Decision ID: 99846e66-6c3a-528f-932c-a9cd77b677b0
Year: 1998
Language: it
Court: TI_TCA
Chamber: TI_TCA_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: public_law

ritenuto,
in fatto
A. a) A _ il servizio di nettezza urbana é retto dal Regolamento per il servizio di raccolta e di eliminazione dei rifiuti (in seguito: RSRER), in vigore dal 1 gennaio 1994. Il servizio é organizzato dal comune (art. 1 RSRER) e la consegna dei rifiuti é obbligatoria (art. 5 RSRER). Per finanziare il servizio l'art. 31 RSRER istituisce il prelievo annuale di tasse, che devono essere determinate da parte del municipio mediante ordinanza entro un importo minimo ed un importo massimo fissato all'art. 32 RSRER e che spazia per persone sole da fr. 50.-- a fr. 100.-- (cifra 1), per economie domestiche costituite da due o più persone (cifra 2) e per case di vacanza occupate o date in locazione a persone senza domicilio nel comune (cifra 8) da fr. 80.-- a fr. 160.--.
b) Con ordinanza 23 settembre 1996, pubblicata all'albo nel periodo 25 settembre-9 ottobre 1996, il municipio di _ ha, tra l'altro, fissato all'art. 13 le tasse per l'anno 1996 al minimo di ciascuna categoria, ovvero in fr. 50.-- per persone sole e fr. 80.-- per economie domestiche costituite da due o più persone e per case di vacanza occupate o cedute in locazione a persone senza domicilio nel comune.
B. a) In data 30 settembre 1996 i servizi amministrativi del comune di _ hanno notificato a _, domiciliato a _, la tassa per il servizio di raccolta e di eliminazione dei rifiuti per l'anno stesso relativa alla casa di vacanza ubicata sul monte di _ di cui é proprietario, calcolata in fedele applicazione degli art. 32 RSRER e 13 dell'ordinanza 23 settembre 1996. Il tributo assommava pertanto a fr. 80.--.
b) _ ha inoltrato reclamo contro quella tassazione il 10 ottobre 1996, ritenendo eccessivo l'importo preteso nei suoi confronti, dal momento che egli utilizzava la casa di vacanza di sua proprietà per poche settimane all'anno. Tanto più che sul monte di _ non vi erano contenitori e che il servizio presso i punti di raccolta ove faceva capo era assicurato solo da maggio ad ottobre.
c) Con decisione 18 ottobre 1996 il municipio ha respinto il reclamo, sottolineando - in particolare - che la commisurazione delle tasse previste dal RSRER prescindeva dall'effettiva utilizzazione del servizio da parte del singolo utente.
C. a) Con ricorso 4 novembre 1996 _ é insorto davanti al Consiglio di Stato avverso la decisione municipale 18 ottobre 1996, della quale ha chiesto l'annullamento oltre che quello dell'art. 32 cifra 8 RSRER. Egli ha eccepito una disparità di trattamento ed una violazione del principio della proporzionalità per il motivo che il RSRER non teneva in debito conto, nella fissazione delle tasse, la frequenza di utilizzazione di una casa di vacanza oltre che quelle caratteristiche della stessa che possono avere una relazione con la produzione di rifiuti (come le dimensioni o l'ubicazione rispetto ai punti di raccolta).
b) Con risoluzione 18 ottobre 1997 il Consiglio di Stato ha evaso ai sensi dei considerandi l'impugnativa. In buona sostanza il Consiglio di Stato ha respinto le censure addotte, ma ha comunque accertato una lesione del principio di uguaglianza nell'imposizione del ricorrente, in quanto unico fruitore della sua casa di vacanza, con una tassa di fr. 80.--, pari cioè a quella percepita dal comune presso le economie domestiche di domiciliati composte da due o più persone. Donde la necessità, per rimediare a quella lesione, di ridurre il tributo all'importo di quello percepito presso le economie domestiche formate da una sola persona, ovvero a fr. 50.--.
c) Sia aggiunto, per completezza, che il reclamo 10 ottobre 1996, la decisione municipale del 18 ottobre successivo ed il ricorso 4 novembre 1996 riguardavano anche la tassa d'uso dell'acqua potabile. In quanto incompetente a decidere, il Consiglio di Stato ha dichiarato irricevibile il gravame 4 novembre 1996 su questo aspetto e lo ha trasmesso per competenza al dipartimento delle istituzioni.
