Decision ID: 8d2cce68-2518-41f0-80ec-d929b524be33
Year: 2016
Language: de
Court: SG_KGN
Chamber: SG_KGN_999
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: 

Sachverhalt
A. Aus den eingereichten Akten folgt, dass der Gemeinderat der Poli-
tischen Gemeinde Z._ (im Folgenden Gemeinderat Z._) mit Baubewilli-
gungen vom 16. Oktober 1986, 21. März 1988 und 28. August 1989 die Über-
bauung „F._“ (Neubau von drei Mehrfamilienhäusern) in Z._ bewilligte. In
Bezug auf das Mehrfamilienhaus B bewilligte der Gemeinderat Z._ eine ge-
werbliche Nutzung (Bauvorhaben Café), nachdem sich das damals zuständige
Volkswirtschaftsdepartement dazu mit Stellungnahme vom 1. März 1988 aus
räumlich-betrieblicher Sicht geäussert hatte.
Mit Verfügung vom 6. März 1992 erteilte das Volkswirtschaftsdepartement für
das „G._“ im Mehrfamilienhaus B die Betriebsbewilligung für eine Gastwirt-
schaft nach Art. 17 des alten Gastwirtschaftsgesetzes vom 1. Dezember 1983
(nGS 19-106; abgekürzt aGWG), welche zur Abgabe von Speisen und Geträn-
ken zum Genuss an Ort und Stelle sowie zur Überlassung von Räumen und
Flächen im Freien zum Genuss mitgebrachter Speisen und Getränke berech-
tigte. Laut Betriebsbewilligung wurden die Gasträume in „ständig zur Bewirtung
von Gästen genutzte Flächen (Café im Erdgeschoss mit 48 Plätzen, Fläche 65
m2“ und „nicht ständig zur Bewirtung von Gästen genutzte Flächen (Säli
„H._“ im Erdgeschoss mit 34 Plätzen, Fläche 43 m2“) unterschieden; auf den
zur Betriebsbewilligung gehörenden Plänen war eine Gartenwirtschaft ver-
merkt. Die Betriebsbewilligung wurde ohne Berechtigung zum Alkoholaus-
schank nach Art. 21 Abs. 1 aGWG erteilt; für eine Betriebsbewilligung mit Be-
rechtigung zum Alkoholausschank hätte der Betrieb einem öffentlichen Bedürf-
nis entsprechen müssen, wobei die Zahl solcher Betriebsbewilligungen aus
Gründen der Volksgesundheit beschränkt war (Art. 23 f. aGWG).
B. Am 25. Februar 2015 ersuchte C._ den Gemeinderat Z._ um
Erteilung des Patentes zur Ausübung einer gastgewerblichen Tätigkeit für den
Betrieb „E._“, welcher sich im vorerwähnten Mehrfamilienhaus B an der
F._ in Z._ befindet.
Mit Verfügung vom 9. März 2015 erteilte der Gemeinderat Z._ C._ ein pro-
visorisches Patent für das „E._“, in welchem der Gemeinderat Z._ insbe-
sondere Folgendes verfügte:
1. Feststellungen
1.1. Der Patentinhaber erfüllt die allgemeinen Voraussetzungen für die Patenterteilung gemäss Art. 7 des Gastwirtschaftsgesetzes (sGS 553.1; abgekürzt GWG) derzeit noch nicht.
1.2. Der Patentinhaber ist in Rorschach angemeldet. Im Patentgesuch wurden folgende Angaben über die bisherigen Tätigkeiten gemacht: 2001 – 2007: Pizzeria I._; 2008 – 2010: Pizzeria J._; 2012 – 2013: Restaurant K._.
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Aufgrund der Weisungen zur Gastwirtschaftsgesetzgebung kann der Nachweis von Kenntnissen in Lebensmittelhygiene und Suchtprävention durch , einschlägige Berufspraxis oder das Bestehen einer Prüfung nachgewiesen werden.
1.3. Das Patent wird bis 31. Dezember 2015 unter der Bedingung erteilt, dass C._ den Vorbereitungskurs in Lebensmittelhygiene und Suchtprävention bei Gastro St.Gallen absolviert. Die Kursbescheinigung ist bis Ende Jahr 2015 beizubringen.
1.4. Die Räumlichkeiten können gemäss Mietvertrag vom 20. Februar 2015 zwischen L._ und M._ sowie N._ genutzt werden.
Zur ständigen Bewirtung von Gästen stehen 78 Plätze zur Verfügung. Nicht ständig stehen 44 Plätze in der Gartenwirtschaft zur Verfügung.
1.5. Die baurechtlichen Voraussetzungen, die Räume als Gastwirtschaft zu nutzen, sind erfüllt. Vorbehalten bleibt die nähere Prüfung durch das kantonale Amt für  und Veterinärwesen.
2. Patenterteilung
2.1. Das provisorische Patent wird erteilt. Der Patentinhaber ist verantwortlich für die . Er wird auf die Pflichten gemäss Art. 20 ff. GWG aufmerksam .
2.2 Das Patent ist befristet bis 31. Dezember 2015.
3. Schliessungszeiten
3.1. Die Schliessungszeit dauert von Mitternacht bis 05.00 Uhr gemäss Art. 16 GWG. Vom Freitag auf Samstag und vom Samstag auf Sonntag beginnt die  um 01.00 Uhr.
Für einzelne Polizeistundenverlängerungen (Verkürzung der Schliessungszeit) ist  vorgängig ein Gesuch einzureichen (telefonisch oder schriftlich mindestens 8 Tage im Voraus).
Spezielle Auflagen und Bedingungen aufgrund vom Reglement der  sind vorbehalten.
C. Am 13. November 2015 teilte RA B._ dem Gemeindepräsiden-
ten der Politischen Gemeinde Z._ u.a. mit, dass er A._ in der seit längerer
Zeit andauernden Auseinandersetzung wegen Immissionen betreffend den
Betrieb des „E._“ anwaltlich vertrete. A._ würden im Mehrfamilienhaus B
an der F._ in Z._ wohnen, in welchem sich auch das „E._“ befinde.
Mit Eingabe vom 11. Dezember 2015 stellte der Rechtsvertreter von A._ ge-
genüber dem Gemeinderat Z._ sodann verschiedene Anträge in Bezug auf
die allfällige Erneuerung des Patentes von C._ für das „E._“.
D. Mit Verfügung vom 19. Januar 2016 erneuerte der Gemeinderat
Z._ C._ das provisorische Patent für das „E._“. Der Gemeinderat Z._
verfügte vorab was folgt:
1. Feststellungen
1.1. Der Patentinhaber erfüllt die allgemeinen Voraussetzungen für die Patenterteilung gemäss Art. 7 GWG derzeit noch nicht.
1.2. Der Patentinhaber ist in Y._ angemeldet. Im Patentgesuch wurden folgende  über die bisherigen Tätigkeiten gemacht: 2001 – 2007: Pizzeria I._; 2008 – 2010: Pizzeria J._; 2012 – 2013: Restaurant K._.
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Aufgrund der Weisungen zur Gastwirtschaftsgesetzgebung kann der Nachweis von Kenntnissen in Lebensmittelhygiene und Suchtprävention durch , einschlägige Berufspraxis oder das Bestehen einer Prüfung nachgewiesen werden.
1.3. Das Patent vom 9. März 2015 wurde unter der Bedingung erteilt, dass C._ den Vorbereitungskurs in Lebensmittelhygiene und Suchtprävention bei Gastro St.Gallen bis Ende Jahr 2015 absolviert. Mit Schreiben vom 9. Dezember 2015 informierte C._, dass der Kursbesuch aus beruflichen und familiären Gründen nicht möglich gewesen sei. Gleichzeitig versicherte er, dass er den Kurs im ersten Halbjahr 2016 absolvieren werde.
1.4. Die Räumlichkeiten können gemäss Mietvertrag vom 20. Februar 2015 zwischen L._ und M._ sowie N._ genutzt werden.
Zur ständigen Bewirtung von Gästen stehen im Gebäude 78 Plätze zur Verfügung. Nicht ständig stehen Plätze in der Gartenwirtschaft zur Verfügung.
1.5. Die baurechtlichen Voraussetzungen, die Räume als Gastwirtschaft zu nutzen, sind erfüllt. Vorbehalten bleibt die nähere Prüfung durch das kantonale Amt für  und Veterinärwesen.
