Decision ID: ade01814-b4e5-5032-b9f5-345ff854c065
Year: 2009
Language: de
Court: SG_VG
Chamber: SG_VG_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

hat das Verwaltungsgericht festgestellt:
A./ Ende der Neunzigerjahre beabsichtigte die Stadt St. Gallen, in der Liegenschaft
Wassergasse 14 in St. Gallen eine Gassenküche einzurichten. Das Grundstück lag in
der Wohn-Gewerbe-Zone und war mit einem Wohn- und Geschäftshaus überbaut. Am
27. Juli 1999 reichte das Hochbauamt der Stadt St. Gallen ein Baugesuch für die
Umnutzung des Ateliers im Erdgeschoss des Wohn- und Geschäftshauses in eine
Gassenküche ein. Am 24. September 1999 erteilte die Baupolizeikommission der Stadt
St. Gallen die Baubewilligung unter Vorbehalt von Bedingungen und Auflagen. Als
Auflage wurde unter anderem verfügt, dass die Betreiberin der Gassenküche in
Zusammenarbeit mit der Stadt, insbesondere der Stadtpolizei, dafür zu sorgen habe,
dass in der näheren Umgebung durch den Betrieb der Gassenküche keine
übermässigen Immissionen jeder Art, Verunreinigungen, Belästigungen etc. vorkämen
und sie dazu insbesondere die Massnahmen gemäss Schreiben des Vorstands der
Sozialen Dienste vom 6. September 1999 wirkungsvoll umzusetzen habe.
Mit Entscheid vom 31. August 2000 wies das Baudepartement die Rekurse
verschiedener benachbarter Eigentümer gegen die Umnutzung als Gassenküche ab.
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Das Baudepartement qualifizierte aber die von der Baupolizeikommission angeordnete
Auflage als unzweckmässig und nicht vollstreckbar. Es ersetzte sie durch eine
umfangreiche Regelung der betrieblichen Verhältnisse und Vorschriften für die
Überwachung der Umgebung sowie Kontrollen innerhalb genau bezeichneter Gebiete
(vgl. angefochtener Entscheid vom 9. Juni 2008 E. A.c). In der Folge erhoben mehrere
Anwohner gegen den Entscheid des Baudepartements Beschwerde beim
Verwaltungsgericht. Am 15. Oktober 2001 zog die Stadt St. Gallen ihr Baugesuch
zurück, da sie die Gassenküche an einem anderen Standort realisieren wollte. In der
Folge wurden die Beschwerden vom Verwaltungsgericht wegen Gegenstandslosigkeit
abgeschrieben.
B./ Im Herbst 2001 wurde im Erdgeschoss der Liegenschaft Linsebühlstrasse 82
(Grundstück Nr. C1282), dem ehemaligen Hotel Walfisch und späteren
Durchgangszentrum für Asylbewerber, eine Gassenküche errichtet. Das Grundstück
liegt in der Wohn-Gewerbe-Zone. In den ersten beiden Obergeschossen wurden Büros
und Arbeitsräume eingerichtet. Eigentümerin ist die Politische Gemeinde St. Gallen.
Betreiberin der Gassenküche ist die Stiftung Suchthilfe, die vom Kanton und der Stadt
sowie von kirchlichen und sozialen Organisationen getragen wird.
Bereits vor der Eröffnung der Gassenküche hatten P. und G. C., die Eigentümer des
südwestlich angrenzenden Grundstücks Nr. C1283 mit Bäckerei an der
Linsebühlstrasse 80 die Bauverwaltung der Stadt St. Gallen aufgefordert, umgehend
ein Baubewilligungsverfahren einzuleiten. Die Baupolizei der Stadt St. Gallen traf am
12. Juli 2001 eine Feststellungsverfügung, wonach die Nutzung der Liegenschaft
Linsebühlstrasse 82 als Gassenküche nicht als Zweckänderung im Sinne des
Baurechts gelte und für die inneren Umbauarbeiten das abgekürzte
Baugesuchsverfahren durchgeführt worden sei. Gegen diese Feststellungsverfügung
erhoben P. und G. C. Rekurs. Das Baudepartement hiess diesen mit Entscheid vom 4.
Juni 2002 gut und hob die angefochtene Verfügung auf. Es hielt fest, eine
Zweckänderung der Liegenschaft könne nicht ausgeschlossen werden, und auch die
mit dem Betrieb verbundenen ideellen Immissionen würden eine Überprüfung im
Baubewilligungsverfahren rechtfertigen.
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Das Verwaltungsgericht trat mit Urteil vom 6. Dezember 2002 auf die von der
Baupolizei gegen den Rekursentscheid erhobene Beschwerde nicht ein, da kein
Beschluss des Stadtrates über die Anfechtung vorlag.
Das Hochbauamt stellte am 17. März 2003 ein Baugesuch für die nachträgliche
Bewilligung der Umnutzung des Erdgeschosses der Liegenschaft Linsebühlstrasse 82
in eine Gassenküche. Gegen das Baugesuch erhoben u.a. P. und G. C. Einsprache.
Im Einspracheverfahren versuchte die Baupolizeikommission, mit den Einsprechern
und der Betreiberin der Gassenküche mittels einer Anpassung des Betriebskonzepts
und geeigneten Auflagen eine Verständigung zu erreichen. Dies gelang aber nicht.
Mit Entscheid vom 21. Juli 2006 (Versand am 1. September 2006) erteilte die
Baupolizeikommission der Stadt St. Gallen die Baubewilligung unter Vorbehalt von
Bedingungen und Auflagen. Unter Ziff. IV.3 der Baubewilligung wurde folgendes
festgehalten:
"Gemäss den Erwägungen unter III./5.32 hat die Grundeigentümerin an allen
Öffnungszeiten der Gassenküche folgende Massnahmen sicher zu stellen und mittels
Mietvertrag der jeweiligen Betreiberin der Gassenküche zu überbinden:
- Die tägliche Öffnungszeit der Gassenküche für die Klientschaft wird auf die Zeit
zwischen 11.00 Uhr und 17.00 Uhr beschränkt. Ausserhalb der täglichen Öffnungszeit
muss die Gassenküche für die Klientschaft geschlossen bleiben.
- An allen Öffnungszeiten müssen während der ganzen täglichen Öffnungszeit
mindestens zwei Betreuungspersonen anwesend und für die Klientschaft ansprechbar
sein.
- An allen Öffnungszeiten ist die Umgebung innerhalb eines Umkreises von 150 m in
den Strassenzügen Linsebühlstrasse - Sägegässchen - Konkordiastrasse -
Sternackerstrasse - Schwalbenstrasse - Axensteinstrasse - Speicherweg -
Speicherstrasse durch eine Betreuungsperson in Bezug auf die Klientschaft der
Gassenküche zu beobachten.
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- Im Zusammenhang mit der Beobachtung der bezeichneten Umgebung sind dem
Amt für Baubewilligungen sowie der Grundeigentümerin die Telefonnummern des
Leiters der Gassenküche bzw., bei dessen Abwesenheit, des Leiters der Stiftung
Suchthilfe als Kontaktperson bekannt zu geben.
- Die Beobachtung der bezeichneten Umgebung hat an allen Öffnungstagen
mindestens viermal, d.h. vor der Eröffnung, während des Betriebs sowie nach
Betriebsschluss zu erfolgen. Ein besonderes Augenmerk ist dabei auf die Innenhöfe zu
richten.
