Decision ID: 81c4927c-7767-52ae-b7fb-44389fb033ac
Year: 2010
Language: de
Court: SG_VG
Chamber: SG_VG_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

hat das Verwaltungsgericht festgestellt:
A./ Die Politische Gemeinde Mörschwil ist seit Februar 2001 Eigentümerin des im
Dorfzentrum gelegenen Grundstücks Nr. 729, das mit der Liegenschaft Freihof, Assek.-
Nr. 69, (in der Folge: Freihof) überbaut ist und eine Fläche von 687 m aufweist. Nach
dem Zonenplan der Politischen Gemeinde Mörschwil vom 11. Juli 2005 ist die Parzelle
der Kernzone 3 zugewiesen. Gemäss kommunaler Schutzverordnung vom 15. Juli
2005 (in der Folge: SchutzVO) liegt der Freihof im Bereich des geschützten Ortsbilds
"Dorf Mörschwil". Als Einzelobjekt ist er nicht geschützt.
Der Freihof stammt wahrscheinlich aus dem frühen 18. Jahrhundert und wurde
ursprünglich als Wohnhaus und später als gastwirtschaftlicher Betrieb genutzt. Im Jahr
1838 wurde eine Brauerei eingebaut, welche im Jahr 1882 in ein anderes Gebäude
verlegt wurde. Im Jahr 1930 wurde das Haus von der Gebäudeversicherung als
"Wohnhaus mit Theater und Tanzsaal" qualifiziert (Gebäudeversicherung des Kantons
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St. Gallen, Lagerbücher im Staatsarchiv). Seit den frühen 1990-er Jahren bis Ende des
Jahres 2006 diente das Gebäude als Asylunterkunft. Seither steht es leer.
B./ Am 29. April 2003 verfassten Arnold Flammer, dipl. Arch. ETH/SIA, und Fredy
Lorenz, Grünenfelder + Lorenz AG, dipl. Bauingenieure ETH/SIA, im Auftrag des
Gemeinderats Mörschwil eine Beurteilung des Freihofs bezüglich Ortsbild,
Fassadengestaltung, Bausubstanz, Alter und Struktur, geschichtlicher Bedeutung und
früherer Nutzung sowie im Hinblick auf Statik, baulichen Zustand, Umbaufähigkeit und
Umbaukosten (in der Folge: Gutachten Flammer).
Im Amtsbericht 2005 informierte der Gemeinderat Mörschwil die Bevölkerung über die
Ergebnisse einer Umfrage der Arbeitsgruppe "freihof - kultur im dorf". Danach ist eine
ausschliesslich kulturelle Nutzung des Freihofs politisch kaum durchsetzbar. Die
Bürgerversammlung vom 27. März 2006 hiess einen Kredit von Fr. 40'000.-- gut, der
dazu dienen sollte, die Vor- und Nachteile der Varianten Sanierung des Gebäudes,
Abbruch des Gebäudes mit adäquatem Wiederaufbau und Abbruch des Gebäudes mit
anschliessender Gestaltung eines Platzes zu ermitteln.
Am 8. November 2006 führte der Gemeinderat Mörschwil einen Informationsabend
durch, um der Bevölkerung die Geschichte des Freihofs und eine Studie des
Architekturbüros Bollhalder & Eberle AG (Gewinnerin des Studienauftrags "Alti
Moschti") zu erläutern. Im Amtsbericht 2006 informierte der Gemeinderat ebenfalls
über die Studie und führte aus, warum der Abbruch der Liegenschaft und die
Gestaltung eines Platzes aus seiner Sicht zu einer Aufwertung des Dorfkerns führen
würden. Am 26. März 2007 stimmte die Bürgerversammlung der Erteilung eines Kredits
von Fr. 400'000.-- für den Abbruch der Liegenschaft Freihof im Dorfzentrum sowie für
die anschliessende Platzgestaltung sowie der Erteilung eines Kredits von Fr. 465'000.--
(gerundet) für die Überführung der Liegenschaft Freihof, Grundstück Nr. 729, vom
Finanzvermögen in das Verwaltungsvermögen zu.
C./ Am 3. Dezember 2007 reichte der Gemeinderat Mörschwil ein Baugesuch für den
Abbruch des Freihofs und die anschliessende Gestaltung eines Platzes ein. Es wurde in
der Zeit vom 11. bis 24. Januar 2008 öffentlich aufgelegt. Das Projekt stammt von Paul
Rutishauser, PR Landschaftsarchitektur, St. Gallen/Arbon. Nach dem Konzept entsteht
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durch den Abbruch des Freihofs ein grosser, identitätsstiftender Platz. Er wird durch
folgende Gebäude begrenzt: im Süden Bäckerei Füger/Restaurant Ochsen, im Osten
Restaurant Adler, im Norden Gemeindezentrum und im Westen Überbauung "Alti
Moschti". Die Mitte des Platzes wird durch eine grosse Kiesfläche geprägt. Diese wird
westwärts, entlang der Adlerstrasse, auf einer Länge von rund 20 m durch eine rund
2 m hohe Betonmauer räumlich abgeschlossen. Die Mauer soll zum Kiesplatz hin
beleuchtet und auf ihrer Rückseite an das Farbkonzept der Bebauung "Alti Moschti"
angepasst werden. Es ist geplant, vor der Mauer vier Rosskastanien zu pflanzen. Nach
dem Konzept sind Mauer und Solitärbäume wesentliche Elemente des traditionellen
Dorfplatzes. Die bestehende Pflästerung um den Adler und vor dem Hauptzugang zum
Gemeindezentrum soll Richtung Kiesplatz ergänzt werden. Auch der Gehweg entlang
der St. Gallerstrasse, ab der Adlerstrasse Richtung Osten, soll gepflästert werden,
wodurch der Kiesplatz auf drei Seiten durch Natursteinpflaster begrenzt wird.
Schliesslich soll die St. Gallerstrasse geringfügig in Richtung Freihof verschoben
werden, um auf der Südseite einen durchgehenden Gehweg zur Kirche zu
gewährleisten.
a) Am 22. Januar 2008 erhoben E. F. und G. H., beide Mörschwil, gemeinsam
Einsprache gegen das Vorhaben. Die Gemeindeverwaltung stellte den Einsprechern in
der Folge das Gutachten Flammer für eine allfällige Stellungnahme zu.
b) Am 1. April 2008 wies der Gemeinderat Mörschwil die Einsprache von E. F. und G.
H. im Sinn der Erwägungen ab und hielt fest, die Bewilligung für den Abbruch der
Liegenschaft Freihof und für die anschliessende Gestaltung eines Platzes werde mit
separatem Entscheid mit Bedingungen und Auflagen erteilt. Der Entscheid wird damit
begründet, das öffentliche Interesse am Abbruch des nur mit unverhältnismässig
hohem Kostenaufwand sanierbaren Freihof und der dadurch ermöglichten Gestaltung
des Platzes einschliesslich Fussgängerschutz überwiege gegenüber dem öffentlichen
Interesse an der Erhaltung des Gebäudes als Bestandteil des Ortsbildes. Am 8. April
2008 erteilte der Gemeinderat die Bewilligung für den Abbruch des Freihof und für die
Neugestaltung eines Freihof-Platzes und die Erstellung einer Mauer gegen Westen
(teilweise auf Grundstück Nr. 41).
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D./ a) Am 18. April 2008 erstattete der Verein zum Schutz des Ortsbildes von Mörschwil
Anzeige bei der Regierung und ersuchte darum, der Gemeinderat Mörschwil sei
anzuweisen, die Abbruchbewilligung zu widerrufen. Der Gemeinderat Mörschwil nahm
am 7. Mai 2008 Stellung und beantragte, der Anzeige sei keine Folge zu geben.
b) Am 21. April 2008 erhoben E. F. und G. H., Mörschwil, vertreten durch Rechtsanwalt
Dr. C. D., gegen den Einspracheentscheid vom 1. April 2008 und gegen die Abbruch-
und die Baubewilligung vom 8. April 2008 Rekurs beim Baudepartement. Sie stellten
die Rechtsbegehren, der Einspracheentscheid, die Abbruchbewilligung und die
Baubewilligung für die Neugestaltung eines Freihof-Platzes seien aufzuheben und
machten geltend, aus verschiedenen Gründen liege der Abbruch des Gebäudes und
die Gestaltung der dadurch gewonnenen Fläche als Platz nicht im öffentlichen
Interesse.
c) Am 14. Mai 2008 ersuchte das Baudepartement den Kunsthistoriker Dr. M. Flury-
Rova, Amt für Kultur, Abteilung Denkmalpflege, mit Bezug auf das Rekurs- und das
aufsichtsrechtliche Verfahren um einen Amtsbericht.
