Decision ID: b268266f-08f3-445a-9ebb-be9ff413f553
Year: 2009
Language: de
Court: CH_EDÖB
Chamber: CH_EDÖB_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: public_law

Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte stellt fest:
1 Google, Inc. hat in der Nacht vom 17. auf den 18. August 2009 seinen Dienst Google Street View
in der Schweiz lanciert. Der Dienst erlaubt über das Internet einen virtuellen Rundgang durch Strassenzüge. Um diesen Dienst anbieten zu können, fuhr und fährt Google, Inc. in der Schweiz mit eigens hierfür umgebauten Fahrzeugen öffentlich zugängliche Strassenzüge ab und nimmt diese Strassenzüge mit speziellen, auf diesen Fahrzeugen (in einer Höhe von ca. 2.75m)  Bildaufnahmegeräten auf. In diesem Rahmen wurden für die Schweiz von Google, Inc. nach eigenen Angaben bisher mehr als 20 Mio. Bilder veröffentlicht.
2 Da sich auf diesen Strassenzügen Personen bewegen, werden durch die Aufnahmen zwangsläu-
fig Bilder von betroffenen Personen durch Google, Inc. bearbeitet. Nach der Aufnahme der Bilder bereitet Google, Inc. diese auf und stellt sie in seinem Dienst Google Street View im Internet  zur Verfügung. Die Aufbereitung der Bilder beinhaltet unter anderem die Erstellung eines  Raums, welcher eine virtuelle Rundumansicht des Strassenzugs ermöglicht, sowie die  Unkenntlichmachung der Gesichter von betroffenen Personen sowie der  von Kraftfahrzeugen.
3 Im Rahmen seiner Abklärungen am online geschalteten Dienst Google Street View stellte der
EDÖB fest, dass die Anonymisierungssoftware nur einen gewissen Anteil der aufgenommenen Gesichter und Autokennzeichen anonymisiert (nach bisherigen Angaben von Google, Inc., die im Streitfall von unabhängiger Seite überprüft werden müssen, beträgt dieser Anteil ca. 98%). Google, Inc. stellt auf Street View zudem ein einfaches webbasiertes Formular zur Verfügung, mit welchem nicht unkenntlich gemachte Bilder gemeldet werden können, bzw. über welches für  Bilder Löschungsbegehren gestellt werden können. In der Regel wird diesen Begehren innerhalb von 24 bis 48 Stunden durch Google, Inc. entsprochen. Bei Google, Inc. sind nach  eigenen Angaben bereits bis zum 2. September 2009 rund x Gesuche zur Entfernung von Häusern, Gesichtern und Autokennzeichen eingegangen und innert weniger als 24 Stunden  worden.
4 Zudem musste der EDÖB bei der Aufschaltung des Dienstes Google Street View feststellen,
dass weit mehr Städte und Strassenzüge aufgenommen wurden, als auf der Google-Webseite und gegenüber dem EDÖB angekündigt.
5 Google informiert im Schreiben vom 4. September 2009, welches die anlässlich der Verhandlung
vom 2. September 2009 unterbreiteten Vorschläge zusammenfasst, bezüglich der  in Aussicht, dass der Detektor der Blurring-Software für Schweizer Kennzeichen neu  werde und mit Bezug auf das Gesichter-Blurring in der Schweiz als erstes Land eine neue Version der Detektor-Software eingesetzt werde. Die Umsetzung der vorgeschlagenen  bedürfe der Organisation und Planung. Die neuen Prozesse würden so rasch als  implementiert, es werde aber einige Wochen dauern. Während der nach dem Start des Dienstes Google Street View mit Google, Inc. geführten Gespräche konnte der EDÖB noch nicht feststellen, ob und inwieweit in Zukunft aufgrund der von Google, Inc. gewählten Technologie  wesentliche Verbesserung der Unkenntlichmachung der Gesichter von betroffenen Personen sowie der Nummernschilder von Kraftfahrzeugen zu erwarten ist. Im Gespräch vom 2. September 2009 wurde indessen von der Verhandlungsdelegation von Google klar gestellt, dass eine  Unkenntlichmachung von Gesichtern und Autokennzeichen auch mit Hilfe der  Software nicht möglich sei. Google stellt ferner in Aussicht, dass es an Organisationen he-
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rantritt, welche mit Blick auf den Datenschutz gegebenenfalls sensitive Institutionen betreiben, um diese zu informieren, wie sie Bilder aus Street View entfernen lassen können. Hinsichtlich  kritischer Orte (z.B. Rotlichtbezirke), wo diese Lösung nicht möglich sei, werde Google die notwendigen Vorkehrungen treffen, um allenfalls von der Software nicht erfasste Personen und Kennzeichen zu identifizieren und Fehler zu beheben. Weiter will Google die Informationen darüber, wo die Fahrzeuge unterwegs sind, erweitern und verbessern.
