Decision ID: 3340f213-bc5a-56a9-a809-ab74bc300cbd
Year: 2021
Language: it
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Fatti:
A.
A._ (il ricorrente), cittadino italiano nato il ..., sposato con una
cittadina svizzera e padre di ... figlie maggiorenni, tutte residenti in
Svizzera, è giunto in ..., nel 1973, come lavoratore stagionale nel settore
..., ed ha quindi ottenuto un permesso di dimora B nel 1977, e un permesso
di domicilio C nel 1982, regolarmente rinnovato gli anni successivi fino al
2010.
B.
Il ... 2002, la Corte di Assise di ... (CA) ha condannato il ricorrente, in
contumacia, alla pena dell’ergastolo per avere, dal 1992 in poi, promosso,
diretto, organizzato o, comunque, fatto parte di un’associazione di tipo
mafioso ‘ndranghetistico denominata “cosca ...”, attiva sul territorio di ...
(cfr. sentenza CA, § p), per avere incaricato ignoti killers di uccidere due
membri di una cosca rivale nel 1994 (cfr. sentenza CA, § q), nonché per
aver importato e detenuto illegalmente armi da guerra e da sparo a favore
della detta associazione (cfr. sentenza CA, §§ r/s), ordinando nel contempo
la pubblicazione della sentenza mediante affissione nei comuni in cui
l’attività criminale si era svolta.
Il ... 2004, in parziale riforma della sentenza della CA, la Corte di Assise di
Appello di ... (CAA) ha condannato il ricorrente, in contumacia, a undici
anni di reclusione per i reati di cui ai §§ p/r/s della sentenza CA, ma l’ha
assolto dal reato di cui al § q della stessa sentenza, sottoponendolo inoltre
alla misura della libertà vigilata per tre anni a pena espiata, ed ha revocato
la disposizione relativa alla pubblicazione della sentenza CA (cfr. sentenza
CAA, pagg. IV a VI e 193 § 4).
Il ... 2005, la Corte Suprema di Cassazione ha rigettato il gravame del
ricorrente contro la sentenza della CAA, la quale è così divenuta
irrevocabile.
C.
Il 17 ottobre 2006, con nota diplomatica, l’Italia ha chiesto alla Svizzera
l’estradizione del ricorrente ai fini dell’esecuzione della pena pronunciata
dalla CAA.
Il 16 giugno 2009, l’Ufficio federale di giustizia (UFG) ha deciso di
accogliere la richiesta, quindi, il 24 giugno 2010, il ricorrente ha potuto
essere estradato in Italia, dove ha cominciato ad espiare la sua condanna
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a undici anni di reclusione, la quale è stata in seguito commutata negli
arresti domiciliari, presso sua sorella, per motivi di salute.
D.
L’8 maggio 2018, mediante una “Note d’information”, la polizia giudiziaria
federale (divisione della criminalità economica), dell’Ufficio federale di
polizia (fedpol), ha raccomandato al servizio giuridico di fedpol di emanare
un divieto d’entrata nei confronti del ricorrente “au vu [de ses] antécédents
judiciaires, de sa dangerosité et son appartenance historique aux sphères
dirigeantes de la ‘Ndrangheta”, partendo dal presupposto che, data la
presenza della sua famiglia e di una parte dei suoi conoscenti in Svizzera,
“il est fortement probable [qu’il] cherche à s’établir à nouveau sur notre
territoire à l’expiration de sa peine”.
E.
Il 10 luglio 2018, tramite l’UFG, fedpol ha disposto la trasmissione al
ricorrente, per via diplomatica, all’indirizzo “...”, di un proprio scritto del 2
luglio 2018, nel quale gli comunicava di valutare la possibilità di emettere
nei suoi confronti un divieto d’entrata valido per la Svizzera ed il
Liechtenstein, invitandolo ad esprimersi in proposito, nonché a designare
un recapito in Svizzera, entro venti giorni dalla notifica della
comunicazione.
L’Ambasciata di Svizzera a Roma ha ricevuto lo scritto di fedpol il 15 luglio
2018, e il Consolato generale di Svizzera a Milano il 5 agosto 2018. L’esito
dell’invio al ricorrente non è conosciuto (cfr. consid. J).
F.
Il 23 luglio 2018 ha segnato, per il ricorrente, la fine anticipata della sua
pena detentiva, e ciò senza applicazione della misura di sicurezza della
libertà vigilata durante i previsti tre anni, l’autorità italiana competente
avendo infatti ritenuto che la “pericolosità sociale [del ricorrente]”, intesa
come “probabilità di commettere nuovi reati [...] debba allo stato essere
dichiarata cessata” (decisione dell’Ufficio di sorveglianza di ..., dell’11 luglio
2018).
G.
Il 2 agosto 2018, il Servizio della popolazione e delle migrazioni del Canton
... ha comunicato a fedpol di essere stato contattato da una delle figlie del
ricorrente per sapere se egli fosse autorizzato ad entrare in Svizzera come
turista, il 4 agosto 2018, munito della sua carta d’identità italiana, per
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partecipare alla celebrazione del matrimonio della sua secondogenita nel
Canton ....
H.
Il 3 agosto 2018, informato dalle autorità italiane dell’avvenuta liberazione
del ricorrente, fedpol ha emanato nei suoi confronti un divieto d’entrata per
la Svizzera ed il Liechtenstein, valido da subito e fino al 3 agosto 2033 (15
anni), segnalandolo inoltre, ai fini della non ammissione, nel sistema di
ricerca informatizzato di polizia (ripol), che ha nel contempo sospeso, dalle
ore 07:00 del 4 agosto alle ore 20:00 del 5 agosto 2018, allo scopo di
permettere al ricorrente di presenziare al matrimonio della sua
secondogenita nel Canton .... Il divieto d’entrata prevedeva la notifica in
Italia per via diplomatica oppure, in caso di fermo, la notifica da parte del
Corpo delle guardie di confine o della polizia.
In sostanza, invocando il pericolo nell’indugio per giustificare il rilascio del
divieto d’entrata senza avere previamente sentito il ricorrente, considerato
che “non [si] può escludere la possibilità che invece di lasciare il Paese
dopo il matrimonio di sua figlia [...], egli presenti una nuova domanda di
permesso di soggiorno [...]”, fedpol ha sostenuto che egli, a causa della
sua attività di tipo mafioso ‘ndranghetistico, sanzionata con una pena di
undici anni di reclusione, “rappresenta a tutti gli effetti una minaccia attuale,
reale e di una certa gravità per l’ordine e la sicurezza pubblici della
Svizzera”, e che “dato il [suo] profilo, un divieto d’entrata della durata di 15
anni è ritenuto conforme al principio di proporzionalità” (decisione
impugnata, §§ 2.2, 4 e 6.2).
I.
Il 30 agosto 2018, in base alla procura esibita dal ricorrente a favore di sua
moglie domiciliata a ... (Canton ...), fedpol ha notificato a quest’ultima il
divieto d’entrata.
J.
Il 27 settembre 2018, per il tramite di un legale italiano, il ricorrente ha adito
il Tribunale amministrativo federale (TAF), chiedendo, previa sua audizione
personale, di annullare la decisione di fedpol. Egli ha spedito,
separatamente, due esemplari del ricorso: questo Tribunale ha ricevuto il
primo di essi, giunto alla frontiera svizzera il 1° ottobre 2018, il giorno
seguente, mentre il secondo è stato ricevuto il 5 ottobre 2018.
Innanzitutto, il ricorrente fa valere la violazione del suo diritto di essere
sentito, affermando che lo scritto di fedpol del 2 luglio 2018 (cfr. consid. E)
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non gli sarebbe mai pervenuto, e si lamenta pure che il divieto d’entrata
non gli sia stato direttamente notificato in Italia, ma lo abbia ricevuto tramite
sua moglie. In seguito, il ricorrente rimprovera a fedpol di non avere tenuto
conto del fatto che egli ha vissuto lungamente, “per oltre trent’anni”, in
Svizzera, dove ha lavorato e fondato una famiglia con una cittadina di
questo paese, e che non ha potuto difendersi convenientemente davanti
alla CA e alla CAA, non avendo partecipato ai relativi processi. Inoltre, il
ricorrente nega che gli si possa attribuire una qualsivoglia pericolosità per
“l’ordine pubblico interno”, rilevando che “ha sempre rispettato le leggi e
non ha mai avuto contatti, né potrebbe averli in futuro, contrariamente a
quanto sostenuto, con organizzazioni criminali” (ricorso, pag. 4). In questa
prospettiva, il ricorrente sottolinea che la sua detenzione ha avuto fine,
anticipatamente, senza che gli sia stata applicata la misura di sicurezza
della libertà vigilata, “difettando il requisito della pericolosità sociale”
(ricorso, pag. 5). Per concludere, il ricorrente rileva che il divieto d’entrata,
sotto il profilo del diritto al rispetto della sua vita privata e familiare, non gli
permetterebbe “di mantenere in maniera costante i rapporti con il proprio
nucleo familiare, con la moglie e con i propri figli [...] di vivere nella casa
fatta con il proprio lavoro” (ricorso, pag. 6).
K.
Il 5 ottobre 2018, su richiesta di questo Tribunale, fedpol ha trasmesso gli
atti del proprio incarto, suddivisi in due raccoglitori: il primo per l’autorità
giudiziaria, completo (doc. 1 a 331), e il secondo per il ricorrente,
comprensivo dei documenti a lui accessibili, in parte resi illeggibili.
