Decision ID: 4985b983-c806-56c3-8550-0e0331edb9f4
Year: 2010
Language: it
Court: TI_TCA
Chamber: TI_TCA_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: public_law

ritenuto,
in fatto
A. a. Il ricorrente _ è proprietario di una villa, situata nella zona residenziale estensiva (Re) di _ in località _ (part. n. 941 RF). Nella parte W del giardino, ad una distanza di circa 2.50 m dall'angolo SW dell'immobile, v'è una piscina scoperta di 12 m x 6.
Il 30 luglio 2003, il ricorrente ha chiesto al municipio il permesso di costruire un edificio, destinato in parte a coprire la piscina (tettoia) ed in parte alla realizzazione di servizi, sauna, spogliatoi, palestra e solarium (pianterreno), rispettivamente ad appartamento per gli ospiti (1° piano). Tra la facciata W della villa e la facciata E del nuovo edificio, parzialmente contigue a livello del pianterreno, verrebbe lasciata libera un'intercapedine larga poco meno di 2 m.
b. Alla domanda di sono opposte le vicine _, proprietarie del fondo contermine verso W (part. n. 938 RF), contestando l'intervento per una serie di motivi che hanno in seguito ripreso e sviluppato davanti alle istanze di ricorso. Le opponenti hanno in particolare eccepito la distanza prevista tra la villa e la nuova costruzione, ritenendola lesiva della distanza minima tra edifici prescritta dalle NAPR.
B. Raccolto il preavviso favorevole del Dipartimento del territorio, il 10 dicembre 2003 il municipio ha rilasciato la licenza richiesta, respingendo l'opposizione delle vicine. L'autorità comunale ha in particolare rilevato che i due edifici avrebbero formato un'unica costruzione, per cui non sarebbero tenuti a rispettare la distanza tra edifici.
C. Con giudizio 24 agosto 2004 il Consiglio di Stato ha annullato il provvedimento, accogliendo l'impugnativa contro di esso inoltrata dalle vicine opponenti.
Respinte le numerose censure sollevate dalle ricorrenti con riferimento alla sufficienza dei piani, all'altezza del nuovo edificio, al suo inserimento estetico, alla distanza dal bosco ed alla statica, il Governo ha in sostanza ritenuto che la nuova costruzione violasse la distanza minima di 6.00 m, prescritta dall'art. 14 NAPR fra edifici situati su fondi contigui, ma applicabile anche ad edifici posti sullo stesso fondo.
Un ulteriore difetto è stato riscontrato nella parete che collega la facciata W con il pendio retrostante, che determinerebbe un sorpasso del limite di 20 m, oltre il quale l'art. 13 NAPR prescrive un supplemento alla distanza dal confine.
D. Contro il predetto giudizio governativo, il soccombente si aggrava davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento e postulando il ripristino della licenza accordatagli dal municipio.
L'insorgente nega anzitutto che la distanza minima tra edifici possa essere applicata anche a costruzioni poste sullo stesso fondo. Il tenore letterale dell'art. 14 NAPR non lo consentirebbe. Non vi sarebbe d'altro canto alcuna lacuna di legge da colmare. L'applicazione estensiva della prescrizione non sarebbe nemmeno giustificata da un adeguato interesse pubblico, in particolare dalla necessità di tutelare la salubrità delle costruzioni. Considerata la funzione accessoria del nuovo edificio, un frazionamento dei fondi sarebbe peraltro escluso. L'interpretazione estensiva data dal Consiglio di Stato alla norma in discussione violerebbe d'altro canto l'autonomia comunale.
Per quanto riguarda la parete che collega la facciata W al pendio retrostante, il ricorrente chiede, in via subordinata, che il ricorso venga semmai accolto alla condizione che sia soppressa.
E. All'accoglimento del ricorso si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare osservazioni.
Ad identica conclusione pervengono le vicine opponenti, contestando in dettaglio le tesi del ricorrente con argomenti che per quanto necessario saranno discussi nei seguenti considerandi.
Il municipio appoggia invece l'impugnativa, ribadendo che i due edifici formano un unico complesso. Non occorrerebbe pertanto rispettare alcuna distanza tra edifici.
Considerato,

in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 LE. L'insorgente, beneficiario della licenza annullata, è legittimato a ricorrere (art. 43 PAmm). Il ricorso, tempestivo, è ricevibile in ordine.
Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 PAmm). La situazione dei luoghi e dell'oggetto della lite emerge chiaramente dai piani e dalle fotografie agli atti. Un sopralluogo non appare dunque idoneo a procurare a questo tribunale la conoscenza di ulteriori fatti rilevanti per il giudizio.
2. Le norme sulle distanze tra edifici mirano a tutelare l'igiene e la sicurezza delle costruzioni, assicurando una buona insolazione, un'aerazione sufficiente e un'adeguata illuminazione naturale delle abitazioni e dei locali di lavoro, riducendo le immissioni e prevenendo i pericoli d'incendio (Adelio Scolari, Commentario, II ed., ad art. 39 LE, n. 1175). Le norme sulle distanze da confine stabiliscono invece come le distanze tra edifici debbano essere ripartite fra fondi confinanti.
