Decision ID: 0a35de9f-b2ba-497a-933d-dc96466ccb78
Year: 2022
Language: de
Court: GR_VG
Chamber: GR_VG_005
Canton: GR
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

I. Sachverhalt:
1. Am 26. Januar 2012 beschloss der (damalige) Kreisrat des Kreises
I._ das am 18. Dezember 2012 von der Regierung des Kantons
Graubünden genehmigte und heute gültige Kapitel 7.2 "Pferdesport" des
Regionalen Richtplanes I._ (RRIP OE). Dabei wurde als Standort
für eine regionale Pferdesporteinrichtung der Standort 11.PS.01 im
Bereich der Parzelle 347 in der Gemeinde B._ zwischen dem
Siedlungsgebiet von K._ sowie der Umfahrungs-/Kantonsstrasse
festgesetzt. Am 9. März 2016 beschlossen die Stimmberechtigten der
Gemeinde B._ in Anlehnung an die Festlegung im regionalen
Richtplan eine Teilrevision der Ortsplanung betreffend
Pferdesportbetriebe K._. Dabei wurde unter anderem dem
Zonenplan 1:2000 Pferdebetriebe K._ (ZP 2016) und dem
Generellen Gestaltungsplan 1:2000 Pferdebetriebe K._ (GGP
2016) zugestimmt. Im beschlossenen ZP 2016 wurde die in der
Landwirtschaftszone gelegene Parzelle 347 auf dem Gemeindegebiet von
B._ der Zone für Pferdesport (Bauzone gemäss Art. 26ter des
Baugesetzes B._ [BG]) zugewiesen. Gleichzeitig sollte die
Landschafts- und Uferschutzzone betreffend die Parzelle 347 aufgehoben
werden. Gegen diesen kommunalen, am 17. März 2016 publizierten
Beschluss wurde keine Planungsbeschwerde im Sinne von Art. 101 KRG
erhoben. Anlässlich der Vernehmlassung bei den kantonalen Amtsstellen
im Rahmen des regierungsrätlichen Genehmigungsverfahrens wurden,
wie bereits anlässlich des Vorprüfungsverfahrens, Vorbehalte gegen die
beschlossene Projektvariante 3 gemäss Planungs- und
Mitwirkungsbericht vom 1. Februar 2016 sowie der Machbarkeitsstudie
vom 18. September 2015 bzw. der Positionierung der Bauten gemäss
GGP erhoben. Dies führte schliesslich dazu, dass ein Gutachten der
Eidgenössischen Natur- und Heimatschutzkommission (ENHK) eingeholt
wurde, welches diese nach Durchführung eines Augenscheins am 16. Juni
2017 erstattete. Gestützt darauf gelangte das Amt für Raumentwicklung
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des Kantons Graubünden (ARE GR) an die Gemeinde B._ und
stellte (immerhin) eine Teilgenehmigung der Ortsplanung in Aussicht,
sofern der Nachweis erbracht werde, dass das Vorhaben auf einen
Standort im Raum K._ und innerhalb des BLN-Objektes Nr. 1908
angewiesen sei sowie die Bereitschaft zur Projektredimensionierung
bestehe bzw. eine solche vorstellbar sei. Diesem Vorgehen stimmte die
Gemeinde B._ am 22. August 2017 grundsätzlich zu. Mit
Beschluss vom 24. Oktober 2017 genehmigte die Regierung des Kantons
Graubünden den GGP 2016 nicht und betreffend den ZP 2016 wurde das
Genehmigungsverfahren bezüglich des südwestlichen Teils der von der
Gemeinde beschlossenen Zone für Pferdesport im Umfang von ca. 1.02
ha auf der Parzelle 347 sistiert, bis ein überarbeiteter Genereller
Gestaltungsplan vorliege. Im Bereich der sistierten Genehmigung der
Zone für Pferdesport wurde auch die von der Gemeinde beschlossene
Aufhebung der dortigen Landschafts- und Uferschutzzonen sistiert. Der
Generelle Erschliessungsplan (Verkehr) 1:2000 Pferdebetriebe
K._ (GEP 2016) wurde hingegen ohne besondere Bemerkungen
genehmigt. Ebenfalls wurde die beschlossene Teilrevision des BG,
nämlich die Ergänzung mit Art. 26ter BG (Zone für Pferdesport) und
Art. 33bis BG, genehmigt. Der ZP 2016 wurde also nur insoweit genehmigt,
als dass die Anordnung von Hochbauten gemäss Auflagen der ENHK die
nordöstliche Fläche der Parzelle 347 im Umfang von ca. 1.18 ha benötige.
Auf Basis eines neuen, in Nachachtung der landschaftlichen
Schutzanliegen sowie der Auflagen der ENHK erarbeiteten Generellen
Gestaltungsplanes könne die Sistierung für die südwestliche Fläche der
Parzelle 347 insoweit aufgehoben werden, soweit ein
genehmigungsfähiger Genereller Gestaltungsplan diese Flächen (für
Aussenanlagen) in Anspruch nehme. Für den nicht sistierten,
nordöstlichen Teilbereich der Parzelle 347 sowie den entsprechenden
Bereich der Kantonsstrassenparzelle 350 wurde auch die beschlossene
Aufhebung der Landschafts- und Uferschutzzone gemäss Art. 33 BG
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genehmigt. Am 2. November 2017 wurde der regierungsrätliche
Genehmigungsentscheid öffentlich bekannt gegeben. Der ENHK war der
Genehmigungsentscheid vom 24. Oktober 2017 über das durch das
Bundesamt für Umwelt geführte Kommissionssekretariat direkt mitgeteilt
worden (Adressierung: "Eidgenössische Natur- und
Heimatschutzkommission ENHK, c/o Bundesamt für Umwelt, 3003 Bern").
Der Genehmigungsentscheid vom 24. Oktober 2017 blieb unangefochten.
2. Am 7. Dezember 2017 beschlossen die Stimmberechtigten der Gemeinde
B._ – nach Durchführung des Vorprüfungs- und des
Mitwirkungsverfahrens gemäss Art. 12 f. KRVO i.V.m. Art. 47 Abs. 3 KRG
– die überarbeitete Teilrevision der Ortsplanung, umfassend einen
Generellen Gestaltungsplan 1:2000 Pferdebetriebe K._ (Stand:
5. Dezember 2017; GGP 2017). Am 12. Dezember 2017 erfolgte die
Beschwerdeauflage. Am 11. Januar 2018 erhoben verschiedene
Anwohner bzw. benachbarte Grundeigentümer dagegen
Planungsbeschwerde an die Regierung. Sie beantragten, den Beschluss
der Gemeindeversammlung vom 7. Dezember 2017 aufzuheben, der
sistierte ZP 2016 wie auch die Aufhebung der Landschafts- und
Uferschutzzone sei nicht zu genehmigen und von der Genehmigung der
Teilrevision der Ortsplanung der Gemeinde B._ (Pferdebetrieb
K._ Phase II [GGP 2017]) sei abzusehen. Mit Stellungnahme vom
29. Januar 2018 wurde seitens von drei Natur- und
Heimatschutzorganisationen im Rahmen des Verfahrens nach Art. 104
KRG im Wesentlichen dasselbe beantragt. Am 7., mitgeteilt am 8. August
2018, wies die Regierung des Kantons Graubünden die
Planungsbeschwerde ab (Prot. Nr. 596) und genehmigte den GGP 2017
im Sinne der Erwägungen und unter Auflagen und Hinweisen (Prot.
Nr. 595). Ferner genehmigte sie auch den im ZP 2016 sistierten Abschnitt
der Zone für Pferdesport im Umfang von 0.58 ha im Sinne der
Erwägungen. Im entsprechenden Umfang wurde als Konsequenz auch die
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Landschafts- und Uferschutzzone (inkl. die parallele Fortführung über die
betroffene Fläche der Umfahrungsstrasse auf der Parzelle 350)
aufgehoben. Der restliche Teil der im ZP 2016 sistierten Zone für
Pferdesport (ca. 0.44 ha) wurde nicht genehmigt und (wieder) der
Landwirtschaftszone zugeordnet. Im entsprechenden Umfang bleibe auch
die Landschafts- und Uferschutzzone bestehen. Die dagegen am
14. September 2018 beim Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden
erhobene Beschwerde wies dieses mit Urteil R 18 60 vom 2. Dezember
2019 ab. Mit Urteil 1C_86/2020 vom 22. April 2021, mitgeteilt am 1. Juni
2021, hob das Bundesgericht das Urteil des Verwaltungsgerichts des
Kantons Graubünden R 18 60 vom 2. Dezember 2019 in teilweiser
Gutheissung der dagegen erhobenen Beschwerde vom 10. Februar 2020
auf und wies die Sache zu neuer Beurteilung im Sinne der Erwägungen
an das Verwaltungsgericht zurück. Im Übrigen wies es die Beschwerde
ab, soweit es darauf eintrat. Das Bundesgericht hielt in der Erwägung 7
fest, dass die Abgrenzung des Streitgegenstandes durch die Vorinstanz
im Wesentlichen bundesrechtskonform gewesen sei. Diese habe in der
vorliegend betroffenen Phase II eine Anfechtungsmöglichkeit der
Beschwerdeführer hinsichtlich der in der Phase I genehmigten
Bestandteile der Nutzungsplanung ablehnen dürfen. Soweit die
Beschwerde ans Bundesgericht diesen Streitgegenstand sprenge, sei
darauf nicht einzutreten. Auch gingen die Rügen der Beschwerdeführer
zum Mitwirkungsverfahren bei der strittigen Planung fehl. Jedoch genüge
die vorinstanzliche Beurteilung der Einzonung von rund 0.58 ha (in die
Zone für Pferdesport) in der Phase II den Anforderungen des
Bundesrechts über den Natur- und Heimatschutz nicht. Ausserdem sei
(durch die Vorinstanz) der Sachverhalt zum Bereich für die
Zufahrtsstrasse gemäss dem GGP 2017 unzureichend abgeklärt worden.
