Decision ID: ddce36c6-cea3-4040-9555-e6a21c7f1293
Year: 2015
Language: de
Court: SG_VGN
Chamber: SG_VGN_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A. Am 3. August 2012 reichte die zoller & partner Immobilien-Management AG
(zoller & partner AG) für die Stockwerkeigentümergemeinschaft X.
(Stockwerkeigentümergemeinschaft), der politischen Gemeinde Y. ein Baugesuch
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betreffend Erneuerung Personenaufzug in besagter Liegenschaft ein. Dabei handelt es
sich um ein im Jahr 1972 bewilligtes, 12-stöckiges, 32 m hohes Hochhaus mit 29
Stockwerkeigentumswohnungen. In einem Begleitschreiben erklärte die
Gesuchstellerin, weshalb entgegen der bei einer vorgängigen Begehung geäusserten
Empfehlung des kantonalen Amts für Feuerschutz (AFS) verzichtet worden sei, den
Ersatz als Feuerwehraufzug zu konzipieren. Unter anderem liessen sich mit dem
Hubretter der örtlichen Feuerwehr elf der zwölf Stockwerke erreichen, und die
Bewohner der obersten Etage (Attikawohnungen mit je zwei Dachterrassen) könnten
notfalls auf dem Luftweg evakuiert werden. Den Baukosten für die Erneuerung des
bestehenden Aufzuges von ca. Fr. 196'000.-- stehe der lediglich mit Fr. 190'000.--
dotierte Erneuerungsfonds der Stockwerkeigentümergemeinschaft gegenüber. Diese
könne die Mehrkosten für einen Feuerwehraufzug von minimal Fr. 150'000.-- nicht aus
eigenen Mitteln finanzieren, zumal noch andere wichtige Investitionen anstünden und
ein solcher Aufzug zudem Anpassungen im Bereich Schleuse Erdgeschoss und
Lüftungen für weitere Fr. 20'000.-- bis 30'000.-- bedinge.
B. Das Baugesuch lag vom 29. August bis 11. September 2012 öffentlich auf. Es
gingen keine Einsprachen ein. Am 3. Oktober 2012 führte das AFS einen Augenschein
durch, woran auch Vertreter der kommunalen Baukommission und der
Stockwerkeigentümergemeinschaft teilnahmen. Als Folge der Begehung beantragte die
zoller & partner AG die Sistierung des Baubewilligungsverfahrens mit der Begründung,
über das Vorgehen werde erst an der Stockwerkeigentümerversammlung vom 6. März
2013 entschieden. Am 27. März 2013 teilte die zoller & partner AG der Baukommission
mit, die Bauherrin halte am Baugesuch fest.
Am 13. Mai 2013 stellte das mit der Verfahrenskoordination betraute Amt für Umwelt
und Energie (AFU) der zoller & partner AG einen Verfügungsentwurf des AFS zu, worin
dieses – soweit es hier von Interesse ist – darauf bestand, der Personenaufzug sei neu
als Feuerwehraufzug zu erstellen. Die Stockwerkeigentümergemeinschaft liess durch
Rechtsanwalt Dr. Walter Locher, St. Gallen, hierzu am 24. Mai 2013 Stellung nehmen.
Die Baukommission Y. erteilte am 17. Juni 2013 die Baubewilligung. Die mittlerweile
definitive Verfügung des AFS («Brandschutztechnische Baubewilligung» vom 5. Juni
2013, Brandschutzbewilligung) erklärte sie zum integrierenden Bestandteil der eigenen
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Verfügung. Das AFS hatte daran festgehalten, dass ein Feuerwehraufzug zu erstellen
sei (Ziff. 2 der Verfügung). Die Mehrkosten seien der Bauherrin zumutbar.
Den von der Stockwerkeigentümergemeinschaft dagegen erhobenen Rekurs wies das
Baudepartement mit Entscheid vom 26. November 2013 ab (act. 2).
C. Mit Eingabe ihres Rechtsvertreters vom 10. Dezember 2013 erhob die
Stockwerkeigentümergemeinschaft (Beschwerdeführerin) gegen den Rekursentscheid
Beschwerde beim Verwaltungsgericht (act. 1). Am 7. März 2014 ergänzte sie die
Beschwerde um Anträge, Darstellung des Sachverhalts und Begründung (act. 9). Sie
beantragte, den angefochtenen Entscheid, die Ziff. 1-3 und 5 der Baubewilligung sowie
die Ziffern 2, 2.1, 3-6 und 8 der Brandschutzbewilligung vom 5. Juni 2013 aufzuheben;
eventuell die Angelegenheit zu neuer Entscheidung an das Baudepartement
(Vorinstanz) zurückzuweisen; unter Kosten- und Entschädigungsfolge.
