Decision ID: 30693d0d-67a6-4883-b12c-9ae3a329b5f3
Year: 2013
Language: de
Court: ZH_VG
Chamber: ZH_VG_001
Canton: ZH
Region: Zürich
Law Area: public_law

hat sich ergeben:
I.
A.
Die Gemeinde C stellte mit Schreiben vom 19. April 2011 Kosten für  Messmassnahmen in der Höhe von Fr. 50'000.-, die aufgrund eines Geländerutsches auf dem Gemeindegebiet im Dezember 2010 angefallen und von ihr vorfinanziert worden waren, den Eigentümern der betroffenen Grundstücke A und E zu 90 % bzw. 10 % in Rechnung. Mit Beschluss vom 10. November 2011 verrechnete die Gemeinde C diesen Personen im selben Verhältnis auch die restlichen Kosten von Fr. 6'372.70. Das Statthalteramt des Bezirks G hiess mit Verfügung vom 22. März 2012 einen dagegen von A ergriffenen Rekurs im Wesentlichen wegen mangelhafter Begründung des Kostenverteilers gut, hob den angefochtenen Beschluss auf und wies die Sache zur weiteren Abklärung und neuen Entscheidung im Sinn der Erwägungen an die Gemeinde C zurück.
B.
Mit Beschluss vom 23. August 2012 auferlegte die Gemeinde C die gesamten Kosten von Fr. 56'372.70 (erneut) zu 90 % A und zu 10 % E.
II.
A erhob dagegen am 24. September 2012 Rekurs beim Statthalteramt des Bezirks G und beantragte, die Kosten seien zu je 50 % auf ihn und E zu verteilen. Mit Verfügung vom 4. April 2013 wies das Statthalteramt den Rekurs ab und auferlegte A die Verfahrenskosten. Parteientschädigungen wurden keine zugesprochen.
III.
A.
Daraufhin gelangte A am 6. Mai 2013 mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht und beantragte, die Verfügung des Statthalteramts vom 4. April 2013 sowie der Beschluss der Gemeinde C vom 23. August 2012 seien aufzuheben. Sein Kostenanteil an den im Zusammenhang mit dem Hangrutsch angefallenen Aufwendungen sei angemessen zu reduzieren, auf einen Kostenanteil von maximal 50 %; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren zulasten der Gemeinde C.
B.
Am 16. Mai 2013 verzichtete das Statthalteramt auf Vernehmlassung. E beantragte am 6. Juni 2013, die Beschwerde sei abzuweisen und die Verfahrenskosten seien A aufzuerlegen. Dieser sei zudem zur Leistung einer angemessenen Parteientschädigung ihm gegenüber zu verpflichten. Mit Beschwerdeantwort vom 2. Juli 2013 beantragte die Gemeinde C innert erstreckter Frist die Abweisung der Beschwerde unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten von A. Dieser äusserte sich zu diesen Eingaben am 12. August 2013. Während die Gemeinde C hierzu nicht Stellung nahm, tat dies E innert erstreckter Frist am 23. September 2013. A und die Gemeinde C liessen sich daraufhin nicht mehr vernehmen.
Die Kammer

erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) funktionell und sachlich zuständig. Angesichts des Streitwerts von über Fr. 50'000.- ist die Kammer zum Entscheid berufen (§ 38b Abs. 1 lit. c VRG e contrario).
2.
Der Beschwerdeführer beantragt die Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheids und des Beschlusses der Beschwerdegegnerin sowie eine angemessene Reduktion seines Kostenanteils auf maximal 50 %. Umstritten ist somit, ob die Beschwerdegegnerin dem Beschwerdeführer 90 % der Kosten für die Überwachungs- und Messmassnahmen auferlegen durfte. Die Notwendigkeit und die Höhe derselben wurden demgegenüber von keiner Seite infrage gestellt.
3.
