Decision ID: dc3b5402-a80a-5ff7-9306-5d890ae6d484
Year: 1999
Language: it
Court: TI_TCA
Chamber: TI_TCA_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: public_law

ritenuto,
in fatto
A. Con risoluzioni 15 aprile ed 11 maggio 1987 l'allora Dipartimento delle pubbliche costruzioni ed il municipio di _ hanno rilasciato ad _ il permesso di costruire un manufatto di m 13 x 8, da adibire a magazzino/deposito attrezzi per la coltivazione di una piccola piantagione di kiwi (120-130 piante), situato fuori dalla zona edificabile, in località _ (part. no. _ RFD di mq 2491). Il fabbricato era suddiviso in due locali di m 5 x 10 e 3 x 3, destinati l’uno a magazzino, l’altro a deposito attrezzi. Sul lato SW disponeva inoltre di un porticato di m 3 x 13. Data la destinazione, esso era privo di qualsiasi servizio.
Senza interpellare l'autorità cantonale, il 21 marzo 1990 il municipio di _ ha successivamente autorizzato l'aggiunta di una tettoia di m 3 x 13 sul retro della costruzione.
Con decisione 26 aprile e 4 maggio 1993 il Dipartimento del territorio ed il municipio di _ hanno infine autorizzato la chiusura del porticato con vetrate destinate a formare un cosiddetto "giardino d'inverno".
B. Il 26 settembre 1994 _ ha chiesto al municipio di _ il permesso di trasformare il magazzino in una casa di vacanza, dotandola dei necessari servizi.
Alla domanda si è opposto il Dipartimento del territorio, ritenendo palesemente insoddisfatti i requisiti posti dall'art. 24 LPT per autorizzare un simile cambiamento di destinazione. Il 21 novembre 1994 il municipio ha quindi negato l'autorizzazione richiesta.
La decisione è stata definitivamente confermata da questo Tribunale con sentenza 26 giugno 1996.
C. Raccolto il preavviso del Dipartimento del territorio, il 23 ottobre 1996 il municipio di _ ha ordinato alla _, nuova proprietaria del fondo, di rimuovere tutte le opere che erano state nel frattempo eseguite abusivamente nel magazzino allo scopo di renderlo abitabile. L'autorità comunale ha in particolare ingiunto alla società di allontanare il camino, la canna fumaria, la cucina, i servizi igienici e le relative condotte, il pozzo perdente e la parete in muratura eretta per chiudere il portico.
L'ordine di ripristino è stato confermato dapprima dal Consiglio di Stato e poi dal Tribunale cantonale amministrativo, che con giudizi del 30 settembre, rispettivamente del 16 dicembre 1997 hanno respinto le impugnative contro di esso inoltrate dalla _.
In quest'ultimo giudizio, il Tribunale cantonale amministrativo ha fra l'altro rilevato che:
" 3.2. In concreto, il municipio ha ordinato alla _ di rimuovere dalla costruzione in esame tutte le opere che servono a renderla abitabile e che non possono essere giustificate dalla destinazione agricola per la quale è stata a suo tempo autorizzata. La ricorrente vi si oppone asserendo che queste opere esistevano già prima dell'acquisto del fondo.
La tesi difensiva è manifestamente infondata.
La preesistenza di queste opere non basta in effetti a legittimarle. Il permesso di costruzione rilasciato nel 1987 ad _ aveva d’altra parte per oggetto unicamente un magazzino-deposito agricolo, privo di qualsiasi contenuto abitativo. I piani approvati non prevedevano alcuna installazione volta a permettere una sua utilizzazione a fini residenziali. Non prevedevano nè un camino, nè una cucina, nè un pozzo perdente, nè impianti sanitari (doccia, WC). Tutte queste opere sono quindi state realizzate abusivamente. Quando siano state realizzate e chi le abbia realizzate non è di decisivo momento. Determinante ai fini del giudizio sulla legittimità del provvedimento ablativo è unicamente il fatto che non sono mai state autorizzate e che non sono nemmeno suscettibili di conseguire un’autorizzazione a posteriori.
