Decision ID: 7fb4b966-7e85-4393-827d-a7ccf10c530e
Year: 2001
Language: de
Court: ZH_VG
Chamber: ZH_VG_001
Canton: ZH
Region: Zürich
Law Area: public_law

I. A unterrichtete seit dem 1. Mai 1977 als gewählter Sekundar- bzw. Reallehrer an der Oberstufe X. Auf Antrag der Schulpflege X kündigte das Volksschulamt am 14. Februar 2000 das Dienstverhältnis auf Ende der Amtsdauer 1996/2000, das heisst auf den 15. August 2000. Nachdem A innert der zehntägigen Frist eine Begründung verlangt hatte, wurde an der Kündigung mit begründeter Verfügung vom 22. März 2000 festgehalten. Gemäss dem mit Beschluss des Regierungsrats vom 19. Januar 2000 (OS 56, 53) auf den 1. Februar 2000 in Kraft gesetzten § 29 des Gesetzes über das Arbeitsverhältnis der Lehrpersonen an der Volksschule (Lehrerpersonalgesetz) vom 10. Mai 1999 (LPG; LS 412.31) wandle sich das Dienstverhältnis der gewählten Lehrpersonen in ein Anstellungsverhältnis um, sofern das Dienstverhältnis nicht bis zum 15. Februar 2000 gekündigt werde. Eine solche Kündigung sei hier gerechtfertigt, nachdem das Vertrauen für eine positive Zusammenarbeit zwischen A und der Schulpflege X massiv gestört sei und es keinerlei Anzeichen dafür gebe, dass der Konflikt in einer für beide Seiten erträglichen Form gelöst werden könnte.
II. Den gegen diese Kündigung von A erhobenen Rekurs hiess die Bildungsdirektion am 3. Oktober 2000 gut, und sie sprach A eine Abfindung von 10 Monatslöhnen sowie eine Parteientschädigung von Fr. 1'000.- zu. Was den Kündigungsschutz betreffe, so verweise zwar § 2 LPG subsidiär auf das Gesetz über das Arbeitsverhältnis des Staatspersonals (Personalgesetz) vom 27. September 1998 (PG, LS 177.10), doch sei diese Bestimmung wegen der erst teilweisen Inkraftsetzung des Lehrerpersonalgesetzes noch nicht anwendbar. Indessen wäre es rechtsungleich, die Volksschullehrkräfte als einzige Berufsgruppe nach Abschaffung der Amtsdauer nicht in den Genuss des erweiterten Kündigungsschutzes des Personalgesetzes kommen zu lassen. Die verfassungskonforme Auslegung des Personalgesetzes erfordere deshalb die Anwendung seiner Kündigungsschutzbestimmungen auch auf die Volksschullehrkräfte. Hier habe das Kündigungsverfahren nicht den Anforderungen von § 19 PG entsprochen und die gegen den im Übrigen sehr gut qualifizierten und engagierten Lehrer erhobenen Vorwürfe vermöchten eine Kündigung nicht zu rechtfertigen. Eine formell einwandfreie Auflösung des Dienstverhältnisses wäre erst auf Ablauf des Schuljahres 2000/2001 möglich gewesen, so dass dem Entlassenen grundsätzlich eine Entschädigung von einem Jahreslohn zustehen würde, doch habe er sich darauf das an der Oberstufe Z erzielte Einkommen anrechnen zu lassen, wo er bereits seit dem 21. August 2000 wieder beschäftigt sei. Aufgrund dieses Umstands könne er auch keine Entschädigung nach § 18 Abs. 3 PG wegen unrechtmässiger Kündigung geltend machen. Hingegen stehe dem über 35-Jährigen nach 23 Jahren Lehrtätigkeit in X wegen der unverschuldeten Auflösung des Dienstverhältnisses eine Abfindung gemäss § 26 PG von 10 Monatslöhnen zu.
III. Gegen diesen Rekursentscheid liessen am 3. November 2000 sowohl A als auch die Schulgemeinde X Beschwerde erheben.
A. Für A (PB.2000.00029) wurde beantragt:
"1. Es sei festzustellen, dass die Kündigung sowohl missbräuchlich als auch sachlich nicht gerechtfertigt ist.
2. Es sei dem Rekurrenten eine angemessene Entschädigung für missbräuchliche (sc. auch sachlich nicht gerechtfertigte) Kündigung sowie eine Abfindung auszurichten.
3. Die von der Vorinstanz zugesprochene Prozessentschädigung sei angemessen zu erhöhen.
4. Die vorliegende Beschwerde sei mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde der Beschwerdegegnerin 2 (der Schulgemeinde X)
zu vereinigen.
5. Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten des Rekursgegners."
In der Begründung wurde unter anderem ausgeführt, die Beschwerde erfolge rein vorsorglich und ziele nicht auf eine höhere Entschädigung als die von der Vorinstanz zugesprochene ab. Der Beschwerdeführer sei mit einer Entschädigung von 10 Monatslöhnen unter allen Titeln einverstanden, bezwecke aber mit der Beschwerde, seinen Anspruch auch auf § 18 Abs. 3 PG abzustützen für den Fall, dass diejenige gemäss § 26 Abs. 3 PG reduziert oder aberkannt werden sollte.
Die Vorinstanz liess am 27. November 2000 Abweisung der Beschwerde beantragen. Die Schulgemeinde X beantragte am 29. Januar 2001 neben der Vereinigung der Verfahren Rückweisung, eventuell Abweisung unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten des Beschwerdeführers.
B. Die Schulgemeinde X liess in erster Linie Aufhebung der angefochtenen Verfügung und Rückweisung an die Vorinstanz zur rechtsgenügenden Ermittlung des Sachverhalts und zur Neuentscheidung beantragen. Eventuell sei die Rechtmässigkeit der Kündigung festzustellen, subeventuell keine Abfindung, allenfalls nur eine reduzierte zuzusprechen, alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des Beschwerdegegners. In prozessualer Hinsicht wurde für den Fall der Ablehnung des Rückweisungsantrags die Durchführung eines zweiten Schriftenwechsels oder einer mündlichen Verhandlung und eines förmlichen Beweisverfahrens beantragt.
