Decision ID: 43294f22-3526-5d56-8822-5e8789a4e1eb
Year: 2012
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Sachverhalt:
A.
A.a Die Zentrum für aktives Alter Frohsinn AG (im Folgenden: Beschwer-
deführerin) betreibt ein Pflegeheim in der Ortschaft Oberarth (Gemeinde
Arth, Kanton Schwyz; vgl. act. 1, 1.3.1 f.). Auf der im August 2006 gelten-
den Pflegeheimliste und der ab 1. Januar 2007 geltenden Pflegeheimliste
2007 des Kantons Schwyz wurde dieses Pflegeheim (im Folgenden: das
Pflegeheim bzw. das Heim der Beschwerdeführerin) mit 85 Betten bei ei-
nem Leistungsauftrag für alle Pflegestufen zur Tätigkeit zu Lasten der ob-
ligatorischen Krankenpflegeversicherung (OKP) zugelassen (vgl. act. 1.2,
16 S. 64).
A.b Am 10. Dezember 2008 teilte das Amt für Gesundheit und Soziales
des Departements des Innern des Kantons Schwyz (im Folgenden: Amt)
der Beschwerdeführerin mit, dass das Departement des Innern (im Fol-
genden: Departement) beabsichtige, das Pflegeheim der Beschwerdefüh-
rerin auf der Pflegeheimliste 2009 nur noch mit 67 Betten aufzuführen
(vgl. act. 13.2). Das Amt räumte der Beschwerdeführerin bis zum 31. De-
zember 2008 Zeit ein, um hierzu Stellung zu nehmen.
A.c Am 22. Dezember 2008 erteilte das Departement der Beschwerde-
führerin eine Betriebsbewilligung zur Führung einer Einrichtung für Betag-
te und Pflegebedürftige (act. 1.4 bzw. act. 13.1). Das Departement erklär-
te, dass das kantonale Gesetz über soziale Einrichtungen (SEG, SRSZ
380.300 [im Folgenden: SEG]) am 1. Januar 2008 in Kraft getreten sei
und den Betrieb von Einrichtungen für Betagte und Pflegebedürftige ge-
nerell der Bewilligungspflicht unterstelle. In diesem Zusammenhang sei
für alle entsprechenden Einrichtungen geprüft worden, ob die Bewilli-
gungsvoraussetzungen erfüllt seien. Die erteilte Bewilligung bilde die
Voraussetzung für den Antrag auf Aufnahme auf die Pflegeheimliste, be-
gründe aber keinen Anspruch auf die Aufnahme.
A.d Mit Schreiben vom 29. Dezember 2008 wehrte sich die Beschwerde-
führerin gegen die in Aussicht gestellte Herabsetzung der Bettenzahl, er-
suchte um punktuelle Akteneinsicht und beantragte, weiterhin mit 85 Bet-
ten auf der Pflegeheimliste geführt zu werden (act. 13.3).
A.e Am 30. Dezember 2008 liess das Amt der Beschwerdeführerin die
ersuchten Unterlagen zukommen (vgl. act. 13.4). Es forderte die Be-
schwerdeführerin auf, bis zum 15. Januar 2009 zu einzelnen Punkten er-
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gänzende Angaben zu machen und entsprechende Unterlagen einzurei-
chen.
A.f Mit Schreiben vom 23. Januar 2009 beantragte die Beschwerdeführe-
rin, von der in Aussicht gestellten Bettenreduktion abzusehen (act. 13.5).
A.g Am 10. Februar 2009 verabschiedete der Regierungsrat des Kantons
Schwyz (im Folgenden: Regierungsrat bzw. Vorinstanz) die nicht befriste-
te Pflegeheimliste 2009 (Regierungsratsbeschluss Nr. 166/2009, act. 7.1
[im Folgenden angefochtener RRB bzw. Beschluss oder Pflegeheimliste
2009]). Darin wurde das Pflegeheim der Beschwerdeführerin bei einem
Leistungsauftrag für alle Pflegestufen mit 67 Betten zur Tätigkeit zu Las-
ten der OKP zugelassen (im Folgenden: OKP-Betten). Die Pflegeheimlis-
te 2009 wurde rückwirkend per 1. Januar 2009 in Kraft gesetzt. Mit
Schreiben vom 10. Februar 2009 wurde die Pflegeheimliste 2009, mit ei-
ner kurzen Begründung versehen, santésuisse Zentralschweiz und diver-
sen kantonalen Stellen eröffnet (act. 7.1, im Folgenden: begründete Pfle-
geheimliste 2009).
A.h Mit Schreiben vom 12. Februar 2009 teilte das Amt der Beschwerde-
führerin mit, dass der Regierungsrat am 10. Februar 2009 mit RRB
Nr. 166/2009 die Pflegeheimliste 2009 verabschiedet und darin die der
Beschwerdeführerin zugestandenen Pflegebettenplätze um 18 reduziert
habe. Der Entscheid werde nächstens im Amtsblatt publiziert (vgl. act.
13.6).
A.i Am 20. Februar 2009 veröffentlichte der Regierungsrat die Pflege-
heimliste 2007 versehentlich als Pflegeheimliste 2009 im Amtsblatt des
Kantons Schwyz (vgl. act. 7). Am 27. Februar 2009 wurde die Pflege-
heimliste 2009 als solche im Amtsblatt publiziert (vgl. act. 1.1).
B.
B.a Gegen den Regierungsratsbeschluss Nr. 166/2009 erhob die Be-
schwerdeführerin am 30. März 2009 (Datum Poststempel) Beschwerde
an das Bundesverwaltungsgericht (act. 1). Sie beantragte die Aufhebung
der Pflegeheimliste 2009 in Bezug auf ihr Heim und die Festsetzung des
Bettenangebots ihres Heims im bisherigen Umfang von 85 Betten. Die
Verfahrenskosten habe der Kanton Schwyz zu tragen.
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B.b Am 24. April 2009 leistete die Beschwerdeführerin den ihr vom Bun-
desverwaltungsgericht auferlegten Kostenvorschuss von Fr. 2'000.- (vgl.
act. 4, 8).