Schliesslich wurde noch festgehalten, dass das angefochtene Urteil (des
Verwaltungsgerichts) zu Unrecht nicht dem Bundesamt für Umwelt
(BAFU) für sich selbst eröffnet worden sei. Demzufolge sei (gestützt auf
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Art. 107 Abs. 2 BGG) das angefochtene Urteil aufzuheben und an die
Vorinstanz zur Ergänzung des Sachverhalts und zur Neubeurteilung im
Sinne der vorstehenden Erwägungen zurückzuweisen. Je nach Ergebnis
der Abklärungen zu Alternativstandorten im Rahmen des
Streitgegenstandes und zur Notwendigkeit der Erschliessungslösung
gemäss GGP 2017 werde die Vorinstanz (oder die Kantonsregierung) zu
prüfen haben, ob ein Gutachten oder eine Stellungnahme der ENHK
einzuholen sei. Der diesbezügliche Verfahrensantrag der
Beschwerdeführer müsse daher nicht im bundesgerichtlichen Verfahren
beurteilt werden. Genauso wenig müsse im jetzigen Zeitpunkt auf den
Antrag der Gemeinde betreffend Einholung eines Gutachtens oder
Amtsberichts des Schweizerischen Nationalgestüts eingegangen werden.
Angesichts der Aufhebung des angefochtenen Urteils erübrige es sich, die
weiteren Rügen der Beschwerdeführer zu behandeln. Mit Urteil vom R 21
51 vom 26. Oktober 2021 hiess das Verwaltungsgericht des Kantons
Graubünden die Beschwerde vom 14. September 2018 teilweise gut. Es
hob die Planungsbeschwerdeentscheide J._ vom 7. August 2018
(Prot. Nr. 596) und den Genehmigungsentscheid vom selben Datum
(Prot. Nr. 595) betreffend die Ortsplanungsrevision "Pferdebetriebe
K._ – Phase II", umfassend den am 7. Dezember 2017 von der
Gemeindeversammlung B._ beschlossenen Generellen
Gestaltungsplan 1:2000 Pferdebetriebe K._ sowie die zusätzliche
Genehmigung von 0.58 ha des sistierten südwestlichen Abschnittes der
Zone für Pferdesport gemäss Zonenplan 1:2000 Pferdebetriebe
K._ vom 9. März 2016, auf und wies die Angelegenheit zu
ergänzenden Abklärungen im Sinne der bundesgerichtlichen Erwägungen
an die Gemeinde B._ zurück. Dort ist die entsprechende
Teilrevision der Ortsplanung wieder hängig.
3. Die Eigentümerin der vom Pferdebetrieb A._ AG (vormalig)
genutzten Stallräume auf der Parzelle N._ (Grundbuch der
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Gemeinde B._) hatte diese schon seit längerer Zeit einer anderen
Nutzung zuführen wollen. Dementsprechend erhielt erstere diesbezüglich
die Baubewilligung für Mehrfamilienhäuser und im Frühling 2019 wurde
der bestehende (Pferde-)Stall abgebrochen. Die Überbauung der
Parzelle N._ mit den (Zweitwohnungs-)Wohnbauten erfolgte in
den Jahren 2019/2020.
4. Die A._ AG musste demnach für die Unterbringung der Pferde
eine Lösung suchen, zumal sich die Realisierung des neuen
Betriebszentrums durch die vorstehend erwähnte Rechtsmittelverfahren
betreffend die Teilrevision der Ortsplanung verzögerte. Die
Ersatzstandortwahl fiel auf die ebenfalls im K._ gelegene
Parzelle O._. Diese Parzelle liegt in der Landwirtschaftszone und
ist mit einer Landschafts- und Uferschutzzone im Sinne von Art. 33 des
kommunalen Baugesetzes (BG) überlagert. Ausserdem befindet sie sich
im Randbereich des Bundesinventars der Landschaften und
Naturdenkmäler von nationaler Bedeutung (BLN) Nr. 1908. Unter
Berufung auf Art. 40 Abs. 1 KRVO und nach vorgängiger Anzeige am
5. März 2019 an die Gemeinde B._ erstellte die A._ AG
im Mai 2019 nach Einbringen einer Deckfläche ein Stallzelt mit 29
Pferdeboxen, einen WC-Container sowie verschiedene Aussenanlagen
auf der Parzelle O._. Dies erfolgte in Erwartung auf den noch
ausstehenden Rechtsmittelentscheid betreffend die vorstehend erwähnte
Nutzungsplanung auf der Parzelle 347.
5. Nachdem die vorstehend erwähnte Nutzungsplanung für den projektierten
Pferdesportbetrieb nicht innert dem sechsmonatigen Zeitraum von Art. 40
Abs. 1 Ziffer 6 KRVO rechtskräftig wurde bzw. auf der Parzelle 347 noch
kein neuer Betriebsstandort zu Verfügung stand, stellte die A._
AG am 12. Oktober 2019 ein Baugesuch für Bauten und Anlagen
ausserhalb der Bauzone (BAB) für die bereits errichteten Bauten und
Anlagen bei der Gemeinde B._. Sie beantragten die befristete
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Bewilligung dieses Stallprovisoriums für mindestens drei Jahre. Das
weisse Rundbogenstallzelt mit 29 Pferdeboxen weist gemäss den
Planunterlagen eine Fläche von rund 500 m2 und eine Höhe von gut 6 m
auf. Ferner wurde ein asphaltierter Vorplatz (135 m2), ein mit
Hackschnitzel befestigter Weg (347 m2), ein mobiler (Klein-)Stall (18 m2),
ein mit einem Holzzaun abgesperrter Gruppenauslauf (2'757 m2) und ein
WC-Container (1.2 m2 auf der Parzelle R._) erstellt. Unter dem
Stallzelt wurde eine Kofferung von ca. 20 cm sowie eine Asphaltschicht
von ca. 7 cm eingebracht. Das Vorhaben wurde damit begründet, dass der
Stall am alten Standort (in der Bauzone auf der Parzelle N._)
wegen der Überbauung mit (Zweit-)Wohnungen habe aufgegeben werden
müssen und der Neubau auf der Parzelle 347 aufgrund des hängigen
Rechtsmittelverfahrens noch nicht habe realisiert werden können. Das
BAB-Gesuch wurde vom 24. Oktober 2019 bis zum 13. November 2019
öffentlich aufgelegt und im kantonalen sowie regionalen Amtsblatt, jeweils
vom 24. Oktober 2019, publiziert.
6. Während der Auflagefrist gingen zwei Einsprachen von Anwohnern bzw.
benachbarten Grundstückseigentümern bei der Gemeinde B._
ein. Am 12. November 2019 hatten C._ und D._, als
Eigentümer der in einer Distanz von deutlich weniger als 100 m gelegenen
Parzelle S._, beantragt, die Bewilligung auf zwei Jahre zu
befristen. Am 13. November 2019 erhoben die anwaltlich vertretenen
T._, E._, F._ und G._ sowie
H._ als (Mit-)Eigentümer der an die Parzelle O._
angrenzenden Parzelle U._ ebenfalls Einsprache. In der
Hauptsache verlangten sie die Abweisung des Baugesuchs betreffend die
Fahrnisbauten auf der Parzelle und die Verweigerung der Baubewilligung.
Ausserdem verlangten sie von der Gemeinde B._, dass diese die
A._ AG umgehend und unter Hinweis auf die Strafandrohung
gemäss Art. 292 StGB sowie einer behördlichen Ersatzvornahme zur
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Entfernung der Fahrnisbauten und die Wiederherstellung des
ursprünglichen Zustandes auf der Parzelle O._ aufzufordern
habe. Die A._ AG liess sich zu den Einsprachen am
16. Dezember 2019 vernehmen und beantragte die kosten- und
entschädigungspflichtige Abweisung der Einsprachen, soweit darauf
eingetreten werden könne. Am 7. Januar 2020 replizierten T._,
E._, F._ und G._ sowie H._. Die
A._ AG duplizierte wiederum am 19. Februar 2020. Am 14. April
2020 ersuchte die Gemeinde B._ das Amt für Raumentwicklung
Graubünden (nachfolgend ARE GR) um Bewilligung des Baugesuchs und
Abweisung der Einsprachen. Gestützt auf die Ergebnisse der
verwaltungsinternen Vernehmlassung teilte am 25. Juni 2020 das ARE
GR der A._ AG seine vorläufige Beurteilung der Angelegenheit
mit. Das ARE GR stellte der A._ AG in Aussicht, dass keine
Bewilligung für die bereits errichteten Bauten und Anlagen erteilt werden
könne und räumte der A._ AG dazu die Gelegenheit zur
Stellungnahme ein. Eine solche erfolgte dann in der Eingabe vom
14. August 2020, wobei seitens der A._ AG eine
Bewilligungserteilung unter dem Blickwinkel von Art. 82 KRG als durchaus
möglich betrachtet wurde. Im Unterschied zu anderen Bauvorhaben fehle
es ihr in Anbetracht der vielfältigen Anforderungen betreffend
Weidezugang und Ausrittmöglichkeiten an Ausweichmöglichkeiten für die
Unterbringung der Pferde und die Verweigerung einer temporären
Bewilligung stelle eine vom Gesetzgeber nicht gewollte Härte dar. Bereits
am 2. Juli 2020 hatten sich die Einsprecher T._, E._,
F._ und G._ sowie H._ zum Schreiben des ARE
GR vom 25. Juni 2020 geäussert und den im erwähnten Schreiben des
ARE GR der A._ AG aufgezeigten freiwilligen Rückbau bis Ende
2020 unter Rückzug des Baugesuches kritisiert.
