Decision ID: 558b3814-80b2-50f8-abef-5127cd7aadde
Year: 2014
Language: it
Court: TI_TCA
Chamber: TI_TCA_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: public_law

ritenuto,
in fatto
A.
a. Il piano regolatore di RI 1, approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione 7 maggio 2002 (n. 2120), prevede una strada di servizio in località _, essenzialmente in corrispondenza del sedime del mapp. 1897, una proprietà coattiva di alcuni fondi siti nelle vicinanze (colorata in giallo sul piano). La strada prosegue quindi linearmente in direzione del nucleo _, collegandosi con via _. Quest'ultimo percorso, il cui primo tratto è posto in corrispondenza del mapp. 2192, è invece classificato quale strada prevalentemente pedonale (confinanti autorizzati; in colore rosa).
La legenda del piano prevede poi le seguenti sezioni tipo:
Le rappresentazioni grafiche non riportano le linee di arretramento dalle strade. Tale carenza è stata rilevata dal Governo in sede di approvazione del piano regolatore, che ha ordinato al comune di adottare una variante per emendarla (ris. gov. 7 maggio 2002 cit., pag. 59-60 e cap. 5.21 pag. 138). Al Tribunale non risulta che il comune vi abbia dato seguito. L'art. 10 delle norme di attuazione del piano regolatore (NAPR) prevede comunque per le strade di raccolta e di servizio (cpv. 1 lett. b) che le nuove costruzioni mantengano una distanza minima di 4.50 dal ciglio. L'art. 36 cpv. 1 NAPR precisa che il piano indica la destinazione, la funzione, il carattere e la sistemazione generale delle superfici per il traffico; esse sono suddivise secondo la loro funzione (cpv. 2). La rappresentazione grafica del tracciato e del calibro, soggiunge la norma (cpv. 3) ha carattere indicativo; l'esatta ubicazione e ingombro saranno precisati nell'ambito dei progetti esecutivi.
Il rapporto di pianificazione febbraio 2000 spiega che (pag. 25):
[Le strade di servizio per il settore nord] rappresentano la struttura capillare del sistema viario e sono utilizzate prevalentemente da pedoni e ciclisti e dal traffico di servizio. Il traffico veicolare deve essere moderato attraverso misure costruttive e/o organizzative.
Di regola queste strade hanno un calibro complessivo di 5.50 m, senza assegnazione definitiva delle diverse funzioni (veicolari, pedonali). I progetti di realizzazione dovranno prevedere le opportune misure costruttive (pavimentazioni, segnalazioni, alberature, ecc.) tali da rendere moderato il traffico veicolare e assicurare la necessaria sicurezza agli utenti deboli (pedoni, ciclisti).
b. La strada, pavimentata una ventina d'anni or sono per un calibro generale di ca. 4.00 m (più largo in alcuni punti), serve già oggi quale accesso per i fondi nell'adiacente zona residenziale.
B.
a. Con messaggio 25 giugno 2008 (n. 24) il municipio di RI 1 ha chiesto al legislativo lo stanziamento del credito per il prolungamento della strada comunale in corrispondenza del mapp. 1897 nonché l'approvazione della convenzione 20 dicembre 2007 per l'anticipazione delle spese per la sua realizzazione, conclusa tra il comune di RI 1 e i proprietari dei mapp. da 2186 a 2198 e 1829, inseriti nel comparto edificabile situato a nord-est del tratto in parola. L'opera avrebbe permesso infatti di urbanizzare anche quest'ultimo settore.
b. Il messaggio è stato approvato dal legislativo nella seduta 22 febbraio 2011. La decisione non è stata contestata.