- Der Zugang der Gassenküche darf für die Klientschaft nur durch den Eingang an
der Linsebühlstrasse erfolgen. Die Hintertüre im hofseitigen Bereich ist für die
Klientschaft geschlossen zu halten.
- Allfällige Anpassungen des Betriebs- und Betreuungskonzeptes, welche
Auswirkungen auf die Umgebung oder eine Vergrösserung des Benützerkreises zur
Folge haben (Ausdehnung Öffnungszeiten, Erweiterung Angebot, etc.), unterliegen
gemäss Art. 78 Abs. 2 lit. o BauG der vorgängigen Bewilligungspflicht. Allfällige
Konzeptanpassungen sind vorgängig mit dem Amt für Baubewilligungen auf ihre
Bewilligungspflicht zu überprüfen."
Die Baupolizeikommission hielt fest, aufgrund der vor rund sechs Jahren beendeten
inneren Umbauarbeiten sei lediglich die Umnutzung zu beurteilen. Die Zweckänderung
werde bejaht. Zielpublikum einer Gassenküche seien drogenabhängige und
alkoholsüchtige Personen, weshalb die Auswirkungen des Betriebs nicht mit jenen
eines Durchgangszentrums für Asylbewerber verglichen werden könnten. Zu bejahen
sei auch die Zonenkonformität. Die verfügten Auflagen hätten sich während der
Betriebsdauer der Gassenküche am alten Standort bewährt. Damit könnten ein
ordentlicher Betrieb sichergestellt und allfällige Immissionen auf ein zulässiges Mass
herabgesetzt werden.
C./ P. und G. C. erhoben durch ihren Rechtsvertreter mit Eingabe vom 18. September
2006 Rekurs beim Baudepartement und beantragten, der Beschluss der
Baupolizeikommission sei vollumfänglich aufzuheben und die Bewilligung für die
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Umnutzung des Erdgeschosses der Liegenschaft Linsebühlstrasse 82 von einem
Restaurant in die Gassenküche sei zu verweigern. In der am 22. Januar 2007
eingereichten Rekursbegründung wird ausgeführt, der Betrieb einer Gassenküche
werde befürwortet. Die Einwirkungen auf die Nachbarschaft müssten jedoch mittels
Auflagen und Bedingungen auf ein vertretbares Mass gebracht werden. Aufgrund der
unmittelbaren räumlichen Nähe der Gassenküche zum Bäckereibetrieb werde der
Schutz der Nachbarschaft nicht gewährleistet. Dementsprechend würden verschiedene
zusätzliche Auflagen beantragt.
Am 21. März 2007 wurde der Schriftenwechsel abgeschlossen.
Am 16. April 2008 reichten P. und G.
C. eine weitere Eingabe ein und stellten einen neuen Rekursantrag. Dieser lautete wie
folgt:
"1. Ziff. IV./3. des Beschlusses Nr. 495 der Baupolizeikommission der Stadt St. Gallen
vom 21. Juli 2006 sei aufzuheben und durch die folgende Bestimmung zu ersetzen:
Die Grundeigentümerin hat an allen Öffnungstagen der Gassenküche folgende
Massnahmen sicher zu stellen und mittels Mietvertrag der jeweiligen Betreiberin der
Gassenküche zu überbinden:
a) Die tägliche Öffnungszeit der Gassenküche für die Klientschaft wird auf die Zeit
zwischen 11.00 Uhr und 17.00 Uhr beschränkt. Ausserhalb der täglichen Öffnungszeit
muss die Gassenküche für die Klienten geschlossen bleiben. In den Kalendermonaten
Juli und August bleibt die Gassenküche gänzlich für die Kundschaft geschlossen.
b) An allen Öffnungstagen müssen während der ganzen täglichen Öffnungszeiten
mindestens drei Betreuungspersonen (festangestelltes ausgebildetes Personal)
anwesend und für die Klientschaft ansprechbar sein.
c) An allen Öffnungstagen ist die Umgebung innerhalb eines Umkreises von 150 m um
die Gassenküche in den Strassenzügen Linsebühlstrasse - Sägegässchen -
Konkordiastrasse - Sternackerstrasse - Schwalbenstrasse - Axensteinstrasse -
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Speicherweg - Speicherstrasse durch mindestens eine Betreuungsperson in Bezug auf
die Klientschaft der Gassenküche zu überwachen.
d) Die für die Überwachung der bezeichneten Umgebung zuständige
Betreuungsperson ist dem Amt für Baubewilligungen sowie den Grundeigentümern im
Gebiet innerhalb der Strassenzüge Linsebühlstrasse - Sägegässchen -
Konkordiastrasse - Sternackerstrasse - Schwalbenstrasse - Axensteinstrasse -
Speicherweg - Speicherstrasse unter Angabe einer Telefonnummer als Kontaktperson
im Voraus und rechtzeitig bekannt zu geben.
e) Die Überwachung der bezeichneten Umgebung hat an allen Öffnungstagen
mindestens im folgenden Umfang zu erfolgen:
aa) Ab spätestens 10.45 Uhr bis 11.00 Uhr ist ein Kontrollgang durch die bezeichnete
Umgebung mit besonderem Augenmerk auf die Innenhöfe sowie auf die der
Gassenküche zuführenden Wege durchzuführen.
bb) Während 11.00 Uhr bis 17.00 Uhr ist mindestens ein Kontrollgang durch die
bezeichnete Umgebung mit besonderem Augenmerk auf die Innenhöfe durchzuführen.
cc)Ab 17:00 Uhr bis mindestens 17:15 Uhr ist ein
Kontrollgang durch die bezeichnete Umgebung mit
besonderem Augenmerk auf die Innenhöfe sowie auf
die von der Gassenküche wegführenden Wege durch zuführen.
f) Während der Kontrollgänge in der bezeichneten Umgebung sind ein Fehlverhalten
der Klientschaft der Gassenküche zu verhindern oder zumindest umgehend dessen
Folgen zu beseitigen.
g) Die durchgeführten Kontrollgänge (unter Angabe der Zeit) sowie allfälliges
Fehlverhalten der Klientschaft der Gassenküche sind zu protokollieren. Das durch die
für die Überwachung der Umgebung zuständige Betreuungsperson zu unterzeichnende
Protokoll ist jeweils am Ende eines Kalendermonats dem Amt für Baubewilligungen
zuzustellen. Die Grundeigentümer im Gebiet innerhalb der Strassenzüge
Linsebühlstrasse - Sägegässchen - Konkordiastrasse - Sternackerstrasse -
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Schwalbenstrasse - Axensteinstrasse - Speicherweg - Speicherstrasse können beim
Amt für Baubewilligungen in das Protokoll Einsicht nehmen.
h) Durch die Klientschaft der Gassenküche in der Gassenküche oder in der
bezeichneten Umgebung begangene Straftaten sind an allen Öffnungstagen durch eine
der anwesenden Betreuungspersonen ohne Verzug der Stadtpolizei anzuzeigen.
i) An allen Öffnungstagen sind innerhalb der Gassenküche oder in der bezeichneten
Umgebung festgestelltes Fehlverhalten oder begangene Straftaten durch die
Klientschaft je nach Schweregrad durch eine der anwesenden Betreuungspersonen mit
einem zeitlich beschränkten Zutrittsverbot in die Gassenküche von einem bis sieben
Tagen zu ahnden. Im Wiederholungsfall ist ein zeitlich unbeschränktes Zutrittsverbot zu
erlassen.
k) Für die Hunde, die von der Klientschaft der Gassenküche mitgeführt werden, besteht
innerhalb eines Umkreises von 50 Metern um die Gassenküche Leinenpflicht.
l) Der Zugang zur Gassenküche darf für die Klientschaft der Gassenküche nur durch
den Eingang an der Linsebühlstrasse erfolgen. Die Hintertüre im hofseitigen Bereich
steht nur den Betreuungspersonen offen und ist für die Klientschaft der Gassenküche
geschlossen zu halten.
