Decision ID: 9f799262-aa42-4442-a1da-de5f03a1d6f9
Year: 2022
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Sachverhalt:
A.
Die A._ SA stellt das Arzneimittel B._ (Zulassungs-Nr. [...])
her, das seit dem 24. August 1966 in der Schweiz zur Behandlung von
Muskelspasmen bei schmerzhaften Erkrankungen der Skelettmuskulatur,
vor allem der Wirbelsäule und der stammnahen Gelenke zugelassen ist.
B.
B.a Mit Verfügung vom 23. April 2013 informierte Swissmedic Schweizeri-
sches Heilmittelinstitut (nachfolgend: Swissmedic oder Vorinstanz) die
A._ SA namentlich darüber, dass die bisher zugelassene Indikation
für tolperisonhaltige Arzneimittel eingeschränkt werden müsse und deshalb
vorgesehen sei, dass B._ künftig nur noch zur symptomatischen
Behandlung der Spastizität nach einem Schlaganfall bei Erwachsenen ein-
gesetzt werden dürfe.
B.b Gegen die Verfügung vom 23. April 2013 erhob die A._ SA Be-
schwerde beim Bundesverwaltungsgericht.
B.c Mit Urteil C-2759/2013 vom 12. Dezember 2013 hob das Bundesver-
waltungsgericht [BVGer] die Verfügung vom 23. April 2013 zufolge Verlet-
zung des rechtlichen Gehörs auf.
C.
C.a Mit Vorbescheid vom 29. Juli 2014 stellte Swissmedic der A._
SA in Aussicht, dass die bisher zugelassene Indikation für tolperisonhaltige
Arzneimittel aus Sicherheitsgründen eingeschränkt werden müsse. Es sei
deshalb vorgesehen, dass B._ künftig nur noch zur Behandlung der
Spastizität zufolge zerebrospinalen Läsionen nach einem Schlaganfall o-
der als unterstützende Massnahme in der Rehabilitation bei Vorliegen einer
Multiplen Sklerose eingesetzt werden dürfe. Ferner kündigte Swissmedic
an, dass die Fachinformationen entsprechend angepasst und auf der Pub-
likationsplattform von Swissmedic zur Verfügung gestellt werden müssten.
Swissmedic stellte überdies fest, dass die A._ SA ihre Meldepflicht
gemäss Art. 59 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 15. Dezember 2000 über
Arzneimittel und Medizinprodukte (Heilmittelgesetz, HMG, SR 812.21) ver-
letzt habe, indem sie es seit Juli 2011 unterlassen habe, Swissmedic über
das von der Europäischen Arzneimittel-Agentur (EMA) aufgenommene
Überprüfungsverfahren in Kenntnis zu setzen. Swissmedic stellte der
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A._ SA zudem die Auferlegung der Kosten in Aussicht und ge-
währte ihr eine Frist zur Stellungnahme.
C.b Mit Eingabe vom 30. Oktober 2014 nahm die A._ SA zu den
von Swissmedic in Aussicht gestellten Massnahmen Stellung und reichte
je einen Entwurf für die Fach- und die Patienteninformation ein.
C.c Mit Verfügung vom 14. Juli 2015 ordnete Swissmedic Folgendes an:
1. Pour des raisons de sécurité l’indication autorisée de B._, compri-
més pelliculés, (n° d’AMM : [...]), contenant de la tolpérisone est désor-
mais limitée à «Traitement des patients présentant une spasticité liée à
des lésions cérébrospinales »;
2. La société A._ SA a l’obligation de réviser l’information sur le mé-
dicament (information professionnelle et information destinée aux pa-
tients) de la péparation B._, comprimés pélliculés (n° d’AMM : [...]);
3. Les textes ci-joints de l’information sur le médicament sont approuvés
sous réserve de l’intégration des corrections et font partie intégrante de la
présente décision;
4. La société A._ SA a l’obligation de mettre à la disposition des per-
sonnes habilitées à préscrire, à remettre, et à utiliser des médicaments les
textes approuvés de l’information sur le médicament (information profes-
sionnelle et information destinée aux patients) de la préparation
B._, comprimés pelliculés (n° d’AMM : [...]), ainsi que les traduc-
tions requises de ces derniers selon la législation sur les produits théra-
peutiques avec la mention « Mise à jour : juillet 2015 » pour le 14 sep-
tembre 2015 au plus tard sur la plateforme de publication de Swissmedic
(www.swissmedic.ch ou www.swissmedicinfo.ch);
5. Swissmedic constate que la société A._ SA n’a pas respecté son
obligation d’annoncer en vertu de l’art. 59 al. 2 LPTh en omettant, depuis
juillet 2011, d’informer Swissmedic des procédures de réexamen enga-
gées par les autorités européennes de contrôle des médicaments concer-
nant l’indication de B._;
6. Swissmedic informera les professionnels de la santé et le grand public sur
son site internet au sujet de l’adaptation de l’information professionnelle et
de l’information destinée aux patients et de la clôture de la présente pro-
cédure de réexamen à l’entrée en force de la présente décision;
7. La présente procédure de réexamen est achevée;
8. Les émoluments s’élèvent à CHF 8'300.- (41.5 heures à CHF 200.-, « Pro-
duit ID » [...]) et sont à la charge de la société A._ SA.
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D.
D.a Gegen die Verfügung vom 14. Juli 2015 erhob die A._ SA
(nachfolgend: Beschwerdeführerin), vertreten durch die Rechtsanwälte
Dr. Frank Scherrer und Caspar Humm, mit Eingabe vom 14. September
2015 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Sie beantragte Fol-
gendes:
1. Dispositiv-Ziffer 1 der angefochtenen Verfügung sei aufzuheben.
2. Dispositiv-Ziffer 1 sei durch folgende Fassung zu ersetzen: « L’indication
autorisée de B._ comprimés pelliculés (n° d’AMM: [...]), contenant
de la tolpérisone est désormais limitée à Spasmes musculaires, lors d’af-
fections douloureuses d’origine musculo-squelettique, notamment de la
colonne vertébrale et des articulations proximales
i. en thérapie de seconde ligne en association avec des agents anti-in-
flammatoires pour les patients chez lesquels les agents analgé-
siques/anti-inflammatoires n’ont apporté aucun soulagement ou un sou-
lagement insuffisant ;
ii. en tant que traitement alternatif pour les patients chez lesquels les
agents anti-inflammatoires sont contre-indiqués.
Traitement de patients présentant une spasticité liée à des lésions céré-
brospinales. »
3. Die Dispositiv-Ziffern 2,3 (einschliesslich die der Verfügung beigelegten
Texte der Fach- und Patienteninformation), 4, 6 und 7 seien insofern an-
zupassen, als dies durch Antrag 1 und 2 erforderlich wird. Dies betrifft ins-
besondere die Einfügung der unter Antrag 2 genannten Teilindikation
«Spasmes musculaires, lors d’affections douloureuses d’origine muscu-
lo-squelettique, notamment de la colonne vertébrale et des articulations
proximales
i. en thérapie de seconde ligne en association avec des agents anti-in-
flammatoires pour les patients chez lesquels les agents analgé-
siques/anti-inflammatoires n’ont apporté aucun soulagement ou un sou-
lagement insuffisant;
ii. en tant que traitement alternatif pour les patients chez lesquels les
agents anti-inflammatoires sont contre-indiqués.»
in die Arzneimittelinformationstexte sowie die Neufestsetzung der Daten
für die Publikation der Arzneimittelinformationstexte.
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4. Dispositiv-Ziffer 5 der angefochtenen Verfügung sei vollumfänglich aufzu-
heben.
Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Vorinstanz.
Zur Begründung führte die Beschwerdeführerin aus, Swissmedic habe das
Nutzen-Risiko-Verhältnis von B._ bereits in einem Überprüfungs-
verfahren (UPV) in den Jahren 2006/2007, insbesondere im Hinblick auf
die seltenen Hypersensibiltätsreaktionen, untersucht und habe keine Än-
derung der Indikation verlangt. Seit 2007 hätten sich weder der Stand der
Erkenntnis noch die Häufigkeit von Hypersensibilitätsreaktionen verändert.
Auch hätten sich keine neuen Erkenntnisse bezüglich Qualität, Sicherheit
und Wirksamkeit ergeben, so dass die Voraussetzungen für die Eröffnung
eines erneuten UPV nicht erfüllt gewesen seien. Werde die Eröffnung des
UPV hingegen als zulässig beurteilt, sei zu prüfen, ob die von der Vo-
rinstanz verfügte Streichung der Teilindikation A („Behandlung von Muskel-
spasmen bei schmerzhaften Erkrankungen der Skelettmuskulatur, vor al-
lem der Wirbelsäule und der stammnahmen Gelenke“) rechtmässig sei.
Dies sei allerdings nur dann der Fall, wenn die Nutzen-Risiko-Abwägung
für B._ in dieser Indikation ein negatives Resultat ergebe, was vor-
liegend indes nicht zutreffe. Die Wirksamkeit von Tolperison in der Indika-
tion A sei wissenschaftlich belegt und der Einsatz werde von Experten und
Guidelines empfohlen. Die Beschwerdeführerin habe im verwaltungsrecht-
lichen Verfahren aus Gründen der Verhältnismässigkeit beantragt, die In-
dikation sei auf eine Second-Line-Indikation einzuschränken, wenn
Schmerzmittel/Entzündungshemmer alleine keine oder keine genügende
Linderung brächten oder kontraindiziert seien. Somit würde die Indikation
nur noch Patienten umfassen, bei welchen das Nutzen-Risiko-Verhältnis
besonders positiv sei. Schliesslich wies die Beschwerdeführerin darauf hin,
dass die Vorinstanz nicht etwa durch eine umfassende Erhebung zum ak-
tuellen Stand der Wissenschaft zu ihrer Einschätzung gelangt sei, sondern
dass sie sich primär auf eine Meinung des Ausschusses für Humanarznei-
mittel (Committee for Medicinal Products for Human Use, CHMP) der EMA
stütze, ohne dass sie die entsprechenden Studien selber analysiert habe,
damit habe die Vorinstanz ihre Pflicht zur Abklärung und Feststellung des
rechtserheblichen Sachverhalts verletzt. In Bezug auf die von der Vor-
instanz geäusserte Ansicht, die Beschwerdeführerin habe die Meldepflicht
verletzt, indem sie die Eröffnung und das Ergebnis des Verfahrens in der
EU nicht gemeldet habe, sei festzustellen, dass in Bezug auf die Einschät-
zungen ausländischer Arzneimittelbehörden keine Meldepflicht bestehe
und somit der Vorwurf der Meldepflichtverletzung unberechtigt sei.
