Decision ID: ff2cb3bf-6e2e-4ea4-89ae-b0e2e6902709
Year: 2021
Language: it
Court: TI_TCA
Chamber: TI_TCA_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: public_law

ritenuto,
in fatto
A.
Il 15 giugno 2021 la CO 1 ha indetto un pubblico concorso, retto dalla legge sulle commesse pubbliche del 20 febbraio 2001 (LCPubb; RL 730.100) e impostato secondo la procedura libera, per aggiudicare la fornitura di cippato di legna alla centrale termica di Intragna (FU 101/2021 pag. 5-6).
L'avviso di gara informa che il consorzio è vietato (punto n. 5) e che il subappalto è ammesso unicamente per il trasporto (punto n. 6).
Stabilisce inoltre che la commessa sarà aggiudicata sulla base dei seguenti criteri e relativi fattori di ponderazione (punto n. 7):
1. Economicità 45%
2.
Referenze per lavori analoghi 17%
3.
Organizzazione dell'impresa 15%
3.1.
Logistica 40%
3.2.
Unità lavorative 30%
3.3.
Trasporti + caricamento silo 30%
4.
Prontezza d'intervento 15%
5.
Formazione apprendisti 5%
6.
Perfezionamento professionale 3%
Il capitolato d'appalto riprende alla pos. 224 questi criteri, specificando in generale una scala delle note (da 1 a 6). Le disposizioni successive indicano il metodo di valutazione dei singoli parametri.
In particolare, con riferimento al criterio delle
referenze
la pos. 224.210 delle disposizioni particolari CPN 102 specifica che:
L'offerente deve allegare all'offerta le referenze per le forniture di cippato eseguite dal 2016 al 2020 ad una centrale termica nel Canton Ticino con una potenza superiore a 150kW.
(...)
·
per la fornitura di più di 3 centrali Nota 6
·
per la fornitura da 1 a 2 centrali Nota 4
·
per la fornitura da 0 a 1 centrale Nota 1
Nel caso di fornitura all'interno di un Consorzio fa stato la percentuale di partecipazione al Consorzio (esempio: se l'offerente partecipa ad un consorzio nella misura del 50% sarà riconosciuto il valore corrispondente a 0.5 centrali).
Relativamente al metodo di valutazione e assegnazione della nota per il criterio (e
sottocriteri
) dell'
organizzazione dell'impresa
, le prescrizioni del concorso (pos. 224.300 e seg.) indicano, fra l'altro, quanto segue.
224.310 Logistica
Al fine di garantire la conformità e la qualità del cippato fornito viene valutata la logistica dell'impresa in riferimento alla possibilità di stoccare il materiale in modo idoneo:
·
L'offerente dispone di un piazzale a fondo duro (asfalto, cemento, ...) sul quale è presente una tettoia con una capienza di almeno 1000 m
3
di cippato
Nota 6
·
L'offerente dispone di un piazzale a fondo duro (asfalto, cemento, ...) sul quale è presente una tettoia con una capienza di almeno 500 m
3
di cippato
Nota 5
·
L'offerente dispone di un piazzale a fondo duro (asfalto, cemento, ...)
Nota 3
·
L'offerente non dispone di un piazzale a fondo duro (asfalto, cemento, ...)
Nota 1
224.320 Unità lavorative
Al fine di garantire la produzione in proprio del cippato fornito viene valutato il numero di unità lavorative in organico al momento dell'inoltro dell'offerta:
·
unità lavorative maggiori di 15 Nota 6
·
unità lavorative da 13 a 15 Nota 5
·
unità lavorative da 10 a 13 Nota 4
·
unità lavorative da 9 a 10 Nota 3
·
unità lavorative da 7 a 9 Nota 2
·
unità lavorative minori di 7 Nota 1
1 unità lavorativa corrisponde a 1 selvicoltore/operaio forestale/apprendista selvicoltore impiegato al 100 % (un operaio impiegato all'80% corrisponde a 0.8 unità lavorative). (...)
