Decision ID: ab264bae-b129-5722-befd-de826f10e906
Year: 2021
Language: de
Court: SG_VG
Chamber: SG_VG_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A.
Die Q._ AG ist Eigentümerin der mit den Gebäuden Assek.-Nr. 0000_ überbauten
Parzelle Nr. 0001_, Grundbuchkreis Y._. Nach dem Zonenplan der Poltischen
Gemeinde X._ ist das Grundstück der Gewerbe-Industrie-Zone GI B zugewiesen. Die
Sunrise UPC GmbH (ehemals: Sunrise Communications AG, nachfolgend: S-AG)
betreibt auf dem Flachdach der Liegenschaft die Mobilfunkanlage SG0003_ mit zwei
Antennenmasten. Am 20./21./27. August 2019 reichte die S-AG ein Gesuch für den
Umbau dieser Mobilfunkanlage ein. Gemäss dem Standortdatenblatt vom 20. Mai 2019
soll der massgebende Anlagegrenzwert (AGW) von 5 V/m nach Inbetriebnahme der
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umgebauten Anlage trotz des Einsatzes von adaptiven Antennen (Huawei AAU5313,
Frequenzband 3600 MHz) nie, auch nicht kurzzeitig, überschritten werden. Auf die
maximale Sendeleistung soll kein Korrekturfaktor angewendet werden. Während der
öffentlichen Auflage vom 27. August 2019 bis 11. September 2019 gingen mehrere
Einsprachen ein, darunter diejenige von A._. Mit Entscheid vom 31. Oktober 2019
(versandt am 8. November 2019) wies die Baubewilligungskommission der Stadt X._
dessen Einsprache ab, soweit sie darauf eintrat, und bewilligte das Bauvorhaben unter
Nebenbestimmungen. Insbesondere verpflichtete sie die S-AG (S. 7, 10 Ziff. III/3.43, IV/
17), innert drei Monaten nach Inbetriebnahme der Anlage Abnahmemessungen
durchzuführen (act. 8/8/1-17, www.geoportal.ch).
Dagegen rekurrierte A._ am 25. November 2019 an das Baudepartement (seit
1. Oktober 2021: Bau- und Umweltdepartement). Am 31. März 2020 und 24. Juli 2020
reichte das Amt für Umwelt (AFU) Amtsberichte ein. Mit Entscheid vom
19. Februar 2021 wies das Department den Rekurs ab (act. 2, 8/1, 3, 11, 21).
B.
Gegen den Entscheid des Baudepartements (Vorinstanz) vom 19. Februar 2021 erhob
A._ (Beschwerdeführer) durch seinen Rechtsvertreter am 8. März 2021 Beschwerde
beim Verwaltungsgericht mit dem Rechtsbegehren, es sei der angefochtene Entscheid
mitsamt der Baubewilligung vom 31. Oktober 2019 unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen aufzuheben. Eventualiter sei die Baubewilligung mit folgender
Auflage zu ergänzen: "Die Sendeantennen dürfen nicht als adaptive Antennen im Sinne
von Anhang 1 Ziffer 62 Abs. 6 NISV betrieben werden." Mit Vernehmlassung vom
15. April 2021 schloss die Vorinstanz auf Abweisung der Beschwerde (act. 7). Mit
Eingabe vom 23. April 2021 verzichtete die Politische Gemeinde X._
(Beschwerdebeteiligte) auf eine Stellungnahme und das Stellen eigener Anträge
(act. 10). Am 31. Mai 2021 nahm die S-AG (Beschwerdegegnerin) durch ihren
Rechtsvertreter Stellung und beantragte, es sei die Beschwerde unter Kosten- und
Entschädigungsfolge, zuzüglich Mehrwertsteuer, abzuweisen, soweit darauf
einzutreten sei (act. 13). Mit Replik vom 22. Juni 2021 bestätigte der Beschwerdeführer
seine Anträge und Ausführungen (act. 15). Am 25. August 2021 duplizierte die
Beschwerdegegnerin (act. 20).
Auf die Erwägungen des angefochtenen Entscheids und die Ausführungen der
Verfahrensbeteiligten zur Begründung ihrer Anträge und die Akten wird, soweit
wesentlich, in den Erwägungen eingegangen.
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Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1.
Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59 Abs. 1 des
Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege; sGS 951.1, VRP). Die Beschwerdeeingabe
vom 8. März 2021 erfolgte rechtzeitig und erfüllt formell und inhaltlich die gesetzlichen
Anforderungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 VRP). Der
Beschwerdeführer ist als Adressat des angefochtenen Entscheids und Miteigentümer
der Parzelle Nr. 0002_ (www.geoportal.ch) zur Erhebung des Rechtsmittels befugt
(vgl. Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP und BGer 1C_627/2019 vom
6. Oktober 2020 E. 1.1 mit Hinweis auf BGE 128 II 168 E. 2.3 und 2.4). Auf die
Beschwerde ist somit grundsätzlich einzutreten.
Nicht einzutreten ist auf die Beschwerde, soweit darin um Aufhebung der
Baubewilligung der Beschwerdebeteiligten ersucht wird (Devolutiveffekt, vgl. BGer
1C_118/2020 vom 17. März 2021 E. 1.4; VerwGE B 2019/123 vom 28. Mai 2020 E. 1 je
mit Hinweis[en]).
2.
Der Beschwerdeführer stellt die Beweisanträge (act. 1, S. 3, 15, 17 Verfahrensanträge-
Ziff. 4-6, Rz. 36, 43 f., act. 15, S. 3), es sei das Audit und die Bewertung der aktuellen
ISO-Zertifizierung des Qualitätssicherungssystems (nachfolgend: QS-System) der
Beschwerdegegnerin sowie ein Amtsbericht oder ein unabhängiges Gutachten zu den
Fragen einzuholen, ob bei adaptiven Antennen bereits Abnahmemessungen
durchgeführt werden können und ob bereits erfolgte Abnahmemessungen von in
Betrieb genommenen Anlagen den im Standortblatt prognostizierten Werten
entsprechen. Es sei die Swisscom Messmethode für Basisstationen 5G NR
(Akkreditierungsnummer STS 0121) oder die eigene Messmethode der
Beschwerdegegnerin mitsamt Messprotokollen anderer Mobilfunkanlagen zu edieren.
Auf alle beantragten Beweisvorkehren kann in antizipierter Beweiswürdigung verzichtet
werden. Die mit Blick auf die nachstehend zu schildernden Gegebenheiten
entscheidrelevanten tatsächlichen Verhältnisse ergeben sich aus den Verfahrensakten
und dem Geoportal (www.geoportal.ch, vgl. zu den nicht beweisbedürftigen
notorischen Tatsachen etwa BGer 1C_582/2018 vom 23. Dezember 2019 E. 2.3 mit
Hinweisen, insbesondere auf BGE 143 IV 380 E. 1.2, in: Pra 2018 Nr. 61). Bezüglich der
sich hier vorab stellenden Fragen rechtlicher und technischer Natur ist nicht ersichtlich,
was der beantragte Beizug der Akten bzw. die beantragte Einholung von (weiteren)
Amtsberichten oder Gutachten an zusätzlichem Erkenntnisgewinn bringen würde (vgl.
dazu BGE 144 II 427 E. 3.1.3 und 6 mit Hinweis).
bis
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3.
Der Beschwerdeführer wirft der Vorinstanz zunächst vor (act. 1, S. 10-12 Rz. 24-27), sie
habe sich nicht mit der neuesten Rechtsprechung anderer Kantone, insbesondere dem
Entscheid des Verwaltungsgerichts Zürich VB.2020.00544 vom 15. Januar 2021, und
damit mit der Frage auseinandergesetzt, ob dem Standortdatenblatt eine
Betrachtungsweise zugrunde lag, welche die strahlungstechnischen Eigenschaften der
adaptiven Antennen gerade in vertikaler Hinsicht adäquat umhüllend abdeckte. Soweit
der Beschwerdeführer damit eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehörs
(Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft;
SR 101, BV, Art. 4 Ingress und lit. c der Verfassung des Kantons St. Gallen;
SR 131.225, sGS 111.1, KV, sowie Art. 15 Abs. 2 und Art. 16 Abs. 1 VRP) rügt, ist nicht
ersichtlich, inwiefern die Vorinstanz in dieser Hinsicht ihre Begründungspflicht verletzt
haben sollte. Der Beschwerdeführer war jedenfalls ohne Weiteres in der Lage, den
Entscheid der Vorinstanz beim hiesigen Gericht sachgerecht anzufechten (vgl. dazu
BGE 147 IV 73 E. 4.2, S. 85, mit Hinweisen).
4.
