Decision ID: 2dbbfe82-72a4-41c2-b4ef-824fb63bd7bc
Year: 2014
Language: de
Court: GR_VG
Chamber: GR_VG_005
Canton: GR
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

Sachverhaltsdarstellung in der Beschwerdeschrift betreffend Lage des
Grundstücks (am südwestlichen Dorfende Richtung S._ , Umfeld mit
modernen Zweckbauten, Lage ausserhalb des eigentlichen Dorfkerns
etc.).
Es gehe hier nicht um die Frage, ob die Publikation des Reglements
Gültigkeitsvoraussetzung desselben sei. Die Publikation sei ohnehin
unabdingbare Voraussetzung eines Erlasses. Art. 8 Publikationsgesetz
sehe vor, dass Erlasse einzelne Personen nur verpflichteten, wenn sie
veröffentlicht würden. Das ergebe sich auch aus Art. 36 Abs. 1 BV und
Art. 6 EMRK.
Das Reglement könne deshalb nicht zur Anwendung kommen.
Die Gemeinde bestreite nicht, dass sich Parzelle 898 am Dorfende
ausserhalb des eigentlichen Dorfkerns und in einem Umfeld moderner
Zweckbauten befinde. Deshalb gehe es nicht an, allein aufgrund einer
gewissen Nähe zur Dorfkernzone zum Schutz des Ortsbildes
Fremdwerbung gänzlich zu verbieten.
8. Am 10. Februar 2014 duplizierte die Gemeinde.
Die betreffende Parzelle befinde sich im Dorf, unmittelbar angrenzend an
die Dorfkernzone. Trotzdem könne auf die Durchführung des
Augenscheins verzichtet werden, da keine detaillierten Ortskenntnisse
erforderlich seien, um die sich stellenden Fragen zu prüfen.
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Das Reglement sei zu Recht angewendet worden. Die
Beschwerdeführerin habe unmittelbar nach der Beschlussfassung des
Gemeindevorstandes Kenntnis vom Inhalt des Reglements und dessen
Anhang 1 erhalten. Dies sei unbestritten. Zudem könne das Reglement
über die Homepage der Gemeinde angesehen werden und gelte somit als
veröffentlicht.
Fremdwerbungen würden in X._ nicht auf dem ganzen
Gemeindegebiet verboten. Es seien bewusst gewisse Standorte
ausgeschieden worden, bei welchen Fremdwerbungen zulässig seien.
Die Festlegung derselben sei auf eine differenzierte Beurteilung
zurückzuführen, wobei der Schutz des Ortsbildes im Vordergrund
gestanden habe. Hier komme den Gemeinden ein geschützter
Ermessensspielraum zu. Da vorliegend Fremdwerbungen nicht per se
ausgeschlossen würden und die Auswahl der Standorte begründet und
nicht undifferenziert sei, habe die Gemeinde das ihr zustehende
Ermessen nicht missbraucht oder überschritten.

Das Gericht zieht in Erwägung:
1. Anfechtungsobjekt ist vorliegend der Entscheid vom 18. November 2013
der Gemeinde (Beschwerdegegnerin), worin sie die Beschwerde vom 16.
September 2013 der Beschwerdeführerin gegen die für sie negative
Mitteilung vom 20. August 2013 – wonach ihrem Gesuch vom 17. Juli
2013 betreffend Positionierung dreier Plakatwerbeträger auf Parzelle 898
entlang der Hauptstrasse nicht entsprochen werde – mit der Begründung
ablehnte, dass solche Fremdreklamen nur an den Randgebieten
ausserhalb der Dorfkernzone zulässig seien und damit das intakte Orts-
und Landschaftsbild geschützt werde. Strittig und zu klären ist, ob die
bestehenden Bestimmungen im Baugesetz (BG) und im darauf
basierenden Reglement betreffend Plakataushang gesetzes- und
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verfassungskonform angewandt wurden, die ausgewählten
Reklamestandorte gerechtfertigt/geeignet sind sowie auch keine
unzulässigen Unterscheidungen zwischen Eigen- und Fremdwerbung auf
dem betreffenden Gemeindegebiet getroffen wurden. In formeller Hinsicht
rügte die Beschwerdeführerin zunächst, dass ihr das Plakatreglement
nicht korrekt eröffnet worden sei und die Beschwerdegegnerin
diesbezüglich zudem eine Kompetenzüberschreitung begangen habe, da
das Baugesetz keine Positivplanung für Fremdreklamestandorte mittels
Reglement beinhaltet habe, sondern darin nur Näheres zur Einfügung ins
Orts- und Landschaftsbild und zur Verkehrssicherheit bestimmt werden
sollte. Die entsprechende Vorschrift sei deshalb klar rechtswidrig.
