Decision ID: db475821-e6c9-47e5-8c37-ca141102250e
Year: 2019
Language: fr
Court: VD_TC
Chamber: VD_TC_031
Canton: VD
Region: Région lémanique
Law Area: public_law

Vu les faits suivants:
A. B._ a été engagé par la Ville de Lausanne le 1er août 2007 en qualité de technicien au Service ********, en classes 16 à 9 de l'échelle spéciale des traitements de l'ancien système de rémunération.
B. Le 7 juin 2016, le Conseil communal de Lausanne a adopté le rapport-préavis n° 2016/14 relatif au nouveau système de rémunération des fonctionnaires communaux (grille des salaires "Equitas"). Le Conseil communal a adopté le même jour les modifications des art. 9, 20, 34, 35, 36, 38 et 39 du règlement du 11 octobre 1977 pour le personnel de l'administration communale (RPAC), approuvées par la Cheffe du Département des institutions et de la sécurité le 13 septembre 2016.
C. Le 14 décembre 2016, la Municipalité a notifié à B._ une décision de classification, établie conformément aux nouvelles dispositions du RPAC. Cette dernière classait son poste de la manière suivante:
"(...)
Branche : Infrastructure, technique et construction
Domaine : Mise en œuvre et suivi
Chaîne : 412 Travaux professionnels – Spécialiste
Niveau : 8
Classe : 8
Echelon: 18 dès le 1er janvier 2017
(...)"
D. Le 3 janvier 2017, B._ a saisi la Commission de recours individuel (ci-après: la Commission) d'un recours contre cette décision, qu'il a motivé le 21 juin 2017 à la demande de la Commission. Dans ce cadre, il a en particulier fait valoir que son collègue qui avait été engagé quelques années après lui dans la même fonction ("responsable de projets HT [réd.: haute tension] /MT [réd.: moyenne tension] /BT [réd.: basse tension]") allait quitter son poste au début de l'année 2018; or sa place avait été mise au concours en classe 10. B._ soulignait en outre qu'il était actuellement le seul "Projeteur MT/BT" auprès du ********, et qu'il avait les casquettes de "responsable de projets" ainsi que de "responsable métier MT/BT".
Par déterminations du 10 novembre 2017, le Service du personnel de la Ville de Lausanne (SPEL) a exposé que le poste mis au concours dont se prévalait B._ était un poste d'ingénieur, dont les exigences, notamment en lien avec la formation, ne pouvaient être qualifiées de similaires à celles du poste de B._. Toutefois, le SPEL a estimé qu'afin de respecter la cohérence interne du service, il y avait lieu de modifier le positionnement du poste de B._ dans la chaîne 402.
Le 27 novembre 2017, B._ a maintenu sa position, en faisant notamment valoir qu'il travaillait comme responsable de projets dans la même équipe que C._, dont le poste était positionné en classe 10.
Dans le cadre de l'instruction du recours, la Commission a requis du SPEL la description de poste (DP) n°1110, ainsi que les profils adaptés et la cotation de ce poste et de celui de B._. Elle a encore demandé que lui soit transmise la DP et le profil adapté du poste mentionné par B._ dans sa lettre du 27 novembre 2017.
Le SPEL a donné suite à ces réquisitions le 18 mai 2018, et a produit la DP anonymisée du poste n° 1110, ainsi que celle mentionnée par B._ dans son écriture du 27 novembre 2017. Il a sollicité à titre de mesure d'instruction l'audition de D._, responsable ressources humaines de direction des Services industriels.
Le 27 juin 2018, la Commission a tenu audience et a entendu en qualité de témoin D._.
Les parties se sont déterminées à la suite de l'audience.
E. Par décision du 20 novembre 2018, notifiée le 21 novembre 2018 aux parties sous forme de dispositif, la Commission a admis partiellement le recours de B._ et réformé la décision attaquée en ce sens que le poste de l'intéressé était positionné au niveau 9 de la chaîne 402 Travaux professionnels – Spécialiste I.
La Municipalité a requis la motivation de cette décision, laquelle a été notifiée aux parties le 11 février 2019.
