Decision ID: a8e035ba-e18e-5aaf-8aae-0cf276e9fc9a
Year: 2008
Language: it
Court: TI_TCA
Chamber: TI_TCA_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: public_law

ritenuto,
in fatto
A.
Nella seduta 23 maggio 2005 il consiglio comunale di Novazzano ha adottato la revisione del piano regolatore. In quell'occasione esso ha attribuito il mapp. 229, in località Casate, all'area agricola estensiva - decisione che ricalcava la precedente attribuzione alla zona idonea all'agricoltura del previgente piano regolatore, approvato nel 1982 - e dichiarato bene culturale degno di protezione l'abitazione sita su quel mappale (art. 43 NAPR).
B.
Contro la delibera comunale appena descritta, la RI 1, proprietaria del mapp. 229, è insorta il 29 settembre 2005 davanti al Consiglio di Stato, postulando in via principale l'annullamento dell'attribuzione del suo fondo alla zona agricola estensiva e del vincolo di protezione posto sull'abitazione, in via subordinata la creazione di una zona nucleo che comprendesse i mappali di Casate, incluso il suo.
C.
Il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore il 27 marzo 2007 e nel contempo ha respinto il gravame della RI 1. Il Governo ha innanzitutto confermato l'attribuzione del mapp. 229 alla zona agricola estensiva, poiché non vi era necessità di ampliare la zona edificabile, fortemente sovradimensionata a Novazzano rispetto all'ipotesi di sviluppo dei prossimi 10-15 anni, e perché il fondo era posto a margine della zona edificabile, separato da questa da una strada, immerso nel comparto agricolo di Casate. Il Consiglio di Stato ha anche respinto il ricorso contro la classificazione di bene culturale, riconoscendo un certo interesse storico-culturale dell'edificio e ritenendo la misura proporzionata. L'Esecutivo cantonale ha tuttavia modificato d'ufficio l'art. 43 NAPR abolendo, la categoria di beni culturali degni di protezione e trasferendoli nella lista dei beni culturali d'interesse locale.
D.
Contro la citata decisione del Consiglio di Stato, la RI 1 insorge con ricorso 15 maggio 2007 al Tribunale cantonale amministrativo riproponendo le domande poste al Governo. Essa chiede tuttavia per la prima volta che almeno la metà della superficie del fondo, ca. 3'000 mq, vengano attribuiti alla zona edificabile. Il 27 giugno seguente, la ricorrente ha inoltrato una seconda impugnativa, tendente a contestare, e quindi ad annullare, la modifica operata d'ufficio dal Governo dell'art. 43 NAPR nel senso che nessun vincolo di protezione dovesse essere imposto sull'abitazione. Le argomentazioni verranno riportate nel seguito.
E.

La Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità così come il municipio si oppongono all'accoglimento di entrambi i ricorsi. Le loro posizioni saranno riprese, nella misura del necessario, nei considerandi in diritto.
F.
Il 24 ottobre 2007 una delegazione del Tribunale ha visitato i luoghi in presenza delle parti; sono state scattate alcune fotografie, acquisite agli atti. È pure stata tenuta un'udienza e, dopo ampia discussione, il giudice delegato ha fissato un termine sino al 30 novembre 2007 per presentare le conclusioni con un unico allegato per entrambe le procedure. Il
15 novembre e 29 novembre
2007
, il municipio, rispettivamente la ricorrente, hanno confermato le proprie posizioni. La Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità non ha presentato conclusioni.
considerato,
in diritto
1.
La competenza del Tribunale cantonale amministrativo per entrambe le vertenze è certa (art. 38 cpv. 1 della legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio,
LALPT, RL 7.1.1.1). Il Tribunale precisa però quanto segue circa la legittimazione attiva, rispettivamente la tempestività, dei gravami.
1.1.
A norma dell'art. 38 cpv. 1 LALPT contro la decisione di approvazione
del piano regolatore è dato ricorso al Tribunale cantonale amministrativo entro trenta giorni dalla sua notificazione. Sono legittimati a ricorrere il comune, i già ricorrenti per gli stessi
motivi e ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno
di protezione a dipendenza delle modifiche d'ufficio disposte dal Governo
(
art. 38 cpv. 4 lett. a-c LALPT
)
. Il privato cittadino è pertanto legittimato a insorgere solo se ha precedentemente ricorso davanti all'Esecutivo cantonale; fa eccezione l'ipotesi in cui quest'ultimo abbia disposto una modifica rispetto alle decisioni del legislativo comunale,
segnatamente quindi un diniego di approvazione, rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore.
