Decision ID: a81ff37c-83f7-515f-8234-880f83d9e301
Year: 2022
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Sachverhalt:
A.
A._ (Beschwerdeführer) ist Eigentümer des Wohnhauses mit dem
Schutzraum Amt-Nr. [...] an der [...] in [...].
B.
Am 23. Mai 2019 reichte der Beschwerdeführer bei der Bauverwaltung der
Gemeinde B._ ein Gesuch um Aufhebung des Schutzraumes in sei-
nem Wohnhaus ein. Zur Begründung führte er den Umbau von haustech-
nischen Komponenten, insbesondere der Heizung (Wechsel von Öl auf
Wärmepumpe), und die Vereinfachung der Leitungsführung durch den
Schutzraum an. Die Gemeinde leitete das Gesuch am gleichen Tag mit
dem Antrag auf Zustimmung an das Amt für Bevölkerungsschutz, Sport
und Militär des Kantons Bern (BSM, Erstinstanz) weiter, versehen mit der
Begründung, der Deckungsgrad betrage ca. 105 %.
C.
Mit Schreiben vom 20. Juni 2019 teilte die Erstinstanz der Gemeinde
B._ mit, dass das Gesuch ohne Plangrundlagen nicht abschlies-
send beurteilt werden könne, und wies auf die Regeln zur Aufhebung von
Schutzräumen gemäss Zivilschutzverordnung hin. Sie führte zudem aus,
dass Leitungsführungen durch den Schutzraum technisch lösbar seien,
weshalb sie empfehle, dafür ein Anpassungsgesuch einzureichen. Die Ein-
wohnergemeinde leitete das Schreiben dem Beschwerdeführer am
25. Juni 2019 weiter und bat ihn, sein Aufhebungsgesuch zu überarbeiten
und erneut einzureichen.
D.
Der Beschwerdeführer reichte am 29. Juli 2019 sein Aufhebungsgesuch
erneut bei der Gemeinde ein und teilte mit, die folgenden Arbeiten seien
bereits umgesetzt worden: Kernbohrung für Wäscheabwurf sowie Abbruch
und Entsorgung von zwei Panzertüren. Die Arbeiten seien im Glauben,
dass einer Aufhebung zugestimmt würde, in Auftrag gegeben worden.
E.
Am 18. September 2019 wies die Erstinstanz das Gesuch um Aufhebung
des Schutzraumes ab und verfügte dessen Wiederherstellung bis zur
nächsten periodischen Schutzraumkontrolle.
F.
Gegen diese Verfügung erhob der Beschwerdeführer am 21. Oktober 2019
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Beschwerde bei der Sicherheitsdirektion des Kantons Bern (SID, Vor-
instanz). Dabei beantragte er die Bewilligung des Aufhebungsgesuchs,
eventualiter den Verzicht auf die Wiederherstellung.
G.
Die Vorinstanz wies die Beschwerde mit Beschwerdeentscheid vom
15. Juni 2020 ab, auferlegte dem Beschwerdeführer reduzierte Verfahrens-
kosten in der Höhe von Fr. 1'300.– und verpflichtete die Erstinstanz, dem
Beschwerdeführer einen Beitrag an die Parteikosten von pauschal
Fr. 500.– zu bezahlen. Die Rechtsmittelbelehrung des Beschwerdeent-
scheides verwies auf das Verwaltungsgericht des Kantons Bern als Be-
schwerdeinstanz.
H.
Am 15. Juli 2020 erhob der Beschwerdeführer gegen die Verfügung der
Vorinstanz Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Bern. Er be-
antragte die Aufhebung des Beschwerdeentscheides der Vorinstanz, die
Bewilligung des Gesuchs vom 23. Mai 2019, eventualiter den Verzicht auf
die Wiederherstellung und subeventualiter die Rückweisung der Sache zur
Neubeurteilung an die Vorinstanz.
I.
Am 14. August 2020 reichte die Vorinstanz eine Vernehmlassung ein.
J.
Nach Einholung der Meinung des Bundesverwaltungsgerichts überwies
das Verwaltungsgericht des Kantons Bern die Beschwerde (inkl. Akten) mit
Verfügung vom 31. August 2020 zuständigkeitshalber an das Bundesver-
waltungsgericht.
K.
Mit Schreiben vom 21. September 2020 verwies die Vorinstanz gegenüber
dem Bundesverwaltungsgericht auf ihre beim Verwaltungsgericht Bern ein-
gereichte Vernehmlassung vom 14. August 2020.
L.
Am 8. Dezember 2020 reichte der Beschwerdeführer eine Replik ein.
M.
Am 28. Mai 2021 reichte der Beschwerdeführer unaufgefordert eine wei-
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tere Eingabe ein, in der er geltend machte, es sei kaum möglich, die Pan-
zertüren nachträglich wieder einzubauen. Zudem beantragte er, den Bei-
zug eines Sachverständigen in dieser Frage.
N.
Die Vorinstanz äusserte sich am 23. Juni 2021 zur Eingabe des Beschwer-
deführers und führte aus, der nachträgliche Einbau einer Panzertüre sei
grundsätzlich möglich. Sie widersetze sich aber dem vom Beschwerdefüh-
rer gestellten Beweisantrag zur Abklärung durch eine Fachperson nicht.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Gemäss Art. 31 VGG beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Be-
schwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 VwVG, sofern keine Ausnahme
nach Art. 32 VGG gegeben ist und eine Vorinstanz im Sinne von Art. 33
VGG entschieden hat.
1.2 Der Beschwerdeentscheid der Sicherheitsdirektion des Kantons Bern
vom 15. Juni 2020 stellt eine Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG dar. Eine
Ausnahme nach Art. 32 VGG liegt nicht vor. Gemäss Art. 33 Bst. i VGG ist
die Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht zulässig gegen Verfü-
gungen kantonaler Instanzen, soweit ein Bundesgesetz gegen ihre Verfü-
gungen die Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht vorsieht. Nach
Art. 86 des Bevölkerungs- und Zivilschutzgesetzes vom 20. Dezember
2019 (BZG SR 520.1) kann in Streitigkeiten nicht vermögensrechtlicher
Natur gegen letztinstanzliche, kantonale Verfügungen beim Bundesverwal-
tungsgericht Beschwerde geführt werden, wobei der Bereich des Aufge-
botswesens ausgenommen ist. Eine zulässige Vorinstanz liegt damit vor,
weshalb das Bundesverwaltungsgericht zur Beurteilung der Beschwerde
zuständig ist.
1.3 Gemäss Art. 37 VGG richtet sich das Verfahren vor dem Bundesver-
waltungsgericht nach dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes be-
stimmt.
1.4 Der Beschwerdeführer hat sich am vorinstanzlichen Verfahren beteiligt
und ist als Adressat der angefochtenen Verfügung sowohl formell als auch
materiell beschwert, weshalb er zur Beschwerde legitimiert ist (vgl. Art. 48
Abs. 1 VwVG).
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1.5 Auf die frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde ist somit einzu-
treten (vgl. Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 Abs. 1 VwVG).
2.
Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet grundsätzlich mit uneinge-
schränkter Kognition. Es überprüft die angefochtene Verfügung auf Verlet-
zungen des Bundesrechts – einschliesslich Überschreitung und Miss-
brauch des Ermessens –, auf unrichtige oder unvollständige Feststellung
des rechtserheblichen Sachverhalts und auf Unangemessenheit (Art. 49
VwVG).
3.
Streitig und zu prüfen ist erstens, ob Erst- und Vorinstanz das Gesuch um
Aufhebung des Schutzraumes zur Recht abgewiesen haben. Ist dies der
Fall, ist zweitens zu prüfen, ob sie zu Recht die Wiederherstellung des
Schutzraumes angeordnet haben.
4.
4.1 Seit dem Erlass der im Streit liegenden Verfügung der Erstinstanz am
18. September 2019 wurden sowohl das Bevölkerungs- und Zivilschutzge-
setz als auch die Zivilschutzverordnung (ZSV, SR 520.11) totalrevidiert.
Beide traten am 1. Januar 2021 in Kraft, weshalb sich zunächst die Frage
des anwendbaren Rechts stellt.
