Decision ID: 28bef9f4-dfb8-5cd3-ab1a-b19e96bf08cc
Year: 2021
Language: it
Court: TI_TCA
Chamber: TI_TCA_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: public_law

ritenuto,
in fatto
A.
L'8 marzo 2021 il Municipio del Comune di CO 2 ha indetto un pubblico concorso, retto dalla legge sulle commesse pubbliche del 20 febbraio 2001 (LCPubb; RL 730.100) e impostato secondo la procedura libera, per aggiudicare le prestazioni di gestione dell'ecocentro e delle piazze di raccolta, la messa a disposizione di benne e di un "polipo", nonché lo smaltimento dei rifiuti riciclabili, ingombranti e degli scarti da giardino per il periodo dal 1° giugno 2021 al 31 maggio 2025 (FU 34/2021 pag. 3).
Il bando di concorso (punto n. 4) annunciava, tra gli altri, il seguente criterio di idoneità:
Il concorso è aperto unicamente alle aziende che si occupano di trasporto, raccolta, deposito, lavorazione e smaltimento dei rifiuti e che comprovano questa idoneità dimostrando che sono in grado di svolgere le proprie attività con mezzi e personale propri in uno stabilimento autorizzato tramite licenza edilizia per la raccolta, deposito, lavorazione e smaltimento dei rifiuti.
Il documento vietava il consorziamento tra imprese e ammetteva il subappalto unicamente per lo smaltimento degli scarti da giardino (punto n. 8). In merito a queste prestazioni, il capitolato d'appalto precisava (pag. 8):
B.1. Gli scarti verdi da giardino dovranno essere consegnati per lo smaltimento presso un centro di raccolta autorizzato dal Cantone. L'indicazione che verrà data dall'offerente in merito a quale centro di raccolta farà capo è vincolante.
Possibili variazioni del centro di consegna saranno possibili solo se autorizzati dal committente a seguito dell'inoltro di una domanda scritta con l'indicazione della nuova destinazione.
Il centro di smaltimento dovrà essere in regola con tutte le disposizioni cantonali e comunali in materia edilizia.
B.
Entro il termine utile sono giunte al committente quattro offerte, di valori compresi tra fr. 175'927.95 e fr. 312'114.60. Dopo valutazione delle stesse, il committente ha aggiudicato la commessa alla CO 1, la cui offerta di fr. 197'274.10 è giunta al primo rango con 88.76 punti.
C.
Contro la predetta decisione la RI 1, quarta classificata con l'offerta meno economica, insorge ora dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo chiedendone l'annullamento e la conseguente delibera in proprio favore, previa concessione dell'effetto sospensivo al ricorso. A suo avviso l'aggiudicataria non risponde ai criteri di idoneità posti dal committente, più precisamente per quanto attiene all'impianto di raccolta a cui affiderebbe gli scarti vegetali, per il quale essa non avrebbe presentato una valida licenza edilizia.
D.
Con l'avviso di ricevimento del ricorso, il giudice delegato ha informato le parti che il Tribunale avrebbe esaminato il requisito della legittimazione a ricorrere alla luce dell'evoluzione della giurisprudenza dettata dal Tribunale federale a partire dalla sentenza sulla cosiddetta Ceneri-Praxis (DTF 141 II 14, 141 II 307, 146 II 276) secondo cui un offerente scartato ha un interesse degno di protezione a ricorrere solo se, in caso di ammissione della sua impugnativa, avrebbe un'effettiva possibilità di ottenere la commessa prendendo in considerazione, di principio, tutti i partecipanti ammessi alla gara (effetto inscindibile dell'annullamento della decisione di aggiudicazione su tutti gli offerenti).
E.
All'accoglimento del ricorso si oppone il committente, sostenendo che il centro di compostaggio a cui l'aggiudicataria intenderebbe subappaltare lo smaltimento degli scarti vegetali sarebbe perfettamente a norma dal punto di vista pianificatorio. Avversa in ogni caso la domanda di aggiudicazione in favore dell'insorgente, in quanto ultima classificata, oltre che passibile di esclusione per non aver presentato tutta la documentazione richiesta con l'offerta, in particolare della licenza edilizia per la raccolta, la lavorazione e lo smaltimento dei rifiuti per l'attività da essa esercitata. Osserva infine che le condizioni di gara imponevano - per decisione della Sezione dell'agricoltura dettata da motivi ambientali (contenere la diffusione del coleottero giapponese Popillia japonica) - di smaltire gli scarti vegetali tra giugno e settembre presso il centro della _ SA. Vi sarebbe quindi un errore nel modulo d'offerta, che non permetteva di distinguere le prestazioni in questo periodo. Si è quindi rimessa al giudizio del Tribunale sull'opportunità di annullare l'intero concorso in ragione di questa incongruenza. In via subordinata alla reiezione del ricorso, il committente ha quindi chiesto che la commessa sia aggiudicata alla CO 1 per tutte le prestazioni salvo quelle relative allo smaltimento degli scarti da giardino, da deliberare tramite nuovo concorso.
