Decision ID: 858103ca-ff4b-49bd-8b16-366f4195c4c9
Year: 2006
Language: fr
Court: VD_TC
Chamber: VD_TC_031
Canton: VD
Region: Région lémanique
Law Area: public_law

Vu les faits suivants
A. Monsieur Edmond Chevalley est propriétaire des parcelles nos 8470 et 8471 du cadastre de Montreux. Situées en aval du village de Chernex, ces parcelles sont colloquées en zone de faible densité selon le règlement sur le plan d’affectation et la police des constructions du 15 décembre 1972 (ci-après : RPA).
B. Dans le courant de l’année 2003 M. Chevalley a déposé, par l'intermédiaire du bureau d'architecture Thomann et Thomann SA, un avant-projet de construction d’une villa avec deux garages sur la parcelle no 8'470, d’une surface de 919 m2.
Le 9 janvier 2004, la Direction des travaux et de l’urbanisme a informé Thomann & Thomann SA que la parcelle concernée était située, selon le plan directeur communal approuvé le 26 février 2001 par le Conseil d’Etat, dans "l’aire de dégagement, destinée à la mise en valeur des villages historiques et des sites très exposés". La direction des travaux a précisé ce qui suit : « Dans la règle, ces espaces demeurent non bâtis, voire, le cas échéant, peu bâtis. En l’occurrence, le secteur en cause fait l’objet d’une attention particulière dans le cadre de la révision en cours du plan général d’affectation. En l’état, l’autorité ne serait pas en mesure de délivrer une autorisation pour la villa projetée. A toutes fins utiles, nous vous informons que le projet du plan général d’affection devrait être soumis à l’examen préalable, selon l’art. 56 LATC, au printemps 2004 ».
Par courrier du 18 février 2004, M. Chevalley a sollicité de la municipalité de Montreux une décision quant à la possibilité de demander et d’obtenir un permis de construire sur la parcelle 8470.
La municipalité a informé M. Chevalley le 24 mars 2004 qu’elle n’était pas en mesure de prendre position sur l’affectation de sa parcelle. Elle invoquait les motifs suivants :
"- Le terrain est compris à l’intérieur d’un compartiment de territoire dont l’affectation fait précisément l’objet d’un réexamen dans le cadre de la révision du plan général d'affectation (PGA);
- Le stade d’avancement des travaux de révision ne permet pas, pour l’instant, de se déterminer de manière objective sur l’affectation de ces terrains ;
- Cette question doit être appréhendée dans le contexte général de la révision, dans le but d’assurer une cohérence d’ensemble au nouvel acte de planification du PGA."
Par courrier du 10 juillet 2004, constatant que le statut de sa parcelle n’était pas clairement défini, M. Chevalley a demandé à la municipalité de mettre à l’enquête une demande d’autorisation préalable d’implantation d’une villa avec garage enterré. L’enquête publique, ouverte du 30 juillet au 19 août 2004, a suscité de nombreuses oppositions, notamment quant à la hauteur de la construction envisagée. Le propriétaire a par conséquent renoncé à poursuivre la procédure selon courrier du 2 septembre 2004 et a informé la municipalité qu’il lui soumettrait un nouveau projet.
C. Par courrier des 30 décembre 2004 et 19 janvier 2005, M. Chevalley a soumis à la municipalité une nouvelle demande d’autorisation préalable d’implantation d’une villa individuelle comprenant sous-sol, rez-de-chaussée et étage partiellement dans le comble, ainsi qu'un garage enterré. La surface bâtie, sans garage, était de 113 m2. L'enquête publique, ouverte du 8 au 28 février 2005, a suscité sept oppositions, dont une collective.
Selon une note manuscrite figurant au dossier, ce projet présentait trois aspects non réglementaires: une distance insuffisante entre l'angle sud-est de la construction projetée et la parcelle voisine no 8'471, une surface bâtie de 152 m2 (en prenant en compte le garage) conduisant à un dépassement du coefficient d'occupation du sol, ainsi qu'une surface de la parcelle inférieure au minimum requis (1'000 m2) pour un bâtiment comportant deux étages sous la corniche.
