Decision ID: a9669502-082c-5834-b40b-0c484119ae33
Year: 2015
Language: de
Court: SG_VG
Chamber: SG_VG_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A.
a. Die Katholische Kirchgemeinde X. ist Eigentümerin des in der Zone für öffentliche
Bauten und Anlagen (ZöBA; Zonenplan der Gemeinde X. vom 28. März 1995)
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liegenden, 4‘194 m grossen Grundstücks Nr. 000 im Ortszentrum von X. Das
Grundstück ist mit einem dreigeschossigen Wohnhaus (S.-strasse 01) überbaut, das in
der Schutzverordnung der Gemeinde X. als Kulturobjekt Nr. 002 verzeichnet ist. Auf
dem Grundstück befinden sich auch zwei in der Schutzverordnung aufgeführte Bäume
(Naturobjekte Nr. 03), eine Scheune und der Werkhof des Friedhofs. Das Grundstück
Nr. 000 grenzt im Süden an eine Kantonsstrasse 2. Klasse. Im Westen und Norden
schliessen in der Wohn- Gewerbezone WG2, WG3 und WG4 liegende, überbaute
Grundstücke an. Im Osten grenzt das Grundstück Nr. 000 an das mit zwei
Einfamilienhäusern überbaute Grundstück Nr. 004 (ZöBA) und an den Friedhof K.
(ZöBA) an. Angrenzend an die nordöstliche Ecke des Grundstücks Nr. 000 liegt das im
Miteigentum von B.A. und A.A. stehende Grundstück Nr. 0005, welches mit einem
zweigeschossigen Wohnhaus überbaut ist.
b. Im Rahmen einer im Jahr 2006 eingeleiteten Überprüfung der Ortsplanung der
Gemeinde X. wurden im Jahr 2007 ein Siedlungsentwicklungsprojekt ausgearbeitet und
im Jahr 2009 der kommunale Richtplan überarbeitet. Am 4. Mai 2010 verabschiedete
der Gemeinderat X., neben einer Änderung der Schutzverordnung und des
Baureglements, einen überarbeiteten Zonenplan, mit welchem unter anderem die
Grundstücke Nr. 000 und 004 neu der Wohn-Gewerbezone (WG3) zugeteilt wurden
(vgl. act. G 9/1 Beilage 1). Gegen die Umzonung des Grundstücks Nr. 000 erhob A.A.,
vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. M. Joos, St. Gallen, innert der Auflagefrist am 28.
Juni 2010 Einsprache beim Gemeinderat (act. G 9/12/1+2). Dieser trat mit Entscheid
vom 8. März 2011 auf die Einsprache nicht ein mit der Begründung der fehlenden
Einspracheberechtigung. Im Rahmen eines obiter dictum setzte er sich auch materiell
mit der Angelegenheit auseinander und kam zum Schluss, dass die geänderte
Zonenordnung rechtmässig sei und die Einsprache daher abzuweisen wäre, wenn
darauf einzutreten wäre (act. G 9/12/5). Den gegen diesen Einspracheentscheid
erhobenen Rekurs (act. G 9/1, 9/3) wies das Baudepartement des Kantons St. Gallen,
nachdem es am 7. Mai 2013 mit den Verfahrensbeteiligten einen Augenschein an Ort
durchgeführt hatte (act. G 9/29 f.), mit Entscheid vom 25. April 2014 ab. Zur
Begründung hielt es unter anderem fest, dass die Vorinstanz zu Unrecht auf die
Einsprache nicht eingetreten sei, dass jedoch mit der bereits von der Vorinstanz und
nun auch im Rekursverfahren vorgenommenen materiellen Beurteilung der umstrittenen
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Umzonung der Verfahrensmangel geheilt worden sei. Die materielle Beurteilung führe
zur Rekursabweisung (act. G 2).
B.
a. Gegen diesen Entscheid erhob Rechtsanwalt Joos für A.A. am 12. Mai 2014
Beschwerde mit den Anträgen, der Entscheid sowie der Einspracheentscheid vom
8. März 2011 seien aufzuheben (Ziff. 1) und auf die vollständige Einzonung des
Grundstücks Nr. 000 in die Wohn-Gewerbezone WG 3 sei zu verzichten (Ziff. 2a); das
Verfahren sei zur Neubeurteilung an die Beschwerdebeteiligte zurückzuweisen und
diese anzuweisen, das Grundstück Nr. 000 so einzuzonen, dass den Vorgaben des
Richtplanes der Gemeinde X. (Objektblätter S 1.2.2 und S 3.2.3) angemessen
Rechnung getragen werde (Ziff. 2b); unter Kosten- und Entschädigungsfolge (Ziff. 3). In
der Beschwerdeergänzung vom 5. Juni 2014 begründete der Rechtsvertreter seine
Anträge (act. G 6).