F.
Pure l'aggiudicataria avversa il gravame, mettendo anzitutto in dubbio la legittimazione attiva dell'insorgente, quarta classificata, ad ottenere la commessa. Difende la propria idoneità a partecipare al concorso. In particolare, il centro di compostaggio a cui intende subappaltare lo smaltimento degli scarti vegetali (_ SA) è autorizzato tramite regolare licenza edilizia. D'altro canto, pure la Sezione dell'agricoltura impone al Comune di CO 2 di consegnare il verde a questo centro in alcuni periodi dell'anno, a comprova dell'idoneità dell'impianto. Nella peggiore delle ipotesi, all'aggiudicataria potrebbero comunque essere deliberate tutte le prestazioni tranne quelle attinenti allo smaltimento degli scarti vegetali.
G.
Con la replica, l'insorgente sostiene innanzitutto di essere legittimata a contestare la decisione impugnata anche in applicazione della prassi che il Tribunale ha annunciato di voler seguire. Infatti, essa avrebbe concrete possibilità di aggiudicarsi la commessa in caso di annullamento della delibera siccome sarebbe l'unica concorrente ad aver designato quale centro di compostaggio quello della ditta T_ SA, che dispone del solo centro autorizzato nel Cantone. Preso atto delle precisazioni dell'aggiudicataria in merito alla licenza edilizia per il centro di compostaggio, sostiene che questo non sarebbe in ogni caso conforme alle norme tecnico ambientali regolanti la materia. Si rimette infine al giudizio del Tribunale per quanto attiene all'errore del bando segnalato dal committente. Si oppone in ogni caso a un eventuale scorporo dalla commessa delle opere di smaltimento del verde.
H.
Con la duplica, l'aggiudicataria ribadisce le proprie tesi, eccependo a sua volta l'inidoneità della ricorrente a partecipare alla gara per mancanza del rapporto di impatto ambientale relativo alle sue attività.
I.
Interpellata dal Tribunale, la Sezione per la protezione dell'aria, dell'acqua e del suolo, Ufficio dei rifiuti e dei siti inquinati, premesso che non esiste attualmente un'autorizzazione di gestione per gli impianti di compostaggio, ma che tali attività necessitano una licenza edilizia, ha affermato di non ravvisare, per l'impianto della _ SA di _, alcuna problematica che possa mettere in pericolo l'ambiente e che non vi sono quindi motivi per impedire l'esercizio dell'impianto. Delle osservazioni delle parti al riguardo si dirà, per quanto necessario, in appresso.
Considerato,

in diritto
1.
1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 36 cpv. 1 LCPubb. Il ricorso è tempestivo (art. 36 cpv. 1 LCPubb). Può essere lasciata aperta la questione di sapere se l'insorgente, giunta quarta in graduatoria, sia legittimata a contestare la delibera in favore della CO 1 (art. 65 cpv. 1 della
legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL
165.100), dato che il ricorso va respinto nel merito, per i motivi che seguono.
1.2.
Il giudizio può essere emanato sulla base della documentazione prodotta dalle parti, tra cui il carteggio completo concernente il concorso, integrata dalle informazioni acquisite dal Tribunale (art. 25 cpv. 1 LPAmm). Non occorre assumere altre prove. Gli elementi agli atti permettono alla Corte di esprimersi con cognizione di causa.
2.
Notoriamente, soltanto offerte conformi alle prescrizioni di gara possono conseguire l'aggiudicazione. Una diversa conclusione sarebbe contraria, oltre che al principio di legalità, anche ai principi della parità di trattamento e di trasparenza (cfr. art. 1 lett. a e c LCPubb), che governano l'intero ordinamento delle commesse pubbliche. La conformità deve essere data sia per quanto riguarda il concorrente, che deve adempiere i criteri d'idoneità, sia per quanto concerne l'offerta stessa, che deve soddisfare le prescrizioni di gara e, più in generale, le norme di legge regolanti il campo di attività nel quale si inserisce la commessa. In applicazione dell'art. 25 lett. a LCPubb, l'offerente che non adempie ai criteri di idoneità deve essere escluso dalla procedura. Nella materia che ci occupa, il Tribunale cantonale amministrativo ha già avuto modo di rilevare che la conformità di un impianto di compostaggio può essere attestata unicamente sulla scorta di una licenza edilizia, che notoriamente è l'autorizzazione che accerta la conformità, segnatamente alle normative pianificatorie e edilizie, di un impianto (STA 52.2020.389 del 26 novembre 2020 consid. 3.1).
3.
