Decision ID: bac53fe3-fb8f-5916-86fc-774baeb4586b
Year: 2008
Language: de
Court: SG_VG
Chamber: SG_VG_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

hat das Verwaltungsgericht festgestellt:
A./ V.Z., G., ist Eigentümerin des Grundstücks Nr. . .., Grundbuch F.. Gemäss
Zonenplan der Politischen Gemeinde F. vom 30. August 1995 liegt die Parzelle in der
Landwirtschaftszone. Sie ist mit einem Wohnhaus (Assek.-Nr. 000), einem Pferdestall
(Assek.-Nr. 000), einer Reithalle (Assek.-Nr. 0000), einem kleinen Gewächshaus
(Assek.-Nr. 0000) und zwei Unterständen überbaut. Südöstlich des Wohnhauses
befindet sich eine Gartenanlage mit Schwimmbassin.
a) Am 12. November 2004 stellte die Baukommission F. fest, dass V.Z. mit dem Bau
einer Stützmauer entlang ihres Grundstücks begonnen hatte und dass die Bauarbeiten
bereits weit fortgeschritten waren. Am 15. November 2004 wurde sie aufgefordert,
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diese unverzüglich einzustellen und bis 30. November 2004 ein Baugesuch
einzureichen.
Am 15. Dezember 2004 teilte V.Z. der Baukommission F. durch ihren Rechtsvertreter
mit, das Schreiben der Baukommission sei ihr am 16. November 2004 zugestellt
worden, am Tag, als die fragliche Böschungsmauer fertig gestellt worden sei. In der
Sache handle es sich um die Verlängerung der Böschungssicherung mit Blocksteinen,
die auf einer Länge von rund 44 m bereits vorhanden gewesen sei, als sie die
Liegenschaft im Jahr 2001 erworben habe. V.Z. beantragte, die baulichen
Massnahmen, die sie vorgenommen habe, seien nachträglich zu bewilligen.
b) In der Folge wurde ein Baugesuch eingereicht. Danach ist die bestehende Mauer im
südöstlichen Teil des Grundstücks Nr. 1474 an der Parzellengrenze mit einer
Bruchsteinmauer von 4 bis 5 m Höhe um rund 60 m verlängert worden. Am 10. Februar
und am 4. März 2005 forderte die Bauverwaltung F. V.Z. auf, Angaben über die
Entwässerung zu machen und ein statisches Gutachten einzureichen. Nachdem V.Z.
am 9. März 2005 dazu Stellung genommen und ein Schreiben des Trax- und
Baggerunternehmens A. eingereicht hatte, wurde das nachträgliche Baugesuch in der
Zeit vom 21. März bis 4. April 2005 öffentlich aufgelegt. Es wurden keine Einsprachen
erhoben.
c) Am 22. April 2005 reichte V.Z. weitere Unterlagen ein. Dazu gehört ein Situationsplan
M 1:500 mit Querprofilen M 1:200, erstellt von der P. AG, Geoinformatik und
Vermessung, Wil. Die Gesuchstellerin hielt fest, daraus ergebe sich, dass ausser den
Bruchsteinen im Ausmass von rund 87 m kein Material zugeführt worden sei.
d) Am 10. Mai 2005 fand ein erster Augenschein statt, an dem ein Vertreter des Amtes
für Umweltschutz (heute: Amt für Umwelt und Energie), Landwirtschaftlicher
Umweltschutz, teilnahm. In der Folge beauftragte die Bauverwaltung F. das
Ingenieurbüro H. mit der Begutachtung der Natursteinmauer. Nach dem Bericht des
Ingenieurbüros vom 27. Mai 2005 ist ein statischer Nachweis ohne Kenntnis des
Baugrundes und des genauen Mauerquerschnitts schwer zu erbringen und es ist zu
vermuten, dass die nach SIA geforderten Sicherheiten nicht eingehalten sind. Am 20.
Juli 2005 wurde V.Z. von der Einschätzung des Ingenieurbüros H. in Kenntnis gesetzt.
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Sie wurde aufgefordert, bis 2. September 2005 ein Gutachten eines ausgewiesenen
Geologen einzureichen.
Am 5. Oktober 2005 reichte V.Z. ein geotechnisches Gutachten der G. AG, St. Gallen,
ein. Die Gutachter gehen davon aus, dass die Bruchsteinmauer mit grosser
Wahrscheinlichkeit ohne unvorhersehbare äussere Einwirkungen nicht einstürzt, dass
ein kollapsartiges Versagen der Stützkonstruktion somit sehr unwahrscheinlich ist. Aus
ihrer Sicht würde eine Anordnung, wonach die Mauer abzubrechen ist, den Grundsatz
der Verhältnismässigkeit erheblich strapazieren. Zur langfristigen Gewährleistung ihres
Bestandes muss die Mauer aber durch periodische fachmännische Kontrollen
sorgfältig überwacht werden (sog. Beobachtungsmethode). Dabei geht es in erster
Linie darum, sich aus ihrem Verbund lösende Steine und allfällige andere Mängel
rechtzeitig zu erkennen und die erforderlichen Sanierungsmassnahmen umgehend
einzuleiten. Diese Aufgabe gehört zum normalen "Unterhalt" jeder vergleichbaren
Stützmauer. Dies vorausgesetzt besteht nach dem Gutachten in geotechnischer
Hinsicht keine Veranlassung, die nachträgliche Baubewilligung zu verweigern.
e) Am 20. Oktober 2005 teilte die Bauverwaltung F. V.Z. mit, die weitere Prüfung der
Unterlagen habe ergeben, dass eine Begründung für eine Ausnahmebewilligung
betreffend Waldabstand und ein Kanalisationsbegehren mit Planunterlagen für den
Anschluss der Liegenschaft an die öffentliche Kanalisation nachzureichen seien. Am 1.
Dezember 2005 wurde ein Situationsplan übermittelt und gleichzeitig mitgeteilt, die
Frist zur Einreichung eines Kanalisationsbegehrens sei als gegenstandslos zu
betrachten.
f) Am 22. März 2006 fand in Anwesenheit der Beteiligten und eines Vertreters des
Amtes für Raumentwicklung (ARE; heute Amt für Raumentwicklung und
Geoinformation, AREG) ein Augenschein statt. Gemäss Augenscheinprotokoll des ARE
konnte festgestellt werden, dass die Blocksteinmauer auf einer Länge von rund 36 m
(richtig: rund 60 m) und einer maximalen Höhe von rund 5 m in der Landschaft als
eingreifende Veränderung wahrgenommen wird.
g) Am 24. März 2006 stellte das Kantonsforstamt fest, die Bestockung auf der Parzelle
Nr. 1475 sei Wald. Die von V.Z. erstellte Böschungsmauer reiche bis zum Wald und es
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gebe keine stichhaltigen Gründe, die eine Unterschreitung des Waldabstandes
rechtfertigen würden. Für den Fall, dass dennoch eine Ausnahmebewilligung für die
Unterschreitung des Waldabstandes erteilt werde, sei ein minimaler Abstand von 5 m
einzuhalten. Andernfalls nehme der Wald Schaden.
h) Nachdem V.Z. am 13. April 2006 Stellung genommen hatte, verweigerte das ARE am
20. April 2006 die nachträgliche Zustimmung zur Baubewilligung für die Umgestaltung
des Geländes (Auffüllung mit Bruchsteinmauer von rund 60 m Länge). Massgebende
Unterlagen waren das Baugesuch vom 15. Dezember 2004, der Situations- und der
Ansichtsplan vom 15. Dezember 2004 und das Geotechnische Gutachten der G. AG
vom 4. Oktober 2005. Sodann wurde die Ausnahmebewilligung zur Unterschreitung
des gesetzlichen Waldabstandes verweigert. Im weiteren wurde die zuständige
Gemeindebehörde angewiesen, die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands
anzuordnen. Schliesslich wurde die zuständige Gemeindebehörde aufgefordert, für die
beiden zusammenhängenden Unterstände (Wagenschuppen) und für das
Gewächshaus südlich des Pferdestalls (Assek.-Nr. 000) ein ordentliches
Baubewilligungsverfahren durchzuführen, für den Fall, dass diese Bauwerke nicht
innert 3 Monaten nach Rechtskraft dieser Baubewilligung (richtig: Verfügung)
abgebrochen worden seien.
i) Am 24. Mai 2006 fasste die Baukommission F. folgenden Beschluss:
"1. Gestützt auf ............... wird die Zustimmung zur Baubewilligung für die
Umgebungsgestaltung (Auffüllung mit Bruchsteinmauer) verweigert.
