Decision ID: 15c89e83-cb77-4fd2-974a-8ab6c7c62423
Year: 2015
Language: fr
Court: VD_TC
Chamber: VD_TC_031
Canton: VD
Region: Région lémanique
Law Area: public_law

Vu les faits suivants
A. La société Bien Plus SA à Troistorrents est notamment propriétaire des parcelles n° 21 et 22 du cadastre de la Commune de Nyon, situées à la promenade du Jura 5 et 7. Ces bien-fonds sont compris dans la zone urbaine de l'ancienne ville, régie par le chapitre II (art. 8 à 19) du règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions approuvé par le Conseil d'Etat dans sa séance du 16 novembre 1984 (RPE). Une ancienne construction mitoyenne reliant la promenade du Jura à la rue du Collège est édifiée sur chacun de ces deux biens-fonds.
B. a) En date du 2 avril 2013, la société Bien Plus SA a déposé auprès du Service d'urbanisme une demande de permis de construire en vue de réaliser deux balcons au premier et au deuxième étage de la façade nord-ouest du bâtiment construit sur la parcelle n° 22. Les balcons sont prévus sur une profondeur de 1.25 m et une longueur de 8.52 m courant pratiquement sur toute la longueur de la façade.
b) La demande a été mise à l'enquête publique du 17 avril au 16 mai 2013. La Centrale des autorisations (CAMAC) a transmis le 7 mai 2013 à la Municipalité de Nyon (ci-après : la municipalité), les préavis des services concernés de l'administration cantonale. La section Monuments et Sites du Service Immeuble Patrimoine et Logistique (SIPAL) formulait un préavis négatif dans les termes suivants:
"(...) Le mur d'enceinte de la ville de Nyon, note *3* au recensement architectural, dont les structures occupent une partie du sous-sol de la parcelle, a été placé à l'inventaire des monuments protégés mais non classés (art. 49 LPNMS). Le propriétaire ou autre titulaire d'un droit réel sur un objet ou ses abords figurant à l'inventaire a l'obligation d'annoncer au Département de l'infrastructure, tous les travaux qu'il envisage d'y apporter.
Le bâtiment lui-même, ECA 494, a également reçu la note *3* au recensement.
Par ailleurs, dans le cadre de l'inventaire des sites construits à protéger en Suisse (ISOS), qui le désigne comme un "Objet bien intégré". Le bâtiment est bien intégré par son volume, sa composition et souvent encore sa fonction. Les objets de cette catégorie forment en général la majorité des bâtiments d'une localité. Ils sont donc déterminants pour l'image d'une localité et constitutifs du site. A ce titre, leur identité mérite d'être sauvegardée.
On lit encore le gabarit ancien de la maison, avec des fenêtres à linteau délardé en arc segmentaire caractéristique de la fin du XVIIIe siècle ou du premier quart du XIXe siècle. La surélévation milieu XIXe siècle (p.ê. 1856, occasionnant une augmentation de la taxation), en retrait du cordon du premier étage, s'en détache clairement.
Le centre historique de Nyon, ville d'intérêt national, de même que les environnements qui la prolongent font l'objet de recommandation de sauvegarde maximales (sauvegarde de toutes les constructions et des espaces libres, suppression de toutes les causes de perturbation).
La présence de longs balcons sur la promenade du Jura et des portes-fenêtres correspondantes est totalement déplacée sur ce front de ville historique et étrangère à l'architecture de ce bâtiment.
Dans le cas présent, l'adjonction de balcons systématiques, et de la dimension prévue, altérerait complètement la façade du bâtiment et en brouillerait la lecture.
Il est regrettable que le précédent constitué par l'installation d'un tel dispositif sur les maisons voisines fasse tache d'huile, au point que l'on doit craindre que l'entier de la façade de la vieille ville sera à brève échéance recouverte de balcons, par ailleurs mal orientés.
Au vu de ce qui précède, la Section monuments et sites préavise négativement au projet présenté et recommande à l'autorité communale de demander un projet modifié. (...)"
c) Par décision du 3 juin 2013, la municipalité a refusé de délivrer le permis de construire compte tenu du préavis négatif de la section Monuments et Sites du SIPAL.
C. a) La société Bien Plus SA a recouru contre cette décision auprès de la Cour de droit administratif et public du tribunal cantonal (ci-après : le tribunal) par acte du 14 août 2013. Elle se plaint notamment d'une inégalité de traitement avec les balcons autorisés sur les parcelles voisines n° 20 et 21. Elle conclut principalement à l'annulation de la décision du 3 juin 2013 et à l'octroi de l'autorisation de construire sollicitée pour la création des balcons avec deux portes-fenêtres et, subsidiairement, à l’annulation de la décision communale et à ce que la Commune de Nyon soit invitée à accorder l'autorisation de construire requise pour la création des balcons et portes-fenêtres.
b) La municipalité s'est déterminée sur le recours le 27 septembre 2013 en concluant à son rejet. La division Patrimoine du SIPAL (qui a remplacé la section Monuments et Sites) s'est déterminée sur le recours le 25 septembre 2013.
c) La municipalité a produit, à la demande du tribunal, les dossiers des demandes de permis de construire concernant les parcelles voisines nos 20 et 21 dont les projets autorisés prévoyaient également la construction de balcons en façade nord-ouest.
D. Le tribunal a tenu une première audience à Nyon le 11 décembre 2013 en présence des parties. Le compte-rendu résumé de l'audience comporte les précisions suivantes:
"(...) Le président demande au représentant du SIPAL de définir les bâtiments érigés sur les parcelles nos 20 et 21. Ulrich Doepper explique que le bâtiment sis sur la parcelle no 20 est une reconstruction après démolition. Il indique que le SIPAL, dans un préavis du 29 janvier 2010 adressé à la municipalité avant la mise à l’enquête publique, préconisait qu’il soit renoncé à la construction de balcons sur la Promenade du Jura ou à tout le moins que la longueur de ceux-ci soit réduite. Ulrich Doepper précise que ce bâtiment a reçu la note *4* au recensement architectural de la commune de Nyon. Pour ce qui a trait au bâtiment sis sur la parcelle no 21, Ulrich Doepper explique qu’il a fait l’objet d’ajouts et qu’il s’agit d’une construction du XIX ème siècle, modeste et urbaine, ayant reçu la note *5F* au recensement architectural de la commune de Nyon. Il indique que le SIPAL a préavisé négativement à l’ajout de balcons sur la Promenade du Jura.
