Decision ID: 2b60470d-8b25-4f0e-aec8-faf664c0cc80
Year: 2016
Language: de
Court: SG_VGN
Chamber: SG_VGN_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A. Die Ortsgemeinde X. ist Eigentümerin der unüberbauten Parzellen Nrn. 0 und 01,
Grundbuch X. Nach dem bisher gültigen Zonenplan der Politischen Gemeinde X. vom
19. Juni 1992 liegt der nordwestliche Teil der Parzelle Nr. 0 im Halte von 2722 m in der
Gewerbe-Industrie-Zone GIA. Im Übrigen ist die Parzelle Nr. 0 der Wohn-Gewerbe-
Zone WG4, der Kernzone K4 und der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen
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zugeteilt. Das Grundstück Nr. 01 im Halte von 2120 m ist der Wohnzone W3
zugewiesen. Im Übrigen befand sich die Parzelle Nr. 0 bis am 14. September 2015 im
Perimeter des überbauungsplans Y. vom 7. August 1995. Die Parzelle Nr. 01 ist unter
der Register-Nummer 0016A017 im Kataster der belasteten Standorte eingetragen
(act. 11/7/25a und 26, act. 11/11 und 15, act. 16/5, www.geoportal.ch, www. ... .ch).
B. Im Rahmen der Ortsplanungsrevision 2011-2014 erliess der Gemeinderat der
Politischen Gemeinde X. am 24. Januar 2012 den revidierten kommunalen Richtplan.
Am 20. August 2013 erliess er die Teilzonenpläne I-V, Ortskern, A., B., C. bzw.
Skiübungsgelände, mit welchen der Zonenplan an die neuen Vorgaben des
kommunalen Richtplans angepasst werden soll. Gemäss den Teilzonenplänen II sollen
unter anderem der nordwestliche Teil des Grundstücks Nr. 0 (Gebiet D.) von der
Gewerbe-Industrie-Zone GIA sowie die Parzelle Nr. 01 (Gebiet E.-strasse) von der
Wohnzone W3 in die Grünzone Freihaltung GF ausgezont werden. Während der
öffentlichen Auflage der Teilzonenpläne I-V, Ortskern, A., B., C. und Skiübungsgelände,
des 2. Nachtrags zum Zonenplan (Zweckbezeichnung der rechtskräftigen Grünzonen),
der Änderung der Legende des Zonenplans sowie des teilrevidierten Baureglements
vom 24. September bis 24. Oktober 2013 erhob die Ortsgemeinde X. gegen die
Teilzonenpläne II Einsprache. Nach der Durchführung einer Einspracheverhandlung am
8. Januar 2014 nahm die Ortsgemeinde X. am 26. Februar 2014 Stellung. Mit
Entscheiden vom 13. Mai 2014 wies der Gemeinderat der Politischen Gemeinde X. die
Einsprache ab. Am 30. Juni 2014 teilte er der Ortsgemeinde X. mit, dass die
Bürgerschaft der Politischen Gemeinde X. den Teilzonenplänen II zugestimmt habe,
indem innert Frist vom 20. Mai bis 30. Juni 2014 kein fakultatives Referendum ergriffen
worden sei. Vom 10. Juni bis 10. Juli 2014 legte er den Teilzonenplan Q. 1. Etappe
öffentlich auf (act. 6/1, act. 11/1/3, act. 11/3/6, act. 11/7/25a, 26-28 und 32, act. 20,
www. ... .ch, B 2015/70 act. 10/7/2-5).
C. Gegen die Einspracheentscheide vom 13. Mai 2014 rekurrierte die Ortsgemeinde X.
durch ihren Rechtsvertreter am 15. Juli 2014 beim Baudepartement (act. 11/1). Am
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28. November 2014 liess sich das Amt für Raumentwicklung und Geoinformation AREG
vernehmen (act. 11/11). Am 8. Januar 2015 führte das Baudepartement einen
Augenschein durch (act. 11/15). Offenbar im März 2015 stellte der Gemeinderat der
Politischen Gemeinde X. der Ortsgemeinde X. den Entwurf des überbauungsplans
Zentrum/F. vom 15. März 2015 zu, dessen Baufeld A1 auf der Parzelle Nr. 0 gemäss
dem Planungsbericht weiterhin in der Wohn-Gewerbe-Zone WG4 belassen werden soll
(act. 6/7-9, S. Nr. 110 vom Februar 2015, www. ... .ch, www. ... .ch). Mit Entscheid
vom 21. April 2015 wies das Baudepartement den Rekurs vom 15. Juli 2014 ab (act. 2).
D. Gegen den Entscheid des Baudepartements (Vorinstanz) vom 21. April 2015 liess
die Ortsgemeinde X. (Beschwerdeführerin) durch ihren Rechtsvertreter am 6. Mai 2015
Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit dem Rechtsbegehren erheben, der
angefochtene Entscheid sowie die Einspracheentscheide des Gemeinderates der
Politischen Gemeinde X. (Beschwerdegegnerin) vom 13. Mai 2014 seien unter Kosten-
und Entschädigungsfolge aufzuheben und die bisher der Gewerbe-Industrie-Zone
zugewiesene Fläche des Grundstücks Nr. 0 der Wohn-Gewerbe-Zone WG4, eventuell
der gleichen Zone wie das Baufeld A1 im Rahmen der im Gang befindlichen
Zentrumsplanung, zuzuweisen und das Grundstück Nr. 01 in der Wohnzone W3 zu
belassen (act. 1). Am 29. Mai 2015 ergänzte sie ihre Beschwerde mit einer Begründung
(act. 5). Mit Vernehmlassungen vom 7. Juli 2015 bzw. vom 8. September 2015
beantragten die Vorinstanz resp. die Beschwerdegegnerin durch ihren Rechtsvertreter
die Abweisung der Beschwerde (act. 10 und 15). Am 14. September 2015 genehmigte
das Baudepartement, soweit hier von Interesse, die Teilzonenpläne II und die
Aufhebung des überbauungsplans Y. (act. 19). Am 6. Oktober 2015 liess sich die
Beschwerdeführerin abschliessend vernehmen (act. 25).
Auf die Ausführungen der Verfahrensbeteiligten zur Begründung ihrer Anträge und die

Akten wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.
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Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1. Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59 Abs. 1
des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, VRP). Die
Beschwerdeeingabe vom 6. Mai 2015 (act. 1) erfolgte rechtzeitig und erfüllt zusammen
mit der Ergänzung vom 29. Mai 2015 (act. 5) formal und inhaltlich die gesetzlichen
Anforderungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP).
Als Adressatin des angefochtenen Entscheids und Eigentümerin der Parzellen Nrn. 0
und 01 ist der Beschwerdeführerin als Ortsgemeinde (vgl. Art. 88 Abs. 1 lit. c und Abs.
2 sowie Art. 93 der Verfassung des Kantons St. Gallen, sGS 111.1, KV, Art. 1 Abs. 2 lit.
c und Art. 2 Abs. 1 lit. b sowie Art. 12 f. des Gemeindegesetzes, sGS 151.2, GG, und
Art. 43 Abs. 1 Ziff. 2 des Einführungsgesetzes zum Schweizerischen Zivilgesetzbuch,
sGS 911.1, EG-ZGB) die Beschwerdebefugnis nach Art. 64 in Verbindung mit Art. 45
Abs. 1 VRP zuzugestehen (vgl. zum Grundsatz der Einheit des Verfahrens Art. 111 Abs.
1 des Bundesgesetzes über das Bundesgericht, Bundesgerichtsgesetz; SR 173.110,
BGG, und Art. 33 Abs. 3 lit. a des Bundesgesetzes über die Raumplanung,
Raumplanungsgesetz; SR 700, RPG, sowie zur allgemeinen Legitimationsklausel
gemäss Art. 89 Abs. 1 BGG BGer 2C_20/2016 vom 8. April 2016 E. 2.2 mit Hinweisen
auf BGE 141 II 161 E. 2.1-2.3, BGer 8C_918/2014 vom 27. Januar 2015 E. 3.2.2.1, BGE
140 V 328 E. 4.1 und BGE 138 II 506 E. 2.1.1, sowie M. Pflüger, Die Legitimation des
Gemeinwesens zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten, Zürich/
St. Gallen 2013, N 219 ff.). Auf die Beschwerde ist somit grundsätzlich einzutreten.
