allge-
meine Führungsverständnis, die Aufgaben und Kompetenzen der Ge-
schäftsleitung etc. Im Weiteren bestimmt Ziff. 3.1 GO-EZV, dass der Direk-
tor die EZV gegen aussen vertritt und Ziff. 3.1 GO-EZV besagt, dass die
Mitglieder der Geschäftsleitung in ihren Aufgabengebieten unter Berück-
sichtigung der Vorgaben des Direktors die EZV gegen aussen, das heisst
gegenüber den Kantonen und dem Ausland vertreten, wobei dieses Recht
im Einzelfall delegiert werden kann. Dabei sind sie gehalten, die Vorgaben
A-416/2020
Seite 39
des Direktors und der Geschäftsleitung sowie die Interessen der Eidgenos-
senschaft und der EZV zu wahren. Ziff. 3.6 GO-EZV bestimmt ausserdem,
dass für die Vertretung der Schweiz beziehungsweise der EZV in interna-
tionalen Organisationen, gegenüber anderen Staaten und in anderen ver-
gleichbaren Fällen ein schriftliches Mandat des zuständigen Mitglieds der
Geschäftsleitung und in wichtigen Fällen des Direktors vorgängig und
rechtzeitig einzuholen ist.
5.5.4 Die GO-EZV bezweckt die grundlegende Organisation und Festle-
gung der (Führungs-)Strukturen und Aufgabenverteilung in der EZV. Dabei
stützt sie sich auf das Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz
vom 21. März 1997 (RVOG, SR 172.010), welches die Führungs- und Ver-
waltungsstrukturen des Staates auf oberster Ebene festlegt (Botschaft des
Bundesrates betreffend ein neues Regierungs- und Verwaltungsorganisa-
tionsgesetz [RVOG]) vom 16. Oktober 1996, BBl 1996 V 1, 13–17). Dies
wird betreffend die Vertretung der EZV gegen aussen durch den direkten
Verweis auf die Bestimmungen von Art. 50 RVOG bestätigt. Diese Bestim-
mungen lassen ausserdem erkennen, dass sich die Regelung der Vertre-
tung der EZV gegen aussen, wie sie die GO-EZV behandelt, auf eine an-
dere hierarchische – nämlich einiges höhere – Stufe bezieht, als jene, wel-
che vorliegend betroffen ist. Durch die ausdrückliche Erwähnung einer De-
legationsmöglichkeit im Einzelfall oder von "wichtigen Fällen" gibt sie klar
zum Ausdruck, dass sie nicht einzelne konkrete Fälle auf unterer operativer
Stufe regeln will, welche zahlreich und möglicherweise täglich anfallen. Es
liegt auf der Hand, dass sich die Geschäftsleitung nicht mit der Erledigung
derartiger (potenzieller) Alltagsfälle respektive der Vertretung der EZV ge-
genüber Drittpersonen (die "Kunden") des GWK befassen kann. Wäre dies
durch die GO-EZV beabsichtigt, so wäre die Geschäftsleitung gezwungen,
entsprechende Weisungen, allenfalls mit einer entsprechenden Delegation
auf geeignete Hierarchie- und Führungsebenen der operativen Stufe für
die Erledigung solcher Fälle und die Kommunikation gegenüber Drittperso-
nen zu erlassen. Solche Weisungen, Reglemente oder Dienstbefehle
nennt die Vorinstanz allerdings nicht und stützt die Feststellung einer
Dienstpflichtverletzung allein auf die GO-EZV. Deren alleinige Anwendung
hätte – wie der Beschwerdeführer zutreffend ausführt – zur Folge, dass
eine Reihe weiterer Personen in der Hierarchie über ihm ebenso wenig zur
Kommunikation mit der russischen Botschaft befugt gewesen wären und
die Kommunikation mit der russischen Botschaft konsequenterweise durch
die Geschäftsleitung hätte erledigt werden müssen. Nach dem Gesagten
ist denn auch nicht ersichtlich, dass die GO-EVZ eine arbeitsrechtliche
Dienstpflicht für den Beschwerdeführer begründen würde.
A-416/2020
Seite 40
In Bezug auf den konkreten Fall gilt es im Weiteren anzumerken, dass im
vorliegenden Fall das Auftreten der russischen Botschaft nicht im Sinne
einer Vertretung des russischen Staates und seiner Interessen in der
Schweiz (die klassische Aufgabe einer diplomatischen Vertretung) zu ver-
stehen ist, sondern – wie im Übrigen auch aus den Akten hervorgeht (z.B.
E-Mails der russischen Botschaft vom 2. und 3. April 2019 sowie Untersu-
chungsbericht vom 2. Oktober 2019, S. 3) – als Unterstützung für einen
russischen Staatsbürger, der im Ausland konsularische Dienste im Verkehr
mit inländischen Amtsstellen beansprucht. Wie soeben ausgeführt, liegt es
aus Praktikabilitätsgründen auf der Hand, dass derartige Fälle – ob die An-
frage von einer konsularischen Vertretung oder durch eine beliebige an-
dere Stelle oder Person gestellt wird, bleibe dahingestellt – durch die Or-
gane des GWK auf operativer Ebene in geeigneter Weise erledigt werden
sollen. Wie dies zu geschehen hat, müsste jedenfalls Gegenstand von stu-
fengerechten Weisungen für die Kompetenzenregelung betreffend die
Kommunikation gegenüber Dritten bilden. Zumal die Vorinstanz keine sol-
che Grundlage darlegt, können diesbezüglich weitere Erwägungen unter-
bleiben. Aufgrund der gegebenen Umstände ist insbesondere festzuhalten,
dass es sich nicht als sachgerecht erweist, die geltend gemachte Dienst-
pflichtverletzung auf die Bestimmungen der GO-EZV zu stützen.
