Decision ID: b3f6a091-c0d8-5aeb-b757-26943d98fd15
Year: 2009
Language: de
Court: SG_VG
Chamber: SG_VG_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

hat das Verwaltungsgericht festgestellt:
A./ Am 14. November 2005 deponierten verschiedene Ortsparteien im Gemeindehaus
Jona eine Petition mit dem Titel "Für einen gesunden Umgang mit Mobilfunkantennen
in Rapperswil-Jona" mit insgesamt 1'273 Unterschriften. Am 29. August 2006
unterbreitete die Ortsgruppe "sinnvoller Umgang mit Mobilfunk" (abgekürzt summ) dem
Stadtrat Rapperswil und dem Gemeinderat Jona drei dringliche Anträge im Hinblick auf
Baureglementsänderungen und den Erlass einer Planungszone. Der Stadtrat
Rapperswil und der Gemeinderat Jona teilten der Ortsgruppe summ am 14. Dezember
2006 mit, die Thematik "Mobilfunkantennen" werde im Rahmen der anstehenden
Richtplanung der fusionierten Stadt Rapperswil-Jona angegangen. Am 6. Juni 2007
reichte Raphael Weber im Namen der Ortspartei SVP Rapperswil-Jona eine Initiative
ein mit der Forderung, dass die Gemeinde ersatzweise eine Planungszone erlasse,
wonach ab sofort keine Mobilfunkanlagen bewilligt würden. Am 6. August 2007 erklärte
der Stadtrat Rapperswil-Jona die Initiative als nicht rechtmässig und beschloss, unter
Berücksichtigung der Bestimmungen im Baureglement über das Stadtgebiet
flächendeckend eine Planungszone zu erlassen. Das Ressort Bau, Verkehr, Umwelt
schlug dem Stadtrat in der Folge vor, die Wohn- und Wohn-Gewerbe-Zonen, die
Kernzonen und die Zonen für öffentliche Bauten in die Planungszone zur Verhinderung
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weiterer Mobilfunkanlagen aufzunehmen, nicht aber die Gewerbe-Industrie-Zonen
sowie die Industriezonen.
An seiner Sitzung vom 3. September 2007 fällte der Stadtrat Rapperswil-Jona
folgenden Beschluss:
"1. Für das Bauzonengebiet Rapperswil-Jona wird eine Planungszone erlassen, welche
die Erstellung von Mobilfunkantennen bis zum Abschluss der laufenden Richt- und
Zonenplanrevision untersagt.
2. Die Bauverwaltung wird beauftragt, in Verbindung mit der Stadtkanzlei das
notwendige Verfahren durchzuführen.
3. Die SVP ist über diesen Entscheid zu informieren. Sollte sie die Initiative in
Anbetracht der gegenüber dem Gespräch vom 21. August 2007 etwas veränderten
Ausgangslage nicht zurückziehen, wäre diese als nicht rechtmässig zu erklären.
4. Die Öffentlichkeitsarbeit hat nach Klärung der offenen Fragen und nach Festlegung
des weiteren Zeitplans durch die Stadtkanzlei in Absprache mit der Bauverwaltung zu
erfolgen.
5. (Adressaten)"
Zur Begründung führte der Stadtrat aus, aufgrund der laufenden Revision der Richt-
und Zonenplanung sei eine umfassende Prüfung der Fragen rund um die
Mobilfunkanlagen und ihrer Standorte legitim. Dementsprechend sei der Erlass einer
Planungszone rechtskonform, indem es zu verhindern gelte, dass während des
laufenden Planungsprozesses Gesuche um Bewilligung solcher Anlagen eingereicht
würden, die zu präjudizierenden Entscheiden für die definitive Bau- und Zonenordnung
führen könnten. Auf die Beschränkung der Planungszone auf einen Teil der Bauzone
sei zu verzichten. Die Stadt solle sich bei den kommenden Planungsarbeiten
hinsichtlich der Ordnung in Sachen Mobilfunkanlagen den ihr zustehenden Spielraum
nicht ohne Not einschränken.
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Während der vom 25. September bis 24. Oktober 2007 laufenden Auflagefrist erhoben
die Orange Communications SA, Zürich, die Sunrise Communications AG, Zürich, und
die Swisscom (Schweiz) AG, Bern, Einsprache mit dem Antrag, die Planungszone sei
aufzuheben. Mit Beschluss vom 3. März 2008 wies der Stadtrat Rapperswil-Jona die
Einsprachen ab.
B./ Gegen den Beschluss des Stadtrats Rapperswil-Jona vom 3. März 2008 erhoben
die Einsprecherinnen Rekurs mit dem Antrag, die Planungszone für Mobilfunkantennen
sei aufzuheben. Das Baudepartement wies die Rekurse mit Entscheid vom 25. Mai
2009 ab. Es erwog, nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts seien die
Gemeinden im Rahmen ihrer bau- und planungsrechtlichen Zuständigkeiten
grundsätzlich befugt, Bau- und Zonenvorschriften in bezug auf Mobilfunksendeanlagen
zu erlassen, sofern sie die bundesrechtlichen Schranken beachten, die sich
insbesondere aus dem Bundesumwelt- und -fernmelderecht ergeben. Als
planungsrechtliches Mittel falle dabei die Negativplanung in Betracht, wonach
Mobilfunkanlagen in bestimmten Gebieten grundsätzlich unzulässig seien.
