Decision ID: 0ed97858-d646-4639-aed7-5b6524bbc1e4
Year: 2008
Language: de
Court: ZH_VG
Chamber: ZH_VG_001
Canton: ZH
Region: Zürich
Law Area: public_law

hat sich ergeben:
I.
A.
Die Gesundheitsdirektion schränkte die Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung als Zahnarzt von A am 28. Februar 2006 ein, indem sie ihm per sofort und bis auf Weiteres die Behandlung minderjähriger Patientinnen untersagte, da ihm ehemalige weibliche Angestellte seiner Praxis vor der Polizei übereinstimmend verbale sexuelle Angriffe durch Verwendung herabsetzender Ausdrücke oder sexistischer Bemerkungen zur Last gelegt hätten, weshalb es ihm an der nach § 8 des Gesundheitsgesetzes vom 4. November 1962 (GesundheitsG, LS 810.1) vorausgesetzten Vertrauenswürdigkeit fehle. A focht diese Verfügung nicht an.
B.
Mit Verfügung vom 2. Juni 2006 stellte die Gesundheitsdirektion fest, dass A nicht berechtigt sei, Benzodiazepine und insbesondere Dormicum zu verordnen. Dieser verzichtete auch dagegen auf ein Rechtsmittel. In der Folge wurde er am 17. Juli 2006 vom Statthalteramt R mit Fr. 500.- rechtskräftig gebüsst, weil er Patienten Dormicum verschrieben habe, das für zahnmedizinische Zwecke nicht zugelassen werden könne.
C.
Am 29. November 2006 sistierte die Gesundheitsdirektion die Praxisbewilligung von A per sofort und bis auf weiteres, da von einer definitiven Aufgabe seiner Praxistätigkeit im Kanton Zürich auszugehen sei. Eine Wiederaufnahme der eingeschränkten Tätigkeit als Zahnarzt im Kanton Zürich machte sie vom Nachweis eines einwandfreien beruflichen und persönlichen Leumunds (Einreichung eines Strafregisterauszugs und eines Letter of Good Standing) abhängig. A habe in den unverschlossenen Kellerräumen seiner ehemaligen Praxis Patientendossiers zurückgelassen und sich trotz Aufforderung geweigert, diese abzuholen sowie seine ehemaligen Patientinnen und Patienten über ihren Herausgabeanspruch und seine Kontaktadresse zu informieren, womit er die Aufbewahrungs- und Herausgabepflicht nach § 17 Abs. 1 und 2 der Zahnärzteverordnung vom 10. Juni 1998 (ZAV, LS 811.21) verletzt habe. Er habe sodann in Verletzung der Meldepflicht nach § 14 ZAV die Gesundheitsdirektion nicht über die Praxisaufgabe informiert. Auch gegen diese Verfügung ergriff er kein Rechtsmittel.
D.
Die Gesundheitsdirektion verzeigte A am 1. Dezember 2006 wegen Verletzung der genannten Bestimmungen bei den Strafverfolgungsbehörden. Nach erneuter Ermahnung zur Wahrung der Aufbewahrungs- und Herausgabepflicht beschlagnahmte die Gesundheitsdirektion am 17. April 2007 die in den Kellerräumen zurückgelassenen Patientendossiers. Am 26. April 2007 wurde A vom Statthalteramt R wegen Verletzung der Meldepflicht (§ 14 ZAV), der Aufbewahrungs- und Herausgabepflicht (§ 17 Abs. 1 und 2 ZAV) sowie der Schweigepflicht (§ 18 ZAV) mit einer Busse von Fr. 2'500.- bestraft. Die Einzelrichterin in Strafsachen des Bezirks R liess die Strafverfügung des Statthalteramts R wegen Verletzung des Anklageprinzips einstweilen nicht zur Anklage zu.
E.
Auf ein Gesuch von A um Bewilligung der unselbständigen zahnärztlichen Tätigkeit trat die Gesundheitsdirektion mit Schreiben vom 21. Juni 2007 nicht ein, da gemäss § 10 Abs. 3 in Verbindung mit § 8 lit. a ZAV eine Assistenzbewilligung von der praxisberechtigten Person zu beantragen sei. Dabei stellte sie klar, dass die Praxisbewilligung am 29. November 2006 sistiert worden sei, weil die mangelnde Kooperationsbereitschaft mit der Gesundheitsdirektion, verbunden mit dem unbestrittenen wiederholten Bezug von Benzodiazepinen zum Eigenkonsum und den Umständen seiner Praxisaufgabe, begründete Zweifel an seiner Vertrauenswürdigkeit und Berufsausübungsfähigkeit aufkommen lasse. Vor einer allfälligen Reaktivierung der Praxisbewilligung behalte sich die Gesundheitsdirektion eine eingehende ärztliche Untersuchung bzw. Abklärung der Praxisfähigkeit durch einen Vertrauensarzt der Direktion vor. A ging nicht dagegen vor.