Zur Begründung des Rückweisungsantrags wurde in erster Linie ausgeführt, die Vorinstanz habe von der Gegenpartei eine Replik eingeholt, ohne der Beschwerdeführerin Gelegenheit zur Duplik einzuräumen. Sodann habe die Vorinstanz den Sachverhalt bezüglich der von der Beschwerdeführerin für die Zerrüttung des Vertrauensverhältnisses zum Entlassenen geltend gemachten Gründe unzureichend untersucht. Die Vorinstanz habe rechtsirrtümlich die Kündigungsschutzbestimmungen des Personalgesetzes angewandt. Die Kündigung sei – wie detailliert dargelegt wird – sachlich gerechtfertigt. Auch eine Abfindung stehe dem Entlassenen nicht zu, nachdem er dank der Anstellung in Z keinerlei materielle Einbussen erlitten habe; jedenfalls sei die Höhe der Abfindung aufgrund der Umstände auf höchstens einen Monatslohn anzusetzen.
Die Vorinstanz liess sich, ohne einen ausdrücklichen Antrag zu stellen, am 27. November 2000 vernehmen. Der Beschwerdegegner beantragte am 18. Dezember 2000 Vereinigung der Verfahren sowie Abweisung der Beschwerde, eventuell Bestätigung der zugesprochenen Entschädigung im Quantitativ, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Beschwerdeführerin.

Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. Die beiden Beschwerden betreffend die nämliche Streitsache und sind zweck-
mässigerweise zu vereinigen.
2. a) Die Beschwerden richten sich gegen einen erstinstanzlichen Rekursentscheid der Bildungsdirektion über eine personalrechtliche Anordnung. Gemäss § 74 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (in der Fassung vom 8. Juni 1997; VRG) ist das Verwaltungsgericht für die Behandlung zuständig. Angesichts des 20'000.- Franken klar übersteigenden Streitwerts ist der Entscheid gemäss § 38 Abs. 2 VRG von der Kammer zu fällen.
b) Die Legitimation des beschwerdeführenden Arbeitnehmers gemäss § 21 lit. a VRG ist offenkundig. Was die Legitimation der Gemeinde betrifft, so ist diese gemäss § 21 lit. b VRG befugt zur Anfechtung von Rekursentscheiden, welche ihre Personalführung und damit eine von ihr wahrzunehmende Aufgabe betreffen (vgl. RB 1998 Nr. 13). Dies gilt auch in Bezug auf Volksschullehrkräfte, die in einem komplexen Rechtsverhältnis mit dem Kanton und der Gemeinde stehen (VGr, 17. Dezember 1996, VK.96.0031 und 0032; Tobias Jaag, Rechtsfragen der Volksschule, insbesondere im Kanton Zürich, ZBl 98/1997, S. 548); die Gemeinde ist durch den Rekursentscheid sowohl in ihren Aufgaben als Verwalterin der lokalen Schulangelegenheiten als auch durch den von ihr zu übernehmenden Anteil an der von der Vorinstanz zugesprochenen Entschädigung betroffen.
3. Die beschwerdeführende Gemeinde rügt in erster Linie, es sei ihr dadurch, dass sie im Rekursverfahren zur Replik der Gegenpartei nicht habe Stellung nehmen können, das rechtliche Gehör verweigert worden. Die Vorinstanz erklärt diesen unbestrittenen Sachverhalt damit, dass die Gemeinde im Kündigungsverfahren nicht Parteistellung habe. Zudem sei im Rekursentscheid auf die Replik nur bezüglich der Frage abgestellt worden, ob ein umstrittener Leserbrief des privaten Beschwerdeführers mit der Oberstufenschulpflege abgesprochen worden sei; der Entscheid darüber, ob dem Entlassenen in diesem Zusammenhang ein Vorwurf gemacht werden könne, sei aber letztlich offen geblieben. Alle übrigen Argumente hätten sich in anderer Form bereits in der Rekursschrift gefunden, sodass darauf nicht weiter einzutreten gewesen sei.
a) Gemäss den vom Regierungsrat am 19. Januar 2000 für das Inkrafttreten des Lehrerpersonalgesetzes erlassenen Übergangsbestimmungen (OS 56, 53) ist bis zum vollständigen Inkrafttreten dieses Gesetzes das Volksschulamt für Anordnungen betreffend die nach § 5 LPG unbefristet anzustellenden Lehrpersonen zuständig. Ohne dass dies in den Übergangsbestimmungen ausdrücklich vorgesehen ist, räumt das Volksschulamt für Kündigungen gemäss § 29 Abs. 2 LPG den örtlich zuständigen Schulbehörden ein Antragsrecht ein, was schon dadurch gerechtfertigt ist, dass die Volksschullehrkräfte auch in einem Rechtsverhältnis mit der Gemeinde stehen (vgl. vorn Erw. 2. b). Entsprechend kommt ihr im erstinstanzlichen Verfahren Parteistellung zu und ist ihr gemäss § 10 VRG der Kündigungsentscheid mitzuteilen. Auch als Obsiegende des erstinstanzlichen Verfahrens bleibt die Gemeinde Partei, selbst wenn sie sich im nachfolgenden Rekursverfahren nicht mehr mit eigenen Anträgen beteiligt (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. Aufl. 1999, § 21 N. 104). Ob sie dabei als Rekursgegnerin oder Mitbeteiligte ins Verfahren einbezogen wird, ist nicht entscheidend; so oder anders kommen ihr sämtliche mit der Parteistellung verbundenen Rechte und Pflichten zu (Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 101).
b) Laut Art. 29 BV hat in Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen jede Person Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung (Abs. 1) und haben die Parteien Anspruch auf rechtliches Gehör (Abs. 2).
