Decision ID: d557ad98-eccd-588b-9b94-35803faefe67
Year: 2018
Language: de
Court: BE_VB
Chamber: BE_VB_001
Canton: BE
Region: Espace_Mittelland
Law Area: public_law

I. Sachverhalt
1. Der Beschwerdeführer reichte am 9. April 2018 bei der Gemeinde Leuzigen ein
Baugesuch ein für die Verbindung von zwei bestehenden Bauten durch einen Anbau und
den Einbau von zwei 51⁄2-Zimmer-Wohnungen auf Parzelle Leuzigen Grundbuchblatt
Nr. C._. Die Parzelle liegt in der Zone mit Planungspflicht (ZPP) "D._".
Gegen das Bauvorhaben erhob eine Person Einsprache.
Mit Entscheid vom 30. August 2018 erteilte die Gemeinde Leuzigen dem Bauvorhaben den
Bauabschlag mit der Begründung, das Bauvorhaben umfasse nur einen Teil der ZPP. Für
eine weitere Planung müsse der gesamte Perimeter einbezogen werden.
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2. Dagegen reichte der Beschwerdeführer am 26. September 2018 Beschwerde bei der
Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion des Kantons Bern (BVE) ein. Er beantragt die
Aufhebung des Entscheids vom 30. August 2018 und die Erteilung der Baubewilligung.
3. Das Rechtsamt, das die Beschwerdeverfahren für die BVE leitet,1 gab der Gemeinde
und dem Einsprecher Gelegenheit, sich zur eingereichten Beschwerde zu äussern und
holte die Vorakten ein. Der Einsprecher äusserte sich zwar zur eingereichten Beschwerde,
wollte sich aber am vorliegenden Verfahren nicht beteiligen.
4. Auf die Rechtsschriften wird, soweit für den Entscheid wesentlich, in den
nachfolgenden Erwägungen eingegangen.

II. Erwägungen
1. Sachurteilsvoraussetzungen
Bauentscheide können nach Art. 40 BauG2 innert 30 Tagen seit Eröffnung mit
Baubeschwerde bei der BVE angefochten werden. Die BVE ist somit für die Beurteilung
der Beschwerde zuständig. Zur Beschwerde befugt sind die Baugesuchstellerinnen, die
Baugesuchsteller, die Einsprecherinnen, die Einsprecher und die zuständige
Gemeindebehörde (Art. 40 Abs. 2 BauG). Der Beschwerdeführer, dessen Baugesuch
abgewiesen wurde, ist durch den vorinstanzlichen Gesamtentscheid beschwert und zur
Beschwerdeführung legitimiert. Auf die form- und fristgerecht eingereichte Beschwerde ist
grundsätzlich einzutreten.
1 Art. 7 der Verordnung vom 18. Oktober 1995 über die Organisation und die Aufgaben der Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion (Organisationsverordnung BVE, OrV BVE; BSG 152.221.191). 2 Baugesetz vom 9. Juni 1985 (BauG; BSG 721.0).
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2. Streitgegenstand
a) Der Beschwerdeführer beantragt, das Baugesuch sei zu bewilligen, resp. es sei ein
"normales" Baubewilligungsverfahren durchzuführen. Es sei nicht auf die völlig unklare
ZPP abzustellen, diese sei bei nächster Gelegenheit aufzuheben.
b) In einem Beschwerdeverfahren ist das Anfechtungsobjekt die Verfügung der Vor-
instanz. Der Streitgegenstand bezeichnet denjenigen Teil des Anfechtungsobjektes, den
die beschwerdeführende Partei von der Rechtsmittelinstanz überprüfen lassen will. Die
Parteien können den Streitgegenstand im Verlauf des Verfahrens nicht erweitern, sondern
nur einschränken.3 Oder anders formuliert; der Streitgegenstand in einem
Beschwerdeverfahren kann nicht über das hinausgehen, was Verfahrensgegenstand vor
der Vorinstanz war.