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7. In der BAB-Verfügung mit Einspracheentscheid vom 3. September 2020
verweigerte das ARE GR die Bewilligung für das Bauvorhaben
(Dispositivziffer 1). Gleichzeitig hiess es die Einsprache vom
12. November 2019 von C._ und D._ gut
(Dispositivziffer 2). Die Einsprache vom 13. November 2019 von
T._, E._, F._ und G._ sowie
H._ hiess es im Hauptantrag betreffend Abweisung des
Baugesuchs bzw. Verweigerung der (BAB-)Bewilligung gut und wies sie
im Übrigen ab (Dispositivziffer 3). Ausserdem wies es die Gemeinde an,
nach Rechtskraft des Entscheides das Verfahren auf Wiederherstellung
des rechtmässigen Zustandes im Sinne von Art. 94 KRG einzuleiten,
wobei das ARE GR über das Verfahren auf dem Laufenden zu halten und
die Verfügung zur Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes dem
ARE GR zur Kenntnisnahme vorzulegen sei (Dispositivziffer 4). Die
Verfahrenskosten von CHF 2'170.-- für das BAB-Bewilligungsverfahren
auferlegte es der A._ AG (Dispositivziffer 5). In den Erwägungen
hielt das ARE GR namentlich gestützt auf die Vernehmlassung des
kantonalen Amtes für Landwirtschaft und Geoinformation (ALG) vom
7. Januar 2020 fest, dass die Grundvoraussetzungen für die Annahme
eines landwirtschaftlichen Gewerbes respektive die Bewilligung des
Vorhabens als zonenkonforme Bauten und Anlagen nach Art. 16a und
Art. 16abis RPG i.V.m. Art. 34b RPV nicht gegeben seien. Daran vermöge
die Berufung auf Art. 82 Abs. 1 KRG nichts zu ändern. Ebensowenig
komme eine Bewilligung gestützt auf Art. 24 RPG in Betracht. Erwiesen
sich die bereits errichteten Bauten und Anlagen als nicht
bewilligungsfähig, habe die Gemeinde B._ nach Rechtskraft des
BAB-Entscheides das Verfahren auf Wiederherstellung des
rechtmässigen Zustandes gemäss Art. 94 Abs. 2 KRG und Art. 61 Abs. 3
KRVO einzuleiten.
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8. Gegen den Entscheid des ARE GR vom 3. September 2020 erhob die
A._ AG (nachfolgend Beschwerdeführerin) am 2. Oktober 2020
Beschwerde ans Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden und
beantragte dessen Aufhebung und die Erteilung der nachgesuchten
(BAB-)Bewilligung für das Stallzelt mit Infrastrukturanlagen bis zur
Bezugsbereitschaft des neuen Betriebszentrums, mindestens aber für drei
Jahre. Eventualiter sei der Entscheid aufzuheben und die Angelegenheit
zur Bewilligungserteilung mit einer Befristung nach richterlichem
Ermessen an das ARE GR bzw. die Gemeinde B._
zurückzuweisen. Dies unter Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten
des ARE GR. Zur Begründung wurde im Wesentlichen auf das Erfordernis
eines öffentlichen Interesses sowie Verhältnismässigkeitsgesichtspunkte
bei staatlichem Handeln hingewiesen.
9. Am 26. Oktober 2020 beantragten die nunmehr anwaltlich vertretenen
C._ und D._ (nachfolgend Beschwerdegegner 3) in der
Hauptsache die Abweisung der Beschwerde. Eventualiter sei die
Angelegenheit zur Fällung eines neuen Entscheides im Sinne der
Erwägungen an die Vorinstanz bzw. die Gemeinde B._
zurückzuweisen. Dies unter Kosten- und Entschädigungsfolgen (zzgl.
gesetzlicher MWST) zulasten der Beschwerdeführerin. Ausserdem stellte
sie eine Vielzahl von (eventual- und subeventualen) Verfahrensanträgen
bzw. Anträge auf den Erlass von Anweisungen gegenüber dem ARE GR
bzw. der Gemeinde B._, die im Wesentlichen auf eine rasche
Wiederherstellung des ursprünglichen Zustandes auf der
Parzelle O._ abzielen. In der Begründung thematisierten die
Beschwerdegegner 3 insbesondere Lärm-, Geruchs- und
Staubimmissionen, Verunreinigung und die Nichteinhaltung von weiteren
Vorschriften des kommunalen Polizeirechts. Sie erachteten ein
Bewilligungsverfahren aufgrund einer offensichtlich nicht gegebenen
Bewilligungsfähigkeit als entbehrlich und rügten den im Widerspruch zu
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Art. 40 Abs. 4 KRVO stehenden Weiterbestand der bereits errichteten
Bauten und Anlagen während dem hängigen Bewilligungsverfahren.
Ausserdem verneinten sie eine Zonenkonformität gemäss Art. 16abis RPG
sowie eine Standortgebundenheit im Sinne von Art. 24 RPG.
Ebensowenig komme Art. 82 Abs. 1 KRG in Betracht. Schliesslich
thematisierten sie auch noch die Wiederherstellung des ursprünglichen
bzw. gesetzmässigen Zustandes.
10. Während die Gemeinde B._ (nachfolgend
Beschwerdegegnerin 1) auf eine Vernehmlassung verzichtete, liess sich
das ARE GR (nachfolgend Beschwerdegegner 2) innert erstreckter Frist
am 6. November 2020 zur Beschwerde vom 2. Oktober 2020 vernehmen.
Dabei beantragte er die kostenpflichtige Abweisung der Beschwerde. Zu
Begründung wurde im Wesentlichen auf den angefochtenen BAB-
Entscheid vom 3. September 2020 verwiesen und die Argumentation
punktuell ergänzt.
11. Am 9. November 2020 liessen sich innert erstreckter Frist auch noch
E._, F._ und G._ sowie H._
(nachfolgend Beschwerdegegner 4) zur Beschwerde vom 2. Oktober
2020 vernehmen, wobei sie die Abweisung der Beschwerde beantragten,
soweit darauf einzutreten sei. Dies unter Kosten- und
Entschädigungsfolge zu Lasten der Beschwerdeführerin. Ausserdem
beantragten sie in formeller Hinsicht noch Vorkehrungen zur raschen
Verfahrenserledigung und schnellen Wiederherstellung des
ursprünglichen Zustandes. In diesem Zusammenhang wurde auch die
Androhung einer reformatio in peius betreffend Ziffer 4 des BAB-
Entscheides vom 3. September 2020 thematisiert. In der Begründung
stellten sich die Beschwerdegegner 4 auf den Standpunkt, dass die
Beschwerde offensichtlich unbegründet und rechtsmissbräuchlich zur
weiteren Verschleppung des Verfahrens erhoben worden sei. Sie
verneinten die Bewilligungsmöglichkeit unter dem Titel der
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Zonenkonformität und der Standortgebundenheit nach Art. 24 RPG, wobei
auch Art. 82 Abs. 1 KRG keine Grundlage für eine (BAB-)Bewilligung
darstellen könne. Darüber hinaus machten sie noch eine Verletzung der
Bestimmungen der überlagernden Landschafts- und Uferschutzzone, der
Immissionsschutz-, Abstands- und Gewässerschutzvorschriften durch die
strittigen Bauten und Anlagen geltend.
12. Am 12. November 2020 hiess der Instruktionsrichter die Anträge auf
Dringlicherklärung gut, wies aber den Antrag betreffend Verzicht auf
Durchführung eines zweiten Schriftenwechsels ab.
13. Die Beschwerdeführerin replizierte innert erstreckter First am
24. Dezember 2020. Das Rechtsbegehren lautete nun dahingehend, dass
die Ziffern 1, 2 und 3 des angefochtenen Entscheides aufzuheben und die
nachgesuchte, bis zur Bezugsbereitschaft des neuen Betriebszentrums
auf der Parzelle 347, mindestens aber auf drei Jahre, befristete
Baubewilligung für das Stallzelt mit Infrastrukturanlagen zu erteilen sei.
