Decision ID: 1201fab3-e44d-4f32-ac5d-95692b992769
Year: 2021
Language: de
Court: BL_KG
Chamber: BL_KG_001
Canton: BL
Region: Northwestern_Switzerland
Law Area: 

D. Der Gemeinderat X._ gelangte am 11. September 2018 an den Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft (Regierungsrat) mit dem Antrag, es sei über den Zuständigkeitskonflikt zwischen der Gemeinde X._ und der Gemeinde Y._ gestützt auf § 6 Abs. 4 des  Basel-Landschaft (VwVG BL) vom 13. Juni 1988 im Zusammenhang mit der Ausrichtung von Zusatzbeiträgen gemäss § 2abis und § 2ater des  zur AHV und IV (ELG BL) vom 15. Februar 1973 (Stand: 1. Januar 2018) zu entscheiden. Nachdem die zuständige Finanz- und Kirchendirektion den Sachverhalt abgeklärt hatte, überwies
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sie die Angelegenheit am 20. April 2020 ans Kantonsgericht, Abteilung Sozialversicherungsrecht (Abt. SV). Auf Anfrage des Kantonsgerichts, Abt. SV, führte die Finanz- und Kirchendirektion am 26. März 2020 zur Begründung ihrer Überweisung aus, dass Streitigkeiten betreffend Ausrichtung und Finanzierung von Zusatzbeiträgen eng mit der EL verknüpft seien und deshalb eine  Frage darstellten. Das Verfahren bei Zuständigkeitskonflikten über  richte sich deshalb nicht nach § 6 Abs. 4 VwVG BL, sondern nach Bundesrecht. Demzufolge sei sie für die Beurteilung der vorliegenden Streitsache sachlich nicht zuständig.
E. Das Kantonsgericht, Abt. SV, nahm die Eingabe des Gemeinderats X._ vom 11.  2018 als Rechtsverweigerungsbeschwerde entgegen und eröffnete das Verfahren unter der Nr. 745 20 153.
F. Nach Eingang der Stellungnahmen der Gemeinde Y._ vom 2. Juni 2020 und 12.  2020 sowie der Gemeinde X._ vom 27. Juli 2020 stellte das instruierende Präsidium des Kantonsgerichts, Abt. SV, im Rahmen der Prüfung der Verfahrensvoraussetzungen gemäss § 54 des Gesetzes über die Verfassungs- und Verwaltungsprozessordnung (VPO) vom 16. Dezember 1993 seine sachliche Zuständigkeit für die Beurteilung der vorliegenden Streitsache in Frage. Es gelangte deshalb mit Schreiben vom 24. September 2020 an die Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht (Abt. VV) des Kantonsgerichts, um unter anderem zu prüfen, ob es sich  um eine Kompetenzstreitigkeit zwischen zwei Gemeinden handeln könnte, deren  in den Zuständigkeitsbereich der verfassungsrechtlichen Abteilung des Kantonsgerichts  § 42 Abs. 1 VPO falle. Mit Schreiben vom 26. November 2020 verneinte das , Abt. VV, seine Zuständigkeit mit der Begründung, die Voraussetzungen gemäss § 42 Abs. 1 VPO seien nicht erfüllt.
G. In der Verfügung vom 3. Dezember 2020 hielt das instruierende Präsidium des , Abt. SV, fest, dass die sachliche Zuständigkeit zur Beurteilung der vorliegenden  weiterhin unklar sei. Es beschränkte deshalb das vorliegende Verfahren vorerst auf die Frage der sachlichen Zuständigkeit der sozialversicherungsrechtlichen Abteilung des . Gleichzeitig lud es die vom Ausgang des Prozesses mitbetroffene Stiftung zum  Verfahren bei und gab den Parteien sowie der Beigeladenen Gelegenheit zur .
H. Am 26. Januar 2021 teilte die Gemeinde X._ mit, dass sie sich der Auffassung der Finanz- und Kirchendirektion anschliesse, wonach sich das Verfahren betreffend Zusatzbeiträge nach dem Bundesgesetz über Ergänzungsleistungen zur Alters-, Hinterlassenen- und  (ELG) vom 6. Oktober 2006 bzw. dem Bundesgesetz über den Allgemeinen Teil der Sozialversicherungen (ATSG) vom 6. Oktober 2000 richte, weil ein enger sachlicher  zwischen den Zusatzbeiträgen und der EL bestehe. Die Stiftung und die Gemeinde Y._ verzichteten auf die Einreichung einer Stellungnahme.
I. Mit Verfügung vom 23. April 2021 überwies das instruierende Präsidium des , Abt. SV, den Fall dem Dreiergericht zur Beurteilung.
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Das Kantonsgericht zieht i n E r w ä g u n g :
1. Gemäss § 55 Abs. 1 VPO entscheidet die präsidierende Person der Abteilung SV des Kantonsgerichts Streitigkeiten bis zu einem Streitwert von Fr. 20'000.-- durch Präsidialentscheid. Stellen sich indessen Rechtsfragen von grundsätzlicher Bedeutung, kann die präsidierende  den Fall der Dreierkammer zur Beurteilung übertragen (§ 55 Abs. 3 VPO). Gemäss  Auskunft der Stiftung vom 11. Februar 2021 liegen die nicht von den EL gedeckten  von B._ unter dem Grenzwert von Fr. 20'000.--. Die Streitsache wäre daher  präsidial zu entscheiden. Beim vorliegenden Zuständigkeitskonflikt stellen sich jedoch Rechtsfragen von grundsätzlicher Bedeutung. Das Vorgehen des instruierenden Präsidiums,  es mit Verfügung vom 23. April 2021 die Angelegenheit dem Dreiergericht zur Beurteilung überwiesen hat, ist somit gestützt auf § 55 Abs. 3 VPO zulässig.
