Decision ID: b77bb753-cae9-5847-9c4a-b457b74f4313
Year: 2010
Language: de
Court: SG_VG
Chamber: SG_VG_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

hat das Verwaltungsgericht festgestellt:
A./ Am 22. Januar 2010 ging beim Departement des Innern, Amt für Soziales, ein
Schreiben der Unabhängigen Beschwerdestelle für das Alter (UBA) ein, mit welchem
über eine Sammelbeschwerde gegen das Altersheim Z. in X. informiert wurde. In der
Folge führte das Amt für Soziales eine Prüfung der qualitativen Mindestkriterien zum
Verbleib des Altersheims Z. in der Pflegeheimliste für den Kanton St. Gallen durch.
Gemäss Prüfungsbericht vom 16. Februar 2010 ist das Kriterium "Qualifikation
Pflegedienstleistung" nur bedingt erfüllt, das Kriterium "Nachtpikett und Nachtdienst"
nicht erfüllt, das Kriterium "Pflegedokumentation sowie Medikamentenbewirtschaftung
und - abgabe" nur teilweise erfüllt, das Kriterium "Notrufsystem" eventuell erfüllt und
das Kriterium "Rollstuhlgängigkeit" soll durch eine Fachstelle geprüft werden. Im
Bericht wird ausgeführt, dass strukturelle und fachliche Defizite bestehen, dass fraglich
ist, ob die interne Aufsicht durch den Verwaltungsrat des Zweckverbands "Altersheim
Z." gewährleistet ist, und dass das Altersheim zur Zeit mehr Plätze anbietet, als dies
nach der Pflegeheimliste für den Kanton St. Gallen zulässig ist.
B./ Am 19. Februar 2010 liess das Amt für Soziales den Gemeinderäten der Politischen
Gemeinden X. und Y. zwecks Gewährung des rechtlichen Gehörs den Entwurf einer
aufsichtsrechtlichen Weisung zukommen.
Die Politischen Gemeinden X. und Y. nahmen am 16. März 2010 durch Rechtsanwalt
Dr. A. zu den einzelnen Punkten Stellung und reichten verschiedene Unterlagen ein. Sie
beantragten folgendes: Von einer Weisung gegenüber den Politischen Gemeinden X.
und Y. sei mangels Zuständigkeit abzusehen (Ziff. 1); von einer Weisung gegenüber
dem Zweckverband "Altersheim Z." sei abzusehen, nachdem der Zweckverband die
notwendigen Massnahmen bereits in die Wege geleitet hat (Ziff. 2); eventualiter sei
gegenüber dem Zweckverband förmlich ein Aufsichtsverfahren zu eröffnen und es sei
dem Zweckverband das rechtliche Gehör einzuräumen (Ziff. 3); für die Umsetzung der
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vorgesehenen Weisungen sei eine Frist für die Planung bis Ende April 2010 sowie eine
Frist für die Umsetzung und den Vollzug bis Ende Juni 2010 zu setzen (Ziff. 4).
Am 30. März 2010 erliess das Departement des Innern gegenüber den Politischen
Gemeinden X. und Y. folgende Weisung:
"1. Die Gemeinderäte der politischen Gemeinden X. und Y. werden angewiesen,
umgehend geeignete Massnahmen einzuleiten, um die strukturellen Probleme zu
bereinigen, die durch die Uebernahme von zahlreichen Aufgaben der
Pflegedienstleitung durch die Heimleitung und die daraus resultierenden
Überschneidungen der Zuständigkeitsbereiche sowie die zum Teil unklare Regelung
der Stellvertretung der Pflegedienstleitung entstanden sind. In diesen Prozess mit
einzubeziehen ist die Prüfung, ob eine umfassende Umstrukturierung mit der
derzeitigen Heimleiterin möglich ist oder nicht. Dem Amt für Soziales ist bis spätestens
30. April 2010 schriftlich darzulegen, welche Massnahmen bis wann ergriffen werden
und bis spätestens 30. Juni 2010 schriftlich mitzuteilen, wie die Massnahmen
umgesetzt wurden und mit welchem Ergebnis.
