Decision ID: 8ac90a05-ee17-5fd2-9ced-c644f150fb04
Year: 2020
Language: de
Court: SG_VG
Chamber: SG_VG_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A.
G._ besitzt seit 2007 die Bewilligung zur Ausübung des Tierarztberufs mit eigener
Praxis und zur Führung einer tierärztlichen Privatapotheke im Kanton St. Gallen.
Wegen verschiedener insbesondere im Jahr 2014 und anfangs 2015 aufgetretener
Unregelmässigkeiten im Medikamentenbereich reichte der Veterinärdienst des Amtes
für Verbraucherschutz und Veterinärwesen am 29. Januar 2015 beim Kantonalen
Untersuchungsamt St. Gallen Strafanzeige gegen G._ ein. Er wurde in der Folge mit
rechtskräftig gewordenem Strafbefehl vom 16. April 2018 wegen vorsätzlichen
Vergehens gegen das Tierseuchengesetz (schwere Zuwiderhandlung gegen die
Sorgfalts- und Meldepflicht) und mehrfacher vorsätzlicher Übertretung des
Heilmittelgesetzes (Unterlassung der Buchführungspflichten, Inverkehrbringen von
Tierarzneimitteln ohne Zulassung, unberechtigte Abgabe von Tierarzneimitteln,
Verletzung der Sorgfaltspflicht als Tierarzt, unzulässige Publikumswerbung) zu einer
Geldstrafe von dreissig Tagessätzen zu je CHF 110, bedingt erlassen bei einer
zweijährigen Probezeit, und zu einer Busse von CHF 11'000 verurteilt.
Der Walliser Kantonstierarzt wirft G._ verschiedene Verstösse gegen das Walliser
Veterinärgesetz, gegen das Heilmittelgesetz und gegen die Tierarzneimittelverordnung
vor und reichte deswegen am 13. Juni 2018 Strafanzeige ein.
B.
Das Amt für Verbraucherschutz und Veterinärwesen schränkte mit Verfügung vom
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26. Oktober 2018 die Bewilligung von G._ zur Ausübung des Tierarztberufs mit
eigener Praxis insoweit ein, als es ihm die Berechtigung zur Führung einer tierärztlichen
Privatapotheke als Detailhandelsbetrieb im Kanton St. Gallen unter Strafandrohung im
Widerhandlungsfall entzog. Zur Begründung führte es unter Hinweis auf die
rechtskräftige strafrechtliche Verurteilung vom 16. April 2018 und die Strafanzeige vom
13. Juni 2018 aus, aufgrund der Schwere der wiederholten Verstösse gegen die
Heilmittelgesetzgebung sei der Entzug der Detailhandelsbewilligung angezeigt. Der
Entzug sei geeignet, weitere Verstösse im Bereich der Heilmittelgesetzgebung
auszuschliessen. Eine mildere Massnahme, beispielsweise eine Einschränkung der
Detailhandelsbewilligung auf bestimmte Medikamente, erscheine aufgrund der
vielfältigen und teilweise schweren Verstösse nicht als zielführend. Die Massnahme
stelle zwar einen schweren Eingriff in die wirtschaftliche Existenz dar. G._ habe jedoch
sein Verhalten trotz des bereits im Jahr 2015 eingeleiteten Strafverfahrens nicht
geändert und sich die strenge Sanktion selber zuzuschreiben. Das öffentliche Interesse
am Schutz der Tiergesundheit und der Lebensmittelsicherheit sowie an einer
gesetzeskonformen Berufsausübung überwiege sein privates Interesse, Tierarzneimittel
weiterhin selbständig abgeben zu dürfen. Auf den Antrag, G._ sei zu verwarnen, trat
das Amt für Verbraucherschutz und Veterinärwesen nicht ein mit der Begründung, die
Aufsicht über die Berufsausübung falle in den Geschäftskreis des
Gesundheitsdepartements, wobei der Leiter des Rechtsdienstes zur Anordnung von
Verwarnungen, Verweisen oder Bussen gegenüber Medizinalpersonen befugt sei.
Gestützt auf die Anzeige des Walliser Kantonstierarztes verurteilte das
Untersuchungsamt St. Gallen G._ mit Strafbefehl vom 27. November 2018 wegen
mehrfacher vorsätzlicher Übertretung des Heilmittelgesetzes und unberechtigter
Abgabe von Tierarzneimitteln. G._ erhob gegen die Verurteilung Einsprache. Das
Strafverfahren ist hängig.
C.
Das Gesundheitsdepartement des Kantons St. Gallen wies den von G._ gegen die
Verfügung des Amtes für Verbraucherschutz und Veterinärwesen vom 26. Oktober
2018 erhobenen Rekurs am 8. April 2019 ab. In tatsächlicher Hinsicht stellte das
Departement in erster Linie auf den rechtskräftigen Strafbefehl vom 16. April 2018 ab.
Prospektiv könnten die neuen Ereignisse, die einen nicht einsichtig wirkenden, zu
weiteren Beanstandungen Anlass gebenden Bewilligungsinhaber zeigten, ohne
Verletzung der Unschuldsvermutung einbezogen werden. Der Einwand, die meisten
Verfehlungen lägen vier und mehr Jahre zurück, widerspreche dem Vorbringen, ein
Sachverhalt dürfe erst nach strafrechtlicher Verurteilung berücksichtigt werden. Die
Verfehlungen bis August 2015, im Dezember 2015 und im Jahr 2017 seien trotz der
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Hausdurchsuchung vom 28. April 2015 begangen worden. Aufgrund der hohen Summe
einer Rechnung vom 27. April 2017 gehe das Amt für Verbraucherschutz und
Veterinärwesen von einer Medikamentenabgabe auf Vorrat ohne
Tierarzneimittelvereinbarung zwischen dem Kunden und G._ aus. Zudem habe G._
im Februar 2019 einem Landwirt eine Bestätigung des Bezugs von Isofluran verweigert.
