Decision ID: 229da3e7-1b55-5c29-8ea9-54a6ea12edbe
Year: 2009
Language: it
Court: TI_TCA
Chamber: TI_TCA_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: public_law

ritenuto,
in fatto
A. Il 22 marzo 2007 RI 1 ha inoltrato al municipio di Sementina una domanda di costruzione a posteriori per la posa a secco di alcuni elementi prefabbricati, necessari alla costruzione di una giostra coperta per cavalli sul mappale n. 500 di quel comune, situato fuori dalla zona edificabile.
Alla domanda si è opposto il Dipartimento del territorio, ritenendo che un simile impianto fosse in contrasto con i criteri pianificatori applicabili in materia di utilizzazione dei sedimi situati fuori dalle zone edificabili.
Un'opposizione è pure stata inoltrata da CO 1, proprietario di un fondo contermine.
Il 30 ottobre 2007 il municipio ha comunque risolto di rilasciare la licenza richiesta.
B. Contro la predetta decisione sia il Dipartimento del territorio, sia CO 1 sono insorti davanti al Consiglio di Stato, lamentando la palese disattenzione del preavviso negativo dipartimentale.
Con giudizio 27 febbraio 2008 il Governo ha accolto entrambe le impugnative, annullando la licenza in sanatoria rilasciata dal municipio a RI 1. L'Esecutivo cantonale ha in sostanza ritenuto che il preavviso negativo del Dipartimento del territorio, fondato essenzialmente su norme la cui applicazione compete alle autorità cantonali, vincolasse l'autorità comunale. Di conseguenza, esso ha rinviato gli atti al municipio affinché statuisse nuovamente sulla domanda, conformemente al preavviso negativo dell'autorità cantonale.
Tale pronuncia è stata confermata mediante giudizio 20 maggio 2008 da questo Tribunale (inc. n. 52.2008.112).
C. Mediante risoluzione dell'11 giugno 2008, il municipio di Sementina ha quindi negato a RI 1 la licenza richiesta.
Adito su ricorso da quest'ultimo, il 21 ottobre 2008 il Consiglio di Stato ha confermato detta decisione. Il Governo ha ritenuto che nella misura in cui nel caso concreto la tenuta di cavalli non si inserisce nel contesto di un'attività prettamente agricola l'opera litigiosa non è conforme alla destinazione del fondo su cui sorge, ragione per la quale essa non può essere approvata. Inoltre, non essendo adempiuto il requisito dell’ubicazione vincolata, tale manufatto non può nemmeno beneficiare in una deroga in base all'art. 24 della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700).
D.
Contro tale decisione RI 1 insorge ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l’annullamento assieme alla contestata risoluzione del municipio, e postulando il rilascio della licenza in sanatoria. Censura la violazione del principio di uguaglianza, della tutela della buona fede e della proporzionalità, rilevando come sul Piano di Magadino, nelle medesime zone di PR, siano stati realizzati presso altre scuderie impianti identici a quello litigioso. Sostiene che quest'ultimo sarebbe del tutto conforme alla destinazione agricola del fondo su cui sorge. In ogni caso sarebbero pure date le condizioni previste dall'art. 24 LPT per derogare a tale requisito: la giostra per cavalli in questione esigerebbe infatti un'ubicazione fuori della zona edificabile, ritenuto che a ciò non si oppongono interessi preponderanti. Sempre secondo il ricorrente, tale impianto servirebbe inoltre a garantire una tenuta particolarmente rispettosa degli animali ospitati presso la scuderia esistente sul contiguo mappale n. 677 di Sementina, e pertanto andrebbe autorizzata in virtù dell'art. 24
d
LPT.
E. Il Consiglio di Stato, il Dipartimento del territorio ed CO 1, postulano la reiezione del gravame, adducendo argomenti di cui si dirà, per quanto necessario, in seguito. Il municipio dal canto suo non ha formulato alcuna osservazione.
