Decision ID: 21af69c7-955a-54be-9347-31bd52a53fa6
Year: 1997
Language: it
Court: TI_TRPI
Chamber: TI_TRPI_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: 

in fatto
a.
I signori _, _, _ _ e la signora _ _ sono proprietari della particella no. _RFD di _, ubicata in località _ di _ nella porzione di territorio tra l’autostrada nazionale (a ovest), il fiume _ (a est) e la _ del _ (a sud).
b.
Con messaggio del 11 febbraio 1993 il Municipio di _ ha sottoposto il progetto di revisione del PR al Consiglio Comunale che ne ha deciso l’adozione nelle sedute del 5 e 26 aprile 1993.
Tale piano prevedeva l’attribuzione di parte del fondo no. _alla zona agricola (all’incirca 7’650 mq) e di parte alla zona industriale (all’incirca 8’700 mq.).
c.
Contro il mancato integrale inserimento del mappale no. _in zona industriale, i proprietari signori _ e signora _ sono insorti in data 27 agosto 1993 davanti al Consiglio di Stato contestando l’azzonamento previsto. A loro dire la creazione di una piccola zona agricola in questo punto è priva di qualsiasi rapporto funzionale con la zona agricola vera e propria, viola quindi i più elementari principi pianificatori della LPT e risulta pertanto arbitraria. Essi hanno pure censurato la mancata adozione di un piano del traffico. Di conseguenza essi hanno chiesto che non venga concessa l’approvazione del Piano Regolatore e subordinatamente che la particella no _venga assegnata interamente alla zona industriale.
d.
Con decisione 13 dicembre 1994 il Consiglio di Stato ha approvato il PR e respinto integralmente il ricorso interposto dai signori _ e dalla signora _. In particolare l’autorità governativa ha confermato l’assegnazione di parte del fondo no. _alla zona agricola, mentre ha sospeso l’approvazione della zona industriale prevista sull’altra parte del mappale in attesa che vengano definite le esatte modalità di compensazione ai sensi degli art. 8-13 della Ltagr. per la diminuzione del territorio agricolo.
Essa ha per finire rilevato come l’attuale proposta di PR è coerente con l’azzonamento previsto per il comparto a nord-est (a destra del fiume _) e quindi rispettosa del concetto urbanistico-pianificatorio del luogo.
e.
Dissentendo da tale decisione i ricorrenti sono nuovamente insorti, in data 26 gennaio 1995, dinanzi al TPT riproponendo, in sostanza le medesime censure del ricorso di primo grado.
Essi ribadiscono l’assenza di un piano del traffico, come pure di un nesso tra la prospettata attribuzione di parte del fondo alla zona agricola e i contenuti urbanistici ,peraltro ancora da definire in modo preciso, del luogo. In conclusione chiedono quindi l’integrale assegnazione del particellare no. _alla zona industriale.
f.
Nelle sue osservazioni del 10 marzo 1995 al ricorso il Municipio di _ ha evidenziato innanzitutto come il fondo no. _non è mai stato edificabile (il PR del ‘72 lo includeva di fatto in zona agricola, allora definita come zona residua). Di conseguenza l’esecutivo comunale ritiene che l’intero fondo non può essere trasformato da inedificabile in edificabile finché non possa essere ragionevolmente escluso un utilizzo di almeno una parte di esso per le necessità viarie fondamentali del Comune. Sciolte le pregiudiziali viarie, nulla a suo dire si opporrebbe all’inclusione dell’intero fondo no. _ in zona industriale, ad eccezione del caso in cui interessi pubblici superiori, volti alla salvaguardia del territorio agricolo, vi si oppongano.
Dal canto suo il Governo, con risposta del 18 aprile 1996, rileva come vista l’incertezza della pianificazione regionale esistente sulla destinazione d’uso di quest’area (concetto di sviluppo del _ di _ e del _ dei trasporti del _), sarebbe stato opportuno non modificare il PR ma lasciare tutto il fondo in esame in zona agricola.
g.
In data 12 giugno 1996 è stato esperito un sopralluogo in contraddittorio all’occasione del quale il rappresentante della Sezione di pianificazione urbanistica si è impegnato a presentare delle osservazioni aggiuntive in merito alla situazione pianificatoria del comparto in esame, osservazioni inoltrate in data 9 settembre 1996 e sulle quali i ricorrenti hanno preso posizione con scritto di data 4 ottobre 1996. Sul loro contenuto si dirà, se del caso, nei considerandi di diritto.
h.
