Decision ID: 2234f372-e0f5-519f-a45c-e6b2c99ddd01
Year: 2015
Language: de
Court: SG_VG
Chamber: SG_VG_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A.
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a. Die katholische Kirchgemeinde X. ist Eigentümerin des Grundstücks Nr. 000,
Grundbuch X. Dieses liegt gemäss Zonenplan der Gemeinde X. vom 3. November 1994
in der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen und ist mit der Pfarrkirche Y.
(nachstehend: Pfarrkirche) überbaut. Die Pfarrkirche ist gemäss Schutzverordnung der
Gemeinde X. vom 8. August/3. November 1994 (SchutzVO; act. G 17) ein geschütztes
Kulturobjekt, steht seit dem 31. März 1977 unter dem Schutz des Bundes und ist
gemäss dem schweizerischen Inventar der Kulturgüter von nationaler und regionaler
Bedeutung. Am 14. März 2001 reichte die Swisscom AG, St. Gallen, ein Baugesuch für
die Erstellung einer Mobilfunkanlage mit Sende- und Empfangsantennen im Turm der
Pfarrkirche ein (act. G 10/5 I/1 f.). Die gegen das Gesuch erhobenen Einsprachen wies
der Gemeinderat X. mit Entscheiden vom 5. Dezember 2001 ab und erteilte die
Baubewilligung für die Mobilfunkanlage (act. G 10/5 I/37-39). Die Entscheide
erwuchsen unangefochten in Rechtskraft.
b. Am 9. März 2012 reichte die Swisscom (Schweiz) AG ein Baugesuch für die
Demontage und den Wechsel der Antennen mit einer Systemerweiterung UMTS auf
dem Grundstück Nr. 000 ein (act. G 10/5 II/3 f.). Innerhalb der Auflagefrist des
Baugesuchs (13. bis 28. August 2012) erhoben P. und R.S., M. und N.O., das Q., J.
und K.L., T. und U.V., E. und F.G., C.D. und W.Z. sowie A.B. und H.I. Einsprache und
beantragten die Verweigerung der Baubewilligung (act. G 10/5 II/35). Mit Beschluss
vom 15. November 2012 wies der Gemeinderat X. die Einsprachen ab und erteilte die
Baubewilligung für die Demontage und den Wechsel der Antennen (act. G 10/5 II/47).
Den gegen diesen Beschluss von M. und N.O., J. und K.L., E. und F.G., C.D., A.B., H.I.
und vom Q., alle vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Adrian Rüesch, St. Gallen,
erhobenen Rekurs vom 6. Dezember 2012 (act. G 10/1 und 10/3) wies das
Baudepartement des Kantons St. Gallen, nachdem es eine Stellungnahme der
kantonalen Denkmalpflege vom 13. Februar 2013 und eine solche des Amtes für
Umwelt und Energie (AFU) vom 17. September 2013 eingeholt hatte (act. G 10/8 f.,
10/20), mit Entscheid vom 14. November 2013 ab (act. G 2).
B.
a. Gegen diesen Entscheid liessen A.B., C.D., E. und F.G., H.I., J. und K.L. sowie M.
und N.O. durch Rechtsanwalt Rüesch mit Eingabe vom 29. November 2013
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Beschwerde erheben mit den Anträgen, der Entscheid und die Verfügung des
Gemeinderats vom 15. November 2012 seien aufzuheben (Ziff. 1 und 2) und die
Baubewilligung betreffend Umbau der Mobilfunkanlage auf Grundstück Nr. 000, X., sei
zu verweigern (Ziff. 3), alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge (Ziff. 4). In der
Beschwerdebegründung vom 20. Januar 2014 bestätigte der Rechtsvertreter die
gestellten Anträge (act. G 7).
b. In der Vernehmlassung vom 7. Februar 2014 beantragte die Vorinstanz Abweisung
der Beschwerde. Zur Begründung verwies sie auf den angefochtenen Entscheid (act. G
9). Rechtsanwalt Dr. H. Bühlmann, St. Gallen, reichte für die Beschwerdegegnerin eine
Stellungnahme vom 28. Februar 2014 mit dem Antrag auf Beschwerdeabweisung,
unter Kosten- und Entschädigungsfolge, ein (act. G 12). Die Beschwerdebeteiligte
verzichtete auf eine Stellungnahme (act. G 13). Eine dem Rechtsvertreter der
Beschwerdeführer angesetzte Frist zur Einreichung einer Replik wurde nicht benützt
(act. G 15). Auf Verlangen des Verwaltungsgerichts reichte die Vorinstanz die SchutzVO
ein (act. G 17).
c. Auf die Darlegungen der Parteien in den Eingaben des vorliegenden Verfahrens und
die Akten wird, soweit für den Entscheid wesentlich, in den nachstehenden
Erwägungen eingegangen.

Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1. Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59bis
Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, VRP). Die
Beschwerdeführer sind Eigentümer von Liegenschaften bzw. Anstösser im Umkreis
von 700 m der geplanten Anlage; sie haben auch am vorinstanzlichen Verfahren
teilgenommen. Sie sind zur Ergreifung des Rechtsmittels befugt (Art. 64 in Verbindung
mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Die Eingabe ihres Rechtsvertreters vom 29. November 2013
(act. G 1) erfolgte rechtzeitig und erfüllt zusammen mit der Ergänzung vom 20. Januar
2014 (act. G 7) die formellen und inhaltlichen Voraussetzungen (Art. 64 in Verbindung
mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP). Auf die Beschwerde ist grundsätzlich
einzutreten. Auf das Begehren, die Verfügung des Gemeinderates vom 15. November
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2012 sei aufzuheben, ist nicht einzutreten, da der angefochtene Rekursentscheid an
deren Stelle getreten ist (Devolutiveffekt; vgl. BGE 129 II 438 E. 1).
2.
2.1. Mobilfunkantennen sind als Infrastrukturbauten in Bauzonen nicht generell und
unabhängig von ihrem Verwendungszweck zulässig. Verlangt wird ein Bezug zu den
Zonenflächen, auf welchen sie erstellt werden sollen (Art. 22 Abs. 2 lit. a Bundesgesetz
über die Raumplanung; SR 700, RPG). Innerhalb der Bauzonen sind sie grundsätzlich
zonenkonform, soweit sie hinsichtlich Standort und Ausgestaltung in einer
unmittelbaren funktionellen Beziehung zum Ort stehen, an dem sie errichtet werden
sollen, und im Wesentlichen Bauzonenland abdecken. Die Zonenkonformität einer
Mobilfunkantenne kann unter Umständen auch bejaht werden, wenn sie der
Ausstattung der Bauzone als Ganzem und nicht nur speziell dem in Frage stehenden
Bauzonenteil dient (BGer 1C_106/2010 vom 19. Oktober 2010, E. 4.3 mit Hinweisen auf
BGE 133 II 353, E. 4.2 und 133 II 321, E. 4.3.2). Erforderlich ist lediglich der Nachweis,
dass die Anlage der lokalen Versorgung dient, d.h. einen funktionellen Bezug zur
Wohnzone aufweist. Hierfür kann verlangt werden, dass die Anlage von ihren
Dimensionen und ihrer Leistungsfähigkeit her der in reinen Wohnzonen üblichen
Ausstattung entspricht, nicht dagegen, dass die Strahlung der Anlage an der
Zonengrenze haltmacht (was physikalisch unmöglich wäre) bzw. nur gerade die
Wohnzone abdeckt (BGer 1C_449/2011 vom 19. März 2012 [= BGE 138 II 173], E. 5.4).
In Art. 10 des Baugesetzes (sGS 731.1; BauG) sind die Zonen, welche mit einem
Zonenplan ausgeschieden werden können, abschliessend aufgezählt (B. Heer, St.
Gallisches Bau- und Planungsrecht, Bern 2003, S. 43). Nicht vorgesehen ist im st.
gallischen Baurecht ein Kaskadenmodell, gemäss welchem Mobilfunkantennen in
erster Linie in den Industrie- oder Gewerbezonen (1. Priorität) und in Zonen für
öffentliche Bauten, in denen stark und mässig störende Betriebe zulässig sind (2.
Priorität) erstellt werden sollen (vgl. BGer 1C_51/2012 vom 21. Mai 2012, E. 5; BGE 138
II 173).
Bei der Beurteilung der Zonenkonformität sind neben den materiellen auch immaterielle
(ideelle) Immissionen zu berücksichtigen. Ideelle Immissionen sind Einwirkungen, die
das seelische Empfinden verletzen beziehungsweise unangenehme psychische
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Eindrücke erwecken können. Dabei wird nicht vorausgesetzt, dass die Störungen des
Wohlbefindens an nach aussen in Erscheinung tretende Vorgänge (vgl. dazu etwa BGer
1C_83/2012 vom 18. Juli 2012 E. 2.6 mit Hinweisen auf weitere Rechtsprechung)
anknüpfen. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung sind auch solche
Einwirkungen zu berücksichtigen, die aus der blossen Vorstellung darüber entstehen,
was im Innern eines Gebäudes vor sich geht, mithin aus dem Wissen um verborgene
Vorgänge (BGE 136 I 395 E. 4.3.4). Die abstrakte Beurteilung der ideellen Immissionen
erfolgt dabei unabhängig von Überlegungen zur öffentlichen Sittlichkeit, so dass auch
die Tatsache, dass sich in solchen Dingen die Anschauungen in den letzten Jahren
stark geändert haben, unbeachtlich bleiben muss (vgl. VerwGE B 2013/135 vom 19
August 2014, E. 2.2.3 mit Hinweis). Bei der Anwendung von Normen mit Bezug auf
ideelle Immissionen ist der Charakter der fraglichen Umgebung zu berücksichtigen. Die
Qualifizierung ideeller Immissionen als "stark störend" bedingt nach der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung ein erhebliches Konfliktpotenzial zwischen den
sich entgegenstehenden Nutzungen, insbesondere zu Wohnnutzungen. Umgekehrt
lässt sich nicht sagen, dass eine Einstufung als "nicht störend" das Fehlen jeglichen