Voraussetzung für Planungsmassnahmen sei in jedem Fall eine gesetzliche Grundlage
im kommunalen oder kantonalen Recht. Art. 93 Abs. 4 des Baugesetzes (sGS 731.1,
abgekürzt BauG) ermächtige die Gemeinden, für bestimmte Teile ihres Gebietes über
das Verunstaltungsverbot hinausgehende Vorschriften aufzustellen. Angesichts des
nicht vorhersehbaren Bedarfs an Mobilfunkanlagen in der Zukunft und der
Auswirkungen dieser Anlagen könne nicht gesagt werden, das Planungsbedürfnis der
Stadt Rapperswil-Jona sei nicht ausgewiesen. Deren Interesse, im Rahmen der
Ortsplanung den ideellen Immissionen entgegenzuwirken, die durch die
Mobilfunkanlagen verursacht würden, sei offensichtlich. Nach der Rechtsprechung sei
regelmässig dann ein überwiegendes öffentliches Interesse gegeben, wenn ohne
Planungszone private Grundstücksnutzungen die Durchführung der beabsichtigten
Massnahmen in Frage stellen oder erschweren könnten. Die beabsichtigte
Negativplanung für Mobilfunkanlagen würde ohne Sicherung des Revisionsvorhabens
durch die Planungszone durch weitere Antennenvorhaben unterlaufen und letztlich
nutzlos, weshalb an der Errichtung einer Planungszone zur Sicherung des
Revisionsvorhabens ein überwiegendes öffentliches Interesse bestehe. Um die
Entscheidungsfreiheit der Planungsorgane bei der sich auf das ganze Gemeindegebiet
beziehenden Betrachtung zu sichern, sei es notwendig, die Planungszone über das
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gesamte Bauzonengebiet zu erstrecken. Erst kürzlich habe das Verwaltungsgericht die
Verhältnismässigkeit einer Planungszone bejaht, die sich über das gesamte
Gemeindegebiet erstreckte. Auch spreche die Wirkung der Planungszone für deren
Verhältnismässigkeit. Obwohl sie über das ganze Bauzonengebiet erlassen worden sei,
möchte der Stadtrat nur in schutzwürdigen Teilgebieten bzw. Objekten die Errichtung
von Mobilfunkanlagen untersagen. Bauvorhaben ausserhalb dieser Gebiete könnten
somit nicht mehr mit dem Hinweis auf die Planungszone verweigert werden. Im übrigen
sei die zuständige Behörde auch ohne Vorliegen eines Konzepts nicht berechtigt,
Baugesuche für Mobilfunkanlagen mit dem pauschalen Hinweis auf die Planungszone
abzulehnen. Wolle die Gemeindebehörde ein derartiges Bauvorhaben verweigern,
müsste sie im Sinn von Art. 106 Abs. 1 BauG plausibel und in bezug auf den konkreten
Standort begründen, weshalb das Bauvorhaben gegen ihre Planungsabsichten
verstosse. Die Fernmeldegesetzgebung des Bundes erlaube keine mit dem pauschalen
Hinweis auf eine Planungszone begründete Nichtbehandlung oder Sistierung von
Baugesuchen. Damit sei auch sichergestellt, dass die erlassene Planungszone nicht zu
einem totalen Baustopp führe und die mit der Richt- und Zonenplanrevision
vorgesehene Negativplanung keinem "Verbot von Mobilfunkantennen im überbauten
Gebiet" gleichkomme. Damit seien die Voraussetzungen einer Einschränkung der
Eigentumsgarantie erfüllt und der Erlass der Planungszone rechtmässig.
C./ Mit Eingaben ihres Rechtsvertreters vom 9. und 25. Juni 2009 erhob die Swisscom
(Schweiz) AG Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit dem Antrag, der
Rekursentscheid des Baudepartements vom 25. Mai 2009 und die Planungszone für
Mobilfunkanlagen seien aufzuheben, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen. Zur
Begründung wird vorgebracht, um Schutzobjekte im Sinn von Art. 98 Abs. 1 BauG vor
Beeinträchtigungen durch Mobilfunkantennen zu schützen, sei eine Negativplanung
und damit auch eine Planungszone zu deren Absicherung unnötig. Die besonders
wertvollen Gebiete der Stadt Rapperswil-Jona seien den Planungsbehörden bekannt
und müssten nicht im Rahmen eines mehrjährigen Planungsprozesses eruiert werden.
Aus der Antwort der Regierung vom 4. März 2008 auf eine parlamentarische Anfrage
könne keine Rechtfertigung für eine flächendeckende Planungszone abgeleitet werden.
