Decision ID: 00c1c838-52f7-4f69-a98b-b36232575fcf
Year: 2008
Language: de
Court: ZH_VG
Chamber: ZH_VG_001
Canton: ZH
Region: Zürich
Law Area: public_law

hat sich ergeben:
I.
Mit Beschluss vom 23. April 2007 verweigerte der Gemeinderat Oetwil an der Limmat (a.d.L.) der B AG die baurechtliche Bewilligung für das Erstellen von 2 Plakatwerbestellen im Format F200 (171 x 128 cm) und einer Plakatwerbestelle im Format F12 (130 x 284 cm) an der Limmattalstrasse auf dem Grundstück Kat.-Nr. 00911 in Oetwil a.d.L.
II.
Den gegen diesen Entscheid von der B AG erhobenen Rekurs hiess die Baurekurskommission I, nachdem sie einen Kommissionsaugenschein auf dem Lokal durchgeführt hatte, mit Entscheid vom 2. November 2007 gut und lud den Gemeinderat Oetwil a.d.L. ein, die nachgesuchte Baubewilligung für
die
2 Plakatwerbestellen im Format F200 zu erteilen, sofern das Vorhaben auch im Übrigen den einschlägigen Vorschriften entspreche.
III.
Mit Beschwerde vom 6. Dezember 2007 liess der Gemeinderat Oetwil a.d.L. dem
Verwaltungsgericht
beantragen, der Rekursentscheid sei unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der privaten Beschwerdegegnerin aufzuheben.
Die Baurekurskommission I am 18. Dezember 2007 und die B AG am 17. Januar 2008 schlossen auf Abweisung der Beschwerde; Letztere liess zudem eine angemessene Parteientschädigung beantragen.
Die Kammer

zieht in Erwägung:
1.
Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde gegen den Entscheid der Baurekurskommission I zuständig.
2.
Gemäss § 70 in Verbindung mit § 21 lit. b VRG ist die Gemeinde zur Wahrung der von ihr vertretenen schutzwürdigen Interessen zur Beschwerde berechtigt. Das trifft nach gefestigter verwaltungsgerichtlicher Praxis unter anderem dann zu, wenn sie, wie hier, einen Eingriff in ihre qualifizierte Entscheidungs- oder Ermessensfreiheit geltend macht (RB 2004 Nr. 6; Martin Bertschi, Die Beschwerdebefugnis der Gemeinde im Zürcher Verwaltungsprozess, in: Peter Breitschmied et al. [Hrsg.], Grundfragen der juristischen Person, Bern 2007, S. 18 f.). Da überdies die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
3.
In prozessualer Hinsicht beantragt die Beschwerdeführerin die Durchführung eines Augenscheins. Ein verwaltungsgerichtlicher Augenschein erübrigt sich dann, wenn der massgebliche Sachverhalt aus den Akten hinreichend ersichtlich ist (RB 1995 Nr. 12 = BEZ 1995 Nr. 32; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A. Zürich 1999, § 7 N. 45).
In der zu beurteilenden Streitigkeit hat die Baurekurskommission I am 3. Oktober 2007 einen Kommissionsaugenschein durchgeführt und die gewonnenen Erkenntnisse in einem Protokoll, einschliesslich Fotos, dokumentiert. Zudem liegen nebst den Baugesuchsunterlagen von beiden Parteien im Rekursverfahren eingereichte Fotos des Standorts und Umgebungsfotos bei den Akten, welche die örtlichen Verhältnisse hinreichend dokumentieren. Demnach ist der massgebende Sachverhalt hinreichend ersichtlich. Auf einen verwaltungsgerichtlichen Augenschein kann demnach verzichtet werden.
4.
Die Beschwerdeführerin hat im vorliegenden Verfahren die Gelegenheit gehabt, sich zum Augenscheinprotokoll und den übrigen Akten zu äussern, so dass ihr rechtliches Gehör gewahrt ist, auch wenn sie – aus selbst zu vertretenden Gründen – nicht am Augenschein teilgenommen hat.
5.
Streitig ist die Frage der befriedigenden Gesamtwirkung von 2 Plakatwerbestellen im Format F200 (171 x 128 cm), die auf einem ca. 1,5 m breiten Wiesenstreifen, der talseitig an die Limmattalstrasse angrenzt und in dessen östlicher Hälfte sich ein durch ein Geländer gesicherter Fussgängerabgang zur Rebackerstrasse bzw. zu einer Fussgängerunterführung befindet, projektiert sind.
