Decision ID: 2432f6c7-3375-5871-b2ff-5228cb19a640
Year: 2011
Language: de
Court: SG_VG
Chamber: SG_VG_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

hat das Verwaltungsgericht festgestellt:
A./ Das Baudepartement des Kantons St. Gallen führte einen offenen
Projektwettbewerb für den Um- und Neubau des Spitals Altstätten durch. Mit
Verfügung vom 10. September 2009 beauftragte es den Verfasser des Siegerprojektes
"Räbafäger", der das Ingenieurbüro Borgogno Eggenberger + Partner AG, St. Gallen,
als Fachberater beigezogen hatte, mit der Weiterbearbeitung seines Projektes. Über
die Beauftragung der vom Verfasser beigezogenen Spezialisten sollte im Sinne des
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Wettbewerbsprogramms und nach Massgabe der tatsächlichen Bedeutung des zur
Lösung der Projektaufgaben erbrachten Beitrags zu einem späteren Zeitpunkt
entschieden werden. Die Arbeitsgattung Bauingenieurarbeiten (BKP 292) für die
Gesamterneuerung des Spitals Altstätten wurde sodann im offenen Verfahren
ausgeschrieben. Innert Eingabefrist gingen acht Angebote ein. Die bereinigten
Nettopreise betrugen zwischen Fr. 1'879'620.-- und Fr. 1'943'910.--. Nach der
Auswertung der Leistungsofferten lag das Ingenieurbüro Borgogno Eggenberger +
Partner AG, St. Gallen, mit einem Preis von Fr. 1'879'620.-- und insgesamt 511
Bewertungspunkten auf dem ersten Platz. Auf dem zweiten Platz folgte mit 490
Punkten die Grünenfelder + Lorenz AG, St. Gallen, mit einer Honorarofferte von
Fr. 1'879'621.35. Weitere vier Anbieter wurden in der Auswertung der Leistungsofferten
mit dem exakt gleich hohen Honorarbetrag aufgeführt. Mit Verfügung vom 4. November
2010 vergab das Baudepartement den Zuschlag zum Preis von Fr. 1'879'620.-- dem
Ingenieurbüro Borgogno Eggenberger + Partner AG, St. Gallen. Zur Begründung wurde
angeführt, das ausgewählte Angebot erweise sich als bestes, weil die eingereichte
Analyse auf das Projekt gut und umfassend eingehe, das Vorgehenskonzept zu
überzeugen vermöge und vollständig dargestellt sei; zudem seien die Referenzprojekte
gut dokumentiert und selbstkritisch hinterfragt worden. Das angebotene Honorar sei
aufgrund der Leistungsanforderungen angemessen. Insgesamt erweise sich das
Angebot der Borgogno Eggenberger + Partner AG als das wirtschaftlich günstigste.
Der Verfügung wurde die Zusammenfassung der Auswertung der Leistungsofferten
beigelegt. Dabei handelte es sich um eine tabellarische Auflistung aller Anbieter mit den
Offertbeträgen, den erzielten Punkten pro Bewertungskriterium sowie einer kurzen,
stichwortartigen Beurteilung der einzelnen Angebote.
B./ Mit Eingabe ihres Rechtsvertreters vom 15. November 2010 erhob die Grünenfelder
+ Lorenz AG, St. Gallen, Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit den Anträgen, die
Verfügung betreffend Zuschlag der Vorinstanz vom 4. November 2010 an die
Beschwerdegegnerin sei aufzuheben; der Auftrag für die Bauingenieurarbeiten sei,
vorbehältlich des Vertragsabschlusses sowie unter Vorbehalt der Kreditbewilligung, der
Beschwerdeführerin zu einem Preis von Fr. 1'879'621.35, inkl. Mehrwertsteuer, zu
vergeben; eventuell sei die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz
zurückzuweisen; der Beschwerde sei die aufschiebende Wirkung zu erteilen; unter
Kosten- und Entschädigungsfolge, zuzüglich MWSt-Zuschlag. Zur Begründung wurde
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im wesentlichen vorgebracht, die Beschwerdegegnerin habe bereits im Rahmen des
Architekturwettbewerbs mit dem Verfasser des Siegerprojekts zusammengearbeitet. Ihr
Angebot hätte deshalb wegen unzulässiger Vorbefassung ausgeschlossen werden
müssen, womit das Angebot der Beschwerdeführerin automatisch auf den ersten Platz
nachgerückt wäre. Zudem sei die Begründung des Zuschlags in vielen Punkten
widersprüchlich und unklar. Beispielsweise könne nicht nachvollzogen werden,
weshalb die Bewertung des Angebots der Beschwerdeführerin in den
Zuschlagskriterien "Projektanalyse und Vorgehenskonzept" sowie "Honorar und
Begründung des Honorarfaktors" schlechter ausgefallen sei als das Angebot der
Beschwerdegegnerin. Gemäss den verbalen Bemerkungen in der Auswertungsmatrix
seien die beiden Angebote gleich bewertet worden; das Angebot der
Beschwerdeführerin hätte folglich den ersten Rang eingenommen. Die Vorinstanz habe
ihr Ermessen überschritten. Die Zuschlagsverfügung zu Gunsten der
Beschwerdegegnerin erweise sich als rechtswidrig.
Die Vorinstanz beantragte in ihrer Vernehmlassung vom 22. November 2010, das
Gesuch um aufschiebende Wirkung sei abzuweisen und die Beschwerde sei
vollumfänglich abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Sie hielt dazu im
wesentlichen fest, die Rüge der Vorbefassung sei von der Beschwerdeführerin
verspätet erhoben worden und im übrigen unbegründet. Die Beschwerdegegnerin hätte
zu keinem Zeitpunkt die Möglichkeit gehabt, die umstrittene Ausschreibung zu ihrem
Vorteil zu beeinflussen. Die Bewertung der Angebote durch das Beurteilungsgremium
sei sachlich begründet und nachvollziehbar.
Die Beschwerdegegnerin liess sich am 22. November 2010 vernehmen und beantragte,
die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden könne, und das
Gesuch um Erteilung der aufschiebenden Wirkung sei abzuweisen; unter Kosten- und
Entschädigungsfolge zu Lasten der Beschwerdeführerin. Zur Begründung führte sie
hauptsächlich an, die Beschwerde sei offensichtlich nicht hinreichend begründet, um
die aufschiebende Wirkung zu gewähren. Vielmehr sei festzustellen, dass erstens keine
ausreichenden Gründe für die geltend gemachte Vorbefassung bestünden und
zweitens die Bewertungen der Vergabebehörde laut Auswertung der Leistungsofferte
nicht begründet beanstandet werden könnten.
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Der Präsident des Verwaltungsgerichts gewährte der Beschwerde mit Verfügung vom
24. November 2010 die aufschiebende Wirkung.
Die Beschwerdeführerin erhielt Gelegenheit, sich zu den Vernehmlassungen der
Vorinstanz und der Beschwerdegegnerin zu äussern. Dies tat sie mit Eingabe ihres
Rechtsvertreters vom 10. Dezember 2010.
Dazu liessen sich sowohl die Vorinstanz als auch die Beschwerdegegnerin am
6. Januar 2011 erneut vernehmen.
Mit Schreiben ihres Rechtsvertreters vom 21. Januar 2011 verzichtete die
Beschwerdeführerin auf eine weitere Stellungnahme.
Die weiteren Vorbringen der Verfahrensbeteiligten werden, soweit wesentlich, in den
nachstehenden Erwägungen dargelegt und gewürdigt.

Darüber wird in Erwägung gezogen:
1. Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 2 Abs. 1 lit. a
und Art. 5 Abs. 2 des Einführungsgesetzes zur Gesetzgebung über das öffentliche
Beschaffungswesen, sGS 841.1, abgekürzt EGöB). Die Beschwerdeführerin ist als
unterlegene Anbieterin beschwerdeberechtigt (Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 45
Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt VRP).
Die Zuschlagsverfügung vom 4. November 2010 stellt einen zulässigen
Beschwerdegegenstand dar (Art. 5 Abs. 1 EGöB in Verbindung mit Art. 15 Abs. 2 lit. e
der Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen, sGS
841.32, abgekürzt IVöB). Die Beschwerde wurde fristgerecht eingereicht und erfüllt
auch die übrigen formalen Voraussetzungen (Art. 15 Abs. 3 IVöB). Auf die Beschwerde
ist daher einzutreten.
2. Die Vorinstanz macht in der Vernehmlassung vom 22. November 2010 geltend, der
Bericht des Preisgerichts zum Wettbewerbsverfahren, aus dem hervorgehe, dass die
Beschwerdegegnerin als Fachplanerin beim Siegerprojekt mitgewirkt habe, seien auf
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der Homepage des Hochbauamtes öffentlich zugänglich und der Beschwerdeführerin,
welche diese Berichte dem Verwaltungsgericht bereits eingereicht habe, offensichtlich
bekannt gewesen. In den Ausschreibungsunterlagen sei im weiteren unter dem Titel
"Vorbefassung" darüber informiert worden, dass die Walt + Galmarini AG, St. Gallen,
vor der Auftragsausschreibung Leistungen erbracht habe und deshalb nicht zur
Angebotsrunde zugelassen wurde. Die Beschwerdeführerin habe somit aufgrund der
Ausschreibung bzw. der Ausschreibungsunterlagen gewusst, dass das Thema der
Vorbefassung von der Vergabebehörde bereits geprüft worden sei. Nachdem die
Beschwerdegegnerin nicht explizit vom Vergabeverfahren ausgeschlossen worden sei,
hätte die Rüge der Vorbefassung der Beschwerdegegnerin bereits in einer Beschwerde
gegen die Ausschreibung vorgebracht werden müssen. Im Rahmen der Beschwerde
gegen den Zuschlag sei deshalb nicht darauf einzutreten.