Sollten die Verfehlungen auf Organisationsfehler und juristisches Unverständnis
zurückzuführen sein, ändere dies nichts daran, dass G._ immer noch Schwierigkeiten
habe, sich an Rechtsvorschriften und behördliche Vorgaben zu halten. Dass er künftig
auf die Zusammenarbeit mit anderen Berufskollegen angewiesen sein werde, habe er
sich selbst zuzuschreiben. Der Entzug der tierärztlichen Detailhandelsbewilligung
erweise sich als erforderlich und zumutbar, mithin als verhältnismässig.
D.
G._ (Beschwerdeführer) erhob gegen den Entscheid des Gesundheitsdepartements
(Vorinstanz) vom 8. April 2019 durch seinen Rechtsvertreter mit Eingabe vom 8. Mai
2019 und Ergänzung vom 11. Juni 2019 Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit dem
Rechtsbegehren, es sei unter Kosten- und Entschädigungsfolge der Entscheid der
Vorinstanz aufzuheben und von einem Entzug der tierärztlichen
Detailhandelsbewilligung zur Führung einer tierärztlichen Privatapotheke abzusehen.
Eventualiter sei eine Verwarnung auszusprechen. Subeventualiter sei die Angelegenheit
zur Neubeurteilung im Sinne der Erwägungen des Verwaltungsgerichts an die
Vorinstanz oder an das Amt für Verbraucherschutz und Veterinärwesen
zurückzuweisen.
Mit Vernehmlassung vom 24. Juni 2019 beantragte die Vorinstanz die Abweisung der
Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Der Beschwerdeführer nahm dazu am
11. September 2019 Stellung und hielt an seinem Rechtsbegehren fest.
Auf die Ausführungen der Verfahrensbeteiligten zur Begründung ihrer Anträge und die
Akten wird, soweit wesentlich, in den Erwägungen eingegangen.

Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1.
Das Verwaltungsgericht ist zum Entscheid in der Sache zuständig (Art. 59 Abs. 1 des
Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege; sGS 951.1, VRP). Als Adressat des
angefochtenen Entscheids ist der im Rekursverfahren unterlegene Beschwerdeführer
zur Ergreifung der Beschwerde berechtigt (Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1
VRP). Die Beschwerde gegen den Entscheid der Vorinstanz vom 8. April 2019 wurde
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mit Eingabe vom 8. Mai 2019 unter Berücksichtigung des Fristenstillstandes über die
Osterfeiertage rechtzeitig erhoben und erfüllt zusammen mit der Ergänzung vom
11. Juni 2019 in formeller und inhaltlicher Hinsicht die gesetzlichen Anforderungen
(Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 30 Abs. 1 VRP sowie Art. 145 Abs. 1
lit. a der Schweizerischen Zivilprozessordnung, SR 272, ZPO, und Art. 48 Abs. 1 und 2
VRP). Auf die Beschwerde ist deshalb einzutreten.
2.
Gemäss Art. 30 des Bundesgesetzes über Arzneimittel und Medizinprodukte
(Heilmittelgesetz; SR 812.21, HMG) benötigt eine kantonale Bewilligung, wer
Arzneimittel in Apotheken, Drogerien und andern Detailhandelsgeschäften abgibt
(Abs. 1); die Kantone regeln die Voraussetzungen und das Verfahren für die Erteilung
der Detailhandelsbewilligung und führen periodisch Betriebskontrollen durch (Abs. 2).
Nach Art. 30 Abs. 1 Ingress und lit. a und lit. b der Verordnung über die Tierarzneimittel
(Tierarzneimittelverordnung; SR 812.212.27, TAMV) sind die Kantonstierärztinnen und
Kantonstierärzte verantwortlich für die Kontrollen und den Vollzug der
Heilmittelgesetzgebung in tierärztlichen Privatapotheken und anderen
Detailhandelsbetrieben.
Das kantonale Recht hält in Art. 7 Abs. 1 Ingress und lit. c der Heilmittelverordnung
(sGS 314.3, HMV) ausdrücklich fest, dass zum Detailhandel auch tierärztliche
Privatapotheken zur Abgabe von Arzneimitteln für Tiere und Tiergruppen gehören.
Art. 8 HMV wiederholt das Erfordernis der Betriebsbewilligung für die Abgabe von
Arzneimitteln in Detailhandelsbetrieben. Das Gesuch um Bewilligung zur Abgabe von
Heilmitteln ist gemäss Art. 38 Abs. 1 Satz 1 HMV bei der Vollzugsbehörde
einzureichen. Die Vollzugsbehörde erteilt gemäss Art. 22 HMV die Bewilligung, wenn
die gesuchstellende Person den Beruf der Tierärztin oder des Tierarztes ausübt (lit. a
Ziff. 3) und durch Inspektion festgestellt worden ist, dass die Vorschriften zur Führung
eines Detailhandelsbetriebs erfüllt sind (lit. b). Die Vollzugsbehörde entzieht gemäss
Art. 40 HMV die Bewilligung, wenn die Voraussetzungen zur Abgabe von Heilmitteln
nicht mehr gegeben sind (Abs. 1) und kann bei Verstössen gegen die Vorschriften der
Heilmittelgesetzgebung oder der Heilmittelverordnung, insbesondere bei mangelnder
Qualitätssicherung, vorschriftswidriger Lagerung, Überwachung oder Abgabe von
Arzneimitteln, die Bewilligung zur Herstellung oder Abgabe einschränken oder
entziehen (Abs. 2); sie zeigt den Entzug oder die Einschränkung der Bewilligung unter
Einräumung einer angemessenen Frist zur Behebung der Mängel oder der Einreichung
eines Massnahmenplans an (Abs. 3).
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3.
Die Vorinstanz, das Amt für Verbraucherschutz und Veterinärwesen und der
Beschwerdeführer gehen – stillschweigend und übereinstimmend – davon aus, dass
der Entzug der Berechtigung zur Führung einer tierärztlichen Privatapotheke in die in
Art. 27 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (SR 101, BV)
verankerte Wirtschaftsfreiheit eingreift und sich der (...) Beschwerdeführer als Bürger
eines EU-Staates, der in der Schweiz über die Bewilligung zur selbständigen Ausübung
des Berufs als Tierarzt verfügt, auf diese verfassungsmässig geschützte Grundfreiheit
berufen kann. Während Abweichungen vom Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit gemäss
Art. 94 Abs. 4 BV in der Bundesverfassung vorgesehen oder durch kantonale
Regalrechte begründet sein müssen, sind grundrechtskonforme (gemeint wohl:
grundsatzkonforme) Beschränkungen unter den für Grundrechtseingriffe allgemein
geltenden Voraussetzungen des Art. 36 BV zulässig (vgl. BGer 2C_477/2012 vom
7. Juli 2014 E. 6.1 mit Hinweisen).
Das Bewilligungserfordernis für die direkte Medikamentenabgabe, welches durch die
Gewährleistung der Medikamentensicherheit die öffentliche Gesundheit schützen soll,
stellt eine polizeilich begründete und damit eine grundsatzkonforme Massnahme dar.