2. a) Nach Art. 27 der Bundesverfassung der Schweizerischen
Eidgenossenschaft (BV; SR 101) ist die Wirtschaftsfreiheit gewährleistet
(Abs. 1). Sie umfasst insbesondere die freie Ausübung einer
privatwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit (Abs. 2). In den Schutzbereich
dieses verfassungsmässigen Rechts fallen damit auch das
gewerbsmässige Aushängen von Plakaten auf privatem Grund sowie das
entgeltliche Überlassen solcher Flächen zum Anbringen von Plakatstellen
an einen Vertragspartner eigener Wahl. Die Wirtschaftsfreiheit gilt aber
nicht absolut, sondern kann unter den in Art. 36 BV genannten
Voraussetzungen eingeschränkt werden. Sodann bestimmt Art. 94 BV,
dass sich Bund und Kantone an den Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit zu
halten haben (Abs. 1); Abweichungen von diesem Grundsatz,
insbesondere auch Massnahmen, die sich gegen den Wettbewerb
richten, sind nur zulässig, wenn sie in der Bundesverfassung vorgesehen
oder sonst durch kantonale Regalrechte begründet sind (Abs. 4).
Staatliche Monopole oder andere Eingriffe in die Handels- und
Gewerbefreiheit bzw. die Eigentumsgarantie (Art. 26 BV) bedürfen aber
stets einer gesetzlichen Grundlage und eines hinreichenden öffentlichen
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Interesses (z.B. polizeilicher oder sozialpolitischer Gründe). Ferner
müssen sie verhältnismässig sein (vgl. BGE 135 I 302 E.3.2, 125 I 209
E.10a). Die Verfolgung rein fiskalischer Interessen ist nicht zulässig (BGE
124 I 11 E.3.a/b; Urteile des Verwaltungsgerichts des Kantons
Graubünden [VGU] R 04 40 vom 26. August 2004 E.1, R 07 109 vom 15.
Februar 2008 E.1b; ULRICH HÄFELIN/WALTER HALLER/HELEN KELLER,
Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 8. Aufl., Zürich u.a. 2012, Rzn. 648,
653, 665, 668, 699, 721; ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl., Zürich/St. Gallen 2010, Rzn.
2412-2417).
b) Die Bündner Gemeinden sind in weiten Bereichen der Raumplanung und
des Bauwesens autonom (BGE 128 I 3 E.2b, 118 Ia 446 E.3c; VGU R 04
40 a.a.O. E.2). Das gilt namentlich auch für den Erlass von Vorschriften
über Reklamevorrichtungen (vgl. dazu Art. 24 Abs. 2 Ziff. 5 des
Raumplanungsgesetzes für den Kanton Graubünden [KRG; BR 801.100];
sowie Urteil des Bundesgerichts [BGer] 1P.554/1991 vom 12. Oktober
1992, in: ZBl 94/1993 S. 133 ff. E.2b, BGer 1P.336/1993 vom 16. Februar
1994, in: ZBl 96/1995 S. 182, nicht abgedruckte E.2a). Ferner sind die
Gemeinden – unter Vorbehalt der Zuständigkeit von Bund und Kanton –
mit der Sorge für Ruhe, Ordnung und Sicherheit sowie der Gesundheits-,
Strassen-, Bau-, Feuer-, Gewerbe- und Wirtschaftspolizei betraut (sog.
"niedere Polizei"). Die Gemeinden sind somit auch unter polizeilichen
Aspekten zur Reglementierung des Plakatwesens befugt, mit Ausnahme
des bundesrechtlich umfassend geregelten Bereichs der Sicherheit im
Strassenverkehr, welcher in der Zuständigkeit des Kantons verbleibt. Den
Gemeinden ist folglich selbst überlassen, in eigener Kompetenz
Vorschriften über das Reklamewesen zu erlassen, und es kommt ihnen
dabei eine erhebliche Entscheidungsfreiheit zu. Unter Vorbehalt der
allgemeinen verfassungsrechtlichen Schranken geniessen die
Gemeinden deshalb in diesem Bereich Autonomie. Sie können sich
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demnach dagegen zur Wehr setzen, dass eine kantonale Behörde in
einem Rechtsmittelverfahren ihre Prüfungsbefugnis überschreitet oder die
den betreffenden Sachbereich ordnenden kommunalen, kantonalen oder
bundesrechtlichen Vorschriften falsch anwendet. Die Gemeinden können
dabei auch geltend machen, die kantonalen Instanzen hätten die
Tragweite eines Grundrechts verkannt und dieses zu Unrecht als verletzt
betrachtet (BGE 126 I 133 E.2). Ebenso können sie eine Verletzung des
Willkürverbots oder eine Verweigerung des rechtlichen Gehörs rügen,
falls diese Vorbringen mit der behaupteten Verletzung der Autonomie in
engem Zusammenhang stehen (BGE 116 Ia 252 E.3b, 115 Ia 42 E.3c). -
Das Selbstbestimmungsrecht der Gemeinden gilt insbesondere auch bei
der Bewilligung von Plakaten und Reklamen bzw. bei der Bestimmung der
ortsbildschützerischen und ästhetischen Schranken (BGE 128 I 3 E.5b).
