Decision ID: bb3c493b-35dc-53e1-a894-228cd9ab64b5
Year: 2019
Language: de
Court: SG_VG
Chamber: SG_VG_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A. Die Spitalanlagegesellschaft der Spitalregion Rheintal Werdenberg Sarganserland
schrieb am 29. Oktober 2018 die Inneren Malerarbeiten für den Neubau des Spitals
Grabs im offenen Verfahren aus. Für die Eignungs- und Zuschlagskriterien sowie den
Ausführungstermin wurde auf die Ausschreibungsunterlagen verwiesen (vgl. ABl 2018
S. 3885 ff.). Die technische Leistungsfähigkeit war unter anderem durch ausreichende
personelle Ressourcen zur termingerechten Realisierung des Bauvorhabens und einen
in einem realistischen Verhältnis zur Angebotssumme stehenden gemittelten
Gesamtumsatz der Anbieterin in den drei der Ausschreibung vorangehenden Jahren
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nachzuweisen. Als Zuschlagskriterien wurden – ohne Gewichtung – Referenzen (Firma/
Schlüsselpersonen, Z1), Preis (Z2) und Qualität (Qualitätsmanagement/
Vorgehenskonzept, Z3) genannt (Teil A der Ausschreibungsunterlagen, Ziff. 2.1
Eignungskriterien und Ziff. 2.2 Zuschlagskriterien; act. 7/2.1.1). Innert der bis
19. November 2018 offenen Frist reichten acht Unternehmen je ein Angebot ein.
Entsprechend dem Vorschlag des mit der Bewertung der Angebote beauftragten
Architekturbüros vom 6. Februar 2019 (act. 7/4.3) erteilte der Verwaltungsrat der
Spitalanlagengesellschaft den Zuschlag am 18. Februar 2019 zum Preis gemäss
bereinigtem Schlusssummenverzeichnis von CHF 597'744.88 (exklusive
Mehrwertsteuer und exklusive allgemeine Bauabzüge, nach Skonto; act. 7/4.2) an die
Kurt Schmidheiny AG, deren Angebot 460 von 500 gewichteten Punkten erzielt hatte.
B. Die Optimal AG (Beschwerdeführerin), deren Angebot zum Preis von
CHF 702'336.65 gemäss bereinigtem Schlusssummenverzeichnis (act. 7/4.2) mit
424.71 gewichteten Punkten bewertet worden war, erhob gegen die vom
Verwaltungsrat der Spitalanlagengesellschaft der Spitalregion Rheintal Werdenberg
Sarganserland (Vorinstanz) am 20. Februar 2019 versandte Zuschlagsverfügung
(act. 2/3) mit Eingabe ihres Rechtsvertreters vom 27. Februar 2019 Beschwerde beim
Verwaltungsgericht mit dem Rechtsbegehren, unter Kosten- und Entschädigungsfolge
sei die angefochtene Zuschlagsverfügung aufzuheben und der Beschwerdeführerin der
Auftrag zu erteilen, eventualiter die Angelegenheit zur Neuvergabe unter Ausschluss
der Zuschlagsempfängerin an die Vorinstanz zurückzuweisen. Dem gleichzeitig
gestellten Gesuch, es sei der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zu gewähren,
entsprach der zuständige Abteilungspräsident mit Zwischenverfügung vom 11. März
2019.
Die Vorinstanz, welche mit Eingabe vom 5. März 2019 nicht nur zum Gesuch um
aufschiebende Wirkung Stellung genommen, sondern auch die Abweisung der
Beschwerde unter Kostenfolge beantragte hatte, ergänzte ihre Ausführungen am
20. März 2019 und hielt an ihrem Antrag in der Sache fest. Die Kurt Schmidheiny AG
(Beschwerdegegnerin) beantragte mit Vernehmlassung vom 2. April 2019, die
Beschwerde sei unter Kosten- und Entschädigungsfolge abzuweisen. Sowohl
Vorinstanz als auch Beschwerdegegnerin ersuchten zudem darum, der Beschwerde
die ihr am 11. März 2019 erteilte aufschiebende Wirkung ohne Anhörung der
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Beschwerdeführerin wieder zu entziehen. Der Stellvertreter des zuständigen
Abteilungspräsidenten lehnte das Begehren um superprovisorischen Entzug der
aufschiebenden Wirkung mit verfahrensleitender Verfügung vom 8. April 2019 ab und
gab der Beschwerdeführerin Gelegenheit, zu den Vernehmlassungen der Vorinstanz
und der Beschwerdegegnerin Stellung zu nehmen. Die Beschwerdeführerin hielt mit
Eingabe vom 23. April 2019 an ihrem Rechtsbegehren fest und beantragte unter
Kosten- und Entschädigungsfolge die Abweisung des Gesuchs um Entzug der
aufschiebenden Wirkung. Die Beschwerdegegnerin äusserte sich dazu am 6. Mai 2019.
