Decision ID: d428bf9f-6cbb-5e78-a83e-39727c176945
Year: 2001
Language: it
Court: TI_TCA
Chamber: TI_TCA_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: public_law

ritenuto,
in fatto
A. Il 18 dicembre 1998 la _ ha chiesto al municipio di _ il permesso di costruire una stazione radio base per la telefonia mobile sulla part. n. _ RF, di proprietà dello Stato, situata fuori della zona edificabile, a lato della strada che conduce al valico del _. L'autorità comunale ha chiesto all'istante di spostare l'impianto verso la vicina autostrada, ad adeguata distanza dalla casa d'abitazione di _ (part. n. _ RF).
Ritirata tale domanda, il 1. aprile 1999 la _ ha chiesto al municipio il permesso di posare la stazione su un terreno (part. n. _ RF), situato in località _, nella zona artigianale-industriale. Alla domanda, pubblicata dal 12 al 26 maggio 1999, si sono opposti due vicini.
Raccolto il preavviso del Dipartimento del territorio, il 30 giugno 1999 l'autorità comunale ha sospeso la propria decisione giusta l'art. 65 LALPT, ritenendo l'intervento contrario all'art. 16 delle norme di attuazione del PR in via di revisione, che era stato elaborato nel frattempo al fine di escludere dalla zona edificabile e da una fascia di rispetto di 100 m dal limite della stessa impianti suscettibili di emettere radiazioni non ionizzanti.
La decisione è cresciuta in giudicato.
B. Senza chiedere alcun permesso, verso la fine di giugno del 1999, la _ ha costruito l'impianto su un terreno (part. n. _ RF) situato all'intersezione fra l'autostrada N2 e la strada del _. Portati praticamente a termine i lavori, il 16 luglio 1999 la predetta società ha poi chiesto al municipio di rilasciarle il permesso in sanatoria per l'opera realizzata abusivamente.
La domanda, pubblicata all'albo, non ha suscitato opposizioni.
Raccolto il preavviso favorevole del Dipartimento del territorio, il 1. ottobre 1999 il municipio ne ha tuttavia sospeso l'esame per due anni al massimo, ritenendo che l'intervento si ponesse in contrasto con l'art. 16 NAPR in itinere, di cui si è detto sopra. Con la stessa decisione l'autorità comunale ha inoltre ordinato la demolizione dell'installazione abusiva.
C. Contro questi provvedimenti la _ è insorta davanti al Consiglio di Stato, chiedendone l'annullamento e postulando il rilascio della licenza rifiutata.
In quella sede, l'insorgente ha anzitutto eccepito la competenza dell'autorità comunale a disciplinare una materia regolata esaustivamente dalla LPAmb. Ha poi ravvisato una violazione del principio della buona fede nell'adozione di una norma concepita esclusivamente per inibire la costruzione dell'impianto in contestazione ed ha per finire negato che fossero dati i presupposti per l'adozione di un provvedimento di salvaguardia della pianificazione.
D. Con giudizio 7 dicembre 1999 il Consiglio di Stato ha evaso il ricorso ai sensi dei considerandi.
Dopo aver ritenuto date le premesse dell'art. 65 LALPT per sospendere l'esame della domanda, il Governo ha anzitutto escluso di potersi pronunciare in quella sede sulla legittimità dell'art. 16 NAPR in itinere.
Accolto il ricorso in quanto rivolto contro l'ordine di demolizione, il Consiglio di Stato ha infine respinto la domanda di autorizzare l'esercizio dell'impianto in via provvisionale.
La tassa di giustizia è stata posta a carico della _ nella misura di fr. 200.-, mentre le ripetibili sono state considerate compensate.
E. Contro il predetto giudizio sono insorti davanti al Tribunale cantonale amministrativo tanto il comune di _, quanto la _.
a. Il comune contesta la compensazione delle ripetibili e chiede che a tale titolo le venga riconosciuta un'indennità di fr. 2'000.--. In sostanza, l'insorgente rileva che in sede di ricorso al Consiglio di Stato la _ non aveva motivato la richiesta di annullamento dell'ordine di demolizione.
b. La _ ripropone invece in questa sede le censure sollevate senza successo in prima istanza, sottolineando, in particolare, l'incompetenza del comune a legiferare in materia di protezione dell'ambiente.
