Decision ID: fe599c40-fb4d-59ed-9741-394610dbe0e5
Year: 2018
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Sachverhalt:
A.
Die X._ AG und die Y._ AG gehören zur A._-Gruppe.
Die Y._ AG exportiert seit Oktober 2015 raffiniertes Schweine-
schmalz unter den Tarifnummern 1501.1091 und 1501.1099 sowie seit Ja-
nuar 2016 raffiniertes Rinderfett unter der Zolltarifnummer 1502.1092 im
Rahmen des besonderen Verfahrens der aktiven Veredelung (nachfolgend:
bVaV).
B.
Für eine im Oktober 2015 unter der Zolltarifnummer 1501.1099 ausge-
führte Menge von 1‘000 kg Schweineschmalz wurde der Y._ AG der
Zoll am 30. November 2015 im bVaV erstattet.
C.
Am 1. April 2016 reichte die Y._ AG der Oberzolldirektion (nachfol-
gend: OZD oder Vorinstanz) einen weiteren Antrag auf Zollrückerstattung
im bVaV unter anderem für Schweineschmalz und Rinderfett ein. Die Ex-
porte waren zwischen Dezember 2015 und März 2016 erfolgt.
D.
Mit Schreiben vom 1. Juni 2016 gewährte die OZD die Erstattung nicht. Sie
hielt dafür, unter den Zolltarifnummern 1501.1091 und 1502.1091 ausge-
führte raffinierte Speisefette seien nicht erstattungsberechtigt. Die Rücker-
stattung werde nur für verarbeitete Speiseöle und Speisefette gewährt. Für
nicht verarbeitetes, [sondern nur] raffiniertes Schweine- bzw. Rinderfett
könne im Rahmen des bVaV keine Rückerstattung gewährt werden.
E.
Am 14. Juli 2016 reichte die Y._ AG der OZD einen weiteren Antrag
auf Zollrückerstattung im bVaV unter anderem für Schweineschmalz und
Rinderfett ein. (In der angefochtenen Verfügung erwähnt die OZD nur Rin-
derfett der Zolltarifnummer 1502.1091.) Die Exporte waren von Mai bis Juni
2016 erfolgt.
F.
Mit Schreiben vom 26. Juli 2016 ersuchte die X._ AG um Erlass
einer anfechtbaren Verfügung betreffend die im Schreiben der OZD vom
1. Juni 2016 (Bst. D) genannten sowie die noch nicht abgerechneten Aus-
fuhren. Sie hielt dafür, die Rückerstattung für diese Ausfuhren sei zu ge-
währen.
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G.
Die OZD erliess am 8. September 2016 eine anfechtbare Verfügung. Darin
kam sie zum Schluss, für den im Oktober 2015 ausgeführten Schweine-
schmalz (vgl. Bst. B) aus verwaltungsökonomischen Gründen auf eine
Rückforderung der Zollrückerstattung im bVaV zu verzichten und für die
seit November 2015 ausgeführten Exporterzeugnisse «Schweineschmalz»
und «Rinderfett» der Zolltarifnummern 1501 und 1502 (Bst. C und E) keine
Rückerstattungen im bVaV zu gewähren. Sie begründet dies insbesondere
damit, eine Zollrückerstattung im bVaV werde nur auf verarbeiteten Spei-
seölen und -fetten gewährt. Raffinierte Schweine- und Rinderfette würden
dagegen nur als bearbeitet gelten. Sowohl der Schweineschmalz als auch
das Rinderfett verblieben in den Zolltarifnummer 1501 bzw. 1502. Da die
Fette weder in die Tarifnummer 1516 noch die Tarifnummer 1517 eingereiht
würden, und es sich auch nicht um fraktionierte Fette handle, gälten sie als
bearbeitete und nicht als verarbeitete Fette. Anträge um Zollrückerstattung
könnten nur stichprobenweise kontrolliert werden. Die Abrechnung für Ok-
tober 2015 (Bst. B) sei nicht geprüft worden. Es habe sich um eine Klein-
menge gehandelt.
H.
Am 10. Oktober 2016 erhoben die X._ AG (nachfolgend: Beschwer-
deführerin 1) und die Y._ AG (nachfolgend: Beschwerdeführerin 2;
zusammen: Beschwerdeführerinnen) gegen die Verfügung der OZD vom
8. September 2016 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Sie be-
antragen, die angefochtene Verfügung aufzuheben und die Anträge der
Beschwerdeführerin 2 um Zollrückerstattung für Rinderfett und Schweine-
schmalz für die Exporte vom Dezember 2015 bis März 2016 sowie um Zoll-
rückerstattung für Rinderfett für Exporte von Mai bis Juni 2016 gutzuheis-
sen – unter Kosten- und Entschädigungsfolgen. Zur Begründung bringen
sie im Wesentlichen vor, die Vorinstanz verfolge im Zusammenhang mit der
Zollrückerstattung aus aktiver Veredelung bezüglich exportiertem Schwei-
neschmalz und Rinderfett eine uneinheitliche Praxis. So sei für eine im Ok-
tober 2015 exportierte Menge von Schweineschmalz der Zoll im bVaV er-
stattet worden. Am 1. April 2016 sei ein weiterer Antrag auf Zollrückerstat-
tung für Schweineschmalz und Rinderfett im bVaV eingereicht worden, wo-
bei die Vorinstanz die ausgeführten raffinierten Speisefette als nicht erstat-
tungsberechtigt betrachtet habe. Streitig sei weiter, ob die «Praxis» der
Vorinstanz, Zollrückerstattungen nur für verarbeitete, nicht aber für bear-
beitete Waren zu gewähren, rechtmässig sei und ob es sich vorliegend tat-
sächlich «nur» um bearbeitete und nicht verarbeitete Waren handle. Sie
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reichen ein Gutachten, in dem der Prozess der Raffination beschrieben und
als Verarbeitung qualifiziert wird, sowie eine Fotodokumentation ein.
I.
Die Vorinstanz beantragt in ihrer Vernehmlassung vom 6. Januar 2017, die
Beschwerde unter Kostenfolge abzuweisen. Sie hält dafür, bei der be-
schriebenen Raffination handle es sich um eine Bearbeitung. Verarbeitete
Speiseöle und -fette würden in andere Tarifpositionen eingereiht. Die Ta-
rifeinreihung der Fette werde nicht bestritten. Wenn die OZD im Zusam-
menhang mit dem aktiven Veredelungsverkehr lediglich Waren der Tarifpo-
sitionen 1516 und 1517 als verarbeitet erachte, stelle dies eine einheitliche
Praxis dar. Die OZD legt Art. 5 Abs. 1 der Verordnung des EFD vom 4. April
2007 über den Veredelungsverkehr (SR 631.016; nachfolgend: VO-VV)
aus. Die Zollrückerstattung im besonderen Veredelungsverkehr sei aus
WTO-Sicht nur für Grundstoffe zulässig, bei welchen ein Importüberschuss
vorhanden sei. Bei den exportierten Speisefetten der Beschwerdeführerin
handle es sich ausschliesslich um Fette schweizerischer Herkunft. Es
seien also nie Einfuhrabgaben bezahlt worden. Seit ca. drei Jahren werde
nach Rücksprache mit der Branche bei den tierischen Fetten auf die Vor-
lage von Einfuhrveranlagungen verzichtet. Offenbar habe dieser Verzicht
bei einigen Firmen zu neuen Geschäftsmodellen bei der Bearbeitung von
Fetten schweizerischer Herkunft geführt. Falls die OZD die Rückerstattung
auch für lediglich bearbeitete Erzeugnisse gewähren müsste, wäre die Vor-
lage der Einfuhrquittungen wieder zwingend, was für alle Beteiligten einen
erheblichen Mehraufwand nach sich ziehen würde.
J.
Am 8. Februar 2017 reichten die Beschwerdeführerinnen eine Stellung-
nahme ein. Sie halten an ihren Rechtsbegehren gemäss Beschwerde fest.
Sie bringen vor, bei der Raffination handle es sich um eine Verarbeitung.
Das Ausgangsprodukt sei nicht das tierische Rohfett, sondern die rohen
Rinderfettabschnitte. Weiter verfolge die Vorinstanz keine einheitliche Pra-
xis. Die Beschwerdeführerinnen kritisieren zudem die Verordnungsausle-
gung der Vorinstanz. Der angebliche Konflikt zu den WTO-Richtlinien
müsse in vorliegendem Verfahren unberücksichtigt bleiben. Jedenfalls
dürfe er sich nicht zum Nachteil der Beschwerdeführerinnen auswirken,
schon gar nicht unter Missachtung von klaren gesetzlichen Grundlagen.
Der schweizerische Gesetzgeber habe sich ausdrücklich dafür entschie-
den, den Äquivalenzverkehr im Zusammenhang mit landwirtschaftlichen
Erzeugnissen den Bestimmungen der aktiven Veredelung sowie der Zoller-
mässigung und Zollbefreiung zu unterwerfen.
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Seite 5
K.
Die Vorinstanz antwortete mit Stellungnahme vom 23. Februar 2017. Nach
dem Äquivalenzprinzip könnten anstelle der importierten Rohstoffe auch
Ersatzwaren ausländischer Herkunft verwendet werden. Schweizerische
Ersatzwaren könnten ebenfalls verwendet werden, solange vorgängig min-
destens die gleiche Menge an ausländischen Rohstoffen importiert worden
sei. Im zeitlichen Zusammenhang mit der betreffenden Gesuchsperiode sei
weder durch die Beschwerdeführerinnen noch durch einen anderen Impor-
teur eine entsprechende Menge tierischer Speisefette im Normalverfahren
eingeführt worden. Insofern bestehe kein Anspruch auf Zollrückerstattung.
L.
Mit Stellungnahme vom 10. März 2017 antworteten die Beschwerdeführe-
rinnen, diese Argumentation stehe erstens im diametralen Widerspruch zur
bisherigen Praxis der Vorinstanz, zweitens habe die Vorinstanz gemäss ih-
ren bisherigen Zusicherungen von den Beschwerdeführerinnen keinen
Nachweis der Einfuhr im Normalverfahren verlangt und drittens seien diese
Ausführungen für die Beurteilung des vorliegenden Verfahrens irrelevant,
weil sie ausserhalb des massgebenden Streitgegenstandes lägen. Die Vor-
instanz müsse sich auf ihre Auskunft/Zusicherung bzw. Praxis, die sie in
einem Schreiben vom 21. Februar 2014 geäussert habe, behaften lassen.
Demnach müssten keine Einfuhrveranlagungsverfügungen vorgelegt wer-
den. Zudem habe die Vorinstanz mehrfach verbindlich bestätigt, dass Zoll-
rückerstattungen auf schweizerischer Rohware gewährt würden.
M.
Die OZD antwortet ihrerseits am 12. April 2017. Sie führt aus, es sei auf
Zusehen hin auf die Vorlage von Veranlagungsverfügungen verzichtet wor-
den. Heute liege ein Exportüberschuss vor. Konsequenterweise müsste die
OZD im Bereich der tierischen Speisefette und Speiseöle heute wieder auf
die Pflicht zur Vorlage von Veranlagungsverfügungen Einfuhr zurückkom-
men. Dies wäre jedoch für alle Beteiligten ein erheblicher Mehraufwand
und würde zudem die langjährigen Exporteure kleinerer Mengen benach-
teiligen. Daher werde zurzeit nach Alternativen gesucht.
