Decision ID: ff67d8e3-103f-4630-a552-db3ee58444e1
Year: 2022
Language: fr
Court: VS_BZG
Chamber: VS_BZG_999
Canton: VS
Region: Région lémanique
Law Area: 

Faits
A. X _ est propriétaire de la parcelle n° xxx de la commune de
A _. Ce terrain bâti d’un mayen est rangé en zone d’habitation faible
densité D « B _ – 0.1 » selon le plan communal d’affectation des zones (PAZ)
homologué par le Conseil d’Etat le 12 avril 2006. Il appartient toutefois à un secteur que
la commune avait, eu égard au surdimensionnement de ses surfaces à bâtir, classé en
zone réservée selon des décisions successivement publiées au Bulletin officiel (B.O.)
des 12 février 2016 et 12 janvier 2018. Depuis le 26 février 2021, date de la publication
au B.O. de la décision correspondante, il a été placé dans une zone réservée cantonale
recouvrant les périmètres antérieurement visés par la mesure communale de blocage.
B. Le 10 octobre 2016, X _ a déposé une demande d’autorisation de construire
visant à transformer et à agrandir le mayen. Le projet n’a suscité aucune opposition et,
en séance du 12 janvier 2017, le conseil communal a délivré l’autorisation de construire.
Le 12 août 2019, X _ a invité la commune à se rendre sur place afin de
contrôler les travaux. Il a simultanément requis la mise en conformité de la « pièce sous-
terrasse », qu’il expliquait avoir finalement vitrée pour en faire un jardin d’hiver.
Une visite des lieux a été effectuée le 24 septembre 2019. Des photographies ont été
prises à cette occasion (dossier communal, p. 27).
Le 3 octobre 2019, la commune a formellement interpellé X _ concernant la
réalisation, non autorisée, d’aménagements extérieurs, en particulier de places de
stationnement.
Par courriel du 4 novembre 2019, l’intéressé a indiqué avoir renforcé le terrain, celui-ci
étant, selon ses dires, touché par « des éboulements répétitifs ainsi que [par] des chutes
de pierres qui pourraient mettre en danger les habitants et/ou le bâtiment [...] ». Une
entreprise spécialisée avait été mandatée pour consolider et végétaliser le talus existant,
ceci afin de « garantir une sécurité maximale ». L’aire de stationnement mise en cause
par la commune offrait 4 à 5 places avant les travaux de consolidation, de sorte qu’aucun
changement d’affectation n’était intervenu. Quant à l’accès au terrain, il avait été facilité
pour des machines agricoles engagées pour l’entretien ou le déblaiement des neiges.
Les fondations du chalet avaient été consolidées au niveau de la façade est à la suite
d’infiltrations d’eau, ce qui avait donné l’occasion de renforcer le talus, sujet à des
écroulements en période de fonte des neiges, par un mur en terre armée avec remblai
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et compactage avec chaille de drainage. Une fouille avait été réalisée en prévision d’un
raccordement aux équipements communaux.
Par décision du 21 novembre 2019 communiquée le 30 avril 2020, le conseil communal
a imparti à X _ un délai échéant au 31 août 2020 pour « déconstruire la
fermeture du balcon et remettre en état la route d’accès, la façade ainsi que les
aménagements extérieurs », sous peine, notamment, d’une exécution d’office. Ces
travaux non autorisés ne pouvaient pas être régularisés attendu que le bien-fonds était
en zone réservée et qu’il était envisagé de le restituer à la zone agricole. En outre, depuis
l’instauration de cette mesure, les demandes d’autorisations de construire portant sur
des transformations ou aménagements extérieurs du même type que ceux en cause
étaient systématiquement refusées.
C. Le 29 mai 2020, X _ a recouru auprès du Conseil d’Etat en concluant à
l’annulation de ce prononcé. L’accès au mayen, qui était désormais utilisé comme
résidence principale, avait été simplement amélioré afin qu’un véhicule ordinaire soit en
mesure de l’emprunter. Il s’agissait d’une modification mineure non assujettie à
autorisation de construire. Il en allait de même du renforcement du talus, qu’il était prévu
de végétaliser dans un souci d’intégration. S’agissant de la fermeture du balcon et des
modifications de façade qui en découlaient, le recourant s’est plaint de ne pas avoir eu
l’occasion de présenter une demande de régularisation alors que celle-ci ne paraissait
pas exclue. Il a signifié sa volonté de requérir formellement la mise en conformité de ces
objets et a demandé que la procédure soit suspendue jusqu’à droit connu à ce propos.
A titre de moyens de preuve, il a notamment déposé « un dossier de demande
d’autorisation de construire, respectivement régularisation des modifications entreprises
et visualisations des aménagements extérieurs ». Ce dossier comporte des plans datés
du 15 mai 2020 (dossier du CE, p. 111 à 118), dont l’un relatif aux aménagements
extérieurs (dossier du CE, p. 117), ainsi que plusieurs photographies du jardin d’hiver
(dossier du CE, p. 110), du parking et de l’accès (dossier du CE p. 109).
