Decision ID: c62c4baf-46d5-4b93-b89f-07f4e4981b41
Year: 2019
Language: de
Court: BE_VB
Chamber: BE_VB_003
Canton: BE
Region: Espace_Mittelland
Law Area: public_law

I. Sachverhalt
1. Die Wohngemeinschaft X._ (fortan: Beschwerdeführerin) bezweckt das Führen von
psychiatrischen Wohngemeinschaften und erbringt Dienstleistungen im Bereich des Gesund-
heitswesens.1 Die Beschwerdeführerin betreibt die Wohnheime „Wohngemeinschaft X._“ in
A._ und „C._“ in B._.2 Letzteres hat die Beschwerdeführerin am 1. Januar 2017 über-
nommen.
2. Mit Gesuchen vom 7. September 2017 beantragte die Beschwerdeführerin im Hinblick
auf den Abschluss des Leistungsvertrags 2018
- für das Wohnheim in A._ einen Betreuungszuschlag in der Höhe von CHF 32‘500.00.
Diesen Betreuungszuschlag begründete die Beschwerdeführerin mit Kosten für Leistungen
an Dritte (Coaching infolge der Betriebsübernahme) in der Höhe von CHF 20‘000.00 sowie
Kosten für die elektronische Datenverwaltung (Klientenadministration) in der Höhe von
CHF 12‘500.00.3
- für das Wohnheim in B._ die Änderung des Angebots „Wohnen mit Beschäftigung“
zu „Wohnen ohne Beschäftigung“, einen Platzzuschlag in der Höhe von CHF 180‘600.00
sowie einen Betreuungszuschlag in der Höhe von CHF 32‘500.00.
Den Antrag auf Änderung des Angebots mit Platzzuschlag begründete die Beschwerdefüh-
rerin mit dem Bedarf nach Erweiterung ihres Angebots um 13 zusätzliche Plätze in der
BS/TS4 sowie nach zusätzlicher ambulanter Betreuung; den Antrag auf Ausrichtung eines
Betreuungszuschlags mit einem zeitlich begrenzten Personalmehraufwand infolge des Be-
triebszusammenschlusses (CHF 17‘500.00 für Coaching durch externe Beratung sowie
CHF 15‘000.00 für den internen Ausbau des Klientenrapportwesens, Verwaltungsarbeiten
und die Installation neuer Hard- und Software.5
3. Mit Verfügung vom 18. Dezember 2017 wies die Vorinstanz das Gesuch um einen Be-
treuungszuschlag in der Höhe von CHF 32'500.00 für das Wohnheim in A._ ab. Zur Begrün-
dung führte sie auf, die im Budget des Kantons Bern eingestellten Mittel für die Angebote zu-
gunsten erwachsener Menschen mit einer Behinderung würden lediglich zwingend erforderliche
Zuschläge erlauben zur
1 Vgl. Handelsregistereintrag der Beschwerdeführerin 2 Vgl. http://X./, zuletzt besucht am 3. Dezember 2018 3 Gesuch vom 7. September 2017, im Entwurf Leistungsvertrag 2018 für das Wohnheim in A._ 4 Beschäftigung/Tagesstruktur 5 Gesuch vom 7. September 2017, im Entwurf Leistungsvertrag 2018 für das Wohnheim in B._
http://x./
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- Schaffung von Wohnplätzen (mit Beschäftigung) im Rahmen der Gesamtstrategie „Koordi-
nations- und Beratungsstelle für äusserst anspruchsvolle Platzierungen (KBS)",
- Erfüllung qualitativer Mindestvorgaben (z.B. Mindeststellenplan, IVSE6-Fachpersonal),
- Sicherstellung der Versorgung von notwendigen flankierenden Massnahmen,
- Umsetzung des Behindertenkonzepts und bereits durch das ALBA bewilligte Konzeptän-
derungen,
- Umsetzung der durch das ALBA bewilligten Vorhaben mit bereits vorliegender Finanzie-
rungszusage (in der Regel im Zusammenhang mit Investitionsprojekten).
Das Gesuch vom 7. September 2017 um einen Betreuungszuschlag erfülle diese Kriterien
nicht.7
4. Mit Verfügung vom 18. Dezember 2017 wies die Vorinstanz auch die Gesuche um ei-
nen Platz- und Betreuungszuschlag für das Wohnheim in B._ ab.
Zur Begründung verwies sie auf dieselben Kriterien wie in der Verfügung betreffend das Wohn-
heim in A._ und führte aus, sie könne weder dem Gesuch für zwei zusätzliche Plätze für das
Angebot „Ambulante Betreuung“ mit einem Platzzuschlag von insgesamt CHF 96'075.00 noch
dem Gesuch für die Aufteilung des Angebotes „Wohnen mit Beschäftigung" in „Wohnen ohne
Beschäftigung" und „Tagesstätte" mit einem Platzzuschlag von CHF 84'525.00 noch dem Ge-
such um einen Betreuungszuschlag in der Höhe von CHF 32'500.00 entsprechen, da die ge-
nannten Kriterien nicht erfüllt seien.8
5. Mit Beschwerde vom 14. Januar 2018 beantragte die Beschwerdeführerin sinnge-
mäss die Aufhebung der Verfügungen der Vorinstanz vom 18. Dezember 2017 und die Gut-
heissung ihrer Gesuche. Zur Begründung führte sie im Wesentlichen auf, die Vorinstanz habe
nach Durchführung einer Revision Auflagen gemacht und verlange auf den 1. Januar 2019 die
Aufteilung des Angebots „Wohnheim mit Beschäftigung“ in die Sparten „Wohnheim ohne Be-
schäftigung“ und „Beschäftigung“. Das Kriterium „Stellenplan, IVSE-Fachpersonal“ sei erfüllt
infolge der Zusammenführung und Weiterbildung der beiden Mitarbeiterteams, der innerbetrieb-
lichen Einführung neuer Instrumente in der Klienten-Dokumentation in B._ eines Coachings
der Mitarbeiter sowie weiterführenden flankierenden Massnahmen zur Entwicklung der Mitar-
beiter.
6 Interkantonale Vereinbarung für soziale Einrichtungen (IVSE) vom 13. Dezember 2002 7 Verfügung vom 18. Dezember 2017 betreffend das Wohnheim in A._ 8 Verfügung vom 18. Dezember 2017 betreffend das Wohnheim in B._
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6. Das Rechtsamt, welches die Beschwerdeverfahren für die GEF leitet,9 holte die Vorak-
ten ein und führte den Schriftenwechsel durch. Mit Instruktionsverfügung vom 31. Januar 2018
wies das Rechtsamt die Vorinstanz auf die ungenügende und nicht nachvollziehbare Begrün-
dung der angefochtenen Verfügungen hin und forderte sie auf, in der Beschwerdevernehmlas-
sung die Entscheidgründe ausführlich darzulegen.
7. In ihrer Beschwerdevernehmlassung vom 19. Februar 2018 beantragte die Vo-
rinstanz die vollumfängliche Abweisung der Beschwerde. Zur Begründung verwies sie vorab

auf die Erwägungen in den angefochtenen Verfügungen. Ergänzend hielt sie fest, alle für das
Jahr 2018 eingegangenen Gesuche um Platz- und Betreuungszuschläge seien anhand der er-
wähnten Kriterien beurteilt worden. Die Mindeststellenplanvorgaben hätten sich nicht verändert
und seien somit kein Änderungstatbestand. Da sich die Grundleistung nicht verändert habe,
müsse die Aufteilung des Angebots kostenneutral erfolgen.
8. Mit Replik vom 20. April 2018 stellte und begründete die Beschwerdeführerin, nunmehr
anwaltlich vertreten, folgende Rechtsbegehren:
1. Der Betreuungszuschlag für das Jahr 2018 für die Wohnheime in A._ und B._ in der Höhe
von je Fr. 32'500.00 (Total 65'000.00) sei zu gewähren.
2. Dem Wohnheim in B._ sei der Platzzuschlag für das Jahr 2018 von Fr. 180'600.00 zu gewäh-
ren.
3. Unter Kosten- und Entschädigungsfolge
9. Mit Duplik vom 11. Juni 2018 beantragte die Vorinstanz, die Beschwerde sei vollum-
fänglich abzuweisen, und begründete diesen Antrag.
10. Am 19. Juni 2018 beantragte die Beschwerdeführerin, es sei ihr eine Frist zur Einrei-
chung einer weiteren Stellungnahme anzusetzen, da die Vorinstanz die angefochtenen Verfü-
gungen erstmals in der Duplik begründet habe.
11. Mit Triplik vom 30. Juli 2018 hielt die Beschwerdeführerin an ihren bisherigen Anträgen
fest und nahm Stellung zur Duplik.
12. Mit Quadruplik vom 26. September 2018 beantragte die Vorinstanz, die Beschwerde
vom 14. Januar 2018 sei vollumfänglich abzuweisen. Auf das erstmals in der Replik vorge-
brachte und damit verspätete Rechtsbegehren um einen Platzzuschlag im Umfang von
CHF 180‘600.00 sei nicht einzutreten. Weiter nahm die Vorinstanz punktuell Stellung zu den
9 Art. 10 der Verordnung vom 29. November 2000 über die Organisation und die Aufgaben der Gesundheits- und
Fürsorgedirektion (Organisationsverordnung GEF, OrV GEF; BSG 152.221.121)
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Ausführungen der Beschwerdeführerin. Weitergehend verwies sie auf ihre Duplik vom
11. Juni 2018.
13. Auf die Rechtsschriften und Akten wird, soweit für den Entscheid wesentlich, in den
nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
II. Erwägungen
1. Sachurteilsvoraussetzungen
1.1 Angefochten sind die beiden Verfügungen der Vorinstanz vom 18. Dezember 2017.
Diese Verfügungen sind gemäss Art. 28 StBG10, Art. 10 SHG11 und Art. 44 HEV12 i.V.m. Art. 62
Abs. 1 Bst. a VRPG13 bei der GEF als in der Sache zuständigen Direktion anfechtbar. Die GEF
ist somit zur Beurteilung der Beschwerde zuständig.
1.2 Betreffen getrennt eingereichte Eingaben den gleichen Gegenstand, so kann die instru-
ierende Behörde die Verfahren vereinigen (Art. 17 Abs. 1 VRPG). Wichtigste Richtschnur für
den Entscheid über eine Vereinigung von Verfahren ist die Prozessökonomie. Die instruierende
Behörde verfügt beim Entscheid über eine Vereinigung über einen grossen Ermessenspiel-
raum. Als gleicher Gegenstand wird die gleiche Thematik verstanden. Aus der Vereinigung dür-
fen den Beteiligten keine bedeutenden Nachteile entstehen. In der Regel profitieren die Betei-
ligten jedoch von einer Vereinigung, weil der Prozessaufwand für das einzelne Verfahren kleiner
wird.14
Vorliegend hat die Beschwerdeführerin zwei Verfügungen der Vorinstanz, beide vom 18. De-
zember 2017 und beide die Gewährung von Zuschlägen betreffend, mit einer Beschwerde-
schrift angefochten. Beide Verfügungen beschlagen denselben Gegenstand und betreffen die-
selben Verfahrensbeteiligten. Daher ist in einem Beschwerdeverfahren über die Rechtsmässig-
keit der angefochtenen Verfügungen zu befinden.
