Decision ID: 76d0c4a8-f16a-5899-b7ed-ca1acdcaa539
Year: 2018
Language: de
Court: SG_VG
Chamber: SG_VG_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A. Die A._ AG, Y._, ist Eigentümerin der Parzelle Nr. 00_ Grundbuch X._. Nach dem
rechtskräftigen Zonenplan der Politischen Gemeinde X._ liegt das Grundstück in der
Kernzone Dorf KD. Laut dem Plan der Schutzobjekte der Schutzverordnung der
Politischen Gemeinde X._ befindet es sich im Ortsbildschutzgebiet Dorf X._. Nach
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Durchführung von zwei Vorverfahren im Jahr 2013 und im Dezember 2014 reichte die
A._ AG am 7. Dezember 2015 ein Baugesuch für den Abbruch des bestehenden
Wohnhauses samt Garage und den Neubau eines Mehrfamilienhauses auf Parzelle Nr.
00_ ein. Während der öffentlichen Auflage vom 15. Februar 2016 bis 29. Februar 2016
ging eine Einsprache von B._, C._, H._ sowie J._, dem Rechtsvorgänger von D._
und E._, ein. Deren Einspracheergänzung vom 18. April 2016/10. Mai 2016 wurde
auch namens der Erbengemeinschaft G._, darunter F._, und der
Stockwerkeigentümergemeinschaft V._strasse 01_ eingereicht. Mit Entscheid vom
6. September 2016 (versandt am 13. Dezember 2016) trat der Gemeinderat X._ auf die
Einsprache der Erbengemeinschaft G._ und der Stockwerkeigentümergemeinschaft
Kirchgasse 6a nicht ein. Ansonsten wies er die Einsprache ab und bewilligte das
Bauvorhaben auf Parzelle Nr. 00_ unter Auflagen (act. 8/13/1-3, 9a f., 19, 21 und 39 f.,
act. 8/15, www.geoportal.ch).
B. Dagegen rekurrierten B._, C._, J._ und F._ am 27. Dezember 2016 an das
Baudepartement (act. 8/1). Am 4. April 2017 verfasste das Tiefbauamt und am
17. Mai 2017 die Denkmalpflege einen Amtsbericht (act. 8/20 und 22). Am
28. Juni 2017 führte das Baudepartement einen Augenschein durch (act. 8/25 f.). Mit
Entscheid vom 30. April 2018 trat es auf den Rekurs von F._ nicht ein; den Rekurs von
B._, C._ sowie von D._ und E._ hiess es im Sinn der Erwägungen gut und hob den
Baubewilligungs- und Einspracheentscheid des Gemeindesrates X._ vom
6. September 2016 auf (act. 1/10).
C. Gegen den Entscheid des Baudepartements (Vorinstanz) vom 30. April 2018 erhob
die A._ AG (Beschwerdeführerin) am 16. Mai 2018 Beschwerde beim
Verwaltungsgericht (act. 1). Am 11. Juni 2018 ergänzte sie ihre Beschwerde mit einer
Begründung und dem Sinn nach mit dem Rechtsbegehren, es sei der angefochtene
Entscheid unter Kosten- und Entschädigungsfolge aufzuheben. Eventualiter sei die
Sache zu neuer Entscheidung an die Vorinstanz zurückzuweisen (act. 4). Mit
Vernehmlassung vom 22. Juni 2018 schloss die Vorinstanz auf Abweisung der
Beschwerde (act 7). Am 13. Juli 2018 nahmen B._, C._, D._ und E._ sowie F._
(Beschwerdegegner 1-4) durch ihren Rechtsvertreter Stellung und beantragten, es sei
die Beschwerde unter Kosten- und Entschädigungsfolgen abzuweisen (act. 10). Die
Politische Gemeinde X._ (Beschwerdebeteiligte) verzichtete stillschweigend auf eine
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Vernehmlassung. Am 29. September 2018 liess sich die Beschwerdeführerin
vernehmen (act. 14), worauf die Beschwerdegegner am 8. Oktober 2018 abschliessend
Stellung nahmen (act. 17 f.).
