Decision ID: 6310257c-734e-5268-aca2-46dd0211d693
Year: 2016
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Sachverhalt:
A.
Am 1. Oktober 2013 traf der FC Basel im Rahmen der Champions League-
Gruppenspiele im Stadion St. Jakob-Park auf den FC Schalke 04 aus Gel-
senkirchen. Rund zwei Stunden vor dem Anpfiff kam es vor dem Stadion
zwischen Anhängern der beiden Mannschaften zu gewalttätigen Auseinan-
dersetzungen. Die sich zwischen den Fangruppierungen befindlichen Poli-
zei- und Ordnungskräfte mussten Gummischrot, Pfefferspray und Tränen-
gas einsetzen, um die Parteien auseinanderzuhalten. Aufgrund dieser Vor-
fälle wurde der Beschwerdeführer (schweizerischer Staatsangehöriger,
geb. 1992) von der Kantonspolizei Basel-Stadt am 17. Dezember 2013
verzeigt. Gemäss dem entsprechenden Rapport wurde ihm vorgeworfen,
sich aktiv an diesen Ausschreitungen beteiligt zu haben. Er gehöre zu den-
jenigen Personen, welche damals von den Spezialisten der Fahndungs-
dienste eindeutig hätten identifiziert werden können. Die Anzeige wurde in
der Folge an die Staatsanwaltschaft des Kantons Basel-Stadt weitergelei-
tet, welche gegen ihn sowie andere Mitbeteiligte ein Strafverfahren wegen
Landfriedensbruchs, Gewalt und Drohung gegen Beamte und Angriffs er-
öffnete.
B.
Gestützt auf die Vorkommnisse vom 1. Oktober 2013 und das damit im Zu-
sammenhang stehende Strafverfahren belegte die Kantonspolizei Basel-
Stadt den Beschwerdeführer mit Verfügung vom 21. Januar 2014 mit ei-
nem einjährigen Rayonverbot gemäss Art. 4 f. des Konkordats über Mass-
nahmen gegen Gewalt anlässlich von Sportveranstaltungen vom 15. No-
vember 2007 (Systematische Gesetzessammlung des Kantons St. Gallen
[sGS] 451.51; nachfolgend Konkordat). Das Rayonverbot erfasste den
Zeitraum vom 21. Januar 2014 bis 20. Januar 2015. Das Bundesamt für
Polizei fedpol (nachfolgend: Bundesamt, Vorinstanz) seinerseits teilte ihm
mit Schreiben vom 22. Januar 2014 mit, dass gestützt auf Art. 24a des
Bundesgesetzes vom 21. März 1997 über Massnahmen zur Wahrung der
inneren Sicherheit (BWIS, SR 120) Daten über ihn im Informationssystem
HOOGAN erfasst worden seien. Über eine Löschung der Daten werde er
schriftlich benachrichtigt.
C.
Der Schweizerische Fussballverband (Swiss Football League) sprach ge-
genüber dem Beschwerdeführer am 11. Februar 2014 ein zweijähriges,
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vom 12. Februar 2014 bis 11. Februar 2016 gültiges gesamtschweizeri-
sches Stadionverbot aus. Auch dieses wurde mit den Ausschreitungen vom
1. Oktober 2013 begründet, an denen sich der Betroffene beteiligt habe.
D.
Am 10. September 2014 beantragte die Kantonspolizei Basel-Stadt bei der
Vorinstanz für eine Reihe von "Risikofans" des FC Basel, worunter den Be-
schwerdeführer, Ausreisebeschränkungen für alle Auswärtsspiele des Ver-
eins in der Champions League während der Saison 2014/15. Tags darauf
leitete die Sektion Hooliganismus des Bundesamtes den Antrag in Bezug
auf das Champions League-Spiel Real Madrid CF gegen FC Basel vom
16. September 2014 in Madrid an den amtsintern zuständigen Stab
Rechtsdienst weiter. Es müsse damit gerechnet werden, dass der Be-
schwerdeführer, welcher wegen gewalttätigen Verhaltens zur Anzeige ge-
bracht und über den deswegen ein Rayonverbot und ein Stadionverbot er-
lassen worden seien, sich nach Madrid begebe. Hierbei sei nicht auszu-
schliessen, dass er dort wieder gewalttätig in Erscheinung treten und die
lokale öffentliche Sicherheit gefährden werde.
E.
Die Vorinstanz verhängte gegen den Beschwerdeführer mit Verfügung vom
12. September 2014 gestützt auf Art. 24c BWIS und Art. 7 der Verordnung
vom 4. Dezember 2009 über verwaltungspolizeiliche Massnahmen des
Bundesamtes für Polizei und über das Informationssystem HOOGAN
(VVMH; SR 120.52) eine Ausreisebeschränkung für das am 16. September
2014 in Madrid stattfindende Champions League-Spiel Real Madrid CF ge-
gen den FC Basel. Damit wurde dem Beschwerdeführer untersagt, für be-
sagte Begegnung in der Zeit vom 12. September 2014, 23 Uhr, bis 16. Sep-
tember 2014, 23 Uhr, in ein Nachbarland der Schweiz oder nach Spanien,
Portugal, Grossbritannien und Irland auszureisen. Zur Begründung führte
das Bundesamt aus, beim Beschwerdeführer handle es sich um ein lang-
jähriges Mitglied der Risikofans des FC Basel, das im Zusammenhang mit
Auseinandersetzungen bei Fussballveranstaltungen des Vereins immer
wieder aufgefallen sei. Am 1. Oktober 2013 habe er sich im Vorfeld der
Partie FC Basel gegen FC Schalke 04 aktiv und vermummt an Gewalttä-
tigkeiten von Basler Fans gegenüber Anhängern des Gastklubs und Mitar-
beitern der Kantonspolizei Basel-Stadt beteiligt. Aus diesem Grunde seien
ein Rayonverbot und ein gesamtschweizerisches Stadionverbot erlassen
sowie ein Strafverfahren wegen Delikten wie Landfriedensbruch, Raufhan-
del, Angriff und Gewalt und Drohung gegen Behörden eröffnet worden.
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Szenekenner gingen davon aus, dass der Beschwerdeführer zum genann-
ten Sportanlass nach Madrid reisen und sich dort, weil er auch im Inland
immer wieder die Provokation und die Auseinandersetzung gesucht habe,
selber gewalttätig verhalten werde. Einer allfälligen Beschwerde wurde in
Anwendung von Art. 55 Abs. 2 VwVG die aufschiebende Wirkung entzo-
gen.
F.
Am 1. Oktober 2014 kam es im Vorfeld der Champions League-Begegnung
FC Basel gegen Liverpool FC auf dem Barfüsserplatz erneut zu Auseinan-
dersetzungen zwischen Fangruppierungen. Gemäss einem entsprechen-
den Rapport der Kantonspolizei Basel-Stadt vom 2. Oktober 2014 hat der
Beschwerdeführer, als die Sicherheitskräfte versuchten, die gegnerischen
Lager zu trennen, einen Stuhl gegen die intervenierenden Polizisten ge-
worfen. In der Folge wurde gegen ihn wegen Gewalt und Drohung gegen
Behörden und Beamte sowie versuchter Körperverletzung Ermittlungen
aufgenommen. Die Ereignisse vom 1. Oktober 2014 nahm die Swiss Foot-
ball League zum Anlass, das bestehende Stadionverbot um drei Jahre, bis
zum 10. Februar 2019, zu verlängern.
G.
