Decision ID: bc072a2a-2962-444a-be2b-c2df17d2ac49
Year: 2009
Language: fr
Court: VD_TC
Chamber: VD_TC_031
Canton: VD
Region: Région lémanique
Law Area: public_law

Vu les faits suivants
A. Alain Emery est propriétaire depuis le 11 novembre 2002 des parcelles n° 30 (5'200 m2) et n° 32 (1’679 m2) de la Commune des Cullayes, sises "Au bois de la Pierrière" et "Aux Moures". Ces parcelles, colloquées en zone agricole selon le règlement communal sur les constructions de la commune des Cullayes (RC) approuvé par la Conseil d’Etat le 23 novembre 1994, sont situées à l’extérieur du village à l’orée d’une forêt. Elles supportent la maison d’habitation d’Alain Emery, qui abrite également le siège de son entreprise de menuiserie, ainsi que différents bâtiments annexes. On y accède par une route communale qui longe la parcelle n° 32. L’accès à la parcelle n° 30 est prévu au moyen d’une servitude grevant la parcelle voisine au sud n° 34. Cet accès est toutefois obstrué en l’état par la présence d’un couvert en bois sur la parcelle n° 34 et n’est par conséquent pas utilisé. Les parcelles n° 30 et 32 étaient auparavant louées à l’ancien propriétaire par le père de l’actuel propriétaire.
B. Depuis le 7 août 1986, Pierre et Sofia Rolino sont copropriétaires, chacun pour une demie, de la parcelle n° 34 (4'516 m2) des Cullayes "Aux Moures", qui jouxte les parcelles n° 30 et 32 et est également sise en zone agricole. La parcelle n° 34 supporte la maison dans laquelle vivent les époux Rolino (bâtiment ECA n° 122), qui abrite également le siège de l’entreprise de Pierre Rolino. Cette parcelle supporte différents bâtiments annexes, comprenant notamment un couvert un bois sis dans l’angle formé par les limites des parcelles n° 30 et 32. Elle dispose d’un accès à la route communale par une étroite bande de terrain large de 6 m sise dans la partie nord-est de la parcelle et jouxtant le sud de la parcelle n° 32. Pierre Rolino est à la tête d’une entreprise active dans le domaine des revêtement de sol. Il est inscrit au registre du commerce en tant qu’entreprise individuelle sous la raison de commerce "Coparq, P. Rolino" (But: revêtement de sols, murs et plafonds) depuis le 31 août 1988 ainsi que sous la raison de commerce "Pro-Moquettes, P. Rolino" (But: pose et vente de moquettes ) depuis le 28 décembre 1989.
C. Le 25 juillet 2005, la Municipalité des Cullayes (ci-après: la municipalité) a autorisé Pierre et Sofia Rolino à maintenir le couvert en bois sis dans l’angle formé par les limites des parcelles n° 30 et 32 décrit comme "couvert en bois démontable" (ci-après: le couvert-dépôt). Elle a informé le Service de l’aménagement du territoire (actuellement Service du développement territorial, SDT) de cette décision; celui-ci ne s’y est pas opposé et n’a pas demandé de renseignements complémentaires.
D. Le 7 avril 2008, Pierre et Sofia Rolino ont déposé une demande devant le Tribunal d’arrondissement de l’est vaudois dirigée contre Alain Emery tendant à l’octroi d’un passage nécessaire sur la parcelle n° 32 afin de permettre l’élargissement de leur chemin d’accès sur la route communale (concession d’une patte d’oie de 6 m de côté sur la parcelle Emery) et à la radiation de la servitude de passage grevant leur parcelle au bénéfice de la parcelle n° 30 dès lors que celle-ci n’est plus utilisée. Cette demande mentionnait que l’élargissement du chemin d’accès était rendu nécessaire par le fait que des petits camions de 16 tonnes devaient accéder à la parcelle n° 34, notamment en relation avec l’activité professionnelle exercée par Pierre Rolino
E. Par courrier du 16 juin 2008, Alain Emery a invité la municipalité à lui faire savoir, d’une part, si un permis de construire avait été délivré pour le couvert-dépôt et, d’autre part, si elle avait délivré à Pierre Rolino une autorisation spéciale pour l’exercice d’une activité artisanale sur la parcelle n° 32, une telle activité n’étant selon lui pas compatible avec la zone agricole. Il signalait également l’agrandissement du bâtiment ECA n° 122 en demandant une copie du permis de construire délivré pour cet agrandissement.
F. Le 8 juillet 2008, la municipalité a répondu que le couvert-dépôt, considéré comme démontable, était au bénéfice d’une autorisation communale du 26 juillet 2005. Quant à l’agrandissement du bâtiment ECA n° 122, il avait fait l’objet d’un permis de construire le 21 février 2000.
