Decision ID: e35f11f8-c829-4c70-ad8f-049f3cf13b03
Year: 2010
Language: fr
Court: VD_TC
Chamber: VD_TC_031
Canton: VD
Region: Région lémanique
Law Area: public_law

Vu les faits suivants
A. David Townsend et Odette Delgado Townsend sont copropriétaires de la parcelle n° 2927 de la commune d’Ollon sise « Aux Esserts », colloquée en zone de chalets C, selon le plan partiel d’affectation ECVA Les Ecovets-Chesières-Villars-Arveyes. Ils ont déposé une demande de permis de construire un chalet de deux appartements et un garage enterré pour trois véhicules en mai 2007. La Municipalité d’Ollon a exigé des modifications. Ils ont déposé un nouveau dossier le 15 octobre 2007, qui a fait l’objet d’une enquête publique du 27 octobre au 26 novembre 2007.
B. L’Etablissement cantonal d’incendie (ci-après : ECA) s’est déterminé le 29 octobre 2007 retenant, en bref, que le bâtiment était répertorié en zone de terrains instables selon la carte à disposition (niveau faible : glissement ancien, latent, très lent) et que diverses mesures géotechniques devaient être réalisées sous la conduite d’un spécialiste.
Par correspondance du 29 novembre 2007, l’ECA est intervenu auprès de la Municipalité d’Ollon, indiquant qu’elle entendait revenir sur sa prise de position pour autant que le permis de construire n’ait pas encore été délivré, car, entre-temps, il avait appris que la nouvelle carte des dangers colloquait en zone rouge la parcelle litigieuse.
Le 8 janvier 2008, il a expliqué que la nouvelle carte des dangers établie par Geotest SA montrait que le garage projeté était localisé en zone de danger élevé (zone rouge) alors que le bâtiment était en zone de danger moyen (zone bleue). Il a requis, pour autant que cette nouvelle version de la carte des dangers fut confirmée par la Confédération, qu’une étude géotechnique locale, détaillée, précisant les niveaux de dangers et les mesures constructives, raisonnablement exigibles, tant pour l’habitation que pour le garage, fut menée. Il s’agissait notamment de prendre position sur la constructibilité de la parcelle et sur sa dangerosité en termes de vies humaines.
Le 8 février 2008, le Bureau d’ingénieurs et géologues Tissières SA, à Martigny, a déposé un rapport décrivant notamment les mesures constructives à effectuer.
Le 13 février 2008, l’ECA a informé la municipalité que, selon la carte des dangers définitive établie sur les secteurs Villars-Arveyes, validée par l’Office fédéral de l’environnement (ci-après : OFEV), la parcelle n° 2'927 était entièrement comprise dans la zone rouge, de sorte qu’il ne pouvait pas délivrer l’autorisation spéciale.
Interpellé par Mme Odette Delgado Townsend, l’ECA a exposé le 20 mars 2008 qu’il n’avait pas la compétence de décider de la constructibilité d’une parcelle à l’intérieur d’un plan d’affectation et qu’il appartenait à la commune de décider si la parcelle n° 2'927 restait constructible, compte tenu du niveau de danger défini dans les cartes établies par le bureau Geotest SA et l’étude complémentaire réalisée par le bureau Tissières SA. Ce n’est que sur cette base qu’il prendrait position sur la délivrance de l’autorisation spéciale.
Le 10 avril 2008, Geotest SA a indiqué qu’il avait remis la carte des phénomènes et les cartes des dangers provisoires (version du 15 mai 2007) à la municipalité le 20 juin 2007 et que, le 26 novembre 2007, ces cartes, dans leur version au 26 octobre 2007, avaient été remises à l’OFEV qui ne les avait alors pas encore validées. Il a notamment exposé :
"La différence de jugement entre les cartes de dangers provisoires du 15 mai 2007 et celle définitive du 26 octobre 2007 (éditée le 26 novembre 2007) est issue de la nécessité d’obtenir une forte cohérence entre la carte des phénomènes et la carte des dangers.
La version provisoire de la carte de dangers attribuait ce secteur en zone de danger moyen (RT2), en considérant les vitesses de déplacement maximales mesurées (Arv1, 7 cm/an).
