Decision ID: 5e3e8688-9c2c-497b-938b-435cdbf80517
Year: 2019
Language: de
Court: SG_VGN
Chamber: SG_VGN_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A. Die Z._ AG ist Alleineigentümerin des Grundstücks Nr. 0001 (W._-Strasse ...) in
A._, welches im Jahr 2012 mit zwei Mehrfamilienhäusern (Vers.-Nrn. 0002 [Haus A]
und 0003 [Haus B]) und einer Tiefgarage (Vers.-Nr. 0004) überbaut wurde. Am 28. Juli
2014 traten während eines Gewitters in A._ sowohl der B._-Bach als auch der C._-
Bach über die Ufer. Dabei floss unter anderem Wasser über die Tiefgarageneinfahrt in
die Tiefgarage des Grundstücks Nr. 0001 und flutete zudem die Kellerräume sowie eine
Parterrewohnung (vgl. act. 10/1/1). Für die bei diesem Ereignis entstandenen Schäden
an den Gebäuden der Z._ AG erbrachte die Gebäudeversicherung des Kantons
St. Gallen (GVA) Versicherungsleistungen in der Höhe von rund CHF 870'000.
B. Am 22. Dezember 2014 teilte die GVA der Z._ AG mit, ihr Grundstück Nr. 0001
befinde sich gemäss der Naturgefahrenkarte teilweise im Bereich der geringen und
teilweise der mittleren Gefährdung durch Hochwasser. Die Gefährdung des Areals
durch den B._-Bach sei durch historische Ereignisse belegt, wobei das Ereignis vom
28. Juli 2014 deutlich aufgezeigt habe, dass die Gebäude auf dem Grundstück
Nr. 0001 diesbezüglich ein erhebliches Schutzdefizit aufweisen würden. Die GVA
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forderte die Z._ AG deshalb auf, umgehend zumutbare Objektschutzmassnahmen zur
Beseitigung des Schutzdefizits zu realisieren, ansonsten die Gebäude für das Ereignis
"Hochwasser/Überschwemmung" von der Gebäudeversicherung ausgeschlossen
würden (act. 10/1/1). Mit Schreiben vom 16. März 2015 schlug die Z._ AG gestützt auf
die Empfehlung der D._ AG den Einbau von Hochwasserschutzfenstern
(halbautomatisch) bei allen Lüftungsschächten der Tiefgarage und der Untergeschosse
der beiden Mehrfamilienhäuser sowie den Einbau einer mobilen
Hochwasserschutzbarriere bei der Einfahrt der Tiefgarage vor (act. 10/1/3). Mit
Schreiben vom 28. April 2015 teilte die GVA mit, die Erstellung von
Hochwasserschutzfenstern mit automatischer Schliessung bei allen Fenstern bei den
Lichtschächten grundsätzlich als geeignete Massnahme zu erachten. Eine manuelle
Hochwasserschutzbarriere bei der Tiefgarageneinfahrt sei demgegenüber ungenügend
(act. 10/1/4). Am 10. November 2015 informierte die Z._ AG die GVA darüber, dass
gestützt auf die Abklärungen der von ihr beigezogenen E._ AG drei Schutzkonzept-
Varianten im Raum stünden, nämlich:
1. Mäuerchen entlang der W._-Strasse verbunden mit manuell anzubringenden
Dammbalken bei der Tiefgarageneinfahrt und beim Parkplatz;
2. Sichern der Lüftungsöffnungen und Kellerfenster mittels halbautomatischen
Hochwasserschutzfenstern verbunden mit manuell anzubringendem Dammbalken bei
der Tiefgarageneinfahrt;
3. Sichern der Lüftungsöffnungen und Kellerfenster mittels halbautomatischen
Hochwasserschutzfenstern verbunden mit automatisch schliessendem Klappschott bei
der Tiefgarageneinfahrt.
Gleichzeitig teilte die Z._ AG mit, für sie komme lediglich Variante 1, allenfalls Variante
2, in Frage. Variante 3 werde aufgrund der unverhältnismässig hohen Kosten abgelehnt
(act. 10/1/9). Mit Schreiben vom 22. Dezember 2015 forderte die GVA die Z._ AG auf,
die Objektschutzmassnahmen gemäss Variante 3 zuzüglich weiterer
Schutzmassnahmen im Bereich von Hauseingang und Sitzplätzen zu realisieren
(act. 10/1/11). Daraufhin verlangte die Z._ AG eine anfechtbare Verfügung. Mit
Verfügung vom 16. Februar 2016 schloss die GVA die beiden Mehrfamilienhäuser
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sowie die Tiefgarage und das Gartenhaus auf dem Grundstück Nr. 0001 von der
Gebäudeversicherung gegen das Elementarereignis "Hochwasser/Überschwemmung"
aus (act. 10/1/13). Die dagegen erhobene Einsprache wies die GVA mit Entscheid vom
15. März 2017 in Bezug auf die beiden Mehrfamilienhäuser und die Tiefgarage ab
(Ziff. 1); soweit sich die Einsprache auf das Gartenhaus bezog, hiess sie die Einsprache
gut (Ziff. 2; act. 10/1/22).