C.
a. Dal 16 aprile al 15 maggio 2012 il municipio di RI 1 ha pubblicato un progetto stradale denominato "
Via _, tratta terminale
". Esso s'iscrive nell'ambito di un concetto globale studiato per tutto il comparto di _, che prevede in particolare l'introduzione del principio generale di "
zona 30
". Il calibro è così fissato in 4.50 m, con la formazione di una corsia di 3.00 m per il transito dei veicoli, mentre su di un lato verrà delimitata una fascia di 1.50 m, destinata principalmente ai pedoni, ma utilizzabile dalle vetture in intersezione. Per prevenire velocità eccessive, la corsia per i veicoli viene spostata ogni 50/60 m da sinistra a destra, in modo da evitare rettilinei, mentre la fascia destinata ai pedoni sarà rialzata di 5/6 cm, delimitata da una doppia mocca, ai fini di ottenere un effetto ottico di riduzione della carreggiata. La posa di gruppi di piante permetterà poi di nascondere la visuale. Sono previste due zone di scambio per i veicoli pesanti. La pavimentazione del sedime veicolare e pedonale sarà in miscela bituminosa. Infine, laddove la larghezza del mappale interessato è di ca. 7.50 m, risulteranno delle zone laterali fuori del calibro stradale, che saranno di principio sistemate a verde (per tutto quanto precede: relazione tecnica 7 marzo 2012).
(fonte iconografica: piano n. 01)
b. Il progetto ha suscitato l'opposizione di quasi tutti i proprietari dei fondi che detengono in comproprietà coattiva il mapp 1897, oltre quella di un confinante e di un gruppo politico.
c. Con risoluzione 23 ottobre 2012 (n. 176), il municipio di RI 1 ha approvato il progetto e disatteso le opposizioni.
D.
Con risoluzione 20 agosto 2013 (n. 4270) il Consiglio di Stato ha annullato la decisione di approvazione del progetto stradale. Condividendo la critica sollevata da CO 1, CO 2, CO 3, CO 4 e CO 5, il Governo ha ritenuto che il progetto non corrispondesse a nessuna delle due tipologie di sezioni imperativamente sancite dalla legenda del piano del traffico. Erano inoltre presenti percorsi pedonali e alberature che esso non prevedeva e le espropriazioni superiori a quelle stabilite dal piano. L'intervento non rientrava nemmeno nel concetto di miglioria che non necessita di base pianificatoria. L'Esecutivo cantonale ha invece disatteso le censure (e nella stessa misura i ricorsi che le sollevavano) riferite al "
potenziale e ipotetico uso futuro
" della strada, rispettivamente alla realizzazione del tratto di collegamento con via _.
E.
Con ricorso 10 settembre 2013, il comune di RI 1 insorge davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo l'annullamento della decisione governativa e il conseguente ripristino dell'approvazione del progetto stradale. Secondo l'insorgente a essere vincolante è la rappresentazione grafica, che prevale sulla sezione tipo. Tanto più che quest'ultima non è imperativa. Intanto perché sul piano, accanto alla legenda, sono rappresentante due alternative, quando la cartografia non distingue tra due tipi di strade di servizio. Inoltre, una delle due sezione prevede una misura minima di 3.00 m, lasciando quindi la possibilità di calibri maggiori. Tale aspetto è poi confermato tanto dalle NAPR quanto dal rapporto di pianificazione. Ferme queste premesse, il progetto è conforme alla pianificazione: da un lato esso, che presenta un campo stradale costante di 3.00 m, corrisponde alla sezione tipo. Dall'altro, l'intervento è contenuto nella superficie vincolata (anzi, nel primo tratto l'espropriazione è minore), mentre gli interventi previsti (piazzole di scambio e qualche area verde, eventualmente piantumata) sono perfettamente ammissibili. In base al principio di proporzionalità, il progetto potrebbe comunque essere approvato anche senza le piante. Anche se l'intervento non fosse considerato conforme alla pianificazione, gli elementi previsti (aree riservate principalmente ai pedoni, aiuole, alberi e tracciato leggermente sinuoso) rientrerebbero comunque nel concetto di miglioria.
F.

Chiamati a presentare una risposta, CO 1, CO 2, CO 3, CO 4, CO 5 e il Consiglio di Stato hanno sollecitato la reiezione del ricorso. Dei loro argomenti si discuterà, ove necessario, in diritto. La Divisione delle costruzioni non prende posizione, limitandosi a confermare l'avviso cantonale 15 [
recte
: 16] maggio 2012 (n. 19), favorevole al progetto.