Die Vorinstanz beantragte mit Vernehmlassung vom 12. März 2014 Abweisung der
Beschwerde (act. 12). Die politische Gemeinde Y. (Beschwerdebeteiligte I) teilte den
Verzicht auf eine Vernehmlassung mit (Schreiben vom 20. März 2014, act. 15). Das Amt
für Feuerschutz (Beschwerdebeteiligte II) äusserte sich nicht zur Beschwerde. Die
Beschwerdeführerin reichte am 12. Mai 2014 eine ergänzende Stellungnahme (Replik)
ein (act. 17).

Auf die Erwägungen im angefochtenen Entscheid und die Darlegungen der
Verfahrensbeteiligten in ihren Eingaben wird – soweit notwendig – in den
nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1. Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59bis
Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, VRP). Die
Beschwerdeführerin ist zur Ergreifung des Rechtsmittels legitimiert (Art. 64 in
Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Die Beschwerde wurde mit Eingabe vom
10. Dezember 2013 rechtzeitig erhoben und entspricht zusammen mit der Ergänzung
vom 7. März 2014 in formeller und inhaltlicher Hinsicht den gesetzlichen Anforderungen
(Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 sowie Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP).
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Soweit sich die Rechtsbegehren der Beschwerdeführerin gegen die beiden
erstinstanzlichen Verfügungen richten, sind sie unzulässig. Diese sind, soweit sie
angefochten wurden, durch den Rekursentscheid ersetzt worden (Devolutiveffekt),
gelten aber immerhin als durch die Beschwerde inhaltlich mitangefochten (BGer
1C_3/2013 vom 19. November 2013 E. 2 mit Hinweis auf BGE 134 II 142 E. 1.4; vgl.
auch Entscheid des Verwaltungsgerichtspräsidenten B 2013/64 vom 29. April 2013
E. 1, www.gerichte.sg.ch). Im Übrigen ist auf die Beschwerde einzutreten.
2. Umstritten ist im wesentlichen die Gesetz- und Verhältnismässigkeit der
brandschutztechnischen Auflage, den zu ersetzenden Personenaufzug in technischer
und baulicher Art als Feuerwehraufzug zu erstellen.
3. Die Beschwerdeführerin macht sinngemäss geltend, die
brandschutztechnischen Auflagen verletzten ihre Eigentumsgarantie. – Nach der
Rechtsprechung des Bundesgerichts zur Eigentumsgarantie (Art. 26 der
Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, SR 101, BV) ist die
sofortige Anwendung neuer Eigentumsbeschränkungen auf bestehende, nach altem
Recht rechtmässig erstellte Bauten grundsätzlich unzulässig (sog. Besitzstands- oder
Bestandesgarantie). Sofern kein gewichtiges öffentliches Interesse entgegensteht, sind
zumindest die bisherige Nutzung und der normale Unterhalt weiterhin zu erlauben. Die
Kantone sind befugt, den Besitzstand darüber hinaus in einer weitergehenden Weise zu
garantieren. So können sie – unter dem Vorbehalt überwiegender raumplanerischer
Interessen – auch die Erneuerung, Umnutzung, Erweiterung oder gar den vollständigen
Wiederaufbau einer alten Baute gestatten (BGer 1P.418/2002 vom 16. Dezember 2002
E. 3.1.1 mit Hinweis auf BGE 113 Ia 119 E. 2a). Der Kanton St. Gallen hat von dieser
Möglichkeit mit Erlass von Art. 77bis des Baugesetzes (sGS 731.1, BauG) Gebrauch
gemacht. Danach sind Bestand und Erneuerung rechtmässig erstellter Bauten und
Anlagen, die den geltenden Vorschriften oder Plänen widersprechen, gewährleistet.
Auch der Wiederaufbau baurechtswidriger Bauten und Anlagen im bisherigen Umfang
ist unter Umständen erlaubt (zum Ganzen vgl. Abs. 1). Die Erneuerung ist mithin von
der verfassungsrechtlichen Bestandesgarantie nicht unbedingt gedeckt, wird aber
gesetzlich gewährleistet. Erneuerungen sind bauliche Vorkehren, welche Bauten und
Anlagen instandhalten, instandstellen oder an die Erfordernisse der Zeit angleichen,
ohne dass Umfang, Erscheinung oder Bestimmung des Werkes verändert werden (GVP
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1990 Nr. 93; B. Heer, St. Gallisches Bau- und Planungsrecht, Bern 2003, Rz. 747;
Ders., Materielles Baupolizeirecht II und Baubewilligungsverfahren, in: Das
Nachtragsgesetz zum st. gallischen Baugesetz, Veröffentlichungen des
Schweizerischen Instituts für Verwaltungskurse an der Hochschule St. Gallen, neue
Reihe Bd. 20, St. Gallen 1983, N 3 zu Art. 77bis, S. 217 ff.). Vorbehalten bleiben
allerdings Anpassungs- und Sanierungspflichten nach besonderen Vorschriften (Art.