C. Gegen den Einspracheentscheid erhob die Z._ AG am 24. März 2017 Rekurs beim
Verwaltungsrat der GVA. Sie beantragte die Aufhebung des Entscheids über den
teilweisen Ausschluss aus der Versicherung verbunden mit der Auflage, dass sie die
Variante 1, eventuell Variante 2, innert einer noch zu verfügenden Frist erstelle. Weiter
sei die GVA zu verpflichten, die Kosten der Firma E._ AG von CHF 6'992.90 zu
bezahlen sowie die hälftigen Kosten der notwendigen Objektschutzmassnahmen zu
übernehmen (act. 10/1/24). In der Zeit von April 2017 bis Juni 2018 setzte die Z._ AG
verschiedene Objektschutzmassnahmen zur Sicherung der Überbauung vor
Hochwasser und Überschwemmung um: Sie kaufte unter anderem einen manuell
anzubringenden Dammbalken zur Sicherung der Tiefgarageneinfahrt und einen Beaver-
Schlauchdamm (Strassensperre ab Ecke W._-Strasse ... bis Ende Besucherparkplatz).
Weiter erarbeitete sie ein Notfallkonzept und schaffte sich 150 Sandsäcke an.
Schliesslich liess sie entlang der W._-Strasse vom Besucherpark- bis Containerplatz
ein Mäuerchen errichten und zum Schutz der Lüftungsschächte und Kellerfenster bei
den Mehrfamilienhäusern und der Tiefgarage (mit Ausnahmen) Aufmauerungen
vornehmen (vgl. act. 7/25, 26). Mit Entscheid vom 26. Juni 2019 wies der
Verwaltungsrat der GVA den Rekurs ab. Zur Begründung führte er zusammenfassend
aus, die Z._ AG habe trotz ausserordentlicher Gefährdung die vorgeschlagenen
Objektschutzmassnahmen nicht ergriffen. Sie sei durch die GVA rechtzeitig gemahnt
worden, habe genügend Zeit gehabt, die Objektschutzmassnahmen zu treffen und
diese seien ihr finanziell zumutbar gewesen. Der Ausschluss der Mehrfamilienhäuser
und der Tiefgarage gegen das Elementarereignis Hochwasser/Überschwemmung sei
korrekt erfolgt (act. 2).
D. Mit Eingabe ihres Rechtsvertreters vom 9. Juli 2019 (act. 1) und Ergänzung vom
28. August 2019 (act. 6) erhob die Z._ AG (Beschwerdeführerin) gegen den ihr am
28. Juni 2019 zugestellten Rekursentscheid des Verwaltungsrats der GVA (Vorinstanz)
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Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit den Anträgen, unter Kosten- und
Entschädigungsfolge sei der angefochtene Rekursentscheid über den teilweisen
Ausschluss der Versicherungsleistung gegen das Elementarereignis Hochwasser/
Überschwemmung betreffend die Mehrfamilienhäuser und die Tiefgarage an der W._-
Strasse ... aufzuheben. Der Versicherungsausschluss sei unter der Auflage
aufzuheben, dass die Beschwerdeführerin die Variante 1, eventuell die Variante 2,
innert einer noch zu verfügenden Frist erstelle. Die GVA sei weiter zu verpflichten, die
Kosten der Firma E._ AG von CHF 6'992.90 zu bezahlen sowie die hälftigen Kosten
der notwendigen Objektschutzmassnahmen zu übernehmen (act. 1). Unter Verweis auf

die Erwägungen im angefochtenen Entscheid verzichtete die Vorinstanz am
23. September 2019 auf eine ausführliche Vernehmlassung (act. 9); dazu nahm die
Beschwerdeführerin mit Eingabe vom 8. Oktober 2019 Stellung (act. 12).
Auf die Ausführungen der Verfahrensparteien zur Begründung ihrer Anträge, den
angefochtenen Entscheid und die Akten wird – soweit wesentlich und erforderlich – in
den nachstehenden Erwägungen eingegangen.
Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1. Das Verwaltungsgericht ist zum Entscheid in der Sache zuständig (Art. 56 des
Gesetzes über die Gebäudeversicherung, sGS 873.1, GVG, in Verbindung mit Art. 59
Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, VRP). Die
Beschwerdeführerin ist zur Ergreifung des Rechtsmittels legitimiert (Art. 64 in
Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Die Beschwerdeeingabe vom 9. Juli 2019 erfolgte
rechtzeitig und erfüllt zusammen mit der Ergänzung vom 28. August 2019 formal und
inhaltlich die gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und
Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP). Auf die Beschwerde ist daher einzutreten.
Unbeachtlich bleibt der pauschale Verweis in der Beschwerde auf frühere Eingaben. Da
aus einem solchen Verweis nicht hervorgeht, in welchen Punkten und weshalb der
vorinstanzliche Entscheid fehlerhaft sein soll, genügt er den Anforderungen an eine
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Rechtsmittelbegründung nicht (vgl. statt vieler VerwGE B 2013/76 vom 16. April 2014
E. 1, B 2012/19 vom 29. August 2012 E. 2.3; www.gerichte.sg.ch).
2. Die Beschwerdeführerin wirft der Vorinstanz bzw. der GVA vor, diese hätten die von
ihr vorgeschlagenen Objektschutzmassnahmen keiner Prüfung durch eine
sachverständige Person unterzogen (vgl. act. 6 S. 12). Gleichzeitig beantragt sie die
Abnahme derselben – sowie weiterer Beweise – im vorliegenden Beschwerdeverfahren.