Konfliktpotenzials voraussetzt. Vielmehr ist eine Gesamtschau unter Einbezug des
geplanten Vorhabens und der bestehenden Umgebung anzustellen (vgl. BGE 136 I 395
E. 4.3.2 mit Hinweis; BGer 1C_83/2012 vom 18. Juli 2012 E. 2.6).
2.2. Die Beschwerdeführer bestreiten die Zonenkonformität des Bauvorhabens und
rügen eine Verletzung der Ortsbildschutzvorschriften. Die Beschwerdegegnerin habe
nirgends dargetan, dass die Mobilfunkanlage hinsichtlich Standort und Auslastung in
einer unmittelbaren funktionellen Beziehung zum Ort stehe, in dem sie errichtet werden
solle (act. G 7 S. 8). - Das AFU legte im Bericht vom 17. September 2013 dar, die
umgebaute Anlage solle mit zwei Frequenzbändern 900 und 2100 MHz und einer
maximalen Gesamtleistung von 5'950 W über alle sechs Antennen betrieben
werden. Der Anlagegrenzwert bleibe damit unverändert bei 5 V/m. Die drei horizontalen
Senderichtungen (0°, 110°, 240°) blieben ausser einer kleinen Abweichung von 10°
beim zweiten Sektor unverändert. Der erste Sektor sei mit 0 Grad Azimut genau gegen
Norden ausgerichtet und diene somit primär der Versorgung des grösseren nördlichen
Dorfteils. Der kleinere südliche Dorfteil könnte durch eine Senderichtung von 180°
abgedeckt werden. In der Regel würden Mobilfunkanlagen jedoch mit drei Sektoren
erstellt. Durch die Ausrichtung mit 110° bzw. 240° sei die Versorgung des südlichen
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Dorfteils ebenfalls gewährleistet (act. G 10/20). Aufgrund dieser Feststellungen ist
davon auszugehen, dass mit der in der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen (Art.
10 Abs. 1 lit. h und Art. 18 des Baugesetzes, sGS 731.1; BauG) geplanten
Mobilfunkanlage die umliegenden Wohnzonen mit Mobilfunkdiensten versorgt werden
sollen. In diesem Sinn ist ein funktionaler Zusammenhang der Mobilfunkanlage zu den
umliegenden Zonen (BGE 138 II 173 E. 7.4.3) als gegeben zu erachten. Mit Blick auf die
Darlegungen des AFU ist kein konkreter Anlass ersichtlich, welcher eine weitere
Abklärung der Zonenkonformität (Augenschein, Expertise; act. G 7 S. 8) erforderlich
machen würde. Die Schlussfolgerung der Vorinstanz im angefochtenen Entscheid, die
geplante Anlage diene einem tatsächlichen Bedürfnis der Wohnbevölkerung nach einer
guten Versorgung mit Mobilfunkdiensten, und die Zonenkonformität der Anlage sei
ohne Weiteres gegeben (act. G 5), lässt sich dementsprechend nicht beanstanden,
zumal nach der Rechtsprechung wie erwähnt (E. 2.1) nicht verlangt ist, dass eine
Mobilfunkantenne ausschliesslich der Bauzone dient, in welcher sie errichtet werden
soll.
3.
3.1. Sind Bauten und Anlagen rechtmässig erstellt worden, garantieren Art. 26
Abs. 1 der Bundesverfassung (Eigentumsgarantie, SR 101) und Art. 77bis Abs. 1 Satz 1
BauG deren Bestand, selbst wenn sie den geltenden Vorschriften und Plänen
widersprechen. Die Bestandesgarantie schützt darüber hinaus werterhaltende
Unterhaltsarbeiten. Der Wiederaufbau im bisherigen Umfang ist unter den
Voraussetzungen von Art. 77 Abs. 1 Satz 2 BauG garantiert. Nach Art. 77 Abs. 2
BauG sind Umbauten, Zweckänderungen und Erweiterungen rechtmässig erstellter
Bauten und Anlagen, die den geltenden Vorschriften oder Plänen widersprechen,
zulässig, soweit dadurch die Rechtswidrigkeit weder vermehrt noch wesentlich
verstärkt wird. Eine Vermehrung der Rechtswidrigkeit liegt vor, wenn die Änderung zu
einer Verletzung zusätzlicher Vorschriften führt. Eine Verstärkung der Rechtswidrigkeit
ist gegeben, wenn eine bereits verletzte Vorschrift in noch stärkerem Ausmass verletzt
wird. Unwesentlich ist eine Verstärkung der Rechtswidrigkeit, wenn weder der
Schutzzweck der Norm erheblich beeinträchtigt wird, noch die Erweiterung des
bestehenden rechtswidrigen Teils für sich allein oder zusammen mit einer weiteren
Anlage als bedeutsam bezeichnet werden muss (Heer, a.a.O., S. 218 f. mit Hinweis auf
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GVP 2001 Nr. 95). Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts kann bei einem
bereits realisierten Bauvorhaben, dessen Baubewilligung nicht mehr widerrufen werden
kann, hinsichtlich seiner Bestandes- und Erweiterungsgarantie auf die materielle
Rechtmässigkeit verzichtet werden; die formelle Rechtmässigkeit der Baute oder
Anlage wird als genügend erachtet. Wird bei einer (ursprünglich) materiell
rechtswidrigen Baute oder Anlage eine bestimmte Norm erheblich verletzt, kann eine
an sich wenig bedeutende Erweiterung dazu führen, dass die Verstärkung der
Rechtswidrigkeit insgesamt als wesentlich bezeichnet werden muss (vgl. GVP 2011 Nr.
