Decision ID: 6fd3ff04-2bb7-495c-8763-a57ce52375ce
Year: 2005
Language: fr
Court: VD_TC
Chamber: VD_TC_031
Canton: VD
Region: Région lémanique
Law Area: public_law

Vu les faits suivants
A.
a) Le 25 octobre 2004, André Bettex a demandé au Service de la santé publique (ci-après : le SSP) de lui transmettre les rapports établis par la Coordination interservice des visites en établissements médico-sociaux (ci-après : rapports CIVEMS) concernant l’EMS « Clair-Soleil » (ci-après : l’EMS), à Ecublens, pour la période d’avril 1997 à mars 2003. Les autorisations d’exploiter l’EMS pour la même période ont également été requises. La mère d’André Bettex, Rosette Bettex, avait résidé dans l’EMS pendant cette période.
b) Le Service de justice, de l’intérieur et des cultes (ci-après : le service de justice) a donné un préavis sur cette demande le 22 décembre 2004 ; des intérêts prépondérants s’opposeraient à la transmission des rapports CIVEMS. En effet, ces rapports avaient pour but d’assister les EMS dans leur gestion ; ainsi, les relations de confiance qui existent entre la CIVEMS et les établissements contrôlés seraient mises en danger. Les rapports CIVEMS pourraient être faussement interprétés. Les EMS devaient pouvoir améliorer leur gestion sans être perturbés par des éléments extérieurs. Enfin, les rapports CIVEMS reflétaient la réalité à un moment donné ; ainsi, il était fort probable que les améliorations requises aient été réalisées dans l’intervalle.
c) Le 4 janvier 2005, le SSP a refusé de transmettre les rapports CIVEMS en se fondant sur le préavis du service de justice. En revanche, les autorisations d’exploiter l’EMS ont été transmises.
B. a) André Bettex a recouru au Tribunal administratif contre cette décision le 24 janvier 2005. Le SSP a déposé ses déterminations le 17 février 2005 en concluant au rejet du recours. André Bettex a déposé un mémoire complémentaire le 23 mars 2005.
b) Le 4 mai 2005, la Fondation Asile des Aveugles (ci-après : la fondation), qui exploite l’EMS, s’est déterminée sur le recours en concluant à son rejet ; la succession de Rosette Bettex, décédée en mars 2003, ne cessait de contester depuis deux ans les montants facturés à cette dernière par l’EMS. Ils ne s’étaient pourtant jamais plaint des conditions d’accueil, de confort et de traitement de l’EMS. Une procédure civile était d’ailleurs pendante, car la fondation avait introduit des poursuites pour un montant de 28'728.65 fr. Pour le surplus, il existerait un intérêt public prépondérant s’opposant à la transmission des rapports CIVEMS : le maintien de l’efficacité et les conditions de la collaboration de la CIVEMS avec les EMS concernés. La fondation précise que les rapports CIVEMS
« font suite à des inspections qui n’obéissent pas aux règles spécifiques prévues par le règlement (inspection, enquête, dénonciation) »
, également que
« les rapports visent à l’amélioration des prestations, mais ne sont pas formellement sanctionnés. Il est manifeste que si lesdits rapports étaient publiés
,
donnant court à toutes sortes de contestations, refus, etc, le travail de la CIVEMS et les intérêts des patients s’en ressentiraient »
. Le 24 mai 2005, André Bettex a déposé ses observations sur ces déterminations.

Considérant en droit
1.
Selon l’art. 8 al. 1 de la loi sur
l’information du 24 septembre 2002 (ci-après : LInfo ou loi sur l’information), par principe, les renseignements, informations et documents officiels détenus par les organismes soumis à la présente loi sont accessibles au public. La procédure et le droit de recours sont traités aux art. 20 et 21 LInfo : pour toute demande du public portant sur des renseignements, la consultation de dossier ou sur une activité de l’administration cantonale, l’entité administrative compétente doit indiquer par écrit les motifs l’ayant conduite à ne pas donner son autorisation, à la donner partiellement ou à différer sa transmission (art. 20) ; l’entité transmet sa détermination à l’intéressé qui peut saisir une commission restreinte ou recourir directement au Tribunal administratif dans un délai de vingt jours dès la notification de la détermination (art. 21 al. 1). La qualité pour recourir résulte directement de l’art. 21 LInfo et elle doit être admise.
