Decision ID: 4211010e-7ccf-527c-9dfb-81d6c7d7ac52
Year: 2017
Language: it
Court: TI_TCA
Chamber: TI_TCA_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: public_law

ritenuto,
in fatto
A.
Nel corso del 2007 i comuni di RI 1, RI 2, RI 3, RI 4 e RI 5 espressero la volontà di unificare gli istituti scolastici della scuola elementare e della scuola dell'infanzia, soprattutto a causa dell'allora stato fatiscente delle scuole elementari di _ e della costante fluttuazione del numero degli allievi. Nacque così il progetto "Istituto scolastico _ " (di seguito: IS_). I cinque comuni coinvolti decisero di stipulare tra loro una convenzione che disciplinasse tutti gli aspetti giuridici e finanziari di questa decisione. Parallelamente, fu creato un gruppo di lavoro composto dai capi dicastero dei comuni interessati il cui scopo consisteva nel redigere il testo della convenzione per la creazione di un istituto scolastico unico e nell'elaborare un progetto di massima con il relativo preventivo di spesa.
I punti salienti del progetto comprendevano per prima cosa la costituzione di un solo istituto caratterizzato da una gestione coordinata sia per la scuola elementare che per la scuola dell'infanzia. Esso prevedeva poi l'ampliamento dell'esistente centro scolastico di _, dove accogliere tutti i bambini della scuola elementare dei comuni convenzionati. La sede centrale dell'IS_ sarebbe stata a _ le cui infrastrutture sarebbero state oggetto dell'intervento e dell'investimento più importante di tutto il progetto. La convenzione prevedeva inoltre di mantenere in attività le sedi esistenti di scuola dell'infanzia a _, _ e _, numero di bambini iscritti permettendo. A partire dal mese di aprile del 2007 sono così stati avviati i primi contatti con le autorità cantonali aventi come tema l'ampliamento dell'edificio scolastico di _ (cfr. lettera 25 aprile 2007 con cui l'On. _ comunicava al municipio di _ che _, già Ispettore scolastico del III Circondario, e l'arch. _, capo progetto dell'edilizia scolastica presso la Sezione della logistica, sarebbero stati "
a disposizione per approfondire i temi legati all'analisi di fattibilità per la costruzione del nuovo edificio scolastico destinato agli allievi di scuola elementare
" [doc. 3]).
B.
a. Il 17 marzo 2009 ha avuto luogo il primo incontro tra il gruppo di lavoro intercomunale e i rappresentanti del Cantone, _ e _, in occasione del quale è stato affrontato anche il tema "logistica e sussidi cantonali". L'arch. _ - confermato anzitutto che "
il progetto di massima elaborato dall'arch. C_ risponde alle prescrizioni e alle norme del DECS per gli edifici scolastici
" - riguardo al sussidio cantonale ha comunicato quanto segue (cfr. punto 4 del verbale d'incontro agli atti sub doc. 4):
-
il sussidio dovrà venire richiesto dal Comune di _ non appena otterrà il credito di costruzione da parte del Legislativo;
-
se l'evoluzione della popolazione scolastica confermerà la necessità di sei sezioni, verrà preavvisato al Consiglio di Stato (a cui spetta la decisione definitiva) lo stanziamento del sussidio per le sei nuove aule così quantificabile: CHF 175'000 x 6 aule x 36% di sussidio = 378'000.- (...).
Nel corso di un successivo incontro, tenutosi l'11 maggio 2010 sempre alla presenza dei rappresentanti del Cantone _ e _, quest'ultimo ha ribadito che "
il calcolo del sussidio cantonale per 6 nuove aule più sistemazione esterna ammonta a circa fr. 380'000.-
" (doc. 5). Alla riunione con la Sezione degli Enti Locali (SEL) del 26 aprile 2011 - rappresentata da _ e _ - è stato affrontato il tema della domanda di un aiuto agli investimenti secondo l'art. 14 della legge sulla perequazione finanziaria intercomunale del 25 giugno 2002 (LPI; RL 2.1.2.3). "
Da parte della SEL
"
-
si legge nel verbale dell'incontro (agli atti quale doc. 21) - "
dopo esame del progetto, si conferma la possibilità di ottenere un aiuto agli investimenti per il progetto di potenziamento del Centro Scolastico di _
"
.
Il 4 maggio 2011, _ (capo dicastero scuole di _), riferendosi all'incontro avvenuto il 26 aprile precedente, ha invitato _ (ispettore dei comuni) ad eseguire "
il calcolo dell'aiuto agli investimenti ai sensi dell'art. 14 della LPI
" allegando tutta la documentazione necessaria (doc. 6). Con la sua risposta del 13 luglio 2011 (doc. 20), quest'ultimo ha indicato "
gli importi di massima che ogni comune potrà ricevere per l'ampliamento del centro scolastico di _
" (quantificandoli in complessivi fr. 1'255'000.-) ed ha specificato che "
l'aiuto previsto è calcolato in base all'art. 14 LPI e all'art. 22 RLPI
" e che "
il calcolo (in mancanza ancora di un preventivo definitivo) si è basato sull'ipotesi di un investimento di 3,1 milioni di franchi netti. Evidentemente
"
-
ha soggiunto _ - "
a questa cifra andranno dedotti gli eventuali sussidi erogati dal Decs sulla base della Legge sulla scuola, rispettivamente altri eventuali contributi
".
