Decision ID: c65891b9-3e7d-4e67-8d37-68fe79c4b67c
Year: 2022
Language: de
Court: GR_VG
Chamber: GR_VG_001
Canton: GR
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

I. Sachverhalt:
1. Mit Beschluss vom 15. April 2014 bewilligte der Stadtrat von C._
(nachfolgend: Stadtrat) der Stiftung Kantonsspital Graubünden das
Bauvorhaben "QP Kantonsspital, Teilabbruch Haus A, Neubau Haus H mit
Zufahrt und Vorplatz Loëstrasse." In Ziff. 4.1.7 des Baubescheids wurde
folgende Auflage verfügt: "Vor Baubeginn muss ein Verkehrskonzept mit
Verkehrsaufkommen und -abwicklung, Zu- und Wegfahrten des
Baustellenverkehrs nach Absprache mit der Baubehörde und der
Stadtpolizei dem Stadtrat vorgelegt werden." Mit Beschluss vom 2.
Dezember 2014 genehmigte der Stadtrat das Verkehrskonzept der
Stiftung Kantonsspital Graubünden. Gleichzeitig ordnete er für die Zeit
vom 1. Dezember 2014 bis 31. Januar 2015 die Höchstgeschwindigkeit 30
km/h im Baustellenbereich an (Sofortmassnahme während 60 Tagen).
Zudem wurde im Bereich Fussgängerstreifen Kindergarten
Loë/Bushaltestelle Kreuzspital bis und mit Einmündung Scalärastrasse
versuchsweise die Einführung der Höchstgeschwindigkeit 30 km/h vom 1.
Februar 2015 bis 1. Februar 2016 angeordnet. Die Genehmigung des
Verkehrskonzepts und die Anordnungen betreffend
Höchstgeschwindigkeit 30 km/h wurden im Amtsblatt der Stadt
C._ vom 19. Dezember 2014 publiziert.
2. In der Folge beauftragte die Stadt C._ die D._ mit der
Erstellung eines Gutachtens zur Einführung einer Tempo-30-Zone auf der
Loëstrasse zwischen dem Kindergarten Loë resp. der Bushaltestelle
Kreuzspital und der Einmündung Scalärastrasse. Die D._
erstattete ihr Gutachten am 20. März 2015. Daraufhin ersetzte die Stadt
C._ die zuvor publizierte Signalisation Höchstgeschwindigkeit
30 km/h an der Loëstrasse durch eine Signalisation Tempo-30-Zone. Die
Einführung der Tempo-30-Zone wurde nicht publiziert. Am 5. Januar 2016
erstattete die D._ der Stadt C._ den von ihr in Auftrag
gegebenen Bericht Nachkontrolle zur Tempo-30-Zone auf der Loëstrasse.
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3. Am 12. Januar 2016 beschloss der Stadtrat die definitive Einführung einer
Tempo-30-Zone auf der Loëstrasse zwischen der Bushaltestelle
Kreuzspital und der Einmündung Kreuzgasse und beschränkte die
Verkehrsanordnung auf die Bauzeit des Bauvorhabens SUN (Sanierung,
Umbau und Neubau) Kantonsspital Graubünden. Die Verkehrsanordnung
wurde im Amtsblatt der Stadt C._ vom 15. Januar 2016 publiziert.
4. Dagegen liessen A._ und die B._ am 25. Januar 2016
beim Stadtrat und am 9. Februar 2016 bei der Regierung des Kantons
Graubünden Beschwerde erheben. Mit Verfügung vom 10. Mai 2016
sistierte das Departement für Justiz, Sicherheit und Gesundheit
Graubünden (DJSG) das Beschwerdeverfahren vor der Regierung des
Kantons Graubünden bis zum Entscheid des Stadtrats über die bei ihm
hängigen Verfahren. Mit Entscheid vom 28. Juni 2016 wies der Stadtrat
die Beschwerde vom 25. Januar 2016 ab und bestätigte die angefochtene
Verkehrsanordnung gemäss Publikation im Amtsblatt der Stadt
C._ vom 15. Januar 2016.
5. Die dagegen von A._ und der B._ am 12. Juli 2016 bei
der Regierung des Kantons Graubünden erhobene Beschwerde wurde mit
Entscheid vom 13. Februar 2017 im Sinne der Erwägungen gutgeheissen,
die angefochtene Verkehrsbeschränkung aufgehoben und die Stadt
C._ angewiesen, die Signalisation Tempo-30-Zone an der
Loëstrasse gemäss Publikation vom 15. Januar 2016 nach Eintritt der
Rechtskraft des vorliegenden Regierungsentscheids zu entfernen. Zur
Begründung wurde im Wesentlichen erwogen, der Anschein der
Befangenheit der D._ als von der Verkehrsanordnung selbst
betroffene Gutachterin und die Nichtberücksichtigung eines wesentlichen
Punktes der kantonale Richtlinie "Verkehrsberuhigung innerorts" durch die
Gutachterin führten dazu, dass das Gutachten vom 20. März 2015 nicht
als Grundlage für die Verkehrsanordnung Tempo-30-Zone auf der
Loëstrasse dienen könne. Falls die Stadt C._ an einer Tempo-30-
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Zone auf der Loëstrasse festhalten wolle, müsse dies mit einem neuen
Gutachten bzw. Obergutachten begründet werden. Der
Regierungsentscheid vom 13. Februar 2017 erwuchs unangefochten in
Rechtskraft.
6. In der Folge beauftragte die Stadtpolizei C._ (nachfolgend:
Stadtpolizei) die E._ mit der Erstellung eines Gutachtens zur
Einführung einer Tempo-30-Zone auf der Loëstrasse zwischen dem
Abschnitt Haus Nr. 102 und der Einmündung Kreuzgasse. Das Gutachten
(nachfolgend: R+K-Gutachten) wurde am 22. Juni 2017 erstattet. Gestützt
darauf verfügte der Dienststellenleiter der Stadtpolizei am 27./28. Juni
2017 die Einführung einer Tempo-30-Zone auf der Loëstrasse im
besagten Abschnitt. Die Verkehrsanordnung wurde im Amtsblatt der Stadt
C._ vom 7. Juli 2017 publiziert.
7. Die dagegen von A._ und der B._ am 14. Juli 2017 beim
Stadtrat erhobene Beschwerde wurde mit Entscheid vom 6. März 2018
teilweise gutgeheissen und die Tempo-30-Zone auf der Loëstrasse
zwischen dem Abschnitt Haus Nr. 102 und der Einmündung Kreuzgasse
auf die Dauer des Bauvorhabens des Kantonsspitals Graubünden
beschränkt. Im Übrigen bestätigte der Stadtrat die Verkehrsanordnung der
Stadtpolizei gemäss Publikation im Amtsblatt der Stadt C._ vom
7. Juli 2017.
8. Dagegen liessen A._ und die B._ am 9. April 2018
Beschwerde bei der Regierung des Kantons Graubünden erheben. Neben
der Aufhebung des Entscheids des Stadtrats vom 6. März 2018 und der
Verfügung des Dienststellenleiters der Stadtpolizei vom 27./28. Juni 2017
bzw. der publizierten Verkehrsanordnung im Amtsblatt der Stadt
C._ vom 7. Juli 2017 beantragten sie – unabhängig vom Ausgang
des Beschwerdeverfahrens betreffend Einführung einer Tempo-30-Zone
– die Entfernung der horizontalen Versatze und der Abweisflächen mit
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Tafeln auf der Loëstrasse zwischen dem Haus Nr. 102 und der
Einmündung Kreuzgasse. Nach Abschluss des Schriftenwechsels holte
das DJSG ein Obergutachten der Beratungsstelle für Unfallverhütung
(bfu), Bern, ein, da die Ausführungen im Gutachten der D._,
welches zwar aus formellen Gründen nicht verwertbar sei, doch
wesentliche Zweifel am aktuellen R+K-Gutachten aufkommen liessen. Die
bfu erstattete ihr Obergutachten (nachfolgend: bfu-Gutachten) am 11. Juni
2019. Auf Anfrage des DJSG wurde dieses seitens der bfu am 26. Juni
2020 hinsichtlich einiger Punkte erläutert.
9. Mit Entscheid der Regierung des Kantons Graubünden vom 4. August
2020 wurde die Beschwerde im Sinne der Erwägungen teilweise
gutgeheissen und die Stadt C._ verpflichtet, die
Verkehrsberuhigungselemente in der Tempo-30-Zone gemäss den
Erwägungen normkonform zu erstellen oder durch andere normkonforme
Lösungen zu ersetzen; im Übrigen wurde die Beschwerde abgewiesen
(Dispositiv-Ziff. 1). Zur Begründung wurde im Wesentlichen erwogen, für
die Einführung einer Tempo-30-Zone spreche die Problematik der
ungenügenden Sichtweiten aufgrund der Baumreihe entlang der
westlichen Seite der Loëstrasse. Davon seien verschiedene Stellen und
Ausfahrten betroffen. Diese seien zusammen als gravierendes
Sicherheitsdefizit einzustufen. Die Einführung einer Tempo-30-Zone und
die damit verbundene Reduktion der Geschwindigkeit würden zu tieferen
Vorgaben für die Sichtweiten führen. Die Massnahme erweise sich
insoweit als geeignet. Mildere Massnahmen seien nicht ersichtlich, ausser
die Baumreihe würde gefällt. Entsprechend der Einschätzung im bfu-
Gutachten werde das Fällen der ganzen Baumreihe aufgrund der Grösse
und Anzahl der Bäume allerdings nicht als verhältnismässig erachtet. Die
Einführung einer Tempo-30-Zone bezwecke vorliegend nicht bloss die
Erhöhung des Wohlbefindens der schwächeren Verkehrsteilnehmer,
sondern diene im Zusammenhang mit den ungenügenden Sichtweiten der
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Behebung eines eigentlichen Sicherheitsmankos. Zur Behebung der
Sicherheitsdefizite und für die Verkehrssicherheit sei die Einführung einer
Tempo-30-Zone geeignet, notwendig und verhältnismässig. Des Weiteren
seien die seitlichen Einengungen gemäss bfu-Gutachten zu kurz und der
Abstand zwischen ihnen zu gross. Auch sollten die aufgestellten vertikalen
Abweistafeln eine Höhe von maximal 60 cm aufweisen, um nicht
sichtbehindernd zu wirken.
10. Dagegen liessen A._ und die B._ (nachfolgend:
Beschwerdeführerinnen) am 14. September 2020 Beschwerde beim
Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden erheben. Sie beantragten
die Aufhebung von Dispositiv-Ziff. 1 des Entscheids der Regierung des
Kantons Graubünden vom 4. August 2020 und des Entscheids des
Stadtrats vom 6. März 2018 betreffend Tempo-30-Zone auf der Loëstrasse
zwischen dem Haus Nr. 102 und der Einmündung Kreuzgasse sowie der
Verfügung Verkehrsanordnung Tempo-30-Zone Loëstrasse des
Dienststellenleiters der Stadtpolizei vom 27./28. Juni 2017 bzw. der
publizierten Verkehrsanordnung im Amtsblatt der Stadt C._ vom
7. Juli 2017. In prozessualer Hinsicht wurde um Gewährung der
aufschiebenden Wirkung ersucht. Zur Begründung brachten die
Beschwerdeführerinnen im Wesentlichen vor, dass die Voraussetzungen
nach Art. 108 Abs. 2 lit. a-d SSV nicht erfüllt seien. Auch erweise sich die
angefochtene Verkehrsanordnung als unverhältnismässig. Die
Massnahme sei weder geeignet noch erforderlich, um die ohnehin nicht
vorhandenen Sicherheitsdefizite zu beseitigen. Insbesondere sei die
Eignung nicht gegeben, weil mit einer Tempo-30-Zone die behauptete
Gefahr eines Sichthindernisses bei nicht bezeichneten Ausfahrten nicht
beseitigt werden könne. Schliesslich fehle es auch an einem öffentlichen
Interesse. Der Souverän habe am 18. Mai 2014 die Initiative "Tempo-30
in ganz C._" klar abgelehnt und sich für ein leistungsstarkes,
übergeordnetes Hauptstrassennetz ausgesprochen. Würde die
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Loëstrasse als verkehrsorientierte Strasse, die sehr breit und durchgängig
mit breiten Trottoirs ausgebaut sei, zur Tempo-30-Zone erklärt, könnte auf
jeder beliebigen Strasse in C._ eine solche Zone eingeführt
werden.