b. In der Vernehmlassung vom 24. Juni 2014 beantragte die Vorinstanz Abweisung der
Beschwerde. Zur Begründung verwies sie auf den angefochtenen Entscheid und
machte zusätzliche Ausführungen (act. G 7). Das Amt für Raumentwicklung und
Geoinformation (AREG) hatte den revidierten Zonenplan unter Einschluss der
vorliegend angefochtenen Umzonung mit Verfügung vom 28. April 2014 genehmigt
(act. G 8). Fürsprecher Christoph Bernet, St. Gallen, beantragte für die
Beschwerdebeteiligte Abweisung der Beschwerde und verwies auf den
vorinstanzlichen Entscheid sowie die Vernehmlassung der Vorinstanz (act. G 11). Die
Beschwerdegegnerin machte von der ihr eingeräumten Gelegenheit zur Stellungnahme
keinen Gebrauch (act. G 12).
c. Am 6. Oktober 2014 gab der Rechtsvertreter des Beschwerdeführers den Verzicht
auf eine weitere Stellungnahme (Replik) unter Bestätigung seines Standpunktes
bekannt (act. G 15).
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d. Auf die Vorbringen der Verfahrensbeteiligten in den Eingaben des vorliegenden
Verfahrens wird, soweit für den Entscheid relevant, in den nachstehenden Erwägungen
eingegangen.

Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1. Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59bis
Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, VRP). Die
Legitimation eines Nachbarn zur Beschwerde in Bausachen ist nach ständiger
Rechtsprechung zu Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP davon abhängig, ob
bei ihm erstens räumlich die erforderliche enge nachbarliche Beziehung zum
Baugrundstück gegeben ist und ob er zweitens durch den Bewilligungsentscheid
unmittelbar und in höherem Masse als irgendjemand oder die Allgemeinheit in eigenen
Interessen beeinträchtigt ist. Das schutzwürdige Interesse besteht dabei im praktischen
Nutzen, den ein erfolgreich geführtes Rechtsmittel dem Betroffenen in seiner
rechtlichen oder tatsächlichen Situation einträgt bzw. in der Abwendung materieller,
ideeller oder sonstiger Nachteile, die ein Bestand der angefochtenen Verfügung oder
des Entscheids mit sich bringen würde (vgl. BGE 141 II 50 E. 2.1, BGE 137 II 30 E.
2.2-2.4; VerwGE B 2009/131 vom 3. Dezember 2009 i.S. H., in: www.gerichte.sg.ch;
GVP 1996 Nr. 59, 1993 Nr. 49; Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St.
Gallen, St. Gallen 2003, Rz. 386 ff. mit Hinweisen; B. Heer, St. Gallisches Bau- und
Planungsrecht, Bern 2003, Rz. 934 f.). Im vorinstanzlichen Entscheid war die
Einsprachelegitimation mit der Begründung bejaht worden, dass der Beschwerdeführer
im Fall einer Gutheissung des Antrags auf teilweise Umzonung des Grundstücks Nr.
000 in eine Zone mit geringerer Ausnützung bzw. bei einem Verzicht auf die Umzonung
in eine Wohn- und Gewerbezone WG 3 in Zukunft bei einer allfälligen Überbauung auch
von geringeren Immissionen betroffen wäre. Die Beibehaltung der bisherigen Zonierung
und die Nutzung würden für die unmittelbar angrenzende Liegenschaft eher geringere
Immissionen bewirken als es bei einer Umzonung des Grundstücks in die Zone WG 3
der Fall wäre. Bei Gutheissung ihres Antrags würde dem Beschwerdeführer folglich ein
tatsächlicher Vorteil erwachsen (act. G 2 S. 8 f.). Diese unbestritten gebliebenen
Feststellungen haben sinngemäss auch für das vorliegende Verfahren zu gelten. Der
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Beschwerdeführer ist demnach zur Ergreifung des Rechtsmittels legitimiert. Die
Beschwerdeeingaben vom 12. Mai und 5. Juni 2014 (act. G 1 und 5) entsprechen
zeitlich, formal und inhaltlich den gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 in Verbindung mit
Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP).
Auf die Beschwerde ist demgemäss grundsätzlich einzutreten. Nicht einzutreten ist auf
das Begehren, der Einspracheentscheid vom 8. März 2011 sei aufzuheben, da der
angefochtene Rekursentscheid an dessen Stelle getreten ist (Devolutiveffekt; vgl. BGE
129 II 438 E. 1).
2.