Der Beschwerdeführer ist Eigentümer der im Bereich der H-Strasse in I (Gemeinde C) gelegenen Grundstücke Kat.-Nrn. 01 und 02. Östlich derselben liegen die Grundstücke Kat.-Nrn. 03 und 04 sowie nördlich von Kat.-Nr. 01 das Grundstück Kat.-Nr. 05, die allesamt im Eigentum des Mitbeteiligten stehen. Auf dem Grundstück Kat.-Nr. 02 befindet sich ein Garagengebäude (Assek.-Nr. 06), auf dem Grundstück Kat.-Nr. 04 ein Einfamilienhaus (Assek.-Nr. 07). Zwischen den Grundstücken Kat.-Nrn. 01 und 03 sowie den südlich davon gelegenen Grundstücken Kat.-Nrn. 02 und 04 verläuft ein Flurweg (Kat.-Nr. 08), der im fraglichen Gebiet im Gesamteigentum des Beschwerdeführers und des Mitbeteiligten steht.
4.
4.1
Weder der Beschluss der Beschwerdegegnerin vom 23. August 2012 noch die vorinstanzliche Verfügung vom 4. April 2013 enthalten einen Hinweis darauf, auf welche rechtliche Grundlage die Beschwerdegegnerin die Kostenauflage stützte. Beide Entscheide nahmen lediglich auf das Störer- und das Verursacherprinzip Bezug und bezeichneten den Beschwerdeführer und den Mitbeteiligten als Zustandsstörer.
4.2
Gemäss dem Störerprinzip, das aus dem Verhältnismässigkeitsprinzip abgeleitet wird, hat der unmittelbare Verursacher eines polizeiwidrigen Zustands einen polizeilichen Eingriff zu dulden oder die Massnahmen zu treffen, die zur Behebung dieses Zustands erforderlich sind (BGr, 11. Mai 2009, 1C_360/2008, E. 3.2.2, mit zahlreichen Hinweisen). Es handelt sich um einen ungeschriebenen, allgemeinen Grundsatz des materiellen Polizeirechts, der besagt, dass sich der Staat bei Massnahmen zur Aufrechterhaltung oder Wiederherstellung der öffentlichen Ordnung und Sicherheit an den Störer zu halten hat (Sébastien Chaulmontet, Verursacherhaftungen im Schweizer Umweltrecht, Zürich 2009, Rz. 112). Unterschieden wird zwischen Verhaltensstörern, Zustandsstörern und Zweckveranlassern. Zustandsstörer ist, wer die tatsächliche oder rechtliche Herrschaft über eine Sache hat, die die Polizeigüter unmittelbar stört oder gefährdet. Als solcher kommt in erster Linie der Eigentümer in Betracht. Anknüpfungspunkt ist die Verfügungsmacht, die es dem Inhaber ermöglicht, die Sache in ordnungsgemässem Zustand zu halten oder den Gefahrenherd zu beseitigen, wobei unerheblich ist, wodurch der polizeiwidrige Zustand entstanden ist und ob den Zustandsstörer dafür ein Verschulden trifft (BGE 118 Ib 407 E. 4c; BGr, 29. November 2011, 1C_146/2011, E. 2; VGr, 15. März 2012, VB.2012.00019, E. 2.2; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 2492). Das Störerprinzip stellt nur ein Instrument zur Wiederherstellung des polizeikonformen Zustands bzw. zur
Massnahmenanlastung
dar, nicht jedoch ein solches zur
Kostenanlastung
. Der Störer muss zwar die Kosten der eigenen Massnahmen zur Störungsbeseitigung selber tragen (Stefan Leutert, Polizeikostentragung bei Grossveranstaltungen, Zürich 2005, S. 143). Gemäss herrschender Lehre bildet das Störerprinzip jedoch keine Grundlage, die es dem Gemeinwesen erlauben würde, bei ihm entstandene Kosten dem Störer aufzuerlegen. In einem solchen Fall ist eine Überwälzung nur bei einer ordentlichen Ersatzvornahme oder bei Vorliegen einer besonderen gesetzlichen Grundlage möglich (Chaulmontet, Rz. 112, mit Hinweisen).