18).
3.2. Von formeller Rechtswidrigkeit einer Baute oder Anlage ist auszugehen, wenn
diese ohne rechtskräftige Baubewilligung erstellt wurde (vgl. Heer, a.a.O., Rz. 1206).
Vorliegend erwuchs die gestützt auf das Baugesuch der Beschwerdegegnerin vom
14. März 2001 für die Erstellung einer Mobilfunkanlage mit Sende- und
Empfangsantennen im Turm der Pfarrkirche (act. G 10/5 I/1 f.) erteilte Baubewilligung
(Einspracheentscheide vom 5. Dezember 2001; act. G 10/5 I/37-39) in formelle
Rechtskraft. Die heute bestehende Mobilfunkanlage wurde damit - entgegen der
Auffassung der Beschwerdeführer (act. G 7 S. 7) - jedenfalls formell rechtmässig
erstellt. Der Umstand, dass im Vorfeld dieser Bewilligung weder die kantonale
Denkmalpflege noch das Bundesamt für Kultur (BAK) begrüsst worden waren (act. G 7
S. 7), vermag an der formellen Rechtskraft der Bewilligung nichts zu ändern, zumal
amtlichen Stellungnahmen kein Verfügungscharakter zukommt (Waldmann/Hänni,
Handkommentar Raumplanungsgesetz, Bern 2006, Rz. 52 zu Art. 25a RPG).
Ausgangspunkt und Voraussetzung für die Anwendung von Art. 77 Abs. 2 BauG
bildet wie dargelegt die materielle (Bau-)Rechtswidrigkeit der aktuell bestehenden
Anlage. Zu klären ist, inwiefern eine solche zu bejahen ist.
3.2.1. Nach Art. 98 Abs. 1 lit. c BauG sind als Schutzgegenstände bedeutende
Ortsbilder, geschichtliche Stätten sowie Natur- und Kulturdenkmäler zu erhalten. Die
Beeinträchtigung von Schutzgegenständen darf nach Art. 98 Abs. 2 BauG nur bewilligt
werden, wenn sich ein gewichtiges, das Interesse an der Erhaltung überwiegendes
Bedürfnis nachweisen lässt. In Schutzverordnungen können gemäss Art. 99 Abs. 4
BauG Eigentumsbeschränkungen aller Art, wie Bauverbote, Baubeschränkungen und
Abbruchverbote, die zum Schutz erforderlich sind, angeordnet werden. Gemäss Art. 6
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Abs. 1 der SchutzVO (act. G 17) sind Kulturobjekte in ihrer schutzwürdigen Substanz zu
erhalten. Untersagt sind der Abbruch, die Beseitigung oder andere Massnahmen,
welche den geschichtlichen oder künstlerischen Wert beeinträchtigen. Die am 31. März
1977 im Grundbuch eingetragene Dienstbarkeit zu Lasten des Grundstücks Nr. 000
und zu Gunsten der Eidgenossenschaft verpflichtet den jeweiligen Eigentümer des
Grundstücks, ohne Genehmigung der Berechtigten alle Veränderungen am Gebäude
(Denkmal) zu unterlassen, abgesehen von den nötigen Unterhaltsarbeiten (act. G 10/5
II/1). Aufgrund dieser Dienstbarkeit ist der Eigentümer verpflichtet, bei allen baulichen
Massnahmen eine Bewilligung beim Bundesamt für Kultur (BAK) anzufordern (vgl. act.
G 10/5 II/2, II/32).