La version finale étend les limites géographiques de la masse instable principale en zone de danger élevé (RT3) à ce secteur sur la base d’évidences morphologiques (analyse MNT laser).
Une évaluation du potentiel de réactivation du glissement a été élaborée en prenant en compte les facteurs défavorables existants (eau souterraine sous pression, surface de glissement profond dans des lithologies argileuses, limite de glissement avec des mouvements différentiels) Ce qui conduit à une augmentation du degré de danger par rapport à une simple évaluation de celui-ci sur la base des intensités de déplacements mesurés.
Selon les directives fédérales en vigueur, les ouvrages de prévention de l’activation du glissement (série de pompages de dépressurisation de l’aquifère captif) n’ont pas été retenus comme facteur de diminution du danger."
Le Bureau Tissières SA a établi un nouveau rapport qu’il a soumis le 14 août 2008 à Geotest SA. Cette dernière a conclu le 23 septembre 2008 que le projet de construction, tel que présenté, pouvait être réalisé. Le 1er octobre 2008, le Bureau Tissières SA a rédigé un rapport complémentaire intégrant les propositions validées par Geotest SA. Il l’a adressé à l’OFEV qui a répondu le 28 octobre 2008 que les mesures de confortation proposées avaient pour objectif d’améliorer les conditions de stabilité locale et qu’elles n’influençaient pas les scénarios ayant conduit à l’attribution d’un degré de danger élevé à ce secteur.
Par décision du 21 janvier 2009, la Municipalité d’Ollon a refusé le permis de construire sollicité.
Le 22 janvier 2009, elle a fait paraître une information dans la Feuille des avis officiels selon laquelle elle disposait des cartes définissant les dangers validées par l’Office fédéral des eaux et de la géologie, qu’elle entendait faire usage de l’art. 77 LATC et refuser les permis de construire des projets contraires à ces documents, ainsi que d’instaurer des zones réservées au sens de l’art. 46 LATC dans le secteur d’Arveyes.
C. Le 23 février 2009, David Towsend et Odette Delgado Towsend ont recouru à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal contre la décision du 21 janvier 2009, concluant, avec dépens, principalement à son annulation et subsidiairement à sa réforme en ce sens que le permis de construire requis est délivré.
L’ECA a déposé des observations le 26 mars 2009, exposant qu’elle ne pouvait pas délivrer l’autorisation spéciale dès lors que le projet était localisé en zone de danger fort.
Dans sa réponse du 27 septembre 2009, la municipalité a conclu, avec suite de frais et dépens, au rejet du recours.
Interpellé, l’OFEV a exposé, le 27 mars 2009, ne pas vouloir se prononcer sur le fond pour ne pas préjuger de sa position dans le cadre d’un éventuel recours au Tribunal fédéral, mais être à disposition pour tout renseignement d’ordre général.
Les recourants ont déposé un mémoire complémentaire le 3 juin 2009. La municipalité s’est encore déterminée le 30 juin 2009 et l’ECA le 17 juillet suivant.
D. Le tribunal a procédé à une inspection locale suivie d’une audience en présence des parties le 1er octobre 2009. On extrait les passages suivants du procès-verbal de cette audience :
« La cour constate que la parcelle n° 2'926 présente une forte pente, d'orientation est-ouest, l'aval de la parcelle étant à l'est. Elle est clôturée par une barrière légère. Des arbres sont plantés à la limite des parcelles nos 2'927 et 2'928, sans qu'on arrive précisément à déterminer sur laquelle ils se situent. La parcelle n° 2'926, qui se trouve au nord de la parcelle n° 2'927, accueille un chalet qui paraît récent.
(...)
Me Weniger affirme que le chalet bâti sur la parcelle n° 2'926 a été érigé en 2006. M. Lenoir indique qu’il a récemment reçu le n° ECA 6'554.
Me Haldy déclare que la parcelle des recourants est incluse dans un projet de zone réservée soumis à l’examen préalable du département depuis le 1er septembre 2009. Il présente la carte du projet.
(...)
