Decision ID: b343e06d-7cd7-57ca-9036-2371aeb3bd43
Year: 2016
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Sachverhalt:
A.
Das X._ publizierte am (...) auf der Website des Bundes eine Me-
dienmitteilung mit dem Titel „Resultate der Administrativuntersuchung beim
Y._“. Der Schlussbericht betreffend die „Administrativuntersuchung
im Zusammenhang mit Vorwürfen an den A._“ vom (...) wurde nicht
veröffentlicht.
B.
Mit E-Mail vom 11. Oktober 2013 wandte sich B._ an das
X._ und ersuchte um Zugang zum Schlussbericht. Mit selbigem An-
liegen gelangten am 9. sowie 21. Oktober 2013 zwei weitere Personen an
das X._.
C.
Von den durch das X._ in der Folge angehörten betroffenen Perso-
nen sprachen sich A._, C._ sowie zwei weitere Personen
gegen eine teilweise Offenlegung des Schlussberichts aus. Mit Schreiben
vom 6. November 2013 stellte das X._ den Gesuchstellern einen
beschränkten Zugang in Aussicht, wobei die „Personendaten“ weitestge-
hend abgedeckt würden. Selbige Absicht bekundete das X._ glei-
chentags den sich dagegen verwehrenden Drittpersonen.
D.
Am 25. bzw. 26. November 2013 stellten die vier angehörten Personen
beim Eidgenössischen Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten
(EDÖB) je einen Schlichtungsantrag. Im Rahmen einzeln durchgeführter
Schlichtungsverhandlungen im April 2015 passte das X._ seinen
Anonymisierungsvorschlag an, wodurch mit zwei der betroffenen Personen
eine Einigung erzielt werden konnte. Die Differenzen mit A._ und
C._ liessen sich dagegen weder unter Mitwirkung des EDÖB noch
bei den weiteren Verhandlungen mit dem X._ beilegen. Letzteres
dokumentierte den EDÖB mit Schreiben vom 23. September 2015
wunschgemäss über die bilateralen Bemühungen und legte den von
A._ und C._ eingereichten Anonymisierungsvorschlag vom
7. bzw. 13. Juli 2015 zu den Akten. Auf entsprechende Nachfrage des
EDÖB im September 2015 zogen zwei Gesuchsteller ihr Zugangsgesuch
zurück, während B._ daran festhielt.
E.
Mit Empfehlung vom 14. Oktober 2015 befand der EDÖB, das öffentliche
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Interesse am Zugang zum Schlussbericht überwiege jenes der Beteiligten
am Schutz ihrer Privatsphäre. Die vom 30. April 2015 datierende Fassung
trage den Interessen der an ihn gelangten Personen gebührend Rechnung,
während der Vorschlag von A._ und C._ zu weit gehe. Ver-
waltungsangestellte in höherer Führungsfunktion könnten keinen umfas-
senden Persönlichkeitsschutz geltend machen und müssten eine weiter-
gehende Beeinträchtigung ihrer Privatsphäre hinnehmen. In Bezug auf die
Personendaten weiterer im Schlussbericht erwähnter Verwaltungsange-
stellter gelte es alsdann die entsprechende Rechtsprechung des Bundes-
verwaltungsgerichts zu berücksichtigen. Zudem seien auf Seite eins des
Berichts die Personendaten des Anwaltsbüros und der Ersteller des Be-
richts offenzulegen.
F.
Mit Eingabe vom 20. bzw. 22. Oktober 2015 gelangten A._ und
C._ an das X._ und ersuchten um Erlass einer Verfügung.
Diese erging am 12. November 2015. Das X._ hielt darin in Über-
einstimmung mit der Empfehlung des EDÖB an der teilweisen Gewährung
des Zugangs zum Schlussbericht gemäss Fassung vom 30. April 2015 fest
und erklärte, auch die Personendaten des Anwaltsbüros sowie der Ersteller
des Berichts offenzulegen. In Berufung auf die Rechtsprechung des Bun-
desverwaltungsgerichts sah es sodann davon ab, Personendaten weiterer
Verwaltungsangestellter bekannt zu geben, da ein erhebliches Risiko von
Persönlichkeitsverletzungen bestehe und der Informationsgewinn gleich-
zeitig gering ausfallen würde.
G.
Gegen diese Verfügung des X._ (Vorinstanz) erhebt A._
(Beschwerdeführer) mit Eingabe vom 11. Dezember 2015 Beschwerde
beim Bundesverwaltungsgericht. Er beantragt, die Verfügung sei aufzuhe-
ben und der Zugang zum Schlussbericht vom (...) vollumfänglich zu ver-
weigern. Bereits aufgrund der unzureichenden Begründung der angefoch-
tenen Verfügung dränge sich deren Aufhebung auf. Zudem falle die Abwä-
gung zwischen den öffentlichen und privaten Interessen zu seinen Gunsten
aus und stehe der Herausgabe des Berichts entgegen.
H.
Die Vorinstanz hält in ihrer Vernehmlassung vom 4. März 2016 an der an-
gefochtenen Verfügung fest und verweist auf ihre Stellungnahme vom
24. Januar 2014 gegenüber dem EDÖB sowie dessen Empfehlung. Letz-
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tere enthalte ausführliche rechtliche Erwägungen und der Beschwerdefüh-
rer verfüge über überdurchschnittliche Rechtskenntnisse, weshalb die Ver-
fügung ausreichend begründet sei. Aus Gründen der Verhältnismässigkeit
seien sämtliche Nennungen des Beschwerdeführers abgedeckt worden.
Angesichts des überwiegenden öffentlichen Interessens nach transparen-
ter Information sei damit das Schutzbedürfnis des Beschwerdeführers an-
gemessen berücksichtigt worden.
I.
Mit Verfügung vom 13. April 2016 stellt das Bundesverwaltungsgericht fest,
dass sich B._ (Beschwerdegegner) innert angesetzter Frist nicht
zur Beschwerde hat vernehmen lassen.
J.
Mit Eingabe vom 4. Mai 2016 reicht der Beschwerdeführer seine Schluss-
bemerkungen ein. Er bekräftigt seine bisherige Argumentation und führt sie
weiter aus.
K.
Auf die weiteren Vorbringen der Parteien und die sich bei den Akten be-
findlichen Dokumente wird – soweit entscheidrelevant – in den nachfolgen-
den Erwägungen eingegangen

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt nach Art. 31 des Verwaltungs-
gerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) Beschwerden ge-
gen Verfügungen im Sinne von Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021), soweit diese von einer
Vorinstanz im Sinne von Art. 33 VGG erlassen worden sind und kein Aus-
nahmegrund im Sinne von Art. 32 VGG vorliegt.
Bei der Vorinstanz handelt es sich um eine Dienststelle der Bundesverwal-
tung im Sinne von Art. 33 Bst. d VGG und bei der angefochtenen Verfü-
gung um ein zulässiges Anfechtungsobjekt. Da zudem kein Ausnahme-
grund nach Art. 32 VGG vorliegt, ist das Bundesverwaltungsgericht zur Be-
urteilung der vorliegenden Beschwerde sachlich wie funktional zuständig.
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Das Verfahren richtet sich nach dem VwVG, soweit das VGG nichts ande-
res bestimmt (Art. 37 VGG).
1.2 Zur Beschwerde ist berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren
teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat, durch die
angefochtene Verfügung besonders berührt ist und ein schutzwürdiges In-
teresse an deren Aufhebung oder Änderung hat (Art. 48 Abs. 1 VwVG).
Der Beschwerdeführer hat am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen
und ist mit seinem Begehren nicht durchgedrungen. Er ist durch die ange-
fochtene Verfügung zudem materiell beschwert und damit ohne Weiteres
zur Beschwerde legitimiert.
1.3 Auf die im Übrigen frist- und formgerecht erhobene Beschwerde
(Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 Abs. 1 VwVG) ist demnach einzutreten.
2.
Das Bundesverwaltungsgericht überprüft die angefochtene Verfügung auf
Rechtsverletzungen, einschliesslich unrichtiger oder unvollständiger Fest-
stellung des rechtserheblichen Sachverhalts und Rechtsfehler bei der Aus-
übung des Ermessens (Art. 49 Bst. a und b VwVG). Zudem prüft es die
Verfügung auf Angemessenheit hin (Art. 49 Bst. c VwVG). Es wendet das
Recht von Amtes wegen an und ist an die Begründung der Parteien nicht
gebunden (Art. 62 Abs. 4 VwVG).
3.