Le 8 juin 2020, X _ a déposé au greffe communal la demande d’autorisation
de construire y relative.
Le 2 juillet 2020, la commune l’a informé que sa demande serait vraisemblablement
refusée conformément à la pratique suivie depuis l’instauration des zones réservées. Il
l’a en conséquence invité à confirmer son intention de poursuivre la procédure.
Le 9 juillet 2020, la commune a proposé le rejet du recours. S’appuyant sur des
photographies aériennes de 2015 et de 2018 (dossier du CE, p. 141 et 142) ainsi que
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sur les clichés pris le 24 septembre 2019 et ceux, plus anciens, qui accompagnaient la
demande initiale d’autorisation de construire, elle a contesté le caractère prétendument
mineur des aménagements extérieurs. Ces réalisations étaient, à l’instar des autres
travaux que le recourant avait effectués sans y avoir été autorisé, susceptibles d’entraver
l’établissement de la nouvelle planification. Seule une remise en état des lieux permettait
ainsi de rétablir une situation conforme au droit. Cette solution s’imposait par ailleurs
sous l’angle de l’égalité de traitement car, depuis la mise en zone réservée du secteur
des B _, des modifications du terrain naturel ou du volume de constructions
avaient été systématiquement refusées.
La demande de régularisation du 8 juin 2020 a été publiée le xxx.
Dans sa détermination du 11 septembre 2020, le recourant a maintenu que la fermeture
réalisée sous le balcon était susceptible d’être régularisée malgré la zone réservée. La
commune ne pouvait soutenir le contraire alors que les travaux de transformation du
mayen qu’elle avait autorisés étaient bien plus conséquents. Quant aux différents
aménagements extérieurs, ils devaient être maintenus au titre de la protection de la
bonne foi. C _, un membre de la commission communale des constructions,
lui avait conseillé de requérir une mise en conformité du balcon, sans évoquer le solde
des travaux entrepris, laissant par ce silence sous-entendre qu’il s’agissait là de
modifications mineures non assujetties à autorisation.
Le 9 novembre 2020, l’organe d’instruction a invité la commune à l’informer sur l’état des
demandes de régularisation évoquées en procédure et, en particulier, sur la suite qui
avait été donnée à la lettre du 2 juillet 2020.
Le 29 décembre 2020, la commune a, en guise de réponse, confirmé que la planification
en cours d’élaboration prévoyait d’affecter tout le secteur des B _ en zone
agricole et qu’en conséquence, seuls pouvaient être éventuellement admis, en
dérogation à la zone réservée, des travaux conformes à l’art. 24 de loi sur
l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT ; RS 700). Or, ceux réalisés par le
recourant excédaient largement ce qui était admissible. La commune a, dans ce
contexte, concédé avoir probablement fait preuve « de trop de souplesse » en délivrant,
à l’époque, l’autorisation de transformer et d’agrandir le mayen.
Requise de compléter ses explications, la commune a, le 18 janvier 2021, précisé qu’au
vu de son appréciation juridique de la situation, elle avait décidé de ne pas entrer en
matière sur la demande de régularisation, « à tout le moins provisoirement », dans
l’attente de connaître l’issue du recours pendant.
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Le 8 juillet 2021, l’organe d’instruction a invité X _ à compléter le plan des
aménagements extérieurs du 15 mai 2020, en déposant de nouveaux permettant de
situer précisément tous les endroits et l’importance (profondeur et hauteur) des
modifications du terrain (notamment renforcement du talus à l’endroit de la planie
affectée en places de stationnement, ainsi que la modification de la pente de la route). Il
a en parallèle requis la commune de fournir les éventuels relevés des modifications de
terrain qui ne figureraient pas encore au dossier.
Le 9 septembre 2021, X _ a fait savoir qu’il n’existait pas de plans de l’état
préexistant portant sur les aménagements extérieurs. Il a renvoyé aux documents
accompagnant la demande de régularisation, dossier dont il a requis l’édition. Il a joint à
son envoi des photographies (dossier du CE, p. 181) susceptibles de « donner un certain
éclairage à la question posée ». Ces clichés montraient, selon lui, que le terrain n’avait
été que faiblement modifié et que son aspect originel avait été conservé. L’accès était
préexistant et présentait une pente trop raide. Il avait donc été adapté pour être utilisé
par tout type de véhicule. Sa largeur avait été maintenue et l’apport de terre se
concentrait au début du tronçon. La nature du revêtement était restée inchangée. Aucun
goudronnage n’avait été effectué et l’aménagement allait être engazonné. Le recourant
a encore insisté sur le fait qu’il s’agissait d’améliorations nécessaires dès lors que le
mayen servait désormais de résidence principale.
Le 3 décembre 2021, l’organe d’instruction a ordonné l’édition du dossier de
régularisation mis à l’enquête le 24 juillet 2020.
