Decision ID: c30acf25-f824-4c4d-a30c-f9e816ab267a
Year: 2022
Language: de
Court: SG_VG
Chamber: SG_VG_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A.
Am 16. November 2021 ersuchten C._ und D._ beim Bildungsrat des Kantons
St. Gallen um Bewilligung für privaten Einzel- bzw. Gruppenunterricht ihrer zwei Kinder
O._ (geboren 2013) und P._ (geboren 2017) ab Beginn des Schuljahres 2022/2023 für
die Dauer von mindestens einem Jahr. Mit Verfügung vom 17. Februar 2022 wies der
Bildungsrat das Gesuch ab. Gleichzeitig ordnete er an, dass O._ weiterhin die
öffentliche Volksschule zu besuchen habe und P._ auf das Schuljahr 2022/2023 in die
öffentliche Volksschule einzuschulen sei oder C._ und D._ der Primarschulgemeinde
X._ den Nachweis zu erbringen hätten, dass ihre Kinder an einer anerkannten
Privatschule beschult würden. Den Gesuchstellern wurde eine Gebühr von CHF 1'000
auferlegt.
B.
Gegen die Verfügung des Bildungsrates (Vorinstanz) vom 17. Februar 2022 (versandt
am 10. März 2022) erhoben C._ und D._ (Beschwerdeführer) am 25. März 2022
Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen mit dem
Rechtsbegehren, der angefochtene Entscheid sei unter Kosten- und
Entschädigungsfolge aufzuheben, und es sei das Gesuch für einen privaten
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Einzelunterricht für O._ und P._ im Rahmen des eingereichten Konzepts zu
bewilligen; eventualiter sei die Angelegenheit für weitere Beurteilungen und zu neuem
Entscheid an die Vorinstanz zurückzuweisen; subeventualiter sei die Entscheidgebühr
angemessen zu reduzieren. Am 12. April 2022 schloss die Vorinstanz auf kostenfällige
Abweisung der Beschwerde. In der Folge liessen sich die Beschwerdeführer am
26. April 2022 abschliessend vernehmen.
Auf die Erwägungen der angefochtenen Verfügung, die Ausführungen der
Verfahrensbeteiligten zur Begründung ihrer Anträge und die Akten wird, soweit
wesentlich, in den Erwägungen eingegangen.

Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1.
Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 125 des
Volksschulgesetzes, sGS 213.1, VSG, in Verbindung mit Art. 59 Abs. 1 des Gesetzes
über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, VRP). Als gesetzliche Vertreter ihrer zwei
Kinder sind die Beschwerdeführer zur Ergreifung des Rechtsmittels in eigenem Namen
befugt (vgl. Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP; Art. 304 Abs. 1 des
Schweizerischen Zivilgesetzbuches, SR 210, ZGB; VerwGE B 2021/32 vom
9. September 2021; VerwGE B 2020/39 vom 16. Juli 2020 E. 1; VerwGE B 2018/97
vom 16. März 2019, bestätigt mit BGer 2C_395/2019 vom 8. Juni 2020, je E. 1 mit
Hinweisen). Die Beschwerde gegen die am 10. März 2022 versandte Verfügung der
Vorinstanz vom 17. Februar 2022 wurde mit Eingabe vom 25. März 2022 rechtzeitig
erhoben und erfüllt in formeller und inhaltlicher Hinsicht die gesetzlichen
Anforderungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 VRP). Auf
die Beschwerde ist einzutreten.
2.
bis
Art. 19 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (SR 101, BV)
gewährleistet als Grundrecht einen Anspruch auf ausreichenden und unentgeltlichen
Grundschulunterricht. Zuständig für das Schulwesen sind die Kantone (Art. 62
Abs. 1 BV). Sie gewähren einen ausreichenden Grundschulunterricht, der allen Kindern
offensteht. Er ist obligatorisch und an öffentlichen Schulen unentgeltlich (Art. 62
Abs. 2 BV). Der Grundschulunterricht muss genügen, um die Schüler sachgerecht auf
2.1.
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ein selbstverantwortliches Leben im modernen Alltag vorzubereiten. Der
verfassungsmässige Anspruch auf staatliche Leistung betrifft nur die öffentliche
Grundschule. Die Anforderung des ausreichenden Grundschulunterrichts im Sinne von
Art. 19 BV belässt den Kantonen bei der Regelung des Grundschulwesens einen
erheblichen Gestaltungsspielraum. Der Anspruch auf ausreichenden
Grundschulunterricht wird verletzt, wenn die Ausbildung des Kindes – sei es durch den
Staat, sei es durch die Eltern – in einem Masse eingeschränkt wird, dass die
Chancengleichheit nicht mehr gewahrt ist, bzw. wenn das Kind Lehrinhalte nicht
vermittelt erhält, die in der hiesigen Wertordnung als unverzichtbar gelten. Der
Grundschulunterricht untersteht staatlicher Leitung oder Aufsicht (Art. 62 Abs. 2
Satz 2 BV). Aus der Aufsicht folgt, dass der Verfassungsgeber von der Möglichkeit
privater Schulen ausgeht; in diesem Fall sollen diese staatlicher Aufsicht unterstehen.
Die Bundesverfassung will damit sicherstellen, dass der Grundschulunterricht auch
dann, wenn er von nicht öffentlichen Schulen wahrgenommen wird, ausreichend ist.
