Decision ID: b5583908-ccc5-51be-a14b-2ccbdaaeef2f
Year: 2006
Language: it
Court: TI_TE
Chamber: TI_TE_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: public_law

in fatto ed in diritto
1.
1.1. MIST 1 acquistarono la part. no. 2125 di mq 940 (stato primitivo) il 2.11.1989 esercitando un diritto di compera. Il terreno, ubicato in località R_, a valle della strada che collega il nucleo di S_ con quello di B_, era costituito da una superficie prativa pianeggiante.
In base al PR approvato il 25.11.1986 il fondo era assegnato alla zona edificabile attigua ad un’ampia area AP/EP di proprietà comunale destinata ad accogliere attrezzature ed edifici scolastici.
1.2. Il 14.5.1990 i coniugi _ inoltrarono una richiesta di licenza edilizia per la costruzione di una casa unifamiliare sulla part. no. 2125. Il 9.7.1990 il Municipio sospese la domanda per 2 anni giusta l’art. 50 LE/1973 reputando che l’intervento fosse in contrasto con una variante di PR allo studio intesa ad ampliare la zona AP/EP anche alla proprietà _. I proprietari ricorsero al Consiglio di Stato che, preso atto dell’intervenuta adozione della variante da parte del Consiglio Comunale, con risoluzione del 22.1.1991 riformò la decisione di sospensione in una decisione di blocco edilizio ai sensi dell’art. 66 LALPT.
Nel contempo, con petizione del 21.12.1990, i proprietari avviarono dinanzi alla Pretura di L_ un procedimento civile inteso ad ottenere un diritto di passo pedonale e veicolare a carico del mapp. no. 198 di proprietà comunale.
La variante di PR fu approvata dal Consiglio di Stato con risoluzione del 10.11.1992 ma fu poi annullata con sentenza del 28.1.1994 dal Tribunale della pianificazione del territorio (TPT) che considerò non sufficientemente dimostrata la necessità di una revisione del PR a soli quattro anni dalla sua adozione e riattribuì il fondo alla zona edificabile.
1.3. Sollecitato dai proprietari ad evadere la domanda di costruzione presentata nel 1990, con risoluzione del 29.3.1994 il Municipio ne decretò nuovamente la sospensione giusta l’art. 65 LALPT ritenendo che pregiudicasse gli studi complementari in atto riguardo al futuro centro scolastico comunale ed all’ipotesi, ascritta a necessità progettuali, di inserire il mapp. no. 2125 nel comparto destinato ad accogliere le infrastrutture pubbliche.
Su ricorso dei proprietari e constatato che il blocco edilizio era decaduto, il Consiglio di Stato annullò il provvedimento sospensivo con decisione dell’8.6.1994. Quest’ultima fu confermata dal Tribunale cantonale amministrativo (TRAM) con sentenza del 20.9.1994 che escluse categoricamente la possibilità di riassoggettare la domanda di costruzione a misure di salvaguardia della pianificazione.
1.4. Nel frattempo, ottenuto il preavviso favorevole dal Dipartimento del territorio, con risoluzione del 23.11.1994 il Consiglio Comunale aveva adottato la nuova variante di PR anch’essa intesa, per l’appunto, ad incorporare il mapp. no. 2125 nella zona AP/EP.
Le due procedure, quella pianificatoria e quella tendente all’ottenimento del permesso di costruzione, proseguirono poi in parallelo.
Il 14.2.1995 il Municipio negò la licenza edilizia questa volta, tuttavia, non per ragioni pianificatorie, bensì dichiarando che il fondo era privo di accesso sufficiente. Contro il rifiuto i proprietari insorsero dinanzi al Consiglio di Stato che, giudicando quale autorità di vigilanza, con risoluzione del 14.6.1995 individuò una violazione dell’obbligo di urbanizzare sancito dall’art. 19 cpv. 2 LPT; pertanto annullò il provvedimento, confermò l’obbligo di rilasciare la licenza edilizia ed ordinò al Comune di concedere un accesso attraverso l’area AP/EP. A sua volta il Comune impugnò tale risoluzione sia dinanzi al Tribunale federale per violazione dei diritti costituzionalmente protetti, tuttavia senza successo (cfr. sentenza del 14.11.1995), sia dinanzi al TRAM che con sentenza del 24.9.1996 accolse il ricorso, annullò la decisione governativa e confermò il diniego della licenza edilizia per mancanza di accesso sufficiente.
