Decision ID: 311ddd56-0dfa-5c87-b8ba-8259741aa05b
Year: 2013
Language: de
Court: BE_VB
Chamber: BE_VB_001
Canton: BE
Region: Espace_Mittelland
Law Area: public_law

I. Sachverhalt
1. Der Beschwerdeführer vermietet grossformatige mobile Werbeflächen auf speziell
dafür angefertigten Fahrzeuganhängern (Promotrailer). Um einen „Sport & Fashion
Rampenverkauf“ zu bewerben, der vom 26. April bis am 28. April 2013 in der Markthalle
Burgdorf stattfand, wollte der Beschwerdeführer mehrere Promotrailer an verschiedenen
Standorten in der Stadt Burgdorf platzieren (Parzellen Nrn. Z._, A._ und
B._). Er nahm Kontakt mit der Baudirektion Burgdorf auf, da sich die Parzellen
Nrn. Z._ und A._ im Eigentum der Stadt Burgdorf befinden. Die
Baudirektion Burgdorf teilte dem Beschwerdeführer mit, das Aufstellen der Promotrailer sei
baubewilligungspflichtig und die fraglichen Standorte seien gemäss Reklamereglement
nicht als Standorte für Werbung vorgesehen; bewilligt werden könne einzig das Aufstellen
einer Reklame während den Verkaufstagen beim Verkaufslokal selbst. Nachdem sich der
Beschwerdeführer mit Schreiben vom 10. April 2013 auf den Standpunkt stellte, ein zeitlich
2
befristet aufgestellter Promotrailer sei keine baubewilligungspflichtige Strassenreklame,
ersuchte die Baudirektion Burgdorf am 11. April 2013 das Regierungsstatthalteramt
Emmental um einen Entscheid über die Frage der Baubewilligungspflicht.
2. Am 19. April 2013 stellte die Baupolizeibehörde Burgdorf fest, dass der
Beschwerdeführer an der C._ Strasse Nr. D._ auf der Parzelle Nr.
E._ (Nachbarparzelle von Parzelle Nr. B._) einen Promotrailer aufgestellt
hatte. Sie forderte ihn mit Verfügung vom 22. April 2013 auf, diese Werbung innerhalb
eines Tages zu entfernen und untersagte weitere Werbung für den Rampenverkauf
ausserhalb des Markthalleareals. Gleichzeitig wies sie auf die Möglichkeit eines
nachträglichen Baugesuchs hin und drohte die Ersatzvornahme an. Der Beschwerdeführer
entfernte den Werbeanhänger innerhalb der vorgegebenen Frist und verzichtete auf die
Einreichung eines nachträglichen Baugesuchs.
3. Am 3. Mai 2013 reichte der Beschwerdeführer Beschwerde bei der Bau-, Verkehrs-
und Energiedirektion des Kantons Bern (BVE) ein. Er beantragt, die Verfügung der Stadt
Burgdorf vom 22. April 2013 sei aufzuheben und das Verfahren sei bis zum Vorliegen des
Entscheides des Regierungsstatthalteramtes Emmentals über die Frage der
Baubewilligungspflicht zu sistieren. Zur Begründung macht er insbesondere geltend, die
umstrittenen Promotrailer dürften baubewilligungsfrei aufgestellt werden. Daher bestehe
auch keine Grundlage für eine baupolizeiliche Verfügung. Zudem habe kein erhebliches
öffentliches Interesse für die Anordnung der sofortigen Entfernung des Anhängers und für
den Entzug der aufschiebenden Wirkung bestanden. Da hinsichtlich der Frage der
Baubewilligungspflicht ein Verfahren vor dem Regierungsstatthalter hängig sei, sei das
Beschwerdeverfahren bis zum Entscheid des Regierungsstatthalters zu sistieren.
4. Das Rechtsamt, welches die Beschwerdeverfahren für die BVE leitet1, führte den
Schriftenwechsel durch und edierte die Vorakten. Die Baudirektion der Stadt Burgdorf
beantragt in ihrer Stellungnahme vom 3. Juni 2013, die Beschwerde sei abzuweisen.
1 Art. 7 der Verordnun
3
5. Mit Verfügung vom 4. Juni 2013 teilte das Rechtsamt den Verfahrensbeteiligten mit,
es beabsichtige, das Sistierungsgesuch abzulehnen, da es an der BVE sei, im
Beschwerdeverfahren zu prüfen, ob das Aufstellen des umstrittenen Werbeanhängers
baubewilligungspflichtig gewesen wäre. Nachdem sich die Verfahrensbeteiligten mit dem
Verzicht auf die Sistierung einverstanden erklärten, führte das Rechtsamt das Verfahren
weiter und der Regierungsstatthalter sistierte das bei ihm hängige Verfahren. Am 15.
August 2013 reichte der Beschwerdeführer eine Replik zur Stellungnahme der Vorinstanz
ein.
6. Auf die Rechtsschriften und die Vorakten wird, soweit für den Entscheid wesentlich,
in den Erwägungen eingegangen.

II. Erwägungen
1. Sachurteilsvoraussetzungen
a) Gemäss Art. 49 Abs. 1 BauG2 können baupolizeiliche Verfügungen nach Art. 45 bis
Art. 48 BauG innert 30 Tagen seit Eröffnung mit Beschwerde bei der BVE angefochten
werden. Die BVE ist somit zur Beurteilung der Beschwerde zuständig.