Der Bundesverfassungsgeber setzt nur die minimalen Anforderungen, damit die der
Bildungsverfassung zugrundeliegenden Werte verwirklicht werden. Innerhalb dieses
verfassungsrechtlichen Rahmens kommt den Kantonen bei der Regulierung des
Privatschulwesens grundsätzlich ein weites Ermessen zu. Den Kantonen steht es
namentlich frei, ein Grundrecht auf häuslichen Privatunterricht vorzusehen oder diesen
gesetzlich zuzulassen, wobei die entsprechenden Regelungen den bundesrechtlichen
Anforderungen des ausreichenden Grundschulunterrichts genügen müssen. Art. 19 BV
in Verbindung mit Art. 62 Abs. 2 und 3 BV gewährleistet den privaten Einzelunterricht
indes nicht (vgl. dazu BGE 146 I 20 E. 4.2 f. mit Hinweisen). Dasselbe gilt für Art. 3
Ingress und lit. a der Verfassung des Kantons St. Gallen (sGS 111.1, KV, vgl. dazu
BGer 2C_738/2010 vom 24. Mai 2011 E. 3.4), wonach das Recht gewährleistet ist,
Privatschulen zu gründen, zu führen und zu besuchen. In der bis 31. Dezember 2002
geltenden Kantonsverfassung (nGS 25–61) war in Art. 3 Abs. 4 noch vorgesehen, dass
die Freiheit des Privatunterrichts unter Vorbehalt gesetzlicher Bestimmungen
gewährleistet sei. Schliesslich ergibt sich weder aus Art. 8 der Konvention zum Schutze
der Menschenrechte und Grundfreiheiten (SR 0.101, EMRK) in Verbindung mit Art. 2
des von der Schweiz nicht ratifizierten Ersten Zusatzprotokolls zur EMRK vom 20. März
1952 zur EMRK noch aus einem anderen Staatsvertrag ein Anspruch auf häuslichen
Privatunterricht. Es besteht auch kein Anlass, gestützt auf den in Art. 13 Abs. 1 BV
verankerten Schutz des Privat- und Familienlebens weitergehende Ansprüche
anzuerkennen, zumal das Erziehungsrecht der Eltern unter dem Vorbehalt des
kantonalen Schulrechts und des Kindeswohls steht (BGer 2C_1005/2018 vom
22. August 2019 E. 5.5).
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Der private Einzelunterricht ist in Art. 123 VSG im Abschnitt "VIII. Privatunterricht"
geregelt: Laut Abs. 1 dieser Bestimmung werden für den privaten Einzelunterricht die
Vorschriften des VSG über die Privatschulen sachgemäss angewendet. Nach Abs. 2
erteilt der Bildungsrat die Bewilligung, wenn zudem die Erziehung zur
Gemeinschaftsfähigkeit sichergestellt ist. Entsprechend dem Wortlaut von
Art. 123 VSG handelt es sich bei der Bewilligung für den privaten Einzelunterricht um
eine Polizeibewilligung, d.h. die Gesuchsteller haben einen Anspruch auf
Bewilligungserteilung, wenn sie die gesetzlichen Voraussetzungen erfüllen. Es ist
darauf zu achten, dass die Bedingungen gesetzlich fixiert und, soweit möglich, objektiv
ausgestaltet werden. Sonst kann falsch verstandenes behördliches Ermessen zur
Statuierung eines faktischen (staatlichen) Schulmonopols führen (B. Mascello,
Elternrecht und Privatschulfreiheit, Wil 1995, S. 152). Sachgemässe Rechtsanwendung,
wie sie Art. 123 Abs. 1 VSG in Bezug auf Art. 115 ff. VSG vorschreibt, bedeutet, dass
die Voraussetzungen von Art. 117 VSG nicht unbesehen übernommen werden können.
Vielmehr haben die Gesuchsteller darzulegen, dass ihr Gesuch den nämlichen
Voraussetzungen unter Berücksichtigung der Besonderheiten des Einzelunterrichts zu
genügen vermag (vgl. dazu VerwGE B 2005/105 vom 25. Oktober 2005 E. 2a mit
Hinweis, in: GVP 2005 Nr. 9).
2.2.
Der Verweis in Art. 123 Abs. 1 VSG betrifft die Vorschriften der Art. 115 ff. VSG:
Danach unterstehen die Privatschulen, die schulpflichtige Kinder unterrichten, der
staatlichen Aufsicht (Art. 115 VSG), und deren Errichtung und Führung bedürfen einer
Bewilligung des Bildungsrates (Art. 116 VSG). Diese wird erteilt, wenn Schulleitung,
fachliche Führung, Organisation und Schulräumlichkeiten einen der öffentlichen Schule
gleichwertigen, auf Dauer angelegten Unterricht gewährleisten sowie die
obligatorischen Unterrichtsbereiche der öffentlichen Schule unterrichtet werden
(Art. 117 Abs. 1 VSG). Der Bildungsrat kann die Bewilligung mit Auflagen verbinden, um
die Gleichwertigkeit des Unterrichts sicherzustellen (Art. 117 Abs. 2 VSG). Nach
Art. 120 Abs. 1 VSG darf in Privatschulen unterrichten, wer dafür eine Lehrbewilligung
besitzt. Eine solche erhält, wer für die vorgesehene Lehrtätigkeit eine ausreichende
Ausbildung nachweist und die persönlichen Voraussetzungen erfüllt (Art. 120 Abs. 2 in
Verbindung mit Art. 56 ff. VSG).
2.2.1.
Die in Art. 123 Abs. 2 VSG genannte Voraussetzung der Sicherstellung der Erziehung
der Kinder zur Gemeinschaftsfähigkeit ist ein zentrales Anliegen des schulischen
2.2.2.
