Decision ID: 8e44b934-2d37-4231-8fed-5ae666648e36
Year: 2001
Language: de
Court: ZH_VG
Chamber: ZH_VG_001
Canton: ZH
Region: Zürich
Law Area: public_law

I. Der Bauausschuss Winterthur erteilte der C am 10. Mai 2000 die baurechtliche Bewilligung für eine Nutzungsänderung sowie innere Umbauten und Teilabbrüche der Gebäude Vers.Nrn. 01 und 02 auf dem Grundstück altKat.Nr. 03 (neu Nr. 04) auf dem "Q-Areal" gegenüber der Liegenschaft Z-strasse in Winterthur. Es soll ein Unterhaltungszentrum mit acht Kinosälen, weiteren Betrieben der Unterhaltungsbranche sowie Gastrono Detailhandelsgeschäften entstehen. Gegen die Baubewilligung vom 10. Mai 2000 liess die A mit Eingabe vom 9. Juni 2000 an die Baurekurskommission IV rekurrieren, mit dem Antrag, der Beschluss sei aufzuheben bzw. im Sinn der Verfahrenskoordination so zu ergänzen, dass die Rekursgegnerin Nr. 1 vor Baubeginn die erforderliche Betriebsbewilligung gemäss Art. 18 und 20 des Bundesgesetzes über das Filmwesen (Filmgesetz; FiG) vom 28. September 1962 beizubringen habe. Allenfalls sei das Verfahren zu diesem Zweck an den Bauausschuss Winterthur zurückzuweisen.
II. Die Baurekurskommission IV wies den Rekurs am 21. September 2000 ab. Sie erwog, dass die Rekurrentin keine materiellrechtlichen Einwände gegen das Bauvorhaben erhebe. Diesbezüglich würde es ohnehin an der Rechtsmittelbefugnis fehlen, weil die unter baurechtlichen Gesichtspunkten erforderliche enge nachbarliche Raumbeziehung nicht gegeben sei. Es stelle sich damit lediglich die Frage, ob die Rekurrentin als Konkurrentin der privaten Rekursgegnerin zur Rekurserhebung befugt sei. Gerügt werde im Zusammenhang mit der nach Art. 18 FiG erforderlichen Bewilligung einzig die Verletzung der Koordinationspflicht. Dieser Einwand sei jedoch unbegründet. Erfordere die Errichtung oder Änderung einer Baute oder Anlage Verfügungen mehrerer Behörden oder Amtsstellen, so sei eine Stelle zu bezeichnen, die für ausreichende Koordination sorge. Dabei seien die grundlegenden Verwaltungsakte formell und materiell zu koordinieren. Erheblich und damit koordinationspflichtig sei die Beurteilung einer Rechts- oder Sachfrage dann, wenn sie Rechtsnormen betreffe, deren Verletzung eine Verweigerung des Bauvorhabens rechtfertige. An dieser Voraussetzung fehle es hier. Die Bewilligung gemäss Art. 18 FiG weise keinen baurechtlichen Bezug auf. Das ergebe sich auch daraus, dass der Bewilligungsadressat nach Filmgesetz nicht etwa der Bauherr oder Grundeigentümer, sondern der (im wirtschaftlichen Sinn verstandene) Betriebsinhaber sei. Auch in zahlreichen anderen vergleichbaren Fällen bestehe zwischen der Erstellung einer Baute und der Bewilligung für das Führen des darin vorgesehenen Betriebs kein koordinationsrechtlicher Zusammenhang. So sei etwa dem Bauherrn die Bewilligung für die Erstellung einer Arztpraxis auch dann zu erteilen, wenn der vorgesehene Betreiber (noch) nicht im Besitz einer Berufsausübungsbewilligung sei. Ebenso wenig setze der Bau einer Gaststätte die Erteilung eines Gastwirtschaftspatents voraus. Die Behauptung, dass koordinationsrechtliche Grundsätze verletzt worden seien, sei daher unzutreffend.
