Decision ID: 5ae0a8c2-9735-4f4f-ad3c-e7768ee951c3
Year: 2000
Language: de
Court: ZH_VG
Chamber: ZH_VG_001
Canton: ZH
Region: Zürich
Law Area: public_law

I. Die Gemeindeversammlung Bubikon beschloss am 25. März 1998 eine Revision der Nutzungsplanung. Dabei wurden die Weiler Barenberg, Brach, Bürg, Dienstbach, Geissberg, Gstein, Hüsli, Lanzacher/Sennschür, Tafleten, Wändhüslen und Widenswil eingezont.
II. Hiergegen erhoben die Pro Natura Schweiz und die Pro Natura Zürich am 4. Mai 1998 Rekurs. Sie beantragten, den Beschluss hinsichtlich aller elf Weiler, eventuell hinsichtlich der Weiler Barenberg, Brach, Dienstbach, Gstein und Hüsli aufzuheben (Rekursantrag 1); ferner sei die Festlegung des kantonalen Richtplans, wonach sämtliche Kleinsiedlungen als Siedlungsgebiet bezeichnet werden (Kantonaler Richtplan vom 31. Januar 1995, Richtplantext Ziffer 2.2.2., 4. Absatz), aufzuheben (Rekursantrag 2).
Während des hängigen Rekursverfahrens erging am 11. Februar 1999 in einer anderen Streitsache der Grundsatzbeschluss des Verwaltungsgerichts (BEZ 1999 Nr. 3 = ZBl 100/1999, S. 491), wonach entgegen dem Wortlaut von § 329 Abs. 4 des Planungs‐ und Baugesetzes vom 7. September 1975 (in der Fassung vom 8. Juni 1997; PBG) der Genehmigungsentscheid der Baudirektion bzw. des Regierungsrats nicht erst in einem allfälligen Beschwerdeverfahren vor Verwaltungsgericht als zweiter Rechtsmittelinstanz, sondern bereits im Rekursverfahren vor Baurekurskommission einzuholen sei, weil die genannte Bestimmung der bundesrechtlichen Koordinationspflicht gemäss Art. 25a (insbesondere Abs. 2 lit. d und Abs. 4) in Verbindung mit Art. 33 Abs. 4 des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 (je in der Fassung vom 6. Oktober 1995; RPG) widerspreche.
Die Baurekurskommission III forderte die Genehmigungsbehörde mit Verfügung vom 22. April 1999 auf, sich zur Genehmigungsfähigkeit der angefochtenen Festlegungen zu äussern; in der Begründung legte sie dar, dass und weshalb sie sich weigere, entsprechend dem verwaltungsgerichtlichen Grundsatzbeschluss vom 11. Februar 1999 den formellen Genehmigungsentscheid einzuholen. Die Baudirektion beantragte am 28. Mai 1999 auf den Rekursantrag 2 sei nicht einzutreten, der Rekursantrag 1 sei teilweise, nämlich hinsichtlich der Weiler Barenberg, Brach, Gstein, Dienstbach und Hüsli gutzuheissen. In Stellungnahmen vom 12. bzw. 23. Juli 1999 kritisierten sowohl die Gemeinde Bubikon wie auch die rekurrierenden Verbände die sich der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung widersetzende Haltung der Baurekurskommission und der Baudirektion.
Nachdem das Verwaltungsgericht in anderen Streitsachen mit Zwischenbeschlüssen und Rückweisungsentscheiden vom 17. Juni 1999 und 6. Juli 1999 (vgl. den Zwischenbeschluss in BEZ 1999 Nr. 23) seine Rechtsauffassung bestätigt hatte, forderte die Baurekurskommission III die Baudirektion mit Verfügung vom 22. Juli 1999 auf, hinsichtlich der streitbetroffenen Festlegungen den formellen Genehmigungsentscheid einzureichen. Dieser Aufforderung widersetzte sich die Baudirektion mit Schreiben vom 22. September 1999; im Übrigen hielt sie an ihrer Stellungnahme vom 28. Mai 1999 zur Frage der Genehmigungsfähigkeit fest.
