Decision ID: 9054355c-4068-5978-8f3d-118347bc9497
Year: 2012
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Sachverhalt:
A.
A.a Die A._ ([...]; Beschwerdeführerin) ist ein Verein im Sinne von
Art. 60 ff. des Schweizerischen Zivilgesetzbuches (ZGB, SR 210) mit Sitz
in B._. Dieser bezweckt gemäss Art. (...) seiner Statuten vom (...)
die Organisation und Verwaltung im Bereich des Milchkaufs zwischen
seinen Mitgliedern, (...) sowie der C._.
A.b Mit Gesuch vom 29. Januar 2008 beantragte die Beschwerdeführerin
(in Absprache zusammen mit der C._) beim Bundesamt für Land-
wirtschaft BLW (Vorinstanz) für das Milchjahr 2008/09 eine Mehrmenge in
der Höhe von 5'900'000 kg Milch. Nach Verhandlungen reichte die
C._ der Vorinstanz am 6. Juni 2008 ein "Muttergesuch" für ein
Mehrmengenprojekt im Milchjahr 2008/09 im Umfang von 18'000'000 kg
Milch ein. Dieses schloss auch das von der Beschwerdeführerin am
29. Januar 2008 eingereichte Mehrmengengesuch mit ein. Nach weiteren
Verhandlungen stand im Herbst 2008 ein Gesamtprojekt fest, welches für
das Milchjahr 2008/09 die Vermarktung von einer Mehrmenge in der Hö-
he von 6'488'000 kg Milch durch die C._ in Zusammenarbeit mit
verschiedenen Produzentenorganisationen (darunter auch die Beschwer-
deführerin) vorsah. Im Nachgang zu weiteren Verhandlungen bewilligte
die Vorinstanz schliesslich mit Verfügung vom 7. Oktober 2008 der Be-
schwerdeführerin für das Milchjahr 2008/09 eine Mehrmenge in der Höhe
von 5'188'000 kg Milch.
A.c Mit Verfügung vom 29. April 2010 kürzte die Vorinstanz der Be-
schwerdeführerin aufgrund der ihrer Ansicht nach nicht projektkonformen
Umsetzung des Mehrmengenprojekts die am 7. Oktober 2008 bewilligte
Mehrmenge teilweise um 2'875'307 kg. In der Folge stellte die Vorinstanz
fest, dass die Beschwerdeführerin im Milchjahr 2008/09 50'544'189 kg
Milch vermarktet hatte. Das Produktionspotential der Beschwerdeführerin
wurde auf 47'647'694 kg, bestehend aus einer Basismenge in der Höhe
von 44'913'001 kg, Zusatzkontingenten in der Höhe von 422'000 kg sowie
einer Mehrmenge in der Höhe von 2'312'693 kg beziffert. Daraus resul-
tierte eine gemäss Vorinstanz zu Unrecht vermarktete Milchmenge von
2'896'495 kg. Aufgrund von "günstigen klimatischen Bedingungen und der
verfügbaren Qualität der Futtermittel" tolerierte die Vorinstanz eine Über-
schreitung von 2 % des Produktionspotentials vor Kürzung der Mehrmen-
ge, d.h. 1'010'460 kg. Letzten Endes resultierte damit für die Vorinstanz
eine für die Verwaltungsmassnahme zu berücksichtigende, zu Unrecht
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vermarktete Milchmenge in der Höhe von 1'886'035 kg. Sie auferlegte der
Beschwerdeführerin in der Folge eine Verwaltungsmassnahme von
Fr. 188'600.- (abgerundete 1'886'000 kg x Fr. 0.10) + Fr. 500.- Gebühren,
total Fr. 189'100.-.
B.
Mit Beschwerde vom 31. Mai 2010 gelangte die Beschwerdeführerin an
das Bundesverwaltungsgericht und beantragt primär die Aufhebung der
Verfügung vom 29. April 2010 sowie den Verzicht auf Verwaltungsmass-
nahmen. Eventualiter sei die Verfügung aufzuheben und die Beschwerde-
führerin zu verwarnen, subeventualiter sei die Verfügung aufzuheben und
der Beschwerdeführerin eine Ordnungsbusse von maximal Fr. 10'000.-
aufzuerlegen.
Zur Begründung führt die Beschwerdeführerin zur Hauptsache an, dass
ihrer Ansicht nach die nachträgliche Kürzung der Mehrmenge nicht zuläs-
sig sei. Zwar sehe Art. 169 Abs. 1 lit. b des Bundesgesetzes über die
Landwirtschaft vom 29. April 1998 (Landwirtschaftsgesetz, LwG,
SR 910.1) den Entzug von Anerkennungen, Bewilligungen, Kontingenten
und dergleichen als mögliche Verwaltungsmassnahme ausdrücklich vor,
doch könne sich ein solcher Bewilligungsentzug im konkreten Zusam-
menhang von seinem Sinn und Zweck her nur auf die Zukunft beziehen.
