Decision ID: e07f7ee1-3dc9-5710-bc55-f7ff334b6f2f
Year: 2007
Language: it
Court: TI_TCA
Chamber: TI_TCA_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: public_law

ritenuto,
in fatto
A. Nella seduta del 29 novembre 2004 il consiglio comunale di _ ha adottato la revisione del piano regolatore. Con risoluzione 17 ottobre 2006 (n. 5043) il Consiglio di Stato ha approvato il piano. Il Governo non ha, tuttavia, approvato la creazione di una nuova zona residenziale estensiva (R2) in località _, poiché troppo piccola e separata dall'ulteriore zona edificabile.
B. Contro la risoluzione governativa sono state presentate svariate impugnative al Tribunale cantonale amministrativo.
Anzitutto il PI 1, con gravame 13 novembre 2006, domanda la conferma della nuova zona edificabile R2 in località _, che interessa (in tutto o in parte) i mapp. _, , , e _ e _: particelle attigue all'omonimo nucleo e che formano un piccolo quartiere di abitazioni. L'insorgente sostiene che la loro estromissione dalla zona fabbricabile pregiudica le possibilità di intervenire sulle costruzioni esistenti per migliorare la loro funzione abitativa.
A questa impugnativa si sono aggiunte, a far tempo dalla pubblicazione della risoluzione governativa, anche quelle di alcuni proprietari interessati.
Con ricorso 8/11 gennaio 2007 RI 1, proprietario del mapp. _, dov'è intenzionato a costruire la sua abitazione, sostiene che i fondi, urbanizzati, fanno parte, visivamente, del nucleo della frazione di _. Con impugnativa di identica data RI 1 ed il fratello _, comproprietari dell'adiacente mapp. _, dove insiste già un'abitazione, oltre agli argomenti appena indicati lamentano l'impossibilità di trasformare quest'edificio. _, proprietario del mapp. _, su cui sorge un'abitazione, si aggrava dinanzi al tribunale con atto 19 gennaio 2007, sostenendo argomenti analoghi ai due ricorsi appena citati: trattasi di fondi completamente urbanizzati, facenti parte del nucleo di _, inoltre l'inserimento nella zona edificabile permette di conservarli e di migliorarli ai fini residenziali.
Con ricorso 19/20 gennaio 2007 _ chiede parimenti l'assegnazione alla zona fabbricabile dei mapp. _ e _. Non è necessario riassumere i motivi addotti in questa impugnativa (cfr. consid. D).
C. La divisione della pianificazione territoriale chiede la reiezione di tutte le impugnative, tranne che di quella concernente i mapp. _ e _ che ritiene irricevibile. Il comune ne postula invece l'accoglimento.
D. In data 14 giugno 2007 il tribunale ha tenuto un'udienza. _ ha anzitutto dichiarato di recedere dal ricorso 19 gennaio 2007 (inc. 90.2007.14) relativo ai mapp. _ e _. Questo gravame può dunque essere stralciato dai ruoli. Per il rimanente le parti hanno ribadito i loro argomenti e domande. Al termine dell'udienza è quindi stata esperita una visita in luogo della frazione di _.
considerato,

in diritto:
1. La competenza del Tribunale è data, i ricorsi sono tempestivi (art. 38 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione dei ricorrenti certa (art. 38 cpv. 4 lett. c LALPT). Le impugnative sono dunque ricevibili. Poiché il loro fondamento fattuale è il medesimo, esse vengono evase mediante un unico giudizio (art. 51 PAmm). L'impugnativa del comune di _ viene invece decisa separatamente, seppur con motivazione analoga, poiché concerne anche ulteriori temi, che non interessano però gli altri ricorrenti.
2. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c; II-1999 n. 27 consid. 3; II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3; 109 Ib 121 consid. 5;
Waldmann/Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art. 33), segnatamente quindi i casi in cui sono
impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.
3. 3.1. Nella risoluzione 17 ottobre 2006 i
l Governo non ha approvato la creazione di una nuova zona residenziale estensiva (R2) in località _, in quanto di esigue dimensioni e separata dall'ulteriore zona edificabile.
3.2. Le zone edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei all'edificazione che sono già stati edificati in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente necessari ed urbanizzati entro 15 anni (lett. b). Di massima un terreno che adempie queste esigenze va attributo alla zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione globale degli interessi che la legislazione sulla pianificazione del territorio tende a salvaguardare (cfr. in particolare art. 1 e 3 LPT), debba venir incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della zona edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15 LPT per l'assegnazione di un terreno alla zona edificabile non hanno pertanto un valore assoluto, ma una portata relativa. Essi rappresentano piuttosto dei principi generali della pianificazione del territorio, dei punti di riferimento, che - ancorché soddisfatti - non conducono necessariamente all'attribuzione del terreno interessato alla zona fabbricabile (cfr. la giurisprudenza appena citata; inoltre Flückiger, Commentario LPT, ad art. 15 n. da 25 a 29; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 314).