2. Unter Kosten- und Entschädigungsfolge."
Die Stadt St. Gallen erhielt keine Gelegenheit, sich zum Begehren der Rekurrenten zu
äussern.
Das Baudepartement entschied am 9. Juni 2008 über die Streitsache. Es hiess den
Rekurs von P. und G. C. im Sinne der Erwägungen teilweise gut, soweit darauf
einzutreten war, und wies ihn im übrigen ab (Ziff. 1). Ziff. IV/3 des Beschlusses der
Baupolizeikommission vom 21. Juli 2006 wurde aufgehoben und durch folgende
Bestimmung ersetzt (sie entspricht bis auf die Pflicht zu festangestelltem ausgebildeten
Personal, der Schliessung im Juli und August und dem Wegfall der Leinenpflicht für
Hunde dem Antrag der Rekurrenten):
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" Die Grundeigentümerin hat an allen Öffnungstagen der Gassenküche folgende
Massnahmen sicher zu stellen und mittels Mietvertrag der jeweiligen Betreiberin der
Gassenküche zu überbinden:
a) Die tägliche Öffnungszeit der Gassenküche für die Klientschaft wird auf die zeit
zwischen 11.00 Uhr und 17.00 Uhr beschränkt. Ausserhalb der täglichen Öffnungszeit
muss die Gassenküche für die Klienten geschlossen bleiben.
b) An allen Öffnungstagen müssen während der ganzen täglichen Öffnungszeiten
mindestens drei Betreuungspersonen (festangestelltes ausgebildetes Personal)
anwesend und für die Klientschaft ansprechbar sein.
c) An allen Öffnungstagen ist die Umgebung innerhalb eines Umkreises von 150 m um
die Gassenküche in den Strassenzügen Linsebühlstrasse - Sägegässchen -
Konkordiastrasse - Sternackerstrasse - Schwalbenstrasse - Axensteinstrasse -
Speicherweg - Speicherstrasse durch mindestens eine Betreuungsperson in Bezug auf
die Klientschaft der Gassenküche zu überwachen.
d) Die für die Überwachung der bezeichneten Umgebung zuständige
Betreuungsperson ist dem Amt für Baubewilligungen sowie den Grundeigentümern im
Gebiet innerhalb der Strassenzüge Linsebühlstrasse - Sägegässchen -
Konkordiastrasse - Sternackerstrasse - Schwalbenstrasse - Axensteinstrasse -
Speicherweg - Speicherstrasse unter Angabe einer Telefonnummer als Kontaktperson
im Voraus und rechtzeitig bekannt zu geben.
e) Die Überwachung der bezeichneten Umgebung hat an allen Öffnungstagen
mindestens im folgenden Umfang zu erfolgen:
aa) Ab spätestens 10.45 Uhr bis 11.00 Uhr ist ein Kontrollgang durch die bezeichnete
Umgebung mit besonderem Augenmerk auf die Innenhöfe sowie auf die der
Gassenküche zuführenden Wege durchzuführen.
bb) Während 11.00 Uhr bis 17.00 Uhr ist mindestens ein Kontrollgang durch die
bezeichnete Umgebung mit besonderem Augenmerk auf die Innenhöfe durchzuführen.
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dd)Ab 17.00 Uhr bis mindestens 17.15 Uhr ist ein
Kontrollgang durch die bezeichnete Umgebung mit
besonderem Augenmerk auf die Innenhöfe sowie auf
die von der Gassenküche wegführenden Wege durchzuführen.
f) Während der Kontrollgänge in der bezeichneten Umgebung ist ein Fehlverhalten der
Klientschaft der Gassenküche zu verhindern oder zumindest umgehend deren Folgen
zu beseitigen.
g) Die durchgeführten Kontrollgänge (unter Angabe der Zeit) sowie allfälliges
Fehlverhalten der Klientschaft der Gassenküche sind zu protokollieren. Das durch die
für die Überwachung der Umgebung zuständige Betreuungsperson zu unterzeichnende
Protokoll ist jeweils am Ende eines Kalendermonats dem Amt für Baubewilligungen
zuzustellen. Die Grundeigentümer im Gebiet innerhalb der Strassenzüge
Linsebühlstrasse - Sägegässchen - Konkordiastrasse - Sternackerstrasse -
Schwalbenstrasse - Axensteinstrasse - Speicherweg - Speicherstrasse können beim
Amt für Baubewilligungen in das Protokoll Einsicht nehmen.
h) Durch die Klientschaft der Gassenküche in der Gassenküche oder in der
bezeichneten Umgebung begangene Straftaten sind an allen Öffnungstagen durch eine
der anwesenden Betreuungspersonen ohne Verzug der Stadtpolizei anzuzeigen.
i) An allen Öffnungstagen sind innerhalb der Gassenküche oder in der bezeichneten
Umgebung festgestelltes Fehlverhalten oder begangene Straftaten durch die
Klientschaft je nach Schweregrad durch eine der anwesenden Betreuungspersonen mit
einem zeitlich beschränkten Zutrittsverbot in die Gassenküche von einem bis sieben
Tagen zu ahnden. Im Wiederholungsfall ist ein zeitlich unbeschränktes Zutrittsverbot zu
erlassen.
k) Der Zugang zur Gassenküche darf für die Klientschaft der Gassenküche nur durch
den Eingang an der Linsebühlstrasse erfolgen. Die Hintertüre im hofseitigen Bereich
steht nur den Betreuungspersonen offen und ist für die Klientschaft geschlossen zu
halten.
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Das Baudepartement erwog, die Umnutzung sei bewilligungspflichtig. Es liege eine
Zweckänderung vor. Die
ideell begründete Abgabe von kostengünstigen Mahlzeiten an Randständige sei
grundsätzlich ähnlich zu beurteilen wie der zonenkonforme gewerbsmässige Betrieb
einer Gastwirtschaft. Der Betrieb einer Gassenküche sei in der Regel mit sogenannten
Sekundärimmissionen verbunden, welche durch die Nutzung der Anlage ausserhalb
des Gebäudes entstehen würden. Dazu gehöre der von den Besuchern beim Betreten
und Verlassen des Lokals erzeugte Lärm, Verunreinigungen, ideelle Immissionen und
dgl. Unter dem Gesichtspunkt der raumplanerischen Immissionsvorsorge sei eine
Gassenküche in der vorliegenden Grössenordnung mit Platz für höchstens 50
Personen mit dem vorliegenden Betriebskonzept, welches einen beaufsichtigten
täglichen Betrieb während sechs Stunden umfasst, in der Wohn-Gewerbe-Zone
zonenkonform. Ein allfälliges Fehlverhalten von Gästen der Gassenküche vermöge an
der Zonenkonformität nichts zu ändern. Die Feststellung der Zonenkonformität bedeute
indessen nicht, dass die Baubewilligung erteilt und die konkret erzeugten Immissionen
in der Umgebung hingenommen werden müssten. Zur Herabsetzung der durch den
Betrieb einer Gassenküche zu erwartenden Sekundärimmissionen auf ein zu
tolerierendes Mass müsse im öffentlichen Interesse von der Betreiberin verlangt
werden, dass genügend Betreuungspersonen zur Verfügung stehen, die nach einem
strengen Konzept arbeiten und auch Aufgaben in der Umgebung wahrnehmen. Die
Baupolizeikommission habe das detaillierte Betriebskonzept der Stiftung Suchthilfe als
Bestandteil des Baugesuchs erfasst und der Baubewilligung vom 21. Juli 2006
zugrundegelegt. Gegenstand der Baubewilligung sei mit anderen Worten der Betrieb
der Gassenküche jeweils während der Monate Januar bis Juni und September bis
Dezember. Eine Ausdehnung der Öffnungszeiten auf die Monate Juli und August wäre
daher bewilligungspflichtig und würde ein entsprechendes Baugesuch voraussetzen.