Durante un ulteriore incontro con il gruppo di lavoro tenutosi il 6 novembre 2012, l'arch. _ ha riconfermato
che
"
i sussidi si aggirano attorno ai fr. 60'000.- per aula di SE e circa il doppio per una aula SI
"
(cfr. doc. 7). Dal verbale della riunione organizzata il 28 febbraio 2013 per discutere la pianificazione dell'iter di costruzione dell'istituto scolastico si evince che i 5 comuni interessati al progetto IS_ avevano nel frattempo
"
tutti ratificato la convenzione in legislativo
"
e che "
il sig. _ suggerisce di informare l'ispettore scolastico al fine che solleciti l'ufficio delle scuole comunali (sig. _) presso il quale è depositato il dossier
"
(doc. 9).
b. Il 15 marzo 2013 la SEL ha ratificato la convenzione per l'organizzazione e la gestione della scuola elementare e dell'infanzia adottata dai legislativi di _, _, _, _ e _ (doc. 10). Il municipio di _ si è quindi adoperato per mettere in atto le misure previste dall'accordo. Innanzitutto è stata costituita la commissione intercomunale per l'IS_ e dall'anno scolastico 2013-2014, ottemperando alla sua funzione di comune sede, _ ha preso attivamente in gestione tutte le sezioni di scuola dell'infanzia, come previsto dalla convenzione.
c. Il 24 aprile 2014 il municipio di RI 5 ha inviato uno scritto al DECS per spiegare il lungo iter procedurale che aveva condotto alla concezione e alla realizzazione del progetto concernente l'IS_ e per chiedere, in considerazione della particolarità del caso, che lo stesso potesse ancora godere dei sussidi scolastici erogati sulla base dell'art. 43 della legge sulla scuola dell'infanzia e sulla scuola elementare del 7 febbraio 1996 (LSIE; RL 5.1.5.1), della cui abrogazione l'esecutivo comunale era venuto a conoscenza il 31 gennaio precedente
(doc. 12). Mediante lettera del 23 maggio 2015 (recte 2014), il Direttore del DECS, pur manifestando apprezzamento e sostegno per gli sforzi intrapresi al fine di consolidare un istituto scolastico a valenza regionale, ha fornito una risposta negativa al suddetto quesito, affermando in buona sostanza che "
nel rispetto delle decisioni del Gran Consiglio e per equità con altre analoghe situazioni",
non gli era possibile
"derogare all'abrogazione dell'art. 43 della Legge SI/SE e nemmeno ai termini perentori della norma transitoria, che ha fissato al 31 dicembre 2014 il limite massimo per l'inoltro delle istanze, a prescindere dai tempi di gestazione dei vari progetti allo studio e dal loro grado di avanzamento
"
(doc. 13).
L'incongruenza contenuta nello scritto del DECS riguardo al termine perentorio entro il quale inoltrare un progetto di edilizia scolastica (la lettera indicava erroneamente il 31 dicembre 2014, anziché il 31 dicembre 2013) è stata oggetto di un successivo scambio di corrispondenza e di chiarimento tra l'Ufficio delle scuole comunali e il municipio di RI 5 (cfr. lettera 23 luglio 2014 del municipio di RI 5 e risposta 30 settembre 2014 con cui l'Ufficio delle scuole comunali ha precisato che "
la data limite per il periodo transitorio era il 31 dicembre 2013 e non 2014, come del resto esplicitamente indicato nel decreto approvato dal Gran Consiglio e pubblicato sul FU del 31 gennaio 2014
"
[cfr. doc. 15 e 16]).
d. Nel frattempo, l'iter di progettazione è proseguito senza intoppi, tant'è che il 29 agosto 2014 si è tenuto un nuovo incontro con l'arch. _ per discutere l'assegnazione della DL per l'ampliamento dell'edificio scolastico di _ (doc. 11) e il 3 novembre 2014 una riunione presso gli uffici del Dipartimento delle istituzioni in occasione della quale è stata presentata e consegnata, a sostegno della domanda di aiuto agli investimenti giusta l'art. 14 LPI, la documentazione tecnica e finanziaria relativa al progetto del nuovo IS_. In seguito, mediante scritti del 3/4 novembre 2014, di identico tenore, i municipi di RI 3, RI 4 e RI 5 hanno formulato al Dipartimento delle istituzioni (SEL) "istanza di aiuto agli investimenti art. 14 LPI e art. 22 RLPI", chiedendo in particolare "
l'importo concesso al nostro Comune quale aiuto agli investimenti per il progetto di ampliamento del centro scolastico di _
"
e precisando che "
l'investimento lordo complessivo (progettazione e costruzione) ammonta a CHF 3'690'000.- esclusi i sussidi del DECS
"
(doc. 17, 18 e 19).
e. Il 12 dicembre 2014 i comuni interessati, facendo seguito all'incontro tenutosi giovedì 4 dicembre con il Presidente del Consiglio di Stato _, hanno rinnovato la loro richiesta di sussidio per l'edilizia scolastica, argomentando che il progetto IS_ aveva coinvolto sin dal suo nascere i vari funzionari cantonali
e che pertanto, anche in virtù del regime transitorio introdotto contestualmente all'abrogazione dell'art. 43 LSIE esso doveva essere incluso
"
nella lista dei progetti già inoltrati al Dipartimento prima del dicembre 2013
"
(doc. 3, prodotto dal Consiglio di Stato).
Con risoluzione governativa del 15 gennaio 2015 il Consiglio di Stato, dopo avere precisato che l'art. 43 LSIE era stato abrogato dal Gran Consiglio il 29 gennaio 2014 in seguito all'accettazione delle modifiche legislative proposte nel messaggio governativo n. 6830 del 15 ottobre 2013 e che la norma transitoria accettata
dal Legislativo cantonale manteneva
in vigore l'articolo
solo per le istanze già accolte e per i progetti inoltrati al DECS entro il 31 dicembre 2013, ha respinto la domanda di sussidio, rilevando come la stessa non fosse stata presentata entro quest'ultimo termine.
C.
Contro tale decisione i comuni di RI 1, RI 2, RI 3, RI 4 e RI 5 insorgono ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, postulandone l'annullamento e chiedendo che sia accolta la loro domanda volta all'ottenimento di un sussidio cantonale per l'edilizia scolastica.