Auf die weiteren Vorbringen in den Eingaben der Verfahrensbeteiligten und
die Akten wird – sofern sie entscheidwesentlich sind – in den nachfolgen-
den Erwägungen eingegangen.
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Seite 6

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt Beschwerden gegen Verfü-
gungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über
das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021), sofern keine Ausnahme
nach Art. 32 des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesver-
waltungsgericht (VGG, SR 173.32) gegeben ist (Art. 31 VGG). Eine solche
Ausnahme liegt nicht vor. Der angefochtene Entscheid ist eine Verfügung
im Sinne von Art. 5 VwVG. Die OZD ist zudem eine Vorinstanz des Bun-
desverwaltungsgerichts (vgl. Art. 33 VGG). Dieses ist daher für die Beur-
teilung der vorliegenden Beschwerde zuständig (vgl. auch Art. 116 Abs. 4
des Zollgesetzes vom 18. März 2005 [ZG, SR 631.0]). Das Verfahren rich-
tet sich – soweit das VGG nichts anderes bestimmt – nach den Vorschriften
des VwVG (Art. 37 VGG).
1.2 Die Beschwerdeführerin 1 ist Adressatin des angefochtenen Ent-
scheids und – mit der in E. 1.4 zu nennenden Ausnahme – zur Beschwer-
deerhebung legitimiert (Art. 48 Abs. 1 VwVG). Die Beschwerdeführerin 2
ist zwar nicht Verfügungsadressatin, doch wird auch sie in der angefochte-
nen Verfügung vom 8. September 2016 mehrfach erwähnt. Sie hat im vor-
instanzlichen Verfahren Anträge gestellt, die teilweise in der angefochtenen
Verfügung behandelt werden, und war am vorinstanzlichen Verfahren be-
teiligt. Da ihre Rückerstattungsanträge abgewiesen wurden, ist sie be-
schwert. Damit ist sie ebenfalls – mit der in E. 1.4 zu nennenden Aus-
nahme – zur Beschwerde legitimiert (Art. 48 Abs. 1 VwVG).
1.3 Die Beschwerde wurde form- und fristgerecht eingereicht (vgl. Art. 50
Abs. 1 sowie Art. 52 Abs. 1 VwVG).
1.4 Zwar beantragen die Beschwerdeführerinnen, die angefochtene Verfü-
gung aufzuheben. Dieser Antrag bezieht sich jedoch gemäss der Präzisie-
rung (Sachverhalt Bst. J) nur auf den zweiten Satz des Dispositivs, wonach
für die seit November 2015 ausgeführten Exporterzeugnisse «Schweine-
schmalz» und «Rinderfett» der Zolltarifnummern 1501 und 1502 keine
Rückerstattungen im bVaV gewährt werden. Nicht angefochten ist hinge-
gen Satz 1 des Dispositivs, wonach für den im Oktober 2015 ausgeführten
Schweineschmalz der Zolltarifnummer 1501.1099 (Sachverhalt Bst. B) aus
verwaltungsökonomischen Gründen auf eine Rückforderung der Zollrück-
erstattung im bVaV verzichtet wird. Selbst wenn die Beschwerdeführerin-
nen sich gegen die im Dispositiv festgehaltene Begründung («aus verwal-
tungsökonomischen Gründen») wehren wollten, wären sie im Ergebnis
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durch diesen Satz nicht beschwert und aus diesem Grund nicht zur Be-
schwerde dagegen legitimiert (Art. 48 Abs. 1 Bst. c und d VwVG).
Mit dieser Ausnahme ist auf die Beschwerde einzutreten.
1.5 Das Bundesverwaltungsgericht kann den angefochtenen Beschwerde-
entscheid in vollem Umfang überprüfen. Die Beschwerdeführerinnen kön-
nen neben der Verletzung von Bundesrecht (Art. 49 Bst. a VwVG) und der
unrichtigen oder unvollständigen Feststellung des rechtserheblichen Sach-
verhalts (Art. 49 Bst. b VwVG) auch die Unangemessenheit rügen (Art. 49
Bst. c VwVG). Im Beschwerdeverfahren gelten die Untersuchungsmaxime,
wonach der Sachverhalt von Amtes wegen festzustellen ist, und der Grund-
satz der Rechtsanwendung von Amtes wegen (Art. 62 Abs. 4 VwVG; statt
vieler: Urteile des BVGer A-1357/2016 vom 7. November 2017 E. 2.1,
A-7466/2016 vom 25. September 2017 E. 1.3, A-3056/2015 vom 22. De-
zember 2016 E. 2.1 f.).
2.
Im vorliegenden Verfahren steht die Frage im Zentrum, ob die Beschwer-
deführerinnen für die von ihnen exportierten Schweine- und Rinderfette im
bVaV die Einfuhrzollabgaben zurückerstattet erhalten. Es wird daher – un-
ter Berücksichtigung der Besonderheiten des vorliegenden Falls – die
Frage zu beantworten sein, auf welcher rechtlichen Grundlage eine Rück-
erstattung zu gewähren oder nicht zu gewähren ist.
Zunächst ist zu klären, ob die Zollabgaben im bVaV nur für verarbeitete
oder auch für bearbeitete Produkte zurückzuerstatten sind (E. 3). Dazu
sind als Erstes die Grundzüge insbesondere des aktiven Veredelungsver-
kehrs und des bVaV darzustellen, bevor auf die diesbezüglichen Vorbrin-
gen der Parteien einzugehen ist. Dann ist zu beurteilen, nach welcher Be-
stimmung sich die Rückerstattung richtet (E. 4). Schliesslich werden die
weiteren Argumente der Vorinstanz und der Beschwerdeführerinnen, ins-
besondere unter dem Aspekt des Vertrauensschutzes, behandelt (E. 5), so
das Argument der Vorinstanz, die Zolltarifnummern, für die eine Rücker-
stattung der Einfuhrzollabgaben gewährt würde, seien den Beschwerde-
führerinnen bekannt gewesen (E. 5.1). Weiter wird beurteilt, ob möglicher-
weise eine Verletzung von WTO-Regeln vorliegt, wobei in diesem Zusam-
menhang das Äquivalenzprinzip sowie ein Schreiben der OZD an Swiss-
olio im Zentrum stehen (E. 5.2). Schliesslich wird in Bezug auf einen Export
kurz auf die Frage der Verwirkung einzugehen sein (E. 6).
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3.
3.1 Waren, die ins Zollgebiet oder aus dem Zollgebiet verbracht werden,
sind grundsätzlich zollpflichtig und müssen nach dem ZG sowie nach dem
Zolltarifgesetz vom 9. Oktober 1986 (ZTG, SR 632.10) veranlagt werden
(Art. 7 ZG). Ebenso unterliegt die Einfuhr von Gegenständen grundsätzlich
der Einfuhrsteuer (Art. 50 ff. des Bundesgesetzes vom 12. Juni 2009 über
die Mehrwertsteuer [MWSTG, SR 641.20]). Vorbehalten bleiben Zoll- und
Steuerbefreiungen bzw. -erleichterungen, die sich aus besonderen Bestim-
mungen von Gesetzen und Verordnungen oder Staatsverträgen ergeben
(vgl. Art. 2 Abs. 1 und Art. 8 ff. ZG; Art. 1 Abs. 2 ZTG; Art. 53 MWSTG). Der
Zollbetrag bemisst sich nach Art, Menge und Beschaffenheit der Ware im
Zeitpunkt, in dem sie der Zollstelle angemeldet wird, und den Zollansätzen
und Bemessungsgrundlagen, die im Zeitpunkt der Entstehung der Zoll-
schuld gelten (Art. 19 Abs. 1 Bst. a und b ZG).
3.2
3.2.1 Für Waren, welche zur Bearbeitung, Verarbeitung oder Ausbesse-
rung vorübergehend ins Zollgebiet verbracht werden, gewährt die Zollver-
waltung im Rahmen des Zollverfahrens der aktiven Veredelung eine Zoller-
mässigung oder Zollbefreiung, sofern keine überwiegenden öffentlichen In-
teressen entgegenstehen (vgl. Art. 12 Abs. 1 ZG). Die entsprechenden Ein-
fuhren sind auch von der Einfuhrsteuer befreit (vgl. Art. 53 Abs. 1 Bst. i
MWSTG). Art. 59 ZG regelt das Verfahren der aktiven Veredelung genauer.
Weitere Bestimmungen sind den Art. 165 ff. der Zollverordnung vom 1. No-
vember 2006 (ZV, SR 631.01) zu entnehmen.
3.2.2 In Art. 40 ZV werden die in Art. 12 Abs. 1 ZG enthaltenen Begriffe de-
finiert. Gemäss Art. 40 Bst. b ZV bedeutet der Begriff «Bearbeitung» eine
«Behandlung, bei der die Ware gegenständlich individuell erhalten bleibt,
namentlich auch das Abfüllen, das Abpacken, die Montage und das Zu-
sammen- oder Einbauen». Bst. c definiert den Betriff der «Verarbeitung»
als «Behandlung, die zu einer Veränderung der Wesensmerkmale der
Ware führt».
Typisch für die Bearbeitung im zolltechnischen Sinne ist eine Behandlung,
bei der nur die Eigenschaften oder das Aussehen einer Ware verändert
werden, nicht aber die wesentliche Beschaffenheit der Ware in ihrer Indivi-
dualität. Beispiele sind das Ausrüsten von Textilien, das Besticken oder
Färben von Gewebe, die Oberflächenveredelung von Metallen, das Rösten
von Kaffee, das Härten von Maschinenteilen, das Mästen von Vieh (REMO
ARPAGAUS, Zollrecht, 2. Aufl. 2007, Rz. 852 und FN 2880).
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Bei der Verarbeitung hingegen erfolgt eine weitgehende Umgestaltung ei-
ner Ware oder eines Stoffes zu einer neuen Ware mit anderen Eigenschaf-
ten und Anwendungsgebieten, wobei die Individualität des Vorprodukts,
nicht aber die Substanz verloren geht. Beispiele sind die Verarbeitung von
Getreide zu Mehl, von Mehl zu Brot, von Milch und Zucker zu Schokolade,
die Herstellung von Kunststoff aus Rohöl, das Verweben von Spinnstoffen,
das Konfektionieren von Geweben oder das Ausstanzen von Teilen aus
Blech (ARPAGAUS, a.a.O., Rz. 852 und FN 2883).
3.3
3.3.1 Für landwirtschaftliche Erzeugnisse und landwirtschaftliche Grund-
stoffe gewährt die Eidgenössische Zollverwaltung (EZV) Zollermässigung
oder Zollbefreiung im Rahmen des aktiven Veredelungsverkehrs nur dann,
wenn gleichartige inländische Erzeugnisse nicht in genügender Menge ver-
fügbar sind oder für solche Erzeugnisse der Rohstoffpreisnachteil nicht
durch andere Massnahmen ausgeglichen werden kann (Art. 12 Abs. 3 ZG).
