Decision ID: 49125914-18ab-5d1d-bba2-705541658c6d
Year: 1999
Language: it
Court: TI_TCA
Chamber: TI_TCA_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: public_law

ritenuto,
in fatto
A. a) Il 2 marzo 1998 il comune di _ ha inoltrato al suo municipio una domanda di costruzione concernente un porto per 48 natanti da realizzare in località _, in corrispondenza del mapp. _, di proprietà dell'istante. La domanda é stata pubblicata nel periodo 8 - 22 aprile 1998.
b) Contro il rilascio della licenza edilizia ha formulato opposizione, tra l'altro, la Ferienstiftung der _, proprietaria dell'adiacente mapp. _. Questa ha lamentato l'omessa modinatura dell'infrastruttura galleggiante, un'eccessiva occupazione tanto del sedime della riva che dell'area lacuale, una violazione delle distanze dai confini, un'insopportabile inquinamento fonico dovuto alla concentrazione di natanti, infine l'assenza di posteggi e degli accessi insufficienti. Ha altresì messo in discussione l'inserimento paesaggistico dell'impianto.
c) Raccolto l'avviso favorevole del dipartimento del territorio del 26 maggio 1998, con decisione 17 novembre 1998 il municipio di _ ha rilasciato a favore del comune la licenza edilizia. L'opposizione della Ferienstiftung der _ è invece stata respinta.
B. a) Con ricorso 3 dicembre 1998 la Ferienstiftung der _ é insorta contro il rilascio della licenza edilizia innanzi al Consiglio di Stato, al quale ha chiesto di annullarla, ribadendo parzialmente le censure già sottoposte all'esame delle autorità inferiori.
b) Con risoluzione 31 marzo 1999 il Consiglio di Stato ha accolto il gravame per il motivo, sostanzialmente sviluppato d'ufficio, che l'avversato porto non poggia su di una sufficiente base pianificatoria a livello di PR.
C. a) Con ricorso 23 aprile 1999 il comune di _ si é aggravato davanti a questo Tribunale contro il giudicato governativo. L'insorgente sostiene che il porto è stato pianificato correttamente e contesta le motivazioni addotte nel giudizio governativo per addivenire alla soluzione opposta. Il Consiglio di Stato e la Ferienstiftung der _ hanno sollecitato la reiezione dell'impugnativa. Il dipartimento del territorio si è invece rimesso al giudizio del Tribunale.
Delle rispettive ragioni, così come dei motivi alla base del giudizio governativo, si dirà, per quanto necessario, nel seguito.
Considerato,

in diritto
1. La competenza del Tribunale é data in applicazione dell'art. 21 cpv. 1 LE. Il ricorso è tempestivo (art. 50 LE, 46 cpv. 1 PAmm) e la legittimazione dell'insorgente certa (art. 21 cpv. 2 LE; 43 PAmm). Il ricorso è pertanto ricevibile in ordine. Può inoltre essere deciso sulla scorta degli atti, senza istruttoria.
2. 2.1. Ispirandosi al giudizio 26 ottobre 1998 di questo Tribunale concernente la costruzione di un porto per 114 natanti a _, il Consiglio di Stato ha accertato un'insufficiente pianificazione della zona portuale a livello di PR, perché non è stata vincolata la superficie del lago riservata a questo scopo e perché non vengono fornite indicazioni sulla natura dell'impianto. Il Governo ha, altresì, successivamente escluso la possibilità di autorizzare quest'ultimo in applicazione dell'art. 24 cpv. 1 LPT. Il comune ricorrente non contesta l'obbligo di pianificare l'opera ma ritiene che il suo consolidamento nel piano di utilizzazione comunale sia bastevole. In merito il Tribunale considera quanto segue.