Tra i documenti solo parzialmente accessibili al ricorrente, fedpol ha
classificato anche la “Note d’information” della polizia giudiziaria federale
dell’8 maggio 2018 (cfr. consid. D).
L.
Il 16 ottobre 2018, la moglie del ricorrente ha inoltrato a questo Tribunale
uno scritto, nel quale, dopo aver esposto le difficoltà pratiche ad
intrattenere le relazioni familiari a causa del divieto d’entrata, chiede di
considerare l’età e i problemi di salute del ricorrente, manifestando la
speranza “in einer humanitären Entscheidung”.
M.
Il 24 ottobre 2018, accertata la tempestività del ricorso, questo Tribunale
ha invitato il ricorrente a versare un anticipo equivalente alle presunte
spese processuali di fr. 1'200.– entro il 16 novembre successivo, ciò che è
avvenuto puntualmente. Ha quindi avuto inizio lo scambio degli scritti.
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N.
Il 26 novembre 2018, fedpol ha accolto una richiesta del ricorrente di
sospendere temporaneamente il divieto d’entrata per poter effettuare una
visita di famiglia in occasione della nascita di sua nipote.
Il 13 e il 31 dicembre 2018, fedpol ha invece respinto due altre domande
del ricorrente di sospensione temporanea del divieto d’entrata. Le decisioni
di fedpol sono cresciute in giudicato incontestate.
O.
Il 15 gennaio 2019, mediante messaggio elettronico, fedpol ha chiesto al
Servizio delle attività informative della Confederazione (SIC) “ob ihr über
Elemente verfügt, die gegen den Erlass eines [Einreiseverbots]” nei
confronti del ricorrente “sprechen würden”.
Lo stesso giorno, tramite messaggio elettronico, il SIC ha risposto a fedpol,
succintamente, di non disporre sul ricorrente di nessuna informazione
(“keine Informationen”).
P.
Il 31 gennaio 2019, dopo aver ottenuto una proroga del termine impartitogli
da questo Tribunale, fedpol ha risposto al ricorso, esibendo inoltre due
nuovi raccoglitori, uno per l’autorità giudiziaria, completo (doc. 335 a 449),
e l’altro per il ricorrente, comprensivo dei documenti a lui accessibili, in
parte resi illeggibili. Si noti che fedpol ha prodotto una “versione corretta”,
“integrale e confidenziale – non accessibile” al ricorrente, della “Note
d’information” della polizia giudiziaria federale dell’8 maggio 2018 (cfr.
consid. D), in sostituzione della “versione errata” inoltrata in precedenza
(cfr. consid. K); fedpol ha pure esibito una copia dello scambio di messaggi
elettronici con il SIC, del 15 gennaio 2019 (cfr. consid. O), classificandolo
come confidenziale; inoltre, fedpol ha trasmesso, integralmente accessibile
al ricorrente, una copia del “Rapporto d’analisi sulla ‘Ndrangheta, la sua
espansione al di fuori della Calabria e il rischio connesso alla presenza in
Svizzera di persone con precedenti per associazione mafiosa” (Rapporto
‘Ndrangheta), da esso stilato nel gennaio 2019, che si compone di ventuno
pagine ed è suddiviso nei capitoli “La ‘Ndrangheta, aspetti generali”, “La
‘Ndrangheta al di fuori dei confini calabresi” e “Il caso ...”.
Riguardo al diritto di essere sentito, fedpol ribadisce di avere dovuto agire
con urgenza poiché il ricorrente, liberato dagli arresti domiciliari, era
intenzionato a venire in Svizzera per assistere al matrimonio della sua
secondogenita (cfr. risposta, §§ 2.4 a 2.10). Quanto alla mancata notifica
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del divieto d’entrata al ricorrente in Italia, fedpol sostiene che, alla luce del
fatto che il ricorrente aveva nel frattempo indicato, come recapito, l’indirizzo
di sua moglie a ..., una notifica per via diplomatica non era più necessaria
(cfr. risposta, §§ 2.11 a 2.14). Relativamente al merito della causa, fedpol
sottolinea, da un lato, di non avere motivi per dubitare della fondatezza
della condanna pronunciata dalla CAA, vista l’esperienza dell’Italia nei
processi contro la mafia e la ‘Ndrangheta (cfr. risposta, §§ 2.15 a 2.19), e
riafferma, dall’altro lato, di essere convinto, diversamente dalle asserzioni
delle autorità italiane, che il ricorrente sia socialmente pericoloso (cfr.
risposta, §§ 2.20 e 2.21). Infine, fedpol considera il divieto d’entrata di
quindici anni non soltanto idoneo, necessario e conforme all’interesse
pubblico della Svizzera a tenere lontano il ricorrente dal proprio territorio,
ma anche in accordo con il diritto del ricorrente al rispetto della sua vita
privata e familiare (cfr. risposta, §§ 2.22 a 2.27).
Q.
Il 12 febbraio 2019, questo Tribunale ha trasmesso al ricorrente i due
raccoglitori con gli atti, a lui accessibili, di fedpol, fissandogli nel contempo
un termine fino al 14 marzo 2019 per presentare la replica.
R.
Il 13 marzo 2019, il ricorrente ha preso posizione sulla risposta di fedpol al
ricorso. Oltre a riaffermare le censure formulate nella sua impugnativa, il
ricorrente rimprovera a fedpol, rispetto alla durata del divieto d’entrata, di
non avere “considerato in modo appropriato la proporzionalità” e di non
aver effettuato “un esame approfondito” di tutte le circostanze del caso,
disattendendo le esigenze poste dalla giurisprudenza. In quest’ottica, il
ricorrente fa riferimento, segnatamente, al periodo trascorso dai fatti
imputatigli e dalla condanna della CAA, che ha “ridotto la pena a 11 anni”,
al suo comportamento durante la detenzione, al fatto che, a liberazione
avvenuta, non gli sia stata applicata la misura di sicurezza della libertà
vigilata, “non essendovi il presupposto della pericolosità sociale”, nonché
alla sua lunga esistenza in Svizzera, dove non ha “mai violato le leggi
nazionali”.
S.
Il 27 marzo 2019, questo Tribunale ha fissato un termine a fedpol per
inoltrare una duplica, il quale ha tuttavia rinunciato, il 2 aprile susseguente,
ad usufruire di questa possibilità, rimandando al contenuto della decisione
impugnata e della risposta al ricorso.
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T.
Il 21 ottobre 2019, su richiesta di sua moglie, questo Tribunale ha informato
il ricorrente del carattere prioritario della trattazione della causa, inviandogli
nel contempo una copia del breve scritto di fedpol del 2 aprile 2019.

Diritto:
1.
1.1 Secondo l’art. 31 della legge sul Tribunale amministrativo federale del
17 giugno 2005 (LTAF, RS 173.32), questo Tribunale giudica i ricorsi contro
le decisioni ai sensi dell’art. 5 della legge federale del 20 dicembre 1968
sulla procedura amministrativa (PA, RS 172.021), salvo nei casi previsti
all’art. 32 LTAF, emanate dalle autorità menzionate all'art. 33 LTAF.
Il divieto d’entrata del 3 agosto 2018, benché sia una decisione “in materia
di sicurezza interna o esterna del Paese” (art. 32 cpv. 1 lett. a LTAF), è
stato emanato da fedpol (art. 33 lett. d LTAF) nei confronti di un cittadino di
uno Stato membro dell’Unione europea, dimodoché questo Tribunale è
competente a giudicare il presente ricorso in quanto autorità di grado
inferiore al Tribunale federale (cfr. art. 1 cpv. 2 LTAF in relazione con l’art.
11 cpv. 1 e 3 dell’Accordo tra la Svizzera e la Comunità europea, nonché i
suoi Stati membri, sulla libera circolazione delle persone del 21 giugno
1999 [ALC, RS 0.142.112.681], in vigore dal 1° giungo 2002, nonché l’art.
83 lett. c cifra 1 della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005 [LTF,
RS 173.110]; cfr. inoltre le sentenze del Tribunale federale 2C_584/2018
del 9 luglio 2018 consid. 2.2 e 2C_270/2015 del 6 agosto 2015 consid. 1).
1.2 Ha diritto di ricorrere chi ha partecipato al procedimento dinanzi
all’autorità inferiore, è particolarmente toccato dalla decisione impugnata e
ha un interesse degno di protezione all’annullamento o alla modificazione
della stessa (art. 48 cpv. 1 PA). Il ricorso deve essere depositato entro
trenta giorni dalla notificazione della decisione (art. 50 cpv. 1 PA) e
contenere le conclusioni, i motivi, l'indicazione dei mezzi di prova e la firma
del ricorrente o del suo rappresentante, con allegati, se disponibili, la
decisione impugnata e i documenti indicati come mezzi di prova (art. 52
cpv. 1 PA). L’anticipo equivalente alle presunte spese processuali deve
essere saldato entro il termine impartito (art. 63 cpv. 4 PA).
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In concreto, il ricorrente, destinatario della decisione impugnata, ha
presentato il suo ricorso tempestivamente e nel rispetto dei requisiti previsti
dalla legge, versando inoltre l'anticipo di fr. 1’200.–, relativo alle presunte
spese processuali, nel termine fissatogli. Ne discende che il ricorso è
ammissibile e nulla osta quindi all’esame del merito del litigio.
2.
