Decision ID: 6df0d2ec-3ea0-5482-beb5-26a2efe7ce51
Year: 1998
Language: it
Court: TI_TRPI
Chamber: TI_TRPI_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: 

in fatto
a.
Il PR di _ è stato approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione 19 novembre 1985. Secondo questo piano, la zona _ -_, situata nella parte bassa del Comune tra la linea ferroviaria _ -_ _ e il sedime dell’aeroporto di _, era destinata all’insediamento di attività artigianali e industriali non moleste secondo quanto prescritto all’art. 55 NAPR.
b.
Nella sua seduta del 24 aprile 1995 il Consiglio Comunale di _ ha adottato il progetto di revisione parziale del PR, che interessa tutta la parte del territorio comunale situata a valle della cantonale _ -_ -_. I terreni siti nelle località “_ -_ ” restano, come nel precedente PR, destinati all’insediamento di attività artigianali e industriali poco moleste (denominata ora “zona industriale/artigianale
IN1
”). Rispetto al precedente PR sono state invece modificate alcune disposizioni minori della norma di attuazione (ad esempio le altezze massime) e introdotti alcuni vincoli particolari quali le linee di costruzione continua in funzione anti-fonica, la ricomposizione particellare e l’obbligo di sistemazione di accessi e posteggi (cfr. cpv. 3,5 e 6 art. 55 NAPR-versione 1997).
c.
Il Consiglio di Stato, constatato come la pianificazione nella zona “_a-_ ” sia confrontata con la messa a punto di importanti progetti di ordine superiore quali la strada di circonvallazione _ -_ (opera prevista nell’ambito del PTL) e la procedura di rilascio della concessione federale per l’aeroporto di _ -_ (ricorsi pendenti innanzi al TF), ha deciso di posticipare la decisione di approvazione in una fascia di territorio profonda ca. 100 metri direttamente attigua all’aeroporto (cfr. allegato n. 1 alla risoluzione 9 luglio 1997). Al fine di assicurare il dovuto coordinamento, in questa fascia il Consiglio di Stato ha istituito, con procedura separata, una zona di pianificazione della durata di 3 anni.
d.
Il Comune di _ (gestore dell’aeroporto), il Comune di _ e numerosi proprietari della zona hanno interposto ricorso sia contro la decisione di posticipare l’approvazione del PR sia contro l’imposizione di una zona di pianificazione nella parte bassa della zona “_ -_i”.
Il Comune di _ critica in particolare il Consiglio di Stato per il fatto che, rinviando la decisione di approvazione del PR nell’area “_ -_ ” e istituendo una zona di pianificazione, abbia in pratica sancito la provvisorietà della concessione federale dell’aeroporto, allorquando questa è già operativa dal 16 settembre 1996. In secondo luogo, l’insorgente contesta che vi siano i presupposti giuridici per decretare una zona di pianificazione ai sensi degli art. 58 e segg. LALPT. In via principale chiede pertanto l’annullamento della zona di pianificazione; in via subordinata, chiede che venga mantenuta solo per lo stretto periodo di tempo necessario affinché il Comune di _ adegui la sua pianificazione alle risultanze della concessione aeroportuale e dei suoi allegati (piani di rumore, zone di sicurezza, ecc.).
e
. Nelle sue osservazioni, il Consiglio di Stato ricorda come il consolidamento di alcuni progetti d’ordine sovracomunale quali il PTL, ma soprattutto la pendente decisione del TF sui ricorsi introdotti contro la concessione federale dell’aeroporto di _, rischiano di modificare non poco gli assetti pianificatori dell’area a contatto con l’aeroporto, a dipendenza soprattutto di una possibile modifica delle zone di rumore. L’elevato grado di incertezza, paragonabile a quello esistente durante una pianificazione in corso, non ha permesso all’autorità governativa l’approvazione della zona industriale IN1 ed ha imposto, quale diretta conseguenza, l’adozione della censurata zona di pianificazione. Il CdS si interroga inoltre sulla reale portata del pregiudizio arrecato al ricorrente dalla contestata misura, dal momento che questa non limita gli effetti della concessione aeroportuale né ostacola l’uso dei fondi di sua proprietà situati nel comprensorio dell’aeroporto.
f.
