Decision ID: 82f2da6c-3177-4fe0-a038-b7871b14e876
Year: 2020
Language: fr
Court: VD_TC
Chamber: VD_TC_031
Canton: VD
Region: Région lémanique
Law Area: public_law

Vu les faits suivants:
A. A._ détient depuis 2001 un âne et une chèvre sur sa propriété à ********, sur le territoire de la commune de ********.
En vertu de la législation fédérale sur la protection des animaux, le service cantonal spécialisé procède régulièrement à des contrôles des unités d'élevage détenant des équidés et des chèvres, notamment. Le 22 mars 2011, ce service – dénommé alors Service de la consommation et des affaires vétérinaires (SCAV), actuellement Direction générale de l'agriculture, de la viticulture et des affaires vétérinaires (DGAV) – a effectué un contrôle de l'exploitation de A._. Après ce contrôle, le responsable de la protection des animaux au SCAV B._, a envoyé le 27 mai 2011 un rapport d'inspection à A._ en lui rappelant "le délai transitoire [...] pour le contact social des chevaux" et en expliquant ceci:
"Détention des chevaux: Les chevaux doivent avoir des contacts visuel, auditif et olfactif avec un autre cheval. Dans des cas justifiés, les autorités cantonales peuvent délivrer une dérogation temporaire pour continuer à détenir seul un cheval âgé (article 59, alinéa 3 de l'ordonnance sur la protection des animaux du 23 avril 2008).
Délai transitoire: Le contact social des chevaux détenus sans contact social jusqu'au 1er septembre 2008 doit leur être garanti à partir du 1er septembre 2013.
Vous devez donc détenir au minimum 2 équins dès cette date."
A._ a répondu au service cantonal par une lettre du 31 mai 2011. Il a indiqué confirmer la demande de dérogation concernant la détention de son âne qu'il avait formulée la veille lors d'un entretien téléphonique avec B._. Il a précisé que son âne, âgé de 11 ans, vivait depuis 10 ans avec la même chèvre avec laquelle il entretenait une relation très complice; il lui semblait préférable de maintenir son âne dans la situation actuelle. Le SCAV n'a pas répondu à cette lettre.
B. Le 6 janvier 2020, un nouveau contrôle a été effectué par la DGAV chez A._. Il ressort du procès-verbal dressé à cette occasion que A._ détient un âne, âgé d'environ 20 ans, et une chèvre, d'environ 8 ans, sans la présence de congénères. Par ailleurs, le sol de l'abri à la disposition de l'âne était recouvert d'un tapis en caoutchouc sans litière.
Le 15 janvier 2020, le Vétérinaire cantonal, responsable des affaires vétérinaires et de la protection des animaux à la DGAV, a rendu une décision ordonnant à A._ une mise en conformité d'ici au 31 mai 2020, "à savoir assurer les contacts sociaux requis par le législateur pour [son] âne et [sa] chèvre, ainsi que disposer d'une litière adaptée dans l'abri de [son] équidé". Pour l'âne, il est exigé qu'il ait des contacts visuel, auditif et olfactif avec un autre équidé; pour la chèvre, la mise en conformité vise à assurer un contact visuel avec des congénères. Cet ordre est fondé sur les art. 55 et 59 de l'ordonnance fédérale du 23 avril 2008 sur la protection des animaux (OPAn; RS 455.1).
