Decision ID: bf389eb7-36ba-4fc5-836a-c9c2fd5318f5
Year: 2020
Language: de
Court: SG_VB
Chamber: SG_VB_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

Sachverhalt
A.
Die D._ AG, ist Eigentümerin des 751 m2 grossen Grundstücks
Nr. 001, Grundbuch Z._. Das Baugrundstück befindet sich nach
dem geltenden Zonenplan der Politischen Gemeinde Z._ vom
7. Dezember 1998 inmitten einer zweigeschossigen Wohnzone (W2a)
und ist mit einem 115 m2 grossen Einfamilienhaus und einer 8 m2
grossen Nebenbaute überbaut.
Erschlossen wird das Baugrundstück von der Y._-Strasse, einer
Gemeindestrasse 2. Klasse (violett) bzw. 3. Klasse (gelb), die als
Ringstrasse von und in die X._-Strasse, eine Gemeindestrasse 1.
Klasse (rot), mündet. Die Quartierstrasse ist im violetten Bereich 6 m
breit und verfügt einseitig über ein Trottoir.
Beim Quartier Y._ handelt es sich um ein Wohnquartier an südlicher
Hanglage mit Sicht auf den E._-See. Es ist mehrheitlich mit
Einfamilienhäusern überbaut, es gibt aber auch Doppeleinfa-
milienhäuser und solche mit Einliegerwohnungen. Im Jahr 2018 wurde
auf dem Grundstück Nr. 002 ein Mehrfamilienhaus mit Flachdach
erstellt. Es gelten keine erhöhten gestalterischen Anforderungen.
Dementsprechend ist das Quartier locker und heterogen überbaut,
wobei die Wohnhäuser verschiedene Baustile und -typologien
aufweisen, auch wenn die meisten über ein mehr oder weniger steiles
Satteldach verfügen. Einige stehen traufseitig parallel, andere quer
zum Hang. Zum heterogen Bild trägt weiter bei, dass einige Häuser
Dachaufbauten aufweisen und andere nicht. Zum Teil verfügen sie
über zwei Vollgeschosse, andere bungalowmässig bloss über eines.
Im März 2019 stellte die damalige Eigentümerin des Grundstücks
Nr. 001 ein Abbruch- sowie ein Baugesuch für ein Mehrfamilienhaus
mit sechs Wohneinheiten. Dagegen erhoben die Nachbarn A._,
B._ sowie C._, alle Z._, Eigentümer der Grundstücke Nrn. ...,
Einsprache. Die Bauherrschaft zog das Gesuch in der Folge zurück,
worauf der Gemeinderat Z._ das Gesuch von seiner Geschäftsliste
abschrieb. Die heutige Eigentümerin stellte am 12. Juli 2019 wiederum
ein Abbruch- und Baugesuch, wogegen erneut zahlreiche Einspra-
chen eingingen. Das Baugesuch wurde am 8. November 2019 aber-
mals zurückgezogen und am 19. November 2019 erneut wegen Ge-
genstandslosigkeit abgeschrieben.
B.
a) Bereits am 26. Juni 2019 stellten die vormaligen Einsprecher
beim Gemeinderat Z._ folgende Anträge:
1. Für das Gebiet gemäss Beilage 1 zu dieser Eingabe,
umfassend alle über die Y._-Strasse erschlossenen bzw. angrenzenden Grundstücke, nämlich die  Grundbuch Z._ Nrn. ... seien in Anwendung von
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 87/2020), Seite 3/16
Art. 40 PBG ein Sondernutzungsplan "Y._" mit  Zweck zu erlassen:
"Erhaltung des heutigen Quartiercharakters  bauliches Erscheinungsbild, Baudichte und Art der Wohnnutzung".
2. Für das Gebiet gemäss der vorgenannten Ziff. 1 sei in
Anwendung von Art. 42 PBG sofort eine  zu erlassen, mit folgendem Wortlaut:
"Mit dem Verzicht einer prozentualen Dichteregelung im Baureglement wäre es grundsätzlich möglich, in der Wohnzone W2 «Y._» quartierfremde und  Bauvolumen zu erstellen. Diese  würden im Quartier- und Ortsbild von Z._ stark störend in Erscheinung treten.
Aus diesem Grund wird der Erlass eines  "Y._" geprüft mit dem Ziel, die über die Jahre im Gebiet "Y._" gewachsene Struktur mit  Charakter zu erhalten und vor einer Übernutzung zu schützen.
Baubewilligungspflichtige Bauten und Anlagen, welche von der bestehenden Bau-und Nutzungsstruktur  abweichen und/oder das Erscheinungsbild der Überbauung "Y._" erheblich stören, sind unzulässig.
Als "eklatant" abweichende Überbauung gelten  Bauten, die
- mehr als zwei Wohneinheiten aufweisen sollen;
- deren Gebäudelänge mehr als 20 m betragen soll;
- deren Gebäudebreite mehr als 14 m betragen soll;
- kein Schrägdach mit einer Dachneigung zwischen
25° a.T. und 45° a.T. aufweisen und/oder keinen Dachfirst haben sollen;
- die sich nicht gut in die bestehende Bebauung und
in das Orts- und Landschaftsbild einfügen."
3. Die Behandlung von sämtlichen Baugesuchen, die
nach dem 25. März 2019 publiziert wurden (bzw. ) und die sich zudem nicht mit dem Zweck  lassen, für welchen der Sondernutzungsplan "Y._" erlassen werden soll, sei in Anwendung von Art. 45 PBG zu sistieren.
Zu sistieren sei insbesondere die weitere Behandlung des Baugesuchs «MFH F._» für die Parzelle Nr. 002, öffentlich aufgelegt vom 2. bis 15. April 2019.