1.3 Die Beschwerdeführerin ist als Verfügungsadressatin ohne weiteres zur Beschwerde
befugt (Art. 65 Abs. 1 VRPG).
10 Staatsbeitragsgesetz vom 16. September 1992 (StBG; BSG 641.1) 11 Gesetz vom 11. Juni 2001 über die öffentliche Sozialhilfe (Sozialhilfegesetz, SHG; BSG 860.1) 12 Verordnung vom 18. September 1996 über die Betreuung und Pflege von Personen in Heimen und privaten
Haushalten (Heimverordnung, HEV; BSG 862.51) 13 Gesetz vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege (VRPG; BSG 155.21) 14 Merkli/Aeschlimann/Herzog, Kommentar zum bernischen VRPG, 1997, Art. 17 Nrn. 1 und 5 f.; Art. 13 Nrn. 2 f.
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1.4 Die Beschwerde ist innert 30 Tagen seit der Eröffnung oder Veröffentlichung des ange-
fochtenen Akts und unter Beachtung der Formvorschriften von Artikel 32 zu erheben
(Art. 67 VRPG). Sie bedarf zu ihrer Gültigkeit eines Antrags, der Angabe von Tatsachen und
Beweismitteln, einer Begründung sowie einer gültigen Unterschrift (Art. 32 Abs. 2 VRPG). An-
trag, Begründung und Unterschrift gehören zu den eigentlichen Gültigkeits- und Prozessvoraus-
setzungen. Mit dem Antrag bzw. dem Rechtsbegehren (und der Begründung) wird zugleich der
Streitgegenstand festgelegt. Dem Antragserfordernis ist bereits Genüge getan, wenn sich aus
dem Zusammenhang und unter Zuhilfenahme der Begründung sinngemäss ergibt, was anbe-
gehrt wird. Auch an die Begründung werden praxisgemäss keine hohen Anforderungen gestellt.
Es reicht aus, wenn aus einem Rechtsmittel ersichtlich ist, inwiefern (in welchen Punkten und
weshalb) der angefochtene Entscheid beanstandet wird.15
Vorliegend wurde die Beschwerde vom 14. Januar 2018 fristgerecht eingereicht (Art. 67
VRPG), enthält jedoch weder einen eigentlichen Antrag noch eine eigentliche Begründung.
Sinngemäss lässt sich daraus aber ableiten, dass die Beschwerdeführerin die Aufhebung der
Verfügungen der Vorinstanz vom 18. Dezember 2017 und die Gutheissung ihrer Gesuche vom
7. September 2017 verlangt; weil sich ihr Aufwand infolge der Zusammenführung der Wohn-
heime in B._ und A._ erhöht habe und Bedarf nach mehr Plätzen in der BS/TS bestehe.
Zudem ist zu beachten, dass durch die ungenügende Begründung der angefochtenen Verfü-
gungen vom 18. Dezember 2017 eine sachgerechte Anfechtung kaum möglich war (vgl. dazu
Erwägung 8 hienach), weswegen an die Anträge und Begründung der Beschwerde entspre-
chend tiefere Anforderungen zu stellen sind. Daher erweist sich die Beschwerde vom 14. Ja-
nuar 2018 auch als formgerecht im Sinne von Art. 32 VRPG.
Auf die gemäss Art. 67 i.V.m. Art. 32 VRPG frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde
vom 14. Januar 2018 wird eingetreten.
1.5 Die GEF prüft, ob die Vorinstanz von einer unrichtigen oder unvollständigen Feststellung
des Sachverhalts ausgegangen ist, ob sie Recht verletzt hat (einschliesslich allfälliger Rechts-
fehler bei der Ausübung des Ermessens) und ob die angefochtene Verfügung unangemessen
ist (Art. 66 VRPG). Der GEF steht somit volle Kognition zu.
2. Streitgegenstand und Rechtsgrundlagen für die Ausrichtung von Platz- und Be-
treuungszuschlägen
2.1 Umstritten und zu prüfen (Streitgegenstand) sind vorliegend die Gewährung von Betreu-
ungszuschlägen von je CHF 32‘500.00 für die Wohnheime in A. und B. sowie die Änderung des
15 Vgl. Merkli/Aeschlimann/Herzog, Kommentar zum bernischen VRPG, 1997, Art. 32 Abs. 2 Nrn 12 f. und 15.
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Angebots und die Gewährung eines Platzzuschlags von CHF 180‘600.00 für das Wohnheim in
B._.
2.2 Die Beschwerdeführerin erbringt Leistungen in der institutionellen Sozialhilfe nach
Art. 58 Abs. 1 i.V.m. Art. 2 SHG. Die institutionellen Leistungsangebote umfassen ambulante,
teilstationäre und stationäre Leistungen in den Wirkungsbereichen finanzielle Existenzsiche-
rung, persönliche Autonomie, berufliche und soziale Integration sowie den Lebensbedingungen.
Die GEF stellt im Rahmen der verfügbaren Mittel und der strategischen Vorgaben des Regie-
rungsrates die erforderlichen Leistungsangebote der institutionellen Sozialhilfe bereit (Art. 60
Abs. 1 SHG). Dazu gehören die erforderlichen Angebote für erwachsene Menschen mit einem
behinderungs- oder altersbedingten Pflege- und Betreuungsbedarf (Art. 67 Abs. 1 SHG) wie
namentlich die Leistungen von Wohn- und Pflegeheimen sowie von Beschäftigungs- und Ta-
gesstätten (Art. 67 Abs. 2 Bst. b und e SHG).
2.3 Zwecks Bereitstellung der Leistungsangebote schliesst die Vorinstanz mit Leistungser-
bringern Leistungsverträge ab (Art. 60 Abs. 2 Bst. a SHG i.V.m. Art. 11 Abs. 2 Bst. e OrV
GEF). Die von den Leistungserbringern im Rahmen eines Leistungsvertrages oder Leistungs-
auftrages erbrachten Leistungen der institutionellen Sozialhilfe werden vom Kanton oder von
den Gemeinden mit Beiträgen an die Leistungserbringer oder an die Leistungsempfänger ab-
gegolten (Art. 74 Abs. 1 i.V.m. Art. 76 Abs. 1 und Art. 25 Abs. 1 SHV16).
Bei den Beiträgen des Kantons an die Leistungserbringer, die im Auftrag der GEF Leistungen
anbieten und erbringen, handelt es sich um Staatsbeiträge (vgl. Art. 3 Abs. 1 und Abs. 3 StBG),
weshalb das StBG anwendbar ist (Art. 2 Abs. 1 StBG und Art. 25 Abs. 2 SHV). Das StBG stellt
den „Allgemeinen Teil“ des gesamten kantonalen Staatsbeitragsrechts dar und vereinheitlicht
das in den diversen Spezialgesetzen geregelte Staatsbeitragsrecht durch allgemeine Grunds-
ätze und Verfahren, ist jedoch nie eigenständige Grundlage für die Gewährung von Staatsbei-
trägen.17
Als Staatsbeiträge gelten finanzielle Beiträge, die einer Empfängerin oder einem Empfänger
ausserhalb der Kantonsverwaltung gewährt werden, ohne dass der Kanton eine direkte Gegen-
leistung erhält. Sie werden als Finanzhilfen oder Abgeltungen gewährt (Art. 3 Abs. 1 StBG).
Vorliegend geht es indirekt um die Ausrichtung zusätzlicher Betreuungszuschläge. Dabei han-
delt es sich um Abgeltungen, also um Leistungen, die an ausserhalb der Kantonsverwaltung
stehende Staatsbeitragsempfängerinnen oder -empfänger gewährt werden, um die finanziellen
16 Verordnung vom 24. Oktober 2001 über die öffentliche Sozialhilfe (Sozialhilfeverordnung, SHV; BSG 860.111) 17 Lienhard/Engel/Schmutz, Finanzverwaltungsrecht, in: Müller/Feller (Hrsg.), Bernisches Verwaltungsrecht, Bern
2013, 15. Kapitel Rz. 162 f.
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Lasten, welche sich aus der Erfüllung öffentlich-rechtlich vorgeschriebener oder übertragener
Aufgaben ergeben, zu mildern oder auszugleichen (Art. 3 Abs. 3 StBG).
Die Gewährung von Staatsbeiträgen setzt voraus, dass für deren Ausrichtung eine genügende
Rechtsgrundlage besteht (Art. 7 Abs. 1 Bst. a StBG) und dass die Gesuchstellerin oder der Ge-
suchsteller Gewähr für eine sachgerechte Aufgabenerfüllung bietet sowie in der Lage ist, die
Bedingungen und Auflagen zu erfüllen (Art. 7 Abs. 1 Bst. c StBG).
Beiträge an Leistungserbringer können als Betriebs- oder Investitionsbeiträge gewährt werden
(Art. 74a Abs. 1 SHG und Art. 11 Abs. 1 StBG). Betriebsbeiträge werden gemäss Art. 13 Abs. 1
StBG als Beiträge, die aufgrund von Normkosten festgelegt werden (Bst. a), als Pauschalbei-
träge (Bst. b) oder als ganze oder teilweise Übernahme von Betriebsdefiziten (Bst. c) geleistet.
Mit Betriebsbeiträgen werden Kosten gedeckt, die zur Erfüllung des Zwecks notwendig sind.
Dazu zählen auch Kosten, die aufgrund von kantonalen Vorgaben und aus Leistungsverträgen
anfallen (z. B. qualitative Auflagen oder Vorhalteleistungen).18 Investitionsbeiträge sind geld-
werte Leistungen, mit denen bei den Empfängerinnen und Empfängern von Staatsbeiträgen
dauerhafte Vermögenswerte mit Investitionscharakter begründet werden (Art. n12 Abs. 1
StBG). Werden Investitionsbeiträge gewährt, so sind in der Regel im Voraus der Höchstbetrag
der kantonalen Leistung (Art. n12 Abs. 2 Bst. a StBG), der Höchstbetrag der anrechenbaren
Kosten (Art. n12 Abs. 2 Bst. b StBG) und der anwendbare Beitragssatz (Art. n12 Abs. 2 Bst. c
StBG) festzulegen.
