Decision ID: 900a10a1-4205-5ef0-92a8-958a98318a09
Year: 2017
Language: fr
Court: FR_TC
Chamber: FR_TC_011
Canton: FR
Region: Espace_Mittelland
Law Area: social_law

considérant en fait
A. Les époux B._ (le recourant), né en 1960, et A._, née en 1965 (la recourante), sont domiciliés à D._.
Par décision du 30 octobre 2014 confirmée par décision sur réclamation du 4 février 2015, la Commission sociale de la Ville de Fribourg (la Commission sociale) a refusé une demande d’aide matérielle déposée par les recourants, principalement au motif qu’ils disposaient d’un élément de fortune supérieur aux normes sociales, soit une voiture de marque Mercedes d’une valeur estimée à CHF 25'000.-.
B. Par décision du 1er décembre 2015 faisant suite à une nouvelle demande, la Commission sociale a accordé aux recourants une aide matérielle sous la forme de la couverture de leur budget, aux conditions suivantes concernant leurs frais de logement:
« - Vous avez l’obligation de résilier votre contrat de bail pour le 31 mars 2016 ; une copie de la résiliation, à envoyer au bailleur par recommandé, doit être présentée au [Service de l’aide sociale] d’ici au 20 décembre 2015 au plus tard (motif: loyer excédant largement les normes sociales, notamment suite au départ de votre fils; nous remarquons que votre fils est financièrement indépendant et qu’il aurait pu conserver votre logement actuel pour lui et sa famille; de votre côté, vous auriez pu chercher un autre logement avantageux);
- Vous devrez également chercher activement un repreneur solvable de votre appartement, dans les meilleurs délais, aussi avant le 31 mars 2016;
- En cas de reprise de bail ou au plus tard jusqu’au 31 mars 2016, l’aide sociale couvrira le montant du loyer à raison de CHF 1'150.- par mois charges comprises; tout dépassement est à votre charge; en cas de refus de résiliation, l’aide sociale ne prendra plus en charge votre loyer à partir du 1er janvier 2016;
- Vous avez la possibilité de chercher un nouveau logement approprié à votre situation, respectant les normes sociales (vous renseigner avant la conclusion de tout contrat de bail), dès que vous serez libérés du contrat de bail actuel. »
Par réclamation du 5 janvier 2016, complétée le 25 janvier 2016 à la demande du Service de l’aide sociale, les recourants ont contesté l’obligation de changer de logement, aux motifs principaux que le recourant était concierge de l’immeuble en question, qu’ils avaient demandé et obtenu une réduction de CHF 100.- du loyer mensuel et que la situation de l’appartement à 100 mètres des commerces était adaptée à la santé déficiente de la recourante, en particulier à ses difficultés de marcher. Ils ont ajouté qu’ils n’avaient aucun revenu depuis octobre 2014, qu’ils s’étaient beaucoup endettés et que le frère du recourant, propriétaire de trois villas et d’un restaurant, leur avait remis CHF 10'000.- en février 2015 et CHF 7'000.- en juillet 2015.
Par décision du 17 mars 2016, la Commission sociale a rejeté la réclamation. Se fondant en particulier sur le principe de subsidiarité de l’aide sociale, elle a réfuté les arguments des recourants et retenu que rien ne justifiait la prise en charge d’un logement dont le loyer, même désormais réduit d’environ CHF 100.- à CHF 1'387.- par mois, était largement supérieur aux normes sociales qui admettaient un loyer de CHF 1'150.- pour deux personnes. Sur cette base, elle a constaté que les recourants avaient failli à leur obligation de collaboration en ne résiliant pas
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le contrat de bail dans le délai demandé, soit avant le 20 décembre 2015, et elle a confirmé la suppression des frais de logement dans l’aide matérielle accordée, à compter du 1er janvier 2016.
C. Par recours interjeté le 23 avril 2016 auprès du Tribunal cantonal, les recourants concluent, avec suite de dépens, à l’annulation de la décision sur réclamation du 17 mars 2016 et à l’octroi de la couverture de leur budget social, y compris leurs frais de logement. A l’appui de leur position, ils réaffirment pour l’essentiel qu’un changement d’appartement conduirait à la perte du poste de concierge du recourant et que leur logement doit être conservé car il est adapté à l’état de santé de la recourante.