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 87/2020), Seite 4/16
Zur Begründung machten die Gesuchsteller geltend, die Bebauung
bestehe grossmehrheitlich aus Einfamilienhäusern mit Schrägdächern
mit einer Wohneinheit und mit den dazugehörigen Gartenanlagen.
Diese über viele Jahre gewachsenen Strukturen mit eigenem Charak-
ter sollten vor einer Übernutzung geschützt werden. Insbesondere
müsse vermieden werden, dass auf einzelnen Grundstücken Ersatz-
bauten erstellt würden, die von der bestehenden Bau- und Nutzungs-
struktur wesentlich abweichen und die das heutige Erscheinungsbild
des Wohngebiets Y._ erheblich beeinträchtigen würden. Das kon-
kret für das Grundstück Nr. 001 eingereichte Baugesuch "MFH F._"
zeige augenscheinlich auf, dass die heutigen Bauvorschriften ungenü-
gend seien, um im Gebiet Y._-Strasse weiterhin eine geordnete
bauliche Besiedlung und Entwicklung sicherzustellen. Eine Nutzungs-
dichte von 1,0 sei, bezogen auf die Zonenordnung Wohnzone W2 und
mit Blick auf die exponierte Hanglage mit den Raumplanungsgrund-
sätzen (Einordnung, Einfügung, Schutz des Orts- und Landschaftsbil-
des) unvereinbar. Die geltende Bauordnung erweise sich somit als un-
genügend, weshalb sie durch einen Sondernutzungsplan ergänzt wer-
den müsse, um den Besonderheiten der exponierten Lage des Quar-
tiers Y._-Strasse Rechnung zu tragen.
b) Der Gemeinderat erliess am 13. August 2019 folgenden Be-
schluss:
1. Das Gesuch A._, B._ sowie C._, alle Z._, um
Erlass eines Sondernutzungsplans im Quartier Y. – mit dem Zweck der Erhaltung des heutigen Quartiercharakters hinsichtlich bauliches , Baudichte und Art der Wohnnutzung – wird abgewiesen.
2. Das Gesuch von A._, B._ sowie C._ um Erlass einer Planungszone für den beantragten  sowie die damit verbundene Sistierung von eingehenden Baugesuchen wird abgewiesen.
3. [Entscheidgebühr]
4. [Rechtsmittel]
5. [Mitteilung]
Der Gemeinderat begründet seinen Beschluss damit, dass die Politi-
sche Gemeinde Z._ mit dem neuen Baureglement vom 22. Oktober
2015 die Ausnützungsziffer und das Verbot von Mehrfamilienhäuser in
der Wohnzone W2a gerade mit der Absicht aufgehoben habe, dass in
dieser Zone verdichtet werde. Entgegen der Behauptung der Gesuch-
steller seien keine speziellen Eigenschaften erkennbar, die das Quar-
tier Y._ von den anderen Wohnquartieren abheben würde. Auch
sonst bestünde kein anderes öffentliches Interesse zum Erlass von
einschränkenden Bauvorschriften, die vorliegend dem bundesrechtli-
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 87/2020), Seite 5/16
chen Auftrag zur inneren Siedlungsverdichtung entgegenstehen. Al-
lein das private Anliegen der Gesuchsteller, dass in ihrem Quartier
nicht weiter verdichtet werde, rechtfertige keine planerischen Mass-
nahmen. Sodann sei die Festlegung der heute gültigen Regelbauvor-
schriften erst fünf Jahre alt. Seither hätten sich die Verhältnisse nicht
geändert. Demzufolge stehe auch die gesetzliche Planbeständigkeit
dem Erlass von Baubeschränkungen entgegen. Weil der Antrag der
Gesuchsteller auf Erlass eines Sondernutzungsplans zur Schaffung
von Baubeschränkungen im Quartier Y._-Strasse abgewiesen
werde, erübrige sich der Erlass einer Planungszone wie auch die da-
mit verbundene Sistierung von eingehenden Baugesuchen. Es be-
stehe keine Planungsabsicht, die gesichert werden müsse.
C.
Gegen diesen Beschluss erhoben A._, B._ sowie C._ durch ih-
ren Vertreter am 2. September 2019 Rekurs beim Baudepartement.
Mit Rekursergänzung vom 8. Oktober 2019 werden folgende Anträge
gestellt:
1. Der Entscheid des Gemeinderates Z._ vom 13. Au-
gust 2019 (Nr. 2019-212) sei aufzuheben;
2. Dementsprechend sei
a) die Angelegenheit an den Gemeinderat Z._  zur Durchführung des Verfahrens nach Art. 40 PBG; und
b) die Vorinstanz anzuweisen, im Sinn der  Ausführungen für die zu überprüfende  gemäss dem Gesuch vom 26. Juni 2019  eine Planungszone zu erlassen; und
c) die Vorinstanz sei anzuweisen, die Behandlung sämtlicher Baugesuche zu sistieren,
- die die zu überprüfende Fläche gemäss Gesuch vom 26. Juni 2019 betreffen; und
- die nach dem 25. März 2019 publiziert wurden (oder werden); und
- die sich nicht mit dem Zweck vereinbaren , für welchen der Sondernutzungsplan "Y._" erlassen werden soll.
3. unter Kosten- und Entschädigungsfolgen.
Zur Begründung wird geltend gemacht, die Planungsbehörde sei ver-
pflichtet, Sondervorschriften zu erlassen, wenn bei einem bestehen-
den Quartier wie vorliegend grosse Diskrepanzen zwischen den Mass-
vorschriften des Baureglements und der Grösse, Dimensionierung und
Art der Bebauung und Nutzung einer bestehenden Überbauung be-
stünden. Das seit 1. Oktober 2017 in Kraft stehende Planungs- und
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 87/2020), Seite 6/16
Baugesetz (sGS 731.1; abgekürzt PBG) habe neue rechtliche Mög-
lichkeiten dazu geschaffen. Folglich könne die Planungsbehörde nicht
entgegenhalten, ihrem Antrag stünde die Planbeständigkeit entgegen.