Par décision du 16 mars 2005, la municipalité a refusé l'autorisation préalable d’implantation pour les motifs suivants :
"Le projet présenté laisse apparaître un excédent d’environ 28 m2 de surface bâtie calculée selon les dispositions des articles 38 et 74 RPA ; il n’est donc pas réglementaire. Par ailleurs, une implantation à cet endroit n’est conforme ni au plan directeur communal approuvé le 26 février 2001 par le Conseil d’Etat, ni à la révision du plan général d’affectation en cours d’étude".
D. En date du 4 avril 2005, M. Chevalley a déposé une demande de permis de construire pour un projet identique à celui pour lequel l'autorisation d'implantation avait été refusée, à ceci près que ce projet prévoit de réunir les parcelles nos 8'470 et 8'471, qui ne formeraient dès lors plus qu'un seul bien-fonds de 1'324 m2.
Par décision du 26 avril 2005, la municipalité a refusé de soumettre cette demande à une nouvelle enquête publique. Elle a invoqué les motifs suivants :
« Concernant le principe même d’une extension de la construction dans le secteur en cause, il convient de rappeler que cette question a fait l’objet de préavis et décisions, tant de la Direction du développement urbain et du territoire, jeunesse et sports que de la Municipalité, conduisant au refus de délivrer l’autorisation de construire pour un projet antérieur fondé sur l’inadéquation au Plan directeur communal et à la révision du Plan général d’affectation en cours, ainsi que sur des aspects non réglementaires. Au demeurant, les deux enquêtes publiques, respectivement des 30 juillet au 19 août 2004 et 8 au 28 février 2005 ont suscité 7 oppositions pour la première et 6 oppositions individuelles et une collective signée par 45 personnes pour la deuxième, fondées sur les mêmes motifs ».
E. Par acte du 19 mai 2005, M. Chevalley a recouru contre cette décision. Il fait valoir en bref que les conditions qui permettraient, selon la jurisprudence, de refuser de mettre le projet à l'enquête publique ne sont pas réunies et que, d'autre part, la municipalité ne peut plus se prévaloir de l'art. 77 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (RSV 700.11 LATC) qui permet de refuser un permis de construire pour un projet qui contreviendrait à un plan d'affectation envisagé, mais non encore soumis à l'enquête publique, au motif qu'elle s'est déjà prévalu de cette disposition le 9 janvier 2004 et que, depuis lors, le délai dans lequel le projet de nouvelle réglementation aurait dû être mis à l'enquête publique (v. art. 77 al. 2 et 3 LATC) est échu.
Dans son mémoire réponse du 20 juillet 2005, la Municipalité de Montreux a conclu au rejet du recours. Elle fait valoir que le dossier présenté par M. Chevalley "enfreint manifestement l'art. 33 RPAPC, en ce sens que, même si la parcelle no 8'470 se trouve en zone de faible densité, elle n'a pas fait l'objet d'une planification de détail, dans le cadre de l'élaboration d'un plan partiel d'affectation ou d'un plan de quartier spécifique." Elle ne serait ainsi pas immédiatement constructible, ce qui, toujours selon la municipalité "résulte non pas d'une application de l'art. 77 LATC, (...), mais d'une application de l'art. 33 RPAPC".
Les parties ont été avisées le 30 décembre 2005 que le tribunal statuerait vraisemblablement sans visite des lieux ni audience de débats.
Le 26 janvier 2006, la municipalité a fait savoir que le nouveau plan et règlement général d'affectation avaient été transmis aux Service de l'aménagement du territoire en date du 28 juin 2005, que ces documents devaient pouvoir être soumis à l'enquête publique au cours du 1er semestre 2006 et que, par conséquent, elle invoquait désormais expressément l'art. 77 LATC, "dans la mesure où le projet serait clairement contraire à la nouvelle planification".

