Decision ID: c10aa975-50a8-536f-8c30-015aff6383ca
Year: 2016
Language: it
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Fatti:
A.
Mediante decisione del 24 settembre 2002, il Consiglio federale ha
rilasciato alla C._ (di seguito, la ...) la concessione di tipo B
(kursaal) n. 516-013, valida per vent'anni, di sito e di gestione di una casa
da gioco nel Comune di .... La concessione consta, in breve, delle rubriche
seguenti: (1) Oggetto ed elementi di base, (2) Condizioni e oneri, (3)
Ulteriori disposizioni, (4) Emolumento, (5) Allegati, (6) Rimedi giuridici e (7)
Pubblicazione. Tra le "ulteriori disposizioni" spicca il punto 3.5, intitolato
"Agevolazioni fiscali per interessi pubblici o scopi di pubblica utilità", che
concerne la riduzione dell'aliquota della tassa sulle case da gioco in
funzione del pagamento da parte della C._ di contributi per scopi di
pubblica utilità (di seguito, i contributi). Sulla natura e sul contenuto della
concessione si dirà più in dettaglio, per quanto necessario a chiarificare
l'oggetto del litigio, nel prosieguo.
B.
L'ottenimento della concessione è stato preceduto da trattative che la
C._ ha condotto con A._ (di seguito, ...) e con la B._
(di seguito, ...). Le trattative con A._ sono sfociate nella
"Convenzione A._ e C._" del 19 settembre 2000 (di seguito,
la Convenzione I), detta anche "Convenzione di collaborazione",
completata e modificata dall'Aggiunta del 2 aprile 2001. Le trattative con la
B._ si sono concluse con la sottoscrizione della "Convenzione di
collaborazione" del 22 maggio 2002 (di seguito, la Convenzione II),
corredata di un "Regolamento per la destinazione dei contributi versati
dalla C._ alla B._" della stessa data (di seguito, il
Regolamento), ai quali ha fatto seguito l'"Accordo di modifica" del 15 luglio
2011 (di seguito, l'Accordo).
C.
C.a La Convenzione I esprime l'impegno di A._ a sostenere la
C._ nella sua richiesta al Consiglio federale, per il tramite della
Commissione federale delle case da gioco (di seguito, l’autorità inferiore),
di una concessione per una sala da gioco di tipo A, subordinatamente di
tipo B (art. 1: accordo di base). In essa sono in particolare fissati i contributi
che la C._ deve versare ad A._, ossia un milione di franchi
svizzeri all'anno maggiorati di un importo del 2% del prodotto netto dei
giochi, e ciò indipendentemente dal tipo di concessione (art. 5: contributi).
La risoluzione delle controversie sull'interpretazione e l'esecuzione della
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convenzione è demandata ad un tribunale arbitrale composto da tre giudici
(art. 9: clausola arbitrale).
C.b L'Aggiunta del 2 aprile 2001 prevede in particolare che i contributi
versati dalla C._ ad A._ devono essere destinati
irrevocabilmente al finanziamento dei compiti propri dell'attività comunale
che sono lo sport, il tempo libero, la cultura, l'istruzione, l'ambiente, l'attività
a scopo sociale e la promozione economica (art. 5 cpv. 4). Essa consta
pure di una clausola chiamata comunemente dalle parti "clausola di
salvaguardia", secondo cui la C._ "può ridurre temporaneamente il
contributo ad A._ sulla base di questa convenzione, previo accordo
scritto della Commissione federale delle case da gioco, sentita la posizione
di A._. Questa riduzione potrà essere invocata ad esempio qualora
la società dovesse far fronte a urgenti e improrogabili investimenti o a una
situazione finanziaria difficile, tale da pregiudicarne la sua redditività" (art.
5 cpv. 6).
C.c La Convenzione II formula l'impegno della B._ ad appoggiare
la C._ nei suoi sforzi per ottenere una concessione per una sala da
gioco (parte I: oggetto). Essa prevede in particolare il versamento alla
B._, da parte della C._, di un contributo di quattro milioni di
franchi svizzeri durante il primo anno d'attività, e di cinque milioni per gli
anni seguenti (parte II, punto 1: contributo annuo). Questo obbligo è
temperato da una clausola, chiamata abitualmente dalle parti "clausola di
salvaguardia", secondo la quale "se si evidenzia che il rispetto della
condizione [relativa alla] redditività della casa da gioco non è più
assicurato, la C._, sentita la posizione della B._, può ridurre
temporaneamente il contributo dovuto sulla base di questa convenzione.
Tuttavia, essa richiede in precedenza il parere della [Commissione federale
delle case da gioco]. Qualora la C._ intendesse far valere questa
riduzione del contributo dovrà fornire all’autorità inferiore e alla B._
tutti i dati economici e contabili, compresi i giustificativi dei costi" (parte II,
punto 1: contributo annuo). Una clausola arbitrale, dello stesso tenore di
quella della Convenzione I, regola la risoluzione di eventuali controversie
tra le parti (parte VIII).
C.d Il Regolamento del 22 maggio 2002 dettaglia l'uso, da parte della
B._, dei contributi versati dalla C._, i quali sono destinati
principalmente al sostegno della cultura, del turismo, dello sport,
dell'animazione e a progetti di interesse pubblico generale nel ... e ... (art.
2: destinazione dei contributi e dei sussidi).
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C.e L'Accordo del 15 luglio 2011 prevede il passaggio da un sistema di
contributo fisso ad un sistema di contributo variabile a favore della
B._, calcolato in funzione della cifra d'affari della C._ e della
possibilità di beneficiare di agevolazioni fiscali secondo il punto 3.5 della
concessione, il contributo annuale non potendo comunque essere inferiore
a un milione di franchi.
D.
Il 19 aprile 2006, mediante modifica dei suoi statuti pubblicata nel Registro
di commercio svizzero il ..., la C._ ha cambiato la sua ragione
sociale, diventando la “...” (di seguito, la C._ o la controparte).
E.
Il 18 novembre 2013, facendo seguito ad un loro precedente incontro, la
C._ ha scritto all’autorità inferiore di prevedere di realizzare un utile,
per il 2014, non costitutivo di un rendimento adeguato del capitale investito,
per cui ha proposto, alla luce della difficile situazione economica e delle
sue gravi conseguenze sulla già decrescente redditività della C._ a
da gioco, di cambiare il metodo di calcolo delle agevolazioni fiscali oppure
di adattare la fissazione dell’aliquota in generale.
Il 9 dicembre 2013, l’autorità inferiore ha risposto alla C._
prendendo atto della diminuzione dell’utile lordo dei giochi durante gli ultimi
due anni d’esercizio, dovuta, secondo la sua analisi, ad una concorrenza
più forte dall’Italia ed agli effetti del franco forte. In questo contesto l’autorità
inferiore ha constatato, in particolare, che i contributi costituivano un
importante carico (“erhebliche Belastung”) per il bilancio della C._,
rilevando che il pagamento di detti contributi dipendeva unicamente dalla
volontà e dalla capacità finanziaria della C._ a da gioco (“Wir
möchten jedoch darauf hinweisen, dass die Zahlungen im öffentlichen
Interesse einzig vom Willen und der finanziellen Kapazität der betreffenden
Spielbank abhängen”). Per questa ragione l’autorità inferiore ha suggerito
alla C._ di informare, in riferimento alla clausola di salvaguardia
delle Convenzioni I e II, A._ e la B._, beneficiari dei
contributi, sullo stato della propria situazione economica (“Daher regen wir
an, dass Sie, gestützt auf die Schutzklausel in den Konventionen, die Sie
einerseits an die Gemeinde ... und andererseits an die B._ binden,
die Begünstigten Ihrer Zuwendungen über Ihre wirtschaftliche Situation zu
informieren”).
F.
Il 28 agosto 2014, dopo averli resi attenti alla propria situazione economica,
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la C._ ha comunicato ad A._ e alla B._, con avviso
all’autorità inferiore, di sospendere per il 2014, in applicazione delle
"clausole di salvaguardia", il pagamento dei contributi in ragione del fatto
che l'andamento dei suoi affari non le permetteva più di garantire
un'adeguata redditività.
Il 19 settembre 2004, la B._ ha fatto parte all’autorità inferiore di
contestare la tempestività e la validità dell'invocazione della clausola di
salvaguardia, chiedendo un'audizione personale.
Il 22 settembre 2014, l’autorità inferiore ha confermato, con scritto alla
C._ e copie ad A._ e alla B._, che avrebbe formulato
il suo “parere” sull'attivazione delle clausole di salvaguardia, come
convenuto dalle parti, una volta in possesso dei conti definitivi del 2014.
Il 29 settembre 2014, la B._ ha diffidato la C._ a pagare la
somma di fr. 1'920'000.–, equivalenti ai contributi da gennaio ad agosto
2014, entro un termine improrogabile di dieci giorni, sottolineando che, nel
caso contrario, avrebbe proceduto "in via esecutiva a dare avvio alla
procedura d'arbitrato".
Il 1° ottobre 2014, A._ ha comunicato all’autorità inferiore di opporsi
all'intenzione della C._ di applicare la clausola di salvaguardia, la
Convenzione I non prevedendo la sospensione del pagamento dei
contributi, ma unicamente, se del caso, la loro riduzione.
G.
Il 6 novembre 2014, un primo incontro tra l’autorità inferiore, A._ e
la B._ ha avuto luogo a Berna. Dal processo verbale della seduta
risulta, in particolare, che l’autorità inferiore aveva chiesto alle parti, già
durante la procedura per il rilascio della concessione, di prevedere nelle
loro convenzioni il principio di una clausola di salvaguardia, senza tuttavia
dettare loro il testo della stessa, e ciò per evitare che, in caso di difficoltà
finanziarie, la C._ non si ritrovasse nelle cifre rosse a causa
dell'obbligo di versare i contributi. Dal processo verbale si evince inoltre
che l’autorità inferiore aveva rilevato che se le parti non avessero trovato
un accordo sulla questione del pagamento dei contributi per il 2014,
avrebbero potuto rivolgersi alla giustizia civile. Da notare che in una nota
interna per preparare il detto incontro, redatta il 7 ottobre 2014, l’autorità
inferiore si era riproposta di affermare alle parti che le loro convenzioni
sottostavano al diritto privato e che l'autorità di vigilanza non poteva che
limitarsi a valutare la redditività della C._ durante il 2014.
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Il 23 dicembre 2014, la C._ ha comunicato ad A._ e alla
B._ di disdire le rispettive convenzioni per il 31 dicembre 2015. In
reazione a ciò, diversi comuni beneficiari dei contributi hanno scritto alla
C._ per esprimere la loro preoccupazione riguardo all'impossibilità
di garantire il finanziamento di diversi progetti già in corso.
