Decision ID: e52dca4e-d6e7-5143-a02d-d925f58546df
Year: 1996
Language: it
Court: TI_TRPI
Chamber: TI_TRPI_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: 

in fatto
a.
Il PR di _ (revisione 1994) é stato adottato dal Consiglio comunale nella sua seduta del 1 dicembre 1993.
b
. Con risoluzione 20 dicembre 1994 il Consiglio di Stato ha approvato il PR preannunciando tuttavia la decisione di riesaminare alcune proposte pianificatorie problematiche, relative in particolare alle zone residenziali di “_”, “_”, “_” e “_”, alla zona di densificazione “_-_” e alla zona artigianale “_” (cfr. risoluzione n. _, punti _a), _a) e b), _e _.).
Motivi principali della mancata approvazione sono, in particolare, l’eccessivo dimensionamento delle zone edificabili del PR e l’idoneità agricola dei comparti territoriali all’esame.
Il Consiglio di Stato, a tutela del diritto di essere sentiti del Municipio di _ e dei proprietari interessati, ha loro impartito un termine di 60 giorni per l’inoltro di osservazioni.
c
. Nelle sue osservazioni 27 gennaio 1995 il Municipio ha fatto presente gli importati dezonamenti già effettuati a favore della zona agricola (133.000 mq), opponendosi ad ulteriori sacrifici di zone edificabili. Per le zone edificabili e artigianali in questione, ha sostanzialmente contestato gli intendimenti governativi, chiedendo che vengano accettate così come alla domanda di approvazione del PR del 10.5.1994.
d
. Con l’impugnata risoluzione il Consiglio di Stato ha deciso, come preannunciato nella risoluzione 20 dicembre 1994, di non approvare le zone residenziali in località “_”, “_” e “_” (limitatamente ai fondi citati), la zona di densificazione “_-_”, la zona artigianale “_” e la zona di mantenimento in località “_”. A “_” la zona residenziale R2 è invece stata approvata limitatamente ai f.n. _, _, _, _, _e _RFD.
Il Governo ha pertanto modificato d’ufficio il PR attribuendo le aree stralciate dalla zona edificabile alla zona agricola; per la zona di densificazione “_-_” e la zona artigianale “_” ha inoltre ordinato al comune lo studio di nuove destinazioni pianificatorie che escludano la zona edificabile, facendo riferimento agli art. 16 e 17 LPT.
A sostegno della propria decisione ha segnatamente ricordato quanto indicato nella risoluzione 20 dicembre 1994.
e
. Contro questa decisione il Municipio di _ é insorto presso il TPT, chiedendo:
- in via
principale
, la conferma delle zone residenziali R2 di “_”, “_” e “_”, della zona di densificazione “_/_” e della zona artigianale “_”;
- in via
subordinata
la riconferma della zona artigianale e residenziale “_” nonché, nei limiti definiti dalla planimetria doc. C allegata al ricorso, della zona di densificazione “_/_”.
Delle argomentazioni ricorsuali sarà questione nei considerandi di diritto.
f.
Con allegato responsivo 29 novembre 1995 il Consiglio di Stato si riconferma nelle sue tesi e chiede l’integrale reiezione dell’impugnativa.
g
. In data 16 aprile 1996 si è tenuta l’udienza in contraddittorio; all’occasione le parti si sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande, rinunciando al dibattimento finale e alla presentazione di conclusioni.
c o n s i d e r a t o

in diritto
1.
A norma dell’art. 38 LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al TPT entro 30 giorni dalla notificazione.
L’art. 38 LALPT legittima a ricorrere il comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b), e ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno di protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio di Stato (lett. c, modificata dal 15.3.1995).
Il disposto va interpretato alla luce dell’art. 33 cpv. 3 lett. a LPT che impone al diritto cantonale di garantire la legittimazione a ricorrere almeno nella stessa misura di quella prevista per il ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale.
Ciò premesso, il presente ricorso, intimato nel termine di 30 giorni di cui all’art. 38 LALPT, è tempestivo. La legittimazione ricorsuale del comune di _ è data a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett. a LALPT.
2
. Il comune gode di autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e riferimenti).
L’autonomia non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b) LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT: “Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti”. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Il Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente insostenibile. Nella sua veste di autorità superiore di vigilanza esso veglia affinché la pianificazione comunale rispetti il diritto e segnatamente i principi pianificatori fondamentali enunciati dalla LPT, si conformi alla pianificazione cantonale, in particolare al Piano direttore (art. 6 LPT) e si armonizzi convenientemente con quella dei comuni vicini e regionale. Se il PR presentatogli per approvazione non risponde a questi requisiti o appare per altri versi insostenibile il Consiglio di Stato o lo rinvia sui punti difformi ordinando al Comune di procedere alle necessarie varianti oppure modifica il piano d'ufficio (art. 37 LALPT).