Die Baurekurskommission III entschied über das Rechtsmittel, das sie ausgehend von elf streitigen Festlegungen als elf "Rekurse" betrachtete, am 15. Dezember 1999 in zwei gesonderten Entscheiden (Nrn. 0189-193/1999 betreffend die Weiler Barenberg, Brach, Gstein, Dienstbach und Hüsli; Nrn. 0194-199/1999 betreffend die Weiler Bürg, Geissberg, Lanzacher/Sennschür, Tafleten, Wändhüslen und Widenswil), wobei sie die fünf bzw. sechs Rekurse vereinigte (je Dispositivziffer I). Im ersten Entscheid hob sie in Gutheissung der Rekurse den Beschluss der Gemeinde Bubikon vom 28. März 1998 hinsichtlich der Weiler Barenberg, Dienstbach, Gstein und Hüsli auf, während sie in Abweisung des Rekurses den genannten Beschluss hinsichtlich des Weilers Brach bestätigte (Dispositivziffer II). Die Rekurskosten von Fr. ......‐, worunter eine Spruchgebühr von Fr. ......‐, auferlegte sie zu 4/5 der Gemeinde Bubikon sowie zu 1/5 den rekurrierenden Verbänden (Dispositivziffer III), denen sie zudem zulasten der Gemeinde eine Parteientschädigung von insgesamt Fr. ......‐ zusprach (Dispositivziffer IV). Im zweiten Entscheid bestätigte sie in Abweisung der entsprechenden Rekurse den Beschluss der Gemeinde Bubikon hinsichtlich der Weiler Bürg, Geissberg, Lanzacher/Sennschür, Tafleten, Wändhüsli und Widenswil (Dispositivziffer II). Die Rekurskosten von Fr. ......‐, worunter eine Spruchgebühr von Fr. ......‐, auferlegte sie den rekurrierenden Verbänden (Dispositivziffer III), die sie zudem zu einer Parteientschädigung von insgesamt Fr. ......‐ an die Gemeinde Bubikon verpflichtete (Dispositivziffer IV).
III. Gegen den Entscheid der Baurekurskommission III Nrn. 0189-193/1999 erhoben A. und C. B. am 20. Januar 2000 Beschwerde an das Verwaltungsgericht. Sie beantragten, hinsichtlich der Weiler Barenberg, Dienstbach, Gstein und Hüsli den Entscheid der Baurekurskommission III aufzuheben und den Beschluss der Gemeinde Bubikon zu bestätigen (VB.2000.00055). Am 6. Februar 2000 reichten sie eine weitere Eingabe ein.
Die Gemeinde Bubikon erhob am 3. Februar 2000 gegen den Entscheid der Baurekurskommission III Nrn. 0189-193/1999 eine (als vorsorglich bezeichnete) Beschwerde, ebenfalls mit dem Antrag, hinsichtlich der Weiler Barenberg, Dienstbach, Gstein und Hüsli den Entscheid der Baurekurskommission III aufzuheben und den Beschluss der Gemeinde zu bestätigen, unter Kosten‐ und Entschädigungsfolgen zulasten der Staatskasse (VB.2000.00054). Ferner ersuchte sie um Sistierung des Beschwerdeverfahrens, bis die Gemeindeversammlung gestützt auf § 155 Abs. 1 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 (GemeindeG) über den Weiterzug definitiv entschieden habe.
Die Pro Natura Schweiz und die Pro Natura Zürich erhoben am 7. Februar 2000 Beschwerden gegen beide Entscheide der Baurekurskommission III (Nrn. 0189-193/1999 sowie 0194-199/1999) mit dem Antrag, die Kostenauflagen gemäss Dispositivziffer III der beiden Entscheide aufzuheben und die Verfahrenskosten auf einen angemessenen Betrag zu reduzieren, unter Kosten‐ und Entschädigungsfolgen zulasten der Staatskasse (VB.2000.00052 und VB.2000.00053).