77bis Abs. 3 BauG).
4. Es ist unbestritten, dass die streitbetroffene Baute – ein 12-stöckiges, 32 m
hohes Hochhaus mit 29 Stockwerkeigentumswohnungen – am 26. April 1972
rechtmässig bewilligt worden ist, und zwar auch in feuerpolizeilicher Hinsicht.
4.1. Bauliche Veränderungen im Innern eines Gebäudes mit baupolizeilich
erheblichen Auswirkungen – darunter Einbau und Abänderung von Liftanlagen – sind
baubewilligungspflichtig (vgl. Art. 78 Abs. 2 lit. b BauG). Gemäss Art. 12 des Gesetzes
über den Feuerschutz (sGS 871.1, FSG) sind Bauten so auszuführen bzw. zu ändern,
dass nach Möglichkeit keine Brände entstehen (vgl. Abs. 1). Die Anforderungen, die an
die Sorgfaltspflicht gestellt werden, müssen nach der Erfahrung notwendig, nach dem
Stand der Technik möglich und den Verhältnissen angemessen sein (Abs. 2). Einer
Brandschutzbewilligung bedürfen u.a. die Errichtung und die Änderung von Gebäuden
und Gebäudeteilen, soweit der Feuerschutz berührt wird, ferner der Bau, der Umbau
und die Erweiterung von industriellen Betrieben im Sinne des eidgenössischen
Arbeitsgesetzes (SR 822.11) sowie von anderen Gebäuden, die ein erhöhtes
Brandrisiko aufweisen oder der Aufnahme einer grösseren Anzahl von Personen dienen
(vgl. Art. 15 Abs. 1 lit. a und b FSG). Hierunter fallen Beherbergungsbetriebe,
Verkaufsgeschäfte, Bauten und Anlagen mit grosser Personenbelegung, industrielle
Betriebe sowie Hoch-, Lager- und Parkhäuser (Art. 14 Abs. 1 der Vollzugsverordnung
zum Gesetz über den Feuerschutz, sGS 871.11, VVzFSG).
Das Vorhaben der Beschwerdeführerin ist brandschutzbewilligungspflichtig. Zum einen
betrifft die Erneuerung der Liftanlage einen feuerpolizeilich relevanten Gebäudeteil, was
dadurch unterstrichen wird, dass für Aufzugsanlagen eine eigene Brandschutzrichtlinie
besteht (vgl. E. 3.4 hiernach). Zum andern handelt es sich beim
beschwerdeführerischen Gebäude – nach kantonalem Baurecht und den einschlägigen
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Brandschutzvorschriften – um ein Hochhaus (vgl. die Legaldefinition in Art. 69 Abs. 1
BauG). Bewilligungsvoraussetzung ist, dass die Vorschriften über den Feuerschutz
erfüllt sind (Art. 15 Abs. 2 FSG). Diese Vorschriften umfassen das nach der Erfahrung
Notwendige, nach dem Stand der Technik Mögliche und den konkreten Verhältnissen
Angemessene (vgl. Art. 12 Abs. 2 FSG). Die Grundzüge einer allfälligen
Anpassungspflicht sind demnach im FSG selbst vorgesehen.
4.2. Entgegen der vorinstanzlichen Auffassung (E. 4.1 des angefochtenen
Entscheids) lassen sich aus den Schlussbestimmungen von FSG und VVzFSG im
konkreten Fall keine Anpassungs- oder Sanierungspflichten ableiten. Unter dem Titel
«Übergangsbestimmungen für bestehende Bauten und Anlagen» hält Art. 63 FSG
folgendes fest:
Bei Vollzugsbeginn dieses Gesetzes bestehende Bauten, Anlagen und Einrichtungen,
die den neuen Vorschriften nicht genügen, sind zulässig, wenn sie den bisherigen
Vorschriften entsprechen und keine besondere Gefahr bilden (Abs. 1). Werden
bestehende Bauten, Anlagen und Einrichtungen geändert oder einem anderen Zweck
zugeführt, so sind sie den neuen Vorschriften anzupassen, soweit dies zumutbar ist
(Abs. 2).
