Decision ID: fd35ceb5-850d-4f23-a152-36031f486005
Year: 2008
Language: fr
Court: VD_TC
Chamber: VD_TC_031
Canton: VD
Region: Région lémanique
Law Area: public_law

Vu les faits suivants
A. Propriété des frères Michel et Philippe Croisier, la parcelle n° 531 de la Commune de Lonay, d’une surface de 1'139 m2, se situe dans une pente orientée au sud. Elle est limitée à l'est par une route communale (chemin de la Clergère), au-delà de laquelle sont bâties des maisons de type individuel, et entourée pour le reste par la parcelle n° 990 recouverte de vignes. Elle supporte une maison d’habitation n° ECA 277 datant de 1943, qui servait au logement et à l’exploitation du domaine viticole familial jusqu’en 1988. A cette date, l’exploitation a été reprise par le troisième frère, Jean-François Croisier, et l'immeuble a été exclu du domaine viticole. La parcelle n° 531 est colloquée en « zone viticole constructible » selon le plan général d’affectation approuvé par le Département des infrastructures le 10 avril 2001.
B. Le bâtiment n° ECA 277 comporte quatre niveaux. Les combles, isolés, ne sont pas habitables. Le rez-de-chaussée et le premier étage sont occupés par un appartement chacun. Le sous-sol, dégagé au sud par l’effet de la pente, est prolongé dans son angle sud-ouest par un local rectangulaire semi-enterré de 23 m2 environ, couvert par une dalle en béton servant de terrasse pour l’appartement du rez-de-chaussée (ci-après: la dalle supérieure). Ce local était séparé du sous-sol de la maison par une porte en bois à double battants de 4 m de large environ, qui débouchait sur une petite cuisine, laquelle donnait accès à des sanitaires au nord et à une petite chambre à l’est. Jusqu’en 1988, il servait de réfectoire et de lieu de travail pour les ouvriers du domaine viticole. Par la suite, il a été utilisé comme atelier, place de stockage et débarras, sans être entretenu si ce n’est des travaux d’étanchéité de la dalle supérieure. Quant à la partie "habitable" du sous-sol, elle a servi à l'hébergement des ouvriers de l’exploitation de 1957 à 2005.
Dans un rapport de la Chambre vaudoise d’agriculture datant de décembre 1985, la maison précitée est décrite comme suit :
"En sous-sol, nous trouvons un réfectoire de 20 m2 environ avec cuisinette, une chambre pour le personnel au rez, un appartement de trois pièces, cuisine avec confort, utilisé par le propriétaire. Au premier, un appartement de même surface, loué à un tiers. Chauffage par calorifères. Les combles sont isolées, la charpente est en bon état."
C. Du 2 au 22 juin 2006, M. Philippe Croisier a mis à l’enquête publique la démolition d’un garage indépendant existant et la construction d’un double garage à la même place, l’abattage d’un sapin situé à quelques mètres à l’ouest de la terrasse précitée, l’installation d’une pompe à chaleur et la "transformation d'un local en sous-sol". Concernant ce local, les plans déposés à cet effet faisaient état uniquement de la réfection de la plus grande partie de la dalle supérieure. La demande de permis de construire, signée le 10 mai 2006, indiquait que la parcelle concernée se situait en "zone d’habitation individuelle".
Selon le rapport de synthèse de la Centrale des autorisations CAMAC du 13 juin 2006, l’Etablissement cantonal d’assurance contre l’incendie et les éléments naturels (ECA) et le Service des eaux, sols et assainissement, division eaux souterraines, ont délivré les autorisations spéciales requises sous certaines conditions; le Service de l’environnement et de l’énergie, division énergie, n’a pas formulé de remarque.
Aucune opposition n’a été déposée en temps utile.
Le permis de construire n° 248/06 a été délivré à Philippe et Michel Croisier le 7 août 2006. Il y était notamment précisé qu’aucune modification ne pouvait être apportée au projet sans l’autorisation de la municipalité.
D. Le 28 juin 2007, la Municipalité de Lonay (ci-après: la municipalité) a demandé à Michel et Philippe Croisier de lui transmettre d’ici au 16 juillet 2007 un plan d’architecte indiquant les transformations auxquelles ils avaient procédé dans le local du sous-sol, sans autorisation préalable.