Mit Rapport vom 8. Oktober 2014 gelangte die Kantonspolizei Basel-Stadt
wiederum an die Sektion Hooliganismus des Bundesamtes und erneuerte
ihren Antrag auf Verhängung von Ausreisebeschränkungen gegenüber
dem Beschwerdeführer und mehreren anderen Fans für die verbleibenden
Auswärtsspiele des FC Basel in der Champions League-Gruppenphase
gegen Ludogorets Razgrad und Liverpool FC.
H.
Mit Verfügung vom 10. Oktober 2014 verhängte die Vorinstanz gegen den
Beschwerdeführer auch für die am 22. Oktober 2014 in Sofia stattfindende
Champions League-Begegnung Ludogorets Razgrad gegen FC Basel eine
Ausreisebeschränkung. Es wurde ihm untersagt, zu diesem Zwecke vom
19. Oktober 2014, 20.45 Uhr, bis 23. Oktober 2014, 20.45 Uhr, in ein Nach-
barland der Schweiz oder nach Bulgarien, Slowenien, Kroatien, Serbien,
Mazedonien und Griechenland auszureisen. Zur Begründung verwies das
Bundesamt erneut auf den Vorfall vom 1. Oktober 2013, das Rayonverbot,
das Stadionverbot sowie das hängige Strafverfahren und ergänzte, gegen
den Betroffenen sei aufgrund derselben Vorkommnisse bereits für das
Spiel Real Madrid CF gegen FC Basel vom 16. September 2014 in Madrid
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ein Ausreiseverbot verfügt worden. Es müsse auch dieses Mal davon aus-
gegangen werden, dass er zur genannten Veranstaltung nach Bulgarien
fahren und im Umfeld einer gewalttätigen Gruppierung in Erscheinung tre-
ten werde.
I.
Mit Rechtsmitteleingabe an das Bundesverwaltungsgericht vom 14. Okto-
ber 2014 beantragt der Beschwerdeführer die Aufhebung der Ausreisebe-
schränkungen vom 12. September 2014 (BVGer C-5950/2014) und
10. Oktober 2014 (BVGer C-5953/2014) und stellt eine Reihe von Feststel-
lungsbegehren. In Bezug auf das Spiel Ludogorets Razgrad gegen den FC
Basel (Verfügung vom 10. Oktober 2014) ersucht er in verfahrensrechtli-
cher Hinsicht zudem um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung
der Beschwerde. Zur Begründung bringt er im Wesentlichen vor, die ange-
fochtenen Verfügungen würden gegen die einschlägigen Bestimmungen
des BWIS und datenschutzrechtliche Vorgaben verstossen. Er sei weder
Mitglied einer Fanvereinigung noch bei Fussballveranstaltungen des Klubs
im Zusammenhang mit gewalttätigen Auseinandersetzungen immer wieder
aufgefallen. Gegen ihn sei lediglich ein, allerdings unberechtigtes, Rayon-
verbot erlassen worden. Ansonsten gebe es keine anderen Stadionver-
bote, Rayonverbote oder Strafregistereinträge. Ebenso wenig sei ersicht-
lich, weshalb "Szenekenner" wissen wollten, dass er beabsichtige, sich an
Gewalttätigkeiten zu beteiligen oder die Provokation zu suchen. Am Vorfall,
welcher zum Rayonverbot führte, habe er überdies nicht in gewalttätiger
Weise mitgewirkt. Die Ausreisebeschränkungen kämen sodann einer
Schriftensperre gleich, was klar dem Willen des Gesetzgebers widerspre-
che und willkürlich sei. Abgesehen davon seien besagte Massnahmen mit
wenig Sorgfalt bearbeitet worden und man habe nicht im Einzelfall geprüft
und gewichtet, ob sich eine Ausreisebeschränkung als verhältnismässig
erweise. Dass das Bundesamt auch Namen von unterschiedlichen Perso-
nen vermengt habe, sei ein deutlicher Hinweis für ein Copy & Paste. Im
Übrigen stünden die verhängten Massnahmen im Widerspruch zum An-
spruch auf rechtliches Gehör (vorgängige Anhörung nach Art. 30 VwVG),
zum Grundsatz von Treu und Glauben (Art. 5 Abs. 3 BV) sowie zum Will-
kürverbot (Art. 9 BV).
J.
Mit Zwischenverfügung vom 21. Oktober 2014 wies das Bundesverwal-
tungsgericht das Gesuch um Wiederherstellung der aufschiebenden Wir-
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Seite 6
kung der Beschwerde im Verfahren C-5953/2014 (Spiel Ludogorets Raz-
grad gegen den FC Basel vom 22. Oktober 2014) ab. Auch dem Antrag,
bis zum Entscheid in der Sache keine weiteren Ausreisebeschränkungen
mehr zu erlassen, gab es darin nicht statt.
K.
Auf entsprechende Aufforderung des Bundesverwaltungsgerichts hin legte
der Beschwerdeführer mit Stellungnahme vom 20. November 2014 dar,
warum er bei beiden Ausreisebeschränkungen ein schutzwürdiges Inte-
resse an deren Aufhebung oder Änderung habe.
L.
In ihrer Vernehmlassung vom 3. Februar 2015 spricht sich die Vorinstanz
– unter eingehender Erläuterung der bisher genannten Gründe – für die
vollumfängliche Abweisung der Beschwerden aus, soweit darauf eingetre-
ten werden könne.
M.
Mit Zwischenverfügung vom 20. Februar 2015 gewährte das Bundesver-
waltungsgericht dem neu mandatierten Parteivertreter Einsicht in die Ver-
fahrensakten.
N.
Replikweise hält der Beschwerdeführer am 13. März 2015 an den gestell-
ten Anträgen und deren Begründung fest.
Mit Schreiben vom 29. April 2014 verzichtete der Rechtsvertreter darauf,
der von seinem Mandanten verfassten Replik eigene Ausführungen hinzu-
zufügen.
O.
Mit verfahrensleitender Anordnung vom 5. Mai 2015 forderte das Bundes-
verwaltungsgericht den Beschwerdeführer auf, Unklarheiten im Zusam-
menhang mit dem ihm gegenüber erlassenen Rayonverbot zu klären und
das Rechtsmittel in diesem Sinne zu ergänzen.
Am 5. Juni 2015 reichte der Parteivertreter die verlangten Unterlagen (Ein-
sprache gegen das Rayonverbot vom 31. Januar 2014, vom 20. Februar
2014 datierende Begründung zur Einsprache gegen das Rayonverbot, Re-
kursenscheid des Justiz- und Sicherheitsdepartements des Kantons Basel-
Stadt betreffend Rayonverbot vom 27. Mai 2014) nach.
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P.
Gemäss mündlichen Angaben der Staatsanwaltschaft des Kantons Basel-
Stadt vom 24. November 2015 ist das Strafverfahren gegen den Beschwer-
deführer betreffend Landfriedensbruch, Gewalt und Drohung gegen Be-
amte, Angriff sowie Ungehorsam gegen amtliche Verfügungen noch hän-
gig.
Q.
Auf den weiteren Akteninhalt wird, soweit rechtserheblich, in den nachfol-
genden Erwägungen eingegangen.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
Angesichts des engen persönlichen und sachlichen Zusammenhangs der
vorliegenden Streitsache rechtfertigt es sich, die Beschwerdeverfahren
C-5950/2014 und C-5953/2014 zu vereinigen.
2.
