Decision ID: 338c9799-7033-52c9-96d5-8ddd052acb75
Year: 2019
Language: it
Court: TI_TCA
Chamber: TI_TCA_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: public_law

ritenuto,
in fatto
A.
a. RI 1 è proprietario di un vasto terreno (part. _ e _) situato a Bioggio, in località _, all'interno della zona agricola. Il terreno, sul quale insiste anche un rustico, è parzialmente ricoperto da vigna.
b. Con domanda di costruzione del 6 luglio 2009, CO 1 ha chiesto al Municipio il permesso per sistemare il pendio (part. _) a monte del rustico con tre
piccoli sentieri pedonali di passaggio non pavimentati
e
pianeggianti
. Le opere di sistemazione sono assimilabili a tre terrazzamenti scalari, profondi fino a mezzo metro (m 0.40-0.50) - sorretti da strutture di pali di legno, incassate nel terreno - che tagliano il pendio per una lunghezza da 10 a 20 metri circa. Stando alla relazione tecnica,
l'esigenza di procedere a questo intervento
- in parte già eseguito - sarebbe
data dalla situazione poco stabile delle scarpate e dal conseguente pericolo durante i lavori di manutenzione (es: durante il taglio dell'erba, distacco di pietre che rotolano verso valle,...).
c. Nel termine di pubblicazione, alla domanda si è opposto CO 1, proprietario del fondo vicino (part. _).
Fatto proprio l'avviso (n. 66949) dei Servizi generali del Dipartimento del territorio, che hanno ritenuto le opere contrarie all'art. 24 della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), con decisione del 25 ottobre 2011 il Municipio ha negato al ricorrente il permesso richiesto.
d. Quest'ultima decisione, confermata dal Governo, è stata annullata dal Tribunale cantonale amministrativo, che con giudizio del 4 aprile 2013 (STA 52.2012.117) gli ha rinviato gli atti affinché si pronunciasse nuovamente dopo aver esperito gli accertamenti mancanti ai sensi dei considerandi, ovvero in punto alla necessità oggettiva di realizzare le opere, come pure ai vincoli che gravano i fondi (relativi segnatamente alla protezione della natura).
La Corte cantonale ha in particolare ritenuto che la documentazione agli atti non permettesse di stabilire se i controversi terrazzamenti servissero per proteggere il rustico sottostante, a causa di un'instabilità del pendio (come affermato dal proprietario sulla scorta di una relazione geologica del dott. _). Non risultava segnatamente se tale instabilità fosse riconducibile a motivi naturali o a interventi antropici (secondo quanto sostenuto dall'Ufficio dei pericoli naturali). Non era inoltre dato di sapere se per porre rimedio a un eventuale pericolo fosse indispensabile realizzare le controverse opere di sistemazione del pendio o se si potesse eventualmente procedere con interventi meno alteranti. Da cui l'impossibilità di pronunciarsi compiutamente sul requisito dell'ubicazione vincolata ai sensi dell'art. 24 lett. a LPT.
B.
Dando seguito al predetto giudizio, l'Esecutivo cantonale ha raccolto un complemento d'analisi del 17 maggio 2013 del dott. _, nonché una presa di posizione dell'Ufficio della natura e del paesaggio (UNP), relativamente al vincolo di siepi e boschetti che grava il fondo.
Dopo aver sentito le parti, con decisione del 27 novembre 2013 il Governo ha quindi accolto il ricorso di CO 1, annullando
la decisione del 25 ottobre 2011 e rinviando gli atti al Municipio affinché gli rilasciasse la licenza edilizia, alla condizione che la siepe possa ricrescere e svilupparsi in modo da adempiere la sua funzione naturalistica. Facendo proprie le considerazioni aggiuntive del geologo _ del 17 maggio 2013, il Governo ha in particolare concluso che la sistemazione del versante, già eseguita, rispondesse a esigenze oggettive, legate alla conformazione del terreno, ritenendo dato il requisito dell'ubicazione vincolata. Ha infine considerato che neppure il vincolo naturalistico ostasse al rilascio del permesso, ma che bastasse subordinarlo alla condizione appena citata.