D. Con ricorso 5 marzo 1997 il comune di _ é insorto innanzi a questo Tribunale contro quel giudicato governativo. L'insorgente sostiene che é estremamente difficile stabilire se una casa di vacanza viene utilizzata da una sola o più persone. Per questo motivo in sede di adozione del RSRER le autorità comunali partirono dal principio che ciascuna casa di vacanza posta sul territorio del comune fosse atta ad essere usufruita da più persone. E' proprio il caso, oltretutto, per la residenza secondaria di proprietà di _. Inoltre il resistente, pur essendo celibe, convive al domicilio di _ con una donna. Il comune di _ ha pertanto sollecitato l'annullamento del giudizio governativo e la conferma della decisione municipale 18 ottobre 1996.
Il Consiglio di Stato e _ hanno sollecitato la reiezione del gravame.
Considerato,

in diritto
1. La competenza del Tribunale é data (art. 208 cpv. 1 LOC). Il ricorso é inoltre tempestivo (art. 46 cpv. 1 PAmm) e la legittimazione del comune ricorrente certa (art. 43 PAmm). L'impugnativa é dunque ricevibile in ordine e può inoltre essere decisa sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 PAmm).
2. 2.1. La tassa per il servizio di raccolta ed eliminazione dei rifiuti è una tassa di utilizzazione, ossia un compenso particolare imposto al privato per una prestazione della pubblica amministrazione o per un servizio pubblico (DTF 111 Ia 326 = RDAT 1986 N. 38 pag. 67, consid. 7, in re comune di _). Essa deve pertanto poggiare su di una legge in senso formale ed ossequiare inoltre i principi della copertura costi (condizione comunque controversa per talune tasse di utilizzazione) e della proporzionalità: principio quest'ultimo che secondo la terminologia comunemente invalsa in materia di tributi causali assume la qualifica di equivalenza (cfr. per tutte le enunciazioni che precedono DTF 118 Ia 320 segg. in re comune di _, consid. 3, 4b e 4c rispettivamente; inoltre DTF 111 Ia 326, consid. 7). La fissazione della tassa in rassegna deve indi ossequiare il principio di uguaglianza ancorato all'art. 4 Cost. ed il divieto d'arbitrio che ne discende (RDAT 1986 N. 38 pag. 66 seg., consid. 6). In quanto corrispettivo di una prestazione speciale ai sensi degli art. 31 cpv. 2 (31b cpv. 1 dal 1 luglio 1997) e 48 cpv. 1 LPAmb la tassa per il servizio di raccolta ed eliminazione dei rifiuti deve infine rispettare il principio della causalità sancito all'art. 2 LPAmb medesima (STA inedite 1.12.1993 in re K.-T., consid. 4; 2.5.1994 in re P. e LLCC, consid. 5.4.; 7.9.1994 in re M. SA, consid. 2; 28.4.1995 in re B., consid. 2 non pubblicato in RDAT II-1995 N. 23; 30.7.1996 in re comune di _, consid. 2.1.; 23.9.1996 in re S., consid. 2.1.; 15.10.1996 in re comune di _, consid. 2.1.; 27 febbraio 1997 in re comunione ereditaria fu A. C., consid. 2.1.; URP 1994 N. 13, pag. 90 segg.). Come ha avuto modo di affermare il Tribunale federale in due recenti sentenze il prelievo dei costi concernenti il trattamento dei rifiuti urbani non avviene tuttavia in applicazione diretta dei combinati art. 2 e 48 LPAmb. E' infatti necessaria una regolamentazione cantonale, per la cui promulgazione i Cantoni, rispettivamente i comuni ai quali tale compito é delegato (com'è il caso per il nostro Cantone) godono di un certo margine di decisione. In questo ambito, in particolare, il principio della causalità non può venire interpretato nel senso che é lecita solo una ripartizione dei costi proporzionale alla quantità dei rifiuti effettivamente prodotta. Questa interpretazione obbligherebbe in pratica gli enti pubblici ad introdurre la cosiddetta tassa sul sacco, mentre che il legislatore federale non ha inteso limitare in maniera così importante le competenze dei Cantoni in una materia politicamente così discussa (cfr. DTF 20.11.1995 in re comune di _ e comune di _, consid. 10b e 10c rispettivamente, pubblicati in RDAT I-1996 n. 51 e 52). Il Tribunale federale ne ha concluso che i Cantoni rispettivamente i comuni godono di una notevole libertà nello stabilire le tariffe per il servizio di raccolta e di eliminazione dei rifiuti: le stesse dovranno comunque tendere a conseguire quanto disposto dall'art. 2 LPAmb rispettando nel contempo, com'é già stato detto, il principio della parità di trattamento e il divieto d'arbitrio (ibidem).