Le représentant de la municipalité déclare que la municipalité a commis à l’époque, soit en 2010, une erreur en autorisant la construction de balcons sur la Promenade du Jura. Il précise en effet que la validité du permis de construire délivré en 2010 pour la parcelle no 20 a été prolongée. La demande de permis de construire des balcons sur le bâtiment de la parcelle no 22 a été refusée car la municipalité ne souhaite pas amplifier l’altération de la rue de la Promenade du Jura. Me Perret relève que sa cliente s’est simplement fiée à la prise de position de la municipalité émise en 2010.
Me Perret indique que sa cliente souhaite créer des appartements dans le bâtiment litigieux.
A la demande du président, le représentant du SIPAL explique qu’il y a très peu de balcons dans la vieille ville de Nyon. Il précise que le bâtiment litigieux repose sur les fortifications médiévales et qu’il se caractérise par une identité qui mérite d’être sauvegardée ; qu’il est bien intégré par son volume et sa composition. Selon lui, il serait préjudiciable de construire de longs balcons à tous les étages.
Marcela Martin relève que la rue de la Promenade du Jura est la rue la plus large de la vieille ville et aussi la plus ensoleillée. Le fait de pouvoir sortir sur son balcon serait ainsi très agréable.
Me Perret souligne que les structures des bâtiments de la vieille ville se sont modernisées. Le représentant du SIPAL insiste sur le fait que la ville de Nyon est une ville d’intérêt national car elle est composée de beaucoup de bâtiments ayant reçu la note *4* au recensement architectural.
Me Perret fait remarquer que les locataires éventuels de sa cliente pourraient avoir un intérêt à pouvoir bénéficier de balcons, car il en va en effet de leur qualité de vie. Selon lui, l’égalité de traitement doit être rétablie car il n’y a pas eu d’illicéité. Le représentant de la municipalité explique que la vieille ville mérite une protection et que par conséquent les gens qui souhaitent venir y vivre doivent en être conscients et accepter que les bâtiments ne soient pas munis de balcons.
L’audience est suspendue à 15h00 afin d’aller procéder à l’inspection locale, qui débute à 15h05, devant les bâtiments des parcelles nos 20 à 22, en présence des mêmes parties.
Il est constaté la présence de balcons, à tous les étages, sur le bâtiment érigé sur la parcelle no 21. Depuis la rue, la vue sur les balcons est peu esthétique ; les balcons cachent une grande partie de la façade. Le système d’accrochage des balcons à la façade n’améliore pas la situation.
L’assesseur Renée-Laure Hitz demande au représentant du SIPAL si des balcons plus modestes pourraient être envisagés. Le représentant du SIPAL fait observer qu’il y a très peu d’espace entre le premier étage et le deuxième étage du bâtiment. Le représentant de la municipalité indique que les locaux existants sont sombres et qu’ils le seraient davantage si des balcons venaient à être construits.
Me Perret soutient que le règlement communal sur le plan d’extension et la police des constructions de la ville de Nyon ne contiendrait aucune disposition interdisant la construction de balcons dans la zone urbaine de l’ancienne ville.
Le tribunal et les parties font le tour du pâté de maisons.
Il est constaté qu’un bâtiment a récemment été construit au bout de la rue de la Promenade du Jura et que des balcons y ont été aménagés, des balcons qui ne sont toutefois pas en saillie. Il est constaté que ce nouveau bâtiment n’est pas un exemple d’intégration.
Le tribunal et les parties reviennent au point de départ, à savoir devant les parcelles nos 20 à 22.
Le président demande aux parties si une refonte du projet visant à ne construire qu’un seul balcon de dimension plus modeste au premier étage permettrait d’aboutir à un accord. Les parties se déclarent favorables à une discussion. Le président les informe que la procédure est dès lors suspendue dans l’attente d’un accord éventuel qui devra intervenir d’ici au 28 février 2014, à défaut de quoi le tribunal statuera en l’état. (...)".
Les discussions transactionnelles engagées à la suite de l'audience du 11 décembre 2013 n'ont pas abouti et le tribunal a tenu une nouvelle audience de conciliation le 1er avril 2015. Le procès-verbal de l'audience comporte les précisions suivantes:
"(...) Me Perret relève que sa cliente a remanié son projet afin d’établir une harmonie et une meilleure intégration du bâtiment litigieux. Marcela Martin précise que les balcons envisagés sur la façade Nord-Ouest seront coupés en deux et que la moitié de chaque balcon sera attribuée à un appartement. Elle indique que le séjour se trouve du côté Nord-Ouest.
Bernard Woeffray et Ulrich Doepper indiquent que rien au dossier ne laissait supposer que les balcons seraient coupés en deux. Bernard Woeffray relève que la proposition faite par la recourante n’est pas en accord avec l’hypothèse envisagée à l’issue de l’audience du 11 décembre 2013. Il précise que la municipalité n’entend pas revenir sur ce qui a été annoncé.
Marcela Martin déclare que si la recourante a envisagé la création de balcons c’est pour permettre à ses locataires, qui sont âgés, de sortir prendre l’air. Elle affirme que ces travaux n’auront aucune répercussion sur le montant des loyers. Bernard Woeffray relève que la création de balcons peut devenir un élément de contrainte lorsque la propriétaire voudra procéder à la rénovation intérieure de tout le bâtiment.