La commune l’a déposé le 18 janvier 2022 (dossier du CE, p. 74 à 90). Elle a fait valoir
que le recourant n’avait pas apporté la preuve du caractère prétendument insuffisant de
l’accès et des possibilités de parcage. Le plan de situation annexé à la demande
d’octobre 2016 montrait que l’accès préexistait et que sa surface permettait de répondre
aux besoins de stationnement du chalet. D’ailleurs, le recourant n’avait, à l’époque, pas
jugé utile de requérir l’autorisation d’adapter les surfaces de parcage et l’accès. La
commune n’avait non plus pas émis d’exigence à ce sujet. Excipant d’orthophotos de
2015, 2017 et 2020 (dossier du CE, p. 91 à 93), la commune a maintenu, en proposant
au besoin d’inspecter les lieux, que les modifications entreprises n’étaient pas mineures.
Le 7 février 2022, le recourant a fait valoir que ces orthophotos n’étaient pas
représentatives, notamment parce qu’au final, les zones de parking et d’accès allaient
être complètement engazonnées. Il a versé en cause une photographie de l’accès tel
qu’il existait antérieurement (dossier du CE, p. 196), en expliquant qu’un véhicule ne
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pouvait tourner pour sortir en marche avant et que l’accès ne pouvait être que
difficilement emprunté par une voiture de tourisme. L’aménagement riverain avait été
quelque peu adapté pour qu’une entrée et une sortie de véhicule s’opèrent toujours en
marche avant. En outre, il était légitime de permettre à un chasse-neige d’emprunter
l’accès. Ces travaux permettaient de répondre aux réquisits en matière d’équipement
d’une résidence principale et se justifiaient d’un point de vue sécuritaire.
D. Par décision du 23 février 2022 expédiée le 25, le Conseil d’Etat a rejeté le recours.
A la forme, il a constaté que le recourant avait pu se déterminer avant que la commune
n’ordonne la remise en état des lieux. Son droit d’être entendu avait donc été respecté.
Sur le fond, le Conseil d’Etat a confirmé l’assujettissement à autorisation des différents
aménagements litigieux. Certes, ni la commune ni le recourant n’avaient fourni
d’indications ou de mesures permettant d’évaluer le volume, la hauteur ou la largeur des
mouvements de terrain, par exemple au niveau de la plateforme de stationnement ou
pour le talus. Les pièces au dossier montraient toutefois que la partie aval de l’accès et
la partie de jonction avec la plateforme aménagée avaient été considérablement
remaniées et agrandies. La modification simultanée de la pente de l’accès était
impossible à quantifier en l’absence de toute mesure figurant au dossier et de tout
renseignement apporté à ce propos par le recourant. En tout état de cause, ces
interventions formaient un tout et devaient être soumises à autorisation vu leurs
incidences, ce nonobstant le fait que le recourant entendait végétaliser le terrain. C’était
ensuite à bon droit que la commune avait exclu la possibilité de régulariser les travaux
en jugeant que ceux-ci étaient susceptibles d’entrer en contradiction avec les buts de la
planification. Enfin, ni le principe de proportionnalité ni celui de la bonne foi ne
s’opposaient à la remise en état des lieux conforme au droit. Le Conseil d’Etat a enjoint
à la commune de fixer un nouveau délai d’exécution, celui qu’elle avait imparti étant échu
(ch. 3 du dispositif).
E. Le 29 mars 2022, X _ a porté sa cause céans en concluant à l’annulation
de la décision du Conseil d’Etat et au constat selon lequel « les travaux litigieux
(fermeture sous-balcon, aménagements du talus et aménagement de 3 places de parc)
n’ont pas à faire l’objet d’un ordre de remise en état des lieux [...] et qu’ils sont
régularisables ». A l’appui de ces conclusions, il se plaint d’une violation de son droit
d’être entendu en reprochant à la commune de ne pas s’être déterminée sur la prise de
position qu’il lui avait transmise par courriel du 14 novembre 2019. Au fond, il maintient
que les aménagements extérieurs ne nécessitent pas d’autorisation et que les travaux
sont en tout état de cause régularisables, nonobstant la zone réservée. Enfin, il soutient
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que l’ordre de remise en état des lieux est inapplicable faute de préciser les mesures à
prendre pour restituer l’état antérieur, qui n’avait pas été déterminé. A titre de moyens
de preuve, il sollicite l’édition des dossiers d’autorisation de construire, de remise en état,
de régularisation, ainsi que celui relatif aux zones réservées. Il propose en outre de
procéder à une inspection des lieux et d’entendre C _.
Le Conseil d’Etat a proposé de rejeter le recours, le 27 avril 2022.
La commune en fait de même le 11 mai 2022 en demandant que soit fixé un nouveau
délai d’exécution de l’ordre de remise en état de 4 mois dès l’entrée en force de
l’arrêt cantonal.
Le 23 mai 2022, le recourant a insisté sur le fait qu’il avait rénové le mayen pour en faire
la résidence principale de sa famille. Cet usage impliquait de disposer d’un accès et de
places de stationnement adéquats, notamment afin d’offrir un accès convenable aux
véhicules d’entreprise, de déblaiement ou à des personnes présentant des difficultés de
mobilité.
L’instruction s’est close le lendemain par la communication de cette écriture aux autorités
précédentes.

