Decision ID: 9aa20148-db2b-5c22-bcc1-84977ccddb70
Year: 2004
Language: it
Court: TI_TRPI
Chamber: TI_TRPI_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: 

ritenuto,
in fatto
A. Nella seduta del 23 febbraio 2000 il consiglio comunale di _ ha adottato la revisione generale del piano regolatore (revisione 96). In quella sede il mapp. 687, di proprietà della RICO1 (in seguito, RICO1), è stato gravato su quasi tutta la sua superficie da un vincolo per la realizzazione di un centro sportivo (AP-EP n. 1.07) e da un vincolo per la costruzione della scuola d'infanzia (AP-EP n. 1.05), sulla parte residua. Questo fondo, completamente inedificato, presenta una superficie di 41'249 mq ed è ubicato in località _.
B. Con ricorso 30 giugno 2000 la RICO1 si è aggravata contro quella deliberazione dinanzi al CON1 chiedendo lo stralcio di entrambi i vincoli per la realizzazione delle costruzioni d'interesse pubblico imposti sul mapp. 687 e l'attribuzione dello stesso alla zona edificabile intensiva limitrofa.
C. Con risoluzione 7 maggio 2002 (n. 2120) il CON1 ha approvato il piano regolatore di _. Esso ha tuttavia modificato il piano regolatore su alcuni oggetti, sospeso su altri la propria decisione e negato l'approvazione di alcune proposte pianificatorie. Per quanto riguarda queste ultime decisioni, il Governo non ha approvato i vincoli AP-EP relativi al nuovo centro sportivo (AP-EP n. 1.07), alla scuola dell'infanzia (AP-EP n. 1.05) e all'abitazione a pigione moderata (AP-EP n. 1.11) in località _, nonché quello relativo al campo di calcio in località _ (AP-EP n. 1.06), facendo ordine al comune di adottare una variante che verificasse gli stessi, oltre che dal punto di vista del fabbisogno effettivo, dell'ubicazione e della tipologia dell'azzonamento, anche dal profilo della loro estensione, ritenuta verosimilmente eccessiva, sia in quanto tale, sia in relazione alle zone edificabili del comune. La possibile riduzione di queste aree, ha argomentato il Governo, avrebbe permesso di porre rimedio, almeno parzialmente ed in modo organico e pianificatoriamente corretto, al problema del sovradimensionamento delle zone edificabili del piano regolatore (cfr. risoluzione governativa 7 maggio 2002, pag. 21 segg., 60 segg., 138). Contestualmente, l'autorità governativa ha accolto parzialmente il ricorso della _RICO1 per quanto atteneva allo stralcio dei vincoli AP-EP gravanti il suo fondo, mentre l'ha respinto in merito alla richiesta di attribuzione dello stesso alla zona intensiva limitrofa (cfr. decisione impugnata, pag. 121 segg.).
D. Avverso la menzionata risoluzione governativa, la insorge con gravame 11 giugno 2002 innanzi a questo Tribunale, chiedendo l'annullamento della decisione impugnata
"laddove - a pag. 123 - il ricorso della RICO1 è respinto, per quanto attiene all'attribuzione del fondo no. 687 alla zona edificabile. Di conseguenza, l'intera destinazione pianificatoria della zona per la quale erano previsti i vincoli AP-EP 1.05, 1.07 e 1.11 (mapp. 687 in particolare) è rinviata al PINT1 per le verifiche imposte e scelte dal CdS nell'ambito della variante ordinata"
(cfr. ricorso 11 giugno 2002, pag. 6). In buona sostanza, l'insorgente lamenta la violazione dell'autonomia comunale e della parità di trattamento, nonché dell'art. 37 LALPT, per il fatto che il CON1 negando l'approvazione dei succitati vincoli AP-EP e rinviando al comune gli atti per una verifica degli stessi, attraverso una variante, non avrebbe dovuto pronunciarsi sulla richiesta della RICO1, che postulava l'attribuzione del suo fondo alla zona edificabile, respingendone il ricorso. In questo modo, il Governo avrebbe anticipato in modo inammissibile la decisione del comune sul tema dell'edificabilità del fondo in oggetto, sostituendosi allo stesso nell'ambito delle sue competenze.