B.c Mit Schreiben vom 29. April 2009 nahm die Vorinstanz Stellung zur
Frage, wann und wie der angefochtene RRB der Beschwerdeführerin er-
öffnet worden sei (act. 7).
B.d Mit Vernehmlassung vom 17. Juni 2009 beantragte die Vorinstanz die
Abweisung der Beschwerde, soweit darauf eingetreten werden könne,
unter Kostenfolge zulasten der Beschwerdeführerin (act. 13).
B.e Auf Ersuchen des Bundesverwaltungsgerichts hin nahm santésuisse,
Die Schweizer Krankenversicherer (im Folgenden: santésuisse) am 6.
August 2009 Stellung (act. 15) und kam zum Schluss, dass die Be-
schwerde abzuweisen sei.
B.f Mit Verfügung vom 18. August 2009 wurde das Bundesamt für Ge-
sundheit (BAG) eingeladen, sich als Fachbehörde zur Sache zu äussern.
In seiner Stellungnahme vom 17. September 2009 vertrat das BAG die
Auffassung, die Beschwerde sei abzuweisen (vgl. act. 17 f.).
B.g In ihren Schlussbemerkungen vom 15. Januar 2010 hielt santésuisse
an ihren Ausführungen vom 6. August 2009 fest und erklärte, dass diese
nicht als bindende Anträge zu verstehen seien und santésuisse sich for-
mell nicht als Partei im vorliegenden Verfahren betrachte (act. 22).
B.h Mit Eingabe vom 19. Januar 2010 unterbreitete die Vorinstanz dem
Bundesverwaltungsgericht ihre Schlussbemerkungen (act. 23). Sie bean-
tragte die Abweisung der Beschwerde gemäss ihrer Vernehmlassung
vom 17. Juni 2009, dem Schreiben von santésuisse vom 6. August 2009
und dem Schreiben des BAG vom 17. September 2009 – unter Kosten-
folge zulasten der Beschwerdeführerin.
B.i In ihren Schlussbemerkungen vom 22. Januar 2010 beantragte die
Beschwerdeführerin die Gutheissung ihrer Beschwerde (act. 24).
B.j Am 26. Januar 2010 wurde der Schriftenwechsel abgeschlossen (vgl.
act. 25).
C.
Auf weitere Vorbringen der Beteiligten und auf die eingereichten Akten
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wird, soweit erforderlich, im Rahmen der nachfolgenden Erwägungen
eingegangen.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 In verfahrensrechtlicher Hinsicht sind in der Regel diejenigen Rechts-
sätze massgebend, welche im Zeitpunkt der Beschwerdebeurteilung Gel-
tung haben (BGE 130 V 1 E. 3.2), unter Vorbehalt der spezialgesetzlichen
Übergangsbestimmungen. Vorliegend sind daher insbesondere die am 1.
Januar 2009 in Kraft getretenen Art. 53 und Art. 90a Abs. 2 des Bundes-
gesetzes vom 18. März 1994 über die Krankenversicherung (KVG,
SR 832.10; Änderung vom 21. Dezember 2007 [Spitalfinanzierung, AS
2008 2049]) anwendbar. Gemäss Art. 90a Abs. 2 beurteilt das Bundes-
verwaltungsgericht Beschwerden gegen Beschlüsse der Kantonsregie-
rungen nach Art. 53 KVG. Beim angefochtenen Entscheid handelt es sich
um den Beschluss einer Kantonsregierung, gegen den gemäss Art. 53
Abs. 1 KVG beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde geführt werden
kann. Gemäss Art. 33 Bst. i des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17.
Juni 2005 (VGG, SR 173.32) ist die Beschwerde an das Bundesverwal-
tungsgericht zulässig gegen Verfügungen kantonaler Instanzen, soweit
ein Bundesgesetz gegen ihre Verfügungen die Beschwerde an das Bun-
desverwaltungsgericht vorsieht. Dieses ist somit für die Behandlung der
vorliegenden Beschwerde zuständig.
1.2 Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich ge-
mäss Art. 37 VGG und Art. 53 Abs. 2 Satz 1 KVG grundsätzlich nach dem
Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren
(VwVG, SR 172.021), soweit das VGG nichts anderes bestimmt (vgl.
auch Art. 1 Abs. 2 Bst. c bis
und Art. 2 Abs. 4 VwVG). Vorbehalten bleiben
die in Art. 53 Abs. 2 KVG vorgesehen Ausnahmen. Dies gilt insbesondere
auch für die in Art. 53 Abs. 2 Bst. e KVG normierte Kognitionsbeschrän-
kung, welche der Praxis des Bundesrates für die Beurteilung von Be-
schwerden betreffend die Aufnahme bzw. Nichtaufnahme in die Pflege-
heimliste entspricht. Das Bundesverwaltungsgericht hat die angefochtene
Verfügung somit nur auf ihre Übereinstimmung mit dem Bundesrecht ein-
schliesslich Über- bzw. Unterschreitung oder Missbrauch des Ermessens
sowie auf die richtige und vollständige Feststellung des rechtserheblichen
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Seite 6
Sachverhalts zu überprüfen (vgl. BVGE 2009/48 nicht publizierte E. 2.1
mit weiteren Hinweisen).
2.
2.1 Die Beschwerdeführerin nahm am vorinstanzlichen Verfahren betref-
fend Aktualisierung der Pflegeheimliste 2009 teil (vgl. insbesondere
act. 13.2-6), ist als Adressatin durch den angefochtenen Regierungsrats-
beschluss besonders berührt und hat insoweit an dessen Aufhebung bzw.
Abänderung ein schutzwürdiges Interesse (Art. 48 VwVG). Sie ist daher
zur Beschwerde legitimiert, zumal sie lediglich die Anpassung der Pflege-
heimliste in Bezug auf sich selber beantragt (vgl. auch BVGE 2009/48
nicht publizierte E. 1.2; vgl. auch unveröffentlichter Bundesratsentscheid
vom 25. November 1998 in der Sache des Pflegeheims X. betreffend die
Pflegeheimliste des Kantons Zürich E. 3 und unveröffentlichter Bundes-
ratsentscheid vom 23. Juni 2004 in Sachen Klinik X. betreffend die Spital-
planung 2002 des Kantons Graubünden E. 1.2).
