Decision ID: 2540973f-165e-4d18-942d-c0b2d133b41c
Year: 2020
Language: de
Court: ZH_VG
Chamber: ZH_VG_001
Canton: ZH
Region: Zürich
Law Area: public_law

I. Abteilungsleiter Tiefbau der Gemeinde X,
II.1. Baukommission X,
II.2.1 F,
II.2.2 E,
Beschwerdegegnerschaft,
betreffend Strassenverhältnisse/Baubewilligung,
hat sich ergeben:
I.
A.
A ersuchte am 21. Februar 2018 um Zustellung des baurechtlichen Entscheids betreffend das Baugesuch von E und F zur Errichtung von Stützmauern im Garten des Einfamilienhauses auf der Parzelle Kat.-Nr. 01 an der G-Strasse 02 in X. Mit Schreiben vom 23. Februar 2018 stellte A bei der Gemeinde X mehrere Anträge betreffend die Zufahrtsverhältnisse bei der Kreuzung H-Weg/G-Strasse, wobei er neben anderem um Verlegung der auf Parzelle Kat.-Nr. 01 bestehenden Stützmauer ersuchte. Die Leiterin Hochbau der Gemeinde X teilte A am 11. April 2018 mit, dass solches bei der Behandlung des Baugesuchs von E und F nicht angeordnet werden könne.
B.
Mit Schreiben vom 25. April 2018 gelangte A an den Gemeinderat X und beantragte unter Rückzug seiner zuvor gestellten Begehren, es sei die freie Begeh- und Befahrbarkeit des an die G-Strasse anstossenden unbebauten Landstreifens der Parzelle Kat.-Nr. 01 zugunsten der Öffentlichkeit sicherzustellen (Antrag 1). Weiter sei die auf diesem Grundstück bestehende Stützmauer abzubrechen und um einen Meter grundstückseinwärts zu verschieben (Antrag 2). Als Sofortmassnahme seien beidseits der G-Strasse Parkierverbotslinien neu oder mit frischer Farbe zu signalisieren und es sei eine Halteverbotstafel anzubringen (Antrag 3).
C.
Mit Beschluss vom 22. Mai 2018 erteilte die Baukommission X der Bauherrschaft E und F unter Bedingungen und Auflagen die baurechtliche Bewilligung für die Errichtung von Stützmauern sowie Terrainanpassungen im Garten des Einfamilienhauses auf der Parzelle Kat.-Nr. 01 an der G-Strasse 02 in X (Dispositiv-Ziffer 1). Auf die Anträge von A trat die Baukommission nicht ein (Dispositiv-Ziffer 2). Zudem lud sie die Abteilung Sicherheit ein, Halte- oder Parkverbotssignalisationen entlang der G-Strasse zu prüfen, falls die [unbebaute, an die G-Strasse grenzende] Fläche nicht von der Bauherrschaft begrünt und damit unbefahrbar gemacht werde (Dispositiv-Ziffer 3).
II.
A.
Gegen diesen Beschluss liess A am 29. Juni 2018 Rekurs an das Baurekursgericht erheben und beantragen, Dispositiv-Ziffer 2 des Beschlusses vom 22. Mai 2018 sei aufzuheben und die Sache zuständigkeitshalber an den Gemeinderat X zurückzuweisen. Dispositiv-Ziffer 3 sei aufzuheben, eventualiter sei die Abteilung Sicherheit anzuweisen, die Verkehrssicherheit beidseits der Einmündung in den H-Weg (Kat.-Nr. 9579) und die [gegenüberliegende] Stichstrasse (Kat.-Nr. 3396) zu prüfen und durch Halte- und Verbotssignalisierung sicherzustellen. Ferner beantragte er, der Bauherrschaft E/F ein vorsorgliches Begrünungsverbot zwischen Stützmauer und G-Strassengrenze aufzuerlegen. Zudem ersuchte er um Zusprechung einer Parteientschädigung.
B.
