Decision ID: b1eba2b7-f462-54ee-95a2-68b32b3c9ed4
Year: 2017
Language: it
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Fatti:
A.
Rispettivamente il ... 2009 e il ... 2014, l'Autorità federale di sorveglianza
dei revisori (di seguito, l'autorità inferiore o l’ASR) ha autorizzato
A._ (di seguito, il ricorrente) e la ditta individuale “...”, con sede a
... (di seguito, la ditta individuale; CHE-...), ad esercitare la funzione di
periti revisori, con iscrizione in tali qualità, a decorrere dalla notifica delle
relative decisioni, nel registro pubblico dei revisori (nn. di registro ... e ...,
rintracciabili sull’apposito sito dell’ASR all’indirizzo elettronico: ...).
B.
B.a Mediante delibera n. ..., emanata il ... 2013 dalla Commissione
nazionale italiana per le società e la borsa (CONSOB), al ricorrente sono
state applicate due “sanzioni amministrative”: una “pecuniaria” di euro
3'000'000.- (art. 187ter [Manipolazione del mercato] cpv. 1 e 3 lett. a del
Decreto legislativo [D. Lgs.] 58/1998: “Salve le sanzioni penali quando il
fatto costituisce reato, è punito con la sanzione amministrativa pecuniaria
di cui al cpv. 1 [da euro ventimila a euro cinque milioni] chiunque pone in
essere operazioni od ordini di compravendita che forniscano o siano idonei
a fornire indicazioni false o fuorvianti in merito all'offerta, alla domanda o al
prezzo di strumenti finanziari”), e una “accessoria” consistente nella
“perdita temporanea dei requisiti di onorabilità” per un periodo di
ventiquattro mesi (art. 187quater cpv. 1 e 2 D. Lgs. 58/1998: “L'applicazione
delle sanzioni amministrative pecuniarie previste dal presente capo
importa la perdita temporanea [durata non inferiore a due mesi e non
superiore a tre anni] dei requisiti di onorabilità per gli esponenti aziendali
ed i partecipanti al capitale dei soggetti abilitati, delle società di gestione
del mercato, nonché per i revisori e i consulenti finanziari abilitati all'offerta
fuori sede [...]), con ingiunzione alla ... SA (CHE-...), avente sede a ... e
presieduta dal ricorrente, di pagare, in qualità di obbligata in solido,
l’importo della sanzione pecuniaria.
Per scrupolo di chiarezza, i fatti alla base della delibera si riferiscono alla
compravendita di azioni di una holding finanziaria che il ricorrente aveva
effettuato tra il 2009 e il 2010, su apposito mandato, quasi esclusivamente
in negoziazione continua, allo scopo di contenere il deprezzamento delle
stesse entro limiti non sospetti agli occhi dei creditori della holding, ciò che
la CONSOB ha qualificato di manipolazione del mercato.
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B.b Con sentenza del ... 2014, la Corte d’appello (prima sezione civile) di
Roma (di seguito, la CAR) ha rigettato l’opposizione del ricorrente contro
la delibera della CONSOB. Questa sentenza è cresciuta in giudicato senza
essere stata impugnata, circostanza di cui si dirà più in dettaglio, se
necessario, nel prosieguo.
C.
Su richiesta dell’autorità inferiore, il ricorrente ha fornito ragguagli in merito
ai procedimenti italiani il 27 febbraio 2015. Egli ha precisato, in particolare,
di non avere interposto ricorso in Cassazione contro la sentenza della CAR
per il motivo che la Corte europea dei diritti dell’uomo (Corte EDU), nella
sentenza del 4 marzo 2014, divenuta definitiva il 7 luglio seguente, relativa
alla causa Grande Stevens e altri c. Italia (ricorsi nn. 18640/10, 18647/10,
18663/10, 18668/10 e 18698/10), aveva statuito “a chiare lettere che, nella
misura in cui una sanzione amministrativa assurga quantitativamente (per
entità e/o per tipo di sanzione) ad una sanzione di carattere penale, non è
possibile per lo Stato che ha erogato tale pena giudicare una seconda volta
la stessa persona, per gli stessi fatti, nell’ambito di un procedimento penale
[...] considerato che l’applicazione del principio “ne bis in idem” comporta
la crescita in giudicato del primo procedimento, i patrocinatori italiani
consigliarono [al ricorrente] di rinunciare ad interporre ricorso in
Cassazione, così da poter garantire la crescita in giudicato di tale decisione
e poter così far valere il principio del “ne bis in idem” nel procedimento
penale” (scritto del 27 febbraio 2015, pag. 3). Il ricorrente ha inoltre rilevato
che i fatti della vicenda italiana non concernerebbero per nulla la sua
attività di revisore, esercitata da oltre trent’anni con competenza e
precisione, e che essi non sarebbero rilevanti in Svizzera né dal punto di
vista amministrativo, né da quello penale (scritto del 27 febbraio 2015,
pagg. 3 e 4).
Su domanda dell’autorità inferiore, il ricorrente le ha trasmesso una copia
della sentenza della CAR tramite lettera del 10 luglio 2015, nella quale ha
peraltro ribadito di non avere impugnato detta sentenza, di cui afferma di
non avere accettato gli argomenti, che non avrebbero “nessuna attinenza,
né diretta né indiretta” con la sua attività di revisore, per ragioni di strategia
processuale.
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D.
Mediante scritto dell’11 settembre 2015, intitolato “diritto di audizione”,
l’autorità inferiore ha prospettato al ricorrente e alla sua ditta individuale,
dopo avere descritto le circostanze della fattispecie ed esposto il diritto e
la giurisprudenza applicabili, la revoca delle loro rispettive abilitazioni di
periti revisori, concedendo loro, prima di emanare qualsiasi decisione, il
diritto di prendere posizione sui fatti accertati e sulla loro qualificazione
giuridica.
E.
Con memoriale del 12 ottobre 2015, ricordando per cominciare i motivi che
lo avevano indotto a non impugnare la sentenza della CAR, il ricorrente ha
rilevato che i fatti ritenuti dalla CONSOB, da lui non accettati, non
sarebbero comunque sufficientemente precisi per tirare conclusioni sulla
sua integrità personale quale revisore, e che sarebbe innanzitutto
necessario chiarire “se sia ammissibile che un’autorità di vigilanza svizzera
tenga conto di una decisione pronunciata da un’autorità estera e che possa
tenere conto del diritto estero”; egli ha inoltre espresso il parere che
bisognerebbe, d’altro canto, stabilire se gli ordini di compravendita delle
azioni della holding finanziaria “siano stati idonei a fornire indicazioni false
oppure se siano stati idonei a fornire indicazioni fuorvianti. Si tratta di una
differenza fondamentale, proprio dal punto di vista della rilevanza rispetto
all’idoneità ad esercitare la funzione di controllo”; infine, egli ha affermato
che, nel caso in cui i fatti ritenuti dalla CONSOB si considerassero come
avvenuti, il comportamento da essa attribuitogli non parrebbe avere
necessariamente influito sulla sua attività di revisore, e che, ad ogni modo,
visto il tempo intercorso tra i detti fatti e la delibera della CONSOB, si
giustificherebbe al massimo la pronuncia di un ammonimento da parte
dell’autorità inferiore.
F.
L’11 aprile 2016, basandosi sui fatti riportati nella delibera della CONSOB
e nella sentenza della CAR, l’autorità inferiore ha emanato una decisione
mediante la quale ha congiunto le procedure del ricorrente e della sua ditta
individuale (dispositivo, punto 1), ha revocato per tre anni le loro abilitazioni
ad esercitare la funzione di periti revisori, cancellando la loro iscrizione nel
registro pubblico dei revisori (dispositivo, punti 2 e 3), con la precisazione
che il ricorrente rimaneva soggetto agli obblighi di notifica previsti dalla
legge durante il periodo di revoca (punto 4), e che doveva saldare un
emolumento pari a fr. 3'500.– una volta la decisione cresciuta in giudicato
(punto 5).
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G.
Il 17 maggio 2016, il ricorrente e la sua ditta individuale hanno impugnato
questa decisione davanti al Tribunale amministrativo federale (TAF),
chiedendo in sostanza l'annullamento o la riforma della stessa per
violazione del diritto federale, e ciò sotto i profili del diritto di essere sentito,
della motivazione riguardo alla presa in conto della delibera della
CONSOB, della commisurazione della sanzione, del principio della
proporzionalità e della mancata comminatoria della revoca, con la
conseguente pronuncia di un ammonimento o della revoca di un anno
dell’abilitazione ad esercitare come periti revisori. Il ricorrente e la sua ditta
individuale hanno in particolare ribadito quanto già sostenuto negli scritti
del 27 febbraio e 12 ottobre 2015.
H.
Tramite decisione incidentale del 18 maggio 2016, questo Tribunale ha
invitato il ricorrente e la sua ditta individuale a versare un anticipo,
equivalente alle presunte spese processuali, di fr. 3'000.– entro il 10 giugno
2016, ciò che è avvenuto puntualmente il 20 maggio 2016, e ha quindi
trasmesso all'autorità inferiore un esemplare del ricorso, impartendole un
termine entro il 17 giugno 2016 per inoltrare la risposta e produrre l'incarto
completo, numerato e corredato di un indice degli atti.
