Decision ID: d7563cb6-88bc-5396-9ac6-c63f8d208201
Year: 2003
Language: it
Court: TI_TRPI
Chamber: TI_TRPI_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: 

ritenuto,
in fatto:
A. La fondazione _ _ _ _ _ _ _ ha, come scopo, il soccorso e l'assistenza ai _ _. Essa gestisce, a questo fine, il mapp. _ di _ di 11'214 mq, ubicato in località _ _ _, ove tiene una casa di _ per persone _ della capienza di circa 100 posti letto. La fondazione possiede anche il mapp. _, di mq 576, confinante con il mapp. _, dove sorge un edificio a due piani più mansardato. La ricorrente è inoltre proprietaria del mapp. _, posto in località _, che ha recentemente acquisito per successione. Nella seduta del 6 luglio 1999 il consiglio comunale di _ ha adottato la revisione generale del piano regolatore. In quella sede il mapp. 861 è stato assegnato alla zona per edifici pubblici e privati di interesse pubblico (EP), l'adiacente mapp. _alla zona residenziale semi-estensiva (zona D) ed il mapp. _alla zona residenziale intensiva (zona B).
B.
Con ricorso 9 novembre 1999 la fondazione si è aggravata contro la menzionata deliberazione dinanzi al Consiglio di Stato. Essa ha domandato un aumento dell'indice di edificabilità assegnato al mapp. _e l'attribuzione del mapp. _alla zona EP. In subordine ha chiesto la modifica della funzione della zona residenziale semi-estensiva (zona D) in modo che il mapp. _potesse accogliere la sua attività. La ricorrente ha formulato una domanda di modifica della funzione, con lo stesso scopo, anche per quanto concerneva la zona residenziale intensiva (zona B), ove era posto il mapp. _. L'insorgente ha altresì contestato il piano viario. In primo luogo ha postulato lo stralcio del tracciato del passaggio pedonale e/o ciclabile che correva, sul mapp. _, proprio in corrispondenza del confine tra quest'ultimo ed il mapp. _. In secondo luogo essa ha contestato lo spostamento lungo il ciglio di via Convento del marciapiede, che attualmente entra nella sua proprietà ed aggira i posteggi della stessa che danno direttamente sulla menzionata strada. La fondazione ha pure censurato la pedonalizzazione, sul lato opposto della sua proprietà, di via _.
C. Con risoluzione _ ottobre 2001 (n. _) il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore e respinto integralmente il ricorso della fondazione (cfr. risoluzione impugnata, pag. 144 segg.).
D. Con impugnativa 14 novembre 2001 la fondazione insorge innanzi a questo Tribunale avverso la menzionata risoluzione governativa, ribadendo le domande e gli argomenti già sottoposti
al giudizio dell'autorità inferiore. Censura altresì la circostanza che il Governo non abbia dato seguito alla sua domanda di esperire un sopralluogo. La ricorrente ha anche chiesto il conferimento dell'effetto sospensivo al ricorso, che è tuttavia stato negato con decisione presidenziale del 27 febbraio 2002.
E. Il municipio e la divisione della pianificazione territoriale postulano il rigetto integrale dell'impugnativa.
F. Il 18 settembre 2002 si è tenuta l'udienza. In quest'occasione i rappresentanti del comune hanno versato agli atti alcune fotografie raffiguranti i fondi della ricorrente. Il Tribunale ha indi chiesto alcune informazioni al municipio circa i parametri edificatori concernenti l'esistente casa per anziani comunale, che sono state fornite il 25 ottobre successivo. Dal momento tuttavia che il Tribunale non utilizza tali informazioni, rivelatesi inutili ai fini del giudizio, esse sono state semplicemente notificate alla ricorrente; questa non è invece stata invitata a formulare osservazioni. All'udienza le parti hanno confermato le rispettive allegazioni e domande. Al termine della stessa il Tribunale ha proceduto ad un sopralluogo in contraddittorio.
considerato,

in diritto:
1. La competenza del Tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione della ricorrente certa (art. 38 cpv. 4 lett. c LALPT). Il ricorso è dunque ricevibile.
2. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT cit., ibidem; inoltre II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
3. La ricorrente si duole, in primo luogo, del fatto che il Consiglio di Stato non abbia dato seguito alla sua domanda di esperire un sopralluogo in contraddittorio. La censura è infondata. Intanto dinanzi all'istanza inferiore la richiesta di sopralluogo era stata formulata solo in relazione a due contestazioni relative al piano viario: lo spostamento lungo il ciglio di via _ dell'esistente marciapiede e la pedonalizzazione, sul lato opposto, di via _. Il Governo ha inoltre motivato il diniego di assumere tale mezzo di prova asserendo che i funzionari delegati all'approvazione del piano regolatore ed all'evasione dei ricorsi avevano una sufficiente conoscenza dei luoghi. Tale giustificazione, pertinente, merita tutela. Ad ogni buon conto, il Tribunale ha esperito il sopralluogo; poiché l'esame delle due contestazioni in relazione alle quali la fondazione ha domandato questo mezzo di prova è circoscritto alla violazione del diritto - segnatamente alla sussistenza di un interesse pubblico ed alla proporzionalità dei controversi provvedimenti - e può essere, di conseguenza, effettuato dal Tribunale con pieno potere cognitivo, un'eventuale lesione del diritto di essere sentito posta in essere dall'autorità inferiore ha potuto essere sanata in questa sede.
4. 4.1. I piani regolatori hanno lo scopo di garantire un'appropriata e parsimoniosa utilizzazione del suolo e un ordinato insediamento del territorio (cfr. art. 75 cpv. 1 Cost.). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Il diritto cantonale può inoltre prevedere delle altre zone di utilizzazione (art. 18 cpv. 1 LPT). In concreto, il legislativo comunale di _ ha assegnato il mapp. _, ove la ricorrente gestisce una casa per _, alla zona EP. Giusta la tabella allegata all'art. 58 NAPR tale fondo dispone di un indice di edificazione di 2,5 mc/mq. La fondazione chiede che tale indice sia aumentato a 4 mc/mq, pari a quello che è stato assegnato al mapp. _, ove insiste la casa per anziani comunale. Lamenta, segnatamente, una violazione del principio di uguaglianza. Spiega inoltre che i parametri edilizi concessi sono quasi esauriti dalla costruzione attuale e si appella altresì ad una generica necessità per bisogni futuri. La domanda non può essere tutelata.
4.2. Innanzitutto va ricordato che il principio dell'uguaglianza dinanzi alla legge, sancito dall'art. 8 cpv. 1 Cost. (e in precedenza dall'art. 4 vCost.), ha una portata necessariamente limitata nell'ambito di provvedimenti pianificatori. Siccome occorre formare zone, è necessario poterle delimitare, talora prescindendo da situazioni esistenti. Non è quindi insostenibile trattare differentemente dal profilo pianificatorio ed edilizio anche terreni analoghi per conformità e posizione. L'invocato principio si identifica in sostanza con il divieto dell'arbitrio: per non essere arbitrario, il provvedimento deve fondarsi pertanto su criteri pianificatori oggettivi e ragionevoli (RDAT I-2001 n. 49 consid. 5a).
