Decision ID: 26cde639-6eee-5c10-a31c-004aeabd0367
Year: 2018
Language: de
Court: SG_VG
Chamber: SG_VG_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A. B._, geboren 1992, wurde im September 2016 von der Arbeitslosenversicherung
ausgesteuert und wird seit Oktober 2016 von den Sozialen Diensten seiner
Wohngemeinde X._ finanziell unterstützt (act. 5/4/1). Am 15. Dezember 2016 meldeten
ihn die Sozialen Dienste zum Arbeitseinsatz bei der DOCK Gruppe AG an (nachfolgend
"DOCK", act. 5/4/6). Alleinaktionärin dieser "Sozialfirma" ist die St. Galler Stiftung für
Arbeit (www.dock-gruppe.ch). Dort nahm B._ am 20. Februar 2017 eine Tätigkeit im
Recyclingbereich auf. Mit Verfügung vom 7. März 2017 verpflichteten ihn die Sozialen
Dienste unter anderem, die zugewiesene Arbeit im DOCK weiter auszuüben und
drohten ihm für den Fall seiner Weigerung mit Sanktionen (act. 5/4/10). Mit der
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Begründung, B._ habe die Arbeit verweigert, beendete das DOCK den Arbeitseinsatz
am 12. April 2017 mit sofortiger Wirkung (act. 5/4/11). Die Sozialen Dienste widerriefen
in der Folge die Verfügung vom 7. März 2017; das von B._ gegen die Verfügung beim
Departement des Innern angestrengte Rekursverfahren wurde abgeschrieben
(act. 5/4/12).
B. Unter dem Titel "Verlust des Arbeitsplatzes bei der DOCK Gruppe AG St. Gallen aus
eigenem Verschulden" verfügten die Sozialen Dienste am 26. Mai 2017 folgendes:
1. Herrn B._ wird aufgrund des selbstverschuldeten Verlustes des Arbeitsplatzes beim
DOCK St. Gallen im darauffolgenden Monat nach Eintritt der Rechtskraft dieser
Verfügung ein einmaliges Einkommen von CHF 300 bei der monatlichen
sozialhilferechtlichen Unterstützung eingerechnet.
2. Aufgrund der Verletzung der Arbeitspflicht wird Herrn B._ der Grundbedarf für
15 Prozent während einer Dauer von sechs Monaten gekürzt. Die Kürzung wird ab dem
darauffolgenden Monat nach dem einmaligen Einrechnen des Einkommens gemäss
Ziffer 1 vollzogen. Bei Antritt einer neuen Arbeitsstelle wird die Kürzung vor Ablauf der
sechs Monate aufgehoben.
3. Für diese Verfügung werden keine Kosten erhoben.
C. Gegen diese Verfügung erhob B._ Rekurs beim Departement des Innern. Er wandte
sich unter anderem gegen die Arbeitspflicht, die Einkommensanrechnung und die
Kürzung des Grundbedarfs für den Lebensunterhalt. Das Departement wies den
Rekurs am 24. August 2017 ab, soweit es darauf eintrat. Es erwog, die Arbeit im DOCK
sei für den Rekurrenten zumutbar. Weil er auf die Ausschöpfung dieser
Einkommensquelle verzichtet habe, dürfe die finanzielle Sozialhilfe im Umfang von
CHF 300 einmalig eingestellt werden. Eine Kürzung von 15 Prozent während sechs
Monaten würdige sein Verhalten zwar streng, sei aber nicht unverhältnismässig.
D. Mit Eingabe vom 14. September 2017 erhob B._ (Beschwerdeführer) gegen den
Rekursentscheid des Departements des Innern (Vorinstanz) Beschwerde beim
Verwaltungsgericht (act. 1). Er beantragte, auf die einmalige Anrechnung von CHF 300
als Einkommen sei zu verzichten, und die Kürzung von 15 Prozent sei zeitlich auf einen
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bis maximal drei Monate zu befristen. Die Vorinstanz und die Politische Gemeinde X._
(Beschwerdegegnerin) beantragten mit Vernehmlassungen vom 26. September 2017
(act. 4) und 5. Oktober 2017 (act. 7), die Beschwerde sei abzuweisen. Der
Beschwerdeführer nahm am 22. Oktober 2017 ergänzend Stellung (act. 9.2 f.). Die
Beschwerdegegnerin sah sich dadurch zu einer weiteren Eingabe veranlasst (act. 11
mit Beilagen).
Auf die Darlegungen der Verfahrensbeteiligten, den angefochtenen Entscheid und die
Akten wird – soweit wesentlich und erforderlich – in den nachstehenden Erwägungen
eingegangen.

Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1. (...).
2. Streitig und zu prüfen sind die Voraussetzungen zur einmaligen Anrechnung von
CHF 300 als Erwerbseinkommen sowie zur Kürzung der finanziellen Sozialhilfe um
15 Prozent des Grundbedarfs für den Lebensunterhalt während der darauffolgenden
höchstens sechs Monate.
2.1. Mit dem am 1. Januar 2018 in Kraft getretenen IV. Nachtrag zum Sozialhilfegesetz
vom 25. April 2017 (sGS 381.1, SHG; IV. Nachtrag in: nGS 2017-064; Botschaft in: ABl
2016 2707 ff.) wurden die gesetzlichen Grundlagen betreffend die Gewährung
finanzieller Sozialhilfe teilweise revidiert. Anpassungen erfuhr namentlich das in Art. 17
SHG geregelte Sanktionsregime (vgl. Botschaft S. 2794). Nach den allgemein gültigen
intertemporalrechtlichen Grundsätzen ist die Rechtmässigkeit von Verwaltungsakten
mangels einer anderslautenden übergangsrechtlichen Regelung nach der Rechtslage
im Zeitpunkt ihres Ergehens zur beurteilen (vgl. z.B. BGE 139 II 263 E. 6; 135 II 384 E.