C.
Avverso quest'ultimo provvedimento, RI 1 si aggrava dinnanzi al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che sia annullato e che sia negata la licenza edilizia.
Ripercorsi i fatti e osservato come lo scopo della domanda sarebbe mutato nel corso della procedura, il ricorrente contesta in particolare l'oggettiva necessità delle opere in questione. L'instabilità del terreno, afferma, sarebbe unicamente da ricondurre a interventi antropici eseguiti da CO 1 sul fondo. Le constatazioni del geologo _ non sarebbero attendibili, poiché non terrebbero conto dell'antecedente stato del terreno, che è stato a manomesso e disboscato. Il rilascio del permesso non farebbe che permettere ulteriori interventi, impedendo la ricrescita naturale della vegetazione (siepi e boschetti).
D.
All'accoglimento dell'impugnativa si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari osservazioni.
L'Ufficio delle domande di costruzione, al pari del Municipio, si rimette al giudizio di questo Tribunale. CO 1 sollecita dal canto suo il rigetto dell'impugnativa con argomenti di cui si dirà, all'occorrenza, nel seguito.
E.
Il 28 settembre 2016 si è tenuta un'udienza di sopralluogo. Delle sue risultanze, come pure della documentazione successivamente
prodotta da CO 1 (rilievi delle opere del 16 aprile 2019), degli incarti edilizi (riferiti alle part. _ e _) e delle immagini aeree acquisiti dal Tribunale, nonché dell'ulteriore presa di posizione del 26 aprile 2019 raccolta dall'Ufficio dei pericoli naturali, degli incendi e dei progetti (UPIP) si dirà, per quanto occorre, più avanti. Così pure delle osservazioni conclusive formulate da CO 1 e RI 1, che si sono essenzialmente riaffermati nelle rispettive posizioni.
Considerato,

in diritto
1.
1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 cpv. 1 della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 705.100). Certa è la legittimazione attiva dell'insorgente, proprietario del fondo confinante e vicino opponente, personalmente e direttamente toccato dal giudizio impugnato di cui è destinatario (art. 21 cpv. 2 LE; art. 43 della legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966 [LPamm; BU 1966, 181], applicabile in virtù dell'art. 113 cpv. 2 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013 [LPAmm; RL 165.100]). Il ricorso, tempestivo (art. 46 cpv. 1 LPamm), è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può essere reso sulla base delle tavole processuali, integrate dalle risultanze del sopralluogo e dei diversi atti acquisiti dal Tribunale di cui si è detto in narrativa (consid. E). Nessuno sollecita l'assunzione di ulteriori prove.
2.
Incontestato è anzitutto che le controverse opere di sistemazione del terreno non possono beneficiare di un permesso ordinario ai sensi dell'art. 22 LPT, non essendo necessarie alla coltivazione agricola o all'orticoltura (art. 16
a
LPT; art. 34 cpv. 4 dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 [OPT; RS 700.1]), così come già indicato nel precedente giudizio.
3.
3.1.
In deroga al principio della conformità di
zona, fuori delle zone edificabili possono essere rilasciate autorizzazioni eccezionali per la costruzione o il cambiamento di destinazione di edifici o impianti soltanto se - cumulativamente (cfr. DTF 124 II 252 consid. 4) - la loro destinazione esige un'ubicazione fuori della zona edificabile (lett. a) e se non vi si oppongono interessi preponderanti (lett. b).
Secondo costante giurisprudenza, il requisito dell'ubicazione vincolata (lett. a) ha carattere oggettivo e alla sua realizzazione devono essere poste esigenze severe. Occorre infatti che sia necessario realizzare l'edificio o l'impianto fuori dal territorio edificabile per motivi d'ordine tecnico, inerenti all'esercizio o alla natura del terreno. Non sono sufficienti motivi finanziari, personali o di comodità (DTF 136 II 214 consid.
2, 129 II 63 consid. 3.1, 124 II 252 consid. 4a, 123 II 256 consid.
