Decision ID: 4f010e63-d3dc-57af-b56c-8fd9b1753ead
Year: 2016
Language: it
Court: TI_TCA
Chamber: TI_TCA_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: public_law

ritenuto, in fatto
A. a. L'11 maggio 2012 la cittadina serba CO 1 (1982) - entrata in Svizzera nel luglio 1990, titolare di un permesso di domicilio e residente dal 2008 a _ - ha depositato presso la cancelleria comunale di _ una domanda, secondo la procedura ordinaria, volta ad ottenere la cittadinanza svizzera, quella cantonale e l'attinenza comunale per stranieri, per sé e in favore della figlia _ (2009), allegando la documentazione richiesta. L'istanza è stata successivamente estesa anche per l'altra figlia, _, nata nel 2013.
Esperite le formalità del caso volte a determinare il grado d'integrazione e di idoneità delle istanti, il 20 marzo 2014 il municipio di RA 1 ha licenziato il messaggio n. 45 contenente la proposta di concedere loro l'attinenza.
Con rapporto 20 maggio 2014, la commissione delle petizioni ha invitato il consiglio comunale a respingere il messaggio municipale. Ha tenuto conto del fatto che _, compagno (ora marito) di CO 1 e padre di _ e _, aveva a carico diverse condanne penali (segnatamente una pena detentiva di 19 mesi, sospesa con un periodo di prova, siccome riconosciuto colpevole di truffa ripetuta ai danni di due case da giuoco del Cantone) e che l'interessata era stata sua collega durante il periodo delle malversazioni. Inoltre, al momento dell'inoltro della procedura di naturalizzazione, essa lavorava come dipendente nel ristorante gestito dal compagno.
Nella seduta 26 maggio 2014, il consiglio comunale ha respinto la proposta municipale.
b. Il 21 gennaio 2015, il Consiglio di Stato ha accolto il ricorso di CO 1 contro la predetta risoluzione, annullandola e rinviando gli atti all'autorità inferiore per nuova decisione.
Dopo avere rilevato che la ricorrente adempie tutti i presupposti previsti dalla legge per l'ottenimento della cittadinanza svizzera, il Governo ha considerato come l'attinenza comunale non potesse esserle negata a causa dei precedenti penali del compagno, la procedura di naturalizzazione essendo individuale e non di gruppo.
c. Preso atto della predetta risoluzione governativa, il municipio ha quindi trasmesso al consiglio comunale il messaggio n. 64, allestito il 17 febbraio 2015, postulando la concessione dell'attinenza comunale a CO 1 e alle figlie _ e _.
La proposta è stata quindi demandata alla commissione delle petizioni per il relativo esame, la quale, il 23 marzo 2015, ha invitato nuovamente il legislativo a respingere il messaggio municipale. Riferendosi a quanto aveva già indicato il 20 maggio 2014, la commissione in parola è rimasta dell'avviso che "i dubbi, già espressi nel rapporto al Messaggio municipale n. 45 riguardo alla concessione dell'attinenza comunale alla signora CO 1, non sono stati fugati. E questo malgrado il dettagliato esposto del Consiglio di Stato".
Riunitosi in seduta straordinaria alla presenza di 22 membri su 25, il 30 marzo 2015 il consiglio comunale di _ ha respinto nuovamente, dopo discussione, la domanda di concessione dell'attinenza comunale alle interessate, la relativa votazione avendo dato il seguente risultato:
CO 1: favorevoli 8, contrari 2, astenuti 12
_: favorevoli 10, contrari 1, astenuti 11
_: favorevoli 10, contrari 1, astenuti 11
Il 31 marzo 2015, giorno della pubblicazione all'albo della risoluzione comunale, il municipio ha informato CO 1 della decisione del legislativo. Le ha comunicato che la domanda è stata respinta a causa del mancato raggiungimento del quorum sancito all'art. 61 cpv. 1 della legge organica comunale del 10 marzo 1987 (LOC; RL 2.1.1.2), che impone almeno un terzo di voti favorevoli (nel presente caso pari a 9) dei 25 membri del consiglio. Di riflesso, neppure alle figlie _ e _ poteva essere concessa l'attinenza comunale, nonostante avessero raccolto il numero di voti necessario. Queste ultime non potevano ottenere la naturalizzazione nemmeno a titolo individuale, in quanto non soddisfano i requisiti temporali minimi di permanenza in Svizzera previsti all'art. 15 della legge federale su l'acquisto e la perdita della cittadinanza, del 29 settembre 1952 (Legge sulla cittadinanza, LCit; RS 141.0).
d. Il 21 aprile 2015, CO 1 si è sposata con _.
