Decision ID: b9029167-7db4-5258-a285-c90ee187a721
Year: 2017
Language: de
Court: SG_VG
Chamber: SG_VG_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A. Der Zweckverband Pflegeheim Sarganserland schrieb am 31. Oktober 2016 die
inneren Gipserarbeiten für den Um- und Ausbau des Pflegeheims in Mels im offenen
Verfahren aus (ABl 2016 S. 3165 f.). Im Anhang 5 der Ausschreibungsunterlagen
wurden die Zuschlagskriterien samt Gewichtung bekannt gegeben, nämlich „Preis“ (70
Prozent) sowie „Projektorganisation – Personalangaben – Leistungsfähigkeit“,
„Referenzen“ und „Reaktions-Interventionszeit“ (je 10 Prozent; act. 2/5). Innert der bis
25. November 2016 laufenden Eingabefrist gingen sieben Angebote von sieben
Anbietern ein. Der Zweckverband Pflegeheim Sarganserland vergab die Arbeiten am
27. Januar 2017 zum Preis von CHF 1‘914‘516 inklusive Mehrwertsteuer an die
Dämmtech. Nottwil GmbH, deren Angebot mit 8,9 von maximal 10 gewichteten
Punkten bewertet worden war (act. 2/2).
B. Die magi-bau gmbh und die GIDI Gipser + Malergeschäft Anstalt, Gamprin-Bendern/
FL (Beschwerdeführerinnen), deren gemeinsames Angebot zum Preis von CHF
1‘667‘489 mit 8,7 gewichteten Punkten den zweiten Rang erreicht hatte (act. 2/2),
erhob gegen die am 3. Februar 2017 versandte Zuschlagsverfügung des
Zweckverbandes Pflegeheim Sarganserland (Vorinstanz) mit Eingabe ihres
Rechtsvertreters vom 13. Februar 2017 Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit dem
Rechtsbegehren, unter Kosten- und Entschädigungsfolge sei der Beschluss der
Vorinstanz aufzuheben und der Zuschlag den Beschwerdeführerinnen zu erteilen,
eventualiter die Angelegenheit zur Neubeurteilung der Offerten und zum Zuschlag an
die Beschwerdeführerinnen an die Vorinstanz zurückzuweisen. Dem von den
Beschwerdeführerinnen gleichzeitig gestellten Gesuch, der Beschwerde die
aufschiebende Wirkung zu erteilen, entsprach der Präsident des Verwaltungsgerichts
am 27. Februar 2017, nachdem die Vorinstanz am 21. Februar 2017 dessen Abweisung
beantragt und die Dämmtech. Nottwil GmbH (Beschwerdegegnerin) stillschweigend auf
eine Vernehmlassung verzichtet hatte. Mit der Möglichkeit eines Gestaltungsurteils fällt
der Subeventualantrag der Beschwerdeführerinnen, es sei die Widerrechtlichkeit des
angefochtenen Beschlusses festzustellen und ihnen Schadenersatz von mindestens
CHF 5‘508 zu bezahlen, dahin. Zusammen mit Schreiben vom 3. März 2017 reichten
die Beschwerdeführerinnen einen Zeitungsartikel vom 18. Januar 2013 ein (act. 13).
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Die Vorinstanz beantragte mit Vernehmlassung vom 16. März 2017, die Beschwerde
sei unter Kostenfolge abzuweisen, eventuell die Angelegenheit zur Neubeurteilung mit
Einbezug aller Anbieter an die Vorinstanz zurückzuweisen. Die Beschwerdegegnerin
beantragte mit Vernehmlassung ihres Rechtsvertreters vom 20. März 2017, unter
Kosten- und Entschädigungsfolge sei der von den Beschwerdeführerinnen nachträglich
eingereichte Zeitungsartikel aus dem Recht zu weisen und der vorinstanzliche
Zuschlag zu bestätigen. Die Beschwerdeführerinnen äusserten sich dazu am 24. April
2017.
