Decision ID: 9e2e4767-a469-4c24-a360-2a1bbe1f6b45
Year: 2021
Language: de
Court: BS_APG
Chamber: BS_APG_001
Canton: BS
Region: Northwestern_Switzerland
Law Area: 

Sachverhalt
A_ (Rekurrentin) hielt im Kanton Basel-Stadt einen Hund namens B_, einen männlichen Chihuahua (Mikrochip-Nr. [...]). Am 18. Februar 2020 verfügte das kantonale Veterinäramt die definitive Einziehung ihres Hundes B_. Einem Rekurs gegen diese Verfügung wurde die aufschiebende Wirkung entzogen. Mit dem dagegen erhobenen Rekurs beantragte die Rekurrentin insbesondere die Aufhebung der angefochtenen Verfügung und die Aushändigung des Hundes B_ (Rechtsbegehren 1 und 2). Sie ersuchte weiter um Bewilligung der unentgeltlichen Rechtspflege sowohl für die ordentlichen als auch für die ausserordentlichen Kosten (Rechtsbegehren 3). Zudem stellte sie den Verfahrensantrag, die aufschiebende Wirkung wiederherzustellen. Am 31. April 2020 nahm das Veterinäramt dazu Stellung. Mit Entscheid vom 3. Februar 2021 wies das Gesundheitsdepartement Basel-Stadt den Rekurs kostenfällig ab.
Dagegen richtet sich der mit Eingaben vom 12. Februar und 8. März 2021 erhobene und begründete Rekurs an den Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt. Mit ihrer Rekursbegründung beantragt die Rekurrentin die Aufhebung der angefochtenen Verfügung und die Rückgabe des Hundes B_ unter o/e-Kostenfolge, wobei ihr eine Parteientschädigung für das vorliegende sowie vorinstanzliche Verfahren zuzusprechen sei. Zugleich beantragt sie die unentgeltliche Rechtspflege für die ordentlichen sowie ausserordentlichen Kosten. Mit einem Verfahrensantrag ersucht sie um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Rekurses und Rückgabe des Hundes für die Dauer des Rekursverfahrens. Diesen Rekurs überwies das Präsidialdepartement dem Verwaltungsgericht mit Schreiben vom 7. April 2021 zum Entscheid. Mit Verfügung des Verfahrensleiters vom 14. April 2021 wurde dem Rekurs insoweit die aufschiebende Wirkung zuerkannt, als das Veterinäramt angewiesen wurde, bis zum Entscheid des Verwaltungsgerichts keine Massnahmen zu treffen, die im Fall der Gutheissung des Rekurses einer Herausgabe des Hundes an die Rekurrentin entgegenstehen könnten. Im Übrigen wurden der Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung und der Antrag auf Rückgabe des Hundes für die Dauer des Rekursverfahrens abgewiesen. Das Gesundheitsdepartement beantragt mit Vernehmlassung vom 17. Mai 2021 die Abweisung des Rekurses. Mit Eingabe vom 7. Juni 2021 reichte die Rekurrentin auf Nachforderung innert erstreckter Frist Unterlagen zur Glaubhaftmachung ihrer prozessualen Bedürftigkeit ein.
Die weiteren Tatsachen und Einzelheiten der Parteistandpunkte ergeben sich, soweit sie für das vorliegende Urteil von Bedeutung sind, aus den nachfolgenden Erwägungen. Das Urteil erging auf dem Zirkulationsweg.

Erwägungen
1.
1.1
Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Beurteilung des vorliegenden Rekurses ergibt sich aus dem Überweisungsbeschluss des Präsidialdepartements vom 7. April 2021 sowie aus § 42 des Organisationsgesetzes (OG, SG 153.100) und § 12 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG, SG 270.100). Zuständig zur Beurteilung des Rekurses ist das Dreiergericht (§ 92 Abs. 1 Ziff. 11 in Verbindung mit § 88 Abs. 2 des Gerichtsorganisationsgesetzes [GOG, SG 154.100]). Die Rekurrentin ist als Adressatin des angefochtenen Entscheids von diesem unmittelbar berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Abänderung. Sie ist deshalb gemäss § 13 Abs. 1 VRPG zum Rekurs legitimiert.
Auf den frist- und formgerechten Rekurs ist somit einzutreten.
1.2
Für das Verfahren gelten die Bestimmungen des VRPG. Die Kognition bestimmt sich nach der allgemeinen Vorschrift von § 8 VRPG. Demnach hat das Verwaltungsgericht zu prüfen, ob die Vorinstanz den Sachverhalt unrichtig festgestellt, wesentliche Form- oder Verfahrensvorschriften verletzt, öffentliches Recht nicht oder nicht richtig angewendet oder von dem ihr zustehenden Ermessen einen unzulässigen Gebrauch gemacht hat.
2.
