Decision ID: 1770c888-ed99-4251-bf04-164f8b478a93
Year: 2014
Language: de
Court: ZH_VG
Chamber: ZH_VG_001
Canton: ZH
Region: Zürich
Law Area: public_law

hat sich ergeben:
hat sich ergeben:
I. A. Aufgrund einer Petition von 136 Taxichauffeuren, die am Flughafen Zürich-Kloten tätig sind, informierte der Stadtrat Kloten mit Schreiben vom 9. Juni 2010 über folgende Praxisänderung: "Das Abholen von Gästen am Flughafen Zürich-Kloten durch Taxis, Limousinen und Personenwagen (bis 9 Plätze) aus Deutschland und Österreich ist gemäss den Staatsvereinbarungen auch auf Bestellung hin verboten, da der Flughafen Zürich-Kloten deutlich weiter als 5 km von der Grenze zu Deutschland bzw. 10 km zu Österreich entfernt ist". Widerhandlungen würden ab dem 1. Januar 2011 geahndet. Darauf bat das Bundesamt für Verkehr (BAV) den Stadtrat Kloten mit Schreiben vom 5. Juli 2010, vom genannten Verbot abzusehen. In der Folge erarbeiteten das Bundesamt für Migration (BFM) und das BAV im Auftrag aller beteiligten Bundesämter eine rechtliche Abklärung betreffend gewerbliche Personentransporte am Flughafen Zürich-Kloten (Schreiben vom 11. August 2010). Gestützt darauf wurde eine Koordinationsgruppe mit Vertretern des Bunds, des Kantons Zürich, der Stadt Kloten und des Flughafens eingesetzt, die sich an ihrer Sitzung vom 8. Juli 2011 bezüglich grenzüberschreitender Taxifahrten vom und zum Flughafen Zürich-Kloten darauf einigte, dass ausländische Taxis einen Rechtsanspruch darauf hätten, während 90 Tagen pro Kalenderjahr Passagiere zum Flughafen zu bringen und von dort abzuholen. Über die 90 Tage hinaus dürften deutsche und österreichische Taxifahrer Passagiere nur zum Flughafen bringen, aber dort ab 1. Juli 2012 keine neuen Fahrgäste aufnehmen (Medienmitteilung des BAV vom 13. Juli 2011). Aufgrund von Verhandlungen zwischen Deutschland und der Schweiz wurde die Inkraftsetzung der neuen Vorschriften bis auf Weiteres aufgeschoben.
B. Mit Eingabe vom 12. April 2012 ersuchten E, F, G, H und I (alle hauptberufliche Taxichauffeure und Inhaber von Taxichauffeurausweisen der Stadt Kloten) den Stadtrat Kloten um Feststellung, dass die gewerbsmässige Fahrgastaufnahme durch ausländische Taxichauffeure mit Limousinen und/oder Personenwagen bis zu 9 Plätzen am Flughafen Zürich-Kloten widerrechtlich sei. Zur Sicherstellung seien alle notwendigen Massnahmen zu treffen, insbesondere öffentliche Bekanntmachung mit Androhung von Sanktionen bei Widerhandlungen, Bestrafung von ausländischen Taxichauffeuren bei Widerhandlungen, Androhung und Vollzug von Einfahr- bis zu Berufsverboten bei wiederholten Widerhandlungsfällen. Es sei eine entsprechende Anordnung zu erlassen und den Gesuchstellern schriftlich zu eröffnen; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Gemeinde. Der Stadtrat Kloten wies die Anträge auf Feststellung der Widerrechtlichkeit und Ergreifen entsprechender Massnahmen mit Beschluss vom 21. August 2012 ab und nahm die Verfahrenskosten auf die Stadtkasse.
II.
