Decision ID: bb200594-1b93-4b9c-91b1-b21f4f020e10
Year: 2000
Language: fr
Court: VD_TC
Chamber: VD_TC_031
Canton: VD
Region: Région lémanique
Law Area: public_law

Vu les faits suivants:
A. Le recourant est un agriculteur dont le bâtiment d'exploitation (habitation et rural avec étable et fosse à purin) a été construit en 1986 sur la parcelle 181 de Mollens, colloquée en zone agricole, au bénéfice d'un permis de construire du 9 juillet 1986 et d'une autorisation préalable délivrée le 23 juin 1986 par le Département des travaux publics qui admettait que l'ouvrage était conforme à la destination de la zone. Cette décision cantonale intégrait notamment un préavis favorable de l'hydrogéologue cantonal et une décision de l'Office cantonal de la protection des eaux exigeant que la fosse à purin, compte tenu du cheptel, de l'altitude de l'exploitation et du nombre d'équivalents-habitants, ait un volume de 288 m3 (dont 72 m3 pour les eaux usées ménagères). La fosse à purin effectivement construite a un volume supérieur. D'après le plan d'enquête, les eaux claires aboutissent à un puits perdu.
B. Le collecteur d'égout construit en 1990-1991 par l'association intercommunale de la plaine du Veyron (Ballens, Berolle, Mollens) traverse la parcelle 181 et passe à une vingtaine de mètres du bâtiment du recourant.
D'après la décision attaquée, les trois communes précitées ont construit une station d'épuration et la commune de Mollens a procédé, en 1995-1996, à des travaux de séparation des eaux claires et des eaux usées dans le village.
Il résulte du dossier, qui n'est pas complet sur ce point, que le recourant s'est adressé à la Municipalité par lettre du 25 avril 1994 en déclarant contester sa "participation annuelle de taxes d'épuration" pour le motif que ses eaux usées sont épurées dans sa fosse à purin. La Municipalité lui a répondu 10 mai 1994 qu'il n'était pas assujetti à la taxe de collecteur faute de raccordement mais que la taxe d'épuration était due même en l'absence de raccordement effectif. Le recourant a formulé une contestation analogue, par l'intermédiaire de son conseil, en date du 24 janvier 1995, apparemment contre une décision de taxation du 13 janvier 1995, qui ne figure pas au dossier. Une nouvelle contestation a encore été soulevée - ou confirmée - par lettre du 7 août 1995 à l'encontre de taxations concernant 1993 et 1994. Le conseil du recourant s'est plaint par lettre de 8 février 1996 de ce qu'aucune décision "sur réclamation" ne lui avait été notifiée. La taxe d'épuration 1996 a fait l'objet d'une facture de 900 francs (sans indication des voies de droit) du 11 mars 1997, derechef contestée par lettre du 4 avril 1997 du conseil du recourant. Diverses correspondances ont encore été échangées entre la municipalité et le conseil du recourant.
Exprimant leur position divergente sur l'obligation de raccordement du recourant, les deux parties se sont adressées en août 1995 au Service cantonal des eaux et de la protection de l'environnement (SEPE) qui, par lettre du 14 août 1995, a invité le recourant à remplir le questionnaire 52 "fosse à purin".
Le 1er février 1996, le SEPE a répondu à la municipalité que le bâtiment considéré se trouve dans le périmètre du réseau d'égout, que l'art. 7 al. 3 du règlement communal sur la collecte, l'évacuation et l'épuration des eaux prévoit que lorsqu'un collecteur public a été établi, les propriétaires doivent y conduire leurs eaux usées quelles que soient les installations déjà construites. Cette lettre conclut qu'au vu de ces éléments, la municipalité ordonnera au recourant, en indiquant les voies de droit, de déverser ses eaux usées dans le collecteur communal.
Se référant ensuite à un questionnaire rempli par le recourant dans le cadre de l'enquête "fosse à purin" menée par le Service de l'agriculture, le SEPE a écrit au recourant le 15 novembre 1996 que ses capacités de stockage satisfont pleinement aux exigences légales (capacité de stockage de purin d'environ 420 m3 pour un volume nécessaire de 371 m3). Le SEPE rappelait toutefois que la question du raccordement des eaux usées au réseau d'égout demeurait pendante.
