Decision ID: 7d693bbe-0a89-523d-9600-911c27109977
Year: 2006
Language: it
Court: TI_TCA
Chamber: TI_TCA_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: public_law

ritenuto,
in fatto
A. La comunione ereditaria, composta da _ è proprietaria del mapp. 1385 di _, di 1'550 mq. Il terreno è ubicato a nord del nucleo di _, in località _. Il piano regolatore approvato dal Consiglio di Stato nel 1982 attribuiva il fondo alla zona forestale.
B. Nella seduta del 10 aprile 2000 il consiglio comunale di _ ha adottato la revisione del piano regolatore. In quella sede, il fondo summenzionato, unitamente al contermine mapp. 147, sono stati assegnati alla zona edificabile (ZE), dove sono concessi l'edificazione di costruzione a più appartamenti e l'inserimento di contenuti commerciali e artigianali che non provochino immissioni moleste o nocive nell'esistente (art. 24 NAPR). In questa zona è permesso unicamente l'edificazione a scopo di residenza primaria (art. 30 NAPR).
C. Con risoluzione 5 marzo 2002 (n. 1015) il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore del PI 1. Il Governo ha tuttavia negato l'approvazione di alcune proposte pianificatorie, modificato il piano regolatore su alcuni oggetti e sospeso infine su altri la propria decisione. Per quanto qui interessa, il Governo ha sospeso l'approvazione in merito all'ampliamento della zona edificabile nella frazione di _, esprimendo l'intenzione di non approvarlo. Ha quindi assegnato ai proprietari ed al municipio un termine entro il quale presentare le proprie osservazioni.
D. Con osservazioni 30 aprile 2002 i qui ricorrenti si sono opposti alle intenzioni espresse dal Consiglio di Stato ed hanno postulato l'attribuzione della loro proprietà alla stessa zona edificabile nella quale sono inserite le particelle adiacenti, subordinatamente ad una zona che permetta la costruzione di case unifamiliari.
E. Con risoluzione 17 dicembre 2002 (n. 6121) il Consiglio di Stato non ha approvato la zona residenziale di _ in corrispondenza dei mapp. 147 e 1385. I due fondi sono stati attribuiti d'ufficio alla zona agricola. L'Esecutivo cantonale ha ritenuto che non sussistevano validi motivi per attribuire le particelle in oggetto alla zona edificabile, già sufficientemente dimensionata. L'ampliamento si poneva, inoltre, in contrasto con il preciso limite di zona dato dal nucleo del villaggio.
F. Con ricorso 3 febbraio 2003 _ sono insorti innanzi a questo Tribunale contro la predetta decisione, postulando l'inserimento del mapp. 1385
“nella stessa zona edificabile delle particelle adiacenti.”
Essi hanno sostenuto che la loro proprietà presenta i requisiti necessari all'edificabilità, in quanto il comparto è largamente edificato ed il fondo urbanizzato, e che la mancata assegnazione alla zona fabbricabile sarebbe lesiva del principio di uguaglianza.
G. La divisione della pianificazione territoriale ha postulato la reiezione dell'impugnativa, mentre il municipio ne chiede l'accoglimento.
H. Il 28 settembre 2005 si sono tenuti l'udienza ed il sopralluogo in contraddittorio, durante il quale sono state scattate alcune fotografie dei luoghi, acquisite in seguito agli atti. Gli insorgenti hanno confermato le loro allegazioni e domande. L'istruttoria è stata dichiarata chiusa e le parti hanno rinunciato alla presentazione di conclusioni scritte.
Considerato,

in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo, nel quale è stato integrato il Tribunale della pianificazione del territorio con effetto al 14 luglio 2006 (BU 2006, pag. 215 segg.) è data, il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione dei ricorrenti certa (art. 38 cpv. 4 lett. c LALPT). I ricorsi sono dunque ricevibili in ordine.
2.
In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di stato (art. 37 cpv 1 LALPT), che decide i ricorsi – e approva il piano – con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà, in particolare, che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere cognitivo del Tribunale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-1997 n. 23); fanno eccezione – per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT – i casi in cui è impugnata una modifica del piano regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
3. I piani di utilizzazione – nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani regolatori (art. 24 segg. LALPT) – disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT).
Le zone edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei all'edificazione che sono già stati edificati in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente necessari ed urbanizzati entro 15 anni (lett. b). Di massima un terreno che adempie queste esigenze va attribuito alla zona edificabili a meno che, dopo una ponderazione globale degli interessi che la legislazione sulla pianificazione del territorio tende a salvaguardare (cfr. in particolare art. 1 e 3 LPT), debba venir incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della zona edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3). I criteri posti dall'art. 15 LPT per l'assegnazione di un terreno alla zona edificabile non hanno pertanto un valore assoluto, ma una portata relativa. Essi rappresentano piuttosto dei principi generali della pianificazione del territorio, dei punti di riferimento, che – ancorché soddisfatti – non conducono necessariamente all'attribuzione del terreno interessato alla zona fabbricabile (cfr. la giurisprudenza appena citata; inoltre Flückiger, Commentario LPT, ad art. 15 n. da 25 a 29; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 314).