Die Beschwerdeführerin antwortete darauf am 20. Mai 2019.
Auf die Ausführungen der Verfahrensbeteiligten zur Begründung ihrer Anträge und die
Akten wird, soweit wesentlich, in den Erwägungen eingegangen.

Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1. Das Verwaltungsgericht ist zum Entscheid in der Sache zuständig (Art. 5 Abs. 2 des
Einführungsgesetzes zur Gesetzgebung über das öffentliche Beschaffungswesen; sGS
841.1, EGöB). Die Beschwerdeführerin, deren Angebot gegenüber dem
berücksichtigten Angebot der Beschwerdegegnerin mit einem Rückstand von 35.3 von
500 gewichteten Punkten den zweiten Rang erreichte, und die nicht nur die Bewertung
der Angebote, sondern auch den unterlassenen Ausschluss der Beschwerdegegnerin
vom Verfahren beanstandet, hat reelle Chancen auf den Zuschlag und ist
dementsprechend zur Erhebung der Beschwerde befugt (Art. 64 in Verbindung mit
Art. 45 Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege; sGS 951.1, VRP). Die
Beschwerde gegen die am 20. Februar 2019 versandte Zuschlagsverfügung wurde mit
Eingabe vom 27. Februar 2019 rechtzeitig erhoben und erfüllt die formellen und
inhaltlichen Anforderungen (Art. 15 Abs. 3 der Interkantonalen Vereinbarung über das
öffentliche Beschaffungswesen; sGS 841.32, IVöB). Auf die Beschwerde ist
dementsprechend einzutreten. Die übereinstimmenden Gesuche der Vorinstanz und
der Beschwerdegegnerin, es sei der Beschwerde die ihr am 11. März 2019 erteilte
aufschiebende Wirkung wieder zu entziehen, fallen mit dem Entscheid in der
Hauptsache dahin.
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2. Soweit die Beschwerdeführerin die Korrektur bei der im Leistungsverzeichnis mit
CHF 34'000 vorgegebenen Position 181.311 – Faktor 1, statt 0,5 bei der
Beschwerdegegnerin beziehungsweise 0,7 bei der Beschwerdeführerin – und die
fehlende Nachvollziehbarkeit der im bereinigten Schlusssummenverzeichnis
festgehaltenen Angebotssumme beanstandet, können die Überlegungen in Erwägung
2.2.1 in der Zwischenverfügung vom 11. März 2019 zur aufschiebenden Wirkung
wiederholt werden:
Die Korrektur bei der Position 181.311 hat bei der Beschwerdegegnerin zu einer
Erhöhung des Angebotspreises um CHF 17'000 (0,5 von CHF 34'000), bei der
Beschwerdeführerin um CHF 10'200 (0,3 von CHF 34'000) geführt und sich damit
zugunsten der Beschwerdeführerin ausgewirkt. Inwieweit die Beschwerdeführerin ihr
Angebot bei anderen Positionen anders ausgestaltet hätte, wenn sie von dieser
Korrektur bei der Ausarbeitung ihrer Offerte Kenntnis gehabt hätte, legt sie in ihrer
Beschwerde nicht dar. Im Übrigen hat sie auch im Vergabeverfahren auf die
entsprechende Mailmitteilung vom 4. Februar 2019 der Vorinstanz an die Bieterinnen
(act. 7/6.1.1 und 6.1.2) keine entsprechenden Einwände erhoben. Deshalb ist davon
auszugehen, dass die Korrektur durch die Vorinstanz keine – weitere – Veränderung
des Angebots der Beschwerdeführerin hinsichtlich ihrer Offertsumme zur Folge hat.