2.1. Zum Anspruch auf rechtliches Gehör nach Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung
der Schweizerischen Eidgenossenschaft (SR 101, BV) gehört, dass die Behörde die ihr
angebotenen Beweise abnimmt, wenn diese zur Abklärung des Sachverhalts tauglich
erscheinen. Umgekehrt folgt daraus, dass keine Verletzung des rechtlichen Gehörs
vorliegt, wenn eine Behörde auf die Abnahme beantragter Beweismittel verzichtet, weil
sie aufgrund der bereits abgenommenen Beweise ihre Überzeugung gebildet hat und
ohne Willkür in vorweggenommener (antizipierter) Beweiswürdigung annehmen kann,
dass ihre Überzeugung durch weitere Beweiserhebungen nicht geändert würde (vgl.
BGE 141 I 60 E. 3.3 mit Hinweis auf BGE 136 I 229 E. 5.3 und Waldmann/Bickel, in:
Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz,
2. Aufl. 2016, Art. 29 Rz. 88, sowie G. Steinmann, in: Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/
Vallender, Die schweizerische Bundesverfassung, 3. Aufl. 2014, Art. 29 N 48). Aus dem
Anspruch auf rechtliches Gehör ergibt sich überdies kein generelles Recht auf die
Einholung eines externen Gutachtens. Der Beizug externer Fachpersonen kommt nur in
Betracht, wenn das erforderliche Fachwissen nicht innerhalb der entscheidenden
Behörde vorhanden ist. Sind die zu behandelnden Fragen für Personen mit einer
bestimmten fachtechnischen Grundausbildung allgemein verständlich, bedarf es auch
nicht des Beizugs einer spezifisch in einem engen Fachgebiet ausgebildeten und
tätigen Person (vgl. VerwGE B 2019/15 vom 11. April 2019 E. 2.1, www.gerichte.sg.ch;
Entscheid des Verwaltungsgerichts Zürich VB.2013.00580 vom 5. Februar 2014
E. 2.1.2).
2.2. Die Vorinstanz stellte sich in Erwägung 4c des angefochtenen Entscheides auf den
Standpunkt, die GVA verfüge vorliegend über das erforderliche Fachwissen. Zudem sei
vom Amt für Wasser und Energie für das Ereignis vom 28. Juli 2014 eine
Ereignisanalyse in Auftrag gegeben und von Sachverständigen erstellt worden. Bei
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dieser handelt es sich – wie von der Vorinstanz zu Recht erkannt – offenkundig um ein
unabhängiges Fachgutachten. Als unzutreffend erweist sich auch die von der
Beschwerdeführerin aufgestellte Behauptung, der GVA bzw. der Vorinstanz fehle das
erforderliche Fachwissen. Das Ausschlussverfahren wurde vom Leiter Schadendienst
geführt unter Einbezug eines fach- und sachkundigen Schadenexperten der
Schadenschätzung. Sodann wurde im Zuge der Einsprachebearbeitung eine
Stellungnahme durch interne Fachspezialisten erstellt (vgl. act. 10/1/16). Von einer
unzulässigen antizipierten Beweiswürdigung kann bei dieser Sachlage keine Rede sein.
Aus denselben Überlegungen kann auch im vorliegenden Beschwerdeverfahren auf die
Erhebung der angebotenen Beweise verzichtet werden. Im Übrigen wäre es
grundsätzlich an der Beschwerdeführerin gewesen, ihrem Baugesuch einen
Objektschutznachweis beizulegen. Aus dem Umstand, dass dies – unter welchen
Umständen auch immer – vergessen ging bzw. von der Baubewilligungsbehörde
übersehen wurde, kann die Beschwerdeführerin im vorliegend streitigen
Zusammenhang nichts zu ihren Gunsten ableiten. Vielmehr hat sie selbst gestützt auf
die allgemeine Beweislastregel gemäss Art. 8 ZGB den geltend gemachten
unverhältnismässigen Aufwand mit einer nachvollziehbaren Analyse nachzuweisen (vgl.
auch Leitfaden des Amts für Abfall, Wasser, Energie und Luft [AWEL] Zürich betreffend
Gebäudeschutz Hochwasser, April 2017, S. 8, nachfolgend: Leitfaden AWEL), wovon
sie aber abgesehen hat.
