Decision ID: 7a05db3a-5c44-4f55-a212-a964918a3e00
Year: 2019
Language: de
Court: CH_EDÖB
Chamber: CH_EDÖB_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: public_law

I. Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte stellt fest:
1. Das Generalsekretariat des Eidgenössischen Departementes für Verteidigung,  und Sport (GS-VBS) hat im Dezember 2018 mehrere Medienanfragen des Antragstellers (Journalist) betreffend die RUAG beantwortet, die schliesslich am 31. Januar 2019 in einem Begehren um Zugang zum Bericht «Aircraft Support Optimisation Study vom 11. Mai 2012” (nachfolgend Studie) nach dem Bundesgesetz über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ; SR 152.3) mündeten.
2. Am 12. Februar 2019 teilte armasuisse dem Antragsteller mit, die Studie unterliege den Bestimmungen der USA zur Beschränkung des Exports rüstungsrelevanter Artikel ins Ausland, den sog. ITAR-Richtlinien (The International Traffic in Arms Regulations / 22 CFR 120-130)1, und es kläre über diplomatische Kontakte ab, ob und unter welchen Bedingungen das Dokument herausgegeben werden könne.
3. Am 02. April 2019 erklärte armasuisse dem Antragsteller, dass eine erste Anfrage beim Departement of State (DoS) ergeben habe, dass dieses eine Herausgabe von ITAR-relevanten Daten vorbehaltlos ablehne. Aufgrund der zur Studie hängigen Zugangsgesuche anerkenne indessen armasuisse, dass ein mediales Interesse an der Studie bestehe. Deshalb beabsichtige es, einen zusammenfassenden, publizierbaren Bericht über die Studie zu erstellen, der ausschliesslich Angaben enthalte, welche die ITAR-Richtlinien nicht tangiere. Dieser Bericht sei bereits in Auftrag gegeben worden. Eine Herausgabe stünde aber unter dem Vorbehalt der Zustimmung des DoS. Die ordentliche Bearbeitungsdauer betrage erfahrungsgemäss durchschnittlich zwei Monate.
4. Am 29. Mai 2019 informierte armasuisse den Antragsteller, dass eine abschliessende Stellungnahme zum Gesuch nach Öffentlichkeitsgesetz in der Kalenderwoche 24 zugehen werde.
5. Am 27. Juni 2019 liess armasuisse dem Antragsteller eine Stellungnahme nach Art. 12 Abs. 4 BGÖ zukommen und erklärte: «Der Zugang zur Aircraft Support Optimisation Study
1 Vgl. https://www.pmddtc.state.gov/?id=ddtc_public_portal_itar_landing, besucht am 28. August 2019.
https://www.pmddtc.state.gov/?id=ddtc_public_portal_itar_landing
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(AMOS) vom 11.05.2012 wird verweigert. Hingegen wird der Zugang zu einem zusammenfassenden Bericht (MANAGEMENT SUMMARY AMOS) gewährt.» Die Zugangsverweigerung zur Studie begründete armasuisse damit, dass diese den Bestimmungen der USA zur Beschränkung des Exports rüstungsrelevanter Artikel ins Ausland, den sog. ITAR Richtlinien, unterliege, und das DoS auf Anfrage hin die Freigabe der Studie ausdrücklich nicht autorisiert habe. Hingegen werde der Zugang zu einem zusammenfassenden Bericht der Studie (Management Summary AMOS), unter dem Vorbehalt der Einschwärzung weniger Personendaten, gewährt. Der von einem Dritten im Auftrag von armasuisse erstellte zusammenfassende Bericht sei vom DoS zur Publikation freigegeben worden. Gleichzeitig bot armasuisse dem Antragsteller ein Hintergrundgespräch an, da der zugestellte zusammenfassende Bericht nicht ohne Weiteres allgemein verständlich sei.
6. Mit E-Mail vom 28. Juni 2019 lehnte der Antragsteller das Angebot für ein Hintergrundgespräch ab und teilte armasuisse u.a. mit, es sei nicht im Sinne des Gesetzgebers, dass ein neues und ihr genehmes Dokument angefertigt werde, um die Herausgabe des Originaldokumentes zu verhindern. Durch eine solche Massnahme werde das Öffentlichkeitsgesetz ad absurdum geführt.