Diese und die ähnliche Übergangsbestimmung in Art. 129 VVzFSG betreffen die vor
Inkrafttreten der beiden Erlasse am 1. Januar 1970 (nGS 5, 511 bzw. 6, 353)
bestehenden resp. bewilligten Bauten und Anlagen. Denn Art. 63 Abs. 1 FSG hält fest,
dass der intertemporalrechtlich verwendete Begriff «bestehende Bauten, Anlagen und
Einrichtungen» die bei Vollzugsbeginn, d.h. am 1. Januar 1970, bestehenden und unter
Umständen altrechtlich bewilligten Bauten, Anlagen und Einrichtungen erfasst. Das
streitbetroffene Gebäude wurde hingegen erst im Jahr 1972 bewilligt, weshalb sich den
erwähnten übergangsrechtlichen Bestimmungen für den vorliegenden Fall nichts
abgewinnen lässt. Insofern ist der Beschwerdeführerin zuzustimmen.
4.3. Gemäss Art. 54 FSG erlässt die Regierung die näheren Vorschriften über den
Feuerschutz, namentlich über die Erstellung, die Änderung und den Unterhalt von
Gebäuden und Anlagen (Abs. 1 Ingress und lit. a) durch Verordnung oder durch
Allgemeinverbindlicherklärung von Richtlinien anerkannter Fachinstanzen (Abs. 3).
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4.3.1. Mit dem Beitritt zur Interkantonalen Vereinbarung zum Abbau technischer
Handelshemmnisse (sGS 552.531, IVTH; Grossratsbeschluss vom 11. Januar 2001
über den Beitritt zur IVTH in sGS 552.53) hat die Regierung ihre diesbezügliche
Verordnungskompetenz an das «Interkantonale Organ Technische Handelshemmnisse»
delegiert (Art. 1 Abs. 2 lit. b in Verbindung mit Art. 6 IVTH): Demgemäss erlässt das
Interkantonale Organ Vorschriften über Anforderungen an Bauwerke, soweit der Erlass
dieser Vorschriften nicht in den Kompetenzbereich des Bundes fällt und es sich zum
Abbau technischer Handelshemmnisse als notwendig erweist (Art. 6 Abs. 1 IVTH).
Diese Vorschriften sind für die Kantone verbindlich (Art. 6 Abs. 3 IVTH).
4.3.2. In der Folge hat das Interkantonale Organ verschiedene Brandschutznormen
und -richtlinien der Vereinigung Kantonaler Feuerversicherungen (VKF), darunter die
Brandschutznorm (Fassung 26.3./8.4.2003, Brandschutznorm) und die
Brandschutzrichtlinie «Aufzugsanlagen» (Fassung 26.3./8.4.2003, Brandschutzrichtlinie)
per 1. Januar 2005 für verbindlich erklärt (Beschluss des Interkantonalen Organs
betreffend Brandschutzvorschriften, sGS 871.14). Allen rechtsstaatlichen Bedenken der
Beschwerdeführerin zum Trotz erweist sich die Übertragung kantonaler
Rechtsetzungskompetenzen an eine interkantonale Institution jedenfalls dann als
zulässig, wenn diese zum Erlass von Vollzugsverordnungen und zur Regelung von
technischen Belangen ermächtigt wird (P. Hänni, in: Thürer/Aubert/Müller,
Verfassungsrecht der Schweiz, Zürich 2001, § 28 N 14 mit Hinweisen auf die einhellige
Lehre). Nichts anderes als solche Erlasse hat das Interkantonale Organ hier für
verbindlich erklärt. Eine eigentliche Subdelegation an die VKF liegt nicht vor, da deren
Normen und Richtlinien zuerst durch das Interkantonale Organ nachvollzogen werden
müssen. Die VKF-Normen sind «self-executing» und bedürfen weder einer
Inkorporation in das kantonale Recht noch weiterer Umsetzung durch dieses. Sie sind
mit anderen Worten direkt anwendbar (BGer 1C_303/2010 vom 28. September 2010
E. 2.1).
4.4. Nach Art. 2 Abs. 2 Brandschutznorm sind bestehende Bauten und Anlagen
verhältnismässig an die Brandschutzvorschriften anzupassen, wenn wesentliche
bauliche Veränderungen, Erweiterungen oder Nutzungsänderungen vorgenommen
werden (lit. a) oder wenn die Gefahr für Personen besonders gross ist (lit. b). Soweit in
den Brandschutzvorschriften Anforderungen aufgrund der Nutzung oder Geschosszahl
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festgelegt werden, gelten als Hochhäuser Bauten, die nach der Baugesetzgebung als
Hochhaus gelten oder deren oberstes Geschoss mehr als 22 m über dem der
Feuerwehr dienenden angrenzenden Terrain liegt bzw. mehr als 25 m Traufhöhe
aufweist (Art. 12 Ingress und lit. f Brandschutznorm). Feuerwehraufzüge zählen zum
technischen Brandschutz (Art. 54 Ingress und lit. g Brandschutznorm), der unter
anderem dazu dient, die Brandbekämpfung sicherzustellen oder zu erleichtern (Art. 55
Ingress und lit. d Brandschutznorm). Gemeint sind damit Aufzugsanlagen für den
normalen Gebrauch, die zusätzlich so konstruiert und abgesichert sind, dass sie im
Brandfall von der Feuerwehr oder zur Evakuierung eingesetzt werden können (Ziff. 2.4
Brandschutzrichtlinie). Hochhäuser mit einer Traufhöhe von mehr als 50 m sind mit
Feuerwehraufzügen auszurüsten; bei Hochhäusern mit einer Traufhöhe bis 50 m legt
die Brandschutzbehörde fest, in welchen Fällen Feuerwehraufzüge erforderlich sind
(Ziff. 4.9.2 Brandschutzrichtlinie).