2.1 Gemäss Art. 31 VGG beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Be-
schwerden gegen Verfügungen im Sinne von Art. 5 VwVG, sofern keine
Ausnahme nach Art. 32 VGG vorliegt. Als Vorinstanzen gelten die in Art. 33
VGG genannten Behörden. Dazu gehört auch das Bundesamt für Polizei
fedpol, welches mit der Anordnung von Ausreisebeschränkungen jeweils
eine Verfügung im erwähnten Sinne und daher ein zulässiges Anfechtungs-
objekt erlassen hat. Eine Ausnahme nach Art. 32 VGG liegt nicht vor (vgl.
BVGE 2013/33 E. 1.1 und 1.2 m.H.).
2.2 Das Rechtsmittelverfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet
sich nach dem VwVG, soweit das Verwaltungsgerichtsgesetz nichts ande-
res bestimmt (Art. 37 VGG).
2.3 Die Voraussetzungen von Art. 48 Abs. 1 Bst. a und b VwVG sind erfüllt.
Weil die umstrittenen Verfügungen indes nur die Zeiträume vom 12. bis
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16. September 2014 bzw. 19. bis 23. Oktober 2014 betrafen und die erlit-
tenen Nachteile nicht mehr beseitigt werden können, ist das aktuelle prak-
tische Interesse an deren Aufhebung oder Änderung (Art. 48 Abs. 1 Bst. c
VwVG) an sich dahingefallen. Von diesem Erfordernis ist vorliegend jedoch
abzusehen, da sich die mit der Beschwerde aufgeworfenen grundsätzli-
chen Fragen unter ähnlichen Umständen wieder stellen können, ohne dass
im Einzelfall rechtzeitig eine richterliche Prüfung möglich wäre (vgl. BVGE
2013/33 E. 1.4 m.H. oder Urteil des BGer 1C_370/2013 vom 14. Oktober
2013 E. 1.2). Da die fraglichen Sachverhalte nicht identisch sind, gilt dies
für beide Ausreisebeschränkungen. Zu prüfen gilt es daher im Folgenden
nicht nur die streitigen Grundsatzfragen, sondern umfassend die Recht-
mässigkeit der angefochtenen Verfügungen.
3.
Mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht kann die Verletzung
von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Er-
messens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheb-
lichen Sachverhaltes sowie – falls nicht eine kantonale Behörde als Be-
schwerdeinstanz verfügt hat – die Unangemessenheit gerügt werden
(Art. 49 VwVG). Das Bundesverwaltungsgericht wendet das Bundesrecht
von Amtes wegen an. Es ist gemäss Art. 62 Abs. 4 VwVG an die Begrün-
dung der Begehren nicht gebunden und kann die Beschwerde auch aus
anderen als den geltend gemachten Gründen gutheissen oder abweisen.
Massgebend ist grundsätzlich die Sachlage zum Zeitpunkt seines Ent-
scheides (vgl. BVGE 2014/1 E. 2 m.H.).
4.
In formeller Hinsicht rügt der Beschwerdeführer, die Vorinstanz habe sei-
nen Anspruch auf rechtliches Gehör im Sinne von Art. 30 VwVG verletzt,
indem sie ihm beide Male keine Gelegenheit gegeben habe, sich vorgängig
zur entsprechenden Ausreisebeschränkung zu äussern.
4.1 Der Anspruch auf rechtliches Gehör umfasst eine Anzahl verschiede-
ner verfassungsrechtlicher Garantien (vgl. etwa MICHELE ALBERTINI, Der
verfassungsmässige Anspruch auf rechtliches Gehör im Verwaltungsver-
fahren des modernen Staates, 2000, S. 202 ff: MÜLLER/SCHEFER, Grund-
rechte in der Schweiz, 4. Aufl., 2008, S. 846 ff.). Zunächst – und für die
Prozessparteien regelmässig im Vordergrund stehend – gehört dazu das
Recht auf vorgängige Äusserung und Anhörung (vgl. Art. 30 Abs. 1 VwVG),
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welches den Betroffenen einen Einfluss auf die Ermittlung des wesentli-
chen Sachverhalts sichert. Die Behörde muss diese Äusserungen zur
Kenntnis nehmen, sie würdigen und sich damit in der Entscheidfindung und
-begründung sachgerecht auseinandersetzen (vgl. Art. 30 und Art. 32 Abs.
1 VwVG; WALDMANN/BICKEL, in: Praxiskommentar VwVG, 2009, Art. 29
N. 80 ff., Art. 30 N. 3 ff. u. Art. 32 N. 7 ff.; KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, Verwal-
tungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Aufl., 2013,
N. 214 ff. u. N. 546 f.).
4.2 Aus den Akten geht hervor, dass dem Beschwerdeführer keine Gele-
genheit gegeben wurde, zu den angeordneten Ausreisebeschränkungen
vorgängig Stellung zu nehmen. Die verfahrensrechtlichen Normen des
Bundes erlauben den Erlass einer Verfügung ohne vorgängige Anhörung
der betroffenen Partei bei Zwischenverfügungen, die nicht selbständig an-
fechtbar sind (Art. 30 Abs. 2 Bst. a VwVG), bei Verfügungen, die durch
Einsprache anfechtbar sind (Art. 30 Abs. 2 Bst. b VwVG), bei begünstigen-
den Verfügungen (Art. 30 Abs. 2 Bst. c VwVG), bei Vollstreckungsverfü-
gungen (Art. 30 Abs. 2 Bst. d VwVG) und bei anderen Verfügungen in ei-
nem erstinstanzlichen Verfahren, wenn Gefahr im Verzuge ist, den Parteien
die Beschwerde gegen die Verfügung zusteht und ihnen keine andere Be-
stimmung des Bundesrechts einen Anspruch auf vorgängige Anhörung ge-
währleistet (Art. 30 Abs. 2 Bst. e VwVG). Bei der hier einzig in Frage kom-
menden Ausnahmeregelung von Art. 30 Abs. 2 Bst. e VwVG müssen die
entsprechenden Voraussetzungen (Gefahr im Verzuge, volle Überprü-
fungsbefugnis der Beschwerdeinstanz und Vorbehalt der spezialgesetzli-
chen Bestimmung) kumulativ vorliegen (vgl. BGE 128 V 272 E. 5b/ee). Mit
"Gefahr im Verzuge" sind Fälle angesprochen, in denen die Betroffenen
aufgrund wichtiger Anliegen und zeitlicher Dringlichkeit nicht vorgängig an-
gehört werden können. Die Behörde hat dabei das Interesse an der sofor-
tigen Verfügung (ohne vorgängige Anhörung) gegen das Interesse des Be-
troffenen an der Gewährung des rechtlichen Gehörs abzuwägen. Im Übri-
gen sind die Voraussetzungen von Art. 30 Abs. 2 Bst. e VwVG restriktiv zu
handhaben, da eine nachträgliche Anhörung oft nur ein unvollkommener
Ersatz für eine unterlassene vorgängige Anhörung darstellt (vgl. WALD-
MANN/BICKEL, a.a.O., Art. 30 N. 65 ff. m.H.).
4.3 Gemäss Art. 24c Abs. 5 BWIS sind es die zuständigen kantonalen Po-
lizeien und die Fachstelle Hooliganismus, welche beim Bundesamt den Er-
lass von Ausreisebeschränkungen beantragen können. Beim ersten, auf
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den 16. September 2014 angesetzten Champions League-Spiel Real Mad-
rid CF gegen FC Basel in Madrid verhält es sich so, dass die Kantonspoli-
zei Basel-Stadt den entsprechenden Antrag am 10. September 2014 an die
Sektion Hooliganismus richtete. Diese hat die Eingabe geprüft und am
11. September 2014 ihrerseits eine Ausreisebeschränkung beantragt (sie-
he Sachverhalt Bst. D und Beilagen 6 der Vernehmlassung). Am 12. Sep-
tember 2014 hat die Vorinstanz daraufhin im dargelegten Sinne verfügt.