2. Patenterteilung
2.1. Das provisorische Patent wird erteilt. Der Patentinhaber ist verantwortlich für die . Er wird auf die Pflichten gemäss Art. 20 ff. GWG aufmerksam .
Gemäss Art. 21 GWG hat der Patentinhaber insbesondere: a) dafür zu sorgen, dass die Nachbarschaft nicht durch übermässige Einwirkungen
belästigt wird; b) den Beginn der Schliessungszeit eine Viertelstunde vorher anzukünden und die
Gäste zum rechtzeitigen Verlassen des Betriebes aufzufordern; c) das Spielen um hohe Geldbeträge oder Sachwerte verbieten; d) Art und Preise der gastgewerblichen Leistungen gut sichtbar bekanntzugeben; e) Gäste, die der Aufforderung zur Einhaltung der Ordnung keine Folge leisten,
wegzuweisen. Kann er die Wegweisung nicht durchsetzen, nimmt er die Hilfe der Polizei in Anspruch
2.2 Das Patent ist befristet bis 30. Juni 2016.
3. Schliessungszeiten
3.1. Die Schliessungszeit dauert von Mitternacht bis 05.00 Uhr gemäss Art. 16 GWG. Vom Freitag auf Samstag und vom Samstag auf Sonntag beginnt die  um 01.00 Uhr.
Für einzelne Polizeistundenverlängerungen (Verkürzung der Schliessungszeit) ist  vorgängig ein Gesuch einzureichen (telefonisch oder schriftlich mindestens 8 Tage im Voraus).
Spezielle Auflagen und Bedingungen aufgrund vom Reglement der  sind vorbehalten.
Der Gemeinderat Z._ eröffnete die vorerwähnte Verfügung gleichzeitig auch
dem Rechtsvertreter von A._.
E. Mit Eingabe vom 29. Januar und 22. Februar 2016 erhoben A._,
vertreten durch ihren Rechtsvertreter, beim Volkswirtschaftsdepartement Re-
kurs gegen die vorerwähnte Verfügung. Es wurden folgende Anträge gestellt:
1. Es sei die provisorische Patenterteilung des Gemeinderates Z._ vom 19.  2016 [...] ausgestellt auf das [...] „E._“, [...], Betriebsleiter C._, [...], Gültigkeitsdauer: 19. Januar 2016 vollumfänglich aufzuheben;
2. eventualiter sei die provisorische bzw. nach Erfüllung der entsprechenden  die definitive Patenterteilung lediglich unter folgenden Auflagen zu bestätigen:
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a) sofern der Betrieb länger als bis 22.00 Uhr geöffnet sein soll, ist vorab ein entsprechendes Baugesuch einzureichen;
b) für die Nutzung des Sitzungszimmers (früher: Gewerbefläche) für  Tätigkeit ist vorab ein entsprechendes Baugesuch einzureichen;
c) für den Betrieb einer Gartenwirtschaft ist vorab ein Baugesuch einzureichen; d) für die Einrichtung eines Pizzakuriers und/oder einer Takeaway-Mitnahme-
möglichkeit ist vorab ein Baugesuch einzureichen; e) das Gartenrestaurant ist um 19.00 Uhr, eventualiter 22.00 Uhr zu schliessen; f) der Patentinhaber ist anzuhalten, auf die Nachbarschaft Rücksicht zu neh-
men und Lärmimmissionen auf einem Minimum zu halten; g) es sei der Betriebsinhaber darauf hinzuweisen, dass dies die letzte proviso-
rische Patenterteilung ist und keine weitere provisorische Patenterteilung  wird, wenn nicht die Voraussetzungen für eine definitive  erfüllt werden; sofern die Voraussetzungen für eine definitive  erfüllt werden, ist das Patent höchstens probeweise für ein weiteres Jahr zu erteilen;
3. es sei vorsorglich anzuordnen, dass jegliche gastgewerbliche Tätigkeit im [...] „E._“, [...], per sofort einzustellen ist, bis ein rechtskräftiges Patent vorliegt;
4. unter Kosten- und Entschädigungsfolgen.
Zur Begründung wurde Folgendes ausgeführt:
- Die Rekurrenten seien Eigentümer und Bewohner der Wohnung im zweiten Stock über dem „E._“. Seit C._ den Betrieb führe, litten die Rekurrenten an den  aus dessen rücksichtsloser Betriebsführung. Insbesondere könnten sie  auch nach 22.00 Uhr nicht schlafen, weil C._ trotz unverändertem Anschlag am Eingang (Öffnungszeiten bis 22.00 Uhr) regelmässig bis über Mitternacht hinaus wirte (im Sommer auch im Gartenrestaurant) und die Gäste nicht zur Rücksichtnahme anhalte. Sie seien durch die Betriebsführung durch einen unqualifizierten und wohl auch charakterlich ungeeigneten Gastwirt unmittelbar in ihren Interessen berührt und damit auch ohne weiteres zum Rekurs legitimiert. Entsprechend seien die  bereits am 11. Dezember 2015 mit ihren Beschwerden schriftlich an die  gelangt und hätten – wenn überhaupt – eine Patenterteilung nur unter  beantragt. Die Rekurrenten seien damals noch davon ausgegangen, dass C._ inzwischen die Voraussetzungen für ein definitives Patent erfülle; laut angefochtenem Patent erfülle C._ die entsprechenden Voraussetzungen aber immer noch nicht.
- Das GWG kenne keine provisorischen Patente. Jede Führung eines  erfordere ein definitives bzw. ordentliches Patent. Die Rekurrenten  es als unerhört, dass die Vorinstanz C._ ein zweites provisorisches Patent erteilt habe. Das angefochtene provisorische Patent sei deshalb aufzuheben. Die  litten nun schon seit bald einem Jahr unter der unqualifizierten  durch C._. Es sei mittels vorsorglicher Massnahme gemäss Art. 58 i.V.m. Art. 18 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (sGS 951.1; abgekürzt VRP) , dass jegliche gastgewerbliche Tätigkeit im „E._“ per sofort einzustellen sei bis ein rechtskräftiges Patent vorliege. Das gebiete sich nur schon aus dem Grundsatz, dass ein Rekurs gemäss Art. 51 VRP aufschiebende Wirkung habe und dementsprechend das provisorische Patent keine Wirkung entfalte, weshalb C._ seit 1. Januar 2016 illegal wirte. Ferner seien aufsichtsrechtliche Massnahmen gegen die Vorinstanz angezeigt.
- Gemäss Vorinstanz seien die baurechtlichen Voraussetzungen, um die Räume als Gastwirtschaft zu nutzen, erfüllt. Dies treffe so nicht zu. Laut den  aus dem Jahr 1988 sei der Gastwirtschaftsbetrieb als Café ohne  bewilligt worden. Das Baugesuch habe nur das eigentliche Café mit ca. 43 Sitzplätzen umfasst, nicht aber den kleinen Saal im hinteren Teil, der mit der Zeit mit zusätzlichen ca. 35 Sitzplätzen ebenfalls für das Café umgenutzt worden sei; auch eine Gartenwirtschaft sei nie bewilligt worden. Irgendwann sei das Café in eine Piz-
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zeria umgenutzt worden. Für diese Umnutzung sei nie um eine Baubewilligung  worden. Die Umnutzung habe lange Zeit zu keinen Problemen geführt, da die Pizzeria jeweils um 22.00 Uhr geschlossen worden sei. Dementsprechend habe es auch kaum mehr Immissionen als bei einem Café gegeben, auch wenn ein Café in der Regel bereits um 20.00 Uhr oder sogar um 18.00 Uhr schliesse. Die Rekurrenten behielten sich ausdrücklich vor, auf Café-Schliessungszeiten zu bestehen.
Die Rekurrenten wären unpräjudizierlich bereit, eine Schliessungszeit um 22.00 Uhr hinzunehmen. Wolle der Pächter aber die allgemeinen Schliessungszeiten gemäss GWG ausnutzen, sei dafür ein Baugesuch zu verlangen. Der Betrieb einer Pizzeria mit Alkoholausschank bis Mitternacht oder am Wochenende bis 01.00 Uhr sei  nicht mehr durch die ursprüngliche Baubewilligung für ein Café ohne  abgedeckt. Eine solche Verlängerung der Öffnungszeiten sei regelmässig mit einer Zunahme der Immissionen verbunden. Es liege deshalb eine wesentliche, baubewilligungspflichtige Änderung der Nutzung vor (Art. 78 Abs. 2 Bst. o des  [sGS 731.1; abgekürzt BauG]). Inwiefern einem solchen Baugesuch  werden könnte, wäre sodann im Baubewilligungsverfahren zu entscheiden. Es sei diesbezüglich jedoch darauf hinzuweisen, dass der Gastwirtschaftsbetrieb in einer Wohnüberbauung mit einer grossen Zahl Wohnungen liege, weshalb von einer entsprechenden Lärmempfindlichkeit auszugehen sei. Störend seien insbesondere auch die Raucher, die sich im Freien aufhalten (Rauchertischchen) und dort ihre  in unverminderter Lautstärke weiterführen würden, der Betrieb des  sowie die Gäste, die spät abends das Restaurant verlassen und vom Pächter nicht zur Ruhe angehalten würden.
