Decision ID: 07980b04-f0e6-5110-bfef-a1a748ca7538
Year: 2012
Language: it
Court: TI_TCAS
Chamber: TI_TCAS_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: social_law

ritenuto,
in fatto
1.1. Con decisione su opposizione del 18 luglio 2011 l’Ufficio regionale di collocamento di _ (di seguito URC) ha confermato la precedente decisione del 16 giugno 2011 (cfr. doc. 2/3) con cui aveva sospeso RI 1 per quattordici giorni dal diritto alle indennità di disoccupazione a causa della consegna tardiva, senza valida giustificazione, delle ricerche di lavoro concernenti il periodo di controllo del mese di maggio 2011.
Nel computo dei giorni di sanzione sono state considerate delle sospensioni già inflittele nei due anni precedenti (cfr. doc. A).
1.2. Contro la decisione su opposizione del 18 luglio 2011 l’assicurata ha inoltrato un tempestivo ricorso al TCA, del seguente tenore:
"
mi sento quanto mai sorpresa di essere stata sanzionata in questo modo in quanto le mie ricerche di lavoro erano state consegnate ingenuamente direttamente al funzionario incaricato con 1 giorno di ritardo. Le ricerche erano valide e sono state emesse nei giorni di ricerca.
Sono consapevole di aver già ricevuto un’altra sanzione per la stessa causa ma credo che in 2 anni possa capitare e non per questo debba essere nominata recidiva nel trasgredire le normative.
Purtroppo in questo momento di crisi generale anch’io sono in difficoltà finanziarie, infatti, in questi mesi estivi non percepisco nessun salario dalla ditta per scarso lavoro, per questo motivo mi sento colpire profondamente.
Sono certa che vogliate rivedere il caso riducendo la sanzione o perlomeno dividendola in 2 volte dandomi la possibilità di effettuare i pagamenti più necessari.
(...)” (Doc. I)
1.3. L’URC, in risposta, ha postulato la reiezione dell’impugnativa con argomenti di cui si dirà, per quanto occorra, nei considerandi di diritto (cfr. doc. III).
1.4. L’assicurata si è pronunciata nuovamente in merito alla fattispecie con scritto del 1° ottobre 2011 (cfr. doc. VI), che è stato inviato all’URC per conoscenza (cfr. doc. IX).
1.5. Pendente causa questa Corte ha invitato l’amministrazione a trasmettere l’incarto completo riguardante RI 1, comprensivo in particolare delle “istruzioni impartite dal consulente del personale” all’assicurata in merito al termine di consegna delle ricerche di lavoro menzionate nella decisione su opposizione a pag. 1 e nella risposta di causa a pag. 1, nonché della Richiesta di giustificazione del 9 giugno 2011 (cfr. doc. V).
L’URC ha dato seguito a tale richiesta il 3 ottobre 2011 (cfr. doc. VII + 3-7).
1.6. I doc. V e VII sono stati inviati alla ricorrente per osservazioni (cfr. doc. VIII).
La stessa, tuttavia, è rimasta silente.
1.7. Il Presidente del TCA, il 13 febbraio 2012, ha interpellato l’avv. _, capo settore applicazione del diritto della SECO, in merito ai motivi che hanno condotto il Consiglio federale alla modifica dell’art. 26 cpv. 2 OADI in vigore dal 1° aprile 2011 (cfr. doc. X).
L’avv. _, aggiunto scientifico della SECO, ha risposto il 28 febbraio 2012 (cfr. doc. XI; al riguardo cfr. consid. 2.9.).
1.8. I doc. X e XII sono stati trasmessi per osservazioni alle parti (cfr. doc. XII).
L’URC ha preso posizione al riguardo il 2 marzo 2012 (cfr. doc. XIII).
La ricorrente non ha presentato alcuna osservazione.

in diritto
2.1. Oggetto del contendere è la questione di sapere se a ragione o meno l’URC ha sospeso l’assicurata per quattordici giorni dal diritto alle indennità di disoccupazione per aver consegnato tardivamente e senza una valida giustificazione le ricerche di impiego afferenti al periodo di controllo del mese di maggio 2011.
2.2.
T
ra gli obblighi dell'assicurato rientra quello di cercare personalmente un'occupazione adeguata (secondo l'art. 16 cpv. 1 e 2 LADI il cui tenore non è stato modificato dalla quarta revisione della LADI), se necessario anche fuori della professione precedente (cfr. art. 17 cpv. 1 LADI il cui testo è rimasto invariato in occasione della quarta revisione LADI) ed anche fuori del proprio luogo di domicilio (cfr. art. 16 cpv. 2 lett. f LADI).
Alla fine di ogni periodo di controllo egli dovrà, dunque, presenta-re al servizio competente le prove documentali relative alle ricer-che di lavoro intraprese (cfr. STFA C 77/91 del 29 gennaio 1992 nella causa E.R., non pubblicata).
Secondo l'art. 26 cpv. 1 OADI valido anche successivamente al 31 marzo 2011:
"
L'assicurato deve finalizzare i propri sforzi di ricerca di lavoro, di regola sotto forma di domande d'impiego ordinarie."
L'art. 26 cpv. 2 OADI, in vigore fino al 31 marzo 2011, prevede che:
"
Annunciandosi per riscuotere l'indennità giornaliera, l'assicurato deve provare al servizio competente gli sforzi che ha intrapreso per trovare lavoro."