Me Henny produit le préavis municipal n° 2008/10 de la Municipalité d’Ollon, concernant la modification du plan partiel d’affectation ECVA. M. Chollet déclare que des études géologiques seront menées dans le périmètre de la zone réservée, afin de déterminer si elle peut être assainie. L’audience est suspendue à 10h 10.
Elle est reprise à 10h 25 dans la salle de municipalité, en présence des mêmes personnes.
Le témoin Pascal Tissières, né en 1954, domicilié à Martigny, ingénieur, est introduit. (...)
Le témoin déclare qu’à l’époque où il a rédigé son rapport, aucun signe de glissement de terrain n’était visible sur la parcelle et qu’il ignorait qu’il s’agissait d’une zone rouge selon la carte des dangers. Il affirme cependant avoir fait d’autres terrassements selon les méthodes traditionnelles, et que les solutions proposées ont été couronnées de succès. Le témoin déclare que la parcelle des recourants se situe au sommet d’un glissement profond. Les mesures qu’il a préconisées dans son rapport visent à assurer la stabilité de la construction, même en présence de ce glissement. Selon lui, le cas de la parcelle des recourants n’est pas du tout singulier à Villars.
M. Tissières expose que le glissement est causé par l’érosion provoquée par une rivière qui passe au bas de la zone. Un terrassement sur la partie inférieure de celle-ci aurait pour effet de priver le terrain d’un soutien et pourrait aggraver le phénomène. Tel ne serait pas le cas des travaux projetés, puisque la parcelle des recourants se situe en amont de la zone; le drainage proposé aurait même pour effet de stabiliser le glissement.
La présidente demande au témoin pourquoi, à son avis, la parcelle des recourants a été incluse en zone rouge dans la carte des dangers. Le témoin répond que cela a probablement été fait en raison des craintes de M. Hugo Raetzo (de l'Office fédéral de l'environnement) liées au glissement profond. Il affirme que, quant à lui, il ne craint pas d’engager la responsabilité de son bureau.
Selon le témoin, l’inclusion d’une parcelle en zone rouge signifie que le risque est inacceptable et, partant, qu’on ne peut pas construire sur la parcelle.
M. Lance précise que, dans ce genre de cas, des plans d’alerte d’urgence sont mis en place, que les bâtiments sont adaptés au danger et que ces zones sont surveillées afin d’en déterminer l’évolution.
Le témoin indique qu’il ignore si le glissement profond est actuellement actif. Il affirme que la parcelle des recourants avait dans un premier temps été incluse en zone bleue sur la carte des dangers, puis que la zone rouge avait été étendue sur demande de M. Hugo Raetzo. Il confirme que la construction envisagée ne provoquera pas une augmentation du glissement de terrain. Au contraire, les travaux permettront d’améliorer la stabilité du terrain. Cet effet ne sera cependant existant qu’au niveau local, mais pas en profondeur. Enfin, le témoin expose qu’à sa connaissance, les bâtiments des terrains situés aux alentours de la parcelle litigieuse ne présentent pas de dégâts dus au glissement.
Le témoin Pascal Tissières se retire.
Le témoin Jean-Louis Amiguet, né en 1945, domicilié à Belmont-sur-Lausanne, ingénieur civil, est introduit. La présidente l’informe que la cour a procédé à l’inspection de la parcelle litigieuse en présence des parties. Le témoin déclare qu’il a été consulté dans le cadre de l’établissement de la carte des dangers, que la Commune d’Ollon a confié à Geotest SA.
La présidente lui demande si le terrain présente des signes de glissement visibles à l’œil nu. Il se dit incapable de répondre à cette question, car il ne connaît du site que les sondages qui ont été effectués.
Le témoin dit ne pas connaître très bien les critères, définis par la Confédération, qui déterminent les zones des cartes de danger. Il précise toutefois qu’il s’agit de critères qui offrent une certaine marge d’interprétation.
Il explique qu’un de ses collègues a dressé une première carte, dans laquelle le terrain des recourants était effectivement colloqué en zone bleue et rouge. Lors d’une séance de discussion entre les représentants de la Confédération et Geotest SA, certaines divergences sont apparues, en raison justement de la marge d’interprétation que présentent les directives fédérales. Une seconde carte a ensuite été établie pour prendre en compte l’avis des représentants de la Confédération.
