Decision ID: ae299b74-03c5-55a4-bdf0-65e547131481
Year: 2017
Language: it
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Fatti:
A.
In data 11 luglio 2008 l’Ufficio federale delle strade (di seguito: USTRA) ha
inoltrato al Dipartimento federale dell’ambiente, dei trasporti, dell’energia e
della comunicazione (di seguito: DATEC) la richiesta d’approvazione dei
piani per la riorganizzazione dello svincolo autostradale di Mendrisio sulla
A2 di Mendrisio, dal km 6.167 al km 10.32 (corsia Sud-Nord), dal km 8.220
al km 6.167. Dal 19 agosto 2008 aI 19 settembre 2008 il progetto è stato
sottoposto all’inchiesta pubblica mediante pubblicazione presso i Comuni
toccati (a quel tempo: Mendrisio, Rancate e Ligornetto) e nel Foglio
Ufficiale del Cantone Ticino (FU 67/2008).
B.
La realizzazione del predetto progetto comporta l’espropriazione in via
definitiva o temporanea di vari fondi, tra cui la particella n. ***1 del Registro
fondiario definitivo (di seguito: RFD) del Comune di X._ (Sezione
Y._) di proprietà della società anonima A._, con sede a
Y._, come segue:
particella n. ***1 (di 11'477 m2)
 espropriazione definitiva di 396 m2;
 occupazione temporanea di 729 m2.
A._ è altresì proprietaria di altre quattro particelle confinanti, ossia
le particelle n. ***2 (31'390 m2), n. ***3 (coattiva di 1'777 m2), n. ***4
(759 m2) e n. ***5 (1'512 m2) RFD del Comune di X._ (Sezione
Y._). Tali fondi non sono tuttavia oggetto d’espropriazione. Le
predette particelle – compresa la particella n. ***1 – sono tutte inserite nel
comparto situato in località « Valera », compreso tra la strada cantonale
Mendrisio – Genestrerio, la linea ferroviaria Mendrisio-Stabio e la
semiautostrada A394 Mendrisio-Stabio.
C.
Con decisione 31 ottobre 2011, il DATEC ha evaso le opposizioni al
progetto ai sensi dei considerandi e le domande ai sensi degli artt. 7-10
della legge federale del 20 giugno 1930 sulla espropriazione (LEspr,
RS 711) e approvato i piani del progetto esecutivo. Nove opposizioni sono
state trasmesse per evasione delle pretese espropriative alla Commissione
federale di stima del 13° Circondario, Cantone Ticino e Grigioni (di seguito:
CFS).
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La predetta decisione è poi stata confermata su ricorso dal Tribunale
amministrativo federale con sentenza A-6547/2011 del 22 ottobre 2013.
D.
Con decisione 17 agosto 2012, il Presidente della CFS ha aperto la
procedura di stima per l’acquisizione dei diritti necessari alla realizzazione
delle opere e ha composto il collegio giudicante.
E.
L’anticipata immissione in possesso è stata concessa, salvo un’eccezione,
da tutti gli espropriati. Per i casi nei quali non sono stati raggiunti accordi,
la CFS ha effettuato le udienze di conciliazione il 2 maggio 2013 e i
sopralluoghi il 12 febbraio 2014. Alle parti è stata concessa la facoltà di
presentare memorie conclusive scritte.
F.
Durante l’udienza di conciliazione tenutasi il 2 maggio 2013, per quanto
concerne la particella n. ***1 RFD del Comune di X._ (Sezione
Y._), l’USTRA – in qualità di espropriante – ha proposto l’indennità
usuale per terreni agricoli di 20 franchi/m2, mentre A._ – parte
espropriata – ha chiesto l’indennità di 600 franchi/m2.
G.
Con decisione 25 settembre 2015, la CFS ha considerato la particella
n. ***1 RFD del Comune di X._ (Sezione Y._) come ubicata
nella zona di pianificazione (di seguito: ZP) – zona di edificazione del
comparto « Valera » (elaborazione variante di piano regolatore). Essendosi
già pronunciata sullo statuto giuridico delle particelle che si trovano
all’interno del comparto « Valera » nell’ambito di una procedura anteriore –
con decisione 22 febbraio 2013 poi confermata dal Tribunale amministra-
tivo federale con sentenza A-1586/2013 del 23 luglio 2014 – la CFS ha
ritenuto che, tenuto conto del dies aestimandi fissato al 2 maggio 2013, le
sue precedenti considerazioni erano valide anche nel caso specifico della
particella n. ***1. La CFS ha dunque ribadito che nelle Schede di Piano
direttore (di seguito: PD) – e meglio nella Scheda di PD R7, all’epoca del
dies aestimandi con grado di consolidamento intermedio (« risultato
intermedio ») – la zona « Valera » veniva qualificata di Polo di sviluppo
economico (di seguito: PSE), di modo che tenuto conto del suo enorme
potenziale di riconversione, si poteva partire dal presupposto che la stessa
avrebbe acquisito un carattere industriale e artigianale e dunque prendere
come riferimento le tabelle dell’Ufficio di statistica del Cantone Ticino (di
seguito: USTAT) che più si avvicinano alla loro funzionalità mista, nell’ottica
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di un miglior uso futuro. La CFS ha sancito che la particella n. ***1 andava
dunque considerata alla stregua dei terreni industriali-artigianali, sicché
andava presa in considerazione la media ponderata su 4 anni/8 anni pari
a 350 franchi/m2 dei dati relativi alle vendite di terreni industriali-artigianali.
La CFS ha pertanto fissato l’indennità per l’espropriazione parziale
definitiva di 396 m2 della particella n. ***1 a 138'600 franchi (= 350 fr./m2 x
396 m2). Per le spese cagionate dall’espropriazione, essa ha poi
riconosciuto un’indennità di ripetibili di 10'962 franchi (IVA inclusa).
H.
Avverso la predetta decisione, l’USTRA (di seguito: ricorrente) –
rappresentato dalla Repubblica e Cantone Ticino, Sezione amministrativa
immobiliare – ha presentato ricorso il 28 ottobre 2015 dinanzi al Tribunale
amministrativo federale.
