Decision ID: 34f02386-5f38-56db-8388-552cba889429
Year: 2004
Language: it
Court: TI_TRPI
Chamber: TI_TRPI_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: 

ritenuto,
in fatto
A. Nella seduta del 23 febbraio 2000 il consiglio comunale di _ ha adottato la revisione generale del piano regolatore (revisione 96). In quella sede il mapp. 254, di proprietà delle _RICO1, è stato attribuito alla zona industriale. Questo fondo, inedificato e di 5'436 mq di superficie, è ubicato in località _.
B. Con risoluzione 7 maggio 2002 (n. 2120) il _CON1 ha approvato il piano regolatore. Il Governo ha tuttavia sospeso la decisione d'approvazione del comparto della zona industriale situato in località _ -_, tra la linea ferroviaria e il corso del _, comprendente quindi il fondo 254, specificandone il perimetro nell'allegato n. 5, e ha ordinato al dipartimento del territorio l'adozione di una zona di pianificazione in corrispondenza di quell'area (cfr. risoluzione del 7 maggio 2002, pagg. 36, 46, 137 cifra 5.6, 139 lett. e, 141 disp. 4, 5 e 7, allegato n. 5). In questo comparto industriale, il comune aveva definito una zona di protezione naturalistica (area di rispetto della natura nella zona industriale), la cui ampiezza era, a mente del Governo, insufficiente, da un lato, per tutelare l'oggetto di riproduzione degli anfibi TI 251, così come definito a titolo non ancora definitivo dall'ordinanza sulla protezione dei siti di riproduzione di anfibi di importanza nazionale del 15 giugno 2001 (cfr. OSRA, allegato 4), dall'altro lato, per garantire l'attuazione delle misure di sostituzione naturalistica legate al progetto di completamento della strada principale A394 da _ est al valico del _.
C. Con ricorso 21 giugno 2002, la sufferita proprietaria insorge innanzi a questo Tribunale avverso la menzionata risoluzione governativa, postulandone l'annullamento e chiedendo l'approvazione dell'assegnazione del proprio fondo in zona industriale, così come adottata dal consiglio comunale. In sostanza, la contesta la sospensione della decisione d'approvazione e, implicitamente, l'ordine d'adozione di una zona di pianificazione cantonale, lamentando l'assenza di una base legale e rilevando che gran parte del mapp. 254, oltre ad essere di natura prativa, senza pertanto presentare alcuna caratteristica naturalistica particolare, è periferico rispetto al biotopo oggetto della scheda TI 251. In aggiunta all'incerta realizzazione della strada principale A394, e quindi delle conseguenti misure fiancheggiatrici, ritiene la decisione governativa ingiustificata e, nei suoi effetti, lesiva della garanzia della proprietà.
D. La divisione della pianificazione territoriale e il municipio postulano il rigetto dell'impugnativa, con argomentazioni che verranno, se del caso, riprese nei considerandi di diritto.
E. Frattanto, con risoluzione 3 dicembre 2002 (n. 5768), rettificata dalla risoluzione 17 dicembre 2002 (n. 6124), il _CON1 ha adottato la zona di pianificazione riguardante il comparto situato in località _ -_, così come risulta dalla planimetria 1:2'000 e dalla scheda descrittiva annesse. Questa misura, della durata di cinque anni, vieta in particolare l'insediamento all'interno del suo perimetro di nuovi edifici e impianti che possano compromettere la tutela e la valorizzazione dei contenuti naturalistici esistenti e da realizzare, così come lo sviluppo di quelli esistenti. La, il cui mapp. 254 è compreso nel perimetro della zona di pianificazione, non ha impugnato tale risoluzione.
F. In data 3 dicembre 2003 si è tenuta l'udienza in contraddittorio, durante la quale i rappresentanti del comune hanno precisato che il municipio aderisce all'impugnativa, nella misura in cui la sospensione d'approvazione della zona industriale sia volta a permettere la compensazione ecologica conseguente alla realizzazione, contestata in altra sede dal comune, della strada principale A394. Le parti hanno quindi confermato le rispettive allegazioni e domande, rinunciando al sopralluogo e a presentare conclusioni scritte.
Considerato,

in diritto
1. La competenza del Tribunale è data (art. 38 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione della certa (art. 38 cpv. 4 lett. c LALPT).
