Decision ID: 511fa67e-b282-4f35-859e-d8a06a7c0d73
Year: 2021
Language: de
Court: GR_VG
Chamber: GR_VG_001
Canton: GR
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

I. Sachverhalt:
1. A._ (Jahrgang 1977) reiste als 14/15-Jähriger aus Eritrea aus und
begab sich nach Äthiopien. Dort lebte und arbeitete er rund 15 Jahre. Im
September 2007 reiste er mit einem gefälschten Reisepass mit dem
Flugzeug von Addis Abeba nach Mailand und gelangte am 14. September
2007 mit Hilfe von Schleppern mit dem Auto in die Schweiz. Drei Tage
später wurde er von der Polizei aufgegriffen und befragt. Am 18.
September 2007 stellte er ein Asylgesuch. Für die Dauer des
Asylverfahrens wurde er dem Kanton Graubünden zugeteilt.
2. Das Bundesamt für Migration (BFM; heute Staatssekretariat für Migration,
SEM) lehnte das Asylgesuch am 1. März 2010 ab, wies A._ aus der
Schweiz weg und schob den Vollzug der Wegweisung zu Gunsten einer
vorläufigen Aufnahme auf. Mit Urteil E-2124/2010 vom 5. April 2012 wies
das Bundesverwaltungsgericht die dagegen erhobene Beschwerde ab
und bestätigte den vorinstanzlichen Entscheid. A._ habe Eritrea vor
der Unabhängigkeit von Äthiopien und damit legal verlassen. Folglich
habe er sich auch nicht einer Dienstleistung für die eritreische Armee
entzogen. Er sei weder Refraktär noch Deserteur. Allein die Furcht vor
einer Rekrutierung für die Armee im Falle einer Rückkehr nach Eritrea
stelle keinen Asylgrund dar.
3. Im Juni 2012 ersuchte A._ das BFM um Ausstellung eines
Identitätsausweises mit Bewilligung zur Wiedereinreise. Das BFM lehnte
das Gesuch ab mit der Begründung, es sei A._ möglich und
zumutbar, sich bei den zuständigen Behörden seines Heimatstaates in der
Schweiz um die Ausstellung eines Reisepasses zu bemühen. Somit sei er
nicht auf die Ausstellung eines schweizerischen Ersatzreisedokuments
angewiesen.
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4. In den Jahren 2014 und 2017 ersuchte A._ mehrmals bei den
kantonalen Behörden um Erteilung einer Aufenthalts-/Härtefallbewilligung.
Die Gesuche wurden jeweils wegen fehlender beruflicher Integration und
Nichtvorliegen von gültigen Reisedokumenten (formlos) abgelehnt.
5. Ein weiteres Gesuch von A._ um Erteilung einer Härtefallbewilligung,
unterstützt durch den Sozialdienst der Gemeinde Davos, wurde vom Amt
für Migration und Zivilrecht Graubünden (AFM) mit Verfügung vom
11. Juni 2018 abgewiesen. Der Entscheid wurde wiederum mit
mangelnder beruflicher Integration und Nichtvorliegen von gültigen
Reisedokumenten begründet.
6. Die dagegen erhobene Beschwerde hiess das Departement für Justiz,
Sicherheit und Gesundheit Graubünden (DJSG) mit Entscheid vom 29.
Mai 2019 teilweise gut. Es betrachtete sämtliche Härtefallkriterien als
erfüllt, erachtete hingegen die Beschaffung eines Reisepasses durch
A._ als möglich und zumutbar. Entsprechend hob das DJSG die
angefochtene Verfügung im Sinne der Erwägungen auf und auferlegte
A._ die Hälfte der Verfahrenskosten.
7. Dagegen erhob A._ (nachfolgend: Beschwerdeführer) am 25. Juni
2019 Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden
und beantragte kostenfällig die teilweise Aufhebung des vorinstanzlichen
Entscheids und die Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung. Zur
Begründung brachte er im Wesentlichen vor, für ihn sei die Beschaffung
von Reisedokumenten, ohne sich damit Gefahren auszusetzen,
unmöglich. Deshalb müsse ihm die Aufenthaltsbewilligung ohne Vorlage
dieser Reisedokumente bewilligt werden.
8. Parallel zum verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren reichte der
Sozialdienst der Gemeinde Davos am 6. Juli 2019 beim AFM ein Gesuch
um Anerkennung der Schriftenlosigkeit ein, welches in der Folge an das
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SEM weitergeleitet wurde. Dieses informierte den Sozialdienst der
Gemeinde Davos am 16. Juli 2019 darüber, dass ein Gesuch um
Ausstellung eines Reisedokuments zwingend bei der zuständigen
kantonalen Ausländerbehörde mittels persönlicher Vorsprache eingereicht
werden müsse. Gesuche, welche direkt an das SEM gerichtet würden,
könnten nicht bearbeitet werden.
