Decision ID: b24685ba-891c-553b-85c5-dee0580f75f2
Year: 2016
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Sachverhalt:
A.
Die Nationalstrasse N1 zwischen dem Limmattaler Kreuz und dem An-
schluss Zürich Schlieren ist seit anfangs der 1970er-Jahre in Betrieb. Sie
bildet einen wichtigen Verkehrskorridor vom Limmattal in die Stadt Zürich
hinein bzw. aus dieser heraus; im anschliessenden Abschnitt zwischen
dem Anschluss Zürich Schlieren und der Europabrücke bildet die Natio-
nalstrasse N1 den Übergang zwischen einer Nationalstrasse erster Klasse
im Westen und einer städtischen Hauptverkehrsachse im Osten, an welche
die Nationalstrasse bei der Europabrücke anschliesst.
Auf halber Strecke zwischen dem Limmattaler Kreuz und dem Anschluss
Zürich Schlieren, auf der Höhe von Oberengstringen, befindet sich in Fahrt-
richtung Zürich ein Rastplatz. Er liegt zwischen der Nationalstrasse und der
Limmat und erlaubt das Parkieren von 49 Personen- und 13 Lastwagen.
Abgesehen von einer WC- und einer Telefonanlage verfügt der Rastplatz
über keine Infrastruktur. Ein Tor im Zaun erlaubt den Durchgang vom Rast-
platz auf den der Limmat entlang führenden Kloster-Fahr-Weg.
B.
Mit Schreiben vom 12. Mai 2010 suchte das Bundesamt für Strassen
(ASTRA) beim Eidgenössischen Departement für Umwelt, Verkehr, Ener-
gie und Kommunikation (UVEK) um Erteilung der Plangenehmigung für
das Ausführungsprojekt "N01, SABA Rastplatz, Entlastungsbauwerke,
Elektroräume, Rastplatz Oberengstringen, Verlängerung Einfahrt
Oberengstringen" (nachfolgend Ausführungsprojekt) nach.
Das Ausführungsprojekt ist Teil eines umfassenden Erhaltungsprojekts und
umfasst im Wesentlichen die Erneuerung des Rastplatzes bei Oberengst-
ringen (nachfolgend Rastplatz), dessen Anpassung an die heutigen (stras-
senbaulichen) Bedürfnisse und die normgerechte Verlängerung der Ein-
fahrt vom Rastplatz auf die Nationalstrasse. Letzteres würde eine Verbrei-
terung des Trassees der Nationalstrasse und – zur tiefer liegenden Limmat
hin – den Bau einer Stützmauer erforderlich machen. Weiter soll die beste-
hende Entwässerungsanlage dem neuesten Stand der (Gewässerschutz-)
Gesetzgebung angepasst und hierzu im Bereich des Rastplatzes eine
Strassenabwasserbehandlungsanlage (SABA) erstellt werden; es ist vor-
gesehen, die SABA über den Rastplatz zu erschliessen, der aufgrund der
geplanten SABA flächenmässig verkleinert würde. Im Rahmen des Erhal-
tungsprojekts sind zudem eine – nach Ansicht des ASTRA – nicht geneh-
migungspflichtige Erneuerung des Oberbaus der Nationalstrasse und der
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Einbau eines lärmarmen Strassenbelages vorgesehen und – soweit be-
kannt – bereits ausgeführt worden.
C.
Nach der Vorprüfung des Ausführungsprojekts leitete das UVEK das or-
dentliche Plangenehmigungsverfahren ein und beauftragte den Kanton Zü-
rich mit Schreiben vom 27. Mai 2010 damit, in Absprache mit dem ASTRA
für die öffentliche Auflage des Ausführungsprojekts und dessen Ausste-
ckung besorgt zu sein.
D.
Das Ausführungsprojekt lag vom 11. Juni 2010 bis zum 12. Juli 2010 öf-
fentlich auf. Während der öffentlichen Auflage gingen beim UVEK mehrere
Einsprachen gegen das Ausführungsprojekt ein, darunter jene der Ge-
meinde Oberengstringen vom 21. Juni 2010. Die Einsprache wurde jedoch
nicht dem in der Sache zuständigen UVEK eingereicht, sondern dem
ASTRA, welches die Einsprache nicht dem UVEK weiterleitete. Das UVEK
wurde im Verlaufe des Plangenehmigungsverfahrens auf die Einsprache
der nunmehr anwaltlich vertretenen Gemeinde Oberengstringen aufmerk-
sam und nahm diese mit Schreiben vom 23. Juni 2011 nachträglich als
solche entgegen.
Die Gemeinde Oberengstringen bestritt im Wesentlichen und übereinstim-
mend mit anderen Einsprechenden, dass am Rastplatz bzw. deren Erneu-
erung sowie Umgestaltung ein Bedarf bestehe. Entsprechend verlangte
sie, es sei von der Sanierung bzw. Erneuerung abzusehen, der Rastplatz
ersatzlos aufzuheben, zurückzubauen und das Gelände einer Nutzung zu-
zuführen, welche der Bedeutung des Limmatraumes als Naherholungsge-
biet Rechnung trage. Von ihren umweltrechtlichen Einwänden nahm die
Gemeinde im Verlaufe des Verfahrens vor der Vorinstanz insoweit Abstand,
als sie ihr Rechtsbegehren, es sei auf dem Gemeindegebiet anstelle des
lärmarmen Strassenbelages ein "Flüsterbelag" einzubauen, mit Schreiben
vom 19. Oktober 2011 zurückzog.
E.
Das UVEK führte im Folgenden mit den betroffenen Bundesämtern, dem
Kanton Zürich und dem gesuchstellenden ASTRA einen zweifachen Schrif-
tenwechsel durch. Dabei nahmen das ASTRA und das Bundesamt für Um-
welt (BAFU) unterschiedliche Positionen hinsichtlich der Verlängerung der
Einfahrt bzw. der Vereinbarkeit des Ausführungsprojekts mit der Gewäs-
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serschutzgesetzgebung des Bundes ein. Im darauf folgenden Bereini-
gungsverfahren konnten die Differenzen bereinigt werden und mit Schrei-
ben vom 28. Dezember 2011 reichte das ASTRA dem UVEK als Folge der
Einigung abgeänderte Planunterlagen ein. Diese sahen – im Vergleich zum
Auflageprojekt – eine Verkürzung der Einfahrt und den Verzicht auf einen
Pannenstreifen im Bereich der Einfahrt vor, so dass die im Bereich einer
Grundwasserschutzzone S2 zunächst geplanten baulichen Massnahmen
entfallen sollen.
F.
Im Verlaufe des Plangenehmigungsverfahrens hat sich die Gemeinde
Oberengstringen mehrfach zum streitbetroffenen Ausführungsprojekt ver-
nehmen lassen und mit Schreiben vom 19. Oktober 2011 zudem ihr
Rechtsbegehren gemäss der Einsprache vom 21. Juni 2010 um folgendes
Eventualbegehren ergänzt:
Eventualiter seien die beiden vorgesehenen Ausführungsprojekte im Bereich
des an der Nationalstrasse A1, Limmatautobahn NS 01/36, situierten Rastplat-
zes Oberengstringen (Einfahrt und bauliche Anpassungen bzw. Anpassung
der Oberfläche) im Sinne der nachfolgenden Begründung zu überarbeiten, da-
mit der Erholungsraum und die Natur, d.h. insbesondere die Landschaft, der
Wald und das Grundwasser, durch die besagten Ausführungsprojekte keine
übermässige Beeinträchtigung erfahren.
Die Gemeinde Oberengstringen ist (weiterhin) der Auffassung, ein Bedarf
an der geplanten umfassenden Erneuerung des Rastplatzes sei nicht ge-
geben und dem Ausführungsprojekt aus diesem Grund die planungsrecht-
liche Sanktionierung zu versagen. Sie verweist hierbei auf eigene Erhe-
bungen zur Benutzung des Rastplatzes, die Lage des Rastplatzes unmit-
telbar vor dem Ende der Nationalstrasse und die Eröffnung der Westum-
fahrung Zürich, als dessen Folge der vorliegend betroffene Nationalstras-
senabschnitt für den Transitverkehr erheblich an Bedeutung verloren habe.
Darüber hinaus sieht die Gemeinde das Ausführungsprojekt im Wider-
spruch zur revidierten Gewässerschutzgesetzgebung und zu den raumpla-
nerischen Festlegungen stehen. Der südlich von Oberengstringen gele-
gene Limmatraum sei im Richtplan als Erholungsraum bezeichnet und –
entsprechend – nutzungsplanerisch eine Freihaltezone ausgeschieden
worden. Zudem bezeichne der Richtplan das Gebiet des Rastplatzes – wie
jenes auf der gegenüberliegenden Seite der Limmat – als wiederherzustel-
lendes Biotop bzw. – nach der neuen aber inhaltlich übereinstimmenden
Bezeichnung gemäss geltendem Richtplan – als Gebiet, in welchem die
Limmat zu revitalisieren sei.
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G.
