Decision ID: a82e049c-5b11-59a3-b318-02e0f6335ecc
Year: 2020
Language: de
Court: SG_VG
Chamber: SG_VG_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A.
A._ wurde 1967 in Kuwait geboren und ist irakische Staatsbürgerin. Sie besuchte die
Schulen in Kuwait und schloss ihr Studium mit einem Bachelor in Psychologie ab. Im
Jahr 1992 reiste sie in die Schweiz ein und lebt seit dem 14. Juni 1993 in der Gemeinde
X._. Sie hat zwei Kinder B._, geboren 1994, und C._, geboren 1998. Seit dem 26.
August 2003 ist A._ geschieden. Nach der Scheidung bezog sie für sich und ihre
Familie Sozialhilfe. Sie arbeitet seit dem 1. Mai 2013 in einem Arbeitspensum von 70%
im E._ als Betreuerin/Therapeutin.
A.a.
Mit Eingabe vom 10. Februar 2016 reichte A._ bei der Gemeindeverwaltung X._ ein
Gesuch um "Einbürgerung im Allgemeinen" ein. Die vom Einbürgerungsrat getätigten
Abklärungen ergaben unter anderem, dass A._ und ihre Kinder von Juni 2003 bis
September 2013 durch die Sozialen Dienste unterstützt wurden und ein offener
rückerstattungspflichtiger Betrag aus bezogenen Sozialhilfeleistungen von über
CHF 250'000 besteht. Mit Schreiben vom 27. Juni 2016 teilte der Einbürgerungsrat
X._ A._ mit, dass sie jahrelang Sozialhilfe bezogen habe und Sozialhilfeschulden
bestehen würden. Aus diesem Grund sei eine Einbürgerung nicht möglich.
A.b.
A._ liess mit Schreiben vom 12. Dezember 2016 durch ihren Rechtsvertreter verlauten,
dass ihr Sozialhilfebezug unverschuldet gewesen sei. Seit über drei Jahren sei sie nicht
mehr auf Sozialhilfe angewiesen. Insofern stelle der frühere Sozialhilfebezug keinen
Verweigerungsgrund für eine Einbürgerung dar. In der Folge wurde A._ zu einem
Einbürgerungsgespräch eingeladen, welches am 14. September 2017 stattfand. Dieses
Gespräch und die anschliessende Beurteilung der Einbürgerungskommission wurden
in einem Protokoll festgehalten und am 6. Dezember 2017 an den Einbürgerungsrat
versandt. Dieser nahm mit Beschluss vom 19. Dezember 2017 davon Kenntnis und
folgte der Empfehlung der Einbürgerungskommission auf Ablehnung des Gesuchs.
Nach Gewährung des rechtlichen Gehörs verfügte der Einbürgerungsrat am 6. Februar
2018 die Abweisung des Gesuchs von A._ auf Einbürgerung. Sie erfülle die
grundlegenden Anforderungen wie Integration, Vertrautheit mit den kulturellen
Gegebenheiten, Achtung der Rechtsordnung und die Wahrnehmung der
staatsbürgerlichen Pflichten derzeit nicht. Den dagegen erhobenen Rekurs hiess das
Departement des Innern mit Entscheid vom 2. April 2019 gut und wies die
A.c.
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B.
Die politische Gemeinde X._ (Beschwerdeführerin), vertreten durch den Gemeinderat,
reichte am 17. April 2019 und mit Ergänzung vom 24. Mai 2019 Beschwerde gegen den
Entscheid des Departements des Innern (Vorinstanz) vom 2. April 2019 beim
Verwaltungsgericht ein mit dem Rechtsbegehren auf Aufhebung des vorinstanzlichen
Entscheides unter Kosten- und Entschädigungsfolge.
Die Vorinstanz schloss in ihrer Vernehmlassung vom 12. Juni 2019 auf Abweisung der
Beschwerde und verwies auf die Ausführungen im angefochtenen Entscheid. Mit
Eingabe vom 18. Juli 2019 ersuchte A._ (Beschwerdegegnerin) ebenfalls um
Abweisung der Beschwerde, unter Kosten- und Entschädigungsfolge. Zur Begründung
ihrer Vernehmlassung reichte die Beschwerdegegnerin diverse Unterlagen ein, unter
anderem Nachweise über Bewerbungen in den Jahren 2009 bis 2013 und einen
Mietvertrag mit Mietbeginn ab dem 1. April 2019. Dazu liess sich die
Beschwerdeführerin mit Schreiben vom 9. September 2019 vernehmen. Die
Beschwerdegegnerin nahm mit Eingabe vom 18. Oktober 2019 erneut zu den
Ausführungen der Beschwerdeführerin Stellung. Auf einen weiteren Schriftenwechsel
verzichtete die Beschwerdeführerin mit Schreiben vom 4. November 2019 und verwies
auf die bisherigen Anträge und Ausführungen.
Auf die Erwägungen im angefochtenen Entscheid und die Ausführungen der
Verfahrensbeteiligten zur Begründung ihrer Anträge sowie die Akten wird, soweit
wesentlich, in den Erwägungen eingegangen.

Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1.
Das Verwaltungsgericht ist zum Entscheid in der Sache zuständig (Art. 59 Abs. 1 des
Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege; sGS 951.1, VRP). Nach Art. 64 VRP in
Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP ist zur Erhebung des Rekurses berechtigt, wer an
der Änderung oder Aufhebung der Verfügung oder des Entscheides ein eigenes
schutzwürdiges Interesse dartut. Zur Wahrung öffentlicher Interessen steht das
Beschwerderecht auch der zuständigen Behörde einer öffentlich-rechtlichen
Körperschaft oder einer selbständigen öffentlich-rechtlichen Anstalt zu (Art. 64 VRP in
Angelegenheit zur Durchführung des Auflage- und Einspracheverfahrens an den als
Einbürgerungsrat amtierenden Gemeinderat der politischen Gemeinde X._ zurück. Die
Ablehnungsgründe des Einbürgerungsrates könnten nicht überzeugen, und damit habe
dieser sein ihm zustehendes Ermessen missbräuchlich bzw. willkürlich gehandhabt.
bis
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Verbindung mit Art. 45 Abs. 2 VRP). Praxisgemäss setzt die Legitimation eines
Gemeinwesens nach Art. 45 Abs. 2 VRP voraus, dass dieses den streitigen Entscheid
durch Setzen eines Rechtsaktes im eigenen Aufgabenbereich erlassen und damit
bestimmte öffentliche Interessen vertreten hat (GVP 1992 Nr. 43). Das ist nur der Fall,
wenn es im Bereich einer ihm obliegenden Aufgabe tätig wurde und dabei lokale
Interessen wahrgenommen hat. Unerheblich ist, ob es sich dabei um autonome
Belange oder übertragene Befugnisse handelt. Der Aufgabenkreis der öffentlich-
rechtlichen Körperschaften oder Anstalten ergibt sich aus der Zuständigkeitsordnung
des kantonalen Rechts. Massgebend ist letztlich, ob der betreffenden Körperschaft
oder Anstalt eigene Verfügungskompetenz zukommt (Cavelti/Vögeli,
Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen – dargestellt an den Verfahren vor
dem Verwaltungsgericht, 2. Aufl. 2003, Rz. 453 f.). Im vorliegenden Fall hat die
Beschwerdeführerin von ihrer Verfügungskompetenz Gebrauch gemacht, und damit ist
ihre Beschwerdebefugnis betreffend die Einbürgerung der Beschwerdegegnerin
gegeben (vgl. VerwGE B 2019/117 vom 19. Dezember 2019 E. 1, B 2016/32 vom 14.
Dezember 2017 E. 1.1). Die Beschwerde gegen den Entscheid der Vorinstanz vom 2.
April 2019 wurde mit Eingabe vom 17. April 2019 rechtzeitig erhoben und erfüllt
zusammen mit der Ergänzung vom 24. Mai 2019 formal wie inhaltlich die gesetzlichen
Anforderungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP).
Auf die Beschwerde ist daher einzutreten.
2.
