Decision ID: a5913db4-f0a3-59b4-bb68-387a9468ab34
Year: 1995
Language: it
Court: TI_TRPI
Chamber: TI_TRPI_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: 

in fatto
a.
_ _, _ _ _ e _ _ _ sono proprietari dei mappali n° _, _e _RFD _, situati a valle dell’attuale strada cantonale. I fondi, di forma rettangolare allungata, scendono in leggero declivio dal nucleo del paese sino ad una stradina agricola sterrata. Sulla parte alta sorgono le abitazioni dei ricorrenti, la parte rimanente é occupata da prati, piccoli arbusti e alcuni orti.
b.
Nelle sue sedute 10/11 ottobre 1994 il Consiglio comunale di _ ha adottato il nuovo PR.
Tale piano prevede, in particolare, la costruzione di una strada di aggiramento del nucleo del paese in direzione _ (“strada di PR n. 4”) il cui tracciato scorre in parte sui fondi di proprietà dei ricorrenti.
c
. I signori _, _ _ e _ _ hanno contestato questa scelta pianificatoria innanzi al Consiglio di Stato, chiedendo che il tracciato della strada venga spostato più a valle. A sostegno della loro richiesta hanno invocato l’aumento delle immissioni foniche ed atmosferiche, la deturpazione delle loro proprietà, l’assenza di interesse pubblico volto a salvaguardare la superficie agricola nonché la violazione del principio della proporzionalità. Rammentano inoltre come il primitivo progetto del Comune, poi abbandonato per l’intervento dell’autorità cantonale, prevedeva che la nuova strada di aggiramento seguisse il tracciato della strada agricola esistente a valle dei loro fondi.
d.
Con decisione 15 marzo 1995 il Consiglio di Stato ha approvato il PR di _ e respinto il ricorso interposto contro il tracciato della strada di aggiramento per _.
L’autorità governativa ritiene che la nuova strada sia indispensabile per allontanare il carico fonico e atmosferico dalle aree densamente abitate del nucleo e giudica che il tracciato scelto dal Comune tiene conto sia delle esigenze di inserimento nel paesaggio sia della salvaguardia di importanti superfici agricole di prima qualità. Osserva che il tracciato scorrerà ad una distanza sufficiente dalle abitazioni dei ricorrenti e dalla scuola materna. Non giudica invece rilevante per il giudizio l’impatto che la nuova opera avrà sulla situazione fondiaria attuale.
e.
Dissentendo da tale decisione _ _, _ _ _ e _ _ _ insorgono dinanzi a questo Tribunale riproponendo le censure del ricorso di primo grado, e, segnatamente, la richiesta di spostare il tracciato della strada alcune decine di metri più a valle, in corrispondenza dei confini del loro fondi e della stradina agricola ivi esistente.
f.
Nelle rispettive osservazioni al gravame Consiglio di Stato e Municipio di _ ne chiedono l’integrale reiezione.
Il Consiglio di Stato in particolare sottolinea come la soluzione propugnata dagli insorgenti contrasta in modo evidente con la necessità di salvaguardare il territorio agricolo da un eccessiva frammentazione e che la stessa non é suffragata da un interesse pubblico preponderante.
g.
In data 6 settembre 1995 é stato esperito il sopralluogo in contraddittorio; all’occasione le parti si sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande
c o n s i d e r a t o

in diritto
1.
A norma dell’art. 38 LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale della pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni dalla notificazione.
L’art. 38 LALPT legittima a ricorrere il comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b), e ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno di protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio di Stato (nuovo cpv. 4 lett. c, in vigore dal 15.3.1995).
In concreto la legittimazione attiva dei ricorrenti è data a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett. b) LALPT.
Presentato nei termini di legge, e quindi tempestivo, il ricorso è ricevibile in ordine.
2
. Il comune gode di autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e riferimenti).
