Decision ID: a1bca2c7-03f3-42c4-a050-3d3a674cc634
Year: 2008
Language: fr
Court: VD_TC
Chamber: VD_TC_031
Canton: VD
Region: Région lémanique
Law Area: public_law

Vu les faits suivants
A.
Ressortissant suisse, X._ (ci-après: X._) est titulaire d'une licence en géographie délivrée par l'Université de Paris 7 le 11 juillet 1988. Au préalable, il avait obtenu un diplôme de gradué en pédagogie appliquée, option géographie, délivré par l'Université nationale du Zaïre le 27 février 1981, titre reconnu le 24 janvier 1984 par l'Université de Paris 7 comme équivalent au D.E.U.G (1
er
niveau universitaire) et admis comme préalable à la poursuite des études universitaires en géographie.
B.
Après avoir occupé différents emplois en France et en Allemagne de 1983 à 1988, X._ a travaillé en Suisse dès 1999, notamment comme collaborateur scientifique ou spécialiste dans des projets d'études géographiques et écologiques, essentiellement comme responsable de la gestion informatique des données. Il a également travaillé comme éducateur jusqu'à fin août 2005. Depuis octobre 2005, il enseigne à l'établissement secondaire de 2._.
C.
X._ a adressé le 26 novembre 2005 au Département de la formation, de la jeunesse et de la culture du Canton de Vaud (ci-après: le département), par sa Commission des équivalences à des titres professionnels reconnus pour l'enseignement (ci-après: CETE), une demande d'équivalence de titres en vue d'enseigner la géographie et l'histoire dans les écoles publiques vaudoises en qualité de maître secondaire spécialiste. L'intéressé a complété son dossier le 10 décembre 2005 en déposant diverses copies d'attestations de cours qu'il avait suivis.
D.
Sur préavis de la CETE du 14 décembre 2005, le département a statué le 17 janvier 2006 considérant que le candidat à un titre de maître secondaire spécialiste devait être au bénéfice de deux branches enseignables, étudiées jusqu'au niveau de la licence suisse, et d'une formation pédagogique et didactique dans ces deux branches. Il a retenu que l'intéressé ne satisfaisait pas ces conditions et a rejeté sa requête.
E.
X._ a recouru contre cette décision le 4 février 2006 auprès du Tribunal administratif (dès le 1
er
janvier 2008, Cour de droit administratif et public
[CDAP] du Tribunal cantonal) en concluant implicitement à l'annulation de la décision attaquée. Il fait valoir que sa demande d'équivalence ne porte pas sur le niveau secondaire 2 auquel se réfère la décision attaquée, mais sur le niveau secondaire 1, niveau dans lequel il déclare enseigner à 2._. Il affirme en outre posséder une licence en géographie et histoire, en précisant que cette seconde branche a fait l'objet d'une reconnaissance d'équivalence préalable (niveau D.E.U.G) par l'Université de Paris 7. Enfin, il demande que son recours soit assorti de l'effet suspensif dans l'attente d'une détermination de la Haute école pédagogique (ci-après: HEP).
F.
Le département s'est déterminé sur le recours le 10 février 2006 en concluant, d'une part, au rejet du recours, d'autre part, au rejet de la requête tendant à accorder l'effet suspensif au recours.
G.
Par décision incidente du 22 février 2006, le juge instructeur a rejeté la requête d'effet suspensif et a renoncé à ordonner des mesures provisionnelles.
H.
Dans un mémoire complémentaire du 31 mars 2006, X._, agissant par l'intermédiaire de son conseil, a exposé qu'il demeurait dans l'attente d'une réponse de la HEP au sujet des titres d'enseignant dont il disposait. Faisant valoir qu'il était difficile de trancher le litige tant qu'il n'avait pas obtenu de réponse, il a implicitement requis la suspension de la cause dans l'attente des déterminations de l'école précitée.
I.