Nicht einzutreten ist auf die Beschwerde, soweit damit die Aufhebung der
Einspracheentscheide vom 13. Mai 2014 beantragt wird. Diese sind durch den
angefochtenen Rekursentscheid ersetzt worden bzw. gelten inhaltlich als
mitangefochten (Devolutiveffekt, vgl. BGer 2C_204/2015 vom 21. Juli 2015 E. 1.2 mit
Hinweis auf BGE 134 II 142 E. 1.4). Ebenfalls nicht einzutreten ist auf die Beschwerde,
soweit darin pauschal auf die Eingabe vom 29. Januar 2015 (act. 11/21) verwiesen wird
(act. 5, S. 13). Aus der Beschwerdeschrift muss ersichtlich sein, in welchen Punkten
und weshalb der angefochtene Entscheid beanstandet wird (vgl. BGer 1C_150/2015
vom 12. Mai 2015 E. 2.5 mit Hinweisen). Es ist nicht Aufgabe des Verwaltungsgerichts,
in vorinstanzlichen Eingaben der Beteiligten nach Gründen zu suchen, aus denen der
angefochtene Entscheid unrichtig sein könnte (vgl. VerwGE B 2014/107 vom 25. Mai
2016 E. 2 und VerwGE B 2013/237 vom 23. Januar 2015 E. 1 je mit Hinweisen,
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www.gerichte.sg.ch). Dasselbe gilt sachgemäss, soweit die Beschwerdegegnerin in
ihrer Vernehmlassung vom 8. September 2015 (act. 15) pauschal auf ihre
Rekursvernehmlassung vom 19. September 2014 (act. 11/7) verweist.
2. Soweit die Beschwerdeführerin einen Augenschein verlangt (act. 5, S. 2 Ziff. II/3), ist
festzuhalten, dass sich die vorliegend entscheidenden tatsächlichen Verhältnisse aus
den Verfahrensakten, insbesondere dem Augenscheinprotokoll vom 9. Januar 2015
(act. 11/15) und dem öffentlich zugänglichen Geoportal (www.geoportal.ch) ergeben.
Auf die Durchführung eines Augenscheins durch das Gericht kann daher verzichtet
werden (vgl. BGer 1C_281/2015 vom 28. Juni 2016 E. 2 mit Hinweisen).
3. Die Beschwerdeführerin stellt sich vorweg auf den Standpunkt, vorliegend sei das
RPG in der bis zum 30. April 2014 geltenden Fassung anwendbar, da der Gemeinderat
der Politischen Gemeinde X. die Teilzonenpläne II bereits am 20. August 2013 erlassen
habe (act. 5, S. 5-9 Ziff. IV/A/1 und S. 10 Ziff. IV/A/2b).
3.1. Im Rahmen der RPG-Revision 2014 wurden, soweit hier von Interesse, die Ziele
und Grundsätze der Raumplanung ergänzt und ausdifferenziert (vgl. Art. 1 Abs. 1 erster
Satz, Art. 1 Abs. 2 lit. a , b und b sowie Art. 3 Abs. 2 lit. a und Abs. 3 lit. a und a
RPG), die Redimensionierungspflicht gemäss Art. 15 Abs. 2 RPG eingefügt und die
Vorgaben zur Bestimmung des Baulandbedarfs in Art. 15 Abs. 1, 2 und 5 RPG in
Verbindung mit Art. 30a der Raumplanungsverordnung (SR 700.1, RPV) präzisiert. Auch
wurde in Art. 15 Abs. 3 RPG die Pflicht zur Abstimmung von Lage und Grösse über die
Gemeindegrenzen hinaus statuiert (vgl. D. Thurnheer, überprüfung und
Redimensionierung bestehender Bauzonen, in: Zufferey/Waldmann [Hrsg.], Revision
Raumplanungsgesetz 2014, Zürich 2015, S. 219 ff., S. 223 f., sowie Botschaft zu einer
Teilrevision des Raumplanungsgesetzes vom 20. Januar 2010 [fortan: Botschaft], BBl
2010 1049, 1064 f. und 1071-1075). Eine allgemeine übergangsrechtliche Regelung ist
darin nicht enthalten (vgl. zur speziellen übergangsrechtlichen Regelung zum
Bauzonenmoratorium E. 3.2 hiernach). Eine solche findet sich jedoch auf
Verordnungsstufe in Art. 52 RPV. Danach werden – erstinstanzliche (vgl. BGer
1C_776/2013 vom 3. Mai 2016 E. 4.2 und BGer 1C_247/2015 vom 14. Januar 2016
E. 4.1 je mit Hinweisen sowie BGer 1A.186/2004 E. 4.1) – Verfahren, die am
1. September 2000 hängig waren, nach dem neuen Recht beurteilt (Abs. 1). In diesem
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Zeitpunkt hängige Beschwerdeverfahren werden dagegen nach dem bisherigen Recht
zu Ende geführt, sofern das neue Recht für den Gesuchsteller oder die Gesuchstellerin
nicht günstiger ist (Abs. 2). Die in Art. 52 RPV vorgesehene Ordnung orientiert sich an
den von der bundesgerichtlichen Rechtsprechung entwickelten
intertemporalrechtlichen Grundsätzen, die beim Fehlen einer übergangsordnung gelten.
Danach ist die Rechtmässigkeit von Verwaltungsakten in der Regel nach der
Rechtslage im Zeitpunkt ihres Ergehens zu beurteilen und nachher eingetretene
Rechtsänderungen sind nicht zu berücksichtigen. Anders verhält es sich nur dort, wo
zwingende Gründe für die sofortige Anwendung des neuen Rechts sprechen (vgl. BGE
127 II 209 E. 2b mit Hinweisen).
3.2. Der Gemeinderat der Politischen Gemeinde X. hat die Teilzonenpläne II am
20. August 2013 erlassen und vom 24. September bis 24. Oktober 2013 öffentlich
aufgelegt. Über die Einsprache der Beschwerdeführerin entschied er aber erst mit
Entscheiden vom 13. Mai 2014. Von der Zustimmung der Bürgerschaft der Politischen
Gemeinde X. konnte erst ab dem 30. Juni 2014 ausgegangen werden. Der Beschluss
des Gemeinderates über den Erlass der Teilzonenpläne II vom 20. August 2013 wurde
durch die Einspracheentscheide vom 13. Mai 2014 und die Zustimmung der
Bürgerschaft vom 30. Juni 2014 ersetzt resp. ist in diesen Entscheiden mitenthalten,
weshalb im Rekursverfahren – entgegen der Darstellung der Beschwerdeführerin –
ausdrücklich lediglich die Einspracheentscheide vom 13. Mai 2014
Anfechtungsgegenstand bildeten (vgl. act. 11/1 und 11/3 je Ziff. I). Die strittige
Zonenplanänderung war demnach zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des revidierten
RPG mitsamt zugehöriger Verordnung am 1. Mai 2014 erstinstanzlich noch hängig.
Demzufolge kam die Vorinstanz in Erwägung 2.4 des angefochtenen Entscheides (act.