2. Im Sinne der Erwägungen und gestützt auf ............. und die kantonale Beurteilung
des Gesuchs ist der rechtmässige Zustand wieder herzustellen.
Die Baukommission verfügt, dass die genannte Auffüllung sowie die
Bruchsteinmauer bis spätestens 3 Monate nach Rechtskraft dieser Verfügung
vollständig zurückzubauen sind und das Terrain wieder möglichst natürlich zu gestalten
ist. Der Abschluss der Abbrucharbeiten ist der Bauverwaltung mittels Meldeformular
unverzüglich anzuzeigen.
3. Ersatzvornahme
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Kommt der Pflichtige der Aufforderung der zuständigen Behörde zur Einstellung der
Arbeiten, zur Schaffung des rechtmässigen Zustandes oder zur Entfernung der Baute
oder Anlage nicht nach, so wird die Baukommission gestützt auf .......... in Verbindung
mit ......... , die erforderlichen Massnahmen auf dessen Kosten ergreifen oder von
einem Dritten durchführen lassen.
4. Bei den Abbrucharbeiten hat die Bauherrschaft dafür besorgt zu sein, dass alle
notwendigen Massnahmen getroffen werden, damit die Nachbarn vor Staub und Lärm
möglichst verschont bleiben und dass die gesetzlichen Ruhezeiten eingehalten werden.
Im Übrigen wird auf die rechtskräftigen Entsorgungsvorschriften für die
Abbruchmaterialien aufmerksam gemacht.
5. Gebühr
Die Verfügungsgebühr beträgt Fr. 1'075.-- (Pos. 50.24.08 des kantonalen
Gebührentarifs).
6. Die Verfügungen der übrigen Amtsstellen bilden integrierende Bestandteile dieser
Abbruchverfügung und sind vollumfänglich zu beachten.
7. Die Bauherrschaft wird aufgefordert, die beiden zusammengebauten Unterstände
(Wagenschuppen) und das Treibhaus südlich des Pferdestalles (Assek.-Nr. 000) innert
3 Monaten nach Rechtskraft dieser Verfügung vollständig zurückzubauen. Ansonsten
ist für diese Bauwerke das ordentliche Baubewilligungsverfahren durchzuführen."
B./ Am 22. Juni 2006 erhob V.Z. gegen den Entscheid der Baukommission F. vom 24.
Mai 2006 und gegen die Verfügung des ARE vom 20. April 2006 Rekurs beim
Baudepartement. Sie stellte die Rechtsbegehren, die angefochtenen Entscheide seien
aufzuheben und die Streitsache sei zur Neubeurteilung an die Vorinstanzen
zurückzuweisen. Eventuell sei die umstrittene Böschungsmauer im bestehenden
Zustand für zulässig zu erklären und zu bewilligen, subeventuell sei die
Abbruchverfügung aufzuheben. Am Augenschein, den das für die Regierung handelnde
Baudepartement am 26. September 2006 durchführte, nahmen auch je ein Vertreter
des ARE, des Kantonsforstamtes und des Tiefbauamtes (Abteilung Gewässer) teil. Am
12. Juni 2007 hiess die Regierung den Rekurs im Sinn der Erwägungen gut, soweit sie
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darauf eintrat (Ziff. 1). Ziff. 2 bis 4 des Entscheides des Gemeinderats (richtig: der
Baukommission) F. betreffend bereits erstellte Böschungs- bzw. Stützmauer wurden
aufgehoben (Ziff. 2 lit. a) und die Streitsache wurde an den Gemeinderat (richtig: an die
Baukommission) F. zum Entscheid über die Wiederherstellung des rechtmässigen
Zustands zurückgewiesen (Ziff. 2 lit. b). Auf die Erhebung einer Entscheidgebühr wurde
verzichtet (Ziff. 3) und die Politische Gemeinde F. wurde verpflichtet, V.Z. mit
Fr. 2'500.-- (zuzüglich MWSt) ausseramtlich zu entschädigen (Ziff. 4). Der Entscheid
wird im Wesentlichen damit begründet, das nachträgliche Baugesuch sei zu Recht
abgewiesen worden. In Bezug auf die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands
sei indessen eine Gesamtbeurteilung aller Umstände vorzunehmen, damit das
Ausmass der Wiederherstellung festgelegt werden könne.
C./ Am 22. Juni 2007 erhob V.Z. Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Sie stellte
folgende Rechtsbegehren: Ziff. 1 und 2 des angefochtenen Rekursentscheides der
Regierung seien insoweit aufzuheben, als der Rekurs, soweit darauf eingetreten
worden sei, im Sinn der Erwägungen nicht vollständig gutgeheissen worden sei (Ziff. 1
lit. a), Ziff. 1 des Entscheids der Baukommission F. vom 24. Mai 2006 nicht aufgehoben
worden sei (Ziff. 1 lit. b), die Streitsache an die Baukommission zum Entscheid über die
Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes und nicht zur Erteilung der
Baubewilligung zurückgewiesen worden sei (Ziff. 1 lit. c). Es seien in Änderung von Ziff.
2 lit. a und Ziff. 2 lit. b des Rekursentscheides der Regierung auch Ziff. 1 des
Entscheids der Baukommission F. vom 24. Mai 2006 aufzuheben und die Streitsache
sei der Baukommission F. zur Erteilung der Baubewilligung zurückzuweisen.
a) Auf Antrag von V.Z. wurde das Beschwerdeverfahren in der Folge bis 31. Januar
2008 ausgesetzt.
b) Am 8. Februar 2008 wurde die Beschwerde begründet und am 3. März 2008 nahm
die Regierung Stellung und hielt dafür, sie sei abzuweisen. Die Baukommission F. liess
sich am 25. März 2008 vernehmen und beantragte ebenfalls, der Beschwerde sei keine
Folge zu geben. Sie stellte zudem das Begehren, der angefochtene Entscheid sei
insofern zu korrigieren, als die Abbruchverfügung der Baukommission F. zu schützen
sei.
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c) Am 9. April 2008 machte V.Z. von der Möglichkeit Gebrauch, sich zu neuen
tatsächlichen und rechtlichen Argumenten der Regierung und der Baukommission F. zu
äussern.

Darüber wird in Erwägung gezogen:
1. Die Sachurteilsvoraussetzungen sind von Amtes wegen zu prüfen:
1.1. Das Verwaltungsgericht ist zum Entscheid in der Sache befugt (Art. 59bis Abs. 1
des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt VRP). Sodann
wurden die Beschwerdeschrift vom 22. Juni 2007 und ihre Ergänzung vom 8. Februar
2008 innert Frist eingereicht, und sie entsprechen formal und inhaltlich den
gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48
Abs. 1 und 2 VRP). Weiter hat V.Z. unter Vorbehalt von Ziff. 1.2 hienach ein eigenes
schutzwürdiges Interesse an der Überprüfung des angefochtenen Entscheides der
Regierung vom 12. Juni 2007.
1.2. Eine Verfügung oder ein Entscheid sind Prozessvoraussetzung, ohne die auf die
Rechtsmittel der nachträglichen Verwaltungsrechtspflege nicht eingetreten werden
kann. Sie bilden zugleich den Anlass und die Begrenzung des Wirkungsbereichs der
nachträglichen Verwaltungsrechtspflege (Kölz/Bosshart/Röhl, Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. Aufl., Zürich 1999, §§ 19-28 N.
86; vgl. auch F. Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl., Bern 1983, S. 44).
1.2.1. Die Regierung hat den Rekurs von V.Z. im Sinn der Erwägungen gutgeheissen,
soweit darauf eingetreten wurde (Ziff. 1 des angefochtenen Entscheids). Ziff. 2 bis 4
des Entscheids der Baukommission F. vom 24. Mai 2006 betreffend die bereits erstellte
Böschungsmauer wurden aufgehoben und die Streitsache wurde an die
Baukommission F. zum Entscheid über die Wiederherstellung des rechtmässigen
Zustands im Sinn einer Gesamtbeurteilung zurückgewiesen (Ziff. 2 des angefochtenen
Entscheids). Ziff. 2 bis 4 des erstinstanzlichen Entscheids betrafen die Pflicht zum
Rückbau der Böschungsmauer bis spätestens drei Monate nach Rechtskraft des
Entscheids, die Androhung der Ersatzvornahme und die Modalitäten der
Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands.