2.2. Giusta l'art. 22 quater cpv. 1 Cost. i Cantoni devono compilare dei piani d'azzonamento per assicurare una funzionale utilizzazione del suolo e una razionale abitabilità del territorio. A livello legislativo l'obbligo di pianificare é codificato all'art. 2 LPT. Secondo quest'ultima legge la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe: pianificazione direttrice, pianificazione dell'utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione. Il piano di utilizzazione - PR nel nostro Cantone - viene adottato secondo le indicazioni del PD (art. 6 segg., 26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di un'ampia coordinazione e valutazione (art. 1 cpv. 1 2.a frase, 2 cpv. 1 LPT) e nell'ambito di una procedura ove é garantita protezione giuridica (art. 33 seg. LPT) e partecipazione democratica (art. 4 LPT). Il piano di utilizzazione disciplina l'uso ammissibile del suolo (art. 14 segg. LPT): esso rende inoltre vincolante verso i privati detto ordinamento oltre che il contenuto del PD (art. 21 cpv. 1 LPT). La procedura del permesso di costruzione é invece intesa a chiarire la compatibilità di costruzioni o di impianti con la disciplina dell'utilizzazione sancita a livello di piano di utilizzazione (cfr. in particolare art. 22 cpv. 2 lett. a LPT). Essa ha come obiettivo l'attuazione del piano in un singolo caso. Tramite la stessa non é invece possibile adottare decisioni pianificatorie autonome. Essa non é infatti atta, sotto gli aspetti degli strumenti pratici, della protezione giuridica e della legittimazione democratica, a sostituire, completare o a modificare un piano di utilizzazione (cfr. per tutte le enunciazioni che precedono DTF 116 Ib 53 seg. consid. 3a con rinvii e, più di recente ma più sommaria sul tema, DTF 120 Ib 212 consid. 5 con numerosi rinvii; inoltre RDAT II-1993 N. 36 consid. 6.2.; STA inedite 2 marzo 1998 in re comune di _, 27 agosto 1997 in re _ e llcc, consid. 3.1., 27 dicembre 1993 in re _ e llcc, consid. 2.5.). L'obbligo di adottare dei piani di azzonamento che regolamentino con la necessaria precisione la disciplina dell'utilizzazione costituisce una indispensabile premessa per il perseguimento dei principi suenunciati, oltre che del principio della sicurezza del diritto e della tutela dei proprietari (DTF 120 Ib 214 consid. 6; RDAT II-1993 N. 36 consid. 6.5.).
2.3. La legislazione cantonale ricalca e sviluppa quanto già enunciato dalla LPT. L'obbligo di pianificare é ribadito all'art. 3 LALPT. L'art. 24 cpv. 1 LALPT definisce il PR, che deve essere adottato da ogni comune, come strumento di programmazione delle attività di incidenza territoriale a livello comunale. Tra le sue finalità figurano, oltre ad una razionale organizzazione del territorio e dello sviluppo armonioso del comune, la realizzazione degli obiettivi e principi pianificatori ancorati negli art. 1 e 3 LPT e nel PD (art. 25 LALPT), cui deve essere uniformato (art. 22 cpv. 2 e 24 cpv. 3 LALPT). Per perseguire questi scopi il PR deve, tra l'altro, suddividere in zone il territorio comunale, assegnando a ciascuna zona una specifica destinazione (cfr. art. 28 seg. LALPT). Tra queste figurano le zone che devono essere riservate ai servizi ed alle attrezzature di interesse pubblico (art. 28 cpv. 1 e 2 lett. d LALPT; precedentemente art. 16 cpv. 1 lett. e dell'or abrogata LE 1973). L'art. 67 cpv. 2 LALPT, dal testo identico all'art. 22 cpv. LPT, stabilisce infine che un permesso di costruzione può essere rilasciato solo se gli edifici o impianti interessati sono conformi alla funzione prevista per la zona di utilizzazione (lett. a) e se il fondo é urbanizzato (lett. b).
2.4. Richiamandosi agli art. 1 cpv. 2 lett. a LPT, secondo cui le basi naturali della vita quali l'acqua ed il paesaggio devono essere protette, e 3 cpv. 2 lett. c LPT, giusta il quale le rive dei laghi devono essere tenute libere e deve essere agevolato il pubblico accesso e percorso, le autorità cantonali, insieme con quelle comunali, hanno intrapreso subito dopo l'entrata in vigore della LPT una politica di raggruppamento dei natanti in impianti di stazionamento collettivi ubicati in luoghi idonei ed attrezzati, così da poter tutelare maggiormente l'ambiente, gestire correttamente la navigazione, risolvendo nel contempo i conflitti tra questa e le altre attività svolte sul lago (pesca, nuoto ecc.), agevolare infine al pubblico l'accesso e la godibilità delle rive. Quella politica trova il suo fondamento nel piano direttore (cfr. segnatamente alle schede di coordinamento da 9.15 a 9.22), nei piani regolatori comunali e nel titolo II del RCNav (Regolamento della legge cantonale d'applicazione alla legge federale sulla navigazione interna del 31 marzo 1993).
Le schede di coordinamento 9.15 (dato acquisito) e 9.16 (risultato intermedio) del PD prevedono più particolarmente la realizzazione di un certo numero di infrastrutture portuali sicure e rispettose delle esigenze della protezione dell'ambiente e del paesaggio per permettere prioritariamente la rimozione dei natanti in contrasto con gli obiettivi di protezione della natura e dell'ambiente e la soppressione dei campi boe: infrastrutture ingombranti, conflittuali con l'esercizio della pesca e non integrate nel paesaggio.