Considérant en droit
1. Le recours est recevable (art. 72, 78 let. a, 80 al. 1 let. a-c, 44 al. 1 let. a, 46 et 48
de la loi du 6 octobre 1976 sur la procédure et la juridiction administratives
[LPJA ; RS/VS 172.6]).
2. Il convient préalablement de se prononcer sur les différentes offres de preuve du
recourant.
2.1 Les décisions, plans et autres rapports explicatifs concernant les zones réservées
touchant le territoire de A _ peuvent être librement consultés sur le site internet
officiel de la commune, respectivement du canton ( xxx ; dernière consultation le
24 novembre 2022). Il n’est donc pas nécessaire d’ordonner l’édition des dossiers s’y
rapportant.
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2.2 Les pièces relatives au permis de transformer et d’agrandir le mayen, à l’ordre de
remise en état des lieux et à la demande subséquente de régularisation figurent au
nombre des documents remis par l’autorité précédente. La requête correspondante du
recourant est donc satisfaite.
2.3 L’audition de C _ est proposée au regard de l’allégation (n° 8) selon
laquelle le prénommé, tantôt présenté comme membre de la commission communale
des constructions, tantôt comme employé communal (cf. p. 9 du mémoire), aurait déclaré
que les modifications litigieuses ne posaient aucun problème sur le principe, mais qu’il
convenait de déposer une demande formelle. Le recourant n’en tire toutefois aucune
conséquence juridique, par exemple au titre de la protection de la bonne foi (concernant
les conditions d’application de ce principe cf. p. ex. arrêt du Tribunal fédéral
1C_183/2018 du 22 juillet 2019 consid. 3.1). Sur ce point, il apparaît d’emblée qu’aucune
assurance d’obtenir un permis n’a été donnée sans réserve au recourant, celui-ci ayant
été simplement invité à déposer une demande. L’on ne voit pas non plus qu’il ait pu
prendre des dispositions qu'il ne pouvait modifier sans subir de préjudice dans la mesure
où les travaux avaient été déjà réalisés. Par ailleurs et en tout état de cause, les
déclarations dont il se prévaut sont celles d’un membre de la commission communale
des constructions voire d’un employé communal. Or, il est notoire que ni l’un ni l’autre
ne jouissent d’une quelconque compétence décisionnelle en matière d’autorisation de
construire. L’audition proposée n’est donc pas propre à influencer le sort du recours. Elle
est refusée par appréciation anticipée de son utilité (art. 80 al. 1 let. d, 56 al. 1 et 17 al. 2
LPJA ; ATF 146 IV 218 consid. 3.1.1).
2.4 Le Tribunal renonce également à procéder à une inspection des lieux, ceux-ci
ressortant de manière suffisante du dossier, comme on va le voir ci-après.
3.
3.1 Invoquant une violation de son droit d’être entendu dans sa composante du droit à
obtenir une décision motivée (art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999
[Cst ; RS 101] ; art. 29 al. 3 LPJA), le recourant fait grief à la commune de ne pas avoir
pris position sur la détermination qu’il lui avait adressée le 4 novembre 2019. Il lui
reproche singulièrement de ne pas lui avoir signifié que, de son point de vue, les travaux
litigieux étaient assujettis à autorisation. Le recourant explique que, sachant cela, il se
serait « conformé à la procédure de régularisation ».
3.2 Le recours de droit administratif a pour objet la décision de dernière instance
(art. 72 LPJA). L’acte attaquable céans n’est donc pas l’ordre de remise en état prononcé
- 9 -
par la commune, mais la décision sur recours portée par le Conseil d’Etat. Or, cette
autorité, qui a statué avec un plein pouvoir d’examen (art. 47 et 60 LPJA), s’est
expressément prononcée sur la question de l’assujettissement à autorisation des
travaux. Le recourant a donc pu recourir en connaissance de cause céans – preuve en
est la teneur de son mémoire –, ce qui est décisif sous l’angle des exigences de
motivation résultant de la jurisprudence (cf. ATF 147 IV 249 consid. 2.4). L’on peut en
outre constater que la commune s’est dûment exprimée sur cette problématique devant
l’instance précédente. Dans ces conditions, le grief de défaut de motivation tombe à faux.
4. Les travaux litigieux ont été réalisés sur une parcelle placée en zone réservée
communale, puis cantonale.