L’autonomia non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT: le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Il Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l’approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione. Se l’autorità di approvazione esige dal comune, per motivi oggettivi, di porre il PR in consonanza con l’ordinamento giuridico, il comune invocherà invano la lesione della sua autonomia (DTF 116 Ia 226 e seg. consid. 2a; Alfred Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, Rep. 1991, pag. 45 e segg., in part. 55).
Il TPT non dispone, contrariamente al Consiglio di Stato, del sindacato d’opportunità (tranne, in applicazione dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una modifica d’ufficio del PR). Il ricorso è infatti proponibile solo contro la violazione del diritto (in particolare contro l'errata o mancata applicazione di una norma stabilita dalla legge o risultante implicitamente da essa, l'apprezzamento giuridico erroneo di un fatto, l'eccesso o l'abuso di potere, la violazione di una norma essenziale di procedura) e contro l’accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3 LALPT).
3.
Giusta l'art. 22quater cpv. 1 della Costituzione federale (Cost.) i Cantoni devono allestire dei piani d'azzonamento per assicurare una funzionale utilizzazione del suolo e una razionale abitabilità del territorio. A livello legislativo l'obbligo di pianificare è codificato all'art. 2 LPT.
Secondo quest'ultima legge la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe: pianificazione direttrice, pianificazione dell'utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione. Il piano di utilizzazione - in Ticino detto PR - viene adottato, secondo le indicazioni del piano direttore (art. 6 e segg., 26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di un'ampia coordinazione e valutazione (Art. 1 cpv. 1 2a frase, 2 cpv. 1 LPT) e nell'ambito di una procedura ove è garantita protezione giuridica (art. 33 e seg. LPT) e partecipazione democratica (art. 4 LPT). Il PR disciplina l'uso ammissibile del suolo (art. 14 e segg. LPT): rende vincolante verso i privati detto ordinamento oltre che il contenuto del Piano direttore (art. 21 cpv. 1 LPT).
4
. Per prassi costante del Tribunale federale una restrizione di diritto pubblico della proprietà è compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 22ter Cost. solo se si fonda su di una base legale (che deve essere chiara ed esplicita quando la limitazione è particolarmente grave, cfr. DTF 114 Ia 117, consid. 3), è giustificata da un interesse pubblico preponderante, rispetta il principio della proporzionalità, non viola la garanzia della proprietà quale istituto e dà luogo a piena indennità ove equivalga ad una espropriazione (DTF 115 Ia 29 consid. 4; 114 Ia 249 consid. 5a; 114 Ia 337 consid. 2; 113 Ia 364 consid. 2).
Nella fattispecie il problema della violazione della garanzia della proprietà quale istituto non si pone. I problemi espropriativi esulano invece da questa procedura.
5
. Ai sensi dell’art. 26 LALPT il PR si compone di un rapporto di pianificazione, di rappresentazioni grafiche, di norme di attuazione e di un programma di realizzazione.
Le rappresentazioni grafiche comprendono (art. 28 LALPT) i piani del paesaggio, delle zone, del traffico, delle attrezzature e costruzioni di interesse pubblico e il piano indicativo dei servizi pubblici. In particolare esse fissano la rete delle vie di comunicazione per i mezzi di trasporto pubblici e privati con la precisazione delle linee di arretramento, le vie ciclabili e pedonali, i sentieri e i posteggi pubblici (art. 28 cpv. 2 lett. p LALPT).
Il vincolo in esame dispone pertanto di una base legale chiara ed esplicita.
6.
L'interesse pubblico alla realizzazione della strada di aggiramento del nucleo di _ in direzione _ _ (valico con _) non può essere negato; i ricorrenti medesimi, alla luce degli odierni e gravi problemi di percorrenza all’interno del vecchio nucleo, non ne contestano l’esistenza.
Si ricorda invero che la richiesta di una strada di circonvallazione che possa sgravare il nucleo del paese dall’inteso traffico frontaliero da e per l’Italia (ca. 2000 veicoli al giorno) é pendente da numerosi anni; ancora in data 9.6.1995 ben 350 cittadini di _ hanno sottoscritto una petizione chiedente la sua rapida realizzazione.
