Decision ID: 3914abfe-3dee-58c7-9565-07263f87756a
Year: 1998
Language: it
Court: TI_TRPI
Chamber: TI_TRPI_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: 

in fatto
a.
La SA _ ha presentato il 14 luglio 1997 ai Municipi di _ e _ una domanda di licenza preliminare "
per l'edificazione di un nuovo albergo alla _, _ (sostituzione dell'albergo denominato _) ai mapp. _ RFD _ e _ RFD _ e per la creazione di un posteggio per 20 autovetture al mapp. _ RFD _.
"
Analoga istanza era stata inoltrata il 29 gennaio 1982. Preavvisata favorevolmente dai due Comuni, la domanda era stata sospesa dalla SPU in attesa della decisione del Consiglio di Stato sul PRG. La domanda era poi stata respinta dal Dipartimento delle pubbliche costruzioni, il 20 giugno 1983, visto il preavviso negativo del Dipartimento dell'ambiente
conseguente alla decisione di rivedere il PRG resa l'8 ottobre 1982 dal Consiglio di Stato. Le zone di pianificazione istituite il 4 maggio 1984 al fine di salvaguardare la pianificazione in fieri vennero a scadenza il 3 maggio 1989.
b.
Il 27 giugno 1989 la SA _ ha ripresentato la domanda di costruzione, ma, visto l'entrata in vigore della nuova LE (1973), vi ha poi rinunciato presentando in sua vece la domanda del 14 luglio 1997, aggiornata, a suo dire, alle nuove disposizioni e meglio rispondente alle esigenze dei clienti.
Di pari data è la domanda di dissodamento di una superficie boschiva di ca. 2.600 mq necessaria per la realizzazione del progetto (albergo e posteggi).
Contro la domanda, pubblicata in applicazione dell'art. 5 cpv. 2 OFo sul FU _._._, ha formato opposizione la pro natura ticino il _agosto 1997.
Seguono le osservazioni 30 settembre 1997 della SPU che richiama le proprie osservazioni del 10 settembre alla domanda preliminare di costruzione ed esprime preavviso negativo. Preavviso negativo formula pure il 13 ottobre 1997 l'Ufficio protezione della natura.
Dal canto suo l'Ufficio forestale del VI circondario di _ rileva nel suo rapporto del 3.10.97 come il dissodamento debba pure estendersi a parte del mapp. _di _ portando così a mq 3.400 la superficie complessiva da disboscare (2.600 mq a _ e 800 a _). Per questo motivo l'ufficio sospende dapprima il proprio preavviso per poi formularlo in chiave negativa il 16.10.97.
c.
Veniamo così alla decisione del 22 ottobre 1997 con la quale il Consiglio di Stato respinge l'istanza di dissodamento qui impugnata..
L'istante dichiara di rinunciare al dissodamento di mq 1600 sul territorio di _ e solleva quindi una serie di censure contro la decisione impugnata di cui chiede l'annullamento, con conseguente accoglimento dell'istanza.
La Divisione dell'ambiente contesta le tesi ricorsuali e chiede che il ricorso sia respinto.
Il Comune di _ rinuncia a presentare osservazioni, nella risposta del 27.11.97, tenuto conto che si toccano unicamente aspetti giuridici e pianificatori che competono al Cantone.
Identica la presa di posizione del Comune di _ nella risposta del 4 dicembre 1997.
La pro natura ticino si rimette con scritto 12 maggio 1998 ai motivi della sua opposizione del 13 agosto 1997.
Nell'udienza del 28 aprile 1998 le parti si riconfermano nelle rispettive allegazioni e domande.

Dei motivi delle parti diremo all'occorrenza nei considerandi ritenuto in diritto.
c o n s i d e r a t o
in diritto
1. La competenza del tribunale è data dall’art. 61a Lforestale.
La legittimazione della ricorrente, lesa nei suoi legittimi interessi dalla decisione impugnata, deriva dall’art. 43 LPamm, per il rimando generale alla LPamm dell’art. 61a Lforestale, tenuto presente che l’art. 43 LPamm è conforme all’art. 98a OG garantendo lo stesso diritto di ricorrere, per gli stessi motivi stabiliti per il ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale.
Il ricorso, tempestivo, è ricevibile in ordine.
Quanto alla
pro natura
ticino,
associazione d’importanza nazionale che esiste da oltre 10 anni e si occupa per statuto della protezione della natura e del paesaggio, trae la propria legittimazione a resistere al ricorso
dall
’art. 12 LPN.