An der Sitzung vom 2. September 2009 machte Google klar, dass trotz der in Aussicht gestellten Verbesserungen die Software nicht derart verbessert werden könne, dass sämtliche Gesichter und Autokennzeichen zuverlässig unkenntlich sind. Eine manuelle Nachbearbeitung der Bilder schloss Google mit der Begründung aus, der Aufwand wäre erheblich und unverhältnismässig.
II.

Erwägungen des Eidgenössischen Datenschutz und Öffentlichkeitsbeauftragten
6 Auf einer Vielzahl der durch Google, Inc. bearbeiteten Bilder sind Personen abgebildet. Diese
Bilder beziehen sich damit auf bestimmte oder bestimmbare Personen gemäss Art. 3 lit. a des Bundesgesetzes über den Datenschutz (DSG; SR 235.1). Damit handelt es sich bei den von Google, Inc. bearbeiteten Daten um Personendaten gemäss DSG. Unter Bearbeitung wird  Art. 3 lit. e DSG jeder Umgang mit Personendaten, unabhängig von den angewendeten Mitteln und Verfahren, insbesondere das Beschaffen, Aufbewahren, Verwenden, Umarbeiten, Bekanntgeben, Archivieren oder Vernichten von Daten verstanden. Durch die Bildaufnahmen, die nachträgliche teilweise Unkenntlichmachung sowie durch die Veröffentlichung bearbeitet Google, Inc. Personendaten im Sinne des DSG.
7 Gemäss Art. 2 Abs. 1 DSG gilt dieses Gesetz für das Bearbeiten von Daten natürlicher und juris-
tischer Personen durch private Personen. Aufgrund des Territorialitätsprinzips ist das DSG auf jede Bearbeitung, welche in der Schweiz stattfindet bzw. stattgefunden hat, anwendbar. Google, Inc. hat die Bilder in der Schweiz aufgenommen. Daher ist das DSG für die Beurteilung des  Sachverhalts anwendbar.
8 Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte klärt nach Art. 29 Abs. 1 lit. a
DSG von sich aus oder auf Meldung Dritter hin den Sachverhalt näher ab, wenn  geeignet sind, die Persönlichkeit einer grösseren Anzahl von Personen zu verletzen (Systemfehler). Vorliegend behauptet Google, Inc. zwar, mit ca. 98% einen hohen Grad an  der Gesichter und Nummertafeln zu erreichen. Selbst wenn dies zutrifft, gehen aufgrund der schweizweit grossen Abdeckung und der grossen Anzahl von aufgenommenen Personen die Bilder, auf welchen Personen vollkommen erkenntlich sind, in die Zehntausende. Darüber hinaus ist davon auszugehen, dass eine grosse Zahl von betroffenen Personen auf den Bildern für einen beschränkten Personenkreis weiterhin erkennbar bleibt, selbst wenn die  sämtlicher Gesichter der betroffenen Personen oder der Nummertafeln  wäre. Aus diesem Grund ist die Bearbeitungsmethode von Google, Inc. geeignet, die  einer grösseren Anzahl von Personen zu verletzen (Systemfehler). Der EDÖB ist  dazu berechtigt, den Sachverhalt näher abzuklären und gemäss Art. 29 Abs. 3 DSG eine Empfehlung zu erlassen und diese gemäss Art. 29 Abs. 4 DSG – wenn sie abgelehnt wurde – dem Bundesverwaltungsgericht zum Entscheid vorzulegen.