L'examen du questionnaire 52 montre que le calcul initial aboutit à un volume de stockage de 388 m3 compte tenu d'une production mensuelle de 33,75 m3 d'effluents de ferme et de 52,5 m3 d'eaux usées. On trouve cependant au dossier deux exemplaires de ce questionnaire où les différents chiffres et coefficients ont été raturés pour aboutir à un volume de 371 m3 (en fonction d'une production mensuelle différente) sur l'un des exemplaires, et de 404 m3 sur l'autre (qui se fonde sur la même production mensuelle).
C. Par décision du 24 avril 1997 notifiée directement au recourant, la municipalité de Mollens, se référant au plan à long terme des canalisations ainsi qu'au règlement communal déjà cité, a signifié ce qui suit au recourant :
"... Nous vous demandons la mise en séparatif des eaux usées de votre bâtiment et leur raccordement impératif au collecteur intercommunal passant à proximité de celui-ci, ceci dans un délai de 2 ans, soit d'ici fin avril 1999.
Nous vous prions d'informer la Municipalité sur vos intentions et de lui soumettre le plan de raccordement..."
Par acte du 14 mai 1997, le recourant s'est pourvu contre cette décision en concluant à son annulation, à la dispense de l'obligation de raccorder ses bâtiments d'habitation et d'exploitation aux égouts publics, ainsi qu'à l'annulation de tout bordereau de taxe communale de raccordement, soit de taxe unique de raccordement, de taxe annuelle d'entretien, ainsi que de taxes annuelles d'épuration.
L'accusé de réception du recours ayant signalé aux parties que les conclusions relatives aux taxes communales paraissaient irrecevables faute d'accomplissement de la procédure de recours instaurée par les art. 45 à 47a LIC, le conseil du recourant a précisé par lettre du 20 mai 1997 que celui-ci invoquait un déni de justice formel pour le motif que la commission communale de recours ne s'était pas exprimée. Le conseil de la commune a observé par lettre du 9 juin 1997 qu'il n'y avait pas de sens à saisir la commission de recours dès lors que les litiges portent non sur le calcul des taxes mais sur le principe de l'obligation de raccordement.
Le Service des eaux et de la protection de l'environnement a conclu au rejet du recours par déterminations du 13 juin 1997.
La municipalité intimée en a fait de même par mémoire du 18 juillet 1997 en faisant notamment valoir que l'art. 12 al. 4 LEaux doit être interprété en fonction de la jurisprudence relative à l'art. 18 al. 3 de l'ancienne loi fédérale qui instaurait déjà en termes généraux une exception à l'obligation de raccordement.
Le conseil de la municipalité s'est enquis à plusieurs reprises de l'aboutissement de la procédure. Par avis du 11 février 2000, le juge instructeur a requis encore la production du règlement communal (le conseil de la commune a versé au dossier l'ancien et le nouveau règlement avec une lettre du 24 février 2000) et informé les parties que le tribunal statuerait à huis clos et notifierait probablement son arrêt au mois de mars 2000.

Considérant en droit:
1. Les art. 11, 12 et 14 de la loi fédérale sur la protection des eaux (LEaux) du 24 janvier 1991 prévoient notamment ce qui suit:
Art. 11 Obligations de raccorder et de prendre en charge les eaux polluées
1 Les eaux polluées produites dans le périmètre des égouts publics doivent être déversées dans les égouts.
2 Le périmètre des égouts publics englobe:
a. les zones à bâtir;
b. les autres zones, dès qu'elles sont équipées d'égouts (art. 10, 1er al., let. b);
c. les autres zones dans lesquelles le raccordement au réseau d'égouts est opportun et peut raisonnablement être envisagé.
3 Les détenteurs des égouts sont tenus de prendre en charge les eaux polluées et de les amener jusqu'à la station centrale d'épuration.