Der Präsident des Verwaltungsgerichts hat in der Verfügung vom 24. November 2010
erwogen, es seien hinsichtlich der von der Gewinnerin des Architekturwettbewerbs
beigezogenen Fachspezialisten keine Angaben gemacht worden. Deshalb könne der
Beschwerdeführerin nicht vorgehalten werden, sie hätte die Ausschreibung anfechten
müssen, zumal sich diese Anfechtung gar nicht auf die Teilnahme eines bestimmten
Unternehmens habe beziehen können. Daran ist festzuhalten. Die Beschwerdeführerin
hätte sich zwar über die am Architekturwettbewerb teilnehmenden Fachunternehmen
informieren können, verpflichtet dazu war sie aber nicht. Somit ist auf die Beschwerde
auch in diesem Punkt einzutreten.
3. Gemäss Art. 5bis der Verordnung über das öffentliche Beschaffungswesen (sGS
841.11, abgekürzt VöB) dürfen sich Personen und Unternehmen, die an der
Vorbereitung der Ausschreibung oder der Ausschreibungsunterlagen so mitgewirkt
haben, dass sie den Zuschlag zu ihren Gunsten beeinflussen konnten, am
Vergabeverfahren nicht beteiligen. Ein wesentliches Ziel des Vergaberechts besteht in
der Gewährleistung eines echten, fairen und offenen Wettbewerbs. Dieser ist nur
möglich, wenn für alle Bewerber die gleichen Wettbewerbsbedingungen gelten. Neben
dem Gleichbehandlungsgrundsatz und dem Diskriminierungsverbot (Art. 5 VöB) steht
deswegen auch der Grundsatz der Vorbefassung im Zentrum des öffentlichen
Beschaffungsrechts. Kriterium zur Beurteilung der Zulässigkeit einer Vorbefassung ist,
inwieweit der vorbefasste Anbieter den Zuschlag zu seinen Gunsten beeinflussen kann.
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Die Vorbefassung eines Anbieters setzt voraus, dass er sich bereits vor der Teilnahme
am Submissionsverfahren, also vor der Eröffnung des Verfahrens, mit der konkret in
Frage stehenden Beschaffung befasst hat. Dabei ist unbedeutend, auf welche Art der
Anbieter mitgewirkt hat, sei es durch das Verfassen von Projektgrundlagen, durch das
Erstellen von Ausschreibungsunterlagen oder durch das Informieren der
Beschaffungsstelle über bestimmte technische Spezifikationen des zu beschaffenden
Gutes (VerwGE B 2005/149 vom 20. Dezember 2005 i.S. INGE N. + P. AG, in:
www.gerichte.sg.ch, auszugsweise auch publiziert in GVP 2005 Nr. 26, mit Hinweisen
auf Nyffenegger/Kobel, Vorbefassung im Submissionsverfahren, in: BVR 2004 S. 55 f.).
Eine Verfahrensbeteiligung wird als zulässig erachtet, wenn der durch die
Vorbefassung bewirkte Wissensvorsprung nur zu einem geringfügigen Vorteil
gegenüber den anderen Anbietern führt, wenn die Mitwirkung des vorbefassten
Anbieters bei der Vorbereitung des Submissionsverfahrens nur untergeordneter Natur
ist und die Mitwirkung sowie der Wissensvorsprung gegenüber den übrigen Anbietern
offen gelegt wird (vgl. Nyffenegger/Kobel, a.a.O., S. 64 f. mit weiteren Hinweisen).
Ebenfalls nicht zu beanstanden ist ein Wissensvorsprung, der nicht dem
Submissionsverfahren, sondern der bisherigen Tätigkeit des Submittenten entspringt;
so kann einem Anbieter nicht verwehrt werden, Vorwissen auszunützen, das er sich
durch frühere Arbeiten für denselben Auftraggeber - allenfalls sogar am selben Objekt -
erworben hat (vgl. VerwGE ZH vom 8. Dezember 2004, in: RB/ZH 2004, Nr. 39).
Die Gefahr der Vorbefassung resp. die Art der Beeinflussung kann auch darin
bestehen, dass der vorbefasste Anbieter versucht, die Beschaffung auf das von ihm
angebotene Produkt bzw. die von ihm angebotene Dienstleistung auszurichten, um
seine Chancen auf den Zuschlag zu erhöhen, oder dass er die im Rahmen der
Vorbereitung des Submissionsverfahrens gewonnenen Kenntnisse bei der Erstellung
der Offerte einsetzt oder durch vorgängigen Behördenkontakt persönliche
Bekanntschaft mit den Behördemitgliedern schliessen und auf diese Weise Sympathien
gewinnen kann (Nyffenegger/Kobel, a.a.O., S. 56 mit weiteren Hinweisen). Des weiteren
liegt eine bloss untergeordnete Mitwirkung dann nicht vor, wenn ein Anbieter bei
Bauvorhaben mit der Planung oder Projektierung beauftragt worden ist, wenn er zur
gesamten Submission Studien oder Vorprojekte erstellte und zu diesem Zweck die
konkreten Verhältnisse vertieft studierte oder wenn er wesentliche Teile oder gar die
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gesamten Ausschreibungsunterlagen ausgearbeitet hat (vgl. BGE 2P.164/2004, E. 3.3).
Eine solche Vorbefassung erweist sich als unzulässig und hat im Grundsatz den
Ausschluss aus dem Submissionsverfahren zur Folge (BGE a.a.O., E. 3.3). Nach der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung reicht zwar ein lediglich objektiv begründeter
Anschein einer Vorbefassung noch nicht zum Ausschluss, da sich ein Unternehmer
einen Ausschluss solange nicht gefallen lassen muss, als das Vorliegen eines
unzulässigen Wettbewerbsvorteils aus Vorbefassung nicht erwiesen ist; die Beweislast
hiefür obliegt mangels gegenteiliger Regelung dem Konkurrenten, der sich vom
Ausschluss des vorbefassten Anbieters bessere Aussichten für den Zuschlag
verspricht (BGE a.a.O., E. 5.7.3). Nach Art. 5bis VöB ist in diesem Zusammenhang aber
nicht entscheidend, ob die vorbefasste Unternehmung den Entscheid über den
Zuschlag tatsächlich zu ihren Gunsten beeinflusst hat, sondern ob sie die Möglichkeit
hatte, dies zu tun.
Von einer Vorbefassung ist nach dem Gesagten dann zu sprechen, wenn ein an der
Vorbereitung der Beschaffung beteiligtes Unternehmen sich als Anbieterin an einem
Vergabeverfahren beteiligt, wobei die Vorbereitungsarbeiten und das Vergabeverfahren
in einem inneren Sachzusammenhang stehen und folglich dasselbe
Beschaffungsvorhaben betreffen müssen. Der Anbieter gilt allerdings nur dann als
vorbefasst, wenn ihm aus der Mitwirkung an der Beschaffungsvorbereitung ein
Wettbewerbsvorteil erwächst (vgl. Ch. Jäger, Die Vorbefassung des Anbieters im
öffentlichen Beschaffungswesen, Diss. Bern, Zürich/St. Gallen 2009, S. 99). Es ist zu
prüfen, ob die Beschwerdegegnerin vorbefasst war.
3.1. Die Beschwerdeführerin rügt, bei Beachtung der richterlichen Praxis hätte die
Beschwerdegegnerin vom Verfahren ausgeschlossen werden müssen. Als Partnerin
des siegreichen Architekturbüros habe sie die Verhältnisse vertieft studieren können.
Sie habe sich schon in der ersten Eingabe im Rahmen des Wettbewerbs und vor allem
auch in der nur dem Sieger und dem Zweitplazierten zugestandenen Überarbeitung
über einen längeren Zeitraum intensiv mit der Aufgabenstellung befasst und einen
wichtigen Beitrag zum siegreichen Lösungsansatz geleistet. Insbesondere habe sich
die Beschwerdegegnerin eingehend mit Fragen auseinandergesetzt, die im Rahmen
der Bewertung der Zuschlagskriterien eine ausschlaggebende Rolle gespielt hätten.