aa) Aus Art. 29 Abs. 1 BV ergibt sich der bisher aus Art. 4 Abs. 1 aBV abgeleitete Grundsatz der Gleichbehandlung der Parteien, welcher bedeutet, dass der Richter den Parteien gleiche prozessuale Rechte und Pflichten gewähren bzw. auferlegen und für "Waffengleichheit" zwischen den Parteien in dem Sinn sorgen muss, dass die Parteien die gleichen prozessualen Chancen haben, mit ihrem Standpunkt durchzudringen (Alfred Kölz/Isabelle Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. A., Zürich 1998, Rz. 128; Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 19-28, N. 80). Dazu gehört insbesondere das Recht auf gleichen Aktenzugang sowie auf Zulassung zum Beweis mit Beweismitteln und Beweisanträgen (BGE 122 V 157 E. 2b und c). Ein formaler Anspruch auf eine gleiche Zahl von Vorträgen im Hauptverfahren lässt sich aus dem Grundsatz der Gleichbehandlung jedoch nicht herleiten. Die von der beschwerdeführenden Gemeinde angerufene Lehrmeinung (Frank/Sträuli/Messmer, Kommentar zur zürcherischen Zivilprozessordnung, 3. A., Zürich 1997, § 56 N. 10) bezieht sich auf den Zivilprozess, für welchen § 121 der Zivilprozessordnung vom 13. Juni 1976 je zwei Parteivorträge ausdrücklich vorschreibt. Demgegenüber ist es im Verwaltungsprozess gemäss § 26 Abs. 1 bzw. § 56 Abs. 2 VRG zulässig, über ein Rechtsmittel ohne Weiterungen zu entscheiden, wenn darauf nicht eingetreten werden kann oder es sich als offensichtlich unzulässig erweist. In § 26 Abs. 4 VRG (und entsprechend in § 58 VRG) ist zwar von einem zweiten Schriften
wechsel
die Rede, doch kann sich die Rechtsmittelinstanz mit der Einholung der Replik begnügen, wenn sich die Sache als spruchreif erweist und die Anordnung der Duplik nicht zur Wahrung des rechtlichen Gehörs geboten ist. Unerlässlich ist die Anordnung der Duplik deshalb dann, wenn die Rechtsmittelbehörde bei ihrem Entscheid auf erstmals in der Replik vorgetragene Tatsachenbehauptungen oder Rechtsgründe abstellen will. Auch in anderen Fällen sollte aber auf die Anordnung der Duplik nur ausnahmsweise verzichtet werden, weil ein zusätzlicher Vortrag dieser Partei, ohne dass sie neue Tatsachenbehauptungen oder Rechtsgründe vorträgt, jedenfalls eine bessere Darstellung ihres Standpunkts ermöglicht. Ein Verstoss gegen den Grundsatz der "Waffengleichheit" müsste vor allem dann in Betracht gezogen werden, wenn ein zweiter Vortrag nur derjenigen Partei zugestanden würde, welche von vornherein als stärkere Partei erscheint, das heisst im Verwaltungsverfahren und in der Verwaltungsrechtspflege in der Regel dem einem Privaten gegenüberstehenden Gemeinwesen (Kölz/Häner, Rz. 128).
bb) Mit Schreiben vom 28. Juni 2000 hat der Rechtsdienst der Bildungsdirektion dem privaten Beschwerdeführer Frist angesetzt, um zu den Rekursvernehmlassungen des Volksschulamtes und der Gemeinde X Stellung zu nehmen, wovon dieser nach mehrfach erstreckter Frist am 11. September 2000 Gebrauch gemacht hat. Zu dieser Stellungnahme konnte sich die beschwerdeführende Gemeinde als Rekursgegnerin unbestrittenermassen nicht mehr äussern. Gleichwohl liegt keine Gehörsverweigerung vor. Die beschwerdeführende Gemeinde hat eine solche nur insofern substanziiert, als die Vorinstanz in Bezug auf den umstrittenen Leserbrief des privaten Beschwerdeführers auf Vorbringen in der Eingabe vom 11. September 2000 abgestellt habe. Indessen hat die Vorinstanz die diesbezüglichen Darlegungen des Beschwerdeführers zwar als glaubwürdig bezeichnet (am Ende von Erw. 5. b/bb des angefochtenen Entscheids), jedoch in der Folge klar festgehalten, der private Beschwerdeführer habe insofern gegen eine Weisung der Schulpflege verstossen; nur weil sie diese Weisung, nämlich sich in der Öffentlichkeit nicht zur Oberstufenreform zu äussern, als verfassungsrechtlich problematisch gewürdigt hat, wurde in dieser Weigerung kein (zusätzlicher) Grund für eine Kündigung gesehen. Damit erweist sich die gerügte Bezugnahme auf erst in der Stellungnahme vom 11. September 2000 Vorgebrachtes als für den angefochtenen Entscheid bedeutungslos und liegt insofern keine Gehörsverweigerung vor. Von einer Verletzung des Grundsatzes der Waffengleichheit kann von vornherein keine Rede sein, nachdem der private Beschwerdeführer sowohl der antragstellenden Schulgemeinde als auch dem erstinstanzlich verfügenden Volksschulamt gegenüberstand.