5;
Bernhard Waldmann/ Peter Hänni
, Handkommentar RPG, Berna 2006, n. 8 segg. ad
art. 24).
Il vincolo può anche essere negativo, imposto cioè
dall'esclusione di ogni altra ubicazione in zona edificabile, in particolare quando un edificio o impianto a causa delle immissioni generate non può essere realizzato all'interno delle zone edificabili (per es. una struttura per la tenuta di animali o uno stand di tiro; DTF 129 II 63 consid. 3.1;
Waldmann/Hänni
, op. cit., n. 8 segg. ad art. 24). L'adempimento del secondo requisito dell'art. 24 lett. b LPT implica invece l'assenza di interessi preponderanti che si oppongano all'autorizzazione sollecitata. Il criterio presuppone la determinazione e la valutazione di tutti gli interessi, pubblici e privati, toccati dal progetto, in particolare quelli perseguiti dalla LPT ma anche da altre leggi speciali (cfr. art. 3 OPT; DTF 129 II 63 consid. 3.1).
3.2. Di principio, se serve a proteggere un determinato edificio abitato da scoscendimenti, un'opera di premunizione può evidentemente essere realizzata solo nel luogo in cui tale pericolo sussiste. Analogamente a un'opera di risanamento e di premunizione attuata per far fronte a possibili straripamenti di corsi d'acqua, un simile provvedimento può quindi costituire un impianto a ubicazione vincolata (cfr. DTF 115 Ib 484 consid. 2d; STA 52.2001.183 del 5 febbraio 2002 consid. 5.1). Tale qualità può tuttavia essergli riconosciuta solo nella misura in cui l'opera risponde effettivamente ed efficacemente alla sua funzione protettrice, ovvero se risulta adeguatamente commisurata al pericolo che deve prevenire (cfr. STA 52.2012.117 citata consid. 4.3).
4.
4.1. In concreto, con la domanda di costruzione alla base della presente procedura, il ricorrente ha chiesto il permesso di realizzare delle opere di sistemazione (
piccoli sentieri
) per far fronte alla situazione poco stabile delle scarpate, durante i lavori di manutenzione (con distacco e rotolamento di sassi). In corso di procedura, ha precisato che l'intervento si rendeva necessario per stabilizzare il pendio ripido e instabile, proteggendo il rustico sottostante (scivolamento di materiale verso valle), che egli aveva ristrutturato. Al riguardo, ha in particolare prodotto un'
analisi di stabilità
del 3 aprile 2012 del dott. _, secondo cui il pendio presenterebbe condizioni di precarietà in presenza di acqua, con probabilità di rottura a medio-lungo termine e conseguenti franamenti. Nel precedente giudizio, il Tribunale ha nondimeno rilevato che tale relazione era del tutto silente sulle ragioni di tale instabilità (segnatamente se fosse dovuta a cause naturali o interventi antropici). Inoltre, non indicava neppure se fosse effettivamente indispensabile realizzare le controverse opere o si potesse eventualmente procedere con interventi meno alteranti (provvedimenti di ingegneria naturalistica atti a consolidare il pendio attraverso la messa a dimora di arbusti e cespugli, cfr. STA 52.2012.117 citata consid. 4.3). Non permetteva dunque di pronunciarsi compiutamente sul requisito dell'ubicazione vincolata, escludendo in particolare - come fatto dalle precedenti istanze - che le opere potessero avere uno scopo di premunizione.
4.2. In sede di complemento del 17 maggio 2013 raccolto dal Governo, il geologo _ ha affermato che:
(1) i motivi d'instabilità sono esclusivamente naturali in quanto imputabili alle precipitazioni meteoriche che possono saturare parzialmente o totalmente i depositi di copertura creando le premesse per l'innesco di fenomeni di scivolamento;
(2) la realizzazione nel pendio di piccole berme dotate di opportuni rinforzi per addolcirne l'acclività ed il potere erosivo dell'acqua di ruscellamento, è un intervento in grado di contrastare efficacemente i fenomeni citati non solo teoricamente come dimostrato nella perizia "Analisi di Stabilità" del 17.03.2012, ma anche di fatto perché essendo operativo da tempo ha ormai sopportato parecchi cicli di precipitazioni meteoriche anche particolarmente intense, evidenziando in ogni occasione il suo efficace contributo alla stabilità generale;
(3) le fotografie che seguono rendono infine esplicito il trascurabile grado di invasività delle berme stesse ormai ben mimetizzate e perfettamente inserite nel contesto naturale.