Il 16 gennaio 2015, la C._ ha fatto parte ad A._ e alla
B._ di invocare le clausole di salvaguardia anche per il 2015, e ciò
in seguito alla decisione della Banca nazionale svizzera di rinunciare a
sostenere il corso dell'euro nei confronti del franco. Il 13 febbraio 2015, la
C._ ha confermato all’autorità inferiore le sue intenzioni.
H.
Il 24 marzo 2015, A._ ha informato l’autorità inferiore di avere fatto
notificare due precetti esecutivi alla C._, contro i quali quest’ultima
ha formato opposizione, per crediti di fr. 471'842.– e 1'000'000.– relativi al
saldo dei contributi 2013, rispettivamente all'importo annuale dei contributi
2014. Nello stesso scritto A._ ha inoltre sottolineato, in particolare,
che la clausola di salvaguardia era stata imposta dall’autorità inferiore, ciò
che aveva portato all'elaborazione dell’Aggiunta del 2 aprile 2001 (cfr.
consid. C.b), e che ogni agire dell’autorità inferiore in applicazione di detta
clausola rappresentava una decisione amministrativa formale soggetta a
ricorso. Il 2 aprile 2015, la B._ ha comunicato all’autorità inferiore
che i contributi potevano essere unicamente ridotti, ma non sospesi, e che
la riduzione non poteva scendere sotto la soglia di fr. 1'000'000.–,
informandola pure di avere fatto notificare alla C._ un precetto
esecutivo per un credito complessivo di fr. 2'880'000.–.
Il 13 aprile 2015, l’autorità inferiore ha svolto una seduta, il cui protocollo,
tra le altre cose, riporta che la clausola di salvaguardia sarebbe stata
adottata, secondo A._, su indicazione della stessa autorità inferiore,
ma che in proposito mancava qualsiasi decisione scritta, con la
precisazione che l'idea di introdurre una tale clausola era comprensibile se
si considera che una redditività sufficiente della casa da gioco è una
condizione per ottenere e mantenere la concessione.
I.
Il 26 maggio 2015, un secondo incontro tra l’autorità inferiore, A._
e la B._ ha avuto luogo a Berna. Dalla nota interna della seduta
traspare che l’autorità inferiore, malgrado l’assenza nei propri archivi di
documenti che confermassero il ruolo, attribuitole da A._ e dalla
B._, nella concezione della clausola di salvaguardia, non ha negato
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di avere potuto effettivamente suggerire l'inserimento di una tale clausola
per permettere alla C._ di premunirsi contro possibili difficoltà
finanziarie. Nella stessa nota è pure riferito che l’autorità inferiore ha
espresso l'opinione che il litigio tra la C._, A._ e la
B._ sarebbe una questione di diritto privato e che le convenzioni tra
le parti la riguarderebbero solo in caso di violazioni della legge o di
disposizioni della concessione, senza escludere per il momento che
potesse comunque assumere un ruolo di moderatrice.
Il 19 giugno 2015, il Consiglio federale ha risposto all'interpellanza
depositata da un consigliere nazionale ticinese sulla situazione creatasi
intorno alla C._. Il Consiglio federale ha affermato, in sostanza, che
l’autorità inferiore, che esplica una funzione di sorveglianza sulle case da
gioco e non di consulenza, non aveva consigliato alla C._ di
sospendere i contributi, e che l'applicazione delle convenzioni tra le parti,
in particolare per quanto attiene al pagamento di quest’ultimi, sottostava al
diritto privato, esulando perciò dalle competenze dell’autorità inferiore.
J.
Il 24 giugno 2015, l’autorità inferiore ha svolto una seduta durante la quale,
secondo il protocollo, un suo membro, già coinvolto ai tempi della
procedura di concessione, ha confermato che l’autorità inferiore aveva
richiesto che la clausola di salvaguardia fosse introdotta nella Convenzione
I allo scopo di garantire il funzionamento sicuro e trasparente della casa da
gioco, in particolare rispetto alle esigenze relative alla redditività e al
capitale proprio. L’autorità inferiore ha inseguito espresso che, data la
natura di diritto privato delle convenzioni tra le parti, il loro litigio non la
riguardava, che la procedura era regolata dalle dette convenzioni per il
tramite di una clausola arbitrale e che il presidente dell’autorità inferiore, in
questa sua qualità, non poteva assumere la funzione di mediatore del litigio
("Man müsse zwischen Bier und Schnaps unterscheiden"). L’autorità
inferiore ha quindi disposto, all'unanimità dei presenti, che non doveva e
non poteva dirimere il litigio mediante alcuna decisione ("Die Mitglieder
sind sich einig [einstimmig], dass die Kommission in dieser Streitsache
nicht entscheiden muss oder darf. Es wird ein Brief an die Gemeinde und
die B._ geschrieben, in welchem diese Überlegungen festgehalten
werden").
K.
K.a Tramite due scritti del 7 luglio 2015, intitolati "Contributi di pubblica
utilità e clausola di salvaguardia; ruolo dell’autorità inferiore" (di seguito, lo
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scritto 1), indirizzati rispettivamente ad A._ e alla B._, con
copia alla C._, l’autorità inferiore ha comunicato alle parti, da un
lato, che le Convenzioni I e II, con i loro rispettivi completamenti, erano di
diritto privato, e che la soluzione di problemi o il chiarimento di questioni ad
esse relative esulavano quindi dalle sue competenze; dall'altro lato, essa
ha sottolineato di non potere svolgere alcun ruolo di conciliazione in caso
di divergenze tra le parti, viste le clausole arbitrali, dal contenuto
inequivocabile, contemplate da entrambe le convenzioni; da ultimo, essa
ha constatato che il proprio presidente non poteva agire come mediatore
tra le parti per incompatibilità con la sua funzione in seno alla stessa
autorità.
K.b Sempre il 7 luglio 2015, l’autorità inferiore ha pure indirizzato uno
scritto, intitolato "Jahresabschluss 2014 C._" (di seguito, lo scritto
2), alla C._, con copie ad A._ e alla B._, nel quale
ha constatato che i conti della casa da gioco relativi al 2014, debitamente
verificati, presentavano una perdita di fr. 840'000.–, sollecitando per questo
motivo la C._ a prendere le misure adeguate a garantire una
sufficiente redditività sull'arco dell'intera durata della concessione (“Wir
fordern Sie daher auf, die geeigneten Massnahmen zu ergreifen, um in
Zukunft diese Konzessionsvoraussetzung [i.e. die genügende Rentabilität
während der gesamten Konzessionsdauer] wieder zu erfüllen”).
Il 18 agosto 2015, la C._ ha risposto all’autorità inferiore che
l'attivazione, per il 2014 e il 2015, delle clausole di salvaguardia delle
convenzioni concluse con A._ e la B._, rientrava nel quadro
delle misure volte a limitare le spese della casa da gioco in vista di ritrovare
una redditività conforme alle esigenze della concessione.
L.
L.a Il 7 settembre 2015, A._ ha inoltrato un ricorso al Tribunale
amministrativo federale (TAF) contro gli scritti 1 e 2 (procedura
B-5465/2015). Esso chiede l’accoglimento del ricorso (punto 1 del petito),
l'annullamento degli scritti 1 e 2 in quanto decisioni (punti 2 e 4 del petito),
nonché l'accertamento, da un lato, della competenza dell’autorità inferiore
"a pronunciarsi sulla clausola di cui all'art. 5 cpv. 6 dell'Aggiunta [...]" (punto
3 del petito), e, dall'altro lato, del fatto che "non ricorrono i presupposti per
qualsivoglia riduzione del contributo ad A._ sulla base della
Convenzione di collaborazione [...]" (punto 5 del petito), le spese e la tassa
di giustizia dovendo essere poste a carico, in solido, dell’autorità inferiore
e della C._ (punto 6 del petito; ricorso, pag. 2). In sostanza,
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A._ considera che lo scritto 1 sarebbe un "atto amministrativo
unilaterale impugnabile", ossia una decisione mediante la quale l’autorità
inferiore si è dichiarata incompetente a dirimere il litigio tra le parti, e che
esso riposerebbe su un accertamento dei fatti e un'applicazione del diritto
errati, oltre ad essere viziato da palese inadeguatezza (ricorso, pag. 4).
A._ contesta specialmente che la clausola di salvaguardia rispecchi
un mero rapporto di diritto privato, e ciò essenzialmente per il fatto che la
sua inserzione nella Convenzione I sarebbe stata richiesta dall’autorità
inferiore nel contesto della valutazione della domanda di concessione
(ricorso, pagg. 8 e 9). A questo proposito, A._ rimprovera all’autorità
inferiore di non riconoscere questo fatto (ricorso, pagg. 9 e 10). Rispetto
alla clausola arbitrale, A._ pretende che essa sia irrilevante nella
fattispecie, in particolare alla luce della "natura pubblicistica" della clausola
di salvaguardia risultante dal fatto che quest'ultima può essere invocata
solamente con l'accordo scritto dell’autorità inferiore (ricorso, pag. 11). In
relazione allo scritto 2, A._ afferma in breve che si tratterebbe di
una decisione d'accertamento errata, non motivata e inadeguata, con la
precisazione che l'invito formulato alla C._ dall’autorità inferiore ad
agire per ritrovare una redditività sufficiente, non può essere inteso come
un motivo per invocare l'applicazione della clausola di salvaguardia
(ricorso, pagg. 15 a 18).
L.b Con un ricorso dell’8 settembre 2015 (procedura B-5527/2015), pure
rivolto contro gli scritti 1 e 2, la B._ ha adito questo Tribunale,
formulando un petito sostanzialmente dello stesso tenore, mutatis
mutandis, di quello del A._. Anche la motivazione del ricorso
rispecchia essenzialmente quella esposta da A._, per cui, allo
scopo di evitare inutili doppioni, la medesima non sarà qui dettagliata, ma,
se necessario, sarà ripresa nei considerandi in diritto. Inoltre, la B._
solleva espressamente la questione della protezione della buona fede in
relazione alle aspettative che l’autorità inferiore avrebbe in lei suscitato,
con il suo comportamento, riguardo alla sua competenza in caso di
problemi concernenti l’applicazione della clausola di salvaguardia (ricorso,
§§ 2.12 e 5).
M.
M.a Il 9 e il 14 settembre 2015, mediante due decisioni incidentali, questo
Tribunale ha invitato rispettivamente A._ e la B._ (di seguito,
i ricorrenti oppure, se considerati individualmente, A._ o la
B._) a versare, l’uno e l’altra, un anticipo, equivalente alle presunte
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spese della loro rispettiva procedura giudiziaria, di fr. 3'000.–, ciò che è
avvenuto puntualmente.
M.b Il 22 e il 24 settembre 2015, questo Tribunale ha quindi trasmesso i
ricorsi all’autorità inferiore e alla controparte, invitandole ad esprimersi in
proposito, specialmente sulle questioni relative alla competenza
dell’autorità inferiore a dirimere il litigio e all'esistenza o meno di atti
validamente impugnabili.