4. a) Als weitere Gehörsverletzung rügt die beschwerdeführende Gemeinde zur Begründung ihres Rückweisungsantrags eine unzureichende Abklärung des massgeblichen Sachverhalts sowie die ungenügende Begründung des angefochtenen Entscheids. Die Vorinstanz habe zu wenig berücksichtigt, dass Grund der Kündigung nicht die einzelnen dem privaten Beschwerdeführer vorgeworfenen Vorkommnisse gewesen seien, sondern das über die Jahre hinweg zerrüttete Vertrauensverhältnis, wofür die beschwerdeführende Gemeinde Beweise angeboten habe, welche die Vorinstanz unzulässigerweise nicht abgenommen habe. Und auch in der Begründung sei sie auf die Hauptfrage, ob eine zerstörtes Vertrauensverhältnis vorliege und dies die Kündigung habe rechtfertigen können, mit keinem Wort eingegangen.
b) Die Vorinstanz hat zunächst die von der beschwerdeführenden Gemeinde zur Begründung der geltend gemachten Zerrüttung ihres Vertrauens beispielhaft angeführten Vorkommnisse untersucht und sie insgesamt als nicht ausreichend gewürdigt, um eine Kündigung zu rechtfertigen. Auch wenn sie nicht ausdrücklich erwogen hat, diese Vorkommnisse liessen nicht auf einen Vertrauensbruch schliessen, so hat sie einen solchen, indem sie ihre Würdigung den in Erw. 5. a zusammengefassten diesbezüglichen Darstellungen der Gemeinde gegenübergestellt hat (Erw. 5. b), jedenfalls implizit verneint. Ob dieser Schluss auf einer hinreichenden Abklärung und zutreffenden Würdigung des massgeblichen Sachverhalts beruht, wird im Folgenden zu prüfen sein, und erfordert nicht von vornherein eine Rückweisung an die Vorinstanz (§ 63 Abs. 1 und § 64 Abs. 1 VRG).
5. Im Beschwerdeverfahren bildet ein einmaliger Schriftenwechsel die Regel (§ 58 VRG). Ein weiterer Schriftenwechsel muss angeordnet werden, wenn das Verwaltungsgericht zum Nachteil des Beschwerdeführers auf erstmals in der Beschwerdeantwort vorgebrachte tatsächliche Behauptungen abstellen oder von sich aus neu eingetretene oder bisher ausser Acht gelassene Tatsachen berücksichtigen will (RB 1983 Nr. 21, 1982 Nr. 6), sowie wenn das Gericht den Entscheid auf einen von der Vorinstanz und den Parteien bisher nicht beachteten Rechtsgrund stützen will (Kölz/Bosshart/Röhl, § 58 N. 2). Mangels solcher Gründe ist auf den von der Gemeinde beantragten zweiten Schriftenwechsel zu verzichten. Ob neben dem Beizug der vorinstanzlichen Akten weitere Beweisabnahmen erforderlich sind, wird im Zusammenhang mit den für den Vertrauensverlust der Schulpflege genannten Gründen zu prüfen sein.
6. Die beschwerdeführende Gemeinde wirft der Vorinstanz in erster Linie vor, sie sei zu Unrecht von der Anwendbarkeit der Kündigungsschutzbestimmungen des Personalgesetzes ausgegangen.
a) Gemäss § 1 Abs. 1 PG unterstehen diesem Gesetz das Personal des Staates und seiner unselbständigen Anstalten; laut Absatz 2 gilt das Gesetz für die Lehrkräfte an Seminaren, Mittelschulen und Berufsschulen, soweit nicht besondere Bestimmungen bestehen. Nicht unterstellt sind dem Personalgesetz somit die Volksschullehrkräfte. Auf diese findet es gemäss § 2 LPG nur Anwendung, sofern das Lehrerpersonalgesetz keine ausdrückliche Regelung enthält. Von diesem standen im Zeitpunkt der Kündigung am 14. Februar 2000 und auch bei Auflösung des Dienstverhältnisses am 15. August 2000 lediglich §§ 5, 29 und 30 lit. a und b in Kraft, nicht jedoch § 2 LPG betreffend die subsidiäre Anwendung des (allgemeinen) Personalgesetzes (Regierungsratsbeschluss vom 19. Januar 2000, OS 56, 53); die vollständige Inkraftsetzung erfolgte erst auf 1. Oktober 2000 (Regierungsratsbeschluss vom 19. Juli 2000, OS 56, 216).
b) Dass aufgrund dieser beschränkten Anwendbarkeit des (allgemeinen) Personalgesetzes dessen in § 18 PG geregelter Kündigungsschutz hier noch nicht gilt, hält die Vorinstanz aus Gründen der Rechtsgleichheit für stossend, und sie will ihn deshalb "in verfassungskonformer Auslegung des Personalgesetzes" gleichwohl anwenden.
Für eine solche "verfassungskonforme Auslegung" besteht indessen kein Spielraum. Anzuwenden (und nötigenfalls auszulegen) ist nicht das (allgemeine) Personalgesetz, sondern in erster Linie der auf 1. Februar 2000 in Kraft gesetzte § 29 LPG über die Überführung (der auf Amtsdauer gewählten Lehrpersonen) ins Anstellungsverhältnis. Nach dieser Übergangsbestimmung behalten die bei Inkrafttreten des Gesetzes gewählten Lehrpersonen den Wahlstatus bis zum Ablauf der Amtsperiode (Abs. 1); ihr Dienstverhältnis wandelt sich in diesem Zeitpunkt in ein Anstellungsverhältnis im Sinn des Lehrerpersonalgesetzes um, sofern das Dienstverhältnis nicht bis zum 15. Februar 2000 gekündigt wird (Abs. 2); die Bestimmungen des (allgemeinen) Personalgesetzes über die Abfindung sind auf diese Kündigungen anwendbar (Abs. 3).
