Decision ID: 916fcd6b-1658-5c31-8aa3-1c7a0eaa9e8f
Year: 2018
Language: it
Court: TI_TCA
Chamber: TI_TCA_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: public_law

ritenuto,
in fatto
A.
Il mapp. 2293 di Biasca, di 19'415 mq, ospita il complesso
dell'Arsenale, costruito su progetto degli arch. Tami, Jäggli, Brunoni e altri nel 1940-1942. Il complesso, formato da una costruzione amministrativa principale (uffici e intendenza), da sette magazzini e da un'officina meccanica, circondati da ampi piazzali, è situato a nord-est di Biasca e confina ad est con dei giardini e alcuni grotti, a sud con una roggia incanalata, oltre la quale è posto il cimitero comunale, e a ovest e a nord con la zona residenziale R2. Al complesso si accede da via ai Grotti e da via Arsenale. L'attività dell'Arsenale è cessata definitivamente nel 2004, dopo che dal 1956 al 1996 gli edifici sono stati utilizzati nella loro funzione originale nell'ambito di corsi di ripetizione e dal 1980 i pompieri vi hanno trovato gli spazi per le esercitazioni. Al fine di riconvertire l'uso del fondo e sulla base di uno studio di fattibilità allestito nel 2006, il 14 novembre 2008 il comune ha acquistato il complesso dalla Confederazione (Armasuisse) per destinarlo a scopi pubblici, ciò che ha permesso di ottenere un prezzo di favore. Il piano regolatore, approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione 24 marzo 1992 (n. 2174), attribuisce il
mapp. 2293 alla Zona CP17 "Arsenale" (vincolo a favore di altri Enti), senza ulteriore disciplinamento nelle norme di attuazione del piano regolatore (NAPR). Attribuiva inoltre parte del mapp. 5623, di 5'196 mq, inedificato e posto in prossimità della A2, alla zona residenziale. Con risoluzione 11 marzo 2003 (n. 1040) il Governo ha approvato l'attribuzione dell'intero mapp. 5623 alla Zona CP29 "Centro comunale di interesse regionale legato alle attività pompieristiche e della protezione civile".
B.
a. In data 25 marzo 2013 il consiglio comunale di Biasca ha
adottato una variante che prevede di centralizzare al mapp. 2293 vari servizi comunali e regionali, fra cui il corpo regionale dei
pompieri, il servizio Tre Valli Soccorso, un centro di protezione civile, l'azienda dell'acqua potabile e altre strutture. Il complesso
dell'Arsenale viene così inserito in Zona CP17 "Centro Servizi Regionale CSR ed altre attività d'interesse pubblico", retta dagli art. 46 lett. c e 47 cpv. 1 lett. q NAPR. In particolare, secondo quest'ultima norma, le destinazioni ammesse sono le seguenti:
- Il complesso può accogliere contenuti compatibili con la funzione originale (magazzini e strutture di supporto per servizi tecnici e di soccorso, aziende municipali e regionali, depositi pubblici, ecc.)
- Sono ammessi contenuti compatibili quali strutture museali o espositive, sale riunioni, ecc.
- Lo stabile amministrativo centrale (sub. A) può essere utilizzato secondo i suoi scopi originali (residenza per il custode, uffici, laboratori).
La variante prevede inoltre di consolidare il complesso quale bene culturale d'interesse cantonale, l'attribuzione alla nuova zona
del grado di sensibilità al rumore (GdS) III (cfr. art. 47 cpv. 2 NAPR), l'allargamento stradale di via ai Grotti e l'inserimento
dell'intera Zona CP29, la cui destinazione è ormai assorbita dalla nuova zona CP17, in zona residenziale semi-estensiva R3.