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Zu prüfen ist, ob diese Anordnungen der Regierung selbständig anfechtbar sind bzw.
ob auf die Beschwerde eingetreten werden kann, soweit damit beantragt wird, der
angefochtene Entscheid sei aufzuheben, soweit die Streitsache damit zum Entscheid
über die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands und nicht zur Erteilung der
Baubewilligung an die Baukommission F. zurückgewiesen worden sei.
1.2.2. Art. 93 des Bundesgerichtsgesetzes (SR 173.110, abgekürzt BGG) befasst sich
mit der Anfechtbarkeit von Vor- und Zwischenentscheiden mit Beschwerde (zur
Anfechtung eines Zwischenentscheids in Form eines Rückweisungsentscheids vgl.
BGE 133 II 409 ff. E. 1.2). Die Beschwerde gegen "andere selbständig eröffnete Vor-
und Zwischenentscheide" ist insbesondere zulässig, wenn sie einen nicht wieder
gutzumachenden Nachteil bewirken können (Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG). Der Nachteil
muss rechtlicher Natur sein. Ein bloss tatsächlicher Nachteil wie z.B. Verlängerung oder
Verteuerung des Verfahrens, genügt nicht. Sodann ist ein Nachteil nur dann rechtlicher
Natur, wenn er auch durch einen für den Beschwerdeführer günstigen Entscheid in
Zukunft nicht mehr behoben werden kann (Spühler/Dolge/Vock, Kurzkommentar zum
Bundesgerichtsgesetz, Zürich/St. Gallen 2006, Art. 93 N 4).
Innerkantonal bestimmt sich die Anfechtbarkeit von Zwischenentscheiden nach dem
kantonalen Recht und insbesondere nach dem VRP. Es ordnet die Anfechtbarkeit von
Zwischenverfügungen nicht allgemein. Das VRP sieht vor, dass gewisse
Zwischenverfügungen selbständig anfechtbar sind (vorsorgliche Massnahmen,
Vollstreckungsmassnahmen von Verwaltungsbehörden, einschliesslich der Androhung
des Vollstreckungszwangs, Verfügungen über unentgeltliche Rechtspflege und
Rechtsverbeiständung). Für andere Zwischenverfügungen trifft dies indessen nicht zu
(Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, St. Gallen 2003,
Rz. 564 und 565).
1.2.3. Wird ein Endentscheid aufgehoben und zu neuer Entscheidung zurückgewiesen,
so stellt sich die Frage nach der Bindungswirkung des Rückweisungsentscheids. Nach
der Rechtsprechung sind die Instanz, die den Rückweisungsentscheid erlässt, und die
Instanz, an die die Sache zurückgewiesen wird, an die Erwägungen, mit denen die
Rückweisung begründet wird, gebunden (Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 1036 mit
Hinweisen; vgl. auch Kölz/Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege
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des Bundes, 2. Aufl., Zürich 1998, Rz. 449 und 694 f.). Auf Grund dieser
Bindungswirkung wird ein Rückweisungsentscheid insoweit als Endentscheid
betrachtet, als er die im Verfahren aufgeworfenen Streitfragen entscheidet und
verbindliche Weisungen für die Neubeurteilung erlässt (Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 1036
mit Hinweisen; Merkli/Aeschlimann/Herzog, Kommentar zum Gesetz über die
Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, Bern 1997, N 15 zu Art. 49 VRPG). Ein
Rückweisungsentscheid ist aber dann als Zwischenentscheid zu betrachten, wenn die
Angelegenheit zu neuer Entscheidung zurückgewiesen wird, ohne dass bestimmte
Streitfragen abschliessend entschieden werden und der Vorinstanz für ihren Entscheid
eine gewisse Entscheidungsfreiheit bleibt. Dies ist insbesondere bei unvollständigen
Sachverhaltsfeststellungen der Fall, aber auch in Bausachen, in denen die
Rückweisung zur Beseitigung von noch bestehenden Bauhindernissen erfolgt (Cavelti/
Vögeli, a.a.O., Rz. 1036 mit Hinweisen).
1.2.4. Nach Art. 59bis Abs. 2 lit. a Ziff. 1 VRP ist die Beschwerde in Angelegenheiten
der Staatsaufsicht unzulässig, wenn nicht Verletzung der Autonomie geltend gemacht
wird (vgl. dazu auch GVP 2006 Nr. 78).
1.2.5. Die Baukommission F. hatte angeordnet, die "genannte Auffüllung", d.h. die
Verlängerung der bestehenden Bruchsteinmauer um rund 60 m in Richtung
Südwesten, sei spätestens drei Monate nach Rechtskraft der Verfügung vollständig
zurückzubauen, ansonsten werde dies ersatzweise auf Kosten von V.Z. vorgenommen.
Nach den Erwägungen der Regierung erweist sich der Abbruch der rechtswidrig
erstellten Mauer zwar als zweckmässige Massnahme. Offen ist ihrer Ansicht nach
indessen, ob die Mauer vollständig oder nur teilweise abgebrochen werden muss,
damit die Identität der Umgebung gewahrt bleibt. Sie vertritt den Standpunkt, dass
gewichtige Anhaltspunkte dafür bestehen, dass weitere Bauten und Anlagen,
namentlich eine weitere Stützmauer im Norden, ohne Baubewilligung erstellt worden
sind und dass eine Gesamtbeurteilung unter Berücksichtigung dieser Bauten und
Anlagen im erstinstanzlichen Verfahren zu Unrecht unterblieben ist. Weil die
Baukommission F. die Streitsache nach Ansicht der Regierung in dieser Hinsicht nicht
geprüft hat, erachtete sie es als gerechtfertigt, die Angelegenheit zum Entscheid über
das Ausmass der Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands an diese
zurückzuweisen. Die Baukommission F. ist angewiesen worden, genau abzuklären,
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welche Bauten und Anlagen auf dem Grundstück von V.Z. realisiert worden sind und
welche Wiederherstellungsmassnahmen sich als die mildesten erweisen, um die
Identität der Umgebung zu wahren. Allfällige Vorschläge der Grundeigentümerin sind
angemessen zu berücksichtigen, und zwecks Abklärung der vorgenommenen
baulichen Vorkehren kann die Baukommission Luftbilder und Steuerrechnungen von
V.Z. beiziehen.
1.2.6. Die Regierung hat die Sache an die Baukommission F. zum (neuerlichen)
Entscheid über die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands zurückgewiesen.
Sie hat die Baukommission F. wie vor ihr das ARE am 20. April 2006 in diesem
Zusammenhang angewiesen, Abklärungen betreffend die Rechtmässigkeit anderer
Bauten und Anlagen auf dem Grundstück von V.Z., die bisher nicht Gegenstand des
Verfahrens waren, vorzunehmen. Im Anschluss daran ist die Baukommission im
Rahmen einer Gesamtbeurteilung gehalten, über Massnahmen zur Wiederherstellung
des rechtmässigen Zustands zu befinden. Dies gilt nicht nur bezüglich der strittigen
Verlängerung der Blocksteinmauer, die ursprünglich als einzige Gegenstand des
Baubewilligungs- und des Wiederherstellungsverfahrens war, sondern gegebenenfalls
auch bezüglich weiterer baubewilligungspflichtiger und ohne Baubewilligung erstellter
Bauten und Anlagen auf dem Grundstück Nr. 1474. V.Z. ist von diesen Vorgaben, die
die Regierung der Baukommission F. macht, zwar berührt. Es fragt sich aber, ob es
sich dabei nicht um aufsichtsrechtliche Anordnungen im Sinn von Art. 59bis Abs. 2 lit. a
VRP handelt, gegen die eine Beschwerde nicht zulässig wäre. Dies kann indessen offen
gelassen bleiben, da der Entscheid, wie zu zeigen sein wird, ohnehin aufgehoben
werden muss. Nicht beantwortet werden muss aus diesem Grund ebenfalls, ob ein
Endentscheid vorliegt.
2. Die Beschwerdegegnerin vertritt in ihrer Vernehmlassung vom 25. März 2008 zwar
den Standpunkt, die Beschwerde sei abzuweisen. Sie stellt indessen den Antrag, es sei
eine Korrektur des Entscheids der Regierung vom 12. Juni 2007 insofern vorzunehmen,
"als der Entscheid der Baukommission F. (Abbruchverfügung) zu schützen" sei. Sie
begründet dies damit, die Feststellung weiterer widerrechtlich erstellter Bauten und
Anlagen auf dem Grundstück Nr. 1474 könne nicht zur Folge haben, dass die
Verlängerung der Böschungsmauer bestehen bleiben könne.
