Decision ID: 3a5bfa9d-cfbb-51ff-8dfc-824443ede060
Year: 2021
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Sachverhalt:
Vorgeschichte
A.
A.a Am 31. Mai 2001 erteilte das Eidgenössische Departement für Umwelt,
Verkehr, Energie und Kommunikation (nachfolgend: UVEK) der Flughafen
Zürich AG unter verschiedenen Auflagen die Konzession zum Betrieb des
Flughafens Zürich für die Dauer von 50 Jahren bis zum 31. Mai 2051. Glei-
chentags genehmigte das Bundesamt für Zivilluftfahrt (BAZL) das von der
Flughafen Zürich AG zusammen mit dem Konzessionsgesuch eingereichte
Betriebsreglement (sog. Betriebsreglement [BR] 2001) für den Flughafen
Zürich. Die gegen die Genehmigung des Betriebsreglements erhobenen
Beschwerden wurden schliesslich vom Bundesgericht mit getrennten Urteil
1A.22/2005, 1A.23/2005 und 1A.24/2205 vom 4. Juli 2005 (im Wesentli-
chen) abgewiesen.
A.b Zwischenzeitlich, am 18. Oktober 2001, hatten die Schweiz und
Deutschland einen Staatsvertrag über die Auswirkungen des Betriebs des
Flughafens Zürich auf das Hoheitsgebiet der Bundesrepublik Deutschland
geschlossen. Daraufhin wurde das BR 2001 in vorläufiger Anwendung des
Staatsvertrags provisorisch abgeändert; für die Abend- und die Nachstun-
den wurden anstelle der bisherigen Nordanflüge Landungen von Osten her
auf Piste 28 eingeführt. Nach der Ablehnung des Staatsvertrags durch das
eidgenössische Parlament im März 2003 erliess Deutschland mit der
220. Durchführungsverordnung zur Luftverkehrs-Ordnung (DVO) im sel-
ben Jahr einseitig Massnahmen zur Beschränkung der An- und Abflüge auf
den Flughafen Zürich im deutschen Luftraum. In der Folge wurde das
BR 2001 zwei weitere Male provisorisch abgeändert und es wurden u.a.
morgendliche Südanflüge auf Piste 34 eingeführt.
B.
B.a Am 31. Dezember 2003 legte die Flughafen Zürich AG ein angepass-
tes Betriebsreglement zur Genehmigung vor. Dieses sollte die verschiede-
nen Provisorien um das BR 2001 ersetzen. Es schrieb im Wesentlichen
den bestehenden Flugbetrieb fort, wobei zum Schutz der Bevölkerung ge-
gen Fluglärm die Nachtruhe um eine Stunde verlängert wurde (neu ab
23:00 Uhr), verbunden mit der Möglichkeit des Verspätungsabbaus bis
23:30 Uhr. Das Betriebsreglement sollte gelten, bis nach Abschluss des
Sachplan-Verfahrens ein definitives Betriebsreglement für den Flughafen
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 6
Zürich erlassen werden kann und war aus diesem Grund als vorläufiges
Betriebsreglement (nachfolgend: vBR) bezeichnet.
B.b Mit Verfügung vom 29. März 2005 genehmigte das BAZL das vBR teil-
weise sowie unter Auflagen. Zudem legte es ein Pistenkonzept fest. Dieses
sah – entsprechend dem bisherigen Flugbetrieb – für den Morgen prioritär
Anflüge aus Süden auf Piste 34 und am Abend sowie in der Nacht prioritär
Anflüge aus Osten auf Piste 28 vor. Tagsüber sollte der Flughafen Zürich
grundsätzlich weiterhin von Norden auf die Pisten 14 und 16 angeflogen
werden.
Das Bundesverwaltungs- und anschliessend das Bundesgericht hiessen
die gegen die Genehmigung des vBR erhobenen Beschwerden teilweise
gut (Urteil des BVGer A-1936/2006 vom 10. Dezember 2009; Urteil des
BGer 1C_58/2010 vom 22. Dezember 2010, teilweise publiziert in BGE 137
II 58). Gemäss den Erwägungen des Bundesgerichts setzt die Bewilligung
von betrieblichen und baulichen Änderungen eines Flughafens mit erheb-
lichen Auswirkungen auf Raum und Umwelt grundsätzlich das Vorliegen
eines Sachplans voraus. Entsprechend hätte zunächst der vollständige
Sachplan (samt Objektblatt) vorliegen und – damit koordiniert – die Anpas-
sung der kantonalen Richtplanung erfolgen müssen, um – darauf aufbau-
end – das neue Betriebsreglement für den Flughafen Zürich zu konzipie-
ren. Diese Abfolge der Planung habe indes nicht eingehalten werden kön-
nen. Vielmehr sei es – auch aus rechtsstaatlicher Sicht – geboten gewe-
sen, die zahlreichen provisorischen Betriebsreglementsänderungen durch
ein Betriebsreglement abzulösen, das auf einer umfassenden Umweltver-
träglichkeitsprüfung beruhe und im ordentlichen Verfahren unter Mitwir-
kung aller Beteiligten überprüft werden könne. Eine umfassende Evalua-
tion alternativer lärmoptimierter Betriebsvarianten habe dabei nicht berück-
sichtigt werden können. Entsprechendes werde im Rahmen des Sachplan-
verfahrens sowie beim Erlass des definitiven Betriebsreglements vorzu-
nehmen sein.
Nach den weiteren Erwägungen des Bundesverwaltungs- sowie das Bun-
desgerichts ist die fehlende sach- und richtplanerische Grundlage kein Hin-
derungsgrund für notwendige Anpassungen der flugbetrieblichen Belange
im Betriebsreglement. Anpassungen müssten jedoch auf sicherheitsrele-
vante Änderungen sowie Massnahmen zum Ausgleich der von Deutsch-
land einseitig angeordneten Überflugbeschränkungen und der damit verlo-
ren gegangenen Kapazitäten beschränkt bleiben. Die Genehmigung von
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 7
weiter gehenden betrieblichen und baulichen Änderungen, insbesondere
von solchen mit beachtlichen Auswirkungen auf die An- und Abflugverfah-
ren sowie die Kapazitäten des Flughafens, sei hingegen nicht zulässig und
die Genehmigung daher insoweit aufzuheben (Urteil des BVGer
A-1936/2006 vom 10. Dezember 2009 E. 30 f.; BGE 137 II 58 E. 3–6, ins-
bes. E. 3.3.2 f. und E. 6.10).
Das Bundesgericht erachtete vor diesem Hintergrund etwa die Einführung
von Südanflügen am Morgen aus Sicherheitsgründen für zulässig, wäh-
rend es eine weitgehende Flexibilisierung der Pistenbenutzung sowie den
Bau verschiedener Schnellabrollwege nicht als notwendig im Sinne der
Rechtsprechung beurteilte und entsprechende Änderungen des Betriebs-
reglements bzw. die betreffenden Plangenehmigungen aufhob. Ebenfalls
zunächst in die Sachplanung verwiesen wurde der Entscheid über eine zu-
sätzliche Verlängerung der Nachtruhe. Soweit eine Einschränkung der
Südanflüge auf Piste 34 während der letzten Abend- und der Nachstunden
verlangt worden war, wies das Bundesgericht die Angelegenheit zur mate-
riellen Beurteilung an das BAZL zurück. Es stellte fest, dass Piste 28 für
Landungen von schweren Langstreckenflugzeugen unter erschwerten
Wetterbedingungen zu kurz ist, weshalb im Rahmen des Ostanflugkon-
zepts am Abend vermehrt auch Piste 34 für Landungen habe freigegeben
werden müssen. Gemäss den Erwägungen des Bundesgerichts kann je-
doch das Konzept des vBR – Priorität von Südanflügen am Morgen und
Priorität von Ostanflügen am Abend – nur realisiert werden, wenn am
Abend keine oder wenige Grossraumflugzeuge landeten, die bei schlech-
tem Wetter oder aufgrund von Sicherheitsbedenken des Piloten auf Piste
34 angewiesen seien. Eine solch vermehrte Aufteilung des Anflugverkehrs
auf die Pisten 28 und 34 während der Anwendung des Ostanflugkonzepts
am Abend und in den Nachtstunden sei aus Sicherheits- und Umwelt-
schutzgründen problematisch. Das BAZL habe zu prüfen, ob die Landung
von schweren Grossraumflugzeugen am Abend (aus Umweltschutzgrün-
den) beschränkt werden müsse (BGE 137 II 58 E. 6.4 und Dispositiv
Ziff. 4.1).
Der Verein Ikarus Erben sowie die Gemeinden Regensdorf, Dällikon und
Niederhasli hatten sodann eine Änderung der Abflugroute ab Piste 28 in
Richtung Westen verlangt. Hintergrund des Begehrens war nach den Fest-
stellungen des Bundesverwaltungsgerichts u.a. die Neuerstellung des
Docks Midfield, aufgrund dessen in den Jahren 1999 und 2000 das Dreh-
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 8
funkfeuer VOR/DME nach Südwesten verschoben und zugleich der Ab-
drehpunkt nach dem Start ab Piste 28 von 2.5 auf 2.1 nautische Meilen
(NM) vorversetzt worden war. Dies habe zu einer Verschiebung des Ab-
flugweges geführt, aufgrund dessen die Gemeinden Dällikon und Regens-
dorf stärker mit Fluglärm belastet würden; vor der Änderung seien die Flug-
zeuge nach dem Start auf Piste 28 über mehrheitlich unbewohntes Indust-
riegebiet zwischen Dällikon und Buchs geflogen. Das Bundesgericht hiess
schliesslich die Beschwerde insofern gut, als der Abdrehpunkt soweit nach
Westen zurückverschoben werden müsse, dass die Siedlungsgebiete von
Dällikon und Regensdorf entlastet und der Zustand vor 1999 möglichst wie-
derhergestellt werde (Urteil des BVGer A-1936/2006 vom 10. Dezember
2009 E. 45.10; Urteil des BGer 1C_58/2010 vom 22. Dezember 2010
E. 10.3 und Dispositiv Ziff. 1).
B.c Mit Verfügung vom 15. April 2011 genehmigte das BAZL eine entspre-
chend dem Urteil des BGer 1C_58/2010 angepasste Fassung des vBR.
Der heutige Betrieb des Flughafens Zürich ist im Betriebsreglement vom
30. Juni 2011 (nachfolgend: BR 2011) mit seitherigen Änderungen gere-
gelt.
C.
C.a Am 15. März 2011 ereignete sich auf dem Flughafen Zürich ein schwe-
rer Vorfall zwischen zwei gleichzeitig startenden Flugzeugen. Der Vorfall
wurde von der Schweizerischen Unfalluntersuchungsstelle (nachfolgend:
SUST) untersucht, wobei die SUST in ihrem Schlussbericht Nr. 2136 vom
2. Mai 2012 u.a. festhält, der komplexe Betrieb auf zwei sich kreuzenden
Pisten habe die Entstehung des schweren Vorfalls begünstigt. Sie sprach
in ihrem Schlussbericht sodann verschiedene Sicherheitsempfehlungen
aus. U.a. sollte das BAZL zusammen mit der Flugsicherung Skyguide, der
Flughafenbetreiberin und den Benutzern des Flughafens Zürich eine um-
fassende Analyse der Betriebsverfahren vornehmen und alle geeigneten
Massnahmen treffen, welche die Komplexität und die systemischen Risi-
ken verringerten (Schlussbericht Nr. 2136 der Schweizerischen Unfallun-
tersuchungsstelle [SUST], insbes. S. 55–60, < www.sust.admin.ch > Be-
richte > Ereignisberichte Aviatik Übersicht, besucht am 10. August 2021).
C.b Der Flughafenbetrieb wurde in der Folge einer Gesamtüberprüfung der
Sicherheit unterzogen. Ziel war es, im Rahmen einer Risiko- und Massnah-
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 9
menbeurteilung die massgeblichen Risiken (sog. Top Hazards) zu identifi-
zieren und Massnahmen zur Erhöhung der Sicherheit am Flughafen Zürich
auszuarbeiten (nachfolgend: Sicherheitsüberprüfung 2012).
Der Schlussbericht Sicherheitsüberprüfung Flughafen Zürich wurde am
14. Dezember 2012 erstattet. Er bezeichnet zunächst acht massgebliche
Risiken, die im System und Betrieb des Flughafens Zürich enthalten sind.
Die Risiken liegen zu einem Grossteil in der hohen betrieblichen Komple-
xität begründet (verschiedene Betriebskonzepte, ungünstiges Luftraumde-
sign, Pistenkreuzungen, sich kreuzende Flugrouten etc.). Im Weiteren ent-
hält der Bericht – gestützt auf eine Risikoeinschätzung nach Schwere und
Wahrscheinlichkeit des Eintritts – eine Beurteilung von 30 baulichen und
betrieblichen Massnahmen zur Verbesserung der Sicherheit. Die Beurtei-
lung umfasst die beiden Aspekte Sicherheit und Betrieb, also die Wirkung
einer Massnahme auf die Sicherheit (safety) sowie – in betrieblicher Hin-
sicht – auf die Stabilität des Flughafenbetriebs, die Kapazität und auf wei-
tere Luftraumbenutzer. Im Vordergrund stehen Massnahmen zur Reduk-
tion der Komplexität des Betriebs. Die Massnahmen sind schliesslich
zwecks einer relevanten Risikoreduktion zu Massnahmenpaketen zusam-
mengefasst. Sie zielen darauf ab, die relevanten Gefahren am Flughafen
Zürich – operationelle Komplexität des Flugbetriebs, Kreuzungen von Pis-
ten und Rollwegen am Boden sowie Kreuzungspunkte zwischen An- und
Abflugrouten in der Luft – zu reduzieren (Schlussbericht Sicherheitsüber-
prüfung Flughafen Zürich vom 14. Dezember 2012 [nachfolgend: Schluss-
bericht Sicherheitsüberprüfung 2012] und Dokumentation zum Schlussbe-
richt Sicherheitsüberprüfung Flughafen Zürich vom 14. Dezember 2012
[nachfolgend: Dokumentation zum Schlussbericht Sicherheitsüberprüfung
2012] beide abrufbar unter < www.bazl.admin.ch > Medien > aktuelle Do-
kumente, besucht am 10. August 2021).
D.
D.a Am 28. Dezember 2011 genehmigte das BAZL die von der Flughafen
Zürich AG beantragte Verschiebung des Abdrehpunktes der Abflugroute ab
Piste 28 von bisher 2.1 NM, gemessen vom Drehfunkfeuer Kloten (VOR
KLO), auf neu 2.3 NM. Das BAZL erwog, mit der beantragten Rückverset-
zung des Abdrehpunktes sei die Vorgabe gemäss dem Urteil des Bundes-
gerichts 1C_58/2010 vom 22. Dezember 2010 erfüllt; der Abdrehpunkt
komme so nahe wie möglich an den ursprünglichen Abdrehpunkt zu liegen
(vgl. vorstehend Sachverhalt Bst. B.b).
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 10
D.b Mit gemeinsamer Eingabe vom 14. November 2012 erhoben die Ge-
meinden Dällikon und Regensdorf beim Bundesverwaltungsgericht Be-
schwerde. Sie beantragten u.a., es sei die Verfügung des BAZL vom
28. Dezember 2011 aufzuheben und es sei dieses anzuhalten, Dispositiv
Ziff. 1 des rubrizierten Bundesgerichtsurteils zu vollziehen und dafür zu
sorgen, dass im Abflug ab Piste 28 unverzüglich sämtliche Massnahmen
getroffen würden, um das Siedlungsgebiet von Dällikon und Regensdorf
soweit technisch und betrieblich möglich von direkten Überflügen und (so-
mit) von übermässigem Fluglärm dauerhaft zu entlasten.
Die Gemeinden Dällikon und Regensdorf machten in formeller Hinsicht gel-
tend, sie seien – entgegen den Erwägungen des Bundesgerichts in rubri-
ziertem Entscheid – nicht am Verfahren vor dem BAZL beteiligt worden und
dieses habe ihnen die Verfügung nicht (korrekt) eröffnet. Zudem sei – in
materieller Hinsicht – eine tatsächliche Entlastung der betroffenen Sied-
lungsgebiete nicht erreicht worden; zwar sei der Abdrehpunkt zurückver-
setzt worden, doch würden die Flugzeuge von diesem aus anstatt des bis-
herigen radialen Kurvenflugs eine S-Kurve über die Siedlungsgebiete von
Adlikon b. Regensdorf und Dällikon fliegen, wodurch die Lärmimmissionen
sogar zugenommen hätten.
D.c Das Bundesverwaltungsgericht trat mir Urteil A-5926/2012 vom 9. April
2013 auf die Beschwerde nicht ein. Es ging aufgrund der Umstände davon
aus, die Beschwerde gegen die Verfügung vom 28. Dezember 2011 sei
verspätet (Urteil des BVGer A-5926/2012 vom 9. April 2013 E. 2).
Die gegen dieses Urteil erhobene Beschwerde wies das Bundesgericht mit
Urteil 1C_492/2013 vom 19. September 2013 ab. Es erwog, die Gemein-
den Dällikon und Regensdorf hätten, nachdem sie von der ohne ihre Mit-
wirkung erlassenen Verfügung Kenntnis erhalten hatten, diese anfechten
müssen, anstatt die konkreten Auswirkungen der Rückversetzung des Ab-
drehpunktes abzuwarten und sodann nachträglich Beschwerde zu erhe-
ben. (Weitere) Massnahmen zur Verminderung des Fluglärms bei Starts ab
Piste 28 seien daher im Rahmen eines neuen erstinstanzlichen Verfahrens
zu beurteilen, in welchem allen betroffenen Privaten und Gemeinden das
rechtliche Gehör zu gewähren sei (Urteil des BGer 1C_492/2013 vom
19. September 2013 E. 5).
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 11
E.
Zwischenzeitlich, am 4. September 2012, hatten die Schweiz und Deutsch-
land einen neuen Staatsvertrag über die Auswirkungen des Betriebs des
Flughafens Zürich auf deutsches Hoheitsgebiet unterzeichnet. Das Eidge-
nössische Parlament stimmte dem Staatsvertrag im Jahr 2013 zu. Die Ra-
tifizierung durch Deutschland steht bis heute aus.
F.
Am 26. Juni 2013 verabschiedete der Bundesrat das Objektblatt Flughafen
Zürich als Bestandteil des Sachplans Infrastruktur der Luftfahrt (SIL; nach-
folgend: SIL 1).
Gemäss den Festlegungen im Objektblatt ist der Flughafen ein Landesflug-
hafen, der möglichst gute Verbindungen in Europa und zu den wichtigsten
Zentren weltweit anbieten soll. Es soll am Flughafen Zürich ein Drehkreuz-
betrieb weiterhin möglich sein und der Flughafen Zürich stelle eine auf
diese Funktion ausgerichtete Kapazität bereit.
Die weiteren Festlegungen zum Flugbetrieb blieben aufgrund der ausste-
henden Ratifizierung des Staatsvertrags durch Deutschland auf jene Be-
triebsvariante beschränkt, die sich am Flugbetrieb gemäss dem BR 2011
orientierte und die Vorgaben der DVO einhielt (sog. Betriebsvariante EDVO).
Die Betriebszeiten für den ordentlichen Betrieb wurden wie bisher auf die
Zeit von 06:00 bis 23:00 Uhr festgelegt mit der Möglichkeit des Ver-
spätungsabbaus bis 23:30 Uhr. Bestehen blieben auch die im Wesentli-
chen drei unterschiedlichen Flugbetriebskonzepte: Während der morgend-
lichen Sperrzeiten gemäss der DVO wird von Süden gelandet und nach
Westen und Norden gestartet (sog. Südanflugkonzept; im Weiteren als
Südkonzept bezeichnet). Tagsüber wird der Flughafen in der Regel von
Norden angeflogen und Starts erfolgen nach Westen und Süden (sog.
Nordanflugkonzept; im Weiteren als Nordkonzept bezeichnet). Am Abend
und in der Nacht wird – wiederum aufgrund der DVO – in der Regel von
Osten gelandet und nach Norden und Osten bzw. – während der Nacht-
stunden – nach Norden gestartet (sog. Ostanflugkonzept; im Weiteren als
Ostkonzept bezeichnet). Das Ostkonzept kommt zudem auch tagsüber bei
Wetterlagen mit starkem Westwind zur Anwendung, wenn aufgrund des
Rückenwinds nicht mehr von Norden her auf den Pisten 14 und 16 gelan-
det werden kann.
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 12
Die drei Betriebskonzepte – im tatsächlichen Betrieb bestehen weitere Be-
triebskonzepte etwa für den Fall besonderer meteorologischer Bedingun-
gen wie Nebel und Bise – sind in den folgenden Skizzen abgebildet, wobei
blaue Pfeile die jeweilige Landepiste (einschliesslich Nummerierung Lan-
depiste) und rote Pfeile die jeweilige Startpiste (einschliesslich Nummerie-
rung Startpiste) zeigen (< www.flueghafen-zuerich.ch > Alle Bereiche > Po-
litik & Verantwortung > Flugbewegungen Pistenkonzepte, besucht am
10. August 2021):
Skizze Nordanflugkonzept Skizze Ostanflugkonzept Skizze Südanflugkonzept
Berücksichtigt wurde sodann bereits ein Teil der gemäss der Sicherheits-
überprüfung 2012 zu treffenden Massnahmen, soweit diese sachplanrele-
vant sind und den betroffenen Stellen bereits unterbreitet worden waren.
Im Weiteren wurde das Gebiet mit Lärmauswirkungen als Entwicklungs-
spielraum für den Flugbetrieb festgelegt und bestimmt, dass die vom Flug-
betrieb verursachte Fluglärmbelastung jährlich auszuweisen und zu analy-
sieren ist (sog. Nachweis der Lärmbelastung). Als Beurteilungsmassstab
hierzu wurde die im Betriebsreglementsverfahren zu bewilligende zuläs-
sige Lärmbelastung festgelegt, wobei allfällige Überschreitungen zu be-
gründen und Massnahmen aufzuzeigen sind, wie diese Überschreitungen
künftig vermieden werden können. Weiter legt der Sachplan fest, dass die
zuständigen Bundesstellen die zur Verminderung der Lärmbelastung not-
wendigen Massnahmen treffen, wenn feststeht oder zu erwarten ist, dass
die Lärmimmissionen die zulässige Belastung auf Dauer wesentlich – um
1 dB(A) oder mehr – überschreiten (SIL 1, Festlegungen, insbes. Ziffn. 1–
6, < www.bazl.admin.ch > Sicherheit > Infrastruktur > Flugplätze > Landes-
flughäfen > Flughafen Zürich > SIL-Prozess Flughafen Zürich > SIL Objekt-
blatt 2013 > Dokumente, besucht am 10. August 2021).
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 13
Betriebsreglement 2014
G.
G.a Am 25. Oktober 2013 unterbreitete die Flughafen Zürich AG dem BAZL
verschiedene Änderungen des Betriebsreglements (nachfolgend:
BR 2014) sowie der An- und Abflugrouten (einschliesslich Anpassung der
kontrollierten Lufträume) zur Genehmigung. Die Änderungen haben im
Wesentlichen die Verbesserung der Sicherheit und – für den Fall einer Ra-
tifizierung des Staatsvertrags vom 4. September 2012 – eine Anpassung
der Sperrzeiten und somit der anzuwendenden Flugbetriebsregime zum
Gegenstand. Zugleich wurde – gestützt auf die Berechnungen des Flug-
lärms – beantragt, es seien die zulässigen Lärmimmissionen festzulegen
und für die zusätzlich von übermässigem Fluglärm betroffenen Gebiete Er-
leichterungen zu gewähren.
Zur Begründung der Änderungen verwies die Flughafen Zürich AG auf den
Schlussbericht zur Sicherheitsüberprüfung 2012, der im Rahmen des
Massnahmenpakets P11 – Massnahmen gemäss BR 2014 – verschiedene
Massnahmen zur Vereinfachung der Rahmenbedingungen und zur Reduk-
tion der Komplexität zur Umsetzung empfehle. Die Massnahmen würden
insbesondere das mit sich kreuzenden An- und Abflugrouten sehr kom-
plexe Ostkonzept mit Anflügen von Osten auf Piste 28 und Starts in Rich-
tung Norden auf den Pisten 32 und 34 betreffen; aufgrund der in der DVO
festgelegten Mindestflughöhen über deutschem Hoheitsgebiet müssten ab
den Pisten 32 und 34 startende Flugzeuge vor der Grenze nach Osten oder
Westen abdrehen, wobei Flüge mit Destinationen im Osten aufgrund des
eng begrenzten Gebiets den Anflugsektor auf Piste 28 passieren müssten
und hier lediglich eine vertikale Staffelung möglich sei. Mit der beantragten
Änderung sollen die Verkehrsströme von an- und abfliegenden Flugzeugen
entflochten werden; anfliegende Flugzeuge würden neu ausschliesslich
von Norden her auf die Piste 28 geführt, während die Hauptabflugroute ab
den Pisten 32 und 34 in Richtung Osten nach einer Linkskurve südlich und
damit entflochten vom Endanflug auf Piste 28 führen würde (Massnahme
M18 gemäss der Sicherheitsüberprüfung 2012). Für die neuen An- und Ab-
flugverfahren würde die sog. Flächennavigation (Aera navigation [RNAV])
als Standard festgelegt und die Routen würden entsprechend präziser mit-
tels sog. Wegpunkte (Transitions) festgelegt. Dabei kämen die neuen An-
flugrouten und die hierfür festzulegenden Wegpunkte über deutschem Ho-
heitsgebiet zu liegen, weshalb ihre Einführung unter dem Vorbehalt der
Genehmigung durch Deutschland und einer entsprechenden Anpassung
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 14
der DVO stehe. Im Weiteren sollen auch das Südkonzept und das Bisen-
konzept entflochten werden; für das Südkonzept seien zur Separierung
von ab- und anfliegenden Flugzeugen eine neue Führung der Abflugroute
in Richtung Osten und im Rahmen des Bisenkonzepts mit Starts ab
Piste 10 ein späterer Abdrehpunkt vorgesehen, um eine Annäherung an
auf Piste 14 durchstartenden Flugzeugen zu vermeiden.
Als weitere Massnahme soll die Bestimmung von Art. 18 in Anhang 1 zum
Betriebsreglements [BR] für den Flughafen Zürich vom 30. Juni 2011 an-
gepasst werden. Die Bestimmung regelt die Ausnahmen von der Verbind-
lichkeit der zugeteilten Standard-Instrumentenabflugwege. Vor Inkrafttre-
ten des BR 2011 durfte die Flugverkehrsleitung Flugzeuge bei Erreichen
einer Höhe von 5000 ft ü.M. grundsätzlich abweichend von den zugeteilten
Instrumenten-Abflugwegen führen. Mit Umsetzung des BR 2011 zum
30. Juni 2011 wurde diese Regelung während der Nacht (22:00 bis 06:00
Uhr) durch die sog. FL80-Regel ersetzt: In der Nacht startende Flugzeuge
sollten aus Gründen des Lärmschutzes mit dem Ziel einer stärkeren Bün-
delung länger als bisher auf den vorgegebenen Routen geführt werden und
erst nach Erreichen einer Flughöhe von 8000 ft ü.M. bzw. ab Flugfläche 80
die vorgegebene Flugroute verlassen dürfen. Diese Regelung habe indes
dazu geführt, dass im Rahmen des Ostkonzepts auf den Pisten 32 und 34
startende Flugzeuge den Anflugsektor auf die Piste 28 grossräumig umflie-
gen, indem sie – anstatt direkt nach Osten abzudrehen – unmittelbar nach
dem Start eine Linkskurve über dicht besiedeltes Gebiet (u.a. die Gemein-
den Regensdorf und Dällikon) fliegen würden. Neu soll es der Flugver-
kehrsleitung möglich sein, zur Staffelung von kreuzenden Flugzeugen in
der Zeit zwischen 22:00 und 06:00 Uhr ab einer Flughöhe von 5000 ft ü.M.
von der FL80-Regel abzuweichen (Massnahme M16 gemäss der Sicher-
heitsüberprüfung 2012).
Weiter ist vorgesehen, für den Start von vierstrahligen Flugzeugen ab
Piste 32 eine Ausnahmeregelung betreffend die Mindestflughöhe einzufüh-
ren. Grundsätzlich gelte auf allen Startrouten ab den Pisten 32 und 34 in
Richtung Norden aus Gründen des Lärmschutzes beim Überflugpunkt
DME 4 KLO – also in einer Distanz von 4 NM ab dem Flughafen Zürich –
eine Mindestflughöhe von 3500 ft ü.M. Schwere viermotorige Langstre-
ckenflugzeuge könnten diese Höhe oftmals nicht erreichen, weshalb für
diese Flugzeuge bei Starts ab Piste 34 (bereits) eine Ausnahmeregelung
mit einer Mindesthöhe von 2500 ft ü.M. geschaffen worden sei. Diese Re-
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 15
gelung habe indes zur Folge, dass insbesondere am Abend schwere Lang-
streckenflugzeuge wie der A340, welche am Non-Schengen-Dock E abge-
fertigt würden, von der Piste 34 starten müssten. Hierbei werde zwei Mal
die im Rahmen des Ostkonzepts aktive Landepiste 28 gekreuzt – einmal
beim Rollen zur Piste 34 und einmal während des Starts auf Piste 34. Ge-
mäss der Sicherheitsüberprüfung für den Flughafen Zürich stellten jedoch
Pistenkreuzungen beim Betrieb der Piste 28 ein erhebliches Unfallrisiko
dar, weshalb alle unnötigen Pistenkreuzungen zu vermeiden seien. Es
werde daher beantragt, auch für Starts ab Piste 32 eine Ausnahmerege-
lung für schwere viermotorige Langstreckenflugzeuge einzuführen (Mass-
nahme M14 gemäss der Sicherheitsüberprüfung 2012), damit diese vom
Dock E direkt zur Startpiste 32 rollen und von dort aus starten könnten.
Zugleich mit den zur Genehmigung beantragten Änderungen des Betriebs-
reglements sowie der An- und Abflugrouten wurde um Anpassung des
SIL 1 ersucht; das als Zwischenergebnis festgehaltene Gebiet mit
Lärmauswirkungen sei aufgrund der aktuellen Fluglärmberechnung anzu-
passen und als Festlegung im SIL aufzunehmen.
G.b Während der öffentlichen Auflage (bis zum 18. November 2014) gin-
gen beim BAZL mehrere Hundert Einsprachen von Gemeinden, Organisa-
tionen und Privaten aus der Schweiz und Deutschland gegen die beabsich-
tigte Änderung des Betriebsreglements sowie der An- und Abflugverfahren
ein. Zudem sind Stellungnahmen verschiedener Kantone und deutscher
Landkreise sowie des Bundeslandes Baden-Württemberg eingegangen.
Die Einsprechenden erhoben im Wesentlichen umwelt- und planungsrecht-
liche Einwände gegen das BR 2014 und begehrten entweder deren Nicht-
genehmigung oder aber jedenfalls weitergehende Massnahmen bzw. be-
triebliche Einschränkungen zum Schutz vor Fluglärm an. So sollten etwa
Kapazitätssteigerungen einzig für den Verspätungsabbau genutzt werden
dürfen und auf verschiedene Änderungen wie das Absenken der Mindest-
flughöhe bei Überflugpunkt DME 4 KLO sowie auf Erleichterungen und das
Festsetzen der zulässigen Lärmimmissionen sei zu verzichten, bis – ent-
sprechend der bundesgerichtlichen Rechtsprechung – die geltenden Lärm-
grenzwerte gemäss Anhang 5 der Lärmschutz-Verordnung (LSV,
SR 814.41) auf ihre Gesetzmässigkeit hin überprüft und allenfalls ange-
passt worden seien. Kritisiert wurde sodann die Berechnung der Fluglärm-
immissionen während der beiden Nachtstunden; der Berechnung liege
eine Aufteilung der Anzahl Flugbewegungen auf die erste und zweite
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 16
Nachtstunde im Verhältnis 3⁄4 zu 1⁄4 zu Grunde, was zu einem Auffüllen der
lediglich für den Verspätungsabbau nutzbaren zweiten Nachstunde mit
Fluglärm führe. Zudem wurde – auch von Seiten verschiedener Kantone –
verlangt, die An- und Abflugrouten mittels Transitions für die Flächennavi-
gation (RNAV) so festzulegen bzw. zu ändern, dass keine dicht besiedelten
Gebiete überflogen würden.
G.c Das BAZL holte in der Folge die Stellungnahmen der betroffenen Fach-
behörden des Bundes zum BR 2014 ein und gab der Flughafen Zürich AG
Gelegenheit, sich zu den Einsprachen und Stellungnahmen zu äussern.
Zudem ersuchte es das deutsche Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung
(BAF), ein Verfahren zur Anpassung der 220. Durchführungsverordnung
zur Luftverkehrsordnung für die über deutsches Hoheitsgebiet führenden
Flugrouten zu eröffnen. Dieses Verfahren ist nach wie vor hängig.
Das Bundesamt für Umwelt (nachfolgend: BAFU) hielt mit Stellungnahmen
vom 17. März 2015 und vom 21. April 2015 zunächst fest, dass mit dem
BR 2014 der Betrieb der bestehenden Anlage wesentlich geändert werde.
Entsprechend müssten lärmrechtlich die Immissionsgrenzwerte (IGW) ein-
gehalten und, wo dies nicht möglich sei, passive Schallschutzmassnahmen
ausgeführt werden. Zur Berechnung der Fluglärmimmissionen während
der beiden Nachtstunden hält das BAFU fest, dass diese grundsätzlich ent-
sprechend der tatsächlichen bzw. voraussichtlichen Lärmbelastung zu be-
rechnen seien. Zudem müssten Lärmimmissionen in jedem Fall im Rah-
men der Vorsorge so weit begrenzt werden, als dies technisch und betrieb-
lich möglich sowie wirtschaftlich tragbar sei. Die Berechnung der
Fluglärmimmissionen während der Nachtstunden sei entsprechend zu
überprüfen und zu begründen.
Die Flughafen Zürich AG wies mit Stellungnahme vom 4. Dezember 2015
darauf hin, dass gemäss dem Objektblatt für den Flughafen Zürich im SIL
verspätete Starts und Landungen auch in der zweiten Nachtstunde von
23:00 bis 23:30 Uhr durchgeführt werden dürften und insoweit ein Nacht-
betrieb zulässig sei. Entsprechendes hätten sowohl das Bundesverwal-
tungs- als auch das Bundesgericht unter Verweis auf die Drehkreuzfunk-
tion des Flughafens Zürich sowie gestützt auf eine Abwägung der berühr-
ten Interessen wiederholt bestätigt. Dies gelte weiterhin. Weiter führte die
Flughafen Zürich AG aus, dass in den Nachtstunden insbesondere die für
den Drehkreuzbetrieb wesentlichen Interkontinentalverbindungen durch-
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 17
geführt würden und diese Verbindungen auf Transitpassagiere aus ande-
ren europäischen Städten angewiesen seien, um wirtschaftlich betrieben
werden zu können. Aufgrund von betrieblichen Störungen oder der meteo-
rologischen Bedingungen komme es vor, dass sich die Starts verzögerten
und erst in der zweiten Nachtstunde erfolgten. In den vergangenen Jahren
sei es daher zu 1'700 bis 1'800 Starts während der zweiten Nachtstunde
gekommen. Weiter führte die Flughafen Zürich AG mit Blick auf die Festle-
gung der zulässigen Lärmimmissionen aus, dass gestützt auf die Nachfra-
geprognose für die Entwicklung des Luftverkehrs in der Schweiz bis 2030
von einem weiteren massgebenden Wachstum des Flugverkehrs und folg-
lich mit einer Ausweitung der Lärmbelastung auszugehen sei. Es sollten
daher bis auf Weiteres die umhüllenden Lärmbelastungskurven des heuti-
gen BR 2011 (vgl. hierzu nachfolgend Sachverhalt Bst. H) und der mit dem
BR 2014 beantragten Änderungen gelten. In einer nächsten Änderungs-
etappe sei sodann zu entscheiden, ob Gebiete, für welche trotz Verkehrs-
zunahme nicht mehr mit übermässigen Immissionen zu rechnen sei, aus
dem Gebiet mit Fluglärmbelastung zu entlassen seien. Schliesslich weist
die Flughafen Zürich AG darauf hin, dass die An- und Abflugrouten bereits
lärmoptimiert seien und weitergehende (vorsorgliche) Immissionsbegren-
zungen entweder betrieblich nicht umsetzbar oder wirtschaftlich nicht trag-
bar seien.
H.
Zwischenzeitlich, mit Verfügung vom 27. Januar 2015, hatte das BAZL ge-
stützt auf den Bericht Nr. 461'852 der Eidgenössischen Materialprüfungs-
und Forschungsanstalt (nachfolgend: EMPA) vom 11. Januar 2013 die zu-
lässigen Fluglärmimmissionen für den Flughafen Zürich festgelegt (Verfü-
gung und Bericht abrufbar unter < www.bazl.admin.ch >, besucht am
10. August 2021).
Im entsprechenden Verfahren vor dem BAZL war eingewendet worden, die
Annahmen zur Fluglärmbelastung während der zweiten Nachtstunde wür-
den die tatsächliche Belastungssituation nicht korrekt abbilden; während
der zweiten Nachtstunde würden deutlich mehr Flüge – insbesondere
Starts ab den Pisten 32 und 34 in Richtung Norden – stattfinden und es
würden aus diesem Grund die umhüllenden Lärmbelastungskurven nicht
wie im Bericht angenommen durch die Lärmimmissionen während der
1. Nachtstunden, sondern durch jene während der 2. Nachtstunde be-
stimmt. Der Kanton Zürich und das BAFU hatten dem BAZL aus diesem
Grund beantragt, es sei entweder dafür zu sorgen, dass in der zweiten
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 18
Nachtstunde nur so viel Fluglärm produziert werde, wie innerhalb der vor-
gelegten Berechnungen Platz habe, oder es sei – eventualiter – ein neues
Bewilligungsverfahren einzuleiten, welches die tatsächliche Belastungssi-
tuation berücksichtige.
Das BAZL zog diesbezüglich in Erwägung, dass mit dem Verfahren zur
Genehmigung des BR 2014 bereits ein Verfahren zur Neufestsetzung der
zulässigen Lärmimmissionen anhängig sei und erachtete damit die über-
einstimmenden Anträge des Kantons Zürich sowie des BAFU als erfüllt an
(Verfügung des BAZL vom 27. Januar 2015 in Sachen Festlegung der zu-
lässigen Lärmimmissionen gemäss Art. 37a LSV, < www.bazl.admin.ch >
Sicherheit > Flugplätze > Landesflughäfen > Flughafen Zürich > Verfügun-
gen > 2015, besucht am 10. August 2021).
I.
Mit Beschluss vom 18. September 2015 genehmigte der Bundesrat eine
Anpassung des SIL-Objektblatts für den Flughafen Zürich (nachfolgend:
Anpassung SIL 1).
Gemäss den Erläuterungen zur Anpassung des SIL hatten die Berechnun-
gen der Fluglärmimmissionen im Rahmen des BR 2014 gezeigt, dass die
Lärmbelastung an verschiedenen Stellen von dem Gebiet mit Lärmauswir-
kungen gemäss dem SIL 1 abweicht; zusätzliche Lärmbelastungen wurden
insbesondere im Westen, bedingt durch Abflüge ab den Pisten 32 und 34,
und im Süden, bedingt durch Anflüge auf Piste 34, ausgewiesen. Das Ge-
biet mir Lärmauswirkungen wurde daher entsprechend angepasst. Es ist
weiterhin als Zwischenergebnis im Objektblatt für den Flughafen Zürich
festgelegt; die Auswirkungen des Flugbetriebs waren noch nicht abschlies-
send mit der Raumentwicklung des Standortkantons und der Richtplanung
der Nachbarkantone abgestimmt.
Teilgenehmigung Betriebsreglement 2014
J.
J.a Mit Schreiben vom 16. Mai 2017 teilte das BAZL der Flughafen Zürich
AG mit, das Verfahren zur Genehmigung des BR 2014 wieder aufzuneh-
men, beschränkt auf jene Inhalte, die unabhängig von einer Anpassung der
DVO umgesetzt werden könnten. Die Flughafen Zürich AG wurde ersucht,
die für eine Beurteilung einer Teilgenehmigung des BR 2014 notwendigen
Unterlagen einzureichen.
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 19
J.b Mit Schreiben vom 31. Mai 2017 beantragte die Flughafen Zürich AG
dem BAZL, das BR 2014 teilweise zu genehmigen und reichte die hierfür
erforderlichen Unterlagen ein. Sie stellte folgende Anträge:
1. Da mit der Teilgenehmigung die wesentlichen Sicherheitsverbesserungen
(noch) nicht umgesetzt werden können, hält die FZAG [Flughafen Zürich
AG] an ihrem Gesuch vom 25. Oktober 2013 "Betriebsreglementsände-
rung 2014" vollumfänglich fest. Dies gilt insbesondere auch für die Teile,
für die eine Änderung der 220. Durchführungsverordnung (DVO) zur Luft-
verkehrsordnung erforderlich ist.
2. Im Rahmen der Teilgenehmigung sind sämtliche von der Änderung der
DVO unabhängigen Teile gemäss BR 2014 zu genehmigen. Dies gilt ins-
besondere auch für die Entflechtung des Bisenkonzepts sowie für die An-
passungen des Betriebsreglementstextes gemäss dem Gesuch vom
25. Oktober 2013.
3. Die Änderungen an den Flugrouten im Ost- und Südkonzept sind gemäss
den Erläuterungen in Kapitel 2 zu genehmigen.
4. Gestützt auf die Fluglärmberechnungen gemäss EMPA-Bericht für die
Teilgenehmigung sind die zulässigen Lärmimmissionen, soweit sie die zu-
lässigen Lärmimmissionen gemäss vorläufigem Betriebsreglement über-
schreiten, festzulegen. Der Flughafen Zürich AG sind für die gegenüber
dem vorläufigen Betriebsreglement neu von Immissionsgrenzwert- und
Alarmwertüberschreitungen betroffenen Gebiete Erleichterungen zu ge-
währen.
5. Der Schallschutzperimeter vom 6. Dezember 2016 ist gemäss den einge-
reichten Plänen vom 16. Juli 2015 und 31. Mai 2016 parzellenscharf zu
ergänzen.
Die Flughafen Zürich AG wies darauf hin, dass für die beabsichtige Ent-
flechtung des Ostkonzepts die Anpassung der DVO notwendig sei; um die
An- und Abflugrouten während des Ostkonzepts separieren zu können,
müssten die Anflugrouten über deutschem Hoheitsgebiet angepasst wer-
den. Die DVO sei jedoch bisher weder angepasst worden, noch gebe es
eine entsprechende Zusicherung aus Deutschland. Zur Verbesserung der
Sicherheit sei daher die Genehmigung des BR 2014 (vorerst) auf jene Än-
derungen des Betriebsreglements sowie der An- und Abflugrouten zu be-
schränken, die unabhängig von einer Anpassung der DVO umgesetzt wer-
den können. Dies seien insbesondere die Anpassung der FL80-Regel ge-
mäss Art. 18 von Anhang 1 zum BR 2011, die Ausnahmeregelung betref-
fend die Mindestflughöhe für vierstrahlige Flugzeuge beim Start ab Piste
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 20
32 sowie – mit einer Ausnahme – die Anpassung der über Schweizer Ho-
heitsgebiet führenden Abflugrouten ab den Pisten 32 und 34 im Rahmen
des Ost- und Südkonzepts. Dem Gesuch um Teilgenehmigung lag sodann
eine Berechnung der Fluglärmbelastung bei einer entsprechenden Teilge-
nehmigung des BR 2014 bei (Bericht Nr. 5124.015778 der EMPA vom
31. Mai 2017).
K.
K.a Das Gesuch um Teilgenehmigung des BR 2014 wurde in der Folge in
den beiden Gemeinden Neerach und Winkel nochmals öffentlich aufgelegt;
die aktualisierte Berechnung der Fluglärmbelastung vom 31. Mai 2017
hatte ergeben, dass die aus einer Teilgenehmigung resultierende Lärmbe-
lastung in den betreffenden Gemeinden von der Lärmbelastung abweicht,
die im Umweltverträglichkeitsbericht für das BR 2014 ausgewiesen worden
war.
K.b Während der öffentlichen Auflage (bis zum 14. Juli 2017) gingen beim
BAZL mehrere Dutzend Einsprachen gegen die beabsichtige Teilgenehmi-
gung des BR 2014 ein, darunter auch die gemeinsame Einsprache der bei-
den direkt betroffenen Gemeinden Neerach und Winkel vom 13. Juli 2017.
Die beiden Gemeinden verlangten zusammenfassend, es sei die nachge-
suchte teilweise Genehmigung des BR 2014 zu verweigern, die Sicher-
heitsüberprüfung des Flughafens Zürich vom 14. Dezember 2014 durch
einen unabhängigen Experten zu ergänzen und anschliessend das Be-
triebsreglement gestützt auf die ergänzte Sicherheitsüberprüfung zu über-
arbeiten. Zur Begründung machten sie zusammenfassend geltend, eine
Teilgenehmigung sei in der Luftfahrtgesetzgebung – anders als in jener zu
den Nationalstrassen – gesetzlich nicht vorgesehen und daher unzulässig.
Zudem sei die Sicherheit des Flugbetriebs angesichts des Verzichts auf
zahlreiche Massnahmen gemäss der Sicherheitsüberprüfung 2012 nicht
gewährleistet und die beantragte Genehmigung auch aus diesem Grund
abzulehnen. Das Betriebsreglement sei vielmehr im Sinne einer umfassen-
den Umsetzung der Ergebnisse der Sicherheitsüberprüfung 2012 zu über-
arbeiten.
K.c Im Weiteren haben verschiedene Kantone und deutsche Landkreise
sowie die deutsche Gemeinde Hohentengen a.H. Stellungnahmen einge-
reicht. Hierbei wurden u.a. die mit einer Teilgenehmigung verbundene Ver-
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 21
teilung der Fluglärmbelastung während der Abend- und Nachtstunden so-
wie das Absenken der Minimumhöhe bei Starts ab Piste 32 und die Anpas-
sung der FL80-Regel kritisiert. Zudem wurde vorgebracht, es sei der als
Ausnahme vorgesehene Verspätungsabbau bis 23:30 Uhr zum Regelfall
geworden. (Entsprechend) wurden – unter Verweis u.a. auf die besondere
Charakteristik des Fluglärms und die tiefe Hintergrundbelastung während
der Nachtstunden – weitergehende Massnahmen zum Lärmschutz bzw.
die Einhaltung des verfügten Lärmkorsetts während der Nachtstunden an-
begehrt sowie der Antrag gestellt, die zulässigen Lärmimmissionen nicht
wie beantragt festzulegen.
L.
L.a Das BAZL holte in der Folge eine Stellungnahme des Bundesamtes für
Umwelt (nachfolgend: BAFU) zum Gesuch um Teilgenehmigung des
BR 2014 ein und gab sodann der Flughafen Zürich AG Gelegenheit, sich
hierzu sowie zu den eingegangenen Einsprachen und Stellungnahmen zu
äussern. Weiter wurde eine Stellungnahme der Flugsicherung Skyguide
eingeholt.
L.b Das BAFU nahm mit Schreiben vom 9. Oktober 2017 zum Gesuch um
Teilgenehmigung Stellung. Es nahm Bezug auf seine Anträge gemäss der
Stellungnahme vom 21. April 2015 zum BR 2014, gemäss welchen (wäh-
rend der Nachtstunden) weitergehende vorsorgliche Immissionsbegren-
zungen zu prüfen und nach Möglichkeit umzusetzen seien. Zum Gesuch
um Teilgenehmigung hielt es vor diesem Hintergrund fest (Stellungnahme
des BAFU vom 9. Oktober 2017, Vorakten, act. 54):
Angesichts der fast täglichen respektive nächtlichen Verspätungen bis nach
23 Uhr stellt sich die Frage, inwieweit die Massnahmen genügen, respektive
inwieweit die Verspätungen bereits bei der Vergabe der Slots in Kauf genom-
men werden. Auch der Vergleich mit dem SIL-Objektblatt ist problematisch,
lagen die Lärmimmissionen im Betriebsjahr [2015] in der Nacht teilweise über
dem ausgewiesenen Lärmkorsett des Objektblattes [...].
[...] Somit beantragen wir eine Prüfung, ob es wirtschaftlich tragbar ist, d.h. in
diesem Fall, ob es für den Hub-Betrieb des Flughafens tragbar ist, Slots für
Starts nur bis 22.30 zu vergeben.
Im Weiteren führte das BAFU aus, dass keine gesetzliche Grundlage für
ein Flugverbot ab 23:00 Uhr bestünde, sondern ein Verspätungsabbau bis
23:30 Uhr möglich und zulässig sei. Um dem Problem, dass diese Aus-
nahme – sofern Verspätungen Ausnahmen darstellen sollten – zur Regel
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 22
werde, sei, wie bereits beantragt, die Vergabe von Slots nach 22:30 Uhr zu
überprüfen. Schliesslich hält das BAFU zur vorgesehenen Absenkung der
Mindestflughöhe beim Start von vierstrahligen Flugzeugen ab Piste 32 fest,
dass damit etwa die Ortschaft Höri um rund 60 m tiefer in einer Höhe von
rund 300 m überflogen werde. Dies führe im Rahmen einer einfachen Ab-
schätzung der Pegeldifferenz zu einer Lärmzunahme von gerade noch un-
ter 1 dB(A).
L.c Die Flughafen Zürich AG äusserte sich mit Schreiben vom 11. Septem-
ber 2017 und vom 3. November 2017 zu den Einsprachen sowie Stellung-
nahmen und zur Einschätzung durch das BAFU.
Hinsichtlich der Einsprachen und Stellungnahmen verwies die Flughafen
Zürich AG im Wesentlichen auf die im Zusammenhang mit dem BR 2014
eingereichte Stellungnahme vom 4. Dezember 2015. Zudem beantragte
sie, die Anträge der einsprechenden Gemeinden Neerach und Winkel ab-
zuweisen; die Sicherheitsüberprüfung 2012 sei durch ausgewiesene Fach-
personen durchgeführt worden und eine Ergänzung daher nicht notwendig.
Zu den Ausführungen und zum Antrag des BAFU vom 9. Oktober 2017 hielt
die Flughafen Zürich AG fest, die Funktion des Flughafens Zürich als Hub
bedinge eine gewisse betriebliche Flexibilität in der Zeit von 23:00 bis 23:30
Uhr, damit geplante Abflüge im Verspätungsfall noch starten könnten. For-
derungen, die (im Ergebnis) zu einer Ausdehnung der Nachtflugsperre ge-
führt hätten, seien entsprechend sowohl vom Bundesverwaltungs- als auch
vom Bundesgericht wiederholt zurückgewiesen worden, dies unter Verweis
insbesondere auf die wirtschaftlichen Interessen am Fortbestand eines
Drehkreuzbetriebs. Dem Interesse des Lärmschutzes an einer Slotvergabe
lediglich bis 22:30 Uhr stünden somit (weiterhin) überwiegende wirtschaft-
liche Interessen gegenüber, umso mehr, als mit verschiedenen auch im
Rahmen der Teilgenehmigung des BR 2014 vorgesehenen Massnahmen
Verspätungen und damit die Lärmimmissionen in den Nachtstunden redu-
ziert werden könnten.
L.d Die Flugsicherung Skyguide hielt mit Schreiben vom 5. März 2018 fest,
dass mit Umsetzung jeder einzelnen Massnahme die Sicherheitsmarge am
Flughafen Zürich erhöht werde. Dies gelte insbesondere für die Ausnah-
meregelung betreffend die Mindestflughöhe für viermotorige Langstrecken-
flugzeuge beim Start ab Piste 32. Mit dieser Massnahme könnten zwei
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 23
Kreuzungen mit der aktiven Landepiste 28 vermieden und zudem die Roll-
zeit verkürzt werden, was wiederum dem Verspätungsabbau diene.
M.
Mit Verfügung vom 14. Mai 2018 genehmigte das BAZL die im BR 2014
zusammengefassten Änderungen des Betriebsreglements für den Flugha-
fen Zürich entsprechend dem Gesuch um Teilgenehmigung unter verschie-
denen Bedingungen und unter einer Auflage. Das Dispositiv der Verfügung
vom 14. Mai 2018 lautet wie folgt:
1. Die im BR 2014 zusammengefassten Änderungen des Betriebsregle-
ments des Flughafen Zürich gemäss den Gesuchen der FZAG vom
25. Oktober 2013 und vom 31. Mai 2017 werden wie folgt genehmigt:
1.1 Änderungen von Art. 5 sowie der Artikel 2, 2, 5, 8 und 18 von Anhang 1.
Art. 8 von Anhang 1 wird wie folgt ergänzt:
"sowie Helikopterflüge der Schweizer Luftwaffe."
1.2 Anpassungen der Abflugrouten ab den Pisten 10, 32 und 34 mit Aus-
nahme der südlich um den Flughafen führenden Abflugroute Richtung
Wegpunkt RULAR.
2. Die zulässigen Fluglärmimmissionen für den Flughafen Zürich werden ge-
stützt auf die Berechnungen der EMPA im Bericht Nr. 5214.015778 vom
31. Mai 2017 gemäss den Fluglärmkarten 23–25 festgelegt.
3. Der FZAG werden für die gegenüber den mit Verfügung vom 27. Januar
2015 festgelegten Lärmimmissionen neu von Immissionsgrenzwert- und
Alarmwertüberschreitungen betroffenen Gebiete Erleichterungen im
Sinne von Art. 8 und 10 der Lärmschutzverordnung gewährt.
4. Auflage
Die FZAG hat eine Vorverlegung des letzten Slots am Abend zu prüfen.
Sie hat dazu innert eines Jahres einen Bericht zu erstellen, in dem die
betriebliche Machbarkeit, wirtschaftliche Tragbarkeit und die Wirkung der
Lärmbelastung ausgewiesen und bewertet werden.
Allfälligen Beschwerden gegen diese Auflage wird die aufschiebende Wir-
kung entzogen.
5. Entgegenstehende Anträge aus den Einsprachen und den Stellungnah-
men werden im Sinne der Erwägungen abgewiesen.
[Gebühren]
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 24
Das BAZL hielt vorab in formeller Hinsicht fest, es seien vorliegend jene
Einsprachen und Vorbringen zu prüfen, die in direktem Zusammenhang mit
den am 31. Mai 2017 zur Genehmigung eingereichten Änderungen des
Betriebsreglements stünden. Weitergehende, gegen das BR 2014 gerich-
tete Vorbringen und Anträge seien zurückzustellen und auf ausserhalb des
BR 2014 liegende Rechtsbegehren, wie etwa dem Antrag auf Änderung
weiterer An- und Abflugrouten, sei nicht einzutreten. Schliesslich erachtete
das BAZL den rechtserheblichen Sachverhalt als in hinreichendem Masse
erstellt und wies die Anträge auf Ergänzung des Sachverhalts entspre-
chend ab.
In planungsrechtlicher Hinsicht hielt das BAZL zunächst fest, dass der Bun-
desrat zwischenzeitlich, am 23. August 2017, ein überarbeitetes Objekt-
blatt für den Flughafen Zürich im SIL genehmigt habe (nachfolgend: SIL 2;
vgl. hierzu nachfolgend Sachverhalt Bst. Z). Das Objektblatt enthalte die
bisher nicht berücksichtigten Sicherheitsmassnahmen gemäss der Sicher-
heitsüberprüfung 2012 und der Flughafenbetrieb sei auf der Grundlage der
Nachfrageprognose für das Jahr 2030 mit den Richtplänen des Standort-
kantons sowie der umliegenden Kantone abgestimmt. Es sei daher dem
vorliegenden Entscheid der SIL 2 zu Grunde zu legen, wobei die mit dem
Betrieb verbundenen Fluglärmimmissionen innerhalb des Gebiets mit
Lärmauswirkungen gemäss dem SIL 2 blieben und daher der anbegehrten
Teilgenehmigung planungsrechtlich nichts entgegenstünde. Auch die luft-
fahrtspezifischen Anforderungen würden erfüllt; mit den beabsichtigten Än-
derungen werde die Komplexität des Betriebs insbesondere hinsichtlich
der Konfliktpunkte in der Luft reduziert.
In lärmrechtlicher Hinsicht ging das BAZL von einer wesentlichen Ände-
rung einer bestehenden Anlage aus. Es hielt fest, die betrieblichen Ände-
rungen würden in erster Linie das Ostkonzept betreffen und somit in den
Abend- sowie in den ersten beiden Nachtstunden zu einer höheren und
räumlich anders verteilten Fluglärmbelastung führen. Die Belastungskur-
ven würden jedoch, wie bereits erwogen, innerhalb der Vorgaben des SIL 2
bleiben und es bestehe weder planungs- noch umweltrechtlich eine Grund-
lage, Flugbewegungen in der zweiten Nachtstunde einzuschränken oder
zu untersagen; verspätete Starts und Landungen seien ohne besondere
Bewilligung bis 23:30 Uhr zuzulassen und basierend auf diesen Rahmen-
bedingungen sei die zu erwartende Lärmbelastung für die zweite Nacht-
stunde auszuweisen. Angesichts des fast täglichen Verspätungsabbaus bis
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 25
nach 23:00 Uhr sei jedoch als mögliche emissionsbegrenzende Mass-
nahme eine Vorverlegung des letzten Slots am Abend – etwa auf 22:30 Uhr
– betrieblich und lärmrechtlich zu prüfen. Weitergehende Emissionsbe-
grenzungen seien, sofern überhaupt im vorliegenden Verfahren zu prüfen,
wirtschaftlich nicht tragbar und entsprechende Forderungen daher zurück-
zuweisen.
Schliesslich ging das BAZL konkret auf die geplante Anpassung der FL80-
Regel (Massnahme M16 gemäss der Sicherheitsüberprüfung Flughafen
2012) sowie die Anpassung der Mindestflughöhe für vierstrahlige Flug-
zeuge bei Starts ab Piste 32 (Massnahme M14 gemäss der Sicherheits-
überprüfung 2012) ein. Es erwog, beide Massnahmen führten zu einer Re-
duktion der Komplexität im Betrieb und seien überdies auch lärmrechtlich
zu begrüssen; mit einer Anpassung der FL80-Regelung würden negative
Auswirkungen dieser Regelung (teilweise) rückgängig gemacht und mit ei-
ner Anpassung der Mindestflughöhe würden zwar die einzelnen Flüge et-
was lauter, doch könnten Verspätungen vermieden und damit in der zwei-
ten Nachtstunde die Immissionen gesenkt werden. Beide Änderungen
seien daher zu genehmigen.
N.
N.a Gegen die Verfügung des BAZL vom 14. Mai 2018 sind beim Bundes-
verwaltungsgericht insgesamt 13 Beschwerden eingegangen. Zwei Be-
schwerden wurden im Verlaufe des Verfahrens vor dem Bundesverwal-
tungsgericht zurückgezogen und die betreffenden Verfahren entsprechend
infolge Rückzug als gegenstandslos geworden abgeschrieben. Auf eine
Beschwerde wurde zufolge verspäteter Beschwerdeerhebung nicht einge-
treten. Diese Urteile sind rechtskräftig.
N.b Die Flughafen Zürich AG lässt mit Beschwerde vom 14. Juni 2018
(Verfahren A-3484/2018) das Rechtsbegehren stellen, es sei Dispositiv
Ziff. 2 der Verfügung des BAZL vom 14. Mai 2018 betreffend die Festle-
gung der zulässigen Fluglärmimmissionen wie folgt anzupassen:
Die zulässigen Fluglärmimmissionen für den Flughafen Zürich werden gestützt
auf die Berechnungen der EMPA im Bericht Nr. 5214.015778 vom 31. Mai
2017 gemäss den Fluglärmkarten 23–25 festgelegt, in Ergänzung zu den ge-
mäss der Verfügung des BAZL vom 27. Januar 2015, Dispositiv Ziff. 1, ge-
stützt auf die Berechnungen gemäss EMPA-Bericht 461852 vom 11. Januar
2013 festgelegten Flurlärmimmissionen.
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 26
Zur Begründung verweist die Flughafen Zürich AG auf ihr Gesuch vom
31. Mai 2017 um Teilgenehmigung. Sie habe beantragt, es seien die zuläs-
sigen Lärmimmissionen insoweit neu festzulegen, als die umhüllenden
Lärmbelastungskurven gemäss der Verfügung des BAZL vom 27. Januar
2015 überschritten würden. Auf besagte Verfügung sei jedoch im Dispositiv
der nun angefochtenen Verfügung vom 14. Mai 2018 nicht formell verwie-
sen worden, wobei es sich um ein redaktionelles Versehen handeln dürfte.
Es sei im Verfahren vor dem BAZL letztlich unbestritten gewesen, im Rah-
men der Teilgenehmigung des BR 2014 die zulässigen Lärmimmissionen
anhand der umhüllenden Lärmbelastungskurven gemäss der Verfügung
des BAZL vom 27. Januar 2015 und dem Bericht der EMPA vom 31. Mai
2017 festzulegen; Gebiete, in denen die Lärmgrenzwerte gemäss dem
neuen Bericht der EMPA nicht mehr überschritten seien, sollten angesichts
des kurzen Prognosehorizonts – dem Jahr 2020 – und aufgrund der prog-
nostizierten Verkehrszunahme vorerst nicht aus dem Gebiet mit Grenzwer-
tüberschreitungen entlassen werden. Dispositiv Ziff. 2 der angefochtenen
Verfügung sei daher antragsgemäss zu ergänzen.
N.c Mit Schreiben vom 14. Juni 2018 liessen die Landkreise Waldshut,
Konstanz und Schwarzwald-Baar-Kreis sowie die Gemeinde Hohentengen
(nachfolgend: Landkreis Waldshut und Mitbeteiligte) gemeinsam Be-
schwerde gegen die Verfügung des BAZL vom 14. Mai 2018 führen (Ver-
fahren A-3491/2018). Sie beantragen sinngemäss, es sei die angefochtene
Verfügung aufzuheben, soweit die genehmigten Änderungen des Betriebs-
reglements Auswirkungen in Form zusätzlicher Lärmeinwirkungen auf
deutsches Hoheitsgebiet hätten. Eventualiter sei die Angelegenheit zur
neuen Entscheidung im Sinne der Beschwerdebegründung an das BAZL
zurückzuweisen. Zudem begehren sie in formeller Hinsicht eine Sistierung
des Verfahrens an, bis die Prüfung zur Vorverlegung des letzten Slots am
Abend abgeschlossen und darüber verfügt worden sei.
Zur Begründung machen sie zunächst geltend, das BAZL habe den rechts-
erheblichen Sachverhalt in verschiedener Hinsicht unvollständig und unzu-
treffend festgestellt. Insbesondere bilde die Aufteilung der Flugbewegun-
gen auf die erste und zweite Nachtstunde im Verhältnis von 3⁄4 zu 1⁄4 die
tatsächliche Belastungssituation nicht ab. Zudem rügen sie, dass für das
Gesuch um Teilgenehmigung vom 31. Mai 2017 keine Umweltverträglich-
keitsprüfung (nachfolgend: UVP) durchgeführt worden sei und das BAZL
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 27
hinsichtlich der Verspätungssituation am Abend als Auflage einen Prüfauf-
trag erteilt habe, anstatt den Sachverhalt selbst festzustellen und an-
schliessend die erforderlichen Emissionsbegrenzungen zu verfügen.
In der Sache erheben der Landkreis Waldshut und Mitbeteiligte im Wesent-
lichen lärmrechtliche Einwände. Beide Massnahmen, die FL80-Regel wie
auch die Anpassung der Mindestflughöhe bei Starts ab Piste 32, seien als
emissionsbegrenzende Massnahmen eingeführt worden und deren Aufhe-
bung bzw. Änderung daher vorab in lärmrechtlicher Hinsicht zu würdigen.
Hierbei sei in Betracht zu ziehen, dass eine Aufhebung der FL80-Regel zu
einer Streuung der Flugwege führe, was wiederum die Anzahl Betroffener
erheblich erhöhe. Gleiches gelte für die Ausnahmeregelung von der Min-
destflughöhe; die Lärmbelastungskurven würden nach Norden verlagert
und bewirkten eine wahrnehmbare Zunahme der Fluglärmimmissionen in
der Gemeinde Hohentengen. Alternativen zum Ostkonzept, wie etwa Starts
in Richtung Süden, seien gleichwohl nicht geprüft worden und auch die
neuere Lärmwirkungsforschung sei nicht beachtet worden. Die angefoch-
tene Verfügung leide insofern an einem erheblichen Abwägungsdefizit und
verstosse damit gegen das umweltrechtliche Vorsorgeprinzip sowie gegen
das völkerrechtliche Verbot erheblicher grenzüberschreitender Umweltbe-
einträchtigungen, umso mehr, als Lärmeinwirkungen nach der jüngeren
Lärmwirkungsforschung nicht allein anhand eines Dauerschallpegels beur-
teilt werden dürfe. Zudem fehle es an einer hinreichenden Grundlage im
SIL.
N.d Mit Schreiben vom 15. Juni 2018 liessen 13 im Norden des Flughafens
Zürich gelegene Gemeinden (nachfolgend: Interessengemeinschaft [IG]
Nord-Gemeinden, bestehend aus der Stadt Bülach sowie den Gemeinden
Bachenbülach, Bachs, Buchberg, Eglisau, Glattfelden, Hochfelden, Höri,
Neerach, Rüdlingen, Stadel, Weiach und Winkel) gemeinsam Beschwerde
gegen die Verfügung des BAZL vom 14. Mai 2018 führen (Verfahren
A-3502/2018). Sie beantragen sinngemäss, es sei die angefochtene Ver-
fügung aufzuheben und die Angelegenheit zur ergänzenden Sachverhalts-
ermittlung sowie zum umfassenden Entscheid über das BR 2014 an das
BAZL zurückzuweisen. Hierzu seien insbesondere die Auswirkungen der
(veränderten) Fluglärmimmissionen auf die Wohnqualität abzuklären und
mittels eines halbjährlichen Reporting über die Inanspruchnahme der zwei-
ten Nachstunde sicherzustellen, dass die Wohnqualität nicht weiter beein-
trächtigt werde. Auf das Absenken der Mindestflughöhe bei Starts ab
Piste 32 in Richtung Norden sei zu verzichten und es sei zur Frage der
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 28
lediglich teilweisen Umsetzung der Empfehlungen gemäss der Sicherheits-
überprüfung 2012 eine unabhängige Expertise einzuholen. In formeller
Hinsicht werden sodann die Edition verschiedener Dokumente im Zusam-
menhang mit der Sicherheitsüberprüfung 2012 und eine öffentliche Partei-
verhandlung anbegehrt.
Zur Begründung macht die IG Nord-Gemeinden zusammenfassend gel-
tend, eine Teilgenehmigung sei im Luftfahrtrecht – anders etwa als im Na-
tionalstrassenrecht – nicht vorgesehen und daher mangels gesetzlicher
Grundlage nicht zulässig. Zudem kritisiert sie, dass zahlreiche Massnah-
men zur Verbesserung der Sicherheit nicht umgesetzt würden. Dies wider-
spreche den luftfahrtspezifischen Anforderungen, wonach die Sicherheit je-
derzeit gewährleistet sein müsse. Weiter fehle es bis heute an einer um-
fassenden Überprüfung des Flugbetriebs unter Berücksichtigung betriebli-
cher und insbesondere immissionsärmerer Alternativen, obschon dies im
Zusammenhang mit dem vBR in Aussicht gestellt worden sei.
N.e Mit Beschwerde vom 17. Juni 2018 (Verfahren A-3546/2018) stellt der
Verein Ikarus Erben sinngemäss die Rechtsbegehren, es sei Dispositiv
Ziff. 1 gemäss dem Urteil des Bundesgerichts 1C_58/2010 vom 22. De-
zember 2010 zu vollziehen und das Betriebsreglement entsprechend zu
ändern. Eventualiter sei die angefochtene Verfügung vom 14. Mai 2018
aufzuheben und die Angelegenheit zur entsprechenden Entscheidung in-
nert einem Jahr an das BAZL zurückzuweisen.
Der Verein verweist in seiner Begründung auf das erwähnte Urteil des Bun-
desgerichts, gemäss welchem der Abdrehpunkt der Abflugroute ab
Piste 28 so weit nach Westen zurück zu verschieben sei, dass die Sied-
lungsgebiete von Regensdorf und Dällikon entlastet und der Zustand vor
1999 möglichst wiederhergestellt werde. Zwar sei der Abdrehpunkt zwi-
schenzeitlich zurückverschoben worden, ein öffentliches Verfahren – wie
vom Bundesgericht in seinem Urteil verlangt – sei jedoch nicht durchge-
führt worden. Dasselbe gelte für die geänderte Routenführung; seit dem
Jahr 2012 würden die Flugzeuge ab dem Abdrehpunkt eine S-Kurve flie-
gen, wodurch die Siedlungsgebiete von Dällikon und Regensdorf zusätzli-
chen Fluglärmimmissionen ausgesetzt seien. Eine Entlastung der Sied-
lungsgebiete von Regensdorf und Dällikon im Sinne einer Wiederherstel-
lung des Zustands vor 1999 sei bisher nicht erfolgt. Der Verein Ikarus Er-
ben habe daher mit seiner Einsprache verlangt, dass die Routenführung
im Rahmen der Teilgenehmigung des BR 2014 angepasst werde. Das
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 29
BAZL sei jedoch auf die Einsprache nicht eingetreten, obschon mit einer
geänderten Führung der Abflugroute nach dem RNAV1-Standard eine
Lärmminderung erreicht werden könne. Im Rahmen einer zwischenzeitlich
zur Genehmigung eingereichten weiteren Änderung des Betriebsregle-
ments (nachfolgend: BR 2017; vgl. hierzu nachfolgend Sachverhalt
Bst. BB) sei eine geänderte Routenführung denn auch vorgesehen. Damit
vereitle das BAZL effektiven Rechtsschutz, verletze das umweltrechtliche
Vorsorgeprinzip und verhalte sich angesichts der Vorgeschichte überdies
treuwidrig.
N.f Mit Schreiben vom 18. Juni 2018 liessen die Gemeinden Dällikon und
Regensdorf (nachfolgend: Gemeinde Dällikon und Mitbeteiligte) Be-
schwerde gegen die Verfügung des BAZL vom 14. Mai 2018 führen (Ver-
fahren A-3547/2018). Sie beantragen, es sei die angefochtene Verfügung
aufzuheben und das Betriebsreglement wie folgt zu ändern bzw. zu ergän-
zen:
3.1 Es sei die Beschwerdegegnerin [Flughafen Zürich AG] zu verpflichten,
die An- und Abflugrouten sowie die Flugstreckenführung mittels Tran-
sition Points lärmmässig so zu optimieren, dass am Boden möglichst
wenige Menschen gestört werden. Zu diesem Zweck haben sie weitere
GIS- und Bordcomputergestützte Navigationsverfahren (RNAV etc.) zu
entwickeln und zu implementieren und dafür einen engen Zeitplan vor-
zugeben, welcher ebenfalls zu genehmigen ist.
3.2 Insbesondere seien die Beschwerdegegnerin bzw. die beizuladende
Skyguide zu verpflichten, die Standard Instrument Departure (SID) für
den Abflug 28 als RNAV1 Verfahren zu programmieren
- bereits ab dem Abdrehpunkt D2.3 KLO bis zur Interzeption des
Radials Willisau
- und so, dass die Flugspur am Boden ins Industriegebiet zwi-
schen Dällikon und Buchs zu liegen kommt und der Überflug des
Dorfkerns und des Wohngebietes von Dällikon vermieden wird.
3.3 Es sei die Beschwerdegegnerin dazu zu verpflichten, den Continous
Descent Approach für alle Anflüge als Standardanflugverfahren zu im-
plementieren.
3.4 Es sei der Beschwerdegegnerin zu verbieten, das Projekt der Pisten-
verlängerungen 28 und 32 weiter zu verfolgen.
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 30
3.5 Es seien die gemäss Antrag 5 des neuen Betriebsreglements verlang-
ten Erleichterungen gegenüber dem vorläufigen Betriebsreglement zu
verweigern.
3.6 Es seien neue Lärmberechnungen vorzunehmen, welche sämtliche
Flüge nach 22.00 Uhr in der ersten Nachtstunde abbilden.
3.7 Es sei die Vergabe von Slots nach 22.30 Uhr zu verbieten.
Hierzu sei entweder die Flughafen Zürich AG im Rahmen eines erneuten
Gesuchs zu verpflichten oder das BAZL anzuweisen, die entsprechenden
Änderungen zu verfügen oder aber es sei das Betriebsreglement reforma-
torisch vom Bundesverwaltungsgericht anzupassen. Zudem sei der SIL
hinsichtlich seiner lärmrechtlich relevanten Festlegungen einer akzessori-
schen Überprüfung zu unterziehen.
Die beiden Gemeinden rügen vorab, das BAZL habe ihre mit Einsprache
vom 17. November 2014 gestellten Rechtsbegehren grösstenteils nicht be-
handelt. In der Sache machen sie geltend, die bestehende Anlage werde
mit der in Frage stehenden Änderung des Betriebsreglements wesentlich
geändert. Folglich müssten die Fluglärmimmissionen insgesamt so weit
begrenzt werden, dass die IGW nicht (mehr) überschritten würden. Zudem
seien vorsorgliche Emissionsbegrenzungen zu prüfen und – sofern verhält-
nismässig – anzuordnen. Das BAZL habe jedoch den Verfahrensgegen-
stand unter Verweis auf die Dispositionsmaxime auf das Gesuch um teil-
weise Genehmigung des BR 2014 beschränkt. Weitergehende emissions-
begrenzende Massnahmen wie etwa die verlangte lärmmässige Optimie-
rung der Abflugroute ab Piste 28 mittels Flächennavigation seien nicht in
Betracht gezogen worden. Damit verletze das BAZL Bundesumweltrecht.
Dasselbe gelte hinsichtlich der gewährten Erleichterungen. Das Bundes-
gericht habe bereits mit Urteil 1C_58/2010 vom 22. Dezember 2010 zum
vBR festgestellt, dass die geltenden Grenzwerte gemäss Anhang 5 der
LSV ergänzungsbedürftig erschienen und daher zu überprüfen seien. Er-
gebnisse dieser Überprüfung lägen noch immer nicht vor, weshalb es mit
dem Bundesumweltrecht nicht zu vereinbaren sei, weiterhin Erleichterun-
gen für Grenzwertüberschreitungen zu gewähren. Schliesslich rügen die
Gemeinde Dällikon und Mitbeteiligte auch die Lärmbelastung während der
zweiten Nachtstunde als nicht mit dem Bundesumweltrecht vereinbar: Ge-
mäss dem Betriebsreglement seien in der Zeit zwischen 23:00 und 23:30
Uhr lediglich verspätete Starts und Landungen zulässig. Mittlerweile sei
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 31
dieser sogenannte Verspätungsabbau jedoch zur Regel geworden. Gleich-
wohl habe das BAZL keine verbindlichen Emissionsbegrenzungen geprüft
und verfügt.
N.g Mit im Wesentlichen übereinstimmenden Eingaben je vom 18. Juni
2018 erheben schliesslich der Verein Fluglärmsolidarität - Bürgerinitiative
für solidarische Fluglärmverteilung und A._ (nachfolgend: Verein
Fluglärmsolidarität und Mitbeteiligter; Verfahren A-3553/2018), die Stadt Il-
lnau-Effretikon (Verfahren A-3559/2018) sowie die Gemeinden Niederglatt
(Verfahren A-3560/2018), Turbenthal (Verfahren A-3561/2018) und Nieder-
hasli (Verfahren A-3562/2018) Beschwerde gegen die Verfügung des BAZL
vom 14. Mai 2018. Sie verlangen, es sei die angefochtene Verfügung auf-
zuheben und das Betriebsreglement wie folgt zu ändern bzw. zu ergänzen:
3.1 Es sei der Beschwerdegegnerin [Flughafen Zürich AG] im Betriebsreg-
lement zu verbieten, die durch die vorgesehenen Schnellabrollwege 28
und 34 entstehenden zusätzlich möglichen Flugbewegungen zur Ka-
pazitätserhöhung in den Tagesrand- und Nachtstunden – d.h. zwi-
schen 21.00 und 07.00 Uhr – zu nutzen.
3.2 Es sei der Beschwerdegegnerin zu verbieten, die Piste 32 für Nord-
starts von schweren Maschinen zu nutzen, welche beim Überflugpunkt
KLO DME4 3500 ft ü. M. nicht erreichen können.
3.3 Es sei die Beschwerdegegnerin zu verpflichten, die An- und Abflugrou-
ten sowie die Flugstreckenführung mittels Transition Points lärmmässig
so zu optimieren, dass am Boden möglichst wenige Menschen gestört
werden. Zu diesem Zweck habe sie weitere GIS- und Bordcomputer-
gestützte Navigationsverfahren (RNAV etc.) zu entwickeln und zu im-
plementieren und dafür einen engen Zeitplan vorzulegen, welcher
ebenfalls zu genehmigen ist.
3.4 Es sei die Beschwerdegegnerin dazu zu verpflichten, den Continious
Descent Approach für alle Anflüge als Standardanflugverfahren zu im-
plementieren.
3.5 Es sei der Beschwerdegegnerin zu verbieten, das Projekt der Pisten-
verlängerung 28 und 32 weiter zu verfolgen.
3.6 Es seien die gemäss Antrag 5 zum neuen Betriebsreglement verlang-
ten Erleichterungen gegenüber dem vorläufigen Betriebsreglement zu
verweigern.
3.7 Es seien neue Lärmberechnungen vorzunehmen, welche sämtliche
Flüge nach 22.00 Uhr in der ersten Nachtstunde abbilden.
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 32
3.8 Es sei die Vergabe von Slots nach 22.30 Uhr zu verbieten.
Zusätzlich verlangen der Verein Fluglärmsolidarität und Mitbeteiligter:
3.9 Das Flex-take off Verfahren sei zu verbieten.
3.10 Als zusätzliche Anflugvariante bei NW-Winden [Nordwest-Winden] sei
VOR-App RWY34 (VOR Anflug auf Piste 34) vorzusehen.
Hierzu sei entweder die Flughafen Zürich AG im Rahmen eines erneuten
Gesuchs zu verpflichten oder das BAZL anzuweisen, die entsprechenden
Änderungen zu verfügen oder aber das Betriebsreglement reformatorisch
vom Bundesverwaltungsgericht anzupassen. Zudem sei der SIL lärmmäs-
sig einer akzessorischen Überprüfung zu unterziehen.
Der Verein Fluglärmsolidarität und Mitbeteiligter sowie die Beschwerde
führenden Gemeinden rügen vorab – wie bereits die Gemeinden Dällikon
und Regensdorf –, das BAZL sei auf verschiedene ihrer Vorbringen nicht
eingegangen. Im Weiteren sind auch sie der Ansicht, die genehmigte Än-
derung des Betriebsreglements sei lärmrechtlich als wesentliche Änderung
einer bestehenden Anlage zu qualifizieren, weshalb die Fluglärmimmissio-
nen grundsätzlich so weit begrenzt werden müssten, dass die IGW nicht
überschritten würden. Sie weisen sodann darauf hin, dass die Anzahl ver-
spätungsbedingter Flugbewegungen in der zweiten Nachtstunde und damit
auch die Grenzwertüberschreitungen in den letzten Jahren stark zugenom-
men hätten; ein Ausnahmecharakter komme dem Verspätungsabbau nicht
mehr zu. Folglich dürften die mit dem Bau der Schnellabrollwege ab den
Pisten 28 und 34 gewonnenen Kapazitäten nicht für zusätzliche planmäs-
sige Landungen genutzt werden. Diese seien vielmehr für den Ver-
spätungsabbau frei zu halten. Weiter führen sie aus, dass der gemittelte
Dauerschallpegel die Störwirkung der sehr lauten Einzelschallereignisse
gerade der schweren Langstreckenflugzeuge, die – verspätet – in der zwei-
ten Nachtstunde starten würden, nicht in hinreichendem Mass zum Aus-
druck bringe. Ein Schutz vor Aufwachreaktionen sei nicht gewährleistet.
Aus diesem Grund sei auf ein Absenken der Mindestflughöhe zu verzich-
ten, zumal mit dieser Massnahme unter dem Deckmantel der Sicherheit
zusätzliche Kapazitäten geschaffen würden, was angesichts der Belas-
tungssituation in den Abend- und Nachtstunden lärmrechtlich nicht zulässig
sei. Das BAZL sei auch auf diese Vorbringen nicht eingegangen und habe
zudem den Sachverhalt nicht, wie beantragt, um Angaben zu den maxima-
len Schallpegeln der einzelnen Überflüge ergänzt. Schliesslich habe es
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 33
das BAZL unterlassen, weitergehende emissionsbegrenzende Massnah-
men wie etwa die verlangte lärmmässige Optimierung der An- und Abflug-
routen, die Vorverlegung des letzten planmässigen Slots oder die Einfüh-
rung eines kontinuierlichen Landeanflugs (sog. des Continious Descent
Approach [CDA]) als Standardanflugverfahren (selbst) zu prüfen und zu
verfügen. Gleichwohl, und ohne, dass die umweltrechtlich geforderte Inte-
ressenabwägung durchgeführt worden wäre, habe das BAZL die anbe-
gehrten Erleichterungen gewährt. Dies sei vor Bundesumweltrecht nicht
zulässig, umso mehr, als die vom Bundesgericht geforderte Überprüfung
der Grenzwerte für den Fluglärm noch immer nicht erfolgt sei. Die ange-
fochtene Verfügung sei daher aufzuheben und das Betriebsreglement ent-
sprechend den gestellten Rechtsbegehren zu ergänzen.
O.
Mit Verfügungen je vom 9. August 2018 wurde die Flugsicherung Skyguide
zu den Beschwerdeverfahren – ausgenommen das Verfahren
A-3484/2018 – beigeladen.
P.
P.a Das BAZL schliesst mit Vernehmlassungen vom 10. September 2018
auf Gutheissung der Beschwerde der Flughafen Zürich AG. Es sei überse-
hen worden, dass die im Verfügungsdispositiv erwähnten Fluglärmkarten
lediglich die Auswirkungen der Teilgenehmigung des BR 2014 zeigen wür-
den. Es sei jedoch beabsichtigt gewesen, die zulässigen Lärmimmissionen
ergänzend zu den umhüllenden Lärmbelastungskurven gemäss der Verfü-
gung vom 27. Januar 2015 festzulegen.
P.b Mit teilweise getrennt eingereichten Vernehmlassungen je vom
14. September 2018 schliesst das BAZL auf Abweisung der übrigen Be-
schwerden, soweit darauf einzutreten sei.
Das BAZL weist vorab darauf hin, bestimmte Beschwerde führende Ge-
meinden hätten sich nicht am Verfahren vor dem BAZL beteiligt. Diese
seien daher nicht zur Beschwerde berechtigt. Dies gelte auch für jene Ge-
meinden im Westen und – hinsichtlich einzelner Rechtsbegehren – im Os-
ten des Flughafens, die von den genehmigten betrieblichen Änderungen
des Nord- und Südkonzepts nicht betroffen seien. Zudem führten weder
das Absenken der Mindestflughöhe noch das Anpassen der FL80-Regel
lärmmässig zu einer Mehrbelastung der deutschen Gemeinden und Land-
kreise nördlich des Rheins; veränderte Lärmbelastungen seien einzig im
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 34
Nahbereich des Flughafens zu erwarten. Auch die Gemeinde Hohenten-
gen und die Landkreise seien daher durch die angefochtene Verfügung
nicht betroffen und somit nicht zur Beschwerde berechtigt. Sodann würden
die anbegehrten (emissionsbegrenzenden) Massnahmen teilweise aus-
serhalb des Verfahrensgegenstandes liegen; das Abflugverfahren ab Piste
28 sowie die weiteren An- und Abflugverfahren des Nordkonzepts seien
nicht Bestandteil des zur (Teil-)Genehmigung eingereichten BR 2014. Eine
weitergehende Überprüfung und Änderung der An- und Abflugverfahren sei
Gegenstand des zwischenzeitlich zur Genehmigung eingereichten
BR 2017, weshalb es auf diese Begehren zu Recht nicht eingetreten sei.
Zudem könnten entgegen der Ansicht der Beschwerde führenden Parteien
die letzten Slots nicht ohne Weiteres vorverlegt werden; die Interessen an
einer weiteren Zuteilung der bisher gewährten Slots (sog. historische Slots)
stünden einer Einschränkung entgegen. Es sei daher in Umsetzung der
verfügten Auflage zunächst die betriebliche Machbarkeit sowie die wirt-
schaftliche Tragbarkeit einer Vorverlegung zu prüfen und deren Auswirkun-
gen auf die Lärmbelastung aufzuzeigen.
Q.
Q.a Mit getrennt eingereichten Beschwerdeantworten je vom 9. Oktober
2018 stellt die Flughafen Zürich AG die Anträge, es sei auf die Beschwerde
des Landkreises Waldshut und Mitbeteiligter sowie auf jene des Vereins
Ikarus Erben nicht einzutreten, eventualiter seien diese abzuweisen. Die
weiteren Beschwerden seien abzuweisen, soweit darauf eingetreten wer-
den könne. Dasselbe gelte für die gestellten Verfahrensanträge.
Zur Begründung der Rechtsbegehren auf Nichteintreten führt die Flugha-
fen Zürich AG aus, die Lärmimmissionen auf dem Gebiet der deutschen
Gemeinde Hohentengen würden weiterhin deutlich unterhalb des Pla-
nungswerts liegen und durch die genehmigten betrieblichen Änderungen
auch nicht wahrnehmbar zunehmen. Die Lärmimmissionen seien daher
vorliegend nicht legitimationsbegründend. Zu Recht nicht eingetreten sei
das BAZL auch auf die Einsprache des Vereins Ikarus Erben und, sofern
die Einsprache der Gemeinden Dällikon und Regensdorf die Abflugroute
ab Piste 28 zum Gegenstand gehabt habe, auch auf jene dieser beiden
Gemeinden; die vom Bundesgericht verlangte Massnahme, die Verschie-
bung des Abdrehpunktes, sei nach Erlass einer entsprechenden Verfügung
am 28. Dezember 2011 längst umgesetzt und das Bundesverwaltungsge-
richt sei auf eine gegen diese Verfügung gerichtete Beschwerde nicht ein-
getreten (vgl. hierzu vorstehend Sachverhalt Bst. D). Sodann würden in
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 35
verschiedenen weiteren Beschwerden Massnahmen verlangt, die, sofern
sie überhaupt Gegenstand eines Verwaltungsverfahrens sein könnten,
über den Verfahrensgegenstand hinausgingen, weshalb das BAZL auch
insoweit zu Recht nicht auf die Einsprachen eingetreten sei.
In der Sache seien die Beschwerden, so sie auf den Verfahrensgegenstand
gerichtet seien, unbegründet. Eine teilweise Genehmigung des BR 2014
sei zweckmässig und daher ohne Weiteres zulässig; die Umweltauswirkun-
gen des Betriebs würden jederzeit voll abgebildet und könnten entspre-
chend beurteilt werden, weshalb eine explizite gesetzliche Grundlage für
die teilweise Genehmigung eines Gesuchs nicht erforderlich sei. Zudem
entspreche die rechnerische Aufteilung der Flugbewegungen auf die bei-
den Nachtstunden im Verhältnis von 3⁄4 zu 1⁄4 in etwa der tatsächlichen Ver-
teilung der Flugbewegungen über die letzten Jahre und die betriebliche
Notwendigkeit des Verspätungsabbaus in der zweiten Nachtstunde sei
ausgewiesen. Die genehmigte Anpassung der FL80-Regel sei zudem lärm-
rechtlich begründet; die negativen Auswirkungen, welche mit der Einfüh-
rung der Regel lärmrechtlich verbunden seien, sollten rückgängig gemacht
und zugleich die Sicherheit verbessert werden. Dies gelte auch für die An-
passung betreffend die Mindestflughöhe beim Überflugpunkt DME 4 KLO
für Starts ab Piste 32: Dürften die schweren Langstreckenflugzeuge, die
am Non-Schengen-Dock E abgefertigt würden, von Piste 32 starten, lies-
sen sich zwei Kreuzungen mit Piste 28 vermeiden. Zudem könnte durch
die weniger lange Rollzeit die Verspätungssituation verbessert und so die
Lärmbelastung während der zweiten Nachtstunde verringert werden, wäh-
rend es lediglich in den flughafennahmen Gebieten zu einer (nicht wahr-
nehmbaren) Zunahme der Lärmimmissionen komme.
Insgesamt werde mit dem BR 2014, wie es vom BAZL teilweise genehmigt
worden sei, die Lärmbelastung durch den Betrieb des Flughafens Zürich
reduziert, womit insbesondere dem umweltrechtlichen Vorsorgeprinzip hin-
reichend Rechnung getragen sei. Weiter habe das BAZL zwischenzeitlich
für die letzte Abend- sowie die erste Nachtstunde eine Begrenzung der
Slots für Starts und Landungen verfügt (vgl. hierzu nachstehend Sachver-
halt Bst. AA). Eine noch weitergehende Einschränkung des planmässigen
Flugbetriebs sei ohne Kenntnisse zur betriebliche Machbarkeit, wirtschaft-
lichen Tragbarkeit und der Wirkung einer Vorverlegung des letzten Slots
auf die Lärmbelastung nicht verhältnismässig und die betreffenden Rechts-
begehren daher ebenfalls abzuweisen. Schliesslich entsprächen sowohl
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 36
der Betrieb als auch die Lärmimmissionen den Vorgaben gemäss dem
SIL 2 und seien insofern auch planungsrechtlich nicht zu beanstanden.
Q.b Mit Beschwerdeantwort vom 31. Oktober 2018 beantragt die IG Nord-
Gemeinden, es sei die Beschwerde der Flughafen Zürich AG abzuweisen.
Eventualiter sei das Gesuch um Teilgenehmigung neu öffentlich aufzule-
gen.
Zur Begründung macht sie geltend, dass ein Auslegungsbedarf hinsichtlich
der genauen Tragweite einer Verfügung für sich genommen keine Abände-
rung der Verfügung zu begründen vermag. Entweder es ergebe sich vor-
liegend, dass der Verfügung des BAZL vom 14. Mai 2018 der von der Flug-
hafen Zürich AG beschriebene rechtliche Gehalt zukomme. In diesem Fall
bestünde indes kein Anlass, die Verfügung zu ändern. Andernfalls, sollten
der Verfügung nicht der beschriebene rechtliche Gehalt zukommen und mit
der beantragten Änderung neue bzw. andere Rechte und Pflichten begrün-
det werden, müsse das Gesuch zur Wahrung der Parteirechte neu öffent-
lich aufgelegt werden.
R.
Die beigeladene Flugsicherung Skyguide äussert sich mit teilweise ge-
trennt eingereichten Stellungnahmen je vom 10. Oktober 2018 zu den Be-
schwerden.
Die Flugsicherung hält vorab fest, das Flughafensystem in Zürich weise
eine ausserordentlich hohe Komplexität auf. Ziel auch der Sicherheitsüber-
prüfung 2012 sei es gewesen, die Komplexität zu reduzieren. Zudem wür-
den die verschiedenen Flugbetriebskonzepte unterschiedliche effektive
Kapazitäten aufweisen, womit bei jedem Wechsel vom leistungsstärksten
Nordkonzept auf ein anderes Konzept Verspätungen entstünden.
Mit der Anpassung der FL80-Regelung ab 22:00 Uhr würde die Handlungs-
freiheit für die Flugsicherung erhöht, etwa indem ein sich anbahnender
Konflikt zwischen zwei Flugzeugen durch eine Abweichung von der Stan-
dardabflugroute gelöst werden könne. Die Komplexität des Flugbetriebs
werde dadurch reduziert. Dasselbe gelte für das Absenken der Mindest-
flughöhe für schwere Langstreckenflugzeuge beim Überflugpunkt DME 4
KLO. Kreuzungen mit der Piste 28 könnten so vermieden und – als Folge
der kürzeren Rollzeit zwischen den Non-Schengen-Dock E und der
Piste 32 – Verspätungen abgebaut werden. Die systemische Komplexität
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 37
würde erheblich reduziert. Zusätzliche Lärmbelastungen seien durch das
Absenken der Mindestflughöhe im Vergleich zur geltenden Regelung, wel-
che für Piste 34 bereits eine Ausnahme vorsehe, nicht zu erwarten. Das im
SIL festgesetzte Kapazitätsziel von 70 Bewegungen pro Stunde könne nur
erreicht werden, wenn die Komplexität erheblich reduziert und so die Si-
cherheit im Betrieb bzw. die Sicherheitsmarge erhöht werden könnten.