Di norma l'autonomia comunale vuole che si segua la prima via. L'approvazione del PR da parte del Consiglio di Stato quale autorità superiore di vigilanza non muta, malgrado l'effetto costitutivo di cui è munita, la natura del piano che è e rimane di diritto comunale. L'autorità di approvazione non può attraverso una modifica d'ufficio del PR sostituirsi al comune nell'ambito delle sue competenze, statuendo in suo luogo e vece contro la sua volontà, eludendo il processo di formazione democratica della volontà comunale: "nell'ambito della procedura approvativa il governo è unicamente autorizzato a decidere ev. modifiche del PR se il loro contenuto è chiaramente definibile e la modifica serve a emendare carenze o errori pianificatori evidenti " (DTF 111 Ia 69-70, consid. 3d, rilievo nostro). Così quando la soluzione può essere una sola, senza possibili alternative (A. Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, in Rep. 1991, pag. 45 seg., in part. pag. 55).
Quanto al Tribunale della pianificazione del territorio non dispone, contrariamente al Consiglio di Stato, del sindacato d’opportunità (tranne, come nella fattispecie, in applicazione dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una modifica d’ufficio del PR). Il ricorso è infatti proponibile solo contro la violazione del diritto (in particolare contro l'errata o mancata applicazione di una norma stabilita dalla legge o risultante implicitamente da essa, l'apprezzamento giuridico erroneo di un fatto, l'eccesso o l'abuso di potere, la violazione di una norma essenziale di procedura) e contro l’accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3 LALPT).
3.
Scopo essenziale della pianificazione è di “assicurare una funzionale utilizzazione del suolo e una razionale abitabilità del territorio” (art. 22 quater Cost.).
La LPT riprende e sviluppa tale postulato. Secondo l’art. 1 LPT il suolo dev’essere utilizzato con misura, l’insediamento ordinato in vista di uno sviluppo armonioso del paese. A questo scopo la pianificazione deve tener conto delle condizioni naturali, dei bisogni della popolazione e dell’economia. Deve proteggere le basi naturali della vita, come il suolo, l’aria, l’acqua, il bosco e il paesaggio. Deve garantire la difesa nazionale. Giusta l’art. 3 LPT il paesaggio va tutelato sia mantenendo sufficienti superfici coltive per l’agricoltura, sia integrando in esso gli insediamenti, conservando i siti naturali e gli spazi ricreativi, permettendo al bosco di adempiere le sue funzioni. Gli insediamenti vanno strutturati secondo i bisogni della popolazione e limitati nella loro estensione. Si dovrà aver cura di preservare l’abitato da immissioni nocive e moleste, di inserire molti spazi verdi e alberati, di creare vie pedonali e ciclabili. Si tratta di esigenze spesse volte contrastanti, di una realtà troppo complessa per poter essere gestita con formule riduttivamente rigide e schematiche. In realtà, solo un’attenta ponderazione dei molteplici e contrastanti interessi in giuoco consente di comporre in modo ottimale i conflitti tra le diverse utilizzazioni del territorio, al fine di consentire un insediamento equilibrato, dallo sviluppo armonioso, che rispetti la natura e più specificamente l’ambiente, rispondendo in modo diversificato ai bisogni e alle aspirazioni della popolazione (cfr. DTF 117 Ia 432 consid. 4b, 115 Ia 339 consid. 5, 113 Ia 461 consid. 5a).
4.
Nel sistema della LPT il processo pianificatorio si svolge in 3 tappe: pianificazione direttrice, pianificazione dell’utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione. Due sono principalmente gli strumenti della pianificazione del territorio: il PD e il Piano di utilizzazione comunale, in Ticino detto PR.
Il PD, che vincola solo le autorità (art. 22 LPT) e non (direttamente) i privati, è lo strumento strategico per eccellenza a livello cantonale. E' in questo piano che si stabiliscono le grandi linee dell’organizzazione e dello sviluppo del territorio e si garantisce il coordinamento: “delle pianificazioni cantonali, di queste con quelle federali, dei Cantoni e delle Regioni limitrofe e delle pianificazioni regionali e comunali tra di loro“ (art. 12 lett. b LALPT). In questo senso l'art. 1 della Legge sulla pianificazione cantonale (1980) statuisce che "il Cantone ... attua una politica di pianificazione indicativa, e una politica di pianificazione del territorio fra di loro coordinate." Il PD è costituito, giusta l'art. 14 LALPT, da obiettivi pianificatori cantonali, che definiscono il modello di organizzazione del territorio e stabiliscono gli indirizzi cantonali delle singole politiche settoriali di incidenza territoriale e da schede di coordinamento e rappresentazioni grafiche. Le due ultime indicano come sono coordinate le attività d'incidenza territoriale e precisano se si tratta di dati acquisiti, risultati intermedi o informazioni preliminari.
Il PR è invece il classico strumento di pianificazione territoriale a livello comunale. La sua funzione principale è di disciplinare l’uso del territorio. Questo dev’essere suddiviso, giusta l’art. 14 LPT, almeno nella zona edificabile (art. 15), agricola (art. 16) e protetta (art. 17); con facoltà per il diritto cantonale di prevederne altre (art. 18 LPT). Il tutto in conformità col PD (art. 6 e 26 LPT), tenuto conto dei presumibili bisogni di sviluppo per i prossimi quindici anni e compatibilmente con le possibilità finanziarie del comune (art. 24 LALPT).