A titre subsidiaire, les recourants proposent un compromis à teneur duquel ils garderaient l’appartement actuel et prendraient en charge la différence entre le loyer effectif et le montant de CHF 1'150.- à couvrir par le Service de l’aide sociale, avec effet rétroactif au 1er janvier 2016.
Enfin, les recourants demandent la restitution de l’effet suspensif à leur recours.
Dans ses observations circonstanciées du 24 mai 2016, la Commission sociale conclut au rejet du recours et de la requête de restitution de l’effet suspensif. Elle conteste en particulier que l’état de santé de la recourante nécessiterait comme allégué que son mari reste presque constamment auprès d’elle. Elle relève par ailleurs en particulier qu’il existe une forte probabilité que les recourants reçoivent une aide de tiers, comme ce fut le cas en 2015 par des montants de CHF 17'000.- au total apportés par le frère du recourant et non annoncés au Service de l’aide sociale. Cela est confirmé par le constat que les recourants ont toujours eu les ressources suffisantes pour payer leur loyer, même en l’absence de prise en charge dans le cadre du budget social. Or, de tels soutiens financiers de la famille sont prioritaires sur l’aide matérielle qui doit être réduite en conséquence. En conclusion, la Commission sociale réaffirme que le refus de quitter un appartement au loyer dépassant largement les normes d’aide sociale, en l’absence de tout motif permettant de justifier un besoin particulier au maintien de ce logement, contrevient au principe de subsidiarité de l’aide sociale.
Le 11 juillet 2016, le recourant produit un certificat médical relatif à l’état de santé de son épouse.
Le 17 novembre 2016, le Service de l’aide sociale produit une copie d’un courrier du même jour adressé aux recourants, à teneur duquel il confirme son refus de prendre en charge le montant du loyer hors normes sociales, maintenant ainsi sa position dans la procédure judiciaire en cours.
Les arguments développés par les parties dans leurs écritures seront repris dans la mesure utile dans les considérants ci-dessous.

en droit
1. a) A teneur de l'art. 36 de la loi cantonale du 14 novembre 1991 sur l’aide sociale (LASoc; RSF 831.0.1), les décisions sur réclamation sont sujettes à recours auprès du Tribunal cantonal.
Les recourants sont les destinataires de la décision attaquée et il ont un intérêt digne de protection à ce qu’elle soit annulée ou modifiée. Signé par les recourants, le recours a par ailleurs été interjeté dans le délai et les formes prescrits (art. 76 et 79 à 81 du code cantonal de procédure et de juridiction administrative; CPJA; RSF 150.1). Il est ainsi recevable.
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b) Selon l'art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a), et pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). En revanche, dans la mesure où aucune des situations prévues aux lettres a à c de l'art. 78 al. 2 CPJA n'est réalisée en l'espèce, le Tribunal cantonal ne peut pas revoir l'opportunité de la décision querellée.
2. a) Selon l'art. 12 de la Constitution fédérale (Cst.; RS 101), quiconque est dans une situation de détresse et n'est pas en mesure de subvenir à son entretien a le droit d'être aidé et assisté et de recevoir les moyens indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine.
L'art. 36 al. 1 de la Constitution du canton de Fribourg (Cst./FR; RSF 10.1) prévoit également que toute personne dans le besoin a le droit d'être logée de manière appropriée, d'obtenir les soins médicaux essentiels et les autres moyens indispensables au maintien de sa dignité.
b) La LASoc régit l'aide sociale accordée par les communes et l'Etat aux personnes domiciliées, séjournant ou de passage dans le canton (art. 1 al. 1 LASoc). Elle a pour but de favoriser l'autonomie et l'intégration sociale de la personne dans le besoin (art. 2 LASoc). Une personne est considérée dans le besoin lorsqu’elle éprouve des difficultés sociales ou lorsqu’elle ne peut subvenir à son entretien, d’une manière suffisante ou à temps, par ses propres moyens (art. 3 LASoc).
Selon l'art. 4 LASoc, l'aide sociale comprend la prévention, l'aide personnelle, l'aide matérielle et la mesure d'insertion sociale (al. 1). La prévention comprend toute mesure générale ou particulière permettant d'éviter le recours à l'aide personnelle et matérielle (al. 2). L'aide personnelle comprend notamment l'écoute, l'information et le conseil (al. 3). L'aide matérielle est une prestation allouée en espèces, en nature ou sous la forme d'un contrat d'insertion sociale (al. 4).
c) Aux termes de l'art. 5 LASoc, l’aide sociale est accordée dans la mesure où la personne dans le besoin ne peut pas être entretenue par sa famille ou ses proches conformément aux dispositions du Code civil suisse ou de la loi fédérale sur le partenariat enregistré entre personnes du même sexe ou ne peut pas faire valoir d’autres prestations légales auxquelles elle a droit.
