Decision ID: 462966b4-cbfc-4dfc-a41d-a0d86e23f9fb
Year: 2020
Language: de
Court: SG_VB
Chamber: SG_VB_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

Sachverhalt
A.
a) A._, Z._, ist Eigentümer des Grundstücks Nr. 001, Grund-
buch Z._. Das 1'915 m2 grosse Grundstück, auf dem derzeit zwei
Mehrfamilienhäuser gebaut werden, liegt an einem Nordhang ober-
halb der M._strasse und ist gemäss geltendem Zonenplan der Stadt
Z._ vom 25. November 1992 der zweigeschossigen Wohnzone
(W2) zugeteilt.
b) Am 16. November 2011 erteilte die Baukommission Z._A._
die Baubewilligung für den Bau eines Mehrfamilienhauses (Haus 7)
mit fünf Wohnungen und einer Tiefgarage auf Grundstück Nr. 001. Am
19. Juni 2012 stellte A._ bei der Baukommission Z._ das Bauge-
such für die Erstellung eines zweiten Mehrfamilienhauses (Haus 7a)
mit fünf Wohnungen auf Grundstück Nr. 001. Die Erschliessung sollte
über die (bereits mit dem Haus 7) bewilligte Tiefgarage erfolgen. Ge-
mäss Baubewilligung vom 29. August 2012 wurde die anrechenbare
Geschossfläche (aGF) von Haus 7a mit 415,09 m2 berechnet und fest-
gestellt, dass damit die höchstzulässige Ausnützung von Grundstück
Nr. 001 vollständig ausgeschöpft sei.
c) Seit Oktober 2012 wurden von A._ für die beiden
Mehrfamilienhäuser mehrere Projektänderungsgesuche eingereicht;
teilweise wurden diese bewilligt und teilweise wurden sie auch wieder
zurückgezogen. Mit Entscheid Nr. 30/2014 vom 16. Mai 2014 hiess
das Baudepartement einen Rekurs von Nachbarn gut und hob die
angefochtene Baubewilligung für die 4. Projektänderung an Haus 7
und die 2. Projektänderung an Haus 7a auf. Es erwog, dass das
Grundstück Nr. 001 bereits vollständig ausgenutzt sei. Mit Urteil
B 2014/99 vom 28. Juni 2016 wies das Verwaltungsgericht die
dagegen erhobene Beschwerde ab.
d) Am 15. Dezember 2016 ersuchte A._ um Bewilligung einer
weiteren Projektänderung an den Häusern 7 (5. Projektänderung) und
7a (3. Projektänderung). Während der öffentlichen Auflage des Pro-
jektänderungsgesuchs erhoben D._, Z._, vertreten durch lic.iur.
Alex Keller, Rechtsanwalt, St.Gallen, Einsprache bei der Baukommis-
sion. Mit Beschluss vom 8. Mai 2017 wies die Baukommission die Ein-
sprache ab, soweit sie darauf eintrat, und erteilte die nachgesuchte
Baubewilligung. Den dagegen erhobenen Rekurs von D._ hiess das
Baudepartement mit Entscheid Nr. 38/2018 vom 24. August 2018 gut
und hob die angefochtene Baubewilligung mit der Begründung auf,
das Bauvorhaben überschreite die höchstzulässige Ausnützung um
14,42 m2. Die gegen diesen Entscheid erhobene Beschwerde von
A._, vertreten durch lic.iur. Titus Marty, Rechtsanwalt, Wil, wies das
Verwaltungsgericht mit Urteil vom 13. Mai 2019 ab. Gegen dieses Ur-
teil wurde von A._ am 17. Juni 2019 Beschwerde beim Bundesge-
richt erhoben.
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 47/2020), Seite 3/17
B.
Noch während der Hängigkeit der Beschwerde betreffend der 5. Pro-
jektänderung an Haus 7 und der 3. Projektänderung an Haus 7a vor
Verwaltungsgericht hatte A._ am 15. Januar 2019 bei der Baukom-
mission Z._ ein nächstes Korrekturgesuch, diesmal zur 3. Pro-
jektänderung an Haus 7a, eingereicht, das die Verkleinerung einer
Wohnung im Erdgeschoss zwecks Verringerung der Ausnützungszif-
fer um 14,42 m2 beinhaltete. Mit Beschluss vom 29. April 2019 hiess
die Baukommission die dagegen von D._ erhobene Einsprache gut
und verweigerte die Baubewilligung. Dagegen erhob A._ durch sei-
nen Vertreter am 7. Mai 2019 Rekurs beim Baudepartement (Verfah-
ren Nr. 19-3971); dieses wies den Rekurs mit Entscheid Nr. 51/2019
vom 9. September 2019 ab. Gegen diesen Entscheid wurde von A._
am 23. September 2019 Beschwerde beim Verwaltungsgericht erho-
ben.
C.
a) Sogar noch während der Hängigkeit des Rekurses betreffend
der 5. Projektänderung an Haus 7 und der 3. Projektänderung an
Haus 7a vor Baudepartement hatte A._ am 26. Februar 2018 bei
der Baukommission zwei weitere Projektänderungsgesuche (von der
Baukommission als 7. und 8. Projektänderung bezeichnet) an den
Häusern 7 und 7a eingereicht. Diese sehen Änderungen an den Woh-
nungsgrundrissen, Sitzplätzen, Terrassen, Balkonen, Wintergärten,
Dachgeschossen und Fassaden vor.
