Decision ID: 4694cfce-c3ca-4796-af11-55d26dda99ca
Year: 2000
Language: de
Court: ZH_VG
Chamber: ZH_VG_001
Canton: ZH
Region: Zürich
Law Area: public_law

I. A. Der Gemeinderat B. verpflichtete Herrn und Frau A., in B., mit Beschluss vom 29. November 1995, für noch ausstehende Kehricht‐ und Klärgebühren der Jahre 1992, 1993 und 1994 für die Mehrfamilienhausliegenschaft Vers.Nr. ..1 in E., Gemeinde B., insgesamt Fr. 3'152.‐ zu bezahlen.
Herr und Frau A. rekurrierten gegen diese Gebührenauflage am 12. Dezember 1995 an den Bezirksrat F. und beantragten im Wesentlichen, es sei der angefochtene Gemeinderatsbeschluss aufzuheben. Zur Begründung machten sie unter anderem geltend, dass entgegen dem Gemeinderat Klärgebühren nur pro Liegenschaft und nicht pro Haushalt auferlegt werden dürften.
B. Mit Beschluss vom 20. Dezember 1995 wies der Gemeinderat B. sodann eine Einsprache gegen die für das Jahr 1995 in Rechnung gestellten Klär‐ und Kehrichtgebühren im Betrag von Fr. 3'119.95 ab und verpflichtete Frau A. zur Bezahlung des streitigen Betrags.
Herr und Frau A. gelangten am 11. Januar 1996 gegen diesen Beschluss an den Bezirksrat F. und stellten unter anderem den Antrag, es sei der angefochtene Beschluss aufzuheben und eine Gebühr pro Liegenschaft und nicht pro Haushalt zu erheben.
C. Der Bezirksrat F. vereinigte die beiden Rekurse mit Beschluss vom 10. Juli 1996 und trat auf diese mangels Legitimation nicht ein, soweit sie von Herrn A. erhoben worden waren. Hinsichtlich streitiger Betreibungskosten im Betrag von Fr. 52.‐ hiess er sie gut; im Übrigen wies er die beiden Rechtsmittel ab.
II. Gegen den Bezirksratsbeschluss vom 10. Juli 1996 gelangte Frau A. mit Rekurs an den Regierungsrat und beantragte im Wesentlichen, es sei der Bezirksratsbeschluss insoweit aufzuheben, als darin die Erhebung einer Klärgebühr pro Haushalt anstatt pro Liegenschaft als zulässig bezeichnet werde. Zur Neufestsetzung der Gebühren sei die Angelegenheit an den Gemeinderat B. zurückzuweisen.
Gegen den Bezirksratsbeschluss vom 10. Juli 1995 rekurrierte ebenfalls der Gemeinderat B. und beantragte, er sei von der Kostenauflage des Bezirksrats bezüglich der Hälfte der Rekurskosten zu befreien und es seien die Kosten des bezirksrätlichen Rekursverfahrens auf die Staatskasse zu nehmen oder Frau A. aufzuerlegen.
Der Regierungsrat hiess mit Beschluss vom 20. Oktober 1999 den Kostenrekurs des Gemeinderats B. im Sinn der Erwägungen teilweise gut und wies den Rekurs von Frau A. betreffend Klärgebühren für die Liegenschaft Vers.Nr. ..1 für die Jahre 1992-1994 und 1995 ab.
III. Frau A. erhob hiergegen am 11. Januar 2000 Beschwerde an das Verwaltungsgericht und liess beantragen, es sei der Regierungsratsbeschluss vom 20. Oktober 1999 mit Bezug auf die Gebührenforderungen 1992-1995 sowie hinsichtlich der Kostenauflage aufzuheben. Eventualiter sei die Angelegenheit zur Gebührenneufestsetzung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Zudem seien ihr die Beschwerdeantworten zur Kenntnisnahme sowie allenfalls zur Stellungnahme zuzustellen und seien die Akten des Verfahrens VB.98.00318 (Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 12. November 1998) beizuziehen, unter Kosten‐ und Entschädigungsfolgen.
Der Gemeinderat B. verzichtete am 8. Februar 2000 auf Beschwerdeantwort. Die Baudirektion namens des Regierungsrats schloss am 9. Februar 2000 auf Beschwerdeabweisung.
Die Parteivorbringen und die Ausführungen im angefochtenen Entscheid werden, soweit erforderlich, in den nachfolgenden Erwägungen wiedergegeben.

Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. a) Weil vorliegend ein Entscheid des Regierungsrats angefochten ist, ist die Kammer entscheidberufen, obschon der Streitwert den die einzelrichterliche Zuständigkeit begründenden Betrag von Fr. 20'000.‐ nicht übersteigt (§ 38 Abs. 2 und 3 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997; VRG).
b) Die Verfahrensbeteiligten erhalten gemäss § 58 Satz 1 VRG Gelegenheit zur schriftlichen Vernehmlassung. Der Entscheid, ob ein weiterer Schriftenwechsel durchgeführt wird, liegt im pflichtgemässen Ermessen des Verwaltungsgerichts (§ 58 Satz 2 VRG; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 58 N. 9). Ein Grund, weshalb vorliegend ein zweiter Schriftenwechsel anzuordnen wäre, ist nicht ersichtlich; davon ist somit abzusehen. Im Übrigen erhielt die Beschwerdeführerin die Beschwerdeantwort am 23. Februar 2000 zur Kenntnisnahme zugestellt.
c) Vom Beizug der Akten des Verfahren VB.98.000318 (Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 12. November 1998) ist ohne weiteres abzusehen. Zwar war in jenem Verfahren ebenfalls streitig, ob die Klär‐ bzw. Abwassergebühr bei Mehrfamilienhäusern pro Haushalt oder pro Liegenschaft zu erheben sei, doch betraf dies die gestützt auf die kommunale Verordnung über Abwasseranlagen vom 4. Juni 1997 und den zugehörigen Tarif festgesetzten Abwassergebühren für das Jahr 1997 und sehen diese Erlasse ausdrücklich eine Belastung pro Haushalt vor. Die vorliegend streitigen Anordnungen der Beschwerdegegnerin stützen sich demgegenüber auf die kommunale Verordnung über Beiträge und Gebühren für Abwasseranlagen vom 18. Januar 1977 (AbwGebV) und die gleichentags erlassene Verordnung über die Abwasseranlagen, deren Inhalt sich nicht mit jenem der 1997 erlassenen Bestimmungen deckt.
2. Dem Verwaltungsgericht steht, wie auch der Rekursbehörde, die Befugnis zur akzessorischen Normenkontrolle zu. Dies bedeutet, dass bei der Überprüfung einer Gebührenverfügung im Einzelfall die ihr zugrunde gelegten generell-abstrakten Rechtssätze ‐ namentlich Tarife ‐ akzessorisch auf ihre Rechtmässigkeit überprüft werden können. Dies gilt selbst dann, wenn diese Tarife Gegenstand eines Rekursverfahrens bildeten und inzwischen in Rechtskraft erwachsen sind (VGr, 12. November 1998, VB.98.00318).
Der Regierungsrat hat auf Rekurs der heutigen Beschwerdeführerin hin mit Beschluss vom 18. Oktober 1995 den Klärgebührentarif des Gemeinderats B. vom 16. Dezember 1994 für das Jahr 1995 als in Widerspruch zum Verursacherprinzip stehend und nicht auf einer genügenden gesetzlichen Grundlage beruhend beurteilt. Namentlich sei es unzulässig eine Klärgebühr pro Haushalt zu erheben, wenn in Art. 26 Abs. 1 AbwGebV vorgesehen sei, die Klärgebühr in Prozenten des Wasserzinses festzusetzen. Gleichwohl sei die beanstandete Regelung vom 16. Dezember 1994 angesichts der laufenden Bestrebungen, die kommunale Abwassergebührenverordnung mit Blick auf das übergeordnete Recht zu revidieren, für die Gebührenbemessung im Jahr 1995 anwendbar, um unverhältnismässigen Verwaltungsaufwand und eine Regelungslücke zu vermeiden. Dieser Entscheid blieb unangefochten, so dass der Gebührentarif vom 16. Dezember 1994 in Rechtskraft erwuchs. Rechtskräftig festgesetzt wurde auch der für die Jahre 1992-1994 anwendbare, ab 1. Januar 1992 geltende Gebührentarif vom 1. Oktober 1991.