Wegen des Datums der Sportveranstaltung konnte das rechtliche Gehör
vor Erlass der Verfügung nicht mehr gewährt werden.
4.4 Die Voraussetzungen für die Anwendung von Art. 30 Abs. 2 Bst. e
VwVG sind für diese Partie klar gegeben. Mit der Ausreisebeschränkung
soll verhindert werden, dass Personen, die im Inland aus Sicherheitsgrün-
den von den Stadien ferngehalten werden, bei Sportanlässen im Ausland
Gewalt ausüben können (vgl. Urteil 1C_370/2013 E. 5.2). Zur Zeit des Er-
lasses der angefochtenen Ausreisebeschränkung waren im Falle des Be-
schwerdeführers ein Rayonverbot und ein Stadionverbot in Kraft sowie ein
Strafverfahren hängig. Sie stützten sich zur Hauptsache auf Ausschreitun-
gen vor dem Fussballspiel FC Basel gegen FC Schalke 04 vom 1. Oktober
2013, in welche der Betroffene involviert war. Die Vorinstanz war des Wei-
teren darüber informiert, dass Szenekenner der Kantonspolizei Basel-
Stadt den Beschwerdeführer als Risikofan einstufen und sie davon ausgin-
gen, er werde sich nach Madrid begeben. Es bestand mithin Gefahr für ein
bedeutendes öffentliches Anliegen. Wegen der bloss sechstägigen Zeit-
spanne zwischen polizeilichem Antrag und Champions League-Spiel war
auch das zusätzliche Erfordernis der zeitlichen Dringlichkeit gegeben. Das
Bundesamt hat nach Kenntnisnahme der Gefahrensituation denn umge-
hend verfügt (zum Ganzen vgl. wiederum WALDMANN/BICKEL, a.a.O., Art.
30 N. 68 und 69). Dass das rechtliche Gehör nicht vor der Gruppenauslo-
sung der Champions League-Spiele – sie fand am 28. August 2014 statt –
gewährt werden konnte, versteht sich von selbst, waren die Spielorte und
damit die Daten der Auswärtsspiele doch noch gar nicht bekannt. Aber
auch danach konnte die Vorinstanz nicht sofort eine Ausreisebeschrän-
kung mit vorgängiger Anhörung erlassen. Vielmehr mussten durch die zu-
ständigen Polizeibehörden und die Fachstelle Hooliganismus erst die not-
wendigen Abklärungen getätigt werden. Erst die Erkenntnis, wonach der
Beschwerdeführer vorhabe, an die Champions League-Partie in Madrid zu
reisen, lieferten dem Bundesamt (zusammen mit den bereits bekannten
Fakten wie Rayonverbot, etc.) die relevanten Entscheidgrundlagen. Dies
war, wie erwähnt (siehe E. 4.3), jedoch erst am 10. September 2014 der
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Fall. Weil die übrigen Voraussetzungen (volle Überprüfungsbefugnis einer
Beschwerdeinstanz, kein Vorbehalt spezialgesetzlicher Bestimmungen)
ohne Zweifel erfüllt sind, war es demnach zulässig, in Anwendung von
Art. 30 Abs. 2 Bst. e VwVG darauf zu verzichten, den Betroffenen vorgän-
gig anzuhören.
4.5 Was die Begegnung Ludogorets Razgrad gegen FC Basel vom 22. Ok-
tober 2014 anbelangt, so erliess die Vorinstanz die Ausreisebeschränkung
gegen den Beschwerdeführer am 10. Oktober 2014, nachdem sie die ent-
sprechenden Anträge am 8. Oktober 2014 (Kantonspolizei Basel-Stadt)
bzw. 9. Oktober 2014 (Sektion Hooliganismus) erhalten hatte. Insoweit prä-
sentiert sich die Situation ähnlich wie beim ersten Auswärtsspiel des
FC Basel in der Champions League, mit dem Unterschied der etwas län-
geren Zeitspanne zwischen Antragstellung und Fussballmatch. Dass das
öffentliche Interesse an der Verhinderung von Gewalttätigkeiten anlässlich
solcher Sportveranstaltungen gewichtig erscheint, wurde bereits dargetan.
Weil die Ausreisebeschränkung ihre Wirkungen bereits ab dem 19. Okto-
ber 2014 entfalten sollte, war sodann wiederum Gefahr im Verzuge, hätte
die fragliche Verfügung bei Gewährung des rechtlichen Gehörs doch kaum
rechtzeitig zugestellt werden können.
4.6 Auf Beschwerdeebene macht der Beschwerdeführer allerdings gel-
tend, die Kantonspolizei Basel-Stadt habe schon am 10. September 2014
angekündigt, für alle Auswärtsspiele des FC Basel in der Champions Lea-
gue Ausreisebeschränkungen zu beantragen. Somit sei der Vorinstanz
lange vor dem 8. Oktober 2014 bekannt gewesen, dass für die Begegnung
in Bulgarien eine solche Massnahme verfügt würde. Wohl trifft zu, dass der
damalige Antrag alle Auswärtsspiele des Teams in der Champions League-
Gruppenphase im Fokus hatte, indessen ist es dem Bundesamt nur schon
aus grundsätzlichen verfahrensmässigen Überlegungen nicht gestattet,
pauschal und ohne Einzelfallprüfung derartige Entscheide zu verfassen.
Von daher lässt sich nicht beanstanden, dass sich die Vorinstanz beim po-
lizeilichen Antrag vom 10. September 2014 auf die Begegnung Real Mad-
rid CF gegen FC Basel beschränkte und die späteren Ausreisebeschrän-
kungen erst nach ergänzenden Abklärungen bzw. Aktualisierung des Sach-
verhalts erliess. Wie unter anderem dieses Beispiel zeigt, kamen zwischen
den beiden Sportereignissen denn neue Informationen hinzu (Vorwurf an
den Beschwerdeführer, er sei am 1. Oktober 2014 im Vorfeld der Partie FC
Basel gegen Liverpool FC auf dem Barfüsserplatz an Auseinandersetzun-
gen mitbeteiligt gewesen, siehe Sachverhalt Bst. F und G). Dass dieses
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Sachverhaltselement in der zweiten Ausreisebeschränkung vom 10. Okto-
ber 2014 nicht explizit erwähnt wurde, ändert nichts daran, dass es nicht
angezeigt erschien, das rechtliche Gehör im Hinblick auf das Champions
League-Auswärtsspiel des FC Basel in Sofia bereits unmittelbar oder kurz
nach dem 10. September 2014 zu gewähren.