Sostengono, anzitutto, di avere formulato valida istanza di sussidio ai sensi dell'art. 43 LSIE e 16 del Regolamento concernente il sussidio delle spese dell'edilizia scolastica dei Comuni e dei consorzi del 9 giugno1972 (Regolamento 1972; RL 5.1.5.5), ben prima del 31 dicembre 2013. Tale richiesta, presentata dal comune di _, quale rappresentante di fronte alle autorità cantonali dei comuni di _, _, _ e _, emergerebbe, infatti, dai numerosi scritti indirizzati alle autorità cantonali e dai vari verbali di riunione agli atti (doc. 2, 3, 6, 7, 9, 20 e 21). Gli insorgenti osservano poi che qualora si volesse ritenere che tale istanza non era stata presentata validamente, poiché incompleta o non formalizzata, nulla cambierebbe, in quanto, giusta quanto previsto dall'art. 12 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013 (LPAmm; RL 3.3.1.1), l'autorità cantonale avrebbe dovuto impartire loro un termine per sanare il difetto. Se invece si volesse considerare che la medesima era stata inoltrata all'autorità sbagliata, quest'ultima avrebbe dovuto trasmetterla d'ufficio a chi di competenza, stante quanto disposto dall'art. 6 LPAmm. I ricorrenti ritengono che a fronte delle rassicurazioni ottenute e della posizione assunta dalle autorità cantonali, la richiesta di aiuto per il finanziamento del progetto IS_ non poteva essere considerata tardiva, visto oltretutto che la medesima era pure già stata accettata, perlomeno per atti concludenti. Criticano inoltre l'atteggiamento, a loro dire lesivo del principio della buona fede, adottato dalle autorità cantonali le quali non solo avrebbero fornito molteplici rassicurazioni in merito al sussidiamento del progetto IS_, ma avrebbero pure mantenuto i contatti con i rappresentanti comunali facendo credere loro di voler concedere questo aiuto e omettendo di informarli del fatto che l'art. 43 LSIE sarebbe stato abrogato. Lo stesso DECS, nel mese di novembre 2014, nonostante il termine di presentazione della richiesta previsto dalla norma transitoria fosse decorso, avrebbe addirittura chiesto ai comuni interessati di prendere contatto con l'Ufficio delle scuole comunali e di presentare la richiesta di finanziamento, creando in tal modo una legittima aspettativa circa il buon esito della medesima. Rimproverano poi alle autorità cantonali di non averli tempestivamente informati della prevista abrogazione dell'art. 43 LSIE, violando in questo modo la legge sull'informazione e sulla trasparenza dello Stato del 15 marzo 2011 (LIT, RL 1.6.3.1). Inoltre, nella misura in cui hanno omesso di indire un incontro informativo in vista del previsto di cambiamento della legge come avvenuto invece per l'entrata in vigore del concordato HarmoS, le medesime autorità avrebbero disatteso il principio della parità di trattamento. Infine sostengono che la norma transitoria su cui si è fondato il Governo per giustificare il querelato diniego sarebbe lesiva dei principi generali del diritto amministrativo e costituzionale.
D.
All'accoglimento del gravame si oppone il Consiglio di Stato. Dopo avere ricordato che l'art. 43 LSIE è stato abrogato dal Gran Consiglio il 29 gennaio 2014 e che la norma transitoria adottata in quella circostanza ha mantenuto in vigore l'articolo solo per le istanze già accolte e per i progetti già inoltrati al Dipartimento prima del 31 dicembre 2013, il Governo ha esposto nel dettaglio le ragioni che l'hanno indotto a respingere la richiesta degli insorgenti. Innanzitutto contesta che i comuni ricorrenti abbiano formulato una valida domanda di sussidio, ai sensi dell'art. 43 LSIE e relativo regolamento, entro il 31 dicembre 2013. Prima di tale data essi non avevano in particolare fatto pervenire al DECS un progetto definitivo relativo alla realizzazione del nuovo IS_. Una richiesta di sussidio, peraltro senza alcun progetto annesso, è stata presentata la prima volta solo il 24 aprile 2014 e poi il successivo 12 dicembre 2014. Durante gli incontri con i rappresentanti dei comuni e il gruppo di lavoro i funzionari del Cantone si sono limitati a fornire informazioni di carattere generale e preliminare riguardo alla possibilità di ottenere dei sussidi per l'edilizia scolastica. Il fatto che siano stati elaborati dei calcoli circa la loro possibile quantificazione non può essere considerato né come una promessa, né tantomeno come il riconoscimento dell'erogazione dell'aiuto in questione. Il Consiglio di Stato sottolinea che i ricorrenti non possono dedurre alcunché neppure dal fatto che l'Ufficio delle scuole comunali fosse stato messo al corrente delle loro intenzioni, in quanto una simile circostanza non può evidentemente supplire alla mancanza di una richiesta scritta di sussidio, la quale avrebbe dovuto essere presentata - come era stato spiegato dall'arch. _ sin dal primo incontro con il gruppo di lavoro - non appena erogati i necessari crediti di costruzione a livello comunale. A dispetto di quanto adducono i ricorrenti, nel caso di specie nei termini previsti dalla legge non è stata presentata alcuna domanda formale di sussidio incompleta o indirizzata ad un autorità non competente alla sua trattazione. Il Governo rileva poi come da parte del Cantone non siano mai state create false aspettative, né assunti comportamenti ingannevoli. Alle autorità cantonali non incombeva alcun obbligo di avvertire i comuni ricorrenti dell'imminente modifica della LSIE, la LIT non disponendo nulla in tal senso. Infine il Governo ritiene infondate le censure sollevate con riferimento alla costituzionalità della norma transitoria adottata dal Gran Consiglio in concomitanza con l'abrogazione dell'art. 43 LSIE. Delle altre argomentazioni si dirà, ove occorresse, in appresso.
E.
Con la replica e la duplica le parti si sono riconfermate nelle rispettive tesi e domande di giudizio.
Considerato,

in diritto
1.
