Decision ID: 27780368-b20b-4a83-bf8f-d17058e05f86
Year: 2012
Language: de
Court: SG_VWEK
Chamber: SG_VWEK_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: 

Sachverhalt:
A.- Mit öffentlich beurkundetem Kaufvertrag vom 12./13. Mai 2011 veräusserte die
politische Gemeinde O das in der Landwirtschaftszone gelegene Grundstück Nr. 001
mit einer Fläche von 17'089 m zum Preis von Fr. 102'534.-- (Fr. 6.--/m ) an die
Ortsgemeinde O. Mit Verfügung vom 30. Mai 2011 bewilligte das Landwirtschaftsamt
des Kantons St. Gallen den Erwerb des Grundstücks durch die Ortsgemeinde O. Im
Gegenzug soll die Ortsgemeinde O eine Teilfläche von 7'190 m vom Grundstück
Nr. 003 abtrennen und der Gemeinde O als Grundstück Nr. 002 in der Bauzone W2
zum Preis von Fr. 1'078'500.-- (Fr. 150.--/m ) veräussern.
B.- Gegen die Erwerbsbewilligung vom 30. Mai 2011 erhob die kantonale
Aufsichtsbehörde BGBB mit Eingabe vom 23. Juni 2011 Beschwerde bei der
Verwaltungsrekurskommission mit dem Antrag, die Erwerbsbewilligung sei zu
verweigern und die angefochtene Verfügung aufzuheben. Die Vorinstanz verzichtete am
4. Juli 2011 auf eine Vernehmlassung. Die politische Gemeinde O beantragte mit
Stellungnahme vom 13. Juli 2011 die Abweisung der Beschwerde. Die Ortsgemeinde O
und der Pächter des Grundstücks Nr. 001 äusserten sich am 9. und 17. August 2011 in
zustimmendem Sinn zu den beabsichtigten Handänderungen. Am 23. März 2012
wurden die Verfahrensbeteiligten über den Beizug der Gemeindeordnung der
Ortsgemeinde O und eine beim Grundbuchamt O getroffene Abklärung zu den in der
Gemeinde tatsächlich bezahlten Preisen für nichtüberbautes Bauland in Kenntnis
gesetzt.
C.- Die Verwaltungsrekurskommission führte am 30. März 2012 auf den Grundstücken
Nrn. 001 und 002 in O in Anwesenheit eines Vertreters der Vorinstanz, des
Gemeindepräsidenten und des Gemeinderatsschreibers von O, des Präsidenten und
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des Vizepräsidenten der Ortsgemeinde O, sowie X, Pächter der Grundstücke, einen
Augenschein durch. Der Vertreter der Beschwerdeführerin war dispensiert. Der
Präsident der Ortsgemeinde reichte einen Übersichtsplan des Gemeindegebietes O,
aus welchem der Grundbesitz der Ortsgemeinde hervorgeht, zu den Akten. Auf das
Ergebnis des Augenscheins und die Ausführungen der Verfahrensbeteiligten zur
Begründung ihrer Anträge wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.

Erwägungen:
1.- Die Eintretensvoraussetzungen sind von Amtes wegen zu prüfen. Die
Verwaltungsrekurskommission ist zur Behandlung von Beschwerden gegen
Verfügungen über Bewilligungen zum Erwerb landwirtschaftlicher Gewerbe oder
Grundstücke zuständig (Art. 80 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 61 Abs. 1 und Art. 88
Abs. 1 des Bundesgesetzes über das bäuerliche Bodenrecht, SR 211.412.11,
abgekürzt: BGBB; Art. 41 lit. d Ziff. 2 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege,
sGS 951.1, abgekürzt: VRP). Die Beschwerdeführerin ist zur Erhebung von
Beschwerden gegen die Erteilung von Erwerbsbewilligungen befugt (Art. 83 Abs. 3 und
Art. 90 Abs. 1 lit. b BGBB in Verbindung mit Art. 21 des Landwirtschaftsgesetzes, sGS
610.1; Regierungsbeschluss vom 27. Mai 2008). Die Eingabe vom 23. Juni 2011
erfolgte innerhalb der Rechtsmittelfrist (vgl. Art. 88 Abs. 1 BGBB). Sie erfüllt in formeller
und inhaltlicher Hinsicht die gesetzlichen Anforderungen (vgl. Art. 48 VRP). Auf die
Beschwerde ist deshalb einzutreten.
2.- Wer ein landwirtschaftliches Gewerbe oder Grundstück erwerben will, braucht dazu
gemäss Art. 61 Abs. 1 BGBB eine Bewilligung. Art. 62 BGBB regelt die Ausnahmen von
der Bewilligungspflicht. Keiner Bewilligung bedarf danach unter anderem der Erwerb im
Rahmen einer Enteignung oder einer Bodenverbesserung, bei der eine Behörde
mitwirkt (lit. e), zum Zweck der Grenzbereinigung oder der Grenzverbesserung (lit. f)
und durch den Kanton oder eine Gemeinde zum Zweck des Hochwasserschutzes, der
Revitalisierung von Gewässern, des Baus von Ausgleichs- und Pumpspeicherbecken
bei Wasserkraftwerken sowie des Realersatzes für diese Bedürfnisse (lit. h). Die
Verfahrensbeteiligten sind sich einig, dass die Veräusserung des landwirtschaftlichen
Grundstücks Nr. 001 an die Ortsgemeinde O unter keine der in Art. 62 BGBB
abschliessend aufgezählten Ausnahmen fällt.