Das UVEK führte am 8. Dezember 2011 an Ort und Stelle einen Augen-
schein mit anschliessender Einigungsverhandlung durch. Dabei konnte
keine Einigung hinsichtlich des Fortbestandes des Rastplatzes und der
Verlängerung der Einfahrt bzw. der damit verbundenen Verbreiterung des
Trassees gefunden werden.
H.
Am 17. März 2014 erteilte das UVEK dem ASTRA die nachgesuchte Plan-
genehmigung – gemäss den geänderten Planunterlagen – unter Auflagen
und entschied gleichzeitig über die Einsprachen. Jene der Gemeinde
Oberengstringen wies es in der Hauptsache ab, soweit überhaupt darauf
eingetreten werden könne. Auf das Eventualbegehren der Gemeinde
Oberengstringen trat das UVEK nicht ein.
Das UVEK hielt vorab fest, im anwendbaren Recht fänden sich keine Be-
stimmungen bezüglich der Anzahl oder Lage von Rastplätzen. Dem
ASTRA komme daher in dieser Hinsicht grosses Ermessen zu. Es erwog
sodann, dass gemäss dem geltenden Bundesbeschluss über das Natio-
nalstrassennetz (SR 725.113.11; nachfolgend Netzbeschluss) weiterhin
und in Ergänzung zur Nord- und Westumfahrung der Bau einer National-
bzw. "Expressstrasse" durch die Stadt Zürich (sog. Zürcher Y) vorgesehen
sei. Damit sei ein Bedarf am Rastplatz bzw. an der geplanten Erneuerung
(für die Zukunft) ausgewiesen. Ein Rückbau des Rastplatzes könne zudem
weder gestützt auf die Gewässerschutzgesetzgebung noch gestützt auf die
Bestimmungen zum Natur- und Heimatschutz verlangt werden; die land-
schaftliche Zäsur gehe nicht auf den Rastplatz, sondern auf den Verlauf
der Nationalstrasse zurück und die geplanten Änderungen stellten keinen
wesentlichen weiteren Eingriff in die Landschaft dar, weshalb das Interesse
an einer Landschaftsreparatur nicht zu überwiegen vermöge. Die Frage,
ob der Rückbau des Rastplatzes im Rahmen des vorliegenden Ausfüh-
rungsprojekts überhaupt verlangt werden könne oder – wie das ASTRA
verlange – diesbezüglich auf die Einsprachen nicht einzutreten sei, liess
das UVEK offen. Der Eventualantrag der Gemeinde Oberengstringen
schliesslich sei erst mit Schreiben vom 19. Oktober 2011und somit verspä-
tet gestellt worden, weshalb insofern auf die Einsprache nicht einzutreten
sei.
I.
Gegen die Plangenehmigung des UVEK (Vorinstanz) vom 17. März 2014
liess die Gemeinde Oberengstringen (Beschwerdeführerin) am 30. April
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2014 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht führen. Sie beantragt
sinngemäss, es sei die Plangenehmigung hinsichtlich der geplanten bauli-
chen Umgestaltung bzw. der Erneuerung des Rastplatzes aufzuheben, der
Rastplatz aufzuheben, zurückzubauen und das Gelände einer landschafts-
verträglichen Nutzung zuzuführen. Eventualiter sei auf die geplanten bau-
lichen Massnahmen zu verzichten oder das Ausführungsprojekt zur Über-
arbeitung und zum neuen Entscheid an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Schliesslich wird in formeller Hinsicht ein Augenschein beantragt.
In ihrer Begründung macht die Beschwerdeführerin der Vorinstanz zu-
nächst Vorhalte in formeller Hinsicht. Diese habe mit ihrem Entscheid, auf
das Eventualbegehren der Beschwerdeführerin nicht einzutreten, deren
Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt. Darüber hinaus habe sie den
rechtserheblichen Sachverhalt unvollständig und unrichtig festgestellt. Ins-
besondere fehle es an einem Nachweis, dass der Rastplatz notwendig sei
bzw. ein Bedarf daran bestehe. Ein solcher Nachweis ergebe sich auch
nicht aus dem Netzbeschluss, sei doch aufgrund der heutigen Planungen
mehr als fraglich, ob das Zürcher Y oder – als Alternative – ein Stadt- oder
Seetunnel je gebaut würden. Ohnehin würde das Zürcher Y in erster Linie
dem Pendler- und nicht dem Transitverkehr dienen, weshalb damit die Not-
wendigkeit eines Rastplatzes bei Oberengstringen ohnehin nicht begrün-
det werden könne.
In der Sache sieht die Beschwerdeführerin das Ausführungsprojekt insbe-
sondere im Widerspruch zur Gewässerschutzgesetzgebung stehen. Die
geplante, 125 m lange Stützmauer beschneide auf der gesamten Länge
und um bis zu 4 m den geschützten, 20 m breiten Gewässerraum entlang
der Limmat, wobei weder das ASTRA noch die Vorinstanz darlegten, inwie-
fern der Rastplatz samt der Einfahrt notwendig und (damit) standortgebun-
den im Sinne der Gewässerschutzgesetzgebung sei. Das Interesse an ei-
ner sicheren Abwicklung des Verkehrs vermöge das gewichtige öffentliche
Interesse am Schutz des Gewässerraumes nicht zu überwiegen, zumal Al-
ternativen nicht ernsthaft geprüft worden seien. Insbesondere sei bisher
nicht in Betracht gezogen worden, im Bereich des Rastplatzes zu Gunsten
einer normgerechten Einfahrt die Fahrstreifen zu reduzieren – die Natio-
nalstrasse weist in diesem Bereich 2x3 Fahrstreifen auf. So könne der Ge-
wässerraum ungeschmälert erhalten bleiben.
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J.
Das ASTRA schliesst mit Stellungnahme vom 26. Mai 2014 auf Abweisung
der Beschwerde, soweit darauf eingetreten werden könne. Hinsichtlich ver-
schiedener, nicht von der Beschwerde erfasster baulicher Massnahmen im
Osten des Projektperimeters wird in formeller Hinsicht beantragt, es sei der
Beschwerde die aufschiebende Wirkung zu entziehen.
Zur Begründung in der Sache verweist das ASTRA auf seine im Verfahren
vor der Vorinstanz eingereichten Stellungnahmen. Ergänzend hält es fest,
der Bau des Zürcher Y sei weder früher noch heute Bedingung für die Er-
stellung des Rastplatzes (gewesen). Ohnehin sei eine grosse und ständige
Belegung des Rastplatzes nicht notwendig. Wichtig sei vielmehr, dass in
gewissen Abständen Rastplätze vorhanden seien, so dass sie bei Bedarf
benutzt werden könnten. Das ASTRA ist schliesslich weiterhin der Auffas-
sung, dass eine Aufhebung des Rastplatzes im vorliegenden Plangeneh-
migungsverfahren nicht verlangt werden könne.
K.
Die Vorinstanz schliesst mit Vernehmlassung vom 5. Juni 2014 ebenfalls
auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei.
In ihrer Begründung hält die Vorinstanz vorab fest, in bundesrechtlichen
Plangenehmigungsverfahren müssten sämtliche Einwände gegen ein Vor-
haben bereits im Einspracheverfahren erhoben werden. Dies gelte insbe-
sondere für Abänderungswünsche, welche möglichst genau und umfas-
send vorzubringen seien. Auf das allgemein gehaltene Eventualbegehren
der Beschwerdeführerin habe aus diesem Grund nicht eingetreten werden
können. In der Sache weist die Vorinstanz sodann – wie bereits in der an-
gefochtenen Plangenehmigung – auf den Netzbeschluss hin, in welchem
das Zürcher Y enthalten sei. Die Frage, ob dieses nach der Realisierung
überwiegend dem Transit- oder dem Binnenverkehr diene, sei allenfalls im
Zusammenhang mit der Dimensionierung und der Ausgestaltung des Rast-
platzes, nicht jedoch hinsichtlich des Bedarfs von Belang.
L.
Das BAFU hält mit Stellungnahme vom 5. Juni 2014 fest, das Ausführungs-
projekt sei konform mit der Gewässerschutzgesetzgebung des Bundes.
Der Rastplatz bilde mit seiner Zu- und Wegfahrt eine funktionale Einheit,
weshalb es sich bei der anzupassenden Einfahrt einschliesslich der Stütz-
mauer um eine standortgebundene Anlage handle, deren Errichtung im
Gewässerraum aus Gründen einer sicheren Verkehrsführung zulässig sei.
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M.
Mit Zwischenverfügung vom 1. Juli 2014 hiess der Instruktionsrichter das
Gesuch des ASTRA um einen teilweisen Entzug der aufschiebenden Wir-
kung gut.
N.
