Decision ID: 4d4f8a6d-7654-44ed-a49d-5937fa239bbe
Year: 2000
Language: de
Court: ZH_VG
Chamber: ZH_VG_001
Canton: ZH
Region: Zürich
Law Area: public_law

I. B. C. zog per 1. Oktober 1998 von Winterthur nach A. und wird seit diesem Zeitpunkt durch die Fürsorgebehörde der Gemeinde A. unterstützt, anfänglich mit Fr. 1'860.‐ monatlich. Diese kürzte die monatliche Hilfe wegen mangelnder Erfüllung der Mitwirkungspflichten und Nichtbeachtung von Weisungen mit Beschluss vom 16. Dezember 1998 ein erstes Mal um Fr. 100.‐. Am 14. April 1999 kürzte die Fürsorgebehörde die wirtschaftliche Hilfe erneut um Fr. 100.‐, wiederum wegen Pflichtversäumnissen des Empfängers, und sistierte ihre Leistungen durch Beschluss vom 19. Mai 1999. Am 14. Juli 1999 wurde die Sistierung wieder aufgehoben. Mit Beschluss vom 21. September 1999 setzte die Fürsorgebehörde B. C. einen Termin für eine Besprechung, unter der Androhung, dass bei Nichterscheinen die wirtschaftliche Hilfe wieder eingestellt würde. Da B. C. dieser Aufforderung offenbar keine Folge geleistet hatte, verpflichtete die Behörde ihn am 20. Oktober 1999, monatlich zu einem vereinbarten Termin zu einer Besprechung auf dem Sozialsekretariat zu erscheinen. Der Lebensunterhalt werde ihm bis auf weiteres im Anschluss an diese Unterredung bar ausbezahlt. Zugleich wurde B. C. verwarnt und darauf aufmerksam gemacht, dass im Fall der Nichteinhaltung der ihm in diesem Beschluss erteilten Auflage die Unterstützungsleistungen sofort eingestellt würden.
B. C. erhob dagegen am 3. November 1999 Rekurs an den Bezirksrat E.. Dieser verfügte am 18. November 1999, dem Rekurs werde trotz eines entsprechenden Begehrens der Fürsorgebehörde A. die aufschiebende Wirkung nicht entzogen, und ersuchte diese, dem Rekurrenten während der Dauer des Verfahrens weiterhin wirtschaftliche Hilfe im bisherigen Umfang auszurichten.
Der Präsident der Fürsorgebehörde A. verfügte jedoch am 24. November 1999 die Einstellung der Unterstützungsleistungen an B. C.. B. C. erhob auch gegen diesen Beschluss am 29. November 1999 Rekurs an den Bezirksrat E..
II. Der Bezirksrat hörte den Rekurrenten am 14. Januar 2000 an. Mit Beschluss vom 25. Februar 2000 vereinigte der Bezirksrat die beiden Rekurse und hiess sie insoweit gut, als die Fürsorgebehörde A. die Einstellung der Unterstützungsleistungen angedroht bzw. deren Präsident sie verfügt hatte. Die Rekursgegnerin wurde angewiesen, dem Rekurrenten bis zu einem allfälligen Neuentscheid wirtschaftliche Hilfe im bisherigen Umfang auszurichten. Der Bezirksrat erwog im Wesentlichen, die von der Fürsorgebehörde vorgenommenen Kürzungen der Unterstützung seien zwar soweit ersichtlich rechtens, doch sei deren Verweigerung oder Entzug wegen Verletzung von Mitwirkungspflichten nur dann möglich, wenn die Behörde deswegen gar nicht in der Lage sei, über das Unterstützungsgesuch ordnungsgemäss zu entscheiden. Eine solche Situation habe aber im vorliegenden Fall nicht vorgelegen, habe doch die Rekursgegnerin davon ausgehen müssen, dass der Rekurrent weiterhin mittellos sei und der finanziellen Hilfe bedürfe. Ein offensichtlicher Rechtsmissbrauch seitens des Rekurrenten liege nicht vor, und schliesslich sei der Entzug von Leistungen des notwendigen Lebensbedarfs (Nahrung, Kleidung, Obdach und medizinische Versorgung) als Eingriff in den Kernbereich des Grundrechts auf Existenzsicherung stets unzulässig.