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D.b Die Vorinstanz beantragte die Abweisung der Beschwerde. Zur Be-
gründung führte sie aus, die EMA sei in ihrem am 21. Januar 2013 veröf-
fentlichten Bericht zum Schluss gekommen, dass die Wirksamkeit tolperi-
sonhaltiger Arzneimittel nicht mehr in allen zugelassenen Indikationen
nachgewiesen sei. Diese von der EMA neu erstellte vollständige Bewer-
tung des Nutzen-Risiko-Verhältnisses habe das Institut veranlasst, eine
Neubeurteilung der beiden in der Schweiz zugelassenen tolperisonhaltigen
Arzneimittel durchzuführen, zumal die sehr breit formulierte Indikation aus
wissenschaftlicher Sicht nicht mehr gerechtfertigt schien. In diesem Kon-
text sei auch die Problematik der Überempfindlichkeitsreaktionen in die Be-
urteilung miteinbezogen worden. Das in den Jahren 2006/2007 durchge-
führte UPV habe sich dagegen mit der Frage befasst, ob das Risiko von
Überempfindlichkeitsreaktionen auf den Wirkstoff Tolperison neu bewertet
und allenfalls auch das bislang als positiv beurteilte Nutzen-Risiko-Verhält-
nis überprüft werden müsse. Damals sei man zum Schluss gekommen,
dass eine Neubewertung des Risikos von Hypersensibilitätsreaktionen
zum damaligen Zeitpunkt nicht möglich sei. Im aktuellen UPV, das im April
2013 eröffnet worden sei, sei es hingegen nicht darum gegangen, das seit
Jahren bekannte Risiko von Hypersensibiltätsreaktionen nochmals zu
überprüfen, sondern das Nutzen-Risiko-Verhältnis der beiden in der
Schweiz zugelassenen Präparate mit dem Wirkstoff Tolperison vollständig
zu reevaluieren. Sämtliche von der Beschwerdeführerin im Rahmen des
aktuellen UPV vorgelegten Studien wiesen aus klinischer Sicht erhebliche
methodische Mängel auf und seien deshalb als beweiskräftige Belege für
die Wirksamkeit des Präparats B._ in der bislang zugelassenen In-
dikation A oder in der beantragten Second-Line-Indikation ungeeignet.
Trotz intensiver Recherche sei es dem Institut nicht gelungen, in der inter-
nationalen wissenschaftlichen Literatur Publikationen zu finden, welche
zum Nachweis der Wirksamkeit von Tolperison in der Indikation A dienen
könnten. Da die Neubeurteilung des Nutzen-Risiko-Verhältnisses – wie er-
wähnt – angezeigt gewesen sei, obliege es nun der Beschwerdeführerin,
die in diesem Rahmen geforderten Nachweise zu erbringen. An deren Um-
fang und Qualität seien nach ständiger Rechtsprechung dieselben Anfor-
derungen zu stellen wie im Verfahren der Neuzulassung. Bis heute habe
die Beschwerdeführerin keine entsprechenden Nachweise erbringen kön-
nen. In Bezug auf die geltend gemachte Meldepflichtverletzung führte die
Vorinstanz aus, gemäss Art. 59 Abs. 1 und 2 des HMG müsse die Zulas-
sungsinhaberin bereits bei blossem Verdacht einer Gefährdung der Ge-
sundheit von Mensch und Tier, also bei jeder negativen Veränderung des
Nutzen-Risiko-Profils des von ihr vertriebenen Heilmittels, ihrer gesetzli-
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chen Meldepflicht nachkommen. Die Eröffnung eines Risikobewertungs-
verfahrens durch eine der weltweit führenden Arzneimittelbehörden mit
dem Ziel einer umfassenden Überprüfung des Nutzen-Risiko-Verhältnisses
aller in der EU mit einem bestimmten Wirkstoff zugelassenen Präparate in
allen zugelassenen Indikationen müsse vor diesem Hintergrund zweifellos
als meldepflichtige Erkenntnis oder Bewertung im Sinne von Art. 59 Abs. 2
HMG qualifiziert werden. Im Zeitraum Juli/August 2011 sei die Beschwer-
deführerin von der C._ Ltd. in D._, für welche sie das (mit
dem in der Schweiz zugelassenen B._ identische) Präparat
E._ Tablet 150 mg herstelle, darüber in Kenntnis gesetzt worden,
dass der CHMP der EMA ein Risikobewertungsverfahren zur umfassenden
Beurteilung des Nutzen-Risiko-Verhältnisses aller in der EU zugelassenen
tolperisonhaltigen Arzneimittel eröffnet habe. Bereits zu diesem Zeitpunkt
habe somit ein hinreichender Anlass für eine Meldung an Swissmedic be-
standen.
D.c Mit Urteil C-5649/2015 vom 24. Juli 2018 hiess das Bundesverwal-
tungsgericht die von A._ SA gegen die Verfügung vom 14. Juli 2015
erhobene Beschwerde teilweise gut, hob Dispositivziffer 5 (Meldepflicht-
verletzung) der angefochtenen Verfügung auf, und wies die Beschwerde
im Übrigen ab.
D.d Die gegen das Urteil vom 24. Juli 2018 erhobene Beschwerde hiess
das Bundesgericht mit Urteil 2C_844/2018 vom 12. Juni 2020 gut, soweit
es darauf eintrat. Das Bundesgericht hob das Urteil des Bundesverwal-
tungsgerichts vom 24. Juli 2018 auf und wies die Sache zur neuen Ent-
scheidung im Sinne der Erwägungen an das Bundesverwaltungsgericht
zurück. Zur Begründung führte das Bundesgericht aus, das Bundesverwal-
tungsgericht habe seine Kognition unterschritten indem es die Einwände
der Beschwerdeführerin in Bezug auf die Kritik an den einzelnen Studien
nicht ausreichend gewürdigt und überprüft, sondern lediglich auf die Wür-
digung durch die Vorinstanz abgestellt habe.
E.
Das Bundesverwaltungsgericht eröffnete zwecks Umsetzung des Urteils
des Bundesgerichts das Verfahren C-3076/2020. Auf die Durchführung ei-
nes Schriftenwechsels wurde verzichtet. Der im bundesverwaltungsge-
richtlichen Verfahren C-5649/2015 von der Beschwerdeführerin geleistete
Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 4'000.- wurde auf das vorliegende
Verfahren übertragen.
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Seite 8
F.
Auf die weiteren Vorbringen der Parteien sowie die eingereichten Akten
ist – soweit für die Entscheidfindung erforderlich – in den nachfolgenden
Erwägungen einzugehen.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
Gemäss Art. 31 VGG (SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht
unter Vorbehalt der in Art. 32 VGG genannten Ausnahmen Beschwerden
gegen Verfügungen nach Art. 5 VwVG (SR 172.021), welche von Vor-
instanzen gemäss Art. 33 VGG erlassen wurden. Das Schweizerische Heil-
mittelinstitut Swissmedic ist eine Vorinstanz im Sinn von Art. 33 Bst. e
VGG. Anfechtungsobjekt ist vorliegend die Verfügung der Vorinstanz vom
14. Juli 2015, da das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts [BVGer] C-
5649/2015 vom 24. Juli 2018 betreffend die Verfügung vom 14. Juli 2015
mit Urteil des Bundesgerichts vom 12. Juni 2020 wieder aufgehoben und
die Sache zur Neubeurteilung an das Bundesverwaltungsgericht zurück-
gewiesen wurde. Zu beurteilen ist somit eine Verfügung im Sinn von Art. 5
VwVG, welche gemäss Art. 84 Abs. 1 des Heilmittelgesetzes vom 15. De-
zember 2000 (HMG, SR 812.21) in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 Bst. b
VwVG beim Bundesverwaltungsgericht angefochten werden kann. Da
keine Ausnahme im Sinn von Art. 32 VGG vorliegt, ist das Bundesverwal-
tungsgericht für die Behandlung der vorliegenden Streitsache zuständig.
2.
2.1 Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich im We-
sentlichen nach den Vorschriften des VwVG und des VGG.
2.2 Mit der Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht kann gerügt
werden, die angefochtene Verfügung verletze Bundesrecht (einschliesslich
der Überschreitung oder des Missbrauchs von Ermessen), beruhe auf ei-
ner unrichtigen oder unvollständigen Feststellung des rechtserheblichen
Sachverhalts oder sei unangemessen (Art. 84 Abs. 1 HMG in Verbindung
mit Art. 49 VwVG). Nach ständiger Rechtsprechung können Verwaltungs-
justizbehörden des Bundes aber bei der Überprüfung Zurückhaltung üben,
soweit die Natur der Streitsache einer unbeschränkten Sachprüfung des
angefochtenen Entscheides entgegensteht. So ist insbesondere dann,
wenn die Beurteilung hochstehende, äusserst spezialisierte technische
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oder wissenschaftliche Kenntnisse erfordert, die der Beschwerdeinstanz
nicht zur Verfügung stehen, eine Zurückhaltung bei der Überprüfung vorin-
stanzlicher Bewertungen angezeigt (vgl. VPB 67.31 E. 2, 68.133 E. 2.4;
vgl. auch BGE 130 II 449 E. 4.1, 121 II 378 E. 1e; BEATRICE WAGNER PFEIF-
FER, Zum Verhältnis von fachtechnischer Beurteilung und rechtlicher Wür-
digung im Verwaltungsverfahren, in: ZSR, NF 116, I. Halbband, S. 442 f.).
Voraussetzung für diese Zurückhaltung ist allerdings, dass es im konkreten
Fall keine Anhaltspunkte für eine unrichtige oder unvollständige Feststel-
lung des Sachverhaltes gibt und davon ausgegangen werden kann, dass
die Vorinstanz die für den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte geprüft
und die erforderlichen Abklärungen sorgfältig und umfassend vorgenom-
men hat (vgl. BGE 126 II 43 E. 4c). Das Bundesverwaltungsgericht ist ge-
mäss dem Grundsatz der Rechtsanwendung von Amtes wegen nicht an
die Begründung der Begehren der Parteien gebunden (Art. 62 Abs. 4
VwVG). Es kann die Beschwerde auch aus anderen als den geltend ge-
machten Gründen gutheissen oder den angefochtenen Entscheid im Er-
gebnis mit einer Begründung bestätigen, die von jener der Vorinstanz ab-
weicht (vgl. FRITZ GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Auflage, Bern
1983, S. 212).