Das Baugesetz regle abschliessend, welche Arten von Nutzungen in den einzelnen
Zonen zugelassen seien. Einschränkungen oder Erweiterungen durch Vorschriften der
Gemeinden seien nur möglich, wo das Gesetz die Gemeinden dazu ausdrücklich
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ermächtige. Solche Ermächtigungsklauseln fehlten für den Bereich der
Mobilfunkantenne. Die von der Vorinstanz angeführten Gründe hätten nicht im
entferntesten mit den von ihr angeführten gesetzlichen Grundlagen zu tun. Die
flächendeckende Planungszone über das gesamte Baugebiet von Rapperswil-Jona
komme einem auf drei bis fünf Jahre befristeten Bauverbot für Mobilfunkanlagen
gleich, denn es dürfte einer Baupolizeibehörde während der Geltungsdauer der
Planungszone kaum gelingen, plausibel darzulegen, weshalb ein konkretes Baugesuch
mit dem völlig unbestimmten Planungsziel vereinbar sein solle. Ein Bauverbot für drei
bis fünf Jahre widerspreche der Fernmeldegesetzgebung des Bundes. Unter dem
Aspekt der Verhältnismässigkeit lasse sich eine Planungszone über das Baugebiet der
gesamten Gemeinde nicht rechtfertigen.
Die Vorinstanz beantragt in ihrer Vernehmlassung vom 13. Juli 2009 die Abweisung der
Beschwerde.
Der Stadtrat Rapperswil-Jona beantragt in seiner Vernehmlassung vom 27. Juli 2009
unter Hinweis auf die Vorakten und die vorangegangenen Entscheide ebenfalls die
Abweisung der Beschwerde.
Die Beschwerdeführerin erhielt Gelegenheit, zu den Vernehmlassungen der
Verfahrensbeteiligten Stellung zu nehmen. Sie tat dies mit Eingabe ihres
Rechtsvertreters vom 31. August 2009 und hielt an ihren Rechtsbegehren fest.
Die weiteren von den Verfahrensbeteiligten vorgebrachten Ausführungen werden,
soweit wesentlich, in den nachstehenden Erwägungen dargelegt und gewürdigt.

Darüber wird in Erwägung gezogen:
1. Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59bis Abs. 1
des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt VRP). Die
Beschwerdeführerin ist zur Ergreifung des Rechtsmittels legitimiert (Art. 64 Abs. 1 in
Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Die Beschwerdeeingaben vom 9. und 25. Juni
2009 entsprechen zeitlich, formal und inhaltlich den gesetzlichen Anforderungen (Art.
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64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP). Auf die
Beschwerde ist einzutreten.
2.
2.1. Der Stadtrat Rapperswil-Jona hat am 3. September 2007 eine Planungszone
erlassen. Nach dieser wird für das gesamte Bauzonengebiet von Rapperswil-Jona die
Erstellung von Mobilfunkantennen bis zum Abschluss der laufenden Richt- und
Zonenplanrevision untersagt. Der Stadtrat erwog, der Erlass einer Planungszone sei ein
guter Weg, die zahlreichen offenen Fragen noch zu klären, ohne dass
Mobilfunkantennenbetreiber im Hinblick auf mögliche restriktivere Regelungen noch
rasch weitere Bewilligungsgesuche einreichen könnten, die nach heutigem Recht zu
behandeln seien. Zudem bestehe eine gewisse Chance, dass bis zum Erlass der
definitiven Bau- und Zonenordnung verschiedene Rechtsverfahren in anderen
Gemeinden abgeschlossen, d.h. noch offene Fragen vom Bundesgericht entschieden
seien. Werde diesen Entscheiden in der Bau- und Zonenordnung Rechnung getragen,
bestehe eine gewisse Wahrscheinlichkeit, dass die notwendigen Rechtsverfahren
schlanker ablaufen würden. Gestützt auf ein Urteil des Bundesgerichts (BGE 133 II 321
ff.) erwog der Stadtrat, die bundesrechtliche Regelung im Umweltschutzgesetz und in
den darauf gestützten Verordnungen bedeute nicht, dass die Gemeinden und Kantone
keinerlei Möglichkeiten hätten, auf die Standorte von Mobilfunkantennenanlagen
Einfluss zu nehmen. Aufgrund des Bundesgerichtsentscheids könne festgestellt
werden, dass im Hinblick auf die zur Zeit laufende Revision der Richtplanung und
Zonenplanung eine umfassende Prüfung der Fragen rund um die
Mobilfunkantennenanlagen und ihrer Standorte legitim sei. Dementsprechend sei auch
der Erlass einer Planungszone rechtskonform, indem es zu verhindern gelte, dass
während des laufenden Planungsprozesses Gesuche um Bewilligung solcher Anlagen
eingereicht würden, die zu präjudizierenden Entscheiden für die definitive Bau- und
Zonenordnung führen könnten. Auf eine Beschränkung der Planungszone auf einen Teil
der Bauzone sei zu verzichten. Bei den kommenden Planungsarbeiten sollte sich die
Stadt hinsichtlich der Ordnung in Sachen Mobilfunkantennenanlagen den ihr
zustehenden Spielraum nicht ohne Not einschränken. Hingegen sei aus
Zuständigkeitsgründen auf den Einbezug des Gebiets ausserhalb der Bauzonen zu
verzichten.