2.1. Die Beschwerdebeteiligte hatte die gegen die Umzonung erhobene Einsprache
in ihrem Entscheid vom 8. März 2011 „der Vollständigkeit halber“ auch materiell
beurteilt, obschon sie nicht darauf eingetreten war (act. G 9/12/5). Die Vorinstanz hielt
im angefochtenen Entscheid fest, der Beschwerdeführer habe sich mit dieser
inhaltlichen Beurteilung in der Rekursergänzung ebenfalls auseinandergesetzt. Aus
prozessökonomischen Gründen erscheine es deshalb gerechtfertigt, auf eine
Rückweisung der Angelegenheit zur Beurteilung an die Beschwerdebeteiligte zu
verzichten und den Rekurs auch materiell zu prüfen (act. G 2 S. 10). - Das Vorgehen
der Vorinstanz erweist sich insofern als gerechtfertigt, als die Beschwerdebeteiligte
zwar formell auf die Einsprache nicht eintrat, sich jedoch materiell im
Einspracheentscheid mit der streitigen Frage in einer Weise auseinandersetzte, wie sie
es auch im Fall eines formellen Eintretens gemacht hätte. In dieser Situation hätte eine
Rückweisung der Angelegenheit durch die Vorinstanz an die Beschwerdebeteiligte
einen Verfahrensleerlauf bzw. eine unnötige Verlängerung des Verfahrens bedeutet,
weil wieder mit einem gleichlautenden Entscheid zu rechnen gewesen wäre. Das
rechtliche Gehör des Beschwerdeführers war im Rekursverfahren insofern gewahrt, als
er sich zum materiellen Streitpunkt geäussert hatte (act. G 9/3).
2.2. Kurz nach Erlass des angefochtenen Entscheids vom 25. April 2014 und vor
der Rechtshängigkeit der Beschwerde (12. Mai 2014) traten die Änderungen des
Raumplanungsgesetzes (SR 700; RPG) und der Raumplanungsverordnung (SR 700.1;
RPV) am 1. Mai 2014 in Kraft. Diese enthalten unter anderem in Bezug auf die
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Bauzonenkapazitätsberechnung revidierte Vorschriften (vgl. Art. 15 Abs. 5 RPG; Art.
30a RPV). Mangels anderslautender Regelung beurteilt sich die Rechtmässigkeit von
Verwaltungsakten nach der Rechtslage im Zeitpunkt ihres Ergehens (statt vieler BGE
139 II 243 E. 11.1). Später eingetretene Rechtsänderungen sind nur ausnahmsweise zu
berücksichtigen, wenn zwingende Gründe für die sofortige Anwendung des neuen
Rechts sprechen (BGE 139 II 243 E. 11.1, 470 E. 4.2, 135 II 384 E. 2.3). Nach der
Rechtsprechung besteht ein gewichtiges öffentliches Interesse daran, dass die
rechtskräftigen Bauzonen der Kantone während der Übergangsfrist nicht noch
vergrössert werden, um die Anpassung der Richtpläne und allenfalls gebotene
Rückzonungen nicht negativ zu präjudizieren. Art. 52a RPV ist im Licht von Art. 38a
Abs. 2 RPG restriktiv auszulegen. Grundsätzlich findet das Moratorium auf alle
Einzonungen Anwendung, die am 1. Mai 2014 noch nicht rechtskräftig waren,
jedenfalls wenn über sie noch nicht kantonal letztinstanzlich entschieden war.
Ausgenommen sind nur Beschwerden, die nicht zu einer materiellen Überprüfung der
Einzonungen führen (BGer 1C_365/2015 vom 9. Dezember 2015, E. 4.3 und 4.4 mit
Hinweisen).
Der Beschwerdeführer lässt geltend machen, die ZöBA, welcher das Grundstück Nr.
000 gemäss Zonenplan vom 28. März 1995 zugeteilt ist, stelle keine Bauzone im Sinn
von Art. 15 RPG, sondern eine weitere Nutzungszone im Sinn von Art. 18 Abs. 1 RPG
dar. Die Einzonung in eine Wohn-Gewerbezone führe daher zu einer Erhöhung der
Bauzonenkapazität und stelle einen Verstoss gegen Art. 38a Abs. 2 RPG dar (act. G 5
S. 3-5). Dazu ist festzuhalten, dass Zonen für öffentliche Bauten und Anlagen (Art. 18
des Baugesetzes, sGS 731.1; BauG) als „weitere Zonen und Gebiete“ im Sinn von Art.