2, S. 9) zu Recht zum Schluss, dass die revidierten Bestimmungen des RPG in der
Fassung vom 1. Mai 2014 vorliegend anwendbar sind. Wie die Beschwerdegegnerin in
der Vernehmlassung vom 8. September 2015 (act. 15, S. 2 Ziff. 1.1) zutreffend ausführt
und die Beschwerdeführerin im Grundsatz anerkennt (act. 5, S. 8 Ziff. IV/A/1d), wäre
die strittige Auszonung dessen ungeachtet auch nach der bis am 30. April 2014
geltenden Fassung des RPG, insbesondere gestützt auf das Konzentrationsprinzip und
den Grundsatz der haushälterischen Nutzung des Bodens (vgl. hierzu Art. 1 Abs. 1 Satz
1 und 2 RPG sowie BGer 1C_374/2011 vom 14. März 2012 E. 3 und VerwGE B
2009/219 vom 24. August 2010 E. 4.3.1 je mit Hinweis auf BGE 136 II 204 E. 6.2.2,
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www.gerichte.sg.ch) sowie auf das Gebot, Flussufer freizuhalten (vgl. Art. 3 Abs. 2 lit. c
RPG und BGer 1C_157/2014 vom 4. November 2015 E. 3.4 und 3.6 mit Hinweisen, in:
ZBl 117/2016 S. 444, S. 448 f.), materiell gleich zu entscheiden (vgl. E. 5 hiernach). Aus
dem Konzentrationsprinzip und dem Grundsatz der haushälterischen Nutzung des
Bodens liess sich auch nach altem Recht ableiten, dass Massnahmen gegen die
Baulandhortung planerisch begründet sind. Durch die Baulandhortung verstärkt sich
der Druck auf die umliegenden Gebiete und auf das Landwirtschaftsland. Dies trägt zur
Zersiedlung bei, was den Zielsetzungen einer konzentrierten Siedlungsentwicklung und
Verdichtung zuwiderläuft. Offen bleiben kann bei diesem Ergebnis, ob die rechtskräftig
ausgeschiedene Bauzone in X. durch die vom 24. September bis 24. Oktober 2013
öffentlich aufgelegten Teilzonenpläne, allenfalls unter Einbezug der sogenannten
Entwicklungsgebiete, wie etwa demjenigen im Gebiet Q. 1. Etappe (vgl. den vom
10. Juni bis 10. Juli 2014 öffentlich aufgelegten gleichnamigen Teilzonenplan,
act. 11/3/6), insgesamt vergrössert wird (vgl. Planungsbericht vom 30. Juli 2013, S. 24
Ziff. 4.6 und übersichtsplan Zonenplanänderung, Flächen- und Einwohnerbilanz, im
Anhang, B 2015/70 act. 10/7/3) und die übergangsrechtliche Regelung zum
Bauzonenmoratorium gemäss Art. 38a Abs. 2 RPG in Verbindung mit Art. 52a RPV in
der Fassung vom 1. Mai 2014 auf die strittige Auszonung anwendbar ist (vgl. hierzu
BGer 1C_197/2015 vom 2. Februar 2016 E. 2.4 mit Hinweisen auf BGE 141 II 393 E. 3
und BGer 1C_365/2015 vom 9. Dezember 2015 E. 4.4). Im Übrigen bleiben die durch
keinerlei Fakten erhärteten Vorwürfe der Beschwerdeführerin, wonach der Gemeinderat
nach Erhalt der Stellungnahme der Beschwerdeführerin vom 26. Februar 2014
(act. 11/7/27) bewusst mit dem Entscheid über die Einsprache bis nach dem
Inkrafttreten der neuen Bestimmungen am 1. Mai 2014 zugewartet und diese
Bestimmungen nur selektiv angewendet habe (act. 5, S. 7 f. Ziff. IV/A/1c und e), ohne
Einfluss auf das Ergebnis der vorliegenden übergangsrechtlichen Beurteilung. Eine
Verletzung der allgemeinen Verfahrensgarantien von Art. 29 der Bundesverfassung der
Schweizerischen Eidgenossenschaft (SR 101, BV), insbesondere des
Beschleunigungsgebots resp. des Verbots der Rechtsverzögerung gemäss Art. 29 Abs.
1 BV (vgl. hierzu auch Art. 6 Ziff. 1 der Europäischen Konvention zum Schutze der
Menschenrechte und Grundfreiheiten, SR 0.101, EMRK, BGer 2C_647/2014 vom
19. März 2015 E. 2.2 mit Hinweisen und Art. 88 Abs. 2 lit. a VRP), durch die
Beschwerdegegnerin wird von der Beschwerdeführerin nicht weiter dargetan und ist
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auch nicht erkennbar, zumal die Beschwerdeführerin im erstinstanzlichen Verfahren
nicht verlangte, ihre Einsprache vor Inkrafttreten des revidierten RPG am 1. Mai 2014
zu beurteilen. Daran ändert nichts, falls die Beschwerdegegnerin die strittige
Auszonung (vgl. zur Abgrenzung des Begriffs Auszonung von demjenigen der
Nichteinzonung BGer 1C_581/2011; 1C_573/2011 vom 30. August 2013 E. 2.2 mit
Hinweisen, in: ZBl 116/2015 S. 201 ff.) aufgrund der Koordinationspflicht nach Art. 25a
RPG nicht zwingend mit den übrigen, gleichzeitig öffentlich aufgelegten
Teilzonenplänen hätte koordinieren müssen.
4. Die Beschwerdeführerin hält sodann dafür (act. 5, S. 11 f. Ziff. IV/A/2c, act. 25 Ziff.
1), die Beschwerdegegnerin habe die in Art. 2 Abs. 2 des Gesetzes über die
Raumplanung und das öffentliche Baurecht (Baugesetz; sGS 731.1, BauG)
vorgeschriebene Pflicht, sie zur Vernehmlassung einzuladen, klar verletzt. Der
angefochtene Entscheid sei diesbezüglich ungenügend begründet.
4.1. Vorweg ist festzuhalten, dass sich aus dem verfassungsmässigen Gehörsanspruch
(Art. 29 Abs. 2 BV) für die Rekursinstanz die Pflicht ergibt, ihren Entscheid zu
begründen (siehe auch Art. 58 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 24 Abs. 1 lit. a VRP). Dies
bedeutet indes nicht, dass sie sich mit jeder tatbeständlichen Behauptung und jedem
rechtlichen Einwand auseinandersetzen muss. Vielmehr kann sie sich auf die für den
Entscheid wesentlichen Punkte beschränken (vgl. BGer 1C_218/2015 vom 2. Juni 2016
E. 4.3 mit Hinweis auf BGE 136 I 229 E. 5.2).
Wie die Vorinstanz in ihrer Vernehmlassung vom 7. Juli 2015 (act. 10) zutreffend
ausgeführt hat, hat die Beschwerdeführerin im Rekursverfahren die Verletzung von Art.
2 Abs. 2 BauG nicht gerügt, sondern diese Bestimmung in ihrer Stellungnahme vom
29. Januar 2015 (act. 11/21, S. 3 Ziff. 3) im Zusammenhang mit der Behauptung, dass
sie bezüglich ihrer Bodenpolitik gleich zu behandeln sei wie die Beschwerdegegnerin,
lediglich beiläufig erwähnt. Folglich musste sich die Vorinstanz im angefochtenen
Entscheid nicht ausdrücklich mit der Verletzung von Art. 2 Abs. 2 BauG
auseinandersetzen. Ihr kann nicht vorgeworfen werden, sie sei ihrer
Begründungspflicht nicht nachgekommen.
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4.2. Weiter unterscheidet das RPG verfahrensrechtlich zwischen der Information und
Mitwirkung der Bevölkerung bei der Planung einerseits (Art. 4 Abs. 1 und 2 RPG) und
den Mindestanforderungen an das rechtliche Gehör und den individuellen
Rechtsschutz im Nutzungsplanungsverfahren andererseits (Art. 29 Abs. 2 BV in
Verbindung mit Art. 33 RPG, vgl. BGer 1C_441/2015 vom 18. November 2015 E. 4 mit
Hinweis auf BGE 135 II 286 E. 4 f.). Daneben schreibt Art. 2 Abs. 2 BauG vor, dass die
übrigen betroffenen Körperschaften des öffentlichen Rechts gemäss Art. 43 Abs. 1 EG-
ZGB, welche keine raumwirksamen Aufgaben erfüllen (vgl. zum Koordinationsgebot
zwischen den Trägern der Planungshoheit und der Planungspflicht Art. 2 Abs. 1 RPG
und Art. 2 Abs. 1 lit. e und Abs. 2 f. RPV), bei der Ortsplanung zur Vernehmlassung
einzuladen sind. Diese Bestimmung geht zurück auf den Antrag von Kantonsrat
Rothenberger anlässlich der ersten Lesung des BauG am 15. November 1971 (vgl.