1.2. Il ricorso
15 maggio 2007
è tempestivo. Quanto alla qualità per agire, la RI 1 è di principio legittimata a ricorrere, in applicazione dell'
art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT
. Tale legittimazione deve essere tuttavia negata per quanto concerne la domanda formulata in via subordinata, attraverso la quale l'insorgente chiede che almeno una parte del suo fondo venga resa edificabile. In effetti, per conseguire questo risultato la ricorrente sarebbe dovuta preventivamente insorgere davanti al Governo, formulando una tale domanda. Infatti, con l'espressione
gli stessi motivi
,
l'art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT
intende che non è possibile porre nuove domande in sede di appello, come prescrive
l'art. 63 cpv. 2 della legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966 (LPamm, RL 3.3.1.1)
. Ora, la domanda di concedere l'edificabilità parziale del fondo non era stata formulata in prima istanza. Nel presente caso, circa l'edificabilità del fondo, il Governo si è però limitato a approvare la decisione del legislativo comunale, per cui la ricorrente è legittimata unicamente a formulare le domande già poste all'Esecutivo cantonale. Non è invece facoltizzata a proporre nuove soluzioni. Il ricorso
15 maggio 2007
è dunque ammissibile solo nella misura in cui ripropone le richieste di quello
29 settembre 2005.
Occorre precisare che benché la domanda di annullamento del vincolo sia stata modificata in questa sede nel senso che si chiede l'annullamento del vincolo di
bene culturale di interesse locale
al posto del vincolo di
bene culturale degno di protezione
, questa è ricevibile poiché da un lato appare evidente che in ogni caso essa tende all'annullamento del vincolo di tutela, dall'altro perché la denominazione del vincolo è stata modificata d'ufficio dal Governo, per cui la legittimazione può essere anche dedotta dall'art
. 38 cpv. 4 lett. c LALPT.
1.3. Il ricorso 27 giugno 2007 è invece tardivo. Infatti, la ricorrente non può prevalersi - contrariamente a quanto sostiene - del termine di ricorso concesso in relazione alla pubblicazione indicato al punto sette del dispositivo della decisione impugnata. Tale termine è applicabile solo per coloro che prendono conoscenza della decisione di approvazione del piano regolatore da parte del Consiglio di Stato attraverso la pubblicazione medesima: sistema alternativo di notificazione che può essere impiegato eccezionalmente, quando i destinatari della decisione sono numerosi o non possono essere identificati senza oneri eccessivi (cfr. a livello federale l'art. 36 della legge federale sulla procedura amministrativa del 20 dicembre 1968, PA, RS 172.021;
Thomas Merkli/ Arthur Aeschlimann/Ruth Herzog
, Kommentar zum Gesetz über Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, Berna 1997, n. 1 ad art. 44), ma che per questo stesso motivo in materia di atti pianificatori costituisce piuttosto la regola. Chi, come è il caso della ricorrente, ha invece ricevuto personalmente la decisione medesima, in ossequio al principio generale (art. 26 cpv. 1 LPamm), non può appellarsi a tale termine. Coerentemente con questo principio, il dispositivo numero sei della decisione contestata ricorda espressamente al comune e ai già ricorrenti in prima istanza, il termine di trenta giorni dalla notificazione per aggravarsi davanti a questo Tribunale, termine peraltro rispettato dalla ricorrente stessa con il primo gravame. L'impugnativa doveva pertanto essere imprescindibilmente insinuata al Tribunale entro quest'ultimo, perentorio, termine. Il ricorso 27 giugno 2007, tardivo, deve essere quindi dichiarato irricevibile.
1.4. Per i motivi appena espressi il Tribunale entra nel merito unicamente del ricorso 15 maggio 2007 nella misura in cui ripropone le domande già formulate all'Esecutivo cantonale, mentre per il resto le impugnative sono irricevibili. Siccome entrambi i ricorsi sono stati inoltrati dalla stessa società e riguardano la medesima fattispecie, questi sono stati
istruiti congiuntamente e sono qui decisi con un unico giudizio (
art. 51 LPamm).
2.
2.1. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT, RS 700) il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art.
3 dell'ordinanza
sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT,
RS 700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999 n. 27 consid. 3).
2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114
I
b 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5;
Bernhard
Waldmann/Peter Hänni
, Raumplanungs-gesetz, Berna 2006, n. 64 ad art. 33), segnatamente quindi i casi in cui sono
impugnati un diniego di approvazione, rispettivamente una modifica d’ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.
3.