2. La legge federale sulle foreste (LFo) pone il principio fondamentale che "l'area forestale non va diminuita" (art. 3 LFo) e ne trae la conseguenza all'art. 5 cpv. 1 LFo proclamando che "i dissodamenti sono vietati" (art. 5 cpv. 1 LFo), per dissodamento dovendosi intendere, giusta l'art. 4 LFo, "ogni cambiamento durevole o temporaneo delle finalità del suolo boschivo".
Si tratta essenzialmente delle funzioni protettive, sociali ed economiche che la foresta, "ambiente naturale di vita" e come tale da proteggersi a norma dell'art. 1 cpv. 1 lett. b LFo, è chiamata ad assolvere giusta l'art. 1 cpv. 1 lett. c.
2.1. Il principio della conservazione non è però assoluto: secondo l'art. 5 LFo si può derogare al divieto di dissodamento se il richiedente comprova l'esistenza di gravi motivi prevalenti sull'interesse alla conservazione della foresta e se sono inoltre adempiute le seguenti condizioni cumulative: l'opera è unicamente realizzabile nel luogo previsto (requisito dell'ubicazione vincolata: art. 5 cpv. 2 lett. a); l’opera soddisfa materialmente le condizioni della pianificazione del territorio (lett. b); il dissodamento non comporta seri pericoli per l'ambiente (lett. c) e si è tenuto conto della protezione della natura e del paesaggio (art. 5 LFo cpv. 4).
Per tagliar corto alle possibili speculazioni l'art. 5 cpv. 3 precisa che "non sono gravi motivi gli interessi finanziari, come un più redditizio sfruttamento del suolo o l'acquisizione di terreno a buon mercato per scopi non forestali."
2.2.
Se i gravi motivi richiesti dall'art. 5 LFo sono dati e prevalgono sull'interesse alla conservazione della foresta, se l'ubicazione dell'opera è vincolata, se non sono creati seri pericoli per l'ambiente e infine se la protezione della natura e del paesaggio è stata tenuta in debito conto sono, tutti, quesiti che devono trovare adeguata risposta nell'ambito della pianificazione del territorio.
A questo fine la LFo esige all'art. 5 cpv. 2 lett. b che l'opera per la quale è chiesto il dissodamento soddisfi le condizioni della pianificazione territoriale.
Ritroviamo in nuce, in questo precetto, il principio del coordinamento, ora consacrato dall'art. 25a LPT e peraltro dall'art. 2 OPT, ma già sancito da una oramai consolidata giurisprudenza federale, inaugurata con la nota sentenza Chrützel (DTF 115 Ib 50; per gli sviluppi v. in part. DTF 122 II 81 consid. 6 pag. 85 seg. ma pure 117 Ib 325 consid. 2b pag. 329/330).
2.3.
Dello stretto rapporto intercorrente tra foresta e pianificazione del territorio tratta la Sezione 2 della LFo. Secondo l'art. 11 cpv. 1 LFo il permesso di dissodare non dispensa dalla domanda di autorizzazione edilizia prevista dalla LPT. Se un progetto edilizio richiede sia un permesso di dissodamento sia un'autorizzazione eccezionale ex art. 24 LPT per costruzioni fuori zona edificabile, l'autorizzazione eccezionale può essere rilasciata solo d'intesa con l'autorità forestale competente (art. 11 cpv. 2 LFo).
Se invece si vuole conglobare un'area forestale in una zona di utilizzazione, l'inclusione è subordinata a un permesso di dissodamento (art. 12 LFo).
Significativo è inoltre che, per porre fine agli eterni conflitti tra il bosco e la confinante zona edificabile cui dà origine il carattere dinamico del bosco, l'art. 10 cpv. 2 LFo prescrive che al momento dell'adozione o revisione del PR il carattere forestale dev'essere accertato laddove le zone edificabili confinano o confineranno in futuro con la foresta. A norma dell'art. 13 cpv. 1 LFo i margini risultanti da quell'accertamento devono essere iscritti nelle zone edificabili secondo le disposizioni della LPT, con la precisazione al capoverso 2, costituente una delle principali novità della LFo, che "i nuovi popolamenti al di fuori di questi margini forestali non sono considerati foreste".
Ciò significa che i confini tra bosco e zona edificabile rimangono immutati fin tanto che il PR non modifichi la zona edificabile stessa, nel qual caso i margini del bosco dovranno essere nuovamente accertati (art. 13 cpv. 4 LFo).