Die Vorinstanz hätte daher beispielsweise nach Abschluss des zweiten
oder dritten Quartals die Menge für die noch offenen Monate des Milch-
jahres kürzen können, nicht jedoch rückwirkend auf das ganze Jahr. Eine
Verletzung der Bewilligung hätte vielmehr bereits zu jenem Zeitpunkt
festgestellt und für diese eine Sanktion verhängt werden müssen.
Des Weiteren habe sie sich zu jeder Zeit korrekt verhalten und an die
rechtlichen Vorgaben gehalten. Wenn man ihr überhaupt einen Vorwurf
machen könne, dann denjenigen, die Marktsituation falsch eingeschätzt
zu haben. Sofern man ihr den Vorwurf machen könne, dass sie die
Mehrmenge nicht von sich aus rechtzeitig zurückgenommen habe, handle
es sich um einen Erstverstoss gegen rechtliche Vorschriften. Die Verwal-
tungsmassnahme sei daher viel zu hoch angesetzt. Insbesondere sei bei
ihr kein zusätzlicher Gewinn oder Erlös angefallen, da sie ein blosser
Mittler zwischen den Produzenten und dem Verarbeiter sei, welcher seine
Strukturkosten decken, aber keinen Gewinn erzielen solle. Schliesslich
sei auch weder auf Stufe der Produzenten noch auf Stufe der C._
ein zusätzlicher Gewinn in der von der Vorinstanz angenommenen Höhe
angefallen.
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C.
Mit Vernehmlassung vom 14. Juli 2010 beantragt die Vorinstanz die Ab-
weisung der Beschwerde unter Kostenfolge zu Lasten der Beschwerde-
führerin.
In ihrer Vernehmlassung führt die Vorinstanz aus, dass die Milch, welche
im Exportprojekt nicht abgesetzt werden konnte, zu einem Teil in Form
von Vollmilchpulver auf dem Weltmarkt abgesetzt worden und der Rest in
die normale Produktion der Produkte der Beschwerdeführerin geflossen
sei. Damit habe die Beschwerdeführerin das Mehrmengenprojekt nicht
wie vorgesehen umgesetzt und dadurch direkt (durch die im Inland ver-
kauften Produkte) sowie indirekt (durch die Einschränkung des Abräu-
mungspotentials für den überlasteten Inlandmarkt aufgrund der Produkti-
on von Vollmilchpulver und dessen Verkauf auf dem Weltmarkt) den In-
landmarkt belastet. Gemäss der Vorinstanz sei eine Mehrmengenbewilli-
gung an die Bedingung geknüpft, dass die Mehrmenge projektkonform
vermarktet werde. Erfolge die Vermarktung – wie im vorliegenden Fall –
nicht projektkonform, so werde die Bewilligung nachträglich entzogen. Es
liege beim Bewilligungsentzug insbesondere auch keine Rückwirkung vor,
da die Mehrmengenbewilligung jeweils für ein Jahr gegolten habe und
daher auch nur für das ganze Jahr zu entziehen oder zu reduzieren ge-
wesen sei. Ein Entzug der Bewilligung während des laufenden Milchjah-
res sei nicht möglich, zumal man selbst nach drei Quartalen nicht wissen
könne, ob nicht eine Organisation im letzten Quartal das Projekt doch
noch ganz erfülle. Auch sei die Möglichkeit des Entzugs der Mehrmen-
genbewilligung bei Widerhandlungen gegen das LwG, dessen Ausfüh-
rungsbestimmungen oder die gestützt darauf erlassenen Verfügungen
gesetzlich vorgesehen.
Schliesslich sei festzuhalten, dass eine Organisation mit der Erteilung der
Mehrmengenbewilligung nicht aus ihrer Verantwortung entlassen sei.
Ganz im Gegenteil gewinne diese mit der Bewilligung noch an Bedeu-
tung. So lägen die Erfüllung des Projekts und das Controlling einzig in der
Verantwortung der Organisation, und dies selbst dann, wenn sie mit der
Administration eine andere Stelle beauftrage. Sie habe den Absatz der
bewilligten Mehrmenge zu gewährleisten und trage hierfür das Risiko. So
hätte die Beschwerdeführerin insbesondere auch ein Gesuch um Reduk-
tion der zugeteilten Mehrmenge stellen können.
Hinsichtlich der Höhe der Verwaltungsmassnahme argumentiert die Vor-
instanz dahingehend, dass diese in Anbetracht der grossen Milchmenge,
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welche die Beschwerdeführerin zu Unrecht vermarktet habe, notwendig
und geeignet sei, die Beschwerdeführerin zu einem rechtskonformen
Verhalten anzuhalten; sie sei daher verhältnismässig. Auch habe das
Bundesverwaltungsgericht in seiner Rechtsprechung die Erhebung eines
Betrags von 10 Rappen pro zu Unrecht vermarktetem Kilogramm Milch
als verhältnismässig erachtet.
D.
Mit Zwischenverfügung vom 11. März 2011 forderte das Bundesverwal-
tungsgericht die Vorinstanz auf, ergänzende Angaben zum angewende-
ten Ansatz von 10 Rappen pro zu Unrecht vermarktetem Kilogramm Milch
zu machen. Es unterbreitete der Vorinstanz in diesem Zusammenhang
insbesondere Fragen zur Grundlage dieses Ansatzes sowie zu den
Gründen für Abweichungen davon gegen unten.