III. Die Fürsorgebehörde A. wandte sich gegen diesen Beschluss am 23./28. März 2000 mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht. Sie verlangt, den Beschluss des Bezirksrats E. vom 25. Februar 2000 aufzuheben sowie den Beschluss der Fürsorgebehörde vom 20. Oktober 1999 und die Präsidialverfügung vom 24. November 1999 insofern zu bestätigen, als die wirtschaftliche Hilfe für B. C. eingestellt werden könne. Zur Begründung bringt sie im Wesentlichen vor, sie habe ihre Sozialhilfeleistungen nicht ohne Weiteres eingestellt. Vielmehr habe der Beschwerdegegner seine Pflichten wiederholt und in schwerer Weise verletzt. Er sei darauf hingewiesen worden, dass erneutes Nichterscheinen zu einem Termin als rechtsmissbräuchliches und einen Leistungsentzug rechtfertigendes Verhalten angesehen würde. Entgegen der Auffassung des Bezirksrats seien Angaben über den Stand einer IV-Anmeldung, den Fortgang eines Stipendiengesuchs, das Resultat der Abklärungen bei der Stellenvermittlung IBIZA und weiteres unabdingbare Voraussetzungen für den Entscheid über die weitere Unterstützung. Bei der Beurteilung der Verhältnismässigkeit des Leistungsentzugs sei zu berücksichtigen, dass dem Beschwerdegegner die Folgen einer allfälligen Pflichtverletzung jederzeit bekannt gewesen seien. Sämtliche bisher getroffenen Massnahmen hätten keinerlei Wirkung gezeigt. Es sei der Fürsorgebehörde deshalb keine andere Wahl geblieben, als die Hilfe einzustellen. Werde ihr dies nicht erlaubt, so könne der Beschwerdegegner sie zukünftig ungehindert an der Nase herumführen. Überdies wäre dieser durch die strittige Massnahme nicht in eine existenzbedrohende Situation geraten, da er einen neuen Antrag hätte stellen können und bei Erfüllung seiner Pflichten wieder Leistungen erhalten hätte.
Der Bezirksrat wies in seiner Vernehmlassung vom 5. April 2000 darauf hin, dass die Beschwerdeführerin die ihr zur Verfügung stehende schärfste Sanktion gegenüber dem Beschwerdegegner, die Kürzung des Grundbedarfs I um 15 %, noch nicht ausgesprochen habe. Er hielt daran fest, der vollständige Entzug der Leistungen verletze den Kernbereich des Anspruchs auf Existenzsicherung, und beantragte die Abweisung der Beschwerde. Der Beschwerdegegner liess sich nicht vernehmen.

Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. a) Die Beschwerde gegen den Beschluss des Bezirksrats E. ist nach § 19c Abs. 2 und § 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) zulässig. Da auch die übrigen Voraussetzungen erfüllt sind, ist auf das Rechtsmittel einzutreten.
b) Der Beschwerdegegner bezog vor der Einstellung der Fürsorgeleistungen durch die Beschwerdeführerin monatliche Hilfe von offenbar Fr. 1'660.‐, da der anfängliche Betrag von Fr. 1'860.‐ zweimal um je Fr. 100.‐ gekürzt wurde. Nach der Praxis des Verwaltungsgerichts entspricht der Streitwert bei periodischen Leistungen in der Regel deren Summe innerhalb eines Jahrs (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 38 N. 5; RB 1998 Nr. 21). Im vorliegenden Fall ergäben sich somit Fr. 19'920.‐, womit gemäss § 38 Abs. 2 VRG der Einzelrichter über die vorliegende Beschwerde zu befinden hätte. Es ist jedoch davon auszugehen, dass die Einstellung der Hilfe auch situationsbedingte Leistungen wie etwa zahnärztliche Behandlungen betrifft, die in der periodischen Unterstützung nicht inbegriffen sind. Aus diesem Grund ist ein Streitwert von über Fr. 20'000.‐ anzunehmen. Demnach hat die Kammer über das Rechtsmittel zu entscheiden.