2. Die Gemeinderäte der politischen Gemeinden X. und Y. werden angewiesen, dem
Amt für Soziales bis spätestens 30. April 2010 folgende Unterlagen zur Prüfung
einzureichen: die Regelung der internen Aufsicht betreffend Verantwortung und
Kompetenzen sowie Kommunikation zwischen der internen Aufsicht und der Leitung
der Einrichtung; Liste der für die interne Aufsicht zuständigen Personen inkl. Angaben
zu deren Qualifikation; den Beschwerdeweg inkl. Nennung der Beschwerdestelle.
3. Die Gemeinderäte der politischen Gemeinden X. und Y. werden angewiesen,
umgehend Massnahmen zu planen und einzuleiten, um sämtliche 17 qualitativen
Mindestkriterien (vgl. Anhang 1 und 2), die zur Aufnahme bzw. dem Verbleib in der
kantonalen Pflegeheimliste Voraussetzung sind, zu erfüllen. Dem Amt für Soziales ist
bis spätestens 30. April 2010 schriftlich darzulegen, inwieweit die Mindestkriterien Nr.
11 und 16 erfüllt sind und welche Massnahmen zur Erfüllung der Mindestkriterien Nr. 1,
4, 5 bis wann ergriffen werden. Bis spätestens 30. Juni 2010 ist dem Amt für Soziales
schriftlich mitzuteilen, wie die Massnahmen umgesetzt wurden und mit welchem
Ergebnis.
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4. Die Gemeinderäte der politischen Gemeinden X. und Y. werden angewiesen, die
Differenz zwischen dem tatsächlichen Platzangebot im Altersheim Z. und der Zahl der
in der kantonalen Pflegeheimliste zugelassenen Plätze zu bereinigen. Dem Amt für
Soziales ist bis spätestens 30. April 2010 ein Antrag um Erhöhung der Platzzahl, der
zwingend einen Bedarfsnachweis umfasst, oder ein Zeitplan einzureichen, aus dem
ersichtlich ist, bis wann die Zahl der Plätze auf 48 reduziert wird.
5. Die Gebühr für diese aufsichtsrechtliche Weisung beträgt Fr. 1'000.--. Sie ist von
den politischen Gemeinden X. und Y. zu gleichen Teilen (je Fr. 500.--) zu tragen."
C./ Am 7. April 2010 erhoben die Politischen Gemeinden X. und Y., wiederum vertreten
durch Rechtsanwalt Dr. A., Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Sie stellten das
Rechtsbegehren, die aufsichtsrechtliche Weisung des Departements des Innern vom
30. März 2010 sei unter Kosten- und Entschädigungsfolge aufzuheben.
Das Departement des Innern nahm am 27. April 2010 Stellung und beantragte, der
Beschwerde sei keine Folge zu geben. Die Politischen Gemeinden X. und Y.
verzichteten darauf, von der Möglichkeit Gebrauch zu machen, sich zu neuen
tatsächlichen und rechtlichen Argumenten zu äussern.

Darüber wird in Erwägung gezogen:
1. Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59bis Abs. 1
des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt VRP), und die
Eingabe vom 7. April 2010 entspricht zeitlich, formal und inhaltlich den gesetzlichen
Anforderungen (Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 VRP).
Nach Art. 59bis Abs. 2 lit. a Ziff. 1 VRP ist die Beschwerde in Angelegenheiten der
Staatsaufsicht unzulässig, wenn nicht Verletzung der Autonomie geltend gemacht wird.