4.7 Zu keinem anderen Ergebnis führt der nachträgliche Hinweis in der
Replik auf Art. 4 Abs. 2 BWIS. Laut dieser Bestimmung leisten die Kantone
Amts- und Vollzugshilfe, soweit der Bund nach Verfassung und Gesetz für
die innere Sicherheit die Verantwortung trägt. Der Beschwerdeführer ver-
bindet damit den Vorwurf, die kantonalen Polizeien würden ihre Anträge
verspätet an die Bundesbehörde weiterleiten, damit das rechtliche Gehör
nicht gewährt werden könne. In concreto finden sich indessen keine Hin-
weise für ein bewusstes Hinauszögern durch die zuständigen Stellen. Mitte
September 2014 lagen der verfügenden Behörde nämlich noch nicht alle,
den Erlass einer neuen Ausreisebeschränkung rechtfertigenden Informati-
onen vor; insbesondere fehlten hinreichende Hinweise darüber, ob die be-
treffende Person beabsichtige, an das nächste Champions League-Aus-
wärtsspiel in Sofia zu reisen. Kommt hinzu, dass die Vorinstanz anschlies-
send jeweils noch die gesetzlichen Voraussetzungen und die Verhältnis-
mässigkeit der Massnahme zu prüfen und sie zu begründen hat. Erst da-
nach war es legitim, die Kantonspolizei Basel-Stadt zur nochmaligen An-
tragstellung aufzufordern (zur Abwicklung solcher Verfahren siehe ergän-
zend E. 8.2 und 8.3 weiter hinten). Gegen ein systematisches Zuwarten
spricht im Übrigen, dass dem Beschwerdeführer für die Begegnung Liver-
pool FC gegen FC Basel vom 9. Dezember 2014 mit Schreiben vom
24. Oktober 2014 später dann das rechtliche Gehör gewährt worden ist
(vgl. Vernehmlassungsbeilage 13). Alles in allem bestand mithin auch beim
Spiel Ludogorets Razgrad gegen FC Basel ein überwiegendes öffentliches
Interesse an einer sofortigen Verfügung ohne vorgängige Anhörung. Die
diesbezüglichen Rügen erweisen sich somit als unbegründet.
4.8 Schliesslich verlangt der Beschwerdeführer vollständige Akteneinsicht.
Dem Gesuch um Aktensicht wurde seitens der Vorinstanz am 2. Februar
2015 entsprochen. Der Rechtsvertreter hat am 20. Februar 2015 auch vom
Bundesverwaltungsgericht nochmals Einsicht in die Verfahrensakten (wo-
runter die Vernehmlassung vom 3. Februar 2015 mit sämtlichen Vernehm-
lassungsbeilagen) erhalten. Die sonstigen Einwände betreffen die materi-
ell-rechtliche Würdigung.
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Materiell macht der Beschwerdeführer eine Verletzung von Bundesrecht,
insbesondere von Art. 24c BWIS, geltend.
5.1 Mit den am 1. Januar 2007 in Kraft getretenen Massnahmen gegen
Gewalt anlässlich von Sportveranstaltungen (Art. 24 ff. BWIS) sollten die
Behörden die nötigen Handlungsinstrumente erhalten, um der zunehmen-
den Gewaltausübung rund um solche Anlässe Einhalt zu gebieten. Die Zu-
ständigkeit des Bundes zum Erlass der drei Massnahmen Rayonverbot,
Meldeauflage und Polizeigewahrsam war damals umstritten und deshalb
bis Ende 2009 befristet. In der Folge überführten die Kantone die befriste-
ten BWIS-Bestimmungen per Konkordat praktisch unverändert ins kanto-
nale Recht. Am 1. September 2010 trat das Konkordat in allen 26 Kantonen
in Kraft und löste so die befristeten Massnahmen ab. Zudem sieht der un-
befristet geltende Art. 24c BWIS als zusätzliche Massnahme des Bundes
Ausreisebeschränkungen vor. Das revidierte BWIS trat mit der dazugehö-
rigen Verordnung (VVMH) am 1. Januar 2010 in Kraft (zum Ganzen siehe
Urteil 1C_370/2013 E. 3 m.H.).
5.2 Gemäss Art. 24c Abs. 1 BWIS kann einer Person die Ausreise aus der
Schweiz in ein bestimmtes Land für eine bestimmt Zeitdauer untersagt wer-
den, wenn gegen sie ein Rayonverbot besteht, weil sie sich anlässlich von
Sportveranstaltungen nachweislich an Gewalttätigkeiten gegen Personen
oder Sachen beteiligt hat (Bst. a), und aufgrund ihres Verhaltens angenom-
men werden muss, dass sie sich anlässlich einer Sportveranstaltung im
Bestimmungsland an Gewalttätigkeiten beteiligen wird (Bst. b). Diese Vor-
aussetzungen müssen kumulativ erfüllt sein. Nach Art. 24c Abs. 2 BWIS
kann eine Ausreisebeschränkung ausserdem gegen eine Person verfügt
werden, gegen die kein Rayonverbot besteht, sofern konkrete und aktuelle
Tatsachen die Annahme begründen, dass sie sich im Bestimmungsland an
Gewalttätigkeiten beteiligen wird.
5.3 Dass eine Person sich anlässlich einer Sportveranstaltung in einem be-
stimmten Land an Gewalttätigkeiten beteiligen wird, ist nach Art. 7 Abs. 4
VVMH namentlich anzunehmen, wenn diese Person sich an Gewalttätig-
keiten im Inland beteiligt hat (Bst. a), aufgrund von Informationen auslän-
discher Polizeistellen über die Beteiligung an Gewalttätigkeiten im Ausland
bereits bekannt (Bst. b) oder Mitglied einer Gruppierung ist, die schon an
Gewalttätigkeiten im In- oder Ausland beteiligt war (Bst. c). Für die Verfü-
gung einer Ausreisebeschränkung müssen zudem Hinweise vorliegen,
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Seite 14
dass die Person oder die betreffende Gruppierung beabsichtigt, zu dem in
Frage stehenden Sportanlass ins Ausland zu reisen (Art. 7 Abs. 5 VVMH).
6.
6.1 Die Ausreisebeschränkung ist eine präventive verwaltungsrechtliche
Massnahme zur Verhinderung von Gewalt anlässlich von Sportveranstal-
tungen. Sie dient der vorbeugenden Gefahrenabwehr und weist keinen
pönalen Charakter auf (vgl. Urteil 1C_370/2013 E. 4.1 m.H.). In verfahrens-
rechtlicher Hinsicht gelangen deshalb nicht die strafprozessualen Grund-
sätze zur Anwendung, vielmehr gelten die Bestimmungen des BWIS, des
VwVG und namentlich die Grundprinzipien des Verwaltungsrechts. In Be-
zug auf die Bedeutung der strafrechtlichen Würdigung des Sachverhalts ist
festzuhalten, dass Strafurteile die Verwaltungsbehörde im Normalfall nicht
binden. Der Grundsatz der Einheit der Rechtsordnung gebietet indessen,
widersprüchliche Entscheidungen zu vermeiden. Die Verwaltungsbehörde
soll deshalb nicht ohne Not von den tatsächlichen Feststellungen der Straf-
behörden abweichen (vgl. BVGE 2013/33 E. 4.3 m.H.). Vorliegend ist aller-
dings noch kein Strafurteil ergangen (vgl. Sachverhalt Bst. P).
6.2 Gewalttätiges Verhalten oder Gewalttätigkeiten liegen gemäss Art. 4
Abs. 1 VVMH vor, wenn die betreffende Person im Vorfeld einer Sportver-
anstaltung, während einer solchen Veranstaltung oder im Nachgang dazu
bestimmte Straftaten begangen oder hierzu angestiftet hat, darunter figu-
rieren nebst einer Reihe sonstiger strafbarer Handlungen u.a. Angriff nach
Art. 134 StGB (Bst. a), Landfriedensbruch nach Art. 260 StGB (Bst. h) und
Gewalt und Drohung gegen Behörden und Beamte nach Art. 285 StGB
(Bst. i). Das Konkordat umschreibt den Begriff des gewalttätigen Verhal-
tens in seinem Art. 2 in gleicher Weise (siehe auch Urteil des BVGer A-
2024/2015 vom 1. September 2015 E. 4.1).