c) Gegenstand des erstinstanzlichen Verfahrens war die Frage der
Bewilligungsfähigkeit des Bauvorhabens. Ein Bauvorhaben ist zu bewilligen, wenn es
insbesondere den bau- und planungsrechtlichen Vorschriften entspricht. Die dabei zu
berücksichtigenden öffentlich-rechtlichen Bestimmungen ergeben sich aus den geltenden
Erlassen. Die Aufhebung oder Änderung von einzelnen Bestimmungen eines
Baureglements ist hingegen nicht Gegenstand eines Baubewilligungsverfahrens und damit
auch nicht Gegenstand eines Bauentscheids. Das Begehren um Aufhebung der ZPP ist
vom Anfechtungsobjekt nicht erfasst und kann daher auch nicht Gegenstand des
vorliegenden Verfahrens sein. Soweit der Beschwerdeführer die Aufhebung der ZPP
beantragt, kann auf die Beschwerde nicht eingetreten werden.
3. Bauen im Wirkungsbereich einer ZPP
a) Das Bauvorhaben befindet sich in einer Zone mit Planungspflicht (ZPP). Als ZPP
werden Teile der Bauzone ausgeschieden, deren Überbauung der Landschaft oder
Siedlung besonders angepasst werden soll oder für die Ortsentwicklung besonders
bedeutsam ist (Art. 73 Abs. 2 BauG). Für diese Zonen soll eine nähere, im Rahmen der
Grundordnung nicht mögliche bau- und planungsrechtliche Ordnung
3 Merkli/Aeschlimann/Herzog, Kommentar zum bernischen VRPG, 1997, Art. 72 N. 6 bis 8.
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(Überbauungsordnung) geschaffen werden. Die ZPP soll damit der Gemeinde eine
vermehrte Einflussnahme auf die Überbauung besonders heikler oder für die
Ortsentwicklung wichtiger Gebiete verschaffen.4 Das Bauen in einer ZPP setzt
grundsätzlich eine rechtskräftige Überbauungsordnung (UeO) voraus (Art. 93 Abs. 1
BauG). Wenn die Festlegungen der Grundordnung eingehalten werden, kann die
Gemeindebehörde ausnahmsweise vor dem Erlass einer UeO der Bewilligung eines
einzelnen Bauvorhabens zustimmen (Art. 93 Abs. 1 Bst. a BauG). Ein Einzeldispens sollte
aber nur zurückhaltend gewährt werden. Er kommt für ein Bauvorhaben nur dann in Frage,
wenn es einerseits der Grundordnung entspricht und andererseits im Hinblick auf die
Besonderheiten, die zur Ausscheidung einer ZPP geführt haben, von untergeordneter
Bedeutung ist. Dieser Weg sollte grundsätzlich nur dann gewählt werden, wenn das Gebiet
bereits überbaut oder weitgehend überbaut ist und auf Grund der heterogenen Baustruktur
keine Grundordnung erlassen werden konnte (zum Beispiel in alten Stadt- oder
Dorfkernen).5
Die ausnahmsweise Zustimmung zu einem einzelnen Vorhaben im Sinne von Art. 93
Abs. 1 Bst. a BauG ist eine Kann-Vorschrift. Auch wenn ein Bauvorhaben die Festlegungen
der Grundordnung einhält und mit Blick auf den Ausscheidungsgrund der ZPP
unproblematisch wäre, besteht kein Rechtsanspruch auf eine Zustimmung zu einem
einzelnen Vorhaben. Insbesondere da die kommunale Planungsautonomie betroffen ist,
kommt der Gemeinde ein erheblicher Ermessensspielraum zu. Dies bedeutet allerdings
nicht, dass eine Gemeinde in ihrer Entscheidung völlig frei ist, denn sie darf insbesondere
nicht willkürlich entscheiden und hat das Rechtsgleichheitsgebot, das
Verhältnismässigkeitsprinzip und die Pflicht zur Wahrung öffentlicher Interessen zu
befolgen.6
c) Die Gemeinde Leuzigen ist im Inventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz
(ISOS) als Ortsbild von nationaler Bedeutung erfasst. Die ZPP "D._" liegt etwas
ausserhalb des Dorfkerns von Leuzigen, in einem Tälchen mit Sägerei, Höfen und
4 Aldo Zaugg/Peter Ludwig, Kommentar zum Baugesetz des Kantons Bern, 4. Aufl., Band I, Bern 2013, Art.  N. 20. 5 Vgl. Arbeitshilfe für die Ortsplanung (AHOP) des Amtes für Gemeinden und Raumordnung des Kantons Bern (AGR) vom Juni 1998, "Von der Zone mit Planungspflicht zur Baubewilligung", S. 6, abrufbar unter: https://www.jgk.be.ch/jgk/de/index/raumplanung/raumplanung/arbeitshilfen/von_der_zone_mit_planungspflicht_ zur_baubewilligung.assetref/dam/documents/JGK/AGR/de/Raumplanung/Arbeitshilfen/agr_raumplanung_arbeit shilfen_von_der_zone_mit_planungspflicht_zur_baubewilligung_de.pdf. 6 Vgl. VGE 22252/22253 vom 24. Oktober 2006, E. 4.4.2.