b) Gegen diese beiden Projektänderungen wurden während der
vom 26. März bis 9. April 2018 dauernden öffentlichen Auflage von
D._, E._, B._ und C._, alle Wil, insgesamt vier separate Ein-
sprachen bei der Baukommission erhoben. Weil nach einer ersten Be-
urteilung dieser Gesuche zumindest die Ausnützungsziffer wiederum
überschritten schien und eine Überarbeitung der Gesuchspläne aus-
blieb, wurden die beiden Baugesuche von der Baukommission am
28. Juni 2018 formlos sistiert.
c) Mit Schreiben vom 14. Februar 2019 reichte A._ bei der Bau-
kommission zwei Gesuche um Erteilung von zwei Teil-Baubewilligun-
gen zu den beiden Projektänderungsgesuchen (7 und 8) ein, weil er –
aufgrund der Einsprachen – davon ausging, dass zumindest jeweils
vier Teile der beiden Projektänderungsgesuche (7 und 8) unbestritten
seien. Mit Schreiben vom 4. März 2019 zeigte die Baukommission
diese Gesuche um Erteilung von zwei Teil-Baubewilligungen samt den
dazu eingereichten Planunterlagen den vier Einsprechern an und er-
öffnete ihnen eine Einsprachefrist von 14 Tagen. Innert Frist erhoben
sämtliche Einsprecher jeweils für sich wiederum Einsprache bei der
Baukommission.
d) Am 20. Mai 2019 fasste die Baukommission folgenden Be-
schluss:
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 47/2020), Seite 4/17

1. Die Einsprachen werden, soweit darauf eingetreten wird, im Sinn der Erwägungen gutgeheissen.
2. Auf die beiden Gesuche um Teil-Baubewilligung vom 14. Februar 2019 wird im Sinne der Erwägungen nicht eingetreten.
3. Die Baugesuche vom 26. Februar 2018 (7. und 8. Projektänderung) werden sistiert.
4. Auf künftige Projektänderungs- oder  im Zusammenhang mit dem Neubau von 2 Mehrfamilienhäusern mit Tiefgarage auf Grundstück M._strasse 7 und 7a, Parz. Nr. 001, tritt die  bzw. die Abteilung Bewilligungen nur noch ein, wenn diese auf dem bereits ausgeführten Stand basieren und gleichzeitig dessen  nachgewiesen wird.
5. (Gebühr)
Zur Begründung wurde ausgeführt, der Entscheid der Baubewilli-
gungsbehörde dürfe nur nach einer Gesamtbeurteilung des Bauvorha-
bens ergehen. Sich auf einzelne Fragen beschränkende blosse Teil-
Baubewilligungen widersprächen diesem Grundsatz; auf die beiden
Gesuche um Erteilung von Teil-Baubewilligungen könne deshalb nicht
eingetreten werden. Das vorliegende Baugesuch mit unzähligen, teils
zeitgleich laufenden Korrekturgesuchen beschäftige die Baubehörde
nun seit mehr als zehn Jahren. Die Bauten, die sich im Rohbau befän-
den, entsprächen heute nachweislich nicht den rechtskräftigen Ur-
sprungsbewilligungen aus den Jahren 2011 und 2012. Die Baukom-
mission habe deshalb schon am 29. April 2019 beschlossen, auf künf-
tige Korrekturgesuche nur noch einzutreten, wenn diese auf dem be-
reits ausgeführten Stand basierten. Die Projektänderungsgesuche 7
und 8 entsprächen wenigstens weitgehend den tatsächlich ausgeführ-
ten Rohbauten. Allerdings beinhalteten auch diese beiden Gesuche
wiederum Überschreitungen der aGF und wichen teilweise auch in an-
derer Weise von den Regelbauvorschriften ab. Sie müssten folglich
über ein weiteres Korrekturgesuch bereinigt werden; bis dieses vor-
liege, würden die Projektänderungsgesuche 7 und 8 gesamthaft sis-
tiert.
e) Gegen diesen Beschluss erhob A._ durch seinen Vertreter am
11. Juni 2019 wiederum Rekurs beim Baudepartement (Verfahren
Nr. 19-4577). Mit Entscheid Nr. 56/2019 vom 23. September 2019
hiess das Baudepartement den Rekurs von A._ im Sinn der
Erwägungen gut. Das Baudepartement erwog, es liege nicht in der
Kompetenz der Baubewilligungsbehörde, darüber zu befinden, ob sie
ein Baubewilligungsverfahren einleite oder nicht. Vielmehr sei es ihre
Pflicht, ein solches durchzuführen, wenn es von einem Bauwilligen
ausdrücklich beantragt werde. Die Vorinstanz wäre folglich verpflichtet
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 47/2020), Seite 5/17
gewesen, die beiden Gesuche materiell zu behandeln. Der angefoch-
tene Beschluss vom 20. Mai 2019 wurde deshalb aufgehoben und die
Angelegenheit zur unverzüglichen Behandlung der Baugesuche sowie
zu neuem Entscheid an die Vorinstanz zurückgewiesen.
f) Am 16. Dezember 2019 bewilligte die Baukommission die zwei
Teil-Baugesuche zu den beiden Projektänderungsgesuchen 7 und 8.
Diese Bewilligungen erwuchsen in Rechtskraft.
