Decision ID: b9c4cf8a-c231-588a-a072-14a50f4fc881
Year: 2007
Language: it
Court: TI_TCAS
Chamber: TI_TCAS_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: social_law

ritenuto,
in fatto
1.1. RI 1, classe _, precedentemente attiva quale impiegata di commercio, nell’aprile 1996 ha presentato una domanda di prestazioni AI per adulti (doc. AI 3/1-6).
Esperiti gli accertamenti del caso, con decisione 4 dicembre 1996 (doc. AI 20/1-2), l’Ufficio AI ha respinto la domanda di prestazioni in quanto “(...) dalla documentazione medica acquisita agli atti ed in particolare dalla perizia medica esperita presso l’_ di _, risulta che le affezioni di cui l’assicura-ta è portatrice non causano alcuna incapacità lavorativa e di guadagno nella professione appresa di impiegata di commercio. (...)” (doc. AI 20/1).
1.2. Nel mese di settembre 2000, tramite il dr. _, l’assicurata ha inoltrato una nuova domanda di prestazioni (doc. AI 22/1).
Esperiti gli accertamenti del caso, tra cui una perizia pluridisciplinare a cura del Servizio Accertamento Medico dell’Assi-curazione Invalidità (SAM), con decisione 19 agosto 2003 (doc. AI 59/1-2), confermata con decisione su opposizione 22 gennaio 2004 (doc. AI 67/1-5), l’Ufficio AI ha nuovamente respinto il diritto a prestazioni in quanto, come concluso dai periti del SAM, il danno alla salute “(...) può giustificare solo un minimo influsso sulla capacità lavorativa dell’assicurata, sia per rapporto all’attività appresa di impiegata d’ufficio, sia per qualsiasi altra professione leggera a lei confacente. (...)” (doc. AI 67/2).
Il ricorso contro la decisione su opposizione 22 gennaio 2004 è stato respinto da questo Tribunale con sentenza 12 agosto 2004 cresciuta incontestata in giudicato (doc. AI 85/1-26).
1.3. Nel mese di novembre 2004 l’assicurata ha inoltrato una terza domanda di prestazioni (doc. AI 94/1-7).
Esperiti gli accertamenti del caso, tra cui una perizia psichiatrica a cura del dr. _, con decisione 18 gennaio 2006 l’Ufficio AI ha negato il diritto a prestazioni essendo il grado d’invalidità inferiore al 40% (doc. AI 115/1-2).
1.4. Con opposizione 23 febbraio 2006 (doc. AI 119/1-7), inoltrata tramite l’avv. RA 1, l’assicurata – visto che i medici che da anni la seguono reputano ben più gravi le ripercussioni sull’attività lavorativa e ritenute le diverse patologie di cui soffre – ha contestato la valutazione medica e chiesto di ordinare, previo aggiornamento dello stato di salute presso i medici curanti, un esame pluridisciplinare.
Contestualmente l’assicurata ha chiesto di essere posta al beneficio dell’assistenza giudiziaria con gratuito patrocinio.
1.5. Con decisione su opposizione 25 aprile 2007 l’Ufficio AI ha confermato il diniego di prestazioni e respinto l’istanza di gratuito patrocinio (doc. AI 130/1-7).
1.6. Contro questa decisione l’assicurato, sempre tramite l’avv. RA 1, ha inoltrato un tempestivo ricorso al TCA con il quale, contestata la valutazione medica e postulata “(...) l’erezio-ne di una perizia medica pluridisciplinare e un accertamento economico riguardo al reddito conseguibile dall’assicurata, ha chiesto:
"
1. In accoglimento del presente gravame, alla signorina RI 1, _,
viene riconosciuta una rendita intera AI a far tempo ...
2. La domanda di assistenza giudiziaria è accolta, conseguentemente:
§ La signorina RI 1, _, viene esentata da tasse e spese di giustizia e le viene concesso il gratuito patrocinio, sia nella procedura di opposizione, sia nella presente procedura ricorsuale.
§§ Come patrocinatore è designato l’avv. RA 1, _.”
(doc. I, pag. 8-9)
1.7. Con la risposta di causa l’Ufficio AI, rilevato che la documentazione medica prodotta in sede di opposizione è stata sottoposta all’esame del Servizio medico regionale dell’AI (SMR), che ha indicato che la stessa non forniva elementi clinici oggettivi nuovi atti a modificare le presa di posizione espressa nel rapporto SMR del 13 gennaio 2006, ha chiesto di respingere il ricorso.
1.8. Con lettera 2 luglio 2007 il rappresentante dell’assicurata ha trasmesso al TCA ulteriore documentazione medica e ribadito la richiesta di una perizia pluridisciplinare e l’accertamento economico in merito al reddito conseguibile dalla sua assistita.
1.9. Con osservazioni 12 luglio 2007 l’Ufficio AI ha addotto che “(...) il SMR reputa giudizioso, data la problematica di una patologia mista, rivalutare lo stato di salute della Sig.a RI 1 tramite perizia pluridisciplinare da svolgersi preso il Servizio Accertamento Medico (SAM), il quale dovrà esprimersi sull’entità dell’impedimento globale. In tal senso, si propone al lodevole Tribunale il rinvio degli atti per consentire allo scrivente Ufficio di procedere come indicato ed emettere conseguentemente una nuova decisione. (...)” (doc. VIII).
1.10. Con lettera 18 luglio 2007 il rappresentante dell’assicurata ha comunicato al TCA di essere d’accordo con il rinvio degli atti all’Ufficio AI perché proceda a rivalutare lo stato di salute della sua assistita tramite una perizia pluridisciplinare a cura del SAM, egli ha inoltre chiesto “(...) che il SAM coinvolga opportunamente i medici curanti della ricorrente, e in tal senso postulo che vengano da voi impartite istruzioni vincolanti. (...)” (doc. X).
1.11. Con osservazioni 9 agosto 2007 l’Ufficio AI – ritenuta la giurisprudenza federale in merito al valore probatorio di atti medici, considerata la modalità di procedere del SAM e visto il diritto di consultare gli atti – ha rilevato che “(...) il diritto di essere sentito dell’assicurato (da cui si deduce il diritto di poter prendere visione dell’incarto, quello di partecipare all’assun-zione delle prove, di prenderne conoscenza e di determinarsi al riguardo) risulta essere debitamente tutelato senza che il lodevole TCA disponga di ulteriori “istruzioni vincolanti”, come postulato da parte ricorrente, per il coinvolgimento dei medici curanti dal SAM. (...)” (doc. XII).
