Decision ID: b9606c25-6484-5cd8-b2d2-6780988173ec
Year: 2006
Language: it
Court: TI_TRPI
Chamber: TI_TRPI_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: 

ritenuto,
in fatto
A. Nelle sedute del 28, 29 aprile, 5 e 6 maggio 2003 il consiglio comunale di PI 1 ha adottato la revisione generale del piano regolatore. In quella sede il mapp. 401, di proprietà della comunione ereditaria composta da _, _ e _ _, è stato attribuito alla zona agricola. Questo fondo presenta una superficie prativa di 693 mq, su cui insistono alcuni manufatti adibiti a deposito, ed è situato in località _.
B. Con ricorso 30 luglio 2003 _ _, dichiarando di agire anche in nome dei coeredi _ e _ _, si è aggravata contro quella deliberazione dinanzi al Consiglio di Stato, chiedendo l’inserimento in zona edificabile del mapp. 401, giacché confinante con il mapp. 386, incluso in zona industriale, e con il mapp. 165, anch’esso incluso nella zona edificabile, ma del comune di _.
C. Nelle more del procedimento ricorsuale _ _ è deceduta. Con contratto di divisione ereditaria gli eredi hanno convenuto l’attribuzione del mapp. 401 a RI 1, che ne è così divenuto proprietario a titolo esclusivo.
D. Con risoluzione 10 maggio 2005 (n. 2269) il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore di _, respingendo contestualmente il ricorso di _ _. Il Governo, puntualizzando che in quel comparto il comune aveva ripreso e confermato il limite della zona edificabile del previgente piano regolatore, ha ritenuto che non vi erano le premesse necessarie per giustificare un ampliamento della zona edificabile sul terreno in oggetto, considerato che il dimensionamento del piano regolatore era tale da far fronte al prevedibile fabbisogno per i prossimi 15 anni. Inoltre, la scelta del comune di attribuire il mapp. 401 alla zona agricola meritava tutela, giacché lo stesso era parte costitutiva di un complesso sufficientemente ampio di aree boscate, aperte, attraversate da un corso d’acqua, che svolgeva un’importante e specifica funzione di strutturazione del territorio e di collegamento ecologico (cfr. risoluzione impugnata, pag. 78).
E. RI 1 insorge il 22 giugno 2005 avverso la menzionata risoluzione governativa innanzi a questo tribunale, postulandone l’annullamento e ribadendo la domanda d’attribuzione del mapp. 401 alla zona edificabile. A sostegno della sua impugnativa il ricorrente lamenta in primo luogo la carenza di motivazione della decisione, a suo dire troppo succinta. Nel merito, esso ritiene che il fondo debba essere incluso nella zona costruibile, in quanto urbanizzato e contiguo alla zona artigianale del comune di _. A quest’ultimo riguardo, l’insorgente lamenta la carenza di coordinamento della pianificazione tra comuni viciniori. Inoltre, per l’ubicazione a ridosso del tracciato dell’autostrada N2, nonché per le sue modeste dimensioni, il fondo in parola denoterebbe semmai un’incompatibilità con la destinazione agricola, mentre, per contro, non costituirebbe un’estensione tale della zona edificabile da compromettere la contenibilità del piano regolatore e contribuirebbe altresì ad un utilizzo razionale e parsimonioso del suolo.
F. La divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità postula la reiezione del gravame, mentre il municipio ne chiede l’accoglimento, con motivazioni, di cui si dirà, se del caso, nei considerandi di diritto.
G. In data 29 novembre 2005 si sono tenuti l’udienza, durante la quale il ricorrente, a cui è stato mostrato un estratto del piano delle zone del comune di _ riguardante il comparto all’esame, ha chiesto di richiamare agli atti il rapporto di pianificazione del nuovo piano regolatore di quel comune. Le parti hanno quindi confermato le rispettive allegazioni e domande. Alla fine dell’udienza è stato esperito il sopralluogo in contraddittorio, durante il quale sono state scattate alcune fotografie dei luoghi, acquisite in seguito agli atti. Il tribunale ha poi dichiarato chiusa l’istruttoria.
H. In data 3 febbraio 2006 il tribunale ha assegnato alle parti un termine di 15 giorni per consultare e presentare eventuali osservazioni in merito al rapporto di pianificazione del piano regolatore di _, acquisito frattanto agli atti. Entro il termine prefissato è giunta unicamente la risposta del municipio di PI 1, con cui ha confermato in buona sostanza le proprie allegazioni espresse con la risposta 1. settembre 2005 e durante l’udienza del 29 novembre 2005. Non sono invece pervenute le osservazioni della divisione dello sviluppo territoriale, né quelle del ricorrente, malgrado la concessione a quest’ultimo di una proroga di ulteriori 15 giorni.