Dazu gehörten insbesondere die im Rahmen der Überarbeitung der
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Wettbewerbseingabe eingehend zu prüfenden Punkte: Definition der Bauphasen,
Priorisierung der Funktionsbereiche, Etappierung mit Nachweis der Aufrechterhaltung
des Betriebs sowie die zwingende Einhaltung der Geschosshöhen. Die dabei vom
Siegerteam angestellten Überlegungen und Erkenntnisse hätten unweigerlich zu einem
Vorteil für den in der Leistungsofferte verlangten Themenbereich "Projektanalyse und
Vorgehenskonzept" geführt. Die intensive Befassung mit dem Thema, die im Rahmen
des Architekturwettbewerbs angestellten Überlegungen und Prüfungen sowie die
damals praktizierte enge Zusammenarbeit mit dem Architekten habe zu einer rechtlich
nicht akzeptablen Vorbefassung der Beschwerdegegnerin geführt. Daran ändere
nichts, dass allen Anbietern gewisse Planunterlagen des Architekten aus dem
Wettbewerbsverfahren zur Verfügung gestellt worden seien.
Die Vorinstanz macht in ihrer Stellungnahme zur Beschwerde vom 22. November 2010
geltend, der Projektwettbewerb für Architekturleistungen habe zwar das gleiche Objekt
wie die umstrittenen Leistungen, nämlich das Spital Altstätten betroffen. Das vorliegend
zur Diskussion stehende Vergabeverfahren betreffe jedoch die Beschaffung von
Bauingenieurarbeiten. Es handle sich somit um sachlich verschiedene und
submissionsrechtlich zulässigerweise separat zu vergebende Teilbereiche für das
gleiche Projekt, welche keine unzulässige Vorbefassung zu bewirken vermöchten. Der
Beschwerdegegnerin könne nicht verwehrt werden, ein allfälliges Vorwissen, das sie
sich im Rahmen des Projektwettbewerbes erarbeitet habe, auszunutzen. Dieser
Wettbewerb habe im übrigen nicht der Vorbereitung der Vergabe dienen können, da zu
diesem Zeitpunkt nicht festgestanden sei, welches Projekt konkret weiterverfolgt
werde. Das Erfordernis der Vorbereitung der konkret in Frage stehenden Beschaffung
sei mit der blossen Mitwirkung der Beschwerdegegnerin im Projektwettbewerb für
Architekturleistungen nicht erfüllt. In der Folge sei die Beschwerdegegnerin nicht in die
Vorbereitung der Beschaffung der Bauingenieurarbeiten involviert gewesen. Die
Projektpläne, die den Anbieterinnen zusammen mit den Ausschreibungsunterlagen
ausgehändigt worden seien, habe die Bollhalder + Eberle AG ohne die Mitwirkung von
Fachplanern erstellt. Die Ausschreibungsunterlagen seien vom Hochbauamt des
Kantons St. Gallen erstellt und die Beratung in Bezug auf die Durchführung des
Vergabeverfahrens sei durch Jürg Conzett und Carlo Galmarini vom Ingenieurbüro
Walter + Galmarini AG erfolgt. Die Beschwerdegegnerin habe somit zu keinem
Zeitpunkt die Möglichkeit gehabt, den Zuschlag zu ihren Gunsten zu beeinflussen.
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Zudem sei das Projekt nach Abschluss des Wettbewerbs wesentlich verändert worden.
Das Siegerprojekt habe für die Bauetappe Ib zwei Möglichkeiten vorgesehen, eine
Umbau- und eine Neubauvariante für die Häuser 2/4/6 und 7. Die Regierung des
Kantons St. Gallen habe am 1. September 2009 entschieden, der Gesamtneubau sei
unter Berücksichtigung der Möglichkeiten für eine Etappierung zu planen. Zu einem
späteren Zeitpunkt habe sich auch der Verwaltungsrat für den Ersatzbau
ausgesprochen. Die Bollhalder + Eberle AG habe das Projekt anschliessend ohne die
Mitwirkung von Fachplanern weiterentwickelt. Das Ergebnis dieser Überarbeitung sei
den Anbieterinnen im vorliegend umstrittenen Vergabeverfahren in Form von
Projektplänen und weiteren Ausschreibungsunterlagen zur Verfügung gestellt worden.
Vergleiche man diese Pläne mit denjenigen des Siegerprojekts, werde augenscheinlich,
dass eine wesentliche Überarbeitung stattgefunden habe. Die erkennbare
Grundrissänderung habe auch die statischen Eigenschaften des Projekts beeinflusst.
Die Beteiligung der Beschwerdegegnerin beziehe sich somit nicht mehr auf das gleiche
Projekt und folglich könne auch nicht von einer Vorbefassung gesprochen werden.
Die Beschwerdegegnerin bestreitet in der Vernehmlassung vom 22. November 2010,
an der Ausschreibung oder an der Vorbereitung der Ausschreibungsunterlagen
mitgewirkt zu haben. Somit scheide auch die Möglichkeit aus, den Entscheid über den
Zuschlag zu ihren Gunsten beeinflusst zu haben. Nachdem selbst einer Anbieterin (wie
der Beschwerdeführerin) nicht verwehrt werden könne, Vorwissen auszunutzen,
welches sie sich durch frühere Arbeiten für denselben Auftraggeber, allenfalls sogar am
selben Objekt, erworben habe, könne um so weniger eine beratende Funktion eines
Fachplaners in einem vorgelagerten Architekturwettbewerb mit grundlegend anderer
Fragestellung zur rechtlich relevanten Vorbefassung führen. Die Beschwerdegegnerin
führt weiter an, sie sei weder Partnerin des siegreichen Architekturbüros gewesen,
noch habe sie sich über einen längeren Zeitraum intensiv mit der Aufgabenstellung
befassen können. Die Aufgabenstellung der fraglichen Submission habe sich von
derjenigen des Architekturwettbewerbs unterschieden. Zudem sei das Siegerprojekt
nach dem Monat Mai 2009 weiterentwickelt worden. Letztlich habe sämtlichen
Submissionsteilnehmern dieselbe kurze Zeit für die Eingabe der Offerten zur Verfügung
gestanden.
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Es steht ausser Frage, dass die beiden Beschaffungsvorhaben in einem zeitlichen und
sachlichen Zusammenhang standen; das Siegerprojekt bildete den Rahmen bzw. die
Grundlage für die Ausschreibung der Ingenieurleistungen. Daraus lässt sich aber nicht
zwingend ableiten, dass es sich um ein und dieselbe Beschaffung handelte. Inhaltliche
Überschneidungen schaffen zwar eine gewisse sachliche Verbindung, von einer
Vorbefassung kann aber erst gesprochen werden, wenn der zeitlich zuerst ausgeführte
Auftrag vor allem der Vorbereitung des nachfolgenden Auftrags gedient hat (vgl. Jäger,
a.a.O., S. 119 ff.). Das ist vorliegend nicht der Fall. Das Architekturunternehmen hatte
ein Gesamtprojekt für die Erweiterung des Spitals Altstätten abzuliefern, wobei das
Raumprogramm auch die bestehenden Gebäude integrieren musste. Im Rahmen der
Teilkonzepte waren verschiedene Fragen zu beleuchten, unter anderem auch zur
Materialisierung und zu den Konstruktionselementen; dies jedoch nicht in einem
Detaillierungsgrad, der vertiefte Fachkenntnisse der Baustatik erfordert und folglich den
Beizug eines Ingenieurs notwendig gemacht hätte. Zwei der fünf bestplazierten
Wettbewerbsteilnehmer zogen dann auch keine Fachspezialisten bei. Die
Ausschreibungsunterlagen für Ingenieurleistungen wurden, wie den Akten zu
entnehmen ist, durch die Fachabteilung der Vorinstanz in Zusammenarbeit mit dem
Architekturbüro Bollhalder + Eberle AG sowie der Walt + Galmarini AG erstellt. Am 7.
Juli 2010 fand dazu eine Sitzung mit je einem Vertreter der Beteiligten statt; traktandiert
war unter anderem "die optimalste Ausarbeitung der Aufgaben an die Bauingenieure".
Bereits im Vorfeld dieser Sitzung, am 18. Juni 2010, hielt der Vertreter der Vorinstanz
fest, die detaillierten Zuschlagskriterien und die Definition des konkreten
Lösungsansatzes für das Bauprojekt seien noch zu erarbeiten. Somit kann nicht gesagt
werden, das Siegerprojekt habe vor allem der Vorbereitung der Beschaffung der
Ingenieurleistungen gedient; es bildete lediglich den planerischen Rahmen für alle
weiteren Fachkonzepte. Dass es sich bei den Architektur- und den Ingenieurleistungen
um zwei unterschiedliche Beschaffungen handelte, lässt sich auch aus dem direkten
Vergleich der Aufgabenstellungen erkennen. Zum Projektwettbewerb zugelassen
wurden nur Planer des Fachbereichs Architektur. Es wurde ihnen jedoch freigestellt,
Spezialisten für die Wettbewerbsbearbeitung (Teambildung) beizuziehen (Ziff. 2.4 des
Wettbewerbsprogramms). Wie erwähnt, machten nur drei der fünf bestplazierten
Projektverfasser (1., 2. und 5. Rang) von dieser Möglichkeit Gebrauch. Dies zeigt, dass
die einzureichenden Unterlagen ohne fachliche Unterstützung weiterer Fachspezialisten
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erstellt werden konnten. Im Wettbewerbsprogramm für die Erweiterung des Spitals
Altstätten wurde festgehalten, Aufgabe des Wettbewerbs sei es, das ausgewiesene
Raumprogramm auf dem Perimeter für eine zukunftsorientierte, patientenfreundliche
Krankenhausstruktur zur Verfügung zu stellen. Es war Teil der Wettbewerbsaufgabe zu
überprüfen, inwieweit die Altbauten betrieblich, räumlich und gestalterisch sinnvoll als
Teil einer gesamtheitlichen Spitalanlage erhalten und eingebunden werden können (Ziff.
