Decision ID: 5c91a05d-12e6-4f49-8809-896e250764bd
Year: 2019
Language: fr
Court: VD_TC
Chamber: VD_TC_031
Canton: VD
Region: Région lémanique
Law Area: public_law

Vu les faits suivants:
A. A._ (parfois également désignée sous l'identité B._) est une ressortissante iranienne née le ******** 1972. Elle est arrivée en Suisse le 20 septembre 2002 et a séjourné à ******** jusqu'au 30 mai 2012, date de son départ pour la localité de ******** (VD), Commune de ********, où elle est propriétaire d'un immeuble dans lequel elle réside. A._ est au bénéfice d'un permis d'établissement valable jusqu'au 29 octobre 2022. Elle est mariée à C._, dont elle vit séparée depuis avril 2015. Leurs deux enfants communs sont désormais majeurs.
B. A._ a déposé le 22 janvier 2018 une demande de naturalisation ordinaire dans le Canton de Vaud.
Selon le rapport d'enquête du Secteur naturalisation du Service de la population (SPOP), A._, qui disposait d'une formation d'aide-soignante acquise dans son pays d'origine, a effectué divers stages d'aide infirmière. De 2007 à 2016, elle a été employée comme gouvernante. En incapacité totale de travailler depuis le 1er janvier 2017, elle a bénéficié d'indemnités journalières versées par son assurance perte de gain en cas de maladie. Elle est désormais bénéficiaire d'une rente de l'assurance-invalidité.
A._ n'a pas été sanctionnée pour des comportements contraires à la sécurité et à l'ordre publics.
Un extrait du registre des poursuites daté du 3 décembre 2018 indique qu'elle a fait l'objet le 27 février 2018 d'une poursuite frappée d'opposition de la part de C._ pour une créance d'un montant de 600'000 fr. A._ ne fait en revanche l'objet d'aucun acte de défaut de biens.
Selon un relevé général de l'Administration cantonale des impôts (ci-après: ACI) du 17 janvier 2019, le montant total dû au 17 janvier 2019 par A._ s'élève à 12'294 fr. 95. Il s'agit des impôts intérêts moratoires non compris de A._ de respectivement 205 fr. 55 (Relevé de compte BVR+) pour l'impôt fédéral direct 2018, 5'912 fr. 35 (Relevé de compte BVR+) pour l'impôt sur le revenu et la fortune (impôt cantonal et communal) 2018, 205 fr. 55 (Acomptes) pour l'impôt fédéral direct 2019 et 5'971 fr. 50 (Acomptes) pour l'impôt sur le revenu et la fortune (impôt cantonal et communal) 2019. Selon ce même relevé, il n'y a pas de créances impayées.
Lors de la session du 16 janvier 2019 organisée par la Commune de Jorat-Mézières, A._ a réussi, avec un total de 44 points sur 48, le test de connaissances élémentaires.
La Commission de naturalisation a auditionné A._ le 20 février 2019. A l'issue de cette audition, la Municipalité de Jorat-Mézières a émis, le 26 février 2019, un préavis négatif quant à la demande de naturalisation de A._, préavis auquel le Service de la population s'est rallié le 7 mars 2019. Le 18 mars 2019, la Municipalité de Jorat-Mézières a donné l'occasion à A._ de se déterminer sur les points litigieux, à savoir la poursuite ouverte à son encontre et le solde d'impôt à payer. Elle l'a invitée par ailleurs à justifier que ses revenus lui permettaient de subvenir à ses besoins.
A._ s'est déterminée le 17 avril 2019, en précisant que la poursuite introduite à son encontre concernait une prétention injustifiée de son conjoint en relation avec une donation d'une part de copropriété.
C. Dans sa séance du 13 mai 2019, la Municipalité de Jorat-Mézières (ci-après: la municipalité ou l'autorité intimée) a refusé d'octroyer la bourgeoisie de la Commune de Jorat-Mézières à A._. La décision mentionne comme motif du refus la poursuite faisant l'objet d'une opposition à l'encontre de la recourante. La municipalité a communiqué cette décision à l'intéressée par courrier daté du 16 mai 2019.
D. Agissant par l'intermédiaire d'un avocat par acte du 17 juin 2019, A._ (ci-après: la recourante) a recouru auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) à l'encontre de la décision de la Municipalité de Jorat-Mézières (ci-après: l'autorité intimée) du 13 mai 2019, en concluant principalement à sa réforme, en ce sens que la bourgeoisie communale lui est accordée, subsidiairement à son annulation et au renvoi de la cause à l'autorité intimée.
A sa requête, la recourante a été mise au bénéfice de l'assistance judiciaire par décision du 8 juillet 2019.
Le SPOP s'est déterminé le 8 juillet 2019, confirmant se rallier au préavis municipal négatif.
L'autorité intimée a répondu le 11 septembre 2019, concluant au rejet du recours.