Quanto alla variante di PR, con risoluzione del 14.7.1995 il Consiglio di Stato, accogliendo il ricorso dei coniugi _, negò la sua approvazione. I conseguenti ricorsi che il Comune interpose dinanzi al TPT ed al Tribunale federale furono entrambi respinti con sentenze del 30.8.1996 e del 23.5.1997.
1.5. In data 8.5.1998 il Municipio rilasciò la licenza edilizia per la costruzione di 2 case monofamiliari sul mapp. no. 2125.
Nel 1999 il terreno fu frazionato nei nuovi mapp. no. 2125 e 5942 entrambi di mq 470 e nel 2000 le particelle furono vendute a terzi.
2.
Con memoria 7.7.2000 i coniugi _ hanno convenuto in causa il Comune di COEP 1 dinanzi a questo Tribunale. Essi sostengono, in sintesi che tentando di dezonare il fondo e risolvendo di sospendere prima e negare poi la licenzia edilizia nonostante il mapp. no. 2125 fosse edificabile, Il Municipio avrebbe assunto un atteggiamento ostruzionistico che li avrebbe privati per un decennio delle prerogative insite nel diritto di proprietà dando luogo ad un’espropriazione materiale. Da ciò una pretesa risarcitoria per tale titolo di complessivi fr. 702'267.50 comprensiva di costi vari, spese legali e danni finanziari.
Il Comune, con risposta del 16.10.2000, ha obiettato che il dezonamento del fondo non è mai entrato in vigore, che la restrizione è stata di natura temporanea e che il fondo non poteva essere considerato come edificabile in un prossimo futuro perché carente di accesso. Perciò i requisiti dell’espropriazione materiale non sarebbero adempiuti. In ogni caso la pretesa andrebbe respinta siccome perenta.
Esperita l’istruttoria, nelle conclusioni scritte del 24/28.10.2003 le parti hanno confermato le rispettive tesi e domande.
3.
Preliminarmente il Tribunale è tenuto a verificare d’ufficio la legittimazione attiva degli istanti (art. 97 CPC).
Le pretese d’indennizzo per espropriazione materiale hanno carattere reale; titolare del diritto è quindi il proprietario del fondo. Qualora la proprietà fosse trasferita le pretese si trasmettono automaticamente al nuovo proprietario salvo che il proprietario precedente se ne riservi espressamente il diritto nell’atto di cessione (Kommentar zum RPG, Riva ad art. no. 5 no. 196; TRAM 12.9.2000 N. 50.1998.00005 in re R.).
MIST 1 hanno adito il Tribunale di espropriazione con istanza del 7.7.2000 data in cui già non erano più proprietari del terreno. Infatti dopo il frazionamento avvenuto nel 1999, le due nuove part. no. 2125 e 5942 sono state cedute con atti di compravendita iscritti a RF rispettivamente il 28.1 ed il 17.3.2000 (cfr. istanze di iscrizione; d.g. no. 219 e 786). I due rogiti menzionano il procedimento civile in corso presso la Pretura di L_, ma non risulta alcuna riserva esplicita dei venditori sul diritto di avanzare in futuro pretese espropriative nei confronti del Comune. Tale facoltà è quindi passata ai nuovi proprietari insieme alla totalità dei diritti e degli obblighi pertinenti ai fondi.
Di conseguenza gli istanti sono privi di legittimazione attiva.
Indipendentemente da questa considerazione l’istanza è comunque anche infondata nel merito.
4.
4.1. L’espropriazione materiale, che si caratterizza per la sua intrinseca connotazione privativa, è riconducibile tanto ad un’ingerenza particolarmente grave nell’uso attuale o nel prevedibile uso futuro di un bene tale da minare le prerogative insite nel diritto di proprietà, specie quella di edificare, quanto ad un’ingerenza secondaria ma incompatibile con il principio della parità di trattamento. Nell’una e nell’altra ipotesi è dato luogo ad indennizzo a condizione che l’atto limitativo sia definitivo e che l’area colpita da restrizione sia edificabile o possa esserlo nell’immediato futuro. In altre parole occorre che con l’instaurazione del provvedimento limitativo il proprietario veda svanire una concreta possibilità di miglior uso del bene (DTF 121 II 417 c. 4a, 125 II 431 c. 3a, 131 II 151 c. 2.1 p. 155; Kommentar, Riva no. 123-134).