2.2 Zu prüfen ist, ob die Beschwerde fristgerecht eingereicht wurde.
Am 10. Februar 2009 verabschiedete der Regierungsrat die Pflegeheim-
liste 2009. Am 20. Februar 2009 wurde im Amtsblatt des Kantons Schwyz
versehentlich die Pflegeheimliste 2007 als Pflegeheimliste 2009 publiziert
(vgl. act. 7, 7.2). Mit Publikation im Amtsblatt vom 27. Februar 2009 wur-
de die am 20. Februar 2009 publizierte Pflegeheimliste als fehlerhaft be-
zeichnet und die Pflegeheimliste 2009 als korrigierte Pflegeheimliste pub-
liziert (vgl. act. 7, 7.2). Die dreissigtägige Beschwerdefrist begann somit
am 28. Februar 2009 zu laufen und endete am Montag 30. März 2009
(vgl. Art. 53 Abs. 2 Ingress und Bst. b KVG in Verbindung mit Art. 20 Abs.
1 und 3 VwVG).
Da die Beschwerde am 30. März 2009 der schweizerischen Post überge-
ben wurde (Datum Poststempel; vgl. auch act. 24.7), wurde sie fristge-
recht erhoben (vgl. Art. 21 Abs. 1 VwVG).
2.3 Da die Beschwerde im Übrigen formgerecht eingereicht und der Kos-
tenvorschuss fristgerecht geleistet wurde (Art. 50 und 52 VwVG, Art. 63
Abs. 4 VwVG), ist auf die Beschwerde einzutreten.
3.
Gemäss Rechtsprechung des Bundesrats war bei hoheitlicher Festlegung
eines (Spital-)Tarifs grundsätzlich das Datum des Erlasses des Tarifs
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Seite 7
massgeblicher Zeitpunkt für die Ermittlung der anrechenbaren Kosten
(vgl. RKUV 4/2002 KV 220 S. 309 ff. E. 1.6.2, bestätigt in RKUV 6/2002
KV 232 S. 480 ff. nicht publizierte E. 10.2.1). Bei der Beurteilung einer
konkreten Streitsache stellt das jeweils zuständige Sozialversicherungs-
gericht wiederum in der Regel auf den bis zum Zeitpunkt des Erlasses
der streitigen Verwaltungsverfügung eingetretenen Sachverhalt ab (BGE
131 V 242 E. 2.1, BGE 130 V 329, 129 V 1 E. 1.2, je mit Hinweisen). Tat-
sachen, die jenen Sachverhalt seither verändert haben, sollen im Normal-
fall Gegenstand einer neuen Verwaltungsverfügung sein (BGE 121 V 362
E. 1b). Analog dazu ist auch beim Entscheid über eine Pflegeliste auf den
Sachverhalt und den Planungsstand im Zeitpunkt des erstinstanzlichen
Entscheids (hier: 10. Februar 2009) abzustellen. Naturgemäss kann die
Kantonsregierung beim Listenentscheid gemäss Art. 39 Abs. 3 i.V.m. Abs.
1 Bst. e KVG und Art. 58e der Verordnung vom 27. Juni 1995 über die
Krankenversicherung (KVV, SR 832.102) nur auf die Datenlage und ihre
Versorgungsplanung abstützen, wie sie im Entscheidzeitpunkt vorliegen.
Danach eintretende Änderungen können und müssen erst im Rahmen
der fortlaufenden Planung und für die allfällige Anpassung der Pflege-
heimliste berücksichtigt werden (vgl. Art. 58a Abs. 2 KVV; Urteil des Bun-
desverwaltungsgerichts C-2907/2008 vom 26. Mai 2011 E. 8.3.5.1).
3.1 In materiellrechtlicher Hinsicht sind grundsätzlich diejenigen Rechts-
sätze massgebend, die bei der Erfüllung des zu Rechtsfolgen führenden
Sachverhalts Geltung haben (BGE 130 V 329 E. 2.3, BGE 134 V 315
E. 1.2). Massgebend sind somit – vorbehältlich einschlägiger Übergangs-
bestimmungen – die am 1. Januar 2009 (Zeitpunkt des Inkrafttretens der
umstrittenen Pflegeheimliste) in Kraft stehenden materiellen Bestimmun-
gen. Anwendung finden insbesondere die im Zusammenhang mit der
Neuordnung der Spitalfinanzierung per 1. Januar 2009 revidierten bzw. in
Kraft getretenen Gesetzes- und Verordnungsbestimmungen. Dazu gehö-
ren namentlich Art. 39, 41 und 50 KVG (AS 2008 2049) sowie Art. 58a-e
KVV (eingefügt durch Ziff. I der Verordnung vom 22. Oktober 2008 [AS
2008 5097]). Die Übergangsbestimmungen dieser Änderungen von KVG
und KVV beschlagen die vorliegende Sache nicht. Daher sind vorliegend
grundsätzlich die genannten und per 1. Januar 2009 in Kraft getretenen
Bestimmungen für das vorliegende Verfahren massgebend. Keine An-
wendung finden vorliegend hingegen die im Rahmen der Neuordnung der
Pflegefinanzierung revidierten bzw. neu geschaffenen Bestimmungen,
welche – unter Vorbehalt des späteren Inkrafttretens gestützt auf die ent-
sprechenden Übergangsbestimmungen – am 1. Januar 2011 in Kraft ge-
treten sind (AS 2009 3517 6847).
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Seite 8
4.
