Decision ID: 13e3f61c-38b5-4afb-91e1-88d90744b1ab
Year: 2015
Language: de
Court: CH_EDÖB
Chamber: CH_EDÖB_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: public_law

I. Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte stellt fest:
1. Der Antragsteller (Rechtsanwalt) hat am 30. Mai 2014 gestützt auf das Bundesgesetz über das
Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ; SR 152.3) beim Bundesamt
für Sozialversicherungen BSV zum wiederholten Male um Zugang zu Auditberichten der IV-
Stelle Zürich sowie zu Auditberichten zum RAD1 Nordostschweiz ersucht. In Wiederholung
seiner bereits früher gestellten Zugangsgesuche vom 13. Juli 2010 und vom 22. März 2012
verlangte er konkret Einsicht in folgende Dokumente:
- Audit-Berichte2 der IV-Stelle Zürich 2013 und 2011
- Audit-Berichte3 des RAD Nordostschweiz 2013, 2012 und 2011
Weiter verlangte der Antragsteller „die Berichte in der Originalfassung und ohne Abdeckung
[...]“.
2. Mit Schreiben vom 25. Juni 2014 nahm das BSV Stellung zum Gesuch und teilte dem
Antragsteller mit, dass man den von ihm gestellten Forderungen nicht nachkommen könne.
Dies vor allem deshalb, weil man ihm die gewünschten Berichte im BSV am 18. November
2013 bereits in vereinbarter Weise zur Einsicht aufgelegt habe. Daraufhin habe er in einer
schriftlichen Vereinbarung vom 12./13. Dezember 2013 zwischen ihm und dem BSV klar zum
Ausdruck gebracht, dass er am damaligen Zugangsgesuch kein sachliches Interesse mehr
habe. Ebenso habe man ihm den Auditbericht der IV-Stelle Zürich 2012 in der vereinbarten
Form am 16. Mai 2014 zugestellt. Bereits damals habe man ihm ausserdem mitgeteilt, dass ab
dem Jahr 2012 kein separater Auditbericht des RAD Nordostschweiz mehr erstellt worden sei,
und es dementsprechend nach 2011 keinen separaten Auditbericht des RAD Nordostschweiz
mehr gebe, zu welchen Zugang verlangt werden könne. Im Ergebnis habe sich das BSV damit
vollumfänglich an die Vereinbarung vom 12./13. Dezember 2013 gehalten.
1 RAD steht für regionaler ärztlicher Dienst. 2 Jeweils bestehend aus Detailbericht und sog. Management Summary. 3 Vgl. Fn. 2.
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3. Am 1. Juli 2014 reichte der Antragsteller einen Schlichtungsantrag beim Eidgenössischen
Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten (Beauftragter) ein.
Darin äusserte er sich detailliert zur Vorgeschichte des vorliegenden Schlichtungsverfahrens
und insbesondere auch zu einem bereits vorangegangenen Schlichtungsverfahren vor dem
Beauftragten in derselben Sache, welches mit einer Vereinbarung vom 12./13. Dezember 2013
zwischen ihm und dem BSV erledigt und schliesslich vom Beauftragten abgeschrieben werden
konnte.
Weiter stellte der Antragsteller im Hinblick auf den Verfahrensgegenstand des vorliegenden
Schlichtungsverfahrens klar, dass er durch die Wiederholung seiner ursprünglichen
Zugangsgesuche – obwohl im erneuten Zugangsgesuch vom 30. Mai 2014 nicht explizit so
erwähnt (vgl. Ziffer 1) – selbstverständlich auch wieder (wie ursprünglich) Zugang zu den
Auditberichten der IV-Stelle Zürich und des RAD Nordostschweiz der Jahre 2010 und 2011
verlange.
4. Mit Schreiben vom 4. Juli 2014 bestätigte der Beauftragte gegenüber dem Antragsteller den
Eingang des Schlichtungsantrages und forderte gleichentags das BSV dazu auf, die betroffenen
Dokumente sowie eine ausführliche und detailliert begründete Stellungnahme einzureichen.