11. In ihrer Vernehmlassung vom 29. September 2020 beantragte die Stadt
C._ die Abweisung der Beschwerde. Zur Begründung führte sie
im Wesentlichen aus, der Einwand der Beschwerdeführerinnen, wonach
keine der Voraussetzungen gemäss SSV erfüllt sei, erweise sich als
unbegründet. Aus den gutachterlichen Beurteilungen sei zu folgern, dass
eine konkrete und aktuelle Gefahr durch den motorisierten
Strassenverkehr vorliege, die nur schwer oder nicht rechtzeitig erkennbar
und anders nicht zu beheben sei, als mit einer Massnahme zur
Temporeduktion. Zudem bedürften die schwächsten Verkehrsteilnehmer
wie Kinder, alte, kranke und behinderte Menschen, die im fraglichen
Perimeter aufgrund der sensiblen Nutzungen wie Kindergärten, Schulen,
Alters- und Pflegeheime sowie Spitäler häufig anzutreffen seien, eines
besonderen Schutzes. Mit der Einführung einer Tempo-30-Zone könnten
somit diejenigen Zwecke erreicht werden, die mit Art. 108 Abs. 2 lit. a-b
SSV angestrebt würden. Sodann liege es auf der Hand, dass mit der
vorgesehenen Massnahme einer Temporeduktion die in den Gutachten
erwähnten Sicherheitsdefizite zwar nicht ganz beseitigt, aber doch
erheblich entschärft werden könnten. Auf jeden Fall könne die geplante
Tempo-30-Zone nicht als zweckuntauglich qualifiziert werden, weshalb ihr
auch die Eignung nicht abzusprechen sei. Schliesslich sei es bei der
Ablehnung der Initiative aus dem Jahr 2014 um eine flächendeckende
Einführung von Tempo 30 in C._ gegangen. Davon könne
vorliegend nicht die Rede sein, weshalb nicht ernsthaft behauptet werden
könne, für die kurze Strecke auf der Loëstrasse fehle es an einem
öffentlichen Interesse.
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12. Mit Vernehmlassung vom 14. Oktober 2020 schloss die Regierung des
Kantons Graubünden (nachfolgend: Regierung) auf Abweisung der
Beschwerde. Zur Begründung hielt sie im Wesentlichen fest, im bfu-
Gutachten sei festgestellt worden, dass aufgrund der Bäume auf der
westlichen Seite der Loëstrasse Sicherheitsdefizite im Sinne von
Sichteinschränkungen bestünden. Entgegen den Ausführungen in der
Beschwerde würden die im bfu-Gutachten dargelegten
Sichteinschränkungen nicht nur durch einzelne Bäume verursacht,
sondern auch durch den Palisadeneffekt der ganzen Baumreihe. Somit
könne die grundsätzliche Sicherheitsproblematik durch das Fällen
einzelner Bäume an einzelnen Ausfahrten nicht behoben werden, auch
wenn dadurch einzelne Sicherheitsdefizite reduziert werden könnten.
Entsprechend wäre das Fällen der Baumreihe notwendig, um die
Verbesserung der Sicht zu erreichen. Diese Massnahme sei jedoch nicht
verhältnismässig, weshalb in der Gesamtabwägung die Reduktion der
Geschwindigkeit als mildere Massnahme zu wählen sei.
13. Am 26. November 2020 hielten die Beschwerdeführerinnen replicando an
ihren Rechtsbegehren fest und vertieften ihren Standpunkt. Insbesondere
wiesen sie darauf hin, dass kein Sicherheitsdefizit bestehe, zumal die
Unfallrate deutlich unter den Erwartungswerten der Norm liege.
14. Die Stadt C._ bzw. die Regierung verzichtete am 1. Dezember
2020 resp. am 7. Dezember 2020 auf die Einreichung einer Duplik.
15. Am 23. Februar 2022 führte das Verwaltungsgericht des Kantons
Graubünden in Anwesenheit der Parteien einen Augenschein durch. Das
entsprechende Augenscheinprotokoll wurde den Parteien am 25. Februar
2022 zur Stellungnahme zugestellt.
16. Die Stadt C._ verzichtete am 28. Februar 2022 unter Festhalten
an ihren bisherigen Anträgen und Begründungen auf die Einreichung einer
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weiteren Stellungnahme. Dasselbe gilt für die Beschwerdeführerinnen,
welche sich am 9. März 2022 vernehmen liessen. Gleichentags reichte die
Regierung ihre Stellungnahme ein, in welcher sie ausführte, dass der
durchgeführte Augenschein und die Fotodokumentation die im bfu-
Gutachten festgestellten ungenügenden Sichtweiten an der Loëstrasse
bestätigten. Im Übrigen verzichtete sie auf weitergehende Ausführungen.
Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in den Rechtsschriften und im
angefochtenen Entscheid sowie auf die vorliegenden Beweismittel wird,
soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.

II. Das Gericht zieht in Erwägung:
1.1. Die vorliegende Beschwerde richtet sich gegen den Entscheid der
Regierung vom 4. August 2020 betreffend Einführung einer Tempo-30-
Zone auf der Loëstrasse in C._. Gemäss Art. 49 Abs. 1 lit. d des
Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG; BR 370.100) beurteilt
das Verwaltungsgericht Beschwerden gegen Entscheide der Regierung
über öffentlich-rechtliche Streitigkeiten, soweit diese nicht nach
kantonalem oder eidgenössischem Recht endgültig sind. Dies ist hier nicht
der Fall, weshalb das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden zur
Beurteilung der vorliegenden Angelegenheit örtlich und sachlich zuständig
ist. Über die vorliegende Beschwerde gegen einen Entscheid der
Regierung entscheidet das Verwaltungsgericht in Fünferbesetzung (vgl.
Art. 43 Abs. 2 lit. a VRG).
1.2.1. Näher zu prüfen ist die Beschwerdebefugnis. Gemäss dem hier
massgeblichen Art. 50 VRG ist zur Beschwerde namentlich berechtigt, wer
durch den angefochtenen Entscheid berührt ist und ein schutzwürdiges
Interesse an seiner Aufhebung oder Änderung hat. Zu beachten ist
darüber hinaus, dass Art. 111 des Bundesgesetzes über das
Bundesgericht (BGG; SR 173.110) Mindestanforderungen an das
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kantonale Verfahren definiert (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1C_566/2017
vom 22. März 2018 E.2; BGE 141 II 307 E.6.1). Nach Art. 111 Abs. 1 BGG
muss sich am Verfahren vor allen kantonalen Vorinstanzen als Partei
beteiligen können, wer zur Beschwerde ans Bundesgericht berechtigt ist
(Grundsatz der Einheit des Verfahrens). Das heisst, die Kantone dürfen
die Beschwerdebefugnis nicht enger umschreiben, weshalb sich die
Legitimation in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten in jedem Fall nach
Art. 89 BGG beurteilt (vgl. Urteile des Bundesgerichts 1C_547/2019 vom
16. April 2020 E.3.1 und 1C_566/2017 vom 22. März 2018 E.2; BGE 141
II 50 E.2.2). Art. 89 Abs. 1 BGG lautet: Zur Beschwerde in öffentlich-
rechtlichen Angelegenheiten ist berechtigt, wer vor der Vorinstanz am
Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten
hat (lit. a), wer durch den angefochtenen Entscheid oder Erlass besonders
berührt ist (lit. b) und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung
oder Änderung hat (lit. c). Damit gelten die Legitimationserfordernisse,
welche die Rechtsprechung zu diesen Vorschriften entwickelt hat, auch für
das vorliegende Beschwerdeverfahren (vgl. Urteile des
Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden [nachfolgend: VGU]
R 20 35 und 51 vom 9. Dezember 2021 E.1.2.2, R 19 36 vom 4. Mai 2020
E.2, U 14 67 vom 1. Dezember 2015 E.3a, R 12 137 vom 19. März 2013
E.2b).
1.2.2. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist zur Beschwerde gegen
eine funktionelle Verkehrsbeschränkung wie der vorliegenden befugt, wer
die betroffene Strasse mehr oder weniger regelmässig benutzt, wie das
bei Anwohnern oder Pendlern der Fall ist; dagegen genügt das bloss
gelegentliche Befahren der Strasse nicht (BGE 139 II 145, nicht publizierte
E.1.2, 136 II 539 E.1.1; Urteile des Bundesgerichts 1C_11/2017 vom
2. März 2018 E.1.1, 1C_250/2015 vom 2. November 2015 E.1.1,
1C_317/2010 vom 15. Dezember 2010 E.5.6, 1A.73/2004 vom 6. Juli 2004
E.2.2).
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1.2.3. Praxisgemäss kann auch ein Verband, der als juristische Person
konstituiert ist, die Interessen der Mehrheit oder einer Grosszahl seiner
Mitglieder mit Beschwerde geltend machen, soweit deren Wahrung zu
seinen statutarischen Aufgaben gehört und eine Vielzahl seiner Mitglieder
ihrerseits beschwerdebefugt wären (BGE 142 II 80 E.1.4.2 mit Hinweisen;
sog. "egoistische Verbandsbeschwerde"). Verlangt wird ein enger,
unmittelbarer Zusammenhang zwischen dem statutarischen
Vereinszweck und dem Gebiet, in welchem die fragliche Verfügung
erlassen worden ist (BGE 136 II 539 E.1.1 mit Hinweis).
1.2.4. Die B._ ist als Verein und somit als juristische Person konstituiert.
Gemäss ihren Statuten bezweckt sie den Zusammenschluss der
Automobilisten namentlich zur Wahrung der verkehrspolitischen und aller
weiteren mit dem Automobilismus zusammenhängenden Interessen wie
Konsumenten- und Umweltschutz; sie widmet der
Strassenverkehrsgesetzgebung und ihrer Anwendung ihre besondere
Aufmerksamkeit (Art. 2 der Statuten).
