Decision ID: 88c1805f-a9bf-53ab-8a5c-33369dc38de2
Year: 2005
Language: de
Court: SG_VG
Chamber: SG_VG_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

hat das Verwaltungsgericht festgestellt:
A./ S.S., geboren am 27. August 1980, begann nach bestandener Maturitätsprüfung,
einigen Teilzeitarbeiten und einem Sozialpraktikum am 14. Oktober 2004 an der
Fachhochschule für Technik, Wirtschaft und Soziale Arbeit St. Gallen ein Studium in
der Fachrichtung Soziale Arbeit. Für das Wintersemester 2004/05 stellte sie am 10.
August 2004 ein Gesuch um Stipendien. Der Dienst für Finanzen und Stipendien (DFS)
lehnte das Gesuch mit Verfügung vom 11. November 2004 ab. Zur Begründung wurde
ausgeführt, dass die nach der Stipendienverordnung (sGS 211.51, abgekürzt StipV)
anrechenbaren Kosten niedriger seien als die zumutbaren Eigen- und Elternleistungen.
Die Eltern von S.S. sind nicht verheiratet. In einem Unterhaltsvertrag aus dem Jahr
1981 verpflichtete sich der Vater zur Zahlung von Unterhaltsbeiträgen bis zur
Mündigkeit und allenfalls darüber hinaus, bis die Ausbildung ordentlicherweise
abgeschlossen werden kann. Aufgrund übergangsrechtlicher Bestimmungen zahlte der
Vater Unterhaltsbeiträge bis zum 20. Lebensjahr. In der Folge verweigerte er weitere
Zahlungen.
B./ S.S. erhob mit Eingaben ihres Rechtsvertreters vom 25. November 2004 und 7.
Januar 2005 Rekurs beim Erziehungsdepartement und beantragte die Aufhebung der
Verfügung vom 11. November 2004, unter Kosten- und Entschädigungsfolge. Sie focht
die Zusammenrechnung der Reineinkommen der Eltern an und machte ausserdem
geltend, das Einkommen des Vaters sei bei der Bestimmung der Elternleistung nicht
anzurechnen.
Mit Entscheid vom 11. Mai 2005 wies das Erziehungsdepartement den Rekurs ab. Es
führte im wesentlichen aus, nach der Stipendiengesetzgebung sei das Einkommen der
Eltern ungeachtet ihres Zivilstands bei der Berechnung des anrechenbaren
Einkommens grundsätzlich gleichermassen zu berücksichtigen. Für eine
Einzelberechnung bestehe keine Grundlage. Eine Einzelberechnung würde zu einer
Diskriminierung von verheirateten bzw. zusammenlebenden Eltern gegenüber
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geschiedenen bzw. getrennt lebenden Eltern führen, da jene aufgrund der Progression
des Elternbeitrags massiv benachteiligt würden.
C./ Mit Eingaben ihres Rechtsvertreters vom 26. Mai und 30. Juni 2005 erhob S.S.
Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte die Aufhebung der Ziff. 1 des
Entscheids des Erziehungsdepartements betreffend Abweisung des Rekurses sowie
der Verfügung des DSF, unter Kosten- und Entschädigungsfolge. Zugleich ersuchte sie
um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege und Rechtsverbeiständung. In der
Sache selbst hält sie im wesentlichen an ihren bisherigen Vorbringen fest.
Das Erziehungsdepartement beantragte mit Vernehmlassung vom 12. Juli 2005 die
Abweisung der Beschwerde, unter Kostenfolge zu Lasten von S.S..
Auf die von den Verfahrensbeteiligten zur Begründung ihrer Begehren im einzelnen
gemachten Ausführungen wird, soweit notwendig, in den nachstehenden Erwägungen
eingegangen.

Darüber wird in Erwägung gezogen:
1./ Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59bis Abs. 1
des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt VRP). Die
Beschwerdeführerin ist zur Erhebung des Rechtsmittels legitimiert (Art. 64 Abs. 1 in
Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Die Eingaben vom 26. Mai und 30. Juni 2005
entsprechen zeitlich, formal und inhaltlich den gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 Abs.