Die definitive Einziehung des Hundes der Rekurrentin stellt einen Eingriff in die Eigentumsgarantie gemäss Art. 26 Abs. 1 der Bundesverfassung (BV, SR 101) dar (VGE VD.2016.222 vom 7. April 2017 E. 3.2). Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung kann die definitive Wegnahme eines Hundes, zu dem die Halterin eine enge emotionale Bindung hat, einen Eingriff in den Schutzbereich des Rechts auf persönliche Freiheit der Halterin gemäss Art. 10 Abs. 2 BV darstellen (vgl. BGE 134 I 293 E. 5.2.1 S. 300, 133 I 249 E. 2 S. 252 f.; BGer 2C_856/2013 vom 10. Februar 2014 E. 5.3, 2P.24/2006 vom 27. April 2007 E. 3.2; vgl. ferner VGE VD.2016.222 vom 7. April 2017 E. 3.2). Gemäss der Darstellung der Rekurrentin handelt es sich bei ihrem Hund um einen Familienhund, der bis zur Wegnahme durch das Veterinäramt am 24. Januar 2020 mit der Rekurrentin, ihrem Ehemann und den beiden Kindern zusammengelebt habe (Rekursbegründung vom 8. März 2021 Ziff. 4). Eine enge emotionale Bindung zu ihrem Hund wird von der Rekurrentin zwar nicht ausdrücklich behauptet. Aus der Tatsache, dass sie vor zwei Instanzen unter Beizug eines Advokaten um die Rückgabe ihres Hundes kämpft, ist jedoch auf eine solche zu schliessen. Daher stellt die Einziehung des Hundes auch einen Eingriff in ihr Recht auf persönliche Freiheit dar.
3.
3.1
Die Einziehung des Hundes der Rekurrentin ist eine exekutorische verwaltungsrechtliche Sanktion bzw. eine exekutorische Zwangsmassnahme in der Form des unmittelbaren Zwangs gegen Personen oder Sachen (VGE VD.2018.206 vom 8. April 2019 E. 4.1; vgl.
Häfelin/Müller/Uhlmann
, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Auflage, Zürich 2020, N 1440, 1442 und 1478 f.;
Tschannen/Zimmerli/Müller
, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Auflage, Bern 2014, § 52 N 7). Bei den exekutorischen verwaltungsrechtlichen Sanktionen wird unterschieden zwischen solchen zur Durchsetzung einer unmittelbar durch einen Rechtssatz begründeten Pflicht und solchen zur Durchsetzung einer durch eine Verfügung konkretisierten Pflicht. Im zweiten Fall dient die Sanktion der Vollstreckung einer Verfügung (VGE VD.2018.206 vom 8. April 2019 E. 4.1;
Häfelin/Müller/Uhlmann
, a.a.O., N 1441 und 1448). Im vorliegenden Fall fehlt es an einer durch Verfügung konkretisierten Pflicht, die mit der Einziehung des Hundes durchgesetzt werden könnte.
3.2
In der Begründung der Verfügung des Veterinäramts vom 18. Februar 2020 und im Entscheid des Gesundheitsdepartements vom 3. Februar 2021 wird die Einziehung des Hundes auf Art. 24 Abs. 1 des Tierschutzgesetzes (TSchG, SR 455) bzw. Art. 24 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 4 TSchG und nicht auf die Vereinbarung zwischen dem Veterinäramt und der Rekurrentin vom 23. Mai 2019 gestützt. Dementsprechend stellte das Gesundheitsdepartement fest, die Vereinbarung sei nur insofern relevant, als aus ihr hervorgehe, dass die Rekurrentin spätestens seit ihrer Unterzeichnung gewusst habe oder jedenfalls habe wissen müssen, dass der Hund nicht in die Obhut ihrer Mutter habe gegeben werden dürfen, weil sie mit einem Tierhalteverbot belegt gewesen sei (angefochtener Entscheid E. 42). Für die Beantwortung der Frage, ob der Rekurrentin aufgrund der Vereinbarung die Tragweite des Tierhalteverbots bekannt gewesen ist, ist es unerheblich, ob die Vereinbarung gültig gewesen ist oder nicht. Die Frage der Gültigkeit der Vereinbarung vom 23. Mai 2019 (vgl. dazu Rekursbegründung Ziff. 17) kann daher im vorliegenden Verfahren offen bleiben. Immerhin ist festzuhalten, dass die darin statuierte Befugnis des Veterinäramts, den Hund selbst im Fall eines versehentlichen kurzzeitigen Aufenthalts bei der Mutter der Rekurrentin umgehend und definitiv einzuziehen, offensichtlich unverhältnismässig ist und daher eine klare Verletzung von Art. 10 Abs. 2 und Art. 26 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 36 Abs. 3 BV darstellt.