4.2. L’espropriazione materiale ha origine in un provvedimento pianificatorio definitivo, ossia nel PR – o in una sua variante – poiché è questo lo strumento predisposto, tra l’altro, a suddividere il territorio in zone, a stabilirne la destinazione e quindi anche ad istituire le limitazioni alla proprietà privata che fossero motivate da necessità pubbliche (art. 5 cpv. 2 LPT; art. 24 ss LALPT; Kommentar, Riva no. 25, 107-108).
Il PR assume carattere definitivo con l’approvazione del Consiglio di Stato che sancisce l’entrata in vigore del piano e la presunzione di pubblica utilità per tutte le espropriazioni, le imposizioni e le opere pubbliche previste (art. 39 e 40 LALPT).
Decisiva per la questione se sia intervenuta un’espropriazione materiale è, dunque, la data di entrata in vigore del PR (DTF 122 II 326 c. 4b; Kommentar, Riva no. 194).
4.3. Il PR di del Comune di COEP 1 approvato il 25.11.1986 attesta che il mapp. no. 2125 era assegnato alla zona edificabile.
Le successive due varianti adottate dal Consiglio Comunale negli anni ‘90, entrambe finalizzate ad ampliare la confinante zona AP/EP anche al mapp. no. 2125 non sono mai entrate in vigore. La prima, avallata dal Consiglio di Stato, è stata annullata dal TPT che ha riattribuito il terreno alla zona edificabile; la seconda non ha ottenuto nemmeno l’approvazione del Consiglio di Stato.
Per quanto possa interessare, da un’ispezione presso l’ufficio tecnico è emerso che il nuovo PR per la sezione di S_, adottato dal legislativo comunale il 25.10.2004 e pubblicato dal 14.2 al 15.3.2005, conferma l’inserimento delle due particelle nate dal frazionamento del mapp. no. 2125 in zona residenziale.
Di conseguenza la proprietà _ non è mai stata gravata con vincoli di inedificabilità riconducibili ad un atto pianificatorio definitivo.
5.
5.1. Gli istanti sostengono che l’esecutivo avrebbe posto in essere vari impedimenti per evitare che il fondo fosse costruito sia tentando, inutilmente, di dezonarlo, sia sospendendo e poi rifiutando la domanda di costruzione. In sostanza avrebbe represso le loro aspettative edilizie ciò che sarebbe costitutivo di espropriazione materiale.
5.2. Le decisioni sospensive ed il blocco edilizio si annoverano nella categoria dei provvedimenti provvisori giusta l’art. 57 LALPT.
Dottrina e giurisprudenza ritengono che, normalmente, solo i provvedimenti definitivi di durata illimitata possano raggiungere l’intensità di un’espropriazione materiale; quelli provvisori, invece, di regola vanno tollerati senza risarcimento e sono indennizzabili solo in via eccezionale a condizione di essersi protratti per un considerevole lasso di tempo. Ciò poiché una misura provvisoria non priva il soggetto dei diritti di proprietà ma si contenta di inibirne temporaneamente l’esercizio. Benché ad oggi non siano mai stati posti limiti temporali precisi, la giurisprudenza tende a negare il carattere particolarmente grave e quindi la risarcibilità a restrizioni durate meno di 10 anni, salvo che il proprietario dimostri che durante il periodo di vigenza della restrizione avrebbe potuto trarre dal fondo un maggior profitto (DTF 109 Ib 20, 112 Ib 496 c. 3 p. 506, 117 Ib 4 c. 2b p. 6, 120 Ib 465 c. 5e p. 473; TRAM 2.2.1999 N. 50.97.00035 in re G., 9.2.2004 N. 50.2002.30 in re F.; Kommentar, Riva no. 176-177; Riva, Hauptfragen der materiellen Enteignung, 1990, p. 255, 291-292; Catenazzi, Rinuncia al vincolo pianificatorio e retrocessione del bene espropriato, in Il Ticino e il diritto, CFPG 1997, p. 217, no. 5; Zen Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, 2001, no. 1408).
