Decision ID: ae603ef8-3f2f-57a1-b443-34a83f762182
Year: 2021
Language: fr
Court: FR_TC
Chamber: FR_TC_007
Canton: FR
Region: Espace_Mittelland
Law Area: public_law

considérant en fait
A. Par lettre du 28 septembre 2018, A._ et B._ ont déposé auprès de l'Administration communale de Gruyères une demande de remboursement des abonnements de bus de leurs deux filles, nées en ccc et en ddd, au titre de transport scolaire gratuit, en invoquant que leur domicile (E._) se situait à 2.800 km de l'école primaire (Route de Duvillard 3, 1663 Epagny). Ils ont joint à leur demande la quittance d'achat des deux abonnements de bus pour un total de CHF 983.64, soit CHF 491.82 par abonnement.
B. Dans sa réponse datée du 5 octobre 2018, la Commune de Gruyères (ci-après : la Commune) a refusé de financer les abonnements de bus, au motif que, bien que la longueur du trajet puisse effectivement atteindre 2.800 km en voiture, les enfants étaient aptes à se rendre à l'école à pied par les chemins "Les Grands-Chemins" ou "Le Tsèni", ce qui diminuait nettement la longueur de l’itinéraire.
C. Le 18 octobre 2018, les intéressés ont déposé une demande de reconsidération auprès du Conseil communal de Gruyères, invoquant que les deux chemins proposés étaient impraticables en hiver (aucun déneigement ni éclairage) et que la longueur du trajet à pied des tronçons "Les Grands-Chemins" et "Le Tsèni" présentait respectivement 2.450 km et 2.650 km en raison de leur dénivelé.
D. Par courrier du 26 octobre 2018, la Commune a confirmé son refus de reconnaître le droit au transport scolaire gratuit pour les enfants des époux A._ et B._ et rappelé que si la question de la pénibilité liée au dénivelé avait été invoquée dans l'avant-projet du règlement cantonal, elle avait été finalement abandonnée dans le règlement en vigueur.
E. Par acte du 29 novembre 2018, A._ et B._ ont interjeté recours auprès de la Préfecture du District de la Gruyère (ci-après: la Préfecture) contre le refus de gratuité du transport scolaire en répétant les griefs soulevés dans leurs précédents courriers. Ils ont précisé que les chemins proposés par la Commune présentaient des risques inconsidérés pour leurs enfants et que le trajet "Les Grands-Chemins" était en pavés, extrêmement cabossé et surtout impraticable l'hiver à cause de la neige et du verglas.
F. Le 3 janvier 2019, la Préfecture a enjoint la Commune à rendre une décision formelle et à se déterminer sur l'affaire en cours.
G. Le 21 janvier 2019, la Commune a fait savoir que ses courriers des 5 et 26 octobre 2018 constituaient des décisions administratives. Elle a précisé que, concernant la dangerosité et l'insécurité du trajet dénoncé par les plaignants, "un entretien hivernal léger est effectué sur le cheminement "Le Tsèni" afin de permettre aux visiteurs de se rendre à Gruyères en hiver" et qu'il n'y avait pas d'éclairage public sur une partie du trajet seulement. Elle a relevé qu'hormis en matinée durant le mois de décembre, il faisait jour lorsque les enfants se rendent à l'école qui se termine à 15h50 et qu'"en bonne saison, "Les Grands-Chemins" offre un itinéraire raccourci d'environ 200 m et est au bénéfice d'un éclairage public sur toute sa longueur". La Commune est d'avis que les enfants des intéressés ne prennent pas de risques inconsidérés en se rendant à l'école par ce tronçon, la traversée de la route étant au demeurant sécurisée par un passage piétons. En outre, selon elle, la longueur du trajet se monte à 1.500 km via "Les Grands-Chemins" et à 1.700 km via "Le Tsèni". Se basant sur les principes de la légalité et de l'égalité de traitement, elle a confirmé son refus de prendre en charge les abonnements de bus.
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H. Le 19 février 2019, la Préfecture a demandé au Service de la mobilité (SMo) de se déterminer sur la question de savoir si le dénivelé des chemins devait être pris en compte dans le calcul du trajet. Elle a relevé que la problématique principale était celle de savoir si les chemins pédestres proposés par la Commune présentaient une dangerosité particulière.
