Decision ID: be232ccf-c490-5d8b-84a5-d93e6615c9d1
Year: 1998
Language: it
Court: TI_TCA
Chamber: TI_TCA_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: public_law

ritenuto,
in fatto
A. La _, di cui é titolare _, era titolare di 6 autorizzazioni per l'uso speciale del demanio pubblico-lago _ che la abilitavano a mantenere altrettante boe d'ormeggio presso il campo boe n. _ nel comune di _. La _, con recapito presso la _, beneficiava di un'analoga ulteriore autorizzazione. La _ era infine cointestataria, congiuntamente a ciascun altro singolo ricorrente (_, _, _ e _) di altre 4 autorizzazioni dello stesso tipo.
B.Con decisioni 18 settembre 1996 il dipartimento del territorio, ufficio catasto e proprietà dello Stato (UCPS), ha revocato tutte le autorizzazioni per l'ormeggio di natanti presso il campo boe n. 13, comprese quindi quelle rilasciate a favore dei ricorrenti. La revoca é stata giustificata con la costruzione, da parte del locale patriziato, del porto per natanti in località al _ ad _, la quale rendeva necessaria l'eliminazione di un'infrastruttura a carattere transitorio come il campo boe n. _. Il club nautico patriziale (CNP) era inoltre obbligato ad accogliere i natanti ormeggiati presso l'eliminando campo di boe. Per questo motivo, con scritto accompagnatorio di identica data l'UCPS ha anche informato i destinatari delle decisioni che, per poter usufruire di questa possibilità, avrebbero dovuto richiedere i moduli al CNP a partire dal 15 ottobre 1996 e ritornarli allo stesso entro il 15 novembre successivo. Le decisioni fissavano, da ultimo, un termine scadente il 31 maggio 1997 ma al più tardi, all'entrata in funzione del nuovo porto al _, per rimuovere le boe ed il materiale di ancoraggio.
C.
Con unico gravame 20 settembre 1996 gli insorgenti indicati in ingresso hanno impugnato innanzi al Consiglio di Stato le decisioni di revoca che li riguardavano, delle quali hanno sollecitato l'annullamento. Essi hanno spiegato che l'attività della _ consisteva nell'insegnamento della vela per il conseguimento della patente di navigazione, in crociere d'insegnamento di uno o due giorni e nel noleggio di imbarcazioni. Per svolgere questa attività la _ faceva capo anche alle imbarcazioni di proprietà degli altri ricorrenti, intestatari o cointestatari con essa delle autorizzazioni revocate. La base operativa della _ era posta in corrispondenza dell'albergo _, ove disponeva anche di pontili. Donde la necessità di disporre del parco natanti nelle immediate vicinanze, com'era il caso del campo boe n. _, ma non del nuovo porto patriziale, dal quale distava una ventina di minuti di navigazione. Inoltre la _ non sarebbe stata in grado di sopportare i costi di stazionamento esatti dal CNP, per cui la revoca delle autorizzazioni in rassegna avrebbe significato la sua chiusura.
D. Il Consiglio di Stato ha evaso il gravame con giudizio del 15 ottobre 1997. Esso ha in primo luogo accertato che, tra le 11 autorizzazioni revocate menzionate sub A, 5 su 6 rilasciate a favore della _ e quella di cui era titolare la _ erano venute a scadenza prima del 31 maggio 1997, termine fissato dal dipartimento per rimuovere le boe e relativi accessori. Quella a favore della _ e di _ congiuntamente era invece venuta a scadenza tra quest'ultima data e quella del giudizio governativo. Solo le altre 4 avevano ancora validità a quel momento. Di conseguenza, poiché i ricorrenti non avevano postulato il rinnovo delle autorizzazioni rilasciate in loro favore e che pertanto la contestazione poteva vertere esclusivamente sulla revoca delle stesse, il Consiglio di Stato ha dichiarato improponibile l'impugnativa per 6 autorizzazioni e l'ha stralciata in quanto priva di oggetto per un'altra. Il Consiglio di Stato ha quindi esaminato il merito della contestazione in relazione a sole 4 autorizzazioni: una a favore dalla sola _ e le altre detenute congiuntamente dalla _ e, singolarmente, da _, _ e _, valide fino al 17 dicembre 1997, 11 novembre 1997, 13 maggio 1998 e 23 febbraio 1998 rispettivamente. Al proposito l'autorità di ricorso ha affermato la sussistenza di un interesse pubblico alla soppressione del campo boe n. _, ma che questo non era preponderante rispetto all'aspettativa dei beneficiari delle menzionate autorizzazioni di fruirne fino alla loro oramai imminente scadenza. Per questo motivo, limitatamente a queste autorizzazioni, il Consiglio di Stato ha accolto l'impugnativa (consid. 9 e 10). Il relativo dispositivo (n. 1.1.) della risoluzione indica tuttavia l'accoglimento dell'impugnativa in relazione alla sola autorizzazione a favore della _.