Considérant en droit
1. Interjeté dans le délai de 20 jours fixé par l’art. 31 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LPJA), le recours a été interjeté en temps utile. Il est en outre recevable en la forme.
2. Le recourant a requis que sa demande de permis de construire soit mise à l'enquête publique dans le cadre de l'instruction du recours, et il conclut non seulement à ce que la décision municipale du 26 avril 2005 soit annulée, mais aussi à ce que le permis de construire lui soit octroyé, après cette mise à l'enquête publique.
L'objet du litige est en l'occurrence circonscrit par la décision municipale, qui consiste uniquement en un refus de mettre le projet à l'enquête publique. Il ne peut être question d'ordonner cette enquête à titre de mesures d'instruction, ce qui reviendrait à faire trancher le litige par le juge instructeur, en rendant le recours sans objet. Quant à la conclusion tendant à l'octroi du permis de construire, elle est manifestement irrecevable, dès lors que la municipalité n'a pas préalablement statué sur cette question.
3. Aux termes de l'art. 109 al. 1, 1ère phrase, LATC, la demande de permis est mise à l'enquête publique par la municipalité pendant vingt jours. En d'autres termes, une demande de permis de construire doit faire l'objet d'une enquête publique, sous réserve d'une dispense prévue par l'art. 111 LATC (cf. également art. 72d du règlement d’application de la LATC du 19 septembre 1986, ci-après : RATC). La mise à l'enquête permet à un constructeur de connaître les oppositions ou les interventions que son projet peut susciter. Il résulte du texte légal et du but même de l'enquête que l'administré qui envisage de construire a le droit d'exiger de la municipalité que son projet soit porté à la connaissance du public, cela d'autant plus qu'il doit supporter les frais de cette procédure. L'enquête publique constitue une élément essentiel de la procédure de permis de construire, à laquelle elle est inhérente : comme indiqué ci-dessus, cette opération a en effet pour but de porter le projet à la connaissance du public et - aspect tout aussi important - de renseigner l'autorité sur les observations ou les oppositions que le projet pourrait susciter auprès des tiers. Comme la jurisprudence l'a relevé à plusieurs reprises, il faut toutefois assortir ce principe de la réserve selon laquelle la municipalité peut néanmoins refuser de mettre à l'enquête un projet qui enfreindrait manifestement les dispositions réglementaires ou lorsque les plans sont affectés de lacunes telles que l'on ne peut se faire une idée exacte du projet (Commission cantonale de recours en matière de construction [ci-après :CCRC], prononcé no 2863 du 3 mai 1974, RDAF 1986 p. 266; prononcé no 6'878 du 2 avril 1991; B. Bovay, Le permis de construire en droit vaudois, 2ème éd., p. 79 et les réf. cit.). La jurisprudence a précisé cependant que tout constructeur pouvait exiger une enquête - en vertu de l'art. 109 al. 1 LATC - même s'il avait de bonnes raisons de présumer qu'il se heurterait à un refus (cf. prononcé CCRC no 5'447 du 10 décembre 1987). En d'autres termes, si l'autorité communale peut exiger, en présence d'un projet souffrant de carences techniques importantes, que le constructeur se conforme aux dispositions légales et réglementaires en la matière, elle ne saurait en revanche, sans tomber dans l'arbitraire, refuser purement et simplement d'ouvrir l'enquête si le dossier qui lui est soumis n'appelle aucun grief sérieux (prononcé no 2'863, déjà cité; TA, arrêt AC.2005.0075 du 7 septembre 2005, consid. 4 p. 7).
4. a) En l’occurrence la municipalité ne prétend pas que le dossier serait lacunaire, mais justifie son refus par le fait que le projet violerait l’art. 33 RPA, la parcelle du recourant n’ayant pas fait l’objet d’une planification de détail. En d’autres termes, tant et aussi longtemps qu'un plan partiel d’affectation n’aura pas été établi, la parcelle demeurerait inconstructible bien que colloquée en zone à bâtir.