Eventualiter seien die Ziffern 1, 2 und 3 des angefochtenen Entscheides
aufzuheben und die Angelegenheit zur Bewilligungserteilung mit einer
Befristung nach richterlichem Ermessen an den Beschwerdegegner 2
bzw. die Beschwerdegegnerin 1 zurückzuweisen. In formeller Hinsicht sei
auf das Begehren drei der Beschwerdegegner 4, wonach ihr eine
reformatio in peius betreffend Dispositivziffer 4 des BAB-Entscheides
anzudrohen sei, kostenfällig nicht einzutreten. Ebenso sei auf die
Verfahrensanträge vier bis neun der Beschwerdegegner 3 kostenfällig
nicht einzutreten. Ausserdem vertiefte sie insbesondere ihre
Ausführungen betreffend eine Verpflichtung der Behörden zur
Berücksichtigung des verfassungsmässigen
Verhältnismässigkeitsprinzips sowohl im Gesetzgebungsverfahrens als
auch im konkreten Anwendungsfall.
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14. Während der Beschwerdegegner 2 am 6. Januar 2021 auf eine Duplik
verzichtete, duplizierten die Beschwerdegegner 3 am 12. Januar 2021,
wobei sie an ihren Anträgen vom 26. Oktober 2020 unverändert
festhielten. Die Beschwerdegegner 4 duplizierten ebenfalls am 12. Januar
2021. Am 29. Januar 2021 äusserte sich die Beschwerdeführerin sodann
noch zu den eingegangenen Honorarnoten der Beschwerdegegner 3 und
4 vom 20. bzw. 21. Januar 2021.
Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in ihren Rechtsschriften, den
angefochtenen BAB-Entscheid vom 3. September 2020 sowie die
weiteren Akten, wird, sofern erforderlich, in den nachfolgenden
Erwägungen eingegangen.

II. Das Gericht zieht in Erwägung:
1. Anfechtungsobjekt ist vorliegend der BAB-Entscheid vom 3. September
2020, worin der Beschwerdegegner 2 der Beschwerdeführerin namentlich
die nachgesuchte BAB-Bewilligung für das bereits im Mai 2019 erstellte
Stallzelt sowie der weiteren (Pferdehaltungs-)Infrastruktur verweigert
hatte. Dabei handelt es sich um einen Entscheid einer kantonalen
Dienststelle nach Art. 49 Abs. 1 lit. b des Gesetzes über die
Verwaltungsrechtspflege (VRG; BR 370.100), wofür das kantonale Recht
den direkten Weiterzug an das Verwaltungsgericht des Kantons
Graubünden vorsieht (siehe Art. 103 Abs. 1 des Raumplanungsgesetzes
für den Kanton Graubünden [KRG; BR 801.100]). Gemäss Art. 50 Abs. 1
VRG ist insbesondere zur Beschwerde legitimiert, wer durch den
angefochtenen Entscheid berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an
seiner Aufhebung oder Änderung hat. Dies kann bei der
Beschwerdeführerin als formeller Verfügungsadressatin und
Baugesuchstellerin ohne weiteres bejaht werden. Auf die frist- und
formgerecht eingereichte Beschwerde ist somit einzutreten (siehe Art. 38
und Art. 52 Abs. 1 VRG).
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2.1. Die Beschwerdeführerin hielt in ihrer Replik vom 24. Dezember 2020
explizit fest, dass sie die Ausführungen des Beschwerdegegner 2
betreffend Zonenkonformität und Standortgebundenheit nicht in Frage
stelle bzw. diese nicht als rechtswidrig angefochten habe. Immerhin
bewirtschafte sie aber, wie ein konventioneller Landwirtschaftsbetrieb,
rund 20 ha Boden in der näheren und weiteren Umgebung von
K._. Der Vorwurf eines mangelnden Betriebszentrums sei
zynisch, seien doch seit über 10 Jahren Bemühungen im Gange, einen
Ersatzstandort für das 2019 abgebrochene Betriebszentrum zu finden.
Durch das Rechtsmittelverfahren gegen die Ortsplanungsrevision werde
ihr gerade verunmöglicht, zeitnah über ein Betriebszentrum zu verfügen.
Erhalte sie dereinst die Bewilligung dafür, werde sie über bestehende
Kaufrechtsvereinbarungen auch die rund 2.5 ha Boden rund um den Hof
zu Eigentum erwerben. Ihr fehlten damit nur noch geringfügige
Landflächen im Eigentum, um nebst dem Betriebszentrum über genügend
Eigentum an bewirtschaftetem Land zu verfügen. Würde sie sich auch
noch der Rindviehhaltung widmen, erfüllte sie die Kriterien für einen
traditionellen Landwirtschaftsbetrieb, welcher ohne Zonenplanänderung
ausserhalb der Bauzone realisiert werden dürfte. Dies zeige zumindest
auf, dass für die Zonenkonformität nicht mehr viel fehle. Sie leite die
Rechtswidrigkeit des BAB-Entscheides vom 3. September 2020
betreffend die befristete Bewilligung für ein mobiles Stallzelt hingegen aus
dem verfassungsmässigen Anspruch auf Verhältnismässigkeit aller
staatlichen Tätigkeiten ab (siehe Art. 5 Abs. 2 der Bundesverfassung der
Schweizerischen Eidgenossenschaft [BV; SR 101]). Diese gelte sowohl im
Gesetzgebungsverfahren als auch bei der konkreten Anwendung des
Gesetzes, zumal das Gesetzgebungsverfahren nicht sämtliche
Sachverhalte und Ausnahmetatbestände zu regeln vermöge. Betreffend
Art. 82 KRG sei in der Beschwerde vom 2. Oktober 2020 ausgeführt
worden, dass ein solches, in verschiedenen kantonalen
Baugesetzgebungen übliches, Institut der Ausnahmebewilligung Ausfluss
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des verfassungsrechtlichen Verhältnismässigkeitsprinzips sei. Das
Verhältnismässigkeitsprinzip sei ausserdem auch etwa bei der
Anwendung von Art. 24 des Bundesgesetzes über die Raumplanung
(RPG; SR 700) zu berücksichtigen. Die Beschwerdeführerin erachtet es in
der Beschwerde sowie der Replik zudem als entscheidend, dass es sich
beim Stallzelt sowie der weiteren (Pferdehaltungs-)Infrastruktur auf der
Parzelle O._ nur um eine auf einige Jahre befristete
Gesetzesdispens, namentlich von der Durchbrechung des
raumplanungsrechtlichen Trennungsgrundsatzes (vgl. zum
verfassungsmässigen Grundsatz der Trennung des Bau- vom
Nichtbaugebiet: Art. 75 Abs. 1 BV und Art. 1 Abs. 1 Satz 1 in fine RPG
sowie BGE 147 II 309 E.5.5), handle. Es handle sich beim Vorhaben auch
nicht um eine massive Baute in der Landschaft, sondern um ein Stallzelt
mit bescheidenen Infrastrukturanlagen. Auch der Eingriff in das Siedlungs-
und Landschaftsbild sei nur zeitlich begrenzt und aufgrund der
Materalisierungen und der Konstruktion für jedermann ersichtlich, dass es
sich um ein (zeitlich befristetes) Provisorium handle. In I._ seien
solche Zelte und Einrichtungen bei grösseren öffentlichen und privaten
Veranstaltungen üblich und beinahe landschaftsprägend. Die
grundwasserschutz- und umweltschutzrechtlichen Vorgaben, etwa
betreffend Geruchsemissionen, werde Rechnung getragen bzw. seien
diese gegenüber der Nachbarschaft eingehalten. Die Umstände die zu
einer befristeten Ausnahme führten, seien einmalig und kaum
wiederholbar. Insofern könnten weitere Rechtsunterworfene nicht auf eine
Gleichbehandlung pochen. Die Verweigerung einer befristeten
(BAB-)Bewilligung sei weder unter dem Gesichtspunkt des
Legalitätsprinzips, des öffentlichen Interesses, dem Interesse Privater
noch dem Gleichbehandlungsprinzip geboten. Der rote Turm auf dem
Julierpass oder auch Betonanlagen für Strassenbaustellen seien Beispiele
für befristete (BAB-)Bewilligungen. Namentlich die Bemühungen der
öffentlichen Hand bei der Standortfestlegung für Pferdesportbetriebe in
- 18 -
I._ auf Richtplanebene manifestierten das grosse öffentliche,
überregionale touristische Interesse an der Aufrechterhaltung ihres
Pferdesportbetriebes. Bis zur Realisierung des neuen Betriebszentrums
auf der Parzelle 347 fehlten Standorte für eine zwischenzeitliche
Pferdehaltung und entsprechende Dienstleistungen könnten nicht mehr
erbracht werden. Die Verweigerung der befristeten (BAB-)Bewilligung
stelle für sie zudem mangels alternativer Möglichkeiten für die
Pferdehaltung infolge des Abrisses des ursprünglichen Pferdestalles eine
übermässige Härte dar. Sie müsste ihren Betrieb einstellen und eine
Wiederaufnahme des Pferdesportbetriebes nach Realisierung des neuen
Betriebszentrums in einige Jahren sei fraglich. Damit erweise sich die
Verweigerung einer befristeten (BAB-)Bewilligung als nicht notwendig, um
den gesetzmässigen Zustand mittel- und langfristig beizubehalten, weil sie
nicht die einzige geeignete Massnahme zur Zweckerreichung darstelle.