b) Zur Beschwerde ist nach Art. 65 VRPG3 befugt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren
teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat, durch die
angefochtene Verfügung oder den angefochtenen Entscheid besonders berührt ist und ein
schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung der Verfügung oder des Entscheids hat. Das
Rechtsschutzinteresse der Beschwerdebefugten muss zudem aktuell sein, um die
Behandlung einer Beschwerde zu rechtfertigen. Ein aktuelles Rechtsschutzinteresse
besteht, wenn die tatsächliche oder rechtliche Situation der beschwerdeführenden Person
durch den Ausgang des Verfahrens beeinflusst wird. Eine Beschwerde kann trotz
dahingefallenem aktuellem Interesse behandelt werden, wenn es um eine Frage mit
2 Baugesetz vom 9. Juni 1985 (BauG; BSG 721) 3 Gesetz vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege (VRPG; BSG 155.21)
4
grundsätzlicher Bedeutung geht, die sich jederzeit unter gleichen oder ähnlichen
Umständen wieder stellen und wegen der Dauer des Verfahrens kaum je endgültiger
Beurteilung zugeführt werden könnte.4 Der Beschwerdeführer ist Adressat der
angefochtenen Verfügung und somit besonders berührt. Er hat den umstrittenen
Werbeanhänger jedoch entfernt und der Rampenverkauf, für den der Promotrailer werben
sollte, ist beendet. Trotzdem hat der Beschwerdeführer noch ein aktuelles
Rechtsschutzinteresse an der Aufhebung der angefochtenen Verfügung, da er durch die
Auferlegung der Verfahrenskosten beschwert ist.5 Er ist daher zur Beschwerde legitimiert.
Ausserdem kann sich die Frage der Baubewilligungspflicht für mobile Werbung auf
Fahrzeuganhängern jederzeit wieder stellen. Es handelt sich um eine Frage von
grundsätzlicher Bedeutung, deren rechtzeitige Überprüfung im Einzellfall oft schwierig
wäre, da Promotrailer in der Regel nur für befristete Zeit an einem Standort verbleiben.
Daher könnte die Beschwerde ohnehin behandelt werden. Auf die form- und fristgerecht
eingereichte Beschwerde ist einzutreten.
2. Baubewilligungspflicht
a) Die Vorinstanz erliess eine baupolizeiliche Verfügung mit der Begründung, der
Beschwerdeführer habe ohne Baubewilligung eine baubewilligungspflichtige
Strassenreklame aufgestellt. Der Beschwerdeführer rügt, die angefochtene Verfügung
hätte nicht erlassen werden dürfen, da das zeitlich befristete Aufstellen von
Werbeanhängern ohne Baubewilligung zulässig sei. Gemäss Auskunft des Amtes für
Gemeinden und Raumordnung (AGR) sei Werbung an Fahrzeugen, die regelmässig in
Verkehr gesetzt und jeweils nur für kurze Zeit abgestellt werden, keine Strassenreklame.
Nur Fahrzeuge, die während mehr als drei Monaten zu Werbezwecken im Bereich von
Strassen abgestellt würden, gälten als baubewilligungspflichtige Strassenreklame. Das
Aufstellen von mobilen Fahrzeuganhängern mit Fremdwerbung sei daher nicht
baubewilligungspflichtig, wenn sich der Standort innerhalb der Bauzone befinde und die
Fahrzeuganhänger weniger als drei Monate am gleichen Standort platziert würden. Zudem
habe der umstrittene Promotrailer im vorliegenden Fall Werbung für einen Rampenverkauf
4 Thomas Merkli/Arthur Aeschlimann/Ruth Herzog, Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, Bern 1997, Art. 65 N 25 5 Thomas Merkli/Arthur Aeschlimann/Ruth Herzog, a.a.O., Art. 65 N 5
5
gezeigt, der als Veranstaltung im Sinne von Art. 6a Bst. i BewD6 zu betrachten sei. Solche
temporären Veranstaltungswerbungen seien baubewilligungsfrei.
b) Gemäss Art. 22 Abs. 1 RPG7 dürfen Bauten und Anlagen nur mit behördlicher Be-
willigung errichtet oder geändert werden. Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung
sind Bauten und Anlagen „mindestens jene künstlich geschaffenen und auf Dauer
angelegten Einrichtungen, die in bestimmter fester Beziehung zum Erdboden stehen und
geeignet sind, die Vorstellung über die Nutzungsordnung zu beeinflussen, sei es, dass sie
den Raum äusserlich erheblich verändern, die Erschliessung belasten oder die Umwelt
beeinträchtigen“. Dazu gehören auch Fahrnisbauten, die über nicht unerhebliche
Zeiträume ortsfest verwendet werden.8 Art. 22 Abs. 1 RPG ist eine Minimalvorschrift und
das kantonale Baurecht darf daher den Kreis der Bauten und Anlagen, die nach dieser
Bestimmung bewilligungspflichtig sind, nicht einschränken.9 Hingegen ist es den Kantonen
erlaubt, die Baubewilligungspflicht auf weitere Tatbestände auszudehnen.10 Tun sie dies,
handelt es sich um eigenständiges kantonales Recht. Der bernische Gesetzgeber hat die
baubewilligungspflichtigen und baubewilligungsfreien Vorhaben in den Art. 1a und Art. 1b
BauG in genereller Art und Weise definiert und im Bewilligungsdekret im Einzelnen
festgelegt, was keiner Baubewilligung bedarf. Diese Aufzählung der bewilligungsfreien
Vorhaben in Art. 5 ff. BewD ist abschliessend.11
c) Im Zusammenhang mit Strassenreklamen sind folgende Besonderheiten zu
beachten: Das Anbringen und Ändern von Strassenreklamen bedarf grundsätzlich immer
einer (Reklame-)Bewilligung der nach kantonalem Recht zuständigen Behörde (Art. 99
Abs. 1 SSV12), wobei die Kantone innerorts Ausnahmen von der Bewilligungspflicht
festlegen können (Art. 99 Abs. 2 SSV). Die Reklamebewilligungspflicht nach
Strassenverkehrsrecht deckt sich nicht in allen Fällen mit der Baubewilligungspflicht nach
Raumplanungsrecht. Im Kanton Bern wollte der Gesetzgeber anlässlich der Revision des