Le norme sulle distanze tra edifici, a differenza di quelle dal confine, fanno astrazione dai confini e prescindono dai rapporti di proprietà dei fondi. Determinante è unicamente la situazione delle costruzioni. Salvo eccezioni espressamente previste dall'ordinamento edilizio, le distanze tra edifici sono imperative ed inderogabili. Sono dunque sottratte alla libera disposizione dei proprietari, che non possono accordarsi per ridurle.
3. 3.1. Le NAPR di _ regolano le distanze minime da confine (art. 13), le distanze tra edifici (art. 14), le distanze dall'area pubblica (art. 15) e le distanze dall'area forestale (art. 16).
L'art. 14 cpv. 1 NAPR, recante il titolo marginale
distanza tra edifici
, stabilisce che
la distanza tra edifici su fondi contigui è la somma delle rispettive distanze dallo stesso confine
. La norma riprende letteralmente l'art. 39 cpv. 3 LE. Tanto il testo delle due disposizioni di legge, quanto il loro titolo marginale sono in effetti identici. L'art. 39 cpv. 3 LE disciplina tuttavia soltanto il modo di misurare le distanze tra edifici senza stabilire alcun limite concreto. Fissando soltanto un criterio di misurazione, non sancisce in particolare alcuna restrizione della proprietà. Di conseguenza, si può ammettere che non si applichi unicamente nel caso di edifici posti su fondi contigui, ma abbia una portata più generale e trovi applicazione anche nel caso di edifici posti sullo stesso fondo (Adelio Scolari, Commentario, II ed., ad art. 39 LE, n. 1166). Non si vede invero per qual motivo la distanza tra edifici situati sullo stesso fondo dovrebbe essere misurata in modo diverso da quella tra edifici posti su fondi contigui.
A differenza dell'art. 39 cpv. 3 LE, la norma di diritto comunale qui in esame non si limita invece a definire il criterio di misurazione delle distanze tra edifici, ma ne fissa anche i valori metrici.
L'art. 14 cpv. 2 NAPR stabilisce infatti che
la distanza minima su fondi contigui deve essere di 6 m per la zona RE, 8 m le zone RSE, RSI e AR/CO _, rispettivamente 10 m per le zone RI e AR/CO _
. Diversamente dall'art. 39 cpv. 3 LE, l'art. 14 NAPR sancisce pertanto una vera e propria restrizione della proprietà.
Ora, dal fatto che la distanza tra edifici debba essere misurata secondo un criterio uniforme tanto nel caso in cui gli edifici siano posti su fondi contigui, quanto nel caso in cui sorgano sullo stesso fondo, non discende necessariamente che la distanza tra edifici posti su fondi contigui si applichi senz'altro anche ad edifici posti sullo stesso fondo. La questione deve essere esaminata in modo più approfondito.
3.2. A dispetto delle finalità perseguite dalle distanze tra edifici, l'art. 14 NAPR - stando al suo tenore letterale - regola soltanto la distanza minima tra edifici situati
su fondi contigui
. La disposizione in esame non regola la distanza tra edifici situati sullo stesso fondo.
Per principio, la legge va applicata secondo il suo tenore letterale (DTF 126 II 71 consid. 6d; 125 II 192 consid. 3a; RDAT 1997 II 113 n. 36 consid. 4 e rif.; Adelio Scolari, Diritto amministrativo, II. ed., parte generale, n. 184). Dal testo chiaro della legge ci si può scostare soltanto nel caso in cui la sua applicazione porti a risultati che il legislatore non può sicuramente aver voluto (Max Imboden / René Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, V. ed., n. 21 B I seg.; René Rhinow / Beat Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Erg. Bd., ibidem).
Ora, il titolo marginale dell'art. 14 NAPR (
distanza tra edifici
) indica chiaramente che lo scopo della norma è quello di regolare le distanze tra edifici in generale e non soltanto quelle tra edifici posti su fondi contigui. Le finalità perseguite da questo parametro edilizio prescindono d'altro canto dai rapporti di proprietà dei fondi. Fanno astrazione dai confini: determinante è il distacco tra gli edifici. Ove viene fatto riferimento al confine, come nel caso della disposizione in esame, è semplicemente per dedurre la distanza tra gli edifici da quella dal confine.
Queste considerazioni consentono di affermare che la limitazione del campo d'applicazione della norma agli edifici posti
su fondi contigui
, sancita dal cpv. 2 dell'art. 14 NAPR, sia soltanto apparente e non corrisponda ad una reale intenzione del legislatore comunale di esimere gli edifici insistenti sullo stesso fondo dall'obbligo di rispettare la distanza che la stessa norma impone agli edifici situati su fondi contigui. Tutto induce a ritenere che la formulazione del cpv. 2 sia il semplice frutto di una svista redazionale, derivante dal tenore del cpv.1, che fa appunto riferimento agli
edifici su fondi contigui
.