Cette disposition affirme le principe de la subsidiarité de l'aide sociale. Ainsi, les prestations fournies à ce titre ne sont accordées que si la personne dans le besoin ne peut subvenir  à ses besoins (possibilités d'auto-prise en charge), si elle ne reçoit pas l'aide d'un tiers (prestations d'assurances, emprunts, subventionnements, prestations volontaires de tiers, etc.) ou si elle n'a pas été accordée en temps voulu. Ce principe souligne le caractère complémentaire de l'aide sociale et demande que toutes les autres possibilités aient déjà été utilisées avant que des prestations d'aide publique ne soient accordées. Il exclut en particulier le choix entre les sources d'aide prioritaire et l'aide sociale publique (WOLFFERS, Fondements du droit de l'aide sociale, 1995, p. 77; voir également arrêt TF 2P.16/2006 du 1er juin 2006 consid. 5.1).
3. a) L’art. 22a al. 1 LASoc délègue au Conseil d’Etat la compétence d’édicter les normes de calcul de l’aide matérielle, en se référant aux normes de la Conférence suisse des institutions d’action sociale (CSIAS) et après consultation des commissions sociales et des milieux intéressés.
En application de cette norme de délégation, le Conseil d’Etat a arrêté l'ordonnance du 2 mai 2006 fixant les normes de calcul de l’aide matérielle de la loi sur l’aide sociale (l’ordonnance relative à l’aide matérielle; RSF 831.0.12).
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L’art. 17 de l’ordonnance relative à l’aide matérielle indique que les concepts et les normes de calcul de l’aide sociale de la CSIAS s’appliquent à toutes les matières qui ne sont pas réglées spécifiquement dans l’ordonnance, sous réserve des législations spéciales.
Quant à l’art. 18 al. 1 de l’ordonnance relative à l’aide matérielle, il précise encore que la Direction de la santé et des affaires sociales émet des directives sur l’application de la présente ordonnance et sur les normes CSIAS.
b) Selon l'art. 11 de l'ordonnance relative à l’aide matérielle, la couverture des besoins fondamentaux comprend, outre le montant forfaitaire mensuel pour l'entretien, les frais de logement (y compris les charges courantes) et les frais médicaux de base (y compris les frais dentaires de maintien) (al. 1). Le Service de l'action sociale prend en considération la situation du marché du logement de la région pour fixer les montants maximaux de loyer (al. 2).
En ville de Fribourg, le montant maximum est de CHF 750.- pour une personne seule et de CHF 1'150.- pour un ménage de deux personnes. Le Tribunal a confirmé de façon constante que ces montants sont conformes à la situation du marché du logement en Ville de Fribourg (voir notamment arrêt TC FR 605 14 99 du 17 juillet 2014, 605 2013 du 23 mars 2015 consid. 3b).
c) Selon les normes CSIAS (chiffre B.3-1), le loyer est à prendre en compte pour autant qu’il se situe dans les prix du marché immobilier local. Un loyer jugé excessif est pris en compte aussi longtemps qu’une solution raisonnable et plus économique n’a pas été trouvée. Les organismes d’aide sociale ont le devoir d’aider activement le ou la bénéficiaire dans sa recherche d’un logement meilleur marché. En cas de résiliation du bail, les conditions usuelles qui en découlent doivent êtres prises en considération. Avant d’exiger le déménagement dans un appartement au loyer moins cher, il convient d’examiner attentivement la situation et de tenir compte en particulier de la taille et de la composition de la famille, de son attachement à un endroit particulier, de l’âge, de l’état de santé et du degré d’intégration sociale des personnes concernées.
Lorsqu’un bénéficiaire refuse de chercher un logement plus avantageux ou de déménager dans un logement effectivement disponible, moins cher et adéquat, les frais de logement à prendre en compte peuvent être réduits jusqu’à concurrence de l’économie théorique qui aurait dû intervenir. Cela peut conduire le bénéficiaire à ne plus être en mesure de payer son loyer et, de ce fait, à devoir résilier son bail. Dans ce cas, la collectivité publique est tenue de fournir un hébergement d’urgence (normes CSIAS, chiffre B.3-2 in fine).
