Decision ID: 51c67cab-cd5d-5b35-aafe-c54f3783083b
Year: 2007
Language: it
Court: TI_TCA
Chamber: TI_TCA_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: public_law

ritenuto,
in fatto
A.
RI 1 è proprietario dei mapp. 2, 6, 0, 5 e 4 di _. I mapp. 6, 0 e 5, inedificati, sono ubicati ai margini della lingua di foresta che si incunea nel comparto _. Tutti e tre i fondi sono parzialmente boschivi; la parte restante degli stessi è invece attribuita dal piano regolatore approvato il _ 1982 alla zona residenziale estensiva (R2). I mapp. 2 e 4, tra loro confinanti, sono invece ubicati in località _; questi terreni ospitano delle aziende agricole e le relative infrastrutture (serre e tunnel di plastica); nel piano regolatore questi terreni sono attribuiti alla zona idonea all'agricoltura.
B. Con decreto legislativo _ 2004, il Gran Consiglio ha approvato il piano di utilizzazione cantonale _. Il mapp. 4 è stato attribuito, per la quasi totalità alla zona agricola (ZA-a), disciplinata dall'art. 11 delle norme di attuazione (NA). In particolare il cpv. 4 di predetto articolo stabilisce che "
Non sono ammesse modifiche della morfologia del terreno, bonifiche o colmataggi, e la realizzazione di serre e tunnel di plastica
". Nel contempo la parte boschiva dei mapp. 6. 0 e 5 è stata inclusa nel perimetro del PUC ed attribuita alla zona denominata
riserva forestale
, regolamentata dall'art. 12 NA. Il cpv. 2 di questa norma prevede in particolare che:
"
All'interno della Riserva il bosco è lasciato all'evoluzione naturale. Sono ammessi unicamente:
a)
interventi per garantire la sicurezza lungo i sentieri e i riali;
b)
interventi miranti alla conservazione di biotopi particolari e alla tutela di popolazioni vegetali e animali autoctone;
c)
interventi per la manutenzione delle infrastrutture esistenti;
d)
attività didattiche.
"
C.
Con ricorso 3 marzo 2005, RI 1 insorge innanzi al tribunale contro il precitato decreto legislativo postulandone, in via principale, l'annullamento riguardo alla zona agricola ed alle relative norme di attuazione; in via subordinata chiede una nuova formulazione dell'art. 11 cpv. 4 delle norme di attuazione (nel seguito: NA) con l'aggiunta della possibilità di mantenere le serre e tunnel di plastica già esistenti, permettendone la manutenzione e le migliorie secondo l'evoluzione delle tecniche di coltivazione e la completazione dell'art. 12 cpv. 2 NA, con l'aggiunta di una nuova lettera "e)", tendente ad autorizzare "
interventi di manutenzione regolare ai suoi confini esterni, nel pieno rispetto dei biotopi particolare e delle popolazioni vegetali e animali autoctone
"; in via ancor più subordinata l'insorgente chiede che gli atti siano ritornati al Dipartimento del territorio perché proceda nel medesimo senso. A sostegno della propria impugnativa, il ricorrente critica in particolare il divieto di realizzare serre e tunnel di plastica contenuto nell'art. 11 cpv. 4 NA, ritenendolo sproporzionato e pregiudizievole per lo sfruttamento agricolo dei fondi. L'eliminazione delle serre esistenti comprometterebbe in modo significativo la gestione delle aziende che fanno capo a questi terreni. Nel contempo il ricorrente censura la regolamentazione, ritenuta troppo restrittiva, prevista per la riserva forestale.
D.