2.3 Nach den allgemeinen intertemporalen Regeln sind in verfahrensrecht-
licher Hinsicht diejenigen Rechtssätze massgebend, welche im Zeitpunkt
der Beschwerdebeurteilung Geltung haben (BGE 130 V 1 E. 3.2), unter
Vorbehalt spezialgesetzlicher Übergangsbestimmungen. In materiellrecht-
licher Hinsicht sind grundsätzlich diejenigen Rechtssätze massgebend, die
bei der Erfüllung des zu Rechtsfolgen führenden Tatbestandes Geltung ha-
ben, wobei nach ständiger Praxis auf den im Zeitpunkt des Erlasses des
angefochtenen Verwaltungsaktes eingetretenen Sachverhalt abgestellt
wird (BGE 130 V 329, BGE 129 V 1 E. 1.2 mit Hinweisen). Demnach ist
vorliegend auf den Sachverhalt abzustellen, wie er zum Zeitpunkt der an-
gefochtenen Verfügung vom 14. Juli 2015 bestand, respektive ist die Ge-
setzmässigkeit der Anpassung der Arzneimittelinformation nach ständiger
Praxis grundsätzlich nach der Rechtslage in diesem Zeitpunkt zu beurtei-
len (vgl. Urteil des BVGer C-5170/2012 vom 2. Juli 2014 E. 3.5 mit Hin-
weis). Im Folgenden werden Erlasse nach ihren am 14. Juli 2015 in Kraft
gestandenen Fassungen zitiert.
3.
3.1 Heisst das Bundesgericht eine Beschwerde gut und weist es die Ange-
legenheit zur neuen Beurteilung an die Vorinstanz zurück, darf sich diese
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Seite 10
von Bundesrechts wegen nur noch mit jenen Punkten befassen, die das
Bundesgericht kassierte. Die anderen Teile des Urteils haben Bestand und
sind in das neue Urteil zu übernehmen. Irrelevant ist, dass das Bundesge-
richt mit seinem Rückweisungsentscheid formell in der Regel das ganze
angefochtene Urteil aufhebt. Entscheidend ist nicht das Dispositiv, sondern
die materielle Tragweite des bundesgerichtlichen Entscheids (vgl. Urteile
6B_765/2015 vom 3. Februar 2016 E. 4; 6B_372/2011 vom 12. Juli 2011
E. 1.3.2 mit Hinweisen). Die neue Entscheidung der unteren (i.d.R. kanto-
nalen) Instanz ist somit auf diejenige Thematik beschränkt, die sich aus
den bundesgerichtlichen Erwägungen als Gegenstand der neuen Beurtei-
lung ergibt. Das Verfahren wird nur insoweit neu in Gang gesetzt, als dies
notwendig ist, um den verbindlichen Erwägungen des Bundesgerichts
Rechnung zu tragen (BGE 123 IV 1 E. 1; BGE 117 IV 97 E. 4; Urteile
6B_408/2013 vom 18. Dezember 2013 E. 3.1; 6B_35/2012 vom 30. März
2012 E. 2.2; vgl. zum Ganzen: BGE 143 IV 214 E. 5.2).
3.2 Die Bindungswirkung bundesgerichtlicher Rückweisungsentscheide
ergibt sich aus ungeschriebenem Bundesrecht (BGE 135 III 334 E. 2.1 S.
335; Urteile 6B_35/2012 vom 30. März 2012 E. 2.2; 6B_372/2011 vom 12.
Juli 2011 E. 1.1.1).
3.3 Die zitierte Rechtsprechung kommt zum Tragen, wenn das Bundesge-
richt eine Angelegenheit lediglich zur neuen rechtlichen Würdigung an die
Vorinstanz zurückweist. Dies ist der Fall, wenn die vorinstanzliche Sach-
verhaltsfeststellung vor Bundesgericht nicht angefochten war, wenn die
Sachverhaltsrügen vom Bundesgericht als unbegründet abgewiesen und
daher definitiv entschieden wurden (vgl. BGE 131 III 91 E. 5.2 S. 94 mit
Hinweisen) oder wenn auf Rügen betreffend die Beweiswürdigung nicht
eingetreten wurde, da sie den gesetzlichen Begründungsanforderungen
nicht genügten. Steht im Rückweisungsverfahren nur noch die rechtliche
Würdigung zur Diskussion, muss die mit der Neubeurteilung befasste Vor-
instanz keine neue mündliche Verhandlung durchführen und sie darf, ab-
gesehen von allenfalls zulässigen Noven, auch keine neue Beweiswürdi-
gung vornehmen. Wegen der Bindungswirkung von bundesgerichtlichen
Rückweisungsentscheiden ist es dem Gericht in solchen Fällen in der Re-
gel daher verwehrt, auf seine Sachverhaltsfeststellungen zurückzukom-
men (vgl. BGE 135 III 334 E. 2 und E. 2.1 S. 335 f. mit Hinweisen; vgl. zum
Ganzen: BGE 143 IV 214 E. 5.3.3).
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3.4 Das Bundesgericht stellte in seinem Rückweisungsentscheid vom
12. Juni 2020 fest, dass das Bundesverwaltungsgericht seine Begrün-
dungspflicht verletzt habe (vgl. E. 5.5). Ferner hat es das Bundesverwal-
tungsgericht angewiesen, sich mit den Einwänden der Beschwerdeführerin
vertieft auseinanderzusetzen und dabei insbesondere die Belege daraufhin
zu prüfen, ob sie für den Nachweis der therapeutischen Wirkung mit den
methodisch an sie gestellten Anforderungen genügen (vgl. E. 5.6 ff.).
Nachfolgend sind die vorgenannten Punkte zu prüfen; zusätzliche Beweise
sind nicht einzuholen.
4.
4.1 Gemäss Art. 9 Abs. 1 HMG dürfen verwendungsfertige Arzneimittel in
der Schweiz – abgesehen von hier nicht massgebenden Ausnahmen
(Art. 9 Abs. 2 HMG) – nur in Verkehr gebracht werden, wenn sie vom Insti-
tut zugelassen sind. Vorbehalten sind internationale Abkommen über die
Anerkennung von Zulassungen. Wer um die Zulassung eines Arzneimittels
oder eines Verfahrens ersucht, muss gemäss Art. 10 Abs. 1 HMG belegen,
dass das Arzneimittel oder das Verfahren qualitativ hoch stehend, sicher
und wirksam ist (Bst. a.); über eine Herstellungs-, Einfuhr- oder Grosshan-
delsbewilligung der zuständigen Behörde verfügen (Bst. b.); Wohnsitz, Ge-
schäftssitz oder eine Zweigniederlassung in der Schweiz begründet haben
(Bst. c.). Das Institut überprüft die Zulassungsvoraussetzungen. Es kann
dazu produktespezifische Inspektionen durchführen (Art. 10 Abs. 2 HMG).
Ein Zulassungsgesuch muss sämtliche für die Beurteilung der Qualität, Si-
cherheit und Wirksamkeit erforderlichen Angaben und Unterlagen enthal-
ten (Art. 11 Abs. 1 HMG); dazu gehören unter anderem die Herstellungs-
methode, die Zusammensetzung, die Qualität und die Haltbarkeit (Bst. c),
die Heilwirkungen und die unerwünschten Wirkungen (Bst. e), die Kenn-
zeichnung, die Arzneimittelinformation, die Abgabe- und die Anwendungs-
art (Bst. f), die Ergebnisse der physikalischen, chemischen, galenischen
und biologischen oder mikrobiologischen sowie der pharmakologischen
und toxikologischen Prüfungen (Bst. g) und die Ergebnisse der klinischen
Prüfungen (Bst. h). Der Bundesrat bestimmt unter Berücksichtigung inter-
national anerkannter Richtlinien und Normen die Anforderungen an die Or-
ganisation, Durchführung und Aufzeichnung der pharmakologischen und
toxikologischen Prüfungen nach Absatz 1 Bst. g und erlässt Vorschriften
über das Kontrollverfahren. Das Institut umschreibt die Angaben und Un-
terlagen nach Abs. 1 näher. Es kann weitere Angaben und Unterlagen vor-
sehen (Art. 11 Abs. 2 Bst. a und Abs. 3 HMG).
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Die Zulassung eines Arzneimittels setzt insbesondere voraus, dass die Ge-
suchstellerin belegen kann, dass ihr Arzneimittel qualitativ hoch stehend,
sicher und wirksam ist (Art. 10 Abs. 1 Bst. a HMG). Zulassungsgesuche
müssen grundsätzlich sämtliche für die Beurteilung der Qualität, Sicherheit
und Wirksamkeit erforderlichen Angaben und Unterlagen enthalten, die in
Art. 11 Abs. 1 HMG genannt sind. Vorzulegen sind in der Regel die in
Art. 3 ff. der Verordnung des Schweizerischen Heilmittelinstituts vom 9. No-
vember 2001 über die Anforderungen an die Zulassung von Arzneimitteln
(AMZV, SR 812.212.22) detailliert bezeichneten Unterlagen. Das Zulas-
sungsgesuch muss eine vollständige Dokumentation enthalten, die dem
aktuellen Stand von Wissenschaft entspricht und Qualität und Wirksamkeit
des Arzneimittels belegt (Art. 2 Satz 1 AMZV). Gemäss Art. 3 Abs. 1 AMZV
muss die Dokumentation über die analytischen, chemischen und pharma-
zeutischen Prüfungen belegen, dass die Prüfverfahren dem aktuellen
Stand der Wissenschaft entsprechen und validiert sind. Insbesondere
muss sie Angaben und Unterlagen enthalten über die qualitative und die
quantitative Zusammensetzung aller Bestandteile (Bst. a), die Herstel-
lungsverfahren (Bst. b), die Kontrolle der Ausgangsstoffe (Bst. c), die Kon-
trolle der Zwischenprodukte (Bst. d), die Kontrolle des Fertigproduktes (Bst.
e) und Haltbarkeitsversuche (Bst. f). Die Prüfverfahren sind so zu beschrei-
ben, dass sie sich bei einer Kontrolle nachvollziehen lassen (Art. 3 Abs. 2
AMZV).