In Bezug auf die Forderung, die An- und Abflugverfahren etwa durch den
Einsatz der Flächennavigation RNAV1 lärmmässig zu optimieren, hält
Skyguide fest, es obliege dem BAZL, den in der Schweiz geltenden Navi-
gationsstandard festzulegen. Flugrouten würden sodann grundsätzlich
nach den Vorgaben der Internationalen Zivilluftfahrtorganisation (ICAO)
festgelegt und berechnet, wobei bei der Ausgestaltung der Flugrouten nicht
allein der Lärmschutz zu berücksichtigen sei, sondern auch weitere Inte-
ressen wie jenes an einer sicheren und effizienten Verkehrsführung. Ge-
genwärtig sei im Nahbereich des Flughafens Zürich die Verwendung der
Flächennavigation RNAV(1) nicht als Standard vorgeschrieben. (Erst) mit
dem BR 2017 würden die Abflugrouten den einheitlichen RNAV1-Navigati-
onsstandard auch für den Kurvenflug beinhalten. Allerdings gelte es zu be-
achten, dass bei hohem Verkehrsaufkommen beim Anflug eine Routenfüh-
rung (allein) entlang der Wegpunkte auf einer RNAV-Route nicht möglich
sei, sondern in diesem Fall die Flugsicherung zu Gunsten der zu erreichen-
den Leistungs- und Kapazitätsvorgaben mittels Radarführung und Höhen-
freigaben die optimale Anflugsequenz erstellen werde. Nicht möglich sei
schliesslich die (weitergehende) verpflichtende Einführung des kontinuier-
lichen Landeanflugs (sog. CDA) bis zum Endanflug. Die Flugsicherung ver-
weist hierbei auf sich kreuzende Flugrouten, was eine Staffelung erforder-
lich mache, sowie auf die mit anderen Flugsicherungen vereinbarten Über-
gabepunkte.
S.
S.a Das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE) äussert sich mit getrennt
eingereichten Fachberichten vom 3. Januar 2019 zur Zulässigkeit einer
Teilgenehmigung sowie zur anbegehrten vorfrageweisen Überprüfung des
SIL. Es hält dafür, die Notwendigkeit der streitbetroffenen Änderung des
Betriebsreglements sei ausgewiesen und eine Etappierung von Änderun-
gen zulässig. Zudem liege eine hinreichende sachplanerische Grundlage
für die Teilgenehmigung des BR 2014 vor.
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 38
S.b Das BAFU äussert sich mit Schreiben vom 4. Januar 2018 (recte:
2019) zur Beschwerde der Flughafen Zürich AG. Demnach hat das BAFU
den Antrag der Flughafen Zürich AG zur Festlegung der zulässigen Lärm-
immissionen bereits im Genehmigungsverfahren zum BR 2014 so verstan-
den, dass die Belastungsgrenzwertkurven des BR 2014 kumulativ zu den
geltenden Belastungsgrenzwertkurven gemäss der Verfügung des BAZL
vom 27. Januar 2015 genehmigt werden sollen. Das BAFU habe sich mit
diesem Vorgehen aufgrund der vorliegenden Umstände – kurzer Progno-
sehorizont bis 2020 – sowie im Interesse einer Kontinuität des Schall-
schutzperimeters aus umweltrechtlicher Sicht einverstanden erklärt.
In weiteren, getrennt eingereichten Fachberichten vom 4. Januar 2018
(recte: 2019) und vom 31. Januar 2019 nimmt das BAFU zu den weiteren
Beschwerden Stellung. Es qualifiziert die vorliegend streitbetroffene teil-
weise Genehmigung des BR 2014 lärmrechtlich als wesentliche Änderung.
Zur Verfügung stehende emissionsbegrenzende Massnahmen müssten
daher grundsätzlich umgesetzt werden. Es hält sodann fest, mit der linea-
ren Aufteilung der gesamten Flugbewegungen im Verhältnis von 3⁄4 zu 1⁄4
über die ersten beiden Nachtstunden liege die Gesamtlärmbelastung in der
zweiten Nachtstunde genau 5 dB(A) unter der Belastung für die erste
Nachtstunde, was wiederum in der Empfindlichkeitsstufe II der Differenz
der IGW für die erste und die zweite Nachtstunde entspreche. Flüge in der
zweiten Nachtstunde seien weder von Gesetzes wegen noch im SIL oder
im Betriebsreglement verboten, weshalb es zulässig und geboten sei, den
entsprechenden Fluglärm auszuweisen. Der zunehmende Bedarf an ei-
nem Verspätungsabbau habe jedoch dazu geführt, dass die erste Hälfte
der zweiten Nachtstunde zunehmend mit Flügen aufgefüllt werde. Gemäss
der vom BAZL verfügten Auflage sei daher lärmrechtlich ein Vorverlegen
des letzten Slots zu prüfen. Die weiteren geplanten Änderungen des Be-
triebsreglements, die Änderung der FL80-Regel und das Absenken der
Mindestflughöhe beim Überflugpunkt DME 4 KLO, bezeichnet das BAFU
in lärmrechtlicher Hinsicht als ambivalent; mit der Anpassung der FL80-
Regel könnten lärmrechtliche Nachteile rückgängig gemacht und mit der
Anpassung der Mindestflughöhe für vierstrahlige Flugzeuge bei Starts ab
Piste 32 durch die Zeitersparnis Verspätungen abgebaut sowie die Sicher-
heit des Flugbetriebs verbessert werden. Zudem werde die Anpassung der
FL80-Regel nicht automatisch zu einer höheren Flugbewegungszahl füh-
ren; massgebend hierfür seien nicht die kurzfristigen Betriebsverhältnisse,
sondern die planmässigen Kapazitäten. Weitergehende (vorsorgliche)
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 39
Emissionsbegrenzungen seien zwar nicht von vornherein auszuschlies-
sen, doch sei vorliegend das BR 2017 bereits zur Genehmigung einge-
reicht worden. In diesem Verfahren werde eine umfassende Evaluation
lärmoptimierter Betriebsvarianten vorzunehmen sein. Überdies habe das
BAZL zwischenzeitlich, mit Verfügung vom 23. August 2018, als vorsorgli-
che emissionsbegrenzende Massnahme ein sog. Slot-Freezing verfügt.
Schliesslich führt das BAFU aus, dass ein (erster) Bericht zur Überprüfung
der geltenden Belastungsgrenzwerte im Rahmen des Projekts SiRENE für
das Jahr 2020 vorgesehen sei.
T.
Mit Zwischenverfügung vom 15. Januar 2019 heisst der Instruktionsrichter
einen Beweisantrag der beschwerdeführenden IG Nord-Gemeinden im
Verfahren A-3502/2018 teilweise gut und lässt das BAZL zusätzliche Un-
terlagen im Zusammenhang mit der Sicherheitsüberprüfung 2012 edieren.
Diese werden der IG Nord-Gemeinden in teilweiser Gutheissung des Ak-
teneinsichtsgesuchs zur Einsicht zugestellt.
U.
U.a Die Flughafen Zürich AG hält im Rahmen des zweiten Schriftenwech-
sels mit Replik vom 21. März 2019 im Verfahren A-3484/2018 an ihren
Rechtsbegehren und an ihrer Begründung gemäss der Beschwerdeschrift
vom 14. Juni 2018 fest.
Ebenso hält die IG Nord-Gemeinden mit Duplik vom 17. Juni 2019 an ihren
Anträgen gemäss der Beschwerdeantwort vom 31. Oktober 2018 fest.
U.b Der Landkreis Waldshut und Mitbeteiligte halten mit Replik vom
13. März 2019 an ihren Rechtsbegehren und ihren Ausführungen gemäss
der Beschwerdeschrift vom 14. Juni 2018 fest, wobei sie allerdings ihr
Rechtsbegehren Ziff. 1 anders formulieren. Ergänzend führen sie zur
Frage der Beschwerdelegitimation aus, der Lärm aus dem Betrieb des
Flughafens Zürich sei auf dem Gebiet der Beschwerde führenden Land-
kreise sowie der Gemeinde Hohentengen wahrnehmbar. Sie seien daher
entsprechend der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zur Beschwerde
gegen die Teilgenehmigung des BR 2014 berechtigt. Zudem verweisen sie
auf den Nachweis der Lärmbelastung für das Betriebsjahr 2016, auf wel-
chen auch das BAFU referenziere. Demnach würden die zulässigen Lärm-
immissionen sowohl in der ersten als auch der zweiten Nachtstunde erheb-
lich überschritten. Die Berechnung der Fluglärmimmissionen, wie sie der
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 40
angefochtenen Verfügung zu Grunde liege, sei daher methodisch und
sachlich mangelhaft, weshalb die angefochtene Verfügung aufzuheben sei.
Weiter wenden der Landkreis Waldshut und Mitbeteiligte ein, mit den bei-
den in Frage stehenden Massnahmen, der Anpassung der FL80-Regel und
dem Absenken der Mindestflughöhe bei Überflugpunkt DME 4 KLO, wür-
den zusätzliche Kapazitäten geschaffen, was angesichts der erheblichen
Überschreitung der zulässigen Lärmimmissionen in den Nachtstunden nur
zulässig sei, wenn die Nutzung der zusätzlichen effektiven Kapazitäten be-
schränkt werde. Offen sei sodann auch die vom Bundesgericht angeord-
nete Überprüfung der Beschränkung von Landungen schwerer Langstre-
ckenflugzeuge am Abend auf Piste 34.
Die Flughafen Zürich AG hält mit Duplik vom 13. Juni 2019 zur Beschwerde
des Landkreises Waldshut und Mitbeteiligte an ihren Anträgen gemäss der
Beschwerdeantwort vom 9. Oktober 2018 fest.
U.c Die IG Nord-Gemeinden hält mit Replik vom 9. November 2019 an ih-
ren Rechtsbegehren gemäss der Beschwerdeschrift vom 15. Juni 2018
fest. Zudem stellt sie verschiedene ergänzende (Feststellungs-)Anträge.
Diese betreffen alternative Betriebskonzepte bzw. alternative An- und Ab-
flugverfahren – insbesondere Südstarts geradeaus – sowie (weitere)
Massnahmen gemäss der Sicherheitsüberprüfung 2012.
Das BAZL weist in seiner Stellungnahme vom 11. Dezember 2019 zur Rep-
lik der IG Nord-Gemeinden darauf hin, dass gemäss dem zwischenzeitlich
erlassenen SIL 2 (vgl. hierzu nachstehend Sachverhalt Bst. Z) Südstarts
ab Piste 16 bei Bise und Nebel zulässig sein sollen, im Übrigen jedoch
tagsüber weiterhin das Nordkonzept zur Anwendung gelangen soll. Die
Umsetzung der Vorgaben gemäss dem SIL 2 sei Gegenstand des bereits
zur Genehmigung eingereichten BR 2017.
Die Flughafen Zürich AG hält mit Duplik vom 13. November zur Be-
schwerde der IG Nord-Gemeinden an ihren Anträgen gemäss der Be-
schwerdeantwort vom 9. Oktober 2018 fest und beantragt, es sei auf die
erst in der Replik gestellten Rechtsbegehren nicht einzutreten. Wie das
BAZL weist auch die Flughafen Zürich AG auf den zwischenzeitlich erlas-
senen SIL 2 und dessen Festlegungen etwa betreffend die verlangten Süd-
starts hin.
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 41
U.d Der Verein Ikarus Erben hält mit Replik vom 10. März 2019 an seinen
Rechtsbegehren gemäss der Beschwerdeschrift vom 17. Juni 2018 fest.
Die Flughafen Zürich AG hält mit Duplik vom 13. Juni 2019 zur Beschwerde
des Vereins Ikarus Erben an ihren Rechtsbegehren gemäss der Beschwer-
deantwort vom 9. Oktober 2018 fest. Ergänzend führt sie aus, es sei ent-
gegen der Ansicht des Vereins ab dem Abdrehpunkt keine neue Flugroute
eingeführt worden. Vielmehr dürfte bei gewissen Flugzeugen die Program-
mierung der in den Flugzeugen eingesetzten Navigationssoftware vorüber-
gehend dazu geführt haben, dass die Flugspuren etwas weiter südlich und
damit über Regensdorf verlaufen seien. Eine (lärmmässige) Optimierung
auch der Abflugroute ab Piste 28 sei sodann Gegenstand des BR 2017,
wobei es nicht sinnvoll sei, über einzelne Optimierungen vorab und ohne
Vornahme der notwendigen Gesamtschau zu entscheiden.
U.e Mit Beschwerdereplik vom 10. April 2019 halten die Gemeinde Dälli-
kon und Mitbeteiligte an ihren Rechtsbegehren sowie an der Begründung
gemäss der Beschwerdeschrift vom 18. Juni 2018 fest. Ergänzend machen
sie geltend, im Rahmen der Neuprogrammierung der Abflugroute ab
Piste 28 seien offenkundig die damit verbundenen Umweltauswirkungen
auf dicht besiedelte Gebiete unberücksichtigt geblieben. Dies sei zeitnah
im Rahmen des vorliegenden Verfahrens und nicht erst im Rahmen des
BR 2017 zu korrigieren.
Die Flughafen Zürich AG hält mit Duplik vom 13. Juni 2019 zur Beschwerde
der Gemeinde Dällikon und Mitbeteiligte ebenfalls an ihren mit Beschwer-
deantwort vom 9. Oktober 2018 gestellten Rechtsbegehren fest. Sie weist
(erneut) darauf hin, über die Frage der lärmmässigen Optimierung der Ab-
flugroute ab Piste 28 im Zusammenhang mit dem bundesgerichtlichen Ur-
teil 1C_58/2010 sei bereits rechtskräftig entschieden worden und es sei
daher insoweit, wie beantragt, auf die Beschwerde nicht einzutreten.
U.f Mit Replik vom 10. April 2019 hält der Verein Fluglärmsolidarität und
Mitbeteiligter an seinen Rechtsbegehren gemäss der Beschwerdeschrift
vom 18. Juni 2018 fest. Ergänzend machen sie geltend, dass angesichts
der tatsächlichen Flugbewegungszahlen während der zweiten Nacht-
stunde nicht mehr von einem blossen Verspätungsabbau gesprochen wer-
den könne. Vielmehr handle es sich um geplante Verspätungen.
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 42
Mit getrennt eingereichten, jedoch im Wesentlichen übereinstimmenden
Repliken vom 4. bzw. 9. April 2019 halten auch die Gemeinden Niederglatt
und Niederhasli an ihren Rechtsbegehren gemäss den Beschwerdeschrif-
ten je vom 18. Juni 2018 fest.
Die Flughafen Zürich AG hält mit getrennt eingereichten Dupliken je vom
13. Juni 2019 zu den Beschwerden des Vereins Fluglärmsolidarität und
Mitbeteiligter sowie der Gemeinden Niederglatt und Niederhasli an ihren
Rechtsbegehren gemäss den Beschwerdeantworten je vom 9. Oktober
2018 fest.
V.
Die beigeladene Flugsicherung Skyguide äussert sich mit teilweise ge-
trennt eingereichten Stellungnahmen vom 17. Juni 2019 zu den eingereich-
ten Repliken. Ergänzend zu ihren bisherigen Ausführungen hält sie fest,
mit der Anpassung der FL80-Regelung würden keine zusätzlichen Kapazi-
täten geschaffen; die Mindeststaffelungskriterien würden nicht verändert.
Zudem sei entgegen der Vorbringen verschiedener Beschwerde führender
Parteien die Abflugroute ab Piste 28 seit dem bundesgerichtlichen Urteil
1C_58/2010 abgesehen von der Verschiebung des Abdrehpunktes nicht
verändert worden. Wie genau die Flugzeuge gemäss dem geltenden Navi-
gationsstandard eine Flugroute fliegen würden und die entsprechenden
Vorgaben umsetzten, liege nicht in der Verantwortung der Flugsicherung.
Zudem sei eine gewisse Streuung (noch) als normal zu betrachten; der
Navigationsstandard RNAV5 etwa bedeute, dass eine Streuung innerhalb
von 5 NM, also etwa 9 km, als normal angesehen werde und beim Stan-
dard RNAV1 sei mit einer Streuung von 1 NM, also 1'852 m, zu rechnen.
Beim Start ab Piste 28 mit anschliessender Linkskurve liege der Schwer-
punkt der Streuung dort, wo der nominale Weg des Flugverfahrens durch-
führe. Schliesslich weist Skyguide bezüglich der Verspätungssituation da-
rauf hin, dass Verspätungen etwa in Zusammenhang mit einem wetterbe-
dingten Wechsel des Betriebskonzepts entstünden, wenn hiernach die An-
zahl der vergebenen Slots die Pistenkapazität übersteige. Der Abbau sol-
cher Verspätungen könne sich alsdann bis in die Nachtstunden hineinzie-
hen.
W.
Mit Schreiben vom 31. Januar 2020 hat die Flughafen Zürich AG im Ver-
fahren A-3484/2018 Schlussbemerkungen eingereicht.
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 43
Mit Schreiben vom 10. März 2020 hat die IG Nord-Gemeinden Schlussbe-
merkungen eingereicht.
Der Verein Ikarus Erben hat mit Schreiben vom 4. Februar 2020 Schluss-
bemerkungen eingereicht.
X.
Auf die weiteren Ausführungen der Verfahrensbeteiligten und die bei den
Akten liegenden Schriftstücke wird, soweit für den vorliegenden Entscheid
erheblich, im Rahmen der nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
Weitere Verfahren
Y.
Nachdem am 26. Juni 2013 der Bundesrat das SIL-Objektblatt für den
Flughafen Zürich verabschiedet hatte (vgl. vorstehend Sachverhalt Bst. F),
reichte die Flughafen Zürich AG im Herbst 2013 dem UVEK zusammen mit
dem BR 2014 ein neues Gesuch für den Bau von je zwei Schnellabrollwe-
gen ab den Pisten 28 und 34 ein. Das UVEK erteilte am 18. März 2016 die
nachgesuchte Plangenehmigung unter verschiedenen Auflagen. Entge-
genstehende Anträge aus Einsprachen und Stellungnahmen wies es ab.
Gegen die Plangenehmigung des UVEK vom 18. März 2016 gingen beim
Bundesverwaltungsgericht zwei Beschwerden ein. Die Beschwerdeführen-
den erhoben planungs- und umweltrechtliche Rügen und ersuchten um
Aufhebung des angefochtenen Entscheids. Das Bundesverwaltungsge-
richt vereinigte die beiden Verfahren und hielt mit Urteil A-2415/2016 fest,
dass mit dem SIL 1 eine hinreichende planerische Grundlage für den Bau
der Schnellabrollwege vorliege. Zudem ermöglichten es die mit dem Bau
der Schnellabrollwege entstehenden zusätzlichen Kapazitäten dem Flug-
hafen Zürich, Verspätungen, die sich wegen des dichten Verkehrsaufkom-
mens auf den Pisten 28 und 34 insbesondere in der Zeit zwischen 21:00
und 22:00 ergeben, früher abzubauen. Eine allfällige damit verbundene Zu-
nahme der Lärmimmissionen bleibe unterhalb der Wahrnehmbarkeits-
schwelle und sei entsprechend nicht wesentlich. Das Bundesverwaltungs-
gericht wies die Beschwerden in der Folge ab (Urteil des BVGer
A-2415/2016 vom 16. Oktober 2017).
Eine gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts erhobene Be-
schwerde wies das Bundesgericht mit Urteil 1C_662/2017 vom 14. Mai
2019 ab.
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 44
Z.
Mit Beschluss vom 23. August 2017 genehmigte der Bundesrat eine An-
passung des SIL-Objektblatts für den Flughafen Zürich (SIL 2).
Der Bundesrat hielt vorab im Rahmen der Ausgangslage zur staatsvertrag-
lichen Regelung mit Deutschland fest, es sei (nach wie vor) nicht bekannt,
wann der Ratifizierungsprozess abgeschlossen werden könne. Das Ob-
jektblatt bleibe daher auf jene Sachverhalte beschränkt, welche die Vorga-
ben der DVO einhielten und unabhängig vom Inhalt des Staatsvertrags ge-
regelt werden könnten. Im Hinblick auf die Umsetzung des Staatsvertrags
sei das Objektblatt erneut anzupassen und anstelle der heutigen Südan-
flüge die Einführung eines gekrümmten Nordanflugs zu prüfen.
Mit der neuerlichen Anpassung des Objektblatts für den Flughafen Zürich
wurde sodann die Grundlage geschaffen für die Umsetzung weiterer Si-
cherheitsmassnahmen gemäss der Sicherheitsüberprüfung 2012. Insbe-
sondere soll die Zahl der Kreuzungspunkte auf den Pisten und in der Luft
herabgesetzt und damit die Komplexität im Flugbetrieb reduziert werden.
Die Festlegungen zum Flugbetrieb beruhen auf einem System mit verlän-
gerten Pisten 28 im Westen (für Landungen von Osten) und 32 nach Nor-
den (für Starts nach Norden). Zudem soll die Piste 28 neu im Osten umrollt
werden und es ist – entsprechend der Betriebsvariante 4-LVP gemäss der
für das Nordkonzept durchgeführten Variantenprüfung – tagsüber bei Bise
und Nebel ein (erweiterter) Einsatz von Südstarts geradeaus (sog. Süd-
Straight) ab Piste 16 vorgesehen. Weiter wurden – ebenfalls auf der Grund-
lage der Betriebsvariante 4-LVP – zur Abgrenzung mit der Raumentwick-
lung die sog. Abgrenzungslinie (AGL) und das Gebiet mit Lärmauswirkun-
gen (neu) festgelegt, wobei eine aktualisierte Luftverkehrsprognose zu
Grunde gelegt wurde. Gemäss dieser ist in Zukunft mit einem starken
Wachstum bei den Langstreckenflügen zu rechnen, welche zum grössten
Teil am Mittag sowie zu den Tagesrandstunden durchgeführt würden. In der
ersten Nachtstunde sei folglich von deutlich mehr Flugbewegungen als bis-
her auszugehen. Die Flughafen Zürich AG wird (im Hinblick darauf) im
SIL 2 neu verpflichtet, alle betrieblichen und wirtschaftlich tragbaren
Massnahmen zu unternehmen, um verspätete Starts und Landungen in der
Zeit zwischen 23:00 und 23:30 Uhr zu verringern (SIL 2, Objektblatt für den
Flughafen Zürich, Rahmenbedingungen zum Betrieb, < www.bazl.ad-
min.ch > Sicherheit > Infrastruktur > Flugplätze > Landesflughäfen > Flug-
hafen Zürich > SIL-Prozess Flughafen Zürich > SIL Objektblatt Anpassung
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 45
2017 > Objektblatt Flughafen Zürich [Teil IIIC], Gesamtbericht mit Erläute-
rungs- und Prüfbericht, besucht am 10. August 2021).
Für den Flughafen Zürich sind gemäss den neuen Festlegungen im SIL 2
im Wesentlichen die folgenden Betriebskonzepte vorgesehen, wobei blau
die jeweiligen Lande- und rot die jeweiligen Startpisten gekennzeichnet
sind (die Abkürzungen entsprechen der Bezeichnung der Flugbetriebskon-
zepte gemäss dem SIL 2):
Südkonzept Nordkonzept Ostkonzept Nebel- und Bisenkon-
zept (tagsüber)
Während der Sperrzeiten gemäss der DVO kommen bei Bise das Südkon-
zept und bei Nebel am Morgen das Nordkonzept und am Abend eine ab-
geänderte Form des Nordkonzepts zur Anwendung.
AA.
AA.a Bereits am 30. September 2016 hatte die Flughafen Zürich AG – ent-
sprechend den Vorgaben im SIL – dem BAZL den Nachweis der Lärmbe-
lastung für das Betriebsjahr 2015 eingereicht. Der Bericht dokumentierte
und analysierte erstmals nach Massgabe des SIL und der LSV die Flug-
lärmbelastung (vgl. zu den entsprechenden Vorgaben im SIL vorstehend
Sachverhalt Bst. F und Z). Am 31. Juli 2017 veröffentlichte das BAZL sei-
nen Beurteilungsbericht zum Nachweis der Lärmbelastung für das Be-
triebsjahr 2015. Demnach sind verschiedene Lücken in der Berichterstat-
tung für das Berichtsjahr 2016 zu schliessen. Insbesondere müsse der Be-
richt zusätzliche Nachweise bezüglich Verspätungssituation im gesamten
Tages- und Nachtbetrieb enthalten, wobei zu den Ursachen der Ver-
spätungssituation eine umfassende Analyse zu erstellen sei. Zudem sei zu
prüfen, für die Abendrandstunden und die erste Nachtstunde weniger Slots
zu vergeben.
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 46
Am 30. September 2017 reichte die Flughafen Zürich AG dem BAZL unter
Berücksichtigung der Vorgaben gemäss dem vorerwähnten Beurteilungs-
bericht den Nachweis der Lärmbelastung für das Betriebsjahr 2016 ein.
Der Bericht zeigt auf, dass die zulässigen Fluglärmimmissionen (vgl. hierzu
vorstehend Sachverhalt Bst. H) am Tag bis auf wenige geringe Abweichun-
gen eingehalten wurden. Demgegenüber überschritten die Lärmbelas-
tungskurven während der beiden Nachtstunden diejenigen der genehmig-
ten Lärmimmissionen wie bereits im Betriebsjahr 2015 teils erheblich. In
der ersten Nachtstunde war dies im Osten des Flughafens und insbeson-
dere im Süden der Fall, wo die genehmigten Lärmimmissionen je nach
Empfindlichkeitsstufe (ES) um bis zu 8 dB(A) überschritten wurden; auf-
grund der geringeren Verfügbarkeit der Piste 28 während der Anwendung
des Ostkonzepts erfolgten deutlich mehr Landungen auf Piste 34 als prog-
nostiziert. In der zweiten Nachtstunde betrafen die Überschreitungen der
zulässigen Lärmimmissionen vorwiegend Gebiete im Norden des Flugha-
fens Zürich, wo die genehmigten Lärmimmissionen grossflächig um bis zu
8 dB(A) überschritten wurden. Diese Abweichungen wurden im Wesentli-
chen durch die grössere Anzahl verspäteter Starts insbesondere von
schweren Langstreckenflugzeugen verursacht; gegenüber prognostizier-
ten 469 Starts erfolgten in der zweiten Nachtstunde deren 1'896.
Als wesentliche Ursache für die Überschreitung der genehmigten Lärmim-
missionen in den beiden Nachtstunden benannte der Bericht die Ver-
spätungssituation. Diese habe sich in den letzten Jahren insbesondere in
den Nachtstunden verschärft. Mit der Umflottung auf grössere Langstre-
ckenflugzeuge sei die Zahl der Umsteigepassagiere gestiegen, womit sich
auch die Wahrscheinlichkeit für Verspätungen erhöht habe. Hinzu kämen
konzeptbedingte Verspätungen; das Ost- und das Bisenkonzept würden
tiefere Kapazitäten aufweisen als das Nordkonzept, weshalb insbesondere
bei wetterbedingten und somit ausserordentlichen Konzeptwechseln Ka-
pazitätseinbussen und damit Verspätungen entstünden. Für die Einhaltung
der genehmigten Lärmimmissionen sei daher die Verspätungssituation bei
Landungen in der ersten Nachtstunde und bei Starts in der zweiten Nacht-
stunde wesentlich; gelinge es, die Landekapazität vor 22:00 Uhr zu stei-
gern, könnten die Anzahl Flugbewegungen nach 22:00 Uhr und insbeson-
dere die Anzahl verspäteter Starts nach 23:00 Uhr gesenkt werden. Als
Massnahmen zur Reduktion von Verspätungen nannte der Bericht u.a. das
Absenken der Mindestflughöhe für Starts von vierstrahligen Flugzeugen ab
Piste 32 sowie eine Verbesserung der Landekapazität auf den Pisten 28
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 47
und 34 durch die Entflechtung des Ostkonzepts sowie den Bau von Schnel-
labrollwegen. Durch diese beiden Massnahmen könnten die Anflugsepara-
tion reduziert und so die Kapazitäten für Landungen deutlich erhöht wer-
den. Sie reichten jedoch nicht aus, die genehmigten Lärmimmissionen ein-
zuhalten, weshalb die Gebiete mit Fluglärmbelastung auszudehnen seien.
AA.b Mit Verfügung vom 23. Juli 2018 begrenzte das BAZL die für die Zu-
weisung von Zeitnischen (sog. Airport Slots) ab dem Flugplan Sommer
2019 massgebende deklarierte Kapazität des Flughafens Zürich (sog. slot
freezing); die Kapazität wurde für Landungen ab 21:00 Uhr auf maximal 32
pro Stunde, für Landungen ab 22:00 Uhr auf maximal 24 pro Stunde und
für Starts nach 22:20 Uhr bis Betriebsschluss auf maximal 11 beschränkt.
Es verpflichtete die Flughafen Zürich AG zudem dazu, im jährlich beizu-
bringenden Nachweis der Lärmbelastung die Auswirkungen der Begren-
zung auf die Verspätungssituation und die Lärmbelastung darzustellen. Im
Weiteren wies es die Flughafen Zürich AG an, die erforderlichen Unterla-
gen zur (neuen) Festsetzung der Lärmimmissionen für die Nachtstunden
einzureichen. Allfälligen Beschwerden gegen die beiden erstgenannten
Anordnungen entzog es die aufschiebende Wirkung (Verfügung abrufbar
unter < www.bazl.admin.ch > Sicherheit > Infrastruktur > Flugplätze > Lan-
desflughäfen > Flughafen Zürich > Lärmmonitoring, besucht am 10. August
2021).
Das BAZL begründete seine Anordnungen im Wesentlichen mit der andau-
ernden und deutlichen Überschreitung der zulässigen Lärmbelastung in
den Nachtstunden. Diese könnten mit den bisher getroffenen Massnahmen
nicht beseitigt oder entscheidend verringert werden. Als wirksame Mass-
nahme stehe eine (vorübergehende) Beschränkung der Flugbewegungen
im Vordergrund, wobei eine zahlenmässige Einschränkung insbesondere
aufgrund übergeordneter völkerrechtlicher Bestimmungen kurzfristig nicht
möglich sei. Somit könnten nur Massnahmen angeordnet werden, die ver-
hindern, dass die Überschreitungen der genehmigten Lärmimmissionen
weiter zunehmen würden. Mit der Begrenzung der deklarierten Kapazität
des Flughafens Zürich ab 21:00 Uhr sei sichergestellt, dass die aus dem
Bau der neuen Schnellabrollwege gewonnenen Kapazitäten vorab zur Ver-
besserung der Pünktlichkeit genutzt würden.
AA.c Gegen die Verfügung des BAZL vom 23. Juli 2018 erhoben eine Ver-
einigung sowie verschiedene Gemeinden Beschwerde beim Bundesver-
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 48
waltungsgericht. Sie verlangten insbesondere zusätzliche lärmbegren-
zende Massnahmen zur Einhaltung der zulässigen Lärmimmissionen wäh-
rend der ersten beiden Nachtstunden.
Das Bundesverwaltungsgericht wies die Beschwerden mit Urteilen
A-5236/2018 und A-5242/2018 je vom 9. März 2020 ab, soweit es darauf
eintrat. Es kam zusammenfassend zu dem Ergebnis, die verfügte Begren-
zung der deklarierten Kapazität für die Zuweisung von Slots in der letzten
Abend- und der ersten Nachtstunde sei im Rahmen des vorsorglichen
Rechtsschutzes angemessen und verhältnismässig. Beide Urteile sind
rechtskräftig.
BB.
BB.a Mit Schreiben vom 10. Oktober 2017 und Ergänzungen vom 23. März
2018 sowie vom 20. Juni 2019 unterbreitete die Flughafen Zürich AG dem
BAZL eine weitere Änderung des Betriebsreglements sowie verschiedener
An- und Abflugverfahren (nachfolgend: BR 2017; Gesuch abrufbar unter
< www.bazl.admin.ch >, besucht am 10. August 2021). Das Gesuch stützt
sich auf die Prüfung verschiedener Betriebsvarianten im Rahmen der
Sachplanung sowie die (entsprechenden) Festlegungen im SIL 2. Mit den
Änderungen sollen weitere Massnahmen gemäss der Sicherheitsüberprü-
fung 2012 umgesetzt werden. Vorgesehen sind im Wesentlichen die fol-
genden Änderungen:
- Entflechtung der Abflugrouten ab Piste 28 (Nordkonzept)
Das bestehende System weise mit sich kreuzenden Flugrouten eine
hohe Komplexität auf und bedinge grosse zeitliche Abstände zwischen
den Starts. Eine Entflechtung der Routen – die Flugrouten in Richtung
Osten und jene in Richtung Westen und Süden sollen frühzeitig aufge-
trennt und separiert geführt werden – ermögliche es, die Komplexität
zu reduzieren. Zudem könnten die Startabstände verringert und so die
gemäss SIL 2 anzustrebende Kapazität von 70 Flugbewegungen pro
Stunde tagsüber erreicht werden, dies im Vergleich zu 66 Flugbewe-
gungen gemäss dem geltenden Nordkonzept. Mit dem Navigations-
standard RNAV1 (RF) soll zudem eine bessere Kanalisierung der Flug-
wege erreicht werden, wobei die Flugsicherung die Flugzeuge ab einer
Höhe von 5000 ft – rund 1'500 m ü.M. – abweichend von der vorgege-
benen Route führen könne. Die so zu erwartende Streuung sei bei der
Berechnung des Fluglärms berücksichtigt worden.
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 49
- Anpassung Abflugroute ab Piste 16 in Richtung Westen (Nordkonzept)
Die Abflugroute ab Piste 16 in Richtung Westen kreuze gemäss beste-
hendem Regime – diese führe heute unmittelbar nach dem Start mit
einer Linkskurve zurück über den Flughafen Zürich – zwei Mal den
Durchstartkorridor der Piste 14. Dies erfordere grosse Sicherheitsab-
stände zwischen auf Piste 14 landenden und auf Piste 16 startenden
Flugzeugen. Die Komplexität im Betrieb werde damit erhöht und die
Kapazität reduziert. Neu sollen abfliegende Flugzeuge mit westlicher
Destination zunächst weiter in Richtung Osten geführt werden, womit
auf Piste 16 startende Flugzeuge den Durchstartkorridor der Piste 14
nur noch einmal kreuzen würden. Die Komplexität würde so reduziert
und eine effizientere Abwicklung der Starts ermöglicht, wobei auch hier
– aufgrund der unterschiedlichen Steigeigenschaften – mit einer gewis-
sen Streuung der Flugspuren zu rechnen sei.
- Neues Nebel- und Bisenkonzept mit Starts ab Piste 16 geradeaus
Die bisherigen Konzepte im Fall von Nebel und Bise, die zahlreiche
Kreuzungspunkte und entsprechend eine hohe Komplexität aufwiesen,
sollen durch ein neues Nebel- und Bisenkonzept mit Südstarts gerade-
aus ab Piste 16 ersetzt werden; gelandet werden soll weiterhin von
Norden auf den Pisten 14 und 16. Damit könne die Komplexität redu-
ziert und die Stabilität im Betrieb erhöht werden. Vorgesehen sei eine
Auffächerung der Südstarts direkt nach dem Abflug, wobei ein Abdre-
hen unmittelbar nach dem Start in Richtung Westen aus Lärmschutz-
gründen nur Kurz- und Mittelstreckenflugzeugen erlaubt sei; schwere
Langstreckenflugzeuge würden weiter südlich über dem Zürichsee in
Richtung Westen abdrehen. Der Wechsel auf das Bisenkonzept erfolge
weiterhin, wenn aus meteorologischen Gründen die Piste 28 für Starts
nicht zur Verfügung stehe.
- Flexibilisierung Pistenöffnungszeiten
Die Piste 28 soll morgens früher und abends, wenn ausnahmsweise
das Südkonzept zur Anwendung gelangt, länger als Startpiste zur Ver-
fügung stehen. So sollen im weniger leistungsstarken Südkonzept Ver-
spätungen (in den Nachtstunden) vermieden werden.
Zudem ist ein neues Nebelkonzept vorgesehen. Für den Fall, dass auf-
grund der Wetterverhältnisse am Morgen und nach 22 Uhr nicht auf
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 50
den Pisten 28 und 34 gelandet werden könne, erfolgten Starts auf den
Pisten 32 sowie 34 und somit gegenläufig zum Anflugverkehr. Dieser
gegenläufige Betrieb soll aufgehoben bzw. reduziert werden. Das neue
Nebelkonzept sieht für die Zeit zwischen 06:00 und 07:00 Uhr Landun-
gen auf Piste 14 und Starts ab Piste 28 sowie – für schwere Flugzeuge
– ab Piste 16 in Richtung Süden vor. In der Zeit nach 22:00 Uhr soll
neu auch Piste 28 für Starts freigegeben werden, womit der gegenläu-
fige Verkehr reduziert werden könne.
Die Flughafen Zürich AG beantragte dem BAZL, die Änderung des Be-
triebsreglements sowie der bestehenden Abflugrouten und das neue Bi-
senkonzept zu genehmigen. Zudem sollten, gestützt auf eine Berechnung
der Fluglärmimmissionen durch die EMPA, die zulässigen Lärmimmissio-
nen neu festgelegt und – wo die Immissionsgrenzwerte neu überschritten
würden – Erleichterungen gewährt werden.
BB.b Am 15. August 2018 reichte die Flughafen Zürich AG dem BAZL ent-
sprechend dessen Verfügung vom 23. Juli 2018 Unterlagen zur Neufest-
setzung der zulässigen Lärmimmissionen für die Nachtstunden ein
(vgl. vorstehend Sachverhalt Bst. AA.b).
Im Begleitschreiben verweist die Flughafen Zürich AG auf das BR 2014
und das BR 2017 und hält fest, dass mit den zur Genehmigung unterbrei-
teten Änderungen Verspätungen in den Abendstunden reduziert werden
könnten. Als Massnahmen werden nebst betrieblichen Prozessoptimierun-
gen insbesondere das Absenken der Mindestflughöhe bei Starts ab
Piste 32, die Verbesserung der Landekapazität auf den Pisten 28 und 34
mit Schnellabrollwegen, die Entflechtung von An- und Abflugrouten sowie
die Einführung eines neuen, leistungsstärkeren Bisenkonzepts genannt.
Damit solle u.a. erreicht werden, dass die letzten sog. Inboundflüge mit
Umsteigepassagieren pünktlich vor 22:00 Uhr landen und so bei den Starts
der schweren Langstreckenflugzeuge Verspätungen vermieden bzw. redu-
ziert werden könnten. Ferner sei beabsichtigt, die Lärmgebühren für Starts
nach 23:00 Uhr erheblich zu erhöhen und es sei davon auszugehen, dass
aufgrund dessen die Fluggesellschaften mehr Personal im Handling ein-
setzten und verspätete Umsteigepassagiere öfters zurücklassen würden.
Damit seien die unter Berücksichtigung der Zweckbestimmung des Flug-
hafens Zürich die technisch und betrieblich möglichen sowie wirtschaftlich
tragbaren Lärmschutzmassnahmen getroffen worden (Begleitschreiben
abrufbar unter < www.bazl.admin.ch >, besucht am 10. August 2021).
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 51
BB.c Mit Schreiben vom 31. Mai 2019 und Ergänzung vom 4. Juli 2019
reichte die Flughafen Zürich AG dem BAZL entsprechend der Auflage zur
Teilgenehmigung des BR 2014 vom 14. Mai 2018 den Bericht zur betrieb-
lichen Machbarkeit und wirtschaftlichen Tragbarkeit einer Vorverlegung
des letzten Slots am Abend sowie deren Wirkung auf die Lärmbelastung
ein (vgl. vorstehend Sachverhalt Bst. M; Schreiben abrufbar unter
< www.bazl.admin.ch >, besucht am 10. August 2021).
Die Flughafen Zürich AG weist darauf hin, dass – entsprechend auch den
Festlegungen im SIL 2 – der Flughafen Zürich aktuell eine gute und (damit)
direkte Anbindung der Schweiz im Europaverkehr und zu den wichtigen
Zentren weltweit bediene. Eine solche interkontinentale Anbindungsquali-
tät sei nur durch den Betrieb eines Luftverkehrsdrehkreuzes wirtschaftlich
möglich; der Drehkreuzbetrieb ermögliche die Bündelung der originären
Nachfrage aus dem eigenen Einzugsgebiet mit Umsteigepassagieren aus
dem erweiterten europäischen Einzugsgebiet durch zeitlich abgestimmte
Zubringerflüge. Mit einer Vorverlegung des letzten Slots könnte aufgrund
wegfallender Umsteigepassagiere ein Teil der Interkontinentalverbindun-
gen nicht mehr wirtschaftlich betrieben werden. Insgesamt sei fraglich, ob
unter diesen Bedingungen längerfristig ein Drehkreuzbetrieb wirtschaftlich
noch aufrechterhalten werden könne. In der Folge wäre mit einer stark ver-
schlechterten luftverkehrsmässigen Erschliessung der Schweiz zu rech-
nen. Zwar führe eine Vorverlegung des letzten Slots in der zweiten Nacht-
stunde dazu, dass die Lärmeinwirkungen erheblich zurückgingen, doch sei
die Massnahme bei einer Aufrechterhaltung des Drehkreuzbetriebes be-
trieblich nicht möglich und im Übrigen auch wirtschaftlich nicht tragbar.
BB.d Das BAZL vereinigte in der Folge die Verfahren um Genehmigung
des BR 2017, zur Neufestlegung der zulässigen Lärmimmissionen für die
Nachtstunden und zur Vorverlegung des letzten Slots am Abend und führt
sie unter der Bezeichnung «Betriebsreglement 2017» weiter (Flughafen
Zürich, Verfahren zur Genehmigung des Betriebsreglements 2017 – Ver-
fahrensvereinigung und neue Lärmberechnung, BBl 2019 5873 ff.). Das
Verfahren ist beim BAZL hängig.
CC.
Ende 2019 reichte die Flughafen Zürich AG dem BAZL das Gesuch um
Erteilung der Plangenehmigung für den Bau eines neuen Rollweges um
Piste 28 herum ein (vgl. hierzu auch vorstehend Sachverhalt Bst. Z). Das
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 52
Vorhaben lag vom 25. Mai bis zum 23. Juni 2020 öffentlich auf. Das Ver-
fahren ist noch hängig.
DD.
Auf die weiteren Ausführungen der Verfahrensbeteiligten und die bei den
Akten liegenden Schriftstücke wird, soweit für den vorliegenden Entscheid
erheblich, im Rahmen der nachfolgenden Erwägungen eingegangen.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
Beschwerdeverfahren können vereinigt werden, wenn sie einen engen
sachlichen Zusammenhang aufweisen. Ein solcher ist nach der Rechtspre-
chung insbesondere zu bejahen, wenn sich die Beschwerden gegen die-
selbe Verfügung richten und gleiche oder ähnliche Rechts- oder Tatfragen
betreffen (vgl. Art. 24 Abs. 2 Bst. b des Bundesgesetzes über den Bundes-
zivilprozess [SR 273; nachfolgend: BZP] i.V.m Art. 4 des Verwaltungsver-
fahrensgesetzes [VwVG, SR 172.021]; vgl. BGE 128 V 192 E. 1; Urteile
des BGer 2C_614/2019, 2C_623/2019 vom 25. Juni 2020 E. 2 und
1C_128/2019, 1C_134/2019 vom 25. August 2020 E. 1, je mit Hinweisen
auf die Rechtsprechung; Urteile des BVGer A-1087/2018 vom 25. Juni
2019 E. 2.1 und A-6524/2015 vom 14. November 2016 E. 2.3). Ein solches
Vorgehen dient der Verfahrensökonomie und liegt insoweit im Interesse al-
ler Beteiligten (MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bun-
desverwaltungsgericht, 2. Aufl. 2013, Rz. 3.17).
Die Beschwerden richten sich vorliegend gegen die Teilgenehmigung des
BR 2014 und somit gegen dasselbe Anfechtungsobjekt. Zudem machen
die Beschwerde führenden Gemeinden, Vereinigungen und Privatperso-
nen im Wesentlichen und übereinstimmend geltend, die genehmigten Än-
derungen des Betriebsreglements seien nicht mit Bundesumweltrecht ver-
einbar. Sie verlangen den Verzicht auf die Änderungen bzw. (weiterge-
hende) Massnahmen zur Verminderung der Lärmeinwirkungen aus dem
Betrieb des Flughafens Zürich. Es wird daher nachfolgend insbesondere
zu prüfen sein, ob die genehmigten Änderungen des Betriebsreglements
umwelt- und insbesondere lärmrechtlich zulässig sind und das BAZL (ent-
sprechend) die zulässigen Lärmimmissionen für den Flughafen Zürich kor-
rekt festgelegt hat. Letztere Rechtsfrage ist auch im Rahmen der von der
Flughafen Zürich AG eingereichten Beschwerde (Verfahren A-3484/2018)
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 53
zu beurteilen. Den Beschwerdeverfahren liegt somit derselbe Sachverhalt
zu Grunde und es stellen sich im Wesentlichen dieselben Rechtsfragen.
Unter diesen Umständen drängt es sich auf, die getrennt instruierten Be-
schwerdeverfahren unter der erstgenannten Verfahrensnummer zu verei-
nigen und über die Beschwerden in einem Urteil zu entscheiden. Dies gilt
auch, soweit das BAZL auf verschiedene gegen das BR 2014 erhobene
Einsprachen nicht eingetreten ist (vgl. zum Streitgegenstand nachfolgend
E. 4 f.).
Der Vereinigung steht nicht entgegen, dass das Bundesverwaltungsgericht
im Verfahren A-3502/2018 zusätzliche Unterlagen im Zusammenhang mit
der Sicherheitsüberprüfung 2012 ediert und diese der IG Nord-Gemeinden
in teilweiser Gutheissung des Akteneinsichtsgesuchs zur Einsicht zuge-
stellt hat (vgl. vorstehend Sachverhalt Bst. T). Der Schlussbericht zur Si-
cherheitsüberprüfung 2012 vom 14. Dezember 2012 sowie die dazugehö-
rige Dokumentation gleichen Datums sind öffentlich zugänglich (abrufbar
unter < www.bazl.admin.ch >, besucht am 10. August 2021) und auf die
weiteren in diesem Zusammenhang zu den Akten genommenen Unterla-
gen braucht zur Beurteilung der vorliegenden Beschwerden, wie sich nach-
stehend ergibt, nicht abgestellt zu werden. Die übrigen Beschwerde füh-
renden Parteien haben zudem ihrerseits keinen Beweisantrag auf Edition
der betreffenden Akten gestellt, obschon sich aus der angefochtenen Ver-
fügung ergibt, dass das BAZL u.a. auf den Schlussbericht zur Sicherheits-
überprüfung 2012 abgestellt hat. Unter diesen Umständen besteht vorlie-
gend auch kein Anlass, die übrigen Beschwerdeführenden (vorab) über die
Edition der weiteren Unterlagen in Kenntnis zu setzen.
2.
Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt gemäss Art. 31 des Verwaltungs-
gerichtsgesetzes (VGG, SR 173.32) Beschwerden gegen Verfügungen
nach Art. 5 VwVG, sofern keine Ausnahme im Sinne von Art. 32 VGG vor-
liegt und eine Vorinstanz gemäss Art. 33 VGG entschieden hat.
Die vorliegenden Beschwerden richten sich gegen die Verfügung des BAZL
vom 14. Mai 2018 betreffend Änderungen des Betriebsreglements
(BR 2014), Teilgenehmigung. In diesem Bereich, der Regelung des Be-
triebs eines Flughafens, besteht keine Ausnahme im Sinne von Art. 32
VGG (vgl. auch Art. 6 Abs. 1 des Luftfahrtgesetzes [LFG, SR 748.0]). Die
angefochtene Verfügung ist vom BAZL und somit von einer Vorinstanz im
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 54
Sinne von Art. 33 Bst. d VGG erlassen worden (vgl. zur sachlichen Zustän-
digkeit des BAZL auch nachstehend E. 20.4.2). Das Bundesverwaltungs-
gericht ist somit zur Beurteilung der vorliegenden Beschwerden sachlich
wie funktional zuständig, wobei sich das Verfahren vor dem Bundesverwal-
tungsgericht nach den Bestimmungen des VwVG richtet, soweit das VGG
nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG).
Beschwerdelegitimation
3.
3.1 Zur Beschwerde ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG berechtigt, wer am Ver-
fahren vor der Vorinstanz teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teil-
nahme erhalten hat (Bst. a), durch die angefochtene Verfügung besonders
berührt ist (Bst. b) und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung
oder Änderung besitzt (Bst. c). Die Beschwerdebefugnis beschränkt sich
dabei nicht auf den materiellen Verfügungsadressaten. Zur Beschwerde
können auch Dritte berechtigt sein, wenn sie stärker als jedermann betrof-
fen sind und (insoweit) in einer besonderen Beziehung zur Streitsache ste-
hen. Diese Nähe der Beziehung zur Streitsache muss bei Bauprojekten
insbesondere in räumlicher Hinsicht gegeben sein. Ein schutzwürdiges In-
teresse liegt sodann vor, wenn die tatsächliche oder rechtliche Situation
des Beschwerdeführers durch den Ausgang des Verfahrens beeinflusst
werden kann, ihm also im Fall eines Obsiegens ein praktischer Nutzen ent-
steht (vgl. BGE 140 II 214 E. 2.1; Urteile des BGer 1C_174/2020 vom
5. Mai 2021 E. 1.2, 1C_352/2019 vom 27. Mai 2020 E. 2 und 3.2 sowie
1C_115/2019 vom 11. Dezember 2019 E. 2, je mit Hinweisen auf die
Rechtsprechung). Reichen mehrere Personen (im Rahmen einer formellen
Streitgenossenschaft) gemeinsam eine Beschwerde ein, braucht die be-
sondere Nähe zur Streitsache praxisgemäss nicht bei allen Personen ge-
geben zu sein (vgl. Urteil des BGer 1C_593/2019 vom 19. August 2020
E. 1.2; Urteil des BGer 1A.115/1998 vom 7. September 1998 E. 2,
in: Schweizerisches Zentralblatt für Staats- und Verwaltungsrecht [ZBl]
101/2000 S. 83; zum Ganzen zudem Urteil des BVGer A-1088/2018 vom
16. Oktober 2019 E. 2.1 mit Hinweisen auf die Rechtsprechung).
Als wichtiges Kriterium zur Beurteilung der Beziehungsnähe und damit der
Betroffenheit dient, wie soeben erwähnt, die räumliche Distanz zu einem
Bauvorhaben. Dies muss auch gelten, wenn wie vorliegend betriebliche
Änderungen einer Anlage mit Umweltauswirkungen in Frage stehen. Die
Rechtsprechung bejaht in der Regel die Legitimation von Nachbarn, deren
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 55
Liegenschaften sich in einem Umkreis von rund 100 m befinden. Es han-
delt sich bei dieser Entfernung jedoch nicht um einen starren, verbindlichen
Wert. Vielmehr sind Dritte grundsätzlich immer dann im erwähnten Sinn zur
Beschwerde berechtigt, wenn sie mit Sicherheit oder zumindest grosser
Wahrscheinlichkeit durch Immissionen (Lärm, Staub, Erschütterungen,
Licht oder andere Einwirkungen), die der Bau oder Betrieb einer Anlage
hervorruft, betroffen werden. Hierzu reicht es aus, wenn die Immissionen
deutlich wahrnehmbar sind; Belastungsgrenzwerte müssen nicht über-
schritten sein. Die Rechtsprechung verlangt für die Beurteilung der Be-
schwerdebefugnis eine summarische Prüfung der im konkreten Fall vorlie-
genden tatsächlichen Verhältnisse und der unter diesen Umständen zu er-
wartenden Immissionen. Hierbei darf nicht in schematischer Weise auf ein-
zelne Kriterien abgestellt werden. Nur wenn eine summarische Prüfung
ergibt, dass keine wahrnehmbaren Einwirkungen zu befürchten sind, kann
sich die Frage stellen, ob auf eine Beschwerde überhaupt einzutreten ist.
Andernfalls bleibt die Frage nach der Zulässigkeit der behaupteten Immis-
sionen Gegenstand der materiellen Beurteilung (BGE 140 II 214 E. 2.3,
Urteile des BGer 1C_352/2019 vom 27. Mai 2020 E. 3.3 und 1C_662/2017
vom 14. Mai 2019 E. 1.3 und 1.5, Urteil des BVGer A-1088/2018 vom
16. Oktober 2019 E. 2.1, je mit Hinweisen auf die Rechtsprechung).
Im Bereich von Flughäfen ist aufgrund der durch Starts und Landungen
verursachten weiträumigen Fluglärmimmissionen gerade in dicht besiedel-
ten Gebieten anerkannt, dass ein weiter Kreis von Betroffenen zur Be-
schwerde berechtigt sein kann, ohne dass bereits eine verpönte Popular-
beschwerde vorliegt. Zur Beurteilung der Beziehungsnähe ist entspre-
chend insbesondere auf den Lärmeinflussbereich des Flughafens und die
Schadstoffbelastung abzustellen. Bezogen auf den Lärm sind all jene Per-
sonen zur Beschwerde berechtigt, die diesen deutlich hören können und
dadurch in ihrer Ruhe gestört werden. Dies trifft nach ständiger Rechtspre-
chung insbesondere auf Personen zu, die in der Nachbarschaft eines Flug-
hafens oder im Bereich der An- und Abflugschneisen wohnen, wobei, wie
bereits ausgeführt, die Überschreitung von Lärmgrenzwerten kein aus-
schlaggebendes Abgrenzungskriterium darstellt. Bei grossen Anlagen mit
weiträumigen Auswirkungen ist es sodann möglich, dass ein Beschwerde-
führer nur für bestimmte, etwa ihm zugewandte Anlageteile über eine ge-
nügende Beziehungsnähe verfügt (vgl. BGE 140 II 214 E. 2.1 und BGE 139
II 499 E. 2.2–2.4, je mit Hinweisen auf die Rechtsprechung; Urteile des
BVGer A-1088/2018 vom 16. Oktober 2019 E. 2.1 und A-7248/2014 vom
27. Juni 2016 E. 1.2.2, je mit Hinweisen).
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 56
3.2 Die Beschwerde führende Flughafen Zürich AG ist Gesuchstellerin und
somit materielle Verfügungsadressatin. Als solche ist sie grundsätzlich
ohne Weiteres zur Beschwerde gegen die Verfügung vom 14. Mai 2018
berechtigt, soweit das BAZL, wie von der Flughafen Zürich AG vorliegend
in Bezug auf die Festlegung der zulässigen Lärmimmissionen geltend ge-
macht, die Änderungen des Betriebsreglements nicht wie beantragt geneh-
migt oder abweichende Anordnungen getroffen hat.
Die IG Nord-Gemeinden beantragt sinngemäss, es sei auf die Beschwerde
der Flughafen Zürich AG nicht einzutreten. Sie macht sinngemäss geltend,
der angefochtenen Verfügung komme in Bezug auf die Festlegung der zu-
lässigen Lärmimmissionen auch nach Ansicht der Flughafen Zürich AG be-
reits der gewünschte rechtliche Gehalt zu. Ein schutzwürdiges Rechts-
schutzinteresse an deren Änderung sei daher nicht auszumachen.
Wie nachfolgend zu zeigen sein wird, hat das BAZL die zulässigen Lärm-
immissionen nicht antragsgemäss festgelegt (vgl. zum Streitgegenstand
nachfolgend E. 5.3.1). Die Flughafen Zürich AG hat daher ein schutzwür-
diges Interesse an einer Änderung der angefochtenen Verfügung und ist
vorliegend als zur Beschwerde berechtigt anzusehen.
3.3
3.3.1 Bei den weiteren Beschwerdeführenden handelt es sich grösstenteils
um Städte, Gemeinden und deutsche Landkreise, die im Bereich der An-
und/oder Abflugschneisen des Flughafens Zürich liegen.
3.3.2 Die Rechtsprechung bejaht eine allgemeine Beschwerdebefugnis
von Gemeinwesen gestützt auf Art. 48 Abs. 1 VwVG, wenn diese durch
einen Entscheid gleich oder ähnlich wie Private oder aber in spezifischer
und (somit) schutzwürdiger Weise in der Wahrnehmung einer hoheitlichen
Aufgabe betroffen sind und nicht nur das Interesse an der richtigen Rechts-
anwendung geltend machen. Erforderlich ist eine erhebliche Betroffenheit
in wichtigen öffentlichen Interessen (vgl. BGE 141 II 161 E. 2.1; Urteil des
BGer 1C_605/2019 vom 24. September 2020 E. 1.1 mit Hinweisen; Urteil
des BVGer A-1088/2018 vom 16. Oktober 2019 E. 2.4 mit Hinweisen). Im
Bereich des Umweltschutzes etwa wird die Beschwerdebefugnis von Ge-
meinwesen zum Schutz des Grundwassers oder gegen drohende Lärm-
oder Schadstoffimmissionen, die einen Grossteil der Einwohner unmittel-
bar betreffen können, in der Regel bejaht. Gemeinwesen können sodann
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 57
als Trägerinnen der Baupolizeikompetenz und der kommunalen Raumpla-
nung von Fluglärmimmissionen betroffen sein (Urteile des BGer
1C_182/2019 vom 17. August 2020 E. 1.2 und 1C_30/2018 vom 11. Mai
2018 E. 3.2 f., je mit Hinweisen auf die Rechtsprechung; zudem RENÉ WIE-
DERKEHR, Die Beschwerdebefugnis des Gemeinwesens nach Art. 89
Abs. 1 BGG, recht 2016, S. 80 f. mit Hinweisen auf die Rechtsprechung;
vgl. auch Urteil des BGer 1C_411/2010 vom 1. April 2011 E. 1.3; zur Be-
deutung zur Gemeindebeschwerde i.S.v. Art. 57 des Umweltschutzgeset-
zes [USG, SR 814.01] Urteil des BGer 1C_30/2018 vom 11. Mai 2018
E. 3.5 mit Hinweisen).
Gemäss Art. 36d Abs. 5 LFG wahren betroffene Gemeinden – und andere
Gemeinwesen – ihre Interessen mit Einsprache (vgl. Botschaft vom
25. Februar 1998 zu einem Bundesgesetz über die Koordination und Ver-
einfachung der Plangenehmigungsverfahren, BBl 1998 III 2591, 2645
i.V.m. 2646 und 2620, nachfolgend: Botschaft Koordinationsgesetz). Die
Bestimmung begründet kein spezialgesetzliches Beschwerderecht. Sie ist
vielmehr in systematischer Hinsicht im Zusammenhang mit Art. 36d Abs. 4
LFG zu lesen, nach dessen Satz 2 vom weiteren Verfahren ausgeschlos-
sen ist, wer keine Einsprache erhebt (zum spezialgesetzlichen Beschwer-
derecht etwa ISABELLE HÄNER, in: Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], Kommen-
tar VwVG, 2. Aufl. 2019, Art. 48 Rz. 28 ff.). Die beiden Bestimmungen von
Art. 36d Abs. 4 und 5 LFG konkretisieren insoweit das Erfordernis der for-
mellen Beschwer gemäss Art. 48 Abs. 1 Bst. a VwVG und begründen damit
eine Obliegenheit der Gemeinweisen, sich – wie die übrigen Einsprechen-
den gestützt auf die allgemeine Beschwerdebefugnis – zur Wahrung ihrer
Rechte mit Einsprache am Verfahren zu beteiligen, ansonsten sie vom wei-
teren Verfahren ausgeschlossen sind (vgl. Urteil des BVGer A-3010/2015
vom 16. März 2016 E. 1.2.2; zu Art. 36d [Abs. 4] LFG auch nachfolgend
E. 5.2.2).
Im Folgenden ist – anhand der nachstehenden Karte – die Legitimation der
Beschwerde führenden Gemeinwesen zu prüfen.
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 58
Übersicht über die Lage des Flughafens Zürich und der Gemeinden im Kanton Zürich
3.3.3 Die Beschwerde führenden deutschen Landkreise Waldshut, Kon-
stanz und Schwarzwald-Baar-Kreis sowie die deutsche Gemeinde Hohen-
tengen (Verfahren A-3491/2018), die gemeinsam Beschwerde führen, lie-
gen im Norden bzw. Nordosten des Flughafens Zürich. Die Flughafen Zü-
rich AG beantragt, es sei auf die Beschwerde nicht einzutreten; die betref-
fenden Gemeinwesen würden durch die zur Genehmigung eingereichten
Änderungen des Betriebsreglements nicht in legitimationsbegründender
Weise berührt.
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 59
In der bisherigen, den Flughafen Zürich betreffenden Rechtsprechung wur-
den deutsche Gemeinden und Landkreise gleich wie schweizerische Ge-
meinwesen zur Beschwerde zugelassen, soweit sie im Bereich der Flug-
schneisen lagen und (somit) als Grundeigentümer gleich oder ähnlich wie
Private immissionsbelastet oder durch die Lärmeinwirkungen in hoheitli-
chen Befugnissen betroffen waren (Urteil des BVGer A-1936/2006 vom
10. Dezember 2009 E. 3.2 unter Verweis auf BGE 124 II 293 E. 3b und 3c,
bestätigt mit Urteil des BGer 1C_58/2010 vom 22. Dezember 2010 E. 1.2;
ferner das Urteil des BVGer A-5411/2012 vom 5. Mai 2015 E. 1.3.2.2 be-
treffend die Legitimation von Vereinsmitgliedern, die auf französischem
Staatsgebiet im Bereich der Anflugschneise auf den Flughafen Genf woh-
nen). Dabei erachtete das Bundesverwaltungsgericht im Verfahren betref-
fend das vBR die Legitimation von nördlich des Kantons Schaffhausen ge-
legenen Landkreisen wie etwa dem Landkreis Schwarzwald-Baar-Kreis
zwar nicht auf den ersten Blick als gegeben. Aufgrund der Ausgestaltung
der Anflugverfahren von Norden her über deutsches Hoheitsgebiet und der
damit verbundenen wahrnehmbaren Fluglärmimmissionen wurden die
Landkreise jedoch schliesslich als zur Beschwerdeerhebung berechtigt an-
gesehen (Urteil des BVGer A-1936/2006 vom 10. Dezember 2009 E. 3.5.2;
vgl. auch Urteil des BGer 2C_585/2009 vom 31. März 2010 E. 2.3).
Die Teilgenehmigung des BR 2014 betrifft, anders als das vorerwähnte Be-
schwerdeverfahren um das vBR, nicht den gesamten Betrieb des Flugha-
fens Zürich. Das BAZL genehmigte mit Verfügung vom 14. Mai 2018 im
Wesentlichen eine Änderung der Abflugrouten ab den Pisten 32 und 34,
wie sie im Ost- und Südkonzept zur Anwendung kommen. Zudem wurde
die FL80-Regel angepasst und eine Ausnahmeregelung betreffend die
Mindestflughöhe für vierstrahlige Flugzeuge beim Start ab Piste 32 getrof-
fen. Auch diese beiden Massnahmen betreffen das Ost- sowie teilweise
das Südkonzept. Beide Konzepte gelangen zur Anwendung, wenn auf-
grund der DVO während bestimmter Zeiten morgens und abends deut-
sches Hoheitsgebiet nicht unter Flugfläche 120 (ca. 3'700 m ü.M.) überflo-
gen werden darf (sog. Sperrzeiten); unter diesen Umständen können we-
der anfliegende noch vom Flughafen Zürich aus in Richtung Norden star-
tende Flugzeuge über deutsches Hoheitsgebiet geführt werden. Vor dem
Hintergrund, dass somit die vorliegend streitbetroffenen Änderungen des
Betriebsreglements keine unmittelbaren Auswirkungen auf den Flugbetrieb
über deutschem Hoheitsgebiet haben, bedarf die Legitimation der Be-
schwerde führenden deutschen Gemeinwesen näherer Betrachtung.
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 60
Die Gemeinde Hohentengen liegt unmittelbar an der Schweizer Grenze
(nördlich der Gemeinden Weiach und Glattfelden) im Landkreis Waldshut.
Sie wird, wie vorstehend ausgeführt, aufgrund der Sperrzeiten gemäss der
DVO im Rahmen des Ost- und Südkonzepts nicht überflogen; in Richtung
Norden auf den Pisten 32 und 34 startende Flugzeuge drehen vor der Lan-
desgrenze nach Osten oder Westen ab. Es ist jedoch unbestritten, dass
der Lärm der nach Norden startenden Flugzeuge in der Gemeinde Hohen-
tengen wahrnehmbar ist und bleibt. Zudem verschiebt sich gemäss den
Ausführungen des BAFU in dessen Stellungnahme vom 31. Januar 2019
(Verfahren A-3491/2018) die Fluglärmbelastung aufgrund der Teilgenehmi-
gung des BR 2014 im Vergleich zu den genehmigten Lärmimmissionen
leicht nach Norden, was teilweise zu einer Lärmzunahme im Bereich der
Wahrnehmbarkeitsschwelle von rund 1 dB(A) führt. Unter diesen Umstän-
den kann im Rahmen der vorzunehmenden summarischen Prüfung nicht
gesagt werden, es seien während der Sperrzeiten gemäss der DVO auf
dem Gebiet der Gemeinde Hohentengen keine wahrnehmbaren (zusätzli-
chen) Einwirkungen zu befürchten. Die Gemeinde Hohentengen ist daher,
nachdem das BAZL deren Einsprache abgewiesen hat, durch die ange-
fochtene Verfügung materiell und formell beschwert und insoweit praxisge-
mäss als zur Beschwerdeerhebung berechtigt anzusehen.
Die drei deutschen Landkreise haben, anders als die Gemeinde Hohenten-
gen, während der öffentlichen Auflage des Gesuchs um Genehmigung des
BR 2014 bis zum 18. November 2014 keine Einsprache erhoben; ihre zu-
sammen mit der Gemeinde Lörrach abgegebene Stellungnahme datiert
vom 12. Januar 2015. Es ist daher davon auszugehen, dass sie sich als
politische Akteure und nicht als Parteien im Sinne von Art. 6 VwVG am Ge-
nehmigungsverfahren vor dem BAZL beteiligt haben (vgl. Botschaft Koor-
dinationsgesetz, BBl 1998 III 2591, 2645 i.V.m. 2646 und 2620). Daran än-
dert nichts, dass sie während der öffentlichen Auflage des Gesuchs um
Teilgenehmigung des BR 2014 mit Schreiben vom 10. Juli 2017 eine wei-
tere Stellungnahme eingereicht haben; Einsprachen konnten sich zu die-
sem Zeitpunkt einzig noch gegen die mit dem Gesuch um Teilgenehmigung
des BR 2014 neu ausgewiesenen Fluglärmkurven richten (vgl. Text zur
Publikation im Bundesblatt, Vorakten act. 37a). Es fehlt den deutschen
Landkreisen daher vorliegend an der formellen Beschwer, weshalb auf ihre
Beschwerden nicht einzutreten ist. im Rahmen der materiellen Beurteilung
wird daher lediglich noch die Gemeinde Hohentengen als Beschwerde füh-
rende Partei aufgeführt und als solche bezeichnet.
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 61
3.3.4 Die im Rahmen der IG Nord-Gemeinden zu einer subjektiven Streit-
genossenschaft zusammengeschlossenen Gemeinden (Verfahren
A-3502/2018) liegen wie die beiden Gemeinden Niederglatt (Verfahren
A-3560/2018) und Niederhasli (Verfahen A-3562/2018) im Norden des
Flughafens Zürich im Bereich der Abflugschneisen ab den Pisten 32 und
34.
Aufgrund der Lage der betreffenden Gemeinden ist jedenfalls ein Grossteil
ihrer Bevölkerung von den Fluglärmimmissionen auch und gerade in den
Tagesrand- und Nachtstunden in besonderem Mass betroffen. Gemäss der
Beurteilung des BAFU führt die Ausnahmeregelung betreffend die Mindest-
flughöhe für vierstrahlige Flugzeuge beim Start ab Piste 32 sodann dazu,
dass die nördlich des Flughafens gelegenen Gemeinden tiefer überflogen
würden; die Simulationen der Flughafen Zürich AG zeigten eine maximale
Höhendifferenz von rund 60 m und bei Höri eine Flughöhe von rund 300 m.
Damit sei flughafennah eine Zunahme des Mitteilungspegels Leq im Be-
reich der Wahrnehmbarkeitsschwelle von 1 dB(A) verbunden. Im Weiteren
ist nicht von vornherein auszuschliessen, dass als Folge der Anpassung
der FL80-Regel die Kapazität für startende Flugzeuge geringfügig erhöht
werden kann, da keine erhöhten Startabstände mehr erforderlich sind (Do-
kumentation zum Schlussbericht Sicherheitsüberprüfung Flughafen Zürich
vom 14. Dezember 2012, S. 40; vgl. auch nachstehend E. 35, ins-
bes. 35.6.2). Die geforderte legitimationsbegründende Beziehungsnähe
der genannten Gemeinwesen zum Betrieb des Flughafens Zürich ist daher
zu bejahen, umso mehr, als für die Beurteilung der Störwirkung nebst dem
Mittelungspegel auch die Maximalpegel zu berücksichtigen sind (vgl. Ur-
teile des BGer 1C_350/2019 vom 16. Juni 2020 E. 4.4 mit Hinweisen und
1C_662/2017 vom 14. Mai 2019 E. 1.5). Die Gemeinden sind sodann mit
ihren Begehren – (teilweiser) Verzicht auf die zur Genehmigung unterbrei-
teten Änderungen des Betriebsreglements sowie weitergehende Massnah-
men zum Schutz vor Lärmimmissionen – vor dem BAZL nicht durchgedrun-
gen und daher vorliegend als zur Beschwerdeerhebung berechtigt anzuse-
hen. Dies gilt ohne Weiteres auch insoweit, als das BAZL auf die Einspra-
chen nicht eingetreten ist (vgl. zum Streitgegenstand nachfolgend E. 5.3.3
und 5.3.7): Wird eine Nichteintretensverfügung angefochten, ist die Be-
schwerdebefugnis unabhängig vom Rechtsschutzinteresse in der Sache
selber zu bejahen; das schutzwürdige Interesse an der Aufhebung der an-
gefochtenen Verfügung besteht in diesem Fall im Interesse an einer mate-
riellen Prüfung der in der Einsprache gestellten Rechtsbegehren (BGE 135
II 145 E. 3.2 mit Hinweisen auf die Rechtsprechung; Urteil des BGer
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 62
2C_888/2015 vom 23. Mai 2016 E. 1; Urteil des BVGer A-1773/2018 vom
15. Januar 2019 E. 1.2).
Einschränkend ist festzuhalten, dass sich zwei Gemeinden der IG Nord-
Gemeinden, die Gemeinden Buchberg und Eglisau, nicht mit Einsprache
am Genehmigungsverfahren vor dem BAZL beteiligt haben. Es fehlt ihnen
daher an der erforderlichen formellen Beschwer (Art. 48 Abs. 1 Bst. a
VwVG; vgl. auch Art. 36d Abs. 4 und 5 LFG und vorstehend E. 3.3.2), wes-
halb auf ihre Beschwerden nicht einzutreten ist.
3.3.5 Die Stadt Illnau-Effretikon (Verfahren A-3559/2018) und die Ge-
meinde Turbenthal (Verfahren A-3561/2018) liegen im Osten des Flugha-
fens Zürich.
Die beiden Gemeinwesen liegen im Bereich der Anflugschneise auf
Piste 28, weshalb jedenfalls ein Grossteil der Bevölkerung der Stadt Illnau-
Effretikon und der Gemeinde Turbenthal von den Fluglärmimmissionen
(weiterhin) in besonderem Mass betroffen ist (vgl. Urteile des BVGer
A-1088/2018 vom 16. Oktober 2019 E. 2.4 und A-5411/2012 vom 5. Mai
2015 E. 1.3.2.2). Dies gilt insbesondere für die Abend- und Nachtstunden,
während derer im Rahmen des Ostkonzepts von Osten her auf Piste 28
gelandet wird. Die Gemeinden sind sodann mit ihren Begehren – Verzicht
auf die Genehmigung des BR 2014 sowie weitergehende Massnahmen
zum Schutz vor Fluglärmimmissionen – nicht durchgedrungen und daher
vorliegend grundsätzlich als zur Beschwerdeführung berechtigt anzuse-
hen. Dies gilt, wie vorstehend im Zusammenhang mit der Beschwerde der
IG Nord-Gemeinden sowie der Gemeinden Niederglatt und Niederhasli be-
reits erwogen, auch und insbesondere, soweit das BAZL auf die Einspra-
chen der beiden Gemeinwesen nicht eingetreten ist.
Das BAZL macht geltend, die beiden Gemeinden seien aufgrund ihrer Lage
im Osten des Flughafens Zürich nicht von der Ausnahmeregelung betref-
fend die Mindestflughöhe für vierstrahlige Flugzeuge beim Start ab
Piste 32 in Richtung Norden betroffen und würden insoweit aus einer Gut-
heissung der Beschwerde keinen praktischen Nutzen ziehen. Es beantragt
daher (sinngemäss), mangels eines schutzwürdigen Rechtsschutzinteres-
ses sei auf die Beschwerden nicht einzutreten, soweit die beiden Gemein-
wesen einen Verzicht auf besagte Ausnahmeregelung verlangten.
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 63
Gemäss der Sicherheitsüberprüfung 2012 müssen aufgrund besagter Aus-
nahmeregelung keine Zeitfenster im Anflug mehr vorgesehen werden. Die
Massnahme führt daher im Anflug auf Piste 28 zu einer geringfügig erhöh-
ten Kapazität, wobei die Landekapazität bei der Piste 28 ab 22:00 Uhr der-
zeit mit 24 Landungen deklariert wird (Dokumentation zum Schlussbericht
Sicherheitsüberprüfung Flughafen Zürich vom 14. Dezember 2012, S. 38;
Verfügung des BAZL vom 23. Juli 2018, Erwägung Ziff. 12 [vgl. hierzu vor-
stehend Sachverhalt Bst. AA.b]). Unter diesen Umständen ist jedenfalls für
die Beurteilung der Beschwerdelegitimation nicht davon auszugehen, dass
eine geringfügige Erhöhung der Kapazität im bestehenden Fluglärm unter-
geht, umso mehr, als für die Störwirkung nebst dem Mittelungspegel (An-
hang 5 Ziff. 4 der LSV) auch die Maximalpegel und die Flankensteilheit des
Schallpegels zu berücksichtigen sind (vgl. Urteile des BGer 1C_350/2019
vom 16. Juni 2020 E. 4.4 mit Hinweisen auf die Rechtsprechung und
1C_662/2017 vom 14. Mai 2019 E. 1.5). Die Stadt Illnau-Effretikon und die
Gemeinde Turbenthal sind daher auch in dieser Hinsicht als zur Beschwer-
deführung berechtigt anzusehen.
3.3.6 Die gemeinsam Beschwerde führenden Gemeinden Dällikon und Re-
gensdorf liegen im Westen des Flughafens Zürich im Bereich der Abflug-
schneise der Piste 28.
Das Nordkonzept, in dessen Rahmen Flugzeuge ab Piste 28 in Richtung
Westen starten, wird durch die angefochtene Verfügung nicht geändert.
Das BAZL erachtete daher die von den Gemeinden anbegehrten Massnah-
men zum Schutz vor Lärmimmissionen insbesondere bei Starts ab Piste 28
als ausserhalb des Verfahrensgegenstandes liegend und ist auf die Ein-
sprache insoweit nicht eingetreten (vgl. zum Streitgegenstand nachfolgend
E. 5.3.5). Die beiden Gemeinden sind daher, wie vorstehend im Zusam-
menhang mit der Beschwerde der IG Nord-Gemeinden sowie der Gemein-
den Niederglatt und Niederhasli erwogen, ohne Weiteres als zur Beschwer-
deerhebung gegen das Nichteintreten auf ihre Einsprache berechtigt anzu-
sehen (vgl. vorstehend E. 3.3.4).
Die beiden Gemeinden verlangen sodann, es sei die Flughafen Zürich AG
zu verpflichten, Slots für Abflüge längstens bis 22:30 Uhr zu vergeben
(Rechtsbegehren Ziff. 3.7). Hierzu sind sie berechtigt. Die Gemeinden Däl-
likon und Regensdorf liegen im Bereich der Abflugroute ab den Pisten 32
und 34 und sind insofern in besonderem Mass von den nächtlichen Abflü-
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 64
gen ab dem Flughafen Zürich betroffen; während der Abend- und Nacht-
stunden ab den Pisten 32 und 34 nach Norden startende Flugzeuge mit
westlicher Zieldestination drehen nach dem Start entweder direkt nach
Westen ab oder fliegen eine Linkskurve, wobei diese Abflugroute u.a. über
die Gemeinden Dällikon und Regensdorf führt (Flugroute RULAR 1K ge-
mäss AIP Chart SID RWY 32 und Flugroute RULAR 1G gemäss AIP Chart
SID RWY 34, zu den Akten genommen als Bestandteil der Gesuchsunter-
lagen Teilgenehmigung Betriebsreglementsänderung 2014; vgl. zudem
vorstehend Sachverhalt Bst. G.a). Würde das Ostkonzept entsprechend
angepasst und könnten so unter anderem Verspätungen reduziert werden,
entstünde den beiden Gemeinden ein praktischer Nutzen in Form vermin-
derter Lärmeinwirkungen. Dasselbe gilt, soweit sie sich in tatsächlicher
Hinsicht gegen die Feststellungen zur Lärmbelastung und – gestützt darauf
– gegen die Festlegung der zulässigen Lärmimmissionen wenden. Soweit
die beiden Gemeinden überdies ausdrücklich verlangen, es seien die von
der Flughafen Zürich AG verlangten Erleichterungen zu verweigern
(Rechtsbegehren Ziff. 3.5), ist auf die Beschwerde jedoch nicht einzutre-
ten. Im Bereich der Abflugroute ab Piste 28 in Richtung Westen wurden im
Rahmen der vorliegend angefochtenen Teilgenehmigung zusätzliche Er-
leichterungen weder verlangt noch gewährt (EMPA, Betriebsreglements-
änderung 2014, Teilgenehmigung, Fluglärmberechnung nach Lärmschutz-
Verordnung, Bericht Nr. 5214.015778 vom 31. Mai 2017, Karte 27). Es ist
daher im Rahmen der von Amtes wegen vorzunehmenden Prüfung der Le-
gitimationsvoraussetzungen (MARANTELLI/HUBER, in: Praxiskommentar
zum VwVG, 2. Aufl. 2016, Art. 48 Rz. 5 mit Hinweisen auf die Rechtspre-
chung) nicht ersichtlich, welcher praktische Nutzen sich für die beiden Ge-
meinden diesbezüglich aus einer Gutheissung der Beschwerde ergeben
würde. Dasselbe gilt, soweit die beiden Beschwerde führenden Gemein-
den verlangen, es sei für alle Anflugverfahren der Continious Descent Ap-
proach vorzuschreiben (Rechtsbegehren Ziff. 1 i.V.m. Ziff. 3.3); über das
Gebiet der beiden Gemeinden führen keine Anflugrouten. Auf die Be-
schwerde ist daher insoweit mangels eines schutzwürdigen Interesses
nicht einzutreten.
3.4 Der Beschwerde führende Verein Ikarus Erben (Verfahren
A-3546/2018 ist als privatrechtlicher Verein im Sinne von Art. 60 ZGB or-
ganisiert. Der Verein hat am Verfahren vor dem BAZL teilgenommen und
ist dabei mit seinen Rechtsbegehren nicht durchgedrungen; das BAZL ist
auf die Begehren nicht eingetreten (vgl. zum Streitgegenstand nachfolgend
E. 5.3.4). Er ist daher durch Verfügung des BAZL vom 14. Mai 2018 formell
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 65
beschwert und, da das BAZL auf die Einsprache nicht eingetreten ist, ohne
Weiteres zur Beschwerde gegen den Nichteintretensentscheid berechtigt
(vgl. vorstehend E. 3.3.4).
3.5 Zusammen mit dem Verein Fluglärmsolidarität führt eine Privatperson
Beschwerde (Verfahren A-3553/2018). Diese wohnt im Osten des Flugha-
fens Zürich in der Anflugschneise auf Piste 28 und somit im Lärmeinfluss-
bereich des Flughafens Zürich, wobei unbestritten ist, dass der Fluglärm
deutlich wahrnehmbar ist und bleibt. Zudem führt die Ausnahmeregelung
betreffend die Mindestflughöhe für vierstrahlige Flugzeuge beim Start ab
Piste 32, wie vorstehend bereits ausgeführt, zu einer geringfügig erhöhten
Kapazität im Anflug auf die Piste 28 (vgl. vorstehend E. 3.3.5). Die Privat-
person ist aus diesem Grund in besonderem Mass vom Betrieb des Flug-
hafens Zürich betroffen und, da das BAZL die gemeinsam mit dem Verein
Fluglärmsolidarität erhobene Einsprache abgewiesen hat, formell und ma-
teriell beschwert. Die Beschwerdelegitimation der Privatperson ist folglich
zu bejahen. Unter diesen Umständen braucht nicht weiter geprüft zu wer-
den, ob auch der Verein Fluglärmsolidarität im Rahmen einer egoistischen
Verbandbeschwerde selbständig zur Beschwerdeerhebung berechtigt ist.
3.6
3.6.1 Verschiedene der Beschwerde führenden Parteien verlangen, es
seien bestimmte im Objektblatt für den Flughafen Zürich im SIL getroffene
Festlegungen aufzuheben. Darauf ist zunächst im Zusammenhang mit der
Beschwerdelegitimation gesondert einzugehen.
3.6.2 Die Gemeinde Dällikon und Mitbeteiligte, der Verein Fluglärmsolida-
rität und Mitbeteiligter, die Stadt Illnau-Effretikon, die Gemeinden Nieder-
glatt, Turbenthal und Niederhasli verlangen eine akzessorische bzw. vor-
frageweise Überprüfung des SIL. Sie stellen übereinstimmende folgende
Rechtsbegehren:
4. Akzessorische Anfechtung des Objektblattes des SIL
4.1 Die im Objektblatt festgelegten Umhüllenden für die Abgrenzungs-
linie (AGL) seien aufzuheben.
4.2 Eventualiter seien die im Objektblatt festgelegten Umhüllenden für
die Abgrenzungslinie (AGL) vorläufig zu genehmigen und mit einem
Abänderungsvorbehalt für den Zeitpunkt, in welchem das UVEK die
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 66
Überprüfung und Änderung der Belastungsgrenzwerte von An-
hang 5 der LSV insbesondere zu den Nacht- und Tagesrandstun-
den abgeschlossen haben wird, zu versehen.
4.3 Insoweit als die in den vorstehenden Rechtsbegehren abzuändern-
den Regelungen ihre Grundlage im SIL Objektblatt finden, gilt die-
ses als akzessorisch angefochten und ist entsprechend aufzuhe-
ben.
3.6.3 Die Sachpläne des Bundes und damit auch der SIL werden vom Bun-
desrat verabschiedet (Art. 21 Abs. 1 der Raumplanungsverordnung [RPV,
SR 700.1]) und sind für die Behörden verbindlich (Art. 22 Abs. 1 RPV). Als
solches ist gegen den SIL – abgesehen von der Möglichkeit einer Klageer-
hebung (Art. 189 Abs. 2 BV, Art. 120 Abs. 1 BGG) – kein direkt anwendba-
res Rechtsmittel gegeben (Art. 189 Abs. 4 BV). Die Rechtsprechung aner-
kennt jedoch die Möglichkeit der akzessorischen oder vorfrageweisen
Überprüfung eines Sachplans. Eine solche akzessorische Anfechtung ist
jedoch nur möglich, wenn die behaupteten Mängel sich in der Genehmi-
gungsverfügung niedergeschlagen haben. Eine Beschwerde führenden
Partei muss daher nachweisen, inwiefern ein Vorhaben sie in ihren schutz-
würdigen Interessen beeinträchtigt (vgl. JEANNERAT/BÜHLMANN, in: Aemi-
segger/Moor/Ruch/Tschannen [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Richt- und
Sachplanung, Interessenabwägung, 2019, Art. 13 Rz. 101–104 mit Hinwei-
sen; zur Sachplanung ausführlich nachstehend E. 32.1.2.4).
Vor diesem Hintergrund ist zunächst zu prüfen, welcher Gehalt den gestell-
ten Rechtsbegehren zukommt (im Übrigen zum Streitgegenstand nachste-
hend E. 4 f.).
3.6.4 Dem Wortlaut der Begehren nach verlangen die Beschwerde führen-
den Parteien – auf den ersten Blick – eine akzessorische Überprüfung und
Aufhebung der Abgrenzungslinie (AGL) gemäss dem SIL (Objektblatt vom
23. August 2017 für den Flughafen Zürich im SIL, Festlegungen Ziff. 4; zur
Frage nach der massgebenden Fassung des Objektblatts nachfolgend
E. 32.2.2). Bereits aufgrund des übrigen Wortlauts der Rechtsbegehren ist
jedoch fraglich, ob dies dem tatsächlichen Willen der Beschwerde führen-
den Parteien entspricht: Verlangt wird, es seien die Umhüllenden für die
Abgrenzungslinie (AGL) zu überprüfen und aufzuheben. In Karte 1 zum
Objektblatt für den Flughafen Zürich im SIL findet sich jedoch nur eine Li-
nie, nämlich die Abgrenzungslinie (AGL), festgesetzt, während in Karte 2
die Umhüllenden für das Gebiet mit Lärmauswirkungen (Umhüllende für
den Planungs- und Immissionsgrenzwert getrennt für den Tages- und
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 67
Nachtbetrieb) festgesetzt werden (Objektblatt vom 23. August 2017 für den
Flughafen Zürich im SIL, Festlegungen Ziff. 5).
Die Rechtsbegehren lassen daher für sich alleine nicht genau erkennen,
inwieweit der SIL vorfrageweise überprüft werden soll. Es ist daher zur Be-
stimmung des Streitgegenstands auf die Beschwerdebegründung zurück-
zugreifen (nachstehend E. 3.6.6; Urteil des BGer 1C_330/2013
vom 15. Oktober 2013 E. 2.1 sowie nachstehend E. 5.2.1), wobei zum Ver-
ständnis vorab auf die beiden erwähnten Festlegungen im Objektblatt zum
SIL einzugehen ist (sogleich E. 3.6.5).
3.6.5 Die Ziff. 4 der Festlegungen im Objektblatt für den Flughafen Zürich
im SIL trägt die Überschrift "Abstimmung mit der Raumentwicklung". Ge-
mäss dieser legen der Bund und die Kantone eine deckungsgleiche Ab-
grenzungslinie (AGL) fest. Mit der AGL werden die betriebliche Entwicklung
des Flughafens und die umgebenden Raumnutzungen aufeinander abge-
stimmt; ausserhalb der festgelegten AGL kann langfristig davon ausgegan-
gen werden, dass der Flugbetrieb keine übermässige Lärmbelastung – die
AGL soll auf der umhüllenden Lärmbelastungskurve zum Immissions-
grenzwert für die Empfindlichkeitsstufe II beruhen – verursacht. Die AGL
setzt dergestalt einen verbindlichen Rahmen für die kantonale Richtpla-
nung (Objektblatt vom 23. August 2017 für den Flughafen Zürich im SIL,
Festlegungen Ziff. 4 mit Karte 1 sowie Erläuterungen Ziffn. 4 und 5).
Die Ziff. 5 der Festlegungen im Objektblatt für den Flughafen Zürich im SIL
trägt die Überschrift "Gebiet mit Lärmauswirkungen". Dieses begrenzt (zu-
sätzlich) den Entwicklungsspielraum für den Flugbetrieb. Das Gebiet mit
Lärmauswirkungen wird auf derselben Grundlage ermittelt wird die AGL.
Zusätzlich zu den Lärmbelastungskurven für den Immissionsgrenzwert
(getrennt für den Tag- und Nachtbetrieb) sind auch die Lärmbelastungskur-
ven für den Planungswert (PW) dargestellt. Die zulässigen Lärmimmissio-
nen (Art. 37a LSV), die zusammen mit der Genehmigung des Betriebsreg-
lements festzulegen sind, müssen innerhalb des Gebiets mit Lärmauswir-
kungen liegen, wobei die Vorgaben für den Tag- und den Nachtbetrieb se-
parat einzuhalten sind. Das Gebiet mit Lärmauswirkungen soll den (kom-
munalen) Planungsbehörden die mögliche Ausdehnung der Lärmbelas-
tung aufzeigen, die mit der Genehmigung des Betriebsreglements und der
Festlegung der zulässigen Lärmimmissionen insbesondere für die Aus-
scheidung und Erschliessung von Bauzonen relevant wird (vgl. etwa
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 68
Art. 24 USG und Art. 29 ff., insbes. Art. 31a LSV; Objektblatt vom 23. Au-
gust 2017 für den Flughafen Zürich im SIL, Festlegungen Ziff. 5 mit Karte 2
sowie Erläuterungen Ziff. 5).
Beide Festlegungen begrenzen nach dem Gesagten die (längerfristige)
Entwicklung des Flugbetriebs. Darüber hinaus haben sie jedoch eine un-
terschiedliche Zweckrichtung: Die AGL stellt die Abstimmung mit der lang-
fristigen Siedlungsentwicklung sicher und richtet sich dergestalt als ver-
bindliche Vorgabe (in erster Linie) an die kantonale Richtplanung (vgl.
hierzu auch die Festsetzung im Richtplan des Kantons Zürich [Stand:
28. Oktober 2019], Ziff. 4.7.1.2, < www.zh.ch > Planen & Bauen > Raum-
planung > Richtpläne > Kantonaler Richtplan > Richtplantext, besucht am
10. August 2021). Das Gebiet mit Lärmauswirkungen ist demgegenüber
verbindliche Vorgabe für die Festlegung der zulässigen Lärmimmissionen
gemäss Art. 37a Abs. 1 LSV im Rahmen der Genehmigung des Betriebs-
reglements und – damit verbunden – der Anordnung emissionsbegrenzen-
der Massnahmen sowie dem Gewähren von Erleichterungen (vgl. Sach-
plan Verkehr, Teil Infrastruktur der Luftfahrt [SIL], Konzeptteil vom 26. Feb-
ruar 2020, Festlegung Ziff. 3 von Kapitel 3.3 sowie die entsprechenden Er-
läuterungen, < www.bazl.admin.ch > Politik > Sachplan Infrastruktur der
Luftfahrt > Konzeptteil [nachfolgend: Konzeptteil zum SIL], besucht am
10. August 2021).
3.6.6 In ihren Beschwerdebegründungen verweisen die Parteien überein-
stimmend auf BGE 137 II 58 zum vBR. Gegenstand jenes Verfahrens sei
unter anderem eine vorfrageweise Überprüfung der Grenzwerte für den
Lärm ziviler Flugplätze gemäss Anhang 5 zur LSV gewesen. Dabei habe
das Bundesgericht festgehalten, dass die die geltenden Grenzwerte ergän-
zungsbedürftig erscheinen würden. Es habe sodann (implizit) vom zustän-
digen Departement eine Überprüfung der Grenzwerte verlangt, wobei
diese Überprüfung bis heute nicht abschliessend erfolgt sei. Unter diesen
Umständen sei offen, ob die auf der Grundlage der geltenden Grenzwerte
bestimmten AGL die ihr zugedachte Funktion – die Abgrenzung des Ge-
biets mit übermässigen Lärmimmissionen von jenem, in welchem es auch
in Zukunft zu keinen übermässigen Einwirkungen (mehr) komme – über-
haupt zu erfüllen vermöge. Die Festlegung erfolge somit verfrüht und sei
aus diesem Grund aufzuheben.
Auch aus der Beschwerdebegründung ergibt sich nicht mit hinreichender
Klarheit, inwieweit die Beschwerde führenden Parteien eine akzessorische
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 69
Überprüfung des Objektsblatts anbegehren; während die erwähnte Ab-
grenzungsfunktion und die Verwendung des Begriffs der AGL auf Ziff. 4 der
Festlegungen hindeutet, scheint der Verweis auf die Überprüfung der
Grenzwerte gemäss Anhang 5 der LSV den Immissionsschutz und damit
die Vorgabe gemäss Ziff. 5 der Festsetzungen für die Festlegung der zu-
lässigen Lärmimmissionen zum Ziel zu haben. Vor diesem Hintergrund
rechtfertigt sich ein Blick in die Einsprachen, wobei vorab festzuhalten ist,
dass zum Zeitpunkt der öffentlichen Auflage des BR 2014 im Oktober und
November 2014 die AGL noch nicht festgesetzt war; die entsprechende
Festsetzung in Karte 1 zum Objektblatt für den Flughafen Zürich erfolgte
erst mit der Genehmigung des SIL 2 am 23. August 2017. (Entsprechend)
hat etwa die Stadt Illnau-Effretikon in ihrer Einsprache verlangt (Einsprache
vom 14. November 2014, Rechtsbegehren Ziff. 2 [Hervorhebung nur hier]):
Eventualiter, wenn das Gesuch nicht ohnehin abzuweisen und die Genehmi-
gung gemäss Antrag 1 zu verweigern ist, sei das Verfahren zu sistieren, bis
die Lärmwerte im Anhang 5 zur LSV angepasst und das Objektblatt bzw. die
umhüllenden Abgrenzungslinien zur Festlegung des Gebiets mit
Lärmauswirkung im Anhang 1 des SIL angepasst sind. [...]