4.1 Une zone réservée, au sens des art. 27 LAT ou 19 de la loi du 23 janvier 1987
concernant l’application de la LAT (LcAT ; RS/VS 701.1), est une mesure visant à
assurer la liberté de décision des autorités de planification (arrêt du Tribunal fédéral
1C_260/2019 du 3 octobre 2019 consid. 3.1.3). L'adoption d'une zone réservée confère
à de futures mesures d'aménagement du territoire un effet anticipé négatif, ce qui a pour
corollaire qu’une autorisation de construire ne sera délivrée qu'à la condition qu'elle
n'entrave pas l'établissement de la réglementation envisagée (ibidem). Pour que des
travaux de construction puissent être autorisés, ils devraient pouvoir l’être non seulement
selon le droit (encore) en vigueur, mais également selon le nouveau droit si celui-ci était
entré en vigueur (RVJ 2020 p. 14 consid. 3.2 ; Aldo Zaugg/ Peter Ludwig, Baugesetz
des Kantons Bern, vol. II, 4e éd. 2017, n° 13 ad art. 62-63 ; Alexandre Ruch in :
Commentaire pratique LAT : Planifier l’affectation, Genève/Zurich/Bâle 2016, n° 54 ad
art. 27 LAT). L'absence de menace pour le futur plan d'aménagement doit être appréciée
restrictivement (arrêt 1C_260/2019 précité consid. 3). Tout ce qui pourrait faire obstacle
à la planification doit être écarté, tout précédent négatif est à éviter (ibidem). Ainsi, en
cas de doute, il convient de refuser la demande de manière à éviter de porter préjudice
à la planification future (RVJ 2020 précité consid. 3.2 et la référence).
4.2 Il appert des différents documents afférents aux zones réservées visés
précédemment (supra consid. 2.1) que la commune de A _ accuse un
important surdimensionnement de ses zones à bâtir, de l’ordre de 80 hectares. Ce
constat a amené l’autorité locale et le canton – ce dernier en vertu des compétences que
le législateur lui a nouvellement conférées en édictant l’art. 21 al. 3 LcAT – à adopter
une zone réservée, notamment dans le secteur des B _, où se trouve le bien-
fonds litigieux. Cette parcelle est ainsi susceptible d’être restituée à la zone agricole dans
- 10 -
le cadre du nouveau PAZ, circonstance dont il doit être tenu compte dans l’examen des
différents points litigieux.
5. La nécessité d’obtenir un permis pour la modification de la façade et la création du
jardin d’hiver n’est pas remise en cause par le recourant. Ce dernier persiste en revanche
à contester l’assujettissement à autorisation des travaux d’aménagement extérieurs, au
motif qu’ils seraient de faible importance au sens de l’art. 17 let. c de l’ordonnance sur
les constructions du 22 mars 2017 (OC ; RS 705.100). Il réitère dans ce contexte les
différents arguments, principalement d’ordre sécuritaire et pratique, développés devant
le Conseil d’Etat (supra let. C). A l’entendre, puisque l’état antérieur n’avait, aux dires
mêmes de l’autorité précédente, pas pu être défini avec précision, il convenait
d’admettre, faute de preuve du contraire, qu’il s’agissait de modifications de faible
importance non soumises à autorisation.
5.1 Aux termes de l'art. 22 al. 1 LAT, aucune construction ou installation ne peut être
créée ou transformée sans autorisation de l'autorité compétente. Sont considérés
comme des constructions ou installations au sens de l'art. 22 al. 1 LAT tous les
aménagements durables et fixes créés par la main de l'homme, exerçant une incidence
sur l'affectation du sol, soit parce qu'ils modifient sensiblement l'espace extérieur, soit
parce qu'ils chargent l'infrastructure d'équipement ou soit encore parce qu'ils sont
susceptibles de porter atteinte à l'environnement (ATF 140 II 473 consid. 3.4.1). La
procédure d'autorisation doit permettre à l'autorité de contrôler, avant la réalisation du
projet, sa conformité aux plans d'affectation et aux réglementations applicables. Pour
déterminer si l'aménagement prévu est soumis à cette procédure, il faut évaluer si,
en général, d'après le cours ordinaire des choses, il entraînera des conséquences
telles qu'il existe un intérêt de la collectivité ou des voisins à un contrôle préalable
(arrêt du Tribunal fédéral 1C_50/2020 du 8 octobre 2020 consid. 6.1 et les références).
5.2 L’autorité précédente s’est référée au plan des aménagements extérieurs du 15 mai
2020 déposé par le recourant à l’appui de sa demande de régularisation (dossier du CE,
p. 82), plan qu’elle a rapproché de celui du 4 octobre 2016 (dossier communal, p. 59) et
du 7 septembre 2016 (dossier communal, p. 57) accompagnant l'autorisation de
construire délivrée en 2017. Cette comparaison l’a amenée à retenir que la partie aval
de l'accès et celle assurant la jonction avec la plateforme aménagée avait été
considérablement remaniées et agrandies. Elle a jugé que les modifications apportées
par le recourant formaient un tout et qu’appréhendées globalement, elles étaient sujettes
à autorisation.
- 11 -
5.3 Cette appréciation n’est pas critiquable. Elle s’impose à l’examen des
plans susmentionnés ainsi qu’à la consultation des photographies et autres vues
aériennes figurant au dossier. Ainsi, le cliché déposé le 7 février 2022 par le recourant
(dossier du CE, p. 196) montre un accès, avant travaux, rudimentaire sinon
« malcommode », pour reprendre les termes employés par l’autorité précédente, ne
souffrant aucune comparaison avec l’actuel (cf. les photographies en p. 27 du dossier
communal et en p. 109 du dossier du CE). L’on constate ensuite, sur les photographies
prises lors de l’inspection des lieux effectuée le 24 septembre 2019 (dossier communal,
p. 27), que l’aménagement de l’aire de stationnement a entraîné des modifications de
terrain significatives. Quoi qu’en dise le recourant, les orthophotos 2015, 2017 et 2020
(dossier du CE, p. 91 à 93) témoignent à l’envi de la transformation nettement perceptible
qu’ont subie les lieux. Il appert de ces vues qu’aucune place de stationnement n’existait
à cet endroit. Le plan de situation daté du 7 septembre 2016 figurant en p. 46 du dossier
du CE le corrobore.