Mit Stellungnahme vom 24. März 2011 beantwortete die Vorinstanz die
gestellten Fragen. Sie führt dabei aus, dass sich der Ansatz auf denjeni-
gen für die Überlieferungsabgabe für Sömmerungsbetriebe stütze und in
gewissen Fällen auf 8 Rappen reduziert worden sei. Vor dem Hintergrund
des maximal zulässigen Ansatzes in der Höhe des Bruttoerlöses erachte
die Vorinstanz den Ansatz von 10 Rappen als verhältnismässig.
E.
Mit Schreiben vom 13. April 2011 äusserte sich die Beschwerdeführerin
zur Stellungnahme der Vorinstanz vom 24. März 2011. Sie stellt sich da-
bei auf den Standpunkt, dass der vorliegende Fall nicht mit der Überliefe-
rungsabgabe für Sömmerungsbetriebe verglichen werden könne. So ha-
be die Beschwerdeführerin im Zeitpunkt der Produktion der fraglichen
Milchmenge über eine rechtskräftige Verfügung verfügt, welche sie zur
Produktion ermächtigte. Schliesslich sei auch der von der Vorinstanz be-
rechnete durchschnittliche Bruttoerlös falsch.
F.
Mit Schreiben vom 12. Mai 2011 ergänzte die Vorinstanz ihre Stellung-
nahme vom 24. März 2011. Sie unterstreicht dabei nochmals, dass der
Ansatz von 10 Rappen sehr angemessen sei und im Vergleich zum ma-
ximal möglichen Betrag in der Höhe des Bruttoerlöses bescheiden bleibe.
Im vorliegenden Fall habe die Beschwerdeführerin die Missachtung der
rechtlichen Vorgaben bewusst in Kauf genommen, unrechtmässig Milch
vermarktet und damit den bereits überlasteten Milchmarkt noch zusätzlich
belastet. Minderungsgründe seien im konkreten Falle keine ersichtlich.
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G.
Mit Schreiben vom 17. Juni 2011 äusserte sich die Beschwerdeführerin
zum Schreiben der Vorinstanz vom 12. Mai 2011. Sie hält dabei an ihrer
bisherigen Argumentation fest und betont, dass es unter Berücksichtigung
der von der Vorinstanz aufgeführten Minderungsgründe nicht nachvoll-
ziehbar sei, weshalb in ihrem Fall keine Reduktion vorgenommen worden
sei. Gerade in ihren Fall hätte sich eine solche aufgedrängt, wobei diese
deutlich höher als 2 Rappen pro zu Unrecht vermarktetem Kilogramm
Milch sein müsste bzw. auf eine Verwaltungsmassnahme gänzlich zu ver-
zichten und eine Verwarnung auszusprechen sei.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Die angefochtene Verfügung vom 29. April 2010 stützt sich auf die
Landwirtschaftsgesetzgebung und damit auf öffentliches Recht des Bun-
des. Sie stellt eine Verfügung im Sinne von Art. 5 Abs. 1 des Bundesge-
setzes über das Verwaltungsverfahren vom 20. Dezember 1968 (VwVG,
SR 172.021) dar. Gemäss Art. 166 Abs. 2 des Bundesgesetzes über die
Landwirtschaft vom 29. April 1998 (Landwirtschaftsgesetz, LwG,
SR 910.1) kann gegen Verfügungen der Bundesämter, die in Anwendung
des LwG und seiner Ausführungsbestimmungen ergangen sind, beim
Bundesverwaltungsgericht Beschwerde erhoben werden.
1.2 Als Adressatin der Verfügung ist die Beschwerdeführerin beschwerde-
legitimiert im Sinne von Art. 48 VwVG. Die Eingabefrist sowie die Anfor-
derungen an Form und Inhalt der Beschwerdeschrift sind gewahrt (Art. 50
sowie 52 Abs. 1 VwVG) und der Kostenvorschuss wurde geleistet. Da
auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen vorliegen, ist auf die Be-
schwerde einzutreten.
2.
Im Beschwerdeverfahren ist grundsätzlich die Sprache des angefochte-
nen Entscheids massgebend. Verwenden die Parteien jedoch eine ande-
re Amtssprache, so kann das Verfahren auch in dieser geführt werden
(Art. 33a Abs. 2 VwVG). Obwohl die angefochtene Verfügung auf Franzö-
sisch ausgefertigt wurde, steht somit der Verfahrensführung und Ur-
teilsausfertigung in deutscher Sprache, deren sich die Parteien vorliegend
bedienen, nichts entgegen.
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3.