Il municipio di RA 2 non formula particolari osservazioni, ma si dichiara consenziente a quanto previsto dal piano. Il municipio di RA 3 riprende sostanzialmente le argomentazioni espresse dal ricorrente nel ricorso e ne postula l'accoglimento. Nella propria risposta, il Consiglio di Stato sottolinea la volontà di promuovere l'attività agricola all'interno del parco, questo nel rispetto delle componenti naturali e paesaggistiche dello stesso. Esso chiarisce che il divieto contenuto nell'art. 11 cpv. 4 NA non implica la cessazione delle attività esistenti svolte in serra o tunnel di plastica, bensì la proibizione di potenziare queste infrastrutture o di realizzarne di nuove. Di conseguenza il Governo non si oppone ad una precisazione della norma contestata nel seguente modo: "
Serre e tunnel esistenti possono essere mantenuti e rinnovati purché le loro dimensioni non siano sostanzialmente modificate
". Quanto alla manutenzione del bosco, il Governo ricorda che il
Concetto cantonale per la creazione di riserve forestali
prevede, in caso di contatto della riserva con la zona edificabile, agricola o altro, l'istituzione di zone cuscinetto. Pur non ritenendolo giuridicamente necessario, esso manifesta l'intenzione di creare una zona cuscinetto - posta all'interno dei confini della riserva - dove sarà possibile effettuare lavori di pulizia e mantenimento del bosco. In questo senso esso non si oppone all'introduzione di un ulteriore paragrafo nell'art. 12 cpv. 2 NA contenente la seguente precisazione:
"
e) interventi lungo la fascia di contatto tra riserva forestale e altre zone di utilizzazione non boschive (fascia cuscinetto)
"
, nonché dell'aggiunta all'art. 12 cpv. 2 lett. c NA della "
sicurezza delle infrastrutture esistenti
", tra i motivi che possono giustificare un intervento.
E.
In data 25 ottobre 2005 si è tenuta l'udienza in contraddittorio, alla quale i rappresentanti di RA 2 hanno rinunciato a partecipare. In quella sede il ricorrente si è associato alla proposta di nuova formulazione degli art. 11 cpv. 4 e 12 cpv. 2 NA come proposte dal Consiglio di Stato nella propria risposta ed ha abbandonato quelle formulate nell'impugnativa.
Considerato,

in diritto
1.
La competenza del Tribunale cantonale amministrativo, in cui è stato integrato il Tribunale della pianificazione del territorio con effetto al 14 luglio 2006 (BU 2006, pag. 215 segg.) è data ed il ricorso tempestivo (art. 49 cpv. 1 LALPT). La legittimazione dell'insorgente è certa (art. 49 cpv. 3 lett. b LALPT). L'impugnativa è dunque ricevibile in ordine.
2.
In ambito di piani di utilizzazione cantonale, l'art. 49 cpv. 2 LALPT prevede che è dato ricorso al Tribunale cantonale amministrativo contro la violazione del diritto, compreso l'eccesso e l'abuso del potere di apprezzamento, l'accertamento inesatto dei fatti rilevanti e l'inadeguatezza del provvedimento pianificatorio. Diversamente che per i piani regolatori e per quelli di dettaglio, in questo campo il potere d’esame del tribunale è completo e contempla anche il sindacato di opportunità. Questo pieno potere di cognizione, che esorbita dal campo solitamente riservato all'azione giudiziaria, va tuttavia esercitato con il dovuto riserbo e senso della misura. Lo stesso Tribunale federale quando ha libera cognizione di fatto e di diritto fa uso di questa libertà con prudente ritegno, specie dovendo dirimere questioni con forte valenza tecnica o connotazioni locali, dove le conoscenze degli specialisti, rispettivamente delle autorità del posto costituiscono spesso un insostituibile elemento per la presa di decisione. Il Tribunale cantonale amministrativo dovrà pertanto esaminare con attento spirito critico gli aspetti controversi del piano di utilizzazione impugnato, ma è solo se vi scoprirà vizi di una certa rilevanza, inconciliabili col precetto dell'adeguatezza, che l'annullerà e lo rinvierà all'autorità di adozione o che procederà ad una sua modifica. Non basta dunque che risulti possibile una soluzione migliore, magari solo sotto certi aspetti, di quella contestata, per sostituirla a quest'ultima; la soluzione alternativa deve manifestare dei pregi realmente superiori, nel suo complesso, da convincere il tribunale a preferirla a quella approvata dall'autorità incaricata della pianificazione.
3.