7. Am 03. Juli 2019 reichte der Antragsteller beim Eidgenössischen Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten (Beauftragter) einen Schlichtungsantrag ein. Er teilte darin mit, dass armasuisse ihm den Zugang zum gewünschten Dokument verweigert habe. «[Man hat jetzt] einen zusammenfassenden Bericht erstellen lassen, um den Originalbericht nicht veröffentlichen zu müssen. Aus meiner Sicht ist dieses Vorgehen nicht im Sinne des Gesetzgebers. Es geht nicht an, dass mit dem Erstellen neuer Dokumente die Veröffentlichung unangenehmer Originaldokumente verhindert wird.»
8. Mit Schreiben vom 08. Juli 2019 bestätigte der Beauftragte gegenüber dem Antragsteller den Eingang des Schlichtungsantrages und forderte gleichentags armasuisse dazu auf, die betroffenen Dokumente sowie bei Bedarf eine ergänzende Stellungnahme einzureichen. Gemäss armasuisse fand am 10. Juli 2019 mit zwei andern Zugangsgesuchstellenden ein Hintergrundgespräch statt. Der Antragsteller verzichtete auf eine Teilnahme.
9. Am 19. Juli 2019 sandte armasuisse dem Beauftragten verschiedene Dokumente und eine Stellungnahme zu.
10. An der Schlichtungsverhandlung vom 24. Juli 2019 konnten sich die Parteien dahingehend einigen, als dass sie sich am 05. August 2019 zu einem Hintergrundgespräch treffen und der Antragsteller anschliessend dem Beauftragten innert 24 Stunden eine Rückmeldung gebe. Dementsprechend sistierte der Beauftragte das Schlichtungsverfahren.
11. armasuisse orientierte den Beauftragten auf dessen Anfrage hin am 07. August 2019, dass das Hintergrundgespräch auf den 15. August 2019 verschoben worden sei. Mit E-Mail vom 19. August 2019 ersuchte der Beauftragte den Antragsteller, ihn bis zum 21. August 2019 über das Resultat des Gespräches zu informieren. Gleichentags teilte der Antragsteller dem Beauftragten per E-Mail u.a. mit: «Wie ich am Treffen mit den Vertretern der Armasuisse aber ausgeführt habe, geht es mir darum, eine grundsätzliche Entscheidung herbeizuführen. Ich teile Ihnen deshalb mit, dass ich am Schlichtungsverfahren festhalte und es weiterführe.»
12. Demzufolge stellt der Beauftragte fest, dass zwischen den Parteien keine Einigung zustande gekommen ist.

13. Auf die weiteren Ausführungen des Antragstellers und armasuisse sowie auf die eingereichten Unterlagen wird, soweit erforderlich, in den folgenden Erwägungen eingegangen.
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II. Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte zieht in Erwägung:
A. Formelle Erwägungen: Schlichtungsverfahren und Empfehlung gemäss Art. 14 BGÖ
14. Der Antragsteller reichte ein Zugangsgesuch nach Art. 10 BGÖ bei armasuisse ein. Dieses verweigerte den Zugang zum verlangten Dokument. Der Antragsteller ist als Teilnehmer an einem vorangegangenen Gesuchsverfahren zur Einreichung eines Schlichtungsantrags berechtigt (Art. 13 Abs. 1 Bst. a BGÖ). Der Schlichtungsantrag wurde formgerecht (einfache Schriftlichkeit) und fristgerecht (innert 20 Tagen nach Empfang der Stellungnahme der Behörde) beim Beauftragten eingereicht (Art. 13 Abs. 2 BGÖ).
15. Das Schlichtungsverfahren findet auf schriftlichem Weg oder konferenziell (mit einzelnen oder allen Beteiligten) unter Leitung des Beauftragten statt, der das Verfahren im Detail festlegt.2 Kommt keine Einigung zustande oder besteht keine Aussicht auf eine einvernehmliche Lösung, ist der Beauftragte gemäss Art. 14 BGÖ gehalten, aufgrund seiner Beurteilung der Angelegenheit eine Empfehlung abzugeben.