Auf die Ausführungen der Verfahrensbeteiligten und die Akten wird, soweit wesentlich,
in den Erwägungen eingegangen.

Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1. [...]
2. Der erstinstanzliche Entscheid der Beschwerdebeteiligten erging am
6. September 2016 (act. 8/13/39 f.) und damit vor Inkrafttreten des Planungs- und
Baugesetzes (sGS 731.1, PBG) am 1. Oktober 2017 (nGS 2017-049). Auf das
vorliegend strittige Bauvorhaben bleibt somit das bis 30. September 2017 gültige
Gesetz über die Raumplanung und das öffentliche Baurecht (Baugesetz; nGS 32-47,
BauG, Neudruck September 2004, nGS 39-91, in der Fassung vom 1. Januar 2015)
anwendbar, soweit das neue Recht für die Baugesuchsteller nicht günstiger ist
(Art. 173 PBG).
3. Die Beschwerdeführerin stellt den Beweisantrag (act. 14, S. 2), es sei eine
Stellungnahme der Baukommission X._ zur Auslegung von Art. 20 des Baureglements
der Politischen Gemeinde X._ (BauR) einzuholen. Darauf kann verzichtet werden, weil
es sich dabei um eine reine Rechtsfrage handelt, deren Beantwortung dem Gericht
obliegt. Im Übrigen ergeben sich die entscheidrelevanten tatsächlichen Verhältnisse
aus den Verfahrens-akten (vgl. dazu BGer 8C_649/2017 vom 4. Januar 2018 E. 7.6.2
mit Hinweisen).
4. Die Beschwerdeführerin bringt zunächst vor (act. 4, S. 2 und 4, act. 14), eine
Verletzung der Dachaufbautenbestimmung, auf welcher die Gutheissung des Rekurses
beruhe, sei von den Beschwerdegegnern im Rekursverfahren nicht gerügt worden. Das
Bauprojekt bestehe aus zwei Gebäudeteilen (Haus Nord und Haus Süd), weshalb die
Dachaufbauten separat beurteilt werden müssten. Die Flächenklausel sei unter dem
neuen PBG nicht mehr zulässig. Die Beschwerdebeteiligte lege Art. 20 BauR in
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konstanter Praxis anders als die Vorinstanz aus. Ihr sei diesbezüglich eine
Ausnahmebewilligung erteilt worden.
4.1. Wie die Vorinstanz vorweg selbst einräumt (act. 7 Ziff. II/3), haben die
Beschwerdegegner im vorinstanzlichen Rekursverfahren die Verletzung der Längen-
und Flächenbeschränkungen nach Art. 20 Abs. 2 BauR nicht gerügt (vgl. Rekursschrift
vom 27. Dezember 2016, act. 8/1, S. 8-10 Ziff. III/B/15-18, Eingaben vom
2. Januar 2017, 7. August 2017 und 1. September 2017, act. 8/3, 34 und 36, sowie
Augenscheinprotokoll vom 3. Juli 2017, act. 8/25 S. 9 Votum 23). Auch wurde dieser
Aspekt im erstinstanzlichen Einspracheentscheid der Beschwerdebeteiligten vom
6. September 2016 (act. 8/13/39, S. 4-8 und 10) nur in Bezug auf die vorgesehenen
Dachflächenfenster, nicht aber bezüglich des geplanten Kreuzgiebels beurteilt.
Gestützt auf Art. 56 Abs. 1 und Art. 58 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 21 Abs. 1 VRP (vgl.
