Decision ID: 84529682-8f33-5b15-bcf4-714c1641376b
Year: 2016
Language: de
Court: SG_VSG
Chamber: SG_VSG_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: 

Sachverhalt
A.
A.a A._ wurde im Juli 2009 unter Hinweis auf eine Stoffwechselerkrankung
(Methylmalonazidurie) zum Bezug von Leistungen der Invalidenversicherung
angemeldet (IV-act. 1). Im September 2009 beantragte Dr. med. B._ die Vergütung
von Pflegeleistungen des Schweizerischen Kinderspitex Vereins im Umfang von zehn
Stunden pro Woche (IV-act. 9). Er wies darauf hin, dass die Versicherte eine
Physiotherapie, eine Schlucktherapie, eine Sondenernährung über eine Magensonde,
eine basale Stimulation sowie allenfalls weitere medizinische Pflege benötige. Ende
Oktober 2009 berichtete der Schweizerische Kinderspitex Verein (IV-act. 19), die
Versicherte werde über eine transnasale Magensonde ernährt. Sie erhalte eine
Physiotherapie sowie eine Schlucktherapie und werde basal stimuliert. Am 2.
November 2009 teilte die IV-Stelle der Versicherten mit, dass sie die Kosten für die
pflegerische Betreuung im Umfang von zehn Stunden pro Woche für den Zeitraum vom
21. September 2009 bis zum 30. September 2010 übernehme (IV-act. 21). Mit einer
Mitteilung vom 10. September 2010 verlängerte die IV-Stelle die Kostengutsprache bis
zum 31. Dezember 2010 (IV-act. 65). Mit einer weiteren Mitteilung vom 14. März 2011
verlängerte sie die Kostengutsprache bis zum 30. April 2011 (IV-act. 77).
A.b Bereits im Februar 2011 hatte die IV-Stelle bei Dr. B._ nachgefragt, ob die Eltern
der Versicherten die Pflegeleistungen nicht selbst übernehmen könnten (IV-act. 80–1).
Am 12. April 2011 antwortete Dr. B._ (IV-act. 80–2), dies sei nicht möglich. Die
spezifischen Therapiemassnahmen könnten weder von den Eltern noch von sonstigen
medizinischen Laien durchgeführt werden. Die fachgerechte Durchführung des
spezifischen Gehtrainings, des Sprachtrainings, der Sondenernährung (PEG-Sonde),
der Versorgung der PEG-Eintrittsstelle, des Übens mit dem Rollator und den Orthesen
sowie die Dekubitusprophylaxe (vgl. auch IV-act. 80–4 f.) setzten ein entsprechendes
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Fachwissen voraus. Mit einem Vorbescheid vom 16. Mai 2011 teilte die IV-Stelle der
Versicherten mit (IV-act. 81), ihre Abklärungen hätten ergeben, dass die Spitex
während jeweils zwei Nachmittagen pro Woche die Betreuung der Versicherten
übernehme, da deren Mutter an diesen Nachmittagen einer Erwerbstätigkeit nachgehe.
Da für die übrigen Wochentage keine Unterstützung durch die Spitex notwendig sei,
könne davon ausgegangen werden, dass die Eltern die Pflege selbst durchführen
könnten. Folglich bestehe kein Anspruch mehr auf die Vergütung der medizinischen
Pflege durch den Schweizerischen Kinderspitex Verein, weshalb die IV-Stelle die
Abweisung des Leistungsbegehrens (respektive die Nicht-Verlängerung der
Kostengutsprache) vorsehe. Dagegen wandte der Schweizerische Kinderspitex Verein
am 24. Mai 2011 ein (IV-act. 87), weder die Eltern der Versicherten noch der Verein
seien mit dem vorgesehenen Entscheid einverstanden. Das neue IV-Rundschreiben Nr.
297 dürfe keine Anwendung auf Massnahmen finden, die zwingend durch medizinisch
geschultes Pflegepersonal ausgeführt werden müssten. Die Nicht-Verlängerung der
Kostengutsprache sei deshalb rechtswidrig. Am 7. Juli 2011 verfügte die IV-Stelle
gemäss ihrem Vorbescheid vom 16. Mai 2011 (IV-act. 91).