La recourante n'a pas répliqué dans le délai qui lui a été imparti à cet effet.
E. Il n'a pas été ordonné d'autres mesures d'instruction.

Considérant en droit:
1. Rendue par une municipalité sans être susceptible de recours devant une autre autorité, la décision attaquée peut faire l'objet d'un recours au Tribunal cantonal (art. 92 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]). Déposé dans le délai légal, le recours satisfait en outre aux autres conditions de forme prévues par la loi, si bien qu'il convient d'entrer en matière (art. 95, 79 et 99 LPA-VD).
2. Le litige porte sur le refus de l’autorité intimée d'octroyer la bourgeoisie communale à la recourante. La demande de naturalisation ayant été déposée le 22 janvier 2018, soit postérieurement à l'entrée en vigueur, le 1er janvier 2018, de la loi fédérale du 20 juin 2014 sur la nationalité suisse (LN; RS 141.0) et de la loi du 19 décembre 2017 sur le droit de cité vaudois (LDCV; BLV 141.11), le nouveau droit est applicable à la présente cause.
3. a) Lorsqu'elles sont saisies d'une demande de naturalisation, les autorités communales compétentes jouissent d'un pouvoir d'appréciation étendu pour évaluer si les conditions d'aptitude à la naturalisation sont remplies, pouvoir que les autorités de recours doivent respecter. L'autorité de recours doit néanmoins vérifier que l'application du droit et, en particulier, l'application de notions juridiques indéterminées, soit compatible avec l'ensemble des règles du droit cantonal et fédéral. Bien que la décision comprenne aussi une composante politique, la procédure de naturalisation n'est pas discrétionnaire car elle porte sur le statut juridique d'un individu. Les dispositions procédurales pertinentes doivent être respectées et la commune doit s'abstenir de tout arbitraire, discrimination ou inégalité de traitement, et user de son pouvoir d'appréciation de manière conforme à ses devoirs (ATF 140 I 99 consid. 3.1 p. 101 s., traduit in: JdT 2014 I 211; ATF 138 I 305 consid. 1.4.2 p. 311, traduit in: JdT 2013 I 53; ATF 137 I 235 consid. 2.5.2 p. 240 s., traduit in: JdT 2011 I 183).
b) La garantie de l'accès à un juge prévue par l'art. 29a Cst. impose qu'en cours de procédure, une autorité judiciaire examine librement les faits et applique le droit d'office. Le contrôle judiciaire de l'application de la loi sur la nationalité ne peut ainsi se limiter à un examen sous l'angle de l'arbitraire. Le respect de l'autonomie communale ne permet pas à l'autorité judiciaire cantonale d'accepter une application exempte d'arbitraire, sans plus, de la loi sur la nationalité, lorsqu'il découle de cette loi ou d'autres dispositions qu'une autre solution serait préférable (ATF 137 I 235 consid. 2.5.2 p. 240s.). En matière de naturalisation, l'autorité judiciaire de recours doit ainsi respecter la marge d'appréciation de l'autorité inférieure au regard de l'autonomie communale, mais procéder néanmoins au contrôle complet des faits et du droit (cf. ATF 137 I 235 consid. 2.5 p. 239s.).
4. L'autorité intimée a uniquement fondé son refus d'octroi de la bourgeoisie à la recourante sur l'existence d'une poursuite à son encontre.
a) L'art. 12 LN dispose qu'une intégration réussie se manifeste en particulier par le respect de la sécurité et de l'ordre publics (let. a) et le respect des valeurs de la Constitution (let. b). Le Message du Conseil fédéral précise ce qui suit concernant la sécurité et l'ordre publics (Message concernant la révision totale de la loi fédérale sur l’acquisition et la perte de la nationalité suisse [Loi sur la nationalité, LN] du 4 mars 2011, FF 2011, p. 2639, spéc. p. 2646 s.):
"Dorénavant, la notion d’intégration inclut le critère «sécurité et ordre publics», par quoi l’on entend notamment le respect de l’ordre juridique suisse et de l’ordre juridique étranger dans la mesure où des dispositions étrangères s’appliquent par analogie dans le droit suisse. La teneur et la signification de cette terminologie reprise du droit des étrangers (cf. art. 80 de l’ordonnance du 24 octobre 2007 relative à l’admission, au séjour et à l’exercice d’une activité lucrative, OASA; RS 142.201) seront précisées dans la nouvelle ordonnance sur la nationalité. A propos de la définition, il convient de se référer également aux commentaires du rapport explicatif concernant la révision de l’art. 62 LEtr. Il en ressort, d’une part, que la «sécurité publique» implique l’inviolabilité de l’ordre juridique objectif, des biens juridiques des individus et des institutions de l’Etat, d’autre part, que l’«ordre public» comprend l’ordre juridique objectif et l’ensemble des représentations non écrites de l’ordre, dont le respect doit être considéré, selon l’opinion sociale et éthique dominante, comme une condition inéluctable d’une cohabitation humaine ordonnée.