Dagegen rekurrierten E, F, G, H und I mit Eingabe vom 24. September 2012 beim Bezirksrat Bülach. Sie beantragten die Aufhebung des angefochtenen Beschlusses und wiederholten ihre vorinstanzlichen Rechtsbegehren. Eventualiter zum Hauptfeststellungsbegehren sei festzustellen, dass die gewerbsmässige Fahrgastaufnahme durch ausländische Taxichauffeure widerrechtlich sei, soweit sie während mehr als 90 Tagen pro Jahr erfolge. Bei Gutheissung dieses Eventualantrags seien die entsprechenden genannten Massnahmen anzuordnen; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Stadt Kloten. Der Bezirksrat Bülach hiess den Rekurs mit Beschluss vom 7. Februar 2013 gut und stellte fest, dass die gewerbsmässige Fahrgastaufnahme durch ausländische Taxichauffeure mit Limousinen und/oder Personenwagen bis neun Personen ab dem Flughafen Zürich-Kloten widerrechtlich sei. Er wies die Stadt Kloten an, alle Massnahmen zu treffen, welche sicherstellten, dass die unrechtmässige gewerbsmässige Fahrgastaufnahme nicht mehr erfolge. Dabei sei zu prüfen, ob eine angemessene Übergangsfrist zu gewähren sei. Dieser Beschluss wurde am 22. Februar 2013 im Amtsblatt des Kantons Zürich publiziert.
III.
A. Die A KG dagegen mit Eingabe vom 8. April 2013 beim Verwaltungsgericht Beschwerde und beantragte, der angefochtene Beschluss sei aufzuheben und es sei festzustellen, dass sie berechtigt sei, a) regelmässig mit als solchen gekennzeichneten Taxis bis maximal neun Personen gegen Entgelt von allen Orten in der Schweiz, insbesondere aber vom Flughafen Zürich-Kloten, auf direktem Weg nach Destinationen in Österreich zu befördern, und b) regelmässig und unabhängig davon, ob dies mit gekennzeichneten Taxis erfolgt, im Auftrag von in Österreich domizilierten Auftraggebern (z. B. Unternehmungen, Hotels etc.) gegen Bezahlung durch die Auftraggeber maximal neun Personen von allen Orten in der Schweiz, insbesondere aber vom Flughafen Kloten, auf direktem Weg nach Destinationen in Österreich zu befördern. Eventualiter stellte sie dieselben Rechtsbegehren wie oben unter lit. a und b, jedoch jeweils während 90 Tagen im Jahr und unabhängig von der Anzahl Fahrten; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen (zuzüglich Mehrwertsteuer) zulasten der Beschwerdegegnerschaft. Mit Präsidialverfügung vom 24. April 2013 setzte das Verwaltungsgericht der Beschwerdeführerin eine Frist zur Zahlung eines Prozesskostenvorschusses von Fr. 1'500.- an, ansonsten auf die Beschwerde nicht eingetreten werde. Die Beschwerdeführerin leistete den Prozesskostenvorschuss rechtzeitig.
B. Der Bezirksrat Bülach reichte am 6. September 2013 eine Vernehmlassung ein. E, F, G, H und I beantragten mit Eingabe vom 16. Oktober 2013 die Abweisung der Beschwerde; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführerin. Der Stadtrat Kloten verzichtete mit Eingabe vom 19. Juli 2013 auf Stellungnahme. Mit Eingabe vom 9. Januar 2014 hielt die A KG an ihren Anträgen fest. Auch E etc. hielten mit Eingabe vom 24. Februar 2014 an ihren Anträgen fest. Diese Eingabe wurde der A KG mit Frist zur freigestellten Stellungnahme bis 19. März 2014 zugestellt. Am 24. März 2014 (Datum des Poststempels) hielt sie erneut an ihren Anträgen fest. Auf die Zustellung dieser verspäteten Eingabe an E etc. wurde verzichtet.