Ein entsprechendes Begehren hat auch die Gemeinde Turbenthal in ihrer
Einsprache vom 17. November 2014 gestellt, während die übrigen Par-
teien bereits in ihren Einsprachebegehren auf die AGL Bezug nahmen –
soweit sie ein entsprechendes Begehren überhaupt bereits in ihren Ein-
sprachen erhoben hatten.
3.6.7 Für die vorliegend vereinigten Beschwerdeverfahren ist nach dem
Gesagten davon auszugehen, dass eine akzessorische Überprüfung des
Objektblatts für den Flughafen Zürich in Bezug auf das Gebiet mit
Lärmauswirkungen gemäss den Festsetzungen Ziff. 5 verlangt wird. Die-
ses war vom BAZL bei der Festlegung der zulässigen Lärmimmissionen
gemäss Art. 37a Abs. 1 LSV als verbindliche Vorgabe zu berücksichtigen
und hat sich insoweit in der angefochtenen Verfügung betreffend die teil-
weise Genehmigung des BR 2014 niedergeschlagen. Die Gemeinden Däl-
likon und Mitbeteiligte, die Stadt Illnau-Effretikon und die Gemeinden Nie-
derglatt, Turbenthal sowie Niederhasli liegen zudem (teilweise) innerhalb
der Umhüllenden gemäss dem Gebiet mit Lärmauswirkungen und sind da-
her in ihren schutzwürdigen Interessen berührt. Das gilt jedenfalls auch für
die gemeinsam mit dem Verein Fluglärmsolidarität Beschwerde führende
Privatperson. Die genannten Parteien sind daher insoweit berechtigt, eine
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 70
vorfrageweise Überprüfung des Objektsblatts für den Flughafen Zürich ge-
mäss dem SIL zu verlangen.
Soweit die Beschwerde führenden Gemeinwesen darüber hinaus eine ak-
zessorische Überprüfung des Objektsblatts auch in Bezug auf Ziff. 4 der
Festlegungen verlangen, ist darauf in Ermangelung eines schutzwürdigen
Interesses nicht einzutreten; die AGL ist, wie vorstehend ausgeführt, ein
Instrument zur Abstimmung mit der Raumentwicklung und hat sich als ver-
bindliche Vorgabe für die Richtplanung der Kantone nicht in der angefoch-
tenen Genehmigungsverfügung niedergeschlagen.
3.7 Nach dem Dargelegten verfügt in sämtlichen Beschwerdeverfahren zu-
mindest eine der Beschwerde führenden Personen bzw. ein Gemeinwesen
über die geforderte nahe Beziehung zur Streitsache und ist, da das BAZL
die Einsprachen abgewiesen hat bzw. nicht darauf eingetreten ist, auch
formell beschwert. Die Beschwerdeberechtigung ist daher unter Vorbehalt
des vorstehend in Erwägung 3.3.3 (deutsche Landkreis und Gemeinde Ho-
hentengen), Erwägung 3.3.4 (IG Nord-Gemeinden) und Erwägung 3.3.6
(Gemeinde Dällikon und Mitbeteiligte) Ausgeführten zu bejahen.
Streitgegenstand
4.
4.1 Zunächst ist auf das in der Verfügung des BAZL vom 14. Mai 2018 ge-
regelte Rechtsverhältnis einzugehen.
4.2 Aus der Verfügung muss ersichtlich sein, was die Behörde anordnet
und wie sie ihre Anordnung begründet (vgl. Art. 35 Abs. 1 VwVG). Üblicher-
weise wird eine Verfügung daher in ein Dispositiv und eine Begründung
gegliedert; anders als für den Beschwerdeentscheid ist für die Verfügung
eine bestimmte Gliederung gesetzlich nicht vorgeschrieben (vgl. Art. 61
Abs. 2 VwVG). Zentrales Element einer Verfügung ist das Dispositiv, d.h.
die Verfügungsformel mit den für das konkrete Rechtsverhältnis angeord-
neten Rechten und Pflichten. Diese müssen korrekt und vollständig abge-
bildet sein, da grundsätzlich nur das Dispositiv in formelle Rechtkraft er-
wächst; die Erwägungen dienen lediglich der Erläuterung und Begründung
der Anordnung. Die sachliche Aufteilung in Dispositiv und Begründung hat
sodann auch hinsichtlich des weiteren Prozesswegs (Streitgegenstand)
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 71
sowie der Vollstreckbarkeit der Verfügung eindeutig zu sein (UHL-
MANN/SCHILLING-SCHWANK, in: Praxiskommentar VwVG, 2. Aufl. 2016,
Art. 35 Rz. 12; MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 3.185).
Ist ein Entscheiddispositiv für sich alleine betrachtet nicht eindeutig, indem
etwa auf die Erwägungen verwiesen wird, oder bleiben Zweifel über die
Tragweite der Verfügungsformel, ist der massgebliche Gehalt durch Ausle-
gung zu ermitteln. Hierzu ist insbesondere auf die Erwägungen zurückzu-
greifen. Die Auslegung hat nach den Regeln von Treu und Glauben zu er-
folgen, wobei eine Verfügung stets nach ihrem tatsächlichen Bedeutungs-
gehalt – und nicht (nur) nach ihrem bisweilen unzutreffenden Wortlaut – zu
verstehen ist (vgl. BGE 132 V 74 E. 2; Urteile des BGer 2C_521/2017 vom
10. November 2020 E. 3 mit Hinweis und 1C_123/2015 vom 3. Juni 2015
E. 2.4; Urteil des BVGer A-2064/2013 vom 9. Dezember 2013 E. 1.3.3;
ferner zur übereinstimmenden Rechtsprechung im Zusammenhang mit der
Auslegung von Urteilsdispositiven die Urteil des BGer 1C_192/2018 vom
19. Februar 2019 E. 3.3, 2C_711/2013 vom 7. Januar 2014 E. 3 und
1A.16/2005 vom 12. Mai 2005 E. 4, je mit Hinweisen auf die Rechtspre-
chung).
4.3
4.3.1 Anfechtungsobjekt ist vorliegend die Verfügung des BAZL vom
14. Mai 2018 betreffend die Teilgenehmigung des BR 2014. Das BAZL hat
die Änderungen des Betriebsreglements sowie die Anpassungen der Ab-
flugrouten ab den Pisten 10, 32 und 34 im Wesentlichen und unter der fol-
genden Auflage genehmigt (Dispositiv Ziffn. 1 und 4):
4. Die FZAG [Flughafen Zürich AG] hat eine Vorverlegung des letzten Slots
am Abend zu prüfen. Sie hat dazu innert eines Jahres einen Bericht zu
erstellen, in dem die betriebliche Machbarkeit, wirtschaftliche Tragbarkeit
und die Wirkung auf die Lärmbelastung ausgewiesen und bewertet wer-
den.
[...]
Hinsichtlich der zulässigen Lärmimmissionen, deren Festsetzung von der
Flughafen Zürich AG angefochten wird, hat das BAZL wie folgt verfügt (Dis-
positiv Ziff. 2):
2. Die zulässigen Fluglärmimmissionen für den Flughafen Zürich werden ge-
stützt auf die Berechnungen der EMPA im Bericht Nr. 5214.015778 vom
31. Mai 2017 gemäss den Fluglärmkarten 23–25 festgelegt.
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 72
Gestützt auf die Festlegung der zulässigen Lärmimmissionen gewährte
das BAZL der Flughafen Zürich AG sodann die nachgesuchten Erleichte-
rungen (Dispositiv Ziff. 3).
4.3.2 Die Festlegung der zulässigen Lärmimmissionen entspricht, wie die
Flughafen Zürich AG zu Recht geltend macht, nicht dem Gesuch um Teil-
genehmigung des BR 2014 vom 31. Mai 2017. Der entsprechende Antrag
lautete wie folgt (Gesuch der Flughafen Zürich AG vom 31. Mai 2017 um
Teilgenehmigung des BR 2014, Antrag Ziff. 4):
4. Gestützt auf die Fluglärmberechnung gemäss EMPA-Bericht für die Teil-
genehmigung sind die zulässigen Lärmimmissionen, soweit sie die zuläs-
sigen Lärmimmissionen gemäss vorläufigem Betriebsreglement über-
schreiten, festzulegen. [...]
Die Flughafen Zürich AG hatte mithin ausdrücklich beantragt, die zulässi-
gen Fluglärmimmissionen ergänzend zur Festlegung gemäss der Verfü-
gung vom 27. Januar 2015 (hierzu vorstehend Sachverhalt Bst. H) festzu-
legen. Das BAZL hat jedoch die zulässigen Fluglärmimmissionen aus-
schliesslich gestützt auf den neu mit dem Gesuch um Teilgenehmigung des
BR 2014 eingereichten Lärmbericht festgelegt. Das Verfügungsdispositiv
ist in dieser Hinsicht eindeutig und klar formuliert. Ein Spielraum, den recht-
lichen Gehalt der Festlegung etwa mittels einer auf die Erwägungen abge-
stützten Auslegung zu präzisieren, besteht nicht (vgl. anders in BGE 141 V
255 E. 1.2 und 132 V 74, E. 2), zumal sich auch aus den Erwägungen der
Verfügung vom 14. Mai 2018 nicht ergibt, dass das BAZL der Dispositiv
Ziff. 2 eigentlich einen anderen rechtlichen Gehalt hätte beimessen wollen.
An diesem Ergebnis ändert nichts, dass das BAZL mit Vernehmlassung
vom 10. September 2018 mitteilt, es sei ihm bei der Formulierung von Dis-
positiv Ziff. 2 ein redaktionelles Versehen unterlaufen.
Für das vorliegende Beschwerdeverfahren ist daher davon auszugehen,
dass das BAZL die zulässigen Lärmimmissionen allein gestützt auf den
Bericht Nr. 5214.015778 der EMPA vom 31. Mai 2017, Fluglärmkarten 23–
25, festgelegt hat.
4.4
4.4.1 Über die gegen das BR 2014 erhobenen Einsprachen hat das BAZL
wie folgt entschieden (Dispositiv Ziff. 5):
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 73
5. Entgegenstehende Anträge aus den Einsprachen und den Stellungnah-
men werden im Sinne der Erwägungen abgewiesen.
Ohne Konsultation der Erwägungen ist nicht klar, welche Bedeutung der
Abweisung der Einsprachen zukommt. Es sind daher die Erwägungen als
Auslegungshilfe beizuziehen.
4.4.2 In seinen Erwägungen hielt das BAZL zu den Einsprachen fest was
folgt (Erwägung 1.6):
Im vorliegenden Entscheid sind Einsprachen und darin vorgebrachte Rügen
zu berücksichtigen, die in direktem Zusammenhang mit den zu beurteilenden
Änderungen des Betriebsreglements stehen. Rügen, die sich nicht auf Gegen-
stände der beantragten Teilgenehmigung des BR 2014 beziehen, sind des-
halb jedenfalls zurzeit nicht zu behandeln.
Nicht zu behandeln sind in jedem Fall einsprecherische Rügen und Anträge,
die über die von der FZAG [Flughafen Zürich AG] eingereichten Änderungen
hinausgehen. Aufgrund der Dispositionsmaxime legt der Gesuchsteller mit sei-
nen Anträgen den Gegenstand des von ihm angestossenen Bewilligungs- und
Genehmigungsverfahrens fest. [...] Anträge auf Anpassung der An- und Ab-
flugrouten, die nicht in den von der FZAG eingereichten Änderungen enthalten
sind, liegen demnach ausserhalb des Gegenstands des vorliegenden Verfah-
rens; darauf kann nicht eingetreten werden. Das betrifft im Besonderen An-
träge auf Anpassung von Abflugrouten ab Piste 28 Richtung Westen oder die
Einführung von Starts ab Piste 16 geradeaus (Südabflüge). Nicht einzutreten
ist auch auf Anträge, künftige Ausbauten der Infrastruktur wie z.B. Pistenver-
längerungen zu verbieten. Ausserhalb der hier zu beurteilenden Teilgenehmi-
gung liegen auch Forderungen, die Entflechtung der An- und Abflugrouten im
Osten des Flughafens gemäss ursprünglichem BR 2014 vorzunehmen.
Einzelne Einsprachen richten sich gegen die beantragten Änderungen der Ar-
tikel 21 und 22 im Anhang 1 des Betriebsreglements zur Ausdehnung der
Sperrzeiten aufgrund des Staatsvertrags mit Deutschland. [...] Dies [die Rati-
fizierung des Staatsvertrags] ist bis anhin nicht geschehen und zurzeit auch
nicht absehbar. Die Behandlung dieser Einsprachen ist deshalb zurück zu stel-
len.
Diese Feststellung gilt auch für diejenigen Einsprachen, die sich gegen die
beantragte Anpassung der Flugrouten über deutschem Staatsgebiet richten.
Diese Änderungen sind [...] zurückgestellt worden und somit nicht Gegen-
stand des vorliegenden Entscheids. Entsprechend ist auch die Behandlung
dieser Einsprachen zurück zu stellen.
Das BAZL hat den Verfahrensgegenstand auf das BR 2014 und damit – im
Ergebnis – auf das Ost- und das Südkonzept beschränkt; Gegenstand des
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 74
BR 2014, das vom BAZL teilweise genehmigt worden ist, sind verschie-
dene Änderungen des Ost- und des Südkonzepts. Das Ost- und das Süd-
konzept gelangen während der Sperrzeiten gemäss der DVO am Abend
und am Morgen zur Anwendung. Nicht Gegenstand des BR 2014 ist das
Nordkonzept, gemäss welchem der Flughafen Zürich tagsüber betrieben
wird (vgl. vorstehend Sachverhalt Bst. G.a und J.b).
In Bezug auf die Behandlung der Einsprachen ergeben sich aus der dar-
gestellten Erwägung die folgenden drei Konstellationen:
(1) Die Einsprachen betrafen die Änderungen des Betriebsreglements ge-
mäss dem Gesuch der Flughafen Zürich AG um Teilgenehmigung des
BR 2014. Insoweit hat das BAZL die Einsprachen abgewiesen bzw. den
Entscheid in ein separates Verfahren verwiesen (vgl. Auflage gemäss Dis-
positiv Ziff. 4).
(2) Die Einsprachen betrafen weitere Änderungen des Betriebsreglements
gemäss dem BR 2014. Da das BAZL über diese Änderungen noch nicht
entschieden hat, stellte es auch die Behandlung der hiergegen erhobenen
Einsprachen zurück. Eine Verfügung und somit ein taugliches Anfech-
tungsobjekt liegt diesbezüglich noch nicht vor.
(3) Die Rechtsbegehren gemäss den Einsprachen gingen über den Ge-
genstand des BR 2014 (Ost- und Südkonzept) hinaus. Auf entsprechende
Begehren – betreffend insbesondere das Nordkonzept – trat das BAZL ge-
mäss seinen Erwägungen nicht ein, so dass insoweit von einem Nichtein-
tretensentscheid auszugehen ist. Ebenfalls nicht eingetreten ist das BAZL
auf das Rechtsbegehren, es sei der Flughafen Zürich AG zu verbieten, die
durch die Schnellabrollwege ab den Pisten 28 und 34 entstehenden zu-
sätzlich möglichen Flugbewegungen zur Kapazitätserhöhung in den Ta-
gesrand- und Nachtstunden (zwischen 21:00 und 07:00 Uhr) zu nutzen;
über die Zulässigkeit der Schnellabrollwege und damit auch der damit ver-
bundenen Lärmimmissionen sei im Plangenehmigungsverfahren bereits
entschieden worden.
4.4.3 Aus den Erwägungen der angefochtenen Verfügung ergibt sich, dass
der Wortlaut von Dispositiv Ziff. 5 (Entscheid über die Einsprachen) den
tatsächlichen Bedeutungsgehalt der Verfügung vom 14. Mai 2018 nicht zu-
treffend bzw. unvollständig wiedergibt: Gemäss dem Wortlaut von Disposi-
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 75
tiv Ziff. 5 regelt die Verfügung vom 14. Mai 2018 allein die erste Konstella-
tion (vgl. zur Wirkung einer Abweisung im Sinne der Erwägungen
MADELEINE CAMPRUBI, in: Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], Kommentar
VwVG, 2. Aufl. 2019, Art. 61 Rz. 5). Dies entspricht jedoch offensichtlich
nicht dem tatsächlichen Bedeutungsgehalt, welchen das BAZL seiner Ver-
fügung beizugeben beabsichtigte. Vielmehr ist für das vorliegende Be-
schwerdeverfahren zusätzlich von einem Nichteintretensentscheid auszu-
gehen, soweit die Einsprachebegehren über den Gegenstand des
BR 2014 hinausgingen (dritte Konstellation; vgl. hierzu zudem sogleich Er-
wägung 4.6).
4.5
4.5.1 Die Gemeinde Dällikon und Mitbeteiligte, die Stadt Illnau-Effretikon
sowie die Gemeinden Niederglatt, Turbenthal und Niederhasli begehrten in
ihren Einsprachen eine lärmmässige Optimierung der Abflugrouten ab den
Pisten 32 und 34 an. Konkret verlangten sie, es sei für besagte Abflugrou-
ten ein satellitengestütztes Navigationsverfahren – etwa das Verfahren der
Flächennavigation RNAV mit der Spezifikation 1 (sog. RNAV1) – als ver-
bindlicher Navigationsstandard festzulegen und es seien zur Führung der
Flugzeuge zudem Wegpunkte, sogenannte Transition Points, festzulegen.
Startende Flugzeuge könnten so im Interesse des Schutzes vor Fluglärm-
immissionen flughafennah genauer und mit geringerer Streuung über mög-
lichst dünn besiedelte Gebiete geführt werden.
4.5.2 Gemäss dem vorstehend in Erwägung 4.4 Ausgeführten ist für das
vorliegende Beschwerdeverfahren von einer Abweisung der Einsprachen
auszugehen, soweit diese die Änderung des Betriebsreglements gemäss
dem Gesuch der Flughafen Zürich AG um Teilgenehmigung des BR 2014
betrafen (vgl. Konstellation [1] gemäss vorstehend E. 4.4.2). Dies gilt
grundsätzlich auch für das Begehren um eine lärmmässige Optimierung
der Abflugrouten ab den Pisten 32 und 34 gemäss dem Ost- und Südkon-
zept.
Was den Navigationsstandard betrifft, so sollen gemäss dem Gesuch der
Flughafen Zürich AG vom 31. Mai 2017 um Teilgenehmigung des BR 2014
die Abflugrouten ab den Pisten 32 und 34 auf den Navigationsstandard
RNAV1 angepasst werden. Entsprechend sehen auch die beiden bei den
Gesuchsunterlagen liegenden AIP Charts SID RWY 32 und SID RWY 34
eine Ausgestaltung der Abflugrouten ab den Pisten 32 und 34 nach dem
Navigationsstandard RNAV1 vor und die Abflugrouten wurden schliesslich
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 76
vom BAZL mit Verfügung vom 14. Mai 2018 genehmigt (Dispositiv Ziff. 1.2).
Vor diesem Hintergrund fragt sich, ob das BAZL mit der Genehmigung der
Abflugrouten ab den Pisten 32 und 34 die Einsprachen in Bezug auf die
geforderte lärmmässige Optimierung implizit gutgeheissen hat. Darauf ist
im Folgenden vor dem Hintergrund der gleichlautenden Beschwerdebe-
gehren einzugehen.
4.5.3 Die angefochtene Verfügung des BAZL vom 14. Mai 2018 enthält
keine Erwägungen in Bezug auf die geforderte lärmmässige Optimierung
der Abflugrouten ab den Pisten 32 und 34 bzw. in Bezug auf den geforder-
ten Navigationsstandard. Und auch im Verfahren vor dem Bundesverwal-
tungsgericht schiebt das BAZL keine Begründung nach; es erklärt vielmehr,
es sei Sache der Flughafen Zürich AG sowie der Flugsicherung Skyguide,
sich zu den betreffenden Beschwerdebegehren zu äussern.
Die Flughafen Zürich AG und die Flugsicherung Skyguide halten in ihren
Beschwerdeantworten vom 9. Oktober 2018 bzw. Stellungnahmen vom
10. Oktober 2018 und 17. Juni 2019 zunächst fest, es sei Sache des BAZL,
den in der Schweiz geltenden Navigationsstandard festzulegen und die
Festlegung im AIP zu publizieren. Gegenwärtig sei lediglich ab einer Flug-
höhe von Flugfläche 100 oder höher ein bestimmter Navigationsstandard,
nämlich RNAV5, vorgeschrieben. Für den Nahbereich eines Flughafens
(Terminal Area [TMA]) bestünden keine Vorgaben. Im Weiteren äussert
sich die Flugsicherung Skyguide zur Funktionsweise der beiden satelliten-
gestützten Navigationsstandards RNAV und RNP (required navigation per-
formence) sowie zu der Möglichkeit, damit Flugzeuge auch im Kurvenflug
mittels sogenannter Radius-to-Fix (RF) legs genauer führen und so die
Streuung minimieren zu können. In jedem Fall müssten die Flugzeuge für
eine satellitengestützte Navigation ausgerüstet und zertifiziert sein, wobei
auf europäischer Ebene eine verbindliche Einführung von RNAV1 bzw.
RNP1 erst ab dem Jahr 2024 vorgesehen sei.
4.5.4 Vor diesem Hintergrund kann nicht angenommen werden, das BAZL
habe die Einsprachebegehren gutgeheissen und den Navigationsstandard
RNAV1 für Starts ab den Pisten 32 und 34 bzw. die Nutzung der entspre-
chenden Flugrouten (ab einem bestimmten Zeitpunkt) verbindlich vorge-
schrieben. Für das vorliegende Beschwerdeverfahren ist vielmehr davon
auszugehen, dass das BAZL die Einsprachen im Ergebnis auch in diesem
Punkt abgewiesen hat. Es bleibt somit auch in diesem Punkt bei dem vor-
stehend unter Erwägung 4.4 Ausgeführten.
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 77
4.6
4.6.1 Das BAZL hat mit der Teilgenehmigung des BR 2014 auch das sog.
Bisenkonzept geändert (Verfügung des BAZL vom 14. Mai 2018, Dispositiv
Ziff. 1.2). Konkret soll die Abflugroute ab Piste 10 geändert werden. Neu
wird vorgeschrieben, dass ab Piste 10 startende Flugzeuge erst bei D3.7
KLO, also in einer Distanz von 3.7 NM nach dem Start in Richtung Westen,
abdrehen dürfen. So kann vermieden werden, dass sich ein auf Piste 10
startendes Flugzeug einem auf Piste 14 durchstartenden Flugzeug nähert;
die Abflugroute ab Piste 10 und die Durchstartroute für auf Piste 14 lan-
dende Flugzeuge würden entflochten (vgl. Gesuch der Flughafen Zürich
AG vom 25. Oktober 2013 für die Betriebsreglementsänderung 2014,
Ziff. 2.2 c).
Auf das Bisenkonzept ist im Folgenden im Kontext mit dem Gegenstand
des BR 2014 und im Hinblick auf die Bestimmung des Streitgegenstands
gesondert einzugehen.
4.6.2 Der Betrieb eines Flughafens wird wesentlich durch die herrschen-
den meteorologischen Verhältnisse und insbesondere durch die Windrich-
tung beeinflusst; es wird grundsätzlich gegen den Wind gestartet und ge-
landet (vgl. zur Anerkennung dieser Umstände in der Rechtsprechung das
Urteil des BVGer A-1088/2018 vom 16. Oktober 2019 E. 11.6 mit Hinwei-
sen). Der Betrieb des Flughafens Zürich ist (entsprechend) auf die über-
wiegend vorherrschenden Verhältnisse mit Westwind ausgerichtet; Starts
und Landungen erfolgen im Normalbetrieb überwiegend in Richtung Wes-
ten bzw. aus nordwestlicher Richtung. Bei Bise, also bei Wind aus östlicher
bzw. nordöstlicher und damit aus umgekehrter Richtung, ist zu unterschei-
den: Sind Anflüge auf die Piste 34 und Starts auf der Piste 32 in Richtung
Norden trotz Bise weiterhin möglich, wird der Flughafen Zürich während
der Sperrzeiten gemäss der DVO entsprechend dem Südkonzept (Konzept
S 18 gemäss SIL 1) betrieben. Bei zu hoher Rückenwindkomponente
(starke Bise) kommt hingegen gemäss der Ausnahmeregelung in der DVO
auch während der Sperrzeiten ein angepasstes Nordkonzept (Landungen
aus Nordwesten auf die Pisten 32 und 34 und Starts in Richtung Osten ab
Piste 10 bzw. in Richtung Südosten ab Piste 16; Betriebskonzepte N 2.11
und N 2.13 gemäss dem SIL 1) zur Anwendung (vgl. SIL 1, Abbildungen zu
den Erläuterungen; Bericht vom 15. September 2016 zur Umsetzung von
Sicherheitsmassnahmen im SIL [Dokumentation zur Anpassung des SIL-
Objektblatts, Bericht A], Ziff. 6.3.2, < www.bazl.admin.ch > Sicherheit > Inf-
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 78
rastruktur > Flugplätze > Landesflughäfen > Flughafen Zürich > SIL-Pro-
zess Flughafen Zürich > SIL Objektblatt Anpassung 2017 > Dokumente,
besucht am 10. August 2021).
4.6.3 Gemäss dem vorstehend in Erwägung 4.4 Ausgeführten ist für das
vorliegende Beschwerdeverfahren von einem Nichteintretensentscheid
auszugehen, soweit die Einsprachebegehren über den Gegenstand des
BR 2014 – das Ost- und das Südkonzept – hinausgehen. Vor diesem Hin-
tergrund stellt sich nach dem soeben zum Bisenkonzept Ausgeführten die
Frage, ob das Nordkonzept gleichwohl Gegenstand des BR 2014 ist und
entsprechend nicht (ohne Weiteres) von einem Nichteintretensentscheid
ausgegangen werden darf. Dies ist zu verneinen. Die Änderung der Abflug-
route ab Piste 10 geht auf einen Vorfall am 24. Oktober 2007 zurück, bei
dem es zu einer Annäherung eines auf Piste 10 startenden Flugzeugs mit
einem auf Piste 14 durchstartenden Flugzeug kam. Darüber hinaus war
das (angepasste) Nordkonzept, welches bei Bise zur Anwendung gelangt,
nicht Gegenstand der vorliegenden Überarbeitung des Betriebsregle-
ments. Vielmehr soll das bisherige Bisenkonzept gestützt auf den SIL 2 im
Rahmen des BR 2017 durch eine neues Bisenkonzept mit Südstarts gera-
deaus ab Piste 16 ersetzt werden (vgl. vorstehend Sachverhalt Bst. BB.a).
Es bleibt somit dabei, dass vorliegend von einem Nichteintretensentscheid
auszugehen ist, soweit die Einsprachebegehren über den Gegenstand des
BR 2014 (Ost- und Südkonzept) hinausgingen; die Änderung der Abflug-
route ab Piste 10 ist nicht umstritten und das angepasste Nordkonzept,
welche bei Bise zur Anwendung gelangt, darüber hinaus nicht Gegenstand
des BR 2014.
4.7
4.7.1 Verschiedene der Beschwerde führenden Gemeinwesen sowie der
Verein Fluglärmsolidarität und Mitbeteiligter verlangen, es sei die Vergabe
von Slots nach 22:30 Uhr zu verbieten.
4.7.2 Im Verfahren vor dem BAZL wurde ein entsprechendes Begehren
erstmals vom BAFU gestellt. Dieses wies in seiner Stellungnahme zum
Gesuch um Teilgenehmigung des BR 2014 vom 9. Oktober 2017 darauf
hin, dass die Lärmimmissionen aus dem Betrieb des Flughafens Zürich die
zulässigen Lärmimmissionen und auch das Lärmkorsett gemäss dem SIL
überschreiten würden. Als Grund wurden die häufigen Verspätungen ge-
nannt, die dazu führten, dass insbesondere schwere Langstreckenflug-
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 79
zeuge erst nach 23:00 Uhr starten würden. Das BAFU beantragte vor die-
sem Hintergrund, es sei als emissionsbegrenzende Massnahme ein Vor-
verlegen des letzten Slots auf 22:30 Uhr zu prüfen. Die Flughafen Zürich
AG lehnte die Massnahme mit Stellungnahme vom 3. November 2017 als
unverhältnismässig ab.
4.7.3 Das BAZL schloss sich dem Antrag des BAFU grundsätzlich an, er-
wog jedoch, dass es zur Prüfung der Massnahme weitergehender Abklä-
rungen bedürfe. Es genehmigte das BR 2014 entsprechend dem Gesuch
um Teilgenehmigung mit Verfügung vom 14. Mai 2018 daher unter der Auf-
lage, dass die Flughafen Zürich AG eine Vorverlegung des letzten Slots am
Abend zu prüfen und hierzu innert einem Jahr einen Bericht einzureichen
habe, im welchem die betriebliche Machbarkeit, die wirtschaftliche Trag-
barkeit und die Wirkung auf die Lärmbelastung ausgewiesen und bewertet
werde. Allfälligen Beschwerden gegen diese Auflage entzog es die auf-
schiebende Wirkung (vgl. hierzu vorstehend Sachverhalt Bst. M).
Aus den Erwägungen zur Genehmigungsverfügung vom 14. Mai 2018
ergibt sich, dass das BAZL eine (weitere) Verzögerung des (Teil-)Geneh-
migungsverfahrens vermeiden wollte. Es verpflichtete die Flughafen Zürich
AG daher nur – aber immerhin – dazu, die Massnahme hinsichtlich ihrer
betrieblichen Machbarkeit, der wirtschaftlichen Tragbarkeit und der Wir-
kung auf die Lärmbelastung zu prüfen und hierzu einen Bericht einzu-
reichen. Es hat damit den Entscheid über die vom BAFU beantrage Mass-
nahme (im Ergebnis) in ein neues Verfahren verwiesen. Ein Sachentscheid
liegt noch nicht vor; das betreffende Verfahren ist hängig (vgl. vorstehend
Sachverhalt Bst. BB.d).
4.8 Zusammenfassend ist daher zum in der Verfügung vom 14. Mai 2018
geregelten Rechtsverhältnis festzuhalten was folgt:
- Das BAZL hat die Änderungen des Betriebsreglements gemäss dem
Gesuch der Flughafen Zürich AG um Teilgenehmigung des BR 2014 im
Wesentlichen sowie mit einer Ergänzung und unter einer Auflage ge-
nehmigt und die zulässigen Lärmimmissionen gestützt auf den Bericht
der EMPA Nr. 5214.015778 vom 31. Mai 2017, Fluglärmkarten 23–25,
festgelegt.
- Einsprachen, die sich gegen die Änderungen des Betriebsreglements
gemäss dem Gesuch um Teilgenehmigung des BR 2014 richteten, hat
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 80
das BAZL abgewiesen; die Behandlung von Einsprachen, die sich ge-
gen weitere im Rahmen des BR 2014 zur Genehmigung unterbreitete
Änderungen des Betriebsreglements richteten, stellte das BAZL zu-
rück.
- Auf Rechtsbegehren in den Einsprachen, die über den Gegenstand des
BR 2014 hinausgingen, ist das BAZL nicht eingetreten. Ebenfalls nicht
eingetreten ist das BAZL auf das Begehren, es sei der Flughafen Zürich
AG zu verbieten, die durch den Bau der Schnellabrollwege ab den Pis-
ten 28 und 34 zusätzlich möglichen Flugbewegungen zur Kapazitäts-
erhöhung in den Tagesrand- und Nachtstunden zu nutzen.
- Den Entscheid über eine Vorverlegung des letzten Slots am Abend hat
das BAZL in ein neues Verfahren verwiesen. Dieses ist beim BAZL hän-
gig.
5.
5.1 Als nächstes ist der Streitgegenstand der vereinigten Beschwerdever-
fahren zu prüfen.
5.2
5.2.1 Streitgegenstand im Verfahren der nachträglichen Verwaltungs-
rechtspflege ist das in der angefochtenen Verfügung geregelte Rechtsver-
hältnis, soweit es auf Grund der Beschwerdebegehren effektiv im Streit
liegt. Der Entscheid der unteren Instanz (Anfechtungsobjekt) bildet somit
den Rahmen, der den möglichen Umfang des Streitgegenstands begrenzt:
Gegenstand des Beschwerdeverfahrens kann grundsätzlich nur sein, was
Gegenstand des vorinstanzlichen Verfahrens war. Gegenstände, über wel-
che die erstinstanzliche verfügende Behörde nicht entschieden hat, darf
die zweite Instanz nicht beurteilen, da sie ansonsten in die funktionelle Zu-
ständigkeit der ersten Instanz eingreifen würde. Auf entsprechende
Rechtsbegehren könnte nicht eingetreten werden (BGE 136 II 457 E. 4.2;
Urteil des BGer 2C_699/2017 vom 12. Oktober 2018 E. 4.2; Urteil des
BVGer A-1088/2018 vom 16. Oktober 2019 E. 3.2 mit Hinweisen).
Mit ihren Begehren legen die Beschwerde führenden Parteien sodann fest,
in welche Richtung und inwieweit sie das streitige Rechtsverhältnis über-
prüfen lassen wollen. Wird eine Änderung der angefochtenen Verfügung
verlangt, muss klar kundgetan sein, in welchem Sinne der Beschwerdefüh-
rer die Verfügung abgeändert haben will. Lässt das Rechtsbegehren nicht
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 81
deutlich erkennen, wie die beantragte Verfügung lauten soll, etwa, wenn
lediglich auf Aufhebung oder Änderung der angefochtenen Verfügung be-
antragt wird, muss auf die Beschwerdebegründung zurückgegriffen wer-
den, um zu ermitteln, was nach dem massgeblichen Willen der Be-
schwerde führenden Partei Streitgegenstand ist (vgl. Urteile des BGer
1C_330/2013 vom 15. Oktober 2013 E. 2.1 und 2C_258/2011 vom 30. Au-
gust 2012 E. 1.2, je mit Hinweisen auf die Rechtsprechung).
Liegt ein Nichteintretensentscheid vor, kann lediglich die formelle Prüfung
der Vorinstanz Gegenstand der materiellen Beurteilung durch die Be-
schwerdeinstanz sein; Begehren in der Sache können nicht gestellt werden
bzw. es ist darauf nicht einzutreten (vgl. Urteile des BGer 1C_115/2019
vom 11. Dezember 2019 E. 3 und 1C_598/2016 vom 2. März 2018 E. 2.1;
Urteile des BVGer A-1088/2018 vom 19. Oktober 2019 E. 3.3 und
A-4929/2017 vom 31. Januar 2018 E. 1.2.3, je mit Hinweisen auf die
Rechtsprechung).
5.2.2 Gemäss Art. 36d Abs. 4 LFG kann, wer nach den Vorschriften des
VwVG Partei ist, während der Auflagefrist beim BAZL Einsprache gegen
eine Änderung des Betriebsreglements erheben. Wer keine Einsprache er-
hebt, ist vom weiteren Verfahren ausgeschlossen.
Die Bestimmung von Art. 36d LFG, betreffend die Änderung des Betriebs-
reglements, fand wie jene von Art. 36c LFG im Zuge des Inkrafttretens des
Bundesgesetzes vom 18. Juni 1999 über die Koordination und Vereinfa-
chung von Entscheidverfahren (Amtliche Sammlung [AS] 1999 3071; nach-
folgend: Koordinationsgesetz) Eingang in das LFG; das Betriebsreglement
war zuvor lediglich auf Verordnungsstufe in der Verordnung über die Infra-
struktur der Luftfahrt (VIL, SR 748.131.1) geregelt und sollte zwecks Ein-
ordnung in die weiteren Instrumente (Sachplan, Betriebskonzession, Plan-
genehmigung) eine ausdrückliche gesetzliche Regelung erhalten. Hinsicht-
lich der (weiteren) Verfahrensvorschriften wird in den Materialien auf die
Ausführungen zu den Plangenehmigungsverfahren verwiesen. Diese se-
hen im Zusammenhang mit der Möglichkeit der Einspracheerhebung eine
identische Regelung vor (vgl. zur Einsprache gegen Luftfahrtanlagen
Art. 37f Abs. 1 LFG). Gemäss der Botschaft zum Koordinationsgesetz sind
sämtliche Einwände gegen ein Projekt innerhalb der Auflagefrist im Geneh-
migungsverfahren zu erheben. Damit sei gewährleistet, dass im Interesse
der Konzentration alle Einwände gesamthaft geprüft werden und in den
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 82
Genehmigungsentscheid einfliessen können (Botschaft Koordinationsge-
setz, BBl 1998 III 2591, 2645 i.V.m. 2646 und 2620).
Im Plangenehmigungsverfahren bestimmt sich der Streitgegenstand nach
dem Gesagten anhand der im Einspracheverfahren gestellten Begehren
und kann im nachfolgenden Beschwerdeverfahren nicht ausgeweitet wer-
den. Dabei genügt es, wenn ein Vorbringen – etwa die Forderung nach
einer bestimmten Alternative – zumindest dem Sinn nach bereits Gegen-
stand der Einsprache war. Geht ein Vorbringen darüber hinaus, ist darauf
nicht einzutreten. Im Beschwerdeverfahren ist in diesem Fall nur – aber
immerhin – zu prüfen, ob die Behörde verpflichtet gewesen wäre, Alterna-
tiven bzw. Varianten näher in Betracht zu ziehen. Liegen solche auf der
Hand, ist die Behörde verpflichtet, diese von Amtes wegen einer ersten
(summarischen) Beurteilung zu unterziehen (Art. 12 VwVG). In allen ande-
ren Fällen ist es wie ausgeführt Sache der Betroffenen und damit u.a. der
Einsprechenden, entsprechende Anregungen zu machen (vgl. hierzu BGE
133 II 30, E. 2 und Urteil des BGer 1C_137/2009 vom 7. September 2009
E. 1 und 3.5, je mit Hinweisen; BVGE 2016/13 E. 1.3.4; Urteile des BVGer
A-2566/2019 vom 19. Mai 2020 E. 1.3.1, A-1251/2012 vom 15. Januar
2014 E. 1.6 und A-4832/2012, A-4875/2012 vom 1. Mai 2013 E. 6.3, je mit
Hinweisen; ferner das Urteil des BGer 1C_375/2009 vom 10. Mai 2010
E. 6.2.1).
Das Verfahren zur Genehmigung des Betriebsreglements beruht, wie vor-
stehend unter Verweis auf die Materialien ausgeführt, auf einer identischen
gesetzlichen Grundlage und die Materialien verweisen hinsichtlich der Ver-
fahrensvorschriften auf das Plangenehmigungsverfahren. Die dargestellte,
zum Plangenehmigungsverfahren ergangene Rechtsprechung in Bezug
auf die Pflicht, sämtliche Begehren bereits im Einspracheverfahren vorzu-
bringen, ist daher auch vorliegend anzuwenden (vgl. übereinstimmend
JAAG/HÄNNI, in: Müller [Hrsg.], Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht,
Bd. IV, Verkehrsrecht, 2008, S. 365 f.).
5.3
5.3.1 Die Flughafen Zürich AG beantragt, es seien die zulässigen Fluglär-
mimmissionen gestützt auf den Bericht Nr. 5214.015778 der EMPA vom
31. Mai 2017, Fluglärmkarten 23–25, in Ergänzung zu den gemäss der Ver-
fügung des BAZL vom 27. Januar 2015 festgelegten zulässigen Fluglärm-
immissionen festzulegen.
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 83
Die Flughafen Zürich AG war Gesuchstellerin im Verfahren vor dem BAZL.
Mit Schreiben vom 31. Mai 2017 hatte sie beantragt, es seien gestützt auf
die Fluglärmberechnungen des Berichts der EMPA Nr. 5214.015778 die
zulässigen Lärmimmissionen insoweit neu festzusetzen, als sie die zuläs-
sigen Lärmimmissionen gemäss vorläufigem Betriebsreglement über-
schreiten würden. Das BAZL hat mit Verfügung vom 14. Mai 2018 die zu-
lässigen Lärmimmissionen nicht antragsgemäss, sondern allein gestützt
auf den erwähnten Bericht der EMPA vom 31. Mai 2017 festgelegt (vgl. vor-
stehend E. 4.3). Die Flughafen Zürich AG macht daher die abweichende
Festlegung der zulässigen Lärmimmissionen zu Recht zum Streitgegen-
stand des vorliegenden Beschwerdeverfahrens.
5.3.2 Die Gemeinde Hohentengen (vgl. zur fehlenden Beschwerdebefug-
nis der gemeinsam mit der Gemeinde Hohentengen Beschwerde führen-
den deutschen Landkreise vorstehend E. 3.3.3) verlangt sinngemäss, es
sei die Verfügung des BAZL vom 14. Mai 2018 insgesamt aufzuheben und
die Angelegenheit zur Überarbeitung und neuen Entscheidung zurückzu-
weisen; sie bringt vor, es seien keine alternativen lärmoptimierten Betriebs-
varianten (zum Ost- und Südkonzept) wie etwa eine schweizerische Ab-
wicklung des Flugverkehrs durch Südstarts geprüft worden und die Ände-
rungen seien aus diesem Grund sowie mit Blick auf die zusätzlichen
Lärmauswirkungen mit Bundes(umwelt)recht und mit Völkerrecht nicht ver-
einbar.
Entsprechendes hat die Gemeinde (sinngemäss) bereits in ihrer Einspra-
che vom 29. Oktober 2014 bzw. ihrer Stellungnahme vom 12. Januar 2015
verlangt. Das BAZL hat allerdings, wie vorstehend erwogen, über die Ein-
sprachen nicht umfassend entschieden. Die Forderung der Gemeinde Ho-
hentengen nach einer (verstärkt) schweizerischen Abwicklung des Flugver-
kehrs gemäss der von ihr vorgeschlagenen "Alternative 3" betrifft die An-
flüge auf den Flughafen Zürich im Rahmen des Ostkonzepts. Diesbezüg-
lich hat das BAZL den Entscheid (sinngemäss) zurückgestellt. Soweit da-
her die Gemeinde Hohentengen vor Bundesverwaltungsgericht erneut ver-
langt, es sei das Betriebsreglement in diesem Sinn zu ändern, ist darauf
mangels eines Anfechtungsobjekts nicht einzutreten. Im Übrigen macht die
Gemeinde Hohentengen den Verzicht auf eine (gesamthafte) Überarbei-
tung und Festsetzung des Betriebsreglements sowie die Genehmigung der
Änderungen des Betriebsreglements (insbes. Genehmigung der Ausnah-
meregelung betreffend die Mindestflughöhe für vierstrahlige Flugzeuge
beim Start ab Piste 32 sowie die Anpassung der FL80-Regel) zu Recht zum
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 84
Gegenstand des vorliegenden Beschwerdeverfahrens. Dasselbe gilt für die
(damit verbundene) Ermittlung und Festlegung der zulässigen Lärmimmis-
sionen und die vom BAZL gestützt auf die Festlegung der zulässigen Lär-
mimmissionen gewährten Erleichterungen. Es ist somit zu prüfen, ob das
BAZL die Änderungen des Betriebsreglements, einschliesslich die Anpas-
sung der Abflugverfahren und –routen gemäss dem Ost- und Südkonzept,
unter Abweisung der Einsprache der Gemeinde Hohentengen zu Recht ge-
nehmigt und der Flughafen Zürich AG die nachgesuchten Erleichterungen
gewähren durfte.
5.3.3 Die IG Nord-Gemeinden verlangt in der Sache (sinngemäss), es sei
die Teilgenehmigung des BR 2014 aufzuheben und die Angelegenheit zur
Überarbeitung und neuen Entscheidung unter Berücksichtigung alternati-
ver lärmoptimierter Betriebsvarianten zurückzuweisen. Jedenfalls sei auf
eine blosse Teilgenehmigung des BR 2014 zu verzichten und auch in die-
sem Fall die Angelegenheit an das BAZL zur ergänzenden Sachverhalts-
feststellung und zur gesamthaften Entscheidung über das BR 2014 unter
Berücksichtigung der Ergebnisse der Sicherheitsüberprüfung 2012 zurück-
zuweisen. Sinngemäss wird zudem beantragt, es sei die Ausnahmerege-
lung betreffend die Mindestflughöhe für vierstrahlige Flugzeuge beim Start
ab Piste 32 zu verzichten (Rechtsbegehren Ziffn. 2d und 2g). Nach Ansicht
der IG Nord-Gemeinden ist die Teilgenehmigung einer Änderung des Be-
triebsreglements gesetzlich nicht vorgesehen und die Genehmigung zu-
dem weder mit den luftfahrspezifischen Anforderungen noch mit Bundes-
umweltrecht konform.
Entsprechendes haben die Beschwerde führenden Gemeinwesen jeden-
falls sinngemäss bereits in ihren getrennt erhobenen Einsprachen verlangt.
Das BAZL hat die Rechtsbegehren abgewiesen, weshalb die IG Nord-Ge-
meinden die Zulässigkeit einer Teilgenehmigung des BR 2014 sowie die
Genehmigung der Ausnahmeregelung betreffend die Mindestflughöhe für
vierstrahlige Flugzeuge beim Start ab Piste 32 zu Recht zum Streitgegen-
stand des vorliegenden Beschwerdeverfahrens machen.
Zudem verlangt die IG Nord-Gemeinden, es sei die Teilgenehmigung im
Hinblick auf die weiteren Abklärungen zur Vorverlegung des letzten Slots
am Abend zeitlich zu befristen (Rechtsbegehren Ziff. 2i). In den Einspra-
chen findet sich kein entsprechendes Rechtsbegehren. Es geht jedoch we-
niger weit als das Begehren auf Abweisung des Gesuchs um (Teil-)Geneh-
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 85
migung des BR 2014 – zeitliche Befristung anstelle einer Nichtgenehmi-
gung – und ist daher als von diesem mitumfasst anzusehen. Es ist somit
im vorliegenden Verfahren zu prüfen, ob das BAZL die Teilgenehmigung
des BR 2014 zeitlich hätte befristen müssen.
Nicht einzutreten ist demgegenüber auf die Forderung der IG Nord-Ge-
meinden, es sei die vom BAZL verfügte Auflage gemäss Dispositiv Ziff. 4
zu verschärfen bzw. zu ergänzen; das BAZL hat die Flughafen Zürich AG
im Rahmen der angefochtenen Verfügung angesichts des fast täglichen
Abbaus von Verspätungen bis nach 23:00 Uhr verpflichtet, als eine Mass-
nahme der Emissionsbegrenzung eine Vorverlegung des letzten Slots am
Abend betrieblich und lärmrechtlich zu prüfen und hierzu innert eines Jah-
res einen Bericht zu erstellen. Das BAZL hat damit den Entscheid über eine
Vorverlegung des letzten Slots in ein neues Verfahren verwiesen. Soweit
nun die IG Nord-Gemeinden verlangt, es seien im Hinblick auf den Ent-
scheid über eine Vorverlegung der letzten Slots weitergehende Abklärun-
gen zu treffen – es wird insbesondere verlangt, es seien die Auswirkungen
der Lärmimmissionen auf die Wohnqualität und die Siedlungsentwicklung
auszuweisen – und es sei die Flughafen Zürich AG zu verpflichten, halb-
jährlich Bericht über die Inanspruchnahme der zweiten Nachtstunde für
Starts und Landungen zu erstatten (Rechtsbegehren 2), betreffen die Be-
gehren das neue Verfahren und gehen damit über den Gegenstand des
vorliegenden Verfahrens hinaus. Die IG Nord-Gemeinden hat die betref-
fenden Begehren in Wahrnehmung ihrer Parteirechte im neuen Verfahren
zu stellen (gehabt). Daran ändert auch nichts, dass gemäss der vom BAZL
verfügten Auflage im zu erstellenden Bericht die betriebliche Machbarkeit,
die wirtschaftliche Tragbarkeit und die Wirkung einer Vorverlegung des
letzten Slots auf die Lärmbelastung auszuweisen sind. Diese konkretisie-
renden Vorgaben entsprechen im Wesentlichen den Grundsätzen zur
Emissionsbegrenzung gemäss der ohnehin anzuwenden gesetzlichen Be-
stimmung von Art. 11 (Abs. 2) USG.
5.3.4 Der Verein Ikarus Erben verlangt zur Hauptsache, es sei Dispositiv
Ziff. 1 gemäss dem Urteil des Bundesgerichts 1C_58/2010 vom 22. De-
zember 2010, betreffend die Verschiebung des Abdrehpunktes bei Starts
ab Piste 28, zu vollziehen und das Betriebsreglement entsprechend zu er-
gänzen bzw. das BAZL entsprechend anzuweisen (Rechtsbegehren
Ziff. 1–3). Eventualiter seien die Flugrouten bei Starts ab Piste 28 entspre-
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 86
chend dem SIL 2 anzupassen (Rechtsbegehren Ziff. 4). Die Rechtsbegeh-
ren zielen materiell auf eine lärmmässige Optimierung der Abflugrouten ab
Piste 28 ab.
Der Verein Ikarus Erben hat einen entsprechenden Antrag sinngemäss be-
reits mit Einsprache vom 17. November 2014 gestellt. Das BAZL ist auf die
Einsprache jedoch nicht eingetreten. Der Streitgegenstand beschränkt sich
daher vorliegend auf die Frage, ob das BAZL zu Recht das Vorliegen der
Voraussetzungen für einen Entscheid in der Sache verneint hat. Soweit der
Verein Ikarus Erben darüber hinaus Begehren in der Sache stellt, ist darauf
nicht einzutreten.
5.3.5 Die Gemeinde Dällikon und Mitbeteiligte begehren wie bereits in ihrer
Einsprache vom 17. November 2014 eine lärmmässige Optimierung der
An- und Abflugrouten und insbesondere der Abflugroute ab Piste 28
(Rechtsbegehren Ziffn. 3.1 und 3.2) an. Zudem sei der Flughafen Zürich
AG zu verbieten, das Projekt zur Verlängerung der Pisten 28 und 32 weiter
zu verfolgen (Rechtsbegehren Ziff. 3.4). In tatsächlicher Hinsicht rügen sie
die Feststellungen zur Lärmbelastung während der Nachtstunden als un-
richtig und verlangen, es seien lärmmässig sämtliche Flüge in der ersten
Nachtstunde abzubilden (Rechtsbegehren Ziff. 3.6). Schliesslich begehren
sie im Rahmen der akzessorischen Anfechtung des Objektblatts für den
Flughafen Zürich im SIL (sinngemäss) insbesondere eine Aufhebung der
Umhüllenden gemäss dem Gebiet mit Lärmauswirkungen bzw. deren Ge-
nehmigung unter einem Vorbehalt (Festlegungen Ziff. 5) an (Rechtsbegeh-
ren Ziffn. 4.1–4.3; vgl. hierzu vorstehend E. 3.6).
Das BAZL hat das Begehren um eine lärmmässige Optimierung der Ab-
flugrouten ab den Pisten 10, 32 und 34 abgewiesen. Als unbegründet zu-
rückgewiesen wurde die Sachverhaltsrüge, die Lärmbelastung in den
Nachtstunden sei falsch ausgewiesen. Die beiden Beschwerde führenden
Gemeinwesen machen daher den Verzicht auf die geforderte Massnahme
zu Recht zum Streitgegenstand des vorliegenden Beschwerdeverfahrens
(teilweise Rechtsbegehren Ziff. 3.1). Ebenfalls zu überprüfen wird sein, ob
das BAZL die Lärmimmissionen während der beiden Nachtstunden korrekt
ermittelt hat (Rechtsbegehren Ziff. 3.6). Nicht einzutreten ist demgegen-
über auf die Rechtsbegehren Ziffn. 4.1–4.3, soweit über die akzessorische
Überprüfung des Objektblatts hinaus eine Aufhebung bzw. Abänderung
von Ziff. 5 der Festlegungen verlangt wird; die Festlegungen im Objektblatt
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 87
des SIL sind nicht Anfechtungsobjekt im vorliegenden Beschwerdeverfah-
ren, so dass die Aufhebung oder Änderung einer Festlegung nicht möglich
ist (vgl. hierzu nachstehend E. 32.1.2.4).
Auf die weitergehenden Rechtsbegehren ist das BAZL nicht eingetreten.
Der Streitgegenstand des vorliegenden Beschwerdeverfahrens beschränkt
sich daher diesbezüglich auf die Frage, ob das BAZL zu Recht das Vorlie-
gen der Voraussetzungen für einen Sachentscheid verneint hat. Dies be-
trifft teilweise die lärmmässige Optimierung der weiteren An- und Abflug-
routen (Rechtsbegehren Ziff. 3.1) und insbesondere der Abflugroute ab
Piste 28 (Rechtsbegehren Ziff. 3.2) sowie das anbegehrte Verbot, das Pro-
jekt zur Verlängerung der Pisten 28 und 32 weiter zu verfolgen (Rechtsbe-
gehren Ziff. 3.4). Soweit die Gemeinden Dällikon und Regensdorf diesbe-
züglich vom Bundesverwaltungsgericht weitergehende Begehren in der
Sache stellen, ist darauf nicht einzutreten.
Die beiden Gemeinden verlangen schliesslich, es sei die Vergabe von Slots
nach 22:30 Uhr zu verbieten (Rechtsbegehren Ziff. 3.7). Ein entsprechen-
des Rechtsbegehren lässt sich der Einsprache vom 17. November 2014
nicht entnehmen. Allerdings hat das BAFU im Verfahren vor dem BAZL ei-
nen entsprechenden Antrag gestellt, nachdem aufgrund der von der Flug-
hafen Zürich AG im Rahmen des Lärmmonitorings eingereichten Lärmbe-
richte eine erhebliche Überschreitung der zulässigen Lärmimmissionen in
den beiden Nachtstunden bekannt geworden war. Die Gemeinden Dällikon
und Regensdorf beantragten in der Folge mit Schlussbemerkungen vom
26. März 2018, es sei vor dem Entscheid über die Teilgenehmigung des
BR 2014 zu prüfen, ob Slots für Starts nur bis 22:30 Uhr zu vergeben seien.
Eine unzulässige Ausweitung des Streitgegenstands ist daher insofern
nicht auszumachen. Allerdings liegt bezüglich der in Frage stehende
Massnahme noch kein Sachentscheid vor; das BAZL hat den Entscheid
über die anbegehrte Massnahme in ein separates Verfahren verwiesen. Im
vorliegenden Verfahren ist daher einzig zu prüfen, ob das BAZL berechtigt
war, den Entscheid über ein Vorverlegen der letzten Slots zur ergänzenden
Sachverhaltsfeststellung in ein neues Verfahren zu verweisen, oder ob in
dieser Frage mit der angefochtenen Verfügung zu entscheiden gewesen
wäre.
5.3.6 Der Verein Fluglärmsolidarität und Mitbeteiligter verlangen wie be-
reits in ihrer Einsprache einen Verzicht auf die Ausnahmeregelung betref-
fend die Mindestflughöhe für vierstrahlige Flugzeuge beim Start ab
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 88
Piste 32. Zudem seien die anbegehrten Erleichterungen zu verweigern.
Das BAZL hat die Einsprache in diesen beiden Punkten abgewiesen, wes-
halb der Verein Fluglärmsolidarität und Mitbeteiligter die betreffende Ände-
rung des Betriebsreglements und die gewährten Erleichterungen zu Recht
zum Streitgegenstand des vorliegenden Beschwerdeverfahrens machen
(Rechtsbegehren Ziffn. 3.2 und 3.6). Ebenfalls zu überprüfen wird sein, ob
das BAZL die Lärmimmissionen während der beiden Nachtstunden korrekt
ermittelt hat (Rechtsbegehren Ziff. 3.7).
Die übrigen Rechtsbegehren gemäss der Beschwerdeschrift vom 18. Juni
2018 (Rechtsbegehren Ziffn. 3.1, 3.3–3.5 sowie 3.8–3.10) wurden nicht be-
reits mit Einsprache vom 18. November 2014 erhoben. Vielmehr wurde in
allgemeiner Weise anbegehrt, es sei das BR 2014 nicht zu genehmigen,
wobei zur Begründung im Wesentlichen geltend gemacht wurde, dass mit
der vorgesehenen Entflechtung des Ost- und Südkonzepts die Sicherheit
im Flugbetrieb nicht wesentlich verbessert würde. Hierzu seien auch im
Interesse einer gerechten Verteilung der Fluglärmimmissionen Südstarts
geradeaus vorzusehen. Unter diesen Umständen kann nicht gesagt wer-
den, die erwähnten Rechtsbegehren – weitergehende (betriebliche) Emis-
sionsbegrenzungen – seien vom Hauptsachenbegehren gemäss der Ein-
sprache vom 18. November 2014 mitumfasst. Auf die Beschwerde des Ver-
eins Fluglärmsolidarität und Mitbeteiligter ist daher insoweit nicht einzutre-
ten (Rechtsbegehren Ziffn. 3.1, 3.3–3.5 sowie 3.8–3.10). Daran ändert
nichts, dass weitere Beschwerde führende Parteien die betreffenden
Rechtsbegehren (teilweise) zu Recht zum Streitgegenstand des vorliegen-
den vereinigten Beschwerdeverfahrens machen; eine subjektive Streitge-
nossenschaft liegt nicht vor, weshalb die Prozessvoraussetzungen jeweils
für jede der Beschwerde führenden Parteien getrennt zu prüfen sind.
Nicht einzutreten ist schliesslich auf die Rechtsbegehren Ziffn. 4.1–4.3, so-
weit über die anbegehrte akzessorische Überprüfung des Objektblatts für
den Flughafen Zürich im SIL hinaus insbesondere eine Aufhebung der Um-
hüllenden gemäss dem Gebiet mit Lärmauswirkungen (Festlegungen
Ziff. 5) bzw. die Genehmigung unter einem Vorbehalt verlangt wird
(vgl. hierzu vorstehend E. 3.6 und 5.3.5 sowie nachfolgend E. 32.1.2.4).
5.3.7 Die Stadt Illnau-Effretikon sowie die Gemeinden Niederglatt, Turben-
thal und Niederhasli verlangen wie bereits in ihren Einsprachen, es sei auf
die Ausnahmeregelung betreffend die Mindestflughöhe für vierstrahlige
Flugzeuge beim Start ab Piste 32 zu verzichten (jeweils Rechtsbegehren
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 89
Ziff. 3.2) und es seien die An- und Abflugrouten mittels Verwendung mo-
derner Navigationsmethoden lärmmässig zu optimieren (jeweils Rechtsbe-
gehren Ziff. 3.3). Zudem seien die anbegehrten Erleichterungen zu verwei-
gern (jeweils Rechtsbegehren Ziff. 3.6). Das BAZL hat diese Rechtsbegeh-
ren (teilweise) abgewiesen. Die Beschwerde führenden Gemeinwesen ma-
chen daher die erwähnte Ausnahmeregelung, den Verzicht auf eine lärm-
mässige Optimierung der Abflugrouten ab den Pisten 10, 32 und 34 sowie
die gewährten Erleichterungen zu Recht zum Streitgegenstand des vorlie-
genden Beschwerdeverfahrens. Ebenfalls zu überprüfen wird sein, ob das
BAZL die Lärmimmissionen während der beiden Nachtstunden korrekt er-
mittelt hat (jeweils Rechtsbegehren Ziff. 3.7).
Auf weitere Rechtsbegehren – Nutzungsverbot der aus dem Bau der
Schnellabrollwege ab den Pisten 28 und 34 resultierenden zusätzlichen
Kapazitäten, lärmmässige Optimierung der Flugrouten gemäss dem Nord-
konzept sowie Einführung des Continious Descend Approach (jeweils
Rechtsbegehren Ziffn. 3.1, teilweise 3.3 und 3.4) – ist das BAZL nicht ein-
getreten. Dasselbe gilt für das von den Gemeinden Niederglatt und Nieder-
hasli bereits in der Einsprache gestellte Rechtsbegehren, es sei der Flug-
hafen Zürich AG zu verbieten, das Projekt der Verlängerung der Pisten 28
und 32 weiter zu verfolgen (jeweils Rechtsbegehren Ziff. 3.5). Es wird da-
her zu prüfen sein, ob das BAZL verpflichtet gewesen wäre, einen Sach-
entscheid zu treffen. Soweit die Beschwerde führenden Gemeinwesen
diesbezüglich weitergehend Begehren in der Sache stellen, ist darauf nicht
einzutreten.
Erstmals vor Bundesverwaltungsgericht begehren die vier Beschwerde
führenden Gemeinwesen an, es sei der Flughafen Zürich AG die Vergabe
von Slots nach 22:30 Uhr zu verbieten. Ebenfalls erstmals vor Bundesver-
waltungsgericht verlangen die Stadt Illnau-Effretikon und die Gemeinde
Turbenthal, es sei der Flughafen Zürich AG zu verbieten, das Projekt der
Verlängerung der Pisten 28 und 32 weiter zu verfolgen (jeweils Rechtsbe-
gehren Ziff. 3.5). Diesbezüglich ist nach dem Gesagten von einer unzuläs-
sigen Ausweitung des Streitgegenstands auszugehen und insoweit daher
auf die Beschwerden nicht einzutreten (vgl. hierzu vorstehend E. 5.3.6).
Ebenfalls nicht einzutreten ist schliesslich auf die Rechtsbegehren
Ziffn. 4.1–4.3, soweit unmittelbar eine Aufhebung insbesondere der Umhül-
lenden gemäss dem Gebiet mit Lärmauswirkungen (Festlegungen Ziff. 5
des Objektblatts für den Flughafen Zürich im SIL) bzw. die Genehmigung
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 90
unter einem Vorbehalt verlangt wird (vgl. hierzu vorstehend E. 3.6 und
5.3.5 sowie nachfolgend E. 32.1.2.4).
5.4 Die Verfügung des BAZL vom 14. Mai 2018 ist nach dem Gesagten
nebst der als unrichtig gerügten Sachverhaltsermittlung sowie verschiede-
nen formellen Rügen wie folgt auf ihre Rechtmässigkeit hin zu prüfen, wo-
bei in Klammern jeweils die massgebende materielle Erwägung sowie jene
Beschwerde führenden Partei angegeben ist, die berechtigterweise ein
entsprechendes Rechtsbegehren stellt:
- Zulässigkeit einer Teilgenehmigung des BR 2014 (nachfolgend
E. 12 f.; IG Nord-Gemeinden; Gemeinde Dällikon und Mitbeteiligte;
Stadt Illnau-Effretikon; Gemeinde Niederglatt; Gemeinde Turbenthal;
Gemeinde Niederhasli)
- Nichteintreten auf das Rechtsbegehren, es seien alle An- und Abflug-
routen gemäss dem Nordkonzept mittels Verwendung moderner Navi-
gationsmethoden lärmmässig zu optimieren (nachfolgend E. 20; Ge-
meinde Dällikon und Mitbeteiligte; Stadt Illnau-Effretikon; Gemeinde
Niederglatt; Gemeinde Turbenthal; Gemeinde Niederhasli)
- Nichteintreten auf das Rechtsbegehren, es seien die Abflugrouten ab
Piste 28 lärmmässig zu optimieren (nachfolgend E. 20; Verein Ikarus
Erben; Gemeinde Dällikon und Mitbeteiligte)
- Nichteintreten auf das Rechtsbegehren, es sei für alle Anflugverfahren
der Continious Descent Approach einzuführen (nachfolgend E. 20;
Stadt Illnau-Effretikon; Gemeinde Niederglatt; Gemeinde Turbenthal;
Gemeinde Niederhasli)
- Nichteintreten auf das Rechtsbegehren, es sei der Flughafen Zürich
AG zu verbieten, das Projekt zur Verlängerung der Pisten 28 und 32
weiterzuverfolgen (nachfolgend E. 20; Gemeinde Dällikon und Mitbe-
teiligte; Gemeinde Niederglatt; Gemeinde Niederhasli)
- Nichteintreten auf das Rechtsbegehren, es sei der Flughafen Zürich
AG zu verbieten, die durch die Schnellabrollwege ab den Pisten 28 und
34 zusätzlich möglichen Flugbewegungen in den Tagesrand- und
Nachtstunden zur Kapazitätserhöhung zu nutzen (nachfolgend E. 21;
Stadt Illnau-Effretikon; Gemeinde Niederglatt; Gemeinde Turbenthal;
Gemeinde Niederhasli)
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 91
- Festlegung der zulässigen Lärmimmissionen gestützt auf den Bericht
Nr. 5214.015778 der EMPA vom 31. Mai 2017, Fluglärmkarten 23–25
(nachfolgend E. 23–30; Flughafen Zürich AG)
- Gewährung von Erleichterungen für neu von Immissionsgrenzwert- und
Alarmwertübschreitungen betroffene Gebiete (nachfolgend E. 23–30;
Gemeinde Hohentengen; Verein Fluglärmsolidarität und Mitbeteiligter;
Stadt Illnau-Effretikon; Gemeinde Niederglatt; Gemeinde Turbenthal;
Gemeinde Niederhasli)
- Verzicht auf eine gesamthafte Überarbeitung des Betriebsreglements
unter Berücksichtigung alternativer lärmoptimierter Betriebsvarianten
(nachfolgend E. 33; Gemeinde Hohentengen, IG Nord-Gemeinden)
- Genehmigung der Anpassung der Abflugrouten ab den Pisten 32 und
34 im Rahmen des Ost- und Südkonzepts (nachfolgend E. 33; Ge-
meinde Hohentengen)
- Genehmigung der Ausnahmeregelung betreffend die Mindestflughöhe
für vierstrahlige Flugzeuge beim Start ab Piste 32 in Richtung Norden
(nachfolgend E. 34; Gemeinde Hohentengen; IG Nord-Gemeinden;
Verein Fluglärmsolidarität und Mitbeteiligter; Stadt Illnau-Effretikon;
Gemeinde Niederglatt; Gemeinde Turbenthal; Gemeinde Niederhasli)
- Genehmigung der Anpassung der FL80-Regelung (nachfolgend E. 35;
Gemeinde Hohentengen; IG Nord-Gemeinden)
- Verzicht auf eine weitergehende lärmmässige Optimierung der im Ost-
und Südkonzept vorgesehenen Abflugrouten durch Festlegung von so-
genannten Transition Points sowie die verbindliche Einführung und Im-
plementierung eines satellitengestützten Navigationsverfahrens (nach-
folgend E. 14.4.3; Gemeinde Dällikon und Mitbeteiligte; Stadt Illnau-
Effretikon; Gemeinde Niederglatt; Gemeinde Turbenthal; Gemeinde
Niederhasli)
- Verzicht auf eine zeitliche Befristung der Teilgenehmigung des
BR 2014 (nachfolgend E. 36.3; IG Nord-Gemeinden)
- Verweis des Entscheids über das Rechtsbegehren, es sei der Flugha-
fen Zürich AG die Vergabe von Slots für Abflüge nach 22:30 Uhr zu
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 92
verbieten, in ein neues Verfahren (nachfolgend E. 36.2; Gemeinde Däl-
likon und Mitbeteiligte)
Weitere objektive Prozessvoraussetzungen
6.
6.1 Als weitere objektive Prozess- bzw. Sachurteilsvoraussetzung darf
über die Streitsache nicht bereits rechtskräftig entschieden worden sein;
es darf keine sog. res iudicata vorliegen (vgl. WIEDERKEHR/PLÜSS, Praxis
des öffentlichen Verfahrensrechts, 2020, Rz. 3278).
Eine res iudicata (abgeurteilte Sache) liegt vor, wenn der streitige Anspruch
mit einem schon rechtskräftig beurteilten Anspruch identisch ist; die Er-
kenntnisse von Beschwerdebehörden erwachsen grundsätzlich in materi-
elle Rechtskraft und können nicht mehr zum Gegenstand eines neuen Ver-
fahrens gemacht werden. Dies trifft zu, wenn ein Anspruch dem Gericht
aus demselben Rechtsgrund und gestützt auf denselben Sachverhalt er-
neut unterbreitet wird und sich wiederum die gleichen Parteien gegenüber-
stehen. Bei der Prüfung der Identität der Begehren ist nicht (nur) ihr Wort-
laut, sondern das tatsächlich Gewollte massgebend. Ein Sachurteil, das in
anspruchsbezogene materielle Rechtskraft erwächst und damit eine neu-
erliche Beurteilung desselben Anspruchs grundsätzlich ausschliesst, ist
nur gegeben, wenn und soweit die Behörde die Sachverhaltsvorbringen
der Parteien materiellrechtlich würdigt bzw. den geltend gemachten An-
spruch inhaltlich beurteilt. Dabei ist die Rechtskraftwirkung von Dauerver-
fügungen jedoch von vornherein beschränkt: Wenn sich die Umstände seit
einem ersten Entscheid wesentlich geändert haben und erhebliche Tatsa-
chen und Beweismittel namhaft gemacht werden, ist die Behörde grund-
sätzlich verpflichtet, auf eines neues Gesuch bzw. ein Wiedererwägungs-
begehren einzutreten (vgl. Urteile des BGer 1C_63/2019 vom 29. Januar
2020 E. 5, 2C_865/2018 vom 13. Mai 2019 E. 3.1 und 3.4 sowie
1C_673/2013 vom 7. März 2014 E. 5.2, je mit Hinwiesen; RHINOW/KOL-
LER/KISS/THURNHERR/BRÜHL-MOSER, Öffentliches Prozessrecht,
3. Aufl. 2014, Rz. 1687; ferner BGE 144 I 11 E. 4.2 mit Hinweisen und Urteil
des BGer 1C_445/2015 vom 2. März 2016 E. 3.1).
6.2 Die Flughafen Zürich AG beantragt, es sei auf die Beschwerde des Ver-
eins Ikarus Erben sowie auf die Beschwerde der Gemeinde Dällikon und
Mitbeteiligte nicht einzutreten, soweit eine lärmmässige Optimierung der
Abflugrouten ab Piste 28 verlangt werde. Diese Massnahme, wie sie vom
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 93
Bundesgericht mit Urteil 1C_58/2010 vorgeschrieben und zwischenzeitlich
umgesetzt worden sei, sei bereits Gegenstand eines Verwaltungs- sowie
eines anschliessenden Beschwerdeverfahrens gewesen. Folglich liege
eine res iudicata vor.
(Sinngemäss) verlangen das BAZL und die Flughafen Zürich AG sodann,
es sei auf die Beschwerden der Stadt Illnau-Effretikon sowie der Gemein-
den Niederglatt, Turbenthal und Niederhasli nicht einzutreten, soweit diese
verlangt hätten, es sei der Flughafen Zürich AG die Nutzung der Schnel-
labrollwege ab den Pisten 28 und 34 zu verbieten. Der Bau der Schnellab-
rollwege und damit verbunden deren Nutzung sei bereits Gegenstand ei-
nes Plangenehmigungs- sowie eines anschliessenden Beschwerdeverfah-
rens gewesen, womit ebenfalls eine res iudicata vorliege.
6.3 Das BAZL ist auf die beiden genannten Rechtsbegehren nicht einge-
treten. Der Verein Ikarus Erben sowie die Beschwerde führenden Gemein-
wesen sind daher – wie vorstehend bereits ausgeführt – unabhängig von
der Berechtigung in der Sache selbst legitimiert, gegen den Nichteintreten-
sentscheid Beschwerde zu führen. Allerdings bleibt dabei die materielle
Beurteilung der Beschwerdeinstanz auf die Frage beschränkt, ob das
BAZL auf die erwähnten Einsprachebegehren hätte eintreten müssen; die
Beurteilung der Eintretensvoraussetzungen durch das BAZL wird zum Ge-
genstand der materiellen Beurteilung durch die Beschwerdeinstanz. Folg-
lich ist die Frage, ob – wie das BAZL und die Flughafen Zürich AG vorbrin-
gen – hinsichtlich der erwähnten Rechtsbegehren eine res iudicata vorliegt,
Gegenstand der materiellen Beurteilung durch das Bundesverwaltungsge-
richt.
Soweit das BAZL und die Flughafen Zürich AG daher beantragen, es sei
auf die Beschwerden des Vereins Ikarus Erben, der Stadt Illnau-Effretikon
sowie der Gemeinden Dällikon und Mitbeteiligte, Niederglatt, Turbenthal
und Niederhasli zufolge Vorliegens einer res iudicata (teilweise) nicht ein-
zutreten, sind ihre Anträge nach dem Gesagten abzuweisen.
7.
Auf die im Übrigen frist- und formgerecht eingereichten Beschwerden
(Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 Abs. 1 VwVG) ist demnach unter Vorbehalt des
vorstehend in den Erwägungen 3.3.3 f., 3.3.6 und 3.6 Ausgeführten sowie
im Rahmen der zulässigen Rechtsbegehren gemäss vorstehend Erwä-
gung 5.3 f. einzutreten.
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 94
Kognition
8.
Das Bundesverwaltungsgericht überprüft die angefochtene Genehmi-
gungsverfügung auf Verletzung von Bundesrecht - einschliesslich der un-
richtigen oder unvollständigen Feststellung des rechtserheblichen Sach-
verhalts und Rechtsfehlern bei der Ausübung des Ermessens - sowie auf
Angemessenheit hin (Art. 49 VwVG). In letzterem Punkt auferlegt es sich
jedoch eine gewisse Zurückhaltung, wenn technische Fragen zu beurteilen
sind oder die Vorinstanz gestützt auf die eigene Fachkompetenz oder die
ihr vom Gesetzgeber beigegebenen Fachbehörden entschieden hat. Dies
gilt insbesondere auch für die Beurteilung von Sicherheitsfragen, die einen
hohen technischen Wissensstand erfordern (vgl. Urteil des BVGer
A-1936/2006 vom 10. Dezember 2009 E. 33.1.2). Die Zurückhaltung setzt
allerdings voraus, dass im konkreten Fall der Sachverhalt vollständig und
richtig abgeklärt worden ist und die Vorinstanz die für den Entscheid we-
sentlichen Gesichtspunkte geprüft und die erforderlichen Abklärungen
sorgfältig und umfassend vorgenommen hat (hierzu ausführlich das Urteil
des BGer 1C_402/2016 vom 31. Januar 2018 E. 8, insbes. E. 8.2 f. betref-
fend den Flugplatz Buochs; zudem BGE 142 II 451 E. 4.5.1 mit Hinweisen,
bestätigt mit Urteil des BGer 2C_388/2020 vom 20. Oktober 2020 E. 5.4.5;
Urteil des BVGer A-4819/2017 vom 19. Juni 2019 E. 2; vgl. auch das Urteil
des BGer 2C_60/2018 vom 31. Mai 2019 E. 3.3 mit Hinweisen). Das Bun-
desverwaltungsgericht stellt sodann den Sachverhalt unter Vorbehalt der
Mitwirkungspflicht der Parteien von Amtes wegen fest (Art. 12 und Art. 13
VwVG) und würdigt die Beweise grundsätzlich frei, ohne Bindung an förm-
liche Beweisregeln, sowie umfassend und pflichtgemäss (zum Ganzen Ur-
teil des BVGer A-1088/2018 vom 16. Oktober 2019 E. 4; vgl. auch Urteil
des BGer 1C_182/2019 vom 17. August 2020 E. 4.1 mit Hinweisen).
Verfahrensanträge
9.
Die IG Nord-Gemeinden verlangt gestützt auf Art. 40 Abs. 2 VGG die
Durchführung einer öffentlichen Parteiverhandlung.
Gemäss Art. 40 Abs. 1 VGG ordnet der Instruktionsrichter eine öffentliche
Parteiverhandlung an, soweit zivilrechtliche oder strafrechtliche Anklagen
im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK zu beurteilen sind und wenn eine Partei
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 95
eine öffentliche Parteiverhandlung verlangt oder gewichtige öffentliche In-
teressen es rechtfertigen. Auf Anordnung des Abteilungspräsidenten oder
des Einzelrichters kann eine öffentliche Parteiverhandlung auch in anderen
Fällen durchgeführt werden (Art. 40 Abs. 2 VGG).
Eine öffentliche Parteiverhandlung über zivil- oder strafrechtliche Ansprü-
che im Sinne von Art. 40 Abs. 1 VGG steht vorliegend nicht in Frage (zur
Grundrechtsberechtigung von öffentlich-rechtlichen Körperschaften BGE
145 I 239 E. 5.1 und BGE 144 II 77 E. 5.5, jeweils unter Verweis u.a. auf
BGE 132 I 140 E. 1.3.1 mit Hinweisen). Ausserhalb des Anwendungsbe-
reichs von Art. 6 Ziff. 1 EMRK besteht keine Pflicht zur Durchführung einer
öffentlichen Parteiverhandlung. Es liegt in solchen Fällen im pflichtgemäs-
sen Ermessen des Abteilungspräsidenten oder – in einzelrichterlich zu be-
urteilenden Fällen – des Einzelrichters, eine solche durchzuführen. Die Er-
messensausübung ist dabei insbesondere an Sinn und Zweck der öffentli-
chen Parteiverhandlung auszurichten. Diese ist ausserhalb des Anwen-
dungsbereichs von Art. 6 Ziff. 1 EMRK (vgl. zum Anwendungsbereich von
Art. 6 Ziff. 1 EMRK im Zusammenhang mit schädlichen oder lästigen Im-
missionen Urteile des BGer 1C_390/2013 vom 16. Juli 2014 E. 2.2 f. und
1C_386/2008 vom 29. Januar 2009 E. 2, insbes. E. 2.3.1, je mit Hinwei-
sen) in erster Linie ein Instrument zur Feststellung des rechtserheblichen
Sachverhalts und insofern vergleichbar mit der mündlichen Verhandlung
im Sinne von Art. 57 Abs. 2 VwVG (vgl. Urteil des BVGer A-5107/2013 vom
1. Mai 2014 E. 3.1.2 und E. 3.1.4; ANDRÉ MOSER, in: Auer/Müller/Schindler
[Hrsg.], Kommentar VwVG, 2. Aufl. 2019, Art. 57 Rz. 34 f.; SEETHA-
LER/PLÜSS, in: Praxiskommentar VwVG, 2. Aufl. 2016, Art. 57 Rz. 60;
KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechts-
pflege des Bundes, 3. Aufl. 2013, Rz. 1126 ff.; ferner HEIM-
GARTNER/WIPRÄCHTIGER, in: Basler Kommentar zum Bundesgerichtsge-
setz [BGG], 3. Aufl. 2018, Art. 57 Rz. 13).
Die IG Nord-Gemeinden legt nicht dar und es ist auch nicht ersichtlich,
dass aus einer mündlichen und öffentlichen Parteiverhandlung in Bezug
auf die vorliegenden Verfahren ein zusätzlicher Erkenntnisgewinn zu er-
warten wäre oder die schriftlichen Eingaben nicht zu allen massgebenden
Gesichtspunkten genügend Aufschluss geben könnten; wie zu zeigen sein
wird, fällt vorliegend allein ein kassatorischer Entscheid in Betracht (nach-
folgend E. 23–30, 34 und 35). Das Begehren der IG Nord-Gemeinden um
Durchführung einer öffentlichen Parteiverhandlung ist daher (in antizipier-
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 96
ter Beweiswürdigung) abzuweisen. Aus denselben Gründen und (eben-
falls) in antizipierter Beweiswürdigung ist der Beweisantrag der IG Nord-
Gemeinden, es seien die Parteien und (von ihnen zu bezeichnende) Ex-
perten mündlich zu befragen (Art. 12 Bst. b VwVG), abzuweisen.
Formelle Rügen
10.
Die Gemeinde Hohentengen und die IG Nord-Gemeinden erheben aus-
drücklich verschiedene verfahrensrechtliche Rügen.
Die Gemeinde Hohentengen rügt in formeller Hinsicht, das BAZL habe die
verfahrensrechtlichen Bestimmungen der VIL missachtet. Das BR 2014 sei
teilweise genehmigt worden, obschon das Gesuch der Flughafen Zürich
AG weder einen Entwurf des Reglements noch einen Umweltverträglich-
keitsbericht (nachfolgend: UVB) enthalten habe. Zudem fehle es (aufgrund
der Etappierung der Sachplanung und – folglich – auch der Änderungen
des Betriebsreglements) nach wie vor an einer Gesamtbeurteilung der mit
dem Betrieb des Flughafens Zürich verbundenen Umweltauswirkungen.
Die IG Nord-Gemeinden rügt wie die Gemeinde Hohentengen, dass dem
Gesuch um Teilgenehmigung des BR 2014 keine Darstellung der geänder-
ten Bestimmungen des Betriebsreglements beigelegen habe. Zudem
bringt sie vor, das BAZL sei auf die in den Einsprachen gegen die Geneh-
migung des BR 2014 erhobenen Einwände nicht (in hinreichendem Mass)
eingegangen. Damit habe das BAZL den Anspruch der Beschwerde füh-
renden Gemeinwesen auf rechtliches Gehör verletzt. Die IG Nord-Gemein-
den macht zudem geltend, eine Teilgenehmigung sei – anders als etwa im
Nationalstrassenrecht – gesetzlich nicht vorgesehen und daher unzulässig.
Schliesslich macht die IG Nord-Gemeinden geltend, die angefochtene Ver-
fügung gehe über das hinaus, was gemäss den luftfahrtrechtlichen Best-
immungen überhaupt Gegenstand eines Betriebsreglements und – ent-
sprechend – einer Genehmigungsverfügung sein könne.
Sinngemäss machen auch die Gemeinde Dällikon und Mitbeteiligte, die
Stadt Illnau-Effretikon sowie die Gemeinden Niederglatt, Turbenthal und
Niederhasli eine Verletzung der Begründungspflicht und somit eine Verlet-
zung ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör geltend. Zudem sind sie wie
die IG Nord-Gemeinden (sinngemäss) der Ansicht, eine Teilgenehmigung
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 97
des BR 2014 sei nicht zulässig; das BR 2014 müsse – nach umfassender
Überarbeitung – gesamthaft umgesetzt werden.
Das BAZL und die Flughafen Zürich AG sind demgegenüber der Ansicht,
das Gesuch um Teilgenehmigung des BR 2014 habe den gesetzlichen An-
forderungen entsprochen. Zudem sei, da alle genehmigten Änderungen je
für sich umgesetzt werden könnten, eine Teilgenehmigung sowohl sachge-
recht und (damit) zulässig gewesen; eine gesamthafte Überprüfung des
Flughafenbetriebs im Rahmen eines "definitiven" Betriebsreglements habe
aufgrund der (politischen) Rahmenbedingungen (bisher) nicht erfolgen
können. Schliesslich erachtet das BAZL die angefochtene Verfügung an-
gesichts der Vielzahl von Einsprachen als hinreichend begründet.
Zum Verständnis und zur Prüfung der gerügten Verfahrensfehler ist zu-
nächst auf die gesetzliche Regelung im Zusammenhang mit der Genehmi-
gung einer Änderung des Betriebsreglements einzugehen (nachfolgend
E. 11). Vor diesem Hintergrund werden sodann die erhobenen Rügen zu
beurteilen sein (nachfolgend. E. 12 ff.).
11.
11.1 Der Halter eines Flughafens hat ein Betriebsreglement zu erlassen
(Art. 36c Abs. 1 LFG). Das Betriebsreglement dient der Konkretisierung der
u.a. im SIL sowie in der Betriebskonzession vorgesehenen Rahmenbedin-
gungen für den Betrieb. Es sind insbesondere die Organisation des Flug-
hafens und die An- und Abflugverfahren (einschliesslich Warteräume) so-
wie die besonderen Vorschriften für die Benützung festzuhalten (Art. 36c
Abs. 2 LFG; zur weitergehenden Konkretisierung der Vorgaben zum Be-
triebsreglement auf Verordnungsstufe vgl. Art. 23 VIL). Zu den An- und Ab-
flugverfahren gehört auch die detaillierte Ausgestaltung dieser Verfahren
(Wegpunkte, Anflugsegmente, Anflugwinkel etc.; vgl. Urteil des BGer
2C_975/2019 vom 27. Mai 2020 E. 3.1; zur Übertragung von Rechtset-
zungskompetenzen an den Flugplatzhalter sowie zur Qualifikation des Be-
triebsreglements als Bestandteil des Bundesrechts vgl. Urteile des BGer
1C_58/2010 vom 22. Dezember 2010 E. 9.3 und 2C_585/2009 vom
31. März 2010 E. 5.3 und 6.2).
11.2 Das Betriebsreglement ist dem BAZL zur Genehmigung zu unterbrei-
ten (Art. 36c Abs. 3 LFG).
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 98
Welche Unterlagen und welche Angaben ein Gesuch um erstmalige Ge-
nehmigung oder Änderung des Betriebsreglements zu enthalten hat, ist auf
Verordnungsstufe in Art. 24 VIL festgelegt. Demnach müssen dem Gesuch
insbesondere das Betriebsreglement bzw. dessen Änderungen mit Erläu-
terung sowie Begründung beiliegen und es ist darzulegen, welche Auswir-
kungen das Betriebsreglement bzw. dessen Änderung auf den Betrieb so-
wie auf Raum und Umwelt hat. Unterliegt die Änderung des Betriebsregle-
ments der Umweltverträglichkeitsprüfung, ist ein Umweltverträglichkeitsbe-
richt vorzulegen (Art. 24 Bst. a und b VIL). Soweit erforderlich sind weitere
flugbetriebsrelevante Belege zu erbringen und es sind die Auswirkungen
auf die Lärmbelastung aufzuzeigen sowie Entwürfe von allfällig zu ändern-
den Sicherheitszonen einzureichen (Art. 24 Bst. c–e VIL). Zudem ist dem
Genehmigungsgesuch ein Entwurf der im Luftfahrthandbuch der Schweiz
(Aeronautical Information Publication [AIP], nachfolgend: Luftfahrthand-
buch) zu veröffentlichenden Dokumente beizulegen (Art. 24 Bst. f VIL).
Nach der Rechtsprechung hat das Genehmigungsgesuch schliesslich –
soweit bereits vorliegend – die Unterlagen betreffend die Erfüllung der luft-
fahrtspezifischen Anforderungen zu enthalten (vgl. Urteil des BVGer
A-1985/2006 vom 14. Februar 2008 E. 16 f. mit Hinweisen auch auf die
bundesgerichtliche Rechtsprechung).
Die Voraussetzungen für eine Genehmigung des Betriebsreglements und
von Änderungen desselben sind in Art. 25 Abs. 1 VIL umschrieben. Dem-
nach muss das Betriebsreglement die Festlegungen des SIL einhalten
(Bst. a), die Vorgaben der Betriebskonzession oder Betriebsbewilligung
und der Plangenehmigung umsetzen (Bst. b) und die luftfahrtspezifischen
Anforderungen sowie die Anforderungen der Raumplanung und des Um-
welt-, Natur- und Heimatschutzes erfüllen (Bst. c). Bei Flughäfen müssen
zudem die Sicherheitszonenpläne öffentlich aufliegen und es sind die Vo-
raussetzungen gemäss den Art. 23a, 23b und 23c VIL zu erfüllen (Bst. e
und f). Ein Betriebsreglement bzw. dessen Änderung darf nur genehmigt
werden, wenn alle in Art. 25 Abs. 1 VIL genannten Voraussetzungen erfüllt
sind (Urteil des BVGer A-7248/2014 vom 27. Juni 2016 E. 6.2.2; zur Frage,
ob die Genehmigungsvoraussetzungen bei einer Änderung des Betriebs-
reglements nur bezüglich der konkreten Anpassung oder für den gesamten
Betrieb zu prüfen sind, vgl. im vorerwähnten Urteil E. 6.1 sowie – im Zu-
sammenhang mit Art. 26 VIL [hierzu auch nachfolgend E. 20.4.2] – das Ur-
teil des BGer 1C_402/2016 vom 31. Januar 2018 E. 10.1 unter Verweis auf
BGE 127 II 306 E. 7d).
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 99
Gemäss Art. 25 Abs. 2 VIL wird das Betriebsreglement bzw. dessen Ände-
rung nach seiner Genehmigung verbindlich. Im Anschluss an die Geneh-
migung sind die wesentlichen Vorschriften über die Benutzung des Flug-
hafens im Luftfahrthandbuch zu veröffentlichen; hierzu gehören namentlich
die Vorschriften nach Art. 23 Bst. b (Betriebszeiten) und Bst. c (An- und
Abflugverfahren einschliesslich der detaillierten Ausgestaltung dieser Ver-
fahren [Wegpunkte, Anflugsegmente, Anflugwinkel etc.]) VIL (Art. 25a VIL;
vgl. auch Art. 138 Bst. a der der Luftfahrtverordnung [LFV, SR 748.01];
vgl. Urteil des BVGer A-1088/2018 vom 16. Oktober 2019 E. 2.2.2).
11.3 Das Verfahren zur Genehmigung des Betriebsreglements und von
wesentlichen Änderungen richtet sich nach Art. 36d LFG (vgl. Urteil des
BVGer A-1088/2018 vom 16. Oktober 2019 E. 6.2 mit Hinweis; vgl. auch
vorstehend E. 5.2.2).
Die für die Genehmigung zuständige Leitbehörde ist das BAZL. Es holt in
dieser Funktion die Stellungnahmen der betroffenen Fachbehörden des
Bundes ein. Ein allfällig erforderliches Bereinigungsverfahren richtet sich
nach Art. 62b des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes
(RVOG, SR 172.010; Art. 36d Abs. 3 LFG). Im Fall von Änderungen mit
wesentlichen Auswirkungen auf die Fluglärmbelastung übermittelt das
BAZL die Gesuche den betroffenen Kantonen und lädt sie zur Stellung-
nahme ein (Art. 36d Abs. 1 LFG). Überdies ist das Gesuch in den amtlichen
Publikationsorganen der betroffenen Kantone und Gemeinden zu publizie-
ren und während 30 Tagen öffentlich aufzulegen (Art. 36d Abs. 2 LFG).
Wer nach den Vorschriften des VwVG Partei ist, kann während der Aufla-
gefrist beim BAZL Einsprache erheben (vgl. vorstehend E. 5.2.2). Wer dies
unterlässt, ist vom weiteren Verfahren ausgeschlossen (Art. 36d Abs. 4 und
5 LFG). Wann eine Auswirkung wesentlich ist, entscheidet das BAZL ins-
besondere aufgrund der Veränderung der Lärmbelastung sowie der Anzahl
betroffener Personen (Urteil des BVGer A-5926/2012 vom 9. April 2013
E. 2.1.2 mit Hinweisen; vgl. zudem STEFAN VOGEL, in: Griffel/Lini-
ger/Rausch/Thurnherr [Hrsg.], Öffentliches Baurecht, Fachhandbuch,
2016, Rz. 5.95 mit Hinweis).
Die Wesentlichkeit einer Änderung des Betriebsreglements zeigt – entspre-
chend der Bestimmung von Art. 36d LFG – Auswirkungen lediglich auf das
anwendbare Verfahren, nicht hingegen auf das Genehmigungserfordernis;
der Genehmigungspflicht unterliegt jede Änderung des Betriebsregle-
ments, gleich welcher inhaltlichen Tragweite (Art. 36c Abs. 3 LFG i.V.m.
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 100
Art. 25 VIL; Urteil des BVGer A-1936/2006 vom 10. Dezember 2009
E. 45.10.2 und 50.2.4 mit Hinweisen; vgl. zur UVP-Pflicht wesentlicher Än-
derungen Art. 2 der Verordnung über die Umweltverträglichkeitsprüfung
[UVPV, SR 814.011]). Sind mit einer Änderung keine wesentlichen Auswir-
kungen auf die Fluglärmbelastung verbunden, darf das BAZL auf die
Durchführung des Verfahrens im Sinne von 36d LFG verzichten. Allerdings
kann sich aufgrund der Umstände des Einzelfalls gestützt auf die allgemei-
nen verfahrensrechtlichen Bestimmungen des VwVG die Pflicht ergeben,
bestimmte Personen vor Genehmigung einer entsprechenden Änderung
anzuhören und ihnen die Verfügung zu eröffnen (vgl. Urteil des BVGer
A-5926/2012 vom 9. April 2013 E. 2.1.3 mit Hinweis; zudem das Urteil des
BGer 1A.302/2005 vom 29. März 2006 E. 6.2, wonach die Bestimmung von
Art. 36d LFG wohl nicht allein nach ihrem engen Wortlaut ausgelegt wer-
den dürfe).
Die Möglichkeit, Einsprache gegen ein Betriebsreglement bzw. dessen Än-
derung zu erheben, dient dem Einbezug der Betroffenen und löst damit
spezialgesetzlich den Anspruch auf rechtliches Gehör im Falle zahlreicher
Betroffener gemäss Art. 30a VwVG beim Erlass einer Verfügung ein. Das
Einspracheverfahren wird als besonderes Einwendungsverfahren vor der
Genehmigung durchgeführt. Es dient nebst der erwähnten formalisierten
Gewährung des rechtlichen Gehörs der Informationsbeschaffung und hilft
der verfügenden Behörde, bei ihrem Entscheid alle relevanten Gesichts-
punkte zu berücksichtigen (sog. Einsprache mit Entscheidhilfefunktion;
vgl. TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht,
4. Aufl. 2014, § 30 Rz. 47 f.; zudem vorstehend E. 5.2.2).
11.4 Vor dem Hintergrund der dargestellten Verfahrensordnung – vorlie-
gend ist unbestritten, dass das Betriebsreglement mit der Genehmigung
des BR 2014 wesentlich geändert wird – sind im Folgenden die von den
Beschwerde führenden Parteien erhobenen Verfahrensrügen zu prüfen.