1.1. Circa la tempestività del ricorso, contestata dal municipio, il Tribunale considera quanto segue. Contro la decisione del _CON1 di approvazione, parziale o totale, dei piani regolatori e di evasione dei ricorsi, è dato ricorso a questo Tribunale nel termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 38 cpv. 1 LALPT). In concreto, la risoluzione del _CON1 del 7 maggio 2002, è stata intimata a mezzo invio raccomandato il successivo 10 maggio 2002 (cfr. risoluzione impugnata, pag. 148, n. 51; segreteria del _CON1: distinta raccomandate concernenti la risoluzione 2120, doc. in atti). Tuttavia, dalle risultanze della ricerca postale, è emerso che l'invio non è stato notificato alla proprietaria (cfr. lettera 25 settembre 2003 de La Posta Svizzera, doc. in atti), né la sua è stata in grado di produrre un'attestazione postale della ricezione della risoluzione impugnata (cfr. verbale d'udienza 3 dicembre 2003). In siffatte circostanze, occorre pertanto fare affidamento a quanto sostiene l'insorgente, che giustifica la tempestività del gravame asserendo di essere venuta a conoscenza della decisione impugnata in occasione della pubblicazione presso l'ufficio tecnico comunale, avvenuta dal 23 maggio al 24 giugno 2002. Dal momento che il gravame proposto a questo Tribunale è stato consegnato alla posta il 21 giugno 2002, esso deve essere considerato tempestivo (art. 46 cpv. 1 PAmm). Va, di conseguenza, dichiarato ricevibile.
1.2. Come anticipato in narrativa, il Governo ha sospeso l'approvazione del comparto industriale in località _ -_ (cfr. risoluzione impugnata, cifra 3.4.1 lett. t, pag. 36 e seg.), che interessa anche il mapp. 254. Il _CON1 non ha pertanto ancora deciso se approvare e in che misura, relativamente al suddetto fondo, la proposta pianificatoria in rassegna in applicazione dell'art. 37 cpv. 1 LALPT. Ha semplicemente decretato una sospensione dell'esame di questo oggetto, in attesa che i presupposti dati dalla delimitazione definitiva del biotopo e l'affinamento riguardante il progetto dell'A394 si saranno consolidati. La risoluzione governativa impugnata non costituisce, su questo punto, una decisione finale e, pertanto, impugnabile, bensì una decisione incidentale, che può essere impugnata solo se causa alla un danno non altrimenti riparabile (art. 44 PAmm). In concreto, l'insorgente non dimostra, ma nemmeno afferma, che il differimento della decisione governativa su questo oggetto le causi un danno che non potrebbe essere completamente eliminato attraverso l'ottenimento di una decisione finale favorevole (ovvero l'approvazione dell'inserimento del suo fondo nella zona industriale). Il suo ricorso dovrebbe pertanto essere dichiarato irricevibile. Va tuttavia rilevato che la giurisprudenza di questo Tribunale ritiene soddisfatto il requisito del danno irreparabile, anche in assenza di specifica dimostrazione da parte del, quando una decisione governativa ha l'effetto di rimandare nel tempo l'approvazione dell'assegnazione di un fondo alla zona fabbricabile e, pertanto, la sua edificazione. È il caso per la fattispecie in esame. Ad ogni buon conto, il gravame dev'essere respinto nel merito in forza dei motivi che seguono.
2. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il _CON1 (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il _CON1 non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT cit., ibidem; inoltre II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano regolatore disposta d'ufficio dal _CON1.