D.
a) Bereits in den beiden den Mehrfamilienhäusern 7 und 7a zu-
grundeliegenden (Grund)Baubewilligungen vom 16. November 2011
und 29. August 2012 war festgestellt worden, dass die Umgebungsge-
staltung nicht Bestandteil der Baubewilligungen sei. Beide Baubewilli-
gungen waren deshalb mit der Auflage verbunden worden, dass vor
der Rohplanie ein detaillierter Umgebungsplan mit Darstellung der
Schnitte gegenüber den Nachbargrundstücken und Strassen, mit An-
gaben über allfällige Stützmauern, Böschungen, Treppen, Einfriedun-
gen, Bepflanzungen sowie der Materialisierung einschliesslich der
Umgebungsflächen (farblich und textlich) zuhanden der Abteilung Be-
willigungen einzureichen und von dieser zu genehmigen sei.
b) A._ reichte am 15. Dezember 2017 einen ersten Umgebungs-
plan ein. Die Abteilung Bewilligungen verlangte daraufhin zusätzliche
Unterlagen und führte anschliessend – gleichzeitig mit den beiden Pro-
jektänderungsgesuchen 7 und 8 – vom 26. März bis 9. April 2018 die
öffentliche Auflage durch. Innert der Auflagefrist erhoben wiederum
D._ (durch ihren Vertreter), E._, B._ und C._ jeweils sepa-
rate Einsprachen bei der Baukommission. Nach Durchführung des
Schriftenwechsels wurde das Baugesuch für die Umgebungsgestal-
tung nicht mehr weiter behandelt, weil sich die Abteilung Bewilligungen
auf den Standpunkt stellte, die Umgebungsgestaltung bilde inhaltlich
mit den hängigen Projektänderungsgesuchen eine Einheit und könne
nicht losgelöst von diesen behandelt werden.
c) Mit Schreiben vom 7. August 2018 verlangte A._ von der Ab-
teilung Bewilligungen einen Entscheid über das Baugesuch für die
Umgebungsgestaltung. Dem Schreiben legte er einen Situationsplan
bei, auf dem eine Teilfläche – zwischen dem Untergeschoss von Haus
7 und der Grenze zu Grundstück Nr. 002 (B._) – abgebildet war, die
von der Baugesuchsbehandlung ausgenommen und zurückgestellt
werden sollte, bis dafür ein separater Umgebungsplan eingereicht
werde.
d) Mit den beiden Gesuchen um Erteilung von zwei Teil-Baubewil-
ligungen zu den beiden Projektänderungsgesuchen 7 und 8 vom
14. Februar 2019 verlangte A._ von der Baukommission ein weite-
res Mal die Behandlung des hängigen Baugesuchs betreffend Umge-
bungsgestaltung.
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 47/2020), Seite 6/17
e) Am 20. Mai 2019 fasste die Baukommission folgenden Be-
schluss:
1. Die Einsprache von E._ wird im Sinne der Erwä-
gungen infolge Rückzugs als gegenstandslos .
2. Die übrigen Einsprachen werden, soweit darauf  wird, im Sinne der Erwägungen .
3. Das Baugesuch für die Umgebungsgestaltung  Neubau von 2 Mehrfamilienhäusern mit  auf dem Grundstück M._strasse 7/7a, Parz. Nr. 001, wird im Sinne der Erwägungen .
4. Auf künftige Projektänderungs- oder  sowie das erforderliche Gesuch betreffend die Umgebungsgestaltung im Zusammenhang mit dem Neubau von 2 Mehrfamilienhäusern mit Tiefgarage auf dem Grundstück M._strasse 7 und 7a, Parz. Nr. 001, tritt die Baukommission bzw. die Abteilung Bewilligungen nur noch ein, wenn diese auf dem  ausgeführten Stand basieren und gleichzeitig dessen Rechtmässigkeit nachgewiesen wird. Die Behandlung eines gesonderten Baugesuchs  die Umgebungsgestaltung hat koordiniert mit  hängigen, auf die Umgebungsgestaltung  Projektänderungsgesuchen zu erfolgen.
5. (Gebühr)
Zur Begründung wurde ausgeführt, die Umgebungsgestaltung bilde
mit den Projektänderungsgesuchen 7 und 8 eine Einheit und könne
nicht von diesen losgelöst behandelt werden. Das Baugesuch sei des-
halb unvollständig. Es sei auch nicht zulässig, einfach einen Teilbe-
reich der Umgebungsgestaltung auszuklammern und zurückzustellen,
wie das der Gesuchsteller wünsche. Eigentlich wäre es naheliegend,
das Baugesuch bis zum Vorliegen bewilligungsfähiger Projektände-
rungsgesuche zu sistieren. Nachdem der Gesuchsteller aber auf einen
Entscheid dränge, sei das Baugesuch eben abzulehnen.
f) Gegen diesen Beschluss erhob A._ durch seinen Vertreter am
11. Juni 2019 Rekurs (Verfahren Nr. 19-4581) beim Baudepartement.
g) Nachdem das Baudepartement mit Entscheid Nr. 56/2019 vom
23. September 2019 den Rekurs (Verfahren Nr. 19-4577) von A._
betreffend der beiden Projektänderungsgesuche 7 und 8 gutgeheissen
und die Angelegenheit zur Behandlung der Baugesuche sowie zu
neuem Entscheid an die Vorinstanz zurückgewiesen hatte, widerrief
die Baukommission den angefochtenen Beschluss vom 20. Mai 2019
betreffend Baugesuch Umgebungsgestaltung von sich aus und stellte
die Behandlung des Baugesuchs für die Umgebungsgestaltung in
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 47/2020), Seite 7/17
Aussicht. Das Rekursverfahren Nr. 19-4581 wurde deshalb am 2. De-
zember 2019 von der Geschäftsliste des Baudepartementes abge-
schrieben.
h) Am 16. März 2020 fasste die Baukommission folgenden neuen
Beschluss zum Baugesuch Umgebungsgestaltung:
A. Die Einsprache von E._ wird im Sinne der Erwägungen
infolge Rückzugs als gegenstandslos abgeschrieben.
B. Die übrigen Einsprachen werden, soweit sie  Natur sind und nicht gutgeheissen werden, im Sinne der Erwägungen abgewiesen.