In data 14 gennaio 1998 hanno avuto luogo le udienze in contraddittorio. Dopo lunga discussione, nella quale le parti hanno nuovamente esposto le proprie allegazioni, queste si sono riconfermate nelle rispettive domande, rinunciando al dibattimento finale.

in diritto
1.
A norma dell’art. 64 cpv. 1 LALPT contro la zona di pianificazione stabilita dal Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale della pianificazione del territorio entro 15 giorni dalla scadenza del termine di pubblicazione.
Giusta l’art. 64 cpv. 2 LALPT è legittimato a ricorrere chi dimostra un interesse degno di protezione e, nel caso della zona di pianificazione stabilita dal Consiglio di Stato, anche il comune.
Non è dunque ammessa l’actio popularis. Il ricorrente dev’essere toccato dalla decisione più di qualsiasi altro cittadino e trovarsi in un rapporto particolarmente stretto con l’oggetto del litigio, in quanto portatore di un interesse personale, immediato ed attuale (DTF 113 Ib 228).
Non v’è dubbio che il comune ricorrente, quale gestore dell’impianto aeroportuale e proprietario di fondi siti nelle immediate vicinanze dell’area assoggettata a ZP, adempie i requisiti surriferiti e possiede la legittimazione ricorsuale.
Il ricorso rispetta peraltro i termini legali ed é dunque ricevibile.
2.
Secondo l’art. 27 cpv. 1 LPT se i PR mancano o devono essere modificati l’autorità competente può stabilire zone di pianificazione per comprensori esattamente delimitati al cui interno nulla è lecito intraprendere “che possa rendere più ardua la pianificazione dell’utilizzazione”.
Sempre per comprensori esattamente delimitati, l’art. 58 LALPT consente di istituire zone di pianificazione se conflitti con i principi pianificatori o problemi particolari relativi all’uso del territorio lo giustificano. In particolare se i piani mancano o devono essere modificati.
La zona di pianificazione è istituita, nell’ambito delle relative competenze pianificatorie, dal Municipio, risp. dal Consiglio di Stato: quest’ultimo può stabilire zone di pianificazione a salvaguardia degli obiettivi generali della pianificazione del territorio e della protezione dell’ambiente (art. 60 LALPT).
Il diritto cantonale riprende all’art. 63 cpv. 3 LALPT il principio che all’interno della zona è vietato ogni intervento che possa rendere più ardua la pianificazione, con la precisazione al cpv. 3 che le domande di costruzione in contrasto con gli obiettivi del piano in formazione sono decise negativamente e non solo sospese a norma dell’art. 65. Blocco edilizio, dunque, e non semplice sospensione della domanda, ma solo per gli interventi che ostacolano presumibilmente la pianificazione o l’attuazione di obiettivi pianificatori generali e di protezione ambientale.
La zona di pianificazione entra in vigore con la sua pubblicazione e lo resta fino a che sia pubblicato il piano sostitutivo, ma comunque non oltre 5 anni, con facoltà del Consiglio di Stato di prorogare di altri due il termine di scadenza.
In sintesi, la zona di pianificazione è un provvedimento provvisionale, volto a evitare che la pianificazione in atto o in procinto di essere intrapresa venga ostacolata da un uso del territorio contrastante col suo indirizzo.
La giurisprudenza del Tribunale federale ha ravvisato tra gli scopi fondamentali dell’istituto quello di impedire che modifiche del territorio durante la pianificazione restringano eccessivamente la libertà di scelta dei pianificatori, ostacolandoli nell’adempimento dell’obbligo di pianificare posto loro a carico dall’art. 2 LPT (DTF 113 Ia 365 seg. consid. 2abb).
3.
