Decision ID: ca1432cc-6da6-594c-8cdf-a5ceccaac381
Year: 2019
Language: it
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Fatti:
A.
Nel 200..., A._ (il ricorrente), attivo in campo commerciale e
finanziario, e sua moglie, entrambi cittadini italiani, nati rispettivamente nel
... e nel ..., sposati dal ..., si sono trasferiti in Ticino con il loro primogenito,
nato il ..., ottenendo ognuno un permesso di dimora B UE/AELS. La loro
secondogenita è venuta alla luce, in Ticino, il ..., ed ha pure beneficiato del
rilascio di un permesso di dimora B UE/AELS. Nel ..., il loro figlio ha
acquisito la cittadinanza svizzera.
B.
Il 28 dicembre 2010, la Corte delle assise correzionali del Tribunale penale
del Cantone Ticino (CAC) ha condannato il ricorrente, reo confesso, ad una
pena pecuniaria di fr. 10'800.– (trecentosessanta aliquote giornaliere da fr.
30.– ciascuna), sospendendone l’esecuzione durante un periodo di prova
di quattro anni, nonché al risarcimento del danno alla parte civile, la
X._ Assicurazioni (fr. 88'535.65 oltre interessi del 5% dal
28.12.2010), di cui era un impiegato, e ciò per ripetuta truffa, in parte
tentata, ripetuta falsità in documenti, ripetuta calunnia e denuncia
mendace, reati prodottisi tra il mese di ottobre 2007 e il mese di novembre
2008. La sentenza della CAC è cresciuta in giudicato incontestata.
C.
Il 29 luglio 2011, in seguito alla condanna pronunciata dalla CAC, l’Ufficio
della migrazione del Cantone Ticino (UMCT) ha emesso, nei confronti del
ricorrente, un ammonimento con la comminatoria che, in caso di recidiva o
di altri comportamenti non conformi alla legge, avrebbe esaminato la
possibilità di revocargli il permesso di dimora.
D.
Il 14 febbraio 2013, il ricorrente ha lasciato definitivamente la Svizzera per
rientrare in Italia, a ....
In relazione al periodo posteriore alla sua partenza, gli atti riportano, tra le
altre cose, che egli ha fondato in Spagna, nel 2013, e in Gran Bretagna,
nel 2016 e 2017, quattro società anonime a scopo commerciale. Inoltre,
nel dicembre 2016, il ricorrente si è annunciato come turista presso il
comune di domicilio, in Ticino, di sua moglie e dei suoi figli, a cui ha reso
visita ad intervalli regolari, come testimoniano le notifiche dei pernottamenti
dell’Ufficio del controllo degli abitanti.
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E.
Nell’aprile 2017, l’UMCT si è procurato un estratto del casellario giudiziale
italiano del ricorrente, dal quale risulta che egli è stato condannato in Italia:
nel 2011, ad una multa di € 228.– per omessa tenuta delle scritture (fatto
occorso nel 2005); nel 2013, a tre anni e dieci mesi di reclusione e una
multa di € 20'000.–, con pubblicazione della condanna e un’interdizione
dalla professione di due anni, per ripetuta violazione delle norme in materie
di intermediazione finanziaria (due volte: da aprile a dicembre 2012) e
ripetuta truffa (cinque volte: fatti accaduti tra il 2009 e il 2012); nel 2015, a
tre mesi di detenzione, con una multa di € 200.–, per truffa (fatto
realizzatosi nel 2012), nel senso di una “pena aggiunta in continuazione a
quella” del 2013. Si osservi che, al posto della prigione, le autorità italiane
hanno disposto, nel dicembre 2014, l’affidamento in prova del ricorrente ai
servizi sociali.
Contemporaneamente, l’UMCT si è pure procacciato un estratto del
registro cantonale delle esecuzioni a carico del ricorrente, facente stato di
trentotto attestati di carenza di beni per una somma totale pari a fr.
427'809.70, di cui fr. 91'031.10 dovuti alla X._ Assicurazioni (cfr.
consid. B).
F.
Il 23 maggio 2017, dopo avere ricevuto l’incarto dell’UMCT sul ricorrente,
la Segreteria di Stato della migrazione (SEM) ha informato quest’ultimo di
avere l’intenzione di emettere, nei suoi confronti, un divieto d’entrata per la
Svizzera e il Liechtenstein, invitandolo a volersi esprimere in proposito e
ad esibire l’estratto originale del casellario giudiziale britannico nonché il
certificato dei carichi pendenti della Procura di ....
Il 22 giugno 2017, per il tramite del suo legale, il ricorrente ha comunicato
alla SEM di considerare che le condizioni per emanare un divieto d’entrata
non fossero soddisfatte, senza tuttavia trasmettere i due documenti
indicati.
Il 26 giugno 2017, la SEM ha chiesto nuovamente al ricorrente di produrre
i due documenti in questione entro il 15 agosto 2017, sottolineando che, in
caso contrario, avrebbe deciso conformemente allo stato dell’incarto.
Questo termine è stato poi ancora prorogato fino al 20 ottobre 2017.
G.
Il 24 luglio 2017, dopo aver accertato che la moglie del ricorrente non
svolgeva più nessuna occupazione rimunerativa dal 2014, l’UMCT le ha
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chiesto di regolare le condizioni del suo soggiorno con un permesso quale
dimorante UE/AELS senza attività lucrativa, producendo a questo scopo i
necessari formulari e i giustificativi a comprova dei mezzi finanziari a sua
disposizione.
Il 19 settembre 2017, ha avuto luogo uno scambio di messaggi elettronici
tra l’UMCT e la SEM, nel corso del quale l’autorità federale ha confermato
all’autorità cantonale che il divieto d’entrata sarebbe stato emesso dopo il
15 ottobre 2017.
H.
Il 5 ottobre 2017, il comune di domicilio della moglie del ricorrente e dei
suoi figli ha segnalato all’UMCT che l’interessata, sfrattata e usufruente di
un alloggio di emergenza a titolo gratuito, era oberata da quindici attestati
di carenza di beni per un importo totale di fr. 76'036.05, esprimendo
l’opinione che “vi siano le basi per procedere senza indugi alla revoca del
permesso B e al conseguente allontanamento dalla Svizzera dell’intero
nucleo familiare” (cfr. consid. I).
I.
Il 14 novembre 2017, in base alle risultanze dell’istruzione della pratica, la
SEM ha pronunciato, nei confronti del ricorrente, un divieto d’entrata per la
Svizzera e il Liechtenstein valido fino al 13 novembre 2022 (cinque anni),
e immediatamente esecutivo (effetto sospensivo tolto). La decisione è stata
notificata al ricorrente il giorno successivo.
La SEM giustifica il provvedimento riferendosi, essenzialmente, alle
condanne subite dal ricorrente in Svizzera e in Italia, nonché ai suoi debiti,
da cui trasparirebbe che egli rappresenta “una minaccia reale e attuale, di
gravità tale da incidere sull’ordine e la sicurezza pubblici del nostro paese”.
Alla luce della condotta del ricorrente, come riportata anche dai mezzi di
comunicazione di massa, la SEM conclude che “sussiste un forte interesse
pubblico all’allontanamento dell’interessato”, aggiungendo che, data la sua
situazione personale e familiare, “non si evincono interessi privati che
prevalgano sull’interesse pubblico a controllare le [sue] future entrate”. Si
noti ancora che la decisione riferisce che i permessi di dimora B UE/AELS
della moglie e della figlia del ricorrente sarebbero stati revocati il 7
novembre 2017.
J.
Il 29 dicembre 2017, per il tramite di un nuovo legale, il ricorrente, sua
moglie e i loro due figli hanno adito il Tribunale amministrativo federale
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(TAF), chiedendo, previa restituzione dell’effetto sospensivo al ricorso, in
via principale, che il divieto d’entrata sia annullato, in via subordinata, che
sia pronunciato, al posto del divieto d’entrata, un ammonimento con la
comminatoria dell’adozione di un divieto d’entrata di cinque anni in caso di
recidiva o di ulteriore condotta scorretta in Svizzera o all’estero, oppure, in
via ancora più subordinata, che il divieto d’entrata sia riformato nel senso
che “la durata della misura è ridotta da 5 anni alla durata della presente
procedura e/o al massimo alla durata di 5 mesi” (cfr. ricorso, pagg. 2 e 3).
Il ricorrente ha allegato al ricorso i documenti A1 a F, di cui si dirà, per
quanto necessario, nel prosieguo.
In sostanza, il ricorrente, con la sua famiglia, rimprovera alla SEM di aver
accertato i fatti in maniera manifestamente errata, in particolare per quanto
concerne la natura e la portata delle condanne italiane, ignorando la
prognosi positiva ritenuta dai giudici italiani (cfr. ricorso, pagg. 17 a 26), e
di aver esercitato il suo potere discrezionale scorrettamente (cfr. ricorso,
pagg. 28 a 30), con la conseguenza che, al posto della pronuncia di un
ammonimento, è stato emesso un divieto d’entrata, il quale sarebbe ad
ogni modo sproporzionato e arbitrario (cfr. ricorso, pagg. 31 a 34, nonché
41 e 42). In aggiunta a ciò, il ricorrente fa valere la violazione di diversi
diritti costituzionali, compreso il diritto di essere sentiti, sia nei propri
riguardi che nei confronti di sua moglie e dei loro due figli (cfr. ricorso, pagg.
