Decision ID: 5a1759f4-2227-5e07-a045-73af2dcdba98
Year: 2018
Language: de
Court: SG_VG
Chamber: SG_VG_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A. Am 11. November 2015 kontrollierte das Amt für Verbraucherschutz und
Veterinärwesen (AVSV) die Hundehaltung von A._ und B._ auf deren Liegenschaft in
X._. In einem Zwinger wurden zwei weibliche Belgische Schäferhündinnen
angetroffen: E._ (geb. 2012, Chip-Nr. 0000_) und F._ (geb. 2008, Chip-Nr. 0001_).
E._ war von A._ gezüchtet und an C._, Z._, verkauft worden. Am 26. April 2015
kaufte A._ die Hündin für CHF 1'500 wieder zurück. In der Tierhalterdatenbank war im
Zeitpunkt der Kontrolle allerdings nach wie vor C._ als Halterin erfasst. Die Hündin
F._ entstammt ebenfalls der Zucht von A._ und war als Welpe an D._ verkauft
worden. Gegen Ende 2010 gab dieser die Hündin der Züchterin zurück. Laut Auszug
aus der Tierhalterdatenbank "AMICUS" war D._ vom 5. Dezember 2008 bis
6. Dezember 2015 Halter der Hündin.
Anlässlich der Kontrolle wurde festgestellt, dass die Hündin F._ ein verbotenes
Zughalsband ohne Stopp trug. Der Hundezwinger war zwar überdacht, es fehlten aber
die gesetzlich vorgeschriebenen Hundehütten zum Schutz vor Wind und Kälte bzw. als
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Rückzugsmöglichkeit. Zwar war im Garten eine derartige Hütte vorhanden, der Zugang
zum Garten den Hunden jedoch versperrt. Weiter fehlte es im Zwinger an geeignetem
Liegematerial; es war lediglich ein Holzpodest vorhanden, das mit einer Metall- und
einer Eternitplatte abgedeckt war. Schliesslich stellte sich heraus, dass für beide
Hunde die Meldung an die politische Gemeinde X._ zur Erhebung der jährlichen
Hundetaxe unterblieben war. Das AVSV beschlagnahmte die beiden Hündinnen
anlässlich der Kontrolle vorsorglich und brachte sie in einer Tierpension unter.
Am 28. Dezember 2015 zog das AVSV die Hündinnen E._ und F._ definitiv ein. Gegen
diese Verfügung rekurrierte A._ an das Gesundheitsdepartement. Am 18. Januar 2016
widerrief das AVSV die angefochtene Verfügung; das Rekursverfahren wurde in der
Folge abgeschrieben. Nach Zustellung eines neuen Verfügungsentwurfs verfügte das
AVSV am 8. April 2016 im Wesentlichen erneut den Einzug der beiden Hündinnen,
verbot A._ und B._ das Halten von Tieren bzw. deren selbständige Betreuung für
Dritte und den Einsatz von "Strohmännern" (d.h. eine Unterbringung von Tieren unter
einem anderen Namen oder auf andere Personen aus der Verwandtschaft). Für den
Widerhandlungsfall drohte das AVSV die unverzügliche Beschlagnahme der Tiere
sowie die Ungehorsamsstrafe nach Art. 28 Abs. 3 des Tierschutzgesetzes (SR 455,
TSchG) an.
B. Gegen diese Verfügung erhoben A._ und B._ am 21. April 2016 Rekurs beim
Gesundheitsdepartement. Sie beantragten, die angefochtene Verfügung sei
aufzuheben und die Hunde seien ihnen herauszugeben.
C. Mit Entscheid vom 27. März 2017 verurteilte der Einzelrichter des Kreisgerichts Wil
A. _ wegen mehrfacher vorsätzlicher Übertretung des Tierseuchengesetzes
(Missachtung der Meldepflicht als Hundehalterin) und mehrfacher vorsätzlicher
Übertretung des Tierschutzgesetzes (Missachtung von Tierhaltevorschriften) sowie
vorsätzlicher Übertretung des kantonalen Hundegesetzes (Verletzung der Meldepflicht)
zu einer Busse von CHF 1'000 (act. 11.1/23). Dieses Strafurteil ist noch nicht
rechtskräftig (vgl. act. 13).
D. Mit Entscheid vom 26. September 2017 hiess das Gesundheitsdepartement den
Rekurs von A._ und B._ teilweise gut. Das generelle unbefristete Tierhalteverbot für
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beide Rekurrenten reduzierte es auf ein unbefristetes Hundehalteverbot für A._. In den
Erwägungen wurde jedoch festgehalten, dass die Platzierung von Hunden unter dem
Namen von B._ auf derselben Liegenschaft als Umgehung des für seine Ehefrau
angeordneten Verbots gelte und von diesem ebenso erfasst sei.
E. Mit Eingabe vom 11. Oktober 2017 erhob Rechtsanwalt Markus Heer, Flawil, für A._
und B._ (Beschwerdeführerin 1 / Beschwerdeführer 2) gegen den Entscheid des
Gesundheitsdepartements vom 26. September 2017 Beschwerde beim
Verwaltungsgericht (act. 1). Die Beschwerdeführer beantragen, der angefochtene
Entscheid sei aufzuheben und "der Rekurs vor Erstinstanz durch Aufhebung der
Verfügung des AVSV vom 8. April 2016 gutzuheissen". Ausserdem sei das ASVS
anzuweisen, der Beschwerdeführerin 1 die Hündinnen E._ und F._ unversehrt,
unverzüglich und kostenlos zurückzugeben und die hierfür erforderlichen Mutationen in
der ANIS-Datenbank (ab 4. Januar 2016 recte: AMICUS-Datenbank) nachzutragen.
Eventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung an die Vor- bzw. Erstinstanz
zurückzuweisen; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen.
Die Vorsteherin des Gesundheitsdepartements (Vorinstanz) liess sich am 12. Dezember
2017 zur Beschwerde vernehmen; sie beantragte deren Abweisung unter Kostenfolge
(act. 10).
Auf die Ausführungen der Verfahrensbeteiligten, den angefochtenen Entscheid und die
Akten wird – soweit wesentlich und erforderlich – in den nachstehenden Erwägungen
eingegangen.

Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1. Das Verwaltungsgericht ist zum Entscheid in der Sache zuständig (59 Abs. 1 des
Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, VRP). Die Beschwerdeführer
sind zur Beschwerdeerhebung befugt (Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP).
Ein schutzwürdiges Interesse an der Änderung oder Aufhebung des angefochtenen
Entscheids hat namentlich auch der Beschwerdeführer 2, nachdem sich – trotz
formeller Aufhebung des Tierhalteverbotes durch die Vorinstanz – daraus faktisch auch
für ihn ein Verbot ergibt, Hunde zu halten oder zu betreuen. Die Beschwerde wurde mit
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Eingabe vom 11. Oktober 2017 rechtzeitig erhoben und erfüllt in formeller und
inhaltlicher Hinsicht die gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47
Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 VRP). Auf die Beschwerde ist grundsätzlich einzutreten.