Le témoin explique qu’il faut distinguer étude géotechnique et carte des dangers. La première est une démarche scientifique; la seconde fait appel à des considérations d’aménagement du territoire. La carte des dangers implique une décision politique, notamment par la définition d’un risque acceptable. Il précise que la carte des dangers prend aussi en compte la carte des phénomènes. Les limites des zones de la carte des dangers ne correspondent donc, selon lui, pas à une réalité précise. Interpellé, M. Amiguet déclare ignorer les points des directives qui ont mené à la modification de la première version de la carte des dangers. Il rappelle que ces raisonnements sont subjectifs et que la Confédération a le dernier mot. Il soutient que, dans le cas de la parcelle des recourants, la collocation en zone rouge est discutable.
La présidente demande au témoin quelle est l’activité actuelle du glissement profond. Le témoin répond qu’il pense que le canton a procédé à des drainages, mais qu’il lui semble que, d’après ce que lui a dit un de ses collègues, les mesures en cours n’ont pas confirmé la stabilisation du glissement.
M. Chollet se demande comment il est possible, vu le flou et la dimension subjective de la carte des dangers, de planifier au niveau communal, sur cette base. M. Amiguet lui répond que si, effectivement, la carte des dangers est notamment établie sur la base de critères subjectifs, la carte des dangers est arrêtée précisément après des discussions qui ont abouti à un consensus.
Le témoin précise que la forme triangulaire du bord de la zone rouge, à l’endroit de la parcelle des recourants, est due au croisement de deux failles subverticales.
Il explique que de nombreuses informations figurent dans la carte des phénomènes, par exemple les avalanches, les glissements, etc. Il s’agit à son sens d’observations faites sur le terrain.
M. Lance intervient et précise que la carte des phénomènes ne comprend pas que les phénomènes avérés – c’est-à-dire ceux qui ont existé – mais aussi les phénomènes potentiels. Il s’agit de phénomènes qui pourraient se produire, les conditions de leur survenance étant réunies. C’est pour cette raison, explique-t-il, que des terrains sont inclus dans la zone bleue de la carte des dangers, alors qu’il ne s’y est rien passé.
Me Weniger rappelle que Geotest SA a examiné le dernier rapport Tissières et a conclu qu’il était possible de construire l’ouvrage projeté. Le témoin déclare qu’il faut distinguer entre une approche locale et une approche globale. La carte des dangers fait partie de la seconde catégorie, alors que les rapports techniques constituent l’approche locale. En l’occurrence, la construction est techniquement possible. Toutefois, au contraire de la carte des dangers, le rapport technique ne contient pas une appréciation subjective de l’acceptabilité du danger, mais seulement une description de celui-ci; c’est au client qu’il appartient d’accepter le risque ou non. M. Lance ajoute que, dans n’importe quelle situation, un ingénieur peut trouver une solution de construction, mais qu’il y a une pesée d’intérêts plus large à faire.
L’audition de M. Amiguet est terminée; celui-ci prend place dans le public.
La présidente déclare que l’inclusion en zone rouge de la parcelle des recourants constitue une forte restriction à la garantie de la propriété qui doit pouvoir, pour cette raison, faire l’objet d’un contrôle judiciaire. Elle remarque que si les parties s’accordent sur la nécessité de ce contrôle, elles sont d’avis différents au moment où il doit intervenir. Me Haldy rappelle que la commune aurait volontiers délivré le permis de construire, mais qu’elle n’a pas pu le faire, vu l’absence d’autorisation spéciale de l’ECA. Me Henny expose que la carte des dangers, même si elle n’avait pas été intégrée à la réglementation communale, s’imposait à l’ECA comme un plan directeur. A son sens, les recourants devront contester, s’ils le souhaitent, le contenu de la carte des dangers dans le cadre de la procédure concernant la création de la nouvelle zone réservée. Me Weniger fait valoir que l’inclusion de la parcelle de ses clients en zone rouge procède d’un principe de précaution poussé à l’extrême, qui ne se justifie pas, notamment au regard du rapport Tissières, qui établit que la construction améliorera la stabilité de la parcelle. La situation n’a pas non plus changé depuis 2006, date à laquelle une construction a été érigée sur le fond voisin de la parcelle des recourants.