G.
Nell'ulteriore scambio degli allegati le parti ribadiscono le proprie domande, sviluppando le rispettive tesi e allegazioni.
Considerato,
in diritto
1.
1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo e la tempestività del ricorso sono date dall'art. 35 cpv. 2 Lstr. La legittimazione attiva del comune è certa (art. 43 legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; BU 1966, 181, applicabile in virtù degli art. 31 cpv. 1 e 25 Lstr).
1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza i
struttoria (art. 18 cpv. 1 LPamm). In particolare, il sopralluogo sollecitato dalle parti non è atto a procurare elementi utili ai fini del presente giudizio. I fatti determinanti emergono con sufficiente chiarezza dall'incarto.
2.
2.1. I piani di utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani regolatori (art. 24 segg. legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990; LALPT; BU 1990, 365; dal 1° gennaio 2012 art. 18 segg. legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011; Lst; RL 7.1.1.1) - disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Il diritto cantonale può inoltre prevedere delle altre zone di utilizzazione (art. 18 cpv. 1 LPT). L'ente pubblico deve poi equipaggiare le zone edificabili (art. 19 cpv. 2 LPT). I comuni provvedono alla pianificazione delle strade locali nell'ambito del piano regolatore; le rappresentazioni grafiche che lo compongono devono infatti fissare, tra l'altro, la rete delle vie di comunicazione per i mezzi di trasporti pubblici e privati (art. 28 cpv. 2 lett. p LALPT; art. 21 lett. a Lst e 28 cpv. 1 lett. a regolamento di applicazione della legge sullo sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011; RLst; RL 7.1.1.1.1).
2.2. La Lstr affida ai comuni e agli altri enti locali il compito di provvedere alla costruzione, alla sistemazione e alla manutenzione delle strade che non sono di competenza del Cantone, come le strade di raccolta e di distribuzione del traffico, quelle che garantiscono i collegamenti locali e quelle che servono l'insieme dei fondi (art. 5 cpv. 1 Lstr, versione in vigore dal 1° dicembre 2012, BU 2012, 554). Nel caso della costruzione di una strada pubblica da parte di un comune, la procedura di approvazione del progetto stradale comunale (art. 30 segg. Lstr) sostituisce quella usuale del rilascio del permesso di costruzione (RDAT II-1993 n. 36 consid. 6.2.).
2.3. Giusta l'art. 30 cpv. 1 Lstr, approvati i crediti necessari e i relativi piani di finanziamento, l'esecutivo comunale dà avvio alla procedura d'approvazione del progetto stradale comunale. Il municipio pubblica il progetto - che deve indicare quanto precisato agli art. 10 cpv. 2 lett. a e b Lstr e corredato dagli atti elencati all'art. 17 cpv. 1 Lstr (cfr. art. 30 cpv. 2 e 3 Lstr) - per trenta giorni, durante i quali chiunque abbia interesse può prenderne conoscenza e, nel medesimo termine, presentare opposizione (art. 32 cpv. 1 Lstr combinato ai disposti art. 31 cpv. 1 e 20 cpv. 1 Lstr). Chi non fa opposizione è escluso dal seguito della procedura (art. 20 cpv. 2 combinato con l'art. 31 cpv. 1 Lstr).
2.4. La procedura del progetto stradale comunale ha come obiettivo l'attuazione del piano in un singolo caso. Di conseguenza, le autorità (di approvazione o di ricorso) sono in primo luogo chiamate a verificarne la conformità con il piano regolatore (RDAT II-1993
loc. cit.
). Per il resto, i comuni sono fondamentalmente autonomi in materia, limitati soltanto dalle disposizioni contenute nell'art. 6 Lstr, che fissa i principi della concezione delle strade, e dal divieto d'arbitrio (STA DP 77/89-25/90 del 14 maggio 1990 consid. 3.2). È invece escluso che tramite una domanda di costruzione possa essere modificata la pianificazione, riservato il caso di differenze entro limiti contenuti e per fondati motivi (cfr. RDAT II-1993
loc. cit.