1 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP). Auf die Beschwerde
ist einzutreten.
2./ Die Beschwerdeführerin rügt zunächst, dass sich die Addition der Reineinkommen
von Vater und Mutter nicht wörtlich aus Art. 25 Abs. 1 StipV ergebe. Unter dem
Gesichtspunkt der Einheit der Rechtsordnung sprächen die nämliche Begrifflichkeit in
Art. 277 Abs. 2 des Schweizerischen Zivilgesetzbuches (SR 210, abgekürzt ZGB) und
Art. 1 des Stipendiengesetzes (sGS 211.5, abgekürzt StipG) zudem für die Anwendung
des gleichen Zumutbarkeitsbegriffs. Weil dem Vater zivilrechtlich die Zahlung von
Unterhaltsleistungen nicht mehr zugemutet werden könne, sei deshalb sein
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Einkommen nicht als Bemessungsgrundlage für die Bestimmung der Höhe der
Stipendien heranzuziehen.
a) Das Gesetz ist in erster Linie nach seinem Wortlaut auszulegen. Ist dieser nicht klar
und sind verschiedene Auslegungen möglich, so muss nach seiner wahren Tragweite
gesucht werden. Dabei sind alle Auslegungselemente zu berücksichtigen, namentlich
Sinn und Zweck der Norm sowie die ihr zugrunde liegende Wertung, ebenso der
Kontext der Norm mit den übrigen Bestimmungen des Erlasses. Vom klaren, d.h.
eindeutigen und unmissverständlichen Wortlaut darf nur ausnahmsweise abgewichen
werden, u.a. dann nämlich, wenn triftige Gründe dafür vorliegen, dass der Wortlaut
nicht den wahren Sinn der Bestimmung wiedergibt. Solche Gründe können sich aus
der Entstehungsgeschichte der Bestimmung, aus ihrem Grund und Zweck oder aus
dem Zusammenhang mit andern Vorschriften ergeben (statt vieler BGE 126 V 105).
b) Art. 3 lit. c der Verfassung des Kantons St. Gallen (sGS 111.1, abgekürzt KV)
statuiert den grundrechtlichen Anspruch auf Beihilfen für die Aus- und Weiterbildung
über den Grundschulunterricht hinaus nach Massgabe der wirtschaftlichen
Leistungsfähigkeit der bewerbenden Person und ihrer Eltern.
Art. 1 Abs. 1 StipG bestimmt, dass der Staat in ausreichendem Masse Stipendien und
Studiendarlehen gewährt, soweit die vollen Kosten der Ausbildung oder Weiterbildung
einem Bewerber oder seinen Eltern nicht zugemutet werden können. Ferner sollen bei
der Bemessung der Höhe der Stipendien einerseits die Kosten der Ausbildung oder
Weiterbildung, der Reise zum Schul- oder Lehrort, der Unterkunft und der Verpflegung
und andererseits die finanziellen und familiären Verhältnisse des Empfängers und
seiner Eltern massgebend sein (Art. 9 Abs. 1 StipG). Die in Art. 9 StipG geregelte
Bemessung der Stipendien wird in den Art. 15 ff. StipV konkretisiert.
c) Art. 25 StipV legt fest, dass dem Gesuchsteller ein Elternbeitrag nach dem Anhang
zur Verordnung angerechnet wird, wobei für diesen Beitrag das Reineinkommen der
Eltern nach der Veranlagung für die Staats- und Gemeindesteuern massgeblich ist (Art.