224.330
Trasporti + caricamento silo
Al fine di garantire delle operazioni di consegna del cippato che salvaguardino le infrastrutture della centrale e ridurre al minimo i trasporti, viene valutata la metodologia utilizzata dall'impresa per il trasporto del materiale e il caricamento del silo:
·
L'offerente dispone di un mezzo che permette la consegna di almeno 40 m
3
di cippato per ogni viaggio con un sistema di scarico del materiale accompagnato (tramite nastro, spinta o altro sistema simile)
Nota 6
·
L'offerente dispone di un mezzo che permette la consegna di almeno 25 m
3
di cippato per ogni viaggio con un sistema di scarico del materiale accompagnato (tramite nastro, spinta o altro sistema simile)
Nota 4
·
L'offerente non dispone di un mezzo che permette la consegna del cippato con un sistema di scarico del materiale accompagnato ma utilizza un sistema tradizionale (a caduta tramite ribalta del materiale o altro sistema simile)
Nota 1
(...)
Il capitolato (pos. 224.340) precisa infine che la
prontezza d'intervento
viene valutata
in funzione della distanza su strada tra la sede aziendale dell'impresa concorrente e la centrale,
assegnando i seguenti punteggi:
·
Distanza centrale - sede impresa concorrente fino a 10 km Nota 6
·
Distanza centrale - sede impresa concorrente da 10.1 a 17.5 km Nota 4
·
Distanza centrale - sede impresa concorrente da 17.6 a 30 km Nota 2
·
Distanza centrale - sede impresa concorrente superiore a 30 km Nota 1
B.
Contro il predetto bando di concorso e la relativa documentazione di gara insorge dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo RI 1 chiedendone l'annullamento, previa concessione dell'effetto sospensivo al gravame. L'insorgente muove le proprie contestazioni avverso i criteri
referenze per lavori analoghi, organizzazione dell'impresa
(e i rispettivi sottocriteri)
e
prontezza d'intervento
. A mente sua, tali criteri, uniti al divieto di consorzio, finirebbero per privilegiare in modo determinante una delle aziende forestali della regione. L'Azienda Forestale di _ sarebbe infatti l'unica in grado di ottenere contemporaneamente la nota 6 nei predetti criteri ciò che, considerato il loro peso complessivo (47% sul totale), la porrebbe in una posizione di assoluto vantaggio.
C.
All'accoglimento del ricorso si è opposto il committente, il quale ha avversato con dovizia di motivazioni le tesi dell'insorgente. Ha innanzi tutto difeso la propria scelta, maturata anche sulla base dell'esperienza acquisita con l'attuale assuntore, di affidare la commessa a un unico concorrente. Ha quindi affermato che i criteri (e sottocriteri) di aggiudicazione contestati sono assolutamente pertinenti con la fornitura richiesta e non ostacolano la libera concorrenza. Egli ha respinto inoltre l'accusa di voler avvantaggiare chicchessia.
D.
Con la replica e la duplica le parti hanno ribadito le proprie tesi, affinandole con precisazioni di cui si dirà, per quanto necessario, in appresso.
Considerato,

in diritto
1.
1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 36 cpv. 1 LCPubb. In quanto attiva nel settore interessato dalla commessa, la ricorrente è legittimata a contestare il bando di concorso (art. 37 lett. a LCPubb e 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Il ricorso, tempestivo (art. 36 cpv. 1 LCPubb), è quindi ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza procedere ad accertamenti istruttori (art. 25 cpv. 1 LPAmm). I fatti decisivi sono noti.
2.
2.1. Il bando di concorso è un documento mediante il quale l'ente
pubblico si rivolge ad una cerchia più o meno indeterminata di potenziali interessati per invitarli ad inoltrare offerte, rispettivamente candidature, per l'esecuzione di opere edili, per la fornitura di beni mobili o per la prestazione di servizi. Esso
costituisce un insieme di regole e di condizioni che concretizzano e
precisano il quadro procedurale predisposto dalla legge ai fini
dell'adozione del provvedimento di aggiudicazione. L'avviso di
concorso e i relativi atti
costituiscono la
lex specialis
del procedimento e vincolano tanto l'ente banditore, quanto i concorrenti. Essi devono rispettare la legge sulla quale si fonda il
concorso
e i principi generali del diritto amministrativo, specie in correlazione all'ossequio delle regole della buona fede e della
parità di trattamento tra i concorrenti (DTF 125 I 203 seg.; RDAT II-1997 n. 47; II-1994 n. 5; 1982 n. 14).