Protokoll des Grossen Rates, Amtsdauer 1968/72, Nr. 11, S. 1488). Begründet wurde
dieser Antrag damit, dass bei grossen Überbauungen oftmals der nötige Schulraum
nicht gesichert sei und deshalb insbesondere die Schulbehörden rechtzeitig zu den
Beratungen über Planungsfragen beigezogen werden sollten. Vergleichbar mit dem
Mitwirkungsanspruch im Richtplanverfahren gemäss Art. 10 Abs. 2 RPG und Art. 43
Abs. 2 BauG verlangt Art. 2 Abs. 2 BauG demnach, dass die betroffenen öffentlich-
rechtlichen Körperschaften bevorzugt behandelt werden. Die Stellungnahmen sind in
einem Zeitpunkt einzuholen, in welchem sie noch in die Entscheidungen einfliessen
können. Zwar besteht kein Anspruch der betroffenen öffentlich-rechtlichen
Körperschaft, dass ihre Vorschläge tatsächlich berücksichtigt werden. Die mit der
Planung betraute kommunale Behörde hat sich jedoch mit ihren Vorschlägen
auseinanderzusetzen und zu begründen, weshalb sie nicht berücksichtigt werden (vgl.
hierzu BGE 136 I 265 E. 3.2, allerdings in Bezug auf Art. 10 Abs. 2 RPG).
4.3. Bei der Beschwerdeführerin handelt es sich um eine öffentlich-rechtliche
Körperschaft im Sinne von Art. 43 Abs. 1 Ziff. 2 EG-ZGB (vgl. E. 1 hiervor). Durch die
Zuweisung des nordwestlichen Teils ihres Grundstücks Nr. 0 und ihrer Parzelle Nr. 01
zur Grünzone Freihaltung wird sie fraglos im Sinne von Art. 2 Abs. 2 BauG betroffen.
Entgegen der Darstellung der Beschwerdegegnerin in der Vernehmlassung vom
8. September 2015 (act. 15, S. 2 Ziff. 2.2) ergeben sich aus den Akten indessen keine
Anhaltspunkte dafür, dass sie von der Beschwerdegegnerin vorgängig zum Erlass der
strittigen Teilzonenpläne II zur Vernehmlassung eingeladen worden wäre. Auch
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verzichtete die Beschwerdegegnerin entgegen ihrer Ankündigung in der
Vernehmlassung vom 8. September 2015 (act. 15, S. 3 Ziff. 2.3) darauf, nach Erhalt der
Stellungnahme der Beschwerdeführerin vom 6. Oktober 2015 (act. 25) weitere
Beweismittel nachzureichen. Überdies vermochten weder die öffentlichen
Informationsveranstaltungen vor Erlass des kommunalen Richtplans im Jahr 2010
(act. 26/11-13) noch die Veröffentlichungen im Internet und im kommunalen
Publikationsorgan „S.“ die Einladung zur Vernehmlassung zu den Teilzonenplänen II zu
ersetzen. Bei dieser Sachlage ist davon auszugehen, dass die Beschwerdegegnerin es
unterliess, die Beschwerdeführerin im Sinne von Art. 2 Abs. 2 BauG zur
Vernehmlassung einzuladen. Insofern ist der Einwand der Beschwerdeführerin
berechtigt.
Soweit die Beschwerdeführerin in der Verletzung von Art. 2 Abs. 2 BauG eine
Missachtung des rechtlichen Gehörs im Sinne von Art. 29 Abs. 2 BV in Verbindung mit
Art. 33 RPG erblickt (act. 5, S. 11 f.), ist festzuhalten, dass eine solche
Gehörsverletzung bereits im erstinstanzlichen Einspracheverfahren, in welchem sich
die Beschwerdeführerin zu sämtlichen Tat- und Rechtsfragen äussern konnte, geheilt
wurde (vgl. hierzu BGer 1C_495/2015 vom 1. Februar 2016 E. 4.1 sowie VerwGE B
2013/251 vom 24. März 2015 E. 3.3 und VerwGE B 2013/37 vom 11. März 2014 E. 2.1
ff. je mit Hinweisen, www.gerichte.sg.ch). Soweit damit eine Verletzung der
Mitwirkungsrechte der Beschwerdeführerin einhergeht, kann überdies die Konstruktion
der Heilung der Verletzung des rechtlichen Gehörs im konkreten Fall ausnahmsweise
analog auf eine Verletzung von Art. 4 RPG übertragen werden, da die
Beschwerdeführerin, wie bereits unter E. 1 hiervor ausgeführt, rechtsmittelbefugt ist
(vgl. R. Muggli, in: Aemisegger/Kuttler/Moor/Ruch [Hrsg.], Kommentar zum
Bundesgesetz über die Raumplanung, Zürich 2010, Art. 4 N 29, kritisch zur
nachträglichen Heilung der Verletzung von Art. 4 RPG T. Nüssle, Demokratie in der
Nutzungsplanung und Grenzen für informale Absprachen, Zürich 2005, S. 146 ff.). Von
einer Aufhebung des angefochtenen Entscheides und der Rückweisung an die
Beschwerdegegnerin wegen der Verletzung von Art. 2 Abs. 2 BauG ist daher
abzusehen. Offen gelassen werden kann bei diesem Ergebnis, ob die
Beschwerdeführerin verpflichtet gewesen wäre, die Verletzung von Art. 2 Abs. 2 BauG
bereits im Rekursverfahren zu rügen (vgl. VerwGE B 2015/20 vom 23. August 2016 E.
1.2 mit Hinweisen, www.gerichte.sg.ch).
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5. Im Rahmen der in der Beschwerdeergänzung vorgetragenen Kritik ist weiter zu
untersuchen, ob die Vorinstanz öffentliche Interessen, die für die Interessenabwägung
keine oder zumindest keine eigenständige Bedeutung hatten, berücksichtigt sowie die
einzelnen Interessen im Rahmen der Interessenabwägung willkürlich gewichtet hat.
Auch fragt sich, ob sie die Verhältnismässigkeit der strittigen Zonenplanänderung nicht
geprüft und den Sachverhalt unvollständig oder unrichtig festgestellt hat (act. 5, S. 3 f.
Ziff. II/5 und S. 12 ff. Ziff. IV/A/3 ff.).
Die Beschwerdeführerin bestreitet zu Recht nicht (act. 5, S. 13 Ziff. IV/A/3b), dass eine
Überprüfung und allfällige Anpassung des Zonenplans der Beschwerdegegnerin aus
dem Jahr 1992 im Sinne von Art. 21 Abs. 2 RPG und Art. 32 Abs. 1 BauG grundsätzlich
angezeigt war (vgl. BGE 140 II 25 E. 3.1 f. und VerwGE B 2014/107 vom 25. Mai 2016
E. 8.1 je mit Hinweisen, insbesondere auf VerwGE B 2009/111 vom 24. August 2010 E.
7, in: GVP 2010 Nr. 40, a.a.O., sowie act. 5, S. 13 Ziff. IV/A/3b, und E. 6.1 des
angefochtenen Entscheids, act. 2, S. 14). Hinsichtlich des nordwestlichen Teils der
Parzelle Nr. 0 anerkennt sie ausdrücklich, dass für die bisherige Gewerbe-Industrie-
Zone auf absehbare Zeit kein Bedarf mehr besteht und die Anpassung des Zonenplans
damit auch notwendig war (act. 5, S. 20 Ziff. IV/B/1a und b). Bezüglich der Parzelle Nr.
01 ist der Planungshorizont für Bauzonen von 15 Jahren gemäss Art. 15 Abs. 1 RPG
überdies klar erreicht. Nach Ablauf dieses Planungshorizontes sind Zonenpläne
grundsätzlich einer Überprüfung zu unterziehen und nötigenfalls anzupassen (vgl. BGer
1C_305/2015 vom 14. Dezember 2015 E. 3.1 mit Hinweisen). In Bezug auf die Parzelle
Nr. 01 bleibt daher mit Blick auf die Planbeständigkeit nurmehr zu prüfen, ob das durch
die wesentliche Änderung der Verhältnisse begründete öffentliche Interesse an einer
Änderung des Plans die gegenläufigen Erhaltungsinteressen überwiegt. Die dafür
notwendige Interessenabwägung geht gleichsam in der nachfolgenden zur
Eigentumsgarantie auf.
