Decision ID: 3f362427-d07c-5cf5-b323-206a84f5182b
Year: 2009
Language: it
Court: TI_TCA
Chamber: TI_TCA_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: public_law

{"ritenuto, in fatto","A. Il 7 luglio 2009 il municipio di _ ha indetto un pubblico concorso, retto dalla legge sulle commesse pubbliche del 20 febbraio 2001 (LCPubb; RL 7.1.4.1) ed impostato secondo la procedura libera, per aggiudicare il servizio di sgombero neve e antighiaccio sulle strade del comprensorio comunale (FU n. _ pag. _ seg.). Il bando di concorso non prevedeva criteri di idoneità esplicitati come tali, ma segnalava che la commessa sarebbe stata suddivisa in nove lotti e che ognuno di essi sarebbe stato aggiudicato al miglior offerente, tenendo conto dei seguenti criteri e fattori di ponderazione:","1. prezzo 55%","2. parco veicoli e personale 25%","3. esperienza 15%","4. apprendisti 5%","Ai fini della valutazione, i concorrenti dovevano produrre una dichiarazione riguardante l'effettivo del personale impiegato, l'elenco dei mezzi disponibili e le loro caratteristiche tecniche, nonché l'elenco dei servizi eseguiti negli ultimi 4 anni.","Il capitolato d'appalto (recte: d'oneri) specificava tutti i parametri che sarebbero stati utilizzati per la valutazione di ogni singolo criterio di aggiudicazione nel contesto di ogni lotto. E meglio:","· nella valutazione del prezzo, l'offerta più vantaggiosa (100%) riceve la nota 6. La nota 4 corrisponde ad un importo pari al 140% dell'offerta più bassa. Le altre note sono interpolate linearmente in proporzione al loro importo. Nel caso ci fossero meno di tre offerte nel 40% la nota 4 sarebbe assegnata al 3° rango, mentre per la 2° classificata si procederebbe con interpolazione proporzionale al prezzo.","· Per il parco veicoli e il personale si introducono due sottocriteri di ugual peso:","- per il parco veicoli la nota 6 sarà assegnata a chi ha 2 o più veicoli disponibili, la nota 5 a chi ne ha uno solo;","- per il personale vale lo stesso criterio che per il parco veicoli ossia la nota 6 a chi ha 4 o più autisti, la nota 5 a chi ne ha 3 e la nota 4 a chi ne ha 2.","· Per l'esperienza la nota 6 sarà assegnata a chi ha più anni d'esperienza, la nota 4 a che ne ha almeno 4. Le altre note sono interpolate linearmente in proporzione al loro valore.",(omissis),"La scala delle note assegnate è da 1 a 6. La nota più bassa significa criterio non valutabile, la nota 4 la sufficienza e la nota 6 ottimo.","Il capitolato precisava inoltre che in caso di aggiudicazione di più lotti, l'appaltatore avrebbe dovuto dimostrare di avere il personale e i mezzi necessari per l'adempimento dei mandati e che eventuali subappalti potevano essere autorizzati con il consenso del municipio. In caso di rinuncia di uno o più lotti l'assegnazione del mandato sarebbe stata attribuita al secondo classificato per il lotto di riferimento e così via a scalare, ferma restando l'impossibilità di cedere a terzi un lotto assegnato.","Nel bando era peraltro indicato chiaramente che contro il bando stesso e i documenti di gara era dato ricorso al Tribunale cantonale amministrativo entro 10 giorni dalla loro messa a disposizione. Nessuno li ha tuttavia impugnati.","B. In tempo utile sono pervenute al committente le offerte di otto ditte del ramo. Fra queste, quelle della ricorrente RI 1 di _, che ha partecipato al concorso in 5 dei 9 lotti dell'appalto.","Esperite le necessarie valutazioni in applicazione delle modalità preannunciate nelle prescrizioni di gara, il 9 settembre 2009 il municipio di _ ha risolto di deliberare la commessa al concorrente che in ciascun lotto era giunto primo in graduatoria, dandone comunicazione a tutte le parti il 14 settembre seguente. La RI 1 si è aggiudicata il lavoro nei lotti n. 4 (_) e 5 (_), mentre il lotto n. 1 (_) è stato attribuito alla CO 2 (recte: CO 2) e il lotto n. 8 (_) ad CO 6.","C. Contro queste due ultime decisioni la RI 1 è insorta davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento e sollecitando l'aggiudicazione dei lotti n. 1 e 8 a proprio favore, previa concessione dell'effetto sospensivo al gravame.","L'insorgente ha eccepito per cominciare una violazione del suo diritto di essere sentita, per non aver potuto accedere liberamente a taluni documenti del concorso.","Riguardo al lotto n. 1 la ricorrente ha sostenuto che l'offerta dell'aggiudicataria doveva essere scartata siccome non corredata di tutti i documenti e le dichiarazioni esatte dall'art. 39 del regolamento di applicazione della legge sulle commesse pubbliche e del concordato intercantonale sugli appalti pubblici del 12 settembre 2006 (RLCPubb/CIAP; RL 7.1.4.1.6). Per il resto, la RI 1 ha contestato sistematicamente le valutazioni esperite dal committente, domandando in pratica una riduzione delle note attribuite alla deliberataria ed una rivalutazione dei propri punteggi, con argomenti incentrati soprattutto sul tema dei veicoli, del personale e dell'esperienza che si è riservata di sviluppare in sede di replica dopo consultazione dell'incarto di causa.","Analoghe censure sono state sollevate in merito all'aggiudicazione del lotto n. 8, assegnato ad una persona fisica sprovvista dei mezzi e delle risorse umane necessari per il corretto svolgimento della commessa.","D. All'accoglimento del ricorso si è opposto il municipio, negando di aver impedito all'insorgente di accedere agli atti e ribadendo di aver valutato oggettivamente le offerte pervenute sulla scorta dei metodi annunciati nel capitolato.","Ad identica conclusione sono pervenuti CO 6 e la CO 2, contestando le tesi dell'insorgente con argomentazioni che per quanto necessario saranno riprese nei seguenti considerandi.","E. Con la replica e le dupliche le parti hanno ribadito e approfondito le rispettive posizioni. Delle puntualizzazioni addotte si dirà - ove occorresse - in appresso."}

{"Considerato, in diritto","1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 36 cpv. 1 LCPubb. In quanto partecipante alla gara d'appalto, la ricorrente è senz'altro legittimata a contestare la decisione di aggiudicazione (art. 43 legge di procedura per la cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1). Il ricorso, tempestivo (art. 36 cpv. 1 LCPubb), è dunque ricevibile in ordine.","1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base delle tavole processuali, senza procedere ad accertamenti istruttori (art. 18 cpv. 1 LPamm). Il committente ha prodotto tutta la documentazione concernente il concorso e ad eventuali lacune negli accertamenti poste in essere dall'autorità inferiore si potrà se del caso porre rimedio rinviandole la causa per nuovo giudizio previo annullamento della decisione impugnata (art. 65 cpv. 2 LPamm).","2. L'accesso ad ogni atto concorsuale e le ampie possibilità di esprimersi che questo Tribunale ha concesso alla ricorrente hanno posto rimedio ad ogni eventuale violazione del diritto di essere sentito posta in essere dal committente. Le censure in tal senso sollevate nel gravame vengono quindi a cadere.","3. A mente della ricorrente, CO 6 e la CO 2 dovevano essere esclusi dalla procedura per non aver presentato tutta la documentazione richiesta. L'offerta di CO 6 doveva essere scartata già solo perché non inoltrata da una ditta, ma da una persona fisica attiva a tempo pieno quale dipendente di un garage.","3.1. Secondo l'art. 25 LCPubb, il committente esclude dalla procedura gli offerenti che:","a) non adempiono ai criteri di idoneità;","b) hanno dato al committente indicazioni false;","c) non rispettano i principi sanciti all'art. 5 lett. c) e d) della legge;","d) hanno comportamenti tali da impedire un'effettiva e libera concorrenza o da ostacolarla in modo rilevante;","e) sono oggetto di una procedura di concordato o di fallimento;","f) le ditte che abbiano i medesimi titolari o siano controllate dalle stesse persone e che non