Die Politischen Gemeinden X. und Y. berufen sich denn auch ausdrücklich darauf, die
angefochtene Weisung vom 30. März 2010 verletze sie in ihrer Autonomie, halten aber
fest, die Frage, ob die Vorinstanz gegenüber den Gemeinderäten in Sachen
Reorganisation des Altersheims Z. weisungsberechtigt sei, müsse in jedem Fall vom
kantonalen Verwaltungsgericht überprüft werden können. Dieser Argumentation ist
beizupflichten. Art. 86 Abs. 2 des Bundesgerichtsgesetzes (SR 173.110, abgekürzt
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BGG) verpflichtet die Kantone, als unmittelbare Vorinstanzen des Bundesgerichts
obere Gerichte einzusetzen, soweit nicht nach einem anderen Bundesgesetz
Entscheide anderer richterlicher Behörden der Beschwerde an das Bundesgericht
unterliegen. Für Entscheide mit vorwiegend politischem Charakter können die Kantone
nach Art. 86 Abs. 3 BGG anstelle eines Gerichts eine andere Behörde als unmittelbare
Vorinstanz des Bundesgerichts einsetzen. Art. 59bis Abs. 2 lit. a Ziff. 1 VRP erweist
sich somit als bundesrechtswidrig, wenn der angefochtene Entscheid, wie im
vorliegenden Fall, keinen politischen Charakter hat, sondern die Rechtsfrage geklärt
werden muss, wem gegenüber eine Aufsichtsbehörde im konkreten Fall
weisungsberechtigt ist.
Auf die Beschwerde ist einzutreten.
2. Strittig ist, ob die Vorinstanz gegenüber den Gemeinderäten der
Beschwerdeführerinnen betreffend Führung des Altersheims Z. in X.
weisungsberechtigt ist bzw. ob sie die richtigen Adressaten der Weisung vom 30. März
2010 sind.
2.1. Unbestritten ist, dass das Altersheim Z. vom Zweckverband "Altersheim Z." mit
eigener Rechtspersönlichkeit geführt wird. Das Verbandsstatut wurde von den
Gemeinderäten der Beschwerdeführerinnen am 6. Juli 1994 bzw. am 15. August 1994
verabschiedet, anschliessend dem fakultativen Referendum unterstellt und am
17. Oktober 1994 vom damaligen Vorsteher des Departements des Innern genehmigt.
Das öffentlich-rechtliche Altersheim Z. X.-Y. ist mit 48 Alters- und Pflegeheimplätzen
aller Pflegestufen in der Pflegeheimliste für den Kanton St. Gallen verzeichnet
(Regierungsbeschluss über die Pflegeheimliste, sGS 381.181).
2.2. Nach Art. 210 des Gemeindegesetzes vom 23. August 1979 (nGS 36-29, abgekürzt
aGG), das mit Art. 168 des Gemeindegesetzes vom 21. April 2009 (sGS 151.2,
abgekürzt GG) aufgehoben worden ist, ist der Zweckverband eine aus Gemeinden
bestehende öffentlich-rechtliche Körperschaft mit eigener Rechtspersönlichkeit
(Abs. 1). Sie dient der gemeinsamen Erfüllung einer oder mehrerer sachlich
zusammenhängender Gemeindeaufgaben (Abs. 2). Nach Art. 128 Abs. 3 aGG gelten
die Vorschriften über die Staatsaufsicht u.a. für Zweckverbände sachgemäss. Unter
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der Marginalie "Untersuchungen" gehörte u.a. dazu, dass die Aufsichtsbehörde
jederzeit Einsicht in die Akten nehmen, Behördemitglieder, Beamte und Angestellte
befragen sowie auf andere geeignete Weise Sachverhalte abklären konnte (Art. 237
aGG). Auch nach neuem Recht gelten die Vorschriften über die Staatsaufsicht
sachgemäss u.a. auch für Zweckverbände (Art. 155 Abs. 2 GG). Das zuständige
Departement (Departement des Innern, Art. 22 lit. c des Geschäftsreglements der
Regierung und der Staatskanzlei, sGS 141.3) übt die Aufsicht u.a. durch Kontrollen
sowie Verfügungen und Weisungen aus (Art.158 lit. a und b GG). Es trifft angemessene
Massnahmen zur Wiederherstellung und Sicherung der gesetzlichen Ordnung und kann
jederzeit Einsicht in die Akten nehmen, Behördemitglieder und Verwaltungspersonal
befragen sowie auf andere geeignete Weise Sachverhalte abklären (Art. 159 Abs.1 und
Art. 160 GG).