Attribuzione del mapp. 229 alla zona agricola estensiva
La ricorrente insorge contro l'attribuzione del mapp. 229 di sua proprietà alla zona agricola estensiva, contestando innanzitutto che il mappale sia parte integrante del comparto agricolo di Casate: in zona nessuno eserciterebbe l'attività agricola. Inoltre, l'elemento produttivo del terreno, che sarebbe essenziale per l'assegnazione alla zona agricola, è assente. Questa attribuzione costituirebbe una disparità di trattamento rispetto alle altre particelle che sono, lungo la strada che costeggia il suo fondo, sia prima che dopo, assegnate alla zona edificabile, ciò che dimostra pure come la strada non sia il limite corretto tra le zone. La contestata pianificazione costituirebbe limitazione del diritto di proprietà sproporzionata, visto che rende applicabile la legge sul diritto fondiario rurale. L'insorgente propone eventualmente di compensare l'inserimento del suo mappale nella zona fabbricabile con un altro terreno, da dezonare. In ogni caso, la zona agricola a Novazzano sarebbe già sufficiente, per cui quella edificabile non sarebbe sovradimensionata. La ricorrente fa notare che il terreno ha un valore di stima elevato rispetto a quello agricolo. L'autorità di prime cure non avrebbe tenuto conto del progetto di piano di utilizzazione cantonale del paesaggio con edifici e impianti protetti
(PUC-PEIP)
, previsto dal piano direttore. Da ultimo sostiene che sia in atto un ammorbidimento delle normative che regolano la zona agricola, per cui sarebbe assurdo includere in questa zona la sua proprietà. Conclude pertanto in via principale all'annullamento della decisione di inserire il mapp. 229 in zona agricola, in via subordinata alla creazione di una zona nucleo a cui attribuire la sua e le altre particelle della località. La divisione si oppone all'accoglimento del ricorso e siccome ritiene non vi siano nuovi fatti rilevanti, si limita a ribadire quanto considerato nella decisione di approvazione. Il municipio osserva che la proprietà è sempre stata attribuita al territorio non fabbricabile. Benché edificata, la particella sarebbe difficile da collocare all'interno delle zone fabbricabili previste dal piano regolatore, al pari di altri
casi nel comune. Infatti, l'edificio, di un certo pregio, verrebbe svilito se semplicemente attribuito alla zona residenziale, ciò che lo esporrebbe al rischio di interventi di trasformazione inopportuni. D'altra parte la costruzione non presenterebbe nemmeno i requisiti di compattezza per essere attribuita a una zona nucleo tradizionale. Anche il comune, quindi, chiede che il ricorso sia respinto.
3.1.
I
piani di utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani regolatori (art. 24 segg. LALPT) - disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi debbono delimitare in primo luogo le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT).
3.1.1. Le zone edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei all'edificazione che sono già stati edificati in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente necessari e urbanizzati entro quindici anni (lett. b). Di massima un terreno che adempie queste esigenze dev'essere attribuito alla zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione globale degli interessi che la legislazione sulla pianificazione del territorio tende a salvaguardare (cfr. in particolare gli art. 1 e 3 LPT), debba essere incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della zona edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15 LPT
per l'assegnazione di un terreno alla zona edificabile hanno quindi
una portata relativa e non un valore assoluto. Essi rappresentano piuttosto dei principi generali della pianificazione del territorio, dei punti di riferimento, che - ancorché soddisfatti - non conducono necessariamente all'attribuzione del terreno interessato alla zona fabbricabile
(cfr. la giurisprudenza appena citata; inoltre
Alexandre Flückiger
, Commentario LPT n. 25-29 ad art. 15;
Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert
, Aménagement du territorie, construction, expropriation, Berna 2001, n. 314).
3.1.2.
Giusta l'art. 16 cpv. 1 LPT (
testo modificato il 20 marzo 1998, in vigore dal 1
o
settembre 2000
), le zone agricole servono a garantire a lungo termine la base dell'approvvigionamento alimentare, a salvaguardare il paesaggio e lo spazio per lo svago o a assicurare la compensazione ecologica; esse devono essere tenute, per quanto possibile, libere da costruzioni, in sintonia con le loro differenti funzioni, e comprendere i terreni idonei alla coltivazione agricola o all'orticoltura produttiva necessari all'adempimento dei vari compiti dell'agricoltura (lett. a) e i terreni che, nell'interesse generale, devono essere coltivati dall'agricoltura (
lett. b; cfr. nello stesso senso l'art. 68 cpv. 1 LALPT, testo modificato il 25 febbraio 2003, in vigore dal 1
o
giugno 2003
). Per quanto possibile devono essere delimitate ampie superfici contigue
(art. 16 cpv. 2 LPT).
3.2.
Una restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 26 §solo se si fonda su una base legale, è giustificata da un interesse pubblico preponderante e rispetta il principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.; DTF 129 I 337 consid. 4.1, 126 I 219 consid. 2). La legalità, l'interesse pubblico e la proporzionalità costituiscono d'altra parte dei principi giuridici fondamentali, che lo Stato deve sempre rispettare nelle proprie attività (art. 5 Cost.). In linea di massima è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una suo frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. Nel caso di un provvedimento di pianificazione del territorio esso è segnatamente dato quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1. con rinvii;
Zen-Ruffinen/ Guy-Ecabert
,
op. cit.