2.1 Con il deposito del ricorso, la trattazione della causa, oggetto della
decisone impugnata, passa a questo Tribunale (effetto devolutivo), il quale
ha un pieno potere d’esame riguardo all'applicazione del diritto, compreso
l'eccesso o l'abuso del potere di apprezzamento, all'accertamento inesatto
o incompleto dei fatti giuridicamente rilevanti, come pure, in linea di
principio, all'inadeguatezza (artt. 49 e 54 PA).
2.2 È determinante, in primo luogo, la situazione fattuale al momento del
giudizio (cfr. DTAF 2014/1 consid. 2 con i riferimenti giurisprudenziali). In
proposito, questo Tribunale accerta d'ufficio i fatti, con l'ausilio, dove
necessario, dei mezzi di prova previsti dalla legge, ossia documenti,
informazioni delle parti, informazioni o testimonianze di terzi, sopralluoghi
e perizie (art. 12 PA: massima inquisitoria), le parti essendo comunque
tenute a cooperare in diversi modi (artt. 13 cpv. 1, 49 e 52 cpv. 1 PA). In
generale, “per documenti s’intendono gli scritti destinati e atti a provare un
fatto di portata giuridica” (art. 110 cpv. 4 del Codice penale [CP, RS 311.0];
cfr., per ulteriori dettagli, CHRISTOPH AUER/ANJA MARTINA BINDER, in:
Auer/Müller/Schindler [editori], Bundesgesetz über das
Verwaltungsverfahren – Kommentar, 2a ed., 2019, nn. 28 a 33 ad art. 12
PA).
Questo Tribunale procede spontaneamente a constatazioni fattuali
complementari rispetto a quanto risulta dagli atti solamente se ciò appare
indicato, e ammette le prove offerte dalle parti se paiono idonee a chiarire
i fatti, apprezzandole liberamente (art. 33 cpv. 1 PA nonché artt. 37 e 40
della legge federale del 4 dicembre 1947 di procedura civile [PC, RS 273],
in relazione con l'art. 19 PA). Esso è, in linea di massima, vincolato dalle
conclusioni delle parti (principio dispositivo), salvo se sono soddisfatte le
condizioni per concedere di più (“reformatio in melius”) o di meno
(“reformatio in peius”) rispetto a quanto richiesto (art. 62 cpv. 1 a 3 PA:
massima dell'ufficialità; cfr. MADELEINE CAMPRUBI, in:
Auer/Müller/Schindler, op. cit., n. 8 ad art. 62 PA). Questo Tribunale non è
invece vincolato, in nessun caso, dai motivi del ricorso (art. 62 cpv. 4 PA:
principio dell'applicazione d'ufficio del diritto).
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2.3 Per quanto riguarda il grado della prova, l'autorità deve apprezzare i
fatti tenendo conto di tutti gli elementi di cui dispone. La PA non prevede
regole rigide a questo proposito e nemmeno presuppone una certezza
indubbia. Determinante è unicamente la convinzione dell'autorità circa
l'esistenza o l'inesistenza di un determinato fatto, secondo un grado di
verosimiglianza così elevato da dissipare qualsiasi dubbio ragionevole (cfr.
PATRICK KRAUSKOPF/KATRIN EMMENEGGER/FABIO BARBEY, in:
Waldmann/Weissenberger [editori], Praxiskommentar zum Bundesgesetz
über das Verwaltungsverfahren, 2a ed., 2016, nn. 213 a 215 ad art. 12 PA;
cfr. anche la sentenza TAF B-6585/2013 del 27 agosto 2014 consid. 8.2).
3.
Il presente litigio verte sulla decisione del 3 agosto 2018, con cui fedpol ha
pronunciato, nei confronti del ricorrente, un divieto d’entrata in Svizzera e
nel Liechtenstein, immediatamente esecutivo, di quindici anni (3 agosto
2018 – 3 agosto 2033).
4.
L’ALC è applicabile ratione personae alla fattispecie, nella misura in cui il
ricorrente, in quanto cittadino italiano, è titolare dei diritti in esso consacrati
(libertà di circolazione), i quali consistono nel diritto d’ingresso (art. 3 ALC
e art. 1 § 1 allegato I ALC) nonché nel diritto di soggiorno per i lavoratori
dipendenti (art. 4 ALC e artt. 6 a 11 allegato I ALC), per gli autonomi (art. 4
ALC e artt. 12 a 16 allegato I ALC), per i prestatori di servizi (art. 5 ALC e
artt. 17 a 23 allegato I ALC) e per le persone che non esercitano un’attività
economica (art. 6 ALC e art. 24 allegato I ALC).
Questi diritti possono essere limitati soltanto da misure giustificate da
motivi di ordine pubblico, pubblica sicurezza e pubblica sanità (cfr. artt. 1 §
1 e 5 § 1 allegato I ALC). Per quanto riguarda il diritto d’ingresso, la durata
di un divieto d'entrata deve essere determinata tenendo debitamente conto
di tutte le circostanze pertinenti di ciascun caso e non superare, di norma,
i cinque anni; può comunque superare i cinque anni se il cittadino di un
paese terzo costituisce una grave minaccia per l'ordine pubblico, la
pubblica sicurezza o la sicurezza nazionale di uno Stato membro (cfr. l’art.
11 cpv. 2 della direttiva 2008/115/CE del Parlamento europeo e del
Consiglio del 16 dicembre 2008 [direttiva sul rimpatrio; Gazzetta ufficiale
dell’Unione europea L 348/98], recepita dalla Svizzera il 18 giugno 2010, e
in vigore dal 1° gennaio 2011 [cfr. la nota a piè di pagina dell’art. 67 della
legge federale sugli stranieri del 16 dicembre 2005 – LStr]).
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Pagina 11
5.
Considerato che l’ALC non regola espressamente i divieti d’entrata in
quanto tali, bisogna partire dal presupposto che si applica il diritto interno
svizzero anche ai divieti d’entrata nei confronti di cittadini dell’Unione
europea, come si può desumere dall’art. 24 dell’ordinanza del 22 maggio
2002 concernente l'introduzione graduale della libera circolazione delle
persone tra la Confederazione svizzera e l'Unione europea e i suoi Stati
membri (OLCP, RS 142.203).
In proposito, la LStr, che regola i divieti d’entrata all’art. 67, è stata, con
effetto dal 1° gennaio 2019 (RU 2019 1413), non soltanto parzialmente
modificata, ma anche ridenominata legge federale sugli stranieri e la loro
integrazione (LStrI, RS 142.20). Benché l’art. 67 della legge non abbia
subito alcuna modifica, materiale o redazionale, dal momento
dell’emanazione della decisione impugnata, avvenuta il 3 agosto 2018, si
utilizzerà in seguito la nuova abbreviazione LStrI.
6.
I divieti d’entrata in Svizzera possono essere pronunciati dalla Segreteria
di Stato della migrazione (SEM) oppure da fedpol.
6.1 La SEM può vietare l’entrata in Svizzera allo straniero che ha violato o
espone a pericolo l’ordine e la sicurezza pubblici in Svizzera o all’estero
(art. 67 cpv. 2 lett. a LStrI). Il divieto d’entrata è pronunciato per una durata
massima di cinque anni. Può essere pronunciato per una durata più lunga
se l’interessato costituisce un grave pericolo per l’ordine e la sicurezza
pubblici (art. 67 cpv. 3 LStrI).
Fedpol può, previa consultazione del SIC, vietare l’entrata in Svizzera a
uno straniero allo scopo di salvaguardare la sicurezza interna o esterna
della Svizzera (in tedesco: “zur Wahrung der inneren oder der äusseren
Sicherheit [...] Fedpol hört den Nachrichtendienst des Bundes [NDB]
vorgängig an”; in francese: “pour sauvegarder la sécurité intérieure et
extérieure [...] Fedpol consulte au préalable le Service de renseignement
de la Confédération [SRC]”). Fedpol può pronunciare un divieto d’entrata
di durata superiore a cinque anni e, in casi gravi, di durata indeterminata
(art. 67 cpv. 4 LStrI).
6.2 Si osservi che, in generale, i divieti d’entrata rilasciati da fedpol sulla
base dell’art. 67 cpv. 4 LStrI “non rientrano nel campo d’applicazione della
direttiva sul rimpatrio. Gran parte di questi divieti d’entrata non sono
accompagnati da una decisione di rimpatrio o allontanamento, bensì sono
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Pagina 12
pronunciati a titolo preventivo quando una persona minacci la sicurezza
interna o esterna della Svizzera. In tali casi sarà pertanto possibile anche
in avvenire disporre un divieto d’entrata per una durata di oltre cinque anni
o, in casi gravi, per una durata indeterminata” (Messaggio del Consiglio
federale, del 18 novembre 2009, concernente l’approvazione e la
trasposizione dello scambio di note tra la Svizzera e la CE relativo al
recepimento della direttiva 2008/115/CE [sviluppo dell’acquis di
Schengen], Foglio federale [FF] 09.087, pag. 7752).
7.
Alla luce dell’utilizzo delle nozioni indeterminate di “ordine e sicurezza
pubblici”, da un lato, e di “sicurezza intera ed esterna”, dall’altro lato,
rispettivamente all’art. 67 cpv. 3 LStrI (divieti d’entrata di competenza SEM)
e all’art. 67 cpv. 4 LStrI (divieti d’entrata di competenza fedpol), è utile
chiarire il loro significato rispettivo nonché, raffrontandole, evidenziare in
cosa si distinguono.
8.