1.2.5. Im Urteil 1C_11/2017 vom 2. März 2018 E.1.1 erachtete das
Bundesgericht es als plausibel, dass die von Tempo 30 betroffene
Sevogelstrasse in Basel eine wichtige verkehrsorientierte Hauptachse der
Stadt Basel darstelle und daher regelmässig durch eine Vielzahl von
Mitgliedern der ACS-Sektion beider Basel benutzt werde. Auch vorliegend
machen die Beschwerdeführerinnen geltend, die Mehrzahl der Mitglieder
der B._ würden in C._ wohnen und die Loëstrasse
regelmässig benutzen, weshalb eine Grosszahl der Mitglieder befugt
wäre, eigenständig Beschwerde zu führen. Ob dies zutrifft und die
Beschwerdelegitimation der B._ damit gegeben ist, kann letztlich
jedoch offenbleiben, da jedenfalls die Rechtmittelbefugnis der
Beschwerdeführerin 1 erfüllt ist, zumal diese an der in die vorgesehene
Tempo-30-Zone einmündende F._ wohnt und
unbestrittenermassen die Loëstrasse im umstrittenen Abschnitt
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regelmässig benutzt. Damit weist sie eine besondere, nahe Beziehung zur
angeordneten Verkehrsbeschränkung auf und ist davon mehr als die
Allgemeinheit betroffen. Ihr Rechtsschutzinteresse ist zudem aktuell, da
die zweite Bauetappe des beim Kantonsspital Graubünden
durchgeführten Bauvorhabens erst mit der Inbetriebnahme des
Gebäudeteils H-2 voraussichtlich im Juli 2026 abgeschlossen sein wird
(vgl. https://www.ksgr.ch/bauprojekt-sun.aspx, zuletzt besucht am
24. März 2022).
1.3. Auf die im Übrigen frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde (vgl.
Art. 38 Abs. 1 und 2, Art. 39 Abs. 1 lit. b und Art. 52 Abs. 1 VRG) ist somit
– unter Vorbehalt der nachstehenden Ausführungen – einzutreten.
2.1. Streitgegenstand bildet die Frage, ob die Einführung einer befristeten
Tempo-30-Zone auf der Loëstrasse im Abschnitt zwischen dem Haus
Nr. 102 und der Einmündung in die Kreuzgasse rechtmässig ist.
2.2. Daran vorbei zielen namentlich die Vorbringen der
Beschwerdeführerinnen, wonach bezüglich der von der Regierung
angenommenen Dauer des Bauvorhabens des Kantonsspitals
Graubünden unabhängig vom Ausgang des Verfahrens Klarheit zu
schaffen sei, wonach es dem Bürger nicht zumutbar sei, die Normen des
Schweizerischen Verbands der Strassen- und Verkehrsfachleute (VSS)
käuflich zu erwerben und wonach die Stadt C._ Auskunft darüber
zu erteilen habe, ob – wie vernommen werden könne – grosse Bäume an
der Loëstrasse gefällt werden sollten. Diese sind im vorliegenden
Verfahren nicht zu hören.
2.3. Die Beschwerdeführerinnen beantragen in Ziff. 2 ihrer Rechtsbegehren die
Aufhebung des Entscheids des Stadtrats vom 6. März 2018 sowie der
Verfügung des Dienststellenleiters der Stadtpolizei vom 27./28. Juni 2017
bzw. der publizierten Verkehrsanordnung im Amtsblatt der Stadt
https://www.ksgr.ch/bauprojekt-sun.aspx
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C._ vom 7. Juli 2017. Dabei übersehen sie aber, dass diese im
Rahmen des Streitgegenstands durch den Entscheid der Regierung vom
4. August 2020 ersetzt worden sind (Devolutiveffekt); sie gelten als
inhaltlich mitangefochten (BGE 139 II 404 E.2.5, 134 II 142 E.1.4; Urteile
des Bundesgerichts 1C_440/2019 vom 7. Januar 2020 E.1.2,
1C_349/2019 vom 18. Dezember 2019 E.1.3). Auf diesen Antrag und die
damit im Zusammenhang geltend gemachten Rügen ist somit nicht
einzutreten.
2.4. Die Regierung beschied in ihrem Urteilsspruch vom 4. August 2020, dass
die Beschwerde der Beschwerdeführerinnen teilweise gutgeheissen und
die Stadt C._ verpflichtet werde, die
Verkehrsberuhigungselemente in der Tempo-30-Zone gemäss den
Erwägungen normkonform zu erstellen oder durch andere normkonforme
Lösungen zu ersetzen; im Übrigen werde die Beschwerde abgewiesen
(Dispositiv-Ziff. 1). In ihrem Hauptbegehren verlangen die
Beschwerdeführerinnen zwar, dass diese Ziff. 1 des Entscheids der
Regierung aufzuheben sei. Wie ihren Rechtsschriften jedoch entnommen
werden kann, wenden sie gegen die normkonform auszugestaltenden
Verkehrsberuhigungselemente nichts (mehr) ein. Prozessthema bildet
demnach nur die Rechtmässigkeit der Einführung einer Tempo-30-Zone
auf dem besagten Teilstück der Loëstrasse für den Zeitraum der beim
Kantonsspital Graubünden durchgeführten Bauvorhaben.
3.1. In formeller Hinsicht ist vorab anzumerken, dass die
Beschwerdeführerinnen an verschiedenen Stellen in ihrer Rechtsschrift
bemängeln, die Ausführungen im angefochtenen Entscheid seien zu
wenig konkret bzw. dieser weise mit Blick auf die
Verhältnismässigkeitsprüfung keine sachliche Begründung auf. Soweit sie
damit sinngemäss eine Verletzung der aus dem Anspruch auf rechtliches
Gehör fliessenden Begründungpflicht rügen, vermögen sie nicht
durchzudringen. Denn diese verlangt nicht, dass sich die entscheidende
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Behörde mit allen Parteistandpunkten auseinandersetzt und jedes
einzelne Vorbringen ausdrücklich widerlegt. Sie darf sich auf das für den
Entscheid Wesentliche beschränken. Den Betroffenen muss es aber
immerhin möglich sein, sich über die Tragweite des Entscheids
Rechenschaft zu geben und ihn in voller Kenntnis der Sache an die
nächsthöhere Instanz weiterzuziehen. Der Entscheid hat folglich
zumindest kurz die Überlegungen zu nennen, von denen sich die
entscheidende Behörde leiten liess und worauf sie ihren Entscheid stützt
(vgl. BGE 143 III 65 E.5.2, 143 IV 40 E.3.4.3, 142 III 433 E.4.3.2, je mit
Hinweisen; Urteile des Bundesgerichts 8C_682/2020 vom 17. Februar
2021 E.3.1.1, 2C_603/2020 vom 11. Februar 2021 E.4.1, 8C_324/2019
vom 6. August 2019 E.4.2.1, je mit Hinweisen). Die Regierung hat sich mit
den von den Beschwerdeführerinnen bestrittenen Sicherheitsdefiziten,
insbesondere betreffend die sich auf der westlichen Seite der Loëstrasse
befindende Baumallee befasst und erläutert, weshalb sie deren Fällung in
einer Gesamtabwägung für unverhältnismässig erachtet. Die
Überlegungen von denen sich die Regierung leiten liess, können im Kern
nachvollzogen werden, und deren Motive gehen mit genügender Klarheit
aus dem angefochtenen Entscheid hervor. Gestützt darauf waren die
Beschwerdeführerinnen denn auch in der Lage, den Entscheid vom 4.
August 2020 sachgerecht anzufechten. Die Gehörsrüge erwiese sich
somit als unbegründet.
3.2. Mit dem Entscheid in der Sache wird das Begehren um aufschiebende
Wirkung, gegen welches sich die Stadt C._ und die Regierung
ohnehin nicht gewehrt hatten, gegenstandslos.
4.1. Für die Beurteilung der vorliegenden Angelegenheit sind einerseits die
bundesrechtlichen Vorgaben des Strassenverkehrsrechts zur
Herabsetzung der allgemeinen Regelgeschwindigkeit und anderseits die
kantonale Richtlinie "Verkehrsberuhigung innerorts" gemäss
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Regierungsbeschluss vom 30. September 2014 einschlägig (vgl. Akten
der Regierung [Bg2-act.] IV/1).
4.2. Die allgemeine Höchstgeschwindigkeit für Fahrzeuge in Ortschaften
wurde vom Bundesrat auf 50 km/h festgelegt (Art. 4a Abs. 1 lit. a der
Verkehrsregelnverordnung [VRV; SR 741.11] i.V.m. Art. 32 Abs. 2 des
Strassenverkehrsgesetzes [SVG; SR 741.01]). Sie kann für bestimmte
Strassenstrecken von der zuständigen Behörde aufgrund eines
Gutachtens herab- oder heraufgesetzt werden (Art. 32 Abs. 3 SVG). Die
Herabsetzung ist nach Art. 108 Abs. 2 der Signalisationsverordnung (SSV;
SR 741.21) insbesondere zulässig, wenn eine Gefahr nur schwer oder
nicht rechtzeitig erkennbar und anders nicht zu beheben ist (lit. a) oder
wenn bestimmte Strassenbenützer eines besonderen, nicht anders zu
erreichenden Schutzes bedürfen (lit. b). In Art. 108 Abs. 5 SSV werden für
jede Strassenkategorie die zulässigen abweichenden
Höchstgeschwindigkeiten genannt: Innerorts sind unter anderem Tempo-
30-Zonen zulässig (lit. e).
4.3. Bei der Einführung von Tempo-30-Zonen handelt es sich um sog.
funktionelle Verkehrsanordnungen im Sinne von Art. 3 Abs. 4 SVG (BGE
136 II 539 E.2.2). Tempo-30-Zonen kennzeichnen Strassen in Quartieren
oder Siedlungsbereichen, auf denen besonders vorsichtig und
rücksichtsvoll gefahren werden muss (Art. 22a Satz 1 SSV). Vorliegend
hält die Regierung im angefochtenen Entscheid fest, dass es sich bei der
Loëstrasse um eine vortrittsberechtigte Nebenstrasse und somit um eine
verkehrsorientierte Strasse gemäss der kantonalen Richtlinie
"Verkehrsberuhigung innerorts" handle (E.9a des angefochtenen
Entscheids). Danach darf die allgemeine Höchstgeschwindigkeit auf
solchen Strassen nur ausnahmsweise auf 30 km/h begrenzt werden,
wobei bei der Beurteilung ein strenger Massstab anzulegen ist, d.h. die
Funktion der Strasse bei der Beurteilung der Zweck- und
Verhältnismässigkeit einer Massnahme entsprechend zu gewichten ist.
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Sind die Voraussetzungen für eine Reduktion gegeben, kann der Abschnitt
bei besonderen örtlichen Gegebenheiten, wie z.B. Ortszentren und
Altstadtgebieten, ausnahmsweise in eine Tempo-30-Zone einbezogen
werden (Art. 2a Abs. 6 SSV) (vgl. Bg2-act. IV/1 S. 6).
4.4. Vorliegend bringen die Beschwerdeführerinnen zwar zu Recht vor, dass
die Loëstrasse weder im einem Ortszentrum noch im Altstadtgebiet liegt.
Den im angefochtenen Entscheid wiedergegebenen Ausführungen des
bfu-Gutachtens vom 11. Juni 2019 ist jedoch zu entnehmen, dass der
umstrittene Abschnitt der Loëstrasse ein inkonsistentes Erscheinungsbild
aufweise. So könnten die Verkehrsteilnehmer diesen als über- oder
untergeordnet interpretieren, weshalb das Prinzip der selbsterklärenden
Strasse verletzt sei (vgl. bfu-Gutachten S. 15, angefochtener Entscheid
vom 4. August 2020 E.9f; vgl. ferner R+K-Gutachten vom 22. Juni 2017 S.
10). Aus dem bfu-Gutachten lässt sich dabei ableiten, dass Elemente wie
die Linienführung (sehr gestreckter Strassenabschnitt) und der
Querschnitt (variabel, bis zu 7.5 m breite Strasse mit beidseitigem Trottoir)
für eine übergeordnete Funktion sprechen, während die Art der Nutzung
(beidseitig mehrheitlich Wohnhäuser und eine Tagesschule) auf eine
untergeordnete Funktion der Strasse schliessen lässt; wiederum andere
Elemente weisen gar eine gemischte Funktion auf (z.B. Betrieb der
Strasse, verkehrstechnisches Erscheinungsbild) (vgl. bfu-Gutachten vom
11. Juni 2019 S. 14; zur Begriffsumschreibung einer verkehrs- bzw.
siedlungsorientierten Strasse vgl. kantonale Richtlinie
"Verkehrsberuhigung innerorts" S. 4 und R+K-Gutachten vom 22. Juni
2017 S. 10 mit Hinweis auf VSS-Norm 640 040b). Die Abgrenzung
zwischen siedlungs- und verkehrsorientierten Nebenstrassen ist somit
gradueller Natur. Ob im hier zu beurteilenden Fall die einen oder anderen
Elemente überwiegen, muss nicht abschliessend entschieden werden.
