Decision ID: 60bdf77a-8ae5-5e3e-9bbc-e8b52326a013
Year: 2020
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Sachverhalt:
A.
A.a Auf schriftliche Anfrage hin erteilt die Eidgenössische Zollverwaltung
(EZV) schriftliche Auskünfte über die zolltarifarische Einreihung von Waren.
Die erteilten Tarifauskünfte werden in der lnformatikanwendung TADOC er-
fasst.
A.b Mit Anfrage vom 11. Mai 2017 ersuchte A._ (nachfolgend: Ge-
suchsteller) die EZV um Zugang zu sämtlichen Entscheiden, die im TADOC
betreffend die Kapitel 12 bis 22 des schweizerischen Zolltarifs aufgeführt
sind (nachfolgend: TADOC-Entscheide). Die TADOC-Entscheide seien ihm
in elektronischer Form unter Angabe von "Zolltarifnummer/Schlüssel" so-
wie "Sachname/Markenname/Typ etc." zuzustellen. Nach einem mehrfa-
chen Austausch von E-Mails, in dessen Lauf der Gesuchsteller seine An-
frage auf die Jahre 2010 bis 2016 beschränkte, stellte die EZV ihm am
4. August 2017 als Anschauungsbeispiel zehn teilweise geschwärzte
TADOC-Entscheide zu. In der Folge gelangte der Gesuchsteller am 19. Au-
gust 2017 mit einem Schlichtungsantrag an den Eidgenössischen Daten-
schutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten (EDÖB). Am 2. November 2017
gab der EDÖB die Empfehlung ab, den vollen Zugang zu den verlangen
Informationen zu gewähren. Daraufhin hiess die EZV das Gesuch mit Ver-
fügung vom 27. November 2017 teilweise gut. Sie entschied, den Zugang
zu den TADOC-Entscheiden betreffend die Kapitel 12 bis 22 des schwei-
zerischen Zolltarifs für die Jahre 2010 bis 2016 in Form einer Excel-Tabelle
und unter Angabe des Sachnamens, der Zolltarifnummer und – soweit vor-
handen – des statistischen Schlüssels zu gewähren. Im Übrigen wies die
EZV das Zugangsgesuch ab, was sie damit begründete, dass eine kombi-
nierte Bekanntgabe von Tarifnummer, Sach- und Markenname Rück-
schlüsse auf die Zusammensetzung oder die Herstellung eines Produkts
erlaube (z.B. Fett-, Pflanzenfett-, Milchfett-, Zucker-, Milchprotein oder
Fleischgehalt, Verwendung der Ware, Hauptbestandteil einer Ware oder
sogar ausschliesslicher Bestandteil einer Ware), womit mit einer Zugäng-
lichmachung unter Umständen Geschäftsgeheimnisse offenbart würden
(vgl. Art. 7 Abs. 1 Bst. g des Bundesgesetzes über das Öffentlichkeitsprin-
zip der Verwaltung vom 17. Dezember 2004 [Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ,
SR 152.3]). Ausserdem sei Herstellern, die Zolltarifanfragen gestellt hätten,
die Geheimhaltung zugesichert worden (vgl. Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ).
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A.c Gegen den Entscheid der EZV vom 27. November 2017 gelangte der
Gesuchsteller mit Beschwerde vom 6. Januar 2018 an das Bundesverwal-
tungsgericht und beantragte, es sei die Verfügung aufzuheben und die EZV
anzuweisen, den Zugang zu sämtlichen TADOC-Entscheiden zwischen
2010 und 2016 mit den verlangten Parametern zu gewähren.
A.d Mit Urteil A-199/2018 vom 18. April 2019 hiess das Bundesverwal-
tungsgericht die Beschwerde gut, soweit es darauf eintrat. Es hob die Ver-
fügung der EZV auf, soweit das Gesuch um Bekanntgabe von Angaben
aus dem Informationssystem TADOC abgewiesen worden war und die Ab-
weisung des Gesuchs im Streit lag und wies die Angelegenheit zur Neube-
urteilung an die EZV zurück.
Dazu führte das Gericht aus, die Begründung der Verfügung genüge den
Anforderungen an die Begründungspflicht nicht (Art. 29 Abs. 2 BV, Art. 35
Abs. 1 VwVG). Die EZV habe sich zur Anwendbarkeit der Ausnahmebe-
stimmungen von Art. 7 Abs. 1 Bst. g und h BGÖ im konkreten Fall nicht
ausreichend geäussert. Die pauschale Begründung verhindere, dass sich
das Gericht ein Bild von der Tragweite des ergangenen Entscheids machen
und diesen sachgerecht überprüfen könne. Bei der Wiederaufnahme des
Verfahrens habe die EZV dem Gesuchsteller zunächst Gelegenheit zu ge-
ben, sein Gesuch in sachlicher Hinsicht (weiter) zu konkretisieren. Ziehe
die EZV gestützt auf eine vorläufige Interessenabwägung eine Bekannt-
gabe auch der Markennamen und damit von Personendaten in Betracht,
habe sie gemäss Art. 11 Abs. 1 BGÖ die betroffenen Personen grundsätz-
lich anzuhören. Schliesslich seien dem Beschwerdeführer mit Blick auf den
nicht unerheblichen Aufwand, den die Bearbeitung seines Zugangsge-
suchs verursachen werde, die voraussichtlichen Gebühren (einschliesslich
der Kosten für eine allfällige Anhörung Dritter) bekannt zu geben.