La formulazione della norma corrisponde peraltro a quella adottata da molti altri comuni, che tuttavia l'hanno completata con un capoverso, mediante il quale - qualora gli edifici sorgano sullo stesso fondo - viene supposta l'esistenza di un confine ideale. Precisazione, questa, la cui mancanza non è certamente da attribuire ad un silenzio qualificato, non sussistendo alcuna valida ragione per ritenere che il pianificatore comunale abbia effettivamente voluto circoscrivere il campo d'applicazione dell'art. 14 NAPR agli edifici costruiti
su fondi contigui
.
Una diversa interpretazione, che limitasse il campo d'applicazione dell'art. 14 cpv. 1 LE agli edifici posti su fondi contermini, permetterebbe in effetti ai proprietari di eludere le distanze minime tra edifici, accordandosi per sopprimere il confine tra i fondi allo scopo di costruire a distanze inferiori. Tratterebbe inoltre - senza alcuna valida giustificazione - il proprietario di un unico fondo, che intende costruirvi due edifici, diversamente dallo stesso proprietario, che vuole realizzare gli stessi edifici su due fondi risultanti dal frazionamento dello stesso terreno. Privilegiando l'interpretazione letterale della norma, nelle operazioni immobiliari che comportano una lottizzazione, le distanze tra edifici potrebbero essere facilmente ridotte semplicemente rinviando il frazionamento dei fondi ad epoca posteriore al conseguimento delle licenze edilizie.
La contraddizione tra il titolo marginale (
distanza tra edifici
) ed il tenore letterale dell'art. 14 cpv. 2 NAPR (
distanza minima tra edifici su fondi contigui
) va quindi risolta privilegiando l'interpretazione secondo il titolo marginale, che meglio del testo risponde alle finalità perseguite dalla norma. Va di conseguenza fatta astrazione dalla limitazione (
su fondi contigui
), posta dal testo, che farebbe in definitiva dipendere la distanza tra edifici dall'assetto dei confini, invece che dalla situazione delle costruzioni, producendo risultati che il legislatore comunale sicuramente non può aver voluto (Adelio Scolari, op. cit., n. 186 e riferimenti). Non sussistendo alcuna lacuna di legge da colmare, ma soltanto un problema d'interpretazione, va di conseguenza disattesa l'eccezione di violazione del principio di legalità sollevata dall'insorgente.
3.3. Parimenti da respingere sono le obiezioni sollevate dal ricorrente con riferimento alla mancanza d'interesse pubblico. L'interesse pubblico sotteso alle norme sulle distanze minime tra edifici è presunto in modo incontrovertibile. Le norme sulle distanze tra edifici vanno applicate anche se la loro disattenzione nel singolo caso non comprometterebbe i beni di polizia da esse tutelati. L'applicazione delle norme non presuppone la dimostrazione di una necessità concreta di salvaguardare la salubrità e la sicurezza delle costruzioni. Irrilevante è, in altri termini, il fatto che l’insufficiente distanza tra gli edifici non pregiudichi effettivamente le finalità perseguite dalle distanze tra edifici.
3.4. Né giova infine al ricorrente invocare l'autonomia comunale. A tal proposito, basta invece rilevare che il municipio non sostiene affatto che l'art. 14 NAPR si applichi soltanto agli edifici posti sullo stesso fondo. L'autorità comunale ha in effetti rilasciato la licenza semplicemente perché ritiene che i due edifici formino un unico complesso, ossia una costruzione contigua. Ipotesi, questa, che non può essere condivisa.
Per principio, affinché sia riconosciuta l’esistenza di una situazione di contiguità, il contatto tra i singoli edifici non può in effetti ridursi ad un singolo, insignificante, elemento di collegamento, ma deve estendersi quantomeno ad una porzione preponderante delle facciate contrapposte. Corpi di congiunzione tra singoli edifici possono determinare una situazione di contiguità soltanto quando sono di dimensioni sufficienti da farli apparire, dal profilo strutturale ed architettonico, come parti integranti di un’unica costruzione (STA 19.9.01 in re _; Adelio Scolari, Commentario, II ed., ad art. 39 LE, n. 1211 seg.). Presupposto, questo, che nel caso concreto il piccolo locale ripostiglio a pianterreno non è in grado di soddisfare, ma che potrebbe eventualmente risultare adempiuto qualora il nuovo edificio fosse interamente addossato alla facciata W della villa.
4. In esito alle considerazioni che precedono, il ricorso va quindi respinto.
La tassa di giustizia, commisurata al lavoro occasionato dall'impugnativa ed al valore della costruzione, è posta a carico del ricorrente, ritenuto che il comune ne va esente siccome comparso in causa - senza successo - soltanto per motivi derivanti dalla sua funzione e non per tutelare suoi interessi particolari (Marco Borghi / Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, ad art. 28 PAmm, n. 3 b).
Le ripetibili, sono invece suddivise in parti uguali fra il comune ed il resistente secondo soccombenza (art. 31 PAmm).