18 Abs. 1 RPG gelten. Diese gehören - soweit sie, wie die vorliegende ZöBA, weder
Landwirtschafts- noch Schutzzone bilden - zum Baugebiet. Die ZöBA stellt überdies
auch eine Bauzone nach Art. 15 RPG dar (vgl. dazu Flückiger/Grodecki in: Aemisegger/
Moor/Ruch/Tschannen [Hrsg.], Kommentar zum RPG, Zürich 2010, Rz 5, 6 und 19 zu
Art. 15 RPG, sowie Brandt/Moor, in: Kommentar zum RPG a.a.O., Rz. 2, 14 f. und 21 f.
zu Art. 18 RPG). Zu beachten ist auch, dass das im Ortszentrum liegende Grundstück
Nr. 000 bereits heute teilweise überbaut ist. Mit der Vorinstanz (act. G 7) ist daher
festzuhalten, dass vorliegend eine Umzonung und nicht eine Einzonung zur Beurteilung
steht. Eine durch Art. 38a Abs. 2 RPG untersagte Vergrösserung der Bauzone steht
daher nicht zur Diskussion.
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2.3. Allgemein gilt der Grundsatz der Planbeständigkeit, jedenfalls für
Nutzungspläne, die unter der Herrschaft des RPG und zur Umsetzung seiner Ziele und
Grundsätze erlassen worden sind. Nutzungspläne werden deshalb nur überprüft und
gegebenenfalls angepasst, wenn sich die Verhältnisse seit ihrem Erlass bzw. ihrer
Genehmigung durch das Baudepartement erheblich geändert haben oder bedeutsame
neue Bedürfnisse nachgewiesen sind (Art. 21 Abs. 2 RPG; Art. Art. 32 Abs. 1 BauG).
Eine Planung, die nicht mehr zeitgerecht ist, widerspricht nicht nur den
Planungsgrundsätzen des RPG (Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen, Schonung
der Landschaft, Begrenzung der Siedlungen sowie deren Gestaltung nach den
Bedürfnissen der Bevölkerung; vgl. Art. 1 Abs. 2 und Art. 3 Abs. 2 und 3 RPG), sondern
im Fall von Nutzungsbeschränkungen auch der Eigentumsgarantie der betroffenen
Grundeigentümer (Waldmann/Hänni, Handkommentar zum Raumplanungsgesetz, Bern
2006, Rz. 11 f. zu Art. 21 RPG). Zonenpläne sind ungeachtet der Vorschrift von Art. 21
Abs. 2 RPG in der Regel nach fünfzehn Jahren zu überarbeiten, weil die
Bedarfsprognose der Siedlungsentwicklung auf diesen Zeithorizont ausgerichtet ist. Ein
weitergehender Planungshorizont ist zwar möglich. Grundstücke, die erst nach
fünfzehn Jahren überbaut werden sollen, dürfen aber nicht eingezont werden, sondern
können höchstens einer nach Massgabe des kantonalen Rechts bestehenden
Reservezone (im Kanton St. Gallen dem übrigen Gemeindegebiet, Art. 21 BauG)
zugewiesen werden (vgl. Art. 15 lit. b RPG; Waldmann/Hänni, a.a.O., Rz. 31 zu Art. 15
RPG und Rz. 20 zu Art. 21 RPG).
Die Ortsplanung ist Sache der politischen Gemeinde (Art. 2 Abs. 1 BauG), auch wenn
dem Kanton in Belangen der Raumplanung und des öffentlichen Baurechts die Rechts-
und Ermessenkontrolle zusteht (Art. 3 Abs. 2 BauG). Diese Kompetenzzuteilung betont
die Gemeindeautonomie nach Art. 50 BV sowie Art. 89 der Kantonsverfassung (sGS
111.1) und führt dazu, dass die Ermessenskontrolle nur mit Zurückhaltung anzuwenden
ist. Es ist Sache der Gemeinde, unter mehreren in Betracht kommenden
zweckmässigen Lösungen zu wählen. Das heisst, dass der Kanton bzw. die
Rechtsmittelinstanz ihr Ermessen nicht ohne stichhaltige Begründung anstelle
desjenigen der Gemeinde setzen kann (vgl. VerwGE B 2010/246 vom 15. Dezember
2011, E. 4.3.1 mit Hinweisen). Die Ortsplanung ist hingegen zu korrigieren, wenn sie
sich aufgrund von überkommunalen öffentlichen Interessen als unzweckmässig erweist
oder den Grundsätzen und Zielen des RPG nicht entspricht (GVP 2005 Nr. 24, E. 3a).
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3.
