Decision ID: 80c4943f-9516-43fa-a4bd-0162a9f7eab7
Year: 2017
Language: de
Court: SG_VGN
Chamber: SG_VGN_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A.
a. Der Kanton St. Gallen und mehrere politische Gemeinden gründeten im Jahr 1973
die Verwaltungsrechenzentrum AG St. Gallen (VRSG), die sich nach wie vor vollständig
im Eigentum der öffentlichen Hand befindet. Die VRSG entwickelt und unterhält
Informatikanwendungen für öffentliche Verwaltungen sowie Unternehmen mit
öffentlicher Zweckbestimmung. Sie erbringt ihre Leistungen ausschliesslich an die
öffentliche Hand. Der Anteil des Umsatzes, den sie mit ihren Aktionären erzielt, ist nicht
bekannt (vgl. WEKO-Empfehlung vom 30. Januar 2014; Link via www.weko.admin.ch
Aktuell/Medieninformationen/Medienmitteilungen 2014).
Am 25. November 2014 stellte die Abacus Research AG (A. AG), Wittenbach, bei der
politischen Gemeinde Wittenbach das Gesuch, es seien ihr die mit der VRSG
abgeschlossenen Verträge betreffend IT-Beschaffungen zuzustellen, insbesondere
auch solche, die schon vor Jahrzehnten abgeschlossen worden seien. Von
besonderem Interesse seien Verträge betreffend die Bereiche Finanz- und
Rechnungswesen sowie Einwohnerkontrolle. Mit Beschluss vom 22. April 2015 hiess
der Gemeinderat Wittenbach das Gesuch teilweise gut und gewährte der A. AG den
Zugang zum aktuellen Dienstleistungsvertrag (2014) zwischen der Gemeinde
Wittenbach und der VRSG (ohne Anhänge, Preislisten, Leistungsverzeichnisse, AGB
usw.); im Übrigen wies er das Gesuch ab (act. G 11/13/22).
b. Den gegen diesen Beschluss von der A. AG am 11./13. Mai 2015 erhobenen Rekurs
(act. G 11/1, 11/3) hiess das Departement des Innern mit Entscheid vom 21. April 2016
(act. G 2) hinsichtlich des Einsichtsbegehrens in die zwischen der Gemeinde
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Wittenbach und der VRSG abgeschlossenen Dienstleistungsverträge, die seit 1. Januar
2012 ganz oder teilweise gültig waren oder nachher gültig wurden, es gegenwärtig aber
nicht mehr sind, gut (Ziff. 1a). Hinsichtlich des Einsichtsbegehrens in die Allgemeinen
Vertragsbestimmungen (AVB) der VRSG und die Zusatzvereinbarung zwischen der

Gemeinde Wittenbach und der VRSG hiess es den Rekurs im Sinn der Erwägungen
teilweise gut (Ziff. 1b). Hinsichtlich des Einsichtsbegehrens in die Preislisten,
Leistungsverzeichnisse und Anhänge wurde der Rekurs abgewiesen (Ziff. 1c).
B.
a. Gegen diesen Entscheid erhob die A. AG mit Eingabe vom 2. Mai 2016 Beschwerde
(act. G 1). In der Beschwerdeergänzung vom 9. Juni 2016 (act. G 7) beantragte sie
Aufhebung des angefochtenen Entscheids, soweit den Begehren der
Beschwerdeführerin durch die Rekursinstanz nicht entsprochen worden sei (Ziff. 1). Es
seien der Beschwerdeführerin sämtliche Verträge (Rahmenverträge und Einzelverträge)
zwischen der Beschwerdegegnerin und der Beschwerdebeteiligten betreffend IT-
Beschaffungen (Informatik-Leistungen) zuzustellen, soweit diese entweder am
1. Januar 2012 ganz oder teilweise gültig gewesen oder aber nachher gültig geworden
seien, insbesondere auch solche, die schon vor Jahrzehnten abgeschlossen worden
seien und die Bereiche Finanz- und Rechnungswesen sowie Einwohnerkontrolle
betreffen würden (Ziff. 2), unter Kosten- und Entschädigungsfolge (Ziff. 3).
b. In der Vernehmlassung vom 23. Juni 2016 beantragte die Vorinstanz Abweisung der
Beschwerde. Sie bestätigte ihr Festhalten an den Erwägungen des angefochtenen
Entscheids und nahm ergänzend zur Beschwerde Stellung (act. G 10).
c. Am 1. Juli 2016 ersuchte die Beschwerdeführerin das Verwaltungsgericht, die
Rechtskraft von Ziff. 1 des Dispositivs des Beschlusses der Beschwerdegegnerin vom
22. April 2015 zu bescheinigen (act. G 16). Mit Verfügung vom 8. September 2016
bestätigte der Präsident des Verwaltungsgerichts die formelle Rechtskraft der
erwähnten Dispositvziffer (act. G 21).
d. In der Vernehmlassung vom 14. Juli 2016 hatte die Beschwerdebeteiligte beantragt,
die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden könne, unter
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Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der Beschwerdeführerin (act. G 17). Mit
Vernehmlassung vom 6. September 2016 beantragte die Beschwerdegegnerin
Abweisung der Beschwerde, unter Kostenfolge zulasten der Beschwerdeführerin (act.
G 20).
e. In der Stellungnahme vom 17. Oktober 2016 bestätigte der Rechtsvertreter der
Beschwerdeführerin seinen Standpunkt und machte das Vorliegen von neuen
Tatsachen (Noven) geltend (act. G 25). Hierzu äusserte sich die Rechtsvertreterin der
Beschwerdebeteiligten mit Eingabe vom 11. November 2016 (act. G 30), worauf sich
der Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin am 12. Januar 2017 erneut vernehmen
liess (act. G 38). Dies veranlasste die Rechtsvertreterin der Beschwerdebeteiligten zur
Einreichung weiterer Stellungnahmen vom 27. Januar und 2. März 2017 (act. G 40, 42).
In der Folge gingen weitere Schreiben der Parteien vom 22. März 2017 (act. G 45,
Beschwerdeführerin), vom 20. April 2017 (act. G 48, Beschwerdebeteiligte), vom 10.
Mai 2017 (act. G 52, Beschwerdeführerin) und vom 30. Mai 2017 (act. G 54,
Beschwerdebeteiligte) beim Verwaltungsgericht ein. Vorinstanz und
Beschwerdegegnerin verzichteten auf die ihnen vom Verwaltungsgericht eingeräumte
Gelegenheit, zum Verfahrensantrag der Beschwerdebeteiligten vom 20. April 2017, die
Eingabe vom 22. März 2017 sei samt den Beilagen 22-25 aus dem Recht zu weisen,
Stellung zu nehmen (act. G 50, G 51).
f. Auf die Vorbringen der Verfahrensbeteiligten wird, soweit für den Entscheid relevant,
in den nachstehenden Erwägungen eingegangen.
Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1.
1.1. Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59bis Abs. 1
des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1; VRP). Nach Art. 18 Abs. 2
des Gesetzes über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz,
sGS 140.2; ÖffG) ist für den Rechtsschutz das VRP anwendbar. Die Beschwerde gegen
den Entscheid vom 21. April 2016 wurde am 2. Mai 2016 (act. G 1) rechtzeitig (Art. 64
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in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 VRP) eingereicht und am 9. Juni 2016 (act. G 7)
ergänzt. Sie enthält einen Antrag, eine Darstellung des Sachverhalts und eine
Begründung (Art. 64 in Verbindung mit Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP). Nach Art. 64 in
Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP ist zur Beschwerde legitimiert, wer an der Änderung
oder Aufhebung des Entscheids ein eigenes schutzwürdiges Interesse dartut. Als
Entscheidadressatin ist die Beschwerdeführerin in ihren eigenen schutzwürdigen
Interessen betroffen. In inhaltlicher Hinsicht wiederholt sie in der Beschwerde teilweise
ihre Argumentation im Rekurs (vgl. act G 7 und G 11/1-3). Soweit sie sich dabei mit den
Feststellungen der Vorinstanz im angefochtenen Entscheid nicht konkret
auseinandersetzt bzw. diese pauschal bestreiten lässt, stellt sich - wie die
Beschwerdebeteiligte grundsätzlich zu Recht vorbringt (act. G 17 S. 2) - die Frage der
genügenden Begründung der Beschwerde (vgl. VerwGE B 2012/1 vom 12. Juni 2013,
E. 1.3 mit Hinweisen, www.gerichte.sg.ch). Nachdem es die Beschwerdeführerin
jedoch nicht bei der Wiederholung ihrer Vorbringen vor der Vorinstanz bewenden lässt,
sondern sich daneben auch mit den Feststellungen im angefochtenen Entscheid im
Einzelnen befasst, lässt sich ihre Begründung insgesamt nicht als unzureichend
beanstanden. Auf die Beschwerde ist grundsätzlich - mit den in den Erwägungen noch
darzulegenden Ausnahmen - einzutreten.