Das Baurekursgericht legte hierzu ein Verfahren betreffend die baurechtliche Bewilligung (Geschäftsnummer 03, mit der Baukommission sowie F und E als Rekursgegnerschaft) sowie ein Verfahren betreffend Rechtsverweigerung (Geschäftsnummer 04, mit dem Gemeinderat X als Rekursgegner) an. In letzterem stellte es mit Entscheid vom 19. März 2019 eine Rechtsverweigerung hinsichtlich der Anträge 1 und 2 des Schreibens vom 25. April 2018 (oben I.B.) fest (am 9. Mai 2019 dahingehend berichtigt, dass eine Rechtsverweigerung lediglich hinsichtlich Antrag 1 vorliege) und überwies den Rechtsverweigerungsrekurs hinsichtlich Antrag 3 dieses Schreibens zuständigkeitshalber an das Statthalteramt des Bezirks Y. Im Verfahren 03 trat das Baurekursgericht mit Entscheid vom 19. März 2019 auf den Rekurs gegen die Baubewilligung nicht ein.
C.
Mit Verfügung vom 10. Oktober 2018 wies der Vorsteher Tiefbau der Gemeinde X Anträge 1 und 2 des Schreibens vom 25. April 2018 ab und auferlegte A Verfahrenskosten in Höhe von Fr. 500.-. Den hiergegen von A am 31. Oktober 2018 erhobenen Rekurs wies das Baurekursgericht mit Entscheid vom 19. März 2019 (Geschäftsnummer 05) ab, soweit es darauf eintrat.
III.
A.
Gegen die Entscheide des Baurekursgerichts vom 19. März 2019 mit den Geschäftsnummern 03 (betreffend die baurechtliche Bewilligung) und 05 (betreffend die Verfügung vom 10. Oktober 2018) gelangte A je mit Beschwerden vom 6. Mai 2019 an das Verwaltungsgericht mit den Anträgen, diese Entscheide sowie Dispositiv-Ziffern 2 und 3 des Beschlusses der Baukommission X vom 22. Mai 2018 seien aufzuheben. Zudem beantragte er je die Ausrichtung einer Parteientschädigung. Der Abteilungspräsident vereinigte die Beschwerdeverfahren mit Verfügung vom 10. Mai 2019.
B.
E und F reichten am 5. Juni 2019 eine Beschwerdeantwort ein und beantragten die Abweisung der Beschwerde sowie die Zusprechung einer Parteientschädigung. Zudem seien sie nicht als Beschwerdegegner, sondern als Mitbeteiligte zu führen. Das Baurekursgericht beantragte am 6. Juni 2020, die Beschwerde sei abzuweisen. Die Gemeinde X beantragte am 13. Juni 2019 die Abweisung der Beschwerde unter Kosten- und Entschädigungsfolge. A nahm am 8. Juli 2019 dazu Stellung. E und F reichten am 20. Juli 2020 eine weitere Vernehmlassung ein. Die Gemeinde X liess sich am 25. Juli 2019 erneut vernehmen. Am 26. August 2019 nahm A wiederum Stellung.
C.
Mit Schreiben vom 10. Februar 2020 informierte der Rechtsvertreter von A das Verwaltungsgericht, dass sein Mandant verstorben sei. Am 23. Juli 2020 reichte er eine Vollmacht der Erben von A sel. ein und beantragte die Fortsetzung der Beschwerdeverfahren. Mit Verfügung vom 3. August 2020 nahm das Verwaltungsgericht vom Parteiwechsel Vormerk.
Die Kammer

erwägt:
1.
1.1
Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2) zur Behandlung der Beschwerde zuständig. Der Fall ist von der Kammer zu behandeln (§ 38 Abs. 1 und § 38b Abs. 1 VRG).