Par courrier du 18 avril 2006, le département s'est opposé à la suspension de la cause, en s'exprimant notamment comme suit:
"On peine à voir où le recourant veut en venir en demandant la suspension du recours jusqu'au dépôt de la réponse de la HEP quant au niveau des titres obtenus par l'intéressé. En effet, une telle démarche porterait sur l'examen des conditions d'admission à la HEP et non pas sur l'équivalence à une formation prétendument achevée, équivalence sur laquelle il revient au Département de statuer. Une "demande à la HEP" n'a de sens que dans l'optique de l'acquisition d'une formation à la HEP: il revient alors à la HEP d'examiner si les titres académiques produits par le candidat à la formation sont équivalents aux titres requis et incorporent une formation académique au niveau de la licence suisse dans deux branches enseignables.
Il n'a jamais été contesté que le requérant dispose d'une licence en géographie d'une université française. Contrairement à une maîtrise d'une université française, ce titre ne correspond toutefois pas au niveau de la licence d'une université suisse, mais, approximativement, à celui d'une "demi-licence" (qui n'est au demeurant pas un grade universitaire en Suisse). De plus, cette formation n'a porté que sur une seule branche enseignable dans l'école vaudoise; à cet égard, la formation combinée "histoire-géographie", dans le système d'éducation français, ne correspond manifestement pas aux mêmes exigences. (...)
Quoi qu'il en soit, on doit conclure que le recourant ne conteste pas qu'il ne dispose pas d'une formation pédagogique comparable à celle d'un maître secondaire spécialiste, puisqu'il paraît vouloir envisager de l'acquérir à la HEP. Dès lors, même à supposer que son titre académique soit suffisant pour entrer à la HEP, le recourant ne saurait se prévaloir de l'équivalence au titre pédagogique décerné à l'issue de dite formation.
(...)."
Le département a en outre précisé que, selon ses informations, X._ n'avait pas encore adressé de demande formelle à la HEP et que, contacté le 6 ou 7 avril 2006, il aurait déclaré qu'il lui manquait encore des documents pour envoyer son dossier
.
J.
Le 24 avril 2006, le juge instructeur a rejeté la requête de suspension, considérant que les motifs invoqués étaient sans rapport avec l'objet du recours.
K.
Ayant obtenu à plusieurs reprises une prolongation du délai qui lui était imparti pour se déterminer, X._ a produit le 27 juillet 2006 copie des correspondances de la HEP du 16 mai 2006 et de l'Université de Lausanne du 1
er
juin 2006 attestant du dépôt d'une demande d'équivalence de titres en vue de son admission à la HEP.
L.
Dans le cadre d'un autre recours pendant au tribunal concernant une affaire analogue, le juge instructeur a invité, le 2 octobre 2006, les parties à se déterminer sur la question des compétences respectives de la Conférence suisse des directeurs cantonaux de l'instruction publique à Berne (ci-après: CDIP) et des autorités cantonales en matière de reconnaissance d'un diplôme étranger pour exercer la profession d'enseignant.
M.
Le département a répondu le 11 octobre 2006. Il ne conteste pas que la reconnaissance au niveau suisse des diplômes cantonaux et des diplômes étrangers soit du ressort de la CDIP mais prétend que le recourant a formulé une demande d'équivalence et non pas une demande de reconnaissance. Il considère qu'aucun texte légal n'interdit aux cantons de prévoir une procédure d'équivalence aux titres cantonaux, mais que les cantons ne peuvent se référer qu'aux dispositions régissant la formation d'enseignant qu'ils dispensent et non pas examiner la demande en fonction du standard de la profession en Suisse ou à l'aune du droit international.
N.
Ayant à nouveau obtenu plusieurs prolongations du délai qui lui était imparti pour se déterminer, le recourant a finalement informé le tribunal le 12 février 2007 qu'il renonçait à répliquer mais signalait qu'il aurait pu être embauché en qualité de collaborateur scientifique, si le poste n'avait pas été repourvu à un autre candidat; il en déduisait que son diplôme en géographie avait été reconnu dans ce cadre. Par ailleurs, il ne s'est pas prononcé sur le contenu de la correspondance du juge instructeur du 2 octobre 2006 et a maintenu implicitement son recours.
O.