Der Beschwerdegegner 2 habe zudem in rechtsverweigernder Haltung die
gebotene Interessenabwägung unterlassen, weil er im Rahmen der
Anwendung des RPG keinen Spielraum für die Anwendung des
Verhältnismässigkeitsprinzips gesehen habe. Gegen die Erteilung einer
befristeten (BAB-)Bewilligung sprächen auch keine überwiegenden
öffentlichen Interessen.
2.2. Der Beschwerdegegner 2 hielt zu Art. 82 KRG insbesondere fest, dass
diese "Härtefallklausel" gemäss Botschaft zum KRG nur auf Bauten und
Anlagen innerhalb der Bauzone Anwendung finden könne. Dies sei
sachgerecht, weil der Bund (gemäss bundesgerichtlicher
Rechtsprechung) die Baubewilligungstatbestände ausserhalb der
Bauzone (in der Regel) abschliessend regle und für kantonales (oder
kommunales) Ausführungs- und Ergänzungsrecht, welches die
bundesrechtliche Vorgaben lockere, kein Raum verbleibe (vgl. BGE 145 I
156 E.4.3 und 6.3 sowie 139 II 271 E.10.1; Urteile des Bundesgerichts
- 19 -
1C_109/2014 vom 4. März 2015 E.6.3 ff. und 1C_318/2011 vom
8. November 2011 E.6).
2.3. Die Beschwerdegegner 3 und 4 erachten im Gegensatz zur
Beschwerdeführerin eine befristete (BAB-)Bewilligung als
ausgeschlossen. Das Vorhaben sei weder zonenkonform noch
standortgebunden. Art. 82 KRG sei nur auf Bauvorhaben innerhalb der
Bauzone anwendbar. Die bereits erstellte Pferdehaltungsinfrastruktur sei
offensichtlich materiell rechtswidrig und nicht bewilligungsfähig. Durch die
Duldung dieser Bauten und Anlagen auf unabsehbare Zeit werde der
Grundsatz der Trennung des Bau- und Nichtbaugebietes in Frage gestellt,
wobei auch überwiegende (öffentliche) Interessen für die
Wiederherstellung des ursprünglichen Zustandes sprächen, zumal sich
das Bauvorhaben im Bundesinventar der Landschaften und
Naturdenkmäler von nationaler Bedeutung (BLN) befände. Ausserdem
wurde insbesondere argumentiert, der Weiterbestand dieser
Pferdehaltungsinfrastruktur verstosse gegen verschiedene Normen des
Bau-, Umweltschutz-, Gewässerschutz- sowie kommunalen Polizeirechts.
2.4. Der Beschwerdegegner 2 kam im angefochtenen BAB-Entscheid vom
3. September 2020 (siehe dazu Akten der Beschwerdeführerin [Bf-act.] 1)
insbesondere gestützt auf die verwaltungsinterne Vernehmlassung des
kantonalen Amtes für Landwirtschaft und Geoinformation (ALG) vom
7. Januar 2020 (siehe Akten des Beschwerdegegners 2 [Bg2-act.]
20) zum Schluss, dass die Grundvoraussetzungen für die Annahme eines
landwirtschaftlichen Gewerbes respektive die Bewilligung des Vorhabens
als zonenkonforme Bauten und Anlagen nach Art. 16a und Art. 16abis RPG
i.V.m. Art. 34b der eidgenössischen Raumplanungsverordnung (RPV;
SR 700.1) nicht gegeben seien. Daran vermöge die Berufung auf Art. 82
Abs. 1 KRG nichts zu ändern. Ebensowenig komme eine Bewilligung
gestützt auf Art. 24 RPG in Betracht, da nach bundesgerichtlicher
Rechtsprechung der Begriff der Zonenkonformität nach Art. 16a Abs. 1
- 20 -
RPG bei landwirtschaftlichen Ökonomiegebäuden im Wesentlichen mit
demjenigen der Standortgebundenheit nach Art. 24 lit a RPG
übereinstimme. Die fehlende Standortgebundenheit ergebe sich auch aus
dem Umstand, dass das Vorhaben einzig der gewerblichen Pferdehaltung
diene und keinen Zusammenhang mit der bodenabhängigen
Pferdehaltung aufweise, womit das Provisorium nicht auf einen
bestimmten Standort ausserhalb der Bauzone angewiesen sei (siehe
Bundesamt für Raumentwicklung, Wegleitung "Pferd und Raumplanung",
aktualisierte Version 2015, S. 21). Der bloss temporäre Charakter
vermöge daran nichts zu ändern, weil Gründe der persönlichen
Zweckmässigkeit oder andere rein subjektive Interessen für die
Beurteilung der Standortgebundenheit nicht massgebend seien.
2.5. Die Ausführungen des Beschwerdegegners 2 zur Zonenkonformität im
Sinne von Art. 16a Abs. 1 bzw. Art. 16abis Abs. 1 RPG und Art. 34b RPV
i.V.m. Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG werden von der Beschwerdeführerin nicht
substantiiert beanstandet und das Erfüllen der Voraussetzungen für die
Anerkennung der Zonenkonformität des Vorhabens der
Beschwerdeführerin sowie der weiteren Bewilligungsvoraussetzungen
(vgl. auch Art. 34b Abs. 6 i.V.m. Art. 34 Abs. 4 RPV) ist nicht ersichtlich.
Ebensowenig zu beanstanden – und von der Beschwerdeführerin im
Grundsatz auch nicht bestritten – sind die Ausführungen des
Beschwerdegegners 2 zur Parallelität des Begriffs der
Standortgebundenheit im Sinne von Art. 24 lit. a RPG zu demjenigen der
Zonenkonformität bei landwirtschaftlichen Betrieben bzw. Bauten (siehe
BGE 125 II 278 E.3a sowie Urteile des Bundesgerichts 1C_240/2020 vom
26. Februar 2021 E.3.3, 1C_204/2019 vom 8. April 2020 E.3.3 und
1C_561/2012 vom 4. Oktober 2013 E.3.1). Betreffend Art. 82 Abs. 1 KRG
ist mit den Beschwerdegegnern festzuhalten, dass deren
Anwendungsbereich auf (Bau-)Vorhaben innerhalb der Bauzone
beschränkt ist (vgl. Botschaft der Regierung des Kantons Graubünden an
- 21 -
den Grossen Rat vom 11. Mai 2004 zur Revision des
Raumplanungsgesetzes für den Kanton Graubünden [KRG-Revision],
Heft Nr. 3/2004-2005, S. 355 ff.; Urteile des Verwaltungsgerichts des
Kantons Graubünden [VGU] R 05 97 vom 1. September 2006 E.1c, R 06
26 vom 28. Juni 2006 E.2a sowie R 99 155 vom 25. Januar 2000 E.4a und
R 99 111 vom 26. Oktober 1999 zu Art. 9 des Raumplanungsgesetzes für
den Kanton Graubünden vom 20. Mai 1973 [aKRG]; vgl. auch BGE 145 I
156 E.4.3 und 6.3 sowie 139 II 271 E.10.1; Urteile des Bundesgerichts
1C_109/2014 vom 4. März 2015 E.6.3 ff. und 1C_318/2011 vom
8. November 2011 E.6).
2.6.1. Wie in der vorstehenden Erwägung 2.1 dargelegt, beruft sich die
Beschwerdeführerin im Kern auf das verfassungsmässige
Verhältnismässigkeitsprinzip gemäss Art. 5 Abs. 2 BV. Daraus ergebe
sich, dass – trotz Bewilligungsvorbehalt und fehlendem
Bewilligungstatbestand in den massgebenden Rechtssätzen – der
Verhältnismässigkeitsgrundsatz die Erteilung einer (auf einen Zeitraum
von einigen Jahren) befristeten Bewilligung der provisorischen
Pferdehaltungsinfrastruktur bedinge, weil sich der Eingriff in ihre
verfassungsrechtlich garantierte Eigentums- und Wirtschaftsfreiheit als
unverhältnismässig bzw. nicht notwendig und nicht im (überwiegenden)
öffentlichen Interesse liegend erweise. Ausgangslage bildet Art. 22 Abs. 1
RPG sowie Art. 86 Abs. 1 und Art. 87 Abs. 1 KRG, wonach Bauten und
Anlagen grundsätzlich nur mit Bewilligung der zuständigen Behörden
errichtet, geändert oder in ihrem Zweck geändert werden dürfen und der
Begriff der baubewilligungspflichtigen Bauten und Anlagen von den
Kantonen im Vergleich zu Art. 22 Abs. 1 RPG nur erweitert, nicht aber
eingeschränkt werden kann, wobei als Bauten auch Fahrnisbauten gelten,
welche über nicht unerhebliche Zeiträume ortsfest verwendet werden (vgl.