2.3; 125 II 591 E. 5e/aa; je mit Hinweisen). In anderen Urteilen des Bundesgerichts (vor
allem zum Sozialversicherungsrecht) findet sich die Formulierung, es seien jene
Rechtssätze massgebend, die im Zeitpunkt der Verwirklichung des Sachverhalts bzw.
der Erfüllung des zu Rechtsfolgen führenden Tatbestandes Geltung haben (BGE 129 V
1 E. 1.2 S. 4 mit Hinweisen). Eine spezialgesetzliche Übergangsregelung besteht im
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vorliegenden Fall nicht. Dementsprechend finden die dargestellten Grundsätze
Anwendung, und die Streitsache ist nach der bis zum 31. Dezember 2017 geltenden
Fassung des SHG (soweit geändert im Folgenden mit "aSHG" bezeichnet) und der
dazu ergangenen Rechtsprechung zu beurteilen.
2.2. Nach Art. 17 aSHG wird finanzielle Sozialhilfe verweigert, gekürzt oder eingestellt,
wenn die hilfesuchende Person keine oder unrichtige Auskünfte erteilt (lit. a), verlangte
Unterlagen nicht einreicht (lit. b), Bedingungen und Auflagen missachtet (lit. c) oder
ihren Fähigkeiten entsprechende Arbeit ablehnt (lit. d). Für die Anordnung von
Weisungen, Auflagen oder Bedingungen fehlt eine explizite gesetzliche Grundlage im
SHG. Art. 17 lit. c aSHG bestimmt immerhin die Konsequenzen für den Fall, dass
derartige Nebenbestimmungen nicht eingehalten wurden. Die Zulässigkeit von
Nebenbestimmungen kann sich indessen nicht nur aus dem Gesetz selbst, sondern
auch direkt aus dem mit dem Gesetz verfolgten Zweck bzw. aus einem mit der
Hauptanordnung zusammenhängenden öffentlichen Interesse ergeben. Mit solchen
Nebenbestimmungen strebt die Sozialhilfebehörde an, ein aus ihrer Sicht erwünschtes
Verhalten der unterstützten Person zu erreichen. Unzulässig sind unverhältnismässige
oder sachfremde Auflagen oder Bedingungen, welche sich nicht auf die
Sozialhilfegesetzgebung abstützen können und nicht fürsorgerischen Zwecken dienen
bzw. nicht geeignet sind, die konkrete Situation im Hinblick auf eine Ablösung von der
Sozialhilfe zu verbessern (VerwGE B 2015/134 vom 27. September 2016 E. 2.3.1;
F. Wolffers, Grundriss des Sozialhilferechts, 2. Aufl. 1993, S. 111 f.; U. Vogel,
Rechtsbeziehungen – Rechte und Pflichten der unterstützten Person und der Organe
der Sozialhilfe, in: C. Häfeli [Hrsg.], Das Schweizerische Sozialhilferecht, Luzern 2008,
S. 153 ff., S. 183 f.; vgl. auch BGE 131 I 166 E. 4.4 f.; zu Nebenbestimmungen im
allgemeinen vgl. auch Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht,
7. Aufl. 2016, Rz. 913 ff.).
2.3.
2.3.1. Nach Art. 9 SHG hat Anspruch auf finanzielle Sozialhilfe, wer für seinen
Lebensunterhalt nicht hinreichend oder nicht rechtzeitig aus eigenen Mitteln
aufkommen kann. Art. 12 SHG verpflichtet eine arbeitsfähige Person, eine ihren
Fähigkeiten entsprechende Arbeit anzunehmen. Aus Art. 15 SHG ergibt sich, dass die
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zuständige Behörde einer sozialhilfebedürftigen Person Arbeit zuweisen kann. Wer
arbeitsfähig ist, soll durch Ausübung einer zumutbaren Erwerbstätigkeit für den
Lebensunterhalt selbst aufkommen. Die Bestimmung schränkt die freie Wahl des
Arbeitsortes ein (GVP 2000 Nr. 2). Mit Blick auf die individuellen Verhältnisse kann auch
eine Teilzeitbeschäftigung in Frage kommen (ABl 1997 1794).
Die zitierten Gesetzesbestimmungen bringen den Grundsatz der Subsidiarität
staatlicher Fürsorge zum Ausdruck. Dieser ergibt sich bereits aus Art. 12 der
Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (SR 101, BV): Anspruch
auf Hilfe, Betreuung und die Mittel, die für ein menschenwürdiges Dasein unerlässlich
sind hat nur, wer in Not gerät und nicht in der Lage ist, für sich zu sorgen. Auch Art. 12
der Kantonsverfassung (sGS 111.1, KV), der einen Anspruch auf soziale Sicherung in
Ergänzung zu persönlicher Verantwortung vorsieht, betont die Subsidiarität staatlicher
Sozialsicherung (vgl. Botschaft und Verfassungsentwurf der Verfassungskommission
vom 17. Dezember 1999, in: ABl 2000 165 ff, 221).