5.5.5 Indessen gilt es zu klären, ob der Beschwerdeführer eine der allge-
meinen Treuepflicht des Arbeitnehmers inhärente arbeitsrechtliche Pflicht,
insbesondere eine Sorgfaltspflicht verletzt hat, wie dies die Vorinstanz an-
deutet. Hinsichtlich Grundlagen wird auf E. 4.3.1.2 verwiesen.
5.5.5.1 Die russische Botschaft richtete ihre erste E-Mail vom 2. April 2019
mit der Wichtigkeitsstufe "hoch" an den Beschwerdeführer, versah sie mit
dem Betreff "dringliche Anfrage" und betitelte ihr Schreiben mit der Über-
schrift "Anfrage". Im Weiteren Schriftenverkehr – das heisst in der Antwort
auf die E-Mail des Beschwerdeführers vom 3. April 2019 – brachte die rus-
sische Botschaft mit den Worten "Soweit haben wir keine weiteren Fragen"
sodann zum Ausdruck, dass ihr Informationsbedürfnis gestillt war und im
Weiteren eine Fortführung der Sache nur in Betracht zog, als W._
ihre weitere Unterstützung erwünsche.
Dass sich der Beschwerdeführer als Einsatzleiter der Kontrolle vom 1. April
2019 vor Ort durch die direkt an ihn gerichtete Nachricht angesprochen
fühlte und in der Lage sah, eine kurze sachliche Auskunft zu erteilen, ist
nachvollziehbar. Dies ganz besonders auch aufgrund der augenscheinli-
A-416/2020
Seite 41
chen Dringlichkeit, welche die russische Botschaft der Angelegenheit bei-
mass. Die einzige durch den Beschwerdeführer verfasste E-Mail-Antwort
an die russische Botschaft vom 3. April 2019 zeigt auf, dass er im Bewusst-
sein seiner beschränkten Auskunftsbefugnisse handelte und seine Antwort
so knapp als möglich hielt, indessen weitere Auskünfte nur nach erfolgter
Vollmachterteilung durch W._ für möglich in Aussicht stellte. Seine
Ausführungen beschränkten sich sodann darauf, die an ihn gerichteten
Fragen im Sinne einer Unterstützung der Sachverhaltsklärung seitens rus-
sischer Botschaft und unter grösstmöglicher Zurückhaltung zu beantwor-
ten, jedoch ohne die Ereignisse rechtlich zu bewerten.
Dieser Schriftenverkehr lässt in keiner Weise darauf schliessen, dass die
russische Botschaft eine Beschwerde gegen das Vorgehen des Beschwer-
deführers erhob. Wenn sich dieser im Rahmen der folgenden Stellungnah-
men und der Disziplinaruntersuchung dahingehend äusserte, er habe die
"Beschwerde" mit dem Ende des E-Mail-Verkehrs mit der russischen Bot-
schaft und deren Dank als erledigt betrachtet, so ist der Sinn des verwen-
deten Begriffs aus dem Kontext heraus wohl missverständlich gewählt,
doch ist er sinngemäss ohne Weiteres als "Anfrage" oder "Informationsbe-
dürfnis seitens der russischen Botschaft" zu verstehen. Jedenfalls kann die
Anfrage der russischen Botschaft in keiner Weise als Beschwerde im
Rechtssinne (in diesem Fall gegen einen Realakt) gedeutet werden, wird
doch weder ein konkretes Begehren gestellt, noch werden Vorwürfe konk-
ret erhoben oder spezifische Handlungsweisen gerügt. In der Folge kann
auch der Argumentation der Vorinstanz, der Beschwerdeführer habe eigen-
mächtig eine durch die russische Botschaft erhobene Beschwerde erledigt,
ohne die zuständigen Stellen (Aufgabenvollzug) einzuschalten, nicht ge-
folgt werden. Die durch W._ später erhobene Beschwerde (im
Rechtssinne) konnte von der Äusserung des Beschwerdeführers sodann
gar nicht erfasst sein, wurde diese doch erst einige Stunden nach dem E-
Mail-Verkehr – und offenbar ohne Wissen des Beschwerdeführers – ver-
fasst und beim Kommando GWK eingereicht.