Der Zugang zu amtlichen Dokumenten richtet sich grundsätzlich nach dem
Bundesgesetz vom 17. Dezember 2004 über das Öffentlichkeitsprinzip der
Verwaltung (BGÖ, SR 152.3). Dieses bezweckt, die Transparenz über den
Auftrag, die Organisation und die Tätigkeit der Verwaltung zu fördern
(Art. 1 BGÖ), damit Bürgerinnen und Bürger politische Abläufe erkennen
und beurteilen können. Nebst Vertrauen soll dadurch das Verständnis für
die Verwaltung und ihr Funktionieren gefördert sowie die Akzeptanz staat-
lichen Handelns erhöht werden (BGE 133 II 209 E. 2.3.1; BVGE 2011/52
E. 3; statt vieler Urteil des BVGer A-6313/2015 vom 27. April 2016 E. 4).
Zu diesem Zweck statuiert das BGÖ das Prinzip der Öffentlichkeit mit Ge-
heimhaltungsvorbehalt und gewährt einen grundsätzlichen Anspruch auf
Zugang zu amtlichen Dokumenten (Art. 6 Abs. 1 BGÖ; vgl. BGE 136 II 399
E. 2.1 m.H.; MAHON/GONIN, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Öffentlichkeitsge-
setz, 2008 [Handkommentar BGÖ], Art. 6 Rz. 11 ff.). Als amtliches Doku-
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ment gilt dabei jede Information, die auf einem beliebigen Informationsträ-
ger aufgezeichnet ist, sich im Besitzt der Behörde befindet, von der sie
stammt oder der sie mitgeteilt worden ist und die Erfüllung einer öffentli-
chen Aufgabe betrifft (Art. 5 Abs. 1 BGÖ).
Das Öffentlichkeitsprinzip gilt nicht absolut. Die Bestimmungen von Art. 7
und Art. 8 BGÖ sehen Ausnahmetatbestände vor, bei deren Vorliegen der
Zugang zu amtlichen Dokumenten abweichend von Art. 6 Abs. 1 BGÖ ein-
zuschränken, aufzuschieben oder ganz zu verweigern ist (COT-
TIER/SCHWEIZER/WIDMER, Handkommentar BGÖ, Art. 7 Rz. 1 f.). Darüber
hinaus ist dem Schutz der Persönlichkeit bzw. der Privatsphäre Dritter
Rechnung zu tragen; amtliche Dokumente, die Personendaten enthalten,
sind vor der Einsichtnahme grundsätzlich zu anonymisieren und die Be-
kanntgabe steht unter dem Vorbehalt eines überwiegenden öffentlichen In-
teresses (Art. 9 BGÖ i.V.m. Art. 19 [Abs. 1bis] des Bundesgesetzes vom
19. Juni 1992 über den Datenschutz [DSG, SR 235.1]). Die Vermutung des
freien Zugangs ist entsprechend widerlegbar. Allerdings führt das Öffent-
lichkeitsprinzip zu einer Umkehr der objektiven Beweislast. Diese liegt bei
der Behörde; die Behörde hat darzulegen, aus welchen Gründen der Zu-
gang eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert wird (BVGE 2013/50
E. 8.1). Misslingt ihr der Beweis, ist der Zugang grundsätzlich zu gewähren
(zum Ganzen Urteil des BVGer A-6738/2014 vom 23. September 2015
E. 3).
4.
Der Beschwerdeführer macht zunächst geltend, die Vorinstanz habe die
Verfügung nicht hinreichend begründet.
4.1 Das Verfahren auf Erlass einer Verfügung im Sinne von Art. 15 BGÖ
richtet sich nach den Bestimmungen des VwVG (BHEND/SCHNEIDER, in:
Basler Kommentar, Datenschutzgesetz, Öffentlichkeitsgesetz, 3. Auf-
lage 2014 [Basler Kommentar], Art. 15 BGÖ Rz. 12). Dies gilt insbeson-
dere auch für Inhalt und Form der Verfügung. Demnach ist die Verfügung
zu begründen; nach der Rechtsprechung folgt die Begründungspflicht aus
dem verfassungsmässigen Anspruch auf rechtliches Gehör im Sinne von
Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossen-
schaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101) und ergibt sich für das Verfahren
vor Bundesverwaltungsbehörden unmittelbar aus Art. 35 Abs. 1 VwVG
(BGE 138 I 232 E. 5.1 m.H. auf die Rechtsprechung; Urteil des
BGer 2A.587/2003 vom 1. Oktober 2004 E. 10.2; vgl. zudem
BHEND/SCHNEIDER, a.a.O., Art. 15 BGÖ Rz. 16).
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Die Begründung einer Verfügung besteht in der Regel aus der Darstellung
des Sachverhalts und dessen anschliessender Subsumtion unter die ein-
schlägigen Rechtsnormen. Dabei muss die Begründung einer Verfügung –
im Sinne einer Minimalanforderung – jedenfalls so abgefasst sein, dass
sich der Betroffene über deren Tragweite Rechenschaft geben und sie
sachgerecht anfechten kann. Es sind wenigstens kurz die Überlegungen
zu nennen, von denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf die sich
ihr Entscheid stützt (BGE 138 I 232 E. 5.1; KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, Verwal-
tungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Auflage 2013,
Rz. 629 f.). Welchen Anforderungen eine Begründung zu genügend hat, ist
im Einzelfall anhand der konkreten Umstände und der Interessen der Be-
troffenen festzulegen. Die Begründungsdichte ist dabei insbesondere ab-
hängig von der Entscheidungsfreiheit der Behörde, der Eingriffsintensität
des Entscheids sowie der Komplexität des Sachverhalts und der sich stel-
lenden Rechtsfragen (BGE 129 I 232 E. 3.3; Urteil des
BVGer A-6377/2013 vom 12. Januar 2015 E. 3.3).
4.2 Dem Beschwerdeführer ist insofern beizupflichten, als die Erwägungen
der Verfügung selber weder die einschlägigen Rechtsnormen wiedergeben
noch näher ausführen, welche überwiegenden öffentlichen Interessen den
grundsätzlichen Zugang zum Schlussbericht und damit die Bekanntgabe
von Personendaten rechtfertigen sollen. Allerdings braucht die Begrün-
dung nicht zwingend in der Verfügung selber enthalten zu sein, sondern
kann sich insbesondere aus einer separaten schriftlichen Mitteilung erge-
ben (vgl. Urteil des BVGer A-2434/2013 vom 9. Dezember 2013
E. 3.2 m.H.). Die Verfügung verweist in diesem Sinne auf die Empfehlung
des EDÖB, die sämtlichen Parteien ordnungsgemäss eröffnet wurde.
Diese setzt sich eingehend mit der einschlägigen gesetzlichen Ordnung
auseinander und legt im Einzelnen dar, worin das öffentliche Interesse am
Zugang besteht und weshalb dieses dem absoluten Schutz von Personen-
daten bzw. der Privatsphäre vorgeht. Diese Interessenabwägung genügt
der vorauszusetzenden Begründungsdichte (vgl. ISABELLE HÄNER, Hand-
kommentar BGÖ, Art. 15 Rz. 8) und macht hinreichend deutlich, auf wel-
che Überlegungen die Vorinstanz ihren Entscheid abstützte. Der Be-
schwerdeführer war entsprechend in der Lage, die beabsichtigte Gewäh-
rung des Zugangs in sachgerechter Weise in Frage zu stellen. Der Vor-
instanz ist mithin kein Verstoss gegen die Begründungspflicht anzulasten.
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Seite 8
5.
Im Folgenden ist zu prüfen, ob die vorliegende Streitsache in den persön-
lichen und sachlichen Geltungsbereich des BGÖ fällt (vgl. Art. 2 und
Art. 3 BGÖ).
5.1 Der Beschwerdegegner hat sein Zugangsgesuch beim X._ ein-
gereicht. Dieses gehört zur Bundesverwaltung und untersteht somit in per-
sönlicher Hinsicht dem BGÖ (Art. 2 Abs. 1 Bst. a BGÖ i.V.m. Anhang 1 [...]
der Regierungs- und Verwaltungsorganisationsverordnung vom 25. No-
vember 1998 [RVOV, SR 172.010.1]). Es fragt sich allerdings, ob der
Schlussbericht als Ergebnis des durchgeführten Verfahrens in den sachli-
chen Geltungsbereich des BGÖ fällt.
