Decision ID: 43c751a9-158d-4fa3-a001-cde623ae9b12
Year: 2019
Language: fr
Court: CH_EDÖB
Chamber: CH_EDÖB_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: public_law

I. Le Préposé fédéral à la protection des données et à la transparence constate :
1. Conformément à la loi fédérale sur le principe de la transparence dans l’administration (Loi sur
la transparence, LTrans ; RS 152.3), le demandeur (personne privée) a déposé, le 2 mai 2019,
une demande d’accès adressée à l’Administration fédérale des contributions (AFC)
concernant :
- ”All type of financial transactions done by following persons and their family members as
individuals or as a part of company, organization etc. for the period financial year 2014-2017
[suit une liste de huit noms de personnes avec leurs fonctions et nationalités]”.
Le demandeur affirme être intéressé par ces informations “to form opinion [...] about what is the
actual income of above mentioned persons and whether that income is reason behind their
illegal or human right violation activities and whether they have paid appropriate income tax or
not“.
2. Le 14 mai 2019, l’AFC a refusé l’accès aux informations requises, en précisant que ”we
suppose that all those people are domiciled in India and therefore taxpayers in India. This
means that, in the first place, we have no reason to assume that the Federal Tax Administration
has any data concerning the persons mentioned on your list. And even if they were taxpayers in
Switzerland or had paid taxes in Switzerland in the past, we wouldn’t be allowed to provide you
with the corresponding information since all our laws on taxation contain a secrecy clause.
Disclosure of such data is possible only to persons or authorities concerned with the
enforcement of the Swiss tax laws or through international tax administrative assistance based
on the specific conditions laid down in the relevant legal bases.”
3. Le 20 mai 2019, le demandeur a déposé une demande en médiation auprès du Préposé fédéral
à la protection des données et à la transparence (Préposé). Il demande explicitement à savoir si
”that information requested by me is held by it [l’AFC] or not”. Dans la suite de son courriel, le
demandeur précise que dans le cadre d’une campagne électorale six des huit candidats
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nommés dans sa demande d’accès ont rendu publique une déclaration sur l’honneur contenant
plusieurs informations sur leur situation financière. Sur la base de cette déclaration, il estime
que ces personnes n’ont pas interdit la divulgation des informations financières qui les
concernent. Le demandeur explique finalement que les informations requises auprès de l’AFC
lui sont servent à établir si les candidats concernés ont correctement payé leurs impôts. Il
estime donc que l’intérêt public à la divulgation de ces informations est donné (art. 9 al. 2
LTrans et art. 19 al. 1bis de la loi fédérale sur la protection des données (LPD ; RS 235.1)).
4. Par courriel du 21 mai 2019, le Préposé a accusé réception de la demande en médiation. Le
même jour, il a informé l’AFC du dépôt de la demande et lui a imparti, le 24 mai, un délai de dix
jours pour lui transmettre les documents concernés ainsi qu’une prise de position
complémentaire. L’AFC lui a tout de suite envoyé les documents concernés.
5. Par courriel du 28 mai 2019, le Préposé a informé le demandeur qu’après examen des
conditions formelles, il avait ouvert une procédure de médiation. En même temps, il lui a donné
la possibilité de remettre une prise de position supplémentaire et lui a demandé de choisir la
langue de la procédure (italien, français ou allemand).
6. Par courriel du 30 mai 2019, le demandeur a complété ses explications en y joignant, à titre
d’exemple, une déclaration sur l’honneur qu’un candidat avait publié sur le web. Il s’agit d’un
document de 21 pages contenant plusieurs informations personnelles, dont des informations
sur la situation financière dudit candidat. Le demandeur a laissé le choix de la langue de la
procédure au Préposé, en revanche, il a émis le souhait que la recommandation soit traduite en
anglais.
7. Le 5 juin 2019, le 11 juin 2019 et le 26 juin 2019, l’AFC a transmis au Préposé ses prises de
position. L’autorité y décrit la manière dont elle entre en possession de données personnelles.