Diese Übergangsregelung ist eindeutig und lückenlos. Gerade weil sie bezüglich der Abfindungen auf das (allgemeine) Personalgesetz verweist, verbietet sich die Annahme, der Gesetzgeber habe einen Verweis auf die Bestimmungen über den formellen Kündigungsschutz von § 18 PG versehentlich unterlassen. Daran ändert nichts, dass sich laut den Erwägungen der Vorinstanz die (vollständige) Inkraftsetzung des Lehrerpersonalgesetzes verzögert hat. Denn nach § 29 Abs. 2 LPG wandelt sich das Dienstverhältnis der gewählten Lehrkräfte erst auf Ablauf ihrer letzten Amtsdauer in ein Anstellungsverhältnis nach dem Lehrerpersonalgesetz um und richtet sich deshalb eine allfällige Kündigung, wie sie gemäss § 29 Abs. 2 LPG bis zum 15. Februar 2000 vorgenommen werden muss, jedenfalls nicht nach den für das erst später beginnende neue Anstellungsverhältnis geltenden Bestimmungen. Auch eine Schlechterstellung des beschwerdeführenden Lehrers im Vergleich mit dem übrigen Staatspersonal liegt nicht vor, denn § 57 Abs. 4 PG bestimmte übergangsrechtlich, dass für Arbeitsverhältnisse, die beim Inkrafttreten des Personalgesetzes bereits gekündigt, aber noch nicht aufgelöst waren, das bisherige Recht gelte. Schliesslich hat die Nichtanwendbarkeit von § 18 PG nicht zur Folge, dass bisher gewählte Lehrkräfte, deren Dienstverhältnisse gemäss § 29 Abs. 2 LPG bis 15. Februar 2000 gekündigt wurden, überhaupt keinen Kündigungsschutz beanspruchen konnten. Ein solcher ergibt sich bereits daraus, dass der Staat als öffentlichrechtlicher Arbeitgeber an verfassungsrechtliche Grundprinzipien wie das Willkürverbot, die Grundsätze der Verhältnismässigkeit, von Treu und Glauben sowie in verfahrensmässiger Hinsicht des rechtlichen Gehörs gebunden ist. Der nämliche Schutz des Arbeitnehmers hätte auch bei einer (Nicht-)Wiederwahl bestanden, und es bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass der Gesetzgeber im Rahmen der Überführung von Beamten- in Anstellungsverhältnisse weitergehende Garantien hat einräumen wollen.
Die Anwendung der Kündigungsschutzbestimmungen von § 18 PG durch die Vorinstanz erweist sich damit als rechtsirrtümlich.
7. a) Das Verwaltungsgericht hat in RB 1995 Nr. 21 den Gehörsanspruch bei einer ordentlichen Kündigung konkretisiert (E. 2). Es hielt unter anderem fest, dass an die Gewährung des rechtlichen Gehörs bei der ordentlichen Kündigung nicht allzu strenge Anforderungen gestellt werden dürften. Anders als beim Disziplinarverfahren würden der betroffenen Person bei der ordentlichen Kündigung keine schuldhaften Pflichtverletzungen vorgeworfen, sondern es gäben andere objektive und triftige Gründe wie etwa mangelhafte Fähigkeiten und Leistungen den Ausschlag. Es sei in aller Regel weder angezeigt noch üblich, vor dem Aussprechen einer ordentlichen Kündigung ein eigentliches Untersuchungsverfahren über die Qualität der Arbeitsleistung durchzuführen. Vielmehr müsse es grundsätzlich genügen, wenn eine negative Leistungsbeurteilung durch den Vorgesetzten vorliege, diese dem Betroffenen eröffnet und ihm Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben werde.
Hier wurden diese Anforderungen ohne weiteres erfüllt. Nachdem der private Beschwerdeführer am 28. Januar 2000 Gelegenheit erhalten hatte, in die im Zusammenhang mit der beabsichtigten Kündigung zusammengetragenen Akten Einsicht zu nehmen, erhielt er am 1. Februar 2000 vor einer Delegation der Schulpflege Gelegenheit, zu den ihm vorgeworfenen Kündigungsgründen Stellung zu nehmen.
b) Soweit wie hier keine besonderen Bestimmungen gelten, richten sich die Anforderungen zur Begründung einer Kündigung nach § 10 Abs. 2 VRG. Bezüglich der Ausführlichkeit einer Begründung lassen sich keine allgemeinen Regeln aufstellen, sondern die Anforderungen richten sich nach den Umständen des Einzelfalls und den Interessen des Betroffenen. Die Begründung einer Anordnung erscheint als angemessen, wenn sie so abgefasst ist, dass sich der Betroffene über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft zu geben und allenfalls in voller Kenntnis der Gründe ein Rechtsmittel zu ergreifen vermag; in diesem Sinn müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt sein, von denen sich die Behörde leiten liess und auf welche sich ihr Entscheid stützt (Kölz/Bosshart/Röhl, § 10 N. 39 mit Hinweisen).
Die dem privaten Beschwerdeführer mit Verfügung vom 22. März 2000 zugestellte Begründung ist unter den gegebenen Umständen als ausreichend zu würdigen. Unter Hinweis auf die Vorgeschichte und die Akten wird in den Erwägungen ausgeführt, dass das Vertrauen für eine weitere Zusammenarbeit massiv gestört sei und keinerlei Anhaltspunkte für eine Besserung erkennbar seien. Sodann wird auf die massgeblichen Rechtsgrundlagen Bezug genommen, die Weiterführung des Dienstverhältnisses als unzumutbar und die Kündigung als gerechtfertigt gewürdigt. Nachdem dem privaten Beschwerdeführer die für den Vertrauensverlust der Behörde geltend gemachten Gründe am 1. Februar 2000 ausführlich vorgehalten worden waren, erscheint eine solche zusammenfassende Begründung als zulässig (Kölz/Bosshart/Röhl, § 10 N. 42).