4.1 Aufgrund des Beschwerdebegehrens streitig und zu prüfen ist, ob der
Regierungsrat die Beschwerdeführerin auf der Pflegeheimliste 2009 (bei
einem Leistungsauftrag für alle Pflegestufen) zu Recht lediglich mit 67
Betten – statt den beantragten und bisher zugestandenen 85 Betten (im
Folgenden: OKP-Betten) – zur Tätigkeit zu Lasten der OKP zugelassen
hat. Dabei ist das Bundesverwaltungsgericht nicht an die Begründung der
Parteien gebunden (vgl. Art. 62 Abs. 4 VwVG). Nicht streitig und nicht zu
prüfen ist, ob das Heim der Beschwerdeführerin die für Pflegeheime
sinngemäss geltenden Dienstleistungs- und Infrastrukturvoraussetzungen
gemäss Art. 39 Abs. 1 Bst. a-c KVG erfüllt.
4.2 Zu den bundesrechtlichen Grundlagen zur Pflegeheimplanung und
der entsprechenden Praxis ist Folgendes auszuführen:
4.2.1 Gemäss Art. 39 Abs. 1 Bst. d und e KVG i. V. m. Art. 39 Abs. 3 KVG
(je in der bis zum 31. Dezember 2008 und der ab 1. Januar 2009 gelten-
den Fassung) sind Pflegeheime als Leistungserbringer zu Lasten der ob-
ligatorischen Krankenversicherung zugelassen, wenn sie der von einem
oder mehreren Kantonen gemeinsam aufgestellten Planung für eine be-
darfsgerechte Versorgung entsprechen, wobei private Trägerschaften an-
gemessen in die Planung einzubeziehen sind, und auf der nach Leis-
tungsaufträgen in Kategorien gegliederten Spital- bzw. Pflegeheimliste
des Kantons aufgeführt sind.
4.3 Seit dem Inkrafttreten des KVG am 1. Januar 1996 hat der Bundesrat
als Rechtsprechungsbehörde die Anforderungen an die Pflegeheimliste
konkretisiert, welche durch das Bundesverwaltungsgericht bestätigt bzw.
weiterentwickelt wurden (vgl. BVGE 2009/48).
4.3.1 Die Planung im Sinn von Art. 39 Abs. 1 Bst. d KVG in Verbindung
mit Art. 39 Abs. 3 KVG (in der bis zum 31. Dezember 2008 gültig gewe-
senen Fassung) setzt eine Bedarfsanalyse voraus. Dazu gehört die Defi-
nition des Kreises möglicher Patientinnen und Patienten, wobei dieser
nach Pflegebedürftigkeit zu unterteilen ist, sowie die Festlegung und Si-
cherung der entsprechenden Kapazitäten. Die Kantone haben (auch) im
Pflegebereich mindestens Richtzahlen für die stationären Betten festzu-
legen, die dem aktuellen und künftigen Bedarf ihrer Wohnbevölkerung
entsprechen. Sie genügen ihren Verpflichtungen bei der Planung im Pfle-
gebereich, wenn sie für die zugelassenen Institutionen die Anzahl der sta-
tionären Pflegebetten einzeln oder insgesamt als kantonale Richtzahl pro
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Seite 9
Pflegestufe festlegen. Eine Zuordnung von Pflegebetten-Kapazitäten zu
einzelnen Institutionen ist nicht notwendig, aber zulässig. Die Planung
bedarf zudem einer laufenden Überprüfung (vgl. BVGE 2009/48 E. 11.3
und 12.3, je m.w.H.).
4.3.2 Nach der Rechtsprechung betreffend die Spitalplanung muss eine
nachvollziehbare Analyse des Bedarfs anhand von Parametern, soge-
nannten Bedarfsdeterminanten erfolgen. Damit die Bedarfsgerechtigkeit
im Sinn von Art. 39 Abs. 1 Bst. d KVG gewährleistet ist, muss sich die
Festlegung einer Bedarfszahl auf statistisches Material im Sinn von Er-
fahrungswerten stützen können (zum Ganzen vgl. BVGE 2009/48 E. 12.3
m.w.H.). Grundsätzlich sind dabei auch die in beide Richtungen die Kan-
tonsgrenzen überschreitenden Patientenströme zu berücksichtigen (vgl.
nicht publizierten Bundesratsentscheid vom 3. Februar 1999 [97-70]
betreffend die Pflegeheime und die Abteilungen der Spitäler zur Behand-
lung von Chronischkranken im Kanton Waadt E. 4.3.2; vgl. auch Art. 39
Abs. 2 KVG und Art. 58d Bst. a KVV; vgl. auch die Stellungahme des
BAG [act. 18 S. 2]).
4.3.3 Im Rahmen der Spitalfinanzierungsrevision per 1. Januar 2009 wur-
de die Ausrichtung auf eine zweckorientierte Planung der Gesundheits-
versorgung durch Spitäler und Pflegeheime weiter hervorgehoben und
legislatorisch noch weiter konkretisiert (vgl. Botschaft betreffend die Än-
derung des Bundesgesetzes über die Krankenversicherung [Spitalfinan-
zierung], BBl. 2004 5551, hier: 5564, 5568, 5574, 5587; vgl. auch
Art. 58a ff. KVV). Zugleich erteilte der Gesetzgeber dem Bundesrat neu
die Kompetenz und den Auftrag, einheitliche Planungskriterien auf der
Grundlage von Qualität und Wirtschaftlichkeit zu erlassen (Art. 39 Abs.
2 ter
KVG). Gestützt auf diese Bestimmung fügte der Bundesrat mit Wir-
kung ab 1. Januar 2009 einen neuen Abschnitt "Planungskriterien" in die
KVV ein (Art. 58a-58e KVV, AS 2008 5097). Diese Bestimmungen gelten
primär für die Spitalplanung im Sinn von Art. 39 Abs. 1 bis Abs. 2 ter
KVG.