3.3
Ob und wieweit verwaltungsrechtliche Sanktionen einer gesetzlichen Grundlage bedürfen, ist umstritten. Nach überzeugender Auffassung ist keine zusätzliche gesetzliche Grundlage erforderlich, wenn die Sanktion als blosse Umprägung der nicht erfüllten ursprünglichen Pflicht an deren Stelle tritt. In diesen Fällen genügt es, dass die nicht erfüllte Pflicht auf einer gesetzlichen Grundlage beruht. Eine spezielle gesetzliche Grundlage ist hingegen erforderlich, wenn die Sanktion eine neue Pflicht begründet. Dies ist insbesondere dann der Fall, wenn die Sanktion nicht bloss den Zustand wiederherstellt, der bei Erfüllung der ursprünglichen Pflicht bestünde (VGE VD.2018.206 vom 8. April 2019 E. 4.2.1; vgl. VGer BE VGE 21419 vom 11. September 2002 E. 4c in: BVR 2003 S. 171, 174;
Häfelin/Müller/Uhlmann
, a.a.O., N 1453 und 1480;
Moor/Poltier
, Droit administratif, Band 2, 3. Aufl., Bern 2011, S. 117 und 132;
Wiederkehr
, in: Wiederkehr/Richli, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Band 1, Bern 2012, N 3174). Dabei kann die spezielle gesetzliche Grundlage bei gegebenen Voraussetzungen durch die polizeiliche Generalklausel ersetzt werden (VGE VD.2018.206 vom 8. April 2019 E. 4.2.1; VGer BE VGE 21419 vom 11. September 2002 E. 6a in: BVR 2003 S. 171, 179 f.;
Häfelin/Müller/Uhlmann
, a.a.O., N 1481;
Tschannen/Zimmerli/Müller
, a.a.O., § 32 N 12).
3.4
Wer mit Tieren umgeht, hat gemäss Art. 4 Abs. 1 TSchG ihren Bedürfnissen in bestmöglicher Weise Rechnung zu tragen (lit. a) und soweit es der Verwendungszweck zulässt, für ihr Wohlergehen zu sorgen (lit. b). Wohlergehen der Tiere ist gemäss Art. 3 lit. b namentlich gegeben, wenn die Haltung und Ernährung so sind, dass ihre Körperfunktionen und ihr Verhalten nicht gestört sind und sie in ihrer Anpassungsfähigkeit nicht überfordert sind (Ziff. 1), das artgemässe Verhalten innerhalb der biologischen Anpassungsfähigkeit gewährleistet ist (Ziff. 2), sie klinisch gesund sind (Ziff. 3) sowie Schmerzen, Leiden, Schäden und Angst vermieden werden (Ziff. 4). Gemäss Art. 4 Abs. 2 TSchG darf niemand ungerechtfertigt einem Tier Schmerzen, Leiden oder Schäden zufügen, es in Angst versetzen oder in anderer Weise seine Würde missachten. Das Misshandeln, Vernachlässigen oder unnötige Überanstrengen von Tieren ist verboten. Wer Tiere hält oder betreut, muss sie gemäss Art. 6 Abs. 1 TSchG angemessen nähren, pflegen und ihnen die für ihr Wohlergehen notwendige Beschäftigung und Bewegungsfreiheit sowie soweit nötig Unterkunft gewähren. Die Einziehung eines Hundes ist keine blosse Umprägung der in Art. 4 und 6 TSchG statuierten Gebote und Verbote. Zudem geht sie über die Wiederherstellung des Zustands, der bei Erfüllung der Pflichten gemäss Art. 4 und 6 TSchG besteht, hinaus, weil der Rekurrentin damit die Möglichkeit genommen wird, ihren Hund in Zukunft unter Beachtung dieser Bestimmungen zu halten. Damit scheiden Art. 4 und 6 TSchG als gesetzliche Grundlage für die Einziehung aus (vgl. VGE VD.2018.206 vom 8. April 2019 E. 4.2.5). Die Voraussetzungen der Anwendung der polizeilichen Generalklausel (vgl. dazu VGE VD.2018.206 vom 8. April 2019 E. 4.2.6) sind im vorliegenden Fall ebenfalls offensichtlich nicht erfüllt. Folglich ist für die definitive Einziehung im vorliegenden Fall eine spezielle gesetzliche Grundlage erforderlich.
4.
4.1
Wird festgestellt, dass Tiere vernachlässigt oder unter völlig ungeeigneten Bedingungen gehalten werden, so schreitet die zuständige Behörde gemäss Art. 24 Abs. 1 TSchG unverzüglich ein. Sie kann die Tiere vorsorglich beschlagnahmen und auf Kosten der Halterin an einem geeigneten Ort unterbringen. Wenn nötig lässt sie die Tiere verkaufen oder töten. Eine definitive Einziehung setzt zusätzlich voraus, dass die Halterin auch in Zukunft nicht in der Lage sein wird, angemessen für das Tier zu sorgen (vgl. BGer 2C_122/2019 vom 6. Juni 2019 E. 4.3). Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung darf die Behörde nicht erst im Zeitpunkt des gesicherten Feststehens von Missständen tätig werden, sondern muss bereits beim Vorliegen begründeter Verdachtsmomente einschreiten und für die nötigen Abklärungen besorgt sein (BGer 2C_122/2019 vom 6. Juni 2019 E. 4.2, 2A.532/2004 vom 31. März 2005 E. 2.2). Dies kann jedoch nur für vorsorgliche Massnahmen gelten. Im Zeitpunkt des Entscheids über die definitive Einziehung besteht keine zeitliche Dringlichkeit mehr. Zudem hat die Behörde die Möglichkeit, vor dem Entscheid über die definitive Einziehung den Sachverhalt während der Geltungsdauer allfälliger vorsorglicher Massnahmen sorgfältig abzuklären. Damit besteht kein Anlass, beim Entscheid über die definitive Einziehung auf gesicherte Feststellungen zu verzichten und blosse begründete Verdachtsmomente genügen zu lassen.
