Decision ID: a9e7734e-b864-56aa-8af3-2f12fde13b19
Year: 2009
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Sachverhalt:
A. Am 9. Oktober 2007 beantragte die aus dem Kosovo stammende H._ (geb. 1974, nachfolgend: Gesuchstellerin) bei der  Vertretung in Pristina für sich und ihre beiden Kinder Y._ (geb. 2004) und E._ (geb. 2001) ein Visum für einen einmonatigen Besuchsaufenthalt bei ihrer Schwester G._ im Kanton Graubünden (nachfolgend: Gastgeberin bzw. ). Nach formloser Verweigerung übermittelte die  das Gesuch zur Prüfung und zum Entscheid an die Vorinstanz.
B. Nachdem das Amt für Polizeiwesen und Zivilrecht Graubünden bei der Gastgeberin weitere Abklärungen veranlasst und an die Vorinstanz weitergleitet hatte, wies diese die Gesuche um Bewilligung der  mit Verfügung vom 21. Dezember 2007 ab. Dies im Wesentlichen mit der Begründung, die Gesuchstellerin und ihre Kinder stammten aus einer Region, aus welcher der Zuwanderungsdruck als Folge der dort herrschenden wirtschaftlichen und soziokulturellen Verhältnisse bekanntermassen nach wie vor stark anhalte. Viele ihrer Landsleute versuchten, ihren Aufenthalt in der Schweiz durch Ausschöpfung  rechtlicher Mittel zu verlängern, um sich so in Umgehung der bundesrätlichen Begrenzungsmassnahmen eine vermeintlich bessere Zukunft aufzubauen. Der Gesuchstellerin oblägen im Heimatland  zwingende berufliche noch gesellschaftliche Verpflichtungen und auch keine familiären Verantwortlichkeiten, welche trotz der  Verhältnisse Gewähr für eine fristgerechte Wiederausreise bieten würden. Auch lägen keine Gründe vor, die eine Einreise trotz dieser Bedenken als zwingend erscheinen liessen.
C. Mit Rechtsmitteleingabe vom 14. Januar 2008 erhob die Gastgeberin beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde und beantragt die  der vorinstanzlichen Verfügung und die Erteilung der  für einen dreimonatigen Besuchsaufenthalt. Sie macht die unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts sowie Ermessensmissbrauch geltend und führt dazu im Wesentlichen aus, sie könne die Meinung der Vorinstanz – die fristgerechte und  Wiederausreise sei nicht gesichert – nicht teilen. Die  sei mit dem Vater der Kinder Y._ und E._ verheiratet gewesen. Allerdings sei die Trauung lediglich in der Mo-
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schee erfolgt, eine Ziviltrauung habe nicht stattgefunden. Ihr Mann sei jedoch am 1. August 2004 verstorben, weswegen die beiden Kinder eine Rente erhalten würden. Die Gesuchstellerin wohne noch mit ihren Schwiegereltern zusammen. Der Schwiegervater werde auch von ihr gepflegt, da er alt und gebrechlich sei. Die Beschwerdeführerin und ihr Ehemann könnten zudem für die rechtzeitige Ausreise der  und ihrer beiden Kinder aus der Schweiz garantieren. Überdies habe auch eine andere Schwester der Beschwerdeführerin und ein Bruder ihres Ehemanns nach einem Aufenthalt die Schweiz innert Frist wieder verlassen. Die Ausreise der Gesuchsteller könne somit als  betrachtet werden.
Der Rechtsmitteleingabe beigelegt waren u.a. Kopien eines Urteils des Gemeindegerichts Gjakovë, eines Todesscheins vom 29. November 2006, sowie einer Verfügung der Schweizerischen Ausgleichskasse vom 4. August 2006.
D. In ihrer Vernehmlassung vom 6. März 2008 spricht sich die Vorinstanz unter Erläuterung der bisher genannten Gründe für die Abweisung der Beschwerde aus. Ergänzend hält sie fest, es sei zwar nicht an der Integrität der Gastgeberin zu zweifeln; diese – wie auch die geltend gemachten früheren Besuchsaufenthalte von anderen Verwandten – könnten aber keine Gewähr für eine fristgerechte Wiederausreise der Gesuchstellerin und deren Kindern bieten.