I.
L'autorità inferiore ha risposto al ricorso il 15 giugno 2016, postulandone il
rigetto in base agli stessi argomenti di quelli già esposti nella decisione
impugnata, precisati brevemente in funzione di una parte delle censure
ricorsuali.
J.
Il 16 giugno 2016, questo Tribunale ha trasmesso un esemplare della
risposta dell’autorità inferiore al ricorrente e alla sua ditta individuale,
concludendo nel contempo lo scambio degli scritti salvo ulteriori misure
istruttorie o memorie delle parti.
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Diritto:
1.
1.1 In virtù dell’art. 31 della legge sul Tribunale amministrativo federale del
17 giugno 2005 (LTAF, RS 173.32), questo Tribunale giudica i ricorsi contro
le decisioni ai sensi dell’art. 5 della legge federale del 20 dicembre 1968
sulla procedura amministrativa (PA, RS 172.021), emanate dalle autorità
menzionate all'art. 33 LTAF, riservate le eccezioni elencate all’art. 32 LTAF.
In concreto, l’autorità inferiore è un istituto di diritto pubblico con personalità
giuridica propria (art. 28 cpv. 2 della legge federale del 16 dicembre 2005
sull'abilitazione e la sorveglianza dei revisori [LSR, RS 221.302]), fa quindi
parte delle dette autorità (art. 33 lett. e LTAF), e il suo provvedimento
dell’11 aprile 2016, che non rientra nell'elenco dell'art. 32 LTAF, costituisce
una decisione ai sensi dell’art. 5 cpv. 1 lett. a PA, dimodoché questo
Tribunale è competente a giudicare i presenti ricorsi.
1.2 Ha diritto di ricorrere chi ha partecipato al procedimento dinanzi
all’autorità inferiore o è stato privato della possibilità di farlo, è
particolarmente toccato dalla decisione impugnata e ha un interesse degno
di protezione all’annullamento o alla modificazione della stessa (art. 48 cpv.
1 PA). Il ricorso deve essere depositato entro trenta giorni dalla
notificazione della decisione (art. 50 cpv. 1 PA) e contenere le conclusioni,
i motivi, l'indicazione dei mezzi di prova e la firma del ricorrente o del suo
rappresentante, con allegati, se disponibili, la decisione impugnata e i
documenti indicati come mezzi di prova (art. 52 cpv. 1 PA). L’anticipo
equivalente alle presunte spese processuali deve essere saldato entro il
termine impartito (art. 63 cpv. 4 PA).
In concreto, l’impugnativa del ricorrente è ammissibile nella misura in cui è
stata presentata tempestivamente e nel rispetto dei requisiti previsti dalla
legge, e visto che l'anticipo di fr. 3'000.–, relativo alle presunte spese
processuali, è stato versato nel termine impartito, per cui non sussistono
ostacoli all'esame sostanziale del litigio.
Per contro, non godendo della capacità processuale, una ditta individuale
non può agire o essere convenuta in giudizio, ma solo il titolare della stessa
dispone di queste facoltà, cosicché l’impugnativa della ditta individuale del
ricorrente è inammissibile (sentenza del Tribunale federale 2C_487/2016
del 23 novembre 2016, e sentenza TAF B-6746/2012 del 15 gennaio 2013;
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cfr. anche la decisione del Tribunale commerciale del Canton Zurigo
[Handelsgericht], del 5 agosto 2015, ZR 114/2015 pag. 228, punto 2.16,
con i riferimenti dottrinali).
2.
2.1 Con il deposito del ricorso, la trattazione della causa, oggetto della
decisone impugnata, passa al Tribunale amministrativo federale (effetto
devolutivo del ricorso), il quale dispone di un pieno potere di cognizione
riguardo all'applicazione del diritto, compreso l'eccesso o l'abuso del potere
di apprezzamento, all'accertamento inesatto o incompleto dei fatti
giuridicamente rilevanti, e, di principio, all'inadeguatezza (art. 49 e 54 PA).
2.2 Questo Tribunale accerta d'ufficio i fatti, con l'ausilio, dove necessario,
dei mezzi di prova previsti dalla legge, ossia documenti, informazioni delle
parti, informazioni o testimonianze di terzi, sopralluoghi e perizie (art. 12
PA: massima inquisitoria), le parti essendo comunque tenute a cooperare
in diversi modi (art. 13 cpv. 1, 49 e 52 cpv. 1 PA). Tuttavia, esso procede
spontaneamente a constatazioni fattuali complementari rispetto a quanto
risulta dagli atti solamente se ciò appare indicato. Esso ammette le prove
offerte dalle parti se paiono idonee a chiarire i fatti, apprezzandole
liberamente (art. 33 cpv. 1 PA nonché art. 37 e 40 della legge federale del
4 dicembre 1947 di procedura civile [PC, SR 273], in relazione con l'art. 19
PA). Esso è vincolato dalle conclusioni delle parti (principio dispositivo), a
meno che siano soddisfatte le condizioni per concedere di più, di meno o
un'altra cosa rispetto a quanto richiesto (art. 62 cpv. 1 a 3 PA: massima
dell'ufficialità), ma non è vincolato in nessun caso dai motivi del ricorso (art.
62 cpv. 4 PA: principio dell'applicazione d'ufficio del diritto o “iura novit
curia”).
3.
3.1 Conformemente alle regole generali del diritto intertemporale sono
applicabili le disposizioni in vigore al momento della realizzazione dello
stato di fatto che deve essere valutato giuridicamente o che produce
conseguenze giuridiche (DTF 130 V 445, consid. 1, con riferimento a DTF
130 V 329). Se si tratta di disposizioni formali, vale il principio generale
secondo il quale, di regola, esse entrano immediatamente in vigore (DTF
130 V 4, consid. 3.2; sentenza TAF B 3771/2012 del 12 marzo 2013,
consid. 1.4.3.1).
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3.2 In concreto bisogna rilevare che la LSR è entrata in vigore il 1°
settembre 2007, e che ha subìto una modifica entrata in vigore il 1° gennaio
2013, e un'ulteriore modifica entrata in vigore il 1° gennaio 2015. Tenuto
conto che i fatti rimproverati al ricorrente si sono svolti nel 2009 e 2010, è
applicabile la versione della LSR in vigore fino alla fine del 2012. Ciò
precisato, è opportuno sottolineare che i singoli articoli della LSR che
trovano qui applicazione (cfr. in prosieguo), sono rimasti pressoché
immutati anche dopo il 2012, per cui le menzionate modifiche legislative
non influiscono sul giudizio della causa. Lo stesso discorso vale per le
disposizioni applicabili dell'ordinanza del 22 agosto 2007 sull'abilitazione e
la sorveglianza dei revisori (OSRev, RS 221.302.3).
4.
La LSR disciplina l'abilitazione e la sorveglianza delle persone che
forniscono servizi di revisione (art. 1 cpv. 1 LSR), e persegue lo scopo di
assicurare che i servizi di revisione siano forniti conformemente alle
prescrizioni ed ai requisiti di qualità (art. 1 cpv. 2 LSR). La definizione dello
scopo è determinante per l'interpretazione della LSR (Messaggio
concernente la modifica del Codice delle obbligazioni [obbligo di revisione
nel diritto societario] e la legge federale sull’abilitazione e la sorveglianza
dei revisori del 23 giugno 2004, di seguito: Messaggio LSR, FF 2004 3545
segg.; RETO SANWALD / LORIS PELLEGRINI, Revision ohne Zulassung,
Auswirkungen im Straf-, Verwaltungs- und Zivilrecht, in: Der Schweizer
Treuhänder [ST] 2010, pag. 640 e segg.).
5.
5.1 Le persone fisiche e le imprese di revisione che forniscono servizi di
revisione necessitano di un'abilitazione (art. 3 cpv. 1 LSR in relazione con
l'art. 1 OSRev). Una persona fisica è abilitata ad esercitare la funzione di
perito revisore o di revisore se adempie i requisiti in materia di formazione
e di esperienza professionale ed è incensurata (art. 4 cpv. 1 e 2 nonché 5
cpv. 1 LSR). Il richiedente è abilitato se gode di buona reputazione e se
non vi sono altre circostanze personali dalle quali si deduce che non può
garantire un'attività di controllo ineccepibile. Occorre segnatamente
prendere in considerazione: (a) le condanne penali e (b) gli atti di carenza
beni esistenti (art. 4 cpv. 1 e 2 OSRev).
5.2 La sorveglianza sui revisori compete all'ASR (art. 28 cpv. 1 LSR), che
decide, su domanda, in merito all'abilitazione di revisori, periti revisori ed
imprese di revisione sotto sorveglianza statale (art. 15 cpv. 1 LSR), e tiene
un registro, pubblico ed accessibile in Internet, delle persone fisiche e delle
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imprese di revisione abilitate (art. 15 cpv. 2 LSR). L'ASR può revocare
l'abilitazione a tempo determinato o indeterminato a un revisore o perito
revisore che non adempie più le condizioni per l'abilitazione di cui agli
articoli 4 a 5 LSR; se le condizioni per l'abilitazione possono essere
ristabilite, la revoca gli è dapprima comminata (art. 17 cpv. 1 LSR).