Nach den aktuellen, auf den 1. Januar 2015 vom Interkantonalen Organ in Kraft
gesetzten Brandschutzvorschriften gelten Gebäude mit mehr als 30 m Gesamthöhe als
Hochhäuser (Art. 13 Abs. 3 lit. c der Brandschutznorm vom 1. Januar 2015,
www.vkf.ch). Diese sind mit Feuerwehraufzügen auszurüsten (Ziff. 4.11 der aktuellen
Brandschutzrichtlinie «Beförderungsanlagen», www.vkf.ch). Im Vergleich mit der alten
Brandschutznorm wurde die Gesamthöhe, ab welcher ein Gebäude als Hochhaus gilt,
von 22 auf 30 m angehoben. Der Einbau eines Feuerwehraufzuges ist nunmehr für alle
neu bewilligten Hochhäuser obligatorisch.
5. Der Ersatz einer Liftanlage ist eine wesentliche bauliche Veränderung, was
insbesondere in der Baubewilligungspflicht zum Ausdruck kommt. Das streitbetroffene
Gebäude ist demnach verhältnismässig an die aktuellen Brandschutzvorschriften
anzupassen (vgl. Art. 2 Abs. 2 lit. a Brandschutznorm). Konkret heisst das, dass die
Brandschutzbehörde ermessensweise verlangen konnte, dass ein Feuerwehraufzug
erstellt wird. Die Anpassung muss allerdings verhältnismässig sein.
5.1. In E. 1 f. der Brandschutzbewilligung hielt die Beschwerdebeteiligte II fest, die
umstrittene brandschutztechnische Massnahme sei «sicherheitstechnisch absolut
erforderlich und zumutbar». Aufgrund der hohen Bauweise und der daraus
resultierenden erhöhten Personengefährdung sowie der erschwerten Zugänglichkeit
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seien im Hochhaus besondere sicherheitstechnische Massnahmen zur Gewährleistung
der Personensicherheit notwendig. Mit dem Einbau eines Feuerwehrlifts werde
sichergestellt, dass die Feuerwehr einen zielgerichteten Lösch- und Rettungseinsatz in
allen Stockwerken durchführen könne. Der Feuerwehrlift bilde einen wichtigen Teil des
Sicherheitsdispositivs. In Anbetracht und bezogen auf die hohe Personengefährdung
im Hochhaus seien die Kosten verhältnismässig.
In ihrer Rekursvernehmlassung brachte die Beschwerdebeteiligte II ergänzend vor, die
Umrüstung des Aufzuges in einen Feuerwehraufzug sei nur das absolut Minimale und
Notwendige. Weitere im Gebäude fehlende Brandschutzeinrichtungen, etwa
Brandschutzschleusen, Trockenlöschleitungen, Notbeleuchtungen und Wohnungstüren
mit Türschliessern seien der Bauherrschaft nicht auferlegt worden. Zudem stellte sie
verschiedene Berechnungen zur finanziellen Tragbarkeit der Mehrkosten bzw. deren
Verhältnismässigkeit an. Die Notwendigkeit, einen Feuerwehraufzug auch in
Hochhäusern unter 50 m Traufhöhe zu fordern, ergebe sich aus der Tatsache, dass ein
voll ausgerüsteter Feuerwehrmann nach einem zeitaufwendigen Aufstieg über ein
Treppenhaus bereits ab ca. 22 m Höhe an seine medizinischen Grenzen komme, was
einen effektiven Löschangriff vereitle. Dieser Umstand gebe Anlass, die in der
Brandschutzrichtlinie eingeräumte Möglichkeit, hier einen Feuerwehraufzug zu fordern,
anzuwenden (vgl. vi-act. 7).
