Decision ID: d6ab7dbb-42b5-5213-9fea-508012ece36a
Year: 1998
Language: it
Court: TI_TRPI
Chamber: TI_TRPI_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: 

in fatto
a.
La signora _ è proprietaria del particellare no. _RFD di _.
b.
Nella seduta del 18 aprile 1996 il Consiglio comunale di _ ha adottato la revisione del Piano Regolatore, nell’ambito della quale sul particellare no. _di proprietà della signora _ è stato istituito un vincolo AP/EP per la realizzazione di un posteggio.
c.
Contro tale azzonamento è insorta davanti al Consiglio di Stato la proprietaria contestando il vincolo di parcheggio previsto sul suo mappale no. _. A suo dire con questa scelta pianificatoria il Comune ha violato precisi impegni con lei assunti in precedenza che prevedevano la cessione al Comune del mappale no _ per la realizzazione di posteggi, in cambio della sicura edificabilità del mappale no. _in questione. La signora _ ritiene inoltre che il vincolo di parcheggio imposto non risulta sorretto da un interesse pubblico preminente, rispettivamente viola il principio della proporzionalità e della parità di trattamento.
d.
Con risoluzione governativa _ottobre 1997, n°_, il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del PR, respingendo l’impugnativa della ricorrente. In particolare il Governo ha condiviso gli intendimenti comunali volti a limitare le percorrenze interne del nucleo impedendo la costruzione di posteggi privati e concentrando lo stazionamento di veicoli in punti strategici del territorio. Trovandosi il mappale della ricorrente lungo la strada di attraversamento principale del nucleo, l’istituzione del previsto vincolo appare quindi giustificata.
e.
Dissentendo da tale decisione, la signora _ insorge ora con argomenti analoghi davanti a questo Tribunale chiedendo l’annullamento del vincolo di posteggio al particellare no. _RFD _, con conseguente attribuzione dello stesso alla zona nucleo.
f.
Nelle loro osservazioni il Municipio di _ e il Consiglio di Stato chiedono la reiezione del gravame.
g.
In data 26 maggio 1998 è stato esperito un sopralluogo in contraddittorio all’occasione del quale le parti si sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande.
c o n s i d e r a t o

in diritto
1.
A norma dell’art. 38 LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al TPT entro 30 giorni dalla notificazione.
L’art. 38 LALPT legittima a ricorrere il comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b), e ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno di protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio di Stato (lett. c).
Ciò premesso, il ricorso, intimato nel termine di 30 giorni di cui all’art. 38 LALPT, é tempestivo. La legittimazione ricorsuale è data a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT.
2
. Il comune gode di autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e riferimenti).
L’autonomia non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b) LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT: “Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti”. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Il Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente insostenibile. Nella sua veste di autorità superiore di vigilanza esso veglia affinché la pianificazione comunale rispetti il diritto e segnatamente i principi pianificatori fondamentali enunciati dalla LPT, si conformi alla pianificazione cantonale, in particolare al Piano direttore (art. 6 LPT) e si armonizzi convenientemente con quella dei comuni vicini e regionale. Se il PR presentatogli per approvazione non risponde a questi requisiti o appare per altri versi insostenibile il Consiglio di Stato o lo rinvia sui punti difformi ordinando al Comune di procedere alle necessarie varianti oppure modifica il piano d'ufficio (art. 37 LALPT).
Di norma l'autonomia comunale vuole che si segua la prima via. L'approvazione del PR da parte del Consiglio di Stato quale autorità superiore di vigilanza non muta, malgrado l'effetto costitutivo di cui è munita, la natura del piano che è e rimane di diritto comunale. L'autorità di approvazione non può attraverso una modifica d'ufficio del PR sostituirsi al comune nell'ambito delle sue competenze, statuendo in suo luogo e vece contro la sua volontà, eludendo il processo di formazione democratica della volontà comunale: "nell'ambito della procedura approvativa il governo è unicamente autorizzato a decidere ev. modifiche del PR se il loro contenuto è chiaramente definibile e la modifica serve a emendare carenze o errori pianificatori evidenti " (DTF 111 Ia 69-70, consid. 3d, rilievo nostro). Così quando la soluzione può essere una sola, senza possibili alternative (A. Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, in Rep. 1991, pag. 45 seg., in part. pag. 55).
Quanto al Tribunale della pianificazione del territorio non dispone, contrariamente al Consiglio di Stato, del sindacato d’opportunità (tranne, in applicazione dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una modifica d’ufficio del PR). Il ricorso è infatti proponibile solo contro la violazione del diritto (in particolare contro l'errata o mancata applicazione di una norma stabilita dalla legge o risultante implicitamente da essa, l'apprezzamento giuridico erroneo di un fatto, l'eccesso o l'abuso di potere, la violazione di una norma essenziale di procedura) e contro l’accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3 LALPT).