B.
Im Rahmen der Wiederaufnahme des Verfahrens einigte sich die EZV an-
lässlich eines Gesprächs mit dem Gesuchsteller vom 19. Juni 2019 darauf,
dass diesem zur allfälligen Einschränkung des Gesuchs eine Statistik der
Kapitel 12 bis 22 des schweizerischen Zolltarifs für die Jahre 2010 bis 2016
aufgeteilt nach Jahr, Kapitel und nach dem Kriterium «extern» (Tarifaus-
künfte an Private und Firmen) resp. «intern» (Mustervorlagen von Dienst-
stellen/Kontrollmuster mit Befund des Eidgenössischen Instituts für Metro-
logie [METAS, Zolllabor]) zur Verfügung gestellt werde. Am 27. Juni 2019
erhielt der Gesuchsteller die Statistik, woraufhin er der EZV am 12. Juli
2019 bekanntgab, er wolle keine Änderung an seinem Gesuch vornehmen.
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Mit E-Mail vom 24. Juli 2019 teilte die EZV dem Gesuchsteller mit, dass
eine Aufbereitung sämtlicher TADOC-Entscheide der Jahre 2010 bis 2016
im Hinblick auf deren Zugang mit der erforderlichen Anhörung der betroffe-
nen Personen das Verhältnismässigkeitsprinzip offensichtlich sprengen
würde, da die Datenbank für die Jahre 2010 bis 2016 insgesamt 32'500
Einträge enthalte, wovon rund 5'600 Firmen betroffen seien. Die EZV sehe
sich daher nicht in der Lage, die Anfrage weiterzubehandeln. Der Gesuch-
steller ersuchte die EZV daraufhin mit E-Mail vom 7. August 2019 um Er-
lass einer entsprechenden Verfügung.
C.
Mit Verfügung vom 3. Oktober 2019 hiess die EZV das Gesuch vom 11. Mai
2017 teilweise gut und entschied, nach Eintritt der Rechtskraft der Verfü-
gung den Zugang zu den TADOC-Entscheiden betreffend die Kapitel 12
bis 22 des schweizerischen Zolltarifs für die Jahre 2010 bis 2016 in Form
einer Excel-Tabelle und unter Angabe des Sachnamens, der Zolltarifnum-
mer und – soweit vorhanden – des statistischen Schlüssels zu gewähren.
Im Übrigen wies sie das Gesuch ab.
D.
Gegen die Verfügung der EZV (nachfolgend: Vorinstanz) erhebt der Ge-
suchsteller (nachfolgend: Beschwerdeführer) am 28. Oktober 2019 Be-
schwerde beim Bundesverwaltungsgericht und beantragt, die EZV sei zu
verpflichten, den vollen Zugang zu den verlangten Informationen sämtli-
cher TADOC-Entscheide zwischen 2010 und 2016 betreffend Sachname,
Markenname, Zusatzbezeichnung, Tarifnummer und, soweit vorhanden,
Schlüssel zu gewähren. Für die Lieferung der Daten habe das Gericht der
Vorinstanz eine Frist anzusetzen. Schliesslich habe die Vorinstanz die Ver-
fügung vom 3. Oktober 2019 auch dem EDÖB innert 10 Tagen schriftlich
zu eröffnen.
E.
In der Vernehmlassung vom 5. Dezember 2019 schliesst die Vorinstanz auf
Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten ist.
F.
Der Beschwerdeführer reicht keine Schlussbemerkungen ein.
G.
Auf die weiteren Vorbringen und die sich bei den Akten befindenden Unter-
lagen wird, soweit entscheidrelevant, in den Erwägungen eingegangen.
A-5635/2019
Seite 5

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Gemäss Art. 31 VGG beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Be-
schwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 VwVG. Die angefochtene Ver-
fügung ist ein zulässiges Anfechtungsobjekt und stammt von einer Vor-
instanz i.S.v. Art. 33 Bst. d VGG. Da keine Ausnahme gemäss Art. 32 VGG
vorliegt, ist das Bundesverwaltungsgericht zur Beurteilung der Beschwerde
zuständig. Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich
nach dem VwVG, sofern das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG
und Art. 16 Abs. 1 BGÖ).