Die Rechtmässigkeit eines Verwaltungsaktes ist im Beschwerdeverfahren
grundsätzlich nach der Rechtslage zur Zeit seines Erlasses zu beurteilen,
ausser das seither geänderte Recht sehe ausdrücklich eine andere Ord-
nung vor. Es ist deshalb regelmässig auf das alte Recht abzustellen. Zu
relativieren ist dieser Nachwirkungsgrundsatz insofern, als für den Be-
schwerdeführer günstigeres Recht stets berücksichtigt werden soll und
strengeres Recht dann, wenn zwingende Gründe für dessen sofortige An-
wendung sprechen (vgl. BGE 141 II 393 E. 2.4 und 129 II 497 E. 5.3.2;
TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl.
2014, S. 202).
Im vorliegenden Verfahren sind insbesondere Art. 66 BZG und Art. 82 ZSV,
welche die Aufhebung von Schutzräumen regeln, von Bedeutung. Soweit
hier relevant, entspricht Art. 66 BZG inhaltlich dem zum Zeitpunkt des Er-
lasses der im Streit liegenden Verfügung der Erstinstanz geltenden Art. 49
des Bevölkerungs- und Zivilschutzgesetzes vom 4. Oktober 2002, Stand
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am 1. Januar 2017 (aBZG). Auch Art. 82 ZSV entspricht inhaltlich gröss-
tenteils dem zum Zeitpunkt des Erlasses der angefochtenen Verfügung
geltenden Art. 29 der Zivilschutzverordnung vom 5. Dezember 2005, Stand
am 1. März 2018 (aZSV). Inhaltlich nicht geändert wurde insbesondere
dessen Abs. 2, der die Voraussetzungen regelt, unter denen die Aufhebung
von Schutzräumen, die den Mindestanforderungen entsprechen, bewilligt
werden kann. Die Abs. 3 und 4 von Art. 82 ZSV entsprechen inhaltlich dem
Abs. 5 von Art. 29 aZSV, auch wenn die Formulierung leicht angepasst
wurde. Neu ist lediglich Art. 82 Abs. 5 ZSV. Soweit dieser neu die Möglich-
keit vorsieht, bei Unmöglichkeit oder Unverhältnismässigkeit auf die Wie-
derherstellung zu verzichten und dafür einen Ersatzbeitrag zu leisten, kann
er als für den Beschwerdeführer günstigeres Recht sofort angewendet wer-
den. Damit ist auf Art. 66 BZG und Art. 82 ZSV abzustellen.
4.2 Nach Art. 66 BZG erfolgt die Aufhebung von Schutzräumen durch die
Kantone; der Bundesrat legt die Voraussetzungen fest.
4.3 Art. 82 Abs. 2 ZSV sieht vor, dass die Kantone die Aufhebung von
Schutzräumen, die den Mindestanforderungen entsprechen, bewilligen,
wenn ein Umbau in einem bestehenden Gebäude wegen eines Schutzrau-
mes unverhältnismässig erschwert oder verunmöglicht würde (Bst. a), der
Schutzraum in einem stark gefährdeten Gebiet liegt (Bst. b), ein Schutz-
platzüberangebot besteht (Bst. c) oder die Erneuerung unverhältnismässig
hohe Kosten verursachen würde (Bst. d).
5.
5.1 Die Erstinstanz führt in der Verfügung vom 18. September 2019 an, der
Schutzraum im Wohnhaus des Beschwerdeführers erschwere oder verun-
mögliche den Umbau nicht unverhältnismässig und er liege nicht in einem
stark gefährdeten Gebiet. Die aktuelle Schutzplatzbilanz der Gemeinde
B._ betrage 104 %, womit kein Schutzplatzüberangebot bestehe,
da ein solches nach der im Kanton Bern geltenden Praxis erst bei 120 %
anzunehmen sei. Schliesslich erläutere der Beschwerdeführer nicht, inwie-
fern die Erneuerung des Schutzraumes unverhältnismässig hohe Kosten
verursachen würde.
5.2 Die Vorinstanz stellt im angefochtenen Beschwerdeentscheid vorab
fest, die Erstinstanz habe in zweifacher Hinsicht gegen den Anspruch des
Beschwerdeführers auf rechtliches Gehör verstossen. Erstens habe sie
ihre Begründungspflicht verletzt, da sie nicht ausgeführt habe, wieso sie
die Voraussetzungen von Art. 82 Abs. 2 Bst. a ZSV (unverhältnismässige
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Erschwernis oder Verunmöglichung eines Umbaus) nicht als erfüllt ange-
sehen habe. Zweitens habe sie den Beschwerdeführer vor der Anordnung
der Wiederherstellung des Schutzraumes nicht angehört. Da sie als Be-
schwerdeinstanz über volle Kognition verfüge, der Beschwerdeführer seine
Rechte im Beschwerdeverfahren vollumfänglich habe wahrnehmen kön-
nen und ihm dadurch kein Nachteil entstehe, seien die Gehörsverletzun-
gen als geheilt anzusehen und es sei auf die Aufhebung der Verfügung der
Erstinstanz zu verzichten. Die Gehörsverletzungen seien jedoch bei der
Kostenverlegung zu berücksichtigen.
Bezüglich der Frage, ob ein Umbau in einem bestehenden Gebäude we-
gen eines Schutzraumes unverhältnismässig erschwert oder verunmög-
licht werde, führt die Vorinstanz aus, gemäss den Erläuterungen des Bun-
desamtes für Bevölkerungsschutz (BABS) zum baulichen Teil des BZG und
der ZSV sei der Umbau eines Gebäudes insbesondere dann unverhältnis-
mässig erschwert, wenn zwingend notwendige bauliche Massnahmen ge-
gen die Beibehaltung des Schutzraumes sprächen und der finanzielle Auf-
wand zur Beibehaltung des Schutzraumes mehr als die Mehrkosten eines
Realersatzes betrage. Im Wohnhaus des Beschwerdeführers seien insbe-
sondere im Obergeschoss bereits vor dem Umbau sanitäre Anlagen (Du-
sche, Whirlpool/Badewanne, WCs) vorhanden gewesen und es sei nicht
ersichtlich, wieso nicht die bestehenden Zu- und Ableitungen hätten ver-
wendet werden können. Dass der Beschwerdeführer die Aufhebung des
Schutzraumes mit der «Vereinfachung der Leitungsführung durch Schutz-
raum» begründet habe, spreche ebenfalls dafür, dass eine alternative Lei-
tungsführung möglich gewesen wäre. Sollten die Leitungen jedoch zwin-
gend durch den Schutzraum geführt werden müssen, hätte dies so ausge-
führt werden können und müssen, dass der Schutzraum weiterhin den Min-
destanforderungen genügt hätte. Dies hätte erhöhte Kosten verursacht,
den Umbau jedoch nicht per se unverhältnismässig erschwert.
Ein Schutzplatzüberangebot liege entgegen der Annahme der Erstinstanz
nicht erst vor, wenn die Schutzplatzbilanz einer Gemeinde mehr als 120 %
betrage, sondern sei bereits gegeben, wenn das Angebot an Schutzräu-
men in einer Gemeinde deren Nachfrage übersteige. Entsprechend liege
in der Gemeinde B._ ein Schutzplatzüberangebot vor. Unter diesen
Umständen stehe der Erstinstanz aber ein Ermessen bezüglich der Beur-
teilung zu, ob ein Aufhebungsgesuch zu bewilligen sei oder nicht. Die Pra-
xis der Erstinstanz, nach der die Aufhebung von Schutzräumen bei Vorlie-
gen eines Überangebots in der Gemeinde nur bewilligt werde, wenn die
Schutzraumbilanz über 120 % betrage und in der Gemeinde die erstmalige
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Periodische Schutzraumkontrolle abgeschlossen sei, sei sachlich nachvoll-
ziehbar.
Bezüglich der Wiederherstellung führt die Vorinstanz aus, es bestehe ein
grosses öffentliches Interesse an der konsequenten Verhinderung von un-
bewilligten Schutzraumaufhebungen und es bestehe auch ein konkretes
Interesse, da die Schutzplatzbilanz nur knapp positiv sei. Die Wiederher-
stellung sei technisch möglich: Die entfernten Panzertüren könnten wieder-
hergestellt respektive beschafft und installiert werden, die Durchdringun-
gen könnten unter Auflagen wieder verschlossen werden und dem Be-
schwerdeführer stünde es frei, für Durchleitungen ein Schutzraumanpas-
sungsgesuch einzureichen. Die Wiederherstellung sei geeignet und erfor-
derlich und mildere Mittel seien nicht ersichtlich. Der Beschwerdeführer
habe zudem qualifiziert bösgläubig gehandelt, da er um die Bewilligungs-
pflicht gewusst und ihm die Erstinstanz bereits in Aussicht gestellt habe,
dass sein Gesuch nicht bewilligungsfähig sei. Deshalb komme dem öffent-
lichen Interesse an der Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes
bedeutendes Gewicht zu. Dem stünden die wirtschaftlichen Interessen des
Schutzraumeigentümers gegenüber, denen jedoch kein ausschlaggeben-
des Gesicht zukomme, weshalb die Wiederherstellung auch zumutbar sei.