Durch die strittigen Planungsmassnahmen der Beschwerdegegnerin wird in die
Eigentumsfreiheit der Beschwerdeführerin (Art. 26 Abs. 1 BV) eingegriffen. Die strittige
Zonenplanänderung, welche auf Art. 2 Abs. 1, Art. 14 und Art. 18 RPG sowie Art. 2
Abs. 1, Art. 7, Art. 9, Art. 10 lit. g und Art. 17 BauG beruht (vgl. Art. 36 Abs. 1 BV), ist
nur zulässig, wenn sie durch ein öffentliches Interesse gerechtfertigt ist und sich als
verhältnismässig erweist (Art. 36 Abs. 2 und 3 BV). Dabei sind die in Betracht fallenden
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öffentlichen und privaten Interessen zu erfassen und im Hinblick auf die anzustrebende
räumliche Entwicklung und im Lichte der Ziele und Grundsätze der Raumplanung
gegeneinander abzuwägen (Art. 1 und 3 RPG; Art. 2 und 3 RPV). Ob die Interessen
vollständig erfasst worden sind, ist eine Rechtsfrage. Die relative Gewichtung der
potenziell widerstreitenden Interessen ist dagegen weitgehend Ermessensfrage (vgl.
BGer 1C_398/2015 vom 9. August 2016 E. 4.2 mit Hinweisen).
Im Gegensatz zur Rekursinstanz, welche die Nutzungspläne auf ihre Recht- und
Zweckmässigkeit überprüft (vgl. Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG in Verbindung mit Art. 46 Abs.
1 VRP), ist die Kognition des Verwaltungsgerichts bei der Überprüfung der
Nutzungsplanung beschränkt. Dieses ist lediglich zur Rechtskontrolle befugt (Art. 61
Abs. 1 und 2 VRP). Es hat sich darauf zu beschränken, über die Einhaltung des
Ermessensspielraums zu wachen, und schreitet nur ein, wenn die Vorinstanz das ihr
zustehende Ermessen überschritten oder missbraucht hat (vgl. VerwGE B 2011/182
vom 3. Juli 2012 E. 4.1 mit Hinweisen, VerwGE B 2012/3 vom 8. November 2013 E. 3
mit Hinweis auf GVP 2010 Nr. 36 E. 4.2.3 sowie VerwGE B 2014/90 vom 22. Januar
2016 E. 4.1, www.gerichte.sg.ch, kritisch zur eingeschränkten Überprüfbarkeit von
Planungsentscheiden T. Nüssle, a.a.O., S. 94 ff.).
5.1. Vorab vertritt die Beschwerdeführerin die Auffassung (act. 5, S. 13 Ziff. IV/A/3b, S.
23 Ziff. IV/B/1d), dem kommunalen Richtplan komme gegenüber den Planungszielen
und –grundsätzen gemäss Art. 1 und 3 RPG keine eigenständige Bedeutung zu,
weshalb sich die Vorinstanz bei der Überprüfung der Interessenabwägung der
Beschwerdegegnerin nicht auf den kommunalen Richtplan hätte abstützen dürfen.
Dabei verkennt sie, dass eine den Zielen und Grundsätzen von Art. 1 und 3 RPG
verpflichtete, für die Privaten verbindliche Nutzungsplanung nach Massgabe des
kantonalen Richtplans (Art. 6 ff. und Art. 26 Abs. 2 RPG sowie Art. 4 ff. RPV) sowie
regionaler (Art. 38 ff. BauG) oder kommunaler (Art. 5 Abs. 1 bis 3 BauG) Richtpläne zu
erfolgen hat (vgl. BGer 1A.154/2002 vom 22. Januar 2003 E. 4.1, in: ZBl 105/2004 S.
107). Aus den Richtplänen ergeben sich verbindliche (Art. 9 Abs. 1 RPG und Art. 5 Abs.
4 BauG) oder zumindest wegleitende (Art. 5 Abs. 3 und Art. 40 Abs. 1 BauG) Leitlinien
für die Wahrnehmung der gesetzlich verfassten Ermessens- und
Beurteilungsspielräume (vgl. P. Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes
Umweltschutzrecht, 6. Aufl. 2016, S. 135). Die Vorinstanz hat die strittigen
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Planungsmassnahmen der Beschwerdegegnerin demnach zu Recht auch nach
Massgabe des kommunalen Richtplans beurteilt.
5.2. Hinsichtlich der Frage, ob den Planungsmassnahmen der Beschwerdegegnerin
hinreichende öffentliche Interessen zugrunde liegen, bestreitet die Beschwerdeführerin
zunächst die Ausführungen der Vorinstanz in den Erwägungen 6.2.2, 6.7 und 7.3-7.6
des angefochtenen Entscheids (act. 2, S. 15, 17 f. und 20-22) , wonach an der
Freihaltung des Nordwestteils des Grundstücks Nr. 0 sowie der Parzelle Nr. 01, welche
der naturnahen Landschaft entlang der X. zuzuordnen seien, ein gewichtiges
öffentliches Interesse bestehe, da diese den Planungsgrundsätzen, dass Siedlungen in
ihrer Ausdehnung zu begrenzen seien (Art. 3 Abs. 3 RPG) und die Landschaft zu
schonen sei (Art. 3 Abs. 2 RPG), entspreche (act. 5, S. 13 Ziff. IV/A/3b, S. 22 f. Ziff. IV/
B/1c und d, S. 25 f. Ziff. IV/B/2a-c, act. 25, S. 3 Ziff. 2).
Laut Art. 17 Abs. 1 BauG umfassen Grünzonen Gebiete, die nicht überbaut werden
dürfen. Sie dienen der Freihaltung von Flächen vor überbauung, insbesondere zwecks
Gliederung des Siedlungsgebietes (lit. a), der Erhaltung und Schaffung von Sport-,
Park- und Erholungsanlagen (lit. b), der Erhaltung von Schutzgegenständen nach Art.
98 BauG (lit. c) und der Sicherung von Grundwasserschutzzonen oder
Grundwasserschutzarealen (lit. d). Im Zonenplan wird der Zweck der jeweiligen
Grünzone bezeichnet. Grünzonen sind keine Bauzonen gemäss Art. 15 RPG, sondern
Spezialzonen im Sinne von Art. 18 Abs. 1 RPG (vgl. VerwGE B 2013/213 vom
19. Februar 2015 E. 4.2, www.gerichte.sg.ch). Die Planungsgrundsätze gemäss Art. 3
Abs. 2 lit. c und d und Abs. 3 lit. e RPG sprechen dafür, am Siedlungsrand entlang der
X. gestützt auf Art. 17 Abs. 1 lit. a BauG naturnahe Landschaften freizuhalten. Dadurch
werden sowohl im Gebiet D. (Parzellen Nrn. 0, 013 und 015) als auch im Gebiet E.-
strasse (Parzellen Nrn. 02, 01, 03, 04, 05, 0006 und 0007) gemäss den Vorgaben des
kommunalen Richtplans (Koordinationsblatt L 1.1, www. ... .ch) vernetzte Grünflächen
geschaffen. Damit ist ein gewichtiges öffentliches Interesse an der Freihaltung der
Landschaft entlang der X. auf den Parzellen Nrn. 0 und 01 ausgewiesen, zumal der
Nordwestteil der Parzelle Nr. 0 steil zur X. hin abfällt und diese Parzelle an der
Nordwestecke im Uferbereich der X. liegt (vgl. Augenscheinprotokoll vom 9. Januar
2015, act. 11/15, S. 7-10, sowie Vernehmlassung des AREG vom 28. November 2014,
act. 11/11, S. 4 Ziff. 2.2.3a, www.geoportal.ch). Daran vermag der Umstand, dass die
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geplante Grünzone gemäss der Darstellung der Beschwerdeführerin auf Parzelle Nr. 01
ins Siedlungsgebiet hineinragt, nichts zu ändern. Selbst wenn es sich dabei um völlig
ebenes Wiesland ohne für einen gewässernahen Bereich spezifische Vegetation
handelt, kann nicht gesagt werden, das Grundstück Nr. 01 sei ohne jede Bedeutung für
die Sicherung und Vernetzung des Grün- und Freiraumes entlang der X. Richtung
Norden. Das offene Wiesland auf Parzelle Nr. 01 erstreckt sich als Landschaftskammer
auch auf das bereits der Grünzone Freihaltung zugewiesene Grundstück Nr. 02,
welches an die X. (Parzelle Nr. 08) angrenzt. Das Ufergehölz entlang der X. ist von
Parzelle Nr. 01 aus frei einsehbar (vgl. Augenscheinprotokoll vom 9. Januar 2015,
act. 11/15, S. 2-6, Vernehmlassung des AREG vom 28. November 2014, act. 11/11, S.