De façon générale, soit il s’agit de sujets fiscaux imposables en Suisse, soit de personnes pour
lesquelles une procédure d’entraide internationale judiciaire ou administrative a été ouverte.
Toujours sur le plan théorique, elle explique que d’éventuelles informations sur des sujets
fiscaux enregistrés en Suisse seraient couvertes par le secret fiscal qui figure dans toutes les
lois en la matière, comme par exemple à l’art. 110 de la loi fédérale sur l’impôt fédéral direct
(LIFD ; RS 642.11). De ce fait, une demande d’accès serait refusée au sens de l’art. 4 let. a
LTrans, car le secret fiscal représente une disposition spéciale au sens de ladite disposition.
L’AFC mentionne aussi les obligations en matière de secret fiscal auxquelles sont soumis les
pays membres du Conseil d’Europe et de l’Organisation de Coopération et de développement
économiques OCDE conformément à la Convention concernant l’assistance administrative
mutuelle en matière fiscale (RS 0.652.1), applicable en cas d’échange automatique de
renseignements, et aux conventions bilatérales de double imposition. L’AFC rappelle que les
informations obtenues sur la base d’une procédure d’entraide internationale judiciaire ou
administrative relèvent également du secret fiscal. Dans ces cas, une demande d’accès serait
refusée au sens de l’art. 3 al. 1 let. a ch. 3 LTrans. Enfin, elle précise que selon sa pratique de
longue date, le seul fait de fournir au demandeur une information quelconque sur l’absence ou
l’existence de documents officiels au sens de l’art. 5 LTrans représenterait déjà une violation du
secret fiscal. Il en va de même pour une éventuelle information sur l’existence ou l’inexistence
d’une procédure d’entraide internationale judiciaire ou administrative.
8. Les allégations du demandeur et de l’AFC ainsi que les documents déposés sont pris en
compte, dans la mesure où cela s'avère nécessaire, dans les considérants ci-après.
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II. Le Préposé fédéral à la protection des données et à la transparence considère ce qui
suit :

A. Considérants formels : Médiation et recommandation selon l’art. 14 LTrans
9. Le demandeur a déposé une demande d’accès au sens de l’art. 10 LTrans auprès de l’AFC et a
reçu une réponse négative. Etant partie à la procédure préliminaire de demande d’accès, il est
légitimé à déposer une demande en médiation (art. 13 al. 1 let. a LTrans). Celle-ci a été remise
selon la forme prescrite (forme écrite simple) et dans le délai légal (20 jours à compter de la
réception de la prise de position de l’autorité) au Préposé (art. 13 al. 2 LTrans).
10. La procédure de médiation peut se dérouler par écrit ou par oral (en présence de tous les
intéressés ou de certains d’entre eux), sous l’égide du Préposé. C’est à lui qu’il incombe de
fixer les modalités.1 Si la médiation n’aboutit pas ou si aucune solution consensuelle n’est
envisageable, le Préposé est tenu par l’art. 14 LTrans de formuler une recommandation fondée
sur son appréciation du cas d’espèce.
11. Comme la procédure doit se dérouler dans une des langues nationales (art. 33a al. 1 PA) et
que le demandeur a renoncé à en choisir une, le Préposé a défini le français comme langue de
procédure. Les autorités fédérales n’étant pas tenues d’effectuer des traductions, la
recommandation est, par conséquent, également rédigée en français.
B. Considérants matériels
12. Selon l’art. 12 al. 1 de l’ordonnance sur le principe de la transparence dans l’administration
(Ordonnance sur la transparence, OTrans, RS 152.31), le Préposé examine la licéité et
l’adéquation de l’appréciation de la demande d’accès par l’autorité.
13. Le demandeur a requis auprès de l’AFC des informations sur toutes les transactions financières
attribuables à des personnes définies. L’AFC a refusé l’accès aux informations requises en
s’appuyant sur le secret fiscal qui représente, selon elle, une réserve au sens de l’art. 4 let. a
LTrans. Elle précise que même une information négative, c’est-à-dire le fait de communiquer au
demandeur qu’elle ne possède aucune information sur les personnes concernées,
représenterait déjà une violation du secret fiscal.