5.5.5.2 Der Beschwerdeführer stützt sich ausserdem auf den Beschrieb
seiner Arbeitsstelle vom 1. Juni 2005 und führt aus, er habe sich durch die
Formulierung "Entscheidet in seinem Kompetenzbereich selbständig über
die Erledigung von Vorfällen" dazu befugt gefühlt, die Antwort auf die An-
frage der russischen Botschaft selbständig zu verfassen, zumal sein Vor-
gesetzter offenbar aufgrund des telefonischen Kontaktes mit der Botschaft
vom Vortag bereits informiert gewesen sei. Aus den Akten geht nicht her-
A-416/2020
Seite 42
vor, welche Weisungen die Kommunikation der Organe des GWK gegen-
über Dritten regeln und welche Unternehmenskultur besteht, um Korres-
pondenzen zu führen. Ebenso kann offen bleiben, welchen Umfang die
dem Beschwerdeführer durch den Stellenbeschrieb eingeräumte Kompe-
tenz zur selbständigen Erledigung von Vorfällen einräumt: Selbst wenn der
Beschwerdeführer es versäumt hätte, den Vorgesetzten zu informieren –
diesbezüglich bleibt der Sachverhalt (auch von der Vorinstanz unbestritten)
ungeklärt – kann das Handeln des Beschwerdeführers aus der Situation
heraus nicht als Verletzung der Treuepflicht respektive Interessenwah-
rungspflicht des Arbeitnehmers gewertet werden, was einen Bruch des
Vertrauensverhältnisses zur Folge hätte. Eine Verletzung der Treuepflicht
liegt nämlich insbesondere dann vor, wenn der Arbeitnehmer gegen die In-
teressen des Arbeitgebers handelt, seine Arbeit nicht gewissenhaft und
sorgfältig verrichtet, aber auch wenn er Vorteile annimmt, die Geheimnis-
pflicht verletzt, Intrigen spinnt, den Ruf des Arbeitgebers schädigt oder sich
diesem gegenüber in verschiedener Hinsicht unehrlich oder nicht aufrichtig
verhält (vgl. HELBLING, Handkommentar BPG, a.a.O., Art. 20 aBPG Rz. 15
ff.; PORTMANN/RUDOLPH, in: BSK-OR, a.a.O., Art. 321a Rz. 2 ff., 19 ff.). Die-
ses Ausmass an Illoyalität, Vertrauensmissbrauch oder wirtschaftlicher
Schädigung des Arbeitgebers erreicht das Verhalten des Beschwerdefüh-
rers jedoch in keiner Weise. Ganz im Gegenteil, hat er doch gerade in gu-
tem Glauben, seine Arbeit pflichtgemäss und im Interesse der Arbeitgebe-
rin zu erledigen sowie im Bewusstsein seiner beschränkten Kompetenzen
und mit Vorsicht (zit.: "Soweit es mir zulässig ist, gebe ich wie folgt Ant-
wort:...") gehandelt. Dies geht aus den Akten hervor, wobei die E-Mail vom
3. April 2019 an die russische Botschaft im Übrigen auch belegt, dass er
sich einer äusserst korrekten und freundlichen Ausdrucksweise bediente.
Dass sich der Beschwerdeführer – mangels klarer Weisungen für die Kom-
munikation – als befugt betrachtete, die Sache angesichts der von der Bot-
schaft geäusserten Dringlichkeit unbürokratisch, zielgerichtet und zweck-
mässig zu erledigen, kann ihm denn auch nicht zum Vorwurf gemacht wer-
den. Eine Dienstpflichtverletzung ist in seinem Verhalten jedenfalls nicht zu
erblicken.
5.5.6 Zusammenfassend erweist es sich in Bezug auf die Korrespondenz
mit der russischen Botschaft sodann als unbegründet, dem Beschwerde-
führer vorzuwerfen, er habe eigenmächtig und unter Umgehung des Vor-
gesetzten (zumal dieser bereits telefonischen Kontakt zur russischen Bot-
schaft in dieser Sache hatte) eine Beschwerde (im Rechtssinne) selbstän-
dig erledigt und damit eine Dienstpflicht oder die allgemeine Treuepflicht
des Arbeitnehmers verletzt.
A-416/2020
Seite 43
6.
Eine Grundvoraussetzung für das Anordnen einer Disziplinarmassnahme
ist deren Verhältnismässigkeit (vgl. oben E. 3.3). Ob die im vorliegenden
Fall ausgesprochene Verwarnung des Beschwerdeführers dieser Voraus-
setzung genügt ist im Anschluss zu prüfen.
6.1 Der Beschwerdeführer bringt diesbezüglich im Wesentlichen vor, die
verhängte Disziplinarmassnahme verfolge einen pönalen Zweck, zumal
entgegen dem Sinn der gesetzlichen Bestimmungen zum Disziplinarstraf-
recht keine Erwartungen an sein zukünftiges Handeln geknüpft und keine
Einigungsbemühungen angestrengt worden seien. Vielmehr suche die
Vorinstanz nach einer Dienstpflichtverletzung, um ihn abzustrafen, wes-
halb sich die Disziplinarmassnahme als unverhältnismässig respektive
nicht angemessen erweise und deren Grundlage nicht gegeben sei.
6.2 Die Vorinstanz entgegnet im Wesentlichen, sie habe mit der Ausspre-
chung einer Verwarnung die mildest-mögliche Massnahme gewählt und –
wie der Begriff bereits erkennen lasse – habe diese sehr wohl eine Warn-
funktion. Im Übrigen hätte der Beschwerdeführer die Möglichkeit gehabt,
die vorgeworfenen Pflichtverletzungen anzuerkennen und damit den Er-
lass einer Verfügung zu umgehen; dies habe er jedoch nicht getan. Statt-
dessen sei er mit der kleinstmöglichen Massnahme nicht einverstanden.