5.4 Cela étant, au vu de leur ampleur et de leurs incidences, spécialement paysagères,
les travaux entrepris par le recourant nécessitent une autorisation de construire. Cette
conclusion s’impose indépendamment des améliorations sécuritaires ou pratiques qui
peuvent en résulter et sans qu’il soit nécessaire de connaître l’ampleur chiffrée des
mouvements de terrain (problématique qui sera pour le reste abordée au
consid. 8.2 ci-après). Le recourant ne peut rien tirer de l’art. 17 let. c ch. 2 OC qui
exempte d’autorisation, en zone à bâtir, les installations et aménagements extérieurs de
jardins privés tels que sentiers, fontaines, étangs, sculptures, ainsi que les murs de
clôture, les murs de soutènement et de revêtement ne dépassant pas 1.5 mètre de
hauteur ou une autre hauteur légalement prescrite. Les aménagements en question,
outre qu’ils ont été réalisés sur un terrain constructible soumis à une mesure de blocage,
entrent bien plutôt dans les prévisions de l’art. 16 al. 1 let. c ch. 4 et l’art. 18 al. 2 let. b
OC, qui assujettissent à autorisation la construction et la modification d’ouvrages
d’art privés tels que la création ou la modification d’un accès privé (cf. à ce propos
RVJ 2012 p. 49 consid. 2b). Dans tous les cas, ils entrent ici dans le champ d’application
de l’art. 22 al. 1 LAT, ce qui clôt la discussion.
La décision entreprise ne viole donc pas le droit en confirmant l’assujettissement à
autorisation de construire.
6. Le recourant soutient ensuite que les travaux étaient susceptibles d’être régularisés
et se plaint que la procédure de régularisation prévue par l’art. 57 de la loi du
15 décembre 2016 sur les constructions (LC ; RS/VS 705.1) n’ait pas été diligentée.
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6.1 L’art. 57 al. 1 LC dispose que, lorsqu'un projet est exécuté sans autorisation de
construire ou contrairement à l'autorisation délivrée, ou que lors de l'exécution d'un projet
autorisé des dispositions sont violées, l'autorité compétente fixe un délai convenable au
perturbateur (par situation et/ou par comportement) pour se déterminer sur les travaux
exécutés. L’al. 2 prévoit que, si une régularisation n'est pas d'emblée exclue, l'autorité
impartit un délai convenable pour déposer une demande d'autorisation de construire en
vue de la régularisation des travaux effectués. A défaut de dépôt d'une demande dans
le délai fixé, l'autorité fait élaborer un dossier de demande d'autorisation de construire,
les frais y relatifs étant à la charge du perturbateur. La collectivité publique dispose d'une
hypothèque légale directe, primant sur tous les autres droits de gage existant sur
l'immeuble et valable sans inscription au registre foncier, pour garantir la créance et les
intérêts concernant les frais d'établissement du dossier et de la procédure y relative.
Selon l’art. 57 al. 3 LC, si une régularisation est manifestement exclue d'emblée, l'autorité
compétente rend une décision de remise en état des lieux conforme au droit. Cette
décision doit indiquer la mesure exacte à prendre pour rétablir une situation conforme
au droit, le délai d'exécution, la menace d'exécution d'office en cas de non-respect de la
mesure ordonnée et les voies de recours.
6.2 La procédure de régularisation sert à vérifier si les travaux sont matériellement
conformes au droit et à permettre aux tiers concernés d’exercer leur droit d’être entendus
(Magdalena Ruoss Fierz, Massnahmen gegen illegales Bauen, thèse Zurich 1999,
p. 108). Conformément à l’art. 57 al. 2 et 3 LC, cette procédure n’est pas incontournable.
Il est admissible d’y renoncer, notamment si l’illégalité matérielle des travaux n’est pas
discutable.
6.3 En l’occurrence, le recourant a, après que la commune a ordonné la remise en état
des lieux, déposé un dossier de régularisation qui a ensuite été produit devant le Conseil
d’Etat. C’est notamment sur la base de celui-ci que l’autorité précédente a confirmé
l’ordre de remise en état, ceci en retenant que les travaux ne pouvaient pas être
autorisés. Dans ces conditions, le grief pris d’une non-mise en œuvre d’une procédure
de régularisation se révèle inopérant et doit être ainsi écarté.
7. Il s’agit dès lors d’examiner le bien-fondé du refus d’autoriser a posteriori les travaux
et d’ordonner le rétablissement d’une situation conforme au droit.
