Decision ID: 3d88d5ad-37b1-548f-b1f4-5dbddb7f12cf
Year: 1995
Language: it
Court: TI_TCA
Chamber: TI_TCA_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: public_law

ritenuto,
in fatto
A. a) Il 30 agosto 1990 _ ha notificato al municipio di _ l'intenzione di eseguire un colmataggio dell'altezza di circa 0,25 ml su una superficie di 4'353 mq del mapp. _ di quel comune, di sua proprietà, posto dal PR in zona agricola. L'istante affermava, nell'istanza, che l'innalzamento del letto del riale che attraversa il fondo provocava un allagamento dello stesso pregiudicandone la coltivazione. La richiesta era costituita, da un profilo formale, dal solo scritto della qui insorgente, (fors'anche) integrato da un copia dell'estratto della mappa in scala 1:1000.
b) Il municipio di _ ha pubblicato l'istanza quale notifica ed ha trasmesso gli atti al dipartimento delle pubbliche costruzioni (in seguito: DPC). Il 7 settembre 1990 quest'ultimo ha comunicato al municipio ed all'istante che i lavori non potevano iniziare prima del rilascio dell'autorizzazione cantonale: concretamente quindi che la domanda era soggetta alla procedura ordinaria del permesso di costruzione.
c) Con decisione 9 ottobre 1990 il DPC ha respinto la domanda di costruzione. Esso si é appoggiato al preavviso 25 settembre 1990 dell'ufficio protezione della natura, giusta il quale:
" ...
la parcella oggetto della notifica citata a margine è caratterizzata dalla presenza di un cariceto (prato umido) attraversato da un piccolo riale allo stato naturale. Il sito, oggetto Nr. B209 dell'inventario cantonale delle zone umide, rappresenta dunque un biotopo protetto ai sensi dell'art. 18 della Legge federale sulla protezione della natura e del paesaggio. Quale palude esso è inoltre tutelato dall'art. 1 del Decreto Legislativo sulla protezione delle bellezze naturali, dall'art. 2 del Regolamento d'applicazione di tale Decreto, nonché dall'art. 3 del Regolamento sulla protezione della flora e della fauna.
Parte del biotopo è inoltre inserito in una zona di protezione della natura a livello comunale. La mancata iscrizione del resto del biotopo in tale zona rappresenta un errore pianificatorio sul quale il comune era già stato reso attento (lettera del 23.2.1990 a voi inviata in copia) e che in nessun modo diminuisce l'obbligo di tutela sanciti da leggi superiori al Regolamento comunale.
L'intervento notificato, che causerebbe una completa distruzione dell'ambiente paludoso, è dunque in grave contrasto con i disposti di legge federali e cantonali in materia di protezione della natura e del paesaggio. Esprimiamo pertanto un preavviso negativo all'esecuzione dello stesso."
Il DPC ne ha dedotto che all'esecuzione del colmataggio si opponevano degli interessi preponderanti ai sensi degli art. 24 LPT e 10 DEPT.
Il DPC ha inoltre ordinato all'istante di rimuovere il materiale già depositato sul fondo a parziale esecuzione del colmataggio.
B. a) _ ha impugnato la menzionata decisione dipartimentale con ricorso 30 ottobre 1990 al Consiglio di Stato, al quale ha domandato in via principale di accertare che i prospettati lavori non erano soggetti a permesso o notifica ed in via subordinata di autorizzarli. A quest'ultimo riguardo essa ha sostenuto la conformità dell'intervento con la destinazione agricola del fondo e contestato la sussistenza di pretesi interessi preponderanti di carattere naturalistico che ostassero allo stesso.
b) Con risoluzione 2 ottobre 1991 il Governo ha accolto parzialmente l'impugnativa. Esso ha infatti sollevato la ricorrente dall'obbligo di rimozione del materiale depositato sul fondo nella misura in cui interessava una superficie di 24/28 mq, per la quale essa aveva già ottenuto il consenso al deposito da parte del municipio in data 4 maggio 1990. L'ordine di ripristino dipartimentale é stato modificato di conseguenza. Per il rimanente il Consiglio di Stato ha richiamato il già menzionato preavviso 25 settembre 1990 dell'ufficio protezione della natura ed inoltre le osservazioni al ricorso della sezione agricoltura, del 18 marzo 1991, giusta le quali:
" ...