L’ordre juridique est violé par exemple lorsqu’un père ou une mère de famille organisent l’excision de leur fille ou les fiançailles de leur enfant, ou lorsque les parents contraignent leur enfant à se marier. Ces comportements sont punissables en tant qu’actes préparatoires ou formes de participation à une lésion corporelle et à une contrainte. Les représentations non écrites de l’ordre comprennent notamment le respect des décisions des autorités et l’observation des obligations de droit public ou des engagements privés (par ex., absence de poursuites ou de dettes fiscales, paiement ponctuel des pensions alimentaires). Enfin, on peut affirmer que la notion de «sécurité et ordre publics» inclut obligatoirement le respect de l’ordre juridique suisse et qu’elle va même au-delà".
La nouvelle réglementation est précisée par l'art. 4 de l'ordonnance du 17 juin 2016 sur la nationalité suisse (ordonnance sur la nationalité, OLN; RS 141.01), qui prévoit notamment ce qui suit (al. 1 let. b):
"L'intégration du requérant n'est pas considérée comme réussie lorsqu'il ne respecte pas la sécurité et l'ordre publics parce qu'il n'accomplit volontairement pas d'importantes obligations de droit public ou privé."
Le Manuel de la nationalité du SEM, dans sa version valable depuis le 1er janvier 2018, apporte les précisions suivantes (point 321/111/2 Réputation financière):
" L’examen de la réputation financière est généralement laissé aux cantons qui disposent d’une grande marge de manœuvre. Le SEM peut s’opposer à la délivrance de l’autorisation de naturalisation lorsque des arriérés d’impôts, des poursuites ou des actes de défaut de biens figurent sur l’extrait du registre des poursuites et portent sur les cinq dernières années qui précèdent le dépôt de la demande. La conformité à la législation suisse se mesure notamment à la lumière d’une réputation financière exemplaire. Cela inclut la satisfaction aux obligations fiscales à l’égard de la collectivité, l’absence de poursuite et d’acte de défaut de biens. La réputation financière ne doit pas être considérée comme exemplaire:
- lorsque le requérant n’accomplit pas d’importantes obligations de droit public (par exemple en cas d’arriéré d’impôts, de primes d’assurance-maladie ou d’amendes);
- lorsque le requérant n’accomplit pas d’importantes obligations de droit privé (par exemple en cas d’arriérés de loyers ou de non-paiement d’obligations d’entretien, de dettes alimentaires fondées sur le droit de la famille, ou d’accumulation de dettes). Dans ces cas, la naturalisation ordinaire est refusée au requérant."
En ce qui concerne les poursuites, les directives précisent ce qui suit (point 321/111/22):
"Principe
Pour évaluer si une poursuite ou une faillite constitue un obstacle à la naturalisation, il convient d’examiner la situation dans son ensemble et veiller à ce que toutes les autres conditions de la naturalisation ordinaire soient remplies.
Inscription dans l’extrait de l’office des poursuites et faillites
Le SEM fonde son appréciation sur l’extrait de l’office des poursuites et faillites, lequel est déterminant dans l’examen de la réputation financière. Le droit de consultation des tiers s’éteint cinq ans après la clôture de la procédure. Néanmoins, l’autorité administrative compétente peut demander la délivrance d’un tel extrait malgré l’extinction de son droit s’il en va de l’intérêt d’une procédure pendante devant elle. Le SEM ne prend pas en compte les extraits figurant sur le registre des poursuites et faillites qui sont antérieurs aux cinq dernières années précédant le dépôt de la demande de naturalisation.
Une poursuite ou plusieurs poursuites représentant un montant de plus de 1500.-CHF et figurant dans l’extrait de l’office des poursuites et faillites, pour lesquelles aucune procédure d’opposition n’est formée et qui n’ont pas été payées, constituent un empêchement pour octroyer la naturalisation ordinaire.
Dans les cas où figure, dans l’extrait, une procédure d’opposition en lien avec une poursuite, le SEM n’est pas habilité à juger du bien-fondé de la créance. Le SEM peut demander des informations complémentaires et le requérant est tenu de fournir les documents nécessaires, conformément à son obligation de collaborer (art. 21 OLN). Si le requérant forme une opposition à un commandement de payer, il est tenu d’informer le SEM de la suite de la procédure de poursuite. Le SEM ne peut pas se déterminer sur la demande de naturalisation tant que la procédure de poursuite est en cours.
Le requérant peut être mis aux poursuites en cas d’arriérés d’impôts, de loyers, de primes d’assurance-maladie ou d’amendes, mais aussi en cas de non-paiement d’obligations d’entretien ou de dettes alimentaires fondées sur le droit de la famille ou, en général, en cas d’accumulation de dettes."