b. Contro la pianificazione adottata dal comune
la RI 1 - anche a nome e per conto dello RI 2, di cui è sezione cantonale - unitamente a RI 3 sono insorte davanti al Consiglio di Stato, postulandone l'annullamento. Condividendo l'intento di proteggere il complesso dell'ex Arsenale come bene culturale d'importanza cantonale, esse ne hanno criticato la destinazione, nella misura in cui prevede un uso analogo a quello originario. Segnalando in proposito come anche l'Ufficio dei beni culturali non avesse escluso un riconversione radicale dell'area, esse ritengono che un uso residenziale comporterebbe interventi meno incisivi e snaturanti sugli edifici e s'inserirebbe maggiormente nel comparto residenziale circostante, di modo che andrebbe privilegiato. Tanto più che l'argomento, secondo cui una destinazione residenziale sarebbe incompatibile con gli accordi presi con Armasuisse nell'ambito della cessione del sedime, sarebbe inconsistente: tali accordi potrebbero infatti venir disdetti con ottime ragioni, fra cui il fatto che la destinazione residenziale
favorirebbe maggiormente l'obiettivo di salvaguardia A (conservazione integrale) del complesso, indicato nell'
Inventario federale degli insediamenti svizzeri da proteggere d'importanza nazionale
(
ISOS). La variante si fonderebbe inoltre su presupposti ormai superati e non avrebbe modo di realizzarsi, visto che la Protezione civile avrebbe nel frattempo deciso di trasferire la sua sede a Bodio e che anche Tre Valli Soccorso starebbe valutando soluzioni alternative. Esse criticano poi il fatto che l'azzonamento del mapp. 2293, vista la sua importanza, non sia stato pianificato nell'ambito della revisione generale del piano regolatore ormai alle porte: la variante sarebbe quindi avulsa da una visione d'assieme del territorio comunale e potrebbe pregiudicare gli obiettivi della revisione. La variante si porrebbe anche in contrasto con i principi basilari
della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS
700)
, quali l'uso parsimonioso del suolo, la contenibilità e la densificazione: infatti da un lato, con l'attribuzione del mapp. 5623 alla zona residenziale, la zona edificabile viene ampliata, mentre dall'altro la nuova zona CP17 risulta manifestamente sovradimensionata rispetto alle effettive
esigenze del comune: prova ne è il fatto che due edifici del complesso sarebbero tuttora privi di destinazione. Ciò sarebbe inammissibile anche alla luce del sovradimensionamento della
zona industriale di Biasca. Infine, secondo le ricorrenti, l'area, assimilabile ad una zona industriale-artigianale, non si inserirebbe in modo adeguato nel comparto residenziale circostante. In special modo essa sarebbe inadatta a ospitare servizi di pronto intervento, visto il pericolo e il disturbo arrecato al vicinato. A questo proposito ritengono irragionevole ubicare questi servizi in una zona discosta dai principali svincoli stradali e autostradali, quando, sotto questo profilo, l'ubicazione precedente risultava ottimale.
C.
Con risoluzione 12 luglio 2016 (n. 3262) il Consiglio di Stato ha approvato le varianti, apportandovi alcuni correttivi, fra cui - in considerazione dell'elevata contenibilità del piano con riferimento ai contenuti residenziali - la parziale non approvazione dell'attribuzione del mapp. 5623 alla zona R3 (cfr. in particolare capitoli 7.1.a "Modifiche d'ufficio" e 7.2.a "Decisioni che richiedono una variante di PR", pag. 57, e capitolo 4.1.7., pag. 17-18). Il ricorso
in parola è stato respinto con i seguenti argomenti. In merito all'asserita indeterminatezza dei contenuti della zona CP17, il Governo ha ritenuto anzitutto che la destinazione prevista lasciasse un giusto margine per insediare non solo strutture necessarie
con una certa urgenza ma anche strutture di carattere generale degli enti pubblici locali e regionali, e ciò alla luce della continua evoluzione delle esigenze in materia di servizi pubblici. Pertanto il trasferimento a Bodio della sede della Protezione civile non influirebbe sulle valutazioni alla base della variante. Non vi sarebbero inoltre dubbi in merito al fatto che