Bei der Ermittlung der Schlusssumme von CHF 702'336.65 für das Angebot der
Beschwerdeführerin (vor Mehrwertsteuer und ohne von der Beschwerdeführerin – im
Gegensatz zur Beschwerdegegnerin – nicht gewährtem Skonto) ging die Vorinstanz
vom Bruttobetrag gemäss Angebot von CHF 713'858.40 aus, den sie um – die
erwähnten – CHF 10'200 auf CHF 724'058.40 erhöhte und davon den von der
Beschwerdeführerin offerierten Rabatt von drei Prozent – entsprechend CHF 21'721.75
– abzog. Bei der Ermittlung der Schlusssumme von CHF 597'744.88 für das Angebot
der Beschwerdegegnerin (vor Mehrwertsteuer und nach von der Beschwerdegegnerin
gewährtem Skonto von zwei Prozent) ging die Vorinstanz entsprechend vor, bereinigte
jedoch – zulasten der Beschwerdegegnerin – vorab drei Rechnungsfehler (vgl. zur
Berechnung der Schlusssumme vor Skonto Erwägung 2.2.1 in der verfahrensleitenden
Verfügung vom 11. März 2019).
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3. Die Beschwerdeführerin macht geltend, die Beschwerdegegnerin sei nicht in der
Lage, die ausgeschriebenen Leistungen termingerecht mit ihrem eigenen Personal zu
erbringen, und deshalb mangels Eignung vom Verfahren auszuschliessen.
3.1. Die Beschwerdeführerin geht davon aus, bei der Beschwerdegegnerin handle es
sich um einen kleinen Malerbetrieb mit rund sechs Angestellten. Es erstaune, dass sie
mit fünf Punkten zu bewertende Referenzobjekte in der geforderten Anzahl und Grösse
habe angeben können. Ihre persönlichen Verflechtungen mit der profimaler.ch gmbh,
die möglicherweise aufgrund von Verstössen in der Vergangenheit am
Selbstdeklarationsformular gescheitert wäre, legten den Verdacht nahe, beim Angebot
sei es zu einer unzulässigen Vermischung der beiden Unternehmen gekommen, indem
die – nicht in einer Arbeitsgemeinschaft auftretende – Beschwerdegegnerin entweder
Referenzobjekte der profimaler.ch gmbh als eigene angegeben habe und/oder den
Auftrag gemeinsam mit der profimaler.ch gmbh auszuführen gedenke.
Die Vorinstanz lässt ausführen, sie habe weder Hinweise darauf, dass die von der
Beschwerdegegnerin gelieferten Referenzen nicht deren eigene Projekte beträfen, noch
darauf, dass sie Dokumente im Vergabeverfahren falsch ausgefüllt hätte oder den
Auftrag durch ihre Muttergesellschaft ausführen wolle. Die von der Beschwerdeführerin
geäusserten Vermutungen und Beschuldigungen seien nicht substantiiert, geschweige
denn zum Beweis verstellt und daher – ebenso wie die personellen Überschneidungen
in den Organen der Beschwerdegegnerin und ihrer Muttergesellschaft, der
profimaler.ch gmbh – für das Verfahren irrelevant. Eine fragliche Eignung lasse sich
daraus nicht ableiten. Wenn es die Beschwerdeführerin auch erstaunen möge, sei
anhand der Akten nicht daran zu zweifeln, dass die Beschwerdegegnerin viele
Referenzen im relevanten Bereich habe beibringen können. Die Berechnung des
Verwaltungsgerichts in der Zwischenverfügung vom 11. März 2019, wonach die
Beschwerdegegnerin bei der Erfüllung des Auftrags einen Monatsumsatz von
CHF 50'000 je Mitarbeiter erwirtschaften müsse, gehe von der unzutreffenden
Voraussetzung aus, die gesamte Angebotssumme sei innert vier Monaten abzuwickeln.
Das Angebot beziehe sich jedoch auf vier Etappen in den Jahren 2019 bis und mit
2025. Die Auftragssumme für das erste – innert vier Monaten – abzuwickelnde
Teilobjekt belaufe sich gemäss Angebot der Beschwerdeführerin lediglich auf rund
CHF 310'000, womit der je Mitarbeiter monatlich zu erwirtschaftende Umsatz noch
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rund CHF 25'000 betrage. Bei 22 Tagen ergebe dies einen Lohn und Material
beinhaltenden, realistischen Tagesumsatz je Mitarbeiter von CHF 1'100. Der Rest der
Auftragssumme sei in kleineren "Portionen" über mehrere Jahre verteilt abzuwickeln.