In Präzisierung und Ergänzung seiner bisherigen Rechtsprechung hielt
das Bundesgericht zur freien Meinungsäusserung auf öffentlichem Grund
in BGE 138 I 274 E.2.2.2 in fine noch fest: Ein [solcher] Anspruch besteht
nur bedingt: Bedingt zum einen, weil grundsätzlich kein Anspruch
existiert, dass der Staat positiv (neue) Einrichtungen schafft, um die
Freiheitsrechtsausübung zu ermöglichen [mit zahlreichen Hinweisen auf
die Literatur]. Der bedingte Anspruch bezieht sich somit jeweils nur auf
die Nutzung bestehender öffentlicher Sachen i.e.S. oder bestehender
Infrastrukturen [...]. Daneben besteht kein Recht, den öffentlichen Grund
an einem beliebigen Ort, zu einem beliebigen Zeitpunkt und in einer
beliebigen Weise zu benützen; ausschlagend sind genügende
Kapazitäten. Zum anderen sind beim Entscheid über die
ausserordentliche Nutzung der öffentlichen Sache i.e.S. neben dem
Gesichtspunkt der polizeilichen Gefahrenabwehr auch andere öffentliche
Interessen zu berücksichtigen, namentlich dasjenige einer
zweckmässigen Nutzung der vorhandenen öffentlichen Anlagen im
Interesse der Widmung sowie an der rechtsgleichen Zugänglichkeit der
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öffentlichen Sache i.e.S. für alle Interessierten.[...] Die Behörde hat die
entgegenstehenden Interessen nach objektiven Gesichtspunkten
gegeneinander abzuwägen und dabei dem legitimen Bedürfnis –
Nutzungen mit Appellwirkung an die Öffentlichkeit durchzuführen –
angemessen Rechnung zu tragen; dabei kann eine dem Grundsatz der
Verhältnismässigkeit genügende Gestaltung die Anordnung von Auflagen
und Bedingungen erfordern. In E.2.3.4 in fine desselben
Bundesgerichtsurteils wird noch ausdrücklich vermerkt: "Sind aber – wie
im vorliegenden Fall – die Plakatanschlagstellen und -standorte einmal
bestimmt, so ist das einzelne Plakat nur noch unter polizeilichen
Gesichtspunkten zu prüfen." Im Lichte dieser neuesten Rechtsprechung
gilt es auch die vorliegende Reklamestreitigkeit zu beurteilen.
3. a) Die Gemeinde stützte sich bei ihrem negativen Entscheid betreffend
Plakataushanggesuch vor allem auf ihre kommunale "Ästhetikvorschrift"
im Baugesetz (Art. 61 BG) sowie auf die danach erlassenen
Bestimmungen im Plakataushang-Reglement (Art. 4f.), die im Einzelnen
wie folgt lauten:
Reglement:
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Anhang 1 zum Reglement sieht so aus: Blau markiert Fremdreklamestandorte A-F Rot markiert Öffentliche Plakatstellen 1-16
Skizze „Ortsplan“ [im Originalurteil]
b) Formell ist klarzustellen, dass die Beschwerdeführerin mit ihrer Rüge der
"Nichteröffnung" des Reglements und somit dessen fehlender Wirkung ihr
gegenüber nicht durchdringt. Sie hat dabei nämlich offensichtlich
übersehen, dass gemeindeintern (laut Art. 84 BG) bereits ein separates
Verfahren zur Anfechtung von von der Baukommission erteilten
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Baubewilligungen existiert. Das behördliche Verwaltungsverfahren ist
demzufolge erst abgeschlossen, wenn – auf Beschwerde hin – auch der
Gemeindevorstand einen Entscheid gefällt hat. Das hier zur Diskussion
stehende (Plakataushang-) Reglement war der Beschwerdeführerin nun
aber schon vor der Einreichung der gemeindeinternen Beschwerde an
den Gemeindevorstand eröffnet worden (vgl. dazu vorne im Sachverhalt
Ziff. 3 und 4).