L'art. 26 cpv. 2bis OADI, valido fino al 31 marzo 2011, precisa che:
"
Egli deve fornire tale prova per ogni periodo di controllo al più tardi entro il quinto giorno del mese seguente o il primo giorno lavorativo successivo a tale data. In caso contrario, il servizio competente gli accorda un termine adeguato per rimediarvi. Nel contempo lo informa per scritto che, se lascia scadere il termine senza una giustificazione valida, le ricerche di lavoro non potranno essere prese in
considerazione."
A decorrere dal 1° aprile 2011 il tenore dell’art. 26 cpv. 2 OADI è il seguente:
"
L’assicurato deve inoltrare
la prova delle ricerche di lavoro per ogni periodo di controllo al più tardi il quinto giorno del mese seguente o il primo giorno lavorativo successivo a tale data. Se l’assicurato lascia scadere il termine senza valido motivo, le ricerche di lavoro non potranno più essere prese in considerazione.”
L’art. 26
cpv. 2bis OADI è stato abrogato con effetto dal 1° aprile 2011.
L'art. 26 cpv. 3 OADI, valido anche dopo il 31 marzo 2011, stabilisce che:
"
Il servizio competente verifica ogni mese le ricerche di lavoro dell'assicurato."
La LADI ha dunque previsto che l'assicurato deve fare tutto quanto è nelle sue possibilità per evitare o ridurre lo stato di disoccupazione.
Tale principio non è stato messo in discussione contestualmente alla quarta revisione della LADI (cfr. Messaggio concernente la modifica delle legge sull’assicurazione contro la disoccupazione del 3 settembre 2008, FF N. 38 dl 23 settembre 2008).
Se non adempie il suo obbligo egli deve essere sanzionato sulla base dell'art. 30 cpv. 1 lett. c LADI - valido anche dopo il 31 marzo 2011 - secondo cui l'assicurato è sospeso dal diritto all'indennità se non fa il suo possibile per ottenere un'occupazione adeguata (al riguardo cfr. STF 8C_180/2010 del 4 agosto 2010; STF 8C_589/2009 del 28 giugno 2010; STFA C 221/02 del 3 agosto 2003).
L’art. 30 cpv. 1 lett. c LADI è stato ritenuto dal TFA conforme alle disposizioni della Convenzione OIL Nr. 168, in vigore per la Svizzera dal 17 ottobre 1991 (cfr. DTF 124 V 228-230;
D. Cattaneo, "Les mesures préventives et de réadaptation de l'assurance chômage", Ed. Helbing & Lichtenhahn, Basilea e Francoforte sul Meno 1992, p. 193s.).
2.3. Secondo l'art. 30 cpv. 3 LADI - che non è stato modificato dalla quarta revisione della LADI - la durata della sospensione è determinata in base alla gravità della colpa e ammonta, per ogni motivo di sospensione a 60 giorni al massimo o, nel caso di cui al capoverso 1 lettera g, a 25 giorni.
La sospensione dal diritto all'indennità va da 1 a 15 giorni in caso di colpa lieve, da 16 a 30 giorni in caso di colpa mediamente grave e da 31 a 60 in caso di colpa grave
(cfr. art. 45 cpv. 3 OADI in vigore dal 1° aprile 2011; 45 cpv. 2 vOADI).
La sua durata è determinata secondo la gravità della colpa
(cfr. art. 30 cpv. 3 LADI), soggiace in altre parole al principio della proporzionalità (cfr. DTF 123 V 151-155).
In virtù dell'art. 45 cpv. 5 OADI, valido dal 1° aprile 2011, se l'assicurato è ripetutamente sospeso dal diritto all'indennità, la durata della sospensione è prolungata in modo adeguato. Per determinare il prolungamento sono prese in considerazione le sospensioni degli ultimi due anni.
Nella già citata sentenza 8C_589/2009 del 28 giugno 2010 il Tribunale federale ha ricordato che " La gravité de la faute dépend de l'ensemble des circonstances du cas, en particulier des recherches d'emploi qui peuvent être mises au crédit de l'assuré malgré le caractère globalement insuffisant de ses démarches, ou encore d'éventuelles instructions de l'ORP qu'il n'aurait pas suivies en dépit de leur pertinence.".
Per quel che attiene alla sospensione dal diritto all'indennità di disoccupazione fondata sull'art. 30 cpv. 1 lett. c LADI, la prassi amministrativa prevede una sanzione da 4 a 6 giorni per mancate ricerche di lavoro e una sanzione da 3 a 4 giorni per insufficienti ricerche di lavoro nel periodo di disdetta.
Per ogni periodo di controllo successivo i parametri del SECO e della Sezione del lavoro prevedono da 5 a 9 giorni di sanzione per mancate ricerche di lavoro e da 3 a 4 giorni di sanzione per insufficienti ricerche di lavoro, in caso di prima sospensione, con proporzionali aumenti per i periodi successivi, visto l'art. 45
cpv. 5 OADI (cfr. Circolare concernente l'indennità di disoccupazione (circolare ID) della SECO in vigore dal 1° gennaio 2007 e modificata nell’ottobre 2011 (030-Prassi LADI/D), D72 punto 1; Lista delle sospensioni SdL n. 464 del 23 dicembre 2011).