7.1 Comme on l’a vu précédemment (supra consid. 5.3), le dossier montre que l’accès
préexistant a été largement transformé et que son empreinte paysagère est désormais
marquante (cf. les photographies en p. 27 du dossier communal et en p. 109 du dossier
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du CE). Aux dires mêmes de l’intéressé (cf. p. ex. p. 6 du recours administratif et p. 1 de
sa détermination du 9 septembre 2021), le chemin ne pouvait pas, auparavant, être
emprunté par des voitures de tourisme « traditionnelles », notamment en raison de sa
pente ; seuls des véhicules 4x4 pouvaient l’utiliser (allégué 14 du mémoire céans). Les
travaux effectués sans autorisation par le recourant confèrent ainsi une nouvelle
destination à l’ouvrage initial, celui-ci pouvant être parcouru par tous les types de
véhicules. Dans la mesure où il est envisagé de restituer la parcelle en question à la
zone agricole dans le cadre du redimensionnement des zones à bâtir de A _,
ces aménagements constituent une entrave à la future planification (dans ce sens :
RVJ 2020 p. 14 ss). Peu importe que le recourant entende en atténuer l’impact visuel à
la faveur d’un engazonnement, mesure à la faisabilité au demeurant douteuse compte
tenu du revêtement gravillonné que l’on voit sur les photographies évoquées ci-dessus.
Quant au dossier de régularisation, il décrit une rampe d’accès béton avec une zone
pavé-gazon. Ces aménagements restent marquants et ne peuvent pas non plus être
autorisés. L’on peut rappeler dans ce contexte que des routes privées, lorsqu'elles visent
uniquement à desservir des constructions non conformes à l'affectation de la zone
agricole, ne peuvent normalement pas être autorisées (cf. p.ex. arrêt du Tribunal fédéral
1A.256/2004 du 31 août 2005 consid. 5 ; RVJ 2000 p. 7 ss). Pour le reste, il ne saurait
être question de considérer que la commune aurait autorisé une résidence principale et,
par la même, « implicitement » accepté que le recourant et sa famille « puisse[nt]
accéder à [leur] résidence par un accès véhicule satisfaisant et y stationner les [...]
véhicules familiaux ou des visites » (mémoire, p. 15). Le recourant se borne à réitérer
cet argument sans toutefois entreprendre les motifs, pertinents et que le Tribunal fait
siens, ayant conduit le Conseil d’Etat à l’écarter (p. 6 2e § de la décision attaquée).
Les considérations qui précèdent valent également pour la surface de stationnement.
Celle-ci a été réalisée dans le prolongement de l’accès au gré d’un remodelage de terrain
qu’il est exclu, à l’examen des photographies figurant au dossier (p. 109 du dossier du
CE et p. 27 du dossier communal) et des orthophotos retraçant l’évolution des lieux
(dossier du CE, p. 91 à 93), de relativiser. Sur le vu de ces documents, le recourant ne
peut pas être suivi lorsqu’il prétend (allégués 14 et 15 du mémoire céans) que les places
de parc préexistaient, thèse qu’aucun élément au dossier ne vient accréditer. L’aire de
parcage est elle aussi incompatible avec les travaux de mise en conformité du PAZ et le
classement hors zone potentiel du secteur. Les arguments sécuritaires invoqués par le
recourant dans ce contexte (en particulier stabilisation du terrain) ne sont aucunement
étayés et relèvent avant tout de la commodité personnelle (éviter des manœuvres de
marche arrière). Ils ne sauraient dans tous les cas justifier le maintien de cet
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aménagement d’ampleur, qui constitue une entrave pour la future planification et qui, s’il
était autorisé et maintenu, créerait un précédent préjudiciable.
7.2 En 2017, déjà sous l’empire de la zone réservée, le recourant a été autorisé, à la
faveur d’une décision que la commune estime trop généreuse, à transformer et agrandir
son mayen sous plusieurs aspects (nouveau balcon de 12.57 m2, terrasse de 18 m2 au
rez-de-chaussée, ajout d'un WC de 3.44 m2, rehaussement du toit et aménagements de
velux, diverses modifications de façade). La fermeture du sous-balcon litigieuse crée un
jardin d'hiver de 10.57 m2 qui modifie encore plus l’identité originelle du mayen. Ces
travaux accroissent le volume du bâtiment et augmentent ainsi ses possibilités
d’utilisation. Or, selon l’affectation hors zone envisagée, des modifications apportées à
l’aspect extérieur ne peuvent être admises que si elles sont nécessaires au sens l’art.
24c al. 4 LcAT cité par la commune dans sa réponse céans et pour autant que l’identité
de l’ouvrage soit maintenue. Tel n’est pas le cas. Sur cet arrière-plan, l’appréciation des
autorités précédentes selon laquelle cette transformation (supplémentaire) est
susceptible d’entraver le droit futur n’est pas critiquable et doit être confirmée, étant
rappelé que l’absence de menace doit être appréciée restrictivement et qu’il convient,
en cas de doute, de refuser la demande de manière à éviter de porter préjudice à la
planification future. Une solution inverse reviendrait à encourager la politique du fait
accompli et inciterait les propriétaires concernés à entreprendre toute sorte de travaux
dont ils pourraient ensuite se prévaloir dans le but de contester, le moment venu, une
attribution de leur bien-fonds à la zone agricole.