B.
B.a Am 7. September 2011 liess die durch den Schweizerischen Kinderspitex Verein
vertretene Versicherte (nachfolgend: die Beschwerdeführerin) eine Beschwerde gegen
die Verfügung vom 7. Juli 2011 erheben (act. G 1). Ihr Vertreter beantragte die
Aufhebung der Verfügung und die Verlängerung der Kostengutsprache im bisherigen
Umfang über den 30. September 2010 hinaus (er dürfte wohl übersehen haben, dass
die Kostengutsprache ungekürzt bis Ende April 2011 verlängert worden war). Zur
Begründung führte er aus, die Eltern dürften nicht dafür bestraft werden, dass sie
freiwillig Pflegemassnahmen übernähmen. Die beantragten zehn Stunden
Pflegeleistungen pro Woche würden effektiv durch Pflegefachfrauen erbracht.
B.b Auf einen Antrag des neuen Rechtsvertreters (vgl. act. G 5) der
Beschwerdeführerin hin (act. G 7) sistierte das Versicherungsgericht das hängige
Beschwerdeverfahren bis zur rechtskräftigen Erledigung zweier ähnlicher Beschwerden
betreffend andere Versicherte (act. G 8). Diese Verfahrenssistierung wurde am 23. März
2015 aufgehoben (act. G 10).
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B.c Am 15. Februar 2016 beantragte die neue Rechtsvertreterin (vgl. act. G 17) in einer
Beschwerdeergänzung (act. G 26) die Vergütung der im Zeitraum vom 1. Oktober 2010
bis zum 31. Dezember 2015 geleisteten Pflegemassnahmen, den Erlass einer
Verfügung für die Zeit ab dem 1. Januar 2016, die dem gesamten Pflegebedarf
zuhause entspreche, die Feststellung, dass zur Bestimmung der medizinischen
Qualifikation der Pflegeleistungen „die Verordnung 325.11“ die massgebende
Rechtsgrundlage bilde, dass diese Verordnung auch für die IV-Stelle (nachfolgend: die
Beschwerdegegnerin) und für deren Aufsichtsbehörde (das Bundesamt für
Sozialversicherungen) massgebend sei, die Feststellung, dass für Vorkehren, die eine
medizinische Qualifikation erforderten, nicht der im IV-Rundschreiben Nr. 297 erwähnte
Tarif zur Anwendung gelange, sondern die effektiven Kosten zu vergüten seien, sowie
eventualiter die Vergütung der im Zeitraum vom 1. Oktober 2010 bis zum 31. Dezember
2015 erbrachten Pflegeleistungen zu einem kostendeckenden Tarif. Zur Begründung
führte sie aus, eine Bedarfsabklärung vor Ort habe einen Pflegeaufwand von täglich
897,33 Minuten (knapp 15 Stunden) ergeben, was über 104 Stunden pro Woche
entspreche. Die Eltern der Beschwerdeführerin würden also über 90 Prozent der Pflege
selbst übernehmen. Bei der Ermittlung des Pflegeaufwandes seien die Vorgaben der
Verordnung des Kantons St. Gallen über den Betrieb privater Einrichtungen der
Gesundheitspflege (VEG; sGS 325.11) beachtet worden, die auch für die
Beschwerdegegnerin massgebend sein müssten. Der vom Bundesamt für
Sozialversicherungen vorgegebene Tarif entbehre jeder Grundlage. Im Unterschied zu
Pflegeleistungen, die von der obligatorischen Krankenpflegeversicherung vergütet
würden, würden die von der Invalidenversicherung vergüteten Pflegeleistungen nicht
subventioniert, weshalb der Tarif nicht kostendeckend sein könne.
B.d Die Beschwerdegegnerin beantragte am 3. März 2016 (act. G 28), dass auf die
Beschwerde mangels eines Rechtsschutzinteresses nicht eingetreten werde,
eventualiter dass die Beschwerde abgewiesen werde, soweit auf sie eingetreten werde.
Zur Begründung führte sie aus, sie habe „kulanterweise“ die mit der Mitteilung vom 10.