Wie wirksam ein Medikament sein muss und welche Risiken und uner-
wünschten Nebenwirkungen einer Zulassung entgegenstehen, ist gesetz-
lich nicht geregelt. Der historische Gesetzgeber stellte sich auf den Stand-
punkt, dass die Vermeidung von Schäden zur sicheren Anwendung von
Arzneimitteln gehöre, weshalb insbesondere bei der Zulassung das Nut-
zen-Risiko-Verhältnis zu prüfen sei (Botschaft zu einem Bundesgesetz
über Arzneimittel und Medizinprodukte vom 1. März 1999 [Botschaft HMG],
BBl 1999 III 3453, hier: 3484).
Ist ein Arzneimittel oder ein Verfahren bereits in einem anderen Land mit
vergleichbarer Arzneimittelkontrolle zugelassen, so werden die Ergebnisse
der dafür durchgeführten Prüfungen berücksichtigt (Art. 13 HMG).
4.2 Das Institut verfügt die Zulassung, wenn die Voraussetzungen erfüllt
sind. Es kann die Zulassung mit Auflagen und Bedingungen verknüpfen
(Art. 16 Abs. 1 HMG). Bei der Zulassung handelt es sich um eine Polizei-
bewilligung, auf deren Erteilung eine Gesuchstellerin dann Anspruch hat,
wenn sie die gesetzlichen Voraussetzungen erfüllt (vgl. BVGE 2008/30
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Seite 13
E. 4.3; VPB 69.21 E. 3.1). Die Entscheidung darüber, ob die Zulassung er-
teilt wird oder nicht, liegt daher nicht im Ermessen der Bewilligungsbe-
hörde. Die Voraussetzungen für die Erteilung einer Polizeibewilligung wer-
den aber oft durch unbestimmte Rechtsbegriffe umschrieben, so dass die
Behörde über einen gewissen Beurteilungsspielraum verfügt, den sie in
rechtmässiger, insbesondere verhältnismässiger, rechtsgleicher und will-
kürfreier Weise zu nutzen hat (vgl. etwa HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allge-
meines Verwaltungsrecht, 7. Aufl. 2016, Rz. 2661). Als Bewilligungsbe-
hörde hat das Institut zu beurteilen, ob die Zulassungsvoraussetzungen,
die gerade auch im Heilmittelgesetz und den gestützt darauf erlassenen
Verordnungen nur relativ unbestimmt umschrieben sind, ausreichend
nachgewiesen werden. Dabei hat es den ihm zustehenden Beurteilungs-
spielraum in rechtmässiger, insbesondere verhältnismässiger und rechts-
gleicher Weise zu nutzen. Es muss die Zulassung erteilen, wenn die Ge-
suchstellerin mit ihrer Dokumentation beweisen kann, dass das Präparat
den Qualitätsanforderungen entspricht, relativ sicher und wirksam ist – und
es darf die Zulassung nicht erteilen, wenn dieser Nachweis nicht erbracht
wird (Art. 7 Abs. 1 und 3 der Verordnung vom 17. Oktober 2001 über die
Arzneimittel [Arzneimittelverordnung, VAM, SR 812.212.21]; vgl. auch Bot-
schaft HMG, BBl 1999 III 3453 hier: 3497]). Gegenstand des Zulassungs-
verfahrens bildet damit nicht etwa die Frage, ob ein Arzneimittel den Qua-
litäts-, Sicherheits- und Wirksamkeitsanforderungen genügt, sondern ob
mit den beigebrachten Unterlagen bewiesen worden ist, dass diese Zulas-
sungsvoraussetzungen kumulativ erfüllt sind (REKO HM 05.147 vom 20.
September 2006 E. 3.1).
4.3 Die Zulassung gilt für fünf Jahre. Das Institut kann den Zulassungsent-
scheid während der Zulassungsdauer von sich aus oder auf Gesuch hin
veränderten Verhältnissen anpassen oder widerrufen (Art. 16 Abs. 2
HMG). Das Institut kann die zugelassenen Arzneimittel unabhängig von der
Zulassungsdauer gruppenweise überprüfen und den Zulassungsentscheid
nötigenfalls anpassen oder widerrufen (Art. 16 Abs. 3 HMG).
Das Institut überprüft die Arzneimittel einzeln oder als Gruppe nach Arti-
kel 16 Absatz 3 HMG periodisch (Art. 13 Abs. 1 VAM). Gemäss Art. 13
Abs. 2 VAM bestimmt es die Periodizität der Überprüfung für die Arzneimit-
tel oder Arzneimittelgruppen, indem es insbesondere folgende Kriterien be-
rücksichtigt: das Anwendungsgebiet des Arzneimittels (Bst. a); das Risi-
koprofil des Arzneimittels (Bst. b); die Entwicklung von Wissenschaft und
Technik (Bst. c). Es fordert jede betroffene Zulassungsinhaberin auf, die für
C-3076/2020
Seite 14
die Überprüfung notwendigen Angaben und Unterlagen vorzulegen. Es
setzt ihr dafür eine angemessene Frist (Art. 13 Abs. 3 VAM).
Swissmedic ist in diesem Rahmen insbesondere auch befugt, Änderungen
der Arzneimittelinformationen anzuordnen, wenn diese den gesetzlichen
Vorgaben nicht mehr entsprechen. Die Zulassungsinhaberin muss ihrer-
seits dem aktuellen Stand von Wissenschaft und Technik entsprechend die
Arzneimittelinformation neuen Ereignissen und Bewertungen anpassen,
wobei sie die nötigen Änderungen in der Regel vorgängig dem Institut zur
Bewilligung vorzulegen hat (vgl. Art. 16 VAM). Die Genehmigung erfolgt
aufgrund einer wissenschaftlichen Begutachtung, sofern von der Gesuch-
stellerin eine Dokumentation vorgelegt wird oder die Änderung sicherheits-
relevant ist; ansonsten wird auf eine (erneute) wissenschaftliche Begutach-
tung verzichtet (vgl. Ziff. 2 Abs. 1 Subziff. 2 und 3 sowie Ziff. 3 Abs. 1 Sub-
ziff. 1 bis 3 Anhang 7 AMZV). Im Rahmen des Genehmigungsverfahrens
wird geprüft, ob der vorgeschlagene Text (noch) dem aktuellen Wissens-
stand entspricht. Dabei kommt dem Institut als Fachbehörde ein pflichtge-
mäss wahrzunehmender Beurteilungsspielraum zu, den es gestützt auf ei-
gene Erkenntnisse, allgemein zugängliche wissenschaftliche Arbeiten,
Richtlinien schweizerischer und internationaler (Fach-)Organisationen und
den von der Gesuchstellerin beigebrachten Unterlagen sachgerecht wahr-
zunehmen hat (vgl. Urteil des BVGer C-1699/2016 vom 13. Dezember
2017 E. 7.5).
5.
Aufgrund der Bindungswirkung bundesgerichtlicher Rückweisungsent-
scheide (vgl. E. 3 hiervor) ist als erwiesen zu erachten, dass die Vorinstanz
zu Recht ein UPV eingeleitet hat; diese Frage ist somit vorliegend nicht
mehr zu prüfen (Urteil des Bundesgerichts [BGer] 2C_844/2018 vom
12. Juni 2020 E. 3.5).
6.
6.1 Wurde der geforderte Nachweis dafür erbracht, dass veränderte Ver-
hältnisse vorliegen, ist ein Überprüfungsverfahren durchzuführen, in wel-
chem die Untersuchungsmaxime (Art. 12 VwVG) Anwendung findet (Ur-
teile des BGer 2C_1153/2016 vom 29. Mai 2017 E. 2.3.4, 2A.669/2005 und
2A.677/2005 vom 10. Mai 2006 E. 3.5.2). Entsprechend hat Swissmedic
für die richtige und vollständige Abklärung des rechtserheblichen Sachver-
haltes zu sorgen, wobei der Untersuchungsgrundsatz allerdings durch die
Mitwirkungspflicht der Parteien relativiert wird (vgl. Art. 13 VwVG; vgl. dazu
C-3076/2020
Seite 15
PATRICK KRAUSKOPF/KATRIN EMMENEGGER/FABIO BABEY, Praxiskommentar
VwVG, 2. Aufl. 2018, N. 4 f. zu Art. 13 VwVG; CHRISTIAN MEYER, Die Mit-
wirkungsmaxime im Verwaltungsverfahren des Bundes, Diss. Luzern 2019,
S. 30 ff.). Für die Zulassung von Heilmitteln ist freilich beachtlich, dass der
Gesuchsteller zunächst klinische Studien beizubringen hat (vgl. nachfol-
gend E. 6.2; vgl. zur materiellen Beweislast BGE 136 I 184 E. 1.2). Die
Untersuchungspflicht der Behörde bezieht sich entsprechend darauf, die
Schlüssigkeit dieser Studien zu überprüfen.
6.2 Der auch in einem Überprüfungsverfahren (vgl. dazu oben, E. 6.1) ge-
forderte Nachweis der Zulassungsvoraussetzung (aArt. 10 Abs. 1 Bst. a
HMG) der Wirksamkeit des Arzneimittels (Art. 9 Abs. 1 HMG) wird insbe-
sondere durch klinische Prüfungen erbracht (THOMAS GÄCHTER/BERNHARD
RÜTSCHE, Gesundheitsrecht, 4. Aufl. 2018, S. 230). Die durchgeführten kli-
nischen Prüfungen sind zu belegen (vgl. zur Dokumentation unten, E. 6.4).
In der Lehre wird ein klinischer Versuch mit Heilmitteln als jegliche For-
schung am Menschen zur systematischen Überprüfung der Sicherheit, der
Wirksamkeit oder weiterer Eigenschaften eines Arzneimittels oder eines
Medizinprodukts bezeichnet (JUANA VASELLA, Das heilmittelrechtliche Vor-
teilsverbot – Korruptionsbekämpfung im Gesundheitswesen, Diss. Zürich
2016, S. 45, mit zahlreichen Hinweisen). Untersucht werden soll, wie ein
Arzneimittel im Organismus wirkt (GÄCHTER/RÜTSCHE, a.a.O., S. 230).