Sie gelten sinngemäss aber auch für die Pflegeheimplanung (vgl. Art. 39
Abs. 3 KVG). In Bezug auf die Pflegeheimplanung bilden diese Bestim-
mungen primär eine Kodifizierung der bundesrätlichen Rechtsprechung,
wie sie vom Bundesverwaltungsgericht namentlich in BVGE 2009/48 zu-
sammengefasst und teilweise weiter entwickelt wurde. Auch das BAG de-
klariert in seiner Stellungnahme zum vorliegenden Verfahren, dass für
den Pflegeheimbereich grundsätzlich kein Anpassungsbedarf bestand
(act. 18 S. 3). Insbesondere geht es davon aus, dass die in der KVV auf-
genommenen Planungskriterien zur Versorgungsplanung, zur interkanto-
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Seite 10
nalen Koordination und zur Gestaltung der Listen die bisherigen Pflege-
heimlisten nicht in Frage stellen, sondern (lediglich) eine Anpassung der
Orientierung im laufenden Prozess der Planung fördern (vgl. act. 18
S. 3 ff.).
4.3.4 Nach der Rechtsprechung von Bundesrat und Bundesverwaltungs-
gericht steht den Kantonsregierungen ein weiter Ermessensspielraum zu
bezüglich der Art und Weise, wie sie die Spital- bzw. Pflegeheimplanung
durchführen. Demgemäss liegt es im Ermessen des Kantons zu bestim-
men, welche Angebote er als bedarfsgerecht qualifiziert und in welchen
Institutionen (in jeweils welchem Umfang) diese Angebote bereit gestellt
werden sollen (vgl. BVGE 2009/48 E. 12.7 m.w.H.). Dabei kann es durch-
aus eine Rolle spielen, dass das Bettenangebot eines Anbieters bisher
nicht ausgenutzt wurde, während andere Anbieter über notorisch lange
Wartelisten verfügen (vgl. auch BVGE 2009/48 nicht publizierte E. 12.5).
5.
5.1 Vorliegend stehen einerseits die Rügen, welche sich direkt auf den
Anspruch der Beschwerdeführerin auf Beibehaltung des bisherigen OKP-
Bettenkontingents beziehen (vgl. unten E. 5.3 f.). Andererseits äusserte
die Beschwerdeführerin Rügen, welche sich primär gegen die Pflege-
heimliste 2009 und deren Zustandekommen beziehen (vgl. unten E. 5.5).
5.2 Vorweg ist darauf hinzuweisen, dass die Spitalliste und damit auch
die Pflegeheimliste als ein Rechtsinstitut sui generis zu bezeichnen ist
und aus einem Bündel von Einzelverfügungen besteht, weshalb Anfech-
tungsgegenstand im Beschwerdeverfahren betreffend Pflegeheimlisten
grundsätzlich nur die Verfügung sein kann, die das Rechtsverhältnis re-
gelt, welches das Beschwerde führende Pflegeheim betrifft, während die
nicht angefochtenen Verfügungen der Pflegeheimliste in Rechtskraft er-
wachsen (vgl. zur Publikation bestimmtes Urteil des Bundesverwaltungs-
gerichts C-5301/2010 vom 2. April 2012 E. 3.2 f. m.w.H.). Ausserdem ist
daran zu erinnern, dass die Ermessensausübung bei Festlegung einer
Pflegeheimliste der gerichtlichen Überprüfung entzogen ist (vgl. oben E.
1.2).
5.3 Die Beschwerdeführerin begründet ihren Anspruch auf Beibehaltung
des bisherigen OKP-Bettenkontingents zur Hauptsache mit vier Argumen-
ten: Die beschlossene Reduktion des Bettenkontingents gefährde ihre
wirtschaftliche Existenz, sie sei unverhältnismässig, sie verletze den
Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit und sie verstosse gegen ihren An-
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Seite 11
spruch, als private Trägerschaft eines Pflegeheims gemäss Art. 39 Abs. 3
KVG in Verbindung mit Art. 39 Abs. 1 Bst. d KVG angemessen in die
Pflegeheimplanung mit einbezogen zu werden (vgl. nachfolgend
E. 5.3.1 ff.).
5.3.1 Der Regierungsrat begründet die beschlossene Bettenreduktion im
Wesentlichen damit, dass das Pflegeheim der Beschwerdeführerin wäh-
rend den letzten fünf Jahren eine konstante Unterbelegung ausgewiesen
habe (52 Personen im Juni 2004 bis 61 Personen im Juni 2007 bzw. 61-
70% des Angebots). Die mittlere Auslastung betrage 68.7%. Aktuell seien
die vorhandenen Betten mit 67 Personen belegt (Auslastung: 79 %). Da-
mit ergebe sich ein konstantes Überangebot von mindestens 18 bis 33
bewilligten OKP-Betten. Dabei sei das Heim der Beschwerdeführerin das
einzige im Kanton Schwyz, das unterbelegt und nicht ausgelastet sei. Alle
anderen Heime wiesen eine Auslastung von 95-99% auf, führten Wartelis-
ten und die Bewohner müssten teilweise sogar kurzfristig ausserkantonal
platziert werden. Im Rahmen der Aktualisierung der bestehenden Pflege-
heimplätze in der Gemeinde Arth dränge sich deshalb eine Bereinigung
auf. Da die beiden anderen Einrichtungen in der Gemeinde Arth eine
Vollbelegung mit Wartelisten auswiesen und deshalb eine Reduzierung
der bewilligten Pflegeheimbetten nicht angezeigt sei, erscheine für das
Pflegeheim der Beschwerdeführerin eine massvolle Kürzung von 85 auf
die maximal belegten 67 OKP-Betten (-18 Betten) sinnvoll und nachvoll-
ziehbar (vgl. act. 7.1, 13, 23).