F.
Aufgrund eines Hinweises eines ehemaligen Patienten von A und einer Bestätigung durch eine Mitarbeiterin der Zahnärztegemeinschaft am S-Platz, L-Strasse 01 in X, sowie aufgrund weiterer Hinweise konfrontierte die Gesundheitsdirektion diesen am 12. September 2007 mit dem Verdacht der unbefugten Berufsausübung in der erwähnten Praxis in X sowie in Y. Dieses und sein früheres Verhalten begründeten ernsthafte Zweifel an seiner Vertrauenswürdigkeit sowie psychischen und physischen Gesundheit, weshalb überprüft werden müsse, ob ihm die Berufsausübungsbewilligung entzogen werden müsse. Sie setzte ihm Frist, dazu Stellung zu nehmen und schriftlich sein Einverständnis mit einer psychiatrischen Begutachtung durch C zu erklären. Im Übrigen wurde er erneut aufgefordert, einigen namentlich genannten Patienten ihre Patientendossiers herauszugeben.
In seiner Stellungnahme vom 27. September 2007 liess A geltend machen, er habe "lediglich probehalber eine Aushilfstätigkeit als Zahnarzt ausgeführt, dies während zwei Wochentagen". Dafür habe er keiner besonderen Bewilligung bedurft. Von einer zahnärztlichen Tätigkeit in Y sei ihm nichts bekannt. Seine Überprüfung sei nicht gerechtfertigt und stelle eine schwere Persönlichkeitsverletzung dar, bestünden doch keine Zweifel an seiner Fachkunde und zahnärztlichen Tätigkeit. Sein persönlicher Leumund habe auf die berufliche Fähigkeit und Tätigkeit als Zahnarzt keinen Einfluss. Eine psychiatrische Begutachtung durch C lehne er ab. Im Übrigen sei dieser als Vertrauensarzt der Amtsstelle befangen. Schliesslich ersuchte er die Gesundheitsdirektion, ihm zu bestätigen, dass er einstweilen im Rahmen der früher verfügten rechtskräftigen Einschränkungen wieder als Zahnarzt tätig sein könne. Er gehe davon aus, dass er für die unselbständige Tätigkeit keiner zusätzlichen Bewilligung bedürfe.
G.
Am 9. Oktober 2007 entzog die Gesundheitsdirektion A seine Berufsausübungsbewilligung für den Kanton Zürich per sofort und entzog dem Lauf der Beschwerdefrist und einem allfälligen Rechtsmittel die aufschiebende Wirkung.
II.
Gegen diese Verfügung wandte sich A mit Eingabe vom 12. November 2007 fristgerecht an das Verwaltungsgericht. Er liess beantragen, es sei die angefochtene Verfügung vollumfänglich aufzuheben und ihm die unselbständige zahnärztliche Tätigkeit im Kanton Zürich zu bewilligen; unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der Staatskasse. Die Gesundheitsdirektion beantragte in ihrer Beschwerdeantwort vom 14. Dezember 2007, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf eingetreten werde.
Die Kammer

zieht in Erwägung:
1.
1.1
Das Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der gegen die Verfügung der Gesundheitsdirektion erhobenen Beschwerde sachlich und funktionell zuständig (§ 41 und § 19a Abs. 2 Ziffer 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959, VRG).
1.2
Ein vor Verwaltungsgericht gestellter Antrag darf nur Begehren enthalten, über welche die Vorinstanz entschieden hat oder hätte entscheiden sollen (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 54 N. 4). Auf den Antrag des Beschwerdeführers, es sei ihm die unselbständige zahnärztliche Tätigkeit im Kanton Zürich zu bewilligen, ist demnach nicht einzutreten, bildete sie doch nicht Gegenstand des angefochtenen Entscheids der Gesundheitsdirektion vom 9. Oktober 2007. Auf das Gesuch zur Bewilligung der unselbständigen Tätigkeit war die Gesundheitsdirektion am 21. Juni 2007 nicht eingetreten. Dagegen ging der damals bereits rechtskundig vertretene Beschwerdeführer nicht vor.
1.3
Gemäss § 21 lit. a in Verbindung mit § 70 VRG ist zur Beschwerde berechtigt, wer durch die angefochtene Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Änderung oder Aufhebung hat. Das schutzwürdige Interesse besteht im materiellen Nutzen, den die erfolgreiche Beschwerde dem Beschwerdeführer eintragen würde bzw. in der Abwendung eines materiellen oder ideellen Nachteils, den der negative Entscheid zur Folge hätte. Es genügt, wenn der Beschwerdeführer die Beeinträchtigung rein tatsächlicher Interessen – materieller oder ideeller Art – geltend macht. Könnte die geltend gemachte Beeinträchtigung selbst durch die Gutheissung des Rechtsmittels nicht abgewendet werden, ist das schutzwürdige Interesse zu verneinen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 21).