5.1
Der Gemeinderat Oetwil a.d.L. verweigerte die Baubewilligung für die beiden Plakatwerbestellen gestützt auf § 238 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) sowie auf den vom Gemeinderat am 6. April 1998 genehmigten "Plan Konzentrationsabschnitte für Reklametafeln an der Limmattalstrasse"; nachfolgend Plakatierungskonzept).
Im baurechtlichen Entscheid vom 23. April 2007 erwog er, die optische Auswirkung der Reklamen vor dem schönen Grüngürtel sei stark negativ. Die Anlagen stünden solitär im grünen Rasen und störten sowohl das Erscheinungsbild in Richtung Südosten wie auch in Richtung Nordwesten. Sie fügten sich auch nicht befriedigend in den nahen Umkreis ihres vorgesehenen Standorts ein. Zudem sehe das Plakatierungskonzept in "Punkt 1" (recte: Punkt bzw. Ziffer 2) vor, dass Reklametafeln ausschliesslich auf der Bergseite, oberhalb der Limmattalstrasse in den Abschnitten 1.1–1.4 bewilligt würden. Diesem "Grundsatz" liege die Überlegung zugrunde, dass Reklametafeln an der Hangseite und entlang von Böschungen weniger störend in Erscheinung treten würden als talseits der Strasse, wo sie in das freie Blickfeld hineinragten. Die dem Baugesuch beigelegten Fotomontagen bestätigten, dass die im Plakatierungskonzept vorgesehene Lösung gerechtfertigt sei. Die Reklametafeln würden im flach abfallenden Grüngürtel störend und auffallend ins Blickfeld treten, weil der nahe Hintergrund fehle.
In der Rekursvernehmlassung vom 6. August 2007 legte der Gemeinderat Oetwil a.d.L. die auf sein Plakatierungskonzept gestützten generellen Bewilligungskriterien für die Standortbestimmung im Bereich der Limmattalstrasse vom westlichen Ortseingang beim Verkehrskreisel bis zur Gemeindegrenze zu Geroldswil dar. Diese würden seit 1998 in der Praxis angewendet und lauteten wie folgt:
"– Die Limmattalstrasse verläuft an einer Hanglage und entlang von bergseitigen Böschungen. Werbeanlagen sollen grundsätzlich ausschliesslich auf der Bergseite, oberhalb der Strasse bewilligt werden. Denn in der Böschung treten sie weniger störend in Erscheinung, als talseitig der Strasse, wo sie in das freie Blickfeld hineinragen.
– Eine Ausnahme gilt für die Eigenwerbung von Gewerbetreibenden im unmittelbaren Umgelände des betreffenden Betriebs. Im Gegensatz zu Plakatwänden sind Eigenwerbungen solcher Betriebe standortgebunden.
– Das empfindliche dörfliche Erscheinungsbild der Gemeinde Oetwil a.d.L. wird besser geschont, wenn mehrere Werbeanlagen an einzelnen definierten Stellen konzentriert gruppiert werden, als wenn die Werbetafeln in zufälligen Abständen entlang der Strasse gestreut sind.
– Bei der einzelfallweisen Bewilligung ist jeweils zu beurteilen, ob sich der Standort örtlich innerhalb der bestehenden oder der beabsichtigten Konzentration befindet. Bei der einzelfallweisen Bewilligung ist auf die Einhaltung sachlicher Begrenzungskriterien in örtlicher Hinsicht zu achten.
– Bei der Bewilligung von konzentrierten Anordnungen sind unter Vorbehalt der erwähnten Einschränkung Eigenwerbungen von vergleichbarer Grösse gleich zu behandeln wie Reklametafeln."