6.
6.1 La nozione di buona reputazione è una cosiddetta nozione giuridica
indeterminata, concretizzata dall'art. 4 OSRev, ma per il resto soggetta ad
interpretazione (sentenze TAF B-1355/2011 del 5 ottobre 2011, consid.
4.1.1, e B-5065/2011 del 3 maggio 2012, consid. 3.1).
6.2 L'autorità inferiore dispone di un ampio margine di apprezzamento per
esaminare la questione se le mancanze da lei riscontrate pregiudicano la
condotta professionale e la buona reputazione del ricorrente e se egli non
è in grado di garantire un esercizio degno di fiducia della propria attività di
revisione. Tuttavia, la medesima autorità deve sempre osservare il
principio della proporzionalità, vale a dire che, per negare la buona
reputazione, la mancanza riscontrata deve essere affetta da una certa
gravità e deve stare in un rapporto ragionevole con il rifiuto, rispettivamente
il ritiro dell'abilitazione (sentenze del Tribunale federale 2C_505/2010 del
7 aprile 2011, consid. 4.3 con rinvii, e 2C_528/2016 del 15 novembre 2016,
consid. 6.4; cfr. anche, a titolo esemplificativo, le sentenze TAF
B-1355/2011 del 5 ottobre 2011, consid. 4.1.2, B-5065/2011 del 3 maggio
2012, consid. 3.2, e B-1826/2013 del 7 gennaio 2015, consid. 2.3).
6.3 Le nozioni di buona reputazione, rispettivamente di garanzia di
un'attività di controllo ineccepibile, devono essere interpretate con uno
sguardo ai compiti particolari dell'organo di revisione, attenendosi ai relativi
disposti in materia di sorveglianza dei mercati finanziari ed in osservanza
della prassi che il Tribunale federale ha sviluppato in tale ambito (sentenze
del Tribunale federale 2C_505/2010 del 7 aprile 2011, consid. 4.2, e
2C_834/2010 dell'11 marzo 2011, consid. 3.2; sentenza TAF B-5065/2011
del 3 maggio 2012, consid. 3.3).
Per la garanzia di un'attività di controllo ineccepibile vanno, in principio,
considerati diversi elementi quali l'integrità, la scrupolosità e l'accuratezza
irreprensibile, intesi come componenti specifiche professionali della
reputazione, oppure la stima, il rispetto e la fidatezza, intese come
caratteristiche generali (sentenza del Tribunale federale 2C_834/2010
dell'11 marzo 2011, consid. 3.2; URS BERTSCHINGER, in: ROLF
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WATTER / URS BERTSCHINGER (editori), Basler Kommentar,
Revisionsrecht, Basilea 2011, n. 44 ad art. 4 LSR).
A seconda delle circostanze, anche attività che esorbitano da quelle
inerenti alle funzioni di revisore e perito revisore, sono suscettibili di
influenzare l'apprezzamento dell'attività di controllo ineccepibile (DTF 129
II 438, consid. 3.3). Un'attività di controllo ineccepibile richiede competenza
tecnica e un comportamento corretto nelle relazioni d'affari, con cui si
intendono in primo luogo l'osservanza dell'ordinamento giuridico,
segnatamente del diritto in materia di revisione, del diritto civile e penale e
il rispetto del principio della buona fede (sentenza del Tribunale federale
2C_834/2010 dell'11 marzo 2011, consid. 3.2; sentenza TAF B-6373/2010
del 20 aprile 2011, consid. 2.4). Per questo motivo, violazioni
dell'ordinamento giuridico e del principio della buona fede si rivelano
incompatibili con l'esigenza di un'attività di revisione ineccepibile (DTAF
2008/49, consid. 4.2.2 e segg., e sentenza TAF B-5115/2009 del 12 aprile
2010, consid. 2.2).
Infine, la giurisprudenza ha precisato che i motivi della violazione degli
obblighi e gli effetti concreti che ne derivano, non sono di principio rilevanti
per la questione della garanzia di un'attività di controllo ineccepibile (DTAF
2008/49, consid. 4.3.1).
6.4 L'analisi della buona reputazione, rispettivamente della reputazione
ineccepibile, deve pure tenere conto delle circostanze attenuanti o positive,
e del loro effetto sulla stessa reputazione (sentenza TAF B-7967/2009 del
18 aprile 2011, consid. 5.2.1 e segg.), nella misura in cui l'autorità inferiore
ne sia a conoscenza (DTAF 2008/49, consid. 5.1). Dette circostanze non
devono essere valutate automaticamente come attenuanti, ma di principio
apprezzate in modo neutrale, in maniera analoga alla valutazione
dell'assenza di precedenti penali nel diritto penale (DTF 136 IV 1, consid.
2.6.4). La reputazione è determinata sulla base delle mancanze avveratesi
anteriormente (sentenza del Tribunale federale 2C_834/2010 dell'11 marzo
2011, consid. 6.2, in riferimento alla dimensione temporale) o di fatti
recenti. Devono essere considerate anche circostanze personali
attenuanti, come ad esempio la capacità di valutazione del carattere illecito
del comportamento, il risarcimento e la riparazione del danno (in analogia
all'art. 53 del Codice penale svizzero del 21 dicembre 1937 [CP, RS 311.0]),
il ripristino dello stato conforme al diritto o il carattere eccezionale della
mancanza (sentenza TAF B 4465/2010 del 3 novembre 2011, consid. 4.2.4,
con ulteriori riferimenti), nonché il tempo trascorso dalle violazioni
commesse (sentenza TAF B-7967/2009 del 18 aprile 2011, consid. 5.2.2).
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7.
In concreto occorre innanzitutto confrontarsi con il problema che il
ricorrente ha sollevato nel suo scritto del 27 febbraio 2015 e nel suo
memoriale del 12 ottobre 2015, e che risolleva presentemente (ricorso, §§
33 a 35), senza darvi una vera e propria risposta, ma invitando questo
Tribunale a “chiarire preliminarmente [questa] questione fondamentale”
(ricorso, § 33), relativo all’ammissibilità o meno dell’utilizzo da parte
dell’autorità inferiore, a fondamento della sua decisione, della fattispecie
italiana come parte integrante di atti (decisione della CONSOB / sentenza
della CAR) di pubbliche autorità estere (in tedesco, “hoheitliche Akte”).
7.1 Presupposto che, come precisato dal Tribunale federale in una recente
sentenza civile, le sentenze (svizzere) sono documenti idonei a provare i
fatti sui quali poggiano, perlomeno finché non ne sia stabilita l’inesattezza
(sentenza del Tribunale federale 5A_657/2014 del 27 aprile 2015, consid.
9.2; cfr., per la procedura amministrativa federale, l’art. 12 lett. a PA), la
specificità e la problematicità del presente caso deriva dalla circostanza,
non contestata, che l’autorità inferiore si sia servita di una fattispecie estera
(la manipolazione del mercato azionario italiano nel 2009 e 2010),
accertata da un’autorità amministrativa estera (la CONSOB) in una
decisione cresciuta in giudicato in Italia (delibera del ... 2013, confermata
dalla CAR mediante sentenza del ... 2014), per revocare al ricorrente (e
alla sua ditta individuale) l’autorizzazione ad esercitare la professione di
perito revisore in Svizzera.
7.2 Ai sensi della giurisprudenza del Tribunale federale, nell’ambito del
diritto pubblico vige fondamentalmente il principio della territorialità,
secondo il quale il diritto pubblico svizzero è, di principio, applicabile
solamente a fattispecie che si sono svolte in Svizzera. Ciononostante, il
diritto pubblico svizzero, in linea con il cosiddetto “principio degli effetti o
delle ripercussioni nel Paese” (in tedesco, “Auswirkungsprinzip”), inteso
come espressione particolare del principio della territorialità, può
applicarsi, se del caso, anche a fattispecie estere, senza alcuna norma
particolare, purché esse si ripercuotano in misura sufficiente sul territorio
svizzero. Se questa condizione non è adempiuta, il diritto pubblico svizzero
può applicarsi a fattispecie estere solamente in quanto ciò risulti chiaro a
sufficienza da una norma determinata, in particolare dal suo oggetto.
L’applicazione ratione loci di disposizioni legali del diritto pubblico si valuta
anche in funzione del loro senso e del loro scopo, a meno che si debba
concludere, da una norma del diritto di rango superiore, sia essa di natura
costituzionale o internazionale, che le dette disposizioni non possono
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trovare applicazioni al di fuori del territorio della collettività che le ha
emanate (DTF 133 II 331, consid. 6.1).
In questo quadro, in cui si inserisce perlomeno parzialmente la trattazione
della presente causa, conviene da subito notare due cose. In primo luogo,
la manipolazione del mercato azionario italiano è avvenuta nel 2009 e
2010, quando la Svizzera, a parte l’art. 161bis (manipolazione dei corsi) del
Codice penale (CP, RS 331.0), nel frattempo abrogato, non conosceva
ancora, nella propria legislazione amministrativa (diritto della vigilanza sui
mercati finanziari), una tale infrazione: la manipolazione del mercato era
dichiarata illecita (“nicht zulässig”) semplicemente al § 23 della Circolare
FINMA 2008/38 (regole di condotta sul mercato di valori mobiliari), ma è
solo a partire dal 1° maggio 2013, che essa è stata introdotta nel diritto
della vigilanza (art. 33f della legge federale sulle borse e il commercio di
valori mobiliari del 24 marzo 1995 [LBVM, RS 954.1], poi sostituito, con
effetto dal 1° gennaio 2016, dall’art. 155 della legge federale sulle
infrastrutture del mercato finanziario e il comportamento sul mercato nel
commercio di valori mobiliari e derivati, del 19 giugno 2015 [LInFi, RS
958.1]). In secondo luogo, la delibera della CONSOB concerne anche
qualsiasi (potenziale) attività di revisione del ricorrente in Italia (cfr. l’art.