4 Ziff. 2.2.3b, www.geoportal.ch). Vor diesem Hintergrund durfte die Vorinstanz davon
ausgehen, dass die Parzelle Nr. 01 zusammen mit dem Grundstück Nr. 02, wie der
Nordwestteil der Parzelle Nr. 0, durch die naturnahe Landschaft, welche den Flusslauf
der X. säumt, geprägt ist. Der Vorinstanz kann in diesem Zusammenhang weder Willkür
(Art. 9 BV, vgl. VerwGE B 2009/221 vom 24. August 2010 E. 5.2 mit Hinweis,
www.gerichte.sg.ch) noch eine unvollständige oder unrichtige Sachverhaltsfeststellung
vorgeworfen werden (vgl. hierzu VerwGE B 2014/107 vom 25. Mai 2016 E. 9.2 mit
Hinweis, a.a.O.). Schliesslich behauptete sie nicht, dass die Beschwerdegegnerin die
strittige Zuweisung zur Grünzone Freihaltung damit begründete, dass sich der
nordwestliche Teil der Parzelle Nr. 0 und das Grundstück Nr. 01 gemäss dem
kantonalen Richtplan im Lebensraum Gewässer/Auen oder in einem Gefahrengebiet
entlang von Flussläufen befänden (vgl. Koordinationsblätter Vorranggebiete Natur und
Landschaft V 31 und Naturgefahren V 41, www.geoportal.ch, www.sg.ch), wenngleich
im Koordinationsblatt S 3.5.4 des kommunalen Richtplans (www. ... .ch)
missverständlicherweise von potentiellen Naturgefahren die Rede ist.
Dementsprechend sollen die fraglichen Flächen weder der Grünzone
Schutzgegenstände GS zugewiesen werden (vgl. Art. 17 Abs. 1 lit. c, Art. 98 Abs. 1 lit.
a, b und d sowie Art. 99 Abs. 2 BauG und Art. 17 lit. a, b und d RPG) noch wird damit
die Festlegung des Gewässerraums bezweckt (vgl. Art. 90 Abs. 1 des Planungs- und
Baugesetzes vom 27. April 2016, ABl 2016, 1481 ff., welches auf den 1. Oktober 2017
in Kraft gesetzt werden soll, ABl 2016, 2824, sowie Art. 36a des Bundesgesetzes über
den Schutz der Gewässer, Gewässerschutzgesetz; SR 814.20, GSchG, und Art. 41a
der Gewässerschutzverordnung, SR 814.201, GSchV). Vielmehr stellte sie sich auf den
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Standpunkt, dass die fraglichen Flächen gemäss der Begründung der
Beschwerdegegnerin als Planungsbehörde von der Lage und Topographie her
Bestandteil des Uferraums der X. als orts- resp. landschaftsbildprägendes Element
bildeten. Soweit die Beschwerdeführerin dagegen unter Berufung auf den
Leitentscheid BGE 140 II 428 E. 2.1 ins Feld führt, die Freihaltung eines breiteren
Raums als des vorgeschriebenen Gewässerraums, welche der Vernetzung von
Lebensräumen diene, bedürfe entlang eines Gewässers besonderer Gründe wie etwa
überwiegender Interessen des Natur- und Landschaftsschutzes, stösst ihre
Argumentation ins Leere. In dem von der Beschwerdeführerin angerufenen Urteil
werden zum besseren Verständnis des Begriffs „dicht überbautes Gebiet“ gemäss Art.
41c Abs. 1 Satz 1 lit. a GSchV die gewässerschutzrechtlichen Funktionen des
Gewässerraums umschrieben. Auf die Ausscheidung von Grün- oder Freihaltezonen als
Spezialzonen im Sinne von Art. 18 Abs. 1 RPG und das Verhältnis dieser
Nutzungspläne zum Gewässerraum wird darin jedoch nicht eingegangen. Des Weiteren
dient die Grünzone Freihaltung im Gegensatz zur Grünzone Sport-, Park- und
Erholungsanlagen GE (Art. 17 Abs. 1 lit. b BauG) nicht direkt Erholungszwecken.
Insofern ist – entgegen der Meinung der Beschwerdeführerin – nicht weiter beachtlich,
ob die fraglichen Flächen heute als Erholungsraum genutzt und nach der Auszonung
dafür zur Verfügung stehen werden. Ferner hat der Grundsatz rechtsgleicher
Behandlung im Planungsrecht nur eine abgeschwächte Bedeutung und Parzellen
ähnlicher Lage und Art können unter Vorbehalt des Willkürverbots verschieden
behandelt werden (vgl. BGer 1C_398/2015 vom 9. August 2016 E. 2.2 mit Hinweisen).
Insoweit kommt dem von der Beschwerdeführerin angestellten Vergleich der Situation
auf Grundstück Nr. 01 mit derjenigen auf den Parzellen Nrn. 03 und 0009 und dem
Umstand, dass die Wohnhäuser auf den Parzellen Nrn. 010, 011 und 0012 einen
geringeren Abstand gegenüber der X. aufweisen als das Grundstück Nr. 0, keine
massgebliche Bedeutung zu. Dies umso mehr, als nördlich des Grundstücks Nr. 0
entlang der X. trotz anderslautender Darstellung der Beschwerdeführerin keine
Grünzone ausgeschieden ist. Die fraglichen Flächen sind Wald (www.geoportal.ch).
Sodann wurde der überbauungsplan Y. auf Parzelle Nr. 01 ersatzlos aufgehoben.
Damit lassen sich daraus keine Rückschlüsse auf die Umgrenzung des
Siedlungsgebietes mehr ziehen. Zudem liegt die Parzelle Nr. 01 nicht im östlichen Teil
des Y.s, welcher nach dem kommunalen Richtplan in naher Zukunft verdichtet
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überbaut werden soll (vgl. Koordinationsblatt S 3.3.1, www. ... .ch). Insgesamt
erscheint es unter diesen Umständen nicht als rechtsfehlerhaft, dass die Vorinstanz in
der Freihaltung der naturnahen Landschaft entlang der X. auf dem Nordwestteil des
Grundstücks Nr. 0 sowie der Parzelle Nr. 01 ein gewichtiges öffentliches Interesse
erblickte.
5.3. Weiter wehrt sich die Beschwerdeführerin gegen die Ausführungen der Vorinstanz
in den Erwägungen 6.2.2-6.5 und 7.2 des angefochtenen Entscheids (act. 2, S. 15-17
und 19), wonach die Bestrebungen der Beschwerdegegnerin, seit fünfzig Jahren
gehortetes Bauland auf den am Siedlungsrand gelegenen Parzellen Nr. 0 und 01 einer
Nichtbauzone zuzuführen, im Einklang mit den Planungszielen der haushälterischen
Bodennutzung (Art. 75 Abs. 1 BV und Art. 1 Abs. 1 RPG), der Lenkung der
Siedlungsentwicklung nach innen (Art. 1 Abs. 2 lit. a RPG) und der Schaffung
kompakter Siedlungen (Art. 1 Abs. 2 lit. b RPG) stünden und auch deswegen ein
wesentliches öffentliches Interesse an der strittigen Zonenplanänderung gegeben sei
(act. 5, S. 15-18 Ziff. IV/A/4, S. 19-21, Ziff. IV/B/1a f., S. 25 Ziff. IV/B/2a).
