Decision ID: 2a9d7f26-6900-4c84-a929-8a4363fb236d
Year: 2005
Language: fr
Court: VD_TC
Chamber: VD_TC_031
Canton: VD
Region: Région lémanique
Law Area: public_law

Vu les faits suivants
A. X._, né en 1957, a requis et obtenu d'être mis au bénéfice de l'indemnité de chômage du 1er novembre 2000 au 31 décembre 2001. Il a été engagé le 1er janvier 2002 par l'organisation non gouvernementale d'entraide internationale "Y._" (ci-après: l'ONG), active dans l'aide humanitaire aux pays en voie de développement, en qualité de directeur responsable du bureau italien de cette organisation, dont le siège est à Turin. Cet engagement fit suite à une formation dite de gestion de l'aide humanitaire dispensée à l'assuré par la même organisation durant les 14 mois de son chômage, ceci au su de l'Office régional d'Oron (ci-après: l'ORP) auquel l'intéressé avait d'entrée exposé la possibilité que lui avait offerte l'ONG d'accéder à cette fonction moyennant la poursuite de dite formation. A cette fin, l'ORP dispensa notamment l'assuré de son obligation de contrôle à deux reprises, du 21 avril au 13 mai 2001 pour avoir "justifié à satisfaction de droit avoir suivi un stage non rémunéré à l'étranger (...) aux fins de formation par rapport à un contrat de travail débutant le 1er septembre 2001" (décision du 6 avril 2001), puis du 1er au 10 novembre 2001 pour avoir "justifié à satisfaction de droit avoir suivi un stage non rémunéré à l'étranger (...) aux fins d'une formation avant son engagement du 1.12.2001" (décision du 7 septembre 2001).
B. Du courrier adressé spontanément le 3 janvier 2004 par X._ à la Caisse de chômage de la Chambre vaudoise du commerce et de l'industrie (ci-après: la caisse), on extrait ce qui suit:
" (...) Pendant cette période de "formation en cours d'emploi" j'ai été indemnisé par un forfait qui tenait compte de mes déplacements, logements et nourriture sur place ainsi que des frais de formation et de mon implication dans l'organisation. (...) Ainsi, la raison qui m'a poussé à vous contacter, est de vous informer de la situation réelle durant ma période de chômage, car je craignais à l'époque, une diminution, voire une révocation de mon droit aux indemnités de chômage. J'avais également beaucoup de dettes (impôts, factures, emprunts) que je tenais à payer ou rembourser, ainsi je n'ai pas été entièrement transparent dans cette affaire. J'aimerais sincèrement exprimer mes regrets, et si besoin était, je serais prêt à rembourser d'éventuelles primes indues durant cette période. (...)"
Compte tenu de ces déclarations, la caisse a requis de l'ORP qu'il statue sur l'aptitude au placement de l'assuré, qui lui dénia cette dernière à compter du 1er novembre 2000 par décision du 30 mars 2004. L'intéressé s'est pourvu contre ce prononcé devant le Service de l'emploi le 3 avril 2004. Il fit en substance valoir que l'activité déployée pour l'ONG durant son chômage était fondée sur du volontariat, qu'il avait toujours informé l'ORP de ses stages de formation et de ses perspectives d'engagement, qu'il était toujours resté disposé et apte à accepter un emploi en Suisse, que le versement des sommes allouées en remboursement des frais liés à sa formation (et non pas sous forme de salaire) ne pouvait être attesté par aucune pièce et que ces montants devaient être considérés comme des gains non pas intermédiaires, mais accessoires, dont il n'y avait pas à tenir compte dans le calcul de l'indemnité de chômage. De l'attestation produite par l'ONG le 26 juillet 2004, il ressort que l'assuré a œuvré pour celle-ci de manière régulière pendant toute la durée de son chômage à raison de 2.5 à 3 jours par semaine en moyenne; on en extrait ce qui suit:
" N'ayant pas d'expérience dans le secteur de l'humanitaire, M. X._ a décidé d'investir une partie de son temps à se former en côtoyant le personnel de l'organisation, en visitant parfois à ses frais des centre en Afrique, en suivant des séminaires de formation destinés aux responsables de Y._ soit aux Pays-Bas, soit aux Etats-Unis. Il a également pu se joindre à un groupe qui visitait des bases d'opérations au Guatemala ainsi qu'en El Salvador. Ceci lui a permis d'acquérir des connaissances indispensables dans le domaine des interventions ciblées de notre organisation dans le Tiers Monde ainsi que la législation en vigueur en Italie qui régit les organisations de type ONG. Son activité se concentrant essentiellement dans sa formation, sa familiarisation avec notre organisation ainsi que le secteur spécifique à l'entraide humanitaire, un remboursement forfaitaire mensuel lui a été versé pour couvrir ses déplacements, frais de séjour et de formation. Nous avions connaissance qu'il était inscrit au bureau de placement et qu'il bénéficiait d'indemnités de chômage et que ces remboursements forfaitaires versés par notre organisation lui permettaient de couvrir les frais encourus. De notre part, nous avions intérêt à investir financièrement de cette façon en considérant comme une option sérieuse sa candidature, qui sous d'autres aspects était supérieure à d'autres reçues. (...)".