1.3). Die im Wettbewerbsprogramm unter Ziffer 2.12 aufgelisteten Beurteilungskriterien
gaben den Wettbewerbsteilnehmern einen Überblick über die im Projekt zu
behandelnden Themengebiete bzw. den Inhalt der einzureichenden Unterlagen.
Danach hatten sie sich im Projektentwurf einerseits mit den Themen Situation,
Organisation und Gestaltung zu befassen und andererseits die Wirtschaftlichkeit
hinsichtlich Kosten und Konstruktion darzulegen. Einzureichen waren entsprechende
Pläne (Situation, Grundriss, Fassaden, Schnitte, Patientenzimmer) und
Modellgrundlagen. In einem ebenfalls abzugebenden Bericht mussten die
Wettbewerbsteilnehmer verschiedene Konzepte erläutern (organisatorisches,
ortsbauliches und architektonisches Konzept; Aussagen zur Materialisierung; kurzer
Baubeschrieb der Konstruktionselemente und der relevanten Schnittstellen;
Etappierungsplan inkl. der notwendigen Provisorien mit den entsprechenden
Massnahmen zur Aufrechterhaltung des Betriebs während der Bauphase inkl. Aussage
zur terminlichen Planung; Aussagen zu zukünftigen Erweiterungsmöglichkeiten und
deren räumlicher Umsetzung gemäss Randbedingung; Aussagen zu Energie und
Ökologie, zur Nachhaltigkeit, zum Erreichen des Minergiestandards und zum
sommerlichen Wärmeschutz; Aussagen zum Erschliessungskonzept und zum
getrennten Wegesystem für Patienten, Personal und Waren). Demgegenüber
beinhaltete die Aufgabenstellung bei der Ausschreibung der Bauingenieurarbeiten (BKP
292) einen auf der Grundlage des Wettbewerbsprojekts auszuarbeitenden
konzeptionellen Vorschlag für das Tragwerk des Neubaus. Dieses statische Konzept
musste Aussagen zu Materialien, Spannweiten, Flexibilität im Grundriss, Haustechnik,
usw. machen. Insbesondere war auch eine Lösung für den Anschluss an die
Tragstruktur des bestehenden Bettentraktes aufzuzeigen. Der Lösungsvorschlag
musste sodann Vorschläge zur Etappierung, Machbarkeit sowie zu Wirtschaftlichkeit
und Angemessenheit im Sinne von optimalen Schnittstellen enthalten. Die beiden
Aufgabenstellungen weisen gewisse thematische Überschneidungen auf. Dies ist
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unvermeidlich, denn ein architektonisches Konzept muss sich zu allen relevanten
Fragestellungen äussern, unter anderem auch zur technischen Umsetzbarkeit einer
Idee und folglich auch zur Konstruktion der Baute. Es ist davon auszugehen, dass die
Beschwerdegegnerin im Rahmen des Architekturwettbewerbs zur Diskussion solcher
Fragen beigezogen wurde. Diese werden aber in einem architektonischen Konzept
üblicherweise wesentlich weniger detailliert behandelt als in den nachfolgenden
Fachkonzepten. Eine ausführliche, über die Fragestellung des Wettbewerbs
hinausgehende Klärung der technischen Details wäre schon aus ökonomischer Sicht
nicht sinnvoll gewesen.
Aufgrund der vorstehenden Erwägungen gelangt das Verwaltungsgericht zum Schluss,
dass die Architektur- und die Ingenieurleistungen als unterschiedliche und
submissionsrechtlich eigenständig auszuschreibende Beschaffungsobjekte zu
qualifizieren sind. Darauf weist im übrigen auch der Schweizerische Ingenieur- und
Architektenverein (SIA) in seiner Wegleitung zur Ordnung SIA 142 (142i-201d vom Juni
2009, unter: www.sia.ch) hin. Unter Ziffer 2.1 dieser Wegleitung wird im
Zusammenhang mit Fachplanerwettbewerben festgehalten, falls der Sieger für den
Wettbewerb bereits einen Fachplaner beigezogen habe, sei dieser grundsätzlich für
das Einreichen einer Leistungsofferte selektioniert. Die Ordnung SIA 142 hat zwar
keinen regelbildenden Charakter, kann jedoch zur Auslegung der öffentlich-rechtlichen
Beschaffungsvorschriften oder zur Lückenfüllung herangezogen werden (BGE 4C.
261/2005 vom 9. Dezember 2005 E. 2.3.; VerwGE B 2010/156 vom 14. Oktober 2010
i.S. A.B. und M.E. E. 3.1. mit Hinweisen, in: www.gerichte.sg.ch). In einer solchen
Konstellation ist aber die Chancengleichheit zu wahren, denn ohne Zweifel verfügt der
bereits in einer früheren Phase involvierte Fachplaner über einen gewissen
Informationsvorsprung. Es ist deshalb nachfolgend zu prüfen, ob die
Beschwerdegegnerin durch die Zusammenarbeit mit dem Verfasser des Siegerprojekts
einen Informationsvorsprung erlangte, der einen fairen Wettbewerb verhinderte.
3.2. Die Beschwerdeführerin behauptet, die Beschwerdegegnerin habe sich als
Partnerin des siegreichen Architekturunternehmens nach der ersten Jurierung vom 29.
Oktober 2008 auch weiterhin über eine längere Zeit mit dem Projekt befasst und
dadurch einen Wettbewerbsvorteil erlangt, legt dafür aber keinerlei Beweise vor. Im
Bericht des Preisgerichts (abgekürzt Bericht) wurden die Projektverfasser festgehalten.
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Die Beschwerdegegnerin wurde als Fachplanerin des erstplazierten Projekts
"Räbafäger" aufgeführt. In den Ausführungen zur Projektüberarbeitung (Bericht S. 56)
ist jedoch kein Hinweis auf die weitere Mitarbeit der Beschwerdegegnerin zu finden. Es
scheint auch fraglich, ob vertieftes Ingenieurwissen für die erste Überarbeitung des
Projekts notwendig war. Im wesentlichen waren die Bauphasen zu definieren, die
Funktionsbereiche zu priorisieren, die Etappierung mit dem Nachweis der
Aufrechterhaltung des Betriebs zu erarbeiten sowie sicherzustellen, dass die
Geschosshöhen eingehalten werden (Bericht S. 50). Selbst wenn die
Beschwerdegegnerin in dieser Überarbeitungsphase noch involviert gewesen wäre, so
ist nicht ersichtlich, wieso sie dadurch in unzulässiger Weise bevorteilt worden sein
soll. Wie nachfolgend noch zu zeigen ist, wurde das Projekt nämlich auch nach der
zweiten Jurierung nochmals weiter modifiziert, was auch die von der
Beschwerdeführerin erwähnte Projektanalyse und das Vorgehenskonzept beeinflusste.
Im übrigen hätte es das Wettbewerbsprogramm für das Architekturprojekt zugelassen,
dem Fachplaner direkt einen Planungsauftrag zu erteilen. Dafür hätte dieser aber einen
nachweisbaren Beitrag zur Lösung der Wettbewerbsaufgabe erbringen müssen. Dass
davon abgesehen wurde, lässt auf einen untergeordneten Beitrag der
Beschwerdegegnerin schliessen. Es ist somit nicht dargetan, inwiefern die
Beschwerdegegnerin nach der ersten Jurierung weiterhin in einem unzulässigen Masse
in die Projektentwicklung involviert gewesen sein soll. Es läge an der
Beschwerdeführerin, die entsprechenden Beweise beizubringen. Die Beweislast für
einen unzulässigen Wettbewerbsvorteil obliegt, vorbehältlich einer anderen Regelung,
dem Konkurrenten, der sich vom Ausschluss des vorbefassten Anbieters bessere
Aussichten für den Zuschlag verspricht (vgl. BGE 2P.164/2004 vom 25. Januar 2005 E.
5.7.3 mit Hinweisen).