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2.2. Das Bundesgericht hat im erwähnten Urteil festgehalten, dass der
Immissionsschutz bundesrechtlich im Bundesgesetz über den Umweltschutz (SR
814.01) und den darauf gestützten Verordnungen geregelt sei. Für den Schutz vor
nichtionisierender Strahlung, die beim Betrieb ortsfester Anlagen erzeugt werde, habe
der Bundesrat die NISV erlassen; diese Verordnung regle insbesondere auch die
Immissionen von Mobilfunksendeanlagen. Diese Regelung sei abschliessend. Für das
kommunale und kantonale Recht bleibe deshalb insoweit kein Raum (BGE 133 II 321 E.
4.3.4 mit Hinweis auf B. Wittwer, Bewilligung von Mobilfunkanlagen, Diss. Zürich 2006,
und A. Marti, in: ZBl 107/2006, S. 213). Kantonale Regelungen zum Immissionsschutz
fänden deshalb insofern keine Anwendung. Die Gemeinde könne gestützt auf solche
Vorschriften keine Auflagen oder Bedingungen verfügen, die über die Anforderungen
der NISV hinausgehen würden. Weiter erwog das Bundesgericht, dies bedeute nicht,
dass die Gemeinden und Kantone keinerlei Möglichkeiten hätten, auf die Standorte von
Mobilfunkanlagen Einfluss zu nehmen. Im Rahmen ihrer bau- und planungsrechtlichen
Zuständigkeiten seien sie grundsätzlich befugt, Bau- und Zonenvorschriften in bezug
auf Mobilfunksendeanlagen zu erlassen, sofern sie die bundesrechtlichen Schranken,
die sich insbesondere aus dem Bundesumwelt- und -fernmelderecht ergäben,
beachten würden. Ausgeschlossen seien bau- oder planungsrechtliche Vorschriften
zum Schutz der Bevölkerung vor nichtionisierender Strahlung. Überdies dürften die
Planungsvorschriften nicht die in der Fernmeldegesetzgebung konkretisierten
öffentlichen Interessen verletzen, d.h. sie müssten den Interessen an einer qualitativ
guten Mobilfunkversorgung und an einem funktionierenden Wettbewerb zwischen den
Mobilfunkanbietern Rechnung tragen. Würden die Zielsetzungen des
Fernmeldegesetzes eingehalten, so seien namentlich ortsplanerische Bestimmungen,
die anderen als umweltschutzrechtlichen Interessen dienten, wie z.B. der Wahrung des
Charakters oder der Wohnqualität eines Quartiers, grundsätzlich möglich.
Mobilfunkantennen könnten bewirken, dass Liegenschaften und Wohnungen schwerer
verkäuflich oder vermietbar würden und Druck auf den Kaufpreis oder den Mietzins
entstehe. Umweltrechtskonforme Mobilfunkanlagen könnten unerwünschte
Auswirkungen dieser Art auslösen, obwohl von ihnen zur Zeit keine erwiesene
gesundheitliche Gefährdung ausgehe. Solche psychologischen Auswirkungen würden
auch als ideelle Immissionen bezeichnet, welche grundsätzlich neben dem
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zivilrechtlichen Schutz durch planungs- und baurechtliche Vorschriften eingeschränkt
werden könnten (BGE 133 II 321 E. 4.3.4).
In einem weitern Urteil hielt das Bundesgericht im Zusammenhang mit dem Erlass einer
Planungszone fest, eine Vorschrift, die im überbauten Gebiet einem weitgehenden
Verbot von Mobilfunkantennen gleichkäme, wäre mit der Fernmeldegesetzgebung des
Bundes unvereinbar, welche unter anderem eine zuverlässige und erschwingliche
Grundversorgung mit Fernmeldediensten für alle Bevölkerungskreise in allen
Landesteilen gewährleisten solle (Art. 1 Abs. 2 lit. a des Fernmeldegesetzes,
SR 784.10, abgekürzt FMG). Mobilfunkantennen seien in der Bauzone grundsätzlich
zonenkonform, soweit sie der Abdeckung derselben dienten. Wenn solche Antennen
einschränkenden Planungsvorschriften unterstellt werden sollten, so habe dies
grundsätzlich explizit zu geschehen. Dabei sei wie erwähnt auf die Zielsetzungen der
Fernmeldegesetzgebung angemessen Rücksicht zu nehmen. Die Planung, Errichtung
und Ausgestaltung solcher Antennen sei mit zahlreichen technischen Fragestellungen
verbunden, denen bei der Festlegung von für sie bestimmten Planungsmassnahmen in
spezifischer Weise Rechnung zu tragen sei. Denkbar sei z.B. eine Anordnung, wonach
in einem bestimmten schutzwürdigen Gebiet oder auf gewissen Schutzobjekten keine
Mobilfunkantennen erstellt werden könnten. Auch sei die Anwendbarkeit der
allgemeinen Ästhetikklausel nicht ausgeschlossen. Als zulässig erscheine es ferner,
baupolizeilich vorzuschreiben, dass die Erstellung von Mobilfunkantennen eine
Standortevaluation voraussetze, wobei die Baubewilligungsbehörde den Baustandort
im Rahmen einer umfassenden Interessenabwägung festzulegen habe. Dies würde
diesen Behörden ein, wenn auch mit namentlich bundesrechtlichen Einschränkungen
verbundenes, Steuerungsinstrument in die Hand geben und das frühzeitige
Zusammenwirken zwischen Mobilfunkbetreibern und Behörden fördern. Erwiesen sich
bestimmte verfügbare Standorte in einer Gemeinde als besonders vorteilhaft, sei auch
eine positive planerische Standortfestsetzung möglich (BGE 133 II 353 E. 4.2.).