5.3.2 Die langjährige durchschnittliche Unterbelegung wird von der Be-
schwerdeführerin nicht bestritten und durch die Akten bestätigt (vgl.
act. 7.1, 13, 13.2, 13.8, 23, 23.3). Die Beschwerdeführerin macht aber
geltend, dass die höhere Bettenzahl nicht zuletzt auch dazu gedient ha-
be, dem Bedarf an Übergangspflege für Spitalentlassene, Notfallaufnah-
men während 365 Tagen, Tagesbetten und Ferienbetten gerecht zu wer-
den. Dass über die belegte Unterbelegung hinaus solche Angebote not-
wendig waren und tatsächlich genutzt wurden, wurde weder substantiiert
dargelegt noch belegt, wie das BAG zu Recht hervorhebt (vgl. act. 18
S. 7). Die Beschwerdeführerin nutzte das ihr eingeräumte OKP-
Kontingent somit ohne überzeugende Begründung zu einem erheblichen
Teil nicht aus. Dennoch wurde sie in ihrer wirtschaftlichen Existenz offen-
sichtlich nicht (stark) behindert, sondern vermochte sich stets zu behaup-
ten. Tatsächlich macht die Beschwerdeführerin – trotz der besagten Un-
terbelegung der OKP-Betten – selbst geltend, seit Jahrzehnten wirtschaft-
lich, rentabel und qualitativ einwandfrei gearbeitet zu haben. Dazu waren
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Seite 12
die 85 OKP-Betten somit nicht notwendig. Die Beschwerdeführerin legt
nicht substantiiert dar, inwiefern sich diesbezüglich in Zukunft etwas än-
dern würde. Daher ist auch für den Zeitraum ab 1. Januar 2009 davon
auszugehen, dass die Beschwerdeführerin ein allenfalls über die 67 Bet-
ten hinausgehendes OKP-Bettenkontingent nicht rechtserheblich aus-
schöpfen würde, es insbesondere auch nicht für Übergangspflegefälle,
Notfallaufnahmen, Tagesbetten und Ferienbetten benötigen würde und
auch mit 67 OKP-Betten in ihrer wirtschaftlichen Existenz nicht gefährdet
wäre. Welche Bettenanzahl für die wirtschaftliche Betriebsführung theore-
tisch optimal ist, und ob die Unterbelegung auf den Kooperationsvertrag
mit der Standortgemeinde Arth im Dezember 2001 zurückzuführen ist
(act. 1.5), ist somit nicht beachtlich.
5.3.3 Die Beschwerdeführerin macht weiter geltend, die Kürzung um 18
Betten, mithin um rund einen Fünftel des bisherigen Bettenkontingents,
sei per se unverhältnismässig. Dazu ist auszuführen, dass die Rüge der
Unangemessenheit bzw. der Unverhältnismässigkeit gemäss Art. 53 Abs.
2 Bst. e KVG unzulässig ist, weshalb darauf nicht einzugehen ist. Eine all-
fällige Über- bzw. Unterschreitung oder ein allfälliger Missbrauch des Er-
messens wird von der Beschwerdeführerin diesbezüglich nicht substanti-
iert dargelegt. Ausserdem wären für die Beurteilung der Verhältnismäs-
sigkeit der Bettenreduktion den (neu) 67 Betten nicht die 85 bisher zuge-
standenen OKP-Betten gegenüberzustellen, sondern die deutlich gerin-
gere Zahl von langjährig tatsächlich belegten OKP-Betten.
5.3.4 Soweit die Beschwerdeführerin eine Verletzung der Wirtschaftsfrei-
heit geltend macht, ist Folgendes festzuhalten: Das System der sozialen
Krankenversicherung ist der Wirtschaftsfreiheit weitgehend entzogen (vgl.
BGE 132 V 6 E. 2.5.2 ff. m.w.H.). Das KVG gibt insbesondere keinen An-
spruch darauf, in beliebiger Höhe Leistungen zu Lasten der sozialen
Krankenversicherung zu generieren. Vorliegend geht es denn auch nicht
um die Zulassung einer gewerblichen Tätigkeit als solcher (welche mit der
kantonalrechtlichen Betriebsbewilligung erteilt wurde). Es steht der Be-
schwerdeführerin durchaus frei, im Rahmen der erteilten Betriebsbewilli-
gung ein Pflegeheim mit 85 Betten zu führen; sie kann allerdings lediglich
für 67 Betten zulasten der OKP abrechnen (vgl. unten E. 5.4.1). Die Be-
schwerdeführerin kann somit aus der Wirtschaftsfreiheit nichts zu ihren
Gunsten ableiten.
5.3.5 Gemäss dem von der Beschwerdeführerin angerufenen zweiten
Halbsatz von Art. 39 Abs. 1 Bst. d KVG in Verbindung mit Art. 39 Abs. 3
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Seite 13
KVG, sind private Trägerschaften angemessen in die Pflegeheimplanung
einzubeziehen. Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin ist das
nicht dahingehend zu verstehen, dass eine Reduktion der OKP-
Bettenkontingente von privaten Trägerschaften weniger streng zu behan-
deln ist als bei öffentlichen Trägerschaften. Die Vorschrift des angemes-
senen Einbezugs der privaten Trägerschaften verpflichtet die Kantone
vielmehr dazu, die privaten Trägerschaften (immerhin) angemessen zu
berücksichtigen (vgl. BVGE 2009/48 E. 12.8; vgl. auch RKUV 4/1997 KV
10 S. 257 ff. E. 4.4, RKUV 6/2001 KV 183 S. 438 ff. E. 7.1.4; vgl. auch
GEBHARD EUGSTER, E. Krankenversicherung in: Soziale Sicherheit,
schweizerisches Bundesverwaltungsrecht, Ulrich Meyer / Heinrich Koller /
Georg Müller/ Thierry Tanquerel / Ulrich Zimmerli [Hrsg.], 2. Aufl., Ba-
sel/Genf/München 2007, S. 643 [Fussnote 1077], 647 [im Folgenden:
EUGSTER, Soziale Sicherheit] und GEBHARD EUGSTER, Bundesgesetz
über die Krankenversicherung [KVG], Rechtsprechung des Bundesge-
richts zum Sozialversicherungsrecht, Erwin Murer/Hans-Ulrich Stauffer
[Hrsg.], Zürich/Basel/Genf 2010, [im Folgenden: KVG-Kommentar],
Art. 39 Rz. 9, je mit weiteren Hinweisen). Die Beschwerdeführerin wurde
unbestrittenermassen in die Pflegeheimplanung einbezogen und hat ei-
nen Leistungsauftrag erhalten. Ein Anspruch auf eine bestimmte Anzahl
von OKP-Betten kann aus Art. 39 Abs. 1 Bst. d KVG hingegen nicht abge-
leitet werden. Eine Über- bzw. Unterschreitung oder ein Missbrauch des
Ermessens wurde von der Beschwerdeführerin nicht substantiiert darge-
legt.