BGE 139 II 134 E.5.2; vgl. auch Urteile des Bundesgerichts 1C_161/2017
vom 4. September 2017 E.3.3.1 f., 1C_325/2016 vom 25. November 2016
- 22 -
E.2.1 und 1C_514/2011 vom 6. Juni 2012 E.5.1). Damit soll eine
vorgängige behördliche Kontrolle der beabsichtigten Nutzungen in Bezug
auf deren räumliche Folgen anhand der raumplanerischen
Nutzungsordnung und der übrigen einschlägigen Gesetzgebung erfolgen
können (siehe BGE 139 II 134 E.5.2 und Urteil des Bundesgerichts
1C_272/2019 vom 28. Januar 2020 E.5.4). Die Eigentumsgarantie
gemäss Art. 26 BV schützt aber nur die rechtmässige Ausübung des
Privateigentums. Sie ist nur innerhalb der Schranken gewährleistet,
welche ihm im öffentlichen Interesse durch die Rechtsordnung, namentlich
aufgrund der Anforderungen der Raumplanung (vgl. dazu BGE 144 II 367
E.3.2, 117 Ib 243 E.3a und 105 Ia 336 E.3c), gezogen worden sind (siehe
BGE 146 I 70 E.6.1 und 145 II 140 E.4.1; siehe Urteile des Bundesgerichts
1C_118/2020 vom 17. März 2021 E.3.2, 1C_578/2019 vom 25. Mai 2020
E.5 und 1C_364/2017 vom 21. September 2018 E.4.2). Insoweit wird die
aus der Eigentumsgarantie fliessende Baufreiheit (siehe dazu BGE 145 I
156 E.4.1), bereits in formeller Hinsicht eingeschränkt. Gestützt auf Art. 86
Abs. 2 KRG zählt Art. 40 Abs. 1 der Raumplanungsverordnung für den
Kanton Graubünden [KRVO; BR 801.110] verschiedene Bauvorhaben
auf, welche – bei Einhaltung der Vorschriften des materiellen Rechts (vgl.
auch Art. 40 Abs. 3 KRVO) und unter Vorbehalt von Art. 40 Abs. 2 KRVO
– von der (Bau-)Bewilligungspflicht von Art. 86 Abs. 1 KRG und Art. 87
Abs. 1 KRG ausgenommen sind. Insofern wird unter einem formellen
Gesichtspunkt dem Verhältnismässigkeitsprinzip in gewisser Weise
bereits Rechnung getragen. Auf eine solche Ausnahmemöglichkeit,
namentlich für Fahrnisbauten, welche nicht länger als sechs Monate
bestehen, berief sich die Beschwerdeführerin im Frühling 2019 gemäss
dem Schreiben vom 4. April 2019 der Gemeinde B._ denn bereits
auch (siehe Bf-act. 2). Der vorliegend strittige BAB-Entscheid resultiert
dann aber aus dem Umstand, dass die Pferdehaltungsinfrastrukturen für
einen längeren Zeitraum als die maximale Frist von sechs Monaten
gemäss Art. 40 Abs. 1 Ziffer 6 KRVO benötigt werden. Vorwiegend im
- 23 -
raumplanerischen Interesse erlassene Vorschriften, welche zugleich zu
einer Einschränkung der Wirtschaftsfreiheit führen, stehen grundsätzlich
nicht im Widerspruch zur Wirtschaftsfreiheit gemäss Art. 27 BV (siehe
BGE 142 I 162 E.3.3, 111 Ia 93 E.3 und 109 Ia 264 E.4; Urteil des
Bundesgerichts 1C_191/2017 vom 23. Juni 2017 E.5.5). Einschränkungen
der Eigentumsgarantie und der Wirtschaftsfreiheit bedürfen aber gemäss
Art. 36 BV einer genügenden gesetzlichen Grundlage, müssen im
öffentlichen Interesse liegen oder durch den Schutz von Grundrechten
Dritter gerechtfertigt und verhältnismässig sein. Art. 22 Abs. 3 RPG behält
die übrigen Voraussetzungen des Bundesrechts und des kantonalen
Rechts – neben der Zonenkonformität eines Vorhabens sowie der
hinreichenden Erschliessung (Abs. 2) – als gesetzlich normierte
Voraussetzung für die Erteilung einer Baubewilligung vor (siehe BGE 145
I 156 E.4.3). Auch gemäss Art. 89 Abs. 1 KRG müssen für die Erteilung
einer nachgesuchten Bewilligung nach Art. 86 ff. KRG alle Vorschiften des
kommunalen, kantonalen und eidgenössischen Rechts eingehalten sein
(siehe VGU R 20 3 vom 9. Februar 2021 E.5.7; vgl. auch R 19 12 vom
28. April 2020 E.3.3). Bewilligungen ausserhalb der Bauzone setzen nun
aber insbesondere voraus, dass die (Bau-)Vorhaben dem Zweck der
Nutzungszone entsprechen (Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG) oder die
Voraussetzungen nach Art. 24 ff., Art. 37a RPG oder Art. 39 ff. RPV für
die Erteilung einer Ausnahmebewilligung erfüllen (siehe Urteile des
Bundesgerichts 1C_572/2020 vom 30. November 2021 E.2.1,
1C_480/2019 vom 16. Juli 2020 E.3.1, 1C_9/2019 vom 4. Oktober 2019
E.2.1 und 4.1 sowie 1C_460/2018 vom 14. März 2019 E.4.1, vgl. für die
Zuständigkeit zur Beurteilung der Zonenkonformität bzw. der Möglichkeit
zur Erteilung einer Ausnahmebewilligung [von der Zonenkonformität]
gemäss Art. 24 ff. oder 37a RPG ausserhalb der Bauzone: Art. 25 Abs. 2
RPG und Art. 87 Abs. 2 KRG i.V.m. Art. 49 Abs. 1 und Art. 1 Abs. 2
KRVO). Dies ist vorliegend – wie in der vorstehenden Erwägung 2.5
bereits dargelegt – aber gerade nicht der Fall. Dass die
- 24 -
Beschwerdeführerin sich nun aber auf den allgemeinen
Verhältnismässigkeitsgrundsatz bei der Gesetzgebung und der
Rechtsanwendung beruft, vermag vorliegend nichts daran zu ändern, dass
der Beschwerdeführerin keine (auf einige Jahre) befristete
(BAB-)Bewilligung für die provisorische Pferdehaltungsinfrastruktur erteilt
werden kann. Das Bundesrecht regelt die Ausnahmen (von der
Zonenkonformität) für Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzone, wo
sich die fragliche Parzelle O._ befindet, grundsätzlich
abschliessend (vgl. BGE 145 I 156 E.4.3 und 6.3 sowie 139 II 271 E.10.1;
Urteile des Bundesgerichts 1C_109/2014 vom 4. März 2015 E.6.3 ff. und
1C_318/2011 vom 8. November 2011 E.6) und bietet vorliegend keine
spezifische Rechtsgrundlage für eine – wenn auch befristete –
Bewilligungserteilung mit einer derart langen Laufzeit. Es kennt etwa im
Gegensatz zu Art. 82 KRG für Gebiete innerhalb der Bauzone keine
entsprechende "Härtefallklausel". Auch wenn es dem Grundsatz nach
zutrifft, dass das Verhältnismässigkeitsprinzip (in jeweils angepasster
Form) für jedes behördliche Handeln gilt (vgl. dazu etwa BGE 136 I 87
E.3.2; Urteile des Bundesgerichts 2C_158/2021 vom 3. Dezember 2021
E.4.5 und 2C_90/2019 vom 22. August 2019 E.6; SCHINDLER, in:
Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender [Hrsg.], St. Galler Kommentar
zur schweizerischen Bundesverfassung, 3. Aufl., Zürich/St. Gallen 2014,
Art. 5 Rz. 49 ff.; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 8. Aufl., Zürich/St. Gallen 2020, Rz. 520) vermag dieser
Grundsatz einen gesetzlich vorgesehenen Anknüpfungspunkt für die
Bewilligungserteilung im Sinne von Art. 22 ff. RPG nicht zu ersetzen.