5.3 Der Beschwerdeführer macht geltend, er habe die Arbeiten im Schutz-
raum im Vertrauen auf den Antrag der Gemeinde, wonach das Gesuch auf-
grund eines Schutzraumüberbestandes zu bewilligen sei, ausführen las-
sen. Im Schutzraum seien insbesondere diverse Kaltwasser-, Warmwas-
ser- und Stromleitungen angebracht und Kernbohrungen durchgeführt wor-
den.
Die Vorinstanz habe sich wie schon die Erstinstanz nicht rechtsgenügend
mit den tatsächlichen Gegebenheiten vor Ort auseinandergesetzt. Damit
habe sie die von ihr festgestellte Verletzung seines Anspruchs auf rechtli-
ches Gehör nicht geheilt. Sie habe den beantragten Augenschein als nicht
erforderlich erachtet und sich lediglich auf die Pläne und auf blosse Mut-
massungen gestützt. So seien die bestehenden Leitungen für die neuen,
zusätzlichen sanitären Anlagen völlig unterdimensioniert, was an einem
Augenschein hätte aufgezeigt werden können. Der Antrag auf einen Au-
genschein werde deshalb wiederholt. Zudem habe die Vorinstanz die ef-
fektiven Kosten für die Beibehaltung des Schutzraumes nicht abgeklärt.
Daraus, dass die Leitungsführung technisch möglich sei, könne nicht ge-
schlossen werden, dass diese auch verhältnismässig sei. Die Mehrkosten
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würden sich auf Fr. 19'500.– belaufen, wie die eingereichte Kostenschät-
zungen eines Architekten belege. Dies wäre unverhältnismässig, da die
Baukosten damit ein Mehrfaches des Ansatzes pro Schutzplatz von
Fr. 1'800.– oder insgesamt Fr. 7'200.– betragen hätten, womit die Voraus-
setzungen von Art. 82 Abs. 2 Bst. a ZSV erfüllt seien.
Bezüglich Schutzplatzüberangebot führt der Beschwerdeführer aus, an-
hand der Erwägungen der Vorinstanz lasse sich nicht überprüfen, ob die
Erstinstanz das ihr zustehende Ermessen zweckmässig und sachgerecht
ausgeübt habe. Auch die Ausführungen der Erstinstanz gäben darüber kei-
nen Aufschluss. Der Beschwerdeentscheid sei damit ungenügend begrün-
det, was eine Verletzung seines Anspruchs auf rechtliches Gehör darstelle.
Weshalb ein Überangebot von 120 % bestehen müsse, könne dem Ent-
scheid nicht entnommen werden. Die kantonalen Ämter dürften zum Voll-
zug der Bundesvorschriften keine eigenen, nicht überprüfbaren, internen
Richtlinien erlassen, weshalb die Erst- und die Vorinstanz willkürlich und
ohne gesetzliche Grundlagen gehandelt hätten. Das Gesuch sei deshalb
auch gestützt auf Art. 82 Abs. 2 Bst. c ZSV bewilligungsfähig.
Weiter führt der Beschwerdeführer aus, es sei nicht ersichtlich, wieso eine
Wiederherstellung erforderlich sein solle, solange die Schutzraumbilanz
unter 120 % liege. Diese Grenze sei willkürlich gewählt und finde in den
bundesrechtlichen Vorgaben keine Stütze. Die Wiederherstellung sei nicht
erforderlich, da die gesetzlichen Voraussetzungen für die Bewilligung des
Aufhebungsgesuchs an sich erfüllt wären. Die Annahme einer qualifizierten
Bösgläubigkeit sei unhaltbar. Aus dem von der Vorinstanz angeführten
Schreiben der Erstinstanz vom 20. Juni 2019 ergebe sich nicht klar, dass
diese das Gesuch als nicht bewilligungsfähig einstufe. Auch aus der Aus-
gestaltung des durch die Gemeinde bei der Erstinstanz eingereichten Ge-
suchs könne nicht gefolgert werden, dem Beschwerdeführer habe bewusst
sein müssen, das für die Bewilligung nicht die Gemeinde zuständig sei, da
das Formular wie eine Genehmigung des Gesuchs aussehe. Deshalb sei
es verfehlt, ihm eine qualifizierte Bösgläubigkeit zu unterstellen und das
Kostenverhältnis für eine Wiederherstellung sei zu berücksichtigen. Diese
Kosten seien auf mindestens Fr. 49'500.– zu schätzen, wie die einge-
reichte Kostenschätzung eines Architekten zeige. Die Wiederherstellung
sei damit nicht zumutbar, weshalb die Verhältnismässigkeit nicht gegeben
sei.
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5.4 In ihrer Replik macht die Vorinstanz geltend, der Beschwerdeführer
zeige nicht auf, inwiefern es sich bei den Umbauarbeiten um zwingend not-
wendige bauliche Massnahmen gehandelt habe. Sollten solche trotzdem
vorliegen, müsse der finanzielle Aufwand zur Beibehaltung des Schutzrau-
mes mehr als die Mehrkosten eines Realersatzes betragen, damit der Um-
bau als unverhältnismässig erschwert im Sinne von Art. 82 Abs. 2 Bst. a
ZSV angesehen werden müsste. Bezüglich der vom Beschwerdeführer ge-
machten Schätzung der Mehrkosten sei anzumerken, dass nur diejenigen
Aufwandpositionen zu berücksichtigen seien, die notwendig wären, damit
der Schutzraum auch mit Durchleitungen den Mindestanforderungen der
ZSV entsprechen würde. Von den geltend gemachten Mehrkosten von
Fr. 19'500.– wären mindestens 6'500.– abzuziehen. Einige Aufwandpositi-
onen würden zudem zu hoch erscheinen. Damit würden die Mehrkosten
höchstens 13'000.– betragen, was die Mehrkosten eines Realersatzes
nicht übersteige. Auch bei der Schätzung der Kosten einer Wiederherstel-
lung seien diverse Aufwandpositionen enthalten, die nicht zu berücksichti-
gen seien. Es seien nur diejenigen Aufwände relevant, die zur Sicherstel-
lung der Betriebsbereitschaft des Schutzraumes notwendig seien. Ausge-
nommen seien demgegenüber Aufwendungen, die zum weiteren Ausbau
des Schutzraumes dienen würden.
5.5 Der Beschwerdeführer bringt in seiner Duplik vor, die Reduzierung der
Mehrkosten durch die Vorinstanz sei rechtlich nicht haltbar, insbesondere
da den Erläuterungen des BABS, auf die sie sich stütze, kein Rechtscha-
rakter zukomme. In Bezug auf die Wiederherstellungskosten seien alle Auf-
wendungen zu berücksichtigen, um den Raum fachgerecht wiederherzu-
stellen. Aber selbst mit den Abzügen der Vorinstanz beliefen sich die Wie-
derherstellungskosten immer noch auf Fr. 35'500.–, was die Mehrkosten
für einen Realersatz von Fr. 7'200.– immer noch um das Fünffache über-
steige und damit unverhältnismässig sei. Schliesslich macht der Beschwer-
deführer im Laufe des Beschwerdeverfahrens neu geltend, es sei kaum
möglich, die Panzertüren nachträglich wieder einzubauen.
6.
6.1 Vorab sind die Rügen des Beschwerdeführers bezüglich Verletzungen
des Anspruchs auf rechtliches Gehör zu prüfen.