9. Das DJSG (nachfolgend: Beschwerdegegner) beantragte in seiner
Vernehmlassung vom 15. August 2019 die kostenfällige Abweisung der
Beschwerde und verwies zur Begründung im Wesentlichen auf die
Ausführungen im angefochtenen Entscheid.
10. In seiner Replik vom 16. September 2019 hielt der Beschwerdeführer an
seinen Anträgen fest und vertiefte seine Argumentation.
11. Der Beschwerdegegner verzichtete am 19. September 2019 auf die
Einreichung einer Duplik.
12. Am 17. Oktober 2019 reichte der Beschwerdegegner das Schreiben des
SEM vom 15. Oktober 2019 betreffend Gesuch um Ausstellung eines
Passes für den Beschwerdeführer ein. Darin wurde festgehalten, dass die
Voraussetzungen für die Ausstellung des entsprechenden Dokuments
nicht erfüllt seien. Der Beschwerdeführer gelte nicht als schriftenlos und
es sei ihm möglich und zumutbar, sich weiterhin intensiv und zielführend
bei den zuständigen Behörden seines Heimatstaates in der Schweiz um
die Ausstellung eines heimatlichen Reisepasses zu bemühen.
13. Mit Schreiben vom 18. November 2019 orientierte der Beschwerdeführer
das Gericht darüber, dass er weitere Anstrengungen betreffend die
Ausstellung eines eritreischen Reisepasses unternommen habe und
solche auch weiterhin unternehmen werde.
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14. Der Beschwerdegegner verzichtete am 22. November 2019 auf eine
weitere Stellungnahme.
Auf die weiteren Ausführungen in den Rechtsschriften und im
angefochtenen Entscheid wird, soweit erforderlich, im Rahmen der
Erwägungen eingegangen.

II. Das Gericht zieht in Erwägung:
1.1. Gemäss Art. 49 Abs. 1 lit. c des Gesetzes über die
Verwaltungsrechtspflege (VRG; BR 370.100) beurteilt das
Verwaltungsgericht Beschwerden gegen Entscheide der kantonalen
Departemente, soweit diese nicht nach kantonalem oder eidgenössischem
Recht endgültig sind oder bei einer anderen Instanz angefochten werden
können. Die vorliegend angefochtene Departementsverfügung vom 29.
Mai 2019 ist weder endgültig noch kann sie bei einer anderen Instanz
angefochten werden. Damit stellt sie ein taugliches Anfechtungsobjekt für
ein Verfahren vor dem Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden dar.
Als Adressat der angefochtenen Verfügung ist der Beschwerdeführer
berührt und weist ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder
Änderung auf (Art. 50 Abs. 1 VRG). Auf die zudem frist- und formgerecht
eingereichte Beschwerde (Art. 52 Abs. 1 sowie Art. 38 Abs. 1 und 2 VRG)
ist somit einzutreten.
1.2. Das Rechtsbegehren ist mit dem Passus "Die Verfügung vom 29. Mai
2019 sei teilweise aufzuheben und dem Beschwerdeführer die
Aufenthaltsbewilligung im Rahmen von Art. 84 Abs. 5 AuG zu erteilen" mit
Blick auf die verlangte Teilaufhebung nicht präzise. Allerdings mangelt es
schon im Dispositiv des angefochtenen Entscheids an Präzision (Ziff. 1:
Die Beschwerde wird im Sinne der Erwägungen teilweise gutgeheissen
und die angefochtene Verfügung des AFM vom 11. Juni 2018 aufgehoben,
vgl. beschwerdegegnerische Akten [Bg-act.] II/11). Jedenfalls erscheint
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erkennbar, dass der Beschwerdeführer die vom Beschwerdegegner in
Abweichung zum angefochtenen Entscheid des AFM getroffene
Feststellung, er erfülle die Härtefallkriterien gemäss Art. 31 Abs. 1 der
Verordnung über Zulassung, Aufenthalt und Erwerbstätigkeit (VZAE; SR
142.201) in Verbindung mit Art. 58a des Bundesgesetzes über die
Ausländerinnen und Ausländer und über die Integration (Ausländer- und
Integrationsgesetz, AIG; SR 142.20), nicht anfechten möchte. Der
Streitgegenstand ist damit im vorliegenden Beschwerdeverfahren die
Feststellung des Beschwerdegegners, dem Beschwerdeführer sei es
möglich und zumutbar, bei den eritreischen Behörden in der Schweiz
einen gültigen Reisepass beizubringen.