4.2
Gemäss den insoweit unbestrittenen Feststellungen der Vorinstanz verfügte das Veterinäramt am 8. Mai 2018 gegenüber der Mutter der Rekurrentin gestützt auf Art. 23 TSchG ein absolutes Tierhalteverbot. Gemäss Art. 23 Abs. 1 TSchG kann die zuständige Behörde Personen, die wegen wiederholter oder schwerer Zuwiderhandlung gegen Vorschriften des TSchG und seiner Ausführungserlasse oder gegen Verfügungen bestraft worden sind (lit. a) oder die aus anderen Gründen unfähig sind, Tiere zu halten (lit. b), das Halten von Tieren verbieten. Unfähigkeit im Sinn von Art. 23 Abs. 1 lit. b TSchG liegt vor, wenn die betreffende Person nicht die grundsätzlichen Verhaltensgebote und -verbote des TschG zu befolgen vermag (BGer 2C_122/2019 vom 6. Juni 2019 E. 3.2). Das Gesundheitsdepartement macht geltend, mit einem absoluten Tierhalteverbot werde der betroffenen Person nicht nur untersagt, Tiere zu halten, sondern auch Tiere in ihre Obhut zu nehmen. Wer mit einem Tierhalteverbot belegt worden ist, dürfe daher auch keine Tiere von anderen Personen in seiner Wohnung betreuen (angefochtener Entscheid E. 30 f.). Diese Auslegung wird auch in der Lehre vertreten (vgl.
Bolliger/Goetschel/Richner/Spring
, Tier im Recht transparent, Zürich 2008, S. 55) und entspricht gemäss der Darstellung des Veterinäramts der Praxis der anderen kantonalen Veterinärämter in der Schweiz (Stellungnahme vom 1. April 2020 S. 2). Die Rekurrentin macht geltend, ein Tierhalteverbot untersage nur die Haltung von Tieren und nicht deren blosse vorübergehende Beaufsichtigung (Rekursbegründung vom 8. März 2021 Ziff. 19 und 22). Ihre Ausführungen sind jedoch nicht geeignet, die Richtigkeit der Ansicht der Vorinstanzen und der erwähnten Autoren in Frage zu stellen. Das TSchG unterscheidet zwar in Art. 6 Abs. 1 zwischen Haltung und Betreuung. In systematischer Hinsicht ist aber festzustellen, dass sich diese Bestimmung im mit «Tierhaltung» umschriebenen ersten Abschnitt des zweiten Kapitels des TSchG befindet. Daraus folgt, dass die Betreuung von Tieren auch zur Tierhaltung im weiteren Sinn gehört. Ein Grund zur Annahme, der Begriff der Tierhaltung werde in Art. 23 TSchG betreffend Tierhalteverbot in einem engeren Sinn verwendet, ist nicht ersichtlich. Der Umstand, dass Art. 6 Abs. 1 TSchG an die Betreuung die gleichen Anforderungen stellt wie an die Haltung, spricht vielmehr dafür, dass ein absolutes Tierhalteverbot nicht nur die Haltung im engeren Sinn, sondern auch die Betreuung umfasst.