E. Con ricorso 31 ottobre 1997 gli insorgenti indicati in ingresso si sono aggravati contro il menzionato giudicato governativo, del quale chiedono l'annullamento insieme a quello delle decisioni di revoca dipartimentali. Dopo aver criticato preliminarmente la limitazione dell'oggetto del ricorso alla pura revoca delle autorizzazioni, gli insorgenti ribadiscono e sviluppano gli argomenti già sottoposti al giudizio del Consiglio di Stato, appellandosi anche alla tutela di diritti acquisiti. I ricorrenti eccepiscono inoltre una certa confusione operata a livello di dispositivo sia per quanto concerne la sorte del ricorso, sia per quanto attiene all'aggravio delle spese ed all'assegnazione delle ripetibili.
Il Consiglio di Stato ed il dipartimento del territorio hanno sollecitato la reiezione dell'impugnativa.
F. Il Tribunale ha acquisito agli atti gli incarti concernenti il rilascio della licenza edilizia e la concessione per l'uso speciale del demanio pubblico relativi al porto patriziale al _. Ai ricorrenti é stata data la possibilità di presentare osservazioni.
Essi non hanno utilizzato questa facoltà, limitandosi a sollecitare un'udienza conciliativa con l'autorità intimata: udienza che il Tribunale, apprezzando le circostanze del concreto caso, non ritiene necessaria e tantomeno opportuna (art. 17 PAmm).
Considerato,

in diritto
1. La competenza del Tribunale é data (art. 30 cpv. 2 LDP). Il ricorso é tempestivo (art. 46 cpv. 1 PAmm) e la legittimazione dei ricorrenti certa (art. 43 PAmm). Il ricorso é pertanto ricevibile in ordine.
2. Nel giudizio impugnato, adducendo che i ricorrenti non avevano postulato il rinnovo delle autorizzazioni, il Consiglio di Stato ha circoscritto l'oggetto della contestazione alla pura revoca delle stesse, dichiarando in tal modo improponibile l'impugnativa per 6 autorizzazioni e stralciandola in quanto priva di oggetto per un'altra. Il Consiglio di Stato ha quindi esaminato il merito della contestazione in relazione a sole 4 autorizzazioni, scadenti oltre la data del giudizio governativo. I ricorrenti criticano questa limitazione dell'oggetto della lite. Ed a ragione. In effetti, come essi asseriscono senza essere smentiti dall'UCPS, la procedura di rinnovo delle autorizzazioni ha sempre avuto luogo dietro iniziativa dell'UCPS medesimo. E questo - risulta al Tribunale - non solo nei confronti dei qui ricorrenti ma anche di altri beneficiari di autorizzazioni presso il campo boe n. _. Gli insorgenti potevano pertanto legittimamente ritenere che, nel caso in cui le impugnate revoche fossero state annullate da parte del Consiglio di Stato, le autorizzazioni sarebbero state senz'altro ulteriormente rinnovate da parte dell'UCPS in virtù della prassi procedurale applicata fino a quel momento. Del resto, come risulta dal relativo scritto accompagnatorio, le decisioni di revoca delle autorizzazioni 18 settembre 1996 sono state emesse a quel preciso momento per permettere ai titolari delle autorizzazioni che fossero stati interessati di riservare per tempo (entro il 15 novembre 1996) un posto barca presso il porto al _, ritenuto l'obbligo del CNP di accettare prioritariamente le richieste di stazionamento di natanti ormeggiati presso il campo boe n. _. Il loro scopo ultimo non consisteva invece di tutta evidenza nel porre semplicemente fine con qualche mese di anticipo alle autorizzazioni in rassegna. A tal punto che la rimozione delle boe e degli accessori era fissata al 31 maggio dell'anno successivo rispettivamente all'entrata in funzione del nuovo impianto portuale, quando la maggior parte delle autorizzazioni era già venuta a scadenza. Il ricorso degli insorgenti doveva pertanto essere dichiarato ricevibile con riferimento a tutte le decisioni di revoca, intese come manifestazione dell'intenzione dell'UCPS di mettere definitivamente fine alle autorizzazioni medesime nell'ambito della soppressione del campo boe n. _, esclusa quindi la possibilità di concedere un loro rinnovo, che questo fosse stato richiesto o non dovesse nemmeno esserlo. Questo non significa tuttavia ancora che il gravame 20 settembre 1996 dovesse essere accolto nel merito.