3. Giusta l'art. 75 Cost. i Cantoni devono allestire dei piani d'azzonamento per assicurare un'appropriata e parsimoniosa utilizzazione del suolo e un ordinato insediamento del territorio. La LPT riprende e sviluppa tale postulato. Secondo l’art. 1 LPT, il suolo deve essere utilizzato con misura, l’insediamento ordinato in vista di uno sviluppo armonioso del paese. A questo scopo la pianificazione deve tener conto delle condizioni naturali, dei bisogni della popolazione e dell’economia. Deve proteggere le basi naturali della vita, come il suolo, l’aria, l’acqua, il bosco e il paesaggio. Deve garantire la difesa nazionale. Giusta l’art. 3 LPT, il paesaggio va tutelato sia mantenendo sufficienti superfici coltive per l’agricoltura, sia integrando in esso gli insediamenti, conservando i siti naturali e gli spazi ricreativi, permettendo al bosco di adempiere le sue funzioni. Gli insediamenti vanno strutturati secondo i bisogni della popolazione e limitati nella loro estensione. Si dovrà aver cura di preservare l’abitato da immissioni nocive (inquinamento fonico, atmosferico, ecc.), di inserire molti spazi verdi e alberati, di creare vie pedonali e ciclabili. Solo un’attenta ponderazione dei molteplici e contrastanti interessi in gioco consente di comporre in modo ottimale i conflitti tra le diverse utilizzazioni del territorio, al fine di consentire un insediamento equilibrato, uno sviluppo armonioso, che rispetti la natura e più specificamente l’ambiente, rispondendo in modo diversificato ai bisogni e alle aspirazioni della popolazione. In questo senso l'art. 3 cpv. 1 OPT prescrive alle autorità che
"dispongono di margine d'azione nell'adempimento e coordinamento dei compiti d'incidenza territoriale"
di verificare quali sono gli interessi in causa, valutare se sono compatibili - e semmai con quali implicazioni - con lo sviluppo territoriale auspicato per quindi tener conto
“nel miglior modo possibile di tali interessi, sulla base della loro valutazione”
.
4. Oggetto della vertenza è la decisione del _CON1 di differire l'approvazione del comparto industriale situato in località _ -_, fintanto che non saranno sufficientemente consolidati il progetto della strada principale A394, non ancora pubblicato, e la definizione dell'area naturalistica secondo gli intendimenti dell'OSRA. La, oltre a lamentare la violazione della garanzia della proprietà, obietta che la sospensione della decisione d'approvazione non poggerebbe su una base legale, pertanto nemmeno il conseguente ordine d'istituire una zona di pianificazione risulterebbe giustificato.
5. Per quanto riguarda il problema della base legale, occorre ricordare che il _CON1 esamina gli atti e decide i ricorsi, approva in tutto o in parte il piano regolatore, oppure nega l'approvazione. Quando si imponga una modifica che coinvolga il diritto comunale, esso rinvia gli atti al comune, affinché vi provveda entro congruo termine ripetendo la procedura prevista dagli articoli 32 a 35 LALPT (art. 37 cpv. 1 LALPT).
Su un piano formale si osserva che diverse disposizioni della PAmm (art. 19 cpv. 2, 24, 30 cpv. 5, 32 cpv. 1, 33) richiamano come diritto suppletorio il Codice di procedura civile del 17 febbraio 1971, il quale all'art. 107 stabilisce che il giudice può sospendere il processo
"quando la decisione di un'altra causa o di un altro procedimento può influire sulla decisione della lite"
. A sua volta l'art. 38 cpv. 6 LALPT rinvia per la procedura di ricorso al Tribunale della pianificazione del territorio alla legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966 (PAmm). D'altro canto l'art. 7 PAmm consente all'autorità amministrativa giudicante di sospendere la propria decisione nel caso di pregiudiziali di natura civile o penale, con rinvio dell'interessato al competente foro giudiziario e con assegnazione, ove occorra, di un termine per provvedervi. Corrisponde pertanto a un principio generalmente riconosciuto di diritto procedurale, espressione anche dell'altro principio dell'economia processuale, che un'istanza giudicante abbia facoltà di sospendere la propria decisione quando essa possa essere condizionata da quella di un'altra istanza giudicante (RDAT I-2000 n. 26, consid. 3b con rinvii).