VerwGE B 2010/105 vom 16. Dezember 2010 E. 4.4.2 mit Hinweisen, in: GVP 2010
Nr. 36) konnte die Vorinstanz den erstinstanzlichen Einspracheentscheid indes auf
sämtliche (und damit nicht nur auf die gerügten) Rechtsmängel hin überprüfen, auch
wenn sie aufgrund des Rügeprinzips in Bezug auf die Überprüfung des Sachverhalts
dazu nicht verpflichtet war (vgl. hierzu VerwGE B 2015/20 vom 23. August 2016 E. 1.2
und VerwGE B 2011/151 vom 20. März 2012 E. 1.2.1 ff. je mit Hinweisen,
www.gerichte.sg.ch, T. Häberli, in: Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar
Verwaltungsrechtspflegegesetz, 2. Aufl. 2016, Art. 62 Rz. 42 f., M. Bertschi, in:
A. Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich,
3. Aufl. 2014, Vorbemerkungen zu §§ 19-28a Rz. 31, und Cavelti/Vögeli,
Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, 2. Aufl. 2003, Rz. 924 f.). Dies gilt
umso mehr, als ihr volle Kognition zukam (vgl. Art. 46 VRP, Art. 33 Abs. 3 lit. b des
Bundesgesetzes über die Raumplanung, Raumplanungsgesetz; SR 700, RPG, und
Art. 3 Abs. 2 BauG) und die Verletzung der Flächenbeschränkungen (vgl. E. 4.9 des
angefochtenen Rekursentscheids, act. 5/10, S. 12-15) auch noch in Zusammenhang
mit der rügeweise geltend gemachten Überschreitung der maximal zulässigen Anzahl
Vollgeschosse (vgl. Rekurs vom 27. Dezember 2016, act. 8/1, S. 8-10 Ziff. III/B/15-18)
stand (vgl. E. 4.2 hiernach).
4.2. Weiter steht fest, dass vorliegend als besondere Dachform ein sogenannter
Kreuzgiebel projektiert ist (vgl. E. 4.6 des angefochtenen Entscheids, act. 5/10, S. 11,
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und Fassadenpläne vom 11. Dezember 2015, Beilage zu act. 8/15). In Bezug auf das
Gebäudevolumen zu prüfen ist in diesem Zusammenhang einzig (siehe daneben
betreffend Ausnützungsziffer, Gebäude- und Firsthöhe sowie Gebäudelänge
Art. 5 Tabelle und lit. G in Verbindung mit Art. 7 BauR sowie Art. 6 Abs. 2 und Anhang
der Schutzverordnung der Politischen Gemeinde X._ und Amtsberichte der
Denkmalpflege vom 5. Januar 2016 und 17. Mai 2017, act. 8/13/5 und act. 8/22, sowie
Einspracheentscheid vom 6. September 2016, act. 8/13/39, S. 6-8), ob dadurch die in
der Kernzone Dorf festgelegte Höchstzahl von drei Vollgeschossen überschritten wird
(vgl. Art. 5 BauR und zur Berechnung der Geschosszahl Art. 12 BauR). Diesbezüglich
gestand die Vorinstanz der Beschwerdeführerin in Erwägung 4.7-4.8 des
angefochtenen Entscheids (act. 5/10, S. 11 f.) zwar zu, dass das geplante unterste
Geschoss als Untergeschoss (Art. 12 Abs. 2 BauR) zu qualifizieren ist und das
projektierte Satteldach die massgebenden Kniestockhöhen (Art. 12 Abs. 3 f. BauR)
einhält. Sie stellte sich in Erwägung 4.9 des angefochtenen Entscheids (act. 5/10,
S. 12-15) unter Berufung auf die Verwaltungsgerichtsentscheide VerwGE B 5/1996 vom
30. Mai 1996 (in: GVP 1996 Nr. 2) und VerwGE vom 6. Februar 1996 i.S. F.W. AG
(recte: VerwGE B 75/1996 vom 6. Februar 1997) indes auf den Standpunkt, dass reine
Kreuzgiebeldächer die Längen- bzw. Flächenbeschränkungen für Dachaufbauten
einzuhalten hätten, weshalb Art. 20 Abs. 2 BauR – "Die Ausdehnung von
Dachaufbauten, Dachflächenfenstern und Dacheinschnitten ist im Verhältnis zu der in
der Ansicht in Erscheinung tretenden Dachfläche auf einen Fünftel beschränkt.
Dacheinschnitte und Dachflächenfenster dürfen insgesamt in ihrer Länge höchstens
einen Drittel der jeweiligen Gebäudeseite einnehmen." – und damit auch Art. 5 BauR
verletzt seien.