Con decisione no. _del 9 luglio 1996 il Consiglio di Stato ha definitivamente approvato la zona industriale prevista in località _ di _ dietro l’obbligo per il Comune del pagamento di un compenso pecuniario di Fr. 192’857.-- da versare entro nove mesi dalla crescita in giudicato della risoluzione. Contro questa decisione il Comune di _ ha interposto ricorso in data 23 agosto 1996.
c o n s i d e r a t o,

in diritto
1.
A norma dell’art. 38 LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al TPT entro 30 giorni dalla notificazione.
L’art. 38 LALPT legittima a ricorrere il comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b), e ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno di protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio di Stato (lett. c, modificata dal 15.3.1995).
Il disposto va interpretato alla luce dell’art. 33 cpv. 3 lett. a LPT che impone al diritto cantonale di garantire la legittimazione a ricorrere almeno nella stessa misura di quella prevista per il ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale.
Ciò premesso, il ricorso, intimato nel termine di 30 giorni di cui all’art. 38 LALPT, é tempestivo. La legittimazione ricorsuale è data a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT.
2.
Il comune gode di autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e riferimenti).
L’autonomia non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b) LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT: “Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti”. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Il Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente insostenibile. Nella sua veste di autorità superiore di vigilanza esso veglia affinché la pianificazione comunale rispetti il diritto e segnatamente i principi pianificatori fondamentali enunciati dalla LPT, si conformi alla pianificazione cantonale, in particolare al Piano direttore (art. 6 LPT) e si armonizzi convenientemente con quella dei comuni vicini e regionale. Se il PR presentatogli per approvazione non risponde a questi requisiti o appare per altri versi insostenibile il Consiglio di Stato o lo rinvia sui punti difformi ordinando al Comune di procedere alle necessarie varianti oppure modifica il piano d'ufficio (art. 37 LALPT).
Di norma l'autonomia comunale vuole che si segua la prima via. L'approvazione del PR da parte del Consiglio di Stato quale autorità superiore di vigilanza non muta, malgrado l'effetto costitutivo di cui è munita, la natura del piano che è e rimane di diritto comunale. L'autorità di approvazione non può attraverso una modifica d'ufficio del PR sostituirsi al comune nell'ambito delle sue competenze, statuendo in suo luogo e vece contro la sua volontà, eludendo il processo di formazione democratica della volontà comunale: "nell'ambito della procedura approvativa il governo è unicamente autorizzato a decidere ev. modifiche del PR se il loro contenuto è chiaramente definibile e la modifica serve a emendare carenze o errori pianificatori evidenti " (DTF 111 Ia 69-70, consid. 3d, rilievo nostro). Così quando la soluzione può essere una sola, senza possibili alternative (A. Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, in Rep. 1991, pag. 45 seg., in part. pag. 55).
Quanto al Tribunale della pianificazione del territorio non dispone, contrariamente al Consiglio di Stato, del sindacato d’opportunità,( tranne, in applicazione dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una modifica d’ufficio del PR). Il ricorso è infatti proponibile solo contro la violazione del diritto (in particolare contro l'errata o mancata applicazione di una norma stabilita dalla legge o risultante implicitamente da essa, l'apprezzamento giuridico erroneo di un fatto, l'eccesso o l'abuso di potere, la violazione di una norma essenziale di procedura) e contro l’accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3 LALPT).
3.
Scopo essenziale della pianificazione è di “assicurare una funzionale utilizzazione del suolo e una razionale abitabilità del territorio” (art. 22 quater Cost.).
La LPT riprende e sviluppa tale postulato. Secondo l’art. 1 LPT il suolo dev’essere utilizzato con misura, l’insediamento ordinato in vista di uno sviluppo armonioso del paese. A questo scopo la pianificazione deve tener conto delle condizioni naturali, dei bisogni della popolazione e dell’economia. Deve proteggere le basi naturali della vita, come il suolo, l’aria, l’acqua, il bosco e il paesaggio. Deve garantire la difesa nazionale. Giusta l’art. 3 LPT il paesaggio va tutelato sia mantenendo sufficienti superfici coltive per l’agricoltura, sia integrando in esso gli insediamenti, conservando i siti naturali e gli spazi ricreativi, permettendo al bosco di adempiere le sue funzioni. Gli insediamenti vanno strutturati secondo i bisogni della popolazione e limitati nella loro estensione. Si dovrà aver cura di preservare l’abitato da immissioni nocive e moleste, di inserire molti spazi verdi e alberati, di creare vie pedonali e ciclabili. Si tratta di esigenze spesse volte contrastanti, di una realtà troppo complessa per poter essere gestita con formule riduttivamente rigide e schematiche. In realtà, solo un’attenta ponderazione dei molteplici e contrastanti interessi in giuoco consente di comporre in modo ottimale i conflitti tra le diverse utilizzazioni del territorio, al fine di consentire un insediamento equilibrato, dallo sviluppo armonioso, che rispetti la natura e più specificamente l’ambiente, rispondendo in modo diversificato ai bisogni e alle aspirazioni della popolazione (cfr. DTF 117 Ia 432 consid. 4b, 115 Ia 339 consid. 5, 113 Ia 461 consid. 5a).