2.1 Im vorliegenden Verfahren ist der Streitgegenstand mit Verfügung vom 3. Dezember 2020 auf die sachliche Zuständigkeit des Kantonsgerichts, Abt. SV, beschränkt worden. Die  Zuständigkeit des kantonalen Versicherungsgerichts wird primär und grundsätzlich  durch § 54 VPO geregelt. Demnach sind einerseits Beschwerden gegen Entscheide zulässig, die in Anwendung von Bundessozialversicherungsrecht von den jeweiligen mit der Durchführung der entsprechenden Gesetzgebung betrauten Versicherungsträgern erlassen  (vgl. § 54 Abs. 1 lit. a - c VPO). Anderseits ist die sozialversicherungsrechtliche Abteilung im Bereich des kantonalen Sozialversicherungsrechts zuständig für die Beurteilung von  gegen die Verfügungen der Familienausgleichskassen gemäss § 40 des  zum Bundesgesetz über die Familienzulagen vom 7. Mai 2009 sowie Beschwerden gegen Einspracheentscheide der Ausgleichskasse des Kantons Basel-Landschaft gemäss § 15 des Einführungsgesetzes zum Bundesgesetz über die Krankenversicherung vom 25. März 1996 (= Prämienverbilligung; vgl. § 54 Abs. 2 lit. a und b VPO). Eine Zuständigkeit des Kantonsgerichts, Abt. SV, im Bereich der Zusatzbeiträge gemäss § 2abis ff. ELG BL ist in der VPO nicht explizit aufgeführt.
2.2 Vorliegend erachtet sich weder die Gemeinde X._ noch die Gemeinde Y._ als zuständig, die Finanzierungslücke von B._ im Zusammenhang mit dem Heimaufenthalt in X._ mittels Zusatzbeiträgen zu decken. Keine der beiden Gemeinden sieht sich deshalb zum Erlass einer Verfügung verpflichtet, mit welcher sie ihre Zuständigkeit verneint. Der Regierungsrat ist gemäss Schreiben vom 26. März 2020 der Ansicht, dass für Zuständigkeitskonflikte zwischen den beiden Gemeinden betreffend Zusatzbeiträge das ELG bzw. das ATSG anwendbar sei. Zur Begründung führt er an, dass sich die kantonale Kompetenz zur Einführung von Zusatzbeiträgen aus Art. 10 Abs. 2 lit. a in Verbindung mit Art. 2 Abs. 2 ELG ergebe. Da für Leistungen nach ELG die Bestimmungen des ATSG anwendbar seien, richten sich Zuständigkeitskonflikte über  nach den Verfahrensvorschriften des ATSG. Gemäss Art. 35 ATSG könne gegen  Einsprache bei der verfügenden Behörde und gegen deren Entscheid  beim zuständigen Versicherungsgericht erhoben werden. Da vorliegend keine  erlassen worden sei, sei die Eingabe als Rechtsverweigerungsbeschwerde
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gemäss Art. 56 Abs. 2 ATSG zu behandeln. Für die Beurteilung solcher  sei demgemäss das Kantonsgericht, Abt. SV, zuständig. Dieser Ansicht schloss sich die Gemeinde X._ an.
2.3 Zu prüfen ist, welche Behörde für die Beurteilung des vorliegenden  sachlich zuständig ist. Dabei steht fest, dass es sich um keine Kompetenzstreitigkeit  zwei Gemeinden handelt, welche gestützt auf § 42 Abs. 1 VPO von der  Abteilung des Kantonsgerichts zu beurteilen wäre (vgl. Schreiben des Kantonsgerichts, Abt. VV, vom 26. November 2020). Da sich die sachliche Zuständigkeit nach der Natur des  richtet und das massgebende materielle Recht in der Regel die  zur Beurteilung von Streitigkeiten über den Streitgegenstand bestimmt (vgl. FRANZISKA MARTHA BETSCHART, Allgemeiner Teil des Sozialversicherungsrechts, Basler Kommentar,  Frésard-Fellay/Barbara Klett/Susanne Leuzinger [Hrsg.), Basel 2019, zu Art. 35 ATSG Rz. 10), ist auf die Rechtsnatur der Zusatzbeiträge und deren gesetzliche Grundlage näher .
3.1 Auf Bundesebene wurde Art. 10 Abs. 2 lit. a ELG im Rahmen der Neuordnung der  revidiert. Gemäss dieser seit 1. Januar 2011 in Kraft stehenden Bestimmung  bei Personen, die dauernd oder längere Zeit in einem Heim oder Spital leben, die Tagestaxen als EL-Ausgaben anerkannt. Die Kantone können die Kosten begrenzen, die wegen des  in einem Heim oder Spital berücksichtigt werden. Sie haben jedoch dafür zu sorgen, dass durch den Aufenthalt in einem anerkannten Pflegeheim in der Regel keine Sozialhilfeabhängigkeit begründet wird.
3.2 Der Kanton Basel-Landschaft machte als letzter Kanton von der Delegationsnorm  Art. 10 Abs. 2 lit. a ELG Gebrauch, wonach er die bei der EL-Berechnung maximal  Tagestaxen (EL-Obergrenze) für sämtliche seiner kantonsinternen Alters- und  begrenzen kann. So beschloss der Landrat am 28. Januar 2016, dass der Kanton die invaliditätsbedingten EL übernimmt, d.h. die EL für alle IV-Rentnerinnen und –Rentner sowie für diejenigen AHV-Rentnerinnen und –Rentner, welche bereits vor dem AHV-Alter EL zur IV  haben. Die Gemeinden finanzieren dagegen die altersbedingten EL, welche durch den  bedingt sind (vgl. Vorlage des Landrates "Teilrevision des  zur AHV und IV / Zusatzbeiträge infolge der Umsetzung der EL-Obergrenze" vom 31. Mai 2016, Nr. 2016-167 [Vorlage Nr. 2016-167], Ziffer 1; Bericht der Finanzkommission an den Landrat vom 19. April 2017 [Bericht der Finanzkommission vom 19. April 2017], Ziffer 2.3). Um die Finanzierungslücke zwischen der vom Regierungsrat festgelegten Obergrenze und der effektiven Heimkosten zu decken, wurden im Zuge der Neuaufteilung der EL-Finanzierung die Zusatzbeiträge eingeführt. Dadurch wurde die bundesgerichtliche Vorgabe gemäss Art. 10 Abs. 1 lit. a ELG erfüllt, wonach mit der Einführung einer Obergrenze der Tagestaxe eine So- im Zusammenhang mit einem Heimaufenthalt grundsätzlich verhindert werden soll.