1.12. Con scritto 17 agosto 2007 il rappresentante dell’assicurata ha comunicato al TCA che “(...) confermo comunque la mia richiesta 18 luglio us, nel senso di ordinare al SAM di coinvolgere opportunatamente i medici curanti della ricorrente, che dal profilo medico ne capiscono di gran lunga di più della ricorrente e del sottoscritto. (...)” (doc. XIV).
considerato

in diritto
In ordine
2.1. La presente vertenza non pone questioni giuridiche di principio e non è di rilevante importanza (ad esempio per la difficoltà dell’istruttoria o della valutazione delle prove). Il TCA può dunque decidere nella composizione di un Giudice unico ai sensi degli articoli 49 cpv. 2 LOG e 2 cpv. 1 LPTCA (STFA del 21 luglio 2003 nella causa N., I 707/00; STFA del 18 febbraio 2002 nella causa H., H 335/00; STFA del 4 febbraio 2002 nella causa B., H 212/00; STFA del 29 gennaio 2002 nella causa R. e R., H 220/00; STFA del 10 ottobre 2001 nella causa F., U 347/98 pubblicata in RDAT I-2002 p. 190 seg.; STFA del 22 dicembre 2000 nella causa H., H 304/99; STFA del 26 ottobre 1999 nella causa C., I 623/98).
Nel merito
2.2. Oggetto del contendere è sapere se, rispetto alla decisione di rifiuto 22 gennaio 2004 (doc. AI 67/1-3), la situazione valetudinaria dell'assicurata ha subito modifiche tali da giustificare l’erogazione di una rendita d’invalidità.
2.3. Secondo l’art. 4 cpv. 1 LAI in relazione con gli art. 7 e 8 della LPGA, con invalidità s’intende l'incapacità al guadagno presunta permanente o di rilevante durata, cagionata da un danno alla salute fisica o psichica, conseguente a infermità congenita, malattia o infortunio. Gli elementi fondamentali dell'invalidità, secondo la surriferita definizione, sono quindi un danno alla salute fisica o psichica conseguente a infermità congenita, malattia o infortunio, e la conseguente incapacità di guadagno. Occorre quindi che il danno alla salute abbia cagionato una diminuzione della capacità di guadagno, perché il caso possa essere sottoposto all'assicurazione per l'invalidità (Scartazzini, Les rapports de causalité dans le droit suisse de la sécurité sociale, tesi Ginevra 1991, pp. 216ss).
Secondo l'art. 28 cpv. 1 LAI gli assicurati hanno diritto ad una rendita intera se sono invalidi almeno al 70%, a tre quarti di rendita se sono invalidi almeno al 60%, ad una mezza rendita se sono invalidi almeno al 50% o a un quarto di rendita se sono invalidi almeno al 40%.
Ai sensi dell'art. 16 LPGA il grado d'invalidità è determinato stabilendo il rapporto fra il reddito del lavoro che l'assicurato conseguirebbe, dopo l'insorgenza dell'invalidità e dopo l'esecuzione di eventuali provvedimenti d'integrazione, nell'esercizio di un'attività lucrativa ragionevolmente esigibile da lui in condizioni normali di mercato del lavoro (reddito da invalido) e il reddito del lavoro che egli avrebbe potuto conseguire se non fosse diventato invalido (reddito da valido). Il grado d'invalidità dell'assicurato deve quindi essere determinato dal raffronto del reddito ch'egli ancora può conseguire nonostante la sua invalidità con quello che avrebbe potuto guadagnare in assenza delle affezioni di cui è portatore (RCC 1992 p. 182, 1990 p. 543; Valterio, Droit et pratique de l'assurance invalidité, Les prestations, 1985, pp. 200ss.). Si confronta perciò il reddito che l'assicurato avrebbe potuto conseguire se non fosse divenuto invalido con quello ch'egli può tuttora realizzare, benché invalido, sfruttando la residua capacità lavorativa in attività da lui ragionevolmente esigibili in condizioni normali del mercato del lavoro, previa adozione di eventuali provvedimenti integrativi (metodo generale del raffronto dei redditi; DTF 128 V 30, 104 V 136; Pratique VSI 2000 p. 84). Nel confronto dei redditi la giurisprudenza - di regola - non tiene conto di fattori estranei all'invalidità, come ad esempio la formazione professionale, le attitudini fisiche e psichiche e l'età dello assicurato (RCC 1989 p. 325; DTF 107 V 21; Scartazzini, op. cit, p. 232). La misura dell'attività ragionevolmente esigibile dipende d'altra parte dalla situazione personale dell'assicurato e dalla possibilità di applicazione di misure reintegrative. La situazione personale dell'assicurato è essenziale per la valutazione della residua capacità al guadagno. Secondo il TFA i due redditi, dalla cui differenza emerge il grado dell'incapacità di guadagno, vanno stabiliti in maniera precisa. Se ciò non è possibile, devono essere calcolati sulla base di una valutazione fondata sulle circostanze concrete (SVR 1996 IV Nr. 74; DTF 114 V 313).
Al proposito va precisato che, secondo una sentenza del Tribunale federale delle assicurazioni (TFA, dal 1° gennaio 2007 Tribunale federale) pubblicata in DTF 128 V 174 seg. e resa in ambito LAINF, per il raffronto dei redditi ipotetici fa stato il momento dell’inizio dell’eventuale diritto alla rendita (e non quello della decisione su opposizione). L’Alta Corte ha anche precisato che l’amministrazione è comunque tenuta, prima di pronunciarsi sul diritto ad una prestazione, a esaminare se nel periodo successivo all’inizio di tale diritto non sia eventualmente subentrata una modifica di rilievo dei dati ipotetici di riferimento. In questa eventualità essa dovrà pertanto procedere ad un ulteriore raffronto dei redditi prima di decidere.