La présidente ordonne la production de la carte des dangers et de la carte des phénomènes. Elle informe les parties qu’elles seront libres, après l’audience, de requérir la suspension de la cause.
La recourante expose qu’elle attend une décision depuis quelques années et que le refus n’a pas que des incidences financières; elle évoque la dimension émotionnelle de l’affaire. (...) »
Parties se sont déterminées sur ce compte rendu d’audience. L’ECA a fait remarquer que les propos de M. Lance mériteraient quelques nuances, mais qu’il n’en requérait pas rectification, dès lors que le procès verbal est un résumé succinct des propos et qu’il n’est pas destiné à les établir définitivement. Les recourants ont déposé non des observations, mais un mémoire complémentaire reprenant pour l’essentiel leur argumentation juridique exposée en cours de procédure.
Il a été statué par voie de circulation.

Considérant en droit
1. a) La loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) oblige les cantons à désigner, dans leurs plans directeurs, les parties du territoire qui sont gravement menacées par des forces naturelles ou par des nuisances (art. 6 al. 2 let. c LAT). La loi fédérale du 4 octobre 1991 sur les forêts (LFo; RS 921.0) a pour but de protéger les forêts en tant que milieu naturel (al. 1 let. b), de garantir que les forêts puissent remplir leurs fonctions, notamment leurs fonctions protectrice, sociale et économique (al. 1 let. c) et de contribuer à protéger la population et les biens d'une valeur notable contre les avalanches, les glissements de terrain, l'érosion et les chutes de pierres (catastrophes naturelles) (al. 2). L'art. 19 LFo dispose de la sorte que, là où la protection de la population ou des biens d'une valeur notable l'exige, les cantons doivent assurer la sécurité des zones de rupture d'avalanches ainsi que celle des zones de glissement de terrains et d’érosion notamment. Enfin, l'ordonnance du 30 novembre 1992 sur les forêts (OFo; RS 921.01) édicte à son art. 15 que "les cantons établissent les documents de base pour la protection contre les catastrophes naturelles, en particulier les cadastres et cartes des dangers (al. 1); lors de l'établissement des documents de base, les cantons tiennent compte des travaux exécutés par les services spécialisés de la Confédération et de ses directives techniques (al. 2); ils tiennent compte des documents de base lors de toute activité ayant des effets sur l'organisation du territoire, en particulier dans l'établissement des plans directeurs et d'affectation (al. 3). Les art. 3 et 4 de la loi fédérale du 21 juin 1991 sur l’aménagement des cours d’eau (LACE ; RS 721.100) chargent également les cantons de prendre des mesures de protection contre les crues en priorité par des mesures d’entretien et de planification, et, si cela ne suffit pas, par d’autres mesures telles que corrections, endiguements, réalisation de dépotoirs à alluvions et de bassins de rétention des crues (art. 3 al. 2 LACE). L’art. 27 al. 1 OACE charge aussi les cantons de tenir un cadastre des dangers (let. b) et d’élaborer des cartes des dangers en les tenant à jour (let.c), en tenant compte des directives techniques et des travaux réalisés par la Confédération (art. 27 al. 2 OACE).
Sur la base de l'art. 15 al. 2 OFo, la Confédération a élaboré des directives, ainsi que des recommandations. En particulier, les offices fédéraux compétents ont édicté en 1997 des Recommandations intitulées "Prise en compte des dangers dus aux mouvements de terrain dans le cadre des activités de l'aménagement du territoire". Celles-ci exposent concrètement la manière d'identifier les dangers en cause, de les évaluer en fonction de leur intensité et probabilité, puis de traduire ces paramètres en trois degrés (soit important, moyen et faible). De plus, elles indiquent comment prendre en compte les dangers ainsi définis dans les mesures d'aménagement du territoire. Ils ont également édicté une recommandation "Aménagement du territoire et dangers naturels" en octobre 2005, qui expose plus précisément comment mettre en œuvre les cartes de dangers dans les plans d’affectation et lors de la délivrance de permis de construire. Enfin, la Plate-forme nationale « Dangers Naturels » PLANAT a édité une brochure intitulée « Cadre juridique des cartes de dangers » de Rolf Lüthi (Série PLANAT 5/2004).