Die Beschwerdeführerin hält mit Replik vom 21. Juli 2014 an ihren Be-
schwerdeanträgen fest. Ergänzend führt sie aus, die Vorinstanz habe – an-
ders als das ASTRA – zu Recht die Notwendigkeit des Rastplatzes und
damit die Standortgebundenheit der verlängerten Einfahrt im Gewässer-
raum geprüft, diese dann jedoch zu Unrecht unter Verweis auf den Netz-
beschluss und das darin enthaltene Zürcher Y bejaht. Das BAFU wiede-
rum, so die Beschwerdeführerin, übersehe, dass eine Verlängerung der
Einfahrt auch mittels einer Reduktion der Fahrstreifen im Bereich des Rast-
platzes möglich sei und damit eine Alternative zur Beschneidung des Ge-
wässerraumes bestehe. Die geplante Verbreiterung des Trassees ein-
schliesslich der Stützmauer sei daher nicht standortgebunden und das
Ausführungsprojekt aus diesem und anderen Gründen nicht konform mit
der Umweltschutzgesetzgebung des Bundes.
O.
Mit Eingabe vom 26. Mai 2015 weist die Beschwerdeführerin darauf hin,
dass gemäss einem Prüfbericht des Bundesamtes für Raumentwicklung
(ARE) vom 15. April 2015 zum Richtplan des Kantons Zürich die Festle-
gungen des geltenden Netzbeschlusses und damit insbesondere das Zür-
cher Y auf ihre Zweckmässigkeit hin zu überprüfen seien, wobei das
ASTRA eine entsprechende Studie initialisieren werde.
P.
Das Bundesverwaltungsgericht führte am 2. Juli 2015 vor Ort einen Augen-
schein durch (vgl. für das Protokoll act. 30 sowie für die vom ASTRA bean-
tragten Berichtigungen act. 32); der Rastplatz war zuvor während mehrerer
Monate als Folge der Erneuerung des Belages der Nationalstrasse ge-
sperrt.
Nach den Ausführungen des ASTRA anlässlich des Augenscheins ist im
Zusammenhang mit der Erneuerung des Strassenbelags eine normge-
rechte Einfahrt bereits realisiert worden. Hierzu seien auf dem bestehen-
den Trassee die Markierungen geändert und die Einfahrt zu Lasten des
Pannenstreifens verlängert worden. Dieses "Provisorium" sei seit dem
24. April 2015 in Betrieb.
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Q.
Das ASTRA reicht dem Bundesverwaltungsgericht auf entsprechende Auf-
forderung hin mit Schreiben vom 13. August 2015 ergänzende Planunter-
lagen zum Provisorium ein und äussert sich im Gleichen zu den Vor- und
Nachteilen des Provisoriums im Vergleich zum Ausführungsprojekt. Den
Ausführungen des ASTRA ist zusammenfassend zu entnehmen, dass im
Rahmen einer gesamthaften Betrachtungsweise dem Interesse an einer
sicheren Verkehrsführung – konkret dem Interesse an einer normgerech-
ten Einfahrt, welche ein sicheres Einfädeln auch schwerer Fahrzeuge er-
mögliche – das grösste Gewicht beizugeben sei. Es erklärt sich schliesslich
sowohl mit dem Provisorium als auch mit dem Ausführungsprojekt einver-
standen und beurteilt damit die beiden Varianten – unter Berücksichtigung
der weiteren Vor- und Nachteile wie etwa der Kosten und dem Interesse
an einem sicheren Abstellen von Pannenfahrzeugen – grundsätzlich als
gleichwertig.
R.
Die Beschwerdeführerin hält mit Stellungnahme vom 9. September 2015
und unter Verweis auf das realisierte Provisorium dafür, das ASTRA aner-
kenne jedenfalls konkludent das Begehren der Beschwerdeführerin, auf
die baulichen Massnahmen im Zusammenhang mit der Verlängerung der
Einfahrt zu verzichten. Darüber hinaus habe das ASTRA auch anlässlich
des Augenscheins nicht nachvollziehbar darzulegen vermocht, worin die
Notwendigkeit des Rastplatzes bestehen solle, weshalb die Beschwerde-
führerin insbesondere mit Blick auf die verbindlichen planerischen Festle-
gungen und die Lage des Rastplatzes entlang der Limmat an ihren diesbe-
züglichen Einwendungen festhalte.
S.
Auf die weiteren Vorbringen der Parteien und die bei den Akten liegenden
Schriftstücke wird, soweit für den Entscheid erheblich, im Rahmen der
nachfolgenden Erwägungen eingegangen.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt nach Art. 31 des Verwaltungs-
gerichtsgesetzes (VGG, SR 173.32) Beschwerden gegen Verfügungen
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i.S.v. Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVG, SR 172.021), so-
weit diese von einer Vorinstanz i.S.v. Art. 33 VGG erlassen worden sind
und kein Ausnahmegrund i.S.v. Art. 32 VGG vorliegt.
Die Plangenehmigung der Vorinstanz vom 17. März 2014 ist eine Verfü-
gung i.S.v. Art. 5 Abs. 1 VwVG und als Vorinstanz hat ein Departement
i.S.v. Art. 33 Bst. d VGG verfügt. Da zudem kein Ausnahmegrund vorliegt,
ist das Bundesverwaltungsgericht zur Beurteilung der vorliegenden Be-
schwerde sachlich wie funktional zuständig. Das Verfahren richtet sich
nach dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG).
1.2 Zur Beschwerde ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG berechtigt, wer am Ver-
fahren vor der Vorinstanz teilgenommen hat, durch die angefochtene Ver-
fügung besonders berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren
Aufhebung oder Änderung besitzt. Verlangt ist somit nebst der formellen
Beschwer, dass der Beschwerdeführer über eine besondere Beziehungs-
nähe zur Streitsache verfügt und (somit) einen praktischen Nutzen aus der
Aufhebung oder Änderung der angefochtenen Verfügung zu ziehen ver-
mag, insbesondere, wenn wie vorliegend nicht der Verfügungsadressat im
materiellen Sinne, sondern eine Dritte Beschwerde führt. Ob eine beson-
dere Beziehungsnähe besteht, ist unter Würdigung der konkreten Verhält-
nisse zu beurteilen, wobei die Nähe der Beziehung zum Streitgegenstand
bei Bauten und Anlagen in erster Linie in räumlicher Hinsicht gegeben sein
muss (Urteil des BGer 1C_350/2014 vom 13. Oktober 2015 E. 1.2 unter
Hinweis auf BGE 141 II 50 E. 2.1). Die Rechtsprechung bejaht in der Regel
die Legitimation Dritter, wenn diese mit Sicherheit oder grosser Wahr-
scheinlichkeit durch Immissionen (Staub, Lärm, Erschütterungen oder an-
dere [ideelle] Einwirkungen), welche mit dem Bau oder Betrieb einer ge-
planten Anlage einhergehen, betroffen sind; nur wenn eine summarische
Prüfung ergibt, dass solches nicht zu befürchten ist, kann sich die Frage
stellen, ob auf die Beschwerde überhaupt einzutreten ist (BGE 140 II 214
E. 2.3 f.; Urteil des BGer 1C_346/2011 vom 1. Februar 2012 E. 2.3–2.5).
Die Beschwerdelegitimation i.S.v. Art. 48 Abs. 1 VwVG ist auf Privatperso-
nen zugeschnitten. Sie kann indes auch öffentlich-rechtlichen Körperschaf-
ten wie Gemeinden und anderen Verwaltungseinheiten mit Rechtspersön-
lichkeit zukommen, wenn diese durch die angefochtene Verfügung gleich
oder ähnlich wie Private betroffen sind (BGE 138 II 506 E. 2.1.1 mit Hin-
weisen auf die Rechtsprechung; vgl. auch MICHAEL PFLÜGER, Die Legiti-
mation des Gemeinwesens zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange-
legenheiten, 2013, Rz. 239 ff., insbes. Rz. 242 mit Hinweisen auf die
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Rechtsprechung des Bundesgerichts). So ist eine Gemeinde etwa zur Be-
schwerde berechtigt, wenn sie als Grundeigentümerin gleich wie Private
immissionsbelastet ist (BGE 124 II 293 E. 3b; Urteil des BGer
1C_358/2013 vom 12. November 2013 E. 1.1). Desgleichen bejaht die
Rechtsprechung eine allgemeine Beschwerdebefugnis von Gemeinden,
wenn diese als Träger öffentlicher Aufgaben spezifische, schutzwürdige öf-
fentliche Interessen geltend machen können und von einem (Bau-)Vorha-
ben in besonderem Mass betroffen sind (BGE 138 II 506 E. 2.1.1 mit Hin-
weisen auf die Rechtsprechung; Urteil des BGer 1C_358/2013 vom 12. No-
vember 2013 E. 1.1; Urteil des BVGer A-1251/2012 vom 15. Januar 2014
E. 1.2 mit Hinweisen auf Rechtsprechung und Literatur). Das bloss allge-
meine Interesse an einer richtigen Anwendung des Rechts genügt demge-
genüber nicht, um die allgemeine Beschwerdebefugnis im Sinn der vorste-
henden Rechtsprechung zu begründen (BGE 135 II 156 E. 3.1).