Der Gemeinderat begründete seine ästhetische Würdigung im Übrigen wie folgt: Die beiden Plakatstellen stünden solitär im Grünstreifen zwischen dem Gehweg und dem durchgehenden Geländer der Personenunterführung. Letzteres werde in auffallender Weise durch die Plakatstellen visuell unterbrochen. Das negative Erscheinen der Plakatstellen werde dadurch zusätzlich hervorgehoben. Der von der Eschenbachstrasse bis zu den Liegenschaften Rebackerstrasse 9/11 durchgehende Grünstreifen verenge sich im Bereich der Personenunterführung und genau in diesem Bereich seien die beiden freistehenden Plakatstellen projektiert ohne jeglichen nahen Hintergrund. Die abrupte Unterbrechung des Grünstreifens und die in das teilweise freie Sichtfeld Richtung Limmat / Limmatebene hereinragenden Plakatstellen würden wegen des fehlenden Hintergrunds mit sonst gegebener Fernsicht stark störend hervortreten. Gerade dies habe der Gemeinderat auf der Grundlage des Plakatierungskonzepts, das vier Konzentrationsabschnitte vorsieht, an der Limmattalstrasse vermeiden wollen. Die Berücksichtigung des Plakatierungskonzepts als Richtlinie und Hilfestellung bei der Beurteilung von Bauvorhaben würde eine rechtsgleiche Bewilligungspraxis gewährleisten. Das Plakatierungskonzept würde auch dem für den Gemeinderat wichtigen Anliegen Rechnung tragen, dass die Standorte längs der Limmattalstrasse in einigermassen ausgewählter Weise geordnet gewählt würden. Die streitige Bauverweigerung sei nicht aus subjektivem Empfinden, sondern in objektiver Abwägung aufgrund des baulichen und insbesondere landschaftlichen Umfelds mit eingehender Standortbeurteilung erfolgt. Dabei sei der Gemeinderat zum Schluss gekommen, dass die beiden Reklameanlagen klar negativ in Erscheinung treten würden.
5.2
Demgegenüber erwog die Vorinstanz, die strittigen Plakatwerbestellen würden nur in einem beschränkten Umfeld optische Bedeutung entfalten. Es stehe deshalb die Frage im Vordergrund, ob sich die Anlagen befriedigend in den nahen Umkreis ihres Standorts einordneten, worunter das Umfeld des Einmündungsbereichs der Poststrasse in die Limmattalstrasse zu verstehen sei, auf welche die Plakate auch wirken sollten. Dieser nahe Umkreis werde wesentlich durch die von Bäumen gesäumte Limmattalstrasse, eine vielbefahrene zweispurige Durchgangsstrasse, und dem zu einem Fussgängerabgang gehörenden Geländer geprägt. Die beiden streitbetroffenen Plakatstellen befänden sich nicht im weiter westlich gelegenen breiteren Grüngürtel, sondern zwischen dem Trottoir und dem Geländer in einem schmalen Rasenstreifen. Sie stünden damit nicht solitär und isoliert im Grünbereich, sondern in einem Raum, in dem insbesondere das Grau der Strasse und das metallene Geländer dominierten. Auch werde die kaum vorhandene und von Autofahrern nicht wahrnehmbare Aussicht auf die Limmatebene durch die Plakatstellen nicht beeinträchtigt, sondern dienten – beidseitig betrachtet – das Geländer und Bäume als Hintergrund für die streitbetroffenen Plakatstellen. Somit schlage das Argument des Gemeinderats fehl, talseits der Strasse aufgestellte Plakate würden störender in Erscheinung treten als solche an der Hangseite. Insgesamt würde es sich um eine ästhetisch unempfindliche Lage handeln, die sich nicht zuletzt wegen des Durchgangsverkehrs für Reklamen durchaus anbiete. Im Kreuzungsbereich Poststrasse / Limmattalstrasse seien denn auch zwei Tafeln zur Eigenwerbung eines nahen Restaurants zu sehen, die gemäss dem Gemeinderat denselben Beurteilungskriterien unterliegen sollen wie Reklametafeln. Die Platzierung und Ausgestaltung der beiden streitbetroffenen Plakatstellen, deren Zweck es sei, gesehen zu werden, erschienen somit völlig unproblematisch. Die vom Gemeinderat vorgebrachten Bauverweigerungsgründe erwiesen sich demnach als offensichtlich unhaltbar.