La zona di pianificazione, provvedimento di natura eminentemente conservativa, non ha per fine di consentire un certo uso del territorio, ma di impedire che interventi incompatibili con l’indirizzo della pianificazione in fieri ne pregiudichino il corretto svolgimento. A questo stadio l’assetto definitivo dell’ordinamento allo studio non può essere dato per certo. Non si può in particolare affermare che ne deriverà effettivamente la restrizione della proprietà che l’indirizzo pianificatorio potrebbe far temere né tantomeno vi sono sufficienti elementi di giudizio per sindacare la costituzionalità di tale restrizione alla luce degli art. 22ter o 31 Cost. E’ quanto rileva il Tribunale federale in RDAT 1985 no. 45 consid. 2a (ribadito in RDAT 1988 no. 61 consid. 4a). La zona di pianificazione può essere annullata “solo se gli intendimenti che ne costituiscono il substrato violano chiaramente il diritto o sono privi di senso e scopo.” Non è possibile vagliare se le disposizioni della pianificazione in fieri “contrastano con l’art. 22ter e 31 CF. L’esame della loro costituzionalità deve dunque avvenire unicamente in base all’art. 4 CF.”
Ma la zona di pianificazione non si confonde con la pianificazione soggiacente: è un provvedimento a sé stante che, pur condizionato nei suoi effetti dall’indirizzo pianificatorio di cui si pone a tutela, provoca direttamente, per la sua durata, una restrizione della proprietà. La costituzionalità della zona di pianificazione va dunque esaminata distintamente da quella delle intenzioni pianificatorie che pur nei limiti della loro indeterminatezza ne informano l’azione. Giova qui ricordare che secondo la giurisprudenza federale la limitazione della proprietà posta in essere da una zona di pianificazione è compatibile con la garanzia sancita dall’art. 22ter Cost. solo se ha una base legale, è sorretta da interesse pubblico e ossequia il principio di proporzionalità. La restrizione non deve peraltro intaccare l’essenza stessa della proprietà in quanto istituto ed essere seguita da piena indennità se equivale a espropriazione (DTF 113 Ia 362 seg., consid. 2).
Nel procedere a questa verifica - e più generalmente nel valutare la validità del provvedimento - si terrà conto del principio enunciato dal Tribunale federale in RDAT 1990 no. 79 consid. 2b: “l’esame giurisdizionale che l’art. 33 cpv. 3 lett. b) LPT garantisce anche nella materia specifica (DTF 110 Ib 140/141) non può estendersi, salvo il caso di un’impostazione manifestamente erronea, all’ordinamento pianificatorio nel quale dovrebbero sfociare gli studi avviati (DTF 105 Ia 229 consid. 2d), bensì e soltanto alla fondatezza e all’idoneità del vincolo istituito per non compromettere la loro efficacia”.
Solo importa in questo contesto determinare se il provvedimento si giustifichi in quanto tale; la piena tutela giurisdizionale è riservata alla contestazione, a tempo debito, della pianificazione giunta a termine (DTF 105 Ia 231 consid. 2e).
4.
Nella fattispecie in esame, la zona di pianificazione adottata dal Consiglio di Stato è contestata per numerosi motivi. Il ricorrente rileva innanzitutto che l’adozione della zona di pianificazione sancisce in pratica il carattere provvisorio della concessione federale dell’aeroporto di _, quando invece questa, rilasciata il 16 luglio 1996, è già da considerarsi esecutiva da tale data. Egualmente contestati sono l’interesse pubblico e la proporzionalità del provvedimento. L’insorgente osserva infatti che soltanto una minima parte dell’area inclusa nella ZP decretata dal Governo è interessata dalla zona di rumore “A” e dal tracciato della strada di PR n. 5. In questa ristretta fascia ove si presenta il conflitto tra le destinazioni ammesse dal PR comunale e quelle derivanti da diritto aeronautico (in particolare dall’art. 42 OSIA) non vi sarebbe d’altronde bisogno di adottare una ZP, dal momento che le prescrizioni di diritto federale sono direttamente applicabili a scapito della pianificazione comunale. L’insorgente afferma infine che l’art. 27 LPT impedirebbe l’istituzione di zone di pianificazione a salvaguardia di pianificazioni discendenti dal diritto federale quali la concessione aeroportuale.
5.
A sostegno dell’adozione della ZP il Consiglio di Stato ha citato la necessità di coordinare lo sviluppo territoriale della fascia considerata con il consolidamento di alcuni importati progetti di ordine superiore, ed in particolare con la concessione federale dell’aeroporto di _ -_, contestata giudizialmente innanzi al TF. Vale la pena di esaminare più in dettaglio se e in che misura questo fattore é suscettibile di modificare il futuro assetto pianificatorio della zona _ -_, a tal punto da richiedere l’imposizione di una ZP.