Con la nuova legge, dunque, il carattere dinamico del bosco è abolito nei confronti della confinante zona edificabile, a tutto vantaggio della sicurezza del diritto e rafforzamento del ruolo della pianificazione del territorio.
La pianificazione diviene, anche nei rispetti della foresta, il quadro operativo nel cui ambito i diversi interessi attinenti al territorio devono essere posti a raffronto e valutati, attraverso una ponderazione globale, in funzione dell'importanza che rivestono singolarmente nel contesto generale. La risposta dev'essere ispirata ai principi fondamentali della pianificazione del territorio oltre ad essere, naturalmente, conforme al diritto, nell'ossequio in particolare delle normative specifiche reggenti i singoli settori, quello forestale compreso.
L'autorità pianificatoria non può inserire un'area boschiva in una zona d'utilizzazione, né l'autorità preposta al rilascio dell'autorizzazione eccezionale per costruzioni fuori zona edificabile potrà rilasciarla, senza aver prima ottenuto l'intesa dell'autorità forestale competente, nel secondo caso, e un preavviso positivo vincolante, nel primo, cui dovrà far seguito il dissodamento vero e proprio.
Dal canto suo l'autorità forestale competente a concedere il dissodamento, rispettivamente a esprimere la propria intesa al rilascio dell'autorizzazione eccezionale ex art. 24 LPT, deve sì decidere in base alla legislazione forestale, ma non senza aver compiuto a sua volta una ponderazione in cui gli interessi alla conservazione del bosco siano contrapposti agli altri in gioco, segnatamente a quelli inerenti alla pianificazione del territorio, alla protezione della natura e del paesaggio, dell'ambiente.
Con l'avvertenza, tuttavia, che se l'inclusione dell'area forestale o la costruzione fuori zona edificabile sono conformi ad una pianificazione d'ordine superiore (ad es. PD o PUC) oppure rientrano in un concetto generale (ad es. piano generale dei trasporti o delle discariche), il potere d'esame dell'autorità forestale ne risulterà corrispondentemente limitato. Bisogna però, perché ciò avvenga, e ciò è importante, che il piano o il progetto si fondino su un approfondito accertamento della situazione fattuale e su una corretta valutazione di tutti gli interessi in gioco, effettuata dalle autorità competenti. L'autorità forestale deve aver preso parte attiva alla procedura (cfr. per tutti DTF 119 Ib 397).
2.4.
Se ciò non trasforma il permesso di dissodamento né l'intesa per il rilascio dell'autorizzazione eccezionale in procedura leader, che tale rimane il PR rispettivamente il procedimento autorizzativo, pone nondimeno le autorità forestali in posizione di apporre il loro veto ad azzonamenti o progetti che ritengano lesivi degli interessi superiori della foresta. Questo veto può peraltro già essere anticipato attraverso il preavviso vincolante che l'autorità forestale è chiamata a emettere nella procedura di adozione-approvazione del PR, in attesa di decidere sulla domanda di dissodamento una volta il PR approvato.
Lo stesso ruolo può essere riconosciuto all'intesa dell'art. 11 LFo nel quadro di una domanda di autorizzazione eccezionale.
Toccherà all’autorità pianificatoria, se intende andare oltre questo preavviso, chiedere una decisione formale, suscettibile di ricorso all’autorità forestale e impugnarla giudizialmente (DTF 122 II 81 consid. 6d/
ee/aaa
pag. 91/92 e &d/
ee/ccc
pag. 94
).
L'importanza attribuita alla pianificazione del territorio dalla nuova legge non sminuisce quindi il potere dell'autorità forestale né il peso che la conservazione del bosco riveste nell'economia generale della pianificazione stessa, anche se ne aumenta la responsabilità nei confronti dell'interesse generale e l'obbliga a uscire dall'isolazionismo in cui troppe volte si era rifugiata in passato.
3.
Vediamo ora, alla luce di queste considerazioni, se il discusso dissodamento è stato negato a torto, come pretende la ricorrente.
Premettiamo che con risoluzione del 30 aprile 1976 il Consiglio di Stato ha approvato in via preliminare il piano regolatore cantonale di protezione del _ (PRG) e l'ha poi adottato, decisi i ricorsi, con la risoluzione del 24 maggio 1977, considerato che il _ "
per il suo alto valore paesaggistico nel contesto cantonale e federale assurge ad espressione unica e irripetibile dei molteplici aspetti che lo compongono
".