2.3. Nach Art. 105 BauG kann die zuständige Gemeindebehörde das ganze Plangebiet
oder Teile davon als Planungszone bestimmen, wenn der Erlass oder die Änderung
eines Baureglements, eines Zonen-, Überbauungs-, Gestaltungs-, Deponie- oder
Abbauplanes oder einer Schutzverordnung oder eine Landumlegung angezeigt ist.
Nach Art. 106 BauG darf innerhalb der Planungszone nichts unternommen werden,
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was die Nutzungsplanung erschweren könnte. Rechtskräftige Bewilligungen bleiben
von der Planungszone unberührt. Bei Erlass der Planungszone legt die zuständige
Gemeindebehörde deren Wirkungen im einzelnen fest. Sie kann Nutzungen, soweit sie
nicht ohnehin eine Bewilligung erfordern, von einer Bewilligung abhängig machen
(Art. 106 Abs. 2 BauG). Nach Art. 107 BauG werden Planungszonen für längstens drei
Jahre bestimmt. Die Frist kann nach Art. 107 Abs. 2 BauG um längstens zwei Jahre
verlängert werden, wenn Rechtsmittelverfahren hängig sind oder andere triftige Gründe
vorliegen.
Das Bundesrecht regelt die Planungszonen in Art. 27 des Bundesgesetzes über die
Raumplanung (SR 700, abgekürzt RPG). Nach Art. 27 Abs. 1 RPG kann die zuständige
Behörde für genau bezeichnete Gebiete Planungszonen bestimmen, wenn
Nutzungspläne angepasst werden müssen oder noch keine vorliegen. Innerhalb der
Planungszone darf nichts unternommen werden, was die Nutzungsplanung erschweren
könnte. Planungszonen dürfen für längstens fünf Jahre bestimmt werden; das
kantonale Recht kann eine Verlängerung vorsehen.
2.3.1. Die Planungszone ist ein Instrument zur Sicherung künftiger Nutzungspläne oder
Nutzungsplanänderungen. Sie bezweckt, einen bestehenden räumlichen Zustand mit
Blick auf die neue Nutzungsordnung einstweilen zu sichern. Es soll verhindert werden,
dass die Behörde Baubewilligungen für Vorhaben erteilen muss, die den vorgesehenen
neuen Vorschriften widersprechen oder die Durchführung der beabsichtigten Planung
beeinträchtigen oder verunmöglichen könnten. Die Planungszone stellt somit eine
vorsorgliche, sichernde Massnahme dar (vgl. Waldmann/Hänni, Raumplanungsgesetz,
Bern 2006, Rz. 7 zu Art. 27; P. Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes
Umweltschutzrecht, 5. Aufl., Bern 2008, S. 235 f.). Die Festsetzung von Planungszonen
bewirkt eine öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkung und ist daher mit Art. 36 der
Bundesverfassung (SR 101) nur vereinbar, wenn sie auf gesetzlicher Grundlage beruht,
im öffentlichen Interesse liegt, verhältnismässig ist und den Kerngehalt unangetastet
lässt. Die Frage nach dem öffentlichen Interesse an einer Planungszone bedarf eines
doppelten Nachweises. Zunächst muss geprüft werden, ob überhaupt ein öffentliches
Interesse an einer Änderung der geltenden Nutzungsplanung besteht. In einem zweiten
Schritt geht es um die Frage, ob an der Errichtung einer Planungszone zur Sicherung
des Revisionsvorhabens ein öffentliches Interesse besteht. Das öffentliche Interesse
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setzt im einzelnen voraus, dass eine einigermassen verfestigte und begründete
Planungsabsicht besteht und dass die Vorstellung über die künftige Planung zulässig
ist. Es versteht sich von selbst, dass der vorsorgliche Schutz für Massnahmen, die
ihrerseits mit dem übergeordneten Recht oder der übergeordneten Planung im
Widerspruch stehen, nicht im öffentlichen Interesse liegen kann. In der Regel kann
allerdings über die Rechtmässigkeit der künftigen Planung nicht schon beim Erlass der
Planungszone entschieden werden, da der konkrete Inhalt der Nutzungsplanung in
diesem Moment noch gar nicht feststeht (Waldmann/Hänni, a.a.O., Rz. 12 f.).
Schliesslich muss die nachgewiesene, einem Planungsbedürfnis entsprechende und
zulässige Planungsabsicht von der Planungszone aufgenommen werden. Ein
ausreichendes öffentliches Interesse entfiele hingegen, wenn die Planungszone mit den
Grundzügen der Planungsabsicht im Widerspruch stünde. Die Verhältnismässigkeit der
Planungszone setzt voraus, dass die Planungszone und die mit ihr einhergehenden
vorsorglichen Nutzungsbeschränkungen das taugliche Mittel darstellen, um die
Entscheidungsfreiheit des Planungsträgers zu sichern. Daran kann es beispielsweise
fehlen, wenn nicht alle, sondern nur einzelne Grundstücke eines von der
Nutzungsplanänderung betroffenen Gebietes in die Planungszone einbezogen werden.