La nozione di “ordine pubblico” viene utilizzata sotto questa forma, nella
Costituzione federale (Cost., RS 101), una sola volta all’art. 185 Cost., in
relazione alla competenza del Consiglio federale di adottare provvedimenti
“per far fronte a gravi turbamenti, esistenti o imminenti, dell’ordine pubblico”
(cpv. 3).
Il Consiglio federale ne ha messo a fuoco il significato, sottolineando che
“la sicurezza e l’ordine pubblici costituiscono il concetto sovraordinato dei
beni da proteggere nel contesto della polizia: l’ordine pubblico comprende
l’insieme della nozione di ordine, la cui osservanza dal punto di vista
sociale ed etico costituisce una condizione indispensabile della
coabitazione ordinata delle persone. La sicurezza pubblica significa
l’inviolabilità dell’ordine giuridico obiettivo, dei beni giuridici individuali (vita,
salute, libertà, proprietà, ecc.) nonché delle istituzioni dello Stato. Vi è
violazione della sicurezza e dell’ordine pubblici segnatamente se sono
commesse infrazioni gravi o ripetute di prescrizioni di legge o di decisioni
delle autorità nonché in caso di mancato adempimento di doveri di diritto
pubblico o privato” (Messaggio del Consiglio federale dell’8 marzo 2002
concernente la LStr, FF 2002 3327, pag. 3424).
Anche la dottrina ha contibuito a definire il concetto, puntualizzando che
“l’ordine e la sicurezza pubblici” si rapportano ad un “fortwährend
anzustrebenden, aber nie ganz zu erreichenden Zustand [...] durch den
Schutz der Bevölkerung als Ganzes ebenso wie der Polizeigüter der
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Einzelnen wie Leben, Gesundheit, Freiheit, Eigentum, Vermögen wie auch
des sozialen Friedens vor Bedrohungen von aussen oder aus der
Gesellschaft heraus [...]. Als Kern will die öffentliche Sicherheit und
Ordnung die Unversehrtheit bzw. die Sicherheit der Rechtsordnung
gewährleisten [...]. Der Begriff der öffentlichen Sicherheit und Ordnung ist
ein verfassungsrechtlicher Grundbegriff, der die Sicherheit der
Rechtsordnung meint” (RAINER J. SCHWEIZER/MARKUS H.F. MOHLER, in:
Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender [editori], Die schweizerische
Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 3a ed., 2014, nn. 8 e 10 ad art.
57 Cost.).
9.
9.1 Premesso che il compito della Confederazione di vegliare sulla propria
sicurezza interna ed esterna si fonda su una norma costituzionale non
scritta (cfr. sentenza TAF F-349/2016 del 10 maggio 2019 consid. 6.3.1), le
nozioni di “sicurezza interna” e di “sicurezza esterna” si ritrovano in
abbondanza, senza essere propriamente definite, nella Costituzione
federale.
L’art. 54 Cost. (affari esteri) attribuisce alla Confederazione il compito di
“salvaguardare l’indipendenza e il benessere del Paese” (cpv. 1); l’art. 57
Cost. (sicurezza) si riferisce alla “sicurezza del Paese” (cpv. 1) e alla
“sicurezza interna” (cpv. 2); l’art. 58 Cost. (esercito) menziona la “sicurezza
interna” (cpv. 2); l’art. 121 prevede la possibilità di espellere “gli stranieri
che compromettono la sicurezza del Paese” (cpv. 2); l’art. 173 Cost. (altri
compiti e attribuzioni dell’Assemblea federale) prevede l’adozione di
provvedimenti “a tutela della sicurezza esterna, dell’indipendenza e della
neutralità della Svizzera” ed “a tutela della sicurezza interna” (cpv. 1 lett. a
e b); l’art. 185 Cost. (sicurezza esterna e interna) affida al Consiglio
federale il compito di prendere provvedimenti “a tutela della sicurezza
esterna, dell’indipendenza e della neutralità della Svizzera” ed “a tutela
della sicurezza interna” (cpv. 1 e 2), nonché di emanare “ordinanze e
decisioni per far fronte a gravi turbamenti, esistenti o imminenti, della
sicurezza interna o esterna” (cpv. 3).
9.2 Siccome la sicurezza interna si contraddistingue, al giorno d’oggi, per
un’importante componente internazionale, è sempre più difficile delimitarla
dalla sicurezza esterna. In modo generale si può comunque dire che la
prima tende a garantire la coesistenza pacifica sul piano interno, mentre la
seconda persegue lo stesso scopo sul piano internazionale. Peraltro, né la
messa in pericolo della sicurezza interna, né la messa in pericolo della
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sicurezza esterna non implicano necessariamente la commissione di un
reato passibile di una pena detentiva, e ciò per il motivo che la loro
salvaguardia ha una funzione preventiva (cfr. consid. 6.2), la quale consiste
nella difesa dello Stato. La sicurezza interna e la sicurezza esterna, nel loro
insieme, definiscono la sicurezza nazionale (cfr. DTAF 2018 VI/5 consid.
3.3 e 3.6.2, nonché la sentenza TAF F-349/2016, già citata, consid.
6.3.2.1).
9.3 Il Consiglio federale ha precisato che la minaccia alla sicurezza interna
ed esterna della Svizzera include “segnatamente la minaccia della priorità
statale in materia di prerogative militari e politiche. Ciò comprende, ad
esempio, la minaccia mediante terrorismo, estremismo violento, attività
vietata di servizio d’informazione, criminalità organizzata, atti o tentativi
volti a compromettere gravemente le relazioni della Svizzera con altri Stati
o a modificare mediante la violenza l’ordine dello Stato” (Messaggio LStr,
FF 2002 3327, pag. 3429).
Più recentemente, adottando la legge federale sulle attività informative del
25 settembre 2015 (LAIn, RS 121), il legislatore ha stabilito che la
sicurezza della Confederazione concerne la tutela di “interessi nazionali
importanti”, ossia i “fondamenti della democrazia e dello Stato di diritto”, “la
sicurezza della popolazione”, la “capacità d’azione della Svizzera” e gli
“interessi internazionali in materia di sicurezza” (art. 2 LAIn). Questi
interessi nazionali importanti sono minacciati, segnatamente, dal
“terrorismo”, dallo “spionaggio”, dalla “proliferazione di armi nucleari,
biologiche o chimiche”, da “attacchi ad infrastrutture critiche” e
dall’“estremismo violento” (art. 6 cpv. 1 lett. a LAIn; cfr. anche DTAF 2018
VI/5 consid. 3.4). Per identificare i detti interessi nazionali, il legislatore si è
ispirato, concretizzandolo, al Messaggio relativo alla LAIn, nel quale il
Consiglio federale ha evidenziato che la minaccia alla sicurezza interna ed
esterna si rapporta a “fatti e sviluppi all’estero suscettibili di compromettere
l’autodeterminazione della Svizzera, i fondamenti della democrazia e dello
Stato di diritto, di arrecarle gravi danni nel campo della politica di sicurezza
o danni di altra natura o di pregiudicare la capacità di agire delle sue
autorità” (Messaggio del Consiglio federale del 19 febbraio 2014
concernente la LAIn, FF 2014 1885, pag. 1922). Anche la legge federale
sulle misure per la salvaguardia della sicurezza interna del 21 marzo 1997
(LMSI, RS 120) si riferisce ai “fondamenti democratici e costituzionali della
Svizzera” e alla “libertà della sua popolazione” (art. 2 LMSI).
Dal canto suo, la dottrina ha osservato che il concetto di “sicurezza interna
ed esterna” denota “mehr als nur die polizeirechtlichen Aspekte der
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Pagina 15
Wahrung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung [...], er reicht bis zur
Friedens- und Existenzgarantie der schweizerischen staatlichen
Gemeinschaft [...]”, e che “der Begriff der inneren Sicherheit verfügt sowohl
über einen polizeirechtlichen als auch über einen staatspolitischen Aspekt
mit primär prospektiver Wirkung” (RAINER J. SCHWEIZER/MARKUS H.F.
MOHLER, op. cit., nn. 8 e 10 ad art. 57 Cost.).
9.4 Importa rimarcare che un aspetto peculiare della sicurezza nazionale
della Svizzera, così come delineata in precedenza, consiste nella
salvaguardia delle sue buone relazioni con gli altri Stati, a prescindere dalla
loro organizzazione politica, e ciò grazie alla sua tradizionale politica di
neutralità e dei buoni uffici. Infatti, la sicurezza statale (“sûreté d’Etat”) della
Svizzera, in quanto Paese neutro, dipende, in maniera preponderante,
dalla sua costante capacità di fondare e mantenere relazioni interstatali di
qualità, segnatamente in materia di cooperazione internazionale (cfr. la
sentenza TAF F-349/2016, già citata, consid. 6.3.2.1).
9.5 Alla luce dell’insieme delle considerazioni appena esposte, si può
dunque affermare che una determinata minaccia alla sicurezza interna ed
esterna della Svizzera implica anche una minaccia per l’ordine e la
sicurezza pubblici. Questo significa che, se la libertà di circolazione di un
cittadino dell’Unione europea può essere limitata per ragioni di ordine e
sicurezza pubblici, in conformità con gli artt. 1 § 1 e 5 § 1 allegato I ALC, lo
può anche, a fortiori, in caso di minaccia, per sua intrinseca natura più
pericolosa, alla sicurezza interna ed esterna della Svizzera (cfr. il consid.