3.1 Mit der Revision des Landwirtschaftsgesetzes im Rahmen der Agrar-
politik 2007 (vgl. Botschaft zur Weiterentwicklung der Agrarpolitik vom
29. Mai 2002, Agrarpolitik 2007, BBl 2002 4721 ff. [nachfolgend: Botschaft
AP]) wurde beschlossen, die seit 1977 eingeführte öffentlich-rechtliche
Milchkontingentierung auf den 1. Mai 2009 aufzuheben. Mit Beschluss
des Bundesrates vom 25. Juni 2008 wurde die Milchkontingentierungs-
verordnung vom 7. Dezember 1998 (aMKV, AS 1999 1209) auf den
1. Mai 2009 aufgehoben (AS 2008 3837).
3.2 Art. 36a Abs. 1 LwG hält ausdrücklich fest, dass die Art. 30-36 bis
zum 30. April 2009 anwendbar bleiben. Des Weiteren sieht Art. 187
Abs. 1 LwG vor, dass die aufgehobenen Bestimmungen des LwG mit
Ausnahme der Verfahrensvorschriften auf alle während ihrer Geltungs-
dauer eingetretenen Tatsachen anwendbar sind.
Die angefochtene Verfügung bezieht sich auf einen Sachverhalt, welcher
sich zur Zeit der Geltungsdauer der Bestimmungen über die Milchkontin-
gentierung, d.h. vor dem 1. Mai 2009, ereignet hat. Die Art. 30-36 LwG
sind somit auf den vorliegenden Fall anwendbar.
4.
Nach Art. 36a Abs. 2 LwG kann der Bundesrat Produzenten und Produ-
zentinnen, die Mitglied einer Organisation nach Art. 8 LwG oder zusam-
men mit einem bedeutenden regionalen Milchverwerter in einer Organisa-
tion zusammengeschlossen sind, frühestens auf den 1. Mai 2006 vorzei-
tig von der Milchkontingentierung ausnehmen, wenn die Organisation:
"a) eine Mengenregelung auf Stufe der Milchproduktion beschlossen hat;
b) Sanktionen für den Fall festgelegt hat, dass die individuell vereinbar-
ten Mengen überschritten werden; und
c) Gewähr dafür besteht, dass das Wachstum der produzierten Milch-
menge nicht grösser ist als jenes des Mengenbedarfs der hergestellten
Produkte."
Mit der Verordnung über den Ausstieg aus der Milchkontingentierung vom
10. November 2004 (aVAMK, SR 916.350.4, in Kraft bis 30. April 2009)
erliess der Bundesrat die entsprechenden Ausführungsbestimmungen.
Zudem erliess die Vorinstanz in der Folge die "Weisungen und Erläute-
rungen vom 1. Juli 2005 zur Verordnung über den Ausstieg aus der
Milchkontingentierung (VAMK)" zur Erläuterung der aVAMK (nachfolgend:
"Weisungen aVAMK").
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Mit Feststellungsverfügung vom 3. Januar 2006 entliess die Vorinstanz
die Beschwerdeführerin auf den 1. Mai 2006 vorzeitig aus der Milchkon-
tingentierung.
5.
Die Beschwerdeführerin stellt sich unter anderem auf den Standpunkt,
dass die Verantwortlichkeit für den Absatz der Milch der C._ zuge-
teilt worden sei und ihr daher allfällige Verstösse hinsichtlich einer nicht-
projektkonformen Verwendung der Mehrmenge nicht angelastet werden
könne.
Gemäss Art. 14 Abs. 1 aVAMK sind die Ausstiegsorganisationen verant-
wortlich für die Aufteilung der Basis- und Mehrmenge auf ihre Mitglieder
sowie damit in Zusammenhang stehende Anpassungen. Zudem sind die
Ausstiegsorganisationen gemäss Art. 14 Abs. 2 lit. a und c aVAMK unter
anderem verantwortlich für das Nachführen der Daten über die vermark-
tete Milch sowie das Bereitstellen der Unterlagen je Quartal für das Cont-
rolling der Mehrmenge. Es liegt somit in der Verantwortung der jeweiligen
Ausstiegsorganisation als Adressatin der Mehrmengenbewilligung, die
korrekte Umsetzung eines Mehrmengenprojektes zu überwachen, benö-
tigte Informationen aktiv einzuholen sowie allenfalls auch bei Drittparteien
zu intervenieren. Dies gilt auch dann, wenn – wie im vorliegenden Fall –
eine Drittpartei den Ausstiegsorganisationen Aufgaben abnimmt oder als
Kontaktstelle für staatliche Behörden fungiert. Die allfälligen Versäumnis-
se eines Dritten müssen sich die Ausstiegsorganisationen anrechnen las-
sen. Alleine Letztere sind gegenüber der Vorinstanz für allfällige Fehler in
der Umsetzung des Exportprojektes verantwortlich. Ob nun letzten Endes
die Ausstiegsorganisationen die Kosten allfälliger Verwaltungsmassnah-
men zu tragen haben, oder ob sie für diese Kosten allenfalls Regressan-
sprüche aufgrund einer Regelung für die nicht projektkonforme Vermark-
tung einer Mehrmenge im Sinne von Art. 5 Abs. 1 lit. c aVAMK gegenüber
Dritten geltend machen können (vgl. "Weisungen aVAMK", S. 5), ist eine
rein interne, mitunter privatrechtliche Frage zwischen den entsprechen-
den Parteien und daher nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens.
6.