26 a 28 e 34 a 41).
Il 9 febbraio 2018, il ricorrente ha prodotto l’estratto originale del casellario
giudiziale britannico (“Police Certificate for Immigration Purposes”), privo
di iscrizioni (“No Trace”).
K.
Il 21 febbraio 2018, questo Tribunale ha respinto la domanda di restituzione
dell’effetto sospensivo al ricorso, intimando nel contempo al ricorrente di
versare un anticipo relativo alle presunte spese processuali di fr. 1'000.–,
ciò che è avvenuto puntualmente. Questo Tribunale ha quindi dato avvio
allo scambio degli scritti, invitando la SEM a rispondere al ricorso.
L.
Il 25 aprile 2018, la SEM ha presentato la sua risposta, sostenendo, con
poche parole, di non intravedere nel ricorso elementi o mezzi di prova
nuovi, suscettibili di condurre ad una valutazione diversa della situazione,
da cui la necessità di respingerlo e di confermare la decisione impugnata.
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M.
Il 23 maggio 2018, il ricorrente ha chiesto alla SEM il rilascio di un
salvacondotto per “poter partecipare unitamente ai suoi congiunti al saggio
di danza di fine anno della figlia” a ....
Il 28 maggio 2018, la SEM ha concesso il salvacondotto.
N.
Il 1° giugno 2018, il ricorrente ha replicato alla risposta della SEM.
Lamentandosi, per cominciare, che la SEM abbia “letteralmente omesso di
confrontarsi nel merito di tutte le precise e circostanziate proposte con l’atto
ricorsuale”, il ricorrente rinvia sostanzialmente a quanto formulato nel
ricorso, sostenendo, per concludere, che la decisione impugnata non
espone né le ragioni che hanno spinto la SEM a tralasciare l’opzione di
pronunciare un ammonimento, né le ragioni che l’hanno condotta a fissare
la durata del divieto d’entrata a cinque anni (“la durata massima possibile”).
O.
Il 19 giugno 2018, la SEM ha duplicato, biasimando il ricorrente per avere
“ignorato il periodo di prova di quatto anni” concessogli dalla CAC, e per
non avere rispettato l’ammonimento dell’UMCT (cfr. consid. B e C), a
dimostrazione “di un’assenza di volontà o di possibilità nel corso degli anni
a conformarsi alle norme vigenti e rappresenta quindi una grave minaccia,
reale ed attuale, tale da incidere sull’ordine e la sicurezza pubblici della
Svizzera”. Affermando inoltre che l’autorità amministrativa non è vincolata
dall’apprezzamento del giudice penale, che il ricorrente ha potuto accedere
agli atti e che è stato sentito prima dell’emanazione della decisione, la SEM
riconferma le sue conclusioni.
P.
Il 27 agosto 2018, il ricorrente ha presentato delle osservazioni alla duplica
della SEM, contestando innanzitutto di non aver osservato il periodo di
prova concessogli dalla CAC e l’ammonimento dell’UMCT, nella misura in
cui “egli in Svizzera non si è più reso responsabile di alcuna irregolarità”.
Riguardo alla questione dell’indipendenza dell’autorità amministrativa nel
valutare fattispecie delittuose, il ricorrente puntualizza che la detta autorità,
per scostarsi dal punto di vista dell’autorità penale, deve avere validi motivi
che deve spiegare in dettaglio, aggiungendo che, in concreto, la SEM ha
sostituito alla prognosi positiva formulata dai giudici italiani in relazione alla
sua condotta una prognosi negativa fondata su “affermazioni generiche”. Il
ricorrente riafferma pertanto le sue richieste, esposte nell’impugnativa.
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Q.
Il 1° ottobre 2018, la SEM ha brevemente ribadito la necessità di respingere
il ricorso e confermare la decisione impugnata.
Il 6 dicembre 2018, la SEM ha trasmesso a questo Tribunale un articolo di
giornale sul ricorrente, con preghiera di inserirlo nell’incarto.
R.
Il 6 dicembre 2018, questo Tribunale ha trasmesso al ricorrente le ultime
osservazioni della SEM, unitamente ad una copia dell’articolo di giornale,
concludendo nel contempo, in linea di principio, lo scambio degli scritti.
S.
Il 17 dicembre 2018, la SEM ha rifiutato di rilasciare al ricorrente un
salvacondotto di tre giorni per trascorrere le feste natalizie con sua moglie
e i suoi figli, considerando che gli interessati avrebbero potuto organizzare
il loro incontro in Italia.
T.
Il 17 giugno 2019, la SEM ha inoltrato a questo Tribunale cinque articoli di
giornali sul ricorrente, chiedendo di aggiungerli all’incarto.
U.
Il 10 settembre 2019, su invito di questo Tribunale, il ricorrente ha informato
che, in relazione alla procedura concernente la revoca dei permessi di
dimora UE/AELS di sua moglie e di sua figlia (cfr. consid. I), è pendente un
ricorso davanti al Consiglio di Stato, con un termine fino al 7 ottobre 2019
per produrre tutta una serie di documenti. Come richiestogli, il ricorrente ha
pure esibito un estratto del registro cantonale delle esecuzioni, del 6
settembre 2019, in cui è riportato, senza la distinta dei singoli debiti, che
egli è oberato da trentotto attestati di carenza di beni per una somma totale
di fr. 427'809.70 (cfr. consid. E).
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Diritto:
1.
1.1 Secondo l’art. 31 della legge sul Tribunale amministrativo federale del
17 giugno 2005 (LTAF, RS 173.32), questo Tribunale giudica i ricorsi contro
le decisioni ai sensi dell’art. 5 della legge federale del 20 dicembre 1968
sulla procedura amministrativa (PA, RS 172.021), emanate dalle autorità
menzionate all'art. 33 LTAF, salvo nei casi previsti all’art. 32 LTAF.
La SEM fa parte delle dette autorità (art. 33 lett. d LTAF) e il divieto d’entrata
del 14 novembre 2017, che non rientra peraltro nell'elenco dell'art. 32 LTAF,
costituisce una decisione ai sensi dell’art. 5 cpv. 1 PA, dimodoché questo
Tribunale è competente a giudicare il presente ricorso in quanto autorità di
grado inferiore al Tribunale federale (cfr. art. 1 cpv. 2 LTAF in relazione con
l’art. 11 cpv. 1 e 3 dell’Accordo tra la Svizzera e la Comunità europea,
nonché i suoi Stati membri, sulla libera circolazione delle persone del 21
giugno 1999 [ALC, RS 0.142.112.681], in vigore dal 1° giungo 2002,
nonché l’art. 83 lett. c cifra 1 della legge sul Tribunale federale del 17
giugno 2005 [LTF, RS 173.110]; cfr. inoltre la sentenza del Tribunale
federale 2C_270/2015 del 6 agosto 2015 consid. 1).
1.2 Ha diritto di ricorrere chi ha partecipato al procedimento dinanzi
all’autorità inferiore, è particolarmente toccato dalla decisione impugnata e
ha un interesse degno di protezione all’annullamento o alla modificazione
della stessa (art. 48 cpv. 1 PA). Il ricorso deve essere depositato entro
trenta giorni dalla notificazione della decisione (art. 50 cpv. 1 PA) e
contenere le conclusioni, i motivi, l'indicazione dei mezzi di prova e la firma
del ricorrente o del suo rappresentante, con allegati, se disponibili, la
decisione impugnata e i documenti indicati come mezzi di prova (art. 52
cpv. 1 PA). Un eventuale anticipo equivalente alle presunte spese
processuali deve essere saldato entro il termine impartito (art. 63 cpv. 4
PA).
In concreto, il destinatario della decisione impugnata ha presentato il suo
ricorso tempestivamente e nel rispetto dei requisiti previsti dalla legge,
versando inoltre l'anticipo di fr. 1’000.–, relativo alle presunte spese
processuali, nel termine impartito. Ne discende che il ricorso è ammissibile
e nulla osta quindi all’esame del merito del litigio.
1.3 Riguardo alla legittimazione attiva della moglie e dei figli del ricorrente,
che il loro legale definisce, in un’occasione, come ricorrenti terzi “pro
destinatario della decisione” (cfr. ricorso, pag. 6), e, in un’altra occasione,
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come “ricorrenti in litisconsorzio” (cfr. osservazioni del 27 agosto 2018, pag.
4), la SEM non ha formulato nessun parere e nemmeno sembra metterla
in discussione. Ciò premesso, e indipendentemente dalla portata pratica
dell’ammissione della loro legittimazione attiva, non si può negare che il
divieto d’entrata tocchi particolarmente la moglie e i figli del ricorrente nella
loro vita privata e familiare comune, per cui essi hanno un interesse degno
di protezione, univoco, all’annullamento o alla modifica dello stesso (cfr.
art. 48 cpv. 1 lett. b e c PA; cfr. anche, mutatis mutandis, la sentenza TAF
E-3496/2014 del 9 ottobre 2014 consid. 5, come pure BERNHARD
WALDMANN/PHILIPPE WEISSENBERGER [ed.], Praxiskommentar zum
Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, 2a ed., 2016, n. 34 ad art.