3.2.2. Im Grundsatzpapier "Mobilfunkantennen an Baudenkmälern" vom 23. Juli 2002
(revidiert am 12. März 2008; www.bak.admin.ch/kulturerbe) stellt das Eidgenössische
Departement des Innern Kriterien zur Beurteilung von Gesuchen für Antennen an
rechtlich geschützten Bauten auf. Als Grundsatz wird festgehalten, dass die
Anbringung von Mobilfunkantennen an Baudenkmälern oder in ihrer Umgebung zu
vermeiden sei und Alternativstandorte zu evaluieren seien. Ein Baudenkmal dürfe durch
die Antenneninstallation in seiner materiellen Substanz nicht angetastet werden.
Mobilfunkantennen seien an Baudenkmälern und in deren Umgebung nur möglich,
wenn sie Gestalt und Wirkung der Denkmäler nicht beeinträchtigen würden. Sie dürften
nur dort errichtet werden, wo sie vom öffentlichen Grund oder von öffentlich
zugänglichen Räumen nicht wahrgenommen werden könnten. Eine Errichtung sei nur
möglich, wenn sie die relevanten Blickrichtungen vom Denkmal und vom öffentlichen
Raum aus nicht stören würden. Das BAK legte am 15. August 2012 unter Berufung auf
Art. 13 Abs. 5 des Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz (SR 451; NHG)
und Art. 7 der Verordnung über den Natur- und Heimatschutz (SR 451.1; NHV) unter
anderem dar, die Bewilligung für den Antennenbau von 2001 sei ohne Einverständnis
des BAK erteilt worden; sie widerspreche den Bedingungen und Auflagen des
Bundesschutzes und hätte damit auch nicht erteilt werden dürfen. Zum aktuellen
Zeitpunkt werde jedoch ein Rückbau der Anlage im Kirchturm angesichts der
rechtskräftig erteilten Baubewilligung von 2001 als unverhältnismässig beurteilt. Das
BAK stimme deshalb der Erweiterung der Anlage ausnahmsweise zu. Sollte eine
zusätzliche, das Ortsbild nicht beeinträchtigende und den Raum X. abdeckende
Mobilfunkantenne errichtet werden, sei die Anlage im Kirchturm von X. rückzubauen
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und in die neue Anlage zu integrieren (act. G 10/5 II/32). In der Stellungnahme vom
13. Februar 2013 führte die kantonale Denkmalpflege - nachdem sie bereits im
Schreiben vom 20. Juli 2012 dem geplanten Vorhaben ausdrücklich nicht (bzw. nur
unter Vorbehalt der Zustimmung des BAK) zugestimmt hatte (act. G 10/5 II/23) - aus,
Kirchtürme dürften nicht für das Installieren von Mobilfunkantennen missbraucht
werden. Dies untergrabe die Würde eines sakralen Ortes. Es sei nicht Aufgabe der
Kirchen, Antennen aufzunehmen bzw. daraus Gewinne erzielen zu können. X. sei ein
Ortsbild von nationaler Bedeutung. Die Kirche selbst sei ein Schutzobjekt, das zudem
unter Bundesschutz stehe und der (zweithöchsten) Kategorie B angehöre. Ein
Baudenkmal müsse den Respekt des Betrachters hervorrufen können, glaubwürdig
sein und seine Integrität behaupten können. Kirchtürme, die zu Antennenhorten
verkommen würden, erfüllten diese Anforderungen nicht. Das BAK habe sich nur
deshalb der geplanten Anlage nicht widersetzt, weil diese schon bestanden habe. Zur
vorbestehenden Antenne sei das Bundesamt jedoch nie angefragt worden; es habe
dementsprechend auch keine Zustimmung erteilen können. Durch den Umstand, dass
die einstige Antenne ohne Zustimmung der kantonalen oder eidgenössischen
Denkmalpflege erbaut worden sei, werde offenbar ein Sachzwang geschaffen, die
bestehende Anlage auszubauen. Das sei ein ungutes Präjudiz. Wenn eine vermeintliche
Strahlenbelastung aus einem Baudenkmal heraus vernommen werde, werte dies den
Kulturzeugen ab, mache ihn suspekt. Das ungeschmälerte Empfinden gelte auch der
Sicherung des baulichen Erbes. Die kantonale Denkmalpflege lehne die Antenne
entschieden und in aller Form ab (act. G 10/9).
3.2.3. Zum vorerwähnten Bericht der kantonalen Denkmalpflege ist festzuhalten, dass
dieser keine objektive Beurteilung enthält; Antennen im Innern von Sakralbauten
werden im Wesentlichen aus subjektiven Gründen abgelehnt. Dem Bericht des BAK
lässt sich ebenfalls keine objektiv-detaillierte Beurteilung entnehmen. Er verweist zwar
auf das Grundsatzpapier der EKD über Mobilfunkanlagen an Baudenkmälern bzw. die
dort aufgestellten Leitlinien, führt jedoch nicht aus, inwiefern die zur Diskussion
stehende Antenne im Dach die Erlebbarkeit und gesellschaftliche Wirkung der Baute
beeinträchtigen sollte. Eine solche Beeinträchtigung erscheint auch insofern nicht
dargetan, als die Antennenerstellung mit Zustimmung der Kirchgemeinde erfolgt war.