Am 1. Januar 2018 sind das totalrevidierte Bundesgesetz über das Schweizer
Bürgerrecht SR 141.0, BüG) sowie die entsprechenden Änderungen in der Verordnung
über das Bürgerrecht (SR 141.01, BüV) in Kraft getreten. Auf diesen Zeitpunkt hin
wurde auch das kantonale Einbürgerungsrecht mit dem Nachtrag zum Gesetz über das
St. Galler Bürgerrecht (sGS 121.1, BRG) sowie dem Nachtrag zur Verordnung über das
St. Galler Bürgerrecht (sGS 121.11, BRV) angepasst. Gemäss den
übergangsrechtlichen Bestimmungen nach Art. 57 BRG und Art. 50 Abs. 2 BüG gelten
für vor dem Inkrafttreten dieser Gesetze eingereichte Gesuche bis zum Entscheid über
das Gesuch die Bestimmungen nach dem bisherigen Recht. Da das Gesuch um
Einbürgerung am 10. Februar 2016 eingereicht wurde, ist die Angelegenheit nach
bisherigem, bis zum 31. Dezember 2017 geltenden BüG (im Folgenden mit „aBüG“
bezeichnet) und BRG zu beurteilen.
3.
Vorab ist auf die von der Beschwerdeführerin vorgebrachten Einwände formeller Natur
3.1.
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einzugehen. Sie macht geltend, dass nur der Einbürgerungsentscheid aufgrund der
damals vorhandenen Unterlagen und Informationen Beschwerdegegenstand sei. Das
Schreiben der Arbeitskollegen sowie weitere Schreiben von Bekannten der
Beschwerdegegnerin, welche die Integration der Beschwerdegegnerin nachweisen
sollen, seien erst nach dem Entscheid des Einbürgerungsrates eingereicht worden. Es
sei nicht statthaft, dem Einbürgerungsrat entgegenzuhalten, diese Unterlagen nicht
gewürdigt zu haben. Massgebend für den Entscheid seien die bis zum Entscheid
vorliegenden Akten, Sachverhaltsabklärungen und das persönliche Gespräch.
Stattdessen habe die Vorinstanz alle Einwände und nachträglich beigebrachten
Argumente höher gewichtet als die von der Behörde korrekt vorgenommenen
Sachverhaltsabklärungen. Diese Argumente würden aber im Widerspruch mit der
Wahrnehmung am persönlichen Gespräch stehen. Indem die Vorinstanz diese Noven
berücksichtigt habe, habe sie ihre Kognitionsbefugnis überschritten.
Nach Art. 34 Abs. 2 BRG kann die gesuchstellende Person nebst der Rechtswidrigkeit
die unrichtige oder unvollständige Feststellung des Sachverhalts als Rekursgründe
geltend machen. Weiter richtet sich das Verfahren sachgemäss nach dem VRP. Das
Rekursverfahren wird im VRP in den Bestimmungen ab Art. 40 ff. geregelt. Gemäss Art.
46 Abs. 3 VRP sind neue Begehren zulässig. Das bedeutet, dass die Rechtsbegehren
grundsätzlich erweitert bzw. geändert werden können und dass eine Änderung des
tatsächlichen Fundaments zulässig ist (Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 640). Aus der
Zulässigkeit neuer tatsächlicher Vorbringen folgt, dass für die Beurteilung der
Sachverhalt im Zeitpunkt des Entscheids massgebend ist. Im Rekursverfahren sind
neue Tatsachen demnach bis zum Zeitpunkt des Entscheides zu berücksichtigen
(Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 641, Looser/Looser-Herzog, in: Rizvi/Schindler/Cavelti
[Hrsg.], Praxiskommentar über das Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege, Zürich/
St. Gallen 2020, N 25 zu Art. 46 VRP).
Zum einen stellte die Vorinstanz im vorliegenden Fall zu Recht eine Verletzung des
rechtlichen Gehörs fest, indem der Beschwerdegegnerin vor Verfügungserlass die
Möglichkeit zur Einsicht in das Gesprächsprotokoll vom 14. September 2017 nicht
gegeben worden war. Die Beschwerdegegnerin kannte damit vor Verfügungserlass den
Protokollinhalt nicht und konnte weder Korrekturen noch allfällige Anmerkungen zum
Protokoll anbringen noch weitergehende Unterlagen einreichen. Erst im
Rekursverfahren war es der Beschwerdegegnerin möglich, sich umfassend zu äussern.
Im Rahmen des Schriftenwechsels im Rekursverfahren wurde wiederum der
Beschwerdeführerin die Möglichkeit gegeben, sich zu den Vorbringen und
3.2.
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eingereichten Beilagen der Beschwerdegegnerin zu äussern. Zum anderen ist – wie
erwähnt – im Rekursverfahren die Rüge eines unvollständig festgestellten Sachverhalts
möglich. Die von der Beschwerdegegnerin im Rekursverfahren eingebrachten
Unterlagen musste die Vorinstanz auch aus diesem Grund berücksichtigen. Denn für
die Entscheidfindung der Vorinstanz sind die gesamten bis zum Zeitpunkt des
Entscheides aufgelaufenen Akten massgebend.
Auch die im Beschwerdeverfahren von der Beschwerdegegnerin neu eingereichten
Unterlagen stellen keine unzulässigen Noven dar. Nach Art. 61 Abs. 1 VRP können mit
der Beschwerde an das Verwaltungsgericht Rechtsverletzungen geltend gemacht
werden. Der Beschwerdeführer kann sich auch darauf berufen, der angefochtene
Entscheid beruhe auf einem unrichtig oder unvollständig festgestellten Sachverhalt
(Art. 61 Abs. 2 VRP). Art. 61 Abs. 3 VRP regelt das sogenannte Novenverbot. Dieses
besagt, dass im Verfahren vor dem Verwaltungsgericht grundsätzlich keine neuen
Begehren gestellt werden können. Neu ist ein Begehren, wenn im Verfahren vor
Verwaltungsgericht eine gegenüber dem vorangegangenen Verfahren andere oder
weitergehende Rechtsfolgebehauptung erhoben wird (Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 919).
Ausdruck des Novenverbots ist ausserdem, dass das Verwaltungsgericht Tatsachen,
die nach Abschluss des vorinstanzlichen Verfahrens eingetreten sind (echte Noven),
grundsätzlich nicht mehr berücksichtigt (Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 642).
Demgegenüber dürfen neue Tatsachen, die sich vor Abschluss des vorinstanzlichen
Verfahrens verwirklicht haben, die der Vorinstanz aber nicht bekannt waren oder von ihr
nicht berücksichtigt wurden (unechte Noven), im Verfahren vor Verwaltungsgericht
vorgebracht werden und sind zu würdigen (Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 643). Eine
Schranke bei der Berücksichtigung unechter Noven besteht dann, wenn der dem
vorinstanzlichen Entscheid zugrundeliegende Sachverhalt nicht ergänzt oder neu
gewürdigt wird, sondern wenn dem Rechtsbegehren ein neues tatsächliches
Fundament unterstellt wird. Eine solche Änderung des Klagefundaments ist nach der
Praxis gestützt auf Art. 61 Abs. 3 VRP nicht zulässig (M. Looser/M. Looser-Herzog,
a.a.O., N 14 zu Art. 61 VRP). Eine Einschränkung ergibt sich aber aus Art. 6 Ziff. 1 der
Europäischen Menschenrechtskonvention (SR 0.101, EMRK). Soweit die Vorinstanz
des Verwaltungsgerichts – wie vorliegend – keine richterliche Behörde ist, garantiert
Art. 6 Ziff. 1 EMRK in ihrem Anwendungsbereich eine richterliche Überprüfung mit
voller Kognition, d.h. inklusive (echter) Noven. Eine solche steht dem
Verwaltungsgericht im vorliegenden Fall also grundsätzlich zu (Cavelti/Vögeli, a.a.O.,
Rz. 645 mit Hinweis, VerwGE B 2018/225 vom 29. August 2019 E. 5.2, B 2016/192
vom 26. Oktober 2017 E. 1.2).
3.3.
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4.
Schweizerin oder Schweizer ist, wer das Bürgerrecht einer Gemeinde und das
Bürgerrecht des Kantons besitzt (Art. 37 Abs. 1 der Bundesverfassung der
Schweizerischen Eidgenossenschaft [SR 101, BV]). Bezüglich Einbürgerungen von
Ausländerinnen und Ausländern sind die Kompetenzen zur Rechtsetzung und
Rechtsanwendung zwischen Bund, Kantonen und Gemeinden aufgeteilt (Art. 38 BV).