Da un nostro recente sopralluogo abbiamo potuto esaminare l'eventuale aspetto agricolo, citato nel rapporto.
L'attività agricola verrebbe svolta dal signor _ di _.
Costui, classe 1941, impiegato cantonale presso la Sezione strade, svolge l'attività agricola per hobby. Egli coltiva 2,4 ha di superfici agricole, di cui 3700 mq sono dei campi. Non vengono detenuti degli animali da resa e non si menziona neppure il tipo di colture. Ci permettiamo di presumere che si tratti unicamente di sfalci per eventuali vendite di foraggio di base o eventualmente di un semplice mantenimento di superfici prative.
Il mappale che si vorrebbe colmattare ha una superficie di ca 0,5 ha e presenta effettivamente una vegetazione tipica delle zone umide; carex. Esse sono delle ciperacee cui appartengono piante erbacce perenni e cespitose che non hanno valore alcuno dal profilo foraggicolo. Vengono comunque ingerite dal bestiame da resa se essiccate.
Inoltre il riale che attraversa il mappale e la costruzione rurale adiacente, testimoniano di una passata, e ora trascurata, attività agricola. Se si fosse mantenuto uno sfruttamento agricolo, l'esistente corso d'acqua sarebbe già stato infatti incanalato da lungo tempo!
Il fatto che ora si voglia sfruttare a scopo agricolo la superficie in questione rappresenta un argomento, che, data la situazione attuale del fondo, cariceto, non può essere considerato. Neppure se si trattasse di un'azienda agricola a tempo pieno, dedita alla campicoltura, potremmo permettere che si elimini una zona umida con simili caratteristiche naturalistiche.
L'istante può comunque svolgere una prestazione agricola-ecologica al mappale n. _ di _."
L'autorità di ricorso di prima istanza ha concluso che l'intervento di colmataggio non era conforme alla destinazione agricola del mapp. _ e che inoltre non entrava in linea di conto il rilascio di un'autorizzazione eccezionale giusta l'art. 24 LPT poiché vi si opponeva la tutela del biotopo colà insistente.
C. _ ha impugnato il giudicato governativo anzidetto con ricorso 17 ottobre 1991 a questo Tribunale, ribadendo domande e motivazioni già sostenute innanzi all'istanza inferiore.
Il Consiglio di Stato, il DPC nonché il dipartimento dell'ambiente hanno sollecitato la reiezione dell'impugnativa. Il municipio di _ ha rinviato alle osservazioni presentate in merito al ricorso innanzi al Consiglio di Stato, nelle quali esso non formulava precise conclusioni.
D. Una delegazione del Tribunale ha esperito un sopralluogo in data 4 maggio 1992. Delle relative emergenze si dirà, per quanto necessario, nel seguito.
Considerato,

in diritto
1. La competenza del Tribunale é data a tenore dell'art. 49 cpv. 2 dell'or abrogata LE 1973 (in seguito indicata più semplicemente con LE), applicabile alla fattispecie (cfr. art. 52 cpv. 1 LE 1991). Il ricorso é tempestivo (art. 46 cpv. 1 PAmm) e la legittimazione della ricorrente certa (art. 49 cpv. 3 LE). L'impugnativa é pertanto ricevibile in ordine.
2. 2.1. La ricorrente chiede, in primo luogo, che il Tribunale accerti che i lavori di colmataggio in rassegna non sono assoggettati a permesso né a notifica.