September 2011 zugesprochenen Leistungen bis und mit Ende Februar 2012 weiterhin
ausgerichtet. Die Beschwerdeführerin habe aber nur bis Ende September 2011
Rechnungen eingereicht. „Rein monetär“ habe sich die angefochtene Verfügung also
gar nicht ausgewirkt. In einem ähnlich gelagerten Fall habe das Versicherungsgericht
entschieden, dass es sich bei einer solchen Weiterausrichtung der Leistungen um eine
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faktische Verfügung handle, weshalb die Beschwerde insofern gegenstandslos
geworden sei. Dies sei auch vorliegend der Fall. Mit einer Verfügung vom 19. Dezember
2012 seien der Beschwerdeführerin im Übrigen rückwirkend ab dem 1. März 2012
pflegerische Leistungen im Rahmen von 45 Minuten pro Einsatz zugesprochen worden.
Diese Verfügung sei unangefochten in formelle Rechtskraft erwachsen. Der Tarif
gehöre nicht zum Gegenstand der angefochtenen Verfügung und damit auch nicht zum
Beschwerdeverfahren. Ohnehin seien die IV-Stellen nicht befugt, ihre rechtlichen
Beziehungen zu den Leistungserbringern verfügungsweise zu regeln. Für die
Überprüfung des anwendbaren Tarifs müsse eine Klage ans Schiedsgericht erhoben
werden. Eine solche sei offenbar bereits hängig.
B.e Am 18. April 2016 liess die Beschwerdeführerin an ihren Anträgen festhalten (act.
G 30). Ihre Rechtsvertreterin führte aus, der Tarif gehöre sehr wohl zum
Streitgegenstand, denn auf jeder Verfügung werde die Vergütung zum IV-Tarif erwähnt,
weshalb nicht nur ein zeitbezogenes Kostendach, sondern direkt ein Betrag (nämlich
Anzahl Stunden × Tarif) zugesprochen werde.
B.f Die Beschwerdegegnerin verzichtete auf eine Duplik (act. G 32).

Erwägungen
1.
Die Beschwerdegegnerin hat der Beschwerdeführerin ab dem 21. September 2009 die
Kosten für die medizinische Pflege vergütet. Die Kostengutsprache ist allerdings nicht
unbefristet erteilt worden, sondern zunächst bis 30. September 2010, dann bis 31.
Dezember 2010 und schliesslich bis 30. April 2011 befristet gewesen. Die beiden
ersten befristeten Kostengutsprachen hat die Beschwerdegegnerin ohne weiteres
verlängert. Sie dürfte aber davon ausgegangen sein, dass sie den Leistungsanspruch
jeweils umfassend habe prüfen müssen. Nur so lässt sich nämlich erklären, dass im
Dispositiv der angefochtenen Verfügung vom 7. Juli 2011 nicht die bis Ende April 2011
gewährten Leistungen (revisionsweise) aufgehoben werden, sondern vielmehr „das
Leistungsbegehren (...) abgewiesen“ wird. Der eigentliche Grund für die
Leistungsaufhebung ist aber in der im IV-Rundschreiben Nr. 297 enthaltenen Änderung
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der Verwaltungspraxis der Beschwerdegegnerin zu finden. Mit anderen Worten ist
davon auszugehen, dass die Beschwerdegegnerin ihre Kostengutsprache erneut ohne
weiteres verlängert hätte, wenn ihre Aufsichtsbehörde nicht das erwähnte
Rundschreiben erlassen hätte. Es ist fraglich, ob diese Praxisänderung, die sich nur auf
den maximalen zeitlichen Aufwand im Sinne eines „Kostendachs“ bezogen hat (vgl.
den Entscheid IV 2012/12 des St. Galler Versicherungsgerichtes vom 14. März 2016, E.