b) La carte des dangers identifie et délimite les dangers selon l’état des connaissances scientifiques du moment. Elle doit être mise à jour lorsque la situation se modifie notablement, par exemple à la suite de la construction d’un ouvrage de protection. Elle détermine l’importance des dangers en trois degrés selon leur intensité (faible, moyenne et forte) et leur probabilité (faible, moyenne et élevée). Pour un danger élevé (rouge), les personnes sont en danger aussi bien à l’intérieur qu’à l’extérieur des bâtiments et il faut s’attendre à une destruction soudaine de ces derniers ; la zone rouge correspond à une zone d’interdiction de construire. Pour un danger moyen (bleu), les personnes sont en danger à l’extérieur des bâtiments, mais peu ou pas à l’intérieur ; les bâtiments situés en zone bleue peuvent être exposés à de sévères dommages. Le danger est faible (jaune) lorsque le danger pour les personnes est faible ou absent ; il faut s’attendre à de faibles dégâts aux bâtiments, mais à des dommages considérables à l’intérieur de ceux-ci. Enfin, les zones de danger résiduel (hachuré jaune blanc) localisent les zones dans lesquelles il existe des dangers avec une très faible probabilité d’occurrence et une forte intensité ; il s’agit d’une zone de sensibilisation, mettant en évidence un danger résiduel.
c) L’adoption de la carte des dangers implique une information des autorités, des propriétaires et de la population (art. 4 LAT) ; elle nécessite une modification du plan d’affectation lorsque la destination du sol est incompatible avec le niveau de danger ou lorsque les règles de construction ne tiennent pas compte des caractéristiques du danger répertorié, ce qui peut impliquer une réduction des zones à bâtir mal localisées, situées dans des territoires de danger (art. 21 al. 2 LAT ; cf. TA AC.2007.0019 du 16 avril 2008).
La réglementation fédérale n’a aucune incidence directe sur les propriétaires fonciers. Ces derniers sont tenus exclusivement par le plan d’affectation, qui intègre le contenu de la carte de dangers. C’est à ce niveau que certaines parties du territoire sont incluses dans les zones de dangers auxquelles sont associées des mesures telles qu’interdictions de construire, restrictions aux constructions ou encore mesures de protection et de prévention organisationnelles ou techniques. Pour les propriétaires fonciers, les dispositions fédérales n’ont donc que des conséquences indirectes, mais significatives. Un bien-fonds que le plan d’affectation incorpore dans une zone de dangers est grevé d’une restriction à la propriété fondée sur le droit public qui peut revêtir la forme d’un non-classement, d’un déclassement ou d’une incorporation dans une zone d’utilisation restreinte. Toujours est-il qu’en vertu de l’art. 36 Cst. une telle restriction n’est admissible que si elle est fondée sur une base légale, si elle est justifiée par un intérêt public prépondérant et si elle est proportionnée au but visé. Ainsi, les propriétaires touchés doivent être habilités à contester cette restriction à leur droit de propriété par une procédure administrative (voir ATF 1A.271/2004 du 26 juillet 2005; 126 II 522; 114 I 245 consid. 5 p. 249 ss; Lüthi, op. cit. p. 23).
En revanche, pour les autorités cantonales et communales, les cartes de dangers ont un caractère contraignant. Une fois le danger établi, les communes doivent intégrer ces cartes dans leur réglementation. Les autorités doivent également prendre des mesures en vertu de la clause générale de police si le risque est imminent. En outre, comme les autorités doivent établir les faits d’office, elles doivent tenir compte de la carte des dangers, même si son contenu n’a pas été encore intégré dans les plans directeurs et d’affectation lorsqu’elles examinent une demande de permis de construire. A défaut, les faits n’ont pas été établis correctement et la décision est entachée d’irrégularité.