Der Beschwerdeführer hält weiter unter Anrufung des Entscheids des
Verwaltungsgerichts Zürich VB.2020.00544 vom 15. Januar 2021 (E. 4.4-4.6) dafür
(act. 1, S. 5-12, 33 f. Rz. 7-28, 83-86, act. 15, S. 4-8 Rz. 3-13), die Vorinstanz habe die
Verordnungsbestimmung für konventionelle Antennen auch für adaptive Antennen
angewendet, was rechtswidrig sei. Adaptive Antennen müssten so beurteilt werden,
dass die Variabilität der Senderichtungen und der Antennendiagramme berücksichtigt
würden. Unbesehen davon stellten die Antennendiagramme der Beschwerdegegnerin
nicht den maximal möglichen Antennengewinn bei maximaler Sendeleistung und für
jede Richtung ("Worst-Case-Szenario") dar: Sie seien nicht umhüllend. Darin werde
derjenige Moment beurteilt, in dem die adaptive Antenne in die Breite strahle. Bei einer
Fokussierung des Signals könnten die Grenzwerte deutlich überschritten werden.
Adaptive Antennen müssten zwingend im Moment des maximalen Antennengewinns
beurteilt werden, um den Vorsorgewert einzuhalten. Auch sei nicht ausgeschlossen,
dass einzelne Beams in die Nahumgebung unterhalb der Anlage unter Umständen eine
höhere Strahlenbelastung als jene bei einer statischen Antenne bewirkten. Ferner
würden Mehrwegverbindungen über Reflexionen ignoriert.
Für den Schutz von Menschen vor nichtionisierender Strahlung, die beim Betrieb
ortsfester Anlagen erzeugt wird, hat der Bundesrat gestützt auf Art. 1 Abs. 1, Art. 7
Abs. 1, Art. 11, Art. 12 Abs. 1 lit. a und Abs. 2 sowie Art. 13 des Bundesgesetzes über
4.1.
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den Umweltschutz (SR 814.01, USG) die Verordnung über den Schutz vor
nichtionisierender Strahlung (SR 814.710, NISV) erlassen. Diese regelt insbesondere
die Emissionsbegrenzungen sowie die Immissionsgrenzwerte für
Mobilfunksendeanlagen und drahtlose Teilnehmeranschlüsse, unabhängig von der
verwendeten Mobilfunktechnologie (3G [UMTS], 4G [LTE] oder 5G [New Radio], vgl.
dazu Art. 2 Abs. 1 lit. a und b, Art. 4-6, Art. 13-15 sowie Anhang 1 Ziff. 6 und
Anhang 2 NISV). Nicht geregelt wird darin die durch die Mobiltelefone selber erzeugte
Strahlung (Art. 2 Abs. 2 Ingress und lit. d NISV, kritisch dazu M. Rössli,
Gesundheitsgefährdungsabschätzung: Auswirkungen von nichtionisierender Strahlung
auf Menschen, in: URP 2021, S. 117 ff., S. 129 f.). Zum Schutz vor den
wissenschaftlich erhärteten, thermischen Wirkungen der Strahlung von
Mobilfunkanlagen sieht die NISV Immissionsgrenzwerte (IGW) vor, die überall
eingehalten sein müssen, wo sich Menschen aufhalten können (sogenannte Orte für
kurzfristigen Aufenthalt, OKA, vgl. Art. 13 Abs. 1 und Anhang 2 NISV). Ausserdem
setzte der Bundesrat zur Konkretisierung des Vorsorgeprinzips gemäss Art. 11
Abs. 2 USG AGW fest (Art. 3 Abs. 6 und Art. 4 Abs. 1 sowie Anhang 1 Ziff. 64 NISV).