Der Bund hat sich darauf beschränkt, Mindestvorschriften und die Voraussetzungen für
die Erteilung der bundesrechtlichen Einbürgerungsbewilligung im aBüG zu
umschreiben: Wer um Einbürgerung ersucht, muss während insgesamt zwölf Jahren in
der Schweiz gewohnt haben (Art. 15 aBüG) und dazu geeignet sein (Art. 14 aBüG).
Gemäss Art. 14 aBüG gehört zu den materiellen Voraussetzungen, dass die Bewerberin
oder der Bewerber in die schweizerischen Verhältnisse eingegliedert ist (lit. a), mit den
schweizerischen Lebensgewohnheiten, Sitten und Gebräuchen vertraut ist (lit. b), die
schweizerische Rechtsordnung beachtet (lit. c) und die innere oder äussere Sicherheit
der Schweiz nicht gefährdet (lit. d).
Die Kantone sowie die Gemeinden – nach Massgabe des kantonalen Rechts – können
zusätzliche materielle Einbürgerungsvoraussetzungen zu den bundesrechtlichen
Mindestanforderungen aufstellen (Hafner/Buser, in: B. Ehrenzeller u.w. [Hrsg.], Die
schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 3. Aufl. 2014, N 8 zu Art. 38
BV, BGE 138 I 242 E. 5.3). Der Kanton St. Gallen hat dies bei der ordentlichen
Einbürgerung sowohl in Bezug auf die Wohnsitzerfordernisse als auch hinsichtlich der
materiellen Voraussetzungen getan. Das BRG ergänzt und erläutert die
bundesrechtlichen Eignungsvoraussetzungen, indem die Begriffe durch die
Voraussetzungen der Integration und des Vertrautseins konkretisiert und auf die
örtlichen Verhältnisse ausgedehnt werden (Botschaft zum Gesetz über das St. Galler
Bürgerrecht vom 8. Dezember 2008, nachfolgend: Botschaft, Ziff. 4.2.3, S. 7,
www.ratsinfo.sg.ch: Geschäftsnummer 22.09.12). Nach aArt. 9 BRG wird eine
achtjährige Wohnsitzdauer im Kanton verlangt, wovon die Gesuchsteller die letzten vier
Jahre ununterbrochen in der politischen Gemeinde gewohnt haben müssen. Die
materiellen Voraussetzungen betreffend die Eignung wird in die Integration (aArt. 13
BRG) und die Vertrautheit (aArt. 14 BRG) aufgegliedert. Die einzelnen
Integrationskriterien werden in aArt. 13 BRG aufgezählt. Nach dieser Bestimmung sind
Ausländerinnen und Ausländer integriert, wenn sie die rechtsstaatliche Ordnung sowie
die Werte der Bundesverfassung respektieren und dies in einer schriftlichen Erklärung
bekunden (lit. a), den Willen zur Teilnahme am Wirtschaftsleben und zum Erwerb von
Bildung bekunden (lit. b), in geordneten finanziellen Verhältnissen leben (lit. c), soziale
4.1.
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Beziehungen am Arbeitsplatz, in Nachbarschaft, Gemeinde, Ortsteil, Quartier, Kirche
oder anderen Institutionen pflegen (lit. d), die Integration der Ehegattin
beziehungsweise des Ehegatten oder der eingetragenen Partnerin beziehungsweise
des eingetragenen Partners fördern und unterstützen (lit. e), ihre
Erziehungsverantwortung gegenüber ihren minderjährigen Kindern wahrnehmen (lit. f)
und über gute Deutschkenntnisse zur Verständigung mit den Behörden und der
einheimischen Bevölkerung, welche mittels Test nachgewiesen werden müssen,
verfügen (lit. g). Nach aArt. 14 BRG ist mit den schweizerischen und örtlichen
Verhältnissen insbesondere vertraut, wer am öffentlichen Geschehen interessiert ist,
darüber Bescheid weiss und sich daran beteiligt (lit. a) sowie die Grundsätze von
Staatsaufbau und Geschichte kennt (lit. b). Eine einbürgerungswillige Person muss
beide Voraussetzungen – die Integration und die Vertrautheit – erfüllen. Aus der
gegenseitigen Verknüpfung resultiert gegenüber den bundesrechtlichen
Mindestvorgaben eine Verschärfung der Einbürgerungskriterien (Botschaft, Ziff. 4.2.3,
S. 12).
Wer um Einbürgerung ersucht, hat ein Einbürgerungsgesuch mit
Bewerbungsschreiben, Fotografie sowie den vom Einbürgerungsrat verlangten
Unterlangen einzureichen (Art. 15 und 16 BRG und Art. 4 der Verordnung über das St.
Galler Bürgerrecht (sGS 121.11, BRV). Der Einbürgerungsrat stellt die für die
Einbürgerung massgebenden Sachverhalte fest und führt mit der gesuchstellenden
Person das Einbürgerungsgespräch durch (Art. 17 BRG). Abschliessend entscheidet
der Einbürgerungsrat über das Einbürgerungsgesuch. Sofern er eine Ablehnung des
Einbürgerungsgesuchs beabsichtigt, gibt er der gesuchstellenden Person Gelegenheit
zur Stellungnahme und zum Rückzug des Gesuchs (Art. 19 Abs. 1 und 2 BRG).
Aufgrund der Kann-Formulierung in Art. 12 Abs. 1 BRG handelt es sich dabei um einen
Ermessensentscheid. Der Einbürgerungsrat kann daher bei Vorliegen der formellen und
der materiellen bundesrechtlichen Einbürgerungsvoraussetzungen eine Einbürgerung
vornehmen, er ist dazu aber nicht verpflichtet. Denn selbst bei Vorliegen sämtlicher
Voraussetzungen besteht noch kein bundesrechtlicher Rechtsanspruch auf
Einbürgerung (R. Kiener, in: Biaggini/Gächter/Kiener [Hrsg.], Staatsrecht, 2. Aufl. 2015,
N 24 zu § 28 - § 29, VerwGE B 2019/132 vom 23. September 2019 E 2.1). Der
Gemeinde kommt damit in diesem Bereich Autonomie zu (VerwGE B 2019/132 vom 23.
September 2019 E. 2.1, B 2011/229 vom 31. Mai 2012 E. 3.1.2). Sie verfügt beim
Entscheid über eine ordentliche Einbürgerung folglich über ein gewisses Ermessen.
Obwohl diesem Entscheid auch eine politische Komponente innewohnt, ist das
Einbürgerungsverfahren allerdings kein rechtsfreier Vorgang, wird doch darin über den
4.2.
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5.
Unbestritten ist, dass die Beschwerdegegnerin das Kriterium der Wohnsitzdauer und
rechtlichen Status von Einzelpersonen entschieden. Zu beachten sind daher die
einschlägigen Verfahrensbestimmungen. Die Gemeinde darf daher nicht willkürlich,
rechtsungleich oder diskriminierend entscheiden und muss ihr Ermessen insgesamt
pflichtgemäss ausüben (BGer 1D_4/2018 vom 11. Juli 2019 E. 2.5, BGE 140 I 99 E. 3.1,
BGE 138 I 305 E. 1.4.3).
Vor Verwaltungsgericht können gemäss Art. 61 Abs. 1 und Abs. 2 VRP nur
Rechtsverletzungen sowie die unrichtige Feststellung des Sachverhalts gerügt werden;
die Rüge der Unangemessenheit ist – mit hier nicht einschlägigen Ausnahmen –
ausgeschlossen. Im Rahmen von Ermessensentscheiden stellen der Missbrauch sowie
die Überschreitung oder Unterschreitung des Ermessensspielraums
Rechtsverletzungen dar. Demgegenüber stellt die bloss unzweckmässige Ausübung
des Ermessens keine Rechtsverletzung dar und kann vor Verwaltungsgericht nicht
gerügt werden. Eine Ermessensüberschreitung liegt vor, wenn die Behörde Ermessen
ausübt, wo für dieses nach Gesetz kein Raum besteht. Eine Ermessensunterschreitung
liegt vor, wenn sich eine Behörde gebunden fühlt, obwohl ihr Ermessen zusteht bzw.
sie auf die Ausübung des ihr zustehenden Ermessens ganz oder teilweise verzichtet.