2.4 Der Inhalt eines Leistungsvertrags richtet sich nach den Mindestvorgaben von Art. 13c
Abs. 1 StBG. Beispielsweise müssen die zu erbringenden Leistungen und die verfolgten Ziele
(Bst. a), die Bemessung der Staatsbeiträge (Bst. b) oder die Mitwirkungs- und Auskunftspflich-
ten (Bst. e) zwingend im Leistungsvertrag geregelt sein. Darüber hinaus können namentlich die
Folgen einer Überdeckung oder einer Unterdeckung ebenfalls im Leistungsvertrag geregelt
werden (Art. 13c Abs. 2 Bst. c StBG). Zusätzlich zu den Vorgaben gemäss der Staatsbeitrags-
gesetzgebung ist im Rahmen der Leistungsverträge sicherzustellen, dass die Leistungserbrin-
ger die erforderlichen Ausbildungs- und Praktikumsplätze zur Verfügung stellen (Art. 63 Abs. 1
SHG). Die Leistungsverträge regeln zudem, ob und unter welchen Bedingungen die Leistungen
für die Leistungsempfängerinnen und Leistungsempfänger kostenlos oder kostenpflichtig sind
(Art. 63 Abs. 2 SHG).
18 Vortrag des Regierungsrates an den Grossen Rat zur Änderung des Staatsbeitragsgesetzes (StBG) vom 28. Ja-
nuar 2015, S. 11 Erläuterungen zu Art. 13
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2.5 Die Beiträge werden durch Vertrag oder durch Verfügung gewährt (Art. 74 Abs. 2 SHG),
die Ablehnung von Beitragsgesuchen erfolgt in jedem Fall mittels Verfügung (vgl. Art. 9 Abs. 3
StBG i.V.m. Art. 25 Abs. 2 SHV).19
2.6 Der Umfang des Staatsbeitrages ist aufgrund der allgemeinen Bestimmungen zur Ge-
währung von Staatsbeiträgen sowie dem Spezialrecht festzusetzen (vgl. Art. 2 Abs. 1 und 2
StBG). Die Beiträge an die Leistungserbringer und Leistungsempfänger werden grundsätzlich
leistungsorientiert und nach Möglichkeit prospektiv und aufgrund von Normkosten festgesetzt
(Art. 75 Abs. 1 SHG, Art. 27 Abs. 1 SHV). Bei Fehlen von Normkosten können die Beiträge
unter Berücksichtigung der effektiven Betriebs- und Baukosten festgesetzt werden (Art. 27 Abs.
2 SHV). Die Normkosten entsprechen den Kosten, die einem Betrieb bei der wirtschaftlichen
und sparsamen Erbringung von qualitativ guten Leistungen entstehen. Die besondere Gesetz-
gebung regelt das Nähere zur Festlegung von Beiträgen aufgrund von Normkosten (Art. 13a
StBG).
Die leistungsorientierte Finanzierung zeichnet sich dadurch aus, dass grundsätzlich aus-
schliesslich jene in Menge und Qualität vertraglich definierten Leistungen abgegolten werden,
die effektiv erbracht worden sind. Im Leistungsvertrag haben die Parteien zu regeln, wie mit
Über- bzw. Unterschreitungen in der Menge oder im Preis umzugehen ist (Art. 13c Abs. 2 Bst. c
StBG). Die prospektive Ausrichtung bedeutet, dass der Leistungsvertrag im Voraus die Leis-
tungserbringung im Folgejahr bzw. in den Folgejahren regelt. Als Normkosten gelten diejenigen
auf eine Leistungseinheit umgelegten Betriebskosten (Personal- und Sachaufwand wie bspw.
Mieten), die einem effizient geführten Betrieb eine kostendeckende Leistungserbringung unter
Einhaltung der Qualitätsvorgaben erlauben. Normkosten sind zu vereinbaren, soweit sie nicht
verordnungsrechtlich vorgegeben sind.20 Bei Fehlen von Normkosten können die Beiträge unter
Berücksichtigung der effektiven Betriebs- und Baukosten festgesetzt werden (Art. 27 Abs. 2
SHV).
2.7 Schliesslich ist die Ausrichtung von Staatsbeiträgen vorliegend subsidiär
(Art. 9 Abs. 1 SHG). Subsidiarität in der institutionellen Sozialhilfe bedeutet, dass Kanton und
Gemeinden Leistungsangebote in Ergänzung zur privaten Initiative nur soweit bereitstellen und
finanzieren, als dies zur Sicherstellung eines bedarfsgerechten Angebotes nötig ist (Art. 9 Abs.
3 SHG). Bei der Bemessung der Beiträge sind die Tariferträge und die Beiträge der Sozialver-
sicherer voll und die Eigenmittel angemessen anzurechnen (Art. 75 Abs. 2 SHG). Der Regie-
rungsrat kann nähere Vorschriften zur Beitragsfestsetzung, zur Tarifierung der Leistungen und
19 Vgl. dazu Urteil des Verwaltungsgerichts der Kantons Bern vom 4. Februar 2013, Nr. 100.2012.264 E. 4.7 20 Pascal Coullery/Paul Meyer, Gesundheits- und Sozialhilferecht, in: Müller/Feller, a.a.O, 12. Kapitel, Rz. 144-147
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zur Anrechnung der Eigenmittel der Leistungserbringer erlassen (Art. 75 Abs. 3 SHG). Die Be-
triebs- und Baukosten werden vom Kanton nur soweit übernommen, als sie nicht anderweitig
gedeckt werden können (Art. 28 Abs. 1 SHV). Vorrang gegenüber den Beiträgen des Kantons
haben Beiträge und Leistungen Dritter, insbesondere des Bundes, anderer Kantone und der
Sozialversicherer (Art. 28 Abs. 2 Bst. a SHV), Beiträge und Gebühren der Benutzerinnen und
Benutzer (Art. 28 Abs. 2 Bst. b SHV) sowie Eigenmittel der Leistungserbringer (Art. 28 Abs. 2
Bst. c SHV). Die GEF ist ermächtigt, im Einvernehmen mit der Finanzdirektion Vorschriften zur
Anrechnung der Eigenmittel zu erlassen (Art. 28 Abs. 3 SHV).
3. Anspruchs- und Ermessenssubventionen
3.1 Staatsbeiträge lassen sich unterscheiden zwischen Anspruchs- und Ermessenssubven-
tionen: Auf Anspruchssubventionen besteht ein Rechtsanspruch, welcher den Subventions-
empfängern durch Spezialgesetze eingeräumt wird. Sobald die spezialgesetzlichen Vorausset-
zungen zur Gewährung der Subvention erfüllt sind, ist die Behörde verpflichtet, einen Beitrag
zu sprechen. Möglicherweise steht ihr ein Ermessen bei der Festsetzung der Beitragshöhe zu,
keinesfalls aber ein Entschliessungsermessen bezüglich der Subventionsgewährung an sich.21
Verbleibt der Verwaltung hinsichtlich einzelner Beitragsvoraussetzungen ein gewisser Beurtei-
lungsspielraum und kann sie innerhalb bestimmter Grenzen den Subventionssatz festsetzen,
so nimmt dies einer Subvention nicht ihren Anspruchscharakter.22 Der anspruchsbegründende
Charakter einer Subvention wird auch nicht dadurch ausgeschlossen, dass es an einer Festle-
gung der Höhe der Beiträge oder jedenfalls ihrer Mindesthöhe fehlt.23 Demgegenüber steht der
Behörde bei den Ermessenssubventionen ein Entschliessungsermessen zu, ob sie einen Bei-
trag ausrichten will oder nicht. Dabei ist die Behörde aber keineswegs völlig frei, sondern an die
allgemeinen Verfassungsgrundsätze, insbesondere an das Willkürverbot, die Rechtsgleichheit
und das Verhältnismässigkeitsprinzip gebunden.24
3.2 Art. 75 Abs. 1 und Art. 76 Abs. 1 SHG i.V.m. Art. 7 Abs. 1 Bst. c StBG begründen einen
grundsätzlichen Anspruch der Leistungserbringer auf Abgeltung der im Auftrag der GEF ange-
botenen und erbrachten Leistungen. Die Institution hat einen Anspruch darauf, dass die Be-
triebsbeiträge so festgesetzt werden, dass sie ihren Leistungsauftrag den gesetzlichen Grund-
lagen entsprechend erfüllen kann. Der Anspruch beschränkt sich auf die für den Betrieb not-
wendige Finanzierung,25 wobei die Beiträge Dritter voll und die Eigenmittel angemessen zu be-
rücksichtigen sind (vgl. Art. 75 Abs. 2 SHG und Art. 28 Abs. 1 und 2 SHV). Die Vorinstanz hat
somit kein Entschliessungsermessen, ob sie grundsätzlich die im Auftrag der GEF erbrachten
21 Lienhard/Engel/Schmutz, a.a.O., 15. Kapitel, Rz. 171 22 BGE 110 Ib 397 E. 1 23 René A. Rhinow, Wesen und Begriff der Subvention in der Schweizerischen Rechtsordnung, 1971, 169 24 Lienhard/Engel/Schmutz, a.a.O., 15. Kapitel, Rz. 172 25 Vgl. auch Beschwerdeentscheid der GEF vom 26. August 2014 im Verfahren GEF.2013-0828, E. 3.4
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Leistungen abgelten will oder nicht. Lediglich bei der Bemessung der Abgeltung kommt ihr ein
gewisses Ermessen zu: Sie hat die Abgeltung mithin so festzulegen, dass die Kosten, die einem
Leistungserbringer bei der Erbringung der ihm vom Kanton übertragenen Leistungen entstehen
und die nicht anderweitig gedeckt werden (z.B. durch Eigenmittel), abgegolten sind.
4. Anspruch auf die Gewährung eines Betreuungs- und Platzzuschlages
4.1 Der Kanton hat der Beschwerdeführerin Aufgaben der institutionellen Sozialhilfe im Be-
reich erwachsene Behinderte übertragen. Die Beschwerdeführerin verfügt über eine Betriebs-
bewilligung, behinderten Erwachsenen insgesamt 25 Wohnplätze und 28 Beschäftigungsplätze
in den dazugehörenden Werkstätten anzubieten.26 Die Beschwerdeführerin bringt (zumindest
sinngemäss) vor, sie sei für die gesetzeskonforme Erfüllung der ihr übertragenen Aufgaben auf
die Gewährung von Betreuungszuschlägen sowie die Änderung ihres Angebotes und die damit
verbundene Gewährung eines Platzzuschlages angewiesen.
4.2 Die massgebenden gesetzlichen Grundlagen definieren die Begriffe „Platzzuschlag“ und
„Betreuungszuschlag“ nicht. Zur Erläuterung können die aIVV27 und das „Wohnheim-Kreis-
schreiben“ des Bundesamtes für Sozialversicherungen (BSV) aus dem Jahr 200728 beigezogen
werden.