Die AGW weisen keinen direkten Bezug zu nachgewiesenen Gesundheitsgefährdungen
auf, sondern wurden nach Massgabe der technischen und betrieblichen Möglichkeit
sowie der wirtschaftlichen Tragbarkeit festgelegt, um das Risiko schädlicher
Auswirkungen, die zum Teil erst vermutet werden und noch nicht absehbar sind,
möglichst gering zu halten. Mit den AGW hat der Bundesrat im Hinblick auf
nachgewiesene Gesundheitsgefährdungen eine Sicherheitsmarge geschaffen (vgl. dazu
BGer 1C_375/2020 vom 5. Mai 2021 E. 3.2.2 mit Hinweisen). An Orten mit
empfindlicher Nutzung im Sinne von Art. 3 Abs. 3 NISV (OMEN) haben
Mobilfunkanlagen im massgebenden Betriebszustand den AGW für den Effektivwert
der elektrischen Feldstärke von 5,0 V/m einzuhalten, soweit sie weder ausschliesslich
in Frequenzbereichen von 900 MHz und darunter noch ausschliesslich um 1'800 MHz
und darüber senden (Anhang 1 Ziff. 64 f. NISV). Als massgebender Betriebszustand gilt
der maximale Gesprächs- und Datenverkehr bei maximaler Sendeleistung; bei
adaptiven Antennen im Sinne von Anhang 1 Ziff. 62 Abs. 6 NISV wird die Variabilität der
Senderichtungen und der Antennendiagramme berücksichtigt (vgl. Anhang 1
Ziff. 63 NISV). Nach Art. 11 Abs. 1 Satz 1 NISV muss der Inhaber einer Anlage, für die
Anhang 1 NISV Emissionsbegrenzungen festlegt, der für die Bewilligung zuständigen
Behörde nach den Vorgaben von Art. 11 Abs. 2 NISV ein Standortdatenblatt einreichen,
bevor die Anlage neu erstellt, an einen andern Standort verlegt, am bestehenden
Standort ersetzt oder im Sinne von Anhang 1 NISV geändert wird.
Grundlage für die rechnerische Prognose der Strahlung bildet die Vollzugsempfehlung
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zur NISV des Bundesamtes für Umwelt (BAFU, ehemals: Bundesamt für Umwelt, Wald
und Landschaft BUWAL), Mobilfunk- und WLL-Basisstationen, aus dem Jahr 2002
(Stand: 20. November 2006, ergänzt am 28. März 2013, www.bafu.admin.ch). Diese
Empfehlung ist eine vollzugslenkende Verwaltungsverordnung, welche für die Gerichte
keine bindende Wirkung hat. Gleichwohl weichen sie an sich nicht von solchen
Verwaltungsverordnungen ab, sofern deren generell-abstrakter Gehalt eine dem
individuell-konkreten Fall angepasste und gerecht werdende Auslegung der
massgebenden Rechtssätze zulässt, welche diese überzeugend konkretisiert (vgl. dazu
BGE 146 I 105 E. 4.1; VerwGE B 2015/19 vom 26. April 2018 E. 11.1 je mit Hinweisen,
in Bezug auf Kreisschreiben der Eidgenössischen Steuerverwaltung resp. des
Baudepartements).
Die bisher eingesetzten Mobilfunksendeantennen weisen eine Abstrahlcharakteristik
auf, die räumlich konstant ist oder nur innerhalb begrenzter Bereiche manuell oder
ferngesteuert bei Bedarf angepasst werden kann und nur in der Leistung über die Zeit
variiert. Adaptive Antennen oder Antennensysteme im Sinne von Anhang 1 Ziff. 62
Abs. 6 NISV – und somit im Frequenzband zwischen 3'500 MHz und 3'800 MHz, wo
adaptive Antennen insbesondere zum Einsatz gelangen (vgl. Erläuterungen des BAFU
zu adaptiven Antennen und deren Beurteilung gemäss der NISV vom 23. Februar 2021,
S. 2, www.bafu.admin.ch, nachfolgend: Erläuterungen) – können ihre Senderichtung
oder ihr Antennendiagramm automatisch in kurzen zeitlichen Abständen ohne
Veränderung der Montagerichtung anpassen ("[hybrides] beamforming"). Dadurch wird
die Information bevorzugt in jene Richtungen übertragen, wo sie durch die Endgeräte
angefordert wird. Dies hat eine höhere übertragungskapazität zur Folge. Auch die
Exposition ist nutzungsabhängig. Richtungen, in denen keine Endgeräte sind, werden
tendenziell weniger bestrahlt (vgl. Erläuterungen zur Änderung der NISV vom
17. April 2019, S. 7 Ziff. 4.3, www.bafu.admin.ch).
Mit Schreiben vom 17. April 2019 ("Mobilfunk und Strahlung: Aufbau der 5G-Netze in
der Schweiz", act. 8/9/1) und 31. Januar 2020 ("Informationen zu adaptiven Antennen
und 5G [Bewilligung und Messung]", act. 8/13/1, nachfolgend: Informationsschreiben)
stellte das BAFU den Kantonen einen Nachtrag zur Vollzugsempfehlung betreffend
adaptive Antennen im Sinne des neuen Anhangs 1 Ziff. 62 Abs. 6 NISV in Aussicht.
Gleichzeitig empfahl es ihnen (S. 4 Ziff. 4.2 resp. S. 2), die Strahlung von adaptiven
Antennen bis zur Publikation des Nachtrags wie bei konventionellen (statischen)
Antennen nach dem maximalen Gesprächs- und Datenverkehr bei maximaler
Sendeleistung und basierend auf Antennendiagramme zu beurteilen, die für jede
4.2.