Giusta l'art. 75 Cost. i Cantoni devono allestire dei piani d'azzonamento per assicurare un'appropriata e parsimoniosa utilizzazione del suolo e un ordinato insediamento del territorio. A livello legislativo l'obbligo di pianificare è codificato all'art. 2 LPT. Secondo quest'ultima legge la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe: pianificazione direttrice, pianificazione dell'utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione. Il piano di utilizzazione cantonale viene adottato, secondo le indicazioni del piano direttore (art. 6 e segg., 26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di un'ampia coordinazione e valutazione (art. 1 cpv. 1 2a frase, 2 cpv. 1 LPT) e nell'ambito di una procedura ove è garantita protezione giuridica (art. 33 e segg. LPT) e partecipazione democratica (art. 4 LPT). Il piano di utilizzazione cantonale disciplina e organizza l'uso ammissibile del suolo per zone di interesse cantonale o sovracomunale. Esso è inteso a promuovere l'attuazione degli obiettivi pianificatori cantonali del piano direttore e di compiti cantonali come pure la realizzazione di edifici o impianti di interesse cantonale o sovracomunale fissati da leggi speciali (art. 44 LALPT).
4.
4.1. Il PUC_ interessa il comparto agro-forestale situato nel bacino imbrifero del _, sul territorio giurisdizionale dei comuni di _ e _.. Il PUC ha un'estensione di circa _ ettari ed è composto principalmente da boschi, colture e pascoli. Come è stato possibile constatare in fase di elaborazione del piano di utilizzazione, il comparto agro-forestale attuale è solamente una parte di un comprensorio naturale molto più ampio che negli ultimi decenni è stato eroso dall'urbanizzazione e dalla realizzazione di infrastrutture di interesse regionale. Ciò malgrado questo comprensorio costituisce ancora oggi un'area di particolare importanza dal punto di vista naturalistico, soprattutto grazie all'insieme di ambienti naturali pregiati che accolgono molte specie animali e vegetali rare. Esso rappresenta inoltre l'unico polmone verde di pianura di tutto il _ e per questo assume anche una funzione ricreativa di primaria importanza per la popolazione dell'agglomerato: vi sono infatti diversi sentieri tra cui un sentiero naturalistico e alcune attrezzature per lo svago_.
4.2. L'agricoltura è l'attività antropica più importante esercitata all'interno del PUC. Le superfici agricole rappresentano circa la metà della superficie totale; circa quindici aziende agricole vi fanno capo, tre delle quali risiedono all'interno del PUC (cfr. Rapporto, in RVGC anno parlamentare _, pag. _). L'area agricola viene per lo più utilizzata come prato o pascolo e per la viticoltura, ma anche per campicoltura e per orticoltura. Il PUC prevede due tipi di zona agricola: quella caratterizzata dal concetto di valorizzazione e strutturazione (ZA-a), all'interno della quale si favorisce la conversione dello sfruttamento agricolo intensivo in forme maggiormente estensive, e la zona agricola tradizionale (ZA-b) con mantenimento della gestione attuale dove si vuole mantenere l'utilizzo agricolo sin qui praticato, evitando in particolare una sua intensificazione. Vista l'importanza dell'agricoltura in questo comparto, si ritiene di perseguirne la valorizzazione attraverso dei contratti di gestione, stipulati su base volontaria (art. 11 cpv. 5 NA).
5.
5.1. Come visto, il mapp. 4 è inserito nel perimetro del PUC ed attribuito, per la quasi totalità, alla zona agricola ZA-a, retta dall'art. 11 NA. L'insorgente ritiene la regolamentazione adottata per questa zona troppo restrittiva e particolarmente pregiudizievole per la gestione delle aziende agricole. Egli chiede pertanto al tribunale di riformulare l' art. 11 cpv. 4 NA, nel senso di consentire il mantenimento e la manutenzione delle infrastrutture agricole esistenti. Occorre subito dire che l'attività agricola riveste indiscutibilmente primaria importanza nel comparto disciplinato dal PUC ed in quanto tale è ammessa e promossa compatibilmente con gli scopi del piano del recupero e protezione delle componenti naturali, di promozione dello svago e della ricreazione a carattere estensivo nonché della divulgazione scientifica (art. 1 NA). Come spiegato dal Gran Consiglio, il contestato vincolo è finalizzato essenzialmente alla tutela del paesaggio (cfr. anche osservazioni 23 agosto 2005).