Das Siegerprojekt wurde im Bericht sowohl in der ursprünglichen als auch in der
überarbeiteten Form dargestellt. Das Preisgericht war anlässlich der zweiten Jurierung
vom 5. Mai 2009 der Meinung, das Projekt habe durch die Überarbeitung in erster Linie
an funktioneller Klarheit gewonnen, kritisierte jedoch die unterschiedlichen
Geschosshöhen und die dadurch eingeschränkte Nutzungsflexibilität. Es hielt fest, die
noch zu lösenden Probleme seien im Dialog mit den Nutzern zu erarbeiten. Es sei
davon auszugehen, dass in der vertieften Bearbeitung die schematische und
undifferenziert wirkende architektonische Aussage an Profil gewinnen werde. Es
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empfahl das Projekt zur Weiterbearbeitung und Ausführung. Die Vorinstanz führte in
ihrer Vernehmlassung vom 22. November 2010 dazu aus, das Beschaffungsobjekt
habe sich nach dem Abschluss des Projektwettbewerbs wesentlich verändert. Es seien
für die Etappe Ib ursprünglich eine Umbau- und eine Ersatzbauvariante vorgesehen
gewesen. Am 1. September 2009 habe die Regierung des Kantons St. Gallen
beschlossen, einen Gesamtneubau unter Berücksichtigung der Möglichkeiten für eine
Etappierung zu planen. Nachdem sich der Verwaltungsrat der Spitalverbunde des
Kantons St. Gallen für den Ersatzbau ausgesprochen habe, sei das Projekt durch die
Bollhalder + Eberle AG ohne die Mitwirkung von Fachplanern weiterentwickelt worden.
Die Beschwerdeführerin ist jedoch der Meinung, die Grundrissänderung habe keinen
wesentlichen Einfluss auf die statischen Eigenschaften des Projekts. In den Grundlagen
für das Angebot der Ingenieurleistungen sei festgehalten worden, dass unter anderem
ein Konzept der Tragstrukturen für die Neubauten unter Berücksichtigung der
funktionellen und architektonischen Lösungen des Siegerprojekts des
Architekturwettbewerbs sowie der bauphysikalischen und haustechnischen
Anforderungen zu erstellen sei. Selbst für einen Nichtfachmann ergebe sich daraus,
dass es notwendig gewesen sei, Fragen rund um die Themen "Lichte Raumhöhe" oder
"Anschluss an den bestehenden Bettentrakt" sowie "Schnitt der Baugrubensicherung
im Bereich Bestand/Erweiterung" bereits im Rahmen des Wettbewerbs oder
spätestens bei dessen Überarbeitung zu behandeln. Es hätten sich keine anderen
Fragen gestellt als in der Ausschreibung der Ingenieurarbeiten. Dabei übersieht die
Beschwerdeführerin, dass in den von ihr erwähnten Informationen ebenfalls
festgehalten wurde, es bestehe noch kein Bauingenieur-Vorprojekt. Im weiteren ist
nicht ersichtlich, warum vertieftes Ingenieurwissen vorhanden sein muss, um die
erwähnte Aufgabenstellung zu formulieren. Es kann von den an der Ausschreibung
beteiligten Fachleuten erwartet werden, dass sie wissen, welche technischen Konzepte
zur Umsetzung des architektonischen Konzepts notwendig sind.
Auch wenn die Beschwerdegegnerin durch ihre Zusammenarbeit mit der
Projektverfasserin zweifellos gewisse Kenntnisse über das Projekt erworben hatte,
führte dies nicht zu einer unzulässigen Bevorteilung. Es ist unbestritten, dass den
Anbieterinnen die notwendigen Ausschreibungsunterlagen und Projektpläne zugestellt
wurden, und die Beschwerdeführerin behauptet nicht, ihr seien wesentliche
Informationen vorenthalten worden. Unter diesen Umständen ist der Wissensvorsprung
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der Beschwerdegegnerin als gering einzustufen (vgl. VerwGE B 2006/203 vom 11. April
2007 i.S. U.L. AG E. 3.5.2, in: www.gerichte.sg.ch).
3.3. Nach dem Gesagten ist festzuhalten, dass die Beschwerdegegnerin nicht
unrechtmässig vorbefasst war und über keinen Informationsvorsprung verfügte, der
einen fairen Wettbewerb ausgeschlossen hätte. Sie wurde daher zu Recht nicht vom
Vergabeverfahren ausgeschlossen.
4. Die Beschwerdeführerin rügt Widersprüchlichkeiten in der Beurteilung der Angebote.
Die Beurteilung der Zuschlagsverfügung und die gemäss Auswertungsmatrix erreichten
Punktzahlen widersprächen teilweise den verbalen Beschreibungen der Leistungen.
Dies sei nur vor dem Hintergrund der Vorbefassung erklärbar.
Die Vorinstanz räumt in der Vernehmlassung vom 22. November 2010 ein, der Einwand
der Beschwerdeführerin treffe zu, massgebend sei jedoch, dass die Punktebewertung
der Angebote die Beurteilung durch das gesamte Beurteilungsgremium widerspiegle.
Die Offerten seien vom Beurteilungsgremium in zwei Rundgängen und einer
Abschlussdiskussion bewertet worden, wobei im ersten Rundgang der zuständige
Projektleiter die negativen Aspekte der Angebote notiert habe. Die Bewertung aller
Bewerber anhand der Zuschlagskriterien sei in der Abschlussdiskussion mit der
Vergabe von Punkten erfolgt. Das Ergebnis der detaillierten Bewertung der Angebote
anhand der Zuschlagskriterien und nach Punkten sei in einer Tabelle festgehalten
worden. Nach Abschluss der Bewertung der Angebote durch das Beurteilungsgremium
habe der zuständige Projektleiter der Vorinstanz die Zusammenfassung der
Auswertung der Leistungsofferten erstellt und die verbalen Bemerkungen hinzugefügt.
Die schriftlichen Bemerkungen stammten somit nicht vom Beurteilungsgremium. Sie
entsprächen vielmehr den (vorwiegend negativen) Punkten, die der Projektleiter
aufgrund der Diskussionen im ersten Rundgang der Bewertung festgehalten habe und
gäben nicht das Ergebnis der Gesamtbewertung durch das Beurteilungsgremium
wieder. Diese Diskrepanz zu der Bewertung der Offerten durch das
Beurteilungsgremium sei den übrigen Mitgliedern bei der Unterzeichnung der
Zusammenfassung der Auswertung der Leistungsofferten leider unbemerkt geblieben.
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Fest steht somit, dass die der Zuschlagsverfügung vom 4. November 2010 angefügte
Auswertung der Leistungsofferten mangelhaft war. Die unter der Rubrik "Bemerkung"
angefügten Hinweise zur Punktvergabe waren offenbar irrelevant bzw. widerspiegelten
nicht die Meinung des Beurteilungsgremiums. Damit beinhaltete die Verfügung
betreffend Zuschlag vom 4. November 2010 keine Begründung, die es der
Beschwerdeführerin ermöglicht hätte, die Bewertung nachzuvollziehen. Sie konnte erst
im Beschwerdeverfahren von den Einzelheiten der Bewertung Kenntnis nehmen. Die
Zuschlagsverfügung ist somit mangels genügender Begründung formell fehlerhaft. Im
Rahmen des zweifachen Schriftenwechsels vor Verwaltungsgericht ist dieser Mangel
indes geheilt worden. Bei der Verlegung der Kosten des Beschwerdeverfahrens ist
diesem Umstand Rechnung zu tragen (Art. 95 Abs. 2 VRP).
5. Die Beschwerdeführerin bringt vor, es bestünden Indizien dafür, dass die
Beschwerdegegnerin wohl tatsächlich in der Lage gewesen sei, das Ergebnis zu ihren
Gunsten zu beeinflussen. Zu prüfen ist deshalb, ob die Vorinstanz das Angebot der
Beschwerdegegnerin zu Recht als das wirtschaftlich günstigste im Sinn von Art. 34
Abs. 1 VöB qualifizierte.
5.1. Nach Art. 16 Abs. 1 IVöB können mit der Beschwerde Rechtsverletzungen,
einschliesslich Überschreitung und Missbrauch des Ermessens, sowie unrichtige und
unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts gerügt werden.
Dagegen kann Unangemessenheit nicht geltend gemacht werden (Art. 16 Abs. 2 IVöB).
Diese Vorschriften entsprechen den allgemeinen Grundsätzen des st. gallischen
Verfahrensrechts (Art. 61 Abs. 1 und 2 VRP). Im Beschwerdeverfahren gegen
Verfügungen im Bereich des öffentlichen Beschaffungswesens kann somit nur geprüft
werden, ob die Vorinstanz ihr Ermessen überschritten oder missbraucht hat und damit
rechtswidrig handelte. Zur Ermessenskontrolle ist das Verwaltungsgericht hingegen
nicht befugt (vgl. statt vieler GVP 1999 Nr. 37 und 2006 Nr. 60).
Art. 34 Abs. 1 VöB bestimmt, dass das wirtschaftlich günstigste Angebot den Zuschlag
erhält. Das wirtschaftlich günstigste Angebot ist nicht identisch mit dem
preisgünstigsten bzw. preislich tiefsten Angebot. Bei der Wirtschaftlichkeit können
neben dem Preis weitere Kriterien berücksichtigt werden (GVP 1999 Nr. 37 mit
Hinweis). Art. 34 Abs. 2 VöB beinhaltet eine (unvollständige) Aufzählung von Kriterien,
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darunter Preis, Qualität, Termin und Erfahrung sowie Sicherung des
Ausbildungsstandes einer Berufsgattung. Gemäss Art. 34 Abs. 3 VöB sind die Kriterien
und allfällige Unterkriterien im Rahmen der Ausschreibung in der Reihenfolge ihrer
Bedeutung oder mit ihrer Gewichtung bekanntzugeben.