Infine, il permesso di costruzione non è uno strumento pianificatorio vero e proprio, ma, in quanto subordinato alla conformità con la zona di PR (art. 22 LPT), è lo strumento attraverso il quale il PR trova concreta attuazione.
5.
A norma dell'art. 15 LPT la zona edificabile comprende i terreni idonei all'edificazione già edificati in larga misura o prevedibilmente necessari all'edificazione e urbanizzati entro quindici anni.
L’art. 15 LPT pone le condizioni minime perché l’attribuzione alla zona edificabile possa entrare in linea di conto. Al disotto di questa soglia l’azzonamento è escluso, a priori.
Non basta, per converso, che i requisiti legali siano tutti dati, e in modo chiaro e incontrovertibile, perché l’inserimento in zona edificabile si imponga. Un comprensorio può infatti rispondere alla definizione legale di più zone, prestarsi ad es. sia all’edificazione sia all’agricoltura o contenere valori naturali e paesaggistici che ne impongano la protezione a dispetto delle altre idoneità.
Spesso non può essere categoricamente risposto al quesito se i singoli requisiti sono effettivamente adempiuti (ad es. se il terreno si presta effettivamente alla costruzione, se rientra o può esser fatto rientrare in un comprensorio già largamente edificato e neppure se sarà necessario per l’edificazione nei prossimi quindici anni). In simili circostanze i criteri dell’art. 15 LPT intervengono come punti di vista, elementi di giudizio da mettersi a raffronto con le opposte ragioni, in una ponderazione degli interessi che in quei casi è imprescindibile (DTF 113 Ia 448 segg. consid. 4bc/bd, 114 Ia 250 segg. consid. 5b, 118 Ib 344 segg. consid. 4a).
Tranne, dunque, nella misura in cui servano ad escludere incontrovertibilmente l’appartenenza di un terreno alla zona da essi definita, gli articoli 15, 16 e 17 LPT vanno relativizzati.
Si consideri inoltre che per la loro funzione eminentemente pianificatoria i criteri da essi enunciati possono solo riferirsi a interi comparti e non a singole particelle; essi intervengono in una prospettiva generale, d’ordine superiore che li rende inadeguati a risolvere i problemi attributivi di terreni isolati.
5.1.
L’idoneità va generalmente riconosciuta se il terreno si presta per le sue caratteristiche naturali (morfologiche, topografiche, climatiche, ecc.) all’uso che si vuol fare del suolo.
La sua attribuzione a zona edificabile deve peraltro rispettare i principi pianificatori degli art. 1 e 3 LPT. Dev’essere in particolare compatibile con l’esigenza di creare e conservare insediamenti accoglienti (art. 1 cpv. 2 lett. b LPT), consentire una razionale ripartizione delle abitazioni e delle attività lavorative, offrire un sufficiente accesso attraverso la rete viaria pubblica, preservare l’abitato dalle immissioni nocive o moleste (art. 3 cpv. 3 lett. a e b LPT). Deve inoltre tener adeguatamente conto delle necessità delle infrastrutture pubbliche (DTF 114 Ia 251 consid. 5c).
5.2
Per stabilire se un terreno è già ampiamente edificato si tiene conto delle costruzioni già esistenti, della natura della loro utilizzazione, delle infrastrutture presenti, delle licenze edilizie già rilasciate per progetti pubblici e privati, dell’attività edificatoria fin lì intrapresa, ecc. Entrano in considerazione solo le costruzioni che per la loro tipologia e l’impiego fattone appartengono di per sé alla zona edificabile, a eccezione segnatamente delle costruzioni agricole. Determinanti non sono però le singole costruzioni, né le singole particelle. Il requisito va invece esaminato per rapporto a tutto il comprensorio. Bisogna che le costruzioni creino un gruppo di case effettivamente abitato e utilizzato, purché non lo sia a scopo agricolo. Né basta peraltro la semplice presenza di un gruppo di case: queste devono presentare assieme il carattere di un insediamento unitario, devono formare un insieme sufficientemente concluso, avere una fisionomia abbastanza marcata, un minimo di coerenza formale e funzionale, che ne faccia un nucleo vitale e non una casuale disseminazione di case più o meno ravvicinate. Dipenderà dalla tradizione insediativa locale la densità edificatoria minima. In certe zone potrà essere ammessa una certa dispersione, in altre solo la contiguità sarà significativa. Facenti parte dell’insediamento possono pure essere considerati, a secondo delle circostanze, gli eventuali vuoti che presenta il suo tessuto (Baulücken), o quelle adiacenze non costruite che però attengono all’insieme e non devono per prevalenti motivi avere altra attribuzione.