Die Rechtsprechung erfolgt in Fünferbesetzung, weil die streitige Rechtsfrage vom
Verwaltungsgericht erstmals zu beurteilen ist (Art. 18 Abs. 3 lit. b Ziff. 1 des
Gerichtsgesetzes [GerG], sGS 941.1).
1.2. Nach Art. 61 Abs. 1 VRP können mit der Beschwerde an das Verwaltungsgericht
Rechtsverletzungen geltend gemacht werden. Die Beschwerdeführer können sich nach
Art. 61 Abs. 2 VRP auch darauf berufen, der angefochtene Entscheid beruhe auf einem
unrichtig oder unvollständig festgestellten Sachverhalt. Art. 61 Abs. 3 VRP regelt das
sogenannte Novenverbot. Dieses besagt, dass im Verfahren vor dem
Verwaltungsgericht grundsätzlich keine neuen Begehren gestellt werden können. Neu
ist ein Begehren, wenn im Verfahren vor Verwaltungsgericht eine gegenüber dem
vorangegangenen Verfahren andere oder weitergehende Rechtsfolgebehauptung
erhoben wird (Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, St.
Gallen 2003, Rz. 919). Ausdruck des Novenverbots ist ausserdem, dass das
Verwaltungsgericht Tatsachen, die nach Abschluss des vorinstanzlichen Verfahrens
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eingetreten sind (echte Noven), grundsätzlich nicht mehr berücksichtigt (Cavelti/Vögeli,
a.a.O., Rz. 642). Demgegenüber dürfen neue Tatsachen, die sich vor Abschluss des
vorinstanzlichen Verfahrens verwirklicht haben, die der Vorinstanz aber nicht bekannt
waren oder von ihr nicht berücksichtigt wurden (unechte Noven), im Verfahren vor
Verwaltungsgericht vorgebracht werden und sind zu würdigen (Cavelti/Vögeli, a.a.O.,
Rz. 643). Eine Schranke bei der Berücksichtigung unechter Noven besteht dann, wenn
der dem vorinstanzlichen Entscheid zugrunde liegende Sachverhalt nicht ergänzt oder
neu gewürdigt wird, sondern wenn dem Rechtsbegehren ein neues tatsächliches
Fundament unterstellt wird. Eine solche Änderung des Klagefundaments ist nach der
Praxis gestützt auf Art. 61 Abs. 3 VRP nicht zulässig. Eine Einschränkung ergibt sich
aber aus Art. 6 Ziff. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention (SR 0.101, EMRK).
Soweit die Vorinstanz des Verwaltungsgerichts keine richterliche Behörde ist, garantiert
Art. 6 Ziff. 1 EMRK in ihrem Anwendungsbereich eine richterliche Überprüfung mit
voller Kognition. Eine solche steht dem Verwaltungsgericht grundsätzlich zu. Im
Anwendungsbereich der EMRK sind demnach zumindest dort auch Noven zu
berücksichtigen, wo die Angelegenheit zuvor nicht von einer richterlichen Instanz
überprüft wurde (Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 645 mit Hinweis).
Die Beschwerdeführerin untermauert in den Eingaben vom 17. Oktober 2016 (act. G
25) und vom 22. März 2017 (act. G 45) ihren Standpunkt mit weiteren Unterlagen, aus
welchen sich nach ihrem Dafürhalten (unechte) neue Tatsachen bzw. Noven für das
vorliegende Verfahren ergeben. Eine gegenüber dem bisherigen Verfahren andere oder
weitergehende „Rechtsfolgebehauptung“ im oben erwähnten Sinn erhebt sie damit
nicht; auch wird dadurch dem Rechtsbegehren kein neues tatsächliches Fundament
unterstellt. Ihre Argumentation stellt vielmehr im Wesentlichen eine Reaktion auf die
Darlegungen im angefochtenen Entscheid und auf die Ausführungen der
Beschwerdebeteiligten und der Beschwerdegegnerin dar. Es besteht somit kein
Anlass, diese im vorliegenden Verfahren nicht zu berücksichtigen oder sie aus dem
Recht zu weisen. Die Antwort auf die Frage, ob die nachträglichen Vorbringen auch in
materieller Hinsicht für den Entscheid relevant sind, ergibt sich aus den nachstehenden
Erwägungen.
2.
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2.1. Gemäss Art. 60 Abs. 1 der Kantonsverfassung (KV; sGS 111.1) informieren die
Behörden von sich aus oder auf Anfrage über ihre Tätigkeit, soweit keine öffentlichen
oder schützenswerten privaten Interessen entgegenstehen. Die
Informationsverbreitung und den Zugang zu amtlichen Informationen regelt gemäss
Abs. 2 von Art. 60 KV das Gesetz (ÖffG). Das in Art. 60 Abs. 1 KV und Art. 1 ÖffG
statuierte Öffentlichkeitsprinzip dient der Transparenz der Verwaltung und soll das
Vertrauen des Bürgers in die staatlichen Institutionen und ihr Funktionieren fördern; es
bildet zudem eine wesentliche Voraussetzung für eine sinnvolle demokratische
Mitwirkung am politischen Entscheidfindungsprozess und für eine wirksame Kontrolle
der staatlichen Behörden. Die Interessierten sollen von sich aus, ohne den Nachweis
eines schutzwürdigen Interesses, um Information nachsuchen können (VerwGE B
2013/241 vom 19. Februar 2015, E. 3.2.1 mit Hinweisen). In diesem Sinn sieht Art. 5
ÖffG vor, dass jede Person, ohne dass sie ein besonderes Interesse geltend machen
muss, nach Massgabe dieses Erlasses ein Recht auf Information über die Tätigkeit des
öffentlichen Organs und Zugang zu amtlichen Dokumenten hat (Art. 5 ÖffG). Aus der
allgemeinen Auskunftspflicht der Verwaltung über ihre Tätigkeit (Art. 8 ÖffG) lassen sich
dabei keine weitergehenden Informationsansprüche ableiten, als sich schon aus Art. 5
lit. a ÖffG ergeben. Wenn somit ein Informationsanspruch aufgrund der letztgenannten
Bestimmung nicht gegeben ist, so ergibt sich ein solcher auch nicht aus Art. 8 ÖffG
(vgl. VerwGE B 2015/56 vom 23. September 2015, E. 3.2.3).
