Decision ID: bdfc94b4-ba9f-518c-8475-b49ea477e9cd
Year: 2015
Language: it
Court: TI_TCAS
Chamber: TI_TCAS_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: social_law

ritenuto,
in fatto
1.1. Con decisione su reclamo del 22 gennaio 2015 la Cassa cantonale per gli assegni familiari (in seguito la Cassa) ha confermato la propria decisione del 10 dicembre 2014 (cfr. doc. 7) con cui aveva negato ad RI 2 il diritto a un assegno integrativo, in quanto il reddito disponibile residuale della sua unità di riferimento, nella quale era stato considerato anche RI 1, superava il limite annuo fissato dalla legge sull’armonizzazione e il coordinamento delle prestazioni sociali (cfr. doc. A1).
1.2. Contro la decisione su reclamo del 10 dicembre 2014 RI 1, divorziato, e RI 2, separata, hanno inoltrato un tempestivo ricorso al TCA, facendo valere che senza l’assegno integrativo non riescono a vivere, in particolare RI 2 con due bambini di 10 e 6 anni a carico non riuscirebbe a far fronte a tutte le relative spese. Essi hanno asserito che il reddito di RI 1 (di circa fr. 5'750 netti al mese) non va sommato ai redditi di RI 2, in quanto non sono sposati e nemmeno possono sposarsi (cfr. doc. I).
1.3. Nella sua risposta del 26 febbraio 2015 la Cassa ha proposto di respingere l’impugnativa con argomenti di cui si dirà, per quanto occorra, nei considerandi di diritto (cfr. doc. III).
1.4. Pendente causa questa Corte ha interpellato i ricorrenti come segue:
"
(...) dagli atti risulta che dal 1° dicembre 2014 avete iniziato a convivere a _.
Al riguardo e ai fini dell’evasione del vostro ricorso, vi chiediamo cortesemente di comunicarci quando vi siete conosciuti, rispettivamente quando avete incominciato la vostra relazione di coppia. (...)” (Doc. VI)
Gli insorgenti, il 12 giugno 2015, hanno risposto:
"
vi comunichiamo che la nostra relazione è iniziata ca. 1 1⁄2 anno fa dicembre 2013. Ci siamo incontrarti una sera e abbiamo cominciato a frequentarci (ci conoscevamo già da ragazzi). L’estate scorsa abbiamo avuto l’occasione di trovare e di conoscere i proprietari della casa in cui ora abitiamo.
Vista la già precaria situazione di RI 2 al di sotto del minimo !! quando stava a _ da sola con due bambini abbiamo deciso di convivere e dividere le spese! Troviamo assolutamente ingiusto togliere un assegno; anche nel mio caso sono divorziato ma pago degli alimenti alti per una bambina!!! RI 2 non riesce ad aiutarmi nel dividere le spese e tuttora siamo in difficoltà.” (Doc. VII)
1.5. Il TCA ha pure inviato uno scritto alla Cassa del seguente tenore
"
(...) dagli atti rileviamo che avete considerato RI 1 nell’unità di riferimento di RI 2 a decorrere dal 1° dicembre 2014, ossia dal primo giorno della loro coabitazione.
Al riguardo vi invitiamo cortesemente a indicare sulla base di quale lettera dell’art. 2a Reg.Laps avete ritenuto stabile la convivenza tra i ricorrenti dal 1° dicembre 2014 e a precisare i relativi
motivi.
(...)” (Doc. V)
Il 30 giugno 2015, dopo che le è stata concessa una proroga (cfr. doc. VIII; IX), la Cassa ha indicato:
"
(...) per ritenere una convivenza stabile, la costante giurisprudenza in materia sottolinea la necessità di essere confrontati da un lato con un rapporto di relazione duraturo, mentre dall’altro con una disposizione al reciproco sostegno personale e finanziario in una misura che va oltre quella della semplice amicizia. E ciò, anche non vivendo nella medesima abitazione.
La fattispecie qui in esame
Nel caso concreto, con scritto 14 novembre 2014 (mediante il quale si produceva un nuovo contratto di locazione sottoscritto il 15 luglio 2014 per il 1° ottobre 2014 dai conduttori signori RI 1 e RI 2), la richiedente chiariva:
“(...) dal 01.12.2014 verrà ad abitare con me il mio compagno (...). Necessito sapere quali documenti avete bisogno per la pratica” (...).
Pacifica (per la Cassa e per gli interessati) una convivenza stabile ai sensi degli artt. 4 Laps e 2a Reg. Laps e così prodotti i documenti relativi al signor RI 1, con decisione 10 dicembre 2014 la cassa ha effettuato i necessari calcoli al fine di determinare il diritto alle prestazioni in oggetto.
Con reclamo 22 dicembre 2014 (sottoscritto anche dal signor RI 1), la signora RI 2 rammentava
“(...) Come già comunicatovi dal 01.12.2014 convivo con il Sig. RI 1 il quale ha fornito i documenti necessari (...)”
e che, sempre in relazione alla coabitazione col compagno,
“(...) prima vivevamo separati ognuno il proprio appartamento; abbiamo deciso di convivere per dividere le spese!!! Andando a convivere qualche spesa doppia l’abbiamo eliminata (...)”
.
Che l’unità di riferimento dovesse comprendere anche il signor RI 1 risultava pertanto nuovamente circostanza pacifica (per la Cassa e per i ricorrenti). In effetti, quale unica censura, la coppia sollevava: “(...) Nel calcolo non è tenuto conto degli alimenti che il RI 1 versa alla ex moglie per la figlia (..)”.
In considerazione dei chiarimenti forniti con la decisione impugnata riguardo al computo degli alimenti dovuti, con ricorso 11 febbraio 2015 il signor RI 1 presenta una nuova censura legata al proprio stato civile:
“(...) il mio reddito non va sommato assieme non siamo sposati e per il momento non possiamo ancora sposarci (...)”
. Con la conseguente richiesta di precisazioni da parte di codesto lodevole Tribunale.