Le 13 juillet 2007, les intéressés ont répondu à la municipalité ce qui suit:
"Votre demande, qui survient plus d’un an après la mise à l’enquête et neuf mois après de début des travaux, en septembre 2006, n’a pas manqué de nous surprendre. En effet, nous sommes en train d’exécuter tout simplement les travaux qui ont fait l’objet de la mise à l’enquête publique.
Cela étant, nous donnons suite à votre courrier en vous adressant en annexe une copie des plans de l’architecte et en vous apportant les précisions suivantes.
La mise à l’enquête portait notamment sur la transformation d’un local en sous-sol. Ces travaux sont actuellement en cours de finition. Il s’est agi d’assainir et d’isoler ce local, un réfectoire datant du début des années 50.
La dalle, fendue, et la chape devaient être refaites. Une isolation interne doit être posée aux murs (5 cm). Un carrelage sera posé sur la chape en béton. En revanche, aucune modification ne sera apportée à ce local. Les murs porteurs sont d’origine. L’enveloppe extérieure n’est pas modifiée. Aucun mur ne doit être élevé dans ce local. Les ouvertures existantes sont maintenues, aucune ouverture supplémentaire ne sera faite.
Ainsi donc, les travaux sont conformes aux plans et correspondent à la mise à l’enquête. Encore une fois, il s’agit pour nous d’assainir ce local sans porter atteinte à la configuration ou à la destination des lieux."
Après une visite du chantier du 7 août 2007, la municipalité, ayant constaté que le sous-sol était réaménagé en appartement, a exigé la suspension des travaux jusqu’à droit connu, dans une lettre du 15 août 2007 qui n’indiquait aucune voie de recours.
Le 7 septembre 2007, sous lettre-signature, la municipalité a enjoint aux intéressés de déposer les plans des travaux entrepris et envisagés ainsi qu’un relevé de l’état avant travaux. Elle a également soutenu que la parcelle en question ne se situait pas en zone d’habitation individuelle, mais en zone viticole constructible, si bien que les travaux pouvaient devoir être soumis à l’accord préalable du Service du développement territorial (ci-après: le SDT).
E. Le 28 septembre 2007, Michel et Philippe Croisier ont recouru contre cette décision, concluant à son annulation et à l’autorisation d’achever les travaux entrepris dans les locaux du sous-sol de leur bâtiment. Ils font valoir qu’ils ont procédé à l’assainissement des locaux existants, qui étaient affectés à l’habitation "depuis des décennies". Ils ajoutent qu’ils n’ont ainsi pas changé la disposition des pièces ni la configuration des lieux, ni créé de nouvelles ouvertures ou déplacé de murs porteurs, mais se sont contentés d’isoler les murs, de poser du carrelage et de changer les installations de la cuisine et des sanitaires. Ils précisent encore que de tels travaux d’entretien et de petite transformation intérieurs ne nécessitent de toute façon aucune autorisation.
Dans sa réponse du 15 novembre 2007, la municipalité expose que le dossier soumis à l’enquête publique ne prévoyait aucune transformation des locaux destinés au personnel de l’exploitation viticole et que la demande de permis de construire indiquait à tort qu’il s’agissait d’une zone d’habitation individuelle.
Dans ses observations du même jour, le SDT indique que la parcelle litigieuse est classée en "zone viticole constructible", qui est en réalité un territoire localisé susceptible d’accueillir des constructions dans une zone qui est normalement inconstructible (en l’espèce, zone viticole). Il ajoute que, faute d’autorisation spéciale cantonale pour les travaux litigieux, le permis de construire est "entaché de nullité absolue".
Par mémoire complémentaire du 11 janvier 2008, les recourants relèvent notamment que le service technique de la Commune de Lonay leur avait indiqué que leur maison se trouvait en zone agricole constructible et qu’il n’y avait pas de problème pour entreprendre des travaux. Ils ajoutent que la zone viticole constructible ne saurait suivre le régime applicable à la zone agricole.
Le 14 février 2008, le SDT a précisé que la réglementation communale ne pouvait définir une zone à bâtir dans une zone agricole et que, en l’absence de dossier, il ne pouvait vérifier si les travaux effectués constituaient un changement d’affectation et nécessitaient ainsi une autorisation spéciale.