Diese erweise sich jedoch als bestgeeignet, um den Dienstbetrieb wieder-
herzustellen. Eine andere Massnahme würde hingegen keinen Erfolg ver-
sprechen und der Vorwurf der Bestrafung gehe fehl, stehe doch eben ge-
rade nur die Warnfunktion im Vordergrund.
6.3 Art. 25 Abs. 2 BPG nennt verschiedene Massnahmen, welche der Ar-
beitgeber für den geordneten Vollzug der Aufgaben treffen kann. Bei einer
fahrlässigen Verletzung arbeitsrechtlicher Pflichten können eine Verwar-
nung ausgesprochen oder eine Änderung des Aufgabenkreises vorgenom-
men werden (Art. 99 Abs. 2 BPV), bei grobfahrlässigen oder vorsätzlichen
Dienstpflichtverletzungen besteht zudem die Möglichkeit weitergehender
Massnahmen, wie zum Beispiel eine Lohnkürzung oder eine Busse (Art. 99
Abs. 3 BPV). Dem Arbeitgeber kommt bei der Wahl der "nötigen Massnah-
men" Ermessen zu. Dieses ist pflichtgemäss auszuüben, das heisst der
Entscheid hat rechtmässig und angemessen respektive verhältnismässig
zu sein. Die Beachtung von allgemeinen Verfassungsgrundsätzen wie dem
Willkürverbot, dem Rechtsgleichheitsgebot und dem Verhältnismässig-
keitsprinzip versteht sich hierbei von selbst (statt vieler Urteil des BVGer
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A-1849/2013 vom 20. August 2013 E. 5.1; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN,
a.a.O., Rz. 320 ff.; BÜRGI/BÜRGI-SCHNEIDER, a.a.O., S. 87 Rz. 286 ff.).
6.4 Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit (Art. 5 Abs. 2 BV) umfasst drei
Elemente, die kumulativ gegeben sein müssen: Eine staatliche Mass-
nahme ist verhältnismässig, wenn sie zur Verwirklichung der im öffentli-
chen Interesse liegenden Ziele geeignet, erforderlich und zumutbar ist. Ge-
eignet ist sie dann, wenn mit ihr die angestrebten Ziele erreicht werden
können oder sie zu deren Erreichung einen nicht zu vernachlässigenden
Beitrag leisten kann (sog. Zwecktauglichkeit). Die Erforderlichkeit liegt vor,
wenn mit keiner gleichermassen geeigneten, aber für den Betroffenen we-
niger einschneidenden Massnahme der angestrebte Erfolg ebenso erreicht
werden kann. Sie ist schliesslich nur dann gerechtfertigt, wenn eine ange-
messene Zweck-Mittel-Relation (sog. Zumutbarkeit) besteht, das heisst
der damit verbundene Eingriff in die Rechtstellung des Betroffenen im Ver-
gleich zur Bedeutung der verfolgten öffentlichen Interessen nicht unvertret-
bar schwerer wiegt (vgl. statt vieler BGE 136 I 29 E. 4.2; HÄFELIN/MÜL-
LER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 514 ff.).
6.5 Im vorliegenden Fall hat die Vorinstanz aufgrund der durch sie durch-
geführten Disziplinaruntersuchung vorsätzliche und fahrlässige Verletzun-
gen von Dienstpflichten festgestellt. Daraufhin hat sie aus den bei einer
fahrlässigen Pflichtverletzung vorgesehenen Massnahmen zur Sicherstel-
lung des geordneten Aufgabenvollzugs eine Verwarnung nach Art. 99
Abs. 2 Bst. a BPV ausgesprochen (vgl. Art. 25 Abs. 2 BPG i.V.m. Art. 99
Abs. 2 BPV).
6.5.1 Als administrative Sanktionen dienen disziplinarische Massnahmen
unter anderem der Aufrechterhaltung der Ordnung, der Durchsetzung von
Dienstpflichten sowie der Wahrung des Ansehens und der Vertrauenswür-
digkeit der Verwaltungsbehörden (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O.,
Rz. 1506; JAAG, a.a.O., Rz. 23.65; HÜLSMANN, a.a.O., S. 82 f.). Wie den
Akten zu entnehmen ist, zielt die Vorinstanz mit der Disziplinierung des Be-
schwerdeführers darauf ab, den Dienstbetrieb wiederherzustellen. Damit
ist grundsätzlich belegt, dass die gewählte Massnahme eingesetzt werden
kann, um das angestrebte Ziel zu erreichen. Sodann erweist sich die ge-
wählte Massnahme als geeignet, das Verhalten des Beschwerdeführers zu
sanktionieren respektive diesen zur Disziplin und zu weisungskonformem
Verhalten bei seiner Aufgabenerfüllung zu ermahnen. Insofern ist die Mass
nahme ebenfalls geeignet, eine allenfalls noch andauernde Störung des
geordneten Dienstbetriebs zu beseitigen.