12.
12.1 Die IG Nord-Gemeinden macht geltend, eine Teilgenehmigung des
BR 2014 sei mangels einer gesetzlichen Grundlage nicht zulässig. Zur Be-
gründung verweist sie auf das Nationalstrassenrecht, welches in Art. 28
Abs. 2 des Bundesgesetzes über die Nationalstrassen (NSG, SR 725.11)
die Genehmigung von Projekten in Etappen für zulässig erkläre. Diese Be-
stimmung sei wie der vorliegend anwendbare Art. 36d LFG mit dem Koor-
dinationsgesetz geändert bzw. erlassen worden, wobei im Luftfahrtrecht
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 101
keine Grundlage für die Genehmigung eines Betriebsreglements in Etap-
pen geschaffen worden sei. Dies wiege umso schwerer, als nach der
Rechtsprechung im Nationalstrassenrecht die Genehmigung eines Pro-
jekts in Etappen nur eingeschränkt zulässig sei; eine umfassende Beurtei-
lung des Projekts müsse weiterhin gewährleistet sein und es dürfe kein
Präjudiz für weitere Etappen bzw. das Gesamtprojekt geschaffen werden.
Demgegenüber sind das BAZL und die Flughafen Zürich AG übereinstim-
mend der Ansicht, die zur Genehmigung eingereichten Änderungen des
Betriebsreglements könnten je für sich alleine umgesetzt werden und ent-
sprechend je Gegenstand eines Genehmigungsverfahrens sein. Es sei da-
her zulässig und prozessökonomisch geboten, die vorgesehenen Änderun-
gen des Betriebsreglements in einem Verfahren zu prüfen und zu geneh-
migen. Entsprechendes halte auch der SIL fest. Zudem sei der Vergleich
zum Nationalstrassenrecht und der in diesem Zusammenhang ergangenen
(einschränkenden) Rechtsprechung nicht sachgerecht. Mit der vorliegen-
den Änderung des Betriebsreglements werde weder ein Präjudiz geschaf-
fen, noch eine gesamthafte Beurteilung der mit dem Flugbetrieb verbunde-
nen Umweltauswirkungen verhindert; der Betrieb des Flughafens Zürich
sei im Betriebsreglement durchgehend voll abgebildet.
12.2 Das Betriebsreglement kann jederzeit geändert werden. Unter Um-
ständen ist der Flugplatzhalter hierzu sogar verpflichtet; Flugplätze müssen
gemäss Art. 3 Abs. 1 VIL so ausgestaltet, organisiert und geführt sein, dass
der Betrieb geordnet ist und die Sicherheit für Personen und Sachen stets
gewährleistet ist. Das Betriebsreglement muss daher veränderten rechtli-
chen oder tatsächlichen Gegebenheiten Rechnung tragen und gegebenen-
falls angepasst werden. Kommt der Flugplatzhalter dieser Pflicht (nach ent-
sprechender Aufforderung durch das BAZL) nicht nach, verfügt das BAZL
die Änderungen als Aufsichtsbehörde von Amtes wegen (Art. 26 VIL). Das
Verfahren zur Genehmigung von Änderungen des Betriebsreglements mit
wesentlichen Auswirkungen auf die Fluglärmbelastung richtet sich, wie vor-
stehend ausgeführt, nach der Bestimmung von Art. 36d LFG. Die Pflicht,
ein bestehendes Betriebsreglement stets gesamthaft zu überarbeiten und
zu genehmigen, lässt sich weder den luftfahrtrechtlichen Bestimmungen,
noch den Materialien zu Art. 36c f. LFG entnehmen (vgl. Botschaft Koordi-
nationsgesetz, BBl 1998 III 2591, 2645).
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 102
12.3 Gemäss der Bestimmung von Art. 28 Abs. 2 NSG, auf welche die Be-
schwerde führende IG Nord-Gemeinden verweist, kann die Plangenehmi-
gungsbehörde Projekte in Etappen genehmigen, wenn deren getrennte
Behandlung die Beurteilung des Gesamtprojekts nicht präjudiziert. Die
Möglichkeit, Bauprojekte in Etappen zu genehmigen, ist auch im Eisen-
bahnrecht gesetzlich vorgesehen. Sie wurde in erster Linie aus verfahrens-
ökonomischen Gründen eingeführt; gemäss den Materialien drängt es sich
bei grösseren Projekten im Interesse einer beförderlichen Abwicklung auf,
Teilgenehmigungen zu erteilen. Hierbei dürfen jedoch weitere (Teil-)
Projekte nicht präjudiziert und eine umfassende Beurteilung des Projekts
in seiner Gesamtheit nicht umgangen werden (vgl. zum Nationalstrassen-
recht die Ergänzung zur Botschaft zu einem Bundesgesetz über die Koor-
dination und Vereinfachung der Plangenehmigungsverfahren, Änderung
des Bundesgesetzes über die Nationalstrassen, BBl 1999 I 931, 939 und
Urteil des BVGer A-5641/2016 vom 18. Mai 2017 E. 4.1; zum Eisenbahn-
recht Botschaft Koordinationsgesetz, BBl 1998 III 2591, 2635 sowie Urteil
des BGer 1C_152/2017, 1C_164/2017 vom 28. August 2018 E. 2.2).
Eine solche Genehmigung in Etappen steht vorliegend nicht in Frage. Ge-
genstand des BR 2014, welches mit Verfügung vom 14. Mai 2018 vom
BAZL teilweise genehmigt worden ist, ist nicht eine einzelne Änderung des
Betriebsreglements. Mit dem BR 2014 ist die Umsetzung verschiedener
Massnahmen gemäss der Sicherheitsüberprüfung 2012 vorgesehen.
Diese Massnahmen können – jedenfalls, soweit sie vorliegend in Frage
stehen – einzeln und damit je für sich umgesetzt werden, wobei jeweils das
Betriebsreglement angepasst werden müsste. Eine Abhängigkeit der
Massnahmen untereinander etwa in dem Sinne, dass eine Massnahme
zwingend eine andere Massnahme entweder voraussetzt oder zur Folge
haben muss, wird nicht geltend gemacht und ist auch nicht ersichtlich; al-
leine aus der gemeinsamen Zweckrichtung, die Sicherheit des Betriebs zu
verbessern, kann nicht abgeleitet werden, die Massnahmen könnten nur
zusammen umgesetzt werden und es bestehe (entsprechend) ein Koordi-
nationsbedarf. Zukünftige bauliche oder betriebliche Massnahmen werden
durch die vorliegend in Frage stehenden Änderungen des Betriebsregle-
ments nicht präjudiziert.
Die Flughafen Zürich AG und das BAZL begründen die teilweise Genehmi-
gung des BR 2014 denn auch mit politischen Umständen: Aufgrund der
nach wie vor ausstehenden Anpassung der DVO könne ein Teil der vorge-
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 103
sehenen Änderungen noch nicht umgesetzt und entsprechend nicht ge-
nehmigt werden. Unter diesen Umständen ist es sachgerecht und nicht zu
beanstanden, über jene Massnahmen gemäss der Sicherheitsüberprüfung
2012, die unabhängig von der Anpassung der DVO umgesetzt werden kön-
nen, vorab zu befinden bzw. diese vorab umzusetzen (vgl. in diesem Sinn
auch das Objektblatt vom 23. August 2017 für den Flughafen Zürich im SIL,
Erläuterungen Ziff. 3). Das BAZL hat daher das Gesuch der Flughafen Zü-
rich AG vom 16. Mai 2017 um Teilgenehmigung des BR 2014 verfahrens-
rechtlich zu Recht als zulässiges Gesuch um Änderung eines bestehenden
Betriebsreglements entgegengenommen und beurteilt. Daran ändert
nichts, dass die Verfügung vom 14. Mai 2018 als "Teilgenehmigung" be-
zeichnet worden ist.
Soweit die IG Nord-Gemeinden geltend macht, es sei die angefochtene
Genehmigung mangels Zulässigkeit einer Teilgenehmigung aufzuheben
(Rechtsbegehren Ziff. 1), ist das Rechtsbegehren nach dem Gesagten als
unbegründet abzuweisen.
13.
Die Gemeinde Dällikon und Mitbeteiligte, die Stadt Illnau-Effretikon sowie
die Gemeinden Niederglatt, Turbenthal und Niederhasli verlangen wie die
IG Nord-Gemeinden eine Aufhebung der angefochtenen Teilgenehmigung
des BR 2014. Ihrer Ansicht nach führt eine Teilgenehmigung zu einer un-
vollständigen Regelung und habe ein instabiles und inkonsistentes System
unterschiedlicher Betriebskonzepte zur Folge. Es bedürfe einer gesamthaf-
ten Überprüfung des Flugbetriebs insbesondere hinsichtlich einer weiter-
gehenden Begrenzung der Lärmimmissionen.
Für den Flughafen Zürich gelten gemäss dem BR 2011, wie vorstehend
ausgeführt, verschiedene aufeinander abgestimmte Betriebskonzepte. Im
Jahr 2012 wurde der Betrieb des Flughafens einer umfassenden Sicher-
heitsüberprüfung unterzogen, wobei der Schlussbericht verschiedene
Massnahmen zur Verbesserung der Sicherheit des Flugbetriebs nennt. Die
Umsetzung der Massnahmen macht eine Änderung des Betriebsregle-
ments erforderlich und mit der Teilgenehmigung des BR 2014 sollen insbe-
sondere drei der vorgeschlagenen Massnahmen (teilweise) umgesetzt
werden.
Ein bestehendes Betriebsreglement kann, wie vorstehend erwogen, jeder-
zeit geändert werden und unter Umständen ist der Flugplatzhalter hierzu
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 104
sogar verpflichtet; Flugplätze müssen so ausgestaltet, organisiert und ge-
führt sein, dass der Betrieb geordnet und die Sicherheit für Personen und
Sachen stets gewährleistet ist (Art. 3 Abs. 1 VIL; vgl. vorstehend E. 11.2).
Die Beschwerde führenden Gemeinwesen legen nicht begründet dar, aus
welchen Gründen eine Änderung des Betriebsreglements in formeller Hin-
sicht nicht zulässig sein soll. Ihre Begehren zielen denn auch (in erster Li-
nie) auf zusätzliche Massnahmen zur Begrenzung der Fluglärmimmissio-
nen ab (vgl. jeweils Rechtsbegehren Ziff. 1). Ob das BAZL vorliegend die
Anforderungen für eine Genehmigung der Änderungen und damit insbe-
sondere die luftfahrtspezifischen Anforderungen sowie jene des Umwelt-
schutzes (Art. 25 Abs. 1 Bst. c VIL) zu Recht als erfüllt ansah oder, wie von
den Beschwerde führenden Gemeinwesen gefordert, die Massnahmen ge-
mäss der Sicherheitsüberprüfung gesamthaft und weitergehende Emissi-
onsbegrenzungen hätte umsetzen bzw. verfügen müssen, ist Gegenstand
der nachfolgenden materiellen Prüfung.
14.
14.1 Die IG Nord-Gemeinden sowie die Stadt Illnau-Effretikon und die Ge-
meinden Niederglatt, Turbenthal und Niederhasli halten dem BAZL sodann
(sinngemäss) vor, es habe sich mit ihren Einsprachen, soweit es überhaupt
darauf eingetreten sei, nicht oder kaum befasst und sich zu ihren Vorbrin-
gen nicht geäussert. Dies betreffe insbesondere die Frage nach der Zuläs-
sigkeit einer Teilgenehmigung, die Verspätungs- und damit die Belastungs-
situation während der zweiten Nachtstunde sowie die von Seiten der ein-
sprechenden Gemeinden erhobene Rüge, mit den beabsichtigten Ände-
rungen des Betriebsreglements würden auch die Kapazitäten erhöht,
wodurch die Lärmbelastung erneut zunehme. Damit habe das BAZL die
ihm obliegende und aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör fliessende
Begründungspflicht verletzt.
14.2 Die Parteien haben im verwaltungs- und im verwaltungsgerichtlichen
Verfahren Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV und Art. 29
ff. VwVG). Zum Anspruch auf rechtliches Gehör als persönlichkeitsbezo-
genes Mitwirkungsrecht gehört, dass die Behörde alle erheblichen und
rechtzeitigen Vorbringen der Parteien würdigt, die ihr angebotenen Be-
weise abnimmt, wenn diese zur Abklärung des rechtserheblichen Sachver-
halts tauglich scheinen (Art. 33 Abs. 1 VwVG), und ihren Entscheid in nach-
vollziehbarer Weise begründet (Art. 35 Abs. 1 VwVG). Ob die Behörde ihrer
Prüfungs- und Berücksichtigungspflicht nachgekommen ist, ist aufgrund
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 105
der Umstände des Einzelfalls zu beurteilen und ergibt sich in erster Linie
aus der Begründung des Entscheids. Die Pflicht zur Begründung des Ent-
scheids dient auch der Selbstkontrolle der Behörde und verhindert mit,
dass diese sich von sachfremden Erwägungen leiten oder entscheiderheb-
liche Sachverhaltselemente unbeachtet lässt (zum Ganzen BGE 144 I 11
E. 5.3 und Urteil des BVGer A-1088/2018 vom 16. Oktober 2019 E. 5.2, je
mit Hinweisen; zudem BGE 129 I 232 E. 3.3; WALDMANN/WIEDERKEHR, All-
gemeines Verwaltungsrecht, 2019, S. 160).
Die Begründung einer Verfügung hat im Allgemeinen den rechtserhebli-
chen Sachverhalt sowie die anwendbaren Rechtsnormen zu enthalten und
sodann die rechtliche Würdigung (Subsumtion) des Sachverhalts unter die
Rechtsnormen aufzuzeigen. In diesem Sinne sind wenigstens kurz die
Überlegungen zu nennen, von denen sich die Behörde hat leiten lassen
und auf die sich ihr Entscheid stützt. Dabei ist die Behörde nicht verpflich-
tet, sich mit jeder tatsächlichen Behauptung und jedem rechtlichen Ein-
wand ausdrücklich auseinanderzusetzen. Sie darf sich auf die für den Ent-
scheid wesentlichen Überlegungen beschränken. Die Behörde hat sich je-
doch insgesamt mit den verschiedenen rechtlich relevanten Gesichtspunk-
ten auseinanderzusetzen und darzutun, aus welchen Gründen sie den Vor-
bringen einer Partei folgt oder diese ablehnt. Die Begründung muss – im
Sinne einer Minimalanforderung – so abgefasst sein, dass sich der Be-
troffene über die Trageweite der behördlichen Beurteilung Rechenschaft
geben und die Verfügung sachgerecht anfechten kann (vgl. zum Ganzen
BGE 143 III 65 E. 5.2, Urteil des BGer 1C_167/2019 vom 20. Februar 2020
E. 3.2 sowie Urteil des BVGer A-1088/2018 vom 16. Oktober 2019 E. 5.2,
je mit Hinweisen).
Welchen Anforderungen eine Begründung in formeller und materieller Hin-
sicht (Begründungsdichte, Begründungsqualität) zu genügen hat, ist im
Einzelfall anhand der konkreten Umstände und der Interessen der Betroffe-
nen zu bestimmen. Die Parteien haben zunächst grundsätzlich Anspruch
auf eine individuelle Begründung und es muss aus der Verfügung selbst
zum Ausdruck kommen, wie die Behörde die konkrete Sachlage rechtlich
würdigt; ein Verweis etwa auf (amtliche) Dokumente vermag die Begrün-
dung in der Regel nicht (vollständig) zu ersetzen (RENÉ WIEDERKEHR, Die
Begründungspflicht nach Art. 29 Abs. 2 BV und die Heilung bei Verletzung,
ZBl 111/2010 S. 492 f. mit Hinweisen). In materieller Hinsicht ist die Be-
gründungsdichte namentlich abhängig von der Eingriffsschwere des Ent-
scheids, den Vorbringen der Verfahrensbeteiligten sowie der Komplexität
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 106
des Sachverhalts und der sich stellenden Rechtsfragen (Urteile des BVGer
A-1088/2018 vom 16. Oktober 2019 E. 5.2 und A-1251/2012 vom 14. Ja-
nuar 2015 E. 6.2, je mit Hinweisen; vgl. zu den Richtlinien für die Begrün-
dungsdichte auch KNEUBÜHLER/PEDRETTI, in: Auer/Müller/Schindler
[Hrsg.], Kommentar VwVG, 2. Aufl. 2019, Art. 35 Rz. 10–17).
14.3
14.3.1 Die Genehmigungsverfügung vom 14. Mai 2018 enthält zunächst
eine Darstellung des Sachverhalts. Es werden der Gegenstand des ur-
sprünglichen Gesuchs vom 25. Oktober 2013 um Genehmigung des
BR 2014 und, nachdem die zur Genehmigung des BR 2014 notwendige
Anpassung der deutschen DVO nicht vorgenommen worden war, das Ge-
such um Teilgenehmigung des BR 2014 beschrieben. Die eigentliche Be-
gründung beginnt mit einem formellen Teil, worin insbesondere verschie-
dene Aspekte des Einspracheverfahrens aufgegriffen und die Verfahrens-
anträge aus den Einsprachen behandelt werden. Im materiellen Teil wer-
den die gemäss Art. 25 Abs. 1 VIL für die Genehmigung der Änderungen
des Betriebsreglements notwendigen Voraussetzungen der Reihe nach
abgehandelt. Das Schwergewicht liegt auf der umwelt- und insbesondere
auf der lärmrechtlichen Beurteilung der zur Genehmigung unterbreiteten
Änderungen; für die mit den nächtlichen Flugbewegungen verbundenen
Lärmeinwirkungen und für die beiden wesentlichen Änderungen, der An-
passung der FL80-Regel und dem Absenken der Minimumhöhe bei Starts
ab Piste 32, liegt je eine lärmrechtliche Beurteilung vor. Den Schluss bildet
das Dispositiv.
14.3.2 Auf die Einsprachen ging das BAZL zunächst im formellen Teil ein.
Es erwog, auf die Einsprachen sei insoweit nicht einzutreten, als diese über
den Gegenstand der von der Flughafen Zürich AG zur Genehmigung ein-
gereichten Änderungen hinausgingen (vgl. hierzu bereits vorstehend
E. 4.4). Im Weiteren hat das BAZL die von den Einsprechenden erhobenen
formellen Rügen und Verfahrensanträge geprüft. Es legt zunächst dar,
weshalb eine Teilgenehmigung des BR 2014 sachgerecht und (daher) ge-
stützt auf die geltende Gesetzgebung zulässig ist (Verfügung des BAZL
vom 14. Mai 2018, Erwägung 1.2). In einer weiteren Erwägung geht es auf
den Vorhalt der fehlenden gesamthaften Überprüfung des Flughafenbe-
triebs ein. Es hält fest, das im Rahmen der politischen Auseinandersetzun-
gen in Aussicht gestellte "definitive Betriebsreglement" und damit verbun-
den eine gesamthafte Überprüfung des im Betriebsreglement abgebildeten
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 107
Flug(hafen)betriebs habe insbesondere aufgrund der fehlenden staatsver-
traglichen Regelung mit Deutschland nicht umgesetzt werden können.
Nicht abgeschlossen sei sodann die Überprüfung der geltenden Belas-
tungsgrenzwerte für Fluglärm, wobei hierfür die Eidgenössische Kommis-
sion für Lärmbekämpfung (EKLB) zuständig sei. Die zur Genehmigung un-
terbreiteten Änderungen des Betriebsreglements seien daher lärmrechtlich
anhand der geltenden und insoweit verbindlichen Grenzwerte zu beurteilen
(Verfügung des BAZL vom 14. Mai 2018, Erwägung 1.8.2).
Soweit das BAZL auf die Einsprachen eintrat, erwog es zu deren Behand-
lung zunächst in allgemeiner Weise was folgt (Verfügung des BAZL vom
14. Mai 2018, Erwägung 1.7):
Nach gängiger Lehre ist die Einsprache im Baubewilligungsverfahren kein
Rechtsmittel, sondern Entscheidhilfe für die Behörde. Diese Funktion kommt
der Einsprache auch in den bundesrechtlichen (Plan-)Genehmigungsverfah-
ren zu. Dies führt dazu, dass sich die Genehmigungsbehörde in ihrem Ent-
scheid nicht zu allen in den Einsprachen vorgebrachten Anträgen, Rügen und
Argumenten äussern muss. Der Anspruch auf rechtliches Gehör der Einspre-
chenden geht nicht weiter, als dass sich die Behörde in ihrer Verfügung mit
den Argumenten auseinandersetzt, auf die sie ihren Entscheid stützt. Das
BAZL muss also darlegen, weshalb es ein Betriebsreglement genehmigt, nicht
aber, weshalb es alle anderen Argumente nicht gelten lässt. Entsprechend
werden die für die Beurteilung der Genehmigungsfähigkeit wesentlichen Argu-
mente aus den Einsprachen im Folgenden behandelt.
Im materiellen Teil legt das BAZL dar, weshalb die Berechnung der
Lärmeinwirkungen gestützt auf eine feste Aufteilung der Anzahl Flugbewe-
gungen auf die ersten beiden Nachtstunden im Verhältnis von 3⁄4 zu 1⁄4 den
Anforderungen des Planungs- und Umweltrechts entspreche. In diese Be-
urteilung flossen auch die Stellungnahmen des BAFU ein. Zudem schloss
sich das BAZL angesichts der zunehmenden Verspätungen und – damit
verbunden – der zunehmenden Lärmeinwirkungen in der zweiten Nacht-
stunde der Forderung des BAFU an, eine Vorverlegung des letzten Slots
am Abend zu prüfen, um die Belastungssituation während der zweiten
Nachtstunde zu verbessern. Es verfügte eine entsprechende Auflage (Ver-
fügung des BAZL vom 14. Mai 2018, Erwägung 2.8.4 b] und c]). Schliess-
lich legt das BAZL in Bezug auf das beabsichtigte Absenken der Mindest-
flughöhe bei Starts ab Piste 32 dar, dass damit die Sicherheit verbessert
und Verspätungen abgebaut werden könnten. Eine geringfügige flughafen-
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 108
nahe Zunahme der Lärmeinwirkungen sei daher hinzunehmen, wobei er-
neut die Stellungnahme das BAFU in die Erwägungen des BAZL einfloss
(Verfügung des BAZL vom 14. Mai 2018, Erwägung 2.8.4 e]).
14.4
14.4.1 Welche Bedeutung das BAZL der Einsprache gemäss dem LFG bei-
misst, war bereits Gegenstand des Verfahrens zur Genehmigung des vBR.
In der betreffenden Verfügung vom 29. März 2005 hatte das BAZL festge-
halten, die Einsprache sei kein Rechtsmittel, sondern eine Entscheidhilfe,
weshalb die Genehmigungsbehörde sich in ihrem Entscheid nicht zu allen
in den Einsprachen vorgebrachten Anträgen, Rügen und Argumenten äus-
sern müsse. Die Einsprechenden sahen sich aufgrund dieser allgemeinen
Erwägung damals wie vorliegend veranlasst, dem BAZL im Beschwerde-
verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht vorzuhalten, es habe sich
mit den Einsprachen kaum oder gar nicht befasst.
Das Bundesverwaltungsgericht hat mit Urteil A-1936/2006 zum vBR zwar
bestätigt, dass es sich bei der für das Betriebsreglementsverfahren ge-
mäss Art. 36d LFG vorgesehenen Einsprache um eine solche ohne
Rechtsmittelfunktion bzw. mit Entscheidhilfefunktion handle. Eine einge-
schränkte Begründungspflicht könne aus der Rechtsnatur der Einsprache
allerdings nicht abgeleitet werden. Auch die Einsprache mit (blosser) Ent-
scheidhilfefunktion diene der formalisierten Gewährung des rechtlichen
Gehörs. Die Frage der genügenden Begründung einer nach einem vorgän-
gigen Einsprache- bzw. Einwendungsverfahren erlassenen Verfügung sei
anhand der allgemeinen Grundsätze zur Begründungspflicht von Verfügun-
gen zu beantworten (Urteil des BVGer A-1936/2006 vom 10. Dezember
2009 E. 19.4).
Diesen Erwägungen ist nichts weiter hinzufügen. Zwar können an die Be-
gründung einer Entscheidung etwa in weitreichenden und komplexen Ver-
fahren mit einer Vielzahl von Einsprechenden nicht dieselben Massstäbe
angesetzt werden wie in einem durchschnittlichen Verwaltungsverfahren
mit wenigen Beteiligten (vgl. Urteil des BVGer A-1936/2006 vom 10. De-
zember 2009 E. 20.3 [mit Hinweis] und E. 20.5.2). Welchen Anforderungen
diese zu genügen hat, ist im Einzelfall anhand der konkreten Umstände
und der allgemeinen Grundsätze zur Begründungspflicht zu entscheiden.
Die in der angefochtenen Verfügung in Erwägung 1.7 in allgemeiner Weise
formulierte Einschränkung bezüglich der Berücksichtigung und Prüfung
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 109
von Einsprachen ist daher in dieser Form nicht zutreffend und auch nicht
zweckdienlich.
14.4.2 Was die konkrete Einsprachebehandlung anbelangt, ist zunächst
festzuhalten, dass der Anspruch auf rechtliches Gehör ein persönlichkeits-
bezogenes Mitwirkungsrecht darstellt und zudem die Beschwerdebefugnis
auf die eigenen schutzwürdigen Interessen beschränkt ist. Es kann daher
nicht die Verletzung von Verfahrensrechten Dritter gerügt werden, insbe-
sondere auch nicht eine allfällige Verletzung des Anspruchs auf rechtliches
Gehör einer Drittperson (Urteil des BGer 1C_402/2016 vom 31. Januar
2018 E. 9.2; vgl. auch Urteil des BVGer A-2700/2018, A-2735/2018 und
A-2739/2018 vom 2. September 2020 E. 10.6 mit Hinweisen). Die Rüge
der Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör bzw. der Begrün-
dungspflicht ist daher einzig in Bezug auf die jeweils Beschwerde führen-
den Parteien zu prüfen.
Vorliegend ist sodann nicht zu übersehen, dass sich das BAZL auf eine
Gesamtbegründung beschränkt hat; es ist auf die Rügen der Einsprechen-
den nicht einzeln eingegangen. Dies ist unter den vorliegenden Umständen
in formeller Hinsicht nicht zu beanstanden. Würde man die Anforderungen
an die Begründungspflicht schematisch anwenden und für jede Einsprache
eine eigene Begründung verlangen, wäre ein Verwaltungsverfahren wie
das vorliegende – gegen das BR 2014 gingen beim BAZL mehrere Hundert
Einsprachen ein – in einem vernünftigen zeitlichen Rahmen und unter zu-
mutbarem Aufwand nicht mehr durchführbar (vgl. Urteil des BVGer
A-1936/2006 vom 10. Dezember 2009 E. 20.3 unter Hinweis auf das Urteil
des BGer 1A.244/2003 vom 31. März 2003 E. 3.1.4). Aus vergleichbaren
Gründen hat das Bundesverwaltungsgericht etwa im Zusammenhang mit
umfangreichen Gesuchen um Zugang zu öffentlichen Dokumenten ge-
mäss dem Öffentlichkeitsgesetz (BGÖ, SR 152.3) hinsichtlich vergleichba-
rer Sachverhalte die Bildung von Kategorien und im Zusammenhang mit
Begehren um Entschädigung wegen übermässigem Fluglärm hinsichtlich
vergleichbarer Grundstücke die Bildung von Gruppen bzw. Gebieten für
zulässig erklärt (vgl. Urteile des BVGer A-199/2018 vom 18. April 2019
E. 4.4.2 [mit Hinweis auf BGE 142 II 324 E. 3.7] und A-1923/2008 vom
26. Mai 2009 E. 9.5).
Die Beschwerdeführenden rügen sodann (sinngemäss) eine unzu-
reichende Begründungsdichte. Diesbezüglich ist festzuhalten, dass das
vorliegende Verfahren insgesamt nicht als aussergewöhnlich komplex und
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 110
umfangreich bezeichnet werden kann; Gegenstand sind punktuelle Ände-
rungen des Betriebsreglements, die im Wesentlichen das Ost- und das
Südkonzept betreffen. Es ist daher nicht mit dem Genehmigungsverfahren
betreffend das vBR, das eine umfassende Regelung des Flugbetriebs zum
Gegenstand hatte und gegen welches mehrere tausend Einsprachen ein-
gingen, vergleichbar. Vor diesem Hintergrund entbehren die Darlegungen
des BAZL in materieller Hinsicht teilweise der Begründungsdichte, die sich
in einem solch gewichtigen Entscheid – betroffen ist insbesondere das
während der sensiblen Nachtstunden geltende Ostkonzept – aufgedrängt
hätte. Eine vertieftere Auseinandersetzung insbesondere mit den Vorbrin-
gen der im Norden des Flughafens gelegenen Gemeinwesen wäre ange-
zeigt gewesen. Diese sind in besonderem Mass von den nächtlichen Starts
in Richtung Norden betroffen und hatten im Kontext der Verspätungssitua-
tion wiederholt kritisiert, mit den zur Genehmigung unterbreiteten Änderun-
gen des Betriebsreglements (insbes. Ausnahmeregelung betreffend Min-
destflughöhe bei Starts ab Piste 32, Anpassung FL80-Regel) nehme die
Lärmbelastung in den Nachtstunden weiter zu (vgl. auch das Urteil des
BVGer A-1672/2016 vom 25. Oktober 2016 betreffend das Gesuch des
Schutzverbands der Bevölkerung um den Flughafen Zürich [sbfz] um Er-
lass einer Verfügung betreffend die Einhaltung der Nachtflugordnung).
Abgesehen von einem Punkt (vgl. hierzu sogleich E. 14.4.3) kann insge-
samt jedoch (noch) nicht gesagt werden, das BAZL habe seine Begrün-
dungspflicht grundsätzlich nicht erfüllt. Aus der Begründung des BAZL geht
jedenfalls im Wesentlichen hervor, von welchen Überlegungen sich die Be-
hörde leiten liess und worauf sich ihr Entscheid stützt. Das BAZL wird je-
doch in Zukunft darauf zu achten haben, auf die Vorbringen und Rügen
umfassender einzugehen. Dies gilt insbesondere für die beiden vorliegend
betroffenen Flugbetriebskonzepte, welche die Abend- und Nacht- sowie die
Morgenstunden betreffen und gewichtige Interessen berühren; auf der ei-
nen Seite weist die Flughafen Zürich AG unter Verweis auf die planungs-
rechtlich verankerte Funktion des Flughafens Zürich als HUB auf die wirt-
schaftliche Bedeutung eines zeitlich möglichst ausgedehnten Flugbetriebs
hin, andererseits besteht unbestrittenermassen gerade in den Nacht- und
frühen Morgenstunden ein erhebliches Ruhebedürfnis der Anwohner. An
die notwendige Abwägung zwischen den wirtschaftlichen und auch den
luftfahrtspezifischen Interessen der Flughafen Zürich AG und den (entge-
gengesetzten) Lärmschutzinteressen von Privatpersonen und Gemeinwe-
sen sind daher hohe Anforderungen zu stellen, auch und gerade was die
Begründungsdichte betrifft.
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 111
Selbst wenn vorliegend davon auszugehen wäre, dass das BAZL den An-
spruch der Beschwerde führenden Gemeinden auf rechtliches Gehör ver-
letzt hat, würde dieser Mangel nicht schwer wiegen und wäre die Gehörs-
verletzung als im Beschwerdeverfahren geheilt anzusehen (vgl. Urteil des
BVGer A-1088/2018 vom 16. Oktober 2019 E. 5.4 mit Hinweisen auf die
Rechtsprechung).
14.4.3 Mehrere der Beschwerde führenden Gemeinden (Gemeinde Dälli-
kon und Mitbeteiligte, Stadt Illnau-Effretikon und die Gemeinden Nieder-
glatt, Turbenthal und Niederhasli) hatten in ihren Einsprachen verlangt, es
seien die Abflugrouten ab den Pisten 32 und 34 durch verbindliche Vorga-
ben betreffend den Navigationsstandard lärmmässig zu optimieren. Ihrer
Ansicht nach könnten startende Flugzeuge auf diese Weise genauer und
mit geringerer Streuung über möglichst dünn besiedelte Gebiete geführt
werden.
Das BAZL hat die Einsprachebegehren im Ergebnis abgewiesen (vgl. vor-
stehend E. 4.5). Eine Begründung hierfür lässt sich der angefochtenen Ver-
fügung vom 14. Mai 2018 jedoch nicht entnehmen und das BAZL schiebt
auch in den Beschwerdeverfahren keine Begründung nach. Somit fehlt es
an einer Subsumtion des rechtserheblichen Sachverhalts unter die an-
wendbaren Bestimmungen. Zwar äussern sich die Flughafen Zürich AG
und insbesondere die beigeladene Flugsicherung Skyguide vor Bundes-
verwaltungsgericht zu der entsprechenden Forderung der Beschwerde
führenden Gemeinwesen, doch kann auch gestützt auf diese Ausführun-
gen nicht gesagt werden, die Grundlagen und wesentlichen Überlegungen
für den Entscheid seien bekannt (vgl. Urteil des BVGer A-1239/2012 vom
18. Dezember 2013 E. 4.2 f.). So bleibt insbesondere unklar, gestützt auf
welche gesetzliche Grundlage im (internationalen) Luftfahrtrecht Navigati-
onsstandards (im Nahbereich des Flughafens Zürich) verbindlich festge-
legt werden können oder müssen und welche Möglichkeiten zum Erlass
entsprechender (verschärfter) Vorgaben etwa aus Gründen des Lärm-
schutzes bestehen. Dies fällt umso mehr ins Gewicht, als die Flughafen
Zürich AG entsprechend den Erläuterungen zum SIL den Flugbetrieb of-
fenbar etappenweise auf satellitengestützte Navigation umstellt (vgl. Ob-
jektblatt vom 23. August 2017 für den Flughafen Zürich im SIL, Erläuterun-
gen Ziff. 2; Verfügung des BAZL vom 13. Oktober 2020 betreffend die Ab-
schaltung der bodengestützten Navigationsanlage VOR Trasadingen
[TRA] als Folge der Anpassung mehrerer Anflugverfahren auf satellitenge-
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 112
stützte Navigation mit dem Navigationsstandard RNAV1 [Verfügung abruf-
bar unter < www.bazl.admin.ch > Sicherheit > Infrastruktur > Flugplätze >
Landesflughäfen > Flughafen Zürich > Verfügungen > 2020, besucht am
10. August 2021]). Das BAZL verletzt insofern die ihm obliegende Begrün-
dungspflicht (Art. 35 Abs. 1 VwVG) und verunmöglicht auf diese Weise
auch eine sachgerechte Überprüfung seiner Entscheidung durch das Bun-
desverwaltungsgericht (vgl. Urteil des BVGer A-1251/2012 vom 15. Januar
2014 E. 6, insbes. E. 6.3.3 und E. 6.5).
Eine Heilung des formellen Mangels durch das Bundesverwaltungsgericht
kommt vorliegend nicht in Betracht, da das BAZL, wie bereits ausgeführt,
im Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht keine Begründung nach-
schiebt (vgl. Urteil des BVGer A-2366/2018 vom 24. Mai 2018 E. 4.3). Es
ist Aufgabe des sachkundigen BAZL (unter Beizug der weiteren Fachbe-
hörden des Bundes) und nicht der Rechtsmittelinstanz, sich erstinstanzlich
mit der geforderten lärmmässigen Optimierung der Abflugrouten auseinan-
derzusetzen. Insofern kommt allein ein kassatorischer Entscheid in Be-
tracht: Die Verfügung des BAZL vom 14. Mai 2018 ist in Gutheissung der
Beschwerden aufzuheben, soweit die Begehren der Gemeinde Dällikon
und Mitbeteiligte, Stadt Illnau-Effretikon sowie die Gemeinden Niederglatt,
Turbenthal und Niederhasli, es seien die Abflugrouten ab den Pisten 32
und 34 lärmmässig zu optimieren, abgewiesen wurden und es ist die An-
gelegenheit insoweit zur neuen begründeten Entscheidung an das BAZL
zurückzuweisen.
14.5 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass das BAZL sich hinsichtlich
der Beurteilung der gegen das BR 2014 erhobenen Einsprachen grund-
sätzlich auf eine Gesamtbegründung beschränken durfte und aus den Er-
wägungen zum angefochtenen Entscheid insgesamt noch in hinreichen-
dem Mass hervorgeht, von welchen Überlegungen sich die Behörde hat
leiten lassen, so dass es den Einsprechenden möglich war, die Verfügung
vom 14. Mai 2018 sachgerecht anzufechten. Die Rüge der IG Nord-Ge-
meinden, der Stadt Illnau-Effretikon sowie der Gemeinden Niederglatt, Tur-
benthal und Niederhasli, das BAZL habe ihren Anspruch auf rechtliches
Gehör verletzt, ist als unbegründet zurückzuweisen. Soweit allerdings die
Gemeinde Dällikon und Mitbeteiligte, Stadt Illnau-Effretikon sowie die Ge-
meinden Niederglatt, Turbenthal und Niederhasli in ihren Einsprachen ver-
langt hatten, es seien die Abflugrouten ab den Pisten 32 und 34 lärmmässig
zu optimieren, verletzt das BAZL seine Begründungspflicht, weshalb die
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 113
Verfügung vom 14. Mai 2018 insofern aufzuheben und die Angelegenheit
zur neuen Entscheidung an das BAZL zurückzuweisen ist.
15.
Auch die Gemeinde Dällikon und Mitbeteiligte rügen, das BAZL sei auf ei-
nen Teil ihrer materiellen Begehren (lärmmässige Optimierung der An- und
Abflugrouten gemäss dem Nordkonzept und insbesondere der Abflugrou-
ten ab Piste 28; Verbot, das Projekt zur Verlängerung der Pisten 28 und 32
weiterzuverfolgen) nicht (substantiiert) eingegangen. Eine Verletzung der
Begründungspflicht und damit ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör wird
allerdings nicht ausdrücklich geltend gemacht und ist auch nicht ersichtlich.
Das BAZL ist auf die genannten Begehren nicht eingetreten (vgl. vorste-
hend E. 4.4). Es war insoweit nicht verpflichtet, sich materiell damit zu be-
fassen. Ob der Entscheid, auf die Rechtsbegehren nicht einzutreten, zu-
lässig war oder das BAZL der Gemeinde Dällikon und Mitbeteiligte ihr
Recht verweigert hat, ist im Folgenden zu prüfen (vgl. nachstehend
E. 19 ff.).
Dasselbe gilt in Bezug auf das gleichlautende Vorbringen der Stadt Illnau-
Effretikon sowie der Gemeinden Niederglatt, Turbenthal und Niederhasli,
das BAZL sei auf ihre Begehren (lärmmässige Optimierung der An- und
Abflugrouten gemäss dem Nordkonzept insbesondere durch Einführung
des CDA; Verbot, das Projekt zur Verlängerung der Pisten 28 und 32 wei-
terzuverfolgen; Verbot der Nutzung der Schnellabrollwege ab den Pis-
ten 28 und 34 zur Kapazitätserhöhung) nicht (substantiiert) eingegangen.
Auch auf diese Begehren ist das BAZL nicht eingetreten (vgl. vorstehend
E. 4.4) und es ist daher im Folgenden zu prüfen, ob das BAZL damit Recht
verweigert hat (vgl. nachstehend E. 19 ff.).
16.
16.1 Die Gemeinde Hohentengen und (in Teilen) die IG Nord-Gemeinden
rügen eine Verletzung der Bestimmung von Art. 24 VIL. Diese lege in for-
meller Hinsicht die Anforderungen an ein Gesuch um Änderung des Be-
triebsreglements fest und schreibe in den Bst. a und b vor, dass dem Ge-
such die Änderungen des Betriebsreglements mit Erläuterungen und Be-
gründung sowie, wenn wie vorliegend eine wesentliche Änderung in Frage
stehe, ein Umweltverträglichkeitsbericht beizulegen seien. Das Gesuch um
Teilgenehmigung des BR 2014 habe jedoch weder die zur Genehmigung
unterbreiteten Änderungen noch einen (aktualisierten und auf das Gesuch
um Teilgenehmigung beschränkten) UVB enthalten. Folglich sei auch eine
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 114
(korrekte und umfassende) UVP unterblieben; die Auswirkungen der Än-
derungen des Betriebsreglements auf den Fluglärm seien nicht hinrei-
chend ausgewiesen und (folglich) deren Umweltverträglichkeit unzu-
reichend überprüft worden.
Demgegenüber weist die Flughafen Zürich AG darauf hin, dem BAZL sei
beiliegend zum Gesuch um Genehmigung des BR 2014 vom 25. Oktober
2013 eine synoptische Darstellung der Änderungen des Betriebsregle-
ments eingereicht worden. Überdies habe dem BAZL ein UVB vorgelegen,
welcher mit dem ursprünglichen Gesuch vom 25. Oktober 2013 eingereicht
und mit einem aktuellen Lärmbericht bezüglich der nachgesuchten Teilge-
nehmigung ergänzt worden sei. Anhand der im UVB aufgezeigten Umwelt-
auswirkungen einer Vollgenehmigung und dem aktualisierten Lärmbericht
hätten die Umweltauswirkungen einer Teilgenehmigung ohne Weiteres be-
urteilt werden können.
16.2
16.2.1 Ein Gesuch um Änderung des Betriebsreglements muss, wie vor-
stehend ausgeführt, die Änderungen des Betriebsreglements mit Erläute-
rung und Begründung sowie Angaben darüber enthalten, welche Auswir-
kungen die Änderungen des Betriebsreglements auf den Betrieb sowie auf
Raum und Umwelt haben. Bei Änderungen, die der UVP unterliegen, ist
ein entsprechender UVB vorzulegen (Art. 24 Bst. a und b VIL; vorstehend
E. 11.2).
Es ist unbestritten, dass der Betrieb des Flughafens Zürich mit den zur Ge-
nehmigung eingereichten Änderungen des Betriebsreglements wesentlich
geändert wird und die Änderung aus diesem Grund der Pflicht zur Durch-
führung einer UVP unterliegt (Art. 2 Abs. 2 UVPV). Gemäss den vom BAZL
in den vorliegenden Beschwerdeverfahren zu den Akten gegebenen Un-
terlagen lagen dem Gesuch um Genehmigung des BR 2014 vom 25. Ok-
tober 2013 entsprechend ein UVB vom 25. Oktober 2013 und ein Bericht
der EMPA vom 30. Oktober 2013 zur erwarteten Fluglärmbelastung bei.
Zudem hatte die Flughafen Zürich AG dem BAZL eine synoptische Darstel-
lung der zur Genehmigung unterbreiteten Änderungen eingereicht. Zu die-
sen, bei den Akten liegenden Unterlagen ist zunächst anzumerken, dass
im UVB nicht allein die Umweltauswirkungen der Betriebsreglementsände-
rung 2014 abgebildet sind, sondern auch jene aus dem Bau der inzwischen
in einem separaten Plangenehmigungsverfahren rechtskräftig bewilligten
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 115
Schnellabrollwege ab den Pisten 28 und 34 umfasst (vgl. vorstehend Sach-
verhalt Bst. Y). Die fluglärmbedingten Auswirkungen werden dabei nicht
separat dargestellt und es bleibt unklar, ob unter der betreffenden Über-
schrift allein die lärmmässigen Auswirkungen aus der Änderung des Be-
triebsreglements oder auch jene aus dem Betrieb der Schnellabrollwege
dargestellt sind. Weiter ist festzuhalten, dass der UVB auf einem älteren
Fachbericht der EMPA vom 4. Juli 2013 beruht (UVB vom 25. Oktober
2013, S. 29). Die Ergebnisse dieses EMPA-Berichts sind im UVB in Kapi-
tel 5 (zusammenfassend) wiedergegeben. Der Bericht der EMPA vom 4.
Juli 2013 liegt im Gegensatz zu dem Bericht vom 30. Oktober 2013 nicht
bei den Akten und ist, soweit ersichtlich, auch nicht in elektronischer Form
auf der Homepage des BAZL abrufbar.
Im Zusammenhang mit dem Gesuch vom 31. Mai 2017 um eine teilweise
Genehmigung des BR 2014 reichte die Flughafen Zürich AG einen aktua-
lisierten Bericht Nr. 5214.015778 der EMPA vom 31. Mai 2017 ein. Dieser
zeigt die bei einer Teilgenehmigung des BR 2014 zu erwartenden Flug-
lärmbelastung auf. Ein aktualisierter UVB und auch eine (synoptische) Dar-
stellung der vom Gesuch um Teilgenehmigung des BR 2014 umfassten Än-
derungen des Betriebsreglements fehlen. Das BAZL hat das BR 2014 mit
Verfügung vom 14. Mai 2018 gleichwohl teilweise genehmigt.
16.2.2 Es stellt sich daher entsprechend den Vorbringen der Gemeinde
Hohentengen sowie der IG Nord-Gemeinden die Frage und ist im Folgen-
den zu prüfen, ob das BAZL damit die Verfahrensvorschrift von Art. 24 VIL
verletzt hat und was gegebenenfalls die Rechtsfolgen eines solchen Ver-
fahrensfehlers sind.
16.3 In Art. 24 VIL ist, wie bereits ausgeführt, festgelegt, welche Unterlagen
zusammen mit einem Gesuch um Genehmigung einer Änderung des Be-
triebsreglements der zuständigen Behörde einzureichen sind. Die Bestim-
mung von Art. 24 VIL ist nicht Selbstzweck. Es handelt sich um eine Ver-
fahrensvorschrift, die als generell-abstrakte Konkretisierung der Mitwir-
kungspflicht gemäss Art. 13 Abs. 1 Bst. a VwVG der Verwirklichung des
materiellen Bundesrechts dient; die beizubringenden Unterlagen ermögli-
chen es der zuständigen Behörde, die Voraussetzungen für eine Geneh-
migung gemäss Art. 25 VIL zu prüfen. Die Unterlagen sind überdies im
Rahmen der öffentlichen Auflage potentiell Betroffenen zugänglich zu ma-
chen. Diese erhalten so die Möglichkeit, sich ein Bild von einem geplanten
Vorhaben zu machen sowie wirksam Einsprache erheben und auf diese
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 116
Weise die ihnen zustehenden Parteirechte wahrnehmen zu können. Die
Verfahrensvorschrift von Art. 24 VIL dient insoweit auch der Verwirklichung
des verfassungsmässigen Anspruchs auf rechtliches Gehör potentiell Be-
troffener (Art. 29 Abs. 2 BV; vgl. BVGE 2016/35 E. 4.2; Urteil des BVGer
A-2700/2018, A-2735/2018 und A-2739/2018 vom 2. September 2020
E. 10.4; CHRISTIAN MEYER, Die Mitwirkungsmaxime im Verwaltungsverfah-
ren des Bundes, 2019, Rz. 74 ff.).
16.4 Die Gemeinde Hohentengen und die IG Nord-Gemeinden machen
nach dem Gesagten grundsätzlich zu Recht geltend, dass dem Gesuch der
Flughafen Zürich AG vom 31. Mai 2017 um eine teilweise Genehmigung
des BR 2014 keine Darstellung der von dem Gesuch erfassten Änderun-
gen des Betriebsreglements beilag. Damit wurde jedoch weder die Verwirk-
lichung von Bundesrecht noch die Möglichkeit, wirksam Einsprache gegen
das Gesuch zu erheben, vereitelt, verunmöglicht oder wesentlich er-
schwert. Aufgrund des Begleitschreibens zum Gesuch vom 31. Mai 2017
war im Wesentlichen ersichtlich, welche Änderungen des ursprünglichen
Gesuchs von jenem um Teilgenehmigung erfasst waren. Ein ins Gewicht
fallender Verfahrensmangel ist daher nicht auszumachen. Der Mangel
wurde zudem bereits behoben; aus dem Dispositiv der angefochtenen Ge-
nehmigungsverfügung vom 14. Mai 2018 ergibt sich, welche Änderungen
das BAZL konkret genehmigte, so dass es den Beschwerde führenden
Parteien möglich war, die Genehmigungsverfügung sachgerecht anzufech-
ten.
16.5
16.5.1 Weiter ist zu prüfen, ob das BAZL zu Recht darauf verzichtet hat,
einen aktualisierten UVB einzuverlangen und für die Beurteilung des Ge-
suchs um Teilgenehmigung des BR 2014 entsprechend auf den UVB vom
25. Oktober 2013 und – für die lärmrechtliche Beurteilung – auf den Bericht
Nr. 5214.015778 der EMPA vom 31. Mai 2017 abstellen durfte.
16.5.2 Gemäss Art. 10a Abs. 1 und 2 USG prüft die Behörde die Umwelt-
verträglichkeit, bevor sie über die Planung, Errichtung oder Änderung von
Anlagen entscheidet, welche Umweltbereiche erheblich belasten können.
Der Bundesrat bezeichnet die Anlagetypen, die der UVP unterstehen
(Art. 10a Abs. 3 USG). Wer eine Anlage, die der UVP untersteht, planen,
errichten oder ändern will, muss der zuständigen Behörde einen UVB un-
terbreiten. Dieser bildet die Grundlage der UVP und hat alle Angaben zu
enthalten, die zur Prüfung des Vorhabens nach den Vorschriften über den
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 117
Schutz der Umwelt nötig sind (Art. 10b Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 USG). Der
UVB hat hierzu gemäss Art. 10b Abs. 2 USG Angaben zum Ausgangszu-
stand (Bst. a), zum Vorhaben, einschliesslich der vorgesehenen Massnah-
men zum Schutze der Umwelt und für den Katastrophenfall, sowie einen
Überblick über die wichtigsten allenfalls vom Gesuchsteller geprüften Al-
ternativen (Bst. b) sowie zur voraussichtlich verbleibenden Belastung der
Umwelt (Bst. c) zu enthalten.
Nach Ansicht der Literatur ist die UVP dem Verfahrensrecht zuzuordnen
und stellt (im Wesentlichen) eine Normverträglichkeitsprüfung dar; sie ge-
währleistet, dass im Rahmen des UVB die Umweltauswirkungen eines Vor-
habens sorgfältig abgeklärt werden und die zuständige Behörde entspre-
chend aufgeklärt über die Vereinbarkeit mit den Vorschriften über den
Schutz der Umwelt entscheiden kann. Die UVP weist insoweit keine mate-
riellrechtlichen Elemente auf, stellt also keine zusätzlichen materiellrechtli-
chen Anforderungen an die Genehmigung bzw. Bewilligung eines Vorha-
bens (DANIELA THURNHERR, in: Griffel/Liniger/Rausch/Thurnherr [Hrsg.],
Öffentliches Baurecht, Fachhandbuch, 2016, Rz. 7.146 f. und GRIF-
FEL/RAUSCH, in: Vereinigung für Umweltrecht [VUR; Hrsg.], Kommentar
zum Umweltschutzgesetz, Ergänzungsband zur 2. Auflage, 2011, Vorbe-
merkungen zu Art. 10a–10d Rz. 26–28, je mit weiteren Hinweisen auch auf
die Materialien; in diesem Sinne auch Urteil des BVGer A-1936/2006 vom
10. Dezember 2009 E. 35.1).
(Entsprechend) kann nach der Rechtsprechung ausnahmsweise auf die
Vervollständigung eines (mangelhaften) UVB verzichtet werden, wenn die
vorgenommenen Sachverhaltsabklärungen materiell genügen, um die Ver-
einbarkeit eines Vorhabens mit Umweltrecht (des Bundes) beurteilen zu
können. Eine derartige Ausnahmesituation ist indes nicht leichthin anzu-
nehmen. Es muss jedenfalls Gewähr geboten sein, dass der Massstab ei-
ner im Ergebnis umfassenden und korrekten Ermittlung des umweltrecht-
lich relevanten Sachverhalts durch Fachpersonen nicht unterschritten wird.
Besteht weiterer Abklärungsbedarf, ist der UVB zu vervollständigen (Urteil
des BGer 1C_662/2017 vom 14. Mai 2019 E. 3.4 mit Hinweis; vgl. zudem
Urteil des BGer 1A.136/2004 vom 5. November 2004 E. 2.5 mit Hinweis).
16.5.3 Vorliegend hat die Flughafen Zürich AG zwar auf eine Aktualisierung
bzw. eine Ergänzung des UVB verzichtet, dem Gesuch um Teilgenehmi-
gung jedoch den Bericht Nr. 5214.015778 der EMPA vom 31. Mai 2017 bei-
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 118
gelegt. Dieser zeigt die bei einer Teilgenehmigung des BR 2014 zu erwar-
tende Fluglärmbelastung auf; es werden die Grundlagen für die Fluglärm-
berechnung sowie die Lärmbelastungen am Tag sowie in der ersten und
zweiten Nachtstunde (anhand von Lärmbelastungs- und von Grenzwert-
kurven) dargestellt und diese u.a. den zulässigen Fluglärmimmissionen
(Ist-Zustand Z0vBR12) gegenübergestellt (vgl. hierzu auch vorstehend Sach-
verhalt Bst. H). Der Bericht Nr. 5214.015778 der EMPA vom 31. Mai 2017
entspricht, soweit aus dem UVB (Kapitel 5) ersichtlich, in Aufbau und Inhalt
dem Bericht der EMPA vom 4. Juli 2013, der Grundlage für den UVB vom
25. Oktober 2013 bildete (vgl. vorstehend E. 16.2.1). Das BAZL durfte un-
ter diesem Gesichtspunkt grundsätzlich davon ausgehen, dass eine Beur-
teilung der lärmmässigen Auswirkungen des geänderten Betriebs auch ge-
stützt auf den Bericht Nr. 5214.015778 der EMPA vom 31. Mai 2017 mög-
lich ist und war insofern nicht verpflichtet, die Flughafen Zürich AG zu einer
Ergänzung des UVB vom 25. Oktober 2013 (mit einer zusammenfassen-
den Darstellung des Berichts Nr. 5214.015778 der EMPA vom 31. Mai
2017) zu verpflichten. Diese Ansicht vertritt auch das BAFU in seiner Stel-
lungnahme vom 31. Januar 2019 zur Beschwerde der Gemeinde Hohen-
tengen und Mitbeteiligte.
16.5.4 Zuzustimmen ist der Kritik der Beschwerde führenden Gemeinde
Hohentengen aus einem anderen Grund:
Mit der Teilgenehmigung des BR 2014 sollen, wie bereits ausgeführt, im
Wesentlichen die FL80-Regel gemäss Art. 18 von Anhang 1 zum BR 2011
geändert, eine Ausnahmeregelung betreffend die Mindestflughöhe für vier-
strahlige Flugzeuge beim Start ab Piste 32 eingeführt und die über Schwei-
zer Hoheitsgebiet führenden Abflugrouten ab den Pisten 32 und 34 im Rah-
men des Ost- und Südkonzepts angepasst werden. Es handelt sich dabei
um die drei Massnahmen M14, M16 und M18 gemäss der Sicherheitsüber-
prüfung 2012. Die Massnahmen, die gemäss den Ausführungen der Flug-
hafen Zürich AG unabhängig voneinander umgesetzt werden können, ha-
ben einen unterschiedlichen räumlichen und teilweise auch zeitlichen Wir-
kungsbereich. So führt die neu einzuführende Ausnahmeregelung betref-
fend die Mindestflughöhe bei Starts ab Piste 32 aufgrund der geringeren
Flughöhe flughafennah zu einer Lärmzunahme, was lärmrechtlich umso
mehr ins Gewicht fällt, als die Ausnahmeregelung ausdrücklich für die wäh-
rend der Nachtstunden startenden schweren Langstreckenflugzeuge ge-
schaffen wurde. Demgegenüber wirken sich die beiden anderen Änderun-
gen des Betriebsreglements lärmmässig in weiter vom Flughafen entfernt
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 119
gelegenen Gebieten aus, wobei die Änderung der FL80-Regelung zeitlich
ebenfalls auf die beiden Nachtstunden beschränkt ist.
Im Rahmen der umwelt- und insbesondere lärmrechtlichen Beurteilung der
vorgesehenen Änderungen des Betriebsreglements sind die berührten In-
teressen gegeneinander abzuwägen; der Umstand, dass dem Interesse an
einem sicheren Flugbetrieb (im Allgemeinen) unbestrittenermassen ein ho-
hes Gewicht zukommt, vermag das Ergebnis der Interessenabwägung
nicht vorwegzunehmen (vgl. nachstehend E. 34.8.2.4). Die Interessenab-
wägung ist für jede der beabsichtigten Änderungen getrennt durchzufüh-
ren, insbesondere, wenn die berührten Interessen aufgrund der Wirkung
der Massnahmen und insbesondere der räumlich und zeitlich verschiede-
nen Wirkungsbereiche unterschiedlich zu gewichten sind (vgl. nachste-
hend E. 24 ff.; ferner BGE 125 II 643 E. 17c). Welche (lärmmässigen) Aus-
wirkungen die Umsetzung der drei Massnahmen je für sich betrachtet ha-
ben wird, legen jedoch weder der UVB vom 25. Oktober 2013 noch der
Bericht Nr. 5214.015778 der EMPA vom 31. Mai 2017 dar. Zwar lässt sich
dem Bericht Nr. 5214.015778 der EMPA vom 31. Mai 2017 entnehmen,
dass die Lärmbelastungskurven durch die Umsetzung der drei genannten
Massnahmen keine (wesentliche) Veränderung erfahren (Bericht
Nr. 5214.015778 der EMPA vom 31. Mai 2017, Vergleich Betriebszustand
Zt+ und Betriebszustand Zt+T, Karten 18 und 22). Der Vergleich zwischen
den Belastungskurven zeigt jedoch nur – aber immerhin – in allgemeiner
Weise und unter Geltung der getroffenen Annahmen auf, dass sich die ge-
mittelte Lärmbelastung in räumlicher Hinsicht nicht (wesentlich) verändert.
Der Darstellung der Lärmbelastungskurven lässt sich jedoch auch im Ver-
gleich nicht entnehmen, ob und inwieweit sich die Lärmbelastung im Übri-
gen innerhalb der Belastungskurven verändert (Anzahl Lärmereignisse,
Lärmspitzen, Flankensteilheit etc.). Dies fällt umso mehr ins Gewicht, als
gemäss der Darlegung des BAFU das Absenken der Mindestflughöhe
(Massnahme M14) flughafennah zu einer Zunahme des Mittelungspegels
im Bereich der Wahrnehmbarkeitsschwelle von 1 dB(A) führt und gemäss
einem Bericht der EMPA zum Einfluss der FL80-Regel auf den Zürcher
Flurlärm-Index (ZFI), auf welchen das BAFU verweist, in verschiedenen
Gebieten mit Einführung der FL80-Regel die Anzahl der durch Fluglärm
nachts im Schlaf gestörten Personen erheblich hat reduziert werden kön-
nen (Bericht Nr. 461'359 der EMPA vom 25. Oktober 2012 zum Züricher
Fluglärm-Index ZFI im Jahre 2011, Einfluss der Flight Level 80-Regel auf
den ZFI, insbes. S. 2 f. und 12–14 sowie Karte 1, < pro-flughafen.ch > Ar-
chiv > Studien > Einfluss der Flight Level 80-Regel, besucht am 10. August
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 120
2021). Vor diesem Hintergrund wäre es mit Blick auf die UVP geboten ge-
wesen, im UVB die Umweltauswirkungen der einzelnen Massnahmen (in
verbalisierter Form) auszuweisen. Entsprechende Darlegungen finden sich
jedoch, wie bereits festgehalten, weder im UVB vom 25. Oktober 2013
noch im Bericht Nr. 5214.015778 der EMPA vom 31. Mai 2017. Folglich
hätte das BAZL die Flughafen Zürich AG auffordern müssen, den UVB vom
25. Oktober 2013 (auf der Grundlage des Berichts Nr. 5214.015778 der
EMPA vom 31. Mai 2017) zu ergänzen. Indem das BAZL darauf verzich-
tete, verletzt es Art. 24 Bst. b VIL in Verbindung mit Art. 10b Abs. 2 USG.
16.5.5 Es stellt sich die Frage nach den Rechtsfolgen der Verletzung von
Art. 24 Bst. b VIL in Verbindung mit Art. 10b Abs. 2 USG.
Die Flughafen Zürich AG äussert sich in den Verfahren vor dem Bundes-
verwaltungsgericht in der Sache zu den verschiedenen Vorbringen der Be-
schwerdeführenden. Zudem wurden Stellungnahmen des BAFU als der
Umweltfachbehörde des Bundes (vgl. Art. 12 Abs. 1 der Organisationsver-
ordnung für das Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr, Ener-
gie und Kommunikation [OV-UVEK, SR 172.217.1]) eingeholt. Ob damit
der Sachverhalt in Ergänzung zum UVB vom 25. Oktober 2013 und zum
Bericht Nr. 5214.015778 der EMPA vom 31. Mai 2017 genügend erstellt ist,
um die Umweltauswirkungen der einzelnen Änderungen des Betriebsreg-
lements beurteilen zu können, und damit ein allfälliger Verfahrensfehler als
geheilt betrachtet werden könnte, ist im Rahmen der nachfolgenden mate-
riellen Beurteilung zu prüfen (nachstehend E. 23 ff.).
16.6 Schliesslich ist im Zusammenhang mit der von der Gemeinde Hohen-
tengen sowie der IG Nord-Gemeinden gerügten Verletzung von Art. 24 VIL
auf den Grundsatz von Treu und Glauben (Art. 9 BV) hinzuweisen. Dieser
gilt auch für Beschwerde führenden Gemeinwesen und verlangt, dass ver-
fahrensrechtliche Einwendungen so früh wie möglich, das heisst nach
Kenntnisnahme eines Mangels bei erster Gelegenheit, vorzubringen sind.
Werden entsprechende Einwände verspätet erhoben, ist darauf grundsätz-
lich nicht weiter einzugehen (Urteile des BGer 1C_388/2018 vom 8. Januar
2019 E. 3.5.1 und 1C_511/2014 vom 13. Mai 2016 E. 5.3, je mit Hin-
weis[en]; vgl. zudem BGE 143 V 66 E. 4.3, bestätigt in Urteil des BGer
6B_994/2019 vom 29. Januar 2020 E. 1.4).
Vorliegend hätte bereits im Verfahren vor dem BAZL die Möglichkeit be-
standen, auf den gerügten Verfahrensmangel hinzuweisen: Das Gesuch
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 121
der Flughafen Zürich AG um Teilgenehmigung des BR 2014 wurde – unter
Hinweis auch auf die neue Lärmberechnung – wie bereits das ursprüngli-
che Gesuch um Genehmigung des BR 2014 öffentlich aufgelegt und die
öffentliche Auflage im Amtsblatt des Kantons Zürich (Nr. 23 vom Freitag,
den 9. Juni 2017) sowie im Bundesblatt (BBl 2017 3958 f.) publiziert. Die
Gesuchsunterlagen – darunter der Gesuchsbrief vom 31. Mai 2017 – wa-
ren im Internet zugänglich gemacht worden. Die Gemeinde Hohentengen
und die IG Nord-Gemeinden mussten daher (bei gehöriger Sorgfalt) bereits
im Verfahren vor dem BAZL Kenntnis davon haben, dass dem Gesuch um
Teilgenehmigung keine Darstellung der von dem Gesuch erfassten Ände-
rungen des Betriebsreglements und kein aktualisierter UVB beilagen. Mit
einem entsprechenden Hinweis im Verfahren vor dem BAZL – etwa im
Rahmen der von den Gemeinden Winkel und Neerach am 13. Juli 2017
gegen die Teilgenehmigung erhobenen Einsprache – hätte die Möglichkeit
bestanden, die Mängel zu beheben. Indem die betreffenden Gemeinwesen
den Verfahrensmangel vorliegend erst im Verfahren vor Bundesverwal-
tungsgericht rügen, handeln sie treuwidrig. Soweit daher vorliegend im Zu-
sammenhang mit der Bestimmung von Art. 24 VIL Verfahrensmängel vor-
liegen, ist darauf zu verzichten, deren Behebung im vorliegenden Be-
schwerdeverfahren bei der Regelung der Kosten- und Entschädigungsfol-
gen Rechnung zu tragen (vgl. Urteil des BVGer A-1088/2018 vom 16. Ok-
tober 2019 E. 6.5).
17.
Einzugehen ist an dieser Stelle auf den bereits erwähnten Einbezug der
Fachbehörden des Bundes in das Genehmigungs- und anschliessende
Rechtsmittelverfahren.
Das Verfahren zur Genehmigung eines Betriebsreglements und von Ände-
rungen ist, wie bereits ausgeführt, in Art. 36d LFG geregelt. Die Bestim-
mung hat, wie ebenfalls bereits ausgeführt, mit Inkrafttreten des Koordina-
tionsgesetzes Eingang in die Luftfahrtgesetzgebung gefunden und sieht für
die Genehmigung ein konzentriertes Entscheidverfahren vor, in welchem
das BAZL als Leitbehörde wirkt (vorstehend E. 5.2.2 und E. 11.3). Die Leit-
behörde bezieht dabei diejenigen Verwaltungsbehörden des Bundes mit in
das Verfahren ein, deren Aufgabenbereiche durch das betroffene Vorha-
ben berührt werden und die in diesem Bereich über das erforderliche Fach-
wissen verfügen (sog. Anhörungsverfahren; Art. 62a RVOG). Die betroffe-
nen Fachstellen beurteilen das Vorhaben zuhanden der Leitbehörde und
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 122
stellen Antrag auf Erteilung oder Verweigerung der Bewilligung bzw. Ge-
nehmigung. Bestehen Differenzen oder ist die Leitbehörde mit einer Stel-
lungnahme nicht einverstanden, ist gemäss Art. 62b RVOG ein formalisier-
tes Bereinigungsverfahren durchzuführen (Art. 36d Abs. 3 LFG; vgl. Urteil
des BGer A-1088/2018 vom 16. Oktober 2019 E. 6.2 mit Hinweisen).
Die Pflicht der Leitbehörde, vor ihrem Entscheid die Stellungnahmen der
betroffenen Fachbehörden einzuholen (Art. 62a Abs. 1 RVOG), ist umfas-
send zu verstehen. Die Fachbehörde ist auch zu allfälligen gegen ein Vor-
haben erhobenen Einsprachen anzuhören, soweit diese ihren Aufgaben-
bereich berühren. Anders ist die angestrebte gesamthafte Beurteilung ei-
nes Vorhabens einschliesslich allenfalls geforderter Alternativen durch die
Leitbehörde nicht zu erreichen (vgl. zur Auslegung von Art. 62a Abs. 1
RVOG das Urteil des BVGer A-1088/2018 vom 16. Oktober 2019 E. 6).
Das BAZL hat es vorliegend unterlassen, dem BAFU als der Umweltfach-
behörde des Bundes im Rahmen der Anhörung gemäss Art. 62a Abs. 1
RVOG auch die gegen das BR 2014 und das Gesuch um Teilgenehmigung
des BR 2014 erhobenen Einsprachen zuzustellen; aus den Stellungnah-
men des BAFU vom 17. März 2015, 21. April 2015 und 9. Oktober 2017
geht nicht hervor, dass diesem die Einsprachen vorgelegen hätten. Hierzu
wäre das BAZL nach dem Gesagten jedoch verpflichtet gewesen. Das Vor-
gehen des BAZL verletzt daher Art. 62a Abs. 1 RVOG. Der Verfahrensfeh-
ler wiegt jedoch, da eine Anhörung des BAFU nicht gänzlich unterblieben
ist, nicht besonders schwer. Er kann daher und unter Berücksichtigung des
Umstands, dass die Fachbehörde in den vorliegenden Beschwerdeverfah-
ren selbständig und umfassend sowie in Kenntnis der Vorbringen der Be-
schwerdeführenden über ihren Standpunkt Auskunft geben konnte
(Art. 62b Abs. 4 RVOG) und die Beschwerdeführenden Gelegenheit hat-
ten, sich zu den Stellungnahmen des BAFU zu äussern, ausnahmsweise
als geheilt bezeichnet werden (vgl. Urteil des BVGer A-1088/2018 vom
16. Oktober 2019 E. 6.3 f. mit Hinweis).
18.
Die IG Nord-Gemeinden macht schliesslich geltend, die Gesuche der Flug-
hafen Zürich AG vom 25. Oktober 2013 sowie vom 31. Mai 2017 um eine
(teilweise) Genehmigung des BR 2014 und (entsprechend) die Genehmi-
gungsverfügung des BAZL vom 14. Mai 2018 gingen über das hinaus, was
Gegenstand eines Verfahrens zur Genehmigung eines Betriebsreglements
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 123
oder von Änderungen desselben und damit Gegenstand einer Genehmi-
gungsverfügung sein könne.
Die Halterin des Flughafens Zürich, die Flughafen Zürich AG, hat gemäss
Art. 36c LFG, wie vorstehend ausgeführt, ein Betriebsreglement zu erlas-
sen. Im Betriebsreglement sind insbesondere die Organisation des Flug-
hafens, die An- und Abflugverfahren sowie die besonderen Vorschriften für
die Benützung festzuhalten (Art. 36c Abs. 2 LFG). Das Betriebsreglement
sowie Änderungen desselben sind dem BAZL zur Genehmigung einzu-
reichen (Art. 36c Abs. 3 LFG). Die Genehmigung – sie wirkt konstitutiv
(Art. 25 Abs. 2 VIL) – stellt eine Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG dar;
gemäss der Bestimmung von Art. 36d Abs. 4 LFG ist der Rechtsschutz ge-
gen ein Betriebsreglement im Genehmigungsverfahren zu gewähren (vgl.
zu Art. 36d LFG vorstehend E. 11.3; zur Qualifikation des Betriebsregle-
ments als Bundesrecht BGE 137 II 58 E. 14.2.2). Massgebend für die
Rechtsstellung der gesuchstellende Flughafens Zürich AG sowie der vom
Betrieb des Flughafens Zürich betroffenen Dritten ist somit die Genehmi-
gungsverfügung des BAZL.
Das BAZL hat – wie von der Flughafen Zürich AG beantragt – mit Verfü-
gung vom 14. Mai 2018 die Änderung verschiedener Bestimmungen des
Betriebsreglements sowie der Abflugrouten ab den Pisten 10, 32 und 34
genehmigt. Zudem hat sie die zulässigen Fluglärmimmissionen für den
Flughafen Zürich festgelegt und der Flughafen Zürich AG für die neu von
Immissionsgrenzwert- sowie Alarmwertüberschreitungen betroffenen Ge-
biete Erleichterungen gewährt (Verfügung des BAZL vom 14. Mai 2018,
Dispositiv Ziffn. 1–3). Es ist nicht ersichtlich, dass das BAZL mit seiner Ver-
fügung über das hinausgegangen wäre, was Gegenstand des Betriebsreg-
lements bzw. der Genehmigungsverfügung sein kann und muss. Dies gilt
insbesondere auch für die Festlegung der zulässigen Lärmimmissionen
und (folglich) die zu gewährenden Erleichterungen; gemäss Art. 37a Abs. 1
LSV hat das BAZL als Vollzugsbehörde in ihrem Entscheid über die Erstel-
lung, Änderung oder Sanierung einer Anlage die zulässigen Lärmimmissi-
onen festzulegen und gewährt Erleichterungen, wenn bei einer wesentlich
geänderten öffentlichen oder konzessionierten Anlage die lärmschutzrecht-
lichen Anforderungen nicht eingehalten werden können (Art. 10 Abs. 1
LSV; Urteile des BGer 1C_506/2014 vom 14. Oktober 2015 E. 6.4 und
1C_480/2010 vom 23. Februar 2011 E. 3.1 mit Hinweis u.a. auf BGE 125
II 643 E. 17c). Die IG Nord-Gemeinden legt denn auch nicht dar, inwieweit
sie durch die weiteren Anträge der Flughafen Zürich AG (beispielswiese es
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 124
sei der SIL in Bezug auf das Gebiet mit Lärmauswirkungen fortzuschreiben
oder es sei die zuständige deutsche Behörde um Eröffnung des Verfahrens
zur Anpassung der DVO zu ersuchen) in ihren schutzwürdigen Interessen
berührt wäre, umso mehr, als diese nicht Verfahrensgegenstand waren.
Der Einwand, das BAZL sei mit seiner Verfügung vom 14. Mai 2018 über
den zulässigen Gegenstand einer Genehmigungsverfügung im Sinne von
Art. 36c Abs. 3 LFG hinausgegangen und (daher) insoweit zum Erlass der
entsprechenden Verfügung sachlich nicht zuständig gewesen, ist daher als
unbegründet zurückzuweisen.
Formelle Rechtsverweigerung
19.
Das BAZL ist hinsichtlich verschiedener Rechtsbegehren nicht auf die ge-
gen das BR 2014 erhobenen Einsprachen eingetreten. Betroffen sind die
folgenden Begehren, wobei in Klammer jeweils die Beschwerde führenden
Partei angegeben ist, welche das entsprechende Begehren gestellt hat
(vgl. zur Übersicht über den Streitgegenstand der vorliegend vereinigten
Beschwerdeverfahren vorstehend E. 5.4):
– Es seien alle An- und Abflugrouten des Nordkonzepts mittels Verwen-
dung moderner Navigationsmethoden lärmmässig zu optimieren. (Ge-
meinde Dällikon und Mitbeteiligte; Stadt Illnau-Effretikon; Gemeinde
Niederglatt; Gemeinde Turbenthal; Gemeinde Niederhasli)
– Es seien die Abflugrouten ab Piste 28 lärmmässig zu optimieren. (Ver-
ein Ikarus Erben; Gemeinde Dällikon und Mitbeteiligte)
– Es sei für die Anflugverfahren der Continious Descent Approach (CDA)
einzuführen. (Stadt Illnau-Effretikon; Gemeinde Niederglatt; Gemeinde
Turbenthal; Gemeinde Niederhasli)
– Es sei der Flughafen Zürich AG zu verbieten, das Projekt zur Verlänge-
rung der Pisten 28 und 32 weiterzuverfolgen. (Gemeinde Dällikon und
Mitbeteiligte; Gemeinde Niederglatt; Gemeinde Niederhasli)
– Es sei der Flughafen Zürich AG zu verbieten, die durch die Schnellab-
rollwege ab den Pisten 28 und 34 zusätzlich möglichen Flugbewegun-
gen in den Tagesrand- und Nachtstunden zur Kapazitätserhöhung zu
nutzen. (Stadt Illnau-Effretikon; Gemeinde Niederglatt; Gemeinde Tur-
benthal; Gemeinde Niederhasli)
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 125
Die ersten vier Begehren betreffen (im Wesentlichen) das Nordkonzept,
welches tagsüber zur Anwendung gelangt, und gehen daher nach Ansicht
des BAZL über den Verfahrensgegenstand – die Änderung des Ost- und
des Südkonzepts im Rahmen des BR 2014 bzw. von dessen teilweiser Ge-
nehmigung – hinaus (vgl. zum Bisenkonzept im Zusammenhang mit der
Bestimmung des Streitgegenstands vorstehend E. 4.6). Das letzte der ge-
nannten Rechtsbegehren betrifft mit der Nutzung der Schnellabrollwege ab
den Pisten 28 und 34 zwar das Ost- und Südkonzept (vgl. zu den Flugbe-
triebskonzepten vorstehend Sachverhalt Bst. F), doch ist das BAZL dies-
bezüglich der Ansicht, der Bau und (damit) auch die Nutzung der Schnel-
labrollwege sei abschliessend im Rahmen des Plangenehmigungsverfah-
rens sowie des daran anschliessenden Rechtsmittelverfahrens beurteilt
worden (vgl. vorstehend Sachverhalt Bst. Y). Es sei daher insofern von ei-
ner abgeurteilten Sache auszugehen, weshalb nicht nachträglich (weiter-
gehende) Emissionsbegrenzungen verlangt werden könnten.
In der Sache hat das BAZL, wie im Rahmen des Streitgegenstands bereits
ausgeführt, nicht über die genannten Rechtsbegehren entschieden. Es ist
daher zu prüfen, ob das BAZL zu Recht nicht auf die Einsprachen einge-
treten ist oder der Entscheid das Verbot der formellen Rechtsverweigerung
verletzt. Hierbei ist zunächst auf die Rechtsbegehren betreffend das Nord-
konzept einzugehen (hierzu nachfolgend E. 20). Anschliessend ist zu prü-
fen, ob das BAZL verpflichtet gewesen wäre, das Begehren betreffend die
Nutzung der sich aus dem Bau der Schnellabrollwege ab den Pisten 28
und 34 ergebenden zusätzlichen Kapazitäten im Rahmen einer Sachent-
scheidung zu beurteilen (hierzu nachfolgend E. 21).
20.
20.1 Eine formelle Rechtsverweigerung liegt vor, wenn eine Behörde auf
eine ihr frist- und formgerecht unterbreitete Sache nicht eintritt, obschon
sie materiell darüber befinden müsste (BGE 135 I 6 E. 2.1; vgl. auch
KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechts-
pflege des Bundes, 3. Aufl. 2013, Rz. 199 mit Hinweisen).
20.2
20.2.1 Nach Lehre und Rechtsprechung kann, wer von einer schädlichen
oder lästigen Umweltbelastung mehr als jedermann betroffen ist und daher
Parteistellung im Sinne von Art. 6 in Verbindung mit Art. 48 VwVG besitzt,
von der zuständigen Verwaltungsbehörde den Erlass einer einschränken-
den Verfügung verlangen (sog. Immissionsklage). Diese Befugnis ergibt
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 126
sich aus dem verfahrensrechtlich geschützten Interesse an der Einhaltung
der Rechtsordnung, soweit diese dem Betroffenen wie etwa im Bereich der
Begrenzung von Umweltbelastungen einen Schutz vor schädlichen oder
lästigen Einwirkungen bietet (Urteile des BGer 1C_165/2009 vom 3. No-
vember 2009 E. 2.3 und 1C_437/2007 vom 3. März 2009 E. 2.3, je mit Hin-
weisen; Urteile des BVGer A-1251/2012 vom 15. Januar 2014 E. 41.3 und
A-3930/2011 vom 29. Mai 2012 E. 1.1, je mit Hinweisen; vgl. auch Urteile
des BGer 1C_63/2019 vom 29. Januar 2020 E. 6.5 und 2C_888/2015 vom
23. Mai 2016 E. 4.4). Der Anspruch auf Erlass einer einschränkenden Ver-
fügung findet sich überdies in der Systematik des VwVG bestätigt, wonach
Parteistellung und Beschwerdebefugnis aufeinander abgestimmt sind; die
Bestimmung von Art. 6 VwVG umschreibt den Parteibegriff offen und
knüpft über den Verweis auf die Beschwerdebefugnis gemäss Art. 48
VwVG an das Rechtsschutzinteresse an (Urteil 2C_888/2015 vom 23. Mai
2016 E. 2.2 mit Hinweisen). Daraus folgt, dass über den Kreis der be-
schwerdeberechtigten Personen mittelbar auch der Parteibegriff für das
(erstinstanzliche) Verwaltungsverfahren umschrieben wird; die später ein-
mal zur Beschwerde Berechtigten nehmen schon im Verfahren vor der ver-
fügenden Behörde grundsätzlich Parteistellung ein (vgl. Art. 48 Abs. 1
Bst. a VwVG). Der von einer Umweltbelastung Betroffene hat insoweit nicht
bloss die Stellung eines Anzeigers, sondern besitzt einen Anspruch auf Er-
lass einer Verfügung (zum Ganzen: Urteil des BGer 1C_165/2009 vom
3. November 2009 E. 2 mit Hinweisen; ferner KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI,
a.a.O., Rz. 359; SCHRADE/LORETAN, in: Vereinigung für Umweltrecht
[VUR]/Keller [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über den Umwelt-
schutz, 2. Aufl. 2004, Art. 11 Rz. 11 und 13; vgl. zudem Urteil des BVGer
A-1672/2016 vom 25. Oktober 2016 E. 4–8, insbes. E. 4, mit Hinweisen).
Die zuständige Behörde hat nach Eingang eines Begehrens zu prüfen, ob
der gesuchstellenden Person ein schutzwürdiges Interesse am Erlass ei-
ner einschränkenden Verfügung zukommt. Fehlt es daran, ist auf das Ge-
such nicht einzutreten. Ist die Parteieigenschaft zu bejahen, hat die Be-
hörde zu prüfen, ob die materiellrechtlichen Voraussetzungen für den Er-
lass der nachgesuchten Verfügung gegeben sind. Ist dies zu verneinen, ist
das Begehren abzuweisen. Andernfalls sind (wie anbegehrt) Emissionsbe-
grenzungen zu verfügen. Der Entscheid der Behörde hat in Form einer an-
fechtbaren Verfügung zu ergehen, jedenfalls wenn der Erlass einer solchen
ausdrücklich verlangt wird. Bleibt die Behörde untätig, steht die Möglichkeit
der Rechtsverweigerungsbeschwerde zur Durchsetzung des Anspruchs
auf Erlass einer Verfügung offen (BGE 142 II 451 E. 3.4.1 und BGE 130 II
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 127
521 E. 2.5; BVGE 2009/1 E. 3 mit Hinweisen; THOMAS GÄCHTER, Durch-
setzung von Sanierungspflichten mittels Rechtsverweigerungsbe-
schwerde, Umweltrecht in der Praxis [URP] 2005 S. 775 f.). Dem Anspruch
auf Erlass einer Verfügung steht schliesslich nicht entgegen, dass über die
lärmrechtliche Zulässigkeit und/oder die Sanierung einer Anlage allenfalls
bereits entschieden worden ist; Verfügungen über Dauerrechtsverhältnisse
sind nicht unwiderruflich und die umweltrechtlichen Vorschriften müssen
grundsätzlich während der gesamten Betriebsdauer eingehalten werden
(vgl. Urteile des BGer 1C_492/2013 vom 19. September 2013 E. 5.3 und
1C_165/2009 vom 3. November 2009 E. 2.4 mit Hinweisen).
20.2.2 Die Gemeinwesen, auf deren Rechtsbegehren das BAZL (teilweise)
nicht eingetreten ist, liegen unter bzw. im Bereich der An- und Abflugrouten,
gemäss dem Nordkonzept. Aufgrund der Lage der betroffenen Gemeinwe-
sen ist jedenfalls ein Grossteil der Bevölkerung der Gemeinde Dällikon und
Mitbeteiligte sowie der im Norden des Flughafens Zürich gelegenen Ge-
meinden Niederglatt und Niederhasli von den Lärmemissionen aus dem
Flugbetrieb gemäss dem Nordkonzept unmittelbar betroffen. Die gefor-
derte Beziehungsnähe ist gegeben und die Gemeinwesen würden aus ei-
ner zusätzlichen Minderung der Lärmemissionen der über ihr Gemeinde-
gebiet führenden Routen einen praktischen Nutzen ziehen. Die Parteistel-
lung der betreffenden Gemeinwesen im vorinstanzlichen Verfahren ist da-
her grundsätzlich zu bejahen (vgl. auch vorstehend E. 3.3.4–3.3.6; zudem
Urteil des BVGer A-1251/2012 vom 15. Januar 2014 E. 41.3). Mit der Par-
teistellung geht sodann der Anspruch auf Durchführung eines auf Erlass
der anbegehrten Emissionsbegrenzungen gerichteten Verfahrens einher.
Dasselbe gilt für die Stadt Illnau-Effretikon und die Gemeinde Turbenthal.
Beide Gemeinwesen liegen zwar im Osten des Flughafens Zürich und es
sind bei normalem Betrieb im Rahmen des Nordkonzepts (Konzept N 1.11
gemäss dem Objektblatt vom 23. August 2017 für den Flughafen Zürich im
SIL, Abbildung zu den Erläuterungen) weder Landungen auf Piste 28 noch
Starts auf Piste 10 vorgesehen. Die beiden Gemeinwesen liegen jedoch im
weiteren Bereich einer der Abflugrouten ab Piste 28; Flüge mit östlichen
Destinationen drehen nach dem Start in einer Linkskurve in Richtung des
östlichen Ausflugpunktes ab (Route I). Zudem starten Flugzeuge gemäss
dem (noch) geltenden Pistenbenutzungskonzept bei starker Bise im Rah-
men eines angepassten Nordkonzepts von Piste 10 aus in Richtung Osten.
Die im Osten des Flughafens Zürich gelegenen Gemeinden können daher
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 128
aus einer lärmmässigen Optimierung der über ihr Gemeindegebiet führen-
den Abflugrouten einen praktischen Nutzen ziehen, auch wenn bei norma-
lem Betrieb Bewohnern der beiden Gemeinde keine übermässigen Lärm-
immissionen drohen. Die Parteistellung der beiden Gemeinden ist daher
ebenfalls zu bejahen.
Zu prüfen ist sodann die Parteistellung des Vereins Ikarus Erben, der eben-
falls eine formelle Rechtsverweigerung geltend macht. Nach der Recht-
sprechung kann ein Verein, der wie vorliegend als juristische Person kon-
stituiert ist (vgl. Art. 60 ff. ZGB), gestützt auf die allgemeine Beschwerde-
befugnis mit Beschwerde die Interessen der Mehrheit oder eine Grosszahl
ihrer Mitglieder geltend machen, soweit deren Wahrung zu seinen statuta-
rischen Aufgaben gehört und eine Vielzahl seiner Mitglieder selbst be-
schwerdeberechtigt wäre (sog. egoistische Verbandsbeschwerde). Damit
wird ein enger, unmittelbarer räumlicher Zusammenhang zwischen dem
statutarischen Vereinszweck und dem Gebiet verlangt, welches durch die
fragliche Verfügung betroffen ist; es reicht nicht aus, dass sich ein Verein
in allgemeiner Weise mit dem fraglichen Sachgebiet befasst (Urteile des
BGer 2C_975/2019 vom 27. Mai 2020 E. 1.3.1 und 1C_15/2019 vom
13. Dezember 2019 E. 1.2.2, je mit Hinweisen; Urteil des BVGer
A-7025/2017 vom 20. Juni 2019 E. 1.2 mit Hinweisen).
Gemäss seinen Statuten setzt sich der Verein Ikarus Erben dafür ein, dass
der Fluglärm und andere Emissionen aus dem Betrieb des Flughafens Zü-
rich eingeschränkt werden und die Belastungen in gerechter Weise um den
Flughafen verteilt werden. Er vertritt dabei insbesondere die Interessen der
Einwohnerinnen und Einwohner der westlich des Flughafens gelegenen
Gemeinden (Art 2 der Statuten). Zur Erreichung seines Zwecks kann sich
der Verein an Einsprachen und Rechtsmitteln beteiligen oder diese selbst
einreichen bzw. erheben (Art. 7 der Statuten). Entsprechend diesem
Zweck setzt sich der Verein vorliegend (erneut) für eine lärmmässige Opti-
mierung der Abflugrouten ab Piste 28 ein. Der Verein mit Sitz in Regensdorf
im Westen des Flughafens Zürich war bereits Partei im Verfahren betref-
fend das vBR und hat in diesem Verfahren teilweise obsiegt (vgl. vorste-
hend Sachverhalt Bst. B.b). Der geforderte Zusammenhang zwischen dem
Vereinszweck und dem Verfahrensgegenstand ist daher sowohl in sachli-
cher wie auch in örtlicher Hinsicht gegeben. Dem Verein Ikarus Erben
kommt daher hinsichtlich der lärmmässigen Einwirkungen aus dem Betrieb
des Flughafens Zürich (Nordkonzept) im vorinstanzlichen Verfahren eben-
falls Parteistellung zu.
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 129
20.2.3 Näher einzugehen ist auf den Einwand der Flughafen Zürich AG, es
liege hinsichtlich des Begehrens um eine lärmmässige Optimierung der Ab-
flugrouten ab Piste 28 eine res iudicata vor, weshalb das BAZL deswegen
zu Recht nicht auf die entsprechenden Rechtsbegehren eingetreten sei
(vgl. hierzu bereits vorstehend E. 6).
Gemäss dem Urteil des BGer zum vBR musste der Abdrehpunkt der Ab-
flugroute ab Piste 28 so weit nach Westen zurück verschoben werden,
dass die Siedlungsgebiete von Dällikon und Regensdorf entlastet und der
Zustand von vor 1999 möglichst wiederhergestellt wird (Urteil des BGer
1C_58/2010 vom 22. Dezember 2010 E. 10.3 und Dispositiv Ziff. 1). Die
Flughafen Zürich AG reichte dem BAZL daraufhin ein entsprechendes Ge-
such ein und mit Verfügung vom 28. Dezember 2011 genehmigte das BAZL
eine Rückverschiebung des Abdrehpunktes auf neu 2.3 NM. Diese Verfü-
gung erwuchs in Rechtskraft; das Bundesverwaltungsgericht trat auf die
von den Gemeinden Dällikon und Regensdorf nachträglich erhobene Be-
schwerde nicht ein und dieser Entscheid wurde vom Bundesgericht bestä-
tigt (Urteil des BGer 1C_492/2013 vom 19. September 2013; vgl. bereits
vorstehend Sachverhalt Bst. D).
Das Betriebsreglement muss die Anforderungen des Umweltschutzes dau-
erhaft erfüllen; sind die Anforderungen nicht (mehr) erfüllt, trifft das BAZL
von Amtes wegen die notwendigen Massnahmen zur Aufrechterhaltung
oder Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands (Art. 26 i.V.m. Art. 3b
Abs. 1 und 2 sowie Art. 25 Abs. 1 Bst. c VIL). Allein der Umstand, dass die
Rückversetzung des Abdrehpunktes bereits Gegenstand eines behördli-
chen Verfahrens war, vermag daher eine spätere Neubeurteilung nicht von
vornherein auszuschliessen: Nach der Rechtsprechung können Verfügun-
gen über Dauerrechtsverhältnisse wegen unrichtiger Sachverhaltsfeststel-
lung oder nachträglicher Änderung der Sach- oder Rechtslage angepasst
werden, sofern wichtige öffentliche Interessen wie der Immissionsschutz
betroffen sind; eine Bewilligung für eine lärmige Anlage ergeht unter dem
ausdrücklichen oder impliziten Vorbehalt einer späteren Ergänzung der
Massnahmen zur Emissionsbegrenzung, sofern sich die angeordneten
Massnahmen als ungenügend erweisen (Urteile des 1C_63/2019 vom
29. Januar 2020 E. 5 und 1C_165/2009 vom 3. November 2009 E. 2.4, je
mit Hinweisen). Zudem kann auch bei Vorliegen einer (vor Kurzem) erteil-
ten Bewilligung nicht ausgeschlossen werden, dass die effektive Lärmsitu-
ation gegen umweltrechtliche Bestimmungen verstösst – sei es aufgrund
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 130
mangelhafter Abklärung, von Rechnungsfehlern, einer nicht richtig voraus-
gesehenen Lärmentwicklung oder anderer Gründe (vgl. Urteil des BGer
1C_498/2019 vom 21. Oktober 2020 E. 4.2 mit Hinweisen). (Entspre-
chend) hielt auch das Bundesgericht in seinem Urteil zu der von den Ge-
meinden Dällikon und Regensdorf nachträglich erhobenen Beschwerde
fest (Urteil des BGer 1C_492/2013 vom 19. September 2013 E. 5.3):
Eine Anpassung der Verfügung vom 28. Dezember 2011 an veränderte Ver-
hältnisse bzw. neue Erkenntnisse ist zwar nicht ausgeschlossen; u.U. besteht
darauf sogar ein Anspruch der Beschwerdeführerinnen. Dies ist im vorliegen-
den Verfahren allerdings nicht zu prüfen. Nachdem es die Beschwerdeführe-
rinnen versäumt haben, rechtzeitig Rechtsmittel gegen die Verfügung vom
28. Dezember 2011 zu ergreifen, werden weitere Massnahmen zur Verminde-
rung des Fluglärms bei Starts ab Piste 28 Gegenstand eines neuen erstin-
stanzlichen Verfahrens sein, in dem allen betroffenen Privaten und Gemein-
den (namentlich auch der Gemeinde Buchs) das rechtliche Gehör gewährt
werden; u.U. muss auch ein Auflageverfahren gemäss Art. 36d des Bundes-
gesetzes über die Luftfahrt vom 21. Dezember 1948 (Luftfahrtgesetz, LFG;
SR 748.0) durchgeführt werden.