Per il resto, nella definizione dell'oggetto e delle condizioni di gara l'ente banditore dispone di un margine discrezionale relativamente ampio, che l'autorità di ricorso può censurare unicamente nella misura in cui il suo agire integra gli estremi di una violazione del diritto, segnatamente sotto il profilo dell'abuso del potere d'apprezzamento (art. 38 cpv. 1 lett. a LCPubb). Ipotesi, questa,
che si verifica quando quest'ultimo è esercitato in spregio dei principi fondamentali del diritto, quali l'uguaglianza davanti alla legge, la legalità, la proporzionalità, la sicurezza del diritto e la
buona fede (DTF 119 Ib 452; RDAT I-1995 n. 14;
Marco
B
orghi/Guido Corti
, Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, n. 2d ad art. 61;
Adelio Scolari
, Diritto amministrativo, parte generale, II. ed., Cadenazzo 2002, n. 413). In particolare, nell'ambito di contestazioni dirette contro il bando e i
relativi documenti di gara, il Tribunale cantonale amministrativo
non può sostituire il proprio apprezzamento a quello dell'autorità che ha indetto il concorso, ma deve limitarsi ad accertare che le varie clausole contemplate da questi atti non siano insostenibili,
in quanto fondate su considerazioni estranee alla materia, sprovviste di valide ragioni o altrimenti lesive dei diritti costituzionali (STA 52.2020.408 del 26 novembre 2020 consid. 2 e rinvii).
2.2. Nella scelta e nella definizione dei criteri d'aggiudicazione e dei relativi fattori di ponderazione il committente fruisce di un'ampia latitudine di giudizio, che è tenuto ad esercitare in funzione
delle particolarità della commessa oggetto della gara. I criteri
d'aggiudicazione devono comunque essere fissati sulla base di parametri valutabili in modo oggettivo e rispettare i principi generali che governano la materia (promozione di un'efficace e libera concorrenza, nonché dell'impiego parsimonioso delle risorse finanziarie pubbliche; art. 1 cpv. 1 lett. b ed e LCPubb).
3.
La ricorrente non contesta la clausola che vieta il consorzio tra imprese. Essa ritiene tuttavia che i criteri di aggiudicazione 2, 3 e 4,
uniti al predetto divieto di consorzio, favoriscano l'Azienda Forestale di _.
3.1. Referenze
La ricorrente ha criticato innanzitutto la modalità di valutazione delle referenze, in particolare la disposizione di gara secondo cui nel caso di forniture all'interno di un consorzio
fa stato la percentuale di partecipazione al consorzio
. A mente sua, c
on il meccanismo messo in atto dalla committenza
si rischia di premiare chi fornisce individualmente piccole quantità di cippato, rispetto a chi in consorzio ne consegna molto di più
.
3.1.1. Le cosiddette
referenze
servono essenzialmente ad attestare la capacità tecnica del concorrente di realizzare l'opera messa a concorso, rispettivamente di fornire la prestazione oggetto
della commessa. Forniscono quindi anzitutto informazioni sull'idoneità del concorrente e non sulla bontà dell'offerta. Dottrina e
giurisprudenza ammettono tuttavia la possibilità di utilizzarle come criteri d'aggiudicazione, in quanto atte a permettere al committente di esprimere indirettamente anche un giudizio sulla qualità dell'offerta, in particolare nei casi in cui hanno rilievo l'esperienza e la capacità professionale (cfr. DTF 139 II 489 consid. 2.1-2.2
con rinvii alla giurisprudenza e alla dottrina; RtiD I-2012 n. 14
consid. 2.2.1; RDAT II-2004 n. 21 consid. 3.1; cfr. inoltre
Peter
Galli/André Moser/Elisabeth Lang/Marc Steiner
, Praxis des öffentlichen Beschaffungsrechts, 3 ed., Zurigo 2013, n. 618
segg.;
Martin Beyeler
, Ziele und Instrumente des Vergaberechts, Friburgo 2008, pag. 64 segg.).
3.1.2. La tesi della ricorrente non può essere seguita. Il committente non ha infatti previsto di valutare l'esperienza dei concorrenti in funzione del quantitativo di combustione prodotto, bensì in base al
numero di forniture
da essi eseguite ad una centrale termica nel Canton Ticino con una potenza superiore a 150 kW (pos. 224.210). Nel semplice fatto che, a detta dell'insorgente, le aziende forestali del _ e della _ avrebbero, con l'eccezione dell'Azienda Forestale di _, sinora operato prevalentemente nella forma del consorzio, non sono necessariamente ravvisabili gli estremi di una situazione di vantaggio concorrenziale suscettibile di permettere solo a quest'ultima di conseguire il punteggio massimo per questo criterio. Il bando di concorso non limita infatti la partecipazione alla gara alle imprese attive in queste due regioni, ma ammette tutte quelle aventi sede in Svizzera. È dunque assai verosimile che sull'insieme del territorio nazionale vi siano più ditte in grado di provare di aver servito più di tre centrali termiche tra il 2016 e il 2020. Nemmeno nel fatto di attribuire alla fornitura all'interno di un consorzio un punteggio pari alla percentuale di partecipazione allo stesso può essere ravvisata una violazione del diritto. Al contrario, il metodo di valutazione scelto dal committente appare del tutto sostenibile. Su questo punto l'impugnativa è dunque infondata.