Certes, la directive du SEM prévoit que cette autorité ne peut en principe pas se déterminer sur la demande de naturalisation tant qu'une procédure de poursuite est en cours. Toutefois, les directives de l'administration, dans la mesure où elles sont destinées à assurer l'application uniforme des prescriptions légales, n'ont pas force de loi et, par voie de conséquence, ne lient ni les administrés ni les tribunaux. Elles servent tout au plus à créer une pratique administrative uniforme et présentent à ce titre une certaine utilité; elles ne peuvent en revanche sortir du cadre fixé par la norme supérieure qu'elles sont censées concrétiser. En d'autres termes, à défaut de lacune, les directives ne peuvent prévoir autre chose que ce qui découle de la législation ou de la jurisprudence (ATF 133 V 346 consid. 5.4.2 p. 352 et les références).
Sur le plan cantonal, l'art. 12 LDCV dispose que, pour être admis à déposer une demande de naturalisation ordinaire dans le Canton de Vaud, le requérant étranger doit, au moment du dépôt de la demande, remplir les conditions formelles prévues par la législation fédérale (ch. 1), séjourner dans la commune vaudoise dont il sollicite la bourgeoisie (ch. 2) et avoir séjourné deux années complètes dans le canton, dont l'année précédant la demande (ch. 3). Selon l'art. 16 LDCV, les conditions matérielles à l'octroi d'une naturalisation ordinaire sont définies par le droit fédéral et par les autres dispositions cantonales. Dans le cadre de l'instruction de la demande, la municipalité examine les conditions matérielles suivantes: le respect des valeurs des Constitutions fédérale et cantonale; l'encouragement et le soutien de l'intégration des membres de la famille; la participation à la vie sociale et culturelle de la population suisse et vaudoise; les contacts avec des Suisses; les connaissances élémentaires sur les particularités géographiques, historiques, politiques et sociales de la Suisse et du Canton de Vaud conformément à l'article 18; le respect de l'ordre public (art. 31 LDCV). Ni la LDCV, ni son règlement d'application du 21 mars 2018 (RLDCV; BLB 141.11.1), ne contiennent de disposition spécifique en relation avec l'existence de poursuites.
Selon la circulaire d'information émise par le SPOP le 2 octobre 2015, à l'intention des municipalités du canton, en rapport avec l'aLDCV, les communes se doivent de refuser les dossiers de personnes sous le coup de poursuites, avec ou sans opposition, depuis moins d'un an pour des montants supérieurs à 1'500 fr. Lorsque la poursuite date de plus d'une année et qu'il y a une opposition, la naturalisation peut être acceptée lorsque le candidat produit une attestation de non ouverture d'action en reconnaissance de dette.
Il est admis en pratique que des actes de défaut de biens ou des poursuites en suspens font en règle générale obstacle à l'octroi de la naturalisation facilitée, lorsqu'ils ont été rendus dans les cinq ans précédant la demande de naturalisation. Des exceptions sont néanmoins concevables lorsque le requérant ne peut être tenu responsable de ses dettes (cf. arrêt TF 1C_50/2009 du 26 février 2009 consid. 2.2 et les références citées, notamment, Roland Schärer, Erfahrungen bei der Anwendung der letzten Revision des Bürgerrechtsgesetzes, REC 62/1994 p. 36; Karl Hartmann/Laurent Merz, Ausländerrecht, 2ème éd., 2008, p. 598). Le respect de cette condition est vérifié par la production d'un extrait du registre des poursuites couvrant les cinq dernières années précédant la requête. Le Tribunal fédéral a jugé que cette pratique devait en principe être approuvée malgré son schématisme (arrêt TF 1C_50/2009 du 26 février 2009 consid. 2.2, se référant à un précédent arrêt 5A.3/1997 du 1er mai 1997 consid. 3b). Dans le cas d'espèce, il avait toutefois confirmé le refus d'octroi de la naturalisation facilitée parce que le recourant, dans l'exécution de ses dettes, avait choisi celles qu'il entendait honorer et laissé de côté celles contractées vis-à-vis de la collectivité publique, démontrant ainsi qu'il n'entendait pas respecter l'ordre juridique suisse.
b) En l'espèce, l'autorité intimée ne remet pas en cause l'intégration de la recourante. Celle-ci a en effet démontré avoir participé à la vie économique avant d'être contrainte d'y mettre un terme pour des raisons de santé. La recourante a en outre répondu de manière correcte à la plupart des questions qui lui ont été posées en relation avec ses connaissances historiques, géographiques et civiques, portant sur la Suisse, le Canton de Vaud et la commune où elle réside. Il n'est en outre pas contesté que la recourante a un niveau de connaissance suffisant de la langue française. Elle fonde uniquement le refus de la bourgeoisie communale sur l'existence d'une poursuite à l'encontre de la recourante pour un montant de 600'000 fr.