Tale principio è stato poi esteso anche all’assicurazione per l’invalidità
(DTF 129 V 222; cfr. anche
STFA inedite 26 giugno 2003 nella causa R. consid. 3.1, I 600/01; 3 febbraio 2003 nella causa R., I 670/01 pubblicata in SVR 2002 IV Nr. 24; 18 ottobre 2002 nella causa L. consid. 3.1, I 761/01 pubblicata in SVR 2003 IV Nr. 11 e 9 agosto 2002 nella causa S. consid. 3.1, I 26/02; cfr. anche STFA inedita 13 giugno 2003 nella causa G. consid. 4.2, I 475/01).
2.4. Qualora una prima richiesta di rendita sia stata negata perché il grado di invalidità era insufficiente o perché l'invalido poteva provvedere a se stesso, una nuova domanda è riesaminata soltanto se l'assicurato rende verosimile che il grado di invalidità si è modificato in misura rilevante per il diritto alle prestazioni (art. 87 cpv. 2 e 3 OAI). Se non è il caso, l'amministrazione non entra nel merito della richiesta (DTF 109 V 114 consid. 2a).
Se l'amministrazione entra nel merito della nuova domanda deve esaminare la fattispecie da un punto di vista materiale e in particolare verificare se la modifica del grado di invalidità resa verosimile dall'assicurato si è effettivamente realizzata (DTF 109 V 115). In tal caso applicherà, per analogia, le disposizioni sulla revisione di rendite in corso (art. 17 cpv. 1 LPGA, 41 vLAI, art. 87ss.
OAI; VSI 1999 pag. 8; Rüedi, Die Verfügungsanpassung als Grundfigur von Invalidenrenten-revisionen, in Schaffauer/Schlauri, Die Revision von Dauer-leistungen, Veröffentlichungen des Schweizerischen Instituts für Verwaltungskurse an der Uni St. Gallen, 1999, pag. 15; DTF 117 V 198).
Se la capacità al guadagno dell'assicurato migliora, v'è motivo di ammettere che il cambiamento determinante sopprime, all'occorrenza, tutto o parte del diritto a prestazioni dal momento in cui si può supporre che il miglioramento costatato perduri. Lo si deve in ogni caso tenere in considerazione allorché è durato tre mesi, senza interruzione notevole, e che presumibilmente continuerà a durare (art.
88 a
cpv. 1 OAI). Analogamente, in caso di aggravamento dell'incapacità al guadagno, occorre tener conto del cambiamento determinante il diritto a prestazioni, non appena esso perdura da tre mesi senza interruzione notevole (art.
88 a
cpv. 2 OAI). Queste norme sono applicabili non soltanto in caso di revisione della rendita, ma anche di assegnazione con effetto retroattivo di una prestazione limitata nel tempo (STFA 29 maggio 1991 nella causa St.; RCC 1984 p. 137).
La costante giurisprudenza ha stabilito che le rendite AI sono soggette a revisione non solo in caso di modifica rilevante dello stato di salute che ha un influsso sull'attività lucrativa, ma anche quando lo stato di salute è rimasto invariato, se le sue conseguenze sulla capacità di guadagno hanno subito un cambiamento importante (STFA non pubbl. del 28 giugno
1994 in
re P. P. pag. 4; RCC 1989 pag. 323, consid. 2a; DTF 113 V 275, consid. 1a, 109 V 116 consid. 3 b, 105 V 30).
Affinché sia possibile la revisione di una rendita AI è dunque necessario che le condizioni cliniche e/o economiche dell'assicurato abbiano subito una modifica, tale da influire sulla perdita di guadagno.
D'altra parte la modifica deve essere notevole, non tanto da un punto di vista astratto, ma piuttosto in relazione con l'art. 28 cpv. 1 LAI.
In ogni caso la revisione della rendita è possibile unicamente se, posteriormente alla pronuncia della decisione iniziale, la situazione invalidante è effettivamente mutata. Non basta invece che una situazione, rimasta sostanzialmente invariata, sia giudicata in modo diverso (RCC 1987 pag. 38 consid. 1a, 1985 pag. 336; STFA del 29 aprile 1991 nella causa G.C., consid. 4).
2.5. Nella fattispecie, nel rapporto medico 5 ottobre 2005 (doc. AI 109/1-3) il dr. _, medico SMR, ha espresso la seguente raccomandazione:
"
(...)
Procedere:
ad valutazione psichiatrica peritale da parte del dr. _
onde stabilire se vi è stata una modifica sostanziale dello status psichico con influsso sulla capacità lavorativa dopo gennaio 2004 (dopo decisione UAI cresciuta in giudicato). Lascia perplesso il fatto che venga certificata una IL completa per problematica psichiatrica senza che possa essere identificata una patologia psichiatrica precisa.
(...)” (doc. AI 109/2)
L’Ufficio AI ha quindi ordinato una perizia a cura del dr. _ (doc. AI 110/1-2).
Il dr. _, FMH in psichiatria e psicoterapia, nella perizia 9 dicembre 2005 (doc. AI 112/1-7), posta la diagnosi di:
"
- Sindrome da disadattamento con reazione mista ansioso-depressiva (ICD10
F43.22) da stress prolungato per problemi correlati alla storia personale di malattie specifiche (ICD10 Z86)
- Sindrome di somatizzazione (ICD10 F45.0)
Queste diagnosi comportano una limitazione della capacità lavorativa in misura non superiore al 30%
- Sindrome algica cronica alla spalla destra dopo trauma distorsivo nel 1989
- Gonalgie croniche a sinistra dopo traumi nel 1993 e 1997
- Trombofilia, diagnosticata nel 1998” (doc. AI 112/5)
ha espresso la seguente valutazione circa le conseguenze sulla capacità al lavoro e d’integrazione:
"
(...)
A livello psicologico e mentale è presente una sindrome da disadattamento a sintomatologia ansioso-depressiva sostenuta dalle patologie internistiche con evidenti aspetti di somatizzazione. Considerata l’assenza di un disturbo psichiatrico maggiore o un disturbo di personalità clinicamente rilevante, viste anche le sufficienti risorse psicologiche e la giovane età, reputo la peritanda, da un punto di vista psichiatrico, abile nell’ambito delle competenze lucrative acquisite in percentuale del 70%. La limitazione della capacità di lavoro nelle attività menzionate è pertanto del 30% da gennaio 2004.
(...)
Sulla base di quanto precedentemente esposto non è necessario procedere a provvedimenti di integrazione.