Cela étant, le Tribunal fédéral a également jugé admissible, lorsque le loyer dépasse les normes d'aide sociale, de fixer un délai au bénéficiaire afin qu'il trouve un appartement au loyer plus avantageux correspondant aux normes fixées. Il a considéré qu'il ne s'agit pas d'une mesure contraignante mais d'une charge. En effet, la charge se différencie de la première citée en ce sens qu'en cas de non observation, elle ne peut pas être imposée au bénéficiaire de l'aide sociale. En revanche, s'il ne s'exécute pas, les loyers excessifs n'entrent plus dans la couverture de ses besoins fondamentaux (arrêt TF 2P.127/2000 du 13 octobre 2000 consid. 3; voir également arrêt TC FR 605 2013 du 23 mars 2015 consid. 3c).
4. a) En l’espèce, la Commission sociale expose en détail dans la décision attaquée et dans ses observations les raisons qui l’ont conduit à refuser de financer le loyer de l’appartement de 3 1⁄2 pièces qu’occupent les recourants et à limiter à CHF 1'150.- la charge de logement couverte au titre de l’aide matérielle.
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Elle rappelle en particulier que le loyer mensuel de CHF 1'387.- dépasse largement le loyer maximal de CHF 1'150.- admis par les normes applicables à Fribourg.
Elle met également en évidence que, contrairement à ce qu’allèguent les recourants, les experts médicaux qui se sont prononcés dans le cadre d’une procédure de suppression de rente d’invalidité concluent à l’absence de tout diagnostic invalidant et à une capacité de travail entière sans diminution de rendement dans toute activité. Elle en déduit qu’aucun élément médical ne s’oppose à un déménagement des recourants dans un appartement moins onéreux.
La Commission sociale ajoute enfin que la résiliation du contrat de bail des recourants ne remettrait pas en cause l’emploi du recourant à temps partiel en tant que concierge.
Face à ces considérations, les recourants se limitent à réaffirmer que les problèmes de santé dont souffre la recourante, en particulier les crises épileptiques aigues qui peuvent se produire à tout moment et d’une manière inopinée, empêchent le recourant de s’absenter longtemps de leur logement, de telle sorte qu’il est essentiel que celui-ci soit très proche des commerces où il fait les courses du ménage.
Ces allégués ne sont pas prouvés. En effet, d’une part, les certificats médicaux produits au dossier, y compris celui du 23 janvier 2016 émanant de Dr C._, spécialiste FMH en médecine générale, médecin traitant, sont rédigés en des termes très généraux et ne font pas ressortir que la présence du recourant auprès de son épouse devrait être à ce point constante qu’elle ne permettrait pas à celui-ci de s’absenter pour une heure ou deux, notamment pour faire des achats. D’autre part, il a déjà été mentionné ci-dessus que les experts médicaux qui se sont prononcés sur l’éventuelle invalidité de la recourante ont conclu à une capacité de travail entière de celle-ci, ce qui rend peu vraisemblable que celle-ci ne puisse à tout le moins rester seule à son domicile.
Enfin et surtout, même si un certain crédit leur était par hypothèse accordé, on ne voit pas en quoi les affirmations des recourants les empêcheraient de vivre dans un appartement plus petit, moins onéreux que leur logement actuel de 3 1⁄2 pièces, dans le même quartier ou dans un quartier comprenant également des commerces.
C’est donc à bon droit que la Commission sociale a refusé de prendre en charge au titre d’aide matérielle accordée aux recourants le financement d’un loyer de CHF 1'387.- et qu’elle leur a en conséquence imparti par décision du 1er décembre 2015 un délai d’un peu moins de quatre mois pour quitter leur logement au plus tard le 31 mars 2016.
b) Il reste à examiner la conclusion subsidiaire des recourants, tendant à ce qu’ils puissent rester dans leur logement actuel en prenant à leur propre charge la différence entre le loyer effectif de CHF 1'387.- et le montant de CHF 1'150.- à couvrir par le Service de l’aide sociale.