Les parties conviennent que la recourante soumettra deux variantes de proposition à la municipalité, à savoir:
1) La création de deux balcons aux extrémités de la façade Nord-Ouest au premier étage seulement;
2) La création d’un balcon centré (avec les deux fenêtres du milieu) au niveau du premier étage de la façade Nord-Ouest.
Le représentant du SIPAL et les représentants de la municipalité demandent à ce que la recourante produise les plans des étages (relevé des logements).
Me Perret requiert, si la conciliation n’aboutit pas, un bref délai pour pouvoir déposer des notes de plaidoirie avant qu’une décision ne soit prise. Le représentant du SIPAL requiert la possibilité de déposer des déterminations finales.
Il était prévu que la recourante transmette les deux variantes à la municipalité et à la division patrimoine du SIPAL d’ici le 30 avril 2015, avec une copie au tribunal. Toutefois, en date du 22 mai 2015, la société recourante a fait savoir qu'elle n'avait plus d'offre transactionnelle à formuler et a demandé au tribunal de statuer sur la base des conclusions prises dans le recours.

Considérant en droit
1. Déposé en temps utile, et selon les formes requises par l’art. 79 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD ; RSV 173.36), le recours est recevable, de sorte qu’il y a lieu d’entrer en matière sur le fond.
2. a) La préservation de la nature, des sites et des monuments concourt à réaliser une occupation du territoire propre à garantir un développement harmonieux de l'ensemble du pays (art. 1 al. 1 LAT). Ce but est détaillé par l'énumération des principes définis à l'art. 3 al. 2 LAT. Le législateur fédéral a en outre prévu que les plans d'affectation doivent non seulement délimiter les zones à bâtir et les zones agricoles, mais également les zones à protéger (art. 14 al. 2 LAT). L'art. 17 LAT vise en particulier la protection du patrimoine, ce terme englobant aussi bien les éléments naturels que les objets culturels et, parmi ces derniers, aussi bien des édifices entiers que des détails architecturaux ainsi que les objets mobiliers. Cette disposition met en lumière un point essentiel de l'aménagement du territoire, à savoir qu'il existe dans le territoire, des espaces, des objets dont la société ne doit pas disposer librement parce qu'il s'agit soit d'éléments naturels qui ne lui appartiennent pas, soit d'éléments culturels qui constituent son identité, sa mémoire collective (Moor, Commentaire LAT, art. 17, nos 1 à 3). L'application de l'art. 17 LAT n'implique pas une protection absolue de ces objets, mais au contraire une pesée de l'ensemble des intérêts à prendre en considération. Les art. 1 et 3 LAT mentionnent de manière non exhaustive un certain nombre d'intérêts dont l'importance respective est dictée par les caractéristiques des objets concernés. Ces intérêts comprennent aussi ceux liés à la garantie constitutionnelle de la propriété, en particulier l'intérêt privé de celui dont les facultés d'utilisation de son bien-fonds sont restreintes. Cet intérêt doit alors être pris en considération dans la mesure où il ne s'agit pas d'un intérêt strictement financier (Moor, Commentaire LAT, art. 17, no 7).
b) La mise en œuvre des mesures de protection prises en application de l'art. 17 LAT se heurte à la fragilité de l'intérêt public à la protection du patrimoine. La mise sous protection a en principe pour effet de soustraire les parcelles concernées à une utilisation économique ou du moins d'en réduire les possibilités d'utilisation. La mise en place de mesures de protection nécessite donc une volonté politique claire et forte qui leur assure une légitimité suffisante; c'est la raison pour laquelle certaines législations cantonales placent la compétence de prendre des mesures de protection dans les attributions d'une autorité cantonale qui bénéficie de la distance nécessaire pour faire prévaloir l'intérêt général sur les intérêts locaux particuliers. Ces considérations sur la fragilité de la mise en œuvre de l'intérêt public à la protection du patrimoine ont justifié les facultés d'intervention offertes aux organisations à but idéal dont le but statutaire se rapporte à la protection du patrimoine ou à celle de l'environnement (Moor, Commentaire LAT, art. 17, nos 15 à 18). C’est pourquoi l’art. 90 de la loi sur la protection de la nature des monuments et des sites du 10 décembre 1969 (LPNMS; RSV 450.11) accorde aux associations d'importance cantonale, qui se vouent à la protection de la nature, des monuments et des sites, la qualité pour recourir contre les décisions prises en application de cette loi (voir l’arrêt AC.2000.0122 du 9 septembre 2004 consid. 1).
c) Selon l'art. 17 LAT, les cantons doivent prévoir des mesures de protection notamment pour "les localités typiques, les lieux historiques, les monuments naturels ou culturels" (al. 1 let. c). Les localités typiques au sens de cette disposition comprennent des ensembles bâtis qui regroupent en une unité harmonieuse plusieurs constructions et qui s'intègrent parfaitement à leur environnement (ATF 111 Ib 257, consid. 1a, p. 260 et les références citées). Les cantons peuvent protéger de tels ensembles en établissant une zone à protéger au sens de l'art. 17 al. 1 LAT mais le droit cantonal peut prévoir encore d'autres mesures adéquates (art. 17 al. 2 LAT), par exemple lorsqu'il s'agit de protéger des objets bien déterminés tels que des bâtiments ou des monuments naturels ou culturels (ATF 111 Ib 257, consid. 1a, p. 260-261). L'adoption d'une zone de protection est la mesure que le législateur fédéral a envisagée en premier lieu. Non seulement elle permet d'établir clairement la protection, son but, son principe et son régime, mais elle assure également la coordination avec les autres intérêts à prendre en considération dans les procédures d'aménagement du territoire (Moor, Commentaire LAT, art. 17, no 74). La mise sous protection par une zone à protéger n'exclut toutefois pas certaines utilisations, car la mesure de protection peut se superposer aux autres affectations conformes aux exigences de l'aménagement du territoire. Ainsi, un plan d'affectation spécial peut aménager un périmètre de manière que, malgré l'utilisation prévue, un site, un bâtiment, un monument ou un biotope bénéficie des mesures de protection adéquates sans pénaliser le solde de la parcelle (Moor, Commentaire LAT, art. 17, no 75).