4.3. In concreto il mapp. _è posto di fronte al cimitero di _. Sullo stesso insiste la casa per anziani, parzialmente ricavata dal convento di _ _ _ _e. A nord il fondo confina con l'omonima chiesa, delimitata da via _. A settentrione di quest'ultima, in direzione del centro, trovano posto le zone a sfruttamento intensivo: la zona residenziale intensiva (zona B) e la zona intensiva speciale A, sottozona A4, entrambe con un indice di sfruttamento pari a 1. La particella si affaccia ad ovest su via _, ad est su via _. A sud della stessa si estende un vasto territorio, compreso tra via _ e via _ _, assegnato alla zona residenziale semi-estensiva (zona D), che dispone di un indice di sfruttamento pari a 0,6. Il Consiglio di Stato ha calcolato che, in concreto, l'indice di edificabilità di 2,5 mc/mq equivaleva ad un indice di sfruttamento pari a 0,8. Esso ha pertanto ritenuto legittima la decisione del consiglio comunale di assegnare tali possibilità edificatorie alla part. 861, ubicata in una posizione mediana tra la periferia ed il centro città. I motivi addotti dall'autorità inferiore per respingere la domanda di aumento del potenziale edificatorio relativo al fondo in esame appaiono oggettivi e pertinenti. Meritano, dunque, conferma. Invano la fondazione si duole di una lesione del principio di uguaglianza. Intanto la controversa pianificazione appare giustificata in quanto tale. Oltre ai motivi addotti dal Governo, non può non essere rilevato che il convento di _ _ _ _, dal quale è stata ricavata in parte la casa per anziani, e l'adiacente, omonima chiesa, sono monumenti protetti dalla competente legislazione cantonale sui beni culturali ed inoltre che il fondo è esposto ad un intensissimo inquinamento fonico in provenienza dalla ferrovia, che corre lungo via _. L'apertura delle possibilità edificatorie della particella - che peraltro appare, per la sua funzione, già discretamente sfruttata - non può pertanto essere concessa in maniera sbrigativa, appellandosi peraltro a necessità non meglio individuate; tanto più quando, come si avvera in concreto, il fondo è assoggettato ad un'altezza massima delle costruzioni, non contestata, fissata in sintonia con tali possibilità, di m 10,50. La situazione in cui versa la casa per anziani comunale al mapp. _è, inoltre, differente; questa è difatti posta al centro della zona residenziale intensiva (zona B), ove vigono un indice di sfruttamento pari a 1 e un'altezza massima delle costruzioni di m 16,50 (art. 44 NAPR): parametro, quest'ultimo, che è parimenti stato attributo alla proprietà comunale in oggetto.
5. 5.1. La fondazione domanda in seguito l'attribuzione del mapp. _ alla zona EP e, in subordine, la modifica della funzione della zona residenziale semi-estensiva (zona D) in modo che il mapp. _ possa accogliere la sua attività. La ricorrente formulato una domanda di modifica della funzione, con lo stesso scopo, anche per quanto concerne la zona residenziale intensiva (zona B), ove è posto il mapp. 789. Anche queste domande devono essere respinte.
5.2. Il mapp. _, di complessivi 576 mq, è posto immediatamente a sud del mapp. _, ove sorge la casa per anziani gestita dalla ricorrente. Sullo stesso sorge una costruzione su due piani più un piano mansardato. Questa è locata al pianterreno alla _ _ _, che lo utilizza come centro di ergoterapia e per i corsi di formazione. Al primo piano vi è un appartamento protetto. Dal piano mansardato è stato ricavato un ulteriore piccolo appartamento. Come ha argomentato il Consiglio di Stato nella risoluzione impugnata, sotto l'aspetto pianificatorio il mapp. _si inserisce perfettamente nell'ampia ed omogenea zona residenziale estensiva (zona D) in cui è inserito, sia per le sue dimensioni che per il tipo di edificazione che presenta. La sua assegnazione alla menzionata zona di utilizzazione appare pertanto pienamente giustificata. Non c'è pertanto motivo per estrometterlo dalla stessa, modificandone il perimetro, logico e coerente, per soddisfare le richiesta della fondazione, che non è peraltro nemmeno stata in grado di dimostrare la sussistenza, da parte sua, di una necessità concreta e prevalente al punto da mettere in forse questa scelta pianificatoria. In quest'ordine di ragionamento dev'essere parimenti respinta - a maggior ragione - la domanda subordinata, volta alla modifica della funzione della zona residenziale D. Palesemente infondata è, infine, la domanda di modificare addirittura la destinazione della zona residenziale intensiva (zona B), ove è posto il mapp. _, in località _, che la ricorrente ha ricevuto recentemente in eredità, allo scopo di renderla conforme alla sua attività.
