Decision ID: 38163dc5-a7b1-5cae-8650-5857c7ca6418
Year: 2013
Language: it
Court: TI_TCA
Chamber: TI_TCA_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: public_law

ritenuto,
in fatto
A.
a. Con messaggio 6 agosto 2012 (n. 312), il municipio di CO 2 ha chiesto al proprio consiglio comunale di adottare una variante del piano regolatore relativa al "comparto C_ ". Questa ha come obiettivo di ridare slancio alla zona situata a ovest della linea ferroviaria nei pressi della nuova stazione _ e di restituire la vocazione residenziale alla parte principale dell'abitato di C_ (messaggio, pag. 6). Per quanto qui interessa, la variante prevede in particolare una zona sportiva e commerciale (SC) ubicata a ovest della linea ferroviaria, di fronte alla stazione _, che consente la realizzazione sia di grandi superfici di vendita (fino a 17'000 mq), sia di una struttura sportiva per eventi multifunzionale (stadio da 12'000 posti, centro di riabilitazione sportiva, albergo congressuale e attività di svago; cfr. rapporto di pianificazione, agosto 2012, pag. 27, e art. 38 norme di attuazione del piano regolatore [NAPR]). Per allacciare le zone edificabili a ovest della ferrovia alla rete stradale principale, il piano del traffico prevede la costruzione di un nuovo cavalcavia, accostato al lato nord del viadotto autostradale, il cui costo è valutato come segue (cfr. rapporto, pag. 33 e 63):
costo
contributo _
altri contributi (privati/USTRA)
soggetto a contributi di miglioria
contributo di miglioria (70%)
a carico
del comune
10'500'000
5'000'000
1'200'000
4'300'000
3'010'000
1'290'000
L'art. 38 cpv. 11 NAPR dispone inoltre che il municipio può rilasciare la licenza edilizia previo un accordo con il comune comprendente una partecipazione accresciuta ai costi di urbanizzazione correlati al piano del traffico e al nuovo allacciamento della zona a ovest della linea ferroviaria, sostanzialmente equivalente al maggior valore dei fondi destinati a scopi commerciali.
b. Il 27 settembre 2012 la commissione delle opere pubbliche ha reso il suo rapporto, con il quale ha invitato il legislativo comunale ad adottare la proposta municipale, apportando tuttavia alcuni emendamenti nella formulazione di cinque articoli delle NAPR, tra i quali non figurava l'art. 38.
B.
Il 23 ottobre 2012 il comune di CO 2, rappresentato dal municipio, da un lato, l'_ (_) e Daiticino 2011 SA, rappresentate da CO 3, presidente del consiglio d'amministrazione, rispettivamente amministratore unico, dall'altro, hanno sottoscritto un documento denominato "contratto di diritto pubblico", relativo alla realizzazione dell'infrastruttura viaria del comparto territoriale cui appartiene la zona SC. Esso prevede in particolare una partecipazione di fr. 6'000'000.- da parte delle due società per i costi dell'infrastruttura, contro l'impegno del comune di realizzare il piano viario previsto dalla nuova pianificazione, in particolare il cavalcavia.
C.
Nella seduta 25 ottobre 2012 il consiglio comunale ha accolto la proposta municipale con le modifiche apportate dalla commissione delle opere pubbliche.
D.
a. Contro la decisione del legislativo comunale, è stato promosso un referendum. Chiamati a esprimersi, il 14 aprile 2013 i cittadini di CO 2 hanno accolto la proposta pianificatoria con 888 voti favorevoli e 882 contrari.