6.2 Der in Art. 29 Abs. 2 BV garantierte und in den Art. 26–33 und 35 VwVG
konkretisierte Grundsatz des rechtlichen Gehörs umfasst das Recht, mit
eigenen Begehren angehört zu werden, Einblick in die Akten zu erhalten
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und zu den für die Entscheidung wesentlichen Punkten Stellung zu neh-
men. Der Anspruch auf rechtliches Gehör dient einerseits der Sachaufklä-
rung und stellt andererseits ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungs-
recht der Parteien dar. Der Grundsatz des rechtlichen Gehörs beinhaltet
die Pflicht der Behörden, die Vorbringen des vom Entscheid in seiner
Rechtsstellung Betroffenen sorgfältig und ernsthaft zu prüfen und in der
Entscheidfindung zu berücksichtigen (Art. 32 Abs. 1 VwVG). Daraus folgt
die grundsätzliche Pflicht der Behörden, sich mit den wesentlichen Vorbrin-
gen des Rechtssuchenden zu befassen und Entscheide zu begründen
(Art. 35 Abs. 1 VwVG). Die Begründung eines Entscheides muss so abge-
fasst sein, dass der Betroffene ihn sachgerecht anfechten kann. In diesem
Sinne müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von
denen sich die Behörde leiten liess und auf die sie ihren Entscheid stützt
(BGE 136 V 351 E. 4.2 m.w.H.).
Der Anspruch auf rechtliches Gehör ist formeller Natur, weshalb seine Ver-
letzung ungeachtet der Erfolgsaussichten der Beschwerde in der Sache
grundsätzlich zur Aufhebung der mit dem Verfahrensmangel behafteten
Verfügung führt (BGE 126 V 130 E. 2b). Eine Gehörsverletzung kann indes
ausnahmsweise als geheilt gelten, wenn die Gewährung des rechtlichen
Gehörs in einem Rechtsmittelverfahren nachgeholt wird, in dem die
Rechtsmittelinstanz in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht über die glei-
che Prüfungsbefugnis (Kognition) verfügt, wie die Vorinstanz, die Gehörs-
verletzung nicht besonders schwer wiegt und der betroffenen Partei durch
die Heilung kein Nachteil entsteht (BGE 137 I 195 E. 2.3.2; 135 I 279
E. 2.6.1; 129 I 129 E. 2.2.3; BVGE 2017 I/4 E. 4.2).
6.3 Der Beschwerdeführer rügt erstens, die Vorinstanz habe die von ihr
festgestellten Verletzungen des rechtlichen Gehörs durch die Erstinstanz
(Verletzung der Begründungspflicht bezüglich der Verhältnismässigkeit
und der Anhörungspflicht bezüglich der Wiederherstellung) zu Unrecht ge-
heilt. Er führt zur Begründung an, die Vorinstanz habe den rechtserhebli-
chen Sachverhalt nicht vollständig abgeklärt, weshalb sie die Gehörsver-
letzung nicht hätte heilen dürfen. Die Rüge ist nicht zu hören. Entscheidend
für die Möglichkeit, eine Gehörsverletzung zu heilen, ist nicht, dass die
Rechtsmittelinstanz den Sachverhalt im Einzelfall tatsächlich richtig und
vollständig feststellt, sondern lediglich, dass sie über die gleiche Prüfbe-
fugnis verfügt, wie die ihr vorgelagerte Instanz. Gemäss Art. 66 des Geset-
zes über die Verwaltungsrechtspflege des Kantons Bern vom 23. Mai 1989
(VRPG, BSG 155.21) können mit Beschwerde bei der Vorinstanz die un-
richtige oder unvollständige Feststellung des Sachverhaltes, andere
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Rechtsverletzungen und die Unangemessenheit gerügt werden. Die Vo-
rinstanz verfügt damit über die volle Prüfbefugnis, weshalb sie berechtigt
war, die Gehörsverletzungen der Erstinstanz zu heilen. Mit der Heilung der
Gehörsverletzungen der Erstinstanz beging sie damit keine Verletzung des
Anspruchs auf rechtliches Gehör.
6.4 Zweitens rügt der Beschwerdeführer, die Vorinstanz habe nicht genü-
gend begründet, wieso die Erstinstanz ihr Ermessen bezüglich der Abwei-
sung des Aufhebungsgesuchs trotz eines Schutzplatzangebots von über
100 % richtig ausgeübt habe. Auch diese Rüge des Beschwerdeführers
geht fehl. Die Vorinstanz begründet in den Ziffern 5.7 und 5.8 des ange-
fochtenen Beschwerdeentscheides in rechtsgenügender Ausführlichkeit in-
wiefern die Erstinstanz ihr Ermessen bei der Abweisung des Aufhebungs-
gesuchs angemessen ausgeübt habe.
6.5 Im Ergebnis liegt keine Verletzung des rechtlichen Gehörs durch die
Vorinstanz vor.
7.
Der Beschwerdeführer macht geltend, das Gesuch um Aufhebung seines
Schutzraumes sei zu bewilligen, weil der Schutzraum einen Umbau unver-
hältnismässig erschwere (Art. 82 Abs. 2 Bst. a ZSV) und ein Schutzplatz-
überangebot bestehe (Art. 82 Abs. 2 Bst. c ZSV). Demgegenüber macht er
im Verfahren vor Bundesverwaltungsgericht weder geltend, der Umbau
werde verunmöglichst, noch beruft er sich auf Art. 82 Abs. 2 Bst. b ZSV
(Schutzraum in einem stark gefährdeten Gebiet) oder Art. 82 Abs. 2 Bst. d
ZSV (Erneuerung mit unverhältnismässig hohe Kosten). Zu prüfen ist ent-
sprechend lediglich, ob die Vorinstanz das Aufhebungsgesuch zu Recht
weder gestützt auf eine Unverhältnismässigkeit nach Art. 82 Abs. 2 Bst. a
ZSV (E. 8) noch gestützt auf Art. 82 Abs. 2 Bst. c ZSV (E. 9) guthiess.
8.
8.1 Es ist zu prüfen, ob der Umbau des Wohnhauses des Beschwerdefüh-
rers wegen des Schutzraumes im Sinne von Art. 82 Abs. 2 Bst. a ZSV un-
verhältnismässig erschwert wird respektive wurden.
8.2
8.2.1 Gemäss den undatierten Erläuterungen des BABS zur neuen Verord-
nung über den Zivilschutz (nachfolgend: Erläuterungen BABS) – die inhalt-
lich soweit hier relevant die von der Vorinstanz zitierten Erläuterungen des
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BABS vom November 2015 ersetzt haben – wird der Umbau eines Gebäu-
des insbesondere dann unverhältnismässig erschwert, wenn zwingend
notwendige bauliche Massnahmen gegen die Beibehaltung des Schutzrau-
mes sprechen und damit der finanzielle Aufwand zur Beibehaltung des
Schutzraumes mehr als die Mehrkosten eines Realersatzes beträgt (Erläu-
terungen BABS, S. 32).
8.2.2 Die Erläuterungen des BABS stellen eine Verwaltungsverordnung
dar. Verwaltungsverordnungen sind Meinungsäusserungen der Verwaltung
über die Auslegung der anwendbaren Rechtsbestimmungen. Sie verpflich-
ten grundsätzlich nicht Bürger und Unternehmen zu einem Tun, Dulden
oder Unterlassen, sondern beinhalten Vorgaben über das verwaltungsin-
terne Verhalten und dienen der einheitlichen, rechtsgleichen und sachrich-
tigen Verwaltungspraxis. Zu ihrem Erlass bedarf es keiner förmlichen ge-
setzlichen Ermächtigung und keiner Veröffentlichung in der Amtlichen
Sammlung des Bundesrechts (vgl. BGE 121 II 473 E. 2b und
BVGE 2010/33 E. 3.3.1).
Als Fachbehörde des Bundes im Bereich Bevölkerungsschutz ist das
BABS zum Erlass von Verwaltungsverordnung in diesem Zuständigkeits-
bereich befugt. Der Umstand, dass der Vollzug des hier relevanten Teils
der ZSV und der Erläuterungen grösstenteils durch die zuständigen kanto-
nalen Verwaltungsbehörden erfolgt, ändert daran nichts. Sowohl die aktuell
geltende ZSV als auch die aZSV sehen vor, dass das BABS die Aufsicht
gegenüber Kantonen und Gemeinden im Bereich des Zivilschutzes ausübt
(Art. 110 Abs. 3 ZSV respektive Art. 41 Abs.3 aZSV). Darüber hinaus sieht
Art. 82 Abs. 6 ZSV neu konkretisierend vor, dass das BABS Vorgaben für
die Aufhebung von Schutzräumen machen kann (Art. 82 Abs. 6 ZSV). Die
Erläuterungen des BABS sind deshalb für die vollziehenden Verwaltungs-
behörden der Kantone verbindlich.