187quater cpv. 1 e 2 D. Lgs. 58/1998, citato al consid. B.a), per cui bisogna
riconoscere che la sanzione “accessoria” consistente nella “perdita
temporanea dei requisiti di onorabilità per un periodo di ventiquattro mesi”
è assimilabile alla revoca dell’abilitazione ad esercitare la funzione di perito
revisore, pronunciata dall’autorità inferiore mediante la decisione qui
impugnata. La delibera della CONSOB non può però essere riconosciuta
e eseguita in Svizzera, nemmeno la sua parte pecuniaria (sanzione di euro
3'000'000.-), trattandosi di una decisione amministrativa nel campo del
diritto pubblico (la legge federale sul diritto internazionale privato del 18
dicembre 1987 [LDIP, RS 291] e la Convenzione di Lugano del 30 ottobre
2007 [CLug, RS 0.275012] non sono applicabili). Questo significa che il
carattere di regiudicata in Italia della delibera della CONSOB non può
essere trasposto in nessun modo in Svizzera (cfr. J. KREN KOSTKIEWICZ,
Grundriss des schweizerischen Internationalen Privatrechts, Berna 2012,
§§ 136 e 137).
7.3
7.3.1 È innegabile che la fattispecie litigiosa in quanto tale, sopravvenuta
all’estero, esorbita dalla giurisdizione della Confederazione in virtù dei
principi di sovranità e di territorialità, ciò che implica che né l’autorità
inferiore, né qualsiasi altra autorità svizzera, come per esempio la FINMA,
B-3069/2016
Pagina 13
non sono di per sé competenti ad emanare una decisione sanzionatoria
della detta manipolazione del mercato azionario italiano. La situazione
sarebbe diversa se esistesse un criterio di collegamento, per analogia con
il diritto internazionale privato, sufficiente e preponderante della fattispecie
con la Svizzera, come per esempio potrebbe essere il domicilio in Ticino o
il fatto di avere operato da Lugano, senza necessità comunque, in
concreto, di vagliare più attentamente queste circostanze per le ragioni che
saranno esposte in seguito (cfr. THOMAS MERKLI, Landesbericht der
Schweiz – Internationales Verwaltungsrecht: Das Territorialitätsprinzip und
seine Ausnamen, Vaduz 2002, nel quadro del “XIII. Treffen der obersten
Verwaltungsgerichtshöfe Österreichs, Deutschlands, des Fürstentums
Liechtenstein und der Schweiz”, cap. 2 e 4, punto 4.1, consultabile
all’indirizzo elettronico: http://www.bger.ch/fr/index/federal/federal-inherit-
template/federal-publikationen/federal-richter-publikationen.htm).
Oppure se ci fosse un’esplicita base legale nell’ordinamento giuridico
svizzero, sul modello dell’art. 2 cpv. 2 della legge federale sui cartelli e altre
limitazioni della concorrenza del 6 ottobre 1995 (LCart, RS 251: “[La LCart]
è applicabile a fattispecie che esplicano i loro effetti in Svizzera, anche se
si sono verificate all'estero”) o dell’art. 16cbis della legge federale sulla
circolazione stradale del 19 dicembre 1958 (LCStr, RS 741.01: “(cpv. 1)
Dopo un'infrazione commessa all'estero, la licenza per allievo conducente
o la licenza di condurre è revocata se: a. all'estero è stato pronunciato un
divieto di condurre; e b. l'infrazione commessa è medio grave o grave
secondo gli articoli 16b e 16c LCStr; (cpv. 2) Per stabilire la durata della
revoca della licenza devono essere adeguatamente considerate le
conseguenze, per la persona interessata, del divieto di condurre
pronunciato all'estero. La durata minima della revoca può essere ridotta.
Per le persone che non figurano nel registro delle misure amministrative
(art. 104b LCStr), la durata della revoca non può eccedere la durata del
divieto di condurre pronunciato all'estero nel luogo dell'infrazione)”, anche
in combinato disposto con gli art. 2 e 3 della Convenzione europea sugli
effetti internazionali della decadenza del diritto di condurre un veicolo a
motore (RS 0.741.16), in vigore per la Svizzera dal 28 aprile 1983 (cfr.
MERKLI, op. cit., cap. 3 e 4, punto 4.3; a titolo illustrativo, sentenza del
Tribunale federale 1C_353/2015 del 21 dicembre 2015, consid. 2.4; Foglio
federale [FF] 2007 6889 a 6896; cfr. anche, a livello dell’Unione europea,
la Convenzione relativa alle decisioni di ritiro della patente di guida, che
prevede l’applicazione da parte dello Stato di residenza, fatte salve le
eccezioni esplicitamente enumerate, di qualsiasi decisione di ritiro della
patente di guida emessa dallo Stato dell’infrazione [art. 3, 4 e 6], in EUR-
Lex - 41998A0710(01)).
B-3069/2016
Pagina 14
La legislazione sulla vigilanza dei revisori non conosce però norme
analoghe.
7.3.2 Fatte queste considerazioni, nel presente caso è certo che l’autorità
inferiore non ha sanzionato, mediante la decisione qui impugnata, la
manipolazione del mercato azionario italiano in virtù del diritto svizzero (in
questa ipotesi, competente sarebbe stata piuttosto la FINMA [cfr. tuttavia
sopra, consid. 7.2]), ma che si è servita della fattispecie italiana per
misurarne i possibili effetti sulla reputazione del ricorrente in quanto perito
revisore operante in Svizzera. In questo senso, anche volendo intravedere
nel modo di procedere dell’autorità inferiore una violazione del principio “ne
bis in idem” (divieto di un secondo giudizio) internazionale o
transnazionale, date le circostanze del caso concreto che vedono implicate
l’Italia e la Svizzera, bisogna rilevare che, secondo la giurisprudenza del
Tribunale federale, il detto principio non è applicabile nei rapporti tra due o
più Stati (DTF 123 II 464, consid. 2b; cfr. anche Corte di cassazione penale
italiana, sentenza 12 giugno – 8 luglio 2014, n. 29664: “[Benché il principio
“ne bis in idem” costituisca] un principio tendenziale cui si ispira oggi
l'ordinamento internazionale [...] [non può] considerarsi, rispetto alle
sentenze straniere, come principio generale di diritto riconducibile alla
categoria delle norme del diritto internazionale generalmente riconosciuto
[...]”, consultabile all’indirizzo: http://www.archiviopenale.it/risorsa/ne-bis-
in-idem-internazionale-cass-pen-sez-i-12-giugno-2014-s-s/, da ultimo
visionato il 2.11.16; ROBERT ROTH, Ne bis in idem transnational: vers de
nouveaux paradigmes?, del febbraio 2009, consultabile all’indirizzo:
www.unige.ch/droit/static/.../roth/nouveauxParadigmes.pdf).
In riferimento, perlomeno implicito, al detto principio, per quanto è dato di
capire, il ricorrente evoca la “pratica” dell’ex Commissione federale delle
banche e della FINMA, “le quali non hanno negato la garanzia di attività
irreprensibile ai numerosissimi membri del consiglio di amministrazione e
della direzione di tutte quelle banche svizzere che sono state oggetto di
procedimenti penali per sistematiche e prolungate violazioni di norme di
diritto fiscale e sulla borsa negli USA e in altri paesi occidentali” (ricorso, §
35). Senza bisogno di addentrarsi in una discussione approfondita su
questo punto, ai fini della presente procedura basta rilevare che il merito
del litigio si rapporta alla revoca dell’abilitazione di perito revisore di cui il
ricorrente, con la sua ditta individuale, è il titolare, e che nel caso di una
banca, diversamente da quanto sembra suggerire il ricorrente, non sono i
membri del suo consiglio d’amministrazione o della sua direzione i titolari
dell’autorizzazione, ma la banca stessa in quanto persona giuridica (cfr.
art. 3 e 23quinquies cpv. 1 della legge federale sulle banche e le casse di
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Pagina 15
risparmio dell’8 novembre 1934 [LBCR, RS 952.0]). Sia come sia,
l’affermazione del ricorrente non è per nulla sostanziata e, ad ogni modo,
quest’ultimo non può ricavarne alcun effetto positivo per la sua causa,
considerato che un’eventuale parità di trattamento nell’illegalità potrebbe
essere eccezionalmente tutelata soltanto se ciò corrispondesse ad una
prassi illegale costante della stessa autorità di vigilanza competente, ossia
in concreto l’ASR, dalla quale essa non intenda scostarsi. Ora, non risulta
in alcun modo, e il ricorrente non ne apporta la prova, che l’autorità inferiore
abbia in passato istituito una qualsivoglia prassi, analoga a quella da lui
evocata, contraria alla legislazione in materia di revisione (cfr. DTF 134 V
34, consid. 9).