5. Am 30. Juli 2014 reichte das BSV die Auditberichte der IV-Stelle Zürich von 2012 und 2013
sowie eine Stellungnahme ein. Darin teilte es dem Beauftragten mit, dass es die erneute
Einreichung des Zugangsgesuches vom 22. März 2012 durch den Antragsteller als unzulässig
erachte, da das BSV die in der Vereinbarung vom 12./13. Dezember 2013 vorgesehenen
Etappen der Einsichtnahme in die gewünschten Dokumente in der vereinbarten Form
eingehalten habe.
Weiter führte das BSV mit Verweis auf ein entsprechendes Schreiben vom 31. Oktober 2011 an
die IV-Stelle Zürich aus, dass der RAD ab dem Jahre 2012 nicht mehr separat auditiert werde,
sondern die einzelne IV-Stelle als Durchführungsorgan insgesamt. Deshalb gebe es ab 2012
keinen separaten Audit-Bericht des RAD Nordostschweiz mehr.
Weiter stellte das BSV unter Vorlage einer entsprechenden schriftlichen Ankündigung vom
18. Mai 2010 an die Sozialversicherungsanstalt SVA des Kantons Zürich klar, dass das für
2010 vorgesehene Audit der IV-Stelle Zürich erst im Jahr 2011 vorgenommen werden konnte.
Im Ergebnis – so das BSV – gehe es aufgrund dieser Sachlage davon aus, dass das
Zugangsgesuch vom 22. März 2012 bzw. vom 30. Mai 2014 nach wie vor mit der Vereinbarung
vom 12./13. Dezember 2013 rechtskräftig erledigt sei.
6. Auf Einladung des Beauftragten fand am 24. Oktober 2014 eine Besprechung mit dem BSV
statt. Anlässlich dieses Treffens legte das BSV die Vorgeschichte des vorliegenden
Schlichtungsverfahrens dar und zeigte auf, wie es im Hinblick auf die anlässlich eines
vorangegangenen Schlichtungsverfahrens mit dem Antragsteller geschlossene Vereinbarung
vom 12./13. Dezember 2013 in Zukunft den Zugang zu IV-Stellen-Auditberichten zu gewähren
gedenkt. Der Beauftragte machte das BSV dabei mehrmals ausdrücklich darauf aufmerksam,
dass einerseits jede Einschränkung des Zugangs zu einem amtlichen Dokument anhand der
Ausnahmebestimmungen des Öffentlichkeitsgesetzes zu begründen, und dass andererseits
jede einzelne Einschränkung des Zugangs mit einer sichtbaren Abdeckung (z.B. mit einem
schwarzen Balken) zu kennzeichnen ist. Insbesondere wies er darauf hin, dass es nicht
zulässig sei, Dokumenteninhalte einfach dadurch einem Zugang zu entziehen, dass einzelne
Sätze oder gar ganze Absätze ebenso wie Grafiken aus dem Dokument entfernt werden, ohne
dass der Antragsteller dies auf den ersten Blick erkennen kann. Weiter wies der Beauftragte
darauf hin, dass der Antragsteller mit seinem Zugangsgesuch vom 30. Mai 2014 ein neues
Verfahren auf Zugang zu amtlichen Dokumenten angestossen habe, weshalb der mit ihm
anlässlich eines vorangegangenen Schlichtungsverfahrens geschlossenen Vereinbarung vom
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12./13. Dezember 2013 im vorliegenden Verfahren keine Bedeutung mehr zukomme. Im
Ergebnis erklärte sich das BSV bereit, sämtliche verlangten Berichte nochmals auf deren
Inhalte hin zu prüfen und diese dann dem Antragsteller mit den notwendigen Einschränkungen
zuzustellen.