3.1. Streitig ist, wie bereits im vorinstanzlichen Verfahren, die Frage, ob die
Umzonung des Grundstücks Nr. 000 von der ZöBA in die Zone WG 3 dem von der
Beschwerdebeteiligten erlassenen Richtplan 2009 widerspricht (vgl. act. G 5 S. 5). -
Kommunale Richtpläne sind für die mit der Ortsplanung beauftragten Organe und
Behörden wegleitend, wobei diesen beim Erlass des späteren Nutzungsplans ein
Ermessensspielraum (vorstehende E. 2.3) zukommt (Art. 5 Abs. 3 BauG; Heer, a.a.O.,
Rz. 56 und 59). Art. 9 Abs. 1 RPG bestätigt demgegenüber die Behördenverbindlichkeit
von Richtplänen (Waldmann/Hänni, a.a.O., Rz. 7 und 25 zu Art. 9 RPG). Diese
Bestimmung betrifft den kantonalen Richtplan (vgl. Titel vor Art. 6 ff. RPG: „Richtpläne
der Kantone“). An den kantonalen Richtplan sind insbesondere die Gemeinden
gebunden, wobei sich die Behördenverbindlichkeit lediglich auf den bundesrechtlichen
Mindestinhalt der kantonalen Richtpläne gemäss Art. 8 RPG erstreckt (Waldmann/
Hänni, a.a.O., Rz. 7, 9 und 12 zu Art. 9 RPG). Der kantonale Richtplan (vom August
2015; abrufbar unter www.sg.ch; Richtplankarte PDF und Blatt VI Siedlungsstruktur)
steht der geplanten Zonenordnung nicht entgegen, da er in Bezug auf das streitige
kleinräumige Gebiet, welches in der Richtplankarte als „Bauzone Wohnen“ (dazu
gehört auch eine gemischte Nutzung) bezeichnet wird, keinerlei konkrete Vorgaben
enthält.
Im kommunalen Richtplan 2009 wird zum Gebiet „S.-strasse-Friedhof“ - zu diesem
gehört das Grundstück Nr. 000 - ausgeführt, die Kirchgemeinde stelle an dieser
Baulandfläche keine weiteren Nutzungsansprüche. Deshalb eröffne sich an zentraler,
verkehrsgünstiger Lage die Möglichkeit, das in der ZöBA liegende Areal für eine andere
Nutzung zu verwenden. Unter Berücksichtigung der sensiblen Nachbarnutzung
(Friedhof) im Osten solle die Fläche in die bestehende Wohn- und Gewerbestruktur
integriert werden. Mit einer Umzonung in ein Wohn-Gewerbegebiet mittlerer Dichte
seien zu beachten: die gewerbliche publikumsintensive Nutzung zur S.-strasse mit
Verkehrsimmissionen, die Einbindung des bestehenden Kulturobjektes, die
hinterliegende Anordnung der Wohnnutzung, die rückwärtige Verkehrserschliessung
und ein angemessen gestalteter Übergang zum Friedhofsareal (Richtplan 2009,
Objektblatt S 1.2.2). Zur Quartierentwicklung „S.-strasse-Friedhof“ vermerkt der
Richtplan, die ZöBA werde nicht mehr für die Bedürfnisse der Kirchgemeinde und
http://www.sg.ch/
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Friedhofserweiterung benötigt. Ein Konzept für eine Überbauung müsse neben der
Nutzungsabstufung folgende Rahmenbedingungen berücksichtigen: geeignete
gestalterische Einbindung des bestehenden Kulturobjektes; sparsame, möglichst
zusammengefasste Verkehrserschliessung; gute Erschliessung durch den öffentlichen
Verkehr bei der Fusswegerschliessung des Gebietes; umgebende bauliche Körnung;
Abstimmung mit allfälliger Strassenraumgestaltung der S.-strasse (Richtplan 2009,
Objektblatt S 3.2.3).
3.2. Der aktuell in Kraft stehende Zonenplan der Gemeinde X. von 1995 (vgl.
vorstehend A.a) war im Zeitpunkt der Verabschiedung des im Rahmen einer
Gesamtrevision erstellten Planentwurfs von 2010 (act. G 9/1 Beilage 1) rund 15 Jahre
alt. Unbestritten blieb, dass das Grundstück Nr. 000 für seinen ursprünglichen Zweck
(Friedhofserweiterung) nicht mehr benötigt wird und auch eine andere Verwendung des
Grundstücks im Rahmen des Zonenzwecks (ZöBA) nicht zur Diskussion steht.