Das Siedlungsgebiet der Gemeinde Oberengstringen grenzt unmittelbar
nördlich an die Nationalstrasse N1 an. Insofern liegt nahe, dass der Nah-
erholungsraum entlang der Limmat, der planerisch als Freihaltezone gesi-
chert und durch eine auf Höhe des Rastplatzes gelegene Unterführung un-
ter der Nationalstrasse hindurch in kurzer Distanz erreichbar ist, auch von
einem Grossteil der Bevölkerung von Oberengstringen genutzt wird. Von
einer (zusätzlichen) Beeinträchtigung des Limmatraumes wären daher ein
nicht unbeträchtlicher Teil der Bevölkerung von Oberengstringen und die
Beschwerdeführerin als Planungsträgerin in ihren hoheitlichen Aufgaben
betroffen. Die Beschwerdeführerin verfügt somit über die geforderte Bezie-
hungsnähe zur Streitsache. Diese kann auch darin gesehen werden, dass
bei einer Gutheissung der Beschwerde das Gebiet des Rastplatzes – ent-
sprechend der planerischen Festlegungen – allenfalls (teilweise) einer an-
deren Nutzung zugeführt wird und der Limmatraum damit eine (weitere)
Aufwertung erhält. Die Beschwerdeführerin hat zudem am Verfahren vor
der Vorinstanz teilgenommen und ist mit ihren Begehren, soweit diese noch
im Streit liegen, unterlegen, weshalb sie vorliegend als zur Beschwerdeer-
hebung berechtigt anzusehen ist.
1.3
1.3.1 Die Bestimmung des Streitgegenstandes obliegt – entsprechend der
Dispositionsmaxime – grundsätzlich den Parteien, wobei der angefochtene
Entscheid den möglichen Streitgegenstand begrenzt (BGE 136 II 165 E. 5;
BGE 133 II 35 E. 2; Urteil des BGer 2C_1176/2013 vom 17. April 2015
E. 1.2.1). Streitgegenstand des vorliegenden Beschwerdeverfahrens ist
entsprechend das in der angefochtenen Plangenehmigung geregelte
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Rechtsverhältnis, soweit es im Streit liegt (JÉRÔME CANDRIAN, Introduction
à la procedure administrativ fédérale, 2013, N. 182). Das Rechtsverhältnis
ergibt sich aus dem Dispositiv der angefochtenen Verfügung. Bestehen
Zweifel über die genaue Tragweite der im Dispositiv geregelten Rechte und
Pflichten, ist auf die Begründung der Verfügung zurückzugreifen (Urteil des
BGer 1C_123/2015 vom 3. Juni 2015 E. 2.4). Gleiches gilt in Bezug auf die
Parteibegehren; lässt das Rechtsbegehren nicht deutlich erkennen, in wel-
chem Sinne die Verfügung abgeändert werden soll, ist auf die Begründung
zurückzugreifen, um zu ermitteln, was Streitgegenstand ist. Der Streitge-
genstand ergibt sich stets aus der beantragten Rechtsfolge (Urteil des
BGer 2C_446/2007 vom 22. Januar 2008 E. 2.2; KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI,
Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Aufl.
2013, Rz. 688 f.).
Gegenstand des Beschwerdeverfahrens kann schliesslich nur sein, was
bereits Gegenstand des Verfahrens vor der Vorinstanz war. Streitfragen,
über welche die Vorinstanz nicht verfügt hat, darf die Beschwerdeinstanz
nicht beurteilen, da sie ansonsten in die funktionale Zuständigkeit der Vor-
instanz eingreifen würde (BVGE 2009/37 E. 1.3.1; KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI,
a.a.O., Rz. 687 mit Hinweisen auf die Rechtsprechung). Auf entspre-
chende Parteibegehren könnte nicht eingetreten werden. Liegt ein Nicht-
eintretensentscheid vor, können demnach im Beschwerdeverfahren keine
Begehren in der Sache selbst gestellt werden. Lediglich die formelle Prü-
fung der Vorinstanz kann in diesen Fällen Gegenstand der materiellen Be-
urteilung durch die Beschwerdeinstanz sein (Urteil des BVGer
A-1251/2012 vom 15. Januar 2014 E. 1.6 mit Hinweisen).
Liegt eine Verfügung im Streit, die wie vorliegend in einem Plangenehmi-
gungsverfahren nach Bundesrecht ergangen ist, müssen sämtliche Ein-
wände gegen ein Vorhaben bereits im Einspracheverfahren vorgebracht
werden. So ist gewährleistet, dass im Interesse der Konzentration der Ent-
scheidverfahren alle Einwände gesamthaft geprüft werden und in den
Plangenehmigungsentscheid einfliessen können. Bestehen bezüglich ei-
nes Auflageprojekts Abänderungswünsche, sind diese im Einsprachever-
fahren möglichst genau und umfassend vorzubringen; die Vorinstanz ist
nicht verpflichtet, von sich aus alle denkbaren, ausserhalb des üblichen
Rahmens liegenden Varianten zu prüfen (Urteil des BVGer A-5466/2008
vom 3. Juni 2009 E. 1.3.3 mit Hinweisen auf die Rechtsprechung). Für die
Vorinstanz gilt jedoch – wie für das Bundesverwaltungsgericht – grundsätz-
lich der Untersuchungsgrundsatz, weshalb in jedem Fall zu prüfen ist, ob
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Seite 13
die Behörde verpflichtet gewesen wäre, andere Varianten (näher) in Be-
tracht zu ziehen (vgl. Urteil des BGer 1C_137/2009 vom 7. September
2009 E. 1).
1.3.2 Der mögliche Streitgegenstand wird – wie vorstehend ausgeführt –
durch das in der angefochtenen Verfügung geregelte Rechtsverhältnis be-
grenzt. Die Vorinstanz genehmigte am 17. März 2014 das Ausführungspro-
jekt des ASTRA unter verschiedenen Auflagen und erteilte diesem damit
u.a. die Bewilligung für die Erneuerung des Rastplatzes Oberengstringen
und die Verlängerung der Einfahrt einschliesslich einer Verbreiterung des
Trassees und des Baus der Stützmauer. Die von der Beschwerdeführerin
bereits vor der Vorinstanz geforderte Aufhebung des Rastplatzes und des-
sen Rückbau sind nicht Gegenstand des Ausführungsprojekts bzw. der
Plangenehmigung. Vorinstanz und ASTRA wenden denn auch in formeller
Hinsicht (sinngemäss) ein, die Beschwerde gehe diesbezüglich über das
Anfechtungsobjekt hinaus, weshalb darauf nicht einzutreten sei.
Dem ist nicht zu folgen. Es kann – gestützt auf eine summarische Prüfung
im Rahmen der Beurteilung der Sachurteilsvoraussetzungen – nicht gesagt
werden, eine Aufhebung und ein (teilweiser) Rückbau des Rastplatzes fie-
len von vornherein ausser Betracht. Die zuständige Behörde ist nach der
Rechtsprechung unter Umständen dazu berechtigt bzw. verpflichtet, (bau-
liche) Massnahmen zu verfügen, die nicht Gegenstand des zur Genehmi-
gung eingereichten Projekts sind, etwa Massnahmen zur Wiederherstel-
lung bzw. Reparatur bereits erfolgter Beeinträchtigungen des Siedlungs-
und Landschaftsbildes (vgl. BGE 136 II 214 E. 6; Urteil des BVGer
A-1251/2012 vom 14. Januar 2014 E. 25 und E. 27, insbes. E. 27.8). Eine
unzulässige Ausweitung des Streitgegenstandes ist insofern nicht auszu-
machen.
1.3.3 Die Beschwerdeführerin verlangt eventualiter, es seien als Alternative
zum Ausführungsprojekt die Fahrstreifen im Bereich des Rastplatzes zu
reduzieren und (in der Folge) auf eine Verbreiterung des Trassees zu ver-
zichten. Sie hat diese Variante bereits im Verfahren vor der Vorinstanz vor-
gebracht, jedoch erst mit Stellungnahme vom 26. Oktober 2012. Es stellt
sich somit die Frage, ob der Abänderungswunsch als verspätet betrachtet
werden muss.
Dies ist zu verneinen. Das Ausführungsprojekt lag vom 11. Juni bis zum
12. Juli 2010 öffentlich auf. Erst später, am 1. Januar 2011, trat das revi-
dierte Gewässerschutzgesetz (GSchG, SR 814.20) und am 1. Juni 2011
A-2332/2014
Seite 14
die revidierte Gewässerschutzverordnung (GSchV, SR 814.201) in Kraft.