6. Concessione aeroportuale
Le vicende che hanno portato al rilascio della concessione federale dell’aeroporto di _ sono note alle parti e all’opinione pubblica (non fosse altro per la larga copertura data dai mass-media in tutti questi anni); questo Tribunale non ritiene pertanto necessario dilungarsi nel riepilogo di tutti i particolari. Si ricorda unicamente che, in seguito al forte sviluppo del traffico di linea degli ultimi 15 anni, nel gennaio del 1993 la città di Lugano, gestore della struttura aeroportuale, ha presentato al DFTCE una domanda formale di concessione ai sensi della Legge sulla navigazione aerea (LNA) e delle relative ordinanze di applicazione. La concessione è stata rilasciata il 16.9.1996, ed è entrata immediatamente in vigore, dal momento che ai numerosi ricorsi interposti al Tribunale federale contro la stessa non è stato concesso effetto sospensivo.
Tra gli atti più importati necessari al rilascio della concessione figura l’allestimento di un catasto dei rumori, che può avere rilevanti conseguenze sulla pianificazione delle aree limitrofe all’aeroporto. L’art. 42 OSIA stabilisce infatti che, a dipendenza dell’inquinamento fonico registrato, attorno all’aeroporto vengano stabilite delle zone di rumore di tipo “A”, “B” e “C”. Nella prima, quella sottoposta a maggiori immissioni, l’ordinamento federale proibisce l’insediamento di attività residenziali, commerciali o industriali di ogni genere, ammettendo unicamente attività agricole, militari o quelle direttamente legate all’esercizio aeroportuale medesimo (hangar, ecc..). Anche le zone “B” e “C”, che pur possono essere destinate a scopi abitativi o commerciali-industriali, comportano certe limitazioni all’attività edilizia derivanti dall’adozione obbligatoria di misure di protezione fonica.
Il comparto “_ -_ ”, che risulta a diretto contatto con la parte nord dell’aeroporto, è interessato per un breve tratto (ca. 350 metri di lunghezza per 50 di profondità) dalla zona di rumore “A”; tratto che nondimeno la pianificazione comunale considera inserito in zona industriale (cfr. la zona disegnata con doppio tratteggio orizzontale e verticale sulla planimetria allegata al ricorso del Comune di _). In questa fascia, comunque più ridotta di quella colpita dal provvedimento della ZP, il contrasto tra le disposizioni del PR (sia quello del 1985, sia quello 1995) e la concessione aeroportuale è palese. Il ricorrente argomenta, con una certa ragione, che su questa limitata area, il Comune è di fatto esautorato dal suo potere pianificatorio, giacché la zona di rumore “A” è definita da una legislazione di ordine superiore che senz’altro prevale su quella comunale; risulterebbe quindi superfluo imporre una zona di pianificazione in questa ristretta fascia. Il Consiglio di Stato fa tuttavia notare che numerosi ricorsi interposti al TF contro la concessione contestano il catasto dei rumori a questa allegata e approvato dal DFTCE; secondo questi ricorrenti la reale entità dell’inquinamento fonico sarebbe superiore a quanto presentato nel catasto dei rumori, che andrebbe pertanto modificato. Ora, ne conveniamo con il Consiglio di Stato, questa eventualità potrebbe portare ad un’estensione delle zone di rumore sulle aree circostanti l’aeroporto, ed ovviamente anche nell’area di “_ -_ ”.
In altre parole, qualora l’Alta corte federale dovesse accogliere i ricorsi su questo punto, non è escluso che si debba rivedere il piano delle zone di rumore tutt’intorno all’aeroporto di _, con possibili modifiche dell’assetto pianificatorio delle aree interessate dal provvedimento.