3
. Come già rilevato in ingresso la ricorrente censura l’imposizione del vincolo parcheggio al suo particellare no _, sia perché a suo dire il Municipio di _ l’avrebbe indotta a vendere la part. no. _,pure di sua proprietà, per la realizzazione del previsto posteggio, garantendogli in compenso l’edificabilità del mappale no _, sia in quanto questo vincolo non risulta sorretto da un interesse pubblico predominante, ma è in contrasto con i principi della proporzionalità e della parità di trattamento.
3.1
Affinché ci si possa appellare con successo al beneficio della protezione della buona fede, occorre che siano adempiute cumulativamente precise condizioni. Ossia un’errata informazione è vincolante per un’autorità amministrativa solo se rilasciata, in una precisa situazione ad una ben determinata persona, da un organo competente (o perlomeno ritenuto tale dal cittadino) e se il destinatario, non potendo riconoscere l’erroneità di questa assicurazione, ha intrapreso delle disposizioni in tal senso, dalle quali non può più retrocedere senza subire un danno.
Oltre a ciò è pure necessario che dalla comunicazione della promessa non sia intervenuta nessuna modifica dell’ordinamento giuridico (cfr. DTF 117 Ia 412 c.3; DTF 116 Ib 187 c. 3c); DTF 115 Ia 18 c. 4a e riferimenti), nel qual caso il destinatario non si può prevalere della buona fede.
Ad ogni modo, anche nell’eventualità che dovessero essere adempiuti tutti questi requisiti, il successo dell’appello alla buona fede non é ancora scontato. E’ infatti ancora necessaria una ponderazione tra l’interesse ad una corretta applicazione del diritto e l’interesse alla salvaguardia della buona fede. Se il primo dovesse predominare sul secondo la rivendicazione non può venir accolta.
Nella fattispecie in esame, non risulta che le autorità competenti in materia pianificatoria, ossia il legislativo comunale rispettivamente l’esecutivo cantonale, abbiano espressamente promesso alla ricorrente l’edificabilità del particellare no. _.
Dai documenti dell’incarto risulta che a più riprese la ricorrente, o per essa il suo rappresentante legale, rispettivamente il suo architetto, si sono rivolti al Municipio di _ per chiedere informazioni circa l’edificabilità, nonché i parametri edificatori del particellare no. _. A parte l’affermazione del legale dell’insorgente contenuta nello scritto inviatole il 9 dicembre 1993 e prodotto agli atti quale Doc. F, secondo cui il Vice sindaco avrebbe espressamente confermato l’edificabilità del fondo in questione, dall’incarto non risulta nessuna prova concreta su una promessa formale circa la destinazione pianificatoria del mappale no. _da parte dell’organo competente in materia, ossia il legislativo comunale. È evidente che eventuali semplici assicurazioni, esplicite o per atti concludenti, di membri del municipio o funzionari non possono apportare alcun elemento utile alla tesi della buona fede. Quindi in concreto si può dire che manca il presupposto fondamentale della competenza dell’organo sulla base delle cui assicurazioni il cittadino abbia assunto, senza potersi rendere conto della loro infondatezza, provvedimenti non più reversibili.
La censura relativa alla violazione del principio della buona fede non può quindi venir accolta.
Eventuali spese affrontate inutilmente dalla ricorrente per colpa dell’ente pubblico potranno se del caso far sorgere a capo della prima il diritto a risarcimento del danno (il tema esula però dalla competenza di questo tribunale).
3.2
Circa la legittimità del vincolo per la realizzazione di un parcheggio al mappale no. _va rilevato quanto segue.
Per prassi costante del Tribunale federale una restrizione di diritto pubblico della proprietà è compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 22ter Cost. solo se si fonda su di una base legale (che deve essere chiara ed esplicita quando la limitazione è particolarmente grave, cfr. DTF 114 Ia 117, consid. 3), è giustificata da un interesse pubblico preponderante, rispetta il principio della proporzionalità, non viola la garanzia della proprietà quale istituto e dà luogo a piena indennità ove equivalga ad una espropriazione (DTF 115 Ia 29 consid. 4; 114 Ia 249 consid. 5a; 114 Ia 337 consid. 2; 113 Ia 364 consid. 2).
Nella fattispecie il problema della violazione della garanzia della proprietà quale istituto non si pone. I problemi espropriativi esulano invece da questa procedura.
3.2.1.
Ai sensi dell’art. 26 LALPT il PR si compone di un rapporto di pianificazione, di rappresentazioni grafiche, di norme di attuazione e di un programma di realizzazione.
Le rappresentazioni grafiche comprendono (art. 28 LALPT) i piani del paesaggio, delle zone, del traffico, delle attrezzature e costruzioni di interesse pubblico e il piano indicativo dei servizi pubblici. In particolare esse fissano la rete delle vie di comunicazione per i mezzi di trasporto pubblici e privati con la precisazione delle linee di arretramento, le vie ciclabili e pedonali, i sentieri e i
posteggi pubblici
(art. 28 cpv. 2 lett. p LALPT).
Il vincolo in contestazione dispone pertanto di una base legale chiara ed esplicita.
3.2.2.