5.4
5.4.1 Die Beschwerdeführerin macht geltend, dass es gegen Treu und
Glauben verstosse, wenn ihr im Dezember 2008 eine Betriebsbewilligung
für 85 Betten erteilt, im Februar 2009 aber das OKP-Bettenkontingent von
85 auf 67 Betten reduziert worden sei.
Dazu ist primär auszuführen, dass die kantonalrechtliche Bewilligung zum
Betrieb einer Einrichtung für Betagte und Pflegedürftige nicht identisch
mit der Zulassung zur Leistungserbringung zulasten der obligatorischen
Krankenpflegeversicherung ist und keinen Anspruch auf eine solche Zu-
lassung begründet (vgl. BGE 132 V 6 E. 2.4, 2.5.2 m.w.H.). Weiter hat der
Regierungsrat in seiner Betriebsbewilligung ausdrücklich darauf hinge-
wiesen, dass die erteilte Betriebsbewilligung Voraussetzung für den An-
trag für die Aufnahme auf die Pflegeheimliste bilde, aber keinen Anspruch
auf Aufnahme begründe. Schliesslich wurde die Beschwerdeführerin
schon vor Erteilung der Betriebsbewilligung in einem separaten Schrei-
C-2112/2009
Seite 14
ben auf die geplante Herabsetzung der auf der Pflegeheimliste zugestan-
denen Betten hingewiesen. Die Beschwerdeführerin kann aus dem
Grundsatz von Treu und Glauben somit nichts zu ihren Gunsten ableiten.
Da die kantonalrechtliche Betriebsbewilligung und die OKP-Zulassung
separat geregelt und zu betrachten sind, kann die Beschwerdeführerin
auch nichts zu ihren Gunsten daraus ableiten, dass die in Art. 53 Abs. 2
Bst. e KVG vorgesehene Kognitionsbeschränkung in Bezug auf die Be-
triebsbewilligung keine Anwendung findet, in Bezug auf die Pflegeheimlis-
te hingegen schon.
5.4.2 Die Beschwerdeführerin macht weiter geltend, dass die Unterbele-
gung bereits in früheren Jahren bestanden habe und daher, wenn sie für
die Herabsetzung des OKP-Bettenkontingents massgebend sein sollte,
schon bei Erlass der Pflegeheimliste 2007 zu einer Herabsetzung hätte
führen müssen. Eine Herabsetzung mit dieser Begründung zum jetzigen
Zeitpunkt sei rechtlich fragwürdig.
Diesbezüglich ist darauf hinzuweisen, dass die Pflegeheimplanung rol-
lend erfolgt und Anpassungen der Pflegeheimplanung und der Pflege-
heimliste stets vorbehalten sind (vgl. KVG-Kommentar Art. 39 Rz. 24 mit
Hinweisen auf die bundesrätliche Praxis). Daraus, dass in einem früheren
Zeitpunkt keine Kürzung des Bettenkontingents erfolgt ist, kann die Be-
schwerdeführerin somit keinen Anspruch auf Unterlassung einer Kürzung
ableiten.
5.4.3 Schliesslich ist nicht erheblich, ob die Beschwerdeführerin ihr Bet-
tenangebot früher freiwillig erheblich herabgesetzt hat. Ohne Bedeutung
ist auch, dass sie unbestrittenermassen keine Entschädigung der öffentli-
chen Hand für Bau- und Betriebskosten in Anspruch genommen hat. Eine
daraus allenfalls resultierende finanzielle Entlastung der öffentlichen
Hand gibt im Rahmen der Pflegeheimplanung keinen Anspruch auf eine
Bevorzugung gegenüber von der öffentlichen Hand unterstützten Pflege-
heimen (vgl. auch oben E. 5.3.5 betreffend die angemessene Berücksich-
tigung privater Trägerschaften).
5.4.4 Im Sinne eines Zwischenresultats ist somit festzuhalten, dass die
Beschwerdeführerin mit den Rügen, welche sich auf ihren individuellen
Anspruch auf Beibehaltung des bisherigen OKP-Bettenkontingents be-
ziehen, nicht durchzudringen vermag.
C-2112/2009
Seite 15
5.5
5.5.1 Auf die Pflegeheimplanung und die Pflegeheimliste 2009 als Ge-
samtes bezogen rügt die Beschwerdeführerin im Wesentlichen, dass die
die Kürzung ihres OKP-Bettenkontingents im Vergleich zu den Erhöhun-
gen und Reduktionen der Kontingente anderer Pflegeheime unverhält-
nismässig sei, dass die Vergabe von OKP-Betten an von der öffentlichen
Hand unterstützte Pflegeheime (statt an ihr Pflegeheim) dem Interesse an
einem möglichst günstigen Verhältnis zwischen Kosten und Qualität der
OKP-Leistungen widerspreche und angesichts des bis zum Ende der
Planungsperiode 2010-2030 amtlich prognostizierten Unterangebots pla-
nerisch keinen Sinn mache. Ausserdem stelle die Bevorzugung des in der
gleichen Gemeinde liegenden gemeindeeigenen öffentlich-rechtlichen Al-
tersheims "Hofmatt" gegenüber der Beschwerdeführerin eine verfehlte
und gesetzwidrige verdeckte Strukturpolitik dar. Denn das Altersheim
Hofmatt" solle auf diese Weise den Status eines mit Blick auf den geplan-
ten Neubau subventionsberechtigten Heimes erlangen. Dies entspreche
nicht einer seriösen und nachfragegerechten Bedarfsplanung und sei
KVG-widrig.
5.5.2 Die der Pflegeheimliste zugrunde liegende Planung ist nicht –
unabhängig vom konkreten Anspruch der Beschwerdeführerin – in abs-
trakter Weise durch das Bundesverwaltungsgericht zu prüfen. Selbst
wenn die – nicht weiter substantiierte und belegte – Kritik der Beschwer-
deführerin an der Pflegeheimplanung und Pflegeheimliste 2009 zutreffen
sollte, könnte sie daraus nichts zu ihren Gunsten ableiten (vgl. oben
E. 5.2). Auf die entsprechenden Rügen ist daher nicht weiter einzugehen
5.6 Die Beschwerdeführerin mag somit mit keiner ihrer Rügen durchzu-
dringen und die Beschwerde ist demnach abzuweisen, soweit darauf ein-
zutreten ist.