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Senderichtung den maximal möglichen Antennengewinn berücksichtigen (sogenanntes
Worst-Case-Szenario). Dadurch werde deren tatsächliche Strahlung überschätzt, und
die Beurteilung sei für die betroffene Bevölkerung auf der sicheren Seite. Am
23. Februar 2021 veröffentlichte das BAFU den Nachtrag "Adaptive Antennen" zur
Vollzugsempfehlung (nachfolgend: Nachtrag, www.bafu.admin.ch). Damit adaptive
Antennen gegenüber konventionellen Antennen nicht (mehr) benachteiligt werden, wird
demgemäss ein Korrekturfaktor auf die maximale Sendeleistung angewendet. Dieser
Faktor ist abgestuft je nach Anzahl Sub-Arrays (separat ansteuerbarer
Antenneneinheiten, die physisch fest zusammengeschaltet sind, um eine Richtwirkung
der ausgesendeten Strahlung, einen sogenannten Beam, zu erzeugen). Wenn
kurzzeitige Leistungsspitzen über der im Standortdatenblatt deklarierten Sendeleistung
ERP auftreten, wird die Leistung (und damit die zur Verfügung gestellte Kapazität)
mittels einer automatischen Leistungsbegrenzung soweit gedrosselt, dass die über
einen Zeitraum von sechs Minuten gemittelte Sendeleistung die deklarierte
Sendeleistung nicht überschreitet (vgl. dazu Nachtrag, S. 7-10, und Erläuterungen,
S. 5 f., 12, 21 f.).
n
Nicht umstritten ist im konkreten Fall, dass der geänderte Anhang 1 Ziff. 62 Abs. 6,
Ziff. 63 zweiter Satzteil und Ziff. 64 lit. c NISV, welcher vom Bundesrat am
17. April 2019 erlassen und am 1. Juni 2019 – und damit vor der Einreichung des
strittigen Baugesuchs vom 20./21./27. August 2019 (act. 8/8/8) – in Kraft trat (AS 2019
1491), der vorliegenden Beurteilung zugrunde gelegt werden muss. Der strittige Umbau
der bestehenden Mobilfunkanlage auf Parzelle Nr. 0001_ bezweckt unter anderem,
den Einsatz von adaptiv betriebenen Antennen (Frequenzband von 3'600 MHz) zu
ermöglichen. Die diesbezügliche Baubewilligung wurde am 31. Oktober 2019 erteilt
(act. 8/3/2). Der angefochtene Entscheid erging am 19. Februar 2021 (act. 2). Die
rechnerische Prognose für das streitbetroffene Baugesuch wurde hinsichtlich der
adaptiven Antennen entsprechend nicht nach den Vorgaben des Nachtrags, sondern
gemäss den vorläufigen Empfehlungen des BAFU vom 17. April 2019 und
31. Januar 2020 (Worst-Case-Szenario) erstellt und bewilligt. Trotz gegenteiliger
Auffassung des Beschwerdeführers besteht gestützt auf Art. 38 Abs. 3 USG in
Verbindung mit Art. 12 Abs. 2 Satz 2 und Art. 14 Abs. 2 Satz 2 NISV vorliegend keine
Verpflichtung, die strittige Antennenanlage einer Beurteilung im Sinne des
zwischenzeitlich veröffentlichen Nachtrags zu unterziehen. Vielmehr stellt das Worst-
Case-Szenario ohne Anwendung eines Korrekturfaktors grundsätzlich eine mit
Anhang 1 Ziff. 63 NISV vereinbare Berechnungsmethode dar, um die Einhaltung der
AGW einer Mobilfunkanlage sicherzustellen (vgl. dazu Entscheid des
4.3.