8.2.3 Für Gerichte sind Verwaltungsverordnungen nicht verbindlich. Ge-
richte sollen Verwaltungsverordnungen bei ihrer Entscheidung jedoch be-
rücksichtigen, sofern diese eine dem Einzelfall angepasste und gerecht
werdende Auslegung der anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen zu-
lassen (vgl. BGE 142 II 182 E. 2.3.3; 121 II 473 E. 2b; BVGE 2010/33
E. 3.3.1).
Eine Abweichung von den gesetzlichen Bestimmungen durch die Erläute-
rungen des BABS ist nicht ersichtlich und wird vom Beschwerdeführer auch
nicht geltend gemacht. Die zwei vom BABS genannten konkretisierenden
A-4242/2020
Seite 14
Elemente für die Beurteilung der Verhältnismässigkeit – zwingende Not-
wendigkeit der baulichen Massnahmen und Verhältnis des finanziellen Auf-
wandes für die Beibehaltung des Schutzraumes im Vergleich zu den Mehr-
kosten eines Realersatzes – sind sachlich angemessen und erlauben, wie
zu zeigen sein wird (E. 8.3), eine sachgerechte Anwendung der Rechtsbe-
stimmungen im Einzelfall.
8.2.4 Es ist damit nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz bei der Prü-
fung der Voraussetzungen für die Aufhebung des Schutzraumes nach
Art. 82 Abs. 2 Bst. a ZSV auf die Erläuterungen des BABS abstellte.
8.3
8.3.1 Zu prüfen ist entsprechend, ob es sich bei den Umbauten des Be-
schwerdeführers in seinem Wohnhaus um zwingend notwendige bauliche
Massnahmen handelt und der finanzielle Aufwand zur Beibehaltung des
Schutzraumes die Mehrkosten eines Realersatzes übersteigt. Sind diese
Voraussetzungen kumulativ erfüllt, ist davon auszugehen, dass der
Schutzraum den Umbau im Sinne von Art. 82 Abs. 2 Bst. a ZSV unverhält-
nismässig erschwert.
8.3.2 Die Vorinstanz stellte fest, dass sich die neue Heizung gemäss den
vom Beschwerdeführer eingereichten Plänen nicht im Schutzraum befinde,
weshalb nicht davon auszugehen sei, dass dies den Umbau unverhältnis-
mässig erschwert habe. Der Beschwerdeführer macht dagegen keine sub-
stantiellen Einwände geltend und den Akten ist nichts zu entnehmen, was
gegen die Beurteilung der Vorinstanz sprechen würde. Entsprechend ist
davon auszugehen, dass der Schutzraum den Einbau der neuen Heizung
nicht unverhältnismässig erschwerte. Beim Einbau eines Wäscheabwurfs
handelt es sich unbestrittenermassen nicht um einen zwingend notwendi-
gen Umbau. Schliesslich bestreitet der Beschwerdeführer nicht mehr, dass
die Stromleitungen nicht zwingend durch den Schutzraum führen müssen,
weshalb auch insoweit nicht von zwingend notwendigen baulichen Mass-
nahmen auszugehen ist. Entsprechend ist auch bezüglich des Wäscheab-
wurfs und der Stromleitungen nicht von einer unverhältnismässigen Er-
schwernis des Umbaus auszugehen.
Bezüglich des Umbaus der sanitären Anlagen macht der Beschwerdefüh-
rer geltend, für die neuen und grösseren Nasszellen im Obergeschoss hät-
ten nicht die bestehenden Zu- und Ableitungen verwendet werden können,
da diese dafür unterdimensioniert gewesen seien. Die Vorinstanz hält dem
entgegen, es sei nicht ersichtlich, wieso nicht die bestehenden Leitungen
A-4242/2020
Seite 15
für die Nasszellen hätten verwendet werden können. Zudem sei der Einbau
eines neuen Wasseranschlusses im Reduit/Abstellraum keine zwingend
notwendige bauliche Massnahme.
Es kann offenbleiben, ob die baulichen Massnahmen an den sanitären An-
lagen als zwingend notwendig anzusehen sind oder nicht. Wie die Vo-
rinstanz zu Recht ausführt und der Beschwerdeführer nicht bestreitet, wäre
eine Leitungsführung durch den Schutzraum möglich gewesen, ohne dass
dieser hätte aufgehoben werden müssen. Dieses Vorgehen hätte jedoch
zu höheren Kosten für den Umbau geführt. Zu prüfen ist deshalb, ob die
Mehrkosten für die korrekte Leitungsführung durch den Schutzraum die
Mehrkosten für einen Realersatz des Schutzraumes übersteigen. Ist dies
nicht der Fall, liegt unabhängig von der Frage der zwingenden Notwendig-
keit keine unverhältnismässige Erschwernis des Umbaus vor.
8.3.3 Die Mehrkosten für den Bau eines Schutzraumes werden definiert als
die Kosten für die Erstellung eines Schutzraumes inklusive Schutzbaukom-
ponenten und Schutzraumausrüstung, abzüglich der Kosten für die Erstel-
lung eines normalen Kellerraumes von gleicher Fläche und Raumhöhe (Er-
läuterungen BABS, S. 30). Dass die Mehrkosten für den Erhalt eines
Schutzraumes ab dem Betrag als unverhältnismässig angesehen werden,
bei dem sie die Kosten der Erstellung eines neuen Schutzraumes überstei-
gen, ist sachlich gerechtfertigt. Entgegen der Ansicht des Beschwerdefüh-
rers ist damit erst von einer unverhältnismässigen Erschwernis eines Um-
baus auszugehen, wenn die Mehrkosten für den Umbau 100 % der Mehr-
kosten für den Bau eines Schutzraumes übersteigen. Die Erläuterungen
des BABS, auf die sich der Beschwerdeführer mit seiner Behauptung be-
zieht, es sei von 50 % der Kosten auszugehen, beziehen sich nicht auf den
Umbau eines Gebäudes nach Art. 82 Abs. 2 Bst. a ZSV, sondern auf die
Erneuerungen eines Schutzraumes nach Art. 82 Abs. 2 Bst. d ZSV. Es ist
jedoch – trotz der bereits vorgenommenen Umbauten – nicht von einer Er-
neuerung im Sinne dieser Bestimmung auszugehen, da der Ausgangs-
punkt des Verfahrens ein den Vorschriften entsprechender Schutzraum
war und der Beschwerdeführer diesen nach Einreichung des Gesuchs, je-
doch vor dessen Bewilligung, bewusst in einer den Vorschriften widerspre-
chenden Weise umbauen liess.
Der Kanton Bern geht bei der Berechnung der Mehrkosten für die Erstel-
lung eines Schutzraumes von einem Ansatz von Fr. 1'800.– pro Schutz-
platz aus (Art. 87 Abs. 2 und Art. 89 Abs. 1 Bst. b der Kantonalen Bevölke-
rungsschutzverordnung vom 22. Oktober 2014, KBSV, BSG 521.10; vgl.
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Seite 16
Vernehmlassung der Erstinstanz vom 2. Dezember 2019, S. 3). Dies er-
scheint nachvollziehbar und wird vom Beschwerdeführer nicht in Frage ge-
stellt.
8.3.4 Der Schutzraum des Beschwerdeführers umfasst acht Schutzplätze,
was bei einem Ansatz von Fr. 1'800.– pro Platz Mehrkosten von
Fr. 14'400.– ergibt. Die zusätzlichen Kosten für eine vorschriftsgemässe
Leitungsführung durch den Schutzraum müssten entsprechend
Fr. 14'400.– übersteigen, damit von einer unverhältnismässigen Erschwer-
nis auszugehen wäre.