La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 23a della legge sui sussidi cantonali del 22 giugno 1994 (Lsuss; RL 10.2.7.1). La legittimazione attiva dei comuni di RI 1, RI 2, RI 3, RI 4 e RI 5 è certa (art. 65 cpv. 1 LPAmm). Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm), è pertanto ricevibile in ordine e può essere evaso sulla scorta delle tavole processuali, senza procedere agli accertamenti istruttori sollecitati dagli insorgenti (richiamo documenti, testi), insuscettibili di apportare a questo Tribunale la conoscenza di ulteriori elementi rilevanti per il giudizio (art. 25 cpv. 1 LPAmm).
2.
2.1. Il 29 gennaio 2014 il Gran Consiglio, accettando le modifiche legislative contenute nel messaggio n. 6830 del 15 ottobre 2013 del Consiglio di Stato concernente il Preventivo 2014, ha abrogato l'art. 43 LSIE. La modifica di legge, decorsi i termini per l'esercizio di referendum (scadenza del termine di referendum: 17 marzo 2014; cfr. FU 9/2014 pag. 872-873), è entrata in vigore con effetto retroattivo al 1° gennaio 2014 (cfr. BU 16/2014 pag. 159-160). L'abrogazione di tale norma - che costituiva la base legale per l'ottenimento del sussidio cantonale a favore dell'edilizia scolastica comunale - è stata decisa quale misura, assieme ad altre, di contenimento delle spese del Cantone (cfr. messaggio citato, pag. 9 e seg.). Per attenuare le conseguenze dell'interruzione dell'erogazione dei sussidi di cui all'art. 43 LSIE a decorrere dal 1° gennaio 2014, il Legislativo cantonale ha introdotto in questa legge una norma transitoria, giusta la quale "
I disposti dell'art. 43 restano in vigore per le istanze già accolte e per i progetti inoltrati al Dipartimento entro il 31 dicembre 2013
". Così facendo, il Gran Consiglio ha voluto garantire l'aiuto finanziario del Cantone a tutti quegli enti locali che avevano perlomeno provveduto ad inoltrare un progetto di edilizia scolastica entro quest'ultima data, la quale costituiva il termine ultimo per la
validità della presentazione delle richieste di sussidio
(cfr. rapporto di maggioranza 14 gennaio 2014 della Commissione della gestione e delle finanze sul messaggio 15 ottobre 2013 concernente il Preventivo 2014, pag. 13 e seg.). A questo proposito occorre precisare che l'art. 43 LSIE, nella sua versione in vigore sino al 31 dicembre 2013, prescriveva l'obbligatorietà del sussidio circoscrivendone il campo d'applicazione a determinate tipologie di lavori ("
Il Cantone sussidia obbligatoriamente la costruzione, la riattazione e l'ampliamento degli edifici scolastici e delle relative infrastrutture [...]
"; art. 43 cpv. 1 LSIE prima frase), ne stabiliva i criteri di calcolo (art. 43 cpv. 1 lett. a-c LSIE), prevedeva la necessità d'approvazione preliminare dei progetti da parte del Dipartimento (art. 43 cpv. 2 LSIE), attribuiva la competenza decisionale al Consiglio di Stato ("
I sussidi sono decisi dal Consiglio di Stato per importi fino al limite consentito dalla Costituzione
"; art. 43 cpv. 3 LSIE) e rinviava per tutto il resto alle disposizioni della Lsuss. La domanda di sussidio doveva quindi essere presentata per iscritto (vedi art. 8 cpv. 1 Lsuss: "
Il sussidio viene concesso a domanda scritta
") e soddisfare i requisiti stabiliti dal Regolamento 1972 (abrogato l'11 marzo 2015 con la specifica che anch'esso
restava
"
in vigore per le istanze già accolte e per i progetti inoltrati al Dipartimento dell'educazione, della cultura e dello sport entro il 31 dicembre 2013
"; cfr. BU 11/2015 pag. 83). L'art. 16 cpv. 1 Regolamento 1972, nella sua versione in vigore fino all'11 marzo 2015 disponeva che "
prima della presentazione del progetto definitivo con la richiesta di sussidio i Comuni o consorzi devono sottoporre all'Ufficio delle scuole comunali una domanda di massima preliminare
"
.
Il Comuni o i Consorzi che intendono ottenere i sussidi dello Stato per l'edilizia scolastica, soggiungeva il cpv. 2, "
devono presentare preventivamente al Dipartimento dell'educazione, della cultura e dello sport una domanda in duplice copia
"
.
A questo proposito giova rilevare come nel caso di specie l'arch. _ avesse precisato chiaramente sin dal primo incontro con i rappresentanti dei comuni che il sussidio andava richiesto non appena ottenuto il credito di costruzione da parte del legislativo comunale (cfr. verbale della riunione 17 marzo 2009, doc. 4), ciò che presupponeva - come peraltro sottolineato dal già citato art. 16 cpv. 1 Regolamento 1972 - la presentazione di un progetto definitivo (cfr. art. 13 cpv. 1 lett. g in relazione con l'art. 42 cpv. 2 legge organica comunale del 10 marzo 1987; LOC, RL 2.1.1.2).
2.2. Riassumendo, per godere degli aiuti cantonali giusta l'or abrogato art. 43 LSIE e 16 del relativo regolamento, occorreva pertanto inoltrare al DECS, entro il 31 dicembre 2013, una richiesta scritta di sussidiamento con annesso il progetto definitivo di edilizia scolastica, previa approvazione del credito di costruzione da parte del legislativo comunale e previo esame preliminare della domanda da parte dell'Ufficio delle scuole comunali.
3.