Une autre attestation du président du conseil d'administration de Y._ produite par l'assuré le 3 septembre 2004 relève ce qui suit:
"Par la présente nous attestons avoir remboursé à M. X._, lors de sa formation entre novembre 2000 et décembre 2001, les frais de nourriture et logement calculés en fonction de sa présence dans nos bureaux et selon les règles et barèmes usuels de la profession en Italie. En ce qui concerne ses déplacements (km et péages autoroutiers) nous avons utilisé le barème de l'ACI (Automobile Club Italia) pour les remboursements effectués et basés sur un calcul forfaitaire moyen de km parcourus. En plus de ces remboursements de frais réels, nous lui avons versé également et par caisse un forfait de 1'000.- euros mensuel (env. CHF 1'500.-) comme contribution à tout autres frais de formation encourus."
C. Par décision du 14 septembre 2004, le Service de l'emploi a partiellement admis l'opposition de l'assuré. Retenant l'aptitude au placement durant la période de chômage aux motifs que l'assuré avait agi au su de l'ORP et sans qu'il puisse être contredit s'agissant de sa disponibilité sur le marché du travail, cette autorité a renvoyé la cause à la caisse pour qu'elle statue sur le droit à une compensation de la perte de gain durant cette période en déterminant la rémunération qui aurait été due dans le cadre de l'activité pour l'ONG conformément aux usages professionnels et locaux.
D. Par décision du 4 novembre 2004, la caisse a fixé le "gain assuré" de l'intéressé à fr. 3'000.- par mois, montant réputé correspondre à une activité à mi-temps au service d'un employeur disposant de moyens inférieurs à ceux ayant cours dans le monde économique. Par décision du même jour, la caisse a aussi réclamé à l'assuré la restitution de fr. 29'617.50, correspondant aux indemnités indûment perçues du 1er novembre 2000 au 31 décembre 2001. L'assuré a formé opposition à ces deux prononcés. Le traitement de l'opposition relative à la demande de remboursement ayant été différé jusqu'à droit connu sur le droit à l'indemnité, la caisse a confirmé son prononcé sur ce point par décision sur opposition du 2 décembre 2004, retenant en résumé qu'il se justifiait d'arrêter à fr. 3'000.- le "gain mensuel" perçu de l'ONG, qualifié de rémunération fictive versée durant une formation en cours d'emploi.
E. L'assuré a recouru contre cette décision devant le Tribunal administratif par acte du 14 janvier 2005. Il fit en résumé valoir qu'il avait toujours tenu l'ORP informé de ses démarches, que cette autorité ne l'avait quant à elle pas avisé des mesures de formation auxquelles il aurait pu prétendre en tant que demandeur d'emploi, ceci aux frais de l'assurance-chômage, que la formation suivie, d'une durée qui ne pouvait être qualifiée d'excessive, lui avait permis de mettre un terme à son chômage, enfin que les sommes versées en remboursement de ses frais de formation n'avaient pas à être déduites du montant des allocations de chômage en tant qu'il s'agissait de gains accessoires.