In räumlicher Hinsicht dürfen sich Planungszonen nur soweit ausdehnen, als dies zur
Sicherung der künftigen Planung notwendig erscheint. Als unverhältnismässig erweist
sich beispielsweise eine Planungszone, die zur Sicherung einer beabsichtigten
Ausscheidung einer Schutzzone Parzellen einbezieht, die keinen hinreichenden
räumlichen Zusammenhang mit dem schützenswerten Objekt aufweisen. Nur sehr
schwer zu rechtfertigen wäre ebenfalls eine Planungszone, die sich über das gesamte
Gemeindegebiet erstreckt (Waldmann/Hänni, a.a.O., Rz. 16 zu Art. 27). Als
unverhältnismässig wurde in der Praxis namentlich eine Planungszone qualifiziert, die
im wesentlichen das ganze Baugebiet einer Gemeinde umfasste und die für dieses
Gebiet ein vorläufiges generelles Verbot der Errichtung "freistehender
Aussenantennen" statuierte (URP 2004, S. 144 ff.).
2.3.2. Das Verwaltungsgericht erwog in seinem Urteil vom 17. März 2007, dass die
Verhältnismässigkeit einer Planungszone im Schrifttum kontrovers beurteilt werde. Sie
werde als inhaltlich unstrukturierte Massnahme betrachtet, so dass die
Verhältnismässigkeit im engeren Sinn keinen tauglichen Massstab der
Zulässigkeitsprüfung darstelle (Ruch, Kommentar zum Bundesgesetz über die
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Raumplanung, Zürich 1999, N 34 zu Art. 27 RPG). Demgegenüber würden Waldmann/
Hänni die Auffassung von Ruch unter Berufung auf die bundesgerichtliche
Rechtsprechung als zu absolut beurteilen. Das öffentliche Interesse an der
Planungszone und der damit bewirkten vorsorglichen Bau- und Veränderungssperre
müsse mit den privaten Interessen der davon Betroffenen abgewogen werden. In der
Regel spiele das Kriterium der Zumutbarkeit aber nur eine untergeordnete Rolle
(Waldmann/ Hänni, a.a.O., N 17 zu Art. 27 RPG). Mit Blick auf den Umstand, dass es
sich bei der Planungszone insofern um eine "unstrukturierte Massnahme" handelt, als
bei Erlass der Planungszone in der Regel nicht feststehe, inwieweit die geänderten
Verhältnisse eine Anpassung der Nutzungsordnung bedingen (B. Heer, St. Gallisches
Bau- und Planungsrecht, Bern 2003, Rz. 267 mit Hinweis), folge das
Verwaltungsgericht der Auffassung von Ruch, wonach die Prüfung der
Verhältnismässigkeit im engeren Sinn keinen tauglichen Massstab für die
Zulässigkeitsprüfung darstelle und es mit der Prüfung der Eignung und der
Notwendigkeit sein Bewenden haben müsse (Ruch, a.a.O., N 34 zu Art. 27 RPG). Die
Voraussetzungen der Eignung und der Erforderlichkeit stellten in der Regel kein allzu
grosses Hindernis bei der Prüfung der Verhältnismässigkeit von Planungszonen dar.
Gerade in Fällen, in denen sich die beabsichtigte Planung über ein grösseres Gebiet
erstrecke, könne die Sicherung der Entscheidungsfreiheit in der Regel nur über das
Instrument der Planungszone erreicht werden (vgl. Ruch, a.a.O., N 30 f. zu Art. 27
RPG).
Weiter erwog das Verwaltungsgericht, dass der Ausschluss einer
Zumutbarkeitsprüfung nicht bedeute, dass die privaten Interessen überhaupt keine
Berücksichtigung finden würden. Auch für eine Planungszone müsse verlangt werden,
dass ein überwiegendes öffentliches Interesse vorliege. Dabei sei ein doppelter
Nachweis nötig. Zum einen müsse geprüft werden, ob überhaupt ein öffentliches
Interesse an einer Änderung der geltenden Nutzungsplanung bestehe. In einem zweiten
Schritt gehe es um die Frage, ob an der Errichtung einer Planungszone zur Sicherung
des Revisionsvorhabens ein öffentliches Interesse bestehe. Dabei sei massgeblich, ob
die befristete Bau- und Veränderungssperre, welche die Planungszone nach sich ziehe,
zur Wahrung der Entscheidungsfreiheit der Behörden begründet erscheine (Waldmann/
Hänni, a.a.O., N 12 zu Art. 27; Ruch, a.a.O., N 25 f. zu Art. 27). Nach der st. gallischen
Praxis sei eine Änderung von Planungserlassen angezeigt, wenn eine summarische
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Überprüfung der Verhältnisse ergebe, dass die Gründe an sich geeignet erscheinen,
die rechtlichen und tatsächlichen Voraussetzungen für eine Änderung zu erfüllen (Heer,
a.a.O., Rz. 267). Auch Anlagen würden grundsätzlich der Bewilligungspflicht
unterstehen, und ihre Bewilligungsfähigkeit sei nur soweit eingeschränkt, als sich dies
aus dem öffentlichen Recht ergebe (Art. 78 Abs. 1 und Art. 87 Abs. 1 BauG).