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3.- Die Erwerbsbewilligung wird gemäss Art. 63 Abs. 1 BGBB verweigert, wenn der
Erwerber nicht Selbstbewirtschafter ist (lit. a), ein übersetzter Preis vereinbart wurde
(lit. b) oder das zu erwerbende Grundstück ausserhalb des ortsüblichen
Bewirtschaftungsbereichs des Gewerbes des Erwerbers liegt (lit. d). In der Beschwerde
wird vorgebracht, die Erwerbsbewilligung sei zu verweigern, weil einerseits ein
übersetzter Preis vereinbart worden sei (vgl. dazu nachfolgend E. 3b) und anderseits
die Erwerberin nicht Selbstbewirtschafterin sei (vgl. dazu nachfolgend E. 3c) und die
Voraussetzungen für eine Ausnahme vom Prinzip der Selbstbewirtschaftung nicht
erfüllt seien (vgl. dazu nachfolgend E. 3d).
a) Zunächst ist indessen zu prüfen, ob der Erwerb aufgrund der Beteiligung eines
Gemeinwesens bewilligt werden kann. Gemäss Art. 65 Abs. 1 BGBB ist der Erwerb
durch das Gemeinwesen oder dessen Anstalten (vgl. dazu nachfolgend E. 3a/aa) zu
bewilligen, wenn er zur Erfüllung einer nach Plänen des Raumplanungsrechts
vorgesehenen öffentlichen Aufgabe benötigt wird (lit. a) oder als Realersatz bei
Erstellung eines nach Plänen des Raumplanungsrechts vorgesehenen Werkes dient
und ein eidgenössisches oder kantonales Gesetz die Leistung von Realersatz
vorschreibt oder erlaubt (lit. b); im Fall von Art. 65 Abs. 1 lit. a BGBB gelten gemäss
Art. 65 Abs. 2 BGBB die Verweigerungsgründe von Art. 63 BGBB nicht (vgl. dazu
nachfolgend E. 3a/bb).
aa) Zum Gemeinwesen zählen vorab alle Dienststellen der Zentralverwaltung von Bund,
Kantonen und Gemeinden. Zu den Gemeinden gehören nicht nur die
Einwohnergemeinden, sondern ebenso die Kirchgemeinden, die Burgergemeinden und
die weiteren kantonal- und gemeinderechtlich anerkannten Korporationen (vgl. Stalder/
Bandli, in: Das bäuerliche Bodenrecht, Kommentar zum BGBB, 2. Aufl. 2011, N 3 zu
Art. 65; Urteil des Bundesgerichts 5A.22/2002 vom 7. Februar 2003, in: ZBl 104/2003
S. 666 ff.). Die Ortsgemeinden stellen nach st. gallischem Verfassungs- (vgl. Art. 88
Abs. 2 lit. c der Verfassung des Kantons St. Gallen, sGS 111.1) und Gesetzesrecht
(vgl. 2 Abs. 1 lit. c des Gemeindegesetzes; sGS 151.2, abgekürzt: GG) öffentlich-
rechtliche Korporationen dar und sind als Gemeinden anerkannt. Deshalb handelt es
sich bei der Ortsgemeinde O um ein Gemeinwesen im Sinn von Art. 65 BGBB.
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bb) Der Erwerb des Grundstücks Nr. 001 dient nicht als Realersatz bei der Erstellung
eines nach den Plänen des Raumplanungsrechts vorgesehenen Werkes. Die Erteilung
einer Ausnahmebewilligung nach Art. 65 Abs. 1 lit. b BGBB steht deshalb nicht in
Frage.
Der Erwerb durch das Gemeinwesen ist nach Art. 65 Abs. 1 lit. a BGBB zu bewilligen,
wenn er zur Erfüllung einer nach Plänen des Raumplanungsrechts vorgesehenen
öffentlichen Aufgabe benötigt wird. Wer sich als Erwerber auf Art. 65 BGBB berufen
will, hat den Nachweis zu erbringen, dass er zuständigkeitshalber eine öffentliche
Aufgabe zu erfüllen hat. Darunter fällt namentlich die Erstellung von
Infrastrukturanlagen (Eisenbahn, Strassen, Anlagen der Wasserversorgung und der
Abwasserentsorgung u. dgl.). Art. 65 BGBB ist (nur) insoweit anzuwenden, als das
Gemeinwesen raumwirksame öffentliche Aufgaben erfüllt und hierfür auf
landwirtschaftlichen Boden angewiesen ist. Im Zentrum steht die Realisierung von
Infrastrukturprojekten, wobei Art. 65 Abs. 1 lit. a BGBB ermöglicht, das vom Projekt
direkt beanspruchte Land zu erwerben, obwohl es (noch) dem BGBB unterstellt ist. Ist
das Gemeinwesen demgegenüber für die Erfüllung einer ihm zugewiesenen Aufgabe
nicht auf Land angewiesen, liegt keine Erfüllung einer raumwirksamen Aufgabe im Sinn
von Art. 65 BGBB vor und entfällt die Rechtfertigung des Landerwerbs gestützt auf
diese Bestimmung (vgl. Stalder/Bandli, a.a.O., N 5/6 zu Art. 65 BGBB).
Die Ortsgemeinde O macht nicht geltend, sie sei auf das Grundstück Nr. 001 zur
Erstellung einer Infrastrukturanlage angewiesen. Dies zeigt sich insbesondere auch
darin, dass mit dem Erwerb des Grundstücks Nr. 001 keine Zweckänderung verbunden
ist und die Fläche nach wie vor den Regeln des bäuerlichen Bodenrechts untersteht.
Die Ortsgemeinde beruft sich vielmehr darauf, über recht grosse Landreserven zu
verfügen, die sie im Interesse einer kontinuierlichen Entwicklung der Gemeinde O
gestaffelt zur Überbauung freigebe. Angesichts der Bodenknappheit erscheine ihr der
Erhalt einiger Bodenreserven für die Zukunft als sehr wichtig, denn O werde auch in
den nächsten Jahrzehnten voraussichtlich auf eine gewisse Fläche Bauland
angewiesen sein. Im Interesse der Bewohnerinnen und Bewohner von O sei aus der
Sicht der Wohn- und Lebensqualität möglichst viel der verbleibenden Grünflächen in
der Landwirtschaftszone zu erhalten. Sie sei auch nach Ansicht des Pächters des
Grundstücks die beste Garantin für eine Beibehaltung der Parzelle in der
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Landwirtschaftszone. Damit beruft sie sich auf die Erfüllung von Aufgaben bei der
Umsetzung des Raumplanungsrechts und der Ortsentwicklung.
