Decision ID: 6d90cd9e-e2f9-561c-b280-97c4c28e77e8
Year: 1999
Language: it
Court: TI_TCA
Chamber: TI_TCA_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: public_law

ritenuto,
in fatto
A. Il ricorrente _, entrato al servizio dello Stato nel 1959, è capoufficio della logistica della Sezione della logistica e degli stabili erariali del Dipartimento della finanze e dell'eco-nomia (DFE). In questa veste si è occupato delle pratiche relative all'acquisto di uno stabile di proprietà di _, situato a Bellinzona, di fronte al palazzo del Governo. Le trattative, iniziate nel 1990, si sono concluse nel 1993.
Il 27 gennaio 1999, _ ha segnalato alla Direttrice del DFE di aver regalato al ricorrente un'auto allo scopo di perfezionare la vendita dello stabile. Interpellato al riguardo dalla stessa Direttrice del DFE, _ ha negato qualsiasi addebito.
Il 2 giugno 1999 il Consiglio di Stato ha comunque aperto un'inchiesta disciplinare nei suoi confronti, segnalando nel contempo il caso al Ministero Pubblico.
Il 18 giugno 1999 _ è stato sentito dal Cancelliere dello Stato e dal Consulente giuridico del Consiglio di Stato, incaricati dell'inchiesta. In quell'occasione, il ricorrente ha sostenuto che _ gli avrebbe soltanto messo a disposizione, in prova, una Mini Cooper S di proprietà di _, che ne sarebbe rimasto proprietario.
Sulla scorta di queste affermazioni, il 23 giugno 1999 il Consiglio di Stato ha risolto di sospendere l'inchiesta in attesa delle risultanze del procedimento penale, riservandosi di sospendere il ricorrente dalla carica in caso di promozione dell’accusa.
B. Esperiti gli accertamenti necessari, l'11 novembre 1999 il Procuratore Pubblico ha deciso di abbandonare il procedimento penale per intervenuta prescrizione del reato di accettazione di doni e per mancanza di elementi comprovanti il reato di corruzione passiva.
Nel decreto di non luogo a procedere il Procuratore Pubblico ha illustrato con dovizia di particolari e di riscontri come _, nell’estate del 1993, avesse procurato al ricorrente una Mini Cooper S, vendutagli da _ per la somma di fr. 18'000.--, messagli a disposizione dal _, che intendeva così facilitare il rimborso delle ipoteche gravanti lo stabile acquistato dallo Stato.
C. Preso atto delle risultanze del succitato decreto, il 16 novembre 1999 il Consiglio di Stato ha deciso di sospendere _ dalla carica e di privarlo totalmente dello stipendio a titolo di misura cautelare. Con la stessa decisione, il Governo gli ha inoltre prospettato la destituzione quale sanzione disciplinare.
Dopo aver rilevato che l'azione disciplinare promossa per la violazione del divieto di accettare doni era prescritta, il Consiglio di Stato ha in sostanza rimproverato al ricorrente di aver disatteso i doveri di servizio sanciti dagli art. 22 e 23 LOrd, negando, in sede di inchiesta disciplinare, di aver ricevuto il dono di cui si è detto. Ne ha quindi dedotto che il comportamento reticente e scorretto, tenuto in quella sede, lo rendesse indegno di rimanere ulteriormente in carica.
D. Contro la predetta risoluzione governativa _ è insorto davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo l'annullamento delle misure cautelari adottate nei suoi confronti.
Rievocati i fatti alla base del procedimento, l'insorgente ribadisce di non aver accettato alcun dono e contesta i provvedimenti dal profilo dell'adeguatezza.
E. All'accoglimento del ricorso si oppone il Consiglio di Stato con argomenti che verranno discussi nei seguenti considerandi.
Considerato,

in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo discende dall'art. 67 cpv. 1 lett a LOrd. La legittimazione attiva del ricorrente, direttamente e personalmente toccato dal provvedimento impugnato, è certa (art. 43 PAmm).
Il ricorso, tempestivo (art. 46 PAmm), è dunque ricevibile in ordine.
Il giudizio può essere reso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 PAmm).
2. Giusta l'art. 38 LOrd, se l'interesse dell'amministrazione o dell'inchiesta lo esigono, il Consiglio di Stato può sospendere anche immediatamente dalla carica e privare, totalmente o parzialmente, dello stipendio il dipendente nei confronti del quale è stata aperta un'inchiesta disciplinare.