2.2. Bei der Beschwerdegegnerin als Politische Gemeinde bzw. bei deren Gemeinderat
handelt es sich um ein öffentliches Organ im Sinn von Art. 1 Abs. 2 lit. b ÖffG. Streitig
ist, inwiefern die Beschwerdeführerin gegenüber der Beschwerdegegnerin Anspruch
auf Offenlegung von Verträgen zwischen der Beschwerdegegnerin und der
Beschwerdebeteiligten betreffend IT-Beschaffungen - einschliesslich
Leistungsverzeichnissen, Anhängen und Preislisten - hat, welche am 1. Januar 2012
gültig waren oder danach in Kraft traten und die Bereiche Finanz- und
Rechnungswesen sowie Einwohnerkontrolle betreffen. Nicht streitig ist hierbei die - von
der Beschwerdegegnerin anerkannte - Offenlegung des Dienstleistungsvertrags vom
30./31.Oktober 2014 zwischen der Beschwerdegegnerin und der
Beschwerdebeteiligten. Das ÖffG nennt öffentliche oder schützenswerte private
Interessen, welche einer Informationslieferung unter Umständen entgegenstehen, in
nicht abschliessender Weise ("...insbesondere..."; Art. 6 Abs. 2 und 3 ÖffG). Sodann
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zählt es Informationen auf, welche vom Recht auf Informationszugang ausgenommen
sind (Art. 7). Einer Bekanntgabe entgegenstehende öffentliche Interessen liegen unter
Umständen dann vor, wenn die Datenbekanntgabe die Stellung des öffentlichen
Organs in Verhandlungen schwächen, die Beziehungen zu anderen Gemeinwesen
beeinträchtigen oder die Wirksamkeit von behördlichen Massnahmen vereiteln bzw.
herabsetzen könnte oder einen unverhältnismässigen Aufwand verursachen würde (vgl.
die nicht abschliessende Aufzählung in Art. 6 Abs. 2 ÖffG sowie Botschaft und Entwurf
der Regierung vom 21. März 2013 zum Informationsgesetz, S. 13 zweiter Absatz [ABl
2013, 1474 ff.]). Entgegenstehende schützenswerte private Interessen können unter
anderem im Fall eines durch die Bekanntgabe hervorgerufenen Verstosses gegen ein
Berufs-, Fabrikations- oder Geschäftsgeheimnis bestehen (Art. 6 Abs. 3 lit. c ÖffG).
2.3.
2.3.1. Als amtliches Dokument im Sinn des Gesetzes (vgl. Art. 11 ÖffG) gilt nach Art. 12
ÖffG jede Aufzeichnung, die auf einem beliebigen Datenträger enthalten ist (lit. a), sich
im Besitz eines öffentlichen Organs befindet, von dem sie stammt oder dem sie
mitgeteilt worden ist (lit. b), die Erfüllung einer Staatsaufgabe betrifft (lit. c) und nicht
ausschliesslich zum persönlichen Gebrauch bestimmt ist (lit. d). Die Vorinstanz kam im
angefochtenen Entscheid unter Bezugnahme auf die bundesgesetzliche Regelung, die
Regelungen anderer Kantone und die Gesetzesmaterialien zum ÖffG (Botschaft zum
Informationsgesetz vom 21. Mai 2013; ABl 2013, 1474) zum Schluss, der bewusste
Verzicht auf eine Regelung entsprechend Art. 23 des Bundesgesetzes über das
Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (SR 152.3; BGÖ) dürfe so verstanden werden,
dass es aus der Sicht des st. gallischen Gesetzgebers nicht relevant sei, wann ein
Dokument erstellt worden sei. Das ÖffG sei somit auch auf vor dessen
Invollzugsetzung erstellte Dokumente anwendbar (act. G 2 S. 11). Diese Feststellung
erweist sich - bei Fehlen einer entsprechenden übergangsrechtlichen Bestimmung zum
zeitlichen Anwendungsbereich des ÖffG - als zutreffend. Konkrete Anhaltspunkte,
aufgrund welcher sie in Frage zu stellen wäre, sind nicht ersichtlich, weshalb hiervon
nachstehend auszugehen ist (vgl. zur „Rückwirkung“ des ÖffG im Übrigen auch den
Entscheid B 2015/273 vom 27. April 2016 [www.gerichte.sg.ch], in welchem das
Verwaltungsgericht die dort nicht strittige Frage nach dem zeitlichen Geltungsbereich
des ÖffG so beantwortet hat, dass auch Unterlagen aus der Zeit vor dem Inkrafttreten
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des ÖffG offenzulegen sind; gl. M. Ivan Louis, Das ÖffG des Kantons St. Gallen,
Masterarbeit Uni SG 2016, S. 36 Ziff. 3.4.3).
2.3.2. Der Entscheid einer Gemeinde, einen Vertrag abschliessen oder nicht
abschliessen zu wollen, ist grundsätzlich eine zivilrechtliche Frage. Nach der
Rechtsprechung ist jedoch der Entscheid, mit dem ein Gemeinwesen über die
Benützung von öffentlichen Sachen befindet, eine öffentlich-rechtliche Frage (vgl. BGer
2C_484/2008 vom 9. Januar 2009, in BGE 135 II 49 nicht publ. E. 1.2), auch wenn die
Regelung der Nutzung auf dem Wege eines privatrechtlichen Vertrags erfolgt (BGer
1C_312/2010 vom 8. Dezember 2010 E. 1.2 und E. 3.4; vgl. BGE 127 I 84 E. 4a;
Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl. 2016, S. 306). Soweit
ein Vertrag die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe (z.B. Einwohnerkontrolle,
Bewirtschaftung des Finanzvermögens) betrifft, stellt er eine Aufzeichnung im Sinn von
Art. 12 ÖffG (vgl. ABl 2013, 1493 f.) und damit ein amtliches Dokument dar. Hieraus
ergibt sich, dass es sich bei den Verträgen (einschliesslich aller Bestandteile) zwischen
der Beschwerdegegnerin und der Beschwerdebeteiligten um amtliche Dokumente im
Sinn des ÖffG handelt. Der von der Beschwerdegegnerin angeführte Umstand allein,
dass sie sich in Ziff. 01.3.7 und 01.3.8 der AGB zur Geheimhaltung der Verträge und
deren Bestandteile verpflichtet habe, vermag an der Unterstellung dieser - der Erfüllung
einer öffentlichen Aufgabe dienenden - Dokumente unter die Bekanntgabe-Regelung
des ÖffG nichts zu ändern. Mit der Vorinstanz (act. G 2 S. 18) ist somit festzuhalten,
dass die vorerwähnten AGB-Klauseln als solche auf die Beurteilung der Dokumenten-
Offenlegung nach ÖffG keinen Einfluss haben.
3.
3.1.
3.1.1. Die grundsätzliche Verfügbarkeit der zur Diskussion stehenden Verträge mit
Anhängen, Leistungsverzeichnissen, Preislisten und AGB ist gegeben (vgl. act. G 11/25
Beilagen). Streitig ist, ob durch deren Offenlegung schützenswerte private Interessen
insofern tangiert werden, als die Datenbekanntgabe geeignet ist,
Geschäftsgeheimnisse preiszugeben (Art. 6 Abs. 3 lit. c ÖffG). Das BGÖ enthält in Art.
7 Abs. 1 lit. g BGÖ eine mit Art. 6 Abs. 3 lit. c ÖffG vergleichbare Regelung. Danach
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wird der Zugang zu amtlichen Dokumenten eingeschränkt, aufgeschoben oder
verweigert, wenn durch seine Gewährung Berufs-, Geschäfts- und
Fabrikationsgeheimnisse offenbart werden können. Es rechtfertigt sich daher, Literatur
und Rechtsprechung zur BGÖ-Regelung vorliegend in die gerichtlichen Überlegungen
einzubeziehen. Geschützt durch die erwähnten Bestimmungen sind nicht sämtliche
Geschäftsinformationen, sondern lediglich vertrauliche Daten, deren Kenntnisnahme
durch die Konkurrenz Marktverzerrungen bewirken bzw. Wettbewerbsvorteile der
betroffenen Unternehmung aufheben würden und welche die Unternehmung
berechtigterweise (im Sinn eines objektiven Geheimhaltungsinteresses) geheimhalten
möchte (subjektiver Geheimhaltungswille). Ein Geschäftsgeheimnis ist als Information
definiert, die Auswirkung auf das Geschäftsergebnis bzw. auf die Wettbewerbsfähigkeit
der Unternehmung haben kann. Darunter fallen etwa Angaben zu Organisation,
Lieferanten, Vertriebshändlern, zum Kundenkreis, zu Marktanteilen oder zur
Preiskalkulation (Rabattpolitik, Bonus-Gewährung) und zu Umsätzen (vgl. Cottier/
Schweizer/Widmer, in: Brunner/Mader Hrsg., Öffentlichkeitsgesetz, Bern 2008, Rz.