I. Dans ses observations du 18 mars 2019, le SMo a indiqué que le fait de tenir compte du dénivelé permet d'assurer une équité de traitement et, en considérant qu'un dénivelé de 100 m représente 1 km supplémentaire (kilomètre-effort), le trajet des enfants des intéressés entre leur domicile et l'école par le chemin "Le Tséni" est de 2.650 km, 115 m de dénivelé compris. Il a estimé que la prise en charge des frais liés au transport était la mesure la plus appropriée du fait qu'un bus assure la liaison en question. Au surplus, il a précisé qu'un chemin de randonnée ne peut être assimilé à un chemin pour piétons que si sa praticabilité est adéquate et garantie toute l'année mais qu’en revanche l'éclairage constitue un confort et non une nécessité de sécurité.
J. Par décision du 7 octobre 2019, la Préfecture a admis le recours des époux A._ et B._ et annulé la décision communale de refus de prise en charge des frais de transports scolaires de leurs deux enfants. Elle a relevé que, conformément aux observations du SMo, le trajet piétonnier le plus court proposé par la Commune équivalait à 2.650 km en raison de son dénivelé, de sorte qu'il dépassait le seuil des 2 km [recte: 2.500 km] et qu'ainsi les recourants pouvaient prétendre à la reconnaissance d'un transport scolaire à raison de la distance. En outre, elle a estimé qu'un entretien hivernal "léger" n'était pas suffisant pour garantir la praticabilité adéquate d'un chemin piétonnier scolaire pendant toute l'année. Partant, elle a invité la Commune à rembourser les abonnements de bus des enfants des recourants, soit la somme de CHF 983.64 pour l'année 2018-2019.
K. Par mémoire du 5 novembre 2019, la Commune de Gruyères a recouru auprès du Tribunal cantonal contre cette décision préfectorale en concluant, sous suite de frais, à son annulation et à la confirmation de sa décision initiale. Elle indique, à titre préliminaire, que les recourants ont déménagé le 31 août 2019 pour prendre domicile dans la Commune de Crésuz. Sur le fond, elle explique avoir défini et mesuré, au moyen d'un instrument technique, cinq trajets possibles pour se rendre à l'école depuis le domicile des recourants et que deux d’entre eux présentent une distance inférieure à 2.500 km. Selon elle, le SMo n’a pas tenu compte de la topographie du milieu rural. Elle rappelle que les recommandations du Bureau de prévention des accidents n'ont pas été reprises dans la législation scolaire et que la notion de kilomètre-effort n'est dès lors pas applicable.
L. Dans ses observations du 18 décembre 2019, la Préfecture conclut au rejet du recours et au maintien de sa décision. Elle relève que le SMo a fait savoir que les itinéraires "Les " et "Le Tsèni" ne pouvaient être assimilés à un chemin pour piétons que si la praticabilité était adéquate et garantie pendant toute l'année, ce qui n'est pas le cas en hiver, un entretien léger ne pouvant être considéré comme suffisant. Dans ces conditions, l'autorité intimée estime que ces chemins doivent être considérés comme dangereux au sens de l'art. 14 du règlement fribourgeois du 19 avril 2016 de la loi sur la scolarité obligatoire (RLS; RSF 411.0.11) et ne sauraient dès lors fonder le rejet d'une reconnaissance de gratuité. Les trois autres chemins proposés par la Commune atteignent respectivement 2.880, 3.430 et 3.300 km en prenant en compte le dénivelé de 83 m retenu par la Commune (10 m de distance supplémentaire par mètre de dénivelé) et sont donc tous de nature à obliger la commune à reconnaître la gratuité du trajet, en application de l'art. 11 RLS. Elle ajoute qu’il lui était parfaitement loisible de se référer aux recommandations du SMo
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pour assurer l'objectivité de la détermination de la dangerosité du trajet, surtout dans les cas limites comme en l'espèce.
Bien qu'invités à le faire, A._ et B._ ne se sont pas déterminés sur le présent recours.