"(...) la possibilità di contribuire alla tutela del complesso dell'ex Arsenale con l'inserimento di funzioni previste ora in altra sede a poca distanza dallo stesso e non ancora utilizzate allo scopo costituisca una premessa alla modifica di PR all'esame e al suo interesse pubblico"
. Attendere la revisione generale del piano regolatore, "congelando" la disponibilità delle superfici presenti al mapp. 2293, significherebbe invece condannare il complesso all'incuria. Andrebbe per contro colta
"(...) l'occasione di sfruttare un edificio esistente di proprietà comunale e di valore patrimoniale che evidentemente ha tutto l'interesse ad essere mantenuto integro nelle sue dimensioni fondiarie e pubblico nelle sue destinazioni"
. Per quanto attiene al rispetto dei principi fondamentali della LPT, il Consiglio di Stato ha osservato come, in parziale accoglimento degli argomenti addotti nel ricorso, l'estensione della zona R3 è stata ricondotta entro i limiti di quella vigente prima che il mapp. 5623 venisse interamente attribuito alla zona CP29. Ad ogni modo dal profilo qualitativo le unità insediative specificamente destinate a scopi pubblici non sarebbero comparabili con quelle abitative. Inoltre la zona industriale di Biasca assolverebbe funzioni completamente diverse rispetto a quelle assegnate alla zona CP17. Dal profilo dell'accessibilità l'Esecutivo cantonale ha convenuto che la zona CP29 presentasse dei vantaggi, concludendo tuttavia che l'ubicazione prescelta ne offra di maggiori (concentrazione dei servizi, acquisizione della proprietà da parte del comune, conservazione e uso di un bene culturale, identità dell'ubicazione, possibilità di estensione anche ad altri usi pubblici, sostenibilità finanziaria, riduzione accettabile del grado di tempestività
degli interventi da parte dei servizi di pronto soccorso). Infine, dal profilo del rumore, poiché le attività svolte nella nuova zona
CP17 dovranno rispettare il GdS II attribuito alla circostante zona residenziale, quest'ultima ne risulterebbe sufficientemente protetta.
D.
Avverso la citata risoluzione governativa le ricorrenti citate in ingresso insorgono ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, postulandone l'annullamento. Esse ripropongono in sostanza gli argomenti avanzati senza successo in prima sede, ribadendo l'incompatibilità sostanziale fra alcune funzioni della nuova zona CP17 con la tutela del bene culturale (in particolare per quanto attiene agli interventi esterni necessari per adattare le strutture al ricovero degli automezzi dei pompieri) e rimproverando al comune di non aver mai approfondito seriamente l'opzione di un uso residenziale dell'ex Arsenale. Per quanto attiene poi all'inserimento della zona CP17 nel contesto circostante, esse criticano la ponderazione degli interessi effettuata dal comune e avallata dal Governo.
E.
Il comune di Biasca, tramite il suo municipio, e la Sezione dello sviluppo territoriale, agente per conto del Governo, chiedono che il ricorso venga respinto. Dei loro argomenti si dirà, ove necessario, in seguito.
F.
Con gli allegati di replica e di duplica le parti si riconfermano nelle rispettive posizioni e domande. Le ricorrenti segnalano in particolare come, da quanto appreso dalla stampa, anche l'associazione Tre Valli Soccorso abbia di recente abbandonato l'intenzione d'insediare la sua sede presso la zona CP17.
Considerato,

in diritto
1.
1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data, il ricorso è tempestivo (art. 30 cpv. 1 legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011; LST; RL 7.1.1.1) e la legittimazione di RI 3, cittadina attiva del comune di Biasca, è certa (art. 28 cpv. 2 lett. a e 30 cpv. 2 lett. b LST). Per quanto concerne la RI 1 e la RI 3 il Tribunale considera quanto segue.