3.2. Organizzazione dell'impresa
3.2.1. Riguardo al sottocriterio della
logistica,
pur riconoscendo di disporre di una tettoia con una capienza come quella richiesta, la ricorrente ritiene che sarebbe insensato destinarla tutta al cippato, tanto più che per le esigenze della centrale di Intragna sarebbe ampiamente sufficiente un deposito con una capienza di 200 m
3
.
Ciò stante, l'insorgente ne conclude che il concorso è stato creato ad arte per favorire l'Azienda Forestale di _, visto che sarebbe una delle poche della regione a disporre di un piazzale a fondo duro sul quale è presente una tettoia con una capienza di almeno 1000 m
3
di cippato.
Medesimo discorso viene sviluppato in merito ai sottocriteri
unità lavorative
e
trasporti + caricamento silo
.
La ricorrente lamenta anche qui il fatto che venga dato un peso considerevole a delle condizioni da essa ritenute non necessarie allo svolgimento della fornitura appaltata. La produzione di cippato sarebbe infatti altamente meccanizzata e due unità lavorative sarebbero più che sufficienti per garantire la produzione richiesta. Inoltre, la centrale a cippato di Intragna funzionerebbe perfettamente anche con un sistema di scarico tradizionale del materiale accompagnato, ossia con un sistema a caduta tramite ribalta o altro sistema simile.
Tutto ciò - stando alla ricorrente - avvalora la tesi secondo cui il concorso in oggetto è stato costituito in modo da favorire l'Azienda Forestale di _,
l'unica azienda forestale locale
con più di 15 selvicoltori, operai forestali e apprendisti selvicoltori impiegati al 100%
in possesso
di un mezzo che permette la consegna di almeno 40 m
3
di cippato per ogni viaggio con un sistema di scarico del materiale accompagnato (tramite nastro, spinta o altro sistema simile).
3.2.2. Oggetto della commessa è, come ricordato in narrativa, la fornitura di cippato di legna, franco centrale termica di Intragna, intesa scaricata direttamente nel silo. Il prodotto fornito è costituito da cippato di legna, derivato dalla lavorazione di legna proveniente dal bosco ticinese. Alla luce dello scopo che l'ente banditore si è prefisso (garantire un adeguato quantitativo di cippato essiccato e non contaminato tutto l'anno), nulla permettere di ritenere che nella scelta di ricompensare chi dispone di una piazza di lavorazione a fondo duro sul quale è presente una tettoia di grandi dimensioni, il committente sia incorso in una violazione del diritto sotto il profilo di un esercizio abusivo del potere discrezionale che deve essergli riconosciuto in quest'ambito. Del tutto plausibile è l'interesse dell'ente banditore di assicurare che il cippato fornito sia di ottima qualità, ciò che non sembrerebbe essere sempre stato il caso da parte dell'attuale fornitore per il fatto che il materiale sarebbe stato lavorato su suolo terroso. Sennonché, la stessa ricorrente afferma di possedere una piazza di lavorazione con una tettoia della capienza richiesta, per modo che la libera concorrenza non è ostacolata dalla contestata disposizione. Anche per quanto riguarda la bontà del sottocriterio di aggiudicazione
trasporti + caricamento silo,
che premia i concorrenti che dispongono di un mezzo di consegna capiente dotato di un sistema di scarico del materiale accompagnato
(tramite nastro, spinta o altro sistema simile)
, l'ente banditore ha fornito delle motivazioni convincenti. La necessità di garantire delle operazioni di consegna del cippato che salvaguardino le infrastrutture (scongiurando quindi i danni provocati da un caricamento non corretto, come già avvenuto in passato e documentato dalle fotografie prodotte con la duplica) riducendo nel contempo al minimo i trasporti (e quindi le emissioni di CO
2
e polveri fini), è pienamente condivisibile. Ora, se è ben vero che come riconosciuto dallo stesso ente banditore, la maggior parte delle aziende forestali non dispone di un mezzo di questo tipo, è pur vero che per questa parte d'opera gli atti di gara ammettono il subappalto. Neppure il criterio in discussione limita pertanto eccessivamente la libera concorrenza. L'insorgente non può infine essere seguita nemmeno laddove sostiene che il sottocriterio di aggiudicazione
unità lavorative
, che assegna un punteggio in funzione delle unità lavorative non dirigenziali/amministrative/interinali in organico al momento dell'inoltro dell'offerta, costituirebbe un ulteriore elemento discriminante volto ad agevolare l'Azienda Forestale di _
.