F. La Cour de céans a procédé à une inspection locale le 17 avril 2008, dont le compte-rendu relate notamment ce qui suit:
"A l’extérieur, il [le tribunal] constate qu’un double terrassement a été effectué à l'ouest du local litigieux. Deux murets de soutènement en béton de 1 m 20 de hauteur environ ont été construits de façon à créer deux planies successives. Ils sont flanqués chacun d’un escalier en béton, ce qui permet d’accéder sur la nouvelle dalle, entièrement refaite dans les mêmes dimensions, qui fera office de terrasse une fois sécurisée par des barrières. La façade sud du local litigieux comporte une double porte-fenêtre coulissante et une porte d’entrée entièrement vitrée, séparées par un pilier en béton de 30 cm. Cette double porte-fenêtre vitrée a remplacé une porte en bois à deux battants, dont la moitié supérieure était vitrée. La fenêtre ouvrant à l’ouest a été légèrement agrandie.
A l’intérieur, les travaux ne sont pas terminés. Une isolation thermique est posée contre les murs et un faux plafond a été réalisé, percé de trous destinés à accueillir des spots et des luminaires; le sol est entièrement recouvert de carrelage neuf. L’angle nord-est est percé d’une porte qui permet d’accéder à une salle de bain, entièrement rénovée, qui comporte baignoire, douche, WC et lavabo. A l’est, le local s’ouvre sur une pièce qui était une cuisine, dont elle était séparée auparavant par une porte en bois à double battant. Une seconde pièce, modeste, jouxte à l’est la cuisine et servait de chambre pour les ouvriers viticoles saisonniers. Son mur sud est percé d'une fenêtre vraisemblablement trop petite pour rendre la pièce habitable. De cette chambre, une seconde porte permet d’accéder aux locaux techniques du sous-sol (cave, buanderie, local pour pompe à chaleur). Des escaliers intérieurs conduisent au rez, dans le corridor d’entrée du bâtiment. Ce dernier contient un appartement au 1er étage, occupé par Philippe Croisier et un appartement au rez, actuellement en rénovation et destiné à la location. Les travaux au sous-sol permettront à Michel Croisier, domicilié à Genève, d’avoir un pied-à-terre dans la maison familiale."
Le 16 mai 2008, le SDT a relevé que les travaux constatés lors de la visite des lieux, tant extérieurs qu’intérieurs, excédaient les objets pouvant être dispensés d’enquête publique, qu’ils devaient être examinés au regard des règles fédérales et cantonales applicables hors des zones à bâtir et qu’il fallait dès lors soumettre à l’enquête publique les travaux en question.
La municipalité a fait part de ses observations le 17 juin 2008.
Le même jour, les recourants ont précisé que les nouveaux murs de soutènement extérieurs ont remplacé des murs précédents, que l’ancienne dalle faisait déjà office de terrasse, et que la question de savoir si la zone viticole constructible doit être assimilée à une zone agricole ou non doit être appréciée selon un critère matériel et non procédural.
A cette occasion, la municipalité a produit le préavis municipal n° 9/99 relatif à la révision du plan général d’affectation et de son règlement.
G. Les recourants et le SDT se sont déterminés sur ce préavis le 7 juillet 2008. Leurs arguments respectifs seront repris plus loin dans la mesure utile.
Le 6 août 2008, la municipalité a produit le « rapport préalable 26 OAT » de mars 1999 relatif à la révision du plan général d’affectation, qui, au sujet de la parcelle litigieuse, mentionne qu’il s’agissait d’une zone viticole et agricole et que « à l’exception des deux bâtiments existants au lieu-dit “Roman Dessous”, la zone viticole devient inconstructible sauf pour les capites ».

Considérant en droit
1. Conformément à l’art. 2 de la loi du 12 juin 2007 modifiant celle du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA; RSV 173.36), les causes pendantes au 1er janvier 2008 sont traitées par la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal, qui a remplacé le Tribunal administratif.
2. Les recourants soutiennent que les travaux réalisés au sous-sol relèvent de l'entretien et de la petite transformation intérieure, pour lesquelles aucune autorisation n'est nécessaire.