Si terrà conto che l’art. 3 LPT esigendo che gli insediamenti siano strutturati secondo i bisogni della popolazione e limitati nella loro estensione pone il principio della concentrazione delle aree edificabili e, implicitamente, della densificazione edificatoria. L’edificazione sparsa (Streubauweise) è condannata, per lo spreco di terreno e l’irrazionalità dell’assetto territoriale che ne consegue; la creazione di piccole zone lontano dall’abitato può essere considerata non solo indesiderata ma addirittura contraria al diritto federale (DTF 116 Ia 336 segg. consid. 4, 114 Ia 255 consid. 3c).
Va tuttavia considerato che il criterio della preesistenza di un’ampia edificazione, come gli altri dell’art. 15 LPT, può assumere valenza assoluta solo in senso negativo, serve cioè a escludere l’attribuzione a zona edificabile solo di quei terreni che incontrovertibilmente non presentino i requisiti necessari. Negli altri casi si dovrà procedere a ponderazione (DTF 113 Ia 450 segg. consid. 4 d).
5.3
Il requisito più delicato è quello della prevedibile necessità di usare determinati fondi per l’edificazione nell’arco di quindici anni.
Il metodo solitamente usato consiste nel determinare quale è stato il fabbisogno di terreno edificabile negli ultimi anni, se ne estrapola quindi il trend per pronosticare il fabbisogno dei prossimi quindici anni; nel contempo si rileva l’evoluzione demografica degli ultimi anni, ricavandone una prognosi di sviluppo per i prossimi quindici. Si confronta infine questi dati con la contenibilità del piano. Il metodo è stato ritenuto compatibile con l’art. 15 LPT dal Tribunale federale (DTF 116 Ia 230). Un altro metodo basa la prognosi dell’art. 15 sul rapporto tra superfici costruite e rimaste libere all’interno della zona edificabile. Dal raffronto annuale si evince il tasso di utilizzo delle riserve di aree edificabili negli ultimi anni e se ne calcola il fabbisogno per i prossimi 15. Pure questo metodo ha avuto l’approvazione del Tribunale federale (DTF 114 Ia 369, 116 Ia 231). Importante alla fin fine è che la riserva di aree edificabili offra sufficiente ricettività alla popolazione pronosticata.
Una volta fatto il raffronto tra contenibilità e presumibile fabbisogno rimane da stabilire se la prima è ragionevolmente commisurata al secondo. Il Tribunale federale ha giudicato che il fattore due, ossia il raddoppio del numero degli abitanti nel termine di 15 anni, poteva essere accettato quale principio pianificatorio, purché si limitasse a fissare il dimensionamento massimo della zona edificabile ammissibile in casi estremi e in quelli solo, non invece se dovesse valere quale generale licenza di aumentare la zona edificabile sì da contenere il doppio della popolazione (DTF 116 Ia 230). Il Tribunale federale ha condannato l’eccessivo schematismo di simili formule.
Pure qui si riterrà violato l’art. 15 LPT solo se è manifesto che la zona edificabile è eccessivamente dimensionata. L’art. 15 LPT, avverte il Tribunale federale, non ha carattere di assolutezza, non è da solo determinante. L’azzonamento deve tendere come tutta la pianificazione a realizzare un insediamento equilibrato, commisurato allo sviluppo che si vuole imprimere al paese. Ciò richiede la ponderazione generale di tutti gli aspetti ed interessi essenziali attinenti al territorio (DTF 116 Ia 232, 114 Ia 369, 113 Ib 230 segg. consid. 2c).
6.
Nel caso di specie è innanzitutto necessario esaminare la questione generale della contenibilità teorica del PR (art. 15 lett. b LPT). L’idoneità all’edificazione e le altre caratteristiche dei comparti territoriali all’esame saranno singolarmente esaminate di seguito.
L’eccessivo dimensionamento delle zone edificabili del PR all’esame è infatti il motivo principale della mancata approvazione di quelle in contestazione. In narrativa si è menzionato quanto argomentato in merito dal Consiglio di Stato. L’esame degli atti processuali lo conferma.
Dalla relazione tecnico-economica (p. 40) si evince che la contenibilità teorica del PR indica quale limite 5’044 unità insediative, di cui 3765 abitanti e 1279 posti-lavoro. Ciò equivarrebbe ad una riserva di 2109 unità abitative, dal momento che la popolazione residente a fine 1993 era di
1656
abitanti (Annuario statistico ticinese, ed. 1994), corrispondente, nei 15 anni di cui all’art. 15 LPT, ad un possibile aumento della popolazione del
127
% circa rispetto a quella attuale.
L’evoluzione demografica negli ultimi anni rende tuttavia altamente improbabile l’esigenza di una così elevata ricettività del PR. In effetti, come rilevato dall’Annuario statistico ticinese, gli abitanti del comune sono passati da 1500 nel 1970 a 1590 nel 1980 e a 1626 nel 1990; nello scorso decennio l’aumento risulta pertanto di solo il 2,3 % (8,4% sull’arco 1970-1990); se pure si considerano i dati sino al 1993, l’aumento negli ultimi 3 anni non raggiunge il 2 % (per l’esattezza 1,8%). In tutto il periodo (di generale, forte espansione edilizia in tutto il Cantone) 1970-1993, il Comune di _ ha aggiunto soli 156 abitanti alla sua popolazione.