Considerato,

in diritto
1. La competenza del tribunale è data (art. 21 cpv. 1 legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991, LE; RL 7.1.2.1), il ricorso è tempestivo (art. 50 LE, 46 cpv. 1 legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966, LPamm) e la legittimazione del ricorrente certa (art. 21 cpv. 2 LE, 43 LPamm). Il gravame è pertanto ricevibile in ordine e può essere deciso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 LPamm). Le prove chieste dall’insorgente (sopralluogo) non appaiono in grado di procurare la conoscenza di ulteriori fatti rilevanti per il giudizio.
2. 2.1. Di principio, l’autorizzazione a costruire può essere rilasciata soltanto per impianti conformi alla funzione prevista dal piano regolatore per la zona di utilizzazione (principio della conformità funzionale, art. 22 cpv. 2 lett. a LPT).
Le zone agricole ai sensi dell’art. 16 LPT comprendono i terreni idonei alla coltivazione agricola o all’orticoltura produttiva necessari all’adempimento dei vari compiti dell’agricoltura (lett. a) o quelli che, nell’interesse generale, devono essere coltivati dall'agricoltura (lett. b).
Giusta gli art. 16
a
cpv. 1 LPT, in vigore dal 1. settembre 2000, sono conformi alla zona agricola gli edifici e gli impianti che sono necessari alla coltivazione agricola o all’orticoltura.
La conformità alla zona agricola presuppone che gli edifici e gli impianti siano in concreto obiettivamente necessari, segnatamente quanto a ubicazione e dimensioni, a uno sfruttamento razionale del suolo, ritenuto che all’edificazione non devono comunque opporsi interessi pubblici preponderanti (STF del 5 maggio 2000, inc. n. 1A.6/2000; DTF 125 II 278, consid. 3a).
2.2. Come ricordato dal Consiglio di Stato, ai fini della valutazione della conformità di zona occorre innanzitutto distinguere tra la tenuta di cavalli nell’ambito dell’attività di un’azienda agricola e quella al di fuori dell’agricoltura (cfr. UFST, Direttive “Cavallo e pianificazione del territorio", pag. 9, n. B/1).
Nell’ambito dell’attività di un’azienda agricola, sono immaginabili diverse forme di tenuta di cavalli. L’allevamento agricolo di cavalli, comprensivo della riproduzione e dell’allevamento, della tenuta di cavalli quali animali da lavoro agricoli o per la produzione di carne o di latte e della pensione per cavalli dietro compenso (che si limita alla custodia, al foraggiamento e alla conduzione all'aperto di cavalli ospiti di un’azienda agricola) risulta essenzialmente conforme alla zona agricola se l’azienda produce in modo dipendente dal suolo, vale a dire se dispone di una sufficiente base foraggiera propria e gli animali da reddito non vengono prevalentemente nutriti con foraggio acquistato da terzi (DTF 117 Ib 270, consid. 3c; RDAT II-1996, n. 32, consid. 3.2.). Per contro la tenuta di cavalli in zona agricola, ma al di fuori di un'attività agricola vera e propria, segnatamente a scopo commerciale (aziende ippiche quali centri equestri, maneggi, scuole di equitazione), non è conforme alla destinazione della zona, così come la tenuta di cavalli per svago all’interno della zona agricola. In quest’ultimo caso l’art. 34 cpv. 5 dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1) prevede espressamente che gli edifici e gli impianti per l'agricoltura esercitata a titolo ricreativo non sono considerati conformi alla zona agricola.
2.3. Nel caso di specie è incontestato che l'insorgente non è titolare di un'azienda agricola. Risulta inoltre dagli atti che la tenuta di cavalli presso la scuderia di cui al mappale n. 677 di Sementina avviene per scopi sostanzialmente commerciali e di svago, ragione per la quale tale attività non può essere considerata di natura prettamente agricola nel senso sopra esposto del termine. Lo stesso ricorrente ha infatti chiaramente indicato nel suo gravame che tale complesso viene sostanzialmente utilizzato per l'esercizio dell'equitazione e serve ad ospitare una decina di cavalli, di cui 5 di sua proprietà e i rimanenti di proprietà di terze persone che gli pagano le spese di vitto e d'alloggio. Ne discende che la giostra, realizzata sulla vicina part. n. 500 per le necessità dell'attività di scuderia, non può essere considerata conforme alla funzione agricola prevista dal piano regolatore per la zona di utilizzazione in cui è ubicata e come tale non può beneficiare di un permesso ordinario ai sensi dell'art. 22 LPT.
