Decision ID: cfce7383-2640-4d43-8923-ca9113910364
Year: 2019
Language: de
Court: ZH_VG
Chamber: ZH_VG_001
Canton: ZH
Region: Zürich
Law Area: public_law

hat sich ergeben:
I.
A.
Am 28. Juni 2017 wurde A, der sich im Strafvollzug in der Justizvollzugsanstalt (JVA) C befand, nach gleichentags erfolgten gewalttätigen Vorfällen für eine Krisenintervention ins Zentrum für Stationäre Forensische Therapie der Psychiatrischen Universitätsklinik Zürich (ZSFT) verbracht. Dort verblieb er bis zu seiner Verlegung in die JVA E am 18. Juli 2017.
B.
A war im ZSFT in einem Isolationszimmer untergebracht, das er nur für Toilettengänge, zum Duschen und zu Hofgängen verlassen durfte, die jeweils unter Beizug eines Sondereinsatzkommandos der Kantonspolizei erfolgten. Mit als Entscheid bezeichnetem Schreiben vom 14. Juli 2017 informierte ... des ZSFT, Dr.
med. D, A darüber, dass ihm nur an jedem zweiten Tag ein überwachter Aufenthalt im Freien ermöglicht werde. Diese Beschränkung des Aufenthalts im Freien war A am 7. Juli 2017 bereits mündlich mitgeteilt worden.
C.
An insgesamt sieben Tagen während seines Aufenthalts im ZSFT, namentlich am 6., 7., 9., 11., 13., 15. und 17. Juli 2017, wurde A kein Aussenaufenthalt ermöglicht.
II.
Mit Eingabe vom 15. August 2017 erhob A bei der Gesundheitsdirektion Rekurs gegen den Entscheid des ZSFT vom 14. Juli 2017. Er beantragte dessen Aufhebung betreffend den Hofgang, die Feststellung, dass die Verweigerung eines täglichen Aussenaufenthaltes unrechtmässig sei, sowie die Ausrichtung einer Genugtuung. Mit Verfügung vom 28. September 2018 trat die Gesundheitsdirektion auf den Rekurs nicht ein, soweit A eine Genugtuung beantragte. Im Übrigen wies sie den Rekurs ab. Die Verfahrenskosten wurden auf die Gerichtskasse genommen; Parteientschädigungen wurden keine zugesprochen.
III.
A.
Dagegen gelangte A, vertreten durch Rechtsanwalt B, am 31. Oktober 2018 mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht. Er beantragte, die angefochtene Verfügung der Gesundheitsdirektion vom 28. September 2018 sowie die Verfügung des ZSFT vom 14. Juli 2017 seien aufzuheben und es sei festzustellen, dass die Verweigerung des täglichen Hofganges in der Zeit vom 6. bis 18. Juli 2017 Art. 3 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) und Art. 10 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) verletzt habe. Zudem beantragte A die Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung und Rechtsverbeiständung durch Rechtsanwalt B sowie die Ausrichtung einer angemessenen Parteientschädigung.
B.
Die Gesundheitsdirektion beantragte mit Eingabe vom 20. November 2018 unter Verweis auf die Erwägungen im angefochtenen Entscheid die Abweisung der Beschwerde. Das ZSFT nahm am 6. Dezember 2018 zur Beschwerde Stellung.
Die Kammer

erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Beurteilung der Beschwerde gegen den Rekursentscheid der Gesundheitsdirektion vom 28. September 2018 zuständig. Die Angelegenheit ist von der Kammer zu behandeln, obwohl eine Streitigkeit betreffend den Justizvollzug nach dem Straf- und Justizvollzugsgesetz vom 19. Juni 2006 (StJVG) vorliegt, da Zuständigkeitsfragen von grundsätzlicher Bedeutung zu klären sind (§ 38 Abs. 1 und § 38b Abs. 1 lit. d Ziff. 2 in Verbindung mit Abs. 2 VRG).
2.
Die obere Rechtsmittelinstanz prüft von Amtes wegen, ob die Prozessvoraussetzungen bei der unteren Rechtsmittelinstanz gegeben waren (VGr,
5. April 2017
,
VB.2016.00048
, E. 2.1).
3.