In sunto, il ricorrente contesta il calcolo dell’indennità di espropriazione, in
quanto ritiene che sarebbe a torto che la CFS avrebbe preso in conside-
razione le transazioni relative ai terreni industriali e edificabili, allorquando
al dies aestimandi fissato al 2 maggio 2013 – e anche in precedenza – lo
statuto giuridico della particella n. ***1 RFD del Comune di X._
(Sezione Y._), ubicata nel comparto « Valera », non sarebbe (mai)
stato quello di zona edificabile. Contestando l’applicabilità del piano
regolatore (di seguito: PR) del 1983 che attribuiva il comparto « Valera »
alla zona industriale J2 – PR che essendo contrario al diritto federale in
materia di pianificazione del territorio, sarebbe poi decaduto il 1° gennaio
1988 e in ogni caso abrogato nel 2002 –, il ricorrente ritiene infatti che vi
sarebbe attualmente un vuoto pianificatorio.
A suo avviso, sarebbe a torto che la CFS avrebbe tenuto conto della
scheda di PD R7 nella sua versione del 2009, inserente il comparto
« Valera » nel PSE: tale scheda avrebbe infatti solo un grado di « risultato
intermedio », pertanto non definitivo e non sicuro. Nella sua analisi, la CFS
avrebbe invero dovuto tenere conto della revisione della legge federale del
22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (LPT, RS 100) adottata dal
Parlamento già il 15 giugno 2012 e sancente una moratoria di 5 anni
nonché l’esplicito ordine di ridimensionamento delle zone edificabili,
confermata in votazione dal popolo il 3 marzo 2013. Proprio tenuto conto
di detta revisione, la proposta di variante di PR del 17 dicembre 2013 –
attribuente il comparto « Valera » al PSE – sarebbe stata considerata
inattuabile il 1° dicembre 2014 dal Dipartimento del territorio del Cantone
Ticino nel suo esame preliminare, in quanto non conforme alla LPT,
circostanza non ritenuta dalla CFS. Tutti questi elementi proverebbero che
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l’ipotesi di miglior uso futuro prospettato dalla CFS invero non sarebbe
concreta o realizzabile, bensì smentita dall’attuale evoluzione in materia di
pianificazione del territorio e di ridimensionamento delle zone edificabili.
Per questi motivi, il ricorrente ha postulato la riforma del punto n. 1-l della
decisione impugnata, nei seguenti termini:
« La Confederazione svizzera, Ufficio federale delle strade (USTRA),
Bellinzona, deve versare, nei modi e termini previsti dalla legge (art. 88 e
89 LEspr) la seguente indennità di espropriazione:
alla A._, Y._
 al valore non esorbitante ex art. 66 LDFR sino ad un massimo di CHF 20.-
- il mq a titolo di indennità per l’espropriazione definitiva parziale di 396 mq
della particella n. ***1 RFD di X._, Sezione di Y._, oltre
interessi del 1.75% a partire dal 2 giugno 2015;
 CHF 10'692.-- a titolo d’indennità complessiva per ripetibili (IVA inclusa) ».
I.
Con scritto 5 novembre 2015, la CFS ha trasmesso l’incarto e rinunciato a
presentare osservazioni, riconfermandosi nella propria decisione.
J.
Con osservazioni 8 febbraio 2016, A._, Y._ (di seguito:
controparte) – per il tramite del suo patrocinatore – ha postulato il rigetto
del predetto ricorso.
In sostanza, chiedendo la conferma della decisione impugnata, la contro-
parte sostiene che la particella n. ***1 RFD del Comune di X._
(Sezione Y._) sarebbe sempre appartenuta alla zona edificabile,
come risulterebbe dal PR del 1983 mai stato abrogato per quanto concerne
il comparto « Valera » e tutt’ora in vigore. La zona di pianificazione adottata
il 7 maggio 2007 dal Municipio di Rancate per una durata di 5 anni, poi
prorogata per un ulteriore periodo di 2 anni, sarebbe ora decaduta. Essa
ritiene che detto fondo sarebbe stato utilizzato per decenni a fini industriali-
commerciali in modo intensivo ed ininterrotto, dapprima quale deposito di
idrocarburi, poi riutilizzata per fini industriali, artigianali e commerciali, per
stessa concessione del Dipartimento del territorio del Canton Ticino. Detto
fondo, come i suoi altri fondi, sarebbero perfettamente e ottimamente
urbanizzati. Come facilmente dimostrabile mediante un sopralluogo e la
documentazione pertinente, il comparto « Valera » non sarebbe infatti più
un’area verde di pregio, bensì un’area persino servita da uno specifico
raccordo ferroviario privato.
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La scheda di PD R7 vigente al momento del dies aestimandi inserirebbe il
comparto « Valera » nel PSE. In tale contesto, la particella n. ***1
risulterebbe inserita proprio nella zona intensiva e più pregiata denominata
« Area strategica per attività con ricadute socioeconomiche regionali »,
sicché vi sarebbe una concreta possibilità di miglio uso futuro. La
controparte, contestando l’asserito sovradimensionamento della zona
edificabile in rapporto al comparto « Valera », ritiene poi che determinante
sarebbe la situazione al dies estimandi, sicché eventuali peggioramenti –
qui non comprovati – della situazione della particella n. ***1 o modifiche
della LPT non entrerebbero in linea di conto. A suo avviso, nessun studio
pianificatorio escluderebbe in seguito l’ipotesi edificatoria.
K.