Mit dieser eigentlichen lex specialis im aktiven Veredelungsverkehr be-
zweckt der Gesetzgeber, die Absatzmöglichkeiten der schweizerischen
Landwirtschaft zu schützen (ARPAGAUS, a.a.O., Rz. 558, vgl. auch Rz. 860
und 888). Im Sinne einer Gegenausnahme vorbehalten bleiben diejenigen
Erzeugnisse und Grundstoffe, die nach dem so genannten «besonderen
Verfahren für bestimmte landwirtschaftliche Rohstoffe» zur aktiven Ver-
edelung nach dem Äquivalenzverfahren (E. 3.3.2 und E. 5.2.2) zugelassen
sind (ARPAGAUS, a.a.O., Rz. 559 und 889). Gemäss Art. 43 Abs. 2 ZV be-
zeichnet das Eidgenössische Finanzdepartement (EFD) hierzu im Einver-
nehmen mit dem Eidgenössischen Departement für Wirtschaft, Bildung
und Forschung (WBF) landwirtschaftliche Erzeugnisse und Grundstoffe,
für welche die Voraussetzungen nach Art. 12 Abs. 3 ZG zur Gewährung
des aktiven Veredelungsverkehrs generell erfüllt sind.
3.3.2 Der soeben genannte Art. 43 Abs. 2 ZV sieht damit das bVaV vor,
welches neben dem ordentlichen Verfahren der aktiven Veredelung
(E. 3.2) besteht. Auf das bVaV sind die Art. 165-168 ZV (Bewilligung und
Nichterhebungsverfahren) nicht anwendbar (Art. 170 Abs. 1 ZV). Dafür gilt
die aktive Veredelung dieser Waren als bewilligt (Art. 170 Abs. 2 ZV). In
diesen Fällen kommt – wie gerade erwähnt – das Nichterhebungsverfah-
ren nicht zum Tragen. Dafür wird ein Rückerstattungsverfahren vorgese-
hen, das durch das EFD zu regeln ist (Art. 170 Abs. 3 ZV; ARPAGAUS,
a.a.O., Rz. 889).
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3.3.3 Dem Auftrag in Art. 43 Abs. 2 ZV (E. 3.3.1) ist das EFD mit seiner
Verordnung vom 4. April 2007 über den Veredelungsverkehr (SR 631.016,
nachfolgend: VO-VV) nachgekommen. Art. 3 Abs. 1 Bst. b VO-VV be-
schränkt den aktiven Veredelungsverkehr nach dem besonderen Verfahren
für landwirtschaftliche Erzeugnisse und Grundstoffe nach Artikel 170 ZV
unter anderem – die weiteren Waren sind im vorliegenden Zusammenhang
nicht relevant – auf tierische Speiseöle und Speisefette des Kapitels 15 von
Anhang 1 ZTG.
3.3.4 Die Höhe der Rückerstattung ist in der VO-VV – soweit vorliegend
relevant – wie folgt geregelt: Art. 5 Abs. 1 VO-VV hält fest, dass sich die
Höhe der Rückerstattung für Waren nach Art. 3 Abs. 1 VO-VV nach dem
zum Zeitpunkt der Ausfuhr gültigen Einfuhrzollansatz richtet, wobei die
Abs. 2-4 vorbehalten bleiben. Art. 5 Abs. 1 VO-VV ist damit ein Auffangtat-
bestand, sofern die folgenden Absätze keine genauere Regel aufstellen.
Eine solche detailliertere Regelung findet sich in Art. 5 Abs. 4 VO-VV. Dem-
nach werden für verarbeitete Speiseöle und Speisefette, ausgenommen
Olivenöl, Fr. 159.50 je 100 kg Eigenmasse (Basis Raffinat) rückerstattet.
3.4 Einig sind sich die Parteien, dass die der vorliegenden Angelegenheit
zugrunde liegenden Erzeugnisse der Beschwerdeführerinnen von Art. 3
Abs. 1 VO-VV erfasst und somit grundsätzlich rückerstattungsberechtigt
sind. Die Beschwerdeführerinnen machen nunmehr aber geltend, der Ver-
ordnungsgeber der VO-VV habe keine Unterscheidung zwischen der Aus-
fuhr verarbeiteter und der Ausfuhr bearbeiteter Waren schaffen dürfen.
Auch auf bearbeitete Produkte sei Art. 5 Abs. 4 VO-VV anwendbar, even-
tualiter Art. 5 Abs. 1 VO-VV. Überhaupt handle es sich bei den von ihnen
exportierten Produkten um verarbeitete. Die Vorinstanz hält dagegen, die
ausgeführten Produkte seien lediglich bearbeitet. Die in der VO-VV ge-
machte Unterscheidung sei legitim. Grundsätzlich sei für eine Zollrücker-
stattung im bVaV rohes oder raffiniertes Fett einzuführen, zu verarbeiten
und wieder auszuführen. Sie stellt sich auf den Standpunkt, Art. 5 Abs. 4
VO-VV betreffe nur verarbeitete, nicht aber bearbeitete Produkte. Nach
rein grammatikalischer Auslegung würden diese zwar unter Art. 5 Abs. 1
VO-VV fallen. Es sei aber von einer «unqualifizierten» Lücke im Verord-
nungstext auszugehen. Aufgrund der historischen und teleologischen Aus-
legung kommt die Vorinstanz zum Schluss, der Zoll sei nicht zurückzuer-
statten. Weiter führt sie aus, der besondere Veredelungsverkehr sei in ers-
ter Linie für die Herstellung von Nahrungsmittelerzeugnissen der Kapitel
16-22 des Zolltarifs gedacht. Im Jahr 2001 habe die damalige Geschäfts-
leitung der EZV in Anlehnung an die Botschaft des Bundesrats vom
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19. September 1994 zu den für die Ratifizierung der GATT/WTO-Überein-
kommen (Uruguay-Runde) notwendigen Rechtsanpassungen (GATT-Bot-
schaft 2; BBl 1994 IV 950 1008 ff.) entschieden, dass – nebst Nahrungs-
mittelzubereitungen der Kapitel 16-22 – auch verarbeitete Exporterzeug-
nisse (z.B. Margarine) und Mischungen der Tarifnummer 1516 und 1517
rückerstattungsberechtigt seien. Bis zum Jahr 2001 seien somit Exportpro-
dukte der Tarifnummer 1516 und 1517 nicht rückerstattungsberechtigt ge-
wesen.
3.5 Bei den vorliegend ausgeführten Produkten handelt es sich um land-
wirtschaftliche Erzeugnisse im Sinne von Art. 3 Abs. 1 Bst. a des Bundes-
gesetzes vom 29. April 1998 über die Landwirtschaft (LwG, SR 910.1). Da-
mit sind Art. 12 Abs. 3 ZG (E. 3.3.1), Art. 43 Abs. 2 ZV (E. 3.3.1) und die
VO-VV (E. 3.3.3 f.) auf sie anwendbar. Tierische Speiseöle und Speisefette
des Kapitels 15 von Anhang 1 des ZTG werden auch ausdrücklich in Art. 3
Abs. 1 Bst. b VO-VV genannt (E. 3.3.3). Die exportierten Produkte wer-
den – wie auch die Parteien übereinstimmend ausführen – von dieser Be-
stimmung erfasst. Insofern ist auf die im vorliegenden Verfahren relevanten
Erzeugnisse – was auch die Vorinstanz nicht bestreitet (E. 3.4) – das bVaV
grundsätzlich anwendbar.
Damit ist zu prüfen, ob für die Produkte die Einfuhrzollabgaben zurückzu-
erstatten sind. Zunächst sind hierfür die Abs. 1 und 4 von Art. 5 VO-VV
auszulegen und auf ihre Übereinstimmung mit dem übergeordneten Recht
zu prüfen.
3.6 Der Inhalt einer Norm ist durch Auslegung zu ermitteln. Ausgangs-
punkt jeder Auslegung ist der Wortlaut, wobei bei Erlassen des Bundes-
rechts die Fassungen in den drei Amtssprachen gleichwertig sind. Ist der
Text nicht ohne weiteres klar und sind verschiedene Interpretationen mög-
lich, muss nach der wahren Tragweite der Bestimmung gesucht werden.
Vom Wortlaut kann abgewichen werden, wenn triftige Gründe für die An-
nahme bestehen, dass er nicht den wahren Sinn der Vorschrift wiedergibt.
Solche Gründe können sich aus der Entstehungsgeschichte, aus Sinn und
Zweck der Norm oder aus dem Zusammenhang mit anderen Gesetzesbe-
stimmungen ergeben (BGE 143 II 268 E. 4.3.1, 143 II 202 E. 8.5, 141 V
191 E. 3, 137 IV 180 E. 3.4, 130 V 472 E. 6.5.1). Bei der Auslegung sind
alle Auslegungselemente zu berücksichtigen (Methodenpluralismus;
BGE 143 I 109 E. 6, 143 III 453 E. 3.1, 141 I 78 E. 4.2). Es sollen alle jene
Methoden kombiniert werden, die für den konkreten Fall im Hinblick auf ein
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vernünftiges und praktikables Ergebnis am meisten Überzeugungskraft ha-
ben. Sind mehrere Lösungen denkbar, ist jene zu wählen, die der Verfas-
sung entspricht (BGE 143 V 114 E. 5.2, 140 II 495 E. 2.3; BVGE 2016/25
E. 2.6.4.1, 2014/8 E. 3.3, 2007/41 E. 4.2; ANDRÉ MOSER/MICHAEL BEUSCH/
LORENZ KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht,
2. Aufl. 2013 Rz. 2.180 ff.).
3.7
3.7.1 Der Wortlaut von Art. 5 Abs. 4 VO-VV ist insofern klar, als er nur von
Rückerstattung für verarbeitete, nicht auch für bearbeitete Fette und Öle
spricht. Die Marginalie zu Art. 5 VO-VV macht indessen deutlich, dass pri-
märer Regelungszweck von Art. 5 VO-VV nicht die Bestimmung der rück-
erstattungsberechtigten Kategorien an sich, sondern die Höhe der Rücker-
stattung ist.
Bei Art. 5 Abs. 1 VO-VV handelt es sich um einen Auffangtatbestand, der
für alle Produkte im Sinne von Art. 3 Abs. 1 VO-VV gilt, für die nicht die
spezielleren Rückerstattungsansätze von Art. 5 Abs. 2-4 VO-VV anwend-
bar sind. Damit liegt der Schluss nahe, dass die Rückerstattung auch für
bearbeitete und nicht nur verarbeitete Fette und Öle zu gewähren ist.