Art. 12 Cas particuliers dans le périmètre des égouts publics
Art. 12 Cas particuliers dans le périmètre des égouts publics
... 4 Dans une exploitation agricole comprenant un important cheptel bovin ou porcin, les eaux usées domestiques peuvent être mélangées au lisier (art. 14) lorsque:
a. les bâtiments d'habitation, les bâtiments d'exploitation et les terres attenantes ont été classés en zone agricole ou que la commune a pris les dispositions nécessaires pour qu'ils le soient, notamment par des mesures d'aménagement du territoire;
b. la capacité d'entreposage est suffisante pour que les eaux usées domestiques puissent également y être recueillies et que leur utilisation soit possible sur les terres en propre ou en fermage.
5 Si, dans les cinq ans, les bâtiments d'habitation, les bâtiments d'exploitation et les terres attenantes au sens du 4e alinéa ne sont pas classés en zone agricole, les eaux usées domestiques seront alors déversées dans les égouts.
Art. 14 Exploitations pratiquant la garde d'animaux de rente
1 Toute exploitation pratiquant la garde d'animaux de rente s'efforce d'équilibrer le bilan des engrais.
2 Les engrais de ferme doivent être utilisés dans l'agriculture, l'horticulture et le jardinage selon l'état de la technique et d'une manière compatible avec l'environnement.
3 L'exploitation doit disposer d'installations permettant d'entreposer ces engrais pendant trois mois au moins. L'autorité cantonale peut prescrire une capacité d'entreposage supérieure pour les exploitations situées en région de montagne ou soumises à des conditions climatiques défavorables ou à des conditions particulières quant à la production végétale. Elle peut autoriser une capacité inférieure pour les étables qui ne sont occupées que passagèrement par le bétail.
4 L'exploitation doit disposer, en propre, en fermage ou par contrat, d'une surface utile suffisante pour l'épandage de trois unités de gros bétail-fumure (UGBF) au plus par hectare. Si la surface (...)
6 L'autorité cantonale réduit le nombre d'UGBF par hectare en fonction en fonction de la charge du sol en polluants, de l'altitude et des conditions topographiques."
8 Une unité de gros bétail-fumure correspond à la production annuelle moyenne d'engrais de ferme d'une vache de 600 kg.
2. En l'espèce, il n'est pas contesté que le recourant dispose d'une capacité d'entreposage suffisante en regard des exigences de l'art. 12 al. 4 lit. b et de l'art. 14 al. 3 LEaux : sans doute trouve-t-on dans les pièces du dossier diverses manières de calculer la capacité requise, qui serait de 288 m3 d'après la décision annexée au permis de construire de 1986, ou de 371, 388 voire même 404 m3 selon les calculs plus récents figurant au dossier. Quoi qu'il en soit, ces valeurs sont toutes inférieures à la capacité disponible qui est de 420 m3. Cette capacité est donc en principe suffisante pour permettre que les eaux usées domestiques soient mélangées au lisier en application des art. 12 al. 4 et 14 LEaux. Il n'est pas contesté non plus que les autres exigences de l'art. 14 LEaux, notamment pour ce qui concerne la surface disponible nécessaire en propre ou en fermage, l'altitude, etc. (art. 12 al. 4 lit. b et art. 14 LEaux), sont également remplies.
Le litige porte seulement sur la question de savoir si nonobstant l'accomplissement des conditions permettant de déverser les eaux usées dans la fosse à purin, la commune peut exiger que le recourant raccorde son bâtiment au collecteur communal passant à sa proximité.
3. a) Sous l'empire de l'ancienne loi fédérale du 8 octobre 1971 sur la protection des eaux contre la pollution (LPEP; voir sa teneur originelle au ROLF 1972 I958 ss.), l'art. 18 al. 1 LPEP (qui n'a pas été modifié jusqu'à son abrogation) posait le principe du raccordement obligatoire aux canalisations publiques pour les eaux usées du périmètre d'un réseau d'égouts. Il instaurait une exception dans les termes suivants:
"... Exceptionnellement, l'autorité cantonale compétente peut prescrire des modes d'élimination et de traitement spéciaux s'il s'agit d'eaux que ne se prêtent pas à l'épuration dans une station centrale ou s'il n'est pas indiqué, pour des raisons impérieuses, de les y traiter".