b. Frattanto, il 12 novembre 2012, RI 1 e _ sono insorti davanti al Consiglio di Stato contro la deliberazione del consiglio comunale; essi ne hanno domandato l'annullamento. I ricorrenti ritenevano infatti che non fosse stato rispettato l'art. 56 della
legge organica comunale del 10 marzo 1987 (LOC; RL 2.1.1.2), poiché la commissione del consiglio comunale non aveva potuto esprimersi compiendo, le necessarie verifiche, sulla promessa di pagamento di fr. 6'000'000.- firmata dall'_, tale informazione essendo stata fornita unicamente in occasione della seduta del consiglio comunale. Inoltre, il municipio aveva omesso di verificare le reali possibilità finanziarie della promotrice della futura infrastruttura sportiva (da ricollegare a quelle del suo presidente CO 3, la cui situazione finanziaria poneva diversi dubbi), violando così
il divieto di speculazione sancito dall'art. 38 del regolamento di applicazione della LOC del 30 giugno 1987 (RALOC; RL 2.1.1.3) e il principio dell'interesse pubblico di cui all'art. 5 cpv. 2 della
Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101).
c. Con risoluzione 24 aprile 2013 (n. 2184) il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso, confermando la decisione del consiglio comunale. Il Governo non ha intravvisto vizi nell'informazione fornita al legislativo, sottolineando come la decisione abbia potuto essere presa in seguito a un dibattito al termine del quale i consiglieri comunali, ragguagliati sulla sottoscrizione del citato impegno volto al finanziamento delle infrastrutture pubbliche, non hanno ritenuto necessario richiedere ulteriori approfondimenti. Nemmeno si poteva intravvedere una speculazione sui beni comunali, atteso come la variante interessava tutto il comparto di C_ e non unicamente la questione della realizzazione dello stadio polifunzionale.
E.
Con ricorso 10 maggio 2013 e complemento del 13 maggio successivo, RI 1 insorge davanti al Tribunale cantonale amministrativo contro la decisione del Consiglio di Stato appena descritta, domandando che sia riformata nel senso che venga annullata la decisione del consiglio comunale e gli atti siano retrocessi al municipio per ulteriori verifiche, previo concessione dell'effetto sospensivo al ricorso. Egli ripropone sostanzialmente le censure disattese dal Governo, sottolineando che l'_, rispettivamente il suo presidente CO 3, non disporrebbero dei mezzi necessari per far fronte all'impegno derivante dall'infrastruttura viaria prevista dalla variante.
F.
Chiamati a presentare una risposta, il Consiglio di Stato e il municipio resistono al ricorso, il presidente del consiglio comunale si limita a rinviare alla presa di posizione di prima istanza, mentre la Sezione degli enti locali comunica di non avere particolari osservazioni da formulare.
G.
Il 24 luglio 2013 il ricorrente ha presentato una replica che il Tribunale non ha ritenuto necessario intimare alle parti per la duplica.
Considerato,

in diritto
1.
1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo risulta dall'art. 208 cpv. 1 LOC. Certa è la legittimazione attiva del ricorrente, cittadino del comune di CO 2 (art. 209 lett. a LOC) e destinatario della decisione impugnata (art. 43 legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1). Il ricorso, tempestivo (art. 213 cpv. 3 LOC e 46 cpv. 1 LPamm), è pertanto ricevibile in ordine e può essere esaminato sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 LPamm).
1.2. La procedura relativa alla variante in questione è iniziata prima dell'entrata in vigore della Lst; pertanto nella misura in cui occorre far riferimento alla legislazione pianificatoria, fa stato la legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990 (LALPT; BU 1990, 365), come stabilito dall'art. 107 della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (Lst; RL 7.1.1.1).
2.