C. Le 30 janvier 2020, A._ a recouru contre cette décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal. Il conclut principalement à ce que la décision attaquée soit réformée, en ce sens qu'une dérogation lui soit accordée et qu'il ne soit pas requis de sa part que son âne et sa chèvre aient des contacts visuels, auditifs et olfactifs avec des congénères, pour une durée allant jusqu'au décès des deux animaux en question. Il conclut subsidiairement à l'annulation de la décision attaquée et au renvoi de la cause à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
Le recourant indique qu'il a acquis en 2000 un âne et une chèvre, laquelle est décédée en 2013 et a été remplacée par une autre chèvre. Il fait valoir que son âne souffre, depuis son plus jeune âge, de tumeurs cutanées (sarcoïdes) et que durant les mois les plus chauds de l'année, les lésions saignent et nécessitent des soins attentifs (en particulier l'application plusieurs fois par jour de répulsifs éloignant les mouches); pendant ces périodes estivales, il est recommandé d'écarter l'équidé atteint de ses congénères pour éviter la transmission du virus. Le recourant ajoute que son âne a un caractère dominant; il serait dès lors difficile de le donner à un autre propriétaire d'équidés. Le recourant ne pourrait pas non plus prendre un autre animal chez lui, son infrastructure actuelle n'étant pas de taille suffisante. Par ailleurs, il ne lui serait pas possible de donner sa chèvre à un autre éleveur car elle est trop âgée et ses deux animaux supporteraient difficilement une séparation. Le recourant indique également avoir demandé le 31 mai 2011 une dérogation concernant la détention de son âne et avoir reçu l'assurance orale de B._ que cette situation était tolérée. Il estime que la décision attaquée ne tient pas compte de ces éléments et que la détention actuelle de ses animaux respecte leur dignité; elle violerait donc les principes de la proportionnalité, de la bonne foi et de l'interdiction de l'arbitraire.
Le recourant requiert une inspection locale ainsi que son audition personnelle de même que celle de B._. Il produit une attestation établie le 20 janvier 2020 par le vétérinaire s'occupant de ses deux animaux. Ce spécialiste affirme que la maladie de l'âne (sarcoïdes) ainsi que son âge seraient un obstacle important à son placement chez un tiers; quant à la chèvre, en bonne santé, elle a atteint un âge déjà avancé pour un caprin de race Alpine Chamoisée. Il estime que les deux animaux sont sociables et visiblement équilibrés. Le recourant produit aussi une lettre du 16 janvier 2020 d'une agricultrice ayant gardé l'âne en 2000 puis quelques années plus tard; elle avait dû le placer seul dans un parc car il était agressif avec les chevaux. Est également produite une lettre du 22 janvier 2020 d'un propriétaire d'ânes qui relève que l'âne du recourant, à cause des sarcoïdes localisés sur des parties impossibles à recouvrir de pansements, fait courir un risque de transmission du virus, ce qui exclut qu'il soit mis en contact avec ses animaux.
Dans sa réponse du 9 mars 2020, le Vétérinaire cantonal conclut au rejet du recours. Il relève notamment que l'espérance de vie des ânes est de 30 à 40 ans, de sorte que l'âne du recourant ne peut être considéré comme âgé, et que, nonobstant les complications que les sarcoïdes peuvent causer à l'animal, il reste néanmoins possible de remplir les minimas exigés par la loi en matière de contacts visuel, auditif et olfactif, ou même de contacts directs avec un autre équidé. Il précise que la sarcoïdose du cheval est une maladie tumorale bénigne, dont l'origine est multifactorielle et qui dépend de la prédisposition génétique de l'individu. Il ajoute que le recourant fait certes valoir que son âne et sa chèvre apprécient la compagnie l'un de l'autre, mais que les recherches démontrent que même si le contact avec des animaux d'autres espèces grégaires est à préférer à la solitude, le contact avec les congénères est indispensable à leur bien-être. Le Vétérinaire cantonal estime que ni le caractère dominant de l'âne du recourant ni le manque de place ne sauraient justifier une dérogation. Il relève également que le recourant n'a pas été en mesure de prouver qu'il aurait reçu l'assurance de détenir son âne sans congénère et que par ailleurs, la promesse qu'il aurait reçue ne l'a pas amené à des actes de disposition irréversibles, la manière dont il détient ses animaux n'ayant pas changé depuis 2011.
Le recourant a répliqué le 20 mars 2020, en confirmant les conclusions de son recours.
D. Au moment où il déposait son recours devant la CDAP, A._ a par ailleurs adressé au Vétérinaire cantonal une demande de réexamen de la décision du 15 janvier 2020. Par une décision du 10 février 2020, le Vétérinaire cantonal a refusé d'entrer en matière. Cette décision se prononce sur l'argument selon lequel le recourant aurait obtenu du SCAV en 2011 une "assurance de tolérance":
"Si un entretien téléphonique peut être admis, l'allégation de l'octroi d'une "assurance de tolérance" est vivement contestée. Cette version est d'autant plus plausible et crédible dès lors qu'il lui a, apparemment, été demandé de déposer une demande écrite formelle afin qu'une décision soit rendue.