B. Con giudizio 21 ottobre 2015, il Consiglio di Stato ha accolto il gravame di CO 1 ed annullato la decisione 30 marzo 2015 del legislativo di _, rinviando gli atti all'autorità inferiore affinché conceda l'attinenza comunale alle interessate.
Ha considerato la decisione impugnata lesiva del diritto di essere sentito della ricorrente in quanto si limita a fornire delle motivazioni di tipo tecnico, e meglio il mancato raggiungimento del quorum imposto dalla LOC, senza spiegare le ragioni per le quali la domanda di naturalizzazione è stata respinta.
L'avversata risoluzione del legislativo comunale, provocata dall'astensione della maggioranza dei consiglieri votanti e dai dubbi espressi dalla Commissione delle petizioni, si basa in realtà sui motivi (legati ai precedenti penali del marito della ricorrente) già dichiarati infondati ed arbitrari nella precedente risoluzione governativa del 21 gennaio 2015. Secondo l'Esecutivo cantonale, ammettere una semplice motivazione tecnica, significherebbe aprire la porta ad ogni sorta di abuso, violando il principio della forza derogatoria del diritto federale e relegando la concessione dell'attinenza comunale a un mero atto politico, ciò che è contrario a quanto stabilito dalla giurisprudenza del Tribunale federale. Ha quindi ritenuto la decisione impugnata arbitraria.
C. Contro il predetto giudicato governativo, il comune di RI 1 insorge ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo chiedendone l'annullamento.
Contesta che la decisione del consiglio comunale sia carente di motivazione in quanto la stessa precisa che il diniego è dovuto al mancato raggiungimento del quorum, ritenuto pure che nessuna legge impone di motivare un voto di astensione.
Sostiene inoltre che la concessione dell'attinenza comunale agli stranieri è un mero atto amministrativo con implicazioni di natura politica; in caso contrario, il legislatore cantonale non avrebbe esitato ad attribuire tale competenza al municipio (dove i votanti non possono astenersi) o all'amministrazione comunale e non al consiglio comunale che è un organo politico.
D. All'accoglimento dell'impugnativa si oppongono sia il Consiglio di Stato che CO 1, quest'ultima con argomenti di cui si dirà, se necessario, nell'ambito dei considerandi di diritto.
Dal canto suo, il Presidente del consiglio comunale chiede di confermare il gravame.
E. In sede di replica la ricorrente ha ribadito i propri argomenti, mentre le controparti non hanno presentato un allegato di duplica.

Considerato, in diritto
1.1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo discende dagli art. 208 cpv. 1 LOC e 41a della legge sulla cittadinanza ticinese e sull'attinenza comunale dell'8 novembre 1994 (LCCit; RL 1.2.1.1).
1.2. Per quanto riguarda la legittimazione a ricorrere dell'insorgente, va rilevato quanto segue.
Legittimato a ricorrere e detentore della qualità per agire in giudizio è soltanto il comune, sulla base dell'art. 209 lett. b LOC, in quanto corporazione di diritto pubblico. Diversamente da quest'ultimo, il municipio non possiede né la capacità giuridica né quella di essere parte (cfr. STF 1P.77/1999 del 5 marzo 1999, pubbl. in: RDAT II-1999 n. 48 con rinvii a giurisprudenza e dottrina; inoltre, tra le tante sentenze del Tribunale cantonale amministrativo, vedi STA 52.2001.140 del 15 giugno 2001, pubbl. in: RDAT I-2002 n. 8). In effetti, il municipio è soltanto l'organo esecutivo del comune (art. 18 cpv. 3 Costituzione della Repubblica e Cantone Ticino del 15 dicembre 1997; Cost./TI; RL 1.1.1.1; art. 9 cpv. 1 LOC). Non si identifica, con esso, ma lo rappresenta soltanto davanti all'autorità giudiziaria. Il municipio può dunque esclusivamente introdurre un ricorso in nome del comune, esercitando una competenza di rappresentanza di quest'ultimo che gli spetta in vertenze di carattere amministrativo anche senza l'autorizzazione del consiglio comunale (art. 13 cpv. 1 lett. l, 106 lett. a, 110 cpv. 1 lett. l LOC; inoltre: RDAT II-1999 n. 48).