Auf die Ausführungen der Verfahrensbeteiligten zur Begründung ihrer Anträge und die
Akten wird, soweit wesentlich, in den Erwägungen eingegangen.

Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1. Die politischen Gemeinden sorgen gemäss Art. 28 des Sozialhilfegesetzes (sGS
381.1, SHG) für ein bedarfsgerechtes Angebot an Plätzen in stationären Einrichtungen
zur Betreuung und Pflege von Betagten (Abs. 1); sie können die Aufgabe gemeinsam
mit anderen politischen Gemeinden erfüllen (Abs. 2 Ingress und lit. a). Dazu können sie
insbesondere Zweckverbände im Sinn von Art. 140 ff. des Gemeindegesetzes (sGS
151.2, GG) gründen. Die politischen Gemeinden Flums, Mels, Sargans, Vilters-Wangs,
Bad Ragaz und Pfäfers sind Träger des Zweckverbandes Pflegeheim Sarganserland,
welcher den Betrieb eines regionalen Pflegeheims bezweckt (vgl. http://heim-
sarganserland.ch). Als Einrichtung des öffentlichen Rechts im Sinn von Art. 8 Abs. 1
Ingress und lit. b der Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche
Beschaffungswesen (sGS 841.32, IVöB) untersteht dieser Zweckverband dem
Vergaberecht (vgl. Galli/Moser/Lang/Steiner, Praxis des öffentlichen
Beschaffungsrechts, 3. Aufl. 2013, Rz. 133/134). Nichts anderes ergibt sich aus Art. 2
Abs. 1 Ingress und lit. b des Einführungsgesetzes zur Gesetzgebung über das
öffentliche Beschaffungswesen (sGS 841.1, EGöB), wonach dem öffentlichen
Beschaffungsrecht nebst den Gemeinden auch andere Träger von Gemeindeaufgaben
unterliegen (vgl. VerwGE B 2005/224 vom 24. Januar 2006 E. 1 zum Zweckverband
Regionales Seniorenzentrum Solino Bütschwil; vgl. auch VerwGE B 2014/248 vom 28.
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Juli 2015 E. 1; www.gerichte.sg.ch). Das Verwaltungsgericht ist dementsprechend zur
Behandlung der gegen die Zuschlagsverfügung der Vorinstanz vom 27. Januar 2017
erhobenen Beschwerde zuständig (Art. 5 Abs. 2 EGöB).
Die Vorinstanz strebt mit dem Antrag, bei einer (teilweisen) Gutheissung der
Beschwerde sei die Angelegenheit zur Neubeurteilung unter Einbezug aller Anbieter an
sie zurückzuweisen, eine Abweichung von der ständigen verwaltungsgerichtlichen
Rechtsprechung an, wonach nicht berücksichtigte Bewerber, die keine Beschwerde
gegen den Zuschlag erhoben haben, sich mit der Nichtberücksichtigung abgefunden
haben und nicht weiter am Verfahren zu beteiligen sind (vgl. GVP 2014 Nr. 22 sowie
beispielsweise VerwGE B 2013/46 vom 22. Mai 2013 E. 3, B 2014/145 vom 21.
Oktober 2014 E. 5 und B 2016/190 vom 23. Februar 2017 E. 1, www.gerichte.sg.ch).
Das Verwaltungsgericht behandelt die Angelegenheit deshalb gestützt auf Art. 18 Abs.
2 Ingress lit. b Ingress und Ziff. 3 des Gerichtsgesetzes (sGS 941.1, GerG) in
Fünferbesetzung.
Die nicht berücksichtigten Beschwerdeführerinnen, deren Angebot mit einem
Rückstand von 0,2 von maximal zehn gewichteten Punkten den zweiten Rang erreichte
und die damit reelle Chancen auf einen Zuschlag haben, sind zur Beschwerde
legitimiert (Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 des Gesetzes über die
Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, VRP). Die Beschwerde wurde mit Eingabe vom
13. Februar 2017 rechtzeitig erhoben und erfüllt die Anforderungen in formeller und
inhaltlicher Hinsicht (Art. 15 Abs. 3 IVöB). Auf die Beschwerde ist daher einzutreten.