8. a) Neben der Einhaltung der Kündigungsfrist macht § 29 Abs. 2 LPG die Kündigung von keinen weiteren Voraussetzungen abhängig, doch hat der Staat wie erwähnt verfassungsrechtliche Schranken zu beachten, in materieller Hinsicht insbesondere das Willkürverbot, die Grundsätze der Verhältnismässigkeit sowie von Treu und Glauben. Unter diesem Gesichtswinkel müssen die Gründe, die zur Kündigung Anlass geben, von einem gewissen Gewicht sein. Allerdings ist nicht erforderlich, dass sie die Fortsetzung des Arbeitsverhältnisses als unzumutbar erscheinen lassen; es reicht aus, wenn die Weiterbeschäftigung des betreffenden Angestellten dem öffentlichen Interesse, insbesondere demjenigen an einer gut funktionierenden Verwaltung, widerspricht (Matthias Michel, Beamtenstatus im Wandel, Zürich 1998, S. 299). Es müssen sachliche, vertretbare Gründe sein (Tobias Jaag, Das öffentlichrechtliche Dienstverhältnis im Bund und im Kanton Zürich – ausgewählte Fragen, ZBl 95/1994, S. 463; RB 1995 Nr. 29 E. 1), so dass die Beendigung des Arbeitsverhältnisses nicht als Willkürakt erscheint (Hermann Schroff/ David Gerber, Die Beendigung der Dienstverhältnisse in Bund und Kantonen, St. Gallen 1985, S. 80). Nach dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit muss die Kündigung erstens ein geeignetes Mittel zur Problemlösung sein, muss sie zweitens in dem Sinn erforderlich sein, dass nicht weniger einschneidende Massnahmen wie beispielsweise eine Verwarnung ebenfalls zum Ziel führen würden, und muss drittens eine Abwägung der gegenseitigen Interessen die Kündigung als gerechtfertigt erscheinen lassen (Michel, S. 301 f.). Angesichts der inhaltlichen Offenheit und Unbestimmtheit dieser Umschreibungen steht den Verwaltungsbehörden beim Entscheid über die Kündigung ein grosser Ermessens‐ und Beurteilungsspielraum zu, in den auch die Rekursinstanz trotz der ihr zustehenden Zweckmässigkeitskontrolle nur mit Zurückhaltung eingreift (vgl. Michel, S. 342 f.; Schroff/Gerber S. 84).
b) Wie die beschwerdeführende Gemeinde grundsätzlich zu Recht geltend macht, ist die tiefgreifende Störung des Vertrauens in den Arbeitnehmer ein hinreichender Grund für eine Kündigung. Allerdings kann es dabei nicht bloss auf das subjektive Empfinden der die Kündigung beantragenden Behördemitglieder ankommen, sondern muss der Vertrauensverlust durch Verhaltensweisen des Entlassenen begründet sein, die ihn auch für Dritte als nachvollziehbar erscheinen lassen. Der Vorinstanz hat deshalb zutreffend die von der beschwerdeführenden Gemeinde für ihren Vertrauensverlust angeführten Vorkommnisse untersucht und gewichtet. Sodann muss die Störung des Vertrauensverhältnisses die Arbeitstätigkeit des Entlassenen betreffen, etwa in der Weise, dass begründete Zweifel an der Vertrauenswürdigkeit oder bezüglich der Loyalität zum Arbeitgeber bestehen. Letztere erfordert allerdings keine jede Kritik an der vorgesetzten Behörde ausschliessende Dienstfertigkeit; je anspruchsvoller die dem Angestellten übertragene Tätigkeit ist und je höher die Anforderungen bezüglich Selbständigkeit und Initiative sind, um so eher muss (und darf) die vorgesetzte Behörde von ihrem Angestellten das nachdrückliche Verfechten abweichender Standpunkte oder das kritische Hinterfragen ihrer Anordnungen erwarten. In besonderem Mass gilt dies im Schulwesen, wo der Lehrperson als pädagogischer Fachkraft eine in der Regel aus Laien zusammengesetzte Behörde vorgesetzt ist. Schliesslich muss auch eine objektiv begründete Störung des Vertrauensverhältnisses von einem Gewicht sein, welches die Kündigung als verhältnismässig erscheinen lässt.
aa) Anlässlich der Anhörung vom 1. Februar 2000 wurden dem privaten Beschwerdeführer zur Begründung des Kündigungsantrags verschiedene Vorkommnisse aus der Vergangenheit vorgehalten. Zunächst ist von einem Konflikt mit E die Rede, an welchem der private Beschwerdeführer massgeblich beteiligt gewesen sei und in dessen Folge ihm die Auflage gemacht worden sei, dass weitere Vorkommnisse, welche die Zusammenarbeit beeinträchtigen würden, nicht mehr toleriert würden. Ab August 1998 habe die neue Schulpflege bezüglich der Situation an der Oberstufe eine schwierige Situation angetroffen und die Realschule habe praktisch allein auf den Schultern von F gelastet. Die Schulpflege habe in der Folge die Oberstufenreform an die Hand nehmen müssen; entgegen einer Abmachung habe sich der private Beschwerdeführer an einer Informationsversanstaltung mit einem eigenen polemischen Votum zu Wort gemeldet. In der selben Sache habe er sodann entgegen einer entsprechenden Weisung einen Leserbrief erscheinen lassen, obwohl er im Zusammenhang mit der (zunächst verweigerten) Altersentlastung wiederholt zu einer besseren Zusammenarbeit aufgefordert worden sei. Nach den Sommerferien (1999) habe er, nachdem er für das Lehrerzimmer Zeitungen abonniert habe, eine Neuregelung, welche einen Beitrag der Schulpflege an die Kaffeekasse und die Abonnements vorgesehen habe, namens des Lehrerkollegiums schroff zurückgewiesen, obwohl ein solcher Kollegiumsbeschluss nicht gefällt worden sei. Schliesslich habe er von Anfang an gegen das Lehrerqualifikationssystem (LQS) heftig opponiert und sein Misstrauen gegenüber der Schulpflege zum Ausdruck gebracht. Er habe für seine Beurteilung ein Dossier eingereicht, das nach Umfang und Inhalt dem Beurteilungsteam nicht zugemutet werden könne und berechtigte Geheimhaltungsinteressen der Schüler/innen verletze. Trotz mehrmaliger Ermahnung sei eine konstruktive Zusammenarbeit nicht möglich und das Vertrauen deshalb erschüttert. Die Schulpflege befürchte zudem, dass der private Beschwerdeführer den Teamgeist und den Zusammenhalt des Oberstufenteams nicht fördere, sondern vor allem auf seine altersbedingten Privilegien poche.