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Bildungs- und Erziehungsauftrags (Art. 3 Abs. 1 Satz 1 VSG). Sowohl der Begriff der
Gemeinschaftsfähigkeit als auch wie die Erziehung dazu zu erfolgen hat, wird im
Gesetz nicht näher ausgeführt. Das Kriterium der Erziehung zur Gemeinschaftsfähigkeit
war ursprünglich im VSG nicht vorgesehen. Der Erziehungsrat stellte jedoch Anfang der
1990er-Jahre in zunehmendem Mass fest, dass Gesuche um privaten Einzelunterricht
gestellt wurden, um Kinder von den Einflüssen anderer Schulkinder fernzuhalten. Da
aber eine völlige Isolierung im Rahmen des privaten Einzelunterrichts nicht im Interesse
des Kindes liegt und der Formulierung des Erziehungs- und Bildungsauftrages gemäss
Art. 3 VSG widerspricht, wurde Art. 123 Abs. 2 durch das II. NG zum VSG vom 22. Juni
1995 dahingehend ergänzt, dass auch bei privatem Einzelunterricht die Erziehung zur
Gemeinschaftsfähigkeit sichergestellt sein muss (ABl 1994, S. 1673 f.).
Im Jahr 2005 hatte das Verwaltungsgericht einen Fall zu beurteilen, wo Eltern – der
Vater ausgebildeter Sekundar- und Realschullehrer, die Mutter Sozialpädagogin FH –
um Bewilligung zur privaten Einzelbeschulung ihrer drei Kinder zuhause ersuchten. Das
Verwaltungsgericht erwog, die Einschätzung des Gesetzgebers, wonach beim
Einzelunterricht die Gefahr der Isolierung der Kinder bestehe, sei sachlich begründet
und nachvollziehbar. Um das zentrale Anliegen der Erziehung zur
Gemeinschaftsfähigkeit sicherstellen zu können, sei namentlich der Kontakt mit
gleichaltrigen Kindern von besonderer Bedeutung (GVP 1971 Nr. 60). Dieser Kontakt
sei beim Einzelunterricht grundsätzlich nicht gewährleistet, weshalb die Gefahr
bestehe, dass die Vermittlung sozialer Kompetenzen nicht oder nur ungenügend
umgesetzt werde. Dieser Gefahr müsse mit geeigneten Massnahmen begegnet
werden, welche die integrative Funktion des Unterrichts im Klassenverband zu ersetzen
vermöchten. Dabei sei davon auszugehen, dass allein die Teilnahme an
Freizeitaktivitäten zusammen mit anderen Kindern nicht genüge, um den
Anforderungen von Art. 123 Abs. 2 VSG gerecht zu werden. Diese Aktivitäten seien
anders als der Schulunterricht freiwilliger Natur und selbst gewählt. Sie stellten nicht
die gleichen Anforderungen an soziale Fähigkeiten wie Rücksichtnahme und Toleranz,
wie dies der obligatorische Unterricht im Klassenverband tue. Die Erziehung zur
Gemeinschaftsfähigkeit im Sinne von Art. 123 Abs. 2 VSG müsse deshalb nicht nur
durch eine entsprechende Freizeitgestaltung, sondern zusätzlich auch durch
spezifische Massnahmen und Vorkehren der Unterrichtsgestaltung sichergestellt
werden. Diese Anforderungen seien in der Tat nicht leicht zu erfüllen, zumal sich
Einzelunterricht und Erziehung zur Gemeinschaftsfähigkeit zumindest ein Stück weit
ausschliessen würden. Entsprechend sei es mit Blick auf die Wichtigkeit dieses
erzieherischen Anliegens sowohl für das Kind als auch für die Gesellschaft ohne
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weiteres gerechtfertigt, hohe Anforderungen zu stellen (vgl. dazu VerwGE B 2005/105
vom 25. Oktober 2005 E. 2c). Im konkreten Fall erachtete das Verwaltungsgericht die
Voraussetzung der Sicherstellung zur Erziehung zur Gemeinschaftsfähigkeit als nicht
erfüllt, da diese ausschliesslich durch Kontakte innerhalb der Familie und in der Freizeit
sichergestellt werden sollte. Diese Kontakte gingen nicht über das hinaus, was auch
Kinder, welche die öffentliche Schule besuchten, üblicherweise neben dem
Zusammensein mit gleichaltrigen Kindern im Klassenverband an sozialen Kontakten
erfahren würden. Hinzu komme, dass der Unterricht hauptsächlich durch die
Beschwerdeführer, d. h. die Eltern, erteilt werden solle; es fehle dem Vorhaben mithin
auch an einer intensiveren Auseinandersetzung mit aussenstehenden Erwachsenen,
wie dies beim Unterricht im Klassenverband durch den Kontakt mit den Lehrern der
Fall sei. Zusätzliche Massnahmen der Unterrichtsgestaltung, welche eine
Gleichwertigkeit der Erziehung zur Gemeinschaftsfähigkeit gewährleisten würden, seien
nicht vorgesehen. Unter diesen Umständen sei ein Ersatz der integrativen Funktion des
Unterrichts im Klassenverband nicht gewährleistet, und das Vorhaben der
Beschwerdeführer genüge den Anforderungen von Art. 123 Abs. 2 VSG nicht (VerwGE
B 2005/105 vom 25. Oktober 2005 E. 2d).