1.2 Der Beschwerdeführer hat sich am vorinstanzlichen Verfahren beteiligt
und ist als Adressat der angefochtenen Verfügung, mit der sein Zugangs-
gesuch abgewiesen wurde, sowohl formell als auch materiell beschwert,
weshalb er zur Beschwerde legitimiert ist (Art. 48 Abs. 1 VwVG).
1.3 Soweit der Beschwerdeführer beantragt, die angefochtene Verfügung
sei innert zehn Tagen auch dem EDÖB zu eröffnen, ist auf die Beschwerde
nicht einzutreten. Der EDÖB ist zur Beschwerde gegen die vorliegende
Verfügung der Vorinstanz nicht legitimiert, weshalb ihm diese auch nicht
eröffnet werden muss.
1.4 Im Übrigen ist auf die frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde
(Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 Abs. 1 VwVG) einzutreten.
2.
Das Bundesverwaltungsgericht überprüft die angefochtene Verfügung auf
Rechtsverletzungen, einschliesslich unrichtiger oder unvollständiger Fest-
stellung des rechtserheblichen Sachverhalts und Rechtsfehler bei der Aus-
übung des Ermessens (Art. 49 Bst. a und b VwVG). Zudem prüft es die
Verfügung auf Angemessenheit hin (Art. 49 Bst. c VwVG). Es wendet das
Recht von Amtes wegen an und ist an die Begründung der Parteien nicht
gebunden (Art. 62 Abs. 4 VwVG).
3.
3.1 Das Öffentlichkeitsgesetz statuiert das Prinzip der Öffentlichkeit mit
Geheimhaltungsvorbehalt und gewährt einen grundsätzlichen Anspruch
auf Zugang zu amtlichen Dokumenten (BGE 136 II 399 E. 2.1 m.w.H., 133
II 209 E. 2.3.1; BVGE 2016/9 E. 3; MAHON/GONIN, in: Brunner/Mader
[Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum Öffentlichkeitsgesetz [SHK BGÖ],
2008, Art. 6 Rz. 11 ff.).
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Seite 6
3.2 Aufgrund des Öffentlichkeitsprinzips wird jeder Person ein generelles
Recht auf Zugang zu amtlichen Dokumenten, über welche die Verwaltung
verfügt, gewährt, ohne dass ein besonderes Interesse nachgewiesen wer-
den müsste. Ausnahmen finden sich in den Art. 7-9 BGÖ. So wird der Zu-
gang zu amtlichen Dokumenten etwa eingeschränkt, aufgeschoben oder
verweigert, wenn durch seine Gewährung Berufs-, Geschäfts- oder Fabri-
kationsgeheimnisse offenbart werden können (Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ),
oder wenn Informationen vermittelt werden können, die der Behörde von
Dritten freiwillig mitgeteilt worden sind und deren Geheimhaltung die Be-
hörde zugesichert hat (Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ).
3.3 Amtliche Dokumente, welche Personendaten enthalten, sind nach
Möglichkeit zu anonymisieren (Art. 9 Abs. 1 BGÖ). Der im Öffentlichkeits-
gesetz verwendete Begriff der Personendaten deckt sich mit der Definition
in Art. 3 des Bundesgesetzes über den Datenschutz vom 19. Juni 1992
(DSG, SR 235.1; HÄNER, in: Maurer-Lambrou/Blechta, Basler Kommentar
zum Datenschutzgesetz und zum Öffentlichkeitsgesetz [BSK DSG/BGÖ],
3. Aufl. 2014, Art. 9 BGÖ Rz. 1). Als solche gelten alle Angaben, die sich
auf eine bestimmte oder bestimmbare natürliche oder juristische Person
beziehen (Art. 3 Bst. a i.V.m. Art. 2 Abs. 1 DSG; Urteil des BGer
1C_50/2015 vom 2. Dezember 2015 E. 5.2.1). Von einer Anonymisierung
kann insb. abgewichen werden, wenn ein Zugangsgesuch gerade die Of-
fenlegung von Personendaten bezweckt oder die nötigen Abdeckungen ei-
nen unverhältnismässigen Aufwand erfordern (Botschaft zum BGÖ, BBl
2003 1963, 2016). Ist eine Anonymisierung nicht möglich, muss das Zu-
gangsgesuch nach Art. 19 DSG beurteilt und eine Interessenabwägung
vorgenommen werden (Art. 9 Abs. 2 BGÖ; BGE 142 II 320 E. 4.1; Urteil
des BGer 1C_394/2016 vom 27. September 2017 E. 4.3).