G. Par courrier du 11 juillet 2008, Alain Emery a demandé à la municipalité d’ordonner à Pierre Rolino de se conformer au but de la zone agricole et de lui interdire d’exercer son activité artisanale. Il a également attiré l’attention de la municipalité sur le fait que le couvert-dépôt n’était pas démontable et qu’il avait en outre été édifié sur une servitude de passage dont il était titulaire. Par courrier du 14 juillet 2008, Alain Emery est revenu sur le caractère non démontable du couvert-dépôt, en signalant que celui-ci avait en outre été édifié en limite de parcelles et surmonté d’un toit à un pan, ceci en violation du RC.
H. Le 18 juillet 2008, une délégation de la municipalité a procédé à une inspection de la parcelle des époux Rolino. Elle a communiqué à Alain Emery qu’elle n’avait constaté ni activité illicite ni construction nouvelle qui ne serait pas au bénéfice d’un permis de construire.
I. Après divers échanges de correspondance, la municipalité a indiqué dans un courrier du 9 octobre 2008 adressé à Alain Emery, qu’elle n’entendait pas donner suite à sa dénonciation, en particulier elle n’entendait pas revenir sur la décision de juillet 2005 autorisant le couvert en bois. Alain Emery ayant requis une décision formelle, la municipalité a, en date du 28 octobre 2008, décidé qu’elle ne donnerait pas suite à la dénonciation d’Alain Emery, considérant que Pierre et Sofia Rolino n’exerçaient pas d’activité artisanale sur leur parcelle.
J. Le 14 novembre 2008, la municipalité a communiqué à Alain Emery que, pour éviter une escalade du conflit de voisinage entre lui et ses voisins, elle renonçait à instruire la question de la conformité des constructions existant sur les parcelles dont il était propriétaire et de leur affectation (mises en cause par Pierre et Sofia Rolino), tout en se réservant expressément de la faire ultérieurement.
K. Alain Emery (ci-après: le recourant) a recouru par acte du 14 novembre 2008 auprès de la Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal contre la décision de la municipalité (ci-après aussi: l’autorité intimée) du 28 octobre 2008. Il a formulé les conclusions suivantes:
"I. Le recours est admis.
II. La décision rendue le 28 octobre 2008 par la Municipalité des Cullayes est réformée en ce sens qu’injonction est faite à cette autorité d’interdire à Pierre et Sofia Rolino d’exercer sur la parcelle 34 de Cullayes toute activité contraire à l’article 30 du règlement sur les constructions de la Commune des Cullayes, soit en l’espèce un commerce de vente et de pose de revêtements de sols et de moquettes.
III. La décision rendue le 28 octobre 2008 par la Municipalité des Cullayes est réformée en ce sens qu’injonction est faite à cette autorité d’ordonner à Pierre et Sofia Rolino de démolir le « couvert et dépôt » édifié au nord-est de la parcelle 34 des Cullayes".
L. Interpellé en tant qu’autorité cantonale compétente pour délivrer les autorisations pour les constructions hors de la zone à bâtir, le SDT a expliqué dans un courrier du 7 janvier 2009 que, en l’état de son dossier, il ne lui était pas possible de se déterminer sur le recours; ceci ne lui serait possible que s’il avait accès au dossier original et complet de la cause.
M. Pierre et Sofia Rolino (ci-après: les propriétaires) se sont déterminés le 19 janvier 2009. Ils concluent à l’irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet. Ils soutiennent que le recourant ne peut pas se prévaloir d’un intérêt digne de protection, et que, de plus, il ne serait pas intervenu en temps utile à l’encontre du couvert-dépôt. Sur le fond, ils considèrent que l’ordre de démolir le couvert ne serait pas conforme aux principes de la proportionnalité et de la bonne foi, compte tenu de l’autorisation délivrée par la municipalité le 26 juillet 2005 .
N. La municipalité a déposé sa réponse le 26 janvier 2009 en concluant au rejet du recours dans la mesure où il est recevable. En particulier, elle considère le recours comme tardif en tant qu’il concerne le couvert-dépôt.
O. Le 23 février 2009, le recourant a déposé des observations complémentaires.
P. Le tribunal a procédé à une inspection locale le 11 mai 2009 en présence des parties. Le compte-rendu d'audience établi à cette occasion contient ce qui suit:
"Les parties sont entendues dans leurs explications. Les propriétaires expliquent avoir acquis la parcelle n° 34 en 1986. Les anciens propriétaires venaient y passer le week end. Aucune des parties ne se souvient que la parcelle ait eu une affectation agricole. La construction daterait de 1968. Le propriétaire déclare avoir une fois ou l’autre entreposé du matériel de son entreprise sur sa parcelle, mais généralement le matériel est livré directement sur les chantiers. Il ne dispose pas d’autres locaux pour son entreprise. Son entreprise compte un ouvrier et deux apprentis.