2. a) La liberté d’information est un droit fondamental garanti par la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (ci-après : Cst). L’art. 16 Cst prévoit que la liberté d’opinion et la liberté d’information sont garanties (al. 1) ; toute personne a le droit de recevoir librement des informations, de se les procurer aux sources généralement accessibles et de les diffuser (al. 3). L’art. 17 de la Constitution du canton de Vaud du 14 avril 2003 a une portée comparable; cette disposition ajoute que les libertés d’opinion et d’information comprennent le droit de consulter les documents officiels, dans la mesure où aucun intérêt prépondérant, public ou privé, ne s’y oppose (art. 17 al. 2 let. c).
b) La loi sur l’information a pour but de garantir la transparence des activités des autorités afin de favoriser la libre formation de l’opinion publique (art. 1 al. 1 LInfo). L’art. 2 al. 1 let. b LInfo prévoit que cette loi s’applique au Conseil d’Etat et à son administration, à l’exclusion de ses fonctions juridictionnelles. L’art. 8 al. 1 LInfo pose le principe selon lequel les renseignements, informations et documents officiels détenus par les organismes soumis à la loi sont accessibles au public. L’art. 9 LInfo définit la notion de document officiel comme tout document achevé, quel que soit son support, qui est élaboré ou détenu par les autorités, qui concerne l’accomplissement d’une tâche publique et qui n’est pas destiné à un usage personnel (al. 1) ; les documents internes, notamment les notes et courriers échangés entre les membres d’une autorité collégiale ou entre ces derniers et leurs collaborateurs, sont toutefois exclus du droit d’information institué par la présente loi (al. 2).
c) Le droit à l’information n’est pas absolu. Selon l’art. 16 LInfo, les autorités peuvent à titre exceptionnel décider de ne pas publier ou transmettre des informations, de le faire partiellement ou de différer cette publication ou transmission si des intérêts publics ou privés prépondérants s’y opposent (al. 1). L’alinéa 2 de cette disposition prévoit que des intérêts publics prépondérants sont en cause lorsque : la diffusion d’informations, de documents, de propositions, d’actes et de projets d’actes est susceptible de perturber sensiblement le processus de décision ou le fonctionnement des autorités (let. a) ; une information serait susceptible de compromettre la sécurité ou l’ordre publics (let. b) ; le travail occasionné serait manifestement disproportionné (let. c) ; les relations avec d’autres entités publiques seraient perturbées dans une mesure sensible (let. d). Selon l’art. 16 al. 3 LInfo, sont réputés intérêts privés prépondérants: la protection contre une atteinte notable à la sphère privée, sous réserve du consentement de la personne concernée (let. a) ; la protection de la personnalité dans des procédures en cours devant les autorités (let. b) ; le secret commercial, le secret professionnel ou tout autre secret protégé par la loi (let. c).
aa) Il n’est pas contesté que les rapports CIVEMS sont des documents publics au sens de l’art. 9 LInfo. Toutefois, l’autorité intimée invoque l’existence d’intérêts prépondérants au sens de l’art. 16 al. 2 let. a et d LInfo pour s’opposer à leur transmission au recourant. Il convient donc d’examiner si cette transmission ou une éventuelle publication serait susceptible de perturber sensiblement le processus de décision ou de fonctionnement des autorités, ou les relations avec d’autres entités publiques.
bb) La loi du 29 mai 1985 sur la santé publique (ci-après : LSP) fixe à son chapitre VIII les conditions auxquelles l'exploitation d'un établissement sanitaire peut être autorisée. L’art. 21 de la loi du 11 décembre 1991 sur l'aide aux personnes recourant à l'hébergement médico-social (ci-après : LAPRHEMS ou loi sur l'hébergement) et l’art. 23 de son règlement d'application (ci-après : RAPRHEMS ou règlement d’application) prévoient également des autorisations d’exploiter pour les EMS. La loi sur l'hébergement et son règlement d'application fixent en outre les conditions de surveillance des EMS afin de veiller à ce que leur activité soit conforme aux exigences requises, notamment en ce qui concerne la qualité de la prise en charge sociale; le Département de la santé et de l’action sociale (ci-après : le département) peut ainsi passer une convention avec les établissements reconnus, et ceux de convalescence, qui contribuent à la réalisation du but recherché (art. 1 et 2 LAPRHEMS). La surveillance sur les établissements reconnus et non reconnus est exercée par le département et elle porte notamment sur la qualité de prise en charge des personnes accueillies; le département peut visiter les établissements en tout temps et s'adjoindre la collaboration de l'AVDEMS (Association vaudoise d'établissements médico-sociaux) dans l'exercice de la surveillance des établissements qui sont membres de cette association (art. 17 LAPRHEMS).