3.1. Come esposto in narrativa, gli insorgenti sostengono di aver formulato valida e tempestiva domanda di sussidio ben prima del 31 dicembre 2013. A loro giudizio, a fronte delle comunicazioni fatte, delle richieste presentate dai comuni, delle rassicurazioni ottenute, dell'esistenza di un "dossier" presso l'Ufficio delle scuole comunali, della posizione assunta dalle autorità cantonali nell'ambito dell'iter di progettazione e delle discussioni sin lì intervenute
,
"
risulta corretto qui ritenere che l'istanza di sussidio (quantunque eventualmente imprecisa, ma sanabile) sia nei fatti stata inoltrata prima del 31.12.2013
"
e che, a ben vedere, la stessa sarebbe pure stata "
accolta almeno in via di principio, perlomeno per atti concludenti
" (cfr. replica, pag. 4). La questione del diritto al sussidio sarebbe quindi un dato acquisito, rimanendo nei fatti unicamente incerto il suo importo esatto.
3.2. Detti argomenti non possono essere condivisi. Già solo il fatto che nella sua lettera del 24 aprile 2014 al DECS il comune di _ abbia ammesso che "
una domanda formale di sussidio non è
ancora stata inoltrata al dipartimento
"
e che "
non sia stato ancora consegnato un progetto definitivo con rispettiva richiesta di credito approvata dai legislativi dei comuni convenzionati
" (cfr. doc. 12) deve per forza di cose condurre ad escludere che gli insorgenti possano ora seriamente sostenere di aver formulato una "
valida e tempestiva domanda di sussidio ben prima del 31 dicembre 2013
"
,
così come indicato nel loro gravame. Come detto, per ambire ad ottenere un aiuto statale in applicazione dell'or abrogato art. 43 LSIE, la richiesta avrebbe dovuto essere inoltrata, per iscritto, previa approvazione del progetto di ampliamento dell'edificio scolastico e del relativo credito di costruzione da parte dei legislativi comunali interessati. La circostanza per cui i crediti di costruzione siano stati approvati solo tra il dicembre 2014 ed il gennaio 2015 (cfr. sito internet
http://www._.ch/sub_menu/IS_.asp
), rende la tesi degli insorgenti ancor meno plausibile. Ma non solo. Il copioso scambio di corrispondenza ed i verbali delle riunioni agli atti non consentono ai qui ricorrenti neppure di affermare che una simile istanza "
quantunque incompleta, ma sanabile
" sarebbe stata di fatto inoltrata prima del 31 dicembre 2013 e che la stessa sarebbe pure stata accolta, per atti concludenti
.
A parte il fatto che la domanda, come già rilevato, andava formulata per iscritto (art. 8 cpv. 1 Lsuss), le affermazioni dei ricorrenti non trovano riscontro alcuno nelle tavole processuali. Agli atti, non vi è infatti traccia alcuna di eventuali domande in tal senso formulate in modo incompleto o indirizzate ad un'autorità incompetente. Le uniche vere e proprie istanze di sussidiamento pervenute formalmente al Dipartimento sono quelle presentate il 24 aprile 2014 ed il 12 dicembre 2014, alle quali però non era stato allegato alcun progetto definitivo concernente il previsto ampliamento. A quel momento, stante l'avvenuta abrogazione dell'art. 43 LSIE, il Consiglio di Stato non poteva però far altro che respingere le medesime poiché manifestamente tardive.
4.
4.1. I ricorrenti sostengono poi che nel corso dei contatti avuti con le autorità cantonali, queste ultime avrebbero assunto un atteggiamento ingannevole e abusivo. Infatti, esse avrebbero sempre preso parte attivamente al progetto IS_ dando molteplici rassicurazioni a proposito dell'erogazione del sussidio e presentando pure diversi calcoli circa il suo ammontare, senza tuttavia informarli dell'imminente abrogazione dell'art. 43 LSIE. Con le loro doglianze, essi fanno dunque valere una violazione del principio della buona fede.
4.2. L'art. 9
della Costituzione federale della
Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101) sancisce che ognuno ha diritto di essere trattato secondo il principio della buona fede da parte degli organi dello
Stato. L'autorità che fa promesse o raccomandazioni, dà informazioni o assicurazioni o assume un atteggiamento tale da far nascere precise aspettative è pertanto, in principio, tenuta a rispettare
le aspettative così suscitate, quand'anche fossero contrarie alla legge (illegali), se sono cumulativamente adempiute le
seguenti condizioni: l'autorità è intervenuta in una situazione
concreta nei confronti di una determinata persona, la stessa ha agito o reputato di aver agito nei limiti della sua competenza, il privato non ha immediatamente potuto rendersi conto dell'inesattezza delle informazioni ricevute e, fondandosi sulle stesse, ha preso disposizioni che non potrebbe modificare senza subire
pregiudizio. Inoltre la legge non deve essere cambiata tra il momento
della decisione e quello in cui la buona fede viene invocata (cfr.
DTF 131 II 627 consid. 6.1 con rinvii; STA 52.2013.277 del 6 novembre 2013 consid. 4.2, STA 90.2006.12 del 17 gennaio 2008 consid. 5.3;
Adelio Scolari
, Diritto
amministrativo, Parte generale, 2a ed., Cadenazzo 2002, n. 616 seg., 639 con rinvii).
4.3. Nel caso in esame, i suddetti requisiti non sono soddisfatti. Durante gli incontri con i rappresentanti dei comuni e il gruppo di lavoro, i funzionari cantonali si sono infatti limitati a fornire delle informazioni di carattere generale e preliminare riguardo alla possibilità di ottenere dei sussidi per l'edilizia scolastica a favore del progetto IS_. Intanto, nel primo incontro del 17 marzo 2009, l'arch. _ aveva semplicemente confermato che il
progetto di massima
elaborato dall'arch. _ rispondeva alle prescrizioni e alle norme del DECS per gli edifici scolastici e specificato che il sussidio avrebbe dovuto essere richiesto dal comune non appena quest'ultimo avrebbe ottenuto il necessario credito di costruzione da parte del suo organo legislativo; egli aveva poi
quantificato il sussidio per le sei nuove aule "
se l'evoluzione della popolazione scolastica confermerà la necessità di sei sezioni
" in circa fr. 378'000.- e sottolineato che la decisione definitiva circa lo stanziamento dell'aiuto statale sarebbe spettata comunque al Consiglio di Stato (cfr. doc. 4). L'ammontare dei possibili sussidi è stato ribadito, sempre da parte dell'arch. _, in occasione di successivi momenti d'incontro (cfr. ad esempio le riunioni dell'11 maggio 2010 e del 6 novembre 2012; cfr. doc. 5 e 7).