Ora alla luce di quanto appena esposto, questa Cassa ha concluso (cfr. decisione 10 dicembre 2014) e conclude tutt’oggi che i signori RI 1 e RI 2 sono legati da un rapporto di relazione iniziato ancor prima del luglio 2014 (cfr. sottoscrizione del nuovo contrato di locazione) e tuttora in essere. Inoltre, ancor prima di condividere la medesima abitazione, sono stati (come lo sono tuttora ed a maggior ragione data la concretizzata coabitazione) disposti al reciproco sostegno personale e finanziario, in una misura che va ben oltre quella della semplice amicizia ed è anzi paragonabile (ai sensi della Laps) al matrimonio (sebbene gli interessati “non possano ancora sposarsi”). Tale condizione è da ultimo palese considerando le dichiarazioni del signor RI 1 e meglio quando con il ricorso ricorda:
“(...) facendo solo un calcolo semplice (...) ho un affitto CHF 2'050 (visto che RI 2 non può aiutarmi) spese riscaldamento (...). Con queste cifre io non riesco proprio a vivere eppure prima io e RI 2
(con il suo assegno ci riuscivamo a fatica però riuscivamo!!) (...)”
.
In conclusione
Concludendo ed in risposta alla vostra richiesta 5 giugno 2015, si è certi di non avere ecceduto nel potere di apprezzamento riservato alla Cassa nel ritenere che una relazione come quella in questione vada considerata come una convivenza stabile ai sensi Laps e meglio ai sensi dell’art. 2a lett. b del Regolamento (anche solo le citate dichiarazioni dei richiedenti confermano esservi elementi sufficienti per considerare che l’unione sia intesa a procurare e procuri concretamente vantaggi simili a quelli che scaturiscono da un matrimonio). Sebbene a mente della cassa la questione potrebbe anche rimanere aperta, si osserva poi che da quanto esposto vi sono altresì sufficienti indizi a sostegno del perdurare del rapporto di convivenza ai sensi dell’art. 4 cpv. 1 lett. c Laps e dell’art. 2a lett. c Reg.Laps: così che sarebbero adempiuti entrambi i requisiti.
Questa Cassa non può infine esimersi dal prendere atto della seguente dichiarazione del signor RI 1.
“(...) A breve io e RI 2 dovremo tornare a vivere separatamente !!! Così RI 2 potrà nuovamente beneficiare dell’assegno (...)”
. Dichiarazione da cui andranno tratte le dovute considerazioni nel caso di successive domande di revisione.” (Doc. X)
1.6. Gli insorgenti, benché sia stata data loro la possibilità (cfr. doc. XII), non hanno preso posizione riguardo a quanto espresso dall’amministrazione il 30 giugno 2015.
1.7. La Cassa, per contro, il 9 luglio 2015 ha osservato che le argomentazioni formulate il 12 giugno 2015 dai ricorrenti non permettono di scostarsi dalle proprie conclusioni, riconfermandosi nella risposta di causa e nello scritto del 30 giugno 2015 (cfr. doc. XIII).
1.8. Il doc. XIII è stato trasmesso per conoscenza ai ricorrenti (cfr. doc. XIV).

in diritto
2.1. Il TCA è chiamato a stabilire se rettamente o meno la Cassa, al fine di determinare il diritto di RI 2 a un assegno integrativo a decorrere dal mese di dicembre 2014, ha considerato nella sua unità di riferimento pure RI 1.
2.2. L’assegno integrativo è regolato dagli art. 47 segg. della Legge sugli assegni di famiglia (Laf) del 18 dicembre 2008.
L’art. 47 Laf stabilisce come segue le condizioni per potere beneficiare dell’assegno integrativo:
"
Richiamata la Laps, il genitore ha diritto all'assegno, per il figlio, se cumulativamente:
a) è domiciliato nel Cantone al momento della richiesta;
b) coabita, anche soltanto in forma parziale, con il figlio;
c) ha il domicilio nel Cantone da almeno tre anni. (cpv. 1)
Se entrambi i genitori coabitano con il figlio, il diritto all'assegno spetta alla madre o al padre. (cpv. 2)."
Ai sensi, poi dell’art. 49 Laf, afferente all’importo massimo dell’assegno:
"
L'importo massimo dell'assegno corrisponde alle soglie di intervento per i figli definite dalla Laps. (cpv. 1)
Dall'importo erogabile vanno dedotti gli eventuali assegni per figli e di formazione. (cpv. 2)"
Dal tenore di queste norme legali, risulta che la Laf, per il calcolo dell’assegno integrativo, rinvia alla Legge sull’armonizzazione e il coordinamento delle prestazioni sociali (Laps).
L’art. 46 Laf prevede, del resto, che alle prestazioni familiari cantonali sono applicabili, sempreché la legge non preveda espressamente una deroga, le disposizioni, segnatamente, della Laps e della LPGA.
2.3. Ai sensi dell’art. 4 Laps, applicabile anche nell’ambito dell’assistenza sociale (cfr. art. 2 Laps; 21 Las):
"
1
L’unità di riferimento è costituita:
a) dal titolare del diritto;
b) dal coniuge o dal partner registrato;
c) dal partner convivente, se la convivenza è considerata stabile;
d) dai figli minorenni di cui essi hanno l’autorità parentale;
e) dai figli maggiorenni, se questi non sono economicamente indipendenti.
2-7
..."
L’art. 2a Reg.Laps, in vigore dal 1° ottobre 2006, enuncia poi che:
"
La convivenza è considerata stabile se, alternativamente:
a) vi sono figli in comune;
b) la convivenza procura gli stessi vantaggi di un matrimonio;
c) la convivenza è durata almeno 6 mesi.”
L'unità economica di riferimento del titolare del diritto alla prestazione corrisponde alla cerchia di persone da considerare per il calcolo della prestazione (cfr. Messaggio n. 4773 del 1° luglio 1998 relativo all’introduzione di una nuova legge sull’armonizzazione e il coordinamento delle prestazioni sociali pag. 5).
Come appena visto, per gli art. 4 cpv. 1 lett. c Laps e 2a Reg.Laps, validi dal 1° ottobre 2006, l’unità di riferimento del titolare del diritto alla prestazione è costituita, fra l’altro, dal partner convivente se vi sono figli in comune o se, indipendentemente da figli in comune, la convivenza è durata almeno 6 mesi,
a differenza di quanto contemplato dall’art. 4 lett. c) Laps in vigore fino al 30 settembre 2006, e meglio che l’unità di riferimento era costituita dal partner convivente soltanto se vi erano figli in comune.