Das Quartier Y._ sei im Wesentlichen nach dem Überbauungsplan
"Y._" mit besonderen Vorschriften vom 6. Oktober 1967 erstellt wor-
den. Dieser habe sich gegenüber der Regelbauweise insbesondere
durch grössere Grenzabstände ausgezeichnet. Dieser Sondernut-
zungsplan sei zwischenzeitlich zwar aufgehoben worden und der Bau-
stil der Überbauung sei tatsächlich nicht einheitlich, allerdings würden
die Häuser allesamt Schrägdächer aufweisen und seien mit Gärten
umgeben, weshalb das Quartier – vom Mehrfamilienhaus auf Grund-
stück Nr. 002 abgesehen – trotz unterschiedlichen Baustrukturen ho-
mogen wirke. Ein neuer Sondernutzungsplan könne durchaus eine ge-
wisse Verdichtung zulassen, dürfe aber "nicht zum Ersticken führen";
es müssten insbesondere genügend Freiflächen übrigbleiben, so dass
zumindest das Wasser auf dem eigenen Grundstück versickern
könne. Der nach wie vor gültige Richtplan der Gemeinde Z._ vom
4. September 2008 verlange unter dem Ziel Siedlungsentwicklung,
dass sich Bauten und Anlagen insbesondere an Hanglagen gut ins
Orts- und Landschaftsbild einordnen. Diesem Ziel werde hier ohne
Sondernutzungsplan nicht nachgelebt.
D.
a) Die Vorinstanz verzichtet mit Schreiben vom 24. Oktober 2019
auf einen Antrag und eine Vernehmlassung.
b) Am 25. November 2019 nimmt das Amt für Raumentwicklung
und Geoinformation (AREG) zum Rekurs Stellung und verweist dabei
insbesondere auf das Ermessen der kommunalen Planungsbehörde.
Darüber hinaus sehe es ebenfalls kein öffentliches Interesse an einer
vorzeitigen planungsrechtlichen Massnahme zur Erhaltung des Quar-
tiercharakters. Zudem sei es nachvollziehbar, dass vor der bevorste-
henden Auseinandersetzung mit dem Innenentwicklungspotenzial
über das gesamte Siedlungsgebiet der Gemeinde keine ortsplaneri-
schen Entscheide vorweggenommen würden, die allfällig eine präjudi-
zierende Wirkung auf die Ortsplanung hätten.
c) Am 3. Dezember 2019 erhielten die Rekurrenten wunschge-
mäss die Rekursakten. Mit Eingabe vom 23. Dezember 2019 beantra-
gen die Rekurrenten:
Das Rekursverfahren Nr. 19-6881 sei zu sistieren, bis das Bundesgericht in der Beschwerdeangelegenheit /Überprüfung, Änderung von Bauvorschriften für das Gebiet "O" in der Politischen Gemeinde "S" (Urteil des  vom 19. September 2019, B 2019/60  hat."
Zur Nichtvernehmlassung der Vorinstanz lassen sie ausführen, dass
sie deren Verhalten als Rechtsverweigerung bzw. Gesprächsverwei-
gerung empfinden würden. Auch die Nichtherausgabe der verlangten
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 87/2020), Seite 7/16
Unterlagen des Baugesuchs vom August 2019 bezüglich der geplan-
ten Neuüberbauung des Grundstücks Nr. 908 stelle eine Rechtsver-
weigerung dar. Das AREG habe seine Stellungnahme in Unkenntnis
der örtlichen Verhältnisse und der massgeblichen Unterlagen abgege-
ben. Das Amt stelle sodann fälschlicherweise den Antrag auf eine Pla-
nungszone in den Vordergrund. Vorliegend gehe es aber in erster Li-
nie um den Antrag um Erlass eines Sondernutzungsplans. Das AREG
habe weiter übersehen, dass der Innenverdichtung bereits mit der er-
satzlosen Streichung der Ausnützungsziffer Rechnung getragen wor-
den sei, wobei mit Blick auf den behördenverbindlichen kommunalen
und kantonalen Richtplan im Gegenzug bereits qualitätsbildende Fak-
toren hätten erlassen werden müssen. Damit habe das AREG bestä-
tigt, dass ein planerischer Handlungsbedarf bestehe.
E.
Auf die weiteren Ausführungen der Verfahrensbeteiligten in den vor-

genannten Eingaben wird – soweit erforderlich – in den Erwägungen
eingegangen.
Erwägungen
1.
1.1 Die Zuständigkeit des Baudepartementes ergibt sich aus
Art. 43bis des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (sGS 951.1;
abgekürzt VRP).
1.2 Die Frist- und Formerfordernisse von Art. 47 Abs. 1 und Art. 48
VRP sind erfüllt. Die Rekursberechtigung ist gegeben (Art. 45 VRP).
Auf den Rekurs ist einzutreten.
2.
Die Rekurrenten beantragen die Sistierung des Rekursverfahrens. Als
Sistierungsgrund machen sie geltend, am Bundesgericht sei bereits
ein Fall hängig, wo der Anspruch einer Privatperson auf Erlass einer
Planungszone überprüft werde.