Bundes- und Kantonsverfassung sowie das Gesetz knüpfen somit bereits den
grundsätzlichen Anspruch auf Hilfe in Notlagen an bestimmte Voraussetzungen, indem
sie klarstellen, dass der in Not Geratene nur Anspruch auf staatliche Leistungen hat,
wenn er nicht in der Lage ist, d.h. wenn es ihm rechtlich verwehrt oder faktisch
unmöglich ist, selber für sich zu sorgen. Keinen Anspruch hat somit, wer objektiv in der
Lage ist – insbesondere durch die Annahme einer zumutbaren Arbeit – aus eigener
Kraft die für das Überleben erforderlichen Mittel selber zu beschaffen. Solche Personen
stehen nicht in jener Notsituation, auf die das Grundrecht in Notlagen und die
weitergehenden kantonalrechtlichen Ansprüche auf Sozialhilfeleistungen zugeschnitten
sind. Bei ihnen fehlt es bereits an den Anspruchsvoraussetzungen, weshalb sich in
solchen Fällen die Prüfung erübrigt, ob die Voraussetzungen für einen Eingriff in das
Grundrecht erfüllt sind (BGE 130 I 71 E. 4; 139 I 218 E. 3.3; VerwGE B 2015/4 vom 30.
Juni 2015 E. 2.1; B 2016/133 vom 18. Oktober 2017 E. 4.1 mit Hinweisen,
www.gerichte.sg.ch).
2.3.2. Verlangt das grundsätzlich zur Leistung von Sozialhilfe verpflichtete
Gemeinwesen vom Sozialhilfeempfänger, soweit zumutbar eine Erwerbstätigkeit
auszuüben (Art. 12 SHG), handelt es sich mit Blick auf den Grundsatz der Subsidiarität
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von Sozialhilfeleistungen demnach nicht um eine reine Pflicht, sondern um eine
Anspruchsvoraussetzung für die vom Staat erbrachte Leistung (BGE 139 I 218; BGer
8C_787/2011 vom 28. Februar 2012 E. 3.2.1, je mit Hinweisen). Wer die Annahme
zumutbarer Arbeit verweigert, verhält sich nicht nur weisungswidrig – was zu
Kürzungen im Sinne von Art. 17 SHG führen kann – sondern lässt die
Anspruchsvoraussetzungen entfallen (Art. 17 Ingress und lit. d aSHG; vgl. BGE 139 I
218 E. 3.4 f. mit Hinweis auf BGE 133 V 353 E. 4.2 und C. Hänzi, Die Richtlinien der
schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe, Basel 2011, S. 85 ff.).
2.4. Vorab ist zu entscheiden, ob der Beschwerdeführer zu Recht angewiesen wurde,
am Beschäftigungsprogramm des DOCK teilzunehmen.
2.4.1. Gemäss Art. 2 Abs. 1 SHG bezweckt die persönliche Sozialhilfe, der
Hilfebedürftigeit vorzubeugen, deren Folgen nach Möglichkeit zu beseitigen oder zu
mildern (lit. a) und die Eigenverantwortung und die Selbsthilfe der Hilfebedürftigen
sowie ihre soziale berufliche Integration zu fördern (lit. b). Die Praxis der
Beschwerdegegnerin orientiert sich – unwidersprochen – an den Richtlinien der
Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe (SKOS-Richtlinien) und der
konkretisierenden Praxishilfe der St. Gallischen Konferenz für Sozialhilfe (KOS-
Praxishilfe). Nach dieser Praxis ist die Teilnahme an einem von den Sozialhilfeorganen
anerkannten lohnwirksamen Beschäftigungsprogramm des zweiten Arbeitsmarkts, mit
dem der eigene Unterhalt zumindest teilweise gedeckt werden kann, der zumutbaren
Erwerbstätigkeit gleichgesetzt (Kap. A 5.2 der SKOS-Richtlinien). Diese Gleichsetzung
steht sowohl im Einklang mit der zitierten Zweckbestimmung des Sozialhilfegesetzes –
sie dient der Förderung sozialer und beruflicher Integration – als auch mit der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung. Nach dieser darf – entsprechend der
arbeitslosenversicherungsrechtlichen Umschreibung des Begriffs der "unzumutbaren
Arbeit" in Art. 16 Abs. 2 des Bundesgesetzes über die obligatorische
Arbeitslosenversicherung (SR 837.0, AVlG) – ein Arbeitsangebot das Fähigkeits- und
Fertigkeitsniveau der betroffenen Person auch unterschreiten; diese darf bloss nicht
überfordert werden (vgl. BGE 130 I 71 E. 5.4 mit Hinweis auf kritische Sozialforschung).
Eine Arbeit gilt als zumutbar, wenn sie dem Alter, dem Gesundheitszustand und den
persönlichen Verhältnissen der bedürftigen Person angepasst ist. Bei der Arbeitssuche
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kann verlangt werden, dass nicht nur im angestammten Beruf, sondern in weiteren
Erwerbsfeldern nach Arbeit gesucht wird (Kap. A 5.2 der SKOS-Richtlinien).
Mit Massnahmen wie der in Frage stehenden soll erreicht werden, dass der
Hilfsbedürftige in die Lage versetzt wird, für seinen Unterhalt jedenfalls teilweise selbst
aufzukommen; zumindest sollen die Aussichten auf eine Wiedereingliederung in das
Erwerbsleben verbessert werden. Sie stellen grundsätzlich zumutbare Massnahmen
dar, die geeignet sind, die Lage des Sozialhilfeempfängers zu verbessern. Dies gilt
beispielsweise für ein Taglohnprogramm auf dem ergänzenden Arbeitsmarkt, dessen
Projekte einerseits der beruflichen Integration der Arbeitslosen, unter anderem durch
das stufenweise Angewöhnen an einen geregelten Arbeitstag, andererseits dem
öffentlichen Interesse an der Vermeidung längerdauernder Sozialhilfeabhängigkeit
dienen (BGE 130 I 71 E. 5.4). Welche Massnahmen im Einzelfall angebracht sind, hängt
von der persönlichen Situation der Betroffenen ab. Die Zielsetzungen der Massnahmen
sind gemeinsam mit den Betroffenen festzulegen und müssen die persönlichen
Ressourcen wie auch das Umfeld (Familie, Arbeitsmarktsituation) realistisch
berücksichtigen (vgl. Kap. D.3 der SKOS-Richtlinien und der KOS-Praxishilfe). Bei
grundsätzlicher Weigerung, an solchen Massnahmen teilzunehmen, können die
finanziellen Unterstützungsleistungen vollumfänglich eingestellt werden (BGE 130 I 71