3. Nach Art. 10 Abs. 1 lit. a GVG können Gebäude oder Gebäudeteile, die nach
Konstruktion, Zustand oder Benützung einer ausserordentlichen Feuer- oder
Explosionsgefahr oder einer ausserordentlichen Gefährdung durch Elementarereignisse
ausgesetzt sind, von der Versicherung ausgeschlossen werden. Der Ausschluss kann
sich auf bestimmte Gefahren oder Ereignisse beschränken (Art. 10 Abs. 1 GVG). Ist
die Behebung der ausserordentlichen Gefährdung möglich und zumutbar, so kann der
Ausschluss der Versicherung erst erfolgen, nachdem Gebäudeeigentümer und
Grundpfandgläubiger fruchtlos gemahnt worden sind, die Gefährdung innert
angemessener Frist zu beheben (Art. 10 Abs. 1 GVG). Gemäss Art. 16 Abs. 1 der
Verordnung zum Gesetz über die Gebäudeversicherung (sGS 873.11, GVV) werden
Gebäude oder Gebäudeteile von der Versicherung nur gegen jene Gefahren oder
Ereignisse ausgenommen, durch die sie aussergewöhnlich gefährdet sind. Verlangt die
Gebäudeversicherung nach einem Schadenfall, dass bestimmte Schutzmassnahmen
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ergriffen werden, entsprechen diese wenigstens den Schutzzielen nach Art. 32
GVV. Im Fall von Hochwasser und Überschwemmung müssen die Gebäude und
Gebäudeteile wenigstens einen Schutz bis zu einem Ereignis mit einer
Wiederkehrperiode von hundert Jahren aufweisen (Art. 32 lit. d GVV). Vorbehalten
bleibt, dass solche Massnahmen verhältnismässig und zumutbar sind. Die Beurteilung
von Verhältnismässigkeit und Zumutbarkeit richtet sich dabei nach Art. 32 GVV.
4. Die auf dem Grundstück Nr. 0001 der Beschwerdeführerin erstellten beiden
Mehrfamilienhäuser und die Tiefgarage sind zum überwiegenden Teil einer mittleren
Gefährdung ausgesetzt. Lediglich bezüglich eines Drittels des Hauses B wird eine
geringe Gefährdung ausgewiesen (vgl. Gefahrenkarte Wasser, www.geoportal.ch;
act. 10/1/24/9). Die skalierte Intensitätskarte Hochwasser für seltene Ereignisse (100-j.)
weist für das Haus A der Beschwerdeführerin Fliesstiefen von 25 bis 50 cm (Stufe 2)
bzw. beim östlichen Teil des Gebäudes eine Fliesstiefe von 50 bis 75 cm (Stufe 3) aus,
wobei die Fliessgeschwindigkeit hauptsächlich 0 bis 1 m/s (Stufe 1) beträgt.
Demgegenüber liegt die mutmassliche Fliesstiefe beim Haus B und bei der
Tiefgarageneinfahrt bei 0 bis 25 cm (Stufe 1) mit einer Fliessgeschwindigkeit von 1 bis
2 m/s (Stufe 2; vgl. Intensitätskarte skaliert Kt SG, www.geoportal.ch; act. 10/1/24/10).
Trotz dieser allgemein zugänglichen Erkenntnisse und Gegebenheiten wurden im
eingereichten Baugesuch der Beschwerdeführerin unter dem Punkt "Naturgefahren"
keinerlei Hinweise oder Bemerkungen angebracht und in der Folge die Baubewilligung
von der Stadt A._ am 21. Februar 2011 denn auch ohne Auflagen betreffend etwaiger
baulicher Vorkehren bezüglich Naturgefahren erteilt (vgl. act. 10/1/24/11 S. 3).
Am 28. Juli 2014 liess der starke Niederschlag über A._ im Einzugsgebiet des C._-
Bachs die Bäche stark anschwellen, und es kam zu umfangreichen
Überschwemmungen. Über 250 Gebäude waren von den Schlamm- und
Wassermassen beeinträchtigt (überflutete Keller und Erdgeschosse, Tiefgaragen,
Vorgärten usw.). Zudem wurden Strassen überschwemmt, Wasser- und
Elektrizitätsleitungen unterbrochen, Gerinne und Brücken beschädigt usw. Vom
damaligen Ereignis betroffen waren in erster Linie der B._- und der F._-Bach, [...]
(vgl. Ereigniskataster [Fachversion] Kt, www.geoportal.ch; vgl. auch act. 10/1/24/11).
Gemäss Ereignisanalyse des Hochwassers vom 28. Juli 2014 drangen bei den
Gebäuden der Beschwerdeführerin Wasser und mitgeführter Schlamm über die Türen
quater
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des Erdgeschosses in die Wohnungen ein. Durch die im Zusammenhang mit der
Erstellung der beiden Mehrfamilienhäuser erfolgten Geländeanpassungen (u.a. die
Realisierung horizontaler Flächen) wurden die Fliessgeschwindigkeiten reduziert und
das zufliessende Wasser zudem in Richtung der Tiefgarageneinfahrt gelenkt. Letztere
wurde sowohl dadurch als auch noch durch zusätzlich eindringendes Wasser (über
bodenebene Lichtschächte und über Lüftungseinlässe) vollständig geflutet, was
einerseits in der Tiefgarage selbst und in den Kellergeschossen der beiden Häuser
anderseits zu massiven Schäden führte. Es zeigte sich, dass die tatsächlichen
Fliesswege des Wassers während des Ereignisses mit den vorweg ermittelten
Resultaten der Naturgefahrenanalyse übereinstimmten. Obwohl aufgrund der allgemein
zugänglichen Resultate der Naturgefahrenanalyse bereits im Zeitpunkt der Baueingabe
bekannt sein musste, dass das Bauvorhaben (zwei Mehrfamilienhäuser samt
Tiefgarage) in einem gefährdeten Gebiet realisiert werden sollte, haben weder die
Bauherrschaft und ihr Planer die in Gebieten wie dem vorliegenden notwendigen
Projektanpassungen mit Objektschutzmassnahmen in den Baugesuchsunterlagen
vorgesehen, noch wurden solche von der Bewilligungsbehörde verfügt (vgl.
act. 10/1/24/11 S. 3 f.), was nicht verständlich ist.