Der Verein Ikarus Erben und die Gemeinde Dällikon und Mitbeteiligte ma-
chen vorliegend geltend, die Rückversetzung des Abdrehpunktes habe
nicht die beabsichtigte Verbesserung der Lärmbelastung für die Siedlungs-
gebiete von Dällikon und Regensdorf bewirkt. Soweit die beiden Gemein-
den daher vorliegend weitergehende bzw. zusätzliche Massnahmen zur
Emissionsbegrenzung verlangen, sind ihre Begehren nach dem Gesagten
als zulässig anzusehen. Unter diesen Umständen braucht nicht weiter be-
urteilt zu werden, ob der Umstand, dass die Rückversetzung des Abdreh-
punktes Gegenstand eines behördlichen Verfahrens war, für die Annahme
einer res iudicata überhaupt ausreichend ist. Ebenso kann offen bleiben,
ob das Erfordernis der Identität der Parteien (vgl. vorstehend E. 6.1), wel-
ches der zivilrechtlichen Rechtsprechung zur res iudicata entstammt, auch
im Verwaltungsverfahren erfüllt sein muss (vgl. in diesem Sinn BGE 142 II
243 E. 2.3).
20.2.4 Zu prüfen ist schliesslich die Parteistellung der Gemeinde Dällikon
und Mitbeteiligte sowie der Gemeinden Niederglatt und Niederhasli, soweit
diese verlangen, es sei der Flughafen Zürich AG zu verbieten, das Projekt
zur Verlängerung der Pisten 28 und 32 weiterzuverfolgen.
Das Luftfahrtrecht unterscheidet in Bezug auf die Infrastruktur von Flughä-
fen zwischen baulichen und betrieblichen Belangen. So dürfen Flugplatz-
anlagen – darunter fallen Bauten und Anlagen, die ganz oder überwiegend
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 131
dem Betrieb eines Flughafens dienen – nur mit einer Plangenehmigung
erstellt oder geändert werden (Art. 37 Abs. 1 LFG). Mit der Plangenehmi-
gung werden sämtliche nach Bundesrecht für den Bau oder die Änderung
erforderlichen Bewilligungen erteilt (Art. 37 Abs. 3 LFG) und Genehmi-
gungsbehörde ist bei Flughäfen das UVEK (Art. 37 Abs. 2 Bst. a LFG). Der
Betrieb des Flughafens wiederum wird, wie bereits ausgeführt, in allen Be-
langen im Betriebsreglement geregelt (Art. 36c Abs. 2 LFG; Art. 23 VIL)
und zuständig für die Genehmigung des Betriebsreglements und von Än-
derungen desselben ist das BAZL (Art. 36c Abs. 3 LFG). Bedingt ein Bau-
vorhaben Anpassungen im Betriebsreglement, gilt es die beiden Verfahren
zu koordinieren (Art. 27c Abs. 2 VIL).
Die Beschwerde führenden Gemeinwesen haben vom BAZL verlangt, es
sei der Flughafen Zürich AG zu verbieten, das Projekt zur Verlängerung
der Pisten 28 und 32 weiterzuverfolgen. Der Antrag kommt – im Ergebnis
– einem Antrag auf Nichtgenehmigung der Pistenverlängerung gleich
(vgl. Urteil des BVGer A-4670/2019 vom 3. September 2020 E. 1.4). Eine
allfällige zukünftige Verlängerung der Pisten 28 und 32 stellt indes eine
bauliche Massnahme dar und zum Entscheid über die Errichtung oder Än-
derung von Flugplatzanlagen wie vorliegend die Verlängerung der Pisten
28 und 32 ist das angerufene BAZL nicht zuständig. Es wird vielmehr Sa-
che des UVEK sein, auf entsprechenden Antrag der Flughafen Zürich AG
hin in einem Plangenehmigungsverfahren gemäss den Art. 37 ff. LFG über
die Zulässigkeit einer Verlängerung der beiden Pisten 28 und 32 zu ent-
scheiden. Würden hierdurch die betrieblichen Verhältnisse etwa durch ver-
änderte Lärmemissionen beeinflusst, sind im Plangenehmigungsverfahren
auch die entsprechenden betrieblichen Belange zu prüfen (Art. 27c Abs. 1
VIL). Die betroffenen Gemeinwesen werden sodann im Rahmen der öffent-
lichen Auflage Gelegenheit haben, ihre Interessen mit Einsprache zu wah-
ren (Art. 37f LFG).
Die Gemeinde Dällikon und Mitbeteiligte sowie die Gemeinden Niederglatt
und Niederhasli sind folglich durch die blosse Möglichkeit, dass die Flug-
hafen Zürich AG (gestützt auf den SIL) eine Verlängerung der beiden Pis-
ten plant oder diese Planung auch schon anhand genommen hat, nicht in
hinreichendem Mass beschwert, als dass ihnen diesbezüglich im vorlie-
genden Verfahren betreffend die (teilweise) Genehmigung des BR 2014
Parteistellung zukäme (vgl. auch BGE 126 II 522 E. 14 in fine). Damit
scheidet mit Blick auf die geforderte Akzessorietät zum jetzigen Zeitpunkt
auch eine akzessorische Überprüfung der Festlegung im Objektblatt für
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 132
den Flughafen Zürich im SIL. Das BAZL ist insoweit auf die Einsprachen
zu Recht nicht eingetreten, womit die Beschwerden der Gemeinde Dällikon
und Mitbeteiligte (Rechtsbegehren Ziff. 3.4) und der Gemeinden Nieder-
glatt und Niederhasli (jeweils Rechtsbegehren Ziff. 3.5) in diesem Punkt
abzuweisen sind.
20.2.5 Als ein erstes Zwischenergebnis ist somit festzuhalten, dass das
BAZL auf die Einsprachen insoweit zu Recht nicht eingetreten ist, als die
Gemeinde Dällikon und Mitbeteiligte sowie die Gemeinden Niederglatt und
Niederhasli beantragt hatten, es sei der Flughafen Zürich AG zu verbieten,
das Projekt der Verlängerung der Pisten 28 und 32 weiterzuverfolgen. Im
Übrigen kommt den Beschwerde führenden Parteien in Bezug auf die
durch den Betrieb des Flughafens Zürich ausgehenden Lärmemissionen
jedoch Parteistellung zu. Sie haben daher grundsätzlich Anspruch auf
Durchführung eines auf Erlass der beantragten Gestaltungsverfügung ge-
richteten Verfahrens.
20.3
20.3.1 Die Parteistellung der Beschwerde führenden Gemeinwesen sowie
des Vereins Ikarus Erben und die mit der Parteistellung verbundenen
Rechte werden im Grundsatz weder vom BAZL noch von der Flughafen
Zürich AG bestritten. Das BAZL hielt in der angefochtenen Verfügung je-
doch fest, es sei aufgrund der Dispositionsmaxime allein die Flughafen Zü-
rich AG, welche durch ihr Gesuch um Genehmigung des Betriebsregle-
ments oder von deren Änderungen den Gegenstand des Genehmigungs-
verfahrens bestimme; gingen Rechtsbegehren wie vorliegend über den
dergestalt bestimmten Verfahrensgegenstand hinaus, sei darauf nicht ein-
zutreten.
Das BAZL macht damit (sinngemäss) geltend, es komme den betreffenden
Gemeinwesen sowie dem Verein Ikarus Erben im vorliegenden Verfahren
betreffend die teilweise Genehmigung des BR 2014 hinsichtlich der ge-
nannten Rechtsbegehren keine Parteistellung zu. Darauf ist im Folgenden
einzugehen und (vorfrageweise) zu prüfen, ob der Verfahrensgegenstand
zu Recht auf das Ost- und Südkonzept beschränkt worden ist.
20.3.2 Wie vorstehend bereits ausgeführt, ist der Flugplatzhalter gemäss
Art. 36c Abs. 1 LFG verpflichtet, ein Betriebsreglement zu erlassen. Dieses
ist zudem dem BAZL zur Genehmigung zu unterbreiten (Art. 36c Abs. 3
LFG; vgl. vorstehend E. 11.1 f.). Es ist mithin Sache des Flugplatzhalters,
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 133
das Betriebsreglement zu erstellen, einschliesslich der Planung und detail-
lierten Ausarbeitung der An- und Abflugverfahren sowie der Flugrouten,
wozu in aller Regel auch die verantwortliche Flugsicherung beizuziehen ist
(vgl. ausdrücklich aArt. 11 Abs. 1 VIL [AS 1994 III 3050, 3053], der mit Er-
lass des Koordinationsgesetzes mit unveränderter Bedeutung auf Geset-
zesebene [Art. 36c Abs. 1 LFG] angehoben worden ist [Botschaft Koordi-
nationsgesetz, BBl 1998 III 2591, 2645]; zudem auch Art. 24 VIL). Das Ge-
nehmigungsverfahren wird daher, wie das BAZL grundsätzlich zu Recht
festhielt, von der Dispositionsmaxime beherrscht; der Halter löst das Ge-
nehmigungsverfahren mit seinem Gesuch aus, bestimmt mit seinen Be-
gehren dessen Gegenstand und kann das Verfahren durch Rückzug des
Begehrens beenden (vgl. Urteil des BVGer A-1575/2017 vom 16. August
2018 E. 5.2.4 mit Hinweisen; KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, a.a.O., Rz. 139 f. mit
Hinweisen).
20.3.3 Verfahrensmaximen wie die Dispositionsmaxime sind Grundsätze,
nach denen sich die Ausgestaltung einer Verfahrensordnung durch den
Gesetzgeber richtet. Sie geben Aufschluss über die Aufgabenverteilung
zwischen den Verfahrensbeteiligten und besonders über deren Stellung im
Verfahren. Es handelt sich dabei jedoch nicht um Rechtssätze, sondern um
Leitlinien, die bei unklaren oder lückenhaften Verfahrensordnungen als
Auslegungshilfe herangezogen werden können. Inwieweit ein Verfahrens-
grundsatz in der Verfahrensordnung zum Ausdruck kommt, ergibt sich aus
dem positiven Recht und der dazu ergangenen Rechtsprechung. Darüber
hinaus bieten die Verfahrensgrundsätze Betroffenen nur – aber immerhin
– im Rahmen ihrer (grund-)rechtliche Normierung einen individualrechtli-
chen Schutz (MARKUS SCHOTT, Rechtsschutz, in: Biaggini/Hä-
ner/Saxer/Schott [Hrsg.], Verwaltungsrecht, Fachhandbuch, 2015,
Rz. 24.32 ff. mit Hinweisen auf die Literatur; KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI,
a.a.O., Rz. 135). Die Freiheit, über den Gegenstand des Verfahrens verfü-
gen zu können, gilt daher allein innerhalb der gesetzlichen (Verfahrens-)
Ordnung, welche von Amtes wegen anzuwenden ist.
20.3.4 Die Voraussetzungen für eine Genehmigung des Betriebsregle-
ments sowie von Änderungen desselben sind in Art. 25 VIL festgehalten
(vgl. zum Genehmigungsverfahren vorstehend E. 11.3). Demnach müssen
unter anderem die Voraussetzungen des Umweltschutzes erfüllt sein
(Art. 25 Abs. 1 Bst. c VIL).
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 134
Gemäss Art. 11 USG sind Einwirkungen wie Lärm durch Massnahmen an
der Quelle zu begrenzen (Emissionsbegrenzungen; Abs. 1). (Hierzu) sind
die Emissionen unabhängig von der bestehenden Umweltbelastung im
Rahmen der Vorsorge so weit zu begrenzen, als dies technisch und be-
trieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist (Vorsorgeprinzip; Abs. 2). Die
Emissionsbegrenzungen werden verschärft, wenn feststeht oder zu erwar-
ten ist, dass die Einwirkungen unter Berücksichtigung der bestehenden
Umweltbelastung schädlich oder lästig werden (Abs. 3). Für die Beurteilung
der schädlichen oder lästigen Einwirkungen legt der Bundesrat durch Ver-
ordnung Immissionsgrenzwerte (IGW) fest (Art. 13 Abs. 1 USG). Das USG
unterscheidet sodann zwischen bestehenden, geänderten und neuen orts-
festen Anlagen. Wird eine bestehende Anlage wesentlich geändert, müs-
sen die Lärmimmissionen der gesamten Anlage mindestens so weit be-
grenzt werden, dass die Immissionsgrenzwerte nicht überschritten werden
(Art. 18 USG; Art. 8 Abs. 2 LSV; zur wesentlichen Änderung bestehender
Anlagen und deren lärmrechtlicher Einordnung vgl. BGE 141 II 483
E. 3 und 4 mit Hinweisen; vgl. zur lärmrechtlichen Einordnung des Flugha-
fens Zürich nachstehend E. 21.5.2 und E. 36.2.2).
Die Beschwerde führenden Parteien halten dafür, die genehmigten Ände-
rungen des Betriebsreglements seien unstrittig wesentlich im Sinne von
Art. 8 Abs. 2 LSV. Mithin müssten die Lärmimmissionen der gesamten An-
lage so weit begrenzt werden, dass die IGW nicht überschritten würden
und es seien alle Anträge zulässig, welche zur Verringerung der übermäs-
sigen Lärmbelastung beitragen könnten.
20.3.5 Weder das Bundes- noch das Bundesverwaltungsgericht haben
sich – soweit ersichtlich – bisher dazu geäussert, welcher rechtliche Gehalt
dem Begriff "gesamte Anlage" im Sinn von Art. 8 Abs. 2 LSV zu geben ist,
wenn der Betrieb einer Anlage – wie vorliegend jener des Flughafens Zü-
rich – aufgrund verschiedener Betriebskonzepte mit räumlich wechselnden
Umweltauswirkungen verbunden ist.
In der Praxis ist es üblich und anerkannt, Infrastrukturanlagen wie etwa
Nationalstrassen für deren Erneuerung und (umweltrechtliche) Sanierung
in Abschnitte zu unterteilen (vgl. auch Art. 28 Abs. 2 NSG, wonach die
Plangenehmigungsbehörde Projekte aus verfahrensökonomischen Grün-
den in Etappen genehmigen kann; hierzu vorstehend E. 12.3). Die Abgren-
zung eines solchen Abschnitts war etwa im Beschwerdeverfahren betref-
fend die Erneuerung und den Ausbau der Nordumfahrung Zürich streitig;
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 135
zwei Beschwerde führende Gemeinden hatten die Abgrenzung des Pro-
jektperimeters kritisiert und aufgrund der zu erwartenden Verkehrszu-
nahme verlangt, dass dieser auf die an die Nordumfahrung Zürich an-
schliessende Nationalstrasse N1 erweitert werde. Das Bundesverwal-
tungsgericht hielt hierzu im Urteil A-1251/2012 fest, der Ausbau der
Nordumfahrung Zürich führe gemäss den Verkehrsprognosen auf der an-
grenzenden Nationalstrasse N1 zu einer Verkehrszunahme von 3 %. Eine
Zunahme des Verkehrs in dieser Grössenordnung sei jedoch erfahrungs-
gemäss nicht wahrnehmbar. Es schloss (daraus), dass die Abgrenzung
des Projektperimeters (Beschränkung auf die Nordumfahrung Zürich)
sachlich begründet und daher nicht zu beanstanden sei (Urteil des BVGer
A-1251/2012 vom 15. Januar 2014 E. 40; vgl. auch Urteil des BGer
1C_506/2014 vom 14. Oktober 2015 E. 7.3 [nicht publiziert in BGE 141 II
483]).
20.3.6 Für den Flughafen Zürich bestehen im Wesentlichen drei verschie-
dene Flugbetriebskonzepte. Deren Anwendung bestimmt sich grundsätz-
lich nach den Sperrzeiten gemäss der DVO; die Sperrzeit wurde für Wo-
chentage auf die Zeit von 21:00 bis 07:00 Uhr und für das Wochenende
sowie baden-württembergische Feiertage auf die Zeit von 20:00 bis 09:00
Uhr festgelegt. Entsprechend dieser zeitlichen Vorgaben und vorbehältlich
besonderer meteorologischer Verhältnisse gelangt gemäss dem BR 2011
am Morgen (06:00 bis 07:00 bzw. 09:00 Uhr) das Südkonzept und am
Abend (21:00 bzw. 20:00 Uhr bis 23:30 Uhr) das Ostkonzept zur Anwen-
dung. Tagsüber, wenn die Benützung des deutschen Luftraums nicht ein-
geschränkt ist, wird der Flughafen im Rahmen des Nordkonzepts betrieben
(vgl. zu den Flugbetriebskonzepten vorsehend Sachverhalt Bst. F).
Die verschiedenen Betriebskonzepte und damit auch die (lärmmässigen)
Auswirkungen des Flugbetriebs lassen sich räumlich und zeitlich zumin-
dest grob voneinander abgrenzen. Davon ging implizit auch das Bundes-
gericht in seinem Urteil zum vBR aus und ordnete passive Schallschutz-
massnahmen für die erste Morgenstunde (Flugbetrieb gemäss Südkon-
zept) und für die Abend- und Nachtstunden (Flugbetrieb gemäss Ostkon-
zept) an; konkret verpflichtete es die Flughafen Zürich AG zur Erarbeitung
eines provisorischen Schallschutzkonzepts zum Schutz vor Schlafstörun-
gen während der ersten Morgenstunde durch Südanflüge (BGE 137 II 58
E. 5.3.5 und E. 7, ferner zum Konzept des vBR E. 6.4.7). Es erscheint da-
her sachgerecht, die erwähnte Praxis zur verfahrensmässigen Unterteilung
grosser Infrastrukturanlagen in Abschnitte auch auf den Flughafen Zürich
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 136
anzuwenden, jedenfalls so lange aufgrund besonderer Umstände wie der
einseitig von Deutschland festgelegten Sperrzeiten im Wesentlichen von-
einander abgrenzbare Betriebskonzepte zur Anwendung gelangen (vgl.
auch vorstehend E. 11.2 f. und die dortigen Hinweise auf die Rechtspre-
chung; ferner zu den Südanflügen am Abend nachfolgend E. 28). Wie die
Flughafen Zürich AG zudem zu Recht festhält, sind die Umweltauswirkun-
gen des geänderten Betriebs zusammen mit dem weiterhin geltenden Be-
triebsreglement jederzeit voll abgebildet und könnten entsprechend auch
in ihrem Zusammenwirken beurteilt werden (vgl. Art. 8 USG).
Es ist daher nicht zu beanstanden, dass die Flughafen Zürich AG entspre-
chend der Sachplanung und den Ergebnissen gemäss der Sicherheits-
überprüfung 2012 das Betriebsreglement zunächst bezüglich des Ost- und
des Südkonzepts überarbeitet und dem BAZL zur Genehmigung einge-
reicht hat. Welche Gründe hierfür letztlich den Ausschlag gaben, ist uner-
heblich, wobei anzumerken ist, dass zum Zeitpunkt, als das BR 2014 zur
Genehmigung eingereicht wurde, die Sachplanung in Bezug auf insbeson-
dere die umstrittene Frage der Südstarts geradeaus noch nicht abge-
schlossen waren (vgl. nun die Festlegungen im SIL 2, Objektblatt für den
Flughafen Zürich, Rahmenbedingungen für den Betrieb und Betriebsregle-
ment).
20.3.7 Als ein weiteres Zwischenergebnis ist festzuhalten, dass das BAZL
den Verfahrensgegenstand grundsätzlich zu Recht auf das BR 2014 und
damit – im Ergebnis – auf das Ost- und das Südkonzept beschränkt hat.
20.4
20.4.1 Die Beschwerde führenden Gemeinwesen weisen auf die Aufsichts-
pflichten des BAZL hin. Gemäss diesen habe das BAZL die Einhaltung der
Anforderungen unter anderem des Umweltschutzes zu überwachen und
die notwendigen Massnahmen zur Aufrechterhaltung oder Wiederherstel-
lung des rechtmässigen Zustands zu treffen. Die geforderten Emissions-
begrenzungen seien daher unbesehen der Dispositionsmaxime von Amtes
wegen zu verfügen.
Im Folgenden ist daher zu prüfen, welche Aufsichtspflichten dem BAZL zu-
kommen und ob es aufgrund dieser berechtigt und verpflichtet gewesen
wäre, den Verfahrensgegenstand zu erweitern und auch den Tagbetrieb
gemäss dem Nordkonzept (lärmrechtlich) zu überprüfen.
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 137
20.4.2 Gemäss Art. 3 Abs. 2 LFG kommt dem BAZL die unmittelbare Auf-
sichtskompetenz über die zivile Luftfahrt auf dem Gebiet der Schweiz zu.
Es ist (entsprechend) gemäss der Bestimmung von Art. 26 VIL berechtigt
und verpflichtet, zur Anpassung an den rechtmässigen Zustand Änderun-
gen des Betriebsreglements zu verfügen, wenn veränderte rechtliche oder
tatsächliche Verhältnisse dies erfordern. Die Bestimmung trägt die Über-
schrift "Anpassung durch das BAZL" und verpflichtet das BAZL konkret zur
Betriebskontrolle und allenfalls zur Wiederherstellung des rechtmässigen
Zustands; eine generelle Aufsichtspflicht des BAZL ergibt sich auf Verord-
nungsstufe auch aus Art. 3b Abs. 1 und 2 VIL (BGE 129 II 331 E. 3.1; BGE
127 II 306 E. 9b; BVGE 2016/20 E. 5).
Die Befugnis gemäss Art. 26 VIL ändert nichts an den inhaltlichen Anforde-
rungen, denen ein Betriebsreglement zu genügen hat: Auch wenn das
BAZL von Amtes wegen einschreitet und eine Änderung des Betriebsreg-
lements verfügt, bleibt es an die Genehmigungsvoraussetzungen gemäss
Art. 25 VIL gebunden (vgl. auch vorstehend E. 11.3). Führt die Änderung
des Betriebsreglements zu einer wesentlichen Änderung im Betrieb der An-
lage mit wesentlichen Auswirkungen auf die Fluglärmbelastung, sind zu-
dem die Verfahrensschritte gemäss Art. 36d LFG einzuhalten, ansonsten
betroffene Dritte ihrer Parteirechte verlustig gingen; eine wesentliche Än-
derung des Betriebsreglements ausserhalb eines formellen Genehmi-
gungsverfahren ist auch von Amtes wegen nicht zulässig (Urteil des BGer
1C_402/2016 vom 31. Januar 2018 E. 10.1 sowie in gleicher Sache das
Urteil des BVGer A-7248/2014 vom 27. Juni 2016 E. 4.4 und 8.3.3).
20.4.3 Das BAZL ist nach dem Gesagten grundsätzlich berechtigt und un-
ter Umständen gar verpflichtet, den Verfahrensgegenstand auszuweiten
und weitergehende Änderungen des Betriebsreglements zu verfügen
(vgl. BGE 129 II 331 E. 3.1). Allerdings ist es, wie vorstehend ausgeführt,
Sache des Flugplatzhalters, das Betriebsreglement zu erstellen bzw. er-
stellen zu lassen (vgl. vorstehend E. 20.3.2). Entsprechend wird das BAZL
erforderliche Änderungen des Betriebsreglements in der Regel nicht selbst
erarbeiten, sondern – allenfalls verbunden mit klaren Anweisungen – ge-
stützt auf die genannten Aufsichtsbefugnisse den Halter hierzu verpflich-
ten, insbesondere, wenn aufwändige und komplexe betriebliche Aspekte
wie etwa die Ausgestaltung der Flugverfahren zu prüfen sind (vgl. Urteil
des BVGer A-1936/2006 vom 10. Dezember 2009 E. 45.5 und E. 45.10.7;
ferner Urteil des BGer 1C_492/2013 vom 19. September 2013 Sachverhalt
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 138
Bst. A. und B.). In der Praxis hat das Bundesgericht eine vom BAZL unmit-
telbar gestützt auf Art. 26 VIL verfügte Beschränkung der Betriebszeiten
aus Gründen des Lärmschutzes anerkannt (BGE 127 II 306 E. 7, ins-
bes. E. 7d; vgl. ferner zum vBR das Urteil des BGer 1C_58/2010 vom
22. Dezember 2010 E. 10.3, insbes. E. 10.3.4).
20.4.4 Vorliegend verlangen der Verein Ikarus Erben und die Gemeinde
Dällikon und Mitbeteiligte zur Entlastung der Siedlungsgebiete von Dällikon
und Regensdorf eine Änderung der Abflugrouten ab Piste 28 (SID RWY
28). Sie führen aus, dass im Nachgang des bundesgerichtlichen Urteils
zum vBR zwar der Abdrehpunkt bei Starts ab Piste 28 zurückverschoben
worden sei, seither jedoch die Flugzeuge mit einem radial anderen Winkel
abdrehen und so andere Flugrouten fliegen würden. Diese führten (in Form
einer S-Kurve) direkt über die Siedlungsgebiete von Dällikon und Regens-
dorf, anstatt wie vor 1999 über unbewohntes Industriegebiet zwischen
Buchs und Dällikon. Zur Entlastung verlangen sie konkret, es seien die Ab-
flüge ab der Piste 28 Richtung Westen und Süden wie im SIL 2 vorgesehen
von denjenigen Richtung Osten zu separieren; Flugzeuge mit westlichen
und südlichen Destinationen würden so über den bisherigen Abdrehpunkt
hinaus über das Furttal geführt, während Flüge mit östlichen Destinationen
bei D2.3 KLO nach Süden abdrehen und in einem grossen Bogen um Re-
gensdorf zum östlichen Ausflugpunkt fliegen würden. Zudem sei die aktuell
grosse Streuung der Flugrouten durch eine (vorgezogene) Programmie-
rung der Abflugrouten SID 28 auf der Grundlage des Navigationsstandards
RNAV1 zu minimieren; die heutigen Flugrouten SID RWY 28 bestünden bis
zum Wegpunkt BREGO aus einem NON-RNAV-Segment, wobei Flug-
zeuge ab dem Abdrehpunkt D2.3 KLO die Standlinien 253 nach KLO bzw.
053 nach WILL selbständig ansteuern würden, was eine grosse Streuung
der Flugrouten zur Folge habe. Mit den geforderten Massnahmen liesse
sich – wie vom Bundesgericht in seinem Urteil zum vBR gefordert – der
Zustand von vor 1999 weitgehend wiederherstellen.
Die Gemeinde Dällikon und Mitbeteiligte sowie die Gemeinden Niederglatt
und Niederhasli verlangen sodann eine lärmmässige Optimierung auch der
übrigen Flugverfahren gemäss dem Nordkonzept etwa mittels einer Pro-
grammierung der Flugrouten gestützt auf den Navigationsstandard
RNAV1. Zudem sei der Continious Descent Approach (CDA) für sämtliche
Anflüge als Standardanflugverfahren festzulegen; mit diesem Verfahren
würden Flugzeuge im Segelflug und ohne Schubsetzung Höhe abbauen,
womit unnötiger Lärm vermieden werden könne.
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 139
20.4.5 Der Verein Ikarus Erben und die genannten Gemeinwesen verlan-
gen nach dem Gesagten zunächst die Einführung der präzisen Flächenna-
vigation (engl. Rondom Navigation oder Area Navigation [RNAV]) RNAV1
auch im Nahbereich des Flughafens (vgl. zur Flächennavigation HEINRICH
MENSEN, Handbuch der Luftfahrt, 2. Aufl. 2013, S. 520 ff.). Die Flugsiche-
rung Skyguide führt hierzu unter Verweis auf das AIP aus, es sei Sache
des BAZL, den in der Schweiz geltenden Navigationsstandard festzulegen,
wobei für den Nahbereich eines Flughafens keine Vorgaben bestünden;
vorgeschrieben sei eine Zertifizierung der Flugzeuge gemäss dem Stan-
dard RNAV5, wobei sich diese Vorgabe auf den Reiseweg und (damit) die
Flugfläche 100 oder höher beziehe. Zwar schliesst dies nicht von vornhe-
rein aus, bestimmte Routen etwa aus Gründen des Lärmschutzes nach
einem präzisen Navigationsstandard (einschliesslich Kurvenflug mit festem
Radius [sog. Radius-to-Fix legs (RF-legs)]) auszugestalten, wie auch der
Verweis der Flugsicherung Skyguide auf eine entsprechende Abflugroute
ab Piste 34 zeigt. Die Einführung des Navigationsstandards RNAV1 etwa
für Starts ab Piste 28 ist jedoch nicht ohne Weiteres im Rahmen eines Ge-
nehmigungsverfahrens wie dem vorliegenden möglich; auch die Be-
schwerde führenden Gemeinwesen anerkennen, dass entsprechende
Flugverfahren zunächst ausgearbeitet und anschliessend im Rahmen ei-
ner luftfahrtspezifischen Prüfung zu homologieren sind (vgl. Art. 3 i.V.m.
Art. 25 Abs. 1 Bst. c VIL). Betrieblichen Änderungen, die über den Gegen-
stand eines Änderungsgesuchs hinausgehen, sind insoweit Grenzen ge-
setzt. Entsprechend war das BAZL vorliegend nicht verpflichtet, den Ver-
fahrensgegenstand zu erweitern und (damit) die teilweise Genehmigung
des BR 2014 aufzuschieben, bis die Flughafen Zürich AG die Flugroute
SID 28 bzw. weitere Flugrouten entsprechend dem Navigationsstandard
RNAV1 ausgestaltet hat.
Gleiches gilt für die Einführung des Continious Descent Approach (CDA)
bis zum Beginn des Endanflugs. Die Flugsicherung Skyguide legt nachvoll-
ziehbar dar, dass die Flugsicherungen untereinander Übergabepunkte und
–höhen vereinbart hätten, um die Verkehrsströme zu Gunsten der Kapazi-
tät zu optimieren. Damit ist jedenfalls erstellt, dass auch die umfassende
Einführung des geforderten Standards nicht ohne weitere Abklärungen im
Rahmen des Genehmigungsverfahrens möglich ist.
20.4.6 Als drittes Zwischenergebnis ist festzuhalten, dass das BAZL vorlie-
gend nicht verpflichtet war, den Verfahrensgegenstand um eine (lärmrecht-
liche) Überprüfung des Nordkonzepts zu erweitern.
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 140
Zu prüfen bleibt, was sich daraus für die Beschwerde führenden Parteien
für Rechtsfolgen ergeben.
20.5 Der Gemeinde Dällikon und Mitbeteiligte, der Stadt Illnau-Effretikon
sowie den Gemeinden Niederglatt, Turbenthal und Niederhasli kommt vor-
liegend in Bezug auf die mit dem Flugbetrieb gemäss dem Nordkonzept
verursachten Lärmimmissionen ebenso Parteistellung zu wie dem Verein
Ikarus Erben. Sie hätten daher in Bezug auf ihre Immissionsklagen nicht
ohne Rechtsschutz bleiben dürfen. Ist, wie vorliegend, die zuständige Be-
hörde nicht verpflichtet, den Verfahrensgegenstand entsprechend der Im-
missionsklage zu erweitern, muss sie dennoch ein eigenes, auf Erlass ei-
ner Gestaltungsverfügung gerichtetes Verfahren eröffnen (vgl. vorstehend
E. 20.2.1; Urteil des BVGer A-1251/2012 vom 15. Januar 2014 E. 41; im
Ergebnis auch Urteil des BGer 1C_492/2013 vom 19. September 2013
E. 5.3).
Dies erkennen auch das BAZL und die Flughafen Zürich AG (implizit) an,
wenn sie im Zusammenhang mit den Immissionsklagen auf das BR 2017
verweisen, mit welchem für die Flugrouten gemäss dem Nordkonzept eine
geänderte und auf dem Navigationsstandard RNAV1 abgestützte präzise
Führung der Flugrouten und insbesondere von SID RWY 28 eingeführt
werden solle (vgl. vorstehend Sachverhalt Bst. BB.a). Unter diesen Um-
ständen hätte jedoch das BAZL keinen Nichteintretensentscheid treffen
dürfen, sondern hätte den Entscheid über die Immissionsklagen vielmehr
in ein eigenes Verfahren bzw. (aus verfahrensökonomischen Gründen) in
das Verfahren um das BR 2017 verweisen müssen. Indem das BAZL
gleichwohl auf die Immissionsklagen bzw. die Begehren nicht eingetreten
ist, hat sie die Parteistellung des Vereins Ikarus Erben sowie der betroffe-
nen Gemeinwesen zu Unrecht verneint und damit in Verletzung von Bun-
desrecht (Art. 11 USG) eine formelle Rechtsverweigerung begangen. Folg-
lich sind die Beschwerden des Vereins Ikarus Erben (Rechtsbegehren
Ziffn. 1–4), der Gemeinde Dällikon und Mitbeteiligte (Rechtsbegehren
Ziffn. 3.1–3.3) sowie der Stadt Illnau-Effretikon und der Gemeinden Nie-
derglatt, Turbenthal und Niederhasli (jeweils Rechtsbegehren Ziffn. 3.3 und
3.4) in diesem Punkt gutzuheissen. Der Entscheid des BAZL, auf die Be-
gehren um eine lärmmässige Optimierung der An- und Abflugrouten ge-
mäss dem Nordkonzept nicht einzutreten, ist daher aufzuheben und die
Angelegenheit zur materiellen Entscheidung an das BAZL zurückzuwei-
sen, wobei es Sache des BAZL sein wird, eine separate Entscheidung zu
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 141
treffen oder die Begehren, soweit sie nicht ohnehin während der öffentli-
chen Auflage mittels Einsprache vorgebracht worden sind, im Rahmen des
Genehmigungsverfahrens betreffend das BR 2017 zu beurteilen.
20.6 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass das BAZL auf das Begeh-
ren, es sei der Flughafen Zürich AG zu verbieten, das Projekt zur Verlän-
gerung der Pisten 28 und 32 weiterzuverfolgen, zu Recht nicht eingetreten
ist. Soweit jedoch der Verein Ikarus Erben, die Gemeinde Dällikon und Mit-
beteiligte sowie die Stadt Illnau-Effretikon und die Gemeinden Niederglatt,
Turbenthal und Niederhasli eine lärmmässige Optimierung der An- und Ab-
flugrouten des Nordkonzepts verlangen, haben sie Anspruch auf Durchfüh-
rung eines auf Erlass einer Gestaltungsverfügung gerichteten Verfahrens
und hat das BAZL, indem es auf die Begehren nicht eingetreten ist, eine
formelle Rechtsverweigerung begangen. Der Nichteintretensentscheid ist
daher insoweit aufzuheben und die Angelegenheit zur materiellen Ent-
scheidung an das BAZL zurückzuweisen, wobei es dem BAZL frei steht,
hierfür ein separates Verfahren zu eröffnen oder die Immissionsklagen im
Rahmen des vereinigten Genehmigungsverfahrens betreffend das
BR 2017 zu beurteilen.
21.
21.1 Die Stadt Illnau-Effretikon sowie die Gemeinden Niederglatt, Turbent-
hal und Niederhasli hatten in ihren Einsprachen verlangt, es sei der Flug-
hafen Zürich AG zu verbieten, die durch die Schnellabrollwege ab den Pis-
ten 28 und 34 zusätzlich möglichen Flugbewegungen in den Tagesrand-
und Nachtstunden zur Kapazitätserhöhung zu nutzen. Das BAZL ist auch
auf diese Begehren (sinngemäss) nicht eingetreten. Zur Begründung
schob es nach, über den Bau der Schnellabrollwege und damit auch über
die betrieblichen Auswirkungen in Form von Lärmeinwirkungen sei ab-
schliessend im Plangenehmigungs- sowie im anschliessenden Rechtsmit-
telverfahren entschieden worden, weshalb auch hinsichtlich der betriebli-
chen Auswirkungen von einer abgeurteilten Sache (res iudicata) auszuge-
hen sei.
Im Folgenden ist zu prüfen, ob das BAZL insoweit zu Recht nicht auf die
Einsprachen der Beschwerde führenden Gemeinwesen eingetreten ist,
oder ob es den Gemeinwesen Recht verweigert hat (zum Streitgegenstand
vgl. vorstehend E. 5.2.1 und 5.3.7), wobei auch diesbezüglich vorab (zu-
sammenfassend) auf die Vorgeschichte sowie die Hintergründe des
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 142
Rechtsbegehrens und auf die Parteistellung der Beschwerde führenden
Gemeinwesen einzugehen ist.
21.2
21.2.1 Bereits am 17. September 2007 hatte das UVEK der Flughafen Zü-
rich AG ein erstes Mal die Plangenehmigung für den Bau von je zwei
Schnellabrollwegen ab den Pisten 28 und 34 erteilt. Die Plangenehmigung
wurde jedoch vom Bundesverwaltungsgericht bezüglich der Schnellabroll-
wege ab Piste 28 und anschliessend vom Bundesgericht bezüglich der
Schnellabrollwege ab Piste 34 aufgehoben (vgl. vorstehend Sachverhalt
Bst. B).
Nachdem das SIL-Objektblatt für den Flughafen Zürich genehmigt worden
war, reichte die Flughafen Zürich AG erneut ein Plangenehmigungsgesuch
für den Bau von je zwei Schnellabrollwegen ab den Pisten 28 und 34 ein.
Das Gesuch lag zeitgleich mit dem BR 2014 öffentlich auf. Am 18. März
2016 erteilte das UVEK der Flughafen Zürich AG die nachgesuchte Plan-
genehmigung unter verschiedenen Auflagen. Entgegenstehende Anträge
aus Einsprachen wies es ab. Die gegen die Plangenehmigung erhobenen
Beschwerden wurden zunächst vom Bundesverwaltungs- und schliesslich
vom Bundesgericht abgewiesen; das Bundesgericht erwog, die aufgrund
der Schnellabrollwege zusätzlich möglichen Flugbewegungen führten nicht
zu einem wahrnehmbaren Anstieg des gemittelten Lärmpegels, sondern
ermöglichten vielmehr dem Flughafen Zürich innerhalb des genehmigten
betrieblichen Rahmens (BR 2011) einen frühzeitigen Abbau von Ver-
spätungen in den Abend- und Nachtstunden (Urteil des BGer 1C_662/2017
vom 14. Mai 2019 E. 3.4 f.; vgl. vorstehend Sachverhalt Bst. Y).
Die Stadt Illnau-Effretikon und die Gemeinden Niederglatt, Turbenthal und
Niederhasli hatten zwar Einsprache gegen das Plangenehmigungsgesuch
erhoben, die Plangenehmigung vom 18. März 2016 jedoch nicht mit Be-
schwerde angefochten.
21.2.2 Mit dem Bau von Schnellabrollwegen können die Pistenbelegungs-
zeiten reduziert werden; landende Flugzeuge können die Piste schneller
verlassen, womit diese – oder eine die Landepiste kreuzende andere Piste
wie die Piste 34 – schneller für andere Flugzeuge freigegeben werden
kann. Der Bau von Schnellabrollwegen ermöglicht es daher, die Anzahl der
Starts und Landungen und somit die effektive Kapazität der Pisten zu er-
höhen (vgl. zu den Schnellabrollwegen ab den Pisten 28 und 34 das Urteil
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 143
des BVGer A-2415/2016 vom 16. Oktober 2017 E. 6.3.1). Auf diese zusätz-
lich möglichen Flugbewegungen zielt das Begehren der Beschwerde füh-
renden Gemeinwesen ab: Sie verlangen, dass die zusätzlichen effektiven
Pistenkapazitäten im Interesse des Lärmschutzes in den Tagesrand- und
Nachtstunden einzig zum Abbau von Verspätungen genutzt werden dürfen.
Hingegen dürften keine zusätzlichen Zeitnischen (sog. Airport Slots) für
planmässige Starts oder Landungen zugewiesen bzw. deklariert werden
(vgl. Art. 1, Art. 2 Abs. 4 und Art. 5 Abs. 1 Bst. b der Verordnung über die
Flugplanvermittlung und die Koordination von Zeitnischen [Slots] auf Flug-
häfen [SR 748.131.2]). Damit soll eine (weitere) Zunahme der Immissionen
aus dem Betrieb des Flughafens Zürich in den Tagesrand- und Nachtstun-
den vermieden werden.
21.3 Die Stadt Illnau-Effretikon und die Gemeinde Turbenthal liegen – wie
bereits ausgeführt – im Osten des Flughafens Zürich im Bereich der An-
flugschneise auf Piste 28. Die Gemeinden Niederglatt und Niederhasli lie-
gen im Norden des Flughafens Zürich im Bereich der Abflugschneisen ab
den Pisten 32 und 34. Aufgrund der Lage der Gemeinwesen ist jedenfalls
ein Grossteil der Bevölkerung von den Lärmemissionen aus dem Betrieb
des Flughafens Zürich unmittelbar betroffen. Die geforderte Beziehungs-
nähe ist daher gegeben. Zudem kann (im Rahmen der vorliegend zu prü-
fenden Parteistellung) nicht gesagt werden, die zusätzlichen durch die
Schnellabrollwege ab den Pisten 28 und 34 möglichen Flugbewegungen
würden in anderweitigem Fluglärm untergehen. Dies gilt jedenfalls im Rah-
men der Beurteilung der Parteistellung unabhängig davon, ob der Mitte-
lungspegel Leq aus der Zunahme der Flugbewegungen insgesamt die
Wahrnehmbarkeitsschwelle von 1dB(A) erreicht (vgl. Urteil des BGer
1C_662/2017 vom 14. Mai 2019 E. 1.5). Es ist daher davon auszugehen,
dass die betreffenden Gemeinwesen aus einer Beschränkung der Anzahl
Landungen und Starts jedenfalls in legitimationsbegründender Weise ei-
nen praktischen Vorteil ziehen könnten. Die Parteistellung der Gemeinwe-
sen im vorinstanzlichen Verfahren ist daher zu bejahen.
21.4
21.4.1 Das BAZL und auch die Flughafen Zürich AG weisen – wie bereits
ausgeführt – darauf hin, dass auch über die betrieblichen Auswirkungen
der Schnellabrollwege bereits im Plangenehmigungsverfahren abschlies-
send entschieden worden sei, weshalb vorliegend kein Raum für (weiter-
gehende) emissionsbegrenzende Massnahmen bestehe. Sie machen da-
mit sinngemäss geltend, die streitige Forderung der Stadt Illnau-Effretikon
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 144
sowie der Gemeinden Niederglatt, Turbenthal und Niederhasli wäre mit Be-
schwerde gegen die Plangenehmigung vom 18. März 2016 zu erheben ge-
wesen.
Darauf ist im Folgenden einzugehen.
21.4.2 Bauten und Anlagen, die ganz oder überwiegend dem Flugbetrieb
dienen (Flugplatzanlagen), dürfen gemäss Art. 37 Abs. 1 LFG nur mit einer
Plangenehmigung erstellt oder geändert werden (vgl. auch Art. 27a Abs. 1
VIL). Genehmigungsbehörde bei Flughäfen ist – wie bereits ausgeführt –
das UVEK (Art. 37 Abs. 2 Bst. a LFG). Beeinflusst ein Bauvorhaben die
betrieblichen Verhältnisse auf einem Flughafen, so sind die entsprechen-
den betrieblichen Belange ebenfalls im Plangenehmigungsverfahren zu
prüfen (Art. 27c Abs. 1 VIL). Die Auswirkungen eines Bauvorhabens sind
daher gesamthaft im Plangenehmigungsverfahren zu beurteilen (Urteil des
BVGer A-1088/2018 vom 16. Oktober 2019 E. 8.2.2). Kann die künftige
Nutzung einer Flugplatzanlage, für die ein Plangenehmigungsgesuch ge-
stellt worden ist, sinnvoll nur erfolgen, wenn auch das Betriebsreglement
geändert wird, ist gemäss Art. 27c Abs. 2 VIL das Plangenehmigungsver-
fahren mit dem Betriebsreglementsverfahren zu koordinieren (vgl. zur Be-
deutung von Art. 27c Abs. 2 VIL Urteil des BVGer A-1936/2006 vom
10. Dezember 2009 E. 22.2).
Gesuche um Erteilung einer Plangenehmigung sind in den amtlichen Pub-
likationsorganen der betroffenen Kantone und Gemeinden bekannt zu ma-
chen und öffentlich aufzulegen (Art. 37d Abs. 2 LFG). Wer durch ein Vor-
haben betroffen ist, kann während der Auflagefrist bei der Genehmigungs-
behörde Einsprache erheben. Dies gilt auch für die betroffenen Gemein-
den: Gemäss Art. 37f Abs. 3 LFG wahren die Gemeinden ihre Interessen
mit Einsprache. Wer keine Einsprache erhebt, ist vom weiteren Verfahren
ausgeschlossen (Art. 37f Abs. 1 LFG).
Die Plangenehmigung wird gemäss Art. 27d Abs. 1 VIL erteilt, wenn das
Projekt die Festlegungen des SIL einhält (Bst. a) und die Anforderungen
nach Bundesrecht erfüllt, namentlich die luftfahrtspezifischen technischen
Anforderungen sowie die Anforderungen der Raumplanung, des Umwelt-,
Natur- und Heimatschutzes (Bst. b). Mit der Plangenehmigung werden
sämtliche nach Bundesrecht erforderlichen Bewilligungen erteilt; kantonale
Bewilligungen und Pläne sind nicht erforderlich (Art. 37 Abs. 3 und 4 LFG).
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 145
Die Genehmigungsbehörde entscheidet gleichzeitig mit der Plangenehmi-
gung auch über die Einsprachen (Art. 27e Abs. 1 VIL).
21.4.3 Das Rechtsbegehren, es sei der Flughafen Zürich AG zu verbieten,
die durch die Schnellabrollwege ab den Pisten 28 und 34 zusätzlich mög-
lichen Flugbewegungen in den Tagesrand- und Nachtstunden zur Kapazi-
tätserhöhung zu nutzen, zielt auf die mit dem Betrieb verbundenen (zusätz-
lichen) Lärmimmissionen. Es betrifft somit die betrieblichen Verhältnisse.
Die Frage, ob im Zusammenhang mit dem Betrieb der Schnellabrollwege
(zusätzliche) emissionsbegrenzende Massnahmen zu verfügen sind, war
daher gemäss Art. 27c Abs. 1 VIL grundsätzlich im Plangenehmigungsver-
fahren zu prüfen. Entsprechend hatten die Einsprechenden in jenem Ver-
fahren denn auch verlangt, es sei der Flughafen Zürich AG zu verbieten,
die Schnellabrollwege für Kapazitätserhöhungen zu nutzen bzw. es sei das
Betriebsreglement dahingehend zu ändern, dass die Schnellabrollwege
auf Piste 28 nur für den Verspätungsabbau und nicht für Kapazitätserhö-
hungen benutzt werden dürften. Das UVEK hat das Begehren, welches
sich (im Wesentlichen) mit dem im vorliegenden Beschwerdeverfahren
streitigen Rechtsbegehren deckt, mit Plangenehmigung vom 18. März
2016 abgewiesen (vgl. Plangenehmigung vom 18. März 2016, Sachverhalt
Ziff. 3.3 und Erwägung Ziff. 2.9.11, < www.bazl.admin.ch > Sicherheit > Inf-
rastruktur > Flugplätze > Landesflughäfen > Flughafen Zürich > Verfügun-
gen > 2016, besucht am 10. August 2021). Die Plangenehmigung wurde
sodann u.a. von verschiedenen Gemeinwesen mit Beschwerde angefoch-
ten. Besagtes Begehren war jedoch nicht Streitgegenstand der Beschwer-
deverfahren (vgl. Urteil des BVGer A-2415/2016 vom 16. Oktober 2017
und Urteil des BGer 1C_662/2017 vom 14. Mai 2019).
21.4.4 Als Zwischenergebnis ist festzuhalten, dass die Stadt Illnau-Effre-
tikon sowie die Gemeinden Niederglatt, Turbenthal und Niederhasli ihr Be-
gehren grundsätzlich im Plangenehmigungsverfahren bzw. mit Be-
schwerde hiergegen hätten geltend machen müssen. Zudem kann auf-
grund der dargestellten Umstände offen bleiben, ob die künftige Nutzung
der Schnellabrollwege nur sinnvoll erfolgen kann, wenn auch das Betriebs-
reglement geändert wird (vgl. Art. 27c Abs. 2 VIL); das UVEK hat das Ein-
sprachebegehren mit Plangenehmigung vom 18. März 2016 abgewiesen
und es bestand insoweit auch keine Notwendigkeit, die Nutzung der
Schnellabrollwege im Betriebsreglement (einschränkend) zu regeln.
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 146
21.5
21.5.1 Die Beschwerde führenden Gemeinwesen machen geltend, mit
dem BR 2014 bzw. mit dessen teilweiser Genehmigung werde der Flugha-
fen Zürich wesentlich geändert. Folglich seien gemäss der Bestimmung
von Art. 8 Abs. 2 LSV die Lärmemissionen der gesamten Anlage so weit zu
begrenzen, dass die Immissionsgrenzwerte nicht überschritten würden und
könnten emissionsbegrenzende Massnahmen betreffend die Schnellab-
rollwege (ab den Pisten 28 und 34) auch im Betriebsreglementsverfahren
verfügt werden.
21.5.2 Der Flughafen Zürich ist eine bestehende ortsfeste Anlage im Sinne
von Art. 7 Abs. 7 USG in Verbindung mit Art. 2 Abs. 1 LSV (vgl. auch Art. 47
Abs. 1 LSV). Der Flugbetrieb führt zu erheblichen Lärmimmissionen in der
Umgebung des Flughafens, welche die geltenden Immissionsgrenzwerte
für Fluglärm und teilweise sogar die Alarmwerte überschreiten. Beste-
hende Anlagen, die wie der Flughafen Zürich die gesetzlichen Vorgaben
zur Emissionsbegrenzung nicht einhalten, müssen saniert werden (Art. 16
USG), und zwar so weit, als dies technisch und betrieblich möglich sowie
wirtschaftlich tragbar ist und die Immissionsgrenzwerte nicht überschritten
werden (Art. 16 Abs. 2 USG i.V.m. Art. 13 Abs. 2 LSV). Würde die Sanie-
rung unverhältnismässige Betriebseinschränkungen oder Kosten verursa-
chen oder stehen ihr überwiegende Interessen entgegen, können Erleich-
terungen gewährt werden (Art. 17 USG; Art. 14 LSV).
Eine sanierungsbedürftige Anlage darf gemäss Art. 18 USG nur erweitert
oder geändert werden, wenn sie gleichzeitig saniert wird. Bereits erteilte
Erleichterungen können aufgehoben oder eingeschränkt werden (Art. 18
Abs. 2 USG); es gilt eine verschärfte Sanierungspflicht (Urteil des BGer
1C_506/2014 vom 14. Oktober 2015 E. 6.4). Die Bestimmung von Art. 8
LSV konkretisiert Art. 18 USG in Bezug auf den Lärmschutz und unter-
scheidet dabei zwischen wesentlichen und unwesentlichen Änderungen.
Unwesentliche Änderungen lösen keine Sanierungspflicht für die beste-
henden Anlagenteile aus (Art. 8 Abs. 1 LSV). Wird eine bestehende Anlage
wesentlich geändert, müssen (entsprechend der Sanierungspflicht) die
Lärmimmissionen der gesamten Anlage mindestens so weit begrenzt wer-
den, dass die Immissionsgrenzwerte nicht überschritten werden (Art. 8
Abs. 2 LSV). Kann bei wesentlich geänderten Anlagen die Einhaltung der
Immissionsgrenzwerte nicht erreicht werden, so gewährt die Vollzugsbe-
hörde im Einzelfall Erleichterungen. In diesem Fall müssen die vom Lärm
betroffenen Gebäude auf Kosten des Eigentümers der lärmigen Anlage
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 147
durch Schallschutzfenster oder ähnliche bauliche Massnahmen geschützt
werden (Art. 10 und 11 LSV). Ob Massnahmen zur Reduktion des Lärms
an der Quelle oder auf dem Ausbreitungsweg wirtschaftlich tragbar und
(somit) verhältnismässig sind, ober ob Erleichterungen erteilt werden müs-
sen, ist auf der Grundlage einer umfassenden Interessenabwägung zu ent-
scheiden; die Gewährung von Erleichterungen setzt voraus, dass die in
Betracht kommenden Sanierungsmassnahmen und ihre Auswirkungen ge-
prüft und – entsprechend dem Primat der Emissionsbegrenzungen – als
unverhältnismässig qualifiziert wurden (zum Ganzen BGE 141 II 483
E. 3.3, insbes. E. 3.3.2, und E. 6.4 f. [nicht veröffentlicht in BGE 141 II 483];
BGE 125 II 643 E. 17c; Urteile des BGer 1C_350/2019 vom 16. Juni 2020
E. 4.1 und E. 4.3.3 sowie 1C_104/2017 vom 25. Juni 2018 E. 6.3 f., je mit
Hinweisen; vgl. zum Begriff der wesentlichen Änderung Urteil des BGer
1C_104/2017 vom 25. Juni 2018 E. 6.4 mit Verweis auf BGE 141 II 483
E. 4).
21.5.3 Es ist unbestritten, dass der Flughafen Zürich als ortsfeste Anlage
mit dem BR 2014, deren teilweise Genehmigung vorliegend im Streit liegt,
wesentlich geändert würde; das BR 2014 enthält verschiedene betriebliche
Änderungen betreffend das Ost- und das Südkonzept, womit auch Verän-
derungen bezüglich der Fluglärmbelastung verbunden sein werden. Mit
dem Betrieb des Flughafens Zürich werden sodann auch weiterhin über-
mässige Lärmimmissionen verbunden sein, da bisher weder die Einhaltung
der Alarm- noch der Immissionsgrenzwerte erreicht werden konnte. Das
BAZL gewährte aus diesem Grund auf Antrag der Flughafen Zürich AG mit
der Teilgenehmigung des BR 2014 erneut Erleichterungen. Unter diesen
Umständen wäre das BAZL (im Rahmen der vorzunehmenden Interessen-
abwägung) grundsätzlich verpflichtet gewesen, geeignete (weitergehende)
Massnahmen zur Reduktion der mit den betroffenen Betriebskonzepten
verbundenen Lärmimmissionen zu prüfen.
Gestützt auf den von der Flughafen Zürich AG jährlich beizubringenden
Nachweis der Lärmbelastung hat sich sodann während des Betriebsregle-
mentsverfahrens ergeben, dass in den Betriebsjahren 2015 und 2016 die
Lärmbelastung aus dem Betrieb des Flughafens Zürich deutlich über die
genehmigten Lärmimmissionen hinausging. Wesentliche Ursache hierfür
ist die Verspätungssituation, die sich in den letzten Jahren in den Nacht-
stunden verschärft hat; insbesondere im Norden des Flughafens Zürich
werden durch die grosse Anzahl verspäteter Starts in der zweiten Nacht-
stunde die genehmigten Lärmimmissionen grossflächig überschritten
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 148
(vgl. vorstehend Sachverhalt Bst. AA.a). Diese zusätzlichen Erkenntnisse
durfte das BAZL im Verfahren betreffend die Genehmigung des BR 2014
nicht ausser Acht lassen (Art. 12 VwVG), umso mehr, als es in der Folge
von Amtes wegen mit Verfügung vom 23. Juli 2018 die für die Zuweisung
von Zeitnischen massgebende deklarierte Kapazität des Flughafens Zürich
beschränkte (slot freezing) und zudem ein Verfahren zur Neufestsetzung
der zulässigen Lärmimmissionen einleitete. Zur Begründung der ein-
schränkenden Massnahme hatte das BAZL denn auch erwogen (Verfü-
gung des BAZL vom 23. Juli 2018 in Sachen Nachweis der Lärmbelastung
im Betriebsjahr 2016 Erwägung Ziff. 12; vgl. hierzu vorstehend Sachverhalt
Bst. AA.b):
Damit [mit der Begrenzung der deklarierten Kapazität] wird insbesondere auch
sichergestellt, dass die neuen Schnellabrollwege [...] vorab zu einer Verbes-
serung der Pünktlichkeit genutzt werden.
Die mit Verfügung vom 23. Juli 2018 angeordnete einschränkende Mass-
nahme verfolgt somit in Bezug auf die Abend- und Nachtstunden densel-
ben Zweck wie das vorliegend streitbetroffene Rechtsbegehren der Stadt
Illnau-Effretikon sowie der Gemeinden Niederglatt, Turbenthal und Nieder-
hasli.
21.5.4 Unter diesen Umständen – wesentliche Änderung der bestehenden
ortsfesten Anlage sowie neue Erkenntnisse im Zusammenhang mit der
Fluglärmbelastung insbesondere in den Abend- und Nachtstunden – kann
die Plangenehmigung vom 18. März 2016 für den Bau von Schnellabroll-
wegen ab den Pisten 28 und 34 weitergehenden emissionsbegrenzenden
Massnahmen nicht von vornherein entgegenstehen (vgl. auch vorstehend
E. 20.2.1 und 20.2.3). Das BAZL wäre aufgrund der Einsprachebegehren
vielmehr verpflichtet gewesen, im vorliegenden Genehmigungsverfahren
die anbegehrte Massnahme – das Verbot, die mit dem Bau der Schnellab-
rollwege möglichen zusätzlichen Flugbewegungen zu einem Ausbau der
deklarierten Kapazität in den Tagesrand- und Nachtstunden zu nutzen –
materiell zu prüfen; es handelt sich dabei um eine grundsätzlich zulässige
emissionsbegrenzende Verkehrsvorschrift im Sinne von Art. 12 Abs. 1
Bst. c USG und es ist weder ersichtlich noch wird vorgebracht, dass die
Massnahme erhebliche Nachteile aufweisen würde oder offensichtlich un-
verhältnismässig wäre, so dass sie von vornherein nicht näher in Betracht
zu ziehen wäre (vgl. Urteil des BGer 1C_350/2019 vom 16. Juni 2020
E. 4.1 mit Hinweisen; zu Verkehrs- und Betriebsvorschriften i.S.v. Art. 12
Abs. 1 Bst. c USG im Zusammenhang mit dem Betrieb von Flugplätzen
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 149
vgl. ferner BGE 137 II 58 E. 6.2 und 6.7.2; Urteile des BVGer A-7589/2015
vom 14. November 2016 E. 8.1.3, A-769/2013 vom 30. Oktober 2013
E. 6.1 und A-1936/2006 vom 10. Dezember 2009 E. 40.5, 40.9.1, 44.6,
47.2 und 51.1, je mit Hinweisen).
Daran ändert nichts, dass das BAZL kurze Zeit nach der Teilgenehmigung
des BR 2014 mit Verfügung vom 23. Juli 2018 besagtes slot freezing ver-
fügte. Es handelt sich dabei – in formeller Hinsicht – um eine vorsorgliche
Massnahme für die Dauer des Verfahrens zur Neufestsetzung der zulässi-
gen Lärmimmissionen für die Nachtstunden, deren Anordnung zudem –
soweit ersichtlich – nicht amtlich publiziert worden ist, so dass die vorlie-
gend Beschwerde führenden Gemeinwesen keine Möglichkeit zur Mitwir-
kung bzw. zur Rechtsmittelergreifung hatten (vgl. die in den Rechtsmittel-
verfahren betreffend die Verfügung vom 23. Juli 2018 ergangenen Urteile
des BVGer A-5236/2018 vom 9. März 2020 und A-5242/2018 vom 9. März
2020, jeweils E. 2.5.1). Und auch in materieller Hinsicht ist nicht erstellt,
dass das vorliegend streitbetroffene Begehren in der am 23. Juli 2018 ver-
fügten emissionsbegrenzenden Massnahme (Begrenzung der Anzahl Lan-
dungen pro Stunde ab 21:00 Uhr sowie der Anzahl Starts ab 22:20 Uhr)
aufgeht; gemäss der Dokumentation zur Anpassung des SIL-Objektsblatts
werden Slots anhand verschiedener Zeitintervalle (5-, 10-, 30- und 60-Mi-
nutenintervall) vergeben und es bestehen diesbezüglich Vorgaben in Be-
zug auf die Anzahl Slots, die maximal für Landungen und Starts sowie ins-
gesamt (Starts und Landungen zusammen) vergeben werden können,
weshalb nicht (ohne Weiteres) ersichtlich ist, dass mit der verfügten Be-
grenzung die anbegehrte einschränkende Nutzung der Schnellabrollwege
erreicht wird (vgl. Bericht vom 15. September 2016 zur Umsetzung von Si-
cherheitsmassnahmen im SIL [Dokumentation zur Anpassung des SIL-Ob-
jektblatts, Bericht A], Ziff. 3.3, < www.bazl.admin.ch > Sicherheit > Infra-
struktur > Flugplätze > Landesflughäfen > Flughafen Zürich > SIL-Prozess
Flughafen Zürich > SIL Objektblatt Anpassung 2017, besucht am 10. Au-
gust 2021). Die in Rechtskraft erwachsene Verfügung vom 23. Juni 2018
steht daher einer (neuerlichen) Prüfung der emissionsbegrenzenden Mas-
snahme im Rahmen eines ordentlichen Verfahrens wie dem Verfahren zur
(Teil-)Genehmigung des BR 2014 nicht entgegen.
21.6 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass das BAZL der Stadt Illnau-
Effretikon sowie den Gemeinden Niederglatt, Turbenthal und Niederhasli
in Verletzung von Bundesrecht (Art. 11 USG) Recht verweigert hat, indem
es auf deren Einsprachen insoweit nicht eingetreten ist, als diese verlangt
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 150
hatten, es sei der Flughafen Zürich AG zu verbieten, die durch die Schnel-
labrollwege ab den Pisten 28 und 34 zusätzlich möglichen Flugbewegun-
gen in den Tagesrand- und Nachtstunden (zwischen 21:00 und 07:00 Uhr)
zur Kapazitätserhöhung zu nutzen. Die Beschwerden der Stadt Illnau-
Effretikon sowie der Gemeinden Niederglatt, Turbenthal und Niederhasli
sind daher gutzuheissen (jeweils Rechtsbegehren Ziffn. 3.1), soweit darauf
einzutreten ist (vgl. zum Streitgegenstand vorstehend E. 5.3.7). Der Nicht-
eintretensentscheid ist insoweit aufzuheben und die Angelegenheit zur ma-
teriellen Entscheidung (im Rahmen des vereinigten Genehmigungsverfah-
rens betreffend das BR 2017) an das BAZL zurückzuweisen (vgl. in Bezug
auf die vom BAZL gewährten Erleichterungen nachfolgend E. 26 ff.).
22.
Insgesamt ergibt sich im Zusammenhang mit der Prüfung des Vorhalts der
formellen Rechtsverweigerung, dass das BAZL auf das folgende Rechts-
begehren der Gemeinde Dällikon und Mitbeteiligte (Rechtsbegehren
Ziff. 3.4) sowie der Gemeinden Niederglatt und Niederhasli (jeweils
Rechtsbegehren Ziff. 3.5) zu Recht nicht eingetreten ist:
– Es sei der Flughafen Zürich AG zu verbieten, das Projekt zur Verlänge-
rung der Pisten 28 und 32 weiterzuverfolgen.
Im Übrigen hat das BAZL den Beschwerde führenden Parteien jedoch
Recht verweigert, indem es auf weitere Rechtsbegehren nicht eingetreten
ist. Das BAZL wäre verpflichtet gewesen, die Begehren betreffend das
Nordkonzept in ein eigenes Verfahren oder in das vereinigte Verfahren um
das BR 2017 zu verweisen. Dies betrifft die folgenden Begehren des Ver-
eins Ikarus Erben (Rechtsbegehren Ziffn. 1–4), der Gemeinde Dällikon und
Mitbeteiligte (Rechtsbegehren Ziffn. 3.1–3.3) sowie der Stadt Illnau-Effre-
tikon und der Gemeinden Niederglatt, Turbenthal und Niederhasli (jeweils
Rechtsbegehren Ziffn. 3.3 und 3.4):
– Es seien alle An- und Abflugrouten des Nordkonzepts mittels Verwen-
dung moderner Navigationsmethoden lärmmässig zu optimieren.
– Es seien die Abflugrouten ab Piste 28 lärmmässig zu optimieren.
– Es sei für die Anflugverfahren der Continious Descent Approach (CDA)
einzuführen.
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 151
Zudem wäre das BAZL verpflichtet gewesen, das folgende Rechtsbegeh-
ren der Stadt Illnau-Effretikon sowie der Gemeinden Niederglatt, Turbent-
hal und Niederhasli (jeweils Rechtsbegehren Ziff. 3.1) im Rahmen des vor-
liegenden Genehmigungsverfahrens materiell zu prüfen:
– Es sei der Flughafen Zürich AG zu verbieten, die durch die Schnellab-
rollwege ab den Pisten 28 und 34 zusätzlich möglichen Flugbewegun-
gen in den Tagesrand- und Nachtstunden (zwischen 21:00 und 07:00
Uhr) zur Kapazitätserhöhung zu nutzen.
Soweit das BAZL Recht verweigert hat, ist die angefochtene Verfügung
vom 14. Mai 2018 aufzuheben und die Angelegenheit zur materiellen Ent-
scheidung (im Rahmen des vereinigten Verfahrens um das BR 2017) an
das BAZL zurückzuweisen.
Sachverhaltsfeststellung
23.
Verschiedene der Beschwerde führenden Parteien (die Gemeinde Hohen-
tengen, die IG Nord-Gemeinden, die Gemeinden Dällikon und Mitbeteiligte,
der Verein Fluglärmsolidarität und Mitbeteiligter, die Stadt Illnau-Effretikon
sowie die Gemeinden Niederglatt, Turbenthal und Niederhasli) rügen in tat-
sächlicher Hinsicht die Feststellungen zur Lärmbelastung als unrichtig und
verlangen im Wesentlichen, es seien (im Hinblick auf die Festlegung der
zulässigen Lärmimmissionen) lärmmässig sämtliche Flüge in der ersten
Nachtstunde abzubilden.
Die Beschwerde führenden Parteien führen (sinngemäss) aus, dass ge-
mäss dem Bericht Nr. 5214.015778 der EMPA vom 31. Mai 2017 zur Be-
rechnung der Fluglärmimmissionen in den beiden Nachtstunden die Anzahl
Flugbewegungen (praxisgemäss) im Verhältnis von rund 3⁄4 zu 1⁄4 und linear
über den Flottenmix auf die erste und auf die zweite Nachtstunde aufgeteilt
worden seien. Diese künstliche Aufteilung der Flugbewegungen auf die
beiden Nachtstunden sei weder zulässig noch sachgerecht. In der zweiten
Nachtstunde seien gemäss der Nachtflugordnung für den Flughafen Zürich
ausschliesslich verspätete Starts und Landungen zugelassen; gewerbs-
mässiger Verkehr dürfe nur bis 23:00 Uhr geplant werden. Werde lärm-
rechtlich gleichwohl ein Viertel der Flugbewegungen in der zweiten Nacht-
stunde erfasst, bilde dies die (gesollte) tatsächliche Belastungssituation
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 152
unzutreffend ab. Die Lärmkonturen der ersten Nachtstunde würden ge-
schmälert, indem Flugbewegungen lärmrechtlich ohne Bezug zur tatsäch-
lichen Belastungssituation in der zweiten Nachtstunde erfasst würden. Zu-
dem bewirke die feste Aufteilung, dass die Anzahl Flugbewegungen in der
zweiten Nachtstunde stetig zunehme, da die zulässigen Lärmimmissionen
in Abhängigkeit allein von der Gesamtzahl der für die Nachtstunden insge-
samt prognostizierten Flugbewegungszahlen festgelegt würden. Verspä-
tete Starts und Landungen würden so, wie auch das BAFU festgestellt
habe, entgegen deren Ausnahmecharakter zum festen Bestandteil des täg-
lichen Flugbetriebs. Dies stehe im Widerspruch zum SIL, welcher für die
zweite Nachtstunde keine Flugbewegungen ausweise, und verstosse zu-
dem gegen Bundesumweltrecht, gestützt auf welches für den Flughafen
Zürich eine siebenstündige Nachtflugsperre eingeführt worden sei.
Die Flughafen Zürich AG hält dagegen, dass für die Zeit nach 23:00 Uhr
keine Flüge geplant seien; die Vergabe des letzten Slots für Abflüge sei auf
22:45 Uhr und für Anflüge auf 22:55 Uhr vorverlegt worden. Trotzdem fän-
den in Übereinstimmung mit dem geltenden Betriebsreglement nach 23:00
Uhr Flüge statt; gemäss Art. 12 von Anhang 1 zum BR 2011 seien verspä-
tete Starts und Landungen bis 23:30 Uhr ohne besondere Bewilligung zu-
gelassen, was auch vom Bundesverwaltungsgericht bestätigt worden sei.
Diese Flüge seien folglich lärmrechtlich in der zweiten Nachtstunde abzu-
bilden. Zudem liessen sich Verspätungen, bedingt etwa durch betriebliche
Umstände oder besondere meteorologische Bedingungen, nicht vollstän-
dig vermeiden und seien mit Blick insbesondere auf die bedeutende Funk-
tion des Flughafens Zürich als HUB hinzunehmen.
Im Folgenden ist zu prüfen, ob das BAZL die Lärmimmissionen gestützt
insbesondere auf den Bericht Nr. 5214.015778 der EMPA vom 31. Mai
2017 korrekt ermittelt hat. Hierzu ist vorab auf die gesetzliche Ordnung im
Zusammenhang mit der Ermittlung, Beurteilung und Begrenzung von Flug-
lärmimmissionen einzugehen.
24.
24.1 Die Emissionen ortsfester Anlagen wie dem Flughafen Zürich sind,
wie bereits ausgeführt, nach den Bestimmungen von Art. 11 Abs. 1 und 2
USG unabhängig von der bestehenden Umweltbelastung durch Massnah-
men an der Quelle so weit zu begrenzen, als dies technisch und betrieblich
möglich sowie wirtschaftlich tragbar ist (Vorsorgeprinzip). Steht fest oder
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 153
ist zu erwarten, dass die Einwirkungen unter Berücksichtigung der beste-
henden Umweltbelastung schädlich oder lästig werden, sind die Emissi-
onsbegrenzungen zu verschärfen (Art. 11 Abs. 3 USG). Für die Beurteilung
der schädlichen oder lästigen Einwirkungen legt der Bundesrat Immissi-
onsgrenzwerte fest und berücksichtigt dabei auch die Wirkungen der Im-
missionen auf Personen mit erhöhter Empfindlichkeit (Art. 13 USG). Die
Immissionsgrenzwerte für Lärm und Erschütterungen sind so festzulegen,
dass nach dem Stand der Wissenschaft oder der Erfahrung Immissionen
unterhalb dieser Werte die Bevölkerung in ihrem Wohlbefinden nicht er-
heblich stören (Art. 15 USG). Der Verordnungsgeber hat entsprechend in
den Anhängen der LSV Belastungsgrenzwerte für den Lärm ziviler Flug-
plätze (vgl. Anhang 5) festgelegt. Für Flugplätze, auf denen wie vorliegend
Grossflugzeuge verkehren, gelten unterschiedliche Belastungsgrenzwerte
für den Tag sowie für die erste (22–23 Uhr), die zweite (23–24 Uhr) und die
letzte Nachtstunde (05–06 Uhr; Anhang 5 Ziff. 22 LSV).
24.2 Die Ermittlung, Beurteilung und Kontrolle der Aussenlärmimmissionen
ortsfester Anlagen wie dem Flughafen Zürich ist auf Verordnungsstufe in
den Art. 36 ff. LSV geregelt.
Gemäss Art. 36 Abs. 1 LSV ermittelt die Vollzugsbehörde die Aussenlärm-
immissionen ortsfester Anlagen oder ordnet deren Ermittlung an, wenn sie
Grund zu der Annahme hat, dass die massgebenden Belastungsgrenz-
werte überschritten sind oder ihre Überschreitung zu erwarten ist (Ermitt-
lungspflicht). Die Frage, ob Grund zur Annahme besteht, die Belastungs-
grenzwerte seien überschritten, verlangt nach einer vorwegnehmenden
Würdigung der Lärmsituation, wobei an die Wahrscheinlichkeit grundsätz-
lich keine hohen Anforderungen gestellt werden dürfen. Erscheint eine
Überschreitung möglich, ist die Vollzugsbehörde (im Rahmen eines Bewil-
ligungs- oder Genehmigungsverfahrens) zur Durchführung eines Beweis-
und Ermittlungsverfahrens nach den Art. 36 ff. LSV und den Anhängen 2–
7 LSV verpflichtet (Urteil des BVGer A-7248/2014 vom 27. Juni 2016
E. 9.4.2.1 mit Hinweisen). Die Behörde berücksichtigt dabei die Zu- oder
Abnahme der Lärmimmissionen, die zu erwarten ist wegen der Errichtung,
Änderung oder Sanierung ortsfester Anlagen, insbesondere, wenn ent-
sprechende Projekte im Zeitpunkt der Ermittlung bereits bewilligt oder öf-
fentlich aufgelegt worden sind (Art. 36 Abs. 2 Bst. a LSV). Zu ermitteln ist
somit, wie das BAFU im Kontext der umweltrechtlichen Bestimmungen
zum Immissionsschutz zutreffend festhält, die (voraussichtliche) tatsächli-
che Lärmbelastung.
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 154
Die Art der Ermittlung ist in Art. 38 LSV festgehalten. Demnach werden Lär-
mimmissionen als Beurteilungspegel Lr oder als Maximalpegel Lmax an-
hand von Berechnungen oder Messungen ermittelt (Abs. 1). Für Fluglärm-
immissionen sieht der Verordnungsgeber die Ermittlung durch Berechnun-
gen vor (Art. 38 Abs. 2 LSV). Berechnungsmodelle beruhen in der Regel
auf umfangreichen Messungen und stellen eine mathematische Ausformu-
lierung gesammelter Erfahrung dar. Da sich Fluglärm zudem über grosse
Flächen ausbreitet, wären flächendeckende Messungen ohnehin nicht
möglich (Entscheid der Rekurskommission UVEK Z-2001-148 vom 14. Ap-
ril 2003 E. 12.2 und 12.4, in: URP 2003 S. 850 f.). Bei Gebäuden sind die
Lärmimmissionen in der Mitte der offenen Fenster lärmempfindlicher
Räume zu ermitteln. Fluglärmimmissionen können auch in der Nähe der
Gebäude ermittelt werden (Art. 39 Abs. 1 LSV).
24.3 Die Vollzugsbehörde beurteilt die ermittelten Lärmimmissionen orts-
fester Anlagen anhand der Belastungsgrenzwerte nach den Anhän-
gen 3 ff. zur LSV (Art. 40 Abs. 1 LSV; vgl. bereits vorstehend E. 24.1 f.).
Die geltenden Belastungsgrenzwerte müssen grundsätzlich während der
gesamten Betriebsdauer einer Anlage eingehalten werden (vgl. vorstehend
E. 20.2.1). (Entsprechend) verpflichtet Art. 37a Abs. 1 LSV die Vollzugsbe-
hörde, in ihrem Entscheid über die Erstellung, Änderung oder Sanierung
einer Anlage die zulässigen Lärmimmissionen festzulegen. Sie stützt sich
bei der Festlegung auf die gemäss Art. 36 LSV für den zugelassenen Be-
trieb einer Anlage ermittelte Lärmbelastung. Mit der Festlegung wird fest-
gehalten, in welchem Mass eine Anlage Lärm verursachen darf und inwie-
weit dem Anlageninhaber eine Abweichung von den Lärmgrenzwerten und
somit Erleichterungen zugestanden wird. Jedenfalls indirekt wird damit
auch der zulässige Rahmen der betrieblichen Entwicklung festgelegt (Urteil
des BVGer A-1936/2006 vom 10. Dezember 2009 E. 51.3). Wird das fest-
gelegte Immissionsmass überschritten, so stellt dies eine Abweichung von
der bewilligten Nutzung der Anlage dar und die Vollzugsbehörde ist zur
Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands verpflichtet. Dies gilt je-
denfalls, wenn die Lärmimmissionen der Anlage – gemeint sind die tatsäch-
lichen Lärmimmissionen – auf Dauer wesentlich von den im Entscheid fest-
gehaltenen Immissionen abweichen (Art. 37a Abs. 2 LSV); eine Bewilli-
gung für lärmige Anlagen ergeht somit, wie bereits festgehalten, unter dem
ausdrücklichen oder impliziten Vorbehalt einer späteren Ergänzung der
Massnahmen zur Emissionsbegrenzung, sofern sich die angeordneten
Massnahmen als ungenügend erweisen. Die Vollzugsbehörde trifft somit
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 155
gemäss Art. 37a LSV auf der Grundlage der von ihr festgelegten zulässi-
gen Lärmimmissionen eine Kontrollpflicht (Urteil des BGer 1C_63/2019
vom 29. Januar 2020 E. 5.2 mit Hinweisen; Urteil des BVGer A-1088/2018
vom 16. Oktober 2019 E. 11.2.3 mit Hinweisen).
Für den Fluglärm erfolgt die Festlegung der zulässigen Lärmimmissionen
in der Regel auf der Grundlage von sog. umhüllenden Lärmbelastungskur-
ven. Diese stecken den äusseren Rand der künftig zu erwartenden Lärm-
belastung ab und legen damit indirekt im Sinne eines Lärmkontingents
auch den zulässigen Rahmen der betrieblichen Entwicklung fest. Die Be-
rechnung der Lärmbelastung beruht dabei im Wesentlichen auf der Flug-
bewegungszahl, der aktuellen Zusammensetzung der Flotte und den im
Betriebsreglement festgelegten Flugwegen. Ein (unmittelbar) verbindliches
Betriebsregime oder ein eigentliches Lärmkorsett im Sinne einer grund-
sätzlich zulässigen emissionsbegrenzenden Betriebsvorschrift gemäss
Art. 11 in Verbindung mit Art. 12 Abs. 1 Bst. c USG wird mit der Festlegung
der zulässigen Lärmimmissionen jedoch nicht verfügt. Vielmehr wird fest-
gehalten, in welchem Umfang dem Anlageninhaber Abweichungen von den
Lärmgrenzwerten und somit Erleichterungen zugestanden werden. Die von
der Vollzugsbehörde festgelegten zulässigen Lärmimmissionen bilden in-
sofern nur – aber immerhin – den Beurteilungsmassstab für die tatsächli-
che Lärmbelastung: Weichen die Immissionen aus dem Flugbetrieb auf
Dauer wesentlich von den Festlegungen ab, so ist die Vollzugsbehörde,
wie vorstehend ausgeführt, verpflichtet, im Rahmen eines Verwaltungsver-
fahrens und unter Gewährung der Parteirechte die notwendigen Massnah-
men zu treffen (Art. 37a Abs. 2 LSV; vgl. Urteil des BGer 1C_492/2013 vom
19. September 2013 E. 5.3; ADRIAN WALPEN, Bau und Betrieb von zivilen
Flughäfen, 2005, S. 127; ferner das Urteil des BVGer A-2415/2016 vom
16. Oktober 2017 E. 7.3.7 [bestätigt mit Urteil des BGer 1C_662/2017 vom
14. Mai 2019 E. 3.3 und 3.5] , wonach auch die Beurteilung von Flugplatz-
anlagen im Plangenehmigungsverfahren anhand der zulässigen Lärmim-
missionen gemäss Art. 37a LSV zu erfolgen hat). Die Flughafen Zürich AG
wird (aus diesem Grund) im Sachplan verpflichtet, über die tatsächliche
Lärmbelastung wie folgt Bericht zu erstatten und, sollten die zulässigen
Lärmimmissionen auf Dauer nicht eingehalten werden können, Massnah-
men vorzuschlagen (Objektblatt vom 23. August 2017 für den Flughafen
Zürich im SIL, Festlegungen Ziff. 6 [im Wesentlichen übereinstimmend be-
reits im SIL 1, Festlegungen Ziff. 6]):
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 156
6 Nachweis der Lärmbelastung:
Die vom Flugbetrieb verursachte Fluglärmbelastung ist jährlich auszuweisen
und zu analysieren. Die im Verfahren zum Betriebsreglement bewilligte zuläs-
sige Lärmbelastung ist grundsätzlich einzuhalten. Allfällige Überschreitungen
der zulässigen Lärmbelastung sind zu begründen und es sind Massnahmen
aufzuzeigen, wie diese Überschreitungen künftig vermieden werden können.
Steht fest oder ist zu erwarten, dass die Lärmimmissionen die zulässige Be-
lastung auf Dauer (3 Jahre oder mehr) wesentlich (1 dB(A) oder mehr) über-
schreiten, treffen die zuständigen Bundesstellen die zur Verminderung der
Lärmbelastung notwendigen Massnahmen.
Als Grundlage dazu unterbreitet die Flughafenhalterin den Bundesstellen in-
nerhalb von 9 Monaten nach Abschluss der Lärmerhebungsperiode eine Situ-
ationsanalyse und einen Massnahmenvorschlag. Die Bundesstellen setzen
die interessierten Kantone sowie die betrieblich betroffenen Organisationen
über die Ergebnisse der Situationsanalyse in Kenntnis und konsultieren sie zu
den Massnahmen zur Lärmverminderung.
Sind aus sicherheitstechnischen oder betrieblichen Gründen keine solchen
Massnahmen möglich, ist eine Anpassung der zulässigen Lärmbelastung im
Rahmen eines Genehmigungsverfahrens nach Luftfahrtgesetz zu prüfen. Die
Vorgaben zum Gebiet mit Lärmauswirkungen sind dabei einzuhalten.
[...]
Vor diesem Hintergrund ist im Folgenden auf die Sachverhaltsrügen der
Beschwerde führenden Parteien einzugehen.
25.
25.1 Die Beschwerde führenden Parteien verlangen, es seien lärmmässig
sämtliche Flüge in der ersten Nachstunde abzubilden. Dabei machen sie
im Rahmen der vorliegend zu beurteilenden Sachverhaltsrüge nicht gel-
tend, es müsse als (verschärfte) Massnahme zur Emissionsbegrenzung
die Betriebszeit am Abend weitergehend eingeschränkt werden (vgl. hierzu
Urteil des BVGer A-1936/2006 vom 10. Dezember 2009 E. 40.5). Sie sind
vielmehr unter Verweis auf Bundesumweltrecht und SIL der Ansicht, es
seien in der zweiten Nachtstunde nur ausnahmsweise verspätete Starts
und Landungen zugelassen. Flugbewegungen während der Nachtstunden
seien – bei planmässigem Betrieb – auf die erste Nachtstunde beschränkt
und folglich in tatsächlicher Hinsicht im Rahmen der Berechnung der vo-
raussichtlichen Fluglärmimmissionen auch entsprechend abzubilden.
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 157
25.2 Gemäss Art. 49 Bst. b VwVG kann nebst der Verletzung von Bundes-
recht (Bst. a) die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtser-
heblichen Sachverhalts gerügt werden. Die Feststellung des rechtserheb-
lichen Sachverhalts richtet sich nach Art. 12 ff. VwVG. Diese Bestimmun-
gen bilden entsprechend in formeller Hinsicht den Massstab für die Beur-
teilung durch die Beschwerdeinstanz. Unvollständig ist die Sachverhalts-
feststellung, wenn die Behörde wesentliche Gesichtspunkte entgegen dem
Untersuchungsgrundsatz nicht von Amtes wegen abgeklärt oder nicht alle
für den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte berücksichtigt hat. Unrich-
tig ist die Sachverhaltsfeststellung etwa dann, wenn der Verfügung ein ak-
tenwidriger oder nicht belegter Sachverhalt zugrunde gelegt wird, wenn
rechtserhebliche Umstände nicht geprüft oder wenn Beweise unzutreffend
gewürdigt wurden.
Die fehlerhafte Sachverhaltsfeststellung muss sich stets auf den wesentli-
chen, d.h. rechtserheblichen Sachverhalt beziehen und mithin für den Aus-
gang der Streitigkeit erheblich (sog. entscheidwesentlich) sein. Massge-
bend für die Feststellung des Sachverhalts ist dabei – dem auch im Be-
schwerdeverfahren geltenden Untersuchungsgrundsatz folgend – der Zeit-
punkt des Beschwerdeentscheids; im Beschwerdeverfahren können im
Rahmen des Streitgegenstands tatsächliche Noven eingebracht werden
(Urteil des BVGer A-5315/2018 vom 8. Oktober 2019 E. 4.2). Ist die Sach-
verhaltsfeststellung fehlerhaft erfolgt und sind in der Folge weitere Ermitt-
lungen erforderlich, die besonderen Sachverstand voraussetzen, aufwän-
dig sind oder aufgrund der besonderen Beziehungsnähe besser von der
verfügenden Behörde vorgenommen werden, wird die Angelegenheit
grundsätzlich an diese zurückzuweisen sein (vgl. zum Ganzen BENJAMIN
SCHINDLER, in: Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], Kommentar VwVG,
2. Aufl. 2019, Art. 49 Rz. 29–32 mit Hinweisen auf die Literatur und die
Rechtsprechung).
25.3 Die tatsächlichen Feststellungen des BAZL zur Fluglärmbelastung in
den ersten beiden Nachtstunden beruhen auf dem Bericht
Nr. 5214.015778 der EMPA vom 31. Mai 2017.
Der Bericht weist die Fluglärmimmissionen für unterschiedliche Ist-, Aus-
gangs- und Betriebszustände in Form von Lärmkonturen bzw. umhüllen-
den Lärmbelastungskurven aus. Dabei entspricht der Ist-Zustand Z0vBR12
den zulässigen Lärmimmissionen gemäss der Verfügung des BAZL vom
27. Januar 2015, basierend auf der Luftverkehrsprognose für das Jahr
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 158
2010 (vgl. vorstehend Sachverhalt Bst. H). Für den Ausgangszustand Zt
wurde der reale Betrieb aus dem Jahr 2011 auf die Luftverkehrsprognose
für das Jahr 2020 skaliert. Schliesslich werden die beiden Betriebszu-
stände Zt+ und Zt+T ausgewiesen. Der Betriebszustand Zt+ entspricht da-
bei dem Ausgangszustand Zt im Jahr 2020, einschliesslich der Umsetzung
von Safety-Massnahmen und des Baus der Schnellabrollwege ab den Pis-
ten 28 und 34. Im Betriebszustand Zt+T werden – wiederum – für das Jahr
2020 zusätzlich zum Betriebszustand Zt+ die betrieblichen Änderungen ge-
mäss der Teilgenehmigung des BR 2014 ausgewiesen.
Die Fluglärmberechnung stützt sich auf reale und idealisierte Flugspuren
(sog. Footprints) sowie die prognostizierten Flugbewegungszahlen des
Jahres 2020. Die verwendeten Geometrien werden getrennt für den Tag
(06:00–22:00 Uhr) und für die Nacht (22:00–06:00 Uhr) ausgewiesen. Da-
bei wurden für die Berechnung im Betriebszustand Zt+T für startende Flug-
zeuge die bisher verwendeten idealisierten Flugspuren soweit möglich
durch reale Flugbahnen (Radardaten aus dem Jahr 2016) ersetzt. Das-
selbe gilt für die Landungen; im Betriebszustand Zt+T wurden grundsätzlich
alle Landungen anhand von Radardaten aus dem Jahr 2016 berechnet.
Die aufgeteilten Fluggeometrien wurden anschliessend für jeden Flug-
zeugtyp neu simuliert. Zur Berechnung der jährlichen Flugbewegungszah-
len wurden die Flugbewegungen aus dem Jahr 2011 (realer Betrieb) auf
das Prognosejahr 2020 skaliert. Daraus ergeben sich für alle drei Zustände
im Wesentlichen übereinstimmende Flugbewegungszahlen; die vernach-
lässigbaren Abweichungen gehen auf methodische Änderungen bei der Er-
stellung der Bewegungsstatistik zurück. Im Folgenden sind die Flugbewe-
gungszahlen (Grossflugzeuge) für den Betriebszustand Zt+T dargestellt
(Bericht Nr. 5214.015778 der EMPA vom 31. Mai 2017, S. 10, Tabelle 3-2):
Starts Landungen Total
Tag 144'722 145'822 290'544
Erste Nachtstunde 4'619 3'761 8'380
Zweite Nacht-
stunde 1'459 1'188 2'646
Anzahl Flugbewegungen Grossflugzeuge im Betriebszustand Zt+T
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 159
Gestützt auf die erwähnten Grundlagen wurde in der Folge die Fluglärm-
belastung am Tag (06:00–22:00 Uhr), in der ersten Nachtstunde (22:00–
23:00 Uhr) und in der zweiten Nachstunde (23:00–24:00 Uhr) berechnet
und das Ergebnis anhand von Lärmbelastungskurven ausgewiesen. Dem-
nach führt die Teilgenehmigung des BR 2014 (Vergleich Betriebszustände
Zt+ und Zt+T) lediglich zu einer geringfügigen Veränderung der Lärmkon-
turen, wobei die Veränderungen im Wesentlichen auf die Konturen für die
Planungswerte (für die Empfindlichkeitsstufe [ES] I bzw. II) beschränkt sind
(Bericht Nr. 5214.015778 der EMPA vom 31. Mai 2017, S. 12 ff. sowie Kar-
ten 14, 18 und 22). Im Vergleich zu den genehmigten Lärmimmissionen
(Ist-Zustand Z0vBR12) resultiert im Betriebszustand Zt+T während der ersten
Nachtstunden im Süden (Anflüge auf Piste 34) und im Nordwesten (Starts
ab den Piste 32 und 34) eine höhere Lärmbelastung (Bericht
Nr. 5214.015778 der EMPA vom 31. Mai 2017, S. 14 f. und Karte 16). In
der zweiten Nachtstunde ist die Lärmbelastung im Betriebszustand Zt+T
insbesondere im Norden und Süden deutlich höher als im Ist-Zustand
Z0vBR12 (Bericht Nr. 5214.015778 der EMPA vom 31. Mai 2017, S. 15 f. und
Karte 20).
25.4
25.4.1 Zum Verständnis und zur Prüfung der Vorbringen der Beschwerde
führenden Parteien betreffend die Darstellung der Lärmbelastung während
der zweiten Nachtstunde ist im Folgenden zunächst auf die gesetzliche und
planerische Regelung der Nachtflugordnung (für den Flughafen Zürich)
einzugehen.
25.4.2 Die Nachtflugordnung ist auf Verordnungsebene in Art. 39 ff. VIL ge-
regelt. Gemäss Art. 39 Abs. 1 VIL sind Starts und Landungen nicht ge-
werbsmässiger Flüge zwischen 22:00 und 06:00 Uhr untersagt. Gewerbs-
mässige Flüge sind zwischen 22:00 und 06:00 Uhr nach den Bestimmun-
gen von Art. 39a und Art. 39b VIL eingeschränkt, wobei die Fluggesell-
schaften bei der Planung von Flügen in diesem Zeitraum grösste Zurück-
haltung üben müssen (Art. 39 Abs. 2 und 3 VIL).
Die Einschränkungen für gewerbsmässige Flüge bei den Landesflughäfen
Genf und Zürich finden sich in Art. 39a VIL geregelt. Demnach sind Starts
zwischen 24:00 und 06:00 Uhr verboten und zwischen 22:00 und 24:00
Uhr nur für gewerbsmässige Flüge erlaubt, deren Emissionen bestimmte
Lärmindizes nicht übersteigen (Abs. 1). Landungen sind zwischen 24:00
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 160
und 05:00 Uhr verboten (Abs. 2). Keiner Beschränkung unterliegen Notlan-
dungen, Starts und Landungen von Such- und Rettungsflügen, Ambulanz-
flügen, Polizeiflügen und von Flügen zur Katastrophenhilfe, Starts und Lan-
dungen von schweizerischen Militärluftfahrzeugen sowie von Staatsluft-
fahrzeugen, die vom Bundesamt bewilligt wurden (Art. 39d Abs. 1 VIL).
25.4.3 Für den Flughafen Zürich gilt gemäss Art. 1 von Anhang 1 zum
BR 2011 eine tägliche Betriebszeit von 06:00 bis 23:30 Uhr. Die Nachtflug-
ordnung ist in den Art. 12 ff. von Anhang 1 zum BR 2011 festgehalten.
Demnach dürfen Starts und Landungen des gewerbsmässigen Verkehrs
unter Beachtung der Einschränkungen gemäss Art. 13 (Charterflüge) bis
23:00 Uhr geplant werden. Die Flughafen Zürich AG hat zudem aus be-
trieblichen Gründen – insbesondere zur Sicherung genügender Reserven
für den Verspätungsabbau – die Möglichkeit, die Vergabe des letzten Slots
zeitlich vorzuverlegen (Art. 12 Abs. 1 von Anhang 1 zum BR 2011; vgl.
auch BGE 137 II 58 E. 4.2.3). Verspätete Starts und Landungen werden
bis 23:30 Uhr ohne besondere Bewilligung zugelassen (Art. 12 Abs. 2 von
Anhang 1 zum BR 2011). Für Starts und Landungen nach 23:30 Uhr kann
die Flughafen Zürich AG bei unvorhersehbaren ausserordentlichen Ereig-
nissen, insbesondere bei schwerwiegenden meteorologischen Verhältnis-
sen, eine Ausnahmebewilligung erteilen. Starts und Landungen des nicht
gewerbsmässigen Verkehrs sind während der Nachtzeit, d.h. in der Zeit
zwischen 22:00 bis 06:00 Uhr, grundsätzlich nicht erlaubt.