Die Verfahrensbeteiligten gehen dabei übereinstimmend davon aus, dass sich ein
allfälliger Entzug der Berechtigung des Beschwerdeführers zur Führung einer
tierärztlichen Privatapotheke als Detailhandelsbetrieb auf Art. 40 Abs. 2 HMV stützt. Sie
sind sich zu Recht auch einig, dass diese Verordnungsbestimmung zusammen mit den
gesetzlichen Vorgaben von Bund und Kanton als Rechtsgrundlage genügt und der
Entzug einem öffentlichen Interesse dient. Umstritten ist hingegen, ob die Massnahme
verhältnismässig ist. Dabei ist vorab zu klären, welche Tatsachen bei der Beurteilung
dieser Frage zu berücksichtigen sind (dazu nachfolgend Erwägung 4). Sodann ist in
rechtlicher Hinsicht zu prüfen, ob die Massnahme verhältnismässig ist (dazu
nachfolgend Erwägung 5).
4.
Streitgegenstand ist vorliegend in erster Linie die Frage, ob der Beschwerdeführer sich
zukünftig an die Regeln halten wird, die für die Abgabe von Tierarzneimitteln gelten.
Von Bedeutung ist dabei nicht das Verschulden des Beschwerdeführers im
Zusammenhang mit den begangenen Regelverstössen. Auszugehen ist von den
Tatsachen, wie sie die zuständige Verwaltungsbehörde feststellt. Insoweit ist die
Berufung des Beschwerdeführers auf die Unschuldsvermutung im vorliegenden
4.1.
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Verfahren unbehelflich. Mithin sind auch Sachverhalte von Bedeutung, welche nicht
oder noch nicht zu einer strafrechtlichen Verurteilung des Beschwerdeführers geführt
haben, jedoch für die Verwaltungsbehörde – die gemäss Art. 12 Abs. 1 VRP den
Sachverhalt von Amtes wegen ermittelt und die Beweise gemäss Art. 21 Abs. 3 VRP
nach freier Überzeugung würdigt – aufgrund ihrer eigenen Untersuchungen als erstellt
gelten dürfen und für die Beurteilung, ob der Tatbestand der anwendbaren Rechtsnorm
erfüllt ist, von Bedeutung sind.
Für die Beurteilung, ob der Entzug der Berechtigung zur Abgabe von Tierarzneimitteln
gerechtfertigt ist, fallen vorab Tatsachen in Betracht, die unmittelbar mit der
Medikamentenabgabe zusammenhängen (dazu nachfolgend Erwägung 4.2.1). Von
Bedeutung für die Einschätzung können aber auch Tatsachen sein, die damit zwar nur
mittelbar zusammenhängen, aber für die Beurteilung der Eignung des
Beschwerdeführers zur regelkonformen Führung seiner Praxisapotheke relevant sind
(dazu nachfolgen Erwägung 4.2.2).
4.2.
Beim Verhalten des Beschwerdeführers, das unmittelbar im Zusammenhang mit der
Abgabe von Arzneimitteln steht, sind zunächst die Sachverhalte, die dem
rechtskräftigen Strafbefehl vom 16. April 2018 zugrunde liegen, festzuhalten:
4.2.1.
Der Beschwerdeführer brachte zwischen 1. Januar 2013 und 8. Juli 2014 eine 250
ml-Flasche des in der Schweiz nicht zugelassenen Norotril Max 100 mg/ml in
Verkehr, ohne eine Zusatzetikette seiner Tierarztpraxis anzubringen.
–
Der Beschwerdeführer gab zwischen Anfang 2013 und 20. Mai 2014 im Kanton
Obwalden, in welchem er über keine Bewilligung zur selbständigen Ausübung der
tierärztlichen Tätigkeit verfügte, einem Nutztierhalter, mit dem er keine
Tierarzneimittelvereinbarung abgeschlossen hatte, in der Schweiz nicht zugelassene
Arzneimittel ab, nämlich eine Einheit Fatroxamin und eine 500 ml Flasche
Noromectin, ohne Zusatzetiketten der Tierarztpraxis anzubringen.
–
Der Beschwerdeführer gab zwischen 1. Januar 2013 und 6. Januar 2015 im Kanton
Luzern, in welchem er über keine Bewilligung zur selbständigen Ausübung der
tierärztlichen Tätigkeit verfügte, einem Nutztierhalter, mit dem er keine
Tierarzneimittelvereinbarung abgeschlossen hatte, in der Schweiz nicht zugelassene
Arzneimittel ab, nämlich eine 250 ml-Flasche Norotril Max 100 mg/ml, neun 250 ml-
–
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Flaschen Ketink 100 mg/ml (per Post), auf den Packungen waren – wie auch auf per
Post zugestellten zahlreichen weiteren Medikamenten, nämlich zwei Einheiten
Enroflox 100, 250 ml, zwei Einheiten Ketoprofen 100, 250 ml, eine Einheit Cloxa-
Colistin 200 ml, vier mal zehn Einheiten Calcamyl 500 ml, zwei 100 ml-Flaschen
Truleva RTU, vier 100-ml-Flaschen Progesteron, 24 500 ml-Flaschen Calcamyl 40
MP, zehn Anwendungen Chorulon 5000, drei Einheiten Virbamec 200 ml, 10
Pessare Eazi-Breed CIDR 1380, zwei Flaschen Dexatat sowie fünf Einheiten Rifen
10% – keine Zusatzetiketten der Tierarztpraxis angebracht.