2.1 Die Sistierung bedeutet eine Abweichung vom Grundsatz einer
möglichst beförderlichen Erledigung des Verfahrens und bedarf daher
einer Rechtfertigung. Eine Sistierung ist anzuordnen, wenn sie gesetz-
lich vorgeschrieben oder wenn ein anderes Verfahren anhängig ist,
dessen Ausgang von präjudizieller Bedeutung ist. Zulässig ist die Ver-
fahrenssistierung ausserdem, wenn sie aus gewichtigen Gründen ge-
boten erscheint und ihr keine überwiegenden öffentlichen oder priva-
ten Interessen entgegenstehen (CAVELTI/VÖGELI, Verwaltungsge-
richtsbarkeit im Kanton St.Gallen, 2. Aufl., St.Gallen 2003, N 1093).
2.2 Eine Sistierung ist somit unter anderem dann begründet, wenn
das Ergebnis des Verfahrens von jenem eines anderen Verfahrens ab-
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 87/2020), Seite 8/16
hängt oder wenn ein enger sachlicher Zusammenhang zu einem an-
deren Verfahren besteht. Der vorliegend zu beurteilende Rekurs be-
trifft den Antrag um Erlass einer Planungszone in der Politischen Ge-
meinde Z._. Das nun von den Rekurrenten genannte Verfahren be-
trifft einen anderen Fall in der Politischen Gemeinde W._. Dieser ist
vom vorliegenden Rekurs vollkommen unabhängig. Folglich besteht
von vornherein kein enger sachlicher Zusammenhang zwischen den
beiden Verfahren, der eine Sistierung rechtfertigen würde. Zudem liegt
im Umstand, dass das Bundesgericht auch in anderen Fällen über die
Begründetheit einer Beschwerde betreffend eine Planungszone zu
entscheiden hat, ebenfalls kein Sistierungsgrund. Und schliesslich
kann die blosse Hoffnung auf eine Änderung der Rechtsprechung des
Bundes- und Verwaltungsgerichtes kein ausreichender Grund sein,
ein Rechtsmittelverfahren für mehrere Monate zu sistieren. Das Be-
gehren um Sistierung ist deshalb abzuweisen.
3.
Die Rekurrenten lassen eine Ortsbegehung verlangen.
3.1 Der Augenschein ist die unmittelbare sinnliche Wahrnehmung
von Tatsachen durch die entscheidende Instanz. Er dient dem besse-
ren Verständnis des Sachverhalts. Die Entscheidung, ob eine Besich-
tigung vor Ort durchzuführen ist, liegt allein im pflichtgemässen Ermes-
sen der urteilenden Instanz. Unbestrittene Tatsachen brauchen nicht
durch einen Augenschein überprüft zu werden, sofern eine Nachprü-
fung nicht durch öffentliche Interessen geboten ist (CAVELTI/VÖGELI,
a.a.O., N 966).
3.2 Die relevanten tatsächlichen Verhältnisse ergeben sich vorlie-
gend aus den Verfahrensakten, den sonst allgemein öffentlich zugäng-
lichen Plänen und Daten wie das Geoportal und – sowie nötig – Street
View und wurden vorgängig unter dem Tatsächlichen beschrieben, so-
weit es für die Beurteilung der vorliegenden Rechtsfragen relevant ist.
Auf einen Augenschein kann somit verzichtet werden. Das Gleiche gilt
im Übrigen für das AREG, dem die Rekurrenten vorwerfen, seinen
Amtsbericht in Unkenntnis der örtlichen Verhältnisse erstellt zu haben.
4.
Nach Art. 40 Abs. 1 PBG reicht derjenige, der die Einleitung des Ver-
fahrens für den Erlass eines Sondernutzungsplans beantragt, der zu-
ständigen Behörde das Plangesuch ein. Nach Art. 40 Abs. 2 PBG hat
das Plangesuch insbesondere Angaben über den Zweck, dem das
Verfahren dienen soll (Bst. a) und die Bezeichnung der Grundstücke,
die in das Verfahren einzubeziehen sind (Bst. b), zu enthalten. Art. 40
PBG legt demnach einzig die formellen Voraussetzungen für ein ent-
sprechendes Plangesuch fest und setzt voraus, dass ein Anspruch auf
Behandlung eines entsprechenden Gesuchs besteht. Vorliegend ist
unstrittig, dass das von den Rekurrenten eingereichte Plangesuch die
formellen Anforderungen von Art. 40 PBG erfüllt. Zudem sind die Re-
kurrenten Eigentümer von Grundstücken innerhalb des bezeichneten
Planperimeters. Die Vorinstanz ist auf das Plangesuch vom 26. Juni
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 87/2020), Seite 9/16
2019 denn auch korrekt eingetreten. Darüber hinaus räumt Art. 40
PBG dem Privaten aber keinen weiteren Anspruch auf Erlass eines
entsprechenden Sondernutzungsplans ein. Die Ortsplanung bleibt
auch im Fall von Art. 40 PBG allein Sache der politischen Gemeinden
(Art. 1 und Art. 7 Abs. 1 und 2 PBG). So haben auch die mit Planungs-
aufgaben betrauten Behörden, konkret das AREG, darauf zu achten,
den ihnen nachgeordneten Behörden den zur Erfüllung ihrer Aufgaben
nötigen Ermessensspielraum zu lassen (Art. 2 Abs. 3 des eidgenössi-
schen Raumplanungsgesetzes; SR 700; abgekürzt RPG).
5.
Zu prüfen bleibt somit, ob die Vorinstanz das Gesuch um Erlass eines
Sondernutzungsplans für das Gebiet Y._ zu Recht abgewiesen hat.
5.1 Die Rekurrenten berufen sich vorab auf Art. 75 der Bundesver-
fassung (SR 101; abgekürzt BV). In diesem Zusammenhang rügen
sie, dass nach geltendem Recht Bauten möglich seien, die gegenüber
der bestehenden Überbauung masslos wären, womit keine geordnete
Überbauung im Sinn der Bundesverfassung mehr sichergestellt sei.
Mithin sei die Behörde nach Art. 2 RPG verpflichtet, auf diesen verfas-
sungswidrigen Zustand mit einer neuen Planung zu reagieren.