2. Die Beschwerdegegnerin beantragt, die zusätzliche Eingabe der
Beschwerdeführerinnen vom 3. März 2017 samt beigelegter Kopie des Ausdrucks
eines elektronischen Zeitungsartikels vom 18. Januar 2013 sei aus dem Recht zu
weisen. Im Zeitungsartikel, auf den die Beschwerdeführerinnen am 22. Februar 2017
stiessen, wird berichtet, eine Subunternehmerin der Beschwerdegegnerin betreibe
Lohndumping, indem sie ihren polnischen Gipsern Stundenlöhne von nur CHF 14
bezahle, und auch sie selbst stehe unter dem Verdacht, Gesamtarbeitsverträge verletzt
zu haben.
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Soweit das öffentliche Beschaffungsrecht keine besonderen Verfahrensbestimmungen
enthält, richtet sich das Beschwerdeverfahren nach den Regeln des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes (GVP 2001 Nr. 18). Aus Art. 61 Abs. 3 VRP, wonach
neue Begehren unzulässig sind, leitet die verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung ab,
dass neue Tatsachen, welche sich – wie vorliegend – vor Abschluss des
Rekursverfahrens verwirklicht haben und welche der Vorinstanz nicht bekannt waren,
im Verfahren vor Verwaltungsgericht vorgebracht werden dürfen und zu würdigen sind
(„unechte Noven“; Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, 2.
Aufl. 2003, Rz. 643). Beschränkt wird diese Befugnis zum Vorbringen neuer Tatsachen
durch Art. 15 Abs. 3 IVöB. Danach sind Beschwerden schriftlich und begründet innert
zehn Tagen seit Eröffnung der Verfügungen einzureichen. Deshalb ist nach der
verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung innerhalb der gesetzlichen Rechtsmittelfrist
eine vollständige Beschwerdeschrift mit Antrag, Darstellung des Sachverhalts und
Begründung einzureichen. Eine nachträgliche Ergänzung und Erweiterung des
Rechtsbegehrens ist nicht zulässig (vgl. GVP 2001 Nr. 18). Ob dies auch für das
Vorbringen neuer Tatsachen und Beweismittel ohne Änderung des Rechtsbegehrens
gilt, ist zumindest fraglich. Beurteilt das Verwaltungsgericht – wie im öffentlichen
Beschaffungsrecht – eine Angelegenheit als erste und einzige kantonale
Gerichtsinstanz, verpflichtet die Rechtsweggarantie gemäss Art. 29a der
Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (SR 101, BV) dazu, auf die
tatsächlichen Verhältnisse im Zeitpunkt des Entscheides abzustellen. Die
Rechtsweggarantie bezweckt aber nicht, dass die Parteien „unechte“ Noven auch nach
Ablauf der Beschwerdefrist beziehungsweise Einreichung der Beschwerdeantwort
ohne weiteres geltend machen können. Nachträgliche Vorbringen sind in jedem Fall zu
beachten, wenn sie sich auf erhebliche Tatsachen oder Beweismittel beziehen, welche
die Parteien nicht früher beibringen konnten und die daher als Revisionsgründe zu
berücksichtigen wären (vgl. M Donatsch, in: A. Griffel [Hrsg.], Kommentar VRG, 3. Aufl.
2014, N 30 zu § 52 VRG/ZH). Dass es einer um Revision ersuchenden Partei nicht
möglich war, Tatsachen und Beweise bereits im früheren Verfahren beizubringen, ist
nur mit Zurückhaltung anzunehmen, soll doch das Revisionsverfahren nicht dazu Hand
bieten, bisherige Unterlassungen in der Beweisführung nachzuholen (vgl. K. Scherrer
Reber, in: Waldmann/ Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar
Verwaltungsverfahrensgesetz, 2. Aufl. 2016, N 26 zu Art. 66 VwVG).