Riguardo al cambiamento del tenore dell’art. 4 lett. c) Laps dal Messaggio n. 5723 del 25 ottobre 2005 relativo alla Modifica della legge sull’armonizzazione e il coordinamento delle prestazioni sociali del 5 giugno 2000 (Laps) p.to 2.2. si evince quanto segue:
"
2.2 Unità di riferimento (art. 4 Laps)
2.2.1 Partner convivente
L’attuale art. 4 cpv 1 lett. c) Laps prevede che fa parte dell'unità di riferimento il partner convivente, se vi sono figli in comune.
Questa regola era stata definita per garantire la parità di trattamento, considerando alla stessa stregua delle coppie sposate anche le unioni libere, a condizione che queste siano obiettivamente fondate da una convivenza e dall’esistenza di figli in comune; solo in questo caso, il partner è perciò assimilato a un ‘coniuge’, indipendentemente dallo stato civile dei membri della coppia.
Non appartengono invece alla medesima unità economica di riferimento i partner senza figli in comune: i partner senza obblighi di mantenimento reciproci (coppie non sposate senza figli in comune) sono considerati unità economiche indipendenti a tutti gli effetti.
Dall’entrata in vigore della Laps la giurisprudenza in materia di conviventi ha subito un’evoluzione significativa. Ad esempio la sentenza del TF (DTF 1P.184/2003) in materia di anticipo alimenti (ma applicabile a tutte le prestazioni sociali), conferma e precisa la DTF 129 I 1, affermando che non è di per sé contrario al principio di uguaglianza tener conto per il calcolo di prestazioni sociali anche del reddito di un convivente se la convivenza ha una certa stabilità (per non creare disparità con i nuovi coniugi).
Viola però tale principio il tener conto della convivenza sin dal primo giorno della stessa e l'imporre alla richiedente la prova che la convivenza non ha una stabilità simile ad un matrimonio.
Nella sentenza del 12.01.2004, causa 2P.218/2003, il TF precisa che occorre prendere in considerazione i redditi e la fortuna dei due partner se la loro convivenza può essere definita "stabile". Tale sarà in particolare il caso quando i partner fanno famiglia comune da molti mesi o quando educano insieme un bambino comune. Se la convivenza può essere definita "stabile" tenuto conto di tutte le circostanze del caso particolare, occorrerà dunque stabilire un bilancio unico per i due concubini.
Per definire se la convivenza può essere definita stabile, relativamente alla durata minima dell’unione, il TF lascia un certo margine di apprezzamento ai Cantoni. Se in precedenti sentenze il TF prevedeva un minimo di 5 anni di convivenza, attualmente la prassi prevede un concetto di molti mesi.
Visto quanto sopra, si propone di modificare l’art. 4 cpv. 1 lett. c) Laps, prevedendo che l’unità di riferimento è costituita dal titolare del diritto e dal partner convivente se la convivenza è stabile. Il regolamento di applicazione dovrà quindi definire a quali condizioni la convivenza è stabile, sia se vi sono figli in comune oppure no."
Inoltre dal Rapporto parziale 2 del 28 marzo 2006 sul Messaggio n. 5723 della Commissione della gestione e delle finanze emerge che:
"
(...)
Con l’adozione della revisione, l’unità di riferimento sarà quindi costituita dal titolare del diritto e dal suo partner convivente, se la convivenza è stabile.
Il regolamento di applicazione, che come i relatori hanno avuto modo di verificare, correttamente è già stato elaborato, provvede a definire a quali condizioni la convivenza è stabile.
Tale potrà d’ora in poi essere, anche se non vi sono figli comuni, nel caso in cui la convivenza denoti appunto stabilità definita ad esempio nel caso vi sia coabitazione da sei mesi.
L’accertamento della coabitazione avverrà concretamente tramite i Comuni, con i quali la collaborazione si è andata positivamente consolidando nel corso di questi anni."
Da
l Commento alle modifiche del Reg.Laps valide dal 1° ottobre 2006 elaborato il 20 settembre 2006 dal Gruppo di coordinamento Laps e approvato dal Consiglio di Stato il 26 settembre 2006 (cfr. STCA 42.2014.13 del 21 maggio 2015 consid. 2.3.), in relazione all’art. 2a Reg.Laps risulta:
"
Articolo 2a; partner conviventi
Con riferimento a quanto contenuto nel Messaggio del 25 ottobre 2005; ad 2.2.1, pag. 3-4, si specifica che la convivenza è considerata stabile se i genitori hanno figli in comune, oppure se essa conferisce vantaggi analoghi al matrimonio o dura da almeno 6 mesi, nel caso in cui non vi siano figli in comune.
Possono essere considerati indizi del fatto che la convivenza conferisce vantaggi analoghi al matrimonio: il reciproco sostegno dei partners nell’esercizio delle attività quotidiane, l’esistenza di un’assicurazione sulla vita o di un atto successorio in favore dei partner, la sottoscrizione congiunta di contratti
(locazione dell'abitazione "coniugale", leasing dell'autovettura o di altri apparecchi, compra-vendita di mobilio, ecc.), l'esistenza di una procura su conti bancari o postali o ancora la dichiarazione congiunta dei partners dell'esistenza della convivenza medesima (vedi
DTF
5C 90/2001, 5C 155/2004, 5P 70/2005, 1P 184/2003, 2P 218/2003 e
DTF
129 I 1).
Il richiamo ad una convivenza di almeno 6 mesi costituisce una presunzione, alla quale i partners hanno la possibilità di contrapporsi, dimostrando che la convivenza non è assimilabile ad un matrimonio: si pensa, in particolare, al caso degli studenti che condividono un appartamento, "senza avere una comunità di vita durevole o di carattere esclusivo che presenta elementi di comunione spirituale, materiale e economica" (vedi STCA citata in RDAT 11-2001 N. 22 pag. 89 e segg.; vedi anche STCA
25 gennaio 2006 in re S.M., N. 39.2005.12). Il parametro dei 6 mesi si allinea alla giurisprudenza del Tribunale federale, che richiede una convivenza di "molti mesi" e alla necessità di rigore finanziario nel settore delle prestazioni sociali.
Va infine sottolineato che questa nuova normativa si applica sia in caso di partners eterosessuali che omosessuali.” (Doc. X1)
2.4. La giurisprudenza federale ha stabilito che, ai fini della determinazione di una convivenza rispetto a una semplice economia domestica comune, è irrilevante la forma della vita in comune. È, invece, determinante che i partner siano pronti a prestarsi assistenza e sostegno reciproci. Ad esempio, trattandosi di persone di medesimo sesso, l'Alta Corte ha stabilito che una comunione domestica durevole e indivisa non costituisce un elemento (costitutivo) essenziale per ammettere una convivenza ai sensi del diritto della previdenza professionale (cfr. DTF 134 V 369 consid. 7.1.; DTF 137 V 82 consid. 5.5. = RtiD II-2011 N. 56 pag. 272 segg.; STF 8C_356/2011 del 17 agosto 2011 consid. 2.2.).