Die Vorinstanz bejahte im angefochtenen Entscheid das Vorliegen objektiv
begründeter, wesentlich veränderter Verhältnisse, welche eine Anpassung der
Zonenzuteilung des Grundstücks nahelegen. Sie hielt fest, im Falle des Verbleibs des
Grundstücks in der ZöBA resultierte eine faktische Unbebaubarkeit, was angesichts
der Grösse des Grundstücks an zentraler Lage als unzumutbarer Nachteil im Sinn von
Art. 33 Abs. 2 lit. b BauG zu beurteilen wäre und auch ortsplanerischen Interessen
zuwiderliefe. Die im revidierten Zonenplan vorgesehene Umzonung entspreche der im
Richtplan formulierten Zielsetzung, aber auch der bestehenden Zonierung der im
Norden und Westen angrenzenden Gebiete sowie der südlich der S.-strasse gelegenen
Überbauung. Mit Ausnahme der südwestlich angrenzenden, sehr kleinflächigen
zweigeschossigen Zone liege nördlich und westlich des Grundstücks Nr. 000 eine
Wohn-Gewerbezone WG 3 bzw. WG 4 vor. Südlich gegenüber dem Grundstück
erstrecke sich entlang der S.-strasse eine viergeschossige Wohn-Gewerbezone,
welche ihrerseits an eine Gewerbe-Industriezone GI C sowie an eine Wohnzone W 3
grenze. Die Ausscheidung eines isolierten Streifens Wohnzone auf dem Grundstück
Nr. 000, wie sie der Beschwerdeführer als Variante vorschlage, mache mit Blick auf die
umgebende Zoneneinteilung keinen Sinn. Zudem komme eine Zuweisung zur reinen
Wohnzone entlang der S.-strasse bereits aus lärmtechnischen Gründen nicht in Frage.
Soweit der Beschwerdeführer bei einer künftigen gewerblichen Nutzung die Störung
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des Friedhofs und der Totenruhe befürchte, sei fraglich, ob diesbezüglich eine Norm
vorliege, deren Einhaltung gerügt und geprüft werden könnte (vgl. BGE 137 II 30 E.
2.2.3). Art. 5 der Vollzugsverordnung zum Gesetz über die Friedhöfe und Bestattungen
(sGS 458.11), welcher die Unzulässigkeit von lärmverursachenden Betrieben oder
Sport- und Spielplätzen in unmittelbarer Nähe zu Friedhöfen festgehalten habe, sei mit
Nachtrag vom 24. September 2013 aufgehoben worden. Insgesamt sei die Zuteilung
des Grundstücks Nr. 000 zu einer Wohn-Gewerbezone sachlich gerechtfertigt und
zweckmässig. Ein allfälliges privates Interesse des Beschwerdeführers, südlich seiner
Liegenschaft der besseren Besonnung oder der Aussicht wegen lediglich
zweigeschossige Bauten dulden zu müssen, sei von vornherein unerheblich. Die Frage
der Geschosszahl sei ohne Einfluss auf die Wahrung der Würde des Friedhofs und der
Totenruhe (act. G 2 S. 15-17). Die Vorinstanz verwies auf eine Beurteilung des AREG
vom 18. Januar 2013. Dieses hatte unter anderem ausgeführt, die Ausscheidung einer
Wohn-Gewerbezone sei auch im Kontext zur Umgebung zweckmässig, soweit kein
Bedarf mehr bestehe für den öffentlichen Nutzen. In der ZöBA würden sodann nur
rudimentäre Regelbauvorschriften gelten, womit eine deutlich intensivere Nutzung und
grössere Bauvolumen möglich wären als in der vorgesehenen Wohn-Gewerbezone WG
3. Die Lage weise für die Wohnnutzung als auch für kleinere Gewerbebetriebe eine sehr
gute Standortqualität auf. Es bestehe zudem ein öffentliches Interesse, zentral
gelegene und gut erschlossene Landreserven haushälterisch zu nutzen. Eine
wesentliche Beeinträchtigung oder ein zu schützendes Interesse des
Beschwerdeführers an einer Verweigerung der Umzonung sei nicht erkennbar (act. G
9/18).