adempiono ai principi dell'art. 5.","Gli ordinamenti sulle commesse pubbliche distinguono i criteri d'idoneità dai criteri d'aggiudicazione. I primi riguardano il concorrente, i secondi l'offerta in quanto tale. I criteri d'idoneità definiscono le condizioni che il concorrente deve soddisfare per essere ammesso a partecipare alla gara. I criteri d'aggiudicazione servono invece a valutare la bontà delle offerte al fine di individuare quella più vantaggiosa.","I criteri d'idoneità si suddividono in criteri di carattere generale e criteri di carattere particolare. Alla prima categoria appartengono i criteri che qualsiasi concorrente deve soddisfare indipendentemente dalla natura della commessa o dal tipo di procedura adottato. Rientrano in particolare in questa categoria i criteri fissati dalla legge in merito al pagamento degli oneri sociali e delle imposte (art. 5 lett. c LCPubb). Sono invece da annoverare fra i criteri d'idoneità di carattere particolare le condizioni di partecipazione, che vengono fissate dalla legge stessa per certi tipi di commessa o dal committente mediante il capitolato a dipendenza di sue specifiche esigenze.","Per principio, i criteri d'idoneità devono essere soddisfatti al momento della scadenza del termine per l'inoltro delle offerte. Non riguardando l'offerta in quanto tale, ma il concorrente, ove la legge o le prescrizioni di gara non dispongano diversamente, la dimostrazione del loro adempimento può nondimeno essere portata anche successivamente. Motivo d'esclusione irreversibile è di per sé soltanto il mancato adempimento dei criteri d'idoneità al momento della scadenza del termine per l'inoltro delle offerte. La mancata dimostrazione del loro adempimento, invece, giustifica l'esclusione, ma questa conseguenza è irreversibile soltanto se è espressamente comminata dalla legge o dalle prescrizioni di gara (STA 52.2007.393-394 dell'11 gennaio 2008).","3.2. Nel caso di specie, in aggiunta agli usuali criteri d'idoneità di carattere generale (pagamento degli oneri sociali e delle imposte, ecc.), il committente non ha inserito nel bando alcun criterio di carattere particolare, limitandosi a fissare quattro criteri di aggiudicazione ed i parametri che sarebbero stati utilizzati per la loro valutazione nel contesto delle offerte presentate in ogni singolo lotto (vedi consid. A di narrativa). Questa impostazione del concorso implica che la gara era di principio aperta a chiunque, comprese le persone fisiche.","Cade quindi nel vuoto la censura del ricorrente volta ad ottenere l'esclusione dell'offerta inoltrata da CO 6 in veste di operatore autonomo. Il fatto che egli non sia una ditta non permetteva di estrometterlo dal concorso, ma avrebbe potuto incidere tutt'al più sulla valutazione della sua offerta in tema di parco veicoli/personale e apprendisti (vedi consid. 4.3.2.).","Parimenti infondata è la richiesta dell'insorgente di escludere dalla procedura la CO 2 per la mancata produzione dei documenti esatti dall'art. 39 RLCPubb/CIAP. La concorrente ha infatti allegato all'offerta tutte le dichiarazioni necessarie, in base al suo assetto societario, per poter partecipare alla gara.","CO 6 ha invece omesso di presentare la documentazione attestante l'avvenuto pagamento dei contributi AVS/AI/IPG sul reddito dell'attività lucrativa indipendente esercitata negli ultimi 10 anni, durante i quali ha assicurato il servizio di sgombero neve nel comune di _. Per quanto è dato di comprendere dalle spiegazioni fornite dal municipio di _ (cfr. duplica 2 dicembre 2009), il mancato pagamento dei contributi non è dovuto alla modestia del guadagno conseguito (se l'entrata non supera fr. 2'200.