Occorre anzitutto considerare che il numero di operai impiegati si rifà ampiamente all'oggetto caratterizzante la commessa. Esso è infatti
suscettibile di attestare la qualità dell'offerente, rispettivamente la sua capacità
di fornire la prestazione oggetto della commessa (produzione del cippato, compreso evidentemente il taglio degli alberi). D'altra parte, le regole della gara vanno impostate in funzione del servizio che occorre fornire secondo le oggettive esigenze del committente, non secondo le rivendicazioni di potenziali concorrenti volte a favorire sé stessi tramite prescrizioni che permettano loro
di conseguire il miglior punteggio possibile a dipendenza - nel
caso specifico dell'organizzazione dell'impresa - delle proprie risorse di personale.
Posta questa premessa, è indubbio che l'ente banditore ha previsto un sottocriterio destinato a valutare l'organizzazione dei concorrenti (anche) in funzione del numero di selvicoltori, operai forestali e apprendisti selvicoltori alle loro dipendenze, ciò che senz'altro andrà a vantaggio di ditte di maggiori dimensioni. Tuttavia, la ponderazione di tale criterio non appare atta a porre il concorrente che dovesse ottenere la nota più alta in questo campo in una posizione di assoluto vantaggio. Sul totale, tale sottocriterio ha infatti un peso di appena il 4.5%, contro il 45% rappresentato dal solo criterio del prezzo. Nemmeno tenendo conto del criterio organizzazione dell'impresa nel suo insieme, che rappresenta il 15% del punteggio, la disposizione di gara appare lesiva del diritto.
3.3. Prontezza d'intervento
3.3.1. La ricorrente ha obiettato infine l'utilizzo della prontezza d'intervento quale criterio di aggiudicazione. Ritiene che in concreto
non si vede quale servizio di pronto intervento possa essere necessario, in quanto la fornitura del cippato è un'attività facilmente pianificabile e non richiede tempo di intervento simili a quelli della Rega.
Reputa inoltre il salto di nota (due punti) tra una distanza fino a 10 km e quella appena superiore
del tutto arbitrario e irragionevole
.
3.3.2. Le argomentazioni dell'insorgente non possono essere condivise. Le motivazioni addotte dal committente per giustificare l'esigenza di questo criterio non sono prive di fondamento. Risulta infatti fondato l'interesse dell'ente banditore di disporre nel minor tempo possibile di manodopera e macchinari in casi d'urgenza (es. mancanza di cippato o inceppamento dei trucioli). Come rettamente sostenuto dalla stazione appaltante, il ruolo del fornitore di cippato non si esaurisce nel riempimento del silo. Egli rappresenta invero un anello importante della catena di produzione del calore. Anche la scala delle note stabilita nel capitolato non appare insostenibile. La stessa ricorrente, del resto, riconosce di soddisfare i requisiti per poter ambire al punteggio massimo per questo criterio, essendo la distanza tra la sua sede aziendale e la centrale termica inferiore a 10 km. La disposizione di gara non appare dunque lesiva del diritto.
3.4. Dato che per finire risultano sorrette da ragioni del tutto plausibili e non pregiudicano il principio di una concorrenza efficace perseguito dall'ordinamento sulle commesse pubbliche (art. 1 cpv. 1 lett. b LCPubb), le controverse prescrizioni concorsuali - sicuramente congrue contrariamente a quanto eccepito dall'insorgente - vanno senz'altro confermate. Nulla consente insomma di avvalorare la tesi della ricorrente secondo cui la gara è stata costituita in modo da assicurare l'aggiudicazione ad un concorrente in particolare.
4.
Sulla scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso deve essere respinto.
5.
L'emanazione del presente giudizio rende priva d'oggetto la domanda tendente alla concessione dell'effetto sospensivo al gravame.
6.
La tassa di giustizia è posta a carico della ricorrente secondo soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Non si assegnano ripetibili al committente non patrocinato (art. 49 cpv. 1 LPAmm).