Die Beschwerdeführer beantragen unter anderem, der (vorinstanzliche) Rekurs sei
durch Aufhebung der Verfügung des AVSV vom 8. April 2016 gutzuheissen. Das
Rekursverfahren wurde jedoch durch den angefochtenen Entscheid formell
abgeschlossen, und der Entscheid der Rekursinstanz ist an die Stelle der ihm
zugrundeliegenden Verfügung getreten ("Devolutiveffekt", BGE 134 II 142 E. 1.4; BGer
1C_166/2013 vom 27. Juni 2013 E. 1.1 und 2C_204/2015 vom 21. Juli 2015 E. 1.2).
Soweit die Gutheissung des Rekurses bzw. die Aufhebung der Verfügung AVSV
beantragt wird, kann auf die Beschwerde folglich nicht eingetreten werden. Immerhin
gilt auch die erstinstanzliche Verfügung inhaltlich als mitangefochten. Wird der
Rekursentscheid – wie beantragt – aufgehoben, fällt auch die Verfügung des AVSV
dahin.
2. Soweit die Beschwerdeführer beantragen, die beschlagnahmten Hündinnen seien
der Beschwerdeführerin 1 sofort herauszugeben bzw. ihr für die Dauer des Verfahrens
ein gerichtlich zu bestimmendes Besuchsrecht einzuräumen, handelt es sich um ein
Gesuch um Erlass vorsorglicher Massnahmen. Dies sind Anordnungen, die
grundsätzlich für die Dauer des Verfahrens gelten und dazu bestimmt sind, einen
tatsächlichen oder rechtlichen Zustand einstweilen unverändert zu erhalten oder
bedrohte rechtliche Interessen einstweilen sicherzustellen (vgl. Cavelti/Vögeli,
Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, 2. Aufl. 2003, Rz. 1107 mit
Hinweisen). Mit dem vorliegenden Entscheid in der Hauptsache ist dieses Gesuch
überholt und gegenstandslos, weshalb sich weitere Ausführungen erübrigen.
3. Zwischen den Verfahrensbeteiligten ist umstritten, ob die Hündinnen F._ und E._
zu Recht beschlagnahmt und eingezogen wurden bzw. ob das gegen die
Beschwerdeführerin 1 ausgesprochene unbefristete Hundehalteverbot rechtmässig ist.
Nach Auffassung der Beschwerdeführer ist der angefochtene Entscheid formell und
materiell rechtsfehlerhaft.
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4. Zunächst ist auf die von den Beschwerdeführern gerügten Verfahrensfehler
einzugehen. Sie beanstanden, die Vorinstanz habe ihr Recht auf Akteneinsicht verletzt,
den Anspruch auf eine mündliche Rekursverhandlung verwehrt und ebenso zu Unrecht
Beweisanträge (Augenschein, Befragungen, Expertisen) abgelehnt. Sämtliche Rügen
betreffen den Anspruch auf rechtliches Gehör, wie er sich für das Verfahren vor
Verwaltungsgericht aus Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen
Eidgenossenschaft (SR 101, BV; als Minimalgarantie) und Art. 64 in Verbindung mit Art.
12, 15 und 16 VRP ergibt. Ob die Hunde zu Recht vorsorglich beschlagnahmt worden
sind, ist entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer (vgl. act. 1 Ziff. 11 ff.) keine
Frage des Verfahrensrechts, sondern der materiellen Rechtsanwendung.
4.1. Die Beschwerdeführer rügen, dass auf dem Aktenstück 11.2/3/1 mit der
Bezeichnung "Eingang Klage / Verstoss Tierschutz" vom 4. November 2015 der Name
der anzeigenden Person nicht ersichtlich ist ("will anonym bleiben"). Die Kontrolle vom
11. November 2015 steht offensichtlich im Zusammenhang mit einer telefonisch beim
AVSV deponierten Anzeige. Die Beschwerdeführer vermuten C._ als Hinweisgeberin
und machen geltend, der Name der anzeigenden Person sei für die Beweiswürdigung
entscheidend, weil die vormalige Eigentümerin der Hündin E._ mit allen Mitteln die
Rückabwicklung des (Rück-)Kaufvertrages betreibe.
Nach Art. 16 Abs. 1 VRP haben die Beteiligten Anspruch auf Einsicht in die Akten,
soweit nicht wichtige öffentliche oder schutzwürdige private Interessen
entgegenstehen. Das Recht auf Akteneinsicht ist Teilgehalt des Anspruchs auf
rechtliches Gehör und ergibt sich auch aus Art. 29 Abs. 2 BV. Die Vorinstanz hielt fest,
das AVSV habe den Inhalt sämtlicher Aktenstücke, auch der anonymisierten,
offengelegt und das Recht auf Akteneinsicht im Wesentlichen gewährt. Weil sich aber
die Verfügung des AVSV nicht in erster Linie auf die anonymisierten Aktenstücke stütze
und der Sachverhalt anderweitig festgestellt worden sei, könne die Frage, ob die
Identität zu Recht geheim gehalten worden sei, offenbleiben.
Dieser grundsätzlich zutreffenden Argumentation ist hinzuzufügen, dass in der Regel
ein schutzwürdiges Interesse daran besteht, die Identität von Anzeigeerstattern oder
Informanten geheimzuhalten, um diese vor ungerechtfertigten Massnahmen und
Nachstellungen zu schützen (A. Griffel, in: Ders. [Hrsg.], Kommentar zum
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Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. Aufl. 2014, § 9 N 9 mit
Hinweisen; in diesem Zusammenhang vgl. auch BGer 2C_1005/2016 vom 14. März
2018 E. 2.4). Der Antrag, es sei den Beschwerdeführern das gesamte Aktenmaterial in
nicht anonymisierter Form offenzulegen, ist auch unter diesem Aspekt abzuweisen.
4.2. Die Beschwerdeführer beantragen sinngemäss, es sei eine mündliche
Beschwerdeverhandlung durchzuführen und mit einem Augenschein vor Ort zu
verbinden. Zudem rügen sie, die Vorinstanz habe willkürlich auf einen Lokaltermin
verzichtet.