5.2. Die eingereichten Projekte wurden anhand der vier Zuschlagskriterien
Projektanalyse und Vorgehenskonzept (1), Analyse von zwei Referenzen (2), Honorar
und Begründung des Honorarfaktors (3) sowie Sicherung des Ausbildungsstandes (4)
bewertet. Die Kriterien sind unterschiedlich gewichtet worden (1: 45%, 2: 30%, 3: 20%,
4: 5%), wobei maximal 600 Punkte zu erzielen waren. Die Offerte der
Beschwerdeführerin wurde mit 490 Punkten bewertet
(1: 221, 2: 135, 3: 104, 4: 30), diejenige der Beschwerdegegnerin mit 511 Punkten (1:
246, 2: 120, 3: 120, 4: 25).
5.3. Die Vorinstanz hält in der Vernehmlassung vom 22. November 2010 fest, für die
Bewertung der Angebote durch das Beurteilungsgremium sei ausschliesslich die
Vergabe der Punkte durch das gesamte Beurteilungsgremium massgebend gewesen.
Das Zuschlagskriterium "Projektanalyse und Vorgehenskonzept" sei mit 45 Prozent am
stärksten gewichtet worden. Die bessere Beurteilung der Beschwerdegegnerin habe
das Beurteilungsgremium damit begründet, dass diese im Vergleich zur
Beschwerdeführerin eine differenziertere und prägnanter dargestellte Projektanalyse
erarbeitet habe. Die wesentlichen Unterschiede der beiden Projektanalysen hätten sich
aus dem Vergleich der Subkriterien Tragkonzept, Erdbebensicherheit, Etappierung
Phase 1 und Phase 2, Baugrube sowie Aufstockung des vorhandenen Bettenhauses
ergeben.
5.3.1. Bezüglich Tragkonzept führte die Vorinstanz an, die Beschwerdegegnerin habe
zwei Varianten untersucht und eine Kombination dieser beiden Varianten graphisch
dargestellt. Im Gegensatz dazu habe die Analyse der Beschwerdeführerin nur den
verbalen Vorschlag eines Konzepts enthalten. Trotz dieses Unterschieds erhielten
beide Lösungen 102 Punkte.
5.3.2. Die Frage der Erdbebensicherheit stellt gemäss der Vorinstanz ein essentielles
Thema im Zusammenhang mit der Projektanalyse durch Bauingenieure dar. Dies gelte
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ganz besonders für strategisch wichtige Bauwerke, wozu auch Spitäler gehörten. Auch
wenn in den Ausschreibungsunterlagen nicht explizit ein Konzept zur
Erdbebensicherheit verlangt worden sei, dürfe von den Bewerbern erwartet werden,
dass sie sich im Rahmen der Projektanalyse zu dieser Frage äusserten. Die
Beschwerdegegnerin habe ihr Konzept zur Erdbebensicherheit mit einem
Übersichtsplan und graphisch dargestellt. Demgegenüber habe die Analyse der
Beschwerdeführerin nur schriftliche Äusserungen zum Erdbebenkonzept enthalten,
ohne Darstellung im Grundriss. Die Lösung der Beschwerdeführerin wurde deswegen
allerdings nicht schlechter bewertet. Beide Angebote erhielten 15 Punkte.
5.3.3. Gemäss Vorinstanz behandelte die Beschwerdegegnerin das Thema Etappierung
Phase 1/Phase 2 (Kriterium "Bauetappen") besser als die Beschwerdeführerin. Sie
habe auf die Problematik des Tragkonzeptes im Neubau im Zeitpunkt der Realisierung
und Fertigstellung der Phase 1 hingewiesen und einen graphisch dargestellten
Lösungsvorschlag unterbreitet. Die Beschwerdeführerin habe lediglich darauf
hingewiesen, dass mit Stahlbetonbauweise beliebig etappiert werden könne. Ihre
Lösung erhielt deshalb lediglich 20 Punkte, fünf weniger als diejenige der
Beschwerdegegnerin.
Die Vorinstanz weist in ihrer Vernehmlassung vom 6. Januar 2011 darauf hin, sie habe
nachvollziehbar aufgezeigt, weshalb das Angebot der Beschwerdegegnerin in Bezug
auf das ausschlaggebende Kriterium "Projektanalyse und Vorgehensweise" vom
Beurteilungsgremium insgesamt besser bewertet worden sei als dasjenige der
Beschwerdeführerin. Insbesondere was das Unterkriterium "Bauetappen" anbelangt,
kann davon jedoch keine Rede sein. Es ist nicht nachvollziehbar, weshalb die
Visualisierung der Phasen zu einer um 25 Prozent besseren Bewertung der Lösung der
Beschwerdegegnerin führte. Die Vorinstanz machte dazu keine Ausführungen und
kritisierte auch die technische Lösung der Beschwerdeführerin nicht. Die
Punktedifferenz ist, wie die Beschwerdeführerin zu Recht anführt, umso unerklärlicher,
als die drittplazierte Anbieterin die maximal erzielbaren 30 Punkte erhielt, obwohl sie
zur Etappierung ebenfalls nur verbale Ausführungen machte. Das erkannte offenbar
auch der zuständige Mitarbeiter der Vorinstanz, als er in der Zusammenfassung der
Auswertung der Leistungsofferten unter der Rubrik "Bemerkungen" zur drittplazierten
Anbieterin festhielt, die Etappierung sei "nur" verbal, aber nachvollziehbar aufgezeigt.
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5.3.4. Ebenfalls umstritten ist der Punktwert für das Kriterium "Baugrube". Die
Vorinstanz stellt dazu fest, die Beschwerdegegnerin habe ein Baugrubenkonzept
vorgeschlagen und die dazu notwendige Fläche graphisch dargestellt. Damit habe sie
aufgezeigt, dass das gewählte Konzept auf dem Grundstück realisierbar sei.
Ausserdem habe sie auf das Problem der Zufahrt für den Notfall hingewiesen. Ihre
Lösung wurde mit 25 Punkten bewertet. Im Gegensatz dazu habe die
Beschwerdeführerin auf eine graphische Darstellung verzichtet und auch die
Notfallzufahrt nicht erwähnt. Dafür erhielt sie 15 Punkte. Die Beschwerdeführerin hält
dagegen, sie habe die Baugrubensicherung sehr wohl visualisiert und den
Lösungsansatz konkret aufgezeigt. Soweit die Beschwerdegegnerin in der Offerte
einen Hinweis auf die Thematik Notfallzufahrt gemacht habe, zeige dies, dass sie sich
offensichtlich im Rahmen der Analyse der Wettbewerbsaufgabe bereits im Detail und
vertieft im Dialog mit den Architekten mit solchen Themen auseinandergesetzt und
dieses Wissen konkret in der Leistungsofferte umgesetzt habe.
Die Beschwerdeführerin hat in ihren Unterlagen einen Prinzipschnitt der
Baugrubensicherung eingefügt und das Vorgehen beschrieben. Damit hat sie,
entgegen der Behauptung der Vorinstanz, eine graphische Darstellung angefügt und
insbesondere die Sicherung der Baugrube visualisiert. Die Beschwerdegegnerin stellte
in ihrer Eingabe drei Phasen des Bauprojektes in vier Planausschnitten sowie die
Baugrubensicherung graphisch dar und berücksichtigte eine Hilfsbrücke für die
Notfallzufahrt in der Phase 1. Dass letzteres nur aufgrund eines vertieften Dialogs mit
dem Architekten möglich war, wie die Beschwerdeführerin behauptet, erscheint nicht
plausibel. In den ergänzenden Informationen zur Submission wurde ausdrücklich
darauf hingewiesen, dass der Spitalbetrieb während der Bauarbeiten aufrecht erhalten
werden muss. Im Rahmen der Baugrubenplanung ist es somit wesentlich, den Betrieb
der Notfallinfrastruktur sicherzustellen. Die von der Beschwerdegegnerin angestellten
Überlegungen bedingen kein Spezialwissen, sondern lediglich ein grundlegendes
Verständnis für die Funktionen eines Spitalbetriebs. Eine differenzierte Bewertung der
beiden Lösungen ist folglich zweifellos gerechtfertigt. Es gelingt der Vorinstanz jedoch
nicht, plausibel zu begründen, warum die Variante der Beschwerdeführerin 10 Punkte
weniger erhielt als diejenige der Beschwerdegegnerin und somit um ganze 40 Prozent
schlechter bewertet wurde. Das ist insbesondere im Lichte der Beurteilung der
viertplazierten Anbieterin erstaunlich. Diese erhielt unter dem Kriterium "Baugrube"
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ebenfalls 25 der maximal 30 Punkte, obwohl sie die Baugrube in der gleichen Art und
Weise visualisierte wie die Beschwerdeführerin und auch keinen Hinweis auf die
Notfallzufahrt machte.