N.
N.a Il 15 ottobre 2015, la risposta della controparte al ricorso della
B._ è giunta a questo Tribunale. In essa la controparte esprime in
particolare l’opinione che, nonostante l’esistenza della Convenzione II, la
B._ non ha “acquisito qualsivoglia diritto di impugnare decisioni
[relative a] rapporti che non la riguardano fra la Commissione [federale
delle case da gioco] e le sue concessionarie” (risposta, pag. 6). Per il resto,
le argomentazioni e le conclusioni della controparte sono pressoché
identiche, mutatis mutandis, a quelle formulate nella sua risposta al ricorso
del A._, e riassunte nel considerando che segue.
N.b Il 19 ottobre 2015, la risposta della controparte al ricorso di A._
è pervenuta a questo Tribunale. Secondo la stessa, lo scritto 1 sarebbe,
sul piano formale, una decisione incidentale “atipica”, quindi impugnabile
separatamente tramite ricorso, ma, sul piano materiale, essa sarebbe,
nella misura in cui nega la competenza dell’autorità inferiore a dirimere il
litigio tra A._ e la controparte, corretta e da confermare (risposta,
pag. 3). Quanto alla clausola di salvaguardia, la controparte sostiene che
essa “non serve alcun compito di diritto pubblico, tant’è che per legge le
case da gioco vengono costituite come società anonime e, ottenendo la
concessione federale, si assumono piena responsabilità di gestire le loro
imprese in modo da ricavare un rendimento adeguato dal capitale investito.
Esse agiscono e reagiscono come società anonime (società di diritto
privato), adeguandosi alla realtà economica e adottando le dovute misure
per una corretta gestione dei costi. Nessuno di questi interventi assume
carattere pubblico” (risposta, pagg. 4 e 5). A proposito della clausola
arbitrale, la controparte rileva che “non vi è nessun indizio che possa
portare a ritenere che l’interpretazione e/o l’esecuzione di alcuni punti
dell’accordo [incorporato nella Convenzione I] non soggiaccia alla clausola
menzionata” (risposta, pag. 6). In questo contesto, pur ammettendo il suo
obbligo contrattuale di chiedere il parere dell’autorità inferiore
sull’applicazione della clausola di salvaguardia, più precisamente sul
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principio se si giustifichi una riduzione o cancellazione dei contributi, la
controparte pretende che ciò non riguardi il rapporto verticale tra la casa
da gioco e l’autorità di vigilanza (risposta, pag. 6). Per finire, la controparte
considera che lo scritto 2 sarebbe una semplice comunicazione da parte
dell’autorità inferiore, sotto forma di un avvertimento relativo alla necessità
di avere una redditività sufficiente, e non una decisione, visto che esso non
regola un rapporto giuridico in maniera univoca, vincolante e coercibile;
peraltro, la controparte rileva che lo scritto 2 si limita a prendere atto della
perdita contabile stabilita dal revisore, precisando, in riferimento alla
dottrina, che semplici fatti, così come questioni giuridiche astratte, non
possono essere oggetto di decisioni d’accertamento (risposta, pag. 7).
Pertanto, la controparte chiede che il ricorso sia dichiarato inammissibile
o, a titolo subordinato, che sia respinto.
O.
O.a Il 5 novembre 2015, l’autorità inferiore ha preso posizione sul ricorso
di A._. Essa chiede innanzitutto di congiungere le due procedure
ricorsuali, per il motivo che l'oggetto litigioso sarebbe in entrambi i casi
praticamente identico. Fatta questa premessa e dopo avere riassunto il
contenuto dei due incontri avuti con i ricorrenti, l’autorità inferiore afferma
che se quest'ultimi le avessero chiesto di emanare una decisione formale,
“avrebbe sicuramente accolto tale richiesta” (presa di posizione, cifra 2.5).
Essa sostiene che lo scritto 1 non regolerebbe rapporti giuridici di diritto
pubblico o privato, ma che si limiterebbe ad esprimere un'opinione non
vincolante per A._, per cui esso non sarebbe impugnabile e il
ricorso andrebbe dichiarato, su questo punto, inammissibile (presa di
posizione, cifra 2.8). Quanto alla clausola di salvaguardia, l’autorità
inferiore pretende che essa sarebbe estranea alla legislazione sulle case
da gioco, la quale regola i rapporti tra quest'ultime e la Confederazione, ma
non i rapporti tra l’autorità inferiore e i destinatari dei contributi (presa di
posizione, cifra 3.3). Rilevando di non avere imposto il tenore della
clausola, l’autorità inferiore non nega di averne suggerito l'introduzione
nella Convenzione I, e ciò nell'intento di "evitare che la casa da gioco
dovesse versare contributi a prescindere dalla sua situazione finanziaria,
poiché nel caso estremo tale obbligo potrebbe portare alla revoca o alla
limitazione della concessione. Non era pertanto affatto intenzione
dell'autorità di vigilanza essere coinvolta nel processo relativo
all'attivazione della clausola di salvaguardia. Tale coinvolgimento non è
fondamentalmente necessario e non esiste alcuna base legale al riguardo
nel diritto pubblico" (presa di posizione, cifra 3.5, pag. 11). Precisando di
non avere firmato la Convenzione I e di non essere quindi da lei vincolata,
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l’autorità inferiore ammette che la stessa è menzionata al punto 3.5 della
concessione, per cui A._ "poteva e può effettivamente presumere
in buona fede che l’autorità inferiore assuma il ruolo attribuitole nella
[Convenzione I]" (presa di posizione cifra 3.6). Riguardo alla richiesta di
accertare la sua competenza a pronunciarsi sulla clausola di salvaguardia,
l’autorità inferiore sottolinea che, poiché "ha trattato e, se necessario,
tratterà le domande delle case da gioco di pronunciarsi sulla clausola di
salvaguardia (in passato e in futuro), non sussiste alcun interesse
all'accertamento" (presa di posizione, cifra 3.7). L’autorità inferiore
pretende di avere assunto il ruolo assegnatole dalla Convenzione I,
mediante la notifica, alla controparte, dello scritto 2, nel quale, "con l'invito
ad adottare le misure necessarie, ha infatti giudicato positivamente
l'attivazione della clausola di salvaguardia, pur non dicendolo
espressamente" (presa di posizione, cifra 4.7). A proposito dello scritto 2,
l’autorità inferiore rileva che "non soddisfa in ogni [sic] punto i requisiti
formali di una decisione" e che "non è un provvedimento autonomo, bensì
piuttosto un ammonimento a rispettare gli obblighi esistenti" (presa di
posizione, cifra 4.9), concludendo che esso, contrariamente a quanto
richiesto da A._, non può quindi essere annullato. Rispetto alla
riduzione dei contributi, l’autorità inferiore rileva che "manca una base
legale che [le] permetta di verificare questioni legate all'attivazione della
clausola di salvaguardia", questioni materiali che perterrebbero al diritto
civile e quindi alla competenza dei tribunali civili o arbitrali (presa di
posizione, punto 5.3). L’autorità inferiore esorta in conclusione questo
Tribunale a non entrare nel merito della richiesta di accertare l’esistenza
dei presupposti per ridurre i contributi oppure, se il suo silenzio in proposito
dovesse essere assimilato ad una decisione, a respingere il ricorso. A titolo
di paragone, e per corroborare la sua argomentazione, l’autorità inferiore
ha prodotto le convenzioni utilizzate dalle altre due case da gioco che
hanno richiesto al Consiglio federale di potere beneficiare di agevolazioni
fiscali legate al pagamento di contributi.
O.b Sempre il 5 novembre 2015, l’autorità inferiore ha preso posizione
anche sul ricorso della B._, esponendo più o meno le stesse
considerazioni e formulando pressoché le stesse conclusioni, mutatis
mutandis, di quelle contenute nella risposta al ricorso di A._.
P.
Il 10 novembre 2015, questo Tribunale ha trasmesso ad A._ e alla
controparte un esemplare della risposta dell’autorità inferiore al ricorso di
A._, nonché alla B._ e alla controparte un esemplare della
risposta dell’autorità inferiore al ricorso della B._, invitando i
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Pagina 14
ricorrenti a completare le loro rispettive impugnative unicamente, per il
momento, in relazione ai punti 1 a 4 dei petiti, e ciò entro l’11 dicembre
2015. Nella stessa occasione questo Tribunale ha chiesto ai ricorrenti e
alla controparte, tra le altre cose, di esprimersi sulla domanda dell’autorità
inferiore di congiungere le due procedure di ricorso. Hanno fatto seguito
due proroghe del termine per completare i ricorsi, la prima fino
all’11 gennaio, e la seconda fino al 20 gennaio 2016.
Q.
Q.a Il 10 dicembre 2015, A._ ha comunicato a questo Tribunale il
proprio parere sulla questione della congiunzione delle due procedure di
ricorso, affermando in sostanza di non vedere motivi oggettivi per agire in
questo modo, con la precisazione che se questo Tribunale dovesse
decidere altrimenti, la presente procedura dovrebbe essere comunque
trattata “in modo indipendente e correttamente per quello che è”, senza
provocare “inconvenienti o limitazioni dei legittimi diritti ed interessi [di
A._]”.
Q.b L’11 dicembre 2015, la B._ ha scritto a questo Tribunale di
opporsi alla richiesta dell’autorità inferiore di congiungere le due procedure
di ricorso, considerato che il loro oggetto non sarebbe affatto identico, dato
che “oltre a riguardare parti diverse, anche le convenzioni in essere tra la
casa da gioco e le due ricorrenti sono differenti. Inoltre, a distinguere le due
fattispecie è pure il contesto e il substrato fattuale che ha condotto alla
stipulazione delle convenzioni. A quanto testé indicato va inoltre aggiunto
che anche il testo delle controverse clausole di salvaguardia previste nelle
due convenzioni presenta una genesi e una formulazione diverse”.
Cionondimeno, essa rileva di rimettersi in ogni caso al giudizio di questo
Tribunale.
R.
R.a Il 19 gennaio 2016, A._ ha inviato a questo Tribunale le
“osservazioni integrative” al proprio ricorso, nelle quali afferma che
l’autorità inferiore ha riconosciuto “che la clausola è stata da lei richiesta e
che tale richiesta era da ricondurre a esigenze attinenti alla sua attività di
vigilanza” (osservazioni integrative, pag. 8). Riferendosi a quanto esposto
dall’autorità inferiore nella risposta al suo ricorso, A._ sottolinea
particolarmente la finalità di diritto pubblico della clausola di salvaguardia
per fondare la competenza dell’autorità inferiore ad applicare la stessa
mediante una decisione che “deve quantificare la riduzione [del contributo]
B-5465/2015
Pagina 15
e precisarne l’estensione temporale (che per ovvie ragioni non potrà che
essere annuale e non retroattiva)” (osservazioni integrative, pag. 12).