Per quel che concerne l’interesse pubblico va rilevato quanto segue. Dal Rapporto di pianificazione del Piano regolatore si evince che il fabbisogno di aree di posteggio pubblico del territorio di _ è legato essenzialmente alle attività e alle residenze del nucleo. Infatti oltre all’impossibilità tecnica, per molti privati, di realizzare i propri posteggi in questa zona, sussiste la necessità di disporre di nuove aree di parcheggio, visto e considerato che il nuovo obbiettivo pianificatorio del PR di _ per il nucleo è quello di rivitalizzarlo promovendolo quale spazio per nuovi insediamenti abitativi e fulcro di vita sociale. Il tutto però cercando di limitare il traffico veicolare nel suo interno e ciò con l’introduzione della pedonalizzazione.
Lo scopo perseguito volto a liberare le strette stradine e le piccole aree libere del nucleo dall’ingombrante presenza di veicoli posteggiati e di prevenire la disordinata realizzazione di posteggi privati in zone sensibili come sono quelle dei vecchi nuclei dei paesi, risponde sicuramente ad un giustificato e riconosciuto interesse pubblico.
3.2.3.
Resta quindi da esaminare la questione a sapere se il vincolo rispetti il principio della proporzionalità e segnatamente se il mezzo adottato è il meno incisivo fra quelli possibili, è idoneo a conseguire lo scopo di interesse pubblico prefisso e se sussiste un rapporto ragionevole tra il risultato da raggiungere e la restrizione della proprietà necessaria al suo conseguimento (DTF 111 Ia 98, 113 Ia 137).
La ricorrente nega l’idoneità e l’adeguatezza della scelta pianificatoria all’esame. Questa censura non può però essere seguita.
Dagli atti dell’incarto risulta che l’area scelta per l’infrastruttura risponde in modo ottimale alle necessità concrete. Questa ubicazione si presta infatti nel migliore dei modi alla realizzazione di un posteggio per gli abitanti del nucleo venendosi a trovare proprio sull’asse stradale principale che collega la strada cantonale con la rete delle stradine del nucleo, rispettivamente con le strade forestali dei monti. Essa presenta il vantaggio di essere molto vicina alle abitazioni del nucleo (é infatti noto che un’infrastruttura troppo discosta non sarebbe utilizzata dai potenziali fruitori), senza generare traffico nelle strette strade interne di quest’ultimo e senza svilirne la qualità urbanistica.
Neppure la proporzionalità in senso stretto, ossia la sussistenza di un rapporto ragionevole tra l’interesse pubblico a conseguire lo scopo e il sacrificio che ne deriva al privato, può essere in concreto negata. Si osserva infatti che la ricorrente medesima potrà beneficiare di quest’opera essendo anch’essa proprietaria di un importante edificio sito nel nucleo che a tutt’oggi non ha ancora risolto il problema del posteggio delle vetture degli abitanti.
Si deve quindi concludere che il pur comprensibile sacrificio che ne deriva con ciò alla proprietaria deve, nella presente fattispecie, cedere il passo al preminente interesse pubblico volto alla realizzazione del posteggio pubblico in esame.
Per i predetti motivi si può senz’altro concludere che la misura pianificatoria all’esame rispetta il principio della proporzionalità; la soluzione consacrata dal PR appare senz’altro logica e sostenibile, e merita conferma anche in questa sede.
4.
Priva di fondamento é infine l’invocata disparità di trattamento.
A questo proposito si rammenta, preliminarmente, che in ambito pianificatorio il principio di uguaglianza svolge un ruolo attenuato e deve essere valutato con prudenza. E' quindi possibile che fondi dalle caratteristiche affini e in posizioni analoghe siano trattati in modo diverso in quanto a destinazione e facoltà edificatorie. Occorre tuttavia che la pianificazione sia oggettivamente difendibile, vale a dire che non sia arbitraria. La massima costituzionale di uguaglianza coincide in materia con il divieto dell'arbitrio: una misura pianificatoria è così insostenibile quando la discriminazione che tocca il singolo immobile contraddice ogni ragionevole intento o allorché l'operato dell'autorità obbedisce a riflessioni inaccettabili, manifestamente estranee al problema (DTF 111 Ia 100 consid. 3, 107 Ib 339 consid. 4a, 103 Ia 257 consid. 4 e citazioni).
Simili circostanze non si verificano però nel caso all'esame.
A questo Tribunale non risulta infatti che la scelta della autorità comunali di realizzare sul fondo della ricorrente il posteggio pubblico sia stata determinata da criteri discriminatori, manifestamente insostenibili o, peggio ancora, arbitrari.
Dall’incarto risulta che fra le possibili aree da adibire a posteggio, quella prescelta risulta essere quella che meglio risponde ai concreti bisogni; le motivazioni addotte a suffragio di questa scelta, inerenti soprattutto alla sua posizione nel contesto del nucleo, sono più che valide e convincenti, e meritano quindi piena riconferma in questa sede.
5.
Stando così le cose, il ricorso deve essere respinto.
Tassa di giudizio e spese seguono la soccombenza.