8. Dans un dernier grief, le recourant prétend que l’ordre de remise en état des lieux est
inapplicable. A l’exception de la fermeture du sous-balcon, la décision communale ne
permettrait pas, selon lui, de savoir ce qu’il y a lieu d’entreprendre pour restituer l’état
antérieur, qui n’avait pas été établi « à satisfaction de fait et de droit ». En outre, le
principe de proportionnalité avait été violé dans la mesure où les travaux étaient de faible
importance.
8.1 Le dispositif d'une décision de remise en état doit être suffisamment précis pour être
exécutoire. L’obligé doit savoir quelles sont les mesures qu’il doit prendre pour rétablir
une situation conforme au droit (arrêt du Tribunal fédéral 1A.301/2000 du 28 mai 2001
consid. 6d ; Christine Ackermann Schwendener, Die klassische Ersatzvornahme als
Vollstreckungsmittel des Verwaltungsrechts, thèse Zurich 1999, p. 44). L’art. 57 al. 3 LC
codifie cette exigence en prévoyant que la décision « doit indiquer la mesure exacte à
prendre pour rétablir une situation conforme au droit ». Ce réquisit est satisfait si la
décision, cas échéant compte tenu de ses motifs ou à la faveur de son interprétation,
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apparaît suffisamment claire pour son destinataire et pourrait sans autre servir de base
à l’exécution forcée (cf. Magdalena Ruoss Fierz, op. cit., p. 73).
8.2 La commune a en l’occurrence ordonné « [...] la remise en état de la route d’accès
[...] et des aménagements extérieurs [...] ». Les travaux réalisés sans autorisation sont
le fait du recourant, qui fait ainsi preuve d’une mauvaise foi déconcertante en prétendant
ignorer ce qu’il convient d’entreprendre pour remettre les lieux en état. Il ne peut lui
échapper qu’il s’agit ainsi de restituer le chemin dans sa configuration initiale, qui est
connue, celle-ci ressortant des orthophotos figurant au dossier et, plus nettement, de la
photographie que le recourant a lui-même versée en cause le 7 février 2022. A la lumière
de ces documents, il s’agit également de supprimer purement et simplement l’aire de
parking, qui n’existait pas auparavant, ceci en revégétalisant les surfaces concernées.
Sur ce point, il est vrai que le Conseil d’Etat a déploré que le dossier ne renfermait
aucune indication chiffrée précisant le volume, la hauteur et la largeur des remodelages
de terrain effectués par le recourant. Les plans des aménagements extérieurs du
7 septembre 2016 (dossier communal p. 59) et celui du 15 mai 2020 (dossier communal,
p. 82) définissent cependant l’emplacement de la rupture de pente au nord-est du
chemin d’accès. L’on peut ainsi constater que l’aménagement de la zone de parking a
déplacé cette ligne en direction de l’aval afin de créer la planie. Le talus devra donc être
restitué en direction sud-ouest et corrigé en conséquence. Cela étant, le grief pris du
caractère inapplicable de l’ordre de remise doit être lui aussi écarté.
8.3 Il a été constaté précédemment (consid. 5 et 7) que les travaux litigieux ne sont de
loin pas de faible importance. Dès lors qu’il table sur cette prémisse erronée, le grief de
principe de proportionnalité tombe à faux. Pour le reste, le recourant ne cherche pas à
montrer en quoi la décision communale devrait être censurée sous l’angle de ce principe.
Force est d’admettre, avec l’autorité précédente, que les dérogations à la règle sont, ici,
loin d’être mineures et que le recourant a sciemment placé la commune devant le fait
accompli. Dans ces conditions et conformément à la jurisprudence constante,
il doit s’attendre à ce que l’autorité se préoccupe plus de rétablir une situation
conforme au droit que d’éviter les inconvénients qui en découlent pour lui
(cf. p. ex. arrêt du Tribunal fédéral 1C_149/2022 du 28 octobre 2022 consid. 5.1).
9.
9.1 Entièrement mal fondé, le recours doit être rejeté (art. 80 al. 1 let. e et 60 al. 1 LPJA).
9.2 Par économie de procédure, il convient de fixer céans, au 31 mai 2023, le nouveau
délai de remise en état, celui fixé par la commune étant échu.
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9.3 Les frais sont mis à la charge du recourant, qui succombe et qui n’a de ce fait pas
droit à des dépens (art. 89 al. 1 et 91 al. 1 a contrario LPJA). Eu égard aux principes de
la couverture des frais et de l’équivalence des prestations et compte tenu des critères
d'appréciation et des limites fixés par les articles 13 alinéa 1 et 25 de la loi du 11 février
2009 fixant le tarif des frais et dépens devant les autorités judiciaires ou administratives
[LTar ; RS/VS173.8]), ces frais sont arrêtés à 1500 fr., débours compris (art. 11 LTar).