III. Mit rechtzeitiger Beschwerde vom 25. Oktober 2000 liess die unterlegene Rekurrentin dem Verwaltungsgericht beantragen, der Rekursentscheid vom 21. September 2000 sei aufzuheben. Der Beschluss des Bauausschusses Winterthur vom 10. Mai 2000 sei aufzuheben bzw. in dem Sinn zu ergänzen, dass die private Beschwerdegegnerin vor Baubeginn die erforderliche Betriebsbewilligung gemäss Art. 18 FiG beizubringen habe. Die Baurekurskommission IV beantragte am 14. November 2000 ohne weitere Begründung, die Beschwerde sei abzuweisen. Die C stellte mit Beschwerdeantwort vom 24. November 2000 den Antrag, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten, allenfalls sei sie abzuweisen. Ebenfalls Abweisung der Beschwerde beantragte der Bauausschuss Winterthur am 29. November 2000. Alle Parteien verlangten ferner die Zusprechung einer Parteientschädigung.
Die Ausführungen der Parteien in ihren Rechtsschriften werden - soweit erforderlich - nachstehend wiedergegeben.

Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. Die Beschwerdeführerin ist im Rekursverfahren mit ihren Anträgen unterlegen. Sie ist daher zur Anfechtung des Rekursentscheids ohne weiteres befugt.
2. Zur Frage der Legitimation hat die Baurekurskommission IV erwogen, dass der Rekurrentin die erforderliche nahe Raumbeziehung zum Bauvorhaben fehle. Es stelle sich daher lediglich die Frage, ob die Rekurrentin als Konkurrentin der C zur Rechtsmittelerhebung befugt sei. Die Rekurskommission hat die Frage offen gelassen, weil sie eine Verletzung der Koordinationspflicht verneinte. Auch die Beschwerdeführerin und frühere Rekurrentin begründet ihre Befugnis zur Rechtsmittelerhebung ausschliesslich damit, dass sie als Konkurrentin zur Rechtsmittelerhebung legitimiert sei. Der Frage ist nicht weiter nachzugehen, weil sich die Rüge der Verletzung von Koordinationspflichten als offensichtlich unbegründet erweist (nachstehend Ziff. 4).
3. Die Beschwerdeführerin und frühere Rekurrentin hat im Rekursverfahren einzig eine angebliche Verletzung der Koordinationspflicht gerügt und verlangt, dass der Beschluss des Bauausschusses Winterthur aufzuheben bzw. in dem Sinn zu ergänzen sei, dass die private Rekursgegnerin vor Baubeginn die gemäss Art. 18 FiG erforderliche filmrechtliche Bewilligung beizubringen habe. Verstösse gegen bau- und planungsrechtliche Normen sind nicht geltend gemacht worden. In der Beschwerdeschrift vom 25. Oktober 2000 (S. 11 f.) wird (neu) auf die zahlreichen, in der Baubewilligung enthaltenen Auflagen hingewiesen. Angesichts des Umfangs der Nebenbestimmungen stelle sich die Frage, "ob es sich nicht richtigerweise um eine Bauverweigerung hätte handeln müssen". Das Vorgehen des Bauausschusses Winterthur stelle die Rechtsgleichheit sowie die Gesetzmässigkeit der Verwaltung in Frage. Bezüglich dieser Ausführungen ist vorab festzuhalten, dass nicht klar ist, ob die Beschwerdeführerin mit dieser neuen Begründung die baurechtliche Bewilligung anfechten will oder ob es sich lediglich um Hinweise handelt, denen jedoch keine weitere Rechtsfolge zukommen soll. Für den Fall, dass es sich um die Begründung eines eigentlichen Antrags zur Aufhebung der Baubewilligung handeln sollte, wäre diesbezüglich auf die Beschwerde nicht einzutreten. Das vor der ersten Rechtsmittelinstanz gestellte Sachbegehren darf im Beschwerdeverfahren nicht in dem Sinn abgeändert werden, dass es auf einen völlig anderen Rechtsgrund gestützt wird (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 52 N. 3 f.). Das aber wäre hier der Fall. Daran ändert nichts, dass im Beschwerdeverfahren neue rechtliche Einwände grundsätzlich zulässig sind. Auf die erwähnten Rügen ist daher nicht einzutreten.