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Das VRP lässt die Möglichkeit einer Anschlussbeschwerde grundsätzlich nicht zu (Art.
63 VRP; Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 945). Will sich ein Betroffener mit der
Rechtsstellung, die er auf Grund eines Rekursentscheides erlangt hat, nicht abfinden,
muss er selbständig Beschwerde führen. Tut er das nicht, so muss er sich darauf
beschränken, Abweisung der Beschwerde und Bestätigung des vorinstanzlichen
Entscheids zu verlangen (VerwGE vom 15. März 2007 i.S. Pol. Gde. S., in:
www.gerichte.sg.ch). Auf den in der Vernehmlassung der Beschwerdegegnerin
gleichsam als Anschlussbeschwerde formulierten Antrag auf teilweise Aufhebung des
Rekursentscheides ist daher nicht einzutreten.
3. Die Beschwerdeführerin hält dafür, der angefochtene Entscheid sei bezüglich der
Verweigerung der Baubewilligung für die Verlängerung der Böschungssicherung mit
Blocksteinen aus formellen Gründen aufzuheben, weil die Vorinstanz ihr rechtliches
Gehör verletzt habe. Sie begründet diesen Vorwurf damit, sie habe im Rahmen des
Rekursverfahrens die Befragung des Eigentümers und des Pächters des
unterliegenden Grundstücks Nr. 871 als Zeugen beantragt. Damit habe sie beweisen
wollen, dass sie die Böschungsmauer zwecks Wiederherstellung und Sicherung der auf
das Nachbargrundstück abgerutschten Böschung auf Anraten des beigezogenen
Unternehmers in gutem Glauben habe erstellen lassen, um einem berechtigten
Anliegen des Eigentümers und des Pächters des unterliegenden Grundstücks
Rechnung zu tragen. Die Vorinstanz habe diesem Antrag nicht entsprochen und
behaupte im angefochtenen Entscheid, es bestehe kein objektiver Grund, die
Böschung, die nicht standortgebunden sei, zu sichern. Zudem werde ihr der gute
Glaube bezüglich der Bewilligungspflicht abgesprochen.
3.1. Nach Art. 12 Abs. 1 VRP ermittelt die Behörde oder das von ihr beauftragte
Verwaltungsorgan den Sachverhalt und erhebt die Beweise von Amtes wegen durch
Befragen von Beteiligten, Auskunftspersonen und Zeugen, durch Beizug von
Urkunden, Amtsberichten und Sachverständigen, durch Augenschein sowie auf andere
geeignete Weise. Sind zur Wahrung des öffentlichen Interesses keine besonderen
Erhebungen nötig, so sind nach Art. 12 Abs. 2 VRP nur die von den Beteiligten
angebotenen und leicht zugänglichen Beweise über erhebliche Tatsachen
aufzunehmen.
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Der Anspruch auf rechtliches Gehör gebietet, dass rechtzeitig und formrichtig
angebotene Beweismittel abzunehmen sind, es sei denn, diese betreffen eine nicht
erhebliche Tatsache oder seien offensichtlich untauglich, über die streitige Tatsache
Beweis zu erbringen (BGE 124 I 242 E. 2; 117 Ia 268 E. 4b).
3.2. Im Rahmen des Rekursverfahrens hat die Beschwerdeführerin eine "Erklärung und
Bestätigung" des Eigentümers und des Pächters des Grundstücks Nr. 871 eingereicht.
Die beiden Personen bestätigen, "dass die von Seiten der damaligen Grundeigentümer
auf Parz. Nr. 1474 zu einer dortigen Aufschüttung erstellte Böschung im Verlaufe
vergangener Jahre zunehmend abrutschte und zu Verschüttungen und Vernässungen
über die Grundstückgrenze hinaus auf Parz. Nr. 871 führte". Sodann halten sie fest, der
Bau der Böschungsmauer aus Blocksteinen, die sicherstellen solle, dass die
rückgeführte Böschung nicht erneut abrutsche, sei im Einverständnis und in Absprache
mit ihnen erfolgt. Somit bestand kein Anlass, den Eigentümer und den Pächter des
Grundstücks Nr. 871 in diesem Zusammenhang als Zeugen zu befragen. Hinzu kommt,
dass nicht ersichtlich ist, inwiefern die beantragte Zeugeneinvernahme zur Klärung der
Frage hätte beitragen können, ob die Beschwerdeführerin in gutem Glauben davon
ausgegangen sei, die Erstellung der Blocksteinmauer sei nicht bewilligungspflichtig. Es
erübrigt sich demzufolge auch, dem Antrag der Beschwerdeführerin, der Eigentümer
und der Pächter des Grundstücks Nr. 871 seien im Rahmen des
Beschwerdeverfahrens als Zeugen zu befragen, zu entsprechen.
4. Die Beschwerdeführerin macht weiter geltend, der angefochtene Entscheid sei aus
formellen Gründen aufzuheben, weil die Vorinstanz ihre Rüge, im Rahmen des
Rekursverfahrens sei der Grundsatz der prozessualen Gleichbehandlung verletzt
worden, nicht geprüft habe.
4.1. Der Grundsatz der Gleichbehandlung der Parteien ("Waffengleichheit") verpflichtet
die Behörden, die Prozessparteien einander im wesentlichen gleichzustellen und die
Rechte, Pflichten und Lasten gleichmässig unter sie aufzuteilen. Dieser Grundsatz
ergibt sich aus Art. 6 Ziff. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention (SR 0.101)
und Art. 8 der Bundesverfassung (SR 101). Es muss den Parteien insbesondere
Gelegenheit gegeben werden, ihre Sache je in angemessener Form vorzutragen. Sie
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sollen die gleichen prozessualen Chancen haben, mit ihren Standpunkten
durchzudringen (Kölz/Häner, a.a.O., Rz. 128).
4.2. Die Beschwerdeführerin hatte sich in ihrer Stellungnahme vom 15. März 2007 an
die Vorinstanz auf ein Urteil des Verwaltungsgerichts vom 4. September/8. Oktober
1969 (B l968/34) berufen und geltend gemacht, von Seiten des ARE sei ausserhalb des
ordentlichen Verfahrensverlaufs Einfluss auf die mit der Rekursinstruktion betraute
Sachbearbeiterin der Rechtsabteilung des Baudepartements genommen worden. Dies
ergebe sich zum einen daraus, dass das ARE Luftbilder in das Rekursverfahren
eingebracht habe und zum anderen, dass der Vertreter des ARE und die
Sachbearbeiterin der Rechtsabteilung des Baudepartements gemeinsam am
Rekursaugenschein erschienen seien. Somit sei davon auszugehen, dass die beiden
Personen die Rekursangelegenheit auf der Hin- und Rückfahrt besprochen hätten.