4, in cui è citato l’art. 11 cpv. 2 della direttiva sul rimpatrio, il quale si riferisce
non soltanto all’ordine e alla sicurezza pubblici, ma anche alla sicurezza
nazionale).
10.
Gli atti che minacciano la sicurezza interna ed esterna svizzera, ai sensi
dell’art. 67 cpv. 4 LStrI, corrispondono, sul piano penale, alle infrazioni
contemplate dai Titoli 12 a 17 CP (crimini o delitti contro la tranquillità
pubblica, genocidio e crimini contro l’umanità, crimini di guerra, crimini o
delitti contro lo Stato e la difesa nazionale, delitti contro la volontà popolare,
reati contro la pubblica autorità, crimini o delitti che compromettono le
relazioni con gli Stati esteri, crimini o delitti contro l’amministrazione della
giustizia; cfr. DTAF 2013/3 consid. 4.2.2).
In particolare, l’art. 260ter cpv. 1 CP definisce, come “organizzazione
criminale”, qualunque “organizzazione che tiene segreti la struttura e i suoi
componenti e che ha lo scopo di commettere atti di violenza criminali o di
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Pagina 16
arricchirsi con mezzi criminali”. In questo rispetto, il Tribunale federale ha
constatato che, nel campo d’applicazione dell’art. 260ter cpv. 1 CP,
rientrano, tra le altre, le organizzazioni di “tipo mafioso” (“mafiaähnliche
Organisation”, “organisation à caractère mafieux”; cfr., in particolare, DTF
145 IV 470 consid. 4.1 e 133 IV 158 consid. 5.3.1). Dal canto suo, il
Tribunale penale federale (TPF) ha statuito che “l'organizzazione
denominata ‘Ndrangheta calabrese corrisponde, oggettivamente, alla
nozione di organizzazione criminale, ai sensi dell’art. 260ter cpv. 1 CP, così
come sviluppata dalla giurisprudenza e dalla dottrina” (sentenza TPF 2010
29 del 14 ottobre 2009 consid. 3.1; cfr. anche MARC ENGLER, in:
Niggli/Wiprächtiger [editori], Basler Kommentar – Strafrecht II, 4a ed., 2018,
n. 6 ad art. 260ter cpv. 1 CP).
11.
Sul piano della procedura, fedpol deve consultare il SIC prima di emettere
un divieto d’entrata (art. 67 cpv. 4 LStrI).
In concreto, fedpol ha compiuto questo passo procedurale dopo avere
rilasciato il detto provvedimento (cfr. consid. H e O). Tuttavia, considerato
che il SIC ha risposto a fedpol di non disporre di alcuna informazione sul
ricorrente e che non ha inoltre ritenuto opportuno procedere ad un’indagine
sul medesimo, si deve riconoscere che, anche se fedpol avesse consultato
il SIC prima di emettere il divieto d’entrata, non sarebbe cambiato nulla
relativamente al merito della causa. Pertanto, il fatto che la consultazione
del SIC sia intervenuta dopo l’emissione del divieto d’entrata, non ha avuto
nessuna conseguenza negativa per il ricorrente nel quadro del
procedimento amministrativo istruito da fedpol, e non ne ha nemmeno
nell’ambito della presente procedura.
È ancora di interesse aggiungere che, se fedpol avesse in definitiva, per
una determinata ragione, rinunciato a pronunciare un divieto d’entrata
contro il ricorrente, la SEM avrebbe comunque potuto, in linea di principio,
emanare un tale provvedimento con riferimento all’ordine e alla sicurezza
pubblici (art. 67 cpv. 2 lett. a LStrI e artt. 1 § 1 e 5 § 1 allegato I ALC).
12.
Prima di trattare il merito del ricorso è necessario chinarsi, da un lato, sulla
censura formale relativa alla pretesa violazione, da parte di fedpol, del
diritto di essere sentito del ricorrente per non avergli notificato il divieto
d’entrata direttamente in Italia (cfr. consid. E e J), e, dall’altro lato, sulla
richiesta che egli formula di essere sentito oralmente davanti a questo
Tribunale (cfr. consid. J).
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Pagina 17
12.1 Il diritto di essere sentiti fa parte delle garanzie procedurali generali
previste all'art. 29 Cost.; esso è consacrato dall’art. 29 cpv. 2 Cost., e
comprende il diritto, per la persona interessata, di prendere conoscenza
dell'incarto, di esprimersi in merito agli elementi pertinenti prima che una
decisione sia emanata nei suoi confronti, di produrre delle prove pertinenti,
di ottenere che sia dato seguito alle sue offerte di prove pertinenti, di
partecipare all'amministrazione delle prove essenziali o almeno di poter
esprimersi sul suo risultato, se ciò può influenzare la decisione da
emanare. Nel quadro della procedura amministrativa, il diritto di essere
sentito è previsto agli artt. 26 a 28 (diritto di esaminare gli atti), 29 a 33
(diritto di essere sentito in senso stretto) e 35 PA (diritto di ottenere una
decisione motivata). In merito a quest'ultima esigenza, la giurisprudenza
ha dedotto dal diritto di essere sentiti l'obbligo per l'autorità di motivare la
sua decisione, così da permettere ai destinatari, e a tutte le persone
interessate, di comprenderla, eventualmente di impugnarla, in modo da
rendere possibile all'autorità di ricorso, se adita, di esercitare
convenientemente il suo controllo (cfr. DTF 139 V 496 consid. 5.1, 139 IV
179 consid. 2.2 e 138 I 232 consid. 5.1). Si è in presenza di una violazione
del diritto di essere sentiti se l'autorità non soddisfa al suo obbligo di
esaminare e di trattare i problemi pertinenti. Per adempiere a queste
esigenze è sufficiente che l'autorità menzioni, almeno brevemente, i motivi
sui quali ha fondato la sua decisione, in modo da permettere all'interessato
di apprezzare la portata di quest'ultima e di impugnarla in piena
conoscenza di causa (cfr. DTF 141 II 28 consid. 3.2.4).
Se si può porre rimedio, eccezionalmente, ad una violazione del diritto di
essere sentiti, una violazione grave, anche tenendo conto delle esigenze
di economia di procedura, non può essere sanata (cfr. DTF 138 III 225
consid. 3.3 e 137 I 195 consid. 2.2 e 2.3.2; DTAF 2013/46 consid. 6.3.7,
2012/24 consid. 3.4 con i riferimenti).
12.1.1 Nell’ambito di un procedimento di prima istanza, come quello istruito
da fedpol, il riferimento al pericolo nell’indugio per giustificare l’emanazione
di un provvedimento inaudita altera parte è legittimo, in linea di principio,
sia per le decisioni finali (“Endverfügungen”), sia per le decisioni ordinatorie
(“prozessleitende Verfügungen”), precisato tuttavia che le condizioni
d’applicazione dell’art. 30 cpv. 2 lett. e PA “sind restriktiv zu handhaben,
insbesondere wenn die betreffenden Verfügungen als Endverfügungen
ausgestaltet sind”, e che “auf die vorgängige Anhörung darf nur gänzlich
verzichtet werden, wenn der besonderen Gefahrensituation nicht durch
eine mildere Massnahme gleichermassen Rechnung getragen werden
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Pagina 18
kann” (BERNHARD WALDMANN/JÜRG BICKEL, in: Waldmann/Weissenberger,
op. cit., nn. 69, 73 e 79 ad art. 30 PA).
12.1.2 In concreto, fedpol ammette di aver emanato il divieto d’entrata
senza sentire previamente il ricorrente (cfr. consid. H), puntualizzando
tuttavia di aver agito in conformità con l’art. 30 cpv. 2 lett. e PA. In proposito,
si noti che non è effettivamente possibile stabilire se lo scritto di fedpol del
2 luglio 2018 (audizione preliminare) sia o non sia pervenuto al ricorrente,
fedpol non avendo allegato ai suoi atti nessun avviso di ricevimento
probante (N.B.: il formulario “ricevuta” inserito nell’incarto di fedpol non
contiene né la “data della notifica”, né la “firma del destinatario”).
Ora, la polizia giudiziaria ha raccomandato a fedpol di emettere un divieto
d’entrata contro il ricorrente l’8 maggio 2018 (cfr. consid. D), fedpol ha
redatto il suo scritto relativo all’audizione preliminare il 2 luglio 2018, ad
istruzione in linea di massima terminata, poi trasmesso per notifica all’UFG
il 10 luglio 2018 (cfr. consid. E). Durante questo periodo, il ricorrente si
trovava agli arresti domiciliari, e ciò fino al 23 luglio 2018, giorno della sua
liberazione anticipata, di cui fedpol ha avuto conoscenza il 2 o il 3 agosto
2018 (cfr. consid. C, F, G e H).