3.7.2
3.7.2.1 Soweit die Vorinstanz in historischer Auslegung Art. 4 der Verord-
nung vom 16. Juni 1986 über Preiszuschläge auf Speiseölen und Speise-
fetten (AS 1986 1112; nachfolgend: VO 1986) heranziehen will, wonach der
Preiszuschlag nur bei der Ausfuhr von verarbeiteten Fertigprodukten
rückerstattet worden sei, welche rohe oder raffinierte Öle und Fette bein-
haltet hätten, scheitert dies bereits daran, dass mit der per 1. Juli 1995 in
Kraft getretenen Revision des Zollgesetzes der Verarbeitungsverkehr, den
diese alte Verordnung unter anderem zum Inhalt hatte, dem Veredelungs-
verkehr gleichgestellt werden sollte (siehe dazu: Botschaft des Bundesra-
tes vom 15. Dezember 2003 über ein neues Zollgesetz, in: BBl 2004 567
S. 574). Die VO 1986 wurde denn auch per 1. Juli 1995 aufgehoben
(Art. 18 Bst. h der Verordnung vom 17. Mai 1995 über die Einfuhr von Milch
und Milchprodukten sowie von Speiseölen und Speisefetten [AS 1995
2079; nachfolgend: VO 1995/1]).
3.7.2.2 Die Verordnung des EFD vom 19. Juni 1995 über die Gewährung
von Zollbegünstigungen für landwirtschaftliche Rohstoffe im aktiven Ver-
edelungsverkehr (AS 1995 3206; nachfolgend: VO 1995/2), welche die VO
1986 gemäss Ausführungen der Vorinstanz ersetzt habe (aufgehoben
A-6226/2016
Seite 13
wurde die VO 1986 durch Art. 18 Bst. h VO 1995/1; E. 3.7.2.1), wird von
der OZD zwar erwähnt, aber Letztere erklärt nicht, inwiefern die VO 1995/2
für die Auslegung der heute geltenden Bestimmung relevant wäre, wenn
einmal davon abgesehen wird, dass – so die Vorinstanz – die heute gel-
tende VO-VV die Bestimmungen der VO 1995/2 sinngemäss übernommen
habe. Wie der heutige Art. 5 Abs. 4 VO-VV sprach der damalige Art. 2
Abs. 2 VO 1995/2 nur von verarbeiteten Speiseölen und -fetten. Dem heu-
tigen Auffangsachverhalt von Art. 5 Abs. 1 VO-VV entsprach Art. 2 Abs. 1
VO 1995/2. Die Vorinstanz macht eine schon unter dieser Verordnung be-
stehende Praxis geltend, ohne dies jedoch zu belegen. Aus dieser histori-
schen Auslegung kann die Vorinstanz daher nichts zu ihren Gunsten ablei-
ten.
3.7.2.3 Der GATT-Botschaft 2 (S. 1009) kann entnommen werden, dass
die Befreiung von Zollabgaben bei der Verarbeitung vor dem 1. Juli 1995
(Datum des Inkrafttretens von Art. 17 des Zollgesetzes vom 1. Oktober
1925 [AS 42 287 und BS 6 465] in der Fassung gemäss Ziff. I des Bundes-
gesetzes vom 16. Dezember 1994 [AS 1995 1816]) kaum möglich war, bei
der Bearbeitung hingegen durchaus vorkam. Anders formuliert ging die Be-
freiung historisch gesehen bei der Bearbeitung weiter als bei der Verarbei-
tung. Erst künftig wurde die Verarbeitung zolltechnisch der Bearbeitung im
Sinne einer Veredelung gleichgestellt (s.a. ARPAGAUS, a.a.O., Rz. 859).
Weshalb nun vorliegend nur die Verarbeitung als rückerstattungsberech-
tigte Veredelung gelten soll, nicht aber auch die historisch schon früher als
Veredelung geltende Bearbeitung, erhellt nicht.
Im Gegenteil ergibt sich auch hieraus, dass nach heutigem Recht Bearbei-
tung und Verarbeitung gleich zu behandeln sind.
3.7.3 Was die systematische Auslegung betrifft, wurde bereits zuvor auf die
Marginalie von Art. 5 Abs. 4 VO-VV hingewiesen (E. 3.7.1). Wird nicht nur
die VO-VV selbst betrachtet, ist zu erwähnen, dass Art. 12 Abs. 1 ZG, der
unter anderem sowohl die Bearbeitung als auch die Verarbeitung zur Ver-
edelung zählt (E. 3.2.1), dem internationalen Recht entspricht. Auch Art. 10
Ziff. 9.2 Bst. b des Anhangs 1A.15 zum Abkommen vom 15. April 1994 zur
Errichtung der Welthandelsorganisation (SR 0.632.20, für die Schweiz in
Kraft getreten am 1. Juli 1995) mit dem Titel «Abkommen vom 27. Novem-
ber 2014 über Handelserleichterungen» (ebenfalls SR 0.632.20, für die
Schweiz in Kraft getreten am 22. Februar 2017) spricht von «Bearbeitung,
Verarbeitung oder Ausbesserung». Insofern entsprach das schweizerische
A-6226/2016
Seite 14
Recht schon vor Inkrafttreten dieses Anhangs dem Völkerrecht (vgl. dazu
die GATT-Botschaft 2 [BBl 1994 IV 950 1008 ff.]).
3.8 Die Auslegung von Art. 5 Abs. 1 und 4 VO-VV ergibt demnach, dass
nicht nur verarbeitete, sondern auch bearbeitete Produkte für die Zollabga-
ben rückerstattungsberechtigt sind. Dieses Ergebnis bestätigt sich auch
mit Blick auf das übergeordnete Recht, wie im Folgenden zu zeigen ist.
3.8.1 Im Rahmen der konkreten Normenkontrolle prüft das Bundesverwal-
tungsgericht auf Beschwerde hin vorfrageweise Verordnungen des Bun-
desrates (und seiner Departemente) auf ihre Rechtmässigkeit. Bei unselb-
ständigen Verordnungen, die sich auf eine gesetzliche Delegation stützen
(dazu E. 3.8.4), prüft das Bundesverwaltungsgericht vorab deren Gesetz-
mässigkeit. Dabei ist zu untersuchen, ob sich der Bundesrat an die Gren-
zen der ihm im Gesetz eingeräumten Befugnisse gehalten hat. Soweit das
Gesetz den Bundesrat nicht ermächtigt, von der Verfassung abzuweichen
bzw. seine Regelung nicht lediglich eine bereits im Gesetzesrecht ange-
legte Verfassungswidrigkeit übernimmt, ist auch die Verfassungsmässig-
keit zu prüfen (statt vieler: BGE 141 II 169 E. 3.4, BGE 139 II 460 E. 2.3;
Urteile des BVGer A-6043/2016 vom 10. Oktober 2017 E. 4.1.2,
A-3824/2016 vom 14. Juni 2017 E. 2.3, A-882/2016 vom 6. April 2017
E. 2.3).
3.8.2 Nach dem Grundsatz der Gesetzmässigkeit bedarf jedes staatliche
Handeln einer gesetzlichen Grundlage (Art. 5 Abs. 1 der Bundesverfas-
sung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 [BV, SR
101]). Inhaltlich gebietet das Gesetzmässigkeitsprinzip, dass staatliches
Handeln insbesondere auf einem Rechtssatz (generell-abstrakter Struktur)
von ausreichender demokratischer Legitimation (Normstufe) und genügen-
der Bestimmtheit (Normdichte) zu beruhen hat (BVGE 2011/13 E. 15.4
auch zum Folgenden; vgl. ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHL-
MANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl. 2016, Rz. 325, 336 ff.;
PIERRE TSCHANNEN/ULRICH ZIMMERLI/MARKUS MÜLLER, Allgemeines Ver-
waltungsrecht, 4. Aufl. 2014, § 19 Rz. 1 f.; PIERMARCO ZEN-RUFFINEN, Droit
administratif, 2. Aufl. 2013, N. 51; THIERRY TANQUEREL, Manuel de droit ad-
ministratif, 2011, N. 43).
Das Erfordernis der genügenden Normstufe erfüllt neben der rechtsstaatli-
chen regelmässig auch eine demokratische Funktion. Alle wichtigen recht-
setzenden Bestimmungen sind in der Form eines Gesetzes und damit vom
Parlament und – allenfalls – unter Mitwirkung des Volkes zu erlassen (vgl.
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Seite 15
Art. 164 Abs. 1 und Art. 141 Abs. 1 Bst. a BV; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN,
a.a.O., Rz. 351; TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 19 Rz. 4;
TANQUEREL, a.a.O., N. 325). Der Gesetzesvorbehalt wirkt – zusammen mit
dem als verfassungsmässigem Recht anerkannten Prinzip der Gewalten-
trennung (BGE 126 I 180 E. 2a/aa) – vorab als Delegationsschranke (vgl.
PIERRE TSCHANNEN, in: Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender [Hrsg.],
Die Schweizerische Bundesverfassung, Kommentar, 3. Aufl., 2014,
Art. 164 Rz. 4).
3.8.3 Werden Rechtssetzungsbefugnisse an die Exekutive delegiert, er-
lässt diese die rechtsetzenden Bestimmungen in Form von (Regie-
rungs-)Verordnungen. Diese gehen gewöhnlich von der Regierung als Ver-
waltungsspitze aus, im Bund also vom Bundesrat (Art. 182 Abs. 1 BV;
BVGE 2011/13 E. 15.5; ausführlich: Urteil des BVGer A-2032/2013 vom
27. August 2014 E. 2.3 und 2.4; vgl. PIERRE TSCHANNEN, Staatsrecht der
Schweizerischen Eidgenossenschaft, 4. Aufl., 2016 [nachfolgend: TSCHAN-
NEN, Staatsrecht], § 46 Rz. 1 f.; ZEN-RUFFINEN, a.a.O., N. 50).
Zugelassen ist im Bund auch die Subdelegation vom Bundesrat an die De-
partemente (Art. 48 Abs. 1 des Regierungs- und Verwaltungsorganisati-
onsgesetzes vom 21. März 1997 [RVOG, SR 172.010]; HÄFELIN/MÜL-
LER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 75; ZEN-RUFFINEN, a.a.O., N. 50).
3.8.4 Man unterscheidet Vollziehungsverordnungen und gesetzesvertre-
tende Verordnungen. Vorliegend ist nur die Vollziehungsverordnung zu
nennen. Eine solche liegt vor, wenn die Verordnungsregelung in der Sache
durch das Gesetz vorausbestimmt ist. Über die Kompetenz zum Erlass von
Vollziehungsverordnungen verfügt der Bundesrat kraft Art. 182 Abs. 2 BV
(vgl. TSCHANNEN, Staatsrecht, a.a.O., § 46 Rz. 16 ff.; ZEN-RUFFINEN,
a.a.O., N. 54).
Die Vollziehungsverordnung führt die durch das Gesetz bereits begründe-
ten Rechte und Pflichten weiter aus und entfaltet das Gesetz. Da blosses
Abschreiben des Gesetzes nicht sinnvoll wäre, enthalten Vollziehungsver-
ordnungen ein gewisses Mass an Normen, die in dieser Weise nicht im
Gesetz stehen. Dies schadet nicht, soweit dadurch keine grundsätzlich
neuen Rechte und Pflichten eingeführt werden (vgl. TSCHANNEN, Staats-
recht, a.a.O., § 46 Rz. 18 ff.; ZEN-RUFFINEN, a.a.O., N. 54; TANQUEREL,
a.a.O., N. 323).
A-6226/2016
Seite 16
3.9
3.9.1 Das ZG enthält in Art. 130 eine ausdrückliche Delegationsnorm an
den Bundesrat, das ZG zu vollziehen. Auch ohne diese ausdrückliche Re-
gelung käme die Vollziehungskompetenz dem Bundesrat zu (E. 3.8.4).
Weitergehende, für das vorliegende Verfahren relevante Delegationsnor-
men enthält das ZG nicht. Der Bundesrat hat darauf gestützt die ZV erlas-
sen. Diese wiederum ermächtigt in Art. 242a das EFD, Vollzugsbestim-
mungen zur ZV zu erlassen. Auch hier wird demnach nur der Vollzug der
Verordnung delegiert. Durch die Verordnungen dürfen somit keine grund-
sätzlich neuen Rechte und Pflichten eingeführt werden (E. 3.8.4).
3.9.2 Die VO-VV stützt sich nun gemäss ihrem Einleitungssatz auf Art. 43
Abs. 2, Art. 168 Abs. 3, Art. 170 Abs. 3 und Art. 173 Abs. 3 ZV. In Bezug auf
Art. 3 VO-VV wurde sie zudem im Einvernehmen mit dem WBF erlassen.
3.9.2.1 Art. 43 Abs. 2 ZV wiederum findet seine Grundlage in Art. 12 Abs. 3
ZG (E. 3.3.1). Er bestimmt, dass das EFD im Einvernehmen mit dem WBF
landwirtschaftliche Erzeugnisse und Grundstoffe bestimmt, für welche die
Voraussetzungen nach Art. 12 Abs. 3 ZG zur Gewährung des aktiven Ver-
edelungsverkehrs (E. 3.3.1) generell erfüllt sind, wobei auf diese Waren
der Äquivalenzverkehr (E. 5.2.2) anwendbar ist.
Art. 43 Abs. 2 ZV delegiert nur die Festsetzung, für welche landwirtschaft-
lichen Erzeugnisse und Grundstoffe die Voraussetzungen nach Art. 12
Abs. 3 ZG zur Gewährung des aktiven Veredelungsverkehrs generell erfüllt
sind, an das EFD (in Absprache mit dem WBF). Da die Verordnung hier
lediglich eine administrative Erleichterung einführt und überdies durch die
vorgesehene Absprache zwischen EFD und WBF verhindert werden kann,
dass der Schutz der Landwirtschaft unterlaufen wird, bewegt sich diese
Bestimmung in der ZV im Rahmen der Delegationsnorm von Art. 130 ZG.
Nicht delegiert wird hingegen die Beantwortung der Frage, wann es sich
um eine aktive Veredelung handelt. Eine solche liegt nach dem klaren
Wortlaut von Art. 12 Abs. 1 ZG – neben der hier nicht relevanten Ausbes-
serung – dann vor, wenn Waren zur Bearbeitung oder Verarbeitung vo-
rübergehend ins Zollgebiet verbracht werden (E. 3.1). Das ZG nennt damit
ausdrücklich sowohl die Be- als auch die Verarbeitung. Diesem Wortlaut ist
zwar zu entnehmen, dass Bearbeitung und Verarbeitung nicht dasselbe
sind, was sich auch in den Definitionen gemäss Art. 40 ZV niederschlägt
(E. 3.2.2) und in der französischen und der italienischen Sprachversion
deutlicher zum Ausdruck kommt («ouvraison» und «transformation» bzw.
«lavorazione» und «trasformazione»). Entscheidend ist aber, dass diese
A-6226/2016
Seite 17
Veränderungen der Waren gleich behandelt werden sollen. Festgehalten
werden kann damit, dass verarbeitete und bearbeitete Waren im Rahmen
des aktiven Veredelungsverkehrs gleich zu behandeln sind und damit, zu-
mindest was die rechtlichen Folgen anbelangt, kein Unterschied zwischen
diesen Arten der Veredelung gemacht werden darf.
3.9.2.2 Gemäss Art. 170 Abs. 3 ZV regelt das EFD das Rückerstattungs-
verfahren im bVaV (E. 3.3.2). Art. 170 ZV stützt sich seinerseits auf Art. 59
ZG, der Bestimmungen betreffend das Verfahren der aktiven Veredelung
enthält (vgl. E. 3.2.1). Die in Art. 170 ZV vorgesehenen Erleichterungen be-
wegen sich im Rahmen der Delegationsnorm von Art. 130 ZG.
Damit wird dem EFD aber nur die Befugnis erteilt, die Art und Weise der
Rückerstattung zu regeln. Nicht übertragen wird hier die Kompetenz zu
entscheiden, für welche Produkte die Rückerstattung gewährt wird.
Es gilt somit auch in Bezug auf diese Vorschriften das zuvor Gesagte
(E. 3.9.2.1), wonach keine Befugnis übertragen wird, Unterschiede zwi-
schen verschiedenen Veredelungsarten zu machen.
3.9.2.3 Art. 168 ZV ist auf das Verfahren für die in Art. 43 Abs. 2 ZV be-
zeichneten landwirtschaftlichen Erzeugnisse und Grundstoffe, welches in
Art. 3 ff. VO-VV geregelt wird, nicht anwendbar (E. 3.3.2), weshalb sich die
vorliegend anwendbaren Bestimmungen nicht auf Art. 168 ZV, demgemäss
das EFD Verfahrenserleichterungen vorsehen kann, stützen können. Da
vorliegend der Vollzug der ZV (E. 3.9.1) und die Regelung des bVaV dem
EFD delegiert werden (E. 3.3.1 f.), liegt es aber ohnehin in dessen Kompe-
tenz, Verfahrenserleichterungen vorzusehen, sofern dadurch keine Be-
stimmungen des übergeordneten Rechts verletzt werden (vgl. auch
E. 3.8.4).
3.9.3 Die Auffassung der Vorinstanz, im ordentlichen Veredelungsverkehr
seien grundsätzlich rohe oder raffinierte Fette einzuführen, zu verarbeiten
und wieder auszuführen, findet demnach in dieser Form im übergeordne-
ten Recht keine Stütze. Im Gesetz ist nämlich – wie gesehen (E. 3.2.1 f.
und 3.9.2.1 f.) – ausdrücklich neben der Verarbeitung auch von der Bear-
beitung als Veredelungsart die Rede.
Damit lässt sich Art. 3 Abs. 1 Bst. b VO-VV, mit dem das EFD tierische
Speiseöle und Speisefette des Kapitels 15 von Anhang 1 des ZTG als Er-
zeugnisse und Grundstoffe bezeichnet hat, bei denen die Voraussetzun-
A-6226/2016
Seite 18
gen von Art. 12 Abs. 3 ZG erfüllt sind, auf Art. 43 Abs. 2 ZV stützen. Hinge-
gen findet der Umstand, dass eine Rückerstattung der Zollabgabe in Art. 5
Abs. 4 VO-VV nur im Falle der Verarbeitung der Produkte, nicht auch im
Falle einer Bearbeitung vorgesehen ist, weder in Art. 43 Abs. 2 noch in
Art. 170 Abs. 3 ZV eine Stütze. Auch sonst findet sich weder im ZG noch
in der ZV eine Grundlage, die es dem EFD erlauben würde, die Rücker-
stattung auf eine bestimmte Verarbeitungsstufe der ausgeführten Produkte
zu beschränken.
Sowohl für verarbeitete als auch für bearbeitete Produkte ist damit die Zoll-
abgabe zurückzuerstatten.
3.9.4 Die von der Vorinstanz vorgebrachten Argumente vermögen damit
nicht zu überzeugen. Art. 5 Abs. 1 VO-VV ist insbesondere insofern nicht
lückenhaft, als dass bearbeitete Produkte nicht unter die Auffangbestim-
mung von Art. 5 Abs. 1 VO-VV fielen, denn für bearbeitete Produkte ist
ebenso wie für verarbeitete eine Zollrückerstattung zu gewähren.
Der Einwand der Vorinstanz, die Vorlage von Einfuhrveranlagungsverfü-
gungen könne wieder notwendig werden, wenn die Rückerstattung auch
für bearbeitete Fette und Öle gewährt werden müsse (vgl. dazu auch
E. 5.2), ändert nichts an diesem Auslegungsergebnis. Der Umstand, dass
bei gesetzeskonformer Auslegung einer Bestimmung ein Mehraufwand
entsteht, vermag nicht, eine gesetzeswidrige Auslegung zu rechtfertigen.
Es kann somit offenbleiben, ob es sich bei den streitbetroffenen um bear-
beitete oder verarbeitete Produkte handelt.
4.
4.1 Nach diesem Auslegungsergebnis gilt es zu bestimmen, welcher Rück-
erstattungsansatz anzuwenden ist.
4.1.1 Was die Festsetzung von fixen Rückerstattungsansätzen in Art. 5
Abs. 2-4 VO-VV anbelangt, ist das EFD grundsätzlich befugt, Verfah-
renserleichterungen vorzusehen (vgl. E. 3.8.4). Es kann als administrative
Erleichterung gelten, wenn für bestimmte Arten ausgeführter Produkte fixe
Rückerstattungssätze festgesetzt werden. Dies ist zumindest so lange un-
problematisch, als sich der Rückerstattungsansatz in einem vernünftigen
Rahmen hält.
A-6226/2016
Seite 19
4.1.2 Die Delegationsnormen von Art. 130 ZG und Art. 242a ZV beinhalten
indes nur den Vollzug der Verordnung (E. 3.9.1). Materiell kann das Gesetz
nicht geändert werden. Dieses bestimmt, was als Veredelung gilt (E. 3.9.3
und die dortigen Verweise). Würde zugelassen, dass auf Verordnungsstufe
für unterschiedliche Veredelungsarten unterschiedliche Rückerstattungs-
sätze gälten, würde diese Kompetenzordnung unterlaufen. Damit ist für be-
arbeitete Fette und Öle derselbe Rückerstattungsansatz vorzusehen wie
für verarbeitete.
4.2 Daher ist darüber zu befinden, ob Abs. 1 oder Abs. 4 von Art. 5 VO-VV
für veredelte Produkte der hier interessierenden Art Anwendung findet.
4.3
4.3.1 Wenn sich eine Regelung als unvollständig erweist, weil sie jede Ant-
wort auf die sich stellende Rechtsfrage schuldig bleibt, besteht eine Lücke
im Gesetz bzw. der Verordnung. Hat der Gesetz- oder Verordnungsgeber
eine Rechtsfrage nicht übersehen, sondern stillschweigend – im negativen
Sinn – mitentschieden (sog. qualifiziertes Schweigen), bleibt kein Raum für
richterliche Lückenfüllung. Demgegenüber liegt eine echte, durch das Ge-
richt zu füllende Lücke vor, wenn der Gesetz- oder Verordnungsgeber et-
was zu regeln unterlassen hat, was er hätte regeln sollen, und dem Gesetz
oder der Verordnung diesbezüglich weder nach seinem Wortlaut noch nach
dem durch Auslegung zu ermittelnden Inhalt eine Vorschrift entnommen
werden kann (BGE 140 III 636 E. 2.1, 140 III 206 E. 3.5.1, 139 I 57 E. 5.2;
Urteil des BVGer A-5664/2014 vom 18. November 2015 E. 7).
Kann dem Gesetz oder der Verordnung keine Vorschrift entnommen wer-
den, so soll das Gericht, wenn – wie vorliegend – ein Gewohnheitsrecht
fehlt, nach der Regel entscheiden, die es als Gesetzgeber aufstellen würde
(vgl. Art. 1 Abs. 2 des Schweizerischen Zivilgesetzbuches vom 10. Dezem-
ber 1907 [ZGB, SR 210], welcher zumindest sinngemäss auch für das öf-
fentliche Recht gilt [vgl. BGE 140 II 289 E. 3.1, 137 V 90 E. 5.4.1, 135 V
163 E. 5.3, 121 III 324 E. 3c/bb]). Bei der Ergänzung des lückenhaften Ge-
setzes oder der Verordnung gelten als Massstab die dem Gesetz bzw. der
Verordnung selbst zugrunde liegenden Zielsetzungen und Werte (BGE 140
III 636 E. 2.2, 140 III 206 E. 3.5.1). Oftmals können Lücken auf dem Weg
der Analogie geschlossen werden (BGE 141 IV 298 E. 1.3.1; Urteil des
BVGer A-5664/2014 vom 18. November 2015 E. 7.2).
A-6226/2016
Seite 20
4.3.2 Wie zuvor festgehalten (E. 4.1.1), stellt es eine zulässige Verfah-
renserleichterung dar, wenn ein fixer Rückerstattungssatz festgelegt wird.
Da für bearbeitete und verarbeitete Fette derselbe Rückerstattungsansatz
vorzusehen ist, ist Art. 5 Abs. 4 VO-VV, der für verarbeitete Fette und Öle
einen Rückerstattungsansatz von Fr. 159.50 je 100 kg Eigenmasse vor-
sieht, in richterlicher Lückenfüllung analog auf bearbeitete Fette und Öle
anzuwenden (E. 4.3.1). Art. 5 Abs. 4 VO-VV ist in diesem Sinn zu ergän-
zen. Dass dort von «Basis Raffinat» die Rede ist, hindert diese richterliche
Ergänzung nicht, kann doch vorliegend die Menge des ausgeführten Fetts
auf dieser Basis berechnet werden. Damit beträgt der Rückerstattungsan-
satz Fr. 159.50 je 100 kg Eigenmasse.
5.
An diesem Ergebnis vermögen – wie im Folgenden zu zeigen ist – auch
die weiteren Vorbringen der Vorinstanz nichts zu ändern.
5.1
5.1.1 Soweit sich die Vorinstanz in der Stellungnahme vom 23. Februar
2017 darauf beruft, die rückerstattungsberechtigten Zolltarifnummern seien
den Beschwerdeführerinnen bekannt gewesen, und auf die Beilagen ver-
weist, ist ihr zunächst entgegenzuhalten, dass, selbst wenn dies der Fall
wäre, eine Mitteilung der Zollverwaltung noch nicht zwingend bedeutet,
dass die darin enthaltene Information gesetzeskonform ist. Allenfalls ist sie
unter dem Titel des Vertrauensschutzes (dazu E. 5.2.6.1) zu beurteilen.
Weiter handelt es sich bei zweien dieser Beilagen um Bewilligungen für
den aktiven Veredelungsverkehr vom 16. Juli 2015. Mitteilungen, die dort
in Bezug auf die konkrete Bewilligung gemacht werden, können nicht ver-
allgemeinert werden. Zudem steht in diesen Bewilligungen als Verede-
lungsart «Raffinieren, teilweise hydrieren, mischen und / oder abfüllen».
Bei dieser Art der Veredelung handelt es sich aber genau um jene, die die
Beschwerdeführerinnen vorliegend durchgeführt haben (s. dazu auch
E. 5.1.2), womit gerade bestätigt wird, dass eine Veredelung vorliegt. Die
dritte Beilage ist eine Tarifauskunft vom 27. Juni 2001. Dort wird die Tarif-
nummer für verschiedene Produkte festgelegt. Am Ende des Schreibens
wird festgehalten, dass die in der Auskunft genannten Produkte rückerstat-
tungsberechtigt seien. Da die Tarifnummern 1501 und 1502 dort nicht vor-
kommen, lässt sich über diese aus dem Schreiben nichts ableiten. Auch
wird auf der letzten Seite festgehalten, als Verarbeitung gälte Hydrierung,
Herstellung geniessbarer Mischungen oder Zubereitungen der Tarifnum-
mer 1517 nach Rezeptur, Nahrungsmittelzubereitungen der Kapitel 16-22
des Zolltarifs und Fraktionierung. Daraus lässt sich aber nicht ableiten,
A-6226/2016
Seite 21
dass andere Verfahren nicht als Verarbeitung gelten können. Zudem stützt
sich die Auskunft auf die VO 1995/2 (zu dieser E. 3.7.2.2). Auch ist die Aus-
kunft deutlich älter als die zuvor genannten Bewilligungen für die aktive
Veredelung. Damit könnte die Vorinstanz aus diesen Ausführungen selbst
dann nichts zu ihren Gunsten ableiten, wenn nicht bereits festgehalten wor-
den wäre, dass die Rückerstattung – bei gegebenen Voraussetzungen –
nicht nur bei verarbeiteten, sondern auch bearbeiteten Produkten zu ge-
währen ist (E. 3.8 und 3.9.2.2).
5.1.2 An dieser Stelle ist kurz darauf einzugehen, dass die Vorinstanz in
der Stellungnahme vom 23. Februar 2017 (Sachverhalt Bst. K) darauf hin-
weist, dass die Beschwerdeführerinnen seit Mitte Juli 2015 über zwei Be-
willigungen für die Einfuhr von tierischen und pflanzlichen Fetten und Ölen
zwecks – unter anderem – Raffination im Nichterhebungsverfahren der ak-
tiven Veredelung verfügen (es handelt sich um die in E. 5.1.1 genannten
Bewilligungen). Sofern die Vorinstanz mit dieser Aussage darauf hinweisen
möchte, dass sich für die Beschwerdeführerinnen aufgrund der Bewilligung
die Frage der Rückerstattung nicht stellen sollte, da sie das ordentliche
Veredelungsverfahren in Anspruch nehmen könnten, ist festzuhalten, dass
die Beschwerdeführerinnen vorliegend das bVaV gewählt haben und ge-
rade nicht das ordentliche Nichterhebungsverfahren. Da beide Verfahren
möglich sind, konnten die Beschwerdeführerinnen das bVaV wählen. Ob
den Beschwerdeführerinnen in diesem Verfahren die Zollabgaben zurück-
zuerstatten sind, ist Gegenstand des vorliegenden Verfahrens.
5.2
5.2.1 Die Vorinstanz führt aus, die Zollrückerstattung im besonderen Ver-
edelungsverkehr sei aus WTO-Sicht nur für Grundstoffe zulässig, bei wel-
chen ein Importüberschuss vorhanden sei. Bei der Rückerstattung im bVaV
handle es sich nicht um eine Exportsubvention. Bei den exportierten Spei-
sefetten der Beschwerdeführerin handle es sich ausschliesslich um Fette
schweizerischer Herkunft. Es seien also nie Einfuhrabgaben bezahlt wor-
den. Zwar könnten nach dem Äquivalenzprinzip anstelle der importierten
Rohstoffe auch Ersatzwaren ausländischer Herkunft verwendet werden
und ebenso schweizerische Ersatzwaren. Es müsse aber vorgängig min-
destens die gleiche Menge an ausländischen Rohstoffen importiert worden
sein. Auch das bVaV habe eine Importseite. Würden die Fette vorliegend
rückerstattungsberechtigt, ergäbe dies eine systemfremde Belastung des
von réservesuisse (rs) verwalteten Garantiefonds, da beim Export der an-
lässlich der Einfuhr erhobene Garantiefondsbeitrag (GFB) rückerstattet
wird. Wenn kein Fett eingeführt werde, werde (dafür) nämlich auch kein
A-6226/2016
Seite 22
GFB erhoben, der bei der Ausfuhr rückerstattet werden könne. Gemäss
Mitteilung vom 21. Februar 2014 werde nach Rücksprache mit der Branche
bei den tierischen Fetten auf die Vorlage von Einfuhrveranlagungen ver-
zichtet. Diese Mitteilung gelte indes nicht vorbehaltlos. Seit Februar 2014
hätten sich neue Geschäftsmodelle entwickelt und die Zollrückerstattungen
im Bereich tierischer Produkte hätten sich hochgradig gesteigert, so dass
heute ein Exportüberschuss vorliege. Falls sie (die OZD) die Rückerstat-
tung auch für lediglich bearbeitete Erzeugnisse gewähren müsste, wäre die
Vorlage von Einfuhrquittungen, die im zeitlichen Zusammenhang mit der
betreffenden Gesuchsperiode stünden, wieder zwingend, was für alle Be-
teiligten einen erheblichen Mehraufwand nach sich ziehen würde, zumal
der Import hauptsächlich über drei Grossimporteure stattfinde und die
Schweizer Abnehmer über keine Importdokumente verfügten. Daher werde
zurzeit nach Alternativen gesucht. Im zeitlichen Zusammenhang mit der
betreffenden Gesuchsperiode sei weder durch die Beschwerdeführerinnen
noch durch einen anderen Importeur eine entsprechende Menge tierischer
Speisefette im Normalverfahren eingeführt worden. Insofern bestehe kein
Anspruch auf Zollrückerstattung.
Die Beschwerdeführerinnen halten dem entgegen, in einem Schreiben der
Vorinstanz vom 21. Februar 2014 werde der Importüberschuss ausdrück-
lich erwähnt. Der angebliche Konflikt zu den WTO-Richtlinien müsse in vor-
liegendem Verfahren unberücksichtigt bleiben. Jedenfalls dürfe er sich
nicht zu ihrem Nachteil auswirken, schon gar nicht unter Missachtung von
klaren gesetzlichen Grundlagen. Im Weiteren sei es stossend, dass die
Vorinstanz ein derartiges, politisches Argument ohne vorgängige Orientie-
rung der Marktteilnehmer in ein laufendes Verfahren einbringe. Die Argu-
mentation der Vorinstanz, es seien nicht genügend tierische Speisefette im
Normalverfahren eingeführt worden, stehe erstens im diametralen Wider-
spruch zur bisherigen Praxis der Vorinstanz. Zweitens habe die Vorinstanz
gemäss ihren bisherigen Zusicherungen von den Beschwerdeführerinnen
keinen Nachweis der Einfuhr im Normalverfahren verlangt und drittens
seien diese Ausführungen für die Beurteilung des vorliegenden Verfahrens
irrelevant, weil sie ausserhalb des massgebenden Streitgegenstandes lä-
gen. Die Vorinstanz müsse sich auf ihre Auskunft/Zusicherung bzw. Praxis,
die sie im Schreiben vom 21. Februar 2014 geäussert habe, behaften las-
sen. Demnach müssten keine Einfuhrveranlagungsverfügungen vorgelegt
werden. Die EZV habe in der Folge tatsächlich auf die Vorlage solcher Ver-
fügungen verzichtet. Somit hätten sich die Beschwerdeführerinnen nicht
geweigert, solche Veranlagungsverfügungen vorzulegen, sondern die Vor-
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Seite 23
instanz habe auf die Vorlage verzichtet. Zudem habe die Vorinstanz mehr-
fach verbindlich bestätigt, dass Zollrückerstattungen auf schweizerischer
Rohware gewährt würden. Der schweizerische Gesetzgeber habe sich
ausdrücklich dafür entschieden, den Äquivalenzverkehr im Zusammen-
hang mit landwirtschaftlichen Erzeugnissen den Bestimmungen der akti-
ven Veredelung sowie der Zollermässigung und Zollbefreiung zu unterwer-
fen. An diese Vorgaben hätten sich die rechtsanwendenden Behörden zu
halten. Daran ändere auch der Hinweis auf eine allfällige systemfremde
Belastung des von der réservesuisse (rs) verwalteten GBF nichts.
5.2.2 Das Äquivalenzprinzip lässt zu, dass anstelle der ursprünglich ein-
oder ausgeführten Ware Ersatzware in das Veredelungserzeugnis ein-
fliesst. Die Ersatzware muss von gleicher Menge, Beschaffenheit und Qua-
lität wie die be- oder verarbeitete Ware sein (Art. 12 Abs. 2 ZG; IVO GUT,
in: Kocher/Clavadetscher [Hrsg.], Zollgesetz [ZG], 2009, Vorbemerkungen
zu Art. 12 und 13 N. 3; ARPAGAUS, a.a.O., Rz. 555, 869 und 873). Es findet
ein Statuswechsel zwischen Einfuhr- und Ersatzware statt: Im aktiven Ver-
edelungsverkehr gelangt die Einfuhrware in den freien inländischen Ver-
kehr und die Ersatzware wird zur Ausfuhrware (als Veredelungserzeugnis).
Der Zeitpunkt dieses Statuswechsels ist gesetzlich nicht geregelt. Es ist
jedoch davon auszugehen, dass die Ersatzware bis zur Beendigung des
Verfahrens der aktiven Veredelung bei der Ausfuhr ihren Status als Inland-
ware behält. Zum gleichen Zeitpunkt erhält die Einfuhrware aus dem akti-
ven Veredelungsverkehr den Status der Inlandware, sofern sie nicht schon
vorher im Inland abgesetzt wurde. Eine vorzeitige Ausfuhr der Ersatzwaren
als Veredelungserzeugnisse, also bevor die Auslandware ins Zollgebiet
verbracht wurde, ist im Schweizer Recht zwar nicht ausdrücklich vorgese-
hen, wird aber in der Praxis von der EZV akzeptiert, wenn die Bewilligung
für den Veredelungsverkehr vorhanden ist (Merkblatt über die aktive Ver-
edelung [MB 47.83] Ziff. 2.5; GUT, a.a.O., Art. 12 N. 5). Ob Letzteres auch
für das bVaV gilt, kann vorliegend offen bleiben.
Grundsätzlich liegt die Wahl, ob im Verfahren der aktiven Veredelung iden-
tische oder äquivalente Waren ausgeführt werden, beim antragstellenden
Unternehmen (GUT, a.a.O., Vorbemerkungen zu Art. 12 und 13 N. 8 mit
Hinweis auf AB 2004 N 1379).
5.2.3 Konkret ist das Verfahren in der VO-VV wie folgt geregelt: Die Waren
nach Art. 3 Abs. 1 VO-VV, die zur aktiven Veredelung eingeführt werden,
müssen zur Überführung in den zollrechtlich freien Verkehr angemeldet
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werden. Die Zollabgaben werden rückerstattet, wenn Veredelungserzeug-
nisse, die Waren nach Art. 3 Abs. 1 VO-VV enthalten, zum Ausfuhrverfah-
ren angemeldet werden (Art. 4 Abs. 1 VO-VV). Die Rückerstattung muss
bereits in der Zollanmeldung für die Ausfuhr beantragt werden. Für die
Rückerstattung muss zusätzlich ein schriftliches Gesuch innerhalb von
dreizehn Monaten nach der ersten Warenausfuhr an die EZV gestellt wer-
den (Art. 4 Abs. 2 VO-VV). Die EZV kann verlangen, dass für die Rücker-
stattung Veranlagungsverfügungen vorgelegt werden. Die Veranlagungs-
verfügungen müssen im zeitlichen Zusammenhang mit der Gesuchsperi-
ode ausgestellt worden sein (Art. 4 Abs. 4 VO-VV). Der Zoll wird dem Her-
steller der ausgeführten Veredelungserzeugnisse erstattet, wenn er nach-
weisen kann, welche Mengen landwirtschaftlicher Rohstoffe er in verarbei-
teter Form ausgeführt hat. Die Rückerstattung erfolgt gegen Vorlage der
Einfuhrzollquittung, welche der Importeur der Einfuhrwaren allenfalls an
den Ausführer zu zedieren hat (ARPAGAUS, a.a.O., Rz. 891).
5.2.4 Bei jenen Waren, die im vorliegenden Fall veredelt werden, handelt
es sich um inländische und nicht um eingeführte Waren. Da der Äquiva-
lenzverkehr (E. 5.2.2) grundsätzlich für Waren wie die im vorliegenden Fall
betroffenen zugelassen ist (E. 3.9.2.1), spricht dieser Umstand alleine noch
nicht gegen die Rückerstattung der Zölle. Das sehen auch die Parteien so.
Allerdings muss es sich diesfalls um Ersatzwaren handeln. Der Vorinstanz
ist zuzustimmen, wenn sie ausführt, das Verfahren der aktiven Veredelung
habe eine Importseite und es dürften nicht mehr rückerstattungsberech-
tigte Waren exportiert werden, als importiert wurden. Daher muss – wie die
Zollverwaltung zu Recht vorbringt – auch eine entsprechende Anzahl Wa-
ren gleicher Beschaffenheit und Qualität eingeführt werden, die im Inland
verbleibt. Nur dann können die verwendeten Produkte als Ersatzwaren im
Sinn des Veredelungsverkehrs betrachtet werden.
5.2.5 Art. 4 Abs. 4 VO-VV sieht vor, dass die EZV für die Rückerstattung
die Vorlage von Einfuhrveranlagungsverfügungen verlangen kann, die in
zeitlichem Zusammenhang mit der Gesuchsperiode ausgestellt worden
sind (E. 5.2.3). Auf diese Weise kann die EZV sicherstellen, dass keine
Veredelungsprodukte ausgeführt werden, wenn nicht in zeitlichem Zusam-
menhang mit der Ausfuhr Ausgangswaren gleicher Qualität und Menge ein-
geführt wurden. Die Bestimmung verhindert, dass mehr Waren aus- als
eingeführt werden. Bei Art. 4 Abs. 4 VO-VV handelt es sich indes um eine
«kann»-Bestimmung. Die Vorinstanz ist also nicht verpflichtet, sondern nur
berechtigt, die Vorlage von Einfuhrveranlagungsverfügungen zu verlangen.
A-6226/2016
Seite 25
Sie kann demnach auf die Vorlage verzichten oder gar eine entsprechende
Zusicherung geben, was sie vorliegend getan hat (dazu E. 5.2.7.2 ff.).
5.2.6
5.2.6.1 Jede Person hat Anspruch darauf, von den staatlichen Organen
ohne Willkür und nach Treu und Glauben behandelt zu werden (Art. 9 BV).
Nach dem Grundsatz des Vertrauensschutzes haben die Privaten An-
spruch darauf, in ihrem berechtigten Vertrauen in behördliche Zusicherun-
gen oder in anderes, bestimmte Erwartungen begründendes Verhalten der
Behörden geschützt zu werden. Allerdings wird der Vertrauensschutz im
Abgaberecht, das von einem strengen Legalitätsprinzip beherrscht wird,
nur zurückhaltend gewährt (BGE 137 II 182 E. 3.6.2, 131 II 627 E. 6.1; Ur-
teile des BVGer A-2777/2016 vom 4. Juli 2017 E. 1.6, A-2997/2016 vom
6. April 2017 E. 3.7.2 und 3.7.4, A-5757/2015 vom 19. Februar 2016 E. 2.6,
A-7148/2010 vom 19. Dezember 2012 E. 7.1).
5.2.6.2 Es müssen verschiedene Voraussetzungen kumulativ erfüllt sein,
damit sich der Private mit Erfolg auf Treu und Glauben berufen kann. So
ist eine unrichtige Auskunft einer Verwaltungsbehörde nur bindend, wenn
die Behörde in einer konkreten Situation mit Bezug auf bestimmte Perso-
nen gehandelt hat, wenn sie dabei für die Erteilung der betreffenden Aus-
kunft zuständig war oder wenn der Bürger die Behörde aus zureichenden
Gründen als zuständig betrachten durfte, wenn gleichzeitig der Bürger die
Unrichtigkeit der Auskunft nicht ohne Weiteres erkennen konnte und wenn
er im Vertrauen auf die Richtigkeit der Auskunft Dispositionen getroffen hat,
die nicht ohne Nachteil rückgängig gemacht werden können, sowie wenn
die gesetzliche Ordnung seit der Auskunftserteilung keine Änderung erfah-
ren hat. Zudem muss das private Interesse am Vertrauensschutz das öf-
fentliche Interesse an der richtigen Rechtsanwendung überwiegen, damit
die Berufung auf Treu und Glauben durchdringen kann (vgl. statt vieler:
BGE 137 II 182 E. 3.6.2, 131 II 627 E. 6.1, 129 I 161 E. 4.1; Urteile des
BVGer A-4357/2015 vom 27. Juli 2017 E. 2.7, A-5673/2015 vom 18. Mai
2016 E. 6.1, A-7148/2010 vom 19. Dezember 2012 E. 7.1, A-2114/2009
vom 4. August 2011 E. 6.2).
5.2.7
5.2.7.1 Die Beschwerdeführerinnen haben weder im vorinstanzlichen noch
im vorliegenden Verfahren Einfuhrveranlagungsverfügungen vorgelegt.
Sie machen allerdings geltend, die Vorinstanz habe die Vorlage solcher
Verfügungen auch nicht verlangt. Tatsächlich hat die Vorinstanz – soweit
ersichtlich – erstmals in der Vernehmlassung überhaupt erwähnt, dass
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nicht genügend Fette importiert worden seien. Auch im vorliegenden Ver-
fahren hat die Vorinstanz die Vorlage der Einfuhrveranlagungsverfügungen
nicht verlangt, sondern nur darauf hingewiesen, dass sie dies könne und –
wenn die Rückerstattung auch für bearbeitete Waren gewährt würde –
müsse.