Le 17 avril 2007, le tribunal a fait parvenir aux parties une copie du courrier de la CDIP du 26 octobre 2004 adressé aux Secrétaires généraux des départements cantonaux de l'instruction publique et a invité le département à se déterminer sur sa portée. Ce courrier, qui informait les secrétaires généraux précités des effets de la reconnaissance par la CDIP des diplômes d’enseignement cantonaux et étrangers conformément à l’accord intercantonal sur la reconnaissance des diplômes de fin d’études du 18 février 1993 (ci-après: l'accord intercantonal; RSV 400.94), a le contenu suivant:
"(...)
Depuis l’entrée en vigueur de l’accord CH-UE sur la libre circulation des personnes, il incombe à la Confédération suisse des directeurs cantonaux de l’instruction publique (CDIP), sur la base de l’accord sur la reconnaissance des diplômes, d’examiner les diplômes d’enseignement étrangers et, le cas échéant, de les reconnaître comme équivalents aux diplômes suisses correspondants. (...)
Des entretiens menés avec les responsables cantonaux du personnel enseignant ont mis en lumière l’incertitude régnant sur la question de savoir à qui incombe la reconnaissance des diplômes d’enseignement étrangers (chacun des cantons ou le Secrétariat général de la CDIP ?). Par courrier du 27 juin 2002, la CDIP a fait savoir que, depuis l’entrée en vigueur de l’accord CH-UE sur la libre circulation des personnes (1
er
juin 2002), les titulaires d’un diplôme d’enseignement étranger qui le demandent ont droit à une décision formelle de reconnaissance par le Secrétariat général de la CDIP. La lettre précisait également que les cantons pouvaient naturellement toujours accepter les candidatures d’enseignantes et enseignants étrangers et, le cas échéant, après examen de l’équivalence de leur formation avec une formation suisse, les engager. Dans la réalité, cette "double compétence" s’est révélée inadéquate dans la mesure où quasiment chaque canton dispose d’une pratique propre en matière de reconnaissance et que très souvent les demandeurs étrangers ont cherché à profiter de la situation en mettant en concurrence les personnes responsables sur le plan cantonal et le Secrétariat général de la CDIP.
Par conséquent, les secrétaires généraux ont été informés en leur séance des 26 et 27 août 2004 que le Secrétariat de la CDIP traiterait de l’ensemble des demandes de reconnaissance portant sur les diplômes d’enseignement obtenus dans l’UE à partir du 1
er
janvier 2005 au plus tard. Les cantons sont donc tenus de faire suivre les demandes de ce type au Secrétariat général de la CDIP ou d’indiquer aux demandeurs éventuels qu’ils doivent s’adresser à ce dernier.
(...)"
P.
Le 7 mai 2007, le département s’est déterminé sur la portée du courrier susmentionné en concluant au rejet du recours. Pour l’essentiel, il renvoie à ses écritures du 11 octobre 2006. En substance, il accorde à la CDIP la compétence en matière de reconnaissance des diplômes de fin d’études étrangers depuis l’entrée en vigueur de l’accord intercantonal (1
er
janvier 1995), mais s’estime compétent pour examiner, en vertu de la législation cantonale, si des diplômes délivrés par d’autres Etats sont équivalents aux titres délivrés par le canton. Il considère ainsi que le courrier du 26 octobre 2004 n’a pas modifié la situation juridique des cantons et qu’il est impropre à déployer des effets juridiques pour les cantons ou pour les tiers. Selon lui, le canton de Vaud n’a pas perdu sa compétence pour statuer sur une demande d’équivalence à la formation dispensée à la HEP vaudoise.
Q.
Le 8 mai 2007, le tribunal a invité la CDIP à participer à la procédure, en qualité d’autorité concernée; il lui a demandé d’indiquer à quelle autorité il incombait de statuer sur la demande d’équivalence du recourant et s’il y avait lieu de faire une distinction entre une demande de reconnaissance et une demande d’équivalence.
R.
Le 2 juillet 2007, la CDIP a répondu aux questions soulevées par le tribunal de la manière suivante:
"(...)
