Decision ID: 8ee6e49f-0fa1-5472-b2a4-170bc00f6f1d
Year: 2002
Language: it
Court: TI_TCA
Chamber: TI_TCA_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: public_law

ritenuto,
in fatto
A. Nell'autunno del 1985 _, allora proprietaria del mapp. _ di _, ha chiesto al municipio il permesso di costruirvi una casa monofamiliare e di sistemare la carraia comunale (mapp. _) che conduce al fondo, in modo che fosse percorribile con veicoli a motore. Il 31 luglio 1986 l'esecutivo comunale ha autorizzato entrambi gli interventi, escludendo qualsiasi sua partecipazione finanziaria per il ripristino e l'allargamento del mapp. _, censito dal PR locale quale superficie di circolazione prevalentemente pedonale. La strada - si legge nelle clausole particolari della licenza edilizia rilasciata all'epoca - sarebbe rimasta di proprietà comunale e il traffico avrebbe potuto svolgersi regolarmente.
Il municipio ha ribadito esplicitamente quest'ultima garanzia in una lettera indirizzata a _ il 18 dicembre 1986.
La sistemazione della strada ha comportato l'allargamento della carreggiata e l'invasione di alcuni terreni privati posti lungo il suo tracciato, con seguiti litigiosi che qui non occorre evocare nel dettaglio.
B. Il 18 marzo 1998 _ e _ hanno acquistato il mapp. _, posto accanto alla loro casa d'abitazione (mapp. _).
Raccolto il preavviso favorevole dell'autorità cantonale, il 24 marzo 1999 il municipio di _ ha rilasciato la licenza richiesta limitatamente alla trasformazione della casa d'abitazione, condizionandola alla formazione di una pista di accesso al cantiere attraverso il mapp. _ di _, in modo da risparmiare la parte iniziale della stradina comunale al mapp. _.
Terminati i lavori, il municipio ha ingiunto ai proprietari dei mapp. _ e _ di impedire il passaggio di veicoli a motore sui loro fondi posti ai lati della carraia. Con decisione 6 febbraio 2001 assortita della comminatoria prevista all'art. 292 CP ha inoltre diffidato formalmente _ ed i suoi inquilini dal far capo al mapp. _ ed alla carraia per accedere con autovetture alle case d'abitazione erette sulle part. _ e _. Per impedire materialmente il passaggio dei veicoli, l'esecutivo ha fatto anche posare un paletto metallico all'imbocco della carraia comunale.
C. Con pronunzia 6 novembre 2001 il Consiglio di Stato ha annullato la risoluzione municipale del 6 febbraio 2001, accogliendo l'impugnativa contro di essa interposta da _.
L'autorità di ricorso di prime cure ha ritenuto in sostanza che la carraia, inclusa nel locale piano del traffico quale superficie di circolazione ancorché prevalentemente pedonale, configurabile quale bene amministrativo di uso comune e sistemata con ingenti investimenti a cura di privati, non potesse essere chiusa agli autoveicoli, tanto più che in passato il municipio aveva garantito ai confinanti la possibilità di percorrerla con mezzi a motore. Donde l'annullamento della controversa decisione, priva di base legale e lesiva del principio della buona fede.
D. Avverso il predetto giudizio governativo il comune di _ è insorto innanzi al Tribunale cantonale amministrativo, postulandone l'annullamento con contestuale conferma della risoluzione municipale emanata il 6 febbraio 2001.
Secondo il ricorrente, la carraia non è mai stata destinata ai veicoli a motore. Nel PR è stata definita "superficie di circolazione prevalentemente pedonale" al pari di ogni altra strada insuscettibile di accogliere traffico veicolare come i sentieri proprio perché non si prestava per la sua stessa conformazione ad essere percorsa da automezzi. Il fatto che sia un bene amministrativo non è decisivo, dato che simili oggetti possono essere utilizzati unicamente nei limiti della loro destinazione. Il resistente _ non può d'altronde appellarsi al principio della buona fede, vuoi perché è sempre stato informato del carattere pedonale della carraia, vuoi perché non è mai stato destinatario di alcuna assicurazione dell'autorità circa la possibilità di percorrerla con veicoli a motore.
L'insorgente ha annotato infine che il controverso provvedimento è volto ad evitare un uso illecito della carraia a tutela della sicurezza degli utenti, rispettivamente della struttura stessa, non adeguata a sopportare un transito veicolare regolare. Sarebbe quindi sorretto da un interesse pubblico prevalente e in quanto fondato sull'art. 107 LOC da una base legale sufficiente.
E. All'accoglimento del gravame si è opposto il Consiglio di Stato, che ha sollecitato la conferma della decisione impugnata senza formulare particolari osservazioni.
Ad identica conclusione sono pervenuti _ e _, i quali hanno avversato partitamente le tesi del ricorrente con argomentazioni che saranno riprese, per quanto necessario, in appresso.
Considerato,

in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo, la legittimazione attiva dell'insorgente e la tempestività dell'impugnativa sono incontestabilmente date dagli art. 208 cpv. 1 LOC, nonché 43 e 46 PAmm.