B. Materielle Erwägungen
16. Der Beauftragte prüft nach Art. 12 Abs. 1 der Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsverordnung, VBGÖ; SR 152.31) die Rechtmässigkeit und die Angemessenheit der Beurteilung des Zugangsgesuches durch die Behörde.3
17. Es sind zwei Arten von Behördeninformationen zu unterscheiden: Einerseits die aktive Behördenformation, d.h. die Information der Behörde von Amtes wegen (Bring-Prinzip), und andererseits die passive Behördeninformation, d.h. die Herausgabe von Informationen aufgrund eines Zugangsgesuches nach Art. 10 BGÖ (Hol-Prinzip). Das Öffentlichkeitsgesetz erfasst nur die passive Behördeninformation. Der Ermessenspielraum der Behörde ist bei dieser weit geringer als bei der aktiven Information, da die Vorgaben des Öffentlichkeitsgesetzes einzuhalten sind: Jedermann hat ohne Interessennachweis einen grundsätzlichen Anspruch auf Zugang zu amtlichen Dokumenten (Art. 6 Abs. 1 BGÖ), der gerichtlich überprüfbar ist, wenn die Behörde den Zugang einschränken will oder wenn sie beabsichtigt, Informationen Dritter bekannt zu geben (Art. 13 Abs. 1 BGÖ).4 Demzufolge kann sich der Zugang zu gewünschten Informationen im Verfahren nach Öffentlichkeitsgesetz verzögern, bis die Rechtslage (letztinstanzlich) geklärt ist.
18. Die aktive Behördeninformation ist spezialrechtlich (z.B. Veröffentlichung von Erlass und Verträgen) oder allgemein (Art. 180 Abs. 2 BV und Art. 10 RVOG5) geregelt. Bei der allgemeinen Informationspflicht besitzt die Behörde bei der Bestimmung der Inhalte und dem Entscheid, ob und in welchem Umfang sie Informationen veröffentlichen will, einen grossen Ermessensspielraum. Sofern keine schützenswerten öffentlichen oder privaten Interessen entgegenstehen, kann eine Behörde auch Informationen veröffentlichen, die sie nach Öffentlichkeitsgesetz nicht herausgeben müsste, allenfalls unter Auflagen. Es liegt somit in ihrem Ermessen, wie sie mit nicht öffentlichen Dokumenten verfährt, mithin wie sie ihre aktive
2 Botschaft zum Bundesgesetz über die Öffentlichkeit der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ) vom 12. Februar 2003,
BBl 2003 1963 (zitiert BBl 2003), BBl 2003 2024. 3 GUY-ECABERT, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Bern 2008 (zit. Handkommentar BGÖ),
Art. 13, Rz 8. 4 MADER, Handkommentar BGÖ, Einleitung, Rz 86 ff. 5 Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz (ROVG), SR 172.010.
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Informationspolitik gestaltet.6 Selbst während eines laufenden Verfahrens auf Zugang zu amtlichen Dokumenten kann eine Behörde aktiv informieren.7
19. Nach Art. 6 Abs. 1 BGÖ hat jede Person das Recht, amtliche Dokumente einzusehen und von den Behörden Auskunft über den Inhalt amtlicher Dokumente zu erhalten. Somit sind im Öffentlichkeitsgesetz zwei Varianten des Informationszugangs auf Gesuch hin vorgesehen: Einerseits besteht das Recht auf den Zugang zum amtlichen Dokument selber und andererseits das Recht auf Auskunft über den Inhalt eines Dokumentes. Ersteres gewährt einen unmittelbaren Zugang zum amtlichen Dokument (ungefilterter Zugang; Dokumenteneinsicht), während bei letzterem lediglich ein mittelbarer Zugang zum amtlichen Dokument (selektionierter Zugang; Auskunft) ermöglicht wird. Das Öffentlichkeitsprinzip zeichnet sich dadurch aus, dass der Gesuchsteller mit seinem Gesuch einerseits Inhalt und Umfang der verlangten Information bestimmt und andererseits, ob er die Dokumenteneinsicht oder eine Auskunft über den Inhalt eines Dokumentes wünscht. Es obliegt nicht mehr dem freien Ermessen der Behörden, ob sie Informationen oder Dokumente offen legen wollen oder nicht.8
20. Der mittelbare Informationszugang nach Öffentlichkeitsgesetz bewährt sich in der Praxis insbesondere, wenn ein Interesse an einer raschen Information besteht. Oftmals ist daher nicht das Dokument an sich von Interesse, sondern eine aussagekräftige Information, die sich auf den Inhalt vorhandener Dokumente bezieht. Um den Anspruch auf Zugang zu genügen, kann im Einzelfall der gesuchstellenden Person eine gehaltvolle Darstellung des wesentlichen Inhalts ausreichen.9 Der mittelbare Informationszugang kann für eine gesuchstellende Person auch von Interesse sein, wenn sie sich mit einer Auskunft zunächst einen Überblick über vorhandene amtliche Dokumente bei einer Behörde verschaffen will. So kann in Erfahrung gebracht werden, ob überhaupt Dokumente existieren, wo sie sich befinden und welchen Inhalt diese ungefähr aufweisen. Gestützt auf diese Information kann sie weitere Gesuche stellen bzw. ein bereits eingereichtes Gesuch präzisieren (Art. 7 Abs. 3 VBGÖ).