6 Dekret vom 22. März 1994 über das Baubewilligungsverfahren (Baubewilligungsdekret, BewD; BSG 725.1) 7 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG; SR 700) 8 BGE 123 II 256 E. 3, 113 Ib 314 E. 2b 9 BGer 1A.202/2003 vom 17. Februar 2004 E. 3.1; BGE 120 Ib 379 E. 3c, 119 Ib 222 E. 3, BGE 113 Ib 314 E. 2b 10 Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, 2006, Art. 22 N 1 und N 4; Ruch, in: Aemisegger/Kuttler/Moor/Ruch, Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, 2010, Art. 22 N 4 11 VGE 20799U vom 28. September 1999 E. 3a; Aldo Zaugg/Peter Ludwig, Kommentar zum Baugesetz des Kantons Bern, 3. Auflage, Band I, Bern 2007, Art. 1 N 26a 12 Signalisationsverordnung vom 5. September 1979 (SSV, SR 741.21)
6
Bewilligungsdekretes vom 28. Januar 2009 eine vollständige Übereinstimmung der
Bewilligungspflicht für Reklamen nach Strassenverkehrsrecht und deren
Baubewilligungspflicht erreichen und hat daher Strassenreklamen, die einer Bewilligung
nach SSV bedürfen, generell der Baubewilligungspflicht unterstellt.13 Seither gibt es im
Kanton Bern keine reinen Reklamebewilligungen bzw. keine Unterscheidung zwischen
Reklame- und Baubewilligung mehr, sondern Strassenreklamen benötigen grundsätzlich
immer eine Baubewilligung, die gleichzeitig als Reklamebewilligung im Sinne der SSV gilt
(Art. 32 Abs. 2 BauG).14 Die Ausnahmetatbestände, das heisst die Reklamearten, die
keiner Baubewilligung bedürfen, sind in Art. 6a BewD abschliessend aufgezählt. Art. 32
Abs. 2 BauG i.V.m. Art. 6a BewD und Art. 99 Abs. 1 SSV legt somit für die
Baubewilligungspflicht von Strassenreklamen eine kantonale Spezialordnung fest. Dies hat
zur Folge, dass im Kanton Bern bei Strassenreklamen nicht zu prüfen ist, ob sie gemäss
Art. 22 RPG baubewilligungspflichtig sind. Sämtliche Strassenreklamen erfordern eine
Baubewilligung, sofern nicht ein Tatbestand von Art. 6a BewD vorliegt.
d) Als Strassenreklamen gelten laut Art. 95 SSV alle Werbeformen und andere
Ankündigungen in Schrift, Bild, Licht Ton usw., die im Wahrnehmungsbereich der
Fahrzeugführenden liegen, während diese ihre Aufmerksamkeit dem Verkehr zuwenden.
Da diese Vorschrift sämtliche denkbaren Werbeformen umfasst, ist es unerheblich, welche
technischen Mittel oder Träger für die Werbung verwendet werden und es ist nicht
erforderlich, dass der Träger der Werbung fest installiert ist. Ein Werbeträger kann daher
auch mobil sein und über Räder verfügen.15 Dies kann zu Abgrenzungsproblemen führen,
da Werbeaufschriften an Fahrzeugen grundsätzlich erlaubt sind (Art. 69 f. VTS16) und in
der Regel nicht als Strassenreklame gelten. So fallen Personenwagen, Transportanhänger
und Lastwagen mit Firmenaufschriften oder Fremdwerbung meist zwar nicht unter den
Begriff der Strassenreklame nach Art. 95 SSV, unter gewissen Umständen sind sie aber
doch als solche zu qualifizieren. So hat das Bundesgericht in einem Fall, in dem zwei
Anhänger mit Werbeaufschriften in solcher Weise auf einer Parzelle aufgestellt wurden,
dass die Aufschriften von der Autobahn her zu sehen waren, einen Verstoss gegen Art. 98
Abs. 1 SSV, das heisst gegen das Verbot von Strassenreklamen im Bereich von
13 Vortrag vom 30. April 2008 des Regierungsrates an den Grossen Rat betreffend das Dekret über das Baubewilligungsverfahren und das Dekret über das Normalbaureglement (Änderungen), S. 9 f. 14 Vortrag vom 30. April 2008 des Regierungsrates an den Grossen Rat betreffend das Dekret über das Baubewilligungsverfahren und das Dekret über das Normalbaureglement (Änderungen), S. 10 15 BGer 6P.62/2007 vom 27. Oktober 2007, E. 4.2 16 Verordnung über die technischen Anforderungen an Strassenfahrzeuge vom 19. Juni 1995 (VTS, SR 741.41)
7
Autobahnen und Autostrassen, bejaht.17 Wie ist diese Abgrenzung zwischen
Strassenreklamen und Werbeaufschriften an Fahrzeugen, die nicht unter den Begriff der
Strassenreklame gemäss Art. 95 SSV fallen, vorzunehmen? Entgegen der Auffassung des
Beschwerdeführers ist bei der Unterscheidung nicht primär auf das Kriterium „Dauer der
Stationierung“ eines Fahrzeuges abzustellen, sondern es ist massgebend, ob ein Fahrzeug
hauptsächlich der Fortbewegung und dem Transport dient und auf Strassen zirkuliert, das
heisst die Benutzung als Fahrzeug im Vordergrund steht, oder ob ein Fahrzeug bzw. ein
Anhänger primär zu Werbezwecken abgestellt wird. Das Bundesgericht äusserte sich zwar
im seinem Entscheid 6P.62/2007 vom 27. Oktober 2007 dahingehend, dass Fahrzeuge mit
Werbeaufschriften, die jeweils nur für kurze Zeit am gleichen Ort abgestellt und
regelmässig in Verkehr gesetzt werden, nicht als Strassenreklamen gelten und sich
Abgrenzungsprobleme stellen könnten. Daraus kann aber nicht abgeleitet werden, dass ein
immatrikulierter Fahrzeuganhänger mit Werbung, der nach einigen Tagen oder Wochen
jeweils an einen anderen Standort gefahren wird, keine Strassenreklame darstellt. Im
gleichen Entscheid hielt das höchste Gericht nämlich fest, im zu beurteilenden Fall ergäben
sich keine Abgrenzungsprobleme, da die Fahrzeuge eindeutig zu Werbezwecken
abgestellt worden seien.18 Massgebend ist daher nach Auffassung des Bundesgerichts
weder die Immatrikulation eines Fahrzeuges noch die Dauer dessen Stationierung,
sondern der Verwendungszweck des Fahrzeuges. Steht der Werbezweck im Vordergrund,
handelt es sich um Strassenreklame, die grundsätzlich bewilligungspflichtig ist, unabhängig
von der Dauer der Stationierung an einem bestimmten Ort. In diesem Zusammenhang ist
es im Übrigen auch irrelevant, dass gemäss Art. 6 Abs. 1 Bst. m BewD gewisse
Fahrnisbauten bis zu einer Dauer von drei Monaten pro Kalenderjahr baubewilligungsfrei
aufgestellt werden können. Die Ausnahmen von der Baubewilligungspflicht für
Strassenreklamen sind in Art. 6a BewD speziell geregelt. Diese Bestimmung ist im
Verhältnis zu den für andere Bauten und Anlagen geltenden Ausnahmen von Art. 6 BewD
lex specialis und abschliessend.