Der Beschwerdeführer gab zwischen 1. Januar 2013 und 5. August 2015 einem
Nutztierhalter, mit dem keine Tierarzneimittelvereinbarung bestand, im Kanton
Freiburg, in welchem er nicht zur selbständigen Ausübung der tierärztlichen
Tätigkeit befugt war, zehn Wurmpasten Eraquell, Virbac ab, ohne eine Zusatzetikette
der Tierarztpraxis anzubringen.
–
Der Beschwerdeführer bewarb mit je an einen Adressaten gerichteten Mails vom
6. Dezember 2014 und vom 11. August 2015 ein verschreibungspflichtiges
Tierarzneimittel der Wirkstoffgruppe Avermectine.
–
Der Beschwerdeführer gab am 14. Dezember 2014 und am 15. Dezember 2015 in
den Kantonen Luzern und Bern, in welchen er nicht zur selbständigen Ausübung der
tierärztlichen Tätigkeit befugt war, zwei Pferdehaltern, mit denen keine
Tierarzneimittelvereinbarung bestand, per Post zwanzig beziehungsweise dreissig
Wurmpasten mit dem Wirkstoff Pyrantel, der in der Schweiz lediglich als Strongid
einer bestimmten Vertreiberin zugelassen ist, ab.
–
Der Beschwerdeführer gab am 3. April 2015 im Kanton Thurgau, in welchem er nicht
zur selbständigen Ausübung der tierärztlichen Tätigkeit befugt war, einem
Pferdehalter per Post und auf Vorrat 115 Wurmpasten mit dem Wirkstoff Pyrantel,
der in der Schweiz lediglich als Strongid einer bestimmten Vertreiberin zugelassen
ist, ab.
–
Der Beschwerdeführer lagerte am 28. April 2015 in seiner Tierarztpraxis und in
seinem Einsatzfahrzeug verschiedene in der Schweiz nicht zugelassene
Medikamente, nämlich zwei Einheiten Metoclopramidi hydrochloridum 140 ml, 24
–
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In unmittelbarem Zusammenhang mit dem Detailhandel mit Tierarzneimitteln stehen
auch die Mängel, die in einem Inspektionsbericht von Swissmedic im Jahr 2011
festgehalten wurden, nämlich fehlende Tierarzneimittelverträge, nicht dokumentierte
Temperaturkontrollen im Praxiskühlschrank, nicht direkt an den Endverbraucher
geliefertes Ranitidin Pulver, nicht belegte Rückgabe und Vernichtung von
Medikamenten sowie fehlende Ausstellung von Rezepten der Swissmedic bei oralen
Gruppentherapien (act. 8-4/4.2). Aus einem Antrag für eine Strafanzeige des
Veterinärdienstes des Kantons Bern vom 13. Januar 2015 ergibt sich, dass der
Beschwerdeführer auf seiner Internetseite unzulässige Publikumswerbung mit der
Anpreisung "Medikamenteneinsparung und Vorteile durch Generikaeinsatz beim Tier"
betrieb (act. 8-4/9). Gemäss Strafanzeige des Veterinärdienstes vom 29. Januar 2015
sah sich auch die Bezirkshauptmannschaft Feldkirch veranlasst, gegen den
Beschwerdeführer ein Verfahren wegen Verletzung von Bestimmungen im
Zusammenhang mit Einfuhr und In-Verkehr-Bringen von Medikamenten einzuleiten
(act. 8-4/10). Der Beschwerdeführer hat sodann per E-Mail Medikamente angeboten
und sich dabei auf Telefonanrufe bezogen, die er nicht geführt hat (act. 8-4/26). Im Lauf
des Rekursverfahrens hat das Amt für Verbraucherschutz und Veterinärwesen eine vom
Beschwerdeführer am 27. April 2017 ausgestellte Rechnung mit einem
Rechnungsbetrag von rund CHF 650 für einen Impfstoff eingereicht, aus welcher sie
auf eine Abgabe auf Vorrat schloss (act. 8-14.1). Zudem teilte ein Tierhalter dem Amt
Einheiten Veyxol B-Phos, vier Einheiten Marbiflox 100 ml, eine Einheit Bigram 98 ml,
drei Einheiten Genta 5% 280 ml, zwei Einheiten Carbesia 180 ml, eine Einheit PGF
Veyx forte, Hormon, 10 ml – und abgelaufene – zehn Einheiten Ketamin (04.2006),
eine Einheit Micropaque (10.2009), zehn Einheiten Bezazolin (12.2009), eine Einheit
Anivomitof (10.2009), zwei Einheiten Kodan Tinktur (06.1994), eine Einheit
Esconarkon (01.2012), eine Einheit Prifinal (03.2012), eine Einheit Dimazon
(10.2012), eine Einheit Dexavetadrem (10.2012), zwei Einheiten Cerbesia (03.2003),
eine Einheit Istacyl (02.2009), eine Einheit Oestradiol (06.2006).
Der Beschwerdeführer gab am 5. April 2017 Duphamox und Infacam 20 mg/ml ab,
ohne auf den beiden Packungen eine Zusatzetikette seiner Tierarztpraxis
anzubringen und dem Tierhalter eine schriftliche Anwendungsanweisung
abzugeben.
–
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am 20./25. Februar 2019 mit, der Beschwerdeführer habe sich geweigert, die Abgabe
von Isofluran zu bestätigen, wenn das Medikament schon längst aufgebraucht sei und
es keine längeren Absetzfristen habe, keine Schäden verursacht und keine weiteren
Mängel gegeben habe. Er erachte die Bestätigung als reine Schikane, da das Amt ihn
als Tierarzt "abwürgen" wolle (act. 8-14.2).
Die Vorinstanz und das Amt für Verbraucherschutz und Veterinärwesen haben das
Verhalten des Beschwerdeführers berücksichtigt, welches zu seiner Verurteilung wegen
Übertretungen der Heilmittelgesetzgebung mit Strafbefehl des Untersuchungsamts St.