- Weiter werde im Baubewilligungsverfahren zu prüfen sein, ob die bestehenden 5  für das ursprüngliche Café mit 43 Sitzplätzen auch für einen  mit 78 Innensitzplätzen und zusätzlichen Aussensitzplätzen . Das kommunale Baureglement verweise diesbezüglich auf die VSS-Normen, die einen Parkplatz je 5 Sitzplätze verlangten, was bereits für die 78 Innensitzplätze einen Parkplatzbedarf von mindestens 16 Besucherparkplätzen ergäbe. Weiterer Bedarf komme für die Gartenwirtschaft hinzu. Dass eine solche Zahl Besucherparkplätze  sei, habe sich vergangenen Samstag gezeigt, als die Pizzeria voll gewesen sei und insgesamt 38 Besucher-PW’s an allen Ecken und Enden gestanden seien und nicht zuletzt auch die Zufahrt zur Tiefgarage der Überbauung verstellt hätten.
- In der Baubewilligung und in den zugehörigen Unterlagen finde sich kein Hinweis auf eine Gartenwirtschaft. Dementsprechend sei davon auszugehen, dass für eine  nie eine Baubewilligung erteilt worden sei, weshalb diesbezüglich ein Baugesuch einzufordern sei. Mit Email vom 9. Dezember 2015 verweise die  Bausekretärin auf das Reglement der Stockwerkeigentümergemeinschaft,  ein Gartenrestaurant für das Café vorsehe. Ein solches Reglement könne eine Baubewilligung nicht ersetzen. Zudem sei darauf hinzuweisen, dass laut  vom Jahr 1988 (die angeblichen Aufteilungspläne vom Jahr 1991 seien offenbar nicht unterzeichnet) das Gartenrestaurant viel kleiner gewesen sei, als dasselbe heute benutzt werde. Die Anlage von 44 Plätzen wäre gemäss Plan vom Jahr 1988 nicht möglich gewesen. Das Gartenrestaurant sei denn auch von den bisherigen Pächtern nur mit ca. 20 Plätzen verteilt auf 5 Tische betrieben worden. Eine  auf 44 Plätze stelle somit ebenfalls eine erhebliche, baubewilligungspflichtige Erweiterung dar. Das Gleiche gelte für die beiden Rauchertische beim Eingang.
- Bezüglich Gartenrestaurant und Rauchertischchen sei es offensichtlich, dass die Nachtruhe in der Wohnüberbauung gestört werde. Es werde diesbezüglich auf den Bundesgerichtsentscheid 1C_440/2008 Erw. 4.2 verwiesen: "Die vorgesehene, um 22.00 Uhr endende Betriebszeit ist angesichts der Lage der umstrittenen  in einem Hinterhof in Mitten des bewohnten Ortszentrums ... mit Blick auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung sogar eher als grosszügig einzustufen. So  bei einer Gartenwirtschaft Betriebszeiten bis 19.00 Uhr als rechtmässig ". Die Rekurrenten hätten sich versuchsweise und unpräjudizierlich mit einer Schliessungszeit des Gartenrestaurants (inkl. Rauchertischchen) um 22.00 Uhr  erklären wollen, wenn sich der Pächter um eine allgemeine Verminderung
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der Immissionen bemüht hätte. Angesichts der Rücksichtslosigkeit von C._  die Rekurrenten aber auf einer Schliessung des Gartenrestaurants um 19.00 Uhr gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung.
- Nach Art. 21 Abs. 1 Bst. a GWG habe der Patentinhaber dafür zu sorgen, dass die Nachbarschaft nicht durch übermässige Einwirkungen belästigt werde. Dazu  einerseits die Lärmimmissionen und andererseits u.a. die stinkenden Abfälle, die C._ regelmässig gegen jede feuerpolizeilichen und hygienischen Vorschriften in der Tiefgarage einlagere. Trotz mehrfachen Hinweisen nehme C._ seine  nicht wahr. Er sei deshalb zu ermahnen und es sei ein allfälliges definitives Patent, wenn denn der Gesuchsteller die entsprechenden Voraussetzungen einmal erfüllen sollte, höchstens probeweise für ein weiteres Jahr zu erteilen.
F. Mit Eingabe vom 10. März 2016 reichte der Rekursgegner C._,
vertreten durch RA D._, seine Stellungnahme mit folgenden Rechtsbegeh-
ren ein:
1. Auf den Rekurs sei nicht einzutreten.
2. Soweit darauf eingetreten werden kann, sei der Rekurs vom 29. Januar 2016 gegen die provisorische Patenterteilung abzuweisen.
3. Vom Erlass von vorsorglichen Massnahmen sei abzusehen.
4. Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Rekurrenten.
Zur Begründung wurde Folgendes ausgeführt:
- Im Laufe des letzten Jahres hätten die Rekurrenten behauptet, die Lärmimmissionen des „E._“ seien unverhältnismässig. Diese Behauptung sei durch eine Umfrage des Patentinhabers entkräftet worden, in der alle Bewohner der betreffenden Überbauung angegeben hätten, dass die Lärmimmissionen durch die Gäste nicht stören würden; Reklamationen von weiteren Anwohnern seien nicht bekannt. Es sei auch nichts  von angeblich störenden Rauchern, von Gästen, die spät abends das  verlassen und übermässigen Lärm verursachen würden, sowie von  Lärmimmissionen wegen der Gartenwirtschaft. Dies deute darauf hin, dass sich einzig die Rekurrenten an angeblichen Lärmimmissionen stören würden und ihre Lärmempfindlichkeit unverhältnismässig ausgeprägt sei. Das „E._“ sei in Z._ sehr beliebt und die Bevölkerung schätze es, dass der engagierte Patentinhaber zur Belebung des Dorfes beitrage.
- Am 19. Januar 2016 habe die Vorinstanz dem Patentinhaber ein zweites Mal ein  Patent erteilt, da derselbe – abgesehen von der Absolvierung des  in Lebensmittelhygiene und Suchtprävention – alle  erfüllt habe. Der Patentinhaber werde den Kurs im ersten Halbjahr 2016 . Im Patent werde festgehalten, dass nicht ständige Plätze in der  zur Verfügung stünden, dass die ordentliche Schliessungszeit von Mitternacht bis 05.00 Uhr gelte und dass die baurechtlichen Voraussetzungen, die Räume als Gastwirtschaft zu nutzen, erfüllt seien.
- Der Patentinhaber habe bisher nie gegen feuerpolizeiliche und hygienische  verstossen. Abfälle seien immer korrekt gelagert worden; konkret würden Abfälle – in Absprache mit dem Hauswart – jeweils am Mittwochabend für die  am Donnerstagmorgen bereitgestellt. Die Gäste würden ihre Fahrzeuge stets korrekt parken und hätten nie die Zufahrt zur Tiefgarage der Überbauung verstellt. Die Gartenwirtschaft werde stets um 22.00 Uhr geschlossen. Die Rekurrenten  die Vorgänge um den Betrieb des Restaurants ständig beobachten und sodann beanstanden. Dieses Verhalten sei nicht zu rechtfertigen und stehe im Widerspruch zur Tatsache, dass sämtliche Bewohner der Überbauung und die Anwohner nichts gegen den Betrieb des Restaurants einwenden würden. Entsprechend seien die  der Rekurrenten nicht glaubwürdig.