, n. 98-102;
Adelio Scolari
, Diritto amministrativo, parte generale, 2
a
edizione, Cadenazzo 2002, n. 558-594). Il principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo di interesse pubblico desiderato, che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguirlo venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi del proprietario, infine che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo di interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (RDAT II-2000 n. 75 consid.
5b con rinvii;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert
, op. cit., n. 103-106;
Scolari
, op. cit., n. 595-610).
3.3. Il mappale della ricorrente è così censito a registro fondiario:
A Fab. ab. 511 mq
b vigna 817 mq
c giardino 4'533 mq
d incolto 419 mq
E Fabbricato 21 mq
F Piscina 126 mq
G Fabbricato 26 mq
H Fabbricato 30 mq
I Vasca 5 mq
_
6'488 mq
3.3.1. Innanzitutto occorre rilevare che la decisione di attribuire il mapp. 229 alla zona agricola è fondata su una valida base legale (cfr. consid. 3.1.). Con terreni edificati in larga misura ai sensi dell'art. 15 lett. a LPT si intende essenzialmente il territorio costruito in maniera compatta, oltre eventualmente singole particelle inedificate al suo interno, direttamente confinanti con la zona edificabile, in genere già edificate e di superficie relativamente ridotta (RDAT I-2001 n. 49 consid.
3b;
Flückiger
, op. cit., n. 60 ad art. 15 ;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert
, op. cit., n. 319).
Il sopralluogo ha permesso di costatare che la decisione del consiglio comunale è corretta. Il mappale risulta effettivamente marginale alla zona edificabile, dalla quale è separato da una strada, ed è circondato sui tre lati da zona agricola. È vero che a est della proprietà vi sono altri edifici, ma la posizione del comune, che rileva questo fondo come non appartenente a terreni ampiamente edificati, dev'essere senz'altro condivisa, almeno nell'ottica di tutela della sua autonomia, dato il potere di apprezzamento che questa norma gli conferisce. Il mappale è quindi inserito, contrariamente a quanto ritiene la ricorrente, in un comparto verde che si estende verso le località Ronco, Pauzella e Monte Morello. L'inclusione del mappale della ricorrente in zona fabbricabile non risulta nemmeno necessaria per le ipotesi di sviluppo del comune per i prossimi quindici anni. Innanzitutto, contrariamente alla tesi delle conclusioni, la zona edificabile di Novazzano è fortemente sovradimensionata: questa viene misurata in base ai criteri di contenibilità e di sviluppo della stessa e non
a contrario
partendo dalla dimensione della zona agricola. Del resto, che il piano regolatore di Novazzano presenti delle riserve eccessive di terreno fabbricabile, oltre che a essere esaurientemente spiegato nella decisione impugnata, è stato verificato e confermato da questo Tribunale nell'ambito dell'evasione del ricorso presentato dal comune su altri oggetti. Nemmeno questa ipotesi può quindi essere considerata. Il fondo non può dunque essere attribuito alla zona fabbricabile già per l'assenza dei requisiti legali. Merita quindi tutela la decisione del comune di assegnarlo alla zona agricola, intesa nel senso più ampio, espressamente sancito, come visto, all'art. 16 LPT, nella versione in vigore dal 1° settembre 2000. Alla zona agricola dev'essere infatti riconosciuto un ruolo multifunzionale, poiché persegue scopi non solo di politica agraria e fondiaria ma anche obiettivi in ordine agli insediamenti, quale eccellente strumento di prevenzione dell'edificazione sparsa, alla protezione dell'ambiente e a quella del paesaggio (cfr. messaggio del Consiglio federale concernente la revisione parziale della LPT del 22 maggio 1999, in: FF 1996 III 457, 471 con rinvii). Non è quindi nemmeno necessario valutare se, e in quale misura, il fondo si presta alla lavorazione agricola: contrariamente a quanto la ricorrente afferma, l'elemento produttivo non è essenziale per l'assegnazione di un fondo alla zona agricola. In ogni caso, il catasto delle idoneità agricole, allestito dalla Sezione agricoltura del Dipartimento delle finanze e dell'economia, rileva che il fondo è molto idoneo allo sfalcio e in parte anche alla viticoltura e alla campicoltura.
L'interesse pubblico alla tutela del paesaggio e al contenimento dell'espansione a macchia d'olio della zona fabbricabile in assenza di necessità appare in concreto preminente su quello del privato di vedere inserito il suo fondo in zona fabbricabile. L'assegnazione del mapp. 229 alla zona agricola è, infine, l'unica possibilità legalmente praticabile. Da un lato, non è possibile la creazione di una zona nucleo come chiesto dalla ricorrente: infatti il sopralluogo ha permesso di verificare come la tipologia delle case e la densità dell'abitato non permetterebbero una simile disciplina. Nemmeno poi sarebbe possibile creare una micro zona
ad hoc
per l'abitazione della ricorrente. Stando così le cose la misura è dunque senz'altro proporzionata.