Il résulte en effet d'un extrait du registre des poursuites du 3 décembre 2018 figurant au dossier que A._ a fait l'objet le 27 février 2018 d'une poursuite de la part de son époux, C._, pour un montant de 600'000 fr., poursuite à laquelle la recourante a fait opposition. A cet égard, celle-ci a exposé que cette démarche était liée à la séparation conflictuelle avec son époux. Selon les explications de la recourante, ce montant correspondrait à la valeur de la part de copropriété d'une demie que revendiquerait son époux sur l'immeuble de ******** dont la recourante est propriétaire. Celle-ci se réfère également à l'action introduite par C._ le 30 juin 2017 devant la Chambre patrimoniale cantonale tendant à ce que soit constatée la nullité de la donation par celui-ci de la dite part de copropriété à son épouse.
L'autorité intimée soutient en substance qu'en présence d'une poursuite en cours supérieure à 1'500 francs, même frappée d'une opposition, elle n'a pas à vérifier le bienfondé de la créance. Cette opinion, qui se fonde sur le manuel du SEM précité, ne peut être suivie sans réserve. En effet, l'existence d'une poursuite – même pour un montant important – n'est pas forcément un indice que le candidat à la naturalisation ne respecte pas l'ordre public. En effet, puisqu'il est possible de requérir une poursuite sans devoir apporter la preuve de l'existence d'une créance, il n'est pas rare que des poursuites soient engagées pour des créances contestées – par exemple dans le seul but d'interrompre la prescription (art. 135 al. 1 ch. 2 CO) – voire inexistantes (Rapport de la Commission des affaires juridiques du Conseil national du 19 février 2015 sur l'initiative parlementaire "Annulation des commandements de payer injustifiés", FF 2015 2943 ss). Pour pallier en partie cet inconvénient, le législateur fédéral a adopté le 16 décembre 2016 une modification de la loi du 11 avril 1889 sur la poursuite pour dettes et la faillite (LP; RS 281.1), entrée en vigueur le 1er janvier 2019, prévoyant que le poursuivi peut demander à l'expiration d'un délai de trois mois dès la notification du commandement de payer qu'une poursuite frappée d'opposition ne soit pas portée à la connaissance de tiers à moins que le poursuivant ne prouve qu'une procédure d'annulation de l'opposition a été engagée à temps (art. 8a al. 3 let. d LP; RO 2018 4583).
En l'espèce, la poursuite dont il est question, qui porte sur un montant important, s'inscrit dans le contexte particulier d'une séparation conflictuelle entre époux où des prétentions pas toujours fondées peuvent être émises de part et d'autre. En l'absence d'autres indices de non-respect de l'ordre juridique par la recourante – notamment de prétentions d'autres créanciers – et au vu des explications données par celle-ci, l'autorité intimée ne pouvait se contenter dans cette situation de se fonder sur la seule existence de cette poursuite pour refuser la bourgeoisie.
On relèvera toutefois que, contrairement à ce qu'allègue la recourante, on ignore sur la base des pièces produites si la poursuite litigieuse est en lien avec l'action civile intentée par l'époux de la recourante. En effet, ce dernier n'a pris aucune conclusion en paiement et son action est antérieure à la poursuite. La production du dossier de la cause en main de la Chambre patrimoniale cantonale, requise par la recourante, n'amènerait donc aucun élément décisif de ce point de vue. Il ne peut toutefois être exclu, notamment au vu de son montant, que cette poursuite ait été introduite pour une cause discutable. Dans l'hypothèse où son époux n'aurait pas introduit une procédure visant à annuler l'opposition – ce que le tribunal ignore et n'a pas moyen de savoir – la recourante pourrait requérir de l'office des poursuites qu'elle ne soit pas portée à la connaissance de tiers, l'art. 8a al. 3 let. d LP étant également applicable aux poursuites introduites avant son entrée en vigueur (cf. Instruction n°5 du service Haute surveillance LP [nouvel art. 8a, al. 3, let. d, LP] du 18 octobre 2018, Office fédéral de la justice, ch. 19). Comme l'a relevé le Service de la population dans des courriers postérieurs au présent recours à l'attention de l'autorité intimée, la poursuite litigieuse n'apparaîtrait alors plus sur l'extrait que la recourante requiert pour elle-même (cf. Instruction précitée, ch. 13) si bien qu'elle ne ferait plus obstacle à l'octroi de la bourgeoisie. Au vu des particularités du cas d'espèce – dont les faits sont en partie antérieurs à l'entrée en vigueur de la possibilité de faire disparaître certaines poursuites de l'extrait du registre – il n'est pas exclu que la recourante n'ait pas été consciente de cette possibilité. Il convient dès lors de renvoyer la cause à la municipalité afin qu'elle interpelle la recourante en lui donnant la possibilité de produire un nouvel extrait du registre des poursuites ou pour que celle-ci explique les motifs pour lesquels la poursuite apparaît toujours dans celui-ci. Pour les cas futurs, on peut toutefois partir de l'idée que les candidats à la naturalisation – pour autant qu'ils aient été rendus attentifs à cette possibilité – auront demandé à l'office compétent de faire application de l'art. 8a al. 3 let. d LP pour que d'éventuelles poursuites infondées n'apparaissent pas sur l'extrait qu'ils doivent produire pour leur dossier. Cela dispensera donc en principe les municipalités d'effectuer un examen pouvant s'avérer compliqué pour savoir si les causes de certaines poursuites sont fondées ou non.