3. Si tratta quindi di esaminare se tale opera possa conseguire di un permesso di costruzione eccezionale giusta l'art. 24 LPT.
3.1. In deroga al principio della conformità di zona, fuori delle zone edificabili possono essere eccezionalmente rilasciate autorizzazioni per la costruzione o il cambiamento di destinazione di edifici o impianti non conformi alla funzione prevista per la zona di utilizzazione, a condizione che la loro destinazione esiga un'ubicazione fuori della zona edificabile (lett. a) e che non vi si oppongano interessi preponderanti (lett. b). I due requisiti devono essere adempiuti cumulativamente (DTF 123 II 256 consid. 5; DTF 119 Ib 442 consid. 4a; DTF 118 Ib 17 consid. 2b).
Il requisito dell'ubicazione vincolata ha carattere oggettivo e alla sua realizzazione devono essere poste esigenze severe (
Adelio Scolari
, Commentario, II. ed., Cadenazzo 1996, n. 530 seg.). Occorre infatti che sia necessario realizzare l'edificio o l'impianto fuori dal territorio edificabile per motivi d'ordine tecnico, inerenti all'esercizio o alla natura del terreno (DTF 119 Ib 442, consid. 4a). Non sono sufficienti motivi finanziari, personali o di comodità (DTF 124 II 252 consid. 4;
Bernhard Waldmann/Peter Hänni
, Handkommentar Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 24 n. 8 segg.). Il vincolo può anche essere negativo, imposto cioè dall'esclusione di ogni altra ubicazione in zona edificabile, in particolare quando un edificio o impianto a causa delle immissioni generate non può essere realizzato all’interno delle zone edificabili. Per prassi, il requisito di ubicazione vincolata è generalmente escluso per la realizzazione
di scuderie, maneggi e altre opere analoghe nell'ambito della
tenuta di cavalli a titolo di hobby o a scopo commerciale da par-te di persone che non esercitano la professione di agricoltore
(DTF 111 Ib 213 consid. 3; ZBl 1994 pag. 81 consid. 2d; STF 1A.26/ 2003 del 22 aprile 2003 consid. 5).
L'adempimento del secondo requisito di cui all'art. 24 lett. b LPT presuppone l'assenza di interessi preponderanti che si oppongano all'autorizzazione sollecitata. Il criterio che presiede alla valutazione degli opposti interessi in gioco ruota attorno alle finalità ed ai principi della pianificazione del territorio giusta gli art. 1 e 3 LPT (DTF 117 Ib 28 consid. 3; DTF 114 Ib 268 consid. 3b).
3.2. Nell'evenienza concreta, dal profilo delle sue finalità, nulla impone di realizzare la controversa opera fuori della zona edificabile. Tale scelta non è infatti dettata da alcuna ragione oggettiva di ordine tecnico. Inoltre essa, essendo destinata come detto ad essere utilizzata per la movimentazione di una decina di cavalli, non può ancora essere considerata tale da generare delle immissioni che ne impediscano la realizzazione all’interno delle zone edificabili, anche perché questo genere di impianti possono, se del caso, trovare collocazione all'interno di determinate zone speciali destinate ad ospitare infrastrutture sportive e per il tempo libero. Nulla muta in proposito che l'attuale piano regolatore di Sementina non contempli simili zone di utilizzazione (BVR 2006 444 e segg. consid. 3, 2000 258 e segg. consid. 5 con rinvii).
Ne discende che la giostra per cavalli di cui alla domanda di costruzione in sanatoria non può beneficiare di un'autorizzazione eccezionale giusta l'art. 24 LPT, poiché non soddisfa il requisito dell'ubicazione vincolata.
4. Ritenuto che gli art. 24
a
, 24
b
LPT sono a priori inapplicabili alla presente fattispecie, occorre esaminare se il controverso intervento possa beneficiare di un permesso giusta gli art. 24
c
e 24
d
LPT.