5.1.1 Nach Art. 75 Abs. 1 BV legt der Bund die Grundsätze der Raum-
planung fest. Festlegen heisst legiferieren. Mit Grundsätzen sind die
wesentlichen, für eine haushälterische Raumplanung aus gesamt-
schweizerischer Sicht unerlässlichen Vorschriften gemeint. Darüber
hinaus obliegt die Raumplanung den Kantonen. Die Raumplanung
dient der zweckmässigen und haushälterischen Nutzung des Bodens
und der geordneten Besiedlung des Landes. Die Tragweite und Inhalte
der Ziele der zweckmässigen und haushälterischen Nutzung des Bo-
dens und der geordneten Besiedlung des Landes können erst durch
Konkretisierung durch Gesetz und Praxis erkannt werden. Unter die
unmittelbare und wichtige Konkretisierung auf der Stufe des Raumpla-
nungsgesetzes fällt unter anderem die Schaffung und Erhaltung wohn-
licher Siedlungen (A. RUCH, in: Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Val-
lender [Hrsg.], St.Galler Kommentar zur Schweizerischen Bundesver-
fassung, Zürich/St.Gallen 2014, N 36 ff. zu Art. 75 BV). Der angespro-
chene verfassungsrechtliche Auftrag ist damit insbesondere mit dem
Ziel gemäss Art. 1 Abs. 2 Bst. b und c RPG, umgesetzt, wonach wohn-
liche Siedlungen zu schaffen und zu erhalten sowie das soziale, wirt-
schaftliche und kulturelle Leben in den einzelnen Landesteilen zu för-
dern und auf eine angemessene Dezentralisation der Besiedlung hin-
zuwirken ist. Während Art. 1 RPG Ziele im Allgemeinen enthält, auf
welche die Raumplanung ausgerichtet ist, bezeichnet Art. 3 RPG
Grundsätze, die den Behörden für die Verwirklichung dieser Ziele als
Handlungsdirektiven dienen. Ziele wie auch Grundsätze sind Wer-
tungshilfen, die von Planungs- und Bewilligungsbehörden namentlich
bei Interessenabwägungen zu beachten sind (AEMISEGGER/KISSLING,
in: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [Hrsg.], Praxiskommentar
RPG: Nutzungsplanung, N 29 ff. zu den Vorbemerkungen zur Nut-
zungsplanung). Die raumplanungsrechtlichen Ziele und Grundsätze
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 87/2020), Seite 10/16
sind mit anderen Worten mittelbar mit der Richt- und Nutzungsplanung
umzusetzen (VerwGE B 2009/207 vom 11. Mai 2010 Erw. 4.1). Sie
verschaffen insbesondere Privaten keinen unmittelbaren Anspruch da-
für, eine konkrete Planänderung verlangen zu können. Dementspre-
chend ist auch Art. 75 BV keine unmittelbare Rechtsgrundlage dafür,
dass die zuständige Planungsbehörde gegen ihren Willen einen Son-
dernutzungsplan erlassen muss.
5.1.2 Art. 2 RPG statuiert eine Planungspflicht des Bundes, der Kan-
tone und Gemeinden. Demnach erarbeiten diese die für ihre raumwirk-
samen Aufgaben nötigen Planungen und stimmen sie aufeinander ab.
Dabei berücksichtigen sie die räumlichen Auswirkungen ihrer übrigen
Tätigkeit und achten darauf, den ihnen nachgeordneten Behörden den
zur Erfüllung ihrer Aufgaben nötigen Ermessensspielraum zu lassen.
Die Politische Gemeinde Z._ verfügt über eine rechtskräftige Orts-
planung. Zwar lässt sich aus Art. 2 Abs. 1 RPG eine Pflicht der Kan-
tone ableiten, die Zonenordnung zu verfeinern und weiterzuführen.
Das Bundesgesetz gibt aber nicht im Einzelnen vor, wie und in welcher
Form diese Ausgestaltung der Grundordnung zu geschehen hat
(WALDMANN/HÄNNI, Kommentar zum Rauplanungsgesetz, Bern 2006,
Art. 2 N 26). Daran ändert auch nichts, dass die St.Galler Gemeinden
gemäss Art. 175 PBG verpflichtet sind, innert zehn Jahren, das heisst
bis 30. September 2027 ihre Ortsplanung gesamthaft zu revieren. Da-
mit lässt sich auch aus Art. 2 RPG kein klagbarer Anspruch auf Erlass
eines Sondernutzungsplans ableiten.
5.2 Die Rekurrenten erachten einen Sondernutzungsplan sodann
deshalb als nötig, weil die heutige rechtliche Situation im Widerspruch
zum kommunalen Richtplan stehe.
5.2.1 Der kommunale Richtplan der Politischen Gemeinde Z._ vom
4. September 2008 ist online abrufbar und muss somit nicht ediert wer-
den, wie die Rekurrenten verlangen. Ebenfalls nicht beigezogen wer-
den muss die Korrespondenz des AREG im Zusammenhang mit dem
Erlass des Plans, weil dieser dem AREG lediglich zur Kenntnisnahme
übermittelt werden muss (Art. 6 Abs. 2 PBG). Unter "S7 Siedlungsge-
staltung im Allgemeinen" legt der Richtplan als Ziel fest:
Erhaltung eines angepassten und attraktiven Orts- und Landschaftsbildes
Gute Einordnung ins Orts- und Landschaftsbild für Bauten und Anlagen,
insbesondere an exponierten Lagen (z. B. Hanglagen)
Als Beschrieb und Vorgehen wird ausgeführt:
Die weit herum gut einsehbaren Hanglagen sind für das Landschafts- und Ortsbild von hoher Bedeutung und zeugen von einem behutsamen Umgang mit den
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 87/2020), Seite 11/16
natürlichen Ressourcen. Mit der Einforderung von  oder wenigstens  kann die bauliche Erscheinung frühzeitig positiv gesteuert werden. Im Baureglement sind die  zur Einordnung von Bauten und Anlagen sowie  der Terraingestaltung zu überprüfen und  anzupassen. Im Baubewilligungsverfahren sind grosse Terrainveränderungen bezüglich  und Gestaltung besonders zu beachten. Neu- und Ersatzbauten oder bauliche Veränderungen im Ortsbildschutzgebiet sind unter Wahrung des Orts- und Landschaftsbildes zu prüfen und müssen die Grundsätze der Denkmalpflege einhalten.