La jurisprudence du Tribunal fédéral avait donné une interprétation très stricte à cette disposition exceptionnelle en considérant en bref que l'obligation de raccordement jouait un rôle important également en vue d'un financement commun et égalitaire des canalisations et installations d'épuration; le Tribunal fédéral considérait que l'idée selon laquelle les eaux usées ménagères des fermes pourraient être évacuées d'une manière plus favorable que par un raccordement aux canalisations, par exemple par un mélange avec le purin, ne pourrait s'imposer qu'à la condition que la loi sur la protection des eaux et les ordonnances correspondantes soient modifiées en conséquence (ATF 107 Ib 116, consid. 4b p. 122, ainsi que ATF 115 Ib 28, consid. 2b aa p. 31). Il s'agissait pour le Tribunal fédéral d'éviter de créer une règle spéciale en faveur d'une corporation professionnelle particulière, à savoir l'agriculture détentrice de bétail (ATF 107 Ib précité, même endroit, p. 122). Le Tribunal fédéral considérait également que sous l'angle de l'art. 19 al. 2 LAT relatif à l'équipement, l'agriculteur remplissant les conditions techniques pour valoriser lui-même ses eaux usées serait privilégié par rapport aux autres propriétaires s'il était dispensé du raccordement alors que sa ferme se trouve en zone à bâtir, une exception ne se justifiant que pour les immeubles situés en dehors du plan directeur des égouts où leur raccordement n'est obligatoire que s'il est opportun et peut raisonnablement être envisagé (ATF 107 Ib 116, consid. 4b p. 123).
b) L'art. 12 LEaux cité ci-dessus régit les cas particuliers dans le périmètre des égouts publics. L'art. 12 al. 4 LEaux permet aux exploitations agricoles comportant le cheptel requis de mélanger les eaux domestiques au lisier. En proposant l'adoption de cette disposition, le Conseil fédéral a expliqué ce qui suit (FF 1987 II p. 1137) :
"Aux termes du 4e alinéa, les exploitations agricoles situées en zone à bâtir ont elles aussi la possibilité d'utiliser leurs eaux usées domestiques avec les lisiers provenant de l'élevage des animaux de rente, pour autant que le but soit de garantir à long terme l'utilisation de la ferme et des terres attenantes à des fins agricoles. A cet effet, on prendra des mesures d'aménagement du territoire ou d'autres mesures appropriées en vue de protéger la ferme et les terres attenantes de l'urbanisation, ceci jusqu'au moment où elles seront officiellement déclarées "zones agricoles". Ce type d'évacuation des eaux usées, avantageux du point de vue de la protection des eaux, n'a été autorisé jusqu'ici - à quelques exceptions près - que pour les exploitations agricoles situées hors du périmètre des égouts publics; la nouvelle réglementation concerne donc avant tout les fermes sises dans des régions peu peuplées, dans lesquelles l'épuration des eaux n'a pas atteint un stade très avancé. Il va sans dire qu'il faut veiller à ce que les conditions pour l'entreposage et l'utilisation des eaux usées domestiques soient remplies".
L'art. 12 al. 4 LEaux ainsi présenté n'a pratiquement pas été évoqué durant les débats parlementaires (BOCE 1988 p. 635, BOCN 1989 p. 995), qui se sont concentrés sur la proposition - finalement refusée - de permettre la transformation technique des engrais de ferme plutôt que leur utilisation exclusive dans l'agriculture (BOCE 1988 p. 638-643, BOCN 1989 p. 956-973, BOCE 1989 p. 709-718, etc.) ainsi que sur les proportions à respecter entre la surface utile et le nombre d'unités de gros bétail-fumure (UGBF).