Denn nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung sind
Geschwindigkeitsbegrenzungen auch auf verkehrsorientierten
- 18 -
Nebenstrassen aus Gründen der Verkehrssicherheit zulässig (Urteil des
Bundesgerichts 1C_11/2017 vom 2. März 2018 E.4.4.2; BGE 139 II 145
E.4.1.1; vgl. ferner VGU U 18 17 vom 12. Februar 2019 E.3.2.2). Da
vorliegend der umstrittene Abschnitt der Loëstrasse – wie auch die Stadt
C._ in ihrer Vernehmlassung vorbringt – aktenkundigerweise von
bestehenden Tempo-30-Zonen auf der Lochertstrasse, Kreuzgasse und
Calunastrasse umschlossen (vgl. hierzu R+K-Gutachten vom 22. Juni
2017 S. 8 ff. sowie den diesem beigefügten Massnahmenplan Tempo-30-
Zone Loëstrasse) und von vielen schutzbedürftigen Verkehrsteilnehmern
genutzt wird (vgl. hierzu Erwägung 6.5), erweist es sich als gerechtfertigt,
auch auf dem fraglichen Abschnitt der Loëstrasse eine Tempo-30-Zone
vorzusehen (Urteil des Bundesgerichts 1C_618/2018 vom 20. Mai 2019
E.3.4). Dies umso mehr, als im Rahmen der Bauarbeiten beim
Kantonsspital Graubünden mit mehr Schwerverkehr zu rechnen ist (vgl.
R+K-Gutachten vom 22. Juni 2017 S. 13). Insofern sind im Folgenden die
weiteren rechtlichen Voraussetzungen für eine derartige
Verkehrsanordnung zu prüfen.
5.1. Die Beschwerdeführerinnen bestreiten, dass die Voraussetzungen für die
Herabsetzung der Höchstgeschwindigkeit auf 30 km/h erfüllt sind und die
Einführung der Tempo-30-Zone auf dem besagten Abschnitt der Loë-
strasse verhältnismässig ist. Zudem erachten sie die in diesem
Zusammenhang erstellten Gutachten in mehrfacher Hinsicht als
unvollständig und ungenügend.
5.2. Die Anordnung von abweichenden Höchstgeschwindigkeiten ist nur
gestützt auf ein vorgängig zu erstellendes Gutachten zulässig (BGE 139 II
145 E.4.3). Dieses hat aufzuzeigen, dass die Massnahme nötig, zweck-
und verhältnismässig ist und keine anderen Massnahmen vorzuziehen
sind (Art. 32 Abs. 3 SVG i.V.m. Art. 108 Abs. 4 Satz 1 SSV). Art. 3 der
Verordnung über die Tempo-30-Zonen und die Begegnungszonen
(SR 741.213.3) umschreibt den Inhalt des zu erstellenden Gutachtens
- 19 -
näher. Danach handelt es sich um einen Kurzbericht, der namentlich eine
Umschreibung der Ziele, die mit der Anordnung der Zone erreicht werden
sollen (lit. a), eine Beurteilung bestehender und absehbarer
Sicherheitsdefizite sowie Vorschläge für Massnahmen zu deren Behebung
(lit. c) und eine Aufzählung und Umschreibung der Massnahmen, die
erforderlich sind, um die angestrebten Ziele zu erreichen (lit. g), umfasst.
5.3.1. Die Beschwerdeführerinnen bemängeln, die Darlegungen in den
Gutachten seien zu wenig konkret. Das bfu-Gutachten beschränke sich
auf die Feststellung, dass viele Ausfahrten auf der westlichen Seite der
Loë-strasse aufgrund der dortigen Bäume Sicherheitsdefizite aufwiesen,
ohne aber auf konkrete Ausfahrten einzugehen. Sie hätten zusammen mit
ihrem Rechtsvertreter jede einzelne Ausfahrt besichtigt und bei keiner
davon ein Sicherheitsdefizit feststellen können. Diese gemachte
Feststellung decke sich mit dem Umstand, dass es wegen des
angeblichen Sicherheitsdefizits noch nie einen Unfall auf der Loëstrasse
gegeben habe.
5.3.2. Dieser Argumentation kann nicht gefolgt werden. Abgesehen davon, dass
sich gemäss R+K-Gutachten vom 22. Juni 2017 durchaus auch ein
polizeilich registrierter Einbiegeunfall ereignet hat, wobei von der Polizei
nicht erfasste Unfälle nicht in der Zusammenstellung erschienen (S. 20 f.),
kann aus der vom bfu-Gutachter errechneten, im Vergleich zum
Erfahrungswert unterdurchschnittlichen realen Unfallrate (vgl. bfu-
Gutachten vom 11. Juni 2019 S. 16) für sich allein nicht geschlossen
werden, es liege kein Sicherheitsdefizit aufgrund der Baumreihe auf der
westlichen Seite der Loë-strasse vor. Massgeblich dafür sind vielmehr die
sich aufgrund der vorherrschenden Gegebenheiten im Bereich der
Loëstrasse ergebenden Sichtverhältnisse. Wenn die
Beschwerdeführerinnen aufgrund einer eigenen Besichtigung der privaten
Ausfahrten zum Schluss gelangen, es bestehe nirgends ein
Sicherheitsdefizit, stellen sie den gutachterlichen Ausführungen bloss ihre
- 20 -
eigene Sichtweise entgegen, welche bereits mangels fachmännischer
Qualifikation keine ernsthaften Zweifel an der Schlüssigkeit des
Gutachtens zu erwecken vermag. Der Experte führte im bfu-Gutachten
gestützt auf die auch für private Zufahrten geltende VSS-Norm 40 273
aus, diese verlange, dass das geschwindigkeitsabhängige Sichtfeld "von
allen Hindernissen frei zu halten sei, die ein Motorfahrzeug oder ein
leichtes Zweirad verdecken könnten." Konkret werde bei einer
Knotenzufahrtsgeschwindigkeit von 50 km/h verlangt, dass von einer
Beobachtungsdistanz von 3 m hinter der (imaginären) Wartelinie eine sog.
Sichtlinie zu legen sei, welche in beide Richtungen nach 50 m (bei Tempo
30 nach 20 m) die Fahrlinie der Motorfahrzeuge kreuze. Vor diesen Linien
dürften gemäss der genannten Norm auf einer Höhe zwischen 0.6 m und
3 m über dem Boden keine Hindernisse stehen. In diesem Sinne
bestünden bei vielen Ausfahrten auf der westlichen Seite der Loëstrasse
Sicherheitsdefizite (vgl. bfu-Gutachten vom 11. Juni 2019 S. 8). Zudem
hielt der Gutachter fest, gemäss der VSS-Norm 40 241 müssten
Fahrzeuglenker bei einer signalisierten Höchstgeschwindigkeit von 50
km/h den gesamten sog. Annäherungsbereich der Fussgänger aus einer
Distanz von 55 m einsehen und die Querungsanlage als Gesamtes aus
einer Distanz von 110 m erkennen können. Aufgrund der Baumreihe auf
der westlichen Strassenseite der Loëstrasse könne diese Forderung für
Fussgänger, welche beim Fussgängerstreifen "Kreuzspital" die
Loëstrasse Richtung Osten queren wollten, nicht erfüllt werden (vgl. bfu-
Gutachten vom 11. Juni 2019 S. 9). Zwar ist den Beschwerdeführerinnen
darin beizupflichten, dass nähere Angaben im bfu-Gutachten zu den
Sichtweiten bei den in die Loëstrasse von Westen einmündenden
Zufahrten wünschenswert gewesen wären. Soweit die
Beschwerdeführerinnen jedoch davon ausgehen, dass die einzelnen
Ausfahrten nicht begutachtet worden seien bzw. dem Gutachter ausser
ein paar Fotos keine Informationen vorgelegen hätten, verkennen sie,
dass dieser nachweislich am 25. März 2019 eine Besichtigung
- 21 -
durchgeführt hat, auf der seine Beurteilung beruht (vgl. bfu-Gutachten vom
11. Juni 2019 S. 5). Zudem sprechen die in den Akten liegenden Fotos
(vgl. R+K-Gutachten vom 22. Juni 2017 S. 18 und gleiche Fotos in der
Fotodokumentation im Anhang) genauso wie die anlässlich des
Augenscheins vom 23. Februar 2022 gemachten Feststellungen zu den
örtlichen Gegebenheiten für die gutachterliche Schlussfolgerung. So
konnte bei fast allen Hauszufahrten auf der westlichen Seite der
Loëstrasse im besagten Teilstück bestätigt werden, dass die bei einer
signalisierten Höchstgeschwindigkeit von 50 km/h einzuhaltenden
Knotensichtweiten von mindestens 50 m – auch ohne deren genaue
Vermessung – meistens in beide, zumindest aber in eine Richtung,
deutlich unterschritten werden (vgl. Augenscheinprotokoll mit
entsprechender Fotodokumentation; nachfolgende Erwägung 6.4.5). Dies
kann denn auch aus den GIS-Daten der Stadt C._ mit Orthofoto
abgeleitet werden. So lässt sich anhand des entsprechenden GIS-
Stadtplans unter Berücksichtigung der anzuwählenden Funktionen
"Stadtbäume" und "Baumkataster: Fruchtbäume" sowie "Messen"
ebenfalls feststellen, dass die erforderlichen Knotensichtweiten bei vielen
Grundstückszufahrten auf der westlichen Seite der Loëstrasse im
vorliegend fraglichen Abschnitt aufgrund der die Ausfahrten säumenden
Bäume klar unterschritten werden. Im Übrigen erweist sich das bfu-
Gutachten nicht schon deshalb als mängelbehaftet, nur weil diesem die
massgeblichen VSS-Normen nicht beigelegt wurden. Vielmehr enthält es
die für die Nachvollziehbarkeit der gutachterlichen Ausführungen
massgeblichen Erklärungen selbst (vgl. insbesondere Grafiken auf S. 9),
wobei weiterführende Informationen der beigebrachten Fachbroschüre
"Sicht an Verzweigungen und Grundstückszufahrten" entnommen werden
können.
5.4.1. Sodann kritisieren die Beschwerdeführerinnen, in den Gutachten seien
mögliche, zu ergreifende Massnahmen pauschal als untauglich oder
- 22 -
unverhältnismässig abgetan worden. Gänzlich ungeprüft geblieben seien
die gemäss VSS-Norm vorgesehenen Massnahmen bei ungenügenden
Knotensichtweiten, wie geeignete Signalisationen, farbliche
Markierungen, kleine Schwellen bei der Ausfahrt, Rechtsabbiegegebote
oder die Anbringung eines Spiegels. Zudem gingen die Gutachten ohne
nähere Begründung davon aus, dass die Fällung der relevanten Bäume
unverhältnismässig sei.