https://www.jgk.be.ch/jgk/de/index/raumplanung/raumplanung/arbeitshilfen/von_der_zone_mit_planungspflicht_zur_baubewilligung.assetref/dam/documents/JGK/AGR/de/Raumplanung/Arbeitshilfen/agr_raumplanung_arbeitshilfen_von_der_zone_mit_planungspflicht_zur_baubewilligung_de.pdf https://www.jgk.be.ch/jgk/de/index/raumplanung/raumplanung/arbeitshilfen/von_der_zone_mit_planungspflicht_zur_baubewilligung.assetref/dam/documents/JGK/AGR/de/Raumplanung/Arbeitshilfen/agr_raumplanung_arbeitshilfen_von_der_zone_mit_planungspflicht_zur_baubewilligung_de.pdf https://www.jgk.be.ch/jgk/de/index/raumplanung/raumplanung/arbeitshilfen/von_der_zone_mit_planungspflicht_zur_baubewilligung.assetref/dam/documents/JGK/AGR/de/Raumplanung/Arbeitshilfen/agr_raumplanung_arbeitshilfen_von_der_zone_mit_planungspflicht_zur_baubewilligung_de.pdf
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Wohnhäuser, das als Umgebungszone speziell im ISOS erwähnt ist. Das Gebiet ist bereits
mit mehreren einzelnen Gebäuden überbaut und wird einerseits vom Dorfbach und
andererseits von der E._strasse durchquert. Die ZPP bezweckt die Realisierung
einer zeitgemässen Überbauung mit gemischter Nutzung im Bereich der alten Sägerei
unter Berücksichtigung der bestehenden traditionellen Elemente und der speziellen Lage
am Waldrand (Art. 46 Abs.1 GBR7). Der Gewerbekanal und der Bachlauf sollen erhalten
resp. in eine sorgfältige Gesamtbebauung einbezogen werden (Art. 46 Abs. 2 GBR).
Die ZPP wurde unter anderem ausgeschieden, um mit einer kompakten dichten
Überbauung eine dem Ort angemessene Situation zu erhalten.8 Die Gemeinde hat die ZPP
dementsprechend mit Blick auf eine gesamtheitliche und sorgfältige Planung und
Überbauung erlassen. Ein Einzeldispens im Sinne von Art. 93 Abs. 1 Bst. a BauG
widerspricht diesem Zweck per se. Das vorliegend zu beurteilende Bauvorhaben befindet
sich zudem an zentraler Lage der ZPP und soll zwei bestehende Gebäude miteinander
verbinden. Dadurch würde die Realisierung des Bauvorhabens das Erscheinungsbild der
ZPP deutlich prägen. Dies würde eine sorgfältig gestaltete Gesamtbebauung
verunmöglichen. Es ist dementsprechend bereits fraglich, ob die Voraussetzungen, damit
die Gemeinde vor dem Erlass der UeO der Bewilligung des Bauvorhabens zustimmen
könnte, erfüllt wären. Diese Frage kann aber vorliegend offen bleiben; auch wenn ein
Einzeldispens grundsätzlich möglich sein sollte, liegt es im Ermessen der Gemeinde, dem
Bauvorhaben vor dem Erlass einer UeO zuzustimmen oder nicht. Es ist auf Grund der
vorliegenden Situation nachvollziehbar, dass die Gemeinde für die weitere Planung den
gesamten Perimeter der ZPP einbeziehen will. Dementsprechend kann der Gemeinde
nicht vorgeworfen werden, sie habe einen willkürlichen Entscheid getroffen. Vielmehr hat
sie den ihr bei dieser Entscheidung zustehende Ermessensraum korrekt ausgeübt. Die
Verweigerung der Zustimmung der Bewilligung des Bauvorhabens vor dem Erlass der
UeO ist nicht zu beanstanden.