Die Kammer erwägt:
Die Kammer erwägt:
1. 1.1 Angefochten ist ein Beschluss des Bezirksrats Bülach, mit welchem dieser den Rekurs der Beschwerdegegnerschaft gegen den Beschluss des Mitbeteiligten guthiess. Zudem entschied der Bezirksrat in der Hauptsache reformatorisch und hiess das Feststellungsbegehren der Beschwerdegegnerschaft gut, indem er feststellte, dass die gewerbsmässige Fahrgastaufnahme durch ausländische Taxichauffeure mit Limousinen und/oder Personenwagen bis neun Personen ab dem Flughafen Zürich-Kloten widerrechtlich sei. Demnach ist das Verwaltungsgericht zur Behandlung der Beschwerden gegen den Rekursentscheid nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig.
1.2 Beim Feststellungsbeschluss handelt es sich um eine Allgemeinverfügung und nicht um einen Erlass, denn er richtet sich an alle ausländischen Taxichauffeure (und ist damit generell), beschränkt sich aber sachlich auf die Fahrgastaufnahme und örtlich auf den Flughafen Zürich-Kloten (im Unterschied zum gesamten Gemeindegebiet) und erweist sich somit als konkret. Die Allgemeinverfügung ist ein Verwaltungsakt, der sich an einen nicht individuell bestimmten (unbestimmten oder bestimmbaren) Personenkreis richtet, jedoch lediglich eine bestimmte Situation ordnet. Mit Bezug auf den Rechtsschutz ist sie grundsätzlich den gewöhnlichen Verfügungen gleichgestellt (Martin Bertschi/Kaspar Plüss, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [Kommentar VRG], 3. A., Zürich etc. 2014, Vorbem. zu §§ 4–31 N. 21; vgl. zur Abgrenzung zwischen Verfügung, Allgemeinverfügung und Erlass in der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts Andreas Conne, Abstrakte Normenkontrolle im Kanton Zürich: Überblick und Vergleich mit der Einzelaktkontrolle, in ZBl 115/2014, S. 403 ff.). Demzufolge entscheidet das Verwaltungsgericht in Dreierbesetzung (§ 38 Abs. 1 VRG).
1.3 Die Beschwerdeführerin ist als Kommanditgesellschaft und Taxiunternehmerin mit Sitz in B (A), welche regelmässig Taxifahrten zwischen B und dem Flughafen Zürich-Kloten ausführt, vom Feststellungsbeschluss des Bezirksrats Bülach unmittelbar betroffen und damit zur Beschwerde legitimiert. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist grundsätzlich auf die Beschwerde einzutreten.
1.4 Soweit jedoch die Beschwerdeführerin neben dem Hauptantrag auf Aufhebung des bezirksrätlichen Beschlusses verschiedene darüber hinausgehende eigene Feststellungsanträge stellt, betrifft dies nicht den Beschwerdegegenstand. Dieser beschränkt sich auf die Feststellungsbegehren der Beschwerdegegnerschaft vor dem Mitbeteiligten. Im Lauf des Rechtsmittelverfahrens kann sich der Streitgegenstand verengen, aber grundsätzlich nicht erweitern oder inhaltlich verändern (Martin Bertschi, Kommentar VRG, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 48, m. w. H.). Demnach ist auf die Beschwerde bezüglich der über den Beschwerdegegenstand hinausgehenden Feststellungsanträge nicht einzutreten.
1.4 Soweit jedoch die Beschwerdeführerin neben dem Hauptantrag auf Aufhebung des bezirksrätlichen Beschlusses verschiedene darüber hinausgehende eigene Feststellungsanträge stellt, betrifft dies nicht den Beschwerdegegenstand. Dieser beschränkt sich auf die Feststellungsbegehren der Beschwerdegegnerschaft vor dem Mitbeteiligten. Im Lauf des Rechtsmittelverfahrens kann sich der Streitgegenstand verengen, aber grundsätzlich nicht erweitern oder inhaltlich verändern (Martin Bertschi, Kommentar VRG, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 48, m. w. H.). Demnach ist auf die Beschwerde bezüglich der über den Beschwerdegegenstand hinausgehenden Feststellungsanträge nicht einzutreten.