5.4.2. Diese Vorbringen erweisen sich als unbegründet. Der in der Replik erneut
erhobene Vorwurf, wonach die Verhältnismässigkeit eines
Verkehrsspiegels nicht geprüft worden sei, findet keine Stütze in den
Akten. So setzte sich das bfu-Gutachten vom 11. Juni 2019 ausdrücklich
damit auseinander und hielt fest, dass Verkehrsspiegel Massnahmen
darstellten, die in der Regel zu einer falschen Sicherheit führten, weil sie
ein verzerrtes und seitenverkehrtes Bild zeigten, bei Kälte beschlagen
würden und die Geschwindigkeit damit nur schwer eingeschätzt werden
könne (S. 21). Auch äusserten sich die Gutachter zur Entfernung der
Bäume als alternative Massnahme und kamen dabei übereinstimmend
zum Schluss, dass sich ein solches Vorgehen als unverhältnismässig
erwiese, zumal die relevanten Bäume bei allen Ausfahrten bzw. die
Mehrheit der Bäume gefällt werden müssten, um die nötigen Sichtweiten
bei einer Höchstgeschwindigkeit von 50 km/h zu erreichen (vgl. bfu-
Gutachten vom 11. Juni 2019 S. 21 und R+K-Gutachten vom 22. Juni 2017
S. 26). Dies leuchtet insoweit ein, als es im fraglichen Abschnitt der
Loëstrasse viele, von Bäumen gesäumte Grundstückszufahrten gibt (vgl.
den dem R+K-Gutachten vom 22. Juni 2017 beigefügten
Massnahmenplan Tempo-30-Zone Loëstrasse und den GIS-Stadtplan der
Stadt C._ mit den anzuwählenden Funktionen "Stadtbäume" und
"Baumkataster: Fruchtbäume"), welche von westlicher Seite in die
Loëstrasse einmünden, weshalb es nahe liegt, dass ein erheblicher Teil
der bestehenden Baumreihe von einer Fällung betroffen wäre. Dies konnte
- 23 -
denn auch anlässlich des Augenscheins vom 23. Februar 2022 verifiziert
werden (vgl. Fotodokumentation zum Augenschein). Insofern setzten sich
die Gutachter entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerinnen im
Rahmen der Verhältnismässigkeitsprüfung nachvollziehbar mit den
wesentlichen Alternativen zur Einführung einer Tempo-30-Zone
auseinander. Dass sie sich nicht auch noch zu weiteren möglichen
Massnahmen geäussert haben, tut der Zuverlässigkeit ihrer Expertise
keinen Abbruch, zumal es sich bei dem gemäss Art. 3 Ingress der
Verordnung über die Tempo-30-Zonen und die Begegnungszonen
eingeholten Gutachten lediglich um einen Kurzbericht handeln muss und
auch gemäss der kantonalen Richtlinie "Verkehrsberuhigung innerorts"
keine umfassende Prüfung von jeglichen möglichen Alternativen gefordert
wird (vgl. S. 8).
5.5. Schliesslich geht aus dem R+K-Gutachten vom 22. Juni 2017 hervor, dass
mit der Anordnung der Tempo-30-Zone im besagten Teilstück der Loë-
strasse die Verkehrssicherheit erhöht werden soll, wobei insbesondere der
bessere Schutz des Fussgänger- und Fahrradverkehrs sowie die
Steigerung der Sicherheit auf den Schulwegen bezweckt wird (S. 6).
Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerinnen entsprechen die
beiden Gutachten der bfu und von E._ zusammen somit den
massgeblichen bundes- und kantonsrechtlichen Anforderungen. Vor
diesem Hintergrund kann auf weitere Beweisvorkehrungen im Sinne einer
Einholung eines weiteren Gutachtens verzichtet werden, zumal das
streitberufene Gericht aufgrund der bereits abgenommenen Beweise
seine Überzeugung gebildet hat und annehmen kann, dass diese
Überzeugung durch weitere Beweiserhebungen nicht geändert würde (vgl.
BGE 141 I 60 E.3.3, 136 I 229 E.5.3, 134 I 140 E.5.3; Urteile des
Bundesgerichts 2D_16/2021 vom 17. August 2021 E.3.3.1, 2C_148/2019
vom 27. Mai 2019 E.2.2).
- 24 -
6.1. Umstritten ist sodann, ob die Voraussetzungen für ein Abweichen von der
allgemeinen Höchstgeschwindigkeit im Sinne von Art. 108 Abs. 2 SSV
gegeben sind.
6.2. Die Regierung begründet im angefochtenen Entscheid die Anordnung
einer Tempo-30-Zone auf dem nördlichen Abschnitt der Loëstrasse damit,
dass wegen den aufgrund der Baumreihe auf der westlichen Strassenseite
ungenügenden Sichtweiten ein gravierendes Sicherheitsdefizit besteht,
womit sie Art. 108 Abs. 2 lit. a SSV als erfüllt ansah (vgl. insbesondere
E.10b des angefochtenen Entscheids vom 4. August 2020). Der Stadtrat
erachtete in seinem Entscheid vom 6. März 2018 aufgrund der im
Perimeter der vorgesehenen Tempo-30-Zone vorhandenen sensiblen
Nutzungen, wie Kindergärten, Schulen, Alters- und Pflegeheime sowie
Spitäler, durch die schwächsten Verkehrsteilnehmer zudem Art. 108
Abs. 2 lit. b SSV als gegeben (vgl. E.9b des besagten Entscheids). Daran
hielt die Stadt C._ auch in ihrer Vernehmlassung vom 29.
September 2020 im vorliegenden Verfahren fest (vgl. namentlich Ziff. 7 S.
4). Den Beschwerdeführerinnen stand es offen, sich dazu in ihrer Replik
vom 26. November 2020 zu äussern (vgl. S. 8). Da im
verwaltungsgerichtlichen Verfahren der Grundsatz der Rechtsanwendung
von Amtes wegen (iura novit curia) gilt, kann das streitberufene Gericht
die vorgesehene Tempo-30-Zone im nördlichen Abschnitt der Loëstrasse
entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerinnen auch unter diesem,
vom Streitgegenstand erfassten Aspekt prüfen.
6.3. Dabei ist zu beachten, dass Verkehrsbeschränkungen der hier in Frage
stehenden Art regelmässig mit komplexen Interessenabwägungen
verbunden sind. Die zuständigen Behörden besitzen dabei einen
erheblichen Gestaltungsspielraum (zum Ganzen: BGE 139 II 145 E.5;
Urteile des Bundesgerichts 1C_618/2018 vom 20. Mai 2019 E.2.2,
1C_117/2017 und 1C_118/2017 vom 20. März 2018 E.3.3, in: URP 2018
S. 660).
- 25 -
6.4.1. Mit Blick auf Art. 108 Abs. 2 lit. a SSV lässt sich dem bfu-Gutachten vom
11. Juni 2019 insbesondere entnehmen, dass bei vielen privaten
Grundstückszufahrten auf der westlichen Seite der Loëstrasse im hier
massgeblichen Abschnitt die bei einer signalisierten
Höchstgeschwindigkeit von 50 km/h in der VSS-Norm 40 273
ausgewiesenen Knotensichtweiten aufgrund der bestehenden Baumreihe
nicht eingehalten werden können, was ein gewichtiges Sicherheitsdefizit
darstellt (S. 8 und S. 18). Dazu wird im Gutachten weiter ausgeführt, die
Baumreihe beeinträchtige nicht nur die Sicht von querenden Fussgängern
bzw. ausfahrenden Fahrzeugen. Dieses Defizit bestehe gegenseitig:
Fahrzeuglenker, die auf der Loëstrasse fahren, müssten genauso in der
Lage sein, Verkehrsteilnehmer wahrnehmen zu können, die im Begriff
seien, auf die Loëstrasse einzumünden. In dieser Hinsicht könne sich
insbesondere der "Palisadeneffekt" der Baumreihe fatal auswirken. Denn
einerseits könnten unter bestimmten Winkeln das Trottoir bzw. die
Ausfahrten überhaupt nicht eingesehen werden und anderseits könnten
ebenso Fussgänger mit ihrer schmalen und hohen Silhouette zwischen
den einzelnen Bäumen sozusagen kaschiert werden. Besonders ins
Gewicht fielen diese Defizite beim westlichen Annäherungsbereich des
Fussgängerstreifens bei der Haltestelle "Kreuzspital" sowie bei vielen
privaten Zufahrten (vgl. bfu-Gutachten vom 11. Juni 2019 S. 12 f.).
6.4.2. Die Beschwerdeführerinnen wenden dagegen ein, sie hätten zusammen
mit ihrem Rechtsvertreter alle Ausfahrten auf der Loëstrasse besichtigt,
wobei bei keiner einzigen davon die Sicht dermassen verdeckt gewesen
sei, dass herannahende Fahrzeuge nicht hätten erkannt werden können.
Zudem handle es sich um private Ausfahrten und die Benutzer dieser
Ausfahrten würden die Situation bestens kennen. Somit bestehe kein
Sicherheitsdefizit. Diese gemachte Feststellung decke sich mit dem
Umstand, dass es wegen des angeblichen Sicherheitsdefizits noch nie
einen Unfall auf der Loëstrasse gegeben habe. Ausserdem werde
- 26 -
bestritten, dass die VSS-Normen überhaupt zur Anwendung gelangen
könnten. Diese verlangten denn auch, dass das Hindernis ein
Motorfahrzeug oder ein leichtes Zweirad vollständig verdecke. Dies sei bei
keiner Ausfahrt auf der westlichen Seite der Loëstrasse der Fall. Bei allen
Zufahrten seien Motorfahrzeuge und leichte Zweiräder ganz oder
zumindest teilweise sichtbar. Auch werde bestritten, dass der sog.
Palisadeneffekt dafür verantwortlich sei, dass die Erschliessung der
privaten Grundstücke unsicher sei.
6.4.3. Soweit sich die Kritik der Beschwerdeführerinnen – wie bereits dargelegt
– nicht ohnehin darin erschöpft, die eigene Sichtweise zu den
Sichtverhältnissen bei den privaten Grundstückszufahrten auf der
westlichen Seite der Loëstrasse darzutun, welche von vornherein kein
triftiger Grund für ein Abweichen von der verkehrstechnischen
Fachbeurteilung des bfu-Gutachtens darzustellen vermag, verfangen ihre
Einwände nicht. Die VSS-Normen sind zwar nicht per se verbindlich,
sondern nur kraft Verweisung des kantonalen Rechts (Urteil des
Bundesgerichts 1C_280/2009 vom 24. November 2009 E.2). Sie können
aber für die Beurteilung des Ausbaustandards von Strassen
herangezogen werden (Urteil des Bundesgerichts 1C_275/2017 vom 18.
Januar 2018 E.2.2.1), was denn auch bei der Anordnung von
Temporeduktionen gemacht wird (vgl. VGU U 18 17 vom 12. Februar 2019
E.3.3.5). Dabei sind die VSS-Normen – sofern das kantonale Recht nichts
Anderes vorsieht – nicht schematisch und starr, sondern verhältnismässig,
unter Berücksichtigung der örtlichen Verhältnisse anzuwenden (Urteile
des Bundesgerichts 1C_147/2015 vom 17. September 2015 E.6.1.1 und
1C_597/2014 vom 1. Juli 2015 E.4.1 mit Hinweisen), wobei den
zuständigen Behörden ein erheblicher Spielraum zusteht (Urteile des
Bundesgerichts 1C_330/2017 vom 7. März 2018 E.5.2 und 1C_275/2017
vom 18. Januar 2018 E.2.2.1 mit Hinweisen).