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Abgesehen davon, dass die Internetrecherche den Beschwerdeführerinnen bereits
während der Rechtsmittelfrist möglich gewesen wäre, vermag deren Ergebnis an der
Beurteilung der Angelegenheit nichts zu ändern. Der Zeitungsartikel datiert vom 18.
Januar 2013 und beschreibt mehr als vier Jahre zurückliegende Zustände und
Vermutungen. Soweit Lohndumpingvorwürfe als nachgewiesen geschildert werden,
beziehen sie sich auf eine Subunternehmerin der Beschwerdegegnerin, welche gemäss
deren Angebot bei der Ausführung der ausgeschriebenen Arbeiten nicht zum Einsatz
kommt. Soweit der Artikel die Beschwerdegegnerin unmittelbar betrifft, erschöpft er
sich im Verdacht, Gesamtarbeitsverträge verletzt zu haben.
3. Die Beschwerdeführerinnen beanstanden die Bewertung der Angebote nach den
qualitativen Zuschlagskriterien. Einerseits führe die Anwendung eines „Skala-Systems“
zu einer höheren Gewichtung der Qualitätskriterien als in den
Ausschreibungsunterlagen bekannt gegeben (dazu nachfolgend Erwägung 3.1).
Anderseits sei ihr Angebot hinsichtlich dieser Kriterien nicht objektiv, sondern
ergebnisorientiert bewertet worden (dazu nachfolgend Erwägung 3.2). Die Vorinstanz
erachtet – nachträglich – den von den Beschwerdeführerinnen offerierten Preis als
ungewöhnlich niedrig und zweifelt an deren Fähigkeit zur qualitativ einwandfreien
Ausführung der Arbeiten (dazu nachfolgend Erwägung 3.3).
3.1. Bei der Bewertung der Angebote nach den bekannt gegebenen Zuschlagskriterien
kommt der Vorinstanz ein erheblicher Ermessensspielraum zu (vgl. beispielsweise
VerwGE B 2016/241 vom 28. März 2017 E. 4 mit Hinweisen auf BGer 2C_549/2011
vom 27. März 2012 E. 2.4 und BGE 125 II 86 E. 6, www.gerichte.sg.ch). Der in Art. 11
Ingress und lit. a IVöB verankerte allgemeine vergaberechtliche Grundsatz der
Nichtdiskriminierung und Gleichbehandlung der Anbieter verlangt, dass bei der
Bewertung aller Angebote die einzelnen Zuschlagskriterien die für sie vorgesehene
Gewichtung behalten. Wie bei der Bewertung der Angebote nach dem Preiskriterium,
die auf einer linearen Preiskurve und einer realistischen Preisspanne beruhen muss
(vgl. GVP 2015 Nr. 40, VerwGE B 2016/168 vom 26. Oktober 2016 E. 3.1,
www.gerichte.sg.ch), muss das Bewertungssystem auch bei allen anderen Kriterien,
insbesondere beim Kriterium der Qualität, so ausgestaltet sein, dass die für das
Kriterium festgelegte Gewichtung nicht verzerrt wird. Damit die Bewertung der
Angebote nach dem Kriterium der Erfüllung des Anforderungskatalogs nicht auf einer
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vergleichsweise zu flachen oder zu steilen Kurve beruht, ist es erforderlich, dass auch
bei diesem Kriterium von einer realistischen Spanne der durchschnittlichen Bewertung
ausgegangen wird. Ebensowenig wie beim Preis sehr teure Angebote eine noch relativ
hohe Punktzahl erzielen sollen, dürfen beim Qualitätskriterium relativ schlecht
bewertete Angebote noch relativ hohe Punktzahlen erreichen (VerwGE B 2016/168 vom