Der im vorliegenden Fall umstrittene Anhänger hat einzig die Funktion, als Werbeträger zu
dienen. Er kann mangels einer Ladefläche oder Sitzgelegenheiten weder Personen noch
Waren befördern, sondern trägt nur einen Aufbau für eine grossformatige Werbefläche.19
Die vom Beschwerdeführer eingesetzten „Promotrailer“ dienen daher weder der
17 BGer 6P.62/2007 vom 27. Oktober 2007 18 BGer 6P.62/2007 vom 27. Oktober 2007, E. 4.4 19 Vgl. Firmendokumentation des Beschwerdeführers (Beilage zu diesem Entscheid)
8
Fortbewegung von Personen noch dem Transport von Waren; ihr Hauptzweck ist nicht die
Benutzung als Fahrzeug, sondern unbestrittenermassen die Darstellung von Werbung.
Diese Promotrailer werden denn auch regelmässig an Orten abgestellt, wo sie gar nicht als
Fahrzeug zum Einsatz kommen können, beispielsweise auf Rasenflächen etc.20 Sie sind
daher als Strassenreklamen zu qualifizieren und ihre Stationierung ist grundsätzlich
baubewilligungspflichtig, sofern kein Ausnahmetatbestand gemäss Art. 6a BewD vorliegt.
e) Der Beschwerdeführer vertritt die Auffassung, die Stationierung eines Promotrailers
mit Werbung für den „Sport & Fashion Rampenverkauf“ vom 26. April bis am 28. April 2013
in der Markthalle Burgdorf falle unter den Ausnahmetatbestand von Art. 6a Bst. i BewD.
Gemäss dieser Bestimmung sind innerorts Reklamen für Veranstaltungen, Wahlen und
Abstimmungen während höchstens sechs Wochen vor und bis fünf Tage nach der
Veranstaltung baubewilligungsfrei. Der Begriff „Veranstaltung“ im Sinne von Art. 6a Bst. i
BewD wird weder im Bewilligungsdekret noch im Vortrag zur Revision des
Bewilligungsdekretes21 näher definiert; er ist auslegungsbedürftig. Die Vorinstanz ist dabei
der Ansicht, ein Rampenverkauf, das heisst der kommerzielle Verkauf von Waren zu stark
reduzierten Preisen, falle nicht unter diesen Begriff. Gemeint seien damit nur
Veranstaltungen mit einem kulturellen, gesellschaftlichen oder sportlichen Hintergrund, bei
denen der wirtschaftliche Zweck nicht im Vordergrund stehe. Diese Auffassung teilt auch
das Amt für Gemeinden und Raumordnung.22 Der Beschwerdeführer dagegen macht
geltend, es könne nicht davon ausgegangen werden, dass eine Veranstaltung keinen
kommerziellen Zweck haben dürfe. Jeder Markt, jedes Lotto etc. habe auch einen solchen
Hintergrund. Der hier umstrittene Rampenverkauf sei von verschiedenen Anbietern
organisiert worden, welche dazu eigens die Markthalle in Burgdorf gemietet hätten, die
eben gerade für solche Veranstaltungen zur Verfügung stehe. Ein solcher Verkauf finde
nur einmal jährlich statt und sei zeitlich begrenzt; es handle sich hier um einen
aussergewöhnlichen Event, also eine Veranstaltung.
Von seiner Wortbedeutung her umfasst der Begriff „Veranstaltung“ vieles; er meint ganz
allgemein organisierte, zeitlich begrenzte Ereignisse, an denen Menschen teilnehmen. Der
20 Vgl. Firmendokumentation des Beschwerdeführers (Beilage zu diesem Entscheid) 21 Vortrag vom 30. April 2008 des Regierungsrates an den Grossen Rat betreffend das Dekret über das Baubewilligungsverfahren und das Dekret über das Normalbaureglement (Änderungen), S. 10 22 Newsletter Nr. 14 – Juli 2013 des Amtes für Gemeinden und Raumordnung; vgl. http://www.jgk.be.ch/jgk/de/index/baubewilligungen/baubewilligungen/aktuell/newsletter_bauen.assetref/content /dam/documents/JGK/AGR/de/Baubewilligungen/AGR_BAUEN_Newsletter_Nr_14_Juli_2013_de.pdf
http://www.jgk.be.ch/jgk/de/index/baubewilligungen/baubewilligungen/aktuell/newsletter_bauen.assetref/content/dam/documents/JGK/AGR/de/Baubewilligungen/AGR_BAUEN_Newsletter_Nr_14_Juli_2013_de.pdf http://www.jgk.be.ch/jgk/de/index/baubewilligungen/baubewilligungen/aktuell/newsletter_bauen.assetref/content/dam/documents/JGK/AGR/de/Baubewilligungen/AGR_BAUEN_Newsletter_Nr_14_Juli_2013_de.pdf
9
Begriff ist – von diesem generellen Wortsinn her – nicht beschränkt auf nur nicht
kommerzielle Anlässe. Allerdings wird er im allgemeinen Sprachgebrauch in der Regel im
Zusammenhang mit Anlässen verwendet, bei denen der Verkauf von Waren nicht im
Vordergrund steht. So nennt denn auch das Duden-Synonymwörterbuch als Wörter mit
ähnlicher Bedeutung Begriffe wie Ausstellung, Fest, Konzert, Lesung, Theater oder
Turnier, also Begriffe, bei denen Kultur, Sport oder der festliche Aspekt im Vordergrund
stehen. Wie der Gesetzgeber den Begriff „Veranstaltung“ im Rahmen von Art. 6a Bst. i
BewD verstanden haben wollte, lässt sich den Materialien zur Revision des
Bewilligungsdekretes nicht explizit entnehmen. Die Systematik und der
Bedeutungszusammenhang der Ausnahmetatbestände von Art. 6a BewD lassen aber den
Schluss zu, dass der Begriff in einem eingeschränkten Sinn zu verstehen ist. Gemäss
Vortrag23 zum Bewilligungsdekret handelt es sich bei den Ausnahmetatbeständen von Art.