5.1. In merito al comparto in questione, alcune circostanze verificatesi posteriormente all'adozione del piano regolatore di legate alla presenza di un biotopo nelle località _, _ e _, hanno posto un problema pianificatorio particolare relativo all'uso del territorio, che richiederà verosimilmente la modifica e l'adattamento della pianificazione locale a quella di ordine superiore. Come ha ben spiegato il _CON1 nella risoluzione d'approvazione (cfr. risoluzione impugnata, pag. 36), tali circostanze risiedono essenzialmente nell'entrata in vigore dell'OSRA (cfr. art. 17 OSRA: entrata in vigore 1 agosto 2001) e nell'avanzamento degli studi relativi al progetto definitivo della nuova strada principale A394, in particolare, nell'allestimento del rapporto d'impatto ambientale (RIA) di seconda fase del 31 maggio 2001 (cfr. doc., in atti). Da un lato, quindi, il biotopo in questione è stato inserito nell'ampia area definita come oggetto TI 251 dall'OSRA, quale sito di riproduzione di anfibi d'importanza nazionale. All'oggetto è stato attribuito un perimetro che collega il biotopo in zona industriale (_) con i biotopi in zona pedemontana (_, _) attraverso una rete di canali esistenti. In località _, esso comprende anche il mapp. 254, per un buon terzo della sua superficie (cfr. art. 4 OSRA allegato 3 OSRA; scheda descrittiva e relativa cartografia dell'oggetto TI 251 a cura dell'UFAFP, doc. in atti). Questo perimetro, che circoscrive soltanto la zona centrale, fa astrazione del progetto della nuova strada principale A394, il cui tracciato interessa però il biotopo in località _ e _, tagliandolo praticamente in due. Per questa ragione, l'oggetto in questione non figura nell'allegato 1, ma 4 dell'ordinanza, che elenca per l'appunto i siti di riproduzione degli anfibi di importanza nazionale, non ancora delimitati in modo definitivo. Il consolidamento di questo perimetro, così come figura nella cartografia della scheda descrittiva dell'oggetto TI 251, a cui si dovrà comunque aggiungere un margine periferico, dipende quindi dai futuri sviluppi concernenti la strada principale A394 che, in caso di realizzazione, impongono una ridefinizione coordinata dell'area di protezione. D'altra parte, per quanto riguarda specificatamente il progetto della nuova strada principale A394, il rapporto d'impatto ambientale di seconda fase del 31 maggio 2001 riserva per l'attuazione delle misure di compensazione e sostituzione naturalistica un comprensorio più ampio rispetto al perimetro indicato nell'OSRA (cfr. rapporto d'impatto ambientale fase 2, allegato grafico 5.5-3, doc. in atti). Questo rapporto è stato preavvisato favorevolmente dall'Ufficio federale dell'ambiente, delle foreste e del paesaggio (cfr. UFAFP, valutazione sommaria del progetto ai sensi dell'art. 13a OEIA prima della sua pubblicazione del 20 luglio 2001, pag. 3 e segg.). Anche il RIA ha individuato nell'area all'esame contenuti di alto valore ecologico concernenti sia la flora, che la fauna (doc. cit., allegati grafici 5.4-1 e 5.5-1). Perciò, per arginare i conflitti generati dal progetto stradale, sono state previste alcune misure tese a ricreare una struttura ecologica funzionale e sufficiente a garantirne la continuità nel tempo. Le misure M19 e M20 contemplano per il biotopo in località _ un allargamento dei canali esistenti (in particolare, il canale in località _ verrà allargato su una striscia laterale di 20 m di larghezza) e la creazione di fasce di rispetto dei corsi d'acqua di 5-10 m, nonché l'inclusione completa nell'area di protezione dei mapp. 254, 255, 256, 257, 258 e parzialmente del mapp. 230 (cfr. doc. cit., allegati testo, pag. 66 seg.; allegato grafico 5.5-3). La zona di protezione naturalistica prevista in zona industriale dal piano regolatore, la cui approvazione è stata tenuta in sospeso, copre una superficie minore rispetto a quella provvisoria dell'OSRA e, a fortiori, a quella prevista dalle misure volte a mitigare e compensare l'impatto ambientale della strada principale A394. Ciò perché il comune non disponeva ancora di tutti gli elementi per procedere a una coordinazione nel proprio piano regolatore di tutte le problematiche concernenti il comprensorio. La zona industriale in località _ -_ è quindi palesemente in contrasto con le succitate previsioni pianificatorie che, una volta affinate, determineranno la necessità di una verifica e di un adattamento della pianificazione comunale.