3.3. Der Beschwerdeführer lässt einwenden, im vorinstanzlichen Entscheid sei auf
die einzelnen Rügen und den Inhalt des Richtplans nicht eingegangen worden. So sei
unter anderem das öffentliche Interesse am Schutz des Friedhofs und der Totenruhe
überhaupt nicht berücksichtigt worden. Diesbezüglich lägen eine
Ermessensunterschreitung und eine Verletzung von Art. 9 Abs. 1 RPG vor. Auch nach
der Aufhebung von Art. 5 der Vollzugsverordnung zum Gesetz über die Friedhöfe und
Bestattungen bestünden Normen, deren Einhaltung zu prüfen sei. Eine undifferenzierte
Einzonung des Grundstücks Nr. 000 in die Zone WG 3 mit einem Grenzabstand von 5
m und einer Firsthöhe von 14.5 m in unmittelbarer Nachbarschaft zum Friedhof lasse
sich mit Art. 2 Abs. 2 der erwähnten Vollzugsverordnung nicht vereinbaren. Das
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öffentliche Interesse an einer haushälterischen Nutzung des Gebietes und dessen
Einzonung werde im Grundsatz nicht bestritten. Dieses öffentliche Interesse sei jedoch
abzuwägen gegen das öffentliche Interesse an der Rücksichtnahme auf das
benachbarte Friedhofsareal. Diese Interessenabwägung sei im angefochtenen
Entscheid nicht vorgenommen bzw. an das Baubewilligungsverfahren delegiert
worden. Letzteres sei nicht zulässig und widerspreche insbesondere dem Objektblatt S
3.2.3 des Richtplans. Im Weiteren würden sich die Anliegen des kommunalen
Richtplans nach erfolgter Umzonung nicht gegen den Willen des Grundeigentümers
durchsetzen lassen. Die undifferenzierte Einzonung des Grundstücks Nr. 000 in die WG
3 hätte zur Folge, dass auf diesem Grundstück auch in unmittelbarer Nähe des
Friedhofs und der Aufbahrungshalle nach den Regelbauvorschriften gebaut werden
könnte. Die angefochtene Einzonung erweise sich als rechtswidrig, da sie einerseits
dem Richtplan widerspreche und anderseits die Vorinstanz ihr Ermessen unterschritten
habe, weil sie die vom Richtplan verbindlich vorgegebenen öffentlichen Interessen
nicht in ihre Interessenabwägung einbezogen habe. Die Voraussetzungen für eine
Abweichung vom Richtplan seien nicht erfüllt (act. G 5 S. 7 ff.).
3.4.
3.4.1. Vorab ist festzuhalten, dass die Vorinstanz ihren Standpunkt im angefochtenen
Entscheid einlässlich begründete (vgl. insbesondere act. G 2 S. 15-17); die
Überlegungen, auf welche sich der Entscheid stützt, sind klar ersichtlich. Von daher
erscheint die Rüge des Beschwerdeführers, dass im vorinstanzlichen Entscheid auf die
einzelnen Vorbringen und auf den Inhalt des Richtplans nicht eingegangen worden sei
(act. G 5 S. 5 f.), nicht ohne Weiteres nachvollziehbar. In materieller Hinsicht geht es
vorliegend entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers (act. G 5 S. 7) nicht um
eine Neuzuweisung von Land zur Bauzone im Sinn von Art. 15 Abs. 4 (lit. e) RPG,
sondern um eine Umzonung innerhalb der Bauzone (vgl. vorstehende E. 2.2). Mit Bezug
auf die Frage, ob die unmittelbare Nachbarschaft des Friedhofs mit der vorgesehenen
Geschosszahl (WG 3) vereinbar ist, ist zum einen von Bedeutung, dass unmittelbar an
der Grenze zum Friedhof bereits heute mehrgeschossige Wohnbauten stehen, unter
anderem das dreistöckige Haus auf Grundstück Nr. 006 nördlich der Urnenwandanlage
sowie - in leicht erhöhter Lage in westlicher bzw. nordwestlicher Richtung - weitere
Wohnbauten (vgl. Bilder in act. G 9/30 S. 3 rechts). Vor diesem Hintergrund führt die
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Erstellung von dreigeschossigen Bauten auf Grundstück Nr. 000 entlang der
Westgrenze des Friedhofs insofern nicht zu einer qualitativ veränderten Situation, als
daraus keine erhebliche zusätzliche Störung der Nutzung des Friedhofs und der
Totenruhe resultiert. Ein Grund für die Anordnung einer Nutzungsbeschränkung im Sinn
von Art. 28octies BauG ist von daher nicht ersichtlich. Der Hinweis des
Beschwerdeführers (act. G 5 S. 7) auf Art. 2 Abs. 2 der Vollzugsverordnung zum Gesetz
über die Friedhöfe und Bestattungen („Bei der Anlage von neuen sowie der Erweiterung
bestehender Friedhöfe ist ein angemessener Abstand von Wohn- und Industriebauten
einzuhalten“) hilft im vorliegenden Zusammenhang nicht weiter, weil die in diesen
Bestimmungen angeführten Sachverhalte nicht zur Diskussion stehen. Mit der
Vorinstanz (act. G 2 S. 17) ist jedoch festzuhalten, dass der Werkhof des Friedhofs und
die Zufahrt, welche mit einer Breite von 7 m der Ostgrenze des Grundstücks Nr. 000
entlangführt (vgl. Bilder in act. G 9/30 S. 3 und 5) und durch eine Personaldienstbarkeit
gesichert werden soll, einen räumlichen Abstand zwischen Friedhof und einer künftigen
Überbauung des Grundstücks Nr. 000 gewährleisten. Unter diesen Voraussetzungen
bleibt auch die Anforderung von Art. 2 Abs. 4 der Vollzugsverordnung zum Gesetz über
die Friedhöfe und Bestattungen (angemessene und würdige Gestaltung des Friedhofs)
unbeeinträchtigt realisierbar.