7. Interesse pubblico
Quanto riportato al paragrafo precedente ci ha permesso di approfondire le problematiche che interessano il comparto di “_ -_ ”. Ne abbiamo dedotto che, nella fattispecie, la zona di pianificazione è stata adottata non per salvaguardare l’esito di una pianificazione “in fieri”, ma a seguito del differimento della decisione approvativa relativamente alle zone di _ e _; il CdS ha infatti ritenuto che in queste zone la situazione pianificatoria sia eccessivamente incerta viste le incognite d’ordine superiore che tuttora gravano sulle stesse. In questo caso particolare, la pianificazione futura non è tanto rappresentata dal PR versione 1995 (al momento sospesa) quanto piuttosto da una ancora indeterminata situazione che rischia di presentarsi qualora (e semmai) il TF accogliesse i ricorsi contro la concessione federale dell’aeroporto, eventualità che potrebbe (non necessariamente, ma possibilmente) comportare una correzione del progetto di PR 1995.
7.1.
Questo modo di procedere è decisamente contestato dall’insorgente; egli ritiene infatti che dal momento del rilascio della concessione aeroportuale, avvenuto il 16 luglio 1996, non vi era affatto bisogno di introdurre una zona di pianificazione, ma che si tratta piuttosto di adeguare già sin d’ora (se necessario con modifiche d’ufficio) il PR di _ in quei comparti interessati dalla concessione.
Queste censure toccano il quesito fondamentale della vertenza, vale a dire sapere se il CdS aveva il potere di imporre una zona di pianificazione in attesa di una decisione pregiudiziale da parte di un Tribunale.
Nel caso concreto il nuovo diritto, rappresentato dal progetto di PR 1995, non è entrato in vigore, dal momento che l’autorità governativa ne ha sospeso la decisione approvativa per i ben noti motivi (in pratica gli stessi che sono alla base della ZP). Sino a quel momento tornano quindi applicabili le disposizioni del PR precedente (1985); vi è tuttavia la concreta possibilità che anche le disposizioni del PR in vigore possano porsi in contrasto con eventuali modifiche della concessione aeroportuale (leggi estensione della zona di rumore “A”). La zona “_ -_ ” è infatti interamente edificabile secondo i parametri di una zona industriale e artigianale nel PR 1985.
Ora, la legge (art. 58 cpv. 1 LALPT) permette di stabilire zone di pianificazione se “
conflitti con i principi pianificatori o problemi particolari relativi all’uso del territorio lo giustificano”.
E’ difficile, se non impossibile, riassumere in poche righe tutti i “principi generali” della pianificazione o tutti i “problemi particolari” che si possono presentare su un dato territorio; gli esempi citati al cpv. 2 dell’art. 58 non sono certo esaustivi. Da un’interpretazione testuale della frase (“
essa può essere in
particolare
stabilita...”)
si deduce infatti che l’adozione di una ZP non deve necessariamente essere limitata ai casi in cui i PR devono essere modificati o mancano del tutto : il legislatore ha voluto riservare la possibilità di far uso del provvedimento di salvaguardia della pianificazione anche quando altri (e non specificati) “
problemi particolari relativi all’uso del territorio
” lo richiedessero.
Questo presupposto è chiaramente adempiuto nel caso concreto, per poco che si pensi alle gravi conseguenze che potrebbe avere un eventuale adeguamento o modifica della concessione aeroportuale sulla zona bassa di “_ ”. Si tratta di un eventualità poi non tanto remota; nella maggior parte dei ricorsi interposti contro la concessione viene chiesto al TF una verifica del piano delle zone di rumore allegato all’atto di concessione. Il motivo di fondo della richiesta è unico : a detta di questi insorgenti l’impatto fonico dell’aeroporto è stato sottostimato del gestore dell’aeroporto, istante della concessione, per questioni di opportunità (era importante ottenere la concessione). Le zone di rumore presentate nel relativo piano risulterebbero quindi più ridotte di quanto non siano in realtà.
Ora, la logica conseguenza di un eventuale accoglimento, sia pure parziale, dei ricorsi da parte del TF dovrebbe essere ben nota al qui ricorrente : o si riducono i voli, o le zone di rumore vanno riviste nella loro entità ed estensione, con le relative ripercussioni sulla pianificazione di quei comparti situati nelle vicinanze, se non a diretto contatto, con l’aeroporto.
7.2.