7. Mit Schreiben vom 17. November 2014 teilte das BSV dem Beauftragten mit, es werde dem
Antragsteller folgende Dokumente zukommen lassen:
- „Auditbericht und Management Summary 2011 über die IV-Stelle Zürich (teilweise abgedeckt
im Sinne der Vereinbarung vom 13.12.2013)
- Auditbericht und Management Summary 2013 über die IV-Stelle Zürich (teilweise abgedeckt
im Sinne der Vereinbarung vom 13.12.2013)
- Vorinformation Audit 2012 (insbesondere Neuerungen 2012)
- Infomail an IV-Stelle Zürich, dass Audit 2010 auf 2011 verschoben werden musste“
Weiter teilte das BSV dem Beauftragten mit, „im Rahmen dieses Verfahrens werden wir unsere
bisherige Praxis der Abdeckung gewisser Textstellen noch beibehalten. In neuen Verfahren
werden wir jedoch Ihrer Empfehlung nachkommen, und die Textstellen ‚einschwärzen‘.“
8. Mit Telefonaten vom 13. Februar, 16. März und 14. April 2015 erkundigte sich der Beauftragte
beim BSV danach, weshalb auf der Auflistung vom 17. November 2014 (vgl. Ziffer 7) der dem
Antragsteller zur Übergabe vorgesehenen Dokumente entgegen der Zusicherung des BSV
anlässlich der Sitzung vom 24. Oktober 2014 der Auditbericht des RAD Nordostschweiz 2011
inklusive entsprechendem Management Summary nun wieder fehle.
9. Mit E-Mail vom 17. April 2015 teilte das BSV dem Beauftragten schliesslich mit, der zuständige
Fachbereich sei dabei, die Unterlagen zusammenzustellen. Man werde diese sodann dem
Antragsteller zustellen und man werde sich bemühen, möglichst wenig abzudecken. Ebenso
werde man sodann auch den Beauftragten informieren.
10. Mit E-Mail vom 17. April 2015 forderte der Beauftragte das BSV dazu auf, alle dem Antragsteller
zuzustellenden Dokumente inklusive allfälliger Begleitschreiben auch ihm in Kopie zuzustellen,
damit er im Rahmen des Schlichtungsverfahrens abschliessend feststellen könne, auf welche
Weise dem Antragsteller der Zugang gewährt worden sei.
11. Mit E-Mail vom 11. Mai 2015 liess das BSV dem Beauftragten Kopien folgender an den
Antragsteller versandten Dokumente zukommen:
- Auditbericht RAD Nordostschweiz inklusive Management Summary 2011
- Auditbericht IV-Stelle Zürich inklusive Management Summary 2011
- Auditbericht IV-Stelle Zürich (inklusive RAD) inklusive Management Summary 2012
- Auditbericht IV-Stelle Zürich (inklusive RAD) inklusive Management Summary 2013
- Dokumente, welche aufzeigen,
 Dass es im Jahr 2010 kein Audit gab, weil es auf 2011 verschoben wurde, und
 Dass es ab 2012 kein eigenes Audit für den RAD mehr gab (jeweils bei IVST
mitenthalten)
12. Auf die weiteren Ausführungen des Antragstellers und des BSV sowie auf die eingereichten

Unterlagen wird, soweit erforderlich, in den folgenden Erwägungen eingegangen.
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II. Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte zieht in Erwägung:
A. Formelle Erwägungen: Schlichtungsverfahren und Empfehlung gemäss Art. 14 BGÖ
13. Der Antragsteller reichte ein Zugangsgesuch nach Art. 10 BGÖ beim BSV ein. Dieses
beschränkte den Zugang zu den verlangten Dokumenten. Der Antragsteller ist als Teilnehmer
an einem vorangegangenen Gesuchsverfahren zur Einreichung eines Schlichtungsantrags
berechtigt (Art. 13 Abs. 1 Bst. a BGÖ). Der Schlichtungsantrag wurde formgerecht (einfache
Schriftlichkeit) und fristgerecht (innert 20 Tagen nach Empfang der Stellungnahme der
Behörde) beim Beauftragten eingereicht (Art. 13 Abs. 2 BGÖ).
14. Das Schlichtungsverfahren findet auf schriftlichem Weg oder konferenziell (mit einzelnen oder
allen Beteiligten) unter Leitung des Beauftragten statt, der das Verfahren im Detail festlegt.4
Kommt keine Einigung zustande oder besteht keine Aussicht auf eine einvernehmliche Lösung,
ist der Beauftragte gemäss Art. 14 BGÖ gehalten, aufgrund seiner Beurteilung der
Angelegenheit eine Empfehlung abzugeben.
