Decision ID: cc9b20fb-5e60-432f-9028-9d97fc092156
Year: 2015
Language: fr
Court: VD_TC
Chamber: VD_TC_031
Canton: VD
Region: Région lémanique
Law Area: public_law

Vu les faits suivants
A.
Les époux AY._ et BY._ sont copropriétaires, à raison de 50% chacun, de la parcelle n°******** du cadastre de la Commune de Montreux, située à la rue ******** à 1********. Ils ont acquis ce bien fonds le 2 juillet 2008. Un bâtiment d’habitation avec affectation mixte est érigé sur ce terrain. Ce bâtiment abrite un établissement public, le café-restaurant « X._ », exploité par la société « X._
Sàrl (ci-après: X._ ou la société).
B.
AZ._ et BZ._ sont les associées-gérantes de la société depuis le 1
er
septembre 2011. X._ a repris le fonds de commerce de A._, qui était au bénéfice d’un bail à loyer pour l’exploitation d’un café-restaurant comprenant une salle de café à boire de 60 places et une terrasse de 8 places pour un loyer de 1523 fr. par mois, qui a été augmenté à 1682 fr. en novembre 2008,
C.
Dans le courant de l’été 2011, AZ._ et BZ._ ont effectué des travaux de transformation de l’établissement, qui ont notamment consisté à déplacer la cuisine dans l’ancienne salle à manger, où se trouvait une issue donnant sur l’extérieur que l’ancien gérant avait condamné avec du bois et des matériaux métalliques. Comme ces éléments n’étaient pas adaptés à la nouvelle affectation, AY._ et BY._ ont chargé un professionnel de procéder à la fermeture de cette ouverture par un mur en maçonnerie (voir la facture de l’entreprise B._ Sàrl du 22 août 2011).
D.
En date du 18 octobre 2012, le Service de l’urbanisme de la Commune de Montreux a écrit la lettre suivante aux propriétaires AY._ et BY._ :
« (...) Cet espace peut accueillir 60 personnes. Les prescriptions de protection incendie exigent une sortie de secours par tranche de 50 personnes. En conséquence, la sortie de secours au droit de la cuisine de l’établissement doit être réalisée.
Nous vous prions dès lors de réaliser ces travaux d’ici au 16 novembre 2012. Une inspection aura lieu le 16 novembre 2012 à 16h. Nous vous saurions gré d’assister à cette dernière ou de vous y faire représenter.(...) »
E.
X._ a procédé, à ses propres frais, à l’ouverture de l’ancienne issue de secours dans la cuisine afin de se conformer aux directives de la Commune de Montreux. En date du 9 novembre 2012, le Département de l’économie et du sport, par l’intermédiaire de la Police cantonale du commerce, a délivré à la société une licence de café-restaurant pour exploiter un local commercial d’une surface d’environ 150 m2, comprenant une salle de consommation de 50 places, une salle à manger de 10 places et une terrasse de 8 places. L’autorisation d’exercer a été établie en faveur de BZ._ et l’autorisation d’exploiter a été accordée à « X._ » Sàrl. La durée de validité de la licence a été fixée du 1
er
décembre 2012 au 30 novembre 2017.
F.
Dans l’intervalle, les propriétaires prétendent s’être entretenus, à la fin du mois d’octobre 2012, avec un responsable du Service d’urbanisme et du Service de défense incendie et secours (SDIS) de la commune de Montreux, ainsi qu’avec une entreprise de maçonnerie, sans la présence des exploitantes, qui auraient été avisées de cette séance. Les représentants de l’autorité communale auraient alors constaté qu’il n’était pas possible, pour des raisons de risques d’incendie, de créer la sortie de secours à l’emplacement prévu dans la cuisine.
G.
La Municipalité de Montreux (ci-après: la municipalité) a adressé le 16 novembre 2012 la lettre suivante à la société :
« (...) En collaboration avec M. C._ du Service de défense incendie et de secours (SDIS) une nouvelle appréciation de la situation a abouti aux constatations suivantes :
- avant travaux, la porte de sortie sud-est de l’établissement équipait une salle à manger pour 10 personnes ;
- la cuisine du restaurant a pris place à cet espace « salle à manger » et la porte a été cancellée ;
- Selon les prescriptions de protection incendie, une voie d’évacuation ne peut transiter dans un lieu à risque (une cuisine professionnelle est considérée comme un lieu à risque) ;
- Dans ces conditions, l’établissement ne peut être équipé que d’une seule sortie de secours.
Compte tenu de ce qui précède, nous demandons que la licence de votre établissement limite à 50 le nombre de places et vous prie de faire le nécessaire dans ce sens auprès de la Police du commerce ».
H.
La société a contesté cette décision par le dépôt d’un recours auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: le tribunal) le 17 décembre 2012, recours qu’elle a retiré le 3 janvier 2013 pour tenir compte du fait que seule la Police cantonale du commerce avait la compétence de limiter le nombre de places dans l’établissement public (dossier GE.2012.0227).
I.
Le 22 novembre 2012, le Département de l’économie et du sport, Police cantonale du commerce, a annulé la licence délivrée le 9 novembre et il a délivré une nouvelle licence d’exploitation portant sur une salle de consommation de 40 places, une salle à manger de 10 places et une terrasse de 8 places.