2. Fraglich ist, ob der Bezirksrat zu Recht auf die Rekurse des Beschwerdegegners eingetreten ist.
a) Der Beschluss der Fürsorgebehörde vom 20. Oktober 1999 stellte eine Verwarnung im Sinn von § 24 Abs. 1 SHG dar, verbunden mit der Androhung einer Leistungskürzung. Es handelt sich dabei lediglich um eine verfahrensleitende Anordnung, die keinen später nicht behebbaren Nachteil zur Folge hat, da die spätere Leistungskürzung eine anfechtbare Verfügung im Sinn von § 41 VRG darstellt. Solche Verwarnungen sind nach § 19 Abs. 2 VRG nicht selbständig mit Rekurs anfechtbar (Kölz/Bosshart/Röhl, § 19 N. 14; RB 1998 Nr. 34). Der Bezirksrat ist somit zu Unrecht auf den Rekurs des Beschwerdegegners vom 3. November 1999 eingetreten und hätte den dadurch angefochtenen Entscheid nicht aufheben dürfen. Die Beschwerde wäre insoweit aus verfahrensrechtlichen Gründen gutzuheissen, führten nicht andere Gründe zu ihrer Abweisung (vgl. E. 3c ff.).
b) Die mit dem zweiten Rekurs vom 29. November 1999 angefochtene Präsidialverfügung vom 24. November 1999 nennt die gesetzliche Grundlage der präsidialen Kompetenz nicht. Da die Verfügung als Rechtsmittel aber den Rekurs an den Bezirksrat nennt, ist davon auszugehen, dass sie sich als dringliche Anordnung auf § 67 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 (GemeindeG) stützt und nicht auf § 57 GemeindeG. Gegen eine solche Präsidialverfügung hätte nach Art. 40 Abs. 1 der Gemeindeordnung der politischen Gemeinde A. vom 12. März 1995 zuerst Einsprache bei der Gesamtbehörde erhoben werden müssen. Der Rekurs gegen dringliche Verfügungen im Sinn von § 67 GemeindeG ist demgegenüber zulässig (H. R. Thalmann, Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, 2. A., Wädenswil 1991, § 67 N. 5). Die Vorinstanz ist somit zu Recht auf den Rekurs vom 24. November 1999 eingetreten. Ob die Voraussetzungen einer Präsidialverfügung nach § 67 GemeindeG ‐ insbesondere die Dringlichkeit ‐ tatsächlich gegeben waren, ist eine Frage der materiellen Beurteilung (vgl. E. 3c).
3. a) Gemäss § 14 des Sozialhilfegesetzes vom 14. Juni 1981 (SHG) und § 16 Abs. 1 der Verordnung zum Sozialhilfegesetz vom 21. Oktober 1981 (SHV) hat Anspruch auf wirtschaftliche Hilfe, wer seinen Lebensunterhalt und den seiner Familie nicht aus eigenen Mitteln bestreiten kann. Grundlage der Bemessung der Unterstützung stellen nach § 17 SHV die Richtlinien der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe (SKOS-Richtlinien, zur Zeit in der Fassung von November 1998) dar. Vorbehalten bleiben begründete Abweichungen im Einzelfall.
b) Wer Anordnungen der Fürsorgebehörde nicht befolgt, insbesondere über seine Verhältnisse keine oder falsche Auskunft gibt, wird unter Androhung der Folgen schriftlich verwarnt; bei erfolgloser Verwarnung können die Leistungen gekürzt werden, soweit dadurch der Lebensunterhalt des Hilfeempfängers nicht gefährdet wird (§ 24 SHG und § 24 SHV).
c) Die formellen Voraussetzungen einer Leistungskürzung sind im vorliegenden Fall jedenfalls teilweise erfüllt. Die Beschwerdeführerin hat dem Beschwerdegegner am 21. September 1999 die Weisung erteilt, an einer Unterredung teilzunehmen, und ihn mit weiterem Beschluss vom 20. Oktober 1999 unter Androhung der Leistungseinstellung verwarnt.
Zu prüfen ist aber, ob der Präsident der Fürsorgebehörde den Entzug der Leistungen durch Verfügung anordnen durfte. Es ist davon auszugehen, dass eine dringliche Präsidialverfügung im Sinn von § 67 GemeindeG vorliegt (vgl. E. 2b). Für eine Verfügung gestützt auf § 57 Abs. 1 GemeindeG fehlt es an der dafür notwendigen Aufgabenübertragung, da Art. 40 der Gemeindeordnung A. im Wesentlichen die zitierte Regelung des kantonalen Rechts wiederholt und deshalb davon auszugehen ist, dass die Behörden Aufgaben nur im Einzelfall an Mitglieder oder Ausschüsse delegieren können. Im vorliegenden Fall fehlt jedoch jeder Hinweis auf eine solche Übertragung.
Die in der angefochtenen Präsidialverfügung angeordnete Leistungseinstellung ist höchstens bis zu dem Zeitpunkt dringlich, in dem die Gesamtbehörde eine definitive Anordnung treffen kann (vgl. Thalmann, § 67 N. 4). Es ist fraglich, ob ein Entzug wirtschaftlicher Hilfe überhaupt dringlich sein kann, da die angestrebte Disziplinierungswirkung auch durch einen höchstens wenige Wochen später erlassenen Kollegialbeschluss erreicht wird. Das Vorgehen des Präsidenten der beschwerdeführerischen Fürsorgebehörde war somit unzulässig und konnte jedenfalls keine endgültige Regelung herbeiführen. Die Beschwerde ist bereits aus diesem formellen Grund abzuweisen. Im Hinblick auf das weitere Vorgehen der Beschwerdeführerin ist aber zusätzlich die materielle Rechtmässigkeit des angeordneten Leistungsentzugs zu überprüfen.
d) Leistungskürzungen sind nicht unbeschränkt zulässig. Die nach § 17 SHV grundsätzlich massgebenden SKOS-Richtlinien erlauben in Kap. A.8.3 das Nichtgewähren, Kürzen oder Streichen von situationsbedingten Leistungen und des Grundbedarfs II ‐ was die Beschwerdeführerin durch ihren Beschluss vom 16. Dezember 1998 bereits getan hat ‐ sowie die Kürzung des Grundbedarfs I um maximal 15 % ‐ auch diese Möglichkeit ist durch Beschluss vom 14. April 1999 schon zu ca. 2/3 ausgeschöpft (siehe E. 3g). Diese Grenze kann als Konkretisierung der in § 24 SHV enthaltenen Regel angesehen werden, dass Kürzungen nur insoweit statthaft sind, als dadurch der Lebensunterhalt des Bezügers nicht gefährdet wird.
Der Entzug wirtschaftlicher Hilfe stösst zudem ‐ wie die Vorinstanz richtig ausgeführt hat ‐ an verfassungsrechtliche Grenzen. Der zuerst vom Bundesgericht als ungeschriebenes Grundrecht anerkannte Anspruch auf Existenzsicherung (BGE 121 I 367 E. 2b, c) hat als Art. 12 unter der Bezeichnung "Recht auf Hilfe in Notlagen" Eingang in die neue Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) gefunden. Einem Bedürftigen dürfen diejenigen Mittel, die für ein menschenwürdiges Leben notwendig sind, unter keinen Umständen entzogen werden (Botschaft über eine neue Bundesverfassung vom 20. November 1996, BBl 1997 I 150; Jörg Paul Müller, Grundrechte in der Schweiz, 3. A., Bern 1999, S. 178 f.; vgl. auch Charlotte Gysin, Der Schutz des Existenzminimums in der Schweiz, Basel 1999, S. 58 ff.; Felix Wolffers, Grundriss des Sozialhilferechts, 2. A., Bern 1999, S. 82 ff.).
e) Die Beschwerdeführerin rechtfertigt ihre Leistungseinstellung mit dem Argument, das Verhalten des Beschwerdegegners stelle Rechtsmissbrauch dar.