- per anno civile il contributo è percepito solo a richiesta dell'assicurato; art. 19 dell'ordinanza sull'assicurazione per la vecchiaia e per i superstiti del 31 ottobre 1947; OAVS; RS 831.101), ma perché avendo disatteso l'obbligo di affiliarsi alla cassa di compensazione quale persona esercitante attività lucrativa indipendente a titolo accessorio (cfr. art. 64 legge federale sull'assicurazione per la vecchiaia e per i superstiti del 20 dicembre 1946; LAVS; RS 831.10) l'interessato non è mai stato sollecitato a versare acconti e non gli è mai stata intimata una decisione di fissazione dei contributi dovuti. Sta di fatto che per una decina d'anni CO 6 ha incassato somme apprezzabili grazie alla sua attività accessoria (vedi l'estratto parziale della tassazione IC 2008) senza versare alcun contributo AVS/AI/IPG relativamente a quell'occupazione. In simili evenienze il committente doveva escluderlo dalla procedura in applicazione degli art. 25 lett. c LCPubb e 38 cpv. 1 lett. c RLCPubb/CIAP, norme che impongono l'estromissione di coloro che non rispettano i principi sanciti dall'art. 5 lett. c LCPubb, segnatamente l'adempimento degli obblighi verso le istituzioni sociali. L'aggiudicazione del lotto n. 8 va annullata già per questo motivo.","4. La ricorrente ha contestato tutte le valutazioni esperite dal committente in punto alla bontà delle offerte pervenutegli per i lotti n. 1 e 8, domandando in pratica una riduzione delle note attribuite ai deliberatari ed una rivalutazione dei propri punteggi.","4.1. Giusta l'art. 32 cpv. 1 LCPubb, il committente aggiudica la commessa a favore dell'offerta più vantaggiosa determinata sulla scorta di diversi criteri, quali il termine, la qualità, il prezzo, l'economicità, i costi di servizio, il servizio clientela, l'adeguatezza della prestazione, l'estetica, la compatibilità ambientale e il valore tecnico. I criteri di aggiudicazione, soggiunge l'articolo (cpv. 2), devono essere indicati nei documenti del bando, in ordine di importanza. Riallacciandosi a questa norma di legge, l'art. 10 cpv. 2 lett. k RLCPubb/CIAP ribadisce che i documenti di gara devono contenere i criteri e/o sottocriteri di aggiudicazione in ordine di importanza, con la relativa ponderazione e la scala e/o il metodo di valutazione.","L'esigenza di fissare preventivamente i criteri di aggiudicazione in ordine d'importanza discende soprattutto dal principio di trasparenza, che informa la procedura di aggiudicazione delle commesse pubbliche (art. 1 lett. a LCPubb). I criteri di aggiudicazione, scelti in funzione della natura e delle caratteristiche della commessa, devono essere indicati già in sede di pubblicazione del bando, allo scopo di predeterminare, secondo tale principio, il quadro all'interno del quale il committente si impegna ad esercitare il proprio apprezzamento ai fini della delibera. Attraverso la predeterminazione di tali criteri viene invero limitata, se non esclusa, la libertà del committente di valutare le offerte pervenutegli secondo parametri elaborati a posteriori nell'ottica di giustificare una determinata scelta (DTF 125 II 86 consid. 7c pag. 100 segg.).","Sempre nel quadro della preventiva definizione dei criteri di aggiudicazione, il committente deve di principio indicare almeno sommariamente anche il metodo che intende applicare per valutare concretamente le offerte. Diversamente, lasciando al committente la più ampia libertà di scegliere il metodo di valutazione dei singoli criteri di aggiudicazione soltanto dopo l'apertura delle offerte, può essere disatteso il principio di trasparenza, che l'obbligo di predeterminare questi parametri assieme ai fattori di ponderazione intende invece salvaguardare (STA 52.2009.195 del 7 settembre 2009). Resta inteso che scelto ed annunciato un determinato metodo di valutazione, per non incorrere in una violazione del principio della parità di trattamento tra concorrenti il committente lo deve applicare in modo uniforme a tutte le offerte.","4.2. Il ricorso al Tribunale cantonale amministrativo è proponibile contro la violazione del diritto (art. 61 cpv. 1 LPamm). Costituisce in particolare violazione del diritto l'errata o la mancata applicazione di una norma