C. Soweit die Einsprachen privatrechtlicher Natur sind und  der Tatbestand der übermässigen Einwirkung nach Art. 684 ZGB geltend gemacht wird, werden sie im Sinne der Erwägungen abgewiesen.
D. Der Gesuchsteller wird verpflichtet, die beiden  auf der Westseite des Hauses 7 seitlich soweit zu , dass sie einen Grenzabstand zur westlichen Grundstücksgrenze von mindestens 0.50 m einhalten.
Diese Anpassung an den beiden Stützmauern ist innert 3 Monaten nach Rechtskraft dieses Entscheids . Für die dazu erforderlichen Abbrucharbeiten wird der für das ganze Baugrundstück geltende Baustopp teilweise unterbrochen.
(...)
E. Die Umgebungsgestaltung im östlichen Bereich des  7 bis zur Grenze zum Grundstück Nr. 002 ist von der Bewilligung ausgenommen. Für diesen Bereich der  ist ein neues Baugesuch einzureichen, das mit dem bewilligten Bauprojekt zu Haus 7 .
F. (...)
G. Das Baugesuch wird im Sinne der Erwägungen unter  Bedingungen und Auflagen im vereinfachten  genehmigt:
(...)
Zur Begründung wurde ausgeführt, nach Art. 62 des Baureglements
der Politischen Gemeinde Z._ vom 25. November 1992 (BauR) hät-
ten Böschungen und Stützmauern entlang Grundstücks- und Stras-
sengrenzen an Fuss und Krone einen Abstand von mindestens 50 cm
einzuhalten. Die bereits ausgeführten Mauern auf der Westseite des
Hauses 7 reichten unmittelbar bis an die Grenze zu Grundstück
Nr. 003. Diese Mauern hätten zweifellos stützende Funktion, weil sie
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 47/2020), Seite 8/17
den Hang auf dem Baugrundstück terrassenartig gliederten; somit
handle es sich bei ihnen um Stützmauern im Sinn von Art. 62 BauR.
Nachdem die beiden Mauern dem Baureglement widersprächen,
könnten sie nicht nachträglich bewilligt werden; ihr Rückbau um 50 cm
(ab der Grenze) erweise sich als verhältnismässig. Im Bereich östlich
des Hauses 7 könne die Umgebungsgestaltung erst bewilligt werden,
wenn Klarheit darüber bestehe, wie nun Haus 7 genau bewilligt werde.
Im Übrigen entspreche die Umgebungsgestaltung aber den öffentlich-
rechtlichen Vorschriften, weshalb sie bewilligt werde.
E.
Gegen diesen Beschluss erhob A._ durch seinen Vertreter am
6. April 2020 Rekurs beim Baudepartement mit folgenden Anträgen:
1. Lit. D) des angefochtenen Entscheides der Baukom-
mission sei ersatzlos aufzuheben.
2. Lit. B) des angefochtenen Entscheides sei auf  Abweisung der öffentlich-rechtlichen  zu ändern.
3. Lit. E) des angefochtenen Entscheides sei  und es sei die Vorinstanz anzuweisen, das  zur Umgebungsgestaltung auch im östlichen Bereich des Hauses 7 bis zum Grundstück Nr. 002 materiell zu behandeln.
4. Unter Kosten- und Entschädigungsfolge.
Zur Begründung wird vorgebracht, Art. 62 BauR sei von der Vorinstanz
falsch ausgelegt worden. Diese Bestimmung gelte ausschliesslich für
Böschungen und Stützmauern entlang von oder parallel zu Grund-
stücks- oder Strassengrenzen, nicht aber für quer zur Grenze ste-
hende Flügelmauern. Aber selbst wenn solche Flügelmauern einen
Abstand einhalten müssten, wäre der angeordnete Rückbau unver-
hältnismässig. Im Weiteren sei der Nichteintretensentscheid (Bst. E
des Dispositivs) unberechtigt. Das Nichteintreten stelle eine Rechts-
verweigerung dar, weil dieser Teil der Umgebungsgestaltung unab-
hängig davon bewilligungsfähig sei, ob nun Haus 7 gemäss den der-
zeit rechtskräftig bewilligten Plänen oder gemäss jenen der Projektän-
derungsgesuche 7 und 8 fertiggestellt werde.
F.
a) Mit Vernehmlassung vom 14. April 2020 beantragt der Rekurs-
gegner 2, den Rekurs abzuweisen.
b) Mit Vernehmlassung vom 27. April 2020 beantragt der Rekurs-
gegner 1 ebenfalls, den Rekurs abzuweisen, soweit darauf einzutreten
sei.
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 47/2020), Seite 9/17
c) Mit Vernehmlassung vom 7. Mai 2020 beantragt die Vorinstanz
unter Verweis auf den angefochtenen Entscheid, den Rekurs unter
Kostenfolge abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Zur
Begründung wird ergänzend geltend gemacht, die bestehende
Ostfassade von Haus 7 entspreche nicht der rechtskräftigen
(Grund)Baubewilligung. Zwar lägen seit dem 26. Februar 2018 zwei
Baugesuche für eine 7. und eine 8. Projektänderung vor. Da diese als
Ganzes aber nicht bewilligungsfähig seien, seien diese
Bewilligungsverfahren seither sistiert. Das vorliegend umstrittene
Baugesuch für die Umgebungsgestaltung basiere auf dieser sistierten
Projektänderung.
d) Mit Eingabe vom 19. Mai 2020 reicht der Vertreter des Rekur-
renten eine Replik mit Kostennote zu den Vernehmlassungen ein.
Erwägungen
1.
1.1 Die Zuständigkeit des Baudepartementes ergibt sich aus
Art. 43bis des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (sGS 951.1;
abgekürzt VRP).