L'art. 10 RCNav subordina a sua volta l'ottenimento di una licenza di navigazione e delle targhe al possesso di un luogo di stazionamento autorizzato. Con questo termine si intendono in primo luogo impianti collettivi sorvegliati realizzati sul demanio pubblico, la cui ubicazione, costruzione, sistemazione e gestione sia conforme alle esigenze della pianificazione del territorio, della protezione dell'ambiente, della pesca e della navigazione pubblica (art. 21 e da 24 a 28 RCNav). L'art. 26 cpv. 2 RCNav specifica inoltre che i campi boe hanno funzione transitoria e che devono essere eliminati al momento della realizzazione degli impianti portuali.
2.5. La scheda di coordinamento n. 9.16 prevede l'esecuzione di una verifica da parte delle autorità cantonali, insieme con quelle comunali, circa la definizione della fattibilità tecnico-economica di 13 infrastrutture portuali in 12 comuni rivieraschi sui laghi Verbano e Ceresio ed affida a questi ultimi il compito di consolidarne i risultati a livello di PR. Tra gli impianti contemplati dalla scheda di coordinamento n. 9.16 figura la costruzione di un porto di importanza locale a _, con ubicazione ad _. Quella scheda è stata approvata, insieme al complesso del PD, da parte del Consiglio federale con decisione 27 giugno 1995 (cfr. il relativo rapporto di sintesi dell'ufficio federale della pianificazione del territorio del 15 marzo 1995, pag. 23 seg., cifra 3.35).
2.6. Il PR del comune di _, revisione 1995, é stato approvato dal Consiglio di Stato il 3 luglio 1996. Esso assegna il mapp. 849, ubicato in località _, di proprietà comunale, alla zona AP (attrezzature pubbliche), da destinare a
"porto comunale + area di svago"
(cfr. le rappresentazione grafiche; inoltre l'art. 53 lett. s NAPR). Quest'ultima destinazione non é invece segnalata sui piani per quanto concerne la superficie lacuale. In sede di approvazione del PR il Consiglio di Stato ha condiviso la pianificazione di quest'opera così come adottata dal legislativo comunale, approvandone inoltre sia lo spostamento
dell'ubicazione rispetto alle previsioni di PD (da _ a _) sia il numero massimo di ormeggi pronosticato, di 80 posti, avuto riguardo alla sua funzione locale (cfr. risoluzione 3 luglio 1996, in particolare cifra 3.5.3., pag. 24 seg.; inoltre cifra 3.2.1., lett. c, pag. 8 e cifra 4.3., evasione dei ricorsi n. 19 e 20, pag. 41 seg.).
2.7. Sulla scorta di queste premesse la risoluzione governativa impugnata, che accerta una violazione dell'obbligo di pianificare il controverso impianto, deve essere tutelata. In effetti il PR non fornisce le necessarie indicazioni quo all'estensione a lago dell'impianto, che - per simile attrezzatura - costituisce un elemento costantemente ritenuto dalla prassi come peculiare ed irrinunciabile per permettere una sua corretta pianificazione (cfr. consid. 2 della sentenza del Tribunale federale 30 dicembre 1986, pubbl. in RDAT 1987 N. 47; consid. 3, inedito, della STA 6 settembre 1995, parzialmente pubbl. in RDAT I-1996 N. 41; consid. 6.5. della STA inedita 3 giugno 1998, confermata dal Tribunale federale con sentenza 7 luglio 1999, concernenti la realizzazione di porti a _, _ e _ rispettivamente; inoltre consid. 2.7. della STA inedita 26 ottobre 1998, ai cui insegnamenti ha fatto capo il Consiglio di Stato, per annullare la licenza edilizia in esame, riguardante un porto a _). Ai fini del presente giudizio non appare oltretutto nemmeno necessario di approfondire il grado di precisione con il quale il PR deve prescrivere tale estensione, e, più in generale, le caratteristiche tecniche di un porto, poiché nel concreto caso gli atti componenti il PR di _, ma in particolare le rappresentazioni grafiche e le NAPR, non contengono in merito nessuna prescrizione.
Assodata la menzionata carenza in merito alle dimensioni a lago dell'infrastruttura portuale è superfluo ulteriormente verificare se, come sostiene il ricorrente, il PR illustra almeno il genere di impianto, contrariamente a quanto ha considerato il Governo nel giudizio impugnato. La qualifica dell'importanza (locale) del porto appare invece certa.
2.8. Il carente consolidamento del porto in rassegna a livello di PR rende impossibile l'esame della consonanza dell'impianto con il PR stesso (22 cpv. 2 lett. a LPT, 67 cpv. 2 lett. a LALPT, 2 cpv. 1 LE) ed obbliga l'autorità a rifiutare la licenza edilizia. La circostanza, peraltro nemmeno evocata dal ricorrente, secondo cui per lo meno in sede di approvazione di PR il Governo avesse ritenuto bastevoli gli atti e le informazioni inoltrati dal comune, distanziandosi peraltro da un maggior rigore mostrato nella verifica di altri impianti portuali, non permette di mutare questa conclusione, ma in particolare di sanare il vizio riscontrato.