J.
a) La société a recouru contre cette décision le 7 janvier 2013. Elle conclut, avec suite de frais et dépens, principalement à l’annulation de la licence d’exploitation délivrée le 22 novembre 2012, à ce que la capacité d’accueil du café-restaurant « X._ » soit maintenue à 60 places, à la délivrance d’une nouvelle licence en ce sens, à ce que les voies d’évacuation actuellement existantes soient maintenues en l’état et à ce que les frais relatifs à l’ouverture de la seconde sortie de secours dans la cuisine soient mis à la charge des propriétaires de l’immeuble; subsidiairement elle conclut à ce que la licence d’exploitation délivrée le 22 novembre 2012 soit annulée et la cause renvoyée à l’autorité administrative de première instance pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
b) Par lettre du 11 février 2013, la Police cantonale du commerce a requis une suspension de la procédure de recours jusqu’au 31 mars 2013 ; les parties ayant convenu d’organiser une visite locale de l’établissement le 21 février 2013, en présence d’un expert de l’Etablissement cantonal d’assurance contre l'incendie et les éléments naturels (ECA), d’un représentant du Service de défense incendie et secours (SDIS) de la Commune de Montreux et d’un représentant de la « Police Riviera ». Elle a précisé que cette visite avait pour objectif de déterminer la capacité d’accueil de l’établissement, à savoir si elle correspondait à celle fixée dans la décision de la Commune de Montreux du 16 novembre 2012 ou si elle pouvait être modifiée.
c) Le 10 avril 2013, la Police cantonale du commerce a déposé ses déterminations et indiqué au juge instructeur qu’il ressort du rapport établi par l’expert en prévention auprès de l’ECA qu’en l’état actuel des locaux, la capacité d’accueil de l’établissement « X._ » ne saurait aller au-delà de 50 personnes, compte tenu du fait qu’une seule issue de secours peut être considérée comme telle, à savoir celle donnant directement sur la rue ********, celle passant par la cuisine n’étant pas admise comme voie d’évacuation au sens des directives en vigueur.
d) La société s’est déterminée sur cette écriture et elle conclut à l’annulation de la décision du 22 novembre 2012 en invoquant le fait que son bail commercial prévoit l’exploitation d’un café-restaurant de 60 places assises et non de seulement 50.
e) Par lettre datée du 13 septembre 2013, les propriétaires AY._ et BY._, tiers intéressés dans la présente procédure, ont fait part de leurs observations. Ils concluent, avec suite de dépens, au rejet des conclusions tant principales que subsidiaires de la recourante.
K.
a) Le tribunal a tenu une audience, avec inspection locale, le 20 septembre 2013, en présence des parties ainsi que des tiers intéressés, du représentant du Service de l’urbanisme de la commune de Montreux, d’une représentante de la Police du commerce Sécurité Riviera et d’un représentant de l’ECA. Il ressort notamment ce qui suit du procès-verbal d’audience :
« (...)
Le président demande au représentant de l’ECA de se déterminer sur l’objet du litige. Il déclare que selon les directives en matière de voies d’évacuation, une seule issue de secours est exigée pour un établissement public pouvant accueillir 50 personnes, au-delà il faut que l’établissement public dispose de deux issues de secours. Il précise qu’une issue de secours ne peut aucunement passer par un local à risques et explique que pour ce motif la deuxième issue de secours envisagée par les recourantes, soit la porte se trouvant dans la cuisine, ne peut pas être considérée comme une issue de secours.
Me Neeman fait observer qu’il y a une autre issue de secours possible par le sous-sol, vers les caves. Le représentant de l’ECA déclare qu’il faudra voir sur place, il rappelle la nécessité de l’existence d’un couloir protégé vers les caves et que cette issue mène vers l’extérieur. Il explique qu’un escalier en dur n’est pas un obstacle pour la création d’une voie
Me Dénéréaz Luisier déclare que ses clients ont fait murer la porte de la cuisine donnant sur l’extérieur car ils souhaitent installer un ascenseur à cet emplacement. Elle précise qu’auparavant la cuisine ne se trouvait pas à l’emplacement actuel, que ce sont les recourantes qui de leur propre chef auraient décidé de la déplacer. M. D._ explique que l’immeuble a subi, en 2009, des transformations et que la pièce qui abrite actuellement la cuisine était une salle à manger et que par conséquent la porte donnant sur l’extérieur pouvait être considérée comme une issue de secours. Il précise que ni les recourantes, ni les propriétaires n’ont déposé une demande de permis de construire. Les tiers intéressés réitèrent que les recourantes auraient effectué les travaux de déplacement de la cuisine sans obtenir leur autorisation. Les recourantes réitèrent que M. AY._ les a obligé à déplacer la cuisine car le canal de ventilation le gênait puisqu’il habite juste au-dessus du restaurant.
(...)
Me Neeman relève qu’il existe un projet pour créer une issue de secours par la vitrine donnant sur la rue ******** et que les tiers intéressés ont signé les plans de transformation. Les recourantes expliquent que cette solution leur permettrait de conserver 60 places à l’intérieur de leur établissement. Me Dénéréaz Luisier déclare que ses clients n’ont pas l’intention d’effectuer le moindre aménagement étant donné que le bail a été résilié.
Le représentant de l’ECA explique qu’une issue de secours par la vitrine paraît envisageable, il précise que celle-ci ne doit toutefois pas être entravée par une table ou des chaises. Il relève qu’il n’est donc pas exclu que le nombre de places soit inférieur à 60.
(...)
Le tribunal et les parties visitent l’ancienne cuisine qui sert actuellement de salle à manger, une table pour huit personnes est dressée. Elle contient également un distributeur de cigarettes. M. AY._ explique que sa terrasse se trouve juste au-dessus de cette pièce.