8.3.5 Der Beschwerdeführer macht geltend, die Mehrkosten für einen vor-
schriftsgemässen Umbau des Schutzraumes würden sich auf Fr. 19'500.–
belaufen. Er bezieht sich dabei auf die Kostenschätzung eines Architekten
vom 13. Juli 2020, die er mit der Beschwerde einreichte. Die Vorinstanz
führt in der Vernehmlassung jedoch zu Recht aus, dass für die Berechnung
der Mehrkosten nur diejenigen Aufwandpositionen zu berücksichtigen sind,
die notwendig wären, damit der Schutzraum den Mindestanforderungen
nach Art. 104 ZSV entspricht. Die Vorinstanz beantragt die Nichtberück-
sichtigung von acht Aufwandpositionen der eingereichten Kostenschät-
zung, die insbesondere Stromleitungen und den Wäscheabwurf – die beide
nicht notwendig sind – betreffen. Sie begründet die Nichtberücksichtigung
dieser Aufwandpositionen nachvollziehbar und der Beschwerdeführer
bringt keine konkreten Gründe dagegen vor. Auch ist nicht ersichtlich, wie
der vom Beschwerdeführer beantragte Augenschein diesbezüglich zu an-
deren Erkenntnissen führen könnte. Berücksichtigt man die von der Vo-
rinstanz als nicht einschlägig monierten Aufwandpositionen nicht, ergeben
sich für die vorschriftsgemässe Leitungsführung durch den Schutzraum
Mehrkosten von Fr. 13'000.–. Der rechtserhebliche Sachverhalt ist damit
vollständig und richtig festgestellt.
8.3.6 Mit Fr. 13'000.– liegen die Mehrkosten für eine Schutzraum-konforme
Durchführung der Wasserleitungen durch den Schutzraum unter den Mehr-
kosten für einen Realersatz des Schutzraumes von Fr. 14'400.–, womit sie
die Schwelle zur Unverhältnismässigkeit nicht überschreiten. Es kann ent-
sprechend offenbleiben, ob die baulichen Massnahmen zwingend notwen-
dig waren oder nicht: Da die beiden Voraussetzungen kumulativ erfüllt sein
müssen, ist eine unverhältnismässige Erschwernis des Umbaus aufgrund
des Schutzraumes im Sinne von Art. 82 Abs. 2 Bst. a ZSV auf jeden Fall
zu verneinen.
A-4242/2020
Seite 17
8.3.7 Der Beschwerdeführer macht schliesslich geltend, auch in anderen,
wertungsmässig mit den Erläuterungen des BABS vergleichbaren Fällen
könne eine unverhältnismässige Erschwernis eines Umbaus im Sinne von
Art. 82 Abs. 2 Bst. a ZSV vorliegen. Dies brächten die Erläuterungen des
BABS durch die Verwendung des Wortes «insbesondere» zum Ausdruck.
Da mehr als 90 % der Mehrkosten von 14'000.– erreicht seien, liege ein
solcher Fall vor.
Zwar ist dem Beschwerdeführer insofern Recht zu geben, als weder der
Verordnungstext noch die Erläuterungen des BABS andere Fälle von Un-
verhältnismässigkeit ausschliessen. Dabei muss es sich jedoch um we-
sensmässig andere Fälle handeln, die wertungsmässig vergleichbar sind,
die Verhältnismässigkeit also aus anderen als finanziellen Gründen nicht
erfüllt sein. Solche Gründe macht der Beschwerdeführer nicht geltend.
8.3.8 Die Voraussetzungen der Bewilligung der Aufhebung eines Schutz-
raumes nach Art. 82 Abs. 2 Bst. a ZSV liegen nicht vor.
9.
9.1 Zu prüfen bleibt, ob das Gesuch um Aufhebung des Schutzraumes gut-
zuheissen ist, weil ein Schutzplatzüberangebot im Sinne von Art. 82 Abs. 2
Bst. c ZSV besteht.
9.2 Die Erstinstanz stützte sich bei ihrer Verneinung eines Schutzplatz-
überangebots in der Gemeinde B._ auf ihre in einer Verwaltungs-
verordnung festgelegte Praxis (Information, Steuerung des Schutzraum-
baus und Durchführung der Periodischen Schutzraumkontrolle im Kanton
Bern, BSIG Nr. 5/521.11/2.2, 6. September 2019; nachfolgend: Information
Steuerung des Schutzraumbaus).
9.3 Entgegen dem Vorbringen des Beschwerdeführers ist es nicht zu be-
anstanden, dass der Kanton Bern bezüglich der vom Bundesrecht geregel-
ten Periodischen Schutzraumkontrolle und der Aufhebung von Schutzräu-
men eigene Verwaltungsverordnungen erlässt. Da die Kantone für die
Durchführung der Schutzraumkontrolle und für die Beurteilung von Gesu-
chen zur Aufhebung von Schutzräumen zuständig sind (Art. 81 Abs. 1 und
Art. 82 Abs. 1 ZSV), haben sie auch die Kompetenz, diesbezüglich Anwei-
sungen für ihre vollziehenden Behörden zu formulieren, solange diese mit
den einschlägigen Rechtsbestimmungen und den Anweisungen der zu-
ständigen Bundesbehörden vereinbar sind. Beides ist der Fall, weshalb die
A-4242/2020
Seite 18
Information Steuerung des Schutzraumbaus für die bernischen Verwal-
tungsbehörden verbindlich ist (vgl. E. 8.2.2). Schliesslich ist die Verwal-
tungsverordnung im Gegensatz zur Behauptung des Beschwerdeführers
insofern nicht unüberprüfbar, als sie für Gerichte nicht verbindlich ist (vgl.
sogleich, E. 9.4)
9.4 Zu prüfen ist, ob die Praxis der Erstinstanz eine dem Einzelfall ange-
passte und gerecht werdende Auslegung der anwendbaren gesetzlichen
Bestimmungen zulässt (vgl. E 8.2.3).
Gemäss der in der genannten Verwaltungsverordnung festgelegten Praxis
des Kantons Bern liegt ein Überangebot an Schutzplätzen vor, wenn die
Schutzplatzbilanz – das heisst das Verhältnis der Schutzplätze zur ständi-
gen Wohnbevölkerung – einer Gemeinde mehr als 120 % beträgt. Zudem
werden Schutzräume wegen eines Überangebots nur aufgehoben, nach-
dem die erstmalige Periodische Schutzraumkontrolle in der betroffenen
Gemeinde abgeschlossen wurde (Ziff. 5.1, 5.2 und 7.2 der Information
Steuerung des Schutzraumbaus). Die Erstinstanz begründet diese Praxis
damit, dass sie die künftige Bau- und Bevölkerungsentwicklung berück-
sichtigen müsse, was sich auch aus der entsprechenden Weisung des
BABS ergebe (Ziff. 23 und 27 der Weisung des Bundesamtes für Bevölke-
rungsschutz betreffend Steuerung des Schutzraumbaus und Zuweisungs-
planung vom 20. Dezember 2012). Zudem zeige die Erfahrung, dass die
Schutzplatzbilanz nach ihrer Bereinigung im Rahmen der Periodischen
Schutzraumkontrolle zu einer geringeren Anzahl verfügbarer Schutzplätze
führe.
Die Vorinstanz führt demgegenüber aus, ein Schutzplatzüberangebot liege
bereits vor, wenn das Angebot an Schutzplätzen in einer Gemeinde deren
Nachfrage übersteige. Betrage die Schutzplatzbilanz in diesem Sinne über
100 %, liege ein Schutzplatzüberangebot vor und die Erstinstanz habe im
Rahmen ihres Ermessens zu entscheiden, ob das Gesuch um Aufhebung
eines Schutzplatzes gutzuheissen sei. Trotzdem beruhe die Praxis der
Erstinstanz auf nachvollziehbaren, sachlichen Gründen, weshalb sie eine
zweckmässige und sachgemässe Ausübung des Ermessens ermögliche.
9.5 Die Vorinstanz stützt ihre enge Interpretation des Begriffs des Schutz-
platzüberangebots auf eine rein grammatikalische Auslegung von Art. 82
Abs. 2 Bst. c ZSV. Es stellt sich die Frage, ob dieses Auslegungsergebnis
tatsächlich der wahren Tragweite der Norm (BGE 146 V 51 E. 8.1) ent-
A-4242/2020
Seite 19
spricht oder ob nicht bei der Auslegung des Begriffs des Schutzplatzüber-
angebots – im Rahmen des teleologischen Auslegungselements – die zu-
künftige Entwicklung im Sinne der Praxis der Erstinstanz ebenfalls einzu-
beziehen wäre. Die Frage kann jedoch offengelassen werden, da Art. 82
Abs. 2 Bst. c ZSV keinen Anspruch auf Aufhebung eines Schutzraumes
vermittelt, den Behörden diesbezüglich im Gegenteil Ermessen zukommt
und die Praxis der Erstinstanz – wie sogleich zu zeigen ist – recht- und
zweckmässig ist.