Da das verfassungsrechtlich garantierte Existenzminimum im Wesentlichen bereits eine Kerngehaltsgarantie darstellt, in die behördliche Eingriffe untersagt sind (Botschaft, a.a.O.; Jörg Paul Müller, a.a.O.), kann ein vollständiger Verlust durch Rechtsmissbrauch höchstens in seltenen Ausnahmefällen in Frage kommen (Jörg Paul Müller, S. 179 f.). Dabei ist zu berücksichtigen, dass die Sozialhilfe dazu dient, Notlagen ohne Rücksicht auf deren Gründe zu beseitigen (BGE 121 I 367 E. 3b). Zu beachten ist auch, dass über den Rechtsmissbrauchstatbestand nicht die einschränkende Kürzungsregelung von § 24 SHG und § 24 SHV ausser Kraft gesetzt werden darf.
Es ist erstellt, dass der Beschwerdegegner seine sozialhilferechtlichen Mitwirkungspflichten seit seiner Wohnsitznahme in A. wiederholt und in schwerwiegender Weise verletzt hat. Dies bestritt er selbst anlässlich der persönlichen Befragung durch die Vorinstanz auch nicht. Allerdings stellt aus den voranstehend genannten Gründen auch eine fortgesetzte Pflichtverletzung nur ausnahmsweise einen Rechtsmissbrauch dar. Sind die Sanktionsmöglichkeiten ausgeschöpft, so muss die ungemütliche Lage, in die der Bezüger sich selbst gebracht hat, diesen zur Kooperation bewegen. Auch Art. 292 StGB, der den Ungehorsam gegen amtliche Verfügungen unter Strafe stellt und auf den die Beschwerdeführerin zusätzlich verweist, um die Rechtswidrigkeit des Verhaltens des Beschwerdegegners zu unterstreichen, führt nicht zu einem anderen Schluss, sondern zeigt auf, dass ihr möglicherweise zur Durchsetzung ihrer Anordnungen doch ein weiteres, bisher nicht benutztes Mittel zur Verfügung steht, das dem Beschwerdegegner nicht das physische Existenzminimum entzieht.
Im vorliegenden Fall zweifelt die Beschwerdeführerin offenbar nicht daran, dass der Beschwerdegegner sich nach wie vor in einer Notlage befindet. Insbesondere liegen keine Hinweise auf bereits bestehende vermögensrechtliche Ansprüche wie etwa ein Stipendium oder eine Rente vor, die er verheimlicht. Insoweit ist davon auszugehen, dass der Beschwerdegegner das Institut der wirtschaftlichen Hilfe nicht missbräuchlich zu einem Zweck benutzt, den dieses nicht erreichen will (vgl. BGE 121 I 367 E. 3b), sondern die Leistungen im ganzen Umfang nach wie vor zur Deckung seines Lebensbedarfs benötigt. Davon wäre auch auszugehen, wenn die Vorinstanz den Beschwerdegegner nicht persönlich befragt hätte, was im Übrigen ‐ entgegen der Zweifel der Beschwerdeführerin ‐ zulässig war (§ 7 VRG).
Nicht ganz unproblematisch ist die Annahme des Bundesgerichts, Rechtsmissbrauch liege auch dann vor, wenn der Ansprecher eine Erwerbsmöglichkeit ausschlage, um in den Genuss von Unterstützung zu gelangen (BGE 121 I 367 E. 3d; vgl. Wolffers, S. 168). Auch hier ist mit Rücksicht auf die allgemeinen Voraussetzungen und den Zweck der Sozialhilfe Zurückhaltung geboten. Ein einmaliges Ausschlagen einer zumutbaren Arbeitsmöglichkeit kann nicht ausreichen, ein mehrmaliges nur dann, wenn auch sonst die Bemühung des Hilfebezügers um Arbeit eindeutig unzureichend sind. Zudem sind die Gründe dieses Verhaltens abzuklären (Wolffers, a.a.O.; noch restriktiver Jörg Paul Müller, S. 179 f.).