5. Die GVA fordert von der Beschwerdeführerin als bauliche
(Objekt-)Schutzmassnahmen zum einen ein automatisch schliessendes Klappschott bei
der Tiefgarage, halbautomatische Hochwasserschutzfenster bei den
Lüftungsöffnungen und den Kellerfenstern sowie im Bereich des Hauseingangs und
den Sitzplätzen des Hauses A zum andern zusätzliche Schutzmassnahmen. Die
Beschwerdeführerin bestreitet zu Recht nicht, dass aufgrund der konkreten
Gefährdungslage durch Naturgefahren im Grundsatz bauliche Schutzmassnahmen
erforderlich sind. Sie vertritt hingegen die Auffassung, dass die von der GVA
geforderten Schutzmassnahmen unverhältnismässig und unzumutbar seien (vgl. act. 6
S. 8). Nachstehend ist zu überprüfen, ob die von der GVA geforderten
Schutzmassnahmen vor dem Verhältnismässigkeitsgrundsatz standhalten und
zumutbar sind. Die bereits von der Beschwerdeführerin getroffenen Massnahmen sind
bei der Prüfung, insbesondere ob vorliegend auch mildere Massnahmen bereits
zielführend sind, miteinzubeziehen.
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5.1. Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit verlangt, dass eine Massnahme nicht nur
geeignet, sondern auch erforderlich ist. Die Erforderlichkeit ist dann zu verneinen, wenn
eine gleich geeignete, aber mildere Massnahme für den angestrebten Erfolg ausreicht.
Des Weiteren ist eine Verwaltungsmassnahme nur gerechtfertigt, wenn sie ein
vernünftiges Verhältnis zwischen dem angestrebten Ziel und dem Eingriff, den sie für
die betroffene Person bewirkt, wahrt. Ist dies nicht der Fall, ist die Massnahme nicht
zumutbar (vgl. BGer 1C_415/2012 vom 1. November 2013 E. 5.3; 1C_375/2011 vom
28. Dezember 2011 E. 3.1; VerwGE B 2011/164 vom 11. Dezember 2012 E. 3.1,
www.gerichte.sg.ch). Gemäss Art. 32 GVV ist eine Massnahme verhältnismässig, wenn
der Nutzen, der dadurch entsteht, dass künftige Schäden verhindert werden, grösser
ist als ihre Kosten. Sie ist zumutbar, wenn sie technisch und rechtlich durchführbar ist
(lit. a); die Kosten der Massnahme in einem vertretbaren Verhältnis zum
Versicherungswert des Gebäudes stehen (lit. b); die Nutzung oder die Erscheinung des
Gebäudes dadurch nicht stark beeinträchtigt werden (lit. c); der Schutz des Gebäudes
nicht durch besondere Schutzmassnahmen der öffentlichen Hand, die bereits in
Planung oder in Umsetzung sind, ebenso gut gewährleistet werden kann (lit. d). Der
Versicherungsausschluss eines an sich versicherungspflichtigen Gebäudes stellt eine
"ultima ratio" dar. Sind mildere Massnahmen geeignet, die Gefahr des
Schadenseintritts auf ein versicherungstechnisch tragbares Mass zu reduzieren, so
sind diese jedenfalls vorzuziehen (U. Strauss, in: Glaus/Honsell [Hrsg.], Systematischer
Kommentar Gebäudeversicherung, Basel 2009, 3. Kapitel Abschnitt 3 Rz. 6 [S. 138]).
Der (Teil-)Ausschluss aus der Versicherung steht eigentlich im Widerspruch zum
Versicherungsobligatorium, weshalb er nur bei ausserordentlich grosser Gefährdung
bezogen auf den Standort oder die Art der Gebäudekonstruktion und nur in
schwerwiegenden Ausnahmefällen zur Anwendung gelangen soll (Botschaft zum
IV. Nachtrag zum Gesetz über die Gebäudeversicherung, ABl 2015 371 ff., S. 383).
5.2. Unbestritten blieb, dass sowohl ein automatisches Klappschott als auch
halbautomatische Hochwasserschutzfenster bei den Lüftungsöffnungen und
Kellerfenstern grundsätzlich geeignet wären, einen allfälligen Schaden wegen
Hochwasser zu vermeiden. Dasselbe gilt für die geforderten zusätzlichen
Schutzmassnahmen im Bereich des Hauseingangs und der Sitzplätze beim Haus A.
