Decision ID: ef7a541d-7dec-525a-8b71-d4c00ee2a0d4
Year: 1996
Language: it
Court: TI_TRPI
Chamber: TI_TRPI_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: 

in fatto
a.
Il Patriziato di _ è proprietario dei mappali no. _e _siti in località “_ ” del Comune di _.
b.
Con messaggio 13 marzo 1985 e 7 dicembre 1987 il Municipio di _ ha sottoposto il progetto di PR al Consiglio Comunale che ne ha deciso l’adozione il 22 febbraio 1988.
Tale piano prevedeva l’inserimento dei fondi no. _e _succitati in zona artigianale-industriale (zona Ar-I).
c.
Il 24 febbraio 1989 il Municipio di _ ha presentato al Consiglio di Stato formale domanda di approvazione del PR.
Con decisione no. _del 24 marzo 1992 il Governo ha quindi approvato il PR all’esame. Nell’ambito di quest’approvazione il Consiglio di Stato ha però espresso l’intenzione di non voler confermare alcuni comparti della zona edificabile prevista dal Comune, tra cui parte della zona artigianale-industriale posta a nord del paese ed in particolare quella relativa ai particellari
no. _, _0, nonché no. _e _di proprietà appunto del (cfr. punto 3.6.2.2 lett. c della decisione governativa citata e planimetrie no. 15 e 16 allegate).
I motivi a sostegno di questa decisione riguardano sia il problema della conservazione del territorio agricolo, sia quello della protezione di oggetti naturalistici presenti sul territorio (nel caso, un biotopo), nonché di un corretto dimensionamento della zona edificabile.
Il Governo ha ordinato al Municipio di procedere alla pubblicazione dei suoi intenti per un periodo di 30 giorni per dare così facoltà agli interessati di inoltrare eventuali osservazioni a salvaguardia del loro diritto di essere sentiti prima dell’emanazione di una decisione finale (cfr. decisione governativa pag. 70 punto 7).
d.
In data 17 giugno 1992 il Patriziato ha quindi inoltrato le proprie osservazioni al riguardo contestando la prevista scelta del Consiglio di Stato e chiedendo che il PR venisse confermato così come approvato dal legislativo comunale.
e.
Con decisione no. 1798 del 21 marzo 1995 il Consiglio di Stato ha definitivamente risolto di non approvare la zona artigianale-industriale relativa ai particellari no. _e _attribuendoli alla zona agricola (cfr. pagg. 12-15 della decisione impugnata rispettivamente allegato no.4). In sostanza in questa risoluzione governativa sono state riprese le medesime argomentazioni già espresse nella precedente decisione del 24 marzo 1992 di approvazione del PR. Inoltre il Governo ha precisato come questo comparto risulti inserito a Piano Direttore nelle superfici per l’avvicendamento colturale (SAC), assegnazione confermata con decreto legislativo del 7 dicembre 1993 dal Gran Consiglio (cfr. pag. 14 decisione impugnata).
f.
Contro questa decisione il Patriziato di Lodrino è insorto davanti a questo Tribunale, con impugnativa del 24 aprile 1995.
In particolare esso evidenzia come in concreto il rispetto dell’autonomia comunale non sia stato sufficientemente salvaguardato, ossia come non si sia tenuto sufficientemente conto delle esigenze locali. A suo dire non vi è alcun sovradimensionamento della zona artigianale ed inoltre all’agricoltura è già stato garantito un più che adeguato spazio che non necessita ulteriori ampliamenti. Percontro appare necessario promuovere nel comune nuove forze economiche soprattutto nel settore artigianale-industriale. Esso non ritiene inoltre che la presenza del biotopo sul mappale no. 3181, adiacente al suo fondo no. _, sia d’importanza tale da poter giustificare l’imposizione sulla sua proprietà di una striscia boschiva di 20 m di larghezza a sua salvaguardia.
Il Patriziato chiede quindi l’accoglimento del ricorso con conseguente annullamento della decisione del Consiglio di Stato e il ripristino della zona artigianale-industriale sui suoi mappali.
g.
Con osservazioni del 21 giugno 1995 al ricorso il Comune di _ ha dichiarato di condividere le censure sollevate dal ricorrente, riconfermandosi nella propria impugnativa al Consiglio di Stato, dove rileva che il comparto all’esame rappresenta l’unica fascia di terreno ancora disponibile nel Comune per l’insediamento di nuovi complessi industriali.
Dal canto suo il Governo, con risposta del 14 giugno 1995, chiede la reiezione del ricorso in sostanza per i medesimi motivi già avanzati nelle risoluzione impugnata.
h.
In data 3 ottobre 1995 è stato esperito un sopralluogo nell’ambito del quale le parti si sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande.
c o n s i d e r a t o

in diritto
1.
A norma dell’art. 38 LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale della pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni dalla notificazione.