Im Antrag der Schulpflege an das Volksschulamt sind diese Vorwürfe nicht vermehrt oder konkretisiert worden, sondern wurde hauptsächlich darauf hingewiesen, dass wiederholte Ermahnungen zu besserer Zusammenarbeit nichts gefruchtet hätten. Auch in der Rekursvernehmlassung vom 26. Juni 2000 sind keine zusätzlichen Vorwürfe erhoben, sondern lediglich die früheren verdeutlicht worden. In der Beschwerdeschrift vom 3. November 2000 wird erstmals geltend gemacht, auch die Schulführung des privaten Beschwerdeführers sei nicht uneingeschränkt positiv zu bewerten, doch wird dies gleichzeitig als für das vorliegende Verfahren unmassgeblich bezeichnet. Sodann werden ihm zusätzlich einzelne, teils länger zurückliegende Gehässigkeiten vorgeworfen. Entgegen der Darstellung des privaten Beschwerdeführers habe sich auch nach den Auseinandersetzungen um die Oberstufenreform die Situation an der Oberstufe nicht wieder normalisiert, was mit einem Schreiben des Lehrerkollegen F vom 25. Oktober 2000 untermauert wird, der ausführt, ein Grund für seine Kündigung sei die "unerträgliche Situation mit A" gewesen.
bb) Selbst wenn sich alle diese Vorkommnisse so zugetragen haben, wie sie die beschwerdeführende Gemeinde schildert, kann der Vorinstanz in Bezug auf ihre Würdigung, die Kündigung sei sachlich nicht gerechtfertigt, keine Rechtsverletzung vorgeworfen werden. So ist bezüglich des Konflikts über die Oberstufenreform bis heute nicht substanziiert worden, inwiefern der private Beschwerdeführer für diesen Konflikt verantwortlich gemacht werden kann. Dass er sich entgegen einer Abmachung im Kollegium an einer Informationsveranstaltung geäussert hat und entgegen einer Weisung der Schulpflege einen
– eher harmlosen – Leserbrief verfasst hat, vermag daran nichts zu ändern. Ebenfalls ist nicht ersichtlich, inwiefern ihm das Gesuch um Altersentlastung zum Vorwurf gemacht werden kann. Mit seiner kritischen Einstellung gegenüber dem LQS steht er in der Lehrerschaft keineswegs allein und auch in der Literatur werden vor allem bei geistigen Tätigkeiten Zweifel an der Wirksamkeit lohnwirksamer Beurteilungssysteme geäussert (Norbert Thom/Adrian Ritz, Public Management, Wiesbaden 2000, S. 308). Inwiefern die von ihm eingereichten Beurteilungsunterlagen, die, wie die Vorinstanz unwidersprochen festgehalten hat, den Richtlinien der Bildungsdirektion entsprachen, als Obstruktion gegen das LQS verstanden werden können, ist unerfindlich. Jedoch lässt sich aufgrund der Akten schliessen, dass der Umgang mit dem privaten Beschwerdeführer nicht einfach war und er den sich in letzter Zeit jagenden Neuerungen im Schulwesen nicht unbedingt offen gegenüberstand. Auch scheint er im Lehrerkollegium nicht nur Freunde gehabt zu haben. Dies – und die ihm vorgeworfenen Gehässigkeiten – lassen den privaten Beschwerdegegner als schwierigen Mitarbeiter erscheinen, doch wird seine Vertrauenswürdigkeit als Lehrer und seine Loyalität der Schule gegenüber dadurch nicht in Frage gestellt. Zwar kann allein schon der Wunsch, sich von einem schwierigen Mitarbeiter zu trennen, ein sachlicher Grund für eine Kündigung sein. Im Fall des 60-jährigen privaten Beschwerdeführers, der seit 23 Jahren im Dienst der beschwerdeführenden Gemeinde stand und dem hinsichtlich seiner Schulführung keinerlei Vorwürfe gemacht wurden, vermögen solche Gründe nicht auszureichen und erweist sich die Kündigung zumindest als unverhältnismässig. Hingegen kann von einer missbräuchlichen Kündigung im Sinne der Tatbestände des Obligationenrechts keine Rede sein.
c) Erweist sich eine Kündigung als nicht gerechtfertigt, so stellt das Verwaltungsgericht dies fest und bestimmt es die Entschädigung, welche das Gemeinwesen zu entrichten hat (§ 80 Abs. 2 VRG).
Nachdem der private Beschwerdeführer nach seiner Entlassung in X unmittelbar anschliessend in Z angestellt worden ist und der sich unrechtmässig Entlassene anrechnen lassen muss, was er anderweitig verdient hat (RB 1962 Nr. 58), wird zu Recht kein Ersatz von durch die Kündigung entgangener Besoldung geltend gemacht. Eine weitergehende Entschädigung nach den Bestimmungen des Obligationenrechts über die missbräuchliche Kündigung, wie sie § 18 Abs. 3 PG vorsieht, fällt mangels Anwendbarkeit dieser Bestimmung ausser Betracht (vgl. vorn Erw. 6). Sodann lassen sich die obligationenrechtlichen Vorschriften über die missbräuchliche Kündigung (Art. 336/336a OR) auch nicht auf dem Weg der Lückenfüllung anwenden (vgl. Verwaltungsgericht, 2. März 1995 [VK.94.0031], ZBl 96/1995, 382 ff.; eine gegen diesen Entscheid erhobene staatsrechtliche Beschwerde hat das Bundesgericht am 23. Oktober 1996 abgewiesen); eine solche Lückenfüllung kommt insbesondere hier nicht in Betracht, wo der vorweg in Kraft gesetzte § 29 Abs. 3 LPG ausdrücklich nur auf die Bestimmungen des (allgemeinen) Personalgesetzes über die Abfindung verweist und nicht auch auf die Kündigungsschutzbestimmungen von § 18 PG, welcher in Absatz 3 bei missbräuchlicher oder sachlich nicht gerechtfertigter Kündigung eine Entschädigung nach den Bestimmungen des Obligationenrechts vorsieht. Anzumerken ist immerhin, dass die Auffassung der Vorinstanz, wonach diese Bestimmung zu keiner Entschädigung führen könne, weil der private Beschwerdeführer in einer anderen Gemeinde wiedereingestellt worden sei, den pönalen Charakter dieser Entschädigung wohl verkennt (vgl. Einzelrichter der 4. Abt., 6. Dezember 2000, PB.2000.00021).