Sodann stellt die Antenne (und deren Erweiterung) keinen Eingriff in die Substanz der
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Kirche dar; dies wird auch von keiner Seite geltend gemacht. Im Weiteren ist die
Antenne unbestrittenermassen weder in der Kirche noch von aussen sichtbar.
Art. 6 Abs. 1 NHG sieht die ungeschmälerte Erhaltung oder jedenfalls die
grösstmögliche Schonung von Objekten von nationaler Bedeutung vor. Die
Umschreibung der Objekte, die Gründe für die nationale Bedeutung und der
anzustrebende Schutz sind dem ISOS-Inventar zu entnehmen (Art. 5 Abs. 1 NHG). Im
ISOS X. wird in Bezug auf das Oberdorf, in welchem sich die katholische Kirche
befindet, ausgeführt, dass das Oberdorf das bäuerlich-ländliche Gegenstück zum
Ortskern bilde. Von diesem aus steige die Hauptgasse weiter an; der Frontturm der
katholischen Pfarrkirche komme ins Blickfeld. Das im Umkreis der katholischen Kirche
locker gewachsene Oberdorf liege auf einer Kuppe etwa zwanzig Meter höher als das
Dorfzentrum; es setze sich klar vom kompakten Ortskern ab. Der Gassenraum sei offen
und gebe den Blick in Pflanzgärten und Hofbereiche frei, stellenweise sogar bis ins
abfallende Weideland. Die wenigen Häuser, vorwiegend Einzweckbauten mit
Giebeldach, seien schlicht ausgeführte Holzkonstruktionen. Ein abseits stehender,
nach Südwesten orientierter Blockbau mit kleinen Fenstern trage das Datum 1687,
stammt also aus einer Zeit, zu der X. noch ein reines Bauerndorf gewesen sei. Noch
älter, nämlich aus dem Spätmittelalter, sei der mit schmalen Schartenfenstern
versehene Turmschaft der katholischen Kirche. In der Legende zum Grundplan wird
festgehalten: Kath. Pfarrkirche Y. inmitten von ummauertem Friedhof, schlichtes Schiff
und Chor (erbaut 1781–82), Chorscheitelturm mit Zwiebelhelm.
Die im ISOS festgelegten Schutzziele orientieren sich ausschliesslich an baulichen,
räumlichen und siedlungsmässigen Gegebenheiten. Die formulierten Ziele werden
durch die nicht sichtbare Antenne im Dach der Kirche offensichtlich nicht verletzt. Die
Antenne im Innern des Turmes ist auch mit der Umschreibung des Objektes vereinbar,
weil dessen baulicher, historischer oder kultureller Wert nicht beeinträchtigt wird. Auch
die im ISOS enthaltenen Empfehlungen und Bewertungskriterien (Lagequalitäten,
räumliche Qualitäten, architekturhistorische Qualitäten) sind von der Antenne nicht
tangiert. Insgesamt ist festzuhalten, dass die Schutzziele des ISOS nicht verletzt
werden. Auch die - rechtlich nicht verbindlichen - Grundsätze der EKD werden
eingehalten. Die in den Berichten behauptete materielle Rechtswidrigkeit ist daher in
Frage zu stellen, zumal die im Jahr 2001 bewilligte Mobilfunkanlage die geschilderten
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Anforderungen im Wesentlichen zu erfüllen vermöchte. Die Frage, ob von einer
Rechtswidrigkeit aufgrund von unzulässigen ideellen Immissionen auszugehen ist
(vorstehende E. 2.1 zweiter Absatz), lässt sich mit Blick auf die Ausführungen im
Schreiben der kantonalen Denkmalpflege vom 13. Februar 2013 nicht ohne Weiteres
verneinen; eine abschliessende Klärung der Frage kann jedoch - bei allenfalls
gegebener materieller Rechtswidrigkeit - grundsätzlich offen bleiben, soweit aufgrund
der geplanten Anlage keine zusätzlichen (verstärkten) immateriellen Immissionen - im
Vergleich zu der bestehenden Anlage - zu erwarten sind (vgl. dazu nachstehende
E. 3.3.2).
3.3.