Queste direttive sono conformi alla legge (cfr. D.
Cattaneo, "Alcuni compiti ...”, p. 43-44) e le sanzioni inflitte dall'amministrazione su queste basi vengono regolarmente confermate dal TCA.
Anche il TFA ha approvato il modo di procedere dell'amministrazione (cfr. STFA C 10/05 del 25 aprile 2005; STFA C 210/04 del 10 dicembre 2004; STFA C 275/02 del 2 maggio 2003; STFA C 286/02 del 3 luglio 2003; STFA C 280/01 del 23 gennaio 2003; STFA C 338/01 del 6 agosto 2002).
2.4. Nel caso di specie dalla documentazione agli atti emerge che l’assicurata, la quale è al suo quarto termine quadro per la riscossione di prestazioni dell’assicurazione contro la disoccupazione (cfr. doc. III), si è nuovamente annunciata per il collocamento il 12 aprile 2011 (cfr. doc. A; III).
Il 7 giugno 2011 la ricorrente ha consegnato le ricerche di lavoro compiute nel periodo di controllo del mese di maggio 2011 (cfr. doc. 1/1).
Il consulente del personale, ritenuto che l’assicurata abbia inoltrato la prova degli sforzi intrapresi per trovare lavoro nel mese di maggio 2011 dopo il termine legale di cui all’art. 26 cpv. 2 OADI
(“L’assicurato deve inoltrare
la prova delle ricerche di lavoro per ogni periodo di controllo al più tardi il quinto giorno del mese seguente o il primo giorno lavorativo successivo a tale data”
)
, il 9 giugno 2011 le ha trasmesso una “Richiesta di giustificazione” con cui ha richiesto di motivare, entro il 20 giugno 2011, il fatto di avere prodotto tardivamente le ricerche in questione.
Il collocatore ha pure precisato che, oltre la data indicata, l’autorità cantonale avrebbe deciso sulla base degli atti in suo possesso, rilevando che, giusta l’art. 26 cpv. 2 OADI, nel caso di ricerche di impiego consegnate in ritardo senza una valida giustificazione è come se le stesse non fossero state svolte e viene inflitta una sospensione per mancate ricerche di lavoro ai sensi dell’art. 30 cpv. 1 lett. c LADI (cfr. doc. 5).
La ricorrente, il 14 giugno 2011, ha risposto:
"
Ho volontariamente consegnato le ricerche in ritardo, pensando che un solo giorno non avrebbe causato problemi.
Visto che il 5 era domenica e considerando che il 7 avevo un colloquio ho dedotto che avrei potuto consegnarle lì.
Mio sbaglio mio errore “inconsapevole e in buona fede”, errore che non sarà più ripetuto.
Mi affido alla vostra comprensione.” (Doc. 2/4)
Dal profilo procedurale l’amministrazione ha, dunque, ossequiato il diritto di essere sentito dell’insorgente garantito dall’art. 29 cpv. 2 Cost.fed. e dall’art. 42 LPGA (cfr. DTF 136 V115-116; DTF 136 V 124).
L’URC, con decisione formale del 16 giugno 2011, ha sospeso l’assicurata dal diritto alle indennità di disoccupazione per quattordici giorni, precisando di aver tenuto conto nel computo dei giorni di penalità del fatto che la medesima sia già stata sanzionata nei due anni precedenti (cfr. doc. 2/3; consid. 1.1.).
Tale provvedimento è stato confermato con decisione su opposizione del 18 luglio 2011 (cfr. doc. A; consid. 1.1.).
2.5. Come esposto sopra, l’art. 17 cpv. 1 LADI contempla l’obbligo dell’assicurato di intraprendere tutto quanto si possa ragionevolmente pretendere da lui per evitare o abbreviare la disoccupazione, in particolare cercando lavoro.
L’assicurato deve poter
comprovare
tale suo impegno.
L’amministrazione ha inflitto una sospensione di quattordici giorni all’insorgente per avere consegnato tardivamente, senza una valida giustificazione, le ricerche di maggio 2011 in applicazione dell’art. 26 cpv. 2 OADI, secondo cui
l’assicurato deve inoltrare
la prova delle ricerche di lavoro per ogni periodo di controllo al più tardi il quinto giorno del mese seguente o il primo giorno lavorativo successivo a tale data. Se l’assicurato lascia scadere il termine senza valido motivo, le ricerche di lavoro non potranno più essere prese in considerazione (cfr. consid. 2.2.).
L’art. 26 cpv. 2 OADI nel suo tenore attuale è entrato in vigore il 1° aprile 2011 a seguito della quarta revisione della LADI
accettata dal popolo il 26 settembre 2010 (cfr. FF N. 38 del 23 settembre 2008 pag. 6761 segg.; RU N. 12 del 22 marzo 2011 pag. 1167 segg.).
2.6.
L'ordinanza deve essere interpretata conformemente alla legge (cfr. DTF 137 V 167 consid. 3.3 pag. 170-171).
Allorché devono pronunciarsi sulla legalità di un'ordinanza emanata in forza di una delega del Parlamento, i Tribunali, che esaminano di principio liberamente la questione, devono stabilire in che modo le relative disposizioni vanno interpretate e se sono conformi alla legge (DTF 136 V 258, consid. 4, pag. 264; SVR 2010 UV Nr. 9, consid. 8.2; SVR 2006 KV Nr. 28, consid. 4.2).