5.2. La protezione del paesaggio intesa sia in senso formale che sostanziale riveste, generalmente, interesse pubblico; lo scopo perseguito dal Gran Consiglio appare di principio condivisibile, soprattutto se si considera il contesto sensibile in cui si iscrive la misura. Nel caso concreto, però, questo interesse può apparire in conflitto con gli interessi pubblici e privati al mantenimento e alla promozione nel comparto dell'agricoltura, con particolare riferimento all'orticoltura. Di questo ha preso coscienza, in seguito al ricorso in esame, anche il Gran Consiglio, il quale, per il tramite del Consiglio di Stato, ha ritenuto
di dover meglio specificare
il contenuto dell'art. 11 NA (cfr. osservazioni 23 agosto 2005). Il tribunale aderisce dunque alla richiesta di precisazione nell'art. 11 cpv. 4 NA, nel senso di garantire espressamente la possibilità di mantenere le infrastrutture esistenti, escludendo però eventuali ingrandimenti. Ora ci si potrebbe domandare se tale formulazione sia veramente necessaria e se tale regolamentazione non sia invece già deducibile dalla norma approvata dal Legislativo cantonale. Infatti, le strutture cui fa riferimento il ricorrente sono sostanzialmente
leggere
e non deturpano in maniera evidente il paesaggio, circostanza peraltro ammessa almeno indirettamente anche dal pianificatore, che non ne chiede l'allontanamento, e dal Governo che nella risposta ne ammette esplicitamente la conservazione. Il tribunale ritiene comunque importante completare l’articolo, allo scopo di chiarirne la portata al momento dell’applicazione concreta: se nuove infrastrutture agricole quali serre o tunnel di plastica possono alterarne il paesaggio, la protezione di quest’ultimo non esige, in concreto, anche l’allontanamento di quelle esistenti.
5.3. In esito alle pregresse considerazioni, il ricorso può su questo punto essere accolto e la norma precitata modificata, con l'aggiunta all'art. 11 cpv. 4 NA del seguente periodo (testo in grassetto): "
Serre e tunnel esistenti possono essere mantenuti e rinnovati, purché le loro dimensioni non siano sostanzialmente modificate.
".
6. 6.1. Oltre a contestare la regolamentazione prevista per la zona agricola, il ricorrente, proprietario anche dei mapp. 6, 0 e 5 inseriti - parzialmente - nella riserva forestale, censura anche il contenuto dell'art. 12 NA che la disciplina. In particolare, e
sso postula una riformulazione dell'art. 12 cpv. 2 NA e chiede che la norma venga modificata nel senso di permettere lo svolgimento di regolari lavori di mantenimento e pulizia in corrispondenza dei limiti esterni dell'area boschiva, al fine di garantire un completo e sicuro utilizzo della parte restante dei suoi fondi attribuita alla zona edificabile, evitando al contempo un incontrollato avanzamento del bosco.
6.2. Per quanto attiene l'area boschiva del PUC, essa è caratterizzata dalla presenza di consorzi forestali molto diversi. Per una parte della stessa viene istituita una riserva forestale, all'interno della quale il bosco viene lasciato evolvere naturalmente (art. 12 cpv. 2 NA), senza nessun intervento di gestione. Uniche eccezioni sono gli interventi per la manutenzione dei sentieri o delle infrastrutture esistenti, per l'eventuale cura dei biotopi particolari o per motivi di sicurezza o stabilità del terreno (art. 12 cpv. 2 NA). Per l'area forestale non inclusa nella riserva è prevista l'elaborazione di un piano di gestione forestale (art. 12 cpv. 4 NA). L'area boschiva non è oggetto di progetti selvicolturali particolari e, come visto, la gestione è limitata a minimi interventi da parte dei privati.
Attraverso la criticata norma, il Gran Consiglio intendeva porre le premesse per garantire al meglio la conservazione delle superfici boschive di pregio presenti nel comprensorio del PUC. A questo riguardo il rapporto di pianificazione evidenziava infatti come "
I suoi boschi, caratterizzati dalla presenza di un complesso di fitocenosi di alto valore dovuto alla loro rarità specifica (suolo, clima), ospitano ancora una grande varietà di flora e di fauna con molte specie protette. La presenza di queste fitocenosi è molto limitata a causa di particolari condizioni biogeografiche e di fenomeni legati alle attività antropiche (erosione di superfici, modifiche idrologiche, gestione
)
" (cfr. rapp. cit., pag. 7 seg.). Tenuto conto dell'alto valore ecologico di queste superfici il Cantone ha deciso di istituire una riserva forestale limitando di conseguenza al minimo gli interventi dei privati in queste aree e dando al bosco la possibilità di svilupparsi nel modo più naturale. Va detto che questo progetto si iscrive in un concetto più ampio, sviluppato a livello cantonale, che persegue la realizzazione di un reticolo in cui ognuna delle formazioni boschive presenti nel Cantone sia rappresentata da almeno una riserva forestale (cfr. osservazioni 23 agosto 2005 del Governo).