Il contrasto con il diritto materialmente applicabile, in particolare con l’ordinamento edilizio applicabile fuori delle zone edificabili (art. 24 LPT), è in effetti stridente. Nemmeno la ricorrente pretende del resto che i lavori eseguiti abusivamente possano essere posti al beneficio di un permesso in sanatoria.
Invano allega di essersi limitata ad interventi di normale manutenzione. Siffatta tesi difensiva appare palesemente priva di fondamento ove appena si pongano a confronto le opere realizzate con quelle effettivamente autorizzate dal municipio di _ a partire dal 1987.
Sono quindi chiaramente date le premesse per l'adozione di misure di ripristino.
Ciò vale anche per la parete in muratura eretta per chiudere il porticato. E' in effetti evidente che questa parete serve ad aumentare la superficie abitabile del fabbricato e non risponde ad effettive necessità agricole.
I provvedimenti di ripristino ordinati dal municipio di _ sono d'altro canto più che rispettosi del principio di proporzionalità. Rinunciando ad esigere la rimozione dell'impianto di riscaldamento, delle pareti interne e di altre infrastrutture realizzate abusivamente in aperto contrasto con la destinazione agricola del manufatto, l'autorità ha già dato prova di una non comune benevolenza nei confronti dell'insorgente."
D. Il 17 marzo 1998 il municipio ha diffidato la _ a dar seguito all'ordine di ripristino. Il giorno seguente la ricorrente ha inoltrato al municipio una domanda di costruzione volta ad ottenere il permesso per ristrutturare lo stabile, mantenendo il caminetto, la cucina ed i servizi igienici, con l’aggiunta sulle facciate SW e SE di un pergolato largo 3 m. Scopo dell'intervento, stando alla relazione tecnica allegata alla domanda, sarebbe quello di offrire ai collaboratori della società ricorrente,
"che svolgono attività nel settore terziario in ambito di progettazione di programmi per elaboratori elettronici di dati e di soluzioni informatiche, la possibilità di svolgere un'attività diversa e contrastante a compensazione del lavoro sedentario e soprattutto mentale che l'attività della _ richiede",
attraverso la coltivazione di kiwi e di erbe officinali.
Alla domanda, pubblicata in modo irrito dal 10 al 24 aprile e ripubblicata correttamente dal 20 di quel mese al 4 maggio 1998, si è tempestivamente opposto il vicino dr. _, contestando soprattutto l’aggiunta del pergolato.
La domanda è stata inoltre avversata dal Dipartimento del territorio, che sulla scorta del preavviso espresso dai suoi servizi, ha fra l'altro negato la natura agricola dell'insediamento.
Esperito un sopralluogo alla presenza degli interessati, il 14 luglio 1998 il municipio di _ ha respinto la domanda di costruzione.
Contro questa decisione la _ è insorta davanti al Consiglio di Stato, sollecitando il rilascio della licenza rifiutata.
E. Pendente il ricorso, il 22 settembre 1998 il municipio di _ ha comunicato alla _ che avrebbe incaricato un'impresa di costruzioni di eseguire le demolizioni ordinate.
Contro questa comunicazione la _ si è aggravata davanti al Consiglio di Stato, chiedendo che nell’ambito del ricorso interposto contro il diniego della licenza venisse anche riesaminata la legittimità dell'ordine di demolizione e che nel frattempo venisse sospesa l’esecuzione del ripristino ordinato.
F. Con giudizio 22 dicembre 1998 il Consiglio di Stato ha respinto l'impugnativa inoltrata dalla _ contro la decisione 14 luglio 1998 del municipio di _, dichiarando nel contempo irricevibili tanto il ricorso presentato contro la comunicazione 22 settembre 1998 del municipio di _, quanto l'istanza di riesame dell'ordine di ripristino 23 ottobre 1996.
In sostanza, il Governo si è limitato a rilevare che la licenza non poteva essere accordata perché gli interventi in esame non rispondevano ai presupposti dell'art. 24 LPT.