Considerato,

in diritto
1.
La competenza del tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione del ricorrente certa (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT). Il ricorso è dunque ricevibile in ordine.
2. Il ricorrente lamenta la motivazione carente della decisione impugnata. A tale proposito si osserva che corrisponde ai principi generali del diritto pubblico e in particolare al diritto di essere sentito che i motivi della decisione debbano essere noti all’interessato.
In linea con questo principio, l’art. 26 cpv. 1 PAmm, applicabile in forza del richiamo dell’art. 38 cpv. 6 LALPT, prescrive di motivare ogni decisione, esigendo per giunta la forma scritta. Non occorre tuttavia che la motivazione si esprima su tutti gli argomenti di fatto o di diritto toccati dal ricorso. L’autorità può limitarsi ai punti essenziali ai fini del giudizio (RDAT I-1999 n. 27, consid. 3b). È quanto è avvenuto nel presente caso. Il Consiglio di Stato ha esposto nelle linee essenziali i motivi per i quali ha respinto il gravame e condiviso, malgrado le censure ricorsuali, l'esclusione del fondo in parola dalla zona edificabile. Ciò gli è d’altronde bastato per presentare un più che circostanziato ricorso.
3. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT cit., ibidem; inoltre II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
4. L’insorgente contesta l’attribuzione del mapp. 401 alla zona agricola del comparto in località _, chiedendone l’inserimento nella zona edificabile.
5. I piani regolatori hanno lo scopo di garantire un'appropriata e parsimoniosa utilizzazione del suolo e un ordinato insediamento del territorio (cfr. art. 75 cpv. 1 Cost.). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Le zone edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei all'edificazione che sono già stati edificati in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente necessari ed urbanizzati entro 15 anni (lett. b). Di massima un terreno che adempie queste esigenze va attributo alla zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione e globale degli interessi che la legislazione sulla pianificazione del territorio tende a salvaguardare (cfr. in particolare art. 1 e 3 LPT), debba venir incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della zona edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15 LPT per l'assegnazione di un terreno alla zona edificabile non hanno pertanto un valore assoluto, ma una portata relativa. Essi rappresentano piuttosto dei principi generali della pianificazione del territorio, dei punti di riferimento, che - ancorché soddisfatti - non conducono necessariamente all'attribuzione del terreno interessato alla zona fabbricabile (cfr. la giurisprudenza appena citata; inoltre Flückiger, Commentario LPT, ad art. 15 n. da 25 a 29; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 314).
5.1. Con terreni già edificati in larga misura si intende essenzialmente il territorio costruito in maniera compatta, oltre eventualmente singole particelle inedificate al suo interno, direttamente confinanti con la zona edificabile, in genere già edificate e di superficie relativamente ridotta (RDAT I-2001 n. 49 consid.
3b; Flückiger, op. cit., ad art. 15 n. 60; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 319).
In concreto, tuttavia, tale presupposto non è adempiuto. Il mapp. 401 è certamente ubicato sul margine ovest della zona artigianale del comune di _, in particolare a confine con il mapp. 165, di proprietà dello stesso ricorrente. Nondimeno tale prossimità non basta ancora, da sola, a determinare l’inclusione nella zona edificabile. Difatti, analizzando il settore più in dettaglio, si rileva che il mapp. 165, di 2'683 mq, è occupato soltanto, per circa un terzo della sua superficie, da due edifici concentrati nell’angolo sud-occidentale, le cui utilizzazioni sono inoltre in contrasto con la destinazione di zona: un rustico e, a ridosso della linea di confine con il mapp. 401, l’antico mulino, recentemente ristrutturato a scopi residenziali. Questa situazione, dunque, non concretizza ancora la definizione di comprensorio ampiamente edificato. Il mapp. 401, invece, per le sue relazioni spaziali e funzionali, come si avrà modo di approfondire in seguito, appartiene a tutti gli effetti a quella lunga fascia verde che si sviluppa costeggiando il tracciato dell’autostrada N2, proseguendo nel territorio del comune di _. Esso non può pertanto essere considerato come edificato in larga misura nel senso restrittivo inteso dalla giurisprudenza, né decisiva risulta, infine, la circostanza, asserita dall’insorgente, secondo cui il fondo in parola sia urbanizzato, giacché non conferisce di per sé un diritto all’attribuzione del suo terreno alla zona edificabile (DTF 122 II 326 consid. 6a; 117 Ia consid. 3g).