Con replica 3 maggio 2016, il ricorrente ha contestato quanto sancito dalla
controparte, sottolineando che la particella n. ***1 RFD del Comune di
X._ (Sezione Y._) non avrebbe mai fatto parte della zona
edificabile, il relativo PR del 1983 non essendo mai stato conforme alla
LPT, sicché sarebbe stato completamente abrogato con la revisione
globale del 2002, così come risulterebbe dal parere 25 aprile 2016 allestito
dallo stesso Dipartimento del territorio del Cantone Ticino. Il ricorrente
sottolinea poi che, conformemente alla modifica della LPT in vigore dal
1° maggio 2014, la scheda di PD R7 sarebbe stata modificata, nel senso
che il comparto « Valera » sarebbe stato stralciato dal PSE, sicché ogni
ipotesi di miglior uso futuro risulterebbe inesistente. Attualmente la scheda
PD R7 avrebbe valore di « dato acquisito ». A mente del ricorrente, la CFS
non poteva ignorare l’obbligo di ridimensionamento implicito sancito dalla
giurisprudenza prima del dies aestimandi e poi codificato con l’art. 15
cpv. 2 LPT. Sarebbe a torto che la CFS si sarebbe fondata sulla scheda PD
R7 con valore di « risultato intermedio », in quanto anche se confermato,
la concretizzazione di una zona edificabile avrebbe comunque necessitato
l’adozione di un piano di utilizzazione. La particella n. ***1 non potrebbe
pertanto essere indennizzata per un miglior uso futuro che di fatto non
possiede, non essendo un terreno edificabile.
L.
Con duplica 15 maggio 2017, la controparte ha contestato la replica del
ricorrente, in particolare il contenuto del parere 25 aprile 2016 del Diparti-
mento del territorio del Cantone Ticino. In sostanza, la controparte ritiene
che per la qualifica dello statuto giuridico della particella n. ***1 è la
situazione alla data determinante del 2 maggio 2013, sicché le conside-
razioni del ricorrente riferite a dei cambiamenti legislativi o a delle decisioni
intervenuti successivamente sarebbero qui irrilevanti. Fondandosi sul
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parere del B._ del 21 marzo 2015, la controparte ha ribadito la
conformità del PR comunale del 1983 alla LPT che inserisce la particella
n. ***1 RFD del Comune di X._ (Sezione Y._) nella zona
edificabile. Detta particella, servita direttamente dal raccordo ferroviario
privato e dalla strada cantonale nonché dall’accesso all’autostrada e alla
superstrada, sarebbe stata completamente urbanizzata e edificata quale
deposito petrolifero. Nonostante la vigenza di una ZP al dies aestimandi,
la concreta possibilità di un mantenimento del fondo in zona edificabile
sarebbe certamente stata molto probabile, nella misura in cui la particella
n. ***1 sarebbe inserita nella zona edificabile sia nel Piano direttore
cantonale (addirittura PSE) sia nella pianificazione regionale. Al dies
aestimandi il fondo avrebbe dunque disposto di oggettive e concrete
possibilità di miglior uso per l’insediamento di attività economiche.
M.
Ulteriori fatti e argomentazioni verranno ripresi, per quanto necessario, nei
considerandi in diritto del presente giudizio.

Diritto:
1.
1.1 Il Tribunale amministrativo federale è competente per decidere il
presente gravame giusta gli artt. 1 e 31 segg. LTAF, in relazione con
l’art. 77 cpv. 1 LEspr. Giusta l’art. 77 cpv. 2 LEspr, fatte salve disposizioni
contrarie contenute nella LEspr stessa, alla procedura di ricorso davanti al
Tribunale amministrativo federale si applica la LTAF e quindi, in base al
rinvio di cui all’art. 37 LTAF, la PA.
1.2 Pacifica è la legittimazione ricorsuale del ricorrente. Essendo
l’espropriante e il destinatario della decisione 25 settembre 2015 della CFS
qui impugnata, che gli impone di versare alla controparte un indennizzo
superiore a quanto da esso proposto, il ricorrente risulta infatti direttamente
toccato e ha pertanto un interesse a che la stessa venga annullata
(cfr. art. 78 cpv. 1 LEspr; art. 48 cpv. 1 PA). Detta decisione è poi stata
impugnata con atto tempestivo (cfr. art. 22 segg. PA, art. 50 PA), nel
rispetto delle esigenze di forma e di contenuto previste dalla legge
(cfr. art. 52 PA). Il ricorso è dunque ricevibile in ordine e deve essere
esaminato nel merito.
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Pagina 8
2.
2.1 Con ricorso al Tribunale amministrativo federale possono essere
invocati la violazione del diritto federale, l’accertamento inesatto o incom-
pleto di fatti giuridicamente rilevanti nonché l’inadeguatezza (cfr. art. 49 PA;
cfr. MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesver-
waltungsgericht, 2a ed. 2013, n. 2.149).
2.2 Lo scrivente Tribunale non è vincolato né dai motivi addotti (cfr. art. 62
cpv. 4 PA) né dalle considerazioni giuridiche della decisione impugnata, né
dalle argomentazioni delle parti (cfr. DTAF 2007/41 consid. 2;
MOOR/POLTIER, Droit administratif, vol. II, 3a ed. 2011, no. 2.2.6.5,
pag. 300). I principi della massima inquisitoria e dell’applicazione d’ufficio
del diritto sono tuttavia limitati: l’autorità competente procede difatti sponta-
neamente a constatazioni complementari o esamina altri punti di diritto solo
se dalle censure sollevate o dagli atti risultino indizi in tal senso (cfr. DTF
122 V 157 consid. 1a; 121 V 204 consid. 6c; DTAF 2007/27 consid. 3.3).
2.3 Nella giurisprudenza e nella dottrina è ammesso che l’autorità
giudiziaria di ricorso – anche se dispone di un potere di cognizione
completo – eserciti il suo potere d’apprezzamento con riserbo qualora si
tratti di questioni legate strettamente a delle circostanze di fatto o a
questioni tecniche (cfr. DTAF 2008/23 consid. 3.3). Quando si devono
giudicare questioni tecniche speciali per le quali l’autorità di prima istanza
dispone di conoscenze specifiche, l’autorità di ricorso non si discosterà
pertanto senza validi motivi dall’apprezzamento di chi l’ha preceduta
(cfr. DTF 133 II 5 consid. 3; 131 II 680 consid. 2.3.2; sentenza del TAF A-
7836/2008 del 21 dicembre 2011 consid. 3; cfr. MOSER/BEUSCH/KNEU-
BÜHLER, op. cit., n. 2.154 segg.).