Es ergibt sich somit, dass sowohl die alten als auch die neuen gemeinderechtlichen
Vorgaben den Staat, somit in erster Linie die Vorinstanz, und nicht die Exekutivorgane
der "Verbandsgemeinden" zur direkten Aufsicht gegenüber einem Zweckverband
berechtigen und verpflichten. Auch aus der Tatsache, dass die Vorschriften über die
Staatsaufsicht für Zweckverbände nur sachgemäss gelten, kann nicht gefolgert
werden, es sei Aufgabe der Gemeinden, von ihnen ins Leben gerufene Zweckverbände
mittels der im Gemeinderecht vorgesehenen Instrumente und Massnahmen zu
beaufsichtigen bzw. sie hätten ihnen gegenüber ein
Weisungsrecht. Im Verbandsstatut des Zweckverbands "Altersheim Z." wird denn auch
ausdrücklich festgelegt, der Verband stehe nach Massgabe der Gesetzgebung unter
Aufsicht der Vorinstanz (Art. 27). Sodann nehmen die Beschwerdeführerinnen in erster
Linie dadurch Einfluss auf den Zweckverband "Altersheim Z.", dass der Verwaltungsrat,
der die Geschäfte des Verbandes führt, aus drei Vertretern der Politischen Gemeinde X.
und zwei Vertretern der Politischen Gemeinde Y. besteht. Sodann setzt sich die
Kontrollstelle aus drei Mitgliedern aus den Verbandsgemeinden zusammen (Art. 5 und
Art. 13 des Verbandsstatuts).
An dieser Beurteilung ändert nichts, dass Art. 148 GG vorsieht, dass die Mitglieder
über die Tätigkeit des Zweckverbands umfassend informiert werden und dass sie
jederzeit Auskunft verlangen können bzw. dass die Räte der beteiligten Gemeinden die
Bürgerschaft jährlich über Geschäftsführung und Haushalt des Zweckverbandes
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informieren. Aus dieser Informationspflicht kann nicht gefolgert werden, die Vorinstanz
sei berechtigt, die Gemeinderäte der Beschwerdeführerinnen zu verpflichten,
gegenüber dem Zweckverband "Altersheim Z." in bestimmter Weise aufsichtsrechtlich
tätig zu werden. Ebensowenig können sie angehalten werden, der Vorinstanz innert
Frist konkret bezeichnete Unterlagen u.a. betreffend interne Aufsicht und
Kommunikation einzureichen, um diese ihrerseits in die Lage zu versetzen,
gegebenenfalls selbst aufsichtsrechtlich tätig zu werden.
2.3. Zu prüfen ist weiter, ob die Vorinstanz im konkreten Fall gestützt auf eine lex
specialis, die der allgemeinen Regelung vorgeht (vgl. dazu Häfelin/Müller/
Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl., Zürich/
Basel/Genf 2006, Rz. 220f.) berechtigt war, den Gemeinderäten der
Beschwerdeführerinnen am 30. März 2010 die zur Diskussion stehenden Weisungen zu
erteilen.
2.3.1. Die Beschwerdeführerinnen stellen sich auf den Standpunkt, die rechtlichen
Vorgaben des Sozialhilfegesetzes (sGS 381.1, abgekürzt SHG) hätten nicht zur Folge,
dass Art. 155 Abs.2 GG im vorliegenden Fall keine Anwendung finde. Es sei im
Gegenteil so, dass Art. 28 Abs. 2 lit. a SHG die politischen Gemeinden ermächtige,
stationäre Einrichtungen für Betagte gemeinsam mit anderen politischen Gemeinden,
somit auch mittels eines Zweckverbands, zu betreiben, weshalb der Zweckverband als
selbständiges Rechtssubjekt an die Stelle der Verbandsgemeinden trete.