In den von der Vorinstanz angerufenen Entscheiden kam das Verwaltungsgericht zum
Schluss, die gewählten Kreuz- resp. Quergiebel ermöglichten eine weit grössere
Nutzung des Dachgeschosses, als nach Sinn und Zweck der im jeweiligen
Baureglement (Politische Gemeinden Au resp. St. Gallen) umschriebenen
Dachaufbautenbestimmung zulässig sei. Es wäre daher widersprüchlich, die
Vollgeschosszahl zu beschränken, gleichzeitig aber mit der Nichtanwendung der
Dachbauvorschriften auf Kreuz- oder Quergiebel faktisch weitere Vollgeschosse zu
gestatten. Dementsprechend wurden Kreuzgiebel gemäss der bisherigen Praxis im
Kanton St. Gallen weder als Dachgeschoss noch als Dachaufbauten, sondern aufgrund
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der Nutzungsmöglichkeiten als Vollgeschoss(e) qualifiziert (vgl. B. Heer, St. Gallisches
Bau- und Planungsrecht, Bern 2003, Rz. 657). Daraus folgt, dass die altrechtliche
Beurteilung der Vorinstanz nicht zu beanstanden ist, zumal die Vorinstanz in
Erwägung 4.9.2 des angefochtenen Entscheids (act. 5/10, S. 13) nachvollziehbar
dargetan hat, dass und weshalb das geplante Gebäude als Einheit zu betrachten ist
(vgl. Beilagen zu act. 8/15). Zwei eigenständige Gebäudeteile sind jedenfalls nicht
auszumachen.
4.3. Im Unterschied zum BauG legt das PBG die Regelbauweise (Bauvorschriften für
Bauten und Bauteile) in Art. 79 ff. neu einheitlich fest. Dabei bleibt es den Gemeinden,
abgesehen von der zwingend vorgeschriebenen Regelung der Gesamthöhe sowie des
Grenz- und Gebäudeabstandes (Art. 79 Abs. 1 PBG), vorbehalten, in ihren
Baureglementen zu den einzelnen Zonen oder Zonenteilen weitere
Regelbauvorschriften (Gebäudelänge und –breite; Gebäudehöhe und Winkelmass für
Dachraum; Fassadenhöhe; Baumassenziffer; Terrainveränderungen) aus dem kantonal
(abschliessend) festgelegten Katalog (Art. 79 Abs. 2 PBG) vorzuschreiben und für alle
Regelbauvorschriften die konkreten baupolizeilichen Masse festzulegen. Für Kern- und
Schutzzonen können sie gestützt auf Art. 15 Abs. 2 und Art. 99 Abs. 2 PBG
detailliertere Bauvorschriften (z.B. Dachformen oder Materialwahl) vorsehen (vgl.
Botschaft und Entwurf der Regierung zum Planungs- und Baugesetz vom
11. August 2015, in: ABl 2015 S. 2399 ff. [fortan: Botschaft], S. 2421). Ausgeschlossen
sind Höhenbeschränkungen mittels Festlegung der maximal zulässigen Anzahl
(Voll-)Geschosse.