Alla luce di questa configurazione temporale si può anche comprendere
che fedpol abbia ritenuto necessario agire senza indugio. Nondimeno, il
motivo avanzato da fedpol, ossia il pericolo che il ricorrente “presenti una
nuova domanda di soggiorno” una volta giunto in Svizzera, è poco
convincente sotto il profilo dell’art. 30 cpv. 2 lett. e PA. Infatti, considerata
la natura finale del divieto d’entrata e l’importanza della restrizione della
libertà di circolazione che esso implica per il ricorrente, non si vede bene
per quale motivo fedpol non avrebbe potuto aspettare la scadenza
approssimativa del termine di venti giorni fissato al ricorrente nello scritto
del 2 luglio 2018 (cfr. consid. E), tenendo conto delle ferie giudiziarie (cfr.
art. 22a cpv. 1 lett. b PA); quindi, in assenza di una sua risposta, fedpol
avrebbe potuto rivolgersi all’UFG allo scopo di sincerarsi se la notifica fosse
avvenuta o meno, e, nella negativa, notificare lo scritto a sua moglie in ...,
nel frattempo manifestatasi con una procura (cfr. consid. I). In secondo
luogo, e soprattutto, anche se il ricorrente, giunto in Svizzera, avesse
depositato una “nuova domanda di soggiorno”, è difficilmente immaginabile
che avrebbe potuto continuare a rimanervi a suo piacimento, e ciò per la
buona ragione che fedpol avrebbe potuto procedere alla sua espulsione,
accompagnata da un corrispondente divieto d’entrata (cfr. art. 68 LStrI). Da
un punto di vista pratico, nulla avrebbe ostacolato questa soluzione, fedpol
conoscendo, tra l’altro, l’indirizzo del ricorrente in Svizzera, presso sua
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Pagina 19
moglie, nonché il numero di telefono e l’indirizzo elettronico di una delle
sue ... figlie. D’altronde, tenuto segnatamente conto del contesto familiare
del ricorrente (cfr. consid. A), è anche poco plausibile che egli abbia avuto
l’intenzione, e che avrebbe potuto con successo, darsi alla macchia in
Svizzera. In questa direzione depone pure il fatto che fedpol ha sospeso
l’esecutività del divieto d’entrata il 3 agosto 2018, contemporaneamente al
suo rilascio, per permettere al ricorrente di visitare la sua famiglia. Se ne
deve così inferire che, al momento decisivo, non esisteva una situazione
costitutiva di un pericolo nell’indugio ai sensi dell’art. 30 cpv. 2 lett. e PA.
Di conseguenza, tutto sommato, è a torto che il ricorrente non ha potuto
beneficiare del suo diritto di essere sentito preliminarmente sulle intenzioni
di fedpol di emanare la decisione impugnata, diritto garantito dall’art. 30
cpv. 1 PA. Cionondimeno, considerato che questo Tribunale dispone di un
pieno potere d’esame (cfr. consid. 2.1), si deve constatare, in base al
contenuto dello scambio degli scritti, che questa violazione del diritto di
essere sentito del ricorrente è stata senz’altro sanata nel corso della
presente procedura.
12.2 Il ricorrente chiede di essere sentito oralmente da questo Tribunale.
In proposito occorre sottolineare due cose. In generale, secondo la
giurisprudenza, l'obbligo di organizzare un dibattimento pubblico, ai sensi
dell'art. 6 par. 1 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo del 4
novembre 1950 (CEDU, RS 0.101), presuppone che la parte formuli una
richiesta chiara ed inequivocabile: semplici domande di assunzione di
prove, relative per esempio all'interrogatorio di parti o di testimoni oppure
ad un sopralluogo, non bastano per creare un simile obbligo, a meno che
siano formulate allo scopo di esporre il proprio punto di vista personale
sulle risultanze probatorie davanti ad un tribunale indipendente (cfr. le
sentenze del Tribunale federale 9C_903/2011 del 25 gennaio 2013 consid.
6.3 e 2C_100/2011 del 10 giugno 2011 consid. 2; DTF 125 V 37 consid. 2
e 122 V 47 consid. 3a).
Ciò premesso, nel caso concreto, anche volendo ammettere che il
ricorrente non si sia limitato a presentare una semplice domanda di
assunzione di prove, ma abbia chiesto di organizzare un vero e proprio
dibattimento pubblico, questa richiesta sulla base dell’art. 6 par. 1 CEDU
non potrebbe essere soddisfatta per il motivo che le questioni in materia di
migrazione (entrata, soggiorno, allontanamento) non appartengono alla
sfera dei diritti e dei doveri di carattere civile ("droits et obligations de
caractère civil", "civil rights and obligations"), come intesi dall'art. 6 par. 1
CEDU (cfr. la sentenza CorteEDU – Maaouia c. Francia [Grande Camera],
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n. 39652/98, 5 ottobre 2000, § 38: « [...] la Cour estime que la procédure
en relèvement de l'interdiction du territoire français, objet du présent litige,
ne porte pas sur une contestation de « caractère civil » au sens de l'article
6 § 1. Le fait que la mesure d'interdiction du territoire français a pu entraîner
accessoirement des conséquences importantes sur la vie privée et
familiale de l'intéressé ou encore sur ses expectatives en matière d'emploi
ne saurait suffire à faire entrer cette procédure dans le domaine des droits
civils protégés par l'article 6 § 1 de la Convention »).
Ne deriva che, siccome il ricorrente non dispone di un diritto di essere
sentito oralmente in questa sede, la sua richiesta d’audizione personale,
fondata sull’art. 6 par. 1 CEDU, non può essere accolta. Peraltro,
considerata la cospicuità e l’esaustività della documentazione disponibile,
un’audizione personale del ricorrente non appare nemmeno opportuna.
13.
Come esposto in precedenza (cfr. consid. 10), la ‘Ndrangheta (mafia
calabrese) è un’organizzazione criminale ai sensi dell’art. 260ter cpv. 1 CP,
e, in quanto tale, rappresenta una minaccia alla sicurezza interna ed
esterna della Svizzera.
Partendo da questa constatazione, bisogna ora stabilire in che misura il
ricorrente medesimo, come persona fisica, costituisca una minaccia per la
sicurezza interna ed esterna della Svizzera. A questo proposito, va subito
notato che fedpol non ha pronunciato un divieto d’entrata di durata
indeterminata, come avrebbe anche potuto in base all’art. 67 cpv. 4 2a frase
LStrI. Questo vuol dire che fedpol non considera che la minaccia che
emana dal ricorrente per la sicurezza interna ed esterna della Svizzera
debba essere classificata come “grave” ai sensi del diritto interno (art. 67
cpv. 4 2a frase LStrI a contrario). Si osservi però che, seguendo la
terminologia utilizzata dall’ALC, la minaccia incarnata dal ricorrente per la
“sicurezza nazionale” svizzera dovrebbe essere invece qualificata come
“grave”, poiché la durata del divieto d’entrata impugnata è superiore a
cinque anni (cfr. consid. 4; N.B.: in questo contesto, non è pertinentemente
che fedpol parla, al punto 2.2 della decisione impugnata, di una “minaccia
[...] di una certa gravità [...]”). Sia come sia, determinante non è tanto la
terminologia usata, quanto la caratterizzazione in sé della minaccia.
14.
Quanto al potere d’apprezzamento di fedpol nel sostanziare la minaccia
alla sicurezza interna ed esterna della Svizzera e, in funzione di ciò, nel
fissare la durata del divieto d’entrata, occorre rivolgere l’attenzione al
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Pagina 21
carattere “staatspolitisch” (cfr. consid. 9.3), ossia relativo alla sovranità
dello Stato, di tali decisioni. In questo rispetto è di particolare interesse una
puntualizzazione formulata dal Tribunale federale in una fattispecie di altro
genere: “Es liegt in der Natur von Entscheiden politischen und
insbesondere aussenpolitischen Gehalts, dass sie der justiziellen Kontrolle
nur bedingt zugänglich sind, da sie gerade nicht allein auf rechtlichen,
sondern zu einem grossen Teil auf politischen Kriterien beruhen [...] Dem
ist mit einer gewissen Zurückhaltung bei der Überprüfung des
Exekutiventscheids durch die gerichtlichen Instanzen Rechnung zu tragen.
Diese Zurückhaltung bezieht sich allerdings nicht auf die rechtliche
Beurteilung der Streitsache. Erfasst wird einzig die politische Opportunität
des Entscheides. Auch dafür gilt jedoch nicht ein völliger Freipass für die
Exekutivbehörden, sondern deren Entscheide müssen insgesamt, auch
soweit Zurückhaltung geboten ist, zumindest nachvollziehbar sein und
haben sachlich zu bleiben. Die Exekutivbehörden müssen ihren
Beurteilungsspielraum pflichtgemäss nutzen. Abgesehen von dieser
politischen Angemessenheit bleiben die Entscheide von den Gerichten
uneingeschränkt überprüfbar, unter Einschluss der Frage, ob und wieweit
überhaupt eine politische Komponente besteht und ob der Spielraum
pflichtgemäss genutzt wurde” (DTF 142 II 313 consid. 4.2).
Questo significa, tra l’altro, che, nonostante la componente politica relativa
agli interessi di Stato dei divieti d’entrata di fedpol, che li distingue da quelli
della SEM, la fissazione della loro durata deve pure obbedire, in linea di
principio, alle esigenze del principio costituzionale della proporzionalità
(cfr., in questo senso, la sentenza TAF F-4618/2017 dell’11 dicembre 2019
consid. 5.4). Non ci si può però esimere dall’osservare che il legislatore ha
concesso a fedpol, diversamente che alla SEM, la possibilità di disporre, in
casi gravi, divieti d’entrata di durata indeterminata, quindi svincolati, per
definizione, dai requisiti della proporzionalità, ciò di cui i tribunali non
possono che prendere atto (cfr. art. 190 Cost.). Questo aspetto evidenzia
la peculiarità, intimamente legata agli interessi di Stato, dei divieti d’entrata
che competono a fedpol.
15.
Per motivare il divieto d’entrata litigioso fedpol si fonda principalmente sul
suo Rapporto ‘Ndrangheta, stilato nel gennaio 2019 (cfr. consid. P).