3. Die Beschwerdeführerin begründet ihr Rechtsmittel unter Hinweis auf den Regierungsratsbeschluss vom 18. Oktober 1995 im Wesentlichen damit, dass die Voraussetzungen für die Anwendung des als rechtswidrig beurteilten Gebührentarifs 1995 nicht erfüllt gewesen seien, indem weder umgehend eine Neuregelung getroffen worden sei, noch die Nichtanwendung des Tarifs im Einzelfall und die Gebührenneufestsetzung bezüglich der Beschwerdeführerin zu einer erheblichen Rechtsunsicherheit oder zu unverhältnismässigen Verwaltungsumtrieben geführt hätten. Sodann könne aus der Zulässigkeit der Anwendung des als rechtswidrig beurteilten Gebührentarifs 1995 nicht automatisch geschlossen werden, dass dies auch für den 1992-1994 massgebenden Gebührentarif vom 1. Oktober 1991 zu gelten habe.
Dem hält die Baudirektion namens des Regierungsrats in der Vernehmlassung vom 9. Februar 2000 entgegen, dass vorerst durch den Einbau von Wasseruhren die technischen Voraussetzungen und die rechtlichen Rahmenbedingungen für die gesetzeskonforme Gebührenerhebung und ‐bemessung hätten geschaffen werden müssen. Zu beachten sei, dass die gemäss beanstandeter Regelung erhobene pauschale Klärgebühr tiefer ausfalle als die nach den revidierten Bestimmungen erhobene Abwassergebühr 1997, die vom Verwaltungsgericht (12. November 1998, VB.98.00318) als rechtmässig beurteilt worden sei. Es sei deshalb nicht einzusehen, weshalb die nicht ganz gesetzeskonforme Gebühr für die Jahre 1992-1995 nochmals neu zu berechnen sei. Zudem lasse sich der (Frisch‐)Wasserverbrauch für diese Zeitspanne nicht mehr rekonstruieren und würde eine ersatzlose Aufhebung der Gebührenverfügungen der Beschwerdeführerin den Genuss einer kostenlosen Leistung der Gemeinde B. verschaffen, was gegenüber den übrigen Wasserverbrauchern in der Gemeinde rechtsungleich wäre. Die im Regierungsratsentscheid vom 20. Oktober 1999 gewählte pragmatische Lösung sei deshalb zu bevorzugen.
4. a) Der Regierungsrat hat in seinem Entscheid vom 18. Oktober 1995 eingehend dargelegt, weshalb die Erhebung und Bemessung der Klärgebühren gemäss Gebührentarif 1995 vom 16. Dezember 1994 dem übergeordneten kommunalen, kantonalen und Bundesrecht widerspricht. Diese zutreffenden Erwägungen hat er auch in seinem Beschluss vom 20. Oktober 1999 wiedergegeben, weshalb auf diese verwiesen werden kann (§ 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 2 VRG).
Die im Rahmen der akzessorischen Normenkontrolle festgestellte Rechtswidrigkeit des die Bemessungsgrundlage bildenden Gebührentarifs hat in der Regel dessen Nichtanwendung im Einzelfall zur Folge (Kölz/Bosshart/Röhl, § 50 N. 129). Von der Nichtanwendung einer als rechtswidrig befundenen rechtlichen Grundlage ist allerdings abzusehen, wenn dadurch nicht bloss ein verhältnismässig unbedeutendes Regelungsdefizit entstünde, sondern ein eigentlich rechtsfreier Raum geschaffen würde (BGr, 28. Januar 1998, URP 1998, S. 739 E. 3a, mit Hinweisen und auch zum Folgenden). Die einstweilige Weiteranwendung der betreffenden Norm kann gerechtfertigt oder gar geboten sein, wenn andernfalls dem Gemeinwesen ein unverhältnismässiger Nachteil entstünde, namentlich indem ein ganzes Regelungssystem aus den Angeln gehoben würde, eine öffentliche Aufgabe bis auf weiteres nicht mehr zufriedenstellend erfüllt werden könnte oder eine Regelungslücke geschaffen würde, welche der Richter aufgrund seiner beschränkten funktionellen Eignung nicht im Rahmen fallbezogener richterlicher Beurteilung auszufüllen vermöchte. In einem solchen Fall ist dem Gesetzgeber Gelegenheit zu geben, umgehend einen rechtmässigen Zustand herzustellen. Während dieser Zeitspanne bleibt deshalb allgemein und insbesondere auch für die rechtsmittelführende Partei die bisherige Regelung anwendbar (vgl. RB 1988 Nr. 95 = ZBl 89/1988, S. 495; VGr SZ, 28. April 1997, URP 1997, S. 329 f.).