E. 5 und 6).
2.4.2. Der Beschwerdeführer macht geltend, die Weisung, einer Tätigkeit im DOCK
nachzugehen, verletze Art. 27 BV.
Nach Art. 27 Abs. 1 BV ist die Wirtschaftsfreiheit gewährleistet. Sie umfasst
insbesondere die freie Wahl des Berufes sowie deren freien Zugang zu einer
privatwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit und deren freie Ausübung (Art. 27 Abs. 2 BV).
Die Verfassungsbestimmung verschafft – unter Vorbehalt des bedingten Anspruchs auf
gesteigerten Gemeingebrauch – jedoch grundsätzlich keinen Anspruch auf staatliche
Leistungen (BGE 130 I 26 E. 4.1 mit Hinweisen). Trägerinnen und Träger der
Wirtschaftsfreiheit können eigenständig darüber entscheiden, ob sie eine auf Erwerb
gerichtete selbständige oder unselbständige Tätigkeit ausüben oder ihren
Lebensunterhalt auf andere Art sichern wollen. Erfasst ist auch die freie Wahl des
Arbeitsplatzes (K. Vallender, in: Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Ders., Die
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schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 3. Aufl. 2014, a.a.O., Art. 27
N 14 f. mit zahlreichen Hinweisen und N 21). Art. 27 Abs. 2 BV gibt jedoch keinen
Verfassungsanspruch darauf, dass bestimmte Berufe von allen Personen ungeachtet
ihrer individuellen Fähigkeiten (Vermögen, Gesundheit, Begabung) ergriffen und
ausgeübt werden dürfen (BGE 122 I 130 E. 3c/aa). Im Bereich der Sozialhilfe kommt
hinzu, dass deren Leistungen subsidiär sind und keinen Anspruch darauf hat, wer
objektiv in der Lage ist, sich die für das Überleben erforderlichen Mittel selber zu
verschaffen. Im Rahmen des Subisidiaritätsprinzips und der Pflicht der unterstützten
Person, alle Möglichkeiten zur selbständigen Existenzsicherung auszuschöpfen, hat
diese jede zumutbare Arbeit anzunehmen (BGer 8C_930 vom 15. April 2016 E. 6.1 mit
Hinweis auf Ursprung/Riedi Hunold, Verfahrensgrundsätze und
Grundrechtsbeschränkungen in der Sozialhilfe, in: ZBl 8/2015 S. 403 ff., 422). Dadurch
mag die Berufswahlfreiheit der betroffenen Person zwar grundsätzlich eingeschränkt
sein (vgl. Vogel, a.a.O., S. 174). Steht – wie hier – jedoch die Frage im Raum, ob
zugunsten finanzieller Sozialhilfe auf die Teilnahme an einem Beschäftigungsprogramm
verzichtet werden dürfe, wird die Berufswahlfreiheit nicht tangiert. Anspruch auf
Sozialhilfe besteht bei objektiv unbegründeter Erwerbslosigkeit nicht. Eingeschränkt ist
im konkreten Fall lediglich die Wahl zwischen Erwerbstätigkeit und -losigkeit. Es war
dem Beschwerdeführer Zeit seiner Beschäftigung im DOCK unbenommen, eine Stelle
seiner Wahl im ersten Arbeitsmarkt anzunehmen. Mit der streitgegenständlichen
Verfügung repressiv sanktioniert wurde nur der Verzicht auf jegliche Erwerbstätigkeit.
Die Weisung, im DOCK einer Erwerbstätigkeit nachzugehen, tangiert damit das als
verletzt gerügte Grundrecht nicht.
2.4.3. Soweit der Beschwerdeführer in seiner Begründung die Begriffe "moderne und
legalisierte Form der Sklaverei" und "Zwangsarbeit" aufwirft, kann auf einschlägige
Ausführungen des Bundesgerichts verwiesen werden. Im Entscheid 8C_536/2015 vom
22. Dezember 2015 (betreffend Weisung zur Beschäftigung im DOCK) hat dieses
festgehalten, wenn die angebotenen Tätigkeiten dem Begriff "zumutbare Arbeit" im
Sinne der Gesetzgebung über die Arbeitslosenversicherung entsprächen, liege kein
Verstoss gegen das Verbot der Zwangs- oder Pflichtarbeit vor. Es sei auch
hinzunehmen, dass das erzielte Einkommen den Betrag der Unterstützungsleistung
nicht übertreffe, weil im Bereich der Sozialhilfe auch die Ergänzung eines nicht
existenzsichernden Einkommens durch Unterstützungsleistungen sinnvoll erscheine.
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Eine Verpflichtung zur Teilnahme an Beschäftigungsprogrammen verstosse daher nicht
gegen das Verbot des Arbeitszwangs (vgl. auch BGE 130 I 71 E. 5.3 und 5.4 sowie
G. Wizent, Die sozialhilferechtliche Bedürftigkeit, Zürich/St. Gallen 2014, S. 88 f.). Die
nicht weiter begründeten Rügen des Beschwerdeführers geben keinerlei Anlass zu
einer abweichenden Beurteilung oder ergänzenden Bemerkungen.