4. a) Die Pflicht zur Koordination, die heute in Art. 25a des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979/6. Oktober 1995 (RPG; in Kraft seit 1. Januar 1997) sowie in § 319 Abs. 2 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975/8. Juni 1997 (PBG) in Verbindung mit § 8 der Bauverfahrensverordnung vom 3. Dezember 1997 (BauVV) gesetzlich geregelt ist, hat ihren Ursprung in der bundesgerichtlichen Rechtsprechung (BGE 116 Ib 50 E. 4b; BGE 118 Ib 381 E. 4a; BGr, 24. Februar 1995, ZBl 96/1995, S. 519 E. 4b; zu dieser Rechtsprechung vgl. auch Walter Haller/Peter Karlen, Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, 3. A., Zürich 1999, Rz. 129 ff., sowie Michèle Hubmann Trächsel, Die Koordination von Bewilligungsverfahren für Bauten und Anlagen im Kanton Zürich, Zürich 1995, S. 7 ff.). Nach dieser Rechtsprechung muss die Rechtsanwendung materiell koordiniert erfolgen, wenn für die Verwirklichung eines Projekts verschiedene materiellrechtliche Vorschriften anzuwenden sind und zwischen diesen ein derart enger Sachzusammenhang besteht, dass sie nicht getrennt und unabhängig voneinander angewendet werden dürfen. Ferner hat das Bundesgericht Grundsätze zur verfahrensrechtlichen Koordination aufgestellt (gemeinsame Eröffnung der Entscheide, einheitlicher Rechtsmittelzug).
b) aa) Die heute geltende gesetzliche Regelung gemäss Art. 25a Abs. 1 RPG stellt sich wie folgt dar: Erfordert die Errichtung oder Änderung einer Baute oder Anlage Verfügungen mehrerer Behörden, ist eine Behörde zu bezeichnen, die für ausreichende Koordination sorgt. Koordiniert werden sollen damit alle Verfügungen, die für die Errichtung oder Änderung einer Baute oder Anlage erforderlich sind. In sachlicher Hinsicht geht damit der Umfang der Koordinationspflicht gemäss Art. 25a Abs. 1 RPG über die Anforderungen der bundesgerichtlichen Rechtsprechung hinaus, indem auf das Kriterium des engen Sachzusammenhangs verzichtet worden ist (Arnold Marti in: Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Zürich 1999, Art. 25a Rz. 15 und 16). Anderseits ist lediglich eine ausreichende Koordination sicherzustellen. Es ist mithin nicht eine maximale, sondern nur eine nach den Grundsätzen von Lehre und Praxis genügende Abstimmung erforderlich (Marti, Art. 25a Rz. 17 und 23). Nicht verlangt ist die Koordination mit Entscheiden, die im Zusammenhang mit einem Bauprojekt stehen, aber keinen direkten, gegen aussen verbindlichen Einfluss auf die Ausgestaltung der geplanten Baute oder Anlage haben oder aus sachlichen Gründen erst nach der Errichtung bzw. Änderung der betreffenden Baute oder Anlage getroffen werden können. Das gilt insbesondere für Betriebsbewilligungen (Marti, Art. 25a Rz. 19 mit Fussnote 38).