Das Verwaltungsgericht zog mit Präsidialverfügungen vom 11. Februar 2000 von der Baurekurskommission III die Akten bei, wobei es zugleich die Verfahren VB.2000.00052 und VB.2000.00053 (Kostenbeschwerden der Verbände) vereinigte.

Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. a) Das Verwaltungsgericht ist zur Überprüfung von Entscheiden der Baurekurskommissionen betreffend kommunale Nutzungsplanungen nach § 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) in Verbindung mit § 329 PBG (je in der Fassung vom 8. Juni 1997) funktionell und sachlich zuständig (RB 1998 Nr. 26). Anders verhält es sich einzig bezüglich ‐ hier nicht in Frage stehender ‐ Rügen betreffend das Abstimmungsverfahren (§ 151 Abs. 1 Ziffer 1 Satz 2 GemeindeG), zu deren Behandlung der Bezirksrat zuständig ist, dessen Rekursentscheid nicht an das Verwaltungsgericht weiterziehbar ist (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 19 N. 107 und 135, § 43 N. 5).
b) In kommunalen Nutzungsplanungsstreitigkeiten richtet sich die Rekurslegitimation nicht nach § 21 VRG, sondern nach § 338a PBG, zugleich aber auch nach § 151 Abs. 1 GemeindeG (in der Fassung vom 4. September 1983). Demnach sind zum Rekurs an die Baurekurskommission nicht nur Personen berechtigt, die durch die angefochtene Anordnung berührt sind und ein schutzwürdiges Interesse an ihrer Aufhebung haben (§ 338a Abs. 1 PBG), sondern auch die Stimmberechtigten in der betreffenden Gemeinde (§ 151 Abs. 1 GemeindeG). Das ergibt sich daraus, dass Nutzungsplanungsrekurse zugleich ein Anwendungsfall der Gemeindebeschwerde nach § 151 GemeindeG sind und der Gesetzgeber mit § 338a Abs. 1 PBG (eingefügt am 20. Mai 1984) die sich bisher ausschliesslich nach § 151 GemeindeG richtende Rekurslegitimation nicht einschränken, sondern erweitern wollte (Hans Rudolf Thalmann, Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, 2. A., Wädenswil 1991, § 153 N. 4.3; Simon Trippel, Gemeindebeschwerde und Gemeinderekurs im Kanton Zürich, Zürich 1988, S. 76; Tobias Jaag, Die Rechtsmittel des zürcherischen Gemeinderechts, ZBl 90/1989, S. 473; derselbe, Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, Rz. 1903; François Ruckstuhl, Der Rechtsschutz im zürcherischen Planungs‐ und Baurecht, ZBl 86/1985, S. 290; RRB 966/1984, ZR 85/1986 Nr. 2; RRB 2295/1985, BEZ 1985 Nr. 27). ‐ Die dargelegte Ordnung der Legitimation (auch der Stimmberechtigten) gilt, wie sich aus der Revision von § 155 GemeindeG vom 4. September 1983 ergibt, auch für den Weiterzug von Rekursentscheiden des Bezirksrats oder der Baurekurskommission (BGr, 31. Mai 1995, ZBl 97/1996, S. 21, mit Hinweisen auf Jaag, S. 474, und Trippel, S. 103).
Demnach sind die Beschwerdenführenden im vorliegenden Fall zum Weiterzug des Entscheids der Baurekurskommission III nicht nur hinsichtlich des Weilers Dienstbach, in dem sie wohnen, legitimiert, sondern auch hinsichtlich der Weiler Barenberg, Gstein und Hüsli, bezüglich welcher die Vorinstanz den Beschluss der Gemeinde Bubikon ebenfalls aufgehoben hat.
c) Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde VB.2000.00055 einzutreten, und zwar nach dem Gesagten auch mit Bezug auf die die Weiler Barenberg, Gstein und Hüsli betreffenden Festlegungen.