B. Materielle Erwägungen
15. Der Beauftragte prüft nach Art. 12 Abs. 1 der Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip der
Verwaltung (Öffentlichkeitsverordnung, VBGÖ; SR 152.31) die Rechtmässigkeit und die
Angemessenheit der Beurteilung des Zugangsgesuches durch die Behörde. Er prüft damit im
Schlichtungsverfahren einerseits beispielsweise, ob die für das Zugangsgesuch zuständige
Behörde den Begriff des amtlichen Dokumentes (Art. 5 BGÖ) sowie die in Art. 7 f. BGÖ
vorgesehenen Ausnahmeklauseln oder die Bestimmungen in Bezug auf den Schutz der
Personendaten (Art. 9 BGÖ) rechtmässig angewendet hat. Andererseits prüft er in jenen
Bereichen, in denen das Öffentlichkeitsgesetz der Behörde bei der Bearbeitung eines
Zugangsgesuches einen gewissen Ermessensspielraum verleiht (z.B. Art der Einsichtnahme in
amtliche Dokumente), ob die von der Behörde gewählte Lösung auf die Umstände des
jeweiligen Falls abgestimmt und angemessen ist. Dabei kann der Beauftragte entsprechende
Vorschläge im Rahmen des Schlichtungsverfahrens machen (Art. 12 Abs. 2 VBGÖ) oder
gegebenenfalls eine entsprechende Empfehlung erlassen (Art. 14 BGÖ).5
4 Botschaft zum Bundesgesetz über die Öffentlichkeit der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ) vom 12. Februar 2003,
BBl 2003 1963 (zitiert BBl 2003), BBl 2003 2024. 5 GUY-ECABERT, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Bern 2008 (zit. Handkommentar zum BGÖ),
Art. 13, Rz 8.
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Gegenstand des Schlichtungsverfahrens:
16. Vorab gilt es zu klären, welche der vom Antragsteller verlangten Dokumente überhaupt von
dessen Zugangsgesuch erfasst werden und damit Gegenstand des vorliegenden
Schlichtungsverfahrens bilden.
In seinem Zugangsgesuch vom 30. Mai 2014 verlangte der Antragsteller zunächst Zugang zu
den Auditberichten der IV-Stelle Zürich von 2013 (Detailbericht und Management Summary).
Ebenso verlangte er Zugang zu den Auditberichten des RAD Nordostschweiz von 2012 und
2013. Schliesslich wiederholte er seine Zugangsgesuche vom 13. Juli 2010 und vom 22. März
2012 betreffend die vollständigen Audit-Berichte 2011 der IV-Stelle Zürich und des RAD
Nordostschweiz. In seinem Schlichtungsantrag vom 1. Juli 2014 wies er sodann ausdrücklich
darauf hin, dass sein Zugangsgesuch wohl missverständlich formuliert war und er nochmals
ausdrücklich Zugang zu je beiden Auditberichten der Jahre 2010 und 2011 verlange.
17. Zur Festlegung des konkreten Verfahrensgegenstandes stellt der Beauftragte in der Regel auf
den Wortlaut des Zugangsgesuches ab (vgl. Art. 10 Abs. 3 BGÖ).6 Damit ergibt sich in
vorliegendem Fall zunächst der folgende Dokumente umfassende Verfahrensgegenstand:
- Auditbericht der IV-Stelle Zürich inklusive Management Summary 2011
- Auditbericht der IV-Stelle Zürich inklusive Management Summary 2013
- Auditbericht des RAD Nordostschweiz inklusive Management Summary 2011
- Auditbericht des RAD Nordostschweiz inklusive Management Summary 2012
- Auditbericht des RAD Nordostschweiz inklusive Management Summary 2013
18. Den Zugang zu den Auditberichten 2010 (IV-Stelle Zürich und RAD Nordostschweiz) verlangte
der Antragsteller erst anlässlich seines Schlichtungsantrages vom 1. Juni 2014. Eine solche
nachträgliche Erweiterung des Schlichtungsgegenstandes erachtet der Beauftragte als nicht
statthaft, zumindest nicht ohne das Einverständnis der Behörde. Da das BSV in seiner
Stellungnahme vom 30. Juli 2014 an den Beauftragten (vgl. Ziffer 5) jedoch explizit darauf
hinwies, dass die Auditberichte der IV-Stelle Zürich und des RAD Nordostschweiz von 2010 im
vorliegenden Fall nicht herausverlangt worden seien, kann von einer solchen Zustimmung nicht
ausgegangen werden. Die Auditberichte der IV-Stelle Zürich sowie des RAD Nordostschweiz
2010 bilden demnach nicht Gegenstand des vorliegenden Schlichtungsverfahrens. Der
Vollständigkeit halber weist der Beauftragte aber darauf hin, dass das BSV anlässlich des
Schlichtungsverfahrens mehrmals darauf hingewiesen und mit einem entsprechenden
Dokument (welches am 11. Mai 2015 auch dem Antragsteller zugestellt wurde) belegt hat, dass
das Audit der IV-Stelle Zürich von 2010 auf das Jahr 2011 verschoben werden musste (vgl.