Nach Art. 4 der Gemeindeordnung (vgl. act. 15), der im Wortlaut Art. 12 GG entspricht,
erfüllt die Ortsgemeinde mit ihren Mitteln gemeinnützige, kulturelle und andere
Aufgaben im öffentlichen Interesse; ihre Leistungen kommen der Allgemeinheit zugute.
Die Umsetzung des Raumplanungsrechts fällt nicht in ihre Zuständigkeit; diese liegt
vielmehr im Kompetenzbereich des Kantons und der politischen Gemeinden
(vgl. insbesondere Art. 1 Abs. 1, Art. 2 Abs. 1, Art. 10 und Art. 25 des Bundesgesetzes
über die Raumplanung, Raumplanungsgesetz, SR 700, abgekürzt: RPG; Art. 2 Abs. 1
des Gesetzes über die Raumplanung und das öffentliche Baurecht, Baugesetz,
sGS 731.1, abgekürzt: BauG). Insbesondere ist es auch nicht Aufgabe der
Ortsgemeinde, über den Erwerb landwirtschaftlicher Nutzflächen und deren Freigabe –
nach Einzonung – zur Überbauung über die Entwicklung der Gemeinde O zu befinden.
Indem die Ortsgemeinde einerseits die Beibehaltung landwirtschaftlicher Nutzflächen
anstreben und anderseits auch die bauliche Entwicklung der Gemeinde fördern will,
verfolgt sie sich widerstrebende Ziele. Der Erwerb landwirtschaftlichen Nutzlandes
dient nicht der Erfüllung einer nach Plänen des Raumplanungsrechts vorgesehenen
öffentlichen Aufgabe im Sinn von Art. 65 Abs. 1 lit. a BGBB.
cc) Der Erwerb des Grundstücks durch die Ortsgemeinde kann deshalb jedenfalls nicht
gestützt auf Art. 65 BGBB bewilligt werden.
b) Nach Art. 63 Abs. 1 lit. b BGBB wird die Bewilligung zum Erwerb eines
landwirtschaftlichen Grundstücks verweigert, wenn ein übersetzter Preis vereinbart
wurde. Der Erwerbspreis ist gemäss Art. 66 Abs. 1 BGBB übersetzt, wenn er die Preise
vergleichbarer landwirtschaftlicher Gewerbe oder Grundstücke in der betreffenden
Gegend im Mittel der letzten fünf Jahre um mehr als 5% übersteigt. Der Kanton St.
Gallen hat von der Möglichkeit, die Preisgrenze auf Überschreitungen bis höchstens
15% anzuheben, keinen Gebrauch gemacht (vgl. Landwirtschaftsgesetz, sGS 610.1,
und Landwirtschaftsverordnung, sGS 610.11). Ein Erwerb durch Tausch
(beispielsweise Bauland gegen landwirtschaftliches Kulturland) darf nicht zu einer
Umgehung der Höchstpreisgrenze führen. Der Wortlaut von Art. 61 BGBB bezeichnet
nicht den Kauf, sondern den Erwerb als bewilligungspflichtig. Demzufolge muss auch
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der Erwerber, der ein Grundstück mittels Tauschvertrags erwirbt, über eine Bewilligung
verfügen. Der Bewilligung geht eine Überprüfung des Erwerbspreises, der nicht
unbedingt in Geld zu erbringen ist, voraus (vgl. Goldenberger/Hotz, in: Das bäuerliche
Bodenrecht, Kommentar zum BGBB, 2. Aufl. 2011, N 26 zu Art. 66).
In der Beschwerde wird ausgeführt, die Veräusserung des landwirtschaftlichen
Grundstücks Nr. 001 sei zusammen mit dem Kauf des in der Bauzone gelegenen
Grundstücks Nr. 002 zu beurteilen. Der Kaufpreis für das Grundstück Nr. 001
(Fr. 102'534.--) werde durch das Grundstück Nr. 002 und einen Aufpreis von
Fr. 975'966.-- (Fr. 1'078'500.-- minus Fr. 102'534.--) getilgt. Der Wert des Grundstücks
Nr. 002, welches den Kaufpreis für das Grundstück Nr. 001 bilde, liege (unerschlossen)
wesentlich über Fr. 150.-- pro m . Auch wenn die Erschliessungskosten unter Einbezug
des dabei entstehenden Landverlustes mit ca. Fr. 100.-- pro m hoch angesetzt
würden, ergebe sich immer noch ein Preis von nur ca. Fr. 250.-- pro m für
erschlossenes Bauland. Die durchschnittlichen Preise für erschlossenes Bauland in der
Region St. Gallen-Bodensee betrügen gemäss kantonaler Statistik durchschnittlich
mindestens Fr. 400.-- pro m .
Die politische Gemeinde O und die Ortsgemeinde O beabsichtigen, zwei Kaufverträge
über zwei Grundstücke abzuschliessen. In beiden Kaufverträgen werden das
Grundstück als Kaufobjekt und der dafür jeweils zu bezahlende Erwerbspreis genannt.
Nach dem Willen der Parteien hängen die beiden Geschäfte insoweit voneinander ab,
als es ohne den Abschluss des einen nicht zum Abschluss des anderen kommen soll.
Den Leistungen der politischen Gemeinde O an die Ortsgemeinde O – 17'089 m
Landwirtschaftsland (Grundstück Nr. 001) und Fr. 1'078'500.-- (Kaufpreis Grundstück
Nr. 002) – stehen Leistungen der Ortsgemeinde O an die politische Gemeinde O –
7'190 m Bauland (Grundstück Nr. 002) und Fr. 102'534.-- (Kaufpreis Grundstück
Nr. 001) – gegenüber (17'089 m Landwirtschaftsland + Fr. 1'078'500.-- = 7'190 m
Bauland + Fr. 102'534.--). Der Preis, den die Ortsgemeinde O für das
landwirtschaftliche Grundstück Nr. 001 mit einer Fläche von 17'089 m bezahlt,
entspricht dem Wert von 7'190 m Bauland abzüglich einer "Nettozahlung" der
politischen Gemeinde von Fr. 975'966.-- (Fr. 1'078'500.-- abzüglich Fr. 102'534.--). Pro
m Landwirtschaftsland bezahlt die Ortsgemeinde O damit einen Preis, der dem Wert
von 0,42 m (7'190 m : 17'089) teilweise erschlossenem Bauland in der Zone W2
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abzüglich des Aufpreises von Fr. 57.11 (Fr. 975'966.-- : 17'089) entspricht. Soweit –
was wie bei jedem Tauschgeschäft auch bei der Veräusserung von
Landwirtschaftsland grundsätzlich zulässig ist – die Gegenleistung nicht in Geld
erbracht wird, ist sie – unabhängig von der Art dieser Gegenleistung – zu bewerten.