5.2
5.2.1 Ausgenommen vom sachlichen Geltungsbereich des BGÖ sind im
Wesentlichen die amtlichen Dokumente betreffend die Justizverfahren,
wozu unter anderem Strafverfahren und solche der Staats- und Verwal-
tungsrechtspflege gehören (Art. 3 Abs. 1 Bst. a BGÖ). Nach Art. 3 Abs. 1
Bst. b BGÖ ist sodann die Einsichtnahme der Parteien in die Akten eines
erstinstanzlichen Verwaltungsverfahrens vom sachlichen Geltungsbe-
reichs des BGÖ ausgenommen. Dokumente eines erstinstanzlichen Ver-
waltungsverfahrens sind dem BGÖ – e contrario – grundsätzlich unterstellt,
wobei der Zugang in jedem Fall erst zu gewähren ist, wenn der verwal-
tungsrechtliche Entscheid rechtskräftig ist (vgl. Art. 8 Abs. 2 BGÖ, Urteil
des BVGer A-6054/2013 vom 18. Mai 2015 E. 4.1 m.H.). Der Ausnahmere-
gelung liegt der Gedanke zugrunde, dass das BGÖ dann nicht zur Anwen-
dung gelangen soll, wenn spezialgesetzliche Verfahrensbestimmungen
den Zugang zu amtlichen Dokumenten – konkret den Verfahrensakten –
regeln, um so eine Normenkollision zu vermeiden (Botschaft des Bundes-
rates vom 12. Februar 2003 zum Bundesgesetz über die Öffentlichkeit der
Verwaltung [Botschaft zum BGÖ], Bundesblatt [BBl] 2003 1989; Urteil des
BVGer A-4186/2015 vom 28. Januar 2016 E. 7.3.1 ff.).
5.2.2 Die Administrativuntersuchung ist ein Instrument der Verwaltungsauf-
sicht, mit der eine unbefangene Instanz abklärt, ob ein Sachverhalt vorliegt,
der im öffentlichen Interesse ein Einschreiten von Amtes wegen erfordert
(Art. 27a Abs. 1 RVOV). Letztlich bezweckt die Administrativuntersuchung,
die Funktionsfähigkeit und die Integrität der Verwaltung sicherzustellen
oder wieder herzustellen (vgl. BERNHARD RÜDY, Administrativuntersuchung
und ihre dienstrechtlichen Konsequenzen, in: Schweizerische Vereinigung
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Seite 9
für Verwaltungsorganisationsrecht [SVVOR], Verwaltungsorganisations-
recht – Staatshaftungsrecht – öffentliches Dienstrecht, Jahrbuch 2012,
S. 120). Für die Bundesverwaltung ist die Administrativuntersuchung in
Art. 27a ff. RVOV näher geregelt. Anders als das Verwaltungsverfahren
nach Art. 1 Abs. 1 VwVG wird es nicht durch eine anfechtbare Verfügung,
sondern einen Bericht abgeschlossen. Darin legt das Untersuchungsorgan
der anordnenden Stelle den Ablauf sowie die Ergebnisse der Untersu-
chung dar und präsentiert Vorschläge für das weitere Vorgehen. Auch die
Durchführung ist spezifisch geregelt, lehnt sich aber an das VwVG an. So
haben die einbezogenen Behörden und Personen Gelegenheit, alle Akten,
die sie betreffen, einzusehen und dazu Stellung zu nehmen (Art. 27g
Abs. 4 RVOV mit Verweis auf Art. 26-28 VwVG) sowie darüber hinaus An-
spruch auf rechtliches Gehör (Art. 27g Abs. 5 RVOV mit Verweis auf
Art. 29-33 VwVG). Selbige Stellen und Personen sind über das Ergebnis
der Untersuchung zu informieren (Art. 27j Abs. 3 RVOV). Die Besonderhei-
ten der Administrativuntersuchung machen deutlich, dass nicht von einem
Verfahren im Sinne des Ausnahmekatalogs gemäss Art. 3 Abs. 1 BGÖ aus-
zugehen ist und das BGÖ damit für entsprechende Dokumente Anwen-
dung findet. Daran vermag auch die Anlehnung an das erstinstanzliche
Verwaltungsverfahren nichts zu ändern, unterliegt Letzteres doch grund-
sätzlich dem BGÖ (vgl. E. 5.2.1).
5.2.3 Der Beschwerdeführer macht geltend, die durch die Vorinstanz ver-
anlasste Untersuchung stelle eine (verkappte) Disziplinaruntersuchung
dar. Damit zieht er die Qualifikation des durchgeführten Verfahrens als Ad-
ministrativuntersuchung in Zweifel. Zur Begründung verweist er auf den
Schlussbericht, der sich zu einem grossen Teil mit den ihn bzw. sein Füh-
rungsverhalten betreffenden Vorwürfen statt der Klärung von Sachverhalts-
fragen befassen würde.
Gemäss Art. 25 Abs. 1 BPG trifft der Arbeitgeber die für den geordneten
Vollzug der Aufgaben nötigen (Disziplinar-)Massnahmen (Art. 25 Abs. 1
des Bundespersonalgesetzes vom 24. März 2000 [BPG, SR 172.220.1]).
Jede Disziplinarmassnahme setzt voraus, dass die dem Arbeitnehmer vor-
geworfene Pflichtverletzung im Rahmen einer Disziplinaruntersuchung
festgestellt oder erhärtet worden ist. Das Disziplinarverfahren richtet sich
nach dem VwVG (Art. 98 Abs. 2 der Bundespersonalverordnung
vom 3. Juli 2001 [BPV, SR 172.220.111.3]) und endigt automatisch, wenn
das Arbeitsverhältnis beendigt wird (Art. 98 Abs. 3 BPV).
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Seite 10
Im Unterschied dazu erklärt Art. 27a Abs. 2 RVOV, die Administrativunter-
suchung richte sich nicht gegen bestimmte Personen und die Disziplinar-
untersuchung nach Art. 98 BPV sowie strafrechtliche Verfahren blieben
vorbehalten. Allerdings können die Ergebnisse einer Administrativuntersu-
chung Anlass für die Einleitung anderer, insbesondere personalrechtlicher
Verfahren geben (vgl. Art. 27j Abs. 5 RVOV). Diese auf Tradition beru-
hende Differenzierung zwischen Administrativ- und Disziplinaruntersu-
chung entspricht nicht der Rechtswirklichkeit. Sehr oft geht es bei Admi-
nistrativuntersuchungen nicht um die reine Abklärung von allgemeinen
oder organisatorischen Sachverhalten, sondern auch um die Klärung, wer
für Missstände und Fehlverhalten verantwortlich ist. Die Lehre stellt sich
hinter diese Praxis. Auch in Administrativuntersuchungen sei das diszipli-
narische und/oder strafrechtliche Verhalten einzelner Personen der Ver-
waltung und deren Haftung und Verantwortlichkeit zu klären (RÜDY, a.a.O.,
S. 120).
5.2.4 Indem die vorliegende Untersuchung auch das Verhalten von Mitar-
beitern zum Gegenstand hatte, haftet ihr allenfalls teilweise disziplinari-
scher Charakter an. Anders als ein Disziplinarverfahren mündete sie je-
doch in einem Schlussbericht mit Empfehlungen und nicht in einer Verfü-
gung, die gegenüber Angestellten konkrete Disziplinarmassnahmen anord-
net. Mit Blick auf den sachlichen Geltungsbereich des BGÖ ist die genaue
Qualifikation der getätigten Untersuchung letztlich irrelevant, da die Diszi-
plinaruntersuchung in Form eines Verwaltungsverfahrens vonstattengeht
und damit wie die Administrativuntersuchung grundsätzlich ebenfalls dem
BGÖ unterliegt.
5.3 Die Vorinstanz hat sich vor diesem Hintergrund zu Recht als zuständig
erachtet und das Gesuch gestützt auf die Bestimmungen des BGÖ beur-
teilt. Eine spezialgesetzliche Regelung im Sinne von Art. 4 BGÖ ist weder
in den organisationsrechtlichen noch den bundespersonalrechtlichen Be-
stimmungen auszumachen (zum Bundespersonalrecht vgl. Urteile des
BVGer A-6738/2014 vom 23. September 2015 E. 4.2. a.E. sowie
A-6054/2013 vom 18. Mai 2015 E. 4.1 [S. 11]; HARRY NÖTZLI, in: Port-
mann/Uhlmann [Hrsg.], Bundespersonalgesetz [BPG], 2013, Art. 27
Rz. 10 f.). Die Vorinstanz ging sodann zutreffend und in Übereinstimmung
mit dem EDÖB davon aus, dass es sich bei dem zur Einsicht verlangten
Schlussbericht um ein amtliches Dokument im Sinne von Art. 5 BGÖ han-
delt (vgl. E. 3). Eine gegenüber dem Beschwerdeführer im Verlauf der Un-
tersuchung allenfalls begangene Verletzung des rechtlichen Gehörs ver-
mag an dieser Qualifikation nichts zu ändern.
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Seite 11
6.
Der Schlussbericht enthält über weite Strecken Informationen, die dem Be-
schwerdeführer sowie weiteren Personen zugeordnet werden können. In
der Hauptsache ist strittig, ob mit dem durch die Vorinstanz verfügten ein-
geschränkten Zugang, der die Abdeckung gewisser weniger Personenda-
ten des Beschwerdeführers vorsieht, dessen privaten Interessen genü-
gend Rechnung getragen ist oder nur die integrale Verweigerung der Her-
ausgabe diesem Anliegen genügt. In erster Linie ist auf die Besonderheiten
im Zusammenhang mit der Bekanntgabe von Personendaten bzw. dem Zu-
gang zu amtlichen Dokumenten, die Personendaten enthalten, einzugehen
(E. 6.1).