Dementsprechend seien die Gemeinden befugt, die Bewilligungsfähigkeit von Anlagen
in Übereinstimmung mit dem übergeordneten Recht eingehender zu regeln und auch
einzuschränken (Art. 6 und 8 BauG; vgl. Heer, a.a.O., Rz. 75 ff.). Sodann falle in
Betracht, dass nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ortsplanerische
Bestimmungen, die anderen als umweltschutzrechtlichen Interessen dienen, wie z.B.
der Wahrung des Charakters oder der Wohnqualität eines Quartiers, grundsätzlich
möglich seien, wenn die Zielsetzungen der Fernmeldegesetzgebung eingehalten seien
(BGE 1A.129/2006 vom 10. Januar 2007 E. 5.3). Die Frage, welche konkreten
Massnahmen mit dem übergeordneten Recht vereinbar seien, könne erst in der
Nutzungsplanung endgültig beantwortet werden (Ruch, a.a.O., N 25 zu Art. 27; BGE
117 Ib 247). Wesentlich sei, dass der Erlass der Planungszone zur Wahrung der
Entscheidungsfreiheit bei der Nutzungsplanung begründet erscheine (Ruch, a.a.O., Rz.
26 zu Art. 27 RPG). Der Umstand, dass die Planungszone voraussichtlich nur der
Verwirklichung von wenigen Baugesuchen entgegenstehen werde, könne nicht
ausschlaggebend sein (VerwGE B 2006/140 vom 17. März 2007, E. 2.2.).
2.3.3. Der Stadtrat Rapperswil hielt in seinem Beschluss vom 3. September 2007 fest,
der Erlass einer Planungszone sei ein guter Weg, die zahlreichen offenen Fragen noch
zu klären, ohne dass Mobilfunkantennenbetreiber im Hinblick auf mögliche restriktivere
Regelungen noch rasch weitere Bewilligungsgesuche einreichen könnten, die nach
heutigem Recht zu behandeln seien. Der Vorschlag, die Planungszone auf der
Planungsrevision generell abzustützen, sei nachvollziehbar, da damit auch freistehende
Antennen erfasst würden. Problematisch sei es, die Gewerbe-Industrie-Zonen
auszunehmen, da es zahlreiche GI-Enklaven gebe, die von überbauten Wohnzonen
umgeben seien. Ob schliesslich in der definitiven Bau- und Zonenordnung in den
einzelnen GI-Zonen Mobilfunkantennenanlagen zugelassen würden, werde damit nicht
präjudiziert; sie seien lediglich bis dahin verboten. Der Verzicht auf den Einbezug des
Gebietes ausserhalb der Bauzone dürfte sachgerecht sein, da Bauten und Anlagen dort
nicht in den Zuständigkeitsbereich der Gemeinden fallen würden.
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2.3.4. Wie erwähnt, ist nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung eine gewisse
Planung und Steuerung des Baus von Mobilfunkantennen im Baugebiet durch die
Politischen Gemeinden zulässig. Sowohl negative als auch positive planerische
Standortfestsetzungen werden vom Bundesgericht als gangbare Wege bezeichnet
(BGE 133 II 353 E. 4.2). Im vorliegenden Fall umfasst die Planungszone ein generelles
Verbot der Erstellung von Mobilfunkantennen in sämtlichen Bauzonen des gesamten
Gebiets von Rapperswil-Jona. Der Beschluss des Stadtrates lautet dahingehend, dass
für das Bauzonengebiet Rapperswil-Jona eine Planungszone erlassen wird, welche die
Erstellung von Mobilfunkantennen bis zum Abschluss der laufenden Richt- und
Zonenplanrevision untersagt. Dies bedeutet, dass während des Planverfahrens in
einem Zeitraum von bis zu fünf Jahren überhaupt keine Mobilfunkantennen im
Baugebiet mehr erstellt werden können. Ein solches generelles Bauverbot für
Mobilfunkantennen in der Bauzone ist nach der bundesgerichtlichen Praxis nicht
zulässig. Die Planungszone bezweckt in erster Linie, dass ab sofort die Erstellung
neuer Mobilfunkantennenanlagen verunmöglicht wird. Zwar erstreckt sich die
Planungszone lediglich auf die Bauzone der Gemeinde Rapperswil-Jona. Allerdings
könnte in Gebieten ausserhalb der Bauzone eine Standortgebundenheit einer
Antennenanlage zur Versorgung des Baugebietes nur in Ausnahmefällen bejaht
werden. Die Planungszone kommt daher einem generellen Verbot von
Mobilfunkantennen für das gesamte Gemeindegebiet gleich. Wohl liesse sich mit guten
Gründen eine Planungszone im Bereich von schützenswerten Objekten und für solche
Gebiete, die bereits einer Schutznorm unterstehen, denken. Die Notwendigkeit eines
generellen Baustopps für Mobilfunkantennen in sämtlichen Bereichen des Baugebietes
lässt sich aber mit den vom Stadtrat angeführten Argumenten nicht begründen. Daher
ist die Verhältnismässigkeit der Planungszone in der beschlossenen Form zu verneinen.