3.3.1. Eine Vermehrung der materiellen Rechtswidrigkeit im Sinn von Art. 77 Abs. 2
BauG, d.h. eine Verletzung zusätzlicher Normen durch die geplante Änderung, steht
vorliegend nicht zur Diskussion bzw. wird nicht geltend gemacht. Hingegen ist die
Frage der Verstärkung der Rechtswidrigkeit zu klären. Die Vorinstanz kam im
angefochtenen Entscheid zum Schluss, selbst wenn mit der kantonalen Denkmalpflege
und dem BAK davon ausgegangen würde, die bestehende Mobilfunkanlage
beeinträchtige die gesellschaftliche Wirkung der katholischen Pfarrkirche und sei
deshalb baurechtswidrig, sei dem BAK darin zuzustimmen, dass die Erweiterung der
Anlage nicht zu einer wesentlichen Verstärkung dieser Rechtswidrigkeit führe. Auch
wenn die geplante Erweiterung nicht bewilligt würde, bestünde die bereits erstellte
Anlage weiter und die geltend gemachte Beeinträchtigung könnte damit nicht
verhindert werden. Der Umstand, dass die Anlage statt mit GSM neu auch mit UMTS
betrieben werde, sowie die Erhöhung der Gesamtleistung von 4'250 W auf 5'950
W , hätten keinen Einfluss auf die geltend gemachte Beeinträchtigung der
gesellschaftlichen Wirkung der Pfarrkirche. Sodann habe das BAK der geplanten
Erweiterung ausdrücklich zugestimmt. Eine wesentliche Verstärkung der
Rechtswidrigkeit liege somit jedenfalls nicht vor. Unter diesen Umständen sei die
Beschwerdegegnerin nicht verpflichtet, Alternativstandorte zu prüfen (act. G 2 S. 8). Die
Beschwerdeführer lassen einwenden, im Zuge des vorliegenden Projektes sei die
Ersetzung der bestehenden sechs Antennen durch drei neue Dualbandantennen
vorgesehen. Damit handle es sich nicht mehr nur um eine Erweiterung bzw. einen
Umbau der bestehenden Anlage, sondern um einen Abbruch derselben mit
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ERP
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anschliessendem Wiederaufbau mit anderen Antennenkörpern. Ein solcher freiwilliger,
nicht durch eine Zerstörung infolge höherer Gewalt provozierter Abbruch sei durch die
Erweiterungsgarantie gemäss Art. 77 BauG nicht gedeckt. Sowohl die kantonale
Denkmalpflege als auch das BAK würden die projektierte Anlage als offenkundig nicht
bewilligungsfähig erachten. Alternative Standorte seien nicht abgeklärt worden. Das
Projekt bedeute eine Vermehrung bzw. wesentliche Verstärkung der bestehenden
Rechtswidrigkeit. Neben dem weiterhin betriebenen GSM-Standard komme neu der
UMTS-Standard zum Einsatz, welcher eine deutlich höhere Übertragungsrate aufweise.
Somit seien, selbst wenn Art. 77 Abs. 2 BauG Anwendung finde, die dort
aufgestellten Voraussetzungen konkret nicht erfüllt (act. G 7 S. 6-9).
3.3.2. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer setzt die Anwendung
von Art. 77 Abs. 2 BauG nicht einen durch eine Zerstörung infolge höherer Gewalt
provozierten Abbruch der bisherigen Anlage voraus. Vielmehr sind Umbauten,
Zweckänderungen und Erweiterungen (formell) rechtmässig erstellter Anlagen, die den
geltenden Vorschriften widersprechen, zulässig, soweit dadurch die Rechtswidrigkeit
weder vermehrt noch wesentlich verstärkt wird (vorstehende E. 3.1). Eine analoge
Anwendung der Rechtsprechung bezüglich Bestandes- und Erweiterungsgarantie für
zonenwidrig genutzte Bauten ausserhalb der Bauzone (BGE 137 II 338) kommt schon
deshalb nicht in Betracht, weil die bestehende Antennenanlage im Jahr 2001 in der
Zone für öffentliche Bauten (formell rechtskräftig) bewilligt wurde. Die Tatsache, dass
damals ein Standort im Turm der Pfarrkirche - und nicht eine freistehende Anlage -
gewählt wurde (vgl. Gemeinderats-Beschluss vom 21. März 2001; act. G 10/5 I/4),
dürfte auch im Ortsbildschutz und den architekturhistorischen Gegebenheiten von X.
(vgl. ISOS-Inventar X.) begründet gewesen sein. Aufgrund der Akten ist davon
auszugehen, dass die Pfarrkirche durch die geplante Antenneninstallation, d.h. durch
den Ersatz der bestehenden sechs Antennen durch drei Dualbandantennen bei
unveränderter sonstiger Geräteinfrastruktur (vgl. dazu im Einzelnen act. G 10/5 II/12
und 15), in ihrer materiellen Substanz nicht in verstärktem Ausmass, d.h. über den im
Jahr 2001 bewilligten Eingriff hinaus, angetastet wird. Auch werden dadurch Gestalt
und Wirkung der Pfarrkirche - und damit das von den Beschwerdeführern angeführte
Ortsbild von nationaler Bedeutung (act. G 7 S. 8 Mitte) - nicht zusätzlich beeinträchtigt.