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Verwaltungsgerichts Zürich VB.2021.00048 vom 3. Juni 2021 E. 5.1.2 f. mit Hinweisen,
insbesondere auf den vom Beschwerdeführer angerufenen Entscheid VB.2020.00544
vom 15. Januar 2021 E. 4.4 und 4.7; Urteil des Verwaltungsgerichts Bern 100.2020.27U
vom 6. Januar 2021 E. 4.3; Entscheid des Verwaltungsgerichts Schwyz II 2021 50 vom
26. August 2021 E. 4.1.3, siehe dazu auch LGVE 2021 IV Nr. 1 E. 3.3 sowie act. 20,
S. 3-5 Ziff. II/C/2/6-12).
Da die Beurteilung demnach nicht entsprechend dem Nachtrag vorgenommen wurde,
und damit ausgeschlossen ist, dass selbst kurzzeitige Leistungsspitzen über der im
Standortdatenblatt deklarierten Sendeleistung ERP auftreten werden, ist der Frage, ob
mit der Anwendung des Korrekturfaktors eine Umgehung der Grenzwerte verbunden
sein könnte, im vorliegenden Verfahren nicht nachzugehen. Auch die Beantwortung der
vom Beschwerdeführer aufgeworfenen Frage (act. 1, S. 12 f. Rz. 29), wie zu verfahren
wäre, wenn die streitbetroffene Anlage auf einen Betrieb gemäss dem Nachtrag
abgeändert würde, kann im vorliegenden Verfahren offengelassen werden. Solches
wird vielmehr im Rahmen eines separaten Baubewilligungsverfahrens (vgl. dazu
Medienmitteilung der Bau-, Planungs- und Umweltdirektoren-Konferenz [BPUK] vom
23. September 2021, mit Hinweis auf Zufferey/Seydoux, Die anwendbaren kantonalen
Verfahren zur Implementierung der 5G-Mobilfunkantennentechnologie, Freiburg,
7. Juni 2021, www.bpuk.ch, wonach die "Bagatellverfahren" bis zur Klärung von
offenen Vollzugsfragen auszusetzen seien) zu prüfen sein, in welchem Betroffene ihre
Rügen vorbringen können. Der von den zuständigen Behörden ergangene Entscheid
wird wiederum im Rahmen eines Rechtsmittelverfahrens durch die Gerichte überprüft
werden können.
n
Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers bestehen im Weiteren keine
Anhaltspunkte dafür, dass die Antennendiagramme im Standortdatenblatt vom
20. Mai 2019 (act. 8/8/17) die möglichen Sendewinkel, insbesondere auch für die
horizontal und vertikal umhüllend erfassten adaptiven Antennen, nicht korrekt
wiedergeben würden (vgl. dazu auch die nachvollziehbaren Ausführungen der
Beschwerdegegnerin in der Beschwerdeantwort vom 31. Mai 2021, act. 13, S. 7-10
Ziff. III/C/2/23-33). Nach dem Worst-Case-Szenario dürfen adaptive Antennen überall
nur mit der höchsten bewilligten Leistung senden. Der kurzfristig erhöhte
Antennengewinn verbleibt damit auch bei voller fokussierender Wirkung der adaptiven
Sendewirkung innerhalb der umhüllenden Antennendiagramme (vgl. dazu auch E. 4.2 f.
hiervor). Aus dem Umstand, dass einzelne, fokussierende Beams in die Nahumgebung
unterhalb der Anlage unter Umständen eine höhere Strahlenbelastung unterhalb des
4.4.
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5.
Der Beschwerdeführer bringt sodann vor (act. 1, S. 13-18, 33 f. Rz. 30-48, 83-86,
act. 15, S. 8 f. Rz. 14-18), die Beschwerdegegnerin verfüge weder über ein auf
adaptive Antennen ausgelegtes QS-System noch existiere bis heute eine vom BAFU
anerkannte Messempfehlung. Überdies könnten bis dato noch keine
Abnahmemessungen bei adaptiven Antennen durchgeführt werden.
AGW bewirken können, als dies bei einer statischen Antenne der Fall wäre, die mit
einer immer gleichen räumlichen Verteilung strahlt, lässt sich nicht schliessen, dass
solche möglichen Betriebskombinationen in den vertikalen Antennendiagrammen der
Beschwerdegegnerin nicht berücksichtigt worden wären. Selbst wenn die adaptiven
Antennen darüber hinaus Reflexionen von Mehrwegverbindungen nutzten, müssen die
entsprechenden einzelnen Antennendiagramme – entgegen der Meinung des
Beschwerdeführers – bei der Beurteilung dieser Antennen nach dem Worst-Case-
Szenario immer innerhalb des bewilligten umhüllenden Antennendiagramms bleiben
(vgl. dazu Erläuterungen, S. 11 f., und act. 20, S. 5-8 Ziff. II/C/2.1.2/13-21). Mit der von
der Beschwerdebeteiligten angeordneten Abnahmemessung innert drei Monaten nach
Inbetriebnahmen (vgl. dazu auch E. 5.2 hiernach) wird im Übrigen sichergestellt, dass
sich die Strahlung auch tatsächlich unterhalb des "Worst Case" bewegt.