Gallen vom 27. November 2018 geführt hat. Der Beschwerdeführer, der Einsprache
gegen den Strafbefehl erhoben hat, macht geltend, die Vorwürfe seien tatsachenwidrig
und er habe sich nichts zu Schulden kommen lassen. Wie dargelegt darf die Behörde
indessen relevante Sachverhalte berücksichtigen, soweit sie von deren Vorliegen nach
freier, nicht als rechtswidrig erscheinender Beweiswürdigung überzeugt ist. – Die
Leiterin der Fachstelle Tierschutz des Kantons Wallis stellte im Schreiben vom 17. April
2018 fest, dass bei einer Betriebskontrolle vom Beschwerdeführer stammende
Medikamente gefunden wurden, obwohl er im Kanton Wallis über keine Bewilligung zur
Berufsausübung verfügte (act. 8-4/36). Der Beschwerdeführer machte dazu im Mail
vom 3. Mai 2018 geltend, sie habe kein Recht, von ihm eine Kundenliste zu verlangen.
Zu tierärztlichen Konsultationen und Krankengeschichten gebe er bei Gefahr in Verzug
Auskunft. Den Beginn seiner Tätigkeit könne sie den Prozeduren entnehmen, die sie
selbst bearbeite oder bearbeitet habe. Die Bewilligung für den Import von
Medikamenten erledigten schweizerische Grosshändler für ihn (act. 8-4/38). In der
Strafanzeige vom 13. Juni 2018 wird ausgeführt, dass der Beschwerdeführer zwei den
Sachverhalt unterschriftlich bestätigenden Tierhaltern im Kanton Wallis gegen
vorgängige Rechnung und ohne Bestandesbesuch oder Tierarzneimittelvereinbarung
verschiedene Medikamente – Butadion, Ilcocillin, Bigam (in der Schweiz nicht
zugelassen) und Shotaflor – per Post zugestellt hatte (act. 8-4/40). Der
Beschwerdeführer bestreitet in der Einsprache gegen den Strafbefehl die Sachverhalte.
Insbesondere macht er geltend, es sei davon auszugehen, dass die Tierhalter nicht
mehr wüssten, von wem sie das Butadion tatsächlich erhalten hätten oder aber dass
sie ihn anschwärzen wollten, um sich selber oder eine Drittperson zu schützen. Auf vier
konkreten Rechnungen an den einen Tierhalter seien keine Medikamente aufgeführt.
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Das Butadion und das Ilcocillin PS seien in einem geöffneten Paket gefunden worden.
Der Beschwerdeführer gehe davon aus, dass der Tierhalter das Paket genutzt habe,
um bereits angebrauchte und nicht von ihm stammende Medikamente aufzubewahren.
Er habe lediglich als telefonischer Berater in Ergänzung zur medizinischen Behandlung
des Bestandestierarztes des Hofs fungiert (act. 8-9.1, Beilage 2). – Der
Beschwerdeführer hat zu diesen Vorbringen keine Beweisanträge, wie beispielsweise
Zeugenbefragungen, gestellt. Ernsthafte Gründe der Tierhalter, den Beschwerdeführer
anzuschwärzen, sind nicht erkennbar. Wenn die Vorinstanz auch auf die von der
Leiterin der Fachstelle Tierschutz des Kantons Wallis dargestellten Sachverhalte
abgestellt hat, kann ihr unter diesen Umständen keine rechtsfehlerhafte
Beweiswürdigung vorgehalten werden. Zu berücksichtigen ist schliesslich der
Umstand, dass der Beschwerdeführer auf seiner Website nach wie vor
"Medikamenteneinsparung und Vorteile durch Generikaeinsatz beim Nutztier" bewirbt
(www.g._).
4.2.2.
Von Bedeutung für die Beurteilung, ob der Beschwerdeführer sich künftig an die
Regeln für die Abgabe von Arzneimitteln halten wird, sind auch die im rechtskräftigen
Strafbefehl vom 16. April 2018 festgestellten Sachverhalte, die zwar nicht in direktem
Zusammenhang mit der Abgabe von Arzneimitteln stehen, jedoch die Ausübung der
tierärztlichen Tätigkeit durch den Beschwerdeführer beschlagen: Anfangs November
2014 meldete der Beschwerdeführer einen aus Serbien im Alter von rund acht Wochen
in die Schweiz eingeführten Bull Terrier-Welpen trotz Tollwut-Ansteckungsgefahr nicht
dem Kantonstierarzt.
5.
Umstritten ist, ob der Entzug der Berechtigung des Beschwerdeführers, im Rahmen
seiner tierärztlichen Tätigkeit Arzneimittel abgeben zu dürfen, verhältnismässig ist. Das
Verhältnismässigkeitsprinzip gebietet, dass eine Grundrechtseinschränkung zur
Erreichung des angestrebten Ziels geeignet (dazu nachfolgend Erwägung 5.1),
erforderlich (dazu nachfolgend Erwägung 5.2) und für die betroffene Person zumutbar
(dazu nachfolgend Erwägung 5.3) ist (vgl. BGE 139 I 218 E. 4.3).
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5.1.
Die Heilmittelgesetzgebung soll gemäss Art. 1 Abs. 1 HMG zum Schutz der Gesundheit
von Mensch und Tier gewährleisten, dass nur qualitativ hochstehende, sichere und
wirksame Heilmittel in Verkehr gebracht werden. Dieser angestrebte Schutz wird für
Arzneimittel primär durch Zulassungs- und Bewilligungsvorschriften verwirklicht
(Botschaft, in: BBl 1999 S. 3453 ff., insbesondere S. 3484 f.). Das Gesetz soll aber
auch dazu beitragen, dass die in Verkehr gebrachten Heilmittel ihrem Zweck
entsprechend und massvoll verwendet werden (Art. 1 Abs. 2 Ingress und lit. b HMG).