In einem weiteren Fall aus dem Jahr 2010 lag dem ablehnenden Entscheid des
Verwaltungsgerichts ein Gesuch um Bewilligung von privatem Einzelunterricht
zugrunde, bei welchem die Eltern nicht im Besitz eines anerkannten Lehrerdiploms
waren. Es fehlte ihnen daher eine vertiefte methodisch-didaktische Ausbildung, welche
zwecks Qualitätssicherung des Unterrichts gemäss gesetzlichen Vorgaben im Kanton
St. Gallen unabdingbar vorhanden sein muss, wenn Eltern ihre Kinder zu Hause
unterrichten. Unter Bezugnahme auf seine Erwägungen im Entscheid vom 25. Oktober
2005 wurde an der bisherigen Rechtsprechung zum Kriterium der Erziehung zur
Gemeinschaftsfähigkeit festgehalten. Zum geplanten Vorhaben der Eltern, ihre Kinder
in absehbarer Zeit zusammen mit Kindern aus anderen homeschoolenden Familien
einmal pro Woche in einer Lerngruppe zu unterrichten, führte das Verwaltungsgericht
aus, es sei nicht ersichtlich und werde auch nicht geltend gemacht, dass die
Begegnungen der Kinder, die in Freizeitaktivitäten und familiären sowie
freundschaftlichen Kontakten zu Kindern bestünden, über das hinausgingen, was auch
Kinder, die eine öffentliche Schule oder anerkannte Privatschule besuchten,
üblicherweise neben dem Zusammensein mit gleichaltrigen Kindern im Klassenverband
erlebten. Es fehle auch eine intensivere Auseinandersetzung mit aussenstehenden
Erwachsenen. Ob das Projekt der Lerngruppe verwirklicht werden könne, stehe nicht
fest. Zudem wäre es auf einen Tag pro Woche beschränkt und kämen die Kinder dort
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ausschliesslich mit Kindern von Eltern und mit Eltern in Kontakt, die der Bildungsform
des privaten Unterrichts gegenüber öffentlichen Schulen und anerkannten
Privatschulen den Vorzug geben würden. Der Kontakt unter Mitgliedern von Familien,
die insbesondere bezüglich der Erziehung und Beschulung der Kinder einen ähnlichen
Lebensstil pflegten und gleichgesinnt seien, sei indessen nicht geeignet, die
Sozialisierung von Kindern, die privat unterrichtet würden, entscheidend zu fördern.
Dazu sei erforderlich, dass Kinder in die Lage versetzt würden, auch ausserhalb des
Bekannten- und Verwandtenkreises der Eltern regelmässig und in bedeutenden
Umfang Erfahrungen im Umgang mit Kindern und Erwachsenen zu sammeln
(VerwGE B 2010/77 vom 24. August 2010 E. 6.6, siehe dazu auch J. Reich,
"Homeschooling" zwischen elterlichem Erziehungsrecht, staatlicher Schulpflicht und
Kindeswohl, in: ZBl 2012, S. 604). Im bestätigenden Entscheid BGer 2C_738/2010 vom
24. Mai 2011 führte das Bundesgericht aus, es sei nicht willkürlich, wenn für die
Erziehung zur Gemeinschaftsfähigkeit nicht nur auf die elterliche Erziehung, auf
Freizeitaktivitäten und auf Kontakte mit Freunden und Bekannten vertraut werde,
sondern auch ein ausserfamiliäres und freundschaftsunabhängiges Umfeld einbezogen
werde. Denn nur dort könne eine familienunabhängige Auseinandersetzung mit
Erwachsenen, Vorgesetzten, Respektpersonen, anderen Kindern mit teilweise anderen
Kulturen erfolgen, was die Kinder befähige, sich im späteren Leben bestmöglich zu
integrieren, und ihnen die gleichen Chancen eröffne. Willkürlich wäre indes, wenn so
hohe Anforderungen an die Erziehung zur Gemeinschaftsfähigkeit gestellt würden,
dass die Kinder gleichsam eine Schule besuchen müssten (BGer 2C_738/2010 vom
24. Mai 2011 E. 3.5.5 und 3.5.6).
Dem Verwaltungsgericht ist die Ermessenskontrolle im Beschwerdeverfahren verwehrt
(Art. 61 Abs. 1 und 2 VRP e contrario). Es hat sich daher darauf zu beschränken, über
die Einhaltung des Ermessensspielraums zu wachen, und schreitet nur ein, wenn die
Vorin-stanz das ihr zustehende Ermessen über- bzw. unterschritten oder missbraucht
hat. Eine Ermessensüberschreitung liegt vor, wenn die Behörde Ermessen walten lässt,
wo für dieses nach Gesetz kein Raum ist. Ermessensunterschreitung liegt vor, wo das
Gesetz Ermessen einräumt und die Behörde dieses nicht wahrnimmt. Wo der
Gesetzgeber Ermessen einräumt, erwartet er von den Verwaltungsbehörden, dass sie
sachliche Unterscheidungen treffen und den besonderen Umständen des konkreten
Falles angemessene Rechtsfolgen anordnen (Wiederkehr/Richli, Praxis des allgemeinen
Verwaltungsrechts, Band I, Bern 2013, Rz. 1526 mit Hinweis auf VGer ZH VB.
2004.00123 vom 19. Mai 2004 E. 4.3.1). Bei einer Ermessensunterschreitung verletzen
die Behörden diese Pflicht, indem sie auf sachliche Unterscheidungen verzichten,
2.3.
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3.
obwohl der Gesetz- bzw. Verordnungsgeber einen differenzierten Entscheid für nötig
hält (VerwGE B 2013/257 vom 28. April 2015 E. 5.3.2).