Gemäss Art. 106bis Abs. 2 aIVV konnte Institutionen ein Platzzuschlag oder ein Betreuungszu-
schlag gewährt werden. Der Platzzuschlag wurde für neue Plätze ausgerichtet, sofern deren
Bedarf aufgrund der Bedarfsplanung nachgewiesen war. Der Betreuungszuschlag wurde an
Institutionen ausgerichtet, die ihre Leistung zweckmässig und wirtschaftlich erbrachten und In-
valide betreuten, deren Gesundheitszustand sich seit dem Jahr 2000 nachweislich so verändert
hatte, dass diese eine erheblich intensivere Betreuung benötigten.
Gemäss „Wohnheim-Kreisschreiben“ wurde ein Platzzuschlag gewährt, wenn eine bestehende
Trägerschaft ab 2007 neue Plätze eröffnet hatte (Ziff. 9.3.2 Abs. 11 sowie Ziff. 11). Ein Betreu-
ungszuschlag wurde bei ausgewiesenem erhöhtem Betreuungsbedarf gewährt (Ziff. 12).
26 Vgl. Beschwerde vom 14. Januar 2018 27 Verordnung über die Invalidenversicherung vom 17. Januar 1961 (IVV; SR 831.201), Version in Kraft vom 1. Au-
gust 2003 bis 31. Dezember 2007 28 Kreisschreiben des Bundesamtes für Sozialversicherungen über die Gewährung von Betriebsbeiträgen an
Wohnheime, kollektive Wohnformen und Tagesstätten für Behinderte (Wohnheim-Kreisschreiben, KSWH), gültig
ab 1. Januar 2007, Ziff. 8.3 S. 16 f.
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4.3 Platz- und Betreuungszuschläge stellen demnach Betriebsbeiträge dar. Sie dienen der
Abgeltung von gebotenem erhöhtem Aufwand, der den Institutionen durch erhöhten Betreu-
ungsbedarf oder durch die Schaffung neuer Plätze (bzw. den Ausbau bestehender Plätze) ent-
standen ist.
5. Kriterien der Vorinstanz
5.1 Die Vorinstanz begründet ihre Verfügungen vom 18. Dezember 2017 mit ihren Kriterien
(vgl. I. Sachverhalt Ziffer 3 hievor) und bringt namentlich vor, die einheitlichen Beurteilungs-
grundlagen sollten eine Gleichbehandlung der Leistungserbringer gewährleisten.29 Die Be-
schwerdeführerin macht demgegenüber geltend, die Schaffung einer einheitlichen Beurtei-
lungsgrundlage sei zwar nachvollziehbar, jedoch sollte bei der Beurteilung jeder Fall einzeln
beurteilt werden.30
5.2 Dazu ist folgendes festzuhalten: Massgebend für die Beurteilung von Staatsbeitragsge-
suchen sind die Grundlagen im SHG, der SHV und im StBG. Danach hat der Kanton grundsätz-
lich alle Kosten abzugelten, die einem Leistungserbringer aus der wirtschaftlichen und geset-
zeskonformen Erfüllung der ihm vom Kanton übertragenen Aufgaben entstanden sind und die
nicht anderweitig abgedeckt werden. Die massgebenden gesetzlichen Grundlagen sehen die
restriktiven Kriterien der Vorinstanz für die Gewährung von Staatsbeiträgen nicht vor. Bei diesen
Kriterien scheint es sich lediglich um die Praxis der Vorinstanz zu handeln. Sie können zwar
herangezogen werden, um die gesetzlichen Grundlagen auszulegen, dürfen jedoch nicht an-
stelle des SHG, der SHV und des StBG verwendet werden.
6. Ausrichtung eines Betreuungszuschlags von CHF 65‘000.00
6.1 Die Beschwerdeführerin beantragt je einen Betreuungszuschlag von CHF 32‘500.00 für
die Wohnheime in A._ und B._. Der Betreuungszuschlag setze sich zusammen aus Kosten
für Leistungen an Dritte (Coaching durch externe Beratung, zeitlich begrenzter Personalmehr-
aufwand infolge des Betriebszusammenschlusses) sowie Kosten für den internen Ausbau des
Klientenrapportwesens und Verwaltungsarbeiten (Installation neuer Hard- und Software).31
Sie führt aus, sie habe das Wohnheim „C._" in B._ aufgrund der Pensionierung des frühe-
ren Heimleiters übernommen. Nach der Übernahme habe sie massive Lücken bei der Führung
des Heims festgestellt. Viele Abläufe seien nicht korrekt gewesen und gesetzliche Vorschriften
29 Duplik vom 11. Juni 2018 30 Triplik vom 30. Juli 2018 31 Vgl. Gesuche vom 7. September 2017 im Entwurf der Leistungsverträge 2018 für die Wohnheime in A._ und
B._, Replik der Beschwerdeführerin vom 20. April 2018
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nicht eingehalten worden (so z.B. das ROES32-System). Die Anwendung des ROES-Systems
habe aufgezeigt, dass die Bewohnerinnen und Bewohner des Wohnheims in B._ viel tiefer
eingestuft worden seien als diejenigen des Wohnheims in A._. Auch habe es an Unterneh-
menskultur und Teambildung gefehlt. Zur Erfüllung der qualitativen Mindestanforderungen und
im Rahmen der Umsetzung des Behindertenkonzepts sei eine Unternehmensberatung nötig
gewesen. Die Unternehmensberaterin habe Schulungen und Coachings und wöchentliche Sit-
zungen durchgeführt, um die Mitarbeiter in beiden Wohnheimen zu integrieren. Ohne die Hilfe
der Unternehmensberaterin wären die Probleme nicht zu bewältigen gewesen. Zudem hätten
die minimal notwendige technische Ausstattung zur Erledigung der täglichen Arbeiten sowie ein
Datenverarbeitungssystem gefehlt, weswegen im Wohnheim in B._ ein neues elektronisches
Datenverwaltungssystem eingeführt und übergreifend auch im Wohnheim in A._ aufgebaut
worden sei.33
Das Wohnheim in B._ habe von Grund auf neu aufgebaut werden müssen und sei dem
Wohnheim in A._ angepasst worden. Durch die Anpassung werde im Wohnheim in B._
nun die gleiche Leistung angeboten. Früher seien die Klienten im Wohnheim in B._ am
Samstag jeweils nur vier Stunden und sonntags gar nicht betreut worden, nun würden sie sie-
ben Tage in der Woche betreut.34
Aufgrund der fehlenden Grundlagen im Wohnheim in B._ seien im Wohnheim in A._ Kos-
ten für die wohnheimübergreifenden Schulungen und Integrationsmassnahmen entstanden.
Die entsprechenden Aufwendungen entsprächen den Kriterien der Vorinstanz in allen Punk-
ten.35 Insbesondere das Kriterium „Stellenplan, IVSE-Fachpersonal“ sei erfüllt durch die Zusam-
menführung und Weiterbildung der beiden Mitarbeiterteams, der Einführung neuer Instrumente
in der Klienten-Dokumentation in B._, eines Coachings der Mitarbeiter sowie weiterführenden
flankierenden Massnahmen zur Entwicklung der Mitarbeiter.36
Die Missstände im Wohnheim in B._ seien erst nach der Fusion ersichtlich geworden und
hätten in allen Bereichen zu Mehraufwand geführt. Der Beschwerdeführerin könne nicht entge-
gen gehalten werden, dass es sich um die üblichen, selbst zu tragenden Risiken einer Fusion
handle. Sie habe bei der Übernahme nicht unsorgfältig gehandelt, sondern versucht, einen
langjährigen Betrieb vor der Schliessung zu bewahren. Aufgrund der limitierten Plätze in den
Wohnheimen sollte es im Interesse des Kantons liegen, einen solchen Betrieb zu unterstützen.
32 Ressourcenorientiertes Einschätzungssystem für die Betreuungs- und Pflegebedürftigkeit von erwachsenen Be-
hinderten im Wohnbereich 33 Replik der Beschwerdeführerin vom 20. April 2018 34 Triplik vom 30. Juli 2018 35 Replik der Beschwerdeführerin vom 20. April 2018 36 Beschwerde vom 14. Januar 2018
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Die Beschwerdeführerin habe vor der Übernahme nicht wissen können, dass solche Miss-
stände herrschen würden. Bei einer Übernahme könne vom Funktionieren grundsätzlicher be-
trieblicher Prozesse ausgegangen werden. Das Fehlen der Klientendokumentationen der letz-
ten zwei bis drei Jahre oder die fehlende Kontrolle der Medikamentenabgabe seien nicht zu
erwarten gewesen. Erst durch die Arbeitsaufnahme habe die Beschwerdeführerin erkannt, dass
viele Klienten in den Wohngemeinschaften über Tage nicht kontaktiert und kontrolliert worden
seien und keine Betreuungsperson gehabt hätten. Zudem hätten Praktikanten unbegleitet ge-
arbeitet und es habe teilweise kein diplomiertes Personal im Haus gehabt. Innerhalb der Teil-
bereiche im Wohnheim seien keine Rapporte geführt worden und es habe kein Austausch über
Klienten zwischen den Teilbereichen stattgefunden. Diese und weitere Punkte seien bei einer
vorgehenden Abklärung unmöglich zu erkennen gewesen. Ausserdem stehe auch die Vo-
rinstanz als bewilligende Behörde in der Pflicht, einem Wohnheim erst dann eine Bewilligung
auszustellen, wenn die gesamten Umstände stimmen würden.37 Jedoch habe die Vorinstanz
als Bewilligungsbehörde anscheinend über Jahre hinweg versäumt, das Wohnheim in B._
periodisch zu prüfen und den heutigen Standards entsprechende Auflagen zu erlassen. Die
Beschwerdeführerin benötige die Zuschläge, um die qualitativen Mindestanforderungen in bei-
den Wohnheimen sicherzustellen und das bewilligte Behindertenkonzept umsetzen zu können.