1.2 Die Frist- und Formerfordernisse von Art. 47 Abs. 1 und Art. 48
VRP sind erfüllt. Die Rekursberechtigung ist gegeben (Art. 45 VRP).
Auf den Rekurs ist einzutreten.
2.
Am 1. Oktober 2017 ist das Planungs- und Baugesetz (sGS 731.1; ab-
gekürzt PBG) in Kraft getreten und das Baugesetz vom 6. Juni 1972
(nGS 8, 134; abgekürzt BauG) aufgehoben worden (Art. 172 Bst. a
PBG). Die neuen Regelungen im PBG finden allerdings in der Regel
auf Baugesuche erst dann Anwendung, wenn die kommunalen Rah-
mennutzungspläne revidiert und in Kraft gesetzt sind. Mithin sind – so-
weit vorliegend überhaupt relevant – weiterhin das BauG und das ent-
sprechende Baureglement anwendbar, mit Ausnahme der gemäss An-
hang zum Kreisschreiben „Übergangsrechtliche Bestimmungen im
PBG“ vom 8. März 2017 (Baudepartement SG, Juristische Mitteilun-
gen 2017/I/1) als unmittelbar anwendbar erklärten Bestimmungen.
3.
Der Rekurrent rügt vorab, die beiden Stützmauern westlich des Hau-
ses 7 seien vollständig, nicht nur teilweise, bewilligungsfähig. Art. 62
BauR sei von der Vorinstanz falsch ausgelegt worden. Diese Bestim-
mung gelte ausschliesslich für Böschungen und Stützmauern entlang
von, das bedeute parallel zu, Grundstücks- oder Strassengrenzen,
nicht jedoch für Flügelmauern, die quer zur Grenze stünden. Die bei-
den Mauern hätten nur grundstücksintern eine Stützfunktion, nicht
aber gegenüber dem Nachbargrundstück.
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 47/2020), Seite 10/17
3.1 Die beiden vom Rekurrenten westlich des Hauses 7 erstellten
Stützmauern verlaufen quer zum Hang. Sie dienen der Terrassierung
des Baugrundstücks und erstrecken sich von der Fassade von Haus 7
bis auf 10 cm an die Grenze von Grundstück Nr. 003.
3.2 Nach Art. 62 Abs. 1 BauR haben Böschungen und Stützmauern
entlang Grundstücks- oder Strassengrenzen an Fuss und Krone einen
Abstand von mindestens 50 cm einzuhalten und müssen den Sicher-
heitsanforderungen entsprechen. Allein im Wortlaut von Art. 62 Abs. 1
BauR findet die Ansicht des Rekurrenten, Stützmauern, die quer zur
Grenze stünden und nur grundstücksintern eine Stützfunktion ausüb-
ten, brauchten keinen Grenzabstand einzuhalten, keine klare Stütze.
Wenn die Vorschrift auch ausdrücklich Abstandsbestimmungen für
Böschungen und Stützmauern entlang von Grundstücksgrenzen fest-
legt, bedeutet das nicht zwingend, dass das nur für Anlagen gelten
soll, die parallel zur Grenze stehen. Auch quer oder schräg zum Hang
stehende, das Baugrundstück terrassierende Stützmauern können –
wie vorliegend gut zu sehen – bis an die Grenzen von Drittgrundstü-
cken reichen. Weil sie zudem regelmässig mit Geländeveränderungen
(Abgrabungen und Auffüllungen) verbunden sind, können solche An-
lagen – jedenfalls, wenn sie wie vorliegend bis ganz oder nahe an die
Grundstücksgrenzen reichen – auch Auswirkungen auf Nachbar-
grundstücke haben.
Stützmauern Stützmauern
Stützmauern Stützmauern
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 47/2020), Seite 11/17
Die mittels Stützmauern künstlich erstellten und höhenmässig gestaf-
felten Terrassen kommen so ebenfalls entlang zu Grundstücksgren-
zen zu liegen. Es ist deshalb rechtlich nicht zu beanstanden, wenn die
Vorinstanz für diese Art von Stützmauern dieselben Grenzabstands-
vorschriften zur Anwendung bringt, wie für Stützmauern, die parallel
zur Grenze erstellt werden.
3.3 Der Rekurrent wendet in diesem Zusammenhang ein, Art. 62
BauR dürfe nur so ausgelegt werden, dass er der baupolizeilichen Si-
cherheit diene. Ein Bedürfnis für eine Abstandsvorschrift gebe es nur
bei Stützkonstruktionen für Abgrabungen und Auffüllungen parallel zu
Grenzen. Bei nicht parallel zu Grundstücksgrenzen verlaufenden Mau-
ern gebe es keinen sicherheitsrelevanten Grund, einen Abstand vor-
zuschreiben; für den Erlass einer solchen Bestimmung im Bauregle-
ment hätte es von vornherein an einem öffentlichen Interesse gefehlt.
3.3.1 Der Rekurrent stützt sich mit dieser Argumentation auf die
frühere, inzwischen allerdings überholte Rechtsprechung der Regie-
rung des Kantons St.Gallen zur Frage der Berechtigung der Gemein-
den zum Erlass von öffentlich-rechtlichen Regelbauvorschriften für An-
lagen. Die Regierung hatte im Entscheid Nr. 584 vom 27. April 1982
(GVP 1982 Nr. 66; durch Verweis des Verwaltungsgerichtes bestätigt
in GVP 1998 Nr. 28 und 1999 Nr. 19) ausgeführt, der in Art. 56 Abs. 1
BauG umschriebene Grenzabstand gelte nur für Gebäude, nicht aber
für Anlagen. Die in Art. 56 Abs. 2 BauG festgehaltene gesetzliche Ver-
pflichtung der politischen Gemeinde zum Erlass von Vorschriften über
den Grenzabstand von Gebäuden schliesse ihre Ermächtigung, auch
Vorschriften über den Grenzabstand von Anlagen zu erlassen, zwar
nicht aus. Es stehe den Gemeinden aber nur frei, solche Vorschriften
im Interesse der baupolizeilichen Sicherheit zu erlassen.