E. Die Beschwerdeführerin verzichtete in der Folge auf die Einreichung einer Replik.
F. Auf den weiteren Akteninhalt wird, soweit rechtserheblich, in den  eingegangen.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. 1.1 Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht –  Vorbehalt der in Art. 32 VGG genannten Ausnahmen –  gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. De-
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zember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021), welche von einer in Art. 33 VGG aufgeführten Behörde erlassen . Darunter fallen u.a. Verfügungen des BFM betreffend  der Einreisebewilligung, welche vom Bundesverwaltungsgericht endgültig beurteilt werden (Art. 83 Bst. c Ziff. 1 des  vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]).
1.2 Sofern das Verwaltungsgerichtsgesetz nichts anderes bestimmt, richtet sich das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht nach dem VwVG (Art. 37 VGG).
1.3 Die Beschwerdeführerin ist gemäss Art. 48 Abs. 1 VwVG zur  berechtigt. Auf die frist- und formgerechte Beschwerde ist einzutreten (Art. 50–52 VwVG).
2. Mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht kann die Verletzung von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des  Sachverhaltes und – sofern nicht eine kantonale Behörde als Beschwerdeinstanz verfügt hat – die Unangemessenheit gerügt werden (Art. 49 VwVG). Das Bundesverwaltungsgericht wendet im  das Bundesrecht von Amtes wegen an. Es ist  Art. 62 Abs. 4 VwVG an die Begründung der Begehren nicht  und kann die Beschwerde auch aus anderen als den geltend gemachten Gründen gutheissen oder abweisen. Massgebend ist grundsätzlich die Rechts- und Sachlage zum Zeitpunkt seines  (vgl. E. 1.2 des in BGE 129 II 215 teilweise publizierten  2A.451/2002 vom 28. März 2003).
3. Das schweizerische Ausländerrecht kennt weder ein allgemeines Recht auf Einreise noch gewährt es einen besonderen Anspruch auf Erteilung eines Visums. Die Schweiz ist daher – wie alle anderen  auch – grundsätzlich nicht gehalten, Ausländerinnen und  die Einreise zu gestatten. Vorbehältlich völkerrechtlicher  handelt es sich dabei um einen autonomen Entscheid (vgl. Botschaft zum Bundesgesetz über Ausländerinnen und Ausländer vom 8. März 2002, BBl 2002 3774; BGE 133 I 185 E. 2.3 S. 189).
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4. Am 1. Januar 2008 sind das Bundesgesetz vom 16. Dezember 2005 über die Ausländerinnen und Ausländer (AuG, SR 142.20) sowie die dazu gehörigen Ausführungsverordnungen (u.a. die Verordnung vom 24. Oktober 2007 über das Einreise- und Visumverfahren [VEV, AS 2007 5537]) in Kraft getreten. In der Volksabstimmung vom 5. Juni 2005 wurde dem Bundesbeschluss vom 17. Dezember 2004 über die Genehmigung und die Umsetzung der bilateralen Abkommen  der Schweiz und der EU über die Assoziierung an Schengen und an Dublin (SR 362) zugestimmt. Die entsprechenden  (darunter das Abkommen vom 26. Oktober 2004  der Schweizerischen Eidgenossenschaft, der Europäischen  und der Europäischen Gemeinschaft über die Assoziierung dieses Staates bei der Umsetzung, Anwendung und Entwicklung des -Besitzstands [SAA, SR 0.360.268.1]) sind sodann für die Schweiz am 12. Dezember 2008 definitiv in Kraft getreten. Seitdem ist die Schweiz verpflichtet, den übernommenen Schengen-Besitzstand  und umzusetzen, wie u.a. die Bestimmungen zur  Visapolitik, auf die verschiedentlich in EG-Rechtsakten verwiesen wird. Durch die Übernahme des Schengen-Besitzstandes wurden im AuG entsprechende Anpassungen notwendig (vgl. u.a. Art. 2 Abs. 4 AuG, wonach die Bestimmungen über das Visumverfahren und über die Ein- und Ausreise nur gelten, sofern das Schengen-Recht keine abweichenden Bestimmungen enthält). Im Weiteren ist die VEV total revidiert worden (Verordnung vom 22. Oktober 2008 über die Einreise und die Visumerteilung [VEV, SR 142.204], in Kraft seit 12. Dezember 2008). Art. 57 VEV sieht vor, dass hängige Verfahren nach dem neuen, übergeordneten (Schengen-)Recht fortgeführt werden. Das bedeutet, dass die Schweiz ungeachtet der übergangsrechtlichen Bestimmung von Art. 126 Abs. 1 AuG völkerrechtlich verpflichtet ist, auf Verfahren, die am 12. Dezember 2008 hängig sind, das neue Recht anzuwenden (zum Vorrang des internationalen Rechts: vgl. BGE 131 II 352 E. 1.3.1 [mit Hinweis auf Rechtsprechung und zitierte Doktrin], 119 V 171 E. 4; Rainer J. Schweizer, Zur Einleitung: Das Bundesverwaltungsgericht im System der öffentlich-rechtlichen Rechtspflege des Bundes, in:  Ehrenzeller/Rainer J. Schweizer (Hrsg.), Das : Stellung und Aufgaben, St. Gallen 2008, S. 24).