2. Die Einholung von Vernehmlassungen der Beschwerdegegnerinnen, der Mitbeteiligten und der Vorinstanz nach § 58 VRG erübrigt sich, da der angefochtene Entscheid ohne materielle Beurteilung der Streitsache aus verfahrensrechtlichen Gründen, die bereits im Rahmen von Vernehmlassungen des vorinstanzlichen Verfahrens ausführlich thematisiert worden sind, aufzuheben ist.
3. a) Gemäss der mit Beschluss vom 11. Februar 1999 (BEZ 1999 Nr. 3 = ZBl 100/1999, S. 491) begründeten Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts ist entgegen dem Wortlaut von § 329 Abs. 4 PBG der Genehmigungsentscheid der Baudirektion bzw. des Regierungsrats nicht erst in einem allfälligen Beschwerdeverfahren vor Verwaltungsgericht als zweiter Rechtsmittelinstanz, sondern bereits im Rekursverfahren vor Baurekurskommission einzuholen, weil die genannte Bestimmung der bundesrechtlichen Koordinationspflicht gemäss Art. 25a (insbesondere Abs. 2 lit. d und Abs. 4) in Verbindung mit Art. 33 Abs. 4 RPG widerspricht (zur Entwickung der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 19 N. 106). Anschliessend an diesen Entscheid hat das Verwaltungsgericht ‐ ausserhalb pendenter Verfahren, im Bemühen um eine einheitliche Verfahrensabwicklung und eine klare interemporale Abgrenzung ‐ mit Schreiben vom 21. April 1999 sowie erneut mit Schreiben vom 18. Mai 1999 an die Baurekurskommissionen (je mit Kopie an die Baudirektion) festgehalten, es gehe davon aus, dass die verlangte Verfahrensabwicklung in allen Fällen umgesetzt werde, die im Zeitpunkt der Eröffnung des am 12. März 1999 zugestellten Beschlusses vom 11. Februar 1999 vor Baurekurskommission noch hängig oder seither dort eingegangen seien.
Das Gericht hat sodann an seiner Rechtsprechung mit Urteilen VB.99.00141 vom 17. Juni 1999 (BEZ 1999 Nr. 22) sowie VB.99.00186 und VB.99.00187 vom 6. Juli 1999 festgehalten, wobei es sich einlässlich mit kritischen Vernehmlassungen der Baurekurskommission auseinandersetzte; in beiden Fällen wurde der angefochtene Rekursentscheid aufgehoben und die Sache zur Wiederaufnahme des Rekursverfahrens im Sinn der Erwägungen (insbesondere zur Einholung des formellen Genehmigungsentscheids der Baudirektion bzw. des Regierungsrats) an die Baurekurskommission III zurückgewiesen. Bestätigt hat das Verwaltungsgericht die genannte Rechtsprechung schliesslich im Zwischenbeschluss VB.99.00072 vom 17. Juni 1999 (BEZ 1999 Nr. 23); zwar ging es in jenem Verfahren primär um die Beantwortung der sich zusätzlich stellenden Frage, ob und inwieweit gegen die Nichtgenehmigung unangefochten gebliebener Planfestlegungen direkt Beschwerde an das Verwaltungsgericht (ohne vorgängigen Rekurs an die Baurekurskommission) erhoben werden könne, was das Gericht bezüglich bestimmter Kategorien negativer Genehmigungsentscheide (bei gänzlich unangefochten gebliebenen Nutzungsplanungen sowie im Rahmen vorweg genommener Teilprüfungen nach § 5 Abs. 3 PBG) bejaht hat; gleichzeitig hat das Gericht jedoch erwogen, dass mit Bezug auf planerische Festlegungen, die mit Rekurs angefochten werden, am Instanzenzug und der Verfahrensabwicklung gemäss der mit Beschluss vom 11. Februar 1999 begründeten Rechtsprechung festgehalten werde.