Die richtige Verwendung von Heilmitteln soll durch Fachinformation für
Medizinalpersonen und durch Information mittels Packungsbeilage gefördert werden
(Botschaft, a.a.O., S. 3484). Weiter soll das Gesetz Konsumenten von Heilmitteln vor
Täuschung schützen (Art. 1 Abs. 2 Ingress und lit. a HMG). Namentlich soll verhindert
werden, dass der Konsument falsche Erwartungen beispielsweise an die Qualität, die
Wirksamkeit, die Zusammensetzung oder auch die Unbedenklichkeit eines Heilmittels
hat. Dieses Anliegen wird einerseits durch eine korrekte Arzneimittelinformation,
anderseits durch das Verbot irreführender Werbung verwirklicht (Botschaft, a.a.O.,
S. 3485; BGer 2A.607/2005 vom 23. Juni 2006 E. 2.1).
Ein Verbot, Arzneimittel im Rahmen der tierärztlichen Tätigkeit abzugeben, ist
grundsätzlich geeignet, die Missachtung der für die Abgabe geltenden Regeln zu
verhindern und Mensch und Tier vor fehlerhafter Behandlung mit Arzneimitteln und
damit in ihrer Gesundheit zu schützen. Die Eignung der Massnahme zur Erreichung des
von der Heilmittelgesetzgebung verfolgten Zieles im Dienste der öffentlichen
Gesundheit wird denn auch vom Beschwerdeführer zu Recht nicht bestritten.
5.2.
5.2.1.
Die Vorinstanz kam zum Schluss, dass sich der gegen den Beschwerdeführer verfügte
Entzug der Detailhandelsbewilligung im Rahmen der Verhältnismässigkeitsprüfung als
erforderlich erweise. Der in Rechtskraft erwachsene Strafbefehl vom 16. April 2018
stelle mehrfache vorsätzliche Übertretungen gegen die Vorschriften der
Heilmittelgesetzgebung in den Jahren 2013, 2014, 2015 und 2017 fest. Dem
Strafbefehl vom 16. April 2018 sei am 28. April 2015 eine Hausdurchsuchung
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vorausgegangen, welche keine Veränderung des Verhaltens des Beschwerdeführers
ausgelöst habe. Vielmehr seien mit dem Strafbefehl auch im Jahr 2017 begangene
Verfehlungen geahndet worden. Ebenso betreffe die Strafanzeige des Veterinäramtes
des Kantons Wallis vom 13. Juni 2018 Verfehlungen aus dem Jahr 2017. Des Weiteren
schliesse das Amt für Verbraucherschutz und Veterinärwesen aufgrund der Aktenlage
auf eine erneute Verletzung der Verordnung über die Tierarzneimittel im Jahr 2019 (act.
8/14). Die Einräumung einer Frist zur Beseitigung eines konkreten Mangels hätte vor
diesem Hintergrund bloss einen leeren Formalismus dargestellt. Selbst wenn die
Verfehlungen auf Organisationsfehler und juristisches Unverständnis zurückzuführen
wären, so habe der Beschwerdeführer dennoch nach wie vor Schwierigkeiten, sich an
die rechtlichen Vorschriften und behördlichen Vorgaben zu halten. Zur Vermeidung
künftiger Vorfälle erweise sich der Entzug der tierärztlichen Detailhandelsbewilligung
deshalb als erforderlich.
Demgegenüber ist nach Auffassung des Beschwerdeführers der Entzug der
Detailhandelsbewilligung zur Führung einer tierärztlichen Privatapotheke aufgrund der
Umstände zur Verhinderung künftiger Verfehlungen nicht erforderlich. Die Verfehlungen
lägen – mit Ausnahme derjenigen vom April 2017, welche nicht schwer wiege – bereits
vier und mehr Jahre zurück, und der Beschwerdeführer habe sich seit dem Strafbefehl
vom 16. April 2018, der ihn stark beeindruckt habe, nichts mehr zu Schulden kommen
lassen. Das sei zu berücksichtigen, weil es bei der Massnahme nicht um eine Sanktion,
sondern um die Sicherstellung der gesetzeskonformen Abgabe von Tierarzneimitteln
gehe. Weil fast sämtliche Verfehlungen auf eine ungenügende Organisation
zurückzuführen gewesen seien, habe der Beschwerdeführer unterdessen eine
Sekretärin eingestellt, welche die administrativen Belange für ihn regle und ihn in
organisatorischer Hinsicht stark entlaste und unterstütze. Die Medikamente würden
allesamt korrekt beschriftet. Es seien regelmässige Prüfvorgänge in den Arbeitsalltag
eingebaut worden. Der Bestand werde regelmässig geprüft und aussortiert. So könne
verhindert werden, dass abgelaufene Medikamente geführt würden. Ein Teil der
Vorkommnisse sei auf juristische Defizite des Beschwerdeführers zurückzuführen
gewesen, weil er sich nicht bewusst gewesen sei, wie die Handhabung der
verschiedenen Medikamente und Salben grenzüberschreitend geregelt sei oder wie die
Medikamente genau an den Kunden abzugeben seien. Er habe sich mittlerweile über
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die Regeln informiert und halte sie penibel genau ein. Mit allen Mitteln wolle und werde
er künftige Verfehlungen verhindern, um seinen Beruf, welcher seine Existenzgrundlage
sei, auch in Zukunft ausüben zu können. Die Gründe für die Verstösse und die
Massnahmen zur Verbesserung der Situation dürften nicht ausser Acht gelassen
werden.
Der Beschwerdeführer beanstandet sodann, ihm sei nicht Gelegenheit gegeben
worden, innert angemessener Frist die Mängel zu beheben oder einen
Massnahmenplan einzureichen. Dass es sich dabei um einen leeren Formalismus
gehandelt hätte, werde von der Vorinstanz weder begründet geschweige denn zum
Beweis verstellt. Keinesfalls rechtfertige sich ein sofortiger Entzug. Der
Beschwerdeführer arbeite heute auch ohne Bewilligungsentzug regelkonform und halte
sich insbesondere bei der Abgabe von Medikamenten an sämtliche formellen und
materiellen Vorschriften. Art. 40 Abs. 3 HMV verlange die Ansetzung einer
angemessenen Frist zur Behebung der Mängel oder zur Einreichung eines
Massnahmenplans, weshalb nach Auffassung des Beschwerdeführers ein sofortiger
Entzug der Detailhandelsbewilligung nicht gerechtfertigt sei. Der Beschwerdeführer
bringt vor, die Vorinstanz habe zudem das laufende Strafverfahren in unzulässiger
Weise in ihre Würdigung miteinbezogen. Mit dem Entzug der tierärztlichen
Detailhandelsbewilligung zur Führung einer tierärztlichen Privatapotheke gemäss
Art. 40 HMV habe die Vorinstanz ihr Ermessen nicht pflichtgemäss ausgeübt und
ausserdem den Grundsatz der Verhältnismässigkeit verletzt. So habe weder die
Vorinstanz noch das AVSV eine Interessenabwägung vorgenommen, weshalb eine
Rechtsverletzung vorliege.