Vorinstanz und von ihr beigezogene Fachpersonen hätten keinerlei Grund gesehen, an
der Fähigkeit der Beschwerdegegnerin, den Auftrag zu bewältigen, zu zweifeln. Der
Architekt und der Bauleitungsverantwortliche verwiesen darauf, die Komplexität des
Gewerkes führe dazu, dass ein Mehr an Personal nicht unbedingt zu einem besseren
Ergebnis führe und mit wenig Personal tendenziell ein hoher Umsatz abgewickelt
werde.
Die Beschwerdegegnerin führt aus, sie habe die angegebenen Referenzarbeiten selber
erbracht und gedenke nicht, den Auftrag gemeinsam mit der profimaler.ch gmbh
auszuführen. Einen konkreten Ausschlussgrund könne die Beschwerdeführerin weder
dar- noch belegen. Die erhobenen Vorwürfe träfen offensichtlich nicht zu. Der
bezüglich der beiden Referenzobjekte zuständige Architekt/Bauleiter bestätige
ausdrücklich, dass die Beschwerdegegnerin die Arbeiten selbst mit eigenem Personal
ausgeführt und nicht auf Subunternehmer zurückgegriffen habe. Mit den drei
langjährigen und erfahrenen Mitarbeitern, die sie für diesen komplexen und
anspruchsvollen Auftrag einsetzen werde, sei ein monatlicher Umsatz inklusive Material
von CHF 25'000 je Mitarbeiter problemlos zu bewältigen. Selbstredend könne so mehr
Umsatz pro Monat und Mitarbeiter verarbeitet werden als durchschnittlich übers ganze
Jahr, wenn insbesondere in den Wintermonaten nicht absolute Vollbeschäftigung
herrsche. Sie verweist auf einen im Jahr 2017 erledigten Auftrag mit einem
Arbeitsaufwand von 228 Stunden und einem Rechnungsbetrag von rund CHF 57'700
(act. 22). Sollte es wider Erwarten zeitlich doch noch eng werden, könne sie weitere
ihrer zusätzlichen fünf Mitarbeiter aufbieten. Auf externe Arbeitskräfte brauche sie
keinesfalls zurückzugreifen.
Nach Auffassung der Beschwerdeführerin ist das Angebot der Beschwerdegegnerin
auch unter der Prämisse, dass deren drei Mitarbeiter in der ersten Teilphase einen
monatlichen Umsatz von je rund CHF 25'700 generieren müssten, als für diese
Branche – Fachleute rechneten mit einem durchschnittlichen Jahresumsatz je
Mitarbeiter von CHF 120'000 bis 130'000 – absolut unrealistisch. Das sei fast das
Zweieinhalbfache des Umsatzes je Mitarbeiter und Monat von CHF 10'400, den das
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Unternehmen im Jahr 2017 erwirtschaftet habe. Die Beschwerdeführerin werde in der
ersten Teilphase mit zehn Mitarbeitern CHF 360'000 Umsatz generieren, was einem
monatlichen Umsatz pro Mitarbeiter von CHF 9'000 entspreche. Sie bestreitet, dass es
sich um einen derart komplexen Auftrag handle, bei welchem sich ein ungewöhnlich
hoher Umsatz erzielen liesse. Es seien nicht etwa Gerüste oder teure Maschinen
erforderlich, welche den Umsatz überproportional in die Höhe trieben. Selbst
langjährige und erfahrene Mitarbeiter vermöchten keinen solchen Umsatz zu
generieren. Dass die Vorinstanz und die beigezogenen Fachleute nicht an der Eignung
der Beschwerdegegnerin zweifelten, bilde gerade das Streitthema. Zusätzliche
Arbeitskräfte zu berücksichtigen, käme einer nachträglichen Angebotsänderung gleich.