Le recourant déclare exploiter son entreprise de menuiserie depuis 2001. Me Baudraz produit un extrait du registre du commerce d’où il ressortirait que l’entreprise du recourant a son siège à l’adresse privée de celui-ci. L’habitation du recourant comporte un petit atelier, qui ne serait pas utilisé à titre professionnel et serait répertorié sur les plans depuis 1967.
Le recourant indique encore que le va-et-vient des camions aurait considérablement augmenté et il en serait gêné. Il passerait un camion par semaine et une fois son terrain a été endommagé. Les propriétaires contestent cette affirmation et déclarent qu’il passerait une dizaine de camion par année.
Le père du recourant n’a jamais été propriétaire des parcelles appartenant actuellement au recourant, mais il en était locataire et c’est à ce titre qu’il avait construit le couvert (aujourd’hui détruit) jouxtant le couvert des propriétaires. Les propriétaires produisent des photos de la situation antérieure.
Me de Braun annonce que le SDT devra examiner la légalité des constructions édifiées sur les parcelles des propriétaires et du recourant".
Q. Le compte-rendu d’audience a été transmis aux parties le 12 mai 2009.
R. Le tribunal a statué à huis clos.
S. Les arguments respectifs des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.

Considérant en droit
1. Il convient en premier lieu de déterminer si le recours a été interjeté en temps utile et si le recourant peut faire valoir un intérêt digne de protection (consid. 1), puis de se prononcer sur la recevabilité des griefs soulevés (consid. 2).
a) Selon l'art. 31 al. 1 de la loi vaudoise du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA), en vigueur au moment du dépôt du recours, le délai de recours était alors de 20 jours dès la communication de la décision attaquée (il a été porté à trente jours selon le nouveau droit, art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36], entrée en vigueur le 1er janvier 2009).
L’autorité intimée soutient que le recours du 14 novembre 2008 serait tardif en ce qui concerne le couvert-dépôt, au motif qu’elle se serait prononcée de manière définitive sur cette question dans son courrier du 9 octobre 2008 et que la décision du 28 octobre 2008 ne concernerait plus que la prétendue activité artisanale des propriétaires.
L’autorité intimée ne peut pas être suivie sur ce point. En effet, le courrier du 9 octobre 2008 ne peut pas être considéré comme une décision formelle valable, déjà parce qu’il ne comporte aucune indication des voies de recours. Ce courrier s’inscrit en outre dans un échange de correspondances au cours duquel l’autorité intimée avait déjà à diverses reprises communiqué au recourant que ses griefs étaient peu pertinents; le courrier du 9 octobre 2008 ne se distingue pas particulièrement des autres courriers et il ne pouvait pas être clairement reconnaissable pour le recourant qu’il s’agissait cette fois d’une décision contre laquelle devait être déposé un recours. Il n’est d’ailleurs pas avéré que l’autorité elle-même ait sur le moment considéré son courrier comme une décision susceptible de recours; on comprendrait en effet mal qu’elle ait assorti sa décision du 28 octobre 2008 des voies de recours sans l’avoir fait avec la prétendue décision du 9 octobre 2008. Il faut dès lors partir de l’idée que, tant pour la question des activités exercées que pour celle du couvert-dépôt, la municipalité n’a rendu une décision susceptible de recours que le 28 octobre 2008 et que le recours a été déposé en temps utile.
b) Il convient ensuite de déterminer si le recourant fait valoir un intérêt digne de protection.