En ce qui concerne les autres mesures réservées par l'art. 17 al. 2 LAT, elles s'imposent en raison de la variété des situations; en particulier, pour les cas dans lesquels le but de la protection ne serait pas suffisamment atteint par un zonage au sens de l'alinéa 1er (Moor, Commentaire LAT, art. 17, no 80). Par exemple, l'instrument de la zone n'est pas adapté lorsque la mesure de protection nécessite d'imposer une obligation de faire; notamment l'obligation d'entretenir le bâtiment protégé ou encore les travaux de restauration à entreprendre pour assurer son développement ou sa mise en valeur (Moor, Commentaire LAT, art. 17, no 81). Font aussi partie des autres mesures réservées par l'art. 17 al. 2 LAT, les inventaires et classements prévus par le droit cantonal, les clauses générales de protection, ainsi que les clauses d'esthétique, l'acquisition de la propriété par la collectivité publique ou la conclusion de contrats avec des particuliers ainsi que les mesures provisionnelles (Moor, Commentaire LAT, art. 17, nos 83 à 93).
3. a) En droit vaudois, la LATC attribue aux communes la compétence d'adopter des zones à protéger au sens de l'art. 17 al.1 LAT en prévoyant à l'art. 47 LATC que les plans d'affectation peuvent contenir des dispositions relatives notamment aux paysages, aux sites, aux rives de lacs et de cours d'eau, aux localités et aux ensembles ou aux bâtiments méritant protection (art. 47 al. 2 ch. 2 LATC). Les communes peuvent également prévoir des dispositions relatives à la création et à la préservation d'espaces verts ainsi qu'à la plantation et à la protection des arbres (art. 47 al. 2 ch. 4 LATC). Le canton peut de son côté aussi établir des zones protégées dans le cadre de l'adoption de plans d'affectation cantonaux notamment pour les paysages, les sites, les rives de lacs et de cours d'eau, les localités ou les ensembles méritant protection, les arrêtés de classement prévus par la loi sur la protection de la nature, des monuments et des sites étant réservés (art. 45 al. 2 let. c LATC). Par ailleurs, l'art. 86 LATC comporte une « clause d’esthétique », qui invite la municipalité à veiller à ce que les constructions présentent un aspect architectural satisfaisant et s'intègrent à l'environnement (al. 1), et lui attribue la compétence de refuser le permis pour les constructions ou les démolitions susceptibles de compromettre l'aspect et le caractère d'un site, d'une localité, d'un quartier ou d'une rue ou de nuire à l'aspect d'un édifice d'une valeur historique, artistique ou culturelle (al. 2). Cette disposition fait donc partie des autres mesures réservées par l’art. 17 al. 2 LAT pour protéger les localités typiques.
b) La LPNMS fait aussi partie des mesures réservées par l'art. 17 al. 2 LAT; cette législation instaure une protection générale de la nature et des sites, englobant tous les territoires, paysages, sites, localités, immeubles qui méritent d'être sauvegardés en raison de l'intérêt général, notamment esthétique, historique, scientifique ou éducatif qu'ils présentent (art. 4 LPNMS) ainsi qu'une protection générale des monuments historiques et des antiquités, en particulier des monuments de la préhistoire, de l'histoire de l'art et de l'architecture ainsi que les antiquités mobilières et immobilières trouvées dans le canton et qui présentent un intérêt archéologique, historique, artistique, scientifique ou éducatif (art. 46 LPNMS). La loi prévoit l'établissement d'un inventaire dans le cadre de la protection spéciale de la nature et des sites (art. 12 et ss LPNMS) ainsi qu'un inventaire lié à la protection spéciale des monuments historiques et des antiquités (art. 49 et ss LPNMS). Lorsque des travaux sont envisagés sur un objet soumis à la protection générale, le Département des infrastructures peut prendre les mesures provisionnelles nécessaires à sa sauvegarde (art. 10 et 47 LPNMS), la validité de la mesure provisionnelle étant subordonnée à la condition que l'autorité cantonale ouvre une enquête publique en vue du classement de l'objet dans un délai de trois mois, pour les monuments historiques et les antiquités, et de six mois pour les objets soumis à la protection générale de la nature et des sites, ces deux délais étant prolongeables chacun de six mois par le Conseil d'Etat (art. 11 et 48 LPNMS).
c) Le choix de la mesure de protection dépend des objectifs de planification ou de conservation recherchés et des caractéristiques propres de chaque objet. Il doit aussi tenir compte du principe de proportionnalité : lorsque plusieurs mesures permettent d’atteindre l’objectif visé, l’autorité applique celle qui lèse le moins les intéressés (art. 4 LATC). Ainsi, les arrêtés de classement, qui peuvent entraîner des restrictions particulièrement lourdes au droit de propriété par leur durée illimitée (art. 27 LPNMS) et les obligations d’entretien à charge du propriétaire (art. 29 à 31 LPNMS) et le droit de préemption et d'expropriation qu'elles impliquent en faveur de l'Etat (art. 64 et 65 LPNMS), ne s'imposent que si les mesures prévues par les plans et règlement d'affectation ou la clause d'esthétique ne permettent pas d'atteindre les objectifs de protection et de conservation recherchés (voir notamment les arrêts AC.2010.0141 du 16 novembre 2011, consid. 3d; AC.2006.0162 du 31 janvier 2008 consid. 2c/dd; AC.2005.0048 du 8 février 2006, consid. 2d; AC.2005.0212 du 28 juin 2006, consid. 2b; AC.2004.0003 du 29 décembre 2005, consid. 2d; AC.2001.0220 du 17 juin 2004 consid. 3c/dd/ccc; et AC.2000.0122, du 9 septembre 2004 consid. 3d).