48 PA). Nello stesso tempo, però, la moglie e i figli del ricorrente non hanno
partecipato al procedimento davanti alla SEM, e non si può nemmeno
sostenere che essi siano stati privati della possibilità di farlo (cfr. art. 48
cpv. 1 lett. a PA), nella misura in cui sono da subito stati rappresentati da
un legale (cfr. consid. F), il quale avrebbe senz’altro potuto chiedere alla
SEM di allargare il procedimento anche a loro. Cionondimeno, dato che gli
interessi della moglie e dei figli non sono propriamente distinguibili
dall’interesse del destinatario diretto del divieto d’entrata (interesse della
famiglia, che, in quanto tale, non è legittimata a ricorrere), si continuerà a
parlare, nel prosieguo, del “ricorrente”, sottintendendo il destinatario della
decisione impugnata con sua moglie e i suoi figli, quest’ultimi rappresentati
dai loro genitori (nella misura in cui sono ancora minorenni), come
litisconsorti facoltativi (cfr., mutatis mutandis, le sentenze TAF F-1864/2016
del 7 marzo 2018 consid. 1, F-3799/2015 dell’8 dicembre 2017 consid. 1.3
e F-7495/2014 del 26 gennaio 2017 consid. 1.3; cfr. anche, per analogia,
l’art. 71 del Codice di procedura civile [CPC, RS 272]).
2.
2.1 Con il deposito del ricorso, la trattazione della causa, oggetto della
decisone impugnata, passa a questo Tribunale (effetto devolutivo), il quale
dispone di un pieno potere d’esame riguardo all'applicazione del diritto,
compreso l'eccesso o l'abuso del potere di apprezzamento,
all'accertamento inesatto o incompleto dei fatti giuridicamente rilevanti,
come pure, in linea di principio, all'inadeguatezza (art. 49 e 54 PA).
2.2 È determinante, in primo luogo, la situazione fattuale al momento del
giudizio (cfr. DTAF 2014/1 consid. 2 con i riferimenti giurisprudenziali). In
proposito, questo Tribunale accerta d'ufficio i fatti, con l'ausilio, dove
necessario, dei mezzi di prova previsti dalla legge, ossia documenti,
informazioni delle parti, informazioni o testimonianze di terzi, sopralluoghi
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e perizie (art. 12 PA: massima inquisitoria), le parti essendo comunque
tenute a cooperare in diversi modi (art. 13 cpv. 1, 49 e 52 cpv. 1 PA).
Tuttavia, esso procede spontaneamente a constatazioni fattuali
complementari rispetto a quanto risulta dagli atti solamente se ciò appare
indicato. Esso ammette le prove offerte dalle parti se paiono idonee a
chiarire i fatti, apprezzandole liberamente (art. 33 cpv. 1 PA nonché art. 37
e 40 della legge federale del 4 dicembre 1947 di procedura civile [PC, SR
273], in relazione con l'art. 19 PA).
In concreto è doveroso puntualizzare, con riferimento al § 2.7 del ricorso,
che i mezzi di prova determinanti per risolvere la presente vertenza sono
quelli contenuti nell’incarto SEM e nell’incarto TAF, e che, benché le copie
di articoli di giornali prodotti dalla SEM in questa procedura (cfr. consid. Q,
R e T), e altri articoli conservati nel corso della procedura di prima istanza,
risultino nell’elenco degli atti, essi non costituiscono, per loro natura, mezzi
di prova e sono quindi irrilevanti per l’esito della causa.
2.3 Questo Tribunale è, in linea di massima, vincolato dalle conclusioni
delle parti (principio dispositivo), a meno che, nell’ambito dell’oggetto del
litigio, siano soddisfatte le condizioni per concedere di più (“reformatio in
melius”), di meno (“reformatio in peius”) o un'altra cosa (“aliud”) rispetto a
quanto richiesto (art. 62 cpv. 1 a 3 PA: massima dell'ufficialità; cfr.
MADELEINE CAMPRUBI, in: Christoph Auer/Markus Müller/Benjamin
Schindler [ed.], Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren –
Kommentar, 2a ed., 2019, n. 8 ad art. 62 PA). Questo Tribunale non è
invece vincolato, in nessun caso, dai motivi del ricorso (art. 62 cpv. 4 PA:
principio dell'applicazione d'ufficio del diritto).
3.
Il presente litigio verte sulla decisione del 14 novembre 2017, pronunciante
un divieto d’entrata in Svizzera e nel Liechtenstein quinquennale
(14.11.2017 – 13.11.2022), di cui il ricorrente chiede, a titolo principale,
l’annullamento puro e semplice oppure, a titolo sussidiario, la sostituzione
con un ammonimento o la riduzione della durata.
4.
L’ALC è applicabile alla fattispecie, nella misura in cui il ricorrente, in
quanto cittadino italiano, è titolare dei diritti in esso consacrati (libertà di
circolazione), i quali consistono nel diritto d’ingresso (art. 3 ALC e art. 1 §
1 allegato I ALC) nonché nel diritto di soggiorno per i lavoratori dipendenti
(art. 4 ALC e art. 6 a 11 allegato I ALC), per gli autonomi (art. 4 ALC e art.
12 a 16 allegato I ALC), per i prestatori di servizi (art. 5 ALC e art. 17 a 23
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allegato I ALC) e per le persone che non esercitano un’attività economica
(art. 6 ALC e art. 24 allegato I ALC).
La presente procedura concerne principalmente il diritto d’ingresso in
Svizzera, di cui la decisione impugnata restringe l’esercizio da parte del
ricorrente (deroga alla libertà di circolazione). Di conseguenza, bisogna nel
prosieguo verificare se la SEM, nel pronunciare il divieto d’entrata in sé e
nel fissarne la durata a cinque anni, si sia conformata alle esigenze poste
dall’ALC, secondo il quale i diritti da esso conferiti, in particolare il diritto
d’ingresso, possono essere limitati soltanto da misure giustificate da motivi
di ordine pubblico, pubblica sicurezza e pubblica sanità (cfr. art. 1 § 1 e 5
§ 1 allegato I ALC).
5.
Considerato che l’ALC non regola espressamente i divieti d’entrata in
quanto tali, bisogna partire dal presupposto che si applica il diritto interno
svizzero anche ai divieti d’entrata nei confronti di cittadini dell’Unione
europea, come si può desumere dall’art. 24 dell’ordinanza del 22 maggio
2002 concernente l'introduzione graduale della libera circolazione delle
persone tra la Confederazione svizzera e l'Unione europea e i suoi Stati
membri (OLCP, RS 142.203).
In proposito, la legge federale sugli stranieri del 16 dicembre 2005 (LStr),
che regola i divieti d’entrata all’art. 67, è stata, con effetto dal 1° gennaio
2019 (RU 2019 1413), non soltanto parzialmente modificata, ma anche
ridenominata legge federale sugli stranieri e la loro integrazione (LStrI, RS
142.20). Benché gli art. 67 cpv. 2 lett. a e 67 cpv. 3 della legge, rilevanti per
la presente procedura, non abbiano subito alcuna modifica, materiale o
redazionale, dal momento dell’emanazione della decisione impugnata,
avvenuta il 14 novembre 2017, si utilizzerà in seguito la nuova
abbreviazione LStrI (cfr. sentenza TAF F-2643/2017 del 4 febbraio 2019
consid. 4).
6.
Prima di trattare il merito del ricorso, è necessario chinarsi, da un lato, sulla
censura formale relativa alla pretesa violazione, da parte della SEM, del
diritto di essere sentito del ricorrente (cfr. ricorso, pagg. 26 e 27), e,
dall’altro lato, sulle richieste che egli formula di essere sentito oralmente
davanti a questo Tribunale (cfr. ricorso, pag. 47) e di constatare la parzialità
della SEM al momento di emettere il divieto d’entrata (cfr. ricorso, pagg.
15, 27 e 28).
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6.1 Il diritto di essere sentiti fa parte delle garanzie procedurali generali
previste all'art. 29 della Costituzione federale (Cost., RS 101). Esso è
consacrato dall’art. 29 cpv. 2 Cost., e comprende il diritto, per la persona
interessata, di prendere conoscenza dell'incarto, di esprimersi in merito agli
elementi pertinenti prima che una decisione sia emanata nei suoi confronti,
di produrre delle prove pertinenti, di ottenere che sia dato seguito alle sue
offerte di prove pertinenti, di partecipare all'amministrazione delle prove
essenziali o almeno di poter esprimersi sul suo risultato, se ciò può
influenzare la decisione da emanare. Nel quadro della procedura
amministrativa, il diritto di essere sentito è previsto agli art. 26 a 28 (diritto
di esaminare gli atti), 29 a 33 (diritto di essere sentito in senso stretto) e 35
PA (diritto di ottenere una decisione motivata).