(...)” (doc. AI 112/6-7)
Con rapporto medico 13 gennaio 2006 (doc. AI 114/1-2) il dr. _, medico SMR, ha concluso che “(...) il perito ritiene pertanto che l’IL dell’A, per esclusivi motivi psichici, da gennaio 2004 non abbia mai superato il 30%, malgrado gli aspetti di rigidità mentale e le sue difficoltà ad elaborare le dinamiche che sono alla base del processo di somatizzazione. Tuttavia la sua giovane età, la buona intelligenza ed una personalità sufficientemente differenziata depongono sicuramente a favore del fatto che l’A. possa, per motivi psicologici e mentali, continuare a fornire prestazioni lucrative in percentuale di almeno il 70%. Sulla base di quanto esposto precedentemente non è necessario procedere a provvedimenti d’integrazione.” (doc. AI 114/2).
Con decisione 18 gennaio 2006 (doc. AI 115/1-2) l’Ufficio AI ha negato all’assicurata il diritto a prestazioni essendo il grado d’invalidità non pensionabile.
Ritenute le annotazioni 8 maggio 2006 – con le quali il dr. _, medico SMR, riguardo alla documentazione medica prodotta in sede di opposizione ha osservato che “(...) le patologie di cui è affetta l’A. sono già state esaurientemente valutate dal punto di vista medico (fisico e psichico). La documentazione fornita in fase di opposizione non fornisce elementi oggettivi nuovi, atti a modificare la nostra precedente presa di posizione (13.01.2006).” (doc. AI 127/1) – l’Ufficio AI, con decisione su opposizione 25 aprile 2007 (doc. AI 130/1-7), ha confermato il diniego a prestazioni.
2.6.
Affinch
é un rapporto medico abbia valore probatorio è determinante che esso valuti ed esamini in maniera completa i punti litigiosi, si fondi su degli esami approfonditi, prenda conto di tutti i mali di cui si lamenta l'assicurato, sia stabilito in piena conoscenza dei suoi antecedenti (anamnesi) e sia chiaro nell'esposizione delle correlazioni mediche o nell'apprezzamento della situazione medica; le conclusioni dell'esperto devono inoltre essere motivate (
STFA 26 agosto 2004 nella causa G.S., I 355/03, consid. 5; STFA 25 febbraio 2003 nelle cause P.G., U 329/01 ed S., U 330/01; DTF 125 V 352, 122 V 160;
Meyer‐Blaser, Die Rechtspflege in der Sozialversicherung, BJM 1989, p. 31; DTF 125 V 352
; Pratique VSI 2001 p. 108, 1997 p. 123; STFA 18 marzo 2002 nella causa M., I 162/01). A proposito delle perizie mediche eseguite nell'ambito della procedura amministrativa il TFA ha già avuto modo di evidenziare che, nell'ipotesi in cui sono state eseguite da medici specializzati riconosciuti, hanno forza probatoria piena, se giungono a conclusioni logiche e sono state realizzate sulla base di accertamenti approfonditi, fintanto che indizi concreti non inducono a ritenerle inaffidabili (DTF 123 V 176, 122 V 161, 104 V 212; STFA 14 aprile 1998 nella causa O.B.; STFA 28 novembre 1996 nella causa G.F.; STFA del 24 dicembre 1993 nella causa S.H.; SVR 1998 IV Nr. 1 p. 2; SZS 1988 p. 329 e 332; ZAK 1986 p. 189).
In un'altra sentenza inedita il TFA ha inoltre considerato rilevante una perizia giudiziaria fatta esperire dal TCA al SAM. Secondo l'Alta Corte questo servizio non può essere considerato parte in causa, nel senso che sussiste un vincolo per cui l'istituto sarebbe obbligato a tenere in particolare considerazione gli interessi specifici dell'assicurazione invalidità (STFA non pubbl. 22 maggio
1995 in
re A. C; cfr. anche DTF 123 V 178; Pratique VSI 2001 p. 110).
Nell'ambito del libero apprezzamento delle prove è in linea di principio consentito all'amministrazione e al giudice fondare la propria decisione su basi di giudizio interne all'istituto assicuratore. Per quanto riguarda l'imparzialità e l'attendibilità di simili prove, devono tuttavia essere poste delle esigenze severe (DTF 122 V 157).
In DTF 125 V 351 (= SVR 2000 UV 10, pp. 33ss.), la nostra Corte federale ha ribadito che ai rapporti allestiti da medici alle dipendenze di un'assicurazione deve essere riconosciuto pieno valore probante, a condizione che essi si rivelino essere concludenti, compiutamente motivati, di per sé scevri di contraddizioni e, infine, non devono sussistere degli indizi che facciano dubitare della loro attendibilità (DTF 125 V 352). Il solo fatto che il medico consultato si trovi in un rapporto di dipendenza con l'assicuratore, non permette già di metterne in dubbio l'oggettività e l'imparzialità. Devono piuttosto esistere delle particolari circostanze che permettano di ritenere come oggettivamente fondati i sospetti circa la parzialità dell'apprezzamento (DTF 125 V 354)
.
Lo stesso vale per le perizie fatte esperire da medici esterni (DTF 104 V 31; ZAK 1986 p. 188; RAMI 1993 p. 95).
Le perizie affidate dagli organi dell'AI o dagli assicuratori privati, in sede di istruttoria amministrativa, a medici esterni o a servizi specializzati indipendenti, i quali fondano le proprie conclusioni su indagini approfondite e giungono a risultati concludenti, dispongono di forza probatoria piena, a meno che non sussistano indizi concreti a mettere in causa la loro credibilità (Pratique VSI 2001 p. 109; STFA 26 agosto 2004 nella causa G.C., I 355/03).
Per quel che riguarda i rapporti concernenti il medico curante, secondo la generale esperienza della vita, il giudice deve tenere conto del fatto che, alla luce del rapporto di fiducia esistente con il paziente, il medico curante attesterà, in caso di dubbio, in favore del suo paziente (STFA 25 febbraio 2003 nelle cause P.G., U 329/01 e S., U 330/ 01; DTF 125 V 353; Pratique VSI 2001 p. 109; MEYER-BLASER, Rechtsprechung des Bundesgericht im Sozialversicherungsrecht, 1997, p. 230).
