Decision ID: 31c67f73-752c-5486-bfea-52f934c68b37
Year: 1996
Language: it
Court: TI_TCA
Chamber: TI_TCA_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: public_law

ritenuto,
in fatto
A. Il 15 luglio 1985 il municipio di _ ha rilasciato ai resistenti _ e _ il permesso di costruire una casa d'abitazione sulla part. n. _ RFD. La licenza edilizia ricordava l'obbligo di chiedere la verifica dei tracciamenti prima dell'inizio dei lavori (art. 57 bis cpv. 1 LE).
I beneficiari del permesso hanno iniziato i lavori di costruzione ancora quell'anno. Nessuno ha sollecitato la suddetta verifica. Il municipio, dal canto suo, è rimasto passivo.
La costruzione grezza è giunta a tetto nel 1989. Non è tuttavia mai stata completata. A tutt'oggi soltanto un locale è abitabile. Il resto dell'edificio è invece ancora privo delle necessarie rifiniture.
B. All'inizio del 1995 l'autorità comunale si è accorta che la casa dei resistenti è sorta ad una distanza variante tra m 3.21 e m 3.34 dal confine verso il fondo sovrastante (part. n. _ RFD).
Dopo vicissitudini procedurali che non occorre qui rievocare, il 26 aprile 1996 il municipio di _ ha posto in contravvenzione _ e _
"per aver edificato la loro casa d'abitazione ad una distanza inferiore a quella minima di zona"
(m 3.50 cfr. art. 14 NAPR). I rapporti di contravvenzione ricordavano ai prevenuti che il progetto approvato prevedeva una distanza di m 3.50 dal confine e che la licenza edilizia imponeva
"il controllo del tracciato da richiedere al geometra ufficiale"
.
_ e _ si sono giustificati adducendo che l'errore, del tutto involontario, era stato determinato dalle condizioni del terreno, estremamente ripido.
Preso atto delle giustificazioni addotte, con decisione 31 maggio 1996 il municipio di _ ha inflitto a ciascuno di loro una multa di fr. 5'000.-. I provvedimenti evidenziavano che la casa era sorta ad una distanza da confine inferiore a quella prescritta e che non era stata chiesta la verifica dei tracciamenti. In riferimento alla commisurazione della multa, richiamavano le finalità perseguite dalle norme sulle distanze e consideravano che un provvedimento di ripristino sarebbe stato sproporzionato.
C. Con giudizio 22 luglio 1996 il Consiglio di Stato ha annullato le multe, accogliendo i ricorsi contro di esse inoltrati da _ e _
In sostanza, il Governo ha ritenuto che il municipio avesse "manifestamente confuso il concetto di multa edilizia con quello della sanzione pecuniaria", impedendo ai ricorrenti un corretto esercizio del diritto di difesa.
D. Contro il succitato giudizio governativo il comune di _ è insorto davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento e postulando il ripristino delle multe inflitte ai resistenti.
Il ricorrente sostiene di essersi
"limitato a comminare una multa, pur severa, ma ampiamente entro i limiti dell'art. 46 LE e ciò per non aver ottemperato all'obbligo imposto nella licenza edilizia di far verificare i tracciamenti"
. Nega recisamente di aver confuso la multa con la sanzione pecuniaria.
E. Il ricorso è avversato sia dal Consiglio di Stato, che non formula osservazioni, sia dai prevenuti in contravvenzione, che contestano partitamente le tesi addotte dal comune di _.
Considerato,

in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo e la legittimazione attiva del ricorrente sono indiscutibilmente date (art. 21 LE, 46 LE).
Il ricorso, tempestivo, è pertanto ricevibile in ordine.
Data la natura delle censure sollevate dall'insorgente, può essere deciso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 PAmm).
2. 2.1. Le contravvenzioni alla legge edilizia, ai piani regolatori ed ai regolamenti edilizi comunali sono punite dal municipio con l'ammonimento o con la multa sino a 10'000.- a seconda del tipo di infrazione (art. 46 cpv. 1 LE).
Se l'autore è recidivo o ha agito intenzionalmente, il municipio non è vincolato ai massimi di pena fissati da tale norma.
La multa, precisa l'art. 46 cpv. 3 LE, deve essere commisurata alla gravità dell'infrazione e della colpa. Punibili sono tutte le persone che hanno contribuito al perfezionamento dell'infrazione (art. 46 cpv. 4 LE).