4.2.1. Zum Anspruch auf rechtliches Gehör gehört das Recht der Betroffenen, sich vor
Erlass eines in ihre Rechtsstellung eingreifenden Entscheides zur Sache zu äussern
sowie das Recht auf Abnahme der rechtzeitig und formrichtig angebotenen
rechtserheblichen Beweismittel (BGE 127 I 54 E. 2b). Indessen räumt Art. 29 Abs. 2 BV
keinen Anspruch auf eine mündliche Anhörung ein (BGE 130 II 425 E. 2.1). Auch steht
diese Verfassungsgarantie einer vorweggenommenen Beweiswürdigung nicht
entgegen. Das Gericht kann vielmehr auf die Abnahme von Beweisen verzichten, wenn
es aufgrund bereits vorhandener Beweise seine Überzeugung gebildet hat und ohne
Willkür annehmen kann, seine Überzeugung werde durch weitere Beweiserhebungen
nicht geändert (sog. "antizipierte Beweiswürdigung", BGE 134 I 140 E. 5.3; 130 II 425
E. 2.1; BGer 2C_276/2011 vom 10. Oktober 2011 E. 2.1, nicht publ. in: BGE 137 II 393).
4.2.2. Eine mündliche und öffentliche Verhandlung ist nach dem kantonalen
Verfahrensrecht nur durchzuführen, wenn eine solche zur Wahrung der Parteirechte
notwendig ist und zweckmässig erscheint (vgl. Art. 55 Abs. 1 VRP). Zwar betrifft
namentlich die streitige Einziehung der beiden Hündinnen (auch) eine zivilrechtliche
Angelegenheit im Sinn von Art. 6 der Europäischen Konvention zum Schutze der
Menschenrechte und Grundfreiheiten (SR 0.101, EMRK) und ist damit grundsätzlich
mündlich und öffentlich zu verhandeln (Ziff. 1). Von einer mündlichen Verhandlung kann
jedoch auch unter konventionsrechtlichen Gesichtspunkten abgesehen werden, wenn
die sich stellenden Rechtsfragen nicht besonders schwierig und nicht allgemeiner
Natur sind (vgl. Meyer-Laedewig/Harrendorf/König, in: Meyer-Laedewig/Nettesheim/
von Raumer [Hrsg.], Handkommentar EMRK, 4. Aufl. 2017, Art. 6 N 172 mit Hinweisen).
Die für den Entscheid wesentlichen Umstände zur Klärung der umstrittenen und
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einfachen Frage(n) konnten von den Beschwerdeführern umfassend schriftlich
vorgebracht werden. Inwiefern der Umfang der Verfahrensakten – im Wesentlichen
zwei Aktenordner – dies verunmöglicht haben soll, wie die Beschwerdeführer monieren,
ist nicht ersichtlich. Sie verkennen, dass die Behörden zur umfassenden Aktenführung
verpflichtet sind und es nicht angehen würde, für den konkreten Fall eine wie auch
immer geartete Auswahl zu treffen und damit das Akteneinsichtsrecht der Parteien zu
beschränken.
4.2.3. Ob ein Augenschein angeordnet wird, steht im pflichtgemässen Ermessen der
anordnenden Behörde. Eine dahingehende Pflicht besteht nur, wenn die tatsächlichen
Verhältnisse auf andere Weise nicht abgeklärt werden können (vgl. BGer 1C_281/2015
vom 28.Juni 2016 E. 2 mit Hinweis auf 1C_76/2012 vom 6. Juli 2012 E. 2.3 mit
Hinweis). Die Beschwerdeführer hatten sowohl vor der verfügenden Behörde als auch
vor den Rechtsmittelinstanzen Gelegenheit, ausführlich alle ihnen wesentlich
erscheinenden Sachverhaltselemente schriftlich darzutun und Beweismittel
einzureichen. Zu den hinreichend dokumentierten Ergebnissen der Tierhaltekontrolle
vom 11. November 2015 konnten sie sich umfassend vernehmen lassen. Es wäre ihnen
insbesondere unbenommen gewesen, zur Untermauerung ihrer Standpunkte
zusätzliche Fotografien einzureichen. Inwiefern die Vorinstanz einen Rechtsfehler
begangen haben oder gar in Willkür verfallen sein soll, indem sie auf einen
Augenschein verzichtete, ist nicht ersichtlich. Von einem Augenschein sind heute erst
recht keine neuen Erkenntnisse mehr darüber zu erwarten, unter welchen Bedingungen
die Hunde der Beschwerdeführer im Zeitpunkt der Kontrolle tatsächlich gehalten
worden sind. Es besteht keine Gewähr, dass die protokollierten Zustände erhalten
geblieben sind. Auf eine Beweiserhebung durch das Gericht vor Ort ist zu verzichten
und es ist stattdessen auf die Akten abzustellen.
4.3. Im vorinstanzlichen Verfahren beantragten den Beschwerdeführer die Befragung
des Tierarztes Dr. G._, von H.W._ und K.W._ sowie von J._. Die Vorinstanz
versprach sich hiervon keinen Erkenntnisgewinn und verzichtete auf Einvernahmen. Die
heutigen Beschwerdeführer hätten ihre Sicht der Dinge bereits einlässlich dargelegt.
Der Tierarzt könne lediglich Aussagen über den Zustand der Tiere bei seinen
Behandlungen, nicht aber im Zeitpunkt der Kontrolle machen. Dieser Zustand sei durch
Videos und Fotos hinreichend dokumentiert. Das Ehepaar W._ habe sich schriftlich für
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die Rekurrenten verwendet. Sie hätten vier Hunde von diesen gekauft (zuletzt im Jahr
2005) und hätten mit diesen nur gute Erfahrungen gemacht. Was J._ vorbringen
könnte, um die vielen aktenkundigen Anstände seit 1988 zu entkräften, sei nicht
ersichtlich. Indem die Beschwerdeführer diese Ausführungen lediglich pauschal als
unzutreffend und willkürlich bezeichnen, vermögen sie eine Verletzung des rechtlichen
Gehörs nicht aufzuzeigen. Angesichts der nachvollziehbaren Überlegungen der
Vorinstanz ist in der Tat nicht ersichtlich, inwiefern eine Befragung dieser Personen
neue entscheidende Erkenntnisse hätte liefern können. Die Vorinstanz durfte in
zulässiger antizipierter Beweiswürdigung darauf verzichten.
Aus gleichen Gründen konnte und kann darauf verzichtet werden, ein Gutachten zur
Hundehaltung auf dem Hof der Beschwerdeführer und in Bezug auf die korrekte
Fellpflege einzuholen. Die Beschwerdeführer haben ihre Auffassung hierzu ausreichend
darlegen können. Es reicht aus, hierauf und auf die Akten abzustellen.
5.