Die Gewässerschutzgesetzgebung verpflichtet die Kantone neu, für alle
Gewässer bis Ende des Jahres 2018 den erforderlichen Gewässerraum
auszuscheiden. Bis dahin gelten die Übergangsbestimmungen der Gewäs-
serschutzverordnung zur Änderung vom 4. Mai 2011, welche in einem
20 m breiten Streifen beidseits der Limmat das Erstellen von (neuen) An-
lagen einschränken. Im Nachgang zum Inkrafttreten dieser Bestimmungen
haben sich das Amt für Abfall, Wasser, Energie und Luft (AWEL) des Kan-
tons Zürich mit Schreiben vom 26. Juni 2012 und anschliessend das BAFU
mit Schreiben vom 5. September 2012 zur Vereinbarkeit des Ausführungs-
projekts mit der revidierten Gewässerschutzgesetzgebung und insbeson-
dere zur Einhaltung des Gewässerraumes geäussert. Es vermag daher
vorliegend der Beschwerdeführerin nicht zum Nachteil gereichen, dass sie
im Hinblick auf die neuen gewässerschutzrechtlichen Bestimmungen die
erwähnte Variante erstmals mit Stellungnahme vom 26. Oktober 2012 vor-
brachte, zumal die Vorinstanz bis zur Erteilung der Plangenehmigung am
17. März 2014 ausreichend Zeit gehabt hätte, die geforderte Variante in
ihren Entscheid einfliessen zu lassen. Auch in dieser Hinsicht ist daher eine
unzulässige Ausweitung des Streitgegenstandes nicht auszumachen.
1.3.4 Die Vorinstanz ist gemäss dem Dispositiv der angefochtenen Plan-
genehmigung auf das Eventualbegehren der Beschwerdeführerin, es sei
das Ausführungsprojekt zu überarbeiten, nicht eingetreten, so dass sich
schliesslich fragt, was diesbezüglich Streitgegenstand des vorliegenden
Beschwerdeverfahrens ist. Die Vorinstanz erwog, das Ausführungsprojekt
sei mit den Bestimmungen des Bundes(umwelt)rechts konform und hat so-
mit – entgegen dem Wortlaut des Dispositivs – materiell auch das Eventu-
albegehren abgewiesen. Für die beantragte Rückweisung hätte daher oh-
nehin kein Raum bestanden und es liegt insofern ein Entscheid in der Sa-
che vor. Der nicht weiter begründete Vorhalt der Beschwerdeführerin, die
Vorinstanz habe in diesem Zusammenhang ihren Anspruch auf rechtliches
Gehör verletzt, erweist sich (unter diesen Umständen) als unbegründet.
1.4 Auf die im Übrigen frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde
(Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 Abs. 1 VwVG) ist demnach einzutreten.
2.
Das Bundesverwaltungsgericht überprüft die angefochtene Verfügung auf
Verletzung von Bundesrecht – einschliesslich der unvollständigen oder un-
richtigen Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts und Rechtsfeh-
lern bei der Ausübung des Ermessens – sowie auf Angemessenheit
A-2332/2014
Seite 15
(Art. 49 VwVG). Es auferlegt sich grundsätzlich eine gewisse Zurückhal-
tung, wenn technische Fragen zu beurteilen sind oder die Vorinstanz ge-
stützt auf die ihr vom Gesetzgeber beigegebenen Fachbehörden entschie-
den hat (BVGE 2011/33 E. 4.4 mit Hinweisen; CANDRIAN, a.a.O., N. 191).
Voraussetzung für diese Zurückhaltung ist indes, dass im konkreten Fall
keine Anhaltspunkte für eine unrichtige oder unvollständige Sachverhalts-
feststellung vorliegen und davon ausgegangen werden kann, die Vor-
instanz habe die für den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte geprüft
und die erforderlichen Abklärungen sorgfältig und umfassend vorgenom-
men (Urteil des BVGer A-2575/2013 vom 17. September 2014 E. 2; vgl.
zudem Urteil des BVGer A-1251/2012 vom 15. Januar 2014 E. 3 und
E. 6.3.3).
3.
Die Beschwerdeführerin hält der Vorinstanz in verschiedener Hinsicht eine
unrichtige und unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachver-
halts vor. Diese habe es bis heute unterlassen, die Notwendigkeit des Rast-
platzes darzulegen bzw. das ASTRA um einen entsprechenden Nachweis
in Form etwa von Zahlen zur Belegung des Rastplatzes anzugehen. Zu-
dem kritisiert die Beschwerdeführerin die Annahmen der Vorinstanz hin-
sichtlich des Zürcher Y als unrichtig, da aufgrund der heutigen Planungen
mehr als fraglich sei, ob die betreffenden Express- bzw. Nationalstrassen
je gebaut würden. Vorinstanz und ASTRA halten der Beschwerdeführerin
mit unterschiedlicher Begründung entgegen, der geforderte Nachweis sei
nicht erforderlich bzw. könne als erbracht gelten. In materieller Hinsicht ist
somit u.a. streitig, ob die geplante Erneuerung des Rastplatzes einen Be-
darfsnachweis voraussetzt und welche Anforderungen gegebenenfalls an
diesen zu stellen sind. Auf die Frage, ob die Vorinstanz in formeller Hinsicht
den Sachverhalt unvollständig oder unrichtig festgestellt hat, ist daher im
Rahmen der materiellen Beurteilung einzugehen (nachfolgend E. 5).
4.
4.1 Die Beschwerdeführerin bestreitet die Notwendigkeit des Rastplatzes
und verlangt aus diesem Grund, dem Ausführungsprojekt die planungs-
rechtliche Sanktionierung zu verweigern, soweit dieses die Erneuerung
des Rastplatzes, dessen Anpassung an die heutigen (strassenbaulichen)
Bedürfnisse und eine normgerechte Verlängerung der Einfahrt vorsehe.
Zudem sieht sie das Ausführungsprojekt im Widerspruch zu raumplaneri-
schen Festlegungen und zur Gewässerschutzgesetzgebung stehen.
A-2332/2014
Seite 16
Zum Verständnis und zur Prüfung der erhobenen Rügen ist es erforderlich,
vorweg die (gesetzlichen) Bestimmungen darzustellen, welche vorab das
NSG und die Nationalstrassenverordnung (NSV, SR 725.111) für den Bau
und den Ausbau von Nationalstrassen und insbesondere von Rastplätzen
vorsehen (vgl. Art. 28 NSV; nachfolgend E. 4.2 ff.). Hiernach ist die ange-
fochtene Plangenehmigung – soweit sie im Streit liegt – auf ihre Bundes-
rechtskonformität hin zu überprüfen (nachfolgend E. 5).
4.2 Zu den Nationalstrassen gehören neben dem Strassenkörper alle An-
lagen, die zur technisch richtigen Ausgestaltung der Strassen erforderlich
sind, wie insbesondere Rastplätze (Art. 6 des Bundesgesetzes über die
Nationalstrassen [NSG, SR 725.11]). Die Bestandteile der Nationalstras-
sen werden in Art. 2 NSV weiter konkretisiert. Bestandteil bilden demnach
– je nach Ausbauform der Nationalstrasse und den von der technischen
Funktion her bedingten Erfordernissen – insbesondere Rastplätze mit ihren
Zu- und Wegfahrten sowie den dazugehörigen Bauten und Anlagen (Art. 2
Bst. e NSV). Sie dienen nach Art. 7 Abs. 1 NSV der kurzzeitigen Erholung
der Strassenbenützer und –benützerinnen.
Art, Umfang und Lage der Nationalstrasse samt der Nebenanlagen sowie
die Einzelheiten der bautechnischen Gestaltung werden mit dem Ausfüh-
rungsprojekt festgelegt (Art. 21 Abs. 1 NSG). Zuständig für die Ausarbei-
tung der Ausführungsprojekte betreffend den Bau neuer und den Ausbau
bestehender Nationalstrassen ist das ASTRA (Art. 21 Abs. 2 NSG; Art. 28
NSV). Die Ausführungsprojekte sind samt der erforderlichen Unterlagen
der Vorinstanz einzureichen (Art. 12 Abs. 1 NSV), welche als Leitbehörde
das Plangenehmigungsverfahren instruiert, die Plangenehmigung erteilt
und gleichzeitig über die (enteignungsrechtlichen) Einsprachen entschei-
det (Art. 26 Abs. 1 und Art. 28 Abs. 1 NSG). Mit der Plangenehmigung wer-
den zudem sämtliche nach Bundesrecht erforderlichen Bewilligungen er-
teilt (Art. 26 Abs. 2 NSG); weitere Bewilligungen, auch kantonalrechtliche,
sind als Folge der Konzentration der Entscheidkompetenzen bei der Leit-
behörde nicht erforderlich (Art. 26 Abs. 3 NSG).
4.3 Das ASTRA als Fachbehörde des Bundes für die Strasseninfrastruktur
hat insbesondere gestützt auf Art. 54 Abs. 1 NSV verschiedene verbindli-
che Weisungen und Richtlinien erlassen (vgl. zudem Art. 10 Abs. 1 der Or-
ganisationsverordnung für das Eidgenössische Departement für Umwelt,
Verkehr, Energie und Kommunikation [OV-UVEK, SR 172.217.1). Vorga-
ben zu Rastplätzen enthält vorab die Richtlinie Normalprofile, Rastplätze
und Raststätten der Nationalstrassen in der Ausgabe 1.01.2002 (abrufbar
A-2332/2014
Seite 17
unter < www.astra.admin.ch > Dienstleistungen > Standards für Natio-
nalstrassen > Trassee, Dokument Nr. ASTRA 11001, nachfolgend Richtli-
nie Rastplätze, abgerufen am 22. Dezember 2015). Nach deren Ziff. 6 die-
nen Rastplätze der kurzzeitigen Erholung der Strassenbenützer. Die Lage
der Rastplätze soll diesen alle 10 bis 15 km einen Halt ermöglichen. Die
Richtlinie hält weiter fest, dass sich Rastplätze nicht in der Nähe eines An-
schlusses befinden dürfen und zudem der Zaun entlang der Natio-
nalstrasse im Bereich des Rastplatzes nicht unterbrochen werden darf. Die
Richtlinie ist gemäss Ziff. 1.2 auf alle Neubau-, Umbau- und Unterhaltspro-
jekte der Nationalstrassen 1. und 2. Klasse und somit auch auf das vorlie-
gende Ausführungsprojekt anzuwenden.