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- Die Rekurrenten machten Lärmimmissionen durch den Betrieb des „E._“ als  für die Aufhebung des provisorischen Patentes geltend. Diese  sei nicht gegeben. Die Patentvoraussetzungen knüpften nicht an das  an, dass gewisse Lärmimmissionsgrenzwerte eingehalten werden müssten. Auch der Verlust des Patentes nach Art. 13 Abs. 2 GWG knüpfe nicht an besagtes Erfordernis an. Angebliche Lärmimmissionen seien nicht Bestandteil des  Verfahrens. Ohnehin sei es den Rekurrenten nicht gelungen, eine besondere Betroffenheit namhaft zu machen, geschweige denn zu belegen, dass die Erteilung des Patentes sie mehr betreffe als irgendeinen Dritten oder die Allgemeinheit. Dies bedeute, dass die Rekurrenten nicht rekursberechtigt seien.
- Aufgrund des provisorischen Patentes bestehe das Restaurant bereits. Es durch eine vorsorgliche Massnahme zu schliessen, wäre unverhältnismässig und würde die  Existenz des Patentinhabers zerstören.
- Die (wiederholte) Ausstellung von provisorischen Patenten werde von zahlreichen politischen Gemeinden vorgenommen und sei weit verbreitet. Deshalb stelle die  eines provisorischen Patentes durch die Vorinstanz keinen Einzelfall dar,  entspreche der gängigen Praxis im Kanton St.Gallen (vgl. VGE B 2008/90).  Kantone würden diese Bewilligungsart auch kennen. Sollte die Erteilung  Patente durch die politischen Gemeinden gesetzeswidrig sein, sei der  in jedem Fall berechtigt, die gesetzeswidrige Praxis, die Dritten im Kanton St.Gallen bislang zuteil geworden sei, auch für sich zu verlangen.
- Die Rekurrenten brächten ausschliesslich baurechtliche Gründe vor, die für den  des Patentes sprechen würden. Diese Gründe hätten mit dem vorliegenden  um Erteilung eines provisorischen Patentes nichts zu tun. Im Folgenden werde dennoch auf die jeweiligen Ausführungen eingegangen.
- Der Patentinhaber habe im Gesuch vom 25. Februar 2015 um Erteilung des Patentes für einen Betrieb angegeben, dass das Baubewilligungsverfahren abgeschlossen sei und die  Schliessungszeiten nach Art. 16 GWG vorgesehen seien. Mit Wissen der Vorinstanz habe der Rekurrent angenommen, dass die geltenden gesetzlichen Bestimmungen  Öffnungszeiten und Alkoholausschank anwendbar seien. Die Bewilligung sei daraufhin erteilt worden und weil die Betriebsführung einwandfrei gewesen sei, habe die Vorinstanz am 19. Januar 2016 ein zweites provisorisches Patent ausgestellt. Alle Patentvoraussetzungen seien erfüllt gewesen und seien dies im Übrigen immer noch.
- Ein allfälliges Baubewilligungsverfahren sei nicht Teil des Verfahrens um die Erteilung oder den Verlust eines provisorischen Patentes. Das Gleiche gelte für das angebliche Fehlen einer Baubewilligung für eine Gartenwirtschaft. Zum Vorhandensein der Gartenwirtschaft und  Nutzung durch den Patentinhaber sei festzuhalten, dass bereits die erste  des Volkswirtschaftsdepartementes für das „G._“ eine Kopie aus dem Grundbuchplan enthalte, worin eine Gartenwirtschaft eingezeichnet sei. Diese Gartenwirtschaft werde seit jeher von den jeweiligen Restaurantbetreibern für Gäste benutzt.
- Bezüglich der Gartenwirtschaft und des zitierten Bundesgerichtsentscheides sei anzumerken, dass dieses Urteil unter Würdigung der örtlichen Verhältnisse gefällt worden sei. Es habe sich um eine „Gastwirtschaft in einem Hinterhof inmitten des bewohnten Ortszentrums“ gehandelt. Die Lage jener Gartenwirtschaft sei nicht mit der vorliegenden Gartenwirtschaft zu , weil diese zur Strasse hin gerichtet sei. Obwohl das Bundesgericht Betriebszeiten von einer Gartenwirtschaft bis 19.00 Uhr als rechtmässig bezeichne (BGE 1A.139/2002 vom 5. März 2003), handle es sich um einen Extremfall und es müssten die konkreten örtlichen Verhältnisse in Betracht gezogen werden. Die Nachtruhe in der Politischen Gemeinde Z._ gelte ab 22.00 Uhr, was für die Öffnungszeiten der Gartenwirtschaft massgebend sei. Die Forderung, die Gartenwirtschaft um 19.00 Uhr zu schliessen, sei unverhältnismässig.
- Im vorliegenden Fall könne sich der Patentinhaber auf den Grundsatz des  gemäss Art. 9 der Bundesverfassung (SR 101; abgekürzt BV) berufen. Dabei seien  folgende Voraussetzungen notwendig: das Vorhandensein einer , das Vertrauen in das Verhalten einer staatlichen Behörde und die Vertrauensbetätigung. Die Vertrauensgrundlage sei durch das Vorhandensein von zwei provisorischen Patenten ohne weiteres gegeben. Auf Vertrauen in das Verhalten der staatlichen Behörden könne sich nur berufen, wer von der Vertrauensgrundlage Kenntnis gehabt habe. Die  sei bei Adressaten von Verfügungen – wie im vorliegenden Fall – anzunehmen.  sei eine Vertrauensbetätigung notwendig, u.a. mit dem Tätigen von Investitionen, was der Patentinhaber aufgrund der Ausstellung von zwei provisorischen Patenten seit dem 9. März
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2015 getan habe. Der Patentinhaber könne sich somit auf jeden Fall auf den  berufen und die provisorische Patenterteilung vom 19. Januar 2016 habe Gültigkeit.
- Zusammenfassend sei festzuhalten, dass die Rekurrenten nicht rekurslegitimiert seien. Werde die Rekurslegitimation bejaht, sei festzuhalten, dass die Erteilung  Patente der Praxis entspreche. Der Patentinhaber habe unter Annahme der geltenden gesetzlichen Bestimmungen und mit dem Wissen der Vorinstanz  ein provisorisches Patent wegen des sehr professionellen Betriebs des  erhalten. Weiter sei zu betonen, dass – abgesehen von den Rekurrenten – sämtliche Bewohner der Überbauung und Anwohner bislang keine Beanstandungen bezüglich angeblicher Lärmimmissionen gemacht hätten. In jedem Fall geniesse der Patentinhaber Vertrauensschutz bezüglich der provisorischen Patenterteilung.
G. Mit Vernehmlassung vom 10. März 2016 beantragte die Vorin-
stanz, dass der Rekurs abzuweisen und auf den Erlass eines Nutzungsverbo-
tes zu verzichten sei. Zur Begründung führte die Vorinstanz Folgendes aus:
- Die Bezeichnung der angefochtenen Verfügung als „provisorische Patenterteilung“ habe keine rechtliche Wirkung und diene nur als Hinweis an den Patentinhaber, dass die Absolvierung des Vorbereitungskurses in Lebensmittelhygiene und  erwartet werde. Der Patentinhaber erfülle die Voraussetzungen für die  (Art. 7 und Art. 8 Abs. 1 und Abs. 2 Ziff. 2 GWG) ohnehin und habe damit  Anspruch auf die Patenterteilung. Die provisorische und eng befristete  stelle sicher keinen Nachteil für die Rekurrenten dar.
- Die Rekurrenten brächten vor, dass die baulichen Voraussetzungen nicht erfüllt . In den Jahren 1986 und 1988 sei zuerst die Baubewilligung für den Bau von drei Mehrfamilienhäusern und hernach für das Mehrfamilienhaus B erteilt worden. Auch wenn die Pläne nicht nach den heutigen Anforderungen erstellt worden seien, ergebe sich aus den Plänen ohne weiteres, dass ein Restaurant und eine Aussenwirtschaft bewilligt worden seien. Die Fläche des Restaurants im Gebäudeinnern entspreche der heutigen Betriebsfläche und die Aussenwirtschaft sei auf der noch heute , eigens dafür geschaffenen befestigten Fläche erstellt worden.  der Betriebszeiten seien in der Baubewilligung – wie damals üblich – nicht enthalten. Es bestehe daher keine Grundlage, diese im Patent über die gesetzlichen Vorgaben nach Art. 16 GWG einzuschränken. Für die Berechnung der erforderlichen Anzahl Parkplätze sei nicht das Baureglement vom 18. Dezember 2012 massgebend. Die Parkplätze seien in den Jahren 1986 und 1988 bewilligt worden und es gebe keinen Anlass, diese aufgrund der geänderten Rechtslage in Frage zu stellen.