Da Art. 123 VSG die Möglichkeit des privaten Einzelunterrichts vorsieht, ist ein solcher
im Kanton St. Gallen grundsätzlich bewilligungsfähig und muss bei Erfüllung der
Voraussetzungen auch bewilligt werden. Hinsichtlich der im Gesetz nicht näher
definierten Sicherstellung der Erziehung zur Gemeinschaftsfähigkeit wird der Vorinstanz
als Bewilligungsbehörde für privaten Einzelunterricht ein grosser Ermessensspielraum
eingeräumt, was – bei restriktiver Auslegung und ohne positive Formulierung der
massgebenden Kriterien und Anforderungen – die Gefahr in Richtung eines faktischen
Schulmonopols birgt. Umso mehr hat die Vorinstanz die Gesuche anhand der
besonderen Umstände des konkreten Einzelfalls ernsthaft zu prüfen und die
angemessene Rechtsfolge anzuordnen.
3.1.
Die Vorinstanz erwog in der angefochtenen Verfügung, das Konzept des Vereins
Homeschooling St. Gallen orientiere sich an den kantonalen Vorgaben. Es beinhalte
wesentliche pädagogische Hinweise, die zur erfolgreichen Kompetenzerreichung und
zielführenden Umsetzung des Lehrplanes Volksschule beitragen könnten. Das Konzept
nehme sich der Thematik der Erziehung zur Gemeinschaftsfähigkeit an und wirke mit
diversen Vorschlägen von Unterrichtsvarianten und Unterrichtsformen der Gefahr, dass
die Erziehung zur Gemeinschaftsfähigkeit nicht sichergestellt sei, entgegen. Mit einem
beachtlichen Zeitanteil von rund 65 Prozent werde auf Unterricht in gemischten
Lerngruppen und gemeinsame Aktivitäten gesetzt. Es sei in diesem Zusammenhang
aber auf die verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung verwiesen, wonach der Kontakt
von Mitgliedern von Familien, die insbesondere bezüglich Erziehung und Beschulung
der Kinder einen ähnlichen Lebensstil pflegten und gleichgesinnt seien, nicht geeignet
sei, die Sozialisierung von Kindern, die privat unterrichtet würden, entscheidend zu
fördern. Das Konzept der teilweisen Beschulung von Kindern in Gruppen sei demnach
nicht geeignet, die Erziehung zur Gemeinschaftsfähigkeit im beschriebenen Sinn zu
gewährleisten. Der Bildungsrat würdige das Engagement aller Beteiligten zum Wohle
der Kinder. Abschliessend sei er in einer Gesamtschau dennoch der Ansicht, dass das
Gesuch den kantonalen Vorgaben zur Bewilligung von privatem Einzelunterricht nicht
zu genügen vermöge. Unter Beachtung und Würdigung aller Aspekte und insbesondere
des Erfordernisses der Erziehung zur Gemeinschaftsfähigkeit sei das Gesuch
abzuweisen (act. 2).
3.2.
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Ihren Erwägungen zufolge anerkennt die Vorinstanz, dass das dem Gesuch der
Beschwerdeführer zugrundeliegende Konzept "Privater Einzelunterricht im Kanton
St. Gallen" des Vereins Homeschooling St. Gallen (act. 7/2a.1) für den privaten
Einzelunterricht mit diversen Vorschlägen von Unterrichtsvarianten und
Unterrichtsformen der Gefahr entgegenwirkt, dass die Erziehung zur
Gemeinschaftsfähigkeit nicht sichergestellt ist. Anschliessend wird aber unter Verweis
auf das Urteil des Verwaltungsgerichts B 2010/77 vom 24. August 2010 ohne weitere
Ausführungen festgestellt, das Konzept der teilweisen Beschulung in Gruppen sei nicht
geeignet, die Erziehung zur Gemeinschafsfähigkeit zu gewährleisten.
Diese Begründung erscheint widersprüchlich und greift zu kurz. Entgegen den
Sachverhalten, welche den Entscheiden VerwGE B 2005/105 vom 25. Oktober 2005
und VerwGE B 2010/77 vom 27. August 2010 resp. dem Urteil BGer 2C_738/2010 vom
24. Mai 2011 zugrunde lagen, sollen die Kinder der Beschwerdeführer im vorliegenden
Fall nicht ausschliesslich durch ihre Eltern unterrichtet werden. Einen Teil des
Unterrichts (7 Lektionen) würde der Beschwerdeführer, ausgebildeter Primarlehrer,
erteilen. Weitere 8 Lektionen würde G._, ausgebildete Primarlehrerin und
Heilpädagogin den zwei Kindern geben. Konkret ist vorgesehen, dass der Unterricht
von O._ und P._ während mehrerer Lektionen bei G._ in einer Lerngruppe
zusammen mit drei Kindern von zwei anderen Familien stattfinden wird (vgl. Antrag der
Beschwerdeführer, act. 7/2a.3). Diese sind zwischen neun und elf Jahren alt und somit
im Zyklus 2 gemäss Lehrplan 21 (3. bis 6. Schuljahr). Die Kinder der Beschwerdeführer
würden daher nicht ausschliesslich innerhalb der eigenen Familie und damit isoliert
unterrichtet werden. Basierend auf dem Konzept des Vereins Homeschooling
St. Gallen sollen sich Sequenzen von Unterricht innerhalb der Familie mit solchen in
Lerngruppen mit mehreren Kindern aus verschiedenen Familien abwechseln. Der Anteil
des Unterrichts in der Lerngruppe sowie in gemeinschaftlichen Aktivitäten soll 65
Prozent ausmachen. Der Unterricht orientiert sich am Lehrplan 21, verwendet werden
sollen die im Kanton St. Gallen üblichen Lehrmittel.