; inoltre, in termini più generali, RDAT I-1999 n. 222 consid. 2.2). In quest'ordine d'idee, l'art. 33 Lstr stabilisce che non sono ammesse opposizioni su oggetti già decisi con l'approvazione dei piani regolatori e, in particolare, sul principio dell'espropriazione (cpv. 1). Sfuggono pertanto all'esame del Tribunale, nell'ambito di questa procedura, tutti gli aspetti già definiti nel piano d'utilizzazione che, in applicazione del principio del parallelismo delle forme, sono emendabili unicamente mediante norme di pari rango e secondo la procedura prevista per la sua adozione (art. 41 cpv. 2 LALPT; art. 33 cpv. 2 Lst). Il potere d'esame del Tribunale cantonale amministrativo nell'evadere i ricorsi contro i progetti stradali comunali è, pertanto, limitato alla verifica della legittimità della decisione e non può estendersi a un sindacato d'opportunità della stessa (art. 61 cpv. 1 LPamm).
3.
Entrando nel merito della vertenza, deve innanzitutto essere affrontata la questione di sapere se il progetto approvato dal municipio è conforme alla pianificazione dell'utilizzazione sancita dal piano regolatore in vigore. Come visto in narrativa, il Governo ha considerato che esso contrasti con quanto stabilito dal piano del traffico, poiché non rispetterebbe le sezioni tipo, ritenute imperative, le espropriazioni sarebbero superiori a quanto sancito in sede pianificatoria e, da ultimo, presenterebbe elementi non previsti quali percorsi pedonali e alberature. La tesi non può essere seguita.
3.1. Per l'art. 26 cpv. 1 LALPT, il piano regolatore si compone di rappresentazioni grafiche, di NAPR, di un rapporto di pianificazione e di un programma di realizzazione. Questi ultimi due documenti - soggiunge la norma (cpv. 2) - hanno unicamente valore indicativo. Se ne deduce
e contrario
che le rappresentazioni grafiche e le NAPR sono invece vincolanti. Nell'esaminare il piano regolatore occorre confrontare le sue diverse componenti. Solo la lettura congiunta di tutte queste permette di derivare il regime pianificatorio in vigore.
3.2.
3.2.1. In concreto, il piano del traffico - come visto in narrativa - riporta effettivamente due sezioni
che entrano in linea di conto per la realizzazione delle strade di servizio. Sennonché i tracciati sulla cartografia non operano simili distinzioni, per cui non è possibile desumere quale delle due sezioni sia effettivamente applicabile alle singole opere stradali. Il piano delle zone e quello del paesaggio non forniscono particolari indicazioni, limitandosi a riportare genericamente gli "
impianti di traffico
", senza nemmeno differenziarli a seconda della tipologia. Per contro, come visto in narrativa, l'art. 36 cpv. 3 NAPR, inserito nel capo IV dedicato al piano del traffico e delle attrezzature e costruzioni di interesse pubblico, dichiara esplicitamente indicativa la rappresentazione del tracciato e del calibro delle superfici per il traffico, rimandando alla fase esecutiva la definizione dell'esatta ubicazione e dell'ingombro. Da ultimo, il rapporto di pianificazione (
supra
, A.a.) non si esprime in termini assoluti circa il calibro della strada. Tutti questi elementi permettono di concludere che le sezioni tipo riportate accanto alla legenda sul piano del traffico non possano avere valore vincolante per il municipio in fase realizzativa, la volontà del pianificatore essendo manifestamente quella di lasciare un certo spazio di manovra all'esecutivo comunale.