3.3.2. Infine circa la disparità di trattamento. Il principio dell'uguaglianza dinanzi alla legge ha una portata necessariamente limitata nell'ambito di provvedimenti pianificatori. Siccome occorre formare zone, è necessario poterle delimitare, talora prescindendo da situazioni esistenti. Non è quindi insostenibile trattare differentemente dal profilo pianificatorio ed edilizio anche terreni analoghi per conformità e posizione. L'invocato principio si identifica in sostanza con il divieto dell'arbitrio: per non essere arbitrario, il provvedimento deve fondarsi pertanto su criteri pianificatori oggettivi e ragionevoli (RDAT I-2001 n. 49 consid. 5a). Innanzitutto, circa la critica relativa al limite della zona, posto in corrispondenza di via Boschetto, essa appare infondata.
La strada in questione ha una forma a "u". La zona edificabile è inserita all'interno di questa e sui due lati; la base invece, dov'è la particella della ricorrente, è tutta in zona agricola. Il limite è dunque coerente e corretto e definisce effettivamente la fine della zona edificabile; non costituisce una disparità di trattamento. Per il resto, la decisione contestata non appare in nessun caso arbitraria.
3.4. In conclusione, la decisione di assegnare la particella in questione alla zona agricola è corretta, non vìola il diritto di proprietà della ricorrente, e risulta rispettosa della parità di trattamento. Il ricorso è dunque su questo punto respinto.
4.
Vincolo di bene culturale
La RI 1 chiede l'annullamento del vincolo di protezione di bene culturale che interessa l'immobile sito sul fondo di sua proprietà. Il Tribunale ha potuto ricostruire l'iter che ha condotto all'adozione del vincolo. L'11 dicembre 2001, il Dipartimento del territorio ha trasmesso al municipio un complemento dell'esame preliminare 2 luglio 1999, relativo al preavviso dell'Ufficio dei beni culturali indicando, oltre ai beni culturali di interesse cantonale e alle proposte di beni culturali d'interesse comunale, anche i
beni culturali degni di protezione
, il cui valore architettonico, artistico e storico non presentava, per quanto in quel momento a sua conoscenza, contenuti tali da imporre una tutela, benché si trattasse di edifici che contribuivano a testimoniare l'evoluzione culturale del territorio, e tra i quali figurava la
Villa già _ con decorazioni barocche sui prospetti esterni
, oggetto della presente procedura. L'ufficio dei beni culturali si era inoltre riservato il diritto di poter effettuare le indagini necessarie per documentarne i contenuti effettivi (cfr. complemento citato pag. 2 seg.). Il municipio ha così inserito la villa della ricorrente, insieme ad altri beni, in una lista all'art. 43 NAPR, che ha denominato
beni culturali degni di protezione (BCP)
. Sia il messaggio municipale 4/2005 relativo alla revisione del piano regolatore, che si limita a rinviare all'elenco dell'art. 43 NAPR (pag. 10), sia il rapporto di pianificazione (pag. 43) non forniscono ulteriori spiegazioni sui motivi che hanno portato alla decisione comunale di tutelare questo edificio. Il consiglio comunale ha quindi adottato l'art. 43 cpv. 1 lett. c delle NAPR che elenca i BCP, tra cui appunto l'abitazione della ricorrente a casate (BCP5). Giusta quest'articolo "
per tutti questi beni il Municipio, sentita l'autorità cantonale competente, potrà imporre interventi di conservazione dell'insieme o di singole parti, rispettivamente porre condizioni a scopo di valorizzazione in sede di licenza edilizia. Questo senza che i privati possano pretendere indennizzi
.
".
La RI 1 aveva già ricorso contro questa decisione al Governo, osservando che la protezione era avvenuta prima che qualcuno avesse esaminato l'oggetto e senza che la società fosse stata interpellata, in violazione del diritto di essere sentito. Con la querelata decisione di approvazione, il Governo, per quanto qui interessi, ha deciso di trasferire i beni inseriti nell'elenco BCP in quello dei beni culturali d'interesse locale (
BCL
).
Esso ha infatti ritenuto che la denominazione BCP,
usata dal Dipartimento del territorio nell'esame preliminare per segnalare al comune eventuali bene culturali che, dopo le indagini necessarie, avrebbero potuto rientrare nell'elenco dei beni culturali di interesse locale, non fosse congrua. Il Consiglio di Stato ha poi respinto il gravame dell'insorgente, limitandosi a riconosce un certo interesse dell'edificio in quanto testimonianza storico-cluturale locale e non ravvisando violazione del principio della proporzionalità.