2.2. La legislazione ticinese, che affida ai comuni la competenza di raccogliere ed eliminare i detriti solidi (art. da 68 a 70 LALIA), li autorizza nel contempo a fissare le tasse per la copertura delle relative spese. L'art. 70 LALIA dispone che i comuni devono disciplinare mediante regolamento, da approvare dal Governo (cpv. 3), il servizio comunale di raccolta ed eliminazione dei detriti solidi (cpv. 1): questo regolamento può prevedere tasse che garantiscano la copertura delle spese (cpv. 2). L'art. 70 cpv. 2 LALIA lascia quindi al legislatore comunale ogni decisione circa il principio ed i criteri di imposizione, limitandosi a fissare il limite superiore della stessa. Ne discende che, sicuramente almeno per quanto concerne il prelievo delle tasse, i comuni ticinesi dispongono di una notevole libertà di decisione: godono pertanto di autonomia costituzionalmente protetta (RDAT 1986 N. 38 consid. 4; 1989 N. 39 consid. 3b; I-1991 N. 30 consid. 4b; I-1996 n. 51, consid. 7).
3. 3.1. L'art. 32 RSRER suddivide l'assoggettamento delle economie domestiche di domiciliati in funzione del numero dei membri che le compongono. Per persone sole la tassa varia tra fr. 50.-- e fr. 100.-- (cifra 1), per un nucleo famigliare di due o più persone la tassa si situa invece tra fr. 80.-- e fr. 160.-- (cifra 2). La cifra 8 della stessa disposizione non opera invece un'analoga distinzione per quanto concerne l'assoggettamento dei proprietari di case di vacanza occupate o date in affitto a persone senza domicilio nel comune, ovvero di residenze secondarie: questi sono infatti tutti gravati con una tassa tra fr. 80.-- e fr. 160.--.
3.2. Per costante giurisprudenza un decreto di portata generale viola il principio della parità di trattamento ancorato all'art. 4 Cost. se per fattispecie analoghe opera distinzioni giuridiche non dettate da ragioni serie e obiettive oppure se sottopone ad un regime identico situazioni che presentano tra di loro differenze importanti e di natura tale da rendere necessario un trattamento diverso. Il principio in esame impone unicamente che fattispecie giuridicamente uguali siano trattate in modo uguale e fattispecie diverse in modo diverso. Esso non vieta invece che, sul piano legislativo, vengano effettuate delle distinzioni, ma richiede che le stesse siano giustificate da motivi seri e obiettivi (DTF 122 I 18 consid. 2c/cc pag. 25, 121 I 102 consid. 4a pag. 104, 129 consid. 3d pag. 134 e relativi rinvii).
3.3. Come questo Tribunale ha, di recente, ripetutamente avuto modo di affermare (STA inedite 23 settembre 1996 in re S. consid. 4.2.; 15 ottobre 1996 in re comune di _, consid. 5.2.; 27 febbraio 1997 in re comunione ereditaria fu A. C., consid. 5.2.), la diversa impostazione dell'assoggettamento tra economie domestiche di domiciliati ed i residenti secondari non si presta a critica. La determinazione della presenza e del numero di persone che occupano nel corso di un anno le residenze secondarie di un comune, ma specialmodo di quelle offerte in locazione per brevi periodi, é infatti compito ben più arduo che non quello riferito all'accertamento della composizione delle economie domestiche di domiciliati. La scelta di un criterio di imposizione differenziato per le residenze secondarie é dunque volta a rendere praticabile l'incasso della tassa nei confronti dei loro proprietari, grazie al contenimento entro limiti ragionevoli del dispendio di lavoro dell'apparato amministrativo del comune. Sotto questo aspetto la distinzione operata dal legislatore comunale appare senz'altro sorretta da una motivazione pertinente. Questo non significa tuttavia che l'imposizione delle residenze secondarie possa in tal modo sfuggire alla verifica circa la sua conformità al principio di uguaglianza. Decisivi appaiono infatti, a tal fine, non tanto i criteri alla base dell'imposizione bensì i risultati cui essi conducono.
3.4. Il confronto tra la tassa richiesta al resistente _, da questi contestata nell'importo, e quella percepita dal comune presso le economie domestiche di domiciliati é facilitata dal fatto che l'imposizione dei proprietari di case di vacanza, tutti indistintamente accomunati in una sola categoria e tassati tra fr. 80.-- e fr. 160.--, corrisponde a quella dei nuclei famigliari di domiciliati composti da due o più persone. Attingendo in larga misura alle considerazioni svolte da questo Tribunale nella sentenza inedita 15 ottobre 1996 in re comune di _, il Consiglio di Stato ne ha dedotto la sussistenza di una innegabile disparità di trattamento a danno del resistente, in quanto persona sola. Questa conclusione non convince tuttavia il Tribunale, poiché le premesse giuridiche e fattuali che stavano alla base della testé menzionata sentenza 15 ottobre 1996 non erano identiche a quelle relative alla fattispecie.
