Decision ID: 4b758647-badb-5ea5-b3a1-d4bd54975f00
Year: 2013
Language: it
Court: TI_TCA
Chamber: TI_TCA_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: public_law

ritenuto,
in fatto
A.
Il 17 maggio 2011 il municipio di CO 1 ha licenziato il messaggio n. 15/2011 con il quale ha chiesto
lo stanziamento di un credito di fr. 435'000.- per il rifacimento della pavimentazione stradale di via _ e via _. Il 5 giugno 2011 la commissione edilizia e opere pubbliche ha approvato la proposta municipale. Riunitosi in seduta straordinaria il 20 giugno 2011 alla presenza di 26 membri su 30, il consiglio comunale di CO 1 ha approvato la suddetta trattanda con 23 voti favorevoli, 2 contrari e 1 astensione, risolvendo quanto segue:
"
1
. Per la progettazione e l'esecuzione delle opere di sistemazione stradale in via _ e in via _, a carico del conto investimenti del Comune, è concesso un credito di fr. 435'000.-.
2
. I contributi di Cantone e Comune di _ andranno in deduzione dei costi sostenuti."
B.
Contro questa decisione CO 1 è insorto davanti al Consiglio di Stato, criticandone su più punti il contenuto e postulandone l'annullamento. In sostanza, esso ha censurato il mancato prelievo di contributi di miglioria relativamente alla sistemazione di via _, in quanto opera di urbanizzazione particolare.
C.
Con giudizio 14 dicembre 2011 il Governo ha accolto tale ricorso annullando la querelata risoluzione e rinviando gli atti all'autorità comunale affinché sottoponga nuovamente la richiesta di credito al legislativo comunale, prevedendo che siano fissati dei contributi di miglioria (principio e aliquota d'imposizione) da prelevare limitatamente alla parte sterrata di via _ (ca. 70 metri), trattandosi di un'opera di urbanizzazione particolare.
D.
Contro la predetta pronunzia governativa, il RI 1 è insorto davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento. In sostanza contesta il rinvio degli atti all'autorità comunale per la fissazione del prelievo dei contributi di miglioria. Sostiene che il previsto intervento su via _ - sulla quale passa peraltro un itinerario ciclabile di importanza nazionale - genera un vantaggio di natura generica per l'intera comunità, in particolare per i suoi principali utenti che sono i ciclisti in transito oppure coloro che desiderano raggiungere il posteggio sterrato esistente dal quale si accede al vicino percorso vita o all'adiacente area di svago. Precisa inoltre che le licenze edilizie rilasciate nel corso degli anni alle proprietà confinanti con tale arteria stradale prevedono l'accesso da via _ e che mal si comprende come 70 metri di strada, sull'intero progetto, possano giustificare il prelievo di contributi di miglioria. Infine ravvisa l'esistenza di un motivo per prescindere dal prelievo nell'evidente sproporzione tra, da un lato, l'importo complessivo che dovrà essere prelevato a titolo di contributi e, dall'altro lato, l'ingente dispendio di tempo e di risorse che l'avvio della relativa procedura d'imposizione comporterà per l'ente pubblico.
E.
Chiamato ad esprimersi, il Consiglio di Stato ha sollecitato il rigetto dell'impugnativa, senza formulare particolari osservazioni. Dal canto suo CO 1 ha avversato il gravame con argomenti di cui si dirà all'occorrenza nei seguenti considerandi. Il Presidente del consiglio comunale non ha per contro preso posizione sul ricorso.
F.
In sede di replica e di duplica le parti hanno ulteriormente precisato e sviluppato le rispettive argomentazioni, riconfermandosi nelle loro contrapposte domande di giudizio. Il RI 1 ha pure postulato che venga revocato l'effetto sospensivo al gravame.
Considerato,

in diritto
1.