L'autorité intimée a conclu au rejet du pourvoi par réponse du 15 février 2004. Invitée à préciser la portée du dispositif de la décision attaquée, elle exposa, par écriture du 24 février suivant, qu'il ne s'était pas agi de fixer un "gain assuré", mais bien de fixer un "gain intermédiaire" permettant de déterminer le montant des indemnités auxquelles l'assuré pouvait prétendre.
Les arguments des parties seront repris ci-après dans la mesure utile.

Considérant en droit
1. Interjeté dans le respect du délai et des autres conditions prévus aux art. 60 et 61 de la loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales (LPGA), le recours est recevable en la forme.
2. Est litigieuse la question de savoir si et dans quelle mesure les montants versés à l'assuré par l'organisation "Y._" dans le cadre des activités proposées par celle-ci doivent être pris en compte dans la détermination du droit à l'indemnité de chômage. Les règles de droit applicables étant celles en vigueur au moment où les faits juridiquement déterminants se sont produits - soit en l'occurrence de novembre 2000 à décembre 2001, période durant laquelle ont coïncidé indemnisation de l'assuré et activité au sein de l'ONG -, est applicable la loi fédérale sur l'assurance-chômage (LACI) dans sa teneur précédant la novelle du 22 mars 2002, entrée en vigueur le 1er juillet 2003 (ATF 127 V 467, 121 V 366).
3. a) Est réputé intermédiaire, selon l'art. 24 LACI, tout gain que le chômeur retire d'une activité salariée ou indépendante durant une période de contrôle (al.1er). L'assuré a droit, dans les limites du délai-cadre applicable à la période d'indemnisation, à une compensation de la perte de gain pour les jours où il réalise un gain intermédiaire (al. 2). Est réputée perte de gain la différence entre le gain assuré et le gain intermédiaire, ce dernier devant être conforme, pour le travail effectuée, aux usages professionnels et locaux. Les gains accessoires ne sont pas pris en considération (al. 3).
b) De jurisprudence constante, il n'existe pas de droit à une compensation de la perte de gain en faveur d'un assuré qui poursuit une formation. En effet, dans un tel cas, le but de formation et l'acquisition de connaissances professionnelles prédominent par rapport à l'obtention d'un gain provenant d'une activité lucrative. C'est notamment le cas pour les personnes qui, afin d'obtenir un diplôme ou exercer une profession, sont invitées ou tenues de suivre un stage qui, le plus souvent peu ou pas du tout rémunéré, les conduit à solliciter l'intervention de l'assurance-chômage. Aussi, la rémunération n'est-elle pas prise en compte comme gain intermédiaire lorsque l'assuré n'entreprend un stage, ni pour abréger son chômage, ni pour satisfaire à son obligation de diminuer le dommage (ATF C297/03 du 14 juin 2003, C21/03 du 4 août 2003; DTA 1998 p. 36; ATF 120 V 246 et 509; Tribunal administratif, arrêts PS 2000/0151 du 27 décembre 2004, PS 2005/0003 du 11 avril 2005).
A relever cependant que certains stages peuvent être assimilés à des cours et, à ce titre, faire l'objet d'une décision (d'assignation ou d'approbation) de l'ORP comme mesure du marché du travail, au sens des art 59 ss LACI ( Tribunal administratif, arrêt PS 2005/0003 du 11 avril 2005).