M. Sur demande du Tribunal cantonal, le SMo indique utiliser le portail géographique cantonal pour calculer les distances et le dénivelé des itinéraires (cf. courriel du SMo du 22 janvier 2021). Quant aux longueurs des différents itinéraires, le SMo les arrête à 2.200 km (1.240 km + 960 m) pour "Les Grands-Chemins"), 2.380 km (1.420 km + 960 m) pour "Le Tséni" et enfin 3.010 km (2.050 km + 96 m) pour "Le Belluard". Il relève que certaines adaptations sont en cours concernant notamment la prise en compte du dénivelé mais que, pour l'instant, la prise en compte de 10 m de marche pour 1 m de dénivelé est tout à fait adéquate (en l'espèce 960 m de marche pour 96 m de dénivelé) (cf. courriel du SMo du 25 janvier 2021).

en droit
1.
1.1 Interjeté dans le délai et les formes prescrits, le présent recours est recevable en vertu des art. 79 ss du code cantonal du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1). Même si les intimés ont déménagé dans une autre commune en août 2019, l’intérêt de la Commune pour contester la décision qui met à sa charge les frais de transport pour l'année scolaire 2018/2019 des enfants de ceux-ci reste actuel. Le Tribunal cantonal peut dès lors entrer sur les mérites du recours.
1.2 Selon l’art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du droit, y compris l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). En revanche, à défaut d’habilitation légale expresse, la Cour ne peut pas examiner en l’espèce le grief d’opportunité (art. 78 al. 2 CPJA).
2.
2.1. L’art. 19 Cst. garantit le droit à un enseignement de base suffisant et gratuit. La règle confère un droit constitutionnel individuel, justiciable des tribunaux, à une prestation positive de l’Etat dans le domaine de la formation; elle consacre ainsi un droit fondamental social. Les assujettis et titulaires de ce droit sont les enfants et les jeunes, dès l’école enfantine, dans la mesure où celle-ci est obligatoire, et jusqu’au degré secondaire I (ATF 144 I 1 consid. 2.1). Les élèves ont ainsi un droit individuel à avoir une possibilité suffisante de fréquenter l'école. De ce fait, la distance entre le domicile de l'élève et l'établissement scolaire ne doit pas mettre en péril l'objectif d'une formation de base suffisante (ATF 140 I 153 consid. 2.3.3; arrêt TF 2C_167/2019 du 15 juillet 2019 consid. 2.1). En vertu des art. 62 Cst. et 64 al. 1 de la Constitution du canton de Fribourg du 16 mai 2004 (Cst. FR; RSF 10.1), ce sont l'Etat et les communes qui pourvoient à un enseignement de base obligatoire et gratuit ouvert à tous les enfants.
2.2. La loi cantonale du 9 septembre 2014 sur la scolarité obligatoire (LS; RSF 411.0.1), dans sa teneur entrée en vigueur le 1er août 2015, règle les finalités, les buts et principes valables pour la scolarité obligatoire. Elle a en particulier pour but de définir les attributions des communes (cf. art. 1 al. 1 et 2 notamment let. a et f LS). La loi règle ainsi, parmi d'autres, les transports scolaires.
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Ceux-ci sont gratuits, selon la distance à parcourir, la nature du chemin, les dangers qui y sont liés ou encore selon l’âge et la constitution des élèves (cf. art. 17 al. 1 LS). Le Conseil d'Etat fixe les conditions de la gratuité des transports (art. 17 al. 2 LS). Enfin, en vertu de l'art. 57 al. 2 let. g LS, il est prévu que, dans leur activité de gestion, les communes pourvoient au transport des élèves.
En vertu de l'art. 10 RLS, les élèves ont droit à un transport gratuit dans la mesure où celui-ci est reconnu. L'art. 11 al. 1 RLS prévoit qu'un transport gratuit est reconnu si l'élève doit parcourir, pour se rendre de son lieu de domicile ou de sa résidence habituelle à son établissement, une distance d'au moins 2.500 km à l'école primaire (let. a) et 4 km à l'école du cycle d'orientation (let. b). La longueur du trajet est calculée depuis le domicile ou la résidence habituelle de l'élève jusqu'à son lieu d'enseignement principal suivant l'itinéraire piétonnier le plus court (art. 11 al. 2 LS). Conformément à l'art. 14 RLS, un transport d'élèves de l'école primaire est reconnu, sans égard à la distance à parcourir, si, sur le chemin du domicile ou de la résidence habituelle à l'établissement, la circulation piétonnière est particulièrement dangereuse. En application de l'art. 15 RLS, les communes sont compétentes pour reconnaître les transports gratuits au sens de l'art. 17 LS.