In merito a quest'ultima esigenza, la giurisprudenza ha dedotto dal diritto
di essere sentiti l'obbligo per l'autorità di motivare la sua decisione, così da
permettere ai destinatari, e a tutte le persone interessate, di comprenderla,
eventualmente di impugnarla, in modo da rendere possibile all'autorità di
ricorso, se adita, di esercitare convenientemente il suo controllo (cfr. DTF
139 V 496 consid. 5.1, 139 IV 179 consid. 2.2 e 138 I 232 consid. 5.1). Si
è in presenza di una violazione del diritto di essere sentiti se l'autorità non
soddisfa al suo obbligo di esaminare e di trattare i problemi pertinenti. Per
adempiere a queste esigenze è sufficiente che l'autorità menzioni, almeno
brevemente, i motivi sui quali ha fondato la sua decisione, in modo da
permettere all'interessato di apprezzare la portata di quest'ultima e di
impugnarla in piena conoscenza di causa (cfr. DTF 141 II 28 consid. 3.2.4).
Se si può porre rimedio, eccezionalmente, ad una violazione del diritto di
essere sentiti, una violazione grave, anche tenendo conto delle esigenze
di economia di procedura, non può essere sanata (cfr. DTF 138 III 225
consid. 3.3 e 137 I 195 consid. 2.2 e 2.3.2; DTAF 2013/46 consid. 6.3.7,
2012/24 consid. 3.4 con i riferimenti).
6.2 In concreto, il ricorrente sostiene di non avere più avuto accesso agli
atti della SEM dal 23 maggio 2017, e, in particolare, di non aver avuto
conoscenza dello scritto del comune di domicilio di sua moglie, del 5
ottobre 2017 (cfr. consid. F e H). Ora, il ricorrente è stato sentito dalla SEM
il 23 maggio 2017, e non risulta che il suo legale d’allora abbia chiesto la
produzione di qualsivoglia documento da parte della stessa (cfr. consid. F).
Nonostante la SEM gli abbia trasmesso l’incarto (cfr. ricorso, § 4.3), il
ricorrente afferma di non avere ricevuto una copia dello scritto del comune
di domicilio di sua moglie e dei suoi figli prima della pronuncia del divieto
d’entrata (cfr. consid. H e I). Sia come sia, e indipendentemente dalla
valenza probatoria del detto scritto, indirizzato peraltro all’UMCT e non alla
F-53/2018
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SEM, il ricorrente ha comunque avuto modo di esprimersi compiutamente
su di esso in questa sede (cfr. ricorso, pagg. 26 e 27). Pertanto, considerato
che questo Tribunale dispone di un pieno potere d’esame (cfr. consid. 2.1),
si deve constatare che, anche se si volesse ammettere un’eventuale
violazione del diritto di essere sentito del ricorrente per non avere potuto
prendere posizione sullo scritto in questione prima dell’emanazione della
decisione impugnata, essa sarebbe stata senz’altro sanata nel corso della
presente procedura.
Ne consegue che la censura relativa alla pretesa violazione del diritto di
essere sentito è infondata.
6.3 Il ricorrente chiede di essere sentito oralmente unitamente a sua moglie
e ai suoi figli (cfr. ricorso, pag. 47). In proposito, occorre sottolineare due
cose. In generale, secondo la giurisprudenza, l'obbligo di organizzare un
dibattimento pubblico, ai sensi dell'art. 6 cpv. 1 della Convenzione europea
dei diritti dell’uomo del 4 novembre 1950 (CEDU, RS 0.101), presuppone
che la parte formuli una richiesta chiara ed inequivocabile: semplici
domande di assunzione di prove, relative per esempio all'interrogatorio di
parti o di testimoni oppure ad un sopralluogo, non bastano per creare un
simile obbligo, a meno che siano formulate allo scopo di esporre il proprio
punto di vista personale sulle risultanze probatorie davanti ad un tribunale
indipendente (cfr. sentenze del Tribunale federale 9C_903/2011 del 25
gennaio 2013 consid. 6.3 e 2C_100/2011 del 10 giugno 2011 consid. 2;
DTF 125 V 37 consid. 2 e 122 V 47 consid. 3a). Ciò premesso, nel caso
concreto, anche volendo ammettere che il ricorrente non si sia limitato a
presentare una semplice domanda di assunzione di prove, ma abbia
chiesto di organizzare un vero e proprio dibattimento pubblico, questa
richiesta non potrebbe essere soddisfatta per il motivo che le questioni in
materia di migrazione (entrata, soggiorno, allontanamento) non
appartengono alla sfera dei diritti e dei doveri di carattere civile ("droits et
obligations de caractère civil", "civil rights and obligations"), come intesi
dall'art. 6 cpv. 1 CEDU (cfr. sentenza CorteEDU – Maaouia c. Francia
[Grande Camera], n. 39652/98, 5 ottobre 2000, § 38: « [...] la Cour estime
que la procédure en relèvement de l'interdiction du territoire français, objet
du présent litige, ne porte pas sur une contestation de « caractère civil »
au sens de l'article 6 § 1. Le fait que la mesure d'interdiction du territoire
français a pu entraîner accessoirement des conséquences importantes sur
la vie privée et familiale de l'intéressé ou encore sur ses expectatives en
matière d'emploi ne saurait suffire à faire entrer cette procédure dans le
domaine des droits civils protégés par l'article 6 § 1 de la Convention »).
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Ne discende che, siccome il ricorrente non dispone di un diritto ad essere
sentito oralmente in questa sede, la sua richiesta d’audizione personale
non può essere accolta.
6.4 Il ricorrente pretende che la SEM non fosse imparziale al momento del
rilascio del divieto d’entrata, ossia che avesse una prevenzione nella causa
(cfr. art. 10 cpv. 1 lett. d PA), e ciò in ragione dello scambio di messaggi
elettronici con l’UMCT, avvenuto il 19 settembre 2017 (cfr. consid. G). Ora,
diversamente da quanto pretende il ricorrente, la funzionaria della SEM
che ha risposto alla richiesta dell’UMCT, non “si è espressa [...] anticipando
quello che sarebbe stato l’esito della procedura” (ricorso, § 4.32), nella
misura in cui si è limitata a dire, in maniera generale, lasciando in definitiva
aperte diverse opzioni, perlomeno rispetto alla durata di un provvedimento,
che “il divieto d’entrata in Svizzera nei confronti dell’interessato verrà
pronunciato dopo questa data [15.10.2017]”. È certo possibile che, a quello
stadio ormai molto avanzato dell’istruzione e dello studio del caso, ossia il
19 settembre 2017, la SEM avesse già avuto modo di farsi un’idea
sufficientemente precisa della necessità, secondo il suo parere, di emanare
un divieto d’entrata, tuttavia ciò non è minimante indicativo di una “chiara
prevenzione nei confronti del ricorrente” (ricorso, § 4.4), che egli stesso
non riesce peraltro a suffragare.
Di conseguenza, la censura relativa alla pretesa parzialità della SEM è
infondata.
7.
7.1 La SEM può vietare l'entrata in Svizzera allo straniero che ha violato o
espone a pericolo l'ordine e la sicurezza pubblici in Svizzera o all'estero
(art. 67 cpv. 2 lett. a LStrI). Nell’esercizio del suo potere discrezionale, la
SEM tiene conto degli interessi pubblici e, in particolare, della situazione
personale dello straniero (art. 96 cpv. 1 LStrI). Se un divieto d’entrata si
giustifica, ma risulta inadeguato alle circostanze, alla persona interessata
può essere rivolto un ammonimento con la comminazione di tale
provvedimento (art. 96 cpv. 2 LStrI).
Il Consiglio federale ha messo a fuoco le nozioni d’ordine e di sicurezza
pubblici, sul piano del diritto interno, nel suo Messaggio dell’8 marzo 2002
concernente la LStr (Messaggio LStr, FF 2002 3327). In proposito, esso ha
sottolineato che “la sicurezza e l’ordine pubblici costituiscono il concetto
sovraordinato dei beni da proteggere nel contesto della polizia: l’ordine
pubblico comprende l’insieme della nozione di ordine, la cui osservanza
F-53/2018
Pagina 15
dal punto di vista sociale ed etico costituisce una condizione indispensabile
della coabitazione ordinata delle persone. La sicurezza pubblica significa
l’inviolabilità dell’ordine giuridico obiettivo, dei beni giuridici individuali (vita,
salute, libertà, proprietà, ecc.) nonché delle istituzioni dello Stato. Vi è
violazione della sicurezza e dell’ordine pubblici segnatamente se sono
commesse infrazioni gravi o ripetute di prescrizioni di legge o di decisioni
delle autorità nonché in caso di mancato adempimento di doveri di diritto
pubblico o privato” (Messaggio LStr, pag. 3424).
7.2 Il divieto d'entrata è pronunciato per una durata massima di cinque
anni; può essere pronunciato per una durata più lunga se l'interessato
costituisce un grave pericolo per l'ordine e la sicurezza pubblici (art. 67 cpv.