Ansonsten wären die Mindestanforderungen nicht gewährleistet, der Betrieb würde den gesetz-
lichen Auflagen und der Betriebsbewilligung nicht genügen und die Heimbewohner erhielten die
nötige Hilfe und Betreuung nicht.38
6.2 Die Vorinstanz macht geltend, ein Betreuungszuschlag könne beantragt werden bei
Ausdehnung des Leistungsvertrags und einer nachweislichen Erhöhung des anerkannten Auf-
wands. Sie prüfe die Anträge konsequent auf der Basis ihrer Kriterien. Betreffend die Erfüllung
qualitativer Mindestvorgaben (Mindeststellenplan, IVSE-Fachpersonal) sei der Stellenplan an
beiden Standorten in quantitativer und qualitativer Hinsicht erfüllt.39 Die Mindeststellenplanvor-
gaben gegenüber den Vorjahren hätten sich nicht geändert und seien somit kein Änderungstat-
bestand.40 Zudem habe die Vorinstanz die Beschwerdeführerin auf Anfrage hin mit Schreiben
vom Januar 2017 auf die Möglichkeit eines Betreuungszuschlags bei Erhöhung des Stellen-
plans Betreuung aufmerksam gemacht und informiert, welche Unterlagen bis spätestens zum
30. September 2017 für die Prüfung des Betreuungszuschlags einzureichen wären. Solche Un-
terlagen seien jedoch nie bei der Vorinstanz eingegangen. Dementsprechend habe die Be-
schwerdeführerin ihre Gesuche vom 7. September 2017 nicht mit dem Stellenplan bzw. der
Erfüllung qualitativer Mindestvorgaben begründet, und die Vorinstanz habe für das Jahr 2018
37 Triplik vom 30. Juli 2018 38 Replik der Beschwerdeführerin vom 20. April 2018 39 Duplik vom 11. Juni 2018 40 Beschwerdevernehmlassung vom 19. Februar 2018
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keinen Betreuungszuschlag in Bezug auf die Erfüllung der qualitativen Mindestvorgaben prüfen
können und müssen. Die Beschwerdeführerin sei hierzu frühzeitig auf ihre Möglichkeiten hin-
gewiesen worden und könne ihr Versäumnis nun nicht mittels Beschwerdeverfahren nachholen.
Ihr Vorbringen betreffend die anspruchsvolle Klientel hätte sie der Vorinstanz in diesem Rah-
men zur Prüfung vorlegen müssen.41 Weiter lägen keine besonderen, mit einem zusätzlichen
Betrag abzugeltende Massnahmen zur Sicherstellung der Versorgung vor. Auch sei mit der
Übernahme des Wohnheims in B. keine bereits durch die Vorinstanz bewilligte Konzeptände-
rung erfolgt, welche einen erhöhten Aufwand oder Betreuungsbedarf zur Folge gehabt hätte.
Schliesslich liege auch kein von der Vorinstanz bewilligtes Projekt mit Finanzierungszusage
vor.42
Die Anwendung des ROES-Systems zur Einstufung der Bewohnerinnen und Bewohner sei Sa-
che der Institutionen und werde von der Vorinstanz bei keiner Institution mit Betriebsbewilligung
überprüft. Sodann sähen weder die Heimverordnung noch die dazumal geltenden qualitativen
Betriebsbewilligungsstandards für Wohnheime noch die seit dem 1. Februar 2018 geltenden
„Anforderungen zum Erhalt einer Betriebsbewilligung für Heime" Vorgaben oder Minimalstan-
dards betreffend die technische Ausstattung und das Datenverarbeitungssystem vor. Die Ge-
staltung der „Unternehmenskultur" und „Teambildung" liege in der Verantwortung der Institutio-
nen und obliege nicht der Aufsicht der Vorinstanz. Mit einer Übernahme des Angebots bzw.
dem Zusammenführen von zwei Betrieben kämen auch zwei Unternehmenskulturen zusam-
men. Ob die beiden Kulturen einigermassen zusammenpassen würden, müsse vorgängig im
Rahmen der Übernahme abgeklärt werden. In jedem Fall wären solche Aufwendungen jedoch
mit dem bestehenden Leistungsvertrag abzudecken. Aus diesen Gründen seien keine Betreu-
ungszuschläge zu gewähren.43
Insgesamt habe die Vorinstanz den Eindruck, dass die Übernahme des Angebots und Leis-
tungsvertrags des Wohnheims in B. einer sorgfältigeren Abklärung bedürft hätte. Der Beschwer-
deführerin sei von Beginn an kommuniziert worden, dass der Leistungsvertrag der Therapeuti-
schen Wohngemeinschaft in B. unverändert, d.h. ohne Erhöhung des Leistungspreises bzw.
der vereinbarten Leistungen, übernommen werden könne. Die Beschwerdeführerin sei mehr-
mals mündlich darauf hingewiesen worden, dass die Vorinstanz keine Mehrkosten übernehme.
Die Beschwerdeführerin hätte vorgängig die Kosten der Übernahme klären müssen. Es sei ihr
freigestellt gewesen, das Angebot zu übernehmen oder nicht.44 Sie habe bereits mit E-Mail vom
14. April 2016 auf Fragen von Frau E._ betreffend die Übernahme des Wohnheims in B. Stel-
lung genommen. Aus der Mailanfrage von Frau E._ gehe hervor, dass sie bereits Kenntnis
41 Quadruplik vom 26. September 2018 42 Duplik vom 11. Juni 2018 43 Duplik vom 11. Juni 2018 44 Duplik vom 11. Juni 2018
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von der Vorgabe gehabt habe, dass der Leistungsvertrag übernommen werden könne, jedoch
der bisherige Kostenrahmen bzw. die vereinbarten Leistungen nicht übertroffen werden dürften.
Entsprechend habe die Beschwerdeführerin den Leistungsvertrag der Institution in B. per
1.1.2017 ohne grundlegende Änderungen übernommen. Die vorgängige Abklärung, ob der Be-
trieb tatsächlich kostenneutral weitergeführt werden könne, liege in der betrieblichen Verant-
wortung der Beschwerdeführerin. Die aus Sicht der Beschwerdeführerin bestehenden Miss-
stände in der Organisation und Administration hätten vor der Übernahme bekannt sein können
und müssen. Die Bestrebungen der Beschwerdeführerin, die beiden Wohnheime und Angebote
administrativ und organisatorisch aneinander anzupassen, seien zwar löblich, würden aber kei-
nen Anspruch auf einen höheren Staatsbeitrag begründen. Eine durch die Betreuung der Kli-
entinnen und Klienten an sieben Tagen in der Woche allfällig entstehende (effektive und nach-
weisbare) Zunahme von Aufenthaltstagen könne innerhalb der Pauschale abgerechnet wer-
den.45
6.3 Die Beschwerdeführerin hat einen Anspruch auf die Ausrichtung eines Betreuungszu-
schlags von CHF 65‘000.00, soweit der Betreuungszuschlag im Rahmen einer zweckmässigen
und wirtschaftlichen Leistungserbringung erforderlich ist für die gesetzeskonforme Erfüllung der
ihr übertragenen Aufgaben.
Massgebende gesetzliche Grundlagen zur Erfüllung der übertragenen Aufgaben sind vorlie-
gend unter anderen Art. 66a SHG und die Art. 7 – 12 HEV. Art. 66a Abs. 1 Bst. c SHG setzt
voraus, dass die Institutionen Gewähr für eine fachgerechte Pflege und Betreuung der aufge-
nommenen Personen bieten. Um die übertragene Aufgabe rechtmässig erfüllen zu können,
müssen die Institutionen demnach über genügend Fach- und Hilfspersonal verfügen (Art. 66a
Abs. 1 Bst. d SHG). Nach Art. 9 Abs. 1 HEV ist der Personalbestand bezüglich Zahl und beruf-
licher Qualifikation auf die Betreuungs- und Pflegebedürfnisse der aufzunehmenden Personen
abzustimmen. Die Behörden müssen den Mindestbestand an erforderlichem Fachpersonal ge-
mäss diesen gesetzlichen Voraussetzungen festlegen (Art. 9 Abs. 2 HEV). Die Anstellung des
Personals, sowie die Gewähr für die durch das Personal auszuführende fachgerechte Betreu-
ung und Pflege der aufgenommenen Personen liegt jedoch in der Verantwortung der Institution
(Art. 66a Abs. 1 Bst. c und d SHG). Der Mindestbestand an Fachpersonal wird im Mindeststel-
lenplan (MSP) festgelegt. Aus diesem ist ersichtlich, wie viel Personal zur Deckung des Pflege-
und Betreuungsbedarfs der Heimbewohner/-innen notwendig ist. Der Pflege- und Betreuungs-
bedarf wiederum wird anhand des Ressourcenorientierten Einschätzungssystems für die Be-
treuungs- und Pflegebedürftigkeit von erwachsenen Behinderten im Wohnbereich (ROES) be-
messen.46 Der MSP besagt also, wie viele Stellenprozente mindestens zur Deckung des Pflege-
45 Quadruplik vom 26. September 2018 46 Vgl. Beschwerdeentscheid der GEF vom 26. August 2014 im Verfahren GEF.2013-0828 E. 3.6
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und Betreuungsbedürfnisses der Heimbewohner/-innen und somit zur gehörigen Erfüllung der
übertragenen Aufgabe notwendig sind.
Dementsprechend sieht der Entwurf Leistungsvertrag 2018 Folgendes vor: „Betreuungszu-
schläge (BZ) können lediglich für erhöhte Betriebskosten infolge gestiegenen Betreuungsbedarf
aufgrund von Veränderungen bei der Zielgruppe (z.B. vermehrt Aufnahme von Klientinnen und
Klienten mit hohem Betreuungs- und/oder Pflegebedarf) sowie Veränderungen bei den aktuell
betreuten Klientinnen und Klienten (qualitativ und quantitativ vermehrter Betreuungsbedarf) gel-
tend gemacht werden. Lohnerhöhungen, Bauprojekte etc. können nicht über einen Betreuungs-
zuschlag finanziert werden.“ Auch gemäss den Kriterien der Vorinstanz sind Zuschläge zu ge-
währen, um qualitative Mindestvorgaben (z.B. Mindeststellenplan, IVSE-Fachpersonal) erfüllen
zu können.47
Die Institutionen haben somit einen Anspruch auf Vergütung des fachlich notwendigen Perso-
nalaufwands im Umfang des MSP. Erhöht sich etwa der Betreuungs- und Pflegebedarf der
Heimbewohner/-innen in einem solchen Ausmass, dass sich dadurch der MSP erhöht, hat die
Institution einen Anspruch auf einen zusätzlichen Betriebsbeitrag. Hierbei ist festzuhalten, dass
es sich um eine dauerhafte Erhöhung des Betreuungs- und Pflegebedarfs von einem gewissen
Umfang handeln muss. Vorübergehende Schwankungen in unwesentlichem Umfang müssen
demgegenüber von der Institution aufgefangen werden.
6.4 Die Beschwerdeführerin macht u.a. geltend, sie habe infolge der nunmehr pflegestufen-
gerechten und täglich gewährleisteten Betreuung der Bewohner und Bewohnerinnen im Wohn-
heim in B._ einen dauerhaft höheren Aufwand als der frühere Heimleiter, der nicht alle Auf-
gaben gesetzeskonform erfüllt habe.