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 47/2020), Seite 12/17
3.3.2 In dem die Politische Gemeinde Z._ betreffenden Entscheid
Nr. 37 vom 16. Januar 2007 (Erw. 2e und f) ging die Regierung aus-
drücklich von dieser früheren Rechtsprechung ab. Sie erwog, dass
auch andere Gründe für den Erlass von Regelbauvorschriften für An-
lagen vorhanden sein könnten. Die unterschiedliche Regelungsdichte
von Bauten und Anlagen erscheine mit Blick auf Sinn und Zweck von
Regelbauvorschriften wie Grenzabstand und Höhe nicht gerechtfertigt.
Es existierten öffentliche Interessen an Grenz- und Gebäudeabstän-
den auf den Gebieten der Feuer- und Gesundheitspolizei, der guten
Gestaltung der Siedlungen sowie der Ästhetik. Daneben habe der
Grenzabstand, auch nachbarschützende Funktionen, sollten doch die
verschiedenen Einflüsse von Bauten und ihrer Benutzung auf Nach-
bargrundstücke gemindert werden. Es sei nicht ersichtlich, weshalb
die genannten öffentlichen Interessen nur durch die Erstellung von
Bauten berührt sein sollten. So hätten Mauern und Einfriedungen
zweifellos eine räumliche Einwirkung auf ihre Umgebung, ein Nach-
bargrundstück oder ein auf diesem stehendes Gebäude. Sie können
zu Lichtentzug führen oder die Bewohner eines Nachbarhauses durch
ihre Höhe, allenfalls verbunden mit zu grosser räumlicher Nähe, er-
heblich bedrängen. Insgesamt könne festgehalten werden, dass allge-
mein sowohl Bauten als auch Anlagen der Bewilligungspflicht unter-
stünden und ihre Bewilligungsfähigkeit nur insoweit eingeschränkt sei,
als sich dies aus dem öffentlichen Recht ergebe. Entsprechend seien
die Gemeinden befugt, die Bewilligungsfähigkeit nicht nur von Bauten,
sondern auch von Anlagen öffentlich-rechtlich, durch den Erlass von
Regelbauvorschriften einzuschränken. Folglich sei ein Interesse an ei-
ner weitergehenden materiellen Reglementierung von Anlagen grund-
sätzlich durchaus zu bejahen und nicht bloss auf Fälle zu beschrän-
ken, bei denen die baupolizeiliche Sicherheit im Vordergrund stünde.
3.3.3 Aus dem Gesagten ergibt sich, dass Art. 62 Abs. 1 BauR auf ei-
ner ausreichenden gesetzlichen Grundlage beruht und seine Anwen-
dung nicht auf baupolizeiliche Sicherheitsanliegen beschränkt ist.
Art. 62 Abs. 1 BauR durfte und musste deshalb von der Vorinstanz für
die materielle Beurteilung der beiden umstrittenen Stützmauern west-
lich des Hauses 7 herangezogen werden und weil die beiden Mauern
den Grenzabstand um 40 cm unterschreiten, wurde die Baubewilli-
gung auch zu Recht verweigert.
4.
Der Rekurrent rügt, selbst wenn solche Flügelmauern einen Grenzab-
stand einhalten müssten, wäre der angeordnete Rückbau rechtlich
und sachlich ungerechtfertigt. Die Mauern wiesen stirnseitig immerhin
einen Abstand von 10 cm zur Grenze auf und hätten gegenüber dem
Nachbargrundstück Nr. 003 überhaupt keine Stützfunktion. Sie über-
ragten zudem das gewachsene Terrain nur geringfügig um 15 cm bzw.
44 cm. Der unterirdische Teil der Mauern brauche ohnehin keinen
Grenzabstand einzuhalten. Folglich hätte nur der Abbruch des oberir-
dischen Teils der Mauern auf einer Länge von 40 cm angeordnet wer-
den dürfen.