Il ricorso è dunque ricevibile in ordine e può essere deciso sulla base degli atti, senza procedere ad accertamenti istruttori (art. 18 cpv. 1 PAmm). L'ampia documentazione fotografica prodotta dalle parti consente infatti di farsi un'idea precisa della situazione esistente in loco senza dover esperire un sopralluogo.
2. 2.1. A norma di legge, i beni comunali si suddividono in beni amministrativi (art. 176 lett. a LOC) e in beni patrimoniali (art. 176 lett. b LOC). I beni amministrativi sono quelli che servono all'adempimento di compiti di diritto pubblico, sono in principio inalienabili e non possono essere costituiti in ipoteca (art. 177 LOC). I beni patrimoniali sono invece quelli privi di uno scopo pubblico diretto; possono essere alienati, purché non siano pregiudicati gli interessi collettivi (art. 178 LOC). Giusta l'art. 179 cpv. 1 LOC il municipio provvede alla conservazione e all'amministrazione dei beni comunali in modo che gli stessi siano messi a beneficio della collettività senza pregiudicarne la consistenza. I cosiddetti beni di uso comune rientrano nel novero dei beni amministrativi così come definiti all'art. 176 lett. a LOC (RDAT I-1993 N. 8).
2.2. La carraia al mapp. _ di proprietà del comune di _ è censita dal PR locale quale superficie di circolazione prevalentemente pedonale. La via è aperta al pubblico e in quanto tale si configura alla stregua di un bene di uso comune la cui utilizzazione è retta dal diritto pubblico (cfr. Scolari, Diritto amministrativo, parte speciale, N. 569; RDAT I-1996 N. 5 e rinvii; STA 25 luglio 2001 in re R.). Lo sfruttamento della strada per il transito regolare di veicoli a motore da e per le proprietà _ (mapp. _ e _) non rientra però nel quadro di un impiego ordinario della struttura, che nello stato di fatto e di diritto in cui si trova attualmente è percorribile solo da pedoni o al più da qualche mezzo leggero di dimensioni ridotte. La sua utilizzazione quale via di accesso veicolare ai fondi citati eccede l'impiego per il quale è stata messa a disposizione della collettività, dando luogo ad un uso speciale che il comune può assoggettare a preventiva autorizzazione anche in assenza di una base legale (cfr. RDAT cit., ibidem). Nell'ordinamento comunale, la competenza a rilasciare simile autorizzazione spetta al municipio in applicazione dell'art. 107 cpv. 2 lett. c LOC. Il consenso del legislativo non è invece necessario, salvo in caso di cambiamento di destinazione ai sensi dell'art. 13 cpv. 1 lett. h LOC (cfr. per maggiori dettagli in merito RDAT citata, consid. 2.2. con rinvii, relativo al testo previgente dell'art. 13 cpv. 1 lett. h LOC, che parlava di commutazione dell'uso e del godimento).
2.3. Simile impostazione la si ritrova nel vigente regolamento comunale (RC) di _, a norma del quale l'amministrazione dei beni comunali - così come suddivisi e definiti nella LOC (cfr. art. 91 e 92) - spetta al municipio (art. 94 cpv. 1). I beni di uso comune - precisa l'art. 96 RC - soggiacciono all'utilizzazione collettiva, intesa di regola in modo libero, gratuito e uguale per tutti. L'utilizzazione accresciuta soggiace invece a preventiva autorizzazione, accordata di regola se non vi si oppongono motivi preponderanti di ordine pubblico, di sicurezza o di igiene e previa valutazione degli interessi in gioco; l'autorizzazione può essere subordinata a condizioni, segnatamente per prevenire danni ai beni pubblici o di terzi (art. 97 RC). L'atto di autorizzazione determina le condizioni, la durata, l'estensione, le modalità d'esercizio dell'utilizzazione nonché l'importo della tassa regolamentare (art. 99 cpv. 1 RC).
Il RC di _ è entrato in vigore il 23 aprile 2002, posteriormente dunque all'adozione del provvedimento dedotto in giudizio. Il RC vigente all'epoca prevedeva comunque prescrizioni analoghe. L'art. 100 vRC stabiliva infatti che l'amministrazione dei beni comunali spettava al municipio, il quale poteva emanare norme di polizia per disciplinarne l'uso e la protezione, limitando o vietando usi incompatibili con l'interesse generale. L'art. 101 specificava poi che ognuno poteva utilizzare i beni amministrativi conformemente alla loro destinazione, nel rispetto della legge e dei diritti altrui. L'uso speciale era ammissibile solo se conforme o almeno compatibile con la loro destinazione generale (art. 102 lett. a vRC); l'uso di poca intensità era soggetto ad autorizzazione (art. 102 lett. b vRC), rilasciata dal municipio (art. 100 vRC) per la durata massima di un anno (art. 102 lett. f vRC) previa considerazione degli interessi in gioco, in particolare l'interesse pubblico all'utilizzazione del bene secondo la sua destinazione (art. 102 lett. e vRC).