5.1. Zweck des Tierschutzgesetzes ist der Schutz der Würde und des Wohlergehens
der Tiere (Art. 1 TSchG). Wer mit Tieren umgeht, hat ihren Bedürfnissen in
bestmöglicher Weise Rechnung zu tragen und, soweit es der Verwendungszweck
zulässt, für ihr Wohlergehen zu sorgen (Art. 4 Abs. 1 TSchG). Niemand darf
ungerechtfertigt einem Tier Schmerzen, Leiden oder Schäden zufügen, es in Angst
versetzen oder in anderer Weise seine Würde missachten. Das Misshandeln,
Vernachlässigen oder unnötige Überanstrengen von Tieren ist verboten (Art. 4 Abs. 2
TSchG). Wer Tiere hält oder betreut, muss sie angemessen nähren, pflegen, ihnen die
für ihr Wohlergehen notwendige Beschäftigung und Bewegungsfreiheit sowie soweit
nötig Unterkunft gewähren (Art. 6 Abs. 1 TSchG). In den Artikeln 68 ff. der
Tierschutzverordnung (SR 455.1, TSchV) werden diese Vorgaben für die Haltung von
Haushunden präzisiert. Diese müssen täglich ausreichend Kontakt mit Menschen und,
soweit möglich, mit anderen Hunden haben (Art. 70 Abs. 1 TSchV). Sie müssen täglich
im Freien und entsprechend ihrem Bedürfnis ausgeführt werden. Soweit möglich sollen
sie sich dabei auch unangeleint bewegen können. Können sie nicht ausgeführt werden,
so müssen sie täglich Auslauf haben. Der Aufenthalt im Zwinger oder an der Laufkette
gilt nicht als Auslauf (Art. 71 Abs. 1 und 2 TSchV). Unter dem Titel "Unterkunft, Boden"
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bestimmt Art. 72 TSchV, dass Hunden geeignetes Liegematerial zur Verfügung stehen
muss (Art. 72 Abs. 2 TSchV). Bei Boxen- und Zwingerhaltung definiert die Verordnung
Mindestmasse für die Gehege (Art. 72 Abs. 4 TSchV in Verbindung mit Anhang 1
Tabelle 10). Insbesondere muss bei dieser Haltungsform für jeden Hund eine erhöhte
Liegefläche und eine Rückzugsmöglichkeit vorhanden sein. Auf die
Rückzugsmöglichkeit kann in begründeten Fällen, namentlich bei kranken oder alten
Tieren, verzichtet werden (Art. 72 Abs. 4 TschV). Nebeneinanderliegende Zwinger
oder Boxen müssen mit geeigneten Sichtblenden versehen sein (Art. 72 Abs. 5 TSchV).
Als verbotene Massnahmen zur Verhaltenskorrektur von Hunden nennt Art. 73 Abs. 2
Ingress Iit. b TSchG insbesondere die Verwendung von Zughalsbändern ohne Stopp.
5.2. Gemäss Art. 23 Abs. 1 TSchG kann die zuständige Behörde das Halten oder die
Zucht von Tieren, den Handel oder die berufsmässige Beschäftigung mit Tieren auf
bestimmte oder unbestimmte Zeit den Personen verbieten, die wegen wiederholter
oder schwerer Zuwiderhandlung gegen Vorschriften dieses Gesetzes und seiner
Ausführungserlasse oder gegen Verfügungen bestraft worden sind (lit. a) oder die aus
anderen Gründen unfähig sind, Tiere zu halten oder zu züchten (lit. b). Wird festgestellt,
dass Tiere vernachlässigt oder unter völlig ungeeigneten Bedingungen gehalten
werden, so schreitet die zuständige Behörde unverzüglich ein. Sie kann die Tiere
vorsorglich beschlagnahmen und auf Kosten der Halterin oder des Halters an einem
geeigneten Ort unterbringen; wenn nötig lässt sie die Tiere verkaufen oder töten (Art.
24 Abs. 1 TSchG).
5.3. Bei der Anordnung dieser Massnahmen steht der Vollzugsbehörde Ermessen zu,
welches sie pflichtgemäss auszuüben hat. Sie hat sich an den allgemeinen
Rechtsgrundsätzen und den verwaltungsrechtlichen Grundprinzipien, namentlich dem
Rechtsgleichheitsgebot, dem Gebot von Treu und Glauben und dem Grundsatz der
Verhältnismässigkeit zu orientieren (vgl. z.B. Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 740 mit
Hinweisen; M. Donatsch, in: A. Griffel [Hrsg.], Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. Aufl. 2014, § 50 N 26 mit
Hinweisen). Verhältnismässiges staatliches Handeln, das allgemein Ausdruck in Art. 5
Abs. 2 BV findet und für die Einschränkung von Grundrechten nach Art. 36 Abs. 3 BV
zu beachten ist, setzt voraus, dass die Verwaltungsmassnahmen zur Verwirklichung
eines im öffentlichen Interesse liegenden Ziels geeignet und erforderlich sind. Im
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Übrigen muss der angestrebte Zweck in einem vernünftigen Verhältnis zu den
Belastungen stehen, die dem Betroffenen auferlegt werden. Unverhältnismässig ist eine
Massnahme, wenn das Ziel mit einem weniger schweren Grundrechtseingriff erreicht
werden kann (BGE 137 I 31 E. 7.5.2; 136 I 87 E. 3.2; 130 II 425 E. 5.2; 126 I 112 E. 5.b).
6. Die streitigen verwaltungsrechtlichen Zwangsmassnahmen stützte die Vorinstanz in
tatsächlicher Hinsicht auf Augenscheine und Fotodokumentationen des AVSV aus dem
aktuellen und aus vorgängigen verwaltungstierschutzrechtlichen Verfahren sowie auf
strafrechtliche Erkenntnisse.
6.1. Behördliche Interventionen gegen die Hundehaltung der Beschwerdeführer sind
seit dem Jahr 1988 dokumentiert. Damals wurden sie vom Gemeinderat X._
angehalten, innert Frist die notwendigen baulichen Vorkehrungen für eine einwandfreie
und gesetzeskonforme Tierhaltung zu treffen, ansonsten ihnen diese bis auf weiteres
verboten werde (act. 11.3/A1/12). Weil diese Verfügung nicht bzw. unvollständig
umgesetzt wurde, erliess der Gemeinderat am 19. Dezember 1989 ein Tierhalteverbot
gegen die Beschwerdeführer (act. 11.3/A1/14). Nachdem in der Zwischenzeit die
Haltung verbessert worden war, sah der Gemeinderat vom Tierhalteverbot am
23. Januar 1990 wieder ab (act. 11.3/A1/20). Am 22. September 1999 wurde
festgestellt, dass Hunde in zu klein bemessenen Zwingern und bei ungenügenden
Lichtverhältnissen gehalten wurden, und in einer Verfügung vom 18. Oktober 1999
wurde die Beseitigung der tierschutzwidrigen Zustände bis 1. Dezember 1999
gefordert. In der Verfügung wies der Kantonstierarzt darauf hin, dass die
Beschwerdeführer auf die fachgerechte und soziale Entwicklung der gezüchteten
Jungtiere zu wenig achten würden und mit einem Verbot der gewerbsmässigen
Hundezucht rechnen müssten, wenn diesbezüglich keine Verbesserungen eintreten
sollte (act. 11.3/A1/35). In einer Verfügung vom 9. Dezember 1999 stellte das damalige
Veterinäramt fest, dass die eine Hunde-Unterkunft nun vollständig umgebaut worden
sei und die Haltung den tierschutzrechtlichen Vorgaben nunmehr entspreche.