26. Oktober 2016 E. 3.2.1).
Die Vorinstanz hat die Angebote nach dem Zuschlagskriterium der
„Projektorganisation, Personalangaben und Leistungsfähigkeit“ mit Durchschnittsnoten
zwischen 1 und 10 bewertet. Damit hat sie auf eine Bewertungsspanne abgestellt, die
sich an den Gegebenheiten der tatsächlich eingereichten Angebote orientiert hat. Die
Spanne erscheint dementsprechend als realistisch. Dass die Angebote unter den
Teilaspekten der Zuschlagskriterien miteinander verglichen und aufgrund dieses
Vergleiches bewertet werden, erscheint vergaberechtlich nicht bloss als zulässig,
sondern als geboten, zumal es sich nicht um blosse Eignungskriterien, welche ein
Anbieter erfüllt oder nicht erfüllt, handelt. Dieses vorinstanzliche Bewertungsmodell hält
deshalb vor dem vergaberechtlichen Grundsatz der Gleichbehandlung der Anbieter
grundsätzlich stand. Die Auffassung der Vorinstanz, angesichts des Bauvolumens von
1,7 bis 1,9 Millionen Franken müsse die Handhabung der qualitativen
Zuschlagskriterien zum Ausschluss ungeeigneter Anbieter führen, erscheint
vergaberechtlich allerdings problematisch. Die Gründe für den Ausschluss von
Angeboten regelt Art. 12 VöB. Ausgeschlossen werden kann insbesondere, wer die
Eignungskriterien nicht erfüllt (Art. 12 Abs. 1 Ingress und lit. a VöB). Zweifelt die
Vergabebehörde angesichts eines ungewöhnlich niedrigen Angebotes an der Eignung
des Anbieters, ist sie befugt und – wenn sie den Anbieter gegebenenfalls mangels
Eignung ausschliessen will – gehalten, gemäss Art. 32 VöB zusätzliche Unterlagen und
Auskünfte zu verlangen, um die Einhaltung der Teilnahmebedingungen zu prüfen.
Hingegen darf sie den Ausschluss nicht dadurch bewerkstelligen, dass sie qualitative
Zuschlagskriterien zu Eignungskriterien umfunktioniert. Zulässig bleibt aber
selbstverständlich die sachgerechte, insbesondere den Grundsatz der
Gleichbehandlung der Anbieter beachtende Bewertung der Angebote.
Bei der Bewertung der Angebote nach dem Preis hat die Vorinstanz jedoch auf die
nicht lineare vergaberechtswidrige Preisformel P / P (vgl. GVP 2015 Nr. 40, min Angebot
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VerwGE B 2016/168 vom 26. Oktober 2016 E. 3.1, www.gerichte.sg.ch) abgestellt,
welche teure Angebote begünstigt, indem die Gewichtung des Preises mit
zunehmender Höhe ab- und entsprechend jene der übrigen Kriterien zunimmt. Bei der
Anwendung einer linearen auf einer realistischen Preisspanne – die tatsächlich
eingereichten Angebote mit Höchstpreis von CHF 2‘231‘983 und Tiefstpreis CHF
1‘667‘489 bewegen sich innerhalb einer Preisspanne von rund 34 Prozent –
beruhenden Preiskurve nach der Formel ([P – P ] / [P – P ]) ergäben sich
für das Angebot der Beschwerdegegnerin mit einem Preis von CHF 1‘914‘516 noch
3,94 gewichtete Punkte (0,562 x Punktemaximum von 10, gewichtet mit 0,7). Bei einer
Preisspanne von 50 Prozent, das heisst unter der Annahme von P = CHF 2‘501‘234
(1,5 x CHF 1‘667‘489) ergäben sich für das Angebot der Beschwerdegegnerin lediglich
4,93 gewichtete Punkte (0,704 x Punktemaximum von 10, gewichtet mit 0,7).