2.4.4. Der Beschwerdeführer ist der Auffassung, mit dem Subsidiaritätsprinzip lasse
sich die Pflicht zur Teilnahme am Beschäftigungsprogramm bzw. die temporäre
Einstellung der finanziellen Sozialhilfe in seinem Fall gerade nicht begründen. Von der
DOCK Gruppe AG erhielten die Sozialhilfeempfänger keinen Lohn. Sie seien weiterhin
von der Sozialhilfe abhängig und kämen zusätzlich in den Genuss einer sogenannten
Integrationszulage in der Höhe von CHF 100 bis 200. Obwohl das DOCK mit
Stundenlöhnen rechne, sähen die Betroffenen davon keinen Rappen. Er räumt ein, im
Umfang der Entlöhnung seien die Sozialhilfeleistungen immerhin nicht
rückerstattungspflichtig. Weiter stellt sich der Beschwerdeführer auf den Standpunkt,
die Löhne würden von den Sozialbehörden finanziert, was letztlich unentgeltlicher
Arbeit entspreche. Die Sozialhilfeschulden würden "gnädigerweise" um das fiktive
Gehalt reduziert. Es handle sich dabei nicht um bezahlte Arbeit, die eine Möglichkeit
biete, sich von der Sozialhilfe zu lösen. Das Subsidiaritätsprinzip wäre erst verletzt,
wenn das DOCK existenzsichernde Löhne bezahlen würde (act. 1 S. 2 f. und act. 9.2
S. 2). Die Beschwerdegegnerin entgegnete in ihrer Stellungnahme vom 17. November
2017 (act. 11 mit Lohnabrechnungen als Beilagen), wer im DOCK einer Erwerbstätigkeit
nachgehe, dem werde ein Lohn ausbezahlt. Weil der Lohn an die Sozialen Dienste
abgetreten werde, würden weniger Sozialhilfeleistungen benötigt.
Die Angaben der Beschwerdegegnerin über den Lohn und dessen Abtretung treffen zu.
Der Beschwerdeführer hat seinen Lohn durch Erklärung auf dem Anmeldeformular an
die Beschwerdegegnerin abgetreten (act. 5/4/6). Aus den im Internet verfügbaren
Angaben (www.dock-gruppe.ch) ergibt sich hinreichend klar, dass Arbeitnehmende
eine Eigenleistung von mindestens CHF 10 pro Stunde erbringen, die nicht
rückerstattungspflichtig ist. Unter der Rubrik "zuweisende Stellen" wird zwar
gleichenorts ausgeführt, die DOCK-Gruppe arbeite mit einer
"Lohnkostenrefinanzierung", d.h. die zuweisende Stelle komme für die Lohnkosten der
zugewiesenen Person auf. Ausser einer Personalkostenadministrationspauschale
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werden allerdings keine Betriebskosten verrechnet; diese werden mit
Industrieaufträgen erwirtschaftet.
Wie sich die DOCK-Gruppe im Einzelnen finanziert, ist jedoch für die Einhaltung des
Subsidiaritätsprinzips unbedeutend. Entscheidend ist, dass die Beschwerdegegnerin
die vom DOCK entschädigte Eigenleistung als Erwerbseinkommen betrachtet und in
diesem Umfang auf eine allfällige Rückerstattung der Sozialhilfeleistungen verzichtet.
Dass der Lohn immerhin einen Teil der benötigten Unterstützung beträgt, ist mit Blick
auf die Subsidiarität staatlicher Unterstützung zu begrüssen. Zu berücksichtigen ist in
diesem Zusammenhang, dass es sich beim DOCK um eine Einrichtung des sekundären
Arbeitsmarktes handelt, welche der Wiedereingliederung in den primären Arbeitsmarkt
dient (VerwGE B 2015/4, a.a.O., E. 2.2.1). Der Beschwerdeführer übersieht, dass sich
die Zuweisung bereits mit der Verbesserung seiner Aussichten auf eine
Wiedereingliederung in das Erwerbsleben ausreichend begründen lässt. Nebst der
Integration arbeitsloser Personen – u.a. durch das stufenweise Angewöhnen an einen
geregelten Arbeitsalltag – dient die Beschäftigung im DOCK dem öffentlichen Interesse
an der Vermeidung längerdauernder Sozialhilfeabhängigkeit. Derartige Integrations-
oder Beschäftigungsprogramme sind der zumutbaren Erwerbsarbeit gleichgestellt. Es
liegt in der Natur der Sache, dass diese Programme nicht ohne Staatsbeiträge
funktionieren können. Wie diese im konkreten Fall vom Gemeinwesen bemessen und
von der DOCK-Gruppe AG verwendet werden, bleibt auf die Subsidiarität der
staatlichen Unterstützung gegenüber dem (abgetretenen) Erwerbseinkommen ohne
Einfluss.