Die Vorinstanz hat das Gesuch der Beschwerdeführer mit dem Argument abgewiesen,
das Konzept der teilweisen Beschulung von Kindern in Gruppen sei nicht geeignet, die
Erziehung zur Gemeinschaftsfähigkeit zu gewährleisten, da der Kontakt unter
Mitgliedern von Familien, die insbesondere bezüglich der Erziehung und Beschulung
der Kinder einen ähnlichen Lebensstil pflegten und gleichgesinnt seien, die
Sozialisierung von Kindern, die privat unterrichtet würden, nicht entscheidend zu
fördern vermöge. Dem ist einerseits entgegenzuhalten, dass auch bei der Wahl einer
3.3.
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der im Kanton St. Gallen anerkannten Privatschulen, welche auf unterschiedlichsten
Lernkonzepten und pädagogischen Ansätzen beruhen, in gewissem Mass ein
Zusammentreffen gleichgesinnter Eltern mit ähnlichen Vorstellungen der Erziehung und
Beschulung ihrer Kinder stattfindet. Andererseits handelt sich bei den zwei anderen
Familien nicht um Personen aus dem Verwandten- oder Bekanntenkreis der
Beschwerdeführer. Ihre Vernetzung fand über den Verein Homeschooling St. Gallen
statt. Dass sie alle der Bildungsform des privaten Unterrichts den Vorzug geben wollen,
liegt in der Natur der Sache. Zudem sind nebst dem Unterricht in Lerngruppen gemäss
Konzept auch gemeinschaftliche Aktivitäten vorgesehen. Dabei besteht die
Möglichkeit, an Projekten von anderen Gruppierungen teilzunehmen und somit
zusätzlich in Kontakt mit anderen Kindern und aussenstehenden Erwachsenen zu
treten (act. 7/2a.1, Ziff. 2.2.3). In Bezug auf O._ nicht berücksichtigt wurde schliesslich
der Umstand, dass dieser mittlerweile seit vier Jahren die Volksschule besucht (zwei
Jahre Kindergarten, 1. und 2. Klasse) und davon ausgegangen werden kann, dass er in
dieser Zeit aufgrund der integrativen Funktion des Unterrichts im Klassenverband
zumindest zu einem gewissen Teil bereits entsprechend den Vorgaben gemäss
Rechtsprechung sozialisiert worden ist, sowohl im Umgang mit anderen Kindern im
Klassenverband als auch mit aussenstehenden erwachsenen Lehrpersonen. Der
Kontakt zu Klassenkolleginnen und -kollegen ist damit gegeben und kann im Rahmen
der erwähnten Freizeitaktivitäten aufrechterhalten werden.
Dem angestrebten Gruppenunterricht unter diesen Umständen die Sicherstellung der
Erziehung zur Gemeinschaftsfähigkeit zu versagen, ohne näher auf das detaillierte
Konzept und dessen konkrete Umsetzung im vorliegenden Fall einzugehen, wirft die
Frage auf, unter welchen Bedingungen und mit welchen Massnahmen die Vorinstanz
die Sicherstellung der Erziehung zur Gemeinschaftsfähigkeit im privaten
Einzelunterricht denn als gegeben erachten würde. Gemäss Bundesgericht wäre es
nämlich willkürlich, so hohe Anforderungen an die Erziehung zur
Gemeinschaftsfähigkeit zu stellen, dass die Kinder gleichsam eine Schule besuchen
müssten, womit Art. 123 VSG toter Buchstabe wäre. Diesen Anschein macht es aber
vorliegend. Soll jedoch im Kanton St. Gallen jeglicher private Einzelunterricht und damit
Homeschooling unterbunden werden, liegt dies nicht in der Kompetenz der
rechtsanwendenden Vorinstanz, sondern wäre im Gesetz zu regeln, was eine
Gesetzesänderung mit entsprechender politischer Meinungsbildung bedingen würde.
Solange dies nicht der Fall ist, obliegt es der Vorinstanz bzw. dem
Bildungsdepartement konkret aufzuzeigen, mit welchen Massnahmen die Erziehung zur
Gemeinschaftsfähigkeit im Rahmen von privatem Einzelunterricht sichergestellt werden
kann. Ziff. 8.5 des Merkblatts "Privater Einzelunterricht (Homeschooling)" des Amtes für
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"a) Welche geeigneten Massnahmen werden ergriffen?
b) Wie werden die sozialen Kompetenzen gefördert?
c) Wie wird ein Austausch zwischen Gleichaltrigen sichergestellt?"
3.4.
Zusammenfassend vermag der blosse Verweis der Vorinstanz in ihrer Verfügung vom
17. Februar 2022 auf die verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung, wonach der Kontakt
unter Mitgliedern von Familien, die insbesondere bezüglich der Erziehung und
Beschulung der Kinder einen ähnlichen Lebensstil pflegten und gleichgesinnt seien,
nicht geeignet sei, die Sozialisierung von Kindern, die privat unterrichtet würden,
entscheidend zu fördern, vor dem Hintergrund des Konzepts des Vereins
Homeschooling St. Gallen sowie des gestützt darauf geplanten Unterrichts in
Lerngruppen und mit gemeinschaftlichen Aktivitäten nicht zu genügen, um das Gesuch
der Beschwerdeführer ohne vertiefte Prüfung mangels Sicherstellung der Erziehung zur
Gemeinschaftsfähigkeit im Sinne von Art. 123 Abs. 2 VSG von Vornherein abzulehnen.