Wäre dieser Mehraufwand erforderlich für die gesetzeskonforme Aufgabenerfüllung und ent-
sprechend belegt, so wäre er grundsätzlich und unter Beachtung des Subsidiaritätsprinzips ab-
zugelten. Mit Schreiben vom 10. Januar 2017 hat die Vorinstanz die Beschwerdeführerin auf
die Möglichkeit hingewiesen, per 30. September 2017 erneut ein Gesuch um einen Betreuungs-
zuschlag für die Erhöhung des Stellenplans Betreuung einzureichen. Dazu müsse sie ihr vor-
gängig entsprechende Unterlagen (ROES-Einreihung der Bewohnenden, Ist-Stellenplan Be-
treuung sowie Lohnangaben der Mitarbeitenden gemäss BERESUB) zustellen. Die Beschwer-
deführerin hat diese Unterlagen jedoch nicht vollständig eingereicht. Sie belegt keine Erhöhung
des MSP, sondern begründet den Betreuungszuschlag mit Auslagen für Unternehmensbera-
tung und Coaching sowie den Kosten für ein neues Datenverarbeitungssystem bzw. für ein
internes Klientenrapportsystem.
47 Vgl. Verfügung der Vorinstanz vom 12. Dezember 2017 sowie Rundschreiben der Vorinstanz vom August 2017
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Die geltend gemachten Mehrkosten von CHF 65‘000.00 für die Unternehmensberatung und das
Datenverarbeitungssystem stellen eine einmalige Ausgabe und nicht einen dauerhaften Mehr-
aufwand dar. Solche Mehrkosten sind grundsätzlich von der Institution selber zu tragen bzw. im
Rahmen der bereits erhaltenen Staatsbeiträge zu finanzieren und können nicht mit einem (Be-
treuungs-)Zuschlag abgegolten werden. In solchen Fällen ist die Ausrichtung eines Zuschlags
nur ausnahmsweise denkbar, wenn die Institution belegen kann, dass sie für die gesetzeskon-
forme Aufgabenerfüllung zwingend auf einen entsprechenden Zuschlag angewiesen ist und
eine anderweitige Finanzierung nicht möglich ist.
Vorliegend ist die diesbezügliche Argumentation der Beschwerdeführerin durchaus nachvoll-
ziehbar und plausibel. Offenbar musste sie nach der Übernahme des Wohnheims in B._
zwingend etliche Verbesserungen und Neuerungen vornehmen. Die (zeitlich begrenzte) Unter-
nehmensberatung und das Coaching haben ihren Zweck erfüllt. Ein elektronisches Datenver-
arbeitungs- und Klientenrapportsystem ist in der Regel auch ohne entsprechende Vorgaben
oder Minimalstandards erforderlich, um zwei Wohnheime führen zu können. Somit bestehen
gute Gründe, der Beschwerdeführerin zumindest einen Teil der angefallenen Mehrkosten zu
ersetzen, sofern sie diese nicht durch eigene Mittel oder anderweitig finanzieren kann (was von
der Beschwerdeführerin noch zu belegen wäre).
Nicht gefolgt werden kann demgegenüber der Argumentation der Vorinstanz, wonach sich die
Beschwerdeführerin vorgängig verpflichten musste, das Wohnheim in B._ zu den Bedingun-
gen des vormaligen Leistungsvertrags zu übernehmen. Entgegen der Auffassung der Vor-
instanz ist stets der aktuelle Bedarf der Leistungsempfängerinnen und -empfänger und der
dadurch gebotene Aufwand der Leistungserbringerin Ausgangspunkt für die Bestimmung der
Höhe der auszurichtenden Staatsbeiträge. Daher ist auch die Einstufung der Pflegebedürftigkeit
der Bewohnerinnen und Bewohner massgebend, auch wenn die Vorinstanz die Anwendung
des ROES-Systems im Einzelfall nicht überprüft.
7. Änderung des Angebots und Platzzuschlag von CHF 180`600.00 (Wohnheim in
B._)
7.1 Argumentation
7.1.1 Mit Gesuch vom 7. September 2017 beantragte die Beschwerdeführerin für das Wohn-
heim in B._ eine Änderung des Angebots: Das bisherige Angebot „Wohnen mit Beschäfti-
gung“ (15 Plätze) sollte zugunsten eines neuen Angebots „Wohnen ohne Beschäftigung“ (13
Plätze) aufgehoben werden. Zudem sollten neu 23 (statt wie bisher 10) Plätze BS/TS angebo-
ten werden.
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Zur Begründung bringt die Beschwerdeführerin vor, im November 2016 habe die Vorinstanz
eine Betriebsbewilligung für beide Wohnheime mit insgesamt 25 Wohnplätzen und den dazu-
gehörenden Werkstätten mit insgesamt 28 Beschäftigungsplätzen ausgestellt. In den Jahren
2016 und 2017 habe die Beschwerdeführerin im Hinblick auf den Abschluss der Leistungsver-
träge 2017 und 2018 die Änderung ihres Angebots „Wohnheim mit Beschäftigung“ in das An-
gebot „Wohnheim ohne Beschäftigung“ sowie „Tagesstruktur/Beschäftigung“ beantragt. Die Vo-
rinstanz habe diese Anträge jedoch stets abgelehnt. Im Jahr 2017 habe die Vorinstanz nach
Durchführung einer Revision Auflagen gemacht, unter anderem verlange sie auf den 1. Ja-
nuar 2019 die Aufteilung des Angebots „Wohnheim mit Beschäftigung“ in die Sparten „Wohn-
heim ohne Beschäftigung“ und „Beschäftigung“.48 Entsprechend dieser Auflage werde im
Wohnheim in B._ neu nur „Wohnen ohne Beschäftigung“ angeboten. Jedoch müsse berück-
sichtigt werden, dass einerseits nun selbständig lebende ehemalige Klienten des Wohnheims
das Angebot „Beschäftigung Tagesstätte“ (BS/TS) weiterhin besuchen und andererseits im
Wohnheim wohnende, aber auswärts arbeitende Personen häufig zusätzlich eine ambulante
Therapie benötigen würden, da die Beziehungen durch den Aufenthalt im „Wohnen ohne Be-
schäftigung“ gefestigt worden seien. Sie rechne mit maximal 5 Stunden ambulanter Betreuung
pro Woche. Über 48 Kalenderwochen gerechnet ergebe das bei 2 bis 3 Klienten ca. 900 ambu-
lante Betreuungsstunden. Daher müsse die ambulante Betreuung ausgebaut werden. Wo die
ambulante Betreuung zunehme, würden die stationären Plätze reduziert.49
Die Übernahme des Wohnheims in B._ habe die Trennung in Wohnheime ohne Beschäfti-
gung (WoB) und Wohnheime mit Beschäftigung (WmB) ermöglicht. Eine Trennung verkürze
betriebsinterne Arbeitsprozesse und entlaste finanziell das Wohnheim. Zudem hätten auch wei-
tere Klienten die Möglichkeit, ausserhalb des Wohnheimes zu arbeiten. Die Beschwerdeführerin
sei bemüht, in den Wohnheimen ein umfassendes, den Klientenbedürfnissen entsprechendes
Angebot zu leisten. Die ambulante Behandlung sei ein grosses Bedürfnis, Klienten würden
gerne vermehrt dieses Angebot in Anspruch nehmen. Deshalb bestehe ein erhöhter Bedarf an
einer ambulanten Betreuung.50
7.1.2 Die Vorinstanz macht demgegenüber geltend, am 21. August 2017 habe die Abteilung
Finanzen der Vorinstanz die Beschwerdeführerin überprüft. Im Prüfbericht vom 15. März 2018
werde unter anderem festgehalten, dass die Institution keine Kostenrechnung führe. Sie sei
daher aufgefordert worden, den Wohnbereich und den Arbeits-/Beschäftigungsbereich mittels
Kostenrechnung zu trennen. Weiter habe die Vorinstanz mit E-Mail vom 30. Januar 2018 alle
48 Beschwerde vom 14. Januar 2018 49 Gesuch vom 7. September 2017 (im Entwurf Leistungsvertrag 2018 für das Wohnheim in B._); Replik der Be-
schwerdeführerin vom 20. April 2018 50 Triplik vom 30. Juli 2018
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Institutionen mit einer Betriebsbewilligung über die neuen, bis zum 31. Januar 2019 umzuset-
zenden Anforderungen zum Erhalt einer Betriebsbewilligung informiert.51 Im Prüfbericht vom
15. März 2018 habe die Vorinstanz einzig die Trennung der beiden Bereiche mittels Kosten-
rechnung verlangt, nicht jedoch die Trennung des Angebots „Wohnen mit Beschäftigung" in die
Angebote „Wohnen ohne Beschäftigung" und „Beschäftigung / Tagesstätte". Auch habe die Vo-
rinstanz keine Auflage gemacht, bis zum 1. Januar 2019 das Betriebskonzept umzusetzen.
Falls die Beschwerdeführerin die Umsetzung der Anforderungen zum Erhalt einer Betriebsbe-
willigung angesprochen habe, so betreffe dies die am 30. Januar 2018 an alle Wohnheime ver-
schickte Information über das Überprüfungsprozedere der neuen Betriebsbewilligungsstan-
dards. Aufwendungen für die Einführung einer Kostenrechnung seien mit dem bestehenden
Leistungsvertrag abzudecken und würden nicht separat abgegolten. Anderen Institutionen
seien dafür ebenfalls keine zusätzlichen Mittel zugesprochen worden.52
7.1.3 Die Beschwerdeführerin beantragt sodann die Ausrichtung eines Platzzuschlags von
CHF 180`600.00. Dieser setze sich zusammen aus Kosten von CHF 84‘525.00 für BS/TS (Zu-
schlag pro Platz CHF 6‘502.00) sowie CHF 96‘075.00 für die ambulante Betreuung (Zuschlag
pro Platz CHF 107.00).53 Gemäss den Kriterien der Vorinstanz werde ein Platzzuschlag zur
Schaffung von Wohnplätzen im Rahmen des KBS sowie zur Umsetzung für vom ALBA bewil-
ligte Vorhaben gewährt. Diese Kriterien erfülle die Beschwerdeführerin. Um den Klienten ohne
Abstriche und Nachteile eine umfassende Dienstleistung anbieten zu können und den gesetz-
lichen Auflagen gerecht zu werden, sei ein Platzzuschlag von insgesamt CHF 180'600.00 zwin-
gend nötig.54 Da die Vorinstanz aufgrund des ROES-Systems nicht verpflichtet sei, Informatio-
nen über einzelne Klienten einzuholen, habe sie unzutreffende Informationen. Im Wohnheim in
B._ würden schwierige, psychotische, suizidgefährdete und verwahrloste Klienten betreut.