2. La loi du 27 mai 1970 sur la prévention des incendies et des dangers résultant des dangers naturels (LPIEN ; RSV 963.11) a pour objet la protection des personnes et des biens contre les dangers d’incendie, d’explosion et contre ceux résultant des éléments naturels (art. 1). Elle dispose à son art. 12 que la loi sur les constructions et l’aménagement du territoire fixe la procédure d’autorisation pour tous les projets de constructions. Elle détermine notamment les cas dans lesquels une autorisation cantonale est nécessaire. Conformément à l’art. 103 al. 1 1ère phrase de la loi du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATC ; RSV 700.11), aucun travail de construction ou de démolition en surface ou en sous-sol, modifiant de façon sensible la configuration, l’apparence ou l’affectation d’un terrain ou d’un bâtiment, ne peut être exécuté avant d’avoir été autorisé. L’art. 104 LATC prévoit qu’avant de délivrer le permis, la municipalité s’assure que le projet est conforme aux dispositions légales et réglementaires et aux plans d’affectation légalisés ou en voie d’élaboration (al. 1er) ; elle vérifie si les autorisations cantonales et fédérales préalables nécessaires ont été délivrées (al. 2). Les art. 120 ss LATC fixent les cas dans lesquels une autorisation spéciale cantonale est nécessaire en plus du permis de construire communal. Ils ont le contenu suivant :
"Art. 120 Champ d'application
1 Indépendamment des dispositions qui précèdent, ne peuvent, sans autorisation spéciale, être construits, reconstruits, agrandis, transformés ou modifiés dans leur destination:
a. les constructions hors des zones à bâtir;
b. les constructions et les ouvrages nécessitant des mesures particulières de protection contre les dangers d'incendie et d'explosion ainsi que contre les dommages causés par les forces de la nature;
c. sous réserve de l'alinéa 2, les constructions, les ouvrages, les entreprises et les installations publiques ou privées, présentant un intérêt général ou susceptibles de porter préjudice à l'environnement ou créant un danger ou un risque inhérent à leur présence ou à leur exploitation, faisant l'objet d'une liste annexée au règlement cantonal; cette liste, partie intégrante de ce dernier, indique le département qui a la compétence d'accorder ou de refuser l'autorisation exigée. Le Conseil d'Etat peut déléguer ces autorisations aux communes avec ou sans conditions. La délégation générale aux communes fera l'objet d'un règlement. Les délégations à une ou des communes particulières feront l'objet de décisions qui seront publiées dans la Feuille des avis officiels;
d. les constructions, les ouvrages, les installations et les équipements soumis à autorisation ou qui doivent être approuvés selon des dispositions légales ou réglementaires fédérales ou cantonales.
2 Les études d'impact sur l'environnement des installations dont l'implantation est prévue en zone à bâtir ou en zone spéciale et qui ne sont pas mentionnées dans la liste annexée au règlement cantonal s'effectuent dans le cadre de la procédure de permis de construire. (al. 2)
Art. 121 Autorités compétentes
1 Sont compétents:
a) le département pour les constructions prévues à l'article 120, lettre a;
b) ...
c) les départements désignés dans la liste des catégories d'établissements et de constructions prévues par l'article 120, lettres b et c sous réserve d'une délégation de compétence aux communes;
d) l'autorité désignée dans les dispositions légales et réglementaires spéciales (article 120, lettre d).
Art. 122 Procédure, délais
1 La demande, accompagnée des plans et des descriptions nécessaires, est adressée par écrit à la municipalité. Elle est jointe à la demande de permis de construire, dans la forme prévue aux articles 109 et suivants.
2 La décision cantonale doit intervenir dans les trente jours dès la réception du dossier complet par l'Etat. Ce délai peut être prolongé dans des circonstances particulières, définies dans le règlement cantonal.
Art. 123 Décision
1 L'autorité saisie statue, sans préjudice des dispositions relatives aux plans et aux règlements communaux d'affectation, sur les conditions de situation, de construction, d'installation et, éventuellement, sur les mesures de surveillance.
2 Elle impose, s'il y a lieu, les mesures propres à assurer la salubrité et la sécurité ainsi qu'à préserver l'environnement.