3.4.2. Gestützt auf die Vorgaben im Richtplan wird eine künftige Bebauung des
Grundstücks Nr. 000 einen entsprechend gestalteten Übergang im Sinn einer
„Pufferzone“ zum Friedhof einhalten und auch das Kulturobjekt und die beiden Bäume
auf dem Grundstück in die Gestaltung einbeziehen müssen. Dementsprechend kommt
- entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers - eine undifferenzierte Überbauung
nach der Regelbauweise nicht in Betracht. Ebenso wenig steht eine Abweichung vom
Richtplan (vgl. act. G 5 S. 10) zur Diskussion. Der Beschwerdeführer weist zwar
grundsätzlich zu Recht darauf hin, dass den Richtplanvorgaben im Rahmen eines
konkreten Baubewilligungsverfahrens nicht zureichend Rechnung getragen werden
kann, da der Richtplan lediglich behördenverbindlich, nicht jedoch
grundeigentümerverbindlich sei (act. G 5 S. 8). Die Umsetzung der Richtplanvorgaben
hat grundsätzlich im Rahmennutzungsplan zu erfolgen. Anderseits lassen sich die im
Richtplan detailliert umschriebenen Planungsziele auch mit differenzierten
Grundnutzungszonen nicht sicherstellen. Die Gemeinde verletzte daher ihren
Ermessensspielraum nicht, wenn sie angesichts der kleinräumigen Verhältnisse auf
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eine Differenzierung der Grundnutzungszonen verzichtete. Hingegen muss sich der
Grundeigentümer planerische Massnahmen, welche mit Hinweis auf
behördenverbindliche Richtplan-Bestimmungen getroffen wurden, gefallen lassen. In
diesem Zusammenhang weist die Vorinstanz zutreffend darauf hin, dass ein
Überbauungsplan nach Art. 22 f. BauG von Seiten der Beschwerdebeteiligten auch
ohne Zustimmung des Grundeigentümers erlassen und allenfalls mit einer
Planungszone sichergestellt werden kann (act. G 2 S. 18 unten; G 7 S. 2). Eine
öffentlich-rechtliche Vereinbarung mit dem Grundeigentümer im Rahmen der
Einzonung (act. G 5 S. 8 unten) ist hierfür somit nicht erforderlich. Wenn die Vorinstanz
festhält, dass die im Richtplan vorausgesetzte Nutzungsabstufung nicht eine
Unterteilung des Grundstücks Nr. 000 in Zonen unterschiedlicher Geschossigkeit
bedingt, sondern sich auf die Art der Nutzung bezieht und dementsprechend die
Richtplanvorgabe (gewerbliche Nutzung entlang der S.-strasse und Wohnnutzung im
hinteren, nördlichen Bereich; vgl. vorstehende E. 3.1) im Rahmen eines konkreten
Bauvorhabens bzw. der Ausarbeitung eines Überbauungsplans zu erfüllen ist, so
erweist sich dies als nachvollziehbar und begründet. Eine fehlerhafte
Ermessensausübung ist insofern nicht dargetan, als die Umzonung des Grundstücks
Nr. 000 in die Zone WG 3 der im Richtplan bestätigten Erforderlichkeit einer
Nutzungsänderung (Objektblatt S. 1.2.2; vgl. vorstehende E. 3.1) entspricht und die
weiteren Richtplanvorgaben (Einbindung Kulturobjekt, angemessen gestalteter
Übergang zum Friedhofsareal, Berücksichtigung der umgebenden baulichen Körnung)
sich erst im Rahmen eines konkreten Bauprojekts bzw. Sondernutzungsplans
realisieren lassen.
4. Im Sinn der vorstehenden Erwägungen ist die Beschwerde abzuweisen,
soweit darauf einzutreten ist. Dem Verfahrensausgang entsprechend gehen die
amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens zulasten des Beschwerdeführers (Art. 95
Abs. 1 VRP). Angemessen erscheint eine Entscheidgebühr von Fr. 3'500.-- (Art. 7
Ziff. 222 der Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Sie wird mit dem in gleicher
Höhe geleisteten Kostenvorschuss verrechnet.
Der Beschwerdeführer hat bei diesem Verfahrensausgang keinen Anspruch auf
ausseramtliche Entschädigung (Art. 98bis VRP).
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Die Vorinstanz und die Beschwerdebeteiligte haben nach der ständigen Praxis des
Verwaltungsgerichts ebenfalls keinen solchen Anspruch (Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 825
ff.); sie stellten auch keinen entsprechenden Antrag.