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a. Erwägungen zu den Grundsätzen der Datenbearbeitung
9 Gemäss Art. 12 Abs. 1 DSG darf, wer Personendaten bearbeitet, dabei die Persönlichkeit der
betroffenen Person nicht widerrechtlich verletzen. Dies wird in Art. 12 Abs. 2 lit. a DSG  konkretisiert, als dass der Datenbearbeiter insbesondere nicht Personendaten entgegen den Grundsätzen der Art. 4, 5 Abs. 1 und 7 Abs. 1 DSG bearbeiten darf.
10 Nach dem Rechtmässigkeitsprinzip von Art. 4 Abs. 1 DSG dürfen Personendaten nur rechtmäs-
sig bearbeitet werden. Inwiefern die Datenbearbeitung durch Google, Inc. rechtmässig ist, lässt sich erst beurteilen, nachdem geprüft wurde, ob die Datenbearbeitung gegen herrschendes Recht, insbesondere auch gegen Art. 28 des Schweizerischen Zivilgesetzbuches (ZGB; SR 210.0) und das DSG verstösst.
11 Zudem hat die Datenbearbeitung nach dem Prinzip von Treu und Glauben zu erfolgen und muss
verhältnismässig sein (Art. 4 Abs. 2 DSG). Nach jetzigem Kenntnisstand des Sachverhaltes geht der EDÖB nicht von einem Verstoss gegen das Prinzip von Treu und Glauben durch Google, Inc. aus.
12 Nach dem Verhältnismässigkeitsprinzip muss die Datenbearbeitung im Hinblick auf den zu errei-
chenden Zweck verhältnismässig sein. Der Zweck der Datenbearbeitung durch Google, Inc. liegt in der kostenfreien Veröffentlichung von Strassenansichten im Internet (wobei auf den Bildern  Personen und Autokennzeichen teilweise unkenntlich gemacht werden). So erhofft sich Google, Inc. Werbeeinnahmen durch so genannte Klicks auf dem Produkt Google Street View. Aus diesem Grund wird zu beurteilen sein, inwieweit das Interesse von Google, Inc. an der Veröffentlichung der Bilder und das öffentliche Interesse an der Möglichkeit eines virtuellen  durch die aufgenommenen Strassenzüge das schützenswerte Persönlichkeitsinteresse der betroffenen Personen überwiegen (vgl. Erwägungen zur möglichen Persönlichkeitsverletzung).
13 Gemäss dem Zweckmässigkeitsprinzip von Art. 4 Abs. 3 DSG dürfen Personendaten nur zu dem
Zweck bearbeitet werden, der bei der Beschaffung angegeben wurde, aus den Umständen  oder gesetzlich vorgesehen ist. Zudem muss die Beschaffung von Personendaten  Art. 4 Abs. 4 DSG erkennbar sein. Google, Inc. informiert die betroffenen Personen nur sehr rudimentär über die Kamerafahrten seiner Fahrzeuge. Ausserdem musste der EDÖB , dass die Liste der im Internet verfügbaren Orte um ein vielfaches grösser war, als die  der von Google, Inc. auf seiner Webseite angekündigten Orte, an denen Aufnahmen gemacht werden sollten bzw. gemacht wurden. Zudem dürften sich wohl die betroffenen Personen nur in wenigen Fällen darüber informiert haben, ob ein entsprechendes Fahrzeug von Google, Inc. zu einem bestimmten Zeitpunkt einen Strassenzug aufnimmt, um zu vermeiden, fotografiert zu . Ebenfalls ist nicht davon auszugehen, dass die betroffenen Personen das heranrückende Fahrzeug bereits aus weiter Ferne erblicken konnten, um sich aus dem Aufnahmebereich der Kamera zu entfernen. Aus diesem Grund kann eine Verletzung des Erkennbarkeitsprinzips durch die Datenbearbeitung durch Google, Inc. nicht ausgeschlossen werden. Da in vielen Fällen die betroffene Person noch nicht einmal weiss, dass Daten über sie bearbeitet werden, kann sie zwangsläufig auch nicht über den Zweck der Datenbearbeitung informiert worden sein. Ob und inwiefern die Datenbearbeitung durch Google, Inc. allerdings aus den Umständen heraus ( aufgrund der Medienpräsenz) hätte erkannt werden können, ist zumindest fraglich. Aus diesem Grund ist auch eine Verletzung des Zweckmässigkeitsprinzips nicht auszuschliessen. Kommt man zu dem Schluss, dass durch die Datenbearbeitung von Google, Inc. das  und das Erkennbarkeitsprinzip verletzt wurden, so geht der Gesetzgeber gemäss Art. 12 Abs. 2 lit. a DSG von einer widerrechtlichen Persönlichkeitsverletzung aus.