- Die Rekurrenten machten weiter geltend, dass der Betrieb des Gartenrestaurants die Nachtruhe störe. Für die Gartenwirtschaft liege keine baurechtliche Beschränkung der Betriebszeiten vor, weshalb auch im Patent keine Einschränkung der  verfügt werden könne.
- Nachdem die Betriebsführung des Patentinhabers einzig durch die Rekurrenten  werde, bestehe keine Grundlage, die Patenterteilung zu verweigern oder den Patentinhaber zu verwarnen.
- Die Rekurrenten beantragten schliesslich, dass die gastwirtschaftliche Tätigkeit per sofort einzustellen sei. Ein sofortiges und umfassendes Nutzungsverbot sei nicht  und widerspräche dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit.
H. Mit Eingabe vom 21. März 2016 verzichtete der Rechtsvertreter der
Rekurrenten auf die Einreichung einer Replik. Der Rekursgegner gestehe in
seiner Stellungnahme vom 10. März 2016 ein, dass ihm die Absolvierung des
Vorbereitungskurses in Lebensmittelhygiene und Suchtprävention als Voraus-
setzung für die Patenterteilung fehle. Es werde um raschen Entscheid über
den Rekurs und die darin anbegehrten vorsorglichen Massnahmen ersucht.
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I. Mit Duplik vom 4. April 2016 hielt der Rechtsvertreter des Rekurs-
gegners an den Rechtsbegehren vom 10. März 2016 fest und stellte folgende
Anträge zum Verfahren:
1. Die aufschiebende Wirkung des Rekurses gemäss Art. 51 Abs. 2 VRP sei zu entziehen.
2. Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Rekurrenten.
Zur Begründung wurde Folgendes ausgeführt:
- Die aufschiebende Wirkung des Rekurses zu entziehen, weil dem Patentinhaber  durch die aufschiebende Wirkung des Rekurses ernsthafte nicht wieder  Nachteile drohten und andererseits sämtliche Voraussetzungen für den Entzug der aufschiebenden Wirkung gegeben seien:
- Keine Geldleistung als Gegenstand der Verfügung: Eine Geldleistung sei nicht Gegenstand der angefochtenen Verfügung.
- Kein sofortiger Entscheid in der Hauptsache und keine unzweifelhafte Prognose in Bezug auf den Ausgang des Rekursverfahrens möglich: Das Volkswirtschaftsdepartement habe nicht sofort in der Hauptsache entscheiden können, da seit der Rekurseingabe vom 29. Januar 2016 noch kein Entscheid gefällt worden sei. Das Bundesgericht verstehe unter einem  Entscheid eine Dauer von weniger als einem Monat. Zusätzlich sei eine unzweifelhafte Prognose in Bezug auf den Ausgang des vorliegenden Rekursverfahrens nicht möglich.
- Verhältnismässigkeit der aufschiebenden Wirkung: Diesbezüglich sei vorzubringen, dass eine Fortdauer der aufschiebenden Wirkung aus Sicht des Patentinhabers weitaus gravierendere Folgen hätte als die Beeinträchtigung durch angebliche Lärmimmissionen für die . Das „E._“ werde seit Frühjahr 2015 betrieben. Die Schliessung des Restaurants würde die wirtschaftliche Existenz des Patentinhabers, seiner Familie und der Angestellten zerstören und schwere finanzielle Schwierigkeiten mit sich bringen.
- Die Rekurrenten seien nicht rekurslegitimiert. Die Geltendmachung von angeblichen Lärmimmissionen zur Aberkennung des provisorischen Patentes stelle keine  dar. Weiter sei es den Rekurrenten nicht gelungen, eine besondere Betroffenheit gemäss Art. 45 Abs. 1 VRP geltend zu machen. Aus der fehlenden  ergebe sich, dass keine aufschiebende Wirkung vorliegen könne und das angefochtene provisorische Patent gültig sei. Der Patentinhaber verhalte sich bei der momentanen Führung des „E._“ gesetzeskonform.
- Die (wiederholte) Erteilung von provisorischen Patenten sei eine gängige  von politischen Gemeinden im Kanton St.Gallen. Die Ausstellung des  Patentes sei unter der Bedingung erfolgt, dass der Patentinhaber bis 30. Juni 2016 den Vorbereitungskurs in Lebensmittelhygiene und Suchtprävention zu  habe. Die Erteilung eines provisorischen Patentes mit Auflagen von Seiten der Vorinstanz sei rechtens und entspreche der Praxis der st.gallischen Gemeinden.
- Der Antrag auf Erlass von vorsorglichen Massnahmen sei unbegründet und . Die Erteilung eines provisorischen Patentes sei rechtens und die  eines Gastwirtschaftsbetriebes erfordere nicht ausschliesslich ein definitives bzw. ordentliches Patent. Die Ausstellung eines provisorischen Patentes stelle keinen Grund dar, vorsorgliche Massnahmen anzuordnen. Weiter sei der zweite geltend  Grund für die Anordnung vorsorglicher Massnahmen, nämlich die „ Betriebsführung“ des Patentinhabers, unwahr; das Gegenteil werde in der  des Rekursgegners vom 10. März 2016 umfassend erläutert. Es resultiere , dass die Rekurrenten keine konkreten Interessen für den Erlass von  Massnahmen besitzen würden. Diesem Umstand gegenüber zu stellen sei das gesetzeskonforme Führen des „E._“ durch den Patentinhaber und die  von dessen Existenz. Zudem wäre die sofortige Einstellung jeglicher  Tätigkeit unverhältnismässig.
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- Die Kostenverlegung sei nach Art. 94 ff. VRP vorzunehmen. Somit würden die  Kosten bei der Abweisung des Rekurses zu Lasten der Rekurrenten gehen; zudem sei dem Rekursgegner eine Parteientschädigung zuzusprechen.

Erwägungen
1. Ob auf den vorliegenden Rekurs eingetreten werden kann, ist von
Amtes wegen zu prüfen.
1.1. Die Zuständigkeit des Volkswirtschaftsdepartementes als Rekurs-
instanz ist nach Art. 43bis VRP i.V.m. Art. 21 Bst. cter des Geschäftsreglementes
der Regierung und der Staatskanzlei (sGS 141.3) gegeben. Der Rekurs wurde
zudem frist- und formgerecht eingereicht (Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1
VRP). Einer genaueren Betrachtung bedarf indessen die Prüfung der Rekurs-
berechtigung der Rekurrenten, welche vom Rekursgegner bestritten wird.
1.2. Nach Art. 45 Abs. 1 VRP ist zum Rekurs berechtigt, wer an der
Änderung oder Aufhebung der Verfügung ein eigenes schutzwürdiges Inte-
resse dartut. Art. 45 Abs. 1 VRP setzt voraus, dass die Rekurrenten mehr als
irgendein Dritter oder die Allgemeinheit durch die angefochtene Verfügung un-
mittelbar in ihren eigenen, aktuellen tatsächlichen oder rechtlichen Interessen
betroffen sind. Fällt das Rechtsschutzinteresse im Verlauf des Verfahrens da-
hin, wird die Streitsache grundsätzlich gegenstandslos (Cavelti / Vögeli, Ver-
waltungsgerichtsbarkeit im Kanton St.Gallen – dargestellt an den Verfahren vor
dem Verwaltungsgericht, 2. vollständig überarbeitete Auflage, St.Gallen 2003,
Rz. 394 ff.; Werner E. Hagmann, Die st.gallische Verwaltungsrechtspflege und
das Rechtsmittelverfahren vor dem Regierungsrat, Diss. Zürich 1979, 145 f.;
GVP 1998 Nr. 9, GVP 1997 Nr. 64 und GVP 1996 Nrn. 59/60).
Die Rekurrenten sind als (Stockwerk-) Eigentümer und Bewohner einer Woh-
nung, welche sich wie das „E._“ im Mehrfamilienhaus B an der F._ in
Z._ befindet, durch die angefochtene Verfügung bzw. den Betrieb des
„E._“ unmittelbar und in höherem Ausmass als ein beliebiger Dritter oder die
Allgemeinheit in ihren Interessen betroffen. Da die angefochtene Verfügung
zudem den aktuellen und künftigen Betrieb des „E._“ betrifft, ist auch das
Erfordernis einer aktuellen Beschwer der Rekurrenten gegeben.