Die für die Zulassung eines Arzneimittels durchgeführten klinischen Versu-
che werden in drei Phasen unterteilt. In der Phase I wird ein Wirkstoff zum
ersten Mal an einer Gruppe gesunder Personen getestet, wobei der Ver-
such in dieser Phase die Verträglichkeit und die Prozesse, denen der Wirk-
stoff im Körper unterliegt, eruieren soll (GÄCHTER/RÜTSCHE, a.a.O., S. 231;
VASELLA, a.a.O., S. 45 f.). In der Phase II wird der Wirkstoff an Patienten
getestet, die an der entsprechenden Krankheit leiden, und der Dosierungs-
bereich untersucht (GÄCHTER/RÜTSCHE, a.a.O., S. 231; VASELLA, a.a.O.,
S. 46). In der Phase III wird der Wirkstoff an einer grösseren Patienten-
gruppe getestet. Der Wirkstoff wird meist an zufällig ausgewählte Personen
der Gruppe verabreicht, und gleichzeitig wird einer Kontrollgruppe ein Pla-
cebo verteilt (randomisierte Studie), ohne dass die betreffenden Personen
oder die Prüfpersonen über die betreffenden Informationen verfügen wür-
den (Doppel-blind-Studie) (GÄCHTER/RÜTSCHE, a.a.O., S. 231).
6.3 Die rechtlichen Anforderungen an die Organisation, Durchführung und
Aufzeichnung der pharmakologischen und toxikologischen Prüfungen und
C-3076/2020
Seite 16
das Kontrollverfahren werden vom Bundesrat festgesetzt, wobei internati-
onal anerkannte Richtlinien und Normen zu berücksichtigen sind (aArt. 11
Abs. 5 Bst. a HMG [AS 2001 2790]). Gemäss Art. 5 Abs. 1 der Verordnung
vom 20. September 2013 über klinische Versuche in der Humanforschung
(KlinV; SR 810.305; in der ursprünglichen, am 1. Januar 2002 in Kraft ge-
tretenen Fassung [AS 2001 3437]) müssen klinische Versuche betreffend
Arzneimittel nach den Regeln der Guten Klinischen Praxis gemäss An-
hang 1 Ziffer 2 durchgeführt werden.
Gemäss diesem Anhang 1 Ziffer 2 waren als Regeln der Guten Klinischen
Praxis bei klinischen Versuchen mit Arzneimitteln und Transplantatproduk-
ten die Leitlinie der Guten Klinischen Praxis der Internationalen Harmoni-
sierungskonferenz (The International Council for Harmonisation of Techni-
cal Requirements for Pharmaceuticals for Human Use) in der Fassung vom
10. Juni 1996 (ICH-Leitlinie) anwendbar. Heute verweist Ziff. 2 des An-
hangs 1 zur KlinV auf die Fassung der ICH-Leitlinie vom 9. November
2016.
6.4 Die Anforderungen an die Dokumentation für die Zulassung eines Arz-
neimittels der Humanmedizin sind insbesondere in aArt. 11 HMG und in
den aArt. 3 ff. AMZV enthalten. Die Dokumentation über die pharmakologi-
schen (Abklärungen über die Wirkung eines Wirkstoffes im Organismus in
der präklinischen Phase, so GÄCHTER/RÜTSCHE, a.a.O., S. 230) und toxi-
kologischen (Abklärungen über die Verträglichkeit des getesteten Wirkstof-
fes durch den Organismus sowie dessen Risiken und Nebenwirkungen in
der präklinischen Phase, so GÄCHTER/RÜTSCHE, a.a.O., S. 230) Prüfungen
muss gemäss aArt. 4 AMZV belegen, dass die Untersuchung am Tier oder,
wo sinnvoll, an validierten Alternativmodellen im Rahmen der anwendba-
ren Vorschriften und Empfehlungen (Abs. 1 Bst. a) sowie nach dem aktu-
ellen Stand der Wissenschaft (Abs. 1 Bst. b) geplant und durchgeführt wor-
den sind sowie Angaben und Unterlagen zu Pharmakodynamik, Pharma-
kokinetik, Toxikologie und Ökotoxität (Abs. 2) enthalten, wobei Swissmedic
zusätzliche Unterlagen und Auskünfte verlangen kann (Abs. 3).
Gemäss Art. 5 AMZV muss die Dokumentation über die klinischen Prüfun-
gen unverändert insbesondere belegen, dass die Untersuchungen am
Menschen nach den anerkannten Regeln der Guten Praxis der klinischen
Versuche (vgl. oben, E. 5.3) durchgeführt worden sind (Abs. 1 Bst. a) sowie
die prophylaktische oder die therapeutische Wirkung, die klinische Verträg-
lichkeit, den Wirkungscharakter sowie die unerwünschten Arzneimittelwir-
kungen des Humanarzneimittels nachweisen (Abs. 1 Bst. b). Des Weiteren
C-3076/2020
Seite 17
muss die Dokumentation über die klinischen Prüfungen Angaben und Un-
terlagen über die klinische Pharmakologie (Abs. 2 Bst. a) sowie die phar-
makokinetischen und pharmakodynamischen Interaktionen (Abs. 2 Bst. b)
enthalten. Swissmedic kann zusätzliche Unterlagen und Auskünfte verlan-
gen (Abs. 3).
7.
Nachfolgend ist zu prüfen, ob die Beschwerdeführerin mit den eingereich-
ten Studien den Nachweis der Wirksamkeit von B._ in der Teilindi-
kation A (Behandlung von Muskelspasmen bei schmerzhaften Erkrankun-
gen der Skelettmuskulatur, vor allem der Wirbelsäule und der stammnahen
Gelenke) erbringen konnte.
7.1
7.1.1 Die Vorinstanz bemängelte bei fast allen Studien eine zu kurze Be-
obachtungsdauer. Die Beschwerdeführerin machte demgegenüber gel-
tend, auch wenn eine Beobachtungsdauer von einer Woche als kurz er-
scheinen möge, entspreche diese Beobachtungsdauer dem bei einer
Mehrzahl der publizierten Studien angewandten Beobachtungszeitraum
und sei somit angemessen.
7.1.2 Nachfolgend ist zu prüfen, ob die Kritik der Vorinstanz an der Stu-
diendauer berechtigt ist. Die nachfolgende Auflistung über die Studien-
dauer der fraglichen Studien soll einen ersten Überblick verschaffen: Rao
et al.: 7 Tage, Bhattacharjya et al.: 14 Tage, Chernysheva et al.: 10 Tage,
Prabhoo et al.: 7 Tage, Stamenova: 12 Wochen, Ketenci et al.: 5-7 Tage,
Pratzel et al.: 21 Tage und Struck et al.: 3 Wochen. Daraus erhellt, dass die
minimale Studiendauer in der Regel 7 Tage betrug, was jedoch – entgegen
der Annahme der Beschwerdeführerin – noch nicht heisst, dass diese
Dauer angemessen ist und die Resultate entsprechend aussagekräftig
sind. Die Studie Stamenova, die während 12 Wochen durchgeführt worden
war, beinhaltete eine Phase zur Auftitrierung der Dosis, die im Schnitt rund
14 Tage betrug. Die Studiendauer mit der üblichen therapeutischen Dosis
betrug demnach noch ungefähr 10 Wochen. Keiner der Studien sind indes
Informationen darüber zu entnehmen, welche Gründe zur gewählten Stu-
diendauer geführt haben. Der Nationalen VersorgungsLeitlinie «Nicht-spe-
zifischer Kreuzschmerz» S. 59 (2. Auflage, 2017, Version 1, AWMF-Regis-
ter-Nr.: nvl-007; abrufbar unter: www.versorgungsleitlinien.de > Kreuz-
schmerz, letztmals abgerufen am 11. November 2021), ist zu entnehmen,
dass die Leitlinienautoren vom Einsatz von Muskelrelaxanzien bei nicht-
C-3076/2020
Seite 18
spezifischem Kreuzschmerz grundsätzlich abraten. In Ausnahmefällen
(z.B. bei unzureichender Besserung der akuten Kreuzschmerzsymptoma-
tik durch andere empfohlene medikamentöse oder nicht-medikamentöse
Massnahmen) könne eine zeitlich befristete Verschreibung von maximal
zwei fortlaufenden Wochen in Betracht gezogen werden. Den Studien Rao
et al. und Prabhoo et al. ist zu entnehmen, dass am 3. und am 7. Tag der
Studie jeweils die erheblichsten Verbesserungen in Bezug auf Beweglich-
keit (Lasègue-Test) und Schmerzempfinden festgestellt wurden. Mit Blick
auf die am 3. und 7. Tag festgestellten Verbesserungen und die gemäss
Leitlinie empfohlene Anwendungsdauer von maximal 14 Tagen ist davon
auszugehen, dass eine Studiendauer von 7 bis 14 Tagen grundsätzlich an-
gemessen ist, sodass die eingereichten Studien nicht bereits wegen ihrer
(zu geringen) Dauer als nicht relevant angesehen werden können.
7.2 Die Studie Rao et al. (2012) wurde von der Vorinstanz als «am ehesten
verwertbar» angesehen. Die Vorinstanz anerkannte, dass mittels visueller
Analogskala (VAS) aufgezeigt werden konnte, dass sich die Schmerzen
unter Tolperison im Vergleich zu Thiocolchicosid statistisch durchaus signi-
fikant verbesserten. In Bezug auf die weiteren untersuchten Parameter Fin-
ger-Boden-Abstand (FBA) und Schober-Test kritisierte die Vorinstanz, dass
die Beschwerdeführerin nicht aufzuzeigen vermochte, weshalb mit diesen
beiden Tests Aussagen zu «Muskelspasmen bei schmerzhaften Erkran-
kungen der Skelettmuskulatur, vor allem der Wirbelsäule und der stamm-
nahen Gelenke» möglich sein sollten. Zur Begründung führte die Vor-
instanz aus, der FBA sei eine medizinische Untersuchung zur Einschät-
zung der Gesamtbeweglichkeit von Wirbelsäule, Hüfte und Becken, werde
allerdings auch durch Beugekontrakturen mitbeeinflusst, sodass sich nur
sehr eingeschränkt Rückschlüsse auf das eigentlich untersuchte Phäno-
men ziehen liessen. Auch beim untersuchten Lasègue-Zeichen sei nicht
nachgewiesen, dass damit zuverlässige Aussagen zu Muskelspasmen bei
schmerzhaften Erkrankungen der Skelettmuskulatur, vor allem der Wirbel-
säule und der stammnahen Gelenke möglich seien. Weiter bemängelte die
Vorinstanz, dass die Studie nicht verblindet durchgeführt worden sei, die
verwendeten Wirksamkeitsendpunkte und deren Validität in der Studie
nicht diskutiert und keine konfundierenden Faktoren untersucht worden
seien.