Inoltre, va ricordato che se vi sono dei rapporti medici contraddittori il giudice non può evadere la procedura senza valutare l'intero materiale ed indicare i motivi per cui egli si fonda su un rapporto piuttosto che su un altro (STFA 25 febbraio 2003 nelle cause P.G., U 329/01 e S., U 330/01).
Infine, va rilevato che, affinché
un esame medico in ambito psichiatrico sia ritenuto affidabile esso deve adempiere diverse condizioni (D. Cattaneo, “La promozione dell'autonomia del disabile: esempi scelti dalle assicurazioni sociali”, in RDAT II-2003, pag. 571 seg., in particolare la nota 158, pag 628-629, nella quale vengono citate alcune sentenze federali e cantonali, in particolare la DTF 127 V 294).
In quest’ultima sentenza l'Alta Corte ha fatto proprie le considerazioni di Mosimann. In particolare, secondo questo autore (Somatoforme Störungen: Gerichte und [psychiatrische] Gutachten, in: SZS 1999 pag. 105 ss),
in ambito psichiatrico l’esperto deve innanzitutto porre una diagnosi secondo una classificazione riconosciuta e pronunciarsi sulla gravità dell'affezione. Il perito deve anche valutare l'esigibilità della ripresa di un'attività lucrativa da parte dell'assicurato. Tale prognosi deve tener conto di diversi criteri, quali il carattere premorboso, l'affezione psichica e quelle organiche croniche, la perdita d'integrazione sociale, un eventuale profitto tratto dalla malattia, il carattere cronico della malattia, la durata pluriennale della stessa con sintomi stabili o in evoluzione e l'impossibilità di ricorrere a trattamenti medici secondo la regola d'arte. La prognosi sfavorevole deve essere fatta in base all’insieme dei succitati criteri.
Inoltre, l'esperto deve esprimersi sull'aspetto psicosociale della persona esaminata.
Del resto, un rifiuto di una rendita deve ugualmente basarsi su diversi criteri, tra i quali le divergenze tra i dolori descritti e quelli osservati, le allegazioni sull'intensità dei dolori la cui descrizione rimane sul vago, l'assenza di una richiesta di cura, le evidenti divergenze tra le informazioni fornite dal paziente e quelle risultanti dall'anamnesi, il fatto che le lamentele molto dimostrative lascino l'esperto insensibile, come pure le allegazioni di grandi handicap nonostante un ambiente psico-sociale intatto
(STCA inedita 27 settembre 2001 nella causa A., inc. 32.1999.124; STFA del 12 marzo 2004, I 683/03 pubblicata in DTF 130 V 352 e STFA inedita del 23 settembre 2004, I 384/04, consid. 1.2).
2.7. Nell’evenienza concreta, richiamata la suesposta giurisprudenza in materia di valore probatorio di rapporti medici, questo Tribunale ritiene che sulla sola base degli atti di causa l’Ufficio AI non poteva negare all’assicurata il diritto a prestazioni.
Infatti, visto che nella perizia pluridisciplinare 20 giugno 2003 (doc. AI 55/1-58) – ritenuto l’aspetto reumatologico –, i periti hanno espresso la seguente valutazione medico-teorica globale dell’attuale capacità lavorativa: “(...) l’attuale grado di capacità lavorativa medico-teorica globale dell’A. in qualità di impiegata d’ufficio ed in qualsiasi altra attività lavorativa adatta è valutabile nella misura dell’85%. Attività pesanti a mediamente pesanti non sono più esigibili da parte dell’A.. (...)” (doc. AI 55/20), e considerato che il dr. _, nella perizia psichiatrica 9 dicembre 2005 (doc. AI 112/1-7), ha concluso per un’incapacità lavorativa per motivi psichiatrici del 30% dal gennaio 2004, l’Ufficio AI, senza ulteriori accertamenti, non poteva concludere per un grado d’invalidità inferiore al 40%.
Al riguardo va qui ricordato che secondo l’Alta Corte, per determinare il grado di inabilità lavorativa di un assicurato che soffre di diverse patologie, non si devono semplicemente sommare le singole valutazioni, bensì si deve far capo a un giudizio globale che scaturisce dopo ponderata discussione plenaria fra tutti gli esperti interessati.
La questione di sapere se i singoli gradi di inabilità si possano sommare e, se del caso, in quale misura, è una problematica squisitamente medica, che di principio il giudice non rimette in discussione (cfr. STFA del 4 settembre 2001 nella causa D., I 338/01, pubblicata in RDAT I-2002 n. 72, p. 485).
In una sentenza del 19 agosto 2005 nella causa D., I 606/03, lo stesso TFA ha inoltre precisato che il giudizio sul grado complessivo dell’incapacità lavorativa va di regola eseguito nell’ambito di una perizia pluridisciplinare.
In questo senso, onde stabilire la capacità lavorativa globale nel caso concreto, non è manifestamente sufficiente la dicitura, posta in calce alla proposta per il medico 9 gennaio 2006, del seguente tenore: “(...) colloquio telefonico con il dr. _: IL globale pari al 30%. 17/01/2006 (...)” (doc. AI 113/1).
Di conseguenza, già per questa ragione, si giustifica l’annul-lamento della decisione impugnata e il rinvio degli atti all’am-ministrazione perché, conformemente alla giurisprudenza citata (cfr. consid. 2.6) e previo accertamento nell’ambito di una valutazione pluridisciplinare della capacità lavorativa globale, provveda ad emettere una nuova decisione.
Questo si giustifica a maggiore ragione ritenuto che, anche il dr. _, nelle annotazioni 11 luglio 2007 (doc. VIII/Bis allegato alle osservazioni 12 luglio 2007), ha concluso che “(...) nel caso in questione vi è la problematica d’una patologia mista. La perizia dr. _ del 2005 riconosce un impedimento psichico, impedimento negato nella perizia SAM del 2003, impedimento che va quindi ad aggiungersi alla problematica somatica riconosciuta dal SAM. Dato che tale questione non è stata meglio definita durante l’istruttoria ed in considerazione del tempo trascorso in questo caso con a quanto pare evoluzione negativa, ritengo giudiziosa una attuale rivalutazione SAM che dovrà esprimersi sull’entità dell’impedimento globale.”.