Giusta l'art. 74 cpv. 1 LOC, il presidente, entro cinque giorni, pubblica all'albo comunale le risoluzioni del consiglio comunale con l'indicazione dei mezzi e dei termini di ricorso, nonché dei termini per l'esercizio del diritto di referendum. Per quanto concerne specificatamente il piano regolatore, l'art. 34 cpv. 2 LALPT dispone inoltre che il municipio procede sollecitamente alla sua pubblicazione presso la cancelleria comunale per il periodo di trenta giorni, previo annuncio effettuato almeno dieci giorni prima agli albi comunali, nel foglio ufficiale e nei quotidiani del Cantone (art. 34 cpv. 3 LALPT). La prima pubblicazione, effettuata immediatamente dopo la deliberazione dal presidente del legislativo, è volta a permettere, nei comuni ove è stato istituito il consiglio comunale, l'esercizio del diritto di referendum e, in tutti i comuni, l'esercizio del diritto di ricorso al Consiglio di Stato dapprima e al Tribunale amministrativo successivamente (art. 208 cpv. 1 LOC) per violazione della LOC, ma in particolare della procedura prescritta da quest'ultima per addivenire alla deliberazione dell'organo legislativo. La seconda pubblicazione, da eseguirsi in seguito da parte del municipio, preferibilmente dopo la scadenza inutilizzata dei termini di ricorso e di referendum stabiliti nella prima, è invece volta a permettere l'impugnazione, innanzi al Consiglio di Stato dapprima e al Tribunale cantonale amministrativo successivamente, del contenuto del piano regolatore (art. 35 cpv. 1, 38 cpv. 1 LALPT; cfr. RDAT II-1999 n. 23 consid. 3; inoltre STA 52.2004.260 del 5 settembre 2005, 52.2003.391 del 26 giugno 2003, 52.2002.396 del 21 novembre 2002, 52.2001.324 del 15 novembre 2001, quest'ultima con rinvii alla prassi precedente; inoltre
Adelio Scolari
, Commentario, Cadenazzo 1996, n. 348 ad art. 35 LALPT, con rinvii alla giurisprudenza anteriore e la precisazione che la seconda STA citata è parzialmente pubblicata in: RDAT 1979 n. 5).
Tale soluzione permette di evadere celermente, prima dell'esame di merito del piano regolatore, le contestazioni concernenti la procedura seguita a livello comunale per adottare questo strumento, scongiurando il rischio di un annullamento dello stesso, a distanza di anni dalla sua adozione e - talora - successivamente alla sua approvazione ed entrata in vigore, per motivi puramente formali. Considerazioni, queste, che inducono ad auspicare,
de lege ferenda
, che la procedura di ricorso a seguito della prima pubblicazione del piano regolatore, ossia di quella effettuata dal presidente del legislativo comunale immediatamente dopo la sua adozione (art. 74 cpv. 1 LOC), venga estesa anche alla verifica di quei principi formali della legislazione pianificatoria che incidono direttamente sulla procedura di adozione del piano regolatore e la cui disattenzione condurrebbe pertanto al menzionato, temuto risultato di annullamento del piano dopo anni dalla sua accettazione a livello comunale. È il caso, in particolare, per le disposizioni concernenti l'informazione e la partecipazione della popolazione (art. 4 cpv. 1 e 2 legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979; LPT; RS 700; art. 32 seg. LALPT), il cui ossequio viene attualmente vagliato solo al momento dei ricorsi presentati a seguito della seconda pubblicazione del piano regolatore, eseguita dal municipio a norma dell'art. 34 cpv. 2 LALPT (cfr. RDAT II-1999 n. 23 consid. 3).
3.
L'art. 212 LOC stabilisce che le singole decisioni degli organi comunali sono annullabili se contrarie a norme della Costituzione, di legge o di regolamenti (lett. a), quando sono state ammesse a votare persone non aventi diritto e ciò ha potuto influire sulle
deliberazioni (lett. b), se la votazione non è stata eseguita secondo le norme di legge (lett. c), se conseguenti ad atti illeciti oppure se si sono verificati disordini o intimidazioni tali da presumere
che i cittadini non abbiano potuto esprimere liberamente il loro voto (lett. d) e, infine, qualora siano state violate formalità essenziali prescritte da leggi o da regolamenti (lett. e).
4.