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 47/2020), Seite 13/17
4.1 Nach Art. 159 Abs. 1 Bst. d PBG verfügt die zuständige Gemein-
debehörde die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands, wenn
durch die Errichtung von Bauten und Anlagen ohne Bewilligung oder
auf andere Weise ein unrechtmässiger Zustand geschaffen wird. Kön-
nen Bauten und Anlagen aufgrund materieller Rechtswidrigkeit auch
nachträglich nicht bewilligt werden (vgl. Art. 159 Abs. 1 Bst. c PBG),
folgt daraus aber noch nicht notwendigerweise, dass sie abgebrochen
werden müssen. Vielmehr sind in jedem Fall die allgemeinen verfas-
sungsrechtlichen Prinzipien des Bundesrechts, insbesondere die
Grundsätze der Verhältnismässigkeit und des Schutzes des guten
Glaubens zu berücksichtigen (vgl. B. HEER, St.Gallisches Bau- und
Planungsrecht, Bern 2003, Rz. 1210). Der Grundsatz der Verhältnis-
mässigkeit besagt, dass eine Abbruchverfügung nur erlassen werden
darf, wenn diese Massnahme bei objektiver Betrachtung als die einzig
geeignete erscheint, um einen aktuellen baurechtswidrigen Zustand
zu beheben. Sie hat zu unterbleiben, wenn die Abweichung von den
Bauvorschriften nur geringfügig ist, wenn der Abbruch nicht im öffent-
lichen Interesse liegt oder wenn die berührten öffentlichen Interessen
den Schaden, der einem Eigentümer aus dem Abbruch erwächst, nicht
zu rechtfertigen vermögen. Auf den Grundsatz der Verhältnismässig-
keit kann sich auch der bösgläubige Bauherr berufen. Er muss aber in
Kauf nehmen, dass die Behörden namentlich zum Schutz der Rechts-
gleichheit und der baurechtlichen Ordnung dem Interesse an der Wie-
derherstellung des gesetzmässigen Zustands erhöhtes Gewicht bei-
messen und die dem Bauherrn allenfalls erwachsenden Nachteile nur
in verringertem Mass berücksichtigen (VerwGE B 2019/124 vom
23. Januar 2020 Erw. 2.3 mit Hinweisen).
4.2 Stützmauern haben gemäss Art. 62 Abs. 1 BauR – und zwar
ganz unabhängig davon, ob sie oberirdisch sichtbar sind oder nicht –
stets einen Grenzabstand von 50 cm einzuhalten. Abzustellen ist da-
bei einzig auf die Funktion der Mauer, also ihre Stützwirkung, nicht
aber auf die Sichtbarkeit einer solchen Anlage. Stützmauern, gerade
solche für Terrassierungen oder zur Vermeidung von Rutschungen,
werden oft auch vorgeschüttet und verschwinden so ganz oder zu we-
sentlichen Teilen im gestalteten Terrain. Trotzdem handelt es sich bei
solchen Anlagen um Stützkonstruktionen im Sinn von Art. 62 Abs. 1
BauR, die den vorgeschriebenen Grenzabstand einzuhalten haben.
Nachdem vorliegend unbestritten ist, dass die beiden Stützmauern
den Grenzabstand von 50 cm um rund 40 cm unterschreiten, ist nicht
zu beanstanden, dass die Vorinstanz deren Rückbau angeordnet hat.
Die Vorinstanz hat bei dieser Rückbauanordnung ohnehin nur auf die
Stützmauern selbst Bezug genommen. Das unter ihnen im Hang lie-
gende L-Profil, dem selbst keine stützende Funktion zukommt, son-
dern das nur den statisch erforderlichen Fuss der Stützmauern bildet,
ist von der Rückbauanordnung nicht betroffen. In diesem Sinn und un-
ter Berücksichtigung des Umstands, dass der verlangte bauliche Ein-
griff nur von bescheidener Bedeutung ist, hat die Vorinstanz beim Er-
lass der Wiederherstellungsverfügung den Grundsatz der Verhältnis-
mässigkeit ausreichend gewahrt. Der Rekurrent hat es sich anrechnen
zu lassen, die Umgebungsgestaltung ohne Baubewilligung in Angriff
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 47/2020), Seite 14/17
genommen zu haben. Er war sich im Übrigen wohl auch des von den
beiden Stützmauern einzuhaltenden Grenzabstands von 50 cm be-
wusst. Nicht anders lässt es sich erklären, dass er in den ursprüngli-
chen, der rechtskräftigen Baubewilligung vom 16. November 2011 zu-
grundeliegenden Plänen (Situation 1:500, Situation 1:200 und
Ebene 2, Erdgeschoss, ebenfalls 1:200) die beiden Stützmauern noch
mit einem Abstand von 50 cm zur Grenze von Grundstück Nr. 003 ein-
gezeichnet hatte.
4.3 Der Rekurrent bringt in diesem Zusammenhang vor, es hätte
von der Vorinstanz beim Erlass der Wiederherstellungsverfügung be-
rücksichtigt werden müssen, dass es ihm unbenommen wäre, entlang
der Grenze – ohne jeglichen Abstand – eine 1,8 m hohe Mauer zu er-
stellen, wodurch die Stützmauern, die das gewachsene Terrain nur
geringfügig überragten, jede Bedeutung für das Nachbargrundstück
verlieren würden. Auch wäre zu bedenken gewesen, dass sogar eine
unterirdische Baute in diesem Bereich das gewachsene Terrain nach
Art. 46 BauR um bis zu 70 cm überragen dürfte, also weit mehr, als
die beiden beanstandeten Mauerteile dies täten. Die Wiederherstel-
lungsverfügung sei deshalb unverhältnismässig. Bei dieser Argumen-
tation verkennt der Rekurrent, dass vorliegend weder eine Grenz-
mauer noch eine unterirdische Baute, sondern zwei Stützmauern zu
beurteilen waren, für die eigene und eben andere Regelbauvorschrif-
ten als für Grenzmauern und unterirdische Bauten gelten.
5.
Der Rekurrent wendet sich weiter dagegen, dass die Vorinstanz im
angefochtenen Entscheid die Umgebungsgestaltung im östlichen Be-
reich zwischen der Fassade des Hauses 7 und der Grenze zu Grund-
stück Nr. 002 von der Bewilligung ausgenommen und für diesen Be-
reich der Umgebungsgestaltung ein neues Baugesuch einverlangt
habe, das mit dem bewilligten Bauprojekt zu Haus 7 übereinstimme.
Dieses Nichteintreten auf einen Teil des Baugesuchs stelle eine
Rechtsverweigerung dar, weil dieser Teil der Umgebungsgestaltung
unabhängig davon bewilligungsfähig sei, ob nun Haus 7 gemäss den
angefochtener Umge-
bungsplan
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 47/2020), Seite 15/17
derzeit rechtskräftig bewilligten Plänen oder gemäss jenen der Pro-
jektänderungsgesuche 7 und 8 fertiggestellt werde. Demgegenüber ist
die Vorinstanz der Auffassung, im Bereich östlich des Hauses 7 ent-
spreche die Umgebungsgestaltung nicht dem bewilligten Bauprojekt;
sie basiere auf dem teilweise bereits ausgeführten Projektänderungs-
gesuchen 7 und 8. Die Umgebungsgestaltung in diesem Bereich
könne erst bewilligt werden, wenn Klarheit darüber bestehe, ob und in
welcher Form Haus 7 letztlich bewilligt werden könne.