1.2
E und F ersuchen darum, im verwaltungsgerichtlichen Verfahren statt als Beschwerdegegnerschaft im Rubrum als Mitbeteiligte geführt zu werden. Für eine Anpassung des Rubrums besteht allerdings kein Anlass. Das vereinigte Beschwerdeverfahren beschlägt in Teilen ein Baubewilligungsverfahren, womit sich die Rubrizierung der Bauherrschaft, bestehend aus E und F, als Beschwerdegegnerschaft als korrekt erweist. Im Übrigen käme der beantragten Anpassung des Rubrums keinerlei praktische Bedeutung zu, zumal der Bauherrschaft E/F in jedem Fall Verfahrenskosten auferlegt werden dürfen, falls sie mit ihren Anträgen im Beschwerdeverfahren unterläge (vgl. Kaspar Plüss
in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 13 N. 45 und 51)
.
2.
Das Baurekursgericht behandelte den Rekurs vom 29. Juni 2018 in zwei Entscheiden:
Im Entscheid betreffend Rechtsverweigerung (Geschäftsnummer 04) überwies das Baurekursgericht das Verfahren zuständigkeitshalber an das Statthalteramt Y, soweit ein Rechtsverweigerungsrekurs gegen die unterbliebene Behandlung von Antrag 3 des Schreibens vom 25. April 2018 erhoben worden sei (E. 4.7). Hinsichtlich der weiteren Anträge dieses Schreibens erwog es, dass die Gemeinde X gehalten gewesen wäre, diese formell abzuweisen, weil sie mangels positivrechtlichen Anspruchs eines einzelnen Strassenbenützers auf eine bestimmte Ausgestaltung des Strassenraums ohne Weiteres berechtigt sei, die Anhandnahme eines strassenrechtlichen Verfahrens zu verweigern. Allerdings hätte der Gemeinderat einen formellen Entscheid treffen müssen; dass ein solcher unterblieben sei, stelle eine Rechtsverweigerung dar. Dieser Entscheid blieb unangefochten und bildet daher nicht Gegenstand der verwaltungsgerichtlichen Überprüfung im Beschwerdeverfahren.
Im zweiten Entscheid zur Rekursschrift vom 29. Juni 2018 (betreffend die baurechtliche Bewilligung; Geschäftsnummer 03) erwog die Vorinstanz, dass die Anträge des Rekurrenten im Schreiben vom 25. April 2018 durch die erteilte baurechtliche Bewilligung nicht tangiert würden, womit insoweit eine legitimationsbegründende Betroffenheit zu verneinen sei (E. 4.2). Insoweit der Rekurrent die Aufhebung von Dispositiv-Ziffer 2 des Baukommissionsbeschlusses verlange, gingen seine Anträge nicht über den Gegenstand des Verfahrens 04 hinaus, weshalb auch insoweit keine legitimationsbegründende Betroffenheit vorliege (E. 4.3). Dispositiv-Ziffer 3 des Baukommissionsbeschlusses stelle schliesslich keine rechtsverbindliche Anordnung dar, durch welche der Rekurrent entsprechend auch nicht betroffen sei (E. 4.4). Auf den Rekurs sei deshalb gesamthaft nicht einzutreten (E. 4.5). Gegen diesen Nichteintretensentscheid setzt sich die Beschwerde zur Wehr.
3.
3.1
Zum Rekurs bzw. zur Beschwerde ist berechtigt, wer durch die angefochtene Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat (§ 21 Abs. 1 und § 49 VRG; ebenso § 338a PBG). Das erfolgreiche Rechtsmittel müsste der rechtsmittelführenden Partei einen praktischen Nutzen eintragen bzw. einen Nachteil abwenden, den der negative Entscheid zur Folge hätte (Martin Bertschi, Kommentar VRG, § 21 N. 15).
3.2
Der ursprüngliche Beschwerdeführer machte geltend, sein Ziel liege in der Beibehaltung der bestehenden Strassenverhältnisse an der G-Strasse. Seine Legitimation zur Rekurserhebung gegen den Baukommissionsbeschluss vom 22. Mai 2018 suchte er daraus abzuleiten, dass er als Partei gegen seinen Willen in ein Baubewilligungsverfahren einbezogen worden sei und der falsche Anschein erweckt werde, er opponiere gegen das Bauvorhaben E/F. Zudem könne der Beschluss der Baukommission Fehlentscheide auslösen, wenn er unangefochten in Rechtskraft erwachse. Schliesslich habe die Baukommission in Aussicht gestellt, dass im Rahmen einer Projektänderung eine Begrünung des an die G-Strasse angrenzenden Landstreifens bewilligt werden könne, was er mit der Rechtsmittelerhebung zu verhindern suche.