5.3
Die beschwerdeführende Gemeinde rügt im Wesentlichen, die Vorinstanz habe die projektierten Plakatstellen nur lückenhaft und nicht von sämtlichen in Betracht zu ziehenden Standpunkten aus beurteilt. Sie habe insbesondere die Fernsicht auf die Limmatebene und damit den Standpunkt der Fussgänger auf dem Trottoir (fast) nicht berücksichtigt. Die Vorinstanz stelle mit ihrem Entscheid eine bisher gestützt auf ein Plakatierungskonzept konstante kommunale Bewilligungspraxis gemäss dem Kriterium, ob die projektierten Reklametafeln vor freiem Hintergrund oder vor ästhetisch weniger empfindlicher Hanglage stehen sollen, in Frage. Damit würde eine rechtsgleiche und willkürfreie Bewilligungspraxis, die mit im Plakatkonzept aufgestellten Richtlinien erreicht werden sollte, gerade verunmöglicht. Wie im verwaltungsgerichtlichen Entscheid VB.2003.00212 sei festzustellen, dass die Plakattafeln mangels eines Hintergrunds eine negative, prägende Dominanz erlangten und zudem eine schöne Aussicht teilweise verdeckten; auch stellten sie keinen Bezug zur Umgebung her. Anders als in VB.2003.00212 werde hier die Höhe des Geländers, auf das die Vorinstanz in entscheidender Weise abstelle, durch jene der Plakattafeln um mehr als das Doppelte übertroffen. Auch könne im vorliegenden Fall trotz hohen Verkehrsaufkommens nicht gesagt werden, es dominierten die Strasse und das Geländer. In VB.2003.00212 seien die Plakatstellen selbst in einer Gewerbezone mit wenig ästhetischem Lastwagen- und Schiffsabstellplatz verweigert worden, wohingegen die hier strittigen Plakatstellen in einer Wohnzone stünden.
5.4
Dem hält die Beschwerdegegnerin im Wesentlichen entgegen, die Plakatstellen stünden überhaupt nicht solitär und isoliert im Grünbereich, sondern seien optisch gut eingebettet. Die Fernsicht werde durch die Plakatstellen in keiner Art und Weise beeinträchtigt. Das Plakatierungskonzept entbinde nicht von einer einzelfallweisen Beurteilung eines jeden Einordnungsentscheids. Die Aussage, den Plakatstellen fehle ein Hintergrund, sei falsch. Die Plakatstellen stünden vor dem Geländer und seien so hervorragend eingebettet. Dass die Plakatstellen das Geländer naturgemäss überragten, ändere daran nichts. Im Übrigen sei darauf hinzuweisen, dass die Aussicht im Zürcher PBG (vom planerischen Aussichtsschutz abgesehen, was vorliegend nicht geltend gemacht werde) keinen Rechtsschutz geniesse.
6.
6.1
Nach § 238 Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) sind Bauten, Anlagen und Umschwung für sich und in ihrem Zusammenhang mit der baulichen und landschaftlichen Umgebung im Ganzen und in ihren einzelnen Teilen so zu gestalten, dass eine befriedigende Gesamtwirkung erreicht wird; diese Anforderung gilt auch für Materialien und Farben. Die Beurteilung, ob mit einem Bauvorhaben eine befriedigende Gesamtwirkung erreicht wird, hat nicht nach subjektivem Empfinden, sondern nach objektiven Massstäben und mit nachvollziehbarer Begründung zu erfolgen (VGr, 18. Juni 1997, BEZ 1997 Nr. 23 E. 4b/aa; BGr, 28. Oktober 2002, 1P.280/2002, E. 3.5.2, www.bger.ch).
Dabei ist eine umfassende Würdigung aller massgebenden Gesichtspunkte vorzunehmen (VGr, 17. Februar 2000, BEZ 2000 Nr. 17 E. 5 und 6b; Walter Haller/Peter Karlen, Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, Bd. I, 3. A., Zürich 1999, Rz. 654).
6.2
Den kommunalen Baubehörden kommt bei der Anwendung von § 238 Abs. 1 PBG eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit bzw. ein besonderer Beurteilungsspielraum zu (RB 1981 Nr. 20; VGr, 1. November 2006, BEZ 2006 Nr. 55, E. 3.1; Kölz/Bosshart/Röhl, § 20 N. 19). Auf diesen kann sich die kommunale Baubehörde, welche die Beurteilung in erster Linie vorzunehmen hat, nur berufen, wenn sie spätestens in der Rekursantwort die geforderte nachvollziehbare Begründung für ihren Entscheid vorbringt (RB 1991 Nr. 2; VGr, 19. April 2002, BEZ 2002 Nr. 18, E. 5a). Bei der Überprüfung kommunaler Einordnungsentscheide haben sich die Rechtsmittelinstanzen sowohl im Rahmen der Angemessenheits- als auch der Rechtskontrolle Zurückhaltung aufzuerlegen. Wenn der Entscheid auf einer vertretbaren Würdigung der massgebenden Sachumstände beruht, hat die Rekursinstanz ihn zu respektieren und darf nicht ihre eigene Beurteilung an die Stelle derjenigen der örtlichen Baubehörde setzen. Sie darf – trotz umfassender Überprüfungsbefugnis – nur dann einschreiten, wenn die ästhetische Würdigung der kommunalen Behörde sachlich nicht mehr vertretbar ist und kann eine vertretbare ästhetische Würdigung nicht einfach durch ihre eigene ersetzen (RB 1981 Nr. 20, 1986 Nr. 116; Kölz/Bosshart/Röhl, § 20 N. 19; vgl. auch BGr, 21. Juni 2005, ZBl 107/2006, S. 430 ff., E. 3.2 und 4, mit Bemerkungen von Arnold Marti).