b) Vorliegend entstünde durch die Nichtanwendung des als rechtswidrig befundenen Gebührentarifs vom 16. Dezember 1994 für das Jahr 1995 eine Regelungslücke, die auszufüllen aufgrund des hierfür nötigen technischen Sachverstands und der erforderlichen Kenntnisse der örtlichen Verhältnisse nicht Aufgabe des Verwaltungsgerichts sein kann. Diese Regelungslücke rührt zum einen daher, dass Art. 26 Abs. 1 AbwGebV zwar vorschreibt, die Klärgebühr sei in Prozenten des Wasserzinses festzulegen, jedoch die im fraglichen Zeitraum bezogene Wassermenge wegen fehlender Wasseruhren nachträglich nicht mehr feststellbar ist. Zum andern widerspräche auch das Abstellen auf die ebenfalls pauschal erhobene (Frisch‐)Wassergebühr dem Verursacherprinzip (Art. 2 des Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober 1983). Ebenso wenig wäre es mit dem Verursacherprinzip vereinbar, mangels einer rechtlichen Grundlage für das Jahr 1995 auf eine Gebührenerhebung ganz zu verzichten. Zu beachten ist sodann, dass die Beschwerdegegnerin noch im Jahr 1995 die technischen und rechtlichen Vorarbeiten an die Hand nahm, um eine verursachergerechte Gebührenerhebung zu ermöglichen, dass diese Arbeiten naheliegenderweise einige Zeit benötigten und dass per 1996 in den Gemeindefraktionen B. und E. aufgrund der eingebauten Wasseruhren bereits verursachergerechte Klärgebühren erhoben werden konnten. In Anbetracht dessen ist die übergangsweise Anwendung des Gebührentarifs 1995 vom 16. Dezember 1994 trotz festgestellter Rechtswidrigkeit nicht zu beanstanden. Insoweit ist somit nicht weiter von Belang, ob die streitige Klärgebühr pro Liegenschaft oder pro Haushalt auferlegt wurde. Dass eine Gebühr nur pro Liegenschaft erhoben werden dürfe, ergibt sich im Übrigen weder aus Art. 24 AbwGebV, welche Bestimmung lediglich besagt, dass jährlich eine Gebühr erhoben werde, noch aus Art. 28 Abs. 2 AbwGebV, worin lediglich festgelegt wird, wer Gebührenschulder ist. Sodann gilt es bei der Auslegung der massgebenden Bestimmungen der Verordnung über Beiträge und Gebühren für Abwasseranlagen vom 18. Januar 1977 zu beachten, dass es nach unwidersprochener Aussage der Beschwerdegegnerin im Zeitpunkt des Erlasses dieser Verordnung in B. keine Mehrfamilienhäuser gab, weshalb damals jeder Haushalt ohne weiteres zugleich als gebührenpflichtige Wohnliegenschaft betrachtet werden durfte.
c) Hinsichtlich des ab 1. Januar 1992 geltenden, für die Gebührenbemessung der Jahre 1992-1994 massgebenden Klärgebührentarifs vom 1. Oktober 1991 ist festzuhalten, dass dieser ebenfalls in Widerspruch zu Art. 26 Abs. 1 AbwGebV steht und somit wie der Tarif vom 16. Dezember 1994 als rechtswidrig zu qualifizieren ist. Die an sich gebotene Nichtanwendung des Gebührentarifs vom 1. Oktober 1991 führt mithin auch für den Zeitraum 1992-1994 zu einer Regelungslücke. Gleichwohl ist diesem Tarif ‐ wie dem Tarif vom 16. Dezember 1994 für das Jahr 1995 ‐ die Anwendung vorliegendenfalls nicht zu versagen. Denn die Beschwerdegegnerin erhielt erst durch den unangefochten gebliebenen Entscheid des Regierungsrats vom 18. Oktober 1995 verbindlich Kenntnis von der Rechtswidrigkeit ihres Gebührentarifs vom 16. Dezember 1994. Dieser wiederum deckt sich, abgesehen von den Gebührenansätzen, mit dem Tarif vom 1. Oktober 1991 für die Jahre 1992-1994. Bis zum Zeitpunkt des regierungsrätlichen Entscheids durfte die Beschwerdegegnerin deshalb von der Rechtmässigkeit ihrer Gebührenerhebung auch für die Jahre 1992-1994 ausgehen. In Anbetracht dessen rechtfertigt es sich, die Klärgebühren der Jahre 1992-1994 aus den gleichen Gründen wie für das Jahr 1995 (E. 4b) nach dem Tarif vom 1. Oktober 1991 zu erheben.
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