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14 Art. 13 Abs. 2 lit. e DSG gibt dem Datenbearbeiter einen Rechtfertigungsgrund, wenn dieser Per-
sonendaten zu nicht personenbezogenen Zwecken, insbesondere in der Forschung, Planung und Statistik, bearbeitet und die Ergebnisse so veröffentlicht, dass die betroffenen Personen nicht  sind. Die Datenbearbeitung von Google, Inc. zielt in der Regel nicht darauf ab, die  Personendaten zu einem personenbezogenen Zweck zu bearbeiten. Vielmehr  Google, Inc. durch die Unkenntlichmachung der Gesichter und Autokennzeichen die Bilder so zu veröffentlichen, dass die betroffenen Personen nicht bestimmbar sind. Vor diesem  geht der EDÖB davon aus, dass die Aufnahme von Bildern, auf denen Personen  sind, legitim ist, solange die Grundsätze der Datenbearbeitung eingehalten werden und die Bilder vor der Veröffentlichung auf eine Weise unkenntlich gemacht werden, dass die betroffenen Personen nicht mehr bestimmbar sind.
b. Erwägungen zur möglichen Persönlichkeitsverletzung
15 Bei der Datenbearbeitung durch Google, Inc. stellt sich die Frage, ob und inwiefern das Verhält-
nismässigkeitsprinzip gemäss Art. 4 Abs. 2 DSG eingehalten wurde. Um dies beurteilen zu , muss eine Interessenabwägung zwischen den schützenswerten Interessen der betroffenen Personen und den privaten Interessen von Google, Inc. sowie dem öffentlichen Interesse am Dienst Google Street View durchgeführt werden. Hierbei ist auf die sich konkret abzeichnenden Verhältnisse abzustellen.
16 Die Lehre und Rechtssprechung anerkennt ein Recht am eigenen Bild (BGE 129 III 715 E 4.1).
Bilder zeigen Tatsachen in besonders eindringlicher Weise, weshalb regelmässig die  Privatheit und/oder Ehre des Betroffenen verletzt wird. Schon alleine die fotografische  kann (muss aber nicht) eine Persönlichkeitsverletzung bedeuten, je nachdem, ob  Interessen des Betroffenen beeinträchtigt werden. In der Weiterverbreitung oder  eines individualisierenden Bildnisses ohne Einwilligung der betroffenen Person liegt demgegenüber immer eine Persönlichkeitsverletzung vor (Handkommentar zum Schweizer ; Aebi-Müller zu Art. 28 ZGB; Rz. 25). Eine solche Persönlichkeitsverletzung wirkt umso schwerer, wenn sich die Person in einer kompromittierenden Situation befindet oder aufgrund der Aufnahmen falsche Rückschlüsse auf das Verhalten einer Person gezogen werden können.
17 Der Zweck von Google Street View ist es, interessierten Personen die Möglichkeit zu geben, sich
virtuell durch Ortschaften und Städte zu bewegen. Obwohl der Dienst Google Street View  weltweit zur Verfügung steht, verfolgt Google Inc. hierbei einen wirtschaftlichen Zweck. Das Geschäftsmodell von Google, Inc. sieht vor, dass durch die im Rahmen des Dienstes  Werbung in Verbindung mit den Klicks der Nutzer Einnahmen generiert werden. Um dies zu erreichen, hat Google, Inc. ein Interesse daran, dass Google Street View für Internetnutzer  interessant gestaltet wird. Daher spielt die Neugier der Internetnutzer bei der Ausgestaltung des Dienstes eine entscheidende Rolle.