6.3. È inutile dilungarsi sull'esistenza, certa, di un chiaro interesse pubblico alla salvaguardia delle aree boschive presenti sul territorio e nel contempo alla protezione delle specie animali e vegetali che vi trovano rifugio. Come rilevato dagli studi effettuati in sede di elaborazione del piano di utilizzazione, le stesse rivestono infatti un ruolo fondamentale per l'equilibrio ecologico del comprensorio (cfr. anche Studio naturalistico _, maggio 1993, in particolare pag. 40 segg.). Lo scopo perseguito dal Gran Consiglio non è solo condivisibile ma risponde anche ai postulati sviluppati dalla legislazione federale e cantonale specifica. Diverso è invece il discorso per le misure e la regolamentazione approvate dal Legislativo cantonale che lasciano spazio a non poche perplessità e appaiono eccessivamente restrittive per i proprietari interessati. Di questo si è avveduto lo stesso Consiglio di Stato il quale, in veste di rappresentante del Gran Consiglio, ha proposto una nuova formulazione dell'art. 12 NA (cfr. osservazioni 23 agosto 2005) che tiene meglio conto della situazione attuale. Con l'introduzione del nuovo art. 12 cpv. 2 lett e NA si intende favorire la coesistenze tra la riserva forestale e le altre zone di utilizzazione poste nelle sue immediate adiacenze; di riflesso viene anche garantita la tutela delle singole zona. È inutile negare che il contatto diretto tra queste aree crea, inevitabilmente, qualche problema, soprattutto in considerazione della naturale tendenza del bosco ad espandersi e ad invadere le aree - edificabili ed agricole - circostanti. Da qui la necessità di prevedere una regolamentazione che, da un canto, salvaguardi le peculiarità della riserva forestale e che, dall'altro, tenga adeguatamente conto degli interessi dei proprietari di fondi, quale il qui ricorrente, posti nelle immediate vicinanze della stessa. Ora delle due norme proposte, quella presentata in sede di osservazioni (cfr. oss. cit., 23 agosto 2005), prevedente per l'appunto l'introduzione di un ulteriore lett. e) all'art. 12 NA, è senza dubbio quella che meglio combina queste esigenze. Essa conferisce infatti espressamente la facoltà di effettuare dei lavori di pulitura e mantenimento nell'area di contatto (denominata fascia cuscinetto) tra la riserva forestale e le altre zone di utilizzazione non boschive. I confini di questa fascia verranno fissatati, all'interno della riserva forestale, dalla sezione forestale. La possibilità di effettuare simili interventi garantisce, di fatto, ai proprietari interessati da questa misura, la libera disposizione della parte non boschiva dei loro fondi, evidentemente in conformità con la pianificazione vigente. In questo modo la realizzazione della riserva non arreca pregiudizio alle zone limitrofe e non ne compromette neppure l'utilizzo. Non vi è dubbio che questa regolamentazione è più adeguata alle circostanze concrete e presenta dunque vantaggi tali da preferirla a quella approvata dal Legislativo cantonale.
6.4. Tenuto conto di quanto precede questo tribunale ritiene di approvare le seguenti aggiunte all'art. 12 NA (testo in grassetto): "c) interventi per la manutenzione
e la sicurezza
delle infrastrutture esistenti" e "
e) interventi lungo la fascia di contatto tra la riserva forestale e le altre zone di utilizzazione non boschive (fascia cuscinetto).
".
7. Il ricorso di RI 1 deve pertanto essere accolto integralmente. Visto l'esito del procedimento, non si prelevano tasse e spese di giustizia (art. 28 PAmm), mentre lo Stato, soccombente, è tenuto al pagamento di un'indennità a titolo di ripetibili all'insorgente (art. 31 PAmm).