Da (bisherige) kommunale Bestimmungen zur Geschossigkeit unter dem PBG neu
wegfallen, wird an der bisherigen Rechtsprechung zu Kreuzgiebeln – Anwendbarkeit
der Dachaufbautenbestimmung (hier: Art. 20 Abs. 2 BauR) unter anderem zur Wahrung
der Geschossigkeit (hier: Art. 5 BauR) – nicht mehr festgehalten werden. Die
Ausdehnung von Kreuzgiebeln richtet sich neu – neben gestalterischen Aspekten (in
Kern- und Schutzzonen), dem vorgeschriebenen Grenz- und Gebäudeabstand (Art. 79
Abs. 1 PBG) sowie, allenfalls, der Gebäudelänge und –breite, der Fassadenhöhe sowie
der Baumassenziffer (vgl. Art. 79 Abs. 2 PBG) – in erster Linie nach der in Metermass
festgelegten Gesamthöhe (Art. 83 PBG). Soweit zusätzlich die Gebäudehöhe festgelegt
wird, gelangen überdies Art. 84 f. PBG auf Kreuzgiebel zur Anwendung. Danach ist
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zwar das Winkelmass wenigstens für zwei Gebäudeseiten für die Bestimmung des
Dachraums auf höchstens 60 Grad festzulegen (Art. 84 Abs. 2 PBG). Gestützt auf
Art. 85 Abs. 2 PBG dürfen einzelne Fassadenabschnitte aber bis zu einem bestimmten
Mass ihrer Länge bis zur Gesamthöhe reichen, was in beschränktem Umfang etwa
fassadenbündige Dachaufbauten oder Attikageschosse – und damit unter Umständen
auch Kreuzgiebel – erlaubt und die Bevorzugung der Giebeldächer gegenüber anderen
Dachformen in Bezug auf die Gebäudehöhe beseitigt (Botschaft, S. 2479). Demzufolge
ist der Beschwerdeführerin insoweit beizupflichten, als kommunale Längen- und
Flächenbeschränkungen zu Dachaufbauten, soweit sie nicht in Anwendung von Art. 84
Abs. 2 und Art. 85 Abs. 2 PBG lediglich die baupolizeilichen Masse (Winkelmass,
Bruchteil Fassadenabschnitt) festlegen, bei Anwendung des PBG auf Kreuzgiebel nicht
mehr anwendbar sind.
Auf den Ausgang des vorliegenden Verfahrens kann sich dies indessen (noch) nicht
auswirken, setzt doch Art. 173 Abs. 2 PBG – Anwendung "neuen Rechts" – voraus,
dass die ans PBG angepassten kommunalen Rahmennutzungspläne in Kraft sind (vgl.
Botschaft, S. 2531, und allgemein zum Intertemporalrecht BGE 141 II 393 E. 2.4 mit
Hinweisen, in: Pra 105 [2016] Nr. 52, und G. Müller, Zulässigkeit der begünstigenden
Rückwirkung, in: ZBl 118/2017, S. 268 ff., S. 273 ff.). Allein durch den Erlass des
kantonalen PBG und die dadurch erforderliche Anpassung der
verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung wird der strittige Kreuzgiebel mit Blick auf
Art. 5 und Art. 20 Abs. 2 BauR somit (noch) nicht nachträglich bewilligungsfähig.
Vielmehr bedarf es hierzu noch weiterer Vorkehren und Anpassungen auf kommunaler
Ebene.
4.4. Zwar hat die Baukommission der Beschwerdebeteiligten am 18. September 2018
ausdrücklich bestätigt, auch künftige Projekte wie bis anhin – Art. 20 Abs. 2 BauR sei
nicht auf Kreuzgiebel anwendbar – zu beurteilen (act. 15). Allerdings darf bei
unrechtmässigen Bewilligungspraxen (vgl. hierzu die Auflistung der
Beschwerdeführerin, act. 14, S. 2 f.) regelmässig erwartet werden, dass eine betroffene
Gemeinde ihre diesbezügliche Praxis aufgrund des Ausganges eines
verwaltungsgerichtlichen Verfahrens aufgibt, widrigenfalls die Aufsichtsinstanz
einschreiten müsste (vgl. GVP 2001 Nr. 1). Folglich hat die Beschwerdeführerin keinen
Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht (vgl. dazu VerwGE B 2013/49 vom
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8. Juli 2014 E. 5.1 mit Hinweisen, www.gerichte.sg.ch, bestätigt mit BGer 1C_444/2014
vom 27. Januar 2015 E. 4.2 f.). Sodann finden sich in den Akten auch keine
Anhaltspunkte dafür, dass die Beschwerdebeteiligte der Beschwerdeführerin
hinsichtlich der Erstellung des geplanten Kreuzgiebels eine Ausnahmebewilligung erteilt
hätte. Soweit sich die Beschwerdeführerin daher unter Hinweis auf den Einsprache-
und Baubewilligungsentscheid der Beschwerdebeteiligten vom 6. September 2016
(act. 8/13/39 f.) auf den Vertrauensschutz beruft (act. 4, S. 2 f., act. 14), kann ihr
mangels Vertrauensgrundlage nicht gefolgt werden. Solange die Möglichkeit besteht,
mit Rechtsmitteln gegen eine behördliche Anordnung vorzugehen, muss damit
gerechnet werden, dass ein anderes Rechtsschutzanliegen durchdringt (vgl. A.