Le tribunal et les parties se déplacent vers la cuisine. Il est constaté que les recourantes ont procédé à l’installation d’une cuisine professionnelle, dont le coût s’est élevé, selon elles, à environ 60'000 fr. grâce à l’acquisition de matériel d’occasion.
Le tribunal et les parties examinent la porte de secours litigieuse. Il est constaté que celle-ci est ouverte et contient une inscription « issue de secours ».
(...)
Le tribunal et les parties se déplacent jusqu’à la buanderie de l’immeuble, qui est accessible depuis l’extérieur. Les recourantes expliquent ne plus avoir accès à cette pièce depuis l’intérieur du restaurant car M. AY._ a condamné l’accès. Elles précisent ne plus pouvoir utiliser la machine à laver. M. AY._ explique qu’il a pris cette décision pour des raisons de sécurité, étant donné que l’installation électrique effectuée par les recourantes ne serait pas réglementaire.
M. AY._ ouvre la porte, laquelle débouche sur un couloir où se trouvent plusieurs caves.
Le président demande au représentant de l’ECA si cette issue pourrait être considérée comme une issue de secours. Le représentant de l’ECA déclare qu’a priori oui, mais qu’il faut prévoir des parois anti-feu ainsi que des portes anti-feu. En inspectant les lieux, le représentant de l’ECA déclare que cette issue ne peut pas être admise comme issue de secours car il faut passer par le carnotzet des tiers intéressés, qui est une propriété privée.
Le tribunal et les parties retournent à l’intérieur du restaurant et descendent au sous-sol, qui pourrait offrir une issue de secours par le local technique, or celui-ci est pour l’instant aussi condamné par M. AY._. Me Dénéréaz Luisier déclare que les recourantes pensent qu’elles ont le droit d’avoir accès au local technique alors que tel ne serait pas le cas. Les recourantes le contestent en invoquant le fait qu’elles ont payé l’installation des compteurs et qu’elles souhaitent dès lors pouvoir vérifier les relevés. Me Dénéréaz Luisier fait observer que le contrat de bail ne porterait que sur deux locaux en sous-sol et non quatre.
Le tribunal et les parties examinent l’option consistant à aménager une issue de secours par la vitrine donnant sur la rue ********. Le représentant de l’ECA déclare que cet aménagement est possible et peut être considéré comme une issue de secours. Il indique que cela aura pour conséquence une réduction du nombre de places assises sur la terrasse.
Me Dénéréaz Luisier relève que cette procédure de régularisation nécessite l’accord des propriétaires et que ses clients ne sont pas disposés, pour les motifs évoqués ci-dessus, à autoriser les travaux d’aménagement.
Me Neeman interpelle les autorités concernées sur le fait qu’à Montreux quatre ou cinq établissements publics ont des sorties de secours par la cuisine. Il demande que les autorités se prononcent sur cet aspect.
(...) ».
b) Les parties ont eu la possibilité de se déterminer sur le contenu du procès-verbal d’audience. La Police cantonale du commerce a indiqué au juge instructeur, par lettre du 30 octobre 2013, qu’en l’état actuel de ses données elle n’avait pas connaissance d’établissements pour lesquels une sortie de secours traverserait la cuisine. Le 31 octobre 2013, la recourante a estimé que la décision du 22 novembre 2012 était disproportionnée car d’autres établissements publics disposeraient d’une issue de secours par la cuisine; pour appuyer ses dires, elle a indiqué le nom de quatre établissements publics. Les tiers intéressés ont fait part de leurs observations en date du 31 octobre 2013, ils ont requis, à titre de mesures d’instruction complémentaires, l’assignation et l’audition d’un témoin. Par lettre du 20 décembre 2013, la Police cantonale du commerce s’est déterminée sur la situation des quatre établissements publics mentionnés par la société. Elle a indiqué que ces établissements publics répondent aux exigences légales, pour l’un d’entre eux sous réserve d’un éventuel contrôle du Service de la consommation et des affaires vétérinaires. Elle a confirmé qu’une sortie de secours transitant par la cuisine n’est pas admissible par l’ECA sur la base des normes de l’Association des établissements cantonaux d’assurance incendie (AEAI). L’ECA a transmis ses observations le 20 janvier 2014; il a indiqué que les établissements publics mentionnés par la société n’avaient pas d’issue de secours passant par la cuisine et réitéré qu’il n’est pas acceptable qu’une issue de secours traverse un local à risque.
c) Le 4 février 2014, la société a produit un lot de photographies concernant les établissements publics mentionnés dans leur lettre du 31 octobre 2013. La Police cantonale du commerce a encore pris position le 17 février 2014 sur ces photographies.

Considérant en droit
1.
Déposé dans le délai légal de trente jours fixé par l'art. 95 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), le recours est déposé en temps utile. Il respecte également les autres conditions de forme fixées par l’art. 79 LPA-VD, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
2.
La recourante invoque une violation de son droit d’être entendue. Elle fait valoir que l’autorité intimée a rendu une décision la concernant sans lui avoir demandé de prendre position, de s’expliquer.
a) Les parties ont le droit d'être entendues (art. 29 al. 2 Cst., 27 al. 2 Cst/VD et 33ss LPA-VD). Cela inclut pour elles le droit de s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à leur détriment, de fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur la décision, d'avoir accès au dossier, de participer à l'administration des preuves, d'en prendre connaissance et de se déterminer à leur propos (ATF 137 II 266 consid.