Gleichzeitig beschränkte es die Zahl der gleichzeitig gehaltenen Welpen auf deren
zwölf und verbot die Hundehaltung in den nicht umgebauten Zwingern im hinteren
Stallteil (act. 11.3/A1/42). Eine Kontrolle im Januar 2001 führte zu keinen
Beanstandungen (act. 11.3/A1/46). Eine weitere Kontrolle im Dezember 2001 konnte
den tadellosen Eindruck nicht bestätigen. Es wurden 17 Welpen angetroffen; insgesamt
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hielten die Beschwerdeführer 28 Hunde, denen es seit mindestens einer Woche
gänzlich an Auslauf gefehlt hatte. Das Veterinäramt bemängelte sodann die fehlende
Sozialisation der gezüchteten Welpen. Es belegte den Beschwerdeführer 2 mit einem
Zuchtverbot und verfügte, ab dem 1. April 2002 dürften auf dem Areal "V._" nur noch
kastrierte weibliche Tiere gehalten werden (act. 11.3/A1/55). Nachdem der
Beschwerdeführer 2 gegen diese Verfügung Rekurs erhoben hatte, wurde sie am 4.
Dezember 2002 vom Veterinäramt widerrufen und der Rekurs abgeschrieben (act. 11.3/
A1/78 f.). Grund für den Widerruf waren Unklarheiten, wer für die Hundezucht
tatsächlich verantwortlich war. Nach Angaben des Beschwerdeführers 2 seien dies die
Beschwerdeführerin 1, die gemeinsamen Kinder und der Schwiegersohn. Nach einer
weiteren Kontrolle im Jahr 2007 wandte sich das Veterinäramt am 21. August 2007 mit
dem Entwurf einer Verfügung an verschiedene Mitglieder der Familie der
Beschwerdeführer, darunter die Beschwerdeführerin 1 selbst (vgl. act. 11.3/A2/6 ff.).
Darin wurden für die Hundehaltung verschiedene Auflagen in Aussicht gestellt; unter
anderem dürften nur noch jene Hunde für die Zucht verwendet werden, bei denen nach
einem Wesenstest kein erhöhtes Aggressionspotenzial bescheinigt werde. Am
2. Oktober 2007 verfügte das Veterinäramt den genannten Adressaten definitiv, den
Hunden sei dreimal täglich während gesamthaft mindestens zwei Stunden Auslauf zu
gewähren und damit die Möglichkeit zu geben, sich ausserhalb des Geheges zu
versäubern. Während der Hälfte der Zeit im Freien sei den Hunden ausserhalb der
Liegenschaft Kontakt mit Menschen und anderen Hunden zu ermöglichen. Hierfür
verlangte das Veterinäramt ein Konzept, woraus ersichtlich sei, wer mit welchem Hund
zu welcher Zeit spazieren gehe. Zudem ordnete das Veterinäramt an, die gehaltenen
Hunde einem Wesenstest zu unterziehen und solche mit erhöhtem
Aggressionspotenzial nicht mehr für die Zucht zu verwenden (vgl. act. 11.3/A2/17).
Diese Verfügungen sind rechtskräftig. In den Erwägungen wurde der überdachte
Hundezwinger in der gleichen Art beanstandet wie anlässlich der Kontrolle vom
11. November 2015. Ferner wurde festgestellt, dass der angeblich als Auslauf dienende
Garten keine Benützungsspuren aufweise. Bei einer Nachkontrolle vom 7. Dezember
2007 wurde festgestellt, dass in der beschwerdeführerischen Liegenschaft – trotz
gegenteiliger Beteuerungen – weiterhin Hunde gezüchtet wurden. Das Veterinäramt
verfügte am 14. Dezember 2007 erneut Auflagen (vgl. act. 11.3/A2/23). Am 12. Februar
2009 verurteilte das Kantonale Untersuchungsamt die Beschwerdeführerin 1 zu einer
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Busse von CHF 100, weil sie der Verfügung vom 2. Oktober 2007 keine Folge geleistet
hatte (bis 5. November 2007 keine Wesensprüfungen für die von ihr gehaltenen und
betreuten Hunde, kein Auslaufkonzept). Soweit ersichtlich war eine Wesensprüfung nur
hinsichtlich eines Hundes der Tochter der Beschwerdeführer durchgeführt worden
(28. April 2008) mit dem Ergebnis, dass dieser Hund in unbekannten Situationen oder
bei Bedrängung gefährlich sei (act. 11.3/A2/34). Bei einer Kontrolle am 18. November
2009 wurde im Aussenzwinger die einzeln darin gehaltene Hündin "L._" angetroffen,
der es an einer erhöhten Liegefläche und einer Rückzugsmöglichkeit fehlte (vgl. bereits
das Ergebnis der Kontrollen im Jahr 2007). Kothaufen und Urinlachen deuteten auf
ungenügenden Auslauf hin (act. 11.3/A2/37). Der aus einem Wurf von "L._"
stammende Rüde "M._" wurde von seinem Käufer an die Beschwerdeführer
zurückgegeben mit der Begründung, er sei ungenügend sozialisiert (ängstlich). Bei der
nachmaligen Käuferin zeigten sich ähnliche Probleme. Die strafrechtliche Untersuchung
dieser Begebenheiten führte zu Einstellungs- bzw. Nichtanhandnahmeverfügungen des
Kantonalen Untersuchungsamtes (act. 11.3/A2/40). Es könne nicht erstellt werden,
dass "L._" mehrheitlich im Zwinger gehalten worden sei. Hinsichtlich "M._" verbleibe
unklar, ob die Beschwerdeführerin 1 oder der nachmalige Eigentümer für die
mangelhafte Sozialisierung verantwortlich sei.
6.2. Zuletzt wurde die Tierhaltung der Beschwerdeführer am 11. November 2015
kontrolliert; deren Ergebnisse wurden bereits eingangs dargestellt und mündeten unter
anderem im streitigen Verfahren.
6.2.1. Die Vorinstanz hat erwogen, auf den am 11. November 2015 aufgenommenen
Fotos und Videos sei klar ersichtlich, dass im Zwinger weder eine Hundehütte noch
geeignetes Liegematerial vorhanden gewesen sei. Es sei lediglich ein Holzpodest als
Rückzugsort vorhanden gewesen sowie ein Holzboden, auf dem eine Metall- und eine
Eternitplatte gelegen seien. Die fehlende Fellpflege sei ebenfalls foto- und videomässig
dokumentiert und habe sich zumindest bei einem Hund bestätigt; dessen Fell habe in
grosser Menge büschelweise weggezupft werden können. Die Verwendung eines
Zughalsbandes ohne Stopp sei ebenfalls mit Bildern belegt. Die zivilrechtlichen
Eigentumsverhältnisse an den Hunden seien ungeklärt, und gegenüber den Einträgen
in der ANIS- (bzw. AMICUS-)Datenbank seien Zweifel angebracht. Klar sei jedoch, dass
die Beschwerdeführerin 1 als Halterin gelten müsse und damit für das Wohlergehen der
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beiden Hündinnen verantwortlich sei. Im Ergebnis seien bei der Kontrolle – wie auch
schon in den Jahren zuvor – diverse und teilweise gravierende Mängel festgestellt
worden. Der Beschwerdeführerin 1 seien die Anforderungen an eine
tierschutzkonforme Hundehaltung bekannt gewesen. Bereits im Jahr 2007 seien
entsprechende Massnahmen verfügt worden. Diese habe sie nicht umsetzen wollen
oder können.