F. All'accoglimento dei ricorsi si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare osservazioni.
Nei rispettivi allegati di risposta, la _ ed il municipio di _ si avversano vicendevolmente con argomenti che verranno discussi nei seguenti considerandi.
Considerato,

in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo discende dall'art. 21 LE. La legittimazione attiva dei ricorrenti è certa.
I ricorsi, tempestivi, sono dunque ricevibili in ordine. Avendo il medesimo fondamento di fatto, possono essere evasi con un unico giudizio sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 e 51 PAmm).
2. Ricorso _
2.1. Giusta l'art. 65 LALPT, in mancanza di una zona di pianificazione, l'autorità cantonale o il municipio deve sospendere per due anni al massimo la sua decisione quando la domanda appare in contrasto con uno studio pianificatorio in atto.
La norma mira a salvaguardare il processo pianificatorio in corso, conferendo all'autorità la facoltà di sospendere per un periodo di tempo limitato a due anni al massimo l'esame delle domande di costruzione suscettibili di pregiudicarne l'attuazione.
L'adozione di provvedimenti fondati sull'art. 65 LALPT presuppone l'esistenza di un contrasto suscettibile di intralciare o rendere più difficile la realizzazione degli obbiettivi perseguiti da un disegno pianificatorio che si è già tradotto in un progetto sommario di piano (art. 24 seg. RLALPT).
Nella decisione sulla sospensione di una domanda di costruzione l'autorità fruisce di un vasto margine discrezionale, che le istanze di ricorso possono di principio censurare unicamente nei limiti della violazione del diritto, segnatamente sotto il profilo dell'abuso di potere (Scolari, Commentario, II ed., ad art. 65 LALPT N. 460).
2.2. Nel caso in esame, la _ ha posato abusivamente l'impianto in contestazione su un terreno situato fuori della zona edificabile, all'intersezione tra l'autostrada N2 e la strada del _, ad una distanza variante tra 50 e 60 m dalla zona industriale
I
a di _. Il municipio di _ ha ritenuto che, collocandosi all'interno della fascia di rispetto prescritta dall'art. 16 NAPR in via di adozione, l'opera fosse atta a pregiudicare il conseguimento dell'obbiettivo pianificatorio di bandire dalla zona edificabile e da una fascia larga 100 m ad essa limitrofa gli impianti che emanano radiazioni elettromagnetiche non ionizzanti.
Anche se opinabile, la valutazione espressa dal municipio regge alla critica dell'insorgente.
Il contrasto tra l'intervento ed il disegno pianificatorio delineato dall'art. 16 NAPR non è di trascurabile importanza. La distanza dell'antenna dalla zona edificabile (50 - 60 m) si situa ampiamente al di sotto di quella prescritta dalla norma in questione. Ritenendo dati gli estremi per l'adozione di un provvedimento di salvaguardia della pianificazione, l'autorità comunale non ha abusato del potere d'apprezzamento conferitole dall'art. 65 LALPT. La deduzione si fonda su considerazioni pertinenti e procede da una ponderazione degli interessi contrapposti che non appare contraria al principio di adeguatezza.
Da questo profilo, il provvedimento va quindi confermato.
2.3. Riferendosi all'art. 16 NAPR, la ricorrente _ contesta anzitutto la competenza del comune a legiferare in materia di protezione dell'ambiente. Nel dichiarato intento di non stravolgere la procedura di adozione del PR il Consiglio di Stato si è rifiutato di esaminare le censura.
2.3.1. La legittimità di una scelta pianificatoria va per principio contestata nel quadro della procedura di adozione e di approvazione del PR prevista dagli art. 35 - 39 LALPT. E' in quest'ambito e davanti alle competenti istanze che può essere messa in discussione la conformità degli atti pianificatori con il diritto di rango superiore.