5.2. In concreto, anche in assenza di un'esplicita norma in questo senso si deve ritenere che era in potere del _CON1 anziché negare l'approvazione della revisione del piano regolatore per quel che concerne il comparto litigioso, di sospendere la sua decisione fintanto che sarà accertabile l'effettiva incidenza delle menzionate pianificazioni di ordine superiore, segnatamente di quella attinente alla strada principale A394 e di quella discendente dalle disposizioni dell'OSRA. Il relativo ordine d'istituire una zona di pianificazione è legittimato dalla presenza di quei conflitti con i principi pianificatori o problemi particolari relativi all'uso del territorio, di cui si è ampiamente accennato, che la legge (art. 58 cpv. 1 LALPT) pone a fondamento delle zone di pianificazione. Quest'ultimo provvedimento si impone anzi a seguito della sospensione della decisione sull'approvazione dell'azzonamento, completandola coerentemente: il differimento della decisione non avrebbe infatti senso senza la contemporanea introduzione di una zona di pianificazione nel comparto _
-_
che, malgrado l'abrogazione del vecchio piano regolatore, risulterebbe comunque sia edificabile in virtù della sua appartenenza al comprensorio ampiamente edificato.
6. L'interesse pubblico a sostegno della decisione governativa va ricercato in concreto nel fatto che l'approfondimento pianificatorio di un comprensorio, in cui è presente un'area naturalistica di grande pregio, non ancora compiutamente definita, inserita in un contesto edificabile fra i più conflittuali (la zona industriale), e interessato da misure ambientali che appaiono imprescindibili per l'attuazione di un progetto ad ampio respiro come la strada principale A394, richiede senz'altro di essere messo al riparo da iniziative edilizie, che potrebbero seriamente comprometterlo. Il grado d'incertezza attualmente permanente è troppo ampio, affinché ci si possa determinare compiutamente sul comparto all'esame, la cui pianificazione, oltretutto, non poteva e non può ancora assumere tutti questi elementi.
7. Fondata sotto il criterio dell'interesse pubblico, resta da esaminare se per rapporto alle circostanze concrete la decisione impugnata risulta fondata anche dal profilo del principio della proporzionalità. Stante le incognite d'ordine superiore citate, risulta oggettivamente difficile delimitare con esattezza il perimetro della zona colpita. Si tratta innanzitutto di garantire, attraverso provvedimenti di carattere temporaneo, la pianificazione senza intoppi dell'oggetto TI 251 e di un programma di ampio respiro e incidenza territoriale quale la strada principale A394, senza che a questo stadio si possa conoscere con sufficiente certezza se la superficie ora bloccata verrà e in quale misura effettivamente vincolata. I motivi che hanno portato il _CON1 a delimitare il comparto oggetto della sospensione della decisione e della zona di pianificazione sono talmente legati a circostanze particolari e dipendono a tal punto da valutazioni tecniche specialistiche da non consentire al Tribunale d'intervenire con correttivi di cui difficilmente potrebbe valutare le implicazioni. Comunque sia, per quanto riguarda il fondo della ubicato in località _, si è già detto in precedenza che il perimetro del biotopo indicato nell'allegato dell'OSRA è indicativo, giacché delimita soltanto la zona centrale, senza prevedere un margine periferico, che dovrà comunque essere contemplato nell'ulteriore fase di consolidamento. Mentre le misure elencate dal RIA prevedono il dezonamento dell'area industriale, che include anche il fondo 254 (cfr. RIA fase 2, allegati testo: scheda di dettaglio misure flora e fauna M20, pag. 67). Il limite della zona tenuta in sospeso non eccede queste previsioni; risulta pertanto giustificato e proporzionato. Trattandosi inoltre di una misura, i cui effetti sono limitati a cinque anni (cfr. risoluzione 3 dicembre 2002 n. 5768, con cui il _CON1 ha istituito la zona di pianificazione), e considerando l'importanza della pianificazione di ordine superiore, la bilancia pende pertanto a favore dell'interesse pubblico. Di conseguenza, la decisione governativa è proporzionata al sacrificio imposto alla proprietaria del fondo toccato, che del resto, malgrado quest'ultimo fosse inserito dal vecchio piano regolatore in zona edificabile, non ha mai concretamente manifestato, sino ad ora, l'intenzione di edificare. Questa misura non può quindi costituire un grosso sacrificio.
8. La decisione governativa di sospendere l'approvazione del comparto _ -_ e il conseguente ordine di introdurre una zona di pianificazione risultano quindi sorrette da una valida base legale, giustificate da un sufficiente interesse pubblico e rispettose del principio di proporzionalità. Il ricorso deve conseguentemente essere respinto. La tassa di giudizio e le spese devono essere poste a carico della, (art. 28 PAmm) che viene inoltre tenuta a rifondere al comune, patrocinato da un avvocato, delle adeguate ripetibili (art. 31 PAmm).