Dies führt zwar – wie der Vertreter der Vorinstanz anlässlich des Augenscheins
ausführte – zu einer indirekten Beurteilung der Marktkonformität des für das Bauland
bezahlten Preises. Die gemeinsame Betrachtung der beiden Geschäfte ist jedoch für
eine wirksame Durchsetzung der Preiskontrolle im Geltungsbereich des bäuerlichen
Bodenrechts erforderlich.
Nach Auskunft des Grundbuchamtes O wird in der politischen Gemeinde O für
erschlossenes, nicht überbautes Bauland je nach Zone und Lage ein Preis von
Fr. 280.-- bis Fr. 350.-- je m bezahlt (vgl. act. 12). Bei einem angenommenen, eher
tiefen Preis von Fr. 300.-- pro m für erschlossenes Bauland und Erschliessungskosten
von Fr. 100.-- pro m ergibt sich ein Wert von Fr. 200.-- pro m oder Fr. 84.-- pro
0,42 m ; wird davon der Aufpreis von Fr. 57.11 abgezogen, ergibt dies einen Preis von
Fr. 26.89 pro m Landwirtschaftsland. Eine Gegenleistung von knapp Fr. 27.-- pro m
landwirtschaftliches Nutzland erscheint jedenfalls übersetzt. Dies gilt auch dann, wenn
die Fläche – wie beim Grundstück Nr. 001 – flach, ackerbaufähig, gut erschlossen und
einfach zu bewirtschaften ist. Im Übrigen hat sich anlässlich des Augenscheins gezeigt,
dass die Groberschliessung (Strasse, Kanalisation, Wasser und Strom) des
Grundstücks Nr. 002 bereits auf Kosten der politischen Gemeinde O weitgehend
erstellt wurde. Der Erwerb kann dementsprechend schon aufgrund von Art. 63 Abs. 1
lit. b BGBB nicht bewilligt werden.
Bei einer isolierten Betrachtung der Handänderung des Grundstücks Nr. 001 wäre der
vereinbarte Preis von Fr. 6.-- pro m Wiesland zwar nicht übersetzt im Sinn von Art. 63
Abs. 1 lit. b BGBB. Auch dann aber setzte die Bewilligung des Erwerbs die Erfüllung
des Selbstbewirtschafterprinzips (vgl. dazu nachfolgend E. 3c) oder einer der gesetzlich
vorgesehenen Ausnahmen davon (vgl. dazu nachfolgend E. 3d) voraus.
c) Gemäss Art. 63 lit. a BGBB wird die Bewilligung zum Erwerb eines
landwirtschaftlichen Gewerbes oder Grundstückes verweigert, wenn der Erwerber nicht
Selbstbewirtschafter ist. Selbstbewirtschafter ist gemäss Art. 9 BGBB, wer den
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landwirtschaftlichen Boden selber bearbeitet und, wenn es sich um ein
landwirtschaftliches Gewerbe handelt, dieses zudem persönlich leitet (Abs. 1). Für die
Selbstbewirtschaftung ist geeignet, wer die Fähigkeiten besitzt, die nach
landesüblicher Vorstellung notwendig sind, um den landwirtschaftlichen Boden selber
zu bearbeiten und ein landwirtschaftliches Gewerbe persönlich zu leiten (Abs. 2).
Juristische Personen können als Selbstbewirtschafter nicht ausgeschlossen werden,
wenn die Mitglieder oder Gesellschafter die Voraussetzungen erfüllen (vgl. BGE 115 II
181 E. 2b). Öffentlich-rechtliche Körperschaften, namentlich Gemeinden und
Burgergemeinden, werden auch dadurch nicht zu Selbstbewirtschafterinnen, dass
einer ihrer Angehörigen den Betrieb in Pacht übernehmen will oder sie das bisherige
Pachtverhältnis weiterführen wollen (vgl. Urteil des Bundesgerichts 5A.22/2002 vom
7. Februar 2003 = Pra 2004 Nr. 8, E. 2.2 mit Hinweisen). Ebensowenig genügt die
blosse Übertragung der Aufgaben auf Angestellte (vgl. Y. Donzallaz, Traité de droit
agraire suisse, Tome II, Bern 2006, Rz. 3340; E. Hofer, in: Das bäuerliche Bodenrecht,
Kommentar zum BGBB, 2. Aufl. 2011, N 22a zu Art. 9). Zufolge fehlender
Selbstbewirtschaftung ist der Ortsgemeinde O als öffentlich-rechtlicher Körperschaft
der Erwerb des Grundstücks gestützt auf Art. 63 Abs. 1 lit. a BGBB grundsätzlich zu
verweigern.