Ermessensmissbrauch wird angenommen, wenn die Ermessensausübung nicht
pflichtgemäss erfolgte, namentlich wenn sie von sachfremden Kriterien geleitet oder
überhaupt unmotiviert ist. Die Ermessensbetätigung hat sich an den allgemeinen
Rechtsgrundsätzen, den verwaltungsrechtlichen Grundprinzipien und den (weiteren)
verfassungsrechtlichen Schranken, insbesondere den Grundsätzen der
Rechtsgleichheit, der Verhältnismässigkeit und am Verbot der Willkür, zu orientieren
(vgl. zum Ganzen Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen,
2. Aufl. 2003, Rz. 739 ff. und M. Looser/M. Looser-Herzog, in: Rizvi/Schindler/Cavelti
[Hrsg.], Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege, Praxiskommentar, Zürich/St. Gallen
2020, N 10 ff. zu Art. 46 VRP und N 5 zu Art. 61 VRP). Hinsichtlich
Einbürgerungsentscheiden hat dies zur Folge, dass das Verwaltungsgericht – sowie
gemäss Art. 34 Abs. 2 BRG bereits das zuständige Departement – im Streitfall nur
überprüfen kann, ob der Einbürgerungsrat sein Ermessen überschritten oder
missbraucht und damit rechtswidrig gehandelt hat (VerwGE B 2011/229 vom 31. Mai
2012 E. 4.1). Wird der Ermessensentscheid anhand sachlicher Kriterien begründet, so
hat es deshalb in der Regel für die Rechtsmittelinstanz – hier das Verwaltungsgericht –
sein Bewenden. Die bloss unrichtige Handhabung des Ermessens kann nicht gerügt
werden (vgl. BGer 1D_4/2008 vom 5. September 2008 E. 3.3).
4.3.
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den grössten Teil der Integrationskriterien erfüllt. So gilt die Beschwerdegegnerin
gemäss den Berichten des Einwohneramtes, des Zivilstandamtes, des
Migrationsamtes, der Kantonspolizei, des Betreibungsamtes sowie des Steueramtes
als unbescholten, sie geht einer Erwerbstätigkeit nach und konnte sich damit seit Mai
2013 von der Sozialhilfe lösen. Sie pflegt soziale Kontakte am Arbeitsplatz, in der
Nachbarschaft und in der Gemeinde und verfügt über ausreichende
Deutschkenntnisse. Im Bereich der Vertrautheit bewies sie ihr Wissen mit dem
bestandenen Staatskundetest. Strittig ist, ob die Beschwerdegegnerin ausreichend mit
den schweizerischen Lebensgewohnheiten, Sitten und Gebräuchen vertraut ist (Art. 14
lit. b aBüG, aArt. 14 BRG), sich an die rechtsstaatliche Ordnung sowie die Werte der
Bundesverfassung hält (aArt. 13 Abs. 1 lit. a BRG) und sie trotz früheren
Sozialhilfebezugs in geordneten finanziellen Verhältnissen lebt (aArt. 13 Abs. 1 lit. c
BRG).
Die Vorinstanz kam zum Schluss, der Beschwerdegegnerin könne keine mangelnde
Beachtung der Rechtsordnung vorgeworfen werden. Ebenso erfülle sie das Kriterium
der Vertrautheit mit den schweizerischen Verhältnissen. Die Auseinandersetzung mit
der Schule bezüglich des Tragens eines Kopftuches der Tochter der
Beschwerdegegnerin liege mehrere Jahre zurück. Schlussendlich habe eine
einvernehmliche Lösung betreffend Kleiderordnung und Unterrichtsbesuch der Tochter
gefunden werden können. Überdies habe die Beschwerdegegnerin kein Problem, sich
auch an christlichen Sitten und Gebräuchen aktiv zu beteiligen. Sie habe an
verschiedenen christlichen Anlässen wie am Betrieb eines Standes am
Weihnachtsmarkt mitgemacht, kreativ zur Ausgestaltung von Ostern und Pfingsten
beigetragen und an weiteren kirchlichen Anlässen teilgenommen sowie das Projekt
"Kochen international" mitinitiiert und aufgebaut und an lokalen Veranstaltungen wie
Fasnacht, Grümpelturnieren und Viehschauen teilgenommen. Daraus lasse sich
schliessen, dass sie über ein Wissen bezüglich Schweizer Traditionen und kulturellen
Eigenarten verfüge. Weshalb sie ihr Wissen gegenüber der Einbürgerungskommission
beim Gespräch nicht zu Protokoll habe geben können, sei nicht erklärbar. Dem
Protokoll seien die diesbezüglich gestellten Fragen auch nicht zu entnehmen. Nachdem
sie über ausreichende Deutschkenntnisse verfüge, könne ihr auch nicht vorgeworfen
werden, dass sie sich mit ihren Kindern zu Hause nicht vornehmlich in deutscher
Sprache unterhalte.
An diesem Entscheid beanstandet die Beschwerdeführerin unter anderem, dass keine
zeitliche Einschränkung bestehe und auch Themen, welche einige Jahre zurücklägen,
5.1.
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relevant sein könnten. Für die Einbürgerungskommission bestehe im Verhalten der
Beschwerdegegnerin gegenüber der Schule ein wesentlicher Indikator für die
Einschätzung der Vertrautheit mit den örtlichen Gegebenheiten sowie der
Wahrnehmung der staatsbürgerlichen Pflichten. Gemäss der Beschreibung der
befragten Schulvertreter seien die Verhandlungen äusserst schwierig und zäh verlaufen
und keineswegs so unkompliziert wie von der Beschwerdegegnerin suggeriert. Gerade
in Anbetracht dieser Ereignisse wäre eine offene und klärende Diskussion von zentraler
Bedeutung gewesen. Die Beschwerdegegnerin habe sich in diesem Punkt jedoch auf
ihre Privatsphäre berufen. Dabei stelle sich die Frage, ob die Mitwirkung der
Beschwerdegegnerin hinreichend gewesen sei. Der Einbürgerungsrat habe einstimmig
beschlossen, dass Vorbehalte bezüglich der Integration und der Vertrautheit mit den
kulturellen Begebenheiten beständen. Dabei handle es sich nicht um Willkür, sondern
um Ermessen, welches der Gemeinde zustehe.
Die Beschwerdegegnerin hält für entscheidend, wie sie sich heute verhalte. Sie wisse
mittlerweile seit zehn Jahren, dass sämtliche Kinder den Schwimmunterricht besuchen
müssten und im Schulunterricht kein Kopftuch getragen werden solle. Daran habe sie
sich stets gehalten. Bei der Diskussion um das Tragen eines Kopftuches sei es gerade
um die Integration und das Vertrautmachen mit den lokalen Verhältnissen gegangen.
Sie habe sich vorbildlich verhalten, indem sie das Gespräch mit der Schulleitung
gesucht und sich über die schweizerischen Gepflogenheiten informiert habe. Die
Tochter habe danach das Kopftuch in der Schule nie getragen und kein einziges Mal
den Schwimmunterricht geschwänzt.
Unter Integration wird die Aufnahme der ausländischen Person in die schweizerische
Gemeinschaft verstanden. Dazu zählt die Bereitschaft der Person, sich in das
gesellschaftliche Umfeld einzufügen. Es wird nicht vorausgesetzt, dass die
gesuchstellende Person ihre angestammte kulturelle Eigenart aufgeben muss
(Botschaft, Ziff. 4.2.3, S. 13). Ein Kriterium zur Eignung für die Einbürgerung ist die
Vertrautheit mit den schweizerischen Lebensgewohnheiten, Sitten und Gebräuchen
(Art. 14 lit. b aBüG). Um als Bürgerin bzw. Bürger im politischen System der Schweiz
mitwirken zu können, sind auch Kenntnisse über die Grundlagen der politischen und
sozialen Ordnung notwendig. Sprachkenntnisse, Kenntnisse des Landes und seines
politischen Systems und die Einbindung in die Lebensverhältnisse müssen so weit
gehen, dass anzunehmen ist, dass ein Bewerber nach Verleihung des
Staatsbürgerrechts angemessen von seiner Rechtsstellung und insbesondere auch von
den damit verliehenen Teilnahmerechten am politischen Prozess Gebrauch machen
5.2.