3 LStrI).
Questa graduazione delle durate (inferiori o superiori a cinque anni) risulta
dal recepimento, da parte della Svizzera, dell’art. 11 cpv. 2 della direttiva
2008/115/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 16 dicembre
2008 (direttiva sul rimpatrio; Gazzetta ufficiale dell’Unione europea L
348/98), il quale prevede che la durata del divieto d’ingresso è determinata
tenendo debitamente conto di tutte le circostanze pertinenti di ogni caso e
che non supera di norma i cinque anni, ma che può essere superiore ai
cinque anni se il cittadino di un paese terzo costituisce una grave minaccia
per l’ordine pubblico, la pubblica sicurezza o la sicurezza nazionale (cfr. la
nota a piè di pagina n. 109 relativa all’art. 67 LStrI; cfr. anche DTF 139 II
121 consid. 5.1 e 6.3).
7.3 Le nozioni di ordine pubblico, di pubblica sicurezza e di pubblica sanità,
secondo l’art. 5 § 1 allegato I ALC, vanno intese nel senso definito dalla
direttiva 64/221/CEE del Consiglio del 25 febbraio 1964 e dalla relativa
giurisprudenza della Corte di giustizia delle Comunità europee (CGCE; dal
1° dicembre 2009, la Corte di giustizia dell’Unione europea [CGUE]),
precedente la sottoscrizione dell’ALC (art. 5 § 2 allegato I ALC in relazione
con l’art. 16 § 2 ALC). Così, le deroghe alla libera circolazione garantita
dall'ALC devono essere interpretate in modo restrittivo. Al di là della
turbativa insita in ogni violazione della legge, il ricorso di un'autorità
nazionale alla nozione di ordine pubblico presuppone il sussistere di una
minaccia attuale, effettiva e sufficientemente grave di un interesse
fondamentale per la società. In quest’ottica, una condanna penale può
essere considerata per limitare i diritti conferiti dall'ALC soltanto se, dalle
circostanze che l'hanno determinata, emerga un comportamento personale
costituente una minaccia attuale per l'ordine pubblico (cfr. DTF 134 II 10
consid. 4.3, 130 II 176 consid. 3.4.1, 129 II 215 consid. 7.4, con i rinvii alla
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Pagina 16
giurisprudenza della CGUE). A dipendenza delle circostanze, già la sola
condotta tenuta in passato può comunque adempiere i requisiti di una
simile messa in pericolo dell'ordine pubblico. Per valutare l'attualità della
minaccia, non occorre prevedere quasi con certezza che lo straniero
commetterà altre infrazioni in futuro; d'altro lato, per rinunciare a misure di
ordine pubblico, non si deve esigere che il rischio di recidiva sia
praticamente nullo. La misura dell'apprezzamento dipende in sostanza
dalla gravità della potenziale infrazione: tanto più questa appare
importante, quanto minori sono le esigenze in merito al rischio di recidiva
(cfr. sentenza del Tribunale federale 2C_903/2010 del 6 giugno 2011
consid. 4.3.2 e DTF 136 II 5 consid. 4.2).
7.4 Riassumendo le esigenze poste dal diritto interno, dall’ALC e dalla
giurisprudenza della CGUE, il Tribunale federale rileva che, per potere
pronunciare un divieto d’entrata fino a cinque anni al massimo nei confronti
di un cittadino di un paese terzo non coperto dall’ALC, è sufficiente che egli
rappresenti un semplice pericolo per l’ordine e la sicurezza pubblici svizzeri
(livello I). Invece, per potere pronunciare un divieto d’entrata di cinque anni
al massimo nei confronti di un cittadino di un paese terzo coperto dall’ALC,
che gode quindi della libertà di circolazione, è necessario verificare se egli
costituisca una minaccia di una certa gravità per l’ordine e la sicurezza
pubblici svizzeri, ossia una minaccia che va al di là di una semplice messa
in pericolo degli stessi (livello I bis). Quanto alla pronuncia di un divieto
d’entrata superiore a cinque anni (fino a quindici e, in caso di recidiva,
anche fino a venti anni: cfr. DTAF 2014/20 consid. 7), e ciò
indipendentemente dall’applicazione dell’ALC (cfr. art. 11 cpv. 2 direttiva
2008/115/CE), bisogna che il cittadino in questione rappresenti una grave
minaccia, ossia un “pericolo qualificato” (“menace caractérisée”), per
l’ordine e la sicurezza pubblici svizzeri (livello II; cfr. DTF 139 II 121 consid.
5 e 6).
Questo grado di gravità qualificata, la cui ammissione costituisce
l’eccezione (cfr. FF 2009 8043, pag. 8058 [in francese]), deve essere
esaminato concretamente, con riferimento agli atti di causa (cfr. MARC
SPESCHA, in: Spescha et al. [ed.], Migrationsrecht, 4a ed. 2015, art. 67 LStr,
n. 5, pag. 271; ADANK-SCHÄRER/ANTONIAZZA-HAFNER, Interdiction d’entrée
prononcée à l’encontre d’un étranger délinquant, in: AJP/PJA 7/2018,
pagg. 886 a 898). Esso è funzione della natura del bene giuridico in
pericolo (ad es.: la vita, l’integrità della persona, l’integrità sessuale o la
salute pubblica), della natura dell'infrazione commessa, come in caso di
criminalità particolarmente grave a dimensione transfrontaliera (cfr. art. 83
§ 1 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea nella versione
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consolidata di Lisbona [TFUE], che menziona gli atti di terrorismo, la tratta
di esseri umani, il traffico di droga e la criminalità organizzata), oppure del
numero delle infrazioni commesse (recidiva), anche alla luce della loro
eventuale crescente gravità o dell'assenza di una prognosi favorevole (cfr.
DTF 139 II 121 consid. 6.3).
7.5 È ancora pertinente sottolineare che, secondo una giurisprudenza
consolidata, l'autorità amministrativa non è, in virtù del principio della
separazione dei poteri, vincolata dalle considerazioni del giudice penale.
Tenuto conto delle finalità differenti perseguite dalla sanzione penale e dal
divieto d'entrata, in linea di principio indipendenti l’una dall’altro, entrambe
le misure possono coesistere ed applicarsi ad una medesima fattispecie.
Un divieto d'entrata può essere adottato anche in assenza di un giudizio
penale, sia in ragione della mancata apertura di un procedimento penale,
sia a causa della pendenza dello stesso. È sufficiente che l'autorità
amministrativa, fondandosi sul proprio apprezzamento dei mezzi di prova,
giunga alla conclusione che le condizioni per emanare un divieto d'entrata
siano soddisfatte. Pertanto, l'autorità amministrativa valuta sulla base di
criteri autonomi se l'allontanamento dalla Svizzera di uno straniero sia
necessario ed opportuno, e può quindi giungere a conclusioni differenti da
quelle ritenute dal giudice penale (cfr., tra le altre, DTF 140 I 145 consid.
4.3 e 137 II 233 consid. 5.2.2, nonché la sentenza TAF C-2463/2013 del 7
maggio 2015 consid. 8.4).
8.
Nel prosieguo importa stabilire, innanzitutto, se le condizioni per emettere
il divieto d’entrata in sé siano adempiute (minaccia almeno di una certa
gravità). Nell’affermativa, bisogna precisare l’intensità della gravità della
minaccia (minaccia solo di una certa gravità o minaccia grave) e quindi
fissare, in conformità con il principio di proporzionalità, la durata del divieto
d’entrata in funzione del complesso delle circostanze del caso, a meno che,
in definitiva, non fosse necessario, al momento del rilascio del divieto
d’entrata, rivolgere al ricorrente un semplice ammonimento.
9.
9.1 Dall’incarto risulta che le infrazioni di cui il ricorrente si è reso colpevole,
concernono essenzialmente il patrimonio. La condanna più recente è stata
pronunciata, in Italia, nel 2013 (tre anni e dieci mesi di reclusione, con una
multa di € 20'000.–), e completata, per ragioni di tecnica processuale, nel
2015 (tre mesi di detenzione), per infrazioni ripetute alla normativa
sull’intermediazione finanziaria e truffa, sulla base di fatti prodottisi dal
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2009 al 2012. La seconda condanna più recente è stata emessa, sempre
in Italia, nel 2011 (multa di € 220.–), per omessa tenuta delle scritture
occorsa nel 2005 (cfr. consid. E). La terza condanna più recente è stata
pronunciata, in Svizzera, nel 2010 (pena pecuniaria di fr. 10'800.– e
risarcimento del danno di fr. 88'535.65), per ripetute truffe, falsità in
documenti e calunnie, nonché per una denuncia mendace, in relazione a
fatti accaduti tra il 2007 e il 2008 (cfr. consid. B).
9.2 Alla luce delle sentenze penali appena elencate, prese nel loro insieme,
non si può non rimarcare una certa tendenza del ricorrente ad offendere il
patrimonio altrui ricorrendo alla truffa, nonché a turbare la funzionalità dei
mercati finanziari infrangendo le regole sull’intermediazione finanziaria.