Il convient dès lors d'annuler la décision attaquée et de renvoyer la cause à la municipalité pour instruction complémentaire et nouvelle décision dans le sens des considérants.
5. Il convient également d'examiner d'office la question de l'exécution par la recourante de ses obligations fiscales.
a) S'agissant des conditions de la naturalisation, le législateur fédéral a attaché une importance particulière au respect par le requérant de ses obligations financières vis-à-vis des collectivités publiques. Cet élément revêt une importance accrue dans le droit de la nationalité, dans la mesure où le paiement des contributions publiques démontre une adhésion du candidat à la naturalisation aux institutions étatiques suisses (arrêts TF 1C_599/2018 du 2 avril 2019 consid. 2.6; 1C_651/2015 du 15 février 2017 consid. 4.5.4 in ZBl 2018 40; voir aussi l'arrêt TF 1D_6/2016 du 5 janvier 2017 consid. 4, qui confirme que l'observation des obligations de droit public est une condition indispensable à l'octroi de la naturalisation).
S'agissant plus spécifiquement des impôts, les directives prévoient ce qui suit (point 321/111/21):
" La satisfaction à l’obligation fiscale est une des obligations que le requérant doit exécuter à l’égard de la collectivité et constitue un critère important pour l’octroi de la naturalisation. La naturalisation est impossible en cas de retard dans le paiement des impôts. Le SEM peut s’opposer à la délivrance de l’autorisation de naturalisation en cas de retard dans le paiement des impôts durant les cinq dernières années précédant le dépôt de la demande de naturalisation. Seuls les impôts définitifs doivent être pris en compte pour juger si le requérant remplit son obligation fiscale en Suisse. Les impôts provisoires ne sont pas pris en considération. Le requérant n’est pas en mesure d’invoquer, lors du dépôt de sa demande de naturalisation, des raisons personnelles majeures pour justifier le non-respect de ses obligations fiscales. En effet, ces raisons sont, en principe, déjà prises en compte par l’administration fiscale afin de déterminer la charge fiscale du requérant."
Selon la Directive – Fiche pratique du 5 juillet 2019 (NAT-1806) "Naturalisation ordinaire: les impôts" du Service de la population, la vérification que le requérant soit à jour dans le paiement de ses impôts s'effectue sur la base du relevé général de l'ACI. L'autorité doit vérifier que le requérant soit à jour dans le paiement des impôts des cinq dernières années précédant le dépôt de la demande de naturalisation. Seule la taxation définitive doit être prise en compte pour juger si le requérant remplit ses obligations fiscales en Suisse. La taxation provisoire n'est pas prise en considération. Selon l'annexe de cette directive qui se réfère au relevé général de l'ACI, les rubriques "Acomptes", "Modification d'acompte", "Acompte complémentaire", "Rappel sur acompte" et "Relevé de compte BVR+" se réfèrent à la taxation provisoire. S'agissant de cette dernière rubrique, il s'agit du document envoyé avec le formulaire de déclaration d'impôt récapitulant le montant des versements déjà effectués et le montant des tranches facturées pour l'année fiscale précédente, ce qui permet au contribuable, au moment d'établir sa déclaration d'impôt, de déterminer si ces acomptes couvrent le montant des impôts supposés. La décision de taxation définitive n'étant pas intervenue, on ne peut pas considérer qu'il y a du retard dans le paiement des impôts.
b) L'art. 161 de la loi fédérale du 14 décembre 1990 sur l'impôt fédéral direct (LIFD; RS 642.11), mis en relation avec l'ordonnance du Département fédéral des finances (DFF) sur l'échéance et les intérêts en matière d'impôt fédéral direct du 10 décembre 1992 (ci-après OEI; RS 642.124), dispose qu'en règle générale, l'impôt est échu au 1er mars de l'année civile qui suit l'année fiscale (terme général d'échéance). L'art. 162 LIFD distingue la perception provisoire, qui intervient sur la base de la déclaration ou de la taxation précédente lorsque la taxation n'est pas encore effectuée au terme d'échéance, de la perception définitive, sur la base de la taxation.