5.2. Nach den vorinstanzlichen Ausführungen ist ein Feuerwehraufzug im
konkreten Fall notwendig, weil er die Personengefährdung verringere und im
Ereignisfall die Rettungsmöglichkeiten verbessere. Diese Aspekte stünden beim
technischen Brandschutz an erster Stelle. Daneben müsse die Feuerwehr die weitere
Ausdehnung eines Schadenfeuers möglichst effizient verhindern bzw. ein solches
möglichst rasch und sorgfältig löschen sowie Gefahren beseitigen können (vgl. Art. 107
VVzFSG). Vor diesem Hintergrund sei die Zugänglichkeit des Hochhauses ebenso
entscheidend, was nach den Ausführungen des beschwerdebeteiligten Amts in der
Rekursvernehmlassung bei einer Gebäudehöhe von 32 m über Treppen nicht
gewährleistet werden könne.
5.3. Die Beschwerdeführerin wirft der Vorinstanz bzw. der Beschwerdebeteiligten II
eine Ermessensunterschreitung vor. Zudem erweise sich die streitige Auflage als
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unverhältnismässig. Bei einem 32 m hohen Gebäude sei ein Feuerwehraufzug nach
den Brandschutzvorschriften nicht zwingend, vielmehr seien die Umstände des
Einzelfalles zu beachten. Es gehe nicht an, unbesehen bei jeder Renovation eines
solchen Gebäudes den Einbau eines Feuerwehraufzugs zu verlangen. Vorliegend seien
durchaus Alternativen denkbar, die in die Verhältnismässigkeitsprüfung hätten
einbezogen werden müssen. So könne die Rettung mittels Hubretter sichergestellt
werden. Eine neue Rampe auf der Ostseite des Gebäudes – mit der auch das oberste
Stockwerk mittels Hubretter zu erreichen wäre – würde zu Kosten von ca. Fr. 93'000.--
führen und sei damit nur schon in finanzieller Hinsicht bedeutend weniger
einschneidend als die Verpflichtung zum Einbau eines Feuerwehraufzugs. Dieser
übersteige die projektierten Erneuerungskosten nach neuen Erkenntnissen um 304
Prozent (act. 9, S. 18).
Die Vorinstanz machte in ihrer Stellungnahme zu Unrecht geltend, diese neuen
Kostenschätzungen seien unzulässige Noven. Tatsächliches Fundament des
vorliegenden Verfahrens ist vor allem die an sich unbestrittene Erkenntnis, dass der
Einbau eines Feuerwehrlifts im Vergleich zu einem normalen Personenlift mit
bedeutenden Mehrkosten verbunden ist. Hieran ändert die neue Kostenschätzung, die
erstmals sämtliche nach der Brandschutzrichtlinie vorzunehmenden Änderungen mit
einbezieht, nichts, zumal die zusätzlich erforderlichen baulichen Massnahmen der
Beschwerdebeteiligten II bekannt sein mussten.
5.3.1. Eine Ermessensunterschreitung und damit eine Rechtsverletzung liegt
insbesondere dann vor, wenn sich die entscheidende Behörde als gebunden
betrachtet, obschon ihr vom Rechtssatz Ermessen eingeräumt wird, oder wenn sie zum
vornherein auf die Ermessensausübung ganz oder teilweise verzichtet (vgl. z.B. BGE
137 V 71 E. 5.1 und 116 V 307 E. 2 mit Hinweisen; Wiederkehr/Richli, Praxis des
allgemeinen Verwaltungsrechts, Band I, Bern 2013, Rz. 1525 ff. mit Hinweisen; Cavelti/
Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen – dargestellt an den Verfahren
vor dem Verwaltungsgericht, 2. Aufl. 2003, Rz. 740).
5.3.2. Die Brandschutzbewilligung vom 5. Juli 2013 äussert sich zur Ermessensfrage
lediglich pauschal. In E. 1 f. hielt die Beschwerdebeteiligte II dezidiert und ohne nähere
Begründung fest, die umstrittene brandschutztechnische Massnahme sei
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«sicherheitstechnisch absolut erforderlich und zumutbar». Aufgrund der hohen
Bauweise und der daraus resultierenden erhöhten Personengefährdung sowie der
erschwerten Zugänglichkeit seien im Hochhaus besondere sicherheitstechnische
Massnahmen zur Gewährleistung der Personensicherheit notwendig. Die Begründung
der Beschwerdebeteiligten II lässt sich bei allen vergleichbaren Objekten vorbringen.