2.8. Per quanto riguarda la domanda volta ad ottenere delle istruzioni vincolanti all’indirizzo dei periti del SAM il TCA rileva quanto segue.
Allorquando l’amministrazione ordina una perizia pluridisciplinare tutti gli atti medici a disposizione sono trasmessi al SAM. Di conseguenza, come rettamente osservato anche dall’Uffi-cio AI (doc. XII), sono gli stessi periti che, se lo ritengono necessario e valutata l’eventuale documentazione medica recente prodotta che l’interessato è invitato a trasmettere, contattano i medici curanti per ottenere tutte le delucidazioni di cui necessitano.
D’altra parte, visto il diritto ad ottenere una copia della perizia del SAM (nella DTF 127 V 219
il TFA ha infatti già avuto modo di stabilire che i
l rifiuto opposto da un ufficio AI ad un assicurato non rappresentato da un avvocato di comunicare una copia di un referto peritale di un centro medico d'accertamento dell'AI, corredato da un'autorizzazione di consultare l'incarto presso la sede dell'autorità, non è compatibile con la giurisprudenza in materia di comunicazione dei dati personali nel campo delle assicurazioni sociali), l’assicurata ha in ogni caso ancora la possibilità di contestare le valutazioni peritali tramite i propri medici curanti.
Inoltre, nel caso di una controversia, compito del TCA è quello di stabilire se gli atti medici su cui è basata una decisione rispettano i requisiti posti dalla giurisprudenza (cfr. consid. 2.6) in merito all’attendibilità alla completezza e alla forza probatoria degli stessi e non quello di impartire indicazioni ai periti su come eseguire le perizie.
2.9.
Con la decisione impugnata
l’Ufficio AI ha respinto l’istanza di assistenza giudiziaria con gratuito patrocinio inoltrata dall’as-sicurata contestualmente all’opposizione 23 febbraio 2006 (doc. AI 119/1-7).
2.9.1
L'art. 37 cpv. 1 LPGA, prevede che la parte può farsi rappresentare, se non deve agire personalmente (cfr. ad esempio a: sottoporsi ad una perizia medica, DTF 132 V 443), o farsi patrocinare nella misura in cui l'urgenza di un'inchiesta non lo escluda.
Il capoverso 4 recita che, se le circostanze lo esigono, il richiedente può beneficiare di patrocinio gratuito (cfr. DTF 132 V 200).
Già prima dell'entrata in vigore della LPGA, la giurisprudenza (vedi per l’assicurazione invalidità DTF 114 V 228, per l'assicurazione contro gli infortuni DTF 117 V 408 precisata con la DTF 125 V 32) aveva riconosciuto, senza imporre alcun limite temporale, il diritto al gratuito patrocinio nell'ambito della procedura amministrativa in materia di assicurazioni sociali, a condizione che fossero rispettati gli stessi presupposti applicabili nella procedura giudiziaria, ovvero il richiedente deve trovarsi nel bisogno, il patrocinio deve essere necessario o perlomeno indicato e le sue conclusioni non sembrano dover avere esito sfavorevole (cfr. DTF 125 V 202 consid. 4a e 372 consid. 5b, ambedue con riferimenti).
Il TFA aveva peraltro sottolineato che le condizioni per la concessione del gratuito patrocinio dovevano essere valutate con rigore (cfr. SVR 2000 KV Nr. 2, consid. 4c, pag 6, in fine).
Secondo la dottrina, il fatto che, rispetto all'art. 61 lett. f LPGA, l'art. 37 cpv. 4 LPGA utilizzi la formulazione "se le circostanze lo esigono", anziché quella "se le circostanze lo giustificano", significa che il legislatore ha inteso riprendere la giurisprudenza secondo la quale, quando il gratuito patrocinio viene richiesto nella procedura amministrativa, le relative condizioni devono essere esaminate in maniera rigorosa (Kieser, op. cit., ad art. 37, n. 20, pag. 400; cfr., d'altronde, FF 1999 3965).
Per il resto, quali presupposti del gratuito patrocinio valgono l'indigenza del richiedente, la necessità del patrocinio e la probabilità di esito favorevole (cfr. FF 1999 3965).
La concretizzazione delle singole condizioni ha luogo in analogia con i corrispondenti criteri applicabili nella procedura giudiziaria (cfr. Kieser, op. cit., ad art. 37, n. 21, pag. 400-401).
In una sentenza del 4 dicembre 2006 nella causa F. (I 928/05), in una vertenza relativa all’assicurazione invalidità, il TFA ha osservato che la necessità dell’assistenza di un avvocato durante la procedura amministrativa va riconosciuta solo in casi eccezionali e dipende dal tipo di problematiche che vengono trattate nella decisione impugnata. In quell’oc-casione l’Alta Corte ha negato la necessità dell'assistenza di un avvocato durante la procedura di opposizione sviluppando le seguenti considerazioni:
"
(...)
5.1 Was die von Vorinstanz und Verwaltung verweigerte unentgeltliche Verbeiständung im Einspracheverfahren anbelangt, so hat das kantonale Gericht zutreffend erwogen, dass der Gesuch stellenden Person ein unentgeltlicher Rechtsbeistand im Verwaltungsverfahren gemäss Art. 37 Abs. 4 ATSG nur bewilligt wird, wo die Verhältnisse es erfordern, im kantonalen Prozess dagegen bereits, wo die Verhältnisse es rechtfertigen (Art. 61 lit. f Satz 2 ATSG). Richtig ist auch, dass die Offizialmaxime rechtfertigt, an die Voraussetzungen, unter denen eine anwaltliche Verbeiständung sachlich geboten ist, einen strengen Massstab anzulegen (BGE 125 V 36 Erw. 4b, 114 V 235 Erw. 5b); die anwaltliche Vertretung im Verwaltungsverfahren drängt sich nur in Ausnahmefällen auf (BGE 132 V 201 Erw. 4.1, 117 V 408 f. Erw. 5a, 114 V 238 Erw. 6). Verlangt werden qualifizierende, besondere Umstände. Dagegen kann nicht bereits aus dem Umstand, dass eine Recht suchende Person während des Verwaltungsverfahrens von einer Fürsorgebehörde betreut wurde, auf die fehlende Notwendigkeit einer anwaltlichen Vertretung im Einspracheverfahren geschlossen werden. Insoweit greift die Begründung der Vorinstanz zum ablehnenden Entscheid zu kurz.