Guckelberger, Der Widerruf von Verfügungen im schweizerischen Verwaltungsrecht, in:
ZBl 108/2007, S. 293 ff., S. 309 f.).
5. Die Beschwerdeführerin macht ferner geltend (act. 4, S. 3-5), die Vorinstanz wäre
verpflichtet gewesen, sich im angefochtenen Entscheid zu den von den
Beschwerdegegnern im Rekursverfahren erhobenen Rügen (Geschossigkeit,
Abstellflächen für Motorfahrzeuge, Gebäudeabstand, Ortsbild, Strassenabstand,
Ausnützungsziffer, Regelbauvorschriften) zu äussern.
5.1. Aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 der Verfassung der
Schweizerischen Eidgenossenschaft; SR 101, BV, Art. 4 lit. c der Verfassung des
Kantons St. Gallen; SR 131.225, sGS 111.1, KV, und Art. 6 Ziff. 1 der Europäischen
Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten; SR 0.101, EMRK)
fliesst als Teilgehalt die Pflicht der Behörde, ihren Entscheid zu begründen (vgl. Art. 24
Abs. 1 lit. a VRP, siehe auch Art. 112 Abs. 1 lit. b des Bundesgesetzes über das
Bundesgericht, Bundesgerichtsgesetz; SR 173.110, BGG). Sie muss wenigstens kurz
die wesentlichen Überlegungen nennen, von denen sie sich hat leiten lassen. Die
Behörde kann sich dabei auf die für den Entscheid zentralen Punkte beschränken,
soweit die Begründung so abgefasst ist, dass sich die betroffene Person über dessen
Tragweite Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der Sache an die höhere
Instanz weiterziehen kann (vgl. BGer 2C_761/2017 vom 25. Juni 2018 E. 3.2.1 mit
Hinweisen). Die Begründung muss sich nicht mit allen Parteistandpunkten einlässlich
auseinandersetzen und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich widerlegen. Es genügt,
wenn die Begründung kurz die wesentlichen Überlegungen nennt, die dem Entscheid
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zugrunde liegen, damit dieser sachgerecht angefochten werden kann (vgl.
BGer 1C_549/2017 vom 18. Mai 2018 E. 4.1 mit Hinweisen und K. Plüss, in.
A. Griffel [Hrsg.], a.a.O., Art. 10 Rz. 24 ff.).
5.2. Wie in Erwägung E. 4 hiervor ausgeführt, ist die Gutheissung des Rekurses, mit
welchem die Beschwerdegegner obsiegt haben, durch das Verwaltungsgericht zu
bestätigen. Die Vorinstanz durfte sich in der Begründung des angefochtenen
Entscheids auf die Beurteilung der Frage der Geschossigkeit resp. der Einhaltung der
Dachaufbautenbestimmung beschränken, wenngleich die Beschwerdegegner im
Rekursverfahren in der Sache unter anderem die Abstellflächen für Motorfahrzeuge,
den Gebäudeabstand, die Einfügung ins Ortsbild, den Strassenabstand und die
Ausnützungsziffer gerügt haben (act. 8/1, S. 8 ff.). Wie die Vorinstanz in ihrer
Vernehmlassung vom 22. Juni 2018 (act. 7 Ziff. 4) mit Hinweis auf VerwGE B 2015/14
vom 20. Januar 2017 E. 1 (www.gerichte.sg.ch) zutreffend dargetan hat, hätte die
Beschwerdeführerin beim vorliegenden Ausgang des Verfahrens aus einer allfälligen
Beurteilung der weiteren Rügen (selbst im Sinne eines obiter dictum) keinen Vorteil
ziehen können, da es den Beschwerdegegnern unbenommen bliebe, diese Rügen im
Rahmen eines neuen Projekts vorzubringen. Von Rechtsverweigerung kann bereits
daher keine Rede sein (vgl. dazu VerwGE B 2017/176 vom 24. September 2018 E. 2
mit Hinweisen, www.gerichte.sg.ch).
6. [...]