Der Amtsbericht vom 3. Juni 2008 kommt im Wesentlichen zum Ergebnis, der Freihof
sei aus verschiedenen Gründen als Zeuge für die Mörschwiler Wirtschaftsgeschichte
und wegen der historischen Ausstattung ein Schutzobjekt im Sinn von Art. 98 ff. des
Baugesetzes (sGS 731.1, abgekürzt BauG) und er sei als geschütztes Einzelobjekt in
die SchutzVO aufzunehmen. Entgegen der vom Gemeinderat Mörschwil geäusserten
Meinung sei der bauliche Zustand des Gebäudes gut. Noch höher einzustufen sei der
Stellenwert des Freihof im Ortsbild von Mörschwil, das vom "Inventar der
schützenswerten Ortsbilder der Schweiz" (ISOS) als regional bedeutend eingestuft
werde.
d) Der Gemeinderat Mörschwil, vertreten durch Rechtsanwalt A. B., nahm am 3. Juli
2008 Stellung und stellte folgende Anträge: der Rekurs sei abzuweisen (Ziff. 1), der
Amtsbericht der Denkmalpflege sei nicht zu beachten (Ziff. 2) und, wenn es die
Rekursinstanz für nötig erachte, sei ein Gutachten durch einen aussenstehenden
unabhängigen Fachmann im Bereich Ortsbildschutz/Stadtplanung erstellen zu lassen
(Ziff. 3).
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e) Am 10. September 2008 fand ein Augenschein statt, an dem auch der Leiter der
kantonalen Denkmalpflege teilnahm.
f) Am 30. Januar 2009 entschied das Baudepartement wie folgt:
"1.
a) Der Rekurs von E. F. und G. H., beide Mörschwil, wird gutgeheissen.
b) Die aufsichtsrechtliche Anzeige des "Vereins zum Schutz des Ortsbilds von
Mörschwil" wird infolge Gegenstandslosigkeit und ohne Erhebung von
Verfahrenskosten von der Geschäftsliste des Baudepartements abgeschrieben.
2.
Der Einspracheentscheid vom 1. April 2008 und die Abbruch- und Baubewilligung vom
8. April 2008 des Gemeinderates Mörschwil werden aufgehoben.
3.
a) Auf die Erhebung einer Entscheidgebühr bei der Politischen Gemeinde Mörschwil
wird verzichtet.
b) Der von E. F. und G. H., beide Mörschwil, am 28. April 2008 geleistete
Kostenvorschuss von Fr. 1'000.-- wird E. F. zurückerstattet.
4.
Die Politische Gemeinde Mörschwil hat die Rekurrenten ausseramtlich mit Fr. 3'000.--
zuzüglich Mehrwertsteuer zu entschädigen."
Das Baudepartement gelangte zum Ergebnis, der Entscheid des Gemeinderates
Mörschwil vom 8. April 2008 verstosse gegen Art. 6 Abs. 5 SchutzVO. Es seien keine
öffentlichen Interessen nachgewiesen, die es rechtfertigen
würden, eine Abbruchbewilligung ohne gleichzeitige Baubewilligung für einen
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Ersatzbau zu erteilen. Sodann fehle ein Vorbehalt betreffend der nach Strassengesetz
(sGS 732.1, abgekürzt StrG) erforderlichen kantonalen (Ausnahme)Bewilligungen.
E./ Am 12. Februar 2009 erhob die Politische Gemeinde Mörschwil, vertreten durch
Rechtsanwalt A. B., gegen den Entscheid des Baudepartements vom 30. Januar 2009
Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Innert erstreckter Frist beantragte sie am
5. März 2009, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und der
Einspracheentscheid vom 1. April 2008 sei zu bestätigen (Ziff. 1). Eventuell sei die
Angelegenheit zur Ergänzung des Sachverhalts und zu neuer Entscheidung an die
Vorinstanz zurückzuweisen (Ziff. 2). Die Politische Gemeinde Mörschwil vertrat den
Standpunkt, zur weiteren Klärung des Sachverhalts sei ein Gutachten einer Fachperson
in Bausachen sowie in Fragen der Denkmalpflege erforderlich.
a) Das Baudepartement nahm am 26. März 2009 Stellung und beantragte, die
Beschwerde sei abzuweisen. E. F. und G. H., vertreten durch Rechtsanwalt Dr. C. D.,
liessen sich am 18. Mai 2009 vernehmen und hielten ebenfalls dafür, der Beschwerde
sei keine Folge zu geben. Die Politische Gemeinde Mörschwil machte am 2. Juni 2009
von der Möglichkeit Gebrauch, sich zu neuen tatsächlichen und rechtlichen
Argumenten zu äussern.
b) Mit verfahrensleitender Verfügung vom 17. November 2009 beauftragte der
Präsident des Verwaltungsgerichts Dr. phil. E. Sendner, Denkmalpflegerin des Kantons
Thurgau, mit der Ausarbeitung eines kurzen Gutachtens. Es waren folgende Fragen zu
beantworten:
1. Wie charakterisieren Sie das heutige Ortsbild von Mörschwil in der Umgebung der
Parzelle Nr. 729?
2. Wie charakterisieren Sie das Ortsbild von Mörschwil nach Abbruch der
Liegenschaft "Freihof" und der Neugestaltung des geplanten Freihof-Platzes unter dem
Gesichtspunkt des Ortsbildschutzes?
3. Kann ein Ersatzbau für den "Freihof" das Ortsbild besser schützen als der geplante
Freihof-Platz? Wenn ja, unter welchen Voraussetzungen?
4. Wie charakterisieren Sie die Liegenschaft Freihof?
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Der Gutachterin wurden folgende Unterlagen zur Verfügung gestellt:
- Einschlägige Vorschriften des Baugesetzes des Kantons St. Gallen
- Schutzverordnung der Politischen Gemeinde Mörschwil vom 15. Juli 2005
- Gutachten Flammer/Grünenfelder + Lorenz AG vom 29. April 2003
- Amtsbericht der Denkmalpflege vom 3. Juni 2008
- Projektbeschrieb "Abbruch der Liegenschaft Freihof und Neugestaltung Freihof-
Platz" der PR-Landschaftsarchitektur, Paul Rutishauser, St. Gallen, vom 3. Dezember
2007.
Das Gutachten vom 28. Januar 2010 (in der Folge: Gutachten Sendner) wurde den
Verfahrensbeteiligten am 2. Februar 2010 zur Stellungnahme zugestellt. Das
Baudepartement liess sich am 12. Februar 2010 vernehmen. Der Rechtsvertreter von E.
F. und G. H. äusserte sich am 15. Februar 2010 und derjenige der Politischen
Gemeinde Mörschwil am 3. März 2010.
c) Das Verwaltungsgericht hat einen Augenschein an Ort und Stelle durchgeführt. Die
Verfahrensbeteiligten wurden dazu eingeladen und erhielten Gelegenheit zur
Stellungnahme.

Darüber wird in Erwägung gezogen:
1. Die Sachurteilsvoraussetzungen sind von Amtes wegen zu prüfen:
1.1. Das Verwaltungsgericht ist zum Entscheid in der Sache befugt (Art. 59bis Abs. 1
des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt VRP). Weiter
wurden die Beschwerde vom 12. Februar 2009 und ihre Ergänzung vom 5. März 2009
innert Frist eingereicht, und sie entsprechen formal und inhaltlich den gesetzlichen
Anforderungen (Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 und 2
VRP).
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1.2. Nach Art. 45 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 64 Abs. 1 VRP ist zur Beschwerde
berechtigt, wer an der Änderung oder Aufhebung der Verfügung oder des Entscheids
ein eigenes schutzwürdiges Interesse dartut. Dort wo das Gemeinwesen um eine
Baubewilligung ersucht oder gegen eine solche Einwendungen erhebt, gelten für das
Gemeinwesen die gleichen Regeln für die Zulassung zu den Rechtsmitteln wie für
Private (Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, St. Gallen
2003, Rz. 443). Die Politische Gemeinde Mörschwil will auf einem in ihrem Eigentum
stehenden Grundstück ein Gebäude abbrechen und die Fläche gestalten, ohne einen
Neubau zu erstellen. Insoweit hat sie ein eigenes schutzwürdiges Interesse, die
Aufhebung des angefochtenen Entscheids zu beantragen. Dasselbe gilt bezüglich der
ihr auferlegten Pflicht, E. F. und G. H. mit Fr. 3'000.-- (zuzüglich MWSt) ausseramtlich
zu entschädigen (Ziff. 4 des angefochtenen Entscheids). Am eigenen schutzwürdigen
Interesse fehlt es der Politischen Gemeinde Mörschwil indessen, soweit sie (auch) die
Aufhebung von Ziff. 1 lit. b des angefochtenen Entscheids verlangt, womit die
aufsichtsrechtliche Anzeige des Vereins zum Schutz des Ortsbildes von Mörschwil
infolge Gegenstandslosigkeit abgeschrieben wird.
1.3. Auf die Beschwerde ist im Sinn der Erwägungen einzutreten.
2. Das Verwaltungsgericht darf den angefochtenen Entscheid im Beschwerdeverfahren
nicht zum Nachteil des Beschwerdeführers abändern (Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 648).
Strittig ist, ob der Abbruch des Freihofs bewilligt werden darf, ohne dass gleichzeitig
eine Baubewilligung für einen Ersatzbau erteilt wird. Die Vorinstanz hält in ihrer
Stellungnahme vom 12. Februar 2010 somit zu Recht fest, soweit im Gutachten
Sendner davon ausgegangen werde, der Freihof müsse in seiner Substanz erhalten
bleiben und dürfe nicht durch einen Neubau ersetzt werden, würden sich die
Ausführungen ausserhalb des Streitgegenstands bewegen. Die Erstellung einer
Ersatzbaute bedingt indessen neuerlich die Durchführung eines
Baubewilligungsverfahrens.