18 Google Street View bildet die betroffenen Personen grundsätzlich nicht individualisiert ab, son-
dern gibt einen Überblick über alle sich in den Strassenzügen befindlichen Personen. Allerdings ist es durch die Zoomfunktion in Google Street View möglich, aufgenommene Passanten  zu betrachten. Aber gerade eine solche Veröffentlichung von Bildern wird von der  Lehre und Rechtssprechung als Persönlichkeitsverletzung betrachtet.
19 Google, Inc. unternimmt zwar Anstrengungen, um zumindest Gesichter von betroffenen Perso-
nen und Autokennzeichen unkenntlich zu machen. Dieser Dienst funktioniert nach (vom EDÖB
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bisher nicht überprüften) Angaben seitens Google, Inc. in ca. 98% der Fälle. Dies bedeutet, dass ca. 98% der aufgenommenen Gesichter und Autokennzeichen unkenntlich gemacht werden.  der grossen Anzahl an aufgenommenen Personen und Autos, nach Schätzung des EDÖB weit über eine Million, auf den über 20 Mio. von Google, Inc. veröffentlichten Bildern,  die Anzahl an Personen, deren Gesichter und Autokennzeichen nicht unkenntlich gemacht wurden und die im Dienst Google Street View individualisiert betrachtet werden können,  mehrere zehntausend. Diese Schätzungen werden alleine schon durch die rund x Anonymisierungsgesuche, welche bei Google, Inc. bis zum 2. September 2009 eingegangen sind, bestätigt. In dieser Grössenordnung kann daher aus Sicht des EDÖB nicht mehr von  gesprochen werden.
20 Da sich das Unkenntlichmachen nur auf die Gesichter der betroffenen Personen bezieht, ist es
nach Meinung des EDÖB unter gewissen Umständen dennoch möglich, betroffene Personen  ihrer äusserlichen Merkmale zu erkennen und durch die Zoomfunktion individualisiert zu . Auch in solchen Fällen ist von einer Persönlichkeitsverletzung auszugehen. Dies ist  dann der Fall, wenn sich die betroffene Person in der Nähe ihres Lebensmittelpunktes aufhält, wo sie in der Regel bekannt ist. Der EDÖB ist der Meinung, dass betroffene Personen  solche Darstellung ihres Bildnisses im Internet nicht ohne weiteres erdulden müssen.
21 Eine durch die Erkennbarkeit einer betroffenen Person erfolgende mögliche Persönlichkeitsver-
letzung wiegt weit schwerer, wenn sich der Betroffene in der Nähe eines sensiblen Bereichs (z.B. Spital, Frauenhaus, Sozialbehörden, Vormundschaftsbehörde, Gerichte, Gefängnisse, Schulen, Rotlichtmilieu, etc.) aufhält. Gleiches gilt im Interesse der nationalen Sicherheit für militärische Anlagen und Einrichtungen, Botschaften, Regierungsgebäude, etc. Aus diesem Grund ist der EDÖB der Meinung, dass bei solchen Einrichtungen höhere Anforderungen an die  gestellt werden müssen.
c. Erwägungen zum Privatbereich von betroffenen Personen
22 Die Aufnahmekameras, welche auf den Fahrzeugen von Google, Inc. montiert sind, befinden sich
in einer Höhe von ca. 2.75m. Damit nehmen diese Kameras Bilder aus einem anderen  auf als derjenige, der für gewöhnliche Passanten ersichtlich ist. Auf diese Weise werden von Google, Inc. umfriedete Höfe, welche häufig durch einen Sichtschutz (mit einer Höhe von meist etwas über 2m) verdeckt sind, aufgenommen, obwohl sie dem Einblick eines gewöhnlichen  verschlossen sind. Gemäss Art. 179quater StGB ist die Bildaufnahme im Geheim- oder  ohne Einwilligung des Betroffenen sogar strafbar.
23 Ein umfriedeter Hof stellt einen Privatbereich dar, welcher – solange er durch einen Sichtschutz
(z.B. Hecke) abgegrenzt ist – vor neugierigen Blicken von Passanten schützt. Damit ist dieser Privatbereich nicht ohne weiteres von jedermann einsehbar. Google, Inc. nimmt allerdings gerade auch solche Privatbereiche mit seinen Aufnahmegeräten auf Bildträger auf und veröffentlicht  im Rahmen seines Dienstes Google Street View.