3.2. Die Anwendung einer linearen, auf einer realistischen – den tatsächlich
eingegangenen Angeboten entsprechenden – Preisspanne beruhenden Preiskurve hat
bei unveränderter Benotung der übrigen Zuschlagskriterien und ihrer Teilaspekte
(Projektorganisation, Personalangaben und Leistungsfähigkeit 1,0; Referenzen 1,0;
Reaktions- und Interventionszeit 0,8) eine Bewertung des Angebots der
Beschwerdegegnerin mit insgesamt 6,74 gewichteten Punkten zur Folge. Selbst bei
einer Preisspanne von 50 Prozent wäre ihr Angebot lediglich mit 7,73 gewichteten
Punkten zu bewerten. Beim Angebot der Beschwerdeführerinnen bliebe es bei 8,7
gewichteten Punkten. Eine vergaberechtskonforme Preiskurve wirkt sich damit auf das
um CHF 247‘027 oder knapp 15 Prozent teurere Angebot der Beschwerdegegnerin in
einem Ausmass aus, welches die Prüfung der vergaberechtlichen Zulässigkeit der
Bewertung der Angebote nach den weiteren Zuschlagskriterien erübrigt.
3.3. Die Vorinstanz deutet erstmals im Beschwerdeverfahren unter Hinweis auf den
tiefen Offertpreis Zweifel an der Eignung der Beschwerdeführerinnen zur Erfüllung des
ausgeschriebenen Auftrages an.
Gemäss Art. 12 Ingress und lit. a VöB kann der Auftraggeber einen Anbieter vom
Vergabeverfahren unter anderem dann ausschliessen, wenn dieser die
Eignungskriterien nicht erfüllt. Ein ungewöhnlich niedriges Angebot ist nur dann
mangels Eignung auszuschliessen, wenn Anlass besteht, an der Fähigkeit des
max Angebot max min
max
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Anbieters zur Auftragserfüllung zu den angebotenen Konditionen und damit an der
grundsätzlichen Seriosität des Angebots zu zweifeln (vgl. D. Lutz, Angebotspreis:
Kalkulationsfreiheit und die Schranken, in: Zufferey/Stöckli [Hrsg.], Aktuelles
Vergaberecht 2014, Zürich/Basel/Genf 2014, S. 295 f.). Die Beweislast liegt bei der
Vergabebehörde (vgl. Lutz, a.a.O., S. 296). Werden ungewöhnlich niedrige Angebote
eingereicht, kann der Auftraggeber gemäss Art. 32 VöB zusätzliche Unterlagen und
Auskünfte verlangen, um die Einhaltung der Teilnahmebedingungen zu prüfen. Bei
einem Angebot, das rund 20 Prozent unter der preislich zweitniedrigsten Offerte liegt,
sind nach der st. gallischen Vergabepraxis und Rechtsprechung zusätzliche
Abklärungen jedenfalls gerechtfertigt (www.beschaffungswesen.sg.ch unter
Vergabeverfahren/Zuschlag/ungewöhnlich niedrige Angebote, Ziffer 5; GVP 2002 Nr.
33). Eine Pflicht besteht nur dann, wenn Anhaltspunkte oder Verdachtsmomente dafür
bestehen, dass der Anbieter Teilnahme- oder Auftragsbedingungen verletzt, wobei
teilweise sogar offensichtliche und krasse Fälle verlangt werden (vgl. Lutz, a.a.O. S.
289 mit Hinweisen).