7.4 Tutto sommato, alla luce delle riflessioni che precedono, bisogna
concludere che l’autorità inferiore, nell’esercizio delle sue funzioni, può, di
principio, revocare l’abilitazione al ricorrente per gli effetti presumibili della
manipolazione del mercato azionario italiano sulla sua reputazione nel
nostro paese, anche se ciò equivale, in definitiva, a punirlo due volte come
revisore (prima in Italia e poi in Svizzera [bis]) per la medesima condotta
(manipolazione del mercato azionario italiano [in idem]). Considerato che
il diritto della vigilanza in materia di revisione è regolato autonomamente
dalla Svizzera e dall’Italia, senza che sussistano norme di coordinazione,
e tantomeno di armonizzazione, sotto forma di un trattato bilaterale o
multilaterale, l’autorità inferiore è pertanto libera, nell’espletamento delle
sue specifiche funzioni, di applicare la LSR, e qualsiasi altra disposizione
pertinente, alla fattispecie litigiosa anche in assenza di una base legale
esplicita, analoga agli art. 2 cpv. 2 LCart e 16cbis LCStr (cfr. MERKLI, op.
cit., cap. 4). Ciò appare inoltre opportuno e necessario, nella prospettiva
della realizzazione delle finalità d’interesse pubblico perseguite dalla LSR,
alla luce del “principio degli effetti nel Paese”, nonché in conformità con il
senso e lo scopo della stessa legge (cfr. consid. 7.2), atteso che la delibera
della CONSOB, come già mostrato, esplica i suoi effetti unicamente in Italia
(cfr., a titolo comparativo, DTAF 2015/53, consid. 4.3.4 e 4.3.5).
7.5 Si può ancora osservare, per concludere, che dall’incarto non risulta in
che modo l’autorità inferiore sia venuta a conoscenza della delibera della
CONSOB, visto che il ricorrente non l’ha informata in proposito (su questa
questione, cfr. consid. 10.2). Non vi sono però nemmeno elementi, e il
ricorrente non ne avanza alcuno, che potrebbero far pensare che l’autorità
inferiore si sia procurata la delibera in modo illecito, ciò che porrebbe la
questione del suo utilizzo come mezzo di prova, per analogia con la
procedura civile (art. 152 cpv. 2 del codice di procedura civile del
19 dicembre 2008 [CPC, RS 272]) o penale (art. 139 e segg. del codice di
B-3069/2016
Pagina 16
procedura penale del 5 ottobre 2007 [CPP, RS 321.0]), questione che non
è regolata né dalla PA (cfr. sentenza TAF A-6453/2014 del 9 dicembre
2015, consid. 6.2), né dal diritto della vigilanza sui revisori. È comunque
più che verosimile che l’autorità inferiore o si sia servita dell’assistenza
amministrativa internazionale (art. 27 LSR), anche se manca qualsiasi
accordo di cooperazione con l’Italia in questo campo, sul modello di quelli
conclusi con la Germania (“Absichtserklärung zur Zusammenarbeit
zwischen der Abschlussprüferaufsichtskommission und der RAB”) e la
Francia (“Protocole de coopération entre le Haut Conseil du commissariat
aux comptes et l’ASR”), oppure abbia puntualmente consultato, magari in
base ad un apposito sistema di allarme, il sito Internet della CONSOB,
dove la delibera n. ... è pubblicata senza essere anonimizzata (http://..., da
ultimo visionato il 2.11.16).
8.
Di conseguenza, facendo uso della fattispecie italiana come fondamento
della decisione qui impugnata, l’autorità inferiore non ha violato, di
principio, il diritto federale (art. 49 PA).
9.
Malgrado che non abbia interposto ricorso in cassazione contro la
sentenza della CAR, il ricorrente afferma di non avere accettato e di non
accettare la descrizione dei fatti ritenuta dalle autorità italiane (ricorso, §§
4 a 16). Egli sostiene che la rinuncia a ricorrere contro la detta sentenza è
scaturita dalla strategia processuale consistente nell’eccepire, davanti alle
autorità penali italiane, che il loro procedimento avrebbe violato il principio
“ne bis in idem” alla luce della sentenza della Corte EDU relativa alla causa
Grande Stevens e altri c. Italia, del 4 marzo 2014 (cfr. consid. C e E). Sia
come sia, il ricorrente può censurare, davanti a questo Tribunale,
l’accertamento inesatto o incompleto di qualsiasi fatto giuridicamente
rilevante, dunque anche la fattispecie litigiosa (art. 49 lett. b PA; cfr. consid.
2), poco importando che la delibera della CONSOB sia cresciuta in
giudicato in Italia (cfr. consid. 7.2 in fine). Ciò ricordato, bisogna però
constatare che egli si limita, nel suo ricorso, a dichiarare di non riconoscere
la fattispecie accertata dalla CONSOB e confermata dalla CAR, senza
indicare quali fatti contesta precisamente e, soprattutto, senza mostrare la
loro eventuale pertinenza per l’esito del presente ricorso. Di conseguenza,
la censura secondo cui l’autorità inferiore si sarebbe basata, in definitiva,
su fatti non sufficientemente o non correttamente accertati, violando così il
diritto federale (art. 49 lett. b PA), non è per nulla sostanziata e risulta
pertanto infondata.
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Pagina 17
10.
Il ricorrente intravede una violazione del suo diritto di essere sentito nel
fatto che l’autorità inferiore gli abbia rimproverato, solamente nella
decisione impugnata, ma non già nello scritto dell’11 settembre 2015 (cfr.
consid. D), di non averle comunicato di essere stato oggetto della delibera
della CONSOB. Egli pretende che le conseguenze di questo modo di agire
siano insanabili in questa sede, “trattandosi di un difetto riferito ad un
principio procedurale fondamentale, stabilito addirittura nella Costituzione
federale”, difetto che gli avrebbe impedito di “far valere le proprie
considerazioni in fatto e in diritto prima della decisione qui impugnata”,
come pure di proporre, in particolare, l’audizione di testimoni (ricorso, §§
17 a 22 e 43).
10.1 Il diritto di essere sentiti è una garanzia costituzionale di carattere
formale (art. 29 della Costituzione federale del 18 aprile 1999 [Cost., RS
101]). La sua violazione comporta l'annullamento della decisione
impugnata, indipendentemente dalle probabilità di successo nelle questioni
di merito (DTF 132 V 387, consid. 5 con rinvii). Eccezionalmente, una
violazione del diritto di essere sentiti, occorsa nella procedura precedente,
può reputarsi sanata se il ricorrente può esporre la propria causa davanti
ad un'autorità di ricorso che esamina con pieno potere cognitivo tutte le
questioni che avrebbero potuto porsi dinanzi all'autorità inferiore se
quest'ultima avesse sentito regolarmente il ricorrente (DTF 132 V 387,
consid. 5 con rinvii). Il diritto di essere sentiti include i diritti di esaminare
gli atti, di essere informato dall'autorità e di pronunciarsi, prima del rilascio
di una decisione, sulle memorie delle parti, sulle osservazioni delle autorità,
nonché sugli atti usati come mezzi di prova, quali scritture, perizie, pareri e
preavvisi di organi e uffici interessati, deposizioni testimoniali, verbali e
decisioni notificate (ADELIO SCOLARI, Diritto Amministrativo, Parte
Generale, 2002, n. 483 e segg.). Ciò precisato, il diritto di essere sentiti non
implica il diritto di esprimersi oralmente davanti all'autorità (DTF 134 I 140,
consid. 5.3). Anche la procedura davanti al Tribunale amministrativo
federale si svolge essenzialmente per scritto, non esistendo un diritto a
prendere posizione oralmente (sentenza TAF C-3597/2012 del 7 marzo
2013, consid. 3).
10.2 In concreto non è superfluo ribadire che il ricorrente può formulare
tutte le censure, formali e sostanziali, che desidera davanti a questo
Tribunale (cfr. consid. 2 e 9), esattamente come fa con il suo ricorso. Ora,
rispetto alla procedura davanti all’autorità inferiore, quest’ultima ha
consentito al ricorrente, in conformità con l’art. 30 cpv. 1 PA (audizione
preliminare), di esprimersi sulla sua situazione (scritto dell’11 settembre
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Pagina 18
2015), occasione di cui egli si è servito inoltrando il memoriale del
12 ottobre 2015 (cfr. consid. D e E). Il fatto che l’autorità inferiore abbia
puntualizzato solamente nella decisione impugnata l’inottemperanza da
parte del ricorrente dell’obbligo d’informazione e di notificazione, il quale,
se non sussisteva esplicitamente già nel 2013, quando la CONSOB ha
emanato la sua delibera, non poteva comunque costituire per il ricorrente
una sorpresa, visto che egli doveva essere necessariamente al corrente di
questo suo obbligo perlomeno dal momento dell’entrata in vigore, il 1°
gennaio 2015, del nuovo art. 15a LSR ([cpv. 2] “Le persone e le imprese di
cui al capoverso 1 lettere a e b devono notificare senza indugio all'autorità
di sorveglianza, in forma scritta, i fatti importanti concernenti l'abilitazione
o la sorveglianza”). Per riprendere le parole dell’autorità inferiore, “il fatto
che la sentenza [della CAR] non sia stata comunicata è chiaro,
inequivocabile e non contestato” (risposta al ricorso, del 15 giugno 2016).