5.2 Umgekehrt kann aber auch nicht bereits aufgrund der Tatsache, dass eine Rente - mithin eine finanzielle Leistung von in der Regel erheblicher Bedeutung - zur Diskussion steht, automatisch von einer notwendigen Verbeiständung ausgegangen werden. Wollte man bereits in diesem Umstand einen besonders schweren Eingriff in die Rechtsstellung des Versicherten erblicken, der regelmässig eine unentgeltliche Verbeiständung zur Folge hat, würde dies darauf hinauslaufen, dass eine solche in praktisch allen oder den meisten IV-Fällen zu gewähren wäre, was der gesetzlichen Regelung widerspräche (Urteil R. vom 8. November 2006, I 746/06). Es sind vielmehr die konkreten Umstände zu beurteilen.
5.3 Vorliegend hat die IV-Stelle ihre Leistungsverweigerung in einer ersten Verfügung vom 9. Januar 2004 zunächst damit begründet, dass die im Arztbericht von Frau Dr. med. L._ vom 30. Dezember 2003 gestellte Diagnose weiterhin eine körperlich nicht belastende Tätigkeit ganztägig ermögliche, was nach wie vor ein rentenausschliessendes Einkommen zulasse. Auf anwaltliche Einsprache hin holte sie den zum Abklärungsbericht der Institution X._ vom 23. Juni 2003 abgefassten Zusatzbericht von Frau Dr. med. L._ vom 28. April 2004 ein, worin eine psychiatrische Begutachtung empfohlen wurde, und hob die Verfügung deswegen auf (Einspracheentscheid vom 21. Juli 2004). Nach Eingang des psychiatrischen Berichtes von Dr. med. H._ vom 28. Januar 2005, worin auf das Fehlen eines psychischen oder psychosomatischen Gesundheitsschadens geschlossen wurde, erneuerte die Verwaltung ihre ablehnende Haltung mit Verfügung vom 7. Februar 2005. Aus medizinischer Sicht wies der Fall demnach weder nach Erlass der ersten noch der zweiten Verfügung besondere Schwierigkeiten auf. Auch sonst sind keine qualifizierten Umstände auszumachen. Es galt lediglich, die offenkundige Diskrepanz zwischen den medizinischen Berichten und jenem der Institution X._ zu erkennen und aufzugreifen, wozu die den Beschwerdeführer während des Verwaltungsverfahrens begleitende Fürsorgebehörde ohne weiteres in der Lage gewesen wäre. Der vorinstanzliche Entscheid, mit welchem die Notwendigkeit einer anwaltlichen Verbeiständung im Einspracheverfahren verneint wurde, ist somit im Ergebnis zu bestätigen.
(...)“ (STFA del 4 dicembre 2006 nella causa F., I 928/05, consid. 5.1 e 5.2)
Nella citata STFA dell’8 novembre 2006 nella causa R. (I 746/06) il TFA ha indicato i seguenti casi di applicazione della propria giurisprudenza:
"
(...)
3.2 Das Eidgenössische Versicherungsgericht hat die Notwendigkeit einer unentgeltlichen Verbeiständung im Einspracheverfahren etwa bejaht in Fällen, wo sich die versicherte Person mit mehreren Arztberichten und Gutachten und einem Abklärungsbericht Haushalt auseinanderzusetzen und zu dem im Rahmen der gemischten Methode vorgenommenen Einkommensvergleich Stellung zu nehmen hatte (Urteil O. vom 27. April 2005 Erw. 7.3, I 507/04), oder wo die Einschätzung der Arbeitsfähigkeit sehr umstritten, die Einkommensberechnung in der Verfügung nicht nachvollziehbar und zudem weitere Einkommensbestandteile umstritten waren (erwähntes Urteil I 75/04 Erw. 3.3), oder in einem Fall, in welchem sich der Versicherte während Jahren wiederholt und erfolglos an die Verwaltung gewandt hatte, ohne dass für die ausserordentlich lange Verzögerung fallbezogene Gründe ersichtlich waren (Urteil W. vom 12.
Oktober 2004 Erw. 4.2, I 386/04). Verlangt werden somit qualifizierende, besondere Umstände.
(...)“ (STFA dell’8 novembre 2006 nella causa R., I 746/06, consid. 3.2)
Per un caso in cui, sempre in materia di assicurazione per l’invalidità, il TFA ha invece ammesso la necessità dell’assi-stenza di un avvocato per la procedura di opposizione visto che si trattava di applicare la giurisprudenza relativa alla sindrome da dolore somatoforme, vedi la STFA del 14 agosto 2006 nella causa B. (I 319/05).
2.9.2. Nella presente fattispecie l’Ufficio AI – lasciata aperta la questione a sapere se si trovasse nel bisogno e se la vertenza non fosse di primo acchito votata all’insuccesso – ha negato all’assicurata il diritto all’assistenza giudiziaria in sede amministrativa in quanto ha ritenuto – rientrando il caso nella casistica più consueta delle pratiche AI – non necessario o perlomeno non indicato l’intervento di un avvocato e perché – non essendo sollevati problemi di natura eccezionale o quesiti giuridici di notevole difficoltà – l’insorgente poteva difendersi senza ricorrere ad un legale.
Secondo questo Tribunale tali argomentazioni non sono in concreto sufficienti per escludere il diritto al gratuito patrocinio.
Chiamata a pronunciarsi sui presupposti necessari per riconoscere il diritto all’assistenza giudiziaria in sede amministrativa, in particolare sulla necessità dell’assistenza di un avvocato “sachliche Gebotenheit des Beizugs eines Anwalts”, l’Alta Corte, in una sentenza del 2 febbraio 2007 nella causa G. (I 911/06), si è confermata nella propria giurisprudenza e ha sviluppato le seguenti considerazioni:
"
(...)