Angesichts dieser mehrfach bestätigten Entscheidfindung und der dazu geführten Korrespondenz konnte für die damit angesprochenen Behörden (Baurekurskommission und Baudirektion) kein Zweifel bestehen, dass die von ihnen kritisierte Rechtsprechung auch im vorliegenden Fall umzusetzen sei. Die Baurekurskommission III hat dies zwar nach anfänglichem Widerstand (vgl. prozessleitende Verfügung vom 22. April 1999) in die Wege geleitet (prozessleitende Verfügung vom 22. Juli 1999 mit der Aufforderung an die Baudirektion, den formellen Genehmigungsentscheid einzureichen); indessen hat sich die Baudirektion dieser Aufforderung mit Schreiben vom 22. September 1999 widersetzt. Dass die Missachtung der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung nicht auf das Vorgehen der Baurekurskommission als Vorinstanz, sondern auf das Verhalten der am Verfahren mitbeteiligten Baudirektion zurückzuführen ist, ändert jedoch nichts daran, das dieser Rechtsprechung durch Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheids und Rückweisung der Sache Nachachtung zu verschaffen ist.
b) In der Zwischenzeit ist in redaktionellen Bemerkungen von Prof. Alexander Ruch Kritik an dem in ZBl 100/1999, S. 491, publizierten Beschluss des Verwaltungsgerichts vom 11. Februar 1999 geäussert worden (a.a.O., S. 502 f.). Diese Meinungsäusserung bietet jedoch keinen Anlass, von der genannten Rechtsprechung abzuweichen.
Die Kritik richtet sich in erster Linie dagegen, dass nach Auffassung des Verwaltungsgerichts die Baurekurskommission nicht nur in Kenntnis des Genehmigungsentscheids über den angefochtenen Planungsakt zu urteilen, sondern ein allfälliger negativer Genehmigungsentscheid den Rekurs gegen den Planungsakt gegenstandslos mache und ebenfalls bei der Baurekurskommission mit Rekurs angefochten werden könne; diese Betrachtungsweise widerspreche klar § 329 Abs. 4 PBG, der die Einholung des Genehmigungsentscheids erst in einem allfälligen Beschwerdeverfahren vor Verwaltungsgericht vorsehe; sie widerspreche zudem § 43 Abs. 1 lit. d VRG, wonach der Nichtgenehmigungsentscheid unmittelbar beim Verwaltungsgericht angefochten werden könne. ‐ Mit dieser Kritik wird vorab verkannt, dass die vom Verwaltungsgericht geforderte Verfahrensabwicklung sich nicht aus der Auslegung der kantonalrechtlichen Ordnung ergibt, sondern erst aus einer akzessorischen Überprüfung dieser Regelung bzw. dem sich hieraus ergebenden Schluss, die kantonale Ordnung widerspreche der bundesrechtlichen Koordinationspflicht; dass der Gesetzgeber das erstinstanzliche Rekursverfahren vor das Genehmigungsverfahren setzen wollte, ergibt sich offenkundig aus § 329 Abs. 4 PBG; das Verwaltungsgericht hat diese Bestimmung keineswegs anders ausgelegt. Sodann trifft es nicht zu, dass die Anfechtung negativer Genehmigungsentscheide mit Rekurs an die Baurekurskommission § 43 Abs. 1 lit. d VRG widersprechen würde. Diese Bestimmung regelt nicht die funktionelle, sondern die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts, indem sie im Sinn einer Gegenausnahme trotz grundsätzlicher Nichtanfechtbarkeit von Erlasse betreffenden Genehmigungsentscheiden die Beschwerde bezüglich negativer Genehmigungsentscheide auf dem Gebiet des Raumplanungs‐, Bau‐ und Strassenrechts für zulässig erklärt; damit wird über den Instanzenzug nichts ausgesagt. Letzterer beurteilt sich ‐ und hier stellt sich ein Auslegungsproblem ‐ nach § 329 Abs. 4 PBG. Mit dieser Auslegungsfrage hat sich das Verwaltungsgericht eingehend im erwähnten Zwischenbeschluss vom 17. Juni 1999 (BEZ 1999 Nr. 23) befasst; es hat ‐ vorab aufgrund einer historischen Auslegung des revidierten § 329 PBG ‐ erkannt, negative Genehmigungsentscheide seien grundsätzlich unmittelbar beim Verwaltungsgericht anfechtbar, zugleich aber betont, dass diese Auslegung dort zurückzutreten habe, wo die bundesrechtliche Koordinationspflicht eine andere Lösung gebiete, was entsprechend der mit Entscheid vom 11. Februar 1999 begründeten Rechtsprechung, an welcher festgehalten werde, in jenen Fällen gelte, in denen der negative Genehmigungsentscheid mit Rekurs angefochtene Planungsakte betreffe. ‐ Dass ein während des Rekursverfahrens getroffener negativer Genehmigungsentscheid dieses Verfahren gegenstandslos werden lässt, ergibt sich schliesslich aus der konstitutiven Natur der Genehmigung (Art. 26 Abs. 3 RPG; § 5 Abs. 2 PBG). Diese Konsequenz ergäbe sich auch für das verwaltungsgerichtliche Beschwerdeverfahren, wenn der Genehmigungsentscheid entsprechend § 329 Abs. 4 PBG erst in diesem Verfahren eingeholt würde.