A._ richiede in aggiunta che l’autorità inferiore esibisca diversi
documenti connessi con lo svolgimento della vicenda.
R.b Il 20 gennaio 2016, la B._ ha trasmesso a questo Tribunale un
“atto di complemento” mediante il quale conferma fondamentalmente le
considerazioni e le conclusioni del proprio ricorso, precisando qua e là
alcuni aspetti fattuali della vicenda. Essa sollecita inoltre la produzione di
diversi documenti concernenti i rapporti tra l’autorità inferiore e la
controparte.
S.
Il 26 e 27 gennaio 2016, questo Tribunale ha invitato l’autorità inferiore e la
controparte a presentare le loro rispettive osservazioni conclusive ai
complementi ricorsuali entro il 26 febbraio 2016, riservando per più tardi il
trattamento delle domande di edizioni di documenti formulate dai ricorrenti,
e della domanda di congiunzione delle procedure presentata dall’autorità
inferiore. Su richiesta della controparte, il termine menzionato è stato in
definitiva prorogato, in relazione ad entrambe le procedure di ricorso, fino
al 14 marzo 2016.
T.
T.a Il 24 febbraio 2016, l’autorità inferiore ha inoltrato a questo Tribunale le
sue “osservazioni finali” al ricorso di A._, mediante le quali ha
confermato i ragionamenti e le conclusioni che aveva già esposto nella sua
presa di posizione del 5 novembre 2015. L’autorità inferiore ha ribadito di
“essersi adoperata affinché si prevedesse una riserva all’obbligo della casa
da gioco di versare contributi agli organi di distribuzione (destinatari dei
contributi). Tuttavia, oggi non è più possibile ricostruire in quale forma lo
abbia fatto [...]. Viste le formule diverse delle clausole di salvaguardia è
tuttavia certo che l’autorità inferiore non ne ha stabilito il tenore”
(osservazioni finali, pag. 2). L’autorità inferiore ha inoltre riaffermato il
carattere di diritto privato della Convenzione I, precisando che “se
disciplina i diritti e gli obblighi delle case da gioco, le sue [dell’autorità
inferiore] disposizioni sono emanate in forma di decisione e quindi hanno
senza dubbio carattere di diritto pubblico. Se, rifiutandosi di approvare la
modifica di un contratto, l’autorità inferiore ne provoca la rettifica, la natura
giuridica del contratto stesso non cambia (poiché tale natura non è il
problema sul quale in questi casi l’autorità inferiore ha richiamato
l’attenzione)” (osservazioni finali, pag. 3). L’autorità inferiore ha per finire
B-5465/2015
Pagina 16
enfatizzato la ”ovvietà” di quanto indicato alla controparte a proposito del
rapporto esistente tra la redditività di una casa da gioco e il versamento dei
contributi, precisando di essersi limitata a formulare, nello scritto 2, un
invito a rammentarsi di questa ovvietà “senza emanare alcuna misura”
(osservazioni finali, pagg. 3 e 4).
T.b Sempre il 24 febbraio 2016, l’autorità inferiore ha inviato a questo
Tribunale le sue “osservazioni finali” al ricorso della B._,
praticamente identiche, mutatis mutandis, a quelle relative al ricorso di
A._.
U.
U.a Il 9 marzo 2016, la controparte ha tramesso a questo Tribunale le
proprie “osservazioni conclusive” al ricorso di A._, nelle quali
riespone, principalmente, il suo parere secondo cui la Convenzione I
sarebbe di natura privata, e che “essa non ingenera la competenza
[dell’autorità inferiore], che è stabilita dalla Legge, neppure qualora le parti
concordassero di sentirne il parere prima di applicare una della clausole”
(osservazioni conclusive, pag. 2), come ciò sarebbe pure corroborato dalla
clausola arbitrale inserita nella convenzione. Di conseguenza, essa
conclude all’inammissibilità del ricorso o, subordinatamente, al suo rigetto.
U.b Il 10 marzo 2016, la controparte ha inoltrato a questo Tribunale le
proprie “osservazioni conclusive” al ricorso della B._, nelle quali
riprende fondamentalmente, dopo avere peraltro insinuato che la
B._ non sarebbe altro che “una terza parte” del litigio (osservazioni
conclusive, pag. 3), le considerazioni formulate nelle sue osservazioni
conclusive del 9 marzo 2016.
V.
Con ordinanze del 16 marzo 2016, questo Tribunale ha chiuso di principio
lo scambio degli scritti sulle questioni formali in entrambe le procedure di
ricorso, prospettando, in funzione dell’esito del trattamento delle dette
questioni, l’emanazione di una decisione formale finale oppure la ripresa
dello scambio degli scritti sulle conclusioni materiali dei ricorsi.
B-5465/2015
Pagina 17

Diritto:
1.
1.1 Il Tribunale amministrativo federale è il tribunale amministrativo
generale della Confederazione e, in quanto la legge non escluda il ricorso
al Tribunale federale, giudica quale autorità di grado precedente (art. 1 cpv.
1 e 2 della legge sul Tribunale amministrativo federale del 17 giugno 2005
[LTAF, RS 173.32]). La procedura applicabile è retta dalla legge federale
sulla procedura amministrativa del 20 dicembre 1968 (PA, RS 172.021;
art. 1 cpv. 1 e 2 lett. cbis PA, art. 37 LTAF).
1.2 In virtù dell’art. 31 LTAF, questo Tribunale giudica i ricorsi contro le
decisioni ai sensi dell’art. 5 cpv. 1 PA, emanate dalle autorità menzionate
all'art. 33 LTAF, riservate le eccezioni elencate all’art. 32 LTAF. Dato che
l’autorità inferiore è un’autorità amministrativa federale (art. 1 cpv. 2 lett. d
PA), che fa parte delle autorità precisate all’art. 33 LTAF (art. 33 lett. f
LTAF), e che le sue decisioni, per definizione impugnabili (art. 44 PA), non
rientrano nell’elenco dell’art. 32 LTAF, questo Tribunale è competente a
giudicare, nel merito o dichiarandoli inammissibili, i ricorsi interposti contro
le decisioni o le pretese decisioni dell’autorità inferiore.
1.3 Un ricorso è ammissibile se ha per oggetto una decisione secondo
l’art. 5 cpv. 1 PA, inoltrato a questo Tribunale da chi ha partecipato al
procedimento dinanzi all’autorità inferiore o è stato privato della possibilità
di farlo, e che è particolarmente toccato dalla decisione, avendo quindi un
interesse degno di protezione al suo annullamento o alla sua modifica
(art. 48 cpv. 1 PA). Il ricorso deve essere depositato entro trenta giorni dalla
notifica della decisione (art. 50 cpv. 1 PA) e contenere le conclusioni, i
motivi, l'indicazione dei mezzi di prova e la firma del ricorrente o del suo
rappresentante, con allegati, se disponibili, la decisione impugnata e i
documenti indicati come mezzi di prova (art. 52 cpv. 1 PA). L’anticipo delle
presunte spese processuali deve essere saldato entro il termine impartito
(art. 63 cpv. 4 PA).
1.4 Disponendo di un pieno potere di cognizione riguardo all'applicazione
del diritto, compreso l'eccesso o l'abuso del potere di apprezzamento,
all'accertamento inesatto o incompleto dei fatti giuridicamente rilevanti, e,
di principio, all'inadeguatezza (art. 49 e 54 PA), questo Tribunale accerta
d'ufficio i fatti, con l'ausilio, dove necessario, dei mezzi di prova previsti
dalla legge, ossia documenti, informazioni delle parti, informazioni o
testimonianze di terzi, sopralluoghi e perizie (art. 12 PA: massima
B-5465/2015
Pagina 18
inquisitoria), le parti essendo comunque tenute a cooperare in diversi modi
(art. 13 cpv. 1, 49 e 52 cpv. 1 PA). Tuttavia, esso procede spontaneamente
a constatazioni fattuali complementari rispetto a quanto risulta dagli atti
solamente se ciò appare indicato. Esso ammette le prove offerte dalle parti
se paiono idonee a chiarire i fatti, apprezzandole liberamente (art. 33 cpv.
1 PA nonché art. 37 e 40 della legge federale del 4 dicembre 1947 di
procedura civile [PC, SR 273], in relazione con l'art. 19 PA). Esso è
vincolato dalle conclusioni delle parti (principio dispositivo), a meno che
siano soddisfatte le condizioni per concedere di più, di meno o un'altra cosa
rispetto a quanto richiesto (art. 62 cpv. 1 a 3 PA: massima dell'ufficialità),
ma non è vincolato in nessun caso dai motivi del ricorso (art. 62 cpv. 4 PA:
principio dell'applicazione d'ufficio del diritto o “iura novit curia”).
2.
In concreto, prima di verificare l’ammissibilità e, se del caso, esaminare il
merito delle impugnative, bisogna per cominciare evadere la domanda
dell’autorità inferiore di congiungere le due procedure di ricorso.
2.1 Secondo l'art. 24 della legge federale di procedura civile federale del
4 dicembre 1947 (PC, RS 273), applicabile in virtù dell'art. 4 PA, l’autorità
istruente può riunire in un'unica procedura, grazie al suo ampio potere
d’apprezzamento in proposito, più ricorsi contro decisioni che poggiano su
fatti strettamente connessi o identici, e in cui si pongono questioni
giuridiche simili o identiche; questa soluzione, conforme al principio
dell'economia procedurale e nell'interesse di tutte le parti, non necessita di
essere tradotta in una decisione incidentale impugnabile autonomamente
(ANDRÉ MOSER / MICHAEL BEUSCH / LORENZ KNEUBÜHLER, Prozessieren vor
dem Bundesverwaltungsgericht, Helbing Lichtenhahn Verlag, Basilea
2013, n. 3.17). Da notare che il litisconsorzio facoltativo, costituito da due
o più ricorrenti che si risolvono ad agire congiuntamente perché le decisioni
o la causa giuridica sono fondamentalmente le stesse, non solleva
problemi particolari nonostante la sua multilateralità: i tribunali possono
infatti congiungere le procedure anche quando le diverse parti hanno
rinunciato a procedure come litisconsorzio facoltativo. Ciò precisato, la
congiunzione delle procedure non è sempre ammissibile, per esempio
quando si tratta di salvaguardare segreti d'affari; in questi casi, le esigenze
di speditezza sono da ponderare con gli interessi legittimi dei partecipanti
(ALFRED KÖLZ / ISABELLE HÄNER / MARTIN BERTSCHI, Verwaltungsverfahren
und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3a ed., Schulthess Verlag,
Zurigo 2013, n. 927).