G. a) Contro il predetto giudizio insorge davanti al Tribunale cantonale amministrativo il dr. _ contestando le considerazioni con cui il Consiglio di Stato l’ha estromesso dal procedimento giudicando tardiva l'opposizione inoltrata.
b) Contro lo stesso giudizio si aggrava inoltre davanti a questo tribunale anche la _, chiedendone l’annullamento e postulando il rinvio degli atti al Consiglio di Stato per nuova decisione.
L'insorgente rileva anzitutto che il suo fondo è incluso nella zona agricola definita dal piano del paesaggio di _. Applicabile alla fattispecie sarebbe quindi l'art. 16 LPT e non l'art. 24. Già per questo motivo il ricorso andrebbe accolto e la causa rinviata al Consiglio di Stato per nuovo giudizio.
Abbondanzialmente l'insorgente contesta comunque anche le deduzioni operate dal Governo per giustificare l’inammissibilità dell’insediamento. Le acque residuali dello stabile, obietta, potrebbero essere raccolte in una fossa stagna da vuotare periodicamente come suggerito dalla Sezione protezione aria e acqua (SPAA). L’intervento non si porrebbe quindi in contrasto con interessi preponderanti riferiti alla protezione della falda freatica. Nella costruzione, soggiunge, non sarebbero peraltro previsti spazi destinati al pernottamento. Qualsiasi finalità abitativa sarebbe stata definitivamente abbandonata. La ristrutturazione perseguirebbe scopi esclusivamente agricoli e la domanda in esame sarebbe del tutto diversa da quella presentata dal precedente proprietario.
Delle ulteriori contestazioni si dirà semmai nei seguenti considerandi.
H. a) Il ricorso del dr. _ è avversato dal Consiglio di Stato che non formula particolari osservazioni.
Il municipio di _ e la _ si rimettono in sostanza al giudizio del Tribunale cantonale amministrativo.
b) All'accoglimento del ricorso della _ si oppongono il Consiglio di Stato ed il dr. _, che ne contesta succintamente il fondamento.
Ad identica conclusione perviene il municipio di _ che contesta le tesi dell'insorgente con argomenti che verranno discussi qui appresso.
Considerato,

in diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall’art. 21 LE.
1.2. Il ricorso del dr. _ è irricevibile per mancanza di interesse legittimo. Il giudizio impugnato conferma infatti la decisione di diniego della licenza. Dal profilo del risultato da quindi soddisfazione all’insorgente. L’impugnativa è peraltro rivolta soltanto contro la motivazione e non contro il dispositivo.
Ai fini del riconoscimento dei diritti di parte del vicino qui ricorrente può comunque essere rilevato che l'opposizione presentata era tempestiva. La domanda di costruzione è infatti stata pubblicata dal 20 aprile al 4 maggio 1998, dopo che una prima pubblicazione era stata revocata perché viziata da errore. L'opposizione del dr. _, spedita il 28 aprile 1998, era quindi del tutto tempestiva.
Certa ed incontestabile è invece la legittimazione attiva della _, direttamente toccata dal provvedimento impugnato.
In quanto volto a contestare il diniego della licenza, il ricorso della proprietaria del fondo, tempestivo, è dunque
ricevibile
in ordine. Inammissibili sono unicamente le censure volte a contestare la comunicazione 22 settembre 1998 con cui il municipio ha informato la _ che avrebbe dato mandato ad un'impresa di costruzioni di provvedere all'esecuzione della demolizione ordinata. Non costituendo alcun nuovo obbligo a carico dell’insorgente, la comunicazione non costituisce in effetti una decisione impugnabile.