Intanto l'art. 31 RSRER di _ suddivideva in ben 5 categorie le economie domestiche di domiciliati (persone sole, nuclei di 2, 3, 4 e 5 o più persone) ed assoggettava i proprietari di residenze secondarie al pagamento della stessa tassa delle economie domestiche di 5 o più persone, pari a 3-4 volte l'importo di quella a gravare le persone sole. L'art. 32 RSRER di _ scompone invece le economie domestiche di domiciliati in due sole categorie (persone sole e nuclei di due o più persone), che vengono colpite con un tassa poco dissimile. Le economie domestiche di domiciliati formate da due o più persone, cui sono parificati per carico impositivo i proprietari di case di vacanza, pagano infatti una tassa di poco superiore a quella percepita presso le persone sole: la tassa minima, che fa stato ai fini del presente giudizio in quanto corrisponde a quella prelevata nel 1996, assomma a fr. 50.-- per la categoria delle persone sole ed a fr. 80.-- per le economie domestiche con due o più persone e i proprietari di case di vacanza. Di fronte a questa minima diversità, il Consiglio di Stato avrebbe dovuto porsi il quesito a sapere se, nel contesto dall'imposizione delle case di vacanza, essa non fosse comunque giustificata nel risultato dai motivi espressi sub 3.3., ovvero dal fatto che per percepire il controverso tributo nei confronti dei loro proprietari si deve poter far astrazione dal numero delle persone che occupano simili residenze nel corso di un anno. Nel giudicato impugnato il Consiglio di Stato ha invece ammesso, correttamente e con riferimento alla testé menzionata STA 15 ottobre 1996 in re comune di _, la possibilità di far capo a questa procedura semplificata di imposizione delle residenze secondarie, ma in sede di verifica del risultato con il principio di uguaglianza l'ha in sostanza totalmente mortificata, attenendosi di fatto anche per la case di vacanza agli identici criteri impositivi applicabili alle economie domestiche di domiciliati e stabilendo di conseguenza che il proprietario di una residenza secondaria occupata da una persona non può assolutamente pagare una tassa leggermente superiore a quella pagata da una economia domestica di domiciliati.
In secondo luogo nella fattispecie oggetto del testé menzionato giudizio in re comune di _ era chiaramente assodato che la residenza secondaria del ricorrente fosse occupata dallo stesso e da sua moglie, quindi da due persone. Nel concreto caso questo accertamento fa difetto. Il Consiglio di Stato ha affermato che _ costituisce persona sola. In realtà, come rettamente obietta il comune senza essere smentito dall'interessato, sebbene celibe egli convive con una donna al domicilio di _. Non é dunque per nulla escluso ed é anzi verosimile che questa l'accompagni anche nella residenza secondaria di _ per trascorre le ferie od i fine settimana. Fosse effettivamente il caso, anche volendo seguire le rigide tesi esposte da parte del Consiglio di Stato relativamente all'ossequio del principio di uguaglianza, il resistente dovrebbe essere imposto al pari delle economie domestiche formate da due o più persone con domicilio nel comune, ovvero con una tassa di fr. 80.--, identica a quella prelevata dal municipio presso le residenze secondarie. Con simili premesse la decisione municipale 18 ottobre 1996 meriterebbe conferma.
4. 4.1. Sulla scorta delle considerazioni che precedono il ricorso del comune di _ deve essere accolto e la risoluzione impugnata annullata. In applicazione dell'art. 65 cpv. 2 PAmm gli atti vengono retrocessi al Consiglio di Stato affinché in primo luogo esperisca un'accurata istruttoria volta ad accertare da chi venga effettivamente fruita la casa di vacanza di proprietà di _: se da esso solo oppure anche dalla di lui amica. Nella seconda ipotesi il ricorso di questi andrà integralmente respinto. Verificandosi l'altra ipotesi il Governo dovrà reimpostare l'esame della compatibilità dell'ordinamento impositivo fissato dall'art. 32 cifra 8 RSRER con il principio di uguaglianza alla luce delle riflessioni sviluppate dal Tribunale sub 3.4., rivalutando debitamente a tal fine - in particolare - la portata dell'autonomia rispettivamente della notevole libertà di cui fruisce il comune ticinese in merito alla definizione delle tasse per il servizio di raccolta e di eliminazione dei rifiuti (cfr. sub 2.).
4.2. L'annullamento non può tuttavia estendersi anche al dispositivo n. 1 del giudicato impugnato, con cui il Governo aveva dichiarato irricevibile la parte del ricorso 4 novembre 1996 ove veniva contestata la tassa d'uso dell'acqua potabile, che é stata trasmessa per evasione al dipartimento delle istituzioni.
5. Il Tribunale non preleva una tassa di giudizio né assegna ripetibili (art. 28 e 31 PAmm).