Il a été jugé qu'une occupation destinée à permettre à une personne de se faire une représentation précise d'une profession - profession dans laquelle le demandeur d'emploi n'avait jamais travaillé auparavant, comme c'est en l'occurrence le cas - est également réputée être une activité ayant un caractère essentiel de formation, c'est-à-dire visant l'acquisition de connaissances, excluant par là-même l'intervention de l'assurance-chômage (RFJ 1999 p. 198, s'agissant d'un stage d'aide-soignante non qualifiée dans un home médicalisé en vue d'un éventuel engagement définitif; DTA 1998 p. 286, s'agissant d'une occupation de 6 mois dans une clinique psychiatrique en qualité d'aide-soignant). En pareil cas, l'assurance-chômage ne verse aucune prestation au motif que la personne en formation, qui n'est ni disposée ni en mesure d'interrompre son stage du jour au lendemain pour prendre un emploi, est inapte au placement (art. 15 al. 1er LACI), ce qui justifie de nier tout droit à l'indemnité (art. 8 al. 1er lit. f LACI).
En revanche, dans le cas d'un assuré ayant travaillé comme stagiaire dans une agence de voyages, selon un horaire hebdomadaire de 40 heures et pour un salaire mensuel de fr. 1'000.-, soit très inférieur à ce qu'un agent de voyage gagne usuellement, le Tribunal fédéral des assurances a considéré que le salaire réalisé pouvait, sur le principe, être pris en considération comme gain intermédiaire dès lors que le stage ne faisait pas partie de la formation de base de l'intéressé, celle-ci ayant été précédemment dispensée par une école spécialisée (ATF C266/00 du 21 décembre 2000). Cet arrêt précise que, dès lors que le travail avait été directement utile à l'employeur, il ne pouvait être question d'un salaire de stagiaire et que, le salaire versé à l'intéressé étant manifestement insuffisant par rapport à ce qui est usuel, la caisse devait dès lors calculer l'indemnité compensatoire sur la base du salaire fictif qu'un travailleur pouvait escompter recevoir en pareil cas, conformément à l'art. 24 al. 3 LACI.
4. a) Dans le cas d'espèce, il n'est pas douteux que l'activité du recourant au sein de l'ONG "Y._" a revêtu un caractère prépondérant de formation, pouvant être assimilée à un stage visant à l'acquisition de connaissances: tant l'intéressé que le responsable de l'organisation la décrivent comme telle, de manière détaillée (cours, lectures, conférences, stages théoriques et pratiques, séjours à l'étranger sur le terrain). Ainsi, le droit à l'indemnité de l'assuré aurait-il pu être nié, en application de la jurisprudence rappelée ci-dessus, pour défaut d'aptitude au placement. Le Service de l'emploi a cependant retenu que l'assuré pouvait être protégé dans sa bonne foi et dès lors considéré comme apte au placement. Cette décision formelle n'ayant fait l'objet d'aucun recours, elle est entrée en force de sorte qu'il n'y a pas à remettre en cause le droit de l'assuré à l'indemnité au sens de l'art. 8 al. 1er lit. f LACI, ni du reste au sens des autres conditions prévues par cette disposition.
b) Cela étant, le recourant ne saurait être suivi lorsqu'il qualifie de gains accessoires, ceci au sens de l'art. 24 al. 3 in fine LACI, les montants reçus de l'ONG en contre-partie de la formation qu'elle lui dispensait (soit le versement, par mois, de mille euros ainsi que d'une somme indéterminée destinée au remboursement de ses frais). En effet, le gain accessoire doit être compris par rapport à celui provenant d'une activité lucrative principale, l'activité accessoire devant être accomplie en dehors des heures normales d'occupation, soit le soir ou en fin de semaine (ATF C230/03 du 19 octobre 2004; ATF 123 V 230). D'autre part, le gain accessoire ne dépend pas du montant des revenus en cause, mais du temps de travail consacré aux activités lucratives exercées en contrepartie et doit demeurer dans un rapport de proportion faible avec le revenu de l'activité principale (ATF C40/04 du 7 juillet 2004). Or, ces conditions ne sont manifestement pas remplies, le recourant n'ayant invoqué aucune autre activité que celle dont il est ici question, accomplie dans le cadre des heures normales d'occupation dès lors qu'il a requis et obtenu un allègement de son contrôle, et qui ne peut être qualifiée de faible ampleur dans la mesure où lui furent consacrées en moyenne 3 jours par semaine sur une durée de quatorze mois.