Eine ordentliche Ersatzvornahme besteht darin, dass die pflichtwidrig verweigerte Handlung eines Verfügungsadressaten durch die verfügende Behörde selbst oder durch einen beauftragten Dritten verrichtet wird. Voraussetzung ist eine vertretbare Verpflichtung zu einem Tun. Weder die ordentliche Ersatzvornahme noch die damit verbundene Kostentragungspflicht bedürfen einer gesetzlichen Grundlage, da den Privaten keine Pflichten auferlegt werden, die nicht schon kraft Sachverfügung bestünden (Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. A., Bern 2009, § 32 Rz. 21 ff.; Chaulmontet, Rz. 134). Die primäre Leistungspflicht wird durch die Ersatzvornahme umgewandelt in die Pflicht zur Duldung der Ersatzvornahme und die Pflicht zur Bezahlung der Kosten, die dem Gemeinwesen durch dieselbe entstanden sind (Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 1155). Von "antizipierter" Ersatzvornahme spricht man demgegenüber, wenn die Behörde ohne vorgängige Sachverfügung Massnahmen zum Schutz des unmittelbar bedrohten oder zur Wiederherstellung des bereits gestörten gesetzmässigen Zustands ergreift. Dabei muss Gefahr im Verzug sein oder von vornherein feststehen, dass der Störer nicht in der Lage ist, die nötigen Vorkehrungen selbst zu treffen oder zu veranlassen (Tschannen/Zimmerli/Müller, § 32 Rz. 27 ff.). Vorliegend haben der Beschwerdeführer und der Mitbeteiligte die "Koordinationsarbeiten" der Gemeinde überlassen und sich gleichzeitig damit einverstanden erklärt, die aus den Arbeiten resultierenden Kosten zu übernehmen. Unter diesen Umständen und mangels einer vorgängigen Sachverfügung entspricht das Vorgehen der Beschwerdegegnerin eher einer antizipierten denn einer ordentlichen Ersatzvornahme. Die Kostenüberwälzung bedarf in diesem Fall allerdings ebenfalls einer besonderen gesetzlichen Grundlage (Chaulmontet, Rz. 127, mit Hinweis auf BGE 104 II 95 E. 1; anders Leutert, S. 145). Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung muss bei einer vom Gemeinwesen in Anwendung des Störerprinzips vorgenommenen antizipierten Ersatzvornahme und danach verfügten Kostenauflage eine gültige Bestimmung auf der Stufe eines formellen Gesetzes bestehen, die auch dem kommunalen Recht zugehören kann (BGE 127 I 60 E. 3).
Während Tschannen/Zimmerli/Müller die antizipierte Ersatzvornahme zur Kategorie des unmittelbaren Vollzugs zählen (vgl. § 32 Rz. 28, § 38 Rz. 10 und 17 f.) und Häfelin/Müller/Uhlmann diese beiden Begriffe gleichzusetzen scheinen (Rz. 1163), unterscheidet Leutert im Zusammenhang mit exekutorischen Massnahmen zwischen der Ersatzvornahme, dem unmittelbaren Vollzug und der antizipierten Ersatzvornahme. Anders als bei der Ersatzvornahme beinhalte der unmittelbare Vollzug bloss eine Pflicht des Privaten zur Duldung der Massnahmen, er ziehe für diesen jedoch nicht automatisch finanzielle Folgen nach sich. Das Gemeinwesen könne jedenfalls beim unmittelbaren Vollzug den Ersatz der daraus folgenden Kosten nur verlangen, wenn eine ausdrückliche gesetzliche Grundlage bestehe (Leutert, S. 145).
4.3
Nach dem
Störerprinzip
hat sich polizeiliches Handeln also gegen diejenigen Personen zu richten, die den polizeiwidrigen Zustand unmittelbar zu verantworten haben. Nach dem
Verursacherprinzip
sind die Kosten einer polizeilichen Massnahme von demjenigen zu tragen, der sie verursacht hat. Ersteres beantwortet damit die Frage, wer polizeiliche Massnahmen zu treffen oder zu dulden hat, Letzteres demgegenüber die Frage, wer die Kosten dieser Massnahmen zu tragen hat. Dogmatisch gesehen stellen diese beiden Prinzipien eigenständige Rechtsfiguren dar. Die Person des Störers ist allerdings mit derjenigen des Verursachers häufig identisch (vgl. Tschannen/Zimmerli/Müller, § 56 Rz. 28 ff., mit zahlreichen Hinweisen; vgl. auch Alain Griffel, Die Grundprinzipien des schweizerischen Umweltrechts, Zürich 2001, Rz. 330 ff.). Das Bundesgericht erwog erstmals in einem Urteil vom 9. April 1976, dass sich der Begriff "Verursacher" (gemäss dem damals gültigen Art. 8 des Bundesgesetzes vom 8. Oktober 1971 über den Schutz der Gewässer gegen Verunreinigung [Gewässerschutzgesetz]) mit dem verwaltungsrechtlichen Begriff des "Störers" decke (BGE 102 Ib 203 E. 2). In der Folge wurde diese Praxis bestätigt, insbesondere im Bereich des Bundesgesetzes über den Umweltschutz vom 7. Oktober 1983 (Umweltschutzgesetz, USG), das allerdings in Art. 2 eine ausdrückliche Gesetzesbestimmung über die Kostentragung durch den Verursacher kennt (vgl. BGE 114 Ib 44 E. 2a, BGE 132 II 371 E. 3.5, BGE 139 II 106 E. 3.3 ff.; Corina Caluori, Der Verursacherbegriff im Altlastenrecht – eine kritische Analyse, in: URP 2011, S. 547 ff.).