1.2), einen ausreichenden Grund für eine Modifikation der Dauerleistung „medizinische
Pflege“ gebildet hätte. Diese Frage kann aber offen bleiben, denn die Mitteilung vom
14. März 2011, mit der die Beschwerdegegnerin ihre Kostengutsprache per 30. April
2011 befristet hat, ist jedenfalls verbindlich geworden, weshalb die
Beschwerdegegnerin den Leistungsanspruch für die Zeit ab dem 1. Mai 2011
umfassend neu hat prüfen können. Das Dispositiv der angefochtenen Verfügung („das
Leistungsbegehren wird abgewiesen“) ist deshalb ernst zu nehmen. Das bedeutet,
dass die angefochtene Verfügung als ein umfassender Entscheid über ein
Leistungsbegehren (für die Zeit ab dem 1. Mai 2011) zu qualifizieren ist. An sich handelt
es sich dabei um eine Feststellungsverfügung, weil sie nur den maximalen zeitlichen
Aufwand für die medizinische Pflege im Sinne eines „Kostendachs“ regeln will. Die
Beschwerdegegnerin hat sich also darauf beschränkt, nur eines von mehreren
Teilelementen der Übernahme der Pflegekosten zu regeln. Sie hat denn auch gar keine
rechtsgestaltende Verfügung erlassen können, weil der tatsächliche Pflegeaufwand ex
ante noch gar nicht hat feststehen können. Die effektive (rechtsgestaltende) Vergütung
der tatsächlich angefallenen Kosten ist jeweils erst ex post möglich gewesen. Das
notwendige schutzwürdige Interesse an einer Feststellung der maximalen Zahl von
Pflegestunden pro Tag ex ante besteht darin, dass die Eltern der Beschwerdeführerin
und der Kinderspitex-Verein nur so die Pflegeleistungen IV-rechtlich korrekt planen und
durchführen können (vgl. den Entscheid IV 2012/12 des St. Galler
Versicherungsgerichtes vom 14. März 2016, E. 1.2). Angesichts des Ergebnisses dieser
Prüfung (maximaler Pflegebedarf von null Stunden) hat vorliegend allerdings direkt
gestaltend entschieden, das heisst das Leistungsbegehren direkt abgewiesen werden
können. Dies ändert aber nichts daran, dass sich der Gegenstand der angefochtenen
Verfügung auf die Feststellung des „Kostendachs“ beziehungsweise des maximalen
zeitlichen Aufwandes der medizinischen Pflege beschränkt hat. Diesem Umstand trägt
die Beschwerde vom 7. September 2011 insofern Rechnung, als die
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Beschwerdeführerin sich darauf beschränkt hat, auch für die Zeit ab dem 1. Mai 2011
(respektive über den 30. April 2011 hinaus) ein „Kostendach“ im bisherigen Umfang
zugesichert zu erhalten. Sie hat nämlich nur die Feststellung verlangt, dass sie
weiterhin einen Anspruch auf maximal zehn Stunden medizinischer Pflege pro Woche
habe. Damit ist der Gegenstand dieses Beschwerdeverfahrens definiert: Er besteht in
der (freien, „erstmaligen“) Feststellung über den maximalen zeitlichen Aufwand der
medizinischen Pflege im Sinne eines „Kostendachs“ für die Zeit ab dem 1. Mai 2011.
2.
Laut dem Art. 53 Abs. 3 ATSG kann ein Versicherungsträger eine Verfügung, gegen die
eine Beschwerde erhoben worden ist, so lange wiedererwägen, bis er gegenüber dem
Versicherungsgericht Stellung nimmt. Ein solcher Widerruf führt gemäss der
Rechtsprechung des Bundesgerichtes zur Gegenstandslosigkeit des
Beschwerdeverfahrens, soweit die neue Verfügung den Anträgen der Beschwerde
führenden Person entspricht (vgl. BGE 107 V 191; Art. 58 VwVG). Die
Beschwerdegegnerin hat ihre eigene Verfügung, die angefochtene Verfügung vom 7.
Juli 2011, faktisch ignoriert und der Beschwerdeführerin über den 30. April 2011 hinaus
die Pflegeleistungen vergütet, wie wenn die in der Mitteilung vom 14. März 2011
gewährte Kostengutsprache über den 30. April 2011 hinaus verlängert worden wäre.
Das Versicherungsgericht hat ein solches Vorgehen im Entscheid IV 2011/268 vom 16.