La sospensione dalla carica è una misura cautelare volta a salvaguardare gli interessi della pubblica amministrazione e quelli specifici dell'inchiesta. Essa si giustifica nei casi in cui v’è da temere che la permanenza in servizio del dipendente possa rendere più difficile la conduzione delle indagini o pregiudicare l’interesse del servizio coinvolto (cfr. Guido Corti, Illecito penale, procedimento disciplinare e sospensione provvisionale del dipendente durante l'inchiesta, RDAT II 1998, 453 seg.).
La privazione temporanea dallo stipendio, abbinata all’esonero provvisorio dalla funzione, serve invece a tutelare gli interessi economici dell'ente pubblico nel caso in cui il procedimento disciplinare si concluda con la destituzione. Essa presuppone quindi che la trasgressione addebitata al dipendente, se confermata dall’inchiesta, sia atta a dar luogo ad un licenziamento disciplinare. Tanto la sospensione provvisoria dalla carica, quanto la privazione temporanea dello stipendio non presuppongono che la violazione di doveri di servizio sia già stata compiutamente accertata. È sufficiente che il quadro della trasgressione ipotizzata risulti sommariamente tracciato.
Il potere d'apprezzamento di cui dispone l'autorità in ordine all'adozione di tali provvedimenti, pur essendo particolarmente esteso, non è assoluto. Anche la sospensione dalla carica e la privazione dello stipendio devono rispettare il principio di proporzionalità. Esse devono quindi porsi in un rapporto adeguato con gli interessi che intendono salvaguardare. Per la sospensione dalla carica basta comunque che la misura risulti giustificata dalla necessità di garantire un'indisturbata assunzione delle prove e di assicurare l’ordinato andamento del servizio. Per la privazione totale o parziale dello stipendio, occorre inoltre che il provvedimento appaia giustificato dalla prospettiva di un possibile licenziamento disciplinare e dalla conseguente necessità di salvaguardare gli interessi economici del datore di lavoro. La privazione totale o parziale dello stipendio non può quindi fondarsi soltanto sulla sospensione provvisionale dalla carica. Anche questo provvedimento, facoltativamente cumulabile alla sospensione dalla carica, ha infatti valore di provvedimento cautelare. Non è una sanzione e non è nemmeno destinata a compensare la perdita della prestazione lavorativa subita dall'ente pubblico in seguito all’esonero temporaneo dal servizio.
3. 3.1. Nell'evenienza concreta, il controverso provvedimento di sospensione dalla carica e di privazione dello stipendio è stato adottato nel quadro di un procedimento disciplinare promosso dal Consiglio di Stato nei confronti del ricorrente per violazione del divieto di accettare doni sancito dall'art. 28 LOrd.
Al momento in cui il procedimento disciplinare è stato aperto erano indubitabilmente date le premesse per adottare un provvedimento di sospensione dalla carica, cumulato con quello della privazione dello stipendio. La gravità degli addebiti mossi all'insorgente, le esigenze d’inchiesta, il discredito gettato dalla vicenda sul servizio della logistica e la conseguente necessità di ristabilire la fiducia riposta dal cittadino nella legalità dell'amministrazione prevalevano sicuramente sull'interesse del ricorrente a continuare ad esercitare la funzione ricoperta. L'ipotesi di un licenziamento a titolo di sanzione disciplinare, a quel momento più che plausibile, avrebbe legittimato lo Stato anche a sospendere il versamento dello stipendio. Sentite le giustificazioni fornite dal resistente, che respingeva ogni addebito, il 23 giugno 1999 il Consiglio di Stato ha tuttavia rinunciato ad adottare misure fondate sull'art. 38 LOrd, riservandosi di decretarle nel caso in cui il Procuratore Pubblico avesse promosso l'accusa.
L'inchiesta penale ha permesso di accertare che il ricorrente aveva perfezionato gli estremi del reato di accettazione di doni, ma che nel frattempo era subentrata la prescrizione dell'azione penale. Coincidendo la prescrizione dell’azione disciplinare con quella dell’azione penale (art. 39 LOrd), indirettamente, il decreto di non luogo a procedere emanato dal Procuratore Pubblico ha quindi stabilito che il ricorrente non poteva più essere perseguito nemmeno dal profilo disciplinare.
Il Consiglio di Stato non ha tuttavia abbandonato il procedimento ancora pendente a carico del ricorrente, poiché ha ravvisato nell'atteggiamento reticente ed insincero da questi assunto nell'ambito dell'inchiesta disciplinare una violazione dei doveri di fedeltà e di lealtà, che vincolano i pubblici dipendenti nei rapporti con il loro datore di lavoro (art. 22 - 23 LOrd). Fondandosi su questo addebito, connesso a quello iniziale, ma sostanzialmente diverso, il Governo ha pertanto prospettato al ricorrente la destituzione, decretando nel contempo la sospensione dalla carica e la privazione dello stipendio.