2.2. Giusta l'art. 39 LE per le costruzioni, riattazioni, demolizioni e in genere tutte le modificazioni dello stato fisico o estetico dei fondi - tranne che per i lavori di manutenzione che non ne modificano l'aspetto esterno né la destinazione - deve essere chiesta preventivamente la licenza al municipio. In realtà il permesso di costruzione é costituito dalla licenza edilizia municipale vera e propria (art. 44 LE) e dell'autorizzazione cantonale a costruire rilasciata dal dipartimento (art. 46 LE). Il permesso viene concesso previo esperimento di una specifica procedura - la cosiddetta procedura ordinaria - istituita agli art. da 39 a 55 LE. Questa prevede segnatamente la pubblicazione della domanda di costruzione durante quindici giorni presso la cancelleria comunale, la quale viene annunciata agli albi comunali, oltre che la comunicazione della domanda medesima ai proprietari confinanti (art. 42 LE). Entro detto termine ogni cittadino domiciliato nel comune ed ogni persona che dimostra un interesse legittimo può opporsi alla concessione della licenza edilizia e, quando la legge lo prevede, dell'autorizzazione cantonale a costruire (art. 43 LE). Il municipio decide indi sulla domanda e sulle eventuali opposizioni (art. 44 LE) e trasmette successivamente gli atti al dipartimento (art. 45 LE). Quest'ultimo si pronuncia secondo modalità identiche (art. 46 LE). La licenza e l'autorizzazione vengono infine notificate contemporaneamente a cura del municipio all'istante e agli eventuali opponenti (art. 48 LE). Contro di esse é dato ricorso al Consiglio di Stato e, in seconda istanza, a questo Tribunale (art. 49 LE).
2.3. I lavori di secondaria importanza soggiacciono alla procedura semplificata della notifica, istituita all'art. 36 RLE 1974 (in seguito: RLE). Quei lavori, elencati all'art. 36 cpv. 1 RLE, possono essere - appunto - iniziati dopo trenta giorni dalla notifica al municipio (art. 36 cpv. 4 RLE): termine entro il quale il municipio vi si può opporre con decisione motivata (art. 36 cpv. 4 RLE). Il silenzio del municipio entro quel lasso di tempo deve pertanto essere considerato quale concessione di una licenza tacita. Il municipio è tuttavia tenuto a trasmettere immediatamente una copia della notifica al dipartimento quando questa riguarda lavori al di fuori della zona edificabile o all'interno di una zona di pianificazione, di lavori che concernono siti pittoreschi, monumenti storici, edifici nelle zone di protezione e in genere nelle immediate adiacenze di monumenti, oppure infine di lavori entro la linea di arretramento delle strade cantonali (art. 36 cpv. 3 RLE): in tale ipotesi il diritto ad opporsi ai lavori spetta, purché sempre esercitato entro 30 giorni dalla notifica, anche al dipartimento (art. 36 cpv. 4 RLE). La notifica non deve essere pubblicata ma, per giurisprudenza (RDAT 1981 N. 59), deve essere comunicata ai proprietari confinanti. Contro la decisione di opposizione ai lavori municipale o dipartimentale é dato ricorso come all'art. 49 LE (art. 36 cpv. 5 RLE). La giurisprudenza di questo Tribunale ha considerato in generale - e per quanto può interessare l'esito della presente contestazione - che, trattandosi di un'eccezione al principio sancito agli art. 39 LE e 35 RLE, giusta i quali tutte le domande di costruzione devono essere trattate secondo la procedura ordinaria, l'art. 36 cpv. 1 RLE deve essere interpretato restrittivamente, tenendo conto delle sue finalità. La scelta tra la procedura ordinaria e quella semplificata non compete comunque né all'istante né all'autorità decidente, ma dipende dalle caratteristiche intrinseche dei lavori previsti (cfr. tra tante STA 17.12.1990 in re G. e M., pubbl. in RDAT II-1991 N. 39, consid. 2b; 10.6.1994 in re P., consid. 2.2.).