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6.5.2 Sodann ist die Frage zu beantworten, ob das Aussprechen einer Ver-
warnung im Hinblick auf das im öffentlichen Interesse angestrebte Ziel
auch erforderlich war, das heisst ob die ergriffene Massnahme das mil-
deste Mittel darstellt, um das gesetzte Ziel zu erreichen.
6.5.2.1 Wie die Vorinstanz korrekt ausführt, stellt die Verwarnung die mil-
deste gesetzlich vorgesehene Disziplinarmassnahme dar. Indessen gibt es
weitere Mittel administrativer Art, um fehlbares Verhalten zu qualifizieren,
so zum Beispiel die informelle Zurechtweisung, die Rüge oder die Ermah-
nung. Diese Mittel können ergriffen werden, ohne jedoch – wie bei den ge-
setzlichen Disziplinarmassnahmen – die Rechtsposition des fehlbaren Ar-
beitnehmers zu verschlechtern, gilt dieser bei einer späteren Pflichtverlet-
zung doch als disziplinarisch vorbestraft (vgl. LOCHER, a.a.O., Rz. 194;
HÄNNI, a.a.O., S. 472). Mit dem Entscheid, eine disziplinarische Mass-
nahme auszusprechen, überschreitet die Arbeitgeberin die Grenze, welche
zwischen der einvernehmlichen Beilegung durch administrative Massnah-
men im Rahmen der Personalführung und der autoritativen Sanktionierung
durch disziplinarische Massnahmen verläuft. Bei Letzteren wird – selbst in
ihrer mildesten gesetzlich vorgesehenen Form – die Pflichtverletzung des
Angestellten hoheitlich festgestellt und in seiner Personalakte vermerkt.
Dies kann sich insbesondere bei späteren personalrechtlichen Massnah-
men oder bei neuen Disziplinarmassnahmen negativ auswirken, aber auch
für das berufliche Fortkommen Folgen haben (vgl. HÜLSMANN, a.a.O., S. 68
f., 125 f.; UHLMANN/BUKOVAC, a.a.O., S. 368; MOOR/BELLANGER/TANQUE-
REL, a.a.O., S. 617; BÜRGI/ BÜRGI-SCHNEIDER, a.a.O., S. 87 Rz. 287; LO-
CHER, a.a.O., Rz. 194; JAAG, a.a.O., Rz. 23.73). Damit ist die Disziplinar-
massnahme – selbst wenn nicht im strafrechtlichen Sinne relevant (vgl.
oben E. 4.1.3.3) – geeignet, durch den betroffenen Arbeitnehmer als
pönale Sanktionierung seiner Verhaltens- oder Arbeitsweise wahrgenom-
men zu werden. Ausserdem kann die Massnahme sodann – insbesondere,
wenn das beanstandete Verhalten angesichts konkreter Umstände oder
Ereignisse kontrovers diskutiert werden könnte – vom Arbeitnehmer auch
als Missbilligung seiner Person aufgefasst werden und sich so negativ auf
das Betriebsklima oder das Vertrauensverhältnis zwischen Arbeitnehmer
und Arbeitgeber auswirken.
Aus diesen Gründen ist eine einvernehmliche Lösung dem Erlass einer
Verfügung denn auch vorzuziehen. Eine solche Vereinbarung schafft mehr
Akzeptanz und kann das Ziel einer Disziplinarmassnahme nicht nur besser,
sondern auch schneller erreichen. Dieses Vorgehen entspricht ausserdem
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der arbeitgeberischen Fürsorgepflicht und trägt dem wirtschaftlichen res-
pektive beruflichen Fortkommen des Arbeitnehmers Rechnung. (vgl. Urteil
des BVGer A-6432/2018 vom 10. Februar 2020 E. 3.3.1; LOCHER, a.a.O.,
Rz. 185, 194; JAAG, a.a.O., 23.65, 23.73; UHLMANN/BUKOVAC, a.a.O.,
S. 368; HINTERBERGER, a.a.O., S. 44 f.). In diesem Zusammenhang gilt es
sodann in Betracht zu ziehen, dass aus der Rechtsordnung (vgl. Art. 25
BPG, Art. 99 BPV) kein Wille des Gesetzgebers abgeleitet werden kann,
welcher darauf schliessen liesse, dass der Arbeitgeber zu einer bestimm-
ten Handlungsweise verpflichtet ist und die gesetzlich vorgesehenen
Rechtsfolgen eintreten zu lassen hat. Damit ist ihm durchaus auch die
Möglichkeit gegeben, Zweckmässigkeitsgesichtspunkte zu berücksichti-
gen und selbst von der geringfügigsten gesetzlichen Disziplinarmass-
nahme abzusehen, wenn eine andere Massnahme das künftige pflichtge-
mässe Handeln nachhaltiger gewährleisten kann (diese Abkehr von einem
strafenden Disziplinarrecht hin zu einer auf einvernehmlichen Lösungen
basierenden Regelung von Dienstpflichtverletzungen und letztendlich der
Sicherstellung des geordneten Aufgabenvollzugs wurde bereits mit der
Einführung des Bundesgesetzes vom 30. Juni 1927 über das Dienstver-
hältnis der Bundesbeamten [Beamtengesetz, BtG, SR 175.221.10] vollzo-
gen [vgl. zugehörige Botschaft des Bundesrates vom 18. Juli 1924, BBl
1924 III 112 f.] und in der Revision der bis Ende 2000 gültigen Bestimmun-
gen [Art. 30 ff. BtG] bestätigt [vgl. Botschaft des Bundesrates betreffend
die Änderung des Beamtengesetzes und über die Genehmigung von Än-
derungen des Ämterverzeichnisses vom 10. März 1986]). Der Entscheid,
auf eine formelle Disziplinierung zu verzichten, hat sodann unabhängig von
der Schwere der Pflichtverletzung gefällt zu werden. Ausschlaggebend ist
allein, ob durch andere Mittel die künftige Pflichterfüllung und damit der
Zweck der Disziplinierung nachhaltiger erreicht werden kann. Dies setzt
sodann voraus, dass beim fehlbaren Arbeitnehmer eine Bereitschaft be-
steht, seine Pflichtverletzung zu erkennen und sein Verhalten aufgrund ei-
ner Ermahnung, Belehrung oder Ähnlichem zu ändern (vgl. BBl 1986 II
326]; BBl 1999 II 1621 zu Art. 22 BPV, BBl 2011 6719 zu Art. 25 und 26;
HINTERBERGER, a.a.O., 352 ff.; HÜLSMANN, a.a.O., S. 68 f.).