Für den Flughafen Zürich gilt somit im Vergleich mit der Regelung der
Nachtflugordnung gemäss Art. 39a Abs. 1 VIL eine verlängerte Nacht-
flugsperre von sieben Stunden für gewerbsmässige Flüge. Die Verlänge-
rung wurde mit dem vBR genehmigt und stellt gemäss dem Bundesgericht
im Kontext mit der DVO-bedingten erheblichen Umverteilung der Flugbe-
wegungen und damit verbunden des Fluglärms die wichtigste und prak-
tisch einzige zusätzliche Massnahme zur Reduktion des Fluglärms und zur
nachhaltigen Sanierung des Flughafens dar (BGE 137 II 58 E. 4.2.3 und
5.2.1).
(Entsprechend) sieht auch das Objektblatt für den Flughafen Zürich im SIL
als Rahmenbedingung für den Betrieb eine Beschränkung des Nachtbe-
triebs vor: Der Nachtbetrieb ist bis 23:00 Uhr erlaubt, wobei verspätete
Starts und Landungen bis 23:30 Uhr ohne besondere Bewilligung zuzulas-
sen sind. Allerdings hat die Flughafen Zürich AG zusammen mit der Flug-
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 161
sicherung und den Fluggesellschaften alle betrieblich möglichen und wirt-
schaftliche tragbaren Anstrengungen zu unternehmen, um Verspätungen
zu verringern, wozu auch Massnahmen zur Kapazitätsverbesserung ge-
mäss den weiteren Festlegungen im SIL zu zählen sind (Objektblatt vom
23. August 2017 für den Flughafen Zürich im SIL, Festlegungen Ziff. 2 [in
zeitlicher Hinsicht übereinstimmend bereits im SIL 1, Festlegungen
Ziff. 2]).
25.4.4 Das Bundesverwaltungsgericht hatte sich in einem anderen Be-
schwerdeverfahren bereits mit der Nachtflugordnung am Flughafen Zürich
zu befassen (Verfahren A-1672/2016).
Der Schutzverband der Bevölkerung um den Flughafen Zürich (sbfz) hatte
im Jahr 2015 vom BAZL Massnahmen zur Einhaltung der geltenden Nacht-
flugordnung gemäss dem BR 2011 verlangt. Er war der Ansicht, die gel-
tende Nachtflugordnung werde systematisch verletzt, insbesondere durch
die Vergabe einer grossen Anzahl Slots nach 22:30 Uhr, was zur Folge
habe, dass die betreffenden Flüge aufgrund der Rollzeit und der Sicher-
heitsabstände planmässig erst nach 23:00 Uhr starten könnten. Dies sei
unzulässig. Das BAZL erachtete das Begehren für unbegründet.
Der Schutzverband gelangte in der Folge an das Bundesverwaltungsge-
richt und verlangte, es sei die Flughafen Zürich AG zu verpflichten, die
Nachtflugordnung einzuhalten; konkret seien bei der Vergabe von Slots
zeitliche Reserven einzuplanen, mit denen übliche Verspätungen aufgefan-
gen werden könnten. Das Bundesverwaltungsgericht wies die Beschwerde
mit rechtskräftigem Urteil A-1672/2016 vom 25. Oktober 2016 in der Sache
ab. Es hielt fest, die Flughafen Zürich AG vergebe keine Slots nach 22:45
Uhr. Damit sei es technisch möglich, sämtliche planmässigen Starts vor
23:00 Uhr (Airborne Time, d.h. Flugzeug hebt nach dem Start von der Piste
ab) und somit in Übereinstimmung mit Art. 12 Abs. 1 von Anhang 1 zum
BR 2011 abzuwickeln. Im Weiteren sei entsprechend dem klaren Wortlaut
und der Systematik von Art. 12 Abs. 2 von Anhang 1 zum BR 2011 ein Ver-
spätungsabbau bis 23:30 Uhr ohne weitere Voraussetzungen zulässig.
Entsprechend habe auch das Bundesgericht in seinem Urteil zum vBR eine
weitere Ausdehnung der Nachtflugsperre über die Zeit von 23:00 Uhr
bzw. über 23:30 Uhr für den Verspätungsabbau abgelehnt; es sei Sache
der Planungsbehörde im SIL-Verfahren, zwischen den Lärmschutzinteres-
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 162
sen der Anwohner in den Nachtstunden und den wirtschaftlichen Interes-
sen der Flughafen Zürich AG abzuwägen (Urteil des BVGer A-1672/2016
vom 25. Oktober 2016 E. 11–15).
25.5 Für die Forderung der Beschwerde führenden Parteien, die Fluglärm-
immissionen verspäteter Starts und Landungen vollständig in der ersten
Nachtstunde abzubilden, besteht nach dem Gesagten weder ein Anlass
noch eine (gesetzliche) Grundlage. Die Ermittlungspflicht gemäss Art. 36
Abs. 1 LSV bezieht sich auf die (voraussichtliche) tatsächliche Lärmbelas-
tung. Daran vermag der Umstand, dass Fluglärmimmissionen grundsätz-
lich durch Berechnung ermittelt werden, nichts zu ändern (vgl. zum Hinter-
grund der Ermittlungspflicht durch Berechnung vgl. vorstehend E. 24.2).
Entsprechend ist der Berechnung der Fluglärmimmissionen (Art. 38 Abs. 2
LSV) daher nicht der planmässige, sondern – soweit möglich – der voraus-
sichtliche effektive Flugbetrieb zu Grunde zu legen, wobei die Möglichkeit
und Zulässigkeit verspäteter Starts und Landungen und damit von Flugbe-
wegungen nach 23:00 Uhr anerkannt und auch von den Beschwerdefüh-
renden nicht grundsätzlich in Frage gestellt ist; einzig für Flüge nach der
zweiten (23:00–24:00 Uhr) und vor der letzten Nachtstunde (05:00–06:00
Uhr) sieht der Verordnungsgeber eine vom Zeitpunkt ihrer effektiven Ent-
stehung abweichende Zurechnung zur zweiten Nachtstunde vor (Anhang 5
Ziff. 42 Abs. 3 LSV). Das BAZL ging hinsichtlich der Berechnung der Flug-
lärmimmissionen daher grundsätzlich zu Recht davon aus, dass die Immis-
sionen verspäteter Starts und Landungen in der zweiten Nachtstunde ab-
zubilden sind. Die Lärmkonturen der ersten Nachtstunden, die ebenfalls
(möglichst) der effektiven Lärmsituation zu entsprechend haben, werden
dadurch nicht geschmälert.
Die Frage, ob der Abbau von Verspätungen in der zweiten Nachtstunde
(bis 23:30 Uhr) uneingeschränkt zulässig ist oder ob aus Gründen des
Lärmschutzes einschränkende Massnahmen notwendig sind und etwa vor-
zuschreiben ist, in der ersten Nachtstunde oder bereits zuvor zeitliche Re-
serven einzuplanen, um Verspätungen etwa aus dem Tagbetrieb früher
auffangen zu können, ist im Rahmen der an dieser Stelle zu prüfenden
Sachverhaltsrüge – wie bereits ausgeführt – nicht zu beurteilen; zu dieser
Frage hat sich das Bundesverwaltungsgericht auch im Verfahren
A-1672/2016 nicht geäussert.
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 163
25.6
25.6.1 Die Beschwerde führenden Parteien wenden zusätzlich ein, auch
im SIL seien für die zweite Nachtstunde keine Flugbewegungen und dem-
zufolge auch keine Lärmeinwirkungen ausgewiesen.
25.6.2 Das Objektblatt für den Flughafen Zürich im SIL enthält zu den lärm-
mässigen Auswirkungen des Flugbetriebs neben der sog. Abgrenzungsli-
nie zur Abstimmung mit der Raumentwicklung die folgenden Festsetzun-
gen (Objektblatt vom 23. August 2017 für den Flughafen Zürich im SIL,
Festlegungen Ziff. 5 [im Wortlaut übereinstimmend bereits im SIL 1, Fest-
legungen Ziff. 5]):
5 Gebiet mit Lärmauswirkungen
Das Gebiet mir Lärmauswirkungen begrenzt die Entwicklung des Flugbetriebs
(Karte 2).
Die zulässigen Lärmimmissionen und die damit verknüpften Rechtsfolgen der
Lärmschutzverordnung (LSV) werden mit der Genehmigung des Betriebsreg-
lements festgelegt. Diese "zulässigen Lärmimmissionen" müssen innerhalb
des Gebiets mit Lärmauswirkungen liegen, wobei die Vorgaben für den Tag-
und den Nachtbetrieb separat einzuhalten sind.
Kann eine Verbesserung der Lärmsituation erreicht werden, kann der Bundes-
rat das "Gebiet mit Lärmauswirkungen" nach Anhörung der betroffenen Kan-
tone anpassen. [...] Eine solche Anpassung ist ebenfalls möglich, wenn dies
durch neue Sicherheitsauflagen erforderlich wird. [...]
Gemäss den Erläuterungen zum SIL handelt es sich bei dem Gebiet mit
Lärmauswirkungen um ein Instrument der Sachplanung. Die Bestimmun-
gen der LSV kämen im Rahmen der Sachplanung nicht direkt, sondern erst
mit der Festlegung der zulässigen Lärmimmissionen im Rahmen der Ge-
nehmigung des Betriebsreglements zur Anwendung. Hierbei sei das Ge-
biet mit Lärmauswirkungen als verbindliche Vorgabe zu berücksichtigen.
Die sachplanerischen Festlegungen beruhten auf den Lärmbelastungskur-
ven für den Betrieb am Tag und in der ersten Nachtstunde, wobei die
massgebenden Faktoren für die Berechnung der Lärmeinwirkungen die
jährliche Bewegungszahl und deren Verteilung auf den Tag- und den
Nachtbetrieb, die Zusammensetzung der Flotte und die Flugrouten seien.
Den Lärmberechnungen liege die Nachfrageprognose für die Entwicklung
des Luftverkehrs in der Schweiz bis zum Jahr 2030 zu Grunde. Demnach
sei von einer jährlichen Bewegungszahl von insgesamt rund 346'000 aus-
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 164
zugehen, wovon rund 36'000 Bewegungen auf die allgemeine Luftfahrt (zi-
vile Luftfahrt mit Ausnahme des Linien- und Charterverkehrs) entfallen wür-
den. Für die erste Nachtstunde werde mit rund 12'800 Flugbewegungen
gerechnet, wobei diese Verkehrsleistung auch der Festlegung der Lärmbe-
lastungskurve für den Nachtbetrieb zu Grunde liege, da davon auszugehen
sei, dass die Lärmbelastung in der zweiten Nachtstunde (allfälliger Ver-
spätungsabbau zwischen 23:00 und 23:30 Uhr) geringer sei als diejenige
in der ersten Nachtstunde; sowohl die für die erste als auch die für die
zweite Nachtstunde zulässigen Lärmimmissionen dürften das für den
Nachtbetrieb festgelegte Gebiet mit Lärmauswirkungen nicht überschreiten
(Objektblatt vom 23. August 2017 für den Flughafen Zürich im SIL, Erläu-
terungen Ziff. 5).
25.6.3 Die Sachplanbehörde ging nach dem Gesagten bei der Abgrenzung
des Gebiets mit Lärmauswirkungen davon aus, dass die Lärmbelastung in
der zweiten Nachtstunde geringer ist als diejenige in der ersten Nacht-
stunde. Hierzu bzw. zur zeitlichen Systemabgrenzung konkretisiert der Be-
richt der EMPA zur Fluglärmberechnung wie folgt (Bericht 5214.009409-2
[Fluglärmberechnungen zum SIL-Koordinationsprozess (SIL 2), Berech-
nungen 2015, Variante 4-LVP] der EMPA vom 4. November 2015, Teilbe-
richt 2: Fluglärmberechnungen der Variante, S. 5, < www.bazl.admin.ch >
Sicherheit > Infrastruktur > Flugplätze > Landesflughäfen > Flughafen Zü-
rich > SIL > SIL-Prozess Flughafen Zürich > SIL Objektblatt Anpassung
2017 > Bericht B: Abgrenzungslinie > Anhang B1b, besucht am 10. August
2021):
Die Fluglärmbelastung für die zweite Nachtstunde wird nicht berechnet, da
keine grenzwertrelevanten Belastungen auftreten sollten, die flächenmässig
über die Umhüllende aus der Belastung des Tages und der ersten Nacht-
stunde hinaus reichen, denn in der zweiten Nachtstunde finden nur Flugbewe-
gungen zum Verspätungsabbau statt.
Die Sachplanbehörde ging somit davon aus, dass in der zweiten Nach-
stunde infolge des zulässigen Verspätungsabbaus Flugbewegungen statt-
finden (vgl. auch die sachplanerischen Festlegungen Ziff. 2 Rahmenbedin-
gungen zum Betrieb [hierzu vorstehend E. 25.4.3]). (Allein) aus dem Um-
stand, dass die Lärmbelastung für die zweite Nachtstunde nicht berechnet
worden ist und mithin das Objektblatt zum Sachplan in Bezug auf das Ge-
biet mit Lärmauswirkungen keine Umhüllende für die zweite Nachtstunde
ausweist, kann daher nicht geschlossen werden, es seien keine Flugbewe-
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 165
gungen zulässig. Mehr braucht an dieser Stelle in Bezug auf die sachpla-
nerische Grundlage der angefochtenen Teilgenehmigung des BR 2014
nicht entschieden zu werden. Auf die Frage, ob die Festlegung in Bezug
auf das Gebiet mit Lärmauswirkung auf sachgerechten Kriterien beruht und
insofern einer akzessorischen Überprüfung standhält, ist an anderer Stelle
einzugehen (vgl. nachstehend E. 34, insbes. E. 34.7).
25.7 Als ein erstes Zwischenergebnis ist festzuhalten, dass die Fluglärm-
immissionen verspäteter Starts und Landungen im Bericht
Nr. 5214.015778 der EMPA vom 31. Mai 2017 (praxisgemäss) zutreffend
in der zweiten Nachtstunde abgebildet sind. Der diesbezügliche Vorhalt der
Beschwerde führenden Parteien erweist sich folglich als unbegründet.
26.
26.1 Die Beschwerde führenden Parteien rügen sodann in tatsächlicher
Hinsicht, dass zur Berechnung der Fluglärmimmissionen die Anzahl Flug-
bewegungen schematisch im Verhältnis von rund 3⁄4 zu 1⁄4 auf die beiden
Nachtstunden aufgeteilt worden seien. Dies sei nicht sachgerecht und
(demzufolge) nicht zulässig.
In einem nächsten Schritt ist daher zu prüfen, ob das BAZL die Fluglärm-
immissionen in den Nachtstunden gestützt auf den Bericht
Nr. 5214.015778 der EMPA vom 31. Mai 2017 korrekt ermittelt hat.
26.2 Fluglärmimmissionen werden, wie bereits ausgeführt, grundsätzlich
durch Berechnung ermittelt (Art. 38 Abs. 2 LSV) und die Vollzugsbehörde
hält auf der Grundlage der Flurlärmberechnung in ihrem Entscheid über die
Erstellung, Änderung oder Sanierung einer Anlage die zulässigen Lärmim-
missionen fest (Art. 37a Abs. 1 LSV). Die Berechnung muss dabei die
(künftige) effektive Lärmsituation möglichst genau abbilden; weichen die
effektiven Lärmimmissionen einer Anlage auf Dauer wesentlich von den
zulässigen Lärmimmissionen ab, so trifft die Vollzugsbehörde die notwen-
digen Massnahmen (vgl. Art. 37a Abs. 2 LSV).
Die im Rahmen beispielsweise einer Umweltverträglichkeitsprüfung ge-
troffenen Annahmen über das künftige Verkehrsaufkommen und damit
auch die Belastungssituation sind erfahrungs- und naturgemäss mit Unsi-
cherheiten behaftet; die Verkehrsentwicklung hängt etwa von wirtschaftli-
chen, demographischen sowie von verkehrs- und umweltpolitischen Fak-
toren ab. Prognosen entziehen sich insofern weitgehend der Kritik, soweit
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 166
sie sich nicht schon im Laufe des Bewilligungsverfahrens als offensichtlich
und erheblich unrichtig herausstellen (vgl. Urteil des BGer 1C_467/2018
vom 3. Mai 2019 E. 5.5 mit Hinweisen auf die Rechtsprechung).
26.3
26.3.1 Die durch den Betrieb des Flughafens Zürich verursachte Fluglärm-
belastung ist, wie vorstehend ausgeführt, jährlich auszuweisen und zu ana-
lysieren (vgl. vorstehend E. 24.3). Ziel der im SIL konkretisierten Berichter-
stattungs- und Kontrollpflicht ist die Einhaltung der im Verfahren zum Be-
triebsreglement bewilligten zulässigen Lärmimmissionen (vgl. Art. 37a
Abs. 2 LSV).
Zur Beantwortung der Frage, ob die Fluglärmimmissionen (im Hinblick auf
die Neufestlegung der zulässigen Lärmimmissionen) korrekt ermittelt wor-
den sind, rechtfertigt es sich daher, die bisher erbrachten Nachweise zur
effektiven Fluglärmbelastung beizuziehen.
26.3.2 Die Flughafen Zürich AG hat, soweit vom BAZL bekannt gemacht,
letztmals Ende September 2017 die tatsächliche Fluglärmbelastung aus-
gewiesen.
Der Nachweis der Lärmbelastung im Betriebsjahr 2016 vom 30. Septem-
ber 2017 (mit Ergänzung vom 27. November 2017; nachfolgend: Nachweis
der Lärmbelastung 2016) stützt sich auf den Bericht Nr. 5214.014942 der
EMPA vom 19. September 2017 zur Fluglärmbelastung im Jahr 2016
(beide abrufbar unter < www.bazl.admin.ch > Sicherheit > Infrastruktur >
Flugplätze > Landesflughäfen > Flughafen Zürich > Lärmmonitoring, be-
sucht am 10. August 2021). Letzterer weist gestützt auf den realen Flug-
betrieb im Jahr 2016 (Bewegungsliste des Flughafens Zürich und Radar-
daten der Flugwegüberwachung) die effektive Lärmbelastung für das Be-
triebsjahr 2016 aus. Diese ist anhand umhüllender Lärmbelastungskurven
u.a. getrennt für die erste und die zweite Nachtstunde auf den Karten 3 und
4 abgebildet (Bericht Nr. 5214.014942 der EMPA vom 19. September 2017
zur Fluglärmbelastung im Jahr 2016, S. 11 f. sowie Karten 3 und 4). Zudem
wird die effektive Lärmbelastung den zulässigen Lärmimmissionen (sog.
genehmigter Lärm, kurz: gLä) gegenübergestellt.
Der Vergleich der effektiven Belastungssituation mit den gestützt auf
Art. 37a LSV festgelegten zulässigen Lärmimmissionen zeigt für die beiden
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 167
Nachtstunden im Wesentlichen folgendes Bild: Die effektive Lärmbelas-
tung ist im Jahr 2016 in der ersten Nachtstunde im Süden und im Osten
höher als dies gemäss dem genehmigten Lärm zulässig wäre, während die
Belastung im Norden bzw. im Nordosten tiefer ist. In der zweiten Nacht-
stunde ist die Lärmbelastung demgegenüber generell höher, wobei insbe-
sondere nordöstlich und nordwestlich des Flughafens die Lärmbelastung
teils erheblich über den Lärmbelastungskurven gemäss den zulässigen
Lärmimmissionen liegt.
Für das vorangehende Betriebsjahr 2015 war eine insgesamt vergleich-
bare Belastungssituation ausgewiesen worden (vgl. Nachweis der Lärm-
belastung 2016, S. 22 und Karte 10, wobei die dargestellten Umhüllenden
für Tag und Nacht [soweit vorliegend von Interesse] durch die Grenzwerte
für die erste und die zweite Nachtstunde determiniert werden).
26.3.3 Die Überschreitung der zulässigen Lärmimmissionen in den Nacht-
stunden der beiden Berichtsjahre 2015 und 2016 wird gemäss dem Nach-
weis der Lärmbelastung 2016 (wesentlich) durch verspätete Starts und
Landungen verursacht. Konkret wird die effektive Belastungssituation im
Vergleich mit den zulässigen Lärmimmissionen wie folgt erklärt (Nachweis
der Lärmbelastung 2016, S. 17–22):
– Die Überschreitung der zulässigen Lärmimmissionen im Osten des
Flughafens während der ersten Nachtstunde ist auf eine im Vergleich
zu den Prognosen – die zulässigen Lärmimmissionen wurden auf der
Grundlage des für das Jahr 2010 prognostizierten Luftverkehrsaufkom-
mens festgelegt (Bericht Nr. 461'852 der EMPA vom 11. Januar 2013,
S. 14 f.) – höhere Anzahl Ostanflüge zurückzuführen.
– Die Überschreitung der zulässigen Lärmimmissionen im Süden des
Flughafens ist auf eine im Vergleich zur Prognose höhere Anzahl Süd-
anflüge in der ersten Nachtstunde zurückzuführen.
– Die erhebliche Überschreitung der zulässigen Lärmimmissionen im
Norden und insbesondere im Nordwesten des Flughafens Zürich wäh-
rend der zweiten Nachtstunde ist darauf zurückzuführen, dass in dieser
Zeit rund viermal mehr verspätete Starts insbesondere von schweren
Langstreckenflugzeugen durchgeführt wurden als für die Ermittlung
des genehmigten Lärms prognostiziert.
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 168
– Die Überschreitung der zulässigen Lärmimmissionen im Süden des
Flughafens während der zweiten Nachtstunde wird durch verspätete
Südanflüge auf die Piste 34 verursacht.
Gründe für die Verspätungssituation in den Abend- und Nachtstunden sind
gemäss dem Nachweis der Lärmbelastung 2016 schlechte Wetterverhält-
nisse, der Wechsel im Flugbetriebskonzept (sog. Konzeptwechsel) und Ro-
tationsverspätungen. Diese Feststellungen decken sich mit den Ausführun-
gen der Flugsicherung Skyguide, die festhält, dass Verspätungen insbe-
sondere dann entstehen, wenn die Anzahl der vergebenen Airport Slots
aufgrund insbesondere von wetterbedingten Wechseln im Flugbetriebs-
konzept die effektive Pistenkapazität übersteigt (vgl. Stellungnahme der
Flugsicherung Skyguide vom 17. Juni 2019 zur Beschwerde der Gemeinde
Dällikon und Mitbeteiligte [Verfahren A-3547/2018], S. 3).
26.3.4 Für das vorliegende Verfahren ist nach dem Gesagten und unter
dem Vorbehalt aussergewöhnlicher Ereignisse oder betrieblicher Mass-
nahmen im Zusammenhang mit der Verspätungssituation (vgl. hierzu
nachfolgend E. 27) davon auszugehen, dass die für die Betriebsjahre 2015
und 2016 veröffentlichten Nachweise der Lärmbelastung die effektive Be-
lastungssituation abbilden; die Nachweise für die nachfolgenden Betriebs-
jahre wurden nicht mehr veröffentlicht, nachdem das BAZL gestützt auf den
Nachweis für das Jahr 2016 mit Verfügung vom 23. Juli 2018 vorsorgliche
Massnahmen angeordnet hatte (vgl. hierzu auch vorstehend Sachverhalt
Bst. AA). Es ist daher im Folgenden im Vergleich mit dem Nachweis der
Lärmbelastung 2016 zu prüfen, ob der Bericht Nr. 5214.015778 der EMPA
vom 31. Mai 2017 geeignet ist, möglichst die effektiv verursachte Fluglärm-
belastung darzustellen.
26.4
26.4.1 Wird wie vorliegend eine bestehende Anlage wesentlich geändert,
so müssen die Lärmimmissionen der gesamten Anlage so weit begrenzt
werden, dass die Immissionsgrenzwerte eingehalten werden (Art. 8 Abs. 2
LSV). Für eine vergleichende Betrachtung der prognostizierten mit der ef-
fektiven Fluglärmbelastung sind daher insbesondere die umhüllenden
Lärmbelastungskurven für die Immissionsgrenzwerte etwa der Empfind-
lichkeitsstufe (ES) II von Interesse (vgl. Art. 43 Abs. 1 Bst. b LSV; auch die
Umhüllenden gemäss den Festlegungen im Objektblatt für den Flughafen
Zürich im SIL bilden die Grenzwerte für die ES II ab). In zeitlicher Hinsicht
sind dabei entsprechend der Anwendung des Ostkonzepts während der
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 169
Abend- und Nachtstunden (vorab) die beiden Nachtstunden zu betrachten;
gemäss Anhang 5 Ziff. 222 LSV gilt für die ES II in der ersten Nachtstunde
ein Immissionsgrenzwert von 55 dB(A) und für die zweite Nachtstunde ein
solcher von 50 dB(A). Im Folgenden sind somit die entsprechenden Lärm-
belastungskurven für die erste und die zweite Nachtstunde gemäss dem
Nachweis der Lärmbelastung im Betriebsjahr 2016 (Karten 3 und 4) mit
den entsprechenden Konturen im Betriebszustand Zt+T gemäss dem Be-
richt Nr. 5214.015778 der EMPA vom 31. Mai 2017 zu vergleichen. Diese
sind im Bericht Nr. 5214.015778 der EMPA vom 31. Mai 2017 – im Ver-
gleich mit dem Ist-Zustand Z0vBR12 – auf den Karten 16 und 20 abgebildet.
Der Vergleich zeigt, dass die effektive Lärmbelastung aus dem Betrieb des
Flughafens Zürich in den beiden Nachstunden (deutlich) von der für den
Betriebszustand Zt+T prognostizierten Fluglärmbelastung abweicht: In der
ersten Nachtstunde ist die effektive Lärmbelastung im Osten und Süden
des Flughafens Zürich höher als prognostiziert, während sie im Norden und
Nordwesten tiefer ist. Besonders deutlich ist der Unterscheid bei der Lärm-
belastung in der zweiten Nachtstunde. Die für den Betriebszustand Zt+T
prognostizierte 50 dB(A)-Kontur reicht im Norden bis vor Glattfelden und
im Nordwesten bis vor Niederweinigen, während die Nachweise der Lärm-
belastung effektiv deutlich weiträumigere Immissionsgrenzwertüberschrei-
tungen bis vor Henggart (im Osten) und bis über Würenlos sowie im Be-
reich Spreitenbach und Bellikon (im Westen) ausweisen.
Zur Verdeutlichung sind nachfolgend die umhüllenden Lärmbelastungskur-
ven für die erste und für die zwei Nachtstunde im prognostizierten Betriebs-
zustand Zt+T sowie für die effektive Lärmbelastung im Jahr 2016 darge-
stellt, wobei in der ersten Nachtstunde jeweils die 55 dB(A)-Konturen – ent-
spricht dem IGW für die ES II (Anhang 5 Ziff. 222 LSV) – und in der zweiten
Nachstunde jeweils die 50 dB(A)-Konturen – entspricht dem IGW für die
ES II – zu vergleichen sind:
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 170
Prognostizierte Lärmbelastung in der ersten Nachtstunde im Betriebszustand Zt+T (Be-
richt Nr. 5214.015778 der EMPA vom 31. Mai 2017, Karte 9)
Effektive Lärmbelastung in der ersten Nachtstunde gemäss dem Nachweis zur Lärmbe-
lastung 2016 (Bericht Nr. 5214.014942 der EMPA vom 19. September 2017 zur Fluglärm-
belastung im Jahr 2016, Karte 3)
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 171
Prognostizierte Lärmbelastung in der zweiten Nachtstunde im Betriebszustand Zt+T
(Bericht Nr. 5214.015778 der EMPA vom 31. Mai 2017, Karte 10)
Effektive Lärmbelastung in der zweiten Nachtstunde gemäss dem Nachweis zur Lärm-
belastung 2016 (Bericht Nr. 5214.014942 der EMPA vom 19. September 2017 zur Flug-
lärmbelastung im Jahr 2016, Karte 4)
Nach dem dargestellten Vergleich bestehen jedenfalls gewichtige Anhalts-
punkte, dass die (für das Jahr 2020) prognostizierte Fluglärmbelastung
nicht der effektiven Fluglärmbelastung entspricht; insbesondere in der
zweiten Nachtstunde weicht die effektive Lärmbelastung erheblich von der
prognostizierten Lärmbelastung ab.
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 172
26.4.2 Es stellt sich als nächstes die Frage, welches die Gründe sind, dass
die effektive Fluglärmbelastung (erheblich) von der im Bericht
Nr. 5214.015778 der EMPA vom 31. Mai 2017 prognostizierten Fluglärm-
belastung abweicht.
Nach dem Ausgeführten fällt auf, dass die effektive Fluglärmbelastung in
den Betriebsjahren 2015 und 2016 zeitlich und räumlich in vergleichbarer
Weise sowohl von den zulässigen Lärmimmissionen als auch, wie soeben
gezeigt, von der für den Betriebszustand Zt+T prognostizierten Fluglärm-
belastung abweicht; in der ersten Nachtstunde ist die Belastung im Osten
und Süden des Flughafens und in der zweiten Nachtstunde im Nordosten
und Nordwesten (erheblich) höher als zulässig und als prognostiziert
(vgl. zur effektiven Fluglärmbelastung im Vergleich zu den zulässigen Lär-
mimmissionen vorstehend E. 26.3.2 f.). Somit liegt nahe, dass die Abwei-
chungen auf dieselben Ursachen zurückzuführen sind: Während der ersten
Nachtstunde erfolgen mehr Ost- und Südanflüge als prognostiziert, was im
Osten und Süden des Flughafens Zürich in den Anflugschneisen auf die
Pisten 28 und 34 mit einer Zunahme der Fluglärmimmissionen verbunden
ist. In der zweiten Nachtstunde wiederum werden effektiv erheblich mehr
verspätete Starts abgewickelt als prognostiziert, was im Norden des Flug-
hafens Zürich (Starts ab den Pisten 32 und 34) im Vergleich mit den zuläs-
sigen Lärmimmissionen grossflächig zu zusätzlichen Immissionsgrenzwer-
tüberschreitungen führt.
Dieses Ergebnis findet sich in einem Vergleich zwischen der prognostizier-
ten und der effektiven Anzahl Flugbewegungen in den ersten beiden Nacht-
stunden bestätigt, wobei nachfolgend zunächst die prognostizierte (Prog-
nosejahr 2020) und in der zweiten Abbildung die effektive Anzahl Flugbe-
wegungen (Jahr 2016) dargestellt ist:
Starts Landungen Total
Erste Nachtstunde 4'619 3'761 8'380
Zweite Nachtstunde 1'459 1'188 2'646
Prognostizierte Anzahl Flugbewegungen Grossflugzeuge im Betriebszustand Betriebszu-
stand Zt+T (Bericht Nr. 5214.015778 der EMPA vom 31. Mai 2017, S. 10)
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 173
Starts Landungen Total
Erste Nachtstunde 2'751 7'030 9'871
Zweite Nachtstunde 1'896 590 2'486
Effektive Anzahl Flugbewegungen Grossflugzeuge im Betriebsjahr 2016 (Nachweis der
Lärmbelastung 2016, S. 5 f.)
Es zeigt sich, dass in der ersten Nachtstunde effektiv erheblich mehr (ver-
spätete) Flugzeuge landen (hellgrau hinterlegt) und in der zweiten Nacht-
stunde mehr verspätete Flugzeuge starten (dunkelgrau hinterlegt) als prog-
nostiziert. Dies hat, wie vorstehend ausgeführt, in der ersten Nachtstunde
eine verstärkte Belastung in den Anflugschneisen auf die Pisten 28 im Os-
ten und auf die Piste 34 im Süden zur Folge, während in der zweiten Nacht-
stunde im Norden des Flughafens Zürich erheblich stärkere Lärmeinwir-
kungen als Folge der verspätet startenden Langstreckenflugzeuge verur-
sacht werden.
Die Verspätungssituation fällt vorliegend umso mehr ins Gewicht, als der
Flughafen Zürich als Luftverkehrsdrehkreuz (sog. HUB) betrieben wird. Ein
Luftverkehrsdrehkreuz weist ein eng aufeinander abgestimmtes Netz von
Kurz-, Mittel- und Langstreckenflügen auf, wobei die Kurz- und Mittelstre-
ckenflüge als Zu- und Wegbringer für Mittel- und Langstreckenflüge die-
nen; es entsteht ein Wellensystem mit einer starken Bündelung von An-
und Abflügen. Verspätet sich am Abend oder in der Nacht ein Zubringer mit
Umsteigepassagieren für einen nachfolgenden Langstreckenflug, kann
auch dieser erst mit Verspätung (in der zweiten Nachtstunde) starten. Die
Folge einer zunehmend hohen Anzahl verspäteter Landungen in der ersten
Nachtstunde ist daher – wie im Nachweis der Lärmbelastung 2016 ausge-
wiesen und vorstehend dargelegt – eine (zunehmend) hohe Anzahl ver-
späteter Starts in der zweiten Nachtstunde (Nachweis der Lärmbelastung
2016, S. 23 ff.; vgl. zur Drehkreuzfunktion und dem damit verbundenen
Prüfauftrag der Sachplanbehörde BGE 137 II 58 E. 6.1).
Unter diesen Umständen und unter der Annahme, dass sich die Ver-
spätungssituation, die sich in der Tendenz bis zum Jahr 2016 verschärft
hat, nicht wesentlich ändert, ist die Vorgehensweise der EMPA, zur Be-
rechnung der Fluglärmimmissionen die Flugbewegungsstatistik linear über
den Flottenmix im Verhältnis von 3⁄4 zu 1⁄4 auf die beiden Nachtstunden zu
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 174
verteilen, nicht geeignet, (möglichst) die effektive Belastungssituation ab-
zubilden.
26.4.3 Die Flughafen Zürich AG wendet hinsichtlich der Berechnung des
Fluglärms ein, die tatsächliche Flugbewegung in den beiden Nachtstunden
(Total der Flüge in der ersten und der zweiten Nachtstunde) würden im
Wesentlichen mit dem genannten Verhältnis von rund 3⁄4 zu 1⁄4 korrespon-
dieren.
Hintergrund der linearen Skalierung über den gesamten Flottenmix ist ge-
mäss den Ausführungen im Bericht Nr. 5214.015778 der EMPA vom
31. Mai 2017, dass damit die Gesamtbelastung in der zweiten Nachtstunde
im Betriebszustand Zt+T genau um 5 dB(A) unter der Belastung der ersten
Nachstunde liegt. Werden also die Belastungsgrenzwerte für die erste
Nachtstunde eingehalten, sind gleichzeitig auch die um 5 dB(A) tieferen
Belastungsgrenzwerte für die zweite Nachstunde eingehalten (vgl. An-
hang 5 Ziff. 222 LSV). Die umhüllenden Lärmbelastungskurven für den Im-
missionsgrenzwert weisen folglich für die erste und für die zweite Nacht-
stunde eine identische Verlaufsform auf (Bericht Nr. 5214.015778 der
EMPA vom 31. Mai 2017, S. 15 sowie Karten 16 und 20).
Bei dieser Betrachtungsweise bleibt jedoch unberücksichtigt, dass sich
aufgrund verspäteter Zubringerflüge u.a. der Start insbesondere der
schweren Langstreckenflugzeuge in die zweite Nachtstunde verschoben
hat. Hiervon ist einzig der Norden des Flughafens Zürich betroffen. Die
Lärmkonturen der beiden Nachtstunden sind daher jedenfalls unter den
aktuellen betrieblichen Bedingungen nicht identisch (Bericht
Nr. 5214.014942 der EMPA vom 19. September 2017 zur Fluglärmbelas-
tung im Jahr 2016, Karten 3 und 4). Vielmehr zeigt die effektive Lärmbe-
lastung, wie vorstehend dargelegt, dass in der ersten Nachtstunde auf-
grund der landenden Flugzeuge schwergewichtig die Gebiete östlich und
westlich des Flughafens belärmt werden (Anflüge auf die Pisten 28 und
34), während in der zweiten Nachtstunde der Norden des Flughafens Zü-
rich grossflächig von Immissionsgrenzwertüberschreitungen betroffen ist.
Vor diesem Hintergrund – der räumlich nicht übereinstimmenden Vertei-
lung des Fluglärms während der beiden Nachtstunden – ist es unerheblich,
dass sich das Total der Flugbewegungen (Starts- und Landungen) in den
Nachtstunden auch effektiv im Verhältnis von rund 3⁄4 zu 1⁄4 auf die beiden
Nachtstunden verteilt.
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 175
26.4.4 Als zweites Zwischenergebnis ist somit festzuhalten, dass der Be-
richt Nr. 5214.015778 der EMPA vom 31. Mai 2017 grundsätzlich nicht ge-
eignet ist, die effektive Fluglärmbelastung durch den Betrieb des Flugha-
fens Zürich abzubilden.
Anders zu urteilen wäre dann, wenn zwischenzeitlich getroffene Massnah-
men und/oder die vorliegend streitbetroffene Änderung des Betriebsregle-
ments geeignet wären, die betrieblichen Verhältnisse dahingehend zu ver-
ändern, dass die Zubringerflüge der letzten Welle planmässig und somit
grossmehrheitlich vor 22:00 Uhr landen könnten und so in der Folge weni-
ger Langstreckenflugzeuge verspätet in der zweiten Nachtstunde starten
müssten (vgl. Art. 36 Abs. 2 Bst. a LSV sowie hierzu vorstehend E. 24.2).
Dies ist im Folgenden zu prüfen.
27.
27.1 Der Nachweis der Lärmbelastung 2016 nennt als Grund für die dau-
erhafte Überschreitung der zulässigen Lärmimmissionen die Verspätungs-
situation und enthält entsprechend ein Massnahmenprogramm zur Reduk-
tion von Verspätungen. Konkret sind folgende Massnahmen in Betracht ge-
zogen worden (Nachweis der Lärmbelastung 2016, S. 26 ff.):
– Prozessoptimierung bei Langstreckenstarts am Abend
– Anpassung der Mindestflughöhe für vierstrahlige Flugzeuge bei Starts
ab Piste 32 (Massnahme M14 gemäss der Sicherheitsüberprüfung
2012)
– Verbesserung der Landekapazität auf den Pisten 28 und 34
– Erhöhung der Lärmgebühren für Starts nach 23:00 Uhr
Zur Verbesserung der Landekapazität auf den Pisten 28 und 34 sind fol-
gende Massnahmen vorgesehen:
– Entflechtung der An- und Abflugrouten im Ostkonzept (Massnahme
M18 gemäss der Sicherheitsüberprüfung 2012)
– Bau von Schnellabrollwegen ab den Pisten 28 und 34
– Reduktion der Anflugseparation von heute 3.0 auf 2.5 NM
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 176
Mit den Massnahmen sollen verspätete Landungen nach 22:00 Uhr und
verspätete Starts nach 23:00 Uhr signifikant gesenkt werden können. Dies
ist im Folgenden zu prüfen, wobei vorab auf die Massnahmen zur Verbes-
serung der Landekapazität auf den Pisten 28 und 34 einzugehen ist.
27.2
27.2.1 Eine umfassende Entflechtung der An- und Abflugrouten im Ostkon-
zept (Massnahme M18 gemäss der Sicherheitsüberprüfung 2012), die mit
dem BR 2014 vorgesehen ist, kann aufgrund der nach wie vor ausstehen-
den Anpassung der DVO derzeit nicht umgesetzt werden (vgl. vorstehend
Sachverhalt Bst. J.b). In der Folge kann (vorläufig) auch die Anflugsepara-
tion nicht von heute 3.0 auf 2.5 NM reduziert werden. Zur Verbesserung
der Landekapazität auf den Pisten 28 und 34 bleibt somit der Bau der
Schnellabrollwege ab den Pisten 28 und 34.
Die Flughafen Zürich AG reichte zeitgleich mit dem Gesuch um Genehmi-
gung des BR 2014 ein Plangenehmigungsgesuch für den Bau von je zwei
Schnellabrollwegen ab den Pisten 28 und 34 ein. Zur Begründung des Ge-
suchs führte die Flughafen Zürich AG entsprechend der damaligen Vorga-
ben gemäss dem SIL 1 an, mit Schnellabrollwegen könnten die Pistenbe-
legungszeiten verkürzt und so Verspätungen, die sich wegen des dichten
Verkehrsaufkommens auf den Pisten 28 und 34 insbesondere in der Zeit
zwischen 21:00 und 22:00 Uhr ergeben würden, früher abgebaut werden.
Das UVEK erteilte am 18. März 2016 die Plangenehmigung für den Bau
der Schnellabrollwege. Dieser Entscheid wurde letztlich vom Bundesge-
richt mit Urteil 1C_662/2017 vom 14. Mai 2019 bestätigt (vgl. vorstehend
Sachverhalt Bst. Y sowie E. 21.2).
Der Bau von Schnellabrollwegen ab den Pisten 28 und 34 war ursprünglich
bereits im Zusammenhang mit dem vBR vorgesehen und entsprechend in
der betreffenden Lärmberechnung berücksichtigt. Nachdem jedoch das
BVGer und anschliessend das BGer den Bau der Schnellabrollwege zu-
nächst nicht zuliessen, wurde im Zusammenhang mit der Genehmigung
der zulässigen Lärmimmissionen die Lärmberechnung angepasst. Konkret
wurde durchschnittlich (pro Tag) ein Start eines Interkontinentalfluges von
Piste 32 bzw. 34 und eine Landung eines Europafluges auf Piste 28 bzw.
34 vom Tag zwischen 21:00 und 22:00 Uhr in die erste Nachtstunde ver-
schoben (je 365 Flugbewegungen/Jahr). Dieselbe Verschiebung erfolgte
von der ersten (22:00 bis 23:00 Uhr) in die zweite Nachtstunde (23:00 bis
24:00 Uhr). Als Grund für diese Veränderungen wird im entsprechenden
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 177
Bericht der EMPA die Nichtgenehmigung der Schnellabrollwege ab den
Pisten 28 und 34 angegeben, was geringere Landekapazitäten und folglich
grössere Verspätungen zur Folge habe (Bericht Nr. 461'852 der EMPA vom
11. Januar 2013 betreffend die Berechnung des genehmigten Lärms ge-
mäss Bundesgerichtsentscheid, S. 14 f. [vgl. hierzu vorstehend Sachver-
halt Bst. H]). Der Bericht weist sodann für die zulässigen Lärmimmissionen
folgende Bewegungszahlen (Grossflugzeuge) aus:
Starts Landungen Total
Tag 159'870 160'242 320'112
Erste Nachtstunde 4'745 4'380 9'125
Zweite Nachtstunde 104+365 96+365 200+730
Anzahl Flugbewegungen Grossflugzeuge gemäss der Festlegung der zulässigen Lärmim-
missionen (Bericht Nr. Nr. 461'852 der EMPA vom 11. Januar 2013, S. 15)
Allein diese Ausführungen legen nahe, dass mit dem Bau der Schnellab-
rollwege ab den Pisten 28 und 34 die Anzahl verspäteter Starts und Lan-
dungen in der Zeit zwischen 21:00 und 23:00 Uhr nicht unerheblich redu-
ziert werden könnte; für die zweite Nachtstunde werden allein aufgrund der
fehlenden Schnellabrollwege 730 zusätzliche Flugbewegungen prognosti-
ziert. Der aktuelle Bericht Nr. 5214.015778 der EMPA vom 31. Mai 2017
weist jedoch für den Betriebszustand Zt+ im Vergleich mit dem Ausgangs-
zustand Zt keine Reduktion in Bezug auf verspätete Starts und Landungen
aus, obschon im Betriebszustand Zt+ (u.a.) die Schnellabrollwege ab den
Pisten 28 und 34 berücksichtigt sind (Bericht Nr. 5214.015778 der EMPA
vom 31. Mai 2017, S. 6 und S. 10 Abbildung 3-2; vgl. zudem vorstehend
E. 25.3). Unter diesen Umständen bestehen keine hinreichend gesicherten
Anhaltspunkte, dass (allein) mit dem Bau der Schnellabrollwege ab den
Pisten 28 und 34 die Anzahl verspäteter Flüge erheblich reduziert werden
kann.
Zusammenfassend ist daher im vorliegenden Verfahren nicht davon aus-
zugehen, dass die Landekapazität auf den Pisten 28 und 34 erheblich ver-
bessert werden kann (zur Frage der Landungen am Abend auf Piste 34
vgl. nachfolgend E. 28).
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 178
27.2.2 Als eine weitere Massnahme zur Reduktion von Verspätungen sieht
der Nachweis der Lärmbelastung 2016 eine Anpassung der Mindestflug-
höhe für vierstrahlige Flugzeuge bei Starts ab Piste 32 vor. Diese Mass-
nahme ist als Massnahme M14 Bestandteil des BR 2014 und die Geneh-
migung der Ausnahmeregelung betreffend die Mindestflughöhe Streitge-
genstand des vorliegenden Beschwerdeverfahrens.
Heute gilt auf den Startrouten ab Piste 32 in Richtung Norden aus Gründen
des Lärmschutzes bei Überflugpunkt DME 4 KLO eine Mindestflughöhe
von 3500 ft ü.M. Gemäss dem Nachweis der Lärmbelastung 2016 können
schwere vierstrahlige Langstreckenflugzeuge, die am Non-Schengen-
Dock E abgefertigt werden, diese Höhe oftmals nicht erreichen. Sie müs-
sen aus diesem Grund ab der Piste 34 starten. Das Rollen zur Piste 34
benötigt mehr Zeit als das Rollen zum Anfang der Piste 32 und es wird zwei
Mal die im Rahmen des Ostkonzepts aktive Landepiste 28 gekreuzt – ein-
mal beim Rollen zur Piste 34 und einmal während des Starts. Mit der Aus-
nahmeregelung betreffend die Mindestflughöhe beim Start von vierstrahli-
gen Flugzeugen ab Piste 32 würde gemäss den Gesuchsunterlagen die
Sicherheit verbessert und es könnten als Folge der kürzeren Rollzeit (zu-
mindest rund 5 min) verspätete Starts in der zweiten Nachtstunde verrin-
gert werden. Insgesamt würde sich mit Umsetzung der Massnahme die
Anzahl Starts von schweren Langstreckenflugzeugen nach 23:00 Uhr um
200 bis 300 Starts reduzieren (Nachweis der Lärmbelastung 2016, S. 27;
vgl. zudem vorstehend Sachverhalt Bst. G.a).
Im Jahr 2016 starteten knapp 1'900 Flugzeuge verspätet in der zweiten
Nachtstunde; im Jahr 2015 waren es rund 1'760. Mit der beabsichtigen An-
passung der Mindestflughöhe könnte die Anzahl verspäteter Starts somit
bestenfalls um knapp einen Sechstel reduziert werden. Davon geht auch
die Flughafen Zürich AG in ihrer Stellungnahme vom 4. Dezember 2015 an
das BAZL aus. Es erscheint daher fraglich, ob mit besagter Ausnahmere-
gelung (zusammen mit den Prozessoptimierungen und der vom BAZL mit
Verfügung vom 5. Juni 2019 genehmigten Lärmgebührenmodell) die Ver-
spätungssituation entscheidend verbessert werden kann, so dass hinsicht-
lich der Lärmbelastung in tatsächlicher Hinsicht auf die Berechnungen ge-
mäss dem Bericht Nr. 5214.015778 der EMPA vom 31. Mai 2017 abgestellt
werden kann. Diese Frage kann jedoch aus nachfolgenden Gründen offen
bleiben.
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 179
27.3
27.3.1 Die Flughafen Zürich AG ist gemäss den erwähnten Vorgaben des
SIL 2 verpflichtet, dem BAZL jährlich eine Situationsanalyse sowie einen
Massnahmenvorschlag zu unterbreiten, wenn feststeht oder zu erwarten
ist, dass die Lärmimmissionen die zulässige Belastung auf Dauer überstei-
gen (vgl. vorstehend E. 24.3). Zudem hat das BAZL in seiner Beurteilung
zum Nachweis der Lärmbelastung im Betriebsjahr 2015 u.a. festgehalten
(Nachweis der Lärmbelastung im Betriebsjahr 2015, Beurteilung des BAZL
vom 31. Juli 2017, < www.bazl.admin.ch > Sicherheit > Infrastruktur > Flug-
plätze > Landesflughäfen > Flughafen Zürich > Lärmmonitoring, besucht
am 10. August 2021):
2.4 Der Bericht [Nachweis der Lärmbelastung im Jahr 2016] muss zusätzlich
Nachweise bezüglich Verspätungssituation im gesamten Tages- und
Nachtbetrieb enthalten. Zu den Ursachen der heutigen Verspätungssitu-
ation ist eine umfassende Analyse anzustellen und zu berichten.
2.5 Der Bericht muss ein Massnahmenprogramm von FZAG [Flughafen Zü-
rich AG], Swiss und Skyguide beinhalten und dessen Beitrag zur Einhal-
tung des genehmigten Lärms darlegen.
27.3.2 Der Nachweis der Lärmbelastung 2016 nennt mögliche Gründe für
die anhaltende Verspätungssituation, so etwa schlechte meteorologische
Bedingungen, die auch zu einem Wechsel im Flugbetriebskonzept führen
können, und Rotationsverspätungen, Verspätungen also, die im Tagesver-
lauf etwa während der besonders verkehrsintensiven Mittagsstunden bei
Kurz- und Mittelstreckenflügen entstehen und die bis am Abend nicht mehr
abgebaut werden können; verspätet sich ein wegbringender Flug, verspä-
tet sich regelmässig auch der Rückflug, nun als Zubringer. Zudem wird da-
rauf hingewiesen, dass das am Abend und in den Nachtstunden zur An-
wendung kommende Ostkonzept tiefere Kapazität aufweise als das Nord-
konzept und es auch aufgrund des Konzeptwechsels am Abend schwierig
sei, Verspätungen aus dem Tagesbetrieb abzubauen (Nachweis der Lärm-
belastung 2016, S. 23–26). Einen Nachweis zur Verspätungssituation im
gesamten Tages- und Nachtbetrieb und eine umfassende Analyse von de-
ren konkreten Ursachen enthält der Nachweis der Lärmbelastung 2016 je-
doch nicht. So bleibt insbesondere offen, ob die Verspätungssituation in
den Abend- und Nachtstunden (schwergewichtig) auf wetterbedingte und
damit von der Flughafen Zürich AG nicht beeinflussbare Konzeptwechsel
(im Tagesbetrieb) zurückzuführen ist (vgl. hierzu auch die Stellungnahme
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 180
der Flugsicherung Skyguide vom 17. Juni 2019 zur Beschwerde der Ge-
meinde Dällikon und Mitbeteiligte, S. 3), oder ob es sich um (ausserge-
wöhnliche) Verspätungen aus dem Tagesbetrieb handelt, deren Abbau sich
in die Abend- und Nachtstunden hineinzieht und zu besagtem und kritisier-
tem Verspätungsabbau in der zweiten Nachtstunde führt (vgl. auch bereits
die diesbezüglichen Rügen im Plangenehmigungsverfahren betreffend den
Bau der Schnellabrollwege ab den Pisten 28 und 24, wiedergegeben im
Urteil des BVGer A-2415/2016 vom 16. Oktober 2017 E. 6.1). Je nach Ur-
sache von Verspätungen dürfte sich schliesslich auch der abendliche
Wechsel vom Nord- auf das Ostkonzept und die damit verbundene Kapa-
zitätsreduktion unterschiedlich auf die Verspätungssituation auswirken.
Dabei wird von Seite der Flughafen Zürich AG nicht geltend gemacht und
es ist auch nicht ersichtlich, dass es nicht möglich wäre, jedenfalls der
Grössenordnung nach anzugeben, auf welche Umstände die grosse An-
zahl verspäteter Landungen in der ersten Nachtstunde und – in der Folge
– der verspäteten Starts insbesondere von schweren Langstreckenflug-
zeugen in der zweiten Nachtstunde konkret zurückzuführen sind bzw. wel-
chen Anteil die genannten Ursachen an der Verspätungssituation haben.
Damit ist es nicht ohne Weiteres möglich, im Kontext der umweltrechtlichen
Bestimmungen zur Emissionsbegrenzung (Art. 11 ff. USG) verhältnismäs-
sige Massnahmen zum Abbau von Verspätungen festzulegen, setzt dies
doch voraus, dass die Ursachen für die Überschreitung der Immissions-
grenzwerte bzw. der zulässigen Lärmimmissionen bekannt sind. Die vor-
geschlagenen Massnahmen beschränken sich zudem nebst Prozessopti-
mierungen im Wesentlichen darauf, die Rollzeiten zu verkürzen und die
Kapazitäten während der Spitzenzeiten in den Abend- und Nachtstunden
zu erhöhen (Nachweis der Lärmbelastung 2016, S. 26 ff.). Zwar sind diese
Massnahmen, sofern sie inskünftig realisiert werden können, grundsätzlich
geeignet, verspätete Starts und Landungen zu reduzieren, doch gehen mit
einer Erhöhung der Kapazität zusätzliche Fluglärmimmissionen einher und
die Anpassung der Mindestflughöhe für vierstrahlige Flugzeuge bei Starts
ab Piste 32 ist lärmmässig als ambivalent zu beurteilen; mit der Anpassung
können gemäss der Beurteilung des BAFU vierstrahlige Langstreckenflug-
zeuge aufgrund der kürzeren Rollzeit zwar etwas früher starten, aufgrund
der tieferen Überflughöhe wird der einzelne Flug flughafennah jedoch auch
lauter. Alternative (betriebliche) Massnahmen wurden – soweit aus den
vorliegenden Unterlagen ersichtlich – nicht (weiter) in Betracht gezogen.
Dies fällt umso mehr ins Gewicht, als das BAFU die vorgesehenen Mass-
nahmen zur Reduktion von Verspätungen jedenfalls implizit und wiederholt
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 181
als unzureichend kritisiert hat. So ist gemäss der Stellungnahme des BAFU
vom 9. Oktober 2017 zur Teilgenehmigung des BR 2014 eine weitere mög-
liche Ursache für die Verspätungen im hohen Verkehrsaufkommen bzw.
der (zu) dichten Vergabe von Slots zu sehen, womit keine Möglichkeit für
einen Verspätungsabbau in den Abend- und Nachtstunden bestehe (vgl. in
diesem Zusammenhang auch die Vorbringen der Stadt Zürich im Verfahren
betreffend das vBR vor Bundesgericht [BGE 137 II 58 E. 6.4] sowie nach-
folgend E. 28). Das BAFU hatte aus diesem Grund denn auch gefordert,
die Slotvergabe insbesondere in den Abend- und Nachtstunden zu über-
prüfen (Stellungnahme des BAFU vom 9. Oktober 2017 zur Teilgenehmi-
gung des BR 2014, S. 2; Verfügung des BAZL vom 23. Juli 2018 betreffend
den Nachweis der Lärmbelastung im Betriebsjahr 2016, Erwägung
Ziff. 6.2). Eine solche Überprüfung (einschliesslich Angaben zur Entwick-
lung bei der Vergabe von Slots) lässt sich den vorliegenden Unterlagen
nicht entnehmen.
27.3.3 Nach dem Gesagten erweisen sich die Entscheidgrundlagen als un-
vollständig und es kann (aus diesem Grund) nicht gesagt werden, dass mit
den zwischenzeitlich getroffenen und/oder beabsichtigten Massnahmen
sich die betrieblichen Verhältnisse dahingehend ändern, dass die Zubrin-
gerflüge der letzten Welle wie geplant grossmehrheitlich vor 22:00 Uhr lan-
den können und in der Folge erheblich weniger schwere Langstreckenflug-
zeuge verspätet in der zweiten Nachtstunde starten. Der Bericht
Nr. 5214.015778 der EMPA vom 31. Mai 2017 ist daher nicht geeignet, die
effektive Fluglärmbelastung, wie sie durch einen reglementskonformen
Flugbetrieb verursacht wird, abzubilden. Damit ist auch die im Zusammen-
hang mit den von der Flughafen Zürich AG anbegehrten Erleichterungen
erforderliche Interessenabwägung (vgl. Urteil des BGer 1C_506/2014 vom
14. Oktober 2015 E. 6.5 sowie vorstehend E. 21.5.2) nicht möglich.
An diesem Ergebnis ändert im vorliegenden Zusammenhang nichts, dass
die Lärmbelastungskurven mit der Umsetzung des BR 2014 gemäss der
Teilgenehmigung keine (wesentliche) Veränderung erfahren (vgl. hierzu
bereits vorstehend E. 16.5.4), denn es war im Rahmen der vorliegenden
Erwägung lediglich zu prüfen, ob der Bericht Nr. 5214.015778 der EMPA
vom 31. Mai 2017 geeignet ist, in tatsächlicher Hinsicht die effektive Flug-
lärmbelastung abzubilden. Nicht Gegenstand der vorstehenden Sachver-
haltsfeststellung war die Frage, ob die vorgesehenen Änderungen des Be-
triebsreglements zu einer wahrnehmbaren Veränderung der Lärmbelas-
tung führen, was die Flughafen Zürich AG (sinngemäss) bestreitet. Darauf
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 182
wird später einzugehen sein. An dieser Stelle ist, wie gesagt, in tatsächli-
cher Hinsicht festzuhalten, dass der Bericht Nr. 5214.015778 der EMPA
vom 31. Mai 2017 nicht geeignet ist, dem BAZL als Grundlage für die Fest-
stellung der effektiven Fluglärmbelastung zu dienen; die durch Fluglärm
gestörte Bevölkerung ist grösser als im Bericht Nr. 5214.015778 der EMPA
vom 31. Mai 2017 ausgewiesen.
28.
Der rechtserhebliche Sachverhalt erweist sich sodann aus einem weiteren
Grund als unvollständig ermittelt, wie das BAFU im Zusammenhang mit
dem Begehren verschiedener Beschwerde führenden Parteien, es seien
keine weitergehenden Erleichterungen zu gewähren, zutreffend festhält.
Das Bundesgericht hatte in seinem Urteil zum vBR im Zusammenhang mit
der Forderung nach einer Einschränkung der Südanflüge auf die Piste 34
erwogen (BGE 137 II 58 E. 6.4.7):
Die übereinstimmenden Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts, von
Skyguide, der Flughafen Zürich AG und der SWISS zur Notwendigkeit, aus
Sicherheits- und betrieblichen Gründen häufige Pistenwechsel zu den mor-
gendlichen DVO-Sperrzeiten zu vermeiden, überzeugen grundsätzlich. Muss
aufgrund der Sichtminima und der Ablehnung von Piste 28 durch gewisse Pi-
loten von Grossraumjets ohnehin mit einer nennenswerten Anzahl von Lan-
dungen von Süden gerechnet werden, ist es nicht ermessensfehlerhaft,
Piste 34 am Morgen, wenn besonders viele Grossraumflugzeuge landen, als
prioritär zu bezeichnen. Dies hat den Vorteil, dass nicht die Wohnbevölkerung
im Süden und im Osten durch frühmorgendliche Anflüge belastet wird.
Das Konzept des vBR (Priorität von Südanflügen am Morgen und Priorität von
Ostanflügen am Abend) kann aber nur realisiert werden, wenn am Abend
keine oder wenige Grossraumjets (" Heavy ") landen, die (bei schlechtem Wet-
ter oder aufgrund von Sicherheitsbedenken des Piloten) auf Piste 34 angewie-
sen sind. Die von der Flughafen Zürich AG beigebrachten Statistiken zur Häu-
figkeit von ausnahmsweisen Landungen auf Piste 34 am Abend sind unter
diesem Blickwinkel bedenklich. Steigt die Anzahl von Landungen schwerer
Flugzeuge am Abend, so muss die Piste 34 vermehrt auch am Abend für Lan-
dungen freigegeben werden. Die Aufteilung des Anflugverkehrs ist jedoch, wie
oben dargelegt wurde, aus Sicherheits- und Umweltgründen problematisch.
Längerfristig könnte dies dazu führen, dass Anflüge auch am Abend prioritär
auf Piste 34 erfolgen müssten. Eine solche Entwicklung würde dem Pisten-
konzept des vBR widersprechen und wäre aus Sicht der Raumplanung und
des Umweltschutzes unerwünscht [...].
Zwar erscheint der Antrag der Stadt Zürich, Südanflüge nach 21.00 Uhr aus-
zuschliessen, unverhältnismässig. Dagegen fragt sich, ob nicht zumindest die
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 183
Landung von schweren Grossraumflugzeugen am Abend beschränkt werden
müsste. Wie eine solche Beschränkung ausgestaltet werden könnte und wel-
che Konsequenzen sie für den Flughafenbetrieb und die Fluggesellschaften,
namentlich die SWISS, hätte, wurde bislang nicht geprüft. In diesem Punkt
erscheint daher eine Rückweisung zu weiterer Prüfung an das BAZL geboten.
In der Zwischenzeit (bis zu einer allfälligen Ergänzung von Anhang 1 vBR in
diesem Punkt) ist weiter die vom Bundesverwaltungsgericht genehmigte Fas-
sung der Tabelle zur Pistenbenützung anzuwenden.
Entsprechend entschied das Bundesgericht (BGE 137 II 58 Dispositiv
Ziffn. 4 und 4.1):
4.
In teilweiser Gutheissung der Beschwerden von [...] wird die Sache im Sinne
der Erwägungen an das BAZL zurückgewiesen:
4.1. Zur Prüfung, ob und wenn ja, wie Landungen von schweren Grossraum-
flugzeugen am Abend (bei Priorität von Piste 28) beschränkt werden müssen.
Diese Prüfung ist, wie das BAFU festhält, bisher nicht erfolgt; eine vertiefte
Abklärung wurde vom BAZL in einem Schreiben an die Flughafen Zürich
AG aufgrund der kurzen Übergangszeit bis zur Anwendung des Staatsver-
trags mit Deutschland als entbehrlich erachtet (Stellungnahme des BAFU
vom 31. Januar 2019 im Beschwerdeverfahren A-3491/2018, Ziff. 3.3). Der
Staatsvertrag mit Deutschland ist jedoch, wie vorstehend ausgeführt, nach
wie vor nicht ratifiziert und es ist nicht bekannt, ob bzw. wann dies gesche-
hen wird. Gleichzeitig landet nach wie vor eine nicht unerhebliche Anzahl
von Flugzeugen in den beiden Nachtstunden von Süden auf Piste 34
(vgl. Nachweis der Lärmbelastung 2016, S. 7 f.). Welchen Anteil daran
schwere Grossraumflugzeuge haben, ergibt sich aus dem Nachweis der
Lärmbelastung 2016 nicht; ausgewiesen wird einzig der Anteil schwerer
Grossraumflugzeuge bei Starts während der Nachtstunden.
Die Frage, ob und wenn ja, wie die Landungen von schweren Grossraum-
flugzeugen am Abend aus Gründen des Lärmschutzes beschränkt werden
können und müssen, wurde, obschon vom Bundesgericht verlangt, bisher
nicht untersucht. Der Sachverhalt erweist sich daher auch in dieser Hin-
sicht als unvollständig erstellt. Dies fällt umso mehr ins Gewicht, als mit der
Teilgenehmigung des BR 2014 gerade im Süden des Flughafens im Be-
reich der Anflugschneise auf die Piste 34 eine Ausweitung der zulässigen
Lärmimmissionen genehmigt worden ist und – in der Folge – der Flughafen
Zürich AG zulässige Erleichterungen gewährt worden sind. Daran ändert
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 184
nichts, dass mit der Festlegung der zulässigen Lärmimmissionen keine ei-
gentliche emissionsbegrenzende Massnahme im Sinne eines Lärmkor-
setts verfügt wird, wird mit der Festlegung der zulässigen Fluglärmimmis-
sionen im Sinne von Art. 37a LSV doch immerhin lärmrechtlich der Rah-
men des zulässigen Betriebs abgesteckt. Folglich hält das BAFU zu Recht
fest, dass eine Prüfung der zur Verfügung stehenden Emissionsbegren-
zungen in Bezug auf die Südanflüge in den Nachtstunden noch nicht ab-
schliessend erfolgt sei (Stellungnahme des BAFU vom 31. Januar 2019 im
Beschwerdeverfahren A-3491/2018, Ziff. 3.3).
29.
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass der Bericht Nr. 5214.015778 der
EMPA vom 31. Mai 2017 nicht geeignet ist, die effektive Fluglärmbelastung
abzubilden und in Bezug auf die Landung schwerer Langstreckenflug-
zeuge am Abend auf Piste 34 die vom Bundesgericht geforderten Abklä-
rungen bisher nicht erfolgt sind. Der Sachverhalt erweist sich daher in Be-
zug auf die Fluglärmbelastung als unvollständig und unrichtig erstellt.
30.
30.1 Im Folgenden ist auf die Rechtsfolgen der vorstehend in Bezug auf
den rechtserheblichen Sachverhalt getroffenen Feststellung einzugehen.
30.2 Das BAZL hat mir der Teilgenehmigung des BR 2014 gestützt auf den
Bericht Nr. 5214.015778 der EMPA vom 31. Mai 2017, Karten 23–25, die
zulässigen Lärmimmissionen neu festgelegt (Verfügung des BAZL vom
14. Mai 2018, Dispositiv Ziff. 2). Zudem hat das BAZL der Flughafen Zürich
AG für die gegenüber den mit Verfügung vom 27. Januar 2015 festgelegten
zulässigen Lärmimmissionen neu von Immissionsgrenzwert- und Alarm-
wertüberschreitungen betroffenen Gebiete Erleichterungen im Sinn von
Art. 8 und 10 LSV gewährt (Verfügung des BAZL vom 14. Mai 2018, Dis-
positiv Ziff. 3). Der Lärmbericht ist jedoch, wie vorstehend dargelegt, nicht
geeignet, die effektive Fluglärmbelastung abzubilden. Vielmehr erweist
sich der rechtserhebliche Sachverhalt in Bezug auf die Fluglärmbelastung
als unvollständig und unrichtig erstellt.
Die Beschwerden der Gemeinde Hohentengen, der IG Nord-Gemeinden,
der Gemeinden Dällikon und Mitbeteiligte, des Verein Fluglärmsolidarität
und Mitbeteiligter, der Stadt Illnau-Effretikon sowie jene der Gemeinden
Niederglatt, Turbenthal und Niederhasli, die hinsichtlich der Ermittlung der
Fluglärmimmissionen eine unvollständige und unrichtige Feststellung des
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 185
rechtserheblichen Sachverhalts gerügt und entsprechend verlangt hatten,
es sei die Verfügung des BAZL vom 14. Mai 2018 aufzuheben und es seien
keine weiteren Erleichterungen zu gewähren, sind daher gutzuheissen. Die
Verfügung des BAZL vom 14. Mai, Dispositiv Ziffn. 2 und 3, ist aufzuheben
und es ist die Angelegenheit zur neuen und vollständigen Feststellung des
rechtserheblichen Sachverhalts sowie zur neuen Entscheidung im Sinne
der Erwägungen an das BAZL zurückweisen. Insofern kann auch der vor-
stehend im Zusammenhang mit der Erstellung des UVB festgestellte Ver-
fahrensfehler (vgl. vorstehend E. 16.5.5) nicht als geheilt gelten. Es wird
Sache des BAZL sein, zu entscheiden, inwieweit es unter Gewährung der
Parteirechte das vorliegende Verfahren mit jenem zur Neufestsetzung der
zulässigen Lärmimmissionen für die Nachtstunden vereinigt. Jedenfalls
sind jedoch die Erfahrungen, die nach der durch das BAZL am 23. Juli 2018
verfügten Begrenzung der deklarierten Kapazität in Bezug auf die Ver-
spätungssituation gemachten wurden, zu berücksichtigen (vgl. hierzu vor-
stehend Sachverhalt Bst. AA.b).
Nachdem die zulässigen Lärmimmissionen nicht wie von der Flughafen Zü-
rich AG beantragt gestützt auf den Bericht Nr. 5214.015778 der EMPA vom
31. Mai 2017, Karten 23–25, festgelegt und in der Folge auch die anbe-
gehrten Erleichterungen nicht gewährt werden können, ist die Beschwerde
der Flughafen Zürich AG abzuweisen.
Bei diesem Ergebnis erübrigt es sich, auf die von der Gemeinde Hohen-
tengen gerügte Verletzung des im Völkerrecht verankerten Verbots erheb-
licher grenzüberschreitender Umweltbeeinträchtigungen einzugehen. Es
wird nach Ergänzung des rechtserheblichen Sachverhalts (und der Sach-
planung [vgl. hierzu nachstehend E. 33 und 34]) zu beurteilen sein, ob
grenzüberschreitend eine relevante Beeinträchtigung verbleibt (vgl. betref-
fend Verbot erheblicher grenzüberschreitender Umweltbeeinträchtigungen
das Urteil des BVGer A-1936/2006 vom 10. Dezember 2009 E. 58.2).
30.3 Weiter fragt sich (mit Blick auf entsprechende Rechtsbegehren der
Beschwerde führenden Parteien), ob die angefochtene Verfügung betref-
fend die teilweise Genehmigung des BR 2014 integral aufzuheben ist,
nachdem, wie vorstehend erwogen, die zulässigen Fluglärmimmissionen
nicht wie beantragt genehmigt und – in der Folge – auch die anbegehrten
Erleichterungen nicht gewährt werden können.
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 186
Das ist zu verneinen. Zwar legt die Vollzugsbehörde, wie vorstehend aus-
geführt, gemäss Art. 37a Abs. 1 LSV in ihrem Entscheid über die Erstel-
lung, Änderung oder Sanierung einer Anlage die zulässigen Lärmimmissi-
onen fest. Ein Lärmkorsett im Sinne einer emissionsbegrenzenden Be-
triebsvorschrift gemäss Art. 11 in Verbindung mit Art. 12 Abs. 1 Bst. c USG
wird allein mit der Festlegung der zulässigen Lärmimmissionen jedoch
nicht verfügt. Die von der Vollzugsbehörde festgelegten zulässigen Lärm-
immissionen bilden insofern nur – aber immerhin – den Beurteilungsmass-
stab für die tatsächliche Lärmbelastung (vgl. hierzu vorstehend E. 24.3).
(Allein) aus dem Umstand, dass die zulässigen Lärmimmissionen noch
nicht festgelegt werden können, kann somit nicht gefolgert werden, das
BR 2014 sei insgesamt nicht vereinbar mit Bundesumweltrecht. Soweit da-
her die genannten Beschwerde führenden Parteien verlangen, die ange-
fochtene Verfügung sei als Folge der Nichtgenehmigung der zulässigen
Lärmimmissionen gemäss Art. 37a Abs. 1 LSV integral aufzuheben, sind
die Beschwerden abzuweisen.
Grundlage im Sachplan Infrastruktur der Luftfahrt (SIL)
31.
Mehrere der Beschwerde führenden Parteien verlangen (sinngemäss) eine
akzessorische Überprüfung verschiedener Festlegungen gemäss dem Ob-
jektblatt für den Flughafen Zürich im SIL. Betroffen sind die Festlegungen
zu den Rahmenbedingungen zum Betrieb sowie zum Gebiet mit Lärmaus-
wirkungen (Ziffn. 2 und 5 der Festlegungen im Objektblatt). Es wird gerügt,
die Festlegungen seien mit dem Raumplanungs- und Umweltrecht des
Bundes nicht vereinbar. Die Beschwerde führenden Parteien verlangen
aus diesem Grund, es sei den betreffenden Festlegungen (in Bezug auf die
vorliegend streitbetroffene teilweise Genehmigung des BR 2014) die Bin-
dungswirkung zu verweigern (vgl. zum Streitgegenstand in Bezug auf die
Festlegungen gemäss dem Objektblatt für den Flughafen Zürich im SIL
auch vorstehend E. 3.6). Ferner wird in formeller Hinsicht eine Verletzung
der gesetzlich vorgegebenen Abfolge der Planung geltend gemacht.
Zum Verständnis und zur Überprüfung der Vorbringen ist vorab auf den
Gegenstand der Sachplanung im Allgemeinen, auf den für die Infrastruktur
der Luftfahrt erlassenen Sachplan im Besonderen sowie auf die Bedeutung
des Sachplans (der Infrastruktur der Luftfahrt) in der Planungsabfolge und
insbesondere in Bezug auf das Betriebsreglement einzugehen.
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 187
32.
32.1
32.1.1 Gesetzliche Grundlage des SIL ist das Bundesgesetz über die
Raumplanung (RPG, SR 700). Es verpflichtet den Bund – wie auch die
Kantone und Gemeinden – zur Planung und Abstimmung seiner raumwirk-
samen Tätigkeiten (Art. 2 Abs. 1 RPG; sog. Planungspflicht). Eine erste
Konkretisierung der Planungspflicht findet sich in Art. 13 RPG. Gemäss
Art. 13 Abs. 1 RPG erarbeitet der der Bund zum Zweck der Anleitung und
Abstimmung seiner raumwirksamen Tätigkeiten Grundlagen und erstellt
die nötigen Konzepte und Sachpläne. Die Planungspflicht wird sodann auf
Verordnungsstufe in den Art. 14–23 RPV weiter konkretisiert, wobei im Fol-
genden mit Blick auf den hier interessierenden SIL einzig noch auf die An-
forderungen in Bezug auf den Sachplan Bezug genommen wird.
32.1.2
32.1.2.1 Sachpläne haben gemäss Art. 14 Abs. 2 RPV aufzuzeigen, wie
der Bund dort, wo das anwendbare Recht Handlungsspielräume eröffnet,
von seinem planerischen Ermessen Gebrauch machen will. Solche Hand-
lungsspielräume ergeben sich regelmässig aus der Pflicht zur Abwägung
der berührten Interessen (vgl. Urteil des BVGer A-702/2017 vom 26. März
2019 E. 4.4). In den Sachplänen ist festzulegen, welche Ziele der Bund in
den einzelnen Sachbereichen verfolgt und wie er diese aufeinander und
mit den gesetzlichen Raumordnungszielen (Art. 1 und 3 RPG) abzustim-
men beabsichtigt (Art. 14 Abs. 2 Bst. a RPV). Zu diesem Zweck haben
Sachpläne konkrete räumliche und zeitliche Aussagen sowie Anweisungen
an die zuständen Bundesbehörden zu enthalten (Art. 14 Abs. 3 RPV). Der
Sachplan ist dergestalt ein Instrument zur Abstimmung raumwirksamer
Aufgaben und Interessen; der Sachplan nimmt eine erste, übergeordnete
Abstimmung vor und leitet auf diese Weise die weitere Planung an
(vgl. JEANNERAT/BÜHLMANN, a.a.O., Art. 13 Rz. 14–17).
32.1.2.2 Ein Sachplan besteht in der Regel aus einem konzeptionellen Teil
und einem darauf beruhenden Umsetzungsteil, der Objektblätter mit anla-
gespezifischen Zielen und Vorgaben umfasst. Die (weiteren) formellen und
materiellen Anforderungen an einen Sachplan sind in Art. 15 RPV normiert.
Demnach sind räumlich konkrete Aussagen sowohl im Text als auch karto-
grafisch darzustellen (Art. 15 Abs. 1 RPV). Text und Karten enthalten ge-
mäss Art. 15 Abs. 2 RPV verbindliche Festlegungen, die – je nach Pla-
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 188
nungsstand – nach Festsetzungen, Zwischenergebnissen und Vororientie-
rungen gegliedert werden können, sowie allenfalls weitere Informationen.
Der Sachplan hat zudem die zum Verständnis der Festlegungen erforder-
lichen räumlichen und sachlichen Zusammenhänge (Ausgangslage) auf-
zuzeigen. Darüber hinaus ist ein erläuternder Bericht zu erstellen (Art. 16
RPV). Dieser hat insbesondere Aufschluss zu geben über Anlass und Ab-
lauf der Planung (Bst. a) und die Art und Weise, wie den verschiedenen
Interessen Rechnung getragen wurde (Bst. b). Der erläuternde Bericht do-
kumentiert so die Abwägung der (wesentlich) berührten Interessen und ist
ein wichtiger Bestandteil der Sachpläne, auch und gerade im Hinblick auf
die nachfolgenden Planungen und Verfahren (JEANNERAT/BÜHLMANN,
a.a.O., Art. 13 Rz. 31). Ein konkretes Vorhaben darf sodann gemäss
Art. 15 Abs. 3 RPV erst festgesetzt werden, wenn ein Bedarf dafür besteht
(Bst. a), eine Prüfung von Alternativstandorten stattgefunden hat und das
Vorhaben auf den betreffenden Standort angewiesen ist (Bst. b), sich die
wesentlichen Auswirkungen des Vorhabens auf Raum und Umwelt in einer
der Planungsstufe entsprechenden Weise beurteilen lassen (Bst. c) und
das Vorhaben mit der massgeblichen Gesetzgebung voraussichtlich ver-
einbar ist (Bst. d).
Präzise und verbindliche Anforderungen an den Inhalt eines Sachplans
enthält das Verordnungsrecht nicht. Es ist daher im Einzelfall anhand des
Planungsstands und des Abstimmungsbedarfs zu bestimmen, welche Aus-
sagen der Sachplan zu treffen hat. Seinem Zweck entsprechend hat sich
der Sachplan jedoch insbesondere zur Eignung und Zweckmässigkeit von
Standorten bzw. Linienführungen und zur konkreten räumlichen Einord-
nung eines Vorhabens sowie den damit verbundenen Auswirkungen auf
Raum und Umwelt zu äussern. Hierzu enthält er – wie bereits ausgeführt –
gestützt auf räumlich und zeitlich konkrete Aussagen Handlungsanweisun-
gen an die zuständigen Bundesbehörden (Art. 14 Abs. 3 RPV; JEANNE-
RAT/BÜHLMANN, a.a.O., Art. 13 Rz. 26 f.; vgl. auch die vorstehend genann-
ten materiellen Anforderungen an einen Sachplan [Art. 15 Abs. 3 RPV], an
denen sich die Planung zu orientieren hat).
32.1.2.3 Sachpläne sind für die Behörden verbindlich (Art. 22 Abs. 1 RPV).
Die Bindungswirkung gilt jedoch nicht absolut. Sie erstreckt sich unmittel-
bar nur auf die Festlegungen; die Ausgangslage und die Erläuterungen ge-
hören zum informativen Teil, nehmen aber als Nachweis der Interessenab-
wägung mittelbar an der Bindungswirkung der Sachpläne ebenfalls teil
(vgl. JEANNERAT/BÜHLMANN, a.a.O., Art. 13 Rz. 31 mit Hinwies). Zudem
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 189
reicht die Bindung einer Festlegung inhaltlich nur so weit, als sich die damit
verbundenen Auswirkungen auf Raum und Umwelt anhand der Sachplan-
grundlagen sowie des Standes der Planungen von Bund und Kantonen im
Zeitpunkt der Festsetzung beurteilen lassen (Art. 22 Abs. 3 RPV). Dies
setzt voraus, dass sich die Sachplanbehörde mit einem Interessenkonflikt
im Sachplan ausdrücklich auseinandergesetzt hat und sich klar für den Vor-
rang des einen oder anderen Interesses entschieden hat (BGE 139 II 499
E. 4.2 mit Hinweis). Die Bindungswirkung steht somit unter dem Vorbehalt
der hinreichenden räumlichen Koordination sowie der Abwägung der be-
rührten Interessen, was wiederum die Prüfung von Alternativen und Vari-
anten voraussetzt (Art. 15 Abs. 3 Bst. a und b RPV; BGE 128 II 1 E. 3d;
Urteil des BGer 1C_109/2018, 1C_117/2018 vom 6. Februar 2019 E. 5 mit
Hinweisen); eine Bedarfs- und Standortevaluation ist normatives Pflicht-
programm der Sachplanung.
Durch ihre Behördenverbindlichkeit kommt den Sachplänen im Hinblick auf
die nachgelagerten bundesrechtlichen Plangenehmigungs- und Bewilli-
gungsverfahren eine wesentliche Bedeutung zu: Ist (auf übergeordneter
Ebene) eine umfassende Abstimmung erfolgt und lassen sich die Auswir-
kungen auf Raum und Umwelt beurteilen, sind die Behörden verpflichtet,
bei der Erfüllung ihrer raumwirksamen Aufgaben die Sachpläne zu berück-
sichtigen und entsprechend der Anweisungen zu handeln. Die Bindungs-
wirkung gilt grundsätzlich – innerhalb des geltenden Rechts – auch für die
Gerichtsbehörden (BGE 129 II 331 E. 4.2; JEANNERAT/BÜHLMANN, a.a.O.,
Art. 13 Rz. 75 ff. und Rz. 79 f.; WALPEN, a.a.O., S. 113 f.; vgl. auch BGE
139 II 499 E. 3.1). Die sachplanerische Grundlage soll auf diese Weise ge-
währleisten, dass wichtige Ermessensentscheide von der Sachplanbe-
hörde getroffen werden, die über die erforderliche Distanz verfügt und be-
fähigt ist, auf übergeordneter Stufe in einer Gesamtschau und ohne die
Gefahr einer Verengung des Blickwinkels auf bestimmte fachspezifische
Interessen die (wesentlich) berührten Interessen abzuwägen (BGE 139 II
499 E. 4.2 und Urteil des BGer 1C_662/2017 vom 14. Mai 2019 E. 2.2, je
mit Hinweisen auf die Rechtsprechung). Als ein Instrument zur Abstim-
mung raumwirksamer Aufgaben enthält der Sachplan jedoch keinen Ent-
scheid darüber, ob ein Vorhaben realisiert wird. Er gibt mittels konkreter
Abstimmungsanweisungen lediglich den Rahmen vor, innerhalb dessen
ein Vorhaben zu verwirklichen ist. Über die Genehmigung eines Vorhabens
ist sodann – gestützt auf die anwendbare Sachgesetzgebung, die Festset-
zungen gemäss dem Sachplan sowie eine detaillierte Beurteilung der Aus-
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 190
wirkungen auf Raum und Umwelt – in der nachfolgenden Planung zu ent-
scheiden (Urteil des BGer 1C_52/2008 vom 2. Juni 2008 E. 4.1; JEANNE-
RAT/BÜHLMANN, a.a.O., Art. 13 Rz. 14–17; WALPEN, a.a.O., S. 135). Die
Aufgabe der Sachplanung besteht dabei – vergleichbar der kantonalen
Richtplanung – nicht allein in der Festschreibung bestimmter (zu erreichen-
der) Zustände, sondern ebenso sehr in der Steuerung und Leitung künfti-
ger Planungsprozesse, weshalb die nachfolgende Planung auf die vorge-
ordnete Ebene der Sachplanung zurückwirken kann (sog. Gegenstomprin-
zip). (Entsprechend) können veränderte Verhältnisse oder andere gewich-
tige Gründe ein Abweichen vom Sachplan rechtfertigen und zu dessen vor-
gängiger Anpassung führen. Ob vom Sachplan abgewichen werden darf
oder vorgängig die übergeordnete Planung anzupassen ist, ist im Einzelfall
anhand insbesondere von Umfang und Gewicht der Abweichung zu beur-
teilen, wobei die Fachbehörde nicht leichthin eine ihr als gesamthaft besser
erscheinende Lösung in Abweichung vom Sachplan bewilligen darf (vgl.
BGE 139 II 499 E. 4.2 mit Hinweisen). Grundsätzlich kann auf eine förmli-
che Anpassung nur ausnahmsweise verzichtet werden, wenn etwa wegen
der untergeordneten Bedeutung des Vorhabens der Verzicht auf eine um-
fassende planerische Abstimmung vertretbar ist (Urteil des BVGer A-
1936/2006 vom 10. Dezember 2009 E. 30.7.1); wird auf eine Interessen-
abwägung und Entscheidfindung auf der Ebene der Sachplanung verzich-
tet, droht dieser der Verlust der ihr vom Gesetzgeber beigegebenen recht-
lichen Bedeutung.
32.1.2.4 Die Bindungswirkung des Sachplans ist sodann nicht nur in sach-
licher, sondern auch in personeller Hinsicht eingeschränkt: Für Private ist
der Sachplan bzw. sind dessen Festlegungen nicht (unmittelbar) verbind-
lich. Eine unmittelbare Anfechtung ist daher ausgeschlossen. Die Recht-
sprechung anerkennt indes die Möglichkeit der akzessorischen bzw. vor-
frageweisen Überprüfung eines Sachplans in einem nachfolgenden Ver-
fahren. Auf diese Weise kann im Rahmen einer Beschwerde gegen eine
Verfügung, die den Sachplan konkretisiert, der Sachplan indirekt bean-
standet werden (Urteile des BGer 1C_662/2017 vom 14. Mai 2019 E. 2.2
und 1C_52/2008 vom 2. Juni 2008 E. 4.4, je mit Hinweis[en]; HEINZ AEMI-
SEGGER, in: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [Hrsg.], Praxiskommentar
RPG: Baubewilligung, Rechtsschutz und Verfahren, 2020, Art. 34 Rz. 39).
Eine akzessorische Überprüfung ist jedoch nur insoweit möglich, als sich
der geltend gemachte Mangel in der Verfügung, beispielsweise einer Plan-
genehmigung, niedergeschlagen hat. Private haben somit darzulegen, in-
wiefern ein Vorhaben sie in ihren schutzwürdigen Interessen beeinträchtigt;
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 191
allgemeine Kritik ist nicht zu hören (Urteil des BGer 1C_52/2008 vom
2. Juni 2008 E. 4.4 mit Hinweisen). Nach der Rechtsprechung kommt die
Möglichkeit der akzessorischen Anfechtung eines Sachplans auch Ge-
meinden zu; Gemeinden sind zwar grundsätzlich an den Sachplan gebun-
den, sie können ihn als Akt des Bundesrates jedoch nicht direkt anfechten
(Art. 189 Abs. 4 BV), weshalb auch sie die Möglichkeit haben, den Sach-
plan in einem nachfolgenden Verfahren vorfrageweise überprüfen zu las-
sen, sofern sie von einer Festlegung gleich wie Private oder in der Wahr-
nehmung einer hoheitlichen Aufgabe betroffen sind (BGE 139 II 499 E. 4.1
mit Hinweis auf BGE 128 [recte: 129] II 331 E. 4.2; Urteil des BGer
1C_662/2017 vom 14. Mai 2019 E. 2.2).
Den Beurteilungsrahmen für die vorfrageweise Überprüfung eines Sach-
plans bilden die materiellen Anforderungen gemäss Art. 15 Abs. 3 RPV
(vgl. Art. 22 Abs. 3 RPV). Demnach darf ein konkretes Vorhaben nur fest-
gesetzt werden, wenn ein Bedarf hierfür besteht (Bst. a), die Prüfung von
Alternativstandorten stattgefunden hat und das Vorhaben auf den betref-
fenden Standort angewiesen ist (Bst. b), sich die wesentlichen Auswirkun-
gen des Vorhabens auf Raum und Umwelt in einer der Planungsstufe ent-
sprechenden Weise beurteilen lassen (Bst. c) und das Vorhaben mit der
massgebenden Gesetzgebung voraussichtlich vereinbar ist (Bst. d). Diese
Anforderungen gelten unmittelbar zwar nur für Festsetzungen. Festlegun-
gen in Form von Zwischenergebnissen und Vororientierungen sind jedoch
nicht Selbstzweck, sondern erfolgen, einen fortwährenden Abstimmungs-
bedarf vorausgesetzt, im Hinblick auf eine spätere Festsetzung, weshalb
der erwähnte Beurteilungsrahmen auch für sie Anwendung findet. Es ist
somit (anhand der Ausgangslage sowie des erläuternden Berichts) insbe-
sondere zu prüfen, ob ein hinreichender und aktueller Bedarf besteht, Al-
ternativen in Betracht gezogen und die wesentlichen Auswirkungen eines
Vorhabens auf Raum und Umwelt ermittelt und beurteilt worden sind, so
dass überprüft werden konnte, ob ein Vorhaben voraussichtlich mit der
massgebenden Gesetzgebung vereinbar ist (vgl. Urteile des BGer
1C_662/2017 vom 14. Mai 2019 E. 2.6 und 1C_52/2008 vom 2. Juni 2008
E. 4.4). Dabei ist – dem Zweck der Sachplanung als ein Instrument der
übergeordneten Planung entsprechend – keine abschliessende und detail-
lierte Abklärung etwa der Auswirkungen eines Vorhabens auf Raum und
Umwelt erforderlich. Die Ermittlung und Beurteilung ist vielmehr auf die we-
sentlichen Auswirkungen zu beschränken (Art. 15 Abs. 3 Bst. c RPV); ob
ein Vorhaben mit der massgebenden Gesetzgebung vereinbar ist, beurteilt
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 192
sich abschliessend und unter Gewährung der Parteirechte im nachfolgen-
den Genehmigungsverfahren. Schliesslich ist (im Rahmen einer akzesso-
rischen Überprüfung des Sachplans) zu beachten, dass der Planungsbe-
hörde ein Ermessensspielraum zukommt; ein Planungsentscheid ist zu be-
stätigen, wenn er zweckmässig ist, selbst wenn auch andere Lösungen
vertretbar erscheinen mögen (Urteile des BGer 1C_109/2018,
1C_117/2018 vom 6. Februar 2019 E. 6 und 1C_52/2008 vom 2. Juni 2008
E. 4.4 in fine).
Kommt das Gericht im Rahmen einer akzessorischen Überprüfung zu dem
Ergebnis, dass eine Sachplanfestsetzung nicht konform mit den materiel-
len Anforderungen gemäss Art. 15 Abs. 3 RPV ist, etwa, weil eine Festset-
zung sich nicht mit Bundesrecht in Einklang bringen lässt, entfällt die Bin-
dungswirkung im konkreten Anwendungsfall (vgl. BGE 139 II 499 E. 4.3;
ferner BGE 129 II 331 E. 4.2; zu den Rechtsfolgen einer akzessorischen
Überprüfung auch Urteil des BGer 1A.173/2000, 1A.174/2000 vom 5. No-
vember 2001 E. 4 und 5a [nicht publiziert in BGE 128 II 1]; ferner für den
im Ergebnis vergleichbaren Fall der akzessorischen Überprüfung von Ver-
ordnungsrecht BGE 126 II 522 E. 46). Die unmittelbare Aufhebung einer
Festlegung ist im Rahmen einer akzessorischen Überprüfung demgegen-
über nicht möglich, da der Sachplan selbst nicht Anfechtungsobjekt ist.
32.2
32.2.1 Für die Infrastruktur der Luftfahrt wird das Erfordernis der Sachpla-
nung in den Bestimmungen des LFG und der VIL sachgebietsspezifisch
konkretisiert. Demnach setzt die Bewilligung (von betrieblichen und bauli-
chen Änderungen) eines Flughafens mit erheblichen Auswirkungen auf
Raum und Umwelt grundsätzlich das Vorliegen eines Sachplans voraus
(Art. 36c Abs. 2 und Art. 37 Abs. 5 LFG i.V.m. Art. 3a, Art. 25 Abs. 1 Bst. a
und Art. 27d Abs. 1 Bst. a VIL). Auf diese Weise soll, wie bereits ausge-
führt, sichergestellt werden, dass auf übergeordneter Ebene in einer Ge-
samtschau die berührten Interessen abgewogen werden (vgl. vorstehend
E. 32.1.2; ferner BGE 137 II 58 E. 3.3 mit Hinweis; Urteil des BGer
1C_52/2008 vom 2. Juni 2008 E. 4.1; WALPEN, a.a.O., S. 114 f.).
Gemäss der Bestimmung von Art. 3a Abs. 1 VIL legt der Sachplan Verkehr
Teil Infrastruktur der Luftfahrt (SIL) die Ziele und Vorgaben für die Infra-
struktur der Zivilluftfahrt der Schweiz für die Behörden verbindlich fest
(Konzeptteil). Die Konzessionäre von Flughäfen und die Betreiber von
Flugsicherungsanlagen müssen ihre Planung auf die Ziele und Vorgaben
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 193
im SIL ausrichten. Gemäss Art. 3a Abs. 2 VIL bestimmt der SIL sodann für
die einzelnen dem zivilen Betrieb von Luftfahrtanlagen dienenden Infra-
strukturanlagen insbesondere den Zweck, das beanspruchte Areal, die
Grundzüge der Nutzung, die Erschliessung sowie die Rahmenbedingun-
gen zum Betrieb. Zudem sind die Auswirkungen auf Raum und Umwelt
darzustellen (Objektblätter). Diese Vorgaben sind – für den Betrieb – im
Betriebsreglement konkret auszugestalten (Art. 36c Abs. 2 LFG; für die Er-
stellung und Änderung von Flugplatzanlagen vgl. Art. 37 Abs. 5 LFG). Der
SIL ist in diesem Sinne Voraussetzung und Vorgabe für die luftfahrtspezifi-
schen Infrastruktur- und Betriebsverfahren: Das Betriebsreglement sowie
Änderungen desselben dürfen – entsprechend der Behördenverbindlich-
keit des SIL – grundsätzlich nur genehmigt werden, wenn die Festlegungen
des SIL eingehalten sind (Art. 25 Abs. 1 Bst. a VIL; gemäss der zum Zeit-
punkt der teilweisen Genehmigung des BR 2014 am 14. Mai 2018 gelten-
den Fassung von Art. 25 Abs. 1 Bst. a VIL waren das Betriebsreglement
sowie Änderungen desselben zu genehmigen, wenn der Inhalt den Zielen
und Vorgaben des SIL entsprach [AS 2000 716], womit, jedenfalls soweit
vorliegend von Interesse, keine anderen Voraussetzungen an die Geneh-
migung gestellt wurden als gemäss dem geltenden Wortlaut).