L’accord intercantonal du 18 février 1993 sur la reconnaissance des diplômes de fin d’études (accord sur la reconnaissance des diplômes) régit la reconnaissance à l’échelon national des diplômes cantonaux, en premier lieu, et des diplômes étrangers, en second lieu. En vertu des art. 2, 4 et 6 de l’accord et en application des différents règlements de reconnaissance, (
http://www.edk.ch/f/CDIP/rechtsgrundlagen/framesets/mainRecht_f.html
), le Comité de la CDIP a conféré au Secrétariat général de la CDIP (SG CDIP), en vue de l’entrée en vigueur le 1
er
juin 2002 de l’accord CH-UE sur la libre circulation des personnes, la compétence d’examiner les diplômes d’enseignement étrangers et, le cas échéant, d’en prononcer la reconnaissance (décision du 20 septembre 2001).
(...) La lettre [du 27 juin 2002] précisait que les cantons conservaient la possibilité d’accepter des candidatures d’enseignants étrangers et, le cas échéant, - après vérification de l’équivalence de leur diplôme à un diplôme suisse – d’engager les candidats en question. En automne 2002, le Comité de la CDIP a chargé divers groupes de travail d’élaborer des instruments permettant d’évaluer les diplômes d’enseignement étrangers et de mettre sur pied des mesures compensatoires en application du droit communautaire.
(...) L’avancement des projets a permis au SG CDIP d’informer par courrier du 26 octobre 2004 les directions de l’instruction publique que, dès le 1
er
janvier 2005 au plus tard, il serait en mesure de traiter l’ensemble des demandes de reconnaissance portant sur les diplômes d’enseignement étrangers. Les cantons étaient donc tenus de faire suivre les demandes de ce type au SG CDIP ou d’indiquer aux personnes intéressées qu’elles devaient s’adresser à ce dernier.
(...) La CDIP a compétence pour la reconnaissance de tous les diplômes d’enseignement étrangers qui se rapportent au domaine de la scolarité obligatoire (préscolaire/primaire, secondaire I, enseignement spécialisé) et au domaine de la formation générale du degré secondaire II (écoles de maturité). Les cantons n’ont donc pas la possibilité de réaliser des procédures formelles d’équivalence ou de reconnaissance sur le plan cantonal. Le fait que les cantons pourvoient en priorité à leurs propres besoins en mettant sur pied des formations, dans le respect du cadre légal défini par la CDIP dans ses règlements de reconnaissance, et qu’il peut donc y avoir quelques divergences entre les diplômes cantonaux au sein du même degré d’enseignement ne change rien à la compétence de la CDIP en matière de reconnaissance des diplômes étrangers.
(...) Il n’y a pas de différence entre une demande de reconnaissance concernant un diplôme d’enseignement étranger et une demande d’équivalence: la reconnaissance n’est finalement rien d’autre qu’un examen visant à déterminer si le diplôme étranger est équivalent au diplôme suisse du même type (...). Si le diplôme est jugé « équivalent », il est reconnu, et la requérante ou le requérant étranger reçoit une décision attestant que « le diplôme d’enseignement étranger est reconnu comme étant équivalent à un diplôme suisse (pour l’école enfantine, le degré primaire, le degré secondaire I, l’enseignement spécialisé ou pour les écoles de maturité) ».
(...) En outre, la procédure de reconnaissance menée par le SG CDIP ne saurait se doubler d’une reconnaissance effectuée par les cantons.
(...) La compétence formelle du SG CDIP est basée sur la législation intercantonale en vigueur, qui attribue à la seule compétence de la CDIP la reconnaissance de tous les diplômes d’enseignement qui se rapportent au domaine de la scolarité obligatoire (préscolaire/primaire, secondaire I, enseignement spécialisé) et au domaine de la formation générale du degré secondaire II (écoles de maturité).
(...) La procédure de reconnaissance appliquée par le SG CDIP n’exclut donc pas que les cantons puissent décider de ne pas engager un candidat ou une candidate titulaire d’un diplôme étranger (malgré sa reconnaissance par le CDIP), parce que la personne ou son diplôme d’enseignement ne correspond pas aux besoins de l’employeur. Cela ne fait pas de ce « non-engagement » une « non-reconnaissance », mais simplement une décision négative dans le cadre d’une procédure d’engagement parfaitement normale.
(...) à notre sens, la demande de reconnaissance de X._ aurait dû être transmise au Secrétariat général de la CDIP ou [que], en tout cas, les services cantonaux auraient dû informer X._ de la compétence de la CDIP en la matière.