Ainsi, si en effet le courrier [du recourant] du 31 mai 2011 n'a pas obtenu de réponse, il ne peut être parti du postulat que le silence de l'autorité équivalait à une approbation à sa demande de dérogation.
En effet, [le recourant] qui souhaitait obtenir une dérogation à une obligation légale aurait dû s'inquiéter et réinviter l'autorité à statuer ou, voire, déposer une action pour déni de justice."

Considérant en droit:
1. La décision attaquée est un ordre de mise en conformité fondé sur la législation fédérale sur la protection des animaux. Elle peut faire l'objet d'un recours devant la Cour de droit administratif et public (art. 92 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36]). Déposé dans le délai de trente jours fixé par l’art. 95 LPA-VD, le recours est intervenu en temps utile. Il respecte au surplus les conditions formelles énoncées à l’art. 79 LPA-VD. Il y a lieu d'entrer en matière.
2. Le recourant ne critique pas l'obligation, figurant dans la décision attaquée, de doter l'aire de repos de l'âne d'une litière suffisante, appropriée, propre et sèche. La contestation porte exclusivement sur les mesures exigées pour garantir à l'âne et à la chèvre des contacts avec, respectivement, un autre équidé et des congénères. Le recourant estime que la mise en conformité exigée viole le droit fédéral.
a) La loi sur la protection des animaux du 16 décembre 2005 (LPA; RS 455) dispose à son art. 4 al. 1 que toute personne qui s'occupe d'animaux doit tenir compte au mieux de leurs besoins (let. a) et veiller à leur bien-être dans la mesure où le but de leur utilisation le permet (let. b). L'art. 4 al. 2 LPA précise que personne ne doit de façon injustifiée causer à des animaux des douleurs, des maux ou des dommages, les mettre dans un état d'anxiété ou porter atteinte à leur dignité d'une autre manière. Il est interdit de maltraiter les animaux, de les négliger ou de les surmener inutilement.
Selon l'art. 3 let. b LPA, le bien-être des animaux est notamment réalisé: lorsque leur détention et leur alimentation sont telles que leurs fonctions corporelles et leur comportement ne sont pas perturbés et que leur capacité d'adaptation n'est pas sollicitée de manière excessive (ch. 1); lorsqu'ils ont la possibilité de se comporter conformément à leur espèce dans les limites de leur capacité d'adaptation biologique (ch. 2); lorsqu'ils sont cliniquement sains (ch. 3); lorsque les douleurs, les maux, les dommages et l'anxiété leur sont épargnés (ch. 4).
A teneur de l'art. 6 LPA, toute personne qui détient des animaux ou en assume la garde doit, d'une manière appropriée, les nourrir, en prendre soin, leur garantir l'activité et la liberté de mouvement nécessaires à leur bien-être et, s'il le faut, leur fournir un gîte (al. 1). Après avoir consulté les milieux intéressés, le Conseil fédéral édicte des dispositions sur la détention d'animaux, en particulier des exigences minimales, en tenant compte des connaissances scientifiques, des expériences faites et de l'évolution des techniques. Il interdit les formes de détention qui contreviennent aux principes de la protection des animaux (al. 2).
Le Conseil fédéral a édicté à cet effet l'ordonnance du 23 avril 2008 sur la protection des animaux (OPAn; RS 455.1), qui est entrée en vigueur le 1er septembre 2008.
Aux termes de l'art. 5 OPAn, le détenteur d’animaux doit contrôler aussi souvent que nécessaire le bien-être de ses animaux et l’état des installations. Si celles-ci sont défectueuses et diminuent le bien-être des animaux, il doit les réparer sans délai ou prendre les mesures propres à assurer la protection des animaux (al.1). Les soins ont pour but de prévenir maladies et blessures. Dès que des animaux sont malades ou blessés, le détenteur doit les loger, les soigner et les traiter d’une manière adaptée à leur état ou, à défaut, les mettre à mort. En cas de besoin, les installations nécessaires doivent être mises à disposition en temps utile. Il faut prévoir des installations permettant d’attacher les animaux qui subiront des traitements vétérinaires ou autres (al. 2).