3.3 Mit der Neuaufteilung der EL-Finanzierung wurden das ELG BL und die Verordnung zum Ergänzungsleistungsgesetz zur AHV/IV (EL-Verordnung BL) vom 18. Dezember 2007 mit  per 1. Januar 2018 geändert. Der bis 31. Dezember 2017 gültig gewesene § 2a Abs. 1 ELG
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BL erfuhr insoweit eine Änderung, als der Regierungsrat nun zur Festlegung der EL-Obergrenze verpflichtet wurde. Diese ist seit 1. Januar 2018 in § 4a EL-Verordnung BL zu finden. Die  sind seit 1. Januar 2018 in § 2abis ELG BL geregelt. Gemäss dieser bis 31. Dezember 2020 in Kraft gestandenen Fassung werden auf Gesuch hin Zusatzbeiträge an Personen, die EL erhalten und in Alters- und Pflegeheimen oder Spitälern leben, deren Taxen über der Obergrenze liegen, im Umfang der Differenz zwischen der Obergrenze und der Taxe ausgerichtet (Abs. 1). Personen, die keine EL erhalten, werden Zusatzbeiträge auf Gesuch hin im Umfang derjenigen EL ausgerichtet, welche die Personen bei Nichtbestehen einer Obergrenze erhalten würden (Abs. 2; vgl. auch § 4b Abs. 1 EL-Verordnung BL). Im § 2ater ELG BL werden die Zuständigkeiten für die Finanzierung und Ausrichtung der Zusatzbeträge geregelt. Danach sind die Gemeinden für Zusatzbeiträge von AHV-Rentnerinnen und –Rentner zuständig, die in Heimen leben und vor Erreichen des AHV-Alters keine EL bezogen haben (§ 2ater Abs. 1 in Verbindung mit § 13 Abs. 1 lit. a ELG BL; jeweils in der bis 31. Dezember 2020 in Kraft gestandenen Fassung).  zahlt der Kanton Zusatzbeiträge an IV-Bezügerinnen bzw. IV-Bezüger und an  und AHV-Rentner, welche bereits vor dem AHV-Alter EL zur IV bezogen haben (§ 2ater Abs. 3 [in der bis 31. Dezember 2020 gültig gewesenen Fassung] in Verbindung mit § 13 Abs. 1 lit. b ELG BL).
3.4 In § 4c EL-Verordnung BL lassen sich Bestimmungen über das Verfahren für  finden. Gemäss Abs. 1 dieser Bestimmung (Stand: 1. Januar 2018) ist das Gesuch für Zusatzbeiträge zusammen mit dem Antrag auf EL der Gemeindezweigstelle einzureichen. Die Gemeindezweigstelle leitet das Gesuch um Zusatzbeiträge für die von den Gemeinden  Personengruppe an den Gemeinderat und für die vom Kanton finanzierte Personengruppe an die kantonale Ausgleichskasse weiter (Abs. 2, Stand: 1. Januar 2018). Der Gemeinderat bzw. die kantonale Ausgleichskasse verfügt die Zusatzbeiträge auf der Grundlage der EL-Verfügung der kantonalen Ausgleichskasse (Abs. 3, Stand: 1. Januar 2018). Die Gemeinden erhalten von der kantonalen Ausgleichskasse die Angaben zur Höhe der Finanzierungslücke. Sie müssen dann prüfen, ob die gesamte Finanzierungslücke bezahlt wird oder ob es zu einer Kürzung des Zusatzbeitrags kommt. Während die kantonale Ausgleichskasse den monatlichen EL-Anspruch berechnet und die EL an die gesuchstellende Person überweist, richtet die Gemeinde den  Zusatzbeitrag an die Person aus (vgl. Vorlage Nr. 2016-167, Ziffer 10). Damit ist , dass im Kanton Basel-Landschaft die Zuständigkeit für die Finanzierung und  der Zusatzbeiträge bis 31. Dezember 2020 auf Gemeinden und Kanton aufgeteilt war. Der Grund dafür war die Schaffung eines Anreizes für die Gemeinden, kostendämpfend auf das  Pflegeheim einzuwirken (vgl. Vorlage Nr. 2016-167, Ziffer 2). Indem die Gemeinden die Kosten oberhalb der EL-Obergrenze via Zusatzbeiträge selber tragen müssen, haben sie einen stärkeren Ansporn, die Heimtaxen zu verhandeln (vgl. Bericht der Finanzkommission vom 19. April 2017, Ziffer 2.3).