25 Abs. 1 StipV). Die Bestimmung lässt sowohl den Zivilstand der Eltern als auch deren
Wohnverhältnisse ausser acht. Somit geht Art. 25 Abs. 1 StipV grundsätzlich von einem
Elternbeitrag beider Eltern aus. Ob dieser getrennt zu ermitteln oder
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zusammenzurechnen ist, legt das Gesetz nicht explizit im Wortlaut fest. Allerdings wird
in Art. 25 Abs. 1 StipV der Begriff "Elternbeitrag" im Singular verwendet, und auch aus
Art. 25 Abs. 2 StipV ist zu schliessen, dass für beide Elternteile ein einziger Beitrag
massgebend ist. Dies spricht dafür, dass der Verordnungsgeber von einer
Zusammenrechnung der allenfalls je getrennt veranlagten Einkommen von Vater und
Mutter ausging. Bestätigt wird dies durch die Regelung von Art. 27 lit. b StipV. Danach
wird vom Reineinkommen der Eltern je Fr. 6'000.-- abgezogen, sofern diese getrennt
leben. Es könnte zwar daraus die Folgerung gezogen werden, dass die entsprechend
reduzierten Beiträge getrennt zu veranschlagen sind. Dies würde aber dem
verfassungsrechtlichen Gebot der Gleichbehandlung und dem Verbot der
Diskriminierung (Art. 8 Abs. 1 und 2 der Schweizerischen Bundesverfassung, SR 101,
abgekürzt BV) diametral zuwiderlaufen. Nach dem Anhang zur StipV sind die
Elternbeiträge im Verhältnis zum Reineinkommen progressiv festgelegt. Der minimale
Elternbeitrag von Fr. 500.-- kommt bei einem Reineinkommen von Fr. 33'000.-- zur
Anwendung. Bei einem doppelt so hohen Reineinkommen beträgt er bereits Fr.
14'700.--. Würde bei getrennt lebenden Eltern eine Einzelberechnung vorgenommen,
fielen diese in eine wesentlich geringere Progressionsstufe. Für eine solche
Privilegierung getrennt lebender Eltern finden sich keine sachlich vertretbaren und
vernünftigen Gründe. Den im Vergleich zu zusammenlebenden Eltern höheren
Lebenshaltungskosten bei zwei Haushalten wird mit dem Abzug von je Fr. 6'000.--
gemäss Art. 27 lit. b StipV hinreichend Rechnung getragen. Unter systematischen
Gesichtspunkten sowie nach Sinn und Zweck der gesetzlichen Ordnung ergibt sich
somit, dass DFS und Vorinstanz die Elternbeiträge zu Recht zusammengerechnet
haben.
d) Hinsichtlich der Frage, ob die Gewährung von Stipendien an die zivilrechtliche
Unterhaltspflicht zu knüpfen sei resp. die Stipendiengesetzgebung und Art. 277 Abs. 2
ZGB den gleichen Zumutbarkeitsbegriff verwenden, ist grundsätzlich festzuhalten, dass
gemäss Art. 62 BV die Schulhoheit den Kantonen zusteht. Art. 66 Abs. 2 BV hält
sodann den Vorbehalt der kantonalen Schulhoheit hinsichtlich der
Stipendiengesetzgebung ausdrücklich fest. Dem Bund sind deshalb direkte wie auch
indirekte Eingriffe in die kantonale Schulhoheit bzw. in das materielle Stipendienrecht
untersagt. Die Ordnung des Stipendienwesens, die Festsetzung der Voraussetzungen
und der Höhe von Stipendien sowie das Verfahren verbleiben vollständig den Kantonen
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(vgl. BBl 1964 I 1115; Borghi, Kommentar zur Bundesverfassung der Schweizerischen
Eidgenossenschaft, Basel 1996, Art. 27quater aBV, N 17). Das Bundeszivilrecht findet
im Stipendienrecht somit lediglich bei einem allfälligen entsprechenden Verweis als
fakultatives, subsidiäres öffentliches Recht Anwendung, was die Vorinstanz zutreffend
festgehalten hat.
Art. 277 Abs. 2 ZGB regelt die Dauer der elterlichen Unterhaltspflicht. Art. 3 lit. c KV
sowie Art. 1 Abs. 1 StipG regeln die Zusprechung von Stipendien einerseits nach
Massgabe der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit des Gesuchstellers und seiner Eltern
und andererseits insoweit, als die vollen Kosten der Ausbildung dem Bewerber oder
seinen Eltern nicht zugemutet werden können. Verfassung und Gesetz stellen somit
ausdrücklich auf die Leistungsfähigkeit ab. Die Ausrichtung von Stipendien ist somit
grundsätzlich unabhängig von der elterlichen Unterhaltspflicht, welche Gegenstand von
Art. 277 Abs. 2 ZGB ist. Gemäss Botschaft der Regierung zum II. NG zum
Stipendiengesetz vom 19. Dezember 2000 (ABl 2001, S. 69 ff.) wird die Elternleistung
zudem abstrakt, d.h. unabhängig vom Unterstützungswillen oder von der faktisch
gewährten Unterstützung der Eltern vorausgesetzt (ABl 2001, S. 73).