Beim Verursacherprinzip handelt es sich um ein reines Kostenzurechnungsprinzip, das selbst keine Verhaltenspflichten umfasst. Der Verursacher ist aber oft durch eine besondere Gesetzesvorschrift explizit oder implizit zu einem bestimmten Verhalten verpflichtet. In einem solchen Fall hat der Verursacher von vornherein die mit den entsprechenden Massnahmen einhergehenden Kosten zu tragen (Griffel, Rz. 236 ff.;
Chaulmontet, Rz. 133). Das Verursacherprinzip als solches hingegen ist normativ nicht genügend bestimmt, um im Einzelfall durchsetzbare Rechte und Pflichten des Bürgers zu begründen (Griffel, Rz. 242). Vielmehr
soll es eine sachgerechte Kostenanlastung ermöglichen und gilt ausserhalb von Ersatzvornahmen als Folge des Legalitätsprinzips nur, soweit spezialgesetzlich vorgesehen (Tschannen/Zimmerli/Müller, § 56 Rz. 36 ff. mit Hinweisen; Griffel, Rz. 333).
4.4
Die polizeiliche Generalklausel (vgl. Art. 36 Abs. 1 letzter Satz der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV]) begründet zwar in Fällen ernster, unmittelbarer und nicht anders abwendbarer Gefahr ein Handlungsrecht des Gemeinwesens ohne ausdrückliche gesetzliche Grundlage, nicht jedoch auch das Recht zur Kostenauflage der getroffenen Massnahmen auf den Störer.
4.5
Die Überwälzung der Kosten für die Beobachtungs- und Messmassnahmen seitens der Beschwerdegegnerin auf den Beschwerdeführer lässt sich zusammengefasst nur dann auf das Störerprinzip stützen, wenn hierfür eine besondere gesetzliche Grundlage besteht. Eine Ersatzvornahme setzt in jedem Fall eine primäre Handlungspflicht des Störers voraus, die ebenfalls auf einer gesetzlichen Grundlage zu beruhen hat. Vorliegend bedeutet dies, dass der Beschwerdeführer unter den gegebenen Umständen zu einer Überwachung des Geländes hätte verpflichtet sein müssen. Eine gesetzliche Grundlage ist schliesslich auch Voraussetzung für eine Kostenauflage gemäss dem Verursacherprinzip.
5.
5.1
Die Wahrung der öffentlichen Sicherheit ist grundsätzlich eine Aufgabe des Gemeinwesens. Gemäss Art.
105 Abs. 3 der
Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 sorgen Kanton und Gemeinden für den Schutz vor Hochwasser und anderen Naturgefahren. Auch aufgrund des Wald- und des Raumplanungsrechts treffen den Kanton Schutzpflichten. So hat dieser, wo es der Schutz von Menschen oder erheblichen Sachwerten erfordert, die Anrissgebiete von Lawinen sowie Rutsch-, Erosions- und Steinschlaggebiete zu sichern
und
für den forstlichen Bachverbau
zu sorgen
(Art. 19 Satz 1 des Bundesgesetzes über den Wald vom 4. Oktober 1991 [Waldgesetz, WaG])
. Nach Art. 15 Abs. 1 der Verordnung über den Wald vom 30. November 1992 (Waldverordnung, WaV) erarbeiten die Kantone die Grundlagen für den Schutz vor Naturereignissen, insbesondere Gefahrenkataster und Gefahrenkarten. Gesetzliche Schutzpflichten ergeben sich weiter auch aus dem Bundesgesetz über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (Raumplanungsgesetz, RPG). So haben die Kantone festzustellen, welche Gebiete durch Naturgefahren oder schädliche Einwirkungen erheblich bedroht sind (Art. 6 Abs. 2 lit. c RPG). Bauzonen dürfen nur Land umfassen, das sich für die Überbauung eignet (Art. 15 RPG, Ingress).