Contrariamente a quanto si potrebbe essere indotti a ritenere in base al testo dell'art. 46 cpv. 3 LE, l'irrogazione di una multa per violazione dell'ordinamento edilizio presuppone in ogni caso l'esistenza di una colpa. Punibili sono soltanto coloro che infrangono la legge intenzionalmente, ossia consapevolmente e volontariamente, o per negligenza, ossia per non avere - per imprevidenza colpevole - scorto le conseguenze di una determinata azione o per non averne tenuto conto (art. 18 CP; STA 28.1.87 in re _ e _; GAT N. 720; DTF 101 Ia 110 seg.; Grisel, Traité de droit administratif, vol. II pag. 647; Scolari, Commentario della LE, ad art. 58 N. 6). Lo si deduce indirettamente dall'art. 46 cpv. 4 LE, che dichiara punibili tutte le persone che hanno contribuito con le loro azioni od omissioni al perfezionamento dell'infrazione dal profilo oggettivo.
L'art. 46 LE permette quindi di punire unicamente il trasgressore per comportamento. Si fonda sul principio della responsabilità per colpa, non su quello della responsabilità oggettiva o causale. Il semplice perturbatore per situazione non è passibile di sanzioni di natura afflittiva. Risponde soltanto per il ripristino di una situazione conforme al diritto. Può essere oggetto di ordini di demolizione o di rettifica, rispettivamente di sanzioni pecuniarie fondate sull'art. 44 LE e volte a surrogare un provvedimento di ripristino, ma non di multe.
2.2. In virtù del principio della lex mitior (cfr. art. 2 CP), le infrazioni commesse prima del 1. maggio 1990 soggiaciono al termine di prescrizione biennale sancito dall'art. 1 DL che regola la prescrizione in materia di contravvenzioni (in seguito: DL prescrizione, RL 3.3.3.4.1). Quelle commesse dopo tale data si prescrivono invece nel termine di cinque anni dal compimento dell'atto illecito (art. 46 cpv. 6 LE). Se l'infrazione si è perfezionata mediante atti successivi, la prescrizione decorre dal giorno in cui è stato compiuto l'ultimo atto (cfr. art. 2 DL prescrizione, art. 71 CP). In caso di reati per omissione, determinante ai fini della prescrizione è invece il giorno il cui garante, ovvero la persona tenuta ad agire, avrebbe dovuto intervenire (DTF 71 IV 186 consid. 4; Trechsel, Schweizerisches Strafgesetzbuch, ad art. 71, pag. 265).
Nel caso di opere edilizie abusive, la prescrizione decorre di regola dal momento in cui tutti i lavori necessari per l'utilizzazione del manufatto sono terminati (RDAT 1983 N. 61, 30.5.86 in re _, 8.6.90 in re _).
3. Nel caso concreto, le controverse decisioni di multa non specificano con la dovuta chiarezza gli addebiti mossi ai prevenuti qui resistenti.
I rapporti di contravvenzione rimproverano loro di aver edificato ad una distanza inferiore a quella minima di zona, prescritta dall'art. 14 NAPR. Per contro, non contestano esplicitamente ai prevenuti di aver violato anche l'obbligo di chiedere la verifica dei tracciamenti. Rilevano unicamente che tale obbligo era richiamato dalla licenza edilizia che era stata loro rilasciata. Contrariamente a quanto esige l'art. 147 LOC non addebitano ai prevenuti la violazione dell'art. 57 bis LE, allora vigente, che sanciva l'obbligo in questione.
Le decisioni di multa, dal canto loro, non indicano se i resistenti sono puniti per aver edificato in violazione della distanza minima dal confine prescritta dalle norme di zona, per aver violato l'obbligo di chiedere la verifica dei tracciamenti o per entrambi i reati. Richiamano unicamente gli art. 42, 44 e 46 LE, rispettivamente gli art. 45 e 46 RLE, ma non indicano minimamente le norme del diritto edilizio materiale che i resistenti avrebbero effettivamente violato.
In questa sede, il municipio sostiene infine di aver multato i resistenti unicamente
"per non aver aver ottemperato all'obbligo imposto con la licenza edilizia di far verificare i tracciamenti"
.
Di per sè, le multe avrebbero dovuto essere annullate già per queste imprecisioni, che fanno apparire disattese le esigenze poste dagli art. 147 e 148 LOC in ordine alla promozione dell'accusa ed alla congruenza tra l'accusa promossa e la sanzione irrogata.