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5.3. Die Beschwerdeführerin stellt sich jedoch auf den Standpunkt, die von der GVA
geforderten Massnahmen seien im Ergebnis nicht erforderlich. Vielmehr sei der Einsatz
eines Beaver-Schlauchdamms (anstelle des ursprünglich vorgesehenen Mäuerchens)
entlang der W._-Strasse, verbunden mit einem manuell anzubringenden Dammbalken
bei der Tiefgarageneinfahrt und beim Parkplatz, ausreichend. Weiter habe sie zwei
Schächte bei der Tiefgarage sowie acht Schächte bei Haus A und der Tiefgarage um
50-60 cm aufgemauert. Ausserdem habe sie von den Besucherparkplätzen bis zum
Containerplatz Sichtbetonbretter montiert und 150 Sandsäcke organisiert (vgl. act. 6
S. 7).
5.3.1. Der Beschwerdeführerin ist zunächst entgegenzuhalten, dass bei einem
automatischen Klappschott ein technischer Ausfall praktisch unmöglich ist, da dieses
alleine durch das Auffangen des einlaufenden Wassers aktiviert wird und weder einer
manuellen Auslösung noch einer externen Energiequelle bedarf. Es fragt sich jedoch,
ob mit dem von der Beschwerdeführerin ausgearbeiteten Notfallkonzept das personelle
Risiko, welches beim Einsatz eines manuellen Dammbalkens unbestrittenermassen zu
bejahen ist, weitestgehend ausgeschlossen werden kann. Zu berücksichtigten ist
zunächst, dass die Montage des manuellen Dammbalkens auch bei Abwesenheiten der
zuständigen Person gewährleistet sein muss. Nicht klar ist, in welchem Verhältnis die
im Notfallkonzept angeführten Personen (vgl. act. 7/27) zur Beschwerdeführerin stehen.
Ein unterschriftliches Einverständnis zur Übernahme dieses Amtes und der damit
verbundenen Pflichten, wie auch der damit einhergehenden Verantwortung liegt nicht
vor. Eine entsprechende Verpflichtung des Mieters zur Vornahme der gebotenen
Vorkehren besteht jedenfalls nicht. Starkniederschläge und die daraus resultierenden
Gefährdungen an konkreten Orten lassen sich aber nur relativ kurzfristig vorhersagen,
und die Abflussbildung erfolgt äusserst rasch. Das bedeutet, dass die Vorwarnzeit, das
heisst die Dauer von der Gefahrenerkennung bis zum Überschwemmungsbeginn, sehr
kurz ist; oft vergeht weniger als eine halbe Stunde. Dies bedeutet, dass im Ereignisfall
keine lange Zeit für eine Reaktion einer verantwortlichen Person verbleibt, um die
gebotenen Vorkehren persönlich zu treffen. Zudem müssen die verantwortlichen
Personen anwesend sein, um die Bedienung übernehmen zu können. Verlangt ist
zudem, dass sie die notwendigen Handgriffe und Abläufe beherrschen. Temporäre
Massnahmen sind daher nur bei langer Vorwarnzeit (mehrere Stunden bis Tage)
sinnvoll und erfordern eine einwandfreie und langfristig gesicherte Notfallorganisation
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(vgl. www.schutz-vor-naturgefahren.ch/spezialist/naturgefahren/ueberschwemmung/
hochwasser.html; Leitfaden AWEL, S. 10). Die Messdaten beim Hochwasser vom
28. Juli 2014 bestätigen die äusserst kurzen Vorwarnzeiten: Kurz nach 18 Uhr begann
es im Einzugsgebiet des C._-Bachs stark zu regnen, wodurch der Abfluss am C._-
Bach und in der Folge am B._-Bach stark anstieg. Die Betreiberin der Messstation
gab für die Region A._ um 18.25 Uhr und 18.40 Uhr eine Akutwarnung heraus. Der
erste Feuerwehralarm ging um 18.44 Uhr ein (vgl. Bericht Spurensicherung Stufe II
Ziff. 4.1 [act. 10/6/28]; Ereignisanalyse 2014 Ziff. 2.3 [act. 10/6/26]). Die Fliesszeit bis
zum Grundstück der Beschwerdeführerin betrug dabei ab dem G._-Platz lediglich
rund elf Minuten (vgl. act. 10/6/31). Soweit die Beschwerdeführerin den Einsatz eines
Beaver-Schlauchdamms entlang der W._-Strasse als mildere Massnahme erachtet, ist
ihr – abgesehen vom bereits Dargelegten – entgegenzuhalten, dass ein solcher
Schlauchdamm, so er in der kurzen zur Verfügung stehenden Zeit überhaupt
bereitgestellt werden könnte, zwangsläufig zu einer veränderten Gefahrenlage führen
würde, da dadurch das Wasser in eine andere Richtung gelenkt und neue
Gefährdungsbereiche schaffen würde.
