Decision ID: eb71316d-3634-56ad-96eb-1a3f7ab2c76c
Year: 2015
Language: fr
Court: GE_CJ
Chamber: GE_CJ_013
Canton: GE
Region: Région lémanique
Law Area: public_law

EN FAIT
1) Le 19 septembre 2012, le conseil administratif de la Ville de Genève (ci-après : le CA de la ville) a délégué l'un de ses membres, en la personne de Monsieur A_, _, pour la représenter au sein du conseil d’administration des Transports publics genevois (ci-après : le CA des TPG).![endif]>![if>
2) Par arrêté du 26 septembre 2012, et en application de la loi sur les transports publics genevois du 21 novembre 1975 (LTPG -
H 1 55
), le Conseil d’État (ci-après : le CE) a nommé A_, notamment, en qualité d'administrateur des TPG pour la période du 1
er
octobre 2012 au 31 mai 2014.![endif]>![if>
3) Dans sa séance du 12 octobre 2012, le Grand Conseil (ci-après : le GC) a adopté le projet de loi modifiant la LTPG (ci-après : PL 11’001). L'art. 9 al. l let. b, c et d LTPG a été modifié. Suite à un amendement qui a été accepté, l'art. 11 LTPG a été complété par un nouvel al. 3, à teneur duquel les membres du CA des TPG ne pouvaient siéger dans un exécutif cantonal ou communal, à l'exception du membre visé à l'art. 9 al. l let. d (de la LTPG), à savoir du membre désigné par l'Association des communes genevoises.![endif]>![if>
4) Le 14 novembre 2012, le CE a écrit au CA de la ville pour l'informer de ces modifications, qui entreraient en vigueur « vraisemblablement au début du mois de décembre 2012 ». Le membre du CA de la ville au sein du CA des TPG serait dès lors « considéré comme démissionnaire du fait de la loi ». Le CA de la ville était invité à proposer d'ici le 30 novembre 2012 un nouveau représentant.![endif]>![if>
5) Le 28 novembre 2012, le CE a rappelé - par un courrier transmis à A_ par porteur - la teneur de sa précédente communication. La loi du 12 octobre 2012 - dont le délai référendaire était bientôt échu - serait vraisemblablement promulguée le 5 décembre 2012. Elle ne comportait pas de disposition transitoire. Dès lors, A_ - désigné, comme indiqué ci-dessus, par arrêté du CE (ci-après : ACE) du 26 septembre 2012 - ne serait plus habilité du fait de la loi à siéger au sein du CA des TPG.![endif]>![if>
6) La nouvelle loi a été promulguée comme prévu, le 5 décembre 2012.![endif]>![if>
7) Après avoir obtenu une prolongation du délai au 6 décembre 2012, le CA de la ville a fait savoir au CE que A_ n'entendait démissionner ni du CA de la ville, ni du CA des TPG, ayant été nommé membre de ce dernier jusqu'au 31 mars (recte : mai) 2014. Le CA de la ville n'entendait pas davantage nommer un remplaçant de A_ à ce stade.![endif]>![if>
Cette autorité poursuivait en ces termes : « notre Conseil n'a pas la même compréhension que le CE des conséquences temporelles de la modification introduite par le GC le 12 octobre dernier. Il entend en outre examiner minutieusement - une fois la loi promulguée et la teneur des débats parlementaires connue - la question de la conformité au droit supérieur des modifications législatives introduites par la novelle ». Le CA de la ville ne manquerait pas d'informer le CE des suites qu'il entendait donner à la requête de ce dernier.