F. Par acte du 13 mars 2019, la Municipalité a recouru auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) contre cette décision, dont elle demande principalement l'annulation, sa décision du 14 décembre 2016 étant rétablie; à titre subsidiaire, elle conclut à ce que la cause soit renvoyée à la Commission pour nouvelle décision dans le sens des considérants. A l'appui de ses conclusions, elle fait valoir que l'intimée a constaté les faits de manière inexacte, en particulier en niant l'existence de différences entre le poste du tiers intéressé et les postes pris en comparaison.
La Commission intimée a produit son dossier; elle a renoncé à se déterminer sur le recours, en se référant à la décision attaquée.
Le tiers intéressé n'a pas procédé.
G. Le Tribunal a statué à huis clos, par voie de circulation.

Considérant en droit:
1. Selon l'art. 5 des dispositions du RPAC relatives à la Commission de recours individuel, la décision rendue par cette dernière peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal cantonal dans les trente jours suivant la communication de la décision motivée, conformément à la loi cantonale du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). A teneur de l'art. 92 al. 1 LPA-VD, le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître.
En l'espèce, déposé en temps utile, le recours satisfait aux conditions formelles énoncées à l'art. 79 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 5 RPAC. La qualité pour agir de la Municipalité doit être admise (cf. CDAP GE.2018.0175 du 1er juillet 2019 consid. 1, let. b). Il y a donc lieu d'entrer en matière.
2. a) Appelé à se prononcer en appel sur des décisions rendues par le Tribunal de prud'hommes de l'Administration cantonale (TRIPAC) dans le cadre du nouveau système de classification des fonctions adopté par l'Etat de Vaud, le Tribunal cantonal a rappelé que l'employeur jouit d'une importante marge d'appréciation en matière de rémunération des fonctions et que le tribunal doit faire preuve d'une grande retenue s'agissant d'une contestation portant sur un système de rémunération, sous peine d'opérer de nouvelles inégalités. Il n'appartient dès lors pas au juge saisi d'un recours en matière de classification des fonctions de substituer son appréciation à celle de l'employeur, mais uniquement de vérifier que le résultat du système respecte l'égalité de traitement, la proportionnalité et l'interdiction de l'arbitraire (CACI 22 mars 2013/166, JdT 2013 III 104 consid. 5e; CACI 29 juin 2015/334 consid. 3b; CACI 16 août 2017/367 consid. 3.1.3; CREC I 27 avril 2017/1; CREC 7 février 2019/145). Il a été jugé dans ce cadre qu'il n'appartient pas au TRIPAC, autorité judiciaire qui est saisie sur recours, de substituer son appréciation à celle de la Commission de recours DECFO-SYSREM, intervenue en qualité de supérieur hiérarchique et soumise aux règles gouvernant le recours administratif. Le Tribunal cantonal a en particulier relevé que ladite Commission bénéficiait d'une compétence exclusive qui lui assurait une vision d'ensemble des problématiques touchant l'adéquation entre les activités prévues par le cahier des charges et le niveau de poste lors de transitions semi-directes et indirectes et que sa spécialisation assurait aux collaborateurs concernés l'intervention d'une autorité de proximité spécialement conçue pour connaître des litiges qui lui étaient soumis (CACI 16 août 2017 précité consid. 3.1.3).
La Cour de céans a déjà jugé qu'il n'y a pas lieu de s'écarter de cette jurisprudence pour définir le pouvoir d'examen dont elle dispose lorsqu'elle est saisie d'un recours concernant la classification d'un poste dans le nouveau système de rémunération des fonctionnaires de la Ville de Lausanne (cf. arrêts CDAP GE.2018.0061 du 17 janvier 2019 consid. 2c; GE.2018.0175 du 1er juillet 2019 consid. 2a; GE.2018.0009 du 9 juillet 2019 consid. 4d). On rappelle à cet égard que la Cour de céans ne peut pas revoir l'opportunité de la décision attaquée (cf. art. 98 LPA-VD a contrario). Lorsque l'autorité précédente dispose d'un pouvoir d'appréciation, cela exclut que la Cour de droit administratif et public substitue son appréciation à celle de l'autorité intimée (voir ATF 141 II 353 consid. 3 p. 362 s. dans le domaine des marchés publics). Procédant à un examen de la légalité, la Cour de céans se limite à vérifier que l'autorité précédente a exercé son pouvoir d'appréciation de manière conforme au droit et ne peut ainsi intervenir qu'en cas d'abus ou d'excès de ce pouvoir (cf. art. 98 let. a LPA-VD), ce qui, en pratique, peut s'assimiler à un contrôle restreint à l'arbitraire (cf. ATF 141 II 353 consid. 3 p. 363; cf. également arrêt CDAP GE.2018.0175 précité consid. 2a).