Selon l'art. 13 OPAn, les animaux d’espèces sociables doivent avoir des contacts sociaux appropriés avec des congénères.
L'art. 14 OPAn dispose que les dérogations aux dispositions régissant la manière de détenir et de traiter les animaux ne sont admises que dans la mesure où elles sont nécessaires pour des raisons médicales ou pour respecter des règles de police sanitaire.
Le chapitre 3 de l'OPAn contient des dispositions spécifiques pour les différentes espèces d'animaux domestiques. Les art. 55 et 56 OPAn concernent les chèvres et les art. 59 ss OPAn les équidés. L'art. 55 al. 4 OPAn dispose que les chèvres détenues individuellement doivent avoir un contact visuel avec des congénères. Quant à l'art. 59 al. 3 OPAn, il prévoit ce qui suit pour les équidés (chevaux, poneys, ânes, mulets, bardots):
"Les équidés doivent avoir des contacts visuel, auditif et olfactif avec un autre équidé. Dans des cas justifiés, les autorités cantonales peuvent délivrer une dérogation temporaire pour continuer à détenir seul un équidé âgé."
En édictant l'OPAn en 2008, le Conseil fédéral a adopté des dispositions transitoires et il a en particulier prévu un délai transitoire de 5 ans pour la mise en œuvre de l'obligation d'assurer la possibilité de contacts sociaux aux équidés (art. 225 OPAn et ch. 25 de l'annexe 5 OPAn); les unités d'élevage devaient donc être adaptées jusqu'au 1er septembre 2013. Aucun délai transitoire n'a en revanche été prévu pour l'application de l'art. 55 al. 4 OPAn.
b) En l'état, l'âne du recourant ne peut pas bénéficier d'au moins un contact visuel, auditif et olfactif avec un autre équidé sur la même exploitation. L'art. 59 al. 3 OPAn doit en effet être interprété dans le sens que les contacts sociaux doivent être assurés au sein de l'exploitation elle-même. Cela est précisé dans une directive technique de l'OSAV (Manuel de contrôle, protection des animaux, chevaux et autres équidés, version 3.2 du 1er octobre 2018 p. 11; cf. aussi arrêt GE.2017.0059 du 4 septembre 2017 consid. 1b). La circonstance, alléguée par le recourant, que d'autres équidés paissent régulièrement dans les prés environnants n'est pas déterminante. Dans sa réponse, le Vétérinaire cantonal explique que le Conseil fédéral a estimé en 2008, après consultation des milieux intéressés et en tenant compte des connaissances scientifiques et de l'évolution des techniques, que le fait de détenir un équidé individuellement, sans possibilité de contact social avec un congénère, n'était pas conforme au but recherché par la législation. Cette appréciation générale n'est pas, en tant que telle, contestée par le recourant.
c) Le recourant se prévaut cependant des conditions particulières dans lesquelles il détient actuellement ses deux animaux, respectant selon lui leur dignité et leur bien-être. Le contrôle de la DGAV n'a pas révélé de lacunes ou de carences dans les soins donnés à l'âne et à la chèvre. La complicité que ces deux animaux ont développée n'est pas non plus mise en doute. La décision de mise en conformité retient cependant que ces circonstances particulières ne permettent pas de déroger aux exigences des art. 55 al. 4 OPAn et 59 al. 3 OPAn en matière de contacts sociaux.
L'art. 14 OPAn prévoit la possibilité de déroger aux conditions de détention des animaux pour des raisons médicales ou pour respecter des règles de police sanitaire. S'agissant spécifiquement des équidés, l'art. 59 al. 3 OPAn permet en outre aux autorités cantonales, dans des cas justifiés, de délivrer une dérogation temporaire pour continuer à détenir seul un animal âgé. Le texte de l'ordonnance ne précise pas ce qu'il faut entendre par un équidé âgé; c'est une notion indéterminée que l'autorité compétente doit interpréter. L'espérance de vie ordinaire doit être prise en considération, mais également l'état général de l'animal concerné lorsque son organisme a été beaucoup sollicité (cf. arrêt GE.2017.0059 du 4 septembre 2017 consid. 3).