2.3. Sous l’égide du SMo, les instances concernées - en particulier la Direction de l'instruction publique, de la culture et du sport (DICS) - ont décidé de rassembler, dans un document de référence intitulé "Déplacements d'élèves : mémorandum ", les directives relatives aux déplacements d'élèves. Ce document vise à accompagner les communes dans la planification et l'organisation des transports scolaires (cf. Mémorandum "Déplacements d'élèves", dans sa teneur de mai 2018, p. 4 [ci-après: Mémorandum]).
Ce Mémorandum constitue une ordonnance administrative à l’intention des communes chargées de planifier et d'organiser des transports scolaires. Un tel acte permet notamment à l’autorité d’orienter son pouvoir d’appréciation vers une pratique constante, dans une optique de cohérence et d’égalité de traitement. En tant qu’expression de cette pratique, les tribunaux ne s’en écartent pas sans motif, bien qu’elle n’ait pas force de loi et ne les lie pas à proprement parler (ATF 138 V 50 consid. 4.1; 133 V 346 consid. 5.4.2; MOOR ET AL., Droit administratif, Vol. I, 3e éd., 2012, p. 427 s.). Autrement dit, dans la mesure où elle fait de la loi une interprétation correcte, il sera tenu compte autant d’une ordonnance administrative que d’une pratique longuement élaborée et solidement établie par une autorité administrative (DUBEY/ZUFFEREY, Droit administratif général, 2014, n. 846). Il n’y a lieu de s’écarter de la pratique formée par une ordonnance administrative que pour des motifs pertinents, sérieux et objectifs, notamment en cas d’illégalité ou d’inconstitutionnalité manifeste (ATF 137 V 282 consid. 4.2; 135 I 79 consid. 3; 126 I 122 consid. 5).
En l'espèce, le Mémorandum s’inscrit dans le cadre posé par les art. 17 LS et 10 ss RLS. Comme le soulignait déjà le message accompagnant le projet de LS, il doit aider les communes dans leurs tâches en matière de transports scolaires (cf. Message n° 41 du 18 décembre 2012 du Conseil d'Etat accompagnant le projet de loi sur la scolarité obligatoire, p. 46 s.), notamment dans le calcul de la longueur des trajets, dans un souci d’uniformité et d’égalité. Le fait que certains principes qu’il énonce n’aient pas été concrétisés dans le RLS, alors qu’ils figuraient pourtant dans son avant-projet du 25 mars 2015, ne saurait justifier de s’en écarter sans motif valable. En l’occurrence, la commune n’en invoque pas. Il convient dès lors de s’y référer.
Le Mémorandum énonce qu'"afin d'être au plus juste dans le calcul de la distance à parcourir, il convient de prendre en considération la dénivellation sur le chemin d'école lorsque celle-ci dépasse +/- 100 mètres en hauteur ou lorsque des conditions topographiques particulières le
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justifient" (cf. Mémorandum, 3.2.1.2). Il n’indique en revanche pas comment déterminer la prise en compte de la dénivellation dans le calcul de la distance à parcourir. Le SMo, dans son courrier du 18 mars 2019, a relevé qu'en matière de marche, un dénivelé de 100 m correspond à 1 km de distance supplémentaire. C'est également ce que prévoyait l'avant-projet du 25 mars 2015 (art. 15 al. 2).