Demgegenüber argumentiert die Vorinstanz, die Gründung eines Zweckverbands
entbinde die politischen Gemeinden nicht von der ihnen mit Art. 28 SHG übertragenen
Aufgabe und Verantwortung, für ein bedarfsgerechtes Angebot an Plätzen in Alters-
und Pflegeheimen zu sorgen. Ihrer Meinung nach trifft es nicht zu, dass Art. 33 Satz 2
SHG die Aufsicht über öffentlich-rechtliche Betagten- und Pflegeheime dem Staat
überträgt. Folglich hätten die Gemeinderäte der Beschwerdeführerinnen nach Ansicht
der Vorinstanz dafür besorgt sein müssen, dass der von den Beschwerdeführerinnen
ins Leben gerufene Zweckverband "Altersheim Z." die ihm übertragene Aufgabe
ordnungsgemäss erfüllt. Dies sei indessen nicht vollumfänglich der Fall gewesen.
Aufgrund der dem Departement des Innern obliegenden Prüfung der Voraussetzungen
im Rahmen der kantonalen Pflegeheimliste nach Art. 39 des Bundesgesetzes über die
Krankenversicherung (SR 832.10, abgekürzt KVG) hätten sich erhebliche Mängel bei
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der Führung des "Altersheims Z." ergeben und es habe sich gezeigt, dass der
Zweckverband "Altersheim Z." seine Aufsichtsfunktion nicht ordnungsgemäss
wahrgenommen habe.
2.3.2. Nach Art. 28 Abs.1 SHG sorgt die politische Gemeinde für ein bedarfsgerechtes
Angebot an Plätzen in stationären Einrichtungen zur Betreuung und Pflege von
Betagten. Art. 28 Abs. 2 SHG sieht vor, dass sie diese Aufgabe zusammen mit anderen
politischen Gemeinden erfüllen kann (lit. a), dass sie sie von der Ortsgemeinde erfüllen
lassen kann, soweit es dieser aus ihren Mitteln möglich ist (lit. b) und dass sie sie mit
Leistungsvereinbarung
privaten Institutionen übertragen kann (lit. c). Im Gegensatz zur Auffassung der
Vorinstanz kann aus der Formulierung von Art. 28 Abs.2 lit. a SHG nicht geschlossen
werden, die Aufsicht über die ordnungsgemässe Führungeiner öffentlichen stationären
Einrichtung für Betagte, die einem Zweckverband übertragen worden ist, liege bei den
beteiligten politischen Gemeinden. Die politischen Gemeinden sind gestützt auf Art. 28
Abs.2 lit. a SHG berechtigt, die ihnen mit Art. 28 Abs. 1 SHG übertragene Aufgabe
gemeinsam zu erfüllen, indem sie einen Zweckverband gründen, der an ihrer Stelle
tätig ist. Dafür sprechen auch Art. 32 ff. SHG bzw. die Vorschriften, die sich mit den
privaten Betagten- und Pflegeheimen mit und ohne Leistungsvereinbarung befassen.
Nach Art. 32 SHG mit der Marginalie "Private Betagten- und Pflegeheime a)
Betriebsbewilligung" bedarf einer Betriebsbewilligung des zuständigen Departements,
wer ein privates Betagten- oder Pflegeheim mit mehr als fünf Plätzen betreibt und keine
Leistungsvereinbarung nach Art. 28 Abs.2 lit. c dieses Gesetzes vorliegt.
Dementsprechend beaufsichtigt die zuständige Stelle der Gemeinde nach Art. 33 SHG
mit der Marginalie "b) Aufsicht" die Heime, soweit eine Leistungsvereinbarung nach Art.