5.2.2 Kommunale Richtpläne dienen den Gemeinden – ergänzend
zum kantonalen Richtplan – als längerfristige Richtschnur, um ihre
räumliche Entwicklung zu steuern und insbesondere die Siedlungs-
und Infrastrukturentwicklung aufeinander abzustimmen (Botschaft und
Entwurf der Regierung vom 11. August 2015 zum PBG, Erläuterungen
zu den einzelnen Bestimmungen, Art. 6, S. 32 [im Folgenden Botschaft
PBG]). Der kommunale Richtplan ist für die Behörden wegleitend und
nicht wie der kantonale Richtplan behördenverbindlich. Konkret meint
"wegleitend", dass eine Gemeindebehörde von ihrem eigenen Richt-
plan nicht ohne sachliche Begründung abweichen sollte. Dagegen hat
der kommunale Richtplan für den Kanton und die Nachbargemeinden
keinerlei Bindungswirkung (Botschaft PBG, a.a.O., Art. 7, S. 31). Ein
Richtplan hat keine grundeigentümerverbindliche Wirkung; er dient der
Gemeinde lediglich als planerisches Steuerungsinstrument für ihre
Nutzungsplanung. Aus dem kommunalen Richtplan ergibt sich somit
ebenfalls kein direkter Anspruch, im gewünschten Plangebiet son-
dernutzungsrechtliche Baubeschränkungen einzuführen.
5.3 Die Rekurrenten machen sinngemäss geänderte Verhältnisse
geltend, die den Erlass von Sonderbauvorschriften nötig machen wür-
den.
5.3.1 Nach Ablauf des Planungshorizonts, der für Bauzonen 15 Jahre
beträgt (Art. 15 Bst. b RPG), sind Zonenpläne grundsätzlich einer
Überprüfung zu unterziehen und nötigenfalls anzupassen. Im Rahmen
dieser Gesamtrevision können auch veränderte politische Vorstellun-
gen zum Ausdruck kommen. Je näher eine Planungsrevision dieser
Frist kommt, desto geringer ist deshalb das Vertrauen auf die Bestän-
digkeit des Plans, und umso eher können auch geänderte Anschau-
ungen und Absichten der Planungsorgane als zulässige Begründung
für eine Revision berücksichtigt werden (Urteile des Bundesgerichtes
1C_534/2012 vom 16. Juli 2013 Erw. 2.3.1 und 1C_306/2010 vom
2. Dezember 2010 Erw. 2.1; BDE Nr. 2/2019 vom 25. Januar 2019
Erw. 4).
5.3.2 Nach Art. 21 Abs. 2 RPG werden Nutzungspläne bereits vorher
überprüft und nötigenfalls angepasst, wenn sich die Verhältnisse
erheblich geändert haben. Ein Zonenplan kann seinen Zweck nur
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 87/2020), Seite 12/16
erfüllen, wenn er eine gewisse Beständigkeit aufweist. Jedoch sind
Pläne änderbar, weil dem Grundeigentümer kein Anspruch auf
dauernden Verbleib seines Lands in derselben Zone zukommt und
Planung und Wirklichkeit bei Bedarf in Übereinstimmung gebracht
werden müssen. Für die Frage, ob die Änderung der Verhältnisse
erheblich ist und damit ein öffentliches Interesse an der Planänderung
besteht, bedarf es einer Interessenabwägung unter Berücksichtigung
u.a. der Geltungsdauer des anzupassenden Zonenplans, seines
Inhalts, des Ausmasses der beabsichtigten Änderung und deren
Begründung. Je neuer ein Zonenplan ist, desto mehr darf mit seiner
Beständigkeit gerechnet werden, und je einschneidender sich die
beabsichtigte Änderung auswirkt, umso gewichtiger müssen die
Gründe sein, die für die Planänderung sprechen (Urteil des
Bundesgerichtes 1C_1/2009 vom 27. Juli 2009 Erw. 2.1 mit Hinwei-
sen).
5.3.3 Erhebliche Veränderungen nach Art. 21 Abs. 2 RPG liegen vor,
wenn das Gemeinwesen nach der allgemeinen Erfahrung andere
Festlegungen getroffen hätte, sofern die geänderten Verhältnisse zur
Zeit der Ausarbeitung der Nutzungsplanung massgeblich gewesen
wären. Dazu gehören insbesondere tatsächliche Umstände, wie etwa
die Bevölkerungs- und Wirtschaftsentwicklung. Keinen wichtigen
Grund für eine Planrevision stellt grundsätzlich die Änderung des poli-
tischen Willens bzw. des Volkswillens dar (WALDMANN/HÄNNI, a.a.O.
Art. 21 N 20 mit Hinweis). Planänderungen haben stets planerisch be-
gründet zu sein und müssen einem öffentlichen Interesse entspre-
chen. Allein etwa die Änderung der Eigentumsverhältnisse oder ein
seit der Planfestsetzung entstandenes privates Interesse gilt nicht als
wesentliche Veränderung der Verhältnisse (Urteil des Bundesgerich-
tes 1A.167/2002/1P.425/2002 vom 14. Januar 2003 Erw. 3.7.2).