aa) Selon l’art. 37 LJPA en vigueur au moment du dépôt du recours, "le droit de recours appartient à toute personne physique ou morale qui est atteinte par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée". Reprenant pour l’essentiel l'art. 37 LJPA, l'art. 75 al. 1er let. a LPA-VD actuellement en vigueur (auquel renvoie l’art. 99 LPA-VD) dispose que "a qualité pour former recours toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée". Pour interpréter la notion d’intérêt digne de protection figurant aux art. 37 LJPA et 75 al. 1er let. a LPA-VD, on peut se référer à la jurisprudence relative à l’art. 103 let. a de l’ancienne loi fédérale d’organisation judiciaire, qui demeure valable sous l’empire de la loi sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF; RS 173.110) (cf. ATF du 10 juillet 2008 rendu dans la cause 1C_86/2008 consid. 3). Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, le recourant doit être touché dans une mesure et avec une intensité plus grande que la généralité des administrés, et l'intérêt invoqué - qui n’est pas nécessairement un intérêt juridiquement protégé, mais peut être un intérêt de fait - doit se trouver, avec l'objet du litige, dans un rapport étroit, spécial et digne d'être pris en considération; il faut donc que l’admission du recours procure au recourant un avantage, de nature économique, matérielle ou idéale (ATF 133 II 249 consid. 1.3.1 p. 252; 409 consid. 1.3 p. 413 et references citées). Ces conditions légales sont en principe réalisées quand le recours est formé par le propriétaire d'un immeuble directement voisin de la construction ou de l'installation litigieuse. Il peut en aller de même, selon la jurisprudence, en l'absence de voisinage direct mais quand une distance relativement faible sépare l'immeuble du recourant de la construction projetée (ATF 121 II 171 consid. 2b p. 174 où il est fait référence à des distances de 45 m, 70 m ou 120 m). La distance n'est toutefois pas l'unique critère pour déterminer si le voisin a un intérêt digne de protection. S'il est certain ou très vraisemblable que l'installation litigieuse sera à l'origine d'immissions - bruit, poussières, vibrations, lumière, fumée - atteignant spécialement les voisins, même situés à une certaine distance, ces derniers peuvent avoir qualité pour recourir (ATF 125 II 10 consid. 3a p. 15; 124 II 293 consid. 3a p. 303; 120 Ib 379 consid. 4c et les arrêts cités; voir aussi arrêt 1A.179/1996 du 8 avril 1997 in RDAF 1997 I, p. 242).
bb) En l’occurrence, le recourant est directement concerné par les activités exercées sur la parcelle voisine dans la mesure où il allègue que celles-ci provoquent des nuisances qui affectent son bien-fonds. Il a en outre un intérêt digne de protection à contester le refus de la municipalité d’ordonner la démolition du couvert-dépôt dans la mesure où ce dernier jouxte sa propriété et empiète sur une servitude constituée en faveur de ses parcelles. Il dispose ainsi d’un intérêt digne de protection au sens de la jurisprudence précitée.
On relèvera encore que jurisprudence selon laquelle l'acte par lequel une autorité ne donne pas suite à une dénonciation ne peut pas être l'objet d'un recours ou d'une demande de nouvel examen (cf. arrêt du 15 janvier 1999 AC.1998.0080 consid. 3; voir aussi François Bellanger, La qualité de partie à la procédure administrative, in Les tiers dans la procédure administrative, édité par Thierry Tanquerel et François Bellanger, Genève Zurich Bâle, 2004, p. 40), n’est pas pertinente dans le cas d’espèce, puisque le recourant n’est pas un simple dénonciateur (agissant uniquement dans un but d’intérêt public), mais qu’il peut faire valoir un intérêt propre que le tribunal juge digne de protection.
2. Sur le fond, le recourant conteste le refus de la municipalité d’ordonner la démolition du couvert-dépôt et son refus de constater l’existence d’un changement d’affectation et d’ordonner la cessation des activités exercées par Pierre Rolino sur la parcelle n° 34, qui ne seraient pas conformes à la zone agricole. Il convient en premier lieu d’examiner si la municipalité était compétente pour se prononcer sur ces questions.