L’art. 33 dispose:
« La zone de faible densité tend à permettre la création d’ensembles résidentiels selon des plans partiels d’affection ou de quartier, établis par secteurs au fur et à mesure des besoins, les dispositions ci-après étant applicables à défaut de tels plans ».
On constate tout d’abord que la nécessité d’une planification n’est pas imposée par cette disposition, les art. 34 et suivants étant applicables par défaut. En outre, l’art. 33 ne constitue pas une base légale suffisante pour refuser un permis de construire au motif qu’un projet de plan d’affectation serait en cours d’étude. En l’absence de précision temporelle, cette disposition ne respecterait ni le principe de la légalité ni celui de proportionnalité et violerait la garantie de la propriété en soumettant le propriétaire, qui n’a aucune maîtrise sur l’élaboration des plans, au bon vouloir de la commune.
b) A noter que la municipalité ne pouvait refuser la mise à l’enquête au seul motif que la demande ne respectait pas le plan directeur communal du 26 février 2001. Ce dernier détermine les objectifs d'aménagements de la commune (art. 35 LATC). Il sert de référence et d'instrument de travail pour les autorités cantonales et communales (art. 31 al. 2 LATC), mais, contrairement au plan directeur cantonal, il ne lie pas l'autorité (ATF 1A.13/2005 du 24 juin 2005, consid. 4.8, non publié). A fortiori il ne déploie pas d'effets juridiques contraignants à l'égard des particuliers (cf. Piermarco Zen Ruffinen et Christine Guy - Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berne 2001, ch. 267 p. 122; TA, arrêt FO.1995.0012 du 10 septembre 1996, consid. 3 c, RDAF 1997 I 155, spéc. 156).
c) On observe d'autre part que, contrairement à ce prétend la municipalité, le plan de situation accompagnant la demande de permis de construire n'est pas identique à celui qui avait été soumis à l'enquête publique ayant abouti, le 16 mars 2005, au refus de l'autorisation préalable d'implantation. Ce plan prévoit la réunion des parcelles nos 8'470 et 8'471, toutes deux propriétés du recourant, de sorte que les griefs qui pouvaient être faits au précédent projet (surface de la parcelle inférieure au minimum prévu pour un bâtiment comprenant deux étages sous la corniche, non respect de la distance minimum entre bâtiment et limite de propriété, surface bâtie excédant le coefficient d'occupation du sol) tombent.
5. Alors que sa décision du 26 avril 2005 fait expressément référence à la révision du plan général d'affectation, la municipalité a tout d'abord prétendu, dans sa réponse, ne pas faire application de l'art. 77 LATC, qui constitue pourtant la seule base légale pour opposer un refus de permis de construire fondé sur l’existence d’un projet de planification (Droit fédéral et vaudois de la construction, 3ème éd. remarque 2.1 ad. art. 77 LATC). Elle s'est ravisée, six mois plus tard, en invoquant expressément l'art. 77 LATC à l'appui de son refus de mettre le projet à l'enquête publique.
Selon cette disposition :
« Le permis de construire peut être refusé par la municipalité lorsqu’un projet de construction, bien que conforme à la loi et aux plans et aux règlements, compromet le développement futur d’un quartier ou lorsqu’il est contraire à un plan ou à un règlement d’affectation communal ou intercommunal envisagé, mais non encore soumis à l’enquête publique (...)
L’autorité élaborant le plan ou le règlement est tenue de mettre à l’enquête publique son projet dans le délai de huit mois à partir de la communication par la municipalité de la décision du refus de permis (...)
Le projet doit être adopté par l’autorité compétente dans les six mois dès le dernier jour de l’enquête publique.
Le Département des infrastructures, d’office ou sur requête de la municipalité, peut prolonger les délais fixés aux alinéas 2 et 3 de six mois au plus chacun.