3.
Nel caso in disamina, il ricorrente – qui parte espropriante – contesta il
calcolo dell’indennità concessa dall’autorità inferiore alla controparte – qui
parte espropriata – per l’espropriazione parziale definitiva della particella
n. ***1 RFD del Comune di X._ (sezione Y._), in quanto
ritiene che sarebbe a torto che quest’ultima avrebbe qualificato detta
particella di fondo a carattere edificabile/industriale, allorquando ciò non
sarebbe invero il caso. In sunto, tenendo conto dell’assenza di miglior uso
futuro risultante dalle circostanze al dies aestimandi e successive a detta
data, segnatamente della revisione della LPT che escluderebbe la crea-
zione di nuove zone edificabili, la particella n. ***1 inserita nel « comparto
Valera » risulterebbe non edificabile, sicché andrebbe indennizzata al
valore usuale dei fondi agricoli non superiore a 10 franchi/m2.
http://links.weblaw.ch/BVGE-2008/23 http://links.weblaw.ch/DTF-133-II-35 http://links.weblaw.ch/DTF-131-II-680
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In tale evenienza, dopo aver richiamato i principi applicabili alla presente
fattispecie (cfr. consid. 3.1 del presente giudizio), si tratterà dunque di
determinare se il metodo di calcolo adottato dalla CFS è corretto, ossia se
al dies aestimandi, tenuto conto delle peculiarità del caso e delle norme
applicabili, la CFS poteva qualificare la particella n. ***1 di fondo a carattere
industriale/artigianale, ritenendo la sussistenza di un suo miglior uso futuro
(cfr. consid. 3.2 del presente giudizio). Di riflesso, andrà poi stabilito se
l’indennità d’espropriazione concessa alla controparte è adeguata e
proporzionata (cfr. consid. 3.3 del presente giudizio).
3.1
3.1.1 Giusta l’art. 16 LEspr, l’espropriazione non può aver luogo che verso
piena indennità. Nell’esame del patrimonio dell’espropriato, l’indennità non
deve condurre né ad un impoverimento né ad un arricchimento. Essa deve
collocare l’espropriato in una situazione economicamente equivalente a
quella di cui avrebbe beneficiato senza l’espropriazione (cfr. DTF 95 I 453
consid. 2; 93 I 554 consid. 3; sentenze del TAF A-6674/2014 del 7 dicem-
bre 2015 consid. 6.1; A-4906/2014 del 3 maggio 2017 consid. 4.1.1; A-
3440/2012 del 21 gennaio 2014 consid. 5.1.1; A-8536/2010 del 10 novem-
bre 2013 consid. 7; HESS/WEIBEL, Das Enteignungsrecht des Bundes,
vol. I, 1986, n. 4 ad art. 16 LEspr; PIERRE MOOR, Droit administratif, vol. III,
1992, pag. 413).
3.1.2 Giusta l’art. 19 LEspr, nel fissare l’indennità devono essere tenuti in
conto tutti i pregiudizi subiti dall’espropriato per effetto dell'estinzione o
della limitazione dei suoi diritti. L’indennità comprende quindi (lett. a)
l’intero valore venale del diritto espropriato; (lett. b) inoltre, nel caso di
espropriazione parziale di un fondo o di più fondi economicamente
connessi, l’importo di cui il valore venale della frazione residua viene ad
essere diminuito; (lett. c) l’ammontare di tutti gli altri pregiudizi subiti
dall’espropriato, in quanto essi possano essere previsti, nel corso ordinario
delle cose, come una conseguenza dell’espropriazione.
3.1.3 Il diritto all’indennizzo presuppone tuttavia un pregiudizio per il quale
sussiste un nesso di causalità naturale e adeguata con la soppressione, la
modifica, il trasferimento del diritto espropriato (cfr. MOOR, op. cit.,
pag. 415; ZEN-RUFFINEN/GUY-ECABERT, Aménagement du territoire,
construction, expropriation, 2001, n. 1137; RAPHAËL EGGS, Les « autres
préjudices » de l'expropriation, 2013, n. 649 e segg.). Secondo il corso
ordinario delle cose e dell’esperienza generale della vita, l’espropriazione
deve essere propria a produrre un effetto del genere di quello che si è
realizzato. Il mancato reddito è indennizzato soltanto nella misura in cui,
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Pagina 10
senza l’espropriazione, lo stesso si sarebbe realizzato con certezza, o
almeno con alta verosimiglianza. Una semplice probabilità o aspettativa,
fondata su delle considerazioni congiunturali o economiche, o su delle
previsioni future senza fondamenti precisi, non basta (cfr. ZEN-RUFFI-
NEN/GUY-ECABERT, op. cit., n. 1138). In assenza di detto nesso di causalità,
per l’espropriato non sussiste pertanto alcun diritto all’indennizzo
(cfr. sentenze del TAF A-6674/2014 del 7 dicembre 2015 consid. 6.3; A-
4906/2014 del 3 maggio 2017 consid. 4.1.4; A-1586/2013 del 23 luglio
2014 consid. 5.5.3; A-8333/2010 del 29 aprile 2013 consid. 3.4).
L’esigenza di un nesso di causalità si applica altresì allorquando un’espro-
priazione parziale genera la perdita o la diminuzione dei vantaggi di fatto
di cui beneficiava la frazione residua del fondo ai sensi dell’art. 22 cpv. 2
LEspr. In questo caso, secondo il Tribunale federale, l’espropriazione deve
apparire come la condizione senza la quale la perdita o la diminuzione del
vantaggio non si sarebbe verificata (cfr. sentenze del TAF A-4906/2014 del
3 maggio 2017 consid. 4.1.4; A-8333/2010 del 29 aprile 2013 consid. 3.4;
GRISEL, op. cit., pag. 731; ZEN-RUFFINEN/GUY-ECABERT, op. cit., n. 1137).