Die Preisspanne bei den tatsächlich eingereichten immerhin sieben Angeboten beträgt
– wie dargelegt – rund 34 Prozent. Dieser Umstand deutet nicht darauf hin, dass
ungewöhnlich tiefe oder ungewöhnlich hohe Angebote eingereicht wurden. Die
Preisdifferenz zwischen dem günstigsten Angebot der Beschwerdeführerinnen zum
Preis von CHF 1‘667489 und dem nächst teureren zum Preis von CHF 1‘898‘151
beläuft sich auf 13,8 Prozent. Zwar liegen damit sechs Angebote innerhalb einer
engeren Preisspanne, jedoch erreicht die Differenz zwischen den beiden billigsten
Angeboten die Schwelle von 20 Prozent nicht. Die Vorinstanz bringt keine
Anhaltspunkte dafür vor, dass die Beschwerdeführerinnen Teilnahme- oder
Auftragsbedingungen verletzen würden. Sie ist denn auch nach der Prüfung der
eingegangenen Angebote nicht davon ausgegangen, der von den
Beschwerdeführerinnen offerierte Preis rechtfertige oder verlange gar die Einholung
zusätzlicher Unterlagen und Auskünfte. Im Übrigen scheinen die Zweifel an der
Leistungsfähigkeit der Beschwerdeführerinnen auch nicht in erster Linie mit dem –
relativ – tiefen Angebotspreis zusammen zu hängen. Erfüllen die
Beschwerdeführerinnen – wovon die Vorinstanz in ihrem Zuschlagsentscheid ausgeht –
die Eignungskriterien, ist ihr Angebot nach den bekannt gegebenen Zuschlagskriterien
zu bewerten.
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4. Die Vorinstanz ist der Auffassung, auch jene nicht berücksichtigten Anbieter, welche
nicht Beschwerde erhoben hätten, seien bei einer ganzen oder teilweisen Gutheissung
der Beschwerde für die Vergabe des Auftrags wieder in Betracht zu ziehen. Die
Beschwerdeführerinnen halten dem entgegen, die Vorinstanz lege nicht dar, inwiefern
ernsthafte und sachliche Gründe eine Änderung der konstanten und langjährigen
Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts rechtfertigten und inwiefern solche Gründe
das Interesse an der Rechtssicherheit überwögen. Es sei stossend, wenn ein
Beschwerdeführer mit seinen Anträgen vollumfänglich durchdringe und in der Folge
den Zuschlag doch nicht erhalte. Stünden anschliessend wieder allen Anbietern
Rechtsmittel zu, würde sich das Vergabeverfahren über Gebühr in die Länge ziehen.
Ausgeschlossen müsse es sein, dass es der Vorinstanz frei stehe, welche Anbieter im
Fall einer Gutheissung der Beschwerde berücksichtigt werden dürften. Es erscheine
auch wenig praktikabel, nach abgeschlossenem Beschwerdeverfahren erneut alle
Anbieter anzufragen, ob sie ihr Angebot aufrechterhalten.
Die Vorinstanz hat zwar erst in der Vernehmlassung die Details zur Bewertung der
Angebote nach den Zuschlagskriterien „Projektorganisation, Personalangaben und
Leistungsfähigkeit“ „Referenzen“ und „Reaktions- und Interventionszeit“ und den in
den Ausschreibungsunterlagen insbesondere zum Zuschlagskriterium
„Projektorganisation, Personalangaben und Leistungsfähigkeit“ genannten
Teilaspekten dargelegt. Sie macht aber nicht geltend, die detaillierten Begründungen
seien einzig auf die Angebote der Beschwerdeführerinnen und der
Beschwerdegegnerin zugeschnitten und hätten bei ihrer Anwendung auf die Angebote
der übrigen Bewerberinnen auf den Rängen 3 bis 7 Änderungen in der Bewertung zur
Folge, so dass insbesondere das Angebot der drittplatzierten Bewerberin Aussicht
darauf hätte, als wirtschaftlich günstigeres Angebot als jenes der
Beschwerdeführerinnen den Zuschlag zu erhalten. Zumal am Beschwerdeverfahren
vorliegend lediglich die beiden Anbieterinnen beteiligt sind, deren Angebote von der
Vorinstanz als die wirtschaftlich günstigsten beurteilt wurden und allein schon die
Anwendung einer vom Vergaberecht geforderten linearen, auf einer realistischen
Preisspanne beruhenden Preiskurve selbst unter Berücksichtigung der unveränderten
Bewertung sämtlicher eingegangener Angebote nach den übrigen Zuschlagskriterien
zu einem eindeutigen Ergebnis zugunsten der Beschwerdeführerinnen führt, kann offen
bleiben, ob und unter welchen Voraussetzungen nach der gerichtlichen Aufhebung
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einer Zuschlagsverfügung auch die Angebote jener Anbieterinnen, die sich mit der
Nichtberücksichtigung abgefunden haben, bei der erneuten Ermittlung des
wirtschaftlich günstigsten Angebotes wieder in die Evaluation einzubeziehen wären.