L’aggiunta di nuove zone edificabili a quelle previste dal piano precedente porterebbe pertanto a un ulteriore sovradimensionamento complessivo delle zone edificabili di PR. Ciò non risponde ai precetti degli art. 1 e in particolare 3 LPT (insediamenti strutturati secondo i bisogni della popolazione) e, nel contempo, è contrario al requisito di cui all’art. 15 lett. b LPT (terreni prevedibilmente necessari all’edificazione entro i prossimi 15 anni).
Considerato quanto sopra, il Consiglio di Stato ha, in principio, rettamente ridotto la zona edificabile stralciando le aree in contestazione. Ciò corrisponde alla costante prassi, sancita da una consolidata giurisprudenza federale, “secondo cui sussiste un interesse generale ad impedire, rispettivamente a ridurre la formazione di zone edificabili troppo vaste” (DTF 21 marzo 1994 in re O. S. c. Consiglio di Stato del Canton Ticino rel. al PR di Vaglio, IP. 673/1993; cfr. pure la giurisprudenza ivi citata, DTF 117 Ia 307 consid. 4b, 438 consid. 3e, 116 Ia 231 in alto, 114 Ia 369).
7.
Deve tuttavia ancora essere verificato, per una completa ponderazione degli interessi in gioco, se esistono altre ragioni pianificatorie a supporto dell’impugnata risoluzione e se il Consiglio di Stato ha rettamente stralciato, fra quelle possibili, proprio le aree in contestazione. L’esame di questo aspetto della fattispecie sarà effettuato singolarmente per i cinque comparti territoriali in contestazione.
8. Zona residenziale R2 di “_”
Il ricorrente Municipio chiede, in via principale, l’inserimento in zona edificabile R2 del fondo n. _RF, attribuiti d’ufficio dal CdS alla zona agricola.
Già si è detto della contenibilità eccessiva del PR e del fatto che questa giustificava lo stralcio di zone edificabili. La decisione governativa di non approvare quella in contestazione è tuttavia sorretta da altre valide ragioni: il contesto pianificatorio e la natura agricola del fondo.
8.1.
L’esame degli atti processuali e il sopralluogo hanno evidenziato che l’attribuzione del fondo n. 1516 alla zona edificabile non si inseriva in un disegno pianificatoriamente coerente e razionale.
Il mappale si trova a ridosso della ZE a occidente del nucleo di _; esso é parte integrante di un vasto comparto agricolo. Si tratta di vaste zone coltivate a vite e maggese; il fondo stesso, inedificato, presenta alcuni filari di vite su terrazzi intervallati da prato. Solo il suo lato est confina con il giardino dell’ultima casetta di _.
In simili circostanze non risulta importante il fatto che il fondo veniva classificato quale ZE dal precedente PR 1975; si ricorda che questo documento era stato approvato anteriormente all’entrata in vigore di importanti norme pianificatorie quali la LPT, la LALPT, la LTAgr. e altre ancora, e che pertanto le modifiche del perimetro della zona edificabile si imponevano se si voleva assicurare il rispetto di queste norme da parte del nuovo PR di _.
8.2.
L’impugnata risoluzione deve essere tutelata anche considerate le norme che presiedono all’istituzione delle zone agricole. Queste comprendono, giusta l’art. 16 cpv. 1 LPT, i terreni idonei all'utilizzazione agricola o all'orticoltura e quelli che, nell'interesse generale, devono essere utilizzati dall'agricoltura; per quanto possibile devono essere delimitate ampie superfici contigue (art. 16 cpv. 2 LPT). L'art. 3 cpv. 2 lett. a LPT prescrive inoltre alle autorità incaricate di compiti pianificatori di mantenere all'agricoltura sufficienti superfici coltive idonee. Queste hanno subito una drastica amputazione negli anni addietro, che rende particolarmente importante ed attuale la salvaguardia di quelle superstiti e ciò per tutta una serie di motivi (segnatamente le necessità dell'agricoltura stessa, l'esigenza di assicurare l'approvvigionamento alimentare del paese in caso di crisi, la protezione del paesaggio, la riserva di aree vergini per le prossime generazioni). Ciò non significa consacrazione di un'aprioristica preminenza dell'interesse agricolo, ma riconoscimento della sua importanza nella ponderazione dei contrapposti interessi. Il legislatore ticinese ha avvertito la gravità del problema prescrivendo, nella Legge sulla conservazione del territorio agricolo (LTAgr), la conservazione, per quanto possibile e purché non vi si oppongano interessi prevalenti, dei terreni idonei all'agricoltura. Ai sensi di tale legge la zona agricola comprende, oltre le SAC e gli ulteriori terreni idonei alla campicoltura e alla foraggicoltura di prima e seconda priorità, anche i terreni agricoli sussidiari che nell'interesse generale devono essere utilizzati dall'agricoltura (art. 5 lett. c LTAgr). Né la legislazione cantonale né quella federale, e tanto meno la giurisprudenza, prescrivono di attribuire alla zona agricola solo i comparti territoriali fertili, vasti e pianeggianti. Certo, questi, ed in particolare le aree SAC, sono i primi da inserire in zona agricola. Anche terreni meno idonei possono però senz’altro esservi inclusi.