5.2
Nach Art. 76 der vom Gemeinderat erlassenen Polizeiverordnung der Gemeinde C vom 24. November 2005 sind die Polizeiorgane berechtigt, die notwendigen Kontrollen durchzuführen und die für die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands notwendigen Anordnungen zu treffen. Nach Art. 77 können polizeiliche Massnahmen nötigenfalls unter Anwendung von Verwaltungszwang (unmittelbarer Zwang, Ersatzvornahme) durchgesetzt werden. Zur Verhinderung einer strafbaren Handlung oder zur Abwehr einer Gefahr ist die sofortige Anwendung von Verwaltungszwang zulässig. Art. 78 der Polizeiverordnung sieht sodann vor, dass die Kosten polizeilicher Massnahmen und des Verwaltungszwanges den Verantwortlichen auferlegt werden. Die Frage, wer die vorliegend relativ hohen Kosten zu tragen hat bzw. ob diese dem Beschwerdeführer auferlegt werden können, wäre allerdings aufgrund ihrer Wichtigkeit auf der Stufe eines formellen Gesetzes, im kommunalen Recht, also in einem Erlass der Gemeindeversammlung, zu regeln (vgl. Art. 38 KV; Matthias Hauser, in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 38 N. 15, 50; Tobias Jaag/Markus Rüssli,  Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, 4. A, Zürich etc. 2012, Rz. 402 ff., 2610). Die Polizeiverordnung der Beschwerdegegnerin erweist sich daher in diesem Fall als ungenügende gesetzliche Grundlage (vgl. BGE 127 I 60 E. 3). Die entsprechenden Bestimmungen stehen sodann in einem gewissen Widerspruch zur Kostenersatzregel des kantonalen Polizeigesetzes vom 23. April 2007 (PolG), das gemäss § 2 Abs. 1 auch für die Gemeindepolizeien gilt. Nach § 3 Abs. 2 lit. c PolG trifft die Polizei insbesondere Massnahmen zur Abwehr von unmittelbar drohenden Gefahren für Menschen, Tiere, Umwelt und GegenstIde sowie zur Beseitigung entsprechender Störungen. § 58 PolG sieht vor, dass die Polizei vom Verursacher eines Polizeieinsatzes nur dann Kostenersatz verlangen kann, wenn jener vorsätzlich oder grobfahrlässig gehandelt hat.
5.3
Die in E. 5.1 angeführten Bestimmungen sprechen für eine Überwachungspflicht des Gemeinwesens bzw. der Beschwerdegegnerin hinsichtlich der nach dem Hangrutsch erfolgten Bodenbewegungen und damit für die Übernahme der Kosten der getroffenen  Messmassnahmen durch sie (vgl. Christoph Schaub, Planungs- und baurechtliche Massnahmen zum Schutz vor Naturgefahren, PBG aktuell 2009/2, S. 21, wonach das zürcherische Recht bei Massnahmen zum Schutz von Naturgefahren ausserhalb des Hochwasserschutzes keine Kostenabwälzung vorsehe.). Aus den Entscheiden des Bezirksrats und der Beschwerdegegnerin sowie den Akten lassen sich hingegen keine Hinweise auf eine Verletzung einer Handlungspflicht oder ein vorsätzliches oder grobfahrlässiges Verhalten des Beschwerdeführers entnehmen, die eine mögliche Kostentragungspflicht seinerseits begründen könnten. Ein solches Verhalten kann jedoch auch nicht ausgeschlossen werden. Der Sachverhalt erweist sich diesbezüglich als zu wenig abgeklärt. So ist gänzlich unklar, worauf der Hangrutsch zurückzuführen ist. Es wäre beispielsweise denkbar, dass dieser aufgrund einer Nässestauung durch die Liegenschaft des Beschwerdeführers und/oder diejenige des Mitbeteiligten, durch die H-Strasse oder den Flurweg verursacht wurde. Vorstellbar wäre auch, dass der Hangrutsch durch Geländeveränderungen des Beschwerdeführers auf dessen Grundstück ausgelöst wurde. In diesem Fall gälte es zu prüfen, ob dem Beschwerdeführer die Verletzung von entsprechenden Verhaltenspflichten – seien diese bau- oder waldrechtlicher Natur – vorzuwerfen wäre. Schliesslich ist auch zu prüfen, ob die Bedrohung des Wohnhauses des Mitbeteiligten bereits durch den Umstand bewirkt wurde, dass dieses auf einem rutschgefährdeten und damit zur Überbauung ungeeigneten Hang errichtet wurde. Insofern stellte sich die Frage, ob bzw. inwieweit der Hangrutsch unter geologischen Gesichtspunkten für die Beschwerdegegnerin absehbar war bzw. gewesen wäre. Jedenfalls bedarf es erst umfassender Abklärungen, um den Sachverhalt allenfalls unter eine gesetzliche Bestimmung subsumieren und über die Frage der Kostentragung bzw. Kostenverteilung entscheiden zu können.