Il ricorrente ritiene innanzitutto che sia stato violato l'art. 56 LOC,
poiché la commissione del consiglio comunale non aveva potuto esprimersi compiendo, le necessarie verifiche, sulla promessa di
pagamento di fr. 6'000'000.- firmata dall'_, tale informazione essendo stata fornita unicamente in occasione della seduta del consiglio comunale. La critica è infondata.
4.1.
Le decisioni del consiglio comunale non sono annullabili solo quando risultano sostanzialmente contrarie a norme della Costituzione, di legge o di regolamenti (art. 212 lett. a LOC), ma anche quando scaturiscono da processi decisionali carenti, che non garantiscono una libera e consapevole espressione del voto (art. 212 lett. b-e LOC). Presupposto irrinunciabile di una libera e consapevole espressione del voto è un'oggettiva ed esauriente informazione sul tema della deliberazione; un'adeguata conoscenza dell'oggetto in discussione è garanzia di correttezza della decisione adottata (RDAT I-1999, n. 2).
Il compito principale di informare l'organo legislativo comunale incombe al municipio, che vi provvede attraverso la presentazione di messaggi illustranti convenientemente le proposte di deliberazione (art. 33, rispettivamente 56 LOC
RDAT I-1996 n. 2 consid. 3.2. con rinvii
). Spetta in seguito alle commissioni il compito di sottoporre tali proposte a una verifica critica, volta ad approfondire la conoscenza dell'oggetto (art. 33 cpv. 2 e 56 cpv. 2 LOC). L'ultimo approccio di tipo cognitivo è lasciato alla discussione che precede la deliberazione vera e propria da parte del consesso. Anche il sindaco e i municipali possono parteciparvi, allo scopo di chiarire e completare le motivazioni alla base delle proposte di deliberazione sottoposte al legislativo (art. 28 cpv. 3 e 55 cpv. 3 LOC).
I
l controllo giudiziale della congruenza, dell'adeguatezza e dell'oggettività dell'informazione dispensata dal municipio nell'ambito dei messaggi e dalle commissioni attraverso i relativi rapporti, è in ogni caso limitato. Informazioni carenti od errate contenute nei messaggi che il municipio sottopone al legislativo comunale possono determinare l'annullamento della decisione che ne è scaturita soltanto se il difetto è di natura tale da giustificare la conclusione che l'organo deliberante ne è stato fuorviato o non ha potuto determinarsi con la necessaria cognizione di causa (STA 52.2009.321-351 del 15 dicembre 2009, consid. 2 e rinvii; RDAT I-1999, n. 2 consid. 3.1. con rinvii).
4.2. In concreto, il messaggio municipale conteneva tutte le informazioni necessarie perché la commissione, prima, e il consiglio comunale, poi, potessero esprimersi con cognizione di causa sulla variante di piano regolatore. Per quanto attiene alle ripercussioni finanziarie derivanti dalla pianificazione, il citato rapporto di pianificazione (pag. 63) contempla una tabella che indica i costi di massima e l'importo che presumibilmente rimarrà a carico del comune una volta dedotti i vari (presumibili) contributi di enti pubblici e privati. Esso si esprime inoltre in modo chiaro anche sulle conseguenze che la mancata realizzazione dello stadio comporterebbe in punto alla realizzazione del cavalcavia (
loc. cit.
). La questione dell'onere finanziario derivante dalla pianificazione in esame e i rischi a esso connessi sono stati d'altronde oggetto di dibattito in occasione della seduta di consiglio comunale. In quella sede il consigliere comunale CO 1 aveva sottolineato nel suo intervento la necessità di approfondire la questione dei finanziamento da parte dei privati (verbale della seduta straordinaria di giovedì 25 ottobre 2015, pag. 8 seg.). Chiamati a esprimersi se rimandare al municipio il messaggio municipale, la proposta è quindi stata respinta da 21 consiglieri su 24 presenti.