5.2. La richiesta di estendere la zona edificabile sul fondo in parola non risponde nemmeno ad una prevedibile necessità di terreni fabbricabili urbanizzati entro 15 anni giusta l’art. 15 lett. b LPT: disposizione peraltro nemmeno invocata dal ricorrente. In effetti, l’apprezzabile dimensionamento della zona edificabile del piano regolatore era già stato segnalato dal dipartimento del territorio in sede di esame preliminare (cfr. esame preliminare 5 ottobre 1999, pag. 7) ed è fra i motivi principali che ha condotto il Consiglio di Stato a respingere il ricorso (cfr. risoluzione impugnata, pagg. 17 e 78). Difatti, il Governo ha appurato con la risoluzione impugnata che
le zone edificabili (artigianali, commerciali e industriali) sono dimensionate in modo tale da soddisfare ampiamente il presumibile bisogno per lo sviluppo del comune nei prossimi 10-15 anni, giacché permettono di accogliere circa 1’565 posti di lavoro rispetto ad una situazione di partenza, riferita al 1998, di 1’109 posti di lavoro, pari ad un incremento di oltre il 40% (cfr. risoluzione di approvazione del piano regolatore 10 maggio 2005, cifra 3.5.1, lett. a, pag. 17 seg.). Com'è noto, sussiste un interesse generale ad impedire la formazione di zone edificabili troppo vaste (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3c).
Questa considerazione deve, di conseguenza, essere applicata anche al fondo dell’insorgente.
6. Poiché il fondo in parola non poteva essere attribuito alla zona fabbricabile già per assenza dei requisiti di cui all'art. 15 LPT, merita tutela la decisione del Consiglio di Stato di confermarne - di conseguenza - l’inclusione nella zona agricola, intesa nel suo senso più ampio, espressamente sancito ora all'art. 16 LPT, nella versione in vigore dal 1. settembre 2000. Alla zona agricola dev'essere difatti riconosciuto un ruolo multifunzionale, poiché persegue non solo obiettivi di politica agraria e fondiaria, ma anche obiettivi in ordine agli insediamenti, quale eccellente strumento di prevenzione dell'edificazione sparsa, alla protezione dell'ambiente e a quella del paesaggio (cfr. Messaggio del Consiglio federale concernente la revisione parziale della LPT del 22 maggio 1996, pubbl. in FF 1996, III, pag. 457 segg., pag. 471, con rinvii), aspetti, questi, che nella fattispecie rivestono una particolare rilevanza, come verrà specificato nel prosieguo. Non appare quindi nemmeno necessario approfondire se il fondo interessato si presti o meno, ed eventualmente in che misura, alla lavorazione agricola.
7. 7.1. Il Consiglio di Stato ha quindi ritenuto che il mapp. 401 non poteva essere considerato come uno scorporo a sé stante, privo di qualsiasi funzione ed idoneità, ma al contrario un tassello di un comprensorio che svolgeva un’importante e specifica funzione di strutturazione del territorio e di collegamento ecologico. Ciò che il ricorrente contesta fermamente.
7.2.