Secondo la giurisprudenza federale in materia di assistenza sociale quando si è confrontati con un concubinato stabile è ammissibile e non arbitrario tenere conto nel calcolo della prestazione assistenziale del richiedente anche dei redditi e delle spese della persona convivente, benché non sussista un obbligo di mantenimento reciproco ex lege fra i due partner. A tal fine va, infatti, piuttosto considerata la disponibilità di fatto a sostenersi reciprocamente (cfr. STF 8C_356/2011 del 17 agosto 2011 consid. 2.2.).
Con il giudizio appena citato la nostra Massima Istanza ha ritenuto corretto nel caso di un beneficiario di prestazioni assistenziali considerare la convivente dalla quale aveva avuto una figlia.
Inoltre in una sentenza 8C_790/2007 del 23 luglio 2008, pubblicata in DTF 134 I 313 e relativa al rifiuto di accordare al ricorrente un sussidio per la riduzione dei premi dell’assicurazione malattia, il Tribunale federale ha rilevato che:
"
(...)
5.5
Il n'existe entre les concubins aucun devoir légal d'entretien et d'assistance (
ATF 129 I 1
consid. 3.2.4 p. 6; voir aussi
ATF 106 II 1
consid. 2 p. 4). En matière civile, la jurisprudence développée sous l'empire de l'ancien droit du divorce a considéré, sous certaines conditions, que le concubinage constituait une communauté assimilable au mariage pouvant entraîner la perte du droit à la rente du conjoint divorcé. Le Tribunal fédéral a toutefois posé la présomption (réfragable) qu'un concubinage était stable lorsqu'il durait depuis cinq ans au moment de l'ouverture de l'action en modification du jugement de divorce ("concubinage qualifié";
ATF 118 II 235
consid.
3a p. 237;
ATF 114 II 295
consid. 1a p. 297; voir également URS FASEL/DANIELA WEISS, Auswirkungen des Konkubinats auf (nach-)eheliche Unterhaltsansprüche, in PJA 2007 p. 13 ss).
En matière d'aide sociale, il existe dans les cantons une tendance de plus en plus marquée d'assimiler à des couples mariés des concubins qui vivent dans une relation durable. A ce propos, si la personne assistée vit dans une relation de concubinage stable, la jurisprudence admet qu'il n'est pas arbitraire de tenir compte de cette circonstance dans l'évaluation des besoins d'assistance, quand bien même il n'existe pas un devoir légal et réciproque d'entretien entre les partenaires. Dans cette optique, il est admissible de tenir compte du fait que ces derniers sont prêts à s'assurer mutuellement assistance (arrêts du Tribunal fédéral 2P.242/2003 du 12 janvier 2004, consid. 2, publ. in FamPra.ch 2004 p. 434; 2P.230/2005 du 10 juillet 2006, consid. 3.3; 2P.218/2003 du 12 janvier 2004, consid.
3.2; 2P.386/1997 du 24 août 1998; THOMAS GÄCHTER/MYRIAM SCHWENDENER, Nichteheliche Lebensgemeinschaften im Sozialversicherungsrecht, Ein Beitrag zum Verhältnis von Familien- und Sozialversicherungsrecht, in FamPra.ch 2005 p. 857 s.; FELIX WOLFFERS, Grundriss des Sozialhilferechts, 2
e
éd., Berne 1999, p. 162; PETER STADLER, Unterstützung von Konkubinatspartnern, in Zeitschrift für Sozialhilfe [ZeSo] 1999 p. 29 ss).
A ce propos, les directives de la Conférence suisse des institutions d'action sociale (CSIAS) prévoient que si les partenaires vivent en concubinage stable et si une seule personne est bénéficiaire de l'aide sociale, le revenu et la fortune du partenaire non bénéficiaire peuvent être pris en compte de manière appropriée. Elles précisent qu'un concubinage est considéré comme stable, notamment, s'il dure depuis deux ans au moins ou si les partenaires vivent ensemble avec un enfant commun (norme CSIAS 12/07 F.5 - 2). Dans ce même ordre d'idées, le Tribunal fédéral a jugé, s'agissant de l'avance de pensions alimentaires, qu'une disposition cantonale selon laquelle les revenus du concubin du parent ayant droit sont pris en compte, et l'avance alimentaire accordée seulement si le revenu total des deux concubins ne dépasse pas la limite fixée, n'était pas arbitraire (
ATF 129 I 1
).
(...)
.”
Con giudizio 8C_232/2015 del 17 settembre 2015 l’Alta Corte ha poi confermato quanto deciso dall’amministrazione, ossia che ad una beneficiaria dell’assistenza sociale andava computato nei redditi un ipotetico importo a carico del convivente (“Konkubinatsbeitrag”), ritenendo la loro convivenza - che durava da sette anni e dalla quale era nato un figlio - stabile.
L’asserzione della ricorrente secondo cui il concubinato dal profilo economico non sarebbe stato così stabile non ha permesso un esito differente, mancando qualsiasi indicazione in proposito.
Può non essere decisivo sapere se il convivente si è espressamente dichiarato disposto a corrispondere realmente un importo a sostegno dell’economia domestica. In caso contrario vi sarebbe il rischio che per approfittare dell’assistenza sociale un convivente contribuisca in misura minore rispetto a quanto corrisponderebbe senza il possibile intervento dell’assistenza sociale e ciò contravvenendo al principio di sussidiarietà.
Infine il TF ha evidenziato che il conteggio di tale importo nemmeno risultava arbitrario in considerazione del fatto che i concubini avevano fondato un’economia domestica comprensiva anche dei loro rispettivi figli nati da precedenti relazioni.
In una sentenza 42.2012.2 del 24 aprile 2013, pubblicata in RtiD II - 2013 N. 13 pag. 66 seg., relativa all’assistenza sociale al cui ambito è applicabile l’art. 4 Laps (cfr. art. 2 Laps; 21 Las), questo Tribunale ha stabilito che l'USSI, a giusta ragione, ha chiesto la restituzione di prestazioni assistenziali a un beneficiario dell'assistenza sociale in quanto per un certo periodo la sua unità di riferimento deve essere considerata costituita anche da sua figlia e dalla madre di quest'ultima, con la quale intratteneva una relazione sentimentale da molti anni.