La questione della solvibilità dell'_ (e di CO 3) non era d'altronde pertinente. Difatti, l'impegno sottoscritto dal comune pochi giorni prima dell'adozione della variante configura in realtà un atto di esecuzione della pianificazione (a quel momento nemmeno ancora adottata), non certo una premessa necessaria per la formazione della volontà del consiglio comunale. Quest'ultimo, infatti, è stato chiamato a esprimersi sulla sola base pianificatoria, prevedendo - in merito - la possibilità di percepire una partecipazione accresciuta ai costi di urbanizzazione della zona SC (cfr. art. 38 cpv. 11 NAPR). Il modo in cui viene attuato il piano regolatore esula dalla fase della sua adozione e approvazione. Pertanto, non era nemmeno necessario che la commissione del consiglio comunale si esprimesse in merito prima della discussione nel
plenum
. Ciò che conta è che i consiglieri siano stati ragguagliati sul presumibile impatto finanziario della pianificazione, cosa che è correttamente e sufficientemente avvenuta.
La valutazione, invece, dell'attendibilità delle stime operate così come delle modalità previste dal piano per permettere una partecipazione accresciuta ai costi di urbanizzazione da parte dei privati non può avvenire in questa sede, poiché attiene alla procedura di approvazione del piano regolatore. Spetterà dunque in primo luogo al Consiglio di Stato (autorità che approva il piano regolatore, cfr. art. 37 cpv. 1 LALPT) chinarsi su questi aspetti di merito della pianificazione.
5.
Il ricorrente sostiene anche che la decisione impugnata
violi
il divieto di speculazione sancito dall'art. 38 RALOC e il principio dell'interesse pubblico di cui all'art. 5 cpv. 2
Cost., in quanto il municipio ha omesso di verificare le reali possibilità finanziarie della promotrice della futura infrastruttura sportiva.
5.1. Per quanto attiene la censura di speculazione, vietata dall'art. 184 LOC, essa si avvera manifestamente infondata. Questa camera ha già avuto modo di stabilire che per speculazione ai sensi della LOC si deve intendere una doppia operazione di una compera e di una vendita eseguita simultaneamente o successivamente, sullo stesso bene o su beni fungibili equivalenti, allo scopo di lucrare sulle variazione che il prezzo di mercato del bene e dei beni in parola presenta nel tempo o nello spazio, e che il mercato non ha ancora scontato. L'attività speculativa sottende, quindi, l'esercizio di un'attività economica caratterizzata da una particolare metodologia, rivolta al conseguimento di un lucro (RDAT 1986 n. 7). Tale principio è inserito nel titolo IV della LOC, che tratta dei beni comunali, ossia i beni amministrativi e patrimoniali (art. 176 segg. LOC). Non è dato di vedere in quale modo l'adozione della variante in questione costituisca quindi una speculazione ai sensi della citata disposizione.
5.2. Per quanto riguarda la censura relativa all'interesse pubblico, questa si rivela prematura. La verifica del rispetto di questo principio costituzionale in relazione a misure pianificatorie deve infatti avvenire nell'ambito della procedura dipendente dalla LALPT. Nuovamente (cfr.
supra
, 4.2.
i.f.
), sarà in sede di approvazione della variante che il Governo esaminerà questo requisito.
6.
In esito alle considerazioni che precedono il ricorso dev'essere respinto.
7.
La domanda di concessione dell'effetto sospensivo, già previsto per legge in questa procedura (art. 208 cpv. 2 LOC) e non tolto dalla decisione impugnata, è priva d'oggetto, ma in ogni caso è superata dall'emanazione del presente giudizio.
8.
La tassa di giustizia è posta a carico di RI 1, soccombente (art. 28 LPamm). Egli deve inoltre versare le ripetibili al comune, rappresentato da un patrocinatore (art. 31 LPamm). Il Tribunale sottolinea come la mancata intimazione della replica abbia permesso di contenere gli importi a carico del soccombente.