c) Subsiste dès lors la question du montant du gain intermédiaire à prendre en considération selon l'art. 24 LACI, respectivement celle de savoir si ce gain doit être établi eu égard aux montants effectivement versés à l'assuré ou plutôt en fonction d'un salaire fictif correspondant aux usages professionnels et locaux, ce dernier critère étant en principe retenu par la jurisprudence dès qu'il y a ou qu'il doit y avoir rémunération dans le cadre d'une activité, qu'elle soit assimilable à un rapport de travail (DTA 2000 p. 166; ATF 120 V 502) ou relève du mandat confié à un indépendant (ATF 120 V 515).
En l'absence d'un contrat de travail propre à rendre compte du cahier des charges que l'assuré aurait eu à honorer, respectivement de la proportion du temps qu'il a consacré à sa seule formation par rapport à l'activité qui fut directement utile à l'ONG (voir à ce propos l'ATF C266/00 du 21 décembre 2000, consid. 4bb, déjà cité), il y a lieu de s'en tenir au fait que l'activité considérée avait un caractère prédominant de formation, respectivement de s'en tenir à la qualification de stage retenue par l'autorité elle-même. L'on ne saurait dès lors imputer à l'intéressé la rémunération qui serait due à un employé, mais bien celle que reçoit un stagiaire en formation, au surplus au service d'une organisation humanitaire qui, comme le retient la caisse, ne dispose pas des mêmes ressources financières qu'un employeur déployant une activité économique (Tribunal administratif, arrêt PS 2005/0003 du 11 avril 2005 s'agissant d'un stage de six mois effectué par un jeune diplômé en lettres dans une galerie d'art zurichoise, rémunéré fr. 1'200.- brut par mois). Partant, la seule rémunération dont le montant est en l'occurrence déterminé, soit celle de mille euros par mois, peut être qualifiée de convenable s'agissant d'une activité de stagiaire. Sans qu'il y ait à se demander à quelle autre prestation l'assuré aurait pu prétendre selon les usages professionnels et locaux, la décision litigieuse sera donc réformée en ce sens qu'un gain intermédiaire mensuel de mille euros est à déduire des indemnités allouées durant la période litigieuse.
5. Le recourant se prévaut enfin du principe de la bonne foi (art. 9 de la Constitution fédérale), soutenant qu'il aurait pu obtenir de l'assurance-chômage qu'elle prenne en charge ses frais de formation s'il avait été renseigné par l'ORP, comme il aurait dû l'être, au sujet des mesures du marché du travail prévues aux art. 59 ss LACI.
Cet argument ne saurait être reçu. Outre que l'allocation de prestations en vertu des art. 59 ss LACI n'entre pas en ligne de compte s'agissant d'une formation de base telle celle que le recourant admet avoir suivie en matière d'aide humanitaire (ATF 111 V 274; RFJ 1999 p. 194), celui-ci n'allègue ni ne démontre avoir obtenu de faux renseignements à ce sujet, ni une quelconque assurance explicite. Le seul intérêt que l'ORP a pu manifester pour l'activité en question compte tenu de la promesse d'engagement évoquée d'entrée par l'assuré - intérêt que l'on peut déduire de l'absence de réaction de l'autorité ou de l'octroi d'allègements du contrôle - ne suffit au demeurant pas pour en déduire une promesse de prise en charge de la formation par l'assurance-chômage (Tribunal administratif, arrêt PS 2004/0229 du 25 février 2005, et les références citées). Fait ainsi défaut la première des conditions cumulatives autorisant à se prévaloir de la confiance que l'on aurait à juste titre placée dans l'administration - soit l'émission d'assurances ou de faux renseignements par l'autorité (ATF 109 V 55, 114 Ia 213) - de sorte qu'il est superflu d'examiner si les autres conditions de la protection de la bonne foi sont en l'occurrence réalisées.
6. En conclusion, le recours doit être admis dans le sens du considérant 4 ci-dessus, ce qui conduit au renvoi de la cause à la caisse pour statuer à nouveau sur le droit à l'indemnité.