5. 5.1 Bezüglich der Einreisevoraussetzungen für einen Aufenthalt von höchstens drei Monaten verweist Art. 2 Abs. 1 VEV auf die Verordnung
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(EG) Nr. 562/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. März 2006 über einen Gemeinschaftskodex für das Überschreiten der Grenzen durch Personen (Schengener Grenzkodex [SGK, ABl. L 105 vom 13.04.2006, S. 1–32]). Art. 5 Abs. 1 SGK präzisiert die  für Drittstaatsangehörige. Diese benötigen zur Einreise ein oder mehrere gültige Reisedokumente und – sofern sie der Visumspflicht unterliegen – ein gültiges Visum (Bst. a und b). Sie müssen den Zweck und die Umstände ihres beabsichtigten Aufenthalts belegen und hierfür über ausreichende finanzielle Mittel verfügen (Bst. c). Im Weiteren dürfen sie nicht im Schengener  (SIS) zur Einreiseverweigerung ausgeschrieben sein und keine Gefahr für die öffentliche Ordnung, die innere Sicherheit, die  Gesundheit oder die internationalen Beziehungen eines  darstellen (Bst. d und e).
5.2 Die Einreisevoraussetzungen gemäss Schengener Grenzkodex entsprechen im Wesentlichen Art. 5 Abs. 1 Bst. a–d AuG. Das in Art. 5 Abs. 1 Bst. c SGK genannte Erfordernis, Zweck und Umstände des  Aufenthalts zu belegen, wird in Art. 5 Abs. 1 AuG nicht explizit erwähnt. Demgegenüber verlangt Art. 5 Abs. 2 AuG, dass im Falle  nur vorübergehenden Aufenthalts für die gesicherte  Gewähr zu bieten ist. Dies stellt jedoch kein zusätzliches im  Recht verankertes Erfordernis dar und steht daher nicht im  zum Schengener Grenzkodex. Die Angabe des  Aufenthaltszwecks stellt nämlich zugleich eine  dar, nach Erfüllung dieses Zwecks wieder ausreisen zu wollen. Erfolgen widersprüchliche oder unglaubwürdige Angaben zum , so kann daraus der Schluss gezogen werden, dass der  Gesuchsteller nicht willens ist, nach Ablauf des geplanten  den Schengenraum fristgerecht zu verlassen. In diesem Sinne äussert sich auch die Gemeinsame Konsularische Instruktion an die diplomatischen Missionen und die konsularischen Vertretungen, die von Berufskonsularbeamten geleitet werden (GKI, ABl. C 326 vom 22.12.2005, S. 1–149), die eine analoge Auslegung vornimmt. Die GKI verlangt hinsichtlich des Entscheids über den Visumsantrag die  des Migrationsrisikos; es muss geprüft werden, "ob der  die Absicht hat, in das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten mit Hilfe eines zu Touristik-, Studien-, Geschäfts- bzw. zu  ausgestellten Visums einzuwandern und sich dort “ (vgl. ABl. C 326, S. 10). Die laut Art. 5 Abs. 2 SGK zur Glaubhaftmachung des Aufenthaltszwecks in Frage kommenden Bele-
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ge werden beispielhaft in Anhang I des Schengener Grenzkodex .
5.3 Aufgrund der vorstehenden Erwägungen ist somit festzuhalten, dass die nach Art. 5 Abs. 1 Bst. c SGK erforderliche Überprüfung des Aufenthaltszwecks dieselbe Fragestellung aufwirft wie die Überprüfung des in Art. 5 Abs. 2 AuG genannten Merkmals der gesicherten . Es kann daher an die bisherige Praxis und Rechtsprechung bezüglich des letztgenannten Merkmals angeknüpft werden.