5.2.2.
Es trifft zu, dass das Verhalten des Beschwerdeführers im Zusammenhang mit dem
Betrieb seiner Praxisapotheke seit der Strafanzeige vom 16. Juni 2018 gemäss den
vorliegenden Akten weniger auffällig erscheint. Insoweit ist nachvollziehbar, dass der
Beschwerdeführer die Frage, ob die Massnahme im jetzigen Zeitpunkt noch
erforderlich ist, aufwirft.
Die Gründe dafür, dass Zahl und Schwere der aktenkundigen Verstösse des
Beschwerdeführers gegen die Heilmittelgesetzgebung in der jüngsten Vergangenheit
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rückläufig waren, werden aus den vorliegenden Akten nicht klar ersichtlich. Der
Beschwerdeführer führt sie auf konkrete Massnahmen zurück, die er trotz seiner
Obliegenheit zur Mitwirkung bei der Ermittlung des Sachverhalts (vgl. B. Märkli, in:
Rizvi/Schindler/Cavelti [Hrsg.], Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege,
Praxiskommentar, Zürich/St.Gallen 2020, N 7 ff. zu Art. 12-13 VRP) allerdings nicht
beispielsweise durch den mit der Sekretärin abgeschlossenen Arbeitsvertrag und durch
Einreichung der Buchführung im Sinn von Art. 43 HMG belegt. Es ist aber nicht
auszuschliessen, dass die Gründe dafür in einer Reduktion oder einer örtlichen und
sachlichen Verlagerung seiner Tätigkeit liegen. Zu den vom Beschwerdeführer geltend
gemachten Erkenntnissen hinsichtlich der geltenden und zu beachtenden Regeln beim
Betrieb einer Praxisapotheke ist anzumerken, dass er noch im Jahr 2019 die
behördliche Kontrolle seiner Tätigkeit, die insbesondere aufgrund seiner früheren
Verhaltensweisen angezeigt ist, als Schikane erlebte und die Mitwirkung verweigerte.
Insoweit sind die behördlichen Zweifel an der Eignung des Beschwerdeführers zum
Betrieb einer Praxisapotheke im Zusammenhang mit der selbständigen Ausübung der
Tätigkeit als Tierarzt nach wie vor angebracht. Dass – anstelle eines Verbotes – eine
weitgehende behördliche Überwachung des Apothekenbetriebs des
Beschwerdeführers als mildere Massnahme dem Schutz der öffentlichen Gesundheit
gleichermassen gerecht würde, stellt er mit seinem Verhalten noch im Jahr 2019 selbst
in Frage. Es bestätigt auch die Tatsache, dass der Beschwerdeführer es trotz der
behördlichen Interventionen seit 2011 während Jahren nicht als nötig erachtete, den
Betrieb seiner Praxisapotheke konsequent auf die Anforderungen, wie sie sich aus der
schweizerischen Heilmittelgesetzgebung ergeben, auszurichten. Darüber hinaus
erweckt diese Haltung des Beschwerdeführers erhebliche Zweifel an seiner Einsicht
und seinem Willen, sich von nun an vorschriftsgemäss zu verhalten. In die
Interessenabwägung miteinzufliessen hat auch die Tatsache, dass die Verfehlungen
des Beschwerdeführers bei weitem nicht bloss auf organisatorische Mängel
zurückzuführen sind, sondern willentlich und mit System begangen wurden (vgl. z.B.
act. 8/4/8 und 26).
Im Januar 2015 wurde Strafanzeige gegen den Beschwerdeführer erstattet und im April
desselben Jahres eine Hausdurchsuchung durchgeführt. Davon liess sich der
Beschwerdeführer nicht beeindrucken, und er beging weitere Verfehlungen. Am
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16. April 2018 erging schliesslich ein Strafbefehl gegen den Beschwerdeführer, mit
welchem er wegen mehrerer Delikte gegen das TSG und das HMG mit einer Busse in
der Höhe von CHF 11'000 und einer Geldstrafe von 30 Tagessätzen zu je CHF 110
bedingt unter Ansetzung einer Probezeit von zwei Jahren bestraft wurde. Hinsichtlich
der in Erwägung gezogenen Massnahme wurde ihm am 18. Juli 2018 das rechtliche
Gehör gewährt (act. 8/4/48). Darauffolgend wurde dem Rechtsvertreter des
Beschwerdeführers Einsicht in die Verfahrensakten gewährt und eine Frist bis zum
10. Oktober 2018 zur Stellungnahme gewährt (act. 8/4/57). Es kann mithin nicht die
Rede von einem "sofortigen" Entzug sein. Demnach wurde dem Beschwerdeführer der
Entzug der tierärztlichen Detailhandelsbewilligung vorgängig angezeigt und die
Möglichkeit zur Stellungnahme gegeben. Eine Verletzung von Art. 40 Abs. 3 HMV liegt
deshalb nicht vor.
5.3.
5.3.1.
Nach Auffassung des Beschwerdeführers wurden beim Erlass der Massnahme die
öffentlichen Interessen zu Unrecht höher als seine privaten Interessen gewichtet. Der
Beschwerdeführer wirft der Vorinstanz und dem Amt für Verbraucherschutz und
Veterinärwesen vor, seine privaten Interessen an der Aufrechterhaltung der
Detailhandelsbewilligung nicht gegen ein allfälliges öffentliches Interesse am Entzug
dieser Bewilligung abgewogen und damit ihr Ermessen qualifiziert fehlerhaft ausgeübt
zu haben. Damit liege eine Rechtsverletzung vor.