4.3
Die Vorinstanzen machen geltend, das Umfeld einer Person, die mit einem absoluten Tierhalteverbot belegt ist, gelte als völlig ungeeignet für eine Tierhaltung. Ein Tier befinde sich im Haushalt bzw. Macht- und Zugriffsbereich einer Person, die mit einem absoluten Tierhalteverbot belegt ist, auch dann in einem tierschutzwidrigen Umfeld, wenn es nicht von der betroffenen Person, sondern einer anderen dazu fähigen Person betreut wird. Der Hund der Rekurrentin habe sich daher im von der Mutter und dem Bruder der Rekurrentin bewohnten Haus in einem tierschutzwidrigen Umfeld befunden (vgl. angefochtener Entscheid E. 31 f. und 36; Stellungnahme vom 1. April 2020 S. 1; Schreiben vom 7. Februar 2020). Dieser Ansicht kann mit den Ausführungen der Rekurrentin (vgl. Rekursbegründung vom 8. März 2021 Ziff. 15 und 18) nicht gefolgt werden. Ein Tierhalteverbot wird ausgesprochen, weil die betreffende Person unfähig ist, die grundsätzlichen Gebote und Verbote des TSchG zu befolgen (vgl. oben E. 4.2). Dementsprechend macht die Rekurrentin zu Recht geltend, der Grund für das ihrer Mutter auferlegte Tierhalteverbot bestehe nicht darin, dass das von ihrer Mutter und ihrem Bruder bewohnte Haus für die Betreuung von Tieren ungeeignet sei, sondern darin, dass das Veterinäramt ihrer Mutter persönlich die Fähigkeit abspreche, tierschutzkonform für Tiere zu sorgen (vgl. Rekursbegründung vom 8. März 2021 Ziff. 15). Aus der persönlichen Unfähigkeit der Adressatin eines Tierhalteverbots kann offensichtlich nicht geschlossen werden, das Umfeld der betreffenden Person als solches sei für eine Tierhaltung ungeeignet. Da ein Tierhalteverbot mit dem persönlichen Verhalten oder der persönlichen Unfähigkeit der betroffenen Person begründet wird, können daraus keine Schlüsse betreffend die Eignung ihres Umfelds bzw. ihres Hauses oder ihrer Wohnung für eine Tierhaltung gezogen werden.
Der Umstand allein, dass der betroffenen Person die Fähigkeit zur selbständigen Tierhaltung fehlt, stellt auch keinen hinreichenden Anlass zur Annahme dar, es bestehe die Gefahr, dass sie in tierschutzwidriger Weise auf ein Tier einwirke, das von einer anderen Person in ihrem Macht- und Zugriffsbereich betreut wird. Eine solche Gefahr mag zu bejahen sein, wenn das Tierhalteverbot wegen Misshandlung von Tieren durch aktives Handeln verhängt worden ist und die Person, die das Tier betreut, keine Gewähr dafür bietet, dass es lückenlos vor einem Zugriff der mit dem Verbot belegten Person geschützt ist. Dafür, dass der Grund für das der Mutter der Rekurrentin auferlegte Tierhalteverbot in der Misshandlung von Tieren bestanden hat, besteht im vorliegenden Fall jedoch kein Hinweis. Die von den Vorinstanzen vertretene Auffassung hätte zur Folge, dass eine Person, die mit einem absoluten Tierhalteverbot belegt ist, in ihrem Haushalt nicht einmal mehr von einer Hundehalterin mit ihrem Hund besucht werden dürfte. Eine solche völlig unverhältnismässige Tragweite ist einem Tierhalteverbot offensichtlich nicht beizumessen. Aus den vorstehenden Gründen ist der Aufenthalt von Tieren im Umfeld, im Macht- und Zugriffsbereich, im Haus oder in der Wohnung einer Person, die mit einem absoluten Tierhalteverbot belegt ist, entgegen der Ansicht der Vorinstanzen nicht unzulässig, solange das Tier nicht von der Adressatin des Verbots, sondern einer anderen dazu fähigen Person betreut wird und keine Gefahr besteht, dass die mit dem Verbot belegte Person in tierschutzwidriger Weise auf das Tier einwirkt. Dafür, dass das von der Mutter und dem Bruder der Rekurrentin bewohnte 6-Zimmer-Einfamilienhaus mit Garten (vgl. dazu Rekursbegründung vom 8. März 2021 Ziff. 14 und 20 sowie Rekursbeilage 4) für die Haltung von Hunden ungeeignet sein könnte, besteht nicht der geringste Hinweis. Daher ist davon auszugehen, dass das Haus als solches grundsätzlich eine tierschutzgemässe Umgebung darstellt.
4.4
Dass der Hund der Rekurrentin von ihrer Mutter gehalten worden wäre, hat das Gesundheitsdepartement zu Recht nicht festgestellt (vgl. angefochtener Entscheid E. 31). Das Veterinäramt behauptet zwar, der Hund sei bei nahezu allen Kontrollen im Haushalt der Mutter der Rekurrentin insgesamt sieben Mal vorgefunden worden und die Mutter habe jedes Mal erklärt, sie hüte ihn für ihre Tochter (Stellungnahme vom 1. April 2020 S. 2). Mangels jeglicher Substanziierung betreffend Zeitpunkt der Kontrollen lassen diese Behauptungen auch bei Wahrunterstellung keinen Schluss auf die Häufigkeit des Hütens zu. Selbst wenn die Mutter der Rekurrentin deren Hund jedoch regelmässig gehütet hätte, könnte daraus nicht auf die Haltereigenschaft der Mutter geschlossen werden. Es ist vielmehr durchaus üblich, dass die Halterin eines Hundes diesen regelmässig einer Vertrauensperson vorübergehend zum Hüten überlässt, wenn sie einer Aktivit. nachgeht, bei welcher der Hund nicht zugelassen oder nicht erwünscht ist.