3.1. L'insorgente contesta l'attribuzione della commessa alla CO 1 sostenendo che il centro di compostaggio a cui intende affidare le opere di smaltimento degli scarti vegetali (_ SA) non sarebbe autorizzato da una licenza edilizia conforme alle attuali normative in materia ambientale. Il permesso edilizio prodotto dall'insorgente attesterebbe esclusivamente la conformità dell'impianto dal profilo edilizio ma non da quello delle norme tecnico ambientali sul compostaggio. In particolare, il centro di compostaggio non rispetterebbe l'ordinanza tecnica del 10 dicembre 1990 sui rifiuti (OTR; RU 1991 169), ormai abrogata dall'entrata in vigore il 1° gennaio 2016 dell'ordinanza sulla prevenzione e lo smaltimento dei rifiuti (OPSR; RS 814.600) e in particolare gli art. 43-45 OTR e gli art. 33 e 34 OPSR. Le licenze sarebbero infatti datate, ovvero risalenti a periodi in cui queste norme non erano in vigore e non potrebbero quindi costituire prova del rispetto delle norme tecnico ambientali valide in materia di compostaggio. Il piano di gestione dei rifiuti (PGR) adottato nel 1998, e meglio l'aggiornamento di novembre 2013, darebbe atto della mancata conformità dell'impianto alle predette normative.
3.2.
L'aggiudicataria, per attestare la conformità dell'impianto della sua subappaltatrice _ SA, ha allegato all'offerta una licenza edilizia del 9 luglio 1992 concessa dal Municipio dell'allora Comune di _ a _, _ (amministratore unico della _ SA), per la sistemazione di una piazza di compostaggio in località _ - _ sul mappale n. 1115. A fronte dei dubbi sollevati dalla ricorrente in merito al numero di mappale indicato, che non corrisponde a quello (n. 1003) su cui è ubicato l'impianto di compostaggio della predetta impresa, l'aggiudicataria ha versato agli atti delle licenze edilizie rilasciate in precedenza dal medesimo Municipio, in particolare un permesso del 2 marzo 1989 per la costruzione di un centro di compostaggio sul mappale n. 1118 in zona _ a _. Ha inoltre versato agli atti un estratto del sommarione da cui risulta che il mappale n. 1118 della vecchia mappa corrisponde attualmente al fondo n. 1003. Risulta quindi che l'attività di smaltimento di rifiuti vegetali esercitata dalla _ SA sul fondo n. 1003 è al beneficio di una licenza edilizia, rilasciata dall'allora Municipio di _ nel 1989. L'autorizzazione del 1992 relativa alla sistemazione della piazza di compostaggio contiene con ogni verosimiglianza un errore di trascrizione del fondo (1115 invece di 1118). L'aggiudicataria ha quindi dimostrato il rispetto del criterio di idoneità esatto in capo alla subappaltatrice. Non consente di sovvertire questa conclusione il fatto che la licenza edilizia sia datata; il permesso non ha perso la sua validità né risulta che sia stato nel frattempo revocato. Non si ravvisano inoltre motivi per cui l'aggiudicataria andasse esclusa dal concorso per l'asserita mancata conformità dell'impianto con le normative ambientali di cui all'OPSR. Innanzitutto, perché nulla permette di inferire che la subappaltatrice eserciti la propria attività in violazione di tali disposti. La ricorrente si limita d'altronde a citare le disposizioni che non sarebbero rispettate (art. 33 e 34 OPSR), senza tuttavia spiegare in cosa consisterebbero in concreto le violazioni e quindi per quali motivi l'impianto non sarebbe a norma. Non si può infatti dedurre dalla tabella inserita nel PGR (aggiornamento novembre 2013), che non è stata ripresa nel PGR 2019-2023, che attualmente il centro non si conformi alle predette normative. Inoltre, l'Ufficio dei rifiuti e dei siti inquinati, interpellato dal giudice delegato, ha escluso la presenza di motivi che potrebbero impedire l'esercizio dell'impianto. D'altro canto, in difetto di una specifica autorizzazione cantonale per la gestione dei centri di compostaggio, non si può pretendere che il committente esegua particolari verifiche sulla conformità dell'impianto alle normative federali in materia.
4.
Visto quanto precede, il ricorso va respinto senza che occorra entrare nel merito delle censure della resistente e del committente in merito all'idoneità della ricorrente e alla completezza della sua offerta. Non ci si può tuttavia esimere dal rilevare che agli atti non risulta alcuna licenza edilizia per il centro di compostaggio della T_ SA, subappaltatrice dell'insorgente. Può inoltre rimanere indecisa la questione sollevata dal committente circa l'incongruenza segnalata nella formulazione del modulo d'offerta. Né la stazione appaltante né la ricorrente, che in proposito si sono rimesse al giudizio del Tribunale, sostengono che i concorrenti siano stati impediti di allestire un'offerta completa e attendibile o che la valutazione delle stesse sia stata in qualche modo viziata da questa imprecisione. Il committente ha infatti chiesto in via principale di respingere l'impugnativa e confermare l'aggiudicazione (integrale) della commessa alla CO 1 e solo in via subordinata di scorporare le prestazioni di smaltimento dei rifiuti vegetali, destinandole ad altro concorso.
5.
L'emanazione del presente giudizio rende superflua l'evasione della domanda cautelare tendente alla concessione dell'effetto sospensivo al ricorso.
6.
La tassa di giustizia è posta a carico dell'insorgente secondo soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Essa rifonderà all'aggiudicataria congrue ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm).