Decision ID: 6bad6c81-6042-5dba-b107-d07ac19dbd07
Year: 2009
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Sachverhalt:
A. A._ arbeitet seit dem 1. September 1992 als wissenschaftlicher Mitarbeiter bei der Eidgenössischen Forschungsanstalt Agroscope Reckenholz – Tänikon (ART). Im Rahmen einer Neu- bzw. Reorganisation der Forschungsanstalt wurden in Zusammenarbeit mit dem Bundesamt für Landwirtschaft (BLW) und unter Leitung des  Volkswirtschaftsdepartements (EVD) die Stellen der  neu bewertet. Für A._ war die Einstufung in die Lohnklasse 23 vorgesehen.
B. In Anschluss an mehrere Schriftenwechsel mit der ART und dem  für Landwirtschaft (BLW) ersuchte A._ am 6. März 2008 den Direktor der ART um Überprüfung seiner Einstufung. Die ART hielt am 31. März 2008 an der Einreihung fest. Auf das Gesuch von A._ vom 3. April 2008 um weitere Erläuterungen wurde ihm am 9. Mai 2008 in einem gemeinsam vom Direktor der ART und der Leiterin Sektion Personal des BLW unterzeichneten Schreiben , dass die Einreihung in die Endposition 23 korrekt sei. Zudem  A._ für den Fall von weiterhin offenen Fragen ein Gespräch am 21. Mai 2008 in Bern beim BLW angeboten.
C. Im Anschluss an die Aussprache vom 21. Mai 2008 gelangte A._ am 13. Juni 2008 (erneut direkt) an die Personalleitung des BLW und bat im Hinblick auf eine Einreihung in die Lohnklasse 24 um die Wiederaufnahme von Verhandlungen bzw. den Erlass einer  Verfügung. Mit Verfügung vom 8. Dezember 2008 wies die ART das Gesuch von A._ um Einreihung in die Lohnklasse 24 ab. Die Rechtsmittelbelehrung sah als Beschwerdeinstanz das BLW vor.
D. Mit Beschwerde vom 23. Januar 2009 gelangt A._ () an das Bundesverwaltungsgericht. Er beantragt die Aufhebung der Verfügung der ART vom 8. Dezember 2008 und  per 1. Januar 2008 die Einreihung mindestens in die  24.
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In formeller Hinsicht verweist der Beschwerdeführer unter Bezugnahme auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-7317/2007 vom 21. Mai 2008 vorab auf die Verfügungsbefugnis der ART und die Beschwerdezuständigkeit des BLW, macht aber gleichzeitig geltend, es seien die Voraussetzungen für einen Sprungrekurs an das Bundesverwaltungsgericht erfüllt. Denn das BLW habe massgeblich bei der Stelleneinreihung mitgewirkt und in der strittigen Sache regelmässig mit ihm korrespondiert. Folglich sei davon auszugehen, dass es das BLW als Beschwerdeinstanz wiederum ablehnen würde, seine Funktion mindestens in die Lohnklasse 24 einzureihen.
E. Am 29. Februar 2009 lud der Instruktionsrichter EVD, BLW und ART ein, zur Frage der zuständigen verwaltungsinternen  Stellung zu nehmen.
F. In ihren Stellungnahmen vom 10. bzw. 13. Februar 2009 äusserten sich das BWL und das EVD eingehend zur Verfügungsbefugnis der ART in personalrechtlichen Angelegenheiten und hielten an der  des BLW als verwaltungsinterne Beschwerdeinstanz fest. Die ART machte von der Möglichkeit, eine Stellungnahme , keinen Gebrauch.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. Das Bundesverwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit von Amtes
wegen (Art. 7 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968
über das Verwaltungsverfahren [VwVG, SR 172.021]). Gestützt auf
Art. 31 des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesver-
waltungsgericht (VGG, SR 173.32) beurteilt es Beschwerden gegen
Verfügungen nach Art. 5 VwVG, soweit diese von einer Vorinstanz im
Sinne von Art. 33 VGG erlassen wurden und keine der in Art. 32 VGG
genannten Ausnahmen vorliegt.
1.1 Angefochten ist eine Verfügung der ART über die  Zuweisung der vom Beschwerdeführer ausgeübten Funktion.
Bevor die Frage zu beantworten ist, ob diese personalrechtliche Verfü-
gung (direkt) beim Bundesverwaltungsgericht angefochten werden
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kann (E. 1.2) bzw. welche Behörde die zuständige erste Beschwerde-
instanz ist (E. 1.3), ist zunächst zu untersuchen, ob die ART überhaupt
zuständig war, die angefochtene Verfügung zu erlassen.
1.1.1 Die ART ist eine eidgenössische landwirtschaftliche . Sie bildet zusammen mit den Forschungsanstalten Agroscope
Changins-Wädenswil (ACW) und Liebefeld-Posieux (ALP) die Ge-
schäftseinheit Landwirtschaftliche Forschung im BLW unter dem Na-
men Agroscope. Die Forschungsanstalten gelten als Kompetenzzent-
ren des Bundes im Bereich der landwirtschaftlichen Forschung; sie
sind dem BLW unterstellt (Art. 114 des Bundesgesetzes vom 29. April
1998 über die Landwirtschaft [LwG, SR 910.1] i.V.m. den Art. 4 ff. der
Verordnung vom 9. Juni 2006 über die landwirtschaftliche Forschung
[VLF, SR 915.7] und Art. 7 Abs. 3 der Organisationsverordnung vom
14. Juni 1999 für das Eidgenössische Volkswirtschaftsdepartement
[OV-EVD, SR 172.216.1]). Jede Forschungsanstalt wird von einer Di-
rektorin oder einem Direktor geleitet. Deren oder dessen Aufgaben
und Befugnisse werden vom BLW festgelegt (Art. 3 Abs. 5 und Art. 5
VLF). Die dem BLW unterstellten Forschungsanstalten sind Verwal-
tungseinheiten der zentralen Bundesverwaltung (Art. 6 Abs. 1 Bst. d
der Regierungs- und Verwaltungsorganisationsverordnung vom
25. November 1998 [RVOV, SR 172.010.1] i.V.m. Art. 7 Abs. 3 OV-
EVD). Sie verfügen über keine eigene Rechtspersönlichkeit. Entgegen
ihrer Bezeichnung handelt es sich bei den Forschungsanstalten nicht
um Anstalten im Rechtssinne, also technisch-organisatorisch verselb-
ständigte, aus der Zentralverwaltung ausgegliederte Verwaltungsein-
heiten (Art. 6 Abs. 1 Bst. f und Abs. 3 RVOV; ULRICH HÄFELIN/GEORG
MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl.,
Zürich/Basel/Genf 2006, Rz. 1316; BGE 127 II 32 E. 2b). Die Qualifi-
kation der Forschungsanstalten im Urteil A-7317/2007 vom 21. Mai
2008 E. 1 als „unselbständige öffentlich-rechtliche Anstalten“ (vgl.
dazu HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 1323) erweist sich damit als
unzutreffend.
1.1.2 Geführt werden die Forschungsanstalten als sogenannte  mit Leistungsauftrag und Globalbudget (vgl.
Art. 44 Abs. 1 des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes
vom 21. März 1997 [RVOG, SR 172.010] i.V.m. den Art. 9 ff. RVOV;
vgl. auch THOMAS SÄGESSER, Regierungs- und Verwaltungsorganisati-
onsgesetz RVOG, Bern 2007, Tabelle S. 410). Der Bundesrat erteilt
Agroscope vierjährige Leistungsaufträge. Auf der Basis dieser Leis-
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tungsaufträge hat der Bundesrat das BLW beauftragt, mit den For-
schungsanstalten vierjährige Leistungsprogramme und einjährige Leis-
tungsvereinbarungen abzuschliessen (Art. 3 Abs. 2 VLF i.V.m. Art. 12
Abs. 1 der seit dem 1. Februar 2005 geltenden Geschäftsordnung von
Agroscope; vgl. auch den Bundesratsbeschluss vom 4. Oktober 1999
betreffend Leistungsauftrag Agroscope 2000 - 2003). FLAG-Einheiten
gehören weiterhin zur zentralen Bundesverwaltung; sie sind voll in die
Departementsstrukturen eingebunden und verfügen über keine eigene
Rechtspersönlichkeit; ihnen wird aber unter anderem eine erhöhte be-
triebliche Autonomie eingeräumt (Art. 6 Abs. 3 RVOV; SÄGESSER,
a.a.O., S. 407 Rz. 13 f. mit Hinweis auf BBl 2001 3538).
1.1.3 Für die Arbeitsverhältnisse des Personals der Forschungsan-
stalten als Verwaltungseinheiten der zentralen Bundesverwaltung gilt
das Bundespersonalrecht (Art. 2 Abs. 1 Bst. a des Bundespersonalge-
setzes vom 24. März 2000 [BPG, SR 172.220.1] i.V.m. Art. 1 Abs. 1
der Bundespersonalverordnung vom 3. Juli 2001 [BPV, SR
172.220.111.3] und dem Anhang der RVOV). Mit Ausnahme der hier
nicht weiter interessierenden Befugnisse des Bundesrates gestützt auf
Art. 2 Abs. 1 BPV regeln die Departemente – unter Vorbehalt andersl-
autender Bestimmungen – die Zuständigkeit für sämtliche
Arbeitgeberentscheide für ihr übriges Personal (Art. 2 Abs. 4 BPV).
1.1.4 Das EVD hat die Zuständigkeit in Personalangelegenheiten auf Amtsstufe weitgehend an die Ämter delegiert (vgl. Weisungen vom
30. Juni 1998, 19. Dezember 2001 und 29. November 2002). Diese
Delegation umfasst auch das Recht, mit Genehmigung des Departe-
ments die Zuständigkeiten mit gewissen Ausnahmen an nachgeordne-
te Stellen zu übertragen. Aus der derzeit geltenden Weisung vom
29. November 2002 (nachfolgend: Weisung EVD) geht in diesem Zu-
sammenhang hervor, dass die Ämter bzw. das Generalsekretariat ab-
gesehen von wenigen, vorliegend nicht relevanten Ausnahmen zustän-
dig sind für die Arbeitgeberentscheide für das eigene und das admi-
nistrativ zugeordnete Personal und für die Zuweisung neugeschaffen-
er bzw. veränderter Funktionen zu den Lohnklassen, wobei vorgängig
über das Departement ein Gutachten der Bewertungsstelle nach Art.
53 BPV einzuholen ist (Ziff. 1.1 und 1.3 Weisung EVD). Mit Genehmi-
gung des Departements können die Amtsdirektorinnen und -direktoren
die ihnen übertragenen Zuständigkeiten an nachgeordnete Stellen de-
legieren (Ziff. 3 Weisung EVD). Von dieser Befugnis hat das BLW Ge-
brauch gemacht und im Rahmen der Einführung von FLAG mit Zu-
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stimmung des EVD vom 30. Juli 1999 die Kompetenzen im Perso-
nalbereich – mit Ausnahme der Personalentscheide auf Direktionsstu-
fe – an die Direktorinnen bzw. Direktoren der Forschungsanstalten
(bzw. des Eidgenössischen Gestüts) delegiert. Im entsprechenden Ge-
such an das EVD vom 28. Juli 1999 hat das BLW festgehalten, dass
die nötige Koordination, Kontrolle und Beratung durch das Amt erfol-
gen werde. In einer detaillierten Zusammenstellung vom 1. Oktober
1999 hielt das BLW die Zuständigkeiten und Delegationen bezogen
auf die einzelnen Bestimmungen des heute nicht mehr geltenden Be-
amtenrechts fest. Das EVD erklärte sich am 22. Oktober 1999 mit den
Abgrenzungen grundsätzlich einverstanden. Ergänzend hielt es fest,
dass, soweit Kompetenzen im Personalbereich an die Forschungsan-
stalten delegiert werden, das BLW neu die Aufgabe der ersten Rekurs-
instanz zu übernehmen habe.
1.1.5 Die Forschungsanstalten und damit auch die ART verfügen
demnach – mit Ausnahme personalrechtlicher Angelegenheiten, die
das Direktorium betreffen – über umfassende Autonomie auch im Per-
sonalbereich. Wie bereits im Urteil A-7317/2007 vom 21. Mai 2008
festgehalten (E. 1), sind sie bzw. ihre Direktorinnen und Direktoren
demzufolge zuständig für sämtliche Arbeitgeberentscheide, die ihr
Personal betreffen. Diese Kompetenz umfasst gemäss Ziff. 1.3 Wei-
sung EVD und gestützt auf die umfassende Delegation durch das BLW
auch die Verfügungsbefugnis im Zusammenhang mit der Funktionsbe-
wertung (Art. 52 BPV). Somit liegt mit der hier strittigen Verfügung der
ART, in welcher dem Beschwerdeführer die Zuweisung seiner Funkti-
on in die Lohnklasse 24 verweigert wurde, ein zulässiges Anfech-
tungsobjekt vor.
1.2 In personalrechtlichen Streitigkeiten können beim Bundesverwal-
tungsgericht mit Ausnahme hier nicht anwendbarer Fälle nur Be-
schwerdeentscheide der verwaltungsinternen Beschwerdeinstanz an-
gefochten werden (Art. 36 Abs. 1 BPG).
1.2.1 Der Beschwerdeführer hat mit Verweis auf Art. 47 Abs. 2 VwVG direkt beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde gegen die (erstins-
tanzliche) Verfügung der ART eingereicht. Nach dieser Bestimmung ist
die Verfügung unmittelbar an die nächsthöhere Beschwerdeinstanz
weiterzuziehen, wenn die nicht endgültig entscheidende Beschwerde-
instanz im Einzelfall eine Weisung erteilt, dass oder wie die Vorinstanz
verfügen soll; in der Rechtsmittelbelehrung ist darauf aufmerksam zu
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machen. Nicht als Weisungen im Sinne dieser Bestimmung gelten An-
ordnungen der Beschwerdeinstanz in einem Rückweisungsentscheid
(Art. 47 Abs. 4 VwVG). Ob die Voraussetzungen für die Erhebung ei-
ner Sprungbeschwerde gegeben sind, entscheidet allein das Bundes-
verwaltungsgericht, dem bei materieller Behandlung eines solchen
Rechtsmittels die gleiche Kognition zusteht wie der übersprungenen
Instanz (Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-1683/2006 vom
12. Juli 2007 E. 1.3.1 mit Hinweisen; ANDRÉ MOSER/MICHAEL
BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bun-
desverwaltungsgericht, Basel 2008, Rz. 2.55).
1.2.2 Die blosse Meinungsübereinstimmung zwischen zwei Behörden vermag die für die Zulässigkeit des Sprungrekurses geforderte Wei-
sung an die Vorinstanz in der Regel nicht zu ersetzen
(MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 2.55 Fn. 168). Nach der Recht-
sprechung genügt es aber, wenn auf Grund der gesamten Umstände
bereits feststeht, wie die Beschwerdeinstanz entscheiden werde. In ei-
nem solchen Fall rechtfertigt es sich aus prozessökonomischen Grün-
den, vom Erfordernis der Erschöpfung des Instanzenzuges abzusehen
(VPB 61.54 E. 1.5.2 mit Hinweisen; VPB 63.22 E. 1b). Dies ist bei-
spielsweise der Fall, wenn die Beschwerdeinstanz massgeblich bei
der Entscheidfindung der Vorinstanz mitgewirkt hat (vgl. Urteile des
Bundesverwaltungsgerichts A-1781/2006 vom 15. August 2007 E. 1.1
und A-3629/2007 vom 9. Januar 2008 E. 1.2). Vorliegend kann den Ak-
ten entnommen werden, dass das BLW nicht nur an den Verhandlun-
gen zwischen dem Beschwerdeführer und der ART, sondern auch an
der Entscheidfindung beteiligt war, wurde doch der Brief vom 9. Mai
2008, der Grundlage der angefochtenen Verfügung bildete, vom Direk-
tor der ART und von der Leiterin Sektion Personal des BLW gemein-
sam unterzeichnet. Zudem hat das BLW mehrfach Anfragen des Be-
schwerdeführers beantwortet.
1.2.3 Damit wären die Voraussetzungen für einen Sprungrekurs er-
füllt. Allerdings fragt sich, ob das BLW überhaupt die richtige Be-
schwerdeinstanz zur Anfechtung der strittigen personalrechtlichen Ver-
fügung der ART ist. Davon hängt ab, ob das Bundesverwaltungsge-
richt zur Beurteilung der vorliegenden Beschwerde zuständig ist. Wäre
nämlich die Zuständigkeit des BLW als verwaltungsinterne Beschwer-
deinstanz zu verneinen, fielen die Voraussetzungen des Sprungrekur-
ses weg und die Sache wäre an die zuständige Behörde zu überwei-
sen (Art. 8 Abs. 1 VwVG).
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1.3 Gestützt auf Art. 35 Abs. 1 BPG unterliegen mit Ausnahme der in Absatz 2 genannten Fälle Verfügungen des Arbeitgebers der Be-
schwerde an die in den Ausführungsbestimmungen bezeichnete inter-
ne Beschwerdeinstanz. Hinsichtlich der verwaltungsinternen Be-
schwerdeinstanz hält Art. 110 BPV folgendes fest:
Beschwerdeinstanzen sind:
a. die Departemente für erstinstanzliche Verfügungen der Ämter, der Gruppen und der Oberzolldirektion;
b. die Oberzolldirektion oder die Gruppen für erstinstanzliche  nachgeordneter Organe.
1.3.1 Im bereits genannten Urteil A-7317/2007 vom 21. Mai 2008 ist
das Bundesverwaltungsgericht zum Ergebnis gelangt, verwaltungsin-
terne Beschwerdeinstanz gegen Verfügungen der Forschungsanstal-
ten (bzw. der ACW) in personalrechtlichen Streitigkeiten sei das BLW
(E. 1). Dabei wurde erwogen, Art. 35 Abs. 1 BPG schreibe nicht vor,
auf welcher Stufe sich die interne Beschwerdeinstanz befinden müsse.
Ausdrücklich erwähnt sei lediglich, dass der interne Beschwerdeweg
auszuschöpfen sei, bevor der Weg ans Bundesverwaltungsgericht be-
schritten werden könne. Weil das BLW in personalrechtlichen Angele-
genheiten als Aufsichtsbehörde der Forschungsanstalt gelte, seien de-
ren Verfügungen beim BLW als interne Beschwerdeinstanz anfechtbar.
1.3.1.1 Das BLW begründet seine Zuständigkeit ausdrücklich mit Ver-
weis auf Art. 47 Abs. 1 Bst. d VwVG. Als den Forschungsanstalten
übergeordnete Einheit sei es ihre Aufsichts- und interne Beschwerde-
instanz.
1.3.1.2 Das EVD stellt sich auf den Standpunkt, Art. 110 Bst. a BPV regle nur den Normfall, dass eine erstinstanzliche Verfügung von ei-
nem Amt ausgehe. Der vorliegende Spezialfall, dass eine dem Amt
nachgeordnete Organisationseinheit verfüge, werde von der fraglichen
Ausführungsbestimmung nicht ausdrücklich erfasst. Deshalb sei auf
die Grundsatzregelung von Art. 47 Abs. 1 Bst. d VwVG zurückzugrei-
fen, wonach die Aufsichtsbehörde die Beschwerdeinstanz bilde, wenn
die Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht unzulässig sei und
das Bundesrecht keine andere Beschwerdeinstanz bezeichne. Damit
seien Verfügungen der ART beim BLW als Aufsichtsbehörde anzufech-
ten. Das EVD falle als interne Beschwerdeinstanz ausser Betracht.