6a BewD grundsätzlich um Formen der Eigenreklame, das heisst Reklame für
Unternehmen, Produkte, Dienstleistungen und dergleichen, die mit dem Standort der
Reklame in einem engen räumlichen Zusammenhang stehen. Bei den gemäss Dekret
bewilligungsfreien Eigenreklamen handelt es sich hauptsächlich um Firmenanschriften und
Angebotswerbung am oder beim Verkaufs- oder Betriebsgebäude (vgl. Art. 6a Bst. a bis h
BewD). Diese bewilligungsfreien Eigenreklamen werden zudem hinsichtlich Grösse und Ort
der Installation beschränkt. Daneben lässt Art. 6a Bst. i BewD Reklamen für Wahlen und
Abstimmungen sowie Veranstaltungen zu, die hinsichtlich Grösse und Anzahl nicht
beschränkt werden. Vor diesem Hintergrund ist es nicht denkbar, dass der Gesetzgeber
den Begriff „Veranstaltung“ weit verstanden haben und auch hauptsächlich kommerziellen
Veranstaltungen, bei denen der Verkauf von Waren im Vordergrund steht, darunter
subsumiert haben wollte. Dies hätte sonst zur Folge, dass jegliche Fremdreklamen, das
heisst Reklame ausserhalb des Betriebs- oder Verkaufsstandortes, für spezielle
Verkaufssituationen und ähnliche kommerzielle Aktivitäten in unbeschränkter Anzahl und
Grösse während sechs Wochen bewilligungsfrei zulässig wären, solange ein bestimmtes
Angebot nur während beschränkter Zeit angeboten würde. Jedes Ladengeschäft könnte so
mehrmals jährlich bewilligungsfrei mehrere Wochen lang an vielen Standorten grossflächig
Werbung machen, beispielsweise für „Sonderverkaufstage“, ein „Weinaktionsfestival“, eine
„Weihnachtsausstellung im Möbelmarkt“; jeder Autohändler könnte so eine
„Frühlingsausstellung“ oder einen „Occasionsmodellmarkt“ bewerben und Gastwirte hätten
die Möglichkeit, ein „Spargelfestival“ oder ähnliches nicht nur durch Angebotstafeln beim
23 Vortrag vom 30. April 2008 des Regierungsrates an den Grossen Rat betreffend das Dekret über das Baubewilligungsverfahren und das Dekret über das Normalbaureglement (Änderungen), S. 10
10
Betrieb, sondern in der ganzen Region bewilligungsfrei zu bewerben. Dies kann nicht der
Wille des Gesetzgebers gewesen sein, der in Art. 6a BewD einen restriktiven
Ausnahmekatalog erlassen hat. Dass der bernische Gesetzgeber mit dem Begriff
„Veranstaltungen“ nur Anlässe meint, bei denen nicht der kommerzielle Verkauf von Waren
und Dienstleistungen im Vordergrund steht, zeigt auch die Verwendung des Begriffes in
anderen Erlassen, die einen sachlichen Zusammenhang mit Verkaufstätigkeit und
Werbung haben: So bestimmt Art. 9 HGG24, dass die gesetzlichen Ladenöffnungszeiten
gemäss Art. 10 ff. HGG für Detailverkaufsgeschäfte und Verkaufsstände gelten, nicht aber
für Apotheken, Ausstellungen, Galerien und Veranstaltungen. Gemäss Art. 3 HGV25 sind
Veranstaltungen gemäss Art. 9 Abs. 2 HGG „befristete Anlässe, die in der Regel
ausserhalb von Verkaufsräumen stattfinden und bei denen der Verkauf von Waren nicht im
Vordergrund steht, wie Lesungen, Buchvernissagen oder Plattentaufen“. Anlässe in
Warenhäusern und Einkaufszentren, die deren Attraktivität steigern sollen, sind gemäss
Art. 9 Abs. 3 HGV keine Veranstaltungen. Dies zeigt, dass der Gesetzgeber gewisse Arten
von Anlässen hinsichtlich der Bestimmungen zu Öffnungszeiten und Werbung privilegieren
wollte, aber nur solche, bei denen nicht der kommerzielle Verkauf von Waren Hauptzweck
ist, sondern beispielsweise kulturelle, sportliche oder gemeinnützige Aspekte. Als
Veranstaltungsreklamen im Sinne von Art. 6a Bst. i BewD gelten daher lokale und
regionale Anlässe kultureller, sportlicher, gemeinnütziger und festlicher Art, bei denen der
Verkauf von Waren und der kommerzielle Aspekt nicht im Vordergrund stehen. Dabei kann
ein wichtiges Abgrenzungskriterium auch sein, ob der Veranstalter selbst ein
kommerzielles Unternehmen betreibt, das regelmässig Veranstaltungen der fraglichen Art
organisiert, oder nicht. So ist beispielsweise ein Lotto eines Turnvereins, obwohl auch ein
wirtschaftlicher Aspekt vorhanden ist, ein Anlass im Sinne von Art. 6a Bst. f BewD.
f) Im vorliegenden Fall warb der umstrittene Promotrailer für einen „Sport & Fashion
Rampenverkauf“ mehrerer Sport- und Bekleidungsgeschäfte. Es handelte sich also um
einen Anlass, bei dem es um den Verkauf von Sport- und Modeartikeln zu reduzierten
Preisen ging. Der Zweck des Anlasses war damit der Verkauf von Waren und die
Organisatoren des Rampenverkaufes waren kommerzielle Betriebe, deren Hauptzweck der
Verkauf von Waren ist. Es handelte sich daher nicht um eine Veranstaltung im Sinne von
Art. 6a Bst. i BewD. Auch der vom Beschwerdeführer angeführte Umstand, dass für den
Rampenverkauf spezielle Öffnungszeiten bewilligt worden seien, ändert daran nichts, im
24 Gesetz über Handel und Gewerbe vom 4. November 1992 (HGG; BSG 930.1) 25 Verordnung über Handel und Gewerbe vom 24. Januar 2007 (HGV; BSG 930.11)
11
Gegenteil. Dass eine Ausnahmebewilligung betreffend Öffnungszeiten gemäss Art. 14 Abs.