Zum Auftrag mit 228 Stunden und einem Rechnungsbetrag von rund CHF 57'700 gibt
die Beschwerdeführerin zu bedenken, es sei nicht ersichtlich, in welcher Zeitspanne die
Arbeitsstunden geleistet worden seien. Zudem weise der Auftrag – mit knapp der Hälfte
des Umsatzes – einen sehr grossen Anteil an Materialkosten auf. Bei den
Jahresumsatzzahlen seien auch die Kosten für Gerüste und weitere Fremdleistungen
sowie für temporär beigezogene Arbeitskräfte enthalten. Bringe man diese in Abzug,
falle der mit "Mannstunden" erzielte Umsatz deutlich geringer aus, wodurch das
Angebot der Beschwerdegegnerin noch unrealistischer erscheine. Im Bestreitungsfall
seien die Jahresrechnungen der vergangenen Jahre zu edieren. Die Leistungsfähigkeit
der konkret eingesetzten Mitarbeiter finde ihre Grenze nicht zuletzt im
Gesamtarbeitsvertrag, zu dessen Einhaltung sich die Beschwerdegegnerin in ihrer
Offerte explizit verpflichtet habe.
3.2. Der Auftraggeber legt im Rahmen der Ausschreibung fest, welche
Eignungskriterien der Anbieter erfüllen und welche Nachweise er erbringen muss (Art. 8
VöB). Mit der Eignungsprüfung soll sichergestellt werden, dass ein Anbieter den
betreffenden Auftrag erfüllen kann. Die kantonalen Ausführungsbestimmungen zur
Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen (IVöB, sGS
841.32) gewährleisten ein Verfahren zur Überprüfung der Eignung der Anbieterinnen
und Anbieter nach objektiven und überprüfbaren Kriterien (Art. 13 Ingress und lit. d
IVöB). Gemäss Art. 12 Abs. 1 Ingress und lit. a VöB kann der Auftraggeber einen
Anbieter vom Vergabeverfahren ausschliessen, wenn dieser die Eignungskriterien nicht
erfüllt. Die "Kann-"Vorschrift räumt dem Auftraggeber einen Spielraum bezüglich der
Frage ein, ob ein Anbieter im Einzelfall vom Verfahren ausgeschlossen werden soll. Das
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Ermessen ist jedoch pflichtgemäss auszuüben, und insbesondere ist dem
Rechtsgleichheitsgebot, dem Verhältnismässigkeitsprinzip und der Pflicht zur Wahrung
der öffentlichen Interessen Rechnung zu tragen. Ausserdem sind Sinn und Zweck der
gesetzlichen Ordnung zu beachten. Ein wirksamer Wettbewerb als wesentliche
Zielsetzung einer jeden Submission gebietet, bei der Kontrolle der
Bewerbungsunterlagen nicht zu kleinlich vorzugehen (vgl. GVP 2001 Nr. 19, GVP 2002
Nr. 33, VerwGE B 2002/118 vom 6. Dezember 2002 E. 3b, VerwGE B 2003/59 vom
2. Juli 2003 E. 5b, VerwGE B 2018/28 vom 26. April 2018 E. 2.2, www.gerichte.sg.ch).
Die Beschwerdeinstanzen dürfen – im Rahmen der Sachverhalts- und Rechtskontrolle
– den grossen Ermessensspielraum, über den die Vergabestelle bei der Formulierung
und Anwendung der Eignungskriterien verfügt, nicht unter dem Titel der Auslegung
überspielen. Von mehreren möglichen Auslegungen hat die gerichtliche
Beschwerdeinstanz nicht die ihr zweckmässig scheinende auszuwählen, sondern die
Grenzen des rechtlich Zulässigen abzustecken. Die im Rahmen der Ausschreibung
formulierten Eignungskriterien sind so auszulegen und anzuwenden, wie sie von den
Anbietern in guten Treuen verstanden werden konnten und mussten. Auf den
subjektiven Willen der Vergabestelle beziehungsweise der dort tätigen Personen
kommt es nicht an (VerwGE B 2017/73 vom 26. Oktober 2017 E. 4.1,
www.gerichte.sg.ch, GVP 2002 Nr. 33 mit weiteren Hinweisen; BGer 2C_1101/2012
vom 24. Januar 2013 E. 2.4; BGE 141 II 14 E. 7.1).