Die Vorinstanz hat ausdrücklich festgestellt, die Massnahme greife erheblich in die
wirtschaftliche Existenz des Beschwerdeführers ein, weil Heilbehandlungen nur sehr
selten ohne Medikation durchgeführt werden könnten und er als Tierarzt deshalb auf
die Zusammenarbeit mit Berufskollegen angewiesen sein werde (angefochtener
Entscheid E. 6). Die öffentlichen Interessen, zu deren Schutz das Gesetz die
Möglichkeit der Einschränkung oder des Entzugs der Bewilligung zur Herstellung oder
Abgabe von Heilmitteln vorsieht, werden im angefochtenen Entscheid in der Tat nicht
ausdrücklich dargestellt. Indessen ergibt sich aus der vorinstanzlichen Beurteilung
zusammen mit der Begründung der dem Entscheid zugrundeliegenden Verfügung,
dass die Vorinstanz den öffentlichen Interessen mehr Gewicht als den
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entgegenstehenden privaten Interessen beigemessen hat. – In der Verfügung vom
26. Oktober 2018 hat das Amt für Verbraucherschutz und Veterinärwesen die
Verhältnismässigkeit der Massnahme eingehend geprüft (E. 7). Insbesondere hat sie
festgehalten, es sei eine Abwägung vorzunehmen und im konkreten Fall das öffentliche
Interesse an der Massnahme mit den durch ihre Wirkungen beeinträchtigten privaten
Interessen des Betroffenen zu vergleichen. Eine Massnahme müsse durch ein
überwiegendes öffentliches Interesse gerechtfertigt sein. Nur dann sei sie einem
Privaten zumutbar. Das öffentliche Interesse am Schutz der Tiergesundheit und der
Lebensmittelsicherheit sowie an einer gesetzeskonformen Berufsausübung sei höher
zu gewichten als das private Interesse des Beschwerdeführers an der Berechtigung,
weiterhin Tierarzneimittel selbständig abzugeben.
Zusammenfassend verletzten die Vorinstanz und das Amt für Verbraucherschutz und
Veterinärwesen jedenfalls insoweit kein Recht, als ihnen der Beschwerdeführer vorwirft,
bei ihrer Beurteilung die öffentlichen Interessen nicht gegen die privaten Interessen des
Beschwerdeführers abgewogen zu haben.
5.3.2.
Hinsichtlich seiner privaten Interessen führt der Beschwerdeführer an, der Entzug der
tierärztlichen Detailhandelsbewilligung stelle seine wirtschaftliche Existenz in Frage,
was wiederum die Anstellung seines Personals gefährde. Zudem sei er einsichtig und
gewillt, sich künftig an die Vorschriften zu halten.
Das Heilmittelgesetz soll die Versorgung mit qualitativ hochstehenden, sicheren und
wirksamen Heilmitteln für Mensch und Tier ermöglichen und Konsumentinnen und
Konsumenten von Heilmitteln vor Täuschung schützen (vgl. oben Erwägung 5.1,
Bratschi/Eggenberger Stöckli, Bundesgesetz über Arzneimittel und Medizinprodukten,
Bern 2002, S. 6). Mit der Einführung der Bewilligungspflicht für Detailhandelsbetriebe
hat der Gesetzgeber zum Ausdruck gebracht, dass eine solche Berechtigung nur dann
erteilt werden soll, wenn der Betreiber die von der Heilmittelgesetzgebung verfolgten
insbesondere gesundheitspolizeilichen Ziele nicht gefährdet. Bereits der Gesetzgeber
hat also die Voraussetzungen für den Betrieb von Apotheken durch selbständig
praktizierende Tierärzte und den Schutz der öffentlichen Gesundheit höher gewichtet
als die Wirtschaftsfreiheit. Damit hat er auch die mit einem Entzug der Berechtigung
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verbundenen Einschränkungen des wirtschaftlichen Fortkommens als weniger
gewichtig eingestuft als die Sicherstellung der öffentlichen Gesundheit. Der
Gesetzgeber geht demnach davon aus, dass eine tierärztliche Tätigkeit ohne
gleichzeitige Berechtigung zur Führung einer Praxisapotheke mit Blick auf die
verfassungsmässig gewährleistete Wirtschaftsfreiheit grundsätzlich zumutbar ist. Dem
Beschwerdeführer, der im Rahmen seiner tierärztlichen Tätigkeit nach wie vor Rezepte
für Heilmittel ausstellen darf (vgl. Art. 5 und 6 HMV), ist es deshalb zumutbar, bei der
Abgabe von Heilmitteln mit Berufskolleginnen und Berufskollegen oder Apotheken für
Tierarzneimittel zusammenzuarbeiten.
Der Beschwerdeführer erachtet seine Verfehlungen bloss als Verstösse von geringer
Schwere (act. 5 lit. D Ziff. 11). Indessen war das Verhalten des Beschwerdeführers mit
wiederholten Verstössen gegen die Heilmittelgesetzgebung – Unterlassung der
Buchführungspflichten, Inverkehrbringen von Tierarzneimitteln ohne Zulassung,
unberechtigte Abgabe von Tierarzneimitteln, Verletzung der Sorgfaltspflichten als
Tierarzt, unzulässige Publikumswerbung – geeignet, zu einer erheblichen Gefährdung
der öffentlichen Gesundheit zu führen. Bei den Widerhandlungen handelte es sich nicht
um die Verletzung von untergeordneten administrativen Vorschriften, sondern von
Regelungen, deren Beachtung für die Gewährleistung der öffentlichen Gesundheit von
zentraler Bedeutung sind. Der Eingriff in die wirtschaftliche Existenz und die damit
einhergehenden privaten Interessen des Beschwerdeführers vermögen die in Frage
stehenden öffentlichen Interessen nicht zu überwiegen.
6.
Zusammenfassend ist die Schlussfolgerung der Vorinstanz, die Massnahme des
Entzugs der tierärztlichen Detailhandelsbewilligung sei sowohl erforderlich als auch
zumutbar und damit verhältnismässig, nicht zu beanstanden. Es bestehen zudem keine
Hinweise dafür, dass die Vorinstanz ihr Ermessen in rechtsverletzender Weise ausgeübt
hätte. Die Beschwerde ist daher abzuweisen.
7.
Dem Verfahrensausgang entsprechend sind die amtlichen Kosten dem
Beschwerdeführer aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr von CHF
2'500 ist angemessen (Art. 7 Ziff. 222 der Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Der
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vom Beschwerdeführer geleistete Kostenvorschuss ist zu verrechnen. Ausseramtliche
Kosten sind nicht zu entschädigen (Art. 98 Abs. 1 und Art. 98 VRP).