Giusta l'art. 16 cpv. 1 LPT (testo modificato il 20 marzo 1998, in vigore dal 1. settembre 2000), le zone agricole servono a garantire a lungo termine la base dell'approvvigionamento alimentare, a salvaguardare il paesaggio e lo spazio per lo svago o ad assicurare la compensazione ecologica; esse devono essere tenute, per quanto possibile, libere da costruzioni, in sintonia con le loro differenti funzioni, e comprendere: a) i terreni idonei alla coltivazione agricola o all'orticoltura produttiva necessari all'adempimento dei vari compiti dell'agricoltura; b) i terreni che, nell'interesse generale, devono essere coltivati dall'agricoltura (cfr. nello stesso senso l'art. 68 cpv. 1 LALPT, testo modificato il 25 febbraio 2003, in vigore dal 1. giugno 2003). Per quanto possibile devono essere delimitate ampie superfici contigue (art. 16 cpv. 2 LPT).
4. 4.1. Il mapp. 1385 si trova a nord del nucleo di _. Il fondo, di forma rettangolare, si presenta come una fascia prativa (circa 30 x 60 m), delimitata dalla strada cantonale a monte (est) e a valle (ovest). La particella è posta su un pendio che presenta a monte una ragguardevole pendenza, che si attenua nella sua parte più bassa, sulla quale insiste un'autorimessa. La particella confina a sud con fondi edificati attribuiti alla zona del nucleo e nord con il mapp. 147, pure esso assegnato alla zona agricola, sul quale sorge una casa d'abitazione. Oltre tale particella si estende il bosco, come pure oltre la strada che delimita il mappale verso est. A valle della strada posta ad ovest si trovano diverse particelle edificate (mapp. 1361, 1557, 1555, 1318), che sono state attribuite alla zona agricola.
4.2. Con terreni edificati in larga misura ai sensi dell'art. 15 lett. a LPT si intende essenzialmente il territorio costruito in maniera compatta, oltre eventualmente singole particelle non inedificate al suo interno, direttamente confinanti con la zona edificabile, in genere già edificate e di superficie relativamente ridotta (RDAT I-2001 n. 49 consid.
3b; Flückiger, op. cit., ad art. 15 n. 60; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 319).
In concreto, questo requisito non è adempiuto. In effetti, il fondo dei ricorrenti, situato ai margini del nucleo di _, fa parte di un ampio comparto verde, parzialmente di natura boschiva. Il sopralluogo ha permesso di appurare la netta predominanza di spazi verdi. Gli edifici sparpagliati nelle vicinanze non permettono di considerare il settore in esame alla stregua di un territorio ampiamente edificato nel senso restrittivo inteso dalla giurisprudenza. Inoltre, le particelle su cui sorgono le costruzioni esistenti (mapp. 147, 1361, 1557, 1555 e 1318) non sono state assegnate alla zona edificabile e nemmeno i ricorrenti lo hanno chiesto. L'inserimento del fondo degli insorgenti nella zona edificabile, già molto diffusa, accentuerebbe l'estensione a macchia d'olio della stessa e si porrebbe quindi in netto contrasto con gli obiettivi di base della pianificazione del territorio. Il fatto, infine, che il fondo sia urbanizzato non è decisivo e non attribuisce un diritto alla sua assegnazione alla zona edificabile (DTF 122 II 326 consid. 6 con i riferimenti).
4.3. L'attribuzione del mapp. 1385 alla zona edificabile non risponde inoltre ad una prevedibile necessità di terreni fabbricabili urbanizzati entro 15 anni (art. 15 lett. b LPT). In effetti, com'è stato rilevato dal Consiglio di Stato (risoluzione di approvazione del piano regolatore 5 marzo 2002, n. 1015, cifra 4.2.2, pag. 13) sulla base dei dati forniti dal comune (cfr. rapporto di pianficazione tabella 21, pag. 39), il nuovo piano regolatore permette di accogliere, entro il 2015, 1886 unità insediative (UI), suddivise in 1132 abitanti (60%), 566 posti turistici (30%) e 188 posti lavoro (10%). Ritenuto che la popolazione residente ammontava alla data di approvazione del piano regolatore da parte del Consiglio di Stato, a circa 500 unità, si può concludere che il dimensionamento della zona edificabile destinata alla residenza e alle attività lavorative è più che sufficiente per far fronte alle aspettative di crescita del comune, permettendo di triplicare le unità insediative.