6.3
Da es vorab Sache der Gemeindebehörden ist, die Zulässigkeit der streitigen Plakatstellen in ästhetischer Sicht zu beurteilen, hat es die Gemeinde in der Hand, das Anbringen von Plakatstellen in Form eines Plakatierungskonzepts den gebotenen ästhetischen
Schranken zu unterwerfen (BGE 128 I 3 E. 5b S. 18; VGr, 28. Januar 2004, VB.2003.00169, E. 2, www.vgrzh.ch). Nach der bisherigen Praxis des Verwaltungsgerichts entbindet die Regelung der Modalitäten der Plakatierung im Rahmen eines "Gesamtkonzepts" die Bewilligungsbehörden nicht von einer Einzelfallbeurteilung. Es gehe deshalb nicht an, Plakatstellen generell, ohne Prüfung der konkreten Einordnungssituation, auszuschliessen
(
VGr, 28. Januar 2004, VB.2003.00169, E. 2, www.vgrzh.ch).
Dementsprechend hat es entschieden, der Bau einer Reklameanlage dürfe nicht allein mit dem Argument der (zu hohen) Werbedichte verweigert werden, da die zuständige Baubehörde diesfalls zu Unrecht auf den ihr zustehenden Beurteilungsspielraum verzichte, was einer rechtsverletzenden "Ermessensunterschreitung" gleichkäme. Das heisse aber nicht, dass diesem Aspekt nicht Rechnung getragen werden dürfe; für das Anbringen von Reklameanlagen in Kernzonen könne das Aufstellen von allgemeinen Regeln sogar erforderlich sein. Deren Anwendung führe zwangsläufig zu Bauverweigerungen für Reklameanlagen, die, für sich allein betrachtet, toleriert werden müssten. Voraussetzung dafür, dass Gesuche für Plakatstellen im Rahmen einer derartigen "Gesamtbetrachtung" willkürfrei überprüft werden könnten, sei indessen, dass die Gemeinde ihre Vorstellungen in der Form von Richtlinien – oder zumindest in einer solche Richtlinien widerspiegelnden Praxis – konkretisiert habe
(VGr, 24. September 2002, VB.2002.00085, E. 2a, mit Hinweisen, www.vgrzh.ch).
Im Entscheid VB.2002.00085 erwog das Verwaltungsgericht, bei einem Plakatierungskonzept, das 12 Standorte für Reklameanlagen an der Seestrasse in Küsnacht vorsah und sich in der Auflistung dieser Standorte erschöpfte, handle es sich nicht um Richtlinien mit generellen Beurteilungskriterien (Abstände, Anzahl, Strassentypen etc.) und damit nach der Rechtsprechung nicht um Richtlinien im Sinne von § 238 Abs. 1 PBG. Versuche man, die dem Konzept zu Grunde liegenden Kriterien zu eruieren, so werde eine gleichmässige Verteilung der Plakatstellen angestrebt und solle eine zu hohe Werbedichte vermieden werden. Die Gemeinde habe aber nicht dargelegt, inwiefern das umstrittene Projekt, in dessen Nähe sich bisher kein Werbeträger befinde, diese Kriterien nicht erfülle; sie habe vielmehr darauf verwiesen, mit der zusätzlichen Plakatwand werde die Werbedichte nach der Realisierung aller vorgesehenen Werbeträger zu gross. Da indessen praxisgemäss jede Plakatwerbestelle auf ihre konkrete Einordnung hin überprüft werden müsse, sprächen in der gegenwärtigen Situation die Kriterien, die aus dem Plakatierungskonzept der Gemeinde abgeleitet werden könnten, nicht gegen die Bewilligung des umstrittenen Werbeträgers. Die strikte Handhabung des Plakatierungskonzepts mit den darin festgelegten 12 Werbestandorten laufe auf eine Vorwegnahme von Baubewilligungen für Bauten hinaus, für die noch gar keine Baugesuche vorlägen. Ein Plakatierungskonzept dürfe aber keine absolute, sondern lediglich eine relative Standortbestimmung vornehmen. Den dem Konzept zu Grunde liegenden Kriterien könne dadurch Rechnung getragen werden, dass nach der Bewilligung des zur Beurteilung anstehenden Projektes ein anderes in dessen Umgebung nicht bewilligt würde. Zwar stehe der örtlichen Baubehörde bei der Anwendung des Ästhetikparagraphen ein besonderer Beurteilungsspielraum zu. Durch die strikte Anwendung ihres Plakatierungskonzepts, wonach für Werbeträger an der Seestrasse von vornherein bloss die darin vorgesehenen 12 und keine weiteren Standorte in Betracht kämen, habe sie bei der Prüfung des umstrittenen Projekts den ihr zustehenden Gestaltungsspielraum derart eingeschränkt, dass eine rechtsverletzende Ausübung des "Ermessens" vorliege.
In einem neueren Entscheid hat das Verwaltungsgericht allerdings die generell restriktive Bewilligungspraxis der Stadt Zürich für Reklametafeln für Fremdwerbung aus Gründen des Ortsbildschutzes in der Altstadt geschützt, ohne eine detaillierte Einzelfallbeurteilung zu verlangen (VGr, 17. Januar 2007, VB.2006.00417, www.vgrzh.ch = BEZ 2007 Nr. 5). Das Bundesgericht hat eine Beschwerde gegen diesen Entscheid abgewiesen und erwogen, die Stadt Zürich verfüge über eine "hinreichend konkretisierte Gesamtbetrachtung" im Sinn von § 238 PBG und habe sich demzufolge darauf beschränken dürfen, die Bewilligungsfähigkeit der umstrittenen Reklameanlagen anhand der Kriterien ihrer Gesamtbetrachtung schematisch zu prüfen; sie wäre nicht gehalten gewesen, eine ins Detail gehende, einzelfallmässige Beurteilung an den unterschiedlichen Standorten vorzunehmen (BGr, 8. Januar 2008, 1C_12/2007, E. 5.6, www.bger.ch). Im Licht dieser letzterwähnten Rechtsprechung ist fraglich, ob an der bisherigen Praxis, wonach es beim Vorliegen eines Plakatierungskonzepts und hinreichend konkretisierter, genereller Bewilligungskriterien in jedem Fall auch noch einer Einzelfallbeurteilung bedarf, künftig festgehalten werden kann. Diese Frage kann hier aber offen gelassen werden, da die beschwerdeführende Gemeinde
auch
eine sachlich vertretbare Einzelfallbeurteilung der streitigen Plakatstellen vorgenommen hat, wie die folgenden Erwägungen zeigen.
6.4
Das Plakatierungskonzept der Gemeinde Oetwil a.d.L. hat zum Ziel, die Voraussetzung(en) für bewilligungsfähige Standorte an der Limmattalstrasse zu schaffen und damit eine durchgehende Werbewand zu verhindern. Es sieht vor, dass Reklametafeln – unter den Voraussetzungen des Einverständnisses des Grundeigentümers und der Einhaltung der massgeblichen Bauvorschriften – ausschliesslich auf der Bergseite oberhalb der Strasse in 4 Konzentrationsabschnitten (1.1–1.4) bewilligt werden (Ziff. 2). Nach Ziff. 3 des Konzepts ist in den Konzentrationsabschnitten 1.2 und 1.3, in denen bereits diverse Werbeanlagen bestehen, eine Bewilligung nur mit Zurückhaltung zu erteilen.
Der Gemeinderat hat die Bauverweigerung vorab mit Blick auf Ziff. 2 des Konzepts und die diesem "Grundsatz" zugrunde liegenden Kriterien verweigert. Die Vorinstanz hat sich mit diesem "Grundsatz" des Plakatierungskonzepts und den daraus abgeleiteten Bewilligungskriterien gar nicht auseinandergesetzt. Sie hat demnach auch nicht aufgezeigt, inwiefern die Anwendung des Plakatierungskonzepts bzw. der darin angelegten generellen Bewilligungskriterien durch den Gemeinderat sachlich nicht vertretbar sein sollen. Die Vorinstanz ist einzig im Zusammenhang mit der rechtsgleichen Bewilligungspraxis für Reklametafeln für Eigenwerbung und Fremdwerbung auf
eines
der generellen Beurteilungskriterien des Gemeinderats eingegangen (dazu unten E. 7).
6.5
Die Vorinstanz vermag auch sonst nicht aufzuzeigen, inwiefern die vom Gemeinderat vorgenommene Einzelfallbeurteilung sachlich nicht mehr vertretbar oder gar offensichtlich unhaltbar sein soll. Vielmehr nimmt sie über weite Strecken eine eigene ästhetische Würdigung des projektierten Bauvorhabens vor, so beispielsweise wenn sie ausführt, die streitigen Plakatstellen stünden nicht solitär und isoliert im Grünbereich, sondern in einem Raum, wo insbesondere das Grau der Strasse und das metallene Geländer dominiere. Diese Sichtweise ist zwar auch vertretbar – das allein genügt aber eben gerade nicht für ein Eingreifen in den Beurteilungsspielraum der Gemeinde (vorne E. 6.2). Teilweise erscheint die vorinstanzliche Würdigung zudem sachlich nicht vertretbar. So ist die Sachverhaltsfeststellung der Vorinstanz, dass am Ort der projektierten Plakatstellen kaum eine Aussicht vorhanden sei, nicht nachvollziehbar. Zwar fehlen im Augenscheinprotokoll entsprechende Fotos, welche die von der Beschwerdeführerin geltend gemachte Fernsicht belegen würden. Es ist augenfällig, dass bei den dort gewählten Blickwinkeln eine Fernsicht nicht zur Geltung kommen
kann.
Ein anderes Bild ergeben jedenfalls die ebenfalls bei den Akten liegenden Fotos, welche die Beschwerdeführerin im Rekursverfahren eingereicht hat. Diese zeigen auf, dass die Plakatstellen zumindest teilweise in das freie Sichtfeld Richtung Limmat / Limmattalebene hineinragen würden. Zudem erhellt ein Blick in den GIS-Browser (www.gis.zh), dass am streitbetroffenen Standort eine Baumlücke besteht, die eine derartige Fernsicht zulässt. Auch das alleinige Abstellen auf die "von Autofahrern nicht wahrnehmbare Aussicht" trägt nicht allen massgeblichen Gesichtspunkten Rechnung. Vielmehr ist die Aussicht auch aus der Perspektive der Fussgänger zu berücksichtigen.
Dass der Aussichtsschutz nach dem zürcherischen PBG im Allgemeinen keinen Rechtsschutz verdiene, wie die Beschwerdegegnerin vorbringt, trifft sodann nicht zu. Zunächst kann und darf eine schöne Aussicht bzw. ein schönes Panorama bei der ästhetischen Beurteilung von Plakatstellen durchaus berücksichtigt werden (vgl. VGr, 24. September 2003, VB.2003.00212, E. 4a, www.vgrzh.ch). Im Übrigen besteht ein (öffentlich-rechtlicher) Aussichtsschutz im Rahmen des III. Titels des PBG (Natur- und Heimatschutz), indem dieser gemäss § 203 lit. b PBG ein Schutzobjekt darstellt.
Die Schlussfolgerung der Vorinstanz, es handle sich insgesamt um eine ästhetisch unempfindliche Lage, die sich nicht zuletzt wegen des Durchgangsverkehrs für Reklamen durchaus anbiete, und dass die Platzierung der beiden streitigen Plakatstellen – deren Zweck es sei, gesehen zu werden – "völlig unproblematisch" erscheine, erweist sich insbesondere vor dem Hintergrund, dass sie sich mit dem Plakatierungskonzept und den diesem zugrunde liegenden Überlegungen gar nicht auseinandergesetzt hat, als nicht haltbar. Mit dieser Argumentation(sweise) werden das Plakatierungskonzept und die darauf basierenden generellen Bewilligungskriterien der Gemeinde nämlich grundsätzlich in Frage gestellt. Wollte man ihr folgen, so müssten, wie die Beschwerdeführerin zu Recht befürchtet, Bewilligungen für Plakatstellen aus Gründen der Rechtsgleichheit auch für jeden anderen Standort entlang der Talseite der Limmattalstrasse erteilt werden. Im Licht der angeführten Rechtsprechung (oben E. 6.3) darf es der Gemeinde nicht verunmöglicht werden, die Regelung der Modalitäten der Plakatierung im Rahmen eines Gesamtkonzepts zu regeln und ein solches in der Praxis auch wirksam anzuwenden.