De jurisprudence constante, une décision est arbitraire lorsqu'elle contredit clairement la situation de fait, qu'elle viole gravement une norme ou un principe juridique clair et indiscuté, ou qu'elle heurte d'une manière choquante le sentiment de la justice et de l'équité (ATF 144 I 318 consid. 5.4 p. 326 s.; 144 IV 136 consid. 5.8 p. 143).
b) Quant à la Commission, il découle de ce qui précède qu'à l'instar de la Commission de recours DECFO-SYSREM, elle peut en principe substituer son appréciation à celle de la Ville de Lausanne en tant qu'employeur et autorité de classification. Toutefois, comme cela ressort de la décision attaquée (consid. II), la grille des fonctions est issue d'un processus complexe. La Commission se limite dès lors à contrôler la correspondance effective entre la description du poste et les caractéristiques de la chaîne et du niveau telles qu'elles résultent de la grille des fonctions.
3. L'organisation de l'administration fait partie des tâches propres des autorités communales (art. 2 de la loi vaudoise du 28 février 1956 sur les communes [LC; BLV 175.11]). Selon cette loi, il incombe au conseil général ou communal de définir le statut des fonctionnaires communaux et la base de leur rémunération (art. 4 al. 1 ch. 9 LC), la municipalité ayant la compétence de nommer les fonctionnaires et employés de la commune, de fixer leur traitement et d'exercer le pouvoir disciplinaire (art. 42 al. 1 ch. 3 LC).
a) En sa qualité de fonctionnaire de la Commune de Lausanne, B._ est soumis au RPAC (cf. art. 1er). Conformément à l'art. 33 al. 1 RPAC, le traitement du fonctionnaire comprend le traitement de base (let. a), les allocations complémentaires (let. b), l'allocation spéciale sous la forme d'un treizième salaire prorata temporis (let. c), ainsi que l'allocation de résidence versée aux seuls fonctionnaires ayant leur domicile fiscal principal sur le territoire communal (let. d). L'art. 34 RPAC prévoit que le traitement de base est fixé par rapport à l'échelle ordinaire figurant à l'alinéa 1. Selon l'art. 35 al. 1 RPAC, la Municipalité colloque chaque fonction dans une des classes de l'art. 34 RPAC, d'après les compétences, les sollicitations et les conditions de travail qu'elle implique. A teneur de l'art. 36 al. 1 RPAC, la Municipalité fixe le traitement initial dans les limites de la classe correspondant à la fonction en tenant compte de l'activité antérieure, des connaissances spéciales et de l'âge du candidat. Dans l'échelle ordinaire, une classe de traitement comporte 27 échelons et son maximum est atteint par des augmentations ordinaires (annuités) accordées au début de chaque année pour autant que l'activité ait débuté depuis plus de six mois (art. 36 al. 2 RPAC).
L'art. 2 al. 1 in initio des dispositions transitoires du RPAC prévoit, pour le personnel en poste avant l'entrée en vigueur du nouveau droit, que l'ensemble du personnel de l'Administration communale – à l'exception de trois catégories d'employés – est soumis à la nouvelle échelle des salaires et au nouveau système de rémunération dès son entrée en vigueur.