3.5.1 Aufgrund der von der Bundesversammlung beschlossenen und am 1. Januar 2021 in Kraft getretenen EL-Reform beschloss der Landrat, gleichzeitig Anpassungen im ELG BL und in der EL-Verordnung BL vorzunehmen. Dabei wurde unter anderem die EL-Obergrenze für die vom Kanton finanzierte Personengruppe aufgehoben. Zur Begründung führte er im Wesentlichen an, dass eine EL-Obergrenze für die Kantone heute nicht mehr zweckmässig sei. Die Gemeinden
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übten mit ihrer viel grösseren Personengruppe (rund 85 % der EL-Beziehenden im Pflegeheim) bereits genügend Druck auf die Heimtaxen aus. Dazu komme, dass eine Begrenzung der  für die vom Kanton finanzierte Personengruppe durch die Ausgleichskasse von  wegen nicht möglich sei (vgl. Vorlage an den Landrat, Revision  2021 Nr. 2020/409 vom 25. August 2020 [Vorlage Nr. 2020/409], Ziffern 1.1 und 2.2.3;  der Finanzkommission an den Landrat betreffend Revision Ergänzungsleistungsgesetz 2021 vom 4. November 2020 [Bericht der Finanzkommission vom 4. November 2020], Ziffer 1). Durch diese Anpassung musste der erst seit 1. Januar 2018 in Kraft getretene § 2a Abs. 1 ELG BL geändert werden und lautet seit 1. Januar 2021 wie folgt: "Der Regierungsrat begrenzt für , die in Alters- und Pflegeheimen oder in Spitälern leben und die vor Erreichen des AHV-Alters keine EL bezogen haben, die anrechenbaren Heim- und Spitalkosten (Obergrenze)". Damit werden IV-Bezügerinnen bzw. IV-Bezügern und AHV-Rentnerinnen und AHV-Rentnern, welche bereits vor dem AHV-Alter EL zur IV bezogen haben, keine Zusatzbeiträge mehr  (vgl. Vorlage Nr. 2020/409, Ziffer 2.3.3). Mit der Aufhebung der EL-Obergrenze für die vom Kanton finanzierte Personengruppe musste auch § 2abis ELG BL angepasst werden. Der seit 1. Januar 2021 in Kraft stehende § 2abis ELG BL bestimmt nun, dass nur noch an Personen, die in Alters- und Pflegeheimen oder in Spitälern leben und deren Taxen über der Obergrenze liegen, auf Gesuch hin Zusatzbeiträge im Umfang der durch die Obergrenze entstandenen  ausgerichtet werden. Mit dieser Neuformulierung konnte Abs. 2 dieser Bestimmung aufgehoben werden (vgl. Vorlage Nr. 2020/409, Ziffer. 2.3.4). Gleichzeitig mussten auch  Bestimmungen aufgehoben werden, welche den Vollzug der Finanzierung der  des Kantons (§ 2ater Abs. 3 und § 2aquinquies Abs. 2 ELG BL) betrafen. Das Gleiche galt für die Bestimmungen, welche zwischen den Personengruppen differenzierten, für welche der  und die Gemeinden für die Finanzierung und Ausrichtung der Zusatzbeiträge zuständig waren (§ 2ater Abs. 1 ELG, § 4c Abs. 2 und 3 sowie § 4d Abs. 2 EL-Verordnung BL). Da sich an der Obergrenze für AHV-Rentnerinnen und –Rentner, die in Heimen leben und vor Erreichen des AHV-Alters keine EL bezogen haben, nichts geändert hat, haben die Anpassungen keinen  Einfluss auf die Zusatzbeiträge der Gemeinden.
3.5.2 Die am 1. Januar 2021 in Kraft getretene EL-Revision 2021 ist ohnehin nicht auf die vorliegende Streitsache anwendbar. Da der Gesetzgeber im Zusammenhang mit der EL-Revision 2021 kein Übergangsrecht geschaffen hat, gelangen die allgemeinen intertemporalrechtlichen Regeln zur Anwendung. Danach sind diejenigen Rechtssätze massgebend, die bei  des zu materiellen Rechtsfolgen führenden Sachverhalts gegolten haben (BGE 132 V 215 E. 3.1.1). Vorliegend geht es um die Zusatzbeiträge von B._ im Zusammenhang mit den Heimkosten in der Stiftung bis zu ihrem Hinschied im Mai 2019. Es handelt sich somit um einen Sachverhalt, der sich vor Inkrafttreten des neuen Rechts verwirklicht hat, weshalb das neue Recht nicht anwendbar ist (vgl. dazu MATTHIAS KRADOLFER, Intertemporales öffentliches Recht, Ein  zum zeitlichen Kollisionsrecht unter besonderer Berücksichtigung des schweizerischen - und Verfassungsrechts, Zürich 2020, S. 81 Rz. 145 und S. 264 Rz. 511) .
4. Weder in der bis 31. Dezember 2020 gültig gewesenen noch in der seit 1. Januar 2021 in Kraft stehenden Fassung des ELG BL und der EL-Verordnung BL ist die Frage, welche Be-
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hörde für die Beurteilung von Streitigkeiten über Verfügungen der Gemeinden betreffend  bzw. von sich daraus ergebenden Zuständigkeitskonflikten innerhalb der Gemeinden zuständig ist, explizit geregelt. Im ELG BL gibt es zwar Rechtspflegebestimmungen in § 11 und § 12, welche mit der EL-Revision 2021 nicht geändert worden sind. Diese Bestimmungen regeln jedoch lediglich den Rechtsmittelweg im Zusammenhang mit Verfügungen der Ausgleichskasse. So kann gemäss § 11 ELG BL gegen Verfügungen der Ausgleichskasse innerhalb von 30 Tagen bei dieser schriftlich oder mündlich und begründet Einsprache erhoben werden. Gegen die  der Ausgleichskasse und Verfügungen der Ausgleichskasse, gegen welche eine Einsprache ausgeschlossen ist, kann innert 30 Tagen beim Kantonsgericht, Abt. SV,  und begründet Beschwerde eingereicht werden (§ 12 ELG BL). Diese  entsprechen denjenigen im ELG bzw. ATSG. Danach sind gemäss Art. 2 ATSG in  mit Art. 1 Abs. 1 ELG die Bestimmungen des ATSG auf die EL anwendbar. Art. 52 Abs. 1 ATSG sieht vor, dass gegen Verfügungen innerhalb von 30 Tagen bei der verfügenden Stelle Einsprache erhoben werden kann; davon ausgenommen sind prozess- und verfahrensleitende Verfügungen. Gegen die Einspracheentscheide der Versicherungsträger kann nach Art. 56 Abs. 1 und Art. 57 ATSG beim zuständigen kantonalen Versicherungsgericht Beschwerde eingereicht werden. Im ATSG gibt es ausserdem eine Bestimmung über das Vorgehen bei . Art. 35 Abs. 3 ATSG bestimmt, dass der Versicherungsträger, der sich als unzuständig erachtet, eine Verfügung erlassen muss, mit welcher er auf die Sache nicht eintritt, wenn eine Partei die Zuständigkeit behauptet. Wenn der Versicherungsträger entgegen dem Begehren der betroffenen Person keine Verfügung oder keinen Einspracheentscheid erlässt, kann gemäss Art. 56 Abs. 2 ATSG Rechtsverweigerungs- bzw. Rechtsverzögerungsbeschwerde beim kantonalen Versicherungsgericht erhoben werden. Bemerkenswert ist dabei, dass die Bestimmungen über die Rechtspflege mit der per 1. Januar 2018 in Kraft getretenen Änderung des ELG BL und der EL-Verordnung BL trotz Einführung der Zusatzbeiträge mit Aufteilung der Zuständigkeiten auf Kanton und Gemeinde nicht geändert wurden. Es besteht somit keine ausdrückliche Regelung über die zuständige Rechtspflegeinstanz bei Streitigkeiten im Zusammenhang mit  der Gemeinden und somit auch keine Bestimmung über die zuständige Behörde bei  zwischen den Gemeinden über Zusatzbeiträge. Es stellt sich damit die Frage, ob der kantonale Gesetzgeber bewusst oder versehentlich darauf verzichtet hat, die §§ 11 und 12 ELG BL an die Neuordnung der Finanzierung von Heimaufenthalten anzupassen. Es ist mit anderen Worten zu prüfen, ob eine gesetzliche Lücke vorliegt.