6.3 Die Behörden müssen den Vorwurf der Beteiligung an Gewalttätigkei-
ten nachweisen (Art. 24c Abs. 1 Bst. a BWIS). Ein förmlicher strafprozessu-
aler Beweis ist aber nicht erforderlich. Polizeiliche Massnahmen zur Ge-
fahrenabwehr werden auf entsprechende Anzeichen hin getroffen. Für den
Erlass einer präventiven Massnahme wie der Ausreisebeschränkung ge-
nügt gemäss Praxis eine hinreichend begründete Vermutung (vgl. Urteil
1C_370/2013 E. 4.4). Als Nachweis gewalttätigen Verhaltens gelten etwa
Gerichtsurteile und polizeiliche Anzeigen (Art. 5 Abs. 1 Bst. a VVMH) oder
Stadionverbote (Art. 5 Abs. 1 Bst. c VVMH). Ferner können glaubwürdige
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Seite 15
Aussagen oder Bildaufnahmen der Polizei, der Zollverwaltung, des Sicher-
heitspersonals sowie der Sportverbände und –vereine (Art. 5 Abs. 1 Bst. b
VVMH) als entsprechende Hinweise dienen. Sie sind im Einzelfall zu prü-
fen und zu gewichten und dienen als Indizien für das Vorliegen der Voraus-
setzung des gewalttätigen Verhaltens (vgl. BVGE 2014/46 E. 4.2 oder
BVGE 2013/33 E. 6.2.2 m.H.). Die Anordnung von konkreten Massnahmen
hängt sodann von der Art und Schwere des gewalttätigen Verhaltens ab
und muss verhältnismässig sein (vgl. A-2024/2015 E. 4.2.1).
7.
7.1 Zur Zeit des Erlasses der angefochtenen Ausreisebeschränkungen war
ein am 21. Januar 2014 ergangenes Rayonverbot den Beschwerdeführer
betreffend in Kraft. Entgegen der vorinstanzlichen Annahme ist der Be-
troffene zwar dagegen vorgegangen, hat er am 31. Januar 2014 doch Re-
kurs angemeldet und dazu am 20. Februar 2014 eine Begründung nach-
gereicht. Mit Entscheid vom 27. Mai 2014 hat das Justiz- und Sicherheits-
departement des Kantons Basel-Stadt den Rekurs allerdings abgewiesen
(siehe auch Sachverhalt Bst. O weiter vorne). Ein Weiterzug an die nächst
höhere Instanz unterblieb, womit das Rayonverbot zu den fraglichen Zeit-
punkten Bestand hatte. Mit Blick auf Art. 24c Abs. 1 Bst. a BWIS ist in erster
Linie zu prüfen, ob das Rayonverbot ausgesprochen wurde, weil sich der
Beschwerdeführer anlässlich von Sportveranstaltungen nachweislich an
Gewalttätigkeiten beteiligt hatte. Besagte Massnahme, welche vom 21. Ja-
nuar 2014 bis 20. Januar 2015 Gültigkeit beanspruchte, wird mit den Aus-
schreitungen vom 1. Oktober 2013 zwischen Supportern des FC Basel und
denjenigen des FC Schalke 04 begründet. Der Betroffene habe sich im
"gewaltausübenden Mob" mit bewegt und anhand von Videobildern ein-
deutig identifiziert werden können. Die Staatsanwaltschaft des Kantons
Basel-Stadt habe gegen ihn deswegen ein Verfahren wegen Landfriedens-
bruchs, Angriffs, Raufhandels, Gewalt und Drohung gegen Behörden und
Beamte sowie Verstosses gegen das Vermummungsverbot eingeleitet. Die
Massnahme wird also mit einem gewalttätigen Verhalten begründet.
Der Beschwerdeführer beschränkt sich auf eine pauschale Bestreitung sei-
ner aktiven Teilnahme an diesen Ausschreitungen, ohne sich ansonsten in
irgendeiner Weise dazu zu äussern. Unbestritten ist, dass es am 1. Okto-
ber 2013 anlässlich des Champions League-Spiels FC Basel gegen den
FC Schalke 04 gut zwei Stunden vor dem Anpfiff vor dem Stadion zu hefti-
gen Auseinandersetzungen gekommen ist. Dabei mussten polizeiliche Ein-
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Seite 16
satzkräfte die beiden in mehreren Wellen aufeinander losgehenden Fanla-
ger mit kollektiven Einsatzmitteln auseinanderhalten. Ausgangspunkt für
Massnahmen wie das Rayonverbot bildet in der Regel ein – hier ausrei-
chend erhärteter – Verdacht (vgl. BGE 137 1 31 E. 5.2). Das Justiz- und
Sicherheitsdepartement des Kantons Basel-Stadt erachtete den verlang-
ten Nachweis aufgrund einer Strafanzeige, polizeilicher Aussagen sowie
von Videoaufnahmen als erbracht. Es genügt an dieser Stelle der Verweis
auf die nachvollziehbaren und in sich schlüssigen Ausführungen im ent-
sprechenden Entscheid vom 27. Mai 2014. Die verwendeten Beweismittel
gelten auch beim Erlass von Ausreisebeschränkungen als glaubwürdige
Nachweise (vgl. Art. 5 Abs. 1 Bst. a und b VVMH). Es bestehen daher keine
Zweifel, dass das Rayonverbot aufgrund einer Verwicklung in konkrete Ge-
walttätigkeiten angeordnet worden war.
7.2 Ein weiteres Indiz für gewalttätiges Verhalten kann in dem vom Schwei-
zerischen Fussballverband am 11. Februar 2014 ausgesprochenen zwei-
jährigen Stadionverbot erblickt werden (erstes Stadionverbot, gültig vom
12. Februar 2014 bis 11. Februar 2016). Das Stadionverbot besteht aus
dem gleichen Grund wie das Rayonverbot. Solange das Rayonverbot nicht
wieder aufgehoben wird, durfte das Bundesamt davon ausgehen, das Sta-
dionverbot sei ebenfalls begründet (vgl. BVGE 2014/46 E. 4.3.2 in fine).
Gegen diese Massnahme hat der Beschwerdeführer kein Rechtsmittel ein-
gelegt. Gemäss Art. 5 Abs. 1 Bst. c VVMH können Stadionverbote bereits
als Nachweis gewalttätigen Verhaltens dienen.
7.3 Sodann verweist die Vorinstanz auf das hängige Strafverfahren. Wie
angetönt, können Ausreisebeschränkungen unabhängig von einer straf-
rechtlichen Verurteilung angeordnet werden (siehe E. 6.1 hiervor oder
BVGE 2014/46 E. 4.4.1). Als Anzeichen, auf welche hin derartige Mass-
nahmen getroffen werden können, kommt grundsätzlich jede Art rechts-
konformer Informationsbeschaffung in Betracht (vgl. Urteil des BGer
1C_50/2010 vom 16. November 2010 E. 5.2 m.H.). Die Behörden sind ein-
zig gehalten, die Voraussetzungen der ins Auge gefassten Massnahme da-
nach im Einzelfall zu prüfen. Zusätzlich zur Begründung herangezogen
werden kann – für das Spiel in Bulgarien – der Polizeirapport vom 2. Okto-
ber 2014 (siehe Vernehmlassungsbeilage 9). Darin wird dem Beschwerde-
führer – wie an anderer Stelle erwähnt – vorgeworfen, am 1. Oktober 2014
vor dem Heimspiel des FC Basel gegen Liverpool FC in der Innenstadt in
Ausschreitungen verwickelt gewesen zu sein bzw. einen Restaurantstuhl
gegen zwei Polizeibeamte geschleudert zu haben. Die Mitberücksichtigung
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Seite 17
dieses Vorfalles rechtfertigt sich umso mehr, als deswegen das bestehende
Stadionverbot um drei Jahre verlängert wurde (zur Zulässigkeit der Ergän-
zung der vorinstanzlichen Begründung im Sinne einer Motivsubstitution
vgl. etwa Urteil des BVGer C-6323/2011 vom 22. Oktober 2013 E. 5.4 m.H.
oder KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, a.a.O., N. 1136). Offen bleiben mag, wie es
sich mit den sonstigen Sachverhaltselementen verhält, welche in der Ver-
nehmlassung aufgeführt sind (Polizeirapport vom 15. Dezember 2015 mit
vertieften Abklärungen zu dem als ungebührlich eingestuften Verhalten des
Betroffenen, Vorwürfe im Zusammenhang mit dem Champions League-
Auswärtsspiel des FC Basel vom 9. Dezember 2014 in Liverpool), zumal
die bereits aufgelisteten Verdachtsmomente für den nach Art. 24c Abs. 1
Bst. a BWIS geforderten Nachweis zweifelsohne ausreichen.