8) La novelle du 12 octobre 2012 a été publiée dans la Feuille d’avis officielle de la République et canton de Genève (ci-après : FAO) le 7 décembre 2012, son entrée en vigueur étant fixée au lendemain de sa publication, soit le 8 décembre 2012.![endif]>![if>
9) Par arrêté du 7 décembre 2012, déclaré immédiatement exécutoire nonobstant recours, et transmis par porteur à A_, le CE a constaté l'incompatibilité de celui-ci pour siéger au sein du CA des TPG, en raison de sa qualité de conseiller administratif de la ville, et constaté que l'intéressé n'était plus membre dudit CA dès le 8 octobre 2012 (sic).![endif]>![if>
10) Le 11 décembre 2012, A_, _, a adressé, sous sa seule signature, un recours à la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) à l'encontre dudit arrêté en déclarant agir également pour la ville (cause A/3736/2012), concluant préalablement à l'octroi de l'effet suspensif et, principalement, à l'annulation de l'arrêté attaqué. ![endif]>![if>
11) Le 12 décembre 2012, le CE a pris un nouvel arrêté, déclaré immédiatement exécutoire nonobstant recours, annulant et remplaçant le précédent, constatant derechef l'incompatibilité de A_ pour siéger au sein du CA des TPG en raison de sa qualité de conseiller administratif de la ville et constatant que le précité n'était plus membre dudit CA dès le 8 décembre 2012.![endif]>![if>
12) Un nouveau recours contre l'ACE du 12 décembre 2012 a été déposé le 14 décembre 2012 auprès de la chambre administrative (cause A/3801/2012) au nom du CA de la ville, sur papier à en-tête de ce dernier et signé par A_ en qualité de maire et de Monsieur B_, directeur général de l’administration municipale de la ville, concluant à l'octroi de l'effet suspensif, les autres conclusions étant similaires à celles du premier recours, étant précisé que selon le texte du second recours, les recourants étaient la ville et A_.![endif]>![if>
13) Par décision du 21 décembre 2012, la présidente de la chambre de céans a constaté que l'ACE du 7 décembre 2012 ayant été annulé, le recours du 11 décembre 2012 concluant à l'annulation de celui-là avait perdu tout objet, raison pour laquelle la cause A/3736/2012 était rayée du rôle.![endif]>![if>
14) Par décision du même jour, la présidente de la chambre administrative a rejeté la demande d’octroi d’effet suspensif et de mesures provisionnelles au recours de A_ et de la ville contre l’ACE du 12 décembre 2012 (cause A/3801/2012).![endif]>![if>
15) Dans le cadre de cette procédure, les recourants ont relevé que le PL 11’001 déposé le 26 juillet 2012 par le CE devant le GC tendant à modifier la LTPG avait pour but de préserver la part de financement de ceux-ci par la Confédération à hauteur de 30 %. À aucun moment il n’avait été envisagé d’introduire une incompatibilité pour les conseillers administratifs de la ville. Alors que A_ avait été désigné par le conseil administratif le 19 septembre 2012 et par l’ACE du 26 septembre 2012 pour siéger jusqu’au 31 mai 2014 au sein du CA des TPG, le GC avait introduit lors de sa séance plénière des 11 et 12 octobre 2012 une nouvelle incompatibilité pour le représentant de la ville. Une telle incompatibilité avait cependant été refusée lors des débats en commission.![endif]>![if>
Le 14 novembre 2012, le CE avait invité le CA de la ville à proposer la désignation d’un nouveau représentant, en prévision de l’entrée en vigueur de la modification législative précitée.
Pourtant, A_ avait reçu le 6 décembre 2012 un courrier électronique de la secrétaire du CA des TPG, le conviant comme les autres membres dudit conseil à une séance de la commission « audit et finances » des TPG devant se tenir le 13 décembre 2012. La ville a produit ce courrier électronique accompagné du procès-verbal de la séance précédente du 29 novembre 2012, à laquelle A_ avait participé. Lors de la séance du 13 décembre 2012, la commission s’était interrogée, comme cela résultait du point 2 du procès-verbal y relatif, sur la présence à cette occasion de A_, compte tenu de l’ACE du 7 décembre 2012 et du fait qu’une décision sur retrait de l’effet suspensif ne serait prise qu’à partir du 20 décembre 2012. A_ considérant que sa présence était légitime, la commission avait décidé de poursuivre normalement ses travaux. Selon le planning des séances du CA des TPG, A_ s’était présenté à celle prévue le 17 décembre 2012. Alors qu’aucune décision sur effet suspensif n’avait été rendue, la présidente du CA des TPG avait décidé d’interrompre la séance et de reconvoquer celle-ci à une date ultérieure. Les recourants se disaient convaincus que cette interruption « était certainement consécutive à une intervention personnelle et directe du CE à l’endroit des TPG ».
Par décision du 21 décembre 2012, la présidente de la chambre administrative a refusé de restituer l’effet suspensif, comme indiqué ci-dessus. Le 16 janvier 2013, le CE avait signifié par porteur à A_ un arrêté pris le même jour ordonnant l’ouverture d’une enquête disciplinaire à son encontre au motif qu’il avait participé, postérieurement aux ACE des 7 et 12 décembre 2012, « à au moins une séance d’une commission du CA des TPG et le 17 décembre 2012 a[vait] pénétré dans les locaux des TPG, accompagné d’un certain nombre de personnes, dans l’intention de participer à la séance du CA des TPG, rendant la tenue de cette séance impossible et entraînant le renvoi de cette dernière à une date ultérieure ».