La ricorrente insorge ribadendo che la classificazione quale bene culturale è avvenuta prima che qualsiasi funzionario cantonale o comunale abbia mai visitato la proprietà in questione e rievoca la lesione del diritto di essere sentito. Sostiene che la parte più pregiata della facciata è visibile unicamente dall'interno, mentre verso l'esterno questa non è assolutamente d'interesse culturale. Siccome l'edificio non sarebbe di tale interesse culturale da prevalere sugli interessi privati, sarebbe violato l'art. 19 della legge sulla protezione dei beni culturali del 13 maggio 1997 (LBC, RL 9.3.2.1). In sostanza ritiene il vincolo privo di interesse pubblico e sproporzionato. Il comune si oppone all'accoglimento del ricorso, valutando il vincolo poco gravoso e analogo a quello di altri beni meritevoli di un'attenzione e sensibilità particolari in quanto testimonianza dell'evoluzione culturale del territorio; la classificazione porterebbe anzi un valore aggiunto. Anche in questo caso il Governo si oppone all'accoglimento del ricorso, senza formulare osservazioni richiamando quelle poste alla base della decisione impugnata. Con le conclusioni la ricorrente e il municipio ribadiscono le proprie posizioni.
4.1.
L
a protezione della natura e del paesaggio è sancita a livello costituzionale dall'art. 78 Cost., che ne affida la competenza ai Cantoni, mentre fa carico alla Confederazione di rispettare nell'esecuzione dei propri compiti le caratteristiche del paesaggio, l'aspetto degli abitati, i luoghi storici, come anche le rarità naturali e i monumenti culturali, con l'obbligo di conservarli intatti quando vi sia un interesse generale e preponderante. Il paesaggio è parimenti protetto dalla LPT, il cui art. 3 cpv. 2 stabilisce che dev’essere rispettato e che in particolare (lett. b) occorre integrare nel paesaggio gli insediamenti, gli edifici e gli impianti, nonché (lett. d) conservare i siti naturali. Giusta l'art. 14 cpv. 2 LPT, i piani regolatori devono delimitare le zone protette, che comprendono (art. 17 cpv. 1 LPT): i ruscelli, i fiumi, i laghi e le loro rive (lett. a); i paesaggi particolarmente belli e quelli con valore naturalistico o storico-culturale (lett. b); i siti caratteristici, i luoghi storici, i monumenti naturali e culturali (lett. c); i biotopi per gli animali e vegetali degni di protezione (lett. d). Il diritto cantonale può prevedere, in vece delle zone protette, altre misure adatte (art. 17 cpv. 2 LPT).
4.2
. A livello cantonale, oltre al decreto legislativo sulla protezione delle bellezze naturali e del paesaggio del 16 gennaio 1940 (DLBN, RL 9.3.1.1) e all'istituto del piano del paesaggio (
art. 28 cpv. 1 LALPT
), la LALPT prevede espressamente, all'art. 28 cpv. 2
lett. h
, la possibilità
di fissare nelle rappresentazioni grafiche dei piani regolatori i vincoli speciali cui è assoggettata l'utilizzazione di taluni fondi, in particolare per la protezione delle acque, la tutela del paesaggio e dei suoi contenuti naturalistici, degli edifici di pregio storico-culturale e della vista panoramica. Inoltre, secondo l'art. 29 LALPT, il piano regolatore può prevedere l'obbligo di mantenere costruzioni, singoli alberi, gruppi di essi o siepi che concorrono a formare la bellezza e la caratteristica del paesaggio (cpv. 2 lett. d), come pure stabilire le regole sulla manutenzione degli edifici (cpv. 1 lett. g).
4.3. Nel nostro Cantone è inoltre in vigore, dal 1° novembre 1997, la LBC
, che ha abrogato la
legge per la protezione dei monumenti storici e artistici del 15 aprile 1946 (
LMS). Questa nuova legge, fondata su una nozione di cultura più aperta e dinamica rispetto a quella tradizionale, fa riferimento
non più ai soli valori alti della civiltà, ma anche all'insieme di tutti quei valori, usi e costumi che caratterizzano il vivere sociale di un popolo e permette, di conseguenza, di tener conto di tutte quelle presenze che possono anche apparire minori, se misurate con i canoni classici, ma che non per questo sono prive di importanza, talvolta anche notevole, sotto angolazioni culturali diverse.