stabilita dalla legge o risultante implicitamente da essa, l'apprezzamento giuridico erroneo di un fatto, l'eccesso o l'abuso di potere e la violazione di una norma essenziale di procedura (art. 61 cpv. 2 LPamm).","Il controllo dell'apprezzamento da parte di questo Tribunale non è quindi illimitato, ma circoscritto alla verifica che l'autorità decidente non abbia travalicato i limiti del potere discrezionale riservatole dalla legge o l'abbia esercitato in spregio dei principi generali del diritto. L'autorità di ricorso deve in particolare evitare di sostituire il proprio apprezzamento a quello della precedente istanza, limitandosi a censurare quelle decisioni che integrano gli estremi di una violazione del diritto sotto il profilo dell'eccesso o dell'abuso di potere. Ipotesi, quest'ultima, che si verifica unicamente nei casi in cui la decisione appare insostenibile, siccome priva di giustificazioni oggettive, fondata su considerazioni estranee o altrimenti lesiva dei principi fondamentali del diritto, segnatamente di quelli riferiti alla parità di trattamento o all'adeguatezza (cfr. Ulrich Häfelin/Georg Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. ed., Zurigo 2002, n. 463; Marco Borghi/Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, ad art. 61 LPamm, n. 2d; Adelio Scolari, Diritto amministrativo, parte generale, 2 ed., Bellinzona 2002, n. 407 segg.; DTF 104 Ia 206; RDAT I-1994 n. 34).","4.3. In concreto, il committente ha suddiviso la commessa in 9 lotti, annunciando che sarebbero stati aggiudicati separatamente. In pratica, ha dunque instaurato una procedura concorsuale per nove commesse aventi per oggetto uno stesso servizio da prestare in zone geografiche diverse. Per ogni lotto il municipio di _ ha messo a disposizione dei concorrenti un apposito modulo d'offerta, con dei costi già fissati dai quali era unicamente possibile dedurre uno sconto percentuale. Al prezzo netto sarebbe poi stata assegnata la nota risultante dall'applicazione dello specifico metodo matematico esposto nel capitolato.","Per valutare i criteri \"parco veicoli/personale\", \"esperienza\" ed \"apprendisti\", il committente ha chiesto ai concorrenti informazioni riferite genericamente alla loro struttura ed attività. Gli offerenti dovevano infatti produrre una dichiarazione riguardante l'effettivo del personale impiegato, l'elenco dei mezzi disponibili e le loro caratteristiche tecniche, nonché l'elenco dei servizi eseguiti negli ultimi 4 anni e degli apprendisti avuti tra il 2004 e il 2009. Questa impostazione del capitolato, unitamente all'avvertenza che in caso di aggiudicazione di più lotti l'appaltatore avrebbe dovuto dimostrare di avere il personale e i mezzi necessari per l'adempimento dei mandati e che in caso di rinuncia di uno o più lotti l'assegnazione del mandato sarebbe stata attribuita al secondo classificato per il lotto di riferimento e così via a scalare, imponeva chiaramente che nel contesto di ogni lotto la valutazione di taluni criteri, \"parco veicoli\" e \"personale\" in particolare, venisse effettuata sulla scorta dei dati complessivi forniti dal concorrente. E questo per tutti coloro che avevano presentato un'offerta.","In realtà, il committente non avrebbe potuto agevolmente togliere e riattribuire commesse come prospettato nel capitolato (cifra 6 in fine), dato che l'aggiudicazione genera diritti e doveri in capo al deliberatario e può essere annullata unicamente facendo capo all'istituto della revoca (sul tema cfr. Jean-Baptiste Zufferey/ Jacques Dubey, Quid après l'adjudication?, Colloque marchés publics 04, supplément BR/DC, pag. 63 segg; DTF 129 I 410 consid. 