c) Die Beschwerdegegnerin verfügt nicht über ein rechtliches Monopol im
Sinne des eingangs zitierten Leitentscheids (BGE 128 I 3, 10ff.) zur
Anbringung von Plakaten. Laut diesem Bundesgerichtsentscheid drängt
sich aber auch bei Fehlen eines Monopols eine Normierung des
Plakatanschlags aus Gründen der Verkehrssicherheit und des Schutzes
des Landschafts-, Orts- und Strassenbildes auf. Die verkehrspolizeilichen
Schranken werden durch das Bundesrecht geregelt – und im Kanton
Graubünden bei Kantonsstrassen (wie hier) durch das kantonale
Tiefbauamt beurteilt. Kantonales und kommunales Recht statuieren
allenfalls zusätzliche Schranken aus landschafts- oder
ortsbildschützerischen Gründen. Das Anbringen von Plakatstellen oder
festen Reklametafeln bedarf daher nach Auffassung des Bundesgerichts
einer kommunalen Plakatbewilligung, einer Art Baubewilligung, soweit
Plakatstellen nicht ohnehin baubewilligungspflichtige Anlagen gemäss Art.
22 Abs. 1 des Bundesgesetzes über die Raumplanung (RPG; SR 700)
und der kantonalen Baugesetzgebung darstellen (VGU R 10 97 vom 18.
Januar 2011 E.2a). Die Beschwerdegegnerin kann im Rahmen der ihr
nach kantonalem Recht zustehenden Kompetenzen, das Anbringen von
Reklamen und Plakaten nach deren Gestaltung und Grösse normieren
bzw. für bestimmte Zonen und Gebäude überhaupt untersagen (VGU R
03 4 vom 25. März 2003 E.2c; PVG 2001 Nr. 30). Der
Beschwerdegegnerin ist es nach der Praxis des Bundesgerichts nicht
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verwehrt, die Modalitäten der Plakatierung im Zuge eines ihr ganzes
Gebiet erfassenden Gesamtkonzepts zu regeln. Was die Montage von
Fremdreklamen betrifft, ist es zulässig, wenn eine Gemeinde, um die Zahl
der Werbetafeln und Reklamen aus ästhetischen Gründen möglichst tief
zu halten, die Fremdreklamen in schützenswerten Gebieten und
Ortsteilen generell verbietet und dort bloss Eigenreklamen zulässt.
Lediglich ein undifferenziertes und ausnahmsloses Verbot von
Fremdreklamen auf privatem Grund ist (wäre) ein unverhältnismässiger
Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit und die Eigentumsgarantie.
d) Gemäss Art. 40 Abs. 1 Ziff. 6 der Raumplanungsverordnung für den
Kanton Graubünden (KRVO; BR 801.110) bedürfen Strassenreklamen
sowie unbeleuchtete Reklamen an touristischen Einrichtungen mit einer
Fläche bis zu 5 m2 keiner Baubewilligung. Die geplanten drei
Reklametafeln auf Parzelle 898 sind nun aber weder über die
Hauptstrasse gespannt noch an touristischen Einrichtungen montiert und
zudem flächenmässig grösser als 5 m2 (nämlich Höhe 1.972 m x Breite
2.845 m = Fläche 5.61 m2). Sie fallen daher e contrario aufgrund von Art.
40 KRVO unter die ordentliche Baubewilligungspflicht in der fraglichen
Gemeinde und nicht bloss unter die vom Bundesgericht erwähnte
[weniger strenge] Plakatierungsbewilligungspflicht (vgl. Beilage 1 der
Gemeinde: Fotoblätter 1-3 inkl. Grundbuchplankopie vom 4. Juli 2013 –
Aussenwerbung [3 x] F12 auf Parzelle 898; sowie Beilage 2 der
Gemeinde – Auszug Ortsplan mit Parzelle 898).
e) Nach Art. 61 Abs. 1 BG ist neben der Verkehrssicherheit besonders auch
der Schutz des Landschafts- und Ortsbildes ein sachlicher Grund für eine
Normierung des Plakatanschlags. Dementsprechend haben sich
Reklamen gut in das Orts- und Landschaftsbild einzufügen und sie dürfen
die Verkehrssicherheit nicht beeinträchtigen. Der Gemeindevorstand ist
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befugt, hierzu ein Reglement zu erlassen. Im konkreten Fall ist nun
strittig, ob der Gemeindevorstand gestützt auf diese Vorschrift bzw.