Die Beschwerdeführerin führte dagegen aus, es sei den Ausführungen der
Vorinstanz nicht zu entnehmen, nach welchen Kriterien sie den Wirksam-
keitsnachweis überprüfe und welchen konkreten Anforderungen ein genü-
gender Wirksamkeitsnachweis genügen müsste. Die Vorinstanz bemängle
C-3076/2020
Seite 19
einzelne Aspekte der eingereichten Studien, um diesen schliesslich jegli-
chen Beweiswert abzusprechen.
Aus der Studie Rao et al. (2012) ist ersichtlich, dass sich unter Gabe von
Tolperison und Thiocolchicosid im Wesentlichen das Schmerzempfinden
(gemessen auf der VAS) in Ruhe und in Bewegung sowie der FBA und die
Ergebnisse des Lasègue-Tests verbessert haben. Die Ergebnisse des mo-
difizierten Schober-Tests lieferten nur geringe Anhaltspunkte für das Vor-
liegen von Verbesserungen. Die untersuchten Patienten wurden in der
Studie wie folgt umschrieben: «patients [...] with spasm of spinal muscles
with acute or relapsing low back pain, of moderate to severe intensity and
no finding of severe spinal diseases». Aufgrund der vorgenannten Um-
schreibung und der ermittelten Resultate ist davon auszugehen, dass es
gestützt auf die Studie Rao et al. (2012) grundsätzlich möglich ist, gewisse
Aussagen über die vorliegend zu untersuchende Fragestellung zu machen,
wobei mit der Vorinstanz zumindest fraglich ist, ob drei der vier gewählten
Endpunkte tatsächlich primär als Mass für die vorliegend strittige Indikation
herangezogen werden können. Entgegen der Ansicht der Vorinstanz ist der
Umstand, dass die Studie nicht verblindet durchgeführt worden ist, nicht
unbedingt ein Argument gegen die Aussagekraft dieser Studie. Untersucht
wurden zwei verschiedene Präparate (ohne Placebo), sodass von beiden
Präparaten eine gewisse Wirksamkeit zu erwarten war und der Placebo-
Effekt somit höchstens bei einer Präferenz für das eine oder andere Prä-
parat zum Tragen hätte kommen können. Eine Verblindung hätte somit in
Bezug auf die Validität der Resultate wohl keinen erheblichen Mehrwert
gebracht. Was die konfundierenden Faktoren anbelangt, ist festzuhalten,
dass die Studie immerhin mit 250 Probanden durchgeführt worden ist, wo-
bei diese zufällig den Gruppen zugeteilt worden sind, womit zwar eine ge-
wisse «Verteilung» allfälliger konfundierender Faktoren erreicht werden
kann, was jedoch nicht heisst, dass die konfundierenden Faktoren in einer
statistisch korrekten Weise erfasst und entsprechend berücksichtigt wor-
den sind.
Zusammenfassend ist somit festzuhalten, dass die Studie Rao et al. (2012)
Hinweise dafür liefert, dass sich unter Gabe von Tolperison sowohl das
Schmerzempfinden als auch die Beweglichkeit verbessert haben. Unbe-
stritten ist, dass die Ermittlung der Schmerzen mittels VAS ein valider Wirk-
samkeitsendpunkt ist und zumindest in diesem Punkt die Wirksamkeit von
Tolperison nachgewiesen ist. Allerdings ist – wie bereits erwähnt – die
Nichtberücksichtigung der konfundierenden Faktoren zu kritisieren und fer-
C-3076/2020
Seite 20
ner bemängelte die Vorinstanz sowohl die weiteren ausgewählten Wirk-
samkeitsendpunkte (unter Hinweis auf entsprechende Fachliteratur) als
auch das (ungünstige) Anstellen von multiplen statistischen Vergleichen.
Dieses sogenannte «multiple comparison problem» hätte statistisch kon-
trolliert werden sollen (vgl. zur «multiple comparison» Ziff. 11.4.2.5 der ICH-
Leintlinie «Structure and content of clinical study reports E3»), was vorlie-
gend jedoch nicht der Fall war, und deshalb kam die Vorinstanz insgesamt
zu Recht zum Schluss, dass es der Beschwerdeführerin nicht gelungen ist,
mit dieser Studie den erforderlichen Nachweis zu erbringen. Wenn die Be-
schwerdeführerin der Vorinstanz vorwirft, sie habe es unterlassen, aufzu-
zeigen, mit welchen Methoden der gewünschte Nachweis stattdessen
hätte erbracht werden können, übersieht jene, dass es eben gerade nicht
Aufgabe der Vorinstanz ist, diesen Nachweis zu erbringen, weil die Be-
schwerdeführerin beweisbelastet ist (vgl. E. 6.2 hiervor). Es ist somit nicht
zu beanstanden, dass sich die Vorinstanz nicht zu weiteren möglichen und
geeigneten Methoden geäussert hat.
7.3 Die Studie Ketenci et al. (2005) befasste sich mit der Wirksamkeit von
Thiocolchicosid und Tizanidine im Vergleich mit Placebo. Untersucht wur-
den Patientinnen und Patienten mit akuten Beschwerden im unteren Rü-
cken, die mit Muskelspasmen assoziiert wurden. Die Vorinstanz kritisierte
die Studie dahingehend, dass Patientenpopulation, Studienkonzeption und
Behandlung ungenügend umschrieben worden seien. Auch könne – so die
Vorinstanz weiter – aus dem Resultat der Studie nicht abgeleitet werden,
dass Tolperison, das in der Studie gar nicht untersucht werde, wirksam sei.
Die Beschwerdeführerin machte hingegen geltend, es sei die Wirksamkeit
von Thiocolchicosid als aktives Referenzpräparat untersucht worden. Da-
bei sei die Annahme zugrunde gelegt worden, dass Tolperison Thiocolchi-
cosid nicht unterlegen sei. Die Resultate zeigten eine sehr signifikante und
klinisch bedeutsame Überlegenheit (insbesondere von Thiocolchicosid) im
Vergleich zu Placebo.
In Bezug auf die Kritik an der Studie Ketenci et al. (2005) ist der Vorinstanz
beizupflichten. Es ist nicht ersichtlich, wie aus dieser Studienanlage Aus-
sagen zur Wirksamkeit von Tolperison möglich sein sollen, da dieser Wirk-
stoff in der Studie gar nicht untersucht wurde. Eine Begründung respektive
Belege zur Annahme, wieso Tolperison Thiocolchicosid nicht unterlegen
sei, liefert die Beschwerdeführerin – abgesehen von der Studie von Rao et
al., auf die aus den zuvor genannten Gründen (vgl. E. 7.2) nicht abgestellt
C-3076/2020
Seite 21
werden kann – nicht. Es ist daher in Übereinstimmung mit den Ausführun-
gen der Vorinstanz davon auszugehen, dass die Studie Kenteci et al.
(2005) nicht geeignet ist nachzuweisen, dass Tolperison in der strittigen
Indikation wirksam ist.
7.4 Die Studie Bhattacharijya et al. (2012) wurde von der Vorinstanz kriti-
siert, da sie weder verblindet noch randomisiert durchgeführt wurde. Sie
erachtet die Studie daher lediglich als hypothesengenerierend und als un-
terstützende Studie zu anderen, beweiskräftigen Studien. Ausserdem be-
mängelte die Vorinstanz, dass die untersuchten Patientinnen und Patien-
ten an akuten lumbalen Rückenschmerzen litten und die Beschwerdefüh-
rerin nicht dargelegt habe, inwiefern die Ergebnisse der Studie auf das
Krankheitsbild «Muskelspasmen bei schmerzhaften Erkrankungen der
Skelettmuskulatur, vor allem der Wirbelsäule und der stammnahen Ge-
lenke» übertragen werden könne. Ausserdem stellte die Vorinstanz in
Frage, inwiefern eine Übertragung der Resultate der Studie überhaupt auf
die zu prüfende Frage möglich sei, zumal in der Studie eine Add-on-The-
rapie untersucht worden sei und vorliegend jedoch eine Zweitlinientherapie
zur Diskussion stehe.
Die Beschwerdeführerin wandte dagegen ein, in der Studie sei ein Ver-
gleich mit 242 Personen gemacht worden, die entweder ein NSAID (non-
steroidal anti-inflammatory drug) alleine oder ein NSAID in Kombination mit
Tolperison erhalten hätten. Die Behandlungsdauer habe 14 Tage betragen
und der primäre Endpunkt der Untersuchung sei die Schmerzintensität auf
einer VAS. Die Studie zeige, dass die akuten Schmerzen im unteren Rü-
cken nach der Behandlung mit NSAID in Kombination mit Tolperison gerin-
ger seien als bei Behandlung nur mit dem NSAID alleine. Ausserdem träten
nur geringe Nebenwirkungen auf.
Die Studie wurde an Patientinnen und Patienten mit akuten Schmerzen im
unteren Rücken durchgeführt. Es ist – wie die Vorinstanz zu Recht bemän-
gelte – nicht ersichtlich, inwiefern die Resultate auf das vorliegend interes-
sierende Beschwerdebild übertragen werden können. Ausserdem wurde –
wie die Vorinstanz korrekt festgestellt hatte – in der Studie Tolperison in
einer sogenannten Add-on-Therapie zusammen mit einem NSAID unter-
sucht, wohingegen vorliegend die Wirksamkeit von Tolperison in einer The-
rapie ohne zusätzliche Gabe von NSAID zur Diskussion steht. Die Studie
Bhattacharijya et al. (2012) eignet sich somit nicht als Wirksamkeitsnach-
weis für Tolperison (als alleinige Gabe). Im Übrigen wird in der Studie selbst
eingeräumt, dass deren Aussagekraft dadurch limitiert ist, dass sie nicht
C-3076/2020
Seite 22
randomisiert und verblindet durchgeführt wurde, weshalb darauf hingewie-
sen wird, dass weitere Studien zwecks Erhebung von zusätzlichen Daten
hilfreich wären (vgl. Studie, S. 78; zur Randomisierung und Verblindung
vgl. Ziff. 2.3 der ICH-Leintlinie «Statistical Principles for Clinical Trials E9»
und Kapitel A.4, S. 14 des Addendums dazu, sowie Ziff. 5.5 der ICH-Leitli-
nie «E8 (R1) on general considerations for clinical studies»).