Die Beschwerdeführerin rügt im Zusammenhang mit ihrer Beschwerde
mehrfach grundsätzlich das Verhalten der Vorinstanz während der Über-
gangszeit bis zur Aufhebung der Milchkontingentierung. So wirft sie der
Vorinstanz sinngemäss insbesondere vor, dass Letztere im Rahmen des
Controllings ihre Verantwortung gegenüber der Beschwerdeführerin nicht
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wahrgenommen habe. Auch wenn das Bundesverwaltungsgericht nicht
Aufsichtsbehörde der Vorinstanz ist und somit auf Beanstandungen hin-
sichtlich deren Geschäftstätigkeit mangels Zuständigkeit nicht eingetreten
werden kann, so rechtfertigen sich in diesem Zusammenhang dennoch
einige grundsätzliche und für den Ausgang des Verfahrens mit zu berück-
sichtigende Anmerkungen.
Durch die Aufhebung der Milchkontingentierung sollten die Grundprinzi-
pien einer liberalen Marktwirtschaftordnung ganz bewusst verstärkt auch
in der Milchwirtschaft Anwendung finden (vgl. Urteil des Bundesverwal-
tungsgerichts B-77/2009 vom 29. Juni 2009 E. 4.4.3). Zu diesen Grund-
prinzipien gehört insbesondere auch die Fähigkeit des Unternehmers,
seine Planungen auch in unsicheren, sich verändernden Marktsituationen
im In- und Ausland anzupassen und entsprechend zu produzieren (Art. 8
Abs. 1 LwG). Im Rahmen der Agrarpolitik 2007 sollten die Marktteilneh-
mer bewusst an eine freiheitliche Marktordnung herangeführt werden (vgl.
dazu auch den Milchbericht des Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepar-
tements EVD vom 14. September 2005, S. 19; ANDREAS GALLER, Konzept
zur Aufhebung der Milchkontingentierung – Rechtlicher Rahmen für den
vorzeitigen Ausstieg, in: Blätter für Agrarrecht, 2004, S. 174 ff.). So kann
denn auch insbesondere Art. 21 Abs. 1 aVAMK nicht in dem Sinne ausge-
legt werden, dass der Vorinstanz eine dauerhafte Pflicht obliegen würde,
die Geschäftstätigkeit der Marktteilnehmer zu überwachen und allenfalls
in diese korrigierend einzugreifen. Die erwähnte Bestimmung verlangt
nur, dass die Modalitäten des Controllings zwischen der Vorinstanz und
den Ausstiegsorganisationen geregelt werden. Diese Bestimmung wurde
unter anderem mit der Einführung der vierteljährlich einzureichenden
Controllingformulare rechtsgenüglich umgesetzt. Mangels spezialgesetz-
licher Grundlagen trifft die Vorinstanz vor diesem Hintergrund keine
Pflicht, die Ausstiegsorganisationen zu warnen, falls Anzeichen für mögli-
che Unter- und Überproduktionen oder Schwierigkeiten im Export vorlie-
gen. Unter anderem genau diese unternehmerische Verantwortung für
Planung und Kontrolle sollte mit dem Ausstieg aus der Milchkontingentie-
rung den Marktteilnehmern übertragen werden. Mit der "Datenbank Milch"
(www.dbmilch.ch) sowie den Controllingformularen verfügen die Aus-
stiegsorganisationen über Planungsinstrumente, welche es ihnen ermög-
lichen, die Entwicklungen bis Ende Milchjahr abzuschätzen und allenfalls
korrigierend einzugreifen. Auch ist anzumerken, dass die Vorinstanz den
Ausstiegsorganisationen mit ihren Schreiben hinsichtlich der Nichterrei-
chung prozentualer Zielgrössen eine nicht unwesentliche zusätzliche Pla-
nungshilfe anbot. Es lag jedoch in der alleinigen Verantwortung der Aus-
http://www.dbmilch.ch/
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stiegsorganisationen, allenfalls Reduktionen der zugeteilten Mehrmengen
zu beantragen, um mögliche Verwaltungsmassnahmen vermeiden zu
können. Dass Letztere ausgesprochen werden können und dass man
dies mit einer Reduktion der Mehrmenge vermeiden konnte, darauf hat
die Vorinstanz nicht zuletzt auch in den erwähnten Schreiben deutlich
hingewiesen.
Im Hinblick auf die Rügen der Beschwerdeführerin hinsichtlich der Mehr-
mengenbewilligungspolitik der Vorinstanz kann an dieser Stelle auf den
Prüfbericht der Eidgenössischen Finanzkontrolle EFK "Aufsicht im Be-
reich Milchwirtschaft - Prüfung der Angemessenheit und Rechtmässigkeit
der Aufsicht des Bundesamts für Landwirtschaft" vom September 2010
verwiesen werden, welcher zum Schluss kam, dass es keine Hinweise
dahingehend gäbe, dass die Vorinstanz Mehrmengen unbegründet oder
exzessiv vergeben habe, sondern dass das Vorgehen der Vorinstanz bei
der Bewilligung von Mehrmengen verordnungskonform und nachvollzieh-
bar sei.
7.