6.2.2. Die Beschwerdeführer bringen vor, die Vorinstanz habe den Sachverhalt
unrichtig bzw. unvollständig erhoben. Sie bestreiten namentlich die Ergebnisse der
Kontrolle vom 11. November 2015. Die Bilder des AVSV seien offensichtlich
unvollständig und zeigten weder den Ausgang vom Hundezwinger in den Garten noch
die dahinter angegliederte Hundehütte. Die Vorwürfe, es habe den Hunden an
Liegematerial und Rückzugsmöglichkeiten sowie Auslauf gefehlt, würden bestritten.
Der Hundezwinger sei auf zwei Seiten geschlossen, sodass die Hunde geschützte
Bereiche aufsuchen könnten. Im Gehege befinde sich eine hölzerne erhöhte
Liegefläche, auf der alle Hunde Platz hätten. Damit könne die (nicht normierte)
Mindestfläche für Liegeplatz und Rückzugsmöglichkeit als erfüllt betrachtet werden.
Zudem würden die Tiere nachts ins Haus genommen, was an einer im Haus
aufgestellten Wasserschale ersichtlich sei. Die Hundehaltung sei deshalb nicht nach
den Massstäben "im Freien" oder "Boxen – oder Zwingerhaltung" zu messen. Ebenso
verfehlt sei die Darstellung, wonach es den Hündinnen an Fellpflege gemangelt habe.
Diese hätten sich im Fellwechsel befunden, und es sei daher normal, dass sich immer
wieder Fellbüschel lösten. Striegeln in dieser Zeit könne zu kahlen Flächen führen und
entspreche nicht korrekter Fellpflege.
6.2.3. Nach den Aufnahmen des AVSV handelt es sich bei der Wiese, auf der sich nach
Angaben der Beschwerdeführer eine Hundehütte befindet, um einen umzäunten
Ziergarten, auf dem sich u.a. Kinderspielgeräte befinden und der den Hunden ganz
offensichtlich nicht permanent als Auslauf zur Verfügung steht (vgl. act. 11.2/A4/14
Datei Nr. 0003_). Auf den Fotoaufnahmen 0004_ und 0005_ (ebd.) ist zwar an der
Rückwand des Zwingers eine Türe ersichtlich, von der anzunehmen ist, dass sie in
diesen Garten führt. Diese ist aber mit einem von innen zu öffnenden Riegel versehen.
Aus der Filmaufnahme 0002_ wird klar, dass der Beschwerdeführer 2 den Zwinger
nicht zu öffnen vermochte; er kannte die Kombination des Zahlenschlosses nicht.
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Ebenfalls ergibt sich daraus, dass die Türe vom Zwinger zum Garten im Zeitpunkt der
Kontrolle verriegelt war, weil die Hunde ansonsten mühelos über den Garten dem
Kontrollpersonal hätten zugeführt werden können.
Die Innenausstattung des Zwingers ist insbesondere auf dem Bild 0007_ ersichtlich.
Auf einer Holzunterlage steht ein Podest. Auf einer anderen Holzunterlage befinden
sich zwei Platten verschiedenen Materials. Es besteht kein Anlass, an den
Feststellungen des AVSV zu zweifeln, wonach es sich je um eine Metall- und eine
Faserzementplatte handelt. Von der von den Beschwerdeführern behaupteten
Teppichunterlage ist nichts zu sehen.
Dass die Hunde die Nacht im Haus verbringen würden, hat die Vorinstanz in
nachvollziehbarer Weise als Schutzbehauptung eingestuft. Die Wohnung war, bevor
sich die Hunde anlässlich der Kontrolle darin aufhielten, sauber. Anschliessend war sie
durch Hundehaarbüschel sehr stark verunreinigt. In der Filmsequenz 0008_ wirken die
Hündinnen aufgeregt und scheinen den Wohnraum entdecken zu wollen. Angesichts
dieses Verhaltens ist selbst für Laien erkennbar, dass die Wohnung nicht zu ihrer
gewohnten Umgebung gehört. Der auf der Videoaufnahme ersichtliche ordentliche
Zustand der Wohnung spricht – gemessen am ebenfalls ersichtlichen nervösen
Verhalten der Hunde – jedenfalls dagegen, dass die Hundehaltung (zeitweise) im Haus
erfolgte. Bezeichnenderweise führt der Beschwerdeführer 2 im Video aus, die Hunde
hätten keine (fixen) Schlafplätze im Haus und könnten sich mit Ausnahme des
Schlafzimmers überall aufhalten. Auch dies ist für eine Hundehaltung äusserst
ungewöhnlich. Der Umstand, dass im Haus (auch) ein Hundenapf vorhanden war,
beweist noch nicht, dass die Tiere die Nächte jeweils nicht im Zwinger verbracht
hätten. Es ist damit entgegen den Beschwerdeführern von einer eigentlichen
Zwingerhaltung auszugehen. Aus dem Film 0009_ schliesslich wird ersichtlich, dass
sich zumindest bei einer Hündin büschelweise Haare entfernen lassen. Ebenfalls
fotografisch dokumentiert (und unbestritten) ist die Verwendung eines
Würgehalsbandes ohne Stopp.
6.2.4. Als Ergebnis der von der Vorinstanz korrekt vorgenommenen Beweiswürdigung
steht fest, dass im Zwinger weder eine Hundehütte oder andere
Rückzugsmöglichkeiten noch geeignetes Liegematerial vorhanden war, ein verbotenes
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Zughalsband verwendet wurde und die korrekte Fellpflege zumindest fraglich ist. Die
Hundehaltung genügte im Zeitpunkt der Kontrolle den Anforderungen gemäss Art. 72
Abs. 2 und Abs. 4 sowie Art. 73 Abs. 2 lit. b TSchV nicht.
7. Zu entscheiden ist, ob bei diesem Sachverhalt die vorsorgliche Beschlagnahme der
Tiere, deren definitive Einziehung und das gegenüber der Beschwerdeführerin 1
verhängte Hundehalteverbot rechtmässig, d.h. gesetz- und verhältnismässig war bzw.
ist.