Il PRG è un piano regolatore cantonale di protezione della natura e del paesaggio ai sensi degli art. 8 e seguenti del regolamento d'applicazione 22 gennaio 1974 (RBN) del Decreto legislativo sulla protezione delle bellezze naturali e del paesaggio del 16 gennaio 1940 (DLBN). Il _ è inoltre dichiarato "sito pittoresco" a norma dell'art. 2 lett. c. RBN (decisione del 25.8.74) ed è incluso sia nel piano cantonale dei territori protetti a titolo provvisorio (DFU del 17.3.72 ) sia nell'inventario federale dei paesaggi d'importanza nazionale (oggetto IFN _). Figura inoltre tra le zone protette nel PD, scheda di dato acquisito n. _.._.
4.
Il PRG prevede un piano degli insediamenti e delle attrezzature che "delimita le diverse
zone edificabili
e l'ubicazione dei singoli interventi per le attrezzature ricettive o sportive precisandone le caratteristiche edificatorie ed utilizzative" (Relazione 4.3, pag. 11)
Delle due
"zone per insediamenti turistici alberghieri" previste in località _ _ interessa in questa sede la zona
RT1
, istituita "
al posto
dell'attuale albergo _, per permettere la costruzione di un nuovo albergo di medie dimensioni.
L'area edificabile interessa gli attuali sedimi aperti e il dissodamento delle aree boschive ad essi circostanti
"
(relazione 4.3.2; rilievo d.r.).
L'art. 38 NAPR prevede che nella RT1 venga inserito un albergo con ristorante, enuncia le norme applicabili alla zona
(I.S., I.O., altezza, piani abitabili, piantagioni) e stabilisce che "
il dissodamento sarà precisato dall'autorità competente in relazione ai progetti esecutivi
".
In effetti i ca. 6.000 mq previsti dalla relazione tecnica per la RT1 sono in parte su bosco (_).
5.
La ricorrente sostiene che al momento determinante per il giudizio vigeva ancora il PRG, rispetto al quale il dissodamento è, a suo dire, perfettamente conforme. Asserisce che: "
Il PRG 77/79 prevede in modo chiaro le zone edificabili e che pertanto in queste zone il dissodamento è possibile proprio perché la nuova legge sulle foreste è più chiara di quella precedente
." Sarebbero, così in sintesi la sua tesi, soddisfatte materialmente le condizioni della pianificazione del territorio ai sensi dell'art. 5 cpv. 2 lett. c LFo.
La Divisione contesta questa tesi affermando che il PR del 1977 è un piano non conforme alla LPT (entrata in vigore nel 1980) che non è stato adeguato alla LPT entro il 1.1.1988 ed è quindi decaduto automaticamente a quella data, a norma dell'art. 35 cpv. 1 lett. b LPT. Non può conseguentemente assurgere a base di giudizio ai fini del richiesto dissodamento.
In verità la divergenza non ha decisivo interesse ai fini del giudizio.
Non serve qui stabilire se il vecchio PR è ancora vigente o se in forza dell'art. 36 LPT è automaticamente decaduto. Non è comunque su di esso che può essere fondato il giudizio circa il rispetto delle esigenze della pianificazione e della protezione della natura e del paesaggio.
Ne esponiamo qui di seguito i motivi.
6.
Va considerato che il Piano Regolatore cantonale di protezione del _ (PRMG) era un primo ambizioso tentativo di disciplinare lo sfruttamento dell'intero comprensorio attraverso un approccio interdisciplinare che tenesse conto dei diversi interessi in gioco, conciliando l'esigenza di promuovere il rilancio turistico e residenziale della zona con l'istanza di proteggere i valori naturalistici e paesaggistici che ne fanno il principale pregio.
Si può dire che il PRG è nello stesso tempo un PR, nella misura in cui suddivide il comprensorio in zone di utilizzazione e le dota della relativa regolamentazione e un piano di protezione della natura e del paesaggio, nella misura in cui prevede una serie di provvedimenti e di disposizioni volti alla conservazione dei valori naturalistici e paesaggistici del _.
La base legale prescelta non è quella della pianificazione del territorio (la LPT era ancora di là da venire) ma della protezione della natura e del paesaggio, fondata sull'antico DLBN e regolamento. Ciò spiega l'approssimazione di certe soluzioni pianificatorie.
7.
Esempio eclatante delle balbuzie sul piano della tecnica pianificatoria è per cominciare l'istituzione della zona RT1. I, definita e delimitata graficamente nel PRG come zona edificabile ma in realtà composta da due parti: a) sedimi aperti, b) terreni coperti da bosco il cui dissodamento verrà chiesto in relazione ai progetti esecutivi ("dissodamento delle aree boschive ... circostanti" designa con ardita sintesi questi terreni la Relazione).