Selon l'art. 163 LIFD, les impôts doivent être acquittés dans les 30 jours suivant l'échéance, la perception des impôts par acomptes au sens de l'art. 161 al. 1 étant réservée (al. 1). L'art. 161 al. 1 LIFD prévoit la possibilité de percevoir l'impôt par acomptes. Aux termes de l'art. 2 al. 1 OEI, l'Administration fédérale des contributions peut ainsi autoriser l'administration cantonale de l'impôt fédéral direct, sur sa demande, à percevoir l'impôt fédéral direct par acomptes préalables. L'intérêt moratoire commence à courir 30 jours après la notification du bordereau définitif ou provisoire (art. 3 al. 1 let. a OEI). Il n'est en revanche pas dû en cas de perception par acomptes préalables (art. 2 al. 3 OEI).
Au plan cantonal, la perception de l'impôt est réglée au Titre IX de la loi du 4 juillet 2000 sur les impôts directs cantonaux (LI; BLV 642.11), dans sa teneur en vigueur depuis le 1er janvier 2010. Selon les dispositions applicables aux personnes physiques (art. 216 à 218 LI), l'impôt est perçu, sous réserve de l'art. 217 LI, sur la base de la décision de taxation ou, à ce défaut, d'un calcul provisoire (art. 216 al. 1 LI). Les dettes fiscales doivent être payées dans les trente jours dès leur échéance (art. 222 LI), soit, pour l'impôt sur le revenu et l'impôt sur la fortune des personnes physiques relatifs à la période fiscale 2018, au 31 mars 2019 (art. 218 al. 2 LI, renvoyant à l'art. 11 al. 2 de la loi du 29 septembre 2015 sur l'impôt 2018 [BLV 642.00.290915.3]). Les dettes fiscales qui n'ont pas été acquittées dans le délai de paiement de l'art. 222 portent intérêt dès la fin du délai au taux fixé par le Conseil d'Etat (art. 223 LI).
La loi cantonale pose par ailleurs le principe de la perception échelonnée de l'impôt, qui s'effectue en deux temps, soit la perception de tranches durant la période fiscale concernée (art. 217 LI), puis l'établissement d'un décompte final, lorsque la taxation est effectuée (cf. art. 217a LI). L'art. 217 LI dispose en particulier de ce qui suit:
"1 Durant la période fiscale, douze tranches doivent être acquittées sur l'impôt sur le revenu et l'impôt sur la fortune des personnes physiques dus pour cette période.
2 Les tranches sont fixées sur la base de la dernière taxation ou du montant probable de l'impôt dû pour l'année fiscale en cours. Le Conseil d'Etat peut décider d'adapter, dans leur ensemble, le montant des tranches de l'année en cours à l'évolution des revenus ou aux incidences de modifications législatives sur la charge fiscale.
3 Chaque tranche doit être acquittée dans les trente jours qui suivent son terme d'échéance (art. 222). Les dispositions de l'article 223 sont applicables.
4 L'autorité fiscale peut modifier une ou plusieurs tranches lorsque le contribuable établit que son impôt annuel définitif sera sensiblement supérieur ou inférieur à celui des tranches facturées.
5 Si la diminution des tranches obtenue par le contribuable s'avère excessive ou infondée lors de la taxation, le contribuable doit des intérêts moratoires sur les montants injustifiés."
Ce texte est complété par les dispositions du règlement relatif à la perception échelonnée des impôts des personnes physiques, du 22 novembre 2006 (RPEPP; BLV 642.11.7), qui prévoient que douze tranches égales sont dues et échues le 1er de chaque mois de janvier à décembre, les tranches devant être payées dans les trente jours dès leur échéance (art. 4 al. 1 et 5 RPEPP). Selon l'art. 11 al. 1 RPEP, après taxation, un intérêt moratoire au taux fixé par le Conseil d'Etat est calculé, sur les tranches impayées, dès la fin du délai de paiement de la tranche jusqu'au décompte final et, sur les tranches payées tardivement, dès la fin du délai de paiement de la tranche jusqu'au paiement.
Le Tribunal cantonal a déjà jugé que l'art. 217 al. 1 LI prescrit le versement de douze tranches "obligatoires" (cf. arrêts FI.2017.0031 du 1er décembre 2017 consid. 5b; FI.2010.0077 du 15 mars 2012 consid. 2b avec réf. au Bulletin des séances du Grand Conseil [BGC], décembre 2005, p. 5689) et un intérêt moratoire est calculé sur toute tranche impayée ou payée tardivement, dès la fin de son délai de paiement (art. 223 al. 1, applicable par renvoi de l'art. 217 al. 3 2e phrase LI; art. 11 RPEPP; cf. aussi BGC, décembre 2005, p. 5689; Lydia Masmejan/Lucien Masmejan, Commentaire de la loi vaudoise sur les impôts directs cantonaux, 2005, no 9 ad art. 217 LI).