Nella misura in cui la delega legislativa è relativamente imprecisa e, di conseguenza, attribuisce all’esecutivo un ampio potere di apprezzamento, il Tribunale deve limitarsi ad esaminare se la normativa esecutiva sconfini manifestamente dal quadro di competenze delegatele o se, per altri motivi, è contraria alla legge o alla Costituzione. A questo proposito una disposizione regolamentare viola gli art. 9 o 8 cpv. 1 Cost. federale quando non si basa su motivi validi, è priva di senso o utilità, oppure opera distinzioni giuridiche che non trovano giustificazione alcuna nella fattispecie da disciplinare o, per contro, tralascia di operarne di necessarie, dando luogo ad una parificazione inammissibile (cfr. SVR 2006 KV Nr. 28, consid. 4.2; DTF 128 V 98 consid. 5a, 105 consid. 6a e riferimenti, STFA E 1/00 del 13 giugno 2003; DTF 117 V 180 consid. 3 a).
Nell’ambito di questo esame, il giudice non deve tuttavia sostituire il proprio apprezzamento a quello dell’autorità da cui emana la regolamentazione in causa. Al contrario, egli deve limitarsi a verificare che la disposizione litigiosa sia atta a realizzare oggettivamente lo scopo che si prefigge la legge senza preoccuparsi, in particolare, di sapere se essa costituisca il mezzo maggiormente appropriato per il raggiungimento di tale scopo (SVR 2006 KV Nr. 28, DTF 131 II 166 consid.
2.3, DTF 131 V 14 consid. 3.4.1, DTF 130 V 473 consid. 6.1, DTF 130 I 32 consid. 2.2.1, DTF 129 II 164 consid.
2.3; DTF 129 V 271 consid. 4.1.1).
Le ordinanze d'esecuzione non possono, invece, porre nuove regole atte a restringere i diritti degli assicurati o ad imporre loro degli obblighi, anche se queste regole sono conformi allo scopo della legge (cfr. RDAT I-1997 pag. 254, DTF 115 V 431-432, DTF 112 V 252 e sentenze ivi citate, DTF 111 V 314).
In una sentenza pubblicata in DTF 136 V 146 consid. 3.2.1 pag. 153 l'Alta Corte si è ad esempio così espressa:
"
L'
art. 3b cpv. 1 OADI
non può fondarsi sulla delega legislativa dell'
art. 9b cpv. 6 LADI
, che autorizza il Consiglio federale unicamente a disciplinare il prolungamento dei termini quadro in caso di collocamento di fanciulli in vista dell'adozione. Si tratta pertanto di una semplice disposizione d'esecuzione emanata in applicazione dell'
art. 109 LADI
, che incarica il Consiglio federale dell'emanazione delle norme esecutive della legge. Un'ordinanza di esecuzione può disciplinare solo
intra legem
, e non
praeter legem
. Può stabilire delle regole complementari di procedura, precisare e dettagliare determinate disposizioni della legge, eventualmente colmare delle lacune in senso proprio; senza una delega espressa, non può per contro porre delle regole nuove suscettibili di restringere i diritti degli amministrati o di imporre loro degli obblighi, anche se le regole stesse sono ancora conformi allo scopo legale (
DTF 134 I 313
consid. 5.3 pag. 317 e i riferimenti citati)."
2.7. Per costante giurisprudenza federale (cfr.
DTF 138 V 50 consid. 4.2 pag. 54; DTF 137 V 437 consid. 3.2 pag. 437; DTF 137 V 273 consid. 4.2 pag. 276- 277; DTF 137 V 193 consid. 5.1 pag. 195; DTF 137 V 181 consid. 6.2.1 pag. 188) la legge è da interpretare in primo luogo procedendo dalla sua lettera (interpretazione letterale). Tuttavia, se il testo non è perfettamente chiaro, se più interpretazioni del medesimo sono possibili, dev'essere ricercata la vera portata della norma, prendendo in considerazione tutti gli elementi d'interpretazione, in particolare lo scopo della disposizione, il suo spirito, nonché i valori su cui essa
prende fondamento (interpretazione teleologica ). Pure di rilievo è il senso che essa assume nel suo contesto (interpretazione sistematica;
DTF 135 II 78
consid.
2.2 pag. 81;
DTF 135 V 153
consid. 4.1 pag. 157,
DTF 131 II 249
consid. 4.1 pag. 252;
DTF 134 I 184
consid. 5.1 pag. 193;
DTF 134 II 249
consid.
2.3 pag. 252). I lavori preparatori, segnatamente laddove una disposizione non è chiara oppure si presta a diverse interpretazioni, costituiscono un mezzo valido per determinarne il senso ed evitare così di incorrere in interpretazioni erronee (interpretazione storica). Soprattutto nel caso di disposizioni recenti, la volontà storica dell'autore della norma non può essere ignorata se ha trovato espressione nel testo oggetto d'interpretazione (
DTF 134 V 170
consid. 4.1 pag. 174 con riferimenti). Occorre prendere la decisione materialmente corretta nel contesto normativo, orientandosi verso un risultato soddisfacente sotto il profilo della ratio legis. Il Tribunale federale non privilegia un criterio d'interpretazione in particolare; per accedere al senso di una norma preferisce, pragmaticamente, ispirarsi a un pluralismo interpretativo (
DTF 135 III 483
consid. 5.1 pag. 486). Se sono possibili più interpretazioni, dà la preferenza a quella che meglio si concilia con la Costituzione. In effetti, a meno che il contrario non risulti chiaramente dal testo o dal senso della disposizione, il Tribunale federale, pur non potendo esaminare la costituzionalità delle leggi federali (art. 190 Cost.), parte dall'idea che il legislatore federale non propone soluzioni contrarie alla Costituzione (
DTF 131 II 562
consid. 3.5 pag. 567,
DTF 131 II 710
consid. 4.1 pag. 716;
DTF 130 II 65
consid. 4.2 pag. 71).
