Decision ID: 9fd433b0-a4cf-44ea-a72f-eb85a3f9f8b0
Year: 2005
Language: fr
Court: VD_TC
Chamber: VD_TC_031
Canton: VD
Region: Région lémanique
Law Area: public_law

Vu les faits suivants
A. Urs Aeschbacher, qui exerçait la profession de conseil d'entreprise, s'est entièrement consacré dès le 1er juillet 2004, avec son épouse Franziska, à l'élevage de chevaux arabes (environ une quinzaine à la fois), entreprise créée par son père en 1974. Il est propriétaire à Brenles de la parcelle n° 68 du cadastre de la commune, d'une surface de 73'186 m2, qui porte une habitation et une dépendance (N° ECA 60) et est constituée de prairies naturelles pour le reste. La parcelle est sise en zone agricole A et en zone de village A selon le Règlement communal sur la plan général d'affectation et la police des constructions de la commune de Brenles daté d'août 1988.
B. Le propriétaire a prévu la construction, sur la parcelle n° 68, dans la partie sise en zone agricole A, d'une fumière pour chevaux avec fosse à purin de 50 m3, projet qui a été mis à l'enquête publique du 12 décembre 2003 au 12 janvier 2004. Le 9 janvier 2004, le responsable de l'arrondissement rural du Service de l'aménagement du territoire (ci-après : le SAT) a écrit à la municipalité de Brenles (ci-après : la municipalité) avoir constaté sur des photographies aériennes, qu'un aménagement avait été réalisé en zone agricole à proximité du bâtiment n° ECA 60, au sujet duquel il a requis un certain nombre de précisions (type d'aménagement, date, permis de construire, photographies et nature du revêtement). Il a suspendu la procédure d'examen du projet soumis à l'enquête publique. La municipalité a répondu le 24 janvier 2004 qu'il s'agissait d'un carré de sable et/ou d'un paddock, en terre et en sable, de 30 mètres sur 20 mètres, bordé d'éléments amovibles, aménagé en 1996, pour lequel aucune autorisation n'avait été demandée, respectivement délivrée; elle a précisé que le profil du terrain n'avait pas été modifié et que la nature de l'ouvrage n'avait pas d'impact réel.
C. Le 4 juin 2004, le SAT a fixé un délai au propriétaire pour se prononcer sur les travaux réalisés et fournir des photographies des aménagements réalisés. Urs Aeschbacher a répondu le 15 juin 2004 qu'il avait acheté le domaine en l'état en 2000, c'est-à-dire avec la place de sable, et qu'il n'avait pas entrepris d'autres travaux. Il a précisé que dans un élevage, il est indispensable de pouvoir sortir les chevaux tous les jours de l'année et que la place de sable, recouverte de sable lavé et d'herbe, est utilisée surtout en hiver, ou lorsque le terrain est très mouillé, afin d'éviter que les parcs ne soient ravagés. Il n'a pas produit de photographie et il a invité l'autorité à une inspection sur place.
D. Le chef du Département de la sécurité et de l'environnement s'est déterminé le 20 août 2004 par lettre adressée à la municipalité, se prononçant favorablement à l'égard du projet de construction de la fumière qu'il admet en zone agricole, à titre toutefois exceptionnel et dans le cas présent. Il s'est par contre opposé au maintien du carré de sable, ou de toute autre construction ou installation pour des activités équestres en zone agricole.
E. Après avoir consulté les instances cantonales concernées, la CAMAC (synthèse du dossier n° 58419) a informé la municipalité le 24 août 2004 que le département avait assorti l'octroi des autorisations spéciales pour la fumière de conditions impératives, à reporter sans modification dans la décision municipale. Par contre, s'agissant du carré de sable, le département avait refusé d'accorder les autorisations spéciales requises et il a chargé l'autorité communale d'impartir au requérant un délai au 30 novembre 2004 pour remettre les lieux en état, en le rendant attentif aux sanctions qui pourraient être prises en cas de refus d'exécuter la décision.