1.3. Es ist somit festzuhalten, dass auch die Rekursberechtigung der
Rekurrenten gegeben ist. Da sämtliche Rekursvoraussetzungen erfüllt sind, ist
auf den Rekurs einzutreten und der Antrag des Rekursgegners auf Nichtein-
treten ist abzuweisen.
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2. Die Rekurrenten stellen den Antrag, es sei vorsorglich anzuordnen,
dass jegliche gastgewerbliche Tätigkeit im „E._“ per sofort einzustellen sei,
bis ein rechtskräftiges Patent vorliege.
Dieser Antrag wird aufgrund des vorliegenden Entscheides in der Hauptsache
gegenstandslos.
3. Der Rekursgegner stellt den Antrag, es sei die aufschiebende Wir-
kung des Rekurses gemäss Art. 51 Abs. 2 VRP zu entziehen.
Dieser Antrag wird aufgrund des vorliegenden Entscheides in der Hauptsache
ebenfalls gegenstandslos.
4. Die Vorinstanz erteilte dem Rekursgegner mit Verfügung vom
19. Januar 2016 ein provisorisches, bis 30. Juni 2016 befristetes Patent für das
„E._“. Nachfolgend ist zu prüfen, ob das GWG die Erteilung provisorischer
Patente für Betriebe zulässt.
4.1. Die Voraussetzungen für die Erteilung eines Patentes für einen Be-
trieb sind in Art. 7 ff. GWG geregelt. Nach Art. 7 GWG wird das Patent für einen
Betrieb erteilt, wenn der Gesuchsteller handlungsfähig (Bst. a), charakterlich
geeignet (Bst. b) und zur Nutzung des Betriebes berechtigt ist (Bst. d) sowie
Gewähr für eine einwandfreie Betriebsführung bietet (Bst. c). Solche Gewähr
bietet nach Art. 8 Abs. 1 GWG insbesondere, wer Kenntnisse in Lebensmittel-
hygiene und Suchtprävention hat (Bst. a) und in den letzten zwei Jahren nicht
wiederholt oder schwerwiegend Vorschriften der Gesundheits-, der Lebensmit-
tel-, der Fremden-, der Wirtschaftspolizei, des Arbeitsrechtes oder der Betäu-
bungsmittelgesetzgebung verletzt hat (Bst. b). Die Kenntnisse in Lebensmittel-
hygiene und Suchtprävention kann der Gesuchsteller nach Art. 8 Abs. 2 GWG
u.a. nachweisen durch wenigstens drei Jahre Berufserfahrung auf dem Gebiet
der Lebensmittelhygiene im Gastgewerbe (Ziff. 2) oder durch das Bestehen
einer Prüfung in Lebensmittelhygiene und Suchtprävention (Ziff. 5). Zudem
dürfen der nachgesuchten gastgewerblichen Nutzung gemäss Art. 9 GWG
keine bau-, feuer- und lebensmittelpolizeilichen Vorschriften entgegenstehen.
4.2. Aus Art. 7 ff. GWG folgt, dass die Ausübung einer gastgewerbli-
chen Tätigkeit eines Patentes bedarf, welches nur erteilt werden darf, wenn
der Gesuchsteller bestimmte Eigenschaften und Fähigkeiten hat, d.h. wenn er
sämtliche gesetzlichen Patentvoraussetzungen erfüllt. Aufgrund der klaren und
eindeutigen Regelung von Art. 7 ff. GWG steht fest, dass sich die Erteilung
provisorischer Patente nicht auf das GWG abstützen lässt. Da die Vorinstanz
sowohl im Patent vom 9. März 2015 wie auch im Patent vom 19. Januar 2016
ausdrücklich festhielt, dass der Rekursgegner die Patentvoraussetzungen zum
jeweiligen Zeitpunkt noch nicht erfüllte – der Nachweis der erforderlichen
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Kenntnisse in Lebensmittelhygiene und Suchtprävention konnte nicht erbracht
werden –, hätte die Vorinstanz dem Rekursgegner kein Patent erteilen dürfen.
4.3. Die angefochtene Verfügung vom 19. Januar 2016 ist aufgrund des
vorstehend Gesagten deshalb grundsätzlich aufzuheben (vgl. aber auch die
Ausführungen unter Erw. 5 und 6 hiernach).
5. Der Rekursgegner beruft sich auf den Grundsatz der Rechtsgleich-
heit gemäss Art. 8 BV.
5.1. Der Rekursgegner bringt vor, die (wiederholte) Ausstellung von
provisorischen Patenten werde von zahlreichen politischen Gemeinden vorge-
nommen und entspreche der gängigen Praxis im Kanton St.Gallen. Zudem
würden auch andere Kantone diese Bewilligungsart kennen. Sollte die Ertei-
lung provisorischer Patente durch die politischen Gemeinden gesetzeswidrig
sein, sei der Rekursgegner berechtigt, die gesetzeswidrige Praxis, die Dritten
im Kanton St.Gallen bislang zuteil geworden sei, auch für sich zu verlangen.
5.2. Der Grundsatz der Gleichbehandlung gemäss Art. 8 Abs. 1 BV ver-
langt, dass Gleiches nach Massgabe seiner Gleichheit gleich und Ungleiches
nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich zu behandeln ist (Häfelin / Müller
/ Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Auflage, Zürich/St.Gallen 2016,
Rz. 572 ff.). Eine Verletzung dieses Grundsatzes liegt im vorliegenden Fall
nicht vor. Es verstösst nicht gegen das Rechtsgleichheitsgebot, dass in ver-
schiedenen politischen Gemeinden oder Kantonen unterschiedliche Rechts-
ordnungen gelten bzw. gleich lautende Rechtssätze unterschiedlich gehand-
habt werden. Das ist eine Folge der föderalistischen Struktur des schweizeri-
schen Staatswesens sowie der Eigenständigkeit der politischen Gemeinden
und Kantone (Imboden / Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung,
Band I: Allgemeiner Teil, Basel und Frankfurt am Main, 1986, Nr. 67 B.1. und
II., Rhinow / Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Er-
gänzungsband, Basel und Frankfurt am Main, 1990, Nr. 67 B.I. und II., sowie
Häfelin / Haller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht: Die neue Bundesverfas-
sung, 6., stark überarbeitete Auflage, Zürich 2005, N. 738 ff., vorab N. 767; alle
mit Hinweisen).
Darüber hinaus belegt der Rekursgegner sein Vorbringen, dass die Erteilung
provisorischer Patente durch die politischen Gemeinden der gängigen Praxis
im Kanton St.Gallen entspreche, nicht näher, weshalb das entsprechende Vor-
bringen eine blosse Behauptung darstellt. Diese Behauptung ist im Weiteren
unzutreffend, hält der Rechtsdienst des Volkswirtschaftsdepartementes ge-
genüber den politischen Gemeinden doch regelmässig fest, dass die Erteilung
provisorischer Patente nicht zulässig ist.
Seite 14/19
5.3. Der Rekursgegner macht einen Anspruch auf Gleichbehandlung im
Unrecht geltend. Ein solcher Anspruch besteht im vorliegenden Fall nicht, weil
die diesbezüglichen Anforderungen nicht erfüllt sind. Es kann nicht angenom-
men werden, dass die Vorinstanz die behauptete gesetzeswidrige Praxis, d.h.
die Erteilung provisorischer Patente, weiterführen wird. Selbst wenn dies aber
der Fall sein sollte, wäre eine Interessenabwägung vorzunehmen. Dabei wären
das gewichtige öffentliche Interesse und das Interesse der Rekurrenten an der
Einhaltung der GWG-Vorschriften – beispielsweise darf die Nachbarschaft
nicht durch übermässige Einwirkungen belästigt werden (Art. 21 Abs. 2 Bst. a
GWG) – gegenüber dem Interesse des Rekursgegners, in Abweichung vom
GWG ein provisorisches Patent zu erhalten, höher zu gewichten (Häfelin / Mül-
ler / Uhlmann, a.a.O., Rz. 599 ff.).
5.4. Es ist somit festzuhalten, dass keine Verletzung des Grundsatzes
der Gleichbehandlung gemäss Art. 8 Abs. 1 BV vorliegt.
6. Der Rekursgegner beruft sich weiter auf den Grundsatz von Treu
und Glauben gemäss Art. 9 BV.