4.3. Aus der Tatsache allein, dass die Sachbearbeiterin der Rechtsabteilung des
Baudepartements der Beschwerdeführerin am 8. Februar 2007, nachdem der
Rekursaugenschein am 26. September 2006 durchgeführt worden war, mitgeteilt hat,
es sei (in der Zwischenzeit) festgestellt worden, dass auf ihrem Grundstück andere
bewilligungspflichtige bauliche Massnahmen (Abgrabungen, Stützmauer zwecks
Erstellung eines Wegs nördlich des Pferdestalls) ohne Bewilligung vorgenommen
worden seien, kann nicht geschlossen werden, ihre prozessualen Rechte seien verletzt
worden. Die Regierung entscheidet, ohne an die Anträge der Beteiligten gebunden zu
sein (Art. 56 Abs. 1 VRP), und die Beschwerdeführerin hat Gelegenheit erhalten, zu den
neuen Erkenntnissen Stellung zu nehmen. An dieser Beurteilung ändert nichts, dass
das genannte Schreiben möglicherweise auf Grund einer Mitteilung des ARE ergangen
ist und dass die Luftbilder, die der Beschwerdeführerin am 15. Februar 2007 zugestellt
worden sind, ebenfalls vom ARE stammen dürften. Auch der Umstand, dass
unwidersprochen geblieben ist, dass der Vertreter des ARE und die Sachbearbeiterin
der Rechtsabteilung des Baudepartements gemeinsam zum Rekursaugenschein
angereist und dass sie im Anschluss daran auch gemeinsam abgereist sind, führt nicht
zur Aufhebung des angefochtenen Entscheids. Zutreffend ist zwar, dass dieses
Vorgehen unter dem Gesichtspunkt des Anspruchs auf ein faires Verfahren
problematisch ist. Es lässt sich indessen mit demjenigen, das dem Urteil des
Verwaltungsgerichts vom 4. September/8. Oktober 1969 zu Grunde liegt, nicht
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vergleichen. Das Gericht hat damals eine unzulässige prozessuale Begünstigung
angenommen, weil die Vorinstanz dem Beschwerdebeteiligten und dem Gemeinderat
Wittenbach, nicht aber dem Beschwerdeführer Gelegenheit gegeben hatte, an einer
Besichtigungsfahrt teilzunehmen und sich anlässlich eines gemeinsamen Mittagessens
zum Sachverhalt zu äussern. Entscheidend fällt im vorliegenden Fall indessen ins
Gewicht, dass die Sachbearbeiterin der Rechtsabteilung des Baudepartements, unter
deren Leitung der Rekursaugenschein durchgeführt worden war, das Rekursverfahren
nicht zu Ende geführt hat. Wie die Beschwerdeführerin selber ausführt, ist die
Instruktion des Verfahrens später auf eine andere Person übertragen worden.
5. Unbestritten ist, dass es sich bei einer Böschungsmauer von bis zu 5 m Höhe und
rund 60 m Länge, wie sie hier zur Diskussion steht, um eine bewilligungspflichtige
Geländeanpassung handelt (Art. 22 Abs. 1 des Raumplanungsgesetzes, SR 700,
abgekürzt RPG, Art. 78 Abs. 2 lit. g des Baugesetzes, sGS 731.1, abgekürzt BauG und
Art. 27 des Baureglements der Beschwerdegegnerin; vgl. dazu auch BGE 119 Ib 226,
GVP 1998 Nr. 28). Sodann macht die Beschwerdeführerin mit Recht nicht geltend, die
Mauer sei zonenkonform (Art. 16a Abs. 1 RPG und Art. 34 Abs. 1 der
Raumplanungsverordnung, SR 700.1, abgekürzt RPV).
6. Die Beschwerdeführerin vertritt den Standpunkt, die Böschungsmauer sei
standortgebunden und die Streitsache sei aus diesem Grund zur Erteilung der
Baubewilligung an die Beschwerdegegnerin oder eventuell an die Vorinstanz
zurückzuweisen.
6.1. Nach Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG setzt die Erteilung einer Bewilligung voraus, dass die
Bauten und Anlagen dem Zweck der jeweiligen Nutzungszone entsprechen.
Abweichend von Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG können nach Art. 24 RPG im Sinn einer
Ausnahme Bewilligungen erteilt werden, Bauten und Anlagen zu errichten oder ihren
Zweck zu ändern, wenn: der Zweck der Bauten und Anlagen einen Standort ausserhalb
der Bauzonen erfordert (lit. a) und keine überwiegenden Interessen entgegenstehen (lit.
b).
Das Erfordernis der Standortgebundenheit verlangt, dass eine Baute oder Anlage auf
eine bestimmte Lage ausserhalb der Bauzone angewiesen ist. Ob dies zutrifft, beurteilt
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sich allein nach objektiven Massstäben, und es kann weder auf die subjektiven
Vorstellungen und Wünsche des Einzelnen noch auf die persönliche Zweckmässigkeit
oder Bequemlichkeit ankommen. Generell sind bei der Standortgebundenheit strenge
Anforderungen zu stellen, um der Zersiedelung der Landschaft entgegenzuwirken
(Waldmann/Hänni, Raumplanungsgesetz, Bern 2006, Art. 24 RPG N 8 mit Hinweisen
auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung). Positive Standortgebundenheit bedeutet
Angewiesensein auf eine bestimmte Lage. Sie kann technischer oder
betriebswirtschaftlicher Natur sein; sie kann sich auch aus der Bodenbeschaffenheit
ergeben. Negative Standortgebundenheit liegt vor, wenn Bauten und Anlagen einen
Standort ausserhalb der Bauzonen erfordern, weil sich ihr Zweck innerhalb der
Bauzonen nicht verwirklichen lässt (B. Heer, St. Gallisches Bau- und Planungsrecht,
Bern 2003, Rz. 426 mit Hinweisen; vgl. auch GVP 1991 Nr. 13).
6.2. Die Beschwerdeführerin macht geltend, sie habe das Grundstück Nr. 1474 im Jahr
2001 mit der bestehenden Überbauung und der bestehenden Terraingestaltung,
namentlich was die steile Böschung und die vorbestandene Böschungsmauer
anbetreffe, gekauft. Die Böschung und die vorbestandene Böschungsmauer seien vom
vormaligen Eigentümer des Grundstücks rechtmässig erstellt worden. Aus diesem
Grund sei es nicht zulässig, die Böschung und die vorbestandene Böschungsmauer
zum Gegenstand oder zum Teil des zu beurteilenden Sachverhalts in den zur
Diskussion stehenden Bewilligungs- und Rechtsmittelverfahren zu machen. Die
umstrittene Böschungsmauer diene einzig der Rückführung und Sicherung der
abgerutschten Böschung. Der Bau der Mauer habe deshalb einem berechtigten
Anliegen des Eigentümers und des Pächters des unterliegenden Grundstücks Nr. 871
entsprochen, auf das die Böschung im Verlauf der Jahre abgerutscht sei und dort zu
Verschüttung, Vernässung und Beeinträchtigung der landwirtschaftlichen
Bewirtschaftung geführt habe. Es sei sachfremd, zu argumentieren, künstlich
geschaffene Böschungen und damit auch Massnahmen zu deren Sicherung seien in
der Landwirtschaftszone nicht standortgebunden. Sodann sei es willkürlich, zu
behaupten, es gebe keinen objektiven Grund für die Sicherung der Böschung (Ziff. 7c
des angefochtenen Entscheids) bzw. es sei nicht ersichtlich, weshalb die
Böschungsmauer in technischer oder betrieblicher Hinsicht oder aus Gründen der
Bodenbeschaffenheit auf den Standort ausserhalb der Bauzone angewiesen sei (Ziff. 5
b und c des angefochtenen Entscheids).
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Die Vorinstanz vertritt im angefochtenen Entscheid den Standpunkt, die zur Diskussion
stehende Böschungsmauer sei nicht auf einen Standort ausserhalb der Bauzone
angewiesen. Sie begründet dies damit, die steile Böschung sei nicht natürlich
gewachsenes Terrain, sondern "irgendwann aufgeschüttet und gestaltet worden". Es
sei bei normaler Bodenbeschaffenheit, wie sie hier vorliege, nicht möglich, derartige
Böschungen ohne Befestigung langfristig zu erhalten. Erfahrungsgemäss würden derart
steile künstlich geschaffene Böschungen abrutschen, bis ein Gefälle von 2:3 erreicht
sei. Derartige Geländeveränderungen seien in der Landwirtschaftszone nicht
standortgebunden. Demzufolge gelte dies auch für Massnahmen zu deren Sicherung.
An dieser Beurteilung vermöge das Missfallen des Eigentümers und des Pächters des
Nachbargrundstücks nichts zu ändern. Es sei nicht ersichtlich, warum die Stützmauer
aus technischer oder betrieblicher Sicht oder aus Gründen der Bodenbeschaffenheit
auf einen Standort ausserhalb der Bauzone angewiesen sei.
Die Beschwerdeführerin bestreitet nicht, dass die umstrittene Böschungsmauer einer
künstlich geschaffenen Böschung bzw. einer Aufschüttung vorgelagert ist. Sie macht
zudem geltend, als sie das Grundstück Nr. 1474 im Jahr 2001 erworben habe, seien
die Böschung und die vorbestandene Böschungsmauer bereits seit langem vorhanden
gewesen. Diese seien von den vormaligen Grundeigentümern im Zusammenhang mit
der Überbauung (Baubewilligung vom 30. März 1965 für Wohnhaus und Pferdestall und
Baubewilligung vom 5. April 1972 für Wohnhauserweiterung) rechtmässig erstellt
worden. Weiter vertritt die Beschwerdeführerin den Standpunkt, die Böschung, die sie
nun rückgeführt und gesichert habe, habe ursprünglich ein Gefälle von weit mehr als
2:3 aufgewiesen, weshalb eine Befestigung erforderlich geworden sei.