2.4.5. Die Vorinstanz hat ausgeführt, die Arbeit im DOCK sei für den Beschwerdeführer
objektiv und subjektiv zumutbar (E. 3.4 des angefochtenen Entscheids). Der tiefe
Minimallohn spreche in objektiver Hinsicht nicht gegen die Zumutbarkeit. Er sei dem
Umstand geschuldet, dass die Beschäftigung primär der Wiedereingliederung diene
und die Anforderungen an die zu erbringende Leistung tief seien. Die Massnahme sei
auch dem Beschwerdeführer konkret zumutbar. Familiäre Pflichten oder
gesundheitliche Gründe stünden – mit Ausnahme der Zeit vom 8. bis 24. März 2017,
als er zu 100 Prozent krankgeschrieben gewesen sei – nicht entgegen. Wie sich an
seinen Rekurseingaben zeige, verfüge er zweifellos über die intellektuellen Fähigkeiten
zur Integration in den ersten Arbeitsmarkt. Dennoch seien seine Bemühungen in den
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letzten eineinhalb Jahren erfolglos gewesen. Auch wenn das DOCK in erster Linie
Beschäftigungsmöglichkeiten in den Bereichen Industrie, Gewerbe und Recycling
sowie im Betrieb von Brockenhäusern biete, sei nicht ausgeschlossen, dass der
Beschwerdeführer seine Fähigkeiten im administrativen Bereich einbringen könne. Die
ärztliche Krankschreibung während 17 Tagen sei nicht weiter definiert und vermöge für
sich allein keine relevante Überforderung zu belegen. Im Übrigen habe er selbst
angegeben, zu 100 Prozent arbeitsfähig zu sein.
Der Beschwerdeführer macht geltend, er habe gegenüber der Beschwerdegegnerin
mehrfach festgehalten, dass er bei der Arbeit im DOCK verblöde und ihn diese
psychisch belaste. Er habe bereits erwogen, mit einem Handbeil eine andere Person
anzugreifen oder die Einrichtung zu zertrümmern. Da er grundsätzlich keine
Aggressionen in sich trage, hätten ihn diese Gedanken tief besorgt. Nur mit Glück habe
er sich noch beherrschen können (act. 1).
Diese Darstellung ist im Wesentlichen neu; sie ist von Instanz zu Instanz extremer
geworden und erscheint damit wenig glaubhaft. Im Rekursverfahren gab der
Beschwerdeführer zwar bereits an, er sei unterfordert gewesen. Gleichzeitig hätten ihn
die Tätigkeit und das Arbeitsumfeld ("Zwangsarbeit", Androhung von Repression)
psychisch belastet. Statt dass die Tätigkeit im DOCK seine Vermittlungsfähigkeit
erhöht habe, sei er unpünktlich geworden und habe krankheitsbedingt gefehlt (act.
4/1). Von einer Belastung in der nun geschilderten Ausprägung war jedoch nicht die
Rede. Diese findet auch in den Akten keine Stütze. Sie ist umso weniger glaubhaft, als
die DOCK Gruppe AG in einem E-Mail an die Beschwerdegegnerin vom 27. April 2017
ausführte, es sei von Anfang an klar gewesen, dass dem Beschwerdeführer
administrative Tätigkeiten eher liegen würden. Es sei ihm mehrmals angeboten worden,
auch am PC zu arbeiten (Bearbeitung von Lieferscheinen, Zeiterfassung, Erfassung von
Listen etc.; vgl. act. 5/4/4). Dass der Beschwerdeführer Mühe hatte, sich im
Arbeitsalltag und -rhythmus zurechtzufinden, ändert an der individuellen Zumutbarkeit
nichts. Dieser Umstand verdeutlicht vielmehr, dass es mit Blick auf seine Reintegration
in den primären Arbeitsmarkt notwendig war, ihn über ein Beschäftigungsprogramm
mit den dort herrschenden Anforderungen wieder vertraut zu machen.
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2.4.6. Zusammenfassend ergibt sich, dass die Weisung der Beschwerdegegnerin
betreffend Beschäftigung im DOCK rechtmässig war. Sie ist vor dem Hintergrund, dass
den Gemeinden bei der individuellen Ausgestaltung des kantonalrechtlichen Anspruchs
auf Sozialhilfe eine erhebliche Entscheidungsfreiheit verbleibt (vgl. BGE 140 V 328
E. 6.4.1 ff.), erst recht nicht zu beanstanden. In diesem Sachbereich sind die
Gemeinden autonom (vgl. Art. 50 Abs. 1 BV, Art. 89 Abs. 1 KV sowie BGer
8C_500/2012 vom 22. November 2012 E. 3.2 ff. mit Hinweisen, einschränkender:
Wizent, a.a.O., S. 154 ff.). Das Verwaltungsgericht hat den der Gemeinde zustehenden
Ermessensspielraum zu respektieren, da es nur zur Rechtskontrolle befugt ist (vgl. Art.
61 Abs. 1 und 2 VRP, VerwGE B 2015/292 vom 23. Februar 2017 E. 3.3 in fine, a.a.O.,
und Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, 2. Aufl. 2003,
Rz. 740, sowie zur Kognition der Vorinstanz Art. 46 Abs. 2 VRP).
2.5. Der Beschwerdeführer nahm am 20. Februar 2017 die zumutbare Tätigkeit im
Recyclingbereich des DOCK auf. Mit der Begründung, er habe die Arbeit verweigert,
beendete das DOCK den Arbeitseinsatz am 12. April 2017 mit sofortiger Wirkung
(act. 5/4/11). Die Beschwerdegegnerin verfügte am 26. Mai 2017 eine einmalige
Anrechnung eines Einkommens von CHF 300 und eine Kürzung des Grundbedarfes
während der auf die Anrechnung folgenden sechs Monate im Umfang von 15 Prozent
des Grundbedarfs für den Lebensunterhalt. Es sei offenkundig, dass der
Beschwerdeführer nicht gewillt gewesen sei, die Arbeit im DOCK zu verrichten und er
die "Kündigung" selbst verschuldet habe.
2.6.