Fino al 31 marzo 2011 l'art. 26 cpv. 2bis vOADI prevedeva che l’assicurato doveva provare gli sforzi intrapresi per trovare lavoro
per ogni periodo di controllo al più tardi entro il quinto giorno del mese seguente o il primo giorno lavorativo successivo a tale data. In caso contrario, il servizio competente gli accordava un termine adeguato per rimediarvi. Nel contempo lo informava per scritto che, se lasciava scadere il termine senza una giustificazione valida, le ricerche di lavoro non avrebbero potuto essere prese in
considerazione (cfr. consid. 2.2.).
Con la revisione dell’OADI è stato, dunque, soppresso il termine supplementare che veniva accordato a un assicurato qualora non consegnasse le ricerche di impiego entro il termine di cinque giorni dall’inizio del mese seguente il periodo di controllo
o entro il primo giorno lavorativo successivo a tale data.
Le ricerche inoltrate in ritardo, ossia dopo il quinto giorno del mese successivo al periodo di controllo rilevante o dopo il
primo giorno lavorativo successivo a tale data, ai sensi de
l nuovo art. 26 cpv. 2 OADI
vanno considerate non effettuate, comportando così
una sospensione per mancate ricerche giusta l’art. 30 cpv. 1 lett. c LADI.
In concreto questo Tribunale è, quindi, preliminarmente chiamato a stabilire se il nuovo art. 26 cpv. 2 OADI è conforme alla legge oppure no.
2.8. Il testo del nuovo art. 26 cpv. 2 OADI è chiaro: le ricerche di lavoro compiute ai sensi dell’art. 17 cpv. 1 LADI devono essere prodotte all’amministrazione entro il quinto giorno del mese successivo al periodo di controllo in questione o dopo il
primo giorno lavorativo successivo a tale data. In caso di consegna tardiva degli sforzi intrapresi per trovare lavoro senza una valida giustificazione, gli stessi
vanno considerati non effettuati
.
L
a Segreteria di Stato dell’economia SECO, nella 030 - Prassi LADI/D33-D33 del gennaio 2012, ha previsto quanto segue:
"
(...)
Secondo l’art. 26 OADI l’assicurato deve inoltrare la prova delle ricerche di lavoro al più tardi il quinto giorno del mese seguente. I documenti consegnati alla Posta svizzera entro il quinto giorno si considerano inoltrati in tempo utile.
Tuttavia, tenuto conto dei termini di consegna degli invii postali, l’URC deve aspettare il dodicesimo giorno del mese per emanare una decisione di sospensione giusta l’art. 30 cpv. 1 lett. c LADI (l’assicurato non fa il suo possibile per ottenere un’occupazione adeguata).”
Le
direttive amministrative non costituiscono norme giuridiche e non sono vincolanti per il giudice delle assicurazioni sociali (cfr. STF 8C_688/2011 del 13 febbraio 2012 consid. 3.2.1; DTF 138 V 50 consid. 4.1 pag. 54; DTF 137 V 434 consid. 4.2 pag. 438; DTF 133 V 169 consid. 10.1 pag. 181).
Quest’ultimo deve tenerne conto per prendere la sua decisione nella misura in cui queste ultime permettono un’interpretazione delle disposizioni legali applicabili giustificata nel caso di specie (cfr. DTF 138 V 50 consid. 4.1; DTF 132 V125 consid.4.4; DTF 132 V 203 consid. 5.1.2;DTF 131 V 286 consid. 5.1.; DTF 131 V 45 consid. 2.3;
DTF 130 V 229 consid. 2.1.; DTF 127 V 57 consid.
3a; STFA I 102/00 del 22 agosto 2000; DTF 125 V 377, consid. 1c, pag. 379 e riferimenti; SVR 1997 ALV Nr. 83 consid. 3d, pag. 252, ALV Nr. 86 consid. 2c, pag. 262, ALV Nr. 88 consid. 3c, pag. 267-268 = DLA 1998 N. 24, consid. 3c, pag. 127 e ALV Nr. 98 consid. 4a, pag. 300).
Il giudice deve, invece, scostarsene quando esse sono incompatibili con i disposti legali in esame (cfr. DTF 130 V 229 consid. 2.1.; STFA H 183/00 dell'8 maggio 2001; DTF 126 V 68 consid. 4b; DTF 125 V 379 consid. 1c e sentenze ivi citate; SVR 1997 ALV Nr. 86, consid. 2c, pag. 262, SVR 1997 ALV Nr. 88, consid. 3c, pag. 267-268 = DLA 1998 N. 24, consid. 3c, pag. 127, SVR 1997 ALV Nr. 98, consid. 4a, pag. 300; DTF 120 V 163 consid. 4b, DTF 119 V 65 consid. 5a; RCC 1992 pag. 514, RCC 1992 pag. 220 consid. 16; DLA 1992 N. 5, consid. 3b, pag. 91; DTF 117 V 284 consid.