Demnach erweist sich die Auffassung der Gemeinde, dass talseits der Strasse aufgestellte Plakate generell störender in Erscheinung treten würden als solche an der Hangseite und dies gerade auch im zu beurteilenden Einzelfall zutreffe, als sachlich vertretbar und jedenfalls nicht als rechtsverletzend.
7.
7.1
An der Vertretbarkeit der kommunalen Beurteilung vermag auch der Hinweis der Vorinstanz auf die 2 Reklametafeln für Eigenwerbung eines nahegelegenen Restaurants im Kreuzungsbereich Poststrasse / Limmattalstrasse nichts zu ändern. Diese befinden sich eben gerade
nicht
an der Hanglage, sondern auf der Bergseite. Dieses Beispiel ist vielmehr geeignet, die rechtsgleiche Bewilligungspraxis des Gemeinderats entsprechend ihrem Plakatierungskonzept aufzuzeigen, dergestalt, dass in der näheren Umgebung des streitbetroffenen Standorts auch für Eigenreklamen die Bewilligung nur bergseits erteilt wurde.
7.2
Auch die Beschwerdegegnerin wirft der Gemeinde einen Verstoss gegen die Rechtsgleichheit und zudem gegen das Willkürverbot vor. Diese kümmere sich offensichtlich überhaupt nicht um die Tatsache, dass sie Standorte im Grünbereich bisher bewilligt habe, Einzelne auch an sehr exponierter Lage. Mit Ausnahme des bereits von der Vorinstanz angeführten Vergleichsbeispiels im Kreuzungsbereich Poststrasse / Limmattalstrasse, das wie bereits aufgezeigt (oben E. 7.1), nicht geeignet ist, eine verfassungswidrige Schlech-terstellung der Beschwerdegegnerin darzutun, zeigt die Beschwerdegegnerin im vorliegenden Beschwerdeverfahren keine Vergleichsbeispiele auf. Die Rügen erweisen sich demnach als nicht hinreichend substanziiert und unbegründet.
8.
Die Beschwerdegegnerin macht weiter eine Verletzung der Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999) geltend.
Die Verweigerung der streitbetroffenen Reklameanlagen aus Gründen des Ortsbild- bzw. des Landschaftsbildschutzes stellt eine Beschränkung der Wirtschaftsfreiheit dar. Die dafür erforderliche gesetzliche Grundlage findet sich in § 238 Abs. 1 PBG. Der Ortsbild- oder Landschaftsbildschutz stellt ein taugliches öffentliches Interesse zur Beschränkung der Wirtschaftsfreiheit dar (vgl. BGr, 8. Januar 2008, 1C_12/2007, E. 6.1, www.bger.ch). Die auf das Plakatierungskonzept bzw. die diese hinreichend konkretisierende Bewilligungspraxis sowie auf eine detaillierte Einzelfallbeurteilung abstellende Bauverweigerung erweist sich als geeignet und notwendig zur Durchsetzung dieses Interesses. Sie stellt auch keinen übermässigen Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit der Beschwerdegegnerin dar; ihr wird nicht verunmöglicht, an einem anderen in ästhetischer Hinsicht weniger sensiblen Standort an der Limmattalstrasse ein Baugesuch für ihre Reklameanlagen einzureichen.
Auch aus dem Grundsatz der Gleichbehandlung der direkten Konkurrenten kann die Beschwerdegegnerin nichts für sich ableiten, da sie nicht substanziiert darlegt, in Bezug auf welche vergleichbaren Plakatstellen anderer Plakatunternehmen sie benachteiligt worden wäre. Selbst nach der Wirtschaftsfreiheit ist im Übrigen keine absolute Gleichbehandlung privater Marktteilnehmer verlangt, sondern sind Unterscheidungen zulässig, sofern sie objektiven Kriterien entsprechen und nicht systemwidrig sind (BGE 132 I 97 E. 2.1 S. 100 mit Hinweisen).
9.
Nachdem die Vorinstanz in unzulässiger Weise in den Beurteilungsspielraum der Beschwerdeführerin eingegriffen hat und auch keine Verletzung der Rechtsgleichheit und der Wirtschaftsfreiheit vorliegt, ist die Beschwerde gutzuheissen.
Ausgangsgemäss sind die Verfahrenskosten der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Angesichts des der Bewilligungsbehörde entstandenen besonderen Aufwands ist sie überdies für das Verfahren vor beiden Instanzen zu einer Parteienschädigung von insgesamt Fr. 2'000.- an die Beschwerdeführerin zu verpflichten (§ 17 Abs. 2 lit. a VRG).