F. Par décision du 1er septembre 2004, la municipalité a accordé le permis de construire N° 03/2004 pour une fumière pour chevaux avec fosse à purin de 50.00 m3 et elle a refusé la validation de la construction du carré de sable. Par lettre du 1er septembre 2004 également, adressée au requérant, elle a reproduit la décision du SAT, soit :
"Considérés de l'Etat
Le Service de l'Etat se permet d'indiquer qu'aucuns travaux de construction ou de démolition, en surface ou en sous-sol, modifiant la configuration, l'apparence ou l'affectation d'un terrain ou d'un bâtiment ne peuvent être exécutés avant d'avoir été autorisés (art. 103 LATC). A cet égard, lorsque les travaux sont situés hors des zones à bâtir (dans le cas présent en zone agricole), ils requièrent une autorisation cantonale (art. 120 lettre a LATC). Cette autorisation cantonale vaut bien entendu également pour des travaux qui pourraient être jugés de minime importance par un propriétaire ou par une autorité communale.
En tout état de cause, au vu de la surface de la place aménagée (environ 600 m2) et des travaux qu'elle a nécessité (pose de sable, d'une clôture et de traverses de chemin de fer), cet aménagement ne rentre pas dans le cadre des objets pouvant être dispensés d'enquête publique (art. 72d RATC).
Examen du projet
Conformément à la détermination faite dans le cadre du projet de construction d'une fumière, il ressort qu'il n'est pas prévisible que l'exploitation du requérant puisse subsister à long terme (art. 34 OAT).
Quand bien même l'exploitation de M. Aeschbacher aurait pu être considérée comme viable, la question devrait se poser, au vu de l'activité principale du requérant (consultant d'entreprise) et de la taille du domaine (7,30 hectares), si ladite exploitation devrait être considérée, au sens de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT), comme une exploitation agricole ou comme une activité exercée à titre de hobby.
Vu ce qui précède, le Service de l'aménagement du territoire refuse de délivrer l'autorisation spéciale requise pour le maintien de cet aménagement.
Suite à donner.
Tenant compte de la détermination négative émise pour le maintien du carré de sable entrepris sans droit ainsi que de la prise de position du Conseiller d'Etat M. Jean-Claude Mermoud, il revient à l'autorité communale d'impartir au requérant un délai au 30 novembre 2004 pour remettre les lieux en état.
La présente décision est communiquée sous commination des peines d'arrêts ou d'amende prévues à l'article 292 du Code pénal (insoumission à une décision de l'autorité).
Si à l'échéance du délai susmentionné, les mesures ordonnées n'ont pas été réalisées, leur exécution sera confiée à une entreprise tierce (exécution par substitution) et l'intégralité des frais y afférents sera mise à la charge du requérant (art. 105 al. 1er et 130 al. 2 LATC).
Voies de recours
(...)
Nous vous prions de vous conformer aux instructions ci-dessus et remettre en l'état le terrain agricole en démolissant votre carré de sable d'ici au 30 novembre prochain au plus tard."
Par lettre du 17 septembre 2004, Urs Aeschbacher a interjeté un recours auprès du Tribunal administratif contre la décision de la municipalité du 1er septembre 2004, en tant qu'elle porte sur le refus de valider l'aménagement d'un carré de sable. Il a notamment relevé le fait que son exploitation avait maintenant une prépondérance agricole, consistant en l'élevage et la mise en valeur de chavaux et que, compte tenu des moyens mis à disposition (surface et installations), la question de la viabilité à long terme de son entreprise n'avait pas à être mise en question. Sa situation professionnnelle avait en effet changé depuis le moment où les autorités cantonales avaient pris leur décision, puisqu'il exerçait alors une activité à plein temps de conseiller d'entreprise. Le recourant a sollicité l'octroi de l'effet suspensif et a conclu à l'admission de son recours, respectivement à l'annulation de la décision de la municipalité l'obligeant à une remise en état des lieux et qu'il soit dit que le carré de sable peut être maintenu en tant qu'aire de sortie pour équidés selon la directive 800.106.06 (2) de l'Office vétérinaire fédéral du 23 avril 2001.