7.4 Des Weiteren ist zu prüfen, ob wegen des Verhaltens des Beschwer-
deführers angenommen werden musste, dass er sich anlässlich einer
Sportveranstaltung im Bestimmungsland an Gewalttätigkeiten beteiligen
würde (Art. 24c Abs. 1 Bst. b BWIS). Die Vorinstanz ging davon aus, dass
sich der Adressat der Verfügungen an den Champions League-Spielen
vom 16. September 2014 bzw. 22. Oktober 2014 an Gewalttätigkeiten be-
teiligen werde. Diese Vermutung gründete zum Einen im bisherigen Ver-
halten, das zu einem Rayonverbot, einem Stadionverbot und einem Straf-
verfahren geführt hatte (siehe vorne E. 7.1 – 7.3). Zum Anderen war das
Bundesamt von der Kantonspolizei Basel-Stadt dahingehend informiert
worden, dass der Beschwerdeführer als Risikofan bekannt sei und er sich
im Inland immer wieder sowie über eine längere Zeit hinweg gewalttätig
verhalten und die Provokation gesucht habe. Es sei daher anzunehmen,
dass er sich auch bei Auseinandersetzungen mit gegnerischen Fangrup-
pierungen im Ausland nicht zurückhalten werde. Diese Indizien rechtfertig-
ten die Annahme, dass der Betroffene sich an den Partien in Madrid und
Sofia an Gewalttätigkeiten beteiligen würde. Nicht massgebend ist demge-
genüber, dass der Beschwerdeführer behauptet, er sei bei Fussballveran-
staltungen des FC Basel nicht negativ aufgefallen und er bestreitet, einer
Fanvereinigung anzugehören. Für den Erlass einer Ausreisebeschränkung
genügte, wie anderer Stelle dargetan, vielmehr eine hinreichend begrün-
dete Befürchtung oder Vermutung (vgl. E. 6.3 vorstehend oder Urteil
1C_370/2013 E. 4.4).
7.5 Der Vorinstanz wurden ferner Hinweise zugetragen, wonach der Be-
schwerdeführer vorhatte, sich zu besagten Sportanlässen ins Ausland zu
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begeben (Art. 7 Abs. 5 VVMH). So wusste das Bundesamt von Szeneken-
nern der Kantonspolizei Basel-Stadt, dass damit gerechnet werden müsse,
der Betroffene werde nach Madrid und Sofia reisen. Er gehöre zur Gruppe
gewaltbereiter Anhänger, welche regelmässig bei Auswärtsspielen des FC
Basel im In- und Ausland vor Ort erschienen. Wie sich im Nachhinein her-
ausstellte, hat der Beschwerdeführer sowohl das Spiel in Madrid als – spä-
ter – auch dasjenige in Liverpool denn tatsächlich besucht (vgl. dazu Aus-
übung des rechtlichen Gehörs vom 10. November 2014 zur Ausreisebe-
schränkung in Bezug auf das Spiel in England [Vernehmlassungsbeilage
14] bzw. Polizeirapport vom 15. Dezember 2014 [Vernehmlassungsbeilage
15]). Damit sind die Voraussetzungen einer Ausreisebeschränkung dem
Grundsatze nach in beiden Fällen erfüllt.
7.6 Der Beschwerdeführer kritisiert zudem, die Ausreisebeschränkungen
liefen in der vorliegenden Ausgestaltung auf eine Schriftensperre hinaus
und erwiesen sich somit als willkürlich. Angesprochen ist damit das Ver-
hältnismässigkeitsprinzip. Gemäss Rechtsprechung gehen die mit einer
Massnahme gemäss Art. 24c BWIS verfolgten öffentlichen Interessen dem
privaten Interesse einer Person, ein Fussballspiel im Ausland zu besuchen,
allerdings klar vor (BVGE 2013/33 E. 7.2.1 – 7.2.3 oder Urteil 1C_370/2013
E. 5.1 und 5.2). Die beiden vorinstanzlichen Verfügungen sind zeitlich be-
grenzt (je vier Tage bzw. im Vergleichsfall drei Tage; Art. 24c Abs. 3 BWIS
und Art. 7 Abs. 2 VVMH). Auch räumlich lassen sich die Ausreisebeschrän-
kungen nicht beanstanden, erfasst ein solches Verbot doch nicht nur den
direkten Grenzübertritt, sondern jede Ausreise, mit der ein Aufenthalt im
Bestimmungsland angestrebt wird (vgl. Botschaft Änderung BWIS 2005, in
BBl 2005 5632; Art. 24c Abs. 4 BWIS). Bedingt durch die Austragungsorte
beschränken sich die angefochtenen Verfügungen nicht auf die Nachbar-
länder der Schweiz, sondern erstrecken sich auf weitere Staaten (konkret
die benachbarten Länder von Spanien und Bulgarien), um den Zweck der
Massnahme erreichen zu können. Nicht gefolgt werden kann der in der
Beschwerdeschrift geäusserten Auffassung, die Ausreisebeschränkungen
seien unklar bzw. zu wenig bestimmt. Vielmehr geht aus den entsprechen-
den Formulierungen unmissverständlich hervor, dass es sich stets nur um
ein Ausreiseverbot für ein ganz bestimmtes Champions League-Gruppen-
spiel handelt (siehe dazu die Erläuterungen unter Ziff. 2.4.c der Vernehm-
lassung oder Sachverhalt Bst. E und H). Die beiden kurzfristigen Ausreise-
beschränkungen vom 12. September 2014 und 10. Oktober 2014 erschei-
nen demnach als für den Beschwerdeführer zumutbare Einschränkungen
der Bewegungsfreiheit.
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7.7 Jeglicher Grundlage entbehren nach dem Gesagten überdies die
(überwiegend in der Replik) erhobenen Vorwürfe, die Vorinstanz habe der
Ausgestaltung von Art. 24c Abs. 1 BWIS als Kann-Vorschrift zu wenig
Rechnung getragen und keine individuelle Güterabwägung vorgenommen.
Dass eine Einzelfallprüfung stattgefunden haben muss, ergibt sich bereits
aus dem Umstand, dass den angesprochenen Ausreisebeschränkungen
(jeweils für 19 Personen pro Auswärtsspiel des FC Basel in der Champions
League) zum Teil unterschiedliche verfahrensauslösende Ereignisse zu
Grunde liegen. Die vorgenommene Interessenabwägung wiederum mani-
festiert sich in der Darlegung der Verdachtsmomente einerseits, der klaren
zeitlichen und räumlichen Begrenzung der Massnahmen andererseits.