A tale proposito occorre rilevare che nell'ambito del secondo aggiornamento del piano direttore relativo al piano dei trasporti del Luganese (PTL), adottato dal Consiglio di Stato il 14 marzo 2001, il Cantone ha elaborato un modello di organizzazione territoriale dell'agglomerato del Luganese, oggetto di una specifica scheda di coordinamento (scheda 10.4), quale componente pianificatoria e urbanistica per una gestione coordinata dello sviluppo della regione, che si integra, nel quadro del promovimento di una politica efficace della mobilità, alla componente trasportistica-ambientale, oggetto della scheda di coordinamento 12.23. Tramite la scheda 10.4, sono state perciò fissate le grandi linee dell'organizzazione di questa regione, il cui quadro di riferimento territoriale è dato dall'agglomerato del luganese, definito Nuova Città, comprendente il territorio dei comuni elencati nell'allegato 1, fra cui figura anche il comune di _, e suddiviso in 18 parti urbane omogenee denominate quartieri, indipendenti dunque dai confini giurisdizionali comunali, dotati di proprie individualità e qualità (allegati grafici 3 e 4). Il quartiere costituisce dunque l'unità territoriale di riferimento per gli interventi urbanistici e pianificatori finalizzati alla caratterizzazione della Nuova Città. Gli indirizzi pianificatori definiti dalla scheda 10.4 per ognuno dei 18 quartieri sono improntati alla difesa delle loro specificità, al miglioramento della loro unità morfologica, alla promozione spaziale e ambientale dei loro spazi collettivi, ad incentivare lo sviluppo delle singole potenzialità, ad accrescerne il ruolo e le qualità funzionali, ecc., e devono essere concretizzati attraverso le pianificazioni locali. Il coordinamento e la conformità sono verificati dal Cantone in sede d'esame dei piani regolatori. Il comprensorio territoriale in località _ del comune di _, in cui è inserito il fondo dei ricorrenti, è interessato principalmente da tre quartieri della Nuova Città: il Quartiere _ -_ (n. _), che lo delimita ad est e il Quaritere _ (n. _), in cui è effettivamente inserito ma che, per quanto qui interessa, è stato però attribuito alla categoria dei parchi e aree pubbliche, quale appendice verso nord del Parco del _ (n. _). Al pari dei quartieri, il parco, che si estende lungo la fascia centrale della piana del _, è una componente urbanistica del modello di organizzazione territoriale dell’agglomerato (cfr. scheda 10.4, in particolare elenco dei provvedimenti pianificatori n. 10.4._ e 10.4._._) ed è finalizzato prevalentemente all’uso pubblico per lo svago, lo sport, la distensione, la salvaguardia agricola e la protezione naturalistica e paesaggistica. Per quanto riguarda invece il Quartiere Lamone-Cadempino (n. 9b), che lambisce come detto il lato est del comprensorio all’esame, è in particolare auspicato, unitamente ad altri, il seguente intervento: l’attuazione di una fascia di delimitazione e separazione tra la zona ad insediamento residenziale e misto e quella industriale (cfr. scheda 10.4, elenco dei provvedimenti pianificatori n. 10.4._._).
7.3. Dall’attento esame dei piani, nonché dall’esperimento del sopralluogo, il tribunale ha appurato che il mapp. 401, una superficie rettangolare di 693 mq, è ubicato per l'appunto nel comprensorio inedificato che si sviluppa, con profondità variabili, costeggiando il tracciato dell’autostrada N2, dalla località Mulinasc fino a quella Valegia, e così prosegue nel territorio del comune di Cadempino. Questo comparto, caratterizzato a nord, in località _, da un esteso campo pianeggiante a forma semicircolare, intercalato da sporadici gruppi di alberi, si restringe verso sud con una fascia boschiva che poi, oltre il viadotto di via _, si apre di nuovo in una vasta area prativa, in località _, al cui apice meridionale si situa il mapp. 401. Il comparto è delimitato a ovest dal tracciato dell’autostrada N2, al di là di cui è ubicata un’ampia zona esclusivamente industriale, che si estende anche sul territorio del comune di _. Mentre, a est, esso è lambito dagli insediamenti artigianali, commerciali e residenziali del comune, che si sviluppano attorno all’asse della strada cantonale. Nel comparto all’esame si localizza dunque quella componente territoriale atta a realizzare gli indirizzi e gli interventi elencati nel modello di organizzazione dell'agglomerato del _, poc’anzi citati (consid. 