Sie erscheint beliebig und setzt sich mit dem konkreten Fall nicht auseinander. Wo der
Gesetzgeber Ermessen einräumt, erwartet er von den Verwaltungsbehörden, dass sie
sachliche Unterscheidungen treffen und den besonderen Umständen des konkreten
Falles angemessene Rechtsfolgen anordnen (Wiederkehr/Richli, a.a.O., Rz. 1526 mit
Hinweis auf VGer ZH, VB.2004.00123 vom 19. Mai 2004 E. 4.3.1, www.vgr.zh.ch). Bei
einer Ermessensunterschreitung verletzen die Behörden diese Pflicht, indem sie auf
sachliche Unterscheidungen verzichten, obwohl der Gesetz- bzw. Verordnungsgeber
einen differenzierten Entscheid für nötig hält. Im vorliegenden Fall hätten die
Beschwerdebeteiligte II und die Vorinstanz prüfen müssen, ob allenfalls Massnahmen
möglich sind, die für die Beschwerdeführerin weniger einschneidende Folgen haben.
Diese hat immer wieder vorgebracht, der angestrebte Zweck liesse sich im Ernstfall
auch durch Einsatz eines Hubretters verwirklichen. Sie wäre bereit, entsprechende
bauliche Massnahmen umzusetzen. Mit diesem Argument haben sich weder die
Beschwerdebeteiligte II noch die Vorinstanz abgegeben, und zwar auch nicht implizit,
wie die Vorinstanz in ihrer Beschwerdevernehmlassung geltend macht (vgl. act. 12,
Ziff. 2). Der angefochtene Entscheid und mit diesem auch die Verfügung der
Beschwerdebeteiligten II erweisen sich aus diesem Grund als rechtsfehlerhaft. Das
Verwaltungsgericht, das nur zur Rechtskontrolle befugt ist (vgl. Art. 61 Abs. 1 VRP),
kann diesen Mangel nicht heilen. Der angefochtene Entscheid ist daher aufzuheben,
soweit er die Installation des Feuerwehrlifts und die damit unmittelbar
zusammenhängenden Auflagen betrifft (Ziff. 2, 2.1, 3, 4, 5 und 8 der Verfügung der
Beschwerdebeteiligten II). Die Sache ist zu neuer Entscheidung im Sinn der
Erwägungen, d.h. zur korrekten Ermessensausübung und zur Prüfung der
Verhältnismässigkeit, an die Beschwerdebeteiligten zurückzuweisen. Da es um die
neuerliche Beurteilung in einer Ermessensfrage geht, erscheint dies zweckmässiger als
die (im Eventualbegehren beantragte) Rückweisung an die Vorinstanz.
Auf die in gleichem Zusammenhang ebenfalls gerügte Verletzung der
Begründungspflicht ist bei diesem Ergebnis nicht gesondert einzugehen; die
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Beschwerdebeteiligte II wird ihre neue brandschutztechnische Verfügung bzw. die
Ausübung ihres Ermessens eingehend begründen müssen.
5.3.3. Im übrigen verkennt das Gericht weder, dass die Verbesserung des
Brandschutzes ein gewichtiges öffentliches Interesse ist, noch die neue Rechtslage,
wonach bei neuen Hochhäusern ab 30 m Höhe zwingend Feuerwehraufzüge zu
installieren sind. Indessen hat sich am Erfordernis der Verhältnismässigkeit
brandschutztechnischer Auflagen bei der Änderung von bestehenden Bauten und
Anlagen nichts geändert (vgl. Art. 2 Abs. 2 Ingress der aktuellen Brandschutznorm vom
1. Januar 2015, www.vkf.ch). Die streitbetroffene Baute überschreitet die
Gebäudehöhe, ab der die neuen Vorschriften über Hochhäuser zur Anwendung
kommen, nur knapp. Deshalb sind auch unter diesem Aspekt kostengünstigere
Alternativen näher zu prüfen, deren gleich gute Eignung nicht zum vornherein abwegig
scheint. Dies ist bei der angedachten Rampe zum Einsatz des Hubretters über alle
Stockwerke nicht von der Hand zu weisen.
6. Streitig ist ferner die Auflage der Beschwerdebeteiligten II, dass die
Beschwerdeführerin eine kompetente Person bestimmen müsse, welche während der
Bauausführung die brandschutztechnischen Sicherheitsmassnahmen auf der Baustelle
überwacht und dafür sorgt, dass die AFS-Weisung «Brandschutz auf Baustellen»
befolgt werde (Ziff. 6 der brandschutztechnischen Baubewilligung). Nach Ansicht der
Beschwerdeführerin fehlt es dieser Auflage an einer gesetzlichen Grundlage (act. 9,
S. 11).
Dies trifft, wie die Vorinstanz zutreffend festgehalten hat, nicht zu. Ziff. 8.1 Abs. 2 der
vom Interkantonalen Organ ebenfalls für verbindlich erklärten (vgl. nGS 40-19, Ziff. 1
lit. b) Brandschutzrichtlinie «Brandverhütung, Sicherheit auf Betrieben und auf
Baustellen» (Fassung 26.3./8.4. 2003, www.vkf.ch) bestimmt: «Wenn besondere
Brandgefahren oder die Grösse der Baustelle es erfordern, ist ein
Sicherheitsbeauftragter zu bestimmen.» Der Ersatz der Liftanlage ist ein erheblicher
Eingriff am beschwerdeführerischen Gebäude und bringt temporär ein erhöhtes Risiko
für die darin wohnende grössere Anzahl von Personen bzw. deren Sachen mit sich. Die
Auflage ist gesetz- und verhältnismässig, weshalb sich die Beschwerde in diesem
Punkt als unbegründet erweist.