3.4 Das Zugangsverfahren für Gesuche, die sich auf nicht anonymisierbare
amtliche Dokumente beziehen, richtet sich nach dem Öffentlichkeitsgesetz
(Art. 9 Abs. 2 in fine, Art. 10–17 BGÖ). Zieht die Behörde die Gewährung
des Zugangs zu Personendaten in Betracht, so konsultiert sie die be-
troffene Person und gibt ihr Gelegenheit zur Stellungnahme (Art. 11 Abs. 1
BGÖ). Von einer Anhörung der betroffenen Personen kann nach der Recht-
sprechung ausnahmsweise abgesehen werden, wenn eine vorläufige Inte-
ressenabwägung so klar zugunsten der Bekanntgabe der Personendaten
ausfällt, dass nicht ernsthaft damit zu rechnen ist, es gebe noch nicht er-
kannte private Interessen, die zu einem anderen Ergebnis führen könnten.
Ausserdem muss die Durchführung der Anhörung unverhältnismässig er-
scheinen, namentlich weil sie mit einem übergrossen Aufwand verbunden
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wäre. Auch in diesem Fall sind jedoch die berührten Interessen gegenei-
nander abzuwägen (Urteile des BVGer A-199/2018 vom 18. April 2019
E. 3.2.2, A-4903/2016 vom 22. Mai 2017 E. 4.2.2; BGE 142 II 340 E. 4.6,
insb. 4.6.6; Urteil des BGer 1C_50/2015 vom 2. Dezember 2015 E. 6.2 ff.;
BHEND/SCHNEIDER, BSK DSG/BGÖ, a.a.O., Art. 11 BGÖ Rz. 7).
3.5 Mit Urteil BVGer A-199/2018 vom 18. April 2019 stellte das Bundesver-
waltungsgericht fest, dass die EZV zur Bundesverwaltung gehört und somit
dem Öffentlichkeitsgesetz untersteht (Art. 2 Abs. 1 Bst. a BGÖ i.V.m. An-
hang 1 Bst. B/Ziff. V/1.6 der Regierungs- und Verwaltungsorganisations-
verordnung vom 25. November 1998 [RVOV, SR 172.010.1]). Die Vor-
instanz ist sodann zuständig für die Erteilung von Zolltarifauskünften
(Art. 20 Abs. 1 des Zollgesetzes vom 18. März 2005 [ZG, SR 631.0ZG])
und die Bearbeitung von Geschäften zur Tarifdokumentation im Informati-
onssystem TADOC (Art. 3 und Anhang 12 der Datenbearbeitungsverord-
nung für die EZV vom 23. August 2017 [DBZV, SR 631.061]). Es liegt weder
eine Ausnahme vor, was den sachlichen Geltungsbereich betrifft, noch be-
stehen spezielle gesetzliche Bestimmungen, welche hinsichtlich des streit-
betroffenen Zugangs abweichende Voraussetzungen vorsehen; die DBZV
sieht zwar im Gegensatz zu anderen Informationssystemen nicht bereits
selbst eine Veröffentlichung bestimmter Informationen vor, schliesst eine
solche für das Informationssystem TADOC jedoch auch nicht aus (vgl.
Art. 2 Abs. 1 Bst. d und Anhang 12 DBZV). Insbesondere steht das Amts-
geheimnis einer Bekanntgabe von Informationen gestützt auf das Öffent-
lichkeitsgesetz nicht (von vornherein) entgegen (vgl. Urteile des BGer 1C_
129/2016 vom 14. Februar 2017 E. 2.3.1 f., 1C_50/2015 vom 2. Dezember
2015 E. 2.4). Unbestritten ist zudem, dass die vom Beschwerdeführer zur
Einsicht verlangte Liste durch einen einfachen elektronischen Vorgang aus
den im TADOC aufgezeichneten Informationen erstellt werden kann und
somit ein amtliches Dokument vorliegt (Art. 5 Abs. 2 BGÖ; zum virtuellen
Dokument vgl. Urteil des BVGer A-6738/2014 vom 23. September 2015
E. 4.3.1; vgl. zum Ganzen Urteil des BVGer A-199/2018 vom 18. April 2019
E. 4.2, BGE 142 II 340 E. 4.2).
4.
Gemäss Art. 20 ZG erteilt die Vorinstanz auf freiwillig eingereichte schriftli-
che Anfragen schriftliche Auskünfte über die zolltarifarische Einreihung von
Waren. Eine Anfrage muss gemäss Art. 73 Abs. 1 der Zollverordnung vom
1. November 2006 (ZV, SR 631.0) Name und Adresse der anfragenden
Person; Zusammensetzung, Herstellungsverfahren, Konstruktion und
Funktion der Ware, sofern für die zolltarifarische Einreihung notwendig;
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Seite 8
und die in Betracht zu ziehende zolltarifarische Einreihung der Ware ent-
halten. Für eine Ursprungsauskunft sind weitere Angaben vonnöten, näm-
lich Bestimmungsland oder -gebiet; Ab-Werk-Preis der auszuführenden
Ware; und Beschreibung der erfolgten Be- oder Verarbeitung, eingesetzte
Vormaterialien, deren Ursprung, zolltarifarische Einreihung und Wert sowie
weitere für die Bestimmung des Ursprungs nötige Informationen (Art. 73
Abs. 2 ZV). Erforderliche Muster, Proben, Fotos, Pläne, Kataloge und
Fachliteratur sind beizulegen (Art. 73 Abs. 3 ZV).