5.3.2. Die Fliesstiefe liegt bei Haus A und bei der Tiefgarageneinfahrt bei über 0.25 m
(vgl. Gefährdungskarte Oberflächenabfluss Kt, www.geoportal.ch). Die skalierte
Intensitätskarte Hochwasser für seltene Ereignisse (100-j.) zeigt für das Haus A der
Beschwerdeführerin Fliesstiefen von 25 bis 50 cm (Stufe 2) bzw. beim östlichen Teil
des Gebäudes eine Fliesstiefe von 50 bis 75 cm (Stufe 3), wobei die
Fliessgeschwindigkeit hauptsächlich 0 bis 1 m/s (Stufe 1) beträgt. Die Fliesstiefe beim
Haus B und bei der Tiefgarageneinfahrt liegt bei 0 bis 25 cm (Stufe 1) mit einer
Fliessgeschwindigkeit von 1 bis 2 m/s (Stufe 2; vgl. Intensitätskarte skaliert Kt SG,
www.geoportal.ch; act. 10/1/24/10). Im von der E._ AG erstellten Nachweis
Objektschutzmassnahmen wird die Überschwemmungshöhe mit 0.00-0.75 m
angegeben (vgl. entsprechende Beilage zu act. 10/1/8). Beim Schadenereignis vom
28. Juli 2014 stand das Wasser an den Fassaden bei Haus A schliesslich bis zu 70 cm.
Die Aufmauerung von insgesamt zehn Schächten um 50-60 cm reicht
dementsprechend offensichtlich bereits daher nicht aus, um einer
Überschwemmungshöhe von bis zu 75 cm standzuhalten. Unter diesen Umständen
erscheinen die von der GVA geforderten halbautomatischen Hochwasserschutzfenster
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bei den Lüftungsöffnungen und Kellerfenstern so oder anders als zulässige
erforderliche Massnahme, um einen Hochwasserschaden zu vermeiden.
5.3.3. Die GVA fordert schliesslich weitere Schutzmassnahmen für das Erdgeschoss im
Bereich des Hauseingangs und der Sitzplätze beim Haus A. Die Spurensicherung des
Tiefbauamts des Kantons St. Gallen im Nachgang zum Ereignis vom 28. Juli 2014 hat
gezeigt, dass das Wasser im Erdgeschoss an der Fassade ca. 70 cm hoch stand; die
Überschwemmungshöhen im Bereich des Gebiets Wiesental lagen im Maximum sogar
bis zu 1.7 m (vgl. Bericht Spurensicherung Stufe II Ziff. 4.2.2 [act. 10/6/28]). Damals
kam es beim im Eigentum der Beschwerdeführerin stehenden Haus A lediglich deshalb
zu keinen bzw. geringen Schäden durch von aussen eingedrungenem Wasser, weil
aufgrund des über die Tiefgarage ins Erdgeschoss vorgedrungenen Wassers ein
innerer Gegendruck herrschte. Indem nunmehr bei der Tiefgarage bauliche
Schutzmassnahmen ergriffen werden, muss davon ausgegangen werden, dass bei
einem erneuten Hochwasser der Wasserzutritt zwangsläufig durch den nicht
wasserdichten Hauseingang und die Sitzplatztüren im Erdgeschoss von Haus A
erfolgen wird. Dass die GVA bzw. die Vorinstanz unter diesen Umständen weitere
bauliche Schutzmassnahmen als erforderlich erachteten, ist deshalb korrekt und lässt
sich nicht beanstanden.
5.4. Zumutbar und verhältnismässig sind Präventionsmassnahmen zum einen dann,
wenn sie in einem angemessenen Kosten-Nutzen-Verhältnis stehen. Von einem
solchen ist auszugehen, wenn die über die Jahre auftretenden potenziellen
Gebäudeschäden grösser sind als die Kosten, die die Schutzmassnahme verursacht.
Zum andern muss die Schutzmassnahme im Verhältnis zum Gebäudewert
verhältnismässig sein (vgl. ABl 2015 379). Ein gestützt auf Art. 32 Abs. 3 lit. b GVV
vertretbares Verhältnis zum Versicherungswert des Gebäudes wird bei
Massnahmekosten von ein bis fünf Prozent des Versicherungswertes des Gebäudes
bejaht (vgl. act. 10/6/38). Das Haus A weist einen Neuwert von CHF 2'195'000 und das
Haus B einen solchen von CHF 2'419'000 auf. Im Zusammenhang mit dem
Schadenereignis vom 28. Juli 2014 leistete die GVA Versicherungsleistungen von
CHF 436'771 (Haus A) bzw. CHF 357'656.40 (Haus B). Der Neuwert der Tiefgarage liegt
bei CHF 591'000, die Versicherungsleistungen betrugen CHF 63'222 (vgl. act. 10/1/22
S. 4). Die von der GVA geforderten Schutzmassnahmen belaufen sich insgesamt auf
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etwa CHF 150'000 und somit auf rund drei Prozent des Versicherungswertes der vom
Ausschluss betroffenen Gebäude. Bei den nunmehr nachträglich anfallenden
Massnahmekosten ist schliesslich zu berücksichtigen, dass die Schutzmassnahmen
mit vertretbaren (Zusatz-)Kosten realisierbar gewesen wären, wären sie bereits in die
Projektierungs- und Bauphase der Mehrfamilienhäuser und der Tiefgarage
miteinbezogen worden. Dass dies sowohl seitens der Bauherrschaft als auch der
Baubewilligungsbehörde offensichtlich vergessen ging, liegt nicht im
Verantwortungsbereich der GVA und ist auch nicht von dieser zu vertreten (vgl. dazu
auch ABl 2015 381, wonach auf den Einbezug der GVA im Baubewilligungsverfahren
explizit verzichtet wurde). Hinzu kommt, dass es an der Beschwerdeführerin gelegen
hätte, mit einer nachvollziehbaren Kosten-Nutzen-Analyse den nunmehr geltend
gemachten unverhältnismässigen Aufwand schlüssig nachzuweisen (vgl. Leitfaden
AWEL, S. 8).