Nach diesem von Gesetz- und Verordnungsgeber vorgegebenen System
hat grundsätzlich zunächst der vollständige Sachplan (Konzeptteil und Ob-
jektblätter) vorzuliegen, um darauf aufbauend das Betriebsreglement für
einen Flughafen zu konzipieren (sog. planerischer Stufenbau; vgl. BGE
137 II 254 E. 3.1; PIERRE TSCHANNEN, Interessenabwägung bei raumwirk-
samen Vorhaben, URP 2018, S. 118). Auf diese Weise ist auch die erfor-
derliche vorgängige Abstimmung mit der kantonalen Richtplanung gewähr-
leistet. Diese Abfolge der Planung kann und muss jedoch nicht in jedem
Fall eingehalten werden. So stellt eine fehlende sach- oder richtplanerische
Grundlage keinen Hinderungsgrund für notwendige Anpassungen flugbe-
trieblicher Belange dar, wobei die Rechtsprechung als notwendig insbe-
sondere sicherheitsrelevante und umweltschutzrechtlich bedingte Ände-
rungen anerkennt. Andere Änderungen mit erheblichen Auswirkungen auf
Raum und Umwelt können dagegen nicht bewilligt werden, solange keine
Grundlage im SIL (Objektblatt) vorliegt und die Richtplanung nicht ange-
passt worden ist. Dies gilt namentlich für Massnahmen, die geeignet sind,
die Kapazität des Flughafens erhöhen (BGE 137 II 58 E. 3.3.2 f. mit Hin-
weisen auf die Rechtsprechung). Entsprechend erachtet die Rechtspre-
chung betriebliche und bauliche Massnahmen wie die Freigabe von zu-
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 194
sätzlichen Pisten oder der Bau von Schnellabrollwegen, die zu einer Erhö-
hung der Kapazitäten geführt hätten, als unzulässig, soweit hierfür keine
Grundlage im SIL-Objektblatt vorhanden ist (vgl. BGE 137 II 58 E. 4, ins-
bes. E. 4.2 und 4.3). Im Weiteren besteht die Funktion des Sachplans, wie
ebenfalls im Allgemeinen bereits ausgeführt, nicht allein in der Festschrei-
bung bestimmter Zustände, weshalb die nachgeordnete Ebene wie etwa
das Plangenehmigungsverfahren auf die vorgeordnete Stufe der Sachpla-
nung zurückwirken und zu dessen (vorgängiger) Anpassung führen kann
(vgl. vorstehend E. E. 32.1.2.3; Urteil des BVGer A-1936/2006 vom 10. De-
zember 2009 E. 30.7, insbes. 30.7.1–30.7.4; WALPEN, a.a.O., S. 135).
32.2.2 Der allgemeine Teil des SIL mit konzeptionellen Zielen und Vorga-
ben der schweizerischen Luftinfrastrukturpolitik wurde vom Bundesrat am
18. Oktober 2000 genehmigt. Der Konzeptteil wurde gestützt auf den luft-
fahrtpolitischen Bericht des Bundesrates aus dem Jahr 2016 umfassend
überarbeitet und aktualisiert. Der überarbeitete Konzeptteil wurde am
26. Februar 2020 vom Bundesrat genehmigt (abrufbar unter
< www.bazl.admin.ch > Politik > Sachplan Infrastruktur der Luftfahrt > Kon-
zeptteil, besucht am 10. August 2021).
Am 26. Juni 2013 genehmigte der Bundesrat das Objektblatt für den Flug-
hafen Zürich als einem der drei Landesflughäfen (SIL 1). Das Objektblatt
wurde am 18. September 2015 in Bezug auf die Festlegung Ziff. 5 (Gebiet
mir Lärmauswirkungen) angepasst, nachdem im Zusammenhang mit der
Erarbeitung des BR 2014 festgestellt worden war, dass die Lärmbelastung
an verschiedenen Stellen über die umhüllende Lärmbelastungskurve ge-
mäss dem Gebiet mir Lärmauswirkungen hinausreicht. Nach Abschluss
der für das Nordkonzept durchgeführten Variantenprüfung erfolgte
schliesslich am 23. August 2017 die vorerst letzte Anpassung des Objekt-
blatts (SIL 2; vgl. vorstehend Sachverhalt Bst. F, I und Z)
Bevor auf den Konzeptteil und das Objektblatt für den Flughafen Zürich im
SIL eingegangen werden kann, ist zu bestimmen, welche Fassung des Ob-
jektblatts vorliegend massgebend ist. Die IG Nord-Gemeinden rügt in die-
sem Zusammenhang (sinngemäss), dass das BR 2014 zum Zeitpunkt der
öffentlichen Auflage nicht auf eine hinreichende Grundlage im Objektblatt
für den Flughafen Zürich im SIL habe abgestützt werden können. Die für
die Genehmigung erforderlichen Anpassungen des Objektblatts seien spä-
ter erfolgt und der SIL daher in unzulässiger Weise nachgeschoben wor-
den.
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 195
Massgeblich für die Bewilligung eines Vorhabens bzw. – vorliegend – für
die Genehmigung eines Betriebsreglements ist die Sach- und Rechtslage
im Zeitpunkt der erstinstanzlichen Verfügung (Urteil des BGer
1C_662/2017 vom 14. März 2019 E. 4.1 mit Hinweis). Daran vermag die
Verbindlichkeit des Sachplans nichts zu ändern; die Bindungswirkung darf
nicht dazu führen, dass an Lösungen festgehalten wird, die aufgrund ver-
änderter Verhältnisse überholt sind (BGE 139 II 499 E. 4.2). Wird eine Ver-
fügung vor Bundesverwaltungsgericht angefochten, ist der Sachverhalt im
Zeitpunkt des Urteils massgebend; neue Sachverhaltsumstände dürfen
aufgrund des Untersuchungsgrundsatzes und der in Bezug auf die Über-
prüfung des Sachverhalts umfassenden Kognition grundsätzlich uneinge-
schränkt vorgebracht werden. Demgegenüber ist die Rechtmässigkeit ei-
nes Verwaltungsaktes (mangels einer anderslautenden übergangsrechtli-
chen Bestimmung) grundsätzlich nach der Rechtslage im Zeitpunkt ihres
Ergehens zu beurteilen (BGE 139 II 243 E. 11.1; Urteile des BVGer
A-5315/2018 vom 8. Oktober 2019 E. 4.2 und A-5411/2012 vom 5. Mai
2015 E. 4.1).
In der angefochtenen Verfügung vom 14. Mai 2018 findet sich zunächst
eine kurze Darstellung der objektebezogenen Sachplanung; das BAZL
äussert sich dabei insbesondere zum Gebiet mit Lärmauswirkungen (Ziff. 5
der Festlegungen im Objekteblatt für den Flughafen Zürich im SIL). Für die
Beurteilung der Änderungen des Betriebsreglements im Rahmen von
Art. 25 Abs. 1 Bst. a VIL hat das BAZL schliesslich auf den SIL 2 abgestellt.
Dies ist im Ergebnis und mit Blick auf die gesetzlich vorgesehene Abfolge
der Planung nicht zu beanstanden. Der SIL 2 wurde vom Bundesrat am
23. August 2017 genehmigt und war entsprechend dem vorstehend Aus-
geführten vom BAZL im Rahmen der Verfügung vom 14. Mai 2018 zu be-
achten. Von einem rechtlich bedeutsamen "Nachschieben" kann daher
nicht die Rede sein. Hiervon wäre nur auszugehen, wenn zunächst und
ohne hinreichende sachplanerische Grundlage das Betriebsreglement ge-
nehmigt und in einem zweiten, darauf folgenden Schritt der Sachplan an-
gepasst worden wäre. Dies ist jedoch nicht der Fall. Zudem wäre ein sol-
ches Vorgehen nicht von vornherein unzulässig, kann doch die nachfol-
gende Planung auf die vorgeordnete Ebene der Sachplanung zurückwir-
ken (vgl. vorstehend E. 32.1.2.3). So haben denn auch vorliegend die Er-
arbeitung des BR 2014 und die dabei gewonnenen Erkenntnisse zur Lini-
enführung und Belegung der Flugrouten zu der Erkenntnis geführt, dass
für den Nachtbetrieb an verschiedenen Stellen eine zusätzliche, über das
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 196
Gebiet mir Lärmauswirkungen gemäss dem SIL 1 hinausgehende Lärmbe-
lastung auszuweisen ist, was den Bundesrat schliesslich unter Abwägung
der berührten Interessen zu einer Anpassung von Festlegung Ziff. 5 im Ob-
jektblatt für den Flughafen Zürich im SIL veranlasste und was im Grundsatz
nicht zu beanstanden ist (vgl. vorstehend Sachverhalt Bst. I; Sachplan Inf-
rastruktur der Luftfahrt [SIL], Teil IIIC Objektblatt Flughafen Zürich, Erläute-
rungsbericht vom 18. September 2015, < www.bazl.admin.ch > Sicherheit
> Infrastruktur > Flugplätze > Landesflughäfen > Flughafen Zürich > SIL-
Prozess Flughafen Zürich > SIL Objektblatt Anpassung 2015 > Dokumente,
besucht am 10. August 2021). Ob die Festlegungen im Objektblatt für den
Flughafen Zürich im SIL und insbesondere die Anpassung der Festlegung
zum Gebiet mit Lärmauswirkungen (aufgrund des BR 2014) als rechtmäs-
sig zu beurteilen sind, wird Gegenstand der nachstehenden akzessori-
schen Überprüfung sein. Ohnehin hat die Frage der Rechtmässigkeit der
Festlegungen keinen Einfluss auf die Anwendbarkeit des SIL 2: Ergibt sich
im Rahmen der akzessorischen Prüfung, dass die Bindungswirkung einer
Festlegung entfällt, so gelangt nicht der (angepasste) SIL 1 wieder zur An-
wendung. Vielmehr fehlt es in diesem Fall dem Betriebsreglement an der
erforderlichen materiellen Grundlage im SIL.
Der nachstehenden akzessorischen Prüfung ist daher das Objektblatt ge-
mäss dem SIL 2 (im Folgenden als SIL bezeichnet) zu Grunde zu legen.
Die Festlegungen im konzeptionellen Teil des SIL stehen vorliegend nicht
in Frage, weshalb offen bleiben kann, welcher Rechtsnatur der SIL ist, und
ob die während des Beschwerdeverfahrens genehmigte Überarbeitung
des konzeptionellen Teils als lediglich behördenverbindliche Planung vom
Bundesverwaltungsgericht gleich wie veränderte Sachumstände zu be-
rücksichtigen wäre.
Zum Verständnis und im Hinblick auf die akzessorische Überprüfung ist im
Folgenden kurz auf die wesentlichen Festlegungen im SIL in Bezug auf die
Landesflughäfen im Allgemeinen (konzeptioneller Teil) sowie den Flugha-
fen Zürich (Objektblatt) einzugehen.
32.2.3 Der konzeptionelle Teil des SIL enthält zunächst Ausführungen zur
Rolle und Funktion des Sachplans sowie zur (luftverkehrspolitischen) Aus-
gangslage (insbes. bestehende Infrastruktur) und den Herausforderungen.
Zur Planung und Entwicklung der Luftinfrastruktur sowie zu den verschie-
denen Anlagetypen finden sich verschiedene konzeptionelle Festlegungen
mit Erläuterungen. So legt der Sachplan in Bezug auf die Ausrichtung der
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 197
Luftfahrtinfrastruktur u.a. fest, dass bei der Planung und Anpassung von
Flugverfahren der Sicherheit in der Interessenabwägung eine hohe Priori-
tät beizugeben ist. Weiter wird in Bezug auf die Raumnutzung und den
Umweltschutz vorgegeben, dass in den Objektblättern zur Sicherung und
Begrenzung von Bau, Betrieb und Entwicklung der einzelnen Flugplatzan-
lagen u.a. die Gebiete mit Lärmbelastung festzulegen sind. Die entspre-
chenden Lärmbelastungskurven, die den äusseren Rahmen der künftig zu
erwartenden Lärmbelastung abstecken, sind auf der Grundlage der jährli-
chen Anzahl Flugbewegungen, deren zeitlicher Verteilung, dem Flottenmix
und den Flugwegen anhand der Methodik von Anhang 5 zur LSV zu be-
stimmen. Sie sollen als verbindliche Vorgabe für die Festlegung der zuläs-
sigen Lärmimmissionen im Sinne von Art. 37a LSV dienen. Dabei ist im
Interesse der ökonomischen und sozialen Dimension der Mobilität hinzu-
nehmen, dass etwa bei Landesflughäfen die Belastungsgrenzwerte für den
Fluglärm nicht immer eingehalten werden können. Erleichterungen dürfen
jedoch nur nach und gestützt auf eine umfassende Abwägung der berühr-
ten Interessen gewährt werden (Sachplan Verkehr, Teil Infrastruktur der
Luftfahrt [SIL], Konzeptteil, 26. Februar 2020, Kapitel 3 [nachfolgend: Kon-
zeptteil zum SIL]; vgl. auch Art. 17 Abs. 1 USG und BGE 125 II 643 E. 17c).
Für die Landesflughäfen wie den Flughafen Zürich legt der SIL sodann in
konzeptioneller Hinsicht u.a. fest, dass die Landesflughäfen Verkehrsinfra-
strukturen von nationaler Bedeutung sind und durch Direkt- oder Umstei-
geverbindungen die Voraussetzungen schaffen für die Anbindung der
Schweiz an den internationalen Luftverkehr. Sie können hierzu die Funk-
tion eines Luftverkehrsdrehkreuzes (HUB) übernehmen. Ihre bauliche und
betriebliche Weiterentwicklung soll sich nach der Luftverkehrsnachfrage
richten, soweit diese Entwicklung mit den Grundsätzen der Nachhaltigkeit
in Einklang steht. Zudem sollen die bestehenden Betriebszeiten der Lan-
desflughäfen aufrecht erhalten und nur reduziert werden, wenn sich im ver-
gleichbaren europäischen Umfeld verlängerte Nachtruhezeiten durchset-
zen, die über die in der Schweiz geltende Nachtflugsperre hinausgehen
(Konzeptteil zum SIL, Kapitel 4.1; vgl. hinsichtlich der Weiterentwicklung
entsprechend der Luftverkehrsnachfrage die vormalige Festlegung ge-
mäss dem Konzeptteil vom 18. Oktober 2000, wiedergegeben in BGE 137
II 58 E. 3.3.1).
32.2.4 Im Objektblatt für den Flughafen Zürich im SIL findet sich einleitend
und entsprechend der Vorgaben in Art. 16 RPV eine Darstellung der zum
Verständnis der Festlegungen erforderlichen räumlichen und sachlichen
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 198
Zusammenhänge (Ausgangslage). Daran schliessen die Festlegungen an.
Diesen ist ein Grundsatzentscheid zum Betriebskonzept zu entnehmen.
Hierzu werden der äussere Rahmen der Betriebszeiten sowie (in den
Grundzügen) die Pistenbenutzung sowie die verschiedenen Flugbetriebs-
konzepte festgelegt (Rahmenbedingungen zum Betrieb gemäss Ziff. 2 der
Festlegungen im Objektblatt für den Flughafen Zürich im SIL; vgl. vorste-
hend Sachverhalt Bst. F). Im Weiteren enthält das Objektblatt Festlegun-
gen im Zusammenhang mit den Fluglärmemissionen (Abgrenzungslinie,
Gebiet mir Lärmauswirkungen, Nachweis der Lärmbelastung) sowie zur
Infrastruktur (Rahmenbedingungen zur Infrastruktur, Flughafenperimeter,
Natur- und Landschaftsschutz, landseitiger Verkehrsanschluss). An die
Festlegungen schliessen zu deren Verständnis und zum Nachweis der In-
teressenabwägung Erläuterungen an (vgl. hierzu vorstehend E. 32.1.2.2).
33.
33.1 Die Beschwerde führenden Gemeinde Hohentengen sowie die IG
Nord-Gemeinden rügen, es sei entgegen der Vorgaben im Bundesgerichts-
entscheid zum vBR nach wie vor keine umfassende Evaluation alternativer
lärmoptimierter Betriebsvarianten erfolgt. Nach Ansicht der Gemeinde Ho-
hentengen hätte hierbei insbesondere eine (verstärkt) schweizerische Ab-
wicklung des (gesamten) Flugverkehrs durch Südstarts in Betracht gezo-
gen werden müssen; Südabflüge seien die sicherste Variante, da im Ver-
gleich zu den übrigen Betriebskonzepten der Flugbetrieb im Wesentlichen
entflochten werden könne. Die Teilgenehmigung des BR 2014 sei aus die-
sen Gründen aufzuheben und die Angelegenheit zur Überarbeitung und
neuen Entscheidung unter Berücksichtigung alternativer lärmoptimierter
Betriebsvarianten an das BAZL zurückzuweisen.
Die Flughafen Zürich AG und die beigeladene Flugsicherung Skyguide hal-
ten in ihren Beschwerdeantworten bzw. Stellungnahmen (sinngemäss) da-
gegen, Südstarts (während des Ostkonzepts) seien nicht umsetzbar, da in
diesem Fall – wie im Nordkonzept – Anflüge auf den Flughafen Zürich von
Norden her erfolgen müssten, um die bestehende Infrastruktur sinnvoll und
zweckmässig nutzen zu können (vgl. insbes. die von der Flugsicherung
Skyguide am 17. Juni 2018 [rechte 2019] im Verfahren A-3491/2018 abge-
gebene Stellungnahme).
Das BAFU wiederum hält in seinen Fachberichten vom 31. Januar 2019 zu
den beiden Beschwerden übereinstimmend fest, dass im Rahmen des Ge-
nehmigungsverfahrens zum BR 2017 wie vom Bundesgericht verlangt eine
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 199
umfassende Evaluation lärmoptimierter Betriebsvarianten (inkl. Flugrou-
ten) vorzunehmen sein werde.
33.2 Nach dem vorstehend zur planerischen Abfolge Ausgeführten sind
wichtige Interessenabwägungen und Ermessensentscheide von der Sach-
planbehörde auf Stufe Sachplan vorzunehmen bzw. zu treffen. Entspre-
chend schreibt denn auch Art. 36c Abs. 2 LFG ausdrücklich vor, dass im
Betriebsreglement die im SIL vorgesehenen Rahmenbedingungen konkret
auszugestalten sind und im Konzeptteil zum SIL ist vorgesehen, dass im
Objektteil für jeden Flugplatz u.a. die Zweckbestimmung und Funktion der
Anlage sowie die Rahmenbedingungen für den Betrieb festzulegen sind
(Konzeptteil zum SIL, Kapitel 1.2.2).
Die Rügen und Vorbringen der Beschwerde führenden Parteien in Bezug
auf die Prüfung betrieblicher Alternativen betreffen vor diesem Hintergrund
nicht (in erster Linie) das vorliegend streitbetroffene BR 2014, sondern die
vorgelagerte Planungsstufe der Sachplanung, konkret die Rahmenbedin-
gungen zum Betrieb im Objektblatt für den Flughafen Zürich im SIL (Fest-
legung Ziff. 2), die (in den Grundzügen) die Flugbetriebskonzepte und die
Flugrouten festlegen und damit das Betriebsreglement im Wesentlichen
vorbestimmen (vgl. Konzeptteil zum SIL, Kapitel 3.3). Es ist daher im Fol-
genden im Rahmen einer akzessorischen Anfechtung der Festlegung
Ziff. 2 im Objektblatt für den Flughafen Zürich im SIL zu prüfen, ob die fest-
gelegten Rahmenbedingungen zum Betrieb mit den Anforderungen insbe-
sondere des Raumplanungsrechts in Einklang zu bringen sind. Insofern
kann der Auffassung des BAFU nicht gefolgt werden, wonach besagte um-
fassende Prüfung im Rahmen des Genehmigungsverfahrens zum
BR 2017 vorzunehmen ist. Zwar erfolgt, wie bereits erwogen, die eigentli-
che lärmrechtliche Beurteilung eines Flugbetriebskonzepts einschliesslich
der Flugrouten unter Gewährung der Parteirechte erst im Betriebsregle-
mentsverfahren, doch ändert dies nichts daran, dass eine (erste) überge-
ordnete Interessenabwägung bereits im Rahmen der Sachplanung stattzu-
finden hat und diese im Rahmen der verbindlichen Festlegungen das Be-
triebsreglement vorbestimmt. Entsprechend hat denn auch das Bundesge-
richt in seinem Urteil zum vBR festgehalten, eine umfassende Evaluation
alternativer lärmoptimierter Betriebsvarianten werde im Rahmen der Sach-
planung und beim Erlass des definitiven Betriebsreglements vorzunehmen
sein (BGE 137 II 58 E. 6.10). Lärmoptimierte Betriebsvarianten sind daher
nicht erst im Verfahren zur Genehmigung eines Betriebsreglements, son-
dern bereits im Rahmen der Sachplanung in Betracht zu ziehen. Zudem
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 200
betrifft das BR 2017 im Wesentlichen das Nordkonzept (vgl. vorstehend
Sachverhalt Bst. BB.a); eine umfassende Überprüfung des Ost- und des
Südkonzepts einschliesslich der Prüfung lärmoptimierter Betriebsvarianten
ist, soweit ersichtlich, nicht vorgesehen.
33.3 Festlegungen im Sachplan setzen gemäss dem vorstehend Ausge-
führten eine Abwägung der berührten Interessen voraus. Entsprechend
darf ein konkretes Vorhaben erst festgesetzt werden, wenn eine Prüfung
von Alternativen und Varianten stattgefunden hat, wobei unter Alternativen
nicht nur Standort- und Ausmassalternativen, sondern auch Massnahmen-
alternativen zu verstehen sind (vgl. vorstehend E. 32.1.2.2 f.; Art. 15 Abs. 3
Bst. b RPV; TSCHANNEN, a.a.O., S. 121–123).
Mit der Frage, in welchem Umfang im Rahmen der Sachplanung für die
Infrastruktur der Luftfahrt alternative Betriebskonzepte zu prüfen sind, hatte
sich die Rechtsprechung bisher nicht ausdrücklich zu befassen und es be-
steht, anders als für die Sachplanung etwa im Bereich der Übertragungs-
leitungen, wo ein schematisches Vorgehen aus Gründen der Rechtssicher-
heit sowie der Verfahrensökonomie möglich und geboten ist, auch keine
Vollzugshilfe. Immerhin lässt sich den Entscheiden zum vBR entnehmen,
dass Ausgangspunkt der Prüfung alternativer Betriebskonzepte der histo-
risch gewachsene Flugbetrieb des Flughafens Zürich mit grundsätzlicher
Nordausrichtung ist (vgl. Urteil des BGer 1C_58/2010 vom 22. Dezember
2010 E. 4.5.1 [nicht veröffentlicht in BGE 137 II 58] unter Bezugnahme auf
das Urteil des BVGer A-1936/2006 vom 10. Dezember 2009 E. 50.8).
In anderem Zusammenhang, etwa bei der Beurteilung konkreter Vorhaben
im Plangenehmigungsverfahren, besteht hinsichtlich der Prüfung von Al-
ternativen eine gefestigte Rechtsprechung. Demnach ist ein Vergleich zwi-
schen unterschiedlichen Lösungen angezeigt, wenn es sich um echte Al-
ternativen handelt. Stellt sich bereits aufgrund einer summarischen Prü-
fung heraus, dass eine Alternative mit erheblichen Nachteilen belastet ist,
so darf sie aus dem weiteren Auswahlverfahren ausgeschieden werden.
Kommt die Genehmigungsbehörde dabei ihrer Prüfungspflicht nicht nach
und zieht sie keine Varianten in Betracht, obschon solche vorgeschlagen
werden oder auf der Hand liegen, liegt eine fehlerhafte Interessenabwä-
gung und damit ein Rechtsfehler vor (vgl. [in Bezug auf eine Übertragungs-
leitung] Urteil des BVGer A-5705/2018, A-5965/2018, A-5980/2018,
A-6070/2018 vom 6. Februar 2020 E. 6.2.3 mit Hinweisen auf die [bundes-
gerichtliche] Rechtsprechung). Ein Abweichen von der bisherigen Planung
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 201
und damit verbunden auch eine neue Evaluation betrieblicher Alternativen
kann sodann erforderlich sein, wenn eine wesentliche Änderung der Sach-
oder Rechtslage vorliegt (vgl. BGE 137 II 58 E. 4.1.3).
Es ist kein Grund ersichtlich, vorliegend mit Blick auf die Pflicht zur Prüfung
betrieblicher Alternativen auf der Ebene der Sachplanung grundsätzlich ei-
nen anderen Massstab anzuwenden. Im Folgenden ist daher mit Blick auf
die Vorbringen der Beschwerde führenden Parteien zu prüfen, ob die Sach-
planbehörde im Rahmen der Festlegung der Rahmenbedingungen zum
Betrieb ihrer Pflicht zur Prüfung alternativer Betriebskonzepte (in Bezug auf
das Ost- und das Südkonzept) in hinreichendem Mass nachgekommen ist
oder echte Alternativen vorliegen, die zu Unrecht ausser Acht gelassen
worden sind. Dabei ist zu beachten, dass in jedem Fall die luftfahrtspezifi-
schen Anforderungen erfüllt sein müssen (Art. 25 Abs. 1 Bst. c i.V.m. Art. 3
VIL). Bestehen Spielräume, so ist dem Interesse an einem sicheren Flug-
betrieb hohes Gewicht beizugeben (vgl. vorstehend E. 32.1.2.1). Als alter-
native Betriebskonzepte können daher von vornherein nur solche in Be-
tracht kommen, welche den luftfahrtrechtlichen Anforderungen entspre-
chen und diesbezüglich im Vergleich mit anderen Varianten nicht mit er-
heblichen Nachteilen verbunden sind (im Ergebnis vom BVGer verneint
betreffend die geforderte Einführung eines alternativen segmentierten An-
flugverfahrens auf den Flughafen Genf [Urteil des BVGer
A-5411/2012 vom 5. Mai 2015 E. 9]).
33.4
33.4.1 Das Objektblatt für den Flughafen Zürich im SIL enthält zu den Rah-
menbedingungen zum Betrieb hinsichtlich der Flugbetriebskonzepte die
folgenden Festsetzungen (Festlegung Ziff. 2 gemäss dem Objektblatt für
den Flughafen Zürich im SIL):
[...]
Der Flugbetrieb soll langfristig auf einem System mit verlängerten Pisten 28
und 32 abgewickelt werden. Im Tagbetrieb wird in der Regel von Norden, bei
starkem Westwind von Osten angeflogen. Sind aufgrund der Wind- oder Wet-
terverhältnisse Landungen von Norden oder von Osten nicht möglich, wird von
Süden angeflogen. Die Starts erfolgen nach Westen und nach Süden mit
Linkskurve. Bei Bise und bei Nebel wird nach Süden gestartet, wobei für Ab-
flüge nach Osten eine vollständige Separation von möglichen Durchstarts auf
der Piste 14 sicherzustellen ist. Abflüge nach Süden werden nach dem Start
soweit wie möglich geradeaus geführt, Abflüge nach Westen sollen so früh wie
möglich nach rechts abdrehen.
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 202
Während der morgendlichen Sperrzeiten wird von Süden gelandet, sofern die
Sicht- und Windwerte dies zulassen. Gestartet wird nach Westen und Norden,
bei Nordlandungen (Ausnahme gemäss DVO) nach Süden und Westen. Vor
06.30 Uhr sind Starts nach Süden nur zulässig, wenn Starts nach Westen aus
technischen oder betrieblichen Gründen nicht möglich sind.
Am Abend nach 21.00 Uhr bzw. während der abendlichen Sperrzeiten und im
Nachtbetrieb nach 22.00 Uhr wird in der Regel von Osten gelandet, bei unge-
nügenden Wetterbedingungen für Ostlandungen von Süden oder Norden. Die
Starts erfolgen in der Regel nach Norden und Westen, im Nachtbetrieb in der
Regel nur nach Norden. Bei Landungen von Norden sind auch Starts nach
Westen möglich.
[...]
33.4.2 Die Festlegungen zum Flugbetrieb entsprechen der Betriebsvari-
ante 4-LVP gemäss dem Bericht des BAZL zur Umsetzung von Sicherheits-
massnahmen im SIL vom 15. September 2016. Für den Flugbetrieb sind
somit weiterhin – im Grundsatz – drei verschiedene Flugbetriebskonzepte
vorgesehen: Das Nord-, das Ost- und das Südkonzept (Objektblatt vom
23. August 2017 für den Flughafen Zürich im SIL, Erläuterungen Ziff. 2).
Der Entscheid für die Betriebsvariante 4-LVP wurde vom Bundesrat im
Rahmen der Sachplanung (SIL 2) gestützt auf eine Evaluation möglicher
alternativer Betriebskonzepte getroffen. Die entsprechende Variantenstu-
die betraf jedoch einzig das Nordkonzept, welches grundsätzlich tagsüber
bzw. ausserhalb der Sperrzeiten gemäss der DVO zur Anwendung gelangt.
Für das Ost- und das Südkonzept wurde im Zusammenhang mit der Erar-
beitung des SIL 2 keine erneute Variantenstudie durchgeführt (vgl. Bericht
des BAZL vom 15. September 2016 zur Umsetzung von Sicherheitsmass-
nahmen im SIL [Dokumentation zur Anpassung des SIL-Objektblatts, Be-
richt A], Ziffn. 5 und 6, < www.bazl.admin.ch > Sicherheit > Infrastruktur >
Flugplätze > Landesflughäfen > Flughafen Zürich > SIL-Prozess Flughafen
Zürich > SIL Objektblatt Anpassung 2017 > Dokumente, besucht am
10. August 2021). Die Entscheidung für das Ost- und Südkonzept, also der
Entscheid, den Flughafen Zürich während der Sperrzeiten von Osten (am
Abend) und von Süden (am Morgen) anzufliegen, geht im Grundsatz zu-
rück auf die Erarbeitung des ersten Objektsblatts für den Flughafen Zürich
im SIL (SIL 1) und den in diesem Zusammenhang getroffenen Entscheid
für die Betriebsvariante EDVO. Insbesondere das Ostkonzept soll mit der
Genehmigung des BR 2014 und der neu im SIL 2 als Festsetzung enthal-
tenen Verlängerung der Pisten 28 und 32 zwar eine Ertüchtigung erfahren,
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 203
jedoch im Grundsatz wie bisher beibehalten werden (vgl. vorstehend Sach-
verhalt Bst. G.; zudem der vorerwähnte Bericht des BAZL vom 15. Sep-
tember 2016 zur Umsetzung von Sicherheitsmassnahmen im SIL [Doku-
mentation zur Anpassung des SIL-Objektblatts, Bericht A], Ziff. 5).
Im Rahmen der Erarbeitung des ersten Objektblatts für den Flughafen Zü-
rich im SIL (SIL 1) wurden die Entwicklungsmöglichkeiten gestützt auf die
technisch machbaren An- und Abflugmöglichkeiten umfassend untersucht.
Hierbei wurden, ausgehend von drei verschiedenen Pistensystemen (be-
stehendes Pistensystem, Verlängerung der Pisten 28 und 32 sowie ein Pa-
rallelpistensystem) 19 verschiedene Betriebsvarianten entwickelt. Von die-
sen 19 Varianten sind zehn mit den Vorgaben gemäss der DVO konform.
Vom Bundesrat genehmigt wurde schliesslich eine optimierte Variante E,
die sich auf das bestehende Pistensystem stützt und die Vorgaben gemäss
der DVO einhält (Betriebsvariante EDVO; Schlussbericht des BAZL vom
2. Februar 2010 zum SIL-Prozess, Ziffn. 1.4.2 f. sowie Anhang C [Über-
sicht über die 19 untersuchten Betriebsvarianten], nachfolgend: Schluss-
bericht SIL-Prozess 2010, < www.bazl.admin.ch > Sicherheit > Infrastruktur
> Flugplätze > Landesflughäfen > Flughafen Zürich > SIL-Prozess Flugha-
fen Zürich > SIL Objektblatt 2013 > Dokumente, besucht am 10. August
2021; vgl. auch die Ausführungen im Urteil des BVGer A-1936/2006 vom
10. Dezember 2009 E. 30.6.3).
33.5 Die Gemeinde Hohentengen und die IG Nord-Gemeinden rügen zu-
nächst (sinngemäss), es habe bisher keine umfassende Evaluation alter-
nativer lärmoptimierter Betriebsvarianten stattgefunden, obschon dies be-
reits vom Bundesgericht im dessen Entscheid zum vBR im Hinblick auf den
Erlass eines definitiven Betriebsreglements verlangt worden sei. Sie be-
gehren vor diesem Hintergrund an, es sei die angefochtene Teilgenehmi-
gung aufzuheben und die Angelegenheit zur Vornahme der geforderten
Evaluation an das BAZL zurückzuweisen.
Der Vorhalt der Beschwerde führenden Gemeinwesen ist unbegründet.
Wie vorstehend ausgeführt, wurden im Rahmen der Erarbeitung des ersten
Objektblatts für den Flughafen Zürich im SIL in Nachachtung von Art. 15
Abs. 3 Bst. b RPV 19 verschiedene Betriebsvarianten entwickelt, welche
jeweils den gesamten Betrieb umfassten. Mit eine Vorgabe für die Erarbei-
tung und Bewertung der Betriebsvarianten war, die Auswirkungen auf
Raum und Umwelt möglichst gering zu halten (Schlussbericht SIL-Prozess
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 204
2010, Ziff. 1.4.1). Bereits vor diesem Hintergrund kann nicht gesagt wer-
den, eine gesamthafte Evaluation möglicher Betriebsvarianten unter Be-
rücksichtigung der Lärmauswirkungen sei bisher nicht erfolgt. Die Sachpla-
nung in Bezug auf den Flughafen Zürich wurde sodann insbesondere auf-
grund der Ergebnisse der Sicherheitsüberprüfung 2012 weitergeführt, wo-
bei sich der Gesamtprozess aufgrund der Ungewissheit über die Ratifizie-
rung des neu ausgehandelten Staatsvertrags durch Deutschland verzö-
gerte. Der Bundesrat entschied sich daher im Jahr 2013 für eine Etappie-
rung der Sachplanung in Bezug auf den Flughafen Zürich und beschränkte
sich auf jene Aspekte, die unabhängig vom Staatsvertrag festgelegt wer-
den konnten (Fragen und Antworten zur zweiten Etappe des SIL-Objekt-
blattes Flughafen Zürich, S. 2, < www.bazl.admin.ch > Sicherheit > Infra-
struktur > Flugplätze > Landesflughäfen > Flughafen Zürich > SIL-Prozess
Flughafen Zürich > SIL Objektblatt Anpassung 2017 > Dokumente, besucht
am 10. August 2021). Diese Umstände haben schliesslich zur Folge, dass
bis heute noch kein sogenannt definitives Betriebsreglement erlassen und
genehmigt worden ist (vgl. zur Terminologie auch im Kontext mit Art. 74a
Abs. 2 VIL BGE 137 II 58 E. 3.3.2).
Eine Etappierung der Planung ist weder durch Gesetz noch durch Sinn und
Zweck des Sachplans ausgeschlossen, jedenfalls wenn – wie vorliegend
mit Blick auf die staatsvertragliche Situation mit Deutschland – sachliche
Gründe hierfür vorliegen und eine (erste) umfassende Evaluation im Rah-
men der Erarbeitung des ersten Objektblatts bereits stattgefunden hat (vgl.
Urteil des BGer 1C_662/2017 vom 14. Mai 2019 E. 2.4); im Rahmen der
Sachplanung für den Flughafen Zürich durfte grundsätzlich davon ausge-
gangen werden, die Einschränkungen gemäss der DVO seien (teilweise)
vorübergehender Natur und die betrieblichen Rahmenbedingungen wür-
den mit Abschluss des Staatsvertrags eine erneute Änderung erfahren,
weshalb für die Dauer der geltenden DVO die Betriebsvariante EDVO im
Sachplan festgesetzt (SIL 1) und im Betriebsreglement (BR 2011) ausge-
staltet wurde (vgl. zum SIL 1 vorstehend Sachverhalt Bst. F und für den
Fall eines Inkrafttretens des Staatsvertrags mit Deutschland den Bericht
des BAZL vom 5. Oktober 2012 zum SIL-Prozess: Anpassung des Objekt-
blatt-Entwurfs aufgrund des Staatsvertrags mit Deutschland,
< www.bazl.admin.ch > Sicherheit > Infrastruktur > Flugplätze > Landes-
flughäfen > Flughafen Zürich > SIL-Prozess Flughafen Zürich >, besucht
am 10. August 2021). Entsprechend ist im Objektblatt zu den Rahmenbe-
dingungen zum Betrieb denn auch festgehalten (Festlegung Ziff. 2 gemäss
dem Objektblatt für den Flughafen Zürich im SIL):
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 205
Im Hinblick auf eine Umsetzung der mit Deutschland vereinbarten Bestimmun-
gen zur Nutzung des süddeutschen Luftraums sind die «Rahmenbedingungen
zum Betrieb» nach Anhörung der betroffenen Kantone anzupassen. Dabei
kann anstelle der Südanflüge auch ein auf Satellitentechnologie basierender
gekrümmter Nordanflug eingesetzt werden, wenn dieser bezüglich der Sicher-
heit, den Umweltauswirkungen und der Kapazität gleichwertig ist.
Das Vorgehen der Sachplanbehörde ist nach dem Gesagten, soweit vor-
liegend mit Blick auf die Teilgenehmigung des BR 2014 von Interesse, nicht
zu beanstanden, umso mehr, als weder ersichtlich ist noch vorgebracht
wird, dass den Beschwerde führenden Gemeinwesen aus dem Vorgehen
der Sachplanbehörde ein Nachteil entstanden wäre, sind doch der Betrieb
des Flughafens Zürich und die damit verbundenen Umweltauswirkungen
sowohl im Objektblatt als auch im darauf beruhenden Betriebsreglement
jeweils vollständig abgebildet; eine wahrnehmbare Zunahme der Lärmim-
missionen über verschiedene Änderungen des Betriebsreglements hinweg
wäre im Rahmen der Festlegung der zulässigen Lärmimmissionen auszu-
weisen und umweltrechtlich entsprechend zu würdigen. Entsprechendes
wird vorliegend nicht geltend gemacht und ist auch (mit Blick auf den Bau
der Schnellabrollwege ab den Pisten 28 und 34) nicht ersichtlich. Die Be-
gehren der Gemeinde Hohentengen und der IG Nord-Gemeinden sind da-
her abzuweisen, soweit sie eine fehlende Gesamtbeurteilung rügen und
unter Aufhebung der angefochtenen Teilgenehmigung die Rückweisung
der Angelegenheit an das BAZL verlangen. Immerhin ist an dieser Stelle
mit Blick insbesondere auf zwischenzeitlich festgesetzte Änderungen des
Ost- und Südkonzepts im Objektblatt für den Flughafen Zürich im SIL da-
rauf hinzuweisen, dass eine einmal vorgenommene Evaluation betriebli-
cher Varianten nur so lange Gültigkeit haben kann, als sich die Sach- oder
Rechtslage nicht wesentlich geändert hat (vgl. BGE 137 II 58 E. 4.1.3).
33.6 Die Gemeinde Hohentengen rügt sodann, es sei keine Alternative
zum Ost- und Südkonzept in Form insbesondere einer (verstärkt) schwei-
zerischen Abwicklung des Luftverkehrs durch Südstarts geradeaus näher
in Betracht gezogen worden.
Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass (bereits) bei der Erarbeitung des
ersten Objektblatts für den Flughafen Zürich im SIL Südstarts geradeaus
als eine mögliche betriebliche Alternative in Betracht gezogen worden sind
(vgl. Schlussbericht SIL-Prozess 2010, Anhang C). Damit setzt sich die Be-
schwerde führende Gemeinde nicht auseinander. Nach den unbestritten
gebliebenen Ausführungen der Flugsicherung Skyguide wäre es sodann
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 206
bei Südstarts geradeaus ab Piste 16 erforderlich, dass Landungen auf den
Flughafen Zürich von Norden her auf die Pisten 14 und 16 erfolgten. Dies
ist jedoch aufgrund der einseitig von Deutschland im Rahmen der DVO
verfügten Einschränkungen gerade nicht möglich. Zudem wären im Süden
des Flughafens Zürich von nach Süden startenden Flugzeugen unstrittig
deutlich mehr Personen von (übermässigen) Lärmimmissionen betroffen,
als dies im Norden des Flughafens Zürich der Fall ist. Zwar ist dies nicht in
jedem Fall ausschlaggebend, doch müssten gute Gründe vorliegen, gleich-
wohl von einer echten Alternative zum geltenden Ost- und Südkonzept
ausgehen zu können. Solche werden von der Beschwerde führenden Ge-
meinde Hohentengen nicht vorgerbacht. Schliesslich lässt sich weder aus
den anwendbaren umwelt- und planungsrechtlichen noch aus den luftfahrt-
rechtlichen Bestimmungen die Pflicht zu einer (überwiegend) schweizeri-
schen Abwicklung des Luftverkehrs eines Landesflughafens ableiten; die
umweltrechtlichen Bestimmungen zum Immissionsschutz (Art. 11 ff. USG)
gewährend Betroffenen im angrenzenden Ausland nur – aber immerhin –
denselben Schutz wie in der Schweiz von Umwelteinwirkungen betroffenen
Personen.
Die Beschwerde der Gemeinde Hohentengen ist daher in diesem Punkt
ebenfalls abzuweisen.
33.7 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Rahmenbedingungen
zum Betrieb gemäss Ziff. 2 der Festlegungen im Objektblatt für den Flug-
hafen Zürich im SIL, soweit im Rahmen der vorliegenden akzessorischen
Überprüfung von Interesse, nicht zu beanstanden sind; die Sachplanbe-
hörde hat eine umfassende Evaluation betrieblicher Alternativen durchge-
führt und eine echte Alternative zum geltenden Ost- und Südkonzept ist
weder ersichtlich noch wird eine solche vorgetragen. Die Beschwerden der
Gemeinde Hohentengen und der IG Nord- Gemeinden sind daher in die-
sem Punkt abzuweisen.
34.
34.1 Die Gemeinde Dällikon und Mitbeteiligte, der Verein Fluglärmsolidari-
tät und Mitbeteiligter, die Stadt Illnau-Effretikon sowie die Gemeinden Nie-
derglatt, Turbenthal und Niederhasli wenden sich sodann gegen die Fest-
setzung betreffend das Gebiet mit Lärmauswirkungen (Festlegun-
gen Ziff. 5 gemäss dem Objektblatt für den Flughafen Zürich im SIL) und
verlangen deren akzessorische Überprüfung (vgl. vorstehend E. 3.6).
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 207
Zur Begründung verweisen die Parteien übereinstimmend auf BGE 137 II
58 zum vBR. Gegenstand jenes Verfahrens sei unter anderem eine vorfra-
geweise Überprüfung der Grenzwerte für den Lärm ziviler Flugplätze ge-
wesen, wobei das Bundesgericht erhebliche Zweifel daran geäussert habe,
ob die geltenden Belastungsgrenzwerte dem Schutzbedürfnis der Bevöl-
kerung vor Störungen zur Nacht- und Tagesrandzeit in hinreichendem
Mass Rechnung tragen. Es habe aus diesem Grund vom zuständigen De-
partement eine Überprüfung der Grenzwerte verlangt, wobei diese Über-
prüfung bis heute nicht abschliessend erfolgt sei. Somit sei offen, ob die
auf der Grundlage der geltenden Grenzwerte festgelegten umhüllenden
Lärmbelastungskurven gemäss Ziff. 5 der Festlegungen im Objektblatt für
den Flughafen Zürich im SIL die ihnen zugedachte Funktion – die Abgren-
zung des Gebiets mit übermässigen Lärmimmissionen von jenem, in wel-
chem es auch in Zukunft zu keinen übermässigen Einwirkungen komme –
überhaupt zu erfüllen vermöge. Die Festlegung sei somit verfrüht erfolgt
und die betreffende Festsetzung aus diesem Grund aufzuheben.
Die Flughafen Zürich AG wendet unter Verweis auf die Stellungnahmen der
Fachbehörden des Bundes ein, die sog. SiRENE-Studie, in deren Rahmen
die Grundlagen für die Überprüfung der Grenzwerte u.a. von Anhang 5
LSV erarbeitet würden, sei noch nicht abgeschlossen. Folglich sei es – in
Übereinstimmung mit der Rechtsprechung – nicht zu beanstanden, dass
das BAZL der umfassenden Überprüfung der Lärmgrenzwerte nicht vorge-
griffen und sich im Rahmen des Genehmigungsverfahrens für das BR 2014
auf die geltenden Grenzwerte gestützt habe.
34.2 Die unmittelbare Anfechtung einer Festlegung im Sachplan ist, wie
vorstehend ausgeführt, nicht möglich. Eine Festlegung kann jedoch ak-
zessorisch überprüft werden, soweit sich ein behaupteter Mangel in der
Genehmigungsverfügung niedergeschlagen hat. Ist eine Festlegung mit
Bundesrecht nicht vereinbar, entfällt im Einzelfall deren Bindungswirkung
(vgl. vorstehend E. 3.6.3 und E. 32.1.2.4). Das Begehren um akzessori-
sche Prüfung einer Festlegung im Sachplan ist daher – der Bedeutung des
Begriffs entsprechend – mit einem Rechtsbegehren in Bezug auf die Ge-
nehmigungsverfügung zu verknüpfen. Fehlt es an einer möglichen Ak-
zessorietät, ist auf die verlange Überprüfung nicht weiter einzugehen.
Eine solche Verknüpfung ist beim Verein Fluglärmsolidarität und Mitbetei-
ligter, der Stadt Illnau-Effretikon sowie den Gemeinden Niederglatt, Tur-
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 208
benthal und Niederhasli jedenfalls dem Sinn nach gegeben; die Be-
schwerde führenden Parteien wenden sich insbesondere gegen die Aus-
nahmeregelung betreffend die Mindestflughöhe für vierstrahlige Flugzeuge
beim Start ab Piste 32 (vgl. vorstehend E. 5.3.6 f.), für welche Ziff. 5 der
Festlegungen im Objektblatt für den Flughafen Zürich im SIL mit eine pla-
nerische Grundlage darstellt. Demgegenüber erscheint fraglich, ob die er-
forderliche Akzessorietät auch bei der Gemeinde Dällikon und Mitbeteiligte
gegeben ist; es wird nicht vorgebracht und ist auch nicht ersichtlich, inwie-
weit die Festlegung sich in den von ihnen angefochtenen Punkten der Ge-
nehmigungsverfügung (Sachentscheide) niedergeschlagen hätte. Die
Frage kann jedoch offen bleiben, da auf die gleichlautenden Begehren der
weiteren Beschwerde führenden Parteien ohnehin einzugehen ist.
34.3
34.3.1 Die Ziff. 5 der Festlegungen im Objektblatt für den Flughafen Zürich
im SIL betreffend das Gebiet mit Lärmauswirkungen hat folgenden Wort-
laut:
Das Gebiet mit Lärmauswirkungen begrenzt die Entwicklung des Flugbetriebs
(Karte 2).
Die zulässigen Lärmimmissionen und die damit verknüpften Rechtsfolgen
der Lärmschutzverordnung (LSV) werden mit der Genehmigung des Betriebs-
reglements festgelegt. Diese «zulässigen Lärmimmissionen» müssen inner-
halb des Gebiets mit Lärmauswirkungen liegen, wobei die Vorgaben für den
Tag- und den Nachtbetrieb separat einzuhalten sind.
Kann eine Verbesserung der Lärmsituation erreicht werden, kann der Bundes-
rat das «Gebiet mit Lärmauswirkungen» nach Anhörung der betroffenen Kan-
tone anpassen. Der Nachweis, dass eine solche Verbesserung erreicht wer-
den kann, ist in der Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) zum Betriebsregle-
ment zu erbringen. Eine solche Anpassung ist ebenfalls möglich, wenn dies
durch neue Sicherheitsauflagen erforderlich wird. Im Zusammenhang mit einer
Anpassung der «Rahmenbedingungen zum Betrieb» an neue Bestimmungen
zur Nutzung des süddeutschen Luftraums ist eine solche Anpassung zwin-
gend vorzunehmen.
34.3.2 Auf Karte 2 zum Objektblatt für den Flughafen Zürich sind die um-
hüllenden Lärmbelastungskurven für den Planungswert (PW) und den Im-
missionsgrenzwert (IGW) der ES II für den Betrieb am Tag und in der ersten
Nachstunde gemäss LSV dargestellt. Die massgebenden Faktoren bei der
Berechnung der Fluglärmbelastung sind die für das Jahr 2030 prognosti-
zierte Flugbewegungszahl und deren Verteilung auf den Tag- und den
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 209
Nachtbetrieb, die (voraussichtliche) Zusammensetzung der Flotte sowie
die Flugrouten gemäss der Flugbetriebsvariante 4-LVP. Die jährliche Flug-
bewegungszahl beträgt insgesamt rund 346'000, wovon rund 36'000 Be-
wegungen auf die allgemeine Luftfahrt entfallen. Dem Nachtbetrieb
("1. Nachtstunde [22–23 h]") werden 12'900 Flugbewegungen zu Grunde
gelegt. Zudem geht die Sachplanbehörde davon aus, dass die Lärmbelas-
tung in der zweiten Nachtstunde geringer ausfällt als diejenige in der ersten
(Objektblatt vom 23. August 2017 für den Flughafen Zürich im SIL, Erläu-
terungen Ziff. 5). Entsprechend wurde die Fluglärmbelastung für die zweite
Nachtstunde, wie bereits ausgeführt, nicht berechnet in der Annahme, dass
während dieser Zeit keine grenzwertrelevanten Belastungen auftreten, die
flächenmässig über die umhüllenden Lärmbelastungskurven für den Be-
trieb am Tag und in der ersten Nachtstunde hinausreichen; es wird darauf
hingewiesen, dass in der zweiten Nachtstunde nur Flugbewegungen zum
Verspätungsabbau stattfinden würden (Bericht 5214.009409-2 [Fluglärm-
berechnungen zum SIL-Koordinationsprozess [SIL 2], Berechnungen
2015, Variante 4-LVP] der EMPA vom 4. November 2015, Teilbericht 2:
Fluglärmberechnungen der Variante, S. 5; vgl. auch vorstehend E. 25.6.3).
34.3.3 Das Gebiet mit Lärmauswirkungen ist bei der Genehmigung des Be-
triebsreglements als verbindliche Vorgabe zu berücksichtigen; die zulässi-
gen Lärmimmissionen, die gemäss Art. 37a LSV für den Tag- und Nacht-
betrieb festzulegen sind, dürfen die umhüllenden Lärmbelastungskurven
gemäss dem Objektblatt für den Flughafen Zürich im SIL nicht überschrei-
ten. Zudem soll es insbesondere den für die Nutzungsplanung zuständigen
Behörden die mögliche Ausdehnung der Lärmbelastung aufzeigen, die mit
der Genehmigung des Betriebsreglements für das Ausscheiden und die
Erschliessung von Bauzonen relevant wird (Objektblatt vom 23. August
2017 für den Flughafen Zürich im SIL, Erläuterungen Ziff. 5; vgl. auch vor-
stehend E. 3.6.5).
34.4 In den Beschwerdeverfahren vor Bundesverwaltungsgericht haben
das ARE und das BAFU zu den Vorbringen der Beschwerde führenden
Parteien Fachberichte eingereicht (Art. 62b Abs. 4 RVOG; Art. 12 Abs. 1
und Art. 12a Abs. 1 OV-UVEK).
Das ARE hält in seinen Fachberichten vom 3. Januar 2019 unter Verweis
auf die geltenden Grenzwerte gemäss (Anhang 5) der LSV und vorbehält-
lich einer abweichenden Beurteilung durch das BAFU fest, die Festlegun-
gen im Objektblatt für den Flughafen Zürich im SIL seien (voraussichtlich)
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 210
konform insbesondere mit Bundesumweltrecht und daher (insoweit) auch
planungsrechtlich nicht zu beanstanden.
Das BAFU äussert sich mit Fachberichten vom 4. Januar 2018
(recte: 2019) übereinstimmend zur Geltung der Lärmgrenzwerte gemäss
Anhang 5 LSV. Es hält fest, die Grundlagen für die Beurteilung der Wirkung
von Lärm auf den Menschen würden gegenwärtig im Rahmen des For-
schungsprojekts, der sog. SiRENE-Studie, aktualisiert. Die Studie, die den
Lärm sämtlicher Verkehrsträger einschliesse, sei noch nicht abgeschlos-
sen. Die Erkenntnisse würden jedoch laufend veröffentlicht und sodann
von der Eidgenössischen Kommission für Lärmbekämpfung (EKLB) und
dem BAFU im Rahmen der Arbeiten zur Überprüfung der Lärmgrenzwerte
mit berücksichtigt. Ein erster Bericht zur Überprüfung der Grenzwerte sei
für das Jahr 2020 vorgesehen, wobei sich der Ausgang der Überprüfung
zum jetzigen Zeitpunkt nicht antizipieren lasse. Die Beurteilung von Projek-
ten sowie eine allfällige Gewährung von Erleichterungen habe daher auf-
grund der geltenden Grenzwerte zu erfolgen, was in Übereinstimmung mit
der geltenden bundesgerichtlichen Rechtsprechung stehe. Im Fall einer
Änderung der Lärmgrenzwerte müssten die zulässigen Lärmimmissionen,
die zusammen mit der Genehmigung des Betriebsreglements festzulegen
seien, angepasst werden.
Vor diesem Hintergrund ist im Folgenden zunächst auf die Frage einzuge-
hen, ob für die umweltrechtliche Beurteilung der Lärmimmissionen aus
dem Betrieb des Flughafens Zürich weiterhin auf die geltenden Grenzwerte
gemäss Anhang 5 LSV abzustellen ist und welche Folgen sich je nach Er-
gebnis für die Sachplanung bzw. die in Frage stehende Festlegung im Ob-
jektblatt für den Flughafen Zürich im SIL sowie das vorliegend im Streit
liegende teilweise genehmigte BR 2014 ergeben.
34.5
34.5.1 Das Bundesgericht hat sich bereits mehrfach vorfrageweise mit der
Gesetzmässigkeit der Belastungsgrenzwerte (für den Lärm ziviler Flug-
plätze) zu befassen gehabt.
34.5.2 Eine erste akzessorische Überprüfung der Belastungsgrenzwerte
gemäss Anhang 5 LSV nahm das Bundesgericht im Zusammenhang mit
den Beschwerdeverfahren betreffend die 5. Ausbauetappe des Flughafens
Zürich (insbes. Realisierung Dock Midfield) vor (BGE 126 II 522 E. 41–46).
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 211
Im Laufe des bundesgerichtlichen Verfahrens hatte der Verordnungsgeber
Belastungsgrenzwerte für den Lärm ziviler Flugplätze festgelegt; zuvor ent-
hielt Anhang 5 LSV lediglich Grenzwerte für den Lärm des zivilen Verkehrs
auf Regionalflughäfen und Flugfeldern, wobei die im Verlaufe des Verfah-
rens festgelegten Grenzwerte den angefochtenen Entscheiden bereits zu
Grunde gelegt worden waren. Die Beschwerde führenden Gemeinden und
Anwohner hatten vor Bundesgericht gerügt, vorab die Immissionsgrenz-
werte würden ihren Zweck, die Bevölkerung vor schädlichen und lästigen
Immissionen zu schützen, nicht (in hinreichendem Mass) erfüllen. Sie hat-
ten aus diesem Grund verlangt, es seien die Belastungs- und insbesondere
die Immissionsgrenzwerte vorfrageweise auf ihre Gesetzmässigkeit hin zu
überprüfen.
Das Bundesgericht äusserte sich in seinem Urteil zunächst zur gesetzli-
chen Ordnung betreffend den Schutz vor schädlichen und lästigen Einwir-
kungen sowie – damit verbunden – die Pflicht zur Festlegung von Immissi-
onsgrenzwerten (Art. 13 Abs. 1 USG). Es hielt fest, die Immissionsgrenz-
werte für Lärm und Erschütterungen seien gemäss Art. 15 USG so festzu-
legen, dass nach dem Stand und der Wissenschaft Immissionen unterhalb
dieser Werte die Bevölkerung in ihrem Wohlbefinden nicht erheblich stör-
ten. Zur Bemessung der erheblichen Störung des Wohlbefindens sei in der
Regel auf die Erhebung soziologischer Untersuchungen bzw. darauf abzu-
stellen, wie viele der befragten Personen sich bei einer bestimmten Lärm-
belastung als stark gestört bezeichneten. Das Bundesgericht äusserte sich
im Weiteren zur Entstehungsgeschichte der neu festgesetzten Belastungs-
grenzwerte für den Lärm ziviler Flugplätze. Es hielt fest, im Hinblick auf die
Festlegung der Belastungsgrenzwerte sei eine Kommission für die Beur-
teilung der Immissionsgrenzwerte für Lärm eingesetzt worden. Diese habe
insbesondere gestützt auf den Schlussbericht der "Lärmstudie '90, Belas-
tung und Betroffenheit der Wohnbevölkerung durch Flug- und Strassen-
lärm in der Umgebung der internationalen Flughäfen der Schweiz"
(sog. "Lärmstudie 90") empfohlen, als Belastungsmass den Beurteilungs-
pegel Lr auf der Grundlage des Mittelungspegels Leq zu verwenden und
bei der Festsetzung der Belastungsgrenzwerte als richtungsweisend zu
berücksichtigen, dass die kritische Aufweckschwelle bei 60 dB(A) am Ohr
der schlafenden Person liege, wobei mit zunehmender Höhe und Häufig-
keit dieser Schwelle die Zahl der Personen ansteige, die durch solche Er-
eignisse aufgeweckt würden. Für die Nachtbetriebsstunden von Flughäfen
habe die Kommission sodann vorgeschlagen, die Lärmeinwirkungen nicht
über die Betriebsstunden insgesamt, sondern jeweils allein über eine
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 212
Stunde zu mitteln, womit die Spitzenpegel in hinreichenden Mass berück-
sichtigt würden. Entsprechend dieser Empfehlungen habe die Kommission
schliesslich ein Grenzwert-Schema, unterteilt nach Planungs-, Immissions-
und Alarmwerten für den Tagesbetrieb sowie für die Nachtstunden und
nach Empfindlichkeitsstufen (ES) unterbreitet. Hiervon sei der Bundesrat
bei der Festsetzung der Belastungsgrenzwerte am 12. April 2000 jedoch
(erheblich) abgewichen. So seien die Immissionsgrenzwerte um bis zu
7 dB(A) erhöht und für die Nachtstunden sei der empfohlene Ein-Stunden-
Leq auf einen Drei-Stunden-Leq ausgedehnt worden. Als Grund für die Än-
derungen der von der Kommission vorgeschlagenen Grenzwerte habe der
Verordnungsgeber einen Ausgleich zwischen den Anliegen des Lärmschut-
zes einerseits sowie ökonomischen und raumplanerischen Interessen an-
dererseits angeführt.
Das Bundesgericht zog sodann im Rahmen seiner akzessorischen Über-
prüfung der vom Bundesrat festgesetzten Belastungsgrenzwerte in Erwä-
gung, dass bei der Festsetzung der Immissionsgrenzwerte ökonomische
und auch raumplanerische Interessen grundsätzlich keine Rolle spielen
bzw. auf jeden Fall nicht ausschlaggebend sein dürften. Im Weiteren nahm
es Bezug auf verschiedene wissenschaftliche Arbeiten zur Störwirkung von
Fluglärm. Diese würden zum einen bestätigen, dass die von der Kommis-
sion für den Tag festgelegten Immissionsgrenzwerte im richtigen Bereich
liegen würden, wohingegen mit den vom Verordnungsgeber festgesetzten
Grenzwerten eine Vervielfachung der Dauer oder der Häufigkeit der Schal-
lereignisse hinzunehmen wäre (BGE 126 II 522 E. 45.a). Zudem würden
die wissenschaftlichen Arbeiten die Wichtigkeit der zahlenmässigen Be-
grenzung lauter Einzelschallereignisse (Begrenzung Maximalpegel sowie
Begrenzung Anzahl Schallereignisse) in den Nachtstunden hervorheben.
Eine solche Begrenzung sei denn auch von der Kommission mit dem Ein-
Stunden-Leq angestrebt worden, wohingegen der vom Bundesrat einge-
führte über drei Stunden gemittelte massgebende Lärmpegel ohne diesen
erwünschten Begrenzungseffekt bleibe; aufgrund der Verwendung eines
über die drei Nachtstunden gemittelten Pegels könne starker Verkehr wäh-
rend der der ersten Nachthälfte durch verminderten Verkehr in der zweiten
Nachthälfte kompensiert werden. Die festgesetzten Belastungsgrenzwerte
liessen sich daher offensichtlich nicht auf die neueren wissenschaftlichen
Erkenntnisse abstützen (BGE 126 II 522 E. 45.b). Das Bundesgericht er-
klärte in der Folge die für den Lärm ziviler Flugplätze festgelegten Belas-
tungsgrenzwerte im konkreten Verfahren für insgesamt nicht anwendbar
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 213
und bezeichnete die von der Kommission vorgeschlagenen Grenzwerte als
massgebend (BGE 126 II 522 E. 46).
Im Nachgang zu besagtem Urteil des Bundesgerichts hat der Bundesrat
mit Verordnung vom 30. Mai 2001 Anhang 5 der LSV geändert und die Be-
lastungsgrenzwerte für den Gesamtverkehr von Kleinluftfahrzeugen und
Grossflugzeugen im Wesentlichen entsprechend dem Vorschlag der Kom-
mission festgelegt (AS 2001 1610 ff.).
34.5.3 Ein weiteres Mal hatte das Bundesgericht im Verfahren betreffend
das vBR die für den Lärm ziviler Flugplätze gemäss Anhang 5 LSV gelten-
den Belastungsgrenzwerte vorfrageweise zu prüfen (BGE 137 II 58 E. 5.3).
Verschiedene der Beschwerde führenden Parteien hatten geltend ge-
macht, die Immissionsgrenzwerte für den Tag (06:00–22:00 Uhr) versties-
sen gegen Bundesumweltrecht bzw. seien lückenhaft. So bilde der für den
Tagesflugbetrieb verwendete Beurteilungspegel, ein über 16 Stunden ge-
mittelter energieäquivalenter Dauerschallpegel Leq, nur die Störwirkung ei-
ner Dauerbelastung mit Fluglärm ab, nicht jedoch die Störwirkung einer
hohen Intensivbeschallung während einer kurzen Zeit. Insbesondere
schützten die Immissionsgrenzwerte auf dieser Grundlage nicht vor Auf-
wachreaktionen am frühen Morgen: Die morgendlichen Südanflüge, die –
über den gesamten Tag betrachtet – (wochentags) nur während einer kur-
zen Zeit erfolgten, würden sich im über 16 Stunden gemittelten Dauer-
schallpegel kaum niederschlagen, obschon sie aufgrund der hohen Pegel-
spitzen zu Aufwachreaktionen führten.
Das Bundesgericht nahm in seinen Erwägungen auf eine jüngere Lärmstu-
die der ETH Zürich betreffend den Einfluss von abendlichen und morgend-
lichem Fluglärm auf die Belästigung, Befindlichkeit und Schlafqualität von
Flughafenanwohnern Bezug. Demnach seien für die Beurteilung der Stör-
wirkung insbesondere die Anzahl Schallereignisse, der Maximalpegel je
Schallereignis sowie die Geräuschcharakteristik (insbes. Pegelanstiegs-
steilheit) bedeutsam. So verursachten gemäss der Studie Geräusche von
landenden Flugzeugen bei gleichem Maximalpegel stärkere physiologi-
sche Reaktionen als Geräusche von startenden Flugzeugen, deren
Schallabstrahlung zwar sehr gross sei, deren Schalleistung sich aber durch
den schnellen Steigflug schneller auf eine grössere Bodenfläche verteile,
was zu einem regelmässigeren Pegelverlauf führe. Das Bundesgericht
nahm sodann Bezug auf seine Entscheidung BGE 126 II 522 und hielt fest,
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 214
es habe schon damals Zweifel geäussert, ob die Störwirkung des Flug-
lärms allein mit dem energieäquivalenten Dauerschallpegel Leq erfasst
werden könne. Jedenfalls für die Nacht müssten die Immissionsgrenzwerte
anhand der kritischen Schwelle der Aufwachreaktionen festgelegt werden,
wobei neben dem Maximalpegel auch die Anzahl der Schallereignisse eine
Rolle spielten. Vom Verordnungsgeber sei eine Korrektur der Belastungs-
grenzwerte in der Folge allein für die Nachtstunden erfolgt. In der ersten
Morgenstunde (06:00–07:00 Uhr) sei jedoch die Mehrheit der Bevölkerung
noch nicht aufgestanden und die jüngere Lärmstudie legen nahe, dass der
Schlaf in den frühen Morgenstunden speziell anfällig sei für Störungen
durch Fluglärm. Zwar korrespondiere der über 16 Stunden gemittelte ener-
gieäquivalente Dauerschallpegel im Allgemeinen gut mit der Wahrschein-
lichkeit einer starken Störung. Konzentriere sich jedoch der Fluglärm wie
im Rahmen der Anwendung des Südkonzeptes auf eine kurze Zeitspanne
zu einer besonders sensiblen Tageszeit, schlage sich dies im Mittelungs-
pegel nicht nieder, obschon der Lärm lästig und mitunter schädlich sei. In-
sofern, so das Bundesgericht, würden die geltenden Belastungsgrenz-
werte ergänzungsbedürftig erscheinen. Allerdings stehe noch nicht fest,
wie die Grenzwerte für Fluglärm gemäss Anhang 5 LSV ergänzt oder ge-
ändert werden müssten; es seien weitere Untersuchungen nötig. Insbeson-
dere sei noch nicht abzusehen, ob weitere Ein-Stunden-Leq einzuführen
oder ob andere Belastungsmasse vorzuziehen seien.
Für das Verfahren betreffend das vBR ging das Bundesgericht davon aus,
dass insbesondere Personen, die unter den Anflugschneisen von Piste 34
und Piste 28 wohnten, durch frühmorgendlichen bzw. abendlichen Flug-
lärm in ihrem Wohlbefinden zum Teil erheblich gestört würden, selbst wenn
der Mittelungspegel die nach Anhang 5 LSV geltenden Belastungsgrenz-
werte nicht übersteige. Immerhin führten die abendlichen Ostanflüge je-
denfalls für die Zeit nach 22:00 Uhr zu einer weiträumigen Überschreitung
der Immissionsgrenzwerte und würden so lärmrechtlich berücksichtigt,
während dies für die frühmorgendlichen Südanflüge nicht der Fall sei (BGE
137 II 58 E. 5.3.5). Das Bundesgericht erklärte in der Folge die Belastungs-
grenzwerte in Bezug auf die morgendlichen Südanflüge sinngemäss für
nicht anwendbar und verpflichtete die Flughafen Zürich AG zu Massnah-
men des passiven Schallschutzes, wozu ein (provisorisches) Schallschutz-
konzept für Südanflüge auszuarbeiten und zur Genehmigung einzureichen
sei (BGE 137 II 58 E. 7.4).
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 215
Die Flughafen Zürich AG erarbeitete in der Folge ein Schallschutzkonzept,
das sog. Schutzkonzept Süd. Es sieht zum Schutz vor Aufwachreaktionen
den Einbau von automatischen Fensterschliessmechanismen an Schlaf-
zimmerfenstern vor. Der Perimeter des Schutzkonzeptes wurde dabei – in
einer ersten Phase – nicht anhand akustischer Kriterien bestimmt, sondern
entsprach dem sog. Dachziegelklammerungs-Sektor, d.h. jenem Gebiet, in
dem die Dachziegel zum Schutz vor Randwirbelschleppen grösserer Flug-
zeuge, die Dachziegel lösen können, geklammert werden müssen; dieses
Gebiet stimme im Ergebnis gut mit Untersuchungen zur akustischen Ab-
grenzung etwa anhand eines Ein-Stunden-Leq überein. Das BAZL geneh-
migte das Schutzkonzept unter verschiedenen Auflagen. Es bestimmte un-
ter anderem, dass den Eigentümern der betroffenen Gebäude die Wahl
zwischen dem Einbau von Fensterschliessmechanismen und Schalldämm-
lüftern zu gewähren sei. Zudem verpflichtet die Flughafen Zürich jedoch
dazu, das Konzept zu ergänzen und das Massnahmengebiet (zusätzlich)
auf der Grundlage eines akustischen Kriteriums zu definieren. Dieser Ent-
scheid wurde vom Bundesverwaltungsgericht mit Urteil A-391/2014 vom
14. Oktober 2015 im Wesentlichen bestätigt. Die Flughafen Zürich AG er-
arbeitete in der Folge ein ergänzendes Schutzkonzept, das sog. Schutz-
konzepte Süd Phase 2. Für die Beurteilung der Lärmeinwirkungen zwi-
schen 06:00 und 07:00 Uhr und somit für die Festlegung des Massnah-
mengebiets wurde in Anlehnung an deutsches Recht ein Spitzenpegelkri-
terium – fluglärmbedingte Maximalpegel von 6 x 68 dB(A) zur Vermeidung
von Aufwachreaktionen – verwendet. Das BAZL hat das Schutzkonzept
Süd Phase 2 mit Verfügung vom 19. Januar 2021 genehmigt. Eine gegen
die Genehmigung des Schutzkonzepts Süd erhobene Beschwerde ist vor
Bundesverwaltungsgericht hängig (Verfahren A-844/2021).
34.5.4 Auch in zwei jüngeren Bundesgerichtsurteilen wurde die Frage auf-
geworfen, ob die geltenden Belastungsgrenzwerte für Verkehrslärm kon-
form sind mit Bundesumweltrecht und insbesondere in hinreichendem
Mass vor Aufwachreaktionen in der Nacht schützten.
In seinem Urteil 1C_6/2017, betreffend die Genehmigung der 4. Ausbau-
etappe für den Flughafen Bern-Belp, verwies das Bundesgericht auf die
Vernehmlassung des BAFU. Dieses habe dargelegt, dass eine umfas-
sende Überprüfung aller bestehenden Grenzwerte für Verkehrslärm einge-
leitet worden sei und die wissenschaftlichen Vorarbeiten noch im Jahr 2017
abgeschlossen werden sollten. Vor diesem Hintergrund sei es nicht Sache
des Bundesgerichts, dieser Prüfung vorzugreifen, zumal es mit Blick auf
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 216
die Rechtsgleichheit geboten erscheine, den Lärm aller Verkehrsträger, so-
weit vergleichbar, nach einheitlichen Grundsätzen zu beurteilen. Daran än-
derte in jenem Verfahren auch nichts, dass die den Immissionsgrenzwerten
zu Grunde liegende kritische Schwelle für Aufwachreaktionen wohl nicht
mehr dem aktuellen Forschungsstand entspricht; gemäss den Erwägun-
gen des Bundesgerichts ist bei Einhaltung der Immissionsgrenzwerte kein
so dringendes Schutzbedürfnis gegeben, das provisorische Schallschutz-
massnahmen als geboten erscheinen lässt (Urteil des BGer 1C_6/2017
vom 25. Oktober 2017 E. 4, insbes. E. 4.4 sowie E. 6, insbes. E. 6.2 mit
Hinweisen).
Das Urteil 1C_104/2017 betraf den Ausbau der Bahninfrastruktur im Be-
reich des Zugersees (insbesondere Doppelspurausbau Walchwil sowie
Substanzerhaltung) und damit den Eisenbahnlärm bzw. die Überprüfung
der hierfür in Anhang 4 LSV festgelegten Belastungsgrenzwerte. Darauf ist
an dieser Stelle in der Sache nicht weiter einzugehen, doch hat sich das
Bundesgericht in jenem Urteil auch zur laufenden Überprüfung der Belas-
tungsgrenzwerte für Verkehrslärm geäussert. Es hielt zunächst erneut fest,
dass praxisgemäss der Überprüfung von Belastungsgrenzwerten nicht vor-
zugreifen sei und dies auch im vorliegenden Fall gelte, soweit es um die
Auswertung einzelner Forschungsstudien wie etwa der SiRENE-Studie
und damit verbunden die Neubeurteilung der wissenschaftlichen Grundla-
gen für die Grenzwertfestlegung in der LSV gehe. Allerdings, so das Bun-
desgericht weiter, seien die Vorarbeiten zur Überprüfung der Belastungs-
grenzwerte seit geraumer Zeit im Gang und die zuständige Fachbehörde
des Bundes, das BAFU, habe dem Bundesgericht in früheren Verfahren
den Abschluss der Vorarbeiten für das Jahr 2017 in Aussicht gestellt. Mitt-
lerweile sei von einem ersten Bericht im Jahr 2020 die Rede. Diese Verzö-
gerung sei unbefriedigend; es könne erwartet werden, dass das BAFU die
Auswertung der wissenschaftlichen Grundlagen zügig vorantreibe und ge-
stützt darauf den zuständigen politischen Behörden allfällige Anpassungen
der LSV ohne weitere Verzögerung unterbreite. In der Sache stützte sich
das Bundesgericht sodann auf die geltenden Belastungsgrenzwerte für Ei-
senbahnlärm ab (Urteil des BGer 1C_104/2017 vom 25. Juni 2018 E. 7,
insbes. E. 7.4).
34.6
34.6.1 Die SiRENE-Studie, die aus mehreren Teilstudien besteht und die
Wirkung von Strassen-, Schienen- und Luftverkehrslärm auf Belästigung,
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 217
Schlaf, Metabolismus und kardiovaskuläre Erkrankungen sowie Sterblich-
keit untersucht, ist gemäss Angaben auf der Homepage zur Studie nach
wie vor nicht abgeschlossen. Die neuesten Studienresultate wurden jedoch
bereits in wissenschaftlichen Fachzeitschriften publiziert, ebenso wie eine
erste Übersicht über die wichtigsten Ergebnisse, die anfangs des Jahres
2019 in der Zeitschrift Swiss Medical Forum veröffentlicht worden ist (Pub-
likation abrufbar auf der Homepage zur SiRENE-Studie: < www.sirene-stu-
die.ch > Link zur deutschen Version, besucht am 10. August 2021).
Gemäss dem erwähnten Artikel wurde im Rahmen der SiRENE-Studie ein
besonderer Fokus auf die systematische Analyse der Lärmcharakteristik
gelegt, also etwa die Frage, ob kontinuierlicher Lärm im Vergleich zu stark
variierenden Lärmereignissen eine andere Wirkung hat. Entsprechend ist
nicht allein die Höhe der durchschnittlichen Lärmexposition, sondern auch
die sog. Ereignishaftigkeit der Belastung unter Verwendung der neu entwi-
ckelten Masseinheit des Intermittenzverhältnisses (intermittency ratio [IR])
ermittelt worden. Das Mass drückt aus, welchen prozentualen Anteil ein-
zelne Lärmereignisse wie etwa Überflüge zur gesamten Lärmbelastung
beisteuern. Im Rahmen der Studie habe sich zunächst gezeigt, dass die
Belästigungswirkung von Lärm morgens und abends besonders ausge-
prägt ist. Zudem hätten sich Hinweise ergeben, dass ereignishafter Schie-
nen- und Luftverkehrslärm – Lärmquellen also, welche sich durch deutlich
über dem Mittelungspegel liegende Einzelschallereignisse auszeichneten
– die Schlafqualität beeinträchtigen könne und für die Aufwachwahrschein-
lichkeit neben dem Maximalpegel eines Ereignisses auch die Plötzlichkeit
eine Rolle spiele. Gemäss der Publikation sollte mittels weiterer Untersu-
chungen geklärt werden, ob sich die in der SiRENE-Studie beobachteten
Trends erhärten würden, oder ob weitere Beschreibungsgrössen nötig
seien, wie etwa die Länge der Pausen zwischen Lärmereignissen oder die
Pegeländerungsgeschwindigkeit (Pegelflankensteilheit).
34.6.2 Auch in den vorliegenden Beschwerdeverfahren hat das BAFU in
seinen Fachberichten vom 4. Januar 2018 (recte: 2019) einen ersten Be-
richt über die Erkenntnisse insbesondere aus der SiRENE-Studie für das
Jahr 2020 in Aussicht gestellt. Ein entsprechender Bericht (zu Handen des
Verordnungsgebers) liegt indes bisher nicht vor und es ist auch nicht be-
kannt, ob und gegebenenfalls welche weiteren (ergänzenden) Untersu-
chungen zur Erarbeitung der Grundlagen für die Überprüfung der Belas-
tungsgrenzwerte derzeit erfolgen. Entsprechend kann weiterhin nicht ge-
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 218
sagt werden, wann die Vorarbeiten zur Überprüfung der Belastungsgrenz-
werte abgeschlossen sein werden und das BAFU als die Fachbehörde des
Bundes für die Umwelt (zusammen mit der Eidgenössischen Kommission
für Lärmbekämpfung [EKLB]) entsprechend dem u.a. in BGE 137 II 58
E. 5.3 und 7.2 formulierten Auftrag die Belastungsgrenzwerte überprüfen
und einen Bericht hierzu vorlegen wird.
34.6.3 Vor diesem Hintergrund und mit Blick auf die bundesgerichtliche
Rechtsprechung fragt sich, ob für die Beurteilung von Flugverkehrslärm
während der im Hinblick insbesondere auf Aufwachreaktionen sensiblen
Abend- und Nachtstunden (im Rahmen der Sachplanung) weiterhin (ein-
zig) auf das Beurteilungsmass des energieäquivalenten Dauerschallpegels
Leq als Mittelungspegel abzustellen ist. Dies muss umso mehr gelten, als
das Bundesgericht bereits in BGE 137 II 58 zum vBR festgehalten hat, die
bestehenden Belastungsgrenzwerte seien insbesondere hinsichtlich des
erforderlichen Schutzes vor Aufwachreaktionen ergänzungsbedürftig und
diese Einschätzung nach wie vor aktuell ist, wie die vorstehend wiederge-
gebene jüngere Rechtsprechung zeigt. Würden die Belastungsgrenzwerte
für den Lärm ziviler Flugplätze vorliegend für nicht anwendbar erklärt,
müssten die Lärmeinwirkungen während der Abend- und Nachtstunden im
Einzelfall gestützt auf Art. 15 USG beurteilt und die erforderlichen Emissi-
onsbegrenzungen verfügt werden (Art. 40 Abs. 3 LSV; vgl. auch das Urteil
des BGer 1C_6/2017 vom 25. Oktober 2017 E. 6.2 f.). Eine solche Beur-
teilung der Lärmeinwirkungen liegt bereits dem Schutzkonzept Süd betref-
fend die Fluglärmeinwirkungen während der ersten Morgenstunde zu
Grunde, wobei mit Phase 2 zur Festlegung des Perimeters (im Ergebnis)
zwei Beurteilungskriterium zusammengeführt wurden; die Störwirkung der
Lärmeinwirkungen wird (im Ergebnis) mit einem Mittelungspegel (Ein-Stun-
den-Leq) und einem Spitzenpegelkriterium abgebildet (vgl. vorstehend
E. 34.5.3; vgl. in diesem Zusammenhang auch das Urteil des BVGer
A-4918/2011, A-4924/2011 vom 4. Juni 2012, mit welchem das BAV vor
dem Hintergrund nach wie vor fehlender genereller Beurteilungsmethoden
verpflichtet wurde, den Lärm abgestellter Züge im Einzelfall zu beurteilen).
Die Frage kann jedoch offen bleiben. Wie nachfolgend zu zeigen sein wird,
entfällt die Bindungswirkung der Festsetzung des Gebiets mit Lärmauswir-
kungen (Festlegungen Ziff. 5 gemäss dem Objektblatt für den Flughafen
Zürich im SIL) in Bezug auf die streitbetroffene Teilgenehmigung des
BR 2014 aus anderen Gründen; das Bundesverwaltungsgericht wendet
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 219
das Recht grundsätzlich frei und von Amtes wegen an, ohne an die recht-
liche Begründung der Parteibegehren gebunden zu sein (Art. 62 Abs. 4
VwVG), weshalb es eine Beschwerde auch aus anderen als den geltend
gemachten Gründen gutheissen oder den angefochtenen Entscheid im Er-
gebnis mit einer von der Vorinstanz abweichenden Begründung bestätigen
kann (sog. Motivsubstitution; Urteil des BVGer A-1575/2017 vom 16. Au-
gust 2018 E. 2 mit Hinweisen auf die Rechtsprechung).
34.7
34.7.1 Der Bund ist, wie bereits festgehalten, gemäss Art. 2 Abs. 1 RPG
zur Planung und Abstimmung seiner raumwirksamen Aufgaben verpflichtet
(vgl. vorstehend E. 32.1.1).
Für Grossprojekte des Bundes ist der Sachplan das übergeordnete Pla-
nungsinstrument. Sein Einsatz ist unter bestimmten Voraussetzungen
zwingend. So ist ohne gesamtheitliche Vorstellungen über einen Sachbe-
reich und die Abstimmung mit anderen Sachbereichen eine verfassungs-
und gesetzeskonforme Einordnung raumwirksamer Vorhaben nicht mög-
lich. Zudem bestünde bei einer Entscheidfindung allein auf der Ebene der
Fachbehörde die Gefahr einer Verengung des Blickwinkels, während die
Sachplanbehörde, wie vorstehend bereits ausgeführt, über die erforderli-
che Distanz verfügt und (auf diese Weise) befähigt ist, auf übergeordneter
Stufe in einer Gesamtschau die berührten Interessen abzuwägen
(vgl. BGE 137 II 58 E. 3.3 unter Verweis auf BGE 128 II 1 E. 3d; JEANNE-
RAT/BÜHLMANN, a.a.O., Art. 13 Rz. 51 f.). Die Bewilligung von betrieblichen
und baulichen Änderungen eines Flughafens mit erheblichen Auswirkun-
gen auf Raum und Umwelt setzt daher grundsätzlich das Vorliegen eines
Sachplans voraus (Art. 36c Abs. 2 und Art. 37 Abs. 5 LFG i.V.m. Art. 3a,
Art. 25 Abs. 1 Bst. a und Art. 27d Abs. 1 Bst. a VIL; BGE 137 II 58 E. 3.3).
Die Sachplanpflicht für betriebliche und bauliche Änderungen eines Flug-
hafens ist gesetzlich nicht abschliessend konkretisiert; immerhin schreibt
Art. 3a Abs. 2 VIL vor, dass im SIL für die einzelnen Infrastrukturanlagen
deren Zweck, das beanspruchte Areal, die Grundzüge der Nutzung, die Er-
schliessung sowie die Rahmenbedingungen zum Betrieb zu bestimmen
und die Auswirkungen auf Raum und Umwelt darzustellen sind. Es bleibt
somit letztlich im Einzelfall aufgrund der gesamten Umstände zu beurtei-
len, ob eine Planungspflicht besteht. Diese wird in der Praxis grundsätzlich
immer dann bejaht, wenn ein Vorhaben mit erheblichen Auswirkungen auf
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 220
Raum und Umwelt verbunden ist oder eine Interessenabwägung die Prü-
fung von Alternativen und Varianten erforderlich macht. Dasselbe gilt, wenn
eine raumwirksame Tätigkeit erhebliche politische Auswirkungen hat
(vgl. Urteil des BGer 1C_52/2008 vom 2. Juni 2008 E. 4.1; JEANNE-
RAT/BÜHLMANN, a.a.O., Art. 13 Rz. 59–63; ferner WALDMANN/HÄNNI, Raum-
planungsgesetz, Handkommentar, 2006, Art. 13 Rz. 10; vgl. analog für die
Planungspflicht im Bereich der Richt- und Nutzungsplanung BGE 129 II
321 E. 3.3–3.5 und das Urteil des BGer 1C_346/2014 vom 26. Oktober
2016 E. 2, insbes. E. 2.4). In diesem Sinn hat das Bundesgericht in seiner
Entscheidung zum vBR verschiedene Fragen ausdrücklich der Sachpla-
nung vorbehalten, so etwa den Entscheid über eine grundlegende Ände-
rung des Flugbetriebs mit dem Zweck einer zusätzlichen Entlastung der
Gebiete nördlich des Flughafens (BGE 137 II 58 E. 4.5). Und auch in Bezug
auf die Forderungen nach einer Verlängerung der Nachtruhe sowie einer
Plafonierung der Nachtflugbewegungen, beides im Interesse des Lärm-
schutzes, erwog es (BGE 137 II 58 E. 6.1.2 und 6.2.2):
Mit dem Bundesverwaltungsgericht ist [...] davon auszugehen, dass es Sache
der zuständigen Planungsbehörden im SIL-Verfahren ist, abzuwägen, ob sie
im Interesse eines verbesserten Schutzes der Nachtruhe der Anwohner eine
Verschlechterung der Wettbewerbsbedingungen für den Flughafen Zürich und
für die dort beheimateten Fluggesellschaften (namentlich die SWISS) im inter-
kontinentalen Flugverkehr in Kauf nehmen wollen.
[...]
[...] Ein solcher Plafond würde überdies den zur Einhaltung der Nacht-
flugsperre erforderlichen Verspätungsabbau vor 23.30 Uhr erschweren, wenn
nicht gar verunmöglichen. Auch diese Massnahme ist wegen ihrer Konse-
quenzen für die Wettbewerbsfähigkeit des Flughafens Zürich und dessen
Drehkreuzfunktion dem Sachplanungsverfahren vorzubehalten.
Die Frage nach der Planungspflicht bestimmt sich innerhalb von Art. 3a
Abs. 2 VIL somit nach den mit einem Vorhaben verbundenen Auswirkun-
gen auf Raum und Umwelt sowie dem konkret vorhandenen Abstimmungs-
bedarf. Einen solchen erkannte das Bundesgericht beim Betrieb des Flug-
hafens Zürich, wie die vorstehend wiedergegebenen Erwägungen zeigen,
insbesondere im Bereich der wirtschaftlichen bzw. betrieblichen Interessen
auf der einen und jenen des Lärmschutzes (während der Nachtstunden)
auf der anderen Seite. Entsprechend hielt es in grundsätzlicher Weise fest
(BGE 137 II 58 E. 6.10):
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 221
[...] Eine umfassende Evaluation alternativer lärmoptimierter Betriebsvarian-
ten wird im Rahmen des SIL-Verfahrens und beim Erlass des definitiven Be-
triebsreglements vorzunehmen sein.
Vor diesem Hintergrund interessiert mit Blick auf die beiden streitbetroffe-
nen Flugbetriebskonzepte, das Ost- und das Südkonzept, und die in die-
sem Zusammenhang genehmigten Änderungen, ob insbesondere hinsicht-
lich der damit verbundenen Lärmauswirkungen ein sachplanrelevanter Ab-
stimmungsbedarf besteht (sogleich E. 35.7.2) und welche Festlegungen
das Objektblatt für den Flughafen Zürich im SIL diesbezüglich gegebenen-
falls enthält (nachstehend E. 35.7.3).
34.7.2 Es ist unbestritten, dass – unter normalen und nicht durch die ge-
genwärtige Pandemie beeinflussten Umständen – während der Nachtstun-
den eine erhebliche Anzahl Flugzeuge verspätet auf dem Flughafen Zürich
landet (insbesondere in der ersten Nachtstunde) und von diesem startet
(insbesondere in der zweiten Nachtstunde). Der Nachtflugbetrieb ist, wie
das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteilt A-1672/2016 vom 25. Ok-
tober 2016 festgehalten hat, zwar im Grundsatz konform mit dem gelten-
den Betriebsreglement (vgl. Urteil des BVGer A-1672/2016 vom 25. Okto-
ber 2016 E. 11-15; dazu bereits vorstehend E. 25.4.4). Das Bundesverwal-
tungsgericht hatte sich in jenem Urteil jedoch nicht mit den konkreten lärm-
mässigen Auswirkungen verspäteter Starts und Landungen während des
Nachtflugbetriebs zu befassen und sich entsprechend auch nicht zu der
Frage geäussert, ob und in welchem Mass diese unter Umständen zu be-
schränken sind. Die hohe Zahl verspäteter Starts und Landungen
(vgl. hierzu den Nachweis der Lärmbelastung 2016, S. 5 f.) hat zur Folge,
dass während der ersten und der zweiten Nachtstunde die Immissions-
grenzwerte (der ES II) im Osten und insbesondere im Norden des Flugha-
fens grossflächig überschritten werden und die Lärmbelastungskurven (er-
heblich) ausserhalb der Umhüllenden gemäss der Festlegung Ziff. 5 im Ob-
jektblatt für den Flughafen Zürich im SIL (Gebiet mir Lärmauswirkungen)
liegen; gemäss dem Nachweis der Lärmbelastung für das Betriebsjahr
2016 beträgt die Überschreitung in der ersten Nachtstunde im Osten und
Süden des Flughafens Zürich rund 1 dB(A) und in der zweiten Nachtstunde
im Norden des Flughafens rund 4 dB(A). Dies fällt umso mehr ins Gewicht,
als die Ausdehnung der Nachtruhe von sechs auf sieben Stunden (23:00
bis 06:00 Uhr) im Zusammenhang mit dem Erlass des heute geltenden Be-
triebsreglements die wichtigste und praktisch einzige zusätzliche Mass-
nahme zum Schutz der Bevölkerung gegen Fluglärm und zur Sanierung
des Flughafens Zürich war (vgl. BGE 137 II 58 E. 4.2.3 und E. 5.2.1). Der
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 222
Betrieb des Flughafens Zürich steht aufgrund seiner übermässigen
Lärmauswirkungen somit jedenfalls in den sensiblen ersten beiden Nacht-
stunden in erhöhtem Mass in Konflikt mit dem gewichtigen Interesse an
einer ungestörten Nachtruhe.
Den Lärmschutzinteressen der Anwohner stehen wirtschaftliche Interessen
der Flughafen Zürich AG sowie der dort beheimateten Fluggesellschaften
an der bestehenden Nachtflugordnung (Nachtbetrieb bis 23:00 Uhr mit der
Möglichkeit des Verspätungsabbaus bis 23:30 Uhr) gegenüber. Am Flug-
hafen Zürich soll ein Betrieb als Luftverkehrsdrehkreuz weiterhin möglich
sein (Festlegung Ziff. 1 im Objektblatt für den Flughafen Zürich im SIL). Ein
Luftverkehrsdrehkreuz weist, wie vorstehend bereits ausgeführt, ein eng
aufeinander abgestimmtes Netz von Kurz-, Mittel- und Langstreckenflügen
auf, wobei die Kurz- und Mittelstreckenflüge als Zu- und Wegbringer für
Mittel- und Langstreckenflüge dienen. Gemäss Angaben der Flughafen Zü-
rich AG werden solche Umsteigeverbindungen mehrmals täglich angebo-
ten, um die Flugzeuge möglichst gut auszulasten und die unterschiedlichen
Interkontinentaldestinationen unter Berücksichtigung der Zeitverschiebung
und zu jeweils attraktiven Zeiten anbieten zu können. Auf diese Weise ent-
stehe ein so genanntes Wellensystem mit einer starken Bündelung von An-
und Abflügen, was kurze Umsteigezeiten erlaube und somit für Transfer-
passagiere zu einem Effizienzgewinn führe. Die Folge hiervon sei eine
hohe Auslastung der Infrastrukturen in den Wellenspitzen und eine ver-
gleichsweise geringe Auslastung in den Wellentälern. Der Drehkreuzbe-
trieb der am Flughafen Zürich beheimateten Fluggesellschaft SWISS
weise derzeit sechs Wellen auf, wobei die sechste Welle planmässig kurz
vor 21:30 Uhr mit der Landung der zubringenden Kurzstreckenflugzeuge
beginne und nach dem Start der Langstreckenflugzeuge planmässig um
22:45 Uhr ende (vgl. Politikbrief Spezial, Flugbetrieb, der Flughafen Zürich
AG, Frühling 2019, S. 6, < www.flughafen-zuerich.ch > Alle Bereiche > Un-
ternehmen > Politik & Verantwortung > Politikbrief > Spezialausgabe, be-
sucht am 10. August 2021). In diesem Zusammenhang hat das Bundes-
verwaltungsgericht anerkannt, dass für einen Drehkreuzbetrieb eine mini-
male zusammenhängende Betriebszeit erforderlich ist und den am frühen
Morgen eintreffenden und am Abend vor 23:00 Uhr startenden Langstre-
ckenflugzeugen für die interkontinentale Anbindung der Schweiz in der Zi-
villuftfahrt entscheidende Bedeutung zukommt. Zudem könnten Verspätun-
gen im internationalen Flugverkehr nicht gänzlich vermieden werden
(vgl. hierzu vorstehend E. 26.4.2; Urteil des BVGer A-1936/2006 vom
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 223
10. Dezember 2009 E. 40.7 f., insbes. E. 40.8.1 f., bestätigt mit BGE 137 II
58 E. 6.1).
Zwischen dem Interesse der Anwohner an einem (verbesserten) Lärm-
schutz insbesondere während der Nachtstunden und dem Interesse der
Flughafen Zürich AG sowie der dort beheimateten Fluggesellschaften be-
steht somit (weiterhin) ein erheblicher Abstimmungsbedarf. Dies gilt auf-
grund der hohen Zahl verspäteter Starts von schweren und damit lärmige-
ren Langstreckenflugzeugen insbesondere für die zweite Nachtstunde,
während der auch aufgrund der tieferen Immissionsgrenzwerte von einem
erhöhten Ruhebedürfnis auszugehen ist. Bei der Frage, wie die widerstrei-
tenden Interessen möglichst umfassend wirksam werden können, und ob
hierbei Massnahmen zur Begrenzung der Lärmeinwirkungen wie etwa eine
Plafonierung verspäteter Starts während der zweiten Nachtstunde vorzu-
sehen sind, handelt es sich um einen wichtigen Ermessensentscheid, der
auch eine erhebliche politische Bedeutung aufweist. Der Entscheid ist da-
her von der Sachplanbehörde zu treffen (vgl. BGE 137 II 58 E. 6.1.2; ferner
BGE 128 II 1 E. 3d).