Questa tendenza è avvalorata dalla reiterazione delle truffe (un caso in
Svizzera, e almeno cinque casi in Italia [cfr. consid. B e E]), nonché dalla
durata dell’inosservanza della normativa italiana sull’intermediazione
finanziaria (da aprile a dicembre 2012), più che dal numero di condanne in
sé e dalla vicinanza nel tempo dei reati.
Ora, è indubbio che la Svizzera ha un interesse fondamentale a fare in
modo, da un lato, che il patrimonio sottoposto alla sua giurisdizione sia
difeso contro qualsiasi genere di reato, segnatamente contro la truffa (cfr.
art. 146 del Codice penale [CP, RS 311.0]), e, dall’altro lato, che gli
intermediari finanziari che vogliono operare a partire dal suo territorio si
conformino alla legislazione federale sui mercati finanziari, in particolare
verificando, prima di intraprendere la loro attività, se necessitano di
un’autorizzazione, di un riconoscimento, di un’abilitazione o di una
registrazione da parte dell’autorità di vigilanza sui mercati finanziari (cfr.
art. 3 lett. a della legge sulla vigilanza dei mercati finanziari del 22 giugno
2007 [LFINMA, RS 956.1]). La difesa del patrimonio ha una dimensione sia
individuale, nella misura in cui concerne gli averi di persone fisiche e morali
private, sia pubblica, in quanto è uno dei cardini della convivenza civile in
una società liberale. Lo stesso deve dirsi della vigilanza sui mercati
finanziari, la quale si prefigge la protezione dei creditori, degli investitori e
degli assicurati, nonché la tutela della funzionalità dei mercati finanziari, e
contribuisce in tal modo a rafforzare la reputazione e la concorrenzialità
della piazza finanziaria svizzera (cfr. art. 4 LFINMA).
Così, rispetto alla necessità di difendere questo interesse fondamentale
per la società svizzera (protezione del patrimonio e funzionalità dei mercati
finanziari), non si può non ammettere che dal comportamento passato,
recidivo, del ricorrente emani una minaccia ancora attuale, effettiva e
sufficientemente grave per l’ordine pubblico (cfr. consid. 7.3), dimodoché,
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da questo punto di vista, la valutazione della SEM non presta il fianco a
critiche, con la conseguenza che l’emissione di un divieto d’entrata in sé si
rivela essere giustificata (cfr. art. 67 cpv. 2 lett. a LStrI in relazione con l’art.
5 allegato I ALC). Sotto questo profilo, nella misura in cui il ricorrente
chiede, come conclusione principale, l’annullamento puro e semplice del
divieto d’entrata, il ricorso è infondato (riguardo alla questione
dell’ammonimento, cfr. consid. 11).
9.3 Quanto al grado della minaccia, nella decisione impugnata la SEM
scrive che “per quanto concerne la gravità delle violazioni a carico
dell’interessato [...], occorre considerare che il suo comportamento
rappresenti una minaccia reale ed attuale, di gravità tale da incidere
sull’ordine e la sicurezza pubblici del nostro paese”. Questa formulazione,
non del tutto chiara, permette comunque di affermare che la SEM ha
attribuito, alla minaccia emanante dal ricorrente, “una certa gravità”, non
valutandola invece come una “minaccia grave” (cfr. consid. 7.4). Peraltro,
anche il ricorrente è indubbiamente partito da questo presupposto (cfr.
ricorso, § 2.3), indicando a diverse riprese, per esempio nella replica, che
il divieto d’entrata di cinque anni rispecchia, date le circostanze, la durata
massima possibile (cfr. consid. N). Su questa scia, il fatto che la SEM parli,
nella duplica, di una “grave minaccia” (cfr. consid. O), deve essere inteso
come una semplice imprecisione terminologica.
In conclusione, ritenuto che i criteri definenti l’esistenza di una minaccia
grave non sono soddisfatti, questo Tribunale non ha motivi per scostarsi
dall’apprezzamento della SEM, secondo il quale il ricorrente rappresenta,
per l’ordine pubblico svizzero, una minaccia di una certa gravità.
9.4 Per completare le considerazioni sopraesposte va aggiunto che, a
prescindere dal tempo che richiede l’istruzione del procedimento
amministrativo, la SEM non deve tardare senza ragioni pertinenti, in
ossequio al principio della buona fede (cfr. art. 5 cpv. 3 e art. 9 Cost.), a
pronunciare e notificare un divieto d’entrata che le circostanze impongono,
altrimenti il senso dello stesso rischierebbe di essere svuotato o,
comunque, la sua efficacia ne risentirebbe. Tuttavia, un divieto d’entrata
tardivo non implica la violazione del principio della buona fede se, al
momento della sua pronuncia, la persona interessata continua a
minacciare l’ordine pubblico svizzero, e se si tiene debitamente conto del
tempo trascorso dalla commissione dei reati sia nel qualificare la minaccia,
sia nel determinare la durata del provvedimento (cfr., in particolare, la
sentenza TAF F-6746/2017 del 3 settembre 2019 consid. 5.2 con i
riferimenti giurisprudenziali).
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Pagina 20
In concreto, gli ultimi fatti delittuosi e il rilascio del divieto d’entrata sono
separati, suppergiù, da un lasso di tempo di cinque anni (cfr. consid. E e
9.1), e, alla lettura dell’incarto, non si riesce a capire per quale motivo la
SEM si sia attivata soltanto a fine maggio 2017, considerato che l’UMCT
aveva emanato un ammonimento nei confronti del ricorrente già il 29 luglio
2011 (cfr. consid. C e F). In questo senso, il divieto d’entrata in esame è
tardivo, considerato che avrebbe potuto e dovuto essere emesso prima del
novembre 2017. Nondimeno, questo Tribunale è dell’avviso che se fosse
intervenuta già nel 2014, dopo l’emanazione della sentenza italiana del
2013, la SEM avrebbe potuto, data l’importanza della pena in questione,
da mettere in rapporto con la condanna della CAC, qualificare la minaccia
rappresentata dal ricorrente per l’ordine pubblico svizzero anche come
grave, con la possibilità di optare, se del caso, per un divieto d’entrata
superiore a cinque anni (cfr. consid. 7.4). Questo significa, in definitiva, che
la tardività del divieto d’entrata, sotto il profilo del principio della buona fede,
non ha avuto, in alcun modo, conseguenze negative per il ricorrente,
semmai il contrario.
10.
In generale, l'attività dello Stato deve rispondere al pubblico interesse ed
essere proporzionata allo scopo (art. 5 cpv. 2 della Costituzione federale
[Cost., RS 101]). In particolare, l'autorità non può adoperare, nell’eseguire
le sue decisioni, un mezzo coattivo più rigoroso di quanto richiesto dalle
circostanze (art. 42 PA). Da un punto di visto analitico, il principio della
proporzionalità viene suddiviso in tre regole: l'idoneità, la necessità e la
proporzionalità in senso stretto (cfr. DTF 136 I 17 consid. 4.4, 135 I 246
consid. 3.1, 130 II 425 consid. 5.2 e 124 I 40 consid. 3e). La prima impone
che la misura scelta sia atta al raggiungimento dello scopo d'interesse
pubblico fissato dalla legge (cfr. DTF 128 I 310 consid. 5b/cc), la seconda
che, tra più misure idonee, si scelga quella che incide meno fortemente sui
diritti privati (cfr. DTF 130 II 425 consid. 5.2), e la terza, detta anche regola
della preponderanza dell'interesse pubblico, che l'autorità proceda alla
ponderazione tra l'interesse pubblico perseguito e il contrapposto interesse
privato, valutando quale dei due debba prevalere in funzione delle
circostanze (cfr. DTF 129 I 12 consid. 6 a 9).
11.
Per sua natura, essendo previsto dalla legge, il divieto d’entrata è idoneo
a garantire la protezione dell’ordine pubblico svizzero contro la minaccia di
una certa gravità alla quale il ricorrente li espone a tutt’oggi, come mostrato
al consid. 9. Tuttavia, il ricorrente pretende che il divieto d’entrata non fosse
e non sia necessario, sostenendo che la SEM avrebbe dovuto rivolgergli,
F-53/2018
Pagina 21
se del caso, un ammonimento, secondo l’art. 96 cpv. 2 LStrI, come misura
altrettanto idonea, ma meno lesiva del diritto al rispetto della sua vita
privata e familiare (cfr. ricorso, §§ 5.1, 5.4 e 7.5).
In proposito, secondo la dottrina, l’ammonimento (in tedesco, “Androhung”;
in francese, “avertissement”) “wird dabei meist in einem Zeitpunkt ergehen,
in dem die Massnahme selber noch nicht verhältnismässig ist – das Gesetz
spricht von angemessen – sich aber abzeichnet, dass sich diese
Voraussetzung erfüllt sein wird, wenn die betroffene Person ihr Verhalten
nicht ändert” (BENJAMIN SCHINDLER, in: Caroni/Gächter/Turnherr,
Bundesgesetz über Ausländerinnen und Ausländer, 2010, n. 19 ad art. 96
LStrI). Ora, in questa prospettiva, siccome è assodato che il ricorrente
impersonava, al momento della pronuncia della decisione impugnata (cfr.
consid. I), una minaccia di una certa gravità per l’ordine pubblico svizzero,
il divieto d’entrata risultava, e risulta, essere non soltanto idoneo, ma
anche, rispetto all’ammonimento, necessario, e non può quindi essere
qualificato come “inadeguato alle circostanze” ai sensi dell’art. 96 cpv. 2
LStrI (cfr., mutatis mutandis, la sentenza TAF F-5875/2015 del 1°
novembre 2016 consid. 7.4).