4.5
4.5.1
Es ist unbestritten, dass die Mutter der Rekurrentin und der am [...] 1980 geborene Bruder der Rekurrentin im selben Haus wohnen und dass Mitarbeitende des Veterinäramts den Hund der Rekurrentin am 24. Januar 2020 anlässlich einer Kontrolle in diesem Haus angetroffen haben.
4.5.2
Das Veterinäramt behauptet, die Mutter der Rekurrentin habe anlässlich der Kontrolle vom 24. Januar 2020 gegenüber den Mitarbeitenden des Veterinäramts erklärt, sie hüte den Hund für die Rekurrentin (Stellungnahme vom 1. April 2020 S. 2). Der Bruder der Rekurrentin sei während der Kontrolle auch anwesend gewesen. Er habe sich jedoch völlig unbeteiligt gegeben und den Eindruck erweckt, dass er gar nicht in der Lage gewesen sei, zu erfassen und zu verstehen, was gerade vor sich gegangen sei und warum eine Kontrolle erfolgt sei. Jemand, der sich für einen Hund verantwortlich fühle und fähig sei, Verantwortung für einen Hund zu übernehmen, hätte in dieser Situation anders reagieren müssen. Das Veterinäramt bezweifle daher die Befähigung des Bruders der Rekurrentin zum tiergerechten Betreuen von Tieren (Stellungnahme vom 1. April 2020 S. 1).
4.5.3
Die Rekurrentin bestreitet diese Behauptungen. Gemäss ihrer Darstellung hat sie ihren Hund am Morgen des 24. Januars 2020 für etwa zwei Stunden ihrem Bruder zur Betreuung überlassen, um einkaufen zu gehen. Sie habe mit ihrem Bruder vereinbart, dass er ihren Hund beaufsichtige. Der Bruder und nicht die Mutter habe den Hund betreut. Die Mutter habe mit dem Hund nichts zu tun gehabt. Der Bruder habe sich bloss mit dem Hund und der Mutter im selben Haus aufgehalten. Der Bruder habe gegenüber den Mitarbeitern des Veterinäramts erklärt, dass er den Hund beaufsichtige. Da sie diese Erklärung nicht weiter zu interessieren schien, habe er umgehend die Rekurrentin auf ihr Mobiltelefon angerufen und ihr vom Vorfall berichtet. Sie hätten beschlossen, nach der Rückkehr der Rekurrentin den Hund gemeinsam beim Veterinäramt abzuholen. Als die Rekurrentin und ihr Bruder beim Veterinäramt vorgesprochen hätten, habe ihnen [...] erklärt, dass es ihn überhaupt nicht interessiere, wer den Hund gehütet habe (Rekursbegründung vom 19. März 2020 Ziff. 7 und 12; Rekursbegründung vom 8. März 2021 Ziff. 7 und 14 f.). Der Bruder der Rekurrentin sei ohne weiteres in der Lage gewesen, ihren Hund zu beaufsichtigen. Er habe keinerlei Beeinträchtigungen, die seine dafür erforderlichen Fähigkeiten einschränken würden (Rekursbegründung vom 8. März 2021 Ziff. 14 f.).
4.5.4
Die Behauptungen des Veterinäramts sind durch nichts belegt. In ihrer Stellungnahme vom 1. April 2020 (S. 2) behauptet das Veterinäramt zwar, die angeblichen Aussagen der Mutter der Rekurrentin seien in den Akten des Veterinäramts protokolliert. In den Kopien der Akten des Veterinäramts, die dieses mit seiner Stellungnahme vom 1. April 2020 dem Gesundheitsdepartement eingereicht hat und die dieses mit seiner Vernehmlassung vom 17. Mai 2021 dem Verwaltungsgericht vorgelegt hat, findet sich jedoch kein entsprechendes Protokoll. In den vom Gesundheitsdepartement vorgelegten Akten des Verwaltungsverfahrens findet sich auch kein Rapport, in dem die Mitarbeitenden des Veterinäramts ihre angeblichen Wahrnehmungen zeitnah festgehalten hätten. Die betreffenden Mitarbeitenden werden nicht einmal namentlich genannt. Damit sind die bestrittenen Behauptungen des Veterinäramts nicht erstellt. Da die Behörden die Beweislast für die Voraussetzungen einer Zwangsmassnahme tragen, können die Behauptungen des Veterinäramts dem vorliegenden Entscheid daher nicht zugrunde gelegt werden. Folglich kann nicht davon ausgegangen werden, dass die Mutter der Rekurrentin den Hund der Rekurrentin betreut oder dass dem Bruder der Rekurrentin die Fähigkeit zur Betreuung des Hundes gefehlt habe. Im Übrigen spricht der zeitliche Ablauf für die Glaubhaftigkeit der Behauptungen der Rekurrentin und gegen die Glaubhaftigkeit der Behauptungen des Veterinäramts und es kann daher der mit keinem Wort begründeten Einschätzung des Gesundheitsdepartements, die Behauptungen des Veterinäramts seien glaubhaft (vgl. angefochtener Entscheid E. 32), nicht gefolgt werden. Es ist unbestritten, dass die Rekurrentin bereits am Tag der Beschlagnahme vom 24. Januar 2020 gegenüber dem Veterinäramt erklärt hat, dass der Hund nicht von ihrer Mutter, sondern von ihrem Bruder gehütet worden sei (Verfügung vom 18. Februar 2020 S. 2). Das Veterinäramt stellte seine Behauptung betreffend die Aussagen der Mutter hingegen erst in der Verfügung vom 18. Februar 2020 und seine Behauptungen betreffend das Verhalten des Bruders anlässlich der Kontrolle sogar erst in der Stellungnahme vom 1. April 2020 auf.