28 Abs.2 lit. c dieses Gesetzes vorliegt. Die zuständige Stelle des Staates beaufsichtigt
die übrigen Heime. Die Vorinstanz geht zwar zutreffend davon aus, dass sich Art. 33
Satz 2 SHG nach der systematischen Ordnung nur auf private Betagten- und
Pflegeheime bezieht bzw. dass mit "übrige Heime" im Sinn dieser Vorschrift nur private
Heime ohne Leistungsvereinbarung, nicht aber alle anderen stationären Einrichtungen
für Betagte, gemeint sind. Wie sie in ihrer Stellungnahme vom 27. April 2010 ausführt,
soll diese Vorschrift sicherstellen, dass sämtliche privaten Heime ohne
Leistungsvereinbarung unter die staatliche Aufsicht fallen. Aus Art.33 Satz 2 SHG kann
indessen nicht gefolgert werden, die zuständige Stelle des Staates habe einzig private
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Heime ohne Leistungsvereinbarung im Sinn von Art. 28 Abs. 2 lit. c SHG zu
beaufsichtigen bzw. es sei Sache der politischen Gemeinden, die Führung eines
öffentlich-rechtlichen Heims zu überwachen, wenn diese, wie im vorliegenden Fall,
rechtmässig einem Zweckverband übertragen worden ist. Im Gegensatz zur
Auffassung der Vorinstanz ändert an dieser Beurteilung nichts, dass der Gesetzgeber
davon abgesehen hat, derartige Heime sowie private Heime mit Leistungsvereinbarung
im Sinn von Art. 28 Abs. 2 lit. c SHG der Bewilligungspflicht zu unterstellen bzw. dass
einzig private Betagten- und Pflegeheime ohne Leistungsvereinbarung im Sinn von Art.
28 Abs. 2 lit. c SHG einer Betriebsbewilligung bedürfen, die von der Vorinstanz erteilt
wird, wenn bestimmte Voraussetzungen erfüllt sind (Art. 32 und 34 SHG und
Verordnung über private Betagten- und Pflegeheime, sGS 381.18). Dafür, dass die
Vorinstanz in der vorliegenden Angelegenheit wohl gegenüber dem Zweckverband
"Altersheim Z.", nicht aber gegenüber den Gemeinderäten der Beschwerdeführerinnen
weisungsberechtigt ist, spricht im weiteren, dass ihr, wie ausgeführt, nach eigenen
Angaben die Führung der Pflegeheimliste für den Kanton St. Gallen nach den Vorgaben
von Art. 39 KVG obliegt, auf der auch das Altersheim Z. X.-Y. als Leistungserbringer
verzeichnet ist. Demnach hat sie gestützt auf diese rechtlichen Vorgaben
sicherzustellen, dass die Trägerschaft des Altersheims Z., der Zweckverband
"Altersheim Z.", dafür sorgt, dass die qualitativen Mindestkriterien erfüllt sind, die an
den Verbleib des Heims auf der kantonalen Pflegheimliste gestellt werden.
3. Zusammenfassend ergibt sich, dass die Beschwerde gutzuheissen ist. Weil die
Vorinstanz in der vorliegenden Angelegenheit gegenüber den Gemeinderäten der
Beschwerdeführerinnen nicht weisungsberechtigt ist, werden die aufsichtsrechtlichen
Anordnungen der Vorinstanz vom 30. März 2010 samt Kostenauflage aufgehoben.
Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend sind die amtlichen Kosten des
Beschwerdeverfahrens dem Staat aufzuerlegen (Art. 95 Abs.1 VRP). Eine
Entscheidgebühr von Fr. 2'000.-- ist angemessen (Art. 13, Ziff. 622 des
Gerichtskostentarifs, sGS 941.12). Auf die Erhebung der
Kosten wird verzichtet (Art. 95 Abs. 3 VRP).
Die Beschwerdeführerinnen stellen das Begehren, sie seien für das
Beschwerdeverfahren ausseramtlich zu entschädigen. Das Gesetz regelt die Frage
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nicht, ob das Gemeinwesen einen Anspruch auf Ersatz der ausseramtlichen Kosten
hat. Die Rechtsprechung verneint indessen grundsätzlich einen derartigen Anspruch.
Begründet wird dies damit, dass die Zuerkennung eines Entschädigungsanspruchs
dem Rechtsschutz der Bürger und nicht demjenigen des Gemeinwesens dienen soll (R.
Hirt, Die Regelung der Kosten nach st. gallischem Verwaltungsrechtspflegegesetz,
Diss. St. Gallen 2004, S. 176). Demzufolge ist das Begehren abzuweisen.
Demnach hat das Verwaltungsgericht