L’art. 38 LALPT legittima a ricorrere il comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b), e ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno di protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio di Stato (nuovo cpv. 4 lett. c, in vigore dal 15.3.1995).
In concreto la legittimazione attiva del ricorrente è data a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett. c) LALPT.
Presentato nei termini di legge, e quindi tempestivo, il ricorso é ricevibile in ordine.
2
. Il comune gode di autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e riferimenti).
L’autonomia non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT: le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Il Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l’approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione. Se l’autorità di approvazione esige dal comune, per motivi oggettivi, di porre il PR in consonanza con l’ordinamento giuridico, il comune invocherà invano la lesione della sua autonomia (DTF 116 Ia 226 e seg. consid. 2a; Alfred Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, Rep. 1991, pag. 45 e segg., in part. 55).
Il TPT non dispone, contrariamente al Consiglio di Stato, del sindacato d’opportunità (tranne, in applicazione dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una modifica d’ufficio del PR). Il ricorso è infatti proponibile solo contro la violazione del diritto (in particolare contro l'errata o mancata applicazione di una norma stabilita dalla legge o risultante implicitamente da essa, l'apprezzamento giuridico erroneo di un fatto, l'eccesso o l'abuso di potere, la violazione di una norma essenziale di procedura) e contro l’accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3 LALPT).
3.
Scopo essenziale della pianificazione è di “
assicurare una funzionale utilizzazione del suolo e una razionale abitabilità del territorio”
(art. 22 quater Cost.). Obiettivo primo, la netta separazione tra territorio abitato e non.
La LPT riprende e sviluppa tale postulato. Secondo l’art. 1 il suolo dev’essere utilizzato con misura, l’insediamento ordinato in vista di uno sviluppo armonioso del paese. A questo scopo la pianificazione deve tener conto delle condizioni naturali, dei bisogni della popolazione e dell’economia. Deve proteggere le basi naturali della vita, come il suolo, l’aria, l’acqua, il bosco e il paesaggio oltre a garantire la difesa nazionale. Giusta l’art. 3 il paesaggio dev’essere tutelato sia mantenendo sufficienti superfici coltive per l’agricoltura, sia integrandovi armoniosamente gli insediamenti, conservando i siti naturali e gli spazi ricreativi e permettendo al bosco di adempiere le sue funzioni. Gli insediamenti vanno strutturati secondo i bisogni della popolazione e limitati nella loro estensione. Si dovrà aver cura di preservare l’abitato da immissioni nocive (inquinamento fonico, atmosferico, ecc.), di inserire molti spazi verdi e alberati, di creare vie pedonali e ciclabili.
Si tratta di esigenze spesso contrastanti, di una realtà talvolta troppo complessa per poter essere gestita con formule riduttivamente rigide e schematiche.
In realtà solo un’attenta, oculata ponderazione dei molteplici e contrastanti interessi in giuoco consente di comporre in modo ottimale i conflitti tra le diverse utilizzazioni del territorio, al fine di consentire un insediamento equilibrato, dallo sviluppo armonioso, che rispetti la natura, il paesaggio e più specificamente l’ambiente, rispondendo in modo diversificato ai bisogni e alle aspirazioni della popolazione (cfr. DTF 117 Ia 432 consid. 4b, 115 Ia 339 consid. 5, 113 Ia 461 consid. 5a). Il principio trova la sua consacrazione all’art. 3 OPT (Obbligo di ponderazione) ai cui sensi “se dispongono di margini d’azione nell’adempimento e coordinamento dei compiti d’incidenza territoriale, le autorità ponderano i diversi interessi.” In tale contesto esse: “a) verificano gli interessi toccati; b) valutano gi interessi verificati considerandone in particolare la compatibilità con lo sviluppo territoriale auspicato e con le implicazioni possibili; c) tengono conto di tali interessi nel miglior modo possibile, sulla base della loro valutazione.” Infine “nella motivazione delle decisioni esse presentano la ponderazione degli interessi.”
L’assenza o carenza della ponderazione porta alla violazione dell’art. 4 Cost. (DTF 114 Ia 376).
4.
Giusta l'art. 22quater cpv. 1 della Costituzione federale (Cost.) i Cantoni devono allestire dei piani d'azzonamento per assicurare una funzionale utilizzazione del suolo e una razionale abitabilità del territorio. A livello legislativo l'obbligo di pianificare è codificato all'art. 2 LPT.
Secondo quest'ultima legge la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe: pianificazione direttrice, pianificazione dell'utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione. Il piano di utilizzazione - in Ticino detto PR - viene adottato, secondo le indicazioni del piano direttore (art. 6 e segg., 26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di un'ampia coordinazione e valutazione (Art. 1 cpv. 1 2a frase, 2 cpv. 1 LPT) e nell'ambito di una procedura ove è garantita protezione giuridica (art. 33 e seg. LPT) e partecipazione democratica (art. 4 LPT). Il PR disciplina l'uso ammissibile del suolo (art. 14 e segg. LPT): rende vincolante verso i privati detto ordinamento oltre che il contenuto del PD (art. 21 cpv. 1 LPT).