La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 208 cpv. 1 della legge organica comunale del 10 marzo 1987 (LOC; RL 2.1.1.2). Il ricorso è tempestivo (art. 46 cpv. 1 legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1) e la legittimazione del ricorrente certa (art. 43 LPamm). Il gravame è pertanto ricevibile in ordine e può essere deciso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 LPamm).
2.
2.1. Secondo l'art. 1 cpv. 1 della legge sui contributi di miglioria del 24 aprile 1990 (LCM; RL 7.3.3.1), il Cantone, i comuni ed i consorzi di comuni sono tenuti a prelevare contributi di miglioria per le opere che procurano
vantaggi particolari.
Con il consenso del Consiglio di Stato, si può prescindere dall'imposizione qualora il finanziamento dell'opera è adeguatamente garantito da altri tributi (art. 1 cpv. 2 LCM).
Danno luogo a contributo, in particolare (art. 3 cpv. 1 LCM), le opere di urbanizzazione generale e particolare dei terreni (lett. a), le opere di premunizione e di bonifica (lett. b) e le ricomposizioni particellari (lett. c).
Con urbanizzazione generale si intende l'allacciamento di un territorio edificabile ai rami principali degli impianti di urbanizzazione, segnatamente alle condotte dell'acqua, dell'approvvigionamento energetico e delle acque di rifiuto nonché a strade ed accessi che servono direttamente il territorio edificabile (art. 3 cpv. 2 LCM). L'urbanizzazione particolare comprende invece il raccordo dei singoli fondi ai rami principali degli impianti di urbanizzazione, nonché alle strade di quartiere aperte al pubblico ed alle canalizzazioni pubbliche (art. 3 cpv. 3 LCM). Il contributo è imponibile anche per il miglioramento o l'ampliamento di un'opera esistente, esclusi i lavori di manutenzione (art. 3 cpv. 4 LCM). Per quanto riguarda il vantaggio particolare ai sensi dell'art. 1 cpv. 1 LCM, esso è presunto quando l'opera è finalizzata ad urbanizzare i fondi o a migliorarne l'urbanizzazione secondo uno standard minimo, oppure quando migliora in modo evidente la redditività, la sicurezza, l'accessibilità, la salubrità e la tranquillità dei fondi tenuto conto della loro destinazione, oppure ancora quando elimina o riduce inconvenienti ed oneri (art. 4 LCM). In questo senso, la costruzione e la sistemazione di strade, marciapiedi e posteggi sono opere che creano indubbi vantaggi particolari per le proprietà immobiliari servite (
STA 52.2006.110 del 14 novembre 2006 consid. 2
). In particolare, la pavimentazione di una strada inserita nel piano viario comunale quale strada di servizio, precedentemente in terra battuta, in quanto opera destinata a durare nel tempo e finalizzata a rendere il transito più sicuro, agevole e spedito, comporta un sicuro miglioramento rispetto alla situazione precedente, tale che non si può più parlare di opera di manutenzione, nemmeno straordinaria (
STA 52.1997.295 del 3 marzo 1998 consid. 3).
Sono imponibili tutti i proprietari, i titolari di diritti reali limitati o di altri diritti, compresi gli enti pubblici, cui dalle opere derivi un vantaggio particolare (art. 5 cpv. 1 LCM). Per il calcolo dei contributi sono determinanti le spese totali d'esecuzione o di acquisto dell'opera, comprese quelle per i terreni necessari, le indennità, i progetti, la direzione dei lavori e gli interessi di costruzione (art. 6 cpv. 1 LCM); eventuali sussidi sono invece da dedurre (art. 6 cpv. 3 LCM). Per le opere di urbanizzazione generale la quota a carico dei proprietari non può essere inferiore al 30% né superiore al 60% e per le opere di urbanizzazione particolare inferiore al 70% della spesa determinante; se la distinzione tra opere di urbanizzazione generale e particolare non è agevole, può essere stabilita una percentuale media (art. 7 cpv. 1 LCM). Per le altre opere la quota è fissata in base al vantaggio particolare presumibile (art. 7 cpv. 2 LCM).