A fronte di tale complemento, di cui l'UPIP si è limitato a prendere atto, il Governo ha ritenuto dato il requisito dell'ubicazione vincolata, concludendo che le opere di sistemazione del versante - già realizzate - rispondessero a esigenze oggettive, legate alla conformazione del terreno; il rustico abitato sottostante, ha aggiunto, non apparirebbe con certezza al riparo da possibili episodi di franamento di materiale.
Queste conclusioni non possono tuttavia essere condivise. Limitandosi ad affermare, in modo lapidario, che il terreno sarebbe instabile per motivi naturali (senza neppure spiegare l'origine dei "depositi di copertura", che darebbero luogo a fenomeni di scivolamento), il complemento del dott. _ su cui si è fondata la precedente istanza non appare infatti compiutamente motivato, né attendibile. Esso non si confronta invero minimamente con lo stato naturale del terreno prima dell'esecuzione delle opere in questione, passando in particolare sotto silenzio diversi interventi antropici che ha subito il terreno e che, come si vedrà in appresso, sono all'evidenza origine di qualsiasi rotolamento e/o scivolamento di materiale a valle.
4.3. L'istruttoria esperita in questa sede ha anzitutto permesso di accertare che il citato rustico abitato sottostante - un tempo adibito a stalla-fienile e formato da due blocchi (uno a sud, sulla part. _; l'altro a nord, sulla part. _) - è stato ristrutturato nei primi anni del 2000, sulla base di una licenza edilizia accordata dal Municipio il 5 aprile 2002 (previo avviso dei Servizi generali del Dipartimento del territorio, n. 34029). Così come rilevato con giudizio separato di data odierna (attinente a una procedura separata concernente la demolizione di svariate opere sulle part. _ e _, inc. 52.2014.416), tale autorizzazione - che aveva concesso di ampliare e trasformare in abitazione secondaria il (solo) blocco sud (già censito quale "meritevole di conservazione 1a") - non avrebbe invero neppure potuto essere accordata, sulla base segnatamente dell'inventario degli edifici fuori delle zone edificabili e dell'art.
39 cpv. 2 OPT. A quel tempo, il Cantone non si era in effetti ancora dotato del piano di utilizzazione cantonale dei paesaggi con edifici e impianti protetti (PUC-PEIP; cfr. al riguardo RtiD II-2004 n. 43; STA 90.2007.80 del 2 maggio 2008 consid 2.3,
52.2006.228 del 28 gennaio 2009 consid. 5.2, 52.2008.209 del 24 giugno 2008 consid. 4.4). Né avrebbe potuto essere rilasciata successivamente, ritenuto che i fondi in questione sono stati esclusi dal perimetro del PUC-PEIP approvato dal Gran Consiglio l'11 maggio 2010 e il 28 giugno 2012 (cfr. tavola comprensoriale del Luganese). Un permesso non avrebbe inoltre chiaramente potuto essere concesso in base agli art. 24 segg. LPT, e in particolare all'art. 24
c
LPT, che notoriamente non permette la ricostruzione e trasformazione totale in abitazioni di edifici agricoli fatiscenti e abbandonati (cfr. UST, Nuovo diritto della pianificazione. Commenti relativi all'ordinanza sulla pianificazione del territorio, Berna 2001, Autorizzazioni in virtù dell'art. 24c LPT, n. 3.5, pag. 11; cfr. STA 52.2014.416 di data odierna consid. 3.1).