Weitere Richtlinien bzw. Dokumentationen betreffen die Warteräume und
Abstellplätze für Lastwagen. Hintergrund sind die gesetzlichen Bestimmun-
gen betreffend Lenk- und Ruhezeiten, aufgrund derer ausreichend Abstell-
plätze zur Verfügung stehen müssen. Der Bundesrat hat, ausgelöst durch
ein Postulat aus dem Jahr 2009, ein Konzept verabschiedet, welches die
zur Verfügungstellung von ausreichend Stellplätzen für Lastwagen entlang
der Nationalstrassen vorsieht. In der Folge hat das ASTRA u.a. ein Be-
triebs- und Gestaltungskonzept für Abstellplätze und Warteräume erstellt
und Standorte evaluiert. Demnach sollen – unter Berücksichtigung des
Verkehrsaufkommens an Lastwagen – insbesondere entlang der Tran-
sitachsen zusätzliche Abstellplätze zur Verfügung gestellt und die Stand-
orte soweit verdichtet werden, dass sie nicht mehr als 60 bis 90 Fahrminu-
ten auseinander liegen. Zudem sollen Regeln bezüglich der Nutzung von
Abstellplätzen für logistische Zwecke wie das temporäre Abstellen von An-
hängern oder das Umladen gefunden werden (ASTRA [Hrsg.], Schwerver-
kehrsmanagement, Betriebs- und Gestaltungskonzept für Abstellplätze
und Warteräume, Dokument Nr. ASTRA 85009, Ausgabe 2013 V1.00,
Ziff. 4.1.2, nachfolgend Konzept Abstellplätze, abrufbar unter
< www.astra.admin.ch > Dienstleistungen > Standards für Nationalstrassen
> Verkehrsmanagement und -monitoring, abgerufen am 22. Dezember
2015). Die Standortevaluation sieht für den Grossraum Zürich bzw. das
Mittelland etwa die Erweiterung der bestehenden Anlagen Knonau und
Forrenberg sowie einen möglichen Standort bei Birrfeld vor (ASTRA
[Hrsg.], Schwerverkehrsmanagement – Langfristiges Warteraumkonzept,
Dokument Nr. ASTRA 58008, Ausgabe 2012 V1.00, Ziffn. 2.6.2 und 2.6.4
sowie Anhang II, abrufbar unter < www.astra.admin.ch > Dienstleistungen
> Standards für Nationalstrassen > Verkehrsmanagement und -monitoring,
abgerufen am 22. Dezember 2015).
A-2332/2014
Seite 18
4.4 Hinsichtlich der Lage bzw. der Notwendigkeit von Rastplätzen ist nach
dem Gesagten zu unterscheiden: Zunächst soll – im Sinne eines Grundbe-
darfs – die Lage der Rastplätze den Strassenbenützern grundsätzlich alle
10 bis 15 km einen Halt zur kurzzeitigen Erholung ermöglichen. Hinzu
kommt ein besonderer Bedarf an Abstellplätzen für Lastwagen etwa auf
Rastplätzen. Insbesondere entlang der Transitachsen sollen in einem Ab-
stand von höchstens 90 Fahrminuten ausreichend Stellplätze für Lastwa-
gen zur Verfügung stehen, um den Fahrern das Einhalten der Vorgaben
bezüglich Lenk- und Ruhezeiten zu ermöglichen. Innerhalb dieser Vorga-
ben kommt der Vorinstanz ein Ermessen zu, welches jedoch insbesondere
mit Blick auf die Doppelfunktion des gesuchstellenden ASTRA als Pla-
nungs- und Fachbehörde pflichtgemäss auszuüben und im Entscheid zu
begründen ist (vgl. in diesem Zusammenhang das Urteil des BVGer
A-1251/2012 vom 15. Januar 2014 E. 3 und E. 6.3).
5.
5.1 In materieller Hinsicht ist – wie bereits ausgeführt – insbesondere strei-
tig, ob und gegebenenfalls in welcher Form für die geplante Erneuerung
des Rastplatzes ein Bedarf nachzuweisen ist. Die Beschwerdeführerin
sieht einen solchen Nachweis nicht als erbracht, weshalb dem Ausfüh-
rungsprojekt die planungsrechtliche Sanktionierung zu versagen sei.
5.2 Staatliches Handeln muss im öffentlichen Interesse liegen und verhält-
nismässig sein (Art. 5 Abs. 2 BV). Diese auf Verfassungsstufe festge-
schrieben Prinzipien gelten für die Rechtsetzung, die Rechtsanwendung
und den Vollzug. Der Begriff des öffentlichen Interesses ist ein unbestimm-
ter Rechtsbegriff, der konkretisierungsbedürftig ist. In der Bestimmung,
welche Interessen sie als öffentliche Interessen anerkennen, sind die
rechtsanwendenden Behörden allerdings nicht frei. Die Orientierung am
öffentlichen Interesse hat für die rechtsanwendenden Behörden stets im
Rahmen der Bindung an das geltende Recht zu erfolgen und Spielräume
sind als zweckgerichtete Gestaltungskompetenzen zur konkretisierenden
Umsetzung des gesetzgeberischen Normprogramms zu verstehen
(TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl.
2014, § 20 Rz. 1–3). Das öffentliche Interesse ist in diesem Sinne Begrün-
dung und Begrenzung staatlichen Handelns zugleich, dessen Missachtung
vor Bundesverwaltungsgericht als Verletzung von Bundesrecht gerügt wer-
den kann (Art. 49 Bst. a VwVG; TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 20
Rz. 1, 13, 15; BENJAMIN SCHINDLER, in: Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], Kom-
mentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, 2008, Art. 49
Rz. 25; vgl. auch Urteil des BVGer A-1175/2011 vom 28. März 2012 E. 1.3).
A-2332/2014
Seite 19
Der Verfassungsgrundsatz des öffentlichen Interesses bindet alle Staats-
organe in ihrem jeweiligen Aufgabenbereich und gilt somit gleichermassen
für die Eingriffs- wie auch für die Leistungsverwaltung, mit deren Mittel
Infrastrukturaufgaben grundsätzlich erfüllt werden (TSCHANNEN/ZIMMER-
LI/MÜLLER, a.a.O., § 3 Rz. 8 f. und § 20 Rz. 11). Die Erfüllung von Infra-
strukturaufgaben wie vorliegend dem Bau bzw. Ausbau von Nationalstras-
sen setzt mithin voraus, dass an der betreffenden Anlage ein hinreichend
konkreter und aktueller Bedarf besteht (vgl. für die Eingriffsverwaltung BGE
136 I 87 E. 8.3 und BGE 135 I 302 E. 4.1 f.; zudem WIEDERKEHR/RICHLI,
Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Band I, 2012, Rz. 1862 und
1919; ferner das Urteil des BGer 1C_327/2014 vom 11. März 2015 E. 5.4).
Dasselbe muss gelten, wenn – wie vorliegend – eine bestehende Anlage
umfassend erneuert und teilweise ausgebaut wird; nach den Planunterla-
gen soll die bestehende Nationalstrasse inkl. Rastplatz umfassend erneu-
ert, die Rastplatzgeometrie den heutigen Bedürfnissen angepasst und die
Einfahrt verlängert werden (Massnahmenprojekt, Umweltnotiz, von der Vo-
rinstanz zu den Akten genommen als Beilage Nr. 5 zum Schreiben des
ASTRA vom 10. Mai 2011, Ziffn. 1.14 und 2.2.2). Der Nachweis eines ent-
sprechenden Bedarfs ist vom Gesuchsteller zu erbringen und von der Ge-
nehmigungsbehörde zu sanktionieren (vgl. vorstehend E. 4.2); nur wenn
ein Bedarf am geplanten (erneuerten) Rastplatz nachgewiesen und damit
ein öffentliches Interesse ausgewiesen ist, kann eine Abwägung mit allfäl-
ligen entgegenstehenden Interessen erfolgen. Ob ein Bedarf auszu-
machen ist, bestimmt sich dabei vorab nach dem Ziel- und Zweckartikel
des anwendbaren Sachgesetzes (BENJAMIN SCHINDLER, in: St. Galler Kom-
mentar zur BV, 3. Aufl. 2014, Art. 5 Rz. 45 mit Hinweis auf BGE 132 II 485
E. 6.2; zudem BVGE 2011/13 E. 16.3). Konkretisierend ist auf (gesetzes-
konformes) Verordnungsrecht abzustellen.