3.2; 137 IV 33 consid. 9.2; ATF 136 I 265 consid. 3.2; 136 V 351 consid.
4.4, et les arrêts cités). L'autorité est tenue de verser au dossier de la procédure toutes les pièces déterminantes pour celle-ci (ATF 132 V 387 consid. 3.1; 124 V 372 consid. 3b, et les arrêts cités). Subséquemment, le droit de consulter le dossier s’étend à toutes les pièces sur lesquelles l’autorité entend fonder sa décision (ATF 132 V 387 consid. 3.2; 1A.265/2006 du 14 juin 2007 consid. 4.2). Les parties et leurs mandataires peuvent en tout temps consulter le dossier de la procédure (art. 35 al. 1 LPA-VD). La consultation a lieu au siège de l'autorité appelée à statuer; sauf motifs particuliers, le dossier est adressé pour consultation aux mandataires professionnels (art. 35 al. 3 LPA-VD) (GE.2012.0124 du 15 novembre 2012 consid. 2a; PS.2011.0047 du 4 mai 2012 consid. 1).
Le caractère formel du droit d'être entendu a pour conséquence que sa violation entraîne en principe l'annulation de la décision attaquée, quel que soit son sort au fond (ATF 137 I 195 consid. 2.2; 136 V 117 consid. 4.2.2.2; 135 I 279 consid. 2.6.1, et les arrêts cités).
A titre exceptionnel, et pour autant qu’elle ne soit pas d’une gravité particulière, une violation du droit d’être entendu peut être considérée comme réparée lorsque l’intéressé a eu la faculté de se faire entendre devant une autorité de recours disposant d’un plein pouvoir d’examen en fait et en droit (ATF 130 II 530 consid. 7.3; 127 V 431 consid. 3d/aa; 126 V 130 consid. 2b et les arrêts cités). Par ailleurs, même si la violation du droit d’être entendu est grave, une réparation de ce vice procédural devant l’autorité de recours est également envisageable si le renvoi à l’autorité inférieure constituerait une vaine formalité. L’allongement inutile de la procédure qui en découlerait est en effet incompatible avec l’intérêt de la partie concernée à ce que sa cause soit tranchée dans un délai raisonnable (cf. ATF 136 V 117 c. 4.2.2.2; ATF 133 I 201 c. 2.2; PE.2012.0329 du 17 janvier 2013 consid. 2a). Toutefois, la réparation de la violation du droit d'être entendu doit rester l'exception. Il ne faudrait ainsi pas que, trop laxiste, la jurisprudence relative à la guérison de la violation du droit d'être entendu constitue pour l'autorité administrative un oreiller de paresse auquel celle-ci s'habituerait, le vice qu'elle commet étant réparé dans l'instance de recours (Pierre Moor/Etienne Poltier, Droit administratif, vol. II, 3
ème
éd., Berne 2011, ch. 2.2.7.4 p. 324; AC.2013.0243 du 15 novembre 2013, consid. 2a;
GE.2012.0124 du 15 novembre 2012; AC.2011.0170 du 31 août 2011 consid. 2b).
b) En l’espèce, à la suite du dépôt du recours, le Police cantonale du commerce a entrepris une démarche en vue de réexaminer sa décision en accord avec le conseil de la recourante. Une visite de l’établissement a été fixée le 21 février 2013 en présence du conseil de la recourante, ainsi que de représentants de l’ECA, de la « Police Riviera » du SDIS et du conseil des propriétaires. La visite avait pour objectif de déterminer si la capacité d’accueil communiquée par la Municipalité de Montreux le 16 novembre 2012 avait toujours lieu d’être ou si une modification de celle-ci était envisageable. L’autorité intimée a demandé une suspension de l’instruction de la cause jusqu’au 31 mars 2013 en précisant qu’à cette échéance elle serait en mesure de se déterminer sur le maintien de la décision du 22 novembre 2014. En date du 10 avril 2013, la Police cantonale du commerce a précisé avoir reçu le 8 avril 2013 un rapport de E._, expert en prévention auprès de l’ECA, selon lequel la capacité d’accueil de l’établissement ne pouvait aller au-delà de 50 personnes. Le rapport précisait que l’issue de secours passant par la cuisine ne pouvait être admise comme une voie d’évacuation selon les directives en vigueur. A la suite de la communication de cette prise de position de l’autorité intimée, avec le rapport de l’ECA du 8 avril 2013, la recourante a déclaré maintenir son recours pour le motif que le contrat de bail prévoyait une capacité de 60 places et non seulement de 50 places, et qu’elle a dû faire face a une succession de décisions contradictoires des autorités dans cette affaire. On doit donc considérer que l’autorité intimée a pleinement réparé la violation du droit d’être entendu de la recourante, en acceptant de réexaminer sa décision et en procédant à une nouvelle visite des lieux en présence de toute les parties. La recourante a ainsi eu la possibilité de faire valoir l’ensemble de ses arguments lors de la séance du 21 février 2013 et l’autorité intimée avait en plus déjà connaissance de tous les arguments soulevés dans le recours.