Denn es wäre mit Art. 47 Abs. 1 Bst. d VwVG nicht zu vereinbaren und
geradezu systemwidrig, wenn eine Verfügung – ohne explizit anders-
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lautende Regelung – nicht bei der Aufsichtsbehörde der Vorinstanz,
sondern bei der Aufsichtsbehörde der eigentlichen Beschwerdeinstanz
anfechtbar wäre. Weil gemäss Art. 110 Bst. a BPV die Departemente
als interne Beschwerdeinstanz für erstinstanzliche Verfügungen der
Ämter vorgesehen seien, weiche diese Bestimmung nicht von der
Grundsatzregelung von Art. 47 Abs. 1 Bst. d VwVG ab. Zudem lasse
sich aus dem Wortlaut von Art. 110 Bst. a BPV nicht folgern, dass –
ausser den Departementen – nicht auch Ämter als interne Beschwer-
deinstanzen gegen Verfügungen nachgeordneter Verwaltungseinhei-
ten in Betracht fielen.
1.3.2 Hinsichtlich der Bezeichung der verwaltungsinternen Beschwer-
deinstanz stellt Art. 35 BPG Spezialrecht dar, welches insbesondere
das VwVG derogiert (Botschaft zum BPG vom 14. Dezember 1998
[BBl 1999 1597, S. 1626]). Art. 35 BPG beauftragt die zum Erlass der
Ausführungsbestimmungen zuständigen Organe, abschliessend den
verwaltungsinternen Beschwerdeweg zu bestimmen (vgl. Botschaft
zum BPG, a.a.O., S. 1627).
1.3.3 Diesen Auftrag des Gesetzgebers hat der Bundesrat in Art. 110 BPV umgesetzt. Die Bestimmung sieht als Beschwerdeinstanzen ein-
zig die Departemente, die Oberzolldirektion oder Gruppen vor. Bei
Gruppen handelt es sich um die Zusammenfassung von Bundesäm-
tern. Diese bilden eine Verwaltungsebene zwischen Departement und
Amt, wie z.B. die Gruppe Verteidigung oder die Gruppe armasuisse
(vgl. Art. 2 Abs. 2 und Art. 43 Abs. 4 RVOG; SÄGESSER, a.a.O., S. 19
Rz. 40 ff. und S. 398 Rz. 58 ff.). Das EVD verfügt über keine Gruppen
(vgl. Anhang zur RVOV und Art. 4 ff. OV-EVD). Insbesondere ist das
BLW keine Gruppe, sondern ein Amt (Art. 7 OV-EVD). Weil vorliegend
auch die Oberzolldirektion als Beschwerdeinstanz wegfällt, verbleibt
einzig das zuständige Departement – das EVD – als vom Bundesrecht
vorgesehene Beschwerdeinstanz.
1.3.4 Dem Wortlaut nach ist das Departement aber bezogen auf den vorliegenden Fall nur Beschwerdeinstanz gegen Verfügungen der Äm-
ter. Damit fragt sich, wie es sich verhält, wenn der erstinstanzliche
personalrechtliche Entscheid nicht vom Amt, sondern auf Grund einer
Delegation der Verfügungskompetenz von einer ihm nachgelagerten
Verwaltungseinheit erlassen wird. Den Erläuterungen des Eidgenössi-
schen Finanzdepartements vom März 2002 zu Art. 110 BPV kann hin-
sichtlich der Klärung dieser Frage nichts entnommen werden. Dafür,
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dass der Bundesrat solche Verfügungen vom verwaltungsinternen Be-