In quel caso, malgrado nell'arco di tempo in discussione il ricorrente e la compagna, diversamente da periodi precedenti e dal lasso di tempo successivo (dicembre 2010 – agosto 2012), non abitassero (sempre) nel medesimo appartamento, quest'ultima ha continuato a recarsi presso l'abitazione dell'insorgente con la figlia molto spesso (due-tre volte alla settimana, passandovi, per stessa ammissione della signora, a volte anche la notte), occupandosi anche delle faccende domestiche del suddetto.
Inoltre la Polizia Comunale ha effettuato controlli in modo assiduo e durante differenti orari sia di giorno che di notte, attestando che l'autovettura della signora si trovava in modo predominante posteggiata nell'autorimessa privata dello stabile dove risiedeva quest'ultimo.
Con giudizio 36.2014.78-79+36.2014.84-85+36.2014.102-103 del 2 febbraio 2015 il TCA ha stabilito che rettamente la Cassa cantonale di compensazione, ai fini della determinazione del diritto alla riduzione dei premi dell’assicurazione obbligatoria contro le malattie (RIPAM), ha considerato una coppia quale unica unità di riferimento, siccome la convivenza, che durava, in modo indubbio, da oltre sei mesi, andava ritenuta stabile ai sensi dell’art. 10a RLCAmal, in vigore dal 1° gennaio 2015 (cfr. BU 3/2015 del 23 gennaio 2015 pag. 14-15) e il cui tenore è identico a quello dell’art. 2a Reg.Laps.
Infine con sentenza 42.2014.13 del 21 maggio 2015 questa Corte ha accolto il ricorso di un insorgente, già beneficiario di prestazioni assistenziali, la cui nuova domanda del maggio 2014 era stata respinta, in quanto il reddito della sua unità di riferimento, nella quale era stata computata anche la compagna con cui abitava dall’aprile 2014, superava il limite annuo fissato dal Dipartimento della sanità e della socialità.
Il TCA, contrariamente a quanto deciso dall’USSI, ha stabilito che, indipendentemente dalla questione di sapere se l’art. 2a lett. b Reg.Laps sia conforme o meno all’art. 4 cpv. 1 lett. c Laps e al diritto federale, non risultavano date le condizioni per considerare che la convivenza del ricorrente procurasse gli stessi vantaggi di un matrimonio ai sensi dell’art. 2a lett. b Reg.Laps e fosse quindi stabile giusta l’art. 4 cpv. 1 lett. c Laps anche nel periodo precedente la fine del lasso di tempo di almeno sei mesi.
In effetti quando l’USSI ha negato il diritto a una prestazione assistenziale la convivenza tra l’insorgente e la compagna, conosciutisi nemmeno un anno prima, non comportava l’elemento della durata, essendo iniziata solo nell’aprile 2014.
Inoltre gli indizi indicati dall’amministrazione (dichiarazione di convivenza e comune sottoscrizione del contratto di locazione), da un lato, non erano sufficienti per concludere che si era confrontati con una convivenza stabile già nei primi mesi della loro coabitazione. Dall’altro, non erano sorretti da altri indizi convergenti suscettibili di comprovare una convivenza con vantaggi analoghi al matrimonio.
Questo Tribunale ha, pertanto, concluso che nei primi sei mesi a far tempo dall’aprile 2014 l’unità di riferimento del ricorrente era costituita unicamente dal medesimo e da sua figlia.
2.5. Nella presente evenienza dalle carte processuali emerge che RI 2, al beneficio di un assegno integrativo dall’inizio del 2014, nel mese di novembre 2014 ha comunicato alla Cassa che dal 1° dicembre 2014 sarebbe andata a convivere con RI 1.
Il 14 novembre 2014 l’interessata ha inoltre inviato all’amministrazione copia del contratto di locazione firmato il 15 luglio 2014 dalla medesima e RI 1 con effetto dal 1° ottobre 2014 relativo a una casa unifamiliare di 124 m2 sita in via _ a _, la cui pigione mensile è di fr. 2'050.-- (cfr. doc. 1; 1a).
L’Ufficio controllo abitanti di _, il 21 novembre 2014, ha attestato l’arrivo nel Comune di RI 1 dal 1° dicembre 2014 (cfr. doc. 2).
La Cassa, con decisione del 10 dicembre 2014 confermata dalla decisione su reclamo del 22 gennaio 2015, ha negato ad RI 2 il diritto a un assegno integrativo, considerando nella sua unità di riferimento, oltre ai suoi due figli _ (14.12.2004) e _ (7.7.2008), RI 1 (cfr. doc. 7a; A1).
L’amministrazione ha ritenuto di essere confrontata, nel caso dell’insorgente e di RI 1, con una convivenza stabile giusta gli art. 4 cpv. 1 lett. c Laps e 2a lett. b Reg.Laps, in quanto la stessa avrebbe procurato gli stessi vantaggi di un matrimonio (cfr. doc. X).
In particolare, interpellato da questo Tribunale (cfr. doc. V; consid. 1.5.), la Cassa ha indicato che la convivenza della ricorrente con RI 1 è stata valutata stabile, poiché:
"
(...) sono legati da un rapporto di relazione iniziato ancor prima del luglio 2014 (cfr. sottoscrizione del nuovo contrato di locazione) e tuttora in essere. Inoltre, ancor prima di condividere la medesima abitazione, sono stati (come lo sono tuttora ed a maggior ragione data la concretizzata coabitazione) disposti al reciproco sostegno personale e finanziario, in una misura che va ben oltre quella della semplice amicizia ed è anzi paragonabile (ai sensi della Laps) al matrimonio (sebbene gli interessati “non possano ancora sposarsi”). Tale condizione è da ultimo palese considerando le dichiarazioni del signor RI 1 e meglio quando con il ricorso ricorda: “(...) facendo solo un calcolo semplice (...) ho un affitto CHF 2'050 (visto che RI 2 non può aiutarmi) spese riscaldamento (...). Con queste cifre io non riesco proprio a vivere eppure prima io e RI 2 (con il suo assegno ci riuscivamo a fatica però riuscivamo!!) (...)”. (Doc. X)
2.6. Chiamata a pronunciarsi in merito alla fattispecie, questa Corte, tutto ben considerato, non può condividere l’operato della Cassa che nel mese di dicembre 2014 ha negato ad RI 2 il diritto a un assegno integrativo, in quanto ha considerato nella sua unità di riferimento anche RI 1.