41-43 zu Art. 7 BGÖ; BGE 142 II 268 E. 5.2.2 und 5.2.3 mit vielen Hinweisen; BVerwGE
B-2675/2012 vom 5. Dezember 2012, E. 3.3). Soweit Beschaffungsunterlagen
Geschäftsgeheimnisse oder Preiskalkulationen enthalten, wird deren Vertraulichkeit
vom Öffentlichkeitsgesetz explizit und umfassend geschützt (vgl. Medienmitteilung der
Bundesverwaltung vom 16. Februar 2017, Öffentlichkeitsprinzip: das
Beschaffungswesen muss transparent bleiben; https://www.admin.ch/gov/de/start/
dokumentation/medienmitteilungen.msg-id-65657.html).
Zu klären ist sodann, ob einer Informationslieferung öffentliche Interessen in dem Sinn
entgegenstehen, als sie einen unverhältnismässigen Aufwand verursachen würde (Art.
6 Abs. 2 lit. e ÖffG).
3.1.2. Zum Verhältnis von ÖffG und BGÖ zu den Regelungen des öffentlichen
Beschaffungswesens (Verordnung über das öffentliche Beschaffungswesen, VöB [sGS
841.11]; Bundesgesetz über das öffentliche Beschaffungswesen, BöB [SR 172.056.1])
ist festzuhalten, dass sowohl gemäss den einschlägigen Regeln des
Beschaffungsrechts (Art. 36 lit. f und Art. 41 Abs. 4 lit. b VöB, Art. 23 Abs. 3 lit. b BöB)
als auch nach denjenigen der Öffentlichkeitsgesetze (Art. 6 Abs. 3 lit. c ÖffG, Art. 7
Abs. 1 lit. g BGÖ) Geschäftsgeheimnisse oder berechtigte wirtschaftliche Interessen
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einer Offenlegung von Informationen entgegenstehen. Der Zugang zu Informationen
nach Abschluss eines Vergabeverfahrens richtet sich dabei nach den
Öffentlichkeitsgesetzen (ÖffG, BGÖ) und nicht nach den Regeln des
Beschaffungswesens (vgl. Empfehlung des EDÖB vom 19. Mai 2014 i/S BFM, Rz. 40 ff.
und Empfehlung des EDÖB vom 23. Dezember 2013 i/S BBL, Rz. 27 f.; BGer
1C_50/2015 vom 2. Dezember 2015, E. 3.2).
3.1.3. Die Frage, ob Informationen, die bereits aufgrund des Beschaffungsrechts
veröffentlicht wurden, aufgrund des ÖffG erneut herauszugeben sind (vgl. dazu auch
BGer 1C_50/2015, a.a.O., E. 3.3), stellt sich vorliegend nach Lage der Akten nicht. Mit
Verfügung vom 9. Mai 2016 B 2015/80, 192, 208, 219, 229, 250, 260 verpflichtete der
Verwaltungsgerichtspräsident unter anderen die Beschwerdegegnerin zur Herausgabe
des Dienstleistungsvertrags vom 30. Oktober 2014 (einschliesslich AGB), welcher hier
jedoch wie dargelegt nicht streitig ist (vorstehende E. 2.2). Im Übrigen geht es
vorliegend nicht um die Zugänglichmachung von bereits publizierten identischen
Dokumenten aus Submissionsverfahren.
3.2.
3.2.1. Die Beschwerdebeteiligte tat ihren Geheimhaltungswillen und ihr
Geheimhaltungsinteresse (vorstehende E. 3.1.1) insofern kund, als sie alle aus ihrer
Sicht geheim zu haltenden Unterlagen mit einem Vermerk „enthält
Geschäftsgeheimnisse“ versah (act. G 11/25 Beilagen). Die Vorinstanz führte im
angefochtenen Entscheid aus, indem die Beschwerdeführerin ihren Antrag im
Rekursverfahren auf Verträge, welche am 1. Januar 2012 gültig gewesen oder danach
gültig geworden seien, eingeschränkt habe, sei die Anzahl der während dieser Zeit
geschlossenen bzw. aufgehobenen Verträge überschaubar. Die Bezeichnung der
amtlichen Dokumente, in welche Einsicht gewährt werden solle, vermöge damit den
Anforderungen von Art. 13 Abs. 2 (3) lit. b ÖffG zu genügen. Während der relevanten
Zeit seien zwei weitere Dienstleistungsverträge abgeschlossen worden bzw. gültig
gewesen. Diese würden sich nicht wesentlich vom Dienstleistungsvertrag vom
30./31. Oktober 2014 unterscheiden. Auf jeden Fall sei nicht ersichtlich, dass sich der
Dienstleistungsvertrag vom 14. Juli/10. August 2010 (gültig gewesen bis 3. September
2013) sowie der Dienstleistungsvertrag vom 4. September 2013 (gültig gewesen bis
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30. Oktober 2014) inhaltlich und bezüglich Preisgabe von Geschäftsgeheimnissen
unterscheiden würden. Die Vorinstanz hiess den Rekurs in diesem Punkt gut, indem sie
festhielt, dass Einsicht in die (nicht mehr gültigen) Dienstleistungsverträge von 2010
und 2013 zu gewähren sei (act. G 2 S. 16).
3.2.2. Die Offenlegung der Dienstleistungsverträge 2010 und 2013 begründete die
Vorinstanz nachvollziehbar und überzeugend. Sie blieb als solche auch unbestritten.
Für die Gewährung des Aktenzugangs gemäss ÖffG bestehen die Möglichkeiten der
Einsichtsgewährung vor Ort (Art. 11 Abs. 1 lit. a ÖffG) und der Zustellung von Kopien
(Art. 11 Abs. 1 lit. c ÖffG) grundsätzlich gleichwertig nebeneinander. Mit der in Ziff. 1a
des Dispositivs des angefochtenen Entscheids gutgeheissenen Einsichtsgewährung
wurde die Form derselben noch nicht festgelegt, weshalb die erwähnte Dispositiv-Ziffer
entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin (act. G 7 S. 19) keiner Änderung
bedarf. Soweit die Beschwerdeführerin Zustellung der Verträge in Kopie verlangt (act.
G 7 S. 5 und 19), ist diesem Gesuch zu entsprechen (vgl. Art. 11 Abs. 1 lit. c ÖffG). Dies
ist von Seiten der Vorinstanz (act. G 10 S. 2) und der Beschwerdegegnerin (act. G 17
S. 3) anerkannt und war auch zu keinem Zeitpunkt umstritten. Die entsprechenden
Verträge gingen der Beschwerdeführerin denn auch bereits zu (act. G 25 S. 4).
3.3.
3.3.1. Leistungsverzeichnisse als Bestandteile der Dienstleistungsverträge beschreiben
im Einzelnen, welche Leistungen erbracht werden. Entgegen der Annahme der
Beschwerdeführerin (act. G 7 S. 21) wurden die Leistungsverzeichnisse offensichtlich
durch die Beschwerdebeteiligte selbst erstellt (act. G 11/25 Beilagen). Hinsichtlich der
nachträglich (als unechtes Novum; vgl. vorstehende E. 1.2) angeführten Feststellung
der Beschwerdeführerin, wonach angenommen werden müsse, dass sich der genaue
Vertragsgegenstand der Dienstleistungsverträge erst aufgrund der
Leistungsverzeichnisse ergebe (act. G 45), ist folgendes anzumerken: Im Schreiben
vom 14. März 2017 führte der Stadtpräsident von St. Gallen aus, dass die detaillierten
Funktionsbeschreibungen zu den Dienstleistungen der Beschwerdebeteiligten - in
Bezug auf die zur Verfügung gestellten Informatiklösungen, namentlich auch VRSG/HR
- sich in Verbindung mit den Leistungsverzeichnissen als Bestandteile zum Vertrag
ergeben würden (act. G 46/25). Der eigentliche Gegenstand der
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Dienstleistungsverträge ergibt sich jedoch bereits aus den Verträgen selbst, welche der
Beschwerdeführerin wie dargelegt bereits vorliegen. Blosse Funktionsbeschreibungen
in den Leistungsverzeichnissen erweitern den Vertragsgegenstand nicht, sondern
beschreiben ihn. Hieraus lässt sich somit für sich allein keine Einsicht in die
Leistungsverzeichnisse ableiten.