Gemäss Betriebskonzept müssen alle Mitarbeitenden (mit Ausnahme von Praktikanten,
Zivildienstleistenden, RAV- und Sekretariatsmitarbeitenden) eine Ausbildung in sozialer
Arbeit oder langjährige Erfahrung im Suchtbereich aufweisen. Eine Vorschrift betreffend
Festanstellung der anwesenden drei Betreuungspersonen sei im Interesse einer
kontinuierlichen Betreuung und Aufsicht wünschenswert und zur Beschränkung der zu
erwartenden Sekundärimmissionen geboten. Der Rekurs sei folglich insoweit
gutzuheissen, als die Betreuung durch festangestelltes, ausgebildetes Personal
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beantragt werde. Der Betriebsstandort Wassergasse habe sich ebenfalls in einer
Wohn-Gewerbe-Zone befunden. Die heutigen Verhältnisse seien somit vergleichbar
bzw. angesichts der hohen Wohndichte im Linsebühlquartier zumindest nicht derart
anders, dass sich mildere Massnahmen, als sie beim Standort Wassergasse
vorgesehen waren, rechtfertigen würden. Es bestehe somit keine Veranlassung, von
den dem Entscheid des Baudepartements vom 31. August 2000 zugrunde liegenden
Überlegungen abzuweichen. Demzufolge sei der Rekurs insoweit gutzuheissen, als die
mit dem modifizierten Rekursantrag beantragten Auflagen den vom Baudepartement
für den Standort Wassergasse verfügten Auflagen entsprächen (mit Ausnahme der
Leinenpflicht für Hunde).
D./ Gegen den Rekursentscheid des Baudepartements erhob die Politische Gemeinde
St. Gallen mit Eingabe vom 24. Juni 2008 Beschwerde beim Verwaltungsgericht. In der
Beschwerdeergänzung vom 12. August 2008 beantragte der Stadtrat, der
Rekursentscheid sei aufzuheben und die im Beschluss der Baupolizeikommission vom
21. Juli 2006 enthaltene Bestimmung Ziff. IV.3 sei zu bestätigen, unter Kostenfolge. Der
Stadtrat führt aus, seine Beschwerde richte sich gegen die Verschärfung der im
Beschluss der Baupolizeikommission verfügten Bedingungen und Auflagen. Es sei
davon auszugehen, dass der Betrieb einer Gassenküche in der Wohn-Gewerbe-Zone
zonenkonform sei. Sofern sich dennoch übermässige Immissionen ergeben sollten, sei
diesen mit Massnahmen des öffentlich-rechtlichen Immissionsschutzes zu begegnen.
Diese Massnahmen hätten den Grundsatz der Verhältnismässigkeit zu beachten. Die
Baubewilligung vom 31. August 2000 bzw. der Rekursentscheid des Baudepartements
vom 31. August 2000 habe für das Bewilligungsverfahren an der Linsebühlstrasse keine
bindende Wirkung bzw. keine materielle Rechtskraft. Der angefochtene Entscheid
übernehme nicht nur die im Rekursentscheid vom 31. August 2000 formulierten
Auflagen; diese würden in einem Punkt noch verschärft, nämlich in bezug auf die
Anstellung und Qualifikation der Betreuungspersonen. Verschiedene Auflagen im
Entscheid des Baudepartements vom 31. August 2000 seien von der
Baubewilligungskommission aus gutem Grund nicht bzw. nicht im gleichen
Detaillierungsgrad übernommen worden, nun aber im Rekursentscheid wieder
enthalten. Dabei gehe es u.a. um die Erhöhung der Zahl der Betreuungspersonen von
zwei auf drei und die zeitlich genaue Festlegung der Überwachungsgänge. Eine
Verschärfung sei nicht notwendig. Das Baudepartement habe die Notwendigkeit der
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verschärften Auflagen denn auch in keiner Weise dargetan. Die Verschärfungen seien
unverhältnismässige Eingriffe in den Betrieb der Gassenküche. Die Vorinstanz masse
sich damit an, den Betrieb nach eigenem Gutdünken zu regeln. Die Auflagen seien
übermässig und stellten eine krasse Überregulierung dar, die teilweise mit der sozialen
Aufgabe der Gassenküche unvereinbar sei.
Die Vorinstanz beantragte in ihrer Vernehmlassung vom 8. September 2008 die
Abweisung der Beschwerde.
Die Beschwerdegegner beantragten in ihrer Vernehmlassung vom 9. November 2008
ebenfalls die Abweisung der Beschwerde. Sie halten fest, die Vorinstanz habe im
Rekursentscheid wie auch in der Beschwerdevernehmlassung die von ihr verfügten
Auflagen sachlich und rechtlich zutreffend begründet. Die Behauptungen der
Beschwerdeführerin, der Betrieb der Gassenküche habe sich eingespielt, bewährt und
sei heute allgemein akzeptiert, und es bestünden mit Ausnahme der
Beschwerdegegner nur selten Probleme mit der näheren Nachbarschaft oder auch mit
dem Quartier, seien frei erfunden und letztlich den Betroffenen gegenüber anmassend.
Die Anwohner seien wohl zermürbt durch die jahrelange, von den Behörden geduldete
illegale Situation. Indessen sei bis heute nicht eine Akzeptanz gegenüber den
Immissionen der Gassenküche erfolgt. Die Anwohner würden nach wie vor belästigt,
bedroht, angepöbelt etc.
Die Beschwerdeführerin nahm mit Eingabe vom 25. November 2008 zu den
Vernehmlassungen der Vorinstanz und der Beschwerdegegner Stellung.
Die weiteren von den Verfahrensbeteiligten vorgebrachten Ausführungen werden,
soweit wesentlich, in den nachstehenden Erwägungen dargelegt und gewürdigt.

Darüber wird in Erwägung gezogen:
1. Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59bis Abs. 1
des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt VRP). Nach Art.