6.5.2.2 Eine Verwarnung gibt dem Beschwerdeführer zwar klar zu verste-
hen, dass sein Verhalten nicht korrekt und deshalb fehlerhaft war. Sie zeigt
ihm auch im Sinne einer Warnung an, dass bei einer Wiederholung schär-
fere Sanktionen drohen und gibt ihm die Möglichkeit einer Korrektur seines
Verhaltens. Allerdings führt die Verwarnung beim Beschwerdeführer
höchstwahrscheinlich auch zu Demotivation und Misstrauen gegenüber
der Arbeitgeberin, schlimmstenfalls zu innerer Kündigung. Insofern ist im
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vorliegenden Fall zu prüfen, ob durch die Vorinstanz das der Situation an-
gemessene Mittel gewählt wurde, um dem fehlbaren Verhalten angemes-
sen entgegenzutreten oder mit welchen anderen Massnahmen die Er-
kenntnis des Fehlverhaltens durch den Beschwerdeführer ebenso gewähr-
leistet, gleichermassen der geordnete Aufgabenvollzug sichergestellt und
damit dem öffentlichen Interesse an korrekt sowie diszipliniert handelnden
und motivierten Angestellten der Sicherheitsorganisationen Rechnung ge-
tragen werden kann. Dies hat unter Berücksichtigung von Beweggründen,
Verschulden und beruflichem Vorleben sowie in Abwägung der Interessen
von Arbeitgeber und Arbeitnehmer zu erfolgen (vgl. Urteil des BVGer A-
6432/2018 vom 10. Februar 2020 E. 3.3.1; MOOR/BELLANGER/TANQUEREL,
a.a.O., S. 617; TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., §32 Rz. 53; HÄNNI,
a.a.O., S. 472; HINTERBERGER, a.a.O., S. 44 f., 375 f.).
Bezüglich der Beweggründe wird auf E. 5.3.5 verwiesen. Dabei ist festzu-
halten, dass – wie aus den Akten hervorgeht – der Beschwerdeführer nach
wie vor die Ansicht vertritt, rechtmässig gehandelt zu haben und sein Vor-
gehen mit der Durchsetzung der Rechtsordnung begründet. Dass er dabei
jedoch seine Dienstpflicht verletzte, indem er entgegen den in der Kantons-
vereinbarung Aargau festgehaltenen Weisungen für das Vorgehen bei der
Sicherstellung eines Bussen-Kostendepositums handelte und Reisedoku-
mente der kontrollierten Person ungerechtfertigt einzog, wurde in E. 5.2.3.3
und 5.2.4 f. erörtert. Gemäss den dort gemachten Ausführungen kann je-
doch vorliegend nicht von einem schweren Verschulden gesprochen wer-
den. Zwar hätte sich der Beschwerdeführer den beschriebenen Prozessen
und Weisungen bewusst sein müssen, gerade auch deshalb, da er an der
Überarbeitung der Kantonsvereinbarung Aargau mitgewirkt hatte, wie er
selber ausführt (vgl. Urteil des BVGer A-6432/2018 vom 10. Februar 2020
E. 3.3.2). Auch ist von ihm zu erwarten, dass er als langjähriger Mitarbeiter
des GWK die Situation mit der renitenten Person des W._ und des-
sen Verhalten in sachlicher Weise erledigt hätte, ohne die Reisedokumente
einzuziehen. Dennoch ist es nicht angemessen, ihm ein vorsätzliches Ver-
halten dergestalt vorzuhalten, dass er die bestehenden Weisungen ge-
plant, absichtlich und arglistig missachtet hätte. Sein Verschulden ist dem-
zufolge auch nicht als gravierend zu werten. Vielmehr erscheint das pflicht-
widrige Verhalten des Beschwerdeführers – gerade vor dem Hintergrund
seines beruflichen Vorlebens – als einmalige persönlichkeitsfremde Ent-
gleisung: Der Beschwerdeführer arbeitet seit mehr als 25 Jahren beim
GWK, ohne dass sein Verhalten oder seine Arbeit in irgendeiner Weise
Grund zur Beanstandung gegeben hätte. Nichts anderes geht aus den Ak-
ten hervor, wie durch die Vorinstanz selbst abgeklärt wurde und auch nicht
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geltend gemacht wird, dies jedenfalls während der letzten fünf Jahre vor
dem Ereignis vom 1. April 2019. Im Gegenteil: Die in den Akten vorhande-
nen Personalbeurteilungen der Jahre 2014 bis 2018 des Beschwerdefüh-
rers zeichnen das Bild eines gegen innen sowie aussen jederzeit korrekt
auftretenden, verhältnismässig agierenden, umsichtigen und engagierten
AdGWK mit hoher Fachkompetenz und tadellosem Verhalten. Das berufli-