4. a) En l’espèce, la Ville de Nyon est inscrite à l’inventaire fédéral d’objets d’importance nationale au sens de l’art. 5 de la loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage du 1er juillet 1966 (LPN; RS 451). L’annexe à l’ordonnance concernant l'Inventaire fédéral des sites construits à protéger en Suisse du 9 septembre 1981 (OISOS; RS 451.12), répertorie la ville de Nyon comme site construit d’importance nationale. La vieille ville de Nyon, en particulier, fait partie des "localités typiques, lieux historiques, et monuments naturels ou culturels", pour lesquels les cantons doivent prévoir des mesures de protection en application de l’art. 17 al. 1 let. c LAT.
b) La Commune de Nyon, dans son plan général d'affectation approuvé par le Conseil d'Etat le 16 novembre 1984, a prévu une zone à protéger sur son centre historique en application des art. 17 al. 1 let. c LAT et 47 al. 2 ch. 2 LATC. Cette zone est désignée zone urbaine de l'ancienne ville et pose des exigences de conservation et de préservation du site historique.
La réglementation précise que le caractère de l'ancienne ville doit être préservé et ses particularités architecturales essentielles respectées (art. 8 al. 1 RPE). Les saillies hors toiture ne sont pas admises à l'exception des lucarnes, des cheminées et sorties de ventilation, ces éléments devant respecter les caractéristiques architecturales essentielles du bâtiment (art. 14 al. 3 RPE). Les lucarnes doivent s'intégrer à la toiture et leur parement extérieur ne peut dépasser celui du mur de façade, l'avant-toit n'étant pas interrompu et les revêtements et couvertures de lucarnes doivent respecter le caractère des toitures de l'ancienne ville (art. 15 al. 4 et 5 RPE).
Enfin, l'art. 19 RPE pose des exigences particulières concernant l'aspect architectural et les matériaux de constructions projetés dans les termes suivants:
"Art. 19.-
Tous les travaux de construction, reconstruction, transformation et rénovation, sont soumis aux règles suivantes :
a) le caractère de l’ancienne ville doit être préservé et l’intégration de toute construction à l’ensemble avoisinant exigé ;
b) dans la mesure du possible, les adjonctions inopportunes doivent être supprimées ou modifiées ;
c) dans la règle, les parties de façades en pierre naturelle et présentant un intérêt architectural évident doivent être conservées ou rétablies. Il sera fait usage de grès, mollasse, roche ou leurs similis ;
d) toute exécution d’un revêtement de façade, ou sa rénovation, est soumise à autorisation de la Municipalité ;
e) les toits doivent être couverts de tuiles plates, en terre cuite, non brillantes ; les parties métalliques apparentes doivent être en cuivre ou en tôle peinte. Sont réservés les cas d’entretien de toitures non conformes ;
f) les éléments de construction en métal brillant ou en matière plastique sont interdits. »
c) Le tribunal considère dans sa jurisprudence que de telles dispositions ont une portée plus restrictive et bien distincte de celle de la clause générale d'esthétique, en ce sens qu'elles posent des exigences spécifiques accrues d'intégration et font partie des mesures que les communes ont la compétence d'édicter dans leur plan d'affectation pour les paysages, les sites, les localités et les ensembles méritant protection au sens de l’art. 47 al. 2 ch. 2 LATC (voir les arrêts AC.2012.0346 du 28 août 2013 consid. 8d, AC.2012.0238 du 28 mars 2013 consid. 1c, AC.2011.0068 du 27 décembre 2011 consid 1b, AC.2010.0299 du 18 octobre 2011 consid. consid. 3b, AC.2006.0044 du 30 octobre 2006 consid. 3d, AC.2003.0204 du 21 décembre 2004 consid. 2b). Dans le cadre des critères d’intégration plus sévères résultant d’une zone à protéger au sens des art. 17 al. 1 let. c LAT, l’autorité communale ne bénéficie pas de la même marge d’appréciation que celle résultant de l’application de la clause d’esthétique (art. 86 LATC), car les impératifs de protection s’imposent de manière plus précise et détaillée (arrêts AC.2012.0238 du 28 mars 2013, consid. 1c; AC.2010.0207 du 12 juillet 2011, consid. 2b, AC.2004.0204 du 21 décembre 2004, AC.2003.0204 du 21 décembre 2003 consid. 2b).
d) Selon l'art. 30 du règlement d'application du 22 mars 1989 de la loi sur la protection de la nature, des monuments et des sites (RLPNMS; RSV 450.11.1), le département cantonal compétent établit le recensement architectural des constructions en collaboration avec les communes concernées, qui sert de base à l’inventaire prévu par l’art. 49 LPNMS. La directive cantonale concernant le recensement architectural du canton de Vaud, dans l’édition de mai 2002, comporte une classification de tous les bâtiments recensés allant de la note 1 à la note 7. La note 2 recense les monuments d’importance régionale qui ont en principe une valeur justifiant un classement comme monument historique et ils sont en tous les cas inscrits à l’inventaire. La note 3 recense les objets intéressants au niveau local. Le bâtiment mérite d’être conservé, mais il peut être modifié à condition de ne pas altérer les qualités qui ont justifié la note 3. Les bâtiments en note 3 ont été inscrits à l’inventaire jusqu’en 1987. Depuis, même si cette mesure reste possible de cas en cas, elle n’est plus systématique. La note 4 est attribuée aux bâtiments bien intégrés par leur volume, leur composition architecturale et souvent encore leur fonction. Ces bâtiments ne sont pas inscrits à l’inventaire, mais leur identité mérite d’être sauvegardée car leur présence est déterminante pour l’image d’une localité typique et ils sont constitutifs du site construit.