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kann (BGE 137 I 235 E. 3.1, Botschaft zur Revision des Bürgerrechtsgesetzes, BBl
2002 1943 Ziff. 2.2.1.3). In der kantonalen Regelung erhält das Erfordernis der
Vertrautheit mit aArt. 14 BRG eine eigene Bestimmung. Dazu gehören Kenntnisse über
das öffentliche Geschehen, die Grundsätze des Staatsaufbaus und der Geschichte
(Botschaft, Ziff. 4.2.3, S. 15). Die Prüfung, ob die gesuchstellende Person sich in die
schweizerischen Verhältnisse eingegliedert hat, hat nicht nur vom Verfahren her,
sondern auch mit Blick auf deren Inhalt fair zu sein. Die verlangten Anforderungen
müssen sinnvoll erscheinen und dabei namentlich einen massgeblichen
Zusammenhang zur Einbürgerungsfrage aufweisen (BGer 1D_7/2015 vom 14. Juli 2016
E. 4.3).
Nach Art. 14 lit. c aBüG sowie aArt. 13 Abs. 1 lit. a BRG wird die Beachtung der
schweizerischen rechtsstaatlichen Ordnung und der Werte der Bundesverfassung
verlangt. Dazu zählt ein einwandfreier straf- und betreibungsrechtlicher Leumund
(Botschaft zur Revision des Bürgerrechtsgesetzes, a.a.O., S. 305, Botschaft, Ziff. 4.2.3,
S. 13). Unter anderem können aber auch Handlungen von Eltern, die die
Zusammenarbeit mit der Schule nicht wahrnehmen oder sogar ablehnen, als
Verletzung der elementaren Verhaltensregeln ausgelegt werden und somit bei der
Eignungsbeurteilung negativ ins Gewicht fallen (Botschaft, Ziff. 4.2.3, S. 13).
Sowohl das nicht streitige als auch das streitige Verwaltungsverfahren ist vom
Grundsatz der freien Beweiswürdigung beherrscht (Art. 21 Abs. 3 VRP), wonach die
Bewertung der einzelnen Beweise nicht starren Regeln folgt. Die Beweismittel sind frei,
umfassend und pflichtgemäss zu würdigen. Der Entscheid darüber, ob sich der
Sachverhalt so oder anders zugetragen hat, ist auf vernünftige, nachvollziehbare
Gründe abzustützen. Die Gewichtung der einzelnen Beweismittel soll sich somit aus
ihrer inneren Qualität, d.h. aus der anzunehmenden Übereinstimmung mit der
Wirklichkeit, ergeben und nicht durch deren äussere Eigenart (VerwGE B 2017/103 vom
22. Januar 2019 E. 3.6, vgl. BGE 130 II 482, Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 615ff. mit
Hinweisen, R. Widmer, in: Rizvi/Schindler/Cavelti [Hrsg.], a.a.O., N 9 ff. zu Art. 21).
5.3.
Die Vorinstanz würdigte zu Recht die gesamten bis zum Entscheid aufgelaufen Akten.
Dazu gehören auch die Schreiben der Arbeitskollegen vom E._ und weiteren
Bekannten (ehemalige Nachbarin, evangelischer Theologe, Kollegin, act. 11/1/5, 6, 7, 8,
12 und 11/9/4, 15). Diese Schreiben bescheinigen, dass die Beschwerdegegnerin
sowohl an schweizerischen Bräuchen und Traditionen (1. August-Feier, Fasnacht,
5.4.
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 14/23
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Viehschau oder Grümpelturnier) beigewohnt als auch christliche und heidnische Sitten
und Gebräuche gelebt hat. An ihrer Arbeitsstelle führte sie mit den Bewohnern/-innen
Kreativarbeiten zu Themen wie Weihnachten, Ostern und Pfingsten aus. Auch im
Privaten engagierte sie sich und backte zusammen mit der Familie eines evangelischen
Theologen Weihnachtsguetzli, schmückte mit ihnen zusammen einen Christbaum,
verkaufte Bastelsachen am Adventsmarkt und gehört zu den Gründerinnen des
Projekts "Kochen international", welches mit dem St. Galler Integrationspreis "Der
goldene Enzian" ausgezeichnet wurde. Diese dokumentierten Teilnahmen an lokalen
Anlässen und Integrationsprojekten werden von der Beschwerdeführerin denn auch
nicht bestritten. Sie weist jedoch darauf hin, dass die Beschwerdegegnerin beim
Einbürgerungsgespräch keine näheren Angaben zu typischen Schweizer Traditionen
machen konnte. Die diesbezüglich konkret gestellten Fragen können dem Protokoll
nicht entnommen werden. Wie die Vorinstanz zu Recht festhält, besteht zwar keine
Pflicht der Einbürgerungskommission, die Fragen und Antworten in einem
Wortprotokoll festzuhalten (vgl. Art. 17 Abs. 2 BRG, BGer 1D_4/2018 vom 11. Juli 2019
E. 3.5), jedoch mindert das blosse Festhalten der Ergebnisse die Nachvollziehbarkeit.
Es besteht zumindest eine nicht auflösbare Diskrepanz zwischen den erwähnten
Bestätigungsschreiben, welche der Beschwerdegegnerin eine aktive Teilnahme an
kulturellen Anlässen und Traditionen attestieren, und den von der Beschwerdeführerin
behaupteten mündlichen Antworten der Beschwerdegegnerin am
Einbürgerungsgespräch. Weiter wirft die Beschwerdeführerin der Beschwerdegegnerin
die schulischen Ereignisse, welche nach übereinstimmender Darstellung der Beteiligten
ungefähr zehn Jahre zurückliegen, vor. Zu diesen Ereignissen holte die
Beschwerdeführerin Stellungnahmen beim Schulpräsidenten und dem ehemals
verantwortlichen Schulleiter ein (Protokoll der Einbürgerungskommission vom 14.
September 2017, act. 8/B 10). Die Beschwerdegegnerin konnte sich erst im Rahmen
des Rekursverfahrens zu diesen Stellungnahmen äussern und legte zudem eine
Stellungnahme einer Kollegin, welche die Beschwerdegegnerin an ein Gespräch mit
dem Schulpräsidenten und Schulleiter begleitet hatte, bei (act. 11/9/15). Aufgrund der
verschiedenen Aussagen der Beteiligten kann der genaue Ablauf dieser Gespräche
nicht mehr objektiv wiedergegeben werden. Fest steht, dass zumindest abschliessend
eine einvernehmliche Lösung betreffend das (Nicht-)Tragen des Kopftuches im
Schulunterricht und dem Besuch des obligatorischen Schwimmunterrichts gefunden
werden konnte. Mangels gegenteiliger Angaben ist davon auszugehen, dass sich die
Tochter ausnahmslos an diese Regelungen hielt. Überdies ergingen im Nachgang zu
diesen Gespräche in den Jahren 2013 und 2015 zwei massgebende
Bundesgerichtsurteile (BGE 139 I 280 und 142 I 49), welche das Verbot des Tragens
eines Kopftuches an öffentlichen Schulen als schweren Eingriff in das Grundrecht der
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Glaubens- und Gewissensfreiheit der Schülerinnen erachteten. Einerseits muss die
zwischen der Beschwerdegegnerin und der Schule geführte Diskussion aufgrund der
geänderten Rechtsprechung relativiert werden und andererseits erscheint die
behauptete Problematik und der massgebliche Zusammenhang zur
Einbürgerungsfrage bei einem zehn Jahre zurückliegenden Ereignis zumindest fraglich.
Weitere Gründe, die gegen die Respektierung der rechtsstaatlichen Ordnung und auf
eine fehlende Integration in die schweizerischen und lokalen Verhältnisse hinweisen,
macht die Beschwerdeführerin weder geltend noch sind solche dem Protokoll oder
weiteren Beweismitteln zu entnehmen. Die vorliegenden Beweismittel (Protokoll der
Einbürgerungskommission, Beilagen des Rekurses wie die diversen
Empfehlungsschreiben) sind frei, umfassend und pflichtgemäss zu würdigen. Die
Schlussfolgerung aus der Beweiswürdigung hat sich auf sachliche und vernünftige
Gründe zu stützen (R. Widmer, a.a.O., N 12 zu Art. 21). Entgegen der Ansicht der
Beschwerdeführerin kann daher nicht allein auf das Protokoll der
Einbürgerungskommission und die von der Beschwerdeführerin daraus gezogene
Beurteilung abgestellt werden. Selbst wenn die Gespräche mit der Schule sich nicht
einfach gestaltet haben sollten, kann der Beschwerdegegnerin zumindest jetzt nicht
mehr vorgeworfen werden, sich nicht in die schweizerische Gemeinschaft integriert zu
haben. Dass die Beschwerdegegnerin mit den schweizerischen Lebensgewohnheiten,
Sitten und Gebräuchen vertraut ist, hat sie mit der Teilnahme an lokalen Anlässen,
Integrationsprojekten und an der Arbeitsstelle bewiesen, auch wenn sie gemäss
Angaben der Beschwerdeführerin am Einbürgerungsgespräch keine befriedigenden
Antworten geben konnte. Denn die soziale und kulturelle Integration ist vielmehr an den
gesamten Umständen und nicht an einem Einzelfall, schon gar nicht ausschliesslich am
– teilweise bestrittenen – Inhalt eines ungefähr einstündigen Gesprächs zu messen. Im
vorliegenden Fall kam die Vorinstanz unter Würdigung der Gesamtumstände zu Recht
zum Schluss, dass die Beschwerdegegnerin das Integrationskriterium der
Respektierung der rechtsstaatlichen Ordnung sowie der Werte der Bundesverfassung
(aArt. 13 Abs. 1 lit. a BRG) und das Erfordernis der Vertrautheit (Art. 14 lit. b aBüG,
aArt. 14 BRG) erfüllt.