L'annullamento delle multe regge comunque alla critica dell'nsorgente anche nel caso in cui si voglia ritenere che il municipio abbia inteso perseguire i resistenti per entrambi i reati e che i difetti appena rilevati non abbiano pregiudicato i prevenuti in contravvenzione nell'esercizio dei loro diritti di difesa.
4. Qualunque sia la colpa ipotizzabile a carico dei resistenti, appare di meridiana evidenza che l'infrazione dell'obbligo di sollecitare una verifica dei tracciamenti era ampiamente prescritta già al momento in cui il municipio ha aperto il procedimento contravvenzionale.
L'obbligo in questione è in effetti violato allorchè i lavori di costruzione vengono avviati senza chiedere tale verifica. Dal profilo oggettivo, l'infrazione si perfeziona al momento in cui vengono gettate le fondamenta omettendo di sollecitare il controllo prescritto. Da quel momento decorre il termine di prescrizione.
Dato che le fondamenta sono state gettate ancora durante il 1986, l'infrazione prospettata dal municipio di _ in questa sede è pertanto ampiamente prescritta.
In quanto volte a punire i resistenti per violazione dell'obbligo sancito dall'art. 57 bis LE 1973, le multe non possono quindi essere confermate.
5. L'esito è identico anche nel caso in cui si voglia ritenere che il municipio abbia in realtà voluto punire i resistenti per il reato contestato loro con il rapporto di contravvenzione, ovvero per aver edificato ad una distanza di m 3.21 - 3.34 dal confine verso la part. _ RFD, anzichè a quella di m 3.50 prescritta dall'art. 14 NAPR.
Anche ammettendo che il termine di prescrizione non sia ancora trascorso, perchè i lavori di costruzione non sono ancora terminati, l'infrazione non sussiste, perchè dal profilo soggettivo nessun addebito può essere concretamente mosso ai resistenti.
Esclusa l'ipotesi del dolo, in quanto palesemente irragionevole, non può in effetti rimproverare loro nemmeno una violazione degli obblighi di diligenza, che incombono ai proprietari di un terreno dedotto in edificazione. Dal committente di un'opera edilizia si può invero soltanto pretendere che affidi i lavori di costruzione ad operatori del ramo in possesso dei necessari requisiti professionali (
cura in eligendo
). Non si può per contro esigere che sovraintenda ai lavori stessi, impartendo loro direttive e verificandone l'operato (
cura in instruendo et in vigilando
).
Ora, i resistenti hanno affidato i lavori di costruzione della loro casa ad una architetto (_) e ad un'impresario (_), abilitati a progettare, a dirigere e ad eseguire lavori di costruzione. Con questo hanno compiutamente soddisfatto gli obblighi di diligenza che derivavano loro dalla condizione di promotori dell'intervento edilizio. Nessun rimprovero può quindi essere mosso nei loro confronti in relazione all'errore di posizionamento dell'edificio sul terreno, riscontrato dal municipio, peraltro soltanto a distanza di anni da quando è stato commesso.
Pretendere il contrario, addebitando ai proprietari qui resistenti una qualsivoglia negligenza per non aver prevenuto l'errore, costituisce a non averne dubbio un manifesto fuor d'opera.
Il fatto che i resistenti, in quanto rilasciatari della licenza, fossero formalmente tenuti a sollecitare una verifica dei tracciamenti, non si oppone a questa conclusione. Affidando la direzione e l'esecuzione dei lavori a professionisti del ramo, i resistenti hanno fatto uso della diligenza che nelle circostanze concrete si poteva da loro ragionevolmente esigere per adempiere anche agli obblighi sanciti dall'art. 57 bis LE 1973. Hanno, in altri termini, usato le precauzioni alle quali erano tenuti in base alle loro condizioni personali. Nessun rimprovero di imprevidenza colpevole può essere mosso nei loro confronti.
6. Seppur per motivi diversi da quelli addotti dal Consiglio di Stato, le decisioni di multa in esame non possono quindi essere tutelate. Il ricorso va di conseguenza respinto.
Dato che il comune di _ è insorto soltanto per motivi derivanti dalla sua funzione e non per tutelare suoi particolari interessi, si prescinde dall'applicazione di una tassa di giustizia.
Le ripetibili sono invero poste a suo carico.