E. La divisione della pianificazione territoriale e il municipio postulano il rigetto integrale dell'impugnativa, con argomentazioni che verranno, se del caso, riprese nei considerandi di diritto.
F. In data 30 settembre 2003 si è tenuta l'udienza in contraddittorio, durante la quale la ha versato agli atti un memoriale. Il Tribunale ha indi fissato un termine al comune e al CON1 per formulare le osservazioni. L'istruttoria è stata poi dichiarata chiusa, ritenuto che le parti hanno rinunciato al sopralluogo.
G. Con scritto 29 ottobre 2003, la divisione della pianificazione territoriale ha preso posizione sul memoriale, ribadendo e precisando sostanzialmente le argomentazioni già formulate con la risposta al ricorso, mentre il municipio ha comunicato il 10 novembre 2003 di rinunciare a presentare osservazioni.
Considerato,

in diritto
1. La competenza del Tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione della certa (art. 38 cpv. 4 lett. b e c LALPT). Il ricorso è dunque ricevibile.
2. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il CON1 (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il CON1 non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT cit., ibidem; inoltre II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano regolatore disposta d'ufficio dal _CON1.
3. La non contesta la risoluzione del CON1 laddove esso, non approvando i vincoli AP-EP gravanti il suo fondo, ha ordinato al comune una variante che li riproponesse, unitamente a quelli gravanti i fondi limitrofi, secondo specifiche indicazioni e previa attenta verifica degli stessi. Essa critica, invece, l'operato del Governo che, malgrado il suddetto rinvio al comune, non si è astenuto, come doveva, dall'evadere la sua richiesta ricorsuale di attribuire il mapp. 687 alla zona intensiva limitrofa, ma l'ha in concreto respinta. Il _CON1 avrebbe anticipato così su quel tema una decisione di spettanza comunale, in violazione dell'autonomia costituzionalmente protetta. La, ponendo la vertenza sul piano strettamente procedurale, sostiene che, quantomeno implicitamente, il Governo avrebbe dovuto dichiarare irricevibile il suo ricorso su quel punto. Da ciò la presente impugnativa.
4. A tale proposito va preliminarmente ritenuto che il CON1 esamina gli atti e decide i ricorsi, approva in tutto o in parte il piano regolatore, oppure nega l'approvazione. Quando si imponga una modifica che coinvolga il diritto comunale, esso rinvia gli atti al comune, affinché vi provveda entro congruo termine ripetendo la procedura prevista dagli articoli da 32 a 35 LALPT (art. 37 cpv. 1 LALPT).
5. Con la revisione generale del piano regolatore, di cui ci occupa, il comune ha definito in località _ una vasta area a destinazione pubblica di forma rettangolare, ma delimitata, su tre lati, da Via _, Via _ e via _ e, sul quarto lato, dal limite della zona residenziale intensiva. Il comparto è attraversato al centro da via _ che, confluendo ortogonalmente in via _, lo suddivide in due settori, anch'essi rettangolari, di pari superficie. Nel settore sud-ovest, a ridosso del centro abitato, il piano prevede dunque alla confluenza tra via _ e via _ un'area destinata a cimitero (AP-EP 1.03), a cui fa seguito l'area per la scuola media (AP-EP n. 1.21), entrambi da tempo realizzati. A sud di queste due infrastrutture il piano riserva un'ampia superficie destinata alla costruzione di abitazioni a pigione moderata (AP-EP 1.11). Nel settore a nord-est di via _ sono invece previsti il vincolo per la realizzazione del nuovo centro sportivo (AP-EP n. 1.07), che grava, con altri due fondi, una vasta porzione di quello della, e il vincolo per la costruzione della scuola per l'infanzia (AP-EP n. 1.05), che comprende la parte residua del mapp. 687, estendendosi parzialmente anche sul mapp. 740. In località _, ai margini occidentali della zona edificabile del comune, è previsto un vincolo per il campo di calcio (AP-EP n. 1.06).