Unabhängig vom Ausgang des vorliegenden Verfahrens ist der Beschwerdeführer gegenwärtig nicht zur zahnärztlichen Tätigkeit in einer Privatpraxis befugt, da seine Bewilligung zur selbständigen Tätigkeit mit rechtskräftigem Entscheid der Gesundheitsdirektion vom 29. November 2006 bis auf weiteres sistiert und seither nicht reaktiviert wurde und auf sein Gesuch zur Bewilligung der unselbständigen Tätigkeit, welche gemäss § 10 ZAV ebenfalls bewilligungspflichtig ist, nicht eingetreten wurde. Dennoch hat der Beschwerdeführer ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung des angefochtenen Entscheids, könnte doch seine Bewilligung im Falle der Gutheissung der Beschwerde unter gewissen Voraussetzungen reaktiviert werden. Demnach ist auf den diesbezüglichen Beschwerdeantrag einzutreten.
1.4
Der angefochtene Entscheid unterliegt im Verfahren der Direktbeschwerde nicht nur der Rechts-, sondern auch der Ermessenskontrolle (§ 50 Abs. 1 und 3 VRG).
2.
2.1
Der Anspruch auf rechtliches Gehör nach Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung (BV) – dessen Unterfall der Akteneinsicht ist in § 8 VRG statuiert – beinhaltet unter anderem das Recht auf Äusserung und Anhörung; das Recht des Einzelnen, sich vorgängig zu den ihn betreffenden hoheitlichen Anordnungen zu äussern, sowie in seinen Vorbringen tatsächlich gehört und ernst genommen zu werden. Die Verwaltungsbehörde hat dem Betroffenen den voraussichtlichen Inhalt oder zumindest die wesentlichen Elemente der zu treffenden Anordnung bekannt zu geben. Eine Gehörsverletzung durch eine Vorinstanz ist immer im unmittelbar anschliessenden Rechtsmittelverfahren geltend zu machen; andernfalls ist ein Verzicht auf diese Rüge anzunehmen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 8 N. 17 f. und 54). Der Anspruch auf rechtliches Gehör enthält auch das Recht des Betroffenen, zu Untersuchungshandlungen der Behörde angehört zu werden; besonders strenge Anforderungen gelten dabei in Disziplinarverfahren (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 7 N. 19; RB 1995 Nr. 20).
Nach § 7 Abs. 1 VRG untersucht die Verwaltungsbehörde den Sachverhalt von Amtes wegen durch Befragen der Beteiligten und von Auskunftspersonen, durch Beizug von Amtsberichten, Urkunden und Sachverständigen, durch Augenschein oder auf andere Weise. Als Verfahrensmaxime besagt der Untersuchungsgrundsatz, dass die Verwaltungsbehörden im Rahmen des Verfahrens- bzw. Streitgegenstands für die Beschaffung des die Urteilsgrundlage bildenden Tatsachenmaterials verantwortlich sind. Dies bedeutet, dass der rechtserhebliche Sachverhalt von Amtes wegen richtig und vollständig zu ermitteln ist. Im Geltungsbereich der Untersuchungsmaxime muss die amtliche Untersuchung den Sachverhalt grundsätzlich in jeder Beziehung umfassend klären. Weil aber vielfach absolute Gewissheit nicht erlangt werden kann, genügt ein so hoher Grad an Wahrscheinlichkeit, dass keine vernünftigen Zweifel bleiben. Bezüglich der zulässigen Untersuchungsmittel ist festzuhalten, dass mit telefonischen Befragungen der Beteiligten Zurückhaltung zu üben ist. Solche können nur für Nebenpunkte in Frage kommen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 7 N. 4, 7 und 18, m.w.N.). § 7 Abs. 2 lit. a VRG auferlegt den Verfahrensbeteiligten eine Mitwirkungspflicht, soweit sie ein Begehren gestellt haben. Diese besteht auch im Falle des Entzugs einer Praxisbewilligung (VGr, 2. Oktober 1998, VB.98.00241, E. 6a).
2.2
Der Beschwerdeführer macht geltend, die Beschwerdegegnerin habe ihm das rechtliche Gehör verweigert, indem sie ihm zu den Vorwürfen des wiederholten Verschreibens von Dormicum, der mutwilligen Zertrümmerung der Praxiseinrichtung vor seinem Weggang und der unbewilligten Tätigkeit in der Zahnärztegemeinschaft am S-Platz keine Gelegenheit zur Stellungnahme eingeräumt habe (Ziff. 3, 4 und 6 der Beschwerdeschrift).
2.3