e) La jurisprudence a précisé que l’évaluation des bâtiments effectuée dans le cadre du recensement architectural constituait un élément d’appréciation important pour les autorités chargées de l’aménagement du territoire, notamment lors de l’adoption des zones à protéger prévues par l’art. 17 al. 1 let. c LAT. L’appréciation sur la valeur d’un bâtiment peut également entrer en ligne de compte dans la procédure de demande de permis de construire lorsque l’autorité applique les règles concernant l’intégration et l’esthétique des constructions. Ainsi, le recensement architectural est un élément d’appréciation que les communes et les autorités cantonales doivent prendre en considération, d’une part, dans la procédure de planification, lors de l’élaboration des plans directeurs et des plans d’affectation comportant des zones à protéger au sens de l’art. 17 al. 1 let. c LAT, et d’autre part, dans la procédure de permis de construire, lorsqu'elles délivrent une autorisation de construire ou statuent sur une autorisation cantonale spéciale (arrêts notamment les arrêts AC.2010.0141 du 16 novembre 2011, consid. 4b; .2008.0328 du 27 novembre 2009 consid. 4, AC.2007.0147 du 31 juillet 2008, consid. 3c, AC.2006.0113 du 12 mars 2007, consid. 7c/cc, AC.2004.0003 du 29 décembre 2005 consid. 2c; AC.2002.0128 du 12 mars 2004 consid. 4b et AC.2000.0122 du 9 septembre 2004 consid. 3c).
f) Lorsqu’un propriétaire envisage des travaux affectant un objet à l’inventaire (au sens de l’art. 49 LPNMS), il doit prendre contact avec le département compétent avant l’élaboration du projet définitif et le dépôt de la demande de permis de construire. L’annonce des travaux d’où part le délai pour le classement de l’objet correspond à la date du dépôt de la demande de permis de construire comportant toutes les pièces requises selon les art. 108 et 114 LATC (art. 32 RPNMS). La Section monuments et sites du SIPAL est chargée de statuer sur l’autorisation prévue par l’art. 17 LPNMS (applicable par le renvoi de l’art. 51 LPNMS), et si elle envisage une mesure de classement, d’ouvrir l’enquête publique en vue du classement dans le délai de trois mois à compter de l’annonce des travaux conforme à l’art. 32 RLPNMS.
Si le bâtiment concerné n’est pas inscrit à l’inventaire, - ou s’il est inscrit mais qu’une mesure de classement n’est pas envisagée - et qu’il bénéficie d’une note au recensement architectural qui mérite une attention particulière dans la procédure d’autorisation de construire (de 2 à 4), notamment lorsque le bâtiment est bien intégré et joue un rôle déterminant pour la protection et conservation d’un ensemble construit méritant protection, la Section monuments et sites peut intervenir dans la procédure d’autorisation de construire (art. 110 LATC), en veillant à ce que les dispositions réglementaires communales concrétisant les obligations de protection du droit fédéral (art. 17 al. 1 let. c LAT) soient appliquées de manière conforme aux objectifs de sauvegarde et de protection du site bâti recherchés par ces règles (voir notamment l’arrêt AC.2007.0247 du 31 juillet 2008 consid. 3c, voir aussi Bovay, Didisheim, Sulliger et Thonney, Droit fédéral et vaudois de la construction, 4ème édition, ad. art. 110 p. 441). Si la municipalité passe outre l’avis de la Section monuments et sites, le département a alors la possibilité de faire usage du droit de recours qui lui est réservé par l’art. 104a LATC.
5. a) Le bâtiment historique de la société recourante (ECA n° 494) sur la parcelle n°22 est classé en zone de protection du centre historique, désignée zone urbaine de l'ancienne ville par le RPE, et elle est notamment soumise aux art. 8 al. 1 et 19 RPE. Ainsi, les travaux projetés doivent préserver le caractère de l'ancienne ville; en outre, ses particularités architecturales essentielles doivent être respectées (art. 8 al. 1 in fine et art. 19 al. 1 let. a RPE). Enfin, dans la mesure du possible, les adjonctions inopportunes doivent être supprimées ou modifiées (art. 19 al.1 let. b RPE).
b) En l'espèce, la société recourante a acquis l'immeuble le 18 décembre 2009. L'estimation fiscale a été fixée après l'acquisition à 1,270,000 francs. Les travaux projetés consistent à créer des balcons d'une profondeur de 1.25 m sur toute la longueur de la façade au premier et au deuxième étage et à transformer les fenêtres extérieures en porte-fenêtre permettant l'accès sur le balcon. Les dalles de balcon sont soutenues par quatre consoles métalliques et le garde-corps est formé d'une structure métallique verticale offrant une certaine transparence par rapport à la façade.
Selon les déterminations du Service Immeuble, Patrimoine et Logistique, division Patrimoine, du 25 septembre 2013, le bâtiment construit sur la parcelle n° 22, à la fin du 18ème siècle ou au premier quart du 19ème siècle (bâtiment ECA 494), a reçu la note *4* au recensement architectural, qui le désigne comme un objet bien intégré. Le bâtiment se caractérise au premier étage par des fenêtres à linteau délardé en arc segmentaire caractéristique tant sur la promenade du Jura que sur la rue du Collège. Le deuxième étage est construit en surélévation et en retrait d'un cordon couronnant le premier étage et a sans doute été réalisé au milieu du XIX (1856). Il est relevé que le traitement du rez de chaussée, comme d'ailleurs le crépi de ciment des deux façades, est moderne et ne présente pas d'autre intérêt qu'une certaine modestie appropriée au site. Le bâtiment est bien intégré par son volume, sa composition et sa fonction. Les immeubles de cette catégorie forment la majorité des bâtiments de la vieille ville et sont donc déterminants pour l'image du site construit et à ce titre leur identité mérite d'être sauvegardée. La division Patrimoine relève encore dans ses déterminations du 25 septembre 2013 que la façade sur la promenade du Jura présente une certaine complexité, voire un intérêt archéologique provenant de l'histoire encore bien lisible de la maison. La construction de longs balcons à tous les étages en modifierait le caractère et aurait comme conséquence une lecture plus difficile des caractéristiques archéologiques du site. La division Patrimoine estime ainsi que la présence de longs balcons sur la promenade du Jura et des portes-fenêtres correspondantes est totalement déplacée sur ce front de ville historique et étrangère à l'architecture de ce bâtiment. De tels balcons altèreraient complètement la façade du bâtiment (voir les déterminations de la division Patrimoine du SIPAL du 25 septembre 2013.