3.1.4 Ai fini del calcolo dell'indennità espropriativa, giusta l’art. 19bis cpv. 1
LEspr, la data determinante (dies aestimandi) è quella dell’udienza di
conciliazione. Detta data fissa le circostanze di fatto e di diritto sulla base
delle quali la stima deve fondarsi. Essa concerne i tre elementi del pregiu-
dizio elencati all’art. 19 lett. a, b e c LEspr (cfr. DTF 134 II 152 consid. 11.2;
121 II 350 consid. 5d; sentenza del TAF A-6674/2014 del 7 dicembre 2015
consid. 6.4; ZEN-RUFFINEN/GUY-ECABERT, op. cit., n. 1167). La data deter-
minante fa stato non solo per stabilire la situazione di fatto del fondo
espropriato, ma anche per determinarne lo statuto giuridico. A codesto
principio va tuttavia fatta eccezione, se risulta che il regime pianificatorio, il
cui fondo soggiace, costituisce di per sé un effetto anticipato – poco importa
se favorevole o sfavorevole – dell’impresa dell’espropriante medesimo,
effetto da cui deve farsi astrazione in virtù dell’art. 20 cpv. 3 LEspr (cfr. DTF
134 II 49 consid. 12; 129 II 470 consid. 5; 119 Ib 366 consid. 3a con rinvii;
sentenza del TAF A-1586/2013 del 23 luglio 2014 consid. 5.4).
3.1.5
3.1.5.1 Per costante giurisprudenza, per stabilire il valore venale di un
terreno deve prevalere il metodo statistico-comparativo. Esso si fonda sul
confronto dei prezzi pagati per beni simili e in analoga situazione poco
prima del dies aestimandi (cfr. DTF 122 I 168 consid. 3a; sentenze del TF
1E.14/2006 del 6 agosto 2007 consid. 4.1; 1A.159/2001 del 16 aprile 2002
consid. 3.1). In base a questo metodo, all’espropriato viene riconosciuto
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l’importo che avrebbe oggettivamente potuto conseguire vendendo la parti-
cella espropriata sul libero mercato a un qualsiasi potenziale acquirente
(cfr. DTF 122 II 246 consid. 4; 122 II 337 consid. 5a;115 Ib 408 consid. 2c;
114 Ib 286 consid. 7; sentenze del TAF A-6674/2014 del 7 dicembre 2015
consid. 6.5.1; A-1586/2013 del 23 luglio 2014 consid. 5.5.1 con rinvii;
sentenza del TAF A-7495/2007 del 19 maggio 2009 consid. 3.1).
3.1.5.2 L’applicazione del metodo statistico-comparativo non presuppone
che i fondi considerati siano identici riguardo a situazione, dimensione,
qualità, grado di urbanizzazione e possibilità di sfruttamento. Occorre solo
che essi siano paragonabili. Di eventuali differenze (caratteristiche positive
o negative) delle particelle può essere infatti tenuto conto anche mediante
adeguamenti dei prezzi. Nella misura in cui presentino caratteristiche simili,
nemmeno occorre che le particelle siano ubicate nello stesso quartiere
(cfr. DTF 122 I 168 consid. 3a; 122 II 246 consid. 4; sentenza del TF
1A.28/2005 del 29 luglio 2005 consid. 2.2 seg.; sentenza del TAF A-
7495/2007 del 19 maggio 2009 consid. 3.2 con rinvii; ZEN-RUFFINEN/GUY-
ECABERT, op. cit., n. 1170 segg.). Dal profilo temporale è quindi di per sé
possibile considerare anche negozi giuridici precedenti l’anno della data
determinante (dies aestimandi) o che concernono fondi in situazioni e dalle
caratteristiche paragonabili ma ubicati in comparti territoriali più distanti o
eventualmente in Comuni vicini (cfr. sentenza del TF 1E.14/2006 del
6 agosto 2007 consid. 4.2 con rinvii). Anche la disponibilità limitata di
contrattazioni quale termine di paragone non basta infine a giustificarne
una mancata applicazione. A condizione che siano esaminati accurata-
mente e non risulti che circostanze insolite abbiano influito sulla conclusio-
ne di un contratto, anche singoli confronti possono permettere conclusioni
sul livello generale dei prezzi ed essere quindi presi in considerazione per
fissare l’indennità (cfr. DTF 122 I 168 consid. 3a; sentenza del TF
1A.28/2005 del 29 luglio 2005 consid. 2.3; sentenze del TAF A-6674/2014
del 7 dicembre 2015 consid. 6.5.2; A-1586/2013 del 23 luglio 2014
consid. 5.5.2 con rinvii; A-7495/2007 del 19 maggio 2009 consid. 3.2 con
rinvii; ZEN-RUFFINEN/GUY-ECABERT, op. cit., n. 1170 segg.).
3.1.5.3 Nella stima del valore venale devessi tenere equo conto altresì
delle possibilità di un miglior uso del fondo (art. 20 cpv. 1 LEspr), sempre
che siano, alla data determinante, realmente attuabili o perlomeno
imminenti (cfr. DTF 134 II 49 consid. 13.3; 129 II 470 consid. 6.1; sentenze
del TAF A-2338/2016 del 10 maggio 2017 consid. 7.2; A-6674/2014 del
7 dicembre 2015 consid. 6.5.3). Per contro, semplici offerte, prezzi discussi
durante le trattative o stabiliti da persone toccate dall’espropriazione e che
per essa reclamano un’indennità non costituiscono un valido termine di
A-6978/2015
Pagina 12
paragone ai fini della fissazione del risarcimento (cfr. DTF 122 I 168 con-
sid. 3c; sentenze del TAF A-6674/2014 del 7 dicembre 2015 consid. 6.5.3;
A-7495/2007 del 19 maggio 2009 consid. 5.2). Lo stesso vale altresì per i
valori estremi opposti, che si trovano ben al di sopra o al di sotto della
media, gli stessi potendo potenzialmente falsare il calcolo del valore medio
applicabile ad un determinato fondo. Detti valori, pur non potendo essere
del tutto esclusi a priori, vanno apprezzati con particolare riguardo
(cfr. sentenze del TAF A-6674/2014 del 7 dicembre 2015 consid. 6.5.3; A-
1586/2013 del 23 luglio 2014 consid. 5.5.3; HESS/WEIBEL, op. cit. n. 87 ad
art. 19 LEspr).