Mit Eingabe vom 24. Januar 2020 forderte der Rechtsvertreter der Rekurrentin das Veterinäramt auf, den Hund unverzüglich zurückzugeben. Diese Aufforderung begründete er damit, dass die Rekurrentin den Hund während des Einkaufens ihrem Bruder und nicht ihrer Mutter überlassen habe und es ihr nicht verboten sei, ihren Hund während der Dauer eines Einkaufs ihrem Bruder zur Betreuung zu überlassen. In seiner Antwort vom 28. Januar 2020 machte das Veterinäramt bloss geltend, die Rekurrentin habe gewusst, dass ihr Hund «beim nächsten Antreffen bei ihrer Mutter» definitiv eingezogen werde. Dass der Hund von der Mutter gehütet oder betreut worden sei, erwähnte es mit keinem Wort. Mit Eingabe vom 4. Februar 2020 forderte der Rechtsvertreter der Rekurrentin das Veterinäramt nochmals zur Rückgabe des Hundes auf mit der Begründung, sie habe den Hund nicht der Mutter, sondern dem Bruder anvertraut. Die erneute Verweigerung der Rückgabe des Hundes begründete das Veterinäramt mit Schreiben vom 7. Februar 2020 damit, dass die Rekurrentin ihren Hund ins «Umfeld» der Mutter verbracht habe. Davon, dass die Mutter den Hund betreut hätte, ist auch in diesem Schreiben keine Rede. Falls die Mutter der Rekurrentin tatsächlich erklärt hätte, sie habe den Hund der Rekurrentin gehütet, wäre zu erwarten gewesen, dass das Veterinäramt der Begründung des Rechtsvertreters das naheliegende Argument, der Hund sei gemäss deren eigenen Angaben von der Mutter gehütet worden, entgegengehalten hätte. Angesichts dessen, dass das Veterinäramt die Behauptungen betreffend die Aussagen der Mutter und das Verhalten des Bruders erst in der Verfügung vom 18. Februar 2020 bzw. in der Stellungnahme vom 1. April 2020 vorgebracht hat, kann nicht ausgeschlossen werden, dass es sich dabei um nachträglich konstruierte Begründungen handelt (vgl. dazu auch Rekursbegründung vom 8. März 2021 Ziff. 14). Als alternative Möglichkeit ist auch denkbar, dass die Mutter der Rekurrentin betreffend das Hüten des Hundes unwahre Angaben gemacht hat.
4.5.5
Selbst wenn die Behauptungen des Veterinäramts betreffend das Verhalten des Bruders der Rekurrentin als wahr unterstellt würden, könnte daraus im Übrigen nicht geschlossen werden, er sei nicht fähig oder nicht gewillt gewesen, den Hund zu betreuen und allfälliges tierschutzwidriges Verhalten der Mutter zu verhindern. Da nicht behauptet wird und nicht anzunehmen ist, dass sich die Mitarbeitenden des Veterinäramts oder die Mutter während der Kontrolle gegenüber dem Hund unkorrekt verhalten hätten, hatte der Bruder keinen Anlass, zur Gewährleistung eines tierschutzkonformen Zustands des Hundes in Anwesenheit der Mitarbeitenden des Veterinäramts zu intervenieren.
4.5.6
Aus den vorstehenden Gründen ist im Zweifel zugunsten der Rekurrentin davon auszugehen, dass sie den Hund am 24. Januar 2020 nicht ihrer Mutter, sondern ihrem Bruder zur vorübergehenden Betreuung überlassen hat. Zudem besteht kein Grund zur Annahme, dass der Hund in dieser Zeit der Gefahr einer tierschutzwidrigen Einwirkung der Mutter der Rekurrentin ausgesetzt gewesen ist. Unter diesen Umständen ist die Überlassung des Hundes zur vorübergehenden Betreuung zulässig gewesen und hat die Rekurrentin damit den Hund insbesondere weder vernachlässigt noch unter völlig ungeeigneten Bedingungen gehalten. Somit fehlt es bereits an begründeten Verdachtsmomenten für eine notwendige Voraussetzung einer Zwangsmassnahme gemäss Art. 24 Abs. 1 TSchG und erst recht an deren Beweis. Die Einziehung des Hundes ist daher mangels gesetzlicher Grundlage unzulässig.