5.1 Eine Lücke im Gesetz besteht, wenn eine Regelung unvollständig ist, weil sie auf eine bestimmte Frage keine Antwort gibt. Bevor eine Lücke angenommen werden darf, ist durch  zu ermitteln, ob das Fehlen einer ausdrücklichen Anordnung nicht eine bewusst negative Antwort des Gesetzes bedeutet, d.h. ein sogenanntes qualifiziertes Schweigen darstellt. In  Fall hat das Gesetz eine Rechtsfrage nicht übersehen, sondern stillschweigend – im  Sinn – mitentschieden. Nach traditioneller Auffassung bleibt dann kein Raum für richterliche Lückenfüllung (vgl. ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines , Zürich/Basel/Genf 2016, N 202).
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5.2 Für die Normen des Verwaltungsrechts gelten die üblichen Methoden der . Zur Anwendung gelangen die grammatikalische, historische, zeitgemässe,  und teleologische Auslegungsmethode (vgl. HÄFELIN/ MÜLLER/ UHLMANN, a.a.O., N 177 ff.). Ziel der Auslegung ist die Ermittlung des Sinngehalts der Bestimmung. Ausgangspunkt jeder Auslegung ist der Wortlaut (grammatikalisches Element). Ist er klar, d.h. eindeutig und , darf vom Wortlaut nur abgewichen werden, wenn ein triftiger Grund für die Annahme besteht, der Wortlaut ziele am "wahren Sinn" der Regelung vorbei. Solche Gründe können sich aus der Entstehungsgeschichte der Bestimmung, aus ihrem Grund und Zweck oder aus dem Zusammenhang mit andern Vorschriften ergeben (vgl. Urteil des Bundesgerichts vom 20. März 2021, 9C_692/2020, E. 6.2.2; BGE 144 V 327 E. 3, 142 V 129 E. 5.2, 139 V 66 E. 2.2).
5.3 Wie bereits oben festgestellt, gibt das ELG BL keinen Aufschluss über die Frage der zuständigen Instanz für die Beurteilung von Verfügungen der Gemeinden über Zusatzbeitrage bzw. von entsprechenden Zuständigkeitskonflikten zwischen den Gemeinden. Da die  mit der Neuaufteilung der EL-Finanzierung eingeführt worden und erst seit 1. Januar 2018 in Kraft sind, handelt es sich um eine junge Neuregelung. In einem solchen Fall kommt bei der Auslegung dem Willen des historischen Gesetzgebers eine entscheidende Bedeutung zu (BGE 138 II 440, 136 V 295 und 134 V 170; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., N. 181). Soweit , wurde die vorliegende Streitfrage bei der Schaffung der gesetzlichen Grundlagen nicht . Auch bei der EL-Reform 2021 stand diese Frage nicht zur Diskussion. Dem kantonalen Gesetzgeber war es jedoch gemäss den Gesetzesmaterialien bewusst, dass er mit der  der Zusatzbeiträge unterschiedliche Zuständigkeiten geschaffen hat. Dies zeigt sich  im per 1. Januar 2018 geänderten § 6 ELG BL (Durchführungsorgane und ). Während unter dem bis 31. Dezember 2017 gültig gewesen Recht die Durchführung des ELG BL generell der Ausgleichskasse übertragen wurde, sieht das neue Recht in § 6 Abs. 1 ELG BL (Stand: 1. Januar 2018) ausdrücklich vor, dass die Ausgleichskasse für die Zusatzbeiträge der Gemeinden nicht zuständig ist. Daran hat auch die EL-Reform 2021 nichts geändert. Die Zuständigkeit für die Ausrichtung und Finanzierung von Zusatzbeiträgen für die Personengruppe, welche von den Gemeinden finanziert und ausgerichtet werden, liegt somit ausschliesslich bei den Gemeinden. In diesem Bereich hat der kantonale Gesetzgeber den Gemeinden die  gegeben, mit einem Reglement die Zusatzbeiträge für Personen zu begrenzen, die in einem Pflegeheim leben, mit welchem sie keine Leistungsvereinbarung abgeschlossen haben (§ 2aquater Abs. 1 ELG BL). Ausserdem können die Gemeinden gemäss § 2aquinquies Abs. 1 lit. a ELG BL in ihren Reglementen die Zusatzbeiträge als rückzahlbar erklären und die entsprechenden Details regeln. Nur für die übrigen Zusatzbeiträge, welche unter dem bis 31. Dezember 2020 gültig  Recht in den Kompetenzbereich der Kantone fielen (alt § 2ater Abs. 3 in Verbindung mit § 13 Abs. 1 lit. b ELG BL), besass die Ausgleichskasse Verfügungskompetenz (vgl. Vorlage Nr. 2016-167, Ziffer 12). Trotz der bewussten Schaffung von verschiedenen Zuständigkeiten im  der Zusatzbeiträge und der Änderung des § 6 Abs. 1 ELG BL per 1. Januar 2018 hat der kantonale Gesetzgeber darauf verzichtet, die Rechtspflegebestimmungen in den §§ 11 und 12 ELG BL per 1. Januar 2018 (oder per 1. Januar 2021) zu ändern oder die bundesrechtlichen Verfahrensbestimmungen des ELG bzw. des ATSG auf Streitigkeiten über Zusatzbeiträge der Gemeinden bzw. auf sich daraus ergebenden Zuständigkeitskonflikte zwischen den Gemeinden