Il ressort de ces considérations que la construction des deux balcons projetés sur toute la longueur de la façade du bâtiment ECA 494 ne respecte pas les caractéristiques essentielles de la vieille ville et serait ainsi contraire à l'art. 8 al. 1 RPE qui exige de respecter les caractéristiques architecturales essentielles de l'ancienne ville. De plus, comme l'art. 19 al. 1 let. b RPE prévoit de supprimer les adjonctions inopportunes dans la mesure du possible, l'octroi d'une autorisation pour installer sur la façade nord-ouest qui ont l’effet de telles adjonctions apparaît clairement contraire aux art. 8 et 19 al. 1 let. b RPE. Le refus se justifie d’autant plus que la zone urbaine de l'ancienne ville est assimilée à une zone protégée au sens de l'art. 17 al. 1 let. c LAT et fait partie de l'inventaire des sites construits d'importance nationale au sens de l'art. 5 LPN.
6. a) La recourante se plaint toutefois essentiellement d’une violation du principe de l'égalité de traitement. Elle relève que pour les deux bâtiments voisins à l'ouest, soit les bâtiments construits sur les parcelles nos 20 (ECA 496) et 21 (ECA 495), la municipalité a autorisé la construction de balcons de même type sur toute la longueur de la façade.
b) Une décision viole le principe de l'égalité de traitement, inscrit comme une garantie constitutionnelle à l'art. 8 al. 1 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse (Cst. ; RS 101), lorsqu'elle établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou lorsqu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas traité de manière identique et lorsque ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière différente.
Il faut que le traitement différent ou semblable injustifié se rapporte à une situation de fait importante. Les situations comparées ne doivent pas nécessairement être identiques en tous points, mais leur similitude doit être établie en ce qui concerne les éléments de fait pertinents pour la décision à prendre (ATF 136 II 120 consid. 3.3.2 p. 127; 131 V 107 consid. 3.4.2 p. 114; 129 I 113 consid. 5.1 p. 125 et les arrêts cités). En outre, le principe de la légalité de l'activité administrative (cf. art. 5 al. 1 Cst.) prévaut en principe sur celui de l'égalité de traitement (ATF 127 II 113 consid. 9 p. 121 et les références citées; 115 Ia 81 consid. 2; 90 I 159 consid. 3 p. 167 ss; arrêt 2P.16/2005 du 9 août 2005 consid. 7.1, non publié in ATF 131 II 627 ; voir aussi ATF 126 V 390 consid. 6a p. 392). En conséquence, le justiciable ne peut généralement pas se prétendre victime d'une inégalité de traitement, lorsque la loi est correctement appliquée à son cas, alors qu'elle l'aurait été faussement, voire pas appliquée du tout dans d'autres cas semblables (ATF 115 Ia 81 consid. 2 p. 83 et les références citées).
Exceptionnellement, il est dérogé à cette règle lorsqu'une décision conforme à la loi s'oppose à une pratique illégale que l'autorité à l'intention de continuer de manière générale; le citoyen ne peut donc prétendre à l'égalité dans l'illégalité que s'il y a lieu de prévoir que l'administration persévéra dans l'inobservation de la loi (ATF 136 I 65 consid. 5.6, p. 78).
c) En l'espèce, le tribunal a demandé la production des dossiers des demandes de permis de construire concernant les balcons autorisés sur les façades nord-ouest des bâtiments construits sur les parcelles nos 20 et 21 (ECA 496 et 495). Il en ressort que la municipalité a effectivement délivré les permis de construire autorisant la réalisation de balcons comparables à ceux que la municipalité a refusé à la recourante. Pour la parcelle n°21, le permis est délivré pour la création d'un balcon de 3 m de long sur 1.25 m de large au niveau du premier étage et de deux balcons de 7.35 m de long sur 1.25 m de large au premier, au deuxième et troisième étage; la façade du bâtiment se présente sous la forme d'une façade pignon avec un faîte perpendiculaire à la rue. Les balcons sont conçus de la même manière avec les mêmes matériaux que ceux du projet contesté. Toutefois, la synthèse de la Centrale des autorisations (CAMAC) du 6 janvier 2011 mentionne le préavis négatif de la section Monuments et Sites du SIPAL, formulé dans les termes suivants:
"(...)La présence de longs balcons sur la promenade du Jura et les portes-fenêtres correspondantes est totalement étrangère sur ce front de ville historique. Il est regrettable que les précédents, constitués par l'installation d'un tel dispositif sur la maison voisine, fasse école aussi rapidement. Il serait préférable de renoncer à ces balcons, par ailleurs mal orientés. (...)"
Le dossier concernant la parcelle n°20 (immeuble ECA 496), attenant également sur la promenade du Jura et la rue du Collège, autorisait un projet d’une rénovation complète du bâtiment avec la création de deux balcons au premier étage et au deuxième étage d'une profondeur de 1 m sur une longueur de 7.97 m. Les balcons s'intègrent dans le projet de transformation du bâtiment intérieur, et ils sont prévus dans le prolongement de la dalle du premier et deuxième étage; ils présentent des dimensions comparables avec un garde-corps identique à celui prévu par le projet contesté et par le balcon autorisé sur la parcelle voisine n°21 (bâtiment ECA 495). La synthèse de la Centrale des autorisations (CAMAC) du 4 mai 2010 rappelle que le centre historique de Nyon fait l'objet de recommandations de sauvegarde maximale, dans le cadre de l’inventaire ISOS.