Il resistente non si è tuttavia limitato a utilizzare in buona fede il permesso generosamente concessogli. Scostandosene, ha tra l'altro intrapreso svariati interventi, sia al blocco nord del rustico ("diroccato"), sia al terreno immediatamente circostante, in particolare - per quanto qui interessa - realizzando a monte svariate opere esterne, e meglio un vialetto d'accesso, un terrazzamento
pianeggiante e un muro alto circa un metro, eretto ai piedi della scarpata in questione (cfr. foto 1 e 2 allegate al verbale di sopralluogo del 28 settembre 2016; inc. DT 64534; cfr. pure STA
52.2014.416 citata consid. B).
Ma non solo. Le immagini aeree della situazione dei luoghi tra il 1995 e il 2015 acquisite dal Tribunale (pubblicate sul geoportale dell'Ufficio federale della topografia swisstopo; cfr. allegati allo scritto del 19 aprile 2019) mostrano in modo inequivocabile - come anche osservato dall'UPIP - che già in precedenza il fondo del resistente, in gran parte vignato a terrazzi, aveva subito importanti alterazioni, dovute in particolare alla realizzazione di due piste, l'ultima eseguita tra il 2000 e il 2004 (cfr. in particolare immagine area del 2004). Intervento, questo, che ha all'evidenza comportato il deposito di materiale sul versante e quindi un aumento locale della pendenza naturale del terreno e la presenza di materiale sciolto potenzialmente mobilizzante (cfr. scritto dell'UPIP del 26 aprile 2019). A ciò aggiungasi, come essenzialmente censura il ricorrente e si evince dalle citate immagini aeree (cfr. in particolare foto 2006 e 2009), che il pendio a monte del rustico, tra il 2006 e il 2009, è stato all'evidenza anche oggetto di un'apprezzabile taglio di vegetazione, la stessa che risulta invero toccata dal vincolo di siepi e boschetti (cfr. piano del paesaggio).
4.4. Ferme queste premesse, occorre inevitabilmente concludere che il pendio in questione non si trova più al suo stato naturale a causa dei reiterati interventi che lo hanno manomesso (senza autorizzazione), soprattutto in tempi recenti (dopo il 2000). Diversamente da quanto affermato perentoriamente dal geologo _, non vi è quindi alcun moderato pericolo di rotolamento di sassi e piccole instabilità superficiali che possa essere ricondotto a cause
naturali
, ma semmai solo all'intervento umano, così come anche indicato dall'UPIP (cfr. suo scritto del 26 aprile 2019, pag. 1 e 2). In questa sede quest'ultimo ha del resto chiaramente spiegato come il terreno presenti una bassa propensione naturale allo scivolamento e non sia soggetto a pericolo di caduta sassi, escludendo quindi la presenza di pericoli geologici naturali di rilievo (cfr. scritto citato, pag. 1 e 2). In sede di conclusioni, non lo contesta per finire neppure il resistente CO 1, riconoscendo come non vi sia alcuna instabilità globale del terreno, ma piuttosto un'instabilità superficiale, quand'anche da ricondurre a interventi antropici (cfr. conclusioni del 20 maggio 2019, pag. 2). Non fa peraltro che avvalorare tale deduzione la relazione geologica del 6 marzo 2002 dello stesso dott. _ ("smaltimento acque residuali"), presentata nell'ambito della procedura sfociata nella citata licenza edilizia del 6 maggio 2002. Relazione che, ancorché riferita a un sondaggio del pendio terrazzato vignato più a valle, sul lato opposto del rustico, riteneva possibile
la realizzazione di un pozzo perdente, escludendo (vista la geometria del pendio e le caratteristiche geomeccaniche del sottosuolo), che potessero insorgere fenomeni di instabilità in seguito all'immissione concentrata d'acqua, così come osservato
dall'UPIP (cfr. relazione citata pag. 2 e planimetria ubicazione sondaggio; citato scritto dell'UPIP, pag. 2).