1.1.1. Secondo l'art. 28 cpv. 1 LST contro il contenuto del piano
regolatore è dato ricorso al Consiglio di Stato entro quindici
giorni dalla scadenza del termine di pubblicazione; sono legittimati a ricorrere, soggiunge la norma (cpv. 2), ogni cittadino attivo nel comune (lett. a) e ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno di protezione (lett. b). La nozione d'interesse degno di protezione coincide con quello ancorato all'art. 65 della
legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013 (LPAmm; RL 3.3.1.1.; cfr.
Raffaello Balerna
, La protezione
giuridica in materia di piani regolatori, in: RtiD I-2015 pag. 203 segg., 210). Quest'ultimo interesse dev'essere personale, ovvero proprio, diretto e attuale (cfr. sul concetto d'interesse degno di
protezione: RDAT II-2001 n. 2 consid. 2.1. con rinvii;
Benoît Bovay
, Procédure administrative, II ed. Berna 2015, pag. 495 segg.;
Adelio Scolari
, Diritto amministrativo, Parte generale, II ed., Cadenazzo 2002, n. 1255 segg.;
Marco Borghi/Guido
Corti
, Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, ad art. 43; in particolare, circa l'interesse personale e diretto, RDAT I-1992 n. 17).
1.1.2. Una corporazione di diritto privato, dotata di personalità giuridica, può anch'essa ricorrere ogni qualvolta sia direttamente lesa dalla decisione impugnata nei propri legittimi interessi. Nel caso concreto, tuttavia, le due ricorrenti non appartengono a quella limitata e qualificata cerchia di persone la cui situazione appare legata all'oggetto del provvedimento comunale impugnato da un rapporto più stretto e intenso di quello che intercorre con gli altri membri della collettività. Infatti, esse non sono toccate dal provvedimento in misura diversa o superiore a quella di qualsiasi altra persona fisica o giuridica: non può, pertanto, esser loro riconosciuto un interesse personale, diretto e concreto a dolersi del provvedimento.
1.1.3. La giurisprudenza riconosce a una corporazione costituitasi come persona giuridica, che non sia lesa nei propri legittimi interessi, la facoltà di interporre ricorso in difesa dei suoi membri quando la potestà ricorsuale a tutela dei diritti in questione compete ai singoli soci, quando la totalità o molti di essi sono toccati dall'atto impugnato e quando gli statuti affidano alla corporazione la difesa di questi interessi comuni (cosiddetto ricorso corporativo di natura egoista; cfr. per tutte: RDAT I-2001 n. 27 consid. 2.2). Tuttavia, nemmeno questa ipotesi torna in concreto applicabile, poiché l'adempimento di questi requisiti non è stato minimamente provato. Benché al pari degli altri presupposti processuali la sussistenza della legittimazione a ricorrere dev'essere esaminata d'ufficio, la prova delle circostanze fattuali che la fondano spetta comunque al ricorrente (cfr. RDAT I-2001 n. 27; ZBl 100/1999 pag. 399).
1.1.4. Sia soggiunto per completezza che neanche entra in
considerazione di far capo alla legittimazione a ricorrere prevista
dall'art. 12 della legge federale sulla protezione della natura e del paesaggio del 1° luglio 1966 (LPN; RS 451). In relazione al diritto di protezione della natura e del paesaggio, la potestà ricorsuale delle organizzazioni è infatti circoscritta alle decisioni adottate nello svolgimento dei compiti della Confederazione (RtiD II-2016 n. 43 consid. 3.2.2.1). Fatto salvo il caso - qui non dato, poiché l'intero mapp. 5623 era assegnato alla zona costruibile CP29 - di nuova assegnazione di terreno alla zona edificabile (DTF 142 II 509 consid. 2) né la pianificazione del territorio, ambito in cui avviene nel Cantone Ticino la tutela dei beni culturali immobili (art. 20 e 51 legge cantonale sulla protezione dei beni culturali del 13 maggio 1997; LBC; RL 9.3.2.1), né la tutela del paesaggio, che ricomprende quella dei beni culturali, rientrano nei compiti federali secondo l'art. 2 LPN (DTF 121 II 190 consid 3c/aa e bb; RtiD II-2016 loc. cit., RDAT I-1999 n. 23).