7.1. Nach dem Wortlaut von Art. 24 Abs. 1 TSchG setzt die vorsorgliche
Beschlagnahme voraus, dass das Tier entweder "vernachlässigt" oder "unter völlig
ungeeigneten Bedingungen gehalten" worden ist. Vernachlässigung bedeutet
mangelhafte Haltung, die mit einer gewissen Intensität der Tierwohlbeeinträchtigung
einhergeht (Goetschel/Ferrari, GAL Tierleitfaden 1.1 für Schweizer Vollzugsbehörden,
Zürich 2018, S. 23). Sind Tiere stark vernachlässigt oder völlig unrichtig gehalten, so
sind ihnen Leiden, Schmerzen oder Schäden zugefügt worden oder ihr Wohlbefinden
ist erheblich beeinträchtigt (vgl. A. F. Goetschel, Kommentar zum Eidgenössischen
Tierschutzgesetz, 1986, S. 180). Art. 24 TSchG bildet somit die notwendige
Verwaltungsmassnahme (vgl. Sachüberschrift zum vierten Kapitel), um die
tierschutzrechtlichen Grundsätze (Sorge für das Wohlbefinden, Verbot der Zufügung
von Schmerzen, Leiden oder Schäden) durchzusetzen (BGer 2C_166/2006 vom
30. November 2009 E. 2.2.1). Die Behörden schreiten unverzüglich ein, wenn feststeht,
dass Tiere vernachlässigt oder unter völlig ungeeigneten Bedingungen gehalten
werden. Dabei darf sie nicht erst dann tätig werden, wenn Missstände gesichert
feststehen, sondern bereits dann, wenn genügend Verdachtsmomente bestehen (vgl.
Goetschel/Ferrari, a.a.O., S. 23 mit Hinweisen). Wie weit behördliches Einschreiten
verhältnismässig ist, hängt davon ab, ob die Tierhalterin im Stande ist, den
rechtmässigen Zustand selbst wiederherzustellen.
7.1.1. Das AVSV hat in der Verfügung vom 8. April 2016 erwogen, mindestens ein Hund
habe aufgrund des ungepflegten Fells einen stark vernachlässigten Eindruck
hinterlassen. Die Krallen beider Hunde seien übermässig lang gewesen, was auf
ungenügenden bis fehlenden Auslauf hindeute. Das unerlaubte Halsband sei sodann
viel zu eng gewesen. Des Weiteren hätten im Zwinger wesentliche minimale
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Einrichtungen gefehlt. Die Haltungsbedingungen für die Hunde seien eindeutig
ungeeignet gewesen und diese seien vernachlässigt worden. Der Umstand, dass die
Hunde auf keinen der Beschwerdeführer registriert gewesen seien und der
Beschwerdeführer 2 ohne fremde Hilfe den Zwinger nicht habe öffnen können,
rechtfertigte die vorsorgliche Beschlagnahme der Tiere.
7.1.2. Die Vorinstanz bezeichnete die festgestellten Verstösse gegen die
Tierschutzbestimmungen als "diverse und teilweise gravierende Mängel" in der
Hundehaltung. Diese seien in der Vergangenheit wiederholt in ähnlicher Weise
beanstandet worden. Insbesondere im Jahr 2007 seien die von den
Beschwerdeführern zu verantwortenden Haltungsbedingungen u.a. aufgrund
unstrukturierter Zwinger als ungeeignet bemängelt worden. Der Beschwerdeführerin
seien die Anforderungen an eine tierschutzkonforme Hundehaltung bekannt gewesen.
Diese habe sie nicht umsetzen wollen oder können. Die vorsorgliche Beschlagnahme
sei unter diesen Umständen gerechtfertigt gewesen, wenn auch nicht gestützt auf die
unklaren zivilrechtlichen Eigentumsverhältnisse (vgl. E. 5 des angefochtenen
Entscheids).
7.1.3. An diesem Ergebnis vermögen die Einwände der Beschwerdeführer nichts zu
ändern. Zum einen wurde die Hundehaltung länger nicht kontrolliert, weil auf die
Beschwerdeführer – obwohl Halter – in der einschlägigen Tierdatenbank keine Tiere
registriert waren. Dass die letzte Rüge von Missständen einige Jahre zurücklag, spricht
damit nicht per se gegen diese verwaltungsrechtliche Zwangsmassnahme. Dies gilt
umso mehr, als in der (rechtskräftigen) Verfügung vom 2. Oktober 2007 bereits ähnliche
Missstände angesprochen wurden. Angesichts dessen kann offenbleiben, ob die
Hunde unter qualifiziert ("völlig") ungeeigneten Bedingungen gehalten wurden.
Aufgrund der über Jahre dokumentierten gleichartigen Beanstandungen und der
grossteils vergeblichen Mahnungen ist die Tatbestandsvariante der "Vernachlässigung"
jedenfalls erfüllt. Die Beschwerdeführer haben sich nicht einsichtig gezeigt und waren
nicht in der Lage, die Mängel nachhaltig zu beheben. Die vorläufige Beschlagnahme
der Hündinnen erweist sich demnach als rechtmässig.
7.2. Eine definitive Beschlagnahmung kommt in Betracht, wenn die Behörde nach
sorgfältiger Prüfung zum Schluss kommt, dass der Tierhalter auch in Zukunft nicht in
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der Lage sein wird, angemessen für das Tier zu sorgen (Goetschel/Ferrari, a.a.O., S. 26
mit Hinweisen). Im konkreten Fall scheint es den Beschwerdeführern an der
grundsätzlichen Einsicht zu fehlen, dass ihre Tiere in Übereinstimmung mit der
Tierschutzgesetzgebung zu halten sind. Sie haben insbesondere nicht dargetan, sie
hätten die gesetzmässigen Haltebedingungen selbst wiederhergestellt. Sie
beschränkten sich vielmehr darauf, die Vorwürfe abzustreiten. Dies lässt – gerade auch
mit Blick auf die leidvolle Vorgeschichte mit wiederholten Verstössen – für die künftige
Tierhaltung nichts Gutes erahnen.
7.3.
7.3.1. Mit Blick auf das der Beschwerdeführerin 2 auferlegte Tierhalteverbot hielt die
Vorinstanz in E. 7.3.2 des angefochtenen Entscheids fest, diese habe sich nicht als
fähig erwiesen, Hunde tierschutzkonform zu halten. Seit 2009 sei sie wiederholt wegen
Übertretungen des Tierschutzgesetzes zu Bussen verurteilt worden. Derzeit sei ein
weiteres Strafverfahren hängig. Die Hundehaltung habe – teilweise zusammen mit dem
Beschwerdeführer 1 – seit dem Jahr 1989 immer wieder zu Beschwerden Anlass
gegeben. Damit sei die Unfähigkeit der Beschwerdeführerin 2, sich an die
grundsätzlichen Verhaltensgebote und –verbote des Tierschutzgesetzes zu halten,
erstellt. Die Vorinstanz bestätigte damit die Ausführungen des AVSV, wonach die
Hundehaltung und –zucht durch die Beschwerdeführer in keiner Weise mehr dem
heutigen Stand, der Erfahrung, den Erkenntnissen der Physiologie und der
Verhaltenskunde entspreche. Selbst die minimalen Anforderungen – beispielsweise die
Erlangung eines Sachkundenachweises, die Fellpflege, die minimalen Anforderungen
an eine Zwingerhaltung, ein geeignetes Halsband, die korrekte Registrierung in der
Hundedatenbank oder auch nur schon tägliche Spaziergänge – würden seit Jahren
nicht mehr oder nur unzureichend erfüllt. Seit dem Jahr 1990 habe sich an diesen
Verhältnissen nichts geändert. Allein das Eigentum der Tiere sei übertragen worden.