Ne discende che le controverse opere di sistemazione - che il resistente ha già realizzato solo parzialmente, conformemente a quanto appurato in sede di istruttoria (cfr. verbale di sopralluogo e piano di rilievo del 16 aprile 2019) - non possono essere assimilate a opere di premunizione a ubicazione vincolata giusta l'art. 24 lett. a LPT, oggettivamente necessarie per prevenire un pericolo naturale. In queste circostanze, nulla muta il fatto che, da un punto di vista tecnico, tali interventi possano comunque avere una certa efficacia contro piccole instabilità superficiali del terreno, che il resistente ha determinato alterandolo a più riprese. Considerato peraltro che l'erosione del piede di un pendio, come pure il taglio di vegetazione (radici e arbusti che migliorano la coesione del terreno), sono elementi che influenzano la stabilità di un versante (cfr. Ufficio federale dell'ambiente, "Scivolamenti - schede dei processi pericolosi", maggio 2015, pag. 1, sub www.bafu.admin.ch), appare ragionevole ritenere che, già solo senza la costruzione delle citate opere d'arredo esterno e il taglio della vegetazione di cui si è detto (
supra
, consid. 4.3), i controversi "sentieri" (per facilitare la manutenzione della scarpata e proteggere la zona sottostante dal rotolamento) sarebbero stati superflui. Tant'è che nella porzione di pendio più a sud-ovest, ove il terreno risulta tuttora maggiormente intatto e coperto da alberi e arbusti (cfr. foto allegate al citato verbale di sopralluogo), non risulta nemmeno che l'assenza delle opere progettate (ma non ancora attuate e a cui il resistente intenderebbe rinunciare, cfr. verbale di sopralluogo, piano di rilievo del 16 aprile 2019 e citate conclusioni, pag. 3) abbia comportato particolari disagi.
4.5. A fronte di tutto quanto precede, non essendo a ubicazione vincolata (art. 24 lett. a LPT), le opere in discussione non possono dunque essere autorizzate in virtù di tale norma, senza che occorra vagliare anche gli interessi pubblici preponderanti contrari (art. 24 lett. b LPT). Per quanto attiene all'elemento naturale tutelato dal PR (siepi e boschetti), giova nondimeno ricordare che l'art. 29 cpv. 3 NAPR impone di principio di conservare intatti tali elementi, vietando qualsiasi manomissione o intervento che possa modificarne l'aspetto, le caratteristiche o l'equilibrio (lett. a), in particolare gli interventi edilizi di ogni genere (lett. e), ammettendo per contro, a determinate condizioni, quegli interventi richiesti da un uso agricolo estensivo (lett. b) o volti alla valorizzazione delle componenti naturalistiche (lett. c). Tale disposizione, nella misura in cui lo spazio vitale in questione va considerato un biotopo d'importanza locale ai sensi dell'art. 18 della legge federale sulla protezione della natura e del paesaggio del 1° luglio 1966 (LPN; RS 451), protetto dal piano regolatore (cfr. osservazioni del 28 agosto 2013 dell'UNP e documentazione pianificatoria allegata), va peraltro letta anche alla luce del diritto federale e cantonale di rango superiore, e in particolare dell'art. 18 cpv. 1ter LPN e dell'art. 14 cpv. 6 dell'ordinanza sulla protezione della natura e del paesaggio del 16 gennaio 1991 (OPN; RS 451.1), che permette di autorizzare un intervento di natura tecnica suscettibile di deteriorare un biotopo degno di protezione, solo se è indispensabile nel luogo previsto e corrisponde a un'esigenza preponderante (cfr. al riguardo: STA 52.2017.546 del 25 giugno 2018 consid. 2 e 3). Norme, tutte queste, che non è ben dato di vedere come il progetto possa rispettare, già solo considerando che, come visto, le opere non sono altro che il
seguito di interventi di manomissione attuati senza autorizzazione, sul pendio e sull'elemento naturale protetto.
5.
5.1. Sulla base delle considerazioni che precedono, il ricorso è accolto. Di conseguenza, il giudizio impugnato è annullato, mentre è confermata la decisione municipale di diniego del permesso.
5.2. Dato l'esito, la tassa di giustizia (art. 28 LPamm), commisurata al dispendio occasionato dall'impugnativa, è posta a carico del resistente soccombente.
Non si assegnano ripetibili al ricorrente, che non si è avvalso dell'assistenza di un legale.