Immerhin verlangt das Gesetz aber auch eine Berücksichtigung der finanziellen und
familiären Verhältnisse (Art. 9 Abs. 1 StipG). Besteht somit ein Anspruch auf elterliche
Unterhaltsbeiträge, ist dies stipendienrechtlich zu berücksichtigen. Aufgrund des
Unterhaltsvertrags aus dem Jahr 1981 hat die Beschwerdeführerin grundsätzlich
Anspruch auf väterliche Unterhaltsbeiträge bis zur Mündigkeit und allenfalls darüber
hinaus, bis die Ausbildung ordentlicherweise abgeschlossen werden kann. Es ist der
Beschwerdeführerin deshalb zuzumuten, diesen selbständigen, zivilrechtlichen
Anspruch gegenüber ihrem Vater, notfalls auch klageweise, durchzusetzen (GVP 1997
Nr. 4). Dem steht auch nicht entgegen, dass in casu die provisorische Rechtsöffnung
gestützt auf den Unterhaltsvertrag zur Durchsetzung dieses Anspruchs vom
Rechtsöffnungsrichter verweigert wurde, weil damit noch nicht über den materiellen
Bestand des Anspruchs entschieden wurde.
e) Die Beschwerdeführerin macht geltend, dass der Verordnungsgeber mit der
Einführung des Kriteriums der obligatorischen Schulzeit bei der Frage der Dauer der
Gewährung des Kinderabzugs seine Kompetenz zum Erlass von Vollzugsvorschriften
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überschritten habe. Das Kriterium der obligatorischen Schulzeit sei zudem sachfremd
und führe zu unvernünftigen Ergebnissen.
Das Stipendiengesetz ermächtigt die Regierung in Art. 24 Abs. 1 zum Erlass von für
den Vollzug des Gesetzes notwendigen Vorschriften. Die Regierung ist somit explizit
nicht zum Erlass ergänzender (gesetzesvertretender) Vorschriften, sondern lediglich
zum Erlass von Ausführungsvorschriften befugt. Ausführungs- bzw.
Vollzugsverordnungen kommt die Funktion zu, die gesetzlichen Bestimmungen zu
konkretisieren und gegebenenfalls untergeordnete Lücken zu füllen, soweit dies für den
Vollzug des Gesetzes notwendig ist. Die Ausführungsvorschriften müssen sich jedoch
an den gesetzlichen Rahmen halten und dürfen insbesondere keine neuen Vorschriften
aufstellen, welche die Rechte der Bürger beschränken oder ihnen neue Pflichten
auferlegen, selbst wenn diese Regeln mit dem Zweck des Gesetzes vereinbar wären
(vgl. statt vieler BGE 126 II 291). Vollzugsbestimmungen sind zudem nur in dem
Umfang zulässig, als das Gesetz dafür Raum lässt und nicht bewusst auf eine präzisere
Regelung der betreffenden Frage verzichtet (BGE a.a.O.).
Das Stipendiengesetz umschreibt in Art. 2 f. den Gegenstand, in Art. 6 ff. die
persönlichen Voraussetzungen zur, in Art. 8 die Höhe und in Art. 9 f. die Bemessung
und die Dauer der Gewährung von Stipendien. Nach Art. 8 Abs. 2 StipG wird die
Regierung explizit zur Festsetzung der Mindest- und Höchstansätze der Stipendien und
Studiendarlehen gestützt auf die Kreditbeschlüsse des Kantonsrates ermächtigt. Art.