Im Übrigen darf allein die Religionszugehörigkeit als solche in der Regel nicht
ausschlaggebend für eine Ablehnung eines Einbürgerungsgesuchs sein. Denn das
blosse Tragen eines Kopftuches für sich allein bringt keine gegen rechtsstaatliche und
demokratische Wertvorstellungen verstossende Haltung zum Ausdruck.
Glaubensinhalte, die ein religiös motiviertes Verhalten begründen oder bestimmte
Bekleidungsweisen nahelegen, sind grundsätzlich nicht zu überprüfen und zu bewerten
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 16/23
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6.
Weiter zu prüfen bleibt, ob die Beschwerdegegnerin in geordneten finanziellen
Verhältnissen lebt und diese durch ihre Erwerbstätigkeit auch längerfristig gesichert
sind (aArt. 13 Abs. 1 lit. c BRG).
(BGE 134 I 49 E. 3.2, 134 I 56 E. 5.2, vgl. Pahud de Mortanges/Süess, Muslime und
schweizerisches Recht, Zürich 2019, S.46).
Im angefochtenen Entscheid geht die Vorinstanz davon aus, dass bei der
Beschwerdegegnerin ein unverschuldeter Sozialhilfebezug vorliegt. Sie begründet ihren
Entscheid damit, der Sozialhilfebezug sei dadurch bedingt gewesen, dass die
Beschwerdegegnerin infolge der Scheidung im Jahr 2003 als alleinerziehende Mutter
einer fünfjährigen Tochter und eines neunjährigen Sohnes den Lebensunterhalt für ihre
Familie nicht selbständig habe bestreiten können. Seit der Loslösung von der
Sozialhilfe Ende April 2013 komme sie jeweils problemlos ihren finanziellen
Verpflichtungen nach. Es bestünden weder Steuerrückstände noch Einträge im
Betreibungsregister. Allerdings habe sie bislang keine Rückzahlung ihrer
Sozialhilfeschulden vorgenommen. Dies könne ihr jedoch nicht vorgeworfen werden.
Auch existiere keine Rückerstattungsverfügung. Der Aspekt der Schuldlosigkeit sei bei
der Prüfung der Einbürgerungseignung zu Gunsten der Beschwerdegegnerin zu
berücksichtigen. Es bestehe keine Veranlassung, der Beschwerdegegnerin infolge der
mittlerweile überwundenen Sozialhilfeabhängigkeit und der derzeit bestehenden
Sozialhilfeschulden die Erfüllung des Kriteriums des Lebens in geordneten finanziellen
Verhältnissen abzusprechen.
Die Beschwerdeführerin vertritt hingegen die Ansicht, dass der Beschwerdegegnerin
der Sozialhilfebezug nicht per se vorgehalten werde. Hinterfragt würden die Entstehung
und die Inanspruchnahme der Sozialhilfeschulden. Spätestens ab dem Zeitpunkt als
die Kinder etwas älter gewesen seien und im Kanton St. Gallen das Blockzeitenmodell
eingeführt worden sei, wäre es der Beschwerdegegnerin möglich gewesen, einer
Erwerbstätigkeit nachzugehen. Wenigstens eine Teilzeittätigkeit wäre der
Beschwerdegegnerin zumutbar gewesen, wie dies bei zahlreichen Alleinerziehenden
und/oder Familien Usus sei, um zumindest einen Beitrag zur Minderung der Sozialhilfe
zu leisten. Dies habe die Beschwerdegegnerin unterlassen, und es sei auch nicht
erkennbar, dass sie sich bemüht habe, sich von der Sozialhilfe zu lösen. Daher sei es
unangemessen und falsch, den Sozialhilfebezug über diesen langen Zeitraum als
unverschuldet einzustufen. Ein weiteres Indiz für den mangelnden Willen zur Minderung
6.1.
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 17/23
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der Sozialhilfeschulden zeige sich auch im Verhalten der Beschwerdegegnerin in Bezug
auf den vorgenommenen Wohnungswechsel. Durch die solidarische Haftung, die sie im
Mietvertrag eingegangen sei, müsse sie damit rechnen, für den gesamten Betrag von
CHF 1'710 pro Monat einstehen zu müssen. Solche Wohnkosten würden klar über den
Mietzins-Richtwerden gemäss den Unterstützungsrichtlinien ihrer Gemeinde für einen
3-Personenhaushalt von monatlich CHF 1'000 liegen.
Zur Begründung des unverschuldeten Sozialhilfeleistungsbezugs reichte die
Beschwerdegegnerin Bewerbungsunterlagen der Jahre 2009 bis 2013 ein. Dies zeige
auf, dass sie sich über Jahre um eine Erwerbstätigkeit bemüht habe, obwohl ihre
Tochter einen erhöhten Betreuungsbedarf benötigt habe. Zudem habe sie an einem
einjährigen Arbeitsprogramm teilgenommen und ein Praktikum absolviert. Nun sei sie
seit über fünf Jahren nicht mehr auf Sozialhilfe angewiesen. Sie stehe finanziell auf
eigenen Füssen und habe weder Betreibungsregistereinträge noch Steuerrückstände.
Bezüglich des Mietvertrages könne ihr nicht vorgeworfen werden, dass sie aufgrund
der solidarischen Haftung grundsätzlich für den gesamten Mietzins von CHF 1'710
haften müsse. Es würden sich zum Beispiel auch Studenten aus finanziellen Gründen
eine Wohnung teilen. Im Übrigen wohne sie nun nicht mehr zusammen mit ihrem Sohn
und ihrer Tochter. Sie sei auch nicht in der Wohnung geblieben, sondern lebe nun in
einer Wohnung mit einem Mietzins von CHF 650 pro Monat.
Der Bezug von Sozialhilfe ist unter Berücksichtigung des Integrationskriteriums nach
aArt. 13 Abs. 2 lit. c BRG zu würdigen, gemäss welchem eine gesuchstellende Person
in geordneten finanziellen Verhältnissen zu leben hat. Die gesuchstellenden Personen
haben in der Regel die wirtschaftliche Erhaltungsfähigkeit selbständig zu bestreiten.
Auch ein unverschuldeter Bezug von Sozialhilfe lässt es durchaus zu, dass diese
Personen in geordneten finanziellen Verhältnissen leben. Entsprechend dürfen
beispielsweise alleinerziehende Mütter, die keiner Arbeit nachgehen können und daher
Sozialhilfe beziehen, aufgrund dieser Umstände nicht benachteiligt werden.
Massgebend dürfte sein, dass die finanziellen Verpflichtungen grundsätzlich erfüllt
werden (Botschaft Ziff. 4.2.3, S. 14).
6.2.
Unbestrittenermassen beträgt der Schuldensaldo bezogener Sozialhilfeleistungen der
Beschwerdegegnerin CHF 250'066.40. Diese Leistungen bezog die
Beschwerdegegnerin im Zeitraum vom 1. Juni 2003 bis Ende April 2013 (act. 8/B5,
Kontoauszug). Seit dem 1. Mai 2013 arbeitet die Beschwerdegegnerin im E._ in einem
6.3.