2.9. Appoggiandosi alla giurisprudenza citata sub 2.2., come pure, in generale, a RDAT I-1996 N. 57 consid. 5a e II-1995 N. 63 consid. 3a e, per il caso specifico di un porto, a DTF 113 Ib 374, nel giudizio impugnato il Consiglio di Stato ha, in seguito, considerato che l'avversato impianto non potrebbe, per il rimanente, beneficiare di un permesso di costruzione eccezionale in applicazione dell'art. 24 cpv. 1 LPT, bensì, avuto riguardo alla natura, dimensioni, effetti sul territorio, sull'ambiente, sul paesaggio e sulle acque esso deve necessariamente costituire l'oggetto di preventiva, democratica pianificazione. Questo assunto, condiviso dal comune ricorrente, non è invece senz'altro assodato. In effetti l'assoggettamento all'esame dell'impatto sull'ambiente in applicazione dell'art. 9 LPAmb costituisce un importante indizio per decidere se costruzioni od impianti previsti fuori dalla zona edificabile possono beneficiare di un'autorizzazione edilizia eccezionale giusta l'art. 24 cpv. 1 LPT oppure se, a tal fine, devono essere preventivamente ancorati in un piano di utilizzazione (DTF 124 II 255 consid. 3 con rinvii; inoltre URP 1998, pag. 227, consid. 3, 527 seg., consid. 2b), mentre che il controverso porto è destinato allo stazionamento di soli 48 natanti, quantità ben lungi dalla soglia di 100 posti d'ormeggio fissati dalla cifra 13.3 dell'allegato all'OEIA per l'assoggettamento all'esame dell'impatto sull'ambiente. Ai fini del presente giudizio non appare comunque necessario di verificare la bontà, su questo punto, della conclusione cui è giunto il Consiglio di Stato. In effetti, nel concreto caso, l'obbligo di pianificare convenientemente l'impianto in rassegna deriva comunque sia dall'ordinamento cantonale, ma in particolare dalla scheda 9.16 del PD, la quale vincola il comune ricorrente sulla procedura che deve essere ossequiata ai fini della realizzazione di quest'opera pubblica (cfr. art. 9 cpv. 1 LPT, 22 cpv. 1 LALPT; inoltre, per quanto concerne specificatamente gli effetti delle schede di coordinamento di risultato intermedio, Tschannen, Kommentar RPG, ad art. 8 N. 25 con rinvii). Il permesso di costruzione eccezionale giusta l'art. 24 cpv. 1 LPT non è del resto volto a rimediare alle carenze della pianificazione.
3. Il ricorso del comune deve pertanto essere respinto e la risoluzione governativa impugnata confermata. Senza voler entrare nel merito delle censure mosse dalla resistente avverso il progetto, il Tribunale rileva tuttavia, per il rimanente, che la licenza edilizia avrebbe comunque dovuto essere annullata in quanto afflitta da almeno due altri vizi manifesti.
In primo luogo il porto in rassegna non dispone dei necessari posteggi. E' ben vero che, con domanda di costruzione separata, parimenti datata 2 marzo 1998, il comune di _ ha chiesto l'approvazione della realizzazione di 14 posteggi al mapp. _, ubicato a 460 m dall'area portuale, conseguendo la relativa licenza edilizia il 12 maggio successivo. Tale permesso, inimpugnato e che può senz'altro essere eseguito, non supplisce però all'assenza di posteggi dell'impianto portuale. Non tanto perché, sotto l'aspetto strettamente formale, la costruzione dei posteggi al servizio del porto non avrebbe potuto essere approvata mediante procedura edilizia separata, ma piuttosto perché, secondo le vincolanti indicazioni di PR, tali parcheggi devono essere ubicati al dirimpettaio mapp. _, riservato parzialmente a questo scopo dal PR (cfr. le rappresentazioni grafiche, che includono anche parte del mapp. _; inoltre art. 53 lett. h NAPR), non invece al più discosto mapp. _, destinato oltretutto ad area di svago (cfr. art. 53 lett. q NAPR).
In secondo luogo, dall'esame dell'incarto non risulta che sia stata effettuata una valutazione prognostica dell'inquinamento fonico dovuto alla costruzione e messa in esercizio del porto (e relativo annesso posteggio): tale assenza impedisce di verificare se le immissioni di rumore prodotte dal controverso impianto sulle adiacenze ossequiano l'art. 25 LPAmb. E' anzi quantomai opportuno che tale verifica venga effettuata già in sede di pianificazione dell'impianto, dal momento che potrebbero influenzarne le scelte, se il comune non vuol esporsi all'evitabile rischio di pianificare ciò che non può poi realizzare.
4. La tassa di giudizio e le ripetibili devono essere poste a carico del ricorrente (art. 28 e 31 PAmm).