64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 2 VRP steht das Beschwerderecht zur
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Wahrung öffentlicher Interessen auch der zuständigen Behörde einer öffentlich-
rechtlichen Körperschaft zu. Nach ständiger Praxis des Verwaltungsgerichts setzt die
Legitimation des Gemeinwesens voraus, dass dieses den streitigen Entscheid durch
Setzen eines Rechtsaktes im eigenen Aufgabenbereich erlassen und damit bestimmte
öffentliche Interessen vertreten hat (vgl. Cavelti/ Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im
Kanton St. Gallen, St. Gallen 2003, Rz. 450 ff.; GVP 1992 Nr. 43 mit Hinweisen;
VerwGE vom 6. Dezember 2005 i.S. Pol. Gde. R., in: www.gerichte.sg.ch). Der Betrieb
einer Gassenküche ist eine öffentliche Aufgabe, weshalb der Stadtrat mit der
Beschwerde öffentliche Interessen vertritt. Daher ist die Legitimation der
Beschwerdeführerin gegeben. Im übrigen entsprechen die Beschwerdeerklärung vom
24. Juni 2008 und deren Ergänzung vom 12. August 2008 zeitlich, formal und inhaltlich
den gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und
Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP). Auf die Beschwerde ist grundsätzlich einzutreten.
Die Beschwerdeführerin ficht den Rekursentscheid an und beantragte, dieser sei
aufzuheben und es sei die im Beschluss der Baupolizeikommission vom 21. Juli 2006
enthaltene Bestimmung Ziff. IV.3 zu bestätigen. Die streitige Auflage findet sich in Ziff.
2 des Rekursentscheids. Mit seinem Antrag hat der Stadtrat aber auch Ziff. 1, 3 und 4
angefochten. Soweit in Ziff. 1 der Rekurs der Beschwerdegegner abgewiesen bzw.
nicht darauf eingetreten wurde, ist die Beschwerdeführerin nicht zur Anfechtung
legitimiert, da in diesem Punkt ihren Begehren entsprochen und sie demnach in ihren
Interessen nicht berührt ist (Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Dies
gilt auch bezüglich des Verzichts auf die Erhebung einer Entscheidgebühr sowie die
Rückerstattung des Kostenvorschusses an die Beschwerdegegner. Somit ist auf die
Beschwerde nicht einzutreten, soweit Ziff. 1 und 3 des Rekursentscheids angefochten
werden. Diesbezüglich fehlt es im übrigen auch auch an einer Begründung der
Beschwerde (Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP). Bei der Pflicht
zur Leistung einer ausseramtlichen Entschädigung (Ziff. 4) ist die Legitimation
wiederum gegeben.
2. Im Beschwerdeverfahren blieben die Baubewilligungspflicht für die Umnutzung der
Liegenschaft sowie die Zonenkonformität der Gassenküche unangefochten. Dazu
erübrigen sich weitere Erörterungen. Angefochten sind ausschliesslich gewisse
Auflagen, welche von der Vorinstanz angeordnet wurden und gegenüber den Auflagen
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im Entscheid der Baupolizeikommission eine Verschärfung beinhalten. Zu prüfen ist im
folgenden, ob die streitigen Auflagen rechtmässig und verhältnismässig sind.
2.1. Gemäss Art. 87 Abs. 2 des Baugesetzes (sGS 731.1, abgekürzt BauG) kann die
Baubewilligung mit einschränkenden Bedingungen und Auflagen verbunden werden.
Auflagen verpflichten den Adressaten der Bewilligung zu einem bestimmten Tun,
Dulden oder Unterlassen. Auflagen und Bedingungen sind sogenannte
Nebenbestimmungen einer Baubewilligung. Solche bedürfen einer gesetzlichen
Grundlage. Es ist aber nicht in allen Fällen erforderlich, dass die Nebenbestimmungen
ausdrücklich in einem Rechtssatz vorgesehen sind. Die Zulässigkeit der
Nebenbestimmungen kann sich vielmehr auch aus dem mit dem Gesetz verfolgten
Zweck ergeben und damit aus einem mit der Hauptanordnung in einem engen
Sachzusammenhang stehenden öffentlichen Interesse hervorgehen. Eine Bewilligung
kann insbesondere dann ohne ausdrückliche gesetzliche Grundlage mit einer
Nebenbestimmung versehen werden, wenn sie im Lichte der gesetzlichen
Bestimmungen verweigert werden könnte (vgl. B. Heer, St. Gallisches Bau- und
Planungsrecht, Bern 2003, Rz. 868 f.; BGE 121 II 90 mit Hinweisen; vgl. P. Hänni,
Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 4. Aufl., Bern 2002, S. 319). Mit
Bedingungen und Auflagen zur Baubewilligung können nur Hindernisse von
untergeordneter Bedeutung beseitigt werden. Die Einhaltung grundlegender
Baurechtsnormen ist in einem einzigen und einheitlichen Baubewilligungsverfahren zu
prüfen. Nur die Regelung von Nebenpunkten, die für die Bewilligungsfähigkeit eines
Bauvorhabens nicht von ausschlaggebender Bedeutung sind, können in ein späteres
Verfahren verwiesen werden (Heer, a.a.O., Rz. 869). Eine Auflage kommt nur in
Betracht, wenn ein Tun, Dulden oder Unterlassen des Baugesuchstellers selbst in
Frage steht. Hingegen ist es schon vom rechtlichen Charakter der Auflage her nicht
möglich, damit unmittelbar ein Tun, Dulden oder Unterlassen eines Dritten zu verlangen
(GVP 1979 Nr. 8). Da die Beschwerdeführerin ebenfalls zur Trägerschaft der Stiftung
Suchthilfe gehört und die Stiftung den Betrieb der Gassenküche führt, erscheint eine
Auflage, welche die Betreiberin zu einem bestimmten Verhalten veranlasst und ihr von
der Eigentümerin als Vermieterin auferlegt werden kann, grundsätzlich zulässig.
Im Schrifttum wird die Abwendung künftiger Störungen bzw. die Minderung von
Immissionen als Anwendungsbereich der Auflage genannt (vgl. P. Leutenegger, Das
formelle Baurecht der Schweiz, Bern 1973, S. 231).
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Bedingungen und Auflagen zu einer Baubewilligung kommen grundsätzlich nur bei
Bauvorhaben in Betracht, die je nach ihrer näheren Gestaltung oder Einrichtung oder je
nach der Art der Nutzung oder Betriebsführung sowohl gesetzeskonform als auch
gesetzwidrig sein können. Bedingungen und Auflagen sind Mittel, um die
gesetzwidrigen Auswirkungen zu verhindern. Insoweit stellen sie gegenüber der
Alternative des Bauabschlags das mildere Mittel dar. Bedingungen und Auflagen
müssen in einem engen sachlichen Zusammenhang mit dem Bauvorhaben stehen,
durch ein öffentliches Interesse gerechtfertigt, verhältnismässig und durchsetzbar sein;
sie müssen zur Erreichung des angestrebten Ziels notwendig und geeignet sein (vgl.
Zaugg/Ludwig, Kommentar zum Baugesetz des Kantons Bern, 3. Aufl., Bern 2007, Bd.
I, N 15a zu Art. 38/39).
Aus Gründen des Immissionsschutzes können auch nachträglich, d.h. nach
Inbetriebnahme einer Anlage, Auflagen verfügt werden (z.B. Betriebseinschränkungen),
wenn sich die bisher getroffenen Massnahmen als ungenügend erweisen (Zaugg/
Ludwig, a.a.O., N 15b lit. f zu Art. 38/39).