In effetti in concreto, indipendentemente dalla questione di sapere se l’art. 2a lett. b Reg.Laps è conforme o meno all’art. 4 cpv. 1 lett. c Laps e al diritto federale (cfr. consid. 2.3.), non risultano date le condizioni per considerare che la convivenza dell’insorgente con RI 1 procuri gli stessi vantaggi di un matrimonio e sia quindi stabile ai sensi dell’art. 4 cpv. 1 lett. c Laps anche nel periodo precedente la fine del lasso di tempo di almeno sei mesi (art. 2a lett. c Reg.Laps), come verrà meglio esposto nei successivi considerandi (cfr. consid. 2.7.; 2.8.).
Al riguardo è, comunque, utile sottolineare che nel Messaggio n. 5723 del 25 ottobre 2005 relativo alla modifica della Laps, in relazione all’art. 4 Laps, unità di riferimento, figura l’indicazione secondo cui la convivenza può essere definita stabile in particolare quando i partner fanno famiglia comune
da molti mesi
o quando educano insieme un bambino comune.
E’ pure vero che nel citato Messaggio è stato precisato che il regolamento di applicazione avrebbe dovuto definire a quali condizioni la convivenza è stabile, sia se vi sono figli in comune oppure no (cfr. consid. 2.3.).
E’ altrettanto vero, tuttavia, che nel Messaggio non è stato fatto alcun accenno all’intenzione di voler considerare stabile una convivenza, nel caso in cui non vi siano figli in comune, a prescindere da una durata minima.
Ora quest’ultimo elemento è, invece, un aspetto essenziale per la giurisprudenza (cfr. consid. 2.4.; 2.7.).
D’altronde la Cassa stessa ha evidenziato che per ritenere una convivenza stabile, secondo costante giurisprudenza, occorre essere confrontati, oltre che con una disposizione al reciproco sostegno personale e finanziario in una misura che va oltre quella della semplice amicizia, con un rapporto di relazione duraturo (cfr. doc. X; consid. 1.5.).
2.7. Il Commento alle modifiche della Laps del settembre 2006 elaborato dal Gruppo di coordinamento Laps e approvato dal Consiglio di Stato, per quanto concerne l’art. 2a Reg.Laps, entrato in vigore il 1° ottobre 2006, in primo luogo, enuncia che la convivenza è considerata stabile, oltre alla situazione in cui i genitori hanno figli in comune, se, qualora non vi siano figli in comune, dura da almeno sei mesi oppure se essa conferisce vantaggi analoghi al matrimonio.
In secondo luogo, precisa che possono essere considerati
indizi
del fatto che la convivenza conferisce vantaggi analoghi al matrimonio: il reciproco sostegno dei partners nell’esercizio delle attività quotidiane, l’esistenza di un’assicurazione sulla vita o di un atto successorio in favore dei partner, la sottoscrizione congiunta di contratti (locazione dell'abitazione "coniugale", leasing dell'autovettura o di altri apparecchi, compra-vendita di mobilio, ecc.), l'esistenza di una procura su conti bancari o postali o ancora la dichiarazione congiunta dei partners dell'esistenza della convivenza medesima (cfr. consid. 2.3.).
Come indicato nel Commento stesso le circostanze fattuali elencate rappresentano, quindi, unicamente degli
indizi
che possono far concludere, nel caso in cui la medesima duri da meno di sei mesi, per una convivenza conferente vantaggi analoghi al matrimonio.
Ciò significa che non basta la presenza di uno o più degli elementi di fatto citati per concludere automaticamente che ci si trovi confrontati con una convivenza con vantaggi analoghi al matrimonio, ma deve essere valutata la singola fattispecie nella sua globalità.
Giova, del resto, evidenziare che le sentenze del Tribunale federale menzionate nel Commento del settembre 2006, definendo quando un concubinato vada considerato stabile, da una parte, non prescindono dalla relativa durata e, dall’altra, non si attagliano alla concreta evenienza.
In particolare nel giudizio 5C.90/2001 del 15 ottobre 2001, relativo alla modifica di una sentenza di divorzio per quanto concerneva gli alimenti dovuti all’ex moglie, l’Alta Corte ha rilevato che il fatto che al momento del divorzio nel 1991 l’ex marito fosse stato al corrente della convivenza dell’ex moglie non permetteva di affermare che avesse rinunciato a chiedere successivamente la soppressione del contributo alimentare. Il TF ha precisato che visto il carattere relativamente recente della nuova relazione dell’ex moglie, cominciata nel 1989 con inizio della convivenza nell’autunno 1990, l’ex marito non doveva necessariamente aspettarsi a che tale convivenza si sviluppasse in una relazione paragonabile a un matrimonio.
Nel giudizio 5C.155/2004 del 9 settembre 2004, in cui la nostra Massima Istanza ha respinto il ricorso di un ex marito che aveva chiesto la soppressione della pensione alimentare dovuta all’ex moglie a seguito del divorzio, è stato poi evidenziato che in quel caso l’ex moglie riceveva un aiuto economico (pagamento saltuario di qualche pasto e di qualche uscita) da un amico con il quale aveva sì convissuto per due anni, ma con cui non abitava più. L’ex marito non aveva del resto preteso il contrario, né che tale unione sarebbe stata così stabile da procurare dei vantaggi economici analoghi al matrimonio.
La STF 5C.265/2002 del 1° aprile 2003, pure citata e pubblicata parzialmente in DTF 129 III 257, nella quale il TF, al consid. 2.4., ha ricordato la giurisprudenza sviluppata sotto l’egida del vecchio diritto del divorzio, specificando che resta pertinente anche dopo l’entrata in vigore del nuovo diritto, ossia che un concubinato è stabile se ha una certa durata e che è presunto stabile se dura da cinque anni. Nella fattispecie di cui alla STF 5C.265/2002 la relazione durava da tre anni, ma non era nota la data d’inizio della convivenza, per cui è stato ritenuto non provato un concubinato stabile.