2.4. Il transito di autovetture e di veicoli a motore di categoria superiore sul mapp. _ configura un uso speciale di poca intensità dell'impianto soggetto in quanto tale ad autorizzazione. Il ricorrente però non ha mai ottenuto l'autorizzazione di usare la carraia comunale come accesso veicolare alle sue proprietà. Nel contesto della domanda di costruzione relativa alla trasformazione ed all'ampliamento dell'edificio che insiste sul mapp. _, _ ha invero sollecitato il permesso di realizzare otto posteggi esterni, richiesta che potrebbe anche essere interpretata come implicita istanza di rilascio di un'autorizzazione per usare la carraia comunale che porta al mapp. _ come accesso veicolare. Il municipio ha tuttavia negato il proprio assenso, concedendo la licenza edilizia solo per la sistemazione dello stabile e condizionandola alla formazione di un'apposita pista provvisoria per raggiungere il cantiere. Di riflesso, si è pure rifiutato di accordare all'istante una qualsiasi autorizzazione per percorrere la carraia con veicoli a motore.
2.5. Quanto al permesso di costruzione rilasciato nel 1986 alla precedente proprietaria _, era sicuramente lesivo del diritto laddove dava modo al privato di mettere a posto ed utilizzare la strada comunale in funzione dei propri bisogni. Gli interventi alle strade comunali non sottostanno infatti alla legge edilizia, ma sono assoggettati di principio all'esperimento della procedura di approvazione dei progetti prevista dalla legge cantonale sulle strade del 23 marzo 1983 (Lstr; cfr. art. 1, 2, 4 cpv. 2, 6 cpv. 1 e 6, 32 e 33 Lstr; Scolari, Commentario, N. 662 ss.). Non soggiacciono alla stessa i soli lavori di semplice manutenzione o di ripristino di opere distrutte da eventi naturali o da altre cause, ossia quei lavori prevalentemente intesi a conservare lo stato e l'uso delle strade esistenti e che non modificano in modo apprezzabile né l'opera né l'aspetto dei luoghi (cfr. messaggio 4 maggio 1982 concernente il progetto di legge sulle strade, in RVGC, sessione ordinaria autunnale 1982, vol. 4, p. 2495 ss.; RDAT II-1993 N. 39 e 41). La costruzione, sistemazione e manutenzione di una strada comunale spetta esclusivamente all'ente locale proprietario dell'opera (cfr. art. 4 cpv. 2 Lstr e, per quanto attiene più specificatamente alla manutenzione, art. 37 ss. Lstr). Il municipio di _ non poteva quindi delegare al privato la sistemazione della carraia in cambio dell'autorizzazione a farne un uso speciale. Ad ogni buon conto, quell'autorizzazione viziata è da tempo scaduta e in mancanza di un suo rinnovo l'attuale proprietario non può prevalersene con successo per percorrere il mapp. _ alla guida di veicoli a motore.
2.6. Poste queste premesse, la decisione 6 febbraio 2001 con la quale il municipio di _ ha proibito formalmente a _ di utilizzare la carraia per accedere con autovetture alle case d'abitazione erette sulle part. _ e _ merita di essere tutelata siccome dotata di sufficiente base legale e rispettosa del principio di proporzionalità. In quanto fondata sugli art. 107 LOC e 100 vRC la misura si configura infatti alla stregua di un tipico provvedimento di polizia volto ad evitare che persone prive della necessaria autorizzazione abbiano a fare un uso speciale di un bene amministrativo al fine di soddisfare esigenze private.
3. La particolarità della fattispecie merita tuttavia un'ulteriore, breve considerazione, legata al fatto che la carraia al mapp. _ - qualificata come strada di servizio con accesso veicolare nel contesto dell'attuale revisione del PR comunale - attraversa già ora un comprensorio residenziale parzialmente edificato privo di altre infrastrutture viarie.
L'art. 19 LPT prescrive infatti che le zone edificabili sono equipaggiate dall'ente pubblico nei termini previsti dal programma di urbanizzazione (cpv. 2). Se l'ente pubblico non urbanizza le zone edificabili nei termini previsti, deve permettere ai proprietari fondiari di provvedere da sé all'urbanizzazione dei fondi secondo i piani approvati dall'ente pubblico oppure di anticipare le spese di urbanizzazione giusta il diritto cantonale (cpv. 3). Posto che l'urbanizzazione comprende la realizzazione di accessi sufficienti, di principio spetta quindi al comune di _ sistemare e mantenere la carraia comunale in modo che possa essere percorsa con veicoli a motore, previo esperimento delle procedure necessarie (cfr. art. 32 ss. Lstr, 13 cpv. 1 lett. g LOC, 20 ss. Lespr). Se il comune si sottrae ai propri obblighi, al proprietario interessato non resta altro che adire l'autorità di vigilanza per ottenere il rispetto del diritto federale (art. 19 LPT) e cantonale (art. 77-82 LALPT; cfr., sull'argomento, RDAT I-2000 N. 30).
4. Sulla scorta di quanto precede il ricorso va accolto, annullando il giudizio governativo impugnato e confermando la risoluzione resa il 6 febbraio 2001 dal municipio di _.
La tassa di giustizia e le ripetibili seguono la soccombenza del resistente (art. 28 e 31 PAmm).