Wie sich aus den von der Vorinstanz in Erwägung 6.2 des angefochtenen Entscheides
aufgeführten Planungszielen sowie aus dem Planungsgrundsatz von Art. 3 Abs. 3
lit. a RPG, wonach unter anderem Massnahmen zur besseren Nutzung der
brachliegenden oder ungenügend genutzten Flächen in Bauzonen getroffen werden
sollen, ergibt, ist es von hohem raumplanerischen Interesse, dass Grundstücke nicht
über lange Zeit der Nachfrage und damit einem vorgesehenen Nutzungszweck
entzogen bleiben. Bauland soll nicht über Jahre gehortet, sondern sinnvoll genutzt
werden. An Massnahmen, um der unerwünschten Baulandhortung entgegenzuwirken,
besteht somit ein gewichtiges öffentliches Interesse. Dies äussert sich auch darin, dass
die Kantone in Art. 15 Abs. 4 lit. d in Verbindung mit Art. 15a RPG angehalten werden,
die nötigen Vorkehren zur Verflüssigung des Baulands zu treffen, wollen sie dereinst in
der Lage sein, Bauland neu einzuzonen (vgl. Botschaft, S. 1075 und J. Dubey, La
garantie de la disponibilité du terrain à batir, in: Zufferey/Waldmann [Hrsg.], Revision
Raumplanungsgesetz 2014, Zürich 2015, S. 175 ff., S. 192 ff., und C. Häuptli,
Kommentar zum Baugesetz des Kantons Aargau, Bern 2013, § 15 N 18 f.). Diesem
Gesetzgebungsauftrag wird der Kanton St. Gallen in Art. 8 bis 10 und Art. 65 des
Planungs- und Baugesetzes vom 27. April 2016 (ABl 2016, 1481 ff.) nachkommen (vgl.
bis
bis
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zur Inkraftsetzung E. 5.2 hiervor). Dessen ungeachtet besteht nach den zutreffenden
Ausführungen der Vorinstanz in Erwägung 3.3 des angefochtenen Entscheides (act. 2,
S. 10) weiterhin die Möglichkeit, der Baulandhortung letztlich mittels Auszonung nicht
genutzter Liegenschaften Einhalt zu gebieten.
Wie die Beschwerdeführerin selbst anerkennt, sind der nordwestliche Teil des
Grundstücks Nr. 0 sowie die Parzelle Nr. 01, welche beide am Siedlungsrand liegen,
unüberbaut geblieben, obwohl sie seit 1965 resp. RPG-konform seit 1980 (vgl.
Planungsbericht vom 30. Juli 2013, S. 5 Ziff. 1.2, B 2015/70 act. 10/7/3) als Bauland
eingezont waren. Konkrete Schritte der Beschwerdeführerin, welche auf eine baldige
Überbauung dieser Grundstücke schliessen lassen würden, sind weder erkennbar noch
von ihr dargetan. Überdies ist nicht ersichtlich und wird von ihr auch nicht geltend
gemacht, dass die Überbauung der Parzellen Nrn. 0 und 01 den Erlass eines
Sondernutzungsplans (vgl. Art. 22 ff. BauG) oder die Durchführung von
Parzellarordnungsmassnahmen wie einer Landumlegung oder von Grenzbereinigungen
(vgl. Art. 20 RPG in Verbindung mit Art. 7 ff. des Wohnbau- und
Eigentumsförderungsgesetzes, SR 843, WEG, sowie Art. 109 ff. BauG) voraussetzen
würde. Damit ist die Vorinstanz in Erwägung 4.4 des angefochtenen Entscheides (act.
2, S. 11 f.) zu Recht davon ausgegangen, dass es hinsichtlich dieser Grundstücke seit
über 30 Jahren und damit weit über den Planungshorizont von 15 Jahren hinaus (vgl.
Art. 15 Abs. 1 RPG) an einer überbauungsabsicht der Beschwerdeführerin mangelt.
Demzufolge ist das öffentliche Interesse an der Zuweisung des Nordwestteils der
Parzelle Nr. 0 sowie des Grundstücks Nr. 01 zur Grünzone Freihaltung als Massnahme
gegen die Baulandhortung ausgewiesen. Was die Beschwerdeführerin dagegen
vorbringt, vermag nicht zu überzeugen: Zunächst lässt sich aus der
Berichterstattungspflicht nach Art. 47 Abs. 1 RPV (vgl. hierzu VerwGE B 2014/107 vom
25. Mai 2016 E. 9.1 und VerwGE B 2015/31 vom 25. Mai 2016 E. 5.1 je mit Hinweisen,
www.gerichte.sg.ch) nicht ableiten, dass sich die Beschwerdegegnerin im Rahmen der
Interessenabwägung in den Einspracheentscheiden vom 13. Mai 2014 (act. 11/7/25a
und 26) in Ergänzung zum Planungsbericht vom 30. Juli 2013 (B 2015/70 act. 10/7/3)
nicht zusätzlich auf Massnahmen gegen die Baulandhortung berufen durfte, zumal der
Genehmigungsbehörde dieses zusätzliche Argument – im Sinne einer Ergänzung des
Planungsberichts – zur Kenntnis gebracht wurde (vgl. Ziff. 2.2.2 der Vernehmlassung
des AREG vom 28. November 2014, act. 11/11, S. 3). Sodann vermag die
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Beschwerdeführerin aus dem Umstand, dass eine Ortsgemeinde auf Dauer angelegt
ist, nichts zu ihren Gunsten abzuleiten. Soweit sie den Nordwestteil der Parzelle Nr. 0
und die Parzelle Nr. 01 für die Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben hätte nutzen
wollen, wäre es ihr freigestanden, sich um eine Zuweisung dieser Flächen zur Zone für
öffentliche Bauten und Anlagen zu bemühen, wie dies auch im Südwestteil der Parzelle
Nr. 0 erfolgt ist (www.geoportal.ch). Eine Zuweisung zur Zone für öffentliche Bauten
und Anlagen setzt nicht voraus, dass das betroffene Grundstück im Eigentum der
jeweiligen politischen Gemeinde steht (vgl. B. Heer, St. Gallisches Bau- und
Planungsrecht, Bern 2003, N 387). Insofern ist die Beschwerdeführerin der
Beschwerdegegnerin durchaus gleichgestellt. Daneben räumt die Beschwerdeführerin
selbst ein (act. 5, S. 17 f. Ziff. IV/A/4d), sie müsse – wie ein Privater – in der Lage sein,
durch einen Grundstücksverkauf kurzfristig die verfügbaren Mittel für die bauliche
Nutzung eines eigenen Grundstücks zu beschaffen. Im Weiteren anerkennt sie, dass
auf absehbare Zeit kein Bedarf mehr für die bisherige Gewerbe-Industrie-Zone auf dem
nordwestlichen Teil der Parzelle Nr. 0 besteht (act. 5, S. 20 Ziff.IV/B/1a und b). Damit
tut nichts zur Sache, ob die Reserven in der Industrie- und Gewerbe-Industriezone,
über welche die Beschwerdegegnerin trotz der strittigen Auszonung weiterhin verfügen
wird, nicht überdimensioniert sind. Soweit die Beschwerdeführerin ferner die
Baulandhortung auf Parzelle Nr. 01 mit der Altlastenproblematik zu rechtfertigen
versucht, sind ihre Vorbringen unbegründet. Hätte ein überbauungswillen vorgelegen,
hätte sie das Grundstück Nr. 01, etwa anlässlich der Überbauung des nördlich der E.-
strasse und westlich der J.-strasse gelegenen Gebiets ab dem Jahr 1998, trotz Eintrag
im Verdachtsflächenkataster resp. ab August 2007 im Kataster der belasteten
Standorte in der Massnahmenklasse A unter Beachtung der erforderlichen
altlastenrechtlichen Vorkehrungen überbauen können. Insgesamt ist es nicht zu
beanstanden, dass die Vorinstanz darin ein wesentliches öffentliches Interesse
erkannte, mittels der strittigen Zonenplanänderung der Baulandhortung auf den am
Siedlungsrand gelegenen Parzellen Nrn. 0 und 01 entgegenzuwirken.