Laut Art. 12 NISV überwacht die Behörde die Einhaltung der Emissionsbegrenzungen
(Abs. 1). Sie führt Messungen oder Berechnungen zur Kontrolle der Einhaltung des
AGW nach Anhang 1 durch, lässt solche durchführen oder stützt sich auf die
Ermittlungen Dritter. Das BAFU empfiehlt geeignete Mess- und Berechnungsmethoden
(Abs. 2). Entgegen der Meinung des Beschwerdeführers können gemäss BAFU mit
dem bestehenden QS-System der Beschwerdegegnerin als Instrument zur Kontrolle
der Emissionsbegrenzungen (vgl. zur Zulässigkeit und Anwendbarkeit dieses QS-
Systems: BGer 1C_97/2018 vom 3. September 2019 E. 6-8 mit Hinweisen, in:
URP 2020, S. 543 ff.) auch adaptive Antennen überwacht werden, sofern sie, wie hier
(vgl. E. 4.3 f. hiervor), gleichbehandelt werden wie konventionelle Antennen (vgl.
Informationsschreiben, S. 2). Entsprechend hat die Beschwerdegegnerin zutreffend
dargelegt (act. 13, S. 11 Ziff. III/C/2.1/34, act. 20, S. 8 f. Ziff. II/C/3), dass die für eine
adaptiv betreibbare Antenne möglichen Einstellungen zur Erreichung einer bestimmten
Richtwirkung ("Precodings"), welche das Beamforming steuern, im QS-System nicht
weiter überprüft werden müssten, weil der im QS-System fix hinterlegte
Antennengewinn dem maximal möglichen Antennengewinn, welcher durch das
"beamforming"-Feature erreicht werden könne, entspreche (vgl. hierzu auch die
5.1.
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6.
Der Beschwerdeführer macht ferner geltend (act. 1, S. 18-33 Rz. 49-82, act. 15, S. 9 f.
Rz. 19-22), unzählige neuere, teilweise von ihm selbst verfasste Studien, ein Briefing
des wissenschaftlichen Dienstes des Europäischen Parlaments (act. 3/5-8, 8/8/3,
8/15/8-17) sowie ein Urteil des Berufungsgerichts Turin vom 3. Dezember 2019
belegten, dass ein grosses Gesundheitsrisiko durch nicht-thermische Wirkungen
nichtionisierender Strahlung bestehe, welches sich mit der Einführung adaptiver
Antennen zusätzlich verschärfe. Soweit sich das BAFU und der Bundesrat
diesbezüglich auf die Meinung der Beratenden Expertengruppe NIS (BERENIS)
abstützten, übernähmen sie die einseitige Einschätzung der mobilfunkfinanzierten
Industrie unreflektiert. Mit den geltenden vorsorglichen Emissionsbeschränkungen
könnten nicht-thermische Wirkungen nicht ausgeschlossen werden. Insofern trügen die
AGW dem Vorsorgeprinzip nicht Rechnung, weshalb ihnen die Anwendung zu
versagen sei.
zutreffenden Ausführungen der Vorinstanz in E. 6.3-6.4 des angefochtenen Entscheids,
act. 2, S. 12-14, sowie Amtsbericht des AFU vom 31. März 2020, act. 8/11, S. 5 f.
Ziff. 16 f.). Anlass, die grundsätzliche Tauglichkeit des QS-Systems der
Beschwerdegegnerin auch bei Konstellationen wie der vorliegend zur beurteilenden in
Zweifel zu ziehen, besteht nicht.
Zur Kontrolle der Einhaltung der AGW und IGW sind auch Messungen durchzuführen.
Das BAFU empfiehlt geeignete Messmethoden (vgl. Art. 12 Abs. 2 und Art. 14
Abs. 2 NISV). Im Informationsschreiben (S. 3 Ziff. 2c), in den Erläuterungen zur
Messmethode für adaptive Antennen vom 30. Juni 2020 (www.bafu.admin.ch, S. 5 ff.),
im Nachtrag (S. 14) und in den Erläuterungen (S. 5) hat das BAFU empfohlen,
frequenzselektive Messungen nach dem Stand der Technik gemäss dem technischen
Bericht "Messmethode für 5G-NR-Basisstationen im Frequenzbereich bis zu 6 GHz"
des Eidgenössischen Instituts für Metrologie (METAS) vom 18. Februar 2020, welcher
zwischenzeitlich am 20. April 2020 und 15. Juni 2020 revidiert worden ist
(www.metas.ch), vorzunehmen. Gemäss BAFU wird in diesem technischen Bericht
erläutert, wie die Strahlung adaptiver Antennen gemessen und auf den
Beurteilungswert hochgerechnet wird. Entgegen der Darstellung des
Beschwerdeführers liegt mit der frequenzselektiven Methode somit ein vom BAFU
aktuell empfohlenes Messverfahren für die Überprüfung der Strahlenbelastung
adaptiver Antennen vor. Folglich erweisen sich Abnahmemessungen der Strahlung
adaptiver Antennen auch nicht als unmöglich. Nichts Gegenteiliges ergibt sich aus den
vom Beschwerdeführer eingereichten Unterlagen (act. 3/2-4).