6.1. Der in Art. 9 BV verankerte Grundsatz von Treu und Glauben ver-
leiht einer Person Anspruch auf Schutz des berechtigten Vertrauens in behörd-
liche Zusicherungen oder anderes, bestimmte Erwartungen begründendes
Verhalten der Behörden. Damit auf den Vertrauensschutz abgestützt werden
kann, muss eine Vertrauensgrundlage vorhanden sein, auf die sich nur derje-
nige berufen kann, der die Vertrauensgrundlage kannte und über deren allfäl-
lige Fehlerhaftigkeit derselbe keine Kenntnis hatte. Der sich auf den Vertrau-
ensschutz Berufende muss ausserdem bereits Dispositionen getätigt haben,
die er aufgrund des Vertrauens vorgenommen hat und die nicht ohne Nachteil
rückgängig gemacht werden können. Falls diese Voraussetzungen erfüllt sind,
ist noch eine Abwägung der öffentlichen Interessen und dem Interesse am Ver-
trauensschutz vorzunehmen, wobei die Berufung auf Treu und Glauben dann
scheitert, wenn ihr überwiegende öffentliche Interessen gegenüberstehen (Hä-
felin / Müller / Uhlmann, a.a.O., Rz. 624 ff.).
6.2. Als Vertrauensgrundlage nennt der Rekursgegner die Verfügungen
betreffend provisorische Patenterteilung vom 9. März 2015 und 19. Januar
2016 für das „E._“.
6.2.1. Der vom Rekursgegner anbegehrte Vertrauensschutz kann sich im
vorliegenden Fall – wenn überhaupt – nur darauf richten, dass ihm die Vorin-
stanz nach Ablauf des ersten provisorischen Patentes ein zweites solches Pa-
tent erteilen würde, was denn auch der Fall war. Selbst wenn die Vorinstanz
dem Rekursgegner aber kein zweites provisorisches Patent erteilt hätte, hätte
er sich kaum auf den Vertrauensschutz berufen können. So wurde der Rekurs-
gegner bereits im Rahmen des ersten provisorischen, bis 31. Dezember 2015
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befristeten Patentes vom 9. März 2015 aufgefordert, den Vorbereitungskurs in
Lebensmittelhygiene und Suchtprävention bei Gastro St.Gallen zu absolvieren
und die diesbezügliche Kursbescheinigung – gemeint war wohl der Nachweis
betreffend das Bestehen der Prüfung in Lebensmittelhygiene und Suchtprä-
vention – bis Ende Jahr 2015 beizubringen. Indem der Rekursgegner die frag-
liche Bescheinigung bis Ende Jahr 2015 nicht beibrachte, konnte er von vorn-
herein nicht berechtigterweise darauf vertrauen, dass ihm erneut ein provisori-
sches Patent erteilt werden würde. Dies gilt umso mehr, als dass in der Zeit
von März bis Ende Dezember 2015 vier Kurse und vier Prüfungen stattfanden.
6.2.2. Das Volkswirtschaftsdepartement selbst setzte demgegenüber kei-
ne Vertrauensgrundlage, weshalb sich der Rekursgegner gegenüber dem
Volkswirtschaftsdepartement nicht darauf berufen kann, dass ein rechtswidrig
erteiltes Patent gegen Rekurse geschützt werden muss. Es mangelt somit an
einer tauglichen Vertrauensgrundlage. Auf die Prüfung der weiteren Voraus-
setzungen für einen Vertrauensschutz kann daher verzichtet werden.
6.3. Es ist festzuhalten, dass es an einer tauglichen Vertrauensgrund-
lage mangelt. Die Voraussetzungen für einen Vertrauensschutz sind somit
nicht gegeben und es liegt keine Verletzung des Grundsatzes von Treu und
Glauben gemäss Art. 9 GWG vor.
7. Zusammenfassend ergibt sich somit, dass der Rekurs der Rekur-
renten dahingehend gutzuheissen ist, dass die angefochtene Verfügung vom
19. Januar 2016 aufzuheben ist.
8. Die Vorinstanz wird im Rahmen eines allfälligen Verfahrens um Er-
teilung des Patentes für das „E._“ zu prüfen haben, ob der Rekursgegner
die erforderlichen Kenntnisse in Lebensmittelhygiene und Suchtprävention ge-
mäss Art. 8 Abs. 1 Bst. a GWG durch wenigstens drei Jahre Berufserfahrung
auf dem Gebiet der Lebensmittelhygiene im Gastgewerbe nach Art. 8 Abs. 2
Ziff. 2 GWG nachzuweisen und dadurch allenfalls Gewähr für eine einwand-
freie Betriebsführung im Sinn von Art. 7 Bst. c GWG zu bieten vermag.
9. Weiter wird die Vorinstanz im Rahmen eines allfälligen Verfahrens
um Erteilung des Patentes für das „E._“ Art. 9 GWG Rechnung zu tragen
haben. Danach dürfen der nachgesuchten gastgewerblichen Nutzung keine
bau-, feuer- und lebensmittelpolizeilichen Vorschriften entgegenstehen (vgl.
zum Ganzen: GVP 2001, Nr. 91).
9.1. Der Begriff der baupolizeilichen Vorschriften umfasst sämtliche bau-
polizeilich relevanten Vorschriften des kommunalen, kantonalen und eidgenös-
sischen Rechtes. Insbesondere gehört auch das Lärmschutzrecht, das im Bun-
desgesetz über den Umweltschutz (SR 814.01) und in der Lärmschutz-Verord-
nung (SR 814.41) geregelt ist, zu den baupolizeilichen Vorschriften im Sinn von
Seite 16/19
Art. 9 GWG. Einem Betrieb, welcher die baupolizeilichen Vorschriften nicht er-
füllt, darf daher grundsätzlich das Patent nicht erteilt bzw. nicht erneuert werden.
Zuhanden der Vorinstanz ist nachfolgend im Sinn eines Hinweises aufzuzeigen,
in welchen Verfahren die Einhaltung der baupolizeilichen Vorschriften materiell
beurteilt werden kann.
9.2.
9.2.1. Einleitend ist darauf hinzuweisen, dass das GWG keine materiellen
baupolizeilichen Vorschriften mehr enthält. Art. 22 aGWG bestimmte noch, dass
Räume und Einrichtungen von Gastwirtschaften so anzuordnen und zu gestal-
ten sind, dass die Nachbarn gegen Lärm und andere übermässige Einwirkun-
gen geschützt sind. Diese Bestimmung verlor jedoch ihre selbständige Bedeu-
tung in Bezug auf den Lärmschutz bereits mit Inkrafttreten der Bundesgesetz-
gebung über den Umweltschutz, da das Bundesrecht den Schutz vor gewerbli-
chem Lärm abschliessend regelt (BGE 118 Ib 595 Erw. 3a). Entsprechend ent-
hält Art. 9 GWG keine materiellen Lärmschutzvorschriften mehr, sondern ver-
weist auf die anwendbaren baupolizeilichen Vorschriften. Die lärmschutzrecht-
liche Zulässigkeit einer gastgewerblichen Nutzung beurteilt sich somit unabhän-
gig davon, ob die Beurteilung in einem Baubewilligungsverfahren oder in einem
Patentverfahren erfolgt, materiell nach dem Lärmschutzrecht des Bundes.
9.2.2. Die Überprüfung von rechtskräftigen Baubewilligungen im Rahmen
des Patentverfahrens hätte eine Vervielfachung des Verwaltungsaufwandes zur
Folge, die der Gesetzgeber nicht gewollt haben kann. Zweck des aufwändigen
Baubewilligungsverfahrens ist u.a., durch die umfassende Prüfung aller bau-
rechtlich relevanten Aspekte die Basis für eine zeitlich unbefristete Bewilligung
zu schaffen, auf deren Gültigkeit sich sowohl der Bewilligungsinhaber, als auch
die Behörde verlassen kann. Diesem Zweck liefe es diametral entgegen, wenn
sich die Behörde im Patentverfahren nicht auf die Richtigkeit der Baubewilligung
verlassen dürfte, sondern nochmals umfassend prüfen müsste, ob sämtliche
Bau- und Lärmschutzvorschriften eingehalten sind.
Ebensowenig will Art. 9 GWG ermöglichen, dass Lärmemissionen gleichzeitig
in einem patentrechtlichen Verfahren und einem baurechtlichen Verfahren be-
urteilt werden können. Da die materielle Beurteilung in beiden Verfahren nach
denselben Vorschriften vorzunehmen wäre (vgl. Erw. 9.2.1. hiervor), müssten
die Entscheide inhaltlich koordiniert werden. Die Zweispurigkeit hätte somit nur
eine Verdoppelung des Verwaltungsaufwandes und einen erhöhten Aufwand
für die betroffenen Privaten zur Folge, dem kein praktischer Nutzen, insbeson-
dere keine Verbesserung des Rechtsschutzes gegenüberstünde.