Selon la jurisprudence, les travaux d'entretien et de réparation consistent en des travaux de rénovation (toitures, façades, fenêtres) et de modernisation (nouvelle installation de chauffage, équipements sanitaires). Il importe de ne pas modifier la structure existante ou de le faire de façon très peu importante, l'aspect, la distribution et la destination de la construction restant inchangés. De tels travaux visent donc à protéger l'ouvrage ou l'installation existante des effets de la dégradation due au temps, voire à la moderniser (de façon raisonnable) en fonction des exigences de confort moderne (v. AC.2005.0233 du 31 mars 2006 consid. 4 et l'arrêt cité). En revanche, la transformation est l'opération tendant à modifier la répartition intérieure des volumes construits ou l'affectation de tout ou partie de ces volumes, sans que le gabarit de l'ouvrage ne soit augmenté et sans que l'affectation des nouveaux locaux ne soit contraire au règlement (AC.2001.0089 du 1er avril 2003 consid. 3; AC.2001.0161 du 7 janvier 2002 et les références citées).
Lors de l'inspection locale, il a été constaté que dans le local lui-même les murs avaient été isolés, qu'un faux plafond avait été réalisé et qu'un carrelage avait été posé sur le sol. Ces travaux, conjugués à l'installation d'une nouvelle cuisine, au remplacement des sanitaires et à la rénovation de la petite chambre à l'est, confirment qu'il s'agit d'aménager la partie sud du sous-sol en appartement, destiné à accueillir Michel Croisier. Or, auparavant, le local a servi de réfectoire, de lieu de travail, d'atelier, de place de stockage et de débarras; il ne disposait d'aucun confort et était d'ailleurs séparé du "logement" des ouvriers de l'exploitation viticole par une porte en bois à double battants. Ainsi, les travaux réalisés par les recourants dépassent manifestement le cadre du simple entretien ou de la transformation mineure et entraînent, au surplus, une nouvelle affectation du local en question, qui perd un usage technique pour un usage d'habitation. Une autorisation communale était dès lors nécessaire. A cet égard, il y a lieu de déterminer si le permis de construire accordé le 7 août 2006 comprend les travaux précités, comme le soutiennent les recourants.
3. a) La forme de la demande de permis de construire, ainsi que la constitution du dossier d'enquête sont régies, en vertu de la délégation figurant à l'art. 108 al. 2 de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11), par les art. 68 à 73 du règlement du 19 septembre 1986 d'application de la LATC (RATC; RSV 700.11.1). Le principe général est que la demande de permis doit être accompagnée de toutes les indications nécessaires pour se rendre compte de l'importance et de la nature des travaux projetés (art. 69 al. 3 RATC; AC.2003.0063 du 18 septembre 2003). Sont exigés notamment en cas de transformation, de démolition ou de changement de destination, le numéro d'assurance et la note au recensement architectural du ou des bâtiments (art. 69 al. 1 ch. 1 let. h RATC); s'agissant des objets pouvant être dispensés d'enquête publique ou des transformations ou des changements d'affectation de constructions ou d'installations conformes aux dispositions légales et réglementaires n'impliquant pas de modification de volumes ou de surfaces au sol, un extrait cadastral ou une copie du plan de situation à jour comportant les indications nécessaires (ch. 1bis); les plans à l'échelle du 1 : 100 ou du 1 : 50 des sous-sols, rez-de-chaussée, étages et combles avec destination de tous les locaux et l'indication des mesures de prévention contre les incendies (ch. 2, 1ère phrase) et les documents et pièces démontrant que la construction est conforme aux dispositions applicables à l'utilisation rationnelle et aux économies d'énergie, ainsi qu'aux énergies renouvelables dans les constructions (ch. 7) et les plans des aménagements extérieurs avec le tracé précis du raccordement au réseau routier (ch. 8).