2. Il giudizio può essere reso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 PAmm). La situazione dei luoghi e dell'oggetto della contestazione è perfettamente nota a questo Tribunale, che ha già dovuto occuparsene a due riprese. Le questioni che devono qui essere affrontate e risolte non richiedono d'altro canto particolari accertamenti. Infondate sono le critiche che la società ricorrente muove all’indirizzo del Consiglio di Stato in relazione al mancato esperimento di un sopralluogo. Reputando che questa prova non avrebbe apportato la conoscenza di ulteriori fatti rilevanti per il giudizio, il Governo ha operato una valutazione anticipata delle prove del tutto corretta. Controversa, tutto sommato, è infatti soltanto la questione a sapere se la prevista ristrutturazione e le trasformazioni realizzate abusivamente possano beneficiare di un permesso a posteriori giustificato da esigenze legate alla gestione agricola del fondo.
3. 3.1. Giusta l'art. 22 cpv. 2 lett. a LPT l'autorizzazione a costruire è rilasciata solo se gli edifici e gli impianti sono conformi alla funzione prevista per la zona di utilizzazione (principio della conformità di zona).
Nella zona agricola sono di principio ammesse soltanto le costruzioni per le quali il suolo è indispensabile in quanto fattore primario di produzione. Edifici ed impianti ad uso agricolo possono esservi autorizzati soltanto se presentano un legame sufficientemente stretto con l'utilizzazione agricola del fondo, rendendola possibile e quantomeno agevolandola. L'autorizzazione è concessa soltanto nella misura in cui gli insediamenti da realizzare risultino adeguatamente sorretti, dal profilo dell'ubicazione, della destinazione e delle dimensioni, da esigenze oggettive, legate allo sfruttamento agricolo del suolo (DTF 123 II 508 consid. 3 b/cc; 122 II 162 consid. 3a; 121 II 68 consid. 3 a; 116 I b 228 consid. 3a; DFGP, Commento alla LPT, ad. art. 16 n 9, 18 seg; Scolari, Commentario, II ed., ad art. 67 LALPT, N. 489 seg; Bandli, Bauen ausserhalb der Bauzonen, N. 190 seg.).
Costruzioni non conformi alla funzione della zona agricola possono altrimenti essere autorizzate unicamente nella misura in cui siano dati i presupposti dell'art. 24 LPT.
3.2. Nell'evenienza concreta, l'edificio in contestazione sorge fuori della zona edificabile, nella zona agricola definita dal piano del paesaggio di _. Esso è stato autorizzato nel 1987 come costruzione destinata al deposito degli attrezzi e dei materiali indispensabili per la coltivazione di poco più di un centinaio di piante di kiwi. Se l'opera fosse effettivamente giustificata da esigenze legate allo sfruttamento agricolo del suolo è questione che non viene e non può nemmeno essere messa in discussione. Non si può tuttavia fare a meno di constatare che essa risulta generosamente dimensionata: al punto che il precedente proprietario ha potuto destinarla in gran parte all'uso abitativo senza apparentemente pregiudicare la gestione agricola del podere.
Con la domanda di costruzione in esame, volta in sostanza a sventare l'ordine di ripristino di cui si è detto in narrativa, la _ intende conseguire una licenza edilizia destinata in primo luogo a permettere che il manufatto venga utilizzato per il soggiorno di chi coltiva il podere, sanando in tal modo le infrastrutture e le trasformazioni che vi sono state realizzate abusivamente. La domanda postula inoltre il rilascio di un permesso per costruire un pergolato lungo le facciate SE e SW. Si tratta quindi di stabilire se l'utilizzazione agricola del fondo esiga la presenza di un fabbricato utilizzabile per il soggiorno degli addetti alla coltivazione dei kiwi in quanto dotato di servizi igienici (doccia-WC), di una cucina completa di fornelli e frigorifero, di un caminetto e di un pergolato lungo una trentina di metri.
Orbene, le trasformazioni che l'insorgente chiede di autorizzare a posteriori non sono per nulla giustificate da esigenze legate alla gestione agricola della piccola piantagione. Queste infrastrutture sono essenzialmente volte ad agevolare la presenza sul luogo degli addetti alla cura del podere. La coltivazione di un frutteto con poco più di un centinaio di piante di kiwi situato a due passi dall’abitato non richiede tuttavia affatto una presenza di personale talmente assidua ed intensa da rendere necessaria la costruzione di un manufatto dotato di servizi igienici, di una cucina ed addirittura di un caminetto. La piantagione può benissimo continuare ad essere coltivata come sinora. La stessa ricorrente giustifica peraltro queste opere con il pretesto di offrire ai suoi collaboratori
, "la possibilità di svolgere un'attività diversa e contrastante a compensazione del lavoro sedentario e soprattutto mentale che l'attività della _ richiede".