3.3
In Dispositiv-Ziffer 2 ihres Beschlusses vom 22. Mai 2018 trat die Baukommission nicht auf die Anträge des ursprünglichen Beschwerdeführers vom 25. April 2018 ein. Diese Anträge richteten sich allerdings nicht gegen das Baugesuch E/F, sondern bezweckten die Einleitung eines eigenständigen (strassenrechtlichen) Verfahrens. Die Baukommission hätte daher keinen formellen Nichteintretensentscheid bezüglich dieser Begehren im Rahmen des Baubewilligungsverfahrens E/F fällen müssen. Der Beschluss der Baukommission präjudizierte die spätere Behandlung der Anträge jedoch in keiner Weise, wie die Verfügung des Tiefbauvorstehers vom 10. Oktober 2018 zeigt. Im Nichteintreten auf die in einem späteren Verfahren behandelten Anträge ist kein legitimationsbegründender Nachteil und insbesondere auch keine Persönlichkeitsverletzung zu erblicken, wie in der Beschwerdeschrift vorgebracht wird. Ebenso wenig wurden dem ursprünglichen Beschwerdeführer mit Blick auf das Nichteintreten im Baubewilligungsentscheid Kosten auferlegt. Soweit der ursprüngliche Beschwerdeführer weiter rügt, willkürlich in ein Verfahren einbezogen worden zu sein, ist darauf hinzuweisen, dass ihm im Beschluss vom 22. Mai 2018 nicht Parteistellung zuerkannt, sondern lediglich die – von ihm verlangte – Zustellung des baurechtlichen Entscheids nach § 315 PBG angeordnet worden ist. Da zudem im Rahmen der baurechtlichen Bewilligung die vom ursprünglichen Beschwerdeführer gewünschte Versetzung der Stützmauer möglicherweise als Auflage hätte angeordnet werden können, wenn dazu aus polizeilicher Sicht Veranlassung bestanden hätte, ist die inhaltliche Bezugnahme auf dieses Begehren durch die Baukommission nicht zu beanstanden. Die Bemerkung der Baukommission, wonach eine Begrünung der vor der Stützmauer gelegenen Grundstücksfläche der Bauherrschaft nach Einreichung eines entsprechenden Vorschlags geprüft werde, vermag ebenfalls keine Legitimation zur Rekurserhebung zu begründen, weil damit hinsichtlich der Fläche, deren freie Befahrbarkeit zu sichern Ziel des Rekurses war, keine Anordnung getroffen wurde. Aus den Erwägungen der Baukommission leitet die Beschwerdeschrift ab, dass diese eine Begrünung der Fläche bewilligen würde. Die vorgängige Äusserung einer Behörde zur Bewilligungsfähigkeit einer Projektänderung legt indessen keine Rechtsbeziehung verbindlich fest und stellt daher keine Anordnung dar, gegen die Rekurs geführt werden könnte (vgl. Jürg Bosshart/Martin Bertschi, Kommentar VRG, § 19 N. 7).
3.4
Eine Aufhebung von Dispositiv-Ziffer 3, wonach die Abteilung Sicherheit eingeladen werde, Halte- oder Parkverbotssignalisationen entlang der G-Strasse zu prüfen, falls die Fläche nicht von der Bauherrschaft begrünt und damit unbefahrbar werde, trüge der Beschwerdeführerschaft ebenfalls keinen praktischen Nutzen ein, zumal die verkürzte Wiedergabe des beschwerdeführerischen Anliegens dessen spätere inhaltliche Behandlung in der Verfügung des Tiefbauvorstehers vom 10. Oktober 2018 nicht zu beeinflussen vermochte. Damit erweist sich auch die Befürchtung, wonach die beanstandete Umdeutung der Begehren durch die Baukommission spätere Verfahren zu beeinflussen vermöchte, als unbegründet. Ob angesichts der Wortwahl, wonach die Abteilung Sicherheit zu entsprechender Prüfung "eingeladen" werde, mit der Vorinstanz davon auszugehen ist, dass insoweit überhaupt keine (anfechtbare) Verfügung vorliegt (vgl. zum Verfügungsbegriff etwa VGr, 31. März 2016, VB.2015.00369, E. 1.2), bedarf vor diesem Hintergrund keiner Prüfung.