Tornando al caso in esame, sebbene l'impugnativa sia intestata a nome del comune di RI 1 rappresentato dal proprio municipio, la medesima indica però a pagina 2, nella sezione "In fatto", che "l'Esecutivo comunale ritiene che questo gravame va presentato per rispetto della decisione assunta dal Legislativo comunale. D'altronde, l'articolo 106 cpv. 1 lett. a LOC affida al Municipio anche la competenza di prendere tutti i provvedimenti di sua competenza a tutela dell'interesse del comune, comprese le procedure amministrative".
Da quanto precede, ci si può invero chiedere se non sia in realtà il municipio di RA 1 a ricorrere: in tal caso, il gravame andrebbe dichiarato irricevibile per i motivi testé esposti.
Sia come sia, la questione non necessita di essere ulteriormente approfondita, in quanto il ricorso va in ogni caso respinto per i motivi che verranno esposti nei successivi considerandi di diritto.
1.3. Entro questi limiti il gravame, tempestivo giusta gli art. 213 cpv. 2 LOC e 68 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013 (LPAmm; RL 3.3.1.1), è ricevibile in ordine. Ritenuto che riguarda unicamente aspetti di natura giuridica, esso può essere deciso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm).
2. 2.1. Secondo l'art. 37 cpv. 1 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101), ha la cittadinanza svizzera chi possiede una cittadinanza comunale e quella di un Cantone. Giusta l'art. 38 cpv. 2 Cost., la Confederazione emana prescrizioni minime sulla naturalizzazione degli stranieri da parte dei Cantoni e rilascia il relativo permesso.
2.2. L'acquisto e la perdita della cittadinanza è disciplinata dalla relativa legge federale del 29 settembre 1952 (Legge sulla cittadinanza, LCit; RS 141.0).
L'art. 12 cpv. 1 LCit dispone che nella procedura ordinaria - quale è quella in oggetto - la cittadinanza svizzera si acquista mediante la naturalizzazione in un Cantone e in un Comune.
Il richiedente è considerato idoneo all'ottenimento della naturalizzazione, precisa l'art. 14 LCit, se si è integrato nella comunità svizzera (a), si è familiarizzato con il modo di vita e gli usi e costumi elvetici (b), si conforma al nostro ordine giuridico (c) e non compromette la sicurezza interna o esterna della Svizzera (d).
Secondo l'art. 33 LCit, i figli minorenni del richiedente sono compresi, di regola, nella sua naturalizzazione o reintegrazione.
2.3. In Ticino, la cittadinanza cantonale può essere concessa allo straniero, se ha risieduto nel Cantone durante cinque anni e se adempie i requisiti per la concessione dell'autorizzazione federale alla naturalizzazione (art. 12 cpv. 1 LCCit).
Lo straniero che intende chiedere in via ordinaria la cittadinanza cantonale e l'attinenza comunale, e con ciò la cittadinanza svizzera, deve presentare la sua domanda al municipio del comune di residenza, utilizzando l'apposito modulo ufficiale e allegando i documenti previsti (art. 15 cpv. 1 LCCit e 5 del regolamento della legge sulla cittadinanza ticinese e sull'attinenza comunale del 10 ottobre 1995; RLCCit; RL 1.2.1.1.1).
Ricevuta la domanda, il municipio assume per mezzo dei suoi servizi, della polizia cantonale ed eventualmente di ogni altro ufficio pubblico, tutte le informazioni atte a dare un quadro completo della personalità del richiedente e dei membri della sua famiglia, in particolare, per quanto si riferisce all'integrazione nella comunità ticinese, alla condotta, alle condizioni economiche e sociali, come pure alle relazioni con il paese d'origine (art. 6 cpv. 1 RLCCit). Conclusi gli accertamenti, dispone l'art. 17 LCCit, il legislativo comunale decide sulla concessione dell'attinenza comunale (cpv. 1). Se l'attinenza comunale è rifiutata, la procedu-ra ha termine (cpv. 2). Il municipio comunica in forma scritta al richiedente il risultato della decisione dell'assemblea o del consiglio comunale (art. 4 cpv. 2 RLCCit, giusta il rinvio di cui all'art. 8 RLCCit).
Concessa l'attinenza comunale, l'autorità cantonale trasmette la domanda a quella federale con il suo preavviso. L'autorità cantonale può effettuare ulteriori accertamenti (art. 18 LCCit).