6.1
6.1.1 Amtliche Dokumente, die Personendaten enthalten, sind nach Mög-
lichkeit vor der Einsichtnahme zu anonymisieren (Art. 9 Abs. 1 BGÖ). Der
Begriff „Personendaten“ deckt sich dabei mit der Definition in Art. 3
Bst. a DSG (Urteil des BVGer A-7405/2014 vom 23. November 2015
E. 6.5.2.). Personendaten gemäss DSG sind alle Angaben, die sich auf
eine bestimmte oder bestimmbare Person beziehen. Mit „Angaben“ ist jede
Art von Information oder Aussage gemeint, und zwar jeder Art, jeden In-
halts und jeder Form (DAVID ROSENHTHAL, in: Rosenthal/Jöhri [Hrsg.],
Handkommentar zum Datenschutzgesetz, 2008, Art. 3 Bst. a Rz. 6 ff.). Da-
mit Angaben als Personendaten qualifiziert werden können, müssen sie
einer Person zugeordnet werden können. Der Begriff der Personendaten
ist weit zu fassen (Urteil des BVGer A-7874/2015 vom 15. Juni 2016 E. 9.5;
zum Ganzen Urteil des BGer 1C_74/2015 vom 2. Dezember 2015
E. 3.2 m.w.H.). Anonymisierung bedeutet, die Personendaten zu entfernen
oder soweit unkenntlich zu machen, dass eine Reidentifizierung ohne un-
verhältnismässigen Aufwand vernünftigerweise nicht mehr möglich ist
(BVGE 2011/52 E. 7.1; AMMANN/LANG, in: Passadelis/Rosenthal/Thür
[Hrsg.], Datenschutzrecht, 2015, § 25 Rz. 25.60; ISABELLE HÄNER, Basler
Kommentar, Art. 9 BGÖ Rz. 5 m.H.). Dabei ist die Anonymisierungspflicht
keine absolute: Amtliche Dokumente, welche Personendaten enthalten,
sind "nach Möglichkeit" zu anonymisieren (vgl. Urteile des BVGer
A-6738/2014 vom 23. September 2015 E. 5.1.1 und A-6054/2013 vom
18. Mai 2015 E. 4.2.1). Eine Anonymisierung gilt namentlich dann als nicht
möglich, wenn sie im Ergebnis zu einer Verweigerung des Zugangs führen
würde, weil sich das Zugangsgesuch gerade auf die zu anonymisierenden
Daten bezieht oder der Informationsgehalt der Daten, hinsichtlich welcher
der Zugang verlang wird, durch die Anonymisierung verloren ginge (Urteile
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Seite 12
des BGer 1C_50/2015 vom 5. Februar 2016 E. 5.2.2; BVGE 2013/50
E. 9.5; Urteil des BVGer A-3220/2015 vom 22. Februar 2016 E. 4.2.1).
Der vorliegend interessierende Schlussbericht dokumentiert die Admini-
strativuntersuchung, die im Zusammenhang mit Vorwürfen an den Be-
schwerdeführer angehoben wurde. Dementsprechend enthält das (...)sei-
tige Dokument über weite Strecken den Beschwerdeführer betreffende
Personendaten. Das Zugangsgesuch bezieht sich gerade auch auf diesen
Inhalt. Eine vollständige Anonymisierung käme daher zumindest einer par-
tiellen Verweigerung des Zugangs gleich und liesse den Informationsgehalt
des Berichtes insgesamt und damit auch den Nutzen für den Beschwerde-
gegner in erheblichem Ausmasse entfallen. Bereits aus tatsächlichen
Gründen erweist sie sich daher nicht als zielführend. Indem sich das Zu-
gangsgesuch folglich auf ein amtliches Dokument bezieht, welches mit
Blick auf die Personendaten des Beschwerdeführers nicht (vollständig)
anonymisiert werden kann, kommt Art. 19 DSG zur Anwendung. Das Zu-
gangsverfahren richtet sich weiterhin nach dem BGÖ (Art. 9 Abs. 2 BGÖ).
6.1.2 Einschlägig ist Art. 19 Abs. 1bis DSG. Demnach darf die Behörde ge-
stützt auf das BGÖ Personendaten bekannt geben, wenn die betreffenden
Daten im Zusammenhang mit der Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe ste-
hen (Bst. a) und an deren Bekanntgabe ein überwiegendes öffentliches In-
teresse besteht (Bst. b). Die erstgenannte Voraussetzung ist ohne Weite-
res zu bejahen. Der Schlussbericht betrifft die Administrativuntersuchung
als öffentliche Aufgabe und stellt ein amtliches Dokument im Sinne von
Art. 5 Abs. 1 BGÖ dar (vgl. E. 5.3). Die zweite Voraussetzung verlangt nach
einer Abwägung der berührten Interessen im Rahmen einer Verhältnismäs-
sigkeitsprüfung (BVGE 2014/42 E. 7.1; Urteil des BVGer A-7405/2014 vom
23. November 2015 E. 6.5.3; JENNIFER EHRENSPERGER, Basler Kommen-
tar, Art. 19 DSG Rz. 45). Eine Interessenabwägung ist auch nach Art. 7
Abs. 2 BGÖ angezeigt: Danach wird der Zugang zu amtlichen Dokumenten
eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert, wenn durch seine Gewäh-
rung die Privatsphäre Dritter beeinträchtig werden kann; ausnahmsweise
kann jedoch das öffentliche Interesse am Zugang überwiegen (vgl. auch
Art. 6 Abs. 1 VBGÖ).
Sowohl Art. 7 Abs. 2 BGÖ als auch Art. 19 Abs. 1bis DSG bezwecken den
Schutz der Privatsphäre Dritter, nehmen also das grundrechtliche Anliegen
von Art. 13 BV auf, sind jedoch nicht deckungsgleich. Während für die An-
wendung letzterer Bestimmung eine allfällige Bekanntgabe von Personen-
daten ausreicht, setzt die Anwendung ersterer Bestimmung voraus, dass
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Seite 13
eine allfällige Zugangsgewährung die Privatsphäre beeinträchtigen kann.
Eine auf diesen Unterschied gestützte differenzierte Anwendung der bei-
den Bestimmungen bei der Prüfung von Zugangsgesuchen nach dem
BGÖ, die amtliche Dokumente mit Personendaten betreffen, erscheint al-
lerdings als wenig praktikabel, ist doch nicht immer eindeutig zu beantwor-
ten, ob die Bekanntgabe von Personendaten die Privatsphäre beeinträch-
tigen kann. Das Bundesverwaltungsgericht grenzt daher – in Übereinstim-
mung mit der Tendenz in der Lehre und der (restlichen) Praxis – bei der
Prüfung solcher Zugangsgesuche die beiden Bestimmungen nicht streng
voneinander ab. Vielmehr überprüft es, ob und, falls ja, inwieweit der ver-
langte Zugang gestützt auf die von beiden Bestimmungen geforderte Ab-
wägung der berührten Interessen als zulässig und verhältnismässig er-
scheint. Dem Wortlaut von Art. 7 Abs. 2 BGÖ, wonach das öffentliche Inte-
resse am Zugang „ausnahmsweise“ überwiegen kann, trägt es dabei in
dem Sinn Rechnung, als es dem Schutzbedürfnis mit zunehmender Per-
sönlichkeitsnähe der Informationen stärkeres Gewicht beimisst (vgl. Urteile
des BVGer A-7874/2015 vom 15. Juni 2016 E. 9.4, A-3220/2015 vom
22. Februar 2016 E. 4.3 und A-6054/2013 vom 18. Mai 2015 E. 4.2.3; ISA-
BELLE HÄNER, Basler Kommentar, Art. 7 BGÖ Rz. 50 ff.).
6.1.3 Im Rahmen der durchzuführenden Interessenabwägung hat die Be-
hörde – der Zweckbestimmung des DSG entsprechend – stets das Inte-
resse der Drittperson am Schutz ihrer Privatsphäre bzw. der Geheimhal-
tung ihrer Personendaten in Betracht zu ziehen (Art. 1 DSG und Art. 13 BV;
vgl. auch Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 2013, 2016 und 2033). Diese pri-
vaten Interessen sind im Einzelfall zu gewichten und schliesslich den öf-
fentlichen Interessen an der Bekanntgabe gegenüber zu stellen. Die Ge-
wichtung hat insbesondere anhand der Art der in Frage stehenden Daten,
der Funktion bzw. Stellung der betroffenen Person sowie möglicher Kon-
sequenzen der Bekanntgabe zu erfolgen (Urteil des BVGer A-3609/2010
vom 17. Februar 2011 E. 4.4).