schwerdeweg ausgenommen hat (Art. 35 Abs. 2 BPG), bestehen keine
Anhaltspunkte. Weil der interne Beschwerdeweg gestützt auf den Auf-
trag des Gesetzgebers abschliessend in den Ausführungsbestimmun-
gen zu regeln ist, Art. 110 BPV jedoch auf die Frage, welche Verwal-
tungsbehörde Beschwerdeinstanz gegen erstinstanzliche personal-
rechtliche Verfügungen von Organen, die einem Amt unterstellt sind,
keine Antwort gibt, ist die Regelung unvollständig und damit ergän-
zungsbedürftig. Diese Lücke ist vom Bundesverwaltungsgericht nach
jener Regel zu schliessen, die es als Gesetzgeber aufstellen würde
(BGE 129 V 1 E. 4.1.2 mit Hinweisen). Eine wichtige Rolle spielt dabei
der vergleichende Blick auf den gesetzlichen Kontext. Die Schliessung
der Lücke erfolgt durch Analogieschluss oder extensive Auslegung der
Norm (Urteil des Bundesverwaltungsgerichts C-6/2006 E. 6.3 vom
16. Dezember 2008 mit Hinweisen).
1.3.4.1 Dem Gesetz können keine Vorgaben hinsichtlich der Zuord-
nungsebene der Beschwerdezuständigkeit entnommen werden. Mit
Art. 110 BPV hat der Bundesrat allerdings zum Ausdruck gebracht,
dass er die Beschwerdezuständigkeit jeweils einer oberen bzw. der
höchsten verwaltungsinternen Ebene zuweisen wollte. Damit hat er
der Bedeutsamkeit personalrechtlicher Beschwerdeverfahren (Bot-
schaft zum BPG, a.a.O., 1628) im Sinne von Art. 47 Abs. 1 RVOG
i.V.m. Art. 13 RVOV Rechnung getragen. Zwar trifft es zu, dass die
sich aus Art. 110 BPV ergebende verwaltungsinterne Beschwerdeins-
tanz in den meisten Fällen zugleich auch Aufsichtsbehörde ist. Gegen
eine solche generelle Regelung spricht aber die vom Verordnungsge-
ber gewählte Formulierung von Art. 110 PBV, hätte er doch für diesen
Fall ausdrücklich und abschliessend die Aufsichtsbehörde als Be-
schwerdeinstanz bezeichnen können. Zudem geht aus Art. 110 Bst. b
BPV hervor, dass den genannten Beschwerdeinstanzen die
Zuständigkeit unabhängig davon zukommt, auf welcher nachgelager-
ten Stufe verfügt worden ist bzw. ob die verfügende Behörde ihnen
aufsichtsrechtlich direkt unterstellt ist. Aus diesen Gründen und weil
der Gesetzgeber eine spezialrechtliche Lösung beabsichtigt hat, er-
scheint eine analoge Anwendung von Art. 47 Abs. 1 Bst. d VwVG, wo-
nach die Aufsichtsbehörde dann Beschwerdeinstanz ist, wenn die Be-
schwerde an das Bundesverwaltungsgericht unzulässig ist und das
Bundesrecht keine andere Beschwerdeinstanz bezeichnet, als nicht
zulässig. Vielmehr ist die Absicht des Verordnungsgebers, die Zustän-
digkeit einer oberen bzw. der höchsten verwaltungsinternen Ebene zu-
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zuweisen, zu folgen. Damit drängt es sich auf, die Departemente nicht
nur als Beschwerdeinstanzen für erstinstanzliche Verfügungen der
Ämter, sondern auch solcher nachgeordneter Einheiten für zuständig
zu erachten.
1.3.4.2 Eine weitere, am Wortlaut orientierte Überlegung führt zum
gleichen Ergebnis. Denn die vom Verordnungsgeber gewählte Formu-
lierung („Beschwerdeinstanzen sind:“) legt nahe, dass von einer ab-
schliessenden Aufzählung der Beschwerdeinstanzen auszugehen ist.
Bei dieser Betrachtung ist die Lücke nicht beim gewählten Kreis der
Beschwerdeinstanzen anzunehmen, sondern es ist vorab unter Be-
rücksichtigung der Formulierung von Bst. b der fraglichen Bestimmung
gestützt auf eine extensive Auslegung darauf zu schliessen, dass in
Anwendungsfällen von Bst. a die Departemente generell
Beschwerdeinstanz gegen erstinstanzliche Verfügungen nachgeordne-
ter Verwaltungseinheiten sein sollen.