Hinsichtlich der sachlichen Gebotenheit der unentgeltlichen anwaltlichen Verbeiständung im Einspracheverfahren sind die Umstände des Einzelfalls, die Eigenheiten der anwendbaren Verfahrensvorschriften sowie die Besonderheiten des jeweiligen Verfahrens zu berücksichtigen. Dabei fallen neben der Komplexität der Rechtsfragen und der Unübersichtlichkeit des Sachverhalts auch in der Person des Betroffenen liegende Gründe in Betracht, wie etwa seine Fähigkeit, sich im Verfahren zurechtzufinden (Schwander, Anmerkung zu
BGE 122 I 8
, in: AJP 1996 S. 495). Falls ein besonders starker Eingriff in die Rechtsstellung des Bedürftigen droht, ist die Verbeiständung grundsätzlich geboten, andernfalls bloss, wenn zur relativen Schwere des Falls besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten hinzukommen, denen der Gesuchsteller auf sich alleine gestellt nicht gewachsen ist (
BGE 130 I 182
Erw. 2.2 mit Hinweisen), und wenn auch eine Verbeiständung durch Verbands-vertreter, Fürsorger oder andere Fach- und Vertrauensleute sozialer Institutionen nicht in Betracht fällt (
BGE 125 V 34
Erw. 2, 114 V 236 Erw. 5b; AHI 2000 S. 163 f. Erw. 2a und b). Die sachliche Notwendigkeit wird nicht allein dadurch ausgeschlossen, dass das in Frage stehende Verfahren von der Offizialmaxime oder dem Untersuchungsgrundsatz beherrscht wird, die Behörde also gehalten ist, an der Ermittlung des rechtserheblichen Sachverhaltes mitzuwirken (
BGE 130 I 183
f. Erw. 3.2 und 3.3 mit Hinweisen). Die Offizialmaxime rechtfertigt es jedoch, an die Voraussetzungen, unter denen eine anwaltliche Verbeiständung sachlich geboten ist, einen strengen Massstab anzulegen (
BGE 125 V 35
f. Erw. 4b; Anwaltsrevue 2005/3 S. 123; Urteil H. vom 10.
März 2006 Erw. 7.1, I 692/05).
(...)” (STF del 2 febbraio 2007 nella causa G., I 911/06)
La necessità o meno dell’assistenza di un avvocato durante la procedura di opposizione dipende dunque esclusivamente dal tipo di problematiche che vengono trattate nella decisione impugnata (per dei casi di applicazione cfr. consid. 2.9.1).
Ora, nel caso concreto, in cui si trattava di valutare il diritto ad una rendita AI dopo che all’assicurata in precedenza a due riprese (da ultimo in base ad una perizia pluridisciplinare del SAM), era stato negato il diritto a prestazioni, per stabilire il suo danno alla salute l’Ufficio AI ha dovuto ricorrere a un’ulte-riore perizia psichiatrica (doc. 112/1-7). Sotto questo aspetto l’assicurata aveva già dovuto essere indagata sia in occasione del “bidisziplinären unfallchirurgisch-psychiatrischen Gutachtensbericht” 29 ottobre 1996 dell’_ di _ (doc. AI 17/1-23) che nella perizia pluridisciplinare 20 giugno 2003 a cura del SAM (doc. AI 55/1-56). Si trattava poi di stabilire – visti i diversi gradi d’incapacità lavorativi riconducibili alle diverse patologie e attestati dagli esperti – quale fosse la capacità lavorativa globale dell’assicurata, ovvero (ciò che non ha fatto l’Ufficio AI e per questa ragione la decisione impugnata va annullata e gli atti rinviati per ulteriori accertamenti) grazie all’aiuto di un perito bisognava stabilire se le inabilità lavorative per motivi reumatologici e psichiatrici andavano o meno cumulati e, se sì, in quale misura. A tutto ciò va aggiunto che, dato il tempo trascorso dall’ultima perizia pluridisciplinare del SAM e ritenuta l’evoluzione dello stato valetudinario, il dr. _, medico SMR, ha concluso per la necessità di un aggiornamento della situazione a cura del SAM: “(...) in considerazione del tempo trascorso in questo caso con a quanto pare evoluzione negativa, ritengo giudizioso una attuale rivalutazione SAM che dovrà esprimersi sull’entità dell’impedimento globale.” (doc. VIII/Bis).
Alla luce di quanto appena esposto è a torto che l’Ufficio AI ha ritenuto
non necessario o perlomeno non indicato l’intervento di un avvocato e concluso che l’insorgente poteva difendersi senza ricorrere ad un legale.
Per quanto riguarda gli altri presupposti – lasciati aperti dall’Ufficio AI – cumulativamente necessari per riconoscerle il diritto all’assistenza giudiziaria in sede amministrativa, il TCA rileva quanto segue.
Le conclusioni dell’opposizione interposta dall’assicurata non erano prive di possibilità di esito favorevole visto che con la presente decisione questo Tribunale ha annullato la decisione su opposizione impugnata.
L’assicurata è infine chiaramente indigente visti i certificati per l’ammissione all’assistenza giudiziaria e la documentazione prodotti (doc. AI 122/2-7).
Gli atti vanno quindi rinviati all’Ufficio AI affinché si pronunci correttamente sull’importo spettante all’assicurata (cfr. DTF 131 V 153).
2.10. Vincente in causa, la ricorrente, patrocinata da un legale, ha diritto ad un’indennità per ripetibili (art. 61 lett. g LPGA).
La sua domanda intesa ad essere posta al beneficio dell’assistenza giudiziaria gratuita per la procedura ricorsuale diventa pertanto priva di oggetto (DTF 124 V 309, consid. 6; STF del 2 febbraio 2007 nella causa G., I 911/06; STFA del 14 agosto 2006 nella causa B., I 319/05;
STFA del 19 agosto 2005 nella causa D., I 606/03;
STFA del 9 aprile 2003 nella causa C., U 164/02 e
STFA del 18 agosto 1999 nella causa T., U 59/99).
2.11.
Secondo l’art. 69 cpv. 1bis LAI, in vigore dal 1° luglio 2006, la procedura di ricorso in caso di controversie relative all’asse-gnazione o al rifiuto di prestazioni AI dinanzi al tribunale cantonale delle assicurazioni è soggetta a spese. L’entità delle spese è determinata fra 200.-- e 1’000.-- franchi in funzione delle spese di procedura e senza riguardo al valore litigioso.
Visto l’esito della vertenza, le spese per fr. 200.-- sono poste a carico dell’Ufficio AI.