d) aa) Unter welchen Voraussetzungen eine Ausnahme vom Prinzip der
Selbstbewirtschaftung gemacht werden kann, legt Art. 64 BGBB fest. Diese
Bestimmung enthält einerseits einen nicht abschliessenden Katalog von
Ausnahmetatbeständen (lit. a-f) und anderseits eine generalklauselartige Formulierung
("wichtiger Grund"). Die Verfahrensbeteiligten sind sich einig, dass sich die
Ausnahmebewilligung auf keinen der in Art. 64 Abs. 1 lit. a-g BGBB aufgezählten
Sondertatbestände stützen lässt. Deshalb ist einzig zu prüfen, ob die geplante
Handänderung unter dem Gesichtswinkel des wichtigen Grundes bewilligt werden
kann. Was als wichtiger Grund zu gelten hat, wird in Art. 64 Abs. 1 BGBB nicht näher
ausgeführt. Es handelt sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff, der unter
Berücksichtigung der Umstände des Einzelfalles und in Würdigung der in den
ausdrücklich erwähnten Ausnahmetatbeständen zum Ausdruck kommenden
Wertungen konkretisiert werden muss. Dabei ist auf die agrarpolitische Zielsetzung des
bäuerlichen Bodenrechts zurückzugreifen, ist es doch Ziel der Bewilligungspflicht,
durch Überprüfung des Verpflichtungsgeschäfts sicherzustellen, dass die von den
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Parteien beabsichtigte Eigentumsübertragung bzw. ein ihr wirtschaftlich
gleichkommendes Rechtsgeschäft mit den Zielsetzungen des bäuerlichen Bodenrechts
in Einklang steht (vgl. BGE 122 III 287 E. 3a mit Hinweisen). Hauptzweck der Revision
des bäuerlichen Bodenrechts bildet die Stärkung der Stellung des
Selbstbewirtschafters beim Erwerb von landwirtschaftlichem Boden (vgl. Urteil des
Bundesgerichts 5A.22/2002 vom 7. Februar 2003 = Pra 2004 Nr. 8, E. 3.1 mit
Hinweisen).
Die Ortsgemeinde erwirbt das Grundstück Nr. 001 in der Landwirtschaftszone mit einer
Fläche von rund 17'100 m . Sie gibt im Gegenzug das der Bauzone zugeteilte
Grundstück Nr. 002 mit einer Fläche von rund 7'200 m ab. Hinsichtlich des
Grundstücks Nr. 001 ergibt sich keine Änderung, da es nach wie vor in der
Landwirtschaftszone liegt und von einer Eigentümerin, die nicht Selbstbewirtschafterin
ist, zur landwirtschaftlichen Nutzung verpachtet wird. Die vorgesehene Handänderung
wird beim Grundstück Nr. 001 durch zwei Besonderheiten charakterisiert: Erwerberin
ist eine Ortsgemeinde, die zudem vorbringt, sich langfristig für die Erhaltung
landwirtschaftlichen Nutzlandes einzusetzen.
Nach der Darlegung der Ausführungen von Vorinstanz und Beschwerdeführerin zum
Vorliegen eines wichtigen Grundes (vgl. dazu nachfolgend E. 3d/bb) ist die zur
Auslegung dieses Begriffes ergangene bundesgerichtliche Rechtsprechung
wiederzugeben (vgl. dazu nachfolgend E. 3d/cc). Anschliessend sind die
Besonderheiten der Beschwerdesache, nämlich der Erwerb durch eine Ortsgemeinde
(vgl. dazu nachfolgend E. 3d/dd) und die Begründung, mit dem Erwerb bleibe die
landwirtschaftliche Nutzung der Grundstücksfläche längerfristig gesichert (vgl. dazu
nachfolgend E. 3d/ee), im Licht dieser Rechtsprechung zu prüfen. Selbst wenn für die
Annahme eines wichtigen Grundes allein der Umstand der Weiterführung des
bestehenden Pachtverhältnisses genügen sollte, dürften allerdings keine Anhaltspunkte
für einen spekulativen Charakter des Geschäfts erkennbar sein (vgl. dazu nachfolgend
E. 3d/ff).
bb) Die Vorinstanz hat die Annahme eines wichtigen Grundes und damit die
Bewilligung des Erwerbs trotz fehlender Selbstbewirtschaftung unter Hinweis auf die
bundesgerichtliche Rechtsprechung damit begründet, bei den Vertragsparteien handle
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es sich um zwei Gemeinden und die Ortsgemeinde O als Erwerberin wolle ihre
Grundstücksreserven vorab deshalb nicht reduzieren, weil sie für ihre Bauern Land zur
Verfügung halten möchte. Die Beschwerdeführerin hält dem entgegen, der wichtige
Grund müsse beim Erwerber gegeben sein. Deshalb könne der Umstand, dass die
politische Gemeinde O sich zur Veräusserung "genötigt" sah, nicht berücksichtigt
werden. Das von der Vorinstanz herangezogene Urteil des Bundesgerichts (BGE 122 III
287) beziehe sich – anders als der zu beurteilende Sachverhalt – auf den Tausch zweier
landwirtschaftlicher Gewerbe. In einem späteren Entscheid (Urteil 5A.22/2002 vom
7. Februar 2003) habe das Bundesgericht wieder klargestellt, weder der Umstand, dass
der bisherige Eigentümer das Grundstück in jüngster Zeit nicht mehr selber
bewirtschaftet habe, noch der Umstand, dass ein Nichtselbstbewirtschafter einen
"Selbstbewirtschafter" als Pächter einsetzen wolle, rechtfertigten eine Ausnahme vom
Selbstbewirtschafterprinzip.