2 HGG notwendig war, zeigt gerade, dass der Rampenverkauf keine Veranstaltung im
Sinne von Art. 9 Abs. 2 HGG war, da für diese die normalen Öffnungszeiten nicht gegolten
hätten (vgl. auch Art. 3 Abs. 4 HGV). Zusammenfassend ergibt sich, dass die
Fremdreklamen für den genannten Rampenverkauf und damit das Aufstellen des
umstrittenen Werbeanhängers auf der Parzelle Burgdorf Gbbl.-Nr. E._
baubewilligungspflichtig waren. Da der Beschwerdeführer dafür keine Baubewilligung
besass, war das Aufstellen des Anhängers formell rechtswidrig.
3. Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes
a) Werden baubewilligungspflichtige Bauten, Anlagen und Vorkehren ohne
Baubewilligung ausgeführt und können sie auch nicht nachträglich bewilligt werden bzw.
verzichtet die Bauherrschaft auf die Einreichung eines nachträglichen Baugesuches, so ist
darüber zu entscheiden, ob und inwieweit der rechtmässige Zustand wieder herzustellen ist
(Art. 46 BauG). Mit der Wiederherstellungsverfügung wird die Beseitigung des
widerrechtlich herbeigeführten Sachverhaltes angeordnet. Sie kann auf Beseitigung
widerrechtlicher Bauten oder Bauteile lauten, eine Unterlassung oder Änderung der
Nutzung oder eine andere Anpassung an den rechtmässigen Zustand verlangen. Eine
Wiederherstellungsverfügung muss verhältnismässig sein und darf den
Vertrauensgrundsatz nicht verletzen. Die Anordnung darf daher nicht weiter gehen als zur
Herstellung des rechtmässigen Zustands notwendig, und die mit der Wiederherstellung
verbundene Belastung des oder der Pflichtigen muss durch ein genügendes öffentliches
Interesse gerechtfertigt sein. Die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands kann
unterbleiben, wenn die verantwortliche Person in gutem Glauben angenommen hat, sie sei
zur Bauausführung ermächtigt, und wenn der Beibehaltung des unrechtmässigen Zustands
nicht schwerwiegende öffentliche Interessen entgegenstehen, ebenso wenn die
Abweichung vom Erlaubten nur unbedeutend ist oder die Wiederherstellung nicht im
öffentlichen Interesse liegt.26 Auf den Grundsatz der Verhältnismässigkeit kann sich auch
eine Bauherrschaft berufen, die nicht gutgläubig gehandelt hat. Sie muss aber in Kauf
nehmen, dass die Behörden aus grundsätzlichen Erwägungen, nämlich zum Schutz der
Rechtsgleichheit und der baulichen Ordnung, dem Interesse an der Wiederherstellung des
26 BVR 2002 S. 8 E. 2, 2001 S. 17 E. 4a, 2000 S. 170 E. 3a, 1997 S. 23 E. 5a; Aldo Zaugg/Peter Ludwig, Kommentar zum bernischen BauG, 3. Aufl. Band I, Bern 2007, Art. 46 N 8 ff.
12
gesetzmässigen Zustands erhöhtes Gewicht beimessen und die der Bauherrschaft
allenfalls erwachsenden Nachteile nicht oder nur in verringertem Mass berücksichtigen.27
b) Da aufgrund des Verhältnismässigkeitsprinzips die Anordnung der Behörde nicht
weiter gehen darf, als zur Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes erforderlich, ist
in Fällen wie dem vorliegenden, in dem der Beschwerdeführer darauf verzichtet hat, ein
nachträgliches Baugesuch zu stellen, im Beschwerdeverfahren wenigstens summarisch zu
prüfen, ob das betreffende Vorhaben materiell rechtswidrig ist, sofern darüber nicht schon
rechtskräftig entschieden worden ist. Gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung
genügt nämlich eine bloss formelle Rechtswidrigkeit nicht, um die Beseitigung einer Baute
oder Anlage anzuordnen.28 Der Anspruch auf eine einlässliche Prüfung der
Bewilligungsfähigkeit des Vorhabens im Wiederherstellungsverfahren ist aber verwirkt,
wenn kein nachträgliches Baugesuch eingereicht wurde.