a) L’art. 25 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) prévoit l’autorisation ou l’approbation d’une autorité cantonale pour tout projet de construction sis hors des zones à bâtir; ceci s’applique également aux changements d’affectation. Les art. 81 al. 1 et 120 al. 1 let. a de la loi vaudoise sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC; RSV 700.11) confirment ce principe en précisant que tout projet de construction ou de changement de l'affectation d'une construction ou d'une installation existante situé hors de la zone à bâtir doit être soumis à une autorisation spéciale préalable du département en charge des constructions; la décision du département compétent ne préjuge pas de celle des autorités communales (art. 81 al. 1 LATC). La jurisprudence a ainsi admis qu’un permis de construire délivré par une commune hors de la zone à bâtir, sans autorisation cantonale préalable, ne déployait aucun effet et qu'il était radicalement nul. L’autorisation cantonale est en effet un élément constitutif et indispensable de l’application de l’art. 24 LAT (ATF 132 II 21 consid. 3 p. 26 ss, traduit et résumé in RDAF 2007 I, p. 440 ss, avec une note de Christine Guy-Ecabert; 111 Ib 213 consid. 5b p. 220; voir aussi ATF 1C_170/2008 du 22 août 2008 consid. 3.2, 1A.211/1999 du 27 septembre 2000 consid. 4c; arrêt AC.2003.0108 du 21 juin 2006 consid. 1). De manière générale, l'incompétence qualifiée de l'autorité qui a rendu une décision est un motif de nullité de cette décision (ATF 122 I 97 consid. 3a/aa p. 98/99; 114 Ia 427 consid. 8b p. 450; 113 IV 123 consid. 2b p. 124; 104 Ia 172 consid. 2c p. 176 et les références citées). Le droit de se prévaloir de la nullité d'une décision appartient à toute personne et autorité et peut être exercé en tout temps dans toute procédure. Le tribunal est ainsi appelé à se saisir d'office de la question de la nullité d'un acte administratif, même si les exigences de forme ou de délai pour contester la décision en cause ne sont pas respectées (ATF 115 Ia 1 consid. 3 p. 3 ss). L'acte frappé par une cause de nullité est dépourvu de tout effet juridique en ce qui concerne les administrés et son invalidité implique celle de tous ses actes d'exécution (AC.2003.0108 précité consid. 1b; André Grisel, Traité de droit administratif, vol. 1, Neuchâtel 1984, p. 418 et 419). L'acte frappé par une cause de nullité se distingue en cela de l’acte annulable, ce dernier étant en principe valable vis-à-vis des administrés et des organes de l'Etat jusqu'au moment où la décision sur le recours ou sur la demande de révision formée contre cet acte en suspend les effets. L'acte annulable déploie donc ses effets jusqu'à l'entrée en force de la décision qui l'annule définitivement.
b) En l’occurrence, le couvert-dépôt constitue une construction au sens de l’art. 25 LAT (cf. ATF 123 II 256 consid. 3 p. 259 qui définit les "constructions et installations" comme tous les aménagements durables créés par la main de l'homme, qui sont fixés au sol et qui ont une incidence sur son affectation, soit qu'ils modifient sensiblement l'espace extérieur, soit qu'ils aient des effets sur l'équipement ou qu'ils soient susceptibles de porter atteinte à l'environnement). Une autorisation cantonale étant nécessaire pour toute construction au sens de l’art. 25 LAT en zone agricole, l’autorité municipale n’était ainsi pas compétente pour autoriser en 2005 la construction du couvert-dépôt en zone agricole ou pour autoriser en 2008 le maintien de cette construction suite à l’intervention du recourant. De même, elle n’était pas compétente pour décider seule si les activités professionnelles exercées par Pierre Rolino sur la parcelle n° 34 correspondent à un changement d’affectation, si ces dernières sont conformes à la zone agricole et si Pierre Rolino peut les poursuivre, en application notamment des principes de la bonne foi et de la proportionnalité. La décision municipale du 28 octobre 2008 traitant de ces deux points et l’autorisation délivrée le 25 juillet 2005 pour le couvert-dépôt sont donc radicalement nulles, ce que le Tribunal cantonal peut constater en tout temps. La question de savoir dans quelle mesure l’absence de réaction du SAT pourrait avoir incité les propriétaires à agir de bonne foi n’est pas déterminante en l’espèce et n’a pas à être examinée. Dès lors que l’on se trouve en présence d’une décision radicalement nulle, n’a également pas à être examinée la question de savoir si le recourant a agi en temps utile contre la décision municipale du 25 juillet 2005 relative au couvert-dépôt.
3. Force est d'admettre que les règles de compétence évoquées ci-dessus en matière de construction hors zone s'opposent à ce que le Tribunal cantonal accueille les conclusions du recourant, autrement dit réforme la décision municipale en ce sens qu’injonction soit faite à la municipalité 1) d’interdire l’exercice sur la parcelle n° 34 des Cullayes toute activité contraire à l’art. 30 RC et 2) d’ordonner la démolition du "couvert et dépôt" édifié au nord-est de la parcelle n° 34 des Cullayes. Le Tribunal cantonal ne saurait en effet trancher sur recours des questions qui ne relèvent pas de la compétence de l’autorité intimée. Ce faisant, il empiéterait de manière inadmissible sur une compétence que le législateur a expressément réservée au département en charge des constructions (pour comparaison, en rapport avec une subvention, AC.2005.0300 du 29 juin 2006).
Dès lors qu’il appartient au tribunal de constater la nullité de la décision attaquée, il convient en revanche d’admettre partiellement le recours en tant que ce dernier tend, en tous les cas implicitement, à l’annulation de la décision par laquelle la municipalité a autorisé le maintien du couvert-dépôt et des activités exercées sur la parcelle n° 34. Vu le sort du recours, les frais de la cause sont mis par moitié à la charge du recourant et par moitié à la charge de Sofia et Pierre Rolino et les dépens sont compensés.