Auch wenn die Behauptung der Beschwerdeführerin, die zur Diskussion stehende steile
Böschung sei vor Jahren rechtmässig erstellt worden, zutrifft, bedeutet dies indessen
nicht, dass sie standortgebunden ist. Es ist nicht ersichtlich, weshalb der
Terrainveränderung auf dem Grundstück der Beschwerdeführerin in Form einer
aussergewöhnlich steilen unbefestigten Böschung aus technischen oder betrieblichen
Gründen oder aus Gründen der Bodenbeschaffenheit negative oder positive
Standortgebundenheit zugebilligt werden könnte. Vielmehr ist davon auszugehen, dass
die massive Aufschüttung, die ursprünglich nur teilweise mit einer Mauer gesichert war,
mit dem Zweck vorgenommen worden ist, den Eigentümern des Grundstücks Nr. 1474
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eine bessere Nutzung der dem Wohnhaus vorgelagerten Fläche zu ermöglichen und
diese zu vergrössern. Demzufolge ist die Vorinstanz mit Recht davon ausgegangen,
dass auch Massnahmen zur Stabilisierung und Sicherung des bisher nicht befestigten
Teils der Böschung nicht standortgebunden sein können. An dieser Beurteilung ändert
nichts, dass die Beschwerdeführerin geltend macht, die künstlich geschaffene
Böschung sei zunehmend auf das unterliegende Grundstück Nr. 871 abgerutscht. Es
entspricht allgemeiner Lebenserfahrung, dass steile Böschungen, die ein Gefälle von
mehr als 2:3 aufweisen, ohne Befestigung nicht langfristig erhalten bleiben.
6.3. Zusammenfassend ergibt sich somit, dass die Beschwerde abzuweisen ist, soweit
geltend gemacht wird, die Verlängerung der Böschungsmauer sei standortgebunden.
7. Die Beschwerdeführerin rügt weiter, die Vorinstanz gehe zu Unrecht davon aus, für
die Verlängerung der Böschungsmauer könne unter dem Gesichtspunkt von Art. 24c
RPG keine Ausnahmebewilligung erteilt werden.
7.1. Nach Art. 24c RPG sind bestimmungsgemäss nutzbare Bauten und Anlagen
ausserhalb der Bauzonen, die nicht mehr zonenkonform sind, in ihrem Bestand
grundsätzlich geschützt (Abs. 1). Solche Bauten und Anlagen können mit Bewilligung
der zuständigen Behörde erneuert, teilweise geändert, massvoll erweitert oder
wiederaufgebaut werden, sofern sie rechtmässig erstellt oder geändert worden sind. In
jedem Fall bleibt die Vereinbarkeit mit den wichtigen Anliegen der Raumplanung
vorbehalten (Abs. 2).
Das Bundesgericht hat mehrfach festgehalten, dass Art. 24c RPG inhaltlich im
Wesentlichen Art. 24 Abs. 2 aRPG entspricht, weshalb die bisherige Rechtsprechung
zum zulässigen Mass der Änderung bzw. Erweiterung weiter anwendbar sei (BGE 127 II
215 E. 3b S. 219; Urteil 1A.186/2004 vom 12. Mai 2005 E. 6.3.2 und Urteil 161/2004
vom 1. Februar 2005 E. 3.1). Die bundesgerichtliche Rechtsprechung zu Art. 24 Abs. 2
aRPG kannte keine starre quantitative Begrenzung, sondern stellte darauf ab, ob die
Änderung bei einer Gesamtbetrachtung von untergeordneter Bedeutung sei;
hinsichtlich Umfang, äusserer Erscheinung sowie Zweckbestimmung musste die
Wesensgleichheit der Baute gewahrt werden und durften keine wesentlichen neuen
Auswirkungen auf die Nutzungsordnung, Erschliessung und Umwelt geschaffen
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werden (BGE 127 II 215 E. 3a S. 218 f. mit Hinweisen). Massgebend waren demnach
nicht einzelne Merkmale, sondern alle raumwirksamen Elemente im Zusammenwirken
(Urteil 1A.186/2004 vom 12. Mai 2005).
7.2. Nach Art. 41 RPV ist Art. 24c RPG anwendbar auf Bauten und Anlagen, die
seinerzeit in Übereinstimmung mit dem materiellen Recht erstellt oder geändert
wurden, durch die nachträgliche Änderung von Erlassen oder Plänen jedoch
rechtswidrig geworden sind. Für den Stichtag für die Bestimmung der "altrechtlichen"
Bauten und Anlagen ist in erster Linie auf das Inkrafttreten des früheren
Gewässerschutzgesetzes, also auf den 1. Juni 1972, abzustellen. Nach diesem
Stichtag erstellte Bauten und Anlagen fallen nur dann in den Anwendungsbereich von
Art. 24c RPG, wenn sie auf Grund einer Zonenplanänderung von der Bauzone in eine
Nichtbauzone gelangen (VerwGE vom 30. April 2008 i.S. R. H., in: www.gerichte.sg.ch;
vgl. auch BGE 129 II 396 E. 4.2.1 S. 398 mit Hinweisen). Keine Anwendung findet
Art. 24c RPG hingegen auf Bauten und Anlagen, die gestützt auf das RPG ausserhalb
der Bauzone infolge gegebener Zonenkonformität oder Standortgebundenheit erstellt
worden sind (VerwGE vom 30. April 2008 i.S. R. H., in: www.gerichte.sg.ch mit Hinweis
auf Waldmann/Hänni, a.a.O., Art. 24c RPG N 4 mit Hinweisen).
7.3. Änderungen an Bauten und Anlagen, auf die Art. 24c RPG anwendbar ist, sind
nach Art. 42 Abs. 1 RPV zulässig, wenn die Identität der Baute oder Anlage
einschliesslich ihrer Umgebung in den wesentlichen Zügen gewahrt bleibt.
Verbesserungen gestalterischer Art sind zulässig. Massgeblicher Vergleichszustand für
die Beurteilung der Identität ist nach Art. 42 Abs. 2 RPV der Zustand, in dem sich die
Baute oder Anlage im Zeitpunkt der Erlass- oder Planänderung befand. Ob die Identität
der Baute oder Anlage im Wesentlichen gewahrt bleibt, ist unter Würdigung der
gesamten Umstände zu beurteilen (Art. 42 Abs. 3 RPV). In jedem Fall gelten folgende
Regeln: Innerhalb des bisherigen Gebäudevolumens darf die anrechenbare
Bruttogeschossfläche nicht um mehr als 60 Prozent erweitert werden (lit. a). Ist eine
Erweiterung innerhalb des bestehenden Gebäudevolumens nicht möglich oder nicht
zumutbar, so kann sie ausserhalb erfolgen; die gesamte Erweiterung darf in diesem Fall
weder 30 Prozent der zonenwidrig genutzten Fläche noch 100 m überschreiten; die
Erweiterungen innerhalb des bestehenden Gebäudevolumens werden nur halb
angerechnet (lit. b).
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Die in Art. 42 Abs. 3 lit. a und b RPV vorgesehenen Grenzwerte beziehen sich auf die
Nutzfläche einer bestehenden Baute oder Anlage. Das Bundesgericht hat entschieden,
dass sie auf einen Drahtmaschenzaun nicht anwendbar seien und erwogen,
massgebend sei in diesem Fall allein, ob die Identität der Baute oder Anlage
einschliesslich ihrer Umgebung in den wesentlichen Zügen gewahrt bleibe. Ob dies
zutreffe, sei jeweils unter Würdigung der gesamten Umstände zu beurteilen (Urteil 1A.
202/2003 vom 17. Februar 2004). Dasselbe muss gelten wenn, wie im vorliegenden
Fall, strittig ist, ob die Voraussetzungen für die Erteilung einer Ausnahmebewilligung für
die massvolle Erweiterung einer Blocksteinmauer im Sinn von Art. 24c Abs. 2 RPG in
Verbindung mit Art. 42 RPV erfüllt sind.