7.5 In Bezug auf die Studie Chernysheva et al. (2005) bemängelte die Vor-
instanz insbesondere, dass die Studie lediglich mit 50 Patientinnen und
Patienten durchgeführt wurde, wobei 25 davon ein NSAID und die anderen
25 ein NSAID und zusätzlich auch Tolperison erhalten hatten. Ausserdem
seien die Ergebnisse – so die Kritik der Vorinstanz – mit den Attributen
«verbessert» oder «hoch effektiv» umschrieben worden. Konkrete Kenn-
zeichengrössen oder statistische Kennwerte fehlten, weshalb der Studie
keine Beweiskraft zukommen könne. Immerhin räume auch die Beschwer-
deführerin ein, dass der Studie lediglich unterstützender Charakter zukom-
men könne.
Die Beschwerdeführerin führte in Bezug auf diese Studie aus, sie zeige die
Wirksamkeit von B._ bei schmerzhaften Erkrankungen der Skelett-
muskulatur, weshalb die bisherige Indikation beizubehalten sei. Ausserdem
sei eine geringe Zahl von Nebenwirkungen festgestellt worden und die
hohe Wirksamkeit für Patienten mit chronischen Schmerzen im unteren
Rückenbereich führe dazu, dass das Bedürfnis nach einer langdauernden
Anwendung von NSAIDs mit möglichen schwerwiegenden Nebenwirkun-
gen reduziert werde, sodass B._ auf jeden Fall als Second-Line-
Therapie oder als Alternative zu Entzündungshemmern zu empfehlen sei.
Eine Phase-III-Studie wird, im Gegensatz zu den Phase-II-Studien, bei wel-
chen ein paar Dutzend bis ein paar hundert Teilnehmende genügen, übli-
cherweise mit mehreren hundert bis mehreren tausend Teilnehmenden
durchgeführt, damit sie aussagekräftig ist (vgl. VALÉRIE JUNOD, Clinical
drug trials, Genf/Zürich/Basel 2005, S. 182 f.). Mit Blick auf die geringe An-
zahl Studienteilnehmer (50) der Studie Chernysheva et al. (2005), welche
sogar für eine Phase-II-Studie als eher gering zu bezeichnen wäre, bleibt
festzustellen, dass dieser Studie keine eigenständige Beweiskraft zukom-
men und sie höchstens unterstützend verwendet werden kann.
7.6 Die Studie Prabhoo et al. (2012) kritisierte die Vorinstanz dahingehend,
dass es sich um eine offene, nicht vergleichende Phase-IV-Studie handle.
C-3076/2020
Seite 23
Die Studie sei nicht verblindet und nicht kontrolliert («Postmarketing sur-
veillance») durchgeführt worden, sodass sie höchstens hypothesengene-
rierend sein könne; als heilmittelrechtlicher Wirksamkeitsnachweis sei sie
untauglich. Ausserdem leide die Publikation an einem methodischen Man-
gel: Die Ergebnisse seien nicht nach den bekannten konfundierenden Fak-
toren «Geschlecht» und/oder «Alter» aufgeschlüsselt und ausgewiesen
worden. Ebenso wenig sei bekannt, ob weitere konfundierende Variablen
kontrolliert worden seien.
Die Beschwerdeführerin setzte dieser Argumentation entgegen, dass es
sich um eine Untersuchung von 920 Patientinnen und Patienten in der re-
alen klinischen Praxis gehandelt habe und deshalb keine Verblindung mög-
lich gewesen sei. Der Beobachtungszeitraum habe sieben Tage betragen
und die Studie zeige, dass Tolperison eine sichere, wirksame und nicht-
sedative Alternative bei der Linderung akuter schmerzhafter Spasmen im
Zusammenhang mit degenerativen Erkrankungen oder Entzündungen des
muskuloskelettalen Systems sei. Gemessen worden sei der Schmerzver-
lauf auf einer VAS von 0-10 sowie die Veränderungen der Muskelverkramp-
fungen und der Mobilität auf einer Likert-Skala von 0-3.
Das Argument der Vorinstanz, dass eine Phase-IV-Studie keinesfalls als
heilmittelrechtlicher Wirksamkeitsnachweis gelten könne, ist nicht von der
Hand zu weisen. Ist doch allgemein bekannt, dass das Studien-Design von
Phase-IV-Studien nicht so strikt ausfällt und die Studien zumeist auch nicht
verblindet durchgeführt werden, was der Aussagekraft ebenso abträglich
ist (vgl. VALÉRIE JUNOD, a.a.O., S. 186). Diese Studie kann somit für sich
alleine den erforderlichen Wirksamkeitsnachweis nicht erbringen.
7.7 Auf die bereits über 20-jährige Studie Struck et al. (1998) kann bereits
aufgrund der zu kleinen Probandenzahl (74 Probanden; vgl. zur Proban-
denzahl bei Phase-III-Studien E. 7.5) und weil weder eine Randomisierung
noch eine Verblindung der Studie ausgewiesen ist, nicht abgestellt werden.
Die Schlussfolgerung der Vorinstanz, wonach diese Studie keine wissen-
schaftliche Aussagekraft hat, ist somit nicht zu beanstanden.
7.8 Bei den von der Beschwerdeführerin ins Verfahren eingebrachten Gui-
delines handelt es sich lediglich um Empfehlungen zur Anwendung von
Muskelrelaxanzien bei Schmerzen im unteren Rücken («low back pain»),
ohne dass darin spezifisch auf das vorliegende Präparat eingegangen
würde. Die Formulierungen bezüglich der Wirksamkeit dieser Medika-
mente bei den genannten Leiden sind entsprechend vorsichtig (vgl. z.B.
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C-5649/2015, Beschwerde-Beilage 12/34: «Leur efficacité semble démon-
trée par rapport au placebo.»; Beilage 12/35: «muscle relaxants [...] could
be considered as second-line drugs in acute low back pain»). In der Studie
in Beilage 12/36 wird überdies darauf hingewiesen, dass die Ähnlichkeit
der Guidelines darauf zurückzuführen sein könnte, dass sich die Autoren
gegenseitig abschreiben, und in den Guidelines in Beilage 12/37 wird das
Nutzen-Risiko-Profil von Muskelrelaxanzien zur Behandlung von Rücken-
schmerzen gar in Frage gestellt. Somit vermögen die Guidelines den erfor-
derlichen Wirksamkeitsnachweis jedenfalls nicht zu erbringen.
7.9 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Beschwerdeführerin den
erforderlichen Wirksamkeitsnachweis in der fraglichen Indikation mit den
eingereichten Studien nicht erbringen konnte, zumal diese die methodisch
an sie gestellten Anforderungen (vgl. E. 6.3 und 6.4) nach dem Gesagten
nicht erfüllen. Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin ist somit in
diesem Fall auch keine Zweitlinienindikation möglich, zumal auch bei die-
ser ein Wirksamkeitsnachweis vorausgesetzt wäre und diese lediglich
dann zum Tragen käme, wenn aufgrund der Risiko-Nutzen-Abwägung
keine Erstlinienindikation möglich wäre (vgl. CHRISTOPH SCHMIDT, Die Zu-
lassung von Arzneimitteln nach dem Heilmittelgesetz, Diss. Basel 2008,
S. 119 f.).
8.
Zu prüfen bleibt, ob die Vorinstanz der Beschwerdeführerin zu Recht eine
Verletzung der Meldepflicht vorgeworfen hat. Diese Frage wurde vom Bun-
desgericht im Urteil vom 12. Juni 2020 nicht beantwortet, weshalb sie vor-
liegend zu prüfen ist.
8.1 Das Institut überprüft die in Verkehr gebrachten Heilmittel. Es überprüft
die Arzneimittel auf ihre Übereinstimmung mit der Zulassung und die Me-
dizinprodukte auf ihre Übereinstimmung mit den gesetzlich vorgesehenen
Anforderungen hin (Art. 58 Abs. 2 HMG). Das Institut ist zuständig für die
Überwachung der Sicherheit der Heilmittel. Zu diesem Zweck sammelt es
insbesondere Meldungen nach Artikel 59, wertet sie aus und trifft die erfor-
derlichen Verwaltungsmassnahmen (Art. 58 Abs. 3 HMG).
Wer Heilmittel herstellt oder verwendungsfertige Heilmittel vertreibt, muss
für ein Meldesystem sorgen. Er muss dem Institut unerwünschte Wirkun-
gen und Vorkommnisse melden, die auf das Heilmittel selbst, seine Anwen-
dung oder auf unsachgemässe Kennzeichnung oder Gebrauchsanweisung
zurückzuführen sind oder zurückgeführt werden könnten (Art. 59 Abs. 1
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Bst. a HMG); die Gesundheit von Konsumentinnen und Konsumenten, Pa-
tientinnen und Patienten sowie Dritter und behandelter Tiere gefährden
oder beeinträchtigen könnten (Art. 59 Abs. 1 Bst. b HMG). Wer Heilmittel
herstellt oder vertreibt, muss dem Institut zudem Qualitätsmängel sowie
weitere Erkenntnisse und Bewertungen, welche die Bewertungsgrundla-
gen beeinflussen können, melden (Art. 59 Abs. 2 HMG).
Die Herstellerin oder die Zulassungsinhaberin müssen gemäss Art. 35
Abs. 1 VAM folgende in der Schweiz festgestellten Arzneimittelrisiken mel-
den: schwerwiegende unerwünschte Arzneimittelwirkungen (Bst. a), bisher
nicht bekannte unerwünschte Arzneimittelwirkungen (Bst. b), Häufungen
bekannter oder bisher nicht bekannter unerwünschter Arzneimittelwirkun-
gen, einschliesslich schwerwiegenden Missbrauchs und schwerwiegender
Intoxikationen (Bst. c), Qualitätsmängel (Bst. d) und ungewöhnliche Ein-
schränkungen des Vertriebs (Bst. e). Gemäss Art. 35 Abs. 4 VAM müssen
die Herstellerin oder die Zulassungsinhaberin von Arzneimittelrisiken, die
im Ausland festgestellt werden, dem Institut melden: bisher nicht bekannte
unerwünschte Arzneimittelwirkungen, wenn Massnahmen zur Wahrung
der Arzneimittelsicherheit oder weitere Abklärungen im Hinblick auf solche
Massnahmen erforderlich sind (Bst. a), Häufungen bekannter oder bisher
nicht bekannter unerwünschter Arzneimittelwirkungen, einschliesslich
schwerwiegenden Missbrauchs und schwerwiegender Intoxikationen
(Bst. b) und Qualitätsmängel, wenn davon Chargen betroffen sind, die in
der Schweiz in Verkehr gebracht wurden (Bst. c).