Im Allgemeinen lässt sich anhand der Rechtsprechung und in Übereinstim-
mung mit der Lehre festhalten, dass der Geheimhaltung besonders schüt-
zenswerter Personendaten (Art. 3 Bst. c DSG) erhebliches Gewicht bei-
kommt und die Güterabwägung in der Regel zugunsten der Privatinteres-
sen ausfallen dürfte. Dasselbe gilt für Persönlichkeitsprofile gemäss Art. 3
Bst. d DSG (BVGE 2014/42 E. 7.1; CLAUDIA MUND, in: Baeriswyl/Pärli
[Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum DSG, 2015, Art. 19 Rz. 31). Hier-
bei handelt es sich um eine Zusammenstellung von Daten, die eine Beur-
teilung wesentlicher Aspekte der Persönlichkeit einer natürlichen Person
A-8073/2015
Seite 14
erlaubt. Mit der Einführung dieses Begriffs trug der Gesetzgeber dem Um-
stand Rechnung, dass eine Vielzahl an sich nicht besonders schützens-
werter Daten zu einem spezifischen Bild über die betroffenen Personen
verdichtet werden können, das als solches ein erhöhtes Risiko für die Per-
sönlichkeit darstellt (GABOR P. BLECHTA, Basler Kommentar, Art. 3 BGÖ
Rz. 62 ff.).
Hinsichtlich Funktion bzw. Stellung der betroffenen Person ist zu unter-
scheiden zwischen Personen des öffentlichen Lebens bzw. Verwaltungs-
angestellten in höheren Führungsfunktionen, hierarchisch nachgeordneten
Verwaltungsangestellten und privaten Dritten (Urteil des BVGer
A-7405/2014 vom 23. November 2015 E. 6.5.4). Verwaltungsangestellte
können sich mit Blick auf die öffentlichen Aufgaben, welche sie erfüllen
oder an deren Erfüllung sie mitwirken, grundsätzlich nicht im selben Mass
auf ihr Recht auf informationelle Selbstbestimmung berufen wie private
Dritte; ihren, dem Zugang entgegenstehenden privaten Interessen kommt
grundsätzlich weniger Gewicht zu, als wenn die Personendaten privater
Dritter in Frage stehen. Es ist jedoch zu unterscheiden: Verwaltungsange-
stellte in höheren Führungsfunktionen müssen sich – je nach Gewicht der
öffentlichen Interessen an einer Bekanntgabe der Daten – unter Umstän-
den die Bekanntgabe schützenswerter Personendaten gefallen lassen
(vgl. Urteil A-3609/2010 vom 17. Februar 2011 E. 4.4). Bei hierarchisch
nachgeordneten Verwaltungsangestellten wird dies kaum je der Fall sein.
Diese haben aber grundsätzlich damit zu rechnen, dass bekannt wird, wer
beispielsweise in amtlicher Funktion wie gehandelt oder eine bestimmte
Meinung vertreten hat bzw. wer ein bestimmtes Dokument verfasst hat
oder für ein bestimmtes Geschäft zuständig war; die betreffenden Perso-
nendaten wären grundsätzlich und gestützt auf dieselben Überlegungen
bzw. dieselbe Interessenabwägung auch nicht zu anonymisieren (Urteil
des BVGer A-6054/2013 vom 18. Mai 2015 E.4.2.2 m.w.H.).
Unabhängig von der Stellung der Person dürfen Personendaten nur be-
kanntgegeben werden, wenn dies keine überwiegenden Nachteile für den
Betroffenen zur Folge hat. Nicht jede Bekanntgabe von Personendaten
führt dabei zu einer Beeinträchtigung der Privatsphäre im Sinne von Art. 7
Abs. 2 BGÖ. Eine solche setzt einen tatsächlichen Eingriff in die Persön-
lichkeit der betroffenen Person voraus, der eine gewisse Intensität erreicht.
Geringfügige oder bloss unangenehme Konsequenzen reichen nicht aus,
um ein überwiegendes privates Interesse gelten zu machen. Ebenso we-
nig, wenn eine Beeinträchtigung der Persönlichkeit lediglich denkbar bzw.
A-8073/2015
Seite 15
entfernt möglich ist (vgl. zum Ganzen Urteil A-7405/2014 vom 23. Novem-
ber 2015 E. 6.5.4; AMMANN/LANG, a.a.O., § 25 Rz. 25.78 ff.; ISABELLE
HÄNER, Basler Kommentar, Art. 7 BGÖ Rz. 57–60 und Art. 9 BGÖ Rz. 13).
6.1.4 Auf der anderen Seite steht das für eine Bekanntgabe erforderliche
Interesse an der Öffentlichkeit der Verwaltung (vgl. ISABELLE HÄNER, Das
Öffentlichkeitsprinzip in der Verwaltung im Bund und in den Kantonen –
Neuere Entwicklungen, in: Schweizerisches Zentralblatt für Staats- und
Verwaltungsrecht [ZBl], 2003, S. 298). Diesem kommt nicht in jedem Fall
dasselbe Gewicht zu. Vielmehr sind bei der Gewichtung im Hinblick auf die
geforderte Interessenabwägung Sinn und Zweck des BGÖ zu beachten;
nach Art. 1 BGÖ bezweckt das Öffentlichkeitsprinzip, die Entscheidungs-
prozesse der Verwaltung transparent zu machen und eine Kontrolle über
die Verwaltung zu ermöglichen sowie das Vertrauen der Bürger in die öf-
fentlichen Institutionen zu stärken (vgl. BGE 139 I 129 E. 3.6; 136 II 399
E. 2.1). Als Kriterium kann hierbei die Bedeutung der Materie hinzugezo-
gen werden; je grösser die politische oder gesellschaftliche Bedeutung ei-
nes bestimmten Aufgabenbereiches ist, desto eher rechtfertigt sich ein Zu-
gang zu den Dokumenten. Wird etwa im Zusammenhang mit einem kon-
kreten Verwaltungsakt um Bekanntgabe der Namen jener Verwaltungsan-
gestellten ersucht, welche mit dem betreffenden Geschäft befasst waren,
kann ein erhebliches öffentliches Interesse an der Bekanntgabe nur hin-
sichtlich jener Verwaltungsangestellten bestehen, welche massgebend an
einem Geschäft mitgewirkt haben, etwa beratend oder instruierend. Dem
Interesse, die Namen auch derjenigen Verwaltungsangestellten zu kennen,
welche lediglich in untergeordneter Weise, d.h. ohne massgebenden Ein-
fluss auf die Entscheidung an einem bestimmten Geschäft gearbeitet ha-
ben, vermag demgegenüber grundsätzlich kein erhebliches Gewicht bei-
zukommen; es ist nicht (ohne Weiteres) ersichtlich, inwiefern eine solche
Bekanntgabe der Transparenz und der Kontrolle der Verwaltung dienen
würde (zum Ganzen Urteile A-3220/2015 vom 22. Februar 2016 E. 4.4.2
und A-6738/2014 vom 23. September 2015 E. 5.1.3.2).
6.1.5 Zum (allgemeinen) Interesse an der Öffentlichkeit der Verwaltung
können weitere besondere Informationsinteressen der Öffentlichkeit treten.
Zu nennen ist etwa das Interesse im Zusammenhang mit wichtigen Vor-
kommnissen oder wenn die betroffene (private) Person zu einer dem BGÖ
unterstehenden Behörde in einer rechtlichen oder faktischen Beziehung
steht, aus welcher ihr bedeutende Vorteile erwachsen. Sodann kann der
Schutz spezifischer öffentlicher Interessen, so insbesondere der Schutz
der öffentlichen Ordnung und Sicherheit oder der öffentlichen Gesundheit,
A-8073/2015
Seite 16
den Zugang rechtfertigen. Welches Gewicht diesen Interessen zukommt,
hängt – wie beim allgemeinen Interesse an der Öffentlichkeit der Verwal-
tung auch – von den konkreten Umständen des Einzelfalls ab, etwa der
Bedeutung der vom Zugangsgesuch betroffenen Materie (vgl. Art. 6
Abs. 2 VBGÖ; Urteile A- 7405/2014 vom 23. November 2015 E. 6.5.5 und
A-6738/2014 vom 23. September 2015 E. 5.1.3.2; ISABELLE HÄNER, Basler
Kommentar, Art. 7 BGÖ Rz. 61–65 und Art. 9 BGÖ Rz. 13).