Depuis, les recourants avaient découvert que l’un des membres du CA des TPG, Monsieur C_, siégeant comme président de la communauté de communes du Genevois, était également maire de la commune française de Chevrier et donc membre d’un exécutif communal, à tout le moins depuis 2008. Or, le CE n’avait, à leur connaissance, pris aucune mesure ou décision à l’encontre de cette personne. De plus, depuis 1974, date de l’inscription dans la Constitution genevoise des incompatibilités relatives à l’activité des conseillers administratifs, le législateur avait considéré comme évidente la place qui revenait à la fois aux membres des conseils administratifs respectifs, à savoir la ville, le représentant des communes genevoises et le représentant des communes frontalières, chacun de ces organes étant partie intrinsèque à l’organisation des TPG, et plus généralement aux fondations de droit public. Au cours des cinq dernières années, la ville avait consacré plus de CHF 60'000'000.- à « l’implémentation » (sic) d’infrastructures telles que le tram Cornavin-Onex-Bernex (ci-après : TCOB). Depuis de nombreuses années, le magistrat communal chargé des constructions et de l’aménagement siégeait ainsi au CA des TPG.
Les recourants persistaient dans leurs conclusions et entendaient démontrer que les « décisions constatatoires des 7 et 12 décembre 2012 » étaient fondées sur une loi violant l’autonomie communale et la hiérarchie des normes, ainsi que l’égalité de traitement et l’interdiction de l’arbitraire. Ces décisions étaient formellement nulles, une décision constatatoire ne pouvant se substituer à une décision formatrice. De plus, elles avaient été prises en violation de leur droit d’être entendu et étaient abusives.
16) Le 16 janvier 2013, le CE a ouvert une procédure disciplinaire contre A_.![endif]>![if>
17) Par arrêt du 27 mars 2013 (
ATA/202/2013
), la chambre administrative a rejeté le recours formé par A_ contre l’ACE du 12 décembre 2012. La règle d’incompatibilité figurant à l’art. 11 al. 3 LTPG était conforme au droit supérieur et l’ACE du 12 décembre 2012, fondé sur cette disposition, était pleinement valable.![endif]>![if>
18) Le 8 mai 2013, le CE a ordonné la reprise de l’instruction de la procédure disciplinaire ouverte à l’encontre de A_, chargeant une délégation de ses membres d’instruire cette enquête et de lui soumettre des propositions, après l’audition de l’intéressé.![endif]>![if>
19) Le 17, puis le 24 mai 2013, A_ a écrit au CE, l’informant avoir recouru au Tribunal fédéral contre l’arrêt de la chambre administrative du 27 mars 2013. La procédure disciplinaire ouverte à son encontre devait ainsi être suspendue, ce d’autant que certains des griefs soulevés dans le cadre de son recours n’avaient pas été examinés par la juridiction cantonale et que la Haute Cour devait se déterminer à leur propos.![endif]>![if>
20) Par courrier du 29 mai 2013, le CE lui a répondu, indiquant qu’il n’y avait pas lieu de faire droit à sa requête. Dès lors que l’arrêté du 16 janvier 2013 avait suspendu la procédure disciplinaire ouverte à son encontre jusqu’à droit jugé par la chambre administrative dans la cause A/3801/2012, qui était alors pendante, et que cette juridiction avait prononcé son arrêt le 27 mars 2013, la procédure disciplinaire devait être reprise.![endif]>![if>
21) Le 31 mai 2013, A_ s’est adressé au CE en demandant sa récusation dans le cadre de la procédure disciplinaire ouverte à son encontre. Cette autorité avait adopté une attitude contradictoire, ordonnant d’abord la suspension de la procédure disciplinaire alors que la cause A/3801/2012 était pendante devant la chambre administrative et la refusant alors que cette dernière l’était devant le Tribunal fédéral. Un tel revirement, au demeurant non motivé, était incompréhensible et choquait le sentiment de justice et d’équité, ce d’autant que dans le cadre des deux procédures, le CE revêtait d’une part la qualité de partie intimée et d’autre part d’autorité de décision. Amené à statuer sur le même complexe de fait, il ne pouvait ainsi adopter une attitude partiale dans la procédure judiciaire et impartiale dans la procédure disciplinaire. Puisque la question de la récusation devait être tranchée avant l’accomplissement de tout acte de procédure, sa prochaine audition devait être annulée.![endif]>![if>
22) Par arrêté du 12 juin 2013, le CE a rejeté la demande de récusation formée par A_. Une nouvelle audience serait fixée par pli séparé.![endif]>![if>