4.3.1. La protezione del patrimonio culturale è compito comune del proprietario e dell'ente pubblico (cfr art. 5 LBC); sono suscettibili di protezione sia i beni culturali mobili che quelli immobili (cfr. art. 2 LBC). L'art. 2 LBC dà la definizione di bene culturale: ossia un bene che riveste importanza per la collettività, un oggetto non solo d'interesse storico o artistico, ma anche religioso, archeologico, architettonico, urbanistico, etnografico, archivistico, bibliografico, numismatico ecc. Fra i beni suscettibili di protezione trovano posto, come detto, gli immobili, ossia le costruzioni, i manufatti, le rovine, le parti costitutive o accessorie di costruzione, le zone archeologiche, ecc., così come i beni mobili, definiti secondo l'art. 713 codice civile svizzero del 10 dicembre 1907 (CC, RS 210) come oggetti che possono essere trasferiti senza alterarne la sostanza. Non solo oggetti singoli possono essere oggetto di tutela; anche una pluralità di beni, che riveste interesse nel suo insieme (come una collezione, un fondo archivistico o librario, un nucleo) può essere protetta nella sua globalità (cfr. messaggio cit., Commento agli art. 2-4 del progetto, RVGC cit., pag. 1026 seg.). Si deve però trattare di prodotto del lavoro dell'uomo: è pertanto
il territorio costruito (nuclei, giardini, vie storiche) che può essere protetto in applicazione di questa legge, anche per la sua importanza paesaggistica. Il paesaggio non costruito può essere assoggettato a limitazioni, nella misura in cui sia incluso nel perimetro di rispetto di un bene culturale protetto secondo l'art. 22 cpv. 2 LBC (cfr. messaggio cit., cifra 4.2, lett. b; RVGC cit., pag. 1023).
4.3.2.
Secondo l'art. 3 LBC, sono beni culturali protetti quelli che beneficiano di protezione pubblica ai sensi della legge. Quanto agli immobili, la legge distingue tra quelli d'interesse cantonale e quelli d'interesse locale. I primi sono testimonianze cui è attribuito un significato culturale che travalica l'ambito locale e sono protetti per decisione cantonale (art. 20 cpv. 3 LBC). I secondi sono protetti per decisione comunale (art. 20 cpv. 2 LBC) e fanno parte di quei beni che rivestono importanza soprattutto per le collettività locali.
La ragione delle predette distinzioni sta nel trattamento in parte differenziato che la legge riserva a ciascuna delle categorie dei beni protetti (cfr. art. 20 e segg. LBC).
4.3.3.
L'art. 19 LBC definisce le condizioni generali dell'istituzione della protezione e, pur senza fissare a priori criteri di giudizio intrinseci, indica i parametri secondo i quali un bene viene protetto: determinante ed essenziale ai fini della protezione è l'interesse pubblico, ossia il significato e l'importanza che l'oggetto, preso nel suo contesto, riveste per la collettività in quanto luogo o fram-mento della memoria collettiva. L'interesse pubblico alla conservazione presuppone insomma che si tratti di beni nei quali la collettività si identifichi e vi riconosca i propri valori essenziali, al punto da dover essere tramandati alle generazioni a venire (cfr. messaggio cit., Commento all'art. 19 del progetto, RVGC cit., pag. 1032).
La legge affida alla commissione dei beni culturali (CBC; art. 45 LBC) il compito di farsi di volta in volta interprete della sensibilità culturale della collettività e di individuare quell'interesse pubblico che giustifica la protezione di un bene (messaggio cit., cifra 6, Commento all'art. 45 del progetto, RVGC cit., pag. 1045). Il regime giuridico della protezione deve soddisfare due esigenze in parte contrapposte: d'un canto salvaguardare un oggetto del patrimonio collettivo, dall'altro consentire l'esercizio della proprietà sul medesimo bene
(
Patrizia Cattaneo Beretta
, La legge cantonale sulla protezione dei beni culturali, in: RDAT I/2000, pag. 139 segg., n. 4.3.2., pag. 152)
.
Per quanto concerne la protezione dei beni immobili, giusta l'art. 20 LBC l'istituzione della tutela s'inserisce nella procedura di adozione o modifica del piano regolatore o del piano di utilizzazione cantonale: la legge impone infatti una precisa individuazione e descrizione di ogni singolo oggetto
(art. 28 cpv. 2 lett. i LALPT).
Spetterà quindi anzitutto al municipio sottoporre, in fase d'elaborazione del piano, ai servizi cantonali la sua proposta relativa ai beni immobili d'interesse comunale. La commissione dovrà dare il suo preavviso e parimenti indicare, già in fase di esame preliminare, quali siano gli immobili d'interesse cantonale da proteggere
(cfr. art. 20 cpv. 1 LBC).
Autorità competenti per la decisione di istituzione della protezione sono il legislativo comunale per gli immobili d'interesse locale e il Consiglio di Stato per quelli d'interesse cantonale
(art. 20 cpv. 2 e 3 LBC)
.
4.3.4. Secondo l'art. 22 LBC, salvo disposizione contraria, la protezione di un bene culturale si estende all'oggetto nel suo insieme, in tutte le sue parti e strutture interne ed esterne (cpv. 1) e, se le circostanze lo esigono, nelle adiacenze del bene protetto è da delimitare un perimetro di rispetto entro il quale non sono ammessi interventi suscettibili di compromettere la sua conservazione o la sua valorizzazione (cpv. 2).