6.
In BVGE 2010/15 (E. 8.2 m.w.H.) bestätigte das Bundesverwaltungsge-
richt die Praxis des Bundesrates, wonach aufgrund der auf dem Spiel
stehenden Interessen (betroffenes Spital, Kanton, Versicherer, Versicher-
te, Spitalpersonal) die Nichtaufnahme eines Spitals in die Liste nicht
rückwirkend erfolgen solle. Vielmehr sei dem betroffenen Spital eine
Übergangsfrist einzuräumen. Diese solle dazu dienen, die Behandlung
bereits aufgenommener Patientinnen und Patienten in den fraglichen Kli-
niken abschliessen zu können, und andererseits den betroffenen Kliniken
ermöglichen, allenfalls erforderliche Anpassungen in betrieblicher Hinsicht
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Seite 16
(z.B. betreffend Infrastruktur und Personal) vorzunehmen. Das Bundes-
verwaltungsgericht präzisierte diese Praxis dahingehend, dass die Dauer
der Übergangsfrist, welche ab Eröffnung des Beschwerdeentscheids zu
laufen beginne, im Einzelfall unter Berücksichtigung der konkreten Um-
stände auf maximal sechs Monate festzusetzen sei. In casu setzte das
Bundesverwaltungsgericht für ein ausserkantonales Spital, welches auf
der Spitalliste des Kantons Graubünden geführt und von dessen Einwoh-
nerinnen und Einwohnern kaum in Anspruch genommen worden war (be-
troffen waren insgesamt jährlich 73 bzw. 180 Pflegetage) eine Über-
gangsfrist von drei Monaten fest. Es besteht kein Anlass dafür, diese prä-
zisierte Praxis nicht auch auf ein Pflegeheim anzuwenden, dessen OKP-
Bettenkontingent auf der kantonalen Pflegeheimliste reduziert wurde. Vor-
liegend ist jedoch zu beachten, dass die gestrichenen Betten bereits seit
Jahren nicht rechtserheblich benutzt wurden, sodass der Betrieb der Be-
schwerdeführerin schon seit längerer Zeit darauf eingestellt ist, auch oh-
ne Auslastung dieser OKP-Betten zu funktionieren, weshalb kein betrieb-
licher Anpassungsbedarf besteht. Ausserdem musste die Beschwerdefüh-
rerin seit Erlass der angefochtenen Pflegeheimliste im Februar 2009 da-
mit rechnen, dass sie mit der Beschwerde unterliegen und die angefoch-
tene Bettenreduktion in Rechtskraft erwachsen würde. Allerdings gilt es
auch zu berücksichtigen, dass OKP-Pflegeheimbetten in der Regel wäh-
rend längerer Zeit von der gleichen Person in Anspruch genommen wer-
den als Betten in einem Akutspital. Deshalb erachtet das Bundesverwal-
tungsgericht eine Übergangsfrist von drei Monaten als ausreichend.
Bei der Übergangsfrist handelt es sich um eine Frist, die erst nach Ab-
schluss des Verfahrens vor dem Bundesverwaltungsgericht ihre rechtli-
chen Wirkungen entfaltet.
Die Beschwerdeführerin ist berechtigt, aber nicht verpflichtet, während
der genannten drei Monate im bisherigen Rahmen zu Lasten der OKP
abzurechnen. Soweit andere Vorschriften und Verpflichtungen nicht ent-
gegenstehen, ist es der Beschwerdeführerin unbenommen, die Inan-
spruchnahme des gestrichenen OKP-Bettenkontingents vor Ablauf der
Frist einzustellen.
7.
Der vorliegende Entscheid betrifft grundsätzlich alle Versicherten mit
Wohnsitz im Kanton Schwyz, weshalb praxisgemäss eine Veröffentli-
chung des Dispositivs geboten ist. Die Vorinstanz wird daher ersucht, die
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Ziffern 1 und 2 des Dispositivs dieses Entscheids im kantonalen Amtsblatt
zu veröffentlichen.
8.
8.1 Entsprechend dem Ausgang des Verfahrens wird die unterliegende
Beschwerdeführerin gemäss Art. 63 Abs. 1 VwVG kostenpflichtig. Die
Verfahrenskosten sind gemäss dem Reglement vom 21. Februar 2008
über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsge-
richt (VGKE, SR 173.320.2) zu bestimmen. Die Gerichtsgebühr bemisst
sich nach Umfang und Schwierigkeit der Streitsache, Art der Prozessfüh-
rung und finanzieller Lage der Parteien (Art. 2 Abs. 1 VGKE). Vorliegend
sind die Verfahrenskosten auf Fr. 2'000.- festzusetzen und mit dem ge-
leisteten Kostenvorschuss von Fr. 2'000.- zu verrechnen.
8.2 Die Beschwerdeinstanz kann der ganz oder teilweise obsiegenden
Partei von Amtes wegen oder auf Begehren eine Entschädigung für ihr
erwachsene notwendige und verhältnismässig hohe Kosten zusprechen
(Art. 64 Abs. 1 VwVG und Art. 7 Abs. 1 VGKE). Keinen Anspruch auf Par-
teientschädigung haben Bundesbehörden und, in der Regel, andere Be-
hörden, die als Parteien auftreten (Art. 7 Abs. 3 VGKE). Der obsiegenden
Vorinstanz ist demzufolge keine Parteientschädigung zuzusprechen.
9.
Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bun-
desgericht gegen Entscheide auf dem Gebiet der Krankenversicherung,
die das Bundesverwaltungsgericht gestützt auf Art. 33 Bst. i VGG in Ver-
bindung mit Art. 53 Abs. 1 KVG getroffen hat, ist gemäss Art. 83 Bst. r des
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) unzuläs-
sig. Das vorliegende Urteil ist somit endgültig.