5.3. Nella fattispecie concreta la limitazione si è protratta per 8 anni, dalla prima decisione sospensiva del 1990 fino al 1998 anno in cui il Municipio ha infine rilasciato la licenza edilizia. In un’ottica meramente temporale essa si situa quindi oggettivamente entro i margini che, stando all’opinione dominante, sono ragionevolmente sopportabili senza indennizzo.

Ma a prescindere dalla durata, affinché una limitazione anche solo provvisoria sia risarcibile occorre comunque che i requisiti dell’espropriazione materiale siano adempiuti ed in particolare è richiesto che la superficie colpita sia pronta per la costruzione (Baureif). In altre parole è necessario che al momento della nascita della restrizione il sedime sia edificabile o quantomeno possa esserlo prossimamente e che di conseguenza venga preclusa una possibilità di miglior uso molto probabile nell’immediato futuro tanto in fatto quanto in diritto (DTF 109 Ib 20, 122 II 455 c. 4c, 131 II 151 c. 2.4.1-2.4.2 p. 158; Kommentar, Riva no. 132-133).
La verosimiglianza dell’edificabilità del fondo è presupposto di entrambe le fonti di espropriazione materiale: il requisito dev’essere soddisfatto sia nell’ipotesi di un’ingerenza particolarmente grave nel diritto di proprietà, sia nell’eventualità di un’intromissione secondaria ma incompatibile con il principio della parità di trattamento secondo la teoria del sacrificio eccessivo (DTF 116 Ib 379 c. 6c p. 384, 119 Ib 138 c. 6 p. 147; Kommentar, Riva no. 132).
5.4. Un fondo è edificabile se è urbanizzato (art. 22 cpv. 2 let. b LPT) e cioè se, ai fini della prevista utilizzazione, vi è un accesso sufficiente e le necessarie condotte d’acqua, d’energia e d’evacuazione dei liquami sono tanto vicine da rendere possibile un raccordo senza dispendio rilevante (art. 19 cpv. 1 LPT, art. 77 cpv. 1 LALPT).
Il mapp. no. 2125 era privo di accesso diretto. Più particolarmente il fondo non confinava con alcuna strada, non beneficiava di alcun diritto di passo e poteva essere raggiunto solo attraversando illecitamente altri terreni di proprietà privata oppure il sedime comunale; quest’ultimo era costituito, nella parte verso la strada, da uno sterrato utilizzato come posteggio e per il resto da superficie prativa a tratti segnata da un semplice sentiero pedonale (cfr. inc. no. OA.1995.00395 della Pretura di L_, sull’accessibilità si veda in particolare verbale di sopralluogo del 23.11.1993 e teste Dolci; TRAM 24.9.1996 cit.).
Non solo, nel vigente piano viario non era segnata alcuna strada di accesso alla zona edificabile in questione e dunque l’urbanizzazione della località R_ non rientrava nei programmi comunali. Incidenter tantum la mancanza di accesso potrebbe apparire anomala giacché la zona edificabile era stata ancorata nel PR e quindi, visto che il piano di urbanizzazione dev’essere fedele al piano delle zone (DTF 116 Ia 222 c. 4a p. 234), il Comune non poteva ignorare l’obbligo di dotare il settore delle infrastrutture che ne avrebbero permesso lo sfruttamento conforme (art. 19 cpv. 2 LPT; cfr. sentenze cit. del TF del 14.11.1995 e del 23.5.1997); per altro verso, tuttavia, anche lo stesso inserimento del mapp. no. 2125 in zona edificabile potrebbe apparire incongruente appunto perché il fondo non era urbanizzato né incluso nel programma di urbanizzazione, così correndo il rischio di essere dezonato qualora in futuro il piano di urbanizzazione non fosse stato adeguato (cfr. Schürmann/Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 1995, p. 219).
Detto questo, escluso dal programma di urbanizzazione e sprovvisto di un accesso che fosse consono all’utilizzazione a fini edilizi, il mapp. no. 2125 non poteva essere considerato come urbanizzato (art. 19 cpv. 1 LPT) e quindi nemmeno aveva connotazione di terreno pronto per essere costruito nell’immediato futuro. In queste condizioni l’eventualità di un miglior uso non era plausibile.