5.1 Entgegen den Ausführungen des Rekurrenten ist offenkundig,
dass die im rekursgegenständlichen Baugesuch enthaltene Umge-
bungsgestaltung östlich von Haus 7 weder bezüglich des konkreten
Weg- und Treppenverlaufs noch hinsichtlich der Abstände der Er-
schliessungsanlagen von der Grenze und namentlich auch nicht in Be-
zug auf die Erschliessung der Ebene 2 von Haus 7 über die Treppe
dem ursprünglich bewilligten Projekt entspricht.
Würde die umstrittene Umgebungsgestaltung in der nun vorliegenden
Form bewilligt, könnte die Ebene 2 von Haus 7 nur mehr über eine Art
Podest, das zwischen der Treppe und der Hausfassade erstellt wer-
den müsste, erreicht werden. Abgesehen davon, dass dieses Podest
wieder Fragen bezüglich der Anrechenbarkeit dieser Zugangsfläche
an die ohnehin schon überschrittene Ausnützungsziffer aufwerfen
würde, war ein solches Podest auch nicht Gegenstand des rechtskräf-
tig bewilligten Baugesuchs. Erst im derzeit mit ausdrücklichem Einver-
ständnis des Rekurrenten von der Vorinstanz sistierten Projektände-
rungsgesuchs 7 ist ein solches Podest vorgesehen.
5.2 Der Vorinstanz ist deshalb zuzustimmen, dass bis zur allfälligen
späteren Bewilligung des Projektänderungsgesuchs 7 nun nur das
bereits rechtskräftig bewilligte Bauprojekt Grundlage einer von der
Baukommission zu beurteilenden Umgebungsgestaltung sein kann.
Die umstrittene Umgebungsgestaltung im östlichen Bereich zwischen
der Fassade des Hauses 7 und der Grenze zu Grundstück Nr. 002 ist
ursprünglich be-
willigtes Projekt
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 47/2020), Seite 16/17
dagegen untrennbar mit der 7. Projektänderung an Haus 7 verbunden
und deshalb von dieser abhängig. Würde die umstrittene
Umgebungsgestaltung in diesem Bereich bewilligt, wäre damit auch
dieses neue Zugangspodest bewilligt, das für sich aber auch Teil des
7. Projektänderungsgesuchs ist. Mit anderen Worten hängen die
beiden Gesuche (7. Projektänderung und angefochtene
Umgebungsgestaltung) voneinander ab, ja sie überlagern sich sogar,
weshalb eine allfällige Bewilligung des einen Gesuchs das andere
unweigerlich präjudizieren würde. Dies hat die Vorinstanz zutreffend
erkannt und deshalb auch richtigerweise den vorliegend umstrittenen
Teil der geplanten Umgebungsgestaltung von der Bewilligung
ausgenommen und zurückgestellt. Eine Rechtsverweigerung liegt
damit nicht vor. Der Rekurs erweist sich somit auch in diesem Punkt
als unbegründet.
6.
Zusammenfassend ist der Entscheid der Vorinstanz, die westlichen
40 cm der beiden Stützmauern nicht zu bewilligen und deren Rückbau
anzuordnen sowie das Baugesuch betreffend Umgebungsgestaltung
insoweit zu sistieren, als es sich auch auf den östlichen Bereich des
Hauses 7 bis zur Grenze zu Grundstück Nr. 002 bezog, nicht zu bean-
standen. Der Rekurs ist somit gesamthaft abzuweisen.
7.
7.1 Nach Art. 95 Abs. 1 VRP hat in Streitigkeiten jener Beteiligte die
Kosten zu tragen, dessen Begehren ganz oder teilweise abgewiesen
werden. Die Entscheidgebühr beträgt Fr. 3'000.– (Nr. 20.13.01 des
Gebührentarifs für die Kantons- und Gemeindeverwaltung,
sGS 821.5). Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend sind die
amtlichen Kosten dem Rekurrenten zu überbinden.
7.2 Der von A._ am 15. April 2020 geleistete Kostenvorschuss
von Fr. 1'800.– ist anzurechnen.
8.
Rekurrent und Vorinstanz stellen Begehren um Ersatz der ausseramt-
lichen Kosten.
8.1 Im Rekursverfahren werden ausseramtliche Kosten entschädigt,
soweit sie auf Grund der Sach- und Rechtslage notwendig und ange-
messen erscheinen (Art. 98 Abs. 2 VRP). Die ausseramtliche Entschä-
digung wird den am Verfahren Beteiligten nach Obsiegen und Unter-
liegen auferlegt (Art. 98bis VRP). Die Vorschriften der Schweizerischen
Zivilprozessordnung (SR 272) finden sachgemäss Anwendung
(Art. 98ter VRP).
8.2 Da der Rekurrent mit seinen Anträgen unterliegt, hat er von
vornherein keinen Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung.
Sein Begehren ist deshalb abzuweisen.
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 47/2020), Seite 17/17
8.3 Die Vorinstanz hat grundsätzlich keinen Anspruch auf Ersatz der
ausseramtlichen Kosten (R. HIRT, Die Regelung der Kosten nach
st.gallischem Verwaltungsrechtspflegegesetz, Lachen/St.Gallen 2004,
S. 176). Sie bringt keine Gründe vor, die ein Abweichen von dieser
Regel rechtfertigen. Ihr Begehren ist daher ebenfalls abzuweisen.