Die erteilten Tarifauskünfte werden im TADOC erfasst. Gemäss Ziffer 2 des
Anhangs 12 darf das TADOC unter anderem Daten wie Markennamen, Zu-
satzbezeichnungen, Sachnamen, Warenbeschreibungen und Tarifnum-
mern enthalten. Auch die Ergebnisse einer Beschau (Art. 36 ZG) werden
ins TADOC aufgenommen. Nach Art. 5 Abs. 3 DBZV verfügen die Mitarbei-
terinnen und Mitarbeiter der Vorinstanz über diejenigen Berechtigungen
zur Datenbearbeitung, die zur Erfüllung ihrer Aufgaben notwendig sind.
Das Recht zur Bearbeitung der Daten bleibt auf diesen Personenkreis be-
schränkt.
5.
5.1 Vorab ist festzustellen, dass die Vorinstanz den Anforderungen gemäss
dem Urteil A-199/2018 vom 18. April 2019 (vgl. dort E. 4.2.2 und vorne
Sachverhalt Bst. A.c) vollumfänglich nachgekommen ist. So hat sie dem
Beschwerdeführer Gelegenheit gegeben, sein Gesuch zu präzisieren
(vgl. vorinstanzliche Akten [Vi-act.] 27 f.), die voraussichtlichen Kosten auf-
gezeigt (vgl. Vi-act. 30) und die Durchführung einer Anhörung der von einer
allfälligen Gutheissung des Gesuchs betroffenen Personen geprüft.
5.2 Bei den durch den Beschwerdeführer im Vergleich zur angefochtenen
Verfügung zusätzlich zur Offenlegung begehrten Markennamen und Zu-
satzbezeichnungen handelt es sich um einfache Personendaten gemäss
Art. 3 Bst. a DSG, da sie sich ohne Weiteres einer juristischen oder natür-
lichen Person zuordnen lassen resp. diese auch bei alleiniger Kenntnis der
Zusatzbezeichnungen leicht ermittelbar wäre (vgl. BLECHTA, BSK
DSG/BGÖ, a.a.O., Art. 3 DSG Rz. 7 ff.; Urteil des BGer 1C_50/2015 vom
2. Dezember 2015 E. 6.4). Da diese Daten einer Anonymisierung nicht zu-
gänglich sind, weil sie nach dem Willen des Beschwerdeführers gerade
offengelegt werden sollen (Art. 9 Abs. 2 BGÖ), ist zur Beurteilung der Zu-
gänglichmachung eine Interessenabwägung vorzunehmen.
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Seite 9
5.3 Gemäss Art. 19 Abs. 1bis DSG dürfen Bundesorgane gestützt auf das
Öffentlichkeitsgesetz Personendaten bekannt geben, wenn diese im Zu-
sammenhang mit der Erfüllung öffentlicher Aufgaben stehen (Bst. a) und
wenn an deren Bekanntgabe ein überwiegendes öffentliches Interesse be-
steht (Bst. b). Die erste Voraussetzung ist vorliegend betreffend die
TADOC-Entscheide erfüllt, da es sich um amtliche Dokumente handelt (vgl.
dazu Art. 5 Abs. 1 Bst. c BGÖ). Strittig ist jedoch das Vorliegen eines über-
wiegenden öffentlichen Interesses. Da von einer vorgängigen Anhörung
der betroffenen Personen nach Art. 11 BGÖ ebenfalls nur abgesehen wer-
den kann, wenn eine vorläufige Interessenabwägung klar zugunsten der
Bekanntgabe der Personendaten ausfällt (und zudem die Durchführung
der Anhörung unverhältnismässig erschiene, vgl. vorne E. 3.5), sind zu-
nächst die sich gegenüberstehenden öffentlichen und privaten Interessen
gegeneinander abzuwägen (vgl. nachfolgend E. 5.4).
5.4 Zur Beurteilung des Zugangsgesuchs des Beschwerdeführers und für
das weitere Vorgehen ist das öffentlichen Interesse am Zugang zu den ver-
langten Dokumenten den privaten Interessen der betroffenen Dritten am
Schutz ihrer Personendaten gegenüberzustellen (vgl. auch Art. 7 Abs. 2
BGÖ).