3.
a) La recourante soutient que la sortie de secours aménagée dans l’espace de la cuisine est parfaitement accessible et dégagée et qu’il n’est pas nécessaire de traverser la cuisine pour utiliser l’issue de secours, car « dès le seuil de la cuisine franchi, il convient d’obliquer immédiatement à gauche pour atteindre la porte de secours. Le cheminement au travers de la cuisine se limite ainsi à quelques mètres au maximum ». La recourante en déduit que la voie d’évacuation située dans la cuisine est parfaitement conforme aux normes et directives applicables en matière de prévention incendie.
b) Selon son art. 1
er
, la loi vaudoise du 26 mars 2002 sur les auberges et débits de boissons (LADB; RSV 935.31) a pour but de régler les conditions d'exploitation des établissements permettant le logement, la restauration, le service de boissons ainsi que les autres débits de mets et boissons (let. a), contribuer à la sauvegarde de l'ordre et la tranquillité publics (let. b), promouvoir un développement de qualité de l'hôtellerie et de la restauration, en particulier par la formation et le perfectionnement professionnels (let. c) et contribuer à la protection des consommateurs et à la vie sociale (let. d).
Tout établissement soumis à la LADB doit répondre aux exigences de la police des constructions, de la protection de l’environnement, de la police du feu, de la santé et de l’hygiène (art. 39 al. 1 LADB). La police du feu est régie par une loi spéciale, soit celle du 27 mai 1970 sur la prévention des incendies et des dangers résultant des éléments naturels (LPIEN, RSV 963.11), complétée par le règlement d’application du 28 septembre 1990 (RLPIEN, RSV 963.11.1). Les bâtiments, ouvrages et installations doivent présenter toutes les garanties de sécurité imposées par leur condition de situation, de construction, d’exploitation ou d’utilisation (art. 11 LPIEN). L’ECA prescrit les mesures de construction, d’exploitation et d’entretien propres à prévenir les dangers d’incendie et d’explosion, ainsi que les dommages causés par les forces de la nature (art. 14 LPIEN).
Le Conseil d’Etat arrête les prescriptions d’exécution concernant notamment les mesures générales et spéciales de prévention des incendies et des explosions (art. 3 al. 1 let. b LPIEN). Il peut déclarer applicables avec force de loi les normes techniques admises notamment par des organisations professionnelles (art. 3 al. 2 LPIEN). Sur la base de ces dispositions, le Conseil d’Etat a édicté, le 14 septembre 2005, le règlement concernant les prescriptions sur la prévention des incendies (RPPI, RSV 936.11.2). Selon l’art. 1 al. 1 ch. 2 RPPI, sont applicables notamment la directive de protection incendie de l’Association des établissements cantonaux d’assurance incendie (AEAI) relative aux voies d’évacuation et d’intervention (ci-après: la directive AEAI). La directive AEAI du 26 mars 2003 pose le principe que les voies d’évacuation (servant également au sauvetage) doivent être disposées, dimensionnées et réalisées de manière à pouvoir être empruntées en tout temps, rapidement et en toute sécurité, notamment en fonction du nombre d’occupants des locaux (ch. 3.1 et 3.4.1). Outre des règles générales, la directive AEAI contient des prescriptions spéciales selon les types de bâtiments concernés, notamment les grands magasins et les bâtiments avec locaux prévus pour un grand nombre d’occupants (ch. 5.2). Le nombre des occupants détermine le nombre et la dimension des voies d’évacuation (sorties, couloirs, escaliers), et il dépend aussi de la grandeur et de l’affectation des locaux (ch. 5.2.2). La directive AEAI distingue à cet égard les locaux pouvant accueillir jusqu’à 50 personnes, jusqu’à 100 personnes et jusqu’à 200 personnes: jusqu’à 50 personnes, les locaux doivent avoir une sortie de 90 cm de large et jusqu’à 100 personnes, ils doivent avoir deux sorties, chacune de 90 cm de large (ch. 5.2.3.1). C’est ainsi que pour une capacité de 60 personnes, dépassant donc la limite de 50 personnes, les locaux du café-restaurant « X._ », doivent bénéficier de deux sorties.
Par ailleurs, l’art. 38 de la norme de protection incendie du 26 mars 2003 (état au 20 octobre 2008) également applicable par le renvoi de l’art. 1 RPPI, prévoit que les voies d’évacuation doivent être disposées, dimensionnées et réalisées de manière à pouvoir être empruntées à tout moment, rapidement et en toute sécurité. L’ECA estime que la condition relative à la sécurité n’est pas remplie pour une voie d’évacuation qui traverse une cuisine.
Le Conseil d’Etat a adopté le 17 décembre 2014 un nouveau règlement concernant les prescriptions sur la prévention des incendies (RFPI; RSV 963.11.2), qui rend applicable la nouvelle norme de protection incendie du 1
er
janvier 2015 (art. 1 al. 1 let. a RFPI), ainsi que la nouvelle directive sur les voies d’évacuation et de sauvetage, du 1
er
janvier 2015 également (art. 1 al. 1 let. b RFPI). Ce règlement est entré en vigueur le 1
er
janvier 2015 (art. 3 RFPI). L’art. 38 de la norme de protection incendie de 2015 prévoit la même exigence de sécurité pour les voies d’évacuation et le chiffre 2.4.6 de la directive de protection incendie sur les voies d’évacuation et de sauvetages de 2015 fixe aussi la limite de 50 personnes pour l’aménagement d’une seule issue de secours de 90 cm de large; au-delà de 50 personnes et jusqu’à 100 personnes, il pose l’exigence de deux issues de secours de 90 cm de large chacune. Les nouvelles normes de 2015 fixent donc des exigences comparables à celles des normes de 2003.