L'art. 18 cpv. 3 LPT non consente soluzioni di questo stampo. L'area forestale è retta dalla legislazione sulle foreste e non dalla LPT. Il PR non può creare zone d'utilizzazione nell'area forestale che non siano compatibili con questa legislazione (compatibile potrebbe essere ad es. la sovrapposizione di una zona di protezione ad un'area boschiva, non lo è notoriamente una zona edificabile). Se si vuole che su una determinata superficie si possa costruire un albergo si deve creare un'apposita zona edificabile nel PR, e se parte di quell'area è occupata da foresta si deve prima chiederne il dissodamento. Così vuole ora l'art. 12 LFo ma già sotto la vecchia legge non era possibile riservare all'edificazione una zona coperta dal bosco se non in forza di un permesso di dissodamento.
Non è tuttavia lecito delimitare una zona edificabile includendovi parte di bosco e riservare a un futuro dissodamento, per di più in funzione di un progetto concreto, l'acquisizione dell'edificabilità anche per la parte boschiva.
Il dissodamento dev'essere contestuale alla procedura pianificatoria.
Infatti solo se è chiesto nello stesso tempo in cui l'area boschiva viene inserita nella zona edificabile si può garantire il necessario coordinamento. L'inserimento avviene seguendo la procedura pianificatoria (adozione, revisione, variante di PR), con tutte le garanzie di partecipazione popolare e legittimazione democratica offerte da questa procedura. Il dissodamento è concesso solo se le premesse pianificatorie ci sono tutte, a conclusione di una ponderazione globale degli interessi in giuoco.
Per tener conto degli interessi della foresta l'inclusione del bosco non verrà perfezionata pianificatoriamente se non si avrà previamente ottenuto il preavviso positivo vincolante dell'autorità forestale. Preavviso al quale dovrà far subito seguito il dissodamento, non appena la zona con incorporato il bosco sarà stata adottata.
Solo questa contestualità si concilia con l'esigenza, posta dall'art. 12 LFo, che l'inserimento di bosco nella zona edificabile sia
subordinato
al dissodamento. Questa condizione suggerirebbe addirittura che il dissodamento debba
precedere
l'adozione della zona edificabile comprendente area boschiva. E' solo per consentire un più completo coordinamento tra le diverse autorità che il TF ha elaborato la soluzione che si accontenta a quello stadio del preavviso favorevole, vincolante, dei forestali, cui però deve subito far seguito il dissodamento vero e proprio non appena la zona edificabile così implementata verrà adottata.
Nel PRG non si trova traccia di una presa di posizione dei forestali, fondata su una completa ponderazione degli interessi in gioco, che li vincoli espressamente quando, presentato successivamente il progetto edilizio, fossero chiamati a decidere il dissodamento. Tale non è con ogni evidenza lo scritto 21.7.82 della Sezione forestale agli arch. _ per conto della _ S.A. in cui, visto che la zona interessata al dissodamento richiesto in via preliminare è indicato dal PRG come edificabile e visto il parere favorevole dei diversi uffici cantonali, ci si limita “sulla base di quanto suddetto” a ritenere che “una domanda ufficiale di dissodamento potrà essere decisa favorevolmente, pur con la riserva che una tale decisione incombe al Consiglio di Stato.” Non è questo un preavviso vincolante, espresso dall’autorità competente per concedere il dissodamento, fondato su una ponderazione generale.
Né peraltro, riferito ad una decisione formale di dissodamento differita nel tempo, il vincolo, semmai ne costituisse uno, sarebbe in consonanza con il diritto.
Il vincolo preliminare, interlocutorio dell'autorità forestale può solo essere riferito alla procedura pianificatoria in atto e solo quale preludio ad un dissodamento che venga subito a chiudere la procedura congiunta, pianificatoria e forestale, nel cui ambito è assunto.
Procedura coordinata materialmente e nel tempo. Sincronica e non diacronica: a garanzia della necessaria coerenza.
E' infatti l'inclusione del bosco in zona edificabile a dover essere subordinata al dissodamento e non viceversa. In tal senso il DTF 122 II 81 pag. 93, a proposito del dissodamento che non dev'essere pregiudicato da un precedente procedimento pianificatorio ("nicht durch ein vorangenommenes Raumplanungsverfahren präjudiziert werden soll)."