Die Stadt Burgdorf hat kommunale Vorschriften zu Reklamen und Plakatierung erlassen:
Artikel 23 des Baureglements der Stadt Burgdorf vom 31. Oktober 2005 (BR) schreibt vor,
dass Reklamen so anzuordnen sind, dass sie das Strassen-, Orts- und Landschaftsbild,
insbesondere in Erhaltungs- und Erneuerungsgebieten, schützens- und erhaltenswerte
Objekte und deren Umgebung, die Wohn- und Aufenthaltsqualität sowie die Verkehrs-
sicherheit nicht beeinträchtigen. Plakatanschlagstellen sind auf wichtige Verkehrsachsen
und publikumsattraktive Bereiche zu beschränken und es ist ein einheitliches
Trägermaterial zu verwenden. Art. 23 Abs. 3 BR gibt den zuständigen Gemeindeorganen
die Kompetenz, die Einzelheiten in weiterführenden Erlassen zu regeln. Gestützt darauf
haben der Stadtrat von Burgdorf bzw. der Gemeinderat ein Reklamereglement (RR)29 und
eine Reklameverordnung (RV)30 erlassen und einen Plakatierungsplan erstellt. Der
Plakatierungsplan bezeichnet unter anderem die zulässigen Standorte für Fremdreklamen
auf öffentlichem und privatem Grund (Art. 13 RR). Fremdreklamen werden gemäss Art. 7
RR nur an den vom Plakatierungsplan bezeichneten Standortorten für
Plakatanschlagstellen bewilligt. Im Plakatierungsplan wird parzellengenau festgehalten, wo
welche Art von Plakaten in welchem Format zulässig ist. Gemäss diesem
27 BGE 132 II 21 E. 6.4; BVR 2006 S. 444 E. 6.1, je mit weiteren Hinweisen; Aldo Zaugg/Peter Ludwig, a.a.O., Art. 46 N 9c Bst. b) 28 BVR 2000 S. 416 E. 3a.; VGE 100.2009.20 vom 1. Mai 2009; Aldo Zaugg/Peter Ludwig, a.a.O., Art. 46 N 14a 29 Reklamereglement der Stadt Burgdorf vom 7. November 2005 (RR) 30 Verordnung über die Reklame in der Stadt Burgdorf vom 7. November 2005 (Reklameverordnung, RV)
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Plakatierungsplan sind auf der Parzelle Burgdorf Gbbl.-Nr. E._ keine
Fremdreklamen zugelassen. Die Stationierung des umstrittenen Werbeanhängers hätte
daher an dieser Stelle nicht bewilligt werden können; sie ist daher auch materiell
rechtswidrig.
c) Die Stadt Burgdorf teilte dem Beschwerdeführer bereits am 26. März 2013 auf seine
erste Anfrage hin mit, sie erachte das Werbevorhaben als baubewilligungspflichtig. Sie
bekräftigte dies mit Mails vom 27. März 2013 und 11. April 2013 und machte den
Beschwerdeführer auch darauf aufmerksam, dass bewilligungspflichtige Vorhaben erst
nach Vorliegen einer Bewilligung ausgeführt werden dürfen.31 Auch das vom
Beschwerdeführer angefragte Strasseninspektorat Burgdorf vertrat die Auffassung, dass
ein Werbeanhänger als Strassenreklame zu qualifizieren sei.32 Trotz dieser klaren
Hinweise stellte der Beschwerdeführer den umstrittenen Werbeanhänger an der
C._ Strasse Nr. D._ ohne Baubewilligung auf. Er rechtfertigt dies damit,
dass er aufgrund einer Auskunft des AGR angenommen habe, sein Vorhaben sei nicht
baubewilligungspflichtig. Aufgrund der deutlichen und anderslautenden Angaben der Stadt
Burgdorf als Baubewilligungsbehörde und dem Umstand, dass im Zeitpunkt des
Aufstellens des Anhängers das Verfahren betreffend Entscheid über die
Baubewilligungspflicht beim Regierungsstatthalter noch hängig war, musste es dem
Beschwerdeführer klar sein, dass die Bewilligungspflicht zumindest umstritten war. Er
durfte daher nicht annehmen, er sei ohne Weiteres zur Ausführung seines Vorhabens
berechtigt. Er handelte somit bösgläubig und es bestand kein Anlass, auf die
Wiederherstellung zu verzichten.
d) Die Vorinstanz ordnete in der angefochtenen Verfügung an, die aufgestellte Werbung
sei innerhalb eines Tages zu entfernen und untersagte dem Beschwerdeführer unter dem
Titel „Benützungsverbot“, den öffentlichen und privaten Grund ausserhalb des Markthalle-
areals für das Aufstellen von Werbung für den Rampenverkauf zu benutzen. Die
Anordnung der Entfernung des Werbeanhängers war zweifellos geeignet und erforderlich
um den rechtmässigen Zustand wiederherzustellen. Sie war auch durch ein genügendes
öffentliches Interesse gerechtfertigt, da das Interesse an der Einhaltung der baurechtlichen
Bestimmungen und an der konsequenten Verhinderung von Bauten, die der baurechtlichen
31 Vorakten, p. 1, p. 12 und p. 32 32 Vorakten, p. 26
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Ordnung widersprechen, generell gross ist.33 Die angeordnete Entfernung war dem
Beschwerdeführer zudem ohne Weiteres zumutbar, war sie doch ohne grossen Aufwand
oder Kosten durchführbar. Auch die Wiederherstellungsfrist von einem Tag erscheint im
vorliegenden Fall als angemessen. Dies einerseits, weil es sich bei der widerrechtlichen
Anlage um mobile Werbung auf einem Anhänger handelte, der sofort abtransportiert
werden konnte, und andererseits eine längere Frist dem Beschwerdeführer erlaubt hätte,
den Rampenverkauf bis zu dessen Durchführung widerrechtlich zu bewerben. Die
angeordnete Entfernung war daher verhältnismässig. Das Gleiche gilt für das Verbot, an
anderen Standorten in Burgdorf, mit Ausnahme des Verkaufsareals selbst, Werbung für
den Rampenverkauf aufzustellen: Aufgrund der leichten Verschiebbarkeit der
Werbeanhänger bestand die Gefahr, dass der Beschwerdeführer auch an anderen
Standorten Promotrailer stationiert, um seinem Werbeauftrag für den Rampenverkauf
nachzukommen. Er hätte dadurch bösgläubig aus einer widerrechtlichen Nutzung
unrechtmässige Vorteile ziehen können.34 Ein vorsorgliches Verbot um baurechtswidrige
Werbeanlagen zu verhindern, war daher im öffentlichen Interesse und verhältnismässig.
e) Zusammenfassend ergibt sich, dass die Stationierung des umstrittenen
Werbeanhängers auf der Parzelle Burgdorf Gbbl.-Nr. E._ formell und materiell
rechtswidrig war und die Wiederherstellungsverfügung vom 22. April 2013 im öffentlichen
Interesse lag sowie verhältnismässig war.