Le Tribunal fédéral attache certes une grande importance à la mise à l'enquête publique de tous les plans; il a ainsi notamment jugé que l'absence d'un plan des aménagements extérieurs, qui a pour but de renseigner les propriétaires voisins et de leur permettre, cas échéant, de s'opposer au projet en toute connaissance de cause, constituait une violation du droit d'être entendu (v. RDAF 1989 p. 456). Le Tribunal administratif a confirmé qu'il convenait de se conformer à cette jurisprudence et de tenir pour obligatoire l'exigence de la mise à l'enquête des aménagements extérieurs (arrêt AC.1991.0179 du 10 juin 1992). Toutefois, lorsque les plans d'enquête présentent des lacunes, celles-ci n'entraînent la nullité du permis de construire que si elles sont de nature à gêner les tiers dans l'exercice de leurs droits ou qu'elles ne permettent pas de se faire une idée précise, claire et complète des travaux envisagés et de leur conformité aux règles de la police des constructions (AC.2003.0104 du 2 mars 2004; AC.2001.0224 du 6 août 2003; AC.2000.0119 du 10 octobre 2001; AC.1996.0220 du 19 août 1998; AC.1995.0120 du 18 décembre 1997 et les références citées). Tel est le cas en l’espèce, comme il sera exposé ci-dessous.
b) Au dossier de l'autorité intimée figure une lettre du 6 février 2006, émanant des architectes mandatés par les recourants, qui demande à la municipalité si une enquête publique est nécessaire pour refaire la dalle supérieure et installer une pompe à chaleur. La demande de permis de construire mentionne la démolition du garage n° 690, la construction d'un nouveau garage, l'installation d'une pompe à chaleur et la transformation d'un local en sous-sol. Les plans joints en annexe concernent uniquement le garage et la dalle supérieure. La lettre accompagnant cette demande précise en outre "qu'il y aura quelques travaux de rénovation de la maison, soit l'isolation de la toiture, rhabillage et crépissage des façades". On peine à comprendre les raisons pour lesquelles les architectes ont détaillé les travaux supplémentaires en toiture et sur les façades, et ont omis ceux envisagés au sous-sol. Il n'y a ailleurs aucune indication quant à d'éventuels travaux concernant l'intérieur du local semi-enterré. La teneur des informations fournies permettait de comprendre uniquement que la dalle supérieure du local en question allait être refaite, mais en tout cas pas que le local lui-même serait aménagé en appartement. Il en va de même en ce qui concerne les aménagements extérieurs. Quand bien même les recourants prétendent qu'ils ont uniquement refait les murs de soutènement et escaliers existants auparavant, aucun plan ni relevé de l'état avant travaux ne permet de le confirmer. Aucune indication ne figurant dans le dossier et sur les plans mis à l'enquête du 2 au 22 juin 2006, c'est à juste titre que la municipalité a exigé des recourants l'établissement de plans des travaux réalisés sans autorisation et une nouvelle mise à l'enquête. Ces plans devront également concerner les aménagements extérieurs.
Reste à déterminer si, au vu de la zone dans laquelle se situe la parcelle, l'accord préalable du SDT est nécessaire, ce que contestent les recourants.
4. Selon le plan général d'affectation, la parcelle des recourants est une "zone viticole constructible", créant une enclave dans la zone viticole. Seules deux parcelles du territoire communal sont colloquées dans cette zone. Le règlement relatif au plan général d'affectation de la Commune de Lonay (ci-après: RPGA), approuvé par le Département des infrastructures le 10 avril 2001 ne prévoit pas de chapitre relatif à la « zone viticole constructible ». L’art. 88 RPGA précise que la zone viticole est destinée à l'exploitation de la vigne et aux activités en relation étroite avec celle-ci. En dehors des territoires localisés sur le plan, elle est inconstructible à l'exception des capites.
En droit cantonal vaudois, la zone viticole est une zone agricole, l’art. 52 LATC définissant d’ailleurs ces deux types de zones dans les mêmes termes (« les zones agricoles et viticoles sont destinées à l’exploitation agricole, horticole et viticole liée au sol ainsi qu’aux activités reconnues conformes à ces zones par le droit fédéral »). C’est une zone en principe non constructible, avec deux catégories d’exceptions : pour les projets conformes à l’affectation de la zone agricole (art. 22 al. 2 let. a LAT), d’une part, et pour les projets non-conformes à l’affectation mais satisfaisant néanmoins aux conditions strictes posées par les art. 24 ss LAT, d’autre part (ATF 1A.205/2004 du 11 février 2005 ad AC.2000.0211 du 31 août 2004).