che Vorleben des Beschwerdeführers hat bei der Ausfällung der Diszipli-
narmassnahme keine oder allenfalls nur marginale Berücksichtigung ge-
funden, doch ist dieses gerade – unter Berücksichtigung des Verschuldens
des Beschwerdeführers – der begangenen Dienstpflichtverletzung gegen-
überzustellen (vgl. Urteil des BVGer A-6432/2018 vom 10. Februar 2020
E. 3.3.1; MOOR/BELLANGER/TANQUEREL, a.a.O., S. 617; HÄNNI, a.a.O., S.
472; HINTERBERGER, a.a.O., S. 44 f., 372 ff., 382 ff.; MOOR/BELLAN-
GER/TANQUEREL, a.a.O., S. 617 f.; BETTY-ANNETT MEIER, Bewertung des
Arbeitgebers im Internet, in: Müller/Geiser/Pärli [Hrsg.], RiU – Recht in pri-
vaten und öffentlichen Unternehmen, Nr. 24 2018, S. 53; BÜRGI/BÜRGI-
SCHNEIDER, a.a.O., S. 87 Rz. 286).
Die Berücksichtigung von Beweggründen, Verschulden und beruflichem
Vorleben des Beschwerdeführers führt zum Schluss, dass ein Führungs-
gespräch mit einer informellen Zurechtweisung dem Beschwerdeführer
dessen fehlbares Verhalten ebenso vor Augen führen könnte, ohne eine –
allenfalls laufbahnrelevante – Disziplinarmassnahme zu verhängen. Selbst
der stellvertretende Grenzwachtkommandant des Grenzwachtkommandos
Reg I stellte in seiner Stellungnahme vom 12. April 2019 zur Beschwerde
von W._ an das Kommando GWK in Aussicht, dass der Vorfall mit
den involvierten Mitarbeitern sowie der Postenführung im Rahmen einer
Nachbesprechung eingehend behandelt werde. Damit hat die Vorinstanz
bereits in Betracht gezogen, dieses Führungsinstrument einzusetzen, um
mit dem Beschwerdeführer die Vorkommnisse vom 1. April 2019 zu erör-
tern und sich damit auf Augenhöhe – und nicht durch hoheitliche Feststel-
lung – sachlich auseinanderzusetzen. Inwiefern eine solche Besprechung
stattgefunden hatte, ist den Akten ebensowenig zu entnehmen, wie ein
Hinweis, dass das Verhalten des Beschwerdeführers Gegenstand eines
Führungsgesprächs respektive von Einigungsbemühungen gewesen war.
Zumal jedoch keine Verpflichtung des Arbeitgebers besteht, mit dem fehl-
baren Arbeitnehmer eine Vereinbarung zu treffen (vgl. E. 6.5.2.1), kann
diese Frage offengelassen werden.
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6.5.2.3 Im Folgenden ist eine Interessenabwägung vorzunehmen. Die In-
teressen der Vorinstanz bestehen insbesondere im geordneten Dienstbe-
trieb, das heisst auch der disziplinierten sowie rechtskonformen Abwick-
lung ihrer Kontrolltätigkeit gegenüber Dritten und der damit verbundenen
Wahrung des guten Rufs der Verwaltungsbehörden in der Öffentlichkeit.
Demgegenüber stehen die privaten Interessen des Beschwerdeführers an
einem makellosen Personaldossier und gegebenenfalls dem damit verbun-
denen nicht beeinträchtigten beruflichen Fortkommen. Selbst wenn das
Verschulden des Beschwerdeführers an der Dienstpflichtverletzung nicht
als schwerwiegend zu beurteilen ist, so muss deren Sanktionierung den-
noch eine Signalwirkung beigemessen werden: Der Beschwerdeführer ist
Teamchef und übernimmt als Vorgesetzter Verantwortung im Einsatz. Sein
Verhalten gibt einen Massstab für andere AdGWK vor und hat demnach
ohne Kompromisse das rechtmässige Vorgehen einzuhalten. Insofern sind
die Interessen der Vorinstanz am geordneten und disziplinierten Dienstbe-
trieb sowie der damit verbundenen Reputation der Schweizer Verwaltungs-
behörden in der Öffentlichkeit als gewichtig einzustufen und überwiegen
die privaten Interessen des Beschwerdeführers. Angesichts der ohne Zwei-
fel vorliegenden Dienstpflichtverletzung ist somit die ausgesprochene Ver-
warnung als mildeste gesetzliche Disziplinarmassnahme als angemesse-
nes Mittel zu beurteilen. Zumal davon auszugehen ist, dass die Vorinstanz
ihre Personalentscheide in Achtung ihrer Fürsorgepflicht und somit in Be-
rücksichtigung der gesamten Umstände – insbesondere des beruflichen
Vorlebens – fällt, erweist sich die ausgesprochene Disziplinarmassnahme
denn auch als zumutbar.