4. Entzug der aufschiebenden Wirkung und Rechtsmittelfrist
a) Die Vorinstanz hielt in der angefochtenen Verfügung fest, die Frist zur Einreichung
einer Beschwerde bei der BVE betrage 10 Tage. Gleichzeitig entzog sie einer allfälligen
Beschwerde die aufschiebende Wirkung. Der Beschwerdeführer rügt, für den Entzug der
aufschiebenden Wirkung habe kein erhebliches öffentliches Interesse bestanden.
b) Gemäss Art. 68 Abs. 1 VRPG hat eine Beschwerde grundsätzlich aufschiebende
Wirkung, wenn die Gesetzgebung nichts anderes bestimmt. Die verfügende Behörde kann
aber aus wichtigen Gründen anordnen, dass einer allfälligen Beschwerde keine
aufschiebende Wirkung zukommt (Art. 68 Abs. 2 VRPG). Als wichtige Gründe gelten
33 Aldo Zaugg/Peter Ludwig, a.a.O., Art. 46 N. 9a 34 Vgl. Aldo Zaugg/Peter Ludwig, a.a.O., Art. 46 N 7
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bedeutende und dringende öffentliche oder private Anliegen, die den Interessen an einem
Aufschub der Wirksamkeit einer Anordnung bis zur endgültigen Klärung der Rechtslage
vorgehen. Nur wenn die Gründe, die für die sofortige Vollstreckung sprechen, gewichtiger
sind, als die Interessen an einem Aufschub, darf einer Beschwerde der Suspensiveffekt
entzogen werden. Bei der Interessenabwägung ist dem Verhältnismässigkeitsprinzip
Beachtung zu schenken. Dabei kann auch das Verhalten einer Person eine Rolle spielen.35
c) Hinsichtlich des Entzuges der aufschiebenden Wirkung ist zwischen der Anordnung
betreffend Entfernung des widerrechtlich stationierten Werbeanhängers und dem
Benützungsverbot zu unterschieden: Ein Benützungsverbot ist gemäss Art. 46 Abs. 1
BauG sofort vollstreckbar, das heisst eine Beschwerde dagegen hat von Gesetzes wegen
keine aufschiebende Wirkung.36 Zudem ist zu beachten, dass es sich bei einem
Benützungsverbot zwar auch um eine vorsorgliche Massnahme handelt, die Regelung von
Art. 46 Abs. 1 BauG aber der allgemeinen Regelung von Art. 27 VRPG vorgeht. Die Rüge
des Beschwerdeführers hinsichtlich des Entzugs der aufschiebenden Wirkung betreffend
Benützungsverbot ist daher unbegründet.
Was die Anordnung der Entfernung des Werbeanhängers betrifft, handelt es sich weder
um eine Baueinstellungsverfügung noch um ein Benützungsverbot, sondern um eine
Wiederherstellungsmassnahme; einer Beschwerde dagegen kommt grundsätzlich
aufschiebende Wirkung zu. Im vorliegenden Fall hat die Vorinstanz jedoch einer
Beschwerde den Suspensiveffekt entzogen. Dies ist aus folgenden Gründen nicht zu
beanstanden: Das private Anliegen des Beschwerdeführers an einem Aufschub der
Wirksamkeit der Wiederherstellungsanordnung bestand einzig darin, den umstrittenen
Werbeanhänger stehen zu lassen um seinem Werbeauftrag für den vom 26. - 28. April
2013 stattfindenden Rampenverkauf nachzukommen. Dem gegenüber stand das wichtige
öffentliche Interesse an der Einhaltung der baurechtlichen Bestimmungen und an der
konsequenten Verhinderung von Bauten, die der baurechtlichen Ordnung widersprechen.
Dieses Interesse überwog das private Interesse des Beschwerdeführers deutlich. Im
Rahmen der Interessenabwägung ist zudem zu berücksichtigen, dass der
Beschwerdeführer entgegen der klaren Hinweise der Baubewilligungsbehörde und somit
bösgläubig handelte und die umstrittene Reklame nur temporär und im Hinblick auf
spezielle Verkaufstage stationiert wurde. Hätte die Vorinstanz die aufschiebende Wirkung
35 Thomas Merkli/Arthur Aeschlimann/Ruth Herzog, Kommentar zum bernischen VRPG, 1997, Art. 68 N 16 36 Aldo Zaugg/Peter Ludwig, a.a.O., Art. 46 N 4; Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 27 N 14
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nicht entzogen, hätte der Beschwerdeführer das mit der baurechtswidrigen Anlage
angestrebte Ziel vollständig erreichen können.
d) Ergänzend ist darauf hinzuweisen, dass die Vorinstanz in ihrer Rechtsmittelbelehrung
fälschlicherweise eine Frist von 10 Tagen genannt hat. Es ist davon auszugehen, dass sie
sich dabei auf den früher geltenden, im Jahr 2008 aufgehobenen Absatz 2 von Art. 29
VRPG stützte. Gemäss dieser ausser Kraft gesetzten Bestimmung war die Rechtsmittelfrist
bei vorsorglichen Massnahmen früher 10 Tage. Heute beträgt die Beschwerdefrist auch bei
vorsorglichen Massnahmen 30 Tage. Im Übrigen galt bereits früher, dass kraft
spezialgesetzlicher Vorschrift vorsorgliche baupolizeiliche Massnahmen nach Art. 46 Abs.
1 BauG nicht Art. 29 Abs. 2 VRPG, sondern der 30-tägigen Beschwerdefrist von Art. 49
BauG unterstehen.37 Dem Beschwerdeführer ist aus der unrichtigen Rechtsmittelbelehrung
kein Nachteil entstanden. Dieser Umstand hat daher keine Auswirkungen auf die
Kostenverlegung.
5. Verfahrenskosten
Bei diesem Ausgang des Verfahrens unterliegt der Beschwerdeführer. Er hat die
Verfahrenskosten zu tragen (Art. 108 Abs. 1 VRPG). Diese werden bestimmt auf eine
Pauschalgebühr von Fr. 800.00 (Art. 103 Abs. 2 VRPG in Verbindung mit Art. 19 Abs. 1
GebV38). Parteikosten werden keine gesprochen (Art. 104 Abs. 4 VRPG).