Il ricorrente sostiene infine, con riferimento all’art. 27 LPT, che è legittimo ricorrere alla zona di pianificazione solo a tutela di piani di utilizzazione cantonali o comunali retti dal rispettivo diritto, non per salvaguardare piani settoriali della confederazione o la progettazione di opere di competenza federale quali gli aeroporti. La censura non può trovare adesione. E’ innegabile che la zona di pianificazione in esame é volte a evitare l’insorgere di ostacoli tra la concessione federale dell'aeroporto di _ -_ (eventualmente modificata) e interventi pianificatori o edilizi pregiudizievoli.
La zona di pianificazione contestata ha precisamente questo ruolo. Non occorre, per legittimare la zona di pianificazione, che l’aeroporto formi parte di un piano di utilizzazione cantonale o comunale, come sembra ritenere il ricorrente. Non lo richiedono gli articoli 58 e 60 LALPT che, come visto sopra, ammettono il provvedimento se problemi particolari relativi all’uso del territorio lo giustificano (art. 58 cpv. 1 LALPT) e conferiscono al Consiglio di Stato la competenza di adottarlo a salvaguardia di obiettivi generali della pianificazione del territorio e della protezione dell’ambiente (art. 60 cpv. 2 LALPT). Condizioni chiaramente adempiute in concreto.
7.3.
Benché non menzionato nella scheda descrittiva, l’altro motivo (comunque secondario) alla base della sospensione dell’approvazione del PR e dell’adozione della ZP qui contestata é costituito dalla possibile incompatibilità tra le destinazioni previste dal PR nella zona inferiore di “_ ” e alcune opere stradali del PTL non ancora sufficientemente consolidate a livello progettuale. Ci si riferisce in particolare alla strada di PR n. 5, che dovrebbe fungere da accesso nord allo scalo aeroportuale. Il tracciato previsto (cfr. Piano del traffico e delle attrezzature pubbliche in atti) scorre sul confine a valle della zona IN1 “Longhera”, a contatto con l’area aeroportuale, per poi superare con un sottopassaggio il terrapieno della ferrovia _ -_ _ _ -_ (strada cantonale). Questo tracciato è, come detto, tuttavia solo indicativo; sussistono infatti ancora dei problemi tecnici legati alla realizzazione della circonvallazione _ -_ e alle rotonde di collegamento con le strade di servizio locali (fra cui quella con la strada di PR n. 5). Ed é ancora in discussione la funzione della strada di accesso da nord all’aeroporto : strada di servizio limitata ai bisogni tecnici o strada di collegamento aperta al pubblico in alternativa (e di pari rango) all’esistente accesso da sud (da _ per intenderci) ?.
Per la fascia di terreno della zona IN1 a diretto contatto con il sedime aeroportuale è quindi ancora prematuro parlare di definitivo consolidamento dei tracciati viari; un margine di incertezza, tale da influenzare alcune delle principali disposizioni previste dal nuovo PR (in particolare la linea di costruzione in continuità in funzione di schermo fonico) permane pur sempre anche in quest’ambito.
8. Proporzionalità
Fondata sotto il criterio dell’interesse pubblico, resta da esaminare se la misura pianificatoria all’esame risulta conforme anche al principio della proporzionalità.
Mentre l'esigenza dell'interesse pubblico subordina la restrizione della proprietà all'esistenza di uno scopo costituzionalmente legittimo, il principio della proporzionalità ha per funzione di assicurare che i mezzi messi in opera siano adeguati e necessari al suo conseguimento e d'altro lato che tra lo scopo e la limitazione della proprietà intercorra un rapporto ragionevole, che renda accettabile (zumutbar) il sacrificio imposto al cittadino.
Solo se prevale sull'interesse privato l'interesse pubblico può essere ritenuto sufficiente e legittimare la restrizione della proprietà e quindi giustificare la lesione dei diritti individuali del proprietario. L'esame della proporzionalità presuppone la ponderazione dei contrapposti interessi, pubblici e privati (DTF 113 Ia 137).