5.4. Unter dem Gesichtswinkel der Verhältnismässigkeit ist weiter umstritten, ob die
Planungsmassnahmen der Beschwerdegegnerin geeignet und erforderlich sind, um die
in Frage stehenden Interessen zu verwirklichen. Entgegen der Auffassung der
Beschwerdeführerin (act. 5, S. 14 f. Ziff. IV/A/d) steht ausser Frage, dass die Vorinstanz
die Verhältnismässigkeit der strittigen Zonenplanänderung untersuchte. Dabei kam sie
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unter anderem in Erwägung 6.7 des angefochtenen Entscheides (act. 2, S. 17 f.) mit
Recht zum Schluss, dass die Zuweisung des Nordwestteils der Parzelle Nr. 0 zur
Wohn-Gewerbe-Zone WG4 anstelle der Grünzone Freihaltung nicht geeignet ist, die
naturnahe Landschaft entlang der X. freizuhalten. Hinzu kommt, dass eine Zuweisung
dieser Fläche in die WG4 oder eine andere Bauzone auch in Widerspruch zum
gewichtigen öffentlichen Interesse stehen würde, der Baulandhortung
entgegenzuwirken (vgl. E. 5.3 hiervor). Diesbezüglich verkennt die Beschwerdeführerin
(act. 5, S. 16 f. Ziff. IV/A/4c), dass die Zuweisung zur Grünzone Freihaltung nicht direkt
zur Erhöhung der Verfügbarkeit von Bauland führen muss, selbst wenn dadurch die
Einzonung von Bauland im Gebiet Q. 1. Etappe ermöglicht werden soll (vgl.
Genehmigungsverfügung vom 14. September 2015, act. 19), sondern dadurch,
unabhängig von einer allfälligen nachfolgenden Einzonung, in erster Linie die
Baulandhortung bekämpft werden soll. Sodann wäre die Verfügbarkeit des Baulandes
in der WG4 im Nordwestteil der Parzelle Nr. 0 – im Gegensatz zu den Gebieten Q. 1.
Etappe und M. (vgl. Vernehmlassung der Beschwerdegegnerin vom 8. September
2015, act. 15 Ziff. 5.3 f.) – selbst bei einem Einbezug in den überbauungsplan Zentrum/
F. rechtlich nicht sichergestellt. Anhaltspunkte dafür, dass sich die Beschwerdeführerin
verpflichtet hätte, diesen Grundstücksteil innert einer bestimmten Frist zu überbauen,
sind keine ersichtlich. Daran ändert nichts, dass gemäss der Darstellung der
Beschwerdeführerin darauf eine in der Höhe abgestufte Wohnbaute, intern via das
Baufeld A1 erschlossen, erstellt werden und ein Bedarf an der Ausscheidung von
zusätzlichen Bauland in der WG4 ausgewiesen sein könnte (act. 5, S. 21 f. Ziff. IV/B/
1b). Die Zuweisung des Nordwestteils der Parzelle Nr. 0 zur WG4 oder einer anderen
Bauzone fällt daher als mildere Massnahme im Vergleich zur geplanten Auszonung
ausser Betracht. Im Weiteren kann der strittigen Zonenplanänderung die
Erforderlichkeit nicht mit der Begründung abgesprochen werden, dass auf Flächen, die
innerhalb des gesetzlichen Waldabstandes oder des Gewässerraumes lägen, ohnehin
keine Bauten und Anlagen erstellt werden dürften (act. 5, S. 15 Ziff. IV/A/3d). Es
versteht sich von selbst, dass die Festsetzung von Zonengrenzen, vorbehältlich der
Festlegung des Gewässerraums in der kommunalen Nutzungsplanung nach Art. 90
Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes vom 27. April 2016, nicht zwingend nach
Massgabe der bundes- oder kantonalrechtlich vorgeschriebenen Abstandsbereiche zu
erfolgen hat. Vielmehr folgen die Abstandsflächen in der Regel der Zonenzuweisung
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des jeweiligen Grundstücks resp. Grundstücksteils. Wäre die Festsetzung von
Nichtbauzonen im Abstandsbereich nicht erforderlich, müssten neben der Zuweisung
eines Grundstücks zu einer Nichtbauzone im abschliessenden Katalog von
Art. 10 BauG nicht enthaltene spezielle „Abstandszonen“ geschaffen werden, da
solche Abstandsbereiche mangels überbaubarkeit (Art. 15 Abs. 4 lit. a RPG)
selbstredend auch nicht einer Bauzone zugeordnet werden könnten. Umgekehrt würde
dadurch die Baudichte im Baugebiet eingeschränkt, da die jeweiligen Abstandsflächen
ausgezont und bei der Berechnung der anrechenbaren Parzellenfläche nicht
berücksichtigt werden dürften. Darüber hinaus hat sich die Festlegung von Abständen
auf kommunaler Ebene nach dem Zonenplan zu richten und nicht umgekehrt (vgl. Art.
56 Abs. 2, Art. 58 Abs. 3 und Art. 59 Abs. 5 BauG). Demzufolge ist es erforderlich, die
Abstandsflächen auf dem Nordwestteil der Parzelle Nr. 0 und dem Grundstück Nr. 01
in die vorliegend strittige Zonenplanänderung miteinzubeziehen.
5.5. Als weiteren Aspekt der Verhältnismässigkeitsprüfung ist die Zweck-Mittel-Relation
umstritten, d.h. ob die Planungsmassnahmen der Beschwerdegegnerin in einem
vernünftigen Verhältnis zu den angestrebten Zielen und den Eingriffen für die
Beschwerdeführerin stehen. Die geplante Auszonung in die Grünzone Freihaltung führt
zu einem weitgehenden Bauverbot auf den davon betroffenen Grundstücksflächen der
Beschwerdeführerin (vgl. hierzu BGE 119 Ia 411 E. 2b). Diese erleidet dadurch nach
eigenen Angaben eine finanzielle Einbusse von rund CHF 500‘000 (Nordwestteil der
Parzelle Nr. 0 im Halte von 2722 m ) resp. von ca. CHF 700‘000 (Parzelle Nr. 01 im
Halte von 2120 m ). Die Vorinstanz bezifferte diese finanziellen Nachteile in den
Erwägungen 6.8 und 7.1 des angefochtenen Entscheides (act. 2, S. 18 f. und 22) mit
Verweis auf das Enteignungsverfahren (vgl. Art. 26 Abs. 2 BV in Verbindung mit Art. 5
Abs. 2 RPG) nicht genau. Es kann aber – entgegen der Meinung der
Beschwerdeführerin (act. 5, S. 13 f. Ziff. IV/A/3c, S. 23 f. Ziff. IV/B/1e, S. 26 f. Ziff. IV/B/
2d) – nicht gesagt werden, sie hätte die der Beschwerdeführerin entstehenden
finanziellen Nachteile bei der Interessenabwägung ausser Acht gelassen. Die
Beeinträchtigung, welche die Beschwerdeführerin als Grundeigentümerin durch die
strittige Auszonung erfährt, kann zwar keinesfalls mehr als gering qualifiziert werden.
Mit den Hinweisen auf ihre finanziellen Einbussen allein vermag sie jedoch die
gewichtigen Anliegen der Raumplanung, die naturnahe Landschaft entlang der X.
freizuhalten und die Baulandhortung zu bekämpfen (vgl. E. 5.2 f. hiervor), nicht
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© Kanton St.Gallen 2021 Seite 22/23
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aufzuwiegen. Daran ändert der Umstand nichts, dass ihr Grundstück Nr. 013 bereits
mit einer Grünzone Freihaltung belastet ist (act. 5, S. 24 Ziff. IV/B/1e). Vielmehr ist dies
Ausfluss davon, dass es sich beim Gebiet D. trotz des Industriegeleises mit
Verladestation und Transportband auf Parzelle Nr. 014 um eine naturnahe Landschaft
entlang der X. handelt. Im Übrigen verbleibt die Restfläche der Parzelle Nr. 0 in der
Bauzone. Gesamthaft betrachtet ist unter diesen Umständen keine unzumutbare
Einschränkung des Eigentums der Beschwerdeführerin zu erkennen. Die strittige
Zonenplanänderung erweist sich als verhältnismässig. Überdies liegt keine
rechtsfehlerhafte Ermessensausübung durch die Vorinstanz vor. Im Rahmen ihrer
Interessenabwägung hat sie die massgeblichen Interessen vollständig erfasst. Die
relative Gewichtung der potenziell widerstreitenden Interessen liegt innerhalb ihres
weitgehenden Ermessensspielraums. Der angefochtene Entscheid verletzt weder den
Grundsatz der Planbeständigkeit nach Art. 21 Abs. 2 RPG und Art. 32 Abs. 1 BauG
noch die Eigentumsgarantie gemäss Art. 26 BV. Die Beschwerde ist abzuweisen,
soweit darauf einzutreten ist.
6. (...).
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