Selon l'art. 4 des dispositions transitoires du RPAC, la Municipalité détermine la classe de traitement et l'échelon de chaque collaborateur conformément à l'art. 36 RPAC. Ce calcul fixe le nouveau traitement, appelé salaire cible (al. 1). Le calcul de l'échelon tient compte de l'âge du collaborateur, de l'âge de référence d'entrée dans la fonction et d'un facteur de compression (al. 2).
b) Le nouveau système de classification des fonctions adopté par la Ville de Lausanne a été créé selon la méthode GFO, soit une méthode qui s'appuie sur un catalogue de critères pour évaluer les fonctions. Ce catalogue se compose de cinq critères principaux, soit quatre critères de compétences (professionnelle, personnelle, sociale et de conduite) et un critère relatif aux sollicitations et conditions de travail (cf. rapport-préavis n°2016/14 du 2 mars 2016, p. 5 et guide "Grille des fonctions, Descriptifs de fonctions" [ci-après: le Guide], p. 4).
La compétence professionnelle a un poids relativement élevé puisqu'elle représente 28% des critères principaux. Les compétences personnelle, sociale et de conduite représentent chacune 20% et les sollicitations et conditions de travail, 12%. Chacun des cinq critères se décline ensuite en critères secondaires (cf. rapport-préavis, p. 5). Les critères principaux et secondaires sont définis dans le Guide précité.
Selon le Guide, la grille des fonctions permet de regrouper l'ensemble des postes de la Ville de Lausanne dans un seul et unique document sous forme matricielle. Les postes sont rattachés à des fonctions évaluées de manière uniforme selon les compétences et sollicitations nécessaires à leur exercice.
La grille des fonctions est composée de deux axes:
- l'axe vertical "métiers" se découpe en 6 branches d'activités et 25 domaines professionnels recouvrant les missions et responsabilités de la Ville de Lausanne; chaque domaine est composé de plusieurs chaînes;
- l'axe horizontal correspond à la valorisation du travail et se découpe en 16 niveaux d'exigence.
Le Guide définit la chaîne de fonctions en ces termes: "Une chaîne de fonctions regroupe de 2 à 4 fonctions. L'augmentation du niveau qui leur est associé est liée à l'accroissement des compétences et sollicitations attendues. Chaque chaîne et ses exigences sont spécifiques à une branche et un domaine". Le niveau est décrit comme l'unité de mesure du degré d'exigences en termes de compétences et de sollicitations, la grille des fonctions comptant 16 niveaux, le niveau 16 étant le plus exigeant. Quant à la fonction, elle est l'association d'une chaîne et d'un niveau d'exigences, à laquelle correspond un profil de compétences spécifiques.
L'attribution des niveaux a résulté d'un processus complexe qui a débouché sur la grille des fonctions. Toutes les fonctions (et non les postes), qui font l'objet d'un descriptif, ont été évaluées à l'aide des cinq critères principaux cités ci-dessus, subdivisés en critères secondaires. L'évaluation des fonctions a consisté, pour chaque fonction, à attribuer un certain nombre de points, selon que le critère secondaire était plus ou moins réalisé. L'addition des points donne un total – appelé cote – comportant des différences suivant les fonctions, ce qui a permis de les répartir, quelles qu'elles soient et aussi différentes que soient les responsabilités et les exigences qui leur sont propres, entre les seize niveaux de la classification salariale.
4. Dans un premier moyen, la recourante se plaint d'une violation de son droit d'être entendue, au motif que la Commission intimée n'aurait pas suffisamment exposé les motifs pour lesquels elle entendait s'écarter du profil adapté 402 Travaux professionnels – Spécialiste I, niveau 8. La recourante fait également grief à l'intimée dans ce cadre de ne pas l'avoir interpellée spécifiquement sur les "prétendues contradictions" existant entre les pièces du dossier et les déclarations du témoin D._, si bien qu'elle n'avait pas été en mesure d'anticiper le raisonnement de l'intimée et de se déterminer à cet égard. Si tel avait été le cas, elle aurait clarifié la situation, notamment en précisant que les organigrammes ne jouissent que d'une force probante modérée, en particulier compte tenu de la réorganisation "Ariane".
a) Les art. 33 ss LPA-VD concrétisent dans la loi les garanties consacrées aux art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) et 27 al. 2 de la Constitution du canton de Vaud du 14 avril 2003 (Cst-VD; BLV 101.01). D’après l’art. 42 al. 1 LPA-VD, la décision contient notamment l'indication des faits, des règles juridiques et des motifs sur lesquels elle s'appuie (let. c).