B-5465/2015
Pagina 19
2.2 In concreto, lo scritto 1 notificato ad A._ e lo scritto 1 indirizzato
alla B._ sono quasi identici; lo scritto 2 esiste in una sola versione
notificata unicamente alla controparte, con copie per conoscenza ai
ricorrenti. In entrambe le procedure l’autorità inferiore è la stessa e la
controparte è pure la stessa. Anche i fatti rilevanti alla base delle due
procedure sono pressoché identici, come risulta dai considerandi di fatto
sopraesposti e dalle precisazioni dell’autorità inferiore a supporto della sua
domanda di congiunzione. Lo stesso vale per le questioni giuridiche
sollevate dai ricorrenti, i quali si rimettono comunque, in definitiva, al parere
di questo Tribunale quanto all’opportunità o meno di congiungere le due
procedure.
2.3 Di conseguenza, tenuto conto delle considerazioni che precedono, si
giustifica, per motivi d’economia processuale, dirimere le due cause
B-5465/2015 e B-5527/2015 con un’unica sentenza.
3.
3.1 Secondo l'art. 5 cpv. 1 PA, una decisione è un provvedimento
dell'autorità nel singolo caso, fondato sul diritto pubblico federale e
concernente la costituzione, la modificazione o l’annullamento di diritti o di
obblighi (lett. a); l’accertamento dell’esistenza, dell’inesistenza o
dell’estensione di diritti o di obblighi (lett. b); il rigetto o la dichiarazione
d’inammissibilità d’istanze dirette alla costituzione, alla modificazione,
all’annullamento o all’accertamento di diritti o di obblighi (lett. c). In quanto
ordine dell’autorità, unilaterale, individuale e concreto, pronunciato in
applicazione del diritto amministrativo, una decisione è vincolante e
coercibile (DTF 137 II 409 consid. 6.1).
3.2 Non costituiscono invece decisioni ai sensi dell’art. 5 cpv. 1 PA,
difettando loro il carattere giuridico vincolante, l’espressione di un’opinione,
una semplice comunicazione, una presa di posizione, un’informazione, un
progetto di decisione o l’annuncio di una decisione da parte dell’autorità
(sentenza del Tribunale federale 1C_197/2008 del 22 agosto 2008, consid.
2.2 con i relativi riferimenti). Non essendo decisioni, questi scritti
dell’autorità non crescono in giudicato e non possono formare valido
oggetto di ricorso (sentenza TAF B-16/2006 del 10 dicembre 2007, consid.
1.3).
3.3 Per legge, le decisioni scritte, anche se notificate in forma di lettera,
devono essere designate come tali, motivate, indicare il rimedio giuridico
ordinario ammissibile, l’autorità competente e il termine per interporlo
B-5465/2015
Pagina 20
(art. 35 cpv. 1 e 2 PA). Tuttavia, ciò che permette di qualificare un
provvedimento come decisione sono le sue caratteristiche strutturali
(cfr. consid. 3.1), e non la sua denominazione o la sua conformità alle
esigenze formali poste dalla legge (PIERRE TSCHANNEN / ULRICH ZIMMERLI
/ MARKUS MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3a ed., Stämpfli Verlag,
Berna 2009, § 29 n. 3). L’inosservanza delle esigenze di forma implica
infatti solamente l’irregolarità della notificazione della decisione
(“Eröffnungsmangel”): la decisione così viziata diventa impugnabile, in rari
casi essa è addirittura nulla. I vizi formali non intaccano però il carattere
proprio di una decisione, a parte in caso di nullità, considerato che una
decisione, pure se notificata irregolarmente, rimane una decisione
(sentenza TAF A-3427/2007 del 19 giugno 2007, consid. 1.2).
4.
Nell’esaminare d’ufficio la propria competenza (art. 7 cpv. 1 PA) l’autorità
amministrativa prende una decisione d’inammissibilità se si reputa,
contrariamente a quanto pretende una parte, incompetente (art. 9 cpv. 2
PA). Si tratterebbe in sé di una decisione incidentale (art. 45 cpv. 1 PA),
senonché, mettendo un termine alla procedura, la vecchia dottrina la
qualificava di decisione incidentale “atipica”; dal canto suo, la nuova
dottrina parla senza ambagi di decisione finale, impugnabile secondo le
regole generali (art. 44 PA), in particolare nel rispetto del termine di ricorso
di trenta giorni (art. 50 cpv. 1 PA), precisato che, se l’autorità adita nega o
ritarda ingiustamente l’emanazione di una decisione impugnabile, può
essere interposto ricorso per denegata o ritardata giustizia (art. 46a PA;
CHRISTOPH AUER / MARKUS MÜLLER / BENJAMIN SCHINDLER [HRSG.],
Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, Dike
Verlag, Zurigo / San Gallo 2008, n. 7 ad art. 9 PA).
5.
5.1 In concreto, mediante lo scritto 1, l’autorità inferiore si è chiaramente
riconosciuta incompetente a dirimere qualsiasi litigio derivante dalle
Convenzioni I e II, negando di potere assumere un ruolo di conciliazione
oppure, tramite il proprio presidente, di mediazione tra le parti. Come
motivazione l’autorità inferiore ha addotto la natura a suo avviso di diritto
privato delle due convenzioni e il fatto che ognuna di esse contempli una
clausola arbitrale per la risoluzione di qualsiasi controversia in relazione
alla loro interpretazione ed esecuzione. L’autorità inferiore ha invece
omesso, scientemente, di designare lo scritto 1 in quanto decisione e di
indicare i rimedi giuridici.
B-5465/2015
Pagina 21
Ora, dato il suo contenuto, lo scritto 1 rappresenta indubbiamente una
decisione informale finale d’accertamento dell’incompetenza dell’autorità
inferiore (decisione d’inammissibilità: art. 9 cpv. 2 PA), emanata mediante
semplice lettera (art. 35 cpv. 1 PA), indipendentemente dai suoi vizi formali
appena menzionati. In proposito, l’autorità inferiore non convince quando
afferma, nelle risposte ai ricorsi (cfr. consid. O), che non avrebbe fatto altro
che esprimere un’opinione non vincolante per le parti, e ciò tanto più se si
considera la sua disponibilità ad emanare, se i ricorrenti glielo avessero
chiesto, una decisione formale, il cui contenuto non si sarebbe certamente
discostato, in modo fondamentale, da quello dello scritto 1. Da notare che
la controparte ha riconosciuto, spontaneamente, il carattere di decisione
dello scritto 1 (cfr. consid. N.b). Inoltre, benché non sia stato designato
come decisione e che non indichi i rimedi di diritto, in violazione dell’art. 35
cpv. 1 e 2 PA, lo scritto 1 è stato compreso come tale dai ricorrenti, i quali
l’hanno infatti impugnato tempestivamente, tenuto conto della sospensione
estivale dei termini di ricorso (art. 22a cpv. 1 PA), entro trenta giorni dalla
sua notificazione (art. 50 cpv. 1 PA), e che hanno in seguito versato, nel
termine loro impartito da questo Tribunale, i rispettivi anticipi di fr. 3'000.–
ciascuno, relativi alle presunte spese processuali (art. 63 cpv. 4 PA). Se è
vero che, come sostiene l’autorità inferiore, i ricorrenti avrebbero potuto
chiederle di emanare una decisione formale, l’assenza di questa tappa
intermedia non toglie nulla al carattere di decisione, in forma di lettera, dello
scritto 1 (cfr. sopra, consid. 3.3).
5.2 In conclusione, lo scritto 1 è una decisione informale validamente
impugnata dai ricorrenti, per cui occorre di principio entrare nel merito dei
ricorsi in quanto vi si riferiscono (cfr. sotto, consid. 7 e segg.).
6.
6.1 Mediante lo scritto 2, indirizzato alla sola controparte con copie per
conoscenza ai ricorrenti, l’autorità inferiore ha preso atto, in base alla
verifica del conto annuale effettuata dall’ufficio di revisione secondo gli
standard internazionali applicabili, che la controparte aveva subìto nel
2014 una perdita di fr. 840’000.–. Così facendo, l’autorità inferiore non ha
accertato né l’esistenza, né l’inesistenza, né l’estensione di diritti od
obblighi di diritto pubblico (art. 5 cpv. 1 lett. b e 25 cpv. 1 PA), ossia non ha
chiarito alcuna questione giuridica (“Rechtsfrage”), ma si è limitata a
constatare un fatto relativo alla vicenda che coinvolge le parti
(“Sachverhaltsfrage”; cfr. BERNHARD WALDMANN / PHILIPPE
WEISSENBERGER [HRSG.], Praxiskommentar zum Bundesgesetz über das
Verwaltungsverfahren, Schulthess Verlag, Zurigo, Basilea, Ginevra 2009,
B-5465/2015
Pagina 22
n. 6 ad art. 25 PA). In questo senso lo scritto 2 non costituisce dunque una
decisione informale, come ha peraltro rilevato pertinentemente la
controparte (cfr. consid. N.b). Quanto all’invito (“Aufforderung”) dell’autorità
inferiore alla controparte a prendere le misure adeguate per garantire
anche in futuro una redditività conforme alle esigenze poste dalla
concessione, esso è assimilabile ad una semplice comunicazione sotto
forma di avvertimento o “reminder”, e non ha quindi alcun carattere
giuridicamente vincolante, per cui anche sotto questo aspetto, lo scritto 2
non può essere concepito come una decisione informale. Ciò è inoltre
corroborato dal fatto che l’invito è stato espresso senza la comminatoria di
qualsivoglia sanzione nel caso in cui lo scopo prefisso, ossia un bilancio in
attivo, non fosse stato raggiunto.
6.2 Visto quanto procede, è superfluo porsi la questione se i ricorrenti
avrebbero la qualità per impugnare lo scritto 2, ciò che contesta la
controparte (cfr. consid. N.a e U.b), nell’ipotesi in cui esso fosse una
decisione informale.
6.3 In conclusione, considerato che lo scritto 2 non è una decisione ai sensi
dell’art. 5 cpv. 1 PA, nemmeno nell’accezione informale del termine, i ricorsi
interposti contro di esso sono inammissibili.
7.
Si tratta ora di verificare se l’autorità inferiore abbia negato a giusta ragione
o ingiustificatamente, mediante lo scritto 1, la propria competenza a
“pronunciarsi” sulla clausola di salvaguardia. Nell’affermativa, i ricorsi
dovranno essere respinti; nella negativa, la causa dovrà essere rinviata, in
ossequio al principio dell’esaurimento delle vie legali (“Wahrung des
Instanzeszuges”) e all’obbligo di trasmissione della causa all’autorità
competente (art. 8 cpv. 1 PA), all’autorità inferiore affinché emetta una
decisione nel merito (cfr., per maggiori dettagli, la sentenza TAF
A-2771/2015 del 27 ottobre 2015, consid. 7.1).
8.