3.5
Schliesslich widerspricht der Beschluss der Baukommission im Ergebnis keinem Antrag des ursprünglichen Beschwerdeführers, der sich nie gegen die Erteilung der baurechtlichen Bewilligung aussprechen wollte und auch keine Behandlung seiner Begehren vom 25. April 2018 durch die Baukommission wünschte.
3.6
Die Vorinstanz trat nach dem Ausgeführten zu Recht nicht auf den Rekurs gegen die baurechtliche Bewilligung ein. Die Beschwerde gegen den Entscheid 03 erweist sich mithin als unbegründet und ist abzuweisen.
4.
4.1
Im ebenfalls angefochtenen Entscheid betreffend die Verfügung des Tiefbauvorstehers vom 10. Oktober 2018 (Geschäftsnummer 05) erwog die Vorinstanz, dass kein Anspruch auf eine bestimmte Ausgestaltung des Strassenraums bestehe, weshalb die Gemeinde X die Anhandnahme eines strassenrechtlichen Verfahrens ohne Weiteres habe verweigern dürfen (E. 5.2). Soweit der Rekurrent beantrage, die Gemeinde X sei anzuweisen, Antrag 1 des Schreibens vom 25. April 2018 zu behandeln, sei auf den Rekurs nicht einzutreten, weil die Frage der Rechtsverweigerung mit Bezug auf die Tätigkeit des Gemeinderates Gegenstand des Verfahrens 04 bilde (E. 5.5). Auf Antrag 2 des Schreibens vom 25. April 2018 ging die Vorinstanz nicht weiter ein, da der Rekurrent diesen als zurückgezogen betrachte (E. 4.2). Diesen Rückzug von Antrag 2 bestätigt die Beschwerdeschrift ausdrücklich.
4.2
Die Beschwerdeführerschaft geht davon aus, dass die Vorinstanz die Verfügung des Tiefbauvorstehers vom 10. Oktober 2018 als nichtig erachte, und macht geltend, der Rekurs hätte deshalb nicht abgewiesen werden dürfen; vielmehr hätte die Nichtigkeit im Dispositiv festgestellt werden müssen. Dieses Verständnis des angefochtenen Entscheids erweist sich indessen als offenkundig unzutreffend. Die Vorinstanz erwog, dass der Verfügung vom 10. Oktober 2018 keine materielle Rechtskraft zukomme. Der aus dem Zivilprozessrecht stammende Begriff der materiellen Rechtskraft bezeichnet die grundsätzliche inhaltliche Unabänderlichkeit auch in anderen Verfahren; das heisst, das die betreffende Sache – als res iudicata – nicht Gegenstand eines neuen Verfahrens werden darf und dass die Behörden an die Verfügung gebunden sind, wenn die Sache als Vorfrage in einem anderen Verfahren zu beurteilen ist (Martin Bertschi, Kommentar VRG, Vorbemerkungen zu §§ 86a–86d N. 6). Nichtige Verfügungen entfalten zu keinem Zeitpunkt Rechtswirkungen, sondern werden angesichts des ihnen anhaftenden Mangels als rechtlich inexistent betrachtet (VGr, 13. Februar 2020, VB.2019.00597, E. 2.3 mit Hinweisen). Die Verfügung des Tiefbauvorstehers wies ein auf die Erhaltung des bestehenden Zustands – namentlich der freien Befahrbarkeit einer bestimmten Fläche – gerichtetes Begehren ab. Dass damit hinsichtlich der künftigen (baulichen) Nutzung der fraglichen Fläche sowie der Frage nach einer genügenden Quartiererschliessung keine res iudicata vorliegt, führt mitnichten zur Nichtigkeit dieser Verfügung. Ob Nichtigkeit vorliegt, bestimmt sich gemeinhin nach der Evidenztheorie: Es muss ein schwerwiegender Rechtsfehler vorhanden sein, der Fehler muss offenkundig oder zumindest leicht erkennbar sein, und die Annahme der Nichtigkeit darf nicht zu einer ernsthaften Gefährdung der Rechtssicherheit führen (VGr, 13. Februar 2020, VB.2019.00597, E. 2.3 mit Hinweisen). Dass die Verfügung des Tiefbauvorstehers – welche die Vorinstanz im Ergebnis schützte – an einem im Rekursverfahren unberücksichtigt gebliebenen Mangel litte, der deren Nichtigkeit zur Folge hätte, ist allerdings weder ersichtlich noch dargetan. Entsprechend hätte dem Rekurs nicht infolge Nichtigkeit der angefochtenen Verfügung stattgegeben werden müssen.