Pertanto, non si può che constatare il carattere idoneo e necessario del
divieto d’entrata in sé per proteggere l’ordine pubblico svizzero, il quale
prevale sugli interessi privati che può far valere il ricorrente con riferimento
al suo diritto alla libera circolazione (cfr. art. 3 ALC [diritto di ingresso] in
relazione con gli art. 1 § 1 e 5 § 1 allegato I ALC) e, eventualmente, al
rispetto della sua vita privata e familiare (art. 8 CEDU; cfr. qui di seguito).
12.
Si tratta dunque di fissare la durata del divieto d’entrata in conformità con
il principio di proporzionalità. Nel quadro delle circostanze pertinenti della
fattispecie, questa valutazione deve essere effettuata considerando, in
particolare, il diritto del ricorrente alla libera circolazione in virtù dell’ALC
(cfr. consid. 4), nonché, se del caso, il suo diritto al rispetto della propria
vita privata e familiare secondo l’art. 8 cpv. 1 CEDU.
12.1 Innanzitutto, bisogna osservare che il ricorrente non ha compiuto una
sola truffa, ma ha agito ripetutamente, in Italia e in Svizzera, ledendo il
patrimonio di più persone in entrambi i paesi. Questo aspetto del suo agire
delittuoso mostra che egli non si è posto limiti quanto alla cerchia delle sue
vittime potenziali, da cui il carattere non solo privato, ma anche pubblico,
della sua pericolosità. Lo stesso discorso vale per l’agire del ricorrente
come intermediario finanziario in Italia, da aprile a dicembre 2012, senza
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Pagina 22
osservare le relative norme nazionali, la cui finalità principale, di natura
pubblica, è la protezione degli investitori privati. In proposito, poco importa
che in Svizzera le violazioni delle regole sull’intermediazione finanziaria
diano luogo a provvedimenti che emana l’autorità amministrativa (cfr. art.
31 a 35 LFINMA), e non il giudice penale come in Italia (cfr. consid. E), dato
che entrambe le normative perseguono lo stesso interesse pubblico. In
questo contesto, tenuto conto della facilità e della disinvoltura con cui il
ricorrente ha truffato ripetutamente ed ha funto da intermediario finanziario
indebitamente, una durata del divieto d’entrata prossima o addirittura
equivalente al limite superiore dei cinque anni ammissibili (cfr. consid. 7.4
e 9), può dunque ritenersi, in linea di principio, giustificata.
12.2 In secondo luogo, occorre puntare l’attenzione sulle conseguenze
finanziarie della truffa commessa dal ricorrente in Svizzera. Benché i fatti
delittuosi risalgano al periodo da ottobre 2007 a novembre 2008, si deve
constatare che il danno di fr. 88'535.65 della X._ Assicurazioni non
solo continua a sussistere, ma che è pure aumentato, superando la soglia
di fr. 90'000.– a causa degli interessi di ritardo, dato che il ricorrente, a
distanza di più di dieci anni, non ha ancora provveduto a rimborsarlo,
nemmeno parzialmente (cfr. consid. B, E e U). Questo aspetto della
vicenda induce a credere che il ricorrente non sembra essere cosciente del
fatto che un debito, soprattutto se di natura delittuosa, è un’obbligazione
seria, per non dire una colpa (“Verschulden”), che implica la necessità di
emendarsi. Ora, il fatto che il debito non sia stato ancora saldato, neanche
in parte, e la disinvoltura di cui il ricorrente fa prova in questo rispetto,
relativizzano la lontananza nel tempo della truffa, riattualizzando il rischio
di recidiva e, dunque, la minaccia per l’ordine pubblico svizzero. Pertanto,
anche sotto questo profilo, una durata del divieto d’entrata prossima o
addirittura equivalente al limite superiore dei cinque anni ammissibili è, in
linea di massima, proponibile.
Ciò posto, è doveroso aggiungere che, diversamente da quanto sembra
intendere la SEM, gli altri debiti, di natura non delittuosa, accumulati dal
ricorrente in Svizzera, così come risultano dall’estratto del registro
cantonale delle esecuzioni a suo carico (cfr. consid. E), non possono
essere considerati una minaccia per l’ordine pubblico ai sensi dell’art. 5 §
1 allegato I ALC (cfr., per più dettagli, la sentenza del Tribunale federale
2C_479/2018 del 15 febbraio 2019 consid. 3.4).
12.3 In terzo luogo, a complemento di quanto precede, si deve mettere in
risalto che i fatti costitutivi di tutte le infrazioni sono accaduti tra il 2005 e il
2012, e che la decisione impugnata è stata emessa il 14 novembre 2017.
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Durante il periodo dal 2012 al 2017, il ricorrente non ha più violato la legge
in Svizzera, rispettando quindi il periodo di prova di quattro anni fissato
dalla CAC, il quale non ha, diversamente da quanto sembra supporre la
SEM, validità extraterritoriale. Il ricorrente non ha nemmeno commesso
altre infrazioni in Italia, documentate da corrispondenti sentenze penali
cresciute in giudicato (cfr. consid. E). In quest’ottica non si può non rilevare,
in base allo stato dell’incarto, che l’attualità della minaccia è senz’altro
sminuita, però di certo non fino al punto da non più essere rilevante per
l’ordine pubblico svizzero. Infatti, si deve ammettere che la condanna della
CAC e le condanne italiane, prese nel loro insieme, esplicano, a
prescindere dalla lontananza nel tempo dei rispettivi fatti delittuosi, un
effetto cumulativo, in particolare sotto il profilo del rischio di ulteriori
reiterazioni (cfr. DTF 105 IV 225 consid. 2). Questo rischio, non
sottovalutabile, è legato sia al comportamento del ricorrente (cfr. consid.
12.1 e 12.2), sia alla natura della sua attività professionale, soprattutto
l’intermediazione finanziaria, la quale, anche grazie alla possibilità di creare
piattaforme interattive su Internet, non è necessariamente facile da
localizzare e, pertanto, da sorvegliare. Cionondimeno, il lasso di tempo che
separa l’ultimo fatto penalmente rilevante e il rilascio del divieto d’entrata
induce piuttosto a ritenere, in definitiva, che una durata di cinque anni,
trattandosi della misura massima concepibile, non rispecchi le esigenze del
principio di proporzionalità.
12.4 Anche una breve analisi comparativa della giurisprudenza emanata
da questo Tribunale in procedure che presentano similitudini con il caso in
esame (delitti contro il patrimonio, in primis truffe, senza l’uso di violenza,
commessi da cittadini coperti dall’ALC), illustra che, in concreto, una durata
del divieto d’entrata inferiore ma tendente verso il limite superiore di cinque
anni, non sarebbe sproporzionata. Così, in un caso concernente diverse
condanne penali in Germania, complessivamente superiori a quattro anni
di prigione, per truffa e ricettazione, nonché una condanna in Svizzera a
sei mesi di detenzione per truffa, la SEM aveva pronunciato un divieto
d’entrata di dieci anni, che questo Tribunale ha ridotto a cinque (cfr.
sentenza TAF F-7385/2015 del 4 dicembre 2017); in un altro caso relativo
a condanne per truffa, appropriazione indebita e falsità in documenti, con,
in particolare, una pena detentiva di otto mesi in Germania e una pena
pecuniaria di fr. 16'500.– in Svizzera, la SEM aveva emanato un divieto
d’entrata di sei anni, poi ridotto a cinque anni nel corso di un riesame,
durata confermata da questo Tribunale (cfr. sentenza TAF 2023/2016 del
31 gennaio 2017); per finire, in un ulteriore caso riguardante una condanna
ad una pena detentiva di sei anni, pronunciata in Svizzera per truffa per
mestiere, appropriazione indebita e falsità in documenti, la SEM aveva
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emesso un divieto d’entrata di cinque anni, che questo Tribunale ha ridotto
a quattro (cfr. sentenza TAF F-6713/2016 del 19 maggio 2017).
12.5 Alla luce degli argomenti appena esposti, questo Tribunale considera
che un divieto d’entrata di quattro anni, benché possa sembrare severo al
ricorrente, risulta essere conforme alle esigenze della proporzionalità e, di
riflesso, alle condizioni poste dall’ALC per limitare i diritti derivanti dalla
libera circolazione delle persone, in particolare il diritto d’ingresso (cfr.
consid. 4 e 10). Cionondimeno, è ancora necessario verificare se questa
conclusione sia compatibile, per quanto applicabile, anche con l’art. 8
CEDU.