2.2. Die Gassenküche ist eine Institution, die sich als niederschwellige Anlaufstelle an
alkoholabhängige und drogenabhängige bzw. randständige Personen richtet und
welche gewisse negative Begleiterscheinungen des Drogenkonsums mildern soll. In
der Gassenküche werden kostengünstige Mittagessen für Fr. 3.-- abgegeben. Kaffee
und Tee etc. sind gratis. Es sind jeweils zwei Aufsichtspersonen anwesend. Das
Betreuungsteam besteht insgesamt aus vier bis sechs Mitarbeitenden (250 bis 300
Stellenprozente), welche teilweise über eine entsprechende Ausbildung im sozialen
und/oder Suchtbereich verfügen. Pro Tag werden ca. 20 bis 25 Mittagessen
ausgegeben. Die Gassenküche verfügt über eine Stammklientschaft von ca. 80 bis 90
Personen. Pro Tag halten sich durchschnittlich 25 bis 30 Personen in der Gassenküche
auf. In der Hausordnung, welche in der Gassenküche angeschlagen ist, werden
verschiedene Verhaltensregeln aufgestellt. So ist das Handeln, Anbieten, Tauschen und
Auspacken von Drogen und Medikamenten in der Gassenküche sowie im Umkreis von
150 m untersagt. Gleichzeitig dürfen in der Gassenküche keine illegalen Drogen und
kein harter Alkohol konsumiert werden. Bier und Wein darf mitgebracht und konsumiert
werden. Im weiteren ist Hehlerei ausdrücklich untersagt. Den Besuchern der
Gassenküche ist das Betreten der Bäckerei der Beschwerdegegner ausdrücklich
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untersagt. Gewalt oder Gewaltandrohungen gegen Gäste und Personal werden nicht
toleriert. Allfällige Beschädigungen von Einrichtungsgegenständen werden in Rechnung
gestellt. Wer gegen die Verhaltensregeln verstösst, erhält Gassenküchenverbot. Die
Einwirkungen auf die Umgebung werden beachtet. In diesem Zusammenhang wurde
rund um die Gassenküche ein Umkreis von 150 m zum Beobachtungssektor erklärt, in
welchem das Team der Gassenküche täglich drei Kontrollgänge vornimmt. Dabei wird
auch die Gassenarbeit einbezogen, welche die Vorfälle zu protokollieren hat. Bei
Fehlverhalten sind
pädagogische Interventionen oder Sanktionen in Form von befristeten Zutrittsverboten
möglich. Zusätzlich ist eine Zusammenarbeit mit der Polizei gegeben.
2.3. Angefochten ist die Auflage in Ziff. 2 lit. b des angefochtenen Entscheids, wonach
an allen Öffnungstagen während der gesamten täglichen Öffnungszeiten mindestens
drei Betreuungspersonen anwesend und für die Klientschaft ansprechbar sein müssen,
wobei es sich um festangestelltes ausgebildetes Personal handeln muss. Angefochten
ist im weiteren die Auflage einer "Überwachung" anstelle einer "Beobachtung" in lit. c
bis e, die vorab zu vollziehende Bekanntgabe der Betreuungsperson und deren
Telefonnummer an alle Grundeigentümer in dem in lit. c bezeichneten Gebiet (lit. d), die
zeitlich genaue Festlegung der Kontrollgänge (lit. e, aa - cc), die Pflicht der
Betreuungspersonen, Fehlverhalten von Gassenküchenbesuchern zu verhindern oder
zumindest umgehend dessen Folgen zu verhindern (lit. f), die Anzeigepflicht bei
Straftaten (lit. h) sowie die Auflage mit den Vorschriften über Sanktionierung von
Fehlverhalten der Gassenküchenbesucher (lit. i).
2.4. Soweit der Rekursantrag der Beschwerdegegner die Auflagen im Entscheid vom
31. August 2000 zum Gegenstand hatte, wurden sie im Entscheid zum Standort
Linsebühlstrasse mit wenigen Ausnahmen unverändert übernommen. Das
Baudepartement hielt fest, die Verhältnisse gegenüber dem Standort Wassergasse
seien vergleichbar bzw. zumindest nicht derart anders, dass sich mildere Massnahmen
rechtfertigten. Eine spezifische Begründung enthält der angefochtenen Entscheid indes
nicht.
Die Beschwerdeführerin macht geltend, die Erwägungen im angefochtenen Entscheid
legten nicht in ausreichender Weise dar, inwiefern und welche Sekundärimmissionen
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überhaupt eintreten würden, ob es sich dabei lediglich um für den Nachbarn
"nachteilige" Sekundärimmissionen oder um übermässige, d.h. im konkreten Fall mehr
als mässig störende Immissionen handle, und sie enthielten keine Auseinandersetzung,
inwiefern die angeordneten detaillierten Einzelmassnahmen verhältnismässig und
inwiefern die im Entscheid der Baupolizeikommission angeordneten Massnahmen nicht
ausreichend seien. Die Gassenküche sei seit über fünf Jahren in Betrieb, und die
anfänglich bestehenden, in der Öffentlichkeit und vom Quartier geäusserten
Befürchtungen hätten sich klar nicht bewahrheitet. Der Betrieb habe sich, nicht zuletzt
dank dem intensiven und qualifizierten Führungs- und Betreuungseinsatz und dem
festgelegten Betriebskonzept, eingespielt, bewährt und sei heute allgemein akzeptiert.
Eine Verschärfung der von der Baupolizeikommission angeordneten Auflagen sei bei
dieser Sachlage nicht notwendig. Die vom Baudepartement vorgenommenen
Verschärfungen seien unverhältnismässige Eingriffe in den Betrieb der Gassenküche,
wodurch es sich anmasse, diesen Betrieb nach eigenem Gutdünken zu regeln.
Der bisherige Betrieb der Gassenküche darf bei der Beurteilung der
Verhältnismässigkeit der streitigen Auflagen berücksichtigt werden. Wenn die
Vorinstanz anführt, die Beschwerdeführerin könne aus dem mittlerweile sieben Jahre
dauernden rechtswidrigen Betrieb keine Rechte zu ihren Gunsten ableiten, so ist dies
grundsätzlich richtig. Allerdings ist die Unterstellung der Vorinstanz, die
Beschwerdeführerin habe angesichts der widerrechtlichen Nutzung ein besonderes
Augenmerk auf eine klaglose Betriebsführung gelegt, fehl am Platz. Auch haben
sämtliche Verfahrensbeteiligten Anlass für die lange Verfahrensdauer gegeben. Die
Beschwerdeführerin versuchte sehr lange, eine gütliche Einigung zu erreichen, bei der
Vorinstanz blieb das Verfahren nach Abschluss des Schriftenwechsels im März 2007
über ein Jahr lang liegen, und die Beschwerdegegner stellten im Rekursverfahren für
die Einreichung der Rekursbegründung sieben Fristerstreckungsgesuche. Es ist nicht
einzusehen, weshalb Tatsachen über Art und Intensität sog. Sekundärimmissionen
durch Spekulation oder Rückgriffe auf die allgemeine Lebenserfahrung festgestellt
werden sollten, während solche auch unmittelbar aufgrund des bereits bestehenden,
formal zwar rechtswidrigen, Betriebs festgestellt werden können. Rechtsansprüche
erwachsen der Beschwerdeführerin daraus aber nicht.