4.1 Secondo la prima di queste disposizioni, fuori delle zone edificabili, gli edifici e impianti utilizzabili in base alla loro destinazione ma non più conformi alla destinazione della zona, sono per principio protetti nella propria situazione di fatto (cpv. 1). Con il permesso dell'autorità competente tali edifici e impianti possono essere rinnovati, trasformati parzialmente, ampliati con moderazione o ricostruiti, purché siano stati eretti o modificati legalmente. In ogni caso è fatta salva la compatibilità con le importanti esigenze della pianificazione territoriale (cpv. 2). Sennonché, anche tale norma non trova applicazione al caso di specie, già per il fatto che la contestata giostra per cavalli, realizzata su un fondo contermine a quello sul quale insistono le stalle e non direttamente collegato a questi edifici, non costituisce una trasformazione parziale secondo l'art. 24
c
cpv. 2 ma una nuova costruzione.
4.2. Resta a questo punto ancora da valutare la situazione dal profilo dell'art. 24
d
cpv. 1bis LPT. Tale disposizione, introdotta con la novella legislativa del 23 marzo 2007 (RU 2007, 3639; FF 2005 6303) e in vigore dal 1° settembre 2007, prevede che negli edifici non abitati o nelle parti non abitate di edifici possono essere autorizzati provvedimenti edilizi se servono per la tenuta di animali a scopo di hobby agli abitanti di un edificio situato nelle vicinanze e garantiscono una tenuta particolarmente rispettosa degli animali. Inoltre, nuovi impianti esterni possono essere ammessi se sono necessari per una corretta custodia degli animali.
La questione - che per il vero non è stata espressamente affrontata dalle precedenti istanze di giudizio - deve essere risolta negativamente non fosse altro per il fatto che, secondo i chiari intendimenti del legislatore federale, per
"impianti esterni"
ai sensi della suddetta norma vanno intesi unicamente gli edifici e impianti aperti e non coperti che in virtù della loro destinazione non possono di regola essere collocati all'interno di un edificio. Non rientrano per contro in questa categoria di manufatti le costruzioni di soprastruttura di ogni genere, quali ad esempio le pensiline in mezzo al pascolo, le superfici di esercitazione coperte, le capanne ecc. (Messaggio del Consiglio federale su una revisione parziale della legge sulla pianificazione del territorio del 2 dicembre 2005, in FF 2005 6320 e seg.). Certo, la legislazione federale in materia di protezione degli animali esige per la tenuta di cavalli l'esistenza di apposite istallazioni esterne per le uscite libere. Agli animali deve infatti essere garantita la possibilità di trattenersi all'aperto e di avere un certo spazio di movimento (art. 61 dell'ordinanza sulla protezione degli animali del 23 aprile 2008; OPAn; RS 455.1). Questa esigenza risulta tuttavia già soddisfatta a partire dal momento in cui è disponibile esternamente un'area recintata di adeguate dimensioni. Di conseguenza la realizzazione in regime di deroga al principio della conformità di zona di un impianto fisso coperto come quello qui in discussione, che appare più che altro destinato ai bisogni dell'equitazione, non si impone (Messaggio citato, in FF 2005 6321). D'altro canto, giusta l'art. 61 cpv. 3 OPAn, la movimentazione di cavalli può avvenire su una superficie coperta soltanto in via eccezionale, allorquando sono date condizioni metereologiche o del terreno estreme.
5. Invano il ricorrente invoca il principio della parità di trattamento nell'illegalità al fine di ottenere il rilascio del permesso di costruzione in sanatoria. La circostanza che la legge non sia eventualmente applicata o non lo sia stata correttamente in uno o più casi non conferisce di massima all'interessato che si trova nella medesima situazione un diritto di essere anch'egli trattato diversamente da quanto prevede la legge (DTF 126 V 390 consid. 6a). Dal profilo della parità di trattamento nell'illegalità, l'interesse pubblico all'applicazione del diritto oggettivo prevale in ogni caso su quello del ricorrente.
6. Sulla scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso deve pertanto essere respinto e la decisione governativa confermata.
Secondo soccombenza, la tassa di giustizia e le spese vanno poste a carico dell'insorgente (art. 28 LPamm).