Ziffer 11). Demnach existieren nach Angaben des BSV von vornherein gar keine Auditberichte
der IV-Stelle Zürich und des RAD Nordostschweiz des Jahres 2010.
Hingegen reichte das BSV anlässlich seiner ersten Stellungnahme vom 30. Juli 2014 in
vorliegendem Schlichtungsverfahren (vgl. Ziffer 5) auch den Auditbericht der IV-Stelle Zürich
inklusive Management Summary von 2012 an den Beauftragten ein, obwohl dieser nicht mehr
explizit verlangt wurde. Ebenso wurde dieser Auditbericht am 11. Mai 2015 dem Antragsteller
teilweise zugänglich gemacht (vgl. Ziffer 11). Diese Erweiterung des Schlichtungsgegenstandes
muss sich das BSV anrechnen lassen, zumal von einem fortan bestehenden Einsichtsinteresse
des Antragstellers, der diesen Auditbericht bis heute nicht vollständig offen gelegt erhalten hat,
ausgegangen werden kann.
Weiter teilte das BSV dem Beauftragten anlässlich des Schlichtungsverfahrens ebenfalls mit,
dass die RAD ab dem Jahr 2012 nicht mehr separat auditiert wurden, weshalb ab 2012 gar kein
separater Auditbericht zum RAD Nordostschweiz mehr bestehe, zu welchem der Zugang
6 Siehe auch Empfehlung EDÖB vom 3. Juni 2015: SECO / Dokumente zum Sonntagsverkauf des Designer Outlets
Landquart, Ziffer 12.
http://www.edoeb.admin.ch/oeffentlichkeitsprinzip/00889/01238/index.html?lang=de&download=NHzLpZeg7t,lnp6I0NTU042l2Z6ln1acy4Zn4Z2qZpnO2Yuq2Z6gpJCDdoN9gmym162epYbg2c_JjKbNoKSn6A-- http://www.edoeb.admin.ch/oeffentlichkeitsprinzip/00889/01238/index.html?lang=de&download=NHzLpZeg7t,lnp6I0NTU042l2Z6ln1acy4Zn4Z2qZpnO2Yuq2Z6gpJCDdoN9gmym162epYbg2c_JjKbNoKSn6A--
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gewährt werden könnte. Ein diesen Umstand belegendes Dokument liess das BSV am 11. Mai
2015 auch dem Antragsteller zukommen (vgl. Ziffer 11).
19. Im Ergebnis bleiben demnach folgende Dokumente als Gegenstand des vorliegenden
Schlichtungsverfahrens zur Überprüfung durch den Beauftragten übrig:
- Auditbericht der IV-Stelle Zürich inklusive Management Summary 2011
- Auditbericht der IV-Stelle Zürich inklusive Management Summary 2012
- Auditbericht der IV-Stelle Zürich inklusive Management Summary 2013
- Auditbericht des RAD Nordostschweiz inklusive Management Summary 2011
20. Am 11. Mai 2015 liess das BSV dem Antragsteller die unter Ziffer 19 genannten Dokumente
zukommen. Der Auditbericht des RAD Nordostschweiz inklusive Management Summary 2011
wurde vollständig offengelegt. Da der Zugang hierzu ohne Einschränkungen gewährt wurde,
äussert sich der Beauftragte im Folgenden nicht mehr dazu. Hingegen nahm das BSV bei den
Auditberichten der IV-Stelle Zürich inklusive den entsprechenden Management Summaries von
2011, 2012 und 2013 an mehreren Stellen Einschränkungen vor. Ob diese Einschränkungen
rechtmässig erfolgt sind, gilt es nachfolgend zu prüfen.