5.5. Die Beschwerdeführerin macht schliesslich geltend, die von der GVA geforderten
Massnahmen seien ausserdem gestützt auf Art. 32 Abs. 3 lit. d GVV nicht zumutbar,
weil die Stadt A._ umfassende Hochwasserschutzmassnahmen für den C._- und
B._-Bach plane und diese auch umsetzen wolle bzw. teilweise bereits umgesetzt
habe. Es trifft zu, dass ein Hochwasserschutzprojekt vorliegt. Gemäss Mitteilung vom
8. Februar 2018 wurde das entsprechende Projekt vom 13. Februar bis 14. März 2018
öffentlich aufgelegt. Es war dabei vorgesehen, nach erfolgter Auflage und Bereinigung
allfälliger Einsprachen eine Urnenabstimmung über die Finanzierung durchzuführen
(vgl. act. 7/30). Die entsprechende Urnenabstimmung ist indes bis zum heutigen Tag
nicht erfolgt; ausserdem gingen gegen das Projekt diverse Einsprachen ein (vgl.
act. 7/31). Von einer verbindlich beschlossenen besonderen Schutzmassnahme der
öffentlichen Hand kann daher nicht gesprochen werden (vgl. act. 10/6/38), weshalb die
Beschwerdeführerin aus diesem Einwand auch nichts zugunsten ihrer Begehren
ableiten kann.
5.6. Zusammenfassend ergibt sich, dass die verlangten Objektschutzmassnahmen
gemäss Variante 3 verhältnismässig im eingangs umschriebenen Sinne sind. Die
Beschwerde ist damit in diesem Punkt abzuweisen.
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6. Die Beschwerdeführerin stellt sich weiter auf den Standpunkt, die GVA habe die
angefallenen Kosten für den Objektschutznachweis der E._ AG in der Höhe von
CHF 6'992.90 zu tragen. Wie dargelegt musste der heutigen Beschwerdeführerin
bereits im Zeitpunkt der Baueingabe angesichts der allgemein zugänglichen Resultate
der Naturgefahrenanalyse bekannt sein, dass die beiden Gebäude samt Tiefgarage in
einem durch Naturgefahren gefährdeten Gebiet erstellt werden sollten (vgl.
act. 10/1/24/11 S. 3 f.). Bei Neubauten in derartigen Gefahrengebieten wird
regelmässig ein Nachweis des Objektschutzes als integrierender Bestandteil der
Baugesuchseingabe gefordert (vgl. Leitfaden Objektschutznachweis gravitative
Naturgefahren Kanton St. Gallen, Version 2007, S. 4). Die Vorinstanz erkannte daher zu
Recht, dass bei korrekter Planung im Baubewilligungsverfahren die Kosten für den
entsprechenden Objektschutznachweis ohnehin angefallen und dass diese Kosten von
der Bauherrin – und nicht von der GVA – zu tragen gewesen wären. Davon
ausnahmsweise abzuweichen, besteht offensichtlich weder Grund noch Anlass,
weshalb die Beschwerde auch in diesem Punkt abzuweisen ist.
7. Schliesslich beantragt die Beschwerdeführerin, die GVA habe die hälftigen Kosten
der notwendigen Objektschutzmassnahmen zu übernehmen. Art. 1 der Verordnung
über Beiträge zur Verhütung von Elementarschäden (sGS 873.12) sieht unter gewissen
Voraussetzungen vor, dass die GVA Beiträge an die Kosten von Massnahmen zum
Schutz bestehender Gebäude vor versicherten Elementarschäden ausrichtet. In Art. 2
der nämlichen Verordnung sind die Ausnahmen statuiert. Demnach werden
insbesondere dann keine Beiträge ausgerichtet an die Kosten für spätere
Schutzmassnahmen zur Abwehr von Gefahren, die der Gebäudeeigentümerin oder
dem Gebäudeeigentümer bereits bei Erstellung des Gebäudes bekannt waren. Wie
bereits mehrfach erwähnt musste der Bauherrschaft bereits im Zeitpunkt der
Baueingabe aufgrund der allgemein zugänglichen Resultate der Naturgefahrenanalyse
bekannt sein, dass ihre geplanten beiden Gebäude samt Tiefgarage in einem
gefährdeten Gebiet erstellt werden sollten. Von notwendigen Projektanpassungen oder
Objektschutzmassnahmen wurde jedoch von der Bauherrschaft abgesehen.
Entsprechend ist eine finanzielle Beteiligung der GVA an die (späteren)
Objektschutzmassnahmen vorliegend zu verneinen und die Beschwerde in diesem
Punkt ebenfalls abzuweisen.
8. (...)
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