L’edificio e le opere in contestazione sono quindi dettate da esigenze di svago e di ristoro dei suoi collaboratori e non da reali necessità di carattere agricolo. Lo stesso pergolato serve ad abbellire ed ombreggiare il manufatto esistente e non a rendere possibile o a migliorare lo sfruttamento agricolo del podere.
La coltivazione di erbe officinali che l'insorgente intenderebbe promuovere, sempreché possa ancora essere considerata alla stregua di un'attività agricola, non costituisce uno sfruttamento tale da esigere un'accresciuta presenza di personale. Nemmeno questa novità permette di considerare indispensabile un manufatto dotato di servizi igienici e di ristorazione. Irrilevante è il fatto che l’edificio non verrebbe utilizzato per il pernottamento. Già nel fatto che verrebbe utilizzato per il soggiorno del personale addetto alla coltivazione del podere invece che per il deposito di attrezzi e materiali è ravvisabile un'inammissibile trasformazione della destinazione originariamente autorizzata. Nemmeno l'uso del magazzino a scopo di soggiorno è invero conforme alla funzione della zona in quanto dettato da effettive necessità legate allo sfruttamento agricolo del suolo.
Alla fin fine non si deve peraltro dimenticare che la piantagione di kiwi ha potuto sinora essere coltivata senza alcuna difficoltà dovuta alla mancanza di servizi igienici e di refezione.
Non trattandosi di infrastrutture e di trasformazioni indispensabili per la gestione agricola del fondo, dal profilo dell'art. 16 LPT il diniego dell'autorizzazione può essere confermato senza nemmeno esaminare se l'intervento si ponga anche in contrasto con le esigenze di tutela della falda freatica o con quelle di prevenzione dai pericoli derivanti dalla collocazione del fondo all'interno della zona di protezione della falda freatica e della zona esposta al rischio di inondazione.
4. Resta da esaminare se l'intervento possa essere autorizzato in base all'art. 24 LPT.
In pratica si tratta di verificare se nell'edificio esistente, autorizzato a suo tempo come costruzione agricola (magazzino/deposito attrezzi) conforme alla funzione assegnata alla zona di situazione, possano esservi inseriti contenuti estranei alle finalità di quest'ultima.
La questione va risolta negativamente, sia che la si riguardi dal profilo dell'art. 24 cpv. 1 LPT, sia che la si giudichi in base agli art. 24 cpv. 2 LPT e 75 LPT. Gli interventi previsti non rispondono in effetti al requisito dell'ubicazione vincolata sancito dall'art. 24 cpv. 1 lett. a LPT . Nemmeno la ricorrente sostiene il contrario. Né potrebbe sostenerlo con successo, visto che il concetto di ubicazione vincolata nella zona agricola si identifica con quello di conformità di zona.
L'art. 24 cpv. 2 LPT, disciplinante assieme all'art. 75 LALPT gli interventi ammissibili su costruzioni esistenti fuori della zona edificabile in contrasto con la funzione di zona, è invece inapplicabile perché il manufatto esistente è conforme alla funzione agricola attribuita alla zona. D'altronde non sarebbe nemmeno dato il requisito posto dall'art. 75 LALPT con riferimento all'indispensabilità dell'intervento ai fini della continuazione dell'utilizzazione attuale dell'immobile.
7. Preso atto della rinuncia dell'insorgente a chiedere il riesame dell'ordine di demolizione 23 ottobre 1996, nella misura in cui è ricevibile, il ricorso della _ va quindi respinto.
La tassa di giustizia e le ripetibili seguono la soccombenza.