4c, DTF 116 V 19 consid. 3c, DTF 114 V 16 consid. 1, DTF 112 V 233 consid.
2a, DTF 110 V 267 consid. 1a, DTF 109 V 4 consid. 3a; vedi inoltre Bois, "Procédures applicables aux requérants d'asile" in RSJ 1988 pag. 77ss; Duc-Greber: "La portée de l'art. 4 de la Constitution fédérale en droit de la sécurité sociale" in RDS 1992 II pag. 527; Cattaneo, "Les mesures préventives et de réadaptation de l'assurance-chômage", Ed.
Helbing & Lichtenhahn, Basilea e Francoforte sul Meno 1992, pag. 296-297).
Secondo la giurisprudenza, infatti, tramite le direttive non possono essere introdotte limitazioni ad una pretesa materiale che vadano al di là di quanto previsto da leggi e ordinanze (DTF 118 V 32, DTF 109 V 169 consid. 3b).
In una sentenza 2C_105/2009 del 18 settembre 2009, l'Alta Corte, a proposito delle direttive, ha ricordato che:
"
Simili atti servono a favorire un'applicazione uniforme del diritto e a garantire la parità di trattamento. Essi non hanno forza di legge e non fondano quindi diritti ed obblighi dei cittadini né vincolano gli amministrati, i tribunali o la stessa amministrazione. Ciò non significa tuttavia che siano irrilevanti per le istanze di ricorso. Queste ultime verificano in effetti se le direttive riflettono il senso reale del testo di legge e ne tengono conto nella misura in cui propongono un'interpretazione corretta ed adeguata al caso specifico. Più specificatamente, tali autorità non si scostano senza motivi importanti da un'ordinanza amministrativa, se la stessa concretizza in modo convincente i presupposti di legge e di regolamento a cui è subordinato l'ottenimento di una determinata prestazione (
DTF 133 II 305
consid. 8.1;
133 V 394
consid. 3.3;
130 V 163
consid. 4.3.1;
128 I 167
consid. 4.3)."
Più specificatamente, per quanto attiene alle direttive della SECO, il TF, in una sentenza 8C_311/2011 del 12 dicembre 2011, pubblicata in DTF 138 V 50, ha enunciato che:
"
(...)
4.1
Il convient en premier lieu de préciser que les directives du SECO constituent des ordonnances administratives adressées aux organes chargés de l'application de l'assurance-chômage afin d'assurer une pratique uniforme en ce domaine. Dans ce but, elles indiquent l'interprétation généralement donnée à certaines dispositions légales. Elles n'ont pas force de loi et ne lient ni les administrés, ni les tribunaux (
ATF 133 II 305
consid. 8.1 p. 315 et les références). Toutefois, du moment qu'elles tendent à une application uniforme et égale du droit, ces derniers ne s'en écartent que dans la mesure où elles ne restitueraient pas le sens exact de la loi (voir
ATF 133 V 346
consid. 5.4.2 p. 352).
2.9.
Il Presidente del TCA pendente causa, relativamente alla modifica dell’art. 26 cpv. 2 OADI, ha posto all’avv. _, capo settore applicazione del diritto della SECO, il seguente quesito:
"
il nostro Tribunale è chiamato a statuire in merito a una causa concernente una sospensione dal diritto all’indennità di disoccupazione di 14 giorni inflitta, in virtù degli art. 30 cpv. 1 lett. c LADI e 26 cpv. 2 OADI nel suo tenore in vigore dal 1° aprile 2011, a un’assicurata che ha consegnato
brevi manu
al consulente del personale le ricerche di lavoro del mese di maggio 2011 il 7 giugno 2011.
Al riguardo,
al fine di evadere il ricorso pendente davanti a questa Corte, ci occorre sapere con precisione quali sono i motivi che hanno condotto il Consiglio federale alla modifica dell’art. 26 cpv. 2 OADI che attualmente prevede che
“l’assicurato deve inoltrare la prova delle ricerche di lavoro per ogni periodo di controllo al più tardi il quinto giorno del mese seguente o il primo giorno lavorativo successivo a tale data. Se l’assicurato lascia scadere il termine senza valido motivo, le ricerche di lavoro non potranno più essere prese in considerazione.”
e, quindi, all’abrogazione del termine suppletorio di cui all’art. 26 cpv. 2bis OADI - valido fino al 31 marzo 2011 - che gli URC accordavano agli assicurati per rimediare al mancato inoltro tempestivo delle ricerche di impiego.
(...)” (Doc. X)
Il 28 febbraio 2012 l’avv. _, aggiunto scientifico della SECO, ha risposto:
"
ci riferiamo al suo scritto del 13 febbraio scorso, con il quale ci invitava a spiegare i motivi che hanno condotto il Consiglio federale alla modifica dell’art. 26 cpv. 2 OADI.