21. Der Paradigmenwechsel des Öffentlichkeitsgesetzes bringt eine Beweislastumkehr mit sich,
wonach der Behörde die Beweislast zur Widerlegung der Vermutung des freien Zugangs zu
amtlichen Dokumenten obliegt.7 Konkret bedeutet dies, dass die Behörde zu beweisen hat,
dass die in Art. 7 und 8 BGÖ aufgestellten Ausnahmebestimmungen erfüllt sind. Wird dieser
Beweis nicht erbracht, ist der Zugang grundsätzlich zu gewähren.8
22. Der Beauftragte hält in diesem Zusammenhang fest, dass das BSV an mehreren Stellen in den
Auditberichte der IV-Stelle Zürich der Jahre 2011, 2012 und 2013 sowie in den jeweiligen
Management Summaries Einschränkungen vornahm, welche für den Antragsteller nicht ohne
Weiteres erkennbar waren. Dies deshalb, weil das BSV an den entsprechenden Stellen ganze
Grafiken, einzelne Sätze oder Textstellen aus den Dokumenten entfernte, ohne dies zu
kennzeichnen. Der Beauftragte erachtet dieses Vorgehen als unzulässig. Er ruft in Erinnerung
(vgl. Ziffer 6), dass er das BSV anlässlich der Sitzung vom 24. Oktober 2014 ausdrücklich
darauf aufmerksam gemacht hat, dass Einschränkungen in den zugänglich zu machenden
Dokumenten etwa durch Einschwärzen kenntlich gemacht werden müssen, wogegen das
„Einweissen“ kein zulässiges Instrument zur Beschränkung des Zugangs zu amtlichen
Dokumenten darstellt.
23. Weiter hat das BSV die einzelnen Einschränkungen in den Auditberichten der IV-Stelle Zürich
inklusive den entsprechenden Management Summaries der Jahre 2011, 2012 und 2013 nicht
im Einzelnen begründet und damit den Beweis zur Widerlegung der Vermutung des freien
Zugangs zu diesen Dokumenten gar nicht erst angetreten. Der Beauftragte kann daher einzig
feststellen, dass die entsprechenden Dokumente unbestrittenermassen als amtliche Dokumente
im Sinne des Öffentlichkeitsgesetzes gelten, für welche die gesetzliche Vermutung des
Zugangs nach Art. 6 Abs. 1 BGÖ gilt. Die Zugangsvermutung bleibt mangeln Beweis über das
Vorliegen von Ausnahmebestimmungen fortan aufrecht und die verlangten Dokumente sind
dem Antragsteller ohne Einschränkungen offen zu legen.
24. Die Vereinbarung zwischen dem BSV und dem Antragsteller vom 12./13. Dezember 2013
vermag für das vorliegende, erneute Schlichtungsverfahren keine Wirkung mehr zu entfalten.
Die in den ausgehändigten Dokumenten vorgenommenen Einschränkungen sind für den
7 Urteil des BVGer A-3269/2010 vom 18. Oktober 2010 E. 3.1; BBl 2003 2002; MAHON/GONIN, Handkommentar zum BGÖ, Art.
6 Rz 11). 8 Urteil des BVGer A-6377/2013 vom 12. Januar 2015 E. 3.2.
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Antragsteller nicht erkennbar und wurden vom BSV nicht begründet. Die gesetzliche Vermutung
des Zugangs bleibt damit aufrecht, weshalb der Zugang zu den bereits an den Antragsteller
ausgehändigten Dokumenten ohne Einschränkungen zu gewähren ist.