bb) Die gemäss Art. 18 FiG erforderliche Bewilligung für die Eröffnung von Betrieben der Filmvorführung stellt eine Art von Betriebsbewilligung dar (zu den Voraussetzungen und zum Inhalt einer solchen Bewilligung vgl. VGr Luzern, 31. Mai 2000, ZBl 101/2000, S. 643 ff.). Sie ist unabhängig von der Baubewilligung, insbesondere vom baurechtlich-gewerbebetrieblichen Aspekt bzw. von der in der Baubewilligung überprüften Zonenkonformität. Sie ist für die Erteilung der Bauerlaubnis nicht vorausgesetzt und beschlägt völlig andere Gesichtspunkte. Entsprechend bestimmt im Übrigen auch § 8 Abs. 2 BauVV, dass Beurteilungen, die für die Zulässigkeit des (Bau-)Vorhabens an sich nicht erheblich sind, nicht der Koordinationspflicht unterliegen. Es ist eine andere Rechtslage gegeben als dort, wo zusätzlich zur kommunalen Bauerlaubnis für die Verwirklichung des Bauprojekts weitere kantonalrechtliche Bewilligungen nötig sind (z.B. gewässerschutzrechtliche Bewilligung, strassenpolizeiliche Bewilligung, forstrechtliche Bewilligung, Bewilligung für Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen usw.). Sind über die kommunale Baubewilligung hinaus derartige Bewilligungen erforderlich und können sie aus irgendwelchen Gründen nicht erteilt werden, so kann das Bauvorhaben nicht verwirklicht werden. Die filmrechtliche Bewilligung gemäss Art. 18 FiG hat hingegen keinen Einfluss auf die Zulässigkeit und damit auf die Verwirklichung des Bauvorhabens. Die Eröffnung eines Betriebs der Filmvorführung setzt vielmehr entsprechende baurechtlich erlaubte Gebäude bzw. Räume voraus. Zumindest ähnliche Fragen beschlagen die von der Baurekurskommission IV angeführten Fälle des Gastwirtschaftspatents bzw. der Bewilligung zur Ausübung des Arztberufs in baurechtlich bewilligten Räumen. Der Bau einer Gaststätte setzt nicht ein bereits erteiltes Gastwirtschaftspatent voraussetzt, weil ja der Betreiber der Gaststätte allenfalls noch gar nicht bekannt ist. Im Übrigen weist die Beschwerdeführerin selbst darauf hin, dass die Betreiber des Multiplexkinos noch nicht feststehen (Beschwerdeschrift S. 7). Insgesamt sind keine Gründe ersichtlich, die für die von der Beschwerdeführerin verlangte Koordination sprechen würden. Die beantragte verfahrensrechtliche Abstimmung ist unter dem Gesichtspunkt der ausreichenden Koordination im Sinn von Art. 25a Abs. 1 RPG nicht erforderlich.
cc) Soweit die Beschwerdeführerin generell die Aufhebung der Bewilligung des Bauausschusses Winterthur vom 10. Mai 2000 verlangt, ist darauf hinzuweisen, dass es im Fall des hier streitigen Vorhabens nicht nur um Räume geht, die für die Filmvorführung genutzt werden sollen. Es sollen auch andere Betriebe der Unterhaltungsbranche, Läden, Gastronomiebetriebe und Büros entstehen. Selbstverständlich besteht die Möglichkeit, dass die gemäss Art. 18 FiG erforderliche filmrechtliche Bewilligung aus irgendeinem Grund nicht erteilt wird. Dieses Risiko trägt die Bauherrschaft. Die Bewilligung muss vor der Betriebsaufnahme vorliegen. Anzufügen ist, dass der Bundesrat in der Vorlage zu einem neuen Filmgesetz vorschlägt, die filmrechtliche Bewilligung durch eine einfache Registrierungspflicht zu ersetzen (vgl. Bemerkungen der Zentralblatt-Redaktion zum genannten Entscheid des Verwaltungsgerichts Luzern, ZBl 101/2000, S. 662).
c) Soweit die Beschwerdeführerin auf eine allenfalls andere Praxis der Stadt Zürich und der Gemeinde X verweist, lässt sich daraus für den vorliegenden Fall nichts ableiten. Im Übrigen bedeutet der Hinweis in der Baubewilligung auf die erforderliche filmrechtliche Bewilligung keine verfahrensrechtliche Koordination.
Die Beschwerde erweist sich als unbegründet und ist abzuweisen.
5. ...