Durante la fase di studio che precede l'adozione del piano da parte del legislativo comunale, la possibilità di sottoporre i disegni pianificatori in via di elaborazione ad un sindacato di legittimità di natura pregiudiziale è invece limitata, poiché le intenzioni dell’autorità che li elabora si configurano come semplici proposte e non come atti vincolanti. Indipendentemente dal fatto che siano destinati ad assumere la connotazione di norme astratte e generali o di decisioni concrete ed individuali, si tratta di semplici determinazioni del municipio, suscettibili di essere ulteriormente modificate per opera dello stesso esecutivo, del legislativo comunale in sede di adozione del piano o dell’autorità cantonale nell'ambito dell'approvazione dello stesso.
L'autorità di ricorso, chiamata a statuire a titolo accessorio e pregiudiziale sulla loro legittimità, deve quindi imporsi un adeguato riserbo, limitandosi a rilevare manifeste incongruenze ed evidenti violazioni del diritto. Essa deve in particolare astenersi dall'anticipare il giudizio che le istanze preposte all'adozione del PR devono ancora rendere (DTF 18.12.84 in re C. = RDAT 1984 N. 45; ZBl 1983, 545 seg.).
2.3.2. In concreto, l’art. 16 NAPR in via di adozione, pur perseguendo finalità connesse alla protezione dell'ambiente da radiazioni nocive per la salute, ha essenzialmente valenza pianificatoria. Il divieto sancito da tale norma inibisce in effetti un'utilizzazione del suolo, che l'autorità comunale ritiene inconciliabile con l'assetto territoriale di cui intende dotarsi. A differenza della LPAmb e dell’ORNI, che regolano le condizioni che questi impianti devono soddisfare dal profilo della protezione dell'uomo dalle radiazioni non ionizzanti dannose o moleste (art.1 ORNI), la norma in contestazione si limita a definire il comprensorio all’interno del quale è escluso un certo tipo d’impianti. Contrariamente a quanto assumono la OC e - incomprensibilmente - lo stesso comune resistente, la norma non completa affatto la legislazione ambientale. Essa non supplisce in particolare alla mancanza di norme specifiche, volte a limitare le immissioni derivanti da questi impianti, che caratterizzava la legislazione ambientale prima dell'entrata in vigore dell'ORNI.
Pur richiamandosi alle stesse finalità perseguite da questa legislazione, l'art. 16 NAPR in fieri stabilisce in effetti soltanto che questi impianti non possono essere istallati all'interno della zona edificabile e di una fascia larga 100 m ad essa limitrofa. In quanto volta ad escludere determinate installazioni da un certo comprensorio territoriale, la norma trae titolo dalla competenza del comune a definire l’uso ammissibile del suolo mediante piani regolatori disciplinanti la funzione delle singole zone, la tipologia e le caratteristiche degli insediamenti ammissibili. Competenza, questa, che l'art. 16 ORNI riconosce implicitamente e che non può essere revocata in dubbio soltanto perché il municipio, invece di limitarsi a bandire questi impianti da determinate zone, degne di particolare tutela, li ha esclusi da tutta la zona edificabile.
Anche la delimitazione di una fascia di rispetto di 100 m dalla zona edificabile, fissata dall'art. 16 NAPR in fieri, resiste alla critica dell'insorgente. Questo parametro non è infatti da intendere come un'inammissibile prescrizione del diritto comunale, volta ad inasprire le distanze minime fissate dall'ORNI per questo genere d’impianti. Esso si configura soltanto come un vincolo destinato ad estendere i limiti del comprensorio all'interno del quale questi impianti non sono ammessi. In quest’ottica, non è di decisivo rilievo il fatto che tale distanza, per gli impianti di medie e piccole dimensioni, possa eventualmente essere maggiore di quella prescritta dall’ORNI.
Nella misura in cui è volto a contestare la competenza dell’autorità comunale ad adottare l'art. 16 NAPR il ricorso dell'_ non può quindi essere accolto.