6. Come anticipato in narrativa, il CON1 non ha approvato i vincoli AP-EP relativi al nuovo centro sportivo (AP-EP n. 1.07), alla scuola dell'infanzia (AP-EP n. 1.05) e all'abitazione a pigione moderata (AP-EP n. 1.11) in località _, nonché quello relativo al campo di calcio in località _ (AP-EP n. 1.06). Il Governo, censurando puntualmente ciascuna destinazione, ha rilevato dapprima che la dimostrazione del fabbisogno effettivo non era dimostrata per quanto concerneva il centro sportivo e, di riflesso, il campo da calcio in località _, ritenuti complessivamente troppo estesi in quanto tali e finanziariamente impegnativi, sia in merito alla costruzione, sia dal punto di vista della gestione, per un comune della taglia di _. Tali infrastrutture, ha osservato l'autorità governativa, avrebbero trovato una giustificazione solo a livello intercomunale, ritenuto comunque che la regione era dotata, quantomeno a livello pianificatorio, di sufficienti infrastrutture sportive. In merito alla nuova scuola per l'infanzia, è stata censurata l'ubicazione, troppo marginale e non convenientemente accessibile dai comparti residenziali. Mentre per le abitazioni a pigione moderata, il Governo ha rilevato la carenza d'interesse pubblico del vincolo in difetto di uno studio sull'alloggio, da un lato, e censurato l'impostazione pianificatoria, dall'altro lato. Tali costruzioni, quand'anche fossero state realizzate dal comune stesso, non potevano essere considerate, a mente dell'autorità governativa, quali edifici pubblici, ma dovevano essere integrate nelle normali zone edificabili (cfr. risoluzione governativa 7 maggio 2002, pag. 61 segg.).
6.1. Tranne che per la scuola per l'infanzia, di cui è stata soltanto criticata l'ubicazione, le censure rivolte alle altre destinazioni dal Governo erano tali da porre in serio dubbio la legittimità di una loro istituzione, quantomeno nell'assetto presentato per approvazione. Alle carenze puntuali riscontrate singolarmente nell'esame dei vincoli in rassegna, quali il fabbisogno, l'interesse pubblico, l'opportunità e l'eccessivo dimensionamento di alcuni di essi, il CON1 ha addizionato altresì una censura di ordine generale che, quale unico comune denominatore, li colpiva tutti nel loro complesso: l'eccessivo dimensionamento delle zone edificabili, segnatamente delle zone residenziali. Difatti, nel capitolo della risoluzione relativo al dimensionamento delle attrezzature e costruzioni d'interesse pubblico, il Governo, rilevando un valore di 29,89 mq per abitante in rapporto alla contenibilità teorica del piano regolatore, rispettivamente di 74,20 mq per abitante in rapporto alla situazione "attuale" (1999), ha concluso che la contenibilità massima del piano non poteva comunque essere presa come valore di riferimento per calcolare il fabbisogno di ogni area pubblica, in quanto nel periodo di validità del piano tale valore non sarebbe stato sicuramente raggiunto. Di conseguenza, l'Esecutivo cantonale ha riscontrato un'abbondanza di superfici a scopi pubblici, particolarmente evidente nel caso degli impianti sportivi (AP-EP n. 1.06 e 1.07), che ammontavano a 7 ettari (cfr. risoluzione governativa 7 maggio 2002, cifra 3.4.5 a, pag. 60 segg.). Il riferimento al sovradimensionamento del piano regolatore e delle zone residenziali, in particolare, risultava dunque esplicito, quanto chiaro era di conseguenza il rinvio al capitolo in cui l'Autorità governativa aveva trattato questo specifico tema.
6.2. In merito alle zone residenziali, il CON1 ha accertato, dopo aver apportato alcuni correttivi ai parametri impropriamente considerati dal comune, una contenibilità teorica di 9'102 abitanti, che dava luogo a un potenziale di sviluppo - rispetto alla situazione allora attuale di effettivi 3'666 abitanti (1999) - di 5'436 residenti. Questa riserva teorica evidenziava che le zone residenziali erano manifestamente sovradimensionate rispetto ad un'ipotesi di sviluppo demografico realistica per i futuri 10-15 anni. Difatti, malgrado il sensibile incremento di residenti a partire dagli anni 80, lo sviluppo demografico del comune era stato negli ultimi 15 anni di appena 650 unità (cfr. risoluzione governativa 7 maggio 2002, cifra 3.4.1 a, pag. 22 segg.). Ciò rilevato, il Governo, richiamando gli articoli 15 LPT e 24 LALPT, la giurisprudenza in materia, che considera illegali le zone edilizie sovradimensionate, nonché i principi pianificatori ancorati nel piano direttore, ha rilevato la necessità di escludere a priori ampliamenti della zona edificabile in generale e di promuovere dezonamenti laddove consentito dalla situazione insediativa, infrastrutturale e territoriale. D'altra parte, esso ha precisato che il sovraddimensionamento non avrebbe potuto essere sanato a tutti gli effetti attraverso significative correzioni, ritenuto che gran parte del territorio comunale si presentava già largamente edificato e urbanizzato.