Con la sentenza 5P.70/2005 del 12 agosto 2005, concernente delle misure di protezione dell’unione coniugale, e meglio una causa di riduzione del contributo alimentare iniziata nel maggio 2003 dal marito separato dal maggio 2001, è vero che il ricorso della moglie è stato respinto, poiché è stato considerato che a ragione la Corte di cassazione civile del Tribunale cantonale del Canton Neuchâtel aveva ridotto gli alimenti, ritenendo stabile il suo concubinato. E’ altrettanto vero, però, che in quel caso di specie non è comunque dato sapere quando è incominciata la nuova relazione della moglie, né l’inizio della convivenza. Il TF ha soltanto indicato che la Corte cantonale si era basata, tra l’altro, sulla proposta di tassazione per il 2002 che l’autorità fiscale aveva inviato alla ricorrente al medesimo indirizzo del suo amico.
Il giudizio 2P.218/2003 del 12 gennaio 2004, in ambito di assistenza sociale in cui era contestato il computo del reddito del convivente al fine di determinare il diritto a una prestazione assistenziale, concerne peraltro una ricorrente che dal convivente ha avuto quattro figli. In quella evenienza, perciò, la durata del concubinato non è stata esaminata, avendo i due conviventi figli in comune.
Nella sentenza 1P.184/2003 del 19 agosto 2003, relativa alla restituzione dell’anticipo alimenti ricevuti dall’insorgente, divorziata dal 1996, da marzo ad agosto 2000 a decorrere dall’inizio della sua nuova convivenza nel marzo 2000, l’Alta Corte ha accolto l’impugnativa della ricorrente, in quanto non era stato verificato se si trattava di un concubinato stabile. Il TF ha evidenziato di aver lasciato aperta la questione della durata necessaria per presumere l’esistenza di una convivenza stabile, specificando che è in ogni modo contrario alla Costituzione presumere dalla semplice convivenza che la stessa sia stabile.
In quel caso, inoltre, la nostra Massima Istanza ha negato l’esistenza di ulteriori indizi che potessero giustificare un concubinato stabile, concludendo che quindi il giudizio cantonale era contrario, oltre che all’art. 8 cpv. 1 Cost., alla sentenza DTF 129 I 1.
In quest’ultimo giudizio (1P.254/2002 del 6 novembre 2002, pubblicato in DTF 129 I 1), peraltro menzionato anche nel Commento
alle modifiche della Laps del settembre 2006 e relativo alla computabilità, nel contesto dell’anticipo degli alimenti, del reddito del concubino del genitore che ha la custodia del figlio,
l’Alta Corte ha rilevato:
"
(...) Verfassungsrechtlich nicht haltbar wäre demgegenüber die Auffassung, jedes Zusammenleben eines Paares rechtfertige es, das Einkommen des Partners anzurechnen. Durch eine derartige Regelung würde den Unterschieden zwischen der Stellung des Stiefelternteils und derjenigen des Konkubinatspartners nicht hinreichend Rechnung getragen. Deshalb würde auch die Statuierung einer nicht widerlegbaren Vermutung, wonach mit dem Bezug einer gemeinsamen Wohnung ein stabiles Konkubinat vorliegt, zu einer unzulässigen Gleichbehandlung von Ungleichem führen. Indessen lässt sich die Vorschrift des Art. 4bis Abs. 1 GIVU (
n.d.r.: Legge del Canton San Gallo concernente l’aiuto all’incasso e l’anticipo alimenti del 28 giugno 1979
), wonach das Einkommen des Partners angerechnet wird, ohne weiteres so verstehen, dass die Anrechnung ein stabiles Konkubinat voraussetzt. Dies hat das Amt für Soziales des Kantons St. Gallen denn auch in Anlehnung an die bundesgerichtliche Rechtsprechung zum nachehelichen Unterhalt vorgeschlagen; eines der Regelkriterien sei eine "bereits längerfristige, bzw. mehrjährige tragfähige Beziehung, auf Dauer angelegt" (Rundschreiben vom 27. März 2000 an die Sozialämter und Sozialberatungen im Kanton St. Gallen, S. 3). Auch das Versicherungsgericht des Kantons St. Gallen hat unter Hinweis auf die Materialien festgestellt, nach Ansicht des Gesetzgebers sei es Sache der Rechtsprechung, die Kriterien für das Vorliegen eines Konkubinats festzulegen. Das Konkubinat müsse sich, wenn damit die Folge der Berücksichtigung der finanziellen Verhältnisse des Partners verbunden werden solle, nach aussen hin als bereits gefestigt und auf eine dauerhafte Beziehung ausgerichtet manifestiert haben; es rechtfertige sich aber nicht, erst bei einer Dauer von mindestens fünf Jahren von einer solchen Lebensgemeinschaft auszugehen (Entscheid vom 26. Oktober 2001 in Sachen des Beschwerdeführers, E. 3b). Folgerichtig berücksichtigt das Versicherungsgericht im vorliegenden Fall den Umstand, dass der Konkubinatspartner das Kind der obhutsberechtigten Partnerin - wenn auch, wie er geltend macht, nur überbrückungsweise, d.h. in Erwartung von Leistungen der öffentlichen Hand - tatsächlich unterstützt. Darin sieht es ein über die blosse Begründung eines gemeinsamen Haushaltes hinausgehendes Indiz für ein (stabiles) Konkubinat im Sinne des GIVU.
”
Ne discende che il TF ha chiaramente indicato che stabilire in modo inconfutabile che ogni tipo di coabitazione di una coppia costituisca un concubinato stabile condurrebbe a un’inammissibile parità di trattamento di situazioni dissimili.
2.8. In concreto RI 2 è separata con due figli minorenni, _ e _ che vivono con lei e per i quali il padre deve un contributo alimentare di fr. 1'000.-- al mese ciascuno (cfr. consid. 2.4.; doc. 7b).
RI 1, separatosi dalla moglie nel 2009, è divorziato dal 26 febbraio 2013 (cfr. doc. 5m). Dall’unione con l’ex moglie è nata nel 2004 una figlia che è affidata alla madre e alla quale il padre versa fr. 1'530.-- al mese (cfr. doc. 5n).
RI 2 e RI 1, che si sono conosciuti da ragazzi, hanno iniziato a frequentarsi dal mese di dicembre 2013 (cfr. doc. VII).
Il 14 luglio 2014 hanno sottoscritto insieme il contratto di locazione relativo all’abitazione sita in via _ a _ con effetto dal 1° ottobre 2014 (cfr. doc. 1a; 1f).