cc) Die Überlegungen des Bundesgerichts zur agrarpolitischen Unerwünschtheit des
Tausches von Grundstücken zwischen Nichtselbstbewirtschaftern knüpfen am
Umstand an, dass damit keine Benachteiligung von Selbstbewirtschaftern verbunden
ist. Das Bundesgericht wirft deshalb vor dem Hintergrund der gesetzgeberischen
Konzeption die Frage auf, ob Fälle, in denen zwei Nichtselbstbewirtschafter in
derselben Ortschaft gelegene landwirtschaftliche Grundstücke austauschen, von
vornherein von der agrarpolitischen Zielsetzung des bäuerlichen Bodenrechts,
Selbstbewirtschafter beim Erwerb von landwirtschaftlichem Boden zu privilegieren,
nicht erfasst werden, da der Vorgang keine Änderung in Bezug auf Bestand und
Umfang von Boden, der Selbstbewirtschaftern gehört, bewirke. Ob es für die Annahme
eines wichtigen Grundes deshalb genügt, dass sich mit der Veräusserung eines
landwirtschaftlichen Grundstücks am Eigentum eines Nichtselbstbewirtschafters und
der Verpachtung zur landwirtschaftlichen Nutzung nichts ändert, wurde letztlich aber
offen gelassen (vgl. BGE 122 III 287 E. 3b). Der Entscheid betraf den Tausch zweier
landwirtschaftlich genutzter Grundstücke zwischen zwei Grundeigentümern, die nicht
Selbstbewirtschafter waren, wobei es sich beim einen Eigentümer um eine Korporation
handelte, die ein landwirtschaftlich nutzbares Grundstück mit einer Fläche von rund
23'000 m erhielt und im Gegenzug Bauerwartungsland mit einer Fläche von rund
7'600 m abgab. Das Bundesgericht hielt fest, die Korporation erhalte dreimal mehr
Land und es sei anzunehmen, dass dieses Land, weil in der Landwirtschaftszone
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gelegen, auf Dauer oder jedenfalls auf längere Zeit hinaus landwirtschaftlich genutzt
werde. Gesamthaft bewirke der geplante Tausch für die Korporation, dass sie einen
erheblichen Zuwachs an landwirtschaftlichem Boden erhalte, der letztlich
Selbstbewirtschaftern zur Verfügung stehe. Dies stehe nicht im Gegensatz zur
agrarpolitischen Zielsetzung des bäuerlichen Bodenrechts. Aus dieser Sicht könne im
angestrebten Eigentumswechsel kein unerwünschter Erwerb von landwirtschaftlichem
Boden erblickt werden, der durch das Bewilligungsverfahren verhindert werden müsste
(vgl. BGE 122 III 287 E. 3c).
In einem späteren Entscheid betonte das Bundesgericht, der agrarpolitische Zweck
des bäuerlichen Bodenrechts bestehe nicht einfach in der Beibehaltung des
bestehenden Zustandes, sondern in der Stärkung der Stellung des
Selbstbewirtschafters und in der Privilegierung der Zuteilung der Grundstücke an
solche Bewirtschafter bei jeder Eigentumsübertragung dieser Grundstücke, d.h. darin,
das Prinzip der Selbstbewirtschaftung wirklich zu fördern. Gemäss Art. 64 Abs. 1
BGBB kann somit nur derjenige, welcher konkret einen wichtigen Grund dafür
nachweisen kann, dass ihm landwirtschaftliche Grundstücke zugeteilt werden sollen,
obwohl er nicht Selbstbewirtschafter ist, eine Ausnahmebewilligung erhalten (vgl. BGE
133 III 562 = Pra 2008 Nr. 42, E. 4.4.2).
dd) Allein aus dem Umstand, dass es sich bei der Erwerberin um eine Ortsgemeinde
handelt, kann noch nicht auf einen wichtigen Grund im Sinn der Generalklausel von
Art. 64 Abs. 1 BGBB geschlossen werden. Davon scheint in der neueren Praxis auch
das Bundesgericht auszugehen. Das BGBB will nicht nur eine langfristige
landwirtschaftliche Nutzung sichern, sondern vorab das Selbstbewirtschafterprinzip
fördern. Dies hielt das Bundesgericht einer Korporation entgegen, welche geltend
machte, aufgrund ihrer Rechtsform als öffentlich-rechtliche Körperschaft biete sie
Gewähr, dass das erworbene Land weiterhin landwirtschaftlich genutzt werde. Im
Zusammenhang mit dem Erwerb einer landwirtschaftlichen Liegenschaft mit einer
Grundstücksfläche von rund 44'500 m und Wohn- und Ökonomiegebäuden durch
eine schwyzerische Genossame im Verfahren einer betreibungsamtlichen
Versteigerung hielt es fest, es sei zwar nicht ausgeschlossen, dass im herrschenden
Strukturwandel eine Allmeindkorporation Gewähr für eine langfristige
landwirtschaftliche Nutzung des Boden bieten könne. Das Gesetz wolle indessen nicht
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nur die langfristige landwirtschaftliche Nutzung sichern, sondern vorab das
Selbstbewirtschafterprinzip fördern. Der Berufung der Korporation auf BGE 122 III 287
hielt das Bundesgericht entgegen, der wichtige Grund müsse sich aus dem Einzelfall
ergeben. Der dortige Tausch unter Nichtselbstbewirtschaftern, welcher nahe gelegt
habe, den Zustand vor und nach dem Tauschvorgang unter Berücksichtigung der
Zielsetzungen des bäuerlichen Bodenrechts zu würdigen, habe mit der
Zwangsversteigerung wenig gemein, zumal auch Selbstbewirtschafter mitsteigerten.
Der Umstand allein, dass der bisherige Eigentümer das Grundstück in jüngster Zeit
nicht mehr selber bewirtschaftet habe, stelle ebenso wenig einen Ausnahmegrund für
jeden Nichtselbstbewirtschafter dar, wie der Umstand, dass ein
Nichtselbstbewirtschafter einen "Selbstbewirtschafter" als Pächter einsetzen wolle
(vgl. Urteil des Bundesgerichts 5A.22/2002 vom 7. Februar 2003 = Pra 2004 Nr. 8,
E. 3.2). Das Gesetz regelt die Fälle, in denen ein Gemeinwesen Landwirtschaftsland
ohne Bewilligung und damit trotz fehlender Selbstbewirtschaftung erwerben kann, in
Art. 65 BGBB abschliessend. Soweit das Gemeinwesen wie eine Privatperson am
Markt auftritt, d.h. in Bezug auf Landerwerb im Finanzvermögen, soll es dem privaten
Erwerber gleichgestellt sein (vgl. Stalder/Bandli, a.a.O., N 2 zu Art. 65). Eine Ausnahme
vom Selbstbewirtschafterprinzip entsprechend Art. 64 Abs. 1 BGBB kann deshalb nicht
allein damit begründet werden, als Erwerber trete das Gemeinwesen auf. Der
Hauptzweck des bäuerlichen Bodenrechts, die Stärkung der Selbstbewirtschafter,
würde auf diese Weise mit einer Ausnahmebewilligung untergraben.
ee) Das Grundstück Nr. 001 mit einer Fläche von rund 17'100 m Wiesland liegt in der
Landwirtschaftszone. Zurzeit kann es deshalb ausschliesslich landwirtschaftlich
genutzt werden. Unabhängig davon, ob es im Eigentum der politischen Gemeinde oder
der Ortsgemeinde steht, ist es – nach der bundesgerichtlichen Formulierung – indirekt
in der Hand eines Selbstbewirtschafters. Anders als in BGE 122 III 287, wo das
Grundstück von einer Aktiengesellschaft, über deren Zweck sich aus dem
bundesgerichtlichen Urteil nichts ergibt, auf eine Korporation überging, ist vorliegend
davon auszugehen, dass sowohl der politischen Gemeinde als auch der Ortsgemeinde
zurzeit an der Weiterführung des für das Grundstück Nr. 001 bestehenden
Pachtverhältnisses gelegen ist.