Il rapporto in questione contiene dati storico-sociologici oggettivi, ricavati
essenzialmente da fonti specialistiche italiane, sul fenomeno mafioso, con
particolare riguardo alla ‘Ndrangheta. Esso sottolinea, come specificità
della ‘Ndrangheta rispetto ad altre organizzazioni mafiose, la “centralità dei
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Pagina 22
rapporti di sangue”, la quale “è stata più volte indicata come motivo per lo
scarso numero di pentiti tra le file della ‘Ndrangheta”, nella misura in cui
“collaborare con la giustizia significa esporre i membri della propria famiglia
(‘ndrina) ad un doppio rischio: quello di essere arrestati e quello di subire
la vendetta, praticamente certa, della ‘Ndrangheta” (punto 1.2). In relazione
alla ‘ndrina dei ..., il rapporto riferisce che la sua esistenza “da un punto di
vista storico, è documentata fin dalla fine dell’Ottocento”, e che “la sua
operatività è riportata nelle più recenti relazioni della Divisone investigativa
antimafia [italiana]” (punto 3.2). Rispetto al percorso personale del
ricorrente in Svizzera, il rapporto sottolinea che egli “è riuscito ad integrarsi
nella società di destinazione”, dove “ha mantenuto un profilo basso [...],
riuscendo a convincere chi gli stava vicino della sua estraneità ad ambienti
mafiosi” (punto 3.1).
In base a queste informazioni, fedpol esprime il parere che il “profilo [del
ricorrente] può corrispondere a quello del tipico ‘ndranghetista in trasferta
e che in un’ottica di valutazione del rischio di inquinamento mafioso la sua
buona reputazione può non essere considerata un elemento discriminante”
(punto 3.1). Fedpol aggiunge che “considerata l’importanza del contesto
familiare per la ‘Ndrangheta, è difficile immaginare che [il ricorrente] possa
staccarsi completamente da questo ambiente. Anche se volesse
effettivamente allontanarsene rimarrebbe comunque esposto a richieste di
favori e a regole di comportamento derivanti dal codice ‘ndranghetista, ciò
che lo rende potenzialmente pericoloso. Un suo rientro in Svizzera gli
permetterebbe di allacciare contatti che un domani potrebbe sfruttare in
favore della ‘Ndrangheta” (punto 3.2).
16.
A proposito di questa valutazione di fedpol sulla pericolosità del ricorrente
per la sicurezza interna ed esterna della Svizzera (sicurezza nazionale), è
opportuno rimarcare quanto segue.
16.1 Dal 1973, anno del suo arrivo in Svizzera, al 1992, anno che la
giustizia italiana ha stabilito come inizio per la propria inchiesta sull’attività
di stampo mafioso ‘ndranghetistico del ricorrente (cfr. consid. A e B),
quest’ultimo sembra avere svolto una vita normale, dal “profilo basso”,
sposandosi con una cittadina svizzera, dalla quale ha avuto ... figlie, e
lavorando nel settore .... Altrimenti detto, egli ha vissuto in Svizzera senza
dare nell’occhio, in seno alla sua famiglia nucleare, esistenza che sembra
avere condotto anche dopo la sua condanna in contumacia, e ciò fino al
2009, anno della sua estradizione in Italia (cfr. consid. C). Tuttavia,
malgrado questo suo radicamento familiare e professionale in Svizzera
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Pagina 23
durante il lungo periodo dal 1973 al 2009, il ricorrente non si è né
svincolato, né estraniato dall’ambiente ‘ndranghetoso, come si può
desumere dalla sua grave condanna pronunciata in Italia per fatti svoltisi
dal 1992 in poi.
16.2 In merito alla questione dello svincolamento o del non svincolamento
dall’ambiente ‘ndranghetoso, importa sottolineare che il ricorrente non è un
pentito ai sensi della legge italiana.
Si ricordi, per scrupolo di chiarezza, che è un pentito chi “rende piena
confessione di tutti i reati commessi e aiuta l’autorità di polizia o giudiziaria
nella raccolta di prove decisive per la individuazione o la cattura di uno o
più autori di reati commessi ovvero fornisce comunque elementi di prova
rilevanti per la esatta ricostruzione del fatto e la scoperta degli autori di
esso” (art. 3 della Legge n. 304 del 29 maggio 1982, detta anche “legge
sui pentiti”, pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale n. 149 del 2 giugno 1982, e
reperibile in Internet).
Ora, il ricorrente ha scientemente evitato di partecipare al suo processo in
Italia, dimodoché si deve ammettere che non ha considerato, nemmeno
lontanamente, la possibilità di collaborare con la giustizia italiana quale
pentito, usufruendo, di riflesso, di uno sconto di pena e di una protezione
speciale da parte dello Stato. La partecipazione del ricorrente al suo
processo, come pentito, avrebbe funto da indizio, probante, della sua
volontà di porre un termine ai suoi vincoli con l’ambiente ‘ndranghetoso e
di riconoscere il primato dello Stato di diritto. Siccome ciò non è avvenuto
e che egli, da un lato, è stato condannato in contumacia e, dall’altro lato,
ha dovuto essere ufficialmente estradato dalla Svizzera verso l’Italia per
scontare la sua pena (cfr. consid. C), si deve assumere che il ricorrente
non si sia svincolato a tutt’oggi, in modo visibile per la società civile e lo
Stato, dall’ambiente ‘ndranghetoso, al quale è presumibile che continui a
rimanere fedele per ragioni proprie.
Stando così le cose, il ricorrente resta identificabile, ai fini della presente
procedura, come una figura dell’ambiente ‘ndranghetoso, a prescindere da
qualsiasi ruolo che egli possa effettivamente svolgere, di primo piano, di
eminenza grigia, di secondo piano, dietro le quinte o altro ancora, ma
anche non svolgere.
16.3 L’assenza di svincolamento, visibile per la società civile e lo Stato,
dall’ambiente ‘ndranghetoso, e più precisamente dalla ‘Ndrangheta come
organizzazione criminale ai sensi dell’art. 260ter cpv. 1 CP, permette di
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affermare che il ricorrente continua a rappresentare una minaccia, di natura
permanente, per la sicurezza interna ed esterna, ossia nazionale, della
Svizzera in quanto Stato democratico e di diritto. In questo senso, si può
senz’altro sostenere che la necessità di salvaguardare, a titolo preventivo,
la sicurezza interna ed esterna della Svizzera è data non solamente perché
il ricorrente ha appartenuto in passato alla ‘Ndrangheta, come accertato
dalle autorità giudiziarie italiane (cfr. consid. B), ma anche perché, non
essendosi svincolato da essa visibilmente dichiarandosi pentito in
conformità alla legge italiana, è plausibile che vi appartenga tuttora in un
modo o nell’altro.
16.4 In questo contesto, poco importa che le autorità italiane competenti
abbiano, nel luglio 2018, “ritenuto cessata la pericolosità sociale” del
ricorrente, intesa come “probabilità di commettere nuovi reati” (cfr. consid.
F). Infatti, sotto il profilo della mera opportunità politica, la quale è la
componente essenziale dei divieti d’entrata che competono a fedpol, e che
si rapporta alla prevenzione (diritto degli stranieri) e non alla repressione
(diritto penale), il ricorrente, come persona straniera ancora vincolata alla
‘Ndrangheta, non costituisce tanto, e solamente, un pericolo per l’ordine e
la sicurezza pubblici, quanto una minaccia per la sicurezza interna ed
esterna della Svizzera.
In quest’ottica, il lungo percorso di vita del ricorrente in ..., familiare e
professionale, nonché la lontananza temporale dei fatti criminosi alla base
della sua condanna in Italia, non sono criteri che sminuiscono, come
potrebbe invece essere il caso nella prospettiva di un divieto d’entrata
emanato dalla SEM per la protezione dell’ordine e della sicurezza pubblici,
la sua pericolosità sia per l’ordine costituzionale della Svizzera, sia per le
relazioni che essa intrattiene con gli altri Stati (cfr. consid. 9).
16.5 In relazione all’efficacia preventiva di un divieto d’entrata ai sensi
dell’art. 67 cpv. 4 LStrI, si deve riconoscere che, oggigiorno, per creare,
mantenere e coltivare contatti, siano essi di tipo mafioso o di altra natura
criminale, con manifestazioni ubiquitarie, non è necessario risiedere dove
ci si prefigge di ottenere i risultati tangibili dell’attività illegale. Questo è
possibile grazie ai molteplici strumenti di comunicazione elettronici e digitali
liberamente disponibili, tanto che si parla di “criminalità digitale” o “cyber-
criminalità” (cfr. Dipartimento federale di giustizia e polizia/DFGP, Strategia
di lotta alla criminalità 2020 – 2023, pag. 2, reperibile all’indirizzo:
www.ejpd.admin.ch).
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In concreto, è cionondimeno indubbio, alla luce del fatto che il ricorrente
non si è svincolato dall’ambiente ‘ndranghetoso, che la sua presenza fisica
duratura in Svizzera sarebbe suscettibile di accrescere la minaccia per la
sicurezza nazionale che la ‘Ndrangheta fa pesare su di essa in quanto
organizzazione criminale la cui dinamicità non dà segni di cedimento, come
riportano regolarmente i mezzi di comunicazione di massa italiani, svizzeri
e di altri Paesi.