5.4.1 Die Vorinstanz bringt vor, im TADOC-System werde die tarifarische
Einreihung einer ganz bestimmten Ware zum Zeitpunkt der Anfrage/Veran-
lagung/Untersuchung abgebildet. Da die Datenbank weder aktualisiert
noch nachgeführt werde, könnten die darin enthaltenen Angaben nicht ein-
fach von den Deklaranten bzw. den zollpflichtigen Personen als Abferti-
gungshilfsmittel oder für zukünftige Einreihungen verwendet werden, zu-
mal der Fokus des TADOC-Systems auf vergangenen, einmaligen Aus-
künfte und Verzollungen liege. Der einzelne Zollbeteiligte könne nicht fest-
stellen, ob ein im TADOC-System gespeicherter Entscheid überhaupt noch
Gültigkeit habe oder ob er beispielsweise von einem neueren abgelöst wor-
den sei. Der Beschwerdeführer habe anlässlich der Besprechung vom
19. Juni 2019 bekannt gegeben, dass er eine Auswertung vornehmen und
für sich eine Art «Big Data» aus den TADOC-Entscheiden und Daten des
EU-Zolls sowie Entscheiden anderer Behörden zusammenstellen wolle.
Vorliegend sei somit einzig ein privates Interesse des Beschwerdeführers
an der Bekanntgabe der Personendaten gegeben. Ein öffentliches, ge-
schweige denn ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Bekannt-
gabe der gewünschten Personendaten sei hingegen nicht ersichtlich.
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Seite 10
5.4.2 Die Zugänglichmachung der Markennamen und der Zusatzbezeich-
nung in den TADOC-Entscheiden dient keinen spezifischen öffentlichen In-
teressen wie dem Schutz der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Ge-
sundheit und es ist kein besonderes Informationsinteresse der Öffentlich-
keit aufgrund wichtiger Vorkommnisse erkennbar (vgl. Art. 6 Abs. 2 Bst. a
und b der Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung vom
24. Mai 2006 [Öffentlichkeitsverordnung, VBGÖ, SR 152.31]). Im Vorder-
grund steht im vorliegenden Fall das berechtigte Interesse an der Öffent-
lichkeit der Verwaltung: Das Öffentlichkeitsprinzip dient der Transparenz
der Verwaltung und soll das Vertrauen des Bürgers in die staatlichen Insti-
tutionen und ihr Funktionieren fördern. Es bildet zudem eine wesentliche
Voraussetzung für eine wirksame Kontrolle der staatlichen Behörden (vgl.
BGE 142 II 340 E. 4.5 und Urteil des BGer 1C_74/2015 vom 2. Dezember
2015 E. 4.1.4). Je grösser die politische oder gesellschaftliche Bedeutung
eines bestimmten Aufgabenbereiches ist, desto eher rechtfertigt es sich,
den Zugang zu gewähren (vgl. Urteil des BVGer A-4903/2016 vom 22. Mai
2107 E. 6.2.1 m.w.H.). Der Beschwerdeführer bringt vor, die TADOC-Ent-
scheide dienten bei späteren Einfuhren als Referenz und seien für Perso-
nen, die sich mit der Einfuhr von Lebensmitteln befassten ein Hilfsmittel,
um Falschanmeldungen zu verhindern. Dies ist nach den überzeugenden
Ausführungen der Vorinstanz jedoch nur sehr beschränkt richtig. Insbeson-
dere bezieht sich ein TADOC-Entscheid ausschliesslich auf eine einzelne
spezifische Auskunft oder Sendung bzw. auf das untersuchte Muster zum
Zeitpunkt der Auskunft. Auf die Tarifauskunft berufen kann sich nur, wer
eine Ware einführt, die identisch mit derjenigen ist, die dem Gesuch für
eine Tarifauskunft zu Grunde gelegen hat. Für die Veranlagung ist hinge-
gen immer nur die anzuwendende Tarifnummer im Zeitpunkt der Zollan-
meldung und Veranlagung massgebend. Da die TADOC Datenbank zudem
nicht aktualisiert wird und alte Entscheide weder überprüft noch korrigiert
werden, dürfte ihre Aussagekraft resp. ihr Referenzwert für Personen, die
Lebensmittel einführen, gering sein. Ein allgemeines öffentliches Inte-
resse an der Bekanntgabe der gewünschten Daten besteht demnach
durchaus, dieses ist jedoch gegen die privaten Interessen an der Geheim-
haltung abzuwägen.