Vielmehr wäre die Vorinstanz gehalten gewesen, sich mit dem strittigen Gesuch der
Beschwerdeführer inhaltlich detaillierter auseinanderzusetzen, bei Bedarf
nachzufragen, zusätzliche Unterlagen einzufordern, im Sinn des Grundsatzes der
Verhältnismässigkeit allenfalls Auflagen zu machen, die für die Beschwerdeführer
weniger einschneidende Folgen hätten, bzw. konkret aufzuzeigen, wie die Erziehung
zur Gemeinschaftsfähigkeit bei privatem Einzelunterricht sichergestellt werden kann
(vgl. dazu auch VerwGE B 2010/47 vom 8. Juni 2010 E. 2.4, wonach es [erstinstanzlich]
Sache des Erziehungs- bzw. Bildungsrates ist, die Bewilligungsvoraussetzungen zu
prüfen und zu werten). Das Bewilligungsverfahren beschränkte sich stattdessen auf
einen Besuch bei den Beschwerdeführern zwecks Besichtigung der Räumlichkeiten,
wobei davon keinerlei Feststellungen zuhanden der Akten gemacht wurden (act. 7/1).
Insgesamt liegen eine fehlende Ermessensbetätigung und damit eine Rechtsverletzung
Volksschule vom Februar 2018 (nicht bei den Akten des vorliegenden Verfahrens,
gerichtsnotorisch aus dem Verfahren B 2021/265) genügt diesbezüglich nicht, wo als
zwingend erforderliche Angabe eine Erläuterung verlangt wird, wie die Erziehung zur
Gemeinschaftsfähigkeit sichergestellt werden kann, und dazu folgende Fragen
aufgeworfen werden:
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vor. Die angefochtene Verfügung ist somit aufzuheben und die Sache in Gutheissung
des Eventualbegehrens der Beschwerdeführer zu neuer Entscheidung an die
Vorinstanz zurückzuweisen.
Dabei wird die Vorinstanz, soweit es um die private Beschulung von P._ geht, auch zu
prüfen haben, inwiefern der Kontakt zu Kindern im gleichen oder ähnlichen Alter bzw.
im gleichen Zyklus gewährleistet wäre. Während für O._, der im kommenden Schuljahr
2022/2023 die 3. Klasse besuchen wird, die Möglichkeit des Austauschs mit
gleichaltrigen Kindern bzw. mit Kindern desselben Schulzyklus 2 gemäss Lehrplan 21
gegeben erscheint, gehört bisher keines der Kinder der vorgesehenen Lerngruppe dem
Zyklus 1 (zwei Jahre Kindergarten, 1. und 2. Schuljahr) an, in welchen P._ mit Beginn
der Volksschule im August 2022 eintreten wird. Es wird zu prüfen sein, ob mittlerweile
weitere Kinder des Zyklus 1 am Gruppenunterricht teilnehmen würden, wie die
Beschwerdeführer in Aussicht stellen.
4.
4.1.
Die Vorinstanz führte in der angefochtenen Verfügung sodann aus, das zwingende
Kriterium des auf Dauer angelegten Unterrichts sei aufgrund der Angaben der
Beschwerdeführer, sie strebten privaten Einzelunterricht ihrer Kinder für im Minimum
ein Jahr an, tangiert. Bei kurzer Dauer wirke sich die Distanzierung von der Lerngruppe
und der sozialen Gemeinschaft tendenziell zum Nachteil der Kinder aus.
4.2.
In Art. 123 in Verbindung mit Art. 117 Abs. 1 Ingress und lit. a VSG wird die "Dauer"
des Privatunterrichts nicht definiert. Insbesondere wird darin weder eine Minimaldauer
vorausgesetzt noch eine Befristung des Privatunterrichts untersagt. Entsprechend ist
im Merkblatt "Privater Einzelunterricht (Homeschooling)" des Amtes für Volksschule, in
welchem unter Ziff. 8.3 verlangt wird, dass das Gesuch Angaben zur vorgesehenen
Dauer des privaten Einzelunterrichts enthalten müsse, auch keine Mindestdauer oder
ein Befristungsverbot vorgesehen. In der Botschaft des Regierungsrates zum Entwurf
eines Volksschulgesetzes vom 23. Juni 1981 (ABl 1981, S. 1108 f.) wird zum
unbestimmten Passus "auf Dauer angelegter Unterricht" in Art. 117 Abs. 1 Ingress und
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lit. a VSG (Art. 122 Abs. 1 des Entwurfs) ausgeführt, die Forderung nach der
Gewährleistung eines kontinuierlichen Unterrichts setze voraus, dass die Trägerschaft
einer Privatschule Gewähr für eine gewisse Leistungsfähigkeit biete. Eine detaillierte
Überprüfung und Überwachung der finanziellen Tragbarkeit einer Privatschule sei
allerdings weder notwendig noch praktisch durchführbar. H. Plotke (Schweizerisches
Schulrecht, 2. Aufl. 2003, S. 674) stellt die Dauerhaftigkeit des Betriebes, nicht zuletzt
in finanzieller Hinsicht, in Zusammenhang mit der Vertrauenswürdigkeit der
Trägerschaft (vgl. dazu VerwGE B 2021/265 vom 25. April 2022 E. 4.1).
4.3.