November 2012 als eine faktische Widerrufsverfügung im Sinne des Art. 53 Abs. 3
ATSG qualifiziert und dementsprechend das Beschwerdeverfahren in sinngemässer
Anwendung des Art. 58 Abs. 3 VwVG als gegenstandslos abgeschrieben. An dieser
Rechtsprechung kann aber nicht festgehalten werden, weil bei der damaligen
Interpretation fälschlicherweise unberücksichtigt geblieben ist, dass die
Beschwerdegegnerin nur „kulanterweise“ entgegen ihrer anderslautenden Verfügung
die Leistungen im bisherigen Umfang ausgerichtet hatte. In diesem Zusammenhang
kann mit „Kulanz“ nämlich nur „ohne eine Rechtspflicht“ gemeint sein, was bedeutet,
dass die Beschwerdegegnerin eben gerade keine neue Verfügung hat erlassen wollen.
Im Vorgehen der Beschwerdegegnerin kann aus demselben Grund auch kein Antrag an
das Gericht um Gutheissung der Beschwerde erblickt werden, denn das würde ja
bedeuten, dass die Beschwerdegegnerin die „Ersetzung“ ihrer Kulanzleistungen durch
rechtmässig geschuldete Leistungen hätte beantragen wollen, was sich weder mit ihrer
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ursprünglichen Intention noch mit ihrem in der Beschwerdeantwort gestellten Antrag
auf Nichteintreten vereinbaren liesse. Im Übrigen ist das Versicherungsgericht ohnehin
nicht an die Anträge der Parteien gebunden (Art. 61 lit. d ATSG), weshalb selbst bei
übereinstimmenden Anträgen der Entscheid anders als beantragt ausfallen könnte. Die
Ausrichtung der per definitionem gegen das Legalitätsprinzip und das
Gleichbehandlungsgebot verstossenden Kulanzleistungen erweist sich somit als für die
Beurteilung der vorliegenden Beschwerde irrelevant.
3.
Gemäss dem Art. 13 Abs. 1 IVG haben Versicherte bis zur Vollendung des 20.
Altersjahres einen Anspruch auf die zur Behandlung von Geburtsgebrechen
notwendigen medizinischen Massnahmen. Zu diesen Massnahmen gehört laut dem
Art. 14 Abs. 1 lit. a IVG unter anderem die Behandlung, die von einem Arzt selbst oder
auf seine Anordnung durch medizinische Hilfspersonen vorgenommen wird. Dazu zählt
auch die medizinische Pflege. Diese ist von der durch die (allenfalls um einen
Intensivpflegezuschlag erhöhten) Hilflosenentschädigung abgedeckte „nicht-
medizinische“ Pflege (vgl. Art. 42 ff. IVG) zu unterscheiden. Diese Unterscheidung war
in der Praxis lange Zeit nicht genügend klar vorgenommen worden, weshalb sich das
Bundesgericht veranlasst gesehen hat, im BGE 136 V 209 darauf hinzuweisen, dass
nur medizinische Pflegemassnahmen, die eine medizinische Berufsqualifikation der
Pflegeperson erfordern, unter den Art. 14 Abs. 1 lit. a IVG zu subsumieren seien,
während alle anderen Pflegemassnahmen, also solche nicht-medizinischer Art oder
solche, die ohne eine medizinische Berufsqualifikation durchgeführt werden können,
nicht als medizinische Massnahmen, sondern als Pflege- und Betreuungsmassnahmen
im Sinne der Art. 42 ff. IVG zu qualifizieren seien. Das in der Folge ergangene IV-
Rundschreiben Nr. 297 hat den Versuch der Aufsichtsbehörde dargestellt, den IV-
Stellen eine Interpretationshilfe zur Unterscheidung zwischen Pflegemassnahmen im
Sinne des Art. 14 Abs. 1 lit. a IVG und solchen im Sinne der Art. 42 ff. IVG zur
Verfügung zu stellen. Dieser Versuch ist gescheitert; das IV-Rundschreiben Nr. 297 ist
nach weniger als einem Jahr durch das IV-Rundschreiben Nr. 308 ersetzt worden. Das
bedeutet, dass das IV-Rundschreiben Nr. 297 sogar nach Ansicht der das
Rundschreiben erlassenden Aufsichtsbehörde keine geeignete Grundlage für die
Abgrenzung von medizinischen und nicht-medizinischen Pflegemassnahmen
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dargestellt hat. Retrospektiv kann sich die für die Beschwerdegegnerin massgebende
„Rechtslage“ nicht vor dem Erlass des IV-Rundschreibens Nr. 308 (dessen
Gesetzmässigkeit in diesem Verfahren nicht zu prüfen ist) geändert haben. Das
bedeutet aber, dass sich der (unverändert gebliebene) Sachverhalt und die Rechtslage
am 1. Mai 2011 genau gleich wie am 30. April 2011 dargestellt haben, weshalb es sich
nicht erklären liesse, wenn das „Kostendach“ ab dem 1. Mai 2011 tiefer als bis zum 30.