Tale situazione non poteva essere fraintesa e, anzi, era da ritenersi nota sin dall’approvazione del PR/86 che peraltro non ha generato alcuna obiezione da parte dei precedenti proprietari. Tanto è vero che nel 1990 i coniugi _ intentarono una causa civile contro il Comune intesa ad ottenere un diritto di passo pedonale e veicolare lungo i terreni di proprietà comunale destinati a ricevere il centro scolastico. La causa è tutt’ora sospesa e non ha impedito il frazionamento del fondo, la vendita a terzi ad un prezzo senz’altro ragionevole (fr. 393.- il mq) e l’edificazione delle due nuove particella senza che nel frattempo la situazione pianificatoria abbia subito modifiche.
5.5. A corollario delle suddette considerazioni va aggiunto che l’istruttoria di causa non ha dimostrato che prima o dopo l’acquisto del fondo da parte dei coniugi _ il Comune abbia mai assicurato un accesso al sedime attraverso una strada pubblica o una servitù. Il Municipio si limitò ad ammettere una possibilità di transito sulle proprietà comunali ma solo per motivi di cantiere; esso rifiutò, invece, l’ipotesi di una servitù di passo definitiva o, quantomeno, evitò di offrire garanzie vincolanti in questo senso per non pregiudicare la progettazione del futuro centro scolastico (cfr. testi _ e _, verbale 13.2.1995 nell’inc. no. OA.1995.00395 della Pretura di L_).
Gli istanti hanno acquistato un terreno senza che vi fosse alcun elemento concreto che permettesse loro di ritenere che il fondo sarebbe stato urbanizzato con un’opera pubblica in modo da poter essere edificato. Un contesto, questo, che sostanzialmente potrebbe essere paragonato a quello del proprietario di un terreno agricolo che nutre una mera aspettativa di attribuzione alla zona edificabile (cfr. DTF 119 Ib 124 c. 4a/aa p. 133). Ma la mera aspettativa soggettiva di edificabilità non basta a dar luogo ad un’espropriazione materiale poiché in ambito espropriativo vige il principio secondo cui il proprietario non ha diritto all’ottenimento o al mantenimento di uno specifico regime edilizio neppure se il suo terreno è già urbanizzato (cfr. DTF 120 Ia 227 c. 2b p. 232, 122 II 326 c. 6a, 455 c. 4a; RDAT II-2003 no.52 c. 2.3).
Sotto questo profilo l’espropriazione materiale va dunque scartata.
6.
Né a diversa conclusione si arriverebbe esaminando la tesi degli istanti nell’ottica dell’obbligo di urbanizzare le zone edificabili che incombe al Comune giusta l’art. 19 cpv. 2 LPT (art. 79 LALPT).
In effetti la normativa non conferisce al proprietario alcun diritto soggettivo ad ottenere una prestazione dall’ente pubblico, specie l’urbanizzazione del suo fondo. Tale diritto non è deducibile neppure dall’art. 4 CF, né dalla garanzia della proprietà (art. 26 CF) né dalla Legge federale che promuove la costruzione d’abitazioni e l’accesso alla loro proprietà.
Esclusa l’azione diretta, a fronte di un rifiuto, al privato non resta che sollecitare un risarcimento per denegata o ritardata giustizia ai sensi dell’art. 32 cpv. 3 OPT, o denunciare l’omessa urbanizzazione all’autorità di vigilanza sugli enti locali. Potrebbe anche chiedere di anticipare l’esecuzione dell’urbanizzazione, tuttavia secondo i progetti di urbanizzazione già approvati, come previsto dagli art. 19 cpv. 3 LPT e 80 LALPT (RDAT I-1996 no. 34, I-2000 no. 30, I-2003 no. 60 c.3; Kommentar, Jomini ad art. no. 19 no. 51, 64 ss, Ruch ad art. 22 no. 85; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, 2001, no. 746; Marantelli-Sonanini, Erschliessung von Bauland, Diss. 1997, p. 82-83, 123, 127).
Di contro un risarcimento per espropriazione materiale è escluso.
7.
Per consolidata giurisprudenza nei procedimenti di espropriazione materiale le spese processuali sono ripartite in ragione della soccombenza giusta gli art. 28 e 31 LPamm, salvo che il principio dell’espropriazione materiale sia chiaro ed incontestato nel qual caso i costi sono addebitabili all’ente espropriante a norma dell’art. 73 Lespr. (RDAT I-1994 no. 48).
In concreto, viste le censure di merito e l’esito del contenzioso, le spese di giudizio vanno sopportate dagli istanti in quanto soccombenti.