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Die Vorinstanz hat in ihrer Vernehmlassung ausführlich die Grundsätze dargelegt, wie
Lärmimmissionen aufgrund des Umweltschutzgesetzes und der entsprechenden
Vollzugsverordnungen vermindert bzw. vermieden werden können. Im vorliegenden Fall
geht es aber nicht nur bzw. nicht in erster Linie um Lärmimmissionen, sondern
allgemein um negative bzw. störende und lästige Auswirkungen, welche mit dem
Betrieb einer Gassenküche zwangsläufig verbunden sind. Die Beschwerdegegner
machen namentlich geltend, es würden "immer wieder" Diebstähle und Einbrüche
durch Personen aus der Gassenküche und deren Umfeld verübt. Auch würden
Besucher der Gassenküche verbale und tätliche Übergriffe auf Kunden der Bäckerei
verüben. Weiter machen die Beschwerdegegner geltend, auch das Entledigen von
Abfall und das Verrichten der Notdurft durch Besucher der Gassenküche bzw. deren
Hunde sei nicht tolerierbar.
Die Verhältnismässigkeit von Auflagen lässt sich nicht anhand der Bestimmungen des
Umweltschutzgesetzes und seiner Ausführungsverordnungen sowie von Präjudizien im
Zusammenhang mit ähnlichen Einrichtungen beurteilen. Auflagen, wie sie im
vorliegenden Fall streitig sind, wurden jedenfalls, soweit ersichtlich, vom Bundesgericht
noch nie auf ihre Verhältnismässigkeit hin überprüft. Es ist im vorliegenden konkreten
Einzelfall zu prüfen, inwiefern die angefochtenen Auflagen verhältnismässig sind.
Die Beschwerdeführerin hielt im Bewilligungsentscheid fest, es sei nicht abzustreiten,
dass die Gassenküche eine gewisse Anziehung auf Randständige ausübe und es in
deren Umfeld zu einer Massierung mit entsprechenden Immissionen komme. Nicht alle
Immissionen könnten aber mit der Gassenküche in Verbindung gebracht werden.
Erfahrungsgemäss würden auch gesellschaftlich integrierte Personen ihren Abfall
liegen lassen oder Hundekot nicht vorschriftsgemäss entsorgen. Zudem kämen auch
ausgelassene Nachtbuben immer wieder auf die Idee, an Hausecken zu urinieren,
Kehrichtsäcke und Abfalleimer anzuzünden oder sonstige Vandalenakte zu begehen.
Auch dürften nicht alle Randständigen im Quartier der Gassenküche zugeordnet
werden.
2.5. Grundsätzlich ist mit der Beschwerdeführerin davon auszugehen, dass nicht
sämtliche Immissionen direkt im Zusammenhang mit der Gassenküche stehen. Auch
lassen sich Straftaten oder andere Vorfälle wohl in den seltensten Fällen eindeutig der
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Gassenküche zuordnen. Auf weitere Abklärungen, insbesondere auf die Edition von
Polizeirapporten, ist daher zu verzichten.
2.5.1. Im Grundsatz sind zweckmässige Auflagen notwendig, damit die Immissionen
ein vertretbares Mass nicht überschreiten. Zwar sind wie erwähnt im Zusammenhang
mit Baubewilligungen auch Auflagen zulässig, welche den Betrieb betreffen. Dabei
sollen aber in erster Linie die betrieblichen Rahmenbedingungen abgesteckt werden,
etwa die Öffnungszeiten eines Betriebs oder die Bestimmung der zulässigen
Tätigkeiten. Eingriffe in die unmittelbare Betriebsführung, wie es Vorschriften über die
Zahl der anwesenden Personen und deren Ausbildung sind, greifen unmittelbar in die
Betriebsführung ein, weshalb sie nur zulässig sind, wenn sich damit Immissionen direkt
beeinflussen lassen. Der Hinweis der Vorinstanz auf das Vorsorgeprinzip nach Art. 11
Abs. 2 des Umweltschutzgesetzes (SR 814.01, abgekürzt USG) erscheint nicht
stichhaltig. Wie erwähnt, stehen Lärmimmissionen nicht im Vordergrund. Die
Gassenküche verfügt nicht über Sitzplätze im Freien, und dafür, dass ihr Betrieb
zwischen 11.00 und 17.00 Uhr aufgrund allfälligen Lärms gegen das USG verstösst,
bestehen aufgrund der Akten keine Anhaltspunkte. Lästiges oder unbotmässiges
Verhalten, Vandalismus und Littering fallen hingegen nicht unter das USG.
2.5.2. Die Vorinstanz erwog, gemäss Betriebskonzept müssten alle Mitarbeitenden (mit
Ausnahme von Praktikanten, Zivildienstleistenden, RAV- und
Sekretariatsmitarbeitenden) eine Ausbildung in sozialer Arbeit oder langjährige
Erfahrung im Suchtbereich aufweisen. Eine Vorschrift betreffend Festanstellung der
anwesenden drei Betreuungspersonen sei im Interesse einer kontinuierlichen
Betreuung und Aufsicht wünschenswert und zur Beschränkung der zu erwartenden
Sekundärimmissionen geboten.
Im Entscheid vom 31. August 2000 wurde zum Erfordernis eines
Mindestpersonalbestandes von drei Mitarbeitenden festgehalten, es müsse genügend
Betreuungspersonal zur Verfügung stehen, wenn die durch den Betrieb der
Gassenküche mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit entstehenden
Sekundärimmissionen vermieden oder zumindest auf ein zulässiges Mass herabgesetzt
werden sollen.
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Die Auflage, mindestens drei Betreuungspersonen einzustellen, führt nicht zwingend zu
geringeren Immissionen. Auch im Bereich der Sozialarbeit werden nicht automatisch
bessere Resultate erzielt, wenn zusätzliches Personal eingesetzt wird. Auch ist die
Vorschrift, dass es sich bei den Betreuungspersonen um festangestelltes und
ausgebildetes Personal handeln muss, in dieser Form nicht gerechtfertigt. Die Art der
Anstellung bzw. die Rechtsnatur des Angestelltenverhältnisses ist nicht von
ausschlaggebender Bedeutung für die Qualität der Arbeit. Personal mit langjähriger
Erfahrung, aber ohne entsprechende Ausbildung, kann sodann durchaus gleichwertige
Leistungen erbringen wie Personal mit einer spezifischen Ausbildung. Auch im
Entscheid der Vorinstanz vom 31. August 2000 wird nicht konkret begründet, weshalb
ein Einsatz von drei Betreuern gegenüber einem solchen von nur zwei Personen die
Immissionen der Gassenküche erheblich zu mindern vermöchte.
2.5.3. Angefochten ist im weiteren die zeitlich genaue Festlegung der Kontrollgänge.
Auch in dieser Beziehung teilt das Verwaltungsgericht die Auffassung der
Beschwerdeführerin, dass diese Auflage übermässig in den Regelungsbereich der
Leitung der Gassenküche eingreift. Eine genaue zeitliche Festlegung der Kontrollgänge
erscheint weder notwendig noch zweckmässig. Die Vorinstanz hat den Zeitpunkt der
Kontrollgänge zum Teil auf eine Viertelstunde genau festgelegt. Damit hat sie einen
eindeutig betrieblichen Aspekt detailliert geregelt und in unzulässiger Wiese in die
Führung der Institution eingegriffen. Zudem ist es unzweckmässig, Kontrollgänge
immer im selben Zeitfenster durchzuführen. Damit würden sie ihre Wirkung verlieren.
Zweckmässig dürfte es eher sein, Kontrollgänge zu unregelmässigen Zeiten
durchzuführen.