6. 6.1. La ricorrente contesta infine, sotto vari aspetti, il piano viario. In primo luogo domanda lo stralcio del tracciato del passaggio pedonale e/o ciclabile che corre sul mapp. _, proprio in corrispondenza del confine tra quest'ultimo ed il mapp. _. In secondo luogo censura lo spostamento lungo il ciglio di via Convento del marciapiede, che attualmente entra nella sua proprietà ed aggira i posteggi della stessa che danno direttamente sulla menzionata strada. La fondazione si oppone anche alla pedonalizzazione, sul lato opposto della sua proprietà di via _.
6.2. Il passaggio previsto lungo il confine sud del mapp. _si inserisce nel quadro della pianificazione del traffico lento cittadino. Esso permette di collegare, nella parte mediana, via _ con via _, alleggerendo in misura importante e rendendo inoltre più sicuro il percorso per pedoni e ciclisti. Il controverso tracciato è, quindi, ubicato nel luogo più favorevole sotto l’aspetto pianificatorio; inoltre, proprio in quel punto, le menzionate strade sono più vicine, per cui la sua realizzazione comporta il minor sacrificio di proprietà privata. L'interesse pubblico e la proporzionalità del provvedimento sono pertanto dati. La circostanza secondo cui il controverso passaggio possa avere come effetto, indesiderato, di separare il mapp. _dal mapp. _non basta per ribaltare questa conclusione. Malgrado appartengano entrambi a un unico proprietario, i fondi hanno difatti una funzione differente; ferma questa premessa, nemmeno la loro utilizzazione effettiva può essere pregiudicata dalla realizzazione della controversa opera. Lo spostamento più a meridione del passaggio, segnatamente lungo i confini sud dei mapp. _e _, comporterebbe inoltre il raddoppio del tracciato (da circa 25/30 m a 55 m).
6.3. Parimenti da respingere è la contestazione della pedonalizzazione, sul lato est della proprietà della ricorrente, di via _, per il motivo che rende disagevole e pericoloso l'accesso ai fornitori della casa per anziani. La censura, nella misura in cui è ricevibile in questa sede, è infondata, non essendo minimamente atta a rimettere in discussione la legittimità della decisione di pedonalizzare, per il tratto interessato, via _. Il sopralluogo ha altresì permesso di ridimensionare l'affermazione secondo cui la messa in esecuzione della nuova situazione pianificatoria possa rendere pericoloso l'accesso dei fornitori dell'istituto.
6.4. Dev'essere invece accolta, quantomeno parzialmente, la domanda di spostamento del tracciato del marciapiede, previsto lungo il ciglio di via _, sul sedime dell'esistente marciapiede, il quale attualmente entra nella proprietà della ricorrente per una lunghezza di circa 60 m ed aggira i posteggi esterni della stessa che danno direttamente sulla menzionata strada. In effetti, il piano viario prevede l'esecuzione di un marciapiede sul ciglio di via _, che lambisce il lato ovest del mapp. _. Esso ignora tuttavia la situazione esistente appena descritta, realizzata in epoca recente d'intesa tra ente pubblico e privato, consolidata mediante l'iscrizione di una servitù di passo pubblico a favore del comune a registro fondiario. La modifica di questa situazione, la quale sembra soddisfare adeguatamente tanto l'interesse dei pedoni quanto quello della proprietaria, non appare pertanto - prima facie - sorretta da un sufficiente interesse pubblico. L'approvazione del piano regolatore, su questo punto, dev'essere annullata. Spetterà al municipio di proporre al consiglio comunale una variante intesa a modificare, su questo punto, il piano viario, la quale dovrà in seguito essere approvata da parte del Consiglio di Stato. Rimane beninteso riservato il diritto, per il comune, di riproporre l'annullata soluzione, alla condizione tuttavia di giustificarla compiutamente, indicando cioè i motivi, di prevalente interesse pubblico, per i quali propone il cambiamento di tracciato del marciapiede: ciò che esso non ha fatto in questa procedura.
7. Il ricorso va, dunque, parzialmente accolto. La tassa di giudizio, ridotta in misura importante per tenere conto degli scopi di interesse pubblico della ricorrente, dev'essere posta a carico di quest'ultima (art. 28 PAmm).