c) La décision attaquée, en tant qu’elle limite la capacité du café-restaurant « X._ », à 50 personnes, repose ainsi sur la directive AEAI de 2003 (ch. 5.2.3), mise en relation avec l’art. 38 de la norme protection incendie, qui ont force contraignante en vertu de la délégation législative de l’art. 3 LPIEN, permettant au Conseil d’Etat de déclarer applicable avec force de loi les normes techniques de l’AEIE, ce qu’il a fait en adoptant le règlement concernant les prescriptions sur la prévention des incendies.
d) Le grief de la recourante selon lequel la voie d’évacuation située dans la cuisine serait parfaitement conforme aux normes et directives applicables en matière de prévention incendie n’est donc pas fondé, car la voie de secours prévue nécessite d’entrer dans l’espace de la cuisine pour pouvoir emprunter la porte de sortie sur l’extérieur. Comme l’art. 38 de la norme de protection incendie le prévoit, les voies d’évacuation, qui doivent être bien disposées et signalées, sont destinées à permettre une sortie sûre à chaque client. Afin d’établir des règles claires, la fixation d’une norme exprimée en nombre maximal de clients autorisés à fréquenter en même temps le café-restaurant, en fonction du nombre de sorties de secours se justifie au regard de l’intérêt public lié à la sécurité des personnes.
e) L’indication d’une capacité maximale, exprimée en nombre de personnes, constitue ainsi une mesure simple et adéquate pour atteindre le but de prévention. Il est dès lors difficile de trouver quelle autre mesure, moins incisive, serait plus adaptée en l’occurrence. En effet, l’intérêt public en cause est important, puisque la sécurité des occupants du café-restaurant est en jeu. L’ECA a confirmé qu’il n’est pas possible de prévoir une issue de secours transitant par la cuisine car cette pièce est qualifiée de « local à risque ». Cette appréciation est conforme à l’art. 38 de la norme de protection incendie et n’est pas contestable; le tribunal ne saurait d’ailleurs s’écarter des normes prévues par la directive AEAI au motif que les restrictions qui en résulteraient pour la recourante seraient trop importantes. Aussi, le seul fait que le contrat de bail prévoie une salle pour 60 personnes n’est pas opposable à l’ECA et à l’autorité intimée, mais relève des relations de droit privé entre la recourante et les propriétaires. Il est d’ailleurs vraisemblable que l’établissement précédant était également exploité de manière non conforme aux prescriptions de l’AEIE puisque l’issue de secours donnant sur l’extérieur depuis l’ancienne chambre à manger avait été condamnée, selon les indications données par les propriétaires. Il est vrai à cet égard que la situation créée par la recourante en réalisant les travaux d’ouverture de l’issue de secours a apporté une amélioration de la sécurité de l’établissement en créant une deuxième sortie, répondant ainsi à l’injonction du Service d’urbanisme du 18 octobre 2012, mais cette amélioration n’est toutefois pas suffisante pour répondre aux directives techniques de l’AEIE puisqu’elle nécessite de traverser un « local à risques. »
4.
a) La société recourante se plaint de décisions contradictoires. Elle reproche à la commune de Montreux d’avoir exigé l’ouverture d’une issue de secours, puis d’avoir changé d’avis en exigeant la réduction du nombre de places de l’établissement de 60 à 50 places. Elle reproche également à l’autorité intimée d’avoir délivré une licence le 9 novembre 2012 pour l’exploitation d’un établissement avec 60 places, puis d’avoir réduit le nombre de places à 50 par une nouvelle licence du 22 novembre 2012.
b) La société recourante invoque à cet égard le principe de la bonne foi. Découlant directement de l'art. 9 Cst., et valant pour l'ensemble de l'activité étatique, le droit à la protection de la bonne foi préserve la confiance légitime que le citoyen met dans les assurances reçues des autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de l'administration (
ATF 131 II 627
consid. 6.1 p. 636 et les arrêts cités). Selon la jurisprudence, un renseignement ou une décision erronés de l'administration peuvent obliger celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur, à condition que l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard de personnes déterminées, qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les limites de ses compétences et que l'administré n'ait pas pu se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu. Il faut encore que l'administré se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il se prévaut pour prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de préjudice, et que la réglementation n'ait pas changé depuis le moment où l'assurance a été donnée (
ATF 131 II 627
consid. 6.1 p. 637;
129 I 161
consid. 4.1 p. 170;
122 II 113
consid. 3b/cc p. 123;
99 Ib 94
consid. 4 p. 101 s. et les références citées).
En l’espèce, on peut se poser la question de savoir si la lettre du Service de l’urbanisme du 18 octobre 2012, qui exigeait la réalisation d’une issue de secours à l’emplacement de l’ancienne ouverture donnant sur la cuisine, ne constituait pas une promesse par laquelle l’autorité s’engageait à autoriser une exploitation avec une capacité de 60 places si les travaux étaient exécutés. Il est vrai que le Service d’urbanisme est en principe l’autorité communale compétente pour examiner la conformité des travaux de construction aux prescriptions de prévention incendie pour les objets qui ne sont pas de compétence cantonale au sens de l’art. 120 let. b LATC, mais la décision fixant la capacité de l’établissement public est clairement du ressort de la Police cantonale du commerce, qui a fait appel à un expert en prévention de l’ECA pour déterminer si les issues de secours prévues étaient suffisantes pour un établissement de 60 places. La recourante avait d’ailleurs déposé une demande de licence pour une telle capacité, et elle ne pouvait ignorer la compétence de l’autorité cantonale sur ce point.
c) Il est vrai que la Police du commerce a rendu deux décisions contradictoires en délivrant tout d’abord une première licence le 9 novembre 2012 avec une capacité de 60 places pour l’établissement public, puis une seconde licence en date du 22 novembre 2012, annulant et remplaçant la première licence, avec une capacité de 50 places. Il se pose donc la question de savoir si cette manière de procéder est conforme aux principes applicables à la révocation des actes administratifs. Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, il découle du caractère impératif du droit public qu’un acte administratif qui ne concorde pas avec le droit positif, puisse être modifié.