2.2. Il principio dell'imposizione come pure il piano di finanziamento di un'opera pubblica e la quota imponibile del relativo intervento sono decisi dal
legislativo comunale (ovvero dall'assemblea o dal consiglio comunale; cfr. art. 13 lett. g e 42 cpv. 1 e 2
LOC)
. A quest'ultimo spetta dunque il compito di pronunciarsi unicamente sul
principio e sulla percentuale di prelievo dei contributi. Tutti gli altri aspetti inerenti al calcolo dei contributi da prelevare devono invece essere risolti dal municipio attraverso l'elaborazione del relativo prospetto. In tale ambito, oltre a stabilire nel piano del perimetro l
a porzione di territorio per la quale l'opera è principalmente destinata o a cui si estendono effetti particolari, quest'ultimo organo è pure tenuto a stabilire la spesa determinante da finanziare mediante contributi di miglioria (art. 6 LCM), ciò che necessariamente gli impone di pronunciarsi in merito agli interventi che devono essere presi in considerazione ai fini dell'imposizione (STA 52.2009.321-351 del 15 dicembre 2009 consid. 5.2, 52.2006.110 del 14 novembre 2006 consid. 2 e 52.98.00303 del 23 giugno 1999 consid. 2 e rinvii ivi citati).
2.3. Giova inoltre ricordare che il comune ticinese dispone di una grande libertà nell'ambito dell'applicazione della LCM, che gli è affidata dal legislatore cantonale, e pertanto di autonomia protetta. Questa prerogativa non solleva però il comune dall'obbligo di interpretare ed applicare correttamente le definizioni e le disposizioni contenute nella legislazione cantonale. In sostanza, il comune ticinese non dispone di libertà di decisione quando si tratta di determinare il principio (obbligo) dell'imposizione dei contributi di miglioria e la natura dell'opera di urbanizzazione che ne sta alla base. Una volta assodati tali elementi, esso acquista invece un ragguardevole margine di manovra nel fissare la percentuale di imposizione
(STA 52.2006.110 del 14 novembre 2006 consid. 3 e rinvii ivi citati)
.
3.
Nel caso concreto il credito di fr. 435'000.- votato dal legislativo comunale di _ concerne il "
rifacimento della pavimentazione stradale di via e via _
". Come riportato in narrativa, nella decisione avversata il Consiglio di Stato ha stabilito che solamente la sistemazione del tratto stradale attualmente sterrato di via _ costituisce un'opera di urbanizzazione particolare soggetta al prelievo di contributi di miglioria. Secondo il comune ricorrente, invece, tale intervento non giustifica alcuna imposizione poiché in verità apporta un vantaggio di natura generale all'intera comunità. La presente vertenza riguarda dunque la determinazione del principio (obbligo) dell'imposizione dei contributi di miglioria e la natura dell'opera di urbanizzazione che ne sta alla base. A questo proposito va rilevato quanto segue.
3.1. Via _.
Dalle tavole processuali emerge che essa è una strada di servizio (cfr. piano del traffico di _ agli atti, approvato dall'esecutivo cantonale con ris. gov. n. 3538 del 12 luglio 2005), che presenta una pavimentazione molto deteriorata. I lavori prevedono la sua sistemazione mediante il rifacimento del campo stradale (in particolare: rimozione intera dell'asfalto esistente; esecuzione contenuta della fondazione stradale con la determinazione delle livellette di scorrimento acque e la posa della nuova pavimentazione bituminosa in due strati di 8 e 4 cm; la sistemazione delle bordure) senza toccare le sottostrutture poiché recenti ed in buono stato (cfr. messaggio municipale
n. 15/2011 del 17 maggio 2011
). Come rettamente rilevato dal Governo nel giudizio impugnato, trattasi sostanzialmente di un intervento di manutenzione straordinaria che non è soggetto al prelievo di contributi di miglioria.