5.3.4 Der Zonenplan der Politischen Gemeinde Z._ ist 22 Jahre alt,
und das Baureglement datiert vom 22. Juni 2016. Nebst Zonenplan ist
auch das Reglement Teil des Rahmennutzungplans (Art. 1 Abs. 3
Bst. a PBG). Mit der Revision des Baureglements wurde die Beschrän-
kung zulässiger Vollgeschosse aufgehoben und auf die Ausnützungs-
ziffer verzichtet, weil es zur Wahrung der betroffenen öffentlichen und
privaten Interessen genüge, die äussere Ausdehnung der Bauten fest-
zulegen und die Einhaltung wohnhygienischer Mindeststandards vor-
zuschreiben. Als irrelevant wurde insbesondere erachtet, wie weit der
Erdgeschossfussboden über dem Niveaupunkt liege oder wie hoch
der Kniestock im Dachgeschoss sei, sofern die Gebäude- und First-
höhe eingehalten seien und die Geschosshöhen den wohnhygieni-
schen Anforderungen entsprächen. Im gleichen Sinn wurde auch nicht
mehr als entscheidend erachtet, ob ein Raum im zulässigen Gebäu-
devolumen für Wohnen oder Schlafen oder Lager genutzt werde. Mit
dem Verzicht auf die Beschränkung der Vollgeschosse und die Aus-
nützungsziffer sollte den Bauherrschaften auch im Sinn des Gebots
der haushälterischen Bodennutzung ermöglicht werden, ihre Bauvor-
haben im Rahmen der Regelbauweise optimal auf das Terrain und ihre
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 87/2020), Seite 13/16
Bedürfnisse abzustimmen (Erläuterungen vom 22. Oktober 2015 zum
Baureglement Gemeinde Z._ zu Art. 9 Regelbauvorschriften).
5.3.5 Nach dem Gesagten hat sich die Politische Gemeinde Z._ in
Ausübung ihres Planermessens erst vor Kurzem und mit Blick auf
Art. 1 Abs. 1 und Abs. 1 Bst. abis RPG dafür entschieden, ihr gesamtes
Baugebiet zu verdichten, wozu sie die Baubeschränkungen aus-
schliesslich auf die Gebäude- und Firsthöhe, die Gebäudelänge und
die Grenzabstände sowie die Lärmempfindlichkeitsstufen begrenzt
hat. Diese Regelung steht auch mit dem neuen Recht im Einklang,
zumal Art. 79 PBG keine Pflicht vorsieht, neben der Gesamt-höhe,
dem Grenzabstand und dem Gebäudeabstand statt der abgeschafften
Ausnützungsziffer eine Baumassenziffer nach Art. 87 PBG einzufüh-
ren. Soweit die Rekurrenten, rügen, die Vorinstanz habe mit der Ab-
schaffung der Ausnützungsziffer die raumplanungsrechtlichen Pla-
nungsziele und -grundsätze verletzt, erfolgt ihre Rüge somit verspätet
bzw. sie hätten diese bereits im Rahmen der Änderung des kommu-
nalen Nutzungsplans vorbringen müssen. Nachdem die entsprechen-
den Reglementsänderungen rechtskräftig sind und feststeht, dass
diese gewollt waren, vom Baudepartement genehmigt wurden und
dem übergeordneten Recht entsprechen, stellt die heutige Regelung
weder ein Planungsfehler dar noch widerspricht sie in erheblichem
Mass dem gewandelten öffentlichen Interesse, weshalb sie aus-
serhalb der ohnehin anstehenden Ortsplanungsrevision vorzeitig ge-
ändert werden müsste. Das AREG hat im Übrigen in seiner Stellung-
nahme vom 25. November 2019 nicht – wie von den Rekurrenten ver-
standen – bestätigt, dass ein planerischer Handlungsbedarf besteht.
Es hat vielmehr ausgeführt, dass für den Fall, dass das Gebiet Y._
im Rahmen der anstehenden Ortsplanungsrevision als Innenentwick-
lungsgebiet erkannt würde und hier später über die Zonenordnung
eine (noch) dichtere Bebauung ermöglicht werden sollte, nachzuwei-
sen sei, wie die qualitätsbildenden Faktoren berücksichtigt würden.
Die Rekurrenten werden sich sodann in einem entsprechenden Pro-
zess wieder einbringen können.
5.3.6 Nach dem Gesagten liegen keine geänderten Verhältnisse vor,
die eine Änderung im Sinn von Art. 21 Abs. 2 RPG rechtfertigen wür-
den. Daran ändert auch der neue Art. 40 PBG nichts. Wie vorne aus-
geführt, verschafft diese Bestimmung allein noch keinen Anspruch auf
den Erlass eines Sondernutzungsplans, sondern lediglich darauf, dass
ein entsprechendes Gesuch geprüft wird.