7.2), quali appunto una fascia di delimitazione e separazione tra le zone ad insediamento misto e quella industriale, destinata all’uso pubblico per lo svago, lo sport, la distensione, la salvaguardia agricola e la protezione naturalistica e paesaggistica. Pertanto, a tale scopo, la revisione all’esame riprende e conferma grossomodo l’assetto pianificatorio del previgente ordinamento con la definizione, in sequenza da nord, di una zona di attrezzatura di interesse pubblico AP3 (campi sportivi e attrezzature per lo svago), seguita da una zona agricola, poi da un'area per un centro di compostaggio (AP4) e indi, restringendosi, nuovamente da una zona agricola che, unitamente all’adiacente fascia di protezione delle siepi e dei boschetti, all’alveo della Roggia dei Mulini (o Riale _) e alla fascia forestale, funge da ponte di collegamento con il vasto comparto in località _. Questo territorio, di forma rettangolare, in cui sono delimitate alcune zone a contenuti agricoli, naturalistici e ricreativi sfocia, tramite il raccordo del fondo del ricorrente, unitamente a parte del mapp. 386, del mapp. 779 e altri fondi, sul territorio di _, in cui è previsto un azzonamento AP per la formazione di un centro sportivo, seguito da una zona agricola di una certa estensione. A rafforzare la funzione di svago del comparto e per collegare la località _, in cui si prevedono, come detto, delle attrezzature destinate a tale scopo, con quella _, da cui si accede all’infrastruttura sportiva di _, il piano prevede lungo la fascia forestale un percorso pedonale che, costeggiando da un lato il corso della Roggia dei _ e dall’altro, nell’ultimo tratto, il mapp. 401, confluisce in una piazza di giro, posta al limite del territorio giurisdizionale. Questa impostazione trova peraltro il proprio fondamento anche nello studio delle componenti paesaggistiche, naturalistiche e agricole che sta alla base del piano del paesaggio. Per quanto riguarda specificatamente la fascia all’esame, comprendente il mapp. 401, il sentiero, l’area boschiva, il riale e le sue sponde, il rapporto settoriale relativo allo studio della zona agricola fa espressamente riferimento all’importanza del mantenimento di “zone verdi” per la creazione di un corridoio in grado di stabilire un contatto diretto, praticamente ininterrotto, tra _ e il vasto e pregiato comparto agricolo di _ (loc. cit., aprile 1996, pag. 17). Lo studio delle componenti naturalistiche e paesaggistiche, denunciando il contesto eccessivamente antropizzato (loc. cit., aprile 1996, pag. 5 e 15), riprende tale concetto (loc. cit., pag. 9), ponendo l’accento sulla salvaguardia del corso d’acqua esistente, sul recupero delle sue rive e dell’area circostante (loc. cit., pag. 10 e 17), onde potenziarne il valore naturalistico per ristabilire un reticolo ecologico efficace a livello regionale (loc. cit., pag. 20), unitamente allo sviluppo delle vie pedonali (loc. cit., pagg. 10, 13 e 20), a tutto vantaggio della funzione ricreativa. Orbene, contrariamente a quanto sostenuto dal ricorrente, non v’è dubbio che il fondo in parola, quale parte costitutiva del comparto precedentemente esaminato, contribuisce a svolgere, insieme alle altre componenti citate, una specifica funzione di strutturazione del territorio e di collegamento ecologico. Questa funzione, poi, assume una sua particolare importanza, proprio per la considerevole antropizzazione di un territorio, dato nel caso concreto dalla presenza così ravvicinata della zona industriale (_) e artigianale (_), da un lato, e del tracciato della N2, dall’altro lato, che richiede a maggior ragione la salvaguardia, per quanto possibile, di spazi preservati dall’edificazione. Si deve quindi concludere che la pianificazione contestata, oltre ad essere congruente con il piano direttore, riferito al modello di organizzazione territoriale dell'agglomerato del _, è pure congruente con il concetto multifunzionale di zona agricola sancito dall’art. 16 LPT.
8. La censura riferita alla carenza di coordinamento fra il piano regolatore di _ e quello di _ risulta, infine, infondata. Non occorre dilungarsi troppo. Attraverso la disamina territoriale effettuata ai considerandi precedenti si è appurato come la fascia che costeggia il tracciato dell’autostrada N2 sul territorio di _ attua, per quanto possibile e in modo coerente, una
delimitazione e separazione tra le zone ad insediamento misto e quella propriamente industriale, ubicata sull’altro versante di questa arteria, interessante anche il territorio di _. Come rilevato, questa fascia è destinata all’uso pubblico per lo svago, lo sport, la distensione, la salvaguardia agricola e la protezione naturalistica e paesaggistica e trova la sua saldatura, proprio in corrispondenza del fondo del ricorrente, con la fascia, destinata ai medesimi scopi, che si estende sul territorio di _, a contenuti, come già menzionato, sportivi, di svago e agricoli. Il coordinamento fra le pianificazioni dei comuni limitrofi risulta quindi in concreto pienamente realizzato. Va aggiunto, tra l’altro, che il coordinamento è avvenuto pure in merito alla definizione dei limiti delle zone edificabili: come si può facilmente rilevare dal raffronto dei rispettivi piani delle zone, al limite della zona artigianale di _ corrisponde perfettamente quello della zona industriale IN-C di _ che, peraltro, vista l’inconsistenza, trova la sua ragione d’essere, proprio nella contiguità con quella del comune limitrofo.
9. In conclusione, per le pregresse motivazioni, il ricorso va dunque respinto e la risoluzione impugnata confermata.
La tassa di giudizio e le spese devono essere poste carico dell’insorgente (art. 28 PAmm).