3. 3.1. Giusta l'art. 10 cpv. 1 LDP l'uso speciale del demanio pubblico, di cui fanno parte le acque pubbliche (art. 1 lett. a LDP), é ammissibile solo se é conforme o almeno compatibile con la sua destinazione generale. L'uso speciale di poca intensità soggiace ad autorizzazione rilasciata dal dipartimento (art. 10 cpv. 2, 11 cpv. 1 LDP) e per esso dall'UCPS (dall'11 aprile 1997 quella competenza é passata all'ufficio demanio; cfr. art. cpv. 1 RDP). L'autorizzazione ha una durata massima di 10 anni (art. 14 cpv. 1 LDP). La posa ed il mantenimento di boe é considerato uso speciale di poca intensità (art. 7 RDP).
3.2. Il cittadino non può di regola vantare un diritto all'uso speciale del demanio pubblico (Knapp, Précis de droit administratif, N. 3033; Scolari, Diritto amministrativo, Parte speciale, N. 576). Quando tuttavia egli sollecita un tale uso per l'esercizio di un diritto fondamentale garantito dalla costituzione, la giurisprudenza gli riconosce un cosiddetto diritto condizionale, subordinando la validità di un diniego alle condizioni per limitare quel diritto, segnatamente alla sussistenza di una base legale e di un sufficiente interesse pubblico ed inoltre all'ossequio del principio della proporzionalità (cfr. recentemente, per la libertà di commercio e d'industria, DTF 121 I 282 consid. 2a e rinvii; RDAT II-1991 N. 3 consid. b; in generale Häfelin/Müller, Grundriss des allgemeinen Verwaltungsrechts, 2.a ed., N. 1883 seg. e rinvii alla giurisprudenza ed all'ulteriore dottrina). L'autorità chiamata a pronunciarsi su di un'istanza per l'uso speciale del demanio pubblico deve ad ogni buon conto sempre rispettare i principi generali del diritto amministrativo: oltre ai già menzionati principi della base legale, dell'interesse pubblico e della proporzionalità devono quindi essere tenuti in debita considerazione anche la parità di trattamento e la buona fede (RDAT II-1994 N. 70 consid. 2; II-1991 N. 3 consid. b; 1986 N. 83 consid. 2; 1982 N. 56 consid. D a; Grisel, Traité de droit administratif suisse, pag. 556; Imboden/ Rhinow/Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Nr. 118 B II e III; Knapp, op. cit., N. 3026 seg.; Häfelin/Müller, op. cit., ibidem; Schwarzenbach-Hanhart, Grundriss des allgemeinen Verwaltungsrechts, 11.a ed., pag. 212 seg.; Scolari, op. cit. N. 576 seg.). Nella pratica l'uso speciale del demanio pubblico può essere negato soprattutto se ciò appaia giustificato dall'interesse pubblico (RDAT 1982 N. 56 consid. D a; Scolari, op. cit., N. 578). L'interesse pubblico può inoltre legittimare in ogni tempo la modifica o la revoca di un'autorizzazione (art. 17 cpv. 1 LDP).
4. 4.1. I ricorrenti contestano la sussistenza di un interesse pubblico sufficiente per eliminare il campo boe n. _ e mettere con ciò fine alle autorizzazioni per il mantenimento delle boe in loro favore.
4.2. Richiamandosi agli art. 1 cpv. 2 lett. a LPT, secondo cui le basi naturali della vita quali l'acqua ed il paesaggio devono essere protette, e 3 cpv. 2 lett. c LPT, giusta il quale le rive dei laghi devono essere tenute libere e deve essere agevolato il pubblico accesso e percorso, le autorità cantonali, insieme con quelle comunali, hanno intrapreso subito dopo l'entrata in vigore della LPT una politica di raggruppamento dei natanti in impianti di stazionamento collettivi ubicati in luoghi idonei ed attrezzati, così da poter tutelare maggiormente l'ambiente, gestire correttamente la navigazione, risolvendo nel contempo i conflitti tra questa e le altre attività svolte su lago (pesca, nuoto ecc.), agevolare infine al pubblico l'accesso e la godibilità delle rive. Quella politica trova il suo fondamento nel piano direttore (cfr. segnatamente alle schede di coordinamento da 9.15 a 9.22), nei piani regolatori comunali e nel titolo II del Regolamento della legge cantonale d'applicazione alla legge federale sulla navigazione interna del 31 marzo 1993 (RCNav).