5.
5.1
Aus den vorstehenden Erwägungen folgt, dass die mit der Verfügung des Veterinäramts vom 18. Februar 2020 angeordnete definitive Einziehung des Hundes der Rekurrentin einen ungerechtfertigten Eingriff in die Eigentumsgarantie und das Recht auf persönliche Freiheit der Rekurrentin darstellt. Daher ist die definitive Einziehung aufzuheben und das Veterinäramt anzuweisen, den Hund der Rekurrentin unverzüglich zurückzugeben. Da es bereits an begründeten Verdachtsmomenten eine notwendige Voraussetzung einer Zwangsmassnahme gemäss Art. 24 Abs. 1 TSchG fehlte (vgl. oben E. 4.5.6), war entgegen der Ansicht des Gesundheitsdepartements (vgl. angefochtener Entscheid E. 36) auch die vorsorgliche Beschlagnahme des Hundes der Rekurrentin unzulässig. Damit wurden die gesamten Kosten der Unterbringung des Hundes, des Futters, der Betreuung und der Transporte durch rechtswidrige Anordnungen des Veterinäramts verursacht. Aus diesem Grund sind die Kosten nicht von der Rekurrentin, sondern vom Veterinäramt zu tragen.
5.2
5.2.1
Aufgrund ihres vollständigen Obsiegens hat die Rekurrentin die Kosten des verwaltungsinternen und des verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahrens nicht zu tragen und das Gesundheitsdepartement hat ihr für beide Rekursverfahren eine Parteientschädigung zu entrichten (vgl. § 6 und § 7 Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsgebühren [VGB, SG 153.800]; § 30 Abs. 1 VRPG). Für das verwaltungsinterne Rekursverfahren hat das Gesundheitsdepartement das Gesuch der Rekurrentin um unentgeltliche Rechtpflege mangels Glaubhaftmachung ihrer prozessualen Bedürftigkeit zu Recht abgewiesen (vgl. angefochtener Entscheid E. 26). Das Gesuch der Rekurrentin um unentgeltliche Rechtspflege für das verwaltungsgerichtliche Rekursverfahren ist gegenstandslos, weil die Gerichtskosten ohnehin nicht von der Rekurrentin zu tragen sind und die Parteientschädigung höher ist als die Entschädigung ihres Rechtsvertreters im Fall der Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege.
5.2.2
Handelt es sich nicht um einen offensichtlichen Bagatellfall, so kann der obsiegenden Rekurrentin, der im Verwaltungsverfahren Anwaltskosten entstanden sind, gemäss § 13 Abs. 1 der Verordnung zum Gesetz über die Verwaltungsgebühren (VGV, SG 153.810) eine Parteientschädigung im Rahmen von § 11 VGV zuerkannt werden. Dass die Voraussetzungen gemäss § 13 Abs. 2 VGV für eine höhere Parteientschädigung erfüllt wären, ist nicht ersichtlich und wird von der Rekurrentin nicht geltend gemacht. Gemäss § 13 Abs. 1 in Verbindung mit § 11 lit. a VGV beträgt die Parteientschädigung für das verwaltungsinterne Rekursverfahren CHF 20.– bis CHF 850.–, in besonderen Fällen bis CHF 1'750.–. Angesichts der Kostenentwicklung bei der Rechtsvertretung ist der Begriff des besonderen Falls mit Bezug auf die
Parteientschädigung eher grosszügig auszulegen (VGE VD.2018.3 vom 24. April 2018 E. 4.2, VD.2017.21 vom 6. Juli 2017 E. 8). Bei eher grosszügiger Auslegung ist der vorliegende Fall als besonders zu qualifizieren. Dem geschätzten Zeitaufwand des Rechtsvertreters der Rekurrentin, der Schwierigkeit der Sache und deren Bedeutung für die Rekurrentin (vgl. zu diesen Kriterien § 8 Abs. 2 VGB) ist eine Parteientschädigung von CHF 1'750.– einschliesslich Auslagen angemessen.
5.2.3
Für das Studium des angefochtenen Entscheids, die Rekursanmeldung vom 12. Februar 2021, die Rekursbegründung vom 8. März 2021 sowie die Eingaben betreffend unentgeltliche Rechtspflege vom 30. April, 17. Mai und 7. Juni 2021 erscheint ein Aufwand von insgesamt knapp zwölf Stunden angemessen. Dabei wird berücksichtigt, dass rund sechs Textseiten der insgesamt 17 Textseiten umfassenden Rekursbegründung vom 8. März 2021 weitgehend wörtlich aus der Rekursbegründung vom 19. März 2020 übernommen worden sind. Der erwähnte Zeitaufwand ergibt beim praxisgemässen Stundenansatz für die Parteientschädigung von CHF 250.– unter Mitberücksichtigung der notwendigen Auslagen für das verwaltungsgerichtliche Rekursverfahren eine Parteientschädigung von CHF 3'000.–.