8.1 Per memoria, nel corso della procedura amministrativa i ricorrenti si
sono rivolti all’autorità inferiore affinché dirima il litigio che li oppone alla
controparte, senza tuttavia indirizzarle una chiara istanza in questo senso
(cfr. consid. F). L’autorità inferiore si è per contro dichiarata in definitiva,
mediante lo scritto 1, incompetente a decidere in ragione, a suo modo di
vedere, del carattere privato del litigio, precisando che, su richiesta dei
ricorrenti, i quali non si sono però manifestati in questo senso, avrebbe di
B-5465/2015
Pagina 23
sicuro emanato una decisione formale d’incompetenza (cfr. consid. J e
O.a).
8.2 Davanti a questo Tribunale i ricorrenti pretendono che l’autorità
inferiore abbia la competenza di accertare che, per i periodi fiscali 2014 e
2015, le clausole di salvaguardia non sono applicabili, e di condannare così
la controparte a pagare i contributi senza riduzioni. L’autorità inferiore nega
invece che la competenza di tassare e prelevare la tassa sul prodotto lordo
dei giochi implichi il potere di pronunciarsi sul pagamento dei contributi,
facoltà spettante, a suo avviso, se del caso, al tribunale arbitrale previsto
dalle Convenzioni I e II.
8.3 In questo contesto i ricorsi hanno lo stesso oggetto, ossia lo scritto 1
(oggetto di impugnazione). Quanto all’oggetto del litigio, circoscritto dai
petiti (conclusioni) dei due ricorsi, esso si traduce nelle richieste di
“accertare” sia la competenza dell’autorità inferiore a “pronunciarsi” sulle
clausole di salvaguardia, sia l’assenza dei “presupposti” per ridurre i
contributi. Senonché, secondo la giurisprudenza, l’oggetto del litigio,
definito dalle conclusioni ricorsuali, può essere identico o meno
comprensivo dell’oggetto di impugnazione delimitato dal dispositivo della
decisione, ma non può essere più esteso dello stesso (cfr., a titolo
illustrativo, DTF 136 V 362 consid. 3.4.2 e 3.4.3 nonché 131 V 164 consid.
2.1; sentenze TAF B-5796/2014 del 26 marzo 2016, consid. 1.3.1, e
B-3939/2007 del 12 marzo 2008, consid. 2). Ora, considerato il contenuto
dello scritto 1 e il fatto che la questione dell’applicazione delle clausole di
salvaguardia alla fattispecie si porrebbe, se del caso, come conseguenza
della competenza dell’autorità inferiore a pronunciarsi nel merito della
controversia sulla riduzione dei contributi, e tenuto conto delle ordinanze
emanate da questo Tribunale il 22 e 24 settembre 2015 (cfr. consid. M.b),
appare chiaro che la questione relativa ai “presupposti” per ridurre i
contributi non può essere oggetto del presente litigio, il quale si limita così
alla questione della competenza dell’autorità inferiore.
8.4 Questo implica peraltro che, nella misura in cui i ricorrenti chiedono a
questo Tribunale di “pronunciarsi” sull’assenza dei “presupposti” per ridurre
i contributi, i ricorsi sono inammissibili.
9.
Secondo l’art. 106 della Costituzione federale del 18 aprile 1999 (Cost., RS
101), la Confederazione emana prescrizioni sui giochi in denaro e, al
riguardo, tiene conto degli interessi dei Cantoni (al. 1). Per aprire e gestire
una casa da gioco occorre una concessione della Confederazione. Nel
B-5465/2015
Pagina 24
rilasciare la concessione la Confederazione tiene conto delle condizioni
regionali. Essa riscuote dalle case da gioco una tassa commisurata ai loro
introiti; questa non può eccedere l'80% del prodotto lordo dei giochi. La
tassa è destinata all'assicurazione per la vecchiaia, i superstiti e l'invalidità
(al. 2).
È necessario precisare che il senso del termine di “concessione”, nel
campo del gioco d’azzardo, corrisponde piuttosto a quello di
“autorizzazione” o “licenza” (in tedesco, “Bewilligung”; in francese,
“autorisation”), che non a quello di concessione in senso stretto, dato che
la Confederazione non trasmette alle case da gioco, per il tramite della
concessione, un diritto di cui disporrebbe in virtù di un monopolio (sul gioco
d’azzardo), come è invece il caso, per esempio, della concessione
d’infrastruttura a favore delle ferrovie oppure di una concessione per la
captazione di acqua sotterranea ad uso agricolo o irriguo. La concessione
ai sensi dell’art. 106 Cost. è quindi un’autorizzazione di natura politico-
economica, attribuita in modo discrezionale, il cui ottenimento non
costituisce un diritto (“Rechtsanspruch”), come evidenzia bene il fatto che
le decisioni in materia di rilascio di una concessione per case da gioco non
solo non sono impugnabili davanti a questo Tribunale (art. 32 cpv. 1 lett. h
LTAF), ma che non lo sono in generale (art. 16 cpv. 1 LCG; cfr., in
particolare, sentenza del Tribunale federale 2C_ 386/2014 del 18 gennaio
2016 consid. 3.2, e Die Schweizerische Bundesverfassung – St. Galler
Kommentar, Dike Verlag, Zurigo / San Gallo 2014, nn. 9 e 10 ad art. 106
Cost.).
10.
La casa da gioco è un'impresa che offre a titolo professionale il gioco
d'azzardo (art. 7 LCG). Esistono due categorie di case da gioco: i gran
casinò (concessione A) e i kursaal (concessione B), quest’ultimi potendo
offrire al massimo tre giochi da tavolo nonché apparecchi automatici per i
giochi d'azzardo con un minor potenziale di vincita e di perdita (art. 8 LCG).
La Commissione federale delle case da gioco, nominata dal Consiglio
federale, sorveglia le case da gioco e vigila sul rispetto delle prescrizioni
legali (art. 46 e 48 LCG).
11.
11.1 Per l'istituzione della casa da gioco in un determinato luogo occorre
una concessione di sito; per la sua gestione, occorre una concessione di
gestione (art. 10 cpv. 1 e 2 LCG). Si rilascia una concessione
esclusivamente a (a) persone giuridiche di diritto pubblico, (b) società
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anonime secondo il diritto svizzero, il cui capitale azionario è suddiviso in
azioni nominative e i cui membri del consiglio d'amministrazione sono
domiciliati in Svizzera, e (c) società cooperative secondo il diritto svizzero,
i cui membri del consiglio d'amministrazione sono domiciliati in Svizzera
(art. 11 LCG). La concessione può essere rilasciata se (a) il richiedente, i
soci in affari più importanti e i loro aventi diritto economici, nonché i
possessori di quote e i loro aventi diritto economici che dispongono di
mezzi finanziari propri sufficienti, godono di una buona reputazione e
offrono tutte le garanzie per un'attività irreprensibile, e (b) il richiedente e i
possessori di quote, come pure, su richiesta della Commissione federale
delle case da gioco, i soci in affari più importanti, hanno dimostrato la
provenienza lecita dei mezzi finanziari a disposizione.
La concessione determina le condizioni e gli oneri (art. 12 cpv. 1 e 2 LCG).
La concessione di sito può essere rilasciata soltanto se (a) il Cantone e il
Comune d'ubicazione si esprimono a favore, e (b) il richiedente prova in un
rapporto l'interesse economico che la casa da gioco riveste per la regione
(art. 13 cpv. 1 LCG). La concessione di gestione può essere rilasciata
soltanto se il richiedente (a) mediante gli statuti, l'organizzazione, le
relazioni contrattuali con il concessionario di sito, nonché mediante le altre
relazioni contrattuali e i regolamenti dei giochi garantisce l'indipendenza
della gestione verso l'esterno e la sorveglianza dell'esercizio dei giochi, (b)
presenta una concezione di sicurezza e una concezione sociale, (c)
presenta un piano contabile circa la redditività, dal quale emerge in
maniera attendibile che la casa da gioco è in grado di sopravvivere
economicamente, e (d) espone le misure atte a creare le condizioni per la
tassazione corretta della casa da gioco (art. 13 cpv. 2 LCG). La concezione
di sicurezza deve contemplare le misure che la casa da gioco intende
adottare per garantire lo svolgimento sicuro dei giochi, nonché per
prevenire la criminalità e il riciclaggio di denaro (art. 14 cpv. 1 e 2 LCG).
11.2 L’atto di concessione, il cui modello è reperibile sul sito ufficiale della
Commissione federale delle case da gioco
(www.esbk.admin.ch/esbk/it/home/spielbanken/konzessionen.html), da
ultimo consultato il 17 maggio 2016, si presenta come segue:
1. Oggetto ed elementi di base della concessione
1.1. Diritti e obblighi
1.2. Comunicazione delle modifiche
1.3. Obblighi d’informazione
2. Condizioni e oneri
2.1. Acquisizioni di partecipazioni
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2.2. Norme riguardanti il capitale proprio
2.3. Soci in affari importanti / partner per il trasferimento di “know-how”
2.4. Organi e collaboratori
2.5. Fornitori di servizi e di apparecchiature
2.6. Outsourcing
2.7. Inizio dell’esercizio
3. Ulteriori disposizioni
3.1. Termine per l’inizio dell’esercizio
3.2. Revoca, limitazione, sospensione
3.3. Rapporto di revisione
3.4. Concezione sociale
4. Emolumento
5. Allegati
6. Rimedi giuridici
7. Pubblicazione.
11.3 Le case da gioco sottopongono ogni anno i loro conti annuali a un
ufficio di revisione indipendente dal profilo economico e giuridico,
nell'ambito di una revisione ordinaria (art. 75 cpv. 1 dell’ordinanza del
24 settembre 2004 sul gioco d’azzardo e le case da gioco [OCG, RS
935.521]). L'ufficio di revisione presenta un rapporto esplicativo
all'attenzione della Commissione federale delle case da gioco, nel quale,
oltre che sulle esigenze legali del codice delle obbligazioni, deve
pronunciarsi sul rispetto delle condizioni finanziarie richieste per la
concessione, sul quadro completo di tutti i rischi e di tutte le necessarie
rettifiche di valore relative agli attivi nonché degli accantonamenti per la
loro copertura, sulla legalità, l’idoneità e la funzionalità dell’organizzazione
interna della casa da gioco, tenendo conto della sorveglianza e dei controlli
dell’attività e dei rendiconti mediante provvedimenti organizzativi aziendali
(art. 76 cpv. 1 e 4 OCG).
12.