Gli insorgenti sostengono dal canto loro che nei vari contatti avuti con le autorità cantonali, la loro richiesta di sussidio sarebbe stata accolta "
almeno in via di principio, perlomeno per atti concludenti
" (cfr. replica, pag. 4), ritenuto pure che a più riprese sarebbero stati presentati "
diversi calcoli sull'ammontare di tale sussidio
"
.
A comprova di quanto asserito, hanno prodotto i verbali delle varie riunioni che si sono succedute nel tempo (cfr. in particolare i doc. 4, 5, 7), così come pure la corrispondenza scambiata con la SEL (cfr. doc. 6, 17, 18, 19 e 20).
Ora, a prescindere dalla portata di questi ultimi documenti, va rilevato che i funzionari cantonali delegati agli incontri con i rappresentanti dei comuni non costituiscono, com'è ovvio, il Consiglio di Stato e l'opinione dei primi non vincolerebbe, comunque sia, quest'autorità, che sarebbe stata la sola competente a pronunciarsi in merito allo stanziamento degli aiuti statali in parola (cfr. l'or abrogato art. 43 cpv. 3 LSIE e l'art. 23 cpv. 1 Lsuss). Lo stesso ragionamento vale per quanto concerne la SEL, la quale - in risposta ad una precisa richiesta formulata in tal senso dal capo dicastero scuole _ (doc. 6) - si era peraltro limitata ad indicare
gli importi di massima
che ogni comune avrebbe potuto ottenere per l'ampliamento del centro scolastico di _ quale aiuto agli investimenti, specificando di aver basato i propri calcoli sugli art. 14 LPI e 22 RLPI e non sulla legislazione scolastica (cfr. doc. 20).
Già per questo motivo si deve dunque escludere che i ricorrenti siano stati lesi nelle loro garanzie costituzionali. Dagli atti non risulta che l'autorità competente in materia di concessione di sussidi per l'edilizia scolastica, vale a dire il Consiglio di Stato, si sia mai sbilanciata sulla questione, dando per certa la concessione o il pagamento degli aiuti finanziari in questione ai comuni ricorrenti o garantendo loro un qualsivoglia diritto acquisito in tal senso. Il fatto che fosse stato allestito un "dossier" presso l'Ufficio delle scuole comunali, così come la conoscenza, da parte delle autorità cantonali, del progetto IS_ - in atto da diversi anni - non possono evidentemente supplire alla carenza di una chiara istanza scritta di sussidio corredata da tutta la documentazione necessaria.
Palesemente a torto i ricorrenti sostengono inoltre che il Cantone, omettendo di avvisarli dell'imminente abrogazione dell'art. 43 LSIE, al bisogno organizzando un incontro informativo come avvenuto invece per l'entrata in vigore del concordato HarmoS, avrebbe violato la LIT, come pure il principio della parità di trattamento. Come rettamente indicato dal Consiglio di Stato, la LIT non istituisce un simile obbligo di informazione. Ammettere il contrario significherebbe obbligare le autorità a segnalare ogni e qualsiasi modifica legislativa, ciò che comporterebbe un aggravio di lavoro non indifferente - e quindi sproporzionato - al Cantone. A questo proposito occorre rammentare che le modifiche di legge sono sempre precedute da un messaggio governativo presentato in Parlamento. Una volta approvate, vengono dapprima pubblicate nel FU onde consentire l'esercizio del diritto di referendum e poi, trascorsi i relativi termini, pubblicate nel BU. Con questa procedura viene assicurata una sufficiente pubblicità verso l'esterno. Spettava quindi ai comuni interessati farsi parte diligente e prestare la dovuta attenzione alle pur sempre possibili modifiche legislative. A titolo puramente abbondanziale, va rilevato che se anche i qui ricorrenti fossero stati informati in via ufficiosa e preliminare dal Dipartimento dell'intenzione di abrogare l'art. 43 LSIE, è del tutto improbabile che essi avrebbero potuto presentare il necessario progetto definitivo (e non già un semplice
progetto preliminare
) entro il 31 dicembre 2013, così come previsto dalla norma transitoria. Per loro stessa ammissione, infatti, nell'aprile del 2014 non era "
ancora stato consegnato un progetto definitivo con rispettiva richiesta di credito approvata dai legislativi dei comuni convenzionati
" (cfr. doc. 12). Prova ne sia che l'ultima approvazione in ordine di tempo del progetto relativo all'IS_ è giunta solo il 19 gennaio 2015 da parte dell'assemblea comunale di _ (cfr. sito internet http://www._.ch/sub_menu/IS_.asp).
Manifestamente a torto gli insorgenti si dolgono infine del fatto che le autorità cantonali, proseguendo i contatti con i rappresentanti comunali anche dopo l'abrogazione dell'art. 43 LSIE, avrebbero in buona sostanza fatto credere di voler ugualmente elargire il relativo sussidio in virtù di tale norma. Ora, non v'è dubbio alcuno in merito al fatto che le discussioni con i rappresentanti dei comuni siano proseguite anche dopo la modifica legislativa approvata dal Parlamento nel gennaio del 2014. I documenti agli atti dimostrano tuttavia chiaramente che detti incontri concernevano lo stanziamento degli aiuti agli investimenti giusta l'art. 14 LPI, ai quali i comuni potevano senz'altro continuare ad ambire, malgrado l'avvenuta modifica della LSIE.