9.2.3. Es ist daher festzuhalten, dass im Rahmen von Art. 9 GWG weder
eine rechtskräftige Baubewilligung auf ihre materielle Richtigkeit hin überprüft
Seite 17/19
werden darf, noch eine gastgewerbliche Nutzung materiell baurechtlich zu be-
urteilen ist, wenn dieselbe Nutzung gleichzeitig Gegenstand eines Baubewilli-
gungsverfahrens bildet. Im Rahmen von Art. 9 GWG ist somit nur zu prüfen, ob
die nachgesuchte gastgewerbliche Nutzung durch eine rechtskräftige Baube-
willigung erlaubt wird. Ist das Baubewilligungsverfahren noch nicht abgeschlos-
sen, so ist zu prüfen, ob die gastgewerbliche Nutzung wenigstens für die Dauer
des baurechtlichen Bewilligungs-, Rekurs- oder Beschwerdeverfahrens durch
eine rechtskräftige vorsorgliche Massnahme der zuständigen Bau- oder Rechts-
mittelbehörde zugelassen wurde. Fehlt es auch an einer solchen provisorischen
Nutzungsberechtigung, darf das Patent nicht erteilt bzw. nicht erneuert werden.
Das Fehlen einer rechtsgültigen Baubewilligung steht in diesen Fällen einer
gastgewerblichen Nutzung selbst dann entgegen, wenn die Baute oder Nutzung
nicht gegen materielles Baurecht verstösst.
Eine Ausnahme gilt indessen, wenn kein Baubewilligungsverfahren hängig und
umstritten ist, ob die nachgesuchte gastgewerbliche Nutzung baubewilligungs-
pflichtig ist. In diesem Fall darf das Patent nicht einfach wegen des Fehlens
einer formellen Baubewilligung verweigert werden, sondern die Frage der Bau-
bewilligungspflicht ist vorfrageweise im Patentverfahren zu klären, sofern sie
nicht schon vor der Baubehörde hängig ist.
9.2.4. In Bezug auf den vorliegenden Fall folgt aus den eingereichten Ak-
ten, dass der Gemeinderat Z._ mit rechtskräftigen Baubewilligungen vom
16. Oktober 1986, 21. März 1988 und 28. August 1989 die Überbauung
„F._“ (Neubau von drei Mehrfamilienhäusern) in Z._ bewilligte. Betreffend
das Mehrfamilienhaus B bewilligte der Gemeinderat Z._ zudem eine ge-
werbliche Nutzung (Bauvorhaben Café). Mit Verfügung vom 6. März 1992 er-
teilte ferner das Volkswirtschaftsdepartement für das „G._“ im Mehrfamilien-
haus B die Betriebsbewilligung für eine Gastwirtschaft nach Art. 17 aGWG.
Laut Betriebsbewilligung wurden die Gasträume in „ständig zur Bewirtung von
Gästen genutzte Flächen (Café im Erdgeschoss mit 48 Plätzen, Fläche 65 m2“
und „nicht ständig zur Bewirtung von Gästen genutzte Flächen (Säli „H._“ im
Erdgeschoss mit 34 Plätzen, Fläche 43 m2“) unterschieden, wobei auf den zur
Betriebsbewilligung gehörenden Plänen eine Gartenwirtschaft vermerkt war.
Die Betriebsbewilligung wurde seinerzeit ohne Berechtigung zum Alkoholaus-
schank nach Art. 21 Abs. 1 aGWG erteilt.
Da vorliegend – zumindest soweit ersichtlich – derzeit kein Baubewilligungsver-
fahren hängig ist, zugleich aber umstritten ist, ob die nachgesuchte gastgewerb-
liche Nutzung baubewilligungspflichtig ist, wird die Vorinstanz die Frage der
Baubewilligungspflicht entweder in einem neu einzuleitenden Baubewilligungs-
verfahren oder aber vorfrageweise im Patentverfahren materiell zu klären ha-
ben. Es wird zu prüfen sein, ob die vorerwähnten rechtskräftigen Baubewilligun-
gen die heutige gastgewerbliche Nutzung des „E._“ durch den Rekursgegner
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abdecken. Dabei wird die Vorinstanz über die verschiedenen, von den Rekur-
renten vorgebrachten baurechtlichen Einwände zu befinden haben, beispiels-
weise ob die seinerzeitige Umwandlung des Cafés in eine Pizzeria eine baube-
willigungspflichtige Zweckänderung im Sinn von Art. 78 Abs. 2 Bst. o BauG dar-
stellte, ob für die Gartenterrasse des „E._“ eine Baubewilligung erteilt wurde
und welche Öffnungszeiten für die Gartenwirtschaft gelten, ob die Anzahl ver-
fügbarer Parkplätze genügt, etc.. Für die Dauer des Verfahrens wird zudem zu
prüfen sein, inwieweit die gastgewerbliche Nutzung des „E._“ mittels einer
vorsorglichen Massnahme zugelassen werden kann.
10.
10.1. Nach Art. 95 Abs. 1 VRP hat in Streitigkeiten jener Beteiligte die
Kosten zu tragen, dessen Begehren ganz oder teilweise abgewiesen werden.
Stehen sich in einem Verfahren private Verfahrensbeteiligte gegenüber, wer-
den diese ohne Kostenbeteiligung der Vorinstanz für die Entschädigung der
amtlichen Kosten herangezogen (Cavelti / Vögeli, a.a.O., Rz. 800 f.).
Die amtlichen Kosten für den vorliegenden Entscheid sind gemäss Nr. 10.01
des Gebührentarifs für die Kantons- und Gemeindeverwaltung (sGS 821.5) auf
Fr. 1‘500.-- festzulegen und dem Verfahrensausgang entsprechend dem un-
terliegenden Rekursgegner aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Den Rekurren-
ten ist der geleistete Kostenvorschuss von Fr. 1‘000.-- zurückzuerstatten.
10.2. Im Rekursverfahren werden ausseramtliche Kosten entschädigt,
soweit sie aufgrund der Sach- und Rechtslage notwendig und angemessen
erscheinen (Art. 98 Abs. 2 VRP). Die ausseramtliche Entschädigung wird den
am Verfahren Beteiligten nach Obsiegen oder Unterliegen auferlegt (Art. 98bis
VRP). Die Vorschriften der Schweizerischen Zivilprozessordnung (SR 272; ab-
gekürzt ZPO) über die Parteientschädigung finden sachgemässe Anwendung
(Art. 98ter VRP i.V.m. Art. 95 ff. ZPO). Sowohl die Rekurrenten als auch der
Rekursgegner stellen ein Begehren auf Parteientschädigung. Die Notwendig-
keit der anwaltlichen Vertretung ist aufgrund der sich aus tatsächlicher und
rechtlicher Sicht stellenden Fragen in Bezug auf beide Parteien zu bejahen.
10.2.1. Dem Rekursgegner sind aufgrund des Verfahrensausgangs keine
ausseramtlichen Kosten zu entschädigen (Art. 98bis VRP). Das diesbezügliche
Begehren ist abzuweisen.
10.2.2. Weil der Rechtsvertreter der Rekurrenten keine Kostennote ein-
reichte, ist die Entschädigung nach Ermessen zuzusprechen (Art. 6 der Hono-
rarordnung für Rechtsanwälte und Rechtsagenten [sGS 963.75; abgekürzt
HonO]). Im Rekursverfahren vor dem Volkswirtschaftsdepartement beträgt das
Honorar pauschal Fr. 500.-- bis Fr. 6'000.-- (Art. 22 Abs. 1 Bst. a HonO). Inner-
halb dieses Rahmens ist das Grundhonorar nach den besonderen Umständen,
Seite 19/19
namentlich nach Art und Umfang der Bemühungen, der Schwierigkeit des Fal-
les und den wirtschaftlichen Verhältnissen der Beteiligten, zu bemessen
(Art. 19 HonO). Aufgrund der genannten Bemessungskriterien hat der Rekurs-
gegner die Rekurrenten mit insgesamt Fr. 2'000.-- (inkl. Barauslagen und
MWSt) ausseramtlich zu entschädigen (Cavelti / Vögeli, a.a.O., Rz. 832 ff.).