Dans sa réponse au recours, la division Patrimoine du SIPAL a rappelé les caractéristiques de la promenade du Jura et la qualification qui résulte de l'inventaire ISOS, en précisant que l'inventaire qualifie cet espace comme étant "indispensable au site bâti" et recommande la conservation du caractère non bâti de cet environnement. La division Patrimoine s’est déterminée ensuite de la manière suivante sur la première transformation autorisée sur la parcelle n°20 (bâtiment ECA 496):
"(...)Il s'agit d'une reconstruction après démolition, la demande de permis de construire porte le numéro CAMAC 100827, et l'enquête publique ayant débuté le 19 mars 2010. La synthèse CAMAC date du 4 mai 2010. Dans sa détermination, favorable, la Section monuments et sites se référait à un examen préalable du même projet. Dans son préavis adressé au Service d'urbanisme de la ville de Nyon le 29 janvier 2010, elle avait cependant précisé que la "présence de longs balcons sur la promenade du Jura et les portes-fenêtres correspondantes n'est pas convaincante" et qu'"en vue d'améliorer le projet, il serait préférable d'y renoncer et de réduire la hauteur des percements, ou, pour tout le moins, de réduire la longueur des balcons et se limiter à une porte-fenêtre par étage".
La comparaison de ce bâtiment avec l'ECA 494, parcelle 22, n'est pas forcément pertinente, s'agissant d'une reconstruction.
A noter que l'immeuble d'habitation qui termine le front bâti sur la promenade du Jura côté Genève, ECA 3405a, parcelle 4, année de construction 2010 et propriété communale, est également pourvu de balcons, mais que ceux-ci son traités à la façon de loggias, en retrait de la façade et à l'intérieur du volume de l'immeuble. (...)".
La division Patrimoine du SIPAL s’est aussi prononcée sur les balcons autorisés sur la parcelle n°21 (bâtiment ECA 495) comme suit:
"(...)Construction du deuxième tiers du XIXe siècle, pour l'apparence sinon pour la substance ("répartitions et augmentations" successives entre 1866 et 1869), ayant reçu la note *5F* au recensement architectural de la commune de Nyon le 7 novembre 1979. La note "5" désigne un objet "présentant qualités et défauts". Un tel bâtiment se caractérise généralement par ses défauts d'intégration en l'occurrence peut-être son gabarit et l'orientation de son faîte, ou encore le caractère ouvrier ou industriel de son architecture). Son architecture est souvent soignée et intéressante. Il comporte des qualités et des défauts qui s'équivalent. On rencontre surtout ce type de bâtiment dans les villes. Il est typique d'une architecture importée ou encore d'une intervention relativement récente sur laquelle, par manque de recul, il est difficile de se prononcer. A ce titre, la "5" est utilisée comme note d'attente. La mention "F" est due au fait que la façade du bâtiment se situe dans l'alignement de l'ancien mur d'enceinte médiéval.
La construction de balcons, sur le modèle de la maison voisine ECA 496, parcelle 20, c'est-à-dire à tous les étages, et sur toute la largeur de la maison sauf au premier étage, a fait l'objet de la demande de permis de construire CAMAC 109606, dont l'enquête publique a débuté le 9 novembre 2010. La Section monuments et sites a réagi avec un préavis négatif: "la présence de longs balcons sur la promenade du Jura et des postes-fenêtres correspondantes est totalement étrangère sur ce front de ville historique. Il est regrettable que le précédent constitué par l'installation d'un tel dispositif sur la maison voisine fasse école aussi rapidement. Il serait préférable de renoncer à ces balcons, par ailleurs mal orientés". (...)".
Par ailleurs, dans ses déterminations du 27 septembre 2013, la municipalité a considéré qu'il était inopportun voir inadéquat de poursuivre dans l'altération de la promenade du Jura en autorisant une atteinte supplémentaire sur une façade du centre historique.
d) Il ressort de ces explications que ni la municipalité ni la division Patrimoine du SIPAL n'ont l'intention de poursuivre à l'avenir la pratique visant à permettre la construction de balcons en façade dans la vieille ville de Nyon, en particulier pour les bâtiments donnant sur la promenade du Jura. Ainsi, il apparaît que le principe d'égalité de traitement ne permet pas à la société recourante d'exiger le même traitement illégal dont les propriétaires des parcelles nos 20 et 21 ont bénéficié. Le tribunal relève que c'est en particulier la forme et l'importance des balcons qui altèrent le site, notamment la longueur des balcons et leur mode de construction sur des consoles métalliques. Le tribunal relève que la parcelle n°22 fait partie du périmètre 1 de l'inventaire ISOS dont l'emprise correspond à celle de l'enceinte fortifiée de la vieillie ville et que ce périmètre présente une qualité spatiale, une qualité historique et architecturale et une signification prépondérantes. L'objectif de sauvegarde « A » retenu pour le périmètre 1 implique la sauvegarde de la substance du périmètre construit, ce qui signifie la conservation intégrale de toutes les constructions et composantes du site, de tous les espaces libres et la suppression des interventions parasites.
Les dispositions de la règlementation de la Commune de Nyon concernant la zone urbaine de l'ancienne ville doivent être interprétées de manière conforme à l'inventaire ISOS, de sorte que la notion de protection du caractère de l'ancienne ville et de conservation des particularités architecturales essentielles prévues aux art. 8 et 19 RPE doivent tenir compte de l'objectif de sauvegarde pour le périmètre concerné. Il ressort de cette situation que la construction des balcons sur les parcelles nos 20 et 21 n’était pas conforme à l'objectif de sauvegarde « A » prévu par l'inventaire ISOS et ne respectait pas non plus la règlementation communale concernant la préservation des particularité des qualités architecturales essentielles de la vieille ville (art. 8 et 19 RPE). Dans ce cas, compte tenu du fait que tant la division Patrimoine du SIPAL que la municipalité ont manifesté leur volonté de ne plus autoriser des balcons occupant toute la longueur des façades, il apparaît que le principe de l'égalité de traitement ne permet pas à la société recourante d'exiger l'octroi d'un permis de construire pour la réalisation de tels ouvrages.
7. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit donc être rejeté et la décision attaquée maintenue. Au vu de ce résultat, un émolument de justice de 2'500 francs doit être mis à la charge de la recourante, qui n'a pas droit à l'allocation de dépens.