3.3. Im Hinblick auf die Prüfung der Eignung der Anbieterinnen hat die Vorinstanz den
Nachweis ausreichender personeller Ressourcen zur termingerechten Realisierung des
Bauvorhabens und eines in einem realistischen Verhältnis zur Angebotssumme
stehenden, über die vorangegangenen drei Jahre gemittelten Gesamtumsatzes des
Unternehmens verlangt (act. 7/2.1.1). Im dazugehörigen Formular waren – in absoluten
Zahlen und in Vollzeitstellen – das Total der Beschäftigten und insbesondere die Anzahl
der für den Auftrag freigestellten Mitarbeiter bekanntzugeben. Als finanzielle
Kennzahlen waren die Totalumsätze in den vergangenen drei Jahren sowie die Anzahl
Projekte anzugeben (act. 7/2.1.2, Formular 1). Sowohl hinsichtlich der Mitarbeiter- als
auch hinsichtlich der Umsatzzahlen hat die Vorinstanz keine Mindestwerte genannt,
welche für die Bejahung der Eignung der Bewerberinnen zu erfüllen waren. Den Akten
kann auch nicht entnommen werden, dass eine oder verschiedene der Anbieterinnen
im Ausschreibungsverfahren diesbezügliche Nachfragen gestellt hätten. Die
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Beschwerdeführerin hat sich auch nicht gegen die – selbständig anfechtbare –
Ausschreibung und die Ausschreibungsunterlagen (vgl. Art. 15 Abs. 2 Ingress und lit. a
IVöB; VerwGE B 2004/82 vom 6. Juli 2004 E. 2b), aus denen die Umschreibung der
Eignungskriterien ersichtlich waren, gewendet. Mangels absoluter Vorgaben kommt der
Vergabebehörde bei der Beurteilung, ob eine Anbieterin personell und wirtschaftlich in
der Lage ist, die ausgeschriebenen Arbeiten termingerecht zu erbringen, ein grosser
Ermessensspielraum zu. Darauf, dass sie diesen Ermessensspielraum in einer
rechtswidrigen Art und Weise gehandhabt hätte, lassen auch die Vorbringen der
Beschwerdeführerin nicht schliessen.
Die Umsatzangaben der Beschwerdeführerin – Umsätze von CHF 800'000 bis
1'000'000 bei acht Vollzeitstellen – und der Beschwerdegegnerin – Umsätze von
CHF 2'400'000 bis 2'700'000 bei 20 Vollzeitstellen – bestätigen zwar die Behauptung
der Beschwerdeführerin, branchenspezifisch sei von einem Jahresumsatz von
CHF 120'000 bis CHF 130'000 je Vollzeitmitarbeiter auszugehen (act. 7/3.1.1 und
3.2.1). Realisiert die Beschwerdegegnerin in der ersten Teiletappe mit drei vollzeitig
tätigen Mitarbeitern innert vier Monaten einen Umsatz von rund CHF 310'000, ergibt
das für diese Zeit eine erheblich über diesem Jahresdurchschnitt liegende Leistung.
Zu berücksichtigen ist – worauf die Vorinstanz hinweist – indessen, dass es sich bei
den Umsatzzahlen um Jahresdurchschnittswerte handelt. Zudem sind Abweichungen
nach oben und unten bei einzelnen Aufträgen unvermeidlich. Sie lassen sich mit den
besonderen Umständen im Einzelfall – beispielsweise Erfahrung und Effizienz der
eingesetzten Mitarbeiter, Kosten des eingesetzten Materials, Dauer der Tätigkeit auf ein
und derselben Baustelle und damit mehr oder weniger grosse Bedeutung relativ
unwirtschaftlicher Nebenaufgaben und Transportwege, Komplexität der
Baustellenorganisation – erklären. Die erhebliche Abweichung vom ausgewiesenen
Unternehmensdurchschnitt lässt sich – abgesehen saisonal bedingter Schwankungen –
beim konkreten Auftrag mit dem grossen Auftragsvolumen – in den Jahren 2015-2017
realisierte die Beschwerdegegnerin einen Umsatz zwischen CHF 3'500 und CHF 4'000,
die Beschwerdeführerin einen solchen von rund CHF 3'000 je Projekt – erklären,
welches eine konzentrierte Leistung auf engem Raum mit entsprechend geringen
Nebenaufwendungen zulässt. Der Beschwerdegegnerin wird denn auch hinsichtlich
eines der Referenzprojekte mit einem von drei bis vier Mitarbeitern innerhalb von rund