12.1 La Confederazione preleva una tassa calcolata sul prodotto lordo dei
giochi (tassa sulle case da gioco); il prodotto lordo dei giochi corrisponde
alla differenza tra le poste giocate e le vincite versate (art. 40 cpv. 1 e 2
LCG). Il Consiglio federale fissa l'aliquota della tassa in modo che le case
da gioco gestite secondo i principi dell'economia aziendale possano
ricavare un rendimento adeguato dal capitale investito. Può fissare aliquote
diverse per le due categorie di case da gioco (gran casinò e kursaal); le
aliquote possono essere progressive. L'aliquota della tassa ammonta al
minimo al 40% e al massimo all'80%. Per i primi quattro anni di esercizio,
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il Consiglio federale può ridurre l'aliquota della tassa fino al 20%. Nel
fissare l'aliquota tiene conto delle condizioni quadro economiche delle
singole case da gioco. La riduzione deve essere fissata ogni anno,
considerate tutte le circostanze, per le singole case da gioco o per più case
da gioco insieme (art. 41 cpv. 1 a 4 LCG). Il Consiglio federale può ridurre
di un quarto al massimo l'aliquota della tassa dei kursaal (concessione B),
fissata secondo l'articolo 41, sempreché i proventi siano utilizzati in misura
preponderante per interessi pubblici della regione, segnatamente per il
promovimento di attività culturali, o per scopi di pubblica utilità. Il Consiglio
federale può ridurre di un terzo al massimo l'aliquota della tassa se la
regione di sito del kursaal dipende economicamente da un turismo
marcatamente stagionale. Nel caso in cui siano dati entrambi i motivi di
riduzione, l'aliquota della tassa può essere ridotta al massimo della metà
(art. 42 cpv. 1 a 3 LCG). Tassazione e prelievo sono di competenza della
Commissione (art. 44 cpv. 1 LCG).
12.2 Il Consiglio federale ha precisato che, per le case da gioco, l'aliquota
di base della tassa è del 40%, che essa è riscossa sui prodotti lordi dei
giochi che arrivano fino a 10 milioni di franchi, e che, per ogni ulteriore
milione di franchi del prodotto lordo dei giochi, l'aliquota della tassa
aumenta dello 0,5% fino a raggiungere l'aliquota massima dell'80% (art. 82
cpv. 1 e 2 OCG).
12.3 Secondo l’art. 85 OCG possono beneficiare delle agevolazioni fiscali,
ai sensi dell'art. 42 cpv. 1 LCG, le case da gioco con una concessione B
che, in virtù dei loro statuti, di disposizioni legali o di altre regole vincolanti,
utilizzano in misura preponderante i loro proventi per interessi pubblici della
regione o per scopi di pubblica utilità (cpv. 1). Previa consultazione del
Cantone d'ubicazione, il Consiglio federale definisce nella concessione
l'agevolazione fiscale; tiene conto degli statuti, delle disposizioni legali e
delle altre regole vincolanti in base ai quali la casa da gioco utilizza i suoi
proventi per interessi pubblici della regione o per scopi di pubblica utilità
(cpv. 2). L'agevolazione corrisponde all'importo effettivamente utilizzato.
Tuttavia corrisponde al massimo al 25% della tassa dovuta. Il Consiglio
federale stabilisce nella concessione la procedura e le modalità di calcolo
dell'agevolazione. Tiene conto in modo particolare del rapporto tra i
proventi della casa da gioco e l'importo investito in progetti d'interesse
pubblico della regione o per scopi di pubblica utilità (cpv. 3). È in particolare
considerato per interessi pubblici della regione o per scopi di pubblica utilità
il sostegno (a) della cultura in senso lato come il sostegno della creazione
artistica nonché di manifestazioni, (b) dello sport e di manifestazioni
sportive, (c) di provvedimenti nei campi sociale, della salute pubblica e
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della formazione, e (d) del turismo (cpv. 4). In occasione della tassazione
annuale definitiva, la Commissione verifica se le condizioni di concessione
dell'agevolazione fiscale permangano soddisfatte (cpv. 5).
12.4 È il punto 3.5 della concessione B rilasciata alla controparte il
24 settembre 2002, intitolato “Agevolazioni fiscali per interessi pubblici o
scopi di pubblica utilità (art. 42 cpv. 1 LCG, art. 82 OCG)”, che definisce,
nella fattispecie, le modalità della riduzione dell’aliquota della tassa sulle
case da gioco, prendendo atto dell’esistenza delle Convenzioni I e II in
questi termini:
“La concessionaria [la controparte] ha concluso le convenzioni seguenti:
- Convenzione di collaborazione del 19 gennaio 2000, con aggiunta del
2 aprile 2001, tra A._ e la C._;
- Convenzione di collaborazione, aggiornata il 22 maggio 2002, tra la
B._ e la C._.
Nell’ambito delle convenzioni sopraindicate, la concessionaria s’impegna
a corrispondere al comune di ..., rispettivamente alla B._, dei
contributi che le pari intendono destinare ad interessi pubblici della regione
o a scopi di pubblica utilità ai sensi dell’art. 42 cpv. 1 LCG e dell’art. 82
OCG”.
La riduzione dell’aliquota della tassa sulle case da gioco sarà determinata
annualmente sulla base dei criteri seguenti:
(esposizione delle modalità della riduzione annuale dell’aliquota della tassa
sulle case da gioco, in base ai criteri di legge)
Nell’ambito della tassazione annuale definitiva, l’autorità inferiore accerta
gli importi annui effettivamente utilizzati per interessi pubblici della regione
o per scopi di utilità pubblica. A tal fine, l’autorità inferiore stabilisce se le
condizioni che giustificano l’agevolazione fiscale sono soddisfatte. Si
assicura che sono rispettati in particolari i princìpi seguenti:
- (lista di princìpi, il cui carattere imperativo è messo in risalto dalle
numerose espressioni “la concessionaria è tenuta” e “la concessionaria
deve”)
- l’attribuzione effettiva degli importi è verificata e attestata annualmente
dall’ufficio di revisione della casa da gioco
- (lista di princìpi nel caso particolare delle collettività pubbliche)”.
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Pagina 29
13.
13.1 In concreto, rispetto alla problematica delle agevolazioni fiscali legate
ai contributi, il ruolo dell’autorità inferiore, in quanto autorità di sorveglianza,
consiste nel verificare se “i proventi siano utilizzati in misura preponderante
per interessi pubblici della regione, segnatamente per il promovimento di
attività culturali, o per scopi di pubblica utilità” (art. 42 cpv. 1 LGC), ossia a
verificare, in occasione della tassazione annuale definitiva, se le condizioni
di concessione dell’agevolazione fiscale permangano soddisfatte (art. 44
cpv. 1 LCG e art. 85 cpv. 5 OCG). Altrimenti detto, la competenza
dell’autorità inferiore concerne unicamente la verifica dell’utilizzo dei
proventi e non il fatto di sapere se la controparte versi effettivamente o non
versi i contributi che si è impegnata a corrispondere ai ricorrenti in base
alle Convenzioni I e II. Se questi contributi non sono versati, l’autorità
inferiore non potrà che rifiutare alla controparte le agevolazioni fiscali
richieste per non adempimento delle condizioni di legge (cfr. sentenza del
Tribunale federale 2C_346/2009 del 9 aprile 2010, consid. 4.1, 4.2 e 6).
13.2 È dunque necessario distinguere il pagamento dei contributi dovuti
dalla controparte, la cui causa o fondamento giuridico risiede nelle
Convenzioni I e II (diritto privato), e l’accertamento da parte dell’autorità
inferiore del diritto all’agevolazione fiscale, il quale si fonda esclusivamente
sulla legge (LCG e OCG: diritto pubblico). La riduzione, la sospensione o
l’annullamento dei contributi concernono l’adempimento delle Convenzioni
I e II, che sono due contratti di diritto privato, innominati, disciplinanti
rapporti pecuniari tra le parti firmatarie su piede di parità, e che vincolano
unicamente quest’ultime (effetto “inter partes”), ossia, da un lato,
A._ e la controparte, e, dall’altro lato, la B._ e la controparte.
Per perseguire l’adempimento degli obblighi che derivano dalle
Convenzioni I e II, le parti firmatarie possono rivolgersi unicamente al
tribunale arbitrale previsto dalle apposite clausole convenzionali, mediante
le quali le stesse parti hanno manifestato la loro volontà senza alcuna
contraddizione o ambiguità (“Per ogni e qualsiasi controversia che dovesse
sorgere in relazione all’interpretazione e/o esecuzione della presente
convenzione, le parti decidono di comune accordo di demandare la
decisione ad un Tribunale arbitrale composto da tre giudici [...]”, tenore
identico per le due convenzioni); a titolo preventivo e come mezzo di
pressione, esse possono pure iniziare una procedura esecutiva secondo
la legge federale sull’esecuzione e il fallimento dell’11 aprile 1889 (LEF, RS
281.1), possibilità di cui si sono del resto serviti entrambi i ricorrenti (cfr.
consid. F e H). Come si vede, le Convenzioni I e II costituiscono una “res
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Pagina 30
inter alios acta” rispetto all’autorità inferiore, che non è perciò vincolata da
esse.
13.3 In quest’ottica la clausola di salvaguardia della Convenzione I,
incorporata nell’art. 5 cpv. 6 dell’Aggiunta del 2 aprile 2001 (cfr. consid.
C.b), e prevedente che la riduzione temporanea dei contributi può avvenire
solamente “previo accordo scritto” dell’autorità inferiore, non esplica alcun
effetto nei confronti di quest’ultima. Altrimenti detto, se la controversia
relativa al pagamento dei contributi è certamente arbitrabile, l’autorità
inferiore non può fungere da arbitro, poiché una tale funzione non rientra
nel campo delle sue competenze di diritto pubblico (sorveglianza o
vigilanza: art. 42 cpv. 1 e 44 cpv. 1 LGC), che le sono attribuite
esclusivamente dal legislatore federale (cfr. art. 164 cpv. 1 lett. e/g Cost.).
Anche se lo volesse, l’autorità inferiore non potrebbe quindi assumere,
arrogandoselo, un ruolo che la legge semplicemente non le assegna.
Questi aspetti sono stati sottolineati a sufficienza sia dal Consiglio federale
nella sua risposta all’interpellanza di un consigliere nazionale ticinese (cfr.
consid. H), sia dalla controparte nelle sue osservazioni ai ricorsi (cfr.
consid. N e U). Pure l’autorità inferiore li ha esposti in dettaglio, e ciò in
diverse circostanze già prima della pendenza della presente procedura,
differendo però relativamente a lungo i tempi per dare una risposta univoca
alla questione della sua competenza, nonché in seguito nelle sue prese di
posizione sui ricorsi (cfr. consid. E, G, I, J e O.a).