3.1
Gestützt auf § 14 Abs. 2 StJVG übertrug der Regierungsrat dem Amt für Justizvollzug die Zuständigkeit zum Vollzug der von zürcherischen Gerichten und Strafverfolgungsbehörden ausgesprochenen sowie der vorzeitig angetretenen Freiheitsstrafen und Massnahmen sowie den Vollzug anderer Haftarten wie der Untersuchungshaft (§ 5 lit. a der Justizvollzugsverordnung vom 6. Dezember 2006 [JVV]). Gemäss § 7 lit. a JVV betreibt das Amt die für die Durchführung der Vollzüge notwendigen Anstalten, Gefängnisse, Massnahmenzentren und Dienste und erschliesst zur Behandlung und Betreuung von Straffälligen externe Ressourcen. Die Kompetenz zum Erlass von Anordnungen über die Durchführung des Vollzugs liegt vorbehältlich besonderer Anordnungen der einweisenden Stelle bei der Leitung der Vollzugseinrichtung (§ 92 JVV). Alle im Zusammenhang mit dem Vollzug strafrechtlicher Sanktionen anfallenden Aufgaben und Entscheide, die nicht ausdrücklich anderen Instanzen übertragen sind, obliegen der Direktion der Justiz und des Innern (§ 14 Abs. 1 in Verbindung mit § 3 StJVG und § 58 Abs. 1 der Verordnung über die Organisation des Regierungsrates und der kantonalen Verwaltung vom 18. Juli 2007 [VOG RR]).
3.2
Das ZSFT ist Teil der Psychiatrischen Universitätsklinik Zürich, welche bis zum Inkrafttreten des Gesetzes über die Psychiatrische Universitätsklinik Zürich vom 11. September 2017 (PUKG) am 1. Januar 2018 und damit während der gesamten Dauer der Unterbringung des Beschwerdeführers eine Verwaltungseinheit der Gesundheitsdirektion war.
3.3
Zwischen dem Amt für Justizvollzug und der Psychiatrischen Universitätsklinik Zürich besteht ein Leistungsvertrag, wonach das ZSFT Personen aus Vollzugseinrichtungen des Kantons zwecks stationärer psychiatrischer Behandlung aufnimmt. Neben dem Vollzug gerichtlich angeordneter stationärer Massnahmen führt das ZSFT insbesondere auch psychiatrische Kriseninterventionen durch. Die Einweisung einer Person im Strafvollzug, deren Gesundheitszustand dies erfordert, zur stationären Behandlung im ZSFT ist gestützt auf § 110 Abs. 1 JVV zulässig, wobei die Vollzugseinrichtung für diese Verlegung die Zustimmung der einweisenden Behörde einzuholen hat; in dringenden Fällen ist die einweisende Stelle lediglich zu informieren.
4.
4.1
Der Beschwerdeführer befand sich im Rahmen einer psychiatrischen Krisenintervention im ZSFT. Seine Einweisung durch den Psychiatrisch-Psychologischen Dienst, einer Hauptabteilung des Amtes für Justizvollzug (§ 2 Abs. 2 lit. d JVV), erfolgte gestützt auf § 110 Abs. 1 JVV wegen akuter Fremdgefährdung.
4.2
Während seines Aufenthalts im ZSFT wurde A am 11. Juli 2017 durch Verfügung des Zwangsmassnahmengerichts des Bezirksgerichts Dielsdorf in Untersuchungshaft versetzt, weil er am 28. Juni 2017 einen Mitarbeiter der JVA C mit Faustschlägen angegriffen habe. Mit Beschluss vom 2. August 2017 hob das Obergericht diese Verfügung auf, weil der Beschwerdeführer bis zum 28. September 2017 eine Freiheitsstrafe verbüsse und eine präventive Anordnung von Untersuchungshaft während des laufenden Vollzugs nicht zulässig sei. Der Beschwerdeführer befand sich folglich während der gesamten Dauer seiner Unterbringung im ZSFT im Strafvollzug.