Dans sa réponse au recours, le 22 octobre 2004, la municipalité a tenu à préciser qu'elle avait repris dans les permis de construire délivrés les considérants de l'autorité cantonale, que le recours portait sur une décision qu'elle n'avait pas prise elle-même, mais qui émanait du département, respectivement du chef du département concerné. Elle a relevé le caractère exceptionnel de l'autorisation délivrée, en zone agricole, pour la fumière et la fosse à purin.
Le SAT a répondu le 26 octobre 2004 que l'aménagement réalisé - qu'il s'agisse d'un carré de sable ou, comme le prétend le recourant, d'une aire de sortie pour équidés - n'est pas conforme à l'art. 34 a. 4 lettre c OAT. Il a conclu au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée, un nouveau délai devant être fixé au recourant pour remettre en état le terrain occupé par l'aménagement litigieux.

Considérant en droit
1. Le litige porte sur le refus par le SAT de reconnaître l'aménagement litigieux d'un carré de sable en tant qu'aire de sortie pour chevaux, en zone agricole.
a) L'art. 16a, al. 1, de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT) prévoit que sont conformes à l'affectation de la zone agricole les constructions et installations qui sont nécessaires à l'exploitation agricole ou à l'horticulture productrice. Cette notion de conformité peut être restreinte en vertu de l'article 16, alinéa 3. Conformément à l'art. 22 LAT, al. 1, aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité compétente. Il est précisé à l'al. 2 que l'autorisation est délivrée si la construction ou l'installation est conforme à l'affectation de la zone (a) et si le terrain est équipé (b). L'art. 24 LAT prévoit qu'en dérogation à l'art. 22, 2e alinéa, lettre a, des autorisations peuvent être délivrées pour de nouvelles constructions ou installations, ou pour tout changement d'affectation, si l'implantation de ces constructions ou installations hors de la zone à bâtir est imposée par leur destination (a) et si aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose (b). En application de l'art. 16a LAT, l'art. 34 de l'Ordonnance sur l'aménagement du territoire du 28 juin 2000 (OAT) prévoit à l'al. 1, que sont conformes à l'affectation de la zone agricole les constructions et installations qui servent à l'exploitation tributaire du sol ou au développement interne, ou qui sont - dans les parties de la zone agricole désignées à cet effet conformément à l'art. 16a al. 3 LAT - nécessaires à une exploitation excédant les limites d'un développement interne et qui sont utilisées pour la production de denrées se prêtant à la consommation et à la transformation et provenant de la culture de végétaux et de la garde d'animaux de rente (a) et l'exploitation de surfaces proches de leur état naturel (b). L'art. 34 OAT précise à l'al. 4 qu'une autorisation ne peut être délivrée que si la construction ou l'installation est nécessaire à l'exploitation en question (a), si aucun intérêt prépondérant ne s'oppose à l'implantation de la construction ou de l'installation à l'endroit prévu (b) et s'il est prévisible que l'exploitation pourra subsister à long terme (c) et à l'al. 5 que les constructions et installations qui servent à l'agriculture pratiquée en tant que loisir ne sont pas réputées conformes à l'affectation de la zone agricole.