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7. Zusammenfassend ergibt sich, dass die brandschutztechnische Auflage, statt
dem geplanten Ersatz der Liftanlage einen Feuerwehraufzug einzubauen, auf einer
Ermessensunterschreitung der Beschwerdebeteiligten II beruhte und daher
rechtsfehlerhaft war. Der angefochtene Entscheid ist diesbezüglich aufzuheben und die
Sache zu neuer Entscheidung an die Beschwerdebeteiligten zurückzuweisen. Ebenfalls
hinfällig sind die mit dieser Auflage verbundenen Nebenauflagen (Ziff. 2.1, 3, 4, 5 und 8
der Brandschutzbewilligung). Die angefochtenen Ziffern der Baubewilligung der
Beschwerdebeteiligten I sind mit der Kassierung des Rekursentscheids auch
aufgehoben. Die Beschwerdebeteiligte I wird das wieder aufzunehmende
Baubewilligungsverfahren mit einem neuen Entscheid abschliessen müssen, sobald die
neue brandschutztechnische Baubewilligung vorliegt.
8.
8.1. Nach den konkreten Umständen obsiegt die Beschwerdeführerin zwar nicht
vollständig, aber immerhin zu drei Vierteln. Entsprechend sind die amtlichen Kosten
des Beschwerdeverfahrens der Beschwerdeführerin zu einem und dem Staat zu drei
Vierteln aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr von Fr. 3'000.-- ist
angemessen (Art. 7 Ziff. 222 der Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Die auf die
Beschwerdeführerin entfallende Entscheidgebühr von Fr. 750.-- wird mit dem
geleisteten Kostenvorschuss von Fr. 3'000.-- verrechnet. Der Restbetrag, Fr. 2'250.--,
wird ihr zurückerstattet. Auf die Erhebung der Kosten von Fr. 2'250.-- beim Staat wird
verzichtet (Art. 95 Abs. 3 VRP).
8.2. Neu zu verlegen sind sodann die amtlichen Kosten des Rekursverfahrens von
Fr. 3'000.--. In der Regel wird die Kostenverlegung in Bezug auf die Beteiligten und ihre
Anteile analog dem Rechtsmittelentscheid vorgenommen (vgl. R. Hirt, Die Regelung der
Kosten nach st. gallischem Verwaltungsrechtspflegegesetz, Diss. St. Gallen 2004, S.
103). Dementsprechend haben die Beschwerdeführerin einen (Fr. 750.--) und der Staat
drei Viertel (Fr. 2'250.--) zu tragen. Der Anteil der Beschwerdeführerin ist mit dem
Kostenvorschuss von Fr. 1'000.-- zu verrechnen. Der Restbetrag, Fr. 250.--, ist ihr
zurückzuerstatten. Auf die Erhebung der Kosten von Fr. 2'250.-- beim Staat wird
verzichtet (Art. 95 Abs. 3 VRP).
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 15/16
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St.Galler Gerichte
8.3. Bei diesem Verfahrensausgang hat die Beschwerdeführerin Anspruch auf
hälftige Entschädigung ihrer ausseramtlichen Kosten für das Rekurs- und das
Beschwerdeverfahren. Die Komplexität des Falles machte den Beizug eines
Rechtsvertreters für das Rekursverfahren notwendig (Art. 98 Abs. 1 und 2, Art. 98bis
und Art. 98ter VRP, letzterer in Verbindung mit Art. 106 Abs. 2 der Schweizerischen
Zivilprozessordnung, SR 272). Eine Entschädigung von Fr. 3'000.-- für das
Rekursverfahren und eine solche von Fr. 2'000.-- für das Beschwerdeverfahren,
insgesamt Fr. 5'000.-- (zuzüglich Barauslagen, zuzüglich Mehrwertsteuer), erscheint
angemessen (Art. 6, 19, 22 Abs. 1 Ingress und lit. a bzw. b sowie Art. 28bis Abs. 1 und
Art. 29 der Honorarordnung für Rechtsanwälte und Rechtsagenten, sGS 963.75).
Davon entschädigt der Staat die Hälfte, d.h. Fr. 2'500.-- (zuzügl. 4% Barauslagen,
zuzügl. Mehrwertsteuer).