Le droit d’être entendu implique en particulier pour l'autorité l'obligation de motiver sa décision, afin que l'intéressé puisse la comprendre et l'attaquer utilement s'il y a lieu et que l'autorité de recours puisse exercer son contrôle. L'autorité doit mentionner, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels elle a fondé sa décision, de manière à ce que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause. Elle n'a toutefois pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuve et griefs invoqués par les parties, mais elle peut au contraire se limiter à l'examen des questions décisives pour l'issue du litige (ATF 142 I 135 consid. 2.1; 141 V 557 consid. 3.2.1; 138 I 232 consid. 5.1; 137 II 266 consid. 3.2). La motivation peut être implicite et résulter des différents considérants de la décision (ATF 141 V 557 consid. 3.2.1; arrêts TF 2C_1132/2018 du 21 janvier 2019 consid. 3.1).
b) En l'occurrence, la décision de la Commission de recours individuel contient un exposé des faits essentiels. Elle a en outre invité la recourante à se déterminer à la suite de l'audience d'audition de témoin du 27 juin 2019, possibilité que la recourante a saisie en déposant des déterminations le 20 juillet 2018. Quant au défaut de motivation invoqué s'agissant de la question des motifs pour lesquels la Commission entendait s'écarter du profil adapté 402 Travaux professionnels – Spécialiste I, niveau 8, celle-ci peut demeurer indécise, vu ce qui suit (consid. 5).
5. a) Sur le fond, le poste de B._ a, par décision du 14 décembre 2016, été classé au niveau 8 de la chaîne 412 (branche "Infrastructure, technique et construction / Domaine: Mise en œuvre et suivi"). Le tiers intéressé ayant recouru devant la Commission et conclu à ce que son poste soit colloqué au niveau 10, l'autorité intimée a classé celui-ci au niveau 9 de la chaîne 402 Travaux professionnels – Spécialiste I. Dans son recours devant la CDAP, la Municipalité a conclu à l'annulation de la décision de l'autorité intimée et à la confirmation de sa décision du 14 décembre 2016 par laquelle le poste en question avait été classé au niveau 8 de la chaîne 412.
b) Dans la décision dont est recours, l'autorité intimée a retenu qu'un positionnement du poste du tiers intéressé au niveau 9 de la chaîne 402 apparaissait cohérent tant avec la logique du service telle qu'elle ressort des organigrammes et des offres d'emploi publiées, qu'avec la méthode d'évaluation des fonctions. Elle a en particulier estimé que la recourante ne pouvait justifier le positionnement du poste du tiers intéressé à deux niveaux d'écart des postes pris en comparaison.
La recourante fait grief à l'intimée d'avoir retenu que le seul élément justifiant une différence de positionnement entre le poste du tiers intéressé et les postes comparés – principalement le poste n° 1110 – tient à la formation d'ingénieur, alors que le témoin D._ et elle-même ont apporté des éléments attestant d'autres différences. Pour la recourante, en ignorant ces preuves, l'autorité intimée a constaté les faits de manière inexacte. La recourante reproche également à l'intimée de ne s'être référée que "partiellement" aux explications données par le témoin D._ lors de l'audience d'instruction du 27 juin 2018. Elle relève encore que les organigrammes sont des documents internes, qui ont pour but d'illustrer la composition d'une entité à un moment donné, mais qui ne peuvent être assimilés à des documents techniques.