Eine wertende Gewichtung der sich entgegenstehenden Interessen führt
das Bundesverwaltungsgericht mithin zum Ergebnis, dass die verfügten
Ausreisebeschränkungen eine verhältnismässige und angemessene
Massnahme zum Schutz der öffentlichen Sicherheit darstellten.
8.
Mit Blick auf den Erlass der Ausreisebeschränkungen rügt der Beschwer-
deführer, nebst der bereits geprüften Verletzung des rechtlichen Gehörs
(E. 4.1 – 4.7 weiter oben), schliesslich einen Verstoss gegen Treu und
Glauben und das Willkürverbot sowie gegen datenschutzrechtliche Vorga-
ben.
8.1 Jede Person hat Anspruch darauf, von den staatlichen Organen nach
Treu und Glauben behandelt zu werden (Art. 5 Abs. 3 und Art. 9 BV). Der
Grundsatz von Treu und Glauben gebietet ein loyales und vertrauenswür-
diges Verhalten im Rechtsverkehr. Behörden und Private müssen in ihren
Rechtsbeziehungen aufeinander Rücksicht nehmen. Im Verwaltungsrecht
wirkt sich dieser Grundsatz vor allem in Form des Vertrauensschutzes aus.
Zudem verbietet er Behörden wie Privaten, sich in ihren öffentlich-rechtli-
chen Beziehungen widersprüchlich oder rechtsmissbräuchlich zu verhalten
(vgl. BGE 137 I 69 E. 2.5.1; BGE 136 II 187 E. 8.1; WIEDERKEHR/RICHLI,
Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Band I, Bern 2012, N. 1964 f.;
HÄFELIN ET AL., Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 8. Aufl. 2012, Rz. 818
ff. je m.H.).
8.2 Die Vorinstanz erliess die Ausreisebeschränkung für das Spiel Real
Madrid CF gegen FC Basel am 12. September 2014, mit Wirkung ab 23
Uhr gleichen Datums bis 16. September 2014, 23 Uhr. Wohl entfaltete
diese Verfügung ihre Wirkung schon vor deren Zustellung, darin kann aber
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Seite 20
kein rechtsstaatlich problematisches Verhalten erblickt werden. Gerade bei
präventivpolizeilichen Massnahmen wie Ausreisebeschränkungen besteht
im erstinstanzlichen Verfahren ein Zielkonflikt zwischen der Gewährleis-
tung eines effektiven Zugangs zum Gericht und dem Erlass einer materiell
richtigen Verfügung. Diese Ziele liegen beide gleichermassen im Interesse
der Betroffenen. Vorliegend war das Bundesamt gehalten, das Verfahren
beförderlich zu behandeln (vgl. MÜLLER/SCHEFER, Grundrechte in der
Schweiz: im Rahmen der Bundesverfassung, der EMRK und der UNO-
Pakte, 4. Aufl., 2008, S. 840 ff.) und die Ausreisebeschränkung ohne Ver-
zug zu erlassen, sobald die notwendigen Abklärungen getätigt waren
(siehe auch E. 4.4, 4.6 und 4.7 hiervor). Da die Verfügung erst kurz vor
dem Sportanlass eröffnet wurde, konnte nur eine nachträgliche gerichtliche
Prüfung stattfinden. Dies ist jedoch nicht auf treuwidriges Verhalten der Vo-
rinstanz zurückzuführen; viel eher handelt es sich um eine Folge der ge-
setzlichen Voraussetzungen der Ausreisebeschränkung. Art. 24g BWIS
sieht sodann klar vor, dass der Beschwerde nur aufschiebende Wirkung
zukommt, wenn dadurch der Zweck der Ausreisebeschränkung nicht ge-
fährdet wird und wenn das Gericht diese ausdrücklich gewährt. Die ver-
fügte Massnahme soll also grundsätzlich auch nach der Ergreifung des
Rechtsmittels vollstreckbar sein. Eine Verletzung von Art. 5 Abs. 3 oder
Art. 9 BV liegt selbst dann nicht vor, wenn die Behandlung des Gesuchs
um Zuerkennung der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde – wie beim
Spanien-Spiel – nicht mehr rechtzeitig möglich war (zum Ganzen vgl.
BVGE 2013/33 E. 8.2.2 und 8.2.3 m.H.). Ebenso wenig kann in diesem
Zusammenhang von Willkür die Rede sein.
8.3 Analoges lässt sich mit Blick auf die Begegnung Ludogorets Razgrad
gegen den FC Basel festhalten, wobei es dem Beschwerdeführer bei der
zweiten Ausreisebeschränkung möglich war, rechtzeitig ein Rechtsmittel zu
ergreifen. Auch über das Gesuch um Wiederherstellung der aufschieben-
den Wirkung hat das Bundesverwaltungsgericht noch knapp vor dem Spiel
in Sofia befunden. Dass in beiden Fällen lediglich eine nachträgliche Prü-
fung der Rechtmässigkeit stattfinden konnte, ist angesichts der besonde-
ren gesetzlichen Voraussetzungen der Ausreisebeschränkung und des da-
raus folgenden allenfalls geringen Zeitraums zwischen Verfügungseröff-
nung und Wirksamkeit (siehe E. 8.2 vorne) hinzunehmen. Auch in anderen
Bereichen des Verwaltungsrechts erfahren die von einer Verfügung be-
troffenen Personen einen möglicherweise nicht wieder gutzumachenden
Nachteil tatsächlicher Natur, ohne dass deshalb auf eine Verletzung des
Willkürverbots zu schliessen wäre.
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8.4 Hingegen trifft zu, dass der Vorinstanz bei der Zustellung der ersten
Ausreisebeschränkung ein Fehler unterlaufen ist. So hat sie auf der Emp-
fangsbestätigung vom 12. September 2014 zwar den richtigen Adressaten
aufgeführt, im der fraglichen Bescheinigung figurieren indessen Name,
Vorname, Geburtsdatum und Geburtsort einer anderen Person. Allerdings
handelt es sich um ein blosses Versehen ohne Auswirkungen auf die
Rechtswirksamkeit der betreffenden Ausreisebeschränkung, zumal die se-
parate Empfangsbestätigung nicht Bestandteil der entsprechenden Verfü-
gung gleichen Datums bildet. Eine Verletzung des DSG (SR 235.1) liegt
darüber hinaus auch deshalb nicht vor, weil eine widerrechtliche Bekannt-
gabe von Personendaten nur dann gegeben ist, wenn Dritte dadurch
Kenntnis von Daten erhalten, die ihnen vorgängig nicht bekannt waren
(siehe Ziff. 2.5.b der Vernehmlassung m.H.). Eine solche Situation liegt
nicht vor, verkehren die beiden Personen, deren Daten vermischt wurden,
doch in denselben Fankreisen. Für rege Kontakte untereinander spricht nur
schon das koordinierte Vorgehen bei der Anfechtung der in Frage stehen-
den Ausreisebeschränkungen (fast identische Beschwerdeschriften glei-
chen Datums).
Bei gegebener Sachlage und diesem Verfahrensausgang werden sämtli-
che der gestellten Feststellungsbegehren hinfällig.
9.
Aus diesen Erwägungen ergibt sich, dass die angefochtenen Verfügungen
Bundesrecht nicht verletzen und den rechtserheblichen Sachverhalt richtig
und vollständig feststellen; sie sind auch angemessen (vgl. Art. 49 VwVG).
Die sich gegen beide Ausreisebeschränkungen richtende Beschwerde vom
14. Oktober 2014 ist daher abzuweisen.
10.
Entsprechend dem Ausgang des Verfahrens sind die Kosten dem Be-
schwerdeführer aufzuerlegen (vgl. Art. 63 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 1 ff. des
Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen
vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]).
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