3.2. Statuendo su un ricorso inoltrato contro una misura cautelare retta dall’art. 38 LOrd, il Tribunale cantonale amministrativo non può di principio anticipare il giudizio che il Consiglio di Stato deve ancora rendere nel merito del procedimento disciplinare. Anche se dispone di pieno potere di cognizione (art. 70 PAmm), questo tribunale deve inoltre imporsi un certo riserbo nell’ambito della verifica dell’adeguatezza di un provvedimento di sospensione dalla carica (Borghi/Corti, op. cit., ad art. 70 PAmm). Lo esige soprattutto la limitazione sancita dall'art. 69 PAmm, che permette al Tribunale cantonale amministrativo soltanto di accertare l'illegittimità di un licenziamento ingiustificato, lasciando allo Stato piena libertà di determinarsi sull'ulteriore mantenimento in servizio del dipendente.
Nel caso in esame, il Consiglio di Stato ha tuttavia già anticipato l'esito del procedimento aperto a carico del ricorrente, prospettandogli esplicitamente la destituzione. Il riserbo che questo tribunale deve imporsi nell’ambito della valutazione dell'adeguatezza del provvedimento censurato viene quindi in parte a cadere.
3.3. Ferma questa premessa e ribadito che l'azione disciplinare promossa nei confronti del ricorrente con riferimento all'accettazione di doni è chiaramente ed irrimediabilmente prescritta, il Tribunale cantonale amministrativo ritiene che soltanto la sospensione dalla carica possa essere confermata. Prescindendo dalla questione a sapere se il comportamento reticente ed insincero da questi tenuto in sede d'inchiesta costituisca effettivamente un'infrazione dei doveri di servizio, l’esigenza di tutelare l’immagine dell’amministrazione verso l’esterno e gli interessi del servizio della logistica prevale invero chiaramente sull’interesse del ricorrente a continuare ad esercitare la carica sin qui ricoperta. Da questo profilo, la decisione con cui il Consiglio di Stato ha temporaneamente esonerato il ricorrente dal servizio non presta il fianco a critiche.
Il provvedimento impugnato viola invece il diritto nella misura in cui priva l’insorgente dello stipendio.
Ammesso, con tutte le riserve del caso, che il comportamento da questi tenuto nell’ambito dell'inchiesta disciplinare integri gli estremi di un'infrazione dei doveri di servizio, gli atti dell'inchiesta ormai conclusa non permettono in effetti di accreditare l'ipotesi della destituzione, prospettata dal Consiglio di Stato al ricorrente a titolo di sanzione disciplinare. Vero è che l’atteggiamento assunto dal ricorrente in sede d’inchiesta disciplinare distrugge definitivamente la fiducia residua, che il datore di lavoro avrebbe semmai ancora potuto nutrire nei suoi confronti una volta venuto a conoscenza dell’infrazione commessa nel 1993. È anche possibile che un simile comportamento difensivo, reticente ed insincero, basti a giustificare una disdetta fondata sull'art. 60 LOrd. Appare tuttavia evidente che una simile manchevolezza non è atta a fondare un provvedimento grave come quello della destituzione. Nella misura in cui si possa ammettere che i doveri di servizio comprendano anche quello di dire il vero e nulla tacere in sede d’inchiesta, la violazione di quest’obbligo, nelle particolari circostanze del caso concreto, non costituisce comunque una mancanza di gravità tale da giustificare la più severa delle sanzioni disciplinari. Tanto meno quando si consideri che tale comportamento era dettatato dalla necessità di difendersi dall'accusa di aver commesso una violazione dei doveri di servizio ormai prescritta tanto dal profilo penale, quanto da quello disciplinare.
Non essendo nemmeno dato, in base alle risultanze dell'inchiesta, di ipotizzare eventuali sviluppi, suscettibili di suffragare la sanzione disciplinare anticipata dal Consiglio di Stato, si deve quindi negare che siano date le premesse per una trattenuta dello stipendio volta a salvaguardare gli interessi economici dello Stato.
4. Sulla scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso va quindi parzialmente accolto, annullando la decisione impugnata nella misura in cui priva il ricorrente dello stipendio.
Dato l'esito, le ripetibili sono compensate con la tassa di giustizia.