6.2
6.2.1 Vor diesem Hintergrund ist zu prüfen, ob die Vorinstanz zu Recht ein
überwiegendes öffentliches Interesse an der Bekanntgabe der fraglichen
Personendaten des Beschwerdeführers bejaht hat. Abgesehen von den
Privatinteressen des Beschwerdeführers sind keine Ausnahmetatbestände
im Sinne von Art. 7 Abs. 1 oder Art. 8 BGÖ ersichtlich, die einem Zugang
(absolut) entgegenstehen könnten. Die Parteien rufen solche auch nicht
an, weshalb darauf nicht näher einzugehen ist. Die Interessenabwägung
hat grundsätzlich einzelfallweise zu erfolgen. Bezieht sich ein Einsichtsge-
such – wie vorliegend – jedoch auf ein umfangreiches Dokument ([...] Sei-
ten) und umfasst eine Vielzahl unterschiedlicher Sachverhalte bzw. Perso-
nendaten, können die Anforderungen an die Ermittlung der sich entgegen-
stehenden öffentlichen und privaten Interessen nicht gleich hoch angesetzt
werden, wie wenn das Gesuch auf einen einzelnen Sachverhalt bzw. eine
einzelne Textpassage abzielen würde. Der Aufwand für die Sachverhalts-
ermittlung muss insgesamt verhältnismässig bleiben, weshalb eine kate-
gorienbezogene Begründung ausreichen kann (Art. 5 Abs. 2 BV; vgl. Urteil
A-7405/2014 vom 23. November 2015 E. 6.5.7 f.; KRAUSKOPF/EMMENEG-
GER/BABEY, in: Waldmann/Weissenberger [Hrsg.] Praxiskommentar Ver-
waltungsverfahrensgesetz, 2. Auflage 2016, Art. 12 Rz. 34). Zunächst sind
die Standpunkte der Parteien darzulegen (E. 6.2.2).
6.2.2
6.2.2.1 Die Vorinstanz beruft sich zur Begründung auf die Empfehlung des
EDÖB (vgl. E. 4.2). Dieser erwog, der Bericht thematisiere Vorgänge in der
Verwaltung, die Gegenstand der Medienberichterstattung und öffentlichen
Diskussion gewesen seien, was schliesslich eine Administrativuntersu-
chung sowie eine ausführliche Medienmitteilung des X._ nach sich
gezogen hätte. Es bestehe ein erhebliches öffentliches Interesse zu wis-
sen, weshalb und wie das X._ das spezielle Verfahren zur Kontrolle
A-8073/2015
Seite 17
der Verwaltung nach den in den Medien erhobenen Vorwürfen wahrgenom-
men habe und welche Resultate und Empfehlungen sich hieraus ergeben
hätten. Aufgrund dieser wichtigen Vorkommnisse sei von einem überwie-
genden öffentlichen Interesse im Sinne von Art. 6 Abs. 2 Bst. a VBGÖ aus-
zugehen. Ebenso bestehe aufgrund von Funktion und Stellung des Be-
schwerdeführers ein erhebliches öffentliches Interesse an der Bekannt-
gabe seiner Personendaten. Die Vorinstanz bekräftigt diesen Standpunkt
in ihrer Vernehmlassung.
6.2.2.2 Der Beschwerdeführer wendet dagegen ein, entsprechend der
Zwecksetzung von Administrativuntersuchungen bestehe das relevante öf-
fentliche Interesse darin, sich vom Vorliegen bzw. Nichtvorliegen eines
Sachverhaltes überzeugen zu können (vgl. Art. 27a Abs. 1 RVOV). Dem
Transparenzgebot sei daher bereits mit der Medienmitteilung der
Vorinstanz ausreichend Rechnung getragen worden. Im Umstand, dass die
Angelegenheit Aufsehen erregt habe, könne jedenfalls kein öffentliches In-
teresse im Rechtssinne erkannt werden. Die Administrativuntersuchung
bzw. der Schlussbericht wiesen sodann inhaltliche als auch formelle Män-
gel auf. Insbesondere sei der Untersuchungsgegenstand in zweckwidriger
Weise nicht auf objektive und belegbare Tatsachen beschränkt worden,
sondern konzentriere sich vielmehr auf persönliche Einschätzungen, Beur-
teilungen oder gar Mutmassungen betreffend seine Person und sein Füh-
rungsverhalten, was mit einem (besonders schützenswerten) Persönlich-
keitsprofil im Sinne von Art. 3 Bst. d DSG vergleichbar sei. Nachdem die
tatsachenwidrigen und teilweise offensichtlich ehrenrührigen Behauptun-
gen nach der Medienmitteilung aus der öffentlichen Wahrnehmung ver-
schwunden seien, würden sie mit der Publikation des scheinbar anonymi-
sierten Berichts erneut aufgewärmt und unkontrolliert verbreitet. Dies
wiege umso schwerer, als ihn die Administrativuntersuchung von diversen
gegenüber ihm erhobenen Vorwürfen entlastet hätte. Seit seinem Austre-
ten aus dem Bundesdienst vor beinahe drei Jahren sei er überdies nicht
mehr eine Person des öffentlichen Lebens, sondern geniesse den Schutz
einer Privatperson. Der Schlussbericht sei in höchstem Masse geeignet,
seine Privatsphäre bzw. seinen Anspruch auf informationelle Selbstbestim-
mung nachhaltig zu verletzen sowie sein Ansehen und berufliches Fort-
kommen erneut massiv zu beeinträchtigen, weshalb nur die integrale Ver-
weigerung des Zugangs seinen Interessen gerecht würde.
A-8073/2015
Seite 18
6.2.3
6.2.3.1 Die Administrativuntersuchung ist ein Instrument der Verwaltungs-
aufsicht und bezweckt die Funktionsfähigkeit und die Integrität der Verwal-
tung sicherzustellen (vgl. E. 5.2.2). Mit ihr sollen Vorkommnisse, Abläufe,
organisatorische Zustände und Verknüpfungen umfassend untersucht wer-
den (RÜDY, a.a.O., S. 120). Die Vorinstanz sah sich infolge der gegenüber
dem Beschwerdeführer publik gewordenen Vorwürfe dazu veranlasst, eine
Administrativuntersuchung anzuordnen. Sie wollte damit klären, weshalb
Mitarbeiter den Gang an die Öffentlichkeit wählten, welche Rolle in diesem
Zusammenhang verschiedenen Stellen zukam und was für Schlüsse dar-
aus zu ziehen sind. Dieser Klärungsbedarf bzw. Verdacht auf verwaltungs-
interne Missstände verleiht dem Interesse nach Transparenz besonderes
Gewicht, bezweckt das Öffentlichkeitsprinzip doch ebenfalls die Kontrolle
der Verwaltung und besteht hierzu angesichts der getätigten Untersuchung
ein qualifizierter Anlass. Das mediale Echo, die öffentlich geführte Diskus-
sion wie auch die Medienmitteilung der Vorinstanz unterstreichen die Be-
deutung der Ereignisse beim Y._. Das öffentliche Interesse richtet
sich hierbei nicht lediglich auf den Gegenstand der Administrativuntersu-
chung, sondern auch die Untersuchung selbst als Verwaltungstätigkeit.
Beides schlägt sich im interessierenden Schlussbericht nieder und erreicht
die Qualität von wichtigen Vorkommnissen im Sinne von Art. 6 Abs. 2 Bst. a
VBGÖ, woran ein besonderes Informationsinteresse der Öffentlichkeit be-
steht. Auch wenn die Administrativuntersuchung gemäss gesetzlicher Ord-
nung der Klärung von Sachverhalten dient (vgl. Art. 27a Abs. 1 RVOV),
wird das Bedürfnis nach Transparenz durch diese Zwecksetzung nicht ein-
geschränkt. Dieses bezieht sich stets auf ein amtliches Dokument und er-
streckt sich damit im Falle des Schlussberichts auf den darin dokumentier-
ten Prozess der Untersuchung samt Erkenntnissen, wozu nebst der Wür-
digung und Feststellung des Sachverhaltes auch die Wiedergabe der Be-
hauptungen gehört. Dass die Administrativuntersuchung entgegen dem
traditionellen Verständnis auch die Verantwortlichkeit einzelner Personen
thematisierte, ist dabei nicht von Belang (vgl. E. 5.2.3 f.). Ferner vermag
die Medienmitteilung im Sinne einer aktiven Behördeninformation dem Öf-
fentlichkeitsprinzip nicht zu genügen. Die Öffentlichkeit soll sich unmittelbar
gestützt auf den Schlussbericht und damit die primäre Datenquelle ein ei-
genes Bild von der Untersuchungsführung, den Erkenntnissen sowie den
daraus gezogenen Schlüssen machen können. Daran besteht ein erhebli-
ches öffentliches Interesse.