c) La décision attaquée, antérieure à la jurisprudence de la Cour de céans (notamment à l'arrêt GE.2018.0175 du 1er juillet 2019), est sommairement motivée. La Commission n'a en particulier guère exposé les motifs pour lesquels elle s'est écartée du profil adapté 402 niveau 8. Ce profil a une cote de 28.50 points, qui le situe au bas du spectre du niveau 8 (de 28.10 à 32.31 points). Quant au spectre du niveau 9, retenu par la Commission, il s'étend de 32.32 à 36.85 points. Toutefois, la Commission de recours ne s'est pas référée dans la décision attaquée au profil adapté du poste en question, ni n'a examiné la pondération des sous-critères. Elle s'est fondée essentiellement sur la comparaison du poste en cause avec d'autres postes du même service, point qu'elle a instruit en audience. Elle est alors parvenue à la conclusion qu'il y avait des contradictions entre les moyens de preuve, et qu'il n'était pas possible de distinguer entre les responsabilités et tâches du poste du tiers intéressé, et celles des postes de comparaison. Restait alors la formation comme critère objectif de distinction. C'est ainsi sur la base de ce seul sous-critère que la Commission de recours a classé le poste du tiers intéressé au niveau 9, soit en-dessous du poste de comparaison n° 1110 (ingénieur), mais au-dessus de la classification de la Ville de Lausanne (niveau 8).
Or la comparaison avec d'autres postes devrait être une méthode auxiliaire de classement, dès lors que la méthode GFO s'appuie en premier lieu sur un catalogue de critères principaux et de sous-critères pour évaluer les fonctions (cf. consid. 3 ci-dessus). La Commission pouvait d'autant moins se fonder sur la comparaison des postes que l'instruction y relative n'a pas donné de résultat très clair.
En définitive, la Commission de recours a admis partiellement le recours en se fondant sur le seul sous-critère de la formation, sans toutefois quantifier l'ampleur de cette revalorisation. Or selon la méthode GFO, le niveau d'exigence correspondant à chaque critère est évalué par un nombre de points, le nombre total de points obtenus étant déterminant pour l'attribution d'une fonction à un niveau. A chaque niveau correspond un "spectre", soit une fourchette comportant une limite basse et une limite haute du nombre total des points, de sorte qu'une réévaluation des exigences relatives à un ou plusieurs critères n'entraîne pas nécessairement un changement de niveau, le total des points après adaptation pouvant rester à l'intérieur du spectre concerné. Dans un tel système, si l'autorité intimée entend s'écarter des évaluations à laquelle a procédé la Municipalité, il lui incombe en principe d'indiquer le nombre de points qu'elle retient pour les critères concernés, afin que l'on sache si cette réévaluation a ou non une incidence sur la classification du poste. En raison de son pouvoir d'examen limité (cf. consid. 2a ci-dessus), il n'appartient pas à la Cour de céans de procéder elle-même à cette évaluation, car cela reviendrait à exercer un pouvoir d'appréciation dont elle ne dispose pas. La Cour de céans peut tout au plus examiner l'appréciation portée par les instances précédentes (cf. GE.2018.0175 précité, consid. 4c).
Dans ces conditions particulières, en ne quantifiant en particulier pas les critères la conduisant à retenir le niveau 9 de la chaîne 402, l'autorité intimée n'a pas exercé son pouvoir d'appréciation d'une manière qui permette à la Cour de céans de statuer sur le recours dans les limites de son pouvoir d'examen.
Il convient ainsi d'annuler la décision attaquée et de renvoyer la cause à l'autorité intimée (cf. art. 90 al. 2 in fine LPA-VD, aux termes duquel l'autorité de recours, qui réforme en principe la décision attaquée [art. 90 al. 1 LPA-VD], renvoie cependant la cause à l'autorité intimée si réformer reviendrait à statuer en opportunité en lieu et place de cette dernière), afin qu'elle rende une nouvelle décision, en motivant de manière plus précise et plus complète son prononcé, dans le sens des considérants qui précèdent.
6. Le recours est admis. La décision attaquée est annulée et la cause renvoyée à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
Le sort du recours commande que les frais judiciaires soient laissés à la charge de l'Etat, ce d'autant que le tiers intéressé n'a pas procédé (cf. art. 49 al. 1, 91 et 99 LPA-VD). L'allocation de dépens n'entre pas en considération (cf. art. 55 al. 1, 91 et 99 LPA-VD).