5.
Nel caso in esame, come rilevato in ingresso, la contestazione verte sull’attribuzione alla zona agricola dei mappali del Patriziato, il quale vi si oppone chiedendone l’inserimento in zona artigianale-industriale (Ar-I) per i motivi di cui si è detto in precedenza.
A mente di questo Tribunale la censura ricorsuale volta all’annullamento della modifica d’ufficio deve essere respinta.
L’esame degli atti processuali e il sopralluogo hanno in effetti evidenziato che l’attribuzione dei fondi no. _e _alla zona _ non s’inserisce in un disegno pianificatoriamente coerente e razionale. Infatti benché questi fondi confinino con una parte della zona industriale posta a nord del paese, essi fanno parte di un vasto comprensorio di notevole pregio agricolo che il Piano Direttore ha assegnato alle superfici per l’avvicendamento colturale (SAC), azzonamento questo pure confermato dal Gran Consiglio nella sua decisione del
7 dicembre 1993 statuente sul ricorso del Comune di _ presentato contro il PD.
Ora giusta la Legge cantonale sulla conservazione del territorio agricolo (LTAgr), creata con il preciso intento di salvaguardare il più possibile le aree agricole che negli ultimi decenni in Ticino hanno registrato una drastica diminuzione, i Comuni sono tenuti ad assegnare alla zona agricola dei loro PR il territorio agricolo cantonale rappresentato graficamente nel PD (art. 4 cpv. 1), del quale fanno pure parte, come precisato nell’art. 5 lett. a della medesima legge, le superfici SAC. Ne risulta che un diverso azzonamento di questi comparti è possibile solo per motivi di ordine pianificatorio particolarmente importanti, ovvero per reali bisogni che non permettono un diverso azzonamento.
Nella fattispecie dagli atti dell’incarto, rispettivamente dalla relazione tecnico economica del pianificatore, non risultano dati concreti comprovanti un’effettiva e reale necessità di sedimi industriali nel Comune. Soprattutto non risulta che il comparto all’esame rappresenti veramente l’unica zona, sull’intero territorio comunale, ancora disponibile per l’insediamento d’infrastrutture artigianali, come asserito dal ricorrente e dal Comune medesimo. Semplici asserzioni in questo senso non possono ovviamente essere tenute in considerazione, in quanto una diminuzione di terreno agricolo pregiato quale quello delle SAC, e oltretutto nella misura prevista (circa 8000 mq), deve poggiare su un esame puntuale della situazione reale, capace di dimostrare l’effettiva esigenza di potenziamento della zona artigianale-industriale.
Premesse queste che in concreto non sono state sufficientemente verificate e dimostrate.
Ne risulta che la decisione del Consiglio di Stato volta alla tutela di quest’area di terreno agricolo pregiato, oltretutto pianeggiante e libero da costruzioni, merita di essere confermata. Del resto va pur detto che l’importanza agricola di questo comparto era già stata rilevata al momento dall’esame preliminare del PR, all’occasione del quale la Sezione agricoltura del Dipartimento aveva evidenziato l’importanza cantonale del territorio agricolo presente nel comune di _, chiedendo la rinuncia ad un diverso azzonamento di tutte quelle aree, tra cui appunto quella all’esame, che risultano idonee all’agricoltura.
A tutto ciò va aggiunto il fatto che, come già detto, nelle immediate vicinanze del fondo no. _ è stato rilevato un biotopo, la cui presenza necessita tutela e protezione che con la creazione di una zona artigianale-industriale direttamente a contatto non può ovviamente venir garantita.
L’art 3 cpv. 2 sancisce l’obbligo per le autorità incaricate di compiti pianificatori di provvedere affinché il paesaggio venga rispettato ed in particolare (lett. d) che i siti naturali vengano conservati. Ciò imporrebbe comunque in concreto l’adozione di determinate misure volte a regolamentare il tipo d’utilizzazione del fondo del Patriziato. Questa situazione non necessita però in casu di un approfondito esame dato che la presenza del biotopo non costituisce la ragione principale dell’avvenuto dezonamento, dettato, come detto, essenzialmente dalla necessità di salvaguardare il territorio agricolo.
Va pertanto concluso che l’interesse pubblico volto da un lato ad un uso parsimonioso del suolo e dall’altro alla tutela del paesaggio attraverso il mantenimento di sufficienti superfici coltive idonee all’agricoltura, è in concreto sicuramente preminente rispetto all’interesse del Patriziato a poter disporre dei propri fondi a scopo industriale.
Per tutti questi motivi, l’impugnativa dell’insorgente viene respinta e percontro confermata la modifica d’ufficio operata dal Consiglio di Stato.
Tasse e spese di giudizio seguono la soccombenza.