4.
Secondo l’art. 24 LALPT, il piano regolatore è lo strumento di programmazione delle attività d’incidenza territoriale a livello comunale e ha per scopo di organizzare e disciplinare tali attività in funzione dei bisogni di sviluppo per i prossimi quindici anni, tenuto conto della capacità finanziaria del Comune.
A norma dell’art 26 LALPT il piano regolatore si compone di un rapporto di pianificazione, di rappresentazioni grafiche, di norme di attuazione e di un programma di realizzazione. Le rappresentazioni grafiche comprendono, di regola, i seguenti documenti: piano del paesaggio, piano delle zone, piano del traffico, piano delle attrezzature e costruzioni di interesse pubblico, piano indicativo dei servizi pubblici (art. 28 cpv. 2 LALPT).
L'art. 28, cpv. 2, lett. p LALPT precisa inoltre che le rappresentazioni grafiche di PR fissano in particolare la rete delle vie di comunicazione per i mezzi di trasporto pubblici e privati, con la precisazione delle linee di arretramento, le vie ciclabili e pedonali, i sentieri e i posteggi pubblici.
Come già rilevato nei fatti i ricorrente censura la mancanza nella versione del PR 93 di _ di una tale regolamentazione.
Dalla documentazione agli atti risulta in effetti che l’ultimo progetto di revisione di PR presentato dal Comune di _ è privo di un piano del traffico vero e proprio. All’art 3 cpv. 2 delle norme di attuazione del PR 93 si evince comunque che i vincoli viari di cui al vecchio PR del 1972 restano transitoriamente in vigore. Ciò significa che ai problemi del traffico in concreto verificabili si può per ora trovare soluzione facendo riferimento alla vecchia regolamentazione pianificatoria. Vero è che mentre l’intero assetto territoriale con i relativi azzonamenti è stato revisionato, l’ordinamento del traffico è rimasto immutato.
Dall’incarto risulta che questa particolare situazione è principalmente da ricondurre all’importanza regionale e cantonale che l’assetto viario di _ presenta. L’ubicazione del comune impone infatti un adeguamento del traffico locale al sistema viario regionale che però a tutt’oggi non ha ancora trovato le giuste e definitive soluzioni ad alcuni rilevanti problemi. Al proposito sia il Municipio che il Governo fanno in particolare riferimento alla questione dei semisvincoli autostradali previsti all’altezza di _, alle incognite legate alla nuova trasversale ferroviaria alpina, nonché al collegamento viario del locarnese con la _.
Stabilire un piano viario definitivo prima che queste questioni d’ordine superiore vengano risolte, sarebbe effettivamente un’operazione poco coerente. Pertanto, ritenuto che i vecchi vincoli viari non sembrano essere in sostanziale conflitto con il nuovo concetto urbanistico di _ e che l’adozione di un nuovo PR ha permesso d’introdurre l’ormai da tempo richiesto e necessario adattamento dei parametri urbanistici delle zone edificabili, la soluzione in concreto scelta dal Comune e avallata dal Consiglio di Stato risulta rispondente all’interesse pubblico e quindi giustificata.
L’impugnativa dei ricorrenti su questo punto non merita pertanto conferma.
5.
In merito alla censura dei ricorrenti sul parziale inserimento del mappale no. _in zona agricola va rilevato quanto segue.
Ai sensi dell’art. 16 LPT le zone agricole comprendono i terreni idonei all’utilizzazione agricola o all’orticoltura e i terreni che, nell’interesse generale, devono essere utilizzati dall’agricoltura, con l’avvertenza che, per quanto possibile, devono essere delimitate ampie superfici contigue.
Va tenuto presente che i terreni agricoli hanno subito una drastica amputazione negli anni addietro, il che rende particolarmente importante ed attuale la salvaguardia di quelli superstiti e ciò per tutta una serie di motivi, che vanno dalle necessità dell’agricoltura stessa, all’esigenza di assicurare l’approvvigionamento alimentare del paese in caso di grave crisi, alla riserva di aree impregiudicate per le prossime generazioni e infine alla protezione del paesaggio.
Come rileva il Tribunale federale, le finalità della zona agricola sono molteplici: travalicano l’ambito meramente agricolo per invadere la politica dell’alloggio, del mercato immobiliare, della protezione dell’ambiente, ecc. La zona agricola è l’antagonista per eccellenza della zona edificabile di cui è chiamata a contrastare l’invadenza. In questa funzione deve mantenere libere anche aree mediocremente idonee all’agricoltura ma meritevoli per altre considerazioni di essere conservate.