2.4. L'art. 37 RLE elenca infine una serie di costruzioni od impianti che non soggiacciono né a permesso né a notifica. Tra questi figura a titolo di lavori di importanza minima - e dunque non bisognosi di preventivo controllo per il titolo di licenza edilizia o di notifica - la sistemazione di piccole superfici di terreno mediante lavori di giardinaggio, scavi o riempimenti aventi un'altezza inferiore a ml 1 (art. 37 cpv. 1 lett. g RLE).
2.5. Nella fattispecie la ricorrente intende alzare il livello del terreno al mapp. _ di circa 0,25 ml - altezza che lievita tuttavia a 0,5/1 ml secondo le dichiarazioni rese dalla stessa in sede di sopralluogo - per una superficie di 4'353 mq. Quegli intendimenti edilizi, dagli effetti sostanziali certamente non trascurabili, non ricadono tra le eccezioni sancite all'art. 36 cpv. 1 RLE: essi sottostanno pertanto a permesso di costruzione secondo la procedura ordinaria giusta l'art. 39 LE e 35 lett. d RLE. In considerazione della vasta area che viene interessata dal colmataggio non entra invece in linea di conto l'applicazione dell'art. 37 cpv. 1 lett. g RLE, che solleva dall'obbligo di preventivo conseguimento del permesso di costruzione, ma anche solo da quello di semplice notifica, i riempimenti di altezza inferiore al metro. Il colmataggio in rassegna non interessa infatti una piccola superficie di terreno, come stabilisce la predetta norma ai fini della sua applicazione. Sia infine detto, per completezza ed a conferma delle anzidette conclusioni, che i propositi edificatori della ricorrente soggiacciono alla procedura ordinaria anche a tenore della LE 1991, in vigore dal 1. gennaio 1993, come si può dedurre dall'art. 6 cpv. 1 lett. b cifra 6 RLE 1992, giusta il quale fuori delle zone edificabili possono beneficiare della procedura di semplice notifica le sole colmate di materiale terroso fino all'altezza di ml 1 ed una superficie di mq 500.
2.6. La prima censura ricorsuale - e, con ciò, la domanda principale - deve dunque essere respinta.
3. 3.1. Quanto svolto in precedenza richiama le seguenti considerazioni, che il Tribunale svolge nell'ambito dell'applicazione d'ufficio del diritto (art. 18 cpv. 1 PAmm).
3.2. Come detto, l'intervento di colmataggio in discussione è soggetto alla procedura ordinaria, ossia al preventivo conseguimento del permesso di costruzione. Indipendentemente comunque dal distinguo tra permesso di costruzione e procedura di notifica - quest'ultima riservata, come pure é appena stato spiegato, alle opere di secondaria importanza - la giurisprudenza (cfr. RDAT II-1991 N. 39, pag. 90 segg.; inoltre STA 24.9.1992 in re B. e llcc, consid. 3) ha stabilito che il contenuto degli atti presentati dall' istante deve poter consentire all'autorità e ai terzi interessati una conveniente conoscenza delle caratteristiche dell'opera prevista. Solo procedendo in tal modo l'autorità può svolgere un efficace controllo dell'attività edilizia, i terzi possono esercitare i loro diritti, infine l'istante può premunirsi da interventi repressivi dell'autorità e di terzi dopo l'inizio o il compimento dei lavori (Scolari, Commentario della legge edilizia, N. 2 e 37 all'art. 39): per questo motivo l'istante deve preventivamente produrre tutta una serie di atti e di informazioni compiutamente descritti dal RLE, a seconda che i suoi intendimenti edificatori rientrino nella categoria di quelli soggetti a permesso (art. da 40 a 51) oppure a semplice notifica (art. 36 cpv. 2), procedere ai necessari picchettamenti e modinature (art. 51) e tenersi infine a disposizione dell'autorità per quegli ulteriori chiarimenti o completazioni che necessitassero (art. 52 cpv. 2).