Che la zona di pianificazione sia idonea al raggiungimento dello scopo previsto risulta con sufficiente chiarezza dalle considerazioni precedenti; nessun altro provvedimento di salvaguardia della pianificazione previsto dalla legge (blocco edilizio, decisione sospensiva) è d’altronde applicabile nella fattispecie. E’ tuttavia lecito chiedersi se le problematiche di ordine territoriale citate (PTL, concessione federale) impongono l’adozione di una zona così estesa : come detto, la zona di rumore “A” risultante dalla concessione aeroportuale copre attualmente solo una fascia ridotta del comparto “_ -_ ” ed è solo questa ristretta fascia che è interessata dal consolidamento progettuale della strada di PR n. 5 (grossomodo 1/4 dell’intera superficie toccata dalla ZP).
Nel caso presente, stante le incognite d’ordine superiore citate, risulta oggettivamente difficile delimitare con esattezza una zona di pianificazione; si tratta innanzitutto di garantire, attraverso un provvedimento a carattere temporaneo, la pianificazione senza intoppi di programmi di ampio respiro e incidenza territoriale quali il PTL e, soprattutto, l’aeroporto di _, senza che a questo stadio si possa conoscere con sufficiente certezza se la superficie ora bloccata verrà e in quale misura effettivamente vincolata. I motivi che hanno portato il CdS a delimitare la ZP in questione sono talmente legati a circostanze particolari e dipendono a tal punto da valutazioni tecniche specialistiche (calcolo delle immissioni foniche) da non consentire al tribunale di intervenire con correttivi di cui difficilmente potrebbe valutare le implicazioni, in particolare sulla funzionalità dell’insieme. Trattandosi di un vincolo temporaneo e considerato l’importanza della pianificazione da salvaguardare, la bilancia pende a favore dell’interesse pubblico. Qui il giudice potrebbe difficilmente correggere l’ubicazione della zona tutelata o ridurre la fascia di protezione, escludendone tutto o in parte un certo fondo, correndo il rischio di consentire interventi non più o troppo difficilmente reversibili proprio dove potrebbero poi risultare di ostacolo al seguito della pianificazione. Se in linea di massima la zona di pianificazione regge nel suo insieme non può poi essere messa in discussione riferitamente ad una o più parcelle. Il provvedimento ha un carattere globale, è posto a salvaguardia di una pianificazione che si applica a tutto un comprensorio e non può essere condizionato dalla situazione di singole parti. Tranne se questa pone problemi di tale entità e importanza da rendere manifestamente inaccettabile la misura in questione, ma è un’ipotesi estrema di cui non si ravvisano in concreto i presupposti, neppure nei casi in cui più è acuto il conflitto tra i contrapposti interessi e importante il sacrificio chiesto. Va infine considerato che la zona di pianificazione non blocca necessariamente ogni iniziativa edilizia sui fondi assoggettati al vincolo, ma solo quelle che ostacolano il processo pianificatorio. Più l’opera prospettata è marginale rispetto alla zona di protezione e meno, verosimilmente, sarà d’intralcio e quindi vietata. Non è però possibile accertare già in questa sede se l’opera potrà essere autorizzata o meno.
Come già rilevato dal Consiglio di Stato, non si vede comunque quale pregiudizio possa arrecare la misura al qui ricorrente, dal momento che questa non limita gli effetti della concessione aeroportuale né ostacola l’uso dei fondi di sua proprietà situati nel comprensorio dell’aeroporto
9. Conclusione
Alla luce delle considerazioni sviluppate nei considerandi precedenti, va riconosciuto che la rilevanza sul piano territoriale della concessione federale “sub judice” (e in minor misura della strada di PR n. 5) è tale da richiedere di mantenere la pianificazione al riparo da iniziative edilizie o pianificatorie che potrebbero seriamente comprometterla o comunque renderne più ardua l’applicazione. È questa la funzione della zona di pianificazione qui avversata e che risponde quindi a un incontestabile interesse pubblico .
Il provvedimento pianificatorio dedotto in giudizio resiste pertanto indenne alle censure ricorsuali di cui é stato fatto segno e merita di essere confermato in questa sede. La sua costituzionalità non può essere messa in forse e neppure, in generale, la sua fondatezza e idoneità. Il ricorso va quindi integralmente respinto.
10.
Il Comune di _, intervenuto quale gestore dell’aeroporto e titolare della concessione a tutela di interessi patrimoniali, è condannato al pagamento delle tasse di giustizia e delle spese di fr. 900.-- (novecento)