2.1. Der Beschwerdeführer hält die Passbeschaffung bei den eritreischen
Behörden in der Schweiz für unmöglich und unzumutbar. Unmöglich sei
die Beschaffung, weil die eritreischen Behörden in willkürlicher Art und
Weise eine Anhörung sowie eine Terminvergabe an ihn verweigerten. Die
Unzumutbarkeit der Passbeschaffung ergebe sich aus der Tatsache, dass
bei der Beantragung eines Passes für die Inanspruchnahme der
konsularischen Leistungen die Abgabe einer sogenannten
"Reueerklärung" verlangt werde. In dieser müsse der eritreische
Staatsangehörige sich schuldig bekennen, durch das unerlaubte
Verlassen des Landes und die Nicht-ableistung des Nationaldienstes eine
Straftat begangen zu haben, und die dafür noch festzusetzende Strafe
akzeptieren. Die Abgabe dieser Erklärung komme einem
Schuldanerkenntnis gleich, unabhängig davon, ob die betroffene Person
tatsächlich unerlaubt das Land verlassen habe oder nicht. Die mit dieser
Erklärung verbundenen Konsequenzen seien für den Betroffenen
unzumutbar. Für den Unterzeichner der Reueerklärung sei nicht absehbar,
welche konkreten Strafen ihm drohten. Weiter müsse im Zuge der
Passbeschaffung neben der Reueerklärung auch eine verpflichtende
Erklärung zur Entrichtung einer sogenannten "Diasporasteuer" in der
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Höhe von 2 % unterzeichnet werden. Die Steuer könne auch rückwirkend
eingefordert werden.
2.2. Der Beschwerdegegner stellt sich auf den Standpunkt, dass sich der
Beschwerdeführer mit seiner Argumentation auf seine Schriftenlosigkeit
berufe. Die Beurteilung, ob eine solche vorliege, falle aber in die
Zuständigkeit des SEM. Zudem sei bis heute in der Schweiz weder
politisch noch völkerrechtlich noch strafrechtlich verbindlich festgestellt
worden, dass die Erhebung der Diasporasteuer durch den eritreischen
Staat nicht zu akzeptieren wäre, weshalb dadurch die Beschaffung von
heimatlichen Dokumenten nicht grundsätzlich verunmöglicht würde.
Ausserdem sei fraglich, ob der Beschwerdeführer den "letter of regret"
überhaupt zu unterzeichnen habe, sei er doch weder Refraktär noch
Deserteur, da er das Land vor dessen Unabhängigkeit im Jahr 1993 legal
Richtung Äthiopien verlassen habe. Weiter scheine er exilpolitisch nicht
aktiv gewesen zu sein.
3. Das SEM kann einer schriftenlosen ausländischen Person
Reisedokumente ausstellen (Art. 59 Abs. 1 AIG i.V.m. Art. 4 Abs. 2 der
Verordnung über die Ausstellung von Reisedokumenten für ausländische
Personen [RDV; SR 143.5]). Als schriftenlos im Sinne dieser Verordnung
gilt gemäss Art. 10 Abs. 1 RDV eine ausländische Person, die keine
gültigen Reisedokumente ihres Heimat- oder Herkunftsstaates besitzt, und
von der nicht verlangt werden kann, dass sie sich bei den zuständigen
Behörden ihres Heimat- oder Herkunftsstaates um die Ausstellung oder
Verlängerung eines Reisedokuments bemüht (lit. a), oder für welche die
Beschaffung von Reisedokumenten unmöglich ist (lit. b). Als unmöglich im
Sinne dieser Bestimmung gilt die Beschaffung eines Reisepapiers
grundsätzlich nur dann, wenn sich die ausländische Person bei den
Behörden ihres Heimatstaates um einen Reisepass bemüht, dessen
Ausstellung aber ohne zureichende Gründe verweigert wird (zum Ganzen
siehe BVGE 2014/23 E.5.3-5.4). Die Ausstellung von Reise- und
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Identitätspapieren liegt in der Kompetenz des jeweiligen Heimatstaates.
Diesem kommt bei der Ausübung seiner Pass-hoheit ein erheblicher
Gestaltungsspielraum zu, den es zu respektieren gilt (vgl. Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts F-6281/2016 vom 17. Mai 2018 E.4.2 mit
Hinweis).