Die Preislisten legen - als Vertragsbestandteile - die Kosten für die zu erbringenden
Leistungen fest. Aus den Leistungsverzeichnissen lässt sich in Verbindung mit den
Preislisten die Preiskalkulation bzw. Preispolitik ersehen, welche wie dargelegt
grundsätzlich als Geschäftsgeheimnis gilt (vorstehende E. 3.1.1). Die Vorinstanz hielt in
diesem Zusammenhang fest, die Erfüllung der von der Beschwerdeführerin geforderten
Begründungsdichte hinsichtlich des Vorliegens eines Geschäftsgeheimnisses würde
bedeuten, dass der Inhalt des jeweiligen Dokuments dargelegt werden müsste, womit
das Geschäftsgeheimnis als solches offengelegt würde. Eine gewisse pauschale
Aussage darüber, ob und weshalb es sich um ein Geheimnis handle, lasse sich nicht
vermeiden, ohne dass der Inhalt des Dokuments offengelegt werde. Die Einsicht in die
Vertragsbestandteile Anhänge, Preislisten und Leistungsverzeichnisse sei damit zu
Recht verwehrt worden. Bei Bekanntgabe sämtlicher Preise und Leistungen in einer
Konkurrenzsituation würde der Beschwerdebeteiligten ein Wettbewerbsvorteil
genommen. Eine eingeschränkte Offenlegung (mit Schwärzungen) mache vorliegend
keinen Sinn. Die fraglichen Informationen seien in ihrer Gesamtheit und
zusammenhängend für die Beschwerdebeteiligte von wirtschaftlicher Bedeutung und
geeignet, bei einer Offenlegung zu einem wirtschaftlichen Nachteil zu führen. Müsste
alles, was unter das Geschäftsgeheimnis falle, geschwärzt werden, würde die Einsicht
in die Dokumente ihres Inhalts entleert. Der Rekurs sei in diesem Punkt abzuweisen
(act. G 2 S. 16 f.).
3.3.2. Die Beschwerdeführerin legt dar, der Zugang zu den Leistungsverzeichnissen,
Preislisten und Vertragsanhängen der Verträge 2014, 2013 und 2010 sei integral zu
gewährleisten. Dies nicht zuletzt wegen der besonderen Nähe zwischen der
Beschwerdegegnerin und der Beschwerdebeteiligten: Diese gehöre vollumfänglich der
öffentlichen Hand, ihre Mehrheitsaktionäre seien St. Galler Gemeinden, die
Umsatzerzielung erfolge grossmehrheitlich mit der öffentlichen Hand, es liege ein bald
40jähriges enges Vertragsverhältnis mit der Beschwerdegegnerin vor bei erheblichem,
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jährlich wiederkehrenden Beschaffungsvolumen, und die Zuschläge seien freihändig
erfolgt (usw.). Die Beschwerdebeteiligte offeriere ihre jährlich wiederkehrenden
Leistungen im Hinblick auf die beschaffungsrechtlichen Vorschriften mit
ausserordentlichen Rabatten in den ersten vier Jahren. Nach Ablauf der vier Jahre
würden die ordentlichen, höheren Preise gelten. Die Beschwerdeführerin setze sich
dafür ein, dass wenigstens nachträglich umfassende Transparenz darüber geschaffen
werde, was von den Gemeinden zu welchem Preis beschafft worden sei, dass sich die
Gemeinden konsequent an die Regeln des Beschaffungsrechts halten würden und
dass sie (die Beschwerdeführerin) die Chance erhalte, den Gemeinden Angebote
einzureichen. Wo kein Wettbewerb bestehe, seien private Geheimhaltungsinteressen
nicht schützenswert. Die Beschwerdebeteiligte habe im Kanton St. Gallen und bei der
Beschwerdegegnerin faktisch eine Monopolstellung. Der Zugang zu den Verträgen
könne daher keinen Wettbewerbsnachteil zulasten der Beschwerdebeteiligten
bewirken. Möglicherweise befürchte die Beschwerdebeteiligte für die Zukunft
Umsatzeinbussen und für die Vergangenheit Rechtsverfahren. Sollte sich ergeben,
dass das Preis-Leistungsverhältnis einem objektiven Drittvergleich standhalte, habe die
Beschwerdebeteiligte keine Nachteile zu befürchten. Auch sei nicht nachgewiesen,
dass die Beschwerdeführerin aus dem Zugang zu den streitigen Dokumenten einen
Wettbewerbsvorteil erlangen würde. Selbst wenn eine Wettbewerbssituation
nachgewiesen wäre, läge kein schützenswertes Geheimhaltungsinteresse der
Beschwerdebeteiligten vor, weil die Berufung auf die Geheimhaltung nach Art. 2 ZGB
gegen Treu und Glauben verstosse. Gemäss herrschender Lehre zu Art. 6 des
Bundesgesetzes über den unlauteren Wettbewerb (SR 241; UWG) sei ein
Wettbewerbsvorsprung, der aufgrund von rechtswidrigem Handeln erreicht worden sei,
nicht schützenswert. Sodann sei der Vertraulichkeitsgrundsatz des Beschaffungsrechts
nicht verletzt. Das Beschaffungsrecht stehe einem Zugang zu Informationen, die keine
objektiv berechtigten Geheimhaltungsinteressen darstellen würden, nicht entgegen. Die
Beschwerdeführerin bestreite, dass die Verträge samt Anhängen berechtigte
Geschäftsgeheimnisse enthalten würden. Für den Fall, dass die
Geheimhaltungsinteressen als objektiv schützenswert erachtet würden, mache die
Beschwerdeführerin geltend, dass die Berufung auf den Vertraulichkeitsschutz
aufgrund der besonderen Nähe zwischen der Beschwerdegegnerin und der
Beschwerdebeteiligten gegen Treu und Glauben verstosse. Schützenswerte
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Geheimhaltungsinteressen lägen auch bezüglich der Preise und Preislisten nicht vor.
Der Gesamtnettopreis hätte offensichtlich nach den Regeln des Beschaffungsrechts
bekannt gegeben werden müssen. Die Beschwerdeführerin bestreite, dass in den
streitigen Dokumenten Informationen zur Preiskalkulation oder zur Marge der
Beschwerdebeteiligten oder zur Preis- und Rabattpolitik enthalten seien (act. G 7 S.
6-23). In der Eingabe vom 17. Oktober 2016 führt die Beschwerdeführerin zum Beleg
der von ihr geltend gemachten besonderen Nähe zwischen der Beschwerdebeteiligten
und der Beschwerdegegnerin weitere Umstände an. Im Weiteren hält sie fest, die DL-
Verträge wiesen grosse Ähnlichkeit mit Inhouse-Verträgen auf, wie sie nur zwischen
eng verbundenen Unternehmen bzw. zwischen nahestehenden Personen vorkommen
würden (act. G 25 S. 5-9).
3.3.3. Vorab ist festzuhalten, dass der Gegenstand des vorliegenden Verfahrens durch
den Gegenstand des vorinstanzlichen Rekursentscheids festgelegt ist. Soweit die
Beschwerdeführerin beschaffungsrechtliche Aspekte - teilweise unter Bezugnahme auf
nicht am Verfahren beteiligte politische Gemeinden - zur Sprache bringt, kann darauf
nicht eingetreten werden. Wenn sie beschaffungsrechtliche Gegebenheiten zur
Begründung einer erhöhten Bedeutung der Transparenz nach ÖffG anführt (act. G 7 S.