Vom öffentlichen Grund oder von öffentlich zugänglichen Räumen aus kann die
geplante, im Kirchturm platzierte Antenne - wie bereits die bestehende Anlage - visuell
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nicht wahrgenommen werden. In diesem Sinn trifft der Standpunkt der
Beschwerdeführer, wonach der gewählte Standort dem Grundsatzpapier
"Mobilfunkantennen an Baudenkmälern" (vgl. dazu vorstehende E. 3.2.2) widerspreche
(act. G 7 S. 8), nicht zu. Auch wenn das BAK - entgegen der diesbezüglichen
Feststellung im vorinstanzlichen Entscheid (act. G 2 S. 8) - in seiner Stellungnahme
nicht explizit festhielt, dass die Erweiterung der Anlage nicht zu einer wesentlichen
Verstärkung der Rechtswidrigkeit führe, so stimmte es doch dem aktuellen Gesuch zu.
Sodann ist keine Ursache dargetan, aufgrund welcher auf eine Verstärkung der
immateriellen Immissionen (vgl. vorstehende E. 2.1 und 3.2.3) im Vergleich zur
bestehenden Anlage zu schliessen wäre. Eine solche Verstärkung wird auch von den
Beschwerdeführern nicht konkret geltend gemacht und ergibt sich auch nicht aus dem
Schreiben der kantonalen Denkmalpflege vom 13. Februar 2013. Insbesondere ist eine
Verstärkung der vom BAK und von der kantonalen Denkmalpflege geschilderten, durch
die Mobilfunkantenne 2001 bewirkten Schmälerung der gesellschaftlichen/religiösen
Wirkung der Pfarrkirche durch die projektierte Änderung der Antenne nicht ersichtlich.
Im Weiteren lassen sich sämtliche relevanten Umstände den eingereichten Akten
entnehmen. Ein konkreter Anlass, aufgrund dessen sich eine Expertise oder ein
Augenschein (act. G 7 S. 8) rechtfertigen bzw. aufdrängen würde, ist damit nicht
dargetan.
3.3.3. Immissionsgrenzwerte sollen für die Hochfrequenzstrahlung insgesamt und
Anlagegrenzwerte für die einzelnen Anlagen Menschen vor übermässiger
elektromagnetischer Strahlung schützen. Der Immissionsgrenzwert ist an allen Orten,
und somit auch an jenen des kurzfristigen Aufenthalts (OKA), einzuhalten (Art. 13 Abs. 1
NISV). Der Anlagegrenzwert ist demgegenüber nur an Orten mit empfindlicher Nutzung
(OMEN) - sprich in Gebäuden und an Orten, wo sich Menschen regelmässig während
längerer Zeit aufhalten (Art. 3 Abs. 3 NISV) - einzuhalten (Art. 4 Abs. 1 NISV i.V.m. Ziff.
65 Anhang 1 NISV).
Vorliegend ist unbestritten, dass die geplante Anlage die Anlagegrenzwerte - vor allem
auch im Bereich der Pfarrkirche - einhält. Der Inhaber einer Mobilfunkanlage muss der
Behörde im Bewilligungsverfahren ein Standortdatenblatt einreichen, das die aktuellen
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und geplanten technischen und betrieblichen Daten der Anlage sowie Angaben über
die von der Anlage erzeugte Strahlung enthält (Art. 11 Abs. 2 lit. a und c NISV; vgl. dazu
BGer 1C_661/2012 vom 5. September 2013 E. 2.3). Diese Angaben liegen konkret vor
(act. G 10/5 II/12). Die Beschwerdegegnerin wies im Standortdatenblatt 15 OMEN
(Wohnnutzungen) und ein OKA (Glockenturm) aus und berechnete die
Strahlenbelastung an diesen Orten (act. G 10/5 II/12 S. 4 f.). Vorliegend bestehen keine
Anhaltspunkte für eine Unkorrektheit der Berechnungen des Standortdatenblattes;
solche werden auch nicht geltend gemacht. Deshalb ist der Nachweis als erbracht
anzusehen, dass an sämtlichen massgeblichen Orten der Anlagegrenzwert eingehalten
ist. Allein aufgrund der im Vergleich zur bestehenden Anlage gesteigerten Leistung
kann somit ebenfalls nicht auf eine wesentlich verstärkte Rechtswidrigkeit geschlossen
werden.
3.3.4. Die Beschwerdeführer rügen im Weiteren, die Beschwerdegegnerin habe die
Möglichkeit alternativer Standorte für die Antenne ausserhalb des geschützten
Ortsbildes gar nie ernsthaft geprüft (act. G 7 S. 8 f.). Dazu ist festzuhalten, dass die
zwischen den Mobilfunkbetreibern und der Vereinigung der st. gallischen
Gemeindepräsidentinnen und -präsidenten (VSGP) abgeschlossene "Vereinbarung
über die Standortevaluation und -koordination" von 2011 nach der Rechtsprechung
keine planungsrechtliche Vorschrift darstellt, aus welcher sich ein klagbarer Anspruch
auf einen Alternativstandort ableiten liesse (vgl. VerwGE B 2013/134 vom 11.
November 2014, E. 2.3.1, www.gerichte.sg.ch).
4.
4.1. (...).
4.2. (...).