4.1. Soweit der Beschwerdeführer betreffend die Beschaffung eines
heimatlichen Reisepasses eine willkürliche Verhinderung oder
Verschleppung des Prozederes durch die zuständigen eritreischen
Behörden in der Schweiz geltend macht, liegen nach Ansicht des
streitberufenen Gerichts zu wenig konkrete Anhaltspunkte oder Belege im
Recht. Der Beschwerdeführer hat im vorinstanzlichen Verfahren
vorgebracht, die eritreische Botschaft habe ihm die Ausstellung eines
Reisepasses im Jahr 2012 nachweislich verweigert, da er die
Diasporasteuer von 2 % seiner Einnahmen nicht geleistet habe. In seiner
Replik im vorliegenden Beschwerdeverfahren hat er zudem seine
(bescheidenen) finanziellen Verhältnisse aufgelistet, um darzulegen, dass
er die Diasporasteuer nicht bezahlen könne. Aus den vorliegenden
Verfahrensakten erschliesst sich aber nicht, in welcher Höhe und über
welchen Zeitraum (rückwirkend) diese Diasporasteuer konkret erhoben
würde. Somit ist es auch nicht möglich, über die Zumutbarkeit der Leistung
derselben zu befinden. Ausserdem trifft die Bemerkung des
Beschwerdegegners zu, dass die Erhebung dieser Steuer weder aus
politischer, völkerrechtlicher noch strafrechtlicher Sicht unzulässig wäre.
Allein aus der Tatsache, dass der Beschwerdeführer diese Steuer nicht
bezahlen will, kann er nach Auffassung des angerufenen Gerichts nichts
zu seinen Gunsten ableiten.
4.2. Auch die weitere Argumentation des Beschwerdeführers, die von den
eritreischen Behörden in der Schweiz geforderte Unterzeichnung eines
"letter of regret" könne bei einer allfälligen Rückweisung zu einer
Verletzung von Menschenrechten führen, stellt keinen Grund dar, um von
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einer Unzumutbarkeit der Beschaffung von Reisedokumenten zwecks
Offenlegung der Identität auszugehen, welche gemäss Art. 13 und 89 bzw.
90 AIG für eine Bewilligungserteilung und -verlängerung in der Schweiz
notwendig ist. Dabei ist (zu Gunsten des Beschwerdeführers) von
Relevanz, dass er sich vor der Unabhängigkeit von Eritrea im Jahr 1993
nach Addis Abeba (Äthiopien) begab und somit nicht illegal aus seiner
Heimat ausgereist ist und er nirgends geltend macht, in Äthiopien oder in
der Schweiz in irgendwelche gegen Eritrea gerichteten
regierungskritischen Tätigkeiten involviert gewesen zu sein.
4.3. Insgesamt hat sich der Beschwerdegegner korrekterweise auf die
Lagebeurteilung des SEM gestützt, welches fallbezogen im Jahr 2012 und
während des Schriftenwechsels im vorliegenden Beschwerdeverfahren
verbindlich – da unangefochten in Rechtskraft erwachsen – festgestellt
hat, dass es dem Beschwerdeführer möglich und zumutbar sei, sich
weiterhin intensiv, zielführend und insbesondere nachweislich bei den
zuständigen Behörden seines Heimatstaates in der Schweiz um die
Ausstellung eines heimatlichen Reisepasses zu bemühen; sollte der
Beschwerdeführer hierfür die beim SEM hinterlegte eritreische
Identitätskarte benötigen, könne diese auf schriftliche Anfrage hin
vorübergehend an ihn ausgehändigt werden (vgl. Bg-act. I/75, I/76 und
I/157). Dieser Eindruck wird ausserdem unterstützt durch den Hinweis des
Beschwerdeführers in seiner Stellungnahme vom 18. November 2019, in
welcher er Folgendes ausführte: "(...) Mit erneutem Anruf vom 11.
November 2019 (Beweis: Beilage 2) gab ein Mitarbeiter der Eritreischen
Botschaft an, dass die eritreische Identitätskarte hierfür erforderlich sei –
anderweitige Dokumente seien nicht erforderlich. Die eritreische
Identitätskarte wird nun beim SEM angefragt (Beweis: Beilage 3) (...)".
5. Im Ergebnis erweist sich die angefochtene Departementsverfügung des
Beschwerdegegners vom 29. Mai 2019 als rechtens, was zur Bestätigung
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derselben und zur Abweisung der dagegen erhobenen Beschwerde des
Beschwerdeführers vom 25. Juni 2019 führt.
6. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten gestützt auf
Art. 73 Abs. 1 VRG dem Beschwerdeführer aufzuerlegen. Die
Staatsgebühr wird im Rahmen von Art. 75 Abs. 2 VRG auf CHF 1'500.--
festgesetzt. Dem Beschwerdegegner steht gemäss Art. 78 Abs. 2 VRG
keine Parteientschädigung zu, da er lediglich in seinem amtlichen
Wirkungskreis obsiegte.