La situazione è ancora più chiara rispetto alla clausola di salvaguardia
formulata nella parte II, punto 1, della Convenzione II (cfr. consid. C.c),
clausola che subordina la riduzione temporanea dei contributi d’utilità
pubblica unicamente al “parere” dell’autorità inferiore, senza enunciare
quindi un preteso obbligo o dovere. In proposito l’autorità inferiore ha
affermato di avere espresso, mediante lo scritto 2 (cfr. consid. O.a), il suo
parere, per forza di cose non vincolante, sull’auspicabilità di attivare la
clausola di salvaguardia, dunque di ridurre i contributi, e di essere disposta
a farlo anche in futuro. Così facendo, con il rischio comunque di creare una
certa confusione, ciò che testimonia l’iter dell’intera vicenda, l’autorità
inferiore si limita a proporre di svolgere un ruolo facoltativo, su base
volontaria, parallelamente alle sue competenze legali, ma della cui
pertinenza è legittimo dubitare alla luce di quanto già rilevato, ossia che
l’autorità inferiore non è parte delle Convenzioni I e II, non avendole
firmate, e che tale ruolo non pertiene alla vigilanza sulle case da gioco
come prescritta dalla legislazione federale. A questo proposito, il Consiglio
federale ha rimarcato, in modo conciso ma incisivo, che l’autorità inferiore
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Pagina 31
non esplica, nell’ambito delle sue competenze, nessuna funzione di
consulenza in favore delle case da gioco (cfr. consid. I).
In definitiva, considerato che la controparte è una società anonima e che,
in quanto tale, deve vegliare alla propria redditività per mantenere la
concessione e continuare a realizzare dei benefici, sennò, in funzione delle
circostanze, potrebbe correre il rischio di indebitarsi eccessivamente fino,
nella peggiore delle ipotesi, a fallire, l’attivazione della clausola di
salvaguardia è auspicabile ogniqualvolta si sia in presenza di una tale
situazione di rischio secondo la valutazione dei revisori. In questo senso il
parere dell’autorità inferiore si riduce e si ridurrà in futuro, se così si può
dire, ad un semplice incoraggiamento ai ricorrenti a fare prova di acume e
ragionevolezza in caso di litigio sul pagamento dei contributi dovuti dalla
controparte.
13.4 A titolo comparativo è interessante notare che la clausola di
salvaguardia delle Convenzioni I e II, attribuendo unilateralmente
all’autorità inferiore la “competenza” di pronunciarsi sulla sua applicazione,
differisce nettamente dalle clausole analoghe adottate dalle altre due case
da gioco che beneficiano di agevolazioni fiscali, nel senso che esse non
prevedono la consultazione dell’autorità inferiore, e tanto meno l’esigenza
di ottenere il suo accordo, prima di ridurre o sopprimere i contributi in
funzione della loro redditività (cfr. l’art. 5 della “Convention entre la
Fondation du ... et la Société du ...” del ..., e il § 2 della “Convention entre
... et la ...”, del ..., documenti prodotti dall’autorità inferiore con la sua presa
di posizione del 5 novembre 2015).
13.5 Tenuto conto di quanto precede, l’autorità inferiore non è competente
a “pronunciarsi”, in modo vincolante, sulla clausola di salvaguardia, ossia
a dirimere il litigio sorto tra i ricorrenti, da un lato, e la controparte, dall’altro
lato.
14.
14.1 Accertato che l’autorità inferiore non è competente a dirimere il litigio
che oppone i ricorrenti alla controparte, non si può negare che il suo
comportamento è stato perlomeno in parte equivoco, nel senso che, al
posto di indicare ai ricorrenti per scritto, subito e senza esitazioni, che non
era competente e per quali ragioni, ha intavolato delle discussioni con loro
non solo inizialmente sull'introduzione della clausola di salvaguardia, ma
anche in seguito sulla propria competenza in caso di controversie riguardo
al pagamento dei contributi d’utilità pubblica. A questo proposito, nel suo
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ricorso, la B._ solleva espressamente la questione della protezione
della buona fede in relazione alle aspettative che l’autorità inferiore
avrebbe fatto nascere in lei, con il suo comportamento, riguardo alla sua
competenza in caso di problemi concernenti l'applicazione della clausola
di salvaguardia. Dal canto suo, l’autorità inferiore ha ammesso, alle cifre
3.6 delle sue prese di posizione sui ricorsi (cfr. anche consid. O.a), che
“l’atto di concessione firmato dal Consiglio federale menziona [le
Convenzioni I e II] e stabilisce esplicitamente che [nel loro ambito, le
concessionarie si impegnano] a versare i contributi ivi previsti. Ne
consegue che [i ricorrenti potevano e possono] effettivamente presumere
in buona fede che [l’autorità inferiore] assuma il ruolo attribuitole [dalle
Convenzioni I e II]”.
14.2 Secondo la giurisprudenza, il principio della buona fede, ancorato
negli art. 5 cpv. 3 e 9 Cost., conferisce all'amministrato, a certe condizioni,
il diritto di esigere dalle autorità che si conformino alle promesse o alle
assicurazioni fattegli e che non tradiscano la legittima fiducia posta in esse
(“Anspruch auf Schutz des berechtigten Vertrauens”; DTF 131 II 627,
consid. 6.1; 130 I 26, consid. 8.1; 129 I 161, consid. 4). In questo senso,
un'indicazione o una decisione dell'amministrazione possono obbligare
quest'ultima ad acconsentire ad un amministrato di appellarvisi, anche se
errate, a condizione che le seguenti condizioni siano cumulativamente
adempiute: (a) l'autorità è intervenuta in una situazione concreta nei
confronti di una persona determinata; (b) essa ha agito nei limiti delle sue
competenze o presunte tali; (c) l'amministrato non ha potuto rendersi conto
immediatamente dell'erroneità dell'indicazione ricevuta o delle sue proprie
deduzioni; (d) in base a tale indicazione egli ha preso disposizioni concrete
alle quali non potrebbe rinunciare senza subire un pregiudizio; infine (e) la
regolamentazione in materia non è cambiata dopo che l'autorità ha
formulato il suo avviso. L’amministrato non può invece beneficiare della
protezione della sua buona fede se sussistono interessi pubblici
preponderanti che vi si oppongano (DTF 131 II 627, consid. 6.1 con i relativi
riferimenti; sentenza TAF A-1391/2006 del 16 gennaio 2008, consid. 2.3).
14.3 In concreto è indubbio che l’autorità inferiore sia intervenuta, durante
il periodo dal 2013 al 2015 (cfr. consid. E a J), nel litigio creatosi tra i
ricorrenti, da un lato, e la controparte, dall’altro lato. È pure certo che essa
ha operato nel quadro del suo potere d’azione, visto che, sollecitata dalle
parti in causa, non poteva non chiarire la propria situazione rispetto
all’oggetto del contendere. Ciò detto, l’autorità inferiore non ha mai dato
indicazioni erronee ai ricorrenti sulla sua eventuale competenza a dirimere
il loro litigio, avendo essa a più riprese dichiarato che stava per l’appunto
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Pagina 33
studiando la questione. Si può invece concedere che, con il suo
comportamento, in particolare l’organizzazione di ben due incontri con i
ricorrenti a Berna (cfr. consid. G e I), l’autorità inferiore abbia potuto indurli
ad inferire in buona fede che essa, in fin dei conti, fosse competente a
decidere. Quanto però a sapere se il comportamento concreto dell’autorità
inferiore potesse costituire una base oggettivamente sufficiente a generare
una tale credenza, la questione può restare irrisolta. Infatti, la pertinenza di
questa domanda viene meno, se si considera che i ricorrenti non hanno
comunque intrapreso nulla di lesivo dei loro propri interessi, e non
pretendono di averlo, sulla base dell'assunto, in definitiva sbagliato, che
l’autorità inferiore fosse competente. Così, senza nemmeno doversi porre
la questione dell’interesse pubblico, risulta assodato che le condizioni
cumulative per potere beneficiare della protezione della buona fede
legittima non sono adempiute, dimodoché anche sotto questo aspetto,
sollevato dalla B._ nel suo ricorso, l’autorità inferiore non può
essere ritenuta competente, contra legem, a dirimere il litigio tra le parti in
causa. Occorre ancora notare che l’opinione giuridica espressa
dall’autorità inferiore nelle cifre 3.6 delle sue prese di posizione sui ricorsi
(cfr. consid. 14.1), non vincola questo Tribunale che applica il diritto d’ufficio
secondo il principio “iura novit curia” (cfr. sopra, consid. 1.4; sentenza TAF
C-6491/2012 del 2 maggio 2013, consid. 1.4).
15.
In conclusione, i ricorsi, in quanto indirizzati contro lo scritto 1, devono
essere, nella misura della loro ammissibilità, respinti, e, in quanto indirizzati
contro lo scritto 2, devono essere dichiarati inammissibili.
16.
Riguardo alle domande di edizione, formulate dai ricorrenti il 19 e
20 gennaio 2016, di diversi documenti in possesso dell’autorità inferiore
(cfr. consid. R e S), esse vanno respinte, per motivi d’economia
processuale e in ossequio al principio di celerità, dato che il presumibile
risultato della loro assunzione, considerata la copiosa documentazione già
agli atti, non porterebbe nuovi chiarimenti suscettibili di modificare il
giudizio della causa (cosiddetto “apprezzamento anticipato delle prove”:
DTF Ib 224 consid. 2b).
17.
17.1 In considerazione della congiunzione delle due procedure, con il
trattamento delle stesse questioni giuridiche di carattere procedurale
relativamente complesse e impegnative, nel quadro di una fattispecie
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Pagina 34
piuttosto variegata, le spese processuali, ossia una tassa di decisione, le
tasse di cancelleria nonché gli esborsi, sono fissate a fr. 5'000.– e poste a
carico dei ricorrenti, soccombenti nella procedura. Di conseguenza, a
ciascuno di loro sono restituiti fr. 500.– da prelevare sui rispettivi anticipi di
fr. 3'000.–.
17.2 Per quanto concerne le spese ripetibili, ai ricorrenti non si assegnano
indennità conformemente al principio della soccombenza (art. 64 cpv. 1 PA
a contrario). Lo stesso vale per l’autorità inferiore, considerato che le
autorità federali non hanno diritto a un'indennità a titolo di ripetibili (art. 7
cpv. 3 TS-TAF).
Dal canto suo, la controparte, vincente nella procedura, ha diritto alle
ripetibili per le spese necessarie derivanti dalla causa, comprovate da una
nota particolareggiata, senza la quale l’indennità è fissata in base all’incarto
in funzione del tempo necessario alla rappresentanza, tenuto conto che la
tariffa oraria per gli avvocati oscilla tra un minimo di fr. 200.– e un massimo
di fr. 400.–, imposta sul valore aggiunto (IVA) non compresa (art. 7 cpv. 1,
9, 10 cpv. 1 e 2 e 14 TS-TAF). Ora, in mancanza di una nota d’onorario e
alla luce delle due prese di posizione da lei esibite nel quadro della
presente procedura (cfr. consid. N e U), è giustificato attribuire alla
controparte un’indennità per spese ripetibili di complessivi fr. 3’000.– (IVA
inclusa) da addebitare ai ricorrenti. Tenuto conto delle differenze in termini
di ampiezza e di dettaglio degli scritti presentati dalla B._ rispetto a
quelli di A._, è opportuno ripartire le spese processuali in ragione
di fr. 1’700.– a carico della B._ e fr. 1'300.– a carico di A._.
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