3.3. Il comune ha inteso rendere edificabile un'area che si diparte dal piccolo nucleo di _, appena sotto la strada cantonale che scende verso il piano, e che ha una profondità di circa 20 m ed una lunghezza di poco meno di 200 m. Compongono questa superficie - partendo dal nucleo menzionato - il mapp. _ e, in parte, i mapp. _, _, _, _ e _. Sui mapp. _, _, _ e _ insistono delle abitazioni, alcune datate, ma in ogni caso tutte erette prima dell'avvento della pianificazione del territorio: la più recente, quella al mapp. _, è difatti stata costruita nel 1966. Sul mapp. _ è presente un edificio rustico, mentre che il mapp. _ ospita tre autorimesse, una tettoia e due ripostigli. Oltre la fascia di 20 m, che il comune ha voluto assegnare alla zona fabbricabile, il terreno delle menzionate particelle (esclusi i mapp. _ e _, di piccole dimensioni) scende in dolce pendio verso, il piano; è costituito essenzialmente da prato, dove spunta un qualche albero da frutta; qua e là sono piantati anche dei filari di vigna. La zona residenziale estensiva di _ e l'adiacente nucleo, quest'ultimo assegnato alla zona dei nuclei tradizionali (NV), approvata dal Governo, sono cinti su tutti i lati dalla zona agricola, che viene in seguito interrotta, verso monte, dalla strada cantonale, verso il piano, dal bosco. La strada cantonale separa inoltre quest'area dall'ulteriore zona edificabile, che dista circa 30 m dall'estremità nord-orientale del nucleo di _, e che - da quanto accertato in sede di sopralluogo - risulta altresì altimetricamente assai più elevata rispetto a quest'ultimo. Se si esclude questo rilievo, il territorio a monte della strada cantonale è parimenti composto dalla zona agricola, dov'è sparsa qualche costruzione, e dal bosco.
3.4. L'area in contestazione presenta anzitutto dimensioni assai contenute (attorno ai 3'500 mq). Essa non adempie pertanto nemmeno ai requisiti quantitativi minimi per poter costituire una zona edificabile per la residenza estensiva, nemmeno se sommata all'adiacente e ancor più piccola zona dei nuclei tradizionali, approvata dal Governo, di estensione di poco superiore alla sua metà. Inoltre, come ha correttamente considerato il Consiglio di Stato, il comparto che il comune avrebbe voluto assegnare alla zona residenziale estensiva appare isolato rispetto all'ulteriore zona edificabile (se si eccettua la menzionata, minuscola zona NV): in nessun caso questo comparto può essere messo in relazione con quello di ampie dimensioni, pure assegnato alla zona residenziale estensiva, ubicata sopra la strada cantonale così da poterne costituire un ampliamento. Ferme queste premesse la superficie in oggetto non può pertanto essere assegnata alla zona fabbricabile già perché la creazione di piccole zone edificabili, isolate dal comprensorio edificato ed edificabile, disattende i principi della pianificazione del territorio e la relativa legislazione federale, che mirano ad impedire la dispersione delle costruzioni sul territorio (RDAT I-2003 n. 57 consid. 4.5. con rinvii). Tanto più in un comune come _, composto da ben _ frazioni, la cui zona edificabile risulta di conseguenza già molto diffusa.
Nemmeno la preesistenza del nucleo di antica formazione di _, effettivamente attribuito alla zona dei nuclei tradizionali, permette di legittimare la controversa attribuzione dei terreni in discussione alla zona edificabile. Intanto, com'è appena stato spiegato, trattasi di una minuscola entità, edificata oltretutto in modo compatto che se, da un lato, a cagione delle sue particolari caratteristiche, merita un'inclusione nella zona fabbricabile, per certi aspetti quantomai provvida (si pensi soprattutto alla necessità di regolamentare gli interventi edili del fitto complesso di edifici che la compongono), essa non si presta però, nello stesso tempo, a fondare un'estensione dell'area fabbricabile con scopi e funzioni differenti dalla stessa; ben al contrario la tutela del menzionato, piccolo nucleo impone semmai un certo riserbo nell'ambito della valutazione di un'apertura all'edificazione delle aree circostanti.
Va comunque considerato che, qualora la zona dei nuclei tradizionali potesse costituire una valida premessa per la creazione della controversa zona edificabile residenziale estensiva R2, che ne rappresenterebbe - a questo punto - un'appendice, allora le zone edificabili del comune, già troppo estese (cfr. consid. 3.5 che segue), finirebbero per essere ancor più sovradimensionate: il che non è solo inopportuno, ma addirittura illegale (DTF 117 Ia 302 consid.
4b; RDAT II-2001 n. 63 consid. 2d; II-1997 n. 52 consid. 5d; Waldmann/Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 37 ad art. 15).
In concreto poi l'estensione della zona edificabile al settore in oggetto nemmeno appare strettamente necessaria per poterlo sfruttare a scopo edilizio, 4 particelle su 6 essendo già edificate con costruzioni utilizzate a scopo di residenza. Poco importa invece se
la superficie da aggregare alla zona fabbricabile risulti tutto sommato, nel complesso, relativamente esigua. Infatti, secondo la giurisprudenza
, anche le particelle di modeste proporzioni contribuiscono a definire la zona edificabile giusta l'art. 15 LPT e non possono pertanto essere trascurate a questo scopo (cfr. DTF inedita 26 settembre 2001 in re A. V. e llcc, consid. 4c; DTF 116 Ia 236 seg.; STPT 13 ottobre 2005 in re D. S. e llcc, consid. 5.5).