Als Ausgangspunkt der Beurteilung, ob ein Schutzplatzüberangebot vor-
liegt, dient unbestrittenermassen das aktuelle Verhältnis von Schutzplätzen
und ständiger Wohnbevölkerung. Darüber hinaus entspricht es jedoch ei-
nem sachgemässen und vorausschauenden Vorgehen und dem Zweck
des Schutzes der Bevölkerung bei Schadenereignissen von grosser Trag-
weite (Art. 2 und Art. 60 BZG), bei der Beurteilung, ob Schutzräume auf-
grund eines Schutzplatzüberangebots aufgehoben werden sollen, die zu-
künftige Entwicklung der Bevölkerungszahlen ebenfalls zu berücksichti-
gen. So kann sichergestellt werden, dass der Schutzplatzbedarf auch in
Zukunft gedeckt ist (vgl. Art. 74 ZSV). Die Periodische Schutzraumkontrolle
muss mindestens alle zehn Jahre durchgeführt werden (Art. 81 Abs. 2
ZSV), weshalb bei der Beurteilung des Schutzplatzüberangebots von ei-
nem Zeithorizont von zehn Jahren auszugehen ist. Da in diesem Zeitraum
sowohl mit einem Wachstum der Bevölkerung als auch mit einer Abnahme
der (vorschriftsgemässen) Schutzplätze zu rechnen ist, ist eine Sicher-
heitsmarge von 20 % angemessen. Es ist zudem nachvollziehbar, dass der
Kanton keine Aufhebungsgesuche gutheisst, bevor nicht die erstmalige
Schutzraumkontrolle in der betroffenen Gemeinde durchgeführt wurde, da
sich erst nach dieser Kontrolle zuverlässig abschätzt lässt, wie viele vor-
schriftsgemässe Schutzräume und -plätze in einer Gemeinde tatsächlich
zur Verfügung stehen. Die Praxis ist schliesslich insofern verhältnismässig,
als Aufhebungen von Schutzräumen vor der ersten Periodischen Schutz-
raumkontrolle möglich bleiben, sofern sie sich auf Art. 82 Abs. 2 Bst. a, b
und d stützen lassen.
9.6 Die Schutzplatzbilanz in der Gemeinde B._ liegt unbestrittener-
massen bei 104 %. Zudem wurde in der Gemeinde noch keine Periodische
Schutzraumkontrolle durchgeführt. Der Entscheid der Erst- und Vorinstanz,
das Gesuch des Beschwerdeführers auf Aufhebung seines Schutzraumes
auch aufgrund eines fehlenden Schutzplatzüberangebots in der Gemeinde
abzulehnen, ist damit zu stützen.
A-4242/2020
Seite 20
10.
Zusammengefasst liegt keine der in Art. 82 Abs. 2 Bst. a–d genannten Vo-
raussetzungen für die Aufhebung eines Schutzraumes vor. Entsprechend
haben die Erst- und die Vorinstanz das Gesuch des Beschwerdeführers
auf Aufhebung seines Schutzraumes zu Recht abgelehnt. Die Beschwerde
ist insoweit abzuweisen.
11.
11.1 Zu prüfen ist schliesslich, ob die Vorinstanz zu Recht die Wiederher-
stellung des Schutzraumes anordnete.
11.2 Bezüglich Wiederherstellung des Schutzraums ist auf Art. 82 Abs. 3–
5 ZSV abzustellen (vgl. E. 4.1). Wird ein Schutzraum ohne Bewilligung auf-
gehoben oder muss er aufgrund des Verschuldens des Eigentümers oder
der Eigentümerin aufgehoben werden, so setzt der Kanton dem Eigentü-
mer oder der Eigentümerin eine angemessene Frist zur Wiederherstellung
an (Art. 82 Abs. 3 ZSV). Stellt der Eigentümer oder die Eigentümerin den
Schutzraum nicht innerhalb der angeordneten Frist wieder her, so ordnet
der Kanton die Wiederherstellung auf dessen oder deren Kosten an
(Art. 82 Abs. 4 ZSV). Ist eine Wiederherstellung nicht möglich oder unver-
hältnismässig, so verfügt die zuständige Stelle die Entrichtung eines Er-
satzbeitrags (Art. 82 Abs. 5 ZSV).
11.3 Festzuhalten ist vorab, dass der Beschwerdeführer zu Unrecht be-
hauptet, er habe die Umbauten gutgläubig vorgenommen. Der Umstand,
dass er ein Gesuch um Aufhebung seines Schutzraumes einreichte, zeigt
erstens, dass er um die Bewilligungspflicht für eine Aufhebung des Schutz-
raumes wusste. Zweitens sehen die gesetzlichen Regelungen ausdrück-
lich vor, dass die kantonalen Behörden über die Aufhebung eines Schutz-
raums entscheiden, und die Gemeinden nur für die Entgegennahme des
Gesuchs und die Stellung eines Antrags an den Kanton zuständig sind
(Art. 82 Abs. 1 ZSV, Art. 69 Abs. 1 und 2 KBSV). Auch dem Schutzraum-
Aufhebungsgesuch der Gemeinde B._ vom 23. Mai 2019 ist zu ent-
nehmen, dass es sich bei der «Zustimmung» der Gemeinde nur um einen
«Antrag» handelt. In ihrem Schreiben an den Beschwerdeführer vom
25. Juni 2019 hielt die Gemeinde zudem fest, er müsse sein neues Gesuch
bei ihr einreichen und sie werde es anschliessend weiterleiten. Dem
Schreiben beigelegt war das Schreiben des kantonalen Amtes (Erstin-
stanz) vom 20. Juni 2019, in dem dieses ausführte, das Gesuch könne
ohne Plangrundlagen nicht abschliessend beurteilt werden, und empfahl,
ein Schutzraum-Anpassungsgesuch zu stellen.
A-4242/2020
Seite 21
Unter diesen Umständen durfte der Beschwerdeführer auch als juristischer
Laie weder annehmen, die Gemeinde habe sein Gesuch bewilligt, noch,
der Kanton habe sein Gesuch bewilligt oder werde dieses ohne Weiteres
bewilligen. Der Beschwerdeführer nahm die baulichen Massnahmen an
seinem Schutzraum damit nicht nur ohne eine entsprechende Bewilligung
vor, sondern er handelte auch bösgläubig, da er um die Bewilligungspflicht
wusste und wusste oder hätte wissen müssen, dass sein Gesuch (noch)
nicht bewilligt war. Die Bösgläubigkeit des Beschwerdeführers ist bei der
Beurteilung der Verhältnismässigkeit der Wiederherstellung des Schutz-
raumes des Beschwerdeführers zu berücksichtigen. Die Ausführungen zei-
gen zudem, dass der Beschwerdeführer sich, wie bereits die Vorinstanz
feststellte, bezüglich der Zustimmung zu seinem Antrag der Gemeinde
nicht auf den Vertrauensschutz nach Art. 9 BV berufen kann.
11.4 Bezüglich der technischen Möglichkeit und der Verhältnismässigkeit
einer Wiederherstellung ist insbesondere unklar, ob die Panzertüren nach-
träglich wieder in das Wohnhaus des Beschwerdeführers eingebaut wer-
den können und gegebenenfalls zu welchen Kosten. Gemäss dem Techni-
schen Pflichtenheft für die Herstellung, Lieferung und Montage von Schutz-
bauabschlüssen und Drucktüren für Schutzbauen des Zivilschutzes des
BABS vom 3. August 2007 (TPH-19) ist es grundsätzlich möglich, in eine
bestehende Schutzbauwand nachträglich eine Panzertüre einzubauen
(S. 23). Der Beschwerdeführer macht demgegenüber geltend, gemäss ei-
ner mündlichen Auskunft eines Mitarbeiters der C._ AG, welche die
Periodische Schutzraumkontrolle in B._ durchführe, sei es «kaum
möglich» nachträglich eine Panzertüre einzubauen. Er beantragt deshalb,
eine Person der D._ AG – ein Unternehmen mit Erfahrung im
Schutzraumbau – als Sachverständige beizuziehen. Der Webseite der
D._ AG kann entnommen werden, dass der nachträgliche Einbau
einer Panzertüre grundsätzlich möglich ist (<[...]>, abgerufen am: 18. Ja-
nuar 2022). Die Vorinstanz geht zwar davon aus, dass der nachträgliche
Einbau einer Panzertüre grundsätzlich möglich ist, widersetzt sich der Be-
gutachtung durch eine sachverständige Person jedoch nicht, und führt aus,
eventuell könnte auch eine Fachperson des BABS beigezogen werden.