12.6 A proposito dell’art. 8 cpv. 1 CEDU bisogna precisare che, benché non
garantisca il diritto di entrata e di soggiorno in Svizzera (cfr. DTF 140 I 145
consid. 3.1 e 139 I 330 consid. 2.1 con i rinvii), esso estende la sua
protezione, sotto il profilo del diritto al rispetto della vita privata, anche alle
eventuali attività professionali e commerciali di chi se ne prevale (cfr.
sentenze CorteEDU – Fernandez Martinez c. Spagna [Grande Camera], n.
56030/07, 12 giugno 2014, § 110, e Niemietz c. Germania, n. 13710/88, 16
dicembre 1992, n. 29). Secondo il Tribunale federale, dal punto di vista del
diritto al rispetto della vita familiare, chi si richiama alla protezione dell’art.
8 cpv. 1 CEDU deve, in generale, intrattenere una relazione stretta, effettiva
ed intatta, con una persona della sua famiglia che beneficia di un diritto di
presenza duraturo in Svizzera (cfr., tuttavia, la sentenza CorteEDU –
Mengesha Kimfe c. Svizzera, n. 24404/05, 29 luglio 2010, § 61); in questo
senso, sono protetti, segnatamente, i rapporti tra i coniugi, nonché quelli
tra genitori e figli minorenni che vivono in comunione; eccezionalmente, se
sussiste un particolare rapporto di dipendenza tra loro, sono presi in
considerazione anche i rapporti tra genitori e figli maggiorenni (cfr. DTF 129
II 11 consid. 2). Tuttavia, l’art. 8 cpv. 2 CEDU permette un’ingerenza statale
nell’esercizio del diritto al rispetto della vita privata e della vita familiare, se
tale ingerenza è prevista dalla legge ed è necessaria, in particolare, alla
sicurezza pubblica e alla prevenzione dei reati in una società democratica.
In concreto, il ricorrente è nato e cresciuto in Italia, dove ha vissuto e
lavorato fino all’età di trent’anni, e dove è ritornato spontaneamente, nel
2013, per consegnarsi alla giustizia (cfr. consid. A e D). Egli non pretende
di avere interessi professionali o commerciali in Ticino o altrove in Svizzera.
In questo modo, il divieto d’entrata in Svizzera non interferisce nello
svolgimento della sua vita privata, intesa nel senso più lato del termine, in
particolare con riguardo alla sua attività professionale e commerciale,
qualunque essa sia, oppure allo sviluppo di relazioni sociali anche al di
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fuori della sua famiglia. Di conseguenza, il ricorrente non può prevalersi,
nella prospettiva del diritto al rispetto della sua vita privata, della protezione
dell’art. 8 cpv. 1 CEDU.
12.7 Sotto il profilo del diritto al rispetto della vita familiare, bisogna subito
rilevare che, diversamente da quanto sostiene la SEM, la procedura
relativa alla revoca dei permessi di dimora B UE/AELS della moglie e della
figlia minorenne del ricorrente, che vivono in Ticino, è tuttora pendente (cfr.
consid. I e U). Inoltre, nonostante i dubbi della SEM, è pacifico che il
ricorrente e sua moglie costituiscono, perlomeno con la loro primogenita
ancora minorenne, e a prescindere dal fatto che, presentemente, non
coabitino (cfr. consid. D), una famiglia ai sensi della CEDU (cfr. sentenza
CorteEDU – Berrehab c. Paesi Bassi, n. 39652/98, 21 giugno 1988, § 21).
Pertanto, essendo oggetto di un divieto d’entrata emanato dalla Svizzera
che influisce negativamente sull’esercizio delle sue relazioni di famiglia
(“ingerenza di una autorità pubblica”), il ricorrente può invocare, in quanto
ne è titolare, l’art. 8 cpv. 1 CEDU (cfr. art. 1 CEDU).
Ora, a proposito dell’incidenza concreta di un divieto d’entrata di quattro
anni sugli interessi familiari del ricorrente, si noti che egli abita a ..., mentre
sua moglie, con i figli, risiede a ..., la distanza che separa il ... lombardo
dal borgo ... essendo pari, suppergiù, a sessanta chilometri, secondo
www.google.com/maps. Data questa configurazione geografica, si deve
riconoscere che, se il ricorrente abitasse a ..., ... o ..., potrebbe coltivare
le sue relazioni familiari più facilmente che non risiedendo a .... Tuttavia, è
altrettanto vero che la distanza tra ... e ... non rappresenta in sé un
ostacolo tale da rendere l’organizzazione della vita familiare impossibile o
troppo difficile durante il rimanente periodo di validità del divieto d’entrata,
la moglie e i figli del ricorrente potendo infatti eseguire le trasferte in Italia
anche usufruendo dei trasporti pubblici transfrontalieri (www.tilo.ch).
Inoltre, i figli del ricorrente non sono più piccoli (il primogenito è ormai
maggiorenne e la secondogenita ha ... anni), per cui possono spostarsi,
mediante i mezzi di trasposto pubblici, anche autonomamente, la
secondogenita, se del caso, in compagnia di suo fratello o di sua madre.
Peraltro, il ricorrente potrà comunque chiedere alla SEM, in base a motivi
fondati, la sospensione provvisoria del divieto d’entrata per potere recarsi
di persona, in Ticino, dai suoi cari (cfr. art. 67 cpv. 5 LStrI).
Così, a conti fatti, risulta che un divieto d’entrata di quattro anni, in quanto
“misura che, in una società democratica, è necessaria alla pubblica
sicurezza e alla prevenzione dei reati” (art. 8 cpv. 2 CEDU), permette al
ricorrente e, di riflesso, ai suoi figli e a sua moglie, di intrattenere i loro
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rapporti di famiglia, malgrado gli innegabili inconvenienti di natura pratica,
in accordo con l’art. 8 cpv. 1 CEDU.
12.8 Sulla scorta di tutto quanto precede, la ponderazione dell’interesse
pubblico della Svizzera a tenere lontano dal suo territorio il ricorrente e
l’interesse privato di quest’ultimo ad usufruire della libera circolazione
secondo l’ALC, essenzialmente facendo uso del suo diritto d’ingresso in
Svizzera per intrattenere le relazioni con la sua famiglia (cfr. art. 1 § 1
allegato I ALC e art. 8 cpv. 1 CEDU), non permette di considerare che una
durata del divieto d’entrata di cinque anni sia proporzionata: una durata di
quattro anni appare invece più consona a garantire gli interessi d’ordine e
di sicurezza pubblici svizzeri senza incidere in misura eccessiva sugli
interessi privati del ricorrente.
13.
In conclusione, pronunciando un divieto d’entrata di cinque anni, la SEM
ha violato l’art. 67 cpv. 3 LStrI e il principio di proporzionalità nell’esercizio
del suo potere d’apprezzamento (art. 49 lett. a PA). Stando così le cose, in
accordo con le considerazioni sopraesposte, il ricorso deve essere
parzialmente accolto e la decisione impugnata riformata, nel senso che la
durata del divieto d’entrata è ridotta a quattro anni, per cui lo stesso è valido
dal 14 novembre 2017 al 13 novembre 2021.
14.
14.1 Le spese processuali sono di regola messe a carico della parte
soccombente e, in caso di soccombenza parziale, sono ridotte (art. 63 cpv.
1 PA). Esse comprendono la tassa di giustizia e i disborsi (art. 1 cpv. 1 del
regolamento del 21 febbraio 2008 sulle tasse e sulle spese ripetibili nelle
cause dinanzi al Tribunale amministrativo federale [TS-TAF, RS
173.320.2]); la tassa di giustizia è calcolata in funzione dell'ampiezza e
della difficoltà della causa, del modo di condotta processuale e della
situazione finanziaria delle parti (art. 63 cpv. 4bis PA e 2 cpv. 1 TS-TAF).
In concreto, siccome le conclusioni del ricorrente sono state parzialmente
accolte in relazione alla fissazione della durata del divieto d’entrata
(seconda conclusione subordinata), è giusto porre a suo carico, a titolo di
spese processuali ridotte, fr. 600.– da prelevare sull'anticipo di fr. 1'000.–
da lui già versato. Di conseguenza, fr. 400.– saranno restituiti al ricorrente
una volta che la presente sentenza sarà cresciuta in giudicato.
14.2 Considerato che il ricorso è parzialmente ammesso, il ricorrente, che
è rappresentato da un avvocato, ha diritto a un’indennità, ridotta in
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proporzione, per le spese necessarie derivanti dalla causa (spese ripetibili:
art. 64 cpv. 1 PA e art. 7 cpv. 1 e 2 TS-TAF). Dato che il ricorrente non ha
presentato alcuna nota d’onorario, l’indennità deve essere fissata sulla
base degli atti di causa (art. 14 cpv. 2 TS-TAF). Ora, alla luce dell’ampiezza
e del contenuto del ricorso e dei successivi scritti, che rispecchiano, in
definitiva, la complessità del litigio, è appropriato attribuire al ricorrente
un’indennità ridotta per spese ripetibili di fr. 1'000.– (onorario e spese
d’avvocato). Si osservi ancora che la SEM, in quanto autorità federale, non
ha diritto a un'indennità a titolo di ripetibili (art. 7 cpv. 3 TS-TAF).
(dispositivo alla pagina seguente)
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