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In der Beschränkung der Ausnahmen vom Selbstbewirtschafterprinzip beim Erwerb
von Landwirtschaftsland durch das Gemeinwesen auf die in Art. 65 BGBB geregelten
Fälle kommt zum Ausdruck, dass das Gemeinwesen nicht als besonderer Garant für
die Erhaltung von Landwirtschaftsland angesehen wird (vgl. zur Diskussion der oft
aggressiven Baulandpolitik von Gemeinden und Korporationen in den eidgenössischen
Räten die Hinweise bei Stalder/Bandli, a.a.O., N 1 zu Art. 65 BGBB). Insbesondere
Ortsgemeinden erfüllen je nach Statuten ganz unterschiedliche Zwecke, die sich im
Lauf der Zeit auch veränderten Umständen und Bedürfnissen anpassen können. Ein
allenfalls vorgesehener Zweck der Erhaltung überlebensfähiger landwirtschaftlicher
Betriebe kann deshalb mit anderen Zwecken, insbesondere mit dem Bestreben, das
Vermögen zu erhalten oder zu mehren, konkurrieren. Insoweit unterscheidet sich der
Erwerb durch eine Ortsgemeinde nicht wesentlich von demjenigen durch eine
privatrechtliche juristische Person mit gleichen Zwecken. Da die Umteilung von
Nichtbaugebieten in Baugebiete unabhängig vom Grundeigentümer in die
Zuständigkeit der politischen Gemeinde und des Kantons fallen, ist nicht ersichtlich,
inwieweit die Ortsgemeinde als Eigentümerin die Landwirtschaftszone besser schützen
könnte als die politische Gemeinde selbst. Ebensowenig erscheint realistisch, dass die
Ortsgemeinde nach einer Einzonung mit der Überbauung der Fläche länger zuwarten
würde als die politische Gemeinde. Etwas Anderes lässt sich auch aus der Klausel im
Pachtvertrag vom 8. November/9. Dezember 2005 zur Möglichkeit der vorzeitigen
Auflösung nicht ableiten. Denn die entsprechende Bestimmung stellt keine
Besonderheit dar, sondern einen Zusatz, der auch bei Pachtverträgen mit
Ortsgemeinden regelmässig aufgenommen wurde. Wie bei der politischen Gemeinde
kann auch bei der Ortsgemeinde die Absicht, Landwirtschaftsland zu erhalten, mit
anderen Zielen im Konflikt stehen. Insoweit führt der Erwerb des Grundstückes Nr. 001
durch die Ortsgemeinde weder zu der vom bäuerlichen Bodenrecht angestrebten
Stärkung des Selbstbewirtschafterprinzips im Sinn der Identität von Eigentümer und
Bewirtschafter noch zu einer Verbesserung der Stellung des Pächters als "indirekter
Selbstbewirtschafter". Der Begriff der "indirekten Selbstbewirtschaftung" ist zudem in
sich widersprüchlich und widerspricht insbesondere der Zielsetzung des BGBB.
Im Licht der aktuellen bundesgerichtlichen Rechtsprechung (vgl. dazu oben E. 3d/cc)
kann deshalb der Umstand, dass mit der Handänderung keine Änderung der aktuellen
Bewirtschaftungsverhältnisse verbunden ist, kein wichtiger Grund im Sinn von Art. 64
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Abs. 1 BGBB sein. Dies gilt umso mehr, als die Handänderungen der Grundstücke
Nrn. 001 und 002 nicht dazu führen, dass dem Pächter gleichviel oder gar mehr
landwirtschaftliche Nutzfläche zur Verfügung stehen würde. Vielmehr fällt für ihn die
Bewirtschaftung des Grundstücks Nr. 002 weg.
ff) Selbst wenn allein der Umstand, dass sich mit der Handänderung an der
Bewirtschaftung durch ein und denselben Pächter nichts ändert, grundsätzlich einen
wichtigen Grund im Sinn von Art. 64 Abs. 1 BGBB darstellen sollte, wäre entsprechend
der in BGE 122 III 287 publizierten bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu prüfen, ob
die Erteilung einer Ausnahmebewilligung allenfalls daran scheitert, dass die
Beweggründe für den Abschluss des Tauschvertrages auf Seiten des einen beteiligten
Grundeigentümers in erster Linie im Erwerb von Bauerwartungsland bestehen
(vgl. BGE 122 III 287 E. 3d).
Zu prüfen ist deshalb, ob die Erteilung einer Ausnahmebewilligung allenfalls auch daran
scheitert, dass die Beweggründe für den Abschluss des Vertrags auf Seiten der
Ortsgemeinde im Erwerb von Bauerwartungsland bestehen. Es fragt sich, aus welchen
Gründen die Ortsgemeinde O bei der Überbauung des Grundstücks Nr. 003 nicht für
die gesamte Fläche gleich vorgeht, sondern 7'190 m davon als Grundstück Nr. 002
abtrennt und – gegen den Erwerb des in der Landwirtschaftszone gelegenen
Grundstücks Nr. 001 mit einer Fläche von 17'089 m – an die politische Gemeinde O
verkaufen will.