6.3. Ora, in conseguenza delle predette conclusioni sul dimensionamento della zona edificabile, il CON1 negando l'approvazione ai vincoli AP-EP in discussione, ha rinviato la pianificazione al comune ordinandogli una variante, affinché ne riconsiderasse l'opportunità, ma soprattutto l'estensione, laddove non era giustificabile. La riduzione della loro estensione in comparti posti ai margini della zona edificabile, ha motivato il Governo, avrebbe permesso di porre rimedio, almeno parzialmente ed in modo organico e pianificatoriamente corretto, al problema del sovradimensionamento delle zone edificabili del comune. (cfr. risoluzione governativa 7 maggio 2002, pagg. 62, 138, cifra 5.22).
7. È dunque nell'ambito della suddetta risoluzione di non approvazione che è venuta a situarsi l'impugnativa della qui. In merito alla richiesta di stralcio di vincoli AP-EP dal fondo 687, il CON1 ha quindi accolto il ricorso, seppur soltanto parzialmente, giacché il loro annullamento, proprio perché è stato assortito da un ordine di studiare una variante che li riproponesse riveduti e corretti, non è avvenuto a titolo definitivo. Mentre, per quanto concerneva la richiesta di attribuire il fondo in parola alla zona intensiva limitrofa, che nel piano regolatore di _ è destinata prevalentemente alla residenza (cfr. art. 15 NAPR), il Governo è entrato nel merito, respingendo poi il ricorso su quel punto (cfr. decisione impugnata, pag. 121 segg.).
7.1. Contrariamente a quanto assume la, il CON1 è rettamente entrato nel merito di una domanda, che la stessa ha peraltro proposto in termini chiari e precisi. Il Governo, quale autorità designata dalla legge con pieno potere cognitivo, doveva garantire il riesame completo del piano regolatore. Come ampiamente riassunto ai considerandi precedenti, oggetto della risoluzione d'approvazione non era soltanto la legittimità dei vincoli AP-EP considerati in quanto tali, benché alcuni di essi, già in quest'ottica ristretta, risultavano non sufficientemente sostanziati e comprovati. Ma pure l'esame generale dell'estensione della zona edificabile, di cui le aree AP-EP in parola, per la definizione dei contenuti ammessi, ne sono una particolare componente (art. 15 e 18 cpv. 1 LPT), costituiva il fondamento che ha determinato l'autorità di prime cure alla non approvazione, rispettivamente all'ordine di allestire una variante che le riducesse, laddove possibile e dopo un circostanziato controllo, in quanto verosimilmente troppo ampie. Tema della risoluzione era dunque l'eccessiva estensione delle zona edificabile, da un lato, che si combinava con la verifica delle zone AP-EP, dall'altro lato: il sovradimensionamento, accertato, della prima, che escludeva in particolare qualsiasi ampliamento della zona residenziale sancita con il nuovo piano, generava verosimilmente un'abbondanza delle seconde, che dovevano pertanto essere attentamente verificate anche sotto questo aspetto. Conseguenza logica e già allora assodata era l'esclusione dalla zona edificabile delle superfici che, come nel caso del fondo della, non fossero più interessate in sede di variante da vincoli a destinazione pubblica, giacché appartenenti a un comparto inedificato e situato ai margini di una zona edificabile (art. 15 lett. a LPT), oltretutto palesemente sovradimensionata (art. 15 lett. b LPT). Questo era l'ordine che esplicitamente assortiva il rinvio del CON1 concernente la pianificazione delle aree pubbliche non approvate, una volta che esso aveva rilevato il sovradimensionamento del piano regolatore: conformare le zone edificabili ai precetti della LPT, lasciando libertà al comune, in osservanza della sua autonomia, di riproporre i vincoli AP-EP, questa volta giustificandoli dopo rigoroso esame. Ora, la richiesta formulata dalla di attribuire il suo fondo alla zona edificabile, una volta che il vincolo pubblico fosse stato levato di mezzo, non ha avuto altro effetto che focalizzare sul suo caso concreto tutti quei principi che erano già stati puntualizzati nell'ambito della risoluzione d'approvazione e che hanno comportato la decisione di rinvio. Rimproverare quindi al CON1 di non essersi astenuto dall'entrare nel merito circa l'attribuzione del mapp. 687 alla zona edificabile, equivarrebbe a negare il fondamento stesso - il sovradimensionamento del piano regolatore - che ha determinato, unitamente ad altri motivi, l'annullamento del vincolo posto in contestazione dalla medesima e a sostenerne paradossalmente l'istituzione e l'approvazione.