8 f.), ist festzuhalten, dass der Anspruch nach ÖffG wie dargelegt (vorstehende E. 2.1)
nicht an ein speziell begründetes Interesse oder an eine erhöhte Bedeutung der
Offenlegung anknüpft, sondern unabhängig davon gegeben ist, soweit die gesetzlichen
Voraussetzungen für eine Offenlegung erfüllt sind. Da Daten von abgeschlossenen
Beschaffungen in Frage stehen, richtet sich deren Offenlegung nach ÖffG (vorstehende
E. 3.1.2); die Frage der Einhaltung des Vertraulichkeitsgrundsatzes des
Beschaffungsrechts (vgl. act. G 7 S. 16) stellt sich dementsprechend nicht (mehr).
Ebenfalls nicht Thema des Beschwerdeverfahrens kann die beschaffungsrechtliche
Frage des von der Beschwerdeführerin diskutierten (act. G 7 S. 15 f.) Vorliegens eines
Wettbewerbsvorsprungs der Beschwerdebeteiligten aufgrund von rechtswidrigem
Handeln (Erhalt von Aufträgen im freihändigen Verfahren ohne Durchführung eines
Beschaffungsverfahrens) und eines daraus resultierenden Verstosses gegen Treu und
Glauben bilden. Hierauf ist ebenfalls nicht einzutreten. Aber selbst wenn der
letztgenannte Aspekt in das vorliegende Verfahren einzubeziehen wäre, würde sich der
Vorwurf des rechtswidrigen bzw. gegen Treu und Glauben verstossenden Vorgehens
bei der Auftragsvergabe nicht gegen die Beschwerdebeteiligte, deren
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Geschäftsgeheimnis vorliegend in Frage steht, sondern gegen die Beschwerdegegnerin
richten. Ein nicht der Beschwerdebeteiligten anzulastendes allfällig rechtswidriges
Vorgehen, wie es aus der Sicht der Beschwerdeführerin gegeben ist, könnte sich zum
vornherein nicht dahingehend auswirken, dass deswegen das Geschäftsgeheimnis der
Beschwerdebeteiligten offenzulegen wäre.
In der WEKO-Empfehlung vom 30. Juni 2014 betreffend Anwendung des
Beschaffungsrechts wurde bestätigt, dass die Beschwerdebeteiligte mit der Erbringung
von Informatikdienstleistungen für öffentliche Gemeinwesen zwar eine im
Allgemeininteresse liegende Aufgabe erfülle, sie aber nicht als Trägerin kantonaler oder
kommunaler Aufgaben im Sinn von Art. 8 Abs. 2 lit. a der Interkantonalen Vereinbarung
über das öffentliche Beschaffungswesen (sGS 841.32; IVÖB) gelte, da sie keine
öffentliche Aufgabe ausübe (act. G 31/13 S. 13). Die Behauptung der
Beschwerdeführerin, die Beschwerdebeteiligte erfülle ihrerseits eine öffentliche
Aufgabe und unterstehe aus diesem Grund (gestützt auf Art. 1 Abs. 3 ÖffG) dem
Öffentlichkeitsgesetz (act. G 25 S. 13 unten), trifft daher nicht zu.
3.3.4. Die Eignung, ein Geschäftsgeheimnis darzustellen, ist für die in Frage stehenden
Dokumente (Leistungsverzeichnisse, Preislisten und Vertragsanhänge) zu bejahen (vgl.
vorstehende E. 3.1.1), zumal von einem weit verstandenen Geheimnisbegriff
auszugehen ist (vgl. BGE 142 II 340, E. 3.2). Die von der Beschwerdeführerin geltend
gemachte besondere Nähe zwischen der Beschwerdegegnerin und der
Beschwerdebeteiligten (vgl. act. G 25 S. 9 Ziff. 5) - soweit eine solche zu bejahen ist -
wäre dabei offensichtlich nicht geeignet, das Geheimhaltungsinteresse der
Beschwerdebeteiligten in Frage zu stellen. Auf die in diesem Zusammenhang von der
Beschwerdeführerin vorgebrachten (act. G 25) und von der Beschwerdebeteiligten
bestrittenen (act. G 30) Gegebenheiten ist daher nicht weiter einzugehen. Bei der
Prüfung von (einer Datenbekanntgabe entgegenstehenden) Geheimhaltungsinteressen
erscheint es sodann gerechtfertigt, aus Praktikabilitätsgründen eine gewisse
Pauschalierung oder Schematisierung zuzulassen. Selbst wenn eine pauschale
Betrachtung nicht allen Einzelaspekten völlig gerecht zu werden vermag, ist sie unter
Umständen aus praktischen Gründen unvermeidlich (vgl. in anderem Zusammenhang
BGer 2C_77/2013 vom 6. Mai 2013, E. 5.4.1 mit Hinweisen). Im Weiteren kommt wie
dargelegt eine Beschränkung bzw. Verweigerung der Datenbekanntgabe in Betracht,
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wenn diese einen unverhältnismässigen Aufwand verursachen würde (Art. 6 Abs. 2 lit. e
ÖffG). In der Botschaft zum ÖffG wurde hierzu ausgeführt, dass die Behörde, wenn sie
einem Gesuch um Information unter Berufung auf diese Bestimmung nicht stattgeben
wolle, den Zugang erst verweigern werde, wenn es nach dem Grundsatz der
Verhältnismässigkeit ausgeschlossen sei, an Stelle einer Nicht-Information den
Informationsumfang zu beschränken oder die Information auf andere Weise als verlangt
zu gewähren (ABl 2013, 1488).
3.3.5. Vorliegend erscheint die Beurteilung der Vorinstanz, wonach
Leistungsverzeichnisse, Anhänge und Preislisten Träger von Geschäftsgeheimnissen
und als solche nicht bekannt zu geben seien, zum einen insofern begründet, als selbst
eine pauschale Aussage darüber, ob und weshalb es sich um ein Geheimnis handle,
unter Umständen eine Bekanntgabe des Inhalts des Dokuments zur Folge hätte. Zum
anderen besteht an den erwähnten Dokumenten insofern ein objektiv berechtigtes
Geheimhaltungsinteresse der Beschwerdebeteiligten, als eine Offenlegung geeignet
wäre, einen Wettbewerbs-Nachteil zu bewirken, zumal sich aus der Kenntnis der Preise
und Leistungsverzeichnisse das Preis-Leistungsverhältnis detailliert ableiten liesse.
Hinsichtlich des bereits erwähnten BGer 1C_50/2015 ist sodann festzuhalten, dass
diesem Entscheid als Sachverhalt ein Einsichtsgesuch in eine Liste mit Kreditoren
(Lieferanten) des Finanzdepartements (mit Auflistung der Zahlungen des
Finanzdepartements für erhaltene Dienstleistungen) zugrunde lag. Der Liste liess sich
lediglich entnehmen, welche Unternehmung Zahlungen in welcher Höhe erhalten hatte
(vgl. BGer 1C_50/2015, a.a.O., E. 3.5.1). Hiervon unterscheidet sich der vorliegend in
Frage stehende Sachverhalt hinsichtlich des Detaillierungsgrads der verlangten
Informationen insofern, als hier eine Einsicht in sämtliche verlangten Dokumente
Leistungsumfang und -inhalt sowie die dafür veranschlagten Entgelte im Einzelnen
aufzeigen würde. Detaillierte Preis- und Leistungsangaben (welche in BGer 1C_50/2015
nicht zur Diskussion standen) sind jedoch wie dargelegt (E. 3.1.1) als
Geschäftsgeheimnis zu qualifizieren. Aus dem erwähnten Urteil lässt sich somit nichts
zu Gunsten des Standpunktes der Beschwerdeführerin ableiten.