La sécurité du droit peut toutefois imposer qu’un acte, qui a constaté ou créé une situation juridique, ne puisse pas être mis en cause. En l’absence de règles sur la révocation prévues dans la loi, il convient de procéder à une pesée des intérêts. Il y a lieu de mettre en balance, d’une part, l’intérêt visant à modifier la décision pour la rendre conforme au droit (respect de la légalité), et d’autre part, l’intérêt à la sécurité des relations juridiques (sécurité du droit) visant à protéger l’administré dans la confiance qu’il a placée au maintien de la décision en cause. Les exigences de la sécurité du droit l’emportent en principe dans les trois hypothèses suivantes : tout d’abord, lorsque la décision en cause a créé un droit subjectif au profit de l’administré, ou lorsque celui-ci a déjà fait usage d’une autorisation qui lui a été délivrée, ou encore, lorsque la décision est intervenue au terme d’une procédure au cours de laquelle les divers intérêts en présence ont fait l’objet d’un examen approfondi.
Ces trois conditions ne sont pas cumulatives mais elles n’ont pas un caractère absolu. La révocation peut intervenir même dans une des trois hypothèses précitées lorsqu’elle est commandée par un intérêt public particulièrement important, ou encore en cas de survenance de faits nouveaux ou de nouvelles découvertes scientifiques, comme en cas de changement de législation ou lorsqu’il existe des motifs de révision. Dans certains cas, la révocation pourra intervenir seulement contre une juste indemnité. Les exigences de la sécurité du droit peuvent cependant également être prioritaires lorsque aucune de ces trois hypothèses n'est réalisée (ATF 121 II 273 consid. 1a p. 276;119 Ia 305 consid. 4c p. 310; 115 Ib 152 consid. 3a p. 155; 109 Ib 246 consid. 4b p. 252; 107 Ib 35 consid. 4a; GE.2010.0069 du 30 juillet 2010 consid. 2a; BO.2007.0224 du 16 mai 2008 consid. 1a et AC 1999.0027 du 30 septembre 2005 consid. 4c).
En l’espèce, la révocation de la première licence du 9 novembre 2012 est intervenue avant que cette décision ne devienne définitive et exécutoire, c'est-à-dire avant l’écoulement du délai de recours de 30 jours (art. 58 LPA-VD). La première licence du 9 novembre 2012 n’a pas créé de droits subjectifs en faveur de la société recourante et cette dernière a engagé les travaux de transformation de l’établissement en été 2011, c’est-à-dire bien avant d’être en possession de la licence du 9 novembre 2012. On ne peut pas dire non plus que l’octroi de la licence du 9 novembre 2012 avait fait l’objet d’une procédure au terme de laquelle les divers intérêts en présence avaient fait l’objet d’un examen approfondi car les questions de prévention incendie n’avaient pas été examinées. Au surplus, les motifs de sécurité et de prévention incendie sont des motifs de police qui répondent à un intérêt public particulièrement important. Ainsi, le tribunal déduit de ces différentes circonstances que le principe de la sécurité du droit ne faisait pas obstacle à la révocation de la licence du 9 novembre 2012.
5.
Les exploitantes de la recourante invoquent une atteinte à leur liberté économique.
La liberté économique est garantie (art. 27 al. 1 Cst., 26 al. 1 Cst./VD). Elle protège toute activité économique privée exercée à titre professionnel et tendant à l’obtention d’un gain ou d’un revenu (art. 27 al. 2 Cst. ; 26 al. 2 Cst./VD ; ATF 135 I 130 consid. 4.2 p. 135 ; 134 I 214 consid. 3 p. 215/216 ; 132 I 97 consid. 2.1 p. 99/100, et les arrêts cités). La liberté économique n’est toutefois pas absolue. Les restrictions cantonales doivent reposer sur une base légale, être justifiées par un intérêt public prépondérant et, selon le principe de la proportionnalité, se limiter à ce qui est nécessaire à la réalisation des buts d’intérêt public poursuivis (art. 36 al. 1 à 3 Cst. ; ATF 131 I 223 consid. 4.1 p. 230/231 ; 130 I 26 consid. 4.5 p. 42/43 ; 128 I 3 consid. 3a p. 9/10, et les arrêts cités). Lorsque la restriction n’est pas grave, la base légale ne doit pas être nécessairement formelle ; elle peut se trouver dans des actes de rang inférieur à la loi (art. 36 al. 1, deuxième phrase, Cst./VD, a contrario ATF 131 I 333 consid. 4 p. 339, 425 consid. 6.1 p. 434). Les mesures restreignant l’activité économique peuvent viser à protéger l’ordre, la santé, la moralité et la sécurité publics, ainsi que la bonne foi en affaires (ATF 131 I 223 consid. 4.2 p. 231 ; 125 I 322 consid. 3a p. 326, et les arrêts cités).