7.1 Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens und Inhalt der ange-
fochtenen Verfügung ist die Sanktionierung der nicht projektkonformen
Verwendung der Mehrmenge und der Überschreitung des Produktionspo-
tentials der Beschwerdeführerin im Milchjahr 2008/09. Das Bundesver-
waltungsgericht ist im Rahmen des Streitgegenstandes weder an die Be-
gründung der angefochtenen Verfügung noch an die von den Parteien
vorgetragene Rechtsauffassung gebunden und wendet das Recht von
Amtes wegen an (Art. 62 Abs. 4 VwVG; vgl. Urteil des Bundesverwal-
tungsgericht B-5839/2010 vom 28. Februar 2012 E. 3 m.w.H.).
7.2 Die Milchmenge, welche die Mitglieder einer Ausstiegsorganisation
während eines Milchjahres vermarkten dürfen (Produktionspotential),
setzt sich zusammen aus der Basismenge (Art. 6 aVAMK), den Zusatz-
kontingenten (Art. 7 aVAMK) sowie allfälligen Mehrmengen (Art. 12
aVAMK). Gemäss Art. 21 Abs. 2 aVAMK werden Verstösse der Aus-
stiegsorganisationen gegen Bestimmungen der aVAMK mit Verwaltungs-
massnahmen geahndet. Als ein solcher Verstoss werden unter anderem
auch die Überschreitung des vorgängig definierten Produktionspotentials
sowie die nicht projektkonforme Verwendung einer Mehrmenge erachtet
(vgl. "Weisungen aVAMK", Anhang 2, S. 26).
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In seinem Urteil B-5839/2010 vom 28. Februar 2012 hat das Bundesver-
waltungsgericht in Bestätigung und Präzisierung seiner bisherigen Recht-
sprechung (vgl. Urteile des Bundesverwaltungsgerichts B-6199/2007 vom
15. Oktober 2008 E. 8.3.2 sowie B-6848/2008 vom 2. Juni 2010 E. 6.1.1)
das Vorgehen der Vorinstanz bei der Frage der nicht projektkonformen
Verwendung einer Mehrmenge sowie einer Überschreitung des Produkti-
onspotentials im Milchjahr 2008/09 grundsätzlich für rechtmässig befun-
den. Dabei hat es unter anderem auch festgestellt, dass die von der Vor-
instanz gestützt auf Art. 169 Abs. 2 LwG i.V.m. Art. 21 Abs. 2 aVAMK
ausgesprochenen Verwaltungsmassnahmen auf einer genügenden ge-
setzlichen Grundlage beruhen (vgl. E. 4 des erwähnten Urteils). Indessen
hat das Bundesverwaltungsgericht bei der Art der Bemessung der Ver-
waltungsmassnahme eine Präzisierung vorgenommen. So sind einerseits
eine separate Verwaltungsmassnahme für die Überschreitung des vor-
gängig definierten Produktionspotentials – d.h. ohne Kürzung der Mehr-
menge – und andererseits eine weitere separate Verwaltungsmassnahme
für die nicht projektkonforme Verwendung der Mehrmenge auszuspre-
chen (vgl. E. 3.5 des erwähnten Urteils). Da die bewilligte Mehrmenge
somit bei der Berechnung einer allfälligen Überschreitung des vorgängig
definierten Produktionspotentials zur Gänze berücksichtigt wird, kann die
Frage der Zulässigkeit des Teilwiderrufs der Mehrmenge offen gelassen
werden (vgl. E. 5.3 des erwähnten Urteils).
7.3 Gemäss Art. 61 Abs. 1 VwVG entscheidet die Beschwerdeinstanz in
der Sache selbst und weist diese nur ausnahmsweise an die Vorinstanz
zurück. Dabei hebt sie – sofern sich dies als notwendig erweist – die an-
gefochtene Verfügung auf und entscheidet anstelle der Vorinstanz neu,
sofern die Streitsache entscheidungsreif ist. Dies ist vorliegend der Fall.
8.
8.1 In einem ersten Schritt ist die Verwaltungsmassnahme für die Über-
schreitung des vorgängig definierten Produktionspotentials – d.h. ohne
Kürzung der Mehrmenge – zu berechnen. Dabei ist von den zutreffenden
Berechnungen der Vorinstanz in deren Verfügung vom 29. April 2010
auszugehen, welche von der Beschwerdeführerin nicht bestritten werden.
Somit ergibt sich folgende Berechnung:
50'544'189 kg Milch vermarktet durch die A._
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- 50'523'001 kg Produktionspotential
(44'913'001 kg Basismenge + 422'000 kg Zusatzkontingente +
5'188'000 kg Mehrmenge)
= 21'188 kg zu Unrecht vermarktete Milch
- 1'010'460 kg Toleranz von 2 % des Produktionspotentials
= - 989'272 kg Total für die Verwaltungsmassnahme zu berücksichtigen
Es ist somit festzustellen, dass unter Berücksichtigung der von der Vorin-
stanz generell gewährten Überschreitungstoleranz in der Höhe von 2 %
des Produktionspotentials der Beschwerdeführerin keine Überschreitung
vorgeworfen werden kann. Es ist ihr daher in diesem Punkt keine Verwal-
tungsmassnahme aufzuerlegen.