La citata norma concretizza uno dei principi generali alla base della nuova legislazione sulla protezione dei beni culturali, secondo la quale un bene culturale deve essere tutelato nella sua interezza e, per quanto possibile, nel suo contesto spaziale (cfr. anche
Elsbeth
Wiederkehr Schuler
,
Denkmal- und Ortsbildschutz: die Rechtsprechung des Bundesgerichts und des Zürcher Verwaltungsgerichts
,
Zurigo 1999, pag. 84)
. Sovente l'importanza di un bene culturale, in particolare un immobile, risulta tanto dal suo valore intrinseco quanto dalla sua situazione nel contesto spaziale. Il bene deve quindi esser protetto nel suo insieme non potendosi limitare la protezione, come nel passato, a singoli elementi (una facciata, il portale, una colonna, una finestra). Assume quindi grande importanza la delimitazione del perimetro di rispetto (art. 22 cpv. 2 LBC), con funzione analoga alla zona di protezione codificata dalla legislazione previgente (art. 12 della cessata LMS). Tale perimetro di rispetto verrà delimitato, per gli immobili, nel piano delle zone.
Cade quindi anche il vecchio concetto di "adiacenza" al bene protetto, che è stato sovente fonte di problemi nei casi di applicazione concreta (cfr. messaggio cit., Commento agli art. da 22 a 29 del progetto, RVGC cit., pag. 1037).
4.4. L'ufficio dei beni culturali col suo scritto 15 ottobre 2001, poi integrato nel complemento dell'esame preliminare 11 dicembre 2001, aveva rilevato una serie di beni che, pur essendo degni di protezione, non avevano contenuti tali da imporre una tutela, ma comunque si riservava il diritto di approfondire la questione. Il comune ha semplicemente e puramente ripreso questi beni nella categoria beni culturali degni di protezione, poi integrata dal Governo in quella dei beni culturali di interesse locale. Ora, innanzitutto appare assolutamente irrita la decisione del Governo di procedere con una modifica d'ufficio allo spostamento dei beni in questione da una categoria all'altra. Costatata la mancata congruenza con la LBC, l'Esecutivo cantonale avrebbe dovuto semmai non approvare l'articolo e ritornarlo al comune perché provvedesse a valutare se e quali beni degni di protezione intendesse inserire nella lista dei beni culturali d'interesse locale e ciò per evitare una lesione dell'autonomia comunale visto che la designazione di questi beni avviene a opera del legislativo comunale (art. 20 cpv. 2 LBC). Già solo per questo motivo la decisione del Governo andrebbe annullata e gli atti ritornati al comune. Ma vi è di più: né la decisione di dichiarare l'edificio bene culturale degno di protezione, a opera del legislativo comunale, né quella di traslarlo nella categoria di quelli d'interesse locale appaiono sufficientemente motivate, e questo in spregio al diritto costituzionalmente garantito di essere sentito come pure in violazione dell'art. 26 LPamm. Ciò ha reso da un lato impossibile alla ricorrente di esprimere delle critiche circostanziate circa la decisione di protezione, dall'altro al Tribunale di sindacare la bontà della decisione. Infatti, una simile valutazione richiede delle conoscenze locali e tecniche che il Tribunale non possiede. Il comune avrebbe in particolare dovuto spiegare (ammesso che alla fin fine intendesse inserire tale bene in quelli di interesse locale, con le conseguenze previste dalla legge) in cosa risieda l'interesse locale alla conservazione di questo edificio, ossia il rapporto della collettività locale con esso, rispettivamente quali siano i suoi pregi storico-culturali. Benché il sopralluogo abbia permesso di verificare che l'edificio sia di un certo qual interesse, occorre rammentare che il Tribunale, che non è autorità di pianificazione e nemmeno di esecuzione della LBC, non può verificare, in assenza di elementi che devono imperativamente essere forniti dall'ente locale per quanto di sua competenza, la valutazione del valore storico rispettivamente culturale che questo immobile riveste per la comunità di Novazzano. Stando così le cose, il ricorso deve essere parzialmente accolto, annullando la decisione del Consiglio di Stato nella misura in cui classifica l'edificio in parola tra i BCL e confermandola nella misura in cui lo stralcia dall'elenco dei BCP. Spetterà al comune, a questo punto, decidere se inserire l'edificio sito al mapp. 229 tra i beni culturali di interesse locale, adottando una variante di piano regolatore, debitamente motivata.
5.
In base ai pregressi motivi, nella misura in cui è ricevibile, il ricorso 15 maggio 2007 è parzialmente accolto per quanto attiene alla contestazione della classificazione di bene culturale d'interesse locale dell'edificio sito al mapp. 229, per il resto è respinto.
6.
Dato l'esito dei gravami, si percepisce una tassa di giustizia che tiene conto della parziale soccombenza, rispettivamente, completa soccombenza, dell'insorgente (art. 28 LPamm). Alla ricorrente vengono pure riconosciute delle ripetibili per quanto attiene al ricorso parzialmente accolto (art. 31 LPamm).