Nel caso concreto, il sopralluogo ha evidenziato che l’inserimento in zona agricola deciso dal Consiglio di Stato è assolutamente conforme all’art. 16 LPT: l’area all’esame non è , come detto, improduttiva (né tanto meno sterile) e forma (con altri terreni agricoli non oggetto della presente procedura) un’area agricola relativamente vasta e pregiata.
8.3.
L’attribuzione alla zona agricola trova pure conferma nelle indicazioni del PD, che attribuisce il fondo alla zona SAC (“superfici di avvicendamento culturale”; scheda di coordinamento 3.1 e 10.1). Considerate queste indicazioni, l’operato governativo ossequia la legislazione cantonale sul territorio agricolo. L’art. 5 lett. a LTAgr. prevede infatti che i terreni di cui alla scheda di PD nr. 3.1. devono essere inseriti in zona agricola.
8.4.
A fronte di queste considerazioni è da un lato pianificatoria-mente irrilevante che la zona agricola di _ sia assai estesa, e che il progetto di PR 1994 abbia dezonato importati superfici da zone edificabili e AP/EP a favore dell’agricoltura: né la legislazione federale né quella cantonale prescrivono infatti limiti in merito. Dall'altro, e già lo si è detto, l’art. 15 LPT regola il dimensionamento delle zone edificabili; la violazione dei relativi principi è una delle principali ragioni pianificatorie a sostegno dell’impugnata risoluzione.
Infine, nemmeno il fatto che il terreno abbia un grado di urbanizzazione abbastanza elevato è rilevante. In effetti, adottando esclusivamente questo criterio per la definizione delle zone edificabili si disattenderebbe l’art. 15 LPT. In simili circostanze il ricorso, nella misura in cui chiede la conferma della zona edificabile, deve essere respinto.
9. Zona residenziale R2 di “_”
Il Municipio di _ chiede l’inserimento in zona edificabile R2 del fondo n. _RF, ubicato nei pressi della frazione di _, che il Consiglio di Stato ha inserito in zona agricola.
9.1.
Il ricorrente ha in particolare sottolineato come il fondo si presti allo sviluppo del vicino nucleo di _, sviluppo che rispetta gli intendimenti del nuovo PR.
Questa argomentazione è tuttavia inconferente.
L’area è infatti inedificata e, in ogni caso dall’entrata in vigore della LPT, non è mai stata inserita in una zona edificabile. Il vecchio PR 1975 lo attribuiva ad una zona residua; nulla pertanto, da questo punto di vista, ne impone l’inserimento in zona edificabile. Inoltre, il fondo in esame appare abbastanza decentrato e marginale rispetto al perimetro edificato del nucleo di _, dal quale é separato da una valletta boschiva sul cui fondo scorre un fiumiciattolo. È infine inserito in un contesto paesaggistico assai pregiato: una radura prativa in posizione sopraelevata rispetto al vasto pianoro agricolo sottostante. Il suo inserimento in zona edificabile urterebbe i principi della concentrazione delle aree edificabili. Incentiverebbe invece l’edificazione sparsa e lo spreco di terreno, senza che ciò sia giustificato dalla preesistenza di un’ampia edificazione.
9.3.
Anche le norme che regolano l’istituzione delle zone agricole depongono a sfavore delle domande ricorsuali. L’area all’esame non è infatti né improduttiva né tanto meno sterile (malgrado una perizia si sforzi di dimostrare il contrario). Il sopralluogo ha evidenziato come il terreno sia, malgrado la presenza di alcuni cespugli, di natura essenzialmente prativa (adatto allo sfalcio quindi); sullo stesso trovano inoltre posto alcuni filari di vite e alberi da frutto . E’ pertanto idoneo all’uso agricolo ed é quindi senz’altro da attribuire alla zona agricola perlomeno a norma dell’art. 16 cpv. 1 lett. b LPT e dell’art. 5 lett. b (eventualmente c) LTAgr (“ulteriori terreni idonei alla campicoltura e alla foraggicoltura”/ scheda di coordinamento 3.2. oppure “gli altri terreni agricoli sussidiari”).
In siffatte circostanze, l’operato governativo deve senz'altro essere confermato.
10. Zone di densificazione in località “_/_”
Il progetto di PR inseriva due “strisce” di terreni in parte edificati, posti rispettivamente a monte e a valle di Via _, in una “zona di densificazione” (ZD). Ai sensi dell’art. 57 NAPR questa speciale zona edificabile é destinata all’ubicazione primaria e permetterebbe l’edificazione delle particelle comprese fra le altre già edificate; i parametri delle nuove costruzioni risultano quelli della zona R2. Intendimento principale dell’autorità comunale é quello di permettere una completazione edilizia ed un’utilizzazione residenziale dei fondi in sintonia con una situazione oramai assodata, precludendo al contempo che questa zona possa in futuro essere alla base di un concetto di sviluppo insediativo.