8.2
8.2.1 In einem zweiten Schritt ist die Verwaltungsmassnahme für die nicht
projektkonforme Verwendung der Mehrmenge zu berechnen. Bei der Be-
rechnung des Umfangs der nicht projektkonform verwendeten Mehrmen-
ge ist dabei das gesamte Mehrmengenprojekt zu berücksichtigen.
8.2.2 Hinsichtlich des C._-Inlandprojektes stellte die Vorinstanz in
ihrer Verfügung einen Negativsaldo von 48'834 MAQ fest. Trotzdem ver-
zichtete die Vorinstanz auf eine Sanktionierung, da das Projekt zu 99,6 %
erfüllt worden sei. Dieses Vorgehen ist vorliegend nicht zu beanstanden
und wird vom Ermessen der Vorinstanz gedeckt.
8.2.3 Hinsichtlich des C._-Exportprojektes ist festzuhalten, dass
die alternativen Absatzbemühungen der C._ bei der Frage der Er-
füllung des Exportprojektes in den Berechnungen nicht berücksichtigt
werden können. Gemäss Schreiben der C._ vom 14. September
2009 wurde diejenige Milch, welche im Exportprojekt nicht abgesetzt
werden konnte, zu einem Teil in Form von Vollmilchpulver auf dem Welt-
markt abgesetzt. Der Rest sei in die normale Produktion geflossen. Letz-
teres belastete direkt den Inlandmarkt und kann schon grundsätzlich nicht
bei der Frage der Erfüllung eines Exportprojektes berücksichtigt werden,
da Letzteres getreu dem klaren Wortlaut maximal für exportierte Produkte
denkbar ist. Die Produktion und der anschliessende Verkauf von Milch-
pulver auf dem Weltmarkt stellen wiederum eine Abräumungsmassnahme
für überschüssig vorhandene Milch dar. Indem die C._ Vollmilch-
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pulver produzierte und exportierte, schränkte sie das Abräumungspoten-
tial ein und belastete damit indirekt den Inlandmarkt. Es ist somit hinsicht-
lich des Exportprojektes festzustellen, dass die Berechnungen der Vorin-
stanz in ihrer Verfügung vom 29. April 2010, welche auch durch die ent-
sprechenden Controllingformulare gestützt werden, zutreffend sind. Dar-
aus ergibt sich folgende Berechnung:
3'051'654 MAQ Effektive Exporte angerechnet für die Kontrolle des Mehrmen-
genprojektes
- 6'287'870 MAQ Soll an Exporten des gesamten Projektes
= - 3'236'216 MAQ Effektive Abweichung berücksichtigt, um zu bestimmen, ob das
Mehrmengenprojekt erfüllt ist
Die der Beschwerdeführerin mit Verfügung vom 7. Oktober 2008 bewillig-
te Mehrmenge (5'188'000 kg) entspricht 79,96 % der bewilligten Mehr-
menge des C._-Gesamtprojektes (6'488'000 kg). Die Fehlmenge
ist im gleichen Verhältnis aufzuteilen, wobei die
3'236'216 Milchäquivalente anderer Produkte als Käse 3'595'796 kg Milch
entsprechen. Somit ergibt sich, dass für die Berechnung der Sanktion im
Falle der Beschwerdeführerin 2'875'307 kg zu berücksichtigen sind.
8.2.4 In seinem Urteil B-5839/2010 vom 28. Februar 2012 hat das Bun-
desverwaltungsgericht festgestellt, dass für die nicht projektkonforme
Verwendung der Mehrmenge gemäss konstanter Praxis von einem Ma-
ximalsanktionsansatz von 10 Rappen/kg Milch auszugehen ist (E. 5.3.2
des erwähnten Urteils). Die Bemessung der Sanktion hat indessen den
Umständen des Einzelfalles und dem Verhältnismässigkeitsprinzip Rech-
nung zu tragen. Im erwähnten Fall geriet die damalige Beschwerdeführe-
rin unter anderem wegen Zollformalitäten und unvorhergesehener Ex-
portschwierigkeiten (höhere Gewalt) mit dem Vollzug ins Hintertreffen.
Das Bundesverwaltungsgericht hat in der Folge die Sanktion auf 4 Rap-
pen/kg Milch reduziert.