Das Grundstück Nr. 001 ist Bestandteil eines grösseren vom Baugebiet
umschlossenen, landwirtschaftlich genutzten Gebietes, das bereits zu einem
erheblichen Teil im Eigentum der Ortsgemeinde steht, und grenzt mit seiner Längsseite
im Süden unmittelbar an ein Einfamilienhausquartier. Die strassenmässige
Erschliessung dieses Quartiers ist zudem auf eine Überbauung der Fläche des
Grundstücks Nr. 001 ausgerichtet, indem eine Gemeindestrasse 2. Klasse bereits als –
für die Erschliessung der überbauten Grundstücke nicht erforderliche – Sackgasse bis
an die südwestliche Ecke des Grundstücks herangeführt ist (vgl. http://
betrachter.rgdi.ch, Strassenplan der Gemeinde O). Daran ändert nichts, dass dies – wie
am Augenschein dargelegt wurde – auf eine weit zurückliegende Planung
zurückzuführen ist. Jedenfalls liegt eine weitere Ausdehnung des Baugebietes in
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diesem Bereich nahe. Ein im Richtplan ausgeschiedener "siedlungsgliedernder
Freiraum" verläuft zudem nordöstlich und nördlich des Grundstücks Nr. 001 und steht
einer künftigen Umzonung des Grundstückes Nr. 001 ins Baugebiet nicht entgegen
(vgl. http://betrachter.rgdi.ch, Richtplankarte Gemeinde O). Auf dem eingeschlagenen
Weg erwirbt die Ortsgemeinde das Landwirtschaftsland zu einem nicht
marktkonformen Wert, der eine spätere Veräusserung des Landes an einen
Selbstbewirtschafter nur mit einem beträchtlichen Verlust zulassen würde (vgl. dazu
auch oben E. 3d/dd).
Die Ortsgemeinde will mit dem Erwerb des Grundstücks Nr. 001 ihren Grundbesitz
erhalten. Wie sich anlässlich des Augenscheins zeigte, ist die Ortsgemeinde
Eigentümerin ausgedehnter, nicht überbauter Flächen in der politischen Gemeinde O.
Die Veräusserung des Grundstücks Nr. 002 mit einer Fläche von rund 7'200 m und der
Erwerb des Grundstücks Nr. 001 mit einer Fläche von rund 17'100 m führt zu einer
beträchtlichen Ausdehnung des Grundeigentums der Ortsgemeinde. Das Argument der
Erhaltung des Grundbesitzes wäre nachvollziehbar, wenn die Ortsgemeinde das
gesamte Grundstück Nr. 003 – und nicht lediglich die als Grundstück Nr. 002
abgetrennte Fläche – an die politische Gemeinde veräussern würde.
Die Ortsgemeinde will mit dem Erwerb des Landwirtschaftslandes die Existenz des
einzigen voll erwerbstätigen Landwirts in der Gemeinde für die Zukunft sichern. Am
Augenschein ergab sich, dass der Pächter des Grundstücks Nr. 001 zurzeit einen
landwirtschaftlichen Betrieb mit Nutzflächen von 23 Hektaren, davon sieben Hektaren
im Eigentum, der Rest in Pacht, und 25 Mutterkühen führt. Da es sich dabei um keinen
Vollerwerbsbetrieb handelt, ist er daneben noch bei seinem Schwager, der ebenfalls
einen landwirtschaftlichen Betrieb führt, angestellt. Insoweit ist die Darstellung der
Ortsgemeinde, es handle sich beim Pächter um den einzigen voll erwerbstätigen
Landwirt in der Gemeinde zu relativieren.
Schliesslich sind keine sachlichen Gründe dafür erkennbar, weshalb die Ortsgemeinde
bei der Überbauung des Grundstücks Nr. 002 nicht gleich vorgeht, wie bei der beim
Grundstück Nr. 003 verbleibenden Fläche, die im Baurecht zur Erstellung von
Mehrfamilienhäusern an ein Immobilienunternehmen vergeben wurde. Im Unterschied
dazu möchte sie die Realisation der auf dem Grundstück Nr. 002 bereits geplanten
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neun Einfamilienhäuser der politischen Gemeinde überlassen und im Gegenzug ein
dreimal grösseres, unmittelbar an das bestehende Baugebiet angrenzendes
landwirtschaftliches Grundstück erwerben. Obwohl der Kaufvertrag für das Grundstück
Nr. 002 nach dem Stand der Akten noch nicht unterzeichnet ist, wurde die
Groberschliessung des Grundstücks weitgehend erstellt. Zudem liegen bereits
konkrete Pläne für die Parzellierung und Überbauung vor. Angesichts ihres Bestrebens,
nach und nach Bauland für die Überbauung freizugeben, bestehen damit verschiedene
Anhaltspunkte dafür, dass die Ortsgemeinde das Grundstück Nr. 001 auch mit Blick
auf die künftige bauliche Entwicklung der Gemeinde O erwerben will.
e) Dementsprechend stehen einer Bewilligung des Erwerbs des Grundstücks Nr. 001,
O, durch die Ortsgemeinde O sowohl der übersetzte Preis als auch die fehlende
Erfüllung der Voraussetzungen für eine Ausnahme vom Selbstbewirtschafterprinzip
entgegen.
4.- Zusammenfassend ergibt sich, dass die Beschwerde gutzuheissen ist. Die
angefochtene Verfügung der Vorinstanz vom 30. Mai 2011 ist aufzuheben. Die
Bewilligung zum Erwerb des Grundstücks Nr. 001, O, durch die Ortsgemeinde O ist zu
verweigern. Dem Verfahrensausgang entsprechend sind die amtlichen Kosten vom
Staat und der politischen Gemeinde O je zur Hälfte zu tragen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine
Entscheidgebühr von Fr. 1'500.-- erscheint angemessen (vgl. Art. 7 Ziff. 122 der
Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Da die Beschwerdesache in erster Linie eine
Rechtsfrage betraf, die im Kanton St. Gallen erstmals zu entscheiden war und zu der
noch keine konstante bundesgerichtliche Rechtsprechung besteht, wird auf die
Erhebung verzichtet (Art. 97 VRP).