3. Die Beschwerdeführerin stellt sich auf den Standpunkt, die Bürgerschaft habe sich
anlässlich der ordentlichen Bürgerversammlung vom 26. März 2007 mit deutlichem
Mehr für den Abbruch des Freihofs ausgesprochen, weshalb das öffentliche Interesse
an der Neugestaltung eines Freihof-Platzes und an der Sicherstellung eines
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angemessenen Schutzes für Fussgänger, Schüler, Velofahrer usw. höher gewichtet
werde als die Erhaltung des Freihofs, dessen Renovation mit erheblichen Kosten
verbunden wäre. Sodann werte die Neugestaltung eines Platzes das Ortsbild auf.
Demgegenüber hält die Vorinstanz dafür, es seien keine öffentlichen Interessen
nachgewiesen, die eine Abbruchbewilligung ohne gleichzeitige Baubewilligung für
einen Ersatzbau rechtfertigen würden. Nicht in Frage gestellt wird, dass der Freihof im
Bereich des geschützten Ortsbildes "Dorf Mörschwil" liegt, dass er aber als
Einzelobjekt nicht geschützt ist.
3.1. Nach Art. 78 Abs. 1 der Bundesverfassung (SR 101, abgekürzt BV) sind die
Kantone für den Natur- und Heimatschutz zuständig. Art. 98 Abs. 1 lit. c BauG schreibt
vor, dass bedeutende Ortsbilder als Schutzgegenstände zu erhalten sind. Ortsbilder
erweisen sich als bedeutend, wenn es sich um eine bauliche Gestaltung handelt, die
der betreffenden Gegend ein besonderes Gepräge verleiht. Nach der Praxis des
Verwaltungsgerichts muss es sich um Bauten handeln, die das Ortsbild als besonders
schön hervortreten lassen und im Ortsbild einen wahrnehmbaren Schwerpunkt setzen.
Schützenswert sind jene Baugruppen, deren ungeschmälerter Weiterbestand im
Zonenplan, im Baureglement oder in einer Schutzverordnung festgelegt werden soll.
Nach der Rechtsprechung kann einer Baute ungeachtet ihres Eigenwerts zusammen
mit anderen Bauten ein künstlerischer oder geschichtlicher Wert zukommen oder ein
Ortsbild besonders kennzeichnen (B. Heer, St. Gallisches Bau- und Planungsrecht,
Bern 2003, Rz. 1050 mit Hinweis; GVP 2001 Nr. 12 mit Hinweis auf VerwGE vom
13. Dezember 1991/27. April 1992; VerwGE vom 30. April 1989 i.S. Kt. SG). Mit dem
Schutz von baulichen Gesamtheiten (Gruppen, Ensembles, Ortsbilder) ist immer ihre
Erscheinungsform, das Gesamtbild, verbunden. Konstitutiv ist das Zusammenwirken
von Baukörpern und Freiräumen an einem bestimmten Ort, wodurch ein
unverwechselbares charakteristisches und siedlungsgestalterisch besonders wertvolles
architektonisches Gepräge entsteht (W. Engeler, Das Baudenkmal im Schweizerischen
Recht, Zürich/St. Gallen 2008, S. 123 mit Hinweisen). Ein Ortsbild wird somit nicht nur
durch seine Häuser bestimmt, sondern auch durch die Räume zwischen ihnen, durch
Plätze, Strassen, Gärten und durch das Verhältnis des Ortes zu seiner Landschaft,
welche ihn umgibt (E. Wiederkehr Schuler, Denkmal- und Ortsbildschutz, Zürich 1999,
S. 84). Die Schutzwürdigkeit baulicher Gesamtheiten ergibt sich weniger aus dem Wert
ihrer Bestandteile, als vielmehr aus deren Zusammenwirken zu einem
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charakteristischen Ganzen. Unbestritten ist, dass bei schutzwürdigen baulichen
Gesamtheiten nicht jedes Element die Kriterien als Baudenkmal erfüllen muss. In
diesem Sinn können auch Bauten und Freiflächen ohne selbständige Denkmalqualität
Bestandteil eines Ensembles sein (Engeler, a.a.O., S. 123/24 mit Hinweisen).
Nach Art. 6 Abs. 1 SchutzVO, die ihre Rechtsgrundlage u.a. in Art. 98 ff. BauG hat, sind
Ortsbilder in ihrer schützenswerten Substanz zu erhalten. Bauten und Anlagen haben
sich nach Abs. 2 dieser Vorschrift an den für den Schutzgegenstand wesentlichen
Merkmalen der bestehenden Überbauung (insbesondere Stellung, Firstrichtung,
Gebäude- und Firsthöhe, Proportionen, Fassadengestaltung, Materialien, Farbgebung,
Dachform, Umgebungsgestaltung) zu orientieren. Sie haben sich in das geschützte
Ortsbild besonders gut einzufügen und es im positiven Sinne zu ergänzen. Art. 6 Abs. 3
SchutzVO gestattet moderne Formen, sofern sie im Vergleich zur traditionellen Bauart
mindestens gleichwertig sind und nicht störend in Erscheinung treten. Nach Art. 6 Abs.
4 SchutzVO sind bestehende, das Ortsbild oder einzelne Bauten prägende Freiräume
zu erhalten.
3.2. Nach Art. 98 Abs. 2 BauG darf die Beseitigung oder die Beeinträchtigung von
Schutzgegenständen nur bewilligt werden, wenn sich ein gewichtiges, das Interesse an
der Erhaltung überwiegendes Bedürfnis nachweisen lässt. Art. 6 Abs. 5 SchutzVO sieht
vor, dass eine Abbruchbewilligung nur erteilt wird, wenn gleichzeitig die Baubewilligung
für einen Ersatzbau, dessen Erstellung sichergestellt ist, erteilt werden kann. Davon
kann abgesehen werden, wenn die Nichtüberbauung im öffentlichen Interesse liegt.
Die Beeinträchtigung des Ortsbildes durch den Verzicht auf einen Ersatzbau setzt
somit voraus, dass ein gewichtiges öffentliches Interesse nachgewiesen ist, das
gegenüber dem integralen Schutz des Erscheinungsbildes der baulichen Gesamtheit
überwiegt. Wie die Vorinstanz mit Recht ausführt, geniesst eine Baute, die sich im
Bereich des geschützten Ortsbildes befindet, keinen absoluten Schutz. Der Abbruch
kann bewilligt werden, allerdings nur, wenn ein Ersatzbau erstellt wird, es sei denn, die
Nichtüberbauung liege im überwiegenden öffentlichen Interesse.
3.3. Die Beschwerdeführerin beruft sich darauf, der bauliche Zustand der Liegenschaft
spiele eine nicht unerhebliche Rolle und rügt, dem angefochtenen Entscheid liege
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bezüglich der Höhe der Sanierungskosten ein unrichtiger, allenfalls unvollständiger
Sachverhalt zu Grunde. Zur Klärung dieser Frage sei nicht nur ein Augenschein
durchzuführen, sondern es sei ein Gutachten durch eine Fachperson in Bausachen
sowie in Fragen der Denkmalpflege zu erstellen. Das Gutachten habe sich über den
baulichen Zustand des Freihofs und die Kosten einer Erneuerung im Hinblick auf eine
zeitgemässe Nutzung auszusprechen. Gegebenenfalls sei die Angelegenheit
diesbezüglich zur Ergänzung des Sachverhalts und zur neuen Beurteilung an die
Vorinstanz zurückzuweisen.
3.3.1. Im angefochtenen Entscheid wird in diesem Zusammenhang ausgeführt, aus
dem Einspracheentscheid vom 1. April 2008 ergebe sich, dass die Kosten der beiden
anderen Varianten (Renovation bzw. Neubau) mit je deutlich über drei Millionen
Franken für die Wahl der Variante Abbruch/Platzgestaltung nicht unerheblich gewesen
seien.
Finanzielle Interessen der Beschwerdeführerin seien indessen private Interessen,
welche der Gemeinderat als Baupolizeibehörde im Zusammenhang mit Art. 6 Abs. 5
SchutzVO nicht berücksichtigen dürfe. Er habe eine Interessenabwägung zwischen
dem öffentlichen Interesse am Ortsbildschutz und dem öffentlichen Interesse an der
Nichtüberbauung vorzunehmen. Die Beschwerdeführerin könnte die Berücksichtigung
finanzieller Interessen einzig mit der optimalen Verwendung des Gemeindevermögens
begründen. Es sei indessen zu bezweifeln, ob die Kosten für die Sanierung des
Gebäudes oder die Erstellung eines Neubaus derart hoch ausfallen würden, wie die
Beschwerdeführerin annehme. Hinzu komme, dass es im Zusammenhang mit
schutzwürdigen Bauten ausserordentlicher Umstände bedürfe, damit wirtschaftliche
Überlegungen eines privaten Eigentümers das öffentliche Interesse an einer
Denkmalschutzmassnahme zu überwiegen vermöchten, was auch dann gelte, wenn
vom in einer Schutzverordnung verankerten Grundsatz "Abbruch mit Ersatzbau" mit
dem Kostenargument abgewichen werden solle.