23) Par courrier du même jour, A_ a informé le CE qu’il entendait recourir auprès de la chambre administrative contre l’arrêté du 12 juin 2013, de sorte que la nouvelle audience annoncée par pli séparé ne pouvait se tenir tant que cette juridiction ne s’était pas prononcée sur sa demande de récusation.![endif]>![if>
24) Par acte du 24 juin 2013, A_ a recouru contre l’arrêté du CE du 12 juin 2013 auprès de la chambre administrative, concluant à son annulation et à ce qu’il soit dit que le CE devait se récuser dans le cadre de la procédure disciplinaire à son encontre. ![endif]>![if>
25) Par arrêts du 14 novembre 2013 (
1C_461/2013
et
1C_462/2013
), le Tribunal fédéral a rejeté les recours de A_ et de la ville dans la cause A/3801/2012 et confirmé la légalité de l’ACE du 12 décembre 2012 constatant l’impossibilité pour A_ de siéger au CA des TPG.![endif]>![if>

La modification de la LTPG ne prévoyant aucune disposition transitoire, elle pouvait sans arbitraire immédiatement être appliquée à A_. Par ailleurs, le CE n’avait pas agi de manière arbitraire en recourant au prononcé d’une décision constatatoire, le principe de subsidiarité n’empêchant de rendre une telle décision que lorsque le justiciable était en droit d’obtenir, sur la même question, une décision formatrice, ce qui n’était pas le cas en l’occurrence.
26) Le 21 novembre 2013, le juge délégué a écrit à A_, lui demandant s’il maintenait son recours, au vu du renouvellement du CE intervenu dans l’intervalle.![endif]>![if>
27) Le 16 décembre 2013, A_ a déclaré maintenir son recours, dans la mesure où sa demande de récusation n’était pas dirigée contre certains de ses membres à titre personnel, mais contre le CE en tant que tel.![endif]>![if>
28) Le 14 janvier 2014, A_ a formé une demande de révision de l’arrêt du Tribunal fédéral précité le concernant. ![endif]>![if>
29) Le 27 mai 2014, la chambre administrative a rejeté le recours de A_ du 24 juin 2013 (
ATA/385/2014
).![endif]>![if>
30) Le recours en révision de A_ a été rejeté par le Tribunal fédéral le 3 juillet 2014 (
1F_2/2014
).![endif]>![if>
31) Le 20 août 2014, le CE a écrit à A_. Il désirait, par le biais d’une délégation composée de son président et d’un conseiller d’État, procéder à son audition le 16 septembre 2014. ![endif]>![if>
32) Par courrier du 9 septembre 2014, A_ a requis le classement de la procédure disciplinaire dès lors que le CE n’était pas l’autorité compétente pour traiter du contentieux disciplinaire en rapport avec le complexe de faits relaté dans la décision d’ouverture d’une procédure disciplinaire du 16 janvier 2013. Cette compétence revenait « aux organes des TPG » sur la base de la LTPG et non pas au CE sur la base de son pouvoir disciplinaire. Si celui-ci ne devait pas partager cette opinion, il lui appartiendrait de se prononcer par la voie d’une décision incidente. Cette décision devrait également aborder la question du droit applicable. Dans ce même courrier, l’intéressé se plaignait de ne pas avoir reçu le dossier établi par l’autorité.![endif]>![if>
33) Le 10 septembre 2014, le CE a transmis à A_ une copie du dossier de la procédure disciplinaire qu’il réclamait. Une copie de celui-ci lui avait déjà été communiquée ; il s’agissait d’une version réactualisée.![endif]>![if>
34) Le 12 septembre 2014, A_ a accusé réception du dossier précité. Il restait dans l’attente d’une décision de classement ou d’une décision incidente sur compétence. ![endif]>![if>
35) Le 15 septembre 2014, le président du CE a écrit au conseil de A_ pour confirmer la tenue de l’audition du 16 septembre 2014.![endif]>![if>
36) Le 16 septembre 2014, A_ a été entendu par la délégation du CE dans la composition qui lui avait été annoncée. Après que les faits faisant l’objet de la procédure disciplinaire eurent été rappelés à l’intéressé, celui-ci a refusé de faire sa déposition au sujet des faits qui lui étaient reprochés. Le CE devait préalablement statuer sur sa compétence avant que le fond de l’affaire ne soit abordé. ![endif]>![if>
37) Le 17 septembre 2014, le CE a écrit à A_. Les éventuelles questions de droit qu’il avait soulevées seraient tranchées lors de l’examen du fond de l’affaire. Il impartissait un délai au 30 septembre 2014 à A_ pour se déterminer par écrit sur les faits ressortant de l’arrêté du 16 janvier 2013.![endif]>![if>
Ce courrier ne comportait pas de mention de voies de droit.