Tale argomentazione si scontra però con le necessità di ridimensionare l’area edificabile del Comune e di preservare le aree agricole rilevate dal Consiglio di Stato, che per questi motivi non ha approvato la ZD “_/_”.
10.1.
Il ricorrente ha ricordato in particolare come i mappali in contestazione fiancheggiano tutti una strada e sono assolutamente urbanizzati ai sensi dell’art. 15 lett. b LPT; sostiene inoltre che il comparto é largamente edificato giusta l’art. 15 lett. a LPT, almeno per quel che concerne i sedimi compresi fra le particelle edificate n. _e _RF.
Ora, il sopralluogo ha permesso di rilevare in zona “_”, la presenza di due fondi edificati (n. _e _) separati da tre terreni inedificati per una lunghezza complessiva di ca. 80 metri (f. n. _,_e _). Questi ultimi sono attualmente occupati da prati, che proseguono nell’attigua zona agricola. Sul fondo n. _, che forma la propaggine meridionale della ZD “_”, sorge una cantina agricola, che é pertanto conforme alle destinazione di zona decisa dal Consiglio di Stato.
Quanto alla ZD “_”, poco distante dalla prima lungo l’altro lato della strada, si caratterizza per la presenza dapprima di un fondo edificato (n. _), seguito da un terreno libero (n. 1554), da altri due edificati (_e _) e infine, all’estremo nord, di un altro fondo inedificato (_).
Tutti questi terreni erano classificati dal precedente PR 1975 nella zona residua; analogamente a quanto già detto nei considerandi precedenti, tale circostanza non dà però automaticamente diritto all’inserimento in zona edificabile. Si deve inoltre convenire con l’autorità governativa che la delimitazione di questa zona di densificazione non presenta ancora quella densità edificatoria minima da poter assurgere a nuova ZE ai sensi dell’art. 15 LPT. Le costruzioni che la compongono (soltanto cinque) non appaiono come un gruppo di edifici raccolti, formanti un’unità insediativa chiaramente distinta (STF 119 Ia 302, cons. 3); si tratta in effetti di un gruppo di villette sparse disseminate lungo 300 metri di strada secondaria, prive di particolari pregi storico-architettonici, che non formano un complesso unitario chiaramente individuabile sul terreno (cfr. STF 119 Ib 136 : due piccoli comparti di 6, rispettivamente, 2 abitazioni non sono sufficienti per formare una zona edificabile). Questo vale in particolare per il comparto “_”, dove esiste un fronte libero da costruzione di ca. un’ottantina di metri fra le due sole abitazioni.
10.2.
L’attribuzione alla zona agricola trova pure conferma nelle indicazioni del PD, che attribuisce tutta la zona ad un’importante e vasta area SAC (“superfici di avvicendamento culturale”; scheda di coordinamento 3.1. e 10.1). Considerate queste indicazioni, l’operato governativo ossequia la legislazione cantonale sul territorio agricolo. L’art. 5 lett. a LTAgr. prevede infatti che i terreni di cui alla scheda di PD nr. 3.1. devono essere inseriti in zona agricola. L’idoneità agricola della zona é inoltre stata confermata, “de visu”, dal sopralluogo esperito dal TPT; la maggior parte dei fondi tuttora liberi da costruzioni é di natura prativa e si presta senz’altro alla campicoltura o alla foraggicoltura ; solo il fondo n. _, per la sua posizione all’estremità settentrionale della zona “_” piuttosto isolata dal resto del comparto agricolo (due fondi edificati e il bosco lo circondano), suscita qualche perplessità dal profilo dell’idoneità all’agricoltura. Tale circostanza non é tuttavia sufficiente per modificare il giudizio complessivo sulla destinazione dell’intera zona.
10.3.
Di fronte a queste considerazioni, anche il fatto che i terreni risultino urbanizzati (e alcuni addirittura edificati) è irrilevante. In effetti, adottando esclusivamente questo criterio per la definizione delle zone edificabili si disattenderebbe l’art. 15 LPT, estendendone a dismisura i limiti e avallando in pratica la tanto deprecata prassi dell’edificazione sparsa e dello speco di terreno.
In simili circostanze, e ricordato il ben noto problema del sovradimensionamento della zone edificabile del PR di _, il ricorso, nella misura in cui chiede la conferma della zona di densificazione, deve essere respinto.
11. Zona residenziale di “_”
L’insorgente chiede l’inserimento in ZE di tre sedimi situati lungo la strada cantonale _-Monte _, in località “_” (f. n. _,_e _). Questa piccola zona, lo si é costatato durante il sopralluogo, forma un’unità morfologica ed é in pratica costituita da due abitazioni e dai rispettivi giardini, posti in posizione sopraelevata di ca. 80 centimetri rispetto al campo stradale; sul lato est confina con la prevista zona artigianale (di cui si dirà in seguito).