4.3
Der bisherige Zustand, auf dessen Sicherung das erste in der Verfügung vom 10. Oktober 2018 behandelte Begehren des ursprünglichen Beschwerdeführers abzielte, ist gegenwärtig nicht infrage gestellt. Wie die Vorinstanz zu Recht erwog, kommt den Benützern einer Strasse mangels dahingehender rechtlicher Grundlage kein Anspruch auf Einleitung eines Verfahrens zur Sicherung der bestehenden Strassenfläche, etwa durch Enteignungen oder die Begründung von Dienstbarkeiten, zu. Folglich ist nicht zu beanstanden, dass die Gemeinde X auf die Einleitung eines solchen Verfahrens verzichtete.
4.4
Das beanstandete Ausbleiben einer Erwägung, wonach ein dem öffentlichen Strassenverkehr gewidmetes Strassenstück nur durch ein strassenrechtliches Entwidmungsverfahren entwidmet werden könne, in dessen Rahmen der ursprüngliche Beschwerdeführer seine Rechte verfechten könne, vermag keine Rechtsfehlerhaftigkeit der vorinstanzlichen Entscheide zu begründen, zumal deren rechtsgenügliche Begründung keine Auseinandersetzung mit dieser Thematik voraussetzte. Soweit die Beschwerdeführerschaft sinngemäss einen Anspruch auf eine Feststellungsverfügung behauptet, ist darauf hinzuweisen, dass eine Feststellungsverfügung nur den Bestand, Nichtbestand oder Umfang öffentlich-rechtlicher Rechte und Pflichten in einem konkreten Rechtsverhältnis zum Gegenstand haben kann und deren Erlass ein schutzwürdiges Interesse voraussetzt, das in der Regel in der Vermeidung nachteiliger Dispositionen besteht (Bosshart/Bertschi, § 19 N. 23 ff.). An einer Klärung, ob der an die G-Strasse grenzende Privatgrund begrünt werden dürfte, besteht bis zum Vorliegen eines entsprechenden Baugesuchs jedoch kein schutzwürdiges Interesse, weil die Erhaltung der bestehenden befahrbaren Fläche keinen nachvollziehbaren Anlass für Dispositionen des ursprünglichen Beschwerdeführers bilden konnte bzw. seiner nun als Beschwerdeführerschaft auftretenden Erben oder anderer Privater bilden kann.
4.5
Damit erweist sich die Beschwerde auch als unbegründet, insoweit sie sich gegen den Entscheid 05 richtet, und ist insgesamt abzuweisen.
5.
Ausgangsgemäss sind die Kosten der unterliegenden Beschwerdeführerschaft aufzuerlegen
(§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Bei diesem Ergebnis steht dieser von vornherein keine Parteientschädigung zu (§ 17 Abs. 2 VRG). Da das Beschwerdeverfahren keinen besonderen Aufwand seitens der Beschwerdegegner erforderte, ist auch diesen keine Parteientschädigung zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 lit. a VRG).