38) Le 23 septembre 2014, A_ a interjeté un recours auprès de la chambre administrative contre le refus de statuer par voie de décision sur sa compétence, signifié le 17 septembre 2014 par le CE (cause A/2878/2014).![endif]>![if>
Il a conclu à titre « pré-provisionnel » et provisionnel à ce que la chambre administrative fasse interdiction au CE, sous la menace de sanctions pénales, de procéder à tout acte d’instruction dans le cadre de la procédure disciplinaire ouverte à son encontre et qu’elle annule le délai au 30 septembre 2014 qui lui avait été imparti pour se déterminer. Sur le fond, la chambre administrative devait constater que le CE avait commis un déni de justice en refusant de rendre une décision sur sa compétence pour une procédure disciplinaire. Ordre devait donc lui être donné de rendre une telle décision.
L’art. 13 al. 1 de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA -
E 5 10
) imposait à l’autorité dont la compétence était contestée de rendre une décision incidente susceptible de recours immédiat, indépendamment de l’existence d’un préjudice irréparable comme le prévoyait l’art. 57 al. 1 let. b LPA. Le législateur genevois avait voulu garantir dans tous les cas par ce biais au justiciable visé par une procédure administrative le droit de faire examiner la compétence de l’autorité avant que le fond de la cause soit examiné. Un tel droit avait été retenu par une commission de recours dans une décision du 27 août 2004 qu’il citait.
Tant que la compétence du CE n’était pas acquise définitivement, celui-ci ne devait pas être autorisé à poursuivre l’instruction de la procédure disciplinaire. Dans l’
ATA/591/2009
du 12 novembre 2009, la chambre administrative avait admis la possibilité de prononcer des mesures provisoires en anticipant le jugement au fond si la protection du droit ne pouvait être réalisée autrement.
39) Le 30 septembre 2014, le CE a conclu au rejet de la requête en mesures provisionnelles et, sur le fond, au rejet du recours. ![endif]>![if>
Le recours était d’emblée voué à l’échec. Dans les arrêtés successifs que le CE avait pris depuis l’ouverture de la procédure disciplinaire, il avait précisé que celle-ci était ouverte à l’encontre de A_ en sa qualité de conseiller administratif de la ville (arrêté du 16 janvier 2013) et qu’il agissait en application de ses compétences de surveillance constitutionnelles. Dans l’arrêt que la chambre administrative avait rendu sur recours de A_ contre la décision d’ouvrir la procédure disciplinaire (
ATA/385/2014
du 27 mai 2014), la juridiction cantonale n’avait pas douté de cette compétence que le recourant, au demeurant, n’avait pas lui-même contestée dans son acte de recours. L’intéressé ne l’avait de même pas remise en cause lorsqu’il avait demandé la récusation du CE et recouru auprès de la chambre administrative contre la décision qu’avait prise ce dernier sur cette requête. Ayant admis sa compétence, le CE n’avait pas à rendre immédiatement une nouvelle décision sur requête de l’intéressé et pouvait, comme il l’avait fait, renvoyer le traitement de cette question dans sa décision finale. Le CE n’avait pas commis de déni de justice et n’avait pas violé l’art. 13 LPA. L’intention du recourant était de bloquer la procédure disciplinaire en multipliant les recours et son recours était constitutif d’un abus de droit.
Les conclusions sur mesures d’extrême urgence et sur mesures provisionnelles se confondaient avec celles formulées sur le fond puisque, dans chacune d’elles, il était fait interdiction au CE d’entreprendre des actes d’instruction dans le cadre de la procédure disciplinaire. La poursuite de la procédure disciplinaire dans l’attente d’un arrêt sur le fond du recours ne causait aucun préjudice irréparable au recourant. L’
ATA/591/2009