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als anwendbar zu erklären. Auch hat er keine derartige Regelung mit dem Wegfall der  der Kantone für Zusatzbeiträge getroffen. Daraus ist zu schliessen, dass er die daraus ergebenden Streitigkeiten ausschliesslich nach kantonalem Verfahrensrecht beurteilt haben möchte. Hätte er tatsächlich das ELG bzw. das ATSG im Bereich der Zusatzbeiträge der  als anwendbar erklären wollen, so hätte er eine entsprechende Formulierung gewählt oder entsprechende Bestimmungen erlassen. Insbesondere hätte er für das Beschwerdeverfahren § 54 VPO dahingehend ändern müssen, als er die sachliche Zuständigkeit des Kantonsgerichts, Abt. SV, auf Streitigkeiten im Zusammenhang mit Zusatzbeiträgen der Gemeinden gemäss § 2ater Abs. 1 ELG BL hätte ausdehnen müssen. Mit seinem Vorgehen hat er die kantonale  gewahrt, welche ein zentrales Element des schweizerischen Föderalismus bildet (vgl. Art. 46 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft [BV] vom 18. April 1999). Eingriffe in die kantonale Organisationsfreiheit sind nur zulässig, wenn sie für die  einer richtigen und rechtzeitigen Umsetzung des Bundesrechts durch die Kantone  und verhältnismässig sind (vgl. RENÉ WIEDERKEHR/KASPAR PLÜSS, Praxis des öffentlichen Verfahrensrechts, eine Systematische Analyse der Rechtsprechung, Zürich 2020, N. 1542).  sind keine Gründe ersichtlich, die ein Eingreifen in die kantonale Ordnung rechtfertigen würden.
6.1 Für die Beantwortung der Frage, welche Instanz der kantonale Gesetzgeber für die  von Streitigkeiten betreffend Zusatzbeiträge im Bereich der Gemeinden nun als  erachtet, ist ein Blick auf das basellandschaftliche Finanzierungssystem der Heimkosten zu werfen. Im Kanton Basel-Landschaft beruht die Finanzierung von Heimkosten seit 1. Januar 2018 auf 3 Säulen: EL – Zusatzbeiträge – Gemeindebeiträge. Vor der Einführung der Zusatzbeiträge wurden die Heimkosten lediglich über die EL und die Gemeindebeiträge finanziert. Der Anspruch auf Gemeindebeiträge war damals in § 38 des Gesetzes über die Betreuung und Pflege im Alter (GeBPA) vom 20. Oktober 2005 geregelt. Danach richtete die Gemeinde Bewohnerinnen und Bewohnern, deren Einkommen und Barvermögen unter Berücksichtigung allfälliger EL nicht , rückzahlbare Beiträge zur Deckung der Heimkosten aus (Abs. 1). Zuständig war die Gemeinde, in welcher die Bewohnerin oder der Bewohner vor dem Heimeintritt Wohnsitz hatte (Abs. 2). In Abs. 3 wurde festgehalten, dass Gemeindebeiträge gegenüber EL subsidiär sind. Das Altersbetreuungs- und Pflegegesetz (APG) vom 16. November 2017 löste das GeBPA per 1.  2018 ab. Gemäss § 40 Abs. 1 APG richtet die Gemeinde Bewohnerinnen und Bewohnern, deren Einkommen und Barvermögen unter Berücksichtigung allfälliger EL sowie allfälliger  gemäss ELG nicht ausreichen, rückzahlbare Beiträge zur Deckung der Heimkosten aus. Zuständig ist die Gemeinde, in welcher die Bewohnerin oder der Bewohner vor dem  sowie gegebenenfalls vor Eintritt in ein Angebot für betreutes Wohnen Niederlassung  hat (§ 40 Abs. 2 APG). Gemeindebeiträge sind gegenüber EL und Zusatzbeiträgen subsidiär (§ 40 Abs. 3 APG). Zuständig für den Vollzug des Gesetzes sind die Gemeinden, soweit dieses die Aufgaben nicht dem Kanton zuweist (§ 3 APG). § 40 entspricht somit im Wesentlichen § 38 des bis 31. Dezember 2017 gültig  GeBPA. Ergänzend werden nur die neu eingeführten Zusatzbeiträge erwähnt (vgl. Vorlage Nr. 2016-167, Ziffer 8 sowie Vorlage an den Landrat "Altersbetreuungs- und Pflegegesetz vom 4. April 2017, Nr. 2017-139 [Vorlage Nr. 2017-139], Ziffer 3.2 zu § 40).