2.6.2. Denn wenn die gesetzlichen Voraussetzungen für die
Bewilligungserteilung nicht gegeben sind, kann dies etwa nicht einfach
mittels einer Befristung substituiert werden. So stützte das Bundesgericht
im Urteil 1C_375/2019 vom 26. März 2021 etwa den vorinstanzlichen
Entscheid III 2018 161 vom 27. Mai 2019 des Verwaltungsgerichts
- 25 -
Schwyz, welches eine (weitere) befristete Bau- und Betriebsbewilligung
für einen Modellflugplatz (ohne bauliche Veränderungen) in einer
Moorlandschaft von besonderer Schönheit und nationaler Bedeutung,
welche zudem weitere Flach- und Hoch- bzw. Übergangsmoorobjekte von
nationaler Bedeutung tangierte, verweigerte. Auf die Rüge, der dortigen
Beschwerdeführer, dass die Vorinstanz willkürlich einen in Rechtskraft
erwachsenen Rückweisungsentscheid der Regierung des Kantons
Schwyz vom 6. September 2016 (siehe dazu Entscheid des
Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz vom 27. Mai 2019 E.3.1)
betreffend eine damit angeblich einhergehende einjährige
Betriebsbewilligung (hinsichtlich einer ornithologischen Beurteilung der
Auswirkungen des Modelflugbetriebs namentlich auf Brutvögel bzw. einer
angestrebten Klärung der Beeinträchtigung der Avifauna durch den
Modelflugbetrieb) übergangen habe, trat das Bundesgericht mangels
hinreichender Begründung dazu nicht ein. Das Bundesgericht hielt weiter
fest, dass für die Vorinstanz die angestrebte Klärung der Beeinträchtigung
der Avifauna (während eines befristeten Testbetriebes) durch den
Modellflugbetrieb nichts daran ändere, dass die angestrebte
Nutzungserweiterung (im Vergleich zu einer früheren Nutzung als
Hundeausbildungsplatz) mangels nationaler Bedeutung und fehlender
unmittelbarer Standortgebundenheit von vornherein nicht bewilligt werden
könne. Selbst wenn ein ornithologisches Fachgutachten die
Schutzzielverträglichkeit nachwiese, sei die beabsichtigte Nutzung in der
Moorlandschaft Rothenthurm mangels nationaler Bedeutung und
unmittelbaren Standortgebundenheit unzulässig (siehe Urteil des
Bundesgerichts 1C_375/2019 vom 26. März 2021 E.3.2). Das
Bundesgericht erkannte, dass der Betrieb eines Modellflugplatzes auf der
fraglichen Parzelle gegenüber der Nutzung der Liegenschaft als
Hundeausbildungsplatz neue Auswirkungen auf die Umwelt, wie Lärm,
Motorengeräusche, Abgase und Mehrverkehr zeitige. Im Rahmen von
Art. 24 lit. b RPG sei eine umfassende Interessenabwägung
- 26 -
vorzunehmen. Soweit aber das positive Verfassungs- und Gesetzesrecht
einzelne Aspekte der allgemeinen Interessenabwägung konkret regle und
auf diese Weise die Entscheidungsspielräume eingrenze oder
ausschliesse, sei zuerst die Vereinbarkeit des Vorhabens mit diesen
Vorschriften zu prüfen. Im Anschluss daran prüfte das Bundesgericht den
beabsichtigten Betrieb eines Modellflugplatzes in der Moorlandschaft von
nationaler Bedeutung anhand der gesetzlichen Bestimmung von Art. 23d
des Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz (NHG; SR 451)
im Lichte der Verfassungsbestimmung von Art. 78 Abs. 5 BV. Es gelangte
zum Schluss, dass es sich dabei offensichtlich nicht um eine
Nutzungsänderung handle, welche im Einklang mit Art. 23d NHG stehe.
Das Bundesgericht erachtet also wie auch das Verwaltungsgericht des
Kantons Schwyz eine solche – selbst befristete – Nutzung im fraglichen
Gebiet, wo die allgemeine, umfassende Interessenabwägung durch die
gesetzliche Regelung von Art. 23d NHG weitgehend vorweggenommen
ist, als unzulässig. Die vorliegend zu beurteilende Konstellation
unterscheidet sich betreffend die Abweichungsmöglichkeit im Rahmen
einer umfassenden Interessenabwägung bzw. der Berücksichtigung eines
allgemeinen Verhältnismässigkeitsgrundsatzes von den im Bundesrecht
(weitgehend abschliessend) geregelten Ausnahmen (vom Erfordernis der
Zonenkonformität) für Bauten ausserhalb des Baugebietes nicht
wesentlich. Diesem Schluss liegt – wie vom Bundesgericht im Urteil
1C_375/2019 vom 26. März 2021 ebenfalls erwähnt – auch zu Grunde,
dass das spezifische Verfassungs- und Gesetzesrecht einzelne Aspekte
der allgemeinen, umfassenden Interessenabwägung (im Sinne von Art. 24
lit. b RPG bzw. Art. 3 Abs. 1 RPV) bereits in einem gewissen Umfang
vorwegnehmen kann (vgl. BGE 146 II 347 E.3.5, 134 II 97 E.3.1, 129 II 63
E.3.1 und 115 Ib 472 E.2e/aa; Urteile des Bundesgerichts 1C_86/2020
vom 22. April 2021 E.4.2 und 1C_375/2019 vom 26. März 2021 E.3.4.2;
MUGGLI, in: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [Hrsg.], Praxiskommentar
RPG: Bauen ausserhalb der Bauzone, Zürich/Basel/Genf 2017, Art. 24
- 27 -
Rz. 21 f.; TSCHANNEN, in: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [Hrsg.],
Praxiskommentar RPG: Richt- und Sachplanung, Interessenabwägung,
Zürich/Basel/Genf 2019, Art. 3 Rz. 22 ff.). Jedenfalls kann namentlich der
allgemeine Verhältnismässigkeitsgrundsatz für staatliches Handeln
gemäss Art. 5 Abs. 2 BV nicht dazu führen, dass unter diesem Titel über
längere Zeit andauernde, weder zonenkonforme noch unter eine
bundesrechtliche Ausnahmebestimmung subsumierbare Nutzungen von
Nichtbauland einzig infolge dessen provisorischen Charakters und
zeitlichen Befristung auf einige Jahre bzw. bis zum Eintritt einer
Resolutivbedingung zu bewilligen wären. Dies zumal es sich bei solchen
(Bau-)Bewilligungen prinzipiell um eine Polizeierlaubnis handelt, worauf
bei Erfüllung der gesetzlichen Voraussetzungen zwar ein Anspruch
besteht, diese grundsätzlich aber einzig die vorgängige Prüfung und
Feststellung der Vereinbarkeit des Vorhabens mit dem massgebenden
Recht bezwecken bzw. bei gegebenen Voraussetzungen ein allfälliges
gesetzliches Verbot im konkreten Fall beseitigt würde (vgl. dazu Urteile
des Bundesgerichts 1C_628/2020 vom 21. Juli 2021 E.2.4, 1C_33/2021
vom 16. April 2021 E.5.2, 1C_116/2013 vom 11. Oktober 2013 E.5.2,
1C_560/2010 vom 14. Juli 2011 E.7, 1C_169/2008 vom 5. Dezember
2008 E.12 und 1C_76/2008 vom 5. September 2008 E.4.1;
HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz 2652 ff. und 2661).
2.6.3. Die Rüge der Unverhältnismässigkeit bewahrt auch nicht vor der
Verweigerung einer beantragten Baubewilligung, wenn damit die
erzwungene Aufgabe einer nicht zonenkonformen wirtschaftlichen
Tätigkeit einhergeht. Das gilt namentlich dann, wenn die durch die
Bewilligungsverweigerung befürchteten Konsequenzen – wie namentlich
die Aufgabe der wirtschaftlichen Tätigkeit und des damit verbundenen
Einkommensverlustes – selbstverschuldet sind, weil insbesondere ohne
vorgängige Bewilligung eines Vorhabens vollendete Tatsachen
geschaffen wurden und das Fehlen anderweitiger Alternativstandorte nicht
- 28 -
eindeutig ausgewiesen ist. Immerhin kann zur Abmilderung der mit der
Nichterteilung der nachgesuchten Bewilligung verbundenen Härten im
Rahmen der Umsetzungsfrist für die Wiederherstellung des
rechtmässigen bzw. vormaligen Zustandes durchaus Rechnung getragen
werden (siehe Urteil des Bundesgerichts 1C_191/2017 vom 23. Juni 2017
E.5.5). Auch wenn die aktuelle, ausserordentlich schwierige Situation der
Beschwerdeführerin nicht einzig in ihrer Einflusssphäre lag, ist der
vorzeitige Verlust der vormaligen Unterbringungsmöglichkeit für die Pferde
und das Ausweichen ins Nichtbaugebiet mit einem Provisorium auch nicht
den kommunalen bzw. kantonalen Behörden anzulasten. Diese Umstände
sind vielmehr der Verantwortungssphäre der Beschwerdeführerin
zuzurechnen, auch wenn gemäss regionalem Richtplan an einem
Pferdesportzentrum (in einer spezifischen, dafür konzipierten
Nutzungszone) ein gewichtiges öffentliches Interesse besteht. Trotz des
Fehlens einer ausgewiesenen, direkten Verantwortlichkeit der
Beschwerdeführerin für ihre Zwangslage ist eine Bewilligungserteilung
entgegen der gesetzlichen, bundesrechtlichen Regelungen über die
Raumplanung betreffend das Nichtbaugebiet und eine damit
einhergehende, über mehrere Jahre andauernde Gesetzesdispens –
namentlich vom elementaren, raumplanungs- und verfassungsrechtlichen
Trennungsgrundsatz – unter dem Titel des Verhältnismässigkeitsprinzips
in der Rechtsanwendung nicht möglich. Dies zumal das Bundesgericht
dem sich aus der BV ergebenden, für die Raumplanung fundamentalen
Trennungsgrundsatz regelmässig eine gewichtige Bedeutung zuerkennt
(siehe BGE 147 II 309 E.5.5, 145 II 83 E.6.2.1 und 136 II 359 E.6; Urteile
des Bundesgerichts 1C_572/2020 vom 30. November 2021 E.10.1, 10.7
und 12.4 sowie 1C_283/2017 vom 23. August 2017 E.4).