Die Vorinstanz erachtete vorliegend das Kriterium "auf Dauer angelegter Unterricht" in
der angefochtenen Verfügung deswegen als tangiert, weil sich das Gesuch der
Beschwerdeführer auf eine nur beschränkte Zeitspanne – "im Minimum ein Jahr" –
bezogen habe. Hingegen hat sie nicht in Abrede gestellt, dass der beantragte private
Einzelunterricht unter den Gesichtspunkten der Leistungsfähigkeit sowie der
Vertrauenswürdigkeit der Beschwerdeführer resp. der von diesen mit dem privaten
Einzelunterricht betrauten G._ auf Dauer angelegt ist.
Die Beschwerdeführer hielten in ihrem Gesuch vom 16. November 2021 bezüglich der
vorgesehenen Dauer des privaten Einzelunterrichts fest, sie strebten eine konstante
Schulbildung ihrer Kinder in Form von privatem Einzelunterricht an, im Minimum ein
Jahr. Damit taten sie ihren Willen kund, ihre Kinder nach Möglichkeit dauerhaft zuhause
zu beschulen. Inwiefern sich eine kurze Dauer des privaten Unterrichts für die Kinder
nachteilig auf die Distanzierung von der sozialen Gemeinschaft auswirkt, ist sodann
nicht nachvollziehbar. Hinzu kommt, dass die Beschwerdeführer im vorinstanzlichen
Verfahren nicht aufgefordert wurden, die Angaben zur Dauer des Unterrichts zu
präzisieren oder zu ergänzen. G._, welche die Lektionen im Gruppenunterricht erteilen
würde, hat im Hinblick auf das Alter ihres Sohnes, der im kommenden Schuljahr die 5.
Klasse besuchen wird, ausgeführt, dass ihr Unterricht voraussichtlich auf zwei Jahre
begrenzt sei (Verahren B 2022/67, act. 7/2a.3). In der Beschwerde wird sodann
ausgeführt, eine längerdauernde Bewilligung werde gerne gesehen und mit Freude
akzeptiert (act. 1, Ziff. 33). Demzufolge ist der von den Beschwerdeführern beantragte
private Einzelunterricht auf Dauer im Sinne von Art. 123 Abs. 1 in Verbindung mit
Art. 117 Abs. 1 Ingress und lit. a VSG angelegt. Schliesslich wird auch beim Besuch
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einer Privatschule keine Mindestdauer verlangt, ein Wechsel zurück in die Volksschule
ist jederzeit zulässig.
5.
Nachdem die Verfügung der Vorinstanz gänzlich aufgehoben wird, ist auf die Rüge der
zu hohen Gebühr nicht näher einzugehen.
6.
6.1.
Bei diesem Verfahrensausgang – die Beschwerde ist gutzuheissen – gehen die
amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens zulasten des Staates (Vorinstanz, vgl.
Art. 95 Abs. 1 VRP und VerwGE B 2017/76 vom 16. August 2018 E. 5 mit Hinweisen).
Eine Entscheidgebühr für das Beschwerdeverfahren von CHF 1'500 ist angemessen
(Art. 7 Ziff. 222 der Gerichtskostenverordnung; sGS 941.12). Auf die Erhebung ist zu
verzichten (Art. 95 Abs. 3 VRP). Den Beschwerdeführern ist der im
Beschwerdeverfahren geleistete Kostenvorschuss von CHF 1'500 zurückzuerstatten.
6.2.
Die Beschwerdeführer haben obsiegt, weshalb die Vorinstanz sie grundsätzlich
antragsgemäss ausseramtlich zu entschädigen hat (Art. 98 Abs. 1 in Verbindung mit
Art. 98 VRP). Der Beschwerdeführer macht geltend, er vertrete sich als Rechtsanwalt
selbst, weshalb ihm eine angemessene Umtriebsentschädigung zuzusprechen sei. Sein
Aufwand habe rund 23 Stunden betragen.
Da der Beschwerdeführer in der vorliegenden Angelegenheit nicht beruflich, sondern in
eigener Sache tätig ist, ist die Honorarordnung (sGS 963.75) nicht anwendbar.
Stattdessen steht ihm eine Umtriebsentschädigung zu, wovon er zutreffend selber
ausgeht (Art. 98 VRP in Verbindung mit Art. 95 Abs. 3 lit. c der Schweizerischen
Zivilprozessordnung, SR 272, vgl. hierzu GVP 2012 Nr. 47). Anspruch auf eine
Umtriebsentschädigung besteht nur ausnahmsweise, namentlich wenn es sich um eine
komplizierte Sache mit hohem Streitwert handelt, wenn der getätigte Aufwand
erheblich ist und zwischen dem betriebenen Aufwand und dem Ergebnis der
Interessenwahrung ein vernünftiges Verhältnis besteht (VerwGE B 2013/178 vom 12.
bis
ter
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Februar 2014 E. 4.4). Für die geltend gemachte Entschädigung ist der Gesuchsteller
beweispflichtig (Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, 2.
Aufl. 2003, Rz. 841). Gestützt auf die Angaben des Beschwerdeführers über den
getätigten Aufwand im zeitlichen Umfang von rund 23 Stunden, der aufgrund der
umfangreichen Eingabe als glaubhaft erscheint, sowie angesichts der Komplexität und
Tragweite der Materie rechtfertigt es sich vorliegend, den Beschwerdeführern eine
Umtriebsentschädigung in der Höhe von CHF 500 zuzusprechen.
Entschädigungspflichtig ist die Vorinstanz.