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vier Monaten erbrachten Auftragsvolumen von CHF 250'000 eine entsprechende
Leistungsfähigkeit attestiert (vgl. act. 7/3.1.1 Seite 7/12; act. 14/2). Auch die Angaben
zu einem weiteren Projekt der Beschwerdegegnerin mit 228 Arbeitsstunden und einem
Umsatz von rund CHF 57'700 lassen auf eine entsprechend hohe Leistungsfähigkeit
schliessen (vgl. act. 22/4). Konkrete Anhaltspunkte dafür, dass der – von der
Beschwerdeführerin als sehr hoch bezeichnete – Materialanteil von jenem bei den von
der Vorinstanz beschafften Leistungen erheblich abweichen würde, benennt auch die
Beschwerdeführerin nicht. Jedenfalls kann aus den Einwendungen der
Beschwerdeführerin nicht geschlossen werden, die Beschwerdegegnerin sei –
entgegen der Beurteilung durch die von der Vorinstanz zur Prüfung der Angebote
beigezogenen Fachpersonen – nicht in der Lage, den ausgeschriebenen Auftrag mit
der angegebenen Zahl an Personen zu erfüllen. Die von der Beschwerdeführerin
beantragte Einholung detaillierter Angaben zum Jahresumsatz – im Angebot war von
den Anbieterinnen der Gesamtumsatz anzugeben – erübrigt sich unter diesen
Umständen.
Zudem werden statistisch für die Branche der vorbereitenden Baustellenarbeiten,
Bauinstallationen und des sonstigen Ausbaugewerbes (Allgemeine Systematik der
Wirtschaftszweige, NOGA 43), worunter auch Maler- und Gipserarbeiten fallen (NOGA
4334) Jahresumsätze je Vollzeitstelle in der Grössenordnung von gegen CHF 250'000
ausgewiesen (vgl. Bundesamt für Statistik, Buchhaltungsergebnisse schweizerischer
Unternehmen, Geschäftsjahre 2015-2016, S. 78; www.bfs.admin.ch Statistiken finden/
Industrie, Dienstleistungen/Wertschöpfungsstatistik). Es lässt sich deshalb nicht
objektiv ausschliessen, dass die Beschwerdegegnerin in der Lage ist, den
ausgeschriebenen Auftrag termingerecht mit den von ihr dafür vorgesehenen
Mitarbeitern zu erfüllen.
Dass die Produktivität der Beschwerdegegnerin je Mitarbeiter jene der
Beschwerdeführerin jedenfalls in deren Planung erheblich übersteigt, vermag zwar
allenfalls Zweifel an der Plausibilität des Angebots zu wecken, lässt aber die – im
Übrigen auf die fachkundige Beurteilung der Angebote durch ein Architekturbüro
abgestützte – vorinstanzliche Auffassung, auch die Beschwerdegegnerin sei zur
Erfüllung des Auftrags mit eigenen Mitarbeitern und ohne den Beizug von
Unterakkordanten grundsätzlich geeignet, nicht als rechtswidrig erscheinen.
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Insbesondere ist nicht ausgeschlossen, dass die Beschwerdeführerin bei der
personellen Planung des Einsatzes grössere Zeitreserven als die Beschwerdegegnerin
einberechnen wollte. Ebenso wenig schliessen die Angaben im Angebot zur Zahl der
voraussichtlich eingesetzten Personen aus, dass aufgrund der konkreten Situation –
beispielsweise Ausfall eines routinierten Mitarbeiters, Verkürzung des im Terminplan
vorgegebenen Zeitraumes für die Erfüllung des Auftrags wegen Verzögerungen bei
anderen Arbeitsgattungen – die Auftragnehmerin zusätzliche Mitarbeiter einsetzt. Darin
jedenfalls ist entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin keine – unzulässige –
Abänderung des Angebots zu erblicken. Die Vorinstanz hat schliesslich Zweifeln
hinsichtlich der Sicherstellung der erforderlichen Qualität Rechnung getragen und das
Angebot der Beschwerdegegnerin beim Zuschlagskriterium Qualität mit
vergleichsweise tieferen Noten – Unterkriterium Qualitätsmanagement 2 und
Vorgehenskonzept 4 bei einem von der Beschwerdeführerin erzielten Maximum von
jeweils 5 – bewertet (act. 7/4.1).