Delegationsnorm effektiv legitimiert war, auch eine "Positivplanung für
Fremdreklamestandorte" zu stipulieren. Die Beschwerdegegnerin macht
dazu geltend, sie habe die in Anhang 1 zum Reglement bestimmten
Plakatstandorte seriös und umfassend abgeklärt. Sie habe sechs
Standorte bezeichnet, die sich durch ihre gute Sichtbarkeit und ihre
vernachlässigbare Verkehrsbeeinträchtigung als ganz besonders
geeignet für Werbezwecke herausgestellt hätten. Die
Beschwerdegegnerin habe dabei entschieden, dass sich die
Fremdwerbung hauptsächlich auf die äusseren Randgebiete des Dorfes
entlang der Hauptverkehrsachsen konzentrieren sollte. Die Reklamen im
Dorf selber sollten hingegen in Grenzen gehalten werden.
Fremdreklamen im Dorfkern seien nur in kleinem Mass erlaubt; so beim
Standort D bloss kleine Fremdwerbungen in Schaukästen und beim
Standort F für touristische Zwecke im Zusammenhang mit der lokalen
Sesselbahn. Alle übrigen Standorte A, B, C und E seien eingangs (im
Süden -bzw. ausgangs im Norden -) des Dorfes platziert worden (vgl.
Beilage 5 der Gemeinde - Anhang 1 zum Reglement Reklamen– und
Hinweistafeln; Beilage 3 der Gemeinde – Zonenplan).
f) Zur Rüge der Beschwerdeführerin betreffend Kompetenzüberschreitung
gilt es schliesslich noch festzuhalten, dass Art. 61 Abs. 1 BG ausdrücklich
die Kompetenz des Gemeindevorstands zum Erlass eines Reglements
statuiert. Dieses soll unwidersprochen dazu dienen, das Orts- und
Landschaftsbild zu schützen und die Verkehrssicherheit zu gewährleisten.
Wenn die Beschwerdegegnerin zur Erreichung dieses Zieles eine
Positivplanung erstellt und Standorte bezeichnet, an welchen
Fremdwerbungen zulässig sind, ist dies – nach Ansicht des Gerichts –
eine von Art. 61 Abs. 1 BG abgedeckte Massnahme zur Erreichung des
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angestrebten Ziels – nämlich des Schutzes des intakten Orts- und
Landschaftsbilds im Bereich der Parzelle 898 entlang der Kantonsstrasse
eingangs Dorf (im Süden). Nachdem die Positivplanung – auch – zur
Folge hat, dass Fremdwerbung in empfindlicheren Ortsteilen der
betreffenden Gemeinde eben nicht zulässig ist, steht sowohl Art. 61 Abs.
1 BG als auch Art. 5 des Reglements im Einklang mit der eingangs
zitierten bundesgerichtlichen Rechtsprechung, wonach bloss ein
undifferenziertes und ausnahmsloses Verbot von Fremdreklamen auf
Privatgrundstücken einen unverhältnismässigen Eingriff in die
Wirtschaftsfreiheit und die Eigentumsgarantie darstellt und bei den im
Reglement bestimmten Plakatanschlagstellen nur noch (verkehrs-)
polizeiliche Gesichtspunkte angeführt werden können, um die
Rechtmässigkeit solch allgemeinverbindlicher Gestaltungsvorgaben zu
erschüttern. Der Anhang 1 zum Reglement sieht an dem von der
Beschwerdeführerin gewünschten Ort sachlich begründet (Nähe zum
Dorf) aber gerade keinen Standort für Fremdwerbung (blau markierte
Positionen A-F) vor, weshalb die Beschwerdegegnerin das Baugesuch
vom 17. Juli 2013 zu Recht abgelehnt hat. Der angefochtene Entscheid
vom 18. November 2013 erweist sich damit in jeder Beziehung als
gesetzes- und verfassungskonform, was zu seiner Bestätigung und zur
Abweisung der dagegen erhobenen Beschwerde vom 18. Dezember
2013 führt.
4. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten gestützt auf
Art. 73 Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG; BR
370.100) der Beschwerdeführerin aufzuerlegen. Eine aussergerichtliche
Entschädigung steht der Beschwerdegegnerin nach Art. 78 Abs. 1 VRG
nicht zu, da sie lediglich in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegte.
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