6. Das Schengen-Recht nimmt eine Differenzierung in Bezug auf die  von Drittstaatsangehörigen vor. Die Verordnung (EG) Nr. 539/2001 des Rates vom 15. März 2001 (ABl. L 81 vom 21.03.2001, S. 1–7) verweist in Art. 1 Abs. 1 und 2 auf die Anhänge I und II, welche jeweils eine Liste von Drittländern enthalten. In  I sind diejenigen Drittstaaten aufgelistet, deren Staatsangehörige beim Überschreiten der Aussengrenzen der Schengen-Mitgliedstaaten im Besitz eines Visums sein müssen; Anhang II dagegen führt  Drittländer auf, deren Staatsangehörige von der Visumspflicht  sind. Aufgrund ihrer Nationalität unterliegen die Gesuchstellerin und ihre beiden Kinder damit der Visumspflicht.
7. 7.1 Vorliegend ist zu prüfen, ob die Vorinstanz unter Berücksichtigung der Verhältnisse im Herkunftsland und der persönlichen  einen ermessensfehlerfreien Entscheid getroffen hat. Dabei rechtfertigt es sich, Einreisegesuchen von Personen aus Staaten mit politisch oder wirtschaftlich vergleichsweise ungünstigen Verhältnissen mit einer gewissen Zurückhaltung zu begegnen, da die persönliche  in solchen Fällen häufig nicht mit dem Ziel und Zweck  zeitlich befristeten Einreisebewilligung in Einklang steht.
7.2 Die Gesuchstellerin und ihre beiden Kinder leben im inzwischen unabhängigen und von der Schweiz als Staat anerkannten Kosovo. Die Sicherheitslage in dieser Region konnte zwar im Verlaufe der letzten Jahre weitgehend stabilisiert werden und der Wiederaufbau von  und Infrastruktur ist unter Beteiligung internationaler  und Staatengemeinschaften in Gang gekommen. Aus  Sicht ist es aber trotz grosser internationaler  bisher nicht gelungen, eine Wachstumsdynamik im Kosovo ; es herrscht wirtschaftliche Stagnation und die Arbeitslosigkeit
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bleibt hartnäckig hoch. So sind mehr als die Hälfte der Erwerbsfähigen ohne oder zumindest ohne regelmässiges Einkommen. Der  der Bevölkerung im Kosovo lag im Jahr 2008 bei 45%; 15% der  lebten sogar in extremer Armut (vgl. <http:// www.worldbank . org >, Countries > Europe and Central Asia > Kosovo > Overview >  Brief – December 2008, besucht im März 2009). Der  aus dieser Region ist dementsprechend hoch, was sich auch in der schweizerischen Asylstatistik widerspiegelt. So stammten im Jahr 2008 7.8% der Asylsuchenden aus Serbien (inklusive Kosovo). Diese Region steht damit in der Statistik der Asylgesuche nach  an vierter Stelle (vgl. kommentierte BFM-Asylstatistik 2008, S. 9).
7.3 In Anbetracht der schwierigen Lage im Kosovo und unter , dass die Bereitschaft, das Heimatland zu verlassen,  dort begünstigt wird, wo bereits Verwandte oder  im Ausland leben, ist die Beurteilung der Vorinstanz, die das Risiko einer nicht fristgerechten Wiederausreise als relativ hoch einschätzte, nicht zu beanstanden. Es wäre jedoch zu schematisch und nicht , generell und ohne spezifische Anhaltspunkte ausschliesslich  der allgemeinen Lage in der Herkunftsregion auf eine nicht  gesicherte Wiederausreise zu schliessen. Die eben  Umstände entbinden die Vorinstanz daher nicht von einer  Beurteilung. Namentlich können berufliche,  oder familiäre Verpflichtungen die Prognose einer  Wiederausreise begünstigen.