c) Commentant les nouvelles dispositions de la LEaux, une publication de l'ASPAN (voir Wiestner / Meyer Stauffer, Protection des eaux, dans ASPAN, Territoire et environnement 1995; également publiée par l'ASPAN dans les Informations du Service de documentation pour le droit de l'aménagement du territoire et de l'environnement, mai 1995) expose que la nouvelle loi sur la protection des eaux fait un pas vers les exploitations agricoles pratiquant la garde d'animaux de rente, qui peuvent - à certaines conditions - mélanger les eaux usées domestiques au purin et ne doivent plus, même si les bâtiments d'habitation et d'exploitation sont situées dans le périmètre des égouts publics, être déversées dans les égouts. Les auteurs de cette publication rappellent que l'exemption de l'obligation de raccordement répond dans ce cas à un besoin pratique et que la tentative de créer cette dérogation générale par le biais d'une interprétation large de l'art. 18 LPEP avait été considérée comme non conforme à la loi par le Tribunal fédéral, qui a considéré qu'il incombait au législateur de prévoir une telle dérogation. Ils concluent que la nouvelle disposition de l'art. 12 al. 4 LEaux apporte la simplification souhaitée pour les exploitations agricoles pratiquant la garde d'animaux de rente.
d) Au vu de ce qui précède, on constate que c'est à tort que la commune se prévaut de l'ancienne jurisprudence du Tribunal fédéral citée ci-dessus. Le législateur fédéral a expressément prévu une exemption du raccordement obligatoire en faveur des exploitations agricoles pratiquant la détention d'animaux de rente. Contrairement à ce que soutient le Service des eaux et de la protection de l'environnement, la règle instaurée par l'art. 12 al. 4 LEaux ne permet pas à l'autorité, lorsque les conditions permettant de mélanger les eaux usées domestiques au purin sont remplies, d'examiner encore si le raccordement aux canalisations publiques est opportun, raisonnable et proportionné au sens de l'art. 11 al. 2 lit. c LEaux. De même, l'argument que la jurisprudence fédérale avait tiré de la nécessité d'assurer un financement commun et égalitaire des installations ne peut plus être invoqué compte tenu du choix opéré par le législateur.
e) Pour soutenir la thèse contraire, la lettre du SEPE à la commune du 1er février 1996 invoque les règles du droit communal.
Il est vrai que l'art. 7 al. 1 du règlement communal sur la collecte, l'évacuation et l'épuration des eaux, approuvé par le Conseil d'Etat (le 29 janvier 1993 d'après la date d'approbation de son annexe relative aux taxes) prévoit que, hors des zones à bâtir, le raccordement est obligatoire s'il peut être exigé au sens de l'OGPE (Ordonnance générale sur la protection des eaux, qui a d'ailleurs été abrogé dans l'intervalle avec effet au 1er janvier 1999, v. l'annexe 5 de la nouvelle Ordonnance sur la protection des eaux - OEaux - du 28 octobre 1998, ROLF 1998 III 2863 spéc. p. 2914). Quant à l'art. 7 al. 3 dudit règlement communal, il prévoit que les propriétaires doivent conduire leurs eaux au collecteur "reconnu accessible" sans égard aux installations déjà construites. Toutefois, la commune n'a pas la compétence de modifier les conditions d'une dispense de raccordement. Ces conditions s'imposent en vertu du droit fédéral. C'est donc à juste titre que dans sa réponse au recours, la commune n'a pas invoqué (ni même versé au dossier initialement produit) les dispositions du règlement communal, qui sont sur ce point contraires au droit fédéral.
4. Vu ce qui précède, la décision municipale du 24 avril 1997 ordonne à tort le raccordement du bâtiment du recourant au collecteur intercommunal. Elle prescrit aussi la mise en séparatif des eaux usées, mais cette exigence ne semble guère avoir de sens car rien n'indique que les eaux claires seraient mélangées aux eaux usées. Au contraire, on peut déduire du plan d'enquête relatif à la construction du bâtiment que les eaux usées sont évacuées dans un puits perdu, si bien que cette exigence d'un raccordement séparatif s'avère finalement sans objet. En conséquence, la décision municipale du 24 avril 1997 doit être annulée purement et simplement.
5. Le recourant conclut encore, en bref, à l'annulation de tout bordereau de taxe communale de raccordement, soit de taxe unique de raccordement, de taxe annuelle d'entretien, ainsi que de taxes annuelles d'épuration.