A-8073/2015
Seite 19
6.2.3.2 Die im Schlussbericht enthaltenen Angaben zum Beschwerdefüh-
rer gehen auf seine ehemalige berufliche Tätigkeit beim Y._ zurück
und sind damit seinem Berufsleben zuzuordnen. Insgesamt sind die Per-
sonendaten sodann nicht als besonders schützenswert im Sinne von Art. 3
Bst. c DSG zu qualifizieren. Ebenso sind die gegenüber dem Beschwerde-
führer erhobenen und im Schlussbericht wiedergegebenen Vorwürfe nicht
geeignet, sich zu einem Persönlichkeitsprofil oder einer vergleichbaren Be-
urteilungsgrundlage zu verdichten, zumal sie sich im Verlauf der Untersu-
chung nicht erhärtet haben und damit nicht Fakten darstellen. Im Lichte
dieser Kriterien begründet die Art der Daten trotz des teilweise belastenden
Inhaltes kein erhöhtes Geheimhaltungsinteresse.
Die im Schlussbericht wiedergegebenen Personendaten beziehen sich auf
den Beschwerdeführer als hohe Amts- bzw. Führungsperson, was ihm un-
strittig den Status als Person des öffentlichen Lebens eintrug. Aufgrund
dieser privilegierten Stellung muss sich der Beschwerdeführer im Unter-
schied zu nachgeordneten Verwaltungsangestellten eine weitergehende
Bekanntgabe von Personendaten und damit auch Eingriffe in seine Per-
sönlichkeit eher gefallen lassen. Dass der Beschwerdeführer mittlerweile
nicht mehr im Fokus der Öffentlichkeit steht und seit einiger Zeit aus dem
Amt ausgeschieden ist, relativiert die Bedeutung seiner damaligen Stellung
bei der Interessenabwägung wohl bis zu einem gewissen Grade, lässt sie
aber nicht entfallen. Das grundsätzliche „Recht auf Vergessen“ wird bei
Personen der Zeitgeschichte lediglich zurückhaltend zuerkannt und beur-
teilt sich stets nach dem Einzelfall (vgl. ANDREAS MEILI, in:
Honsell/Vogt/Geiser, Basler Kommentar, Zivilgesetzbuch I, 5. Auflage
2014, Art. 28 Rz. 52).
Die den Beschwerdeführer betreffenden Äusserungen dürften ihn teilweise
in seiner Persönlichkeit berühren. Zur Beurteilung ihrer möglicherweise ne-
gativen Wirkung können sie jedoch nicht losgelöst von ihrem Kontext be-
trachtet werden. Die aufgestellten Behauptungen und Meinungsäusserun-
gen gaben Anlass für eine Administrativuntersuchung und wurden nach
entsprechender Würdigung durch das Untersuchungsorgan als unzutref-
fend bzw. unbelegt beurteilt, was sich so im Schlussbericht niederschlug.
Trotz dieser Entlastung des Beschwerdeführers ist nicht von der Hand zu
weisen, dass einmal an die Öffentlichkeit gelangte Vorwürfe nachteilige
Folgen zeitigen können, selbst wenn sie entkräftet worden sind. Wie bereits
ausgeführt, zogen die Vorfälle beim Y._ bereits vor und nach Ab-
schluss der Administrativuntersuchung eine beachtliche Publizität nach
sich. Zudem fand der Inhalt des Schlussberichts samt den gegenüber dem
A-8073/2015
Seite 20
Beschwerdeführer erhobenen Vorwürfen wenigstens in groben Zügen be-
reits durch die Medienmitteilung den Weg an die Öffentlichkeit. Auch wenn
der Beschwerdeführer mit der Gewährung des Zugangs an eine Einzelper-
son erneut in den Fokus der Öffentlichkeit geraten könnte, dürften sich die
Nachteile für den Beschwerdeführer nach dem Gesagten in Grenzen hal-
ten.
6.2.4 Die Gegenüberstellung und Gewichtung der divergierenden Interes-
sen zeigt, dass mit Blick auf den Schlussbericht zur Administrativuntersu-
chung ein erhebliches öffentliches Zugangsinteresse besteht, welches die
privaten, weniger gewichtigen Interessen des Beschwerdeführers an der
Geheimhaltung seiner Personendaten überwiegt. Daran vermag auch eine
allenfalls im Rahmen der Administrativuntersuchung lediglich selektiv ge-
währte Akteneinsicht bzw. begangene Verletzung des rechtliches Gehörs
nichts zu ändern, ist doch nicht anzunehmen, ein solcher Verfahrensfehler
hätte sich aus Sicht des Beschwerdeführers negativ auf den Schlussbericht
ausgewirkt. So weist Letzterer insbesondere keine Verfügungsqualität auf
und unterliegt damit nicht den Begründungsanforderungen im Sinne von
Art. 29 Abs. 2 BV bzw. Art. 35 Abs. 1 VwVG. Die Interessenabwägung führt
zum Ergebnis, dass der Zugang zum Schlussbericht grundsätzlich zu ge-
währen ist.
6.3 Um das damit einhergehende Risiko negativer Konsequenzen für den
Beschwerdeführer zu minimieren bzw. dessen Persönlichkeitsschutz
Rechnung zu tragen, hat die Vorinstanz gewisse Personendaten ge-
schwärzt. Dies betrifft zur Hauptsache die im Schlussbericht enthaltenen
Nennungen des Beschwerdeführers mit seinem Namen, seiner Funktion
oder anderen Bezeichnungen. Für den Leser bleibt trotz dieser Streichun-
gen in den meisten Fällen erkennbar, dass der Beschwerdeführer gemeint
ist, womit keine Anonymisierung im eigentlichen Sinne resultiert. Im Lichte
der Verhältnismässigkeit und da der Informationsgehalt unter dieser mini-
malen Einschränkung des Zugangs nicht leidet, ist sie dennoch angezeigt.
In diesem Zusammenhang weist der Beschwerdeführer zurecht drauf hin,
dass die Vorinstanz aus unerfindlichen Gründen bzw. entgegen ihrer dar-
gelegten Absicht, sämtliche Nennungen des Beschwerdeführers abzude-
cken, auf Seite 13 oben, Ziffer 4.2.1, eine solche nicht geschwärzt hatte.
Dieses Versäumnis ist nachzuholen, was auch für weitere vergessen ge-
gangene Nennungen des Beschwerdeführers gelten muss, so beispiels-
weise auf Seite 3 oben, Rz. 1. Als Zwischenergebnis ist festzuhalten, dass
das Hauptbegehren des Beschwerdeführers, die Einsichtnahme in den
Schlussbericht integral zu unterbinden, abzuweisen und der Zugang in
A-8073/2015
Seite 21
Übereinstimmung mit der Vorinstanz unter den erwähnten Einschränkun-
gen sowie vorbehältlich der nachfolgenden Ausführungen zu gewähren ist.
7.
Der Beschwerdeführer nimmt nicht nur an der beabsichtigten Offenlegung
des Schlussberichts Anstoss, sondern macht darüber hinaus auch geltend,
die Vorinstanz hätte das Dokument sehr einseitig und selektiv „anonymi-
siert“. So seien verschiedene Textpassagen entgegen den vorinstanzlichen
Darlegungen nicht in seinem Interesse bzw. zum Schutz von Personenda-
ten abgedeckt worden. Vielmehr hätte die Vorinstanz bewusst ganze Aus-
sagen geschwärzt, mit denen an ihr Kritik geübt oder die zu seinen Guns-
ten ausfallen würden. Der Beschwerdeführer nimmt in seiner Rechtsschrift
auf entsprechende Textstellen Bezug.
Dieses Vorbringen des Beschwerdeführers ist als Eventualbegehren zu
verstehen und zwar dahingehend, als im Falle der Zugangsgewährung die
beanstandeten geschwärzten Sätze offenzulegen seien. Nachdem sein
Hauptantrag auf Zugangsverweigerung abzuweisen und der Schlussbe-
richt gemäss vorstehender Erwägung offenzulegen ist (vgl. E. 6.3), stellt
sich folglich die Frage, ob dem Eventualbegehren stattzugeben ist. Die
Vorinstanz lässt hierzu verlauten, die Abdeckungen dienten allesamt dem
Schutz der Privatsphäre der Betroffenen. Zudem sei nicht nachvollziehbar,
wie geschwärzte Textstellen in einem rund [...]seitigen Dokument den Be-
schwerdeführer gegenüber dem Beschwerdegegner in ein schlechtes Licht
rücken sollten, zumal dieser gerade keine Kenntnis des Inhalts der ge-
schwärzten Stellen erlangen und diese folglich auch nicht einordnen
könne.