April 2011 angesetzt würde. Die Beschwerdeführerin hat folglich über den 30. April
2011 einen unveränderten Anspruch auf maximal zehn Stunden medizinische Pflege
pro Woche gehabt.
4.
Die neue Rechtsvertreterin der Beschwerdeführerin hat in ihrer Beschwerdeergänzung
Anträge gestellt, die über den oben definierten Beschwerdegegenstand (vgl. E. 1)
hinausgehen. Sie hat nämlich die Vergütung der im Zeitraum vom 1. Oktober 2010 bis
zum 31. Dezember 2015 geleisteten Pflegemassnahmen, den Erlass einer Verfügung
für die Zeit ab dem 1. Januar 2016 und Feststellungen zur massgebenden Grundlage
für die Unterscheidung von medizinischen und nicht-medizinischen Pflegemassnahmen
sowie zum anwendbaren Tarif beantragt. Würde sich das Versicherungsgericht mit
diesen Anträgen materiell befassen, würde es den Gegenstand des
Beschwerdeverfahrens unzulässig ausdehnen. Die angefochtene Verfügung hat
nämlich nicht die (retrospektive) Vergütung der tatsächlich geleisteten Pflege, sondern
nur die (prospektive) Festlegung eines „Kostendachs“ zum Gegenstand gehabt und
kann sich ohnehin nur auf den Zeitraum vom 1. Mai 2011 bis zum 29. Februar 2012
beziehen, weil für die Zeit ab dem 1. März 2012 bereits formell rechtskräftig ein
„Kostendach“ festgelegt worden ist. Sodann kann das Versicherungsgericht die
Beschwerdegegnerin nicht generell, für alle zukünftig zu erlassenden Verfügungen,
verbindlich zu einer bestimmten Interpretation der massgebenden
Gesetzesbestimmungen verpflichten, denn dies ist Sache der Aufsichtsbehörde, nicht
der Rechtsmittelinstanz. Schliesslich gehört der Tarif nicht zum Gegenstand der
angefochtenen Verfügung. Das Versicherungsgericht ist denn auch nicht zuständig für
die Festsetzung respektive für die Überprüfung der Tarife (vgl. den Entscheid IVSCH
2013/2 vom 18. August 2016). Das Beschwerdeverfahren hat sich zusammenfassend
auf den in der E. 1 definierten Gegenstand zu beschränken, das heisst auf die
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Feststellung bezüglich des „Kostendachs“ für die Zeit vom 1. Mai 2011 bis zum 29.
Februar 2012.
5.
Die angefochtene Verfügung vom 7. Juli 2011 ist zusammenfassend in Gutheissung der
Beschwerde, soweit auf diese einzutreten ist, aufzuheben und durch die Feststellung
zu ersetzen, dass die Beschwerdeführerin für die Zeit vom 1. Mai 2011 bis zum 29.
Februar 2012 einen Anspruch auf maximal zehn Stunden medizinische Pflege pro
Woche gehabt hat. Die Beschwerdeführerin dringt folglich mit ihrem Anliegen der
Korrektur der von ihr als rechtswidrig erachteten Verfügung vollumfänglich durch,
weshalb die Gerichtskosten, die angesichts des durchschnittlichen
Verfahrensaufwandes auf 600 Franken festzusetzen sind, der Beschwerdegegnerin
aufzuerlegen sind. Der Beschwerdeführerin wird der von ihr geleistete Kostenvorschuss
von 600 Franken zurückerstattet. Die nicht durch eine im Anwaltsregister eingetragene
Rechtsvertreterin vertretene Beschwerdeführerin hat keinen Anspruch auf eine
Parteientschädigung.