Interpellé sur l'apparente irrecevabilité de ces conclusions faute d'accomplissement préalable de la procédure de recours instaurée par les art. 45 à 47a de la loi du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux (LIC), le recourant a déclaré par lettre de son conseil du 20 mai 1997 qu'il invoquait un déni de justice formel pour le motif que la commission communale de recours en matière d'impôts n'a pas statué.
a) En principe, les conclusions nouvelles, présentées après l'échéance du délai de recours, sont irrecevables (AC 98/065 du 10 décembre 1998). Toutefois, l'art. 31 al. 1 LJPA prévoit que le refus de statuer peut faire l'objet d'un recours en tout temps, si bien que les conclusions du recourant sur ce point ne peuvent pas être considérées comme tardives.
b) A lire ses conclusions initiales devant le Tribunal administratif, le recourant demande en somme que le tribunal administratif statue à la place de la commission communale de recours. Toutefois, si l'on s'en réfère à la pratique du Tribunal fédéral en la matière, le recours pour déni de justice ne peut tendre qu'à ce que l'autorité compétente soit invitée à statuer.
En l'espèce, le tribunal ne saurait statuer sur litige à la place de la commission de recours. De toute manière, le dossier qui lui été soumis par les parties n'est pas complet sur la question des taxes communales et la commission communale de recours n'est pas partie à la présente procédure. Il est donc exclu que le présent arrêt tranche par exemple la question de savoir si des taxes peuvent être dues par le recourant nonobstant l'absence de raccordement.
c) A supposer que la déclaration du recourant selon laquelle il "invoque un déni de justice formel" puisse être considérée comme des conclusions tendant à ce que l'autorité en demeure de statuer soit invitée à le faire, on ne devrait pas perdre de vue non plus le fait que le recourant, assisté d'un avocat, ne s'est jamais adressé à la commission communale de recours ni n'a demandé formellement - même s'il s'est plaint de l'absence de décision - que ses interventions en matière de taxe lui soient transmises. Or le dépôt d'un recours pour déni de justice présuppose que le justiciable ait attiré l'attention de l'autorité intimée sur ses griefs (ATF 125 V 373 consid. 2 b bb p. 376 citant ATF 107 Ib 158). Il ne suffit pas à cet égard de s'adresser à l'autorité de première instance. On rappellera à cet égard que la commission communale de recours en matière d'impôts n'est pas une subdivision de l'administration communale (comme le sont, au niveau cantonal, les autorités de taxation devant lesquelles se déroule une procédure de réclamation). Au contraire, la commission communale de recours en matière d'impôt est une autorité indépendante de la municipalité et elle doit statuer au terme d'une procédure respectant le principe de l'égalité des parties. En application de l'art. 47 LIC, la commission communale de recours doit prendre connaissance du dossier, convoquer le recourant et ordonner toutes mesures d'instruction nécessaires, puis communiquer sa décision par écrit - et simultanément - au recourant ainsi qu'à la municipalité, en indiquant la voies du recours au Tribunal administratif prévue par l'art. 47a LIC.
d) En l'espèce, le recourant s'est contenté d'interpeller la municipalité mais ne s'est jamais adressé à la commission communale de recours. Il est vrai que (surtout dans une petite commune), il est moins aisé de s'adresser à cette autorité car sa composition n'est probablement pas publiée (il arrive même parfois dans certaines communes que la commission de recours prévue par la LIC n'ait pas été désignée du tout). Il n'en reste pas moins que le recourant n'a pas entrepris les démarches qu'on pouvait attendre de lui, qui auraient consisté par exemple à demander qu'on lui communique le nom et l'adresse du président de la commission communale de recours en vue de s'adresser directement à cette autorité. Dans ces conditions, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions (quelle qu'en soit la teneur formelle ou implicite) que le recourant prétend fonder sur un déni de justice.
5. Vu ce qui précède, le recours est partiellement admis. Le recourant obtenant gain de cause sur la question centrale du raccordement, l'arrêt sera rendu sans frais pour lui tandis que la commune, qui sera chargée des frais, lui doit des dépens.