3.4). Per valutare correttamente il criterio \"parco veicoli/personale\" il municipio avrebbe quindi fatto meglio a domandare ai concorrenti dati precisi e impegnativi correlati al singolo lotto ed alla possibilità di eseguire correttamente il lavoro in quell'ambito ben delimitato. Le prescrizioni di gara non sono state tuttavia impugnate, diventando così vincolanti tanto per i concorrenti quanto per il committente. D'altra parte, il caso ha voluto che tutti gli aggiudicatari di più lotti avessero mezzi e persone sufficienti per fornire il servizio loro attribuito, per cui non si è presentata la necessità di revocare eventuali delibere per l'incapacità del vincitore di eseguire il lavoro appaltato.","4.3.1. In ogni lotto, il criterio del prezzo è stato valutato rigorosamente in base al metodo di calcolo preannunciato nel capitolato. Questo procedimento di valutazione, in parte mutuato dalla nota formula matematica edita dall'ULSA, Centro di consulenza LCPubb, non è stato avversato da nessun concorrente al momento in cui è stato reso noto. Le generiche censure sollevate dalla ricorrente circa la nota che il committente ha assegnato al prezzo esposto dalla RI 1, dalla CO 2 e da CO 6 sono prive di qualsiasi fondamento.","4.3.2. Nella documentazione allegata alle sue offerte economiche per i lotti 1, 3, 4, 5 e 8 la ricorrente ha indicato di avere 18 veicoli e 16 autisti. CO 6, in lizza per i lotti 6 e 8, ha dichiarato di disporre di 4 automezzi e di 6 autisti, compreso sé stesso. Dal canto suo, la CO 2 (offerente per i lotti 1 e 2) ha annunciato 9 mezzi e 7 autisti.","Per il criterio \"parco veicoli e personale\", il committente ha assegnato loro le seguenti note:","lotto 1 _","RI 1 nota 5.50 (2 veicoli = nota 6; 3 autisti = nota 5)","CO 2 nota 5.00 (3 veicoli = nota 6; 2 autisti = nota 4)","lotto 8 _","RI 1 nota 5.50 (3 veicoli = nota 6; 3 autisti = nota 5)","CO 6 nota 6.00 (4 veicoli = nota 6; 5 autisti = nota 6)","Ancorché esaminata alla luce del limitato potere di cognizione di cui dispone questo Tribunale, la valutazione operata dal committente non può essere condivisa in quanto lesiva sia delle prescrizioni di gara che del principio della parità di trattamento e come tale insostenibile.","Per cominciare, il municipio non poteva fidarsi ciecamente delle informazioni ricevute dai concorrenti. Doveva verificarle in modo circostanziato, assumendo all'occorrenza documentazione di sostegno e ragguagli supplementari, atti in particolare a dimostrare l'effettiva sussistenza del personale asseritamente impiegato da ogni offerente. In effetti, ove sorgano contestazioni sulla valutazione di singoli criteri di aggiudicazione, spetta al committente, rispettivamente alla parte gravata dall'onere della prova, fornire all'autorità di ricorso gli elementi necessari per metterla in condizione di controllare la correttezza delle loro deduzioni. Orbene, alla luce del personale notificato da alcuni concorrenti, segnatamente da CO 6, un privato che al momento del concorso svolgeva a tempo pieno un'attività professionale dipendente, la stazione appaltante non poteva esimersi dall'appurare se dal profilo giuridico e fattuale tutti gli offerenti potevano veramente garantire la disponibilità degli autisti annunciati o potevano perlomeno rimediare ad eventuali carenze in questo campo facendo capo legittimamente ad un prestito di manodopera giusta l'art. 37 RLCPubb/CIAP.","In secondo luogo, il committente non poteva suddividere artificiosamente tra i vari lotti, a suo piacimento, i mezzi ed il personale indicati da taluni partecipanti alla gara. Doveva attenersi alle regole che aveva fissato e attribuire a tutti i concorrenti i punti predefiniti sulla scorta dei dati complessivi che essi avevano fornito, come accaduto per esempio con la CO 7, la quale ha annunciato 5 veicoli e 4 autisti ottenendo la nota 6 in tutti e nove i lotti ove ha concorso.","Le disattenzioni delle regole del concorso e le lacune sin qui esposte impongono l'annullamento delle due delibere impugnate e la retrocessione degli atti al committente affinché proceda a rivalutare secondo le prescrizioni del capitolato il parco veicoli e il personale della ricorrente e dell'aggiudicataria del lotto 1."}