3.3.2. Bezüglich der Frage, ob die Höhe der Sanierungskosten für den Freihof einer
näheren Abklärung bedarf, ist vorab von Bedeutung, dass Art. 6 Abs. 5 SchutzVO den
Grundsatz aufstellt, dass die Erteilung einer Abbruchbewilligung nur in Frage kommt,
wenn gleichzeitig die Baubewilligung für einen Ersatzbau, dessen Erstellung
sichergestellt ist, erteilt werden kann. Das kommunale Recht stellt somit den Grundsatz
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auf, dass geschützte Ortsbilder im öffentlichen Interesse auch dann integral zu erhalten
sind, wenn der Abbruch einzelner (nicht individuell geschützter) Bauten zur Diskussion
steht. Davon darf nur abgewichen werden, wenn der Verzicht auf einen Neubau
seinerseits im öffentlichen Interesse liegt. Der Gemeinderat der Beschwerdeführerin,
der als örtliche Baupolizeibehörde für die Behandlung von Baugesuchen zuständig ist
(Art. 2 Abs. 1 BauG in Verbindung mit Art. 136 lit. k des Gemeindegesetzes, sGS 151.2,
und Art. 2 des Baureglements der Beschwerdeführerin) hat somit öffentlichen
Interessen zum Durchbruch zu verhelfen bzw. er hat im konkreten Fall zu prüfen, ob ein
anderes öffentliches Interesse nachgewiesen ist, das das öffentliche Interesse am
integralen Ortsbildschutz durch Sanierung des Freihofs oder durch Ersatz der
bestehenden Baute zu überwiegen vermag. Dementsprechend hat die Vorinstanz die
Beschwerdeführerin mit dem angefochtenen Entscheid nicht verpflichtet, den Freihof
zu erneuern. Es steht ihr frei, das Gebäude abzubrechen, allerdings nur, wenn
gleichzeitig mit der Abbruchbewilligung die Baubewilligung für einen Ersatzbau erteilt
wird, dessen Verwirklichung sichergestellt ist.
3.3.3. Zu prüfen ist, ob es aus finanziellen Gründen im öffentlichen Interesse liegt, den
Freihof nicht zu sanieren und auch keinen Ersatzbau zu erstellen. Nach Art. 5 Abs. 2 BV
muss staatliches Handeln im öffentlichen Interesse liegen und verhältnismässig sein.
Öffentliche Interessen sind die Interessen der Gesellschaft, aber auch die Interessen
des der Gesellschaft dienenden Staates. Dazu gehören auch die fiskalischen, d.h. die
finanziellen Interessen des Staates (Hangartner, in: St. Galler Kommentar zu Art. 5 BV,
Rz. 32, und Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl., Zürich/
Basel/Genf 2006, Rz. 552, anders: Imboden/Rhinow, Schweizerische
Verwaltungsrechtsprechung I, Basel/Frankfurt 1986, S. 333). Die vielfältigen Interessen,
die der Staat - aber auch eine Politische Gemeinde - verfolgt, führen zwangsläufig zu
Kollisionen öffentlicher Interessen. Dementsprechend können fiskalische Interessen
einer politischen Gemeinde gegenüber der ungeschmälerten Erhaltung eines
geschützten Ortsbildes überwiegen, allerdings nur dann, wenn der Aufwand prohibitiv
und unverhältnismässig wäre. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts
rechtfertigen allein die finanziellen Folgen für den Gemeindehaushalt den Widerruf einer
Unterschutzstellung nicht, vorbehältlich des Falls einer eigentlichen finanziellen Notlage
(Heer, a.a.O., Rz. 1054 mit Hinweis auf Urteil des Bundesgerichts vom 28. April 1998,
1P.98/1998, in: ZBl 2000, 41 ff.).
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3.3.4. Aus Sicht der Beschwerdeführerin fallen fiskalische Interessen für den Entscheid,
das Gebäude abzubrechen und das Grundstück als freie Fläche zu gestalten,
entscheidend ins Gewicht. Im Einspracheentscheid vom 1. April 2008 hält der
Gemeinderat fest, nach einer umfassenden Abwägung der Vor- und Nachteile der drei
Varianten habe man sich für die Variante "Abbruch/Platzgestaltung" entschieden,
wobei auch die Kosten der beiden anderen Varianten mit je deutlich über drei Millionen
Franken nicht unerheblich gewesen seien. Im Gutachten des Gemeinderats im
Amtsbericht 2006 an die Bürgerversammlung vom 26. März 2007 wird in diesem
Zusammenhang ausgeführt, der Gemeinderat habe sich für diese Variante entschieden,
"dies insbesondere deshalb, weil die zu erwartenden Gesamtkosten der Varianten A
und C (Renovation/Totalumbau bzw. Neubau) von rund Fr. 3'200'000.00 bzw. rund Fr.
3'500'000.00 sehr hoch sind und die daraus resultierenden Bruttorenditen von 3.5 %
resp. 4.7 % dem Gemeinderat - unter der Annahme einer Vollvermietung - zu tief
erscheinen. Die Bruttorenditen wurden aus marktüblichen Mietzinseinnahmen
errechnet". Die Beschwerdeführerin behauptet indessen nicht, dass die
Kosten, die nach ihren Angaben gestützt auf ein Gutachten des Architekturbüros
Bollhalder & Eberle AG mit der Sanierung der Liegenschaft (oder mit der Erstellung
einer Ersatzbaute) verbunden wären, derart hoch seien, dass sie ihren Finanzhaushalt
in unzumutbarer Weise belasten würden. Finanzielle Interessen der Beschwerdeführerin
sind deshalb keine öffentlichen Interessen, die es rechtfertigen, den Abbruch des
Freihofs ersatzlos zu bewilligen. Die Tatsache, dass die Erneuerung und der
zeitgemässe Umbau des Freihofs bzw. die Erstellung eines Ersatzbaus die
Beschwerdeführerin finanziell wesentlich stärker belastet als der Abbruch des
Gebäudes und der Verzicht auf eine Überbauung, vermag eine Ausnahme von einer
möglichst vollständigen Erhaltung des Ortsbildes nicht zu begründen. Der Vorinstanz
kann deshalb nicht vorgeworfen werden, sie habe den Sachverhalt diesbezüglich
unrichtig festgestellt, und weitere Abklärungen im Zusammenhang mit den
Sanierungskosten der Liegenschaft sind nicht erforderlich. Offen bleiben kann bei
dieser Sachlage, ob im angefochtenen Entscheid mit Recht bezweifelt wird, dass die
Sanierungskosten derart hoch ausfallen, wie sie der Gemeinderat der
Beschwerdeführerin veranschlagt hat.
3.4. Die Beschwerdeführerin rügt weiter, die Vorinstanz sei nicht auf ihr Argument
eingegangen, eine Sanierung des Freihofs sei angesichts der Raumhöhen von rund
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2.10 bzw. 2.15 m nicht zweckmässig. Abgesehen davon, dass die Beschwerdeführerin
mit dem angefochtenen Entscheid nicht verpflichtet worden ist, den Freihof zu erhalten
und zu erneuern, schliessen diese relativ geringen Raumhöhen eine zeitgemässe Büro-,
Praxis- und Wohnnutzung nicht aus. Sie sind nicht geeignet, den ersatzlosen Abbruch
des Freihofs zu rechtfertigen.
3.5. Die Beschwerdeführerin macht der Vorinstanz sinngemäss den Vorwurf, sie habe
ihr rechtliches Gehör verletzt bzw. den Sachverhalt unvollständig festgestellt, weil sie
sich im angefochtenen Entscheid mit den Ausführungen des Gemeinderats, dem
obersten Leitungs- und Verwaltungsorgan der Gemeinde, zu den örtlichen
Verhältnissen kaum auseinandersetze und in erster Linie den Aussagen im Amtsbericht
der Denkmalpflege vom 3. Juni 2008 Beachtung schenke.
Die Vorinstanz ist auf Grund detaillierter Erwägungen zum Ergebnis gelangt, dass
gewichtige öffentliche Interessen gegen den Abbruch des Gebäudes sprechen, wenn
kein Ersatzbau erstellt wird. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin hat sie
sich in diesem Zusammenhang mit den Argumenten, die nach ihrer Ansicht für eine
Nichtüberbauung sprechen, umfassend auseinandergesetzt (Ziff. 6.5.1.
Bürgerbeschluss vom 26. März 2007; Ziff. 6.5.2. Sanierungskosten; Ziff. 6.5.3.
Fussgängerschutz; Ziff. 6.5.4. öffentliches Interesse an der Nutzung des Platzes). Der
Vorwurf, im Rekursverfahren sei das rechtliche Gehör der Beschwerdeführerin verletzt
worden, erweist sich somit als unbegründet.