En l’espèce, il ressort des explications données ci-dessus (consid. 3) que la mesure est fondée sur une base légale suffisante (consid. 3c), qu’elle répond à un intérêt public suffisant (consid. 3d) et qu’elle est conforme au principe de proportionnalité (consid. 3e). A noter que la réduction de la capacité de 60 à 50 places ne devrait pas être considérée comme une restriction grave à liberté économique de la recourante, puisqu’elle peut continuer à exploiter l’établissement, tout en examinant la possibilité de réaliser une sortie de secours donnant directement sur la rue des vergers; à cet égard, les propriétaires ayant garanti à la recourante une capacité de 60 places pour la location de l’établissement, ils ne peuvent donc raisonnablement s’opposer aux mesures constructives permettant d’honorer leur engagement et de maintenir la capacité convenue.
6.
a) La recourante soutient que quatre, voire cinq établissements publics de la région montreusienne, à savoir, « F._», « G._ », « H._ » et le « I._ » ne seraient également pas conformes à la directive AEAI et disposeraient d’issues de secours transitant par la cuisine. Elle reproche ainsi à l’autorité intimée une inégalité de traitement.
b) Une décision viole le principe de l'égalité de traitement (art. 8 al. 1 Cst.) lorsqu'elle établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou qu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas traité de manière identique et ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière différente (
ATF 137 I 58
consid.4.4 p. 68;
136 I 297
consid. 6.1 p. 304;
134 I 23
consid. 9.1 p. 42 et la jurisprudence citée). Les situations comparées ne doivent pas nécessairement être identiques en tous points, mais leur similitude doit être établie en ce qui concerne les éléments de fait pertinents pour la décision à prendre (
ATF 129 I 113
consid. 5.1 p. 125;
125 I 1
consid. 2b/aa p. 4;
123 I 1
consid. 6a p. 7 et la jurisprudence citée).
c) En l’espèce, le tribunal a instruit de manière détaillée le grief de la recourante et il a demandé à l’ECA ainsi qu’à l’autorité intimée de se déterminer à ce sujet. Le tribunal a en outre demandé la production des plans des établissements concernés auprès de la municipalité. Tant l’expert en prévention de l’ECA, que le responsable de la Police du commerce ont procédé à un examen des établissements dénoncés par la recourante et ont constaté qu’il n’existait pas d’issue de secours par la cuisine. Les plans produits par la municipalité ont confirmé l’absence d’issue de secours par les cuisines. De plus, les photographies produites par la recourante ne sont pas probantes, car la seule présence de portes dans les cuisines des établissements concernés ne signifie pas encore qu’il s’agisse de voie de fuite au sens de la directive de l’AEIE. Au surplus, même si une voie de fuite a été admise dans une cuisine, le principe de l’égalité de traitement ne permettrait pas à la société recourante d’exiger aussi un traitement comparable.
En effet, sauf exception, le principe de la légalité de l'activité administrative (cf. art. 5 al. 1 Cst.) l'emporte sur celui de l'égalité (
ATF 126 V 390
consid. 6a p. 392). En conséquence, le justiciable ne peut généralement pas se prétendre victime d'une inégalité devant la loi, lorsque celle-ci est correctement appliquée à son cas, alors qu'elle aurait été faussement, voire pas du tout, appliquée dans d'autres cas (cf.
ATF 132 II 485
consid. 8.6 p. 510; arrêt 6B_805/2007, du 13 juin 2008, consid. 3.6 non publié in
ATF 134 IV 229
). Cela présuppose cependant, de la part de l'autorité dont la décision est attaquée, la volonté d'appliquer correctement à l'avenir les dispositions légales en question; en effet, le citoyen ne peut prétendre à l'égalité dans l'illégalité que s'il y a lieu de prévoir que l'administration persévérera dans l'inobservation de la loi (
ATF 127 I 1
consid. 3a p. 2 s.;
122 II 446
consid. 4a p. 451 s. et les références citées); en principe, si l'autorité ne s'exprime pas sur ses intentions futures, le Tribunal fédéral présume qu'elle se conformera à la loi à l'avenir (cf.
ATF 115 Ia 81
consid. 2 p. 83). Il est également nécessaire que l'autorité n'ait pas respecté la loi, non pas dans un ou quelques cas isolés, mais selon une pratique constante (
ATF 132 II 485
p. 510 consid. 8.6 in fine;
127 I 1
consid. 3a p. 2;
126 V 390
consid. 6a p. 392;
115 Ia 81
). Enfin, il faut qu'aucun intérêt public (ou privé) prépondérant au respect de la légalité n'impose de donner la préférence à celle-ci au détriment du principe d'égalité de traitement (
ATF 123 II 248
consid. 3c p. 254;
115 Ia 81
consid. 2 p. 83 et les références citées). C'est seulement lorsque toutes ces conditions sont remplies que le citoyen est en droit d'exiger, à titre exceptionnel, le bénéfice de l'égalité dans l’illégalité. Or, le respect des prescriptions techniques de l’AEIE répondent à un intérêt public impératif, prioritaire et prépondérant au respect du principe d’égalité et tant l’ECA que l’autorité intimée ont clairement démontré qu’ils font respecter de manière égale les prescriptions techniques de l’AEIE, notamment en ce qui concerne les voies d’évacuation, à tous les établissements publics concernés.
7.
Il résulte des considérants qui précèdent que l
e recours doit être rejeté et la décision attaquée maintenue. Les frais sont mis à la charge de la recourante (art. 49 LPA-VD). Les propriétaires, qui obtiennent gain de cause et qui ont consulté un homme de loi, ont droit aux dépens qu’ils ont requis (art. 55 LPA-VD).