Wie ausgeführt, rechtfertigt es sich, im Privatinteresse von Betroffenen
bzw. des Beschwerdeführers gewisse Personendaten im Schlussbericht
abzudecken. Andere Gründe zur Einschränkung des Zugangs sind weder
ersichtlich noch werden sie angerufen. Damit gilt es bezüglich der vom Be-
schwerdeführer gerügten Stellen zu prüfen, ob sie jeweils zum Persönlich-
keitsschutz abgedeckt wurden. Ist dies nicht der Fall, kann nicht von einem
rechtlich zulässigen Grund zur Einschränkung des Zugangs ausgegangen
werden. Entsprechende Passagen wären daher offenzulegen. Entgegen
der Argumentation der Vorinstanz ist dabei nicht die Wirkung durch die Ab-
deckung, sondern jene der abzudeckenden Passage massgeblich und in
Betracht zu ziehen. Bei der entsprechenden Prüfung ist sodann zu berück-
sichtigen, dass auch bei einer allfälligen Offenlegung die mit Namen, Funk-
tion oder anderer Bezeichnung genannten Personen nach dem gleichen
A-8073/2015
Seite 22
Muster wie im übrigen Text abzudecken sind. Damit ist nicht nur eine ein-
heitliche Behandlung gewährleistet, sondern dürfte teilweise auch eine
Anonymisierung der fraglichen Stellen resultieren, womit sich eine weiter-
gehende Abdeckung bereits erübrigen kann.
7.1 Der Beschwerdeführer nennt zum einen abgedeckte Passagen in
Rz. 49 (letzter Satz), Rz. 73 (letzter Satz), Rz. 138 (letzter Satz) sowie
Rz. 222 (zweiter, dritter und vierter Satz) des Schlussberichts, die seine
Sichtweise wiedergeben würden. Die fraglichen Textstellen geben subjek-
tive Meinungen wieder und können auch bei abgedeckten Personenbe-
zeichnungen teilweise noch gewissen Personen zugeordnet werden. Man-
gels belastenden Inhalts ist aber nicht ersichtlich, dass diese an der Ge-
heimhaltung der Angaben ein schutzwürdiges Interesse haben könnten.
Sie sind daher offenzulegen.
7.2 Die Streichung des gesamten Absatzes bei Rz. 179 sieht der Be-
schwerdeführer sodann unter anderem durch Eigeninteressen der Vor-
instanz motiviert. Ohne diese Einschätzung zu würdigen, ist festzustellen,
dass bei entsprechender Abdeckung von Namen keine Privatinteressen
tangiert sind. Die Textstelle ist in diesem Sinne aufzudecken.
7.3 Der Beschwerdeführer beanstandet des Weiteren die komplette
Schwärzung des Passus bei Rz. 180. Dieser äussert sich in einem positi-
ven Sinne zum Beschwerdeführer und beschwert keine weiteren Perso-
nen. Die Abdeckung ist daher nicht gerechtfertigt und aufzuheben.
7.4 Soweit von der Offenlegung der vorerwähnten Textstellen Personenda-
ten des Beschwerdeführers betroffen sind, spricht nebst der inhaltlichen
Qualität der fraglichen Stellen auch die implizite Einwilligung des Be-
schwerdeführers gegen die Geheimhaltung bzw. für die Gewährung des
Zugangs. Art. 19 Abs. 1 Bst. b DSG sieht in diesem Sinne explizit vor, dass
Personendaten bekannt gegeben werden dürfen, wenn die betroffene Per-
son im Einzelfall eingewilligt hat.
8.
Zusammenfassend ist dem Beschwerdegegner Zugang zum Schlussbe-
richt zu gewähren, wobei die von der Vorinstanz vorgesehenen Einschrän-
kungen der Einsicht grösstenteils zu bestätigen sind. Abweichend davon
gilt es einzelne zusätzliche Nennungen des Beschwerdeführers unkennt-
lich zu machen (E. 6.3). Sodann sind gewisse Abdeckungen unzulässig
A-8073/2015
Seite 23
und daher aufzuheben (E. 7.1. ff.). Die Beschwerde ist mithin bezüglich des
Eventualantrages gutzuheissen, im Übrigen jedoch abzuweisen.
9.
9.1 Die Verfahrenskosten sind in der Regel der unterliegenden Partei auf-
zuerlegen. Unterliegt diese nur teilweise, so werden die Verfahrenskosten
ermässigt (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Obsiegen und Unterliegen bestimmt sich
grundsätzlich nach den Rechtsbegehren der beschwerdeführenden Partei.
Massgebend ist, ob und in welchem Umfang diese eine Änderung des vor-
instanzlichen Entscheids zu bewirken vermag. Auf die Reihenfolge in der
Beschwerdeschrift sowie die Aufteilung der Begehren in Haupt- und Even-
tualbegehren etc. kommt es dabei nicht an. Abzustellen ist auf das materiell
wirklich Gewollte (BGE 123 V 156 E. 3c; MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER,
Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, 2. Auflage 2013,
Rz 4.43).
Abgesehen davon, dass die vorinstanzlich vorgesehenen Einschränkun-
gen in gewissen Punkten zu ergänzen bzw. anzupassen sind, ist der Zu-
gang zum Schlussbericht zu gewähren und damit die angefochtene Verfü-
gung nahezu vollumfänglich zu bestätigen. Der Beschwerdeführer ist da-
her zu einem überwiegenden Teil als unterliegend zu betrachten und es
sind ihm vier Fünftel der Verfahrenskosten, welche auf Fr. 1‘500.– festzu-
setzen sind (Art. 1 ff. des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kos-
ten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE,
SR 173.320.2]), zur Bezahlung aufzuerlegen. Dieser Betrag in der Höhe
von Fr. 1‘200.– ist dem Kostenvorschuss von Fr. 1‘500.– zu entnehmen.
Der Restbetrag in der Höhe von Fr. 300.– ist dem Beschwerdeführer nach
Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zurückzuerstatten. Die
noch nicht verlegten Verfahrenskosten in gleicher Höhe sind, wie nachfol-
gend dargelegt, auf die Staatskasse zu nehmen.
Hat eine (Haupt-)Partei im erstinstanzlichen Verfahren Anträge gestellt
oder das Verfahren veranlasst, so kann sie sich ihrer Kostenpflicht in dem
von einer anderen Partei angestrengten Beschwerdeverfahren grundsätz-
lich nicht dadurch entziehen, dass sie dort keine Anträge stellt; sie bleibt
notwendige Gegenpartei und damit kostenpflichtig, soweit sie mit ihren im
erstinstanzlichen Verfahren gestellten Anträgen unterliegt (Urteil des
BGer 2C_753/2013 vom 10. Mai 2014 E. 2.4 m.w.H.; Urteil des
BVGer A-670/2015 vom 22. Mai 2015 E. 8.1). Der Beschwerdegegner hat
sich sowohl im vorliegenden als auch dem vorinstanzlichen Verfahren nicht
A-8073/2015
Seite 24
zum Streitgegenstand geäussert, hielt jedoch an seinem Zugangsgesuch
fest. Soweit der Beschwerdeführer mit seinen Anträgen durchdringt, kann
der Beschwerdegegner in materieller Hinsicht nicht als unterliegend be-
trachtet werden, wird doch sein Zugangsinteresse durch den vorliegenden
Entscheid nicht beeinträchtigt. Vielmehr erfolgt lediglich eine Korrektur der
vorinstanzlich bereits verfügten Einschränkung, die teilweise gar mit Offen-
legungen einhergeht. Insofern sind die Interessen von Beschwerdeführer
und -gegner nicht gegenläufig bzw. ist nicht von einem reziproken Verhält-
nis auszugehen. Dem Beschwerdegegner sind daher keine Kosten aufzu-
erlegen (vgl. zum Ganzen auch MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O.,
Rz. 4.41).
Die Vorinstanz hat als Bundesbehörde von vornherein keine Verfahrens-
kosten zu tragen (Art. 63 Abs. 2 VwVG).
9.2 Ganz oder teilweise obsiegenden Parteien ist sodann von Amtes we-
gen oder auf Begehren eine Entschädigung für ihnen erwachsene notwen-
dige oder verhältnismässig hohe Kosten zuzusprechen (Art. 64
Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 7 ff. VGKE). Das Bundesverwaltungsgericht legt
die Parteientschädigung aufgrund der eingereichten Kostennote oder,
wenn wie vorliegend keine Kostennote eingereicht wurde, aufgrund der Ak-
ten fest (Art. 14 Abs. 2 VGKE). Aufgrund des mutmasslichen Zeitaufwan-
des und des teilweisen Obsiegens des Beschwerdeführers erachtete das
Bundesverwaltungsgericht eine reduzierte Parteientschädigung in der
Höhe von Fr. 1‘000.– (inkl. Auslagen und Mehrwertsteuerzuschlag i.S.v.
Art. 9 Abs. 1 Bst. c VGKE) für angemessen.
Die Parteientschädigung ist – mangels kostenpflichtigen Beschwerdegeg-
ners – der teilweise unterliegenden Vorinstanz zur Bezahlung aufzuerlegen
(Art. 64 Abs. 2 und 3 VwVG), welche ihrerseits keinen Anspruch auf eine
Parteientschädigung hat (Art. 7 Abs. 3 VGKE). Gleiches gilt mangels Auf-
wand für den Beschwerdegegner (vgl. Urteil des BVGer A-670/2015 vom
22. Mai 2015 E. 8.2 m.H.).
A-8073/2015
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