Auflagen seien umgangen worden, indem die Hunde kurzerhand wieder den
Eigentümer gewechselt hätten oder getötet worden seien (act. 11.2/A4/8).
7.3.2. Für die Beschwerdeführerin 2 wird geltend gemacht, selbst wenn die
bestrittenen Vorwürfe der Vorinstanz – fehlende Fellpflege der Hündin F._, die
Verwendung eines Zughalsbandes ohne Stopp sowie zu lange Krallen bzw. das Fehlen
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von Liegematerial und Rückzugsmöglichkeiten im Zwinger – zutreffen würden, könnten
diese das einschneidende Hundehalteverbot nicht rechtfertigen. Daran ändere auch
der vorinstanzliche Hinweis auf längst verjährte, frühere Ereignisse nichts. Aus dem
laufenden Strafverfahren könne übrigens nichts zu Ungunsten der Beschwerdeführerin
2 abgeleitet werden.
7.3.3. Beim Tierhalteverbot handelt es sich um eine restitutorische Massnahme, welche
auf den Schutz und die Wiederherstellung der tierschutzrechtlich korrekten
Haltebedingungen ausgerichtet ist (vgl. VerwGE B 2013/161 vom 8. Juli 2014 E. 2.1,
www.gerichte.sg.ch, mit Hinweisen auf BGer 2C_378/2012 vom 1. November 2012
E. 3.1 und R. Jedelhauser, Das Tier unter dem Schutz des Rechts, Diss. Basel 2011, S.
202 ff.). Im angefochtenen Entscheid wird das Hundehalteverbot mit den wiederholten
Zuwiderhandlungen gegen die Tierschutzgesetzgebung seitens der
Beschwerdeführerin 2 begründet (Art. 23 Abs. 1 lit. a TSchG). Ein Halteverbot kommt
namentlich auch dann in Betracht, wenn aus mangelnder charakterlicher Eignung oder
wegen Unzuverlässigkeit der Tierhalterin die Gefahr besteht, dass die gehaltenen Tiere
erhebliche Schmerzen, Leiden oder Schäden erfahren. Auch schon die blosse Gefahr
derartiger Vorkommnisse kann bei zahlreichen oder schweren tierschutzrechtlichen
Verstössen ausreichend sein, um eine Halteverbot auszusprechen. Dies gilt
insbesondere dann, wenn die zuständige Behörde in der Vergangenheit spezifische
Massnahmen angeordnet hat, diese jedoch gleichwohl zu keiner nachhaltigen
Verbesserung der Tierhaltung geführt haben (vgl. Goetschel/Ferrari, a.a.O., S. 33 mit
Hinweisen). Unfähigkeit, Tiere zu halten oder zu züchten (vgl. Art. 23 Abs. 1 lit. b
TSchG) liegt dann vor, wenn die betreffende Person nicht in der Lage ist, die
grundsätzlichen Verhaltensgebote und Verbote des Tierschutzgesetzes zu befolgen
(vgl. z.B. BGer 2C_958/2014 vom 31. März 2015 E. 2.1). Mit Art. 23 TSchG besteht eine
formell-gesetzliche Grundlage für Eingriffe in die verfassungsrechtlich in Art. 26 Abs. 1
BV geschützte Eigentumsgarantie bzw. in das Grundrecht der freien
Persönlichkeitsentfaltung gemäss Art. 10 Abs. 2 BV (vgl. Art. 36 BV). Das öffentliche
Interesse an einer artgerechten Tierhaltung – und damit auch an Grundrechtseingriffen
zu deren Durchsetzung – ergibt sich als Staatsaufgabe bereits aus der Verfassung (Art.
80 Abs. 2 lit. a BV) sowie aus dem Zweckartikel des Tierschutzgesetzes, wonach
Würde und Wohlergehen der Tiere zu schützen sind (Art. 1 TSchG). Ein im öffentlichen
Interesse liegender Eingriff in ein Freiheitsrecht darf aber nicht weitergehen, als es das
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öffentliche Interesse verlangt; nur dann ist er auch verhältnismässig. Ein staatlicher
Hoheitsakt muss für das Erreichen des im öffentlichen Interesse liegenden Ziels
geeignet, notwendig und dem Betroffenen zumutbar sein. Um notwendig zu sein, darf
ein Eingriff in sachlicher, räumlicher und zeitlicher Hinsicht nicht über das, was
unerlässlich ist, hinausgehen. Zumutbar ist ein Eingriff, wenn die staatliche Massnahme
in einem vernünftigen Verhältnis zum öffentlichen Interesse steht. Dies entscheidet sich
anhand einer Abwägung der konkret in Frage stehenden öffentlichen Interessen mit
jenen des Grundrechtsträgers.
7.3.4. Mildere Massnahmen als ein Tierhalteverbot setzen voraus, dass der Tierhalter
solche akzeptiert und nachvollziehbar umsetzt. Ist ein Tierhalter nicht
kooperationswillig oder -fähig, fallen mildere Massnahmen von Vornherein ausser
Betracht (vgl. Goetschel/Ferrari, a.a.O., S. 53 mit Hinweisen). Dies gilt sowohl für die
Einhaltung von Auflagen, was in den Augen der Beschwerdeführerin 2 bereits
ausreichend wäre, als auch für die im Gesetz nicht vorgesehene, aber im Sinne der
Verhältnismässigkeit mögliche blosse Androhung eines Tierhalteverbots (vgl. dazu
BGer 2C_737/2010 vom 18. Juni 2011 E. 4.2 mit Hinweisen). Die Beschwerdeführerin
2, der die Hundehaltung nunmehr nach eigenen Angaben zuzuschreiben ist, hat es
auch nach zahlreichen behördlichen Interventionen im Zusammenhang mit der
Hundehaltung auf ihrer Liegenschaft versäumt, auf eigene Initiative dauerhaft dafür zu
sorgen, dass diese den geltenden Tierschutzbestimmungen entspricht. Sie ist damit
unfähig zur Hundehaltung. Dass die Missstände im vorliegenden Verfahren erneut
verharmlost und abgestritten bzw. als ein zwischenmenschliches Problem abgetan
wurden, verdeutlicht dieses Ergebnis. Es ist davon auszugehen, dass eine Fortsetzung
der Hundehaltung zu weiteren ähnlichen Missständen führen wird. Ein
Hundehalteverbot erweist sich vor diesem Hintergrund als einzige geeignete und damit
als erforderliche Massnahme. Diese ist konkret auch zumutbar. Das Eingriffsinteresse
an der Vermeidung weiterer leidvoller Verstösse gegen die Tierschutzgesetzgebung
überwiegt das private Interesse an weiterer Hundehaltung der Beschwerdeführerin 2,
zumal es dieser diesbezüglich an ernsthaftem Interesse und Einsicht zu mangeln
scheint.
8. (...).