In dem von der Beschwerdeführerin (in act. G 25) im Weiteren angeführten BGer
1C_14/2016 vom 23. Juni 2016 (= BGE 142 II 324) ging es um die Frage der
Offenlegung der Outlook-Agenda des ehemaligen Rüstungschefs (als amtliches
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Dokument). Das Bundesgericht legte dar, die Behörde habe im Fall einer Verweigerung
des Zugangs zu amtlichen Dokumenten darzutun, welcher Ausnahmetatbestand
anwendbar sei, warum die Interessen an der Geheimhaltung stärker zu gewichten seien
als das Transparenzinteresse und weshalb kein eingeschränkter Zugang in Betracht
falle (BGE 142 II 324 E. 3.6 f.). In dem ebenfalls von der Beschwerdeführerin zitierten
BVerwGE A-4571/2015 vom 10. August 2016 bestätigte das Bundesverwaltungsgericht
unter anderem, dass die Behörden über einen gewissen („oder sogar einen grossen“)
Ermessenspielraum bei der Beurteilung verfügen würden, ob überhaupt ein Tatbestand
für die Nichtoffenlegung erfüllt sei. Die Beeinträchtigung von privaten
(Geheimhaltungs-)Interessen im Fall einer Offenlegung müsse sodann von einer
gewissen Erheblichkeit sein, und es müsse ein ernsthaftes Risiko bezüglich deren
Eintritt bestehen. Einen Grundsatz, wonach im Zweifel dem Öffentlichkeitsprinzip der
Vorrang einzuräumen sei, gebe es genau so wenig wie das umgekehrte Prinzip (vgl. E.
3.2.2 und 3.2.3 des erwähnten Entscheids).
3.3.6. Konkret ist unbestritten, dass die Beschwerdeführerin substituierbare Produkte
im Bereich Gemeindesoftware anbietet (vgl. act. G 7 S. 12) und damit Mitbewerberin
auf demselben Markt wie die Beschwerdebeteiligte ist. Eine faktische Monopolstellung
der Beschwerdebeteiligten kann entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin
schon deshalb nicht vorliegen, weil die Gemeinden grundsätzlich frei sind, ihre
Software bei anderen Anbietern zu beschaffen und einzelne Gemeinden dies auch tun.
Sodann stehen die Vertriebspartner der Beschwerdeführerin mit der
Beschwerdebeteiligten unbestritten in direktem Wettbewerb (vgl. act. G 11/24 Rz. 16
mit Hinweisen). Ihre weitere Feststellung, wonach die in den verlangten Unterlagen
enthaltenen Informationen weder Rückschlüsse auf die Preiskalkulation noch auf die
Gewinnspanne der Beschwerdebeteiligten oder die allgemeine Preis- und Rabattpolitik
zulassen würden (act. G 7 S. 13), lässt sich nicht plausibel nachvollziehen. Vielmehr
hat, wie dargelegt, das Gegenteil als dargetan zu gelten. Auch das Argument der
Beschwerdeführerin, die Kenntnis von Preisen und Leistungen in abgeschlossenen
Geschäftsperioden lasse keine Rückschlüsse auf künftige Offertstellungen der
Beschwerdebeteiligten zu (act. G 7 S. 13), vermag - soweit es überhaupt zutrifft -
ebenfalls das Geheimhaltungsinteresse der Beschwerdebeteiligten nicht in Frage zu
stellen. Dies umso weniger, als einzelne Daten oftmals erst im Gesamtzusammenhang
- in Verbindung mit weiteren Daten bzw. als „Datensammlung“ - einen Aussagewert
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bekommen. Würde detaillierten Preis-/Leistungsangaben von abgeschlossenen
Geschäftsperioden eine Geschäftsgeheimnis-Eignung zum vornherein abgesprochen,
würde der Geheimnisschutz insofern ausgehöhlt, als (vergangene Zeiträume
betreffende) geschäftliche bzw. private Dokumente, welche in der Hand von
öffentlichen Einrichtungen zu amtlichen Dokumenten geworden waren, ohne
Einschränkung - auch interessierten Konkurrenten - offenzulegen wären. Auf diese
Weise könnten sich letztere mit Offenlegungsgesuchen nach ÖffG - nach und nach -
einen Gesamtüberblick über Preiskalkulationen einer Unternehmung betreffend
abgelaufene Zeiträume verschaffen und hieraus für das künftige Verhalten Folgerungen
ziehen, was offensichtlich nicht der Sinn des ÖffG ist. Zu Recht verwehrte damit die
Vorinstanz die Einsicht in die Vertragsbestandteile Anhänge, Preislisten und
Leistungsverzeichnisse in genereller (pauschaler) Weise. Dies umso mehr, als fraglich
erscheint, ob nach einer Schwärzung überhaupt noch ein Aussagewert des Dokuments
verbliebe. Die Beschwerdeführerin selbst bestätigt letzteres implizit, indem sie in erster
Linie auf einer uneingeschränkten („integralen“) Datenbekanntgabe besteht. Hinzu
kommt vorliegend - wenn auch als lediglich ergänzender Aspekt -, dass eine partielle
Schwärzung soweit ersichtlich einen nicht unbeträchtlichen Aufwand (im Sinn von Art.
6 Abs. 2 lit. e ÖffG) allein für die Abklärung, welche Passagen im Einzelnen zu
schwärzen sind (Rückfrage bei den beteiligten Parteien) und für die anschliessende
Schwärzung selbst bedeuten würde.
3.4.
3.4.1. Hinsichtlich der „Allgemeinen Geschäftsbedingungen für die Zusammenarbeit
mit der VRSG“ vom 27. Mai 2009 kam die Vorinstanz zum Schluss, deren Ziffern 01.3.7
und 01.3.8 seien im Wesentlichen bereits offengelegt worden (Geheimhaltung der
Wahrnehmungen und Unterlagen). Es sei nicht ersichtlich, inwiefern bei Bekanntgabe
(der AGB) an die Beschwerdeführerin der Beschwerdebeteiligten ein
Wettbewerbsvorteil genommen würde. Vielmehr sei davon auszugehen, dass es sich
um branchenübliche AGB handle. Sodann könne ein eingeschränkter
Informationszugang (vgl. Art. 16 Abs. 1 ÖffG) beispielsweise darin bestehen, dass
einzelne Teile eines Dokuments aus Gründen nach Art. 6 ÖffG nicht zugänglich
gemacht würden. Für die AGB bedeute dies, dass durch die Beschwerdegegnerin zu
prüfen sei, inwiefern darin Geschäftsgeheimnisse der Beschwerdebeteiligten enthalten
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seien, die zu schwärzen seien. Das Dokument sei nicht so umfangreich, dass daraus
ein unverhältnismässiger Aufwand (Art. 6 Abs. 2 lit. e ÖffG) resultiere. Der Rekurs sei in
diesem Punkt teilweise gutzuheissen (act. G 2 S. 17 f.).
Hinsichtlich der im Dienstleistungsvertrag vom 30./31. Oktober 2014 als
Vertragsbestandteil erwähnten Zusatzvereinbarung vom 25. Juli 2014 (vgl. act. G 11/13
Beilagen im Anhang) hielt die Vorinstanz fest, diese habe nicht Gegenstand des
Beschlusses der Beschwerdegegnerin vom 22. April 2015 (act. G 11/13/22) gebildet,
weshalb im Rekursverfahren nicht darüber befunden werden könne. Die
Beschwerdegegnerin habe darüber eine Beurteilung noch vorzunehmen. Der
Regelungsinhalt der Zusatzvereinbarung sei - ähnlich den AGB - allgemein gehalten
und dürfte von Kunde zu Kunde nicht gross variieren. Durch die Vorinstanz sei zu
prüfen, inwiefern in der Zusatzvereinbarung Geschäftsgeheimnisse enthalten und zu
schwärzen seien (act. G 2 S. 19). Diesbezüglich hiess die Vorinstanz den Rekurs gut
(vgl. act. G 2 S. 22 Dispositiv Ziff. 1b).