7.4. Nach den Ausführungen der Vorinstanz zum angefochtenen Entscheid kann eine
Ausnahmebewilligung für die im Jahr 2004 errichtete Blocksteinmauer gestützt auf
Art. 24c Abs. 2 RPG in Verbindung mit Art. 42 RPV nicht erteilt werden. Die Vorinstanz
hat ihren Entscheid damit begründet, die Erweiterung der bestehenden Mauer um mehr
als das Doppelte wahre deren Identität in wesentlichen Zügen nicht und sei mit den
wichtigen Anliegen der Raumplanung, insbesondere mit der Trennung von Bau- und
Nichtbauland, nicht vereinbar. Die rund 115 m lange und bis zu 5 m hohe Mauer steche
von weither ins Auge. Sie trete als künstlich geschaffenes, fremdes Element in
Erscheinung und verändere den Raum massgeblich. Die Verlängerung der Mauer führe
zu einer erheblichen optischen und baulichen Ausweitung der genutzten Fläche.
7.4.1. Nach Ansicht der Beschwerdeführerin ist die Verlängerung der Böschungsmauer
bewilligungsfähig, weil die Argumentation der Vorinstanz auf einer unrichtigen
Feststellung des Sachverhalts und auf einer unzureichenden Begründung beruht. Sie
bestreitet, dass die Böschungsmauer sowohl als Ganzes als auch was die
Verlängerung anbetrifft, von weither ins Auge steche. Ihrer Ansicht nach ist sie einzig
vom unterliegenden Grundstück aus einsehbar. Die Beschwerdeführerin argumentiert
weiter, es stehe nicht die ganze Böschungsmauer mit einer Länge von 115 m zur
Diskussion, sondern lediglich die Befestigung einer vorbestandenen steilen Böschung
mittels Verlängerung der Böschungsmauer um rund 56 m. Sodann vertritt sie den
Standpunkt, von einem künstlich geschaffenen, fremden Element könne keine Rede
mehr sein, sobald die Mauer bepflanzt und überwachsen sei. Im übrigen entbehre die
Behauptung der Vorinstanz, die Verlängerung der Böschungsmauer führe zu einer
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"baulichen Ausweitung der genutzten Fläche" jeder Grundlage. Wie ausgeführt (vgl.
Ziff. 6.2 hievor) führt die Beschwerdeführerin weiter aus, Terraingestaltung und
Böschungsmauer seien von Seiten der vormaligen Eigentümer im Zusammenhang mit
der Überbauung (Baubewilligung vom 30. März 1965 für Wohnhaus und Pferdestall und
Baubewilligung vom 5. April 1972 für Wohnhauserweiterung) rechtmässig erstellt
worden. Daher sei es nicht zulässig, Terraingestaltung und Böschungsmauer zum
Gegenstand des zu beurteilenden Sachverhalts zu machen.
7.4.2. Unbestritten ist, dass das Grundstück Nr. 1474 seit dem Jahr 1966 nicht mehr
landwirtschaftlich genutzt wird. Sodann geht die Vorinstanz in den Erwägungen zum
angefochtenen Entscheid davon aus, dass die bestehende rund 55 m lange
Böschungsmauer vor dem Jahr 1972 in Übereinstimmung mit dem damaligen
materiellen Recht errichtet worden ist und dass sie deshalb nach Art. 24c Abs. 1 RPG
Bestandesschutz geniesst. Weiter wird festgehalten, es sei nicht ersichtlich, dass die
bestehende Stützmauer bereits zu einem früheren Zeitpunkt erweitert, teilweise
geändert oder ersetzt worden sei, so dass Art. 24c RPG zur Anwendung gelange.
7.4.3. Es ist offensichtlich, dass die Identität der vorbestandenen Blocksteinmauer
dadurch, dass sie um knapp 60 m verlängert wird, nicht mehr gewahrt wird, weshalb
auf die Durchführung des von der Beschwerdeführerin beantragten Augenscheins
verzichtet werden kann. Dies ergibt sich vorab daraus, dass die Verlängerung einer
Mauer um das Doppelte, im konkreten Fall auf eine Länge von insgesamt knapp 120 m,
ihr Erscheinungsbild wesentlich verändert. Hinzu kommt, dass die Blocksteinmauer
nicht nur sehr lang, sondern auch sehr hoch ist. Unbestritten ist, dass sie eine Höhe
von bis 5 m aufweist. Von einer massvollen Erweiterung der vorbestandenen Mauer
bzw. von einer Änderung von untergeordneter Bedeutung kann deshalb keine Rede
sein. Die Mauer stellt in der ländlichen Umgebung, in der sie errichtet worden ist, einen
wuchtigen Fremdkörper dar. Zutreffend ist zwar, dass das Erscheinungsbild eines
künstlichen Landschaftselements durch Begrünung positiv beeinflusst werden kann.
Auch wenn die Verlängerung der Blocksteinmauer durch Bepflanzung teilweise
verdeckt würde, würde die Mauer indessen auf Grund ihrer Dimensionierung als
wuchtige künstlich geschaffene Terraingestaltung sichtbar bleiben. Selbst wenn die
Behauptung der Beschwerdeführerin, die nunmehr fast 120 m lange Blocksteinmauer
könne nur vom unterliegenden Grundstück Nr. 871 aus gesehen werden, zutrifft, wahrt
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die raumgestalterische Veränderung, die durch die Verlängerung der vorbestandenen
Blocksteinmauer bewirkt worden ist, die Identität der Umgebung in den wesentlichen
Zügen nicht. Hinzu kommt, dass die Verlängerung der Mauer das ländliche Umfeld
auch dadurch optisch verändert, dass der Beschwerdeführerin auf ihrem Grundstück
nun mehr nutzbare Fläche zur Verfügung steht, die nicht landwirtschaftlichen Zwecken
dient. Dieser Umstand ist mit einem wesentlichen Ziel der Raumplanung, der Trennung
von Bau- und Nichtbaugebiet, nicht vereinbar (BGE 132 II 21 ff. E. 6.4 mit Hinweis;
Waldmann/Hänni, a.a.O., Art. 14 RPG N 7).
7.4.4. Zusammenfassend ergibt sich somit, dass die Beschwerde auch unbegründet
ist, soweit geltend gemacht wird, die Verlängerung der Blocksteinmauer, wie sie im
Jahr 2004 erstellt worden ist, sei unter dem Gesichtspunkt von Art. 24c RPG
bewilligungsfähig. Offen bleiben kann deshalb, ob die Vorinstanz mit Recht
angenommen hat, die Anlage verletze die Waldabstandsvorschrift (Art. 58 Abs. 1 lit. b
BauG) und die Voraussetzungen für die Erteilung einer Ausnahmebewilligung zwecks
Unterschreitung des Waldabstandes seien nicht erfüllt (Art. 77 BauG).
8. Die Beschwerdeführerin macht geltend, die aus ihrer Sicht unzutreffende
Auffassung, wonach die bereits erstellte Verlängerung der Blocksteinmauer nicht
bewilligungsfähig sei, hätte nicht zur Verweigerung der Bewilligung für die gesamte
Verlängerung der Böschungsmauer führen dürfen. Es hätte geprüft und darüber
entschieden werden müssen, in welchem beschränkten Ausmass die Erweiterung der
vorbestandenen Mauer bewilligt werden könne.
Nach Art. 87 Abs. 1 BauG ist die Baubewilligung zu erteilen, wenn keine im öffentlichen
Recht begründeten Hindernisse vorliegen. Für baubewilligungspflichtige Bauten und
Anlagen ist vor Baubeginn beim Gemeinderat ein Baugesuch einzureichen (Art. 80 Abs.
1 BauG). Es muss die für die baupolizeiliche Beurteilung notwendigen Unterlagen, wie
Situationsplan, Grundriss, Ansichten, Schnitte und Kanalisationspläne enthalten (Art. 80
Abs. 2 BauG).
Der Entscheid der Bewilligungsbehörde darf nur nach einer Gesamtbeurteilung des
Bauvorhabens aufgrund des Baugesuchs und der dazugehörenden Unterlagen
ergehen. Die Aufteilung in "Teilbewilligungen" widerspricht diesem Grundsatz. Die
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Baubewilligungsbehörde hat lediglich die Wahl, das Baugesuch als Ganzes entweder
gutzuheissen, sei es unverändert oder mit Nebenbestimmungen, oder abzuweisen
(Heer, a.a.O., Rz. 852 mit Hinweis auf E. Zimmerlin, Kommentar zum Baugesetz des
Kantons Aargau, 2. Aufl., Aarau 1985 S. 373 und GVP 2000 Nr. 79; vgl. auch Chr.