5.4
Die Beschwerdegegnerin hat folglich ergänzende Erhebungen in diesem Sinn anzustellen und sie in ihrem neuen Entscheid auszuweisen.
5.5
Gemäss § 63 Abs. 2 VRG darf das Verwaltungsgericht nicht über die gestellten Parteibegehren hinausgehen und den Entscheid nicht zum Nachtteil des Beschwerdeführers abändern. Ausgang dieser Bindewirkung ist das Rechtsbegehren. Der Beschwerdeführer beantragt die Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheids und des Beschlusses der Beschwerdegegnerin sowie eine angemessene Reduktion seines Kostenanteils auf maximal 50 %. Darin ist der Antrag auf gänzliche Aufhebung einer Kostenauferlegung an den Beschwerdeführer mitenthalten.
Die Einschränkung der Entscheidbefugnis gemäss § 63 Abs. 2 VRG gilt nach dem Rückweisungsentscheid auch für den neuen Entscheid der Beschwerdegegnerin. Sofern sich aus den weiteren Sachverhaltsabklärungen eine Grundlage für eine Kostentragungsverpflichtung durch den Beschwerdeführer ergibt, können diesem – nach Berücksichtigung des von anderen Pflichtigen zu tragenden Anteils – bis zu maximal 90 % der Kosten für die Überwachungs- und Messmassnahmen auferlegt werden. Andernfalls ist von einer Kostenauferlegung ganz abzusehen.
Nicht angefochten ist hingegen die Kostenüberwälzung an den Mitbeteiligten im Umfang von 10 %. Auf Grund der Rechtsbegehren des Beschwerdeführers können ihm allerdings, falls auf Grund der weiteren Abklärungen die Voraussetzungen dafür gegeben sind, höhere Kosten auferlegt werden.
6.
6.1
Die Beschwerde ist damit teilweise gutzuheissen. Disp.-Ziff. 1 und 2 der Verfügung der Vorinstanz vom 4. April 2013 sowie der Beschluss der Beschwerdegegnerin vom 23. August 2012 sind aufzuheben. Die Sache ist zu neuer Entscheidung im Sinn der Erwägungen an die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen.
6.2
Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten dem Beschwerdeführer und dem Mitbeteiligten zu je 1/4 und der Beschwerdegegnerin zur Hälfte aufzuerlegen (zur Kostenbelastung des Mitbeteiligten vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, Vorbem. zu §§ 4‐31 N. 21). Im gleichen Verhältnis sind auch die Kosten des Rekursverfahrens neu zu verlegen.
6.3
Eine Parteientschädigung ist nicht zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).
7.
Beim vorliegenden Urteil handelt es sich um einen Rückweisungsentscheid. Ein solcher wird grundsätzlich als Zwischenentscheid qualifiziert, der sich nur unter den Voraussetzungen von Art. 93 Abs. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) weiterziehen lässt (BGE 134 II 137 E. 1.3.2). Zwischenentscheide sind vor Bundesgericht nur dann anfechtbar, wenn sie einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken können (lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b). Als Endentscheid im Sinn von Art. 90 BGG lässt sich ein Rückweisungsentscheid dann einstufen, wenn der unteren Instanz kein Beurteilungsspielraum mehr verbleibt (BGE 134 II 124 E. 1.3).