5.3.5. Die Vorinstanz führt in der Vernehmlassung vom 22. November 2010 an, im
Zusammenhang mit der Aufstockung des bestehenden Bettenhauses habe die Analyse
der Beschwerdegegnerin im Gegensatz zu derjenigen der Beschwerdeführerin einen
Vorschlag eines im Innenraum stützenfreien statischen Konzepts mit Angaben zur
Materialität beinhaltet. Die Beschwerdeführerin rügt, die Vorinstanz begründe
nachträglich die bessere Benotung der Beschwerdegegnerin bezüglich des
Zuschlagskriteriums "Projektanalyse und Vorgehenskonzept" damit, dass diese
konkrete Aussagen bezüglich der Aufstockung des bestehenden Gebäudes gemacht
habe. Nun zeige aber ein Blick in die Auswertungsmatrix und in die Detailbewertung
der Zuschlagskriterien, dass das Thema Aufstockung gar kein Unterkriterium beim
Hauptkriterium Projektanalyse gewesen sei. Nachdem die Leistungsausschreibung sich
schwergewichtig ganz klar um die bauliche Erweiterung und dessen Anbindung an den
bestehenden Bettentrakt gedreht habe, sei die offenbar vertiefte Auseinandersetzung
der Beschwerdegegnerin mit dem Thema Aufstockung nur so erklärbar, dass dies
bereits im Rahmen der Wettbewerbsbearbeitung bzw. der Überarbeitung im Dialog mit
dem Architekten ein nicht unerhebliches Thema gewesen sei.
Soweit die Beschwerdeführerin behauptet, die Beschwerdegegnerin habe sich dieses
Themas nur angenommen, weil sie gewusst habe, dass sich ihre Chancen damit
erhöhten, kann ihr nicht gefolgt werden. Es ist, wie die Beschwerdeführerin selbst
festgestellt hat, nicht erkennbar, unter welchem Kriterium sich dieses Element der
Offerte punktemässig hätte niedergeschlagen sollen. Im weiteren wurde die Option der
Aufstockung des Bettentrakts in den Ausschreibungsunterlagen ausdrücklich erwähnt.
Alle Anbieter hatten die Möglichkeit, sich mit dieser Frage zu befassen. Eine
Benachteiligung irgendwelcher Art ist nicht ersichtlich.
5.3.6. Weitere 10 Punkte Differenz (gewichtet) ergaben sich aus der Beurteilung des
Vorgehenskonzepts. Die Vorinstanz hält dazu fest, nach Meinung des
Beurteilungsgremiums habe die Beschwerdegegnerin die Aufgabenstellung
ausführlicher bearbeitet. Sie habe im Planungsablauf die jeweils involvierten Personen
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namentlich benannt und deren Arbeitseinsatz differenziert dargestellt. Deshalb sei sie
besser bewertet worden als die Beschwerdeführerin, die eine weniger detaillierte
Darstellung des Personaleinsatzes ohne namentliche Nennung der involvierten
Personen eingereicht habe.
Die Unterlagen über die Bewertung der Zuschlagskriterien zeigen, dass die
Beschwerdeführerin in den Unterkriterien "Organisationsform Fachplanerteam" und
"Terminplan (Planungsablauf und Personaleinsatz)" je einen Punkt (gewichtet zwei bzw.
acht Punkte) weniger erhielt als die Beschwerdegegnerin. Nicht verständlich ist die
Bewertung der Organisation des Fachplanerteams. Die Beschwerdeführerin zeigte in
ihrem Vorgehenskonzept klar auf, wie sie die Fachplaner in die
Gesamtprojektorganisation einbetten würde. Die Beschwerdegegnerin bildete hingegen
lediglich ihr Unternehmensorganigramm ab; wie das Fachplanerteam in die
Projektorganisation integriert werden soll, ist nicht ersichtlich. Die Vorinstanz
begründete die Besserbewertung im wesentlichen mit der namentlichen Benennung
der involvierten Personen und der differenzierten Darstellung ihres Arbeitseinsatzes.
Dazu ist festzuhalten, dass auch die Beschwerdeführerin die beteiligten Personen
namentlich benannte und sie, zwar nicht namentlich, aber zumindest der Funktion
nach, den einzelnen Phasen zuordnete. Die Beschwerdegegnerin stellte zusätzlich die
geplante Einsatzkapazität der involvierten Mitarbeiter je Projektphase dar. Für die
Auftraggeberin wird dadurch erkennbar, welche Personen mit welchem Anteil ihrer
Arbeitszeit am Projekt beteiligt sein werden. Das ist zweifellos eine gewisse
Zusatzinformation über den Personaleinsatz, die sich in der Beurteilung niederschlagen
durfte. Die Punktedifferenz ist somit hinsichtlich der Terminplanung nachvollziehbar.
Die um einen Punkt tiefere Bewertung des Kriteriums "Organisationsform
Fachplanerteam" erscheint jedoch nicht gerechtfertigt. Die Lösung der
Beschwerdeführerin wäre dementsprechend höher zu bewerten.
5.3.7. Nach dem Gesagten ist festzuhalten, dass die Punktevergabe für das Kriterium
"Projektanalyse und Vorgehenskonzept" durch die Vorinstanz nicht ausreichend
begründet wurde. Es ist deshalb nicht nachvollziehbar, weshalb die
Beschwerdeführerin in den Kriterien "Bauetappen", "Baugrube" und
"Vorgehenskonzept" insgesamt 25 Punkte weniger erzielte als die
Beschwerdegegnerin( 5/-10/-10). Aus dem zusätzlichen Vergleich mit den Offerten der
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dritt- und viertplazierten Anbieterinnen zeigen sich weitere Ungereimtheiten in der
Bewertung der Angebote. Wie gezeigt, ist deshalb davon auszugehen, dass das
Angebot der Beschwerdeführerin besser zu bewerten gewesen wäre.
5.4. Die Beschwerdeführerin rügte zudem, es sei nicht nachvollziehbar, weshalb ihr
Honorarangebot (Kriterium 3) um 16 Punkte tiefer bewertet worden sei als dasjenige
der Beschwerdegegnerin, obwohl sowohl die Offertbeträge als auch die verbalen
Bewertungen durch die Jury gleich gewesen seien. Das Honorar sei bei sechs von acht
Anbieterinnen praktisch identisch ausgefallen. Die verbale Benotung der
Beschwerdegegnerin treffe mit "günstiges Honorarangebot" uneingeschränkt auch auf
sie zu. Die Begründung sei als knapp, aber nachvollziehbar beschrieben worden.
Dieselbe Bewertung, nämlich "tiefes Honorarangebot" und "nachvollziehbare
Begründung" finde sich bei den Bemerkungen zu ihrem Honorarangebot. Dazu äussert
sich die Vorinstanz in der Vernehmlassung vom 22. November 2010 nur kurz. Sie hält
fest, beim Zuschlagskriterium "Honorar und Begründung Honorarfaktor" habe die
Beschwerdegegnerin die Maximalpunktzahl erhalten, während die Beschwerdeführerin
in Bezug auf die Begründung des Honorarfaktors tiefer bewertet worden sei. Selbst
wenn der Beschwerdeführerin bei diesem Zuschlagskriterium ebenfalls die
Maximalpunktzahl zugestanden worden wäre, vermöchte sie die Beschwerdegegnerin
aufgrund der schlechteren Bewertung beim Zuschlagskriterium "Projektanalyse und
Vorgehenskonzept" nicht einzuholen. Auf weitere Ausführungen könne deshalb
verzichtet werden.
Die Vorinstanz weist in der Vernehmlassung vom 22. November 2010 darauf hin, die
auf der Zusammenfassung der Leistungsofferten angebrachten Bemerkungen seien
nicht relevant. Gleichzeitig verzichtet sie darauf, die Bewertung des Kriteriums
"Honorar und Begründung des Honorarfaktors" ausführlicher zu begründen. Damit ist
die Punktedifferenz in keiner Art und Weise nachvollziehbar. Im übrigen ist es nicht
zutreffend, dass die Beschwerdeführerin selbst mit den unter dem Kriterium "Honorar
und Begründung des Honorarfaktors" maximal erzielbaren 120 Punkten den ersten
Rang nicht erreicht hätte. Insgesamt erzielte die Beschwerdeführerin lediglich 21
Punkte weniger als die Beschwerdegegnerin, davon 16 Punkte aufgrund der
schlechteren Bewertung ihrer Honorarofferte. Folglich hätte die Beschwerdeführerin mit
einer um nur sechs Punkte besseren Bewertung ihrer Projektanalyse bzw. des
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Vorgehenskonzepts den ersten Rang erreicht, was angesichts einer nicht
nachvollziehbaren Punktedifferenz von 25 Punkten (E. 5.3.7) als realistisch bezeichnet
werden muss.