4.4. Poiché il settore in discussione non può essere attribuito alla zona edificabile già per assenza dei requisiti di cui all'art. 15 LPT, merita tutela la decisione del Consiglio di Stato di assegnarlo – di conseguenza – alla zona agricola, intesa nel suo senso più ampio, espressamente sancito ora all'art. 16 LPT, nella versione in vigore dal 1. settembre 2000. Alla zona agricola deve essere riconosciuto un ruolo multifunzionale, poiché persegue non solo scopi di politica agraria e fondiaria ma anche obiettivi in ordine agli insediamenti, quale eccellente strumento di prevenzione dell'edificazione sparsa, alla protezione dell'ambiente ed a quella del paesaggio (Messaggio del Consiglio federale concernente la revisione parziale della LPT del 22 maggio 1996, pubbl. in FF 1996, III, pag. 457 segg., pag. 471, con rinvii). Non appare quindi necessario approfondire se il settore interessato si presti o meno, ed eventualmente in quale misura alla lavorazione agricola. Va ad ogni modo rilevato che secondo i dati forniti dal comune il mapp. 1385 presenta un valore di reddito agricolo (cfr. rapporto di pianificazione, tabella 16, pag. 37), per cui la sua attribuzione alla zona edificabile avrebbe oltretutto comportato l'obbligo, per il comune, di procedere ad una compensazione in applicazione degli art. 7 segg. Ltagr.
4.5. Nell'ambito di una ponderazione globale degli interessi (cfr. consid. 3), va anzitutto rilevato l'interesse generale ad impedire la formazione di zone edificabili troppo vaste (RDAT I-2000 n. 49 consid. 3c). In concreto, un ampliamento della zona residenziale del comune, già generosamente dimensionata, non appare giustificato. Ritenuto inoltre che le zone edificabili di _ sono sottosfruttate (cfr. risoluzione di approvazione del piano regolare 5 marzo 2002, cfr. 4.2.2. pag. 13; rapporto di pianificazione cifra 3.4.6, pag. 18), è corretto aumentare la pressione sulle stesse, in vista di un loro razionale impiego (cfr. pure in tale senso rapporto di pianificazione, cifra 4.5, pag. 39), anziché ampliarle, con l'effetto di protrarre tale pratica, in contrasto con un uso razionale e parsimonioso del suolo. A maggior ragione se si tiene conto che, attraverso la revisione del piano regolatore, l'indice di sfruttamento delle zone fabbricabili è stato aumentato da 0.3 a 0.4-0.5 (rapporto di pianificazione, tabella n. 7, pag. 16; tabella 12, pag. 32). Va poi ricordata la necessità di preservare la funzione paesaggistica svolta dalla località in oggetto. Come ha giustamente rilevato il Consiglio di Stato, la zona agricola in parola costituisce una fascia di stacco rispetto al preciso limite di zona dato dal nucleo (cfr. ris. impugnata, cifra 3.2.3, pag. 9). Va, da ultimo, sottolineata, l'imprescindibile esigenza, troppo spesso trascurata, di mantenere sufficienti spazi liberi per le future generazioni.
Sulla scorta di questa ponderazione, un'attribuzione del mappale in esame alla zona fabbricabile deve essere esclusa.
5.
I ricorrenti lamentano infine una discriminazione in relazione al trattamento riservato ai fondi ubicati nelle immediate vicinanze.
5.1. Il principio dell'uguaglianza giuridica ancorato all'art. 8 Cost. esige che la legge e le decisioni d'esecuzione trattino in modo uguale situazioni uguali e in modo diverso situazioni diverse. Nell'ambito di provvedimenti pianificatori esso ha una portata necessariamente limitata. Nella delimitazione delle zone è necessario, talora, prescindere da situazioni esistenti. Non è quindi insostenibile trattare differentemente dal profilo pianificatorio ed edilizio anche terreni analoghi per conformità e posizione. L'invocato principio si identifica in sostanza con il divieto dell'arbitrio: per non essere arbitrario, il provvedimento deve fondarsi su criteri pianificatori oggettivi e ragionevoli (RDAT I-2001 n. 49 consid. 5a).
5.2. Nel caso in esame la mancata assegnazione del fondo dei ricorrenti alla zona fabbricabile appare conforme ai principi che reggono la pianificazione del territorio e merita pertanto tutela. Inoltre, in concreto, le particelle a sud della proprietà degli insorgenti erano già assegnate alla zona edificabile (NV) e sono state frattanto in parte edificate in virtù di questo statuto; la nuova pianificazione ha quindi semplicemente confermato il loro azzonamento. Diversa appare invece la situazione per il fondo dei ricorrenti, inedificato, per il quale l'assegnazione alla zona edificabile avrebbe implicato un'estensione del perimetro di quest'ultima.
6. La risoluzione impugnata è quindi immune da violazioni del diritto. L'esclusione dalla zona edificabile della proprietà dei ricorrenti appare anzi in completa armonia con l'ordinamento pianificatorio sancito a livello federale. Il ricorso deve essere, in conclusione, respinto.
7. La tassa di giustizia e le spese sono poste a carico degli insorgenti (art. 28 PAmm).