Die Beschwerdeführerin bringt vor, der Beschwerdegegner sei seiner Pflicht, die Unterstützungsbedürftigkeit zu mindern, nicht nachgekommen. Aktenkundig sind einerseits einige Bewerbungen bei Unternehmen in der Region und gelegentliche Aushilfstätigkeiten, anderseits eine Auskunft von Frau D., Leiterin der IBIZA-Stellenvermittlung für Personen mit psychischen Problemen und IV-Bezüger, der Beschwerdegegner habe anlässlich einer Besprechung im August 1999 zwei Stellen abgelehnt. Frau D. wies zudem darauf hin, dass er auf sie einen psychisch angeschlagenen Eindruck gemacht habe. Obwohl dies nicht auf überaus grosse Bemühungen schliessen lässt, ist anhand der Akten die Überzeugung nicht zu gewinnen, der Beschwerdeführer habe es systematisch darauf angelegt, keine Erwerbstätigkeit aufzunehmen, um weiterhin Sozialhilfeleistungen zu beziehen. Ein Rechtsmissbrauch ist ‐ jedenfalls im heutigen Zeitpunkt ‐ nicht nachzuweisen.
f) Schliesslich bringt die Beschwerdeführerin vor, Auskünfte des Beschwerdegegners betreffend IV-Anmeldung, Stipendiengesuch, Abklärungen bei der Stellenvermittlung IBIZA etc. stellten unabdingbare Voraussetzungen für die Hilfegewährung dar. Dies trifft insoweit zu, als die Beschwerdeführerin über die Ergebnisse dieser Verfahren informiert sein muss, jedenfalls insoweit sie zu finanziellen Leistungen an oder einer Arbeitsstelle für den Beschwerdegegner führen. Die SKOS-Richtlinien lassen eine Verweigerung oder Einstellung von Leistungen zu, wenn der Gesuchssteller Angaben verweigert, die zur Bedarfsbemessung nötig sind (SKOS A.8.4). Solange indessen bei bereits unterstützten Personen keine Anhaltspunkte für Änderungen in den massgebenden Verhältnissen bestehen, sind die genannten Daten nicht unentbehrlich. Liegen entsprechende Anzeichen vor, so könnte sich die Beschwerdeführerin notfalls diese Angaben auch selbst bei der zuständigen Behörde beschaffen, kann sie sich doch dafür auf eine ihr obliegende gesetzliche Aufgabe berufen, für deren Erfüllung die Daten unentbehrlich sind (vgl. § 8 lit. a des [kantonalen] Datenschutzgesetzes vom 6. Juni 1993 [LS 236.1]; Art. 19 Abs. 1 lit. a des Bundesgesetzes über den Datenschutz vom 19. Juni 1992 [SR 235.1]). Im Unterschied dazu ist die Behörde bei der erstmaligen Beurteilung eines Unterstützungsgesuchs stets auf Angaben der gesuchstellenden Person insbesondere betreffend ihr Einkommen und Vermögen angewiesen. ‐ Auch mit dem Fehlen von Angaben lässt sich der gänzliche Leistungsentzug deshalb nicht begründen.
Die vollständige Einstellung der Leistungen durch die Beschwerdeführerin erweist sich damit als rechtswidrig.
g) Die Beschwerdeführerin kürzte ihre Leistungen an den Beschwerdegegner zweimal um je Fr. 100.‐ und hat damit, wie auch die Vorinstanz ausführt und entgegen der Annahme der Beschwerdeführerin, ihre Möglichkeiten noch nicht ganz ausgeschöpft. Die Beschwerdeführerin ist nach SKOS A.8.3 berechtigt, den Grundbedarf I um insgesamt 15 %, vorliegend also um Fr. 151.50 und damit um zusätzliche Fr. 51.50, zu kürzen. Da der Beschwerdegegner bereits verwarnt wurde, kann die Fürsorgebehörde diese weitere Kürzung unmittelbar anordnen.
Hinzuweisen ist allerdings darauf, dass gemäss SKOS A.8.3 der Grundbedarf II erstmals für eine Dauer von maximal zwölf Monaten und der Grundbedarf I vorerst nur für eine Dauer von sechs Monaten gekürzt werden dürfen. Nach Ablauf dieser Fristen ist über die weitere Kürzung neu zu befinden. Ohnehin muss die Behörde nach § 33 SHV mindestens einmal jährlich ihre Leistungen überprüfen.
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