Dal rapporto esplicativo dell’avanprogetto OADI emerge quanto segue:
“Per quanto riguarda le ricerche personali di lavoro, il Tribunale federale (DTF del 27 giugno 2008 8C_183/2008) ha stabilito che la regolamentazione stabilita finora all’articolo 26 capoverso 2bis può essere insoddisfacente, in quanto offre la possibilità di presentare sistematicamente la prova delle ricerche di lavoro senza una giustificazione valida dopo la scadenza del termine fissato nella legge. In base alla nuova regolamentazione, ogni assicurato è tenuto ad inoltrare tale prova entro il decimo giorno del mese seguente. Non viene accordato alcun termine supplementare, tranne in caso di impedimento oggettivamente valido. Per evitare incertezze giuridiche il termine “fornire” viene sostituito con “inoltrare”, conformemente alla terminologia LPGA.”
(...)” (Doc. XI)
Occorre, inoltre, aggiungere, che dal Rapporto concernente i risultati della procedura di consultazione in merito alla revisione parziale dell’
OADI dell’11 marzo 2011 si evince che:
"
(...)
15 milieux consultés (VD, VS, GR, SY, OW, NW, AI, YG, JU, LU, BL, YH, GL, AOST, CDEP) demandent à ce que les preuves
de recherches d’emploi de chaque période de contrôle soient à remettre au plus tard le 5 du mois suivant (GE, le 1
er
).
(...)
” (cfr.
www.news.admin.ch/NSBSubscriber/message/attachments/22385
; la sottolineatura è del redattore)
Infine nella RU N. 12 del 22 marzo 2011 pag. 1179 segg. è stata, poi, pubblicata la modifica dell’OADI dell’11 marzo 2011, entrata in vigore il 1° aprile 2011, il cui art. 26 cpv.
2, come visto sopra (cfr. consid. 2.2.), prevede che l’assicurato deve inoltrare la prova delle ricerche di lavoro per ogni periodo di controllo al più tardi il quinto giorno del mese seguente o il primo giorno lavorativo successivo a tale data.
2.10. Nella sentenza
8C_183/2008 del 27 giugno 2008, menzionata nel Rapporto esplicativo dell’avanprogetto OADI - il cui stralcio è stato riportato nello scritto della SECO al TCA del 28 febbraio 2012 (cfr. consid. 2.9.) - e pubblicata in DLA 2009 N. 2 pag. 76, la nostra Massima Istanza, riguardo al tenore dell’art. 26 cpv. 2bis vOADI, ha, in effetti, osservato che
"
(...)
On conviendra certes avec le recourant que la réglementation de l'art. 26 al. 2bis OACI peut paraître insatisfaisante en tant qu'elle donne la possibilité à certains assurés de retarder de manière systématique la remise de leurs recherches d'emploi jusqu'à l'échéance du délai supplémentaire sans devoir se justifier (pour un avis critique voir Boris Rubin, op. cit., p. 394, pour lequel cette disposition présente l'inconvénient "d'offrir dans un premier temps aux assurés un véritable droit de déposer leurs recherches en retard"). Sous réserve d'un abus de droit par la personne assurée, il n'y a toutefois pas lieu d'interpréter autrement le texte de l'art.
26 al. 2bis OACI.
”
In dottrina B. Rubin (Assurance-chômage, 2.ed., Zurigo-Basilea-Ginevra 2006, pag. 394), in relazione all’art. 26 cpv. 2bis OADI, ha, poi, sottolineato che:
"
(...) Cette disposition offre donc dans un premier temps aux assurés un véritable droit de déposer leurs preuves de recherches d’emploi en retard. Si l’on comprend bien cette disposition, une excuse valable ne doit
être fournie qu’en cas de retard par rapport au délai raisonnable (supplémentaire) que l’office impartit.
”
2.11. Alla luce di tutto quanto esposto, in particolare considerato quanto sottolineato dall’Alta Corte nella sentenza
8C_183/2008 del 27 giugno 2008, pubblicata in DLA 2009 N. 2 pag. 76, e meglio che il regime di cui all’art. 26 cpv. 2bis vOADI risultava insoddisfacente, permettendo a certi assicurati di ritardare sistematicamente la consegna delle ricerche di lavoro fino alla scadenza del termine supplementare assegnato dall’amministrazione senza dover fornire alcuna giustificazione (cfr. consid. 2.9., 2.10.), come pure quanto emerso dal Rapporto esplicativo dell’avanprogetto OADI menzionato dalla SECO nel proprio scritto del 28 febbraio 2012, nonché
dal Rapporto concernente i risultati della procedura di consultazione in merito alla revisione parziale dell’
OADI dell’11 marzo 2011 (cfr. consid. 2.9.), questa Corte ritiene che il nuovo art. 26 cpv. 2 OADI sia conforme alla legge.
In effetti l’esigenza imposta agli assicurati di inoltrare all’amministrazione la prova degli sforzi intrapresi per trovare un’occupazione al più tardi il quinto giorno del mese seguente il periodo di controllo in questione o il primo giorno lavorativo successivo a tale data deve essere considerata una condizione per meglio adempiere all’obbligo di controllo degli assicurati di cui all’art. 17 LADI e permettere al servizio competente di verificare agevolmente le ricerche effettuate.
2.12. Nella presente evenienza le ricerche di impiego del mese di maggio 2011, in applicazione dell’art. 26 cpv. 2 OADI, avrebbero dovuto essere inoltrate all’amministrazione entro il 6 giugno 2011, visto che il 5 giugno 2011 era una domenica.