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 18/23
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Arbeitspensum von 70% als Betreuerin. Laut dem Zwischenzeugnis des
Abteilungsleiters Abteilung Arbeiten vom E._ vom 28. August 2017 erledigt die
Beschwerdeführerin ihre Arbeiten einwandfrei und mit gutem Einsatz. Sie weist keine
Steuerrückstände auf und ist nicht im Betreibungsregister verzeichnet (act. 8/B8). Sie
vermag ihre Lebenskosten demnach durch ihr Einkommen selbst zu decken. In der
Botschaft wird beim Kriterium "Leben in geordneten finanziellen Verhältnissen" auf den
Bezug von Sozialhilfeleistungen verwiesen. Ein unverschuldeter Bezug, wie dies unter
anderem bei alleinerziehenden Müttern angenommen werden könne, würde die
Annahme, dass diese Person in geordneten finanziellen Verhältnissen lebt, zulassen.
Diese Ausführungen beziehen sich allerdings auf den gegenwärtigen Bezug von
Sozialhilfeleistungen, was vorliegend nicht der Fall ist. Ausführungen bezüglich in
Vergangenheit bezogener Sozialhilfeleistungen fehlen. In Art. 7 Abs. 3 BüV wird neu
geregelt, dass wer in den drei Jahren unmittelbar vor der Gesuchstellung oder während
des Einbürgerungsverfahrens Sozialhilfe beziehe, das Erfordernis der Teilnahme am
Wirtschaftsleben oder des Erwerbs von Bildung nicht erfülle, ausser die bezogene
Sozialhilfe werde vollständig zurückerstattet. Ähnliche Bestimmungen mit teilweise
verschärften Karenzfristen für den Bezug von Sozialhilfeleistungen vor
Gesuchseinreichung finden sich in anderen Kantonen (z. B. Art. 7 Abs. 3 lit. b der
Verfassung des Kantons Bern, Art. 5 Abs. 2 lit. c des Bürgerrechtsgesetzes des
Kantons Graubünden, § 9 Abs. 2 des Gesetzes über das Kantons- und das
Gemeindebürgerrecht des Kantons Aargau). Zu beachten bleibt nach wie vor das
Diskriminierungsverbot und das Verhältnismässigkeitsprinzip, indem bei Vorliegen einer
Behinderung, Krankheit oder anderen gewichtigen persönlichen Gründen von der
Teilnahme am Wirtschaftsleben abgesehen werden kann (Erläuternder Bericht zum
Entwurf der Verordnung zum Bürgerrechtsgesetz, April 2016, S. 20, https://
www.sem.admin.ch/sem/de/home/aktuell/news/2015/ref_2015-08-19.html). Der
Umstand, dass früher bezogene Sozialhilfeleistungen bis zu einem bestimmten
Zeitpunkt bei der Beurteilung der geordneten finanziellen Verhältnisse berücksichtigt
werden, erscheint daher sachgerecht. Je weiter der Sozialhilfebezug in der
Vergangenheit zurückliegt, desto weniger ist ihm bei der Gesamtbeurteilung der
wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit Gewicht zuzumessen. Allerdings kann nicht nur der
Zeitpunkt des letzten Sozialhilfebezugs, sondern auch die Dauer des Sozialhilfebezugs
Bedeutung haben (vgl. Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich VB.
2012.00673 vom 26. Juni 2013 E. 5.4). Zum Zeitpunkt der Gesuchseinreichung der
Beschwerdegegnerin am 10. Februar 2016 lag der letzte Bezug von
Sozialhilfeleistungen Ende April 2013 knapp drei Jahre zurück. Selbst wenn im
vorliegenden Fall bereits das neue BüG und BüV zur Anwendung gelangen würde,
würde dies der Beschwerdegegnerin nicht zum Vorteil gereichen, da sie bei
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Gesuchseinreichung die dreijährige Karenzfrist seit dem letzten Bezug der
Sozialhilfeleistungen nicht erfüllt.
Zu prüfen ist, ob es der Beschwerdegegnerin aus unverschuldeten Gründen verwehrt
blieb, die Lebenshaltungskosten ihrer Familie selbständig zu decken (vgl. BGE 139 I 49
E. 6.1, BGer 1D_6/2018 vom 3. Mai 2019 E. 5.2 und 6.4). Die Beschwerdegegnerin
geriet nach der Scheidung als alleinerziehende Mutter einer fünfjährigen Tochter
(Jahrgang 1998) und eines neunjährigen Sohnes (Jahrgang 1994) in die
Sozialhilfeabhängigkeit. Nach der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung wird
für den hauptbetreuenden Elternteil ab der obligatorischen Einschulung des Kinds
grundsätzlich eine Erwerbsarbeit in einem Pensum von 50 % als zumutbar erachtet, ab
Eintritt in die Sekundarstufe I eine solche von 80 % und ab Vollendung des 16.
Lebensjahres ein Vollzeiterwerb (BGE 144 III 481 E. 4.7.6 S. 497; Urteil 5A_327/2018
17. Januar 2019 E. 5.2.3 mit Hinweisen, BGer 1D_6/2018 vom 3. Mai 2019 E. 7.2 in
Sachen Verweigerung der Einbürgerung). Wie die Beschwerdeführerin demnach zu
Recht vorbringt, wäre der Beschwerdegegnerin die Aufnahme einer Teilzeittätigkeit
zumutbar gewesen, allerdings erst nach der Einschulung der Tochter (Einführung des
Kindergartenobligatoriums erfolgte erst ab dem 1. August 2008 [X. Nachtrag zum
Volksschulgesetz vom 12. Dezember 2006]). Auch der von der Beschwerdegegnerin
geltend gemachte erhöhte Betreuungsbedarf der Tochter aufgrund der diagnostizierten
Aufmerksamkeit-Defizit-Störung (act. Vorinstanz 11/1/14) hätte zumindest während den
Blockzeiten in der Schule kein Hindernis für eine Erwerbsaufnahme im Teilzeitpensum
dargestellt. Zu bedenken gilt allerdings, dass sich die Beschwerdegegnerin selbst mit
einer Teilzeittätigkeit höchstwahrscheinlich nicht von der Sozialhilfe hätte lösen können
bzw. eventuell Fremdbetreuungskosten angefallen wären (situationsbedingte
Leistungen). Ab dem Jahr 2009 bis 2013 hat sich die Beschwerdegegnerin
nachweislich erfolglos um Stellen bemüht (act. 16/2 – 6). Vom März 2010 bis März
2011 nahm sie an einem Arbeitsprogramm im Werk- und Technologiezentrum
Linthgebiet teil (act. 16/8), und vom 4. Juli bis 4. Dezember 2011 absolvierte sie ein
Praktikum in der psychiatrischen Klinik Wil (act. 16/11 - 12). Mit diesen erfolglosen
Stellenbemühungen und dem absolvierten Arbeitsprogramm bzw. dem Praktikum
gelingt der Beschwerdegegnerin der Nachweis, dass sie sich durchaus bemühte, sich
von der Sozialhilfe zu lösen, was von der Beschwerdeführerin auch nicht bestritten
wird.
Bezüglich der von der Beschwerdeführerin vorgeworfenen mangelnden Bemühungen
um Rückzahlung der Sozialhilfeschulden verwies die Vorinstanz zu Recht auf die
6.4.
https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/aza/http/index.php?lang=de&type=show_document&page=1&from_date=&to_date=&sort=relevance&insertion_date=&top_subcollection_aza=all&query_words=&rank=0&azaclir=aza&highlight_docid=atf%3A%2F%2F144-III-481%3Ade&number_of_ranks=0#page481
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massgebende Gesetzgebung im Sozialhilferecht. Eine Rückerstattung der bezogenen
finanziellen Sozialhilfe ist nur möglich, sofern sich die finanzielle Lage der
Beschwerdegegnerin gebessert hat und die Rückerstattung zumutbar ist (Art. 18 Abs. 1
des Sozialhilfegesetzes [sGS 381.1, SHG]). Ob der Beschwerdegegnerin eine
Rückerstattung überhaupt zumutbar wäre, ist nicht in diesem Verfahren zu klären,
sondern von den Sozialen Diensten zu prüfen (siehe Vorgehen gemäss KOS-Praxishilfe
E. 3.1.5 mit Einkommensgrenzen und Berechnungsblatt). Sodann hätte die politische
Gemeinde die Rückerstattung zu verfügen, soweit eine Rückforderung zeitlich
überhaupt noch möglich wäre (Art. 21 SHG; vgl. dazu VerwGE B 2017/77 und B
2018/133 vom 27. September 2018). Überdies kann dem Kontoauszug der Sozialen
Dienste entnommen werden, dass sich der Schuldensaldo ab August 2014 bis März
2015 immerhin um über CHF 10'000 verringerte (act. Vorinstanz 8/B5). In der nach
Ansicht der Beschwerdeführerin aufgrund der solidarischen Haftung zu teuren
Wohnung lebt die Beschwerdegegnerin seit dem 1. April 2019 nicht mehr (act. 16/13:
Mietzins von CHF 650). Allerdings hätte der Beschwerdegegnerin der Umzug auch
nicht vorgeworfen werden können. Einerseits wurde der Umzug durch einen
Schimmelpilzbefall in der ehemaligen Wohnung begründet und andererseits musste sie
sich nicht mehr an die von der Sozialhilfe massgebenden Mietzins-Richtwerte halten.