2.6.1. Die Vorinstanz hielt fest, die einmalige Einstellung der finanziellen Sozialhilfe im
Betrag von CHF 300 sei rechtmässig, weil der Beschwerdeführer auf die Ausschöpfung
einer zumutbaren Einkommensquelle verzichtet habe. Dies gelte allerdings nur, wenn
ihm im Zeitpunkt der Rechtskraft der Einstellungsverfügung die Teilnahme am
Beschäftigungsprogramm tatsächlich noch offenstehe.
2.6.2. Das Bundesgericht hat in BGE 139 I 218 erwogen, im Falle eines
Stellenangebotes sei eine den Anspruch auf finanzielle Sozialhilfe auslösende Notlage
so lange nicht gegeben, als die betroffene Person die Arbeit antreten und damit ein
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Erwerbseinkommen erzielen könne. Bei Stellenangeboten auf dem ersten Arbeitsmarkt
würden solche Möglichkeiten in der Regel nur kurzfristig offengehalten (z.B. während
der Bedenkzeit). Anders verhalte es sich grundsätzlich bei Angeboten auf dem
ergänzenden Arbeitsmarkt, wo die Stelle auch nach Ablauf der vereinbarten Frist
jederzeit angetreten werden könne (E. 5.3).
2.6.3. Konkret hat die DOCK Gruppe AG den Arbeitseinsatz abgebrochen bzw. (in
Anlehnung an die Begrifflichkeiten des Arbeitsrechts) "gekündigt". Zwar deutet nichts
auf den Abschluss eines Arbeitsvertrages zwischen der DOCK Gruppe AG und dem
Beschwerdeführer hin; dieser wurde im Sinne einer sozialhilferechtlichen Weisung
verpflichtet, an deren Beschäftigungsprogramm teilzunehmen. Dass das DOCK –
offenbar ohne Rücksprache mit der zuweisenden Stelle – Arbeitseinsätze abbricht,
steht der erneuten Teilnahme des Beschwerdeführers grundsätzlich nicht entgegen.
Dies gilt umso mehr, als inzwischen mehr als ein Jahr vergangen ist. Unter diesen
Umständen erweist sich die einmalige Einstellung der finanziellen Sozialhilfe als
rechtmässig im Sinne von Art. 17 aSHG, zumal auch der Beschwerdeführer nicht
geltend macht, die Teilnahme sei ihm heute faktisch verwehrt.
2.7.
2.7.1. Nach Kap. 8.2 der SKOS Richtlinien (Stand 12/2015) bedürfen
Leistungskürzungen einer – mit Art. 17 aSHG unbestrittenermassen vorhandenen –
gesetzlichen Grundlage und müssen verhältnismässig sein. Weiter ist zu prüfen, ob das
Fehlverhalten eine Kürzung rechtfertigt (Tatbestand), der betroffenen Person bekannt
war, welches Verhalten erwartet wird und dass die Nichtbefolgung zu einer Kürzung
führen kann (Vorsatz) und ob die betroffene Person relevante Gründe für ihr
Fehlverhalten vorbringen kann (Rechtfertigung). Die Kürzung hat in persönlicher,
sachlicher und zeitlicher Hinsicht verhältnismässig zu sein und muss das Fehlverhalten
angemessen würdigen. Der Sanktionsrahmen liegt bei fünf bis dreissig Prozent des
Grundbedarfs für den Lebensunterhalt (vgl. auch Hänzi, a.a.O., S. 176 ff.). Dieser
Rahmen wurde insofern harmonisiert, als er im noch nicht anwendbaren Art. 17 Abs. 1
SHG in der Fassung des IV. Nachtrags nun ebenfalls ausdrücklich vorgesehen ist.
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Bei den zitierten Richtlinien, nach welchen die Beschwerdegegnerin die vorliegend
streitige Kürzung richtet, handelt es sich lediglich um Empfehlungen. Eine
Allgemeinverbindlicherklärung im Sinne von Art. 11 Abs. 2 lit. a SHG ist für den Kanton
St. Gallen nicht erfolgt (vgl. VerwGE B 2014/54 vom 30. Juni 2015 E. 3.4.1 mit
Hinweisen, www.gerichte.sg.ch). Gleiches gilt für die Richtlinien und Praxishilfe der St.
Gallischen Konferenz der Sozialhilfe KOS (KOS-Richtlinien, www.kos-sg.ch), welche
die Beschwerdegegnerin ebenfalls anwendet. Nach der Praxis des Verwaltungsgerichts
ist bei der Kürzung von Unterstützungsleistungen zu prüfen, ob sie zumutbar ist und
die betroffene Person informiert oder verwarnt worden ist. Überdies muss die Kürzung
in einem angemessenen Verhältnis zum Fehlverhalten stehen und die betroffene
Person durch Änderung ihres Verhaltens dafür sorgen können, dass die Kürzung ab
einem späteren Zeitpunkt rückgängig gemacht werden kann. Des Weiteren können
Leistungen gekürzt oder entzogen werden, wenn sich die unterstützte Person
rechtsmissbräuchlich verhält, indem sie beispielsweise eine Erwerbstätigkeit nur
deshalb nicht aufnimmt, um in den Genuss von Sozialhilfeleistungen zu gelangen.
Selbst ohne gesetzliche Grundlage ist ein vollständiger Leistungsentzug zulässig, wenn
sich die unterstützte Person rechtsmissbräuchlich verhält (vgl. VerwGE B 2015/60 vom
27. September 2016 E. 3.4 und B 2015/292 vom 23. Februar 2017 E. 3.3, je mit
Hinweis auf die VerwGE B 2013/34 vom 12. Februar 2014 E. 2, B 2010/191 vom
30. November 2010 E. 2.1 und B 2009/64 vom 19. August 2009 E. 3.1, diese wiederum
je mit Hinweisen, alle www.gerichte.sg.ch).