Resta da esaminare la questione a sapere se il vincolo rispetti il principio della proporzionalità e segnatamente se il mezzo adottato è il meno incisivo fra quelli possibili, è idoneo a conseguire lo scopo di interesse pubblico prefisso e se sussiste un rapporto ragionevole tra il risultato da raggiungere e la restrizione della proprietà necessaria al suo conseguimento (DTF 111 Ia 98, 113 Ia 137).
A mente di questo Tribunale la proposta di tracciato richiesta dai servizi cantonali e adottata dal legislativo comunale resiste alle pur comprensibili critiche ricorsuali; essa é infatti il frutto di una ragionata ponderazione tra gli interessi dei proprietari dei fondi toccati, la tutela della superficie agricola e l’integrazione armoniosa nel paesaggio (art. 3 cpv. 2 lett. b LPT).
Il tracciato suggerito, che segue la base del promontorio sul quale é adagiato il nucleo di _, disegnando un ampia curva in corrispondenza delle proprietà _ _ e _ _, é quello che meglio salvaguarda l’integrità paesaggistica e funzionale della vasta piana agricola che si stende ai piedi del promontorio (cfr. Allegato 1B e 7 del Rapporto di Pianificazione). In merito alla necessità di evitare per quanto possibile la frammentazione della superficie agricola, si rammenta che l’area in oggetto é inserita nella zona agricola di prima necessità (zona SAC), la cui salvaguardia riveste un interesse pubblico preponderante suffragato a livello normativo da numerosi disposizioni della LPT, dell’OPT, della LALPT e della LTagr. Queste superfici fanno parte di un contingente della Confederazione, definito e delimitato nel PD cantonale, in quale ha individuato dentro e fuori i perimetri delle zone insediative quelle superfici che presentano le dovute idoneità e che devono, in principio, essere riprese
come tali
e quindi senza mutilazioni dai PR comunali.
A questo proposito non va inoltre dimenticato che la LPT stessa prescrive, nella definizione delle zone agricole, la delimitazione di superfici il più possibile
ampie e contigue
(art. 16 cpv. 2 LPT).
Ora, spostare il tracciato della strada più a valle nel senso richiesto dai ricorrenti significherebbe invece rompere l’attuale integrità della vasta e pregiata area agricola di _, creando un’artificiale quanto inutile cesura nella stessa, e ritagliando a monte della strada degli appezzamenti probabilmente troppo piccoli e di una conformazione tale da non poter più essere sfruttati razionalmente per l’attività agricola.
Ma vi é di più; con la soluzione proposta la strada di aggiramento assume pure funzione di servizio per la prevista zona edificabile e artigianale a monte della stessa, delimitandone al contempo con esattezza il confine verso la sottostante area agricola. In altre parole, come ben evidenziato dalla rappresentazione del piano delle zone, si introduce dal profilo funzionale e paesaggistico un elemento di netta distinzione delle zone, senza peraltro intaccarle sostanzialmente, a tutto vantaggio di un’ordinata e armoniosa utilizzazione del suolo (art. 1 LPT).
6.1
. Per quanto attiene alle preoccupazioni di ordine ambientale espresse dai ricorrenti, il sopralluogo ha permesso di constatare che le abitazioni dei ricorrenti risultano sufficientemente lontane (almeno
30-35 metri
) dal tracciato della strada, tale da scongiurare ripercussioni a livello di inquinamento fonico ed atmosferico troppo elevate.