24 Durch die Montage seiner Aufnahmegeräte in einer Höhe von ca. 2.75m nimmt Google, Inc. da-
her zumindest billigend in Kauf, dass Privatbereiche, welche nicht von jedermann einsehbar sind, auf Bildträger abgebildet und im Nachhinein im Internet veröffentlicht werden. Inwieweit dies  vorsätzlich geschieht, kann der EDÖB nicht beurteilen, allerdings ist aufgrund des  von Google, Inc. die Möglichkeit der vorsätzlichen Aufnahme des Privatbereichs zur Erzielung möglichst vieler Klicks auf Google Street View, indem man die Neugier der  anspricht, nicht ohne weiteres von der Hand zu weisen.
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25 Der EDÖB hat weiter festgestellt, dass Bildaufnahmen auch auf Privatstrassen gemacht wurden.
Hier bedarf es einer Einwilligung, die indessen in den dem EDÖB bekannten Fällen fehlt.
26 Der EDÖB geht daher auch in diesen Fällen von einer Persönlichkeitsverletzung aus.
d. Rechtfertigungsgründe
27 Eine Verletzung der Persönlichkeit ist gemäss Art. 13 DSG widerrechtlich, wenn sie nicht durch Einwilligung des Verletzten, durch ein überwiegendes privates oder öffentliches Interesse oder durch Gesetz gerechtfertigt ist. Eine Einwilligung der betroffenen Personen liegt offensichtlich nicht vor.
28 Ein überwiegendes öffentliches Interesse besteht aus Sicht des EDÖB nicht, auch wenn einge-
räumt wird, dass die Möglichkeit, virtuell durch Dörfer und Städte spazieren zu können, durchaus auf breites Interesse stösst. Ein solcher Dienst kann der Öffentlichkeit auch unter Respektierung der Persönlichkeitsrechte der betroffenen Passanten zur Verfügung gestellt. Es ist zu bezweifeln, ob die von Google angewandte Technik die einzige Möglichkeit zur zuverlässigen  von Gesichtern und Autokennzeichen darstellt. Will Google an dieser Methode , müssen die Bilder nach Meinung des EDÖB nachbearbeitet werden. Das Argument, damit sei ein unverhältnismässiger finanzieller Aufwand verbunden, vermag die Verletzung der  einer grossen Zahl von Personen nicht zu rechtfertigen. Immerhin ist festzuhalten, dass Art. 13 Abs. 2 lit. e DSG sogar verlangt, dass Personendaten, die zu nicht  Zwecken bearbeitet wurden, nur veröffentlicht werden dürfen, wenn die betroffenen Personen nicht bestimmbar sind. Das beinhaltet die vollständige Anonymisierung der Personen, was klar weiter geht als die vom EDÖB verlangte Unkenntlichmachung von Gesichtern und .
29 Die vom EDÖB verlangte Nachbearbeitung der Bilder findet im Übrigen ohnehin statt, allerdings
nur in jenen Fällen, wo Betroffene die Löschung von Personen, Autos oder Häuser selber . Es kann den betroffenen Personen nicht zugemutet werden, selber aktiv werden zu , um eine gegen sie gerichtete Persönlichkeitsverletzung aus der Welt zu schaffen. Umso mehr, als Teile der Bevölkerung nach wie vor über keinen Internet-Anschluss verfügen und damit nicht einmal Kenntnis erhalten, ob ihre Persönlichkeitsrechte verletzt wurden. Auch für jene, die einen Internet-Anschluss haben, ist die Suche nach möglichen Verletzungen nicht zumutbar,  mehr, als ein Betroffener gar nicht weiss, wann genau Google wo Bildaufnahmen gemacht hat.
30 Ein überwiegendes privates Interesse ist ebenfalls nicht ersichtlich. Jedenfalls kann der Umstand,
dass für Google ein möglicher Gewinn aus der Lancierung des Produkts wegfällt oder reduziert wird, nicht als solcher akzeptiert werden.
e. Vorläufige Massnahme
31 Google führt selber aus, dass die Verbesserung der Software einige Zeit in Anspruch nehmen
wird. Deshalb sind vorläufig und bis zur Klärung der hängigen Rechtsfragen keine weiteren Orte im Internet aufzuschalten.
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III.