1.3.4.3 Dies rechtfertigt sich auch auf Grund folgender Überlegung: Die Forschungsanstalten sind direkt dem BLW unterstellt. Als  kleinere Verwaltungseinheiten verfügen sie nicht über die gleichen personellen und fachlichen Ressourcen wie ein Amt. Wie  der vorliegende Fall sowie ein weiteres beim  hängiges Beschwerdeverfahren (A-4772/2008) gegen die  einer Forschungsanstalt zeigen, wirkt deshalb das BLW bei der Entscheidfindung gelegentlich mit. Gestützt auf die  beim sog. Sprungrekurs (Art. 47 Abs. 2 VwVG) hätte die  des Amtes als Beschwerdeinstanz zur Folge, dass die  zwingend vorgeschriebene verwaltungsinterne  auf Grund organisatorischer Gründe nicht gewährleistet wäre. Dies wiederum lässt sich mit dem Ausnahmecharakter des  nur schwer rechtfertigen (vgl. REGINA KIENER in: Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren (VwVG), Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], Zürich 2008, N. 15 zu Art. 47).
1.3.4.4 Schliesslich steht Art. 110 Bst. b BPV der Annahme entgegen,
mit der Delegation von Verfügungskompetenzen durch das Amt an
eine nachgeordnete Instanz verschiebe sich automatisch auch die Be-
fugnis der Beschwerdeinstanz nach unten. Hierfür fehlt im für diese
Frage einzig massgebenden Personalrecht eine Rechtsgrundlage. Da-
mit erweist sich die – ohnehin noch unter altem Recht ergangene –
Delegation der Beschwerdezuständigkeit durch das EVD an das BLW
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bei personalrechtlichen Verfügungen der Forschungsanstalten (vgl.
E. 1.1.4 in fine) als rechtswidrig.
1.4 Gestützt auf diese Überlegungen ist die Zuständigkeit des BLW als verwaltungsinterne Beschwerdeinstanz in personalrechtlichen
Streitigkeiten zu verneinen. Insoweit kann an der im Urteil
A-7317/2007 vertretenen gegenteiligen Auffassung nicht festgehalten
werden. Verfügungen der Forschungsanstalten und damit auch die
vorliegend strittige Anordnung der ART sind vielmehr beim EVD an-
fechtbar. Weil damit die Voraussetzungen für einen Sprungrekurs weg-
fallen, kann gegen die Verfügung der ART nicht direkt beim Bundes-
verwaltungsgericht Beschwerde geführt werden. Die Beschwerde ist
damit zuständigkeitshalber an das EVD zur weiteren Behandlung zu
überweisen (Art. 8 VwVG).
Das Bundesverwaltungsgericht hat unter anderem das EVD eingela-
den, zur Zuständigkeitsfrage Stellung zu nehmen (Art. 8 Abs. 2
VwVG). Dieses hat sich für nicht zuständig erklärt. Damit liegt ein ne-
gativer Kompetenzkonflikt vor und das Bundesverwaltungsgericht hat
in Anwendung von Art. 9 VwVG einen gegebenfalls anfechtbaren Ent-
scheid über seine Zuständigkeit zu fällen (Urteil des Bundesverwal-
tungsgerichts A-7369/2006 vom 24. Juli 2007 E. 5;
MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 3.12; vgl. auch BVGE 2008/15 E.
3.2; VPB 65.42 E. 2b). Eine formelle Entscheidung gebietet sich umso
mehr, als das Bundesverwaltungsgericht in der Zuständigkeitsfrage in
Änderung seiner Rechtsprechung von einem früheren Urteil abweicht.
2. Auf die Auferlegung von Verfahrenskosten ist zu verzichten (Art. 34 Abs. 2 BPG). Dem durch einen Rechtsanwalt vertretenen Beschwer-
deführer ist durch das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht
kein Mehraufwand entstanden. Bereits deshalb steht ihm kein An-
spruch auf eine Parteientschädigung zu (Art. 64 VwVG i.V.m. den
Art. 7 ff. des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und
Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE,
SR 173.320.2]).
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