RI 2 si è trasferita a _ a partire dal 1° ottobre 2014 (cfr. sistema informatico relativo alla banca dati MOVPOP
che gestisce l’anagrafe della popolazione del Cantone), mentre RI 1 a far tempo dal 1° dicembre 2014 (cfr. doc. 1; 2).
L’arrivo di RI 1 a _ è stato comunicato senza indugio alla Cassa dalla ricorrente nel mese di novembre 2014 (cfr. doc. A1; 1).
Nel reclamo interposto contro la decisione del 10 dicembre 2014 di diniego del diritto a un assegno integrativo RI 2 ha indicato, da una parte, di avere deciso, unitamente a RI 1, di convivere per dividere le spese. Dall’altra, che andando a convivere qualche spesa doppia - rispetto a quando vivevano separati ognuno nel proprio appartamento - è stata effettivamente eliminata (cfr. doc. 8).
Il TCA rileva, poi, che quando la Cassa, il 10 dicembre 2014, ha rifiutato all’insorgente l’assegno integrativo, la convivenza tra quest’ultima e RI 1 non comportava l’elemento della durata (cfr. consid. 2.4.; 2.6.; 2.7.).
In effetti la loro frequentazione, allorché i ricorrenti hanno iniziato a vivere insieme, risaliva soltanto a un anno prima.
Inoltre l’inizio della coabitazione nella casa di _ era previsto per il 1° ottobre 2014 (cfr. doc. 1a), ovvero due mesi prima dell’emanazione della decisione dell’amministrazione.
La dichiarazione formulata alla Cassa da RI 2 nel novembre 2014 secondo cui RI 1 sarebbe andato ad abitare con lei dal 1° dicembre 2014 (cfr. doc. 1) rivela, peraltro, la loro trasparenza nei confronti dell’amministrazione.
La dichiarazione di convivenza, tuttavia, come d’altronde la comune sottoscrizione del contratto di locazione relativo all’abitazione di _, benché manifestino la loro intenzione, di creare un nuovo nucleo familiare, nel caso di specie non sono indizi sufficienti per concludere che si è confrontati con una convivenza stabile ai sensi dell’art. 4 cpv. 1 lett. c Laps già dal mese di dicembre 2014.
Al riguardo giova sottolineare che anche due coinquilini che condividono unicamente un’economia domestica comune (ad esempio amici, studenti, fratelli ecc.) possono firmare entrambi un contratto di locazione senza che ciò implichi una relazione di altro genere e tra gli scopi della coabitazione può senz’altro esservi quello di ridurre le spese, analogamente a quanto dichiarato dalla ricorrente (cfr. doc. 8).
Nel caso di specie la Cassa fa riferimento, per sostanziare la propria conclusione di una convivenza con vantaggi analoghi al matrimonio - e perciò stabile - dal dicembre 2014, al fatto che RI 1 abbia affermato di avere a suo carico una pigione di fr. 2'050.--, nonché le spese di riscaldamento, poiché RI 2 non può aiutarlo (cfr. doc. X).
Ciò è in effetti stato dichiarato nel ricorso del febbraio 2015 al TCA (cfr. doc. I; consid. 1.2.).
Questa è, tuttavia, la situazione a cui RI 1 è stato confrontato a seguito del diniego da parte dell’amministrazione di concedere all’insorgente un assegno integrativo dal dicembre 2014, ritenuto, in primo luogo, che a quel momento abitavano già nella casa comune di _. In secondo luogo, che il contratto di locazione era stato concluso per cinque anni (cfr. doc. 7; 1a).
Un sostegno finanziario di tale natura da parte di RI 1 non può, dunque, essere ritenuto, perlomeno in una prima fase, quale scopo della convivenza.
In simili condizioni, ritenuto che i due indizi menzionati sopra (dichiarazione di convivenza e comune sottoscrizione del contratto di locazione) non sono sorretti da altri indizi convergenti suscettibili di comprovare una convivenza con vantaggi analoghi al matrimonio, la convivenza tra i ricorrenti nei primi sei mesi non deve essere ritenuta stabile ex art. 4 cpv. 2 lett. c Laps (cfr. STCA 42.2014.13 del 21 maggio 2015 citata al consid. 2.4.).
L’inizio del decorso del termine di sei mesi (art. 2a lett. c Reg.Laps), in casu, deve essere fatto risalire al mese di ottobre 2014, in quanto il contratto di locazione dell’abitazione di _ è stato concluso dai ricorrenti nel luglio 2014 con effetto dal mese di ottobre 2014 (cfr. doc. 1a).
La volontà univoca degli insorgenti era, dunque, quella di cominciare la loro vita in comune nella medesima casa dal mese di ottobre 2014. In effetti RI 2 si è trasferita a _ da tale mese (cfr. sistema informatico relativo alla banca dati MOVPOP
che gestisce l’anagrafe della popolazione del Cantone) e RI 1 l’ha raggiunta due mesi più tardi.
Quest’ultimo era comunque tenuto, in forza dell’obbligo scaturente dal contratto di locazione, a provvedere al pagamento della metà della pigione e delle spese già dal mese di ottobre 2014.
Il termine di sei mesi è scaduto alla fine di marzo 2015.
Di conseguenza RI 1, nel mese di dicembre 2014,
contrariamente a quanto stabilito dalla Cassa,
non deve rientrare nell’unità di riferimento di RI 2.
Si giustifica, pertanto, l’annullamento della decisione su reclamo impugnata e il rinvio degli atti all’amministrazione perché proceda a un nuovo calcolo volto a determinare il diritto di RI 2 a un assegno integrativo dal dicembre 2014 al marzo 2015 considerando nell’unità di riferimento unicamente quest’ultima e i due figli _ e _.
A titolo abbondanziale, in relazione all’affermazione di RI 1 espressa nel ricorso del febbraio 2015 secondo cui a breve lui e RI 2 avrebbero dovuto tornare a vivere separatamente, così che RI 2 avrebbe potuto nuovamente beneficiare dell’assegno (cfr. doc. I), va ribadito che ai fini della determinazione di una convivenza è irrilevante la forma della vita in comune (cfr. giurisprudenza citata al consid. 2.4., in particolare STCA 42.2012.2 del 24 aprile 2013, pubblicata in RtiD II – 2013 N. 13 pag. 66 seg.).