3.2
3.2.1 Come visto, per il calcolo dell’indennità espropriativa va, per principio,
presa in considerazione la situazione giuridica vigente per i fondi
espropriati al momento del dies aestimandi (cfr. consid. 3.1.4 del presente
giudizio), in casu il 2 maggio 2013. In altri termini, eventuali modifiche
successive dello statuto giuridico di un fondo o della legislazione in materia
di pianificazione del territorio intervenute durante la procedura di stima
dinanzi alla CFS non vengono di principio prese in considerazione nella
valutazione dell’indennità espropriativa, sia che la situazione del fondo
migliori, sia che la stessa peggiori. Con detta precisazione, lo scrivente
Tribunale rileva quanto segue riguardo alla situazione pianificatoria della
particella n. ***1 RFD del Comune di X._ (Sezione Y._).
3.2.1.1 Entrambe le parti sono concordi nel ritenere che il comprensorio
ove è ubicata la particella n. ***1 RFD del Comune di X._ (Sezione
Y._), in passato adibito a deposito di idrocarburi, all’epoca del dies
aestimandi si trovava nella zona di pianificazione del Comune di
X._ (Sezione Y._) entrata in vigore il 6 agosto 2007, la cui
validità prorogata fino al 6 agosto 2014 dal Consiglio di Stato del Cantone
Ticino è ora giunta a termine. In tale evenienza, per le superfici
appartenenti alla Sezione di Y._, ad eccezione di due limitate aree
attribuite alla zona industriale, per la restante parte vige apparentemente
un vuoto pianificatorio (cfr. doc. B prodotto dal ricorrente, pag. 4 seg.).
Ciò premesso, è qui doveroso precisare che la zona di pianificazione (ZP)
– ai sensi dell’art. 27 LPT – è una misura provvisionale avente quale scopo
quello di garantire (provvisoriamente) la pianificazione (così come è stata
concepita). Tale misura mira in particolare alla tutela della libertà
decisionale e pianificatoria delle autorità incaricate della pianificazione del
territorio, evitando che dei progetti di costruzione intralcino detta libertà.
Essa può altresì essere utilizzata allo scopo di garantire la realizzazione
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Pagina 13
degli obiettivi di protezione dell’ambiente o l’adozione di piani delle
infrastrutture (cfr. ALEXANDER RUCH, in: Aemissegger et al. [ed.], Commen-
taire pratique LAT, Planifier l’affectation, 2016 [di seguito: VLP-ASPAN],
n. 26 segg. ad art. 27 LPT; ZEN-RUFFINEN/GUY-ECABERT, op. cit., n. 451).
Di fatto, in virtù dell’art. 27 LPT, se i piani d’utilizzazione mancano o devono
essere modificati, l’autorità competente può stabilire zone di pianificazione
per comprensori esattamente delimitati per cinque anni al massimo,
all’interno delle quali nulla può essere intrapreso che possa rendere più
ardua la pianificazione dell’utilizzazione. Ciò è il caso per la particella in
oggetto, per la quale era prevista una riqualifica (cfr. sentenza del TAF A-
1586/2013 del 23 luglio 2014 consid. 6.2.2.1).
3.2.1.2 Ciò precisato, in presenza di una zona di pianificazione, all’epoca
della decisione impugnata l’autorità inferiore ha constatato che nelle
Schede di Piano direttore (PD) – e meglio nella Scheda di PD R7, all’epoca
del dies aestimandi e della decisione stessa, con grado di consolidamento
intermedio (« risultato intermedio ») – il comparto « Valera », ove è ubicata
la particella n. ***1 RFD del Comune di X._ (Sezione Y._)
veniva qualificato di Polo di sviluppo economico (PSE), di modo che tenuto
conto del suo enorme potenziale di riconversione, si poteva partire dal
presupposto che la predetta particella avrebbe acquisito un carattere
industriale e artigianale e dunque prendere come riferimento le tabelle
dell’USTAT che più si avvicinano alla loro funzionalità mista, nell’ottica di
un miglior uso futuro ai sensi dell’art. 20 cpv. 1 LEspr.
Ora, come il Tribunale ha già avuto modo di precisare in un precedente
giudizio, il comparto « Valera » nella scheda di PD R7 veniva testualmente
descritto come segue (cfr. sentenza del TAF A-1586/2013 del 23 luglio
2014 consid. 6.2.2.2):
« [...] Si tratta di un’area che per lungo tempo è stata adibita a deposito di
idrocarburi. Per il suo grande potenziale di riconversione, è considerata
strategica dal Concetto di organizzazione territoriale che supporta il Piano dei
trasporti del Mendrisiotto e Basso Ceresio (schede R5 e M5). Si tratta di una
superficie di importanti dimensioni (ca. 18 ha), direttamente interessata dalle
opere di riorganizzazione dello svincolo autostradale di Mendrisio, dal tracciato
stradale Mendrisio-Stabio-Gaggiolo, e dal progetto ferroviario Mendrisio-
Varese-Malpensa (TILO, v. scheda M7). L’area è attraversata dal fiume
Laveggio e la riconversione dovrà prevedere anche un’importante riqualifica in
termini naturalistici, paesaggistici e di svago [...] ».
Alla luce di quanto suesposto, è qui innegabile che all’epoca del dies
aestimandi l’autorità inferiore poteva ragionevolmente partire dal presup-
posto che il comparto « Valera » sarebbe stato oggetto di un miglior uso
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Pagina 14
futuro ai sensi dell’art. 20 cpv. 1 LEspr, lo stesso essendo stato qualificato
di PSE. Il grado di consolidamento « risultato intermedio » indica che si
tratta di « [...] attività non ancora coordinate ma che hanno raggiunto un
certo grado di approfondimento [...] » (in: < http://www4.ti.ch > Dipartimen-
to del territorio > Divisione dello sviluppo e della territorialità > Sezione dello
sviluppo territoriale > Approfondimenti e temi > Piano direttore cantonale >
Piano direttore > Schede > Grado di consolidamento > [ultima consulta-
zione 05.09.2017]). Non si tratta dunque più di mere ipotesi, bensì di attività
pianificate ancora da concretizzare. In tale situazione, la valutazione della
particella n. ***1 RFD del Comune di X._ (sezione Y._) della
CFS appare a priori corretta, sicché il Tribunale non intravvede alcun
motivo per discostarsene (cfr. consid. 2.3 del presente giudizio).