2.7.2. Die Vorinstanz hat zutreffend erwogen, die Kürzung sei im "Merkblatt DOCK
St. Gallen", dessen Kenntnisnahme der Beschwerdeführer bescheinigt habe, in
Aussicht gestellt worden, sollte er den Arbeitsplatz aus eigenem Verschulden verlieren.
Die Kürzung sei mithin korrekt angedroht worden. Grund für die Beendigung des
Arbeitseinsatzes sei gewesen, dass er sich nicht an die Arbeitszeiten gehalten habe.
Am 4. April 2017 sei er deswegen verwarnt worden mit der Anweisung, sich per sofort
an die Arbeitszeiten zu halten. Seither sei er nicht mehr zur Arbeit erschienen. Der
Beschwerdeführer bestreite zwar, jemals verwarnt worden zu sein. Er räume aber ein,
mehrfach fünf bis zehn Minuten zu spät erschienen zu sein. Dies, weil er sich das
Abonnement für den öffentlichen Verkehr nicht habe leisten können und jedes Mal aus
dem Bus ausgestiegen sei, wenn er die Anwesenheit eines Kontrolleurs vermutet habe.
Diese Begründung überzeuge nicht. Es sei ihm zuzumuten gewesen, sich so früh auf
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den Arbeitsweg zu begeben, dass er rechtzeitig im DOCK ankomme. Ausserdem habe
er zugegeben, dass er an seinem bisher letzten Arbeitstag zu spät gekommen und
nach Hause geschickt worden sei. Daraufhin sei er der Arbeit zweieinhalb Tage
unentschuldigt ferngeblieben, bis er die Kündigung erhalten habe. Zwar seien die
Umstände, unter denen er nach Hause geschickt worden sei, nicht aktenkundig. Er
habe jedoch nicht davon ausgehen dürfen, er könne an den folgenden Tagen der Arbeit
fernbleiben. Im Weiteren habe er sich unkooperativ verhalten, weil er den angebotenen
Wechsel zu administrativen Arbeiten abgelehnt habe, obwohl er im Recyclingbereich
zuvor rebelliert habe und ein Gespräch stattgefunden habe. Die Kürzung um 15
Prozent des Grundbedarfs während sechs Monate erachtete die Vorinstanz in
Anbetracht dieser Umstände als streng, aber nicht unverhältnismässig.
2.7.3. Der Beschwerdeführer macht in seiner Beschwerde wiederum geltend, er könne
sich kein Billet für den Bus leisten und sei darum gelegentlich zu spät zur Arbeit
erschienen. Diese Darstellung ist stark anzuzweifeln. In einem E-Mail zuhanden der
Beschwerdegegnerin hatte er noch ausgeführt, er sei aufgrund fehlender Motivation
einige Male verspätet zur Arbeit erschienen (act. 5/4/6 S. 7). Zudem ist das
Abonnement für den öffentlichen Verkehr im Grundbedarf für den Lebensunterhalt
budgetiert, soweit es sich dabei um die Lokalzone St. Gallen handelt (act. 5/4). Ferner
erhielt der Beschwerdeführer in der Zeit seiner Arbeitstätigkeit eine Integrationszulage,
die er für zusätzliche Ausgaben hätte verwenden können und müssen. An seinem
letzten Arbeitstag – so der Beschwerdeführer weiter – sei er maximal zehn Minuten zu
spät zur Arbeit erschienen und sei mit dem Hinweis, so könne man nicht
zusammenarbeiten, wieder nach Hause geschickt worden ohne Mitteilung, wann er
wieder zur Arbeit erscheinen solle. Die fristlose Kündigung sei der lausigen
Kommunikation seitens DOCK geschuldet und bezeichnend für den Umstand, dass
man dort Arbeitnehmer wie Sklaven halte. Wer nicht "spure", werde finanziell so
bestraft, dass er nicht mehr leben könne. Dieses repressive Angst-System funktioniere
bei den meisten Menschen gut, bei ihm beisse man mit dieser Haltung auf Granit.
Zudem führe die gleichzeitige Einstellung im Betrag von CHF 300 zusammen mit der
Kürzung im ersten Monat zu einem Budget von lediglich CHF 575.45. Diesbezüglich
ergibt sich jedoch aus der streitgegenständlichen Verfügung klar, dass die Kürzung erst
dann greift, wenn die Einstellung bereits vollzogen ist (d.h. im Folgemonat). Aus der von
der Beschwerdegegnerin geführten Falldokumentation und den Rechtsschriften ergibt
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sich, dass der Beschwerdeführer gegenüber dem DOCK eine äusserst destruktive
Haltung einnahm (bzw. immer noch einnimmt) und wenig motiviert ist, der zumutbaren
Arbeit nachzugehen. Mit der Einhaltung der Arbeitszeiten bekundete er sichtlich Mühe.
Unter diesen Umständen erscheint der Entscheid der Beschwerdegegnerin, ihn für die
mangelnde Integrationsbereitschaft zu sanktionieren, erst recht nachvollziehbar. Zwar
ist die Kürzung um 15 Prozent während sechs Monaten streng, führt aber nicht zu
einem für den Beschwerdeführer unzumutbaren Ergebnis. Sie würdigt das
Fehlverhalten des Beschwerdeführers in angemessener Weise. Es steht diesem
Beschwerdeführer jederzeit frei, die Kürzung durch Wiederaufnahme seiner
Beschäftigung im DOCK zu beseitigen. In Anbetracht dieser Möglichkeit ist die
Sanktion jedenfalls nicht unverhältnismässig.
3. (...).