Im Folgenden ist somit zu prüfen, welche Festlegungen das Objektblatt für
den Flughafen Zürich im SIL in Bezug auf die Lärmauswirkungen während
der Tagesrand- und Nachtstunden enthält und ob die Sachplanbehörde da-
bei und im Hinblick auf die Festsetzung des Gebiets mit Lärmauswirkungen
(Festlegungen Ziff. 5 gemäss dem Objektblatt für den Flughafen Zürich im
SIL sowie Karte 2) dem vorhandenen Abstimmungsbedarf in hinreichen-
dem Mass Rechnung getragen hat.
34.7.3 Das Objektblatt für den Flughafen Zürich im SIL enthält unter Ziff. 2
der Festlegungen in Bezug auf die Rahmenbedingungen zum Betrieb die
folgende Festsetzung:
Der Betrieb des Flughafens Zürich ist auf folgende Zeiten beschränkt: Tagbe-
trieb 06.00 bis 22.00 Uhr, Nachtbetrieb bis 23.00 Uhr. In dieser Zeit ist der
Flugbetrieb zu gewährleisten. Verspätete Starts und Landungen sind bis 23.30
Uhr ohne besondere Bewilligung zuzulassen. Die Flughafenhalterin unter-
nimmt zusammen mit der Flugsicherung und den Fluggesellschaften jedoch
alle betrieblich möglichen und wirtschaftlich tragbaren Anstrengungen, um sol-
che Verspätungen zu verringern. Dazu zählen namentlich auch Massnahmen
zur Kapazitätsverbesserung im Rahmen der nachfolgenden Festlegungen
zum Betrieb und zur Infrastruktur des Flughafens. [...]
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 224
Der Beschreibung der Ausgangslage im Objektblatt für den Flughafen Zü-
rich im SIL lässt sich in diesem Zusammenhang entnehmen was folgt:
[...]
Die Betriebszeiten werden auf die Zeit von 06.00 bis 23.00 Uhr beschränkt,
mit der Möglichkeit eines Verspätungsabbaus bis 23.30 Uhr. Sie gelten bereits
heute und sind das Ergebnis einer Abwägung zwischen den verkehrs- und
volkswirtschaftlichen Interessen einerseits und dem Schutz der Bevölkerung
vor Lärm andererseits. Gleichzeitig muss der Flugbetrieb in dieser Zeit ge-
währleistet bleiben. Eine weitere Ausdehnung der Nachtflugsperre oder eine
weitergehende Beschränkung der Zahl der Flugbewegungen in der Nacht-
stunde wäre mit der Funktion des Flughafens als Drehscheibe für den inter-
kontinentalen Verkehr nicht vereinbar. In den Nacht- und Tagesrandstunden
wird die Pistenbenützung aus Lärmschutzgründen jedoch eingeschränkt.
Flüge nach 23.30 Uhr bleiben weiterhin möglich, müssen aber Ausnahmecha-
rakter behalten.
[...]
Das Objektblatt schränkt den Betrieb während der ersten Nachtstunde
nicht ein. Somit kann die Kapazität gemäss dem Ostkonzept grundsätzlich
uneingeschränkt genutzt werden und es müssen insbesondere keine Zeit-
nischen für den Abbau von Verspätungen freigehalten werden. Zulässig
sind zudem verspätete Starts und Landungen, ohne dass hierfür eine be-
sondere Bewilligung verlangt würde oder andere (konkrete) Beschränkun-
gen festgelegt wären; die Interessenabwägung wird auf die Ebene der
nachfolgenden Planungen bzw. das Betriebsreglement verwiesen. Die
Sachplanbehörde ging dabei davon aus, dass während der zweiten Nacht-
stunde keine grenzwertrelevanten Belastungen auftreten, die flächenmäs-
sig über die Umhüllenden aus der Belastung des Tages und der ersten
Nachtstunde hinausreichen (vgl. hierzu vorstehend E. 25.6.3). Entspre-
chend wurde die Fluglärmbelastung für die zweite Nachtstunde nicht be-
rechnet und weist auch das Gebiet mit Lärmauswirkungen (Festlegung
Ziff. 5, Karte 2) eine verbindliche Begrenzung der Lärmimmissionen nur für
die erste Nachtstunde aus (PW ES II und IGW ES II).
34.7.4 Der Sachverhalt, wie er dem Objektblatt für den Flughafen Zürich
im SIL betreffend das Gebiet mit Lärmauswirkungen zu Grunde liegt, er-
weist sich in Bezug auf den Nachtbetrieb in verschiedener Hinsicht als un-
zutreffend festgestellt.
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 225
Wie vorstehend dargelegt, hat sich die Verspätungssituation am Flughafen
Zürich im Betriebsjahr 2016 insbesondere während der Nachtstunden wei-
ter verschärft. Dies hat zwar, soweit ersichtlich, nicht zu einer insgesamt
höheren Zahl an Flugbewegungen in den Nachtstunden geführt; der Nach-
weis der Lärmbelastung weist für das Jahr 2016 insgesamt rund 12'300
Flugbewegungen während der Nachtstunden aus, während dem Objekt-
blatt für den Flughafen Zürich im SIL rund 12'900 Flugbewegungen zu
Grunde liegen. Wie vorstehend im Zusammenhang mit der Festlegung der
zulässigen Lärmimmissionen gemäss Art. 37a LSV jedoch bereits erwo-
gen, sind die Auswirkungen der (verspäteten) Flugbewegungen über die
beiden Nachtstunden räumlich nicht gleich verteilt (vgl. vorstehend
E. 26.4.1–26.4.3). Jedenfalls hat die grosse Anzahl verspäteter Landungen
in der ersten Nachtstunde und verspäteter Starts in der zweiten Nacht-
stunde zur Folge, dass die Lärmbelastungskurven insbesondere im Nor-
den des Flughafens Zürich erheblich ausserhalb der Umhüllenden gemäss
der Festlegung Ziff. 5 im Objektblatt für den Flughafen Zürich im SIL (Ge-
biet mir Lärmauswirkungen) liegen. Zusätzlich fällt ins Gewicht, dass die
Umhüllende für den Nachtbetrieb im Objektblatt für den Flughafen Zürich
im SIL auf dem Immissionsgrenzwert für die erste Nachtstunde beruht und
somit unberücksichtigt lässt, dass aufgrund des erhöhten Ruhebedürfnis-
ses insbesondere in Wohnzonen in der zweiten Nachtstunde der Immissi-
onsgrenzwert für die ES II bei 50 dB(A) und somit 5 dB(A) tiefer liegt als in
der ersten Nachtstunde; würde gemäss der Festlegung zum Gebiet mit
Lärmauswirkungen für die zweite Nachtstunde eine Umhüllende entspre-
chend dem tieferen Immissionsgrenzwert festgelegt und berücksichtigt,
dass in der zweiten Nachtstunde verspätete Starts und Landungen nur
während der ersten halben Stunde stattfinden dürfen, womit im Stunden-
mittel eine gewisse Lärmverdünnung stattfindet, dürfte die Überschreitung
durch den (tatsächlich zulässigen) Flugbetrieb noch deutlicher sein.
Unter diesen Umständen kann nicht davon ausgegangen werden, der Bun-
desrat habe bei der Festsetzung des Objektblatts für den Flughafen Zürich
den erwähnten Interessenkonflikt während des Nachtbetriebs in seiner
wirklichen Tragweite gekannt und sich im Rahmen des Verspätungsabbaus
während der zweiten Nachtstunde (implizit) für den Vorrang der wirtschaft-
lichen Interessen entschieden. Dafür fehlen Hinweise im Objektblatt für den
Flughafen Zürich im SIL. Somit kann auch nicht ohne Weiteres gesagt wer-
den, verspätete Starts seien gemäss den Festlegungen im Objektblatt für
den Flughafen Zürich im SIL lediglich zeitlich (bis 23:30 Uhr), nicht aber in
ihrer Zahl beschränkt. Vielmehr fehlt es überhaupt an einer hinreichenden
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 226
Festlegung in Bezug auf die Lärmeinwirkungen während der zweiten Nach-
stunde während des sog. Verspätungsabbaus.
34.7.5 Als Zwischenergebnis ist daher festzuhalten, dass die Sachplanbe-
hörde im Rahmen der Festsetzung des Gebiets mit Lärmauswirkungen den
vorhandenen Abstimmungsbedarf nicht in hinreichendem Mass aufgenom-
men hat; es ist angesichts der berührten Interessen Aufgabe der Sachpla-
nung, eine (erste) Abwägung vorzunehmen und insbesondere auch für die
zweite Nachtstunde eine behördenverbindliche Begrenzung der zulässigen
Lärmimmissionen festzulegen und (damit) zu entscheiden, ob und in wel-
chem Mass eine (weitergehende) Überschreitung der Alarmwerte zulässig
sein soll (vgl. Urteil des BGer 1C_506/2014 vom 14. Oktober 2015 E. 6.7;
ferner in diesem Zusammenhang die Forderung des damaligen Bundes-
amtes für Umwelt, Wald und Landschaft [BUWAL] im Zusammenhang mit
der 5. Ausbauetappe am Flughafen Zürich, worüber das Bundesgericht je-
doch nicht zu entscheiden hatte [BGE 126 II 522 E. 34 und E. 40]). Damit
verletzt sie die ihr obliegende Planungspflicht sowie Art. 3a Abs. 2 VIL. Das
Objektblatt für den Flughafen Zürich im SIL vermag auf diese Weise nicht,
im Kontext der Auswirkungen auf Raum und Umwelt die massgebenden
Rahmenbedingungen für den Betrieb des Flughafens festzulegen (vgl. für
die Richtplanung Urteil des BGer 1C_346/2014 vom 26. Oktober 2016
E. 2; PIERRE TSCHANNEN, in: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [Hrsg.],
Praxiskommentar RPG: Richt- und Sachplanung, Interessenabwägung,
2019, Art. 8 Rz. 26). Somit entfällt vorliegend in Bezug auf den Nachtbe-
trieb (Betrieb während der ersten und zweiten Nachtstunde) die Bindungs-
wirkung der Festsetzung des Gebiets mit Lärmauswirkungen (Festlegun-
gen Ziff. 5 gemäss dem Objektblatt für den Flughafen Zürich im SIL sowie
Karte 2) und es fehlt der Teilgenehmigung des BR 2014 insoweit in mate-
rieller Hinsicht an der vorausgesetzten Festlegung im Sachplan (Art. 25
Abs. 1 Bst. a VIL).
34.8
34.8.1 Der Umstand, dass es der Teilgenehmigung des BR 2014 in Bezug
auf die Lärmauswirkungen (während der Nachtstunden) an einer hinrei-
chenden Grundlage im SIL fehlt, hat nicht integral deren Aufhebung zur
Folge; das Erfordernis gemäss Art. 25 Abs. 1 Bst. a VIL ist jeweils für die
konkret in Frage stehende Bestimmung bzw. Regelung im Betriebsregle-
ment zu prüfen.
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 227
In einem nächsten Schritt ist somit zu klären, welche Rechtsfolgen sich aus
der fehlenden Bindungswirkung der Festsetzung des Gebiets mit Lärmaus-
wirkungen (Festlegung Ziff. 5 gemäss dem Objektblatt für den Flughafen
Zürich im SIL) bzw. – in Bezug auf die zweite Nachtstunde – der fehlenden
sachplanerischen Festlegung überhaupt in Bezug auf die streitbetroffenen
Änderungen des Betriebsreglements ergeben. Hierbei ist zunächst auf die
Massnahme M14 gemäss der Sicherheitsüberprüfung 2012, die Ausnah-
meregelung betreffend die Mindestflughöhe für vierstrahlige Flugzeuge bei
Starts ab Piste 32, einzugehen.
34.8.2
34.8.2.1 Gemäss dem Luftfahrthandbuch gilt heute für alle Starts ab den
Pisten 32 und 34 in Richtung Norden bei Überflugpunkt DME 4 KLO eine
Mindestflughöhe von 3500 ft; sie wurde aus Gründen des Lärmschutzes
festgelegt.
Die Flughafen Zürich AG beantragte dem BAZL diesbezüglich eine Aus-
nahmereglung. Sie führte hierzu in ihrem Gesuch betreffend eine (teil-
weise) Genehmigung des BR 2014 aus, dass schwere viermotorige Lang-
streckenflugzeuge bei Überflugpunkt DME 4 KLO die geforderte Höhe oft-
mals nicht erreichen könnten. Für Starts dieser Flugzeuge ab Piste 34 in
Richtung Norden gelte daher bereits eine Ausnahmeregelung; die Mindest-
flughöhe sei auf 2500 ft gesenkt worden. Für Starts ab Piste 32 gelte diese
Ausnahmeregelung bisher nicht. Die gegenwärtige Regelung habe zur
Folge, dass die schweren Langstreckenflugzeuge, die am Non-Schengen-
Dock E abgefertigt würden, von der Piste 34 starten müssten, für welche
eine Ausnahmeregelung betreffend die Mindestflughöhe gelte. Beim Start
ab Piste 34 werde jedoch zwei Mal die im Rahmen des Ostkonzepts aktive
Landepiste 28 gekreuzt – einmal beim Rollen zur Piste 34 und einmal wäh-
rend des Starts auf Piste 34. Gemäss der Sicherheitsüberprüfung für den
Flughafen Zürich stellten jedoch Pistenkreuzungen beim Betrieb der Piste
28 ein erhebliches Unfallrisiko dar, weshalb alle unnötigen Pistenkreuzun-
gen zu vermeiden seien. Es werde daher beantragt, auch für Starts ab
Piste 32 eine Ausnahmeregelung für schwere viermotorige Langstrecken-
flugzeuge einzuführen (Massnahme M14 gemäss der Sicherheitsüberprü-
fung 2012), damit diese vom Dock E direkt zur Startpiste 32 rollen und von
dort aus starten könnten. Auf diese Weise könne auch die Anzahl verspä-
teter Starts und damit die Lärmimmissionen in der zweiten Nachtstunde
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 228
gesenkt werden (Gesuch der Flughafen Zürich AG betreffend eine Teilge-
nehmigung der Betriebsreglementsänderung 2014 vom 31. Mai 2017,
S. 2).
34.8.2.2 Im Schlussbericht Sicherheitsüberprüfung 2012 findet sich die
Massnahme M14 wie folgt beschrieben (Schlussbericht Sicherheitsüber-
prüfung 2012, S. 17):
Die Minimumhöhe bei KLO DME4 wird für die Standard Instrument Departure
(SID) Piste 32 analog Piste 34 aufgehoben.
Grosse Flugzeuge mit geringer Steigfähigkeit können vermehrt statt von
Piste 34 von Piste 32 starten. Dadurch wird die Zahl der Bewegungen auf den
sich kreuzenden Pisten 16 – 34 und 10 – 28 sowie Pistenquerungen von den
Midfield-Standplätzen her reduziert.
Die Massnahme zielt auf eine Vereinfachung der betrieblichen Randbedin-
gungen und (damit) auf eine Reduktion der wesentlichen Gefahrenquellen
(sog. Top Hazards) im Betrieb des Flughafens Zürich ab (Schlussbericht
Sicherheitsüberprüfung 2012, S. 6 f. und 28). Eine detaillierte Beurteilung
der Massnahme unter den beiden Aspekten Sicherheit und Betrieb ist in
der Dokumentation zum Schlussbericht Sicherheitsüberprüfung 2012 ent-
halten. Demnach würden mit der Ausnahmeregelung insbesondere die
operationelle Komplexität sowie die Gefahr, die sich aus dem gleichzeiti-
gen Betrieb der sich kreuzenden Pisten 28 und 34 ergibt, während der Gel-
tung des Ostkonzepts in relevantem Mass reduziert; für beide Top Hazards
wird ein mittlerer Nutzwert (Stufe 2) ausgewiesen. Entsprechend könnte
die Wahrscheinlichkeit insbesondere schwerer bzw. und katastrophaler Er-
eignisse (insbes. Kollision am Boden oder in der Luft) (weiter) gesenkt wer-
den. Der Nutzen für das Südkonzept ist aufgrund des Umstands, dass wäh-
rend dieser Zeit im Vergleich zum Ostkonzept weniger Flüge ab Piste 34
starten und deshalb weniger Pistenkreuzungen resultieren, weniger stark
ausgeprägt (Stufe 1). Im heutigen Betrieb wird den erwähnten Risiken un-
ter anderem mit erhöhten zeitlichen Sicherheitsabständen begegnet; Starts
und Landungen können während des Ost- und des Südkonzepts nicht voll-
ständig unabhängig voneinander erfolgen. Mit Einführung besagter Aus-
nahmereglung müssten im Anflug auf den Flughafen Zürich keine Zeitfens-
ter mehr vorgesehen werden, um das Risiko einer Annäherung bzw. Kolli-
sion zu mindern; die Kapazität des Ost- und des Südkonzepts könnte in
der Folge geringfügig erhöht werden. Insgesamt könnte mit der Mass-
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 229
nahme M14 ein im Vergleich zu den übrigen im Rahmen der Sicherheits-
überprüfung 2012 beurteilten Massnahmen hoher Nutzen in den Bereichen
Sicherheit und Betrieb erreicht werden (Schlussbericht Sicherheitsüberprü-
fung 2012, S. 6 f., 9 ff., 21 und 24; Dokumentation zum Schlussbericht Si-
cherheitsüberprüfung 2012, S. 6 f.,10 f. und 38; vgl. zur Sicherheitsüber-
prüfung auch vorstehend Sachverhalt Bst. C.b).
34.8.2.3 Zu den lärmmässigen Auswirkungen der zur Genehmigung bean-
tragten Ausnahmeregelung enthalten die Gesuchsunterlagen keine kon-
kreten Angaben (vgl. auch die Stellungnahme des BAFU vom 21. April
2015, S. 4 [Vorakten, act. 29]). So ist zunächst einmal nicht bekannt, wann
und allenfalls unter welchen Auflagen und Bedingungen das BAZL besagte
Ausnahmeregelung für Starts ab Piste 34, auf welche zur Begründung der
vorliegend streitbetroffenen Änderung des Betriebsreglements in Bezug
auf Piste 32 verwiesen wird, genehmigt hat. In ihrer Stellungnahme vom
4. Dezember 2015 zu den gegen das BR 2014 eingegangenen Einspra-
chen hielt die Flughafen Zürich AG sodann fest, dass im Vergleich zu Starts
ab Piste 34 etwa Höri in einer Höhe von rund 300 m und damit im Vergleich
zu Starts ab Piste 34 rund 60 m tiefer überflogen werde. Beim Überflug-
bzw. Abdrehpunkt DME 4 KLO auf der Höhe von Hochfelden hätten sich
die Steigprofile bereits auf rund 30 m angenähert und würden ab dann pa-
rallel verlaufen. Das BAFU hält diese Angaben in seinen Stellungnahmen
vom 9. Oktober 2017 zum Gesuch der Flughafen Zürich AG sowie in sei-
nen Fachberichten vom 4. Januar 2018 (recte: 2019) zu den gegen die
Teilgenehmigung des BR 2014 erhobenen Beschwerden für plausibel. Ent-
sprechend sei aufgrund einer einfachen Abschätzung der Pegeldifferenz
davon auszugehen, dass in Höri, der ersten Ortschaft, die bei Starts in
Richtung Norden überflogen werde, die Lärmimmissionen um 1 dB(A) und
damit im Bereich der Wahrnehmbarkeitsschwelle zunehmen würden. Da-
rauf bezieht sich auch das BAZL in seinen Erwägungen zur streitbetroffe-
nen Teilgenehmigung. Zusätzlich führt es aus, das BAFU habe die Ausnah-
meregelung betreffend die Mindestflughöhe in seiner Stellungnahme vom
7. März 2018 zum Nachweis der Lärmbelastung 2016 in Bezug auf die
Lärmbekämpfung als ambivalente Massnahme bezeichnet; die einzelnen
Flüge würden etwas lauter, im Sinne des Abbaus von Verspätungen sei die
Massnahme jedoch sinnvoll. Das BAZL erachtete unter diesen Umständen
die Interessen an einem Absenken der Mindestflughöhe (Verbesserung der
Sicherheit, positiver Effekt auf die Verspätungssituation) als überwiegend,
genehmigte die Ausnahmeregelung und wies die hiergegen erhobenen
Einsprachen ab.
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 230
34.8.2.4 Gestützt auf in den Akten vorhandenen Angaben ist vorliegend
eine lärmrechtliche Beurteilung der Ausnahmeregelung nicht möglich. Ins-
besondere ist nicht ersichtlich, ob sich die Lärmzunahme im Bereich der
Wahrnehmbarkeitsschwelle gemäss der erwähnten Stellungnahme des
BAFU auf den einzelnen Flug oder auf den Mittelungspegel Leq bezieht
und wie sich die mit der Ausnahmeregelung mögliche Kapazitätserhöhung
auf die Lärmimmissionen auswirkt; das vom BAZL verfügte slot freezing
(vgl. vorstehend Sachverhalt Bst. AA.b f.) gilt als vorsorgliche Massnahme
lediglich für die Dauer jenes Verfahrens. Eine Beurteilung der Lärmimmis-
sionen im Rahmen von Art. 11 f. und Art. 16 ff. USG wäre jedoch umso
mehr erforderlich, als es sich bei der ursprünglich festgelegten Mindest-
flughöhe auch gemäss den Angaben der Flughafen Zürich AG um eine
Lärmschutzmassnahme handelt, welche vorliegend gerade für die beson-
ders sensiblen Tagesrand- und Nachtstunden sowie in unmittelbarer Nähe
zum Flughafen im Wesentlichen aufgehoben werden soll und es kann auf
die lärmrechtliche Beurteilung auch nicht allein aufgrund von Sicherheits-
interessen verzichtet werden; Sicherheitsinteressen können, wenn sie
überwiegen, die Genehmigung der Ausnahmeregelung rechtfertigen, sie
vermögen aber nicht von der Abwägung der berührten Interessen zu dis-
pensieren. Es erübrigt sich jedoch aus nachstehenden Gründen, darauf an
dieser Stelle weiter einzugehen.
Die Ausnahmeregelung betreffend die Mindestflughöhe für vierstrahlige
Flugzeuge bei Starts ab Piste 32 ist nicht nur eine Massnahme zur Verbes-
serung der Sicherheit im Flugbetrieb, sondern dient gemäss den Erwägun-
gen des BAZL insbesondere auch dem von der Flughafen Zürich AG an-
gestrebten Abbau von Verspätungen (vgl. vorstehend E. 27.2.2). Diesbe-
züglich besteht, wie vorstehend erwogen, eine Planungspflicht, welcher die
Sachplanbehörde bisher nicht in hinreichendem Mass nachgekommen ist.
Zwar ist nicht von vornherein ausgeschlossen, dass das Betriebsreglement
auf die Sachplanung zurückwirkt. Die Sachplanbehörde hat sich jedoch,
wie vorstehend ausgeführt, insbesondere mit den Lärmauswirkungen wäh-
rend der zweiten Nachstunde bisher nicht befasst. Unter diesen Umstän-
den besteht die Gefahr, dass eine Genehmigung der Ausnahmeregelung
der Sachplanung vorgreift; je nachdem, welche Massnahmen die Sachpla-
nung zum Ausgleich der berührten Interessen vorsieht, ist eine Ausnahme
von der als Lärmschutzmassnahme festgelegten Mindestflughöhe gar
nicht mehr erforderlich (vgl. hierzu auch das Projekt für ein Umrollen der
Piste 28, welches die Flughafen Zürich AG Ende 2019 zur Genehmigung
eingereicht hat). Grundsätzlich ist daher das Ergebnis der Sachplanung
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 231
abzuwarten, bis punktuell Massnahmen zur Verbesserung der Ver-
spätungssituation im Rahmen des Betriebsreglements umgesetzt werden,
umso mehr, als die Massnahme flughafennah zu einer wahrnehmbaren Zu-
nahme der Lärmeinwirkungen (der einzelnen Überflüge) führt und eine Er-
höhung der Kapazitäten ermöglicht.
Die Sachplanung wird, selbst wenn sie rasch an Hand genommen wird,
eine gewisse Zeit in Anspruch nehmen. Würde die vom BAZL genehmigte
Ausnahmeregelung betreffend die Mindestflughöhe für vierstrahlige Flug-
zeuge bei Starts ab Piste 32 aufgehoben, müssten Langstreckenflugzeuge
während der Nachtstunden grundsätzlich weiterhin ab Piste 34 starten
(vgl. in diesem Zusammenhang jedoch den Bericht Nr. 5214.014942 der
EMPA vom 19. September 2017 zur Fluglärmbelastung im Jahr 2016, Bei-
lage 2 Tabellen 7 und 9, wonach im Betriebsjahr 2016 in der ersten Nacht-
stunde ein Grossteil der Langstreckenflugzeuge bereits ab Piste 32 gestar-
tet ist). Die damit verbundenen Sicherheitsrisiken bestünden entsprechend
fort, wenn schwere Langstreckenflugzeuge in den Abend- und Nachtstun-
den weiterhin nur ab Piste 34 starten dürften (vgl. übereinstimmend die
Stellungnahmen der beigeladenen Flugsicherung Skyguide vom 10. Okto-
ber 2018 in den vorliegenden Beschwerdeverfahren). Unter diesen Um-
ständen rechtfertigt es sich mit Blick auf die hohe Bedeutung der Sicher-
heitsinteressen in der Interessenabwägung (Konzeptteil zum SIL, Festle-
gung 2 von Kapitel 3.1), die Genehmigung der Ausnahmeregelung nicht
aufzuheben, diese jedoch, um das Ergebnis der Sachplanung nicht vor-
wegzunehmen, bis zum Abschluss der Planung und einer allfälligen darauf
folgenden Änderung des Betriebsreglements zu befristen (vgl. Urteil des
BGer 1C_336/2019 vom 3. Juni 2020 E. 8.2 mit Hinweis; zudem vorste-
hend E. 32.2.1). Sollte nach Abschluss der Sachplanung an der Mass-
nahme festgehalten werden, ist ein Verfahren zur Änderung des Betriebs-
reglements durchzuführen, in deren Rahmen insbesondere auch die Aus-
wirkungen der Ausnahmeregelung auf die Lärmbelastung darzustellen
sind. Zudem wird dannzumal die im Luftfahrthandbuch zu publizierende
Ausgestaltung des Abflugverfahrens ab Piste 32 einschliesslich der Aus-
nahmeregelung vorzulegen sein (vgl. vorstehend E. 11.2). Ergibt die Sach-
planung, dass an besagter Ausnahmeregelung nicht festgehalten wird, fällt
die befristete Genehmigung dahin.
Die vorübergehende Genehmigung der Ausnahmeregelung würde es der
Flughafen Zürich AG grundsätzlich ermöglichen, die für die Zuweisung von
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 232
Zeitnischen (Airport Slots) massgebende deklarierte Kapazität am Flugha-
fen Zürich geringfügig zu erhöhen. Dies hat jedoch im Interesse des Lärm-
schutzes für die Dauer der befristeten Genehmigung zu unterbleiben. Es
bestünde andernfalls zudem die Gefahr, dass die Sachplanung präjudiziert
würde; vergebene Slots gelten als sog. historische Slots und können ge-
mäss den vom BAZL an anderer Stelle gemachten Ausführungen nicht
ohne Weiteres wieder entzogen werden (vgl. Urteil des BVGer
A-5242/2018 vom 9. März 2020 E. 7.3). Die mit der vorübergehenden Ge-
nehmigung der Ausnahmeregelung gewonnenen Kapazitäten dürfen wäh-
rend der Geltung des Ostkonzepts ausschliesslich für den Abbau von Ver-
spätungen genutzt werden. Darüber ist im Rahmen des Nachweises der
Lärmbelastung gemäss Festlegung Ziff. 6 im Objektblatt für den Flughafen
Zürich im SIL unter Nachweis der deklarierten Kapazität und der zugewie-
senen Zeitnischen Bericht zu erstatten.
Nach dem Gesagten sind die Beschwerden der Gemeinde Hohentengen,
der IG Nord-Gemeinden, des Vereins Fluglärmsolidarität und Mitbeteiligter,
der Stadt Illnau-Effretikon sowie der Gemeinden Niederglatt, Turbenthal
und Niederhasli, die (mit einer anderen Begründung) eine Aufhebung der
Genehmigung der Ausnahmeregelung betreffend die Mindestflughöhe für
vierstrahlige Flugzeuge bei Starts ab Piste 32 anbegehrt haben, teilweise
gutzuheissen und Dispositiv Ziff. 1.2 der Verfügung des BAZL vom 14. Mai
2018 ist wie folgt zu ergänzen:
"Die Genehmigung der Ausnahmeregelung betreffend die Mindestflughöhe
für vierstrahlige Flugzeuge bei Starts ab Piste 32 (Mindesthöhe neu
2500 ft) wird zeitlich bis zum Abschluss der Sachplanung in Bezug auf die
lärmmässigen Auswirkungen des Flugbetriebs während der Nachtstunden
sowie des Verfahrens zur Genehmigung einer darauf folgenden Änderung
des Betriebsreglements befristet. Ergibt die Sachplanung, dass an der Aus-
nahmeregelung nicht festgehalten wird, fällt die befristete Genehmigung
dahin. Die mit der vorübergehenden Genehmigung der Ausnahmeregelung
gewonnenen Kapazitäten dürfen während der Geltung des Ostkonzepts
ausschliesslich für den Abbau von Verspätungen genutzt werden. Darüber
ist im Rahmen des Nachweises der Lärmbelastung gemäss Festlegung
Ziff. 6 im Objektblatt für den Flughafen Zürich im SIL unter Nachweis der
deklarierten Kapazität und der zugewiesenen Zeitnischen Bericht zu erstat-
ten."
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 233
34.9 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass zwar fraglich ist, ob für die
Beurteilung von Flugverkehrslärm insbesondere während der Abend- und
Nachtstunden (im Rahmen der Sachplanung) weiterhin auf das Beurtei-
lungsmass gemäss (Anhang 5) der LSV abzustellen ist, diese Frage jedoch
offen bleiben kann. Wie gezeigt besteht während der Tagesrand- und
Nachtstunden ein erheblicher Abstimmungsbedarf zwischen dem Ruhebe-
dürfnis der Flughafenanwohner und den wirtschaftlichen Interessen der
Flughafen Zürich AG sowie der am Flughafen Zürich beheimateten Flug-
gesellschaften. Dieser Interessenkonflikt hat sich insbesondere während
der zweiten Nachtstunde im Zuge des Verspätungsabbaus zunehmend
verschärft, ohne dass die Sachplanbehörde den Abstimmungsbedarf in
hinreichendem Mass aufgenommen hätte. Entsprechend mangelt es der
Genehmigung der Ausnahmeregelung betreffend die Mindestflughöhe für
vierstrahlige Flugzeuge bei Starts ab Piste 32, die überwiegend während
der Tagesrand- und Nachtstunden zur Anwendung gelangen soll, an der
erforderlichen Grundlage im SIL. Die Genehmigung der Ausnahmerege-
lung ist daher in teilweiser Gutheissung der Beschwerden der Gemeinde
Hohentengen, der IG Nord-Gemeinden, des Vereins Fluglärmsolidarität
und Mitbeteiligter, der Stadt Illnau-Effretikon sowie der Gemeinden Nieder-
glatt, Turbenthal und Niederhasli zeitlich bis zum Abschluss der erforderli-
chen Sachplanung sowie eines allfälligen Genehmigungsverfahrens zu be-
fristen und es ist sicherzustellen, dass die damit verbundenen zusätzlichen
Kapazitäten ausschliesslich für den Verspätungsabbau genutzt werden.
Bei diesem Ergebnis erübrigt es sich jedenfalls im vorliegenden Verfahren,
den Sachverhalt mit Angaben zu den maximalen Schallpegeln der einzel-
nen Überflüge zu ergänzen; der entsprechende Verfahrensantrag des Ver-
eins Fluglärmsolidarität ist abzuweisen.
35.
35.1 Die fehlende Bindungswirkung der Festsetzung zum Gebiet mit
Lärmauswirkungen (Festlegung Ziff. 5 im Objektblatt für den Flughafen Zü-
rich im SIL; vgl. zur Bindungswirkung im Allgemeinen vorstehend
E. 32.1.2.4 und in Bezug auf die Festlegung betreffend das Gebiet mit
Lärmauswirkungen vorstehend E. 34.7) hat Auswirkungen auf eine der
weiteren vorgesehenen und genehmigten Änderungen des Betriebsregle-
ments für den Flughafen Zürich.
35.2 Gemäss dem geltenden Betriebsreglement für den Flughafen Zürich
sind die von der Flughafenhalterin festgelegten und im AIP veröffentlichten
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 234
An- und Abflugwege sowie –verfahren verbindlich (Art. 17 Abs. 1 von An-
hang 1 zum BR 2011). Die Luftfahrzeugführer dürfen hiervon grundsätzlich
nur aus Sicherheitsgründen abweichen (Art. 18 Abs. 1 von Anhang 1 zum
BR 2011). Darüber hinaus darf bei Erreichen einer bestimmten Flughöhe
mit Bewilligung des Flugverkehrsleiters von den zugeteilten Standard-In-
strumentenabflugwegen abgewichen werden (Art. 18 Abs. 2 von Anhang 1
zum BR 2011); während des Tages ist dies ab Erreichen einer Flughöhe
von 5000 ft über dem mittleren Meeresspiegel (Above Mean Sea Level
[AMSL]) möglich (Bst. a), während für die Nachtstunden die Möglichkeit
der abweichenden Verkehrsführung ab Erreichen der Flugfläche 80 (ent-
spricht bei Standardbedingungen einer Flughöhe von 8000 ft AMSL) vor-
gesehen ist (sog. FL80-Regel; Bst. b).
Die Regelung für die Nachtstunden wurde mit der Umsetzung des vBR als
Lärmschutzmassnahme in das Betriebsreglement aufgenommen; star-
tende Flugzeuge sollten so länger als bisher auf den vorgegebenen Routen
gebündelt bleiben mit dem Ziel, die Anzahl der nachts durch Fluglärm stark
gestörten Personen zu senken (vgl. Bericht der EMPA Nr. 461'359 vom
25. Oktober 2012 zum Züricher Fluglärm-Index ZFI im Jahre 2011, Einfluss
der Flight Level 80-Regel auf den ZFI, S. 6).
35.3
35.3.1 Die Flughafen Zürich AG beabsichtigt, die Regelung für Nachtstun-
den anzupassen. Dem Flugverkehrsleiter soll es neu erlaubt sein, zur Staf-
felung von sich kreuzenden Flugzeugen ab einer Flughöhe von 5000 ft von
der FL80-Regel abzuweichen. Hierzu soll Art. 18 von Anhang 1 zum
BR 2011 neu wie folgt formuliert werden:
[...]
Die Abflugrouten können nach Anweisung der Flugverkehrsleitung auf einer
Höhe von 5000 ft AMSL verlassen werden.
In der Zeit von 22.00 Uhr bis 06.00 Uhr werden die Flugzeuge in der Regel auf
der zugeteilten Abflugroute geführt, bis sie die Flugfläche 80 erreichen. Zur
Staffelung von sich kreuzenden Flugzeugen kann die Flugverkehrsleitung ab
einer Flughöhe von 5000 ft AMSL davon abweichen.
[...]
In ihrer Begründung weist die Flughafen Zürich AG auf die sich im Nordos-
ten des Flughafens kreuzenden Flugrouten – die Abflugroute O und den
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 235
Anflugsektor auf Piste 28 – hin. Grundsätzlich sollten Flugzeuge mit östli-
chem Flugziel nach dem Start über die Route O nach Osten geführt wer-
den, wobei der Anflugsektor auf Piste 28 überflogen werde. Nun habe die
FL80-Regel dazu geführt, das bei sich anbahnenden Konflikten zwischen
startenden und landenden Flugzeugen keine Flexibilität für eine abwei-
chende Flugverkehrsführung mehr bestehe; insbesondere schwere Lang-
streckenflugzeuge erreichten die Flugfläche 80, ab der eine abweichende
horizontale Führung zulässig sei, in der Regel erst, nachdem der An-
flugsektor bereits überflogen sei. Bei sich anbahnenden Konflikten würden
daher Flüge mit östlichen Destinationen zunächst nach Westen und an-
schliessend in einer Linkskurve zurück über den Flughafen in Richtung Os-
ten geführt. Auf diese Weise könne der Anflugsektor auf Piste 28 grossräu-
mig umflogen werden. Gleichzeitig würden jedoch in den Nachtstunden
flughafennah vermehrt dicht besiedelte Gebiete (Limmattal, Teile der Stadt
Zürich, Glatttal) überflogen. Die FL80-Regel solle daher aus Gründen des
Lärmschutzes und entsprechend den Vorgaben im Objektblatt für den
Flughafen Zürich im SIL sowie der Ergebnisse der Sicherheitsüberprüfung
2012 angepasst werden.
35.3.2 Im Schlussbericht Sicherheitsüberprüfung 2012 wird die beantragte
Anpassung der FL80-Regel als Massnahme M16 aufgeführt, wobei die
Massnahme auf eine Abschaffung der FL80-Regel zielt und somit weiter
geht als die von der Flughafen Zürich AG beim BAZL zur Genehmigung
beantragte Änderung des Betriebsreglements. Die Massnahme wird wie
folgt beschrieben (Schlussbericht Sicherheitsüberprüfung 2012, S. 17):
Die Standard Instrumenten Departure muss nicht bis FL80 eingehalten wer-
den. Dies erhöht die Flexibilität für den Fluglotsen und reduziert das Konflikt-
potential mit anderen Flugzeugen, indem das Flugzeug beim Passieren von
5000 ft von der SID weggeführt werden kann.
Die Massnahme zielt wie bereits die Massnahme M14 auf eine Vereinfa-
chung der betrieblichen Randbedingungen und insbesondere auf eine Re-
duktion der Gefahr durch potentielle Konfliktpunkte in der Luft ab. Für das
Risiko einer Kollision in der Luft aufgrund sich kreuzender Flugrouten (con-
flicting flight path) weist die Dokumentation zum Schlussbericht Sicher-
heitsüberprüfung 2012 einen hohen Nutzwert (Stufe 3) aus; das Risiko auf-
grund sich kreuzender Flugrouten könne in einer heiklen Flugphase redu-
ziert werden, weshalb der Massnahme eine hohe Wirkung zuzusprechen
sei. Entsprechend könne die Wahrscheinlichkeit katastrophaler Ereignisse
(Kollision in der Luft) gesenkt werden. Mit Abschaffung der FL80-Regel
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 236
müssten zudem keine erhöhten Startabstände (aufgrund der unterschied-
lichen Fluggeschwindigkeit der Flugzeuge) mehr vorgesehen werden, wo-
mit in betrieblicher Hinsicht die Kapazität insbesondere des Ostkonzepts
geringfügig erhöht würde. Insgesamt könnte mit der Massnahme M 16 ein
im Vergleich zu anderen Massnahmen hoher Nutzen in den Bereichen Si-
cherheit und Betrieb erreicht werden (Schlussbericht Sicherheitsüberprü-
fung 2012, S. 6 ff., 9 ff., 21 und 24; Dokumentation zum Schlussbericht Si-
cherheitsüberprüfung 2012, S. 6,12 und 40).
35.3.3 Das BAZL folgte den Vorbringen der Flughafen Zürich AG. Es er-
wog, als Folge der FL80-Regel würden in den Abend- und Nachtstunden
während der Geltung des Ostkonzepts startende Flugzeuge vermehrt über
dichter besiedelte Gebiete geführt. Eine Flexibilisierung der Regelung – zur
Staffelung von sich kreuzenden Flugzeugen kann von der FL80-Regel ab-
gewichen werden – ermögliche eine direktere Führung der Flugzeuge über
weniger dicht besiedeltes Gebiet. Das BAZL genehmigte in der Folge die
betreffende Änderung des Betriebsreglements (Verfügung vom 14. Mai
2018, Dispositiv Ziff. 1.1 betreffend Art. 18 von Anhang 1 zum BR 2011).
Die gegen die Änderung erhobenen Einsprachen der Gemeinde Hohen-
tengen und der IG Nord-Gemeinden wies das BAZL ab.
35.4
35.4.1 Gegen die Genehmigung der Anpassung der FL80-Regel erhoben
die Gemeinde Hohentengen und die IG Nord-Gemeinden Beschwerde
beim Bundesverwaltungsgericht. Sie verlangen, es sei die Genehmigung
der angepassten FL80-Regel in Art. 18 von Anhang 1 zum BR 2011 aufzu-
heben. Zur Begründung machen sie (sinngemäss) geltend, die Regelung
führe im Norden bzw. Nordosten des Flughafens Zürich zu einer erhebli-
chen Streuung der Flugwege und somit zu einer grossflächigeren Vertei-
lung des Fluglärms. Entsprechend nehme auch die Anzahl der von Flug-
lärmimmissionen betroffenen Personen erheblich zu. Dies falle umso mehr
ins Gewicht, als mit der Anpassung der FL80-Regel zusätzlich eine Kapa-
zitätsausweitung einhergehe; auf erhöhte Startabstände könne inskünftig
verzichtet werden, da verschieden schnelle Flugzeuge neu bereits ab einer
Höhe von 5000 ft abweichend von der vorgegebenen Flugroute geführt
werden (horizontale Separation) und einander so überholen könnten. Die
angepasste FL80-Regel führe daher nicht nur zu einer Umverteilung und
breiteren Streuung des Fluglärms, sondern insgesamt auch zu einer Zu-
nahme der Lärmimmissionen. Die Genehmigung der angepassten FL80-
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 237
Regel sei daher mit Bundesumweltrecht nicht zu vereinbaren und aufzuhe-
ben.
Die Flughafen Zürich AG hält in ihren Beschwerdeantworten je vom 9. Ok-
tober 2018 an der Regelung und an ihrer Begründung fest; mit der geneh-
migten Anpassung könnten die negativen Auswirkungen der geltenden Re-
gelung, das Überfliegen von dicht besiedeltem Gebiet während der Nacht-
stunden, rückgängig gemacht werden.
35.4.2 Das BAFU äussert sich mit Fachberichten vom 31. Januar 2019
(erstmals) zu der streitbetroffenen Anpassung des BR 2011. Es hält fest,
die Regelung werde mit der genehmigten Anpassung nicht aufgehoben.
Der Flugverkehrsleitung werde lediglich ein grösserer Handlungsspielraum
bei sich anbahnenden Konflikten zwischen startenden und landenden
Flugzeugen zugestanden. Dies führe sodann nicht automatisch zu einer
höheren Flugbewegungszahl, da diese nicht direkt von den kurzzeitigen
Betriebsverhältnissen abhänge, sondern von der Staffelung bzw. der Slot-
vergabe. Die Wirkung der FL80-Regel sei in der Vergangenheit überdies
ambivalent ausgefallen; gemäss einer vom Kanton Zürich bei der EMPA in
Auftrag gegebenen Untersuchung habe die starre Anwendung der Regel
zu einer vermehrten und aus umweltrechtlicher Sicht unerwünschten Füh-
rung von startenden Flugzeugen über dichtbesiedeltes Gebiet (sog. Süd-
schleife) geführt. Die Anpassung der er FL80-Regel sei daher aus lärm-
schutzrechtlicher Sicht und unter Berücksichtigung der geltend gemachten
Sicherheitsaspekte zulässig.
35.4.3 Die beigeladene Flugsicherung Skyguide äussert sich in ihrer Stel-
lungnahme vom 10. Oktober 2018 zur Beschwerde der Gemeinde Hohen-
tengen zum (ursprünglichen) Zweck der FL80-Regel, der darin bestanden
habe, den Fluglärm im sensiblen Nahbereich des Flughafens bis auf eine
bestimmte Höhe zu kanalisieren. Vorliegend habe die strikte Anwendung
der Regel zu den von der Flughafen Zürich AG dargestellten Konsequen-
zen in Bezug auf die Führung der Flugzeuge geführt. Diese nachteiligen
Auswirkungen könnten mit der Anpassung rückgängig gemacht werden,
wobei eine abweichende Verkehrsführung nicht beliebig, sondern nur bei
sich anbahnenden Konflikten zweier Flugzeuge zulässig sein werde. Unter
diesen Umständen würden auch nicht in grossem Umfang Kapazitäten frei;
die Staffelung bleibe unverändert.
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 238
35.5 Gemäss der heutigen Regelung des BR 2011 starten Flugzeuge im
Rahmen des Ostkonzepts grundsätzlich ab den Pisten 32 und 34 in Rich-
tung Norden. Dabei handelt es sich zu einem grossen Teil um Interkonti-
nentalflüge. Beim Überflug- bzw. Wegpunkt D4 KLO (Bezeichnung gemäss
AIP, vorstehend als DME 4 KLO bezeichnet) wird den Flugzeugen entwe-
der die Flugroute O oder die Flugroute N zugewiesen; Flüge mit östlichen
oder nördlichen Destinationen sollen grundsätzlich über die nach Osten
führende Route O und Flüge mit südlichen oder westlichen Destinationen
über die nach links in Richtung Westen führende Route N geführt werden
(vgl. zu den Abflugrouten [unter den Aspekten der Sicherheit und der be-
trieblichen Notwendigkeit] bereits das Urteil des BVGer A-1936/2006 vom
10. Dezember 2009 E. 45.11.1–45.11.4).
Die nach Osten führende Abflugroute O kreuzt nordöstlich des Flughafens
Zürich den Anflugsektor auf Piste 28. Erfolgen gleichzeitig Starts nach öst-
lichen Destinationen und Landungen aus Osten, ist die Benützung der
Route O aus Sicherheitsgründen nicht bzw. nur eingeschränkt möglich; ein
Kreuzen mit hinreichendem vertikalen Abstand ist aufgrund der geringen
Steigleistung von schweren Langstreckenflugzeuge in der Regel nicht
möglich. Die FL80-Regel untersagt zudem in der Zeit zwischen 22:00 und
06:00 Uhr, Flüge vor Erreichen von Flugfläche 80 abweichend von der vor-
gegebenen Abflugroute zu führen, wobei diese Flughöhe von schweren
Langstreckenflugzeugen ohnehin erst weiter östlich im Bereich des östli-
chen Ausflugpunktes erreicht wird. In der Folge werden Flüge mit östlichen
Destinationen insbesondere in der ersten Nachtstunde bei hohem Ver-
kehrsaufkommen zunächst auf der Route N und anschliessend in einer
Linkskurve nach Osten geführt, bis sie die Flughöhe 80 erreichen. Diese
Route, die bereits erwähnte Südschleife, führt über dicht besiedelte Ge-
biete der Stadt Zürich (Schreiben von Skyguide und der Flughafen Zürich
AG vom 9. April 2014 [Vorakten, act. 02]; Schreiben der Flughafen Zürich
AG vom 31. Mai 2017 betreffend das Gesuch um Teilgenehmigung des
BR 2014, S. 2 f.; Bericht Nr. 5214.014942 der EMPA vom 19. September
2017 zur Fluglärmbelastung im Jahr 2016, Beilage 2 Tabellen 7 und 9; Be-
richt Nr. 461'359 der EMPA vom 25. Oktober 2012 zum Züricher Fluglärm-
Index ZFI im Jahre 2011, Einfluss der Flight Level 80-Regel auf den ZFI,
S. 6–8).
Die lärmmässigen Auswirkungen zeigen sich auch in den Lärmbelastungs-
kurven, wie sich im Nachweis zur Lärmbelastung 2016 ausgewiesen und
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 239
nachstehend abgebildet sind. Bei hohem Verkehrsaufkommen in der ers-
ten Nachtstunde weichen ab den Pisten 32 und 34 startende Flüge mit öst-
licher Destination vermehrt auf die Route N aus und fliegen die Süd-
schleife, was sich in einer Ausbuchtung der Belastungskurven im Bereich
von Dällikon und Regensdorf zeigt. Bei geringerem Anflugverkehr in der
zweiten Nachtstunde kann vermehrt die Route O benutzt werden und es
zeigen sich diese Auswirkungen nicht im selben Mass.
Effektive Lärmbelastung in der ersten Nachtstunde gemäss dem Nachweis zur Lärmbe-
lastung 2016 (Bericht Nr. 5214.014942 der EMPA vom 19. September 2017 zur Fluglärm-
belastung im Jahr 2016, Karte 3)
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 240
Effektive Lärmbelastung in der zweiten Nachtstunde gemäss dem Nachweis zur Lärmbe-
lastung 2016 (Bericht Nr. 5214.014942 der EMPA vom 19. September 2017 zur Fluglärm-
belastung im Jahr 2016, Karte 4)
35.6
35.6.1 Die streitbetroffene Anpassung der FL80-Regel erfolgt nach dem
Gesagten in erster Linie im Interesse des Lärmschutzes; der Überflug dicht
besiedelter Gebiete im Rahmen der sog. Südschleife soll durch eine ver-
mehrte Benutzbarkeit der Route O soweit wie möglich verhindert werden.
Das Interesse an einem sicheren Flugbetrieb steht jedenfalls nicht im Vor-
dergrund (vgl. auch das Schreiben der Flughafen Zürich AG vom 25. Ok-
tober 2013 betreffend das Gesuch für die Betriebsreglementsänderung
2014, S. 4). Dieses wird erst dadurch (wesentlich) berührt, dass in Rich-
tung östliche Destinationen startenden Flugzeuge aus Gründen des Lärm-
schutzes wieder vermehrt über die Route O geführt werden sollen, was –
wie gesagt – aus Gründen der Flugsicherheit nur möglich ist, wenn diese
bereits ab Erreichen einer Flughöhe von 5000 ft abweichend von der vor-
gegebenen Flugroute geführt werden können, um Konflikte mit dem An-
flugverkehr von Osten auf Piste 28 durch eine hinreichende vertikale Se-
paration zu verhindern. Eine solche vermehrte Benutzung der Route O
steht jedoch gleichzeitig im Widerspruch zum eigentlichen Ziel des
BR 2014, den An- und Abflugverkehr im Interesse eines sicheren und mög-
lichst konfliktfreien Flugbetriebs soweit als möglich zu entflechten (vgl. vor-
stehend Sachverhalt Bst. G.a). Bereits mit der Teilgenehmigung des
BR 2014 würden jedoch wieder vermehrt Flüge mit östlichen Destinationen
über die Route O und damit über den Anflugsektor auf Piste 28 geführt.
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 241
35.6.2 Die FL80-Regel soll nicht vollständig aufgehoben werden; eine ab-
weichende Führung von startenden Flugzeugen nach 22:00 Uhr wäre nur
zur Staffelung von sich kreuzenden Flugzeugen ab einer Flughöhe von
5000 ft ü.M. erlaubt. Von einer Umverteilung und Streuung wird daher im
Wesentlichen das Gebiet nordöstlich des Flughafens Zürich betroffen sein,
wobei eine Flughöhe von 5000 ft in der Regel im Bereich des Wegpunktes
ZH503 (gemäss geltendem AIP) nördlich von Hettlingen erreicht werden
wird.
Wie sich die Anpassung der FL80-Regel in lärmrechtlicher Hinsicht aus-
wirkt, kann vorliegend (im Hinblick auf allfällige zu gewährende Erleichte-
rungen [Art. 16 ff. USG]) nicht ohne Weiteres beurteilt werden. Die Ge-
suchsunterlagen enthalten keine Angaben zu den lärmmässigen Auswir-
kungen einer vermehrten Benutzung der Route O und der damit verbunde-
nen Lärmverschiebung und Streuung der Fluglärmemissionen; vorgese-
hen ist, dass mit einer Teilgenehmigung des BR 2014 deutlich mehr der ab
den Pisten 32 und 34 startenden Flugzeuge (neu rund 40 %) diese Route
fliegen werden (Routen S32_7050N, S32_7091N, S34_7051N,
S34_7092N gemäss dem Bericht der EMPA Nr. 5'214'000'994-1 vom
30. Oktober 2013, Fluglärmberechnungen nach Lärmschutz-Verordnung,
Karten zum Bericht, Karten 3 und 5; Bericht der EMPA Nr. 5214.015778
vom 31. Mai 2017, Fluglärmberechnungen nach Lärmschutz-Verordnung,
Beilage 2, Tabelle 7-7; vgl. ferner vorstehend E. 16.5.4). Dabei fällt auf,
dass – soweit ersichtlich – keine Priorisierung der Route O für Abflüge mit
östlichen Destinationen vorgesehen und somit fraglich ist, inwieweit die von
der heutigen Südschleife betroffenen dicht besiedelten Gebiete tatsächlich
von Fluglärmimmissionen entlastet werden. Dies gilt umso mehr, als im Fall
einer Anpassung der FL80-Regel mit der Route O eine zweite Abflugroute
zur Verfügung steht und nicht ausgeschlossen werden kann, dass als
Folge der verbesserten Möglichkeit zur Staffelung startender Flugzeuge
die effektiv erhöhte Pistenkapazität eine Erhöhung der Airport Slots nach
sich zieht. Zwar kennt das Umweltrecht hinsichtlich der Lärmemissionen
keine Planbeständigkeit, sondern es besteht nur – aber immerhin – einen
Anspruch auf Schutz vor schädlichen und lästigen Immissionen (vgl. Urteil
des BVGer A-1088/2018 vom 16. Oktober 2019 E. 11.6.2). Die Umvertei-
lung von Lärmimmissionen durch das Legen von Flugrouten über dünn be-
siedelte Gebiete ist daher nicht von vornherein ausgeschlossen. Es ist je-
doch in jedem Fall eine Interessenabwägung vorzunehmen, in deren Rah-
men nicht allein die Anzahl der von Lärm betroffenen Personen, sondern
auch das Immissionsmass mit entscheidend ist (vgl. Urteil des BGer
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 242
1C_506/2014 vom 14. Oktober 2015 E. 6.7). Diese Interessenabwägung
kann vorliegend mangels Angaben zu den konkreten lärmmässigen Aus-
wirkungen der geplanten Änderung des Betriebsreglements nicht vorge-
nommen werden. Immerhin lässt sich gestützt auf die zur Verfügung ste-
henden Unterlagen, auf welche insbesondere auch das BAFU verweist,
festhalten, dass die FL80-Regel grundsätzlich eine geeignete Massnahme
zur Bündelung von Fluglärmimmissionen darstellt, mit der Bündelung der
Flugbahnen jedoch auch der genaue Verlauf der Flugrouten an Bedeutung
gewinnt und diesbezüglich insbesondere im Nordosten des Flughafens Zü-
rich im Raum Winterthur Optimierungspotential besteht (Bericht
Nr. 461'359 der EMPA vom 25. Oktober 2012 zum Züricher Fluglärm-Index
ZFI im Jahre 2011, Einfluss der Flight Level 80-Regel auf den ZFI, ins-
bes. S. 15).
Die Frage, wie die streitbetroffene Änderung des BR 2011 lärmrechtlich zu
würdigen ist, kann vorliegend offen bleiben. Mit einer Anpassung der FL80-
Regel und der damit beabsichtigten verstärkten Nutzung der Route O wird
unstrittig eine Umverteilung der Fluglärmimmissionen in den Norden und
Nordosten des Flughafens Zürich und eine Streuung des Fluglärms ver-
bunden sein. Vor diesem Hintergrund kann nicht ausgeschlossen werden,
dass Gebiete, in denen die Belastungsgrenzwerte bisher eingehalten wa-
ren, neu von Grenzwertüberschreitungen betroffen sind. Für eine Ände-
rung des Betriebsreglements, das mit entsprechenden Auswirkungen ver-
bunden ist, bedarf es einer Grundlage im SIL (vgl. vorstehend E. 35.7.1).
Eine solche ist, was die betrieblichen Aspekte betrifft, vorhanden; gemäss
der Festlegung in Ziff. 3 zum Objektblatt für den Flughafen Zürich im SIL
kann die Flugsicherung zur Staffelung von sich kreuzenden Flugzeugen ab
einer Flughöhe von 5000 ft ü.M. von der FL80-Regel abweichen. Hingegen
entfällt vorliegend die Bindungswirkung der Festsetzung des Gebiets mir
Lärmauswirkungen gemäss Ziff. 5 der Festlegungen im Objektblatt für den
Flughafen Zürich. Das Objektblatt vermag daher im Kontext der Auswirkun-
gen auf die Umwelt nicht, die massgebenden Rahmenbedingungen für den
Betrieb des Flughafens Zürich festzulegen. Somit fehlt es einer Änderung
des Betriebsreglements, die wie vorliegend bei der Anpassung der FL80-
Regel mit einer Umverteilung des Fluglärmimmissionen verbunden sein
wird, an der erforderlichen materiellen Grundlage im SIL; in den besonders
sensiblen Nachtstunden bedarf es deshalb zunächst einer Abwägung der
berührten Interessen auf der übergeordneten Stufe des SIL, bevor im An-
schluss gestützt auf die behördenverbindlichen Festlegungen im SIL und
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 243
in Kenntnis der konkreten lärmmässigen Auswirkungen bei einer Betriebs-
reglementsänderung geprüft werden kann, ob diese mit Bundesumwelt-
recht vereinbar ist. Die Beschwerde der Gemeinde Hohentengen und der
IG Nord-Gemeinden ist daher gutzuheissen und Dispositiv Ziff. 1.1 der Ver-
fügung des BAZL vom 14. Mai 2018 insoweit aufzuheben, als damit die
Anpassung der FL80-Regel in Art. 18 von Anhang 1 zum BR 2011 geneh-
migt worden ist.
35.7 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Anpassung der FL80-
Regel (in erster Linie) lärmrechtlich motiviert ist und zu einer Umverteilung
der Fluglärmimmissionen führt. Hierfür ist eine Grundlage im SIL erforder-
lich. Vorliegend entfällt jedoch die Bindungswirkung der Festsetzung in Be-
zug auf das Gebiet mir Lärmauswirkungen (vgl. vorstehend E. 34.7), wes-
halb es der Anpassung der FL80-Regel an der materiellen Grundlage im
SIL mangelt. Die Beschwerden der Gemeinde Hohentengen sowie der IG
Nord-Gemeinden sind daher in diesem Punkt gutzuheissen und es ist die
angefochtene Verfügung in Bezug auf die Genehmigung der Anpassung
der FL80-Regel aufzuheben.
Anforderungen des Umweltschutzes
36.
36.1 Das BAZL hat die Flughafen Zürich AG im Rahmen der angefochte-
nen Verfügung verpflichtet, als eine Massnahme zur Emissionsbegrenzung
eine Vorverlegung der letzten Slots am Abend betrieblich und lärmrechtlich
zu prüfen und hierzu innert einem Jahr einen Bericht zu erstellen (Disposi-
tiv Ziff. 4). Hintergrund dieser Auflage ist die zunehmende Beanspruchung
der zweiten Nachtstunde für den Abbau von Verspätungen.
Über die Frage, ob als emissionsbegrenzende Massnahme die letzten
Slots am Abend (auf 22:30 Uhr) weitergehend als gemäss dem geltenden
Betriebsreglement und der bereits bisher getroffenen Massnahmen vorzu-
verlegen sind, wird daher in einem separaten Verfahren unter Gewährung
der Parteirechte zu entscheiden sein (vgl. hierzu bereits vorstehend
E. 5.3.3).
36.2
36.2.1 Die Gemeinde Dällikon und Mitbeteiligte beantragen, es sei der
Flughafen Zürich AG die Vergabe von Slots nach 22:30 Uhr zu verbieten.
Wie bereits erwogen (vgl. vorstehend E. 5.3.5), liegt bezüglich der in Frage
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 244
stehenden Massnahme noch kein Sachentscheid vor, weshalb vorliegend
einzig zu prüfen ist, ob das BAZL berechtigt war, den Entscheid über ein
Vorverlegen der letzten Slots zur ergänzenden Sachverhaltsfeststellung in
ein neues Verfahren zu verweisen, oder ob in dieser Frage in der vorlie-
gend angefochtenen Verfügung (in der Sache) zu entscheiden gewesen
wäre.
Die Beschwerde führenden Gemeinwesen sind mit Blick auf die zuneh-
menden Lärmeinwirkungen während der zweiten Nachtstunde und unter
Verweis auf die umweltrechtlichen Bestimmungen zur Emissionsbegren-
zung der Ansicht, dass eine Vorverlegung der letzten Slots auf 22:30 Uhr
geboten ist; die auch vom BAFU als Fachbehörde des Bundes geforderte
Massnahme sei die einzige Möglichkeit, tägliche Flüge nach 23:00 Uhr zu
verhindern und die Nachtruhe zu wahren. Die Flughafen Zürich AG weist
demgegenüber darauf hin, dass vor einem Entscheid über (weitergehende)
Einschränkungen in Bezug auf die Slotvergabe Abklärungen hinsichtlich
der betrieblichen und wirtschaftlichen Möglichkeiten sowie der Wirkung ei-
ner solchen Massnahme auf die Lärmbelastung erforderlich seien. Für wei-
tergehende vorsorgliche Massnahmen (vgl. Sachverhalt Bst. AA.b) be-
stehe mit Blick auch auf die Problematik um die bisher gewährten Slots
(sog. historische Slots) im vorliegenden Verfahren kein Raum.
36.2.2 Es ist unbestritten, dass ein Betriebsreglement die Anforderungen
des Umweltrechts erfüllen muss (vgl. Art. 25 Abs. 1 Bst. c VIL).
Gemäss den Bestimmungen von Art. 11 ff. USG sind die Lärmemissionen
ortsfester Anlagen wie dem Flughafen Zürich, wie vorstehend bereits aus-
geführt, unabhängig von der bestehenden Umweltbelastung durch Mass-
nahmen an der Quelle so weit zu begrenzen, als dies technisch und be-
trieblich möglich sowie wirtschaftlich tragbar ist (Vorsorgeprinzip). Steht
fest oder ist zu erwarten, dass die Einwirkungen unter Berücksichtigung
der bestehenden Umweltbelastung schädlich oder lästig werden, sind die
Emissionsbegrenzungen zu verschärfen (Art. 11 Abs. 3 USG), wobei der
Bundesrat für die Beurteilung der schädlichen oder lästigen Einwirkungen
Immissionsgrenzwerte festlegt (Art. 13 USG). Als mögliche Massnahmen
zur Emissionsbegrenzung stehen die Instrumente gemäss den Bst. a–e
von Art. 12 Abs. 1 USG zur Verfügung. Bestehende Anlagen, die, wie der
Flughafen Zürich, die gesetzlichen Vorgaben zur Emissionsbegrenzung
nicht einzuhalten vermögen, müssen saniert werden (Art. 16 USG; für den
Fall übermässiger Immissionen als Folge einer Nutzungsintensivierung
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 245
vgl. GRIFFEL/RAUSCH, in: Vereinigung für Umweltrecht [Hrsg.], Kommentar
zum Umweltschutzgesetz, Ergänzungsband zur 2. Aufl., 2011, Art. 16
Rz. 11). Erweist sich eine Sanierung als unverhältnismässig, etwa, weil sie
zu übermässigen betrieblichen Einschränkungen führt, können Erleichte-
rungen gewährt werden (Art. 17 Abs. 1 USG und Art. 14 LSV). Die verblei-
benden Lärmeinwirkungen gelten als zulässige Lärmeinwirkungen im
Sinne von Art. 37a LSV. Steht fest oder ist zu erwarten, dass die Lärmim-
missionen einer Anlage die zulässigen Lärmimmissionen auf Dauer über-
steigen, so trifft die Behörde die notwendigen Massnahmen zur Begren-
zung der Emissionen (Art. 37a Abs. 2 LSV). Wird eine Anlage, die über-
mässige Immissionen verursacht, wesentlich geändert, muss sie saniert
werden und gewährte Erleichterungen können eingeschränkt oder aufge-
hoben werden (Art. 18 USG). Die Sanierung altrechtlicher Anlagen er-
scheint insofern – jedenfalls, wenn Erleichterungen gewährt wurden – als
eine Daueraufgabe (vgl. zum Ganzen bereits vorstehend E. 20.3.4 und
21.5.2).
36.2.3 Massnahmen zur Emissionsbegrenzung dürfen nur angeordnet
werden, wenn sie verhältnismässig sind. Dies ergibt sich für vorsorgliche
Emissionsbegrenzungen unmittelbar aus dem Wortlaut von Art. 11 Abs. 2
USG. Der Verfassungsgrundsatz der Verhältnismässigkeit gilt jedoch
durchwegs, also auch im Zusammenhang mit Massnahmen der verschärf-
ten Emissionsbegrenzung. Sind die Immissionsgrenzwerte überschritten,
verschiebt sich allerdings der Beurteilungsmassstab, so dass auch ein-
schneidende Massnahmen verhältnismässig sein können (vgl. GRIF-
FEL/RAUSCH, a.a.O., Art. 11 Rz. 25 mit Hinweisen auf die Rechtsprechung).
Die Anordnung emissionsbegrenzender Massnahmen gestützt auf Art. 12
USG setzt voraus, dass der rechtserhebliche Sachverhalt bekannt ist;
rechtserheblich sind insbesondere Ursache und Mass der Immissionen so-
wie die lärmmässigen, betrieblichen und wirtschaftlichen Auswirkungen
möglicher Massnahmen zur Emissionsbegrenzung. Dies gilt umso mehr
und auch im Rahmen verschärfter Emissionsbegrenzungen, als diese nach
dem zuvor Gesagten unter dem Vorbehalt einer Interessenabwägung (im
Rahmen der Verhältnismässigkeitsprüfung) stehen; auch verschärfte
Emissionsbegrenzungen können nicht voraussetzungslos allein aufgrund
einer Überschreitung der Immissionsgrenzwerte verfügt werden.
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 246
36.2.4 Vorliegend war zum Zeitpunkt, da das BAZL die angefochtene Ver-
fügung erlassen hat, der rechtserhebliche Sachverhalt in Bezug auf weiter-
gehende emissionsbegrenzende Massnahmen in den Nachtstunden nicht
in hinreichendem Mass bekannt. Daran vermögen auch die Einschätzung
des BAFU und die Nachweise zur Lärmbelastung für die Betriebsjahre
2015 und 2016 nichts zu ändern, aufgrund derer nur – aber immerhin –
gesagt werden kann, dass das Vorverlegen der letzten Slots am Abend
eine mögliche Massnahme der Emissionsbegrenzung darstellt, die näher
in Betracht zu ziehen ist. Hinsichtlich der Wirkung der Massnahme auf die
Lärmbelastung, die betriebliche Machbarkeit und die wirtschaftliche Trag-
barkeit waren weitergehende und mit Blick auf den Flughafen Zürich als
grösstem Landesflughafen vergleichsweise umfangreiche Abklärungen
notwendig. Es ist daher auch umweltrechtlich nicht zu beanstanden, dass
das BAZL die Prüfung der Vorverlegung der letzten Slots am Abend ver-
bunden mit einer Frist für die Vornahme der erforderlichen Sachverhaltser-
mittlungen und unter Wahrung der Parteirechte in ein separates Verfahren
verwiesen hat. Entsprechend bestand auch kein Anlass, die vorliegenden
Beschwerdeverfahren bis zum Abschluss jenes Verfahrens zu sistieren;
der Verfahrensantrag der Gemeinde Hohentengen ist abzuweisen. Vor
dem Hintergrund des vorstehend zum Verspätungsabbau Ausgeführten
wird es jedoch erforderlich sein, das entsprechende Verfahren mit der für
den Verspätungsabbau während der zweiten Nachtstunde erforderlichen
Sachplanung (vgl. vorstehend E. 34.7 f.) zu koordinieren.
Das Begehren der Gemeinde Dällikon und Mitbeteiligte erweist sich nach
dem Gesagten als unbegründet und ist daher abzuweisen.
36.3 Die IG Nord-Gemeinden verlangt sodann, es sei die angefochtene
Teilgenehmigung des BR 2014 zeitlich bis zum Abschluss des Verfahrens
betreffend die Prüfung einer Vorverlegung der letzten Slots am Abend zu
befristen.
Die Pflicht, eine Vorverlegung der letzten Slots am Abend zu prüfen, steht,
wie bereits erwähnt, im Zusammenhang mit der zunehmenden Verschär-
fung der Verspätungssituation am Flughafen Zürich und der damit verbun-
denen Zunahme verspäteter Starts insbesondere in der zweiten Nacht-
stunde. Eine Vorverlegung des letzten Slots am Abend könnte bewirken,
dass Verspätungen früher – möglichst vor 23:00 Uhr – abgebaut würden.
Dieselbe Zweckrichtung verfolgen auch andere betriebliche Massnahmen,
über welche das BAZL im Rahmen der streitbetroffenen Teilgenehmigung
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 247
des BR 2014 verfügt hat. Die beiden Verfahren hängen also inhaltlich
grundsätzlich zusammen. Wie jedoch vorstehend im Zusammenhang mit
der beabsichtigten Ausnahmeregelung betreffend die Mindestflughöhe für
vierstrahlige Flugzeuge bei Starts ab Piste 32 (Massnahme 14 gemäss der
Sicherheitsüberprüfung 2012) erwogen, besteht hinsichtlich des Ver-
spätungsabbaus während der zweiten Nachtstunde ein Abstimmungsbe-
darf auf der Ebene der Sachplanung, welcher von der Sachplanbehörde
bisher nicht in hinreichendem Mass aufgenommen worden ist. Es wird da-
her Aufgabe der Sachplanung sein, bezüglich des Verspätungsabbaus
während der zweiten Nachtstunde eine (erste) Interessenabwägung vorzu-
nehmen und auch die allenfalls erforderlichen emissionsbegrenzenden
Massnahmen zur Begrenzung der Lärmeinwirkungen vorzusehen. Um
diese Planung nicht zu präjudizieren, wurde die Genehmigung der Ausnah-
meregelung betreffend die Mindestflughöhe bei Starts ab Piste 32 bis zum
Abschluss der Sachplanung und eines allfälligen Betriebsreglementsver-
fahrens befristet (vgl. vorstehend E. 34.7 f.). Insofern wurde die Be-
schwerde der IG Nord-Gemeinden denn auch bereits teilweise gutgeheis-
sen (vgl. vorstehend E. 34.8.2.4).
Ein (weitergehendes) Erfordernis, die vorliegend streitbetroffene Teilge-
nehmigung, soweit sie nicht ohnehin aufzuheben ist, zeitlich bis zum Ab-
schluss des Verfahrens betreffend die Prüfung einer Vorverlegung der letz-
ten Slots am Abend zu befristen, ist nicht ersichtlich und wird auch nicht
vorgebracht. Sollte sich im Nachgang zu der erforderlichen Sachplanung
(im Verfahren betreffend die Prüfung einer Vorverlegung der letzten Slots
am Abend) ergeben, dass als emissionsbegrenzende Massnahme die letz-
ten Slots weitergehend als bisher vorzuverlegen sind, wird allenfalls erneut
das Betriebsreglement für den Flughafen Zürich zu überarbeiten sein. (Al-
lein) daraus kann jedoch nicht abgeleitet werden, die vorliegende Geneh-
migung sei zeitlich zu befristen, zumal die Änderungen, soweit sie nicht
angefochten oder bestätigt wurden, wie bereits ausgeführt, inhaltlich nicht
mit dem Verspätungsabbau zusammenhängen.
Das Begehren der IG Nord-Gemeinden ist daher abzuweisen.
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 248
Zusammenfassung
37.
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Beschwerden der Be-
schwerde führenden Gemeinwesen und Vereinigungen überwiegend gut-
zuheissen sind. Zunächst erweist sich der Sachverhalt in Bezug auf die
effektive Fluglärmbelastung als unvollständig und unrichtig festgestellt. Die
Festlegung der zulässigen Lärmimmissionen und die gestützt darauf ge-
währten Erleichterungen (Dispositiv Ziffn. 2 und 3 gemäss der Verfügung
des BAZL vom 14. Mai 2018) sind daher in Gutheissung der Beschwerden
aufzuheben. Auf der anderen Seite ist die Beschwerde der Flughafen Zü-
rich AG, die ebenfalls die Festlegung der zulässigen Lärmimmissionen be-
trifft, abzuweisen. Im Weiteren ergibt eine akzessorische Überprüfung des
Objektblatts für den Flughafen Zürich im SIL, dass in Bezug auf den Betrieb
während der Nachtstunden die Bindungswirkung der Festsetzung zum Ge-
biet mit Lärmauswirkungen entfällt und die Sachplanbehörde in Bezug auf
die Nutzung der zweiten Nachtstunde für den Verspätungsabbau den Ab-
stimmungsbedarf nicht in hinreichendem Mass aufgenommen hat. Der Ge-
nehmigung der Ausnahmeregelung betreffend die Mindestflughöhe für
vierstrahlige Flugzeuge beim Start ab Piste 32 und der Anpassung der
FL80-Regel in Art. 18 von Anhang 1 zum BR 2011 fehlt es daher an der
erforderlichen materiellen Grundlage im SIL. Die Sachplanung wird insbe-
sondere in Bezug auf den Interessenkonflikt beim Abbau von Verspätun-
gen während der zweiten Nachtstunde zu ergänzen und es wird eine Be-
grenzung der zulässigen Lärmimmissionen auch für die zweite Nacht-
stunde festzulegen sein. Würde jedoch die Genehmigung der Ausnah-
meregelung betreffend die Mindestflughöhe für vierstrahlige Flugzeuge
beim Start ab Piste 32 aufgehoben, bestünden verschiedene Sicherheits-
risiken einstweilen fort. Die Genehmigung ist daher nicht aufzuheben, son-
dern in Ergänzung von Dispositiv Ziff. 1.2 gemäss der Verfügung des BAZL
vom 14. Mai 2018 bis zum Abschluss der Planung und einer allfälligen da-
rauf folgenden Änderung des Betriebsreglements zu befristen. Die Geneh-
migung der Anpassung der FL80-Regel in Art. 18 von Anhang 1 zum
BR 2011 gemäss Dispositiv Ziff. 1.1 der Verfügung des BAZL vom 14. Mai
2018 ist jedoch aufzuheben. Ebenfalls gutzuheissen sind die Beschwer-
den, soweit das BAZL die anbegehrte lärmmässige Optimierung der Ab-
flugrouten ab den Pisten 32 und 34 abgewiesen hat (Dispositiv Ziff. 5 der
Verfügung des BAZL vom 14. Mai 2018); der Entscheid ist in diesem Punkt
unzureichend begründet und die Angelegenheit daher zur begründeten
Entscheidung an das BAZL zurückzuweisen. Soweit das BAZL im übrigen
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 249
verschiedene Verfahrensbestimmungen verletzt hat, erweisen sich die ent-
sprechenden Vorbringen der Beschwerde führenden Parteien zwar als be-
gründet, die Verletzung bleibt jedoch vorliegend ohne weitere Rechtsfol-
gen.
Das BAZL ist auf verschiedene der Einsprachebegehren nicht eingetreten.
Dies betraf sämtliche Rügen, die über den Gegenstand des BR 2014, die
Änderung des Ost- und des Südkonzepts, hinausgingen. Zwar durfte das
BAZL den Verfahrensgegenstand auf das Ost- und Südkonzept beschrän-
ken, doch hätte es auf die darüber hinaus gehenden Rechtsbegehren nicht
ohne Weiteres nicht eintreten dürfen. Soweit die Beschwerde führenden
Parteien eine lärmmässige Optimierung der An- und Abflugrouten des
Nordkonzepts verlangt hatten, hätte das BAZL die Einsprachebegehren als
Lärmklagen entgegennehmen und darüber (in einem eigenen, auf Erlass
einer Gestaltungsverfügung gerichteten Verfahren) materiell entscheiden
müssen. Dasselbe gilt, soweit verlangt worden ist, es sei der Flughafen
Zürich AG zu verbieten, die durch die Schnellabrollwege ab den Pisten 28
und 34 zusätzlich möglichen Flugbewegungen in den Tagesrand- und
Nachtstunden zur Kapazitätserhöhung zu nutzen. Insoweit hat das BAZL
den Beschwerde führenden Parteien Recht verweigert. Die Verfügung des
BAZL vom 14. Mai 2018 ist daher in diesen Punkten (Dispositiv Ziff. 5 ge-
mäss der Verfügung des BAZL vom 14. Mai 2018) aufzuheben und die An-
gelegenheit zur materiellen Entscheidung an das BAZL zurückzuweisen.
Soweit weitergehend sind die Beschwerden abzuweisen. Das BAZL durfte
das BR 2014 mit Verfügung vom 14. Mai 2018 teilweise genehmigen und
die Prüfung der Vorverlegung der letzten Slots am Abend zur Begrenzung
der Lärmimmissionen während der zweiten Nachtstunde zur Vornahme der
erforderlichen Sachverhaltsermittlungen in ein separates Verfahren verwei-
sen. Es war in diesem Zusammenhang auch nicht verpflichtet, die Teilge-
nehmigung zeitlich zu befristen. Ebenfalls als unbegründet erweisen sich
die Beschwerden, soweit eine fehlende Evaluation alternativer lärmopti-
mierter Betriebsvarianten gerügt und eine (verstärkt) schweizerische Ab-
wicklung des (gesamten) Flugverkehrs verlangt wird; die Sachplanbehörde
hat eine umfassende Evaluation betrieblicher Alternativen vorgenommen
und echte Alternativen zum geltenden Ost- und Südkonzept sind nicht er-
sichtlich. Schliesslich war das BAZL nicht verpflichtet, auf die Forderung
einzugehen, es sei der Flughafen Zürich AG zu verbieten, das Projekt zur
Verlängerung der Pisten 28 und 32 weiterzuverfolgen; die Beschwerde füh-
renden Parteien sind durch die blosse Möglichkeit eines künftigen Gesuchs
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 250
um Verlängerung der beiden Pisten nicht in hinreichendem Masse be-
schwert.
Kosten und Entschädigungen
38.
38.1 Es bleibt, über die Kosten- und Entschädigungsfolgen für die vorlie-
genden Beschwerdeverfahren zu entscheiden.
38.2 Die Kosten für das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht be-
messen sich nach Umfang und Schwierigkeit der Streitsache, Art der Pro-
zessführung und finanzieller Lage der Parteien. Sie betragen bei Streitig-
keiten ohne Vermögensinteresse Fr. 200.– bis Fr. 5'000.– und werden in
der Regel der unterliegenden Partei auferlegt (Art. 63 Abs. 1 und Abs. 4bis
VwVG i.V.m. Art. 1 ff. des Reglements über die Kosten und Entschädigun-
gen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Die Rück-
weisung in der Sache an die Vorinstanz zur neuen Entscheidung mit noch
offenem Ausgang gilt dabei praxisgemäss als vollständiges Obsiegen der
Beschwerde führenden Partei (BGE 137 V 57 E. 2; Urteil des BVGer
A-1496/2019 vom 16. Juli 2021 E. 59.1).
Kosten werden nur Personen auferlegt, die Parteistellung im Beschwerde-
verfahren haben. Nebst den Beschwerde führenden Parteien kommt auch
demjenigen Parteistellung zu, der über ein schutzwürdiges Interesse am
Ausgang der Verfahrens verfügt und sich mit eigenen Anträgen am Verfah-
ren beteiligt (vgl. MICHAEL BEUSCH, in: Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], Kom-
mentar VwVG, 2. Aufl. 2019, Art. 63 Rz. 12). Die zu den Beschwerdever-
fahren beigeladene Flugsicherung Skyguide hat sich mit eigenen Anträgen
an den Verfahren beteiligt und wird daher im Umfang ihres Unterliegens
kostenpflichtig (vgl. Urteile des BVGer A-3505/2012 vom 24. Juni 2014
E. 13.1.3 und A-1936/2006 vom 10. Dezember 2009 E. 59.1; zur Beiladung
im Allgemeinen Urteil des BVGer A-6605/2019 vom 28. Mai 2020 E. 1.2.2).
Vorinstanzen und anderen als Bundesbehörden, die Beschwerde führen
und unterliegen, werden Verfahrenskosten auferlegt, soweit sich der Streit
um vermögensrechtlichen Ansprüche von Körperschaften und autonomen
Anstalten dreht (Art. 63 Abs. 2 VwVG).
38.3 Der erwähnte Kostenrahmen von Fr. 200.– bis Fr. 5'000.– bei Streitig-
keiten ohne Vermögensinteresse kann nur bei Einzelverfahren Geltung be-
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 251
anspruchen. In einem mehrfach vereinigten Gesamtverfahren wie dem vor-
liegenden Verfahren muss schon aus Gründen der rechtsgleichen Behand-
lung darüber hinausgegangen werden können (vgl. [im Ergebnis] Urteile
des BVGer A-1088/2018 vom 16. Oktober 2019 E. 13.2 und A-1936/2006
vom 10. Dezember 2009 E. 59.3).
Die vorliegenden Verfahren haben bis auf jenes der Flughafen Zürich AG
(Verfahren A-3484/2018) einen aussergewöhnlich hohen Aufwand verur-
sacht. Es haben sich eine Vielzahl von Abgrenzungs- und Rechtsfragen mit
einem hohen Schwierigkeitsgrad gestellt und es waren Zwischenent-
scheide zu treffen. Dies gilt insbesondere für die (implizit) geforderte ak-
zessorische Überprüfung der Festlegungen im Objektblatt für den Flugha-
fen Zürich im SIL. Der mögliche Gebührenrahmen von bis zu Fr. 5'000.–
pro Einzelverfahren ist vor diesem Hintergrund auszuschöpfen. Für das
Beschwerdeverfahren der Flughafen Zürich AG (Verfahren A-3484/2018)
sind die Verfahrenskosten auf Fr. 2'500.– festzusetzen, was einen Gesamt-
betrag von Fr. 47'500.– ergibt. Diese sind den Parteien wie folgt zur Be-
zahlung aufzuerlegen:
Die Beschwerden der Gemeinwesen und Vereinigungen sind in den vier
wesentlichen Streitpunkten vollständig oder überwiegend gutzuheissen
(Sachverhaltsfeststellung, formelle Rechtsverweigerung, Ausnahmerege-
lung betreffend die Mindestflughöhe für vierstrahlige Flugzeuge beim Start
ab Piste 32, Anpassung der FL80-Regel); hinsichtlich der formellen
Rechtsverweigerung ist angesichts der Rückweisung an das BAZL mit
noch offenem Ausgang in den betreffenden Streitpunkten von einem voll-
ständigen Obsiegen der Beschwerde führenden Parteien auszugehen. Im
Übrigen (formellen Rügen, Evaluation alternativer lärmoptimierter Betriebs-
varianten, umweltrechtlichen Rügen) sind die Beschwerden (überwiegend)
abzuweisen. Die Beschwerde führenden Gemeinwesen und Vereinigun-
gen sind daher insgesamt im Umfang von 4/5 als obsiegend anzusehen.
Die Flughafen Zürich AG und die beigeladene Flugsicherung Skyguide gel-
ten im selben Umfang als unterliegend und haben daher Verfahrenskosten
in der Höhe von insgesamt Fr. 38'000.– zu tragen. Hiervon sind der Flug-
hafen Zürich AG Fr. 22'800.– (3/5 von Fr. 38'000.–) und der Flugsicherung
Skyguide Fr. 15'200.– (2/5 von Fr. 38'000.–) zur Bezahlung nach Eintritt der
Rechtskraft des vorliegenden Urteils aufzuerlegen. Der von der Flughafen
Zürich AG geleistete Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 2'500.– ist an-
zurechnen.
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 252
Von vornherein keine Verfahrenskosten zu tragen haben das BAZL als Vo-
rinstanz sowie die Beschwerde führenden Gemeinwesen einschliesslich
der deutschen Gemeinde Hohentengen und der deutschen Landkreise; die
vorliegenden Verfahren zeitigen keine unmittelbaren finanziellen Auswir-
kungen, weshalb es sich um eine Streitigkeit ohne Vermögensinteresse
handelt. Die grundsätzlich kostenpflichten Vereinigungen, der Verein Ika-
rus Erben und der Verein Fluglärmsolidarität – Bürgerinitiative für solidari-
sche Fluglärmverteilung, sind in Bezug auf die von ihnen gestellten Rechts-
begehren als obsiegend anzusehen, weshalb ihnen ebenfalls keine Ver-
fahrenskosten aufzuerlegen sind. Die vom Verein Ikarus Erben in der Höhe
von Fr. 2'500.– und vom Verein Fluglärmsolidarität – Bürgerinitiative für so-
lidarische Fluglärmverteilung in der Höhe von Fr. 5'000.– geleisteten Kos-
tenvorschüsse sind ihnen nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden
Urteils zurückzuerstatten.
38.4
38.4.1 Gemäss Art. 64 Abs. 1 VwVG hat die im Beschwerdeverfahren ob-
siegende Partei Anspruch auf eine Entschädigung für die ihr erwachsenen
notwendigen und verhältnismässig hohen Kosten. Obsiegt die Partei nur
teilweise, so ist die Parteientschädigung entsprechend zu kürzen (Art. 7
Abs. 2 VGKE). Die Parteientschädigung umfasst die Kosten der Vertretung
sowie allfällige weitere Auslagen der Partei (Art. 8 Abs. 1 VGKE). Für die
Vertretung, die in einem Arbeitsverhältnis zur vertretenen Partei steht, ist
keine Entschädigung geschuldet (Art. 9 Abs. 2 VGKE). Das Bundesverwal-
tungsgericht legt die Parteientschädigung aufgrund einer detaillierten Kos-
tennote oder, wenn keine Kostennote beigebracht wird, aufgrund der Akten
fest (Art. 14 VGKE). Die Entschädigung für die anwaltliche Vertretung wird
nach dem zeitlichen Aufwand bemessen, wobei in die Beurteilung des not-
wendigen und verhältnismässigen Aufwands nebst der Komplexität der
Streitsache auch zu berücksichtigen ist, ob der Rechtsvertretung die Sach-
und Rechtslage bereits bekannt war (vgl. Urteile des BGer 2C_730/2017
vom 4. April 2018 E. 3.5 und 8C_329/2011 vom 29. Juli 2011 E. 6).
38.4.2 Die Beschwerde führende Flughafen Zürich AG unterliegt im Ver-
fahren A-3484/2018, weshalb ihr diesbezüglich keine Parteientschädigung
zuzusprechen ist. Die anwaltlich vertretene IG Nord-Gemeinden hat in die-
sem Verfahren als Beschwerdegegnerin die Abweisung der Beschwerde
der Flughafen Zürich AG verlangt. Sie ist daher als obsiegend anzusehen
und hat Anspruch auf eine Parteientschädigung. Eine Kostennote wurde
nicht eingereicht, weshalb die Höhe der Parteientschädigung aufgrund der
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 253
Akten festzusetzen ist. Das Bundesverwaltungsgericht erachtet eine Par-
teientschädigung in der Höhe von Fr. 2'000.– für angemessen. Die Partei-
entschädigung ist der Flughafen Zürich AG zur Bezahlung nach Eintritt der
Rechtskraft des vorliegenden Urteils aufzuerlegen.
38.4.3 In den übrigen Beschwerdeverfahren ist die anwaltlich vertretene
Flughafen Zürich AG zu 1/5 als obsiegend anzusehen. In diesem Umfang
steht ihr eine Parteientschädigung zu. Da die Flughafen Zürich AG auch in
diesen Verfahren keine Kostennote eingereicht hat, ist die Höhe der Par-
teientschädigung aufgrund der Akten festzusetzen. Das Bundesverwal-
tungsgericht erachtet eine im Umfang des Unterliegens reduzierte Partei-
entschädigung in der Höhe von Fr. 18'000.– für angemessen. Diese ist den
teilweise unterliegenden Beschwerde führenden Gemeinden wie folgt zur
Bezahlung nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils aufzuer-
legen, wobei gemeinsam Beschwerde führenden Gemeinwesen solida-
risch haften (Art. 6a VGKE): Die IG Nord-Gemeinden bezahlt der Flugha-
fen Zürich AG eine Parteientschädigung in der Höhe von Fr. 4'500.– (1/4
von Fr. 18'000.–). Die weiteren Beschwerde führenden Gemeinwesen (Ge-
meinde Hohentengen, Gemeinde Dällikon und Mitbeteiligte, Stadt Illnau-
Effretikon, Gemeinde Niederglatt, Gemeinde Turbenthal und Gemeinde
Niederhasli) bezahlen der Flughafen Zürich AG eine Parteientschädigung
in der Höhe von je Fr. 2'250.– (jeweils 1/8 von Fr. 18'000.–).
Die anwaltlich vertretene und überwiegend obsiegende Gemeinde Hohen-
tengen (Verfahren A-3491/2018) hat Anspruch auf eine Parteientschädi-
gung. Da die Gemeinde keine Kostennote eingereicht hat, ist die Höhe der
Parteientschädigung aufgrund der Akten festzusetzen. Das Bundesverwal-
tungsgericht erachtet eine im Umfang des Unterliegens reduzierte Partei-
entschädigung in der Höhe von Fr. 16'000.– für angemessen. Diese ist ihr
im Umfang von Fr. 9'600.– (3/5 von Fr. 16'000.–) von der Flughafen Zürich
AG und im Umfang von Fr. 6'400.– (2/5 von Fr. 16'000.–) von der Flugsi-
cherung Skyguide nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zu
bezahlen.
Die anwaltlich vertretene und überwiegend obsiegende IG Nord-Gemein-
den (Verfahren A-3502/2018) hat Anspruch auf eine Parteientschädigung.
Da sie keine Kostennote eingereicht hat, ist die Höhe der Parteientschädi-
gung aufgrund der Akten festzusetzen. Das Bundesverwaltungsgericht er-
achtet eine im Umfang des Unterliegens reduzierte Parteientschädigung in
der Höhe von Fr. 24'000.– für angemessen. Diese ist ihr im Umfang von
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 254
Fr. 14'400.– (3/5 von Fr. 24'000.–) von der Flughafen Zürich AG und im
Umfang von Fr. 9'600.– (2/5 von Fr. 24'000.–) von der Flugsicherung
Skyguide nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zu bezah-
len.
Die anwaltlich vertretenen und überwiegend obsiegenden Gemeinden
Dällikon und Regensdorf (Verfahren A-3547/2018) haben Anspruch auf
eine Parteientschädigung. Da sie keine Kostennote eingereicht haben, ist
die Höhe der Parteientschädigung aufgrund der Akten festzusetzen. Das
Bundesverwaltungsgericht erachtet eine im Umfang des Unterliegens re-
duzierte Parteientschädigung in der Höhe von Fr. 15'000.– für angemes-
sen. Diese ist ihr im Umfang von Fr. 9'000.– (3/5 von Fr. 15'000.–) von der
Flughafen Zürich AG und im Umfang von Fr. 6'000.– (2/5 von Fr. 15'000.–
) von der Flugsicherung Skyguide nach Eintritt der Rechtskraft des vorlie-
genden Urteils zu bezahlen.
Der anwaltlich vertretene und als obsiegend anzusehende Verein Flug-
lärmsolidarität – Bürgerinitiative für solidarische Fluglärmverteilung (Ver-
fahren A-3553/2018) hat Anspruch auf eine Parteientschädigung. Da er
keine Kostennote eingereicht hat, ist die Höhe der Parteientschädigung
aufgrund der Akten festzusetzen. Die Parteientschädigung ist dabei im Um-
fang des Nichteintretens auf die Beschwerde zu reduzieren. Das Bundes-
verwaltungsgericht erachtet eine reduzierte Parteientschädigung in der
Höhe von Fr. 9'000.– für angemessen. Diese ist ihm im Umfang von
Fr. 5'400.– (3/5 von Fr. 9'000.–) von der Flughafen Zürich AG und im Um-
fang von Fr. 3'600.– (2/5 von Fr. 9'000.–) von der Flugsicherung Skyguide
nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zu bezahlen.
38.4.4 Die Entschädigungsbegehren der übrigen, nicht anwaltlich vertrete-
nen Beschwerde führenden Parteien sowie der beigeladenen Flugsiche-
rung Skyguide sind abzuweisen.
(Das Dispositiv befindet sich auf der nächsten Seite.)
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,
A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Seite 255