5. Zusammenfassend erweist sich die Beschwerde als begründet. Die angefochtene
Zuschlagsverfügung der Vorinstanz ist aufzuheben. Gemäss der
verwaltungsgerichtlichen Praxis (vgl. VerwGE B 2014/248 vom 28. Juli 2015, B 2014/21
vom 14. Mai 2014, B 2013/46 vom 22. Mai 2013, www.gerichte.sg.ch; vgl. auch M.
Beyeler, Vergaberechtliche Entscheide 2014/2015, Zürich/Basel/Genf 2016, Rz. 451)
kann angesichts des klaren Sachverhalts und der klaren Rechtslage der Zuschlag
entsprechend ihrem Antrag unmittelbar den Beschwerdeführerinnen erteilt werden. Die
Angelegenheit ist zum Vertragsschluss an die Vorinstanz zurückzuweisen.
6. Dem Verfahrensausgang entsprechend sind die Kosten des Zwischenverfahrens –
dem Gesuch um Gewährung der aufschiebenden Wirkung war entgegen dem Antrag
der Vorinstanz zu entsprechen – der Vorinstanz und die Kosten des Hauptverfahrens –
die Beschwerde war entgegen den Anträgen der Vorinstanz und der
Beschwerdegegnerin gutzuheissen – der Vorinstanz und der Beschwerdegegnerin je
zur Hälfte und unter solidarischer Haftbarkeit aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 und Art.
96bis VRP). Entscheidgebühren von CHF 1‘500 für die Zwischenverfügung vom 27.
Februar 2017 und von CHF 7‘000 für den Hauptentscheid erscheinen angemessen (Art.
7 Ziff. 211 und 222 der Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Auf die Erhebung ist
nicht zu verzichten (Art. 95 Abs. 3 VRP). Den Beschwerdeführerinnen ist der
Kostenvorschuss von CHF 8'500 zurückzuerstatten.
Vorinstanz und Beschwerdegegnerin haben die Beschwerdeführerinnen für das
Beschwerdeverfahren ermessensweise ausseramtlich mit CHF 6'000 (zuzüglich vier
Prozent pauschale Barauslagen) zu entschädigen (Art. 6, 19, 22 Abs. 1 Ingress und lit.
b und 28bis Abs. 1 der Honorarordnung für Rechtsanwälte und Rechtsagenten, sGS
963.75). Zwei Drittel sind von der Vorinstanz, ein Drittel von der Beschwerdegegnerin,
welche sich am Zwischenverfahren nicht beteiligt hat, unter solidarischer Haftbarkeit zu
tragen (Art. 98 Abs. 1, Art. 98bis und Art. 98ter VRP in Verbindung mit Art. 106 Abs. 3
der Schweizerischen Zivilprozessordnung, SR 272, ZPO; R. Hirt, Die Regelung der
Kosten nach st. gallischem Verwaltungsrechtspflegegesetz, St. Gallen 2004, S. 180 f.).
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Die Beschwerdeführerinnen sind selbst mehrwertsteuerpflichtig, weshalb sie die in der
Honorarrechnung ihres Anwalts belastete Mehrwertsteuer als Vorsteuer von ihrer
eigenen Steuerschuld wieder abziehen können. Die Mehrwertsteuer kann deshalb bei
der Bemessung der ausseramtlichen Entschädigung unberücksichtigt bleiben (vgl.
VerwGE B 2012/54 vom 3. Juli 2012, www.gerichte.sg.ch; Hirt, a.a.O., S. 194).