Di riflesso, non si capisce per quale motivo, e il ricorrente non dà
spiegazioni in proposito, la violazione da lui sollevata non sarebbe sanabile
in questa sede. Riguardo ai testimoni, il ricorrente non solo non li nomina,
ma nemmeno precisa in che misura essi avrebbero potuto apportare
elementi fattuali rilevanti, capaci di influire, in fase di audizione,
sull’intenzione dell’autorità inferiore di revocargli l’autorizzazione ad
esercitare come perito revisore, e, in questa sede, sull’esito del ricorso.
10.3 In virtù di queste considerazioni bisogna concludere che la censura
relativa alla violazione del diritto di essere sentiti è infondata.
11.
Il ricorrente pretende che l’autorità inferiore abbia applicato l’art. 4 cpv. 1
LSR in modo errato (ricorso, §§ 23 a 32), ciò che equivale a far valere una
violazione del diritto federale (art. 49 lett. a PA).
11.1 La matrice della sua argomentazione è una lettura prettamente
penalistica del termine “incensurato” utilizzato all’art. 4 cpv. 1 LSR (nella
versione tedesca: “unbescholteter Leumund”; nella versione francese:
“réputation irréprochable”). Ora, se è vero che il termine “incensurato” può
venire inteso nel senso di non oggetto di condanne penali, non si può
invece concordare con il ricorrente quando afferma che il termine “viene da
sempre e da tutti riferito esclusivamente alle condanne di carattere penale
[...]” (ricorso, § 25). Infatti, questa accezione non è l’unica, e nemmeno la
principale, come si può evincere consultando diversi dizionari italiani (per
es., www.treccani.it: [“Incensurato: non censurato, che non ha mai dato
occasione a censura, a riprensione morale – condotta i.; persona
incensurabile e incensurata. Nel linguaggio giuridico, di persona che non
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Pagina 19
ha precedenti né penali né giudiziari”). In questo senso appaiono infruttuosi
i tentativi del ricorrente di mostrare che il Consiglio federale, nel
concretizzare l’art. 4 cpv. 1 LSR mediante l’art. 4 OSRev, avrebbe in fin dei
conti oltrepassato la delega legislativa accordatagli dal legislatore (ricorso,
§§ 25, 30 e 31), oppure di teorizzare una differenza semantica fra le tre
versioni ufficiali dell’art. 4 cpv. 1 LSR per desumerne che dovrebbe
prevalere, in concreto, quella italiana (ricorso, §§ 27 a 29), oppure ancora
di circoscrivere, per i propri bisogni argomentativi, il significato della
nozione di “attività di controllo ineccepibile” formulata all’art. 4 OSRev
(ricorso, § 32).
11.2 Per questi motivi s’impone la conclusione che la censura relativa
all’erronea applicazione dell’art. 4 cpv. 1 LSR è infondata.
12.
Il ricorrente critica “l’insufficienza del contenuto della delibera della
CONSOB” per apprezzare la sua idoneità, dal punto di vista reputazionale,
ad esercitare la funzione di perito revisore (ricorso, §§ 36 a 40). In verità,
più che censurare la fattispecie italiana (cfr. consid. 9), egli manifesta il suo
disaccordo con gli effetti che l’autorità inferiore ha attribuito alla detta
fattispecie sulla sua reputazione, ciò che corrisponde a sollevare un motivo
vertente sulla violazione del diritto federale (art. 49 lett. a PA).
12.1 Come esposto in precedenza (consid. 6), la nozione di buona
reputazione è una nozione giuridica indeterminata che l’autorità inferiore
interpreta in funzione dell’ampio margine di apprezzamento di cui dispone.
Contrariamente a quanto sembra credere il ricorrente, questa nozione non
presenta solo una dimensione professionale, ma anche generale, relativa
alle caratteristiche della personalità (stima, rispetto, fidatezza) e al
comportamento in conformità con gli imperativi dell’ordine giuridico e con
la buona fede nelle relazioni d’affari (cfr. consid. 6.3). Alla luce di questa
notevole valenza giuridica e morale della nozione di buona reputazione
appare chiaro che le sanzioni amministrative pronunciate dalla CONSOB
per manipolazione del mercato azionario italiano (multa di euro 3'000'000.–
e perdita per ventiquattro mesi dei requisiti di onorabilità anche come
revisore; cfr. consid. B.a), sono suscettibili di intaccare la reputazione del
ricorrente, sotto il profilo della sua integrità e della sua fidatezza,
nell’esercizio della sua funzione di perito revisore in Svizzera: esse
concernono infatti un delitto contro il patrimonio (manipolazione del
mercato o dei corsi) che, come per esempio la truffa (art. 146 CP) o la
falsità in documenti (art. 251 CP), non si rapporta necessariamente
direttamente ai compiti essenziali di un revisore (“Kernbereich [der]
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Pagina 20
Aufgaben als Revisor”, sentenza del Tribunale federale 2C_591/2010 del
15 marzo 2011, consid. 4), ma il cui effetto negativo sulla fiducia nell’attività
di revisione non può tuttavia essere misconosciuto (cfr., per analogia, DTF
129 II 438, consid. 3.3.2). Peraltro, il fatto che non siano stati avviati
procedimenti penali nel nostro paese contro il ricorrente (ricorso, § 40) non
pregiudica, come si può desumere da quanto precede, l’apprezzamento,
nell’ottica della LSR, delle conseguenze della manipolazione del mercato
azionario italiano sulla sua buona reputazione quale perito revisore
esercitante in Svizzera. Infine, il ricorrente fa valere, come circostanza
attenuante, il fatto di avere sempre svolto la sua attività di perito revisore
in modo irreprensibile (ricorso §§ 44 a 47). Ora, un revisore può fregiarsi di
godere di una buona reputazione solamente se fa prova di una condotta
ineccepibile, la quale deve essere, per legge, la sua condotta normale,
dimodoché essa non può costituire una circostanza attenuante, come
invece possono esserlo, per esempio, fatti puntuali quali il risarcimento e
la riparazione del danno o il ripristino dello stato conforme al diritto (cfr.
consid. 6.4). Cionondimeno, non si può non rilevare che l’autorità inferiore,
venuta a conoscenza della delibera della CONSOB, avrebbe potuto, per
scrupolo di diligenza e, se del caso, per dare ancora più peso alle sue
conclusioni, procedere alla verifica di uno o più mandati di revisione
eseguiti dal ricorrente allo scopo di determinare se esistesse pure una
fattispecie meramente svizzera che avrebbe potuto condurre,
autonomamente o in combinazione con la fattispecie italiana, alla
pronuncia della revoca dell’abilitazione. Il fatto che non abbia deciso di
agire così, non significa però che l’autorità inferiore abbia istruito il caso in
maniera lacunosa.
12.2 Tenuto conto di queste considerazioni si deve concludere che
l’autorità inferiore, valutando che la fattispecie italiana intacca la
reputazione del ricorrente come perito revisore in Svizzera, non ha violato
il diritto federale, per cui la corrispondente censura risulta essere infondata.
13.
Si tratta ora di verificare se la revoca in sé, e la sua durata di tre anni,
corrispondano in concreto, alla luce dell'ampio margine d'apprezzamento
dell'autorità inferiore (cfr. consid. 6.2), ai requisiti della proporzionalità, ciò
che il ricorrente nega (ricorso, §§ 48 a 51).
14.
14.1 In generale, l'attività dello Stato deve rispondere al pubblico interesse
ed essere proporzionata allo scopo (art. 5 cpv. 2 Cost.). In particolare,
B-3069/2016
Pagina 21
l'autorità non può adoperare un mezzo coattivo più rigoroso di quanto
richiesto dalle circostanze (art. 42 PA). Da un punto di visto analitico, il
principio della proporzionalità viene suddiviso in tre regole: l'idoneità, la
necessità e la proporzionalità in senso stretto (DTF 136 I 17, consid. 4.4;
135 I 246, consid. 3.1; 130 II 425, consid. 5.2; e 124 I 40, consid. 3e). La
prima impone che la misura scelta sia atta al raggiungimento dello scopo
d'interesse pubblico fissato dalla legge (DTF 128 I 310, consid. 5b/cc), la
seconda che, tra più misura idonee, si scelga quella che incide meno
fortemente sui diritti privati (DTF 130 II 425, consid. 5.2), e la terza, detta
anche regola della preponderanza dell'interesse pubblico, che l'autorità
proceda alla ponderazione tra l'interesse pubblico perseguito e il
contrapposto interesse privato, valutando quale dei due deve prevalere in
funzione delle circostanze (DTF 129 I 12, consid. 6 a 9).