Destituita di ogni fondamento appare inoltre l'affermazione secondo cui il Dipartimento avrebbe "
invitato
i Comuni interessati a
presentare domanda di richiesta di sussidio (Doc. 17-19), nonostante il termine di richiesta fosse già, secondo la norma transitoria decorso
"
,
dando in questo modo l'impressione di voler ugualmente fornire il finanziamento in questione. Come attestano infatti gli stessi documenti citati dagli insorgenti, la richiesta presentata il 3/4 novembre 2014 dai comuni interessati era anch'essa volta all'ottenimento dei già menzionati aiuti agli investimenti ex art. 14 LPI e art. 22 RLPI, ai quali avrebbero dovuto, semmai, essere dedotti "
eventuali sussidi erogati dal Decs sulla base della Legge sulla scuola
"
(doc. 20). Malvenuti sono dunque gli insorgenti a dedurre, da tutto ciò, che le autorità avrebbero assunto atteggiamenti ambigui o finanche ingannevoli. A queste ultime non può certamente essere rimproverato di aver dato per certa la concessione degli aiuti ex art. 43 LSIE.
Le censure sollevate al riguardo cadono pertanto tutte nel vuoto.
5.
I comuni di RI 1, RI 2, RI 3, RI 4 e RI 5 criticano la norma transitoria adottata dal Gran Consiglio in concomitanza con l'abrogazione dell'art. 43 LSIE, sostenendo che la stessa lederebbe alcuni principi e garanzie di rango costituzionale.
5.1. I ricorrenti sostengono per cominciare che la norma transitoria è contraria al principio della buona fede, ritenuto che la stessa non prevede un adeguato periodo di transizione (
di almeno 6 mesi o meglio 1 anno
dalla sua abrogazione). A torto.
Contrariamente a quanto sostengono gli insorgenti, detta norma sfugge a tale critica. La scelta effettuata dal Legislatore risponde a criteri di severità e di rigore, ma non per questo risulta priva di senso o di scopo. La querelata disposizione consente infatti di attenuare le conseguenze derivanti dalla decisione del Gran Consiglio di sopprimere questo genere di sussidi, garantendone comunque l'erogazione nei casi in cui le relative istanze erano già state accolte ed i progetti definitivi già inoltrati al DECS entro il 31 dicembre 2013. Dati i lunghi tempi di gestazione di un progetto di edilizia scolastica (quello concernente l'ampliamento dell'IS_ ne è la dimostrazione), se ad esempio la norma transitoria avesse previsto di mantenere in vigore l'art. 43 LSIE anche per tutti i progetti in corso, la modifica legislativa non avrebbe potuto esplicare effetti concreti ancora per un lungo periodo, implicando, di fatto, il riconoscimento di un aiuto statale ai numerosi casi a quel tempo ancora aperti ed andando così a vanificare lo scopo per il quale essa è stata introdotta (ossia, contribuire al risanamento delle finanze cantonali). Ma se anche il Legislatore avesse previsto un regime transitorio diverso e fissato un termine scadente sei mesi od un anno dopo l'abrogazione della norma in questione, non è neppure certo che i comuni ricorrenti avrebbero potuto beneficiare dell'auspicato sussidio. Per loro stessa ammissione, le discussioni in merito al progetto di edilizia scolastica erano in atto da diversi anni, ma al 24 aprile 2014 essi non avevano ancora, né inoltrato al Dipartimento una domanda formale di sussidio, né consegnato un progetto definitivo con rispettiva richiesta di credito approvata dai legislativi dei comuni convenzionati (doc. 12). Come detto, l'ultima approvazione è giunta solo nel gennaio 2015.
5.2. A mente dei ricorrenti la norma transitoria violerebbe pure i principi della trasparenza e del divieto della retroattività.
Sennonché, la censura deve essere respinta.
Innanzitutto si deve considerare che, avendo inoltrato la loro domanda di sussidiamento soltanto nel mese di aprile del 2014 (peraltro senza ancora disporre di un progetto definitivo) i comuni ricorrenti non sono stati minimamente toccati dalla scelta compiuta dal legislatore ticinese di abrogare con effetto retroattivo al 31 gennaio 2013 l'art. 43 LSIE. Diversa sarebbe stata la situazione se i medesimi avessero depositato la loro domanda di aiuto finanziario tra quest'ultima data e il 29 gennaio 2014, giorno in cui, come detto, il Gran Consiglio ha adottato detta modifica legislativa. Soltanto in questo caso il problema della retroattività si sarebbe posto. Ma anche in una simile evenienza, la doglianza sarebbe stata comunque da respingere. A questo proposito occorre infatti rammentare che, in linea di principio l'effetto retroattivo delle leggi è inammissibile giacché in contraddizione col principio secondo cui le persone devono conoscere in anticipo quale diritto sarà loro applicato. Gli atti compiuti prima dell'entrata in vigore del nuovo diritto, i cui effetti sono completamente terminati prima dell'entrata in vigore del nuovo diritto, devono perciò rimanere disciplinati, come regola generale, dalle disposizioni anteriori. La retroattività delle leggi, collegata ai principi di prevedibilità della certezza del diritto non può però essere totalmente esclusa. Dottrina e giurisprudenza la ammettono quando cumulativamente sono adempiute le seguenti condizioni: (i) la retroattività è espressamente sancita o chiaramente voluta dal legislatore; (ii) è ragionevolmente limitata nel tempo; (iii) è giustificata da motivi pertinenti d'interesse pubblico; (iv) non comporta disparità di trattamento inammissibili, ad esempio a detrimento di coloro che, in base alla disciplina giuridica vigente, abbiano preso disposizioni irrevocabili; (v) non porta pregiudizio ai diritti acquisiti riconosciuti dallo Stato, con esclusione di quelli derivanti da contratti tra privati (
Scolari
, op. cit., n. 271-276;
Thierry Tanquerel
, Manuel de droit administratif, Ginevra/Zurigo/
Basilea 2011, n. 417-421 con rinvii).