16.6 In conclusione, l’apprezzamento globale di fedpol del carattere della
minaccia che il ricorrente, che non si è svincolato visibilmente dalla
‘Ndrangheta dichiarandosi pentito ai sensi della legge italiana, incarna per
la sicurezza interna ed esterna della Svizzera (sicurezza nazionale),
appare difendibile e condivisibile, a questo Tribunale, dal punto di vista
dell’opportunità politica (“politische Opportunität”, “politische
Angemessenheit”) e, in quest’ottica, della sua forza argomentativa
(“nachvollziehbar”), della sua pertinenza contenutistica (“sachlich”) e della
sua conformità ai compiti che la legge attribuisce a fedpol (“pflichtgemäss”).
Sotto il profilo della difesa preventiva degli interessi di Stato
(“staatspolitisch”), il rilascio di un divieto d’entrata in sé, e anche la
fissazione della sua durata a quindici anni, regge dunque ad una verifica
giudiziale esercitata con riserbo (“Zurückhaltung bei der Überprüfung”).
Tuttavia, per quanto riguarda la durata del divieto d’entrata, è ancora
necessario esaminare se essa, parallelamente alla sua opportunità
politica, sia anche conforme al principio di proporzionalità (cfr. consid. 14).
17.
17.1 In generale, l'attività dello Stato deve rispondere al pubblico interesse
ed essere proporzionata allo scopo (art. 5 cpv. 2 Cost.). Da un punto di
visto analitico, il principio della proporzionalità viene suddiviso in tre regole:
l'idoneità, la necessità e la proporzionalità in senso stretto (cfr. DTF 136 I
17 consid. 4.4, 135 I 246 consid. 3.1, 130 II 425 consid. 5.2 e 124 I 40
consid. 3e). La prima impone che la misura scelta sia atta al
raggiungimento dello scopo d'interesse pubblico fissato dalla legge (cfr.
DTF 128 I 310 consid. 5b/cc), la seconda che, tra più misure idonee, si
scelga quella che incide meno fortemente sui diritti privati (cfr. DTF 130 II
425 consid. 5.2), e la terza, detta anche regola della preponderanza
dell'interesse pubblico, che l'autorità proceda alla ponderazione tra
l'interesse pubblico perseguito e il contrapposto interesse privato,
valutando quale dei due debba prevalere in funzione delle circostanze (cfr.
DTF 129 I 12 consid. 6 a 9).
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17.2 La valutazione della durata del divieto d’entrata, secondo le
esigenze della proporzionalità, deve essere effettuata anche con
riferimento al diritto internazionale determinante (cfr. art. 190 Cost.), ossia
il diritto alla libera circolazione (cfr. art. 3 ALC in relazione con gli artt. 1 §
1, 3 § 2 e 5 § 1 allegato I ALC [cfr. consid. 4]) e il diritto al rispetto della vita
privata e familiare del ricorrente (cfr. art. 8 CEDU).
A proposito dell’art. 8 par. 1 CEDU bisogna precisare che, benché non
garantisca il diritto di entrata e di soggiorno in Svizzera (cfr. DTF 140 I 145
consid. 3.1 e 139 I 330 consid. 2.1 con i rinvii), esso estende la sua
protezione, sotto il profilo del diritto al rispetto della vita privata, anche alle
eventuali attività professionali e commerciali di chi se ne prevale (cfr.
sentenze CorteEDU – Fernandez Martinez c. Spagna [Grande Camera], n.
56030/07, 12 giugno 2014, § 110, e Niemietz c. Germania, n. 13710/88, 16
dicembre 1992, n. 29). Secondo il Tribunale federale, dal punto di vista del
diritto al rispetto della vita familiare, chi si richiama alla protezione dell’art.
8 par. 1 CEDU deve, in generale, intrattenere una relazione stretta, effettiva
ed intatta, con una persona della sua famiglia che beneficia di un diritto di
presenza duraturo in Svizzera (cfr., tuttavia, la sentenza CorteEDU –
Mengesha Kimfe c. Svizzera, n. 24404/05, 29 luglio 2010, § 61); in questo
senso, sono protetti, segnatamente, i rapporti tra i coniugi, nonché quelli
tra genitori e figli minorenni che vivono in comunione; eccezionalmente, se
sussiste un particolare rapporto di dipendenza tra loro, sono presi in
considerazione anche i rapporti tra genitori e figli maggiorenni (cfr. DTF 129
II 11 consid. 2).
Nondimeno, l’art. 8 par. 2 CEDU permette un’ingerenza statale
nell’esercizio del diritto al rispetto della vita privata e della vita familiare, se
tale ingerenza è prevista dalla legge ed è necessaria, in particolare, alla
sicurezza nazionale e alla prevenzione dei reati in una società
democratica.
17.3 In concreto, la vita familiare del ricorrente ruota, essenzialmente,
intorno a sua moglie e alle sue ... figlie, con le loro rispettive famiglie, che
vivono in Svizzera.
La relazione coniugale del ricorrente rientra nel campo di protezione
dell’art. 8 par. 1 CEDU, che egli può dunque invocare per contestare gli
effetti negativi che il divieto d’entrata esplica su di essa. Tuttavia, come
ampiamente dimostrato nei considerandi precedenti, questa ingerenza
statale, prevista dall’art. 67 cpv. 4 LStrI, nell’esercizio del diritto al rispetto
della sua vita coniugale, è necessaria per ragioni di sicurezza nazionale
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secondo l’art. 8 par. 2 CEDU. Essa è inoltre proporzionata, nella misura in
cui il ricorrente può comunque continuare a vivere il suo rapporto di coppia,
nonostante le innegabili difficoltà di natura pratica dovute al divieto
d’entrata. Infatti, il ricorrente non è privato della possibilità di mantenere la
relazione con sua moglie, sia attraverso i numerosi mezzi di comunicazione
audio e video disponibili, come ad esempio skype, sia organizzando delle
trasferte della medesima nella vicina Italia oppure chiedendo a fedpol delle
sospensioni puntuali del suo divieto d’entrata. Per contro, né il rapporto del
ricorrente con le sue ... figlie, tutte maggiorenni, né il rapporto con le loro
rispettive famiglie, in particolare con i nipoti, non sono coperti dal campo
d’applicazione dell’art. 8 par. 1 CEDU, al quale il ricorrente non può quindi
richiamarsi pertinentemente (cfr. decisione impugnata, § 3, e risposta al
ricorso, §§ 2.24 a 2.26). In questo contesto, non bisogna dimenticare che
il ricorrente può imputare soltanto a sé stesso queste difficoltà pratiche nel
godersi le gioie della vita di famiglia.
Quanto alla protezione della sua vita privata in un’ottica professionale, il
ricorrente è ormai pensionato e, del resto, non fa valere nessun interesse
di tale natura in Svizzera, segnatamente in ..., dimodoché l’art. 8 par. 1
CEDU non risulta applicabile.
Di conseguenza, come diffusamente esposto in precedenza, la minaccia
permanente a cui il ricorrente espone la sicurezza interna ed esterna della
Svizzera (“sicurezza nazionale”, secondo l’art. 8 § 2 CEDU e l’art. 11 cpv.
2 della direttiva 2008/115/CE [cfr. consid. 4]), per non essersi svicolato
dalla ‘Ndrangheta, quale pentito, in maniera visibile per lo Stato e la società
civile, significa che l’interesse pubblico a tenerlo lontano dal territorio
svizzero prevale sui suoi interessi privati, qualunque essi siano, benché
principalmente familiari, a poter entrarvi liberamente usufruendo dell’ALC.
In questo senso, la durata di quindici anni del divieto d’entrata, opportuna
sul piano della difesa preventiva degli interessi nazionali svizzeri, è anche
conforme, in definitiva, al principio di proporzionalità, nonostante che il
ricorrente la possa percepire, soggettivamente, come troppo severa.
18.
In conclusione, pronunciando un divieto d’entrata di quindici anni, fedpol
non ha violato né l’art. 67 cpv. 4 LStrI, né l’art. 5 § 1 ALC, e neanche il
principio di proporzionalità, nell’esercizio del suo potere d’apprezzamento
(art. 49 lett. a PA). Stando così le cose, in accordo con le considerazioni
sopraesposte, il ricorso deve essere respinto e la decisione impugnata
confermata.
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19.
Le spese processuali sono di regola messe a carico della parte
soccombente e, in caso di soccombenza parziale, sono ridotte (art. 63 cpv.
1 PA). Esse comprendono la tassa di giustizia e i disborsi (art. 1 cpv. 1 del
regolamento del 21 febbraio 2008 sulle tasse e sulle spese ripetibili nelle
cause dinanzi al Tribunale amministrativo federale [TS-TAF, RS
173.320.2]); la tassa di giustizia è calcolata in funzione dell'ampiezza e
della difficoltà della causa, del modo di condotta processuale e della
situazione finanziaria delle parti (artt. 63 cpv. 4bis PA e 2 cpv. 1 TS-TAF).
In concreto, considerato l’esito negativo del ricorso, le spese processuali
di fr. 1’200.– sono poste a carico del ricorrente e prelevate sull’anticipo,
dello stesso importo, da lui già versato.
Al ricorrente non sono assegnate indennità per spese ripetibili (art. 64 cpv.
1 PA e art. 7 cpv. 1 e 2 TS-TAF). Si osservi ancora che fedpol, in quanto
autorità federale, non ha diritto a un'indennità a titolo di ripetibili (art. 7 cpv.
3 TS-TAF).
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