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6.2 Beschwerden gegen Verfügungen der Gemeinde betreffend Gemeindebeiträge werden praxisgemäss gestützt auf § 29 VwVG BL vom Regierungsrat beurteilt. Der regierungsrätliche Entscheid kann nach § 43 Abs. 1 VPO mit einer verwaltungsgerichtlichen Beschwerde ans , Abt. VV, angefochten werden. Das Kantonsgericht, Abt. VV, erachtet sich sowohl unter der Geltung des altrechtlichen GeBPA als auch unter dem seit 1. Januar 2018 in Kraft  APG für die Beurteilung von Entscheiden des Regierungsrates über Gemeindebeiträge als zuständig (vgl. z.B. Urteile des Kantonsgerichts vom 13. Januar 2021 [810 20 160] und vom 20. März 2019 [810 18 256]). Das gleiche Verfahren gilt gemäss § 42 VwVG BL auch für  wegen Rechtsverweigerung oder Rechtsverzögerung. Auch über  zwischen Behörden entscheidet gemäss § 6 Abs. 4 VwVG BL der Regierungsrat. Es ist somit festzuhalten, dass im Bereich der Gemeindebeiträge die Verfahrensbestimmungen des VwVG BL anwendbar sind.
6.3 Seit 1. Januar 2018 kommen nicht nur Gemeinde-, sondern auch Zusatzbeiträge zum Tragen, wenn die EL nicht ausreicht, um den Heimaufenthalt zu finanzieren. Dabei sind die  gegenüber den Zusatzbeiträgen subsidiär (vgl. Vorlage Nr. 2016-167, Ziffer 8). Beide Finanzierungsinstrumente verfolgen den gleichen Zweck, nämlich die Restfinanzierung der Heimaufenthalte von EL-Bezügerinnen und EL-Bezügern. In diesem Bereich sind – mit  der Zusatzbeiträge, welche bis 31. Dezember 2020 gemäss § 2ater Abs. 3 in Verbindung mit § 13 Abs. 1 lit. b ELG BL in die Zuständigkeit der Kantone fielen – die Gemeinden für den Vollzug und zum Erlass entsprechender Reglemente verantwortlich. Dies ist dadurch , dass Heimkosten von EL-Bezügerinnen und EL-Bezügern, welche über der EL-Obergrenze liegen, ausschliesslich von den Gemeinden individuell über Zusatz- und Gemeindebeiträge  werden. In Anbetracht der Tatsache, dass es sich sowohl bei den Gemeinde- als auch bei den Zusatzbeiträgen um Beiträge der Gemeinden handelt, ist es schwer nachvollziehbar, wenn bei Streitigkeiten im Zusammenhang mit Zusatzbeiträgen Bundesverfahrensrecht und bei  im Zusammenhang mit Gemeindebeiträgen kantonales Verfahrensrecht anwendbar wären. Jedenfalls ist kein sachlicher Grund erkennbar, weshalb sich daraus ergebende Streitigkeiten von verschiedenen Rechtsmittelbehörden zu beurteilen sind. Es ist vielmehr davon auszugehen, dass der kantonale Gesetzgeber die für Gemeindebeiträge geltenden Verfahrensbestimmungen auch für Zusatzbeiträge vorsah. Auch die Gemeinden, die in ihren Reglementen über Zusatzbeiträge Bestimmungen über die Rechtspflege enthalten, gehen davon aus, dass der Regierungsrat für die Beurteilung von Beschwerden gegen ihre Verfügungen über Zusatzbeiträge zuständig ist (so unter anderem die Reglemente über Zusatzbeiträge nach dem ELG BL der Gemeinde X._). Diese Reglemente wurden im Übrigen vom Regierungsrat genehmigt, was darauf schliessen lässt, dass auch der Regierungsrat damals seine Zuständigkeit bei Streitigkeiten über  gemäss § 2ater Abs. 1 ELG BL annahm.
6.4.1 Wie der Regierungsrat und die Gemeinde X._ richtig bemerken, sind die  mit den EL sachlich verknüpft, werden sie doch – anders als bei den Gemeindebeiträgen – auf der Grundlage der EL-Verfügung berechnet. Aus dieser Verknüpfung kann jedoch nicht  werden, dass die für die EL anwendbaren bundesrechtlichen Verfahrensbestimmungen des ATSG auch auf die Zusatzbeiträge der Gemeinden anzuwenden sind. Die bundesrechtlichen EL sind wirtschaftliche Bedarfsleistungen im Rahmen der Sozialversicherung und bezwecken die
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Deckung des Existenzbedarfs, wenn die Renten der AHV und IV sowie sonstige Einnahmen  nicht ausreichen. Im Sinne einer bundesrechtlichen Minimalgarantie haben im Heim lebende Personen Anspruch auf EL, die wenigstens so hoch sind, wie die Berechnung für die zu Hause lebenden Personen ergibt (BGE 138 II 191 E. 5.4.2 und E. 5.6.2 = Praxis 101 [2012] Nr. 118). Die darüberhinausgehenden Kosten im Zusammenhang mit dem Heimaufenthalt gehen voll zu Lasten der Kantone (Art. 13 Abs. 2 ELG; BGE 138 II 191 E. 5.4.1 = Praxis 101 [2012] Nr. 118). Die Existenzsicherung als zentrale Aufgabe der EL stellt also eine Bundesaufgabe dar. Die  von Betreuungs- und Hotelleriekosten im Pflegeheim, welche die Ausgaben für die Existenzsicherung einer zuhause lebenden Person übersteigen, gehört demgegenüber zu den kantonalen Aufgaben (vgl. Bericht des Bundesrates vom 21. Oktober 2015 über die Zuständigkeit für die Restfinanzierung im Rahmen der Pflegefinanzierung). Aus diesem Grund führt der Bund auch kein einziges Spital oder Pflegeheim (vgl. ANDREAS DUMMERMUTH, Ergänzungsleistungen zu AHV/IV: Entwicklung und Tendenzen, in: SZS 111, S. 128). Der Umfang der  ist im bundesrechtlichen ELG festgelegt (vgl. Vorlage an den Landrat, Teilrevision des  zur AHV und IV / Neuaufteilung der Ergänzungsleistungen vom 1. September 2015, 2015-329 [Vorlage Nr. 2015-329], Ziffer 9). Die Art und Weise der  der über die bundesrechtliche Existenzsicherung hinausgehenden Kosten ist dagegen den Kantonen überlassen. Das Bundesrecht schreibt den Kantonen in Art. 10 Abs. 2 lit. a ELG einzig vor, dass die kantonale Ordnung nicht dazu führen darf, dass im Heim wohnende  und EL-Bezüger Sozialhilfe beantragen müssen. Es bestimmt aber nicht, auf  Weise sie eine Sozialhilfeabhängigkeit verhindern müssen. Auch das Bundesgericht hält in seiner Rechtsprechung fest, dass das ELG nicht vorschreibe, auf welche Weise die Kantone das Entstehen einer Sozialhilfeabhängigkeit vermeiden müssen. Sie verfügten – so das  – in dieser Hinsicht über einen grossen Ermessensspielraum (vgl. BGE 138 II 191 E. 5.5.1 und 5.5.4 = Praxis 101 [2012] Nr. 118; Urteil des Bundesgerichts vom 21. September 2016, 9C_455/2016, E. 4.3.1; RUDOLF TUOR, Vermeidung von Altersarmut mit Ergänzungsleistungen, SZS 2012, S. 14 und 18). Es besteht daher kein Anlass, aufgrund der sachlichen Verknüpfung der Zusatzbeiträge mit den EL die bundesrechtlichen Verfahrensbestimmungen als anwendbar zu erklären.