An diesem Resultat vermag sodann auch die Berücksichtigung des ein-
wandfreien beruflichen Vorlebens und des geringen Verschuldens nichts
zu ändern. Auch die Tatsache, dass mildere informelle Massnahmen exis-
tieren, führt zu keinem anderen Ergebnis: Einerseits statuiert Art. 25 Abs. 1
BPG in Verbindung mit Art. 34 Abs. 1 BPG nicht die Verpflichtung des Ar-
beitgebers, eine einvernehmliche Lösung dem Erlass einer Verfügung
resp. einer Disziplinarmassnahme vorzuziehen (vgl. oben E. 6.5.2.1). An-
dererseits ist insbesondere aus den Akten nicht ersichtlich, dass der Be-
schwerdeführer eine Einsicht in die Beanstandung seines fehlbaren Ver-
haltens gezeigt hätte. Anlässlich seiner Einvernahme vom 13. August 2019
zeigte sich der Beschwerdeführer von der Rechtmässigkeit seines Vorge-
hens fest überzeugt und versuchte, dieses zu rechtfertigen. Diese Einstel-
lung hat sich auch während des Beschwerdeverfahrens vor BVGer nicht
geändert und lässt sodann zumindest daran zweifeln, ob er anlässlich des
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Versuchs einer einvernehmlichen Lösung zur notwendigen Einsicht gefun-
den und damit den Weg für eine nachhaltigere Lösung als eine Disziplinar-
massnahme geebnet hätte. Schliesslich ist auch auf den strengen Mass-
stab des BVGer bei der Beurteilung von Dienstpflichtverletzungen von An-
gestellten des Bundes zu verweisen, zumal diese unter besonderer Be-
obachtung der Öffentlichkeit stehen und ein vorbildliches sowie gesetzes-
treues Verhalten gegenüber dem Bürger repräsentieren. Insbesondere übt
das BVGer Zurückhaltung, wenn Personalentscheidungen beurteilt werden
und weicht nicht ohne triftigen Grund von der Position der Vorinstanz ab,
welche das Geschehene aus unmittelbarer Perspektive beurteilt (vgl. oben
E. 2 und z.B. Urteil des BVGer A-180/2019 vom 22. Oktober 2019 E. 2.1,
5.5; HÜLSMANN, a.a.O., S. 100 f.).
6.6 Wie dargelegt wurde, erweist sich die verhängte Disziplinarmass-
nahme im vorliegenden Fall – in Beachtung der gesamten Umstände – als
angemessen und hält demzufolge der Verhältnismässigkeitsprüfung stand.
7.
Aus den Erwägungen wird im Weiteren ersichtlich, dass der Entscheid der
Vorinstanz nicht willkürlich gefällt wurde und auch das Ausmass eines Er-
messensmissbrauchs nicht erreicht (vgl. dazu HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN,
a.a.O., Rz. 430 ff., 605 ff.; KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, a.a.O., Rz. 1035 ff.).
Ebenso ist eine vom Beschwerdeführer gerügte Verletzung des Rechts-
gleichheitsgebots zu verneinen. Insofern als er geltend macht, dieselbe –
oder ähnliche – Verstösse gegen Weisungen oder dienstliche Anordnun-
gen seien in verschiedenen anderen Fällen nicht disziplinarisch geahndet
worden, steht ihm kein Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht zu (vgl.
HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 599 ff.).
8.
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass der Beschwerdeführer eine
Dienstpflicht verletzt hat, indem er sich bei der Kontrolle eines Reisenden
nicht an die in der Kantonsvereinbarung Aargau festgelegten Prozesse
hielt und dass sich die ausgesprochene Verwarnung als verhältnismässig
erweist und zu bestätigen ist. Die Beschwerde ist demzufolge abzuweisen.
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9.
9.1 Das Beschwerdeverfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht ist in
personalrechtlichen Angelegenheiten unabhängig vom Ausgang des Ver-
fahrens, ausser bei Mutwilligkeit, grundsätzlich kostenlos (Art. 34 Abs. 2
BPG). Es sind deshalb keine Verfahrenskosten zu erheben.
9.2 Sodann steht dem Beschwerdeführer angesichts seines Unterliegens
keine Parteientschädigung zu (Art. 64 Abs. 1 VwVG e contrario). Ebenso
hat die obsiegende Vorinstanz als Bundesbehörde, die als Partei auftritt,
von vorneherein keinen Anspruch auf eine Entschädigung (Art. 7 Abs. 3
des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigun-
gen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]).
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