Il Rapporto di Pianificazione, a pag. 91, richiamando i contenuti dello studio sui gradi di sensibilità, precisa che, considerato il carico veicolare desumibile dal pre-catasto rumori delle strade cantonali (2000 auto/giorno) e la distanza degli edifici, le previste immissioni provocate dalla nuova strada risultano essere
al massimo
di
45 dB
(A) di notte e
50 dB
(A) di giorno; tali valori sono in ogni caso conformi ai
valori di pianificazione
stabiliti dall’Ordinanza sull’inquinamento fonico (OIF) per le zone con grado di sensibilità II, cui verrebbero assegnate le zone residenziali (
55 dB
di giorno e
45 dB
di notte) e III, cui é assegnata la zona artigianale (60 dB di giorno e 50 dB di notte). Va inoltre considerato che nell’ambito della sistemazione dell’area verde il pianificatore ha proposto delle “fasce-filtro” tra gli insediamenti residenziali e artigianali e la nuova strada di aggiramento; sono in particolare previsti degli interventi di sistemazione esterna che affiancano al concetto di protezione dal rumore soluzioni di inserimento estetico della nuova strada (cfr. Allegato 2 al Rapporto di Pianificazione).
Anche per la casa materna il nuovo tracciato presenta, contrariamente all’opinione dei ricorrenti, degli indubbi benefici rispetto alla situazione attuale di forte pericolo (il piazzale dell’asilo dà infatti sulla strada cantonale). Come suggerito dall’autorità inferiore, il parco giochi dell’asilo potrà eventualmente essere spostato a monte della scuola stessa, nell’ambito di una nuova sistemazione dell’intera area AP comprendente anche il fondo n. 444. Le doglianze avanzate a questo proposito nel merito nel gravame sono pertanto inconferenti.
Lo stesso dicasi dell’invocata deturpazione dei luoghi.
Certo, una strada raramente abbellisce un paesaggio; nel caso concreto tuttavia, con la soluzione avanzata (tracciato che segue la naturale conformazione del terreno alla base del promontorio di _a) si é tentato anche di tener il più possibile conto delle esigenze di inserimento nel pregiato circostante paesaggio. A questo proposito il pianificatore ha previsto delle soluzioni di sistemazione dell’arredo verde volte a migliorare ulteriormente l’inserimento estetico della nuova strada nel paesaggio (cfr. Allegato 2 e “fotomontaggio” all’Allegato 1b del Rapporto di Pianificazione).
Si osserva inoltre che la proposta avanzata dai ricorrenti di costruire la strada più a valle attraversando la zona agricola non sarebbe meno deturpante.
Infine, gli interessi meramente privati fatti valere (esplicitamente od implicitamente) dai ricorrenti, quali per esempio il deprezzamento dei loro fondi, devono tutto ben considerato cedere il passo all’interesse pubblico in gioco. A questo proposito si osserva comunque che la soluzione in esame non influisce sulle capacità edificatorie dei fondi dei ricorrenti, dato che la parte interessata dal tracciato é situata al di fuori del perimetro edificabile.
6.2.
Le contestazioni dei ricorrenti sono principalmente rivolte contro la scelta di far passare la strada sulle loro proprietà, quando, a loro modo di vedere, sarebbe più logico e agevole seguire il tracciato di un esistente strada agricola situata più a valle (la cosiddetta pista “_ _ _ ”).
Ora, a questo proposito é utile ricordare che il Tribunale della pianificazione del Territorio, al contrario delle istanze inferiori, non é abilitato a procedere ad un controllo dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali.
Nella specie, sono senz’altro proponibili soluzioni alternative, come quella avanzata dagli insorgenti di spostare più a valle il tracciato della strada, al confine inferiore dei loro fondi (il progetto originariamente presentato in sede di esame preliminare lo prevedeva d’altronde).
La scelta successivamente operata dal comune, dettata soprattutto dall’esigenza di salvaguardare il più possibile il terreno agricolo SAC e rendere compatibile il progetto alle esigenze paesaggistiche, benché non sia l’unica possibile, appare, per i motivi innanzi menzionati, sufficientemente congrua e sostenibile da meritare conferma anche in questa sede; non potendo rimproverare all’autorità comunale di aver abusato del potere discrezionale conferitole dalla legge, l’impugnativa va quindi respinta.
7
. Tasse e spese di giudizio seguono la soccombenza. Non vengono assegnate ripetibili.