6.4.2 Daran ändert auch der Hinweis des Regierungsrates nichts, wonach der Kanton Zürich Zusatzleistungen zur EL in einem eigenen Gesetz geregelt hat und dabei unter anderem für , welche mit den basellandschaftlichen Zusatzbeiträgen vergleichbar sind, die Verfahrensbestimmungen des ATSG als anwendbar erklärt hat (vgl. § 20a des  des Kantons Zürich [ZLG] vom 7. Februar 1971). Denn im Unterschied zum Kanton Basel-Landschaft ist der Rechtsmittelweg bei Streitigkeiten über zürcherischen  ausdrücklich im ZLG geregelt.
6.5 Bei dieser Sachlage kann mangels Anwendbarkeit der Bestimmungen des ATSG auf die Zusatzbeiträge der Gemeinden darauf verzichtet werden, auf die Ausführungen des  und der Gemeinde X._ zu Art. 35 ATSG näher einzugehen. Desgleichen findet die Rz. 1500.1 WEL auf den vorliegenden Zuständigkeitskonflikt keine Anwendung, dient doch diese Wegleitung einzig dem Vollzug von bundesrechtlichen EL.
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7.1 Zusammenfassend ist festzustellen, dass weder dem ELG BL noch der EL-Verordnung BL Rechtspflegebestimmungen in Bezug auf die Zusatzbeiträge der Gemeinden zu entnehmen sind. Der kantonale Gesetzgeber hat im Sinne eines qualifizierten Schweigens bewusst darauf verzichtet, die Verfahrensbestimmungen in den §§ 11 und 12 ELG BL auf Zusatzbeiträge der Gemeinden als anwendbar zu erklären. Er hat auch keine Regelung über die Anwendbarkeit der bundesrechtlichen Verfahrensbestimmungen des ELG bzw. des ATSG auf Zusatzbeiträge der Gemeinden erlassen bzw. das Kantonsgericht, Abt. SV, für entsprechende Streitigkeiten als sachlich zuständig erklärt. Die Beurteilung des vorliegenden Zuständigkeitskonflikts richtet sich somit nach kantonalem Recht. Demgemäss ist der Regierungsrat gestützt auf § 6 Abs. 4 VwVG BL sachlich zuständig, den Zuständigkeitskonflikt zwischen den Gemeinden X._ und Y._ zu beurteilen. Auf die Rechtsverweigerungsbeschwerde der Gemeinde X._ kann demzufolge mangels sachlicher Zuständigkeit des Kantonsgerichts, Abt. SV, nicht eingetreten werden.
7.2 Eine Behörde, die sich als unzuständig erachtet, ist verpflichtet, die Sache an die  Behörde zu überweisen, wenn das Gesetz eine Überweisungspflicht vorsieht. Zudem kann der Grundsatz "Treu und Glauben" bei fristgebundenen Eingaben unter Umständen eine Überweisungspflicht gebieten (vgl. WIEDERKEHR/PLÜSS, a.a.O., N 1647). Von einer Überweisung an die zuständige Behörde ist demgegenüber abzusehen, wenn eine Partei die Zuständigkeit der befassten Behörde ausdrücklich behauptet (vgl. Urteil des Bundesgerichts vom 18. November 2008, 5D_27/2008, E. 3.1 mit Hinweis auf BGE 108 Ib 540 E. 2a/aa; WIEDERKEHR/PLÜSS, a.a.O., N 1648). Da die Gemeinde X._ der Ansicht ist, dass das Kantonsgericht, Abt. SV, für die Beurteilung des vorliegenden Kompetenzkonflikts sachlich zuständig ist, ist auf eine Überweisung an den Regierungsrat zu verzichten. Die Gemeinde X._ hat die Möglichkeit, mit ihrem  erneut an den Regierungsrat zu gelangen, sobald der vorliegende Entscheid in Rechtskraft erwachsen ist.
8. Art. 61 lit. a ATSG in der bis Ende 2020 gültig gewesenen, hier anwendbaren Fassung (vgl. Übergangsbestimmungen zur Änderung vom 1. Januar 2021) hält fest, dass das Verfahren vor dem kantonalen Gericht für die Parteien kostenlos zu sein hat. Es sind deshalb für das  Verfahren keine Kosten zu erheben.
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