3.6. Die Beschwerdeführerin macht sinngemäss geltend, die Vorinstanz habe ihre
Kompetenzen als Rekursinstanz überschritten. Sie sei in der eigenen Beurteilung dort
zur Zurückhaltung verpflichtet, wo die Baupolizeibehörde über einen
Beurteilungsspielraum verfüge. Ein solcher komme dem Gemeinderat, der örtlich und
sachlich zuständigen Behörde, bezüglich des Begriffs "öffentliches Interesse" zu,
zumal dann, wenn öffentliche Interessen der politischen Gemeinde zur Diskussion
stehen würden. In derartigen Fällen komme der Kenntnis der örtlichen Gegebenheiten
und der Interessen der Bevölkerung naturgemäss besonderes Gewicht zu.
Unbestritten ist, dass es sich beim Begriff des "öffentlichen Interesses" um einen
unbestimmten Rechtsbegriff handelt. Ein unbestimmter Rechtsbegriff liegt vor, wenn
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der Rechtssatz die Voraussetzungen der Rechtsfolge oder die Rechtsfolge selber in
offener, unbestimmter Weise umschreibt (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz. 445). In
verfahrensrechtlicher Hinsicht ist wesentlich, dass die nähere Bestimmung eines
unbestimmten Rechtssatzes eine Rechtsfrage ist. Sowohl die Vorinstanz als auch das
in der Kognition grundsätzlich auf Rechtskontrolle beschränkte Verwaltungsgericht sind
somit befugt, die Konkretisierung durch die Vorinstanz frei zu überprüfen (vgl. zu
letzterem Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 724 mit Hinweisen).
Wie ausgeführt (vgl. Ziff. 2.3.2. hievor), ist der Gemeinderat für die Behandlung von
Baugesuchen zuständig. Das Gesetz sieht keine Ausnahme von seiner Funktion als
Baupolizeibehörde vor, wenn ein Baugesuch für eine Baute oder Anlage auf einem
Grundstück der politischen Gemeinde zur Diskussion steht. Rechtsmittel gegen
Entscheide in derartigen Angelegenheiten werden indessen vom Baudepartement oder
von der Regierung beurteilt, die an die Anträge der Beteiligten nicht gebunden sind
(Art. 43bis lit. a VRP bzw. Art. 8 Abs. 1 lit. b des Gesetzes über die
Verfahrenskoordination in Bausachen, sGS 731.2 in Verbindung mit Art. 56 Abs. 1
VRP). Die Rekursinstanz ist gehalten, den Entscheid der Baupolizeibehörde
aufzuheben, wenn sie feststellt, dass sich diese von sachfremden Überlegungen leiten
liess (VerwGE vom 9. Juli 2009 i.S. J.E. AG, in: www.gerichte.sg.ch). Zutreffend ist,
dass bei der Überprüfung durch eine gerichtliche Instanz bei der Anwendung
unbestimmter Rechtsbegriffe unter Umständen eine gewisse Zurückhaltung angezeigt
ist (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz. 446c). Typische Bereiche, in denen Lehre und
Rechtsprechung einen Beurteilungsspielraum der Verwaltung oder Vorinstanz achten,
ist die Würdigung örtlicher oder persönlicher Verhältnisse, wenn kein begründeter
Anlass für eine andere Entscheidung gegeben ist (Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 728 mit
Hinweisen). Nach den Ausführungen der Vorinstanz in ihrer Vernehmlassung vom
26. März 2009 wird den örtlichen Behörden im Rekursverfahren denn auch ein
gewisser Beurteilungsspielraum zugestanden. Weil Baubewilligungen keine im
öffentlichen Recht begründeten Hindernisse entgegenstehen dürfen (Art. 87 BauG),
muss die Rekursinstanz die Sachverhaltselemente, mit welchen die Baupolizeibehörde
das Vorliegen eines öffentlichen Interesses für eine Ausnahme von der Regel
begründet, indessen überprüfen können. Andernfalls wäre es möglich, Sinn und Zweck
von rechtlichen Vorgaben zu umgehen. Im vorliegenden Fall hat die Vorinstanz sodann
keine Abwägung zwischen verschiedenen öffentlichen Interessen vorgenommen. Sie
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hat festgestellt, es sei kein öffentliches Interesse nachgewiesen, das es im Sinn von
Art. 6 Abs. 5 SchutzVO rechtfertige, eine Abbruchbewilligung ohne gleichzeitige
Baubewilligung für einen Ersatzbau zu erteilen.
Der Vorwurf, die Vorinstanz habe sich Kompetenzen angemasst, die ihr von Gesetzes
wegen nicht zustehen, erweist sich somit als unbegründet.
3.7. Die Beschwerdeführerin stellt sich weiter auf den Standpunkt, der Gemeinderat
habe die unter Ziff. 6.1 des angefochtenen Entscheids aufgeführten öffentlichen
Interessen beachtet und gewichtet. In diesem Zusammenhang habe er die Bedeutung,
die der Liegenschaft Freihof als Bestandteil des Ortsbildes aus denkmalpflegerischer
Sicht zukomme, nicht verkannt und sie gewürdigt. Im Einspracheentscheid vom 1. April
2008 habe er darauf hingewiesen, der Freihof sei gemäss Gutachten Flammer im
Verhältnis zum davor liegenden Raum zwischen Ochsen und Adler von erheblicher
Bedeutung. Er habe aber auch ausgeführt, dass der Weiterbestand der Liegenschaft
aus Sicht des Gutachters nur "wünschenswert und anzustreben", nicht aber zwingend
erforderlich sei. Die Gestaltung eines Platzes, der durch eine Mauer abgeschlossen
werde, werte das Dorfbild im Zentrum auf, "präge es neu", und sei der heutigen
Situation unter dem Gesichtspunkt des Ortsbildschutzes mindestens ebenbürtig, zumal
die Rosskastanien die dahinter liegende Überbauung "Alti Moschti" kaschieren würden.
3.7.1. Nach dem Gutachten Sendner setzt sich das engere Dorfbild von Mörschwil
mehrheitlich aus zweigeschossigen Bauten mittlerer Grösse mit Giebeldächern
zusammen, deren Erscheinungsbild vom 19. und frühen 20. Jahrhundert geprägt ist.
Die Bauten sind eher vielgestaltig und stehen teilweise parallel, teilweise aber auch
abgewinkelt zum Strassenverlauf. Die Verteilung der Bauten ist eher locker, verdichtet
sich aber stellenweise um grössere Freiräume, so dass eine klare Mitte entsteht. Dieses
Merkmal trifft insbesondere auf den Dorfplatz zwischen Kirche und den drei
historischen Gasthöfen Ochsen, Freihof und Adler zu. Die Gestalt dieses Bereichs ist
das Resultat von Siedlungsentwicklung und Strassenführung, wobei der entscheidende
Impuls die Erbauung der Pfarrkiche St. Johannes Baptist im Jahr 1510 war. Der
bedeutendste Partner der Kirche ist der Ochsen, der gegenüber der Eingangsfassade
zwischen den Einmündungen der Kirchstrasse und der St. Gallerstrasse steht. Nördlich
des Ochsen liegt ein weiterer Freiraum, der seinerseits im Westen durch den Freihof
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und im Norden durch den Adler abgeschlossen ist. Die Übereckstellung der beiden
Freiräume ergibt eine interessante Spannung. Seit dem 19. Jahrhundert durchstösst
die St. Gallerstrasse den Platz zwischen den drei Wirtshäusern leicht schräg und sucht
ihren Ausgang in der Ecke zwischen Freihof und Ochsen. Sowohl aus Distanz als auch
aus dem Nahbereich behält der Raum aber seine Geschlossenheit durch die Fassade
des Freihofs, der im Gegensatz zu den anderen traditionellen Bauten drei
Vollgeschosse aufweist. Die der Kirche nördlich entlang verlaufende Schulstrasse war
auf der gegenüberliegenden Seite um 1900 von Gebäuden eng begrenzt, so dass nur
die beiden Freiräume vor der Kirche und zwischen den drei Gasthäusern als eigentliche
Plätze zu erfahren waren. Nach dem Bau des Gemeindezentrums (Gemeindehaus/
Raiffeisenbank), welches von der Schulstrasse zurückversetzt ist, weitet sich der
Strassenraum jetzt auch nördlich der Kirche. Was den Abbruch der Liegenschaft
Freihof und die Neugestaltung mit einem Freihof-Platz anbetrifft, wird im Gutachten
Sendner ausgeführt, der Abbruch des Freihofs stelle eine schwerwiegende
Beeinträchtigung des Schutzgegenstands "Dorf Mörschwil" dar, weil er den Raumfluss
des Ortsmittelpunktes gegen Norden wirksam abschliesse. Mit dem Abbruch des
Gebäudes würde der Raum in diesem Bereich den Halt verlieren und der
Flusscharakter des Strassenraums der St. Gallerstrasse würde überhand nehmen. Die
von ihrer Funktion her zentrumsbildenden Objekte Kirche, Gemeindezentrum
(Gemeindehaus/Raiffeisenbank), Ochsen und Adler würden an einer unangenehm
aufgeweiteten Strasse stehen; Kirche und Gemeindezentrum in Längsrichtung, Ochsen
und Adler quer dazu. Das Resultat wäre ein Raumgebilde ohne nachvollziehbare
Qualität, das in Widerspruch zur Empfehlung im ISOS stehen würde, wonach die St.