3.2.2 Come giustamente constato dal ricorrente, l’assetto pianificatorio del
comparto « Valera » è effettivamente stato completamente riconsiderato
dal Cantone Ticino a seguito dell’entrata in vigore in data 1° gennaio 2014
della modifica del 15 giugno 2012 dell’art. 15 LPT.
3.2.2.1 Più nel dettaglio, tale nuovo disposto – che riprende il principio
secondo cui le zone edificabili vanno definite in modo da soddisfare il
fabbisogno prevedibile per 15 anni (cfr. art. 15 cpv. 1 LPT) – prevede in
sostanza un obbligo di ridimensionamento delle zone edificabili sovradi-
mensionate (cfr. art. 15 cpv. 2 LPT), un obbligo di coordinamento delle
zone edificabili al di là dei confini comunali (cfr. art. 15 cpv. 3 LPT) e
soprattutto dei criteri cumulativi più severi per l’ulteriore assegnazione di
terreni alla zona edificabile (cfr. art. 15 cpv. 4 LPT), nonché l’elaborazione
da parte della Confederazione e dei Cantoni di direttive tecniche per
l’assegnazione di terreni alle zone edificabili (art. 15 cpv. 5 LPT; Messaggio
del 20 gennaio 2010 concernente la revisione parziale della legge sulla
pianificazione del territorio, FF 2010 931, 953 segg. [di seguito: Messaggio
LPT]; AEMISSEGER/KISSLING, VLP-ASPAN, n. 8 segg. ad art. 15 LPT;
ALEXANDRE FLÜCKIGER, La création et le dimensionnement des zones à
bâtir: enjeux et méthodes, in: Zufferey/Waldmann [ed.], Revision 2014 de
la loi sur l’aménagement du territoire. Faire du neuf avec du vieux?, 2015,
pag. 67 segg.). A seguito della predetta modifica, l’art. 38a LPT impone ai
Cantoni l’adattamento dei propri piani direttori ai requisiti di cui agli artt. 8
e 8a LPT entro 5 anni dalla sua entrata in vigore.
3.2.2.2 Nel suo esame preliminare del 1° dicembre 2014 il Dipartimento del
Territorio del Cantone Ticino ha sancito che non vi erano i presupposti per
destinare il comparto « Valera » alla zona edificabile, così come auspicato
dai Comuni di Ligornetto e Mendrisio (cfr. doc. B prodotto dal ricorrente).
http://www4.ti.ch/
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Tenuto conto della modifica dell’art. 15 LPT del 15 giugno 2012 imponente
ai Cantoni l’adattamento dei propri Piani direttori entro 5 anni dal 1° maggio
2014, in modo da stabilire le dimensioni complessive delle superfici inse-
diate, la loro distribuzione a livello cantonale e le misure atte a garantire il
coordinamento regionale della loro espansione, per quanto concerne il
comparto « Valera » il Dipartimento del Territorio ha infatti ritenuto quanto
segue (cfr. doc. B prodotto dal ricorrente, pag. 2 e pag. 17 seg.):
« [...] Dall’esame di merito [...], emerge in tutta evidenza, come attualmente
non siano date le condizioni per poter condividere e sostenere la proposta
formulata dal Municipio e questo con particolare riferimento alle destinazioni
del comparto D. Nella sostanza, e la questione qui è al momento cruciale, non
vi è la dimostrazione che oggi come oggi vi sia un fabbisogno urgente e
documentato affinché in questo comparto debba essere concretizzato un polo
di sviluppo economico e che questo debba essere realizzato a scapito delle
altre funzioni rivestite da questo comparto nevralgico per il territorio regionale.
Al Municipio va indubbiamente riconosciuto lo sforzo di aver cercato di
sviluppare una proposta intesa a conciliare le diverse vocazioni ed interessi che
si contendono l’uso di questo territorio, come pure di aver saputo far evolvere
in meglio le prime ipotesi formulate dai Municipi di Rancate e Ligornetto. Oggi
non sussistono le condizioni quadro per convalidare l’attribuzione del comparto
D alla zona edificabile nei termini qui esaminati, Il Dipartimento è pertanto
dell’avviso che in mancanza di un interesse prevalente per questo tipo di
destinazione si debba per i prossimi 15 anni privilegiare le altre funzioni del
territorio, siano esse in particolare quelle volte alla conservazione degli spazi
aperti liberi da costruzioni, rispettivamente quelle agricole e quelle per lo svago
di prossimità. Tenuto conto delle caratteristiche territoriali, comprensive del
tracciato del binario industriale, potrebbe essere in questa prima fase appurata
la possibilità di riorganizzare [...] ».
3.2.2.3 Le predette constatazioni del Dipartimento del territorio si sono
tuttavia concretizzate soltanto il 18 novembre 2015, allorquando il
Consiglio di Stato del Cantone Ticino ha formalmente stralciato il comparto
« Valera » dal PSE nella Scheda di PD R7 (cfr. doc. D prodotto dal
ricorrente; Modifiche del Piano direttore n. 7 del 18 novembre 2015, in: <
http://www4.ti.ch > Dipartimento del territorio > Divisione dello sviluppo e
della territorialità > Sezione dello sviluppo territoriale > Approfondimenti e
temi > Piano direttore cantonale > Piano direttore > Procedure > Pubblicaz-
ioni recenti > Modifiche n. 7 – Novembre 2015 – Schede R7, R/M5, R9, P1,
P4, P8, M1 M9 e V10 >, [ultima consultazione 04.09.2017]).