Die Planung von Mobilfunkantennenanlagen im Baugebiet hat den Anliegen des
Fernmelderechts Rechnung zu tragen. Ein generelles Verbot freistehender
Antennenanlagen schiesst selbst in sensiblen Bereichen über das Ziel hinaus. Derart
weitgehende Beschränkungen sind auch unter dem Blickwinkel des grossen
Ermessens beim Erlass einer Planungszone kaum mehr vertretbar (URP 2004, S. 149).
Selbst im Rahmen einer befristeten Planungszone ist ein generelles Verbot jeglicher
Mobilfunkantennen für eine Zeitdauer von bis zu fünf Jahren im Hinblick auf das
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öffentliche Interesse an einer gesicherten Versorgung mit Fernmeldediensten (vgl. Art. 1
Abs. 2 lit. a FMG) unverhältnismässig.
2.3.5. Die Vorinstanz erwog, der Stadtrat möchte nur in schutzwürdigen Teilgebieten
bzw. Objekten den Bau von Mobilfunkanlagen verbieten, was aus dem Konzept
Mobilfunk hervorgehe. Bauvorhaben ausserhalb dieser Gebiete könnten daher nicht
mehr mit dem Hinweis auf die Planungszone verweigert werden.
Das Verwaltungsgericht kann diese Erwägungen nicht nachvollziehen. Wenn der
Stadtrat nur in Schutzgebieten und -objekten Mobilfunkanlagen verbieten will, dann ist
nicht einzusehen, weshalb er die Planungszone über das gesamte Baugebiet erliess.
Mobilfunkanlagen gehören als Infrastrukturanlagen grundsätzlich in das Baugebiet.
Zwar steht fest, dass sie mitunter als ideelle Immissionen wahrgenommen werden. Es
wird auch als legitimes planerisches Interesse anerkannt, die Attraktivität von
Wohngebieten zu erhalten. Dieses Interesse ist in Wohnzonen wesentlich stärker als in
Gewerbezonen oder gar Industriezonen. Ein ortsplanerisches Interesse,
Mobilfunkanlagen etwa in einer Gewerbezone oder auch schon in einer gemischten
Wohn-Gewerbe-Zone auszuschliessen, wiegt nicht stark, würde aber den Aufbau der
Mobilfunknetze erheblich gefährden (vgl. B. Wittwer, Bewilligung von
Mobilfunkanlagen, 2. Aufl., Zürich 2008, S. 111). Allerdings hat bereits die Regierung in
ihrer Antwort auf eine einfache Anfrage auf die Problematik hingewiesen, Wohngebiete
in bezug auf den Schutz vor ideellen Immissionen durch Mobilfunkanlagen
unterschiedlich zu behandeln.
2.3.6. Offen bleiben kann nach den vorstehenden Erwägungen, ob in Art. 93 bzw. 98
BauG eine hinreichende gesetzliche Grundlage für eine Planungszone besteht.
2.3.7. Zusammenfassend ergibt sich aus den vorstehenden Erwägungen, dass die
streitige Planungszone das gesamte Baugebiet umfasst, für drei bis fünf Jahre ein
vollständiges Verbot der Erstellung von Mobilfunkanlagen beinhaltet, welches sich
insbesondere auch auf gewerblich und industriell genutzte Gebiete erstreckt. Diese
Massnahme steht im Widerspruch zum Fernmelderecht des Bundes und erscheint
unverhältnismässig. Folglich ist die Beschwerde gutzuheissen, und der
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Rekursentscheid des Baudepartements vom 25. Mai 2009 sowie der Beschluss des
Stadtrats Rapperswil-Jona vom 3. März 2008 sind aufzuheben.
3./ Dem Verfahrensausgang entsprechend gehen die amtlichen Kosten des
Beschwerdeverfahrens zulasten der Beschwerdegegnerin (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine
Entscheidgebühr von Fr. 3'000.-- ist angemessen (Art. 13 Ziff. 622 Gerichtskostentarif,
sGS 941.12). Auf die Erhebung ist zu verzichten (Art. 95 Abs. 3 VRP). Der
Beschwerdeführerin ist der geleistete Kostenvorschuss von Fr. 3'000.--
zurückzuerstatten.
Die Beschwerdeführerin hat Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung (Art. 98
Abs. 1 und 2 und Art. 98bis VRP). Da der Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin keine
Kostennote eingereicht hat, ist die Entschädigung ermessensweise festzusetzen (Art. 6
der Honorarordnung für Rechtsanwälte und Rechtsagenten, sGS 963.75, abgekürzt
HonO). Eine Entschädigung von Fr. 4'000.-- zuzügl. MWSt für das Rekurs- und das
Beschwerdeverfahren ist angemessen (Art. 22 Abs. 1 lit. a und b HonO).
Demnach hat das Verwaltungsgericht