3.2.2. Vincolante, per contro, è il tracciato, inteso come superficie riservata per la realizzazione della strada, stabilito dalle diverse rappresentazioni grafiche. Certo, a prima vista, l'art. 36 cpv. 3 NAPR sembra voler conferire carattere indicativo anche a questo elemento. Tuttavia, il piano del traffico (così come gli altri piani) non pone assolutamente una simile riserva, né sussistono altri elementi per poter ritenere che il sedime destinato alle strade sia soggetto a modifiche in sede di loro realizzazione. Del resto, se così fosse, ne deriverebbe un'incertezza giuridica intollerabile, inconciliabile con la garanzia della proprietà (art. 26
Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999; Cost.; RS 101)
e, inoltre, contraria al diritto di rango superiore, segnatamente all'obbligo di pianificare (cfr. sul tema: STA 90.2010.61/63-67 del 16 gennaio 2012 consid. 8.3.). In ogni caso, nemmeno le parti pretendono altrimenti.
3.3. Dal momento che - come appena accertato - le sezioni riportate sul piano del traffico hanno mero valore indicativo, dev'essere riconosciuta la libertà del municipio di scostarsene in fase realizzativa, a condizione che ciò non modifichi la funzione della strada e che questa occupi effettivamente lo spazio a essa riservato.
3.3.1. Innanzitutto, il progetto descritto in narrativa rientra perfettamente nella concezione di strada di servizio, che ha quale scopo di garantire l'accessibilità veicolare ai singoli fondi (rapporto di pianificazione, pag. 25; in merito cfr. anche manuale per la redazione dei piani del traffico edito dal Dipartimento del territorio, Canobbio 2002, pag. 8 segg.). La scelta del municipio si pone poi in linea con quanto auspicato dal rapporto di pianificazione, ossia che la realizzazione di questa tipologia di strada avvenga con misure costruttive (pavimentazioni, segnalazioni, alberature ecc.) atte a moderare il traffico, a tutela di tutti i suoi fruitori, anche quelli più deboli (pag. 25). In questo senso, l'intervento risulta anche sorretto dallo studio di più ampio respiro, che interessa tutto il comparto di residenziale di _ (cfr. rapporto di pianificazione pag. 4 e il documento allegato "Estratto relazione tecnica - consulente moderazione, 2007-2012), che spiega i motivi del calibro scelto. Si tratta infatti di tener conto del transito regolare di autoveicoli e solo sporadico dei mezzi pesanti. Per questo motivo, in applicazione della specifica norma edita dall'Unione dei professionisti svizzeri della strada relativo ai profili geometrici tipo (norma VSS 640 201) per il tipo di strada in parola si è optato per un calibro complessivo di 4.50 m, con l'adozione di piazzuole di scambio per l'incrocio degli autocarri. Ciò che permetterà di renderla conforme, con poca spesa supplementare, all'introduzione delle zone con limite di velocità di 30 km/h. La posa degli elementi d'arredo, tipica delle strade di quartiere, è in linea sia con la funzione della strada, sia con quest'ultima impostazione. Non vi è dunque dubbio sul fatto che l'intervento, volto a ottenere una maggior sicurezza del traffico risponda ai requisiti dell'interesse pubblico e della proporzionalità, che sempre devono sottendere l'attività dello Stato (art. 5 Cost.): attraverso semplici accorgimenti realizzativi viene infatti interrotta la prospettiva, ciò che impone all'automobilista a una guida disciplinata e prudente.
3.3.2. Contrariamente a quanto sembra potersi desumere dalla decisione del Governo e a quanto sostenuto da un resistente, il progetto in esame è compreso nella superficie riservata dal piano per la realizzazione della tratta stradale, con la sola eccezione di una minor espropriazione in corrispondenza degli attuali mapp. 2620 e 1894. Si tratta, tuttavia, di una piccola superficie, che non giustifica l'annullamento del progetto e che rientra nei limiti del tollerabile ai sensi della citata giurisprudenza (
supra
, 2.4). Il comune dovrà comunque promuovere una variante del piano regolatore per assegnarle una nuova funzione. Con queste premesse, priva di pertinenza è la teoria avanzata nella decisione impugnata, secondo la quale il progetto lederebbe la parità di trattamento che il piano regolatore avrebbe imposto attraverso un "
sacrificio 'collettivo' a tutti i proprietari contermini al sedime stradale
". Il fatto che il piano non riporti (ancora) le linee di arretramento non permette di concludere altrimenti.