5.4.3 Einer Veröffentlichung der durch den Beschwerdeführer verlangten
Personendaten stehen im Einzelfall potenziell gewichtige private Interes-
sen gegenüber, da die anfragestellenden Personen der Vorinstanz bei Ta-
rifauskünften oder im Rahmen einer Zollbeschau möglicherweise vertrau-
liche Informationen mitgeteilt haben, die in die TADOC-Entscheide aufge-
nommen wurden (vgl. auch die Antwort des Bundesrates zur Motion
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Seite 11
12.3691, «Veröffentlichung verbindlicher Zolltarifentscheide aus der EZV-
Informatikanwendung Tadoc» [Beschwerdebeilage 3], die der Nationalrat
abgelehnt hat. Demnach enthalten die Anfragen vielfach vertrauliche In-
formationen, die der Zollverwaltung nur unter Gewährung des Amtsge-
heimnisses bekanntgegeben werden). So können mit der Kenntnis des
Markennamens und der Zusatzbezeichnung und über die zolltarifarische
Einreihung etwa Informationen über die genaue Zusammensetzung oder
Herstellung eines Produkts erhältlich gemacht werden, die möglicherweise
durch das Fabrikationsgeheimnis geschützt sind. Welche resp. wie viele
Dokumente der 32'500 TADOC-Entscheide betroffen sind, kann nicht ohne
weiteres festgestellt werden, da dafür eine umfassende Durchsicht erfol-
gen müsste.
Hinsichtlich der privaten Interessen an der Geheimhaltung macht der Be-
schwerdeführer geltend, bei den betroffenen Markeninhabern handle es
sich um juristische Personen, bei welchen die Schutzbedürftigkeit von Per-
sonendaten naturgemäss geringer sei als bei natürlichen Personen. Indes
sind auch Daten juristischer Personen durch das Datenschutzgesetz ge-
schützt (vgl. Art. 3 DSG, der keine Unterscheidung zwischen juristischen
und natürlichen Personen trifft und dazu BLECHTA, BSK DSG/BGÖ, a.a.O.,
Art. 3 DSG Rz. 21 f.). Zudem kann dem TADOC gemäss den Ausführungen
der Vorinstanz in der Vernehmlassung nicht ohne weiteres entnommen
werden, ob eine Anfrage durch eine natürliche oder eine juristische Person
gestellt wurde resp. ein Hersteller eine natürliche oder eine juristische Per-
son ist, da eine diesbezügliche Statistik nicht geführt wird. Der Beschwer-
deführer wendet weiter ein, ähnliche Angaben seien bereits publiziert wor-
den (vgl. Beschwerdebeilage 2). Dies entkräftet die Vorinstanz mit dem
Umstand, dass aus der öffentlich zugänglichen Liste der Verwendungsver-
pflichtungsinhaber (vgl. <http://www.pwebapps.ezv.admin.ch/apps/d123/
index.php?lang=1>, besucht am 22. April 2020) im Gegensatz zu den
TADOC-Entscheiden gerade keine achtstelligen Tarifnummern von Pro-
dukten mit gleichzeitiger Angabe von Markennamen und Zusatzbezeich-
nung hervorgehen. Zudem werden in der Liste nur bei drei Nummern im
Futtermittelbereich Tarifnummern bekannt gegeben (Futtermittelzuberei-
tungen ohne Nährwert, vgl. Vernehmlassung Rz. 22). Die Liste kann daher
nicht mit den vom Beschwerdeführer geforderten Daten verglichen werden.
5.4.4 Gestützt auf die vorangehenden Ausführungen fällt eine vorläufige
Interessenabwägung nicht klar zugunsten der Bekanntgabe der Personen-
daten aus (E. 3.5). Daher müsste zur definitiven Interessenabwägung eine
Anhörung nach Art. 11 BGÖ durchgeführt werden, die es den betroffenen
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Seite 12
Personen ermöglicht, ihre Interessen geltend zu machen, denn es muss
damit gerechnet werden, dass eine Anhörung im Einzelfall noch nicht er-
kannte private Interessen zutage fördern würde, die allenfalls höher zu ge-
wichten wären als die öffentlichen Interessen.
5.5
5.5.1 Die Vorinstanz macht geltend, eine Anhörung der betroffenen rund
5'600 Personen wäre unverhältnismässig. Der Aufwand und die Kosten für
die Durchführung seien immens. Eine Kontaktierung der Personen und die
Auswertung der Stellungnahmen würde sie auf Basis von zwei Stunden
pro Person während etwa 11'200 Stunden beschäftigen. Unter Berücksich-
tigung des Personalbestands der betroffenen Sektionen «Recht» sowie
«Zolltarif und Wirtschaftsmassnahmen» müssten diese rund 5.7 Jahre aus-
schliesslich für die Bewältigung der Anhörung aufwenden. Zusätzlicher
Aufwand falle in den Fällen an, in denen eine heute nicht bekannte Anzahl
der betroffenen Personen mit einer Veröffentlichung ihrer Daten nicht ein-
verstanden sei, da diese am Verfahren teilnehmen und Verfügungen über
die vorgesehene Veröffentlich ihrer Personendaten verlangen könnten (vgl.
Art. 11 Abs. 2 und 13 Abs. 1 Bst. c BGÖ; Art. 25 und 25bis DSG). Das Zu-
gangsgesuch des Beschwerdeführers könne daher soweit die Markenna-
men und Zusatzbezeichnungen betreffend nicht gutgeheissen werden.