Ora, dal punto di vista pianificatorio queste abitazioni non fanno parte del comparto insediativo comunale o di quello dei comuni vicini, ma anzi ne sono notevolmente discoste; la sostanza edilizia presente é d’altronde insufficiente per soddisfare i requisiti di un insediamento (due sole abitazioni). Quanto alla pretesa coerenza del comparto edificabile costituito dalle due abitazioni e dalle vicine zone artigianale e EPIP (sull’altro lato della strada, destinata ad accogliere un _), non vi é chi non veda come il carattere residenziale non abbia in realtà relazione alcuna con la destinazione delle altre due zone, se non costituire addirittura una fonte di potenziali contrasti (si pensi in modo particolare all’eventuale insediamento del macello).
Si osserva infine che i due proprietari della zona non dovrebbe soffrire eccessivamente dei rigori dell’art. 24 LPT, dal momento che entrambi dispongono già della propria abitazione, mentre il fondo centrale, inedificato, funge da giardino annesso a una delle due case.
Per i predetti motivi, il ricorso deve essere respinto anche su questo punto.
12. Zona artigianale AR di “_”
Il Municipio chiede infine il ripristino della zona artigianale AR in località “_”, situato a lato della piccola zona residenziale (non approvata) di cui si é detto al considerando precedente.
Al proposito il ricorrente osserva che il PR ha voluto riordinare una situazione di fatto esistente, dal momento che nell’area della prevista zona sorgono già da tempo due capannoni, occupati da un officina meccanica e da un’impresa alimentare (essiccatoio della _ _). Lamenta inoltre un’incomprensibile contraddizione dal momento che il Consiglio di Stato ha approvato da un lato della strada una zona EPIP destinata al futuro macello regionale (il cui insediamento é però incerto), mentre dall’altro lato rifiuta l’approvazione di una modesta zona artigianale in gran parte già configurata.
12.1.
Simili argomentazioni non sono senza peso nella valutazione degli interessi contrapposti.
La definizione di una Z AR in corrispondenza dei f.n. _,_, _e _RF riveste per il comune e i proprietari un interesse notevole; i due stabilimenti operano nella zona da alcuni decenni e hanno investito nelle loro attività delle somme non indifferenti. Per il futuro sono già previsti altri investimenti volti a modernizzare e razionalizzare gli impianti; questo vale in particolar modo per l’officina meccanica che sorge sul fondo n. 707, la cui precaria e antiquata struttura necessita di un riammodernamento, ma anche per la _ _, che intende automatizzare il trasporto dei suoi prodotti. Ora, simili progetti sarebbero irrimediabilmente compromessi qualora i due impianti fossero attribuiti alla zona agricola e sottoposti alla stringente normativa dell’art. 24 LPT.
Per la _ _ va inoltre considerata l’importanza che riveste l’ubicazione dell’essiccatoio; la zona dispone infatti di condizioni climatiche favorevoli alla maturazione dei suoi prodotti (umidità relativa, mite temperatura, riciclo dell’aria dovuto alla correnti che scendono dal Mte. _); lo stabilimento di _ rappresenta, da questo profilo, un indispensabile quanto complementare elemento dell’attività principale della ditta, svolta a _.
Come sottolineato dal ricorrente, con la definizione di una zona artigianale non si vuole istituire ex-novo un’area edificabile discosta dagli attuali insediamenti, ma unicamente regolamentare una situazione venutasi a creare col tempo, probabilmente prima dell’entrata in vigore delle norme pianificatorie vincolanti oggi conosciute, della quale non si può però fare astrazione. Negare alle imprese che già si trovano sul posto la possibilità di continuare le proprie attività in modo confacente e sicuro, estendendole se l’adeguamento a nuove tecniche lo imponesse, non risponderebbe più a criteri di interesse pubblico e proporzionalità, tenuto conto anche del prolungato periodo di difficoltà economica che attanaglia l’economia della regione.
12.2
Contrariamente ai casi esaminati in precedenza, nella fattispecie la definizione del carattere edificabile dell’area in contestazione non si oppone inoltre ad esigenze agricole preponderanti, dal momento che la zona a nord della strada cantonale non é indicata dal PD quale area agricola, né di prima (SAC; scheda 3.1), né di seconda necessità (scheda 3.2.). La rappresentazione grafica indica infatti uno spazio bianco in corrispondenza della ZAR “_”; d’altronde la conformazione odierna dei terreni lascerebbe ben poco spazio all’agricoltura, dal momento che ben due sedimi su tre sono edificati. Si aggiunga infine che l’inclusione dei fondi n. _e _RF nella ZAR “_” porterebbe ad un aumento del tutto trascurabile della contenibilità teorica del PR; trattandosi di un’area destinata all’insediamento artigianale e non residenziale l’unico effetto sarebbe quello di un aumento del numero di posti-lavoro disponibili.
In siffatte circostanze si giustifica l’accoglimento del ricorso su questo punto, con relativa modifica della decisione governativa.
13.
Dato che il comune non è intervenuto in difesa dei suoi interessi economici, si prescinde dal prelievo di una tasse di giustizia.