Das Rechtsmittel des privaten Beschwerdeführers ist deshalb insoweit unbegründet, als eine Entschädigung wegen missbräuchlicher oder sachlich ungerechtfertigter Kündigung verlangt wird.
9. Die Vorinstanz hat dem privaten Beschwerdeführer gestützt auf § 29 Abs. 3 LPG in Verbindung mit § 26 PG eine Abfindung in der Höhe von 10 Monatslöhnen zugesprochen.
a) Gemäss § 26 Abs. 1 PG haben Angestellte mit wenigstens fünf Dienstjahren, deren Arbeitsverhältnis auf Veranlassung des Staates und ohne ihr Verschulden aufgelöst wird, Anspruch auf eine Abfindung, sofern sie mindestens 35jährig sind. Kein Anspruch besteht gemäss § 26 Abs. 3 PG unter anderem bei Auflösung des Arbeitsverhältnisses aus wichtigen Gründen.
Der Regierungsrat regelt die Festsetzung der Abfindung und bestimmt einen nach dem Alter abgestuften Rahmen als Richtlinie; die Abfindung beträgt höchstens fünfzehn Monatslöhne (§ 26 Abs. 4 PG). Die Abfindung wird nach den Umständen des Einzelfalls festgelegt; angemessen berücksichtigt werden insbesondere die persönlichen Verhältnisse, die Dienstzeit, der Kündigungsgrund sowie der neue Lohn, falls der oder die Angestellte weiterbeschäftigt wird (§ 26 Abs. 5 PG). Gemäss § 7 Abs. 1 lit. c der Personalverordnung vom 16. Dezember 1998 beträgt die Abfindung je nach den im Einzelfall massgeblichen Umständen ab dem 51. Altersjahr drei bis 15 Monatslöhne. Für das Personal der Verwaltung wird die Abfindung vom Regierungsrat festgelegt; er kann diese Befugnis für Angestellte bis Lohnklasse 23 seinen Direktionen übertragen.
b) Die Abfindung im Sinn von § 26 PG will Staatsangestellten ab einer bestimmten Zahl von Dienstjahren, die zwar aus objektiven Gründen, aber ohne persönliches Verschulden entlassen werden, eine gewisse Überbrückungshilfe und Anerkennung für ihre Diensttreue gewähren und zugleich die sozialen Härten einer Kündigung mildern helfen; die Abfindung soll auch präventiv gegen leichtfertige Kündigungen wirken (Fritz Lang; Das Zürcher Personalgesetz vom 27. September 1998, in: Peter Helbling/Tomas Poledna [Hrsg.], Personalrecht des öffentlichen Dienstes, Bern 1999, S. 69). Entgegen der Auffassung der beschwerdeführenden Gemeinde schliesst somit der Umstand, dass der private Beschwerdeführer in einer anderen Gemeinde eine neue Stelle gefunden hat, eine Abfindung nicht von vornherein aus, ist jedoch bei der Bemessung als die Abfindung mindernd zu berücksichtigen. Hingegen durfte die Vorinstanz die lange Dienstzeit, das langjährige schulpolitische Engagement des privaten Beschwerdeführers und die Kränkung durch die angesichts des Gewichts der erhobenen Vorwürfe unverhältnismässige Kündigung als die Abfindung erhöhende Umstände berücksichtigen. Dabei liegt die Abfindung mit 10 Monatslöhnen angesichts der sofortigen Wiedereinstellung in einer anderen Gemeinde eher im oberen Bereich des Vertretbaren, jedoch angesichts aller übrigen Umstände noch innerhalb des weiten Ermessensspielraums, welcher der Verwaltungsbehörde bei der Bemessung der Abfindung zusteht. Da die Verordnung die Festsetzung durch den Regierungsrat nur für das Personal der (kantonalen) Verwaltung vorsieht, ist die Festsetzung durch die Bildungsdirektion jedenfalls nicht rechtsverletzend; daran vermögen verwaltungsinterne Richtlinien nichts zu ändern und brauchen daher auch nicht beigezogen zu werden, ebenso wenig ein Amtsberichts des kantonalen Personalamts.
10. Der private Beschwerdeführer beantragt eine Erhöhung der ihm für das Rekursverfahren zugesprochenen Parteientschädigung von Fr. 1'000.-.
Der private Beschwerdeführer hat im Rekursverfahren keinen bezifferten Antrag auf Parteientschädigung gestellt und auch keine Zusammenstellung des entstandenen Aufwands eingereicht. Unter diesen Umständen durfte die Vorinstanz ohne Rechtsverletzung den Vertretungsaufwand des Beschwerdeführers schätzen und gestützt auf eine solche Schätzung eine angemessene, das heisst jedenfalls keine volle, Entschädigung festsetzen. Der Vertreter des privaten Beschwerdeführers hat eine 14-seitige Rekursschrift und eine 11-seitige Replik eingereicht. Das Verfassen dieser Schriften zusammen mit Instruktion und Aktenstudium ergibt einen Stundenaufwand, der, auch wenn der für unentgeltliche Rechtsbeistände geltende Ansatz eingesetzt wird, weit über demjenigen liegt, der sich
– ohne Berücksichtigung der Barauslagen – mit Fr. 1'000.- decken lässt. Die von der Vorinstanz zugesprochene Umtriebsentschädigung ist damit ermessensüberschreitend tief ausgefallen. Andererseits hat der private Beschwerdeführer auch im Beschwerdeverfahren keine Aufzeichnungen über die aufgewendete Arbeitszeit eingereicht, sondern diese ohne weiteres Substanziieren mit 35 Stunden angegeben, weshalb auch das Verwaltungsgericht von einer Schätzung des notwendigen Aufwands ausgehen kann. Wird dieser mit maximal drei Arbeitstagen angenommen, so ergibt dies ein angemessene Entschädigung von Fr. 3000.- (MwSt inkl.) für das Rekursverfahren.
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