La mesure consistant à impartir un délai à un bénéficiaire de prestations d’aide matérielle pour déménager dans un logement moins onéreux est certes invasive, mais il a été vu ci-dessus qu’elle est admise par la jurisprudence du Tribunal fédéral car elle ne constitue pas une contrainte, mais une charge posée comme condition à l’octroi de prestations d’aide matérielle. Cette mesure a pour but de garantir l'égalité de traitement. Il n’est en effet pas admissible de tolérer que des bénéficiaires de prestations d’aide sociale disposent d’un appartement au loyer dépassant les normes maximales, alors que d’autres se tiennent à ces normes ou d'autres personnes se contentent d’un appartement à loyer modeste pour ne pas avoir recours à l'aide sociale. Cela
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étant, la seule solution permettant d’atteindre le but visé est d'exiger la résiliation du bail et, à défaut d'exécution, de refuser ensuite toute participation aux frais de logement (voir également arrêt TC FR 605 2014 99 du 17 juillet 2014 consid. 5).
Il ressort de ce qui précède qu’en donnant suite à la conclusion subsidiaire des recourants, on accepterait qu’ils vivent dans un appartement au loyer plus élevé que les normes auxquelles doivent se tenir les autres bénéficiaires de l’aide sociale, créant ainsi une inégalité de traitement par rapport à ceux-ci. Par ailleurs, une telle solution reviendrait à admettre que les recourants bénéficient de prestations de tiers leur permettant de couvrir la différence entre la prestation d’aide matérielle allouée pour les frais de logement et le coût effectif de ce logement. Or, conformément au principe de subsidiarité posé par l’art. 5 LASoc, de telles prestations de tiers doivent servir prioritairement à réduire les prestations d’aide matérielle allouées et ne sauraient être considérées comme des éléments permettant aux bénéficiaires d’assumer d’autres charges que celles admises à ce titre (voir sur ce point arrêts TF 2P.16/2006 du 1er juin 2006 consid. 4.1, 8C_140/2012 du 17 août 2012 consid. 7.2.2)
Confrontée au refus des recourants de résilier leur contrat de bail portant sur un appartement au loyer trop élevé par rapport aux normes, alors même qu’elle leur avait imparti un délai raisonnable pour effectuer cette démarche et les avait avertis formellement des conséquences liées à un refus d’obtempérer, la Commission sociale était ainsi fondée à refuser la prise en charge d’un quelconque montant au titre de frais de leur logement. Toute autre solution aurait en effet eu pour conséquence de permettre à ceux-ci de continuer, en violation des principes d’égalité et de subsidiarité, à bénéficier d’un appartement qui aurait été financé en partie par l’aide matérielle et en partie par des prestations de tiers, cette dernière partie finalement fixée à leur bon vouloir.
5. Il y a encore lieu de constater que, alors qu’ils ne bénéficient plus à ce titre d’aucune prestation d’aide matérielle, les recourants ont été en mesure, à tout le moins jusqu’au mois de novembre 2016 (voir courrier du 17 novembre 2016 du Service de l’aide sociale), de s’acquitter de leur loyer de CHF 1'387.-.
Cette capacité à assumer une telle charge de façon régulière rend vraisemblable à un très haut degré qu’ils bénéficient de ressources non déclarées au Service de l’aide sociale. Cela est d’autant plus le cas qu’ils ont indiqué en procédure de réclamation avoir bénéficié de l’aide du frère du recourant à hauteur de CHF 17'000.- durant l’année 2015 et que les affirmations selon lesquelles les affaires de celui-ci connaîtraient des difficultés ne sont étayées en aucune façon. Enfin, le constat ressortant de la première décision du 30 octobre 2014, qui met en évidence que le recourant disposait d’une voiture de marque Mercedes d’une valeur estimée à CHF 25'000.-, va dans le même sens.
6. a) Sur le vu de l’ensemble de ce qui précède, le refus d’allouer aux recourants toute prestation d’aide matérielle au titre de frais de logement dès le 1er janvier 2016 était justifié.
Le recours sera dès lors rejeté et la décision sur réclamation du 17 mars 2016 confirmée.
b) La requête de restitution de l’effet suspensif au recours est sans objet.
c) Vu le sort du litige, les frais de justice devraient être mis intégralement à la charge des recourants. Toutefois, vu la nature du litige et leur situation financière difficile, il est renoncé au prélèvement de frais de procédure, en application de l’art. 129 let. a CPJA.
d) Il n’y a pas non plus lieu d’allouer des dépens.
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