c) Le relevé général des créances ouvertes et impayées établi par l'ACI le 17 janvier 2019 fait état d'un montant d'impôt dû par la recourante de 12'294 fr. 95. Ce montant en souffrance ne concerne toutefois pas des décisions de taxation définitives rendues à l'encontre de la recourante, mais des acomptes ou des tranches relatives aux périodes fiscales 2018 et 2019. D'emblée, on relèvera, s'agissant de la période fiscale 2019, que seule une des tranches était déjà échue au 17 janvier 2019, ce qui représente un montant de 500 fr. environ (1/12 de 6'177 fr. 05). La recourante n'était en revanche pas encore en retard dans son paiement, exigible à la fin du mois de janvier 2019 seulement. S'agissant de la période fiscale 2018, la créance dont la recourante était débitrice a trait aux tranches dont elle aurait dû s'acquitter au cours de l'année 2018. Il est ainsi clair que la recourante n'a pas pleinement satisfait à ses obligations fiscales. De telles créances ne sauraient toutefois, à elles seules, justifier le refus d'octroi de la naturalisation à la recourante, ce d'autant plus lorsque, comme en l'occurrence, l'échéance générale fixée au 31 mars 2019 n'est pas encore atteinte. En outre, il ressort de la déclaration d'impôt 2018 de la recourante, que celle-ci a produite en lien avec sa demande d'assistance judiciaire, qu'elle aurait probablement pu et dû demander une modification du montant de ses "acomptes" (art. 217 al. 4 LI) puisqu'elle a déclaré un revenu imposable de 29'700 fr. correspondant à un montant d'impôt de 117 fr. pour l'impôt fédéral direct et de 0 fr. pour l'impôt cantonal et communal, soit un montant très nettement inférieur à celui des tranches dues de respectivement 205 fr. 55 pour l'impôt fédéral direct et de 5'912 fr. 35 pour l'impôt cantonal et communal.
Il résulte de ce qui précède sur la base de ce relevé que la recourante avait, au moment où la décision attaquée a été rendue, satisfait à ses obligations fiscales. En effet, seuls les impôts définitifs, dans la mesure où ils tiennent dûment compte de la situation financière particulière du contribuable, doivent être tenus pour pertinents (cf. dans ce sens, les directives du SEM précitées, point 321/111/21, ainsi que la directive NAT-1806 du Service de la population précitée). L'autorité intimée n'a d'ailleurs pas soutenu dans le cadre de la présente procédure, que le refus d'octroi de la bourgeoisie serait également justifié par la situation fiscale de la recourante. Dans la mesure où le montant dû ne concerne que la perception des tranches pour les années fiscales n'ayant pas fait l'objet d'une décision de taxation définitive, cela ne constituait pas un motif de refuser l'octroi de la bourgeoisie à la recourante.
Cela étant, dans la mesure où la cause est renvoyée à l'autorité intimée, il lui appartiendra de requérir également la production d'un nouveau relevé général de l'ACI afin de vérifier que la recourante est toujours à jour dans le paiement de ses impôts dans la mesure définie ci-dessus.
6. Le recours doit ainsi être admis, la décision attaquée annulée et la cause renvoyée à l'autorité intimée pour instruction complémentaire et nouvelle décision dans le sens des considérants.
Vu les circonstances, il sera renoncé à exiger des frais de justice de la Commune (cf. art. 50 LPA-VD).
La recourante, qui obtient gain de cause avec le concours d'un mandataire professionnel, a droit à une indemnité à titre de dépens (cf. art. 55, 91 et 99 LPA-VD), dont il convient d'arrêter le montant à 1'650 francs.
Compte tenu de ses ressources, la recourante a été mise au bénéfice de l'assistance judiciaire. Le conseil d'office peut prétendre à un tarif horaire de 180 fr. en tant qu'avocat et de 110 fr. en tant qu'avocat-stagiaire (cf. art. 2 al. 1 let. a et b du règlement vaudois du 7 décembre 2010 sur l'assistance judiciaire en matière civile [RAJ; BLV 211.02.3], applicable par renvoi de l'art. 18 al. 5 LPA-VD) ainsi qu'à un remboursement de ses débours fixés forfaitairement à 5% du défraiement hors taxe en première instance judiciaire (cf. art. 3 al. 1bis RAJ).
En l'occurrence, l'indemnité de Me Matthieu Genillod peut être arrêtée, au vu de la liste des opérations produite le 25 novembre 2019, à 1'458 fr. (8,1 h x 180 fr.), montant auquel s'ajoutent 72 fr. 90 de débours (1'458 fr. x 5%). Compte tenu de la TVA au taux de 7,7%, l’indemnité totale s'élève ainsi à 1'648 francs 80 (1'530.90 + [1'530.90 x 0,077]).
Les dépens alloués compensent donc intégralement cette somme.