- 27 -
6.4.4. Wenn die Beschwerdeführerinnen das Bestehen eines Sicherheitsdefizits
damit negieren, dass bei keiner Ausfahrt auf der westlichen Seite der
Loëstrasse Motorfahrzeuge oder leichte Zweiräder aufgrund der dortigen
Baumreihe vollständig verdeckt würden, verkennen sie, dass selbst aus
der von ihnen wiedergegebenen Ziff. 10 der einschlägigen VSS-Norm
(SN 640 273a) hervorgeht, dass das Sichtfeld von Hindernissen
freizuhalten ist, die ein Motorfahrzeug oder ein leichtes Zweirad verdecken
könnten. Massgeblich ist somit, dass das geforderte Sichtfeld optisch
hindernisfrei ist, was denn auch aus Ziff. 10 Abs. 2 der SN 640 273a sowie
aus dem bfu-Gutachten vom 11. Juni 2019 (S. 8) bzw. der beigelegten
Fachbroschüre "Sicht an Verzweigungen und Grundstückszufahrten"
hervorgeht (S. 3). Danach muss in der Regel das Sichtfeld in einem
Höhenbereich zwischen 0.6 m und 3 m über der Fahrbahn hindernisfrei
sein. Ob die sich im Sichtfeld befindenden Bäume mehr oder weniger als
50 cm Durchmesser aufweisen, kommt es per se entgegen der von den
Beschwerdeführerinnen am Augenschein geäusserten Auffassung folglich
nicht an. Dies leuchtet denn auch insoweit ein, als ein hindernisfreies
Sichtfeld nicht nur dazu dient, andere Verkehrsteilnehmer – auch solche
mit schmaleren Silhouetten, wie Fahrradfahrerinnen und -fahrer –
tatsächlich wahrzunehmen, sondern auch, um die von diesen gefahrenen
Geschwindigkeiten abschätzen zu können, so dass sicher in den
vortrittsberechtigten Verkehr eingebogen werden kann (vgl. Ziff. 2 der SN
640 273a).
6.4.5. Im bfu-Gutachten vom 11. Juni 2019 wurden bei den privaten
Grundstückszufahrten auf der westlichen Seite der Loëstrasse im hier
massgebenden Teilstück Sicherheitsdefizite festgestellt, weil die
Knotensichtweiten von 50 m bei einer Zufahrtsgeschwindigkeit von 50
km/h und einer Beobachtungsdistanz von 3 m aufgrund der dort
bestehenden Bäume nicht eingehalten werden, mithin vor diesen Linien
auf der Höhe von 0.6 m und 3 m über dem Boden Sichthindernisse
- 28 -
bestehen (S. 8). Triftige Gründe, um von dieser verkehrstechnischen,
aufgrund einer eigenen Besichtigung der örtlichen Verhältnisse
getroffenen Fachbeurteilung abzuweichen, sind keine ersichtlich und
werden auch von den Beschwerdeführerinnen nicht in rechtsgenüglicher
Weise dargetan. Aus der VSS-Norm 640 273a geht zusammen mit der
dem bfu-Gutachten beigelegten Fachbroschüre "Sicht an Verzweigungen
und Grundstückszufahrten" vielmehr hervor, dass die erforderliche
Sichtweite bei einer Zufahrtsgeschwindigkeit von 50 km/h sogar zwischen
50 m und 70 m liegt, wobei die Beobachtungsdistanz, d.h. der Abstand
zwischen dem Beobachtungspunkt und dem nächstgelegenen Rand des
vortrittsberechtigten Fahrstreifens, innerorts in der Regel 3 m beträgt (vgl.
besagte VSS-Norm, Abschnitt B Ziff. 5 und Abschnitt D Ziff. 11 f.; erwähnte
Fachbroschüre S. 4). Angesichts dieser Masse konnte anlässlich des
durchgeführten Augenscheins am 23. Februar 2022 bestätigt werden,
dass die erforderlichen Knotensichtweiten bei vielen
Grundstückszufahrten auf der westlichen Seite der Loëstrasse im hier
massgeblichen Abschnitt aufgrund der die Ausfahrten säumenden Bäume
derart klar unterschritten wurden, dass sich eine genaue Nachmessung
erübrigte (vgl. Fotodokumentation zum Augenschein). Dies trifft zunächst
auf die Hauszufahrt an der Loëstrasse 151 zu, bei der die einzuhaltende
Knotensichtweite in beide Richtungen deutlich unterschritten wird (vgl.
Fotodokumentation zum Augenschein S. 8). Dasselbe gilt sodann in
Bezug auf die Grundstückszufahrten an der Loëstrasse 127, 131, 149 und
175 (vgl. Fotodokumentation zum Augenschein S. 3, S. 9 und S. 11 ff.).
Des Weiteren ist betreffend die Hauszufahrten an der Loëstrasse 99, 117,
145 und 165 entweder in Bezug auf die nördliche oder südliche Richtung
von einer klaren Unterschreitung der erforderlichen Knotensichtweite
auszugehen (vgl. Fotodokumentation zum Augenschein S. 5, S. 10 und S.
15 f.). Schliesslich ist auf die auf den Grundstückszufahrten auf der
westlichen Seite der Loëstrasse im besagten Abschnitt parkierten
Fahrzeuge hinzuweisen, welche für das Einmünden in die Loëstrasse – je
- 29 -
nach Platzverhältnissen – entweder zunächst auf der Ausfahrt bzw. dem
Trottoir wenden oder aber direkt rückwärts auf die Loëstrasse
hinausfahren müssen (vgl. Fotodokumentation zum Augenschein S. 8,
S. 13, S. 15 und S. 17). Insofern besteht bei einer signalisierten
Höchstgeschwindigkeit von 50 km/h ein gewichtiges Sicherheitsdefizit.
Zwar ist aufgrund der vorherrschenden Sichtverhältnisse im besagten
Strassenabschnitt teilweise gar anzunehmen, dass die bei einer
Zufahrtsgeschwindigkeit von 30 km/h der vortrittsberechtigten
Motorfahrzeuge erforderlichen Knotensichtweiten von 20 bis 35 m bei
manchen Ausfahrten nicht eingehalten werden. Angesichts der wesentlich
geringeren Abweichung vom Normwert bei Tempo-30 als bei einer
signalisierten Höchstgeschwindigkeit von 50 km/h kann anders als bei
Letzterer jedoch nicht von einer wesentlichen Gefährdung der
Verkehrssicherheit gesprochen werden. Hierzu trägt neben der
reduzierten Geschwindigkeit auch das – abgesehen von der Baumreihe –
sonst übersichtliche Teilstück der Loëstrasse mit seinem gradlinigen
Verlauf und der weiten Fahrbahn- und Trottoirbreite bei (vgl. R+K-
Gutachten vom 22. Juni 2017 S. 11 und S. 18 sowie Fotos in der
Fotodokumentation im Anhang; bfu-Gutachten vom 11. Juni 2019 S. 14).
Mit dem Signal "Tempo-30-Zone" würde zudem gekennzeichnet, dass auf
diesem Strassenabschnitt besonders rücksichtsvoll gefahren werden
müsste (vgl. Art. 22a SSV), was von den motorisierten
Verkehrsteilnehmern denn auch erwartet werden kann. Insofern fiele eine
Abweichung von den Richtwerten der VSS-Norm bei Tempo-30 aufgrund
der örtlichen Begebenheiten im konkreten Einzelfall nicht derart
massgeblich ins Gewicht, dass bei dem den zuständigen Behörden
zustehenden Spielraum gesagt werden müsste, die Verkehrssicherheit
bzw. die Übersicht über die Strasse würde über Gebühr beeinträchtigt.
6.4.6. Soweit die Beschwerdeführerinnen dem sog. Palisadeneffekt eine
nachteilige Auswirkung auf die Verkehrssicherheit bei den privaten
- 30 -
Grundstückszufahren absprechen, kann ihnen nicht gefolgt werden.
Vielmehr erscheinen die vorerwähnten Ausführungen im bfu-Gutachten
angesichts der auf der westlichen Seite der Loëstrasse vorhandenen
Baumallee als nachvollziehbar, insbesondere wenn berücksichtigt wird,
dass das Sichtfeld eines Fahrzeuglenkers bei einer
Höchstgeschwindigkeit von 50 km/h gemäss R+K-Gutachten vom 22. Juni
2017 eingeschränkt ist und potenzielle Gefahrensituationen im peripheren
Bereich deutlich später als bei niedrigerem Tempo erkannt werden können
(S. 7). Aufgrund dessen erscheint namentlich bei Einbiegemanövern von
der Loëstrasse in eine Zufahrtsstrasse oder Hausvorfahrt die Annahme
eines Sicherheitsrisikos für die sich auf dem Trottoir befindlichen
Verkehrsteilnehmer, darunter auch solche mit fahrzeugähnlichen Geräten,
wie Trottinettes, Skateboards oder Rollerblades (vgl. VSS-Norm 40 273a
Abschnitt B Ziff. 8), nicht als geradezu abwegig.
6.4.7. Nichts zu ihren Gunsten abzuleiten vermögen die Beschwerdeführerinnen
sodann aus ihrem Einwand, wonach die Benutzer der privaten Ausfahrten
die Situation bestens kennen würden. Denn dem bfu-Gutachten vom
11. Juni 2019 ist zu entnehmen, dass das Sichtdefizit aufgrund der
Baumreihe gegenseitig besteht und somit Fahrzeuglenker, die auf der
Loë-strasse fahren, genauso wie querende Fussgänger in der Lage sein
müssen, Verkehrsteilnehmer wahrnehmen zu können, die im Begriff sind,
auf die Loëstrasse einzumünden (S. 12).
6.4.8. Schliesslich verkennen die Beschwerdeführerinnen mit ihrem Verweis auf
die Unfallstatistik, dass sich auf der Loëstrasse – wenn auch nicht direkt
bei den privaten Hauszufahrten – bereits ein von der Polizei erfasster
Einbiegeunfall ereignet hat, wobei nicht registrierte Unfälle nicht in der
Zusammenstellung erschienen (vgl. R+K-Gutachten vom 22. Juni 2017 S.
20 f.). Liegt zudem – wie vorliegend – ein gewichtiges Sicherheitsdefizit
vor, muss rechtsprechungsgemäss nicht zugewartet werden, bis sich ein
Verkehrsunfall ereignet; vielmehr können Verkehrsbeschränkungen auch
- 31 -
als präventive Massnahmen zur Verbesserung der Verkehrssicherheit
angeordnet werden (BGE 139 II 145 E.5.6; Urteil des Bundesgerichts
1C_11/2017 vom 2. März 2018 E.5.3).
6.4.9. Hinzu kommt, dass im bfu-Gutachten vom 11. Juni 2019 – wie bereits
dargelegt – ausgeführt wird, dass Fahrzeuglenker gemäss der VSS-Norm
40 241 bei einer signalisierten Höchstgeschwindigkeit von 50 km/h den
gesamten sog. Annäherungsbereich der Fussgänger aus einer Distanz
von 55 m einsehen und die Querungsanlage als Gesamtes aus einer
Distanz von 110 m erkennen können müssten, was aufgrund der
Baumreihe auf der westlichen Strassenseite der Loëstrasse bei
Fussgängern, welche beim Fussgängerstreifen "Kreuzspital" die
Loëstrasse Richtung Osten queren wollten, nicht erfüllt sei (S. 9). Zudem
weist das bfu-Gutachten in diesem Bereich auch auf den sog.
Palisadeneffekt der Baumreihe hin, welcher sich fatal auswirken könne (S.