5.5. Die Beschwerdeführerin führt in ihrer Stellungnahme vom 10. Dezember 2010 an,
Ungereimtheiten und Widersprüche in der Zuschlagsbewertung durch die Vorinstanz
zeigten sich auch bei den Zuschlagskriterien B1 und B2 (Analyse Referenz 1 und
Referenz 2). Die Begründung im Zuschlag selbst solle den Anbietern Auskunft darüber
geben, weshalb das Angebot der Zuschlagsempfängerin das wirtschaftlich günstigste
sei. Nach der in der Zuschlagsverfügung festgehaltenen Auffassung der Vorinstanz sei
dies u.a. deshalb der Fall, weil die Beschwerdegegnerin ihre Referenzobjekte gut
dokumentiert und selbstkritisch hinterfragt habe. Ein anderes Bild zeige sich in den
Bemerkungen der Auswertungsmatrix ("nur ausreichend bzw. wenig kritische
Bewertungen"). Auch die Benotung belege, dass das Angebot der
Beschwerdegegnerin bezüglich des Unterkriteriums "Kritische Bewertung" bei der
Referenz 1 als "ausreichend" (Note 3), bei der Referenz 2 als "mangelhaft" (Note 2)
beurteilt worden sei. Die in der Auswertungsmatrix verbal sehr gute Beurteilung der
Beschwerdeführerin bezüglich der selbstkritischen Auseinandersetzung mit den
Referenzen ("sehr gute und detaillierte kritische Bewertung") erhalte umgekehrt
lediglich die Note vier (befriedigend) und nicht etwa die Note fünf oder sechs. Die
Vorinstanz hält dazu in der Vernehmlassung vom 6. Januar 2011 fest, sie habe bereits
in der früheren Stellungnahme darauf hingewiesen, dass die verbalen Bemerkungen in
der Zusammenfassung der Auswertung der Leistungsofferten nicht das Ergebnis der
Gesamtbewertung durch das Beurteilungsgremium wiedergäben. Die
Beschwerdeführerin weise grösstenteils erneut auf die Diskrepanz zwischen den
verbalen Bemerkungen in der Zusammenfassung und der Punktebewertung durch das
Beurteilungsgremium hin. Die Bewertung der Angebote sei angemessen vorgenommen
worden.
Aus der Punktebewertung ist zu erkennen, dass das Beurteilungsgremium die kritische
Bewertung der beiden Referenzprojekte durch die Beschwerdegegnerin als
ausreichend bis mangelhaft einstufte. Dies führte dazu, dass die Beschwerdeführerin
beim Kriterium "Analyse von zwei Referenzen" mit 15 Punkten besser bewertet wurde
als die Beschwerdegegnerin (135/120). Diese Bewertung wurde, wie die
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Beschwerdeführerin zu Recht festhält, in der Verfügung betreffend Zuschlag vom 4.
November 2010 nicht richtig wiedergegeben. Die Begründung ist allerdings insgesamt
sehr kurz ausgefallen und ging nicht auf alle Subkriterien detailliert ein. Was die
Übereinstimmung der Punktebewertung mit den Bemerkungen auf der
Zusammenfassung der Auswertung der Leistungsofferten betrifft, hat die Vorinstanz
darauf hingewiesen, dass diese nicht die Meinung des Beurteilungsgremiums
wiedergebe. Soweit sich die Beschwerdeführerin aber darauf beruft, aufgrund dieser
Bemerkungen hätte ihre Punktebewertung besser ausfallen müssen, ist ihr
entgegenzuhalten, dass dies auch auf die Beschwerdegegnerin zutreffen würde. Unter
den Bemerkungen zum Kriterium "Analyse von zwei Referenzen" wurde nämlich
festgehalten, es seien nur ausreichend bzw. wenige kritische Bewertungen vorhanden;
es war nicht die Rede davon, die Unterlagen seien mangelhaft. Trotzdem erhielt die
Beschwerdegegnerin für eines ihrer Projekte nur zwei Punkte (mangelhaft).
5.6. Zusammenfassend ergibt sich, dass nicht ausreichend dargetan ist, dass das
Angebot der Beschwerdegegnerin zu Recht als das wirtschaftlich günstigste im Sinn
von Art. 34 Abs. 1 VöB qualifiziert wurde. Die Vorinstanz konnte die Bewertung des
Kriteriums "Projektanalyse und Vorgehenskonzept" nur teilweise nachvollziehbar
begründen und nicht schlüssig darlegen, weshalb die Lösung der Beschwerdeführerin
25 Punkte weniger erzielte als diejenige der Beschwerdegegnerin. Gänzlich
unverständlich bleibt, weshalb das praktisch identische Honorarangebot der
Beschwerdeführerin um 16 Punkte tiefer bewertet wurde. Die Vorinstanz erwog in
diesem Zusammenhang, selbst bei gleicher Beurteilung der Honorarofferten hätte die
Beschwerdeführerin aufgrund der schlechteren Punktzahl beim Kriterium
"Projektanalyse und Vorgehenskonzept" den ersten Rang nicht erreicht. Darin kann ihr
jedoch nicht gefolgt werden. Wie bereits erwähnt, besteht bei diesem Kriterium eine
nicht nachvollziehbare Bewertungsdifferenz von 25 Punkten. Wären der
Beschwerdeführerin lediglich sechs Punkte dieser Differenz zugesprochen worden,
hätte sie obsiegt. Bei dieser Sachlage erweist sich die Bewertung der Angebote als
fehlerhaft. Sie kann im Beschwerdeverfahren nicht nachgeholt werden. Dies führt dazu,
dass die angefochtene Zuschlagsverfügung aufzuheben und die Angelegenheit
gestützt auf Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 56 Abs. 2 VRP zur neuen Beurteilung
und Entscheidung im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurückzuweisen ist. Die
Beurteilung der Leistungsofferten hat durch ein neu zusammengesetztes
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Beurteilungsgremium zu erfolgen. Dies erscheint entgegen der Auffassung der
Vorinstanz nicht als unverhältnismässig, denn es ist davon auszugehen, dass das mit
der selben Angelegenheit bereits einmal befasste Gremium die Beurteilung nicht mehr
mit der notwendigen Unbefangenheit und Objektivität durchführen kann.
6. Der Ausgang des Verfahrens entspricht einer Gutheissung der Beschwerde bzw.
einer Gutheissung des Eventualantrags der Beschwerdeführerin. Ihrem Hauptantrag,
ihr den Zuschlag zu vergeben, wird nicht stattgegeben. Im Submissionsverfahren
bedeutet dies trotzdem ein vollständiges Obsiegen (vgl. R. Hirt, Die Regelung der
Kosten nach st. gallischem Verwaltungsrechtspflegegesetz, Diss. St. Gallen 2004,
S. 95). Dementsprechend gehen die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens
grundsätzlich zu Lasten der Beschwerdegegnerin, denn im Submissionsverfahren ist
nicht anders zu verfahren als z.B. im Baueinspracheverfahren, bei dem sich zwei
Parteien mit gegensätzlichen Interessen und Anträgen gegenüberstehen (Art. 95 Abs. 1
VRP; vgl. Hirt, a.a.O., S. 45 f.). Indes ist, wie bereits erwähnt, bei der Kostenverlegung
zu berücksichtigen, dass die Zuschlagsverfügung vom 4. November 2010 mangelhaft
begründet war (Art. 95 Abs. 2 VRP; vgl. Hirt, a.a.O., S. 90 f.). Dementsprechend ist
auch die Vorinstanz nach dem Verursacherprinzip anteilig mit Kosten zu belasten. Die
Gebühr ist deshalb je zur Hälfte der Beschwerdegegnerin und der Vorinstanz
aufzuerlegen. Eine vollumfängliche Kostenauflage zulasten der Vorinstanz rechtfertigt
sich nicht, da der Mangel durch den doppelten Schriftenwechsel geheilt wurde. Eine
Entscheidgebühr von Fr. 10'000.-- ist angemessen (Art. 7 Ziff. 222
Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Auf die Erhebung des Anteils der Vorinstanz
ist zu verzichten (Art. 95 Abs. 3 VRP).
Die Beschwerdeführerin hat obsiegt. Sie hat somit Anspruch auf eine ausseramtliche
Entschädigung (Art. 98bis VRP). Sie bzw. deren Rechtsvertreter haben keine
Kostennote eingereicht, weshalb die Entschädigung ermessensweise festzusetzen ist
(Art. 6 und 19 der Honorarordnung für Rechtsanwälte und Rechtsagenten, sGS 963.75,
abgekürzt HonO). Eine Entschädigung von Fr. 7'500.-- ist angemessen (Art. 22 Abs. 1
lit. b HonO). Die Entschädigung geht je zur Hälfte zulasten der Beschwerdegegnerin
und der Vorinstanz, welche solidarisch für den gesamten Betrag haften.
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Da die zu entschädigende Beschwerdeführerin selber mehrwertsteuerpflichtig ist, kann
sie die der Honorarrechnung ihres Anwalts belastete Mehrwertsteuer von ihrer eigenen
Steuerschuld abziehen, ohne dass ihr dadurch eine Mehrbelastung entsteht. Daher
muss die Mehrwertsteuer bei der Bemessung der ausseramtlichen Entschädigung nicht
zusätzlich berücksichtigt werden (vgl. Hirt, a.a.O., S. 194).
Die Beschwerdegegnerin ist unterlegen und hat keinen Anspruch auf eine
ausseramtliche Entschädigung (Art. 98bis VRP).
Über Kosten und Entschädigung im Zwischenverfahren betr. Erteilung der
aufschiebenden Wirkung wurde in der Verfügung vom 24. November 2010
entschieden. Dabei hat es sein Bewenden.
Demnach hat das Verwaltungsgericht