4.
A ragione, invece, il Governo ha disatteso le ulteriori censure sottoposte al suo esame, che i resistenti sollevano anche davanti al Tribunale.
4.1. Si tratta, innanzitutto, della questione della realizzazione della tratto successivo di via _, che permetterebbe il collegamento con via _. Ora, appare assai dubbio che tale aspetto possa essere sindacato in questa sede: la decisione di procedere alla costruzione della (sola) tratta in parola è infatti da ricondurre a quella dello stanziamento del relativo credito da parte del legislativo di RI 1. Pertanto, vi è da chiedersi se la questione non andasse piuttosto sollevata contestando la determinazione del consiglio comunale. Il quesito - ancorché giuridicamente interessante - non necessita di essere qui risolto definitivamente, poiché sia comecchessia la critica dev'essere respinta nel merito.
4.1.1. L'urbanizzazione - concetto nel quale rientra pure l'accesso sufficiente ai fondi - viene infatti realizzata a tappe, nell'ordine e nei termini previsti dal programma di realizzazione (art. 79 cpv. 1 LALPT). In concreto, quello di RI 1 rinvia a una fase successiva (fase III, 2013 - 2018) la formazione della strada prevalentemente pedonale sino a via Dogana, dopo che le altre strade di quartiere - tra le quali via _ - saranno state sistemate (fase II, 2007-2012; cfr. in merito: STA 90.2002.96 del 23 agosto 2004 consid. 8.5.3). La decisione di non realizzare contemporaneamente le due tratte risulta dunque perfettamente in linea con gli intendimenti pianificatori.
4.1.2. A torto poi viene rimproverato al municipio (o al comune) di voler rinunciare alla realizzazione del collegamento con via Dogana, facendo diventare via _ una strada a fondo cieco. Una simile volontà non risulta dagli atti, anzi: in sede di evasione di alcune opposizioni il municipio ha dichiarato di aver già dato mandato per la realizzazione di questo impianto (cfr., ad esempio, le motivazioni 30 ottobre 2012 addotte per respingere l'opposizione di CO 5). Il fatto che il progetto parli di "
tratta terminale
" non permette di concludere altrimenti, poiché il segmento successivo non ha la medesima impostazione pianificatoria. In ogni caso, così come concepito il progetto non pregiudica in alcun modo la realizzazione del futuro collegamento, anzi: ne costituisce piuttosto una delle premesse (cfr., in merito,STA loc. cit.).
4.2. Pure da respingere le tesi relative alla capacità della strada di sopportare il traffico derivante dall'edificazione del comparto situato oltre il termine della costruenda tratta. Un'eventuale carente urbanizzazione di questo settore dovrà - semmai - essere esaminata nell'ambito delle procedure edilizie che lo interesseranno. Dal punto di vista costruttivo, per quanto riguarda l'accessibilità dei futuri cantieri, il progetto prevede comunque due piazze di scambio per veicoli pesanti.
5.
In esito a tutte le considerazioni che precedono il ricorso - che postula l'annullamento dell'intera decisione impugnata - dev'essere parzialmente accolto. Difatti, la decisione del Governo dev'essere annullata unicamente nella misura in cui accoglie, rispettivamente parzialmente, le impugnative dei qui resistenti, già ricorrenti, e di conseguenza invalida il progetto stradale. Per quanto attiene all'esito degli altri ricorsi, essa risulta invece corretta. Parimenti da annullare è l'assegnazione di ripetibili a CO 5, la cui impugnativa avrebbe dovuto essere respinta.
6.
Il Tribunale pone a carico dei resistenti già ricorrenti una tassa di giustizia a valere per entrambe le sedi di ricorso (art. 28 LPamm). Questi sono inoltre tenuti a rifondere le ripetibili al comune patrocinato, pure in relazione a entrambe le istanze giudicanti che si sono occupate della procedura (art. 31 LPamm).