3 Les décisions cantonales comportant les délais et les voies de recours sont communiquées à la municipalité, qui les notifie selon les articles 114 à 116. Une copie de la notification est adressée au département."
Interprétant les compétences attribuées à l’ECA par les art.11 et 14 LPIEN, le tribunal a considéré que l’abrogation de l’art. 121 let. b LATC n’avait pas eu pour effet de modifier les compétences légales déjà attribuées à l’ECA dans le domaine des constructions exposées aux dangers d’incendie et aux dommages causés par les forces naturelles (AC.2007.0019 du 16 avril 2008). En conséquence, il appartient à l’ECA d’examiner si la construction projetée peut être admise, compte tenu de la carte des dangers qui classe la parcelle en zone rouge, tant que l’inconstructibilité n’a pas été transposée dans les plans communaux. Dans le cas particulier, il doit déterminer si la construction d’un chalet de deux appartements et d’un garage enterré est possible du point de vue de la protection des biens et des personnes contre les dangers résultant des éléments naturels, compte tenu des mesures géotechniques proposées.
On ne saurait comme l’a fait dans un premier temps l’ECA, sans examen des caractéristiques de la construction envisagée, prétendre qu’aucune autorisation ne peut être délivrée, car une parcelle en zone rouge est en principe inconstructible. En effet, la parcelle est, en l’état de la législation, constructible. Ce comportement équivaut en effet à un déni de justice.
L’ECA a en fait refusé l’autorisation requise le 13 février 2008. Il s’est référé à la carte des dangers sans procéder à un examen minutieux du cas, ce qui n’est pas admissible. Même si la colocation en zone rouge de la carte des dangers est un indice fort d’inconstructibilité, elle ne permet pas à elle seule d’interdire toute construction sans examen du projet et pesée des intérêts en présence, tant que la parcelle est constructible au sens de la réglementation communale. Dans le cas d’espèce, il semblerait de plus que l’affectation de l’ensemble de la parcelle des recourants en zone rouge est discutable. L’exclusion d’un secteur considéré de la zone à bâtir, pour les motifs évoqués à l’art. 89 LATC, soit notamment le risque de glissements de terrain, présuppose au demeurant l’existence de dangers graves et manifestes (AC.2007.0059 du 5 février 2008; AC.1997.0045 du 29 septembre 1997) qu’il appartient à l’ECA de qualifier.
En outre, on ne saurait admettre que des propriétaires doivent subir une restriction de leur droit de propriété sans pouvoir la soumettre à une autorité judiciaire avant le début de la procédure de transposition d’une carte des dangers dans un plan d’affectation, soit en dehors du cadre de l’art. 77 LATC qui permet de refuser un projet de construction contraire à un plan envisagé (cf. ATF 1A.271/2004). Comme en février 2008, il n’avait pas encore été fait application de la possibilité offerte par cet article et que la parcelle était selon la législation communale constructible, l’ECA se devait d’examiner le projet.
3. Les recourants ont requis que le tribunal délivre le permis de construire sollicité. Certes, le Bureau Tissières SA et Geotest SA ont affirmé que d’un point de vue géotechnique les bâtiments pouvaient être construits. Toutefois, le tribunal ne saurait autoriser sur cette unique base la construction, alors qu’il convient également d’examiner l’impact de la construction sur l’ensemble du secteur et que le dossier n’est pas complet sur ce point. En outre, les motifs qui ont conduit à inclure l’ensemble de la parcelle en zone rouge sont peu clairs. On peine à croire que cette affectation n’est pas justifiée par des critères objectifs et qu’elle résulte de la seule volonté d’un fonctionnaire fédéral comme il a été soutenu en audience, même si les témoins ont été convaincants.
4. Au vu de ce qui précède, il convient d’admettre le recours et d’annuler la décision de l’ECA du 13 février 2008. Il y a lieu de laisser les frais à la charge de l’Etat, y compris l’indemnité du témoin Jean-Louis Amiguet par 355 francs. Les recourants qui obtiennent gain de cause ont droit à des dépens à la charge de l’ECA. Il ne sera pas alloué de dépens à la municipalité qui a conclu au rejet du recours.