3.5. Il tribunale rileva, ad ogni buon conto, che i requisiti di applicazione dell'art. 15 LPT non sarebbero comunque soddisfatti.
Con terreni già
edificati in larga misura ai sensi dell'art. 15 lett. a LPT si intende essenzialmente il territorio costruito in maniera compatta, oltre eventualmente singole particelle inedificate al suo interno, direttamente confinanti con la zona edificabile, in genere già edificate e di superficie relativamente ridotta; non entrano, in principio, in linea di conto le costruzioni agricole (RDAT I-2001 n. 49 consid.
3b; Flückiger, op. cit., ad art. 15 n. 60; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 319).
Ora, in concreto, le 6 particelle in oggetto, di cui 4 sono edificate a scopo residenziale lungo un tratto di strada cantonale, non rappresentano un'edificazione compatta e tantomeno confinano con la zona edificabile. Le più prossime alla zona dei nuclei tradizionali sono il mapp. _, edificato però con un edificio rustico, e il mapp. _: purtuttavia entrambe queste particelle sono separate dalla menzionata zona NV da un viottolo, qualificato come percorso pedonale. L'area in oggetto non appartiene dunque al territorio ampiamente edificato nel senso restrittivo inteso dalla giurisprudenza, ma dev'essere piuttosto ritenuto - nell'ottica pianificatoria - come parte integrante dell'ampio comparto verde che si apre sotto la stessa.
L'azzonamento, in quanto volto a disciplinare la funzione di un determinato territorio, non può in effetti, di principio, essere condizionato dallo stato in cui versa una singola particella o una parte di essa posta all'interno del suo perimetro. Quest'ultimo deve inoltre, se possibile, seguire le linee già esistenti nel terreno, naturali o artificiali.
L'attribuzione della superficie in oggetto alla zona edificabile non risponde poi nemmeno ad una prevedibile necessità di terreni fabbricabili urbanizzati entro 15 anni giusta l'art. 15 lett. b LPT. In effetti, le zone edificabili del comune permettono di accogliere circa 3050 unità insediative (UI), di cui 1340 abitanti, a fronte di un numero di abitanti che si situa da alcuni anni stabilmente attorno alle 790 unità (cfr rapporto di pianificazione, ottobre 2004, pag. 6, 26 segg. e tabella A5). Ritenuto che questa stima è stata corretta dal Consiglio di Stato, che l'ha aumentata del 25% (3805 UI; cfr. risoluzione 17 ottobre 2006, cifra 3.4.1 lett. b, pag. 17 seg.), il piano regolatore approvato permette dunque di conseguire, in buona sostanza, il raddoppio della popolazione del comune. Il dimensionamento dello stesso eccede pertanto ogni presumibile e ottimistico fabbisogno per lo sviluppo del comune nei prossimi 15 anni.
L
a circostanza secondo cui l'area in questione sia urbanizzata non è decisiva e non conferisce un diritto all'attribuzione del fondo alla zona edificabile (122 II 326 consid. 6a; 117 Ia 434 consid. 3g;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 321
).
I ricorrenti sostengono che l'estromissione dei fondi in discussione
dalla zona fabbricabile pregiudicherebbe le possibilità di intervenire sulle costruzioni esistenti per migliorare la loro funzione abitativa. Ora, gli edifici esistenti in loco
, in quanto utilizzati per la residenza sono comunque sia protetti nella situazione di fatto e possono inoltre essere oggetto di interventi edilizi secondo quanto prescrive l'art. 24
c
LPT (inoltre l'art. 42 OPT). Verificandosi i requisiti posti dalla predetta disposizione, le possibilità di intervento sugli edifici esistenti non sono inoltre minimamente trascurabili.
3.6. Poiché l'area in rassegna non può essere attribuita alla zona fabbricabile già per assenza dei requisiti di cui all'art. 15 LPT, la decisione del Consiglio di Stato di non approvare la proposta in tal senso formulata dal consiglio comunale _ merita di essere tutelata. Il Consiglio di Stato non ha tuttavia proceduto ad assegnare una precisa funzione alla superficie in oggetto, procedendo ad una modifica d'ufficio del piano regolatore. Esso si è invece limitato a retrocedere gli atti al comune a questo scopo. Spetterà pertanto al legislativo di _, dietro proposta del municipio, di assegnare una nuova funzione all'area in discussione.
3.7.
La risoluzione impugnata non viola dunque il diritto ma pone piuttosto in consonanza con l'ordinamento pianificatorio sancito a livello federale le proposte delle autorità comunali. Essa non è per finire nemmeno lesiva dell'autonomia che pertocca in questo settore del diritto agli enti locali. Il ricorso dev'essere dunque respinto.
4. La tassa di giudizio dev'essere posta a carico dei ricorrenti (art. 28 PAmm).