2.7. Ausserdem besteht entgegen der Meinung der Beschwerdeführerin
durchaus eine nicht unerhebliche Gefahr für ein aus raumplanerischer
Sicht unerwünschtes Präjudiz infolge der Durchbrechung des
- 29 -
Trennungsgrundsatzes einzig aufgrund von
Verhältnismässigkeitsüberlegungen bzw. einer Interessenabwägung ohne
Anknüpfungspunkt an einen gesetzlichen Bewilligungstatbestand. Dies
auch wenn ihre Situation nicht gerade alltäglich ist. Aber dass einem in der
Richtplanung vorgesehenen Vorhaben mittels Rechtsmitteln auf den
verschiedenen Umsetzungsstufen (Nutzungsplanung und Baubewilligung)
opponiert wird und dies zu langwierigen Verzögerungen führen kann, ist
nicht auch derart aussergewöhnlich, dass eine solche Konstellation sich
fast nicht wiederholen könnte.
2.8. Soweit die Beschwerdeführerin auf andere, befristet zugelassene bzw.
zulässige Vorhaben ausserhalb der Bauzone, wie etwa den roten Turm
auf dem Julier oder Betonanlagen für den Strassenbau verweist, bestehen
dazu doch gewichtige Unterschiede. Im vorliegenden Fall stellt sich die
Situation etwa so dar, dass Pferdehaltungsanlagen ausserhalb der
Bauzone insbesondere gemäss Art. 16abis RPG unter gewissen
Bedingungen seit der RPG-Revision von 22. März 2013, in Kraft seit
1. Mai 2014 (siehe AS 2014 905), gesetzlich grundsätzlich zulässig sind.
Die Beschwerdeführerin erfüllt diese vom Bundesgesetzgeber
aufgestellten Voraussetzungen unbestrittenermassen aber nicht
vollständig. Dass dies gemäss ihrer eigenen Darstellung nur knapp der
Fall sein soll und sie mit der Realisierung des Pferdesportzentrums auf der
Parzelle 347 (in einer spezifisch dafür einzuzonenden Zone für
Pferdesport) die nötigen Eigenflächen erwerben werde, kann dabei für das
vorliegend zu beurteilende Vorhaben nicht entscheidend sein. Die von der
Beschwerdeführerin auf der Parzelle O._ – für eine
Übergangszeit bis zur Fertigstellung des Pferdesportzentrums in einer
spezifisch dafür geschaffenen (Bau-)Zone auf der Parzelle 347– neu
geschaffene Pferdehaltungsinfrastruktur ist ausserhalb der Bauzone im
Rahmen von Art. 16abis RPG und Art. 34b RPV gerade nicht per se
zonenwidrig (siehe BGE 145 II 182 E.5.4 und Urteil des Bundesgerichts
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1C_347/2017 vom 23. März 2018 E.3.2.4 und Bundesamt für
Raumentwicklung, Wegleitung "Pferd und Raumplanung", aktualisierte
Version 2015, S. 5 ff.). Dem Vorhaben der Beschwerdeführerin fehlt es
aber an der Erfüllung der Voraussetzung eines bestehenden
landwirtschaftlichen Gewerbes (siehe Art. 16abis Abs. 1 RPG und Art. 34b
Abs. 1 RPV) für die Erstellung neuer Bauten für die Pferdehaltung und
somit an einer mit der Bauherrschaft bzw. der Betreiberschaft verknüpften
Eigenschaft für die Zonenkonformität ihres Vorhabens. Insofern
unterscheidet sich die vorliegend zu Beurteilung stehende Situation
entscheidend von der Beurteilung der Standortgebundenheit einer
befristeten Betonmischanlage für eine (Gross-)Baustelle oder des seitens
der Beschwerdeführerin erwähnte Kulturprojektes auf einer Passhöhe,
wofür – ausserhalb einer nutzungsspezifischen Sondernutzungszone –
keine zonenkonformen Bewilligungsmöglichkeiten ersichtlich sind.
2.9. Somit ist dem Beschwerdegegner 2 weder eine in rechtsverweigernder
Haltung unterlassene, gesamthafte Interessenabwägung vorzuwerfen
noch die Verweigerung der BAB-Bewilligung an sich zu beanstanden.
Dem Beschwerdegegner 2 war es infolge der bundesgesetzlichen
Regelungen über das Nichtbaugebiet verwehrt, der Beschwerdeführerin
die nachgesuchte Bewilligung für ihre (provisorische)
Pferdehaltungsinfrastruktur für mehrere Jahre bzw. sogar bis zum noch
unklaren Zeitpunktes des Eintritts einer resolutiven Bedingung zu erteilen.
Er wies das (BAB-)Gesuch somit zu Recht in Anwendung von Art. 87
Abs. 5 KRG ab.
3.1. Die Beschwerdegegner 4 beantragen in ihrer Vernehmlassung vom
9. November 2020 die Androhung einer reformatio in peius betreffend
Dispositivziffer 4 des BAB-Entscheides vom 3. September 2020 bzw.
erachten diese gar als nichtig. Dazu ist zuerst zu bemerken, dass die
Beschwerdegegner 4 als Teil der vormaligen Einsprecher selber
Adressaten des angefochtenen BAB-Entscheides vom 3. September 2020
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waren und ihnen dieser auch eröffnet wurde (siehe Dispositivziffer 3 und
7 des angefochtenen Entscheides [Bf-act. 1]). In Dispositivziffer 3 wurde
die Einsprache im Hauptpunkt, nämlich betreffend die Abweisung des
Baugesuches, gutgeheissen und im Übrigen abgewiesen. In der
Einsprache vom 13. November 2019 (siehe Bg2-act. 12) hatten sie auch
noch beantragt, dass die Beschwerdegegnerin 1 die Beschwerdeführerin
infolge der Verletzung des KRG bzw. der KRVO unter Strafandrohung
gemäss Art. 292 des Schweizerischen Strafgesetzbuches (StGB;
SR 311.0) sowie Androhung einer behördlich angeordneten
Ersatzvornahme zur "umgehenden" Entfernung der Fahrnisbauten auf der
Parzelle O._ sowie der Versetzung des beanspruchten Geländes
in den ursprünglichen Zustand zu verpflichten habe. Unter Hinweis auf die
verwaltungs- und bundesgerichtlichen Rechtsprechung betreffend das
(rechtskräftige) Feststehen einer materiellen Baurechtswidrigkeit im Sinne
von Art. 94 Abs. 1 KRG, wies der Beschwerdegegner 2 den im
Einspracheverfahren gegenüber der Beschwerdegegnerin 1 gestellten
Antrag ab (vgl. für die Kompetenz des Beschwerdegegners 2 zur
Beurteilung der eingegangenen Einsprachen: Art. 49 Abs. 1 und Art. 1
Abs. 2 KRVO i.V.m. Art. 87 Abs. 2 und Art. 92 Abs. 3 KRG).
3.2. Die Beschwerdeführerin "präzisierte bzw. reduzierte" replicando ihr in der
Beschwerde vom 2. Oktober 2020 gestelltes Rechtsbegehren
dahingehend, dass sie "nunmehr" nur noch die Aufhebung der
Dispositivziffern 1 bis 3 des BAB-Entscheides vom 3. September 2020
beantrage. In der Begründung der Beschwerde habe sie sich denn auch
nur zu diesen Dispositivziffern und nicht auch zur Aufforderung des
Beschwerdegegners 2 an die Beschwerdegegnerin 1 auf Einleitung eines
Wiederherstellungsverfahren gemäss Art. 94 KRG geäussert. Sie als
Beschwerdeführerin bestimme infolge der Dispositionsmaxime über den
Gegenstand der gerichtlichen Überprüfung und Dispositivziffer 4 sei
mangels Anfechtung ihrerseits sowie selbständiger Anfechtung seitens
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der Beschwerdegegner 4 in Rechtskraft erwachsen und einer
gerichtlichen Überprüfung entzogen.
3.3.1. Mit Dispositivziffer 4 des BAB-Entscheides vom 3. September 2020 wies
der Beschwerdegegner 2 die Beschwerdegegnerin 1 gestützt auf die
Erwägung A.II.4 des angefochtenen Entscheides an, nach Rechtskraft des
(abweisenden) BAB-Entscheides das Verfahren auf Wiederherstellung
des rechtmässigen Zustandes (siehe Art. 94 Abs. 2 KRG i.V.m. Art. 61
Abs. 3 KRVO) einzuleiten und den Beschwerdegegner 2 über das
Verfahren auf dem Laufenden zu halten. Ebenso sei ihm die Verfügung
zur Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes zur Kenntnisnahme
vorzulegen. Der weitergehende Antrag der Beschwerdegegner 4 in deren
Einsprache vom 13. November 2019 betreffend eine umgehende
Verpflichtung zur Wiederherstellung des ursprünglichen Zustandes
verbunden mit Androhung der Ersatzvornahme sowie der Strafandrohung
gemäss Art. 292 StGB wurde hingegen abgewiesen. Zu Begründung
verwies der Beschwerdegegner 2 insbesondere auf die verwaltungs- und
bundesgerichtliche Rechtsprechung betreffend die grundsätzliche
Voraussetzung des (rechtskräftigen) Feststehens einer materiellen
Baurechtswidrigkeit im Sinne von Art. 94 Abs. 1 KRG für den Erlass einer
Wiederherstellungsanordnung. Die Beschwerdegegner 4 opponierten
dem erst in ihrer (innert erstreckter Frist eingereichten) Vernehmlassung
vom 9. November 2020, obwohl ihnen der BAB-Entscheid vom
3. September 2020 gemäss Dispositivziffer 7 selbst eröffnet worden war