8. 8.1 Bei der Gesuchstellerin handelt es sich um eine bald 35-jährige Mutter von zwei minderjährigen Kindern, deren Vater am 1. August 2004 verstarb. Mit diesem Mann sei die Gesuchstellerin verheiratet , die Trauung sei jedoch lediglich in der Moschee erfolgt; eine  habe nicht stattgefunden. Die Gesuchstellerin habe bereits vor dem Tod des Ehemanns mit ihren Schwiegereltern , dies sei auch heute noch so. Da insbesondere der  alt und gebrechlich sei, bedürfe dieser denn auch der  Pflege durch die Gesuchstellerin (vgl. Beschwerde vom 14. Januar 2008). Gerade diese im Kulturkreis der Gesuchstellerin übliche traditionelle Familienstruktur – die Schwiegertochter lebt als Witwe mit ihren Kindern im gleichen Haushalt wie ihre Schwiegereltern – lässt die Pflege der Schwiegereltern bzw. des Schwiegervaters durch die Gesuchstellerin als familiäre Verpflichtung glaubwürdig erscheinen: So
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http://www.worldbank/ http://www.worldbank.org/ http://www.worldbank.org/ http://www.worldbank/
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hat eine Witwe grundsätzlich das Recht, im Haushalt der  zu bleiben. Möchte sie den gemeinsamen Haushalt hingegen auf eigenen Wunsch verlassen, muss sie eine Freigabe von ihren  verlangen (vgl. Schweizerische Flüchlingshilfe [SFH], RAINER MATTERN, Kosovo – Bedeutung der Tradition im heutigen Kosovo, Bern 2004). Dass der Schwiegervater tatsächlich auf regelmässige Pflege durch die Gesuchstellerin angewiesen ist, ergibt sich auch aus der Planung eines lediglich einmonatigen Aufenthalts der Gesuchstellerin und ihrer Kinder in der Schweiz, wie aus dem Visumantrag vom 9.  2007 ersichtlich ist.
8.2 Bezüglich der wirtschaftlichen Verhältnisse geht aus den Akten hervor, dass die Gesuchstellerin arbeitslos ist (vgl. Visumantrag vom 9. Oktober 2007), weshalb nicht von einer beruflichen Verankerung im Heimatland ausgegangen werden kann. Allerdings macht die  in ihrer Rechtsmitteleingabe geltend, die beiden  der Gesuchstellerin würden seit dem Tod des Vaters eine  von monatlich je Fr. 156.- erhalten. Zum Beleg wurde eine Kopie der entsprechenden Verfügung der Schweizerischen Ausgleichskasse vom 4. August 2006 eingereicht. Der daraus resultierende Betrag von jährlich Fr. 3'744.-, welcher sich aus den auf ein Jahr hochgerechneten Renten beider Kinder ergibt ([2 x Fr. 156.-] x 12), weist denn auch auf eine gewisse materielle Sicherheit der Gesuchstellerin hin. Verglichen mit dem durchschnittlichen Jahreseinkommen der im Kosovo , welches bei 900 € (ca. Fr. 1'331.-) liegt (vgl. Bundesamt für Flüchtlinge, Kosovo – Wirtschaftliche und soziale Lage, März 2004, S. 1), kann sogar davon ausgegangen werden, die Gesuchstellerin  sich in einer verhältnismässig guten wirtschaftlichen Situation.
8.3 Auch wenn ein gewisses Risiko für ein missbräuchliches Verhalten nicht gänzlich ausgeschlossen werden kann, ergibt sich  doch, dass die persönlichen und wirtschaftlichen Verhältnisse der Gesuchstellerin hinreichend Gewähr für eine fristgerechte  bieten. An diesem Ergebnis vermag auch der in der  vom 6. März 2008 getätigte Verweis der Vorinstanz, die  des Begehrens sei in Übereinstimmung mit der Schweizer  ergangen, nichts zu ändern. Denn einerseits ist nicht ersichtlich, ob die Auslandvertretung bei ihrem formlosen Entscheid sämtliche Beurteilungsgrundlagen berücksichtigte. Andererseits war sie auch nicht in Kenntnis der Vorbringen im Beschwerdeverfahren.
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9. Aufgrund vorgängiger Erwägungen bieten die persönlichen und  Verhältnisse der Gesuchstellerin durchaus hinreichende Gewähr für eine gesicherte Wiederausreise. Demzufolge ist , dass die angefochtene Verfügung den rechtserheblichen  unrichtig resp. unvollständig festhält und in fehlerhafter Ausübung des Ermessens ergangen ist (Art. 49 Bst. a und b VwVG). Die  ist daher gutzuheissen, die angefochtene Verfügung  und die Sache zur neuerlichen Beurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Dabei ist von der Vorinstanz – nebst der letztlich effektiv gewünschten Aufenthaltsdauer – abzuklären, ob die in Art. 2 Abs. 1 VEV genannten Einreisevoraussetzungen gemäss Schengener Grenzkodex erfüllt sind oder allenfalls gemäss Art. 2 Abs. 4 VEV aus humanitären Gründen ein Visum mit räumlich beschränkter Gültigkeit zu erteilen ist.
10. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind der Beschwerdeführerin  Kosten aufzuerlegen (vgl. Art. 63 Abs. 1 VwVG) und der geleistete Kostenvorschuss ist ihr zurückzuerstatten. Es ist ihr ausserdem eine Parteientschädigung zuzusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 7 ff. des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]).
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