Nel caso in esame il mantenimento di parte del particellare no. _in zona agricola trova, a mente di questo Tribunale, già per questi motivi una sua giustificazione pianificatoria. L’esame degli atti processuali hanno in effetti permesso di evidenziare che benché questo fondo confini su un lato con la parte della zona industriale posta a sud del paese, e su un altro con una zona per attrezzature pubbliche, esso ha in definitiva sempre fatto parte di un vasto comprensorio di notevole pregio agricolo che il Piano Direttore ha assegnato alle superfici per l’avvicendamento colturale (SAC), che compone in pratica l’intero _ di _. Ora giusta la Legge cantonale sulla conservazione del territorio agricolo (LTAgr), creata con il preciso intento di salvaguardare il più possibile le aree agricole che negli ultimi decenni in Ticino hanno registrato una drastica diminuzione, i Comuni sono tenuti ad assegnare alla zona agricola dei loro PR il territorio agricolo cantonale rappresentato graficamente nel PD (art. 4 cpv. 1), del quale fanno pure parte, come precisato nell’art. 5 lett. a della medesima legge, le superfici SAC. Ne risulta che un diverso azzonamento di questi comparti è possibile solo per motivi di ordine pianificatorio particolarmente importanti, ovvero per reali bisogni che non permettono un diverso azzonamento.
Nella fattispecie dagli atti dell’incarto, rispettivamente dalla relazione tecnico economica del pianificatore, non risultano dati concreti comprovanti un’effettiva e reale necessità di sedimi industriali nel Comune. Soprattutto non risulta che il sedime all’esame rappresenti veramente l’unica zona, sull’intero territorio comunale, ancora disponibile per l’insediamento d’infrastrutture industriali o artigianali. Come desumibile dal bilancio delle superfici insediative e della contenibilità teorica riportato a pagina 15 della relazione, risulta ancora disponibile per attività artigianali-industriali il 30% della superficie edificabile netta della zona _, il 20% della zona I Nord e il 30% della zona I Sud per un totale di 116’132 mq di superficie edificabile netta. Ciò significa che non sussiste in realtà un’effettiva esigenza di potenziamento della zona industriale. Anzi sarebbe semmai più corretto chiedersi se l’attribuzione alla zona industriale dell’altra parte del fondo no _, formata da circa 8’700 mq di terreno, risulta compatibile con i principi pianificatori in concreto applicabili.
Al proposito va posta mente al fatto che la sua creazione ha generato l’obbligo per il Comune di procedere ad un compenso pecuniario come risarcimento dell’intervenuta diminuzione di terreno agricolo pregiato. Aggiungere quindi altro terreno industriale non farebbe che aumentare questo controverso onere finanziario, dato che un compenso reale non sembrerebbe in concreto attuabile.
Del resto va rilevato che questo fondo è sempre stato inserito in zona agricola (prima denominata erroneamente zona residua).
Sussiste quindi ancor meno per le autorità pianificatrici l’obbligo d’azzonarlo come richiesto dai ricorrenti, ossia in zona industriale o in zona per attrezzature pubbliche in vista di un suo futuro utilizzo per necessità viarie d’importanza cantonale, regionale o comunale. Qualora i paventati intendimenti circa la destinazione di questo fondo saranno chiariti e concretizzati, il Comune dovrà se del caso procedere all’adozione di una variante di PR, magari proprio nel senso richiesto dai ricorrenti. Per il momento, date le incertezze esistenti sulla sua possibile utilizzazione, a mente di questo Tribunale sarebbe perlomeno improvvido procedere ad un’ulteriore sottrazione di terreno pregiato alla zona agricola, in special modo se si considera, come detto, che non esiste la necessità di far capo a quest’area per assicurare un adeguato insediamento industriale giacché basta ampiamente a questo scopo la ricettività delle rimanenti aree approvate dal Consiglio di Stato.
Ne risulta che la decisione del Consiglio di Stato volta alla tutela di quest’area di terreno agricolo pregiato, oltretutto pianeggiante e libero da costruzioni, merita di essere confermata.
Va pertanto concluso che l’interesse pubblico volto da un lato ad un uso parsimonioso del suolo e dall’altro alla tutela del paesaggio attraverso il mantenimento di sufficienti superfici coltive idonee all’agricoltura, è in concreto sicuramente preminente rispetto all’interesse dei ricorrenti a poter disporre del proprio fondo a scopo industriale.
6.
Tassa di giudizio e spese seguono la soccombenza.