b) L'Office fédéral du développement territorial a édité le 2 mai 2003 une directive intitulée "Comment l'aménagement du territoire appréhende les activités liées au cheval" (ci-après : la directive), qui précise, à titre préliminaire, les caractéristiques d'une exploitation agricole et qui traite de l'élevage de chevaux dans le cadre d'une exploitation agricole. Il est premièrement rappelé que l'une des caractéristiques essentielles d'une exploitation agricole est de produire des denrées se prêtant à la consommation et à la transformation et provenant de la culture de végétaux et de la garde d'animaux de rente. Dans la législation sur l'agriculture, les chevaux sont en principe considérés comme des animaux de rente, alors qu'en droit de l'aménagement du territoire, on s'attache à l'utilisation qui est faite du cheval. La production de denrées se prêtant à la consommation et à la transformation n'a toutefois qu'une importance secondaire dans le domaine de la garde de chevaux. Deuxièmement, une exploitation agricole suppose l'engagement durable, structuré et rentable (à but lucratif) de capitaux et de forces de travail dans une mesure économiquement significative. Troisièmement, l'existence de l'exploitation agricole doit être assurée à long terme, le revenu généré par l'exploitation agricole devant notamment permettre de subvenir à long terme et de manière substantielle aux besoins de l'exploitant et de sa famille (directive, lettre B, ch. 1, p. 9). S'agissant en particulier de l'élevage de chevaux, l'exploitation agricole doit disposer d'animaux reproducteurs reconnus et offrir sur le marché de jeunes chevaux débourrés et pouvoir essentiellement nourrir les animaux avec sa propre production de fourrage. L'élevage peut se présenter sous deux formes : détention de juments poulinières (et le cas échéant d'étalons reproducteurs) et/ou élevage des poulains nés sur place ou élevage de poulains appartenant à des tiers, mis en pension dans l'exploitation agricole. Il peut également englober le débourrage des jeunes chevaux (à la selle ou à l'attelage) jusqu'au degré "cheval de selle" ou "cheval d'attelage" (par ex. jusqu'au "test en terrain", qui peut être pratiqué avec des chevaux âgés de trois à quatre ans). En revanche, il n'inclut pas les spécialisations faisant suite au débourrage. Le dressage de chevaux de course ou de saut ne constitue pas une activité agricole (directive, ch. 2, p. 10). La directive précise encore que l'exploitation doit être en mesure, sur le moment ou par la suite, de fournir des animaux dont les caractéristiques répondent aux besoins du marché et de présenter les revenus correspondants. Quant à l'exploitant, il doit disposer de connaissances suffisantes en matière d'élevage de chevaux (directive ch. 2.4, p. 11).
Le Conseil d'Etat du canton de Vaud a également élaboré une directive à l'intention de son administration, directive approuvée le 16 avril 2003 et appliquée dès le 22 mai 2003. Elle fixe les critères concernant la détention de chevaux, qui reprennent pour l'essentiel ceux de la directive fédérale.
2. a) En l'espèce, le recourant a expliqué que l'installation litigieuse n'est en réalité pas un "carré de sable", c'est-à-dire un espace permettant l'entraînement de chevaux pour le saut ou le dressage, mais une aire de sortie pour équidés, tel que la prévoit la Directive 800.106.06 (2) Protection des animaux, de l'Office vétérinaire fédéral du 23 avril 2001, intitulée "Détention de chevaux, de poneys, d'ânes, de mulets et de bardots". Cette aire serait indispensable à son activité professionnelle et à celle de son épouse. Le recourant aurait en effet abandonné son activité de consultant, dès le 1er juillet 2004, pour se consacrer depuis lors entièrement à l'élevage de chevaux, activité que son père pratiquait déjà sur le même site. Leur élevage serait l'un des meilleurs de Suisse et sa réputation aurait dépassé les frontières du pays. La famille Aeschbacher est depuis vingt-huit ans membre du syndicat suisse d'élevage de chevaux arabes. Le recourant est juge agréé au niveau international et instructeur pour jeunes juges. Quant à son épouse, elle a une licence d'entraîneur pour chevaux de course. Pour le débourrage et l'entraînement des chevaux, le recourant utilise les installations de l'Institut équestre national d'Avenches (IENA). Pour avoir suffisamment de foin pour ses animaux, il dispose en propriété d'un terrain de 50 hectares dans le département du Doubs, en France.