Diese hätten zuvor vorwiegend alleine oder in einer Vierer-Wohngemeinschaft in Aussenwoh-
nungen gelebt. Bei der Übernahme des Betriebes sei die Betreuung bedürfnisgerecht ange-
passt worden. Obwohl kein vom Kanton genehmigtes Konzept (KBS Konzept) vorliege, betreue
sie somit Klienten in diesem oder ähnlichen Bereich.55
7.1.4 Die Vorinstanz macht demgegenüber geltend, ein Platzzuschlag könne bei einer Aus-
dehnung des Leistungsvertrags für neue Plätze, die eine Institution bereitstelle, beantragt wer-
den. Die Vorinstanz prüfe die Anträge konsequent auf der Basis ihrer Kriterien. Diese Überprü-
fung ergebe was folgt: Die kantonale Strategie „Koordinations- und Beratungsstelle für äusserst
anspruchsvolle Platzierungen" (KBS) ziele darauf ab, für Personen im Kanton Bern mit dem
51 Duplik vom 11. Juni 2018 52 Duplik vom 11. Juni 2018 53 Gesuch vom 7. September 2017, im Entwurf Leistungsvertrag 2018 Wohnheimi n B._(nicht unterzeichnet), 54 Replik der Beschwerdeführerin vom 20. April 2018 55 Triplik vom 30. Juli 2018
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anspruchsvollsten Bedarf einen geeigneten Heimplatz zu finden. Zielgruppe dieser Plätze seien
erwachsene Menschen mit einem ausserordentlich hohen Betreuungsbedarf aufgrund der
Schwere ihrer Behinderung und/oder äusserst anspruchsvollen Verhaltensweisen (erhebliche
Selbst- und/oder Fremdgefährdung). Die Bereitstellung eines solchen Angebots setze ein ent-
sprechendes Konzept gemäss „Strategie und Konzept zur Gewährleistung der Versorgung bei
äusserst anspruchsvollen Platzierungen von Menschen mit Behinderungen» voraus. Die Vo-
rinstanz verfüge weder über ein vom Kanton genehmigtes KBS-Konzept noch betreue sie Men-
schen der entsprechenden Zielgruppe, weswegen kein Platzzuschlag gewährt werden könne.
Bei dem zusätzlich für den Leistungsvertrag 2018 beantragten Angebot „Ambulante Betreuung"
handle es sich um ein neues Angebot. Die Einführung eines neuen Angebots werde lediglich
mit einem Platzzuschlag abgegolten, wenn hierfür ein erhöhter Bedarf bestehe. Andernfalls
übernehme der Kanton keine Mehrkosten. Vorliegend habe aus versorgungstechnischer Sicht
und von Seiten der Vorinstanz kein Bedarf an der Schaffung von neuen ambulanten Plätzen
bestanden.56 Folglich hätte die Aufteilung des Angebots bzw. die Umwandlung von stationären
Plätzen in Betreuungsstunden kostenneutral erfolgen müssen, da sich die Grundleistung nicht
verändert habe.57 In der Quadruplik schliesslich beantragt die Vorinstanz, auf das deutlich ver-
spätete Rechtsbegehren um einen Platzzuschlag im Umfang von CHF 180`600.00, von der Be-
schwerdeführerin erstmals vorgebracht mit Replik vom 20. April 2018 als Rechtsbegehren Nr.
2, sei nicht einzutreten. Weiter entspreche die Argumentation zur Aufteilung des Angebotes
„Wohnen mit Beschäftigung" und die damit verbundene Schaffung von 13 zusätzlichen Be-
schäftigungsplätzen nicht dem Anliegen der Vorinstanz. Bei der von der Vorinstanz angeregten
Aufteilung gehe es um eine rein finanzielle Aufteilung der Kosten in die Kostenträger „Wohnen"
und „Beschäftigung/Tagesstätte“ bzw. um die Erstellung einer Kostenrechnung. Hierzu sei le-
diglich eine buchhalterische Systemumstellung notwendig, welche den Arbeitsalltag der Betreu-
ung von Menschen mit Behinderungen nicht tangiere. Der Aufwand der Beschwerdeführerin
verändere sich durch die Erstellung des Kostenträgers nicht, weshalb auch dadurch kein An-
spruch auf einen Staatsbeitrag begründet werde.58
7.2 Betreffend den Nichteintretensantrag in der Quadruplik ist folgendes festzuhalten: Die
Beschwerdeführerin hat den Platzzuschlag in der Höhe von CHF 180`600.00 bereits mit Ge-
such vom 7. September 2017 beantragt und begründet.59 Der Nichteintretensantrag der Vor-
instanz in der Quadruplik, basiert daher auf einer falschen Annahme und ist abzuweisen.
7.3 Betreffend die Änderung des Angebots macht die Beschwerdeführerin einerseits gel-
tend, die Trennung des Angebots sei von der Vorinstanz mittels Auflage, umsetzbar bis am
56 Duplik vom 11. Juni 2018 57 Beschwerdevernehmlassung vom 19. Februar 2018 58 Quadruplik vom 26. September 2018 59 Vgl. Leistungsvertrag 2018 Wohnheim in B._ (nicht unterzeichnet), Eingabe vom 7. September 2017
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1. Januar 2019, verlangt worden. Dazu ist folgendes festzuhalten: Am 21. August 2017 führte
die Vorinstanz bei der Beschwerdeführerin eine Prüfung durch. Im entsprechenden Prüfbericht
vom 15. März 2018 hielt die Vorinstanz fest, die Beschwerdeführerin führe keine Kostenrech-
nung, obwohl sie mehrere Angebote anbiete. Die Vorinstanz erliess daher gegenüber der Be-
schwerdeführerin die ab 1. Januar 2019 umzusetzende Auflage, den Wohn- und den Arbeits-/
Beschäftigungsbereich mittels Kostenrechnung zu trennen und gesondert darzustellen. Weiter
hatte die Vorinstanz mit E-Mail vom 30. Januar 2018 die Institutionen im Erwachsenenbereich
im Kanton Bern informiert über die auf den 1. Februar 2018 in Kraft tretenden überarbeiteten
Anforderungen zum Erhalt einer Betriebsbewilligung im Alters-, Behinderten- und Suchtbereich,
umzusetzen bis 31. Januar 2019. In der E-Mail vom 30. Januar 2018 verlinkt war das Dokument
„Anforderungen zum Erhalt einer Betriebsbewilligung für Heime“60.
Demnach hat die Vorinstanz nicht die tatsächliche Aufteilung des Angebots der Beschwerde-
führerin, sondern die (rein buchhalterische) Aufteilung der Kosten verlangt. Weder aus dem
Prüfbericht vom 15. März 2018 noch aus der E-Mail vom 30. Januar 2018 geht hervor, dass die
Beschwerdeführerin auf den 1. Januar 2019 ihr Angebot hätte ändern müssen. Für eine rein
buchhalterische Trennung kann kein Platzzuschlag gewährt werden, da weder ein neuer Platz
geschaffen noch ein bestehender Platz ausgebaut wird und somit kein platzbedingter erhöhter
Aufwand entsteht. Insoweit ist der Vorinstanz zuzustimmen, wobei die Beschwerdeführerin
auch gar keinen Platzzuschlag für die buchhalterische Trennung der Angebote WmB und WoB
verlangt hat.
7.4 Andererseits bringt die Beschwerdeführerin vor, es bestehe ein Bedarf an einer Ände-
rung bzw. Erweiterung ihres Angebots, weswegen sie auch Anspruch auf einen Platzzu-
schlag habe.
Die Vorinstanz erhebt und analysiert regelmässig den Bedarf an institutionellen Leistungsange-
boten. Sie plant gestützt auf die Bedarfsanalyse die Leistungsangebote und erarbeitet umfas-
sende Leitbilder. Sie berücksichtigt dabei die Planungsgrundlagen, Berichte und Daten der Ge-
meinden und der Leistungserbringer (Art. 59 SHG i.V.m. Art. 11 OrV GEF). Dem Kanton obliegt
die zentrale Steuerungsverantwortung, d. h., er steuert die Angebote in den einzelnen Wir-
kungsbereichen (Art. 6 Abs. 1 SHG). Die GEF als operative kantonale Behörde hat die für die
Steuerung erforderlichen Massnahmen zu treffen. Dazu gehören in erster Linie die regelmäs-
sige Erhebung und Analyse des Bedarfs, die Planung der Angebote und die Erarbeitung von
umfassenden Leitbildern. Wesentliche Grundlagen für diese Steuerungsinstrumente liefern die
Gemeinden und die Leistungserbringer. Selbstverständlich kann sich die GEF dabei auch noch
60 Einsehbar unter. https://www.gef.be.ch/gef/de/index/direktion/organisation/alba/formulare/wohnheime.asse-
tref/dam/documents/GEF/ALBA/de/Formulare_Bewilligungen_Gesuche/Anforderungen_Erhalt_Betriebsbewilli-
gung_Heime/Anforderungen_ zum_Erhalt_einer_Betriebsbewilligung_d.pdf
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auf andere Grundlagen, beispielsweise auf solche von Fachorganisationen, abstützen. Die Pla-
nungen und Leitbilder haben Aufschluss zu geben über Angebote, Standards, Massnahmen,
personelle Auswirkungen und Kostenfolgen usw. Die vom Regierungsrat gemäss Art. 13 SHG
zu genehmigenden Planungen und Leitbilder müssen diesen Anforderungen genügen.61
Massgebend für die Beurteilung der Frage, ob die Beschwerdeführerin einen Anspruch auf Än-
derung ihres Angebotes mit Platzzuschlag hat, ist demnach der aktuelle und konkrete Bedarf
der Leistungsempfängerinnen und -empfänger. Daher hat die Vorinstanz zu prüfen, ob seitens
der Leistungsempfängerinnen und -empfänger das Bedürfnis besteht, anstatt das Angebot
„Wohnen mit Beschäftigung“ vermehrt die Angebote „Wohnen ohne Beschäftigung“ und „Be-
schäftigung Tagesstruktur“ zu nutzen. Vorliegend hat die Vorinstanz weder den Antrag der Be-
schwerdeführerin auf Änderung des Angebots mit Platzzuschlag geprüft noch eine eigentliche
Abklärung vorgenommen, ob ein zusätzlicher Bedarf an ambulanter Betreuung bzw. an BS/TS
besteht. Die Abweisung des Antrags auf Änderung des Angebots mit Platzzuschlag rechtfertigt
die Vorinstanz erst nachträglich in der Duplik und Quadruplik mit den nicht näher begründeten
Argumenten, dies entspreche nicht ihren Anliegen bzw. aus versorgungstechnischer Sicht und
von ihrer Seite habe kein Bedarf an der Schaffung von neuen ambulanten Plätzen bestanden.