3.4.2. Die Beschwerdeführerin stellt sich auf den Standpunkt, dass der Zugang zu den
AGB und zur Zusatzvereinbarung integral zu gewährleisten sei (act. 7 S. 6). Über das
Zugangsgesuch sei im Beschwerdeverfahren zu entscheiden; von einer vorgängigen
Prüfung durch die Beschwerdebeteiligte sei abzusehen (act. G 7 S. 20).
3.4.3. Gegenstand von Verfügungen im Sinn von Art. 17 ÖffG kann die Gewährung
oder Nichtgewährung der Einsicht in Dokumente, die Anordnung von Auflagen und
inhaltlichen Einschränkungen sowie die Form des Informationszugangs bilden (vgl. ABl
2013, 1496). Mit der Vorinstanz ist daher festzuhalten, dass der st. gallische
Gesetzgeber grundsätzlich auch eine nur teilweise Einsicht in amtliche Dokumente
ermöglichen wollte, auch wenn er dies (anders als Art. 7 BGÖ) nicht ausdrücklich
regelte. Die Anordnung der Vorinstanz bezüglich allfälliger Schwärzung von
geschäftsgeheimnisrelevanten Angaben - soweit vorhanden - in den AGB und in der
Zusatzvereinbarung erscheint daher sachgerecht und auch nicht mit einem
übermässigen Aufwand verbunden. Wenn die Vorinstanz die Angelegenheit
diesbezüglich an die Beschwerdegegnerin zur (erstmaligen) Beurteilung zurückwies, so
entspricht dies der erstinstanzlichen Zuständigkeit und der Wahrung des
Instanzenzugs und lässt sich dementsprechend nicht beanstanden. Unzutreffend ist
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die Sichtweise der Beschwerdebeteiligten, im angefochtenen Entscheid sei bezüglich
AGB und Zusatzvereinbarung kein Entscheid gefällt worden (act. G 17 S. 2); vielmehr
erfolgte diesbezüglich eine teilweise Gutheissung im Sinn der Erwägungen (Ziff. 1b des
Dispositivs des angefochtenen Entscheids, act. G 2). Ein Grund für eine
Eintretenseinschränkung ist diesbezüglich nicht ersichtlich.
3.5. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Vorinstanz zu Recht die
Einsichtsgewährung hinsichtlich der (nicht mehr in Kraft stehenden)
Dienstleistungsverträge 2010 und 2013 bejahte (vorstehende E. 3.2) und mit Bezug auf
die Anhänge, Preislisten und Leistungsverzeichnissen zu den Dienstleistungsverträgen
2010, 2013 und 2014 verneinte (vorstehende E. 3.3). Hinsichtlich der AGB und der
Zusatzvereinbarung legte die Vorinstanz zu Recht eine teilweise Einsichtsgewährung
insofern fest, als allfällig darin enthaltene Geschäftsgeheimnisse vor der Offenlegung
herauszufiltern und zu schwärzen sind (vorstehende E. 3.4). Anhaltspunkte für
sachverhaltsmässig unrichtige Feststellungen im vorinstanzlichen Entscheid sind nicht
belegt. Die vorinstanzliche Ermessensausübung hinsichtlich der Festlegung der
bekanntzugebenden Daten hat das Verwaltungsgericht, das nach Art. 61 Abs. 1 VRP
nur zur Rechtskontrolle befugt ist, zu respektieren. Eine Ermessenskontrolle steht ihm
nicht zu; im Fall der Ausübung pflichtgemässen Ermessens - wie sie hier vorliegt - ist
ihm eine Korrektur verwehrt.
4.
4.1. Im Sinn der vorstehenden Erwägungen ist die Beschwerde abzuweisen, soweit
darauf einzutreten ist. In Streitigkeiten hat jener Beteiligte die Kosten zu tragen, dessen
Begehren ganz oder teilweise abgewiesen werden (Art. 95 Abs. 1 VRP). Die
Beschwerdeführerin stellt sich in der Eingabe vom 17. Oktober 2016 auf den
Standpunkt, nachdem sie die Dienstleistungsverträge 2014, 2013 und 2010 von der
Beschwerdegegnerin zwischenzeitlich erhalten habe, sei Ziff. 1 des
Beschlussdispositivs vom 22. April 2015 (Beschluss der Beschwerdegegnerin)
vollzogen und die Beschwerde in diesem Punkt gegenstandslos. Sie sei in diesem
Punkt mit ihrem Zugangsgesuch durchgedrungen, was bei der Kostenverlegung durch
das Verwaltungsgericht zu ihren Gunsten zu berücksichtigen sei (act. G 25 S. 4 f.). Die
Beschwerdeführerin beantragte jedoch in der Beschwerdeergänzung Aufhebung des
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angefochtenen Entscheids, soweit ihren Begehren durch die Rekursinstanz nicht
entsprochen worden sei (act. G 7). Ziff. 1a des Dispositivs des Rekursentscheids hatte
sie somit gar nicht angefochten, zumal dort ihrem Begehren bereits durch die
Vorinstanz vollumfänglich entsprochen worden war (vgl. auch vorstehende E. 3.2.2).
Wenn somit die erwähnte Ziffer gar nie Beschwerdegegenstand war, konnte sie auch
nicht gegenstandslos werden. Entgegen ihrer offenbaren Auffassung richtet sich das
Beschwerdeverfahren sodann nicht gegen den Beschluss vom 22. April 2015, sondern
gegen den Rekursentscheid vom 21. April 2016. Letzterer ist jedoch - wie ausgeführt -
im vorliegenden Verfahren vollumfänglich zu bestätigen. Dies auch hinsichtlich der
ausseramtlichen Entschädigung für das Rekursverfahren, welche aufgrund des
gleichmässigen Obsiegens bzw. Unterliegens der Parteien zu Recht wettgeschlagen
wurde. Im Weiteren verzichtete die Vorinstanz auf die Erhebung amtlicher Kosten für
das Rekursverfahren mit zutreffender Begründung (vgl. act. G 2 S. 21).
4.2. Die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens gehen somit vollständig zulasten
der Beschwerdeführerin. Eine Entscheidgebühr von CHF 2'500.-- erscheint
angemessen (Art. 7 Ziff. 222 der Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). An diesen
Betrag wird der geleistete Kostenvorschuss von CHF 1‘500.-- angerechnet.
4.3. Die Beschwerdebeteiligte hat Anspruch auf ausseramtliche Entschädigung
zulasten der Beschwerdeführerin (Art. 98bis VRP). Ihre Rechtsvertreterin hat keine
Kostennote eingereicht. Folglich ist die Entschädigung nach Ermessen festzusetzen.
Eine Entschädigung von CHF 2'500.-- (zuzüglich Barauslagen von CHF 100.-- [4%]) für
das Beschwerdeverfahren erscheint als angemessen (Art. 22 Abs. 1 lit. b der
Honorarordnung für Rechtsanwälte und Rechtsagenten, sGS 963.75, HonO). Die
Mehrwertsteuer wird grundsätzlich dazu gerechnet (Art. 29 HonO). Da die
Beschwerdebeteiligte aber selber mehrwertsteuerpflichtig ist, kann sie die der
Honorarrechnung ihres Anwalts belastete Mehrwertsteuer als Vorsteuer in Abzug
bringen. Daher muss die Mehrwertsteuer bei der Bemessung der ausseramtlichen
Entschädigung nicht zusätzlich berücksichtigt werden (R. Hirt, Die Regelung der
Kosten nach st. gallischem Verwaltungsrechtspflegegesetz, St. Gallen 2004, S. 194;
vgl. statt vieler VerwGE B 2013/206 vom 3. Dezember 2013, E. 3).
Die Beschwerdegegnerin hat praxisgemäss keinen Anspruch auf ausseramtliche
Entschädigung (vgl. statt vieler VerwGE B 2015/279 vom 28. März 2017, E. 8).
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