5.2.
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St.Galler Gerichte
Das Bundesgericht hat wiederholt festgehalten, dass (und weshalb) die aktuell
festgelegten AGW als vorsorgliche Emissionsbegrenzungen, welche die Strahlung auf
das technisch und betrieblich mögliche und wirtschaftlich tragbare Mass reduzieren
sollen, gemäss bisherigem Wissensstand verfassungs- und gesetzeskonform sind (vgl.
BGer 1C_518/2018 vom 14. April 2020 E. 5; BGer 1C_681/2017 vom 1. Februar 2019
E. 4.3, in: BR 2019, S. 296; BGer 1C_348/2017 vom 21. Februar 2018 E. 4.3 ff., in:
BR 2018, S. 293 f.; BGer 1C_323/2017 vom 15. Januar 2018 E. 2.5, in: BR 2018,
S. 310, je mit Hinweis[en], insbesondere auf BGer 1C_576/2016 vom 27. Oktober 2017
E. 3.5.2 mit Hinweisen, a.a.O., sowie BGE 126 II 399 E. 4). Vorliegend besteht kein
Anlass, diese gefestigte bundesgerichtliche Rechtsprechung in Frage zu stellen.
Jedenfalls vermag der Beschwerdeführer dafür keine stichhaltigen Argumente
vorzutragen. Zudem lässt er ausser Acht, dass es in erster Linie Sache der zuständigen
Fachbehörden und nicht des Verwaltungsgerichts ist, die entsprechende internationale
Forschung sowie die technische Entwicklung zu verfolgen und gegebenenfalls eine
Anpassung der Grenzwerte der NISV zu beantragen. Insbesondere ist es nicht am
Verwaltungsgericht, den weiteren Abklärungen, welche die BERENIS in der Newsletter-
Sonderausgabe vom Januar 2021 für notwendig erachtet hat (vgl. act. 3/8, S. 8 f.),
vorzugreifen. Mit Blick auf das dem Bundesrat zustehende Ermessen und die
dargelegte höchstrichterliche Rechtsprechung ist die entsprechende
verordnungsrechtliche Regelung nicht zu beanstanden (vgl. dazu auch die zutreffenden
Ausführungen der Vorinstanz in E. 7 des angefochtenen Entscheids, act. 2, S. 14-17,
und der Beschwerdegegnerin, act. 20, S. 9 f. Ziff. II/C/4).
7.
Im Sinn der vorstehenden Erwägungen ist die Beschwerde daher abzuweisen, soweit
darauf einzutreten ist. Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend hat der
Beschwerdeführer die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens zu bezahlen
(Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr von CHF 3'500 ist angemessen (Art. 7
Ziff. 222 der Gerichtskostenverordnung; sGS 941.12, GKV); sie ist mit dem geleisteten
Kostenvorschuss in gleicher Höhe zu verrechnen.
Der Verlegung der amtlichen Kosten entsprechend hat der Beschwerdeführer die
obsiegende Beschwerdegegnerin, deren Rechtsvertreter keine Kostennote eingereicht
hat, für das Beschwerdeverfahren ermessensweise pauschal mit insgesamt CHF 4'000
zuzüglich CHF 160 Barauslagen (vier Prozent von CHF 4'000) und Mehrwertsteuer zu
entschädigen (Art. 98 Abs. 1 und 2 in Verbindung mit Art. 98 VRP; Art. 30 Ingress
und lit. b Ziff. 1 sowie Art. 31 Abs. 1 und 2 des Anwaltsgesetzes; sGS 963.70, AnwG;
bis
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Art. 6, Art. 22 Abs. 1 Ingress und lit. b, Art. 28 , Art. 29 der Honorarordnung, sGS
963.5, HonO).