Die Fristen, innert derer die jeweiligen Meldungen zu erstatten sind, sind in
Art. 36 VAM aufgeführt. Je nach Schweregrad des meldepflichtigen Ereig-
nisses steht dem Meldepflichtigen eine Frist von maximal 15 Tagen bis
sechs Monaten zur Verfügung (vgl. Art. 36 Abs. 1 bis 3 VAM).
8.2 Die Vorinstanz stellte in der Verfügung vom 14. Juli 2015 fest (Disposi-
tiv-Ziffer 5), die Beschwerdeführerin habe die Meldepflicht gemäss Art. 59
Abs. 2 HMG verletzt, indem sie es seit Juli 2011 unterlassen habe, die von
den europäischen Zulassungsbehörden eingeleiteten Untersuchungen
und deren Ergebnisse in Bezug auf die Indikation von B._ zu mel-
den. Zur Begründung führte sie aus, die bei der Reevaluation des Nutzen-
Risiko-Verhältnisses erlangten neuen Erkenntnisse seien als „weitere Er-
kenntnisse und Bewertungen, welche die Beurteilungsgrundlagen beein-
flussen können“ im Sinne von Art. 59 Abs. 2 HMG einzustufen und wären
deshalb meldepflichtig gewesen. Es dürfe von der Zulassungsinhaberin er-
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wartet werden, dass sie die wesentlichen Entwicklungen im Ausland in Be-
zug auf alle von ihr vertriebenen Wirkstoffe mitverfolge und allfällige Mas-
snahmen Swissmedic anzeige.
8.3 Die Beschwerdeführerin machte geltend, es liege keiner der in Art. 35
VAM aufgelisteten Tatbestände vor. Die Vorinstanz leite die Meldepflicht
aus der Formulierung „weitere Erkenntnisse und Bewertungen, welche die
Beurteilungsgrundlagen beeinflussen können“ von Art. 59 Abs. 2 HMG ab.
Dies sei nicht korrekt. Meldepflichtig seien gemäss Art. 59 HMG in Verbin-
dung mit Art. 35 VAM unerwünschte Arzneimittelwirkungen, Qualitätsmän-
gel und ungewöhnliche Einschränkungen des Vertriebs. Die die Gesetzes-
bestimmung konkretisierende Aufzählung in Art. 35 VAM sei abschlies-
send. Die blosse Einschätzung von Zulassungsvoraussetzungen durch
(ausländische) Zulassungsbehörden sei hingegen nicht meldepflichtig.
8.4 Art. 59 HMG in Verbindung mit Art. 35 VAM bildet die Grundlage für die
Meldepflicht. Die Formulierung im Gesetz ist sehr offen und bedurfte daher
der Konkretisierung in der Verordnung. Die Verordnung listet deshalb die
meldepflichtigen Sachverhalte auf. In der Literatur wird die Auffassung ver-
treten, dass die Aufzählung in der Verordnung vollständig und zurzeit ab-
schliessend ist (vgl. THOMAS EICHENBERGER, in Basler Kommentar, Heil-
mittelgesetz, 2006, Art. 59 N. 40). Mit Blick auf die Rechtssicherheit scheint
es in der Tat notwendig, die meldepflichtigen Sachverhalte zu konkretisie-
ren, zumal die Verletzung von Meldepflichten Sanktionen zur Folge haben
können (vgl. Art. 87 Abs. 1 Bst. c HMG). Wie die Beschwerdeführerin zu-
treffend ausführt, sind gemäss Verordnung unerwünschte Arzneimittelwir-
kungen, Qualitätsmängel und ungewöhnliche Einschränkungen des Ver-
triebs meldepflichtig. Auch Risiken, die im Ausland festgestellt worden sind,
sind meldepflichtig (vgl. Art. 35 Abs. 4 VAM, E. 6.1 hiervor). Weder im Ge-
setz noch in der Verordnung finden sich konkrete Hinweise darauf, dass –
wie die Vorinstanz geltend macht – namentlich auch ein im Ausland eröff-
netes Verfahren und im Rahmen dieses Verfahrens gewonnene Erkennt-
nisse zu melden wären. Auch den von der Vorinstanz herausgegebenen
Merkblättern und Informationen (vgl. C-5649/2015, Beschwerde-Bei-
lage 28 ff.) sind – wie die Beschwerdeführerin zu Recht geltend macht –
keine diesbezüglichen Hinweise zu entnehmen. Ferner ist darauf hinzuwei-
sen, dass in Art. 36 VAM die Meldefristen für die einzelnen meldepflichtigen
Tatbestände aufgelistet werden. Der Sachverhalt, den die Vorinstanz als
meldepflichtigen Sachverhalt deklariert, lässt sich nicht in Art. 36 VAM ein-
reihen. Es bleibt daher unklar, innert welcher Frist der entsprechende
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Sachverhalt hätte gemeldet werden müssen. Dies ist ein weiteres Argu-
ment dafür, dass es sich dabei eben gerade nicht um eine meldepflichtige
Tatsache handelt. Vorkommnisse im Ausland sind Swissmedic gemäss
Art. 35 Abs. 4 VAM zu melden. Es handelt sich dabei um bisher nicht be-
kannte unerwünschte Arzneimittelwirkungen, wenn Massnahmen zur Wah-
rung der Arzneimittelsicherheit oder weitere Abklärungen im Hinblick auf
solche Massnahmen erforderlich sind (Art. 35 Abs. 4 Bst. a VAM), Häufun-
gen bekannter oder bisher nicht bekannter unerwünschter Arzneimittelwir-
kungen, einschliesslich schwerwiegenden Missbrauchs und schwerwie-
gender Intoxikationen (Art. 35 Abs. 4 Bst. b VAM) und Qualitätsmängel,
wenn davon Chargen betroffen sind, die in der Schweiz in Verkehr gebracht
würden (Art. 35 Abs. 4 Bst. c VAM). Es ist davon auszugehen, dass ein im
Ausland eingeleitetes Überprüfungsverfahren in der Regel durch Vor-
kommnisse ausgelöst wird, die gemäss Art. 35 Abs. 4 VAM meldepflichtig
sind. Dadurch ist sichergestellt, dass Swissmedic auch über relevante Ent-
wicklungen im Ausland informiert ist. Es ist deshalb nicht sachgerecht, mit-
tels Interpretation einen zusätzlichen meldepflichtigen Tatbestand zu
schaffen, der weder vom Wortlaut des Gesetzes noch von demjenigen der
Verordnung gedeckt ist. Demnach ist weiterhin davon auszugehen, dass
es sich bei den in der VAM aufgelisteten meldepflichtigen Tatbestände um
eine abschliessende Aufzählung handelt und der Beschwerdeführerin vor-
liegend somit nicht vorzuwerfen ist, sie habe die Meldepflicht verletzt, in-
dem sie die Einleitung eines Verfahrens durch die EMA nicht gemeldet hat,
die entsprechende Ziffer 5 in der Verfügung vom 14. Juli 2015 ist deshalb
aufzuheben.
8.5 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Beschwerde insoweit gut-
zuheissen ist, als Ziffer 5 der angefochtenen Verfügung aufzuheben ist. Im
Übrigen ist die Beschwerde abzuweisen und die angefochtene Verfügung
zu bestätigen.
9.
Zu befinden bleibt noch über die Verfahrenskosten und eine allfällige Par-
teientschädigung.
9.1 Die Verfahrenskosten setzen sich aus der Gerichtsgebühr und den
Auslagen zusammen (Art. 1 des Reglements vom 21. Februar 2008 über
die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht
[VGKE, SR 173.320.2]) und sind in der Regel der unterliegenden Partei
aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Die Gerichtsgebühr bemisst sich nach
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Umfang und Schwierigkeit der Streitsache, Art der Prozessführung und fi-
nanzieller Lage der Parteien (Art. 63 Abs. 4bis VwVG und Art. 2 Abs. 1
VGKE). Für das vorliegende Verfahren sind die Verfahrenskosten auf
Fr. 4‘000.- festzusetzen.
Als weitgehend unterliegende Partei hat die Beschwerdeführerin
Fr. 3‘000.- der Verfahrenskosten zu tragen. Diese werden dem geleisteten
Kostenvorschuss von Fr. 4‘000.- entnommen; der Rest (Fr. 1‘000.-) ist der
Beschwerdeführerin nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Ent-
scheids auf ein von ihr bekannt zu gebendes Konto zurückzuerstatten. Der
teilweise unterliegenden Vorinstanz sind keine Verfahrenskosten aufzuer-
legen (vgl. Art. 63 Abs. 2 VwVG).
9.2 Die Beschwerdeinstanz kann der ganz oder teilweise obsiegenden
Partei von Amtes wegen oder auf Begehren eine Entschädigung für ihr er-
wachsene notwendige und verhältnismässig hohe Kosten zusprechen
(Art. 64 Abs. 1 VwVG in Verbindung mit Art. 7 Abs. 1 VGKE). Die Parteient-
schädigung umfasst die Kosten der Vertretung sowie allfällige weitere not-
wendige Auslagen der Partei (Art. 8 VGKE). Die Beschwerdeführerin war
im vorliegenden Verfahren anwaltlich vertreten, weshalb ihr zu Lasten der
(teilweise) unterliegenden Vorinstanz eine (reduzierte) Parteientschädi-
gung zuzusprechen ist. Da die Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin
keine Kostennote eingereicht haben, ist die reduzierte Parteientschädi-
gung unter Berücksichtigung des gebotenen und aktenkundigen Aufwands
auf Fr. 2‘000.- (inkl. Auslagen und Mehrwertsteuer) festzulegen (vgl. Art. 14
Abs. 1 und 2 VGKE). Die Vorinstanz hat als Bundesbehörde keinen An-
spruch auf eine Parteientschädigung (Art. 7 Abs. 3 VGKE).
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