4.3. Le schede n. 9.15 (dato acquisito) e 9.16 (risultato intermedio) del PD prevedono più particolarmente la realizzazione di infrastrutture portuali sicure e rispettose delle esigenze della protezione dell'ambiente e del paesaggio per permettere prioritariamente la rimozione dei natanti in contrasto con gli obiettivi di protezione della natura e dell'ambiente e la soppressione dei campi boe: infrastrutture ingombranti, conflittuali con l'esercizio della pesca e non integrati nel paesaggio. Del pari l'art. 26 cpv. 2 RCNav stabilisce che i campi boe hanno funzione transitoria e che devono essere eliminati al momento della realizzazione degli impianti portuali.
4.4. Tra le infrastrutture portuali contemplate dal PD figura la realizzazione di un porto regionale ad _ (scheda n. 9.16). Questa indicazione é stata concretizzata a livello comunale attraverso la variante del piano regolatore concernente la riva del lago (PRRL.A), approvata dal Consiglio di Stato alle date 14 febbraio 1995 e 5 luglio 1995, la quale ha definito la costruzione di quell'impianto in località al _. Il 18 luglio 1995 il municipio di _ ha quindi rilasciato al locale patriziato la licenza edilizia per la costruzione di quell'infrastruttura, dotata di circa 250-270 posti barca. Il 3 aprile 1996 i servizi generali del dipartimento del territorio hanno rilasciato a loro volta a favore del patriziato di _, per delega del Consiglio di Stato (cfr. art. 8 cpv. 2 RDP, testo in vigore a quella data), la concessione per l'uso speciale del demanio pubblico-lago _ ai fini della realizzazione e della gestione degli impianti portuali in applicazione degli art. 10 seg. LDP. In quella sede il dipartimento ha vincolato il patriziato concessionario ad assumere in primo luogo quali locatari di posti barca, al momento della messa in esercizio della struttura portuale, i beneficiari di autorizzazioni al mantenimento di boe od altri impianti di ormeggio posti lungo le rive di _ che sarebbero stati rimossi a motivo della costruzione della stessa, purché avessero fatto domanda entro il termine fissato dal concessionario (cfr. art. 14 della concessione, 8 cpv. 1 lett. a del regolamento d'uso del porto). Il campo boe n. _, che distava poco più di un chilometro dal nuovo porto ed ospitava poco più di un centinaio di natanti, era esplicitamente menzionato tra gli impianti che sarebbero stati soppressi (art. 14 della concessione).
4.5. Le decisioni dipartimentali 18 settembre 1996 di revoca di tutte le autorizzazioni al mantenimento delle boe presso il campo boe n. _ costituiscono una importante misura di attuazione della descritta politica perseguita dalle autorità cantonali. Politica che, come é stato spiegato poco sopra, persegue molteplici scopi. Oltre a rispondere a una precisa scelta pianificatoria, essa persegue importanti finalità nel campo della protezione delle acque, dell'ambiente, della natura e del paesaggio, regolamentando ed armonizzando nel contempo l'utilizzazione delle rive del lago e del lago stesso (RDAT II-1994 N. 70 consid. 3.3.; 1986 N. 33; STA inedite 15.7.1997 in re G. e M. Bernasconi, consid. 3.2., confermata dal Tribunale federale con sentenza 13 .1.1998; 30.8.1996 in re fondazione di famiglia R. Diggelmann, consid. 4.3.). In quanto giustificate da tale politica le decisioni dipartimentali appaiono sorrette da un indiscutibile interesse pubblico, prevalente rispetto a quello dei privati di continuare ad ormeggiare per un tempo indefinito i loro natanti presso il campo boe n. _.
4.6. Non c'é valido motivo per eccettuare i ricorrenti dal trattamento riservato agli altri beneficiari di autorizzazioni al mantenimento dei boe presso il campo boe n. _.
Intanto i ricorrenti non beneficiano di diritti acquisiti. Le autorizzazioni all'uso speciale del demanio pubblico rilasciate in applicazione dell'art. 10 cpv. 2 LDP non conferiscono simili diritti (cfr. Knapp, op. cit., N. 3035; Häfelin/Müller, op. cit., N. 1878). Lo conferma inoltre il fatto che queste possono essere revocate senza l'obbligo per lo Stato di versare un'indennità (art. 17 LDP; Knapp, op. cit., N. 3036; più in generale Häfelin/Müller, op.cit., N. 815 in fine). La circostanza secondo cui la _ faccia capo alle boe in discussione da oltre un ventennio non permette di mutare quella conclusione.