Bei der Beurteilung der Integration als Ganzes dürfen die kantonalen und kommunalen
Behörden zwar den einzelnen Kriterien eine gewisse eigene Gewichtung beimessen.
Insgesamt muss die Beurteilung aber ausgewogen bleiben und darf nicht auf einem
klaren Missverhältnis der Würdigung aller massgeblichen Gesichtspunkte beruhen
(BGer 1D_1/2019 vom 18. Dezember 2019 E. 4.4). Die Fokussierung auf ein einziges
Kriterium ist unzulässig, es sei denn, dieses falle, wie etwa eine erhebliche
Straffälligkeit, bereits für sich allein entscheidend ins Gewicht. Erforderlich ist eine
Gesamtwürdigung aller massgeblichen Aspekte im Einzelfall. Ein Manko bei einem
Gesichtspunkt kann, so lange dieser nicht für sich allein den Ausschlag gibt, durch
Stärken bei anderen Kriterien ausgeglichen werden (Spescha/Kerland/Bolzli, Handbuch
zum Migrationsrecht, 2. Aufl. 2015, S. 415, BGer 1D_1/2019 vom 18. Dezember 2019
E. 4.4, 1D_7/2019 vom 18. Dezember 2019 E. 3.4).
6.5.
Im vorliegenden Fall ist demnach auch das Kriterium der wirtschaftlichen
Leistungsfähigkeit der Beschwerdeführerin bzw. das Leben in geordneten finanziellen
Verhältnissen im Gesamten zu beurteilen. Wie bereits erwähnt lebt die
Beschwerdeführerin zum jetzigen Zeitpunkt insoweit in geordneten finanziellen
6.6.
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7.
Verhältnissen, als dass sie einer geregelten Arbeit nachgeht und weder ausstehende
Steuerrückstände noch Betreibungen bestehen. Der jahrelange Sozialhilfebezug ist
aufgrund der anfänglichen Betreuungsaufgabe der minderjährigen Kinder als
Alleinerziehende und der nachgewiesenen erfolglosen Stellenbemühungen als
unverschuldet einzustufen. Infolge fehlender Rückerstattungsverfügung und ohne
Kenntnis der konkreten Einkommensverhältnisse der Beschwerdegegnerin kann ihr
auch keine mangelnde Bemühung um Rückzahlung der Sozialhilfeschulden
vorgeworfen werden. Dementsprechend erfüllt die Beschwerdegegnerin – wie die
Vorinstanz bereits zu Recht erkannte – auch das Integrationskriterium nach aArt. 13
Abs. 1 lit. c BRG und damit die gesamten in aArt. 13 und aArt. 14 BRG
vorausgesetzten Kriterien zur Einbürgerung.
Gemäss Art. 89 der Verfassung des Kantons St. Gallen (sGS 111.1, KV) ist die
Gemeindeautonomie nach Massgabe des kantonalen Rechts gewährleistet. Die
Gemeinden sind in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen
nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur
Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit
einräumt. Der geschützte Autonomiebereich kann sich auf die Befugnis zum Erlass
oder Vollzug eigener kommunaler Vorschriften beziehen oder einen entsprechenden
Spielraum bei der Anwendung kantonalen oder eidgenössischen Rechts betreffen (BGE
137 I 235 E. 2.2, 136 I 265 E. 2.1). Letzteres gewährt das kantonale Recht den
Gemeinden im Bereich der ordentlichen Einbürgerung. Den damit verbundenen
Ermessensspielraum haben auch die Rechtsmittelinstanzen zu beachten. Sie dürfen
einzig eingreifen, wenn die Gemeinde ihr Ermessen nicht pflichtgemäss, das heisst in
Widerspruch zum Sinn und Zweck der Bürgerrechtsgesetzgebung, ausübt (BGE
137 I 235 E. 2.4).
7.1.
Die Gemeindeautonomie entbindet die Beschwerdeführerin nicht von der Anwendung
des massgebenden Rechts. Die Vorinstanz würde den Autonomiebereich der
Beschwerdeführerin verletzen, wenn sie lediglich gestützt auf ein einzelnes
Begründungselement ohne Prüfung der übrigen Begründungselemente und der Akten
schliessen würde, die Beschwerdegegnerin sei die Einbürgerung zu gewähren.
Indessen stützte die Vorinstanz ihren Entscheid auf sachliche Kriterien, in dem sie die
gesamten vorliegenden Akten würdigte und die strittigen Kriterien umfassend und
willkürfrei beurteilte. Zwar fehlten der Beschwerdeführerin im Zeitpunkt des
7.2.
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 22/23
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8.
Verfügungserlasses gewisse Beweismittel, welche erst im Rekurs- bzw.
Beschwerdeverfahren eingingen, für die Gesamtwürdigung. Allerdings ist dies
einerseits auf die Verletzung des rechtlichen Gehörs durch die Beschwerdeführerin
selbst zurückzuführen (siehe E. 3.2) und andererseits konnte sich die
Beschwerdeführerin sowohl im Rekurs- als auch im Beschwerdeverfahren zu den neu
eingereichten Beweismitteln äussern. Sie beharrt indes weiterhin auf das blosse
Abstellen auf das Protokoll des Einbürgerungsgesprächs bzw. die Beurteilung der
Einbürgerungskommission aufgrund der ihr damals bekannten Sachverhaltselemente.
Der Entscheid der Vorinstanz erweist sich damit als rechtens, und die Beschwerde ist
abzuweisen.
Dem Verfahrensausgang entsprechend gehen die amtlichen Kosten des
Beschwerdeverfahrens zulasten der Beschwerdeführerin (Art. 95 Abs.1 VRP). Eine
Entscheidgebühr von CHF 2‘000 ist angemessen (Art. 7 Ziff. 222 der
Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12, GKV). Auf die Erhebung der Kosten ist zu
verzichten (Art. 95 Abs. 3 VRP).
8.1.
Entsprechend der Verlegung der amtlichen Kosten hat die Beschwerdeführerin die
Beschwerdegegnerin für das Beschwerdeverfahren antragsgemäss ausseramtlich zu
entschädigen (Art. 98 Abs. 1 VRP in Verbindung mit Art. 98 VRP). Der Rechtsvertreter
der Beschwerdegegnerin hat keine Kostennote eingereicht, weshalb die Entschädigung
nach Ermessen festzulegen ist (vgl. Art. 30 Ingress und lit. b Ziff. 1 sowie Art. 31 Abs. 1
und 2 des Anwaltsgesetzes [sGS 963.70, AnwG], Art. 6 und Art. 19 der
Honorarordnung [sGS 963.75, HonO]). Nach Art. 22 Abs. 1 lit. b HonO beträgt das
Honorar vor Verwaltungsgericht pauschal CHF 1'500 bis CHF 15'000. Angesichts der
konkreten Verhältnisse erscheint eine Entschädigung von CHF 2'500 für das
Beschwerdeverfahren angemessen. Die Beschwerdeführerin hat somit die
Beschwerdegegnerin mit CHF 2'500 zuzüglich CHF 100 Barauslagen (vier Prozent von
CHF 2‘500, Art. 28 Abs. 1 HonO, mangels Antrags gemäss Art. 29 HonO ohne
Mehrwertsteuer) zu entschädigen. Die Vorinstanz, die zu Recht keinen entsprechenden
Antrag stellte, hat keinen Anspruch auf ausseramtliche Entschädigung (statt vieler:
VerwGE B 2019/35 vom 29. August 2019 E. 3.6, R. Hirt, Die Regelung der Kosten nach
st. gallischem Verwaltungsrechtspflegegesetz, St. Gallen 2004, S. 175 ff.).
8.2.
bis
bis
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