Mäder, Das Baubewilligungsverfahren, Diss. Zürich 1991, S. 225 f.).
Gegenstand des Verfahrens ist die Frage, ob eine Blocksteinmauer mit einer Höhe von
4-5 m und einer Länge von rund 60 m nachträglich bewilligt werden kann. Es war
deshalb grundsätzlich sachgerecht, die Anlage als Ganzes auf ihre
Bewilligungsfähigkeit hin zu prüfen. Zu berücksichtigen ist im vorliegenden Fall
indessen einerseits, dass die Beschwerdeführerin behauptet, derjenige Teil der
künstlichen Böschung, den sie im Jahr 2004 mit dieser Mauer wiederhergestellt und
gesichert habe, sei vor dem 1. Juni 1972 in dieser "sicherungsbedürftigen"
Ausgestaltung rechtmässig erstellt worden und geniesse deshalb Bestandesgarantie
im Sinn von Art. 24c Abs. 1 RPG und dass die Beschwerdegegnerin andererseits über
die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands zu entscheiden hat. Auch wenn die
bereits erstellte Blocksteinmauer, wie dargelegt, nicht bewilligt werden kann, stellt sich
in diesem Zusammenhang dennoch die Frage, ob eine weniger einschneidende
Massnahme unter dem Gesichtspunkt von Art. 24c RPG gegebenenfalls zulässig sein
könnte. Von entscheidender Bedeutung ist in diesem Zusammenhang, ob derjenige
Teil der Böschung, der neuerlich wiederhergestellt und gesichert worden ist, wie
derjenige Teil der Böschung, dem die rund 55 m lange Böschungsmauer seit Jahren
vorgelagert ist, vor dem 1. Juni 1972 mit sehr steilem Gefälle - die Beschwerdeführerin
behauptet, die Böschung sei massiv steiler als 2:3 gewesen - rechtmässig
aufgeschüttet worden ist.
Im angefochtenen Entscheid wird die Frage offen gelassen, ob die Böschung, der die
Beschwerdeführerin im Jahr 2004 eine massive Blocksteinmauer vorgelagert hat, vor
dem 1. Juni 1972 in dieser "sicherungsbedürftigen" Ausgestaltung rechtmässig erstellt
worden ist. Wie ausgeführt (vgl. Ziff. 6.2. hievor) hält die Vorinstanz in diesem
Zusammenhang lediglich fest, am Rekursaugenschein habe festgestellt werden
können, dass es sich bei der streitigen Böschung nicht um natürlich gewachsenes
Terrain handle, sondern dass sie "irgendwann aufgeschüttet und gestaltet worden" sei.
Auch die Vernehmlassung vom 3. März 2008 gibt diesbezüglich keinen Aufschluss. Die
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Vorinstanz führt zwar aus, sie habe die Behauptung der Beschwerdeführerin, mit der
Verlängerung der Blocksteinmauer werde eine rechtmässig erstellte vorbestandene
Böschung gesichert, mit den zur Verfügung stehenden Quellen geprüft, nachdem der
Augenschein in dieser Hinsicht keine Erkenntnisse gebracht habe. Als Quellen zur
Abklärung der örtlichen Verhältnisse, wie sie sich im Verlauf der Jahre präsentiert
haben, seien das Geoportal der Kantone St. Gallen und Appenzell A.Rh. und I.Rh., die
Webseite des Bundesamtes für Landestopographie und Luftbilder aus dem Archiv des
Baudepartements beigezogen worden. Auf Grund dieser Unterlagen zog die Vorinstanz
entgegen den Ausführungen im angefochtenen Entscheid indessen lediglich den
Schluss, die Bewilligungsfähigkeit der streitigen Bruchsteinmauer könne auf Grund der
vorzunehmenden Gesamtbeurteilung zur Zeit nicht beurteilt werden. Bezüglich der
Frage, ob der zur Diskussion stehende Böschungsteil vor oder nach dem 1. Juni 1972
aufgeschüttet worden ist und, für den Fall, dass dies vor dem 1. Juni 1972 war, ob dies
rechtmässig geschah, enthält die Vernehmlassung keine Aussagen. Die Vorinstanz
muss sich deshalb den Vorwurf gefallen lassen, den Sachverhalt in dieser Hinsicht
nicht vollständig abgeklärt zu haben. Sie hat wesentliche Beurteilungsgrundlagen erst
im Beschwerdeverfahren vor Verwaltungsgericht genannt, ohne sie aber so
auszuwerten, dass sie als Entscheidgrundlage gelten könnten. Die Angelegenheit wird
deshalb an die Vorinstanz zurückgewiesen. Diese hat den Sachverhalt weiter
abzuklären, wenn nötig auch mittels Begutachtung des zur Verfügung stehenden
Fotomaterials. Sodann ist der Beschwerdeführerin das rechtliche Gehör zu gewähren.
Sollte sich erweisen, dass die künstlich geschaffene ausserordentlich steile
unbefestigte Böschung, deren Rückführung und Sicherung zur Diskussion steht, vor
dem 1. Juni 1972 rechtmässig aufgeschüttet worden ist, wären ihr Wiederaufbau und
ihre Stabilisierung mit Massnahmen, die ihre Identität und diejenige des
Landschaftsbilds wahren, unter dem Gesichtspunkt von Art. 24c Abs. 2 RPG
bewilligungsfähig, andernfalls nicht. Die Vorinstanz hat darüber zu entscheiden und
festzulegen, wie der rechtmässige Zustand im Bereich der strittigen Blocksteinmauer
wiederherzustellen ist. Eine Gesamtbeurteilung unter Einbezug anderer Bauten und
Anlagen, die nicht Gegenstand des Verfahrens sind, ist nicht vorzunehmen. Für den
Fall, dass sich erweist, dass der zur Diskussion stehende Böschungsteil
Bestandesgarantie im Sinn von Art. 24c Abs. 1 RPG geniesst, hat die Vorinstanz
darüber zu befinden, wie dessen Rückführung und Sicherung konkret zu erfolgen hat.
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Demgegenüber hat die Baukommission F. abzuklären, ob auf dem Grundstück
Nr. 1474 weitere Bauten und Anlagen ohne Baubewilligung erstellt worden sind und sie
hat die Beschwerdeführerin gegebenenfalls aufzufordern, entsprechende Baugesuche
einzureichen.
9. Zusammenfassend ergibt sich, dass die Beschwerde im Sinn der Erwägungen
teilweise gutzuheissen ist. Die Streitsache wird zur Prüfung der Frage, ob die steile
unbefestigte Böschung, die im Jahr 2004 mit einer knapp 60 m langen und bis zu 5 m
hohen Blocksteinmauer stabilisiert worden ist, vor dem 1. Juni 1972 rechtmässig
erstellt worden ist und zum anschliessenden Entscheid über die Bewilligungsfähigkeit
einer Befestigung an die Vorinstanz zurückgewiesen.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens obsiegt die Beschwerdeführerin teilweise (Cavelti/
Vögeli, a.a.O., Rz. 762). Entsprechend sind die amtlichen Kosten des
Beschwerdeverfahrens, mit Ausnahme der Kosten der Sistierungsverfügung vom
10. September 2007, dem Staat aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine
Entscheidgebühr von Fr. 3'000.-- für den Beschwerdeentscheid und von Fr. 700.-- für
die Sistierungsverfügung vom 10. September 2007 ist angemessen (Ziff. 381 und 382
des Gerichtskostentarifs, sGS 941.12). Die Kosten für die Sistierungsverfügung werden
mit dem Kostenvorschuss von Fr. 2'000.-- verrechnet. Der Rest von Fr. 1'300.-- wird
der Beschwerdeführerin zurückerstattet.
Die Beschwerdeführerin hat Anspruch auf eine
ausseramtliche Entschädigung für das Beschwerdeverfahren (Art. 98 Abs. 1 in
Verbindung mit Art. 98bis VRP). Ihr Rechtsvertreter hat keine Kostennote eingereicht,
weshalb die Entschädigung nach Ermessen festzusetzen ist (Art. 6 der Honorarordnung
für Rechtsanwälte und Rechtsagenten, sGS 963.75, abgekürzt HonO). Das Gericht
erachtet eine Entschädigung von Fr. 2'000.-- (inkl. Barauslagen, zuzüglich MWSt) für
angemessen (Art. 22 Abs. 1 lit. b HonO).
Demnach hat das Verwaltungsgericht