3.2.2.4 L’attuale Scheda di PD R7, con grado di consolidamento « Dato
acquisito » in vigore dal 2 febbraio 2016 e approvata a livello federale il
6 luglio 2016, non contempla effettivamente più il comparto « Valera » nel
PSE, sicché attualmente non è più possibile ritenere che lo stesso abbia
http://www4.ti.ch/
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carattere industriale, artigianale o edificabile (cfr. doc. D prodotto dal
ricorrente; parimenti in: < http://www4.ti.ch > Dipartimento del territorio >
Divisione dello sviluppo e della territorialità > Sezione dello sviluppo
territoriale > Approfondimenti e temi > Piano direttore cantonale > Piano
direttore > Schede > R7 – Poli di sviluppo economico – DA > [ultima
consultazione 04.09.2017]). Certo è che – come noto al Tribunale
attraverso la stampa locale ticinese – attualmente il comparto « Valera »
non ha ancora smesso di lasciare parlare di sé, tant’è che il suo destino
non è ancora stato deciso in maniera definitiva dalle competenti autorità
cantonali. Ad oggi giorno, vige dunque un vuoto pianificatorio per quanto
attiene al predetto comparto.
3.2.3 Sennonché tutte le constatazioni che precedono riguardano un
cambiamento pianificatorio concretamente intervenuto soltanto successi-
vamente al dies aestimandi, più precisamente in data 2 febbraio 2016
(cfr. consid. 3.2.2.4 del presente giudizio). In tale evenienza, pur compren-
dendo le considerazioni del ricorrente, il Tribunale non può che constatare
come sia a giusta ragione che la CFS si è basata sulla sola situazione
vigente al 2 maggio 2013 – qui dies aestimandi – e non sulle circostanze
intervenute successivamente e presenti al momento della pronuncia della
decisione qui impugnata. In maniera analoga, il Tribunale non necessita
poi di fare chiarezza in merito alla natura del comparto « Valera »
precedentemente al dies aestimandi – le parti non essendo concordi circa
il carattere o meno di zona edificabile della particella n. ***1 RFD del
Comune di X._ (sezione Y._) secondo il precedente PR –
essendo determinante, come visto, la situazione al 2 maggio 2013 esposta
in precedenza (cfr. consid. 3.2.1 del presente giudizio).
3.3 In definitiva, dovendo fare astrazione di tutto quanto intervenuto
anteriormente e successivamente al dies aestimandi, si deve dunque
ritenere che è a giusta ragione che l’autorità inferiore ha qualificato la
particella n. ***1 RFD del Comune di X._ (sezione Y._) di
natura industriale/artigianale. Ne discende che l’autorità inferiore si è
correttamente fondata sulle tabelle dell’USTAT concernenti i Comuni di
Balerna, Stabio, Vacallo, Novazzano e Mendrisio (cfr. decisione impugna-
ta, pag. 8; doc. VIII allegato alla decisione impugnata) per il calcolo
dell’indennità in oggetto, prendendo in considerazione solo le transazioni
concernenti i fondi a connotazione industriale e artigianale che si
avvicinano più alla natura mista e funzionale della particella n. ***1 RFD del
Comune di X._ (sezione Y._). Le censure del ricorrente al
riguardo vanno pertanto qui integralmente respinte.
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La media ponderata per quattro anni/otto anni di 350 franchi/m2 presa in
considerazione dalla CFS per la determinazione dell’indennità di
espropriazione appare corretta, sicché – in assenza di esplicite contesta-
zioni degli altri elementi del calcolo da parte del ricorrente e della
controparte – il Tribunale non intravvede alcun valido motivo per
discostarsene (cfr. consid. 2.3 del presente giudizio). Il calcolo dell’inden-
nità di espropriazione va pertanto qui confermato integralmente.
4.
Non da ultimo, il Tribunale statuente rileva che, a sostegno della propria
tesi e del carattere urbanizzato del comparto « Valera », la controparte ha
postulato l’esperimento di un sopralluogo e la produzione di tutta una serie
di documenti con osservazioni 8 febbraio 2016. Orbene, nella misura in cui
il Tribunale ritiene l’incarto già sufficientemente completo per confermare
la decisione impugnata a favore della controparte, tali mezzi di prova non
risultano tuttavia qui necessari. In tali circostanze, non risulta opportuno
dare loro seguito (cfr. art. 12 PA a contrario).
5.
In conclusione, alla luce di tutto quanto suesposto, la decisione presa nei
confronti del ricorrente – segnatamente il metodo di calcolo delle indennità
concesse alla controparte – non è contraria al diritto applicabile, non può
inoltre essere considerata arbitraria, né frutto di un abuso del potere di
apprezzamento dell’autorità inferiore e neppure – per quanto verificabile
anche in quest’ottica – inadeguata. La stessa va dunque qui integralmente
confermata e il ricorso del ricorrente respinto.
6.
Nel contesto della presente vertenza, la questione delle spese e delle
ripetibili è regolata dagli artt. 114 segg. LEspr (cfr. [tra le tante] sentenza
del TAF A-6674/2014 del 7 dicembre 2015 consid. 9 con i numerosi rinvii).
Giusta l’art. 116 cpv. 1 LEspr, le spese e le ripetibili sono di regola poste a
carico dell’espropriante. Se le conclusioni dell’espropriato vengono
respinte totalmente, si può procedere ad una diversa ripartizione. In ogni
caso, le spese provocate inutilmente sono addossate a chi le ha cagionate.
Nella fattispecie, le spese processuali, fissate a 1'500 franchi sono poste a
carico del ricorrente (qui parte espropriante).
Visto l’esito del gravame, si giustifica altresì la concessione di un’indennità
di ripetibili alla controparte, qui assistita da un legale iscritto nel registro
degli avvocati del Cantone Ticino. In concreto, tenuto altresì conto degli atti
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di causa, appare qui appropriato assegnarle un’indennità per spese
ripetibili pari a 2'000 franchi, importo che giusta l’art. 116 cpv. 1 LEspr deve
essere posto a carico del ricorrente, ovvero l’espropriante.