5.3 Das NSG legt in Art. 5 die Grundsätze für die Ausgestaltung der Natio-
nalstrassen fest. Nationalstrassen haben demnach hohen verkehrstechni-
schen Anforderungen zu genügen und sollen insbesondere eine sichere –
und wirtschaftliche – Abwicklung des Verkehrs ermöglichen (Abs. 1). Ste-
hen diesen Anforderungen andere schutzwürdige Interessen entgegen,
wie insbesondere Anliegen der Landesplanung oder des Gewässer-, Na-
tur- und Heimatschutzes, so sind die Interessen – wo das anwendbare
Recht entsprechende Handlungsspielräume öffnet – gegeneinander abzu-
wägen (Abs. 2). Für den Bau und Ausbau von Nationalstrassen fällt somit
vorab das gesetzlich ausgewiesen öffentliche Interesse an einer sicheren
– und wirtschaftlichen – Abwicklung des Verkehrs in Betracht (Art. 5 Abs. 1
NSG). Dies schliesst auch Rastplätze und Raststätten mit ein; nach Art. 7
A-2332/2014
Seite 20
Abs. 1 NSV dienen Rastplätze – vorab im Interesse einer sicheren Abwick-
lung des Verkehrs – der kurzzeitigen Erholung der Strassenbenützer. Das
öffentliche und (damit) bedarfsbestimmende Interesse wird, wie vorste-
hend ausgeführt, in (verbindlichen) Verwaltungsverordnungen im Sinne ei-
nes Grundbedarfs und eines besonderen Bedarfs an Abstellplätzen für
Lastwagen näher konkretisiert.
5.4 Der streitbetroffene Rastplatz liegt rund 3 km vor dem Ende der Natio-
nalstrasse, welche im betreffenden Abschnitt – jedenfalls zur Zeit – unbe-
stritten nicht schwergewichtig dem Transitverkehr, sondern dem Zielver-
kehr in die Stadt Zürich dient. Ein aktueller und hinreichend konkreter Be-
darf an der geplanten Erneuerung des Rastplatzes ist mit Blick auf dessen
Lage nicht (ohne Weiteres) auszumachen, zumal bisher keine auf den
Zweck des Rastplatzes ausgerichtete Bedarfsanalyse erstellt worden ist
(E-Mail des ASTRA vom 22. Dezember 2011 an das UVEK, vom UVEK zu
den Akten genommen mit dem Schreiben des ASTRA vom 28. Dezember
2011); wenn ein Bedarf für die kurzzeitige Erholung etwa aufgrund der
Lage des Rastplatzes oder gewandelter Bedürfnisse nicht (mehr) besteht,
vermag die Erneuerung einer bestehenden Anlage nicht im öffentlichen In-
teresse zu liegen. Daran vermag auch der Netzbeschluss nichts zu ändern,
zumal die Zweckmässigkeit des Netzbeschlusses hinsichtlich des Zürcher
Y offenbar ohnehin überprüft werden soll (vgl. Sachverhalt Bst. O). Hinzu
kommt, dass die Strassenbenützer nur wenige Kilometer vor dem streitbe-
troffenen Rastplatz bereits die Möglichkeit haben, sich auf dem Rastplatz
bei Zürich Affoltern oder in der Raststätte Würenlos zu erholen. Anzumer-
ken ist, dass – wie sich anlässlich des Augenscheins gezeigt hat – der
Rastplatz auch als Parkplatz für das Naherholungsgebiet entlang der
Limmat genutzt wird, da der Zaun entlang der Nationalstrasse im Bereich
des Rastplatzes mit einem Durchgang unterbrochen ist. Fraglich ist, ob ein
solcher Durchgang mit den Vorgaben der Richtlinie Rastplätze vereinbar
ist. Jedenfalls aber liegt eine solche sachfremde Nutzung des Rastplatzes
nicht im öffentlichen Interesse an einer sicheren und wirtschaftlichen Ab-
wicklung des Verkehrs und vermag daher einen Bedarf an den geplanten
baulichen Massnahmen von vornherein nicht zu begründen. Es bleibt somit
zu prüfen, ob vorliegend ein besonderes Bedürfnis an Abstellplätzen für
Lastwagen besteht und die geplante Erneuerung des Rastplatzes insofern
im öffentlichen Interesse liegt.
Die Standortevaluation des ASTRA für mögliche Abstellplätze und Warte-
räume sieht für den Grossraum Zürich bzw. das Mittelland die Erweiterung
der bestehenden Anlagen Knonau und Forrenberg sowie einen möglichen
A-2332/2014
Seite 21
Standort bei Birrfeld vor (vgl. vorstehend E. 4.3). Diese Anlagen liegen –
anders als der vorliegend streitbetroffene Rastplatz – an Transitachsen.
Zwar erscheint nicht von vorherein ausgeschlossen, dass auch der Rast-
platz bei Oberengstringen von Lastwagenfahrern zwecks Einhaltung der
Lenk- und Ruhezeiten angefahren wird, wenn die übrigen Abstellplätze be-
legt sind. Ein Leitsystem, welches die Lastwagenfahrer in diesem Fall auf
den Rastplatz leitet, besteht gemäss den Ausführungen des ASTRA an-
lässlich des Augenscheins jedoch (noch) nicht, so dass eine entspre-
chende Nutzung des Rastplatzes mit Blick auf dessen Lage von unterge-
ordneter Bedeutung sein dürfte (vgl. in diesem Zusammenhang auch das
Konzept Abstellplätze, Ziff. 4.1.2). Davon ist umso mehr auszugehen, als
Lastwagenfahrer, welche den Rastplatz zwecks Einhaltung der Lenk- und
Ruhezeiten anfahren und deren Zielort nicht die Stadt Zürich ist, für ihre
Weiterfahrt wohl bis nach Zürich Schlieren bzw. Zürich Altstätten fahren
müssten, um dort zu wenden und via das Limmattaler Kreuz ihre Fahrt fort-
zusetzen. Vorliegend ist vielmehr unbestritten, dass ein beträchtlicher Teil
der Lastwagenfahrer den Rastplatz für logistische Zwecke nutzt, insbeson-
dere indem vor der Fahrt in die Stadt Zürich Anhänger vorübergehend auf
dem Rastplatz abgestellt werden oder der Rastplatz zum Umladen von Gü-
tern genutzt wird. Eine solche Nutzung liegt jedoch – insbesondere mit
Blick auch auf die Mittelknappheit im Strasseninfrastrukturbereich – grund-
sätzlich nicht im öffentlichen Interesse (vgl. den Bericht vom 10. November
2010 in Erfüllung des Postulates 09.3102, Büttiker Rolf, 12. März 2009,
Mehr Lastwagenausstellplätze entlang der Nationalstrassen und im urba-
nen Raum, Ziffn. 2 und 8, abrufbar unter < www.parlament.ch > Dokumen-
tation > Parlamentsbibliothek > Katalog > "Lastwagenausstellplätze", nach-
folgend Bericht Postulat Büttiker, abgerufen am 22. Dezember 2015). Zwar
wird in diesem Bericht darauf hingewiesen, dass ein Abstellen (leerer) An-
hänger die Schadstoffemissionen reduziert und die Sicherheit im Stadtver-
kehr erhöht (Bericht Postulat Büttiker, Ziff. 3.1). Anlässlich des Augen-
scheins wies jedoch die Beschwerdeführerin ihrerseits darauf hin, dass ein
Abstellen der Anhänger auf dem Rastplatz im vorliegenden Fall zu Mehr-
verkehr auf der Nationalstrasse führe. Die Lastwagenfahrer müssten auf
dem Rückweg aus der Stadt Zürich bis zum Limmattaler Kreuz fahren, um
von dort wieder zum Rastplatz zu gelangen und den Anhänger wieder an-
zukoppeln. Vom Rastplatz aus müssten die Lastwagen erneut in Richtung
Zürich fahren, bevor sie umkehren und über das Limmattaler Kreuz auf
eine der Transitachsen gelangen könnten. Wie dies zu werten ist, kann an
dieser Stelle offen bleiben, zumal keine nachvollziehbare und auf den
Zweck des Rastplatzes ausgerichtete Bedarfsanalyse erstellt worden ist.
Immerhin kann festgehalten werden, dass (bisher) Regeln und Richtlinien
A-2332/2014
Seite 22
für den Umgang mit dieser Benutzergruppe fehlen und seitens der Fach-
behörde (noch) nicht definiert ist, wie weit solche Nutzungen geduldet und
wie sie allenfalls unterbunden werden können (Konzept Abstellplätze,
Ziff. 4.1.2).