Gallerstrasse vor allem im Kernbereich zu reduzieren sei. Darüber hinaus würden durch
den Abbruch des Freihofs weitere Einheiten der Überbauung "Alti Moschti", ein
Fremdkörper ohne gestalterischen Zusammenhang mit dem historischen Ortsbild,
dominierend auf den öffentlichen Raum einwirken, und zwar nicht nur wie heute auf die
St. Gallerstrasse in ihrem westlichen Abschnitt, sondern auch auf den
Zentrumsbereich. Bezüglich der Neugestaltung der Fläche mit einem Freihof-Platz
kommt die Gutachterin zum Ergebnis, mit den Elementen (teilweise mit Kies bedeckte
Fläche, die Fläche nach Westen begrenzende zwei Meter hohe Mauer, Baumreihe und
nächtliche Beleuchtung) würde der zentrale Platzraum sowohl von Osten aus Distanz
(von der Höhe Schulhaus) als auch aus der Nähe (Höhe Kirche), aber auch von Norden
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gesehen, jeglichen Halt verlieren und zu einem anonymen Strassenabschnitt zwischen
einigen verlorenen Bauten werden. Die angestrebte Grosszügigkeit des Platzes sei kein
Gewinn, sondern vielmehr eine Qualitätsverminderung. Durch die Aufweitung des
Strassenraums zwischen Kirche und Gemeindehaus/Raiffeisenbank und durch die
topographische Öffnung nach Norden mit der Horchentalstrasse sei der zentrale
Freiraum schon gefährlich schwach begrenzt; wenn er auch noch gegen Westen
aufgebrochen werde, werde daraus ein von Autos befahrenes Niemandsland. Im
Zusammenhang mit dem Projekt zur Neugestaltung des Freihof-Platzes wird zudem
ausgeführt, nach Meinung der Beschwerdeführerin sollten Mauer und Baumreihe in der
zweidimensionalen Darstellung in erster Linie dazu dienen, den Verlust des
raumbegrenzenden Elements, des Freihofs, zu kaschieren. Im dreidimensionalen Raum
seien diese Elemente nicht in der Lage, diese Funktion zu erfüllen, weil sie nicht wie der
Freihof als gleichwertige Teile des Ensembles wahrgenommen würden. Die beiden
ambitiöseren Bauten Ochsen und Adler seien auf den zurückhaltenderen Freihof als
dritten Partner angewiesen, um richtig zur Geltung zu kommen. Erst dann werde die
subtile Hierarchie erkennbar. Ausserdem gelte auch in der Architektur: "tres faciunt
collegium".
3.7.2. Anlässlich seines Augenscheins hat das Verwaltungsgericht festgestellt, dass es
sich beim Freihof um einen dreigeschossigen Bau mit regelmässig angeordneten
Fensterachsen handelt. Die proportionale Ausgewogenheit zwischen horizontaler
(Geschosse) und vertikaler (Fensterachsen) Ordnung ergibt ein biedermeierlich
schlichtes Erscheinungsbild. Es hat sich gezeigt, dass der Abbruch des
zurückhaltenden Baus das geschützte Ortsbild des Dorfes Mörschwil erheblich
beeinträchtigt, zumindest dann, wenn im Anschluss daran kein Ersatzbau erstellt wird,
der die markante Funktion des Bauwerks aus dem 18. Jahrhundert übernimmt. Der
Dorfkern von Mörschwil wird durch die barocke Kirche mit dem neu gestalteten
Vorplatz, das neu erstellte Gemeindehaus mit Raiffeisenbank und die drei Bauten
Adler, Ochsen und Freihof gebildet. Weil die Schulstrasse von Osten nach Westen in
einer Linkskurve leicht ansteigt, sehen Verkehrsteilnehmer vorerst nur die Kirche, die
auf der südlichen Strassenseite liegt, und die gestaffelt zueinander versetzten Bauten
Adler, Freihof und Gemeindehaus. Die Dachoberkante des Gemeindehauses liegt in der
gleichen Flucht wie jene des Freihofs. Der Freihof befindet sich im Zentrum des
Blickfelds, scheint auf der Strassenparzelle zu liegen und verdeckt die Sicht auf die
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neue Überbauung "Alte Moschti" weitgehend. Es ist offensichtlich, dass die durch die
charakteristische Staffelung der Baukörper bewirkte räumliche Abgrenzung des
Dorfzentrums nach Westen durch den Abbruch des Freihofs ohne Ersatzbaute verloren
ginge. Die Folge wäre eine Baulücke, die das charakteristische Erscheinungsbild der
baulichen Gesamtheit empfindlich stören würde. Bereits auf der Höhe der Kirche käme
die kürzlich erstellte Überbauung "Alte Moschti" ins Blickfeld, die das geschützte
Ortsbild für den Betrachter nicht abzuschliessen und mitzuprägen vermag. Die
Beschwerdeführerin vertritt zwar den Standpunkt, durch die geplante Gestaltung eines
Freihof-Platzes entstehe eine dezent gesetzte visuelle Abgrenzung zwischen alt und
neu bzw. sie sei eine adäquate Alternative zum Freihof bzw. zu einem Ersatzbau. Die
rund zwei Meter hohe und rund 20 Meter breite Betonmauer, die den offenen Kiesplatz
gemäss Projektbeschrieb westwärts, entlang der Adlerstrasse, abschliessen soll,
erscheint indessen nicht geeignet, die ins Auge springende Baulücke zu beseitigen.
Zutreffend ist zwar, dass die Mauer zu einem "Hauptakzent der Platzgestaltung"
würde, wie im Projektbeschrieb festgehalten wird bzw. dass sich das Dorfbild von
Mörschwil an diesem zentralen Ort in einem neuen Bild präsentieren würde. Es ist
indessen zu bezweifeln, dass das beleuchtete Mauerelement einen
"indentitätsstiftenden Akzent" zu setzen vermöchte. Das Projekt erscheint jedenfalls
nicht geeignet, den Freihof oder einen Ersatzbau im Rahmen des geschützten
Ortsbildes optisch zu ersetzen.
Das Verwaltungsgericht konnte sich weiter davon überzeugen, dass die Vorinstanz mit
Recht davon ausgeht, die Einheit der drei Bauten Ochsen, Freihof und Adler und deren
historische Bedeutung als Gasthäuser am Rande des der Kirche vorgelagerten Platzes
sei augenfällig, insbesondere dann, wenn man sich vor dem Portal der Kirche oder vor
dem Eingang des Freihofs befinde. Es ist nicht zu übersehen, dass die drei historischen
Gebäude hinsichtlich Volumen, Traufen, Firsthöhen, Farben und Proportionen als
Einheit wirken. Die Anordnung macht deutlich, dass sich hier das dörfliche Leben
abgespielt hat, bevor der Platz vor dem Freihof im Jahr 1872 mit dem Bau der St.
Gallerstrasse schräg durchschnitten wurde (vgl. Gutachten Flammer, Ziff. 3.1.1. und
Amtsbericht vom 3. Juni 2008, Ziff. 2 a). Sodann ist davon auszugehen, dass das
Gebäude-Ensemble in Verbindung mit dem Gemeindehaus, dem Kindergarten
Häftlibach, dem Augartenschulhaus und den ausserhalb des geschützten Ortsbildes
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gelegenen Schulanlagen auch heute noch das lebendige Zentrum des Dorfes
Mörschwil bildet.
3.7.3. Zusammenfassend ergibt sich, dass der Schutz des Ortsbildes von Mörschwil
wesentlich davon abhängt, wie das Grundstück Nr. 729 gestaltet bzw. bebaut ist. Der
vorgesehene Freihof-Platz wird dem öffentlichen Interesse an einer integralen Erhaltung
des Erscheinungsbildes des Dorfzentrums nicht gerecht. Wie im Gutachten Flammer
ausgeführt wird, ist der Freihof bezüglich Substanz, Lage, Erscheinung und Nutzung
ein traditioneller Bestandteil des Dorfes bzw. die Lage des Baukörpers und seine
Erscheinungsform sind im Verhältnis zum davor liegenden Raum zwischen Ochsen und
Adler von erheblicher Bedeutung. Dem Gutachter ist beizupflichten, dass der
Weiterbestand des Freihofs wünschenswert und deshalb anzustreben ist, auch wenn er
als Einzelobjekt nicht geschützt ist. Sodann geht das Verwaltungsgericht mit der
Vorinstanz und mit dem Gutachter einig, dass sich ein Ersatzbau, nicht aber eine
Gestaltung der Fläche als Platz, als bessere Lösung erweisen kann. In diesem Fall ist
darauf zu achten, dass der Neubau die Formsprache des historischen Gebäudes
bezüglich Massen, Form und Fläche übernimmt.
3.8. Zu prüfen ist weiter, ob im Gegensatz zur Auffassung der Vorinstanz öffentliche
Interessen nachgewiesen sind, die den Abbruch des Freihofs und die anschliessende
Gestaltung der Fläche als Platz rechtfertigen.