L'art. 89 al. 1 RPGA précise que pour les territoires localisés sur plan et sous réserve de l'art. 81 LATC (autorisation spéciale du Département des Travaux publics), les constructions existantes peuvent être maintenues, subir des transformations intérieures et extérieures et être l'objet d'agrandissements. Elles peuvent aussi être démolies. L’art. 89 al. 2 RPGA dispose que les constructions nouvelles sont autorisées et que leurs volumes, dimensions, hauteurs et toitures doivent s’intégrer au site bâti et non bâti ainsi qu’au caractère des lieux. Dès lors que l’art. 81 LATC régit les constructions hors de la zone à bâtir, l’art. 89 al. 1er RPGA peut uniquement signifier que la « zone viticole constructible » doit être assimilée à la zone viticole. Or, l’art. 89 al. 2 RPGA semble contredire cette affirmation en autorisant des constructions nouvelles, sans mentionner l’art. 81 LATC. Le rapport préalable 26 OAT de mars 1999 ne permet pas de lever cette contradiction dans la mesure où il précise uniquement que « à l’exception des bâtiments existants au lieu-dit « Roman Dessous », la zone viticole devient inconstructible sauf pour les capites ». Surtout, une lecture littérale de cet article impliquerait que les conditions soient plus strictes pour la transformation d’une construction existante que pour une construction nouvelle, ce qui est absurde. Au demeurant, la séparation entre les zones constructibles et inconstructibles est un principe fondamental du droit de l’aménagement du territoire, de sorte qu’il n’est pas conforme au droit fédéral de prévoir une zone viticole qui peut être constructible (dans ce sens, ATF 1C_167/2007 du 7 décembre 2007 consid. 5b; AC.2001.0189 du 10 janvier 2002 consid. 4a; Eric Brandt, Le principe constitutionnel de la séparation des zones constructibles et non constructibles, RDAF 1995 p. 197 ss, spéc. 203; v. aussi Pierre Moor, Commentaire de la LAT, n. 73 ad. art. 14).
Ainsi, il convient d’admettre que les deux parcelles sises en « zone viticole constructible » sont des « territoires localisés sur plan » au sens de l’art. 89 al. 1er RPGA et qu’ils ne peuvent échapper au régime applicable au territoire viticole, dont l’une des caractéristique est l’inconstructibilité.
Au surplus, dans l’arrêt 1A.205/2004 du 11 février 2005 précité qui concernait la Commune de Riex, le Tribunal fédéral a jugé que le droit fédéral ne laisse pas au droit cantonal ou communal la possibilité de créer dans la zone viticole un secteur où les bâtiments de l'exploitant et de son personnel seraient admis à des conditions différentes des conditions ordinaires de la zone agricole ou viticole (cf. également AC.2005.0038 du 18 juin 2007 qui fait suite à cet arrêt du Tribunal fédéral). A fortiori, il ne saurait être question de zone viticole où des constructions pourraient être érigées selon les règles applicables à une zone d’habitation.
Comme on l'a vu, les travaux réalisés par les recourants conduisent à un changement d'affectation du local semi-enterré, ce qui nécessite une mise à l'enquête. L'art. 89 al 1 RPGA dispose que dans un tel cas le Département de la sécurité et de l'environnement (qui a succédé au Département des Travaux publics; v. sur ce point AC.2007.0095 du 17 juillet 2008, consid. 3), par son SDT, soit consulté et donne une autorisation préalable. Le fait que ce service n'ait, à tort, pas été consulté avant la délivrance du permis de construire n° 248/06 résulte d'erreurs ou de négligences. Etablir la responsabilité de celles-ci importe peu en l’espèce, dès lors que les travaux réalisés dans le local semi-enterré et les aménagements extérieurs ne figuraient de toute façon pas dans les documents et plans mis à l'enquête publique. En conséquence, le projet ne peut être réalisé sans l’aval du SDT.
5. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté et la décision entreprise confirmée.
Conformément aux art. 38 et 55 LJPA, les frais et dépens seront mis à la charge de la partie déboutée. Conformément à la jurisprudence, il n’est pas alloué de dépens au SDT (ATF 1P.755/2001 du 11 mars 2002 ad AC.2001.0097 du 1er novembre 2001).