14.2 Rispetto alla regola dell'idoneità bisogna rilevare che la LSR si
prefigge di garantire l'erogazione di prestazioni in materia di revisione da
parte di specialisti in grado di assicurare la qualità e la regolarità dei loro
servizi. Il principio dell'abilitazione obbligatoria permette precisamente di
sincerarsi che queste esigenze siano adempiute. In questo senso la revoca
dell'abilitazione, espressamente prevista dall'art. 17 cpv. 1 LSR, è una
misura che permette di raggiungere il fine perseguito dalla legge, il quale,
secondo la giurisprudenza, consiste nella tutela degli investitori, delle
persone che dispongono di partecipazioni minoritarie e dei creditori,
nonché nella sorveglianza delle imprese di revisione per migliorare la
qualità dei loro servizi e consolidare la fiducia nell'istituto medesimo della
revisione contabile (sentenze del Tribunale federale 2C_505/2010 del
7 aprile 2011, consid. 4.3, e 2C_528/2016, consid. 7.1; cfr. anche, a titolo
illustrativo, sentenze TAF B-2440/2008 del 16 luglio 2008, consid. 6.3, e
B-2807/2008 del 7 aprile 2011, consid. 5.2.4 ). Siccome l'idoneità della
revoca dell'abilitazione, quale misura per ristabilire la fiducia del pubblico
nella qualità e affidabilità dei servizi di revisione, è contemplata dalla legge
stessa, questo Tribunale non può che constatarla anche nel caso concreto
(art. 190 Cost.).
14.3
14.3.1 Rispetto alla regola della necessità occorre sottolineare che le altre
misure, di natura diversa dalla revoca e meno incisive, previste dalla LSR,
non sono suscettibili di applicarsi nel presente caso. Infatti, per quanto
riguarda la comminatoria, prevista all'art. 17 cpv. 1 LSR, essa non entra in
linea di conto, dal momento che il ricorrente, malgrado ne disconvenga
(ricorso, §§ 52 e 53), non avrebbe potuto ristabilire immediatamente le
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Pagina 22
condizioni per l'abilitazione in ragione del fatto che la manipolazione del
mercato azionario italiano si era nel frattempo conclusa esplicando i suoi
effetti in modo irrevocabile (sentenza del Tribunale federale 2C_528/2016,
consid. 7.2, e sentenza TAF B-853/2011 del 27 luglio 2012, consid. 5).
Relativamente all'ammonimento, consacrato all'art. 18 LSR, misura
richiesta dal ricorrente a titolo sussidiario (ricorso, §§ 54 e 58), esso
concerne unicamente le persone fisiche attive per conto di imprese di
revisione sotto sorveglianza statale (sentenza TAF B-3988/2010 del
31 maggio 2011, consid. 3.3), ipotesi non realizzata in concreto. Da notare
che l’art. 17 cpv. 1 in fine LSR (“[...] Se la revoca dell'abilitazione è
sproporzionata, l'autorità di sorveglianza ammonisce [la persona fisica
abilitata o l’impresa di revisione abilitata] per scritto”), in vigore dal 1°
gennaio 2015, non è temporalmente applicabile in concreto (art. 43a LSR;
cfr. consid. 3), e che comunque, se dovesse per ipotesi esserlo, non
entrerebbe materialmente in considerazione dato che la revoca, in
concreto, non è una misura sproporzionata (sentenza del Tribunale
federale 2C_528/216, consid. 7.1 e 7.2 in fine). Oltre a quanto precede,
può essere ancora pertinente aggiungere che non è formalmente del tutto
corretto affermare che siano passati più anni dalla commissione della detta
manipolazione, considerato che la sentenza della CAR è cresciuta in
giudicato solamente all’inizio dell’estate 2014, senza dimenticare il fatto,
già menzionato (cfr. consid. 10.2), che lo stesso comportamento del
ricorrente, il quale ha infranto il suo dovere di comunicazione non
avvertendo l’autorità inferiore di essere stato oggetto della delibera della
CONSOB, ha pure avuto un certo effetto dilatorio sull’intera procedura. Ne
discende che la revoca dell'abilitazione, non essendo applicabili nella
fattispecie alternative meno incisive, quali la comminatoria o
l'ammonimento, deve essere riconosciuta anche come necessaria.
14.3.2 In relazione alla durata di tre anni della revoca, che il ricorrente
sorprendentemente non tematizza, limitandosi a proporre nel petito una
durata di un anno, l’autorità inferiore ha optato per questa soluzione in base
allo schema che adotta abitualmente in funzione delle diverse fattispecie,
secondo il quale le violazioni gravi della legislazione sulla revisione
comportano una revoca di una durata di tre o quattro anni (decisione
impugnata, § 21).
Riguardo alla gravità dell’infrazione alla legislazione finanziaria italiana
commessa dal ricorrente, è necessario fare alcune precisazioni. Dalla
formulazione stessa della delibera della CONSOB si palesa che la
sanzione pecuniaria prevale, per importanza, sulla perdita dei requisiti di
onorabilità (cfr. consid. B.a). La delibera pronuncia infatti una sanzione
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amministrativa pecuniaria di euro 3'000'000.- (sanzione massima di euro
5'000'000.-), la quale importa, come conseguenza accessoria, la perdita
dei requisiti di onorabilità per un periodo di ventiquattro mesi (durata
massima di tre anni). Ora, la sanzione pecuniaria pronunciata corrisponde
al 60% della sanzione massima e la corrispondente perdita dei requisiti di
onorabilità rappresenta all’incirca il 66% della durata massima. In base a
queste percentuali si deve concludere che la delibera della CONSOB ha
sanzionato, in termini relativi, un’infrazione mediamente grave della
legislazione finanziaria italiana, anche se l’importo della sanzione
pecuniaria di euro 3'000'000.- può sembrare, in termini assoluti, elevato.
Appare infatti ragionevole presupporre che una violazione grave debba
implicare una sanzione pecuniaria pari almeno al 70 o 75% della sanzione
pecuniaria massima, con la conseguente durata della perdita accessoria
dei requisiti di onorabilità. Stando così le cose, l’autorità inferiore, che
peraltro non ha la competenza, diversamente dalla CONSOB, di
pronunciare sanzioni pecuniarie, non può considerare che la violazione
della legislazione finanziaria italiana commessa dal ricorrente, qualificabile
solo di mediamente grave, si traduca di riflesso in una violazione grave
della legislazione svizzera sulla revisione (perdita della buona
reputazione). Si pone quindi la questione se la revoca dell’abilitazione di
perito revisore per una durata di tre anni sia proporzionata al carattere
mediamente grave dell’infrazione finanziaria commessa dal ricorrente in
Italia. In proposito occorre precisare che l’autorità inferiore è di principio
libera nell’apprezzare se, e in che misura, un comportamento all’estero può
ledere la buona reputazione di un perito revisore attivo in Svizzera, però
deve pure considerare, parallelamente, se è già stata pronunciata una
sanzione all’estero e, nell’affermativa, la natura della stessa.
Ora, nella prospettiva della valutazione della proporzionalità in senso lato,
è necessario addurre, innanzitutto, che il ricorrente ha verosimilmente già
espiato in Italia la perdita dei requisiti di onorabilità durante ventiquattro
mesi, la sentenza della CAR, cresciuta in giudicato incontestata, essendo
stata emanata il ... 2014; dal canto suo, la revoca pronunciata dall’autorità
inferiore non è ancora esecutiva, il presente ricorso avendo effetto
sospensivo, senza contare un eventuale ricorso al Tribunale federale, da
cui il rischio di un importante scarto temporale tra la sanzione italiana e la
sanzione svizzera, ciò che potrebbe implicare, in prospettiva, un aumento
del peso specifico di ognuna di esse a scapito del ricorrente. In secondo
luogo, non va scordato che la manipolazione del mercato commessa dal
ricorrente si è svolta all’estero, in Italia, dove egli è stato
conseguentemente sanzionato sul piano amministrativo dalla CONSOB, la
cui delibera è stata sottoposta al controllo giudiziario della CAR. In terzo
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luogo, non si può sottacere il fatto che, secondo la concezione giuridica
vigente in Svizzera, la sanzione pecuniaria di euro 3’000'000.–, benché nel
Decreto legislativo italiano 58/1998 (cfr. consid. B.a) sia considerata di
mera natura amministrativa e che, nella sistematica dello stesso Decreto,
risulti mediamente severa, come sopra dimostrato, è assimilabile ad una
sanzione dal carattere penale (in tedesco, “strafähnlicher Charakter”; cfr.,
a titolo illustrativo, DTF 133 II 331, consid. 4.2, e sentenza TAF B-581/2012
del 16 settembre 2016, consid. 5.1), da cui, in definitiva, la necessità di
pronunciare una revoca non eccessivamente rigida, che tenga anche conto
della sanzione già inflitta in Italia. S’impone perciò una riduzione a due anni
della revoca, in conformità con lo schema che l’autorità inferiore applica
d’abitudine, secondo il quale una violazione di gravità media comporta una
revoca di uno o due anni (decisione impugnata, § 21).