Lorsque les délais fixés ci-dessus n’ont pas été observés, le requérant peut renouveler sa demande de permis de construire (....)"
a) On remarquera tout d'abord que l'art. 77 LATC permet de refuser le permis de construire, mais pas de refuser de mettre le projet à l'enquête publique. Cela résulte déjà du texte clair de la loi, qui fait du refus du permis de construire le point de départ du délai dans lequel l'autorité est tenue de mettre à l'enquête publique son projet de plan ou de règlement d'affectation. La municipalité ne saurait empêcher ce délai de courir en ne mettant pas le projet de construction à l'enquête publique et en ne statuant par conséquent pas sur la demande de permis de construire.
b) On peut se demander si la municipalité, en refusant de mettre le projet à l'enquête publique pour des motifs manifestement mal fondés, tout en affirmant dans un premier temps ne pas vouloir faire application de l'art. 77 LATC, n'a pas usé d'un artifice de procédure visant à retarder le plus possible le moment où elle devrait invoquer cette disposition pour faire obstacle à un projet a priori conforme à la réglementation en vigueur. Ce procédé serait contraire aux règles de la bonne foi que se doivent d'observer les organes de l'Etat et les particuliers dans leurs rapports réciproques (v. art. 5 al. 3 Cst féd; art. 7 al. 2 Cst VD). Peu importe toutefois : si la jurisprudence admet que le moyen tiré de l'art. 77 LATC peut être invoqué par la municipalité pendant la procédure de recours, voire jusqu'à l'audience de jugement, elle considère cependant que les délais impératifs de l'art. 77 LATC n'en partent pas moins dès la décision municipale attaquée et ne sont pas suspendus pendant la procédure de recours (prononcé de la CCRC no 6'700, du 9 octobre 1990, résumé dans RDAF 1990 p. 96; prononcé no 6'877 du 18 avril 1991, résumé dans RDAF 1992 p. 227). On devrait donc considérer en l'espèce que le délai de huit mois dans lequel la municipalité était tenue de mettre à l'enquête publique son projet de nouveau plan général d'affectation a commencé à courir dès la communication de sa décision du 26 avril 2005 refusant de mettre à l'enquête publique le nouveau projet du recourant. En revanche, contrairement à ce que prétend ce dernier, ce délai ne courait pas dès le 9 janvier 2004, la municipalité ne s'étant exprimée à ce moment là que sur un avant-projet de construction qui n'avait fait l'objet ni d'une demande de permis de construire, ni d'une demande d'autorisation préalable d'implantation en bonne et due forme. Au demeurant, lorsqu'une telle demande a été présentée le 10 juillet 2004, le délai de l'art. 77 al. 2 LATC n'était pas échu, et le recourant a finalement renoncé au projet qui en faisait l'objet.
c) Un fois échus les délais péremptoires de l'art. 77 LATC, sans qu'il y ait eu ouverture d'une enquête publique ou encore adoption d'un plan ou d'un règlement par le conseil communal, le constructeur peut renouveler sa demande initiale conformément à l'art. 77 al. 5 LATC, la municipalité étant tenue de statuer dans les trente jours. La conformité du projet de construction n'est alors examinée, sous réserve de l'application éventuelle de l'art. 79 LATC, qu'au regard de la réglementation en vigueur (prononcé no 6'877, précité; TA, arrêt AC.2002.0212 du 12 juillet 2006, consid. 3 a, p. 9).
6. Au vu des considérants qui précèdent, le recours doit être admis et la municipalité invitée à mettre sans délai à l'enquête publique la demande de permis de construire présentée par le recourant le 4 avril 2005.
Conformément aux art. 38 et 55 LJPA, un émolument de justice sera mis à la charge de la Commune de Montreux, qui supportera également les dépens auxquels peut prétendre M. Chevalley, qui a procédé par l’intermédiaire d’un avocat et obtient gain de cause.