Zusammenfassend erscheint – auch mit Blick auf die "Erhebungen" zur
Nutzung des Rastplatzes durch die Beschwerdeführerin – zumindest frag-
lich, ob der Rastplatz für die kurzzeitige Erholung der Strassenbenützer
oder als Abstellplatz für Lastwagen (noch) notwendig ist. Die Erforderlich-
keit des (erneuerten) Rastplatzes ist demnach nicht hinreichend nach- und
das öffentliche Interesse an der Erneuerung somit nicht ausgewiesen.
Folglich kann auch die im Rahmen der Prüfung des Ausführungsprojekts
durchzuführende Interessenabwägung – etwa mit den Interessen des Ge-
wässer- sowie des Natur- und Heimatschutzes – (noch) nicht vorgenom-
men werden (vgl. vorstehend E. 5.3).
5.5 Die Beschwerde erweist sich somit insofern als begründet, als die Be-
schwerdeführerin verlangt, es sei die Notwendigkeit der geplanten Erneu-
erung des Rastplatzes bzw. ein entsprechender Bedarf nachzuweisen, wo-
bei eine abschliessende Beurteilung dieser Frage auf der Grundlage der
vorliegenden Akten nicht möglich ist. An diesem Ergebnis vermögen allfäl-
lige Vorgaben im generellen Projekt grundsätzlich nichts zu ändern, wobei
– auch mit Blick auf den langen Zeitablauf seit der Genehmigung des ge-
nerellen Projekts am 4. September 1962 – ohnehin fraglich erscheint, ob
eine allfällige Aufhebung des Rastplatzes eine wesentliche Änderung ge-
genüber dem generellen Projekt darstellen würde (vgl. zum Ganzen Urteil
des BVGer A-1251/2012 vom 15. Januar 2014 E. 1.8.2; zudem Urteil des
BGer 1C_108/2014, 1C_110/2014 vom 23. September 2014 E. 7).
Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet nach Art. 61 Abs. 1 VwVG in
der Sache selbst oder weist diese ausnahmsweise mit verbindlichen Wei-
sungen an die Vorinstanz zurück. Vorliegend sind weitere (Sachverhalts-)
Abklärungen nötig; es ist etwa der (besondere) Bedarf an der Erneuerung
des Rastplatzes nachzuweisen und es ist der Umgang mit der Nutzung der
Rastplätze für logistische Zwecke zu regeln. Zudem ist das Bundesverwal-
tungsgericht nicht oberste Planungsbehörde, weshalb einzig ein kassatori-
scher Entscheid in Betracht kommt (vgl. Urteil des BVGer
A-2575/2013 vom 17. September 2014 E. 5.6). Die Plangenehmigung ist
daher aufzuheben, soweit die Vorinstanz damit die Erneuerung sowie Um-
gestaltung des Rastplatzes und die Verlängerung der Einfahrt genehmigt
und die Einsprache der Beschwerdeführerin abgewiesen hat. Nicht von der
A-2332/2014
Seite 23
Beschwerde betroffen sind bauliche Anpassungen im Bereich des Rast-
platzes, die im Zusammenhang mit dem Bau der SABA stehen oder Folge
hiervon sind, etwa im Bereich der Ausfahrt. Die Angelegenheit ist zur Er-
gänzung der Planunterlagen durch das ASTRA und zum anschliessenden
neuen Entscheid an die Vorinstanz zurückzuweisen. Diese wird, sollte ein
(besonderer) Bedarf an der geplanten Erneuerung und Umgestaltung des
Rastplatzes und damit insoweit ein öffentliches Interesse nachgewiesen
werden können, das Interesse an einer sicheren und wirtschaftlichen Ab-
wicklung des Verkehrs mit den entgegenstehenden Interessen etwa des
Gewässer- und – mit Blick auf die Einbettung allfälliger zusätzlicher Anla-
gen wie der Stützmauer in das Landschaftsbild – des Landschaftsschutzes
abzuwägen haben (Art. 5 Abs. 2 NSG), wobei auch die verbindlichen Fest-
setzungen des kantonalen Richtplans und der Nutzungsplan zu beachten
sind (Urteil des BVGer 1251/2012 vom 15. Januar 2014 E. 18, insbes.
E. 18.2; Ergänzung des Bundesrates vom 4. November 1998 zur Botschaft
zu einem Bundesgesetz über die Koordination und Vereinfachung der
Plangenehmigungsverfahren, Änderung des Bundesgesetzes über die Na-
tionalstrassen, Bundesblatt [BBl] 1999 I 931, 937 Art. 26 Abs. 3; vgl. auch
Urteil des BGer 1C_311/2012 vom 28. August 2013 E. 3.3). Zudem wird
die Vorinstanz das bereits realisierte Provisorium und die von der Be-
schwerdeführerin vorgebrachte Alternative mit in ihre Erwägungen einzu-
beziehen haben.
6.
Insgesamt ist festzuhalten, dass gestützt auf den Verfassungsgrundsatz,
wonach staatliches Handeln im öffentlichen Interesse liegen und verhält-
nismässig sein muss, für den Bau und Ausbau von Nationalstrassen wie
der streitbetroffenen Erneuerung des Rastplatzes ein Bedarf nachzuwei-
sen ist. Vorliegend erscheint fraglich, ob der Rastplatz für die kurzzeitige
Erholung der Strassenbenützer oder als Abstellplatz für Lastwagen (noch)
notwendig ist. Eine abschliessende Beurteilung ist jedoch nicht möglich, da
weitere Abklärungen erforderlich sind. Die Angelegenheit ist daher in Gut-
heissung der Beschwerde zum neuen Entscheid im Sinne der Erwägungen
an die Vorinstanz zurückzuweisen.
7.
7.1 Das Bundesverwaltungsgericht auferlegt die Verfahrenskosten in der
Regel der unterliegenden Partei (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Keine Verfahrens-
kosten zu tragen haben Vorinstanz sowie beschwerdeführende und unter-
liegende Bundesbehörden. Anderen Behörden sowie Kantonen und Ge-
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meinden werden Verfahrenskosten auferlegt, soweit sich der Streit um ver-
mögensrechtliche Interessen dreht (Art. 63 Abs. 2 VwVG). Ist gleichzeitig
mit der Plangenehmigung über enteignungsrechtliche Begehren zu ent-
scheiden, richten sich die Kosten- und Entschädigungsfolgen gegenüber
Verfahrensbeteiligten, denen eine Enteignung droht, nach dem Enteig-
nungsrecht (Urteil des BVGer A-2575/2013 vom 17. September 2014
E. 9.1).
Die Beschwerdeführerin ist nicht in ihren vermögensrechtlichen Interessen
betroffen, weshalb ihr von vornherein keine Verfahrenskosten aufzuerle-
gen sind (Art. 63 Abs. 2 VwVG). Ebenfalls keine Verfahrenskosten tragen
die Vorinstanz und, da über keine enteignungsrechtlichen Begehren zu
entscheiden ist, das ASTRA (Art. 63 Abs. 2 VwVG). Es sind daher keine
Verfahrenskosten zu erheben.
7.2 Ganz oder teilweise obsiegenden Parteien ist von Amtes wegen oder
auf Begehren eine Entschädigung für ihnen erwachsene notwendige und
verhältnismässig hohe Kosten zuzusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG i.V.m.
Art. 7 ff. des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Ent-
schädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]).
Keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung haben Bundesbehörden
und, in der Regel, andere Behörden, die als Partei auftreten (Art. 7 Abs. 3
VGKE). Eine Ausnahme von dieser Regel rechtfertigt sich bei kleineren und
mittleren Gemeinden, die über keinen Rechtsdienst verfügen und daher
insbesondere zur Bewältigung komplexer rechtlicher Angelegenheiten auf
einen Rechtsanwalt angewiesen sind (Urteil des BVGer A-1251/2012 vom
15. Januar 2014 E. 48.3.1). Das Bundesverwaltungsgericht legt die Partei-
entschädigung aufgrund der eingereichten Kostennote oder, wenn keine
Kostennote eingereicht wird, aufgrund der Akten fest (Art. 14 VGKE).
Die Beschwerdeführerin ist vorliegend als obsiegend zu betrachten; die
Rückweisung der Angelegenheit an die Vorinstanz zur weiteren Abklärung
und zu neuem Entscheid (mit noch offenem Ausgang) gilt praxisgemäss
als volles Obsiegen der Beschwerde führenden Partei (vgl. das Urteil des
BGer 1C_397/2009 vom 26. April 2010 E. 6). Sie hat jedoch keine Kosten-
note beigebracht, weshalb die Höhe der Parteientschädigung aufgrund der
Akten zu bestimmen ist. Das Bundesverwaltungsgericht erachtet vorlie-
gend eine Parteientschädigung in der Höhe von Fr. 7'000.– (inkl. Auslagen
und Mehrwertsteuerzuschlag i.S.v. Art. 9 Abs. 1 Bst. c VGKE) für ange-
messen, zumal es sich bei der Beschwerdeführerin um eine kleinere Ge-
meinde ohne eigenen Rechtsdienst handelt. Die Parteientschädigung ist
A-2332/2014
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der Vorinstanz zur Bezahlung nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegen-
den Urteils aufzuerlegen (Art. 64 Abs. 2 VwVG).