24 StipG ermächtigt die Regierung zum Erlass der Vollzugsvorschriften.
Art. 27 lit. a StipV begründet keine neuen Rechte und Pflichten. Er konkretisiert
lediglich die Bemessungsgrundlage zur Berechnung der Stipendien. Weder wird damit
der Gegenstand der Stipendien, deren Voraussetzungen oder der Kreis der
Berechtigten noch die absolute Höhe der Stipendien tangiert. Es handelt sich mithin
um eine typische Vollzugsbestimmung, welche die Vorschrift von Art. 9 StipG, wonach
sich die Höhe der Stipendien u.a. nach den finanziellen und familiären Verhältnissen
des Empfängers und seiner Eltern richtet, näher ausführt.
Auch erweist sich das Kriterium der obligatorischen Schulzeit, welche von den
Kantonen im Konkordat über die Schulkoordination (sGS 211.31) auf eine Dauer von
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neun Jahren festgelegt wurde (Art. 2 lit. b), als nicht sachfremd. Nach Absolvierung der
neun Jahre Grundschulunterricht bedürfen Jugendliche nicht mehr der ständigen
Betreuung und Unterstützung der Eltern (GVP 2004 Nr. 12). Die Eltern können dann
eine berufliche Tätigkeit wieder aufnehmen oder ausweiten. Oftmals beginnen die
Jugendlichen nach Abschluss des obligatorischen Schulunterrichts zudem durch den
Beginn einer Lehre oder bei diversen Gelegenheitsarbeiten selbst etwas zur finanziellen
Situation beizutragen. Im vorliegenden Fall verdiente die Schwester der
Beschwerdeführerin während ihres Praktikums monatlich Fr. 1'000.--. In ihrem ersten
Lehrjahr zur Kleinkinderzieherin verdient sie ab August 2005 Fr. 725.-- und erzielt somit
ein jährliches Einkommen, das über dem für schulpflichtige Kinder abzugsberechtigten
Betrag von Fr. 6'000.-- (Art. 27 lit. a StipV) liegt. Insofern trägt die entsprechende
Verordnungsbestimmung den tatsächlichen Verhältnissen Rechnung und ist vernünftig.
Die Nichtgewährung des Abzugs für die Schwester der Beschwerdeführerin erweist
sich damit als rechtmässig.
f) Aus dem Gesagten ergibt sich, dass die Beschwerde abzuweisen ist.
3./ Die Beschwerdeführerin hat die unentgeltliche Rechtspflege und
Rechtsverbeiständung beantragt. Diese wird gewährt, wenn die Gesuchstellerin
finanziell bedürftig ist (Art. 99 Abs. 2 VRP in Verbindung mit Art. 281 Abs. 1 des
Zivilprozessgesetzes, sGS 961.2, abgekürzt ZPG), wenn das von ihr verfolgte
Verfahrensziel nicht aussichtslos ist (Art. 99 Abs. 2 VRP in Verbindung mit Art. 281 Abs.
2 lit. a ZPG) und wenn das Verfahren für die gesuchstellende Partei notwendig ist (BGE
121 I 318). Die Bedürftigkeit der Beschwerdeführerin wurde im Rekursverfahren
bestätigt und ist nach wie vor gegeben. Die vorliegende Beschwerde war zudem nicht
aussichtslos, weshalb dem Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege und
Rechtsverbeiständung zu entsprechen ist.
Dem Verfahrensausgang entsprechend sind die amtlichen Kosten des
Beschwerdeverfahrens der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine
Entscheidgebühr von Fr. 2'000.-- ist angemessen (Ziff. 382 Gerichtskostentarif, sGS
941.12). Aufgrund der Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege und
Rechtsverbeiständung ist auf die Erhebung der Kosten vorläufig zu verzichten (Art. 99
Abs. 2 VRP in Verbindung mit Art. 288 ZPG).
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Der Anspruch des unentgeltlichen Rechtsbeistands aus der Vertretung im
Beschwerdeverfahren ist auf Fr. 1'200.-- zuzügl. MWSt festzusetzen (Art. 22 Abs. 1 lit.
c der Honorarordnung für Rechtsanwälte und Rechtsagenten, sGS 963.75, in
Verbindung mit Art. 30 lit. b Ziff. 2 und Art. 31 Abs. 3 des Anwaltsgesetzes, sGS
963.70).