2.5.4. Weiter bemängelt die Beschwerdeführerin, dass in lit. c der Auflage eine
Überwachung der Umgebung verlangt wird, während im Beschluss der
Baupolizeikommission eine Beobachtung vorgesehen gewesen sei. Dabei handelt es
sich allerdings um eine sprachliche Differenz, welche vorliegend keine rechtliche
Bedeutung hat. Weder in der Baubewilligung noch im angefochtenen Entscheid wird
nämlich näher ausgeführt, worin die Beobachtung bzw. Überwachung bestehen soll.
Insoweit ist auch fraglich, ob die Auflage durchsetzbar ist. Es kann sich
vernünftigerweise wohl nur darum handeln, welche Pflichten die Betreuungspersonen
haben und welche Massnahmen sie bei Verstössen gegen gesetzliche Vorschriften
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oder gegen die Hausordnung treffen müssen. Was die Betreuungspersonen auf ihren
Kontrollgängen unternehmen, muss grundsätzlich ihnen bzw. der Leitung der
Gassenküche überlassen bleiben. Es kann dies von der Feststellung gewisser
Zustände oder Verhaltensweisen bis hin zur Anzeige an die Polizei reichen. Es sind jene
Massnahmen zu treffen, welche aufgrund der konkreten Situation zweckmässig und
angebracht sind. Solche Aufgaben lassen sich nicht durch eine Aufzählung einzelner
Handlungen umschreiben. Da die Sanktionierung von Verstössen in der Auflage selbst
geregelt wird, hat jedenfalls die Charakterisierung der vorgeschriebenen Tätigkeit als
Überwachung oder Beobachtung keine ausschlaggebende Bedeutung.
2.5.5. In lit. d der Auflage wurde festgelegt, dass die für die Überwachung der
bezeichneten Umgebung zuständige Betreuungsperson dem Amt für Baubewilligungen
sowie den Grundeigentümern im Gebiet innerhalb der Strassenzüge Linsebühlstrasse -
Sägegässchen - Konkordiastrasse - Sternackerstrasse - Schwalbenstrasse -
Axensteinstrasse - Speicherweg - Speicherstrasse unter Angabe einer Telefonnummer
als Kontaktperson im voraus und rechtzeitig bekanntzugeben ist.
Da in der Gassenküche ständig mindestens zwei Betreuungspersonen anwesend sein
müssen, genügt es, wenn die Telefonnummer der Gassenküche allgemein bekannt
gemacht wird. Die Notwendigkeit, die jeweilige Betreuungsperson im voraus einer
unbestimmten Anzahl Grundeigentümern rechtzeitig bekanntzugeben, erscheint weder
notwendig noch zweckmässig und ist auch unter dem Gesichtspunkt der
Persönlichkeitsrechte der Betreuungsperson unverhältnismässig.
2.5.6. In lit. f der Auflagen wird festgehalten, dass während der Kontrollgänge ein
Fehlverhalten der Klientschaft der Gassenküche zu verhindern oder zumindest
umgehend deren Folgen zu beseitigen sei. Gemeint ist wohl die Beseitigung der Folgen
des Fehlverhaltens. Diese Auflage lässt sich in dieser Form ohnehin nicht durchsetzen.
Einzelne Betreuungspersonen dürften nicht imstande sein, jegliches Fehlverhalten zu
verhindern oder dessen Folgen zu beseitigen. Solche Auflagen gaukeln den
Betroffenen vor, dass ein völlig reibungsloser Betrieb der Gassenküche sichergestellt
werden kann, was in der Praxis aber nicht möglich ist.
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2.5.7. In lit. h der Auflagen wird festgehalten, dass Straftaten der Klientschaft der
Gassenküche an allen Öffnungstagen durch eine der anwesenden Betreuungspersonen
ohne Verzug der Stadtpolizei anzuzeigen sind. Eine Anzeigepflicht bei Straftaten gilt
grundsätzlich für die Organe der Strafverfolgung, wobei auch für diese Ausnahmen
bestehen. Demgegenüber findet sich in der von der Vorinstanz geforderten Auflage
keine Ausnahme. Dies bedeutet, dass Sozialarbeiter in einer niederschwelligen
Anlaufstelle für Drogenabhängige und Randständige einer strengeren Anzeigepflicht
unterliegen als Polizisten und Angehörige der
Strafuntersuchungsbehörden. Eine solche Auflage im Sinn einer strikten und
ausnahmslosen Anzeigepflicht ist nicht gerechtfertigt und steht bei einer Institution wie
der Gassenküche im Widerspruch zur Betreuungsaufgabe.
2.5.8. Auch die detaillierte Regelung für die Ahndung von Fehlverhalten oder Straftaten
greift unmittelbar in den Betrieb der Gassenküche ein und steht nicht in direktem
Zusammenhang mit der Verminderung von Immissionen. Die geeignete Art von
Sanktionen ist der Leitung der Gassenküche zu überlassen. Schematische Vorschriften
in einer Auflage zur Baubewilligung sind nicht zweckmässig. Die Dauer von
Zutrittsverboten muss aufgrund der konkreten Umstände festgelegt werden. Gemäss
der angefochtenen Auflage wäre nach einem zweimaligen Verstoss ein unbefristeter
Ausschluss zwingend. Dies erlaubt keine abgestuften Sanktionen. Solche
Automatismen sind weder erforderlich noch zweckmässig.
2.6. Zusammenfassend ergibt sich aus den vorstehenden Erwägungen, dass die
Beschwerde gutzuheissen ist, soweit darauf eingetreten werden kann. Der
angefochtene Rekursentscheid vom 9. Juni 2008 ist in Ziff. 2 aufzuheben und die im
Entscheid der Baupolizeikommission Ziff. IV./3. verfügten Auflagen sind zu bestätigen.
2.7. Falls der Betrieb der Gassenküche künftig wider Erwarten und entgegen der
bisherigen Erfahrung übermässige Immissionen verursachen sollte, welche mit einer
Änderung oder Verschärfung der Auflagen vermieden werden können, wird die
zuständige Behörde der Beschwerdeführerin die Anordnung entsprechender
Massnahmen zu prüfen haben.
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2.8. Die Kosten des Rekursverfahrens sind den Beschwerdegegnern aufzuerlegen (Art.
95 Abs. 1 VRP). Die Vorinstanz hat auf die Erhebung der Kosten verzichtet, ohne die
Kosten zu beziffern. Eine Gebühr von Fr. 2'000.-- erscheint angemessen (Ziff. 10.01
des Gebührentarifs für die Kantons- und Gemeindeverwaltung, sGS 825.1).
3. Dem Verfahrensausgang entsprechend gehen die amtlichen Kosten des
Beschwerdeverfahrens zulasten der Beschwerdegegner (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine
Entscheidgebühr von Fr. 3'000.-- ist angemessen (Ziff. 382 Gerichtskostentarif,
sGS 941.12).
Ausseramtliche Kosten sind weder im Rekursverfahren noch im Beschwerdeverfahren
zu entschädigen. Die Beschwerdegegner sind unterlegen (Art. 98bis VRP), und die
Beschwerdeführerin hat keinen Anspruch auf Kostenersatz (vgl. R. Hirt, Die Regelung
der Kosten nach st. gallischem Verwaltungsrechtspflegegesetz, Diss. St. Gallen 2004,
S. 176). Folglich ist Ziff. 4 des angefochtenen Entscheids aufzuheben.
Demnach hat das Verwaltungsgericht