Ai ricorrenti non basta inoltre sostenere la necessità per la _ di dover disporre del parco natanti nelle immediate vicinanze della sua base operativa, posta in corrispondenza dell'albergo _, ed inoltre che la _ non sarebbe in grado di sopportare i costi di stazionamento esatti dal CNP per poter spuntare la continuazione dell'utilizzazione delle boe ormeggiate presso il campo n. _. La messa a disposizione prioritaria di posti barca nel porto al _ ai titolari di autorizzazioni al mantenimento di boe nel campo boe n. _, purché si annunciassero entro il 15 novembre 1996, costituiva infatti un puro e semplice favore per questi ultimi, cui essi potevano pertanto rinunciare, come del resto hanno fatto. I ricorrenti non erano in alcun modo obbligati a far capo a quella nuova infrastruttura per ormeggiare i loro natanti, qualora avessero stimato che essa non convenisse all'attività della _ oppure che i canoni praticati dal CNP fossero troppo cari. Da parte sua lo Stato non era tenuto a garantire agli insorgenti un nuovo posto di ormeggio e, tantomeno, ad un prezzo identico a quello pagato fino a quel momento. Cosciente delle difficoltà pratiche nella ricerca di un nuovo stazionamento, per favorire la politica di concentrazione dei natanti sopra descritta il dipartimento ha nondimeno voluto riservare un trattamento preferenziale ai titolari di autorizzazioni di ormeggio presso il sopprimendo campo boe n. _, offrendo loro la possibilità di trasferire i natanti nel nuovo porto (art. 14 della concessione, 8 cpv. 1 lett. a del regolamento d'uso del porto, 27 cpv. 2 RCNav). Il dipartimento ha inoltre proceduto al controllo ed all'approvazione dei canoni di locazione praticati dal CNP (cfr. art. 11.6 della concessione; 27 cpv. 3 RCNav).
E', da ultimo, senz'altro possibile se non addirittura verosimile, come eccepiscono i ricorrenti, che la _ non sia in grado di sopportare i canoni di locazione esatti dal CNP e che pertanto, privata degli ormeggi al campo boe n. _, sia costretta a chiudere i battenti o comunque ad organizzarsi diversamente. Ma queste legittime inquietudini di carattere individuale devono irrimediabilmente soccombere di fronte alle scelte pianificatorie ispirate all'esigenza di tutelare gli interessi della collettività.
5. 5.1. Le decisioni di revoca delle autorizzazioni in rassegna, intese come manifestazione dell'intenzione dell'UCPS di mettere definitivamente fine alle stesse nell'ambito della soppressione del campo boe n. _, esclusa quindi la possibilità di concedere un loro rinnovo (cfr. consid. 2), meritano pertanto tutela. Il ricorso, sotto questo aspetto, deve dunque essere respinto.
5.2. Come sostengono tuttavia i ricorrenti, il Consiglio di Stato ha operato una certa confusione in sede di dispositivo, discendente da una parzialmente errata esposizione dei fatti quo alla titolarità delle controverse autorizzazioni. Il Consiglio di Stato ha in effetti omesso di indicare che il gravame 20 settembre 1996 era stato accolto ai sensi dei considerandi relativamente a 4 autorizzazioni (e non a 1 sola). In secondo luogo il Consiglio di Stato ha caricato una parte della tassa di giudizio alla _ insieme a _, il cui ricorso veniva però accolto, ed a _, il cui ricorso sarebbe stato accolto se non fosse stato stralciato dai ruoli in quanto divenuto privo di oggetto (consid. 12 del giudizio impugnato). Infine, prescindendo dall'esito del ricorso, ha omesso di assegnare delle ripetibili a favore della _ ed inoltre di quest'ultima insieme, singolarmente, a _, _, _ ed a _, assengnandole invece solo ad alcuni tra questi ricorrenti a titolo individuale. Il Tribunale procede pertanto alla rettifica dei dispositivi interessati conformemente all'esito che il Consiglio di Stato ha riservato al ricorso 20 settembre 1996 nonché all'aggravio delle spese ed all'assegnazione delle ripetibili discendenti dal considerando 12 del giudizio impugnato. L'unica inflessione, derivante dal considerando 2 del presente giudizio, consiste nel fatto che il gravame, nella misura in cui non viene accolto, viene respinto anziché dichiarato improponibile rispettivamente privo di oggetto.
6. La tassa di giudizio, ridotta a seguito dell'accoglimento parziale del gravame, deve essere posta a carico dei ricorrenti (art. 28 PAmm), cui lo Stato viene condannato a rifondere, per lo stesso motivo, delle ripetibili (art. 31 PAmm).