Par ailleurs, toujours selon le Mémorandum, indépendamment de la distance à parcourir, l’élève a droit à un transport gratuit si son chemin présente un danger particulier, lequel doit être analysé selon les différents critères tirés de la jurisprudence fédérale (conditions de circulation et de cheminement). A cet égard, il est important d’insister sur le fait que le trajet piétonnier doit présenter un danger accru pour tous les piétons, la volonté du législateur n’étant pas de transporter l’ensemble des élèves du canton pour le seul motif qu’ils doivent emprunter la route. Ainsi, si un trajet peut être emprunté par les piétons, il revient aux parents d’accompagner leurs enfants s’ils estiment que ceux-ci ne sont pas encore aptes à le parcourir seuls. Relèvent des conditions de circulation notamment le trafic et le type de route, les vitesses, la visibilité et l'accidentologie. Relèvent des conditions de cheminement notamment l’éclairage, les obstacles latéraux et les traversées. Une modification temporaire des conditions de sécurité dues aux conditions météorologiques (enneigement, verglas, fortes pluies, etc.) ne donne pas droit à un transport gratuit. Dans ce cas, il revient aux parents d'assurer les déplacements (cf. Mémorandum, 3.2.2).
3.
3.1. En l’espèce, il existe, selon la Commune, cinq itinéraires possibles reliant le domicile des parents intimés à l’école primaire du cercle scolaire de leurs enfants, sise à Epagny, à savoir :
- via "Les Grands-Chemins" (ci-après : itinéraire A)
- via "Le Tséni" (ci-après : itinéraire B)
- via "Le Belluard" (ci-après : itinéraire C)
- via "La route de la Cité" puis par la route cantonale (ci-après : itinéraire D)
- via "La route de la Cité" puis par le chemin chez maison Pittet Vins (ci-après : itinéraire E).
3.2. Il n’est pas contesté que l’itinéraire D (2.600 km) dépasse la limite de 2.500 km au-delà de laquelle les élèves ont droit à un transport scolaire gratuit (cf. art. 11 al. 1 let. a LS). Il en va de même des itinéraires C (2.050 km) et E (2.470 km), dès lors que leur dénivellation doit être prise en compte, par 830 m pour la commune et 960 m pour le SMo.
En revanche, pour l’itinéraire A, la commune retient une distance de 1.100 km auquel elle ajoute 830 m correspondant au dénivelé, soit un total de 1.930 km. Le SMo, qui s’est déterminé sur ce point le 25 janvier 2021, a procédé à un calcul correctif et retenu une distance globale de 2.200 km (1.240 km + 960 m). Quant à l’itinéraire B, il est de 2.130 km (1.300 km + 830 m) selon la commune et de 2.380 km (1.420 km + 960 m) pour le SMo. La Préfecture n’a pas contesté ces chiffres. Autrement dit, même si les mesures de distances effectuées par la commune et le SMo diffèrent quelque peu - ce qui est sans conséquence en l’espèce - elles établissent toutes deux que les itinéraires A et B - dénivelé compris - présentent une distance inférieure à 2.500 km.
Les élèves concernés n’ont donc pas droit à un transport scolaire gratuit à raison de la longueur du trajet.
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3.3. Il convient ensuite de déterminer, sans égard à la distance à parcourir, si la circulation piétonnière sur les itinéraires A et B présente une dangerosité accrue, justifiant pour ce motif la reconnaissance un transport gratuit en application de l’art. 14 RLS.
3.3.1. Il n’est pas contesté que les itinéraires A et B sont parfaitement praticables durant les bonnes saisons et qu’ils ne présentent pas de danger particulier en lien avec la circulation des véhicules automobiles.
Les parents intimés ont fait valoir cependant que ces deux chemins ne sont pas entretenus en hiver et qu’ils ne sont pas dotés d’éclairage; selon eux, les enfants prennent des risques inconsidérés en les empruntant en hiver. La commune a rétorqué que l’itinéraire B de "Le Tséni" faisait l’objet d’un entretien léger, afin de permettre aux visiteurs de se rendre à Gruyères aussi en hiver; s’il n’y a effectivement pas d’éclairage sur quelque 200 m, il fait jour lorsque les enfants se rendent à l’école, excepté lors du trajet du matin durant le mois de décembre. Dans sa décision du 7 octobre 2019, le préfet s’est limité à relever qu’un entretien hivernal léger n’est pas suffisant pour garantir la praticabilité adéquate d’un chemin piétonnier. Il a fondé son appréciation sur la détermination du SMo, qui rappelle que, selon les normes applicables, un chemin de randonnée ne peut être assimilé à un chemin pour piétons que lorsque sa praticabilité est garantie toute l'année, y compris en hiver.