4. Anspruch auf den Erlass einer UeO innert angemessener Frist
7 Baureglement der Gemeinde Leuzigen vom 22. September 1999, genehmigt durch das Amt für Gemeinden und Raumordnung am 21. Dezember 1999. 8 Vgl. Protokoll vom 1. September 1999 der Einspracheverhandlung zur Revision der Ortsplanung.
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a) Der Beschwerdeführer macht geltend, es sei nicht auf eine völlig unklare ZPP
abzustellen. Die verschiedenen Eigentümer verfolgten unterschiedliche Interessen und es
sei nicht möglich, einen gemeinsamen Nenner zu finden, um eine UeO zu erlassen.
b) Gemäss Art. 93 Abs. 3 BauG haben die Grundeigentümer einen Anspruch, dass
ihnen das Bauen nach einer Überbauungsordnung innert angemessener Frist ermöglicht
wird. Die Gemeinde und die Grundeigentümer arbeiten beim Entwerfen zusammen (Art. 93
Abs. 4 BauG). Das Verfahren wird vom Gemeinderat oder auf schriftliches Begehren von
Grundeigentümerinnen und Grundeigentümern der Zone oder nach ihrer Anhörung von
Amtes wegen eingeleitet. Das Einleiten setzt eine Reihe von Planungsfristen in Gang; der
Gemeinderat hat innert 18 Monaten wenigstens für das Gebiet der bauwilligen
Grundeigentümerinnen und Grundeigentümer die Überbauungsordnung zur Vorprüfung
beim AGR einzureichen und innert zwei Monaten nach Vorprüfung öffentlich aufzulegen
(Art. 94 Abs. 2 BauG). Er beschliesse innert drei Monaten nach Ablauf der Einsprachefrist
über die Überbauungsordnung (vgl. Art. 94 Abs. 3 BauG).
c) Die Grundeigentümerinnen und Grundeigentümer von Parzellen, die sich im
Wirkungsbereich einer ZPP befinden, verfügen damit über die Möglichkeit, das Verfahren
auf Erlass einer UeO selber einzuleiten. Auf ein entsprechendes Begehren hin muss die
Gemeinde das Verfahren an die Hand nehmen und innert gesetzlich vorgesehenen Fristen
vorantreiben. Falls die Gemeinde trotz Aufforderung nicht tätig werden solle, steht ihnen
die Möglichkeit offen, wegen Rechtsverzögerung oder Rechtsverweigerung gemäss Art. 95
BauG vorzugehen.
d) Obwohl die ZPP bereits bei der Ortsplanrevision im Jahr 1999 ausgeschieden wurde,
fehlt eine UeO, die es den Grundeigentümerinnen und Grundeigentümern grundsätzlich
ermöglichte, innerhalb der ZPP zu bauen (Art. 93 Abs. 1 BauG). Dies ändert an den
vorliegend zu berücksichtigenden Grundlagen aber nichts und der Beschwerdeführer kann
aus diesem Umstand im vorliegenden Verfahren nichts zu seinen Gunsten ableiten. Es
steht ihm allerdings die Möglichkeit offen, mit dem Einleiten eines Verfahrens auf Erlass
einer UeO die bisher noch unklaren Vorschriften der ZPP konkretisieren zu lassen.
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4. Verfahrenskosten
a) Bei diesem Ausgang des Verfahrens unterliegt der Beschwerdeführer. Er hat die
Verfahrenskosten zu tragen (Art. 108 Abs. 1 VRPG). Diese werden bestimmt auf eine
Pauschalgebühr von Fr. 800.– (Art. 103 Abs. 2 VRPG i.V.m. Art. 19 Abs. 1 GebV9).
b) Parteikosten werden keine gesprochen (Art. 104 Abs. 1 und 4 VRPG).