(...)."
S.
Invité à se déterminer sur la portée du courrier précité, le département a déposé ses écritures le 21 septembre 2007. Selon lui, la procédure cantonale mentionnée dans la loi scolaire du 12 juin 1984 (LS; RSV 400.01) et son règlement (RLS; RSV 400.01.1) ne constitue pas une procédure supplémentaire mais alternative à celle de la CDIP et ne peut donc s’appliquer qu’à des cas qui ne bénéficient pas déjà d’une reconnaissance de la CDIP; dite procédure cantonale ne vaudrait que pour le canton de Vaud et aurait pour objet la formation vaudoise mentionnée dans le règlement d’application de la loi scolaire. Par conséquent, le département considère que l’objet de la procédure cantonale est distinct de celui examiné par la CDIP et ne voit pas ce qui, en droit, interdirait une telle pratique aux cantons. Estimant que la décision attaquée a été prise par une autorité compétente, il maintient implicitement ses conclusions tendant au rejet du recours.
T.
Ayant encore obtenu à plusieurs reprises une prolongation du délai qui lui était imparti pour se déterminer sur le courrier de la CDIP du 2 juillet 2007, le recourant a informé le tribunal le 31 octobre qu’il entendait déposer une demande de reconnaissance de ses diplômes auprès de la CDIP.
U.
L'avance de frais requise a été effectuée en temps utile.
V.
Le tribunal a statué par voie de circulation en novembre 2007.
W.
Par courrier du 24 janvier 2008,
les parties ont été invitées à indiquer au tribunal si elles avaient une objection à ce que la composition de la cour soit maintenue telle quelle bien que M. Patrice Girardet ait mis un terme à ses fonctions d'assesseur au 31 décembre 2007.
X.
Les arguments des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.

Considérant en droit
1.
En premier lieu se pose la question de savoir à qui incombe la reconnaissance des diplômes d'enseignement étrangers, soit en l'occurrence au département (ou l’autorité intimée) ou à la CDIP (ou l’autorité concernée) par l'intermédiaire de son Secrétariat général.
2.
a) Par décret du 20 décembre 1993 (R 1993 p. 594), le Grand Conseil du Canton de Vaud a autorisé le Conseil d'Etat à adhérer, par arrêté du 30 mars 1994 (R 1994 p. 107), à l'accord intercantonal sur la reconnaissance des diplômes de fin d'études. Tous les cantons ont adhéré à ce dernier.
b) Entré en vigueur le 1
er
janvier 1995, l'accord intercantonal règle la reconnaissance des diplômes cantonaux de fin d'études en Suisse ainsi que la reconnaissance des diplômes étrangers compte tenu du droit international (art. 1 al. 1 et 2). L'art. 2 al. 1 dudit accord énonce que l'accord intercantonal s'applique à toutes les formations et à toutes les professions qui sont réglementées par les cantons, notamment aux diplômes de fin d'études de la formation des enseignants de tous les niveaux (lettre c). Selon l'art. 4, la CDIP est l'autorité de reconnaissance. Les règlements de reconnaissance fixent, pour chaque diplôme de fin d'études ou pour les catégories de diplômes, en particulier les conditions de reconnaissance (énoncées à l'art. 7), la procédure de reconnaissance et les conditions de reconnaissance auxquelles sont soumis les diplômes de fin d'études étrangers (art. 6 al. 1). L'autorité de reconnaissance émet le règlement de reconnaissance après avoir consulté les organisations et associations professionnelles directement concernées (art. 6 al. 2). Aux termes de l'art. 8, les cantons parties à l'accord garantissent aux titulaires d'un diplôme reconnu le même droit d'accès aux professions réglementées sur le plan cantonal que celui accordé à leurs propres ressortissantes et ressortissants au bénéfice d'un diplôme de fin d'études correspondant.
c) Selon l'art. 74 al. 1 de la loi scolaire du 12 juin 1984 (ci-après: LS; RSV 400.01), les titres qui permettent d'enseigner dans les écoles publiques vaudoises sont déterminés par le règlement d'application de la loi scolaire du 25 juin 1997 (ci-après: RLS; RSV 400.01.1). Selon l'art. 100 al. 1 RLS, il s’agit des titres délivrés par la HEP auxquels s'ajoutent ceux qui sont mentionnés à l'art. 103a RLS, à savoir les titres délivrés avant la création de la HEP. Aux termes de l’art. 74 al. 3 LS, le département décide des équivalences de titres. L’art. 101 al. 1 RLS précise que le département peut accorder une attestation d'équivalence à des porteurs de titres suisses ou étrangers analogues à ceux que désigne l'art. 100 RLS susmentionné.