5.5.2 Aus den Erwägungen der Vorinstanz ergibt sich, dass die Durchfüh-
rung einer Anhörung samt Auswertung den Geschäftsgang der betroffenen
Sektionen regelrecht lahmlegen würde. Dabei ist die Annahme von zwei
Stunden pro Anfrage wohl noch konservativ geschätzt, insb. wenn berück-
sichtigt wird, dass sich zahlreiche Unternehmen im Ausland befinden und
deren Kontaktierung daher besonders aufwändig sein wird. Als Konse-
quenz der nicht durchführbaren Anhörung kann nur die Verweigerung des
gewünschten Zugangs zu den Markennamen und Zusatzbezeichnungen in
Frage kommen, da eine mildere Massnahme wie eine Anonymisierung ge-
rade nicht möglich ist. Hätte der Beschwerdeführer sein Gesuch weiter ein-
geschränkt (etwa auf einen bedeutend kleineren Zeitraum oder einzelne
Kapitel) wäre mit einer weniger aufwändigen Anhörung allenfalls ein parti-
eller Zugang zu den gewünschten Daten möglich gewesen. Die verlangte
Bekanntgabe aller Markennamen und Zusatzbezeichnungen in den
TADOC-Entscheiden hat die Vorinstanz nach dem Gesagten jedoch zu
Recht abgelehnt. Dem Interesse des Beschwerdeführers wird aber mit dem
Zugang zu den Sachnamen, der Zolltarifnummer und – soweit vorhanden
– dem statistischen Schlüssel zumindest teilweise nachgekommen.
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5.6 Neben den Einträgen mit Tarifauskünften an Private/Firmen umfasst
das Informationssystem TADOC gemäss den Ausführungen der Vorinstanz
für die Jahre 2010 bis 2016 und die Kapitel 12 bis 22 auch rund 11'500
Anfragen von Dienststellen bzw. Kontrollmuster im Rahmen einer Zollbe-
schau. Sinngemäss als Eventualantrag bringt der Beschwerdeführer vor,
es seien zumindest die Gutachten der Zolldienststellen offenzulegen, da in
diesem Zusammenhang keine Anfrage von Privaten vorliege und es auch
kein Verhältnis zwischen Behörde und Dritten bezüglich Vertraulichkeit o-
der Geheimhaltung gebe. Indessen müssen gemäss Art. 91 ZV bei der Be-
schau (d.h. inkl. Musterentnahme) die anmeldepflichtigen Personen mitwir-
ken. Zudem führt die Vorinstanz in der Vernehmlassung überzeugend und
vom Beschwerdeführer nicht bestritten aus, dass sich die Tarifgutachten
immer nur auf das im konkreten Einzelfall untersuchte Warenmuster bezie-
hen würden. Wenn für die zolltarifarische Einreihung das Muster und die
bei der Abfertigung vorliegenden Angaben nicht ausreiche, müssten beim
Importeur bzw. Herstellern weitere Angaben über die prozentuale genaue
Zusammensetzung unter Zusicherung der vertraulichen Behandlung ein-
verlangt werden (vgl. Vi-act. 34). Daher können auch die Tarifgutachten
nicht ohne – unverhältnismässig aufwändige – Anhörung offengelegt wer-
den. Diesbezüglich kann auf die vorangehenden Ausführungen verwiesen
werden (vgl. E. 5.4 f.).
5.7 Zusammenfassend ist dem Beschwerdeführer der zusätzliche Zugang
zu den Markennamen und Zusatzbezeichnungen der TADOC-Entscheide
zu verweigern (Beschwerdebegehren 1). Daher ist der Vorinstanz auch
keine Frist zur Lieferung dieser Daten zu setzen (Beschwerdebegehren 2).
Nachdem sich der Aufwand zur Aufbereitung der gemäss Dispositivziffer 1
der angefochtenen Verfügung bereitzustellenden Daten in Grenzen hält, ist
jedoch davon auszugehen, dass diese dem Beschwerdeführer nach Ein-
treten der Rechtskraft der vorinstanzlichen Verfügung zügig zugänglich ge-
macht werden können.
6.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzu-
treten ist.
7.
Die Kosten des vorliegenden Verfahrens werden in Anwendung von
Art. 1 ff. des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Ent-
schädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht (VGKE; SR 173.320.2)
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auf Fr. 2'000.– festgesetzt. Sie sind dem Beschwerdeführer als unterlie-
gender Partei aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Dieser Betrag wird dem
in gleicher Höhe geleisteten Kostenvorschuss entnommen.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens ist keine Parteientschädigung zuzu-
sprechen (vgl. Art. 7 Abs. 1 und 3 VGKE).
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