L’assicurata, tuttavia, pur essendo o perlomeno dovendo essere al corrente che dall’aprile 2011 le ricerche di lavoro andavano prodotte entro il quinto giorno del mese successivo al periodo di controllo in questione (cfr. doc. 6: verbale del colloquio di consulenza del 15 aprile 2011 sottoscritto dall’insorgente, in cui è stato indicato
“(...) Istruzioni: si ribadisce il fatto che le ricerche di lavoro devono essere portate entro il 5 del mese successivo”
e doc. 7: “Nuove regole per la consegna delle ricerche di lavoro all’URC” del marzo 2011 trasmesse dall’URC pendente causa su richiesta del TCA e in riferimento alle quali l’assicurata non ha sollevato alcuna obiezione - né in relazione al loro contenuto né al fatto che le fossero state fornite dall’amministrazione - cfr. consid. 1.5.; 1.6.), ha consegnato i propri sforzi concernenti il mese di maggio 2011 il 7 giugno 2011 (cfr. doc. 1/1).
La ricorrente, del resto, nemmeno ha validamente giustificato l’inoltro tardivo delle proprie ricerche del mese di maggio 2011.
In effetti è vero che l’assicurata ha precisato di aver volontariamente consegnato le ricerche in ritardo, pensando che un solo giorno non avrebbe causato problemi e aggiungendo di avere dedotto che, essendo il 5 giugno una domenica e avendo un colloquio il 7, avrebbe potuto produrre i propri sforzi in quell’occasione (cfr. doc. 2/4).
E’ altrettanto vero, tuttavia, che dal promemoria “Nuove regole per la consegna delle ricerche di lavoro all’URC” del marzo 2011, riguardo alle modalità di consegna, emerge che:
"
(...)
Le ricerche di lavoro vanno consegnate:
-
durante il colloquio di consulenza se questo avviene entro il 5.o giorno del mese,
-
per posta (le ricerche vanno consegnate alla posta entro e non oltre il 5.o giorno del mese; fa stato il timbro postale),
-
depositandole nell’apposita buca delle lettere presso gli URC ()le ricerche vanno depositate entro e non oltre il 5.o giorno del mese). (...)” Doc. 7)
In simili condizioni, a ragione l’URC non ha tenuto conto delle ricerche di lavoro effettuate dall’insorgente nel mese di maggio 2011 e l’ha sospesa dal diritto alle indennità di disoccupazione giusta l’art. 30 cpv. 1 lett. c LADI.
2.13. Per quanto attiene all’entità della sanzione, va ribadito che nel caso di specie l’amministrazione ha inflitto all’assicurata quattordici giorni di disoccupazione (cfr. consid. 1.1.).
A tale proposito va rilevato che se l’assicurato è ripetutamente sospeso dal diritto all’indennità, la durata della sospensione è prolungata in modo adeguato. Per determinare il prolungamento sono prese in considerazione le sospensioni degli ultimi due anni (cfr. art. 45 cpv. 5 OADI; 30 cpv. 3 e 3bis LADI).
In casu alla ricorrente, il 29 marzo 2011, erano già state comminate due sanzioni, e meglio una sospensione di 5 giorni per assenza a un colloquio e una sospensione di 5 giorni per mancate ricerche durante la disoccupazione. Inoltre il 3 maggio 2011 la stessa è stata nuovamente sospesa per assenza ingiustificata a un colloquio (cfr. doc. III).
Ne discende che in concreto, ritenuto che le Direttive della SECO in merito alle sospensioni prevedono in caso di mancate ricerche di lavorio durante il periodo di controllo per la seconda volta una sanzione oscillante tra i 10 e i 19 giorni (cfr. 030-Prassi LADI/D72-D72 dell’ottobre 2011 corrispondente a quanto previsto dal p.to D72 della Circolare concernente l’indennità di disoccupazione del gennaio 2007----) e che le Circolari della Sezione del lavoro n.1555 del 9 maggio 2011 e n.463-464 contemplano per i casi analoghi alla fattispecie sospensioni oscillanti tra i 10 e i 18 giorni, una sanzione di quattordici giorni, la quale corrisponde ancora a una colpa lieve (cfr. art. 45 cpv. 3 OADI; consid. 2.3.) si rivela conforme al principio di proporzionalità (cfr. consid. 2.3.).
Questa soluzione si giustifica tanto più se si considera che, per costante giurisprudenza, il Giudice non può scostarsi dalla valutazione dell’amministrazione senza fondati motivi (cfr. DTF 137 V 71; DTF 123 V 152 consid. 2; DLA 1998 no. 10 pag. 52 consid. 2; STF C 153/06 del 12 marzo 2007 consid. 2.2).
Infine è utile evidenziare che la penalità da infliggere a un assicurato viene commisurata secondo la colpa di quest’ultimo (cfr. consid. 2.3.; art. 30 cpv. 3 LADI; DLA 2006 N.20 pag. 229 segg., consid. 2.3.).
La relativa durata non dipende, per contro, dalle sue condizioni economiche.
Pertanto, nella presente fattispecie, ai fini dell’entità della sanzione i problemi di natura finanziaria fatti valere dalla ricorrente risultano ininfluenti (cfr. doc. I; VI).
La decisione su opposizione del 18 luglio 2011 va, perciò, confermata.