3.
En l’espèce, le département ne met pas formellement en doute la compétence de la CDIP en matière de reconnaissance des diplômes d’enseignement étrangers mais prétend qu’il demeure compétent pour délivrer des équivalences - et non des reconnaissances - de titres à des enseignants étrangers désirant exercer leur profession sur le territoire vaudois.
a) Cette affirmation ne saurait être suivie. Comme l'expose la CDIP, cet organe est la seule autorité compétente pour examiner les diplômes d'enseignement étrangers et, le cas échéant, les reconnaître comme équivalents aux diplômes suisses correspondants. En effet, l’accord intercantonal, dont le but est de régler la reconnaissance des diplômes étrangers compte tenu du droit international, s’applique à toutes les formations et à toutes les professions réglementées par les cantons, notamment aux diplômes de fin d’études de la formation des enseignants de tous les niveaux, et instaure la CDIP comme autorité compétente en matière de reconnaissance. De plus, la délégation de compétences à des organes intercantonaux pour édicter des normes techniques ou d'exécution n'est pas contestée du point de vue constitutionnel (FF 2002 II p. 2323 ad art. 48 Cst).
b) Conformément au principe de la hiérarchie des normes (Pierre Moor, Droit administratif, vol. I, 2e éd., Berne 1994, ch. 2.1.2.7, p. 55 et ch. 2.2, p. 80), le droit intercantonal, à tout le moins lorsqu'il est d'application directe, prime toutes les dispositions cantonales qui lui seraient contraires, sous réserve des dispositions des constitutions cantonales qui ont été garanties par la Confédération en application de l'art. 51 al. 2 Cst. (cf. Jean-François Aubert / Pascal Mahon, Petit commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999, Zurich/Bâle/Genève, 2003, ad art. 48, p. 418). Ce principe a été consacré par l'art. 48 al. 6 Cst. (en vigueur depuis le 1
er
janvier 2008), qui dispose que les cantons respectent le droit intercantonal (cf. Message concernant la réforme de la péréquation financière et de la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons (RPT), FF 2002 II p. 2324, prévoyant une formulation plus contraignante, adoucie par la suite par le Conseil national [BO CN 2002 p. 863] afin de garantir la préséance des constitutions cantonales). Les dispositions de l’accord intercantonal l’emportent donc sur celles de la LS et de son règlement d’application. Ainsi, quand bien même l’art. 74 al. 3 LS prévoit que le département décide des équivalences de titres et l’art. 101 al. 1 RLS précise que ledit département peut accorder une attestation d'équivalence à des porteurs de titres suisses ou étrangers analogues à ceux que désigne l'art. 100 RLS, l’art. 4 de l’accord intercantonal - qui prévoit la CDIP comme autorité de reconnaissance – prime puisqu’il constitue manifestement une règle de droit de rang supérieur. L'adoption et la mise en œuvre de l'accord intercantonal ont rendu sans objet les articles 74 al. 3 LS et 101 al. 1 RLS en tant qu'ils règlent les mêmes questions.
En conclusion, le tribunal considère que la seule autorité compétente en matière de reconnaissance de diplômes d’enseignement étrangers est la CDIP. La décision attaquée ayant été prise par une autorité incompétente, elle ne peut être qu'annulée.
4.
Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours. L'autorité intimée sera invitée à transmettre sans délai la requête du recourant à la CDIP comme objet de sa compétence.
5.
Vu l'issue du pourvoi, les frais de la cause seront laissés à la charge de l'Etat et des dépens alloués au recourant, qui a procédé par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel (art. 55 al. 1 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives; LJPA; RSV 173.36).