3.2. Via _.
3.2.1. Dalla documentazione agli atti (cfr. messaggio municipale citato; relazione tecnica del progetto definitivo con fotografie e planimetria in copia fotostatica; piano viario) si evince che anch'essa è una strada di servizio, caratterizzata dalla particolarità che si sviluppa in territorio di _ per i primi 300 metri circa, per poi sconfinare in territorio di _ per altri 380 metri circa e rientrare di nuovo in territorio di _. In parte sterrata, essa si trova in pessime condizioni e necessita di continua ed onerosa manutenzione. Tant'è che il percorso ciclabile nazionale n. 3, che in teoria dovrebbe percorrere questa strada, è attualmente deviato su via _. L'arteria stradale in questione permette inoltre l'accesso veicolare ad alcune proprietà. In particolare, con l'edificazione di alcune villette, in territorio di _ sono stati formati degli accessi che sboccano sulla strada in questione nella parte non asfaltata (cfr. altresì ortofoto consultabile sul sito
www.siftipub.ti.ch
).
L'intervento di sistemazione votato dal consiglio comunale prevede la pavimentazione di complessivamente 560 metri circa di via Golena, di cui 70 metri che si presentano attualmente in terra battuta, con un monostrato di ACT 22 N dello spessore di 70 mm dato che il sottofondo esistente è da considerarsi in buono stato, seppur localmente da sistemare. Non sono previste opere di sottostruttura, né delimitazioni della pista ciclabile, né lavori particolari di sterro mentre le banchine stradali, così come tutti i terreni eventualmente interessati dall'intervento, saranno sistemati in modo adeguato. La natura del traffico e la conformazione del terreno non impone neppure l'esecuzione di cordoli e barriere elastiche mentre verranno posati, al fine di impedire il traffico di transito, degli elementi verticali (paletti mobili tipo Sesam) e due segnali 4.09
"strada senza uscita"
accompagnati da due tavole complementari
"Eccezioni bici (simbolo)"
ai due capi dell'intervento. Non è prevista la posa di un'illuminazione pubblica.
3.2.2. Orbene, come implicitamente ritenuto dal Governo nella decisione avversata, laddove il sedime stradale è già asfaltato, i lavori approvati dal consiglio comunale sono sostanzialmente qualificabili alla stregua di un intervento di manutenzione straordinaria, non soggetto al prelievo di contributi di miglioria, in virtù delle medesime ragioni sopra illustrate con riferimento a via Saleggi. Per contro, limitatamente al tratto dell'arteria che si presenta attualmente in terra battuta (70 metri), gli interventi appena descritti, importanti e destinati a durare nel tempo, non sono orientati alla semplice salvaguardia della precedente viabilità tramite la riparazione del sedime stradale interessato, ma sono finalizzati a rendere il traffico più sicuro, agevole e spedito. Essi comportano pertanto un sicuro miglioramento della tratta stradale in questione che, avuto riguardo alla situazione in cui versa attualmente, non permettono di considerare i medesimi come dei lavori di manutenzione, nemmeno straordinaria. L'esecuzione degli interventi in parola contribuisce inoltre a migliorare in modo sensibile l'urbanizzazione dei fondi adiacenti, soprattutto dal profilo della loro accessibilità. Giova qui ricordare che ciò trova peraltro conferma nella relazione tecnica agli atti, giusta la quale "l
'intervento in oggetto ha il pregio di conciliare i differenti bisogni dell'utenza; migliora la fruibilità degli accessi alle villette costruite in territorio _ e migliora l'esistente fondo di scorrimento per renderlo compatibile all'esigenza funzionale del percorso ciclabile nazionale n. 3 aumentandone la sicurezza ed il comfort
". Tali lavori arrecano dunque un vantaggio particolare a coloro che ivi risiedono. La costruzione e la sistemazione di strade costituiscono degli interventi che, oltre a rivestire un eminente interesse pubblico, sono anche all'origine di indubbi vantaggi particolari per le proprietà immobiliari servite. A maggior ragione nel caso concreto, dato che via _ è essenzialmente una strada destinata a servire i fondi che si affacciano sulla medesima [art. 5 legge sulle strade del 23 marzo 1983 (Lstr; RL 7.2.1.1)]. Ora, come ha rilevato il Consiglio di Stato nella risoluzione impugnata, il raccordo delle singole particelle a questo genere di strada configura un caso di urbanizzazione particolare. La sua calibratura non consente infatti un traffico di transito generale, ma il raggiungimento delle singole proprietà che si trovano nella zona. Ciò che trova peraltro puntuale riscontro nella segnaletica che verrà posata. Ritenute le caratteristiche e le peculiarità che offre questa strada di servizio, l'intervento previsto è pure destinato ad incrementare il valore delle proprietà che attualmente si affacciano sul tratto sterrato della medesima. Motivi per i quali la tesi del Consiglio di Stato - secondo cui solamente la sistemazione del tratto stradale in disamina costituisce un'opera di urbanizzazione particolare soggetta al prelievo di contributi di miglioria - merita di essere tutelata.