12 f.). Gegen dieses als wichtiges Kriterium eingestufte Sicherheitsdefizit
beim Fussgängerstreifen "Kreuzspital" bringen die
Beschwerdeführerinnen in ihren Rechtsschriften nichts vor. Ebenso wenig
sind triftige Gründe ersichtlich, um von diesen gutachterlichen
Feststellungen abzuweichen. Dass sich der Fussgängerstreifen bei der
Bushaltestelle "Kreuzspital" knapp unterhalb des Perimeters im südlichen
Abschnitt der vorgesehenen Tempo-30-Zone befindet (vgl. den dem R+K-
Gutachten vom 22. Juni 2017 beigefügten Massnahmenplan Tempo-30-
Zone Loëstrasse), ist der Annahme eines Sicherheitsdefizits nicht
abträglich, wurde ein solches doch für querende Fussgänger aufgrund des
(motorisierten) Verkehrs, welcher sich vom nördlichen Teil der Loëstrasse
in Richtung Stadt bewegt, festgestellt und sich somit durch die geplante
Geschwindigkeitsherabsetzung beeinflussen lässt.
6.4.10. Insgesamt ist somit nicht zu beanstanden, wenn die Vorinstanzen die
Voraussetzung gemäss Art. 108 Abs. 2 lit. a SSV als erfüllt erachteten.
Dass aufgrund der ungenügenden Sichtweiten infolge der auf der
- 32 -
westlichen Seite der Loëstrasse im besagten Teilstück vorhandenen
Bäume ein gewichtiges Sicherheitsdefizit identifiziert wurde, war denn
bereits mit dem R+K-Gutachten vom 22. Juni 2017 bekannt (vgl. S. 18;
vgl. ferner bfu-Gutachten vom 11. Juni 2019 S. 8 f., S. 12 f. und S. 18).
Insofern kann weder gesagt werden, dass völlig überraschend ein neuer
Grund für die Einführung der Tempo-30-Zone angeführt worden ist, noch,
dass sich diese als willkürlich oder missbräuchlich erweist.
6.5. Was den Herabsetzungsgrund von Art. 108 Abs. 2 lit. b SSV (besonderer
Schutz bestimmter Strassenbenützer) anbelangt, lässt sich dem R+K-
Gutachten vom 22. Juni 2017 zu den Schulwegen entnehmen, dass die
Stadt C._ insgesamt neun Schulstandorte für Primarschulklassen
habe. Die Kinder, welche im Gebiet Loëstrasse wohnten, gingen entweder
im Schulhaus Masans (an der Masanserstrasse 223) oder im Schulhaus
Montalin (Splügenstrasse 4) zur Schule. Unabhängig davon, in welches
Schulhaus die Kinder gingen, bilde die Loëstrasse für die östlich davon
wohnenden Kinder ein Teil ihres Schulweges. Zu den östlich und westlich
an der Loëstrasse liegenden Kindergärten (Loëstrasse 117 bzw. 124)
wurde im R+K-Gutachten festgehalten, die Kinder der umliegenden
Quartiere gingen in die Kindergärten Loë, welche vier Klassen umfassten.
Der Schulweg der Kindergärtner führe über eine bestimmte Länge entlang
der Loëstrasse (S. 19). Soweit die Regierung im angefochtenen Entscheid
vom 4. August 2020 gestützt auf das bfu-Gutachten bemängelt, dem R+K-
Gutachten vom 22. Juni 2017 fehle es an einer Bewertung der
Sicherheitslage der betroffenen Schüler und Kindergärtner, und daraus
schliesst, dass dieser Punkt – wenn überhaupt – in der Gesamtabwägung
nur insoweit verstärkt berücksichtigt werden könne, als tatsächlich
konkrete Sicherheitsdefizite für Fussgänger bestünden (vgl. E.9h des
besagten Entscheids), was sie letztlich aufgrund der ungefährlichen
Gehwegsituation entlang der Loëstrasse verneint (vgl. E.10b und E.9c des
besagten Entscheids), kann ihr nicht gefolgt werden. Vielmehr liegt
- 33 -
insbesondere aufgrund der im R+K-Gutachten vom 22. Juni 2017
abgebildeten möglichen Schulwegrouten der Kindergärtner und
Primarschülerinnen und -schüler (vgl. S. 19) auf der Hand, dass der hier
umstrittene Abschnitt der Loëstrasse von Schul- und Kindergartenkindern
genutzt und von diesen teilweise überquert werden muss, um in die an der
Loëstrasse bzw. in der Nähe liegenden Bildungseinrichtungen zu
gelangen. Dies trifft – wie im R+K-Gutachten vom 22. Juni 2017 plausibel
dargelegt – insbesondere für die östlich der Loëstrasse wohnenden
Primarschülerinnen und -schüler zu, welche die Schulhäuser Masans und
Montalin, aber auch die an der Loëstrasse gelegene Tagesschule
besuchen (vgl. hierzu Übersicht über die wichtigen Einrichtungen entlang
der Loëstrasse im R+K-Gutachten vom 22. Juni 2017 S. 9), und auf
diejenigen Kindergartenkinder zu, welche den Kindergarten auf der – im
Vergleich zu ihrem Wohnort – gegenüberliegenden Seite der Loëstrasse
besuchen. Zudem stellte der Stadtrat in seinem Entscheid vom 6. März
2018 des Weiteren zu Recht fest, dass es im Bereich des Perimeters der
geplanten Tempo-30-Zone mit dem Alters- und Pflegeheim Loëgarten
sowie den beiden Spitälern (Kreuz- und Kantonsspital) weitere sensible
Nutzungen gibt (vgl. S. 12; vgl. ferner R+K-Gutachten vom 22. Juni 2017
S. 9 f.), so dass die Loëstrasse im fraglichen Abschnitt neben Primarschul-
und Kindergartenkindern auch von betagten Personen frequentiert wird.
Diese schwächeren Verkehrsteilnehmer bedürfen zweifelsfrei eines
besonderen Schutzes. Das Bundesgericht hat denn auch bei
vergleichbaren Ausgangslagen die als erfüllt erachtete Voraussetzung
gemäss Art. 108 Abs. 2 lit. b SSV geschützt (vgl. hierzu Urteile des
Bundesgerichts 1C_121/2017 vom 18. Juli 2017 E.3.4.4 und 1C_11/2017
vom 2. März 2018 E.5.3). Die Annahme dieses Herabsetzungsgrunds
drängt sich vorliegend umso mehr auf, als – wie bereits aufgezeigt –
gemäss bfu-Gutachten vom 11. Juni 2019 beim Fussgängerstreifen
"Kreuzspital" namentlich aufgrund der durch die dortigen Bäume
verdeckten Einsehbarkeit des Annäherungsbereichs der Fussgänger bei
- 34 -
einer signalisierten Höchstgeschwindigkeit von 50 km/h sowie des
Palisadeneffekts der Baumreihe unbestrittenermassen ein gewichtiges
Sicherheitsdefizit besteht, durch welches die dort querenden Primarschul-
und Kindergartenkinder sowie die betagten Personen besonders
gefährdet werden. Dies gilt im Speziellen für die Zeit der Bauarbeiten am
Kantonsspital, da aufgrund der Baustellen mit mehr Schwerverkehr zu
rechnen ist (vgl. R+K-Gutachten vom 22. Juni 2017 S. 13). Insofern liegt
ein taugliches Kriterium vor, um die Einführung einer Tempo-30-Zone auf
dem nördlichen Teilstück der Loëstrasse zu rechtfertigen.
6.6. Ob zusätzliche Herabsetzungsgründe gemäss Art. 108 Abs. 2 SSV
vorliegen, kann somit dahingestellt bleiben.
7.1. Schliesslich wird die Verhältnismässigkeit der vorgesehenen Tempo-30-
Zone von den Beschwerdeführerinnen in Abrede gestellt.
7.2.1. Soweit die Beschwerdeführerinnen vorbringen, der Einführung der
vorgesehenen Tempo-30-Zone auf dem besagten Teilstück der
Loëstrasse fehle es an einem öffentlichen Interesse, verkennen sie, dass
diese Verkehrsbeschränkung – wie im R+K-Gutachten vom 22. Juni 2017
dargelegt (S. 6) – die Erhöhung der Verkehrssicherheit in diesem
Strassenabschnitt bezweckt und dem Schutz schwächerer
Verkehrsteilnehmer dient. Diese Anliegen liegen klar im öffentlichen
Interesse. Wenngleich die Sichtverhältnisse bei den
Grundstückszufahrten und Einmündungen in die Loëstrasse auf deren
westlichen Seite aufgrund der dortigen Bäume auch bei Einführung von
Tempo-30 teilweise eingeschränkt wären, kann die vorgesehene
Anordnung nicht als zweckuntauglich qualifiziert werden. Vielmehr
verkürzt sich der Brems- bzw. Anhalteweg von Motorfahrzeugen durch die
Herabsetzung der Geschwindigkeit von 50 km/h auf 30 km/h erheblich
(vgl. Fachbroschüre der bfu "Mit Tempo 30 die Verkehrssicherheit
erhöhen", Bern 2020, S. 8) und das Sichtfeld würde sich vergrössern, so
- 35 -
dass Gefahrensituationen im Randbereich deutlich früher erkannt werden
könnten (vgl. R+K-Gutachten vom 22. Juni 2017 S. 7, einschliesslich die
dortige Abbildung). Dadurch würden sich nicht nur die Sicherheitsdefizite
bei den privaten Ausfahrten auf die Loëstrasse massgeblich entschärfen
lassen, sondern auch den besonderen Schutzbedürfnissen von
Kindergarten- und Primarschulkindern sowie von betagten Personen
nachgekommen. Da die vorgesehene Tempo-30-Zone somit die
Verkehrssicherheit erhöht, kann ihr ihre Eignung entgegen der Auffassung
der Beschwerdeführerinnen nicht abgesprochen werden.
7.2.2. In Zusammenhang mit der Eignung einer Tempo-30-Zone im besagten
Abschnitt der Loëstrasse berufen sich die Beschwerdeführerinnen ferner
auf Art. 4 Abs. 1 SVG. Danach dürfen Verkehrshindernisse nicht ohne
zwingende Gründe geschaffen werden; sie sind ausreichend kenntlich zu
machen und möglichst bald zu beseitigen. Die Beschwerdeführerinnen
machen dabei für den Fall, dass bereits teilweise Sichthindernisse
massgeblich seien, geltend, die Bäume auf der westlichen Seite der
Loëstrasse würden ein solches Hindernis darstellen, auch wenn eine
Tempo-30-Zone eingeführt würde, so dass sie ohnehin von der Stadt
C._ beseitigt werden müssten. Dem ist entgegenzuhalten, dass
Art. 4 Abs. 1 SVG von Verkehrshindernissen spricht, worunter alle
möglichen vorübergehenden Hindernisse verstanden werden, die
geeignet sind, den Verkehr auf öffentlichen Strassen zu behindern, indem
sie den Raum, der für diesen zur Verfügung steht, nach oben oder zur
Seite hin verengen, oder die Verkehrsteilnehmer gefährden. Die
Behinderung oder Gefährdung des Verkehrs und der Verkehrsteilnehmer
kann sowohl von Gegenständen ausgehen, die sich auf, oberhalb oder
unterhalb der öffentlichen Strasse befinden, als auch aus der
Beschaffenheit der Strasse selbst resultieren (vgl. WALDMANN/KRAEMER,
in: NIGGLI/PROBST/WALDMANN [Hrsg.], Basler Kommentar
Strassenverkehrsgesetz, Basel 2014, Art. 4 Rz. 5). Darunter fallen
- 36 -
gemeinhin etwa Sperrgut und andere Materialablagerungen, Baumaterial,
tiefhängende Drähte und Stahlwinden oder in die Strasse hineinragende
Äste eines Baumes (vgl. WALDMANN/KRAEMER, a.a.O., Art. 4 Rz. 6;
WEISSENBERGER, Kommentar Strassenverkehrsgesetz und
Ordnungsbussengesetz, 2. Aufl., Zürich/St. Gallen 2015, Art. 4 Rz. 4).