14.4 Rispetto alla regola della proporzionalità in senso stretto, il ritiro
dell'abilitazione influisce senza ombra di dubbio sull'attività professionale
del ricorrente, e quindi in una certa misura anche sulla sua libertà
economica (art. 27 Cost), ma non è assimilabile ad un divieto d'esercizio
della sua professione (sentenza del Tribunale federale 2C_528/2016,
consid. 6.4; cfr. anche, a titolo illustrativo, sentenza TAF B 7689/2009 del
21 luglio 2010, consid. 5.4). Egli può infatti continuare a fornire tutti quei
servizi che non sono riservati dalla legge a periti revisori e revisori abilitati
(art. 2 lett. a LSR), come per esempio la revisione dei conti di
un'associazione di piccola o media importanza o di società che impiegano
meno di dieci persone a tempo pieno, le quali, al posto di rinunciare
completamente alla revisione ("opting out"), hanno deciso di sottoporre i
loro conti annuali ad un controllo autonomo che non deve necessariamente
soddisfare le disposizioni legali ("opting down"; Messaggio LSR 2004 3575
e 3576). In virtù della sua esperienza nel campo della revisione è indubbio
che il ricorrente potrebbe continuare ad esercitare la sua professione per
una società di revisione oppure in modo indipendente come consigliere o
per conto di un'impresa abilitata, in quest'ultimo caso, però, senza poter
firmare i rapporti di revisione in qualità di revisore responsabile ai sensi
dell'art. 6 cpv. 1 lett. c LSR (sentenza TAF B 2807/2008 del 19 agosto 2008,
consid. 5.2.4). Così stando le cose, la prevalenza dell'interesse pubblico
all'erogazione sul territorio svizzero di servizi di revisione contabile di
qualità ineccepibile, ristabilita mediante la revoca dell'abilitazione, per la
tutela delle persone interessate (azionisti, investitori e creditori), non
prevarica gli interessi privati professionali del ricorrente in modo
inammissibile (in tedesco, "Zumutbarkeit"), dimodoché la preponderanza
dell'interesse pubblico è data.
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15.
Di conseguenza, non resta che constatare che l’autorità inferiore,
pronunciando una revoca di tre anni dell'abilitazione del ricorrente
all'esercizio della funzione di perito revisore, ha oltrepassato il proprio
potere d’apprezzamento (art. 49 lett. a PA), benché ampio, e violato il
principio della proporzionalità. Ne discende che il ricorso deve essere
parzialmente accolto e i punti 2 e 3 del dispositivo della decisione
impugnata devono essere riformati, nel senso che la durata della revoca è
ridotta a due anni.
Da notare che questa soluzione è conforme alla prassi amministrativa e
giudiziaria (cfr., per esempio, le sentenze TAF B-786/2011 del 28 giugno
2011, B-4251/2012 del 23 settembre 2013 e B-2765/2013 del 20 marzo
2014), la quale parte dal presupposto che il venir meno della garanzia di
un'attività irreprensibile, a causa della perdita della buona reputazione, è
prevedibilmente sanabile dopo un certo lasso di tempo, e questo Tribunale
si sente vincolato a questa interpretazione della legge.
16.
In sintesi, il ricorso è parzialmente accolto e i punti 2 e 3 della decisione
impugnata sono riformati, nel senso che la durata della revoca
dell’abilitazione del ricorrente all’esercizio della funzione di perito revisore
è ridotta a due anni.
17.
17.1
17.1.1 Secondo l'art. 63 cpv. 1 PA, le spese processuali, ossia una tassa
di decisione, le tasse di cancelleria nonché gli esborsi, sono di regola
addossate alla parte soccombente, a meno che essa soccombi solo
parzialmente, nel qual caso le spese processuali sono ridotte.
In concreto, tenuto segnatamente conto della particolarità e della relativa
complessità della questione sull’ammissibilità o meno dell’utilizzo da parte
dell’autorità inferiore, a fondamento della sua decisione, della fattispecie
italiana, appare giustificato fissare le spese processuali a fr. 3'000.–.
Tuttavia, dato l'esito della procedura parzialmente favorevole al ricorrente,
e ciò a concorrenza di un terzo rispetto alla sua pretesa principale di
annullare la revoca dell’abilitazione, le dette spese devono essere ridotte a
fr. 2’000.–, dimodoché al ricorrente sono restituiti fr. 1'000.– da prelevare
sull’anticipo di fr. 3'000.– da lui versato il 20 maggio 2016.
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17.1.2 Il ricorrente chiede che le “spese di prima istanza [...] vengano
assunte a carico dello Stato” (ricorso, punto V del petito), ossia, in altre
parole, egli invita questo Tribunale a ripartire diversamente, nel caso di
accoglimento totale o parziale del suo ricorso, le spese del procedimento
davanti all’autorità inferiore, le quali ammontano a fr. 3'500.– (decisione
impugnata, punto 5 del dispositivo).
In proposito, bisogna innanzitutto rilevare che non esistono norme nella PA
e nella LTAF, oppure norme speciali nella LSR, che autorizzino
esplicitamente questo Tribunale a procedere in tale senso (cfr.
WALDMANN/WEISSENBERGER [ed.], Praxiskommentar
Verwaltungsverfahrensgesetz, 2a ed., 2016, nn. 1 a 3 ad art. 63 PA e n. 1
ad art. 64 PA; AUER/MÜLLER/SCHINDLER [ed.], VwVG – Kommentar
zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, 2008, n. 1 ad art. 63
PA; cfr. pure, a titolo di paragone, l’art. 67 della legge sul Tribunale federale
del 17 giugno 2005 [LTF, RS 173.110]: “Se modifica la decisione
impugnata, il Tribunale federale può ripartire diversamente le spese del
procedimento anteriore”, l’art. 18 cpv. 3 del Codice di procedura civile del
19 dicembre 2008 [CPC, RS 272]: “Se statuisce essa stessa, l’autorità
giudiziaria superiore pronuncia anche sulle spese giudiziarie della
procedura di prima istanza”, e l’art. 144 cpv. 1 della legge federale
sull’imposta federale diretta del 14 dicembre 1990 [LIFD, RS 642.11]: “Le
spese procedurali davanti alla commissione cantonale di ricorso sono
poste a carico della parte soccombente; se il ricorso è ammesso
parzialmente, le spese sono ripartite proporzionalmente”).
In secondo luogo, è necessario considerare la natura dell’emolumento di
fr. 3'500.– in quanto “tassa causale” (in tedesco, “Kausalabgabe”), che il
ricorrente avrebbe dovuto ad ogni modo pagare per l’attività istruttoria
dell’autorità inferiore, anche se quest’ultima gli avesse in definitiva revocato
l’abilitazione solamente per due anni. In terzo luogo, è assolutamente
doveroso puntualizzare che l’origine del procedimento istruito dall’autorità
inferiore risiede nella condotta, incompatibile con le esigenze delle
legislazioni finanziarie italiana e svizzera, del ricorrente stesso: altrimenti
detto, se egli non avesse commesso la manipolazione del mercato
azionario italiano, non sarebbe incorso nelle spese di procedura
(emolumento) davanti all’autorità inferiore. In quarto luogo, anche volendo
fare astrazione per un momento da quanto precede, il ricorrente non ha
contestato davanti a questo Tribunale l’importo dell’emolumento, come
avrebbe potuto fare, limitandosi ad esigere che esso sia messo a carico
dello Stato (ricorso, punto V del petito).
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In conclusione, si appalesa senza ombra di dubbio che, in linea con il
principio di causalità (in tedesco, “Verursacherprinzip”), non sarebbe
conforme all’equità, e nemmeno opportuno, ammesso che sia in accordo
con il principio di legalità, procedere ad una ripartizione proporzionale tra il
ricorrente e l’autorità inferiore delle spese procedurali di prima istanza. Per
questi motivi, non può essere dato seguito alla richiesta del ricorrente.
17.2 A tenore dell’art. 64 cpv. 1 PA, l’autorità di ricorso, se ammette il
ricorso in tutto o in parte, può, d’ufficio o su domanda, assegnare al
ricorrente un’indennità per le spese indispensabili e relativamente elevate
che ha sopportato. Quest’ultime devono essere comprovate da una nota
particolareggiata, senza la quale l’indennità è fissata in base all’incarto in
funzione del tempo necessario alla rappresentanza, tenuto conto che la
tariffa oraria per gli avvocati oscilla tra un minimo di fr. 200.– e un massimo
di fr. 400.–, imposta sul valore aggiunto (IVA) non compresa (art. 7 cpv. 1,
9, 10 cpv. 1 e 2 e 14 del regolamento del 21 febbraio 2008 sulle tasse e
sulle spese ripetibili nelle cause dinanzi al Tribunale amministrativo
federale [TS-TAF, RS 173.320.2]). Occorre ancora precisare, a scanso di
equivoci, che l’art. 64 PA non autorizza a corrispondere spese ripetibili nella
procedura amministrativa di prima istanza (DTF 132 II 47, consid. 5.2; cfr.
WALDMANN/WEISSENBERGER [ed.], op. cit., n. 1 ad art. 64 PA).
In concreto, in assenza di una nota d’onorario, è giustificato attribuire al
ricorrente, considerati l’esito della procedura nonché il contenuto e
l’ampiezza del ricorso, un’indennità per spese ripetibili ridotta di fr. 1’500.–
(IVA inclusa), da addebitare all’autorità inferiore (art. 64 cpv. 2 PA).
17.3 Dal canto suo, l’autorità inferiore, in quanto autorità federale di prima
istanza, non ha diritto per principio a nessuna indennità a titolo di ripetibili
(art. 7 cpv. 3 TS-TAF).
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