5.2.7.2 Indem sie die Vorlage von Einfuhrveranlagungsverfügungen nicht
verlangt, handelt die Vorinstanz in Übereinstimmung mit ihrem Schreiben
vom 21. Februar 2014 an [den Verband, dem] auch die Beschwerdeführe-
rin 2 angehört. Dort hat die Vorinstanz [dem Verband] mitgeteilt, ein Ver-
gleich der Importmengen mit den begünstigten Exportmengen der letzten
fünf Jahre habe gezeigt, dass bei den tierischen Fetten und Ölen jeweils
ein deutlicher Einfuhrüberschuss bestanden habe, weshalb sie keine Not-
wendigkeit sehe, für tierische Speisefette und -öle weiterhin die Vorlage
von Einfuhrveranlagungsverfügungen zu verlangen. Damit enthält das
Schreiben eine Zusicherung, zumindest auf Zusehen hin, auf die Vorlage
der Veranlagungsverfügungen zu verzichten. Indem die Vorinstanz auf die
Vorlage von Einfuhrveranlagungsverfügungen verzichtet, entbindet sie die
Rückerstattungsberechtigten von der Obliegenheit, sich die Einfuhrveran-
lagungsverfügungen allenfalls zedieren zu lassen (E. 5.2.3).
5.2.7.3 Das Schreiben stammt von der OZD. Sie ist für entsprechende Zu-
sicherungen zuständig. Es wird eine konkrete Situation beschrieben und
die Auskunft wird in Bezug auf einen genau bestimmten Personenkreis ge-
geben. Die Auskunft war nicht unrichtig und die Beschwerdeführerinnen
haben – auch – gestützt auf diese Auskunft Dispositionen getroffen, näm-
lich schweizerische Fette und Öle für den Export veredelt. Damit sind die
Voraussetzungen des Vertrauensschutzes gegeben.
5.2.7.4 Die Vorinstanz verzichtet(e) allerdings nur deshalb auf die Vorlage
von Einfuhrveranlagungsverfügungen, weil deutlich mehr Fette und Öle
ein- als ausgeführt wurden. Damals wurden nicht mehr Fette und Öle rück-
erstattungsberechtigt exportiert als zuvor zollpflichtig importiert worden wa-
ren. Die Vorinstanz schien bürokratischen Aufwand, insbesondere die er-
wähnte Zession der Einfuhrveranlagungsverfügungen (E. 5.2.7.2), vermei-
den zu wollen. In ihrem Schreiben an [den Verband] hält die Vorinstanz
zudem fest, dass sie die Angelegenheit überprüfen werde, wenn sich die
Import- bzw. Exportsituation ändern sollte.
Festzuhalten bleibt aber, dass sie nicht auf ihre Zusicherung zurückgekom-
men ist.
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Seite 27
5.2.7.5 Die Zollverwaltung ist grundsätzlich befugt, eine Zusicherung wie
die vorliegende, die sich auf das Vorhandensein bestimmter Verhältnisse
stützt, bei Änderung dieser Verhältnisse zu widerrufen. Insofern besagt der
im Schreiben an [den Verband] angebrachte Vorbehalt nur das, was ohne-
hin gilt.
5.2.7.6 Zu prüfen bleibt, ob sich die Umstände seither in einem Ausmass
verändert haben, das es rechtfertigt, dass die Vorinstanz bereits im vorlie-
genden Verfahren auf die Zusicherung zurückkommt, insbesondere weil
ein öffentliches Interesse an der Vorlage der Einfuhrveranlagungsverfü-
gungen bestünde, das das Interesse der Beschwerdeführerinnen über-
stiege (E. 5.2.6.2). Auch dann bliebe es aber dabei, dass die Vorinstanz die
Zusicherung gegenüber [dem Verband] (oder deren Mitgliedern) zurückge-
zogen haben muss, bevor sie wieder die Vorlage von Einfuhrzollveranla-
gungen verlangt. Bis dahin gilt der Vertrauensschutz; dies umso mehr, als
die Vorinstanz die Vorlage von Einfuhrveranlagungsverfügungen lediglich
verlangen kann, aber nicht muss (E. 5.2.5).
5.2.7.7 In ihrer Vernehmlassung bezieht sich die Vorinstanz nur auf geän-
derte Geschäftspraktiken, die das Abweichen von der Zusicherung (in Zu-
kunft) erfordern würden, erklärt aber nicht weiter, worin diese Ge-
schäftspraktiken bestehen. Auch bringt sie vor, der Verzicht auf Vorlage
von Veranlagungsverfügungen sei nur solange haltbar, als kein aus WTO-
Sicht verbotener Exportüberhang bestehe. Erst in der Duplik hält sie gene-
rell fest, es seien im Jahr 2014 Geschäftspraktiken geändert worden und
es seien nicht genügend tierische Speisefette eingeführt worden. Sie nennt
hier allerdings keine Zahlen. Betrachtet man die Aussenhandelsstatistik,
hängt die Antwort auf die Frage, ob die Exporte die Importe übersteigen,
davon ab, welche Tarifunternummer des Kapitels 15 zum Anhang 1 des
ZTG betrachtet wird. Bei der Unternummer 1501.1099 beispielsweise stie-
gen die Exporte im Jahr 2014 gegenüber dem Jahr 2013 bei sinkenden
Importen stark an und gingen bei leicht steigenden Importen im Jahr 2015
gegenüber dem Jahr 2014 zurück, entwickelten sich dann aber im Jahr
2016 gegenüber sinkenden Importen explosionsartig. Dagegen überstie-
gen die Exporte bei der Tarifnummer 1502.1099 die Importe in den Jahren
2013 und 2014 in wesentlich grösserem Ausmass als im Jahr 2016, wobei
das Ausmass im Jahr 2013 noch grösser war als im Jahr 2014. Bei der
Unternummer 1502.9099 überstiegen die Exporte im Jahr 2012 die Importe
bei weitem. Seither besteht zumindest bis ins Jahr 2016 ein deutlicher Im-
portüberhang. Betrachtet man die «Hauptnummern» 1501 und 1502 sowie
die Unternummern 1501.10, 1502.10 und 1502.90, so überstieg der Import
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den Export jeweils bei weitem (Quelle: www.gate.ezv.admin.ch/swissimpex
> Zur Basisversion; letztmals besucht am 22. Februar 2018; einbezogene
Jahre: 2012-2016). Bei welchem Anteil der exportierten Fette ein Antrag
auf Rückerstattung der Einfuhrzollabgabe gestellt wurde und wie viele im
Normalverfahren eingeführt wurden, lässt sich dieser Statistik freilich nicht
entnehmen. Zumindest mit diesen Zahlen lässt sich aber das Vorbringen
der Vorinstanz, sie müsse allenfalls aufgrund eine Exportüberhangs auf
ihre Praxis zurückkommen, nicht substantiieren. Auch wird nicht klar dar-
gelegt, dass der GBT über Gebühr belastet würde oder WTO-Regeln ver-
letzt sein könnten, weshalb auf diese Argumente der Vorinstanz auch aus
diesem Grund nicht einzugehen ist.
5.2.7.8 Schliesslich kann festgehalten werden, dass der von der Zollver-
waltung geltend gemachte Umstand, dass mehr Waren exportiert als im-
portiert würden, darauf hindeuten würde, dass genügende schweizerische
Waren in entsprechender Qualität vorhanden sind. Damit würde in Bezug
auf diese Waren eine der Voraussetzungen von Art. 12 Abs. 3 ZG wegfal-
len (E. 3.3.1), was wiederum zur Folge hätte, dass gelegentlich Art. 3 VO-
VV zu revidieren wäre. Das EFD kann nämlich zwar im Einvernehmen mit
dem WBF landwirtschaftliche Erzeugnisse und Grundstoffe bezeichnen,
für die die Voraussetzungen nach Art. 12 Abs. 3 ZG generell erfüllt sind
(Art. 43 Abs. 2 ZV; E. 3.3.1). Die Formulierung «erfüllt sind», sowie Sinn
und Zweck der Absprache mit dem WBF, der vor allem im Schutz der hei-
mischen Landwirtschaft liegt, bedeuten aber, dass keine Erzeugnisse und
Grundstoffe bezeichnet werden dürfen, für die (längerfristig) die in Art. 12
Abs. 3 ZG bezeichneten Voraussetzungen nicht (mehr) erfüllt sind.
Selbst wenn also davon auszugehen wäre, dass die Vertrauensgrundlage
bei geänderten Verhältnissen wegfiele, ohne dass ein Widerruf explizit zu
erfolgen hätte, haben sich diese vorliegend nicht in einem Ausmass verän-
dert, das eine solche Annahme zulassen würde.
5.2.8 Bei diesem Ergebnis ist nicht mehr auf die weiteren Schreiben der
Vorinstanz an die Beschwerdeführerinnen oder andere Konzerngesell-
schaften einzugehen, in denen die Beschwerdeführerinnen eine Vertrau-
ensgrundlage sehen.
6.
Zuletzt ist festzuhalten, dass die Vorinstanz im Sachverhalt der angefoch-
tenen Verfügung geltend macht, für eine am 13. Januar 2016 exportierte
Sendung von raffiniertem Rinderfett der Zolltarifnummer 1502.1092 sei die
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Abrechnungsfrist bei Eingang des Abrechnungsantrages verwirkt gewe-
sen. Hierzu finden sich in den Akten sonst keine Ausführungen. Der Rück-
erstattungsantrag datiert vom 1. April 2016 (Sachverhalt Bst. C). Die Frist
von 13 Monaten gemäss Art. 4 Abs. 2 VO-VV (E. 5.2.3) war damit klar ein-
gehalten. Von einer Verwirkung kann demnach keine Rede sein.
7.
7.1 Damit ist die Beschwerde, soweit darauf einzutreten ist (E. 1.4), voll-
umfänglich gutzuheissen. Die Vorinstanz hat den Beschwerdeführerinnen
die Einfuhrzollabgaben im Sinne der Erwägungen zu erstatten. Zur Ermitt-
lung des Rückerstattungsbetrages ist die Sache an die Vorinstanz zurück-
zuweisen.
7.2 Als im Sinne der Erwägungen obsiegende Partei haben die Beschwer-
deführerinnen keine Verfahrenskosten zu tragen (Art. 63 Abs. 1 VwVG).
Das Nichteintreten in Bezug auf einen untergeordneten, durch eine Unge-
nauigkeit in der Formulierung entstandenen Punkt ändert daran nichts.
Entsprechend ist ihnen der einbezahlte Kostenvorschuss in der Höhe von
Fr. 5'000.-- nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zurückzu-
erstatten. Der Vorinstanz können als Bundesbehörde keine Verfahrenskos-
ten auferlegt werden (Art. 63 Abs. 2 VwVG).
Die obsiegenden, anwaltlich vertretenen Beschwerdeführerinnen haben
gemäss Art. 64 Abs. 1 und 2 VwVG in Verbindung mit Art. 7 ff. des Regle-
ments vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor
dem Bundesverwaltungsgericht (VGKE, SR 173.320.2) Anspruch auf eine
Parteientschädigung zulasten der Vorinstanz.
Bei Fehlen einer (detaillierten) Kostennote wird die Entschädigung auf-
grund der Akten festgesetzt (Art. 14 Abs. 2 VGKE). Diese ist vorliegend er-
messensweise sowie praxisgemäss auf Fr. 7'500.-- (inkl. Auslagen) festzu-
setzen.
(Das Dispositiv befindet sich auf der nächsten Seite.)
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