3.8.1. Die Beschwerdeführerin stellt sich u.a. mit Hinweis auf Urteile des
Verwaltungsgerichts des Kantons Bern auf den Standpunkt, insbesondere vor dem
Hintergrund des Entscheids der Bürgerschaft vom 26. März 2007 habe der
Gemeinderat das öffentliche Interesse am Abbruch des Freihofs und an einer
konzeptionell durchdachten Platzgestaltung als so gross beurteilen dürfen, dass der
Verzicht auf einen Ersatzbau gerechtfertigt sei. Die Vorinstanz habe dem Entscheid der
Bürgerschaft nicht jenen Stellenwert beigemessen, der ihm nach Lehre und
Rechtsprechung zukommen könne. Andernfalls hätte sie nicht ohne zusätzliche
Abklärung des Sachverhalts entscheiden dürfen, zumal die Bürgerschaft in Kenntnis
aller Argumente, insbesondere auch denjenigen des Vereins zum Schutz des
Ortsbildes, entschieden habe. Die Stimmbürgerinnen und Stimmbürger von Mörschwil
seien umfassend und im Detail im Bild gewesen, was Gegenstand des Antrags des
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Gemeinderats gewesen sei. Die öffentliche Meinung widerspiegle das öffentliche
Interesse am Abbruch des Freihofs und an der Gestaltung der Fläche als Freihof-Platz
mit den damit verbundenen Vorteilen für die Verkehrssicherheit und bezüglich des
neugewonnenen öffentlichen Raums. Es gehe nicht an, dass die Vorinstanz Fragen der
Verkehrssicherheit und des Bedarfs an öffentlichen Plätzen in Mörschwil anders
beurteile als die Bürgerschaft.
3.8.1.1. Das Verwaltungsgericht des Kantons Bern hat am 27. November 2006 im
Zusammenhang mit dem Projekt "Neuer Bahnhofplatz Bern" (Baldachin) erwogen,
obwohl die Stimmberechtigten der Gemeinde Bern am 5. Juni 2005 nur über die
Finanzierung des Projekts abgestimmt hätten, könne dieser demokratische
Mitbestimmungsakt auch als eine
Willensäusserung zu sachlichen Fragen, insbesondere zur Frage, ob der Baldachin mit
den Ästhetikbestimmungen und den Denkmalschutzvorschriften vereinbar sei oder
nicht, angesehen werden. Voraussetzung sei allerdings, dass die Stimmberechtigten
ihren Entscheid auf der Grundlage einer umfassenden Information hätten treffen
können. Solche Informationen hätten vor allem die Behörden in den offiziellen
Abstimmungsunterlagen zu liefern. Allein gestützt auf das Ergebnis der Abstimmung
könne jedoch nicht gesagt werden, der Baldachin beeinträchtige die benachbarten
Denkmäler nicht und sei mit Blick auf die städtebaulichen Ästhetikvorschriften
unbedenklich. Das Abstimmungsergebnis sei nur ein weiteres massgebendes Element,
das mehr für den Baldachin als gegen ihn spreche (BVR 2008 S. 131 f. Ziff. 4 b und c;
BR 3/2008 S. 139).
Am 6. Mai 1988 hat das Verwaltungsgericht des Kantons Bern im Zusammenhang mit
dem Abbruch einer spätklassizistischen Industriebaute ausgeführt, wenn die
Schutzwürdigkeit aufgrund der Beweismassnahmen bejaht werde, vermöge daran
auch eine Volksabstimmung in der Gemeinde, selbst wenn eine eindeutige Mehrheit für
den Totalabbruch zustande komme, nichts zu ändern, weil sich eine
Gemeindeversammlung nicht über kantonales Recht hinwegsetzen könne (BVR 1988
S. 329).
Die Abhandlung "Denkmalpflege und Raumplanung" (BR 1/89 S. 4 ff.) befasst sich mit
dem öffentlichen Interesse an Denkmalschutzmassnahmen. Danach wird die Meinung
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der Stimmbürger messbar, wenn sich das Schutzobjekt im Eigentum der Gemeinde
befindet und der für die Restauration erforderliche Kredit der Volksabstimmung
unterliegt und es stellt sich die Frage, wie das Abstimmungsergebnis bei der
Beurteilung der Schutzwürdigkeit zu berücksichtigen ist. Dabei kommt es wesentlich
auf die Umstände des Einzelfalls an. Von Bedeutung sind die Abstimmungsfrage und
das Abstimmungsergebnis. Geht es beispielsweise um den Abbruch einer angeblich
schutzwürdigen Baute mit gleichzeitiger Kreditbewilligung für einen Neubau, bedeutet
ein Nein der Stimmbürger nicht ohne weiteres, dass sie die Altbaute für schutzwürdig
halten. Vielmehr kann das Abstimmungsergebnis auch dem Neubauvorhaben gelten,
der vorgesehenen Nutzung oder den hohen Kosten. Insofern ist es oftmals schwierig
oder gar unmöglich, die Motive des Stimmbürgers zu erkennen.
3.8.1.2. Am 26. März 2007 hat die Bürgerschaft der Beschwerdeführerin auf Antrag des
Gemeinderats einen Kredit von total Fr. 865'000.-- genehmigt: Fr. 400'000.-- für den
Abbruch der Liegenschaft Freihof und für die anschliessende Platzgestaltung und Fr.
465'000.-- für die Überführung der Liegenschaft Freihof vom Finanz- in das
Verwaltungsvermögen. Der Gemeinderat wurde ermächtigt, alle rechtlichen und
administrativen Vorkehrungen im Zusammenhang mit dem Abbruch der Liegenschaft
Freihof und der Platzgestaltung zu treffen. Ein Rückweisungsantrag wurde mit 298
Nein-Stimmen gegen 138 Ja-Stimmen abgelehnt.
Unbestritten ist, dass das zur Diskussion stehende Vorhaben sowohl eine Abbruch-
aus auch eine Baubewilligung bedingt. Nach Art. 87 Abs. 1 BauG ist die
Baubewilligung zu erteilen, wenn keine im öffentlichen Recht begründeten Hindernisse
entgegenstehen. Zum öffentlichen Recht gehört auch kommunales öffentliches Recht,
somit auch die SchutzVO. Wie dargelegt, schreibt das kommunale Recht im konkreten
Fall vor, dass ein Abbruch nicht vorbehaltlos bewilligt werden darf, sondern nur, wenn
gleichzeitig eine Baubewilligung für einen Ersatzbau erteilt werden kann, dessen
Verwirklichung sichergestellt ist. Von diesem Grundsatz darf nur abgewichen werden,
wenn die Nichtüberbauung der Fläche in einem öffentlichen Interesse steht, das
gegenüber dem öffentlichen Interesse am Ortsbildschutz überwiegt. Der Gemeinderat
als Baupolizeibehörde hat das kommunale Recht anzuwenden und nach diesen
Vorgaben im Einzelfall nach objektiven Kriterien darüber zu entscheiden, ob die
Voraussetzungen erfüllt sind, um einem Gesuch um Abbruch der Baute und
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anschliessender Platzgestaltung zu entsprechen. Abgesehen davon, dass sich auch ein
von einer Bürgerversammlung gefällter Entscheid nicht über kommunales Recht
hinwegsetzen darf, kann der Gemeinderat seine Aufgabe als Baupolizeibehörde nicht
an diese delegieren und geltend machen, die öffentliche Meinung, die damit zum
Ausdruck gebracht wird, belege das öffentliche Interesse an einer Nichtüberbauung im
Sinn von Art. 6 Abs. 5 SchutzVO. Somit kann aus der Tatsache, dass die Bürgerschaft
dem Kreditbegehren des Gemeinderats am 26. März 2007 entsprochen hat, nicht
gefolgert werden, das Vorhaben sei mit den massgebenden rechtlichen Vorgaben
vereinbar. Die Mehrheit der an der Bürgerversammlung anwesenden
Stimmberechtigten hat damit lediglich zum Ausdruck gebracht, dass ihr am
Weiterbestand des Freihofs nicht gelegen ist und dass sie es, aus welchen Motiven
immer, vorzieht, dass das Gebäude ersatzlos abgebrochen wird. Bei dieser Sachlage
kann offen bleiben, ob in der Bevölkerung von Mörschwil in der Zwischenzeit ein
Meinungsumschwung stattgefunden hat und ob die an der Bürgerversammlung vom
26. März 2007 anwesenden Stimmbürger in Kenntnis aller massgebenden Umstände
entschieden haben. Zu erwähnen ist immerhin, dass der Gemeinderat im Gutachten an
die Bürgerversammlung die Vor- und Nachteile der drei Varianten darlegt, dass er aber
nicht zum Ausdruck bringt, dass die von ihm bevorzugte Variante nach den
kommunalen Rechtsgrundlagen nur verwirklicht werden kann, wenn besondere
Voraussetzungen erfüllt sind. Der Gemeinderat führt aus, der Freihof liege im Bereich
des Ortsbildschutzes, sei gemäss SchutzVO aber weder geschützt noch erhaltenswert.
Unter Berufung auf das Gutachten Flammer hält er sodann fest, das Gebäude sei "sehr
baufällig" bzw. "jedoch baufällig". Dort wird indessen festgehalten, dass "die
bestehende Tragstruktur in statischer Hinsicht gut" sei, dass das "Gebäude nur wenige
und statisch unbedenkliche Risse" aufweise, dass "Mauern und Decken ausreichend
dimensioniert" seien, dass die "Holzbalkendecken mit einer Ausnahme gesund" seien
und auch "das Gebälk im Dachstuhl in gutem Zustand" sei.