An Kosten für eine Wiederherstellung des Schutzraumes macht der Be-
schwerdeführer Fr. 49'500.– geltend. Er bezieht sich dabei auf die Kosten-
schätzung eines Architekten vom 6. Juli 2020, die er mit der Beschwerde
einreichte. Im Laufe des Verfahrens bringt der Beschwerdeführer jedoch
neu vor, sofern ein Wiedereinbau der Panzertüren überhaupt möglich sei,
wäre diese deutlich teurer als in der Kostenschätzung angenommen. Die
A-4242/2020
Seite 22
Vorinstanz führt demgegenüber aus, in der Kostenschätzung seien diverse
Aufwandpositionen enthalten, die nicht berücksichtigt werden dürften, wes-
halb die geltend gemachten Wiederherstellungskosten überhöht seien. Re-
levant seien «(wenn überhaupt) nur diejenigen Aufwände, welche zur Si-
cherstellung der Betriebsbereitschaft des Schutzraumes notwendig» seien.
Ihre Hinweise darauf, welche Aufwandpositionen nicht zu berücksichtigen
seien, sind allerdings wenig konkret und nicht substantiell begründet. Zu-
dem gibt die Vorinstanz nicht an, welche Wiederherstellungskosten sie als
realistisch ansieht. Auch diesbezüglich ist der Sachverhalt damit unvoll-
ständig abgeklärt.
Insgesamt ist damit offen, ob der Schutzraum im Wohnhaus des Beschwer-
deführers nachträglich wieder mit den Panzertüren ausgerüstet werden
könnte und welche Kosten die Wiederherstellung insgesamt verursachen
würde. Der rechtserhebliche Sachverhalt bezüglich der Möglichkeit und der
Kosten einer Wiederherstellung des Schutzraumes des Beschwerdefüh-
rers ist entsprechend nicht rechtsgenügend abgeklärt. Da diesbezüglich
umfassende Abklärungen mit potentiell aufwändigen Beweiserhebungen
notwendig sind, ist die Sache an die Vorinstanz zurückzuweisen, die mit
den Verhältnissen besser vertraut und deshalb besser in der Lage ist, die
erforderlichen Abklärungen durchzuführen.
11.5 Der angefochtene Beschwerdeentscheid ist deshalb bezüglich der
Wiederherstellung des Schutzraumes aufzuheben und zur vollständigen
Abklärung des rechtserheblichen Sachverhaltes und neuer Entscheidung
an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Abzuklären ist erstens, welche baulichen Veränderungen der Beschwerde-
führer am Schutzraum vorgenommen hat, welche dieser Änderungen
grundsätzlich zurückgebaut respektive vorschriftskonform umgebaut wer-
den müssen und welche Kosten dadurch entstehen würden. Wie die Vo-
rinstanz zurecht ausführt, sind in diese Berechnung nur diejenigen Arbeiten
einzubeziehen, die zur Sicherstellung der Betriebsbereitschaft des Schutz-
raumes notwendig sind. In diesem Rahmen ist auch abzuklären, ob ein
nachträglicher Wiedereinbau der Panzertüren technisch möglich ist und
was dieser gegebenenfalls kosten würde. Soweit notwendig ist für die Ab-
klärung des Sachverhalts ein Augenschein vor Ort durchzuführen; soweit
die Vorinstanz zudem nicht über die dafür notwendige Sachkenntnis ver-
fügt, hat sie eine sachverständige Person zum Beispiel des BABS oder
eines Unternehmens mit einschlägiger Erfahrung beizuziehen.
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Seite 23
Ist der rechtserhebliche Sachverhalt in diesem Sinne festgestellt, hat die
Vorinstanz darüber zu befinden, ob die Wiederherstellung des Schutzrau-
mes möglich und verhältnismässig ist. Bei der Beurteilung der Verhältnis-
mässigkeit hat sie das Verhalten des Beschwerdeführers, insbesondere
dessen Bösgläubigkeit bei der Ausführung der baulichen Veränderungen,
einzubeziehen. Ist die Wiederherstellung möglich und verhältnismässig,
hat die Vorinstanz diese anzuordnen. Ist die Wiederherstellung nicht mög-
lich oder nicht verhältnismässig hat sie nach Art. 82 Abs. 5 ZSV die Ent-
richtung eines Ersatzbeitrags anzuordnen.
Schliesslich hat die Vorinstanz neu über die Kosten und Entschädigungs-
folgen für das vorinstanzliche Verfahren zu befinden. Ordnet sie die Wie-
derherstellung des Schutzraumes an, ist der Beschwerdeführer dabei als
vollständig unterliegend anzusehen; verzichtet sie hingegen auf die Anord-
nung der Wiederherstellung, hat der Beschwerdeführer als zur Hälfte ob-
siegend zu gelten.
12.
Zusammenfassend ist die Beschwerde bezüglich der Bewilligung des Ge-
suchs um Aufhebung des Schutzraumes des Beschwerdeführers abzuwei-
sen. Bezüglich der Verpflichtung zur Wiederherstellung des Schutzraumes
ist die Beschwerde gutzuheissen und die Sache zur Feststellung des Sach-
verhaltes und zur neuen Beurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen.
13.
13.1 Die Rückweisung der Sache an die jeweilige Vorinstanz zu weiteren
Abklärungen und neuem Entscheid gilt in der Verwaltungsrechtspflege des
Bundes praxisgemäss als Obsiegen der beschwerdeführenden Partei
(vgl. BGE 137 V 210 E. 7.1). Der Beschwerdeführer gilt deshalb als zur
Hälfte obsiegend.
13.2 Die Kosten des Verfahrens werden in Anwendung von Art. 1 ff. des
Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen
vor dem Bundesverwaltungsgericht (VGKE; SR 173.320.2) auf Fr. 2'000.–
festgesetzt. Sie sind dem Beschwerdeführer als unterliegende Partei zur
Hälfte aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Der entsprechende Betrag von
Fr. 1'000.– ist dem vom Beschwerdeführer einbezahlten Kostenvorschuss
in der Höhe von Fr. 2'000.– zu entnehmen. Der Restbetrag von Fr. 1'000.–
ist dem Beschwerdeführer nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden
Urteils zurückzuerstatten. Der Vorinstanz sind als Behörde keine Verfah-
renskosten aufzuerlegen, da sich der Streit nicht um vermögensrechtliche
A-4242/2020
Seite 24
Interessen von Körperschaften oder autonomen Anstalten dreht (Art. 63
Abs. 2 VwVG).
13.3 Ganz oder teilweise obsiegenden Parteien ist von Amtes wegen oder
auf Begehren eine Entschädigung für ihnen erwachsene notwendige und
verhältnismässig hohe Kosten zuzusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG i.V.m.
Art. 7 VGKE). Die Entschädigung umfasst die Kosten der Vertretung sowie
allfällige weitere Auslagen der Partei (vgl. Art. 8 ff. VGKE). Wird wie hier
keine Kostennote eingereicht, setzt das Gericht die Parteientschädigung
aufgrund der Akten fest (vgl. Art. 14 Abs. 2 VGKE).
Der anwaltlich vertretene Beschwerdeführer hat in halbem Umfang An-
spruch auf eine angemessene Parteientschädigung. Unter Berücksichti-
gung der Komplexität des Falles, der eingereichten Rechtsschriften und
des mutmasslichen Arbeits- und Zeitaufwandes hält das Bundesverwal-
tungsgericht eine (halbierte) Parteientschädigung von Fr. 1'000.– (inklusive
Auslagen) für angemessen. Dieser Betrag ist der Vorinstanz zur Bezahlung
nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils aufzuerlegen (Art. 64
Abs. 3 VwVG).
Die Vorinstanz hat als Behörde keinen Anspruch auf eine Entschädigung,
da sich der Streit nicht um vermögensrechtliche Interessen von Körper-
schaften oder autonomen Anstalten dreht (vgl. Art. 7 Abs. 3 VGKE i.V.m.
Art. 63 Abs. 2 VwVG analog).
(Dispositiv nächste Seite)
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