Auch im vorliegenden Fall sind Gründe ersichtlich, welche eine Reduktion
des Sanktionsansatzes rechtfertigen. So ist einerseits zugunsten der Be-
schwerdeführerin die grundsätzliche Beeinträchtigung der Exportmöglich-
keiten für Schweizer Milch- und Käseprodukte aufgrund der schwierigen
Wirtschaftslage und Marktsituation im Milchjahr 2008/09 zu berücksichti-
gen. Die Probleme im Marktumfeld haben sich im Milchjahr 2008/09 ins-
B-3922/2010
Seite 14
besondere auch im Vergleich zu den in E. 7.2 erwähnten, früher vor Bun-
desverwaltungsgericht verhandelten Fällen intensiviert, so dass es sich
unter diesen Umständen rechtfertigt, den erwähnten Maximalsanktions-
ansatz von 10 Rappen/kg Milch nicht auszuschöpfen. Ergänzend bringt
die Beschwerdeführerin vor, dass die Exportoffensive der C._ auf-
grund der durch den Milchstreik erzwungenen Preiserhöhung per 1. Juli
2008 bei gleichzeitig sinkenden EU-Preisen und von der EU rückwirkend
per 1. Februar 2008 auf Schweizer Milchprodukte eingeführten Zöllen ins
Stocken geriet. D._ als ein von der Beschwerdeführerin ausdrück-
lich genanntes Zielland der Exportoffensive der C._ habe dabei
auch nach dem 1. August 2008 weiterhin Zölle auf Schweizer Milchpro-
dukten erhoben. Auch diese unvorhersehbaren externen Marktfaktoren
erschwerten zusätzlich die Exportbemühungen der C._ und sind
dementsprechend sanktionsmildernd zu berücksichtigen. Die erwähnten
Erschwerungen im konkreten Fall erscheinen jedoch nicht in gleichem
Masse unvorhersehbar und schwerwiegend wie im erwähnten Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts B-5839/2010 vom 28. Februar 2012, zumal
sich in letzterem Fall die betreffende Beschwerdeführerin ungeachtet der
widrigen Umstände ungleich stärker bemühte, den Eintritt negativer Fol-
geeffekte zu minimieren. Es rechtfertigt sich daher im vorliegenden Fall
die Anwendung eines Sanktionsansatzes in der Höhe von 6 Rappen/kg
Milch.
9.
Zusammenfassend ist festzustellen, dass der Beschwerdeführerin zwar
keine Verwaltungsmassnahme für die Überschreitung des vorgängig defi-
nierten Produktionspotentials aufzuerlegen ist, jedoch eine solche für die
nicht projektkonforme Verwendung der Mehrmenge. Letztere beläuft sich
auf gerundet Fr. 172'500.- (2'875'307 kg x Fr. 0.06), zuzüglich der Ge-
bühren der Vorinstanz. Da Letztere in ihrer Verfügung eine Verwaltungs-
massnahme in der Höhe von insgesamt Fr. 189'100.- auferlegt hat, ist die
Beschwerde teilweise gutzuheissen.
10.
10.1 Die Verfahrenskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei
auferlegt. Unterliegt diese nur teilweise, so werden die Verfahrenskosten
ermässigt (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Vorinstanzen werden keine Verfahrens-
kosten auferlegt (Art. 63 Abs. 2 VwVG).
B-3922/2010
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Im vorliegenden Fall werden die Verfahrenskosten auf Fr. 5'000.- festge-
legt. Da die Beschwerdeführerin zu rund neun Zehntel unterlegen ist,
werden die Verfahrenskosten um einen Zehntel auf Fr. 4'500.- ermässigt
(Art. 63 Abs. 1 VwVG, Art. 1 ff. des Reglements vom 21. Februar 2008
über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsge-
richt [VGKE, SR 172.320.2]). Sie werden mit dem geleisteten Kostenvor-
schuss in der Höhe von Fr. 9'000.- verrechnet. Der Restbetrag von
Fr. 4'500.- wird der Beschwerdeführerin zurückerstattet.
10.2 Da die Beschwerdeführerin teilweise obsiegt hat, ist ihr für die er-
wachsenen notwendigen und verhältnismässig hohen Kosten eine redu-
zierte Parteientschädigung entsprechend dem Anteil ihres Obsiegens (ein
Zehntel) zuzusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG, Art. 7 Abs. 2 VGKE). Die
Entschädigung ist vorliegend aufgrund der Akten und nach freiem gericht-
lichen Ermessen zu bestimmen, da die Beschwerdeführerin für ihre an-
waltliche Vertretung keine Kostennote eingereicht hat (Art. 14 Abs. 2
VGKE). Soweit eine Parteientschädigung nicht einer unterliegenden Ge-
genpartei auferlegt werden kann, wird sie der Körperschaft oder autono-
men Anstalt auferlegt, in deren Namen die Vorinstanz verfügt hat (Art. 64
Abs. 2 VwVG). Unter Berücksichtigung der gegebenen Umstände er-
scheint es angemessen, der Beschwerdeführerin zulasten der Vorinstanz
eine reduzierte Parteientschädigung von Fr. 900.- (inkl. MWST) zuzu-
sprechen.
11.
Art. 83 lit. s Ziff. 1 des Bundesgesetzes über das Bundesgericht vom
17. Juni 2005 (Bundesgerichtsgesetz, BGG, SR 173.110) erfasst sämtli-
che Entscheide, welche die Milchkontingentierung betreffen und schliesst
Entscheide im Zusammenhang mit dem Ausstieg aus der Milchkontingen-
tierung und dabei insbesondere auch finanzielle Sanktionen, die bei un-
rechtmässig vermarkteter Milch auszusprechen sind, ein (vgl. Urteil des
Bundesgerichts 2C_845/2008 vom 18. Juni 2009 E. 2.4 m.w.H., Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts B-2625/2009 vom 4. März 2010 E. 9 m.w.H.).
Dieser Entscheid kann somit nicht mit Beschwerde in öffentlich-
rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht weitergezogen wer-
den. Er ist endgültig.