Letzteres geht denn auch aus dem von den Beschwerdeführerinnen
angeführten BGE 112 II 439 hervor, gemäss welchem Eigentümer, welche
die in die Strasse hineinragenden Äste eines Baumes nicht
vorschriftsgemäss zurückschneiden, aus unerlaubter Handlung
schadenersatzpflichtig werden können (vgl. insbesondere E.1b des
besagten Urteils). In der bfu-Fachbroschüre "Sicht an Verzweigungen und
Grundstückszufahrten" wird zu diesem Urteil ausgeführt, dem Eigentümer
sei jede Anpflanzung verboten, welche die Sicherheit des Verkehrs
gefährde; so seien z.B. Pflanzungen, welche die Übersicht über die
Strasse erheblich erschwerten, untersagt (S. 2). Im vorliegenden Fall
handelt es sich bei der auf der westlichen Seite der Loëstrasse
befindlichen Bepflanzung aber nicht um Bäume, die in den öffentlichen
Strassenbereich hineinragen und dadurch den den Verkehrsteilnehmern
zur Verfügung stehenden Raum in gefährlicher Weise einengen. Insofern
handelt es sich auch nicht um Verkehrshindernisse, welche die
ungehinderte Befahrung der Strasse erschweren. Vielmehr wird die
vorgesehene Tempo-30-Zone im besagten Strassenabschnitt namentlich
damit gerechtfertigt, dass aufgrund der bestehenden Baumallee bei einer
signalisierten Höchstgeschwindigkeit von 50 km/h wegen ungenügender
Sichtweiten bei den Grundstückszufahren bzw. beim Fussgängerstreifen
bei der Haltestelle "Kreuzspital" Sicherheitsdefizite bestehen. Im Vergleich
dazu kann infolge der – wenn überhaupt bestehenden – wesentlich
geringeren Abweichung vom VSS-Normwert bei Tempo-30, bei deren
Beurteilung gestützt auf die örtlichen Verhältnisse den zuständigen
Behörden ohnehin ein erheblicher Spielraum zusteht, – wie bereits
dargelegt – nicht von einer erheblichen Gefährdung der
- 37 -
Verkehrssicherheit bzw. Beeinträchtigung der Übersicht über die Strasse
gesprochen werden. Soweit der Regelungsgegenstand von Art. 4 Abs. 1
SVG gestützt auf die obigen Ausführungen überhaupt eröffnet sein sollte,
kann der Stadt C._ entgegen der Auffassung der
Beschwerdeführrinnen somit jedenfalls kein missbräuchliches oder
widersprüchliches Verhalten vorgeworfen werden.
7.3. Die Beschwerdeführerinnen zweifeln überdies an der Erforderlichkeit der
vorgesehenen Tempo-30-Zone. Soweit sie sich auf Massnahmen berufen,
welche bei ungenügenden Knotensichtweiten zu prüfen gewesen wären,
legen sie nicht dar, dass die geforderte Knotensichtweite bei einer
Höchstgeschwindigkeit von 50 km/h bei einer Beobachtungsdistanz von
mindestens 1.5 m bei den privaten Hauszufahrten erreicht würde (vgl.
VSS-Norm 640 273a Ziff. 13). Dass dies in Bezug auf sämtliche
Grundstückszufahrten auf der westlichen Seite der Loëstrasse im hier
massgebenden Abschnitt der Fall ist, war denn auch anlässlich des am
23. Februar 2022 durchgeführten Augenscheins nicht zu erkennen (vgl.
Fotodokumentation zum Augenschein S. 3 und S. 12). Auch zeigen sie
nicht auf, inwiefern es sich bei diesen Massnahmen um mildere, aber
gleich geeignete Vorkehren zur Erhöhung der Verkehrssicherheit wie die
geplante Tempo-30-Zone handelt. Dies ist denn auch nicht ersichtlich. So
ist beispielsweise die Zwecktauglichkeit der vorgeschlagenen
Signalisation "Achtung Ausfahrt" oder farblichen Markierungen bereits
aufgrund der Anzahl der vielen unübersichtlichen Ausfahrten in Zweifel zu
ziehen. Gleiches gilt für das Rechtsabbiegegebot, wenn das Sichtfeld –
wie bei einigen Hauszufahrten – nach links eingeschränkt ist, oder für die
Anbringung von Verkehrsspiegeln, wofür auf das bereits Ausgeführte
verwiesen werden kann (vgl. Ausführungen zum bfu-Gutachten vom 11.
Juni 2019 in Erwägung 5.4.2). Anlässlich des Augenscheins vom 23.
Februar 2022 räumten denn auch die Beschwerdeführerinnen zumindest
bei einer privaten Hauszufahrt ein, dass dort die Anbringung eines
- 38 -
Verkehrsspiegels nichts nützen würde (vgl. Augenscheinprotokoll S. 8).
Soweit sie bei der Begehung vor Ort ausserdem vorgebracht haben, dass
anstelle der Einführung einer Tempo-30-Zone die sich auf der westlichen
Seite der Loëstrasse befindlichen Bäume zurückversetzt werden könnten
(vgl. Augenscheinprotokoll S. 6), hätte dies zur Folge, dass die
bestehenden Bäume gefällt werden müssten, weshalb auf das
nachfolgend zur Zumutbarkeit Ausgeführte zu verweisen ist. Den
Beschwerdeführerinnen kann des Weiteren nicht gefolgt werden, wenn sie
der vorgesehenen Tempo-30-Zone die Erforderlichkeit mit dem Argument
absprechen, es bestünde gar keine zu bannende Gefahr. Dabei
verkennen sie, dass bei den vorliegenden massiven Unterschreitungen
der minimalen erforderlichen Knotensichtweiten bei einer signalisierten
Höchstgeschwindigkeit von 50 km/h auch ohne polizeilich registrierter
Unfall bei den Ausfahrten ein gewichtiges Sicherheitsdefizit besteht, das
mit der Einführung von Tempo-30 erheblich entschärft werden kann.
7.4. Schliesslich erweist sich die Einführung einer Tempo-30-Zone auf der
Loëstrasse im Teilstück zwischen dem Haus Nr. 102 und der Einmündung
der Kreuzgasse auch bei der vorzunehmenden Interessenabwägung als
zumutbar. So ist diese Verkehrsanordnung nicht mit gewichtigen
Nachteilen für den motorisierten Strassenverkehr verbunden. Abgesehen
davon, dass der besagte Abschnitt mit Blick auf seine Funktion – wie
bereits dargelegt – schon insoweit zu relativieren ist, als er neben
verkehrsorientierten Elementen auch siedlungsbezogene aufweist,
insbesondere mit Blick auf die Art der Nutzung (beidseitig vorhandene
Wohnhäuser und Tagesschule), ergibt sich für die Fahrzeugführerinnen
und -führer bei einer Tempo-30-Signalisation auf der rund 560 m langen
Strecke nur ein geringer Zeitverlust (so betrüge die Dauer für die
Durchfahrt bei dem bei einer Signalisation von 50 km/h gemessenen V85-
Wert von 43 km/h 47 Sekunden und bei 30 km/h 67 Sekunden, was eine
Differenz von rund 20 Sekunden ergibt (vgl. R+K-Gutachten vom 22. Juni
- 39 -
2017 S. 13). Demgegenüber verkürzt sich – wie bereits dargelegt – bei
einer Temporeduktion auf 30 km/h der Brems- bzw. Anhalteweg von
Fahrzeugen massgeblich und die tiefere Geschwindigkeit trägt zugleich
dazu bei, dass Gefahrensituationen im Randbereich aufgrund des
erweiterten Sichtfelds deutlich früher erkannt werden könnten. Neben der
erheblichen Entschärfung der bei den privaten Hauszufahrten und beim
Fussgängerstreifen bei der Haltestelle "Kreuzspital" bestehenden
Sicherheitsdefizite aufgrund der bestehenden Bäume würde dadurch auch
den besonderen Schutzbedürfnissen der schwächsten
Verkehrsteilnehmer Rechnung getragen. Wenn die Vorin-stanzen vor
diesem Hintergrund in Übereinstimmung mit den Einschätzungen der
beiden Gutachten die Fällung der Bäume auf der westlichen Seite der
Loëstrasse im besagten Abschnitt zwecks Beibehaltung einer
Höchstgeschwindigkeit von 50 km/h für unverhältnismässig erachteten, ist
dies nicht zu beanstanden. Wenngleich nicht die gesamte Baumallee
beseitigt werden müsste, wäre davon aufgrund der vielen
Grundstückszufahrten und Einmündungen auf die Loëstrasse doch ein
nicht unerheblicher Teil des Baumbestandes betroffen (vgl.
Fotodokumentation zum Augenschein und den dem R+K-Gutachten vom
22. Juni 2017 beigefügten Massnahmenplan Tempo-30-Zone Loëstrasse
sowie den GIS-Stadtplan der Stadt C._ mit den anzuwählenden
Funktionen "Stadtbäume" und "Baumkataster: Fruchtbäume"). Da dies ein
Eingriff in das Ortsbild darstellen würde und der zuständigen Behörde
ohnehin bei der Anordnung von Verkehrsbeschränkungen – wie bereits
dargelegt – ein erheblicher Gestaltungsspielraum zukommt, ist die
vorgesehene Tempo-30-Zone nicht als unverhältnismässig einzustufen.
Die Befürchtung der Beschwerdeführerinnen, wonach bei einer
Genehmigung einer Tempo-30-Zone auf dem besagten Abschnitt der
Loëstrasse überall solche Zonen gewährt werden müssten, kann nicht
geteilt werden. Vielmehr beurteilt sich die Anordnung einer solchen
Verkehrsbeschränkung – wie vorliegend – in einer Gesamtwürdigung aller
- 40 -
Gegebenheiten des konkreten Einzelfalls. Da die vorgesehene Tempo-30-
Zone zudem nicht das gesamte Gebiet der Stadt C._ umfasst,
sondern in örtlicher und zeitlicher Hinsicht beschränkt ist, können die
Beschwerdeführerinnen aus der Ablehnung der Initiative "Tempo-30 in
ganz C._" nichts zu ihren Gunsten ableiten.
8. Nach dem Gesagten erweist sich die Anordnung einer befristeten Tempo-
30-Zone im Teilstück der Loëstrasse zwischen dem Haus Nr. 102 und der
Einmündung in die Kreuzgasse als rechtmässig. Die Beschwerde ist damit
abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
9.1. Im Rechtsmittelverfahren hat in der Regel die unterliegende Partei die
Kosten zu tragen (Art. 73 Abs. 1 VRG). Mehrere Beteiligte an einem
gemeinsam verlangten oder veranlassten Verfahren haften für die Kosten
in der Regel solidarisch (Art. 72 Abs. 2 VRG). Die Verfahrenskosten
bestehen aus der Staatsgebühr, den Gebühren für die Ausfertigungen und
Mitteilungen des Entscheids sowie den Barauslagen (Art. 75 Abs. 1 VRG).
Die Staatsgebühr beträgt höchstens CHF 20'000.--; sie richtet sich nach
dem Umfang und der Schwierigkeit der Sache sowie nach dem Interesse
und der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der Kostenpflichtigen (Art. 75
Abs. 2 VRG). Vorliegend erscheint eine Staatsgebühr von CHF 4'000.--
angemessen. Sie ist zusammen mit den Kanzleiauslagen den
Beschwerdeführerinnen, unter solidarischer Haftbarkeit, aufzuerlegen.
9.2. Bund, Kanton und Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben
betrauten Organisationen wird in der Regel keine Parteientschädigung
zugesprochen, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegen (Art.
78 Abs. 2 VRG). Davon abzuweichen besteht vorliegend kein Anlass.