4. Die Beschwerdeführerin beanstandet sodann die Bewertung der Angebote nach den
Referenzen. Auch diesbezüglich kann auf die Zwischenverfügung vom 11. März 2019
verwiesen werden. Die Noten von 5 für die Beschwerdegegnerin und von 4,6 für die
Beschwerdeführerin – bei einem Maximum von 5 – lassen sich anhand der Angaben
der Auskunftspersonen zu den einzelnen Referenzprojekten ohne Weiteres
nachvollziehen. Bei den beiden Projekten der Beschwerdegegnerin wurden sämtliche
acht Teilaspekte zur Beurteilung der Qualität der Leistung, nach denen auf dem
Formular "Referenzabfrage für Bauarbeiten" gefragt wurde, bei einer Notenskala von
1-5 mit der Note 5 bewertet (act. 7/3.1.2.1 und 3.1.2.2, Durchschnitt zweimal 5,
Gesamtdurchschnitt 5). Bei der Beschwerdeführerin wurden beim einen Projekt
ebenfalls sämtliche acht Teilaspekte mit der Note 5, beim anderen Projekt zwei
Aspekte mit der Note 5 und sechs Aspekte mit der Note 4 bewertet (act. 7/3.2.2.1 und
3.2.2.2; Durchschnitt 5 und 4,25, Gesamtdurchschnitt 4,625).
5. Zusammenfassend ergibt sich, dass die Projektorganisationen der beiden
Bewerberinnen hinsichtlich der Zahl der zur Erledigung des Auftrags voraussichtlich
eingesetzten Personen – zehn bei der Beschwerdeführerin, drei bei der
Beschwerdegegnerin – zwar erheblich voneinander abweichen. Indessen lässt sich aus
diesen Angaben allein noch nicht schliessen, die Beschwerdegegnerin sei nicht in der
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Lage, den Auftrag termingerecht und in der erforderlichen Qualität zu erfüllen, und
hätte deshalb mangels Eignung vom Verfahren ausgeschlossen werden müssen. Auch
die übrigen Beanstandungen der Beschwerdeführerin erweisen sich als unbegründet.
Zur Begründung kann ergänzend auf die Erwägungen in der Zwischenverfügung vom
11. März 2019 verwiesen werden. Die Beschwerde ist dementsprechend abzuweisen.
6. Bei diesem Ausgang des Verfahrens hat die Beschwerdeführerin die amtlichen
Kosten des Hauptverfahrens zu tragen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr von
CHF 4'000 erscheint angemessen (Art. 7 Ziff. 222 der Gerichtskostenverordnung, sGS
941.12). Sie ist mit dem von der Beschwerdeführerin geleisteten Kostenvorschuss von
CHF 5'300 zu verrechnen. CHF 1'300 sind ihr zurückzuerstatten.
Die Beschwerdeführerin hat die Beschwerdegegnerin für das Hauptverfahren
ermessensweise ausseramtlich mit CHF 4'000 zuzüglich CHF 160 pauschale
Barauslagen (vier Prozent von CHF 2'400) und ohne Mehrwertsteuer – die
Beschwerdegegnerin hat den Ersatz der Mehrwertsteuer zwar ausdrücklich beantragt,
ist jedoch selbst mehrwertsteuerpflichtig, so dass sie den von ihrem Rechtsvertreter in
Rechnung gestellten Betrag für die Mehrwertsteuer als Vorsteuerabzug geltend
machen kann – zu entschädigen (Art. 98 Abs. 1 und 98 VRP; Art. 19, Art. 22 Abs. 1
Ingress und lit. b, Art. 28 und Art. 29 der Honorarordnung, sGS 963.75). Die
Vorinstanz obsiegt zwar mit ihren Anträgen, hat jedoch als verfügende Vergabestelle
keinen Anspruch auf die Entschädigung ihrer ausseramtlichen Kosten (Cavelti/Vögeli,
Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, 2. Aufl. 2003, Rz. 829, R. Hirt, Die
Regelung der Kosten nach st. gallischem Verwaltungsrechtspflegegesetz, Lachen SZ/
St. Gallen 2004, S. 176).