En l'occurrence, le Vétérinaire cantonal retient que l'âne du recourant n'est pas un équidé âgé. Comme un âne peut vivre en principe entre 30 et 40 ans, un animal d'une vingtaine d'années ne peut pas être considéré comme âgé. Cette appréciation, résultant de données objectives non contestées, n'est pas critiquable. Le recourant ne prétend pas qu'à cause des efforts qu'il aurait exigés de son âne, ou pour une autre raison, cet animal serait victime d'un phénomène de vieillissement prématuré. Il reste donc à examiner si des raisons médicales, au sens de l'art. 14 OPAn, peuvent entrer en considération.
La seule raison médicale invoquée par le recourant, et par le vétérinaire qu'il a consulté, est la sarcoïdose. Le Vétérinaire cantonal qualifie cette affection de maladie tumorale bénigne qui, nonobstant les complications qu'elle peut causer pour l'animal, n'empêche pas de remplir les minimas exigés par la loi en matière de contacts visuel, auditif et olfactif avec un autre équidé. Le Vétérinaire cantonal retient même que des contacts directs sont possibles. On peut en déduire qu'il n'y a pas de risque particulier de transmission de la maladie à des congénères. Le Vétérinaire cantonal explique en effet que même si une infection causée par le papillomavirus bovin est souvent mise en relation avec les sarcoïdes, dans l'état actuel des connaissances, on ne peut pas prouver le rôle joué par ce virus dans la formation de ces tumeurs cutanées. L'origine de la sarcoïdose est multifactorielle et dépend de la prédisposition génétique de l'individu.
Dans sa réplique, le recourant reproche au Vétérinaire cantonal de passer sous silence le caractère contagieux de cette affection lorsque les plaies sont ouvertes, tout comme les risques d'infection. Il ne se prévaut cependant d'aucun avis médical ou scientifique. Il convient de relever que l'attestation de son vétérinaire C._ mentionne les soins conséquents qui sont nécessaires lorsque les lésions saignent, ces soins constituant un obstacle important au replacement de l'âne dans une autre exploitation, mais il n'évoque pas un risque de contagion, ni une obligation d'isoler l'âne de façon durable de ses congénères au cas où il faudrait éviter des contacts directs pendant certaines périodes (par exemple avant la cicatrisation des plaies). Dans ces conditions, on ne voit aucun motif de s'écarter de l'avis du Vétérinaire cantonal (diplômé et docteur en médecine vétérinaire), qui équivaut à un rapport d'expert, à propos de l'exigibilité d'un mode de détention conforme à l'art. 59 al. 3 OPAn pour un âne souffrant de sarcoïdes. Par ailleurs, le recourant ne prétend pas qu'une dérogation selon l'art. 14 OPAn serait justifiée, s'agissant des conditions de détention de la chèvre, qui ne peut pas actuellement avoir un contact visuel avec des congénères.
Au regard de ce qui précède, l'appréciation du Vétérinaire cantonal ne prête pas le flanc à la critique. Les dispositions de l'OPAn en matière de contacts sociaux ont été appliquées correctement en l'espèce, en particulier les règles définissant les possibilités de dérogations.
d) L'application du droit fédéral a pour conséquence une adaptation de l'exploitation, qui peut se révéler délicate si elle ne dispose pas d'un espace suffisant pour accueillir un équidé supplémentaire; une conséquence pourrait donc être l'obligation de vendre l'âne ou de le confier à une autre exploitation. Mais la jurisprudence a déjà retenu que le manque de place n'était pas un motif suffisant pour s'opposer à l'exigence de l'art. 59 al. 3 OPAn, le détenteur de l'animal ayant disposé d'une période suffisante, depuis l'entrée en vigueur de l'ordonnance en 2008 et la fin du délai transitoire en 2013, pour s'y adapter (cf. GE.2017.0059 du 4 septembre 2017 consid. 2c). En l'occurrence, cette exigence légale a été expressément rappelée au recourant à l'occasion d'un précédent contrôle, en 2011, et de facto il a bénéficié d'un délai d'adaptation supplémentaire de plusieurs années. Les art. 55 al. 4 OPAn et 59 al. 3 OPAn concrétisent les principes de la loi fédérale sur la protection des animaux et ils ne sont à l'évidence pas contraires à cette loi. Le principe de la proportionnalité (art. 5 al. 2 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 [Cst.; RS 101]), invoqué par le recourant, ne permet pas de faire échec aux exigences légales, lorsque les conditions pour une dérogation ne sont pas réunies, et on ne saurait reprocher à l'autorité d'imposer abruptement une mise en conformité puisque le contrôle de janvier 2020 est intervenu plusieurs années après la fin du délai transitoire.