Né possono essere accolte, in questa sede, le censure che la ricorrente solleva in relazione all'estensione dell’arretramento prescritto da tale norma dalla zona edificabile. Anche se altamente opinabile, la misura fissata dall'autorità comunale non appare palesemente insostenibile. Essa resiste pertanto ad un esame pregiudiziale di portata limitata com'è quello che l'autorità di ricorso può esperire in ordine alla legittimità di una restrizione della proprietà nell'ambito di un ricorso contro un provvedimento di salvaguardia della pianificazione. Resta ovviamente impregiudicato il diritto della ricorrente _ di contestare siffatta norma nell'ambito della procedura di approvazione del PR. Spetterà all’autorità comunale, in quella sede, dimostrare, con argomenti convincenti, che l’esclusione di questo tipo d'impianti dalla zona edificabile e dalla fascia limitrofa è sorretta da sufficienti motivi di natura pianificatoria e non si fonda soltanto su preoccupazioni d’ordine ecologico alle quali la legislazione ambientale ha già fornito risposte adeguate (cfr. URP 2000, n. 20, pag. 267 seg.).
2.3.3. La violazione del diritto di essere sentito, in cui è incorso il Consiglio di Stato rifiutandosi, a torto, di esaminare le censure sollevate dalla OC, può ritenersi sanata dall’esame di queste doglianze esperito da questo tribunale.
2.4. Parimenti da respingere sono le obiezioni che l'insorgente OC solleva in relazione al principio della buona fede, rimpro-verando all'autorità comunale di aver adottato l'art. 16 NAPR all'unico scopo di contrastare l'installazione dell'impianto.
La norma in questione è stata inserita nel progetto di PR nella primavera del 1999, ossia prima dell'introduzione della domanda in esame. Vero è che a quel momento la _ aveva già inoltrato due domande per la posa di un'antenna per la telefonia mobile, ma è altrettanto vero che il municipio ha sin dall'inizio chiaramente manifestato l'intenzione di escludere simili impianti dalla zona edificabile e dalle immediate adiacenze. Il comportamento assunto dall'autorità comunale non era quindi atto a suscitare nella ricorrente aspettative degne di protezione. Tanto meno quando si consideri che la _ ha agito in perfetta malafede, posando l'antenna senza chiedere preventivamente l'autorizzazione, che ben sapeva necessaria.
3. Ricorso del comune di _
3.1. Giusta l’art. 31 PAmm, il Consiglio di Stato ed il Tribunale cantonale amministrativo condannano la parte soccombente al pagamento di un’indennità per ripetibili alla controparte.
Soccombente è la parte che ha avanzato in sede ricorsuale una domanda totalmente o parzialmente infondata, oppure ha, in tutto o in parte, ingiustamente resistito ad un ricorso (Borghi/Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, ad art. 31 PAmm, N. 2 e rimandi).
3.2. Con la decisione qui in esame, il municipio di _ ha sospeso l’esame della domanda di costruzione inoltrata in sanatoria dalla _ ed ha ordinato la demolizione del manufatto realizzato abusivamente. In sede di ricorso al Consiglio di Stato la _ ha chiesto l’annullamento della decisione e la concessione in via provvisionale della possibilità di farne uso. Il municipio ha resistito a tutte le domande, insistendo in modo particolare sulla richiesta di annullamento della misura di salvaguardia della pianificazione.
Con il giudizio qui impugnato, il Governo ha respinto quest’ultima domanda e quella provvisionale. Ha invece accolto quella riferita all’ordine di demolizione. Statuendo sulle ripetibili ha ritenuto che le parti fossero soccombenti in egual misura.
La valutazione del grado di soccombenza reciproca operata dal Consiglio di Stato non procede da un esercizio abusivo del potere d’apprezzamento che l’art. 31 PAmm riserva in proposito all’autorità di ricorso. Anche se opinabile, la valutazione appare senz’altro sostenibile. Dal profilo delle conseguenze che i due provvedimenti impugnati erano in grado di determinare, non può invero essere ignorato che l’ordine di demolizione colpiva la _ in modo ben più pesante del semplice differimento della decisione sulla domanda di costruzione.
Le censure mosse dal comune di _ nei confronti del giudizio sulle ripetibili non possono pertanto essere accolte.
4. In esito alle considerazioni che precedono entrambi i ricorsi vanno quindi respinti.
La tassa di giustizia e le ripetibili sono suddivise fra le parti secondo la soccombenza, tenendo conto del diverso dispendio lavorativo occasionato dalla impugnative a questo tribunale, rispettivamente alle controparti.