Diese Begründung erfolgt nicht nur zu spät, sondern genügt auch den Anforderungen an eine
aktuelle und konkrete Bedarfsanalyse nicht. Die Bedarfsanalyse ist durch die Vorinstanz nach-
zuholen. Dabei wird sie die (plausible) Argumentation der Beschwerdeführerin, an der ambu-
lanten Therapie bestehe ein grosser Bedarf, zu berücksichtigen und eingehend zu prüfen ha-
ben.
7.5 Betreffend das Argument der Beschwerdeführerin, sie betreue im Wohnheim in B._
auch ohne KBS Konzept schwierige, psychotische, suizidgefährdete und verwahrloste Klienten,
ist folgendes festzuhalten: Die Schaffung von KBS-Plätzen ist ein weiteres Kriterium der Vo-
rinstanz für die Gewährung von Betreuungszuschlägen. Die Angaben der Beschwerdeführerin
wurden von der Vorinstanz weder bestritten noch widerlegt und bedürfen einer näheren Prü-
fung. Indem die Beschwerdeführerin diesen Bewohnern einen Platz bietet, müssen anderweitig
weniger KBS-Plätze geschaffen werden. Es kann nicht sein, dass der Kanton lediglich Zu-
schläge ausrichtet bei der Schaffung neuer KBS-Plätze, nicht jedoch beim Unterhalt bereits
bestehender Aufenthaltsplätze. Der entsprechend hohe Betreuungs- und Pflegeaufwand von
erwachsenen Behinderten, welche die Voraussetzungen für eine KBS-Anmeldung erfüllen, ist
61 Vortrag des Regierungsrates an den Grossen Rat SHG vom 20. Dezember 2000, S. 16, Erläuterungen zu Art. 9
SHG
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zwingend in die Berechnung des Mindeststellenplans und des abzugeltenden Personalauf-
wands einzubeziehen. Die Beschwerdeführerin ihrerseits ist aufzufordern, ein KBS Konzept
einzureichen.
8. Begründungspflicht (Rechtliches Gehör)
8.1 Gemäss Art. 29 Abs. 2 BV62 sowie Art. 26 Abs. 2 KV63 haben die Parteien Anspruch auf
rechtliches Gehör. Der Anspruch auf rechtliches Gehör ist eine grundlegende Verfahrensgaran-
tie und dient der Gewährleistung eines fairen Verfahrens. Im kantonalen Verwaltungsverfahren
kommen diesbezüglich zudem die Normen der Art. 21 ff. VRPG zur Anwendung.64
Der Anspruch auf rechtliches Gehör verlangt, dass die Behörde die Vorbringen der in ihrer
Rechtsstellung Betroffenen sorgfältig prüft und beim Entscheid berücksichtigt. Daraus folgt die
Verpflichtung der Behörde, ihren Entscheid zu begründen. Ihren Umfang bestimmt in erster
Linie das kantonale Recht. Nach bernischem Verfahrensrecht muss eine Verfügung dement-
sprechend ausdrücklich die Tatsachen, Rechtssätze und Gründe, auf die sie sich stützt, enthal-
ten (Art. 52 Abs. 1 Bst. b VRPG). Die Begründung eines Verwaltungsakts muss nach gefestigter
bundesgerichtlicher Rechtsprechung so abgefasst sein, dass die Betroffenen ihn gegebenen-
falls sachgerecht anfechten können. Das ist nur möglich, wenn sich sowohl die Betroffenen als
auch die Rechtsmittelinstanz über die Tragweite des Entscheids ein Bild machen können. In
diesem Sinne müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die
Behörde hat leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid stützt. Die Behörde kann sich zwar auf
die für den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte beschränken, jedoch muss sich aus der
Gesamtheit der Begründung ergeben, weshalb sie einem Parteistandpunkt nicht folgen konnte.
Auch eine knappe Begründung muss verständlich sein. Je komplexer oder umstrittener ein
Sachverhalt ist, je stärker ein Verwaltungsakt in die individuellen Rechte eingreift und je grösser
der Entscheidungsspielraum der Behörde ist, desto ausführlicher und differenzierter muss auch
die Begründung ausfallen. Der Entscheid über eine umstrittene Ausnahme verlangt mehr Be-
gründungsaufwand als ein unbestrittenes Gesuch. Die Auslegung von unbestimmten Geset-
zesbegriffen und die Ermessensbetätigung müssen so erklärt werden, dass sie nachvollziehbar
sind. Einschneidende oder stark belastende Verwaltungsakte bedürfen einer sorgfältigen Be-
gründung, namentlich wenn sie Strafcharakter haben oder sich auf die wirtschaftliche Existenz
auswirken. Weicht die Behörde von den Angaben einer betroffenen Person in einem Gesuch
oder einer Selbstdeklaration ab, so ist sie dafür eine Erklärung schuldig. Ist der Sachverhalt
62 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV; SR 101) 63 Verfassung des Kantons Bern vom 6. Juni 1993 (KV; BSG 101.1) 64 Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 21 N 1
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umstritten, hat die Behörde anzugeben, wie sie die Beweislage gewürdigt und auf welche Dar-
stellung sie abgestellt hat.65 Ungenügend oder gar nicht begründete Verwaltungsakte sind nicht
nichtig, sondern anfechtbar. Grundsätzlich führt eine Verletzung der Begründungspflicht, die
zugleich einen Verstoss gegen den Gehörsanspruch bedeutet, zur Aufhebung des angefochte-
nen Verwaltungsaktes. Insbesondere wenn es darum geht, unterlassene Abklärungen, Prüfun-
gen und Gewichtungen nachzuholen, ist die Rückweisung die Regel. Das (erstmalige) Aus-
schöpfen eines relativ erheblichen Beurteilungsspielraums ist im Allgemeinen ebenfalls Sache
der verfügenden Behörde und nicht der Rechtsmittelinstanz. Nach der bundesgerichtlichen und
der verwaltungsgerichtlichen Praxis kann eine Gehörsverletzung von der oberen Instanz geheilt
werden, wenn dieser hinsichtlich der interessierenden Frage die gleiche Überprüfungsbefugnis
zukommt. Für die Betroffenen darf daraus kein Nachteil resultieren. Werden die Entscheid-
gründe erst im Rechtsmittelverfahren ausführlich dargelegt, kann dies ein Recht auf Replik be-
gründen. Eine mangelhafte Begründung kann ferner im Kostenpunkt berücksichtigt werden.66
8.2 Vorliegend enthalten die angefochtenen Verfügungen vom 18. Dezember 2017 eine ru-
dimentäre Sachverhaltsdarstellung (Erwägung 1), die Angabe von Gesetzes- und Verordnungs-
bestimmungen (Erwägungen 2 und 3), eine abschliessende Auflistung von Ausnahmefällen, in
denen nach Auffassung der Vorinstanz Zuschläge gewährt werden können (Erwägung 4), die
eigentliche Begründung (Erwägung 5) sowie die Gebührenfestsetzung (Erwägung 6).
Die Begründung der Verfügung betreffend das Wohnheim in A._ beschränkt sich auf den
folgenden Satz:
„Das ALBA kann Ihrem Gesuch um einen Betreuungszuschlag in der Höhe von
CHF 32'500.- leider nicht entsprechen, da es die oben genannten Kriterien nicht erfüllt.“
Die Begründung der Verfügung betreffend das Wohnheim in B._ lautet wie folgt:
„Das ALBA kann Ihrem Gesuch für 2 zusätzliche Plätze für das Angebot „Ambulante Be-
treuung" mit einem Platzzuschlag von insgesamt CHF 96'075.- leider nicht entsprechen, da
es die oben genannten Kriterien nicht erfüllt.“
„Dem Gesuch für die Aufteilung des Angebotes „Wohnen mit Beschäftigung" in „Wohnen
ohne Beschäftigung" und „Tagesstätte" mit einem Platzzuschlag von CHF 84'525.- kann
leider ebenfalls nicht entsprochen werden.“
„Das ALBA kann Ihrem Gesuch um einen Betreuungszuschlag in der Höhe von
CHF 32'500.- leider nicht entsprechen, da es die oben genannten Kriterien nicht erfüllt.“
65 Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 52 Nrn 6-8, mit Hinweisen 66 Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 52 N.11, mit Hinweisen; BGer Urteil 6P.55/2001/6S.267/2001 vom
26.6.2001 E. 1a mit Hinweisen; BGE 133 I 270 E. 3.1; 129 I 232 E. 3.2
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Diese Begründungen genügen den Anforderungen an eine genügende Begründung bei weitem
nicht. Es bleibt unklar, weshalb die beantragte Änderung des Angebots sowie die Betreuungs-
und Platzzuschläge nicht gewährt werden. Damit konnte sich weder die Beschwerdeführerin
noch die Rechtsmittelinstanz über die Tragweite der angefochtenen Verfügungen ein Bild ma-
chen. Daher wurde die Vorinstanz mit Verfügung vom 31. Januar 2018 aufgefordert, in der Be-
schwerdevernehmlassung die Entscheidgründe für die angefochtenen Verfügungen vom
18. Dezember 2017 ausführlich darzulegen. Entgegen dieser Aufforderung verwies die Vo-
rinstanz in ihrer Beschwerdevernehmlassung primär auf die (ungenügenden) Erwägungen in
den angefochtenen Verfügungen vom 18. Dezember 2017 und hielt lediglich ergänzend fest,
alle für das Jahr 2018 eingegangenen Gesuche um Platz- und Betreuungszuschläge seien nach
den erwähnten Kriterien beurteilt worden, die Mindeststellenplanvorgaben hätten sich nicht ge-
ändert und seien somit kein Änderungstatbestand und die Aufteilung des Angebots habe kos-
tenneutral zu erfolgen, da die Grundleistung unverändert bleibe. Auch diese rudimentäre Er-
gänzung genügt den Anforderungen an eine nachvollziehbare, verständliche und vollständige
Begründung nicht, weswegen die Beurteilung der Rechtmässigkeit der angefochtenen Verfü-
gungen auch nach Eingang der Beschwerdevernehmlassung nicht möglich war. Nach wie vor
blieb unklar, weswegen die Vorinstanz die Anträge der Beschwerdeführerin abgewiesen hatte.
Erst in der Duplik und der Quadruplik lieferte die Vorinstanz eine formell genügende Begrün-
dung.
Durch die praktisch fehlende Begründung der angefochtenen Verfügungen wurde der Gehörs-
anspruch der Beschwerdeführerin erheblich verletzt. Erhebliche Gehörsverletzungen stellen zu-
gleich einen schweren Verfahrensmangel dar und führen in der Regel zur Aufhebung und Rück-
weisung der angefochtenen Verfügung. Eine Heilung der Verletzung des Gehörsanspruchs