Il fatto che tra gli abituali utenti della strada vi siano anche dei ciclisti, così come delle persone che si recano al percorso vita o al parco della golena, non è atto a scalfire in alcun modo tali conclusioni. Parimenti irrilevante la circostanza che licenze edilizie rilasciate nel corso degli anni alle proprietà confinanti prevedono l'accesso da via _. L
a semplice possibilità d'uso dell'opera basta infatti per ammettere l'esistenza di un vantaggio particolare, non essendo necessario che essa venga impiegata effettivamente (RtiD II-2008 n. 31 consid 4.4. in fine; STA
52.2010.322 del 7 dicembre 2011 consid. 5.1).
Giova comunque osservare che attualmente alcuni sedimi direttamente confinanti con il tratto stradale in questione
beneficiano
già
di un doppio accesso, segnatamente da via _ e da via _. L'esistenza di eventuali accessi supplementari al servizio di tali proprietà è comunque un aspetto che non attiene alla questione dell'esistenza di un vantaggio particolare, bensì al problema della quantificazione del medesimo, che esula dalla procedura in disamina.
4.
A mente del ricorrente, una ragione per prescindere dal prelievo di contributi di miglioria andrebbe ravvisata nell'evidente sproporzione tra l'ammontare complessivo dei contributi da prelevare e il dispendio di tempo e di mezzi che ne deriverebbe per il comune.
Anche volendo ammettere in concreto l'esistenza di un cosiddetto
"contributo non redditizio"
(si veda in proposito:
Adelio Scolari
, Tasse e contributi di miglioria, Lugano 2005, n. 173), l'insorgente non ne trarrebbe comunque alcun giovamento. Il Parlamento ticinese ha, infatti, previsto una norma (
art. 1 cpv. 2 LCM), giusta la quale si può prescindere dall'imposizione qualora il finanziamento dell'opera è adeguatamente garantito da altri tributi ed è dato il consenso del Consiglio di Stato; fatto, quest'ultimo, che in concreto non si è verificato. D'altronde
, contrariamente a quanto ritenuto dal ricorrente e dalla dottrina richiamata nel gravame, non v'è chi non veda come tale evenienza non costituirebbe un caso di "
assenza di presupposti dell'imposizione
",
bensì semmai un "
motivo di esonero
". Di modo che anche questa censura è destituita di qualsiasi fondamento e deve dunque essere disattesa.
5.
5.1. Sulla scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso deve quindi essere respinto, con la conseguente conferma della decisione governativa impugnata.
Il presente giudizio rende superflua l'evasione della domanda volta a revocare l'effetto sospensivo al gravame.
5.2. Non si prelevano né tasse, né spese, essendo il comune intervenuto in causa per ragioni dipendenti dalla sua funzione (art. 28 LPamm).