4.3
§§ 24 ff. des Patientinnen- und Patientengesetzes vom 5. April 2004 erlauben die Anordnung von freiheitseinschränkenden Massnahmen und Zwangsbehandlungen gegen Patientinnen und Patienten, die sich im Straf- oder Massnahmevollzug befinden. Der Rechtsschutz gegen solche Zwangsmassnahmen richtet sich sinngemäss nach den Bestimmungen des ZGB sowie des Einführungsgesetzes zum Kindes- und Erwachsenenschutz vom 25. Juni 2012 zu den freiheitseinschränkenden Massnahmen und den Zwangsbehandlungen im Rahmen fürsorgerischer Unterbringungen (§ 27 Abs. 2 Patientinnen- und Patientengesetz). Das  Patientengesetz gilt aber nur bei der medizinischen Versorgung von Patientinnen und Patienten (§ 1 Abs. 1 Patientinnen- und Patientengesetz). Bereits seit dem 30. Juni 2017 bestand beim Beschwerdeführer kein Behandlungsbedarf mehr; sein weiterer Aufenthalt im ZSFT lag einzig darin begründet, dass seine Verlegung in die JVA E erst am 18. Juli 2017 stattfinden konnte. Die Vorinstanz ging vor diesem Hintergrund zu Recht davon aus, das ZSFT habe am 14. Juli 2017 nicht in Anwendung der Patientenschutzgesetzgebung eine Zwangsmassnahme verfügt, welche gemäss dem spezialgesetzlich vorgesehenen Instanzenzug anzufechten gewesen wäre.
4.4
Anordnungen einer Verwaltungseinheit können gemäss § 19b Abs. 2 lit. b Ziff. 1 VRG mit Rekurs bei der Direktion angefochten werden. Die Vorinstanz erachtete sich gestützt auf diesen Regelinstanzenzug als zur Behandlung des Rekurses zuständig, weil das ZSFT zum relevanten Zeitpunkt Teil einer ihr untergeordneten Verwaltungseinheit bildete (dazu vorstehend E. 3.2). Dabei liess die Vorinstanz jedoch ausser Acht, dass das ZSFT hinsichtlich des Beschwerdeführers vom Amt für Justizvollzug zugewiesene Vollzugsaufgaben wahrnahm (vgl. E. 3.3). In diesem Bereich gilt die Direktion der Justiz und des Innern als obere Behörde im Sinn von § 19b Abs. 1 VRG. Eine Rekurszuständigkeit der Gesundheitsdirektion im vorliegenden Fall liefe der kantonalen Zuständigkeitsordnung zuwider, zumal die Direktion der Justiz und des Innern für den Justizvollzug zuständig ist und die Aufsicht über die Aufgabenerfüllung in ihrem Zuständigkeitsbereich ausübt (§ 58 Abs. 1 in Verbindung mit Anhang 1 VOG RR). Die Vorinstanz war für die Behandlung des Rekurses vom 15. August 2017 folglich sachlich unzuständig.
5.
5.1
Die Vorinstanz erblickte im Schreiben des ZSFT vom 14. Juli 2017 auch eine Feststellungsverfügung über vergangene Realakte im Sinn von § 10c VRG. Das ZSFT habe darin sinngemäss festgestellt, dass die Verweigerung eines täglichen Aussenaufenthaltes ab dem 6. Juli 2017 rechtmässig gewesen sei. Eine Verfügung nach § 10c VRG kann jedoch nicht von Amtes wegen erlassen werden, sondern ergeht auf Begehren einer Person, die ein schutzwürdiges Interesse hat und durch den fraglichen Realakt in ihren Rechten oder Pflichten berührt wird. Ein solches Begehren hat der Beschwerdeführer aber nicht gestellt. Ohnehin wäre fraglich, ob für eine Feststellungsverfügung über die Rechtmässigkeit der Haftbedingungen im Strafvollzug nicht das ZSFT, sondern das Amt für Justizvollzug zuständig wäre, dem der Vollzug der von zürcherischen Gerichten ausgesprochenen Freiheitsstrafen obliegt (§ 5 lit. a JVV).
5.2
Das Schreiben des ZSFT vom 14. Juli 2017 kann vor diesem Hintergrund nicht als Feststellungsverfügung im Sinn von § 10c VRG qualifiziert werden. Vielmehr handelte es sich dabei um die schriftliche Eröffnung der bereits am 7. Juli 2017 mündlich gegenüber dem Beschwerdeführer erfolgten Anordnung über seine Aufenthalte im Freien. Aufgrund der materiellen Natur des Verfügungsbegriffs ist die äussere Form des Verwaltungshandelns für dessen Qualifikation nicht entscheidend (VGr, 9. Januar 2019, VB.2018.00458, E. 3.2).
6.
6.1