3. Le recourant invoque encore une violation du principe de la confiance en faisant valoir qu'il aurait reçu oralement de B._ la garantie de pouvoir garder son âne sans congénère.
a) L'art. 5 al. 3 Cst. prévoit que les organes de l'Etat et les particuliers doivent agir de manière conforme aux règles de la bonne foi. Découlant directement de l'art. 9 Cst. et valant pour l'ensemble de l'activité étatique, le droit à la protection de la bonne foi préserve la confiance légitime que le citoyen met dans les assurances reçues des autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de l'administration. Selon la jurisprudence, un renseignement ou une décision erronés de l'administration peuvent obliger celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur, à condition que l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard de personnes déterminées, qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les limites de ses compétences et que l'administré n'ait pas pu se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu. Il faut encore que l'administré se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il se prévaut pour prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de préjudice, que la réglementation n'ait pas changé depuis le moment où l'assurance a été donnée et que l'intérêt à une correcte application du droit ne se révèle pas prépondérant sur la protection de la confiance (ATF 141 V 530 consid. 6.2, ATF 137 II 182 consid. 3.6.2; TF 1C_179/2016 du 10 mai 2017 consid. 7.1; AC.2018.0176 du 28 août 2019; FI.2018.0095 du 5 juin 2019; AC.2017.0417 du 23 juillet 2018 consid. 4a).
b) En l'occurrence, le recourant ne prétend pas avoir obtenu une assurance écrite de pouvoir conserver sur son exploitation un âne privé de contacts avec un autre équidé. Comme le Vétérinaire cantonal l'a exposé dans sa décision du 10 février 2020 (cf. supra, let. D), après la communication du rapport de contrôle du 27 mai 2011, seule une déclaration écrite du service cantonal aurait pu être interprétée comme une garantie. Le recourant savait qu'il devait demander une dérogation et il l'a fait le 31 mai 2011; n'ayant pas reçu de décision comportant cette dérogation et n'ayant pas insisté pour obtenir une réponse à sa requête, il ne pouvait rien déduire de renseignements éventuellement donnés par téléphone par un agent du service. Il n'est donc pas nécessaire d'instruire plus avant cette question, notamment en recueillant le témoignage de B._ (cf. art. 29 al. 1 let. f LPA-VD). Au demeurant, le recourant n'allègue pas que l'assurance qu'il aurait reçue en 2011 l'aurait amené à prendre des dispositions auxquelles il ne pourrait plus renoncer sans subir de préjudice. Il ne peut donc pas se prévaloir efficacement du droit à la protection de la bonne foi.
4. Il résulte des considérants que la décision du Vétérinaire cantonal ne viole pas le droit fédéral. Il n'est pas nécessaire de compléter l'instruction par l'audition personnelle du recourant (art. 29 al. 1 let. a LPA-VD) ni par une inspection locale (art. 29 al. 1 let. b LPA-VD), le dossier comportant les éléments pertinents pour le jugement, étant rappelé que la procédure de recours de droit administratif est en principe écrite (art. 27 al. 1 LPA-VD).
5. Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée. Il y a lieu de fixer un nouveau délai pour la mise en conformité. Le recourant, qui succombe, supportera les frais de la cause (art. 49 al. 1 LPA-VD). La DGAV, qui n'a pas mandaté un avocat, n'a pas droit à des dépens (cf. art. 55 LPA-VD).