3.3.2. En l’espèce toutefois, force est de relever que les deux itinéraires A et B sont destinés à relier le bourg touristique au bas du village, là où une grande partie des touristes parquent leurs voitures, ainsi qu’aux villages alentours. En tant que chemins piétonniers, ils ne présentent pas de danger lié à la circulation routière (notamment le trafic, le type de route, les vitesses, la visibilité et l'accidentologie) et sont praticables en chaussures de ville. On peut douter dans ce contexte que ces voies d’accès piétonnier au bourg du village constituent des chemins de randonnée au sens strict, comme l’a pourtant évoqué le SMo. Cette question peut demeurer indécise dans la mesure où la Commune assure un entretien hivernal, certes léger, mais suffisant pour permettre aux piétons - notamment aux touristes non équipés pour une randonnée - d’accéder au haut du village. A cela s’ajoute que le bourg de Gruyères, situé à 830 m, n’est pas considéré comme un village de montagne, où la neige et la glace sont fréquentes et abondantes en hiver. L’enneigement n’y est en tous les cas pas supérieur à celui que connaissant les villages de la région. Dans ces conditions, on peut admettre qu’un simple entretien léger permet en principe d’assurer la praticabilité des chemins en question durant l’hiver, tant pour les habitants, les touristes que les écoliers. Ce n’est qu’exceptionnellement, en cas de très fortes chutes de neige ou de grands froids, qu’ils peuvent présenter un risque sérieux de glissades. Cependant, vu leur caractère occasionnel et temporaire, les difficultés éventuelles d’accès liées aux conditions météorologiques ne justifient pas la reconnaissance d’un transport scolaire à raison du danger du trajet (cf. Mémorandum, p. 6 s.). Dans ces circonstances, somme toute peu fréquentes, on est en droit d’attendre des parents qu’ils assurent le transport de leurs enfants.
S’agissant de l’éclairage, il convient de relever que, selon le SMo, il constitue en principe un confort et non pas une nécessité de sécurité routière. De plus, il ressort des explications de la commune intimée que le chemin de "Le Tséni" n’est pas éclairé sur environ 200 m, soit sur une courte distance, et que, vu l’horaire des classes primaires, il ne fait encore nuit qu’en décembre, lorsque les enfants se rendent à l’école le matin. Dans ce contexte, on peut admettre que l’absence d’éclairage sur ce tronçon de chemin ne rend pas les conditions de cheminement particulières dangereuses, au point de justifier la gratuité d’un transport scolaire.
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3.3.3. Au vu de ces considérations, on ne peut pas retenir que le chemin de "Le Tséni" qui relie le bourg touristique au bas du village de Gruyères présente en principe un danger accru pour tous les piétons, apte à justifier la reconnaissance de la gratuité d’un transport scolaire. Si, occasionnellement, il est impraticable pour des enfants en raison de conditions météorologiques particulièrement défavorables, il incombe à leurs parents d’accompagner ceux-ci à l’école, cas échéant d’assumer les frais du transport en bus qui dessert le village.
Dès lors que l’on doit admettre que l’itinéraire B peut être emprunté sans danger accru par les enfants pour se rendre à l’école à pied, il n’y a pas lieu d’examiner si l’itinéraire A, par "Les Grands-Chemins" peut également être considéré comme accessible sans danger.
3.4. Pour l’ensemble des motifs qui précèdent, c’est à bon droit que la Commune a refusé de reconnaître la gratuité du transport scolaire pour les enfants des recourants, tant en raison de la distance que de la dangerosité de trajet. Il lui est rappelé néanmoins qu’il lui incombe d’assurer en toute saison un entretien suffisant de l’itinéraire fréquenté par les élèves.
4.
4.1 Partant, il y a lieu d’annuler la décision préfectorale et de confirmer la décision communale de refus de reconnaissance d’un transport scolaire gratuit, pour l’année scolaire 2018-2019, en faveur des enfants des intimés.
4.2. Nonobstant l’issue du recours, il est renoncé au prélèvement de frais de procédure (art. 133 CPJA).