Ansatzpunkt der kritisierten Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts ist nach alledem die Frage, ob die kantonalrechtliche Ordnung, insbesondere § 329 Abs. 4 PBG, der bundesrechtlichen Koordinationspflicht widerspreche, was das Gericht in den erwähnten Entscheiden mit einlässlichen Erwägungen geprüft und bejaht hat. Diesen Erwägungen werden in der redaktionellen Stellungnahme von Alexander Ruch keine überzeugenden Argumente entgegengehalten, namentlich nicht mit dem nicht näher begründeten Einwand, die Koordinationspflicht im Nutzungsplanverfahren gemäss Art. 25a Abs. 4 RPG betreffe die Stufe der Erarbeitung solcher Pläne, nicht die Stufe des Rekursverfahrens; mit diesem Einwand hat sich das Verwaltungsgericht insbesondere in E. 5b und c des Beschlusses vom 11. Februar 1999 befasst.
c) Demnach ist der Entscheid der Baurekurskommission III vom 15. Dezember 1999 (Nrn. 0189-193/1999) im angefochtenen Umfang aufzuheben.
In der Sache ist Dispositivziffer II Abs. 1 aufzuheben. Im wiederaufzunehmenden Rekursverfahren hat die Baurekurskommission III den Entscheid der Genehmigungsbehörde bezüglich der Einzonung der Weiler Barenberg, Dienstbach, Gstein und Hüsli einzuholen. Falls und soweit die Genehmigung erteilt wird, hat die Kommission insoweit erneut über den Rekurs zu befinden. Falls und soweit die Genehmigung verweigert wird, steht den Betroffenen dagegen der Rekurs an die Baurekurskommission III offen, welche ein allfälliges Rekursverfahren über die Nichtgenehmigung mit dem vorliegenden Rekursverfahren über die Planfestsetzung zu vereinigen hätte. Wird die Genehmigungsverweigerung nicht angefochten, tritt sie in Rechtskraft und hat sie insoweit die Gegenstandslosigkeit des Rekursverfahrens über die Planfestsetzung zur Folge. Zur Anfechtung eines allfälligen Nichtgenehmigungsentscheids legitimiert ist jedenfalls die Gemeinde Bubikon; ob die heutigen Beschwerdeführenden sich gegen einen solchen Entscheid nicht nur bezüglich des Weilers Dienstbach, wo sie wohnhaft sind, sondern in ihrer Eigenschaft als Stimmberechtigte auch bezüglich der Weiler Barenberg, Gstein und Hüsli mit Rekurs wehren könnten, ist fraglich, braucht hier aber nicht abschliessend beurteilt zu werden.
Über die Festsetzung und Verteilung der Rekurskosten hat die Baurekurskommission III in ihrem Neuentscheid zu befinden, ebenso über die Zusprechung von Parteientschädigungen, weshalb auch Dispositivziffern III und IV des Rekursentscheids aufzuheben sind.
4. ...