Nel caso di specie, le cinque condizioni a cui è subordinata la norma che sancisce l'entrata in vigore retroattiva delle modifiche alla LSIE (abrogazione del suo art. 43) al 1° gennaio 2014, sarebbero state cumulativamente rispettate. Anzitutto la retroattività è stata espressamente voluta dal Legislatore cantonale. Essa risulta ragionevolmente limitata nel tempo, la modifica legislativa essendo stata adottata il 29 gennaio 2014 con effetto al 1° gennaio dello stesso anno. La retroattività appare inoltre giustificata da interessi pubblici importanti, a sapere l'esigenza di contenere la spesa pubblica e di attenuare la precaria situazione delle finanze cantonali sin dall'inizio dell'esercizio 2014. L'effetto retroattivo non comporta disparità di trattamento inammissibili, segnatamente tra i comuni che avrebbero già presentato una domanda di sussidio ma non ancora il progetto definitivo, e quelli che avrebbero già inoltrato il progetto definitivo di edilizia scolastica al 31 dicembre 2013, gli insorgenti non avendo, in concreto, né presentato un progetto definitivo, né una domanda formale di sussidio al DECS, entro la data limite. Né porta infine pregiudizio ai diritti acquisiti riconosciuti dallo Stato, le autorità competenti per decidere sul sussidio, non avendo, come detto (cfr.
supra,
consid. 4.3) fornito rassicurazioni di alcun genere, né sull'immutabilità della legge, né tantomeno sulla possibilità di ottenere un sussidio sempre e comunque nonostante l'evolvere della legge.
5.3 Da respingere sono pure le censure sollevate circa il contenuto della norma transitoria introdotta con la modifica legislativa del 29 gennaio 2014. Tale disposizione, secondo cui "
I disposti dell'art. 43 restano in vigore per le istanze già accolte e per i progetti inoltrati al Dipartimento entro il 31 dicembre 2013
", non fa che esplicitare un'ovvietà, ossia che l'art. 43 LSIE è rimasto in vigore fino al 31 dicembre 2013 (segnatamente fino alla sua abrogazione), con la logica conseguenza che eventuali istanze di sussidio presentate prima di tale data avrebbero dovuto essere evase in base al diritto anteriore. Nel caso in esame, i ricorrenti, come è stato ripetutamente detto sopra, non hanno tuttavia presentato una domanda formale di sussidio prima del 31 dicembre 2013, né in forma preliminare, né in altra forma. Del resto, anche qualora il Legislatore non avesse previsto nessuna norma transitoria la richiesta di sussidio dei ricorrenti non avrebbe ugualmente potuto trovare accoglimento, essendo stata presentata oltre il 17 marzo 2014, data di scadenza del termine di referendum, trascorso il quale la modifica legislativa in parola sarebbe entrata in vigore, facendo decadere l'aiuto finanziario ai comuni contemplato dall'abrogato art. 43 LSIE (cfr. FU 9/2014 pag. 873).
6. 6.1. Nel caso di specie non è nemmeno possibile intravvedere una violazione del principio dell'autonomia comunale, così come invocato nel gravame. Secondo i ricorrenti "
un comune cui viene soppresso/negato un sussidio nell'ambito di un progetto già in fase avanzata di realizzazione, previa avvenuta pianificazione finanziaria e concessione dei crediti ad opera del legislativo, si vede pregiudicato nella propria libertà di pianificazione, nonché limitato nella propria autonomia e libertà di manovra nell'ambito del proprio obbligo di offrire ai cittadini i necessari servizi legati all'istruzione di base obbligatoria
"
.
Essi aggiungono quindi che "
Ben si comprende pertanto
come la sospensione dei sussidi nel contesto dell'avviato progetto abbia un'incidenza negativa
sull'autonomia comunale, nonché sui benefici che i cittadini traggono da tale autonomia e dai servizi che l'aiuto finanziario permette al Comune di mettere loro a disposizione
" (cfr. ricorso ad 6)
.
Anche questo argomento è però destituito di qualsiasi fondamento.
6.2. Innanzitutto, contrariamente a quanto affermano i comuni ricorrenti e come è già stato ampiamente esposto sopra, al momento in cui essi hanno presentato la loro domanda di sussidio (24 aprile 2014/12 dicembre 2014), i crediti di costruzione non erano ancora stati approvati da tutti i rispettivi legislativi comunali. L'ultima approvazione, in ordine di tempo, è giunta infatti solo a metà del mese di gennaio 2015. Ad ogni buon conto, giova osservare che l'art. 50 cpv. 1 Cost. sancisce l'autonomia del comune in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola esaurientemente ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). A livello cantonale questo principio è ancorato all'art. 16 della nuova Costituzione ticinese. Il comune è quindi libero di determinarsi sulle materie di sua competenza, ma non su quelle di competenza del Cantone (cfr. RDAT I/2005 n. 20 ad 2.2.1). Ora, in materia di sussidi per l'edilizia scolastica il comune non fruisce di alcuna autonomia costituzionalmente protetta; già si è detto, infatti, che in tale ambito la competenza decisionale spetta(va) solo ed esclusivamente al Cantone, e meglio al Consiglio di Stato (cfr.
supra
, consid. 4.3). La soppressione di tali aiuti non intacca pertanto in alcun modo l'autonomia comunale, così come giuridicamente intesa, dei comuni ricorrenti. Il fatto che essi non possano più far capo a determinati aiuti finanziari cantonali, come rettamente sostenuto dal Governo, non li pregiudica nelle loro facoltà decisionali e dunque nella loro autonomia comunale.
7. In esito alle considerazioni che precedono, il ricorso va dunque respinto.
La tassa di giustizia e le spese sono poste a carico dei comuni ricorrenti in solido, avendo essi agito per tutelare i loro interessi pecuniari (art. 47 cpv. 1 e 6 LPAmm).