3.3. Ora, se si esaminano gli atti prodotti dalla ricorrente non si può non concludere che essi non corrispondono praticamente in nulla a quanto richiesto dalle disposizioni che regolamentano la presentazione di una domanda di costruzione (art. da 40 a 51 RLE). In effetti essi si compongono in tutto e per tutto della lettera di "notifica" 30 agosto 1990, in cui vengono indicati altezza, superficie e scopo del riempimento, e di un estratto della mappa in scala 1:1000 del mapp. _ (non é del resto noto al Tribunale se quest'ultimo documento sia stato prodotto dall'insorgente od annesso alla di lei domanda da parte del municipio). Oltretutto in occasione del sopralluogo 4 maggio 1992 la ricorrente ha dichiarato di voler aumentare in misura rilevante l'altezza del riempimento indicata nel citato scritto, di 0,25 ml, per portarla a 0,5/1 ml.
3.4. Sulla base delle constatazioni anzidette non solo è fuori di dubbio che l'insorgente ha prodotto una documentazione affatto insufficiente avuto riguardo a quanto dispone il RLE circa gli atti da presentare in relazione a una domanda di costruzione (la quale non è poi stata fatta completare da parte delle autorità preposte al rilascio dei permessi), ma che addirittura gli atti in parola nemmeno soddisfano il requisito dell'"esatta descrizione del fondo e dei lavori" posto dall'art. 36 cpv. 2 RLE per le opere soggette a semplice notifica. Se, da un lato, è ben vero che il colmataggio di un terreno agricolo non richiede la presentazione di una documentazione così estesa come nel caso di una costruzione di un edificio vero e proprio, purtuttavia non si può prescindere dal richiedere anche da chi si appresta a procedere a tanto di trasmettere alle autorità tutti quegli atti che la natura dei manufatti permette di allestire in ossequio alle competenti disposizioni. E questo indipendentemente dal fatto che gli intendimenti del richiedente possono essere, da un profilo sostanziale, perfettamente legali. In caso contrario sarebbero vanificati gli scopi per i quali sono state sancite chiare norme in tal senso (cfr. a quanto esposto sub. 3.2. che precede). Le autorità che dovessero dar seguito a domande carenti sotto i menzionati aspetti formali disattenderebbero inoltre il principio di uguaglianza.
3.5. La validità di un permesso di costruzione presuppone che i relativi piani debbano presentare l'opera prospettata in maniera precisa, chiara e completa (cfr. RDAT II-1991 N. 39, pag. 92; inoltre STA cit. 24.9.1992 in re B. e llcc, ibidem). Non è evidentemente il caso nella fattispecie. La sollecitata licenza edilizia non può dunque essere concessa già per questo motivo. Secondo la giurisprudenza infatti le autorità hanno l'obbligo di decidere solo sulla base di progetti che ossequino le prescrizioni legali determinanti la loro presentazione e non di intendimenti non sufficientemente precisati, che non permettono né una conveniente previa verifica quo alla loro conformità con il diritto vigente né un efficace successivo controllo della rispondenza tra quanto eseguito rispetto a quanto approvato (cfr. RDAT cit., pag. 92). La circostanza secondo cui il municipio di _ ed il DPC, così come - implicitamente - il Governo, abbiano dato seguito ad una domanda carente sotto i menzionati aspetti non può evidentemente mutare quella conclusione. La "notifica" 30 agosto 1990 avrebbe potuto essere trattata, al più, alla stregua di domanda di licenza preliminare ai sensi dell'art. 51 LE: contro il diniego della stessa non é tuttavia dato ricorso (Scolari, op. cit., N. 13 ad art. 51).
4. Sulla scorta di quanto precede il ricorso, nella misura in cui é ricevibile, deve essere respinto. L'esame dei quesiti di merito sollevati nello stesso diventa di conseguenza superfluo.
5. La tassa di giudizio deve essere messa a carico della ricorrente (art. 28 PAmm).