3.8.1.3. Zusammenfassend ergibt sich, dass der Vorwurf, die Vorinstanz habe dem an
der Bürgerversammlung vom 26. März 2007 gefällten Kreditbeschluss im Hinblick auf
das Vorliegen öffentlicher Interessen zum ersatzlosen Abbruch des Freihofs nicht den
ihm zukommenden Stellenwert beigemessen, unbegründet ist. Fest steht sodann, dass
die Behauptung der Beschwerdeführerin nicht zutrifft, die Vorinstanz habe ohne weitere
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Abklärungen des Sachverhalts entschieden. Sie hat einen Amtsbericht der kantonalen
Denkmalpflege eingeholt und einen Augenschein durchgeführt.
3.8.2. Die Beschwerdeführerin ist sinngemäss der Auffassung, das öffentliche Interesse
an einer Verbesserung der Verkehrssicherheit überwiege gegenüber dem Erhalt des
Freihofs bzw. gegenüber der Erstellung eines Ersatzbaus. Sie begründet dies damit,
der Durchgang zwischen Freihof und Ochsen sei unübersichtlich und gefährlich. Die
Verbesserung der Verkehrssicherheit für Fussgänger und Velofahrer setze voraus, dass
der ordentliche Strassenabstand eingehalten werde, was bedinge, dass die
Liegenschaft ersatzlos abgebrochen werde oder aber, dass ein Ersatzbau deutlich
kleiner ausfalle, was die Ensemble-Wirkung, welche für die Vorinstanz
ausschlaggebend sei, weitgehend zerstören würde.
Nach Art. 104 lit. a StrG gelten ohne besondere Vorschriften als Strassenabstände für
Bauten und Anlagen: 4,00 m an Kantonsstrassen und 3,00 m an Gemeindestrassen
erster und zweiter Klasse. Die zuständige Behörde kann Ausnahmen von
Strassenabstandsvorschriften u.a. bewilligen, wenn Schutzgegenstände nach Art. 98
BauG zu erhalten sind (Art. 108 Abs. 2 lit. b StrG).
3.8.2.1. Das öffentliche Interesse an der Verbesserung der Verkehrssicherheit kann
gegenüber dem öffentlichen Interesse am Ortsbildschutz überwiegen und den
ersatzlosen Abbruch eines Gebäudes im Bereich des Ortsbildschutzes rechtfertigen.
Voraussetzung ist aber, dass dieses Anliegen berechtigt ist und dass ihm auf andere
Weise nicht Rechnung getragen werden kann.
Anlässlich seines Augenscheins stellte das Verwaltungsgericht fest, dass sich der
Freihof auf der nördlichen und der Ochsen schräg gegenüber auf der südlichen
Strassenseite befinden. Beide Gebäude stehen schräg zur St. Gallerstrasse, einer
Kantonsstrasse, und grenzen mit jeweils einer Gebäudeecke an die Strassenparzelle.
Die St. Gallerstrasse ist auf Höhe von Freihof und Ochsen gut 5 m breit und dank
geradem Verlauf übersichtlich. Eine rund 15 m lange Aufpflästerung auf Höhe der
beiden Engpässe trägt zur Verringerung der gefahrenen Geschwindigkeit bei. Vor und
nach den Engpässen stehen den Fussgängern beidseits der Strasse Trottoirs zur
Verfügung. Sodann ermöglichen Zebrastreifen auf Höhe der Überbauung "Alti
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Moschti", zwischen Kirchplatz und Gemeindehaus, sowie zwischen Gemeindehaus und
Adler/Freihof die Überquerung der Fahrbahn. Diese Dorfkerngestaltung wurde vor rund
acht Jahren verwirklicht. Im Amtsbericht 2000 hat der Gemeinderat in diesem
Zusammenhang festgehalten, der Dorfkernbereich sei eng gefasst. Die Kantonspolizei
habe empfohlen, diesen nicht zu erweitern. Sinn und Zweck einer Verkehrsberuhigung
würden dadurch in Frage gestellt. Erfahrungen zeigten, dass eine Verkehrsberuhigung
nur dann auch tatsächlich erreicht werde, wenn der Bereich klein gehalten werde
beziehungsweise die Strecken kurz seien. Zur Sicherheit der Fussgänger seien
Zebrastreifen zwischen Kirchplatz und Vorplatz Gemeindehaus/Raiffeisenbank sowie
zur Überquerung der Horchentalstrasse angebracht. Dies erhöhe die
Schulwegsicherheit wesentlich und biete einen Schutz dort, wo erfahrungsgemäss
auch gelaufen werde.
3.8.2.2. Zutreffend ist, dass es der ersatzlose Abbruch des Freihofs und die Gestaltung
eines Freihof-Platzes ermöglichen würden, zum Schutz der Fussgänger auf der
nördlichen Strassenseite allenfalls ein Trottoir zu erstellen. Dem Schutz der Fussgänger
kann indessen durch weniger einschneidende Massnahmen Rechnung getragen
werden. Denkbar ist, den Fussgängerbereich markierungstechnisch zu verbreitern.
Sodann besteht die Option, dass die Beschwerdeführerin eine Änderung des
Kantonsstrassenplans beantragt, womit der Kantonspolizei die Anordnung einer
Tempolimite (Tempo 30), einer Fahrbahnverengung oder der Auframpung der Strasse
vorgeschlagen werden kann.
3.8.2.3. Die Beschwerde erweist sich somit auch als unbegründet, soweit die
Beschwerdeführerin geltend macht, das öffentliche Interesse an einer Verbesserung
der Verkehrssicherheit rechtfertige den Abbruch des Freihof, ohne dass ein Ersatzbau
erstellt werde.
3.8.3. Die Beschwerdeführerin bringt schliesslich vor, der Verzicht auf eine Überbauung
des Grundstücks Nr. 729 liege im überwiegenden öffentlichen Interesse, weil dadurch
ein neuer Platz geschaffen würde, der vielfältig genutzt werden könne. Die Vorinstanz
habe ihre auf langjähriger Erfahrung beruhenden Kenntnisse bezüglich Bedarf und
Möglichkeiten der Nutzung von Freiflächen im Bereich Kirche, Gemeindehaus und
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Dorfzentrum, die sie in ihrer Stellungnahme vom 5. März 2009 zum Ausdruck gebracht
habe, nicht entsprechend gewürdigt.
In der erwähnten Stellungnahme führt die Beschwerdeführerin aus, Mörschwil brauche
einen Platz für vielfältige Nutzungen. Die Freifläche vor der Kirche und vor dem Ochsen
sei dafür nur bedingt geeignet, insbesondere weil sich dort Parkplätze befinden
würden. Sodann sei der Platz vor dem Adler nicht gross genug und diene ebenfalls als
Parkfläche. Der Platz vor dem Gemeindehaus werde praktisch nicht genutzt. Dies wäre
bei einem Freihof-Platz anders, weil er sich direkt an den Adler und an das
Gemeindezentrum anlehnen würde.
Anlässlich des Augenscheins des Verwaltungsgerichts hat sich gezeigt, dass sich die
Freifläche vor der Kirche und der Platz vor dem Adler für die Abhaltung von Dorffesten
und anderen Veranstaltungen eignen. An dieser Beurteilung ändert nichts, dass dies
zur Folge hat, dass einige Parkplätze vorübergehend nicht genutzt werden können,
zumal in der näheren Umgebung zahlreiche Parkplätze zur Verfügung stehen.
4. Zusammenfassend ergibt sich, dass die Beschwerde abzuweisen ist, soweit darauf
eingetreten werden kann. Die Beschwerdeführerin vermag keine öffentlichen Interessen
nachzuweisen, die es rechtfertigen würden, den Abbruch des Freihofs zu bewilligen,
ohne dass gleichzeitig eine Baubewilligung für einen Ersatzbau, dessen Erstellung
sichergestellt ist, erteilt werden kann.
Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend sind die amtlichen Kosten des
Beschwerdeverfahrens der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine
Entscheidgebühr von Fr. 5'000.-- ist angemessen (Art. 13, Ziff. 622 des
Gerichtskostentarifs, sGS 941.12). Sodann hat die Beschwerdeführerin die
Barauslagen für die Erstellung des Gutachtens von Dr. phil. E. Sendner,
Denkmalpflegerin des Kantons Thurgau, von Fr. 2'897.40 zu bezahlen.
Die Beschwerdegegner haben Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung für
das Beschwerdeverfahren (Art. 98 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 98bis VRP). Ihr
Rechtsvertreter hat keine Kostennote eingereicht, weshalb die Entschädigung nach
Ermessen festzusetzen ist (Art. 6 der Honorarordnung für Rechtsanwälte und
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 28/29
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St.Galler Gerichte
Rechtsagenten, sGS 963.75, abgekürzt HonO). Das Gericht erachtet eine
Entschädigung von Fr. 4'000.-- (inkl. Barauslagen, zuzüglich MWSt) für angemessen
(Art. 22 Abs. 1 lit. b HonO).
Demnach hat das Verwaltungsgericht