5.4 Die Rekurrenten stellen zahlreiche Beweisanträge zur Frage, ob
die über "lange Zeit gewachsenen Strukturen mit eigenem Charakter"
im Quartier Y._ verletzt würden. Damit setzen sie stillschweigend
voraus, dass diese Strukturen nicht verändert werden dürfen. Dem ist
aber nicht so, vielmehr ist das Gegenteil der Fall. So wurde der Über-
bauungsplan Y._ vom 6. Oktober 1967, der in etwa mit dem ge-
wünschten Planperimeter übereinstimmt und der das Gebiet in drei
"Zonen" mit eigenen Bauvorschriften eingeteilt hat, bereits am 16. Ap-
ril 1994 ersatzlos aufgehoben. Damit kommt hier einzig der aktuelle
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 87/2020), Seite 14/16
Zonenplan mit dem vor kurzem geänderten Baureglement zur Anwen-
dung. Sodann gelten für die Grundstücke entlang der Y._-Strasse
keinerlei erhöhte gestalterischen Anforderungen und Einfügungsge-
bote. Massgebend ist hier einzig das Verunstaltungsverbot nach
Art. 99 Abs. 1 PBG. Ob ein Bauvorhaben qualifiziert unschön ist oder
nicht, ist eine Rechtsfrage, die von der Baubehörde anhand des kon-
kreten Baugesuchs beantwortet werden muss und nicht im Voraus
durch Gutachter beurteilt werden kann. Vorliegend muss in Kauf ge-
nommen werden, dass sich das Gesicht des Quartiers unter Umstän-
den erheblich verändern wird, weshalb auf das beantragte Gutachten
durch die EspaceSuisse bzw. auf eine Beurteilung durch eine Fach-
kommission verzichtet werden kann. Aus dem gleichen Grund ist we-
der ein Amtsbericht des Grundbuchamtes Z._ über die Erstellung
der einzelnen Bauten bzw. die Edition der verschiedenen Baubewilli-
gungen und -gesuche sowie des aufgehobenen Überbauungsplans
Y._ vom 6. Oktober 1967 noch eine Befragung der Rekurrenten als
Parteien oder eine Besichtigung des Quartiers durch die Rekurs-
instanz nötig, wie die Rekurrenten beantragen.
5.5 Nach dem Gesagten ist nicht zu beanstanden, dass die Vor-
instanz dem Gesuch der Rekurrenten, für das Quartier einen Son-
dernutzungsplan zu erlassen, nicht stattgegeben hat.
6.
Die Rekurrenten verlangen den Erlass einer Planungszone.
6.1 Planungszonen bezwecken die Sicherung der Entscheidungs-
freiheit der Planungsbehörden. Künftigen Nutzungsplänen und Nut-
zungsvorschriften wird durch den Erlass einer Planungszone eine so-
genannte negative Vorwirkung zuerkannt, indem Baubewilligungen
nur noch erteilt werden, wenn dadurch die vorgesehene Neuordnung
nicht erschwert wird. Den Rekurrenten ist zwar zuzustimmen, dass der
Erlass von Planungszonen, selbst wenn Art. 27 RPG und Art. 42 PBG
als Kann-Bestimmungen formuliert sind, nicht im Belieben der Behör-
den liegt, sondern dass diese aufgrund ihrer Planungspflicht (Art. 75
BV, Art. 2 Abs. 1 RPG, Art. 1 Abs. 1 und Art. 7 Abs. 1 und Abs. 2 PBG)
zum Erlass von Planungszonen verpflichtet sind, wenn beabsichtigte
Nutzungspläne tatsächlich gefährdet sind. Zuständig für den Erlass ei-
ner Planungszone bleibt allein die zuständige Gemeindebehörde
(Art. 42 Abs. 1 PBG). Deshalb steht es in ihrem Ermessen, ob sie eine
Planungszone erlassen will oder nicht. Nach konstanter bundesge-
richtlicher Rechtsprechung besteht jedenfalls kein klagbarer Anspruch
der Rechtsunterworfenen auf Erlass einer Planungszone (Urteile des
Bundesgerichtes 1C_76/2012 vom 6. Juli 2012 Erw. 3.6 und
1P.785/1999 vom 24. Februar 2000 Erw. 1a je mit Hinweisen; VerwGE
B 2019/6 vom 1. Juli 2019 Erw. 4 mit Hinweisen).
6.2 Nachdem feststeht, dass es vorliegend keinen Grund gibt, einen
Sondernutzungsplan zu erlassen, ist der angefochtene Beschluss, auf
den Erlass einer Planungszone zu verzichten, ebenfalls nicht zu bean-
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 87/2020), Seite 15/16
standen. Dazu kommt, dass nach dem Gesagten ohnehin kein An-
spruch auf den Erlass einer Planungszone besteht. Der Rekurs ist da-
mit auch bezüglich des Antrags auf Erlass einer Planungszone abzu-
weisen.
7.
Zusammenfassend erweist sich der Rekurs gesamthaft als unbegrün-
det, weshalb er abzuweisen ist.
8.
8.1 Nach Art. 95 Abs. 1 VRP hat in Streitigkeiten jener Beteiligte die
Kosten zu tragen, dessen Begehren ganz oder teilweise abgewiesen
werden. Die Entscheidgebühr beträgt Fr. 3'000.– (Nr. 20.13.01 des
Gebührentarifs für die Kantons- und Gemeindeverwaltung,
sGS 821.5). Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend haben die
Rekurrenten die amtlichen Kosten unter solidarischer Haftung zu
bezahlen (Art. 96bis VRP).
8.2 Der von lic.iur. Urs Pfister, Rechtsanwalt, am 11. September
2019 geleistete Kostenvorschuss von Fr. 1'800.– ist anzurechnen.
9.
Die Rekurrenten stellen ein Begehren um Ersatz der ausseramtlichen
Kosten.
9.1 Im Rekursverfahren werden ausseramtliche Kosten entschädigt,
soweit sie auf Grund der Sach- und Rechtslage notwendig und ange-
messen erscheinen (Art. 98 Abs. 2 VRP). Die ausseramtliche Entschä-
digung wird den am Verfahren Beteiligten nach Obsiegen und Unter-
liegen auferlegt (Art. 98bis VRP). Die Vorschriften der Schweizerischen
Zivilprozessordnung (SR 272) finden sachgemäss Anwendung
(Art. 98ter VRP).
9.2 Da die Rekurrenten mit ihren Anträgen unterliegen, haben sie
von vornherein keinen Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädi-
gung. Ihr Begehren ist deshalb abzuweisen.