7.2. A torto, poi, la lamenta la violazione dell'autonomia comunale, in quanto con l'evasione della sua domanda ricorsuale sarebbero state anticipate decisioni di spettanza dell'autorità pianificatoria comunale. L'eccessiva estensione delle zone edificabili è un dato di fatto e non è nemmeno suscettibile di essere ridimensionata in maniera significativa, giacché gran parte del territorio comunale si presenta già largamente edificato e urbanizzato (cfr. risoluzione governativa 7 maggio 2002, pag. 25 e pag. 27). In altre parole, come ha avuto modo di accertare il Tribunale all'occasione dell'evasione delle numerose impugnative inoltrate in seguito all'approvazione della pianificazione di cui ci occupa, il previgente piano regolatore, presentando già all'epoca una zona residenziale eccessivamente estesa, ha favorito un'edificazione a carattere sparso, che ha compromesso e contaminato alcuni comprensori al punto tale, da rendere con la nuova pianificazione ardua e teorica, se non inutile, l'operazione volta al contenimento della zona edificabile: si pensi ad esempio alle località _ e _. Nondimeno, il CON1 esaminando tutto il comprensorio edificato, ha cercato di porvi rimedio laddove era ancora possibile, negando l'approvazione ad alcune zone, seppur marginali, ed escludendole tout-court dalla zona edificabile (cfr. risoluzione 22 ottobre 2002, pag. 5: zona intensiva in località _; pag. 8: zona edificabile speciale in località dei _). Da notare che esso non ha approvato proprio quella zona intensiva limitrofa, l'area speciale ex _, a cui la si è richiamata per l'attribuzione del proprio fondo (cfr. risoluzione 22 ottobre 2002, pag. 7). Orbene, da queste premesse risulta che il perimetro della zona edificabile del comune, in particolare quella residenziale, ha raggiunto con la risoluzione d'approvazione il suo assetto definitivo, senza tuttavia subire importanti riduzioni che abbiano potuto incidere sulla contenibilità del piano, rimasto dunque sovradimensionato. Restava in discussione, se così si può dire, soltanto il comparto in località _, costituito dai tre vincoli pubblici non approvati dal CON1. Quest'area presenta complessivamente una superficie di ca. 67'500 mq, completamente priva di edificazioni. Di forma cuneiforme, essa comprende, come spiegato altrove, il vasto fondo della, che è situato sul margine nord-est, a contatto con l'area agricola. In siffatte circostanze e in riferimento al mapp. 687, il CON1 entrando nel merito della domanda ricorsuale, respingendola, non ha né violato l'autonomia comunale, giacché come appurato, al pianificatore non resta in tutto il comprensorio comunale altro territorio al di fuori di questo per operare le proprie scelte, né anticipato una decisione di sua spettanza, ritenuto che non vi è più spazio per estensioni della zona edificabile in generale, di quella residenziale in particolare, salvo il caso della riserva di aree per scopi pubblici, che per l'appunto sono oggetto di rinvio.
8. In considerazione di quanto precede, il ricorso deve dunque essere respinto. La tassa di giudizio e le spese devono essere poste a carico della (art. 28 PAmm), che viene inoltre tenuta a rifondere al comune, patrocinato da un avvocato, delle adeguate ripetibili (art. 31 PAmm).