Selon les art. 24 et 25 RAPRHEMS, le Service des assurances sociales et de l'hospitalisation (ci-après : SASH) est compétent pour effectuer la surveillance des EMS, en particulier pour apprécier la qualité de vie sociale, notamment ce qui touche le respect de l'identité et l'épanouissement individuel de chaque pensionnaire ainsi que l'existence de relations significatives à l'intérieur et à l'extérieur de l'établissement; lors de constats de carences, il ordonne à l'établissement concerné de prendre les mesures adéquates et en cas d'inobservation de celles-ci, il peut prendre toutes les dispositions nécessaires pour assurer le bien-être des pensionnaires, le cas échéant en collaboration avec le SSP, aussi chargé de la surveillance des établissements sanitaires en vertu de l'art. 6 LSP.
La mission de surveillance des EMS a été confiée à la CIVEMS, organisme officiellement créé en janvier 1991 par les chefs des services SSP et SASH et qui réunit les collaborateurs de ces deux services chargés des contrôles de la qualité et la sécurité des soins, de la diététique et de la qualité de la prise en charge sociale offerte aux résidents. Pour garantir l'indépendance, la neutralité et le professionnalisme de ses interventions, la CIVEMS a édité diverses directives: elles traitent des "Conditions générales de l'inspection", en rendant compte des droits et obligations des établissements et des inspecteurs, des "Instructions pour l'inspection", répertoriant ce qu'il convient de contrôler et fixant un modus operandi précis d'appui au contrôle, et des "Instructions de transmission des dossiers litigieux à l'autorité délivrant les autorisations d'exploiter". Pour effectuer son travail sur le terrain, elle fait usage d'un document particulier, élaboré par des professionnels du domaine médico-social et validé par l'AVDEMS, qui s'intitule "Normes et critères de sécurité et de qualité pour l’hébergement médico-social - recueil d'informations" et se présente sous forme d'un questionnaire à remplir. La CIVEMS, en accord avec l'AVDEMS, a également adressé à tous les EMS une circulaire rendant compte de recommandations en matière de dotation en personnel soignant et d'animation.
cc) En l'espèce, l’autorité intimée craint que la diffusion des rapports CIVEMS soit de nature à perturber le processus de surveillance des EMS par la CIVEMS. S’il est vrai qu’un rapport de confiance doit exister entre les EMS et la CIVEMS, cela ne signifie pas pour autant que la diffusion des rapports CIVEMS doive être refusée. En effet, pour assurer au mieux la tâche de surveillance, il est encore plus important de porter à la connaissance des personnes intéressées le contenu de ces rapports, de manière à empêcher les exploitants de différer les mesures qu’ils devraient prendre pour améliorer les points critiqués. En outre, la confidentialité est de nature à susciter la méfiance chez les résidents d’EMS et leurs proches à l’égard des autorités. Il est indifférent à cet égard que de graves dysfonctionnements aient été constatés (cf. Réponse du Conseil d’Etat à l’interpellation Noël Crausaz concernant les graves dysfonctionnements constatés dans divers EMS, BGC septembre 2004). Le tribunal estime donc qu’il existe un intérêt public primordial visant à informer les personnes concernées de quelle manière et selon quels critères s’exerce cette surveillance, et si celle-ci a contribué à améliorer le fonctionnement de l’EMS concerné. Ainsi, il se justifie de porter à la connaissance du recourant les rapports CIVEMS concernant l’EMS « Clair-Soleil » à Ecublens, pour la période d’avril 1997 à mars 2003.
3. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être admis et la décision attaquée annulée. Le dossier doit être renvoyé à l’autorité intimée afin qu’elle statue à nouveau conformément aux considérants du présent arrêt. Bien que les conclusions prises par la Fondation Asile des Aveugles aient été rejetées, le tribunal estime qu'il convient de laisser les frais de justice à la charge de l'Etat. En revanche, la fondation n'a pas droit à l'allocation de dépens (art. 55 al. 1 LJPA).