b) L'autorité intimée, à l'instar du Service de l'agriculture, ne conteste pas le caractère agricole de l'exploitation. Le SAT met toutefois en doute la viabilité de l'exploitation, en tant qu'élevage de chevaux, car le domaine ne comporte que 7.30 hectares. L'activité déployée par le recourant s'apparenterait davantage à un hobby. Le tribunal constate que tel n'est toutefois plus le cas, puisque le recourant a abandonné son activité de consultant et qu'il se consacre depuis lors entièrement à l'élevage. Si le domaine n'est certes pas très vaste, il faut relever le fait que le recourant loue des surfaces à l'IENA qui servent de terrains d'entraînement. Quant à l'approvisionnement en foin, il est complété par la production du terrain de 50 hectares en France. Au vu de l'ensemble des circonstances, la viabilité de l'exploitation paraît assurée, étant donné sa réputation, ses antécédants, l'expérience du recourant et de son épouse et le fait qu'ils se consacrent maintenant entièrement à leur tâche d'éleveurs.
3. Dans la mesure où le tribunal admet que le recourant se consacre à l'élevage de chevaux dans le cadre d'une exploitation agricole, il convient d'examiner quelles sont les conséquences quant au refus ou à l'autorisation du maintien du carré de sable ou de l'aire de sortie pour équidés.
a) La directive fédérale citée prévoit que toutes les constructions et installations nécessaires à l'élevage de chevaux pratiqué dans le cadre d'une exploitation agricole peuvent être autorisées en zone agricole, notamment celles qui servent à la garde des animaux d'élevage (abri, nourriture, soins), les aires de sortie, l'entrepôt pour le fourrage et la litière, l'aire à fumier, l'espace pour les soins (pansage, douche, ferrage) et les clôtures. L'élevage de poulains et le débourrage de jeunes chevaux nécessitent un espace comportant un sol résistant à la pression, mais sans revêtement en dur. La surface au sol d'une telle place de débourrage doit être inférieure à la surface minimale d'une place utilisée pour les concours hippiques (20 x 40 m). Une place de débourrage d'une surface de 800 m2 peut cependant être admise pour autant que sa forme diffère nettement des places utilisées pour les concours. La couverture de la moitié de la place de débourrage peut également être autorisée (au max. 400 m2) (directive, ch. 2.5, p. 11). La directive cantonale reprend les mêmes conditions, en prévoyant la possibilité d'une place de débourrage, aux dimensions usuelles mais d'une surface n'excédant pas 800 m2 et dont les dimensions doivent être autres que 20 m par 40 m.
b) En l'espèce, l'installation litigieuse consiste en un carré de sable et de terre, couvert de végétation éparse, de 20 m par 30 m. Elle répond donc aux conditions fixées dans les directives fédérale et cantonale, à savoir que les dimensions sont inférieures à celles utilisées pour les concours hippiques. Le sol peut être considéré comme résistant à la pression, il est donc utile à l'élevage des poulains et au débourrage des jeunes chevaux du recourant, qui possède notamment six poulains et trois chevaux. Peu importe dès lors de savoir s'il s'agit d'un carré de sable proprement dit ou d'une aire de sortie pour équidés, car il s'agit en tout état de cause d'un espace justifié en zone agricole par un élevage de chevaux dans le cadre d'une exploitation agricole.
4. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être admis et les décisions de la municipalité de Brenles du 1er septembre 2004 et du SAT du 24 août 2004, par lesquelles l'autorisation spéciale pour l'aménagement d'un carré de sable est refusée et une remise en état des lieux ordonnée, sont annulées.
5. Vu l'issue du pourvoi, les frais d'instruction doivent être laissés à la charge de l'Etat. En ce qui concerne les dépens, le recourant qui a procédé seul n'y a pas droit (ATF 129 I 280 consid. 6.2). Le 7 janvier 2005, la municipalité a adressé au tribunal une facture de 325 fr. représentant les frais "pour l'élaboration d'un dossier de réponse au recours". A supposer qu'il faille considérer cette démarche comme une conclusion tendant à des dépens, elle ne saurait être accueillie d'une part en raison de l'issue de la procédure, et d'autre part parce que les dépens sont une indemnité pour les frais indispensables et relativement élevés occasionnés à une partie par une procédure (v. art. 64 al. 1 p. 1, par analogie; v. aussi une décision du Conseil fédéral du 9 novembre 1994, JAAC 60 (1996) no 3).