14. L’art. 4 LTrans réserve les dispositions spéciales d’autres lois fédérales qui déclarent certaines
informations secrètes ou accessibles à des conditions dérogeant à la loi sur la transparence. La
disposition est claire, pour qu’une disposition spéciale puisse déroger à l’application de la loi sur
la transparence, il faut que cette norme figure dans une loi fédérale c'est-à-dire une loi au sens
formel de l’art. 163 al. 1 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse (RS 101).
15. Le Préposé s’est déjà exprimé à plusieurs reprises sur la réserve énoncée à l’art. 4 let. a
LTrans par rapport aux différentes dispositions spéciales relatives au secret fiscal. Dans sa
recommandation du 7 septembre 2018, il a, par exemple, examiné de façon détaillée la portée
générale du secret fiscal en tant qu’exception de l’art. 4 let. a LTrans. Les dispositions relatives
au secret fiscal ont pour but de protéger les données personnelles et les informations à
caractère secret d’un contribuable. L’Office fédéral de la justice s’est également exprimé sur la
portée du secret fiscal par rapport à l’art. 4 let. a LTrans dans un avis de droit du 2 octobre
2015.2 Cet avis de droit analyse la portée du secret fiscal dans les différentes lois fiscales
1 Message relatif à la loi fédérale sur la transparence dans l’administration (Loi sur la transparence, LTrans) du 12 février
2003, FF 2003 1807 (cité : FF 2003), FF 2003 1865. 2 https://www.admin.ch/gov/fr/accueil/droit-federal/jurisprudence-autorites-administratives-confederation.html.
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fédérales. Les dispositions sur le secret fiscal ”ont pour objet de protéger des informations
touchant à la sphère privée du contribuable, soit en particulier à ses données personnelles, ses
secrets d’affaire ainsi que ses secrets de fabrication. Par contre, elles ne protègent pas des
informations portant par exemple exclusivement sur des processus internes, des planifications,
des directives internes des autorités etc. Ces documents sont donc en principe accessibles en
vertu de la LTrans, sous réserve des exceptions prévues par cette loi”.
16. En l’espèce, les informations financières demandées se réfèrent à huit personnes physiques qui
seraient éventuellement des contribuables en Suisse ou qui pourraient être impliquées dans
une procédure d’entraide internationale judiciaire ou administrative. Il s’agit clairement de
données personnelles touchant à la sphère privée.3 Le Préposé est donc d’avis qu’il n’est pas
possible de garantir l’accès aux informations requises par le demandeur sans violer le secret
fiscal protégé par les lois fédérales en matière fiscales. Pour le Préposé, le raisonnement de
l’AFC est compréhensible et il admet que le secret fiscal protège l’ensemble des données
personnelles relatives à l’imposition fiscale des contribuables. Le Préposé considère également
que le simple fait de communiquer sur l’existence ou l’inexistence d’informations relatives aux
personnes concernées serait déjà à même de violer le secret fiscal.
17. Dans ce contexte, il convient de rappeler la portée de l’art. 4 let. a LTrans. Les dispositions
relatives au secret fiscal représentent des lex specialis dérogeant à la LTrans, et exclut, de ce
fait, son application. Par conséquent, l’examen des autres arguments amenés par le
demandeur (éventuel consentement des personnes intéressées et intérêt public prépondérant à
la divulgation des informations) et par l’AFC (application de l’art. 3 al. 1 let. a ch. 3 LTrans)
apparaît superflu. A propos du dernier argument de l’AFC, le Préposé rappelle qu’un éventuel
refus du droit d’accès basé sur ladite disposition fournirait déjà au demandeur une information
sur l’existence d’une procédure d’entraide internationale judiciaire ou administrative.
III. Se fondant sur les considérants susmentionnés, le Préposé fédéral à la protection des