21. Nach der Botschaft zum Öffentlichkeitsgesetz bezweckt die Auskunft über den Inhalt eines Dokumentes aber nicht, dass Gesuchstellende von Behörden verlangen können, Informationen zu einem bestimmten Thema zusammenzutragen.10 So wäre es auch unverhältnismässig und würde die Verwaltungstätigkeit massiv behindern, wenn gestützt auf das Öffentlichkeitsgesetz die Verwaltung beispielsweise verpflichtet wäre, Rechtsgutachten zu kontroversen Fragen zu erstellen. Nach Mahon/Gonin11 kann es jedoch in ganz bestimmten Ausnahmefällen verhältnismässig sein, dass eine Behörde verpflichtet ist, eine schriftliche Zusammenfassung eines Berichtes zu erstellen, analog der im Verfahrensrecht bekannten Verpflichtung, den wesentlichen Inhalt von Dokumenten mitzuteilen, in welche die Akteneinsicht verwehrt wird. Von einer solchen Konstellation ist dann auszugehen, wenn ein grosses öffentliches Interesse am Zugang zum Dokument besteht, bei diesem aber zur Wahrung von berechtigten Geheimhaltungsinteressen so viele Passagen anonymisiert und/oder eingeschwärzt werden müssten, dass damit praktisch das gesamte Dokument unverständlich bzw. informationslos würde.12 Eine Zusammenfassung anstelle des unmittelbaren, wenn auch teilweise eingeschränkten Zugangs kann somit nur in Ausnahmenfällen zur Anwendung gelangen, da
6 COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, Handbuch BGÖ, Art. 7, Rz 11 f. 7 Mahon/GONIN, Handbuch BGÖ, Art. 6, Rz 66. 8 Vgl. dazu SCHOCH, Kommentar Informationsfreiheit, IFG, § 1 Rz 255 ff.; Urteil BVGer A-1732/2018 vom 26. März 2019 E. 8. 9 Vgl. dazu SCHOCH, Kommentar Informationsfreiheit, IFG, § 1 Rz 255 ff. 10 BBl 2003 2020. 11 MAHON/GONIN, Handbuch BGÖ, Art. 6, Rz 16, Fn 20 mit Verweis auf FLÜCKIGER, Handbuch BGÖ, Art. 9, Rz 33. 12 Siehe dazu in Bezug auf Personendaten, FLÜCKIGER, Handbuch BGÖ, Art. 9, Rz 32 f. mit Hinweisen auf die kantonale
Rechtsprechung; vgl. auch SCHOCH, Kommentar Informationsfreiheit, IFG, § 1 Rz 282 ff.
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ansonsten der mit dem Öffentlichkeitsgesetz vollzogene Paradigmenwechsel ausgehöhlt würde. Bei einer Zusammenfassung nimmt die Behörde eine Selektion der bekannt zu gebenden Inhalte vor. Dies steht in Widerspruch zum Leitgedanken des Öffentlichkeitsprinzips, wonach zum Zwecke der Kontrolle der Verwaltung alleine die gesuchstellende Person den Umfang und Inhalt der gewünschten Informationen definiert (s. Ziff. 19). Nicht vergessen werden darf insbesondere auch die Tatsache, dass sich ein Antragsteller erst durch Zugang zu einem teilgeschwärzten Originaldokument ein eigenes Bild über den Gesamtumfang eines Berichts und den Anteil der vorgenommenen Abdeckungen machen kann. Daher darf das Mittel der Zusammenfassung nur restriktiv angewendet werden und bedarf, wie jede Beschränkung des Zugangs, einer hinreichenden Begründung.