Decision ID: 7a592607-4d18-52d7-a660-ac603202d1fd
Year: 2005
Language: de
Court: SG_VG
Chamber: SG_VG_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

hat das Verwaltungsgericht festgestellt:
A./ J.M., geboren 1937, ersuchte am 6. Februar 2004 die Sozialversicherungsanstalt
des Kantons St. Gallen um eine individuelle Prämienverbilligung für die
Krankenversicherung im Jahr 2004 für sich und seine Ehefrau. Mit Verfügung vom 7.
Mai 2004 wies die Sozialversicherungsanstalt das Gesuch ab mit der Begründung, bei
einem Reineinkommen im Jahr 2002 von Fr. 61'600.-- und einem steuerbaren
Vermögen von Fr. 39'232.-- bestehe kein Anspruch auf Prämienverbilligung.
J.M. erhob am 18. Mai 2004 Einsprache. Er machte geltend, er sei als Vertreter in der
Möbelbranche tätig und habe markante Umsatzrückgänge zu verzeichnen. Im
September 2003 sei eine von ihm vertretene Firma Konkurs gegangen. Seit rund drei
Jahren nehme er seine schwerst behinderte Ehefrau auf Anraten der Aerzte auf alle
Geschäftsreisen mit, wodurch ihm zusätzliche Reisekosten entstünden. So erspare er
der Oeffentlichkeit namhafte Kosten.
Am 3. Juni 2004 ersuchte die Sozialversicherungsanstalt J.M. um Zustellung der
Veranlagungen für die Staats- und Gemeindesteuern 2002 und 2003 oder einer Kopie
der Steuererklärung sowie einer Mitteilung über das voraussichtliche
Erwerbseinkommen 2004. Am 14. Juni 2004 reichte J.M. verschiedene Unterlagen ein.
Mit Entscheid vom 30. Juli 2004 wies die Sozialversicherungsanstalt die Einsprache ab
mit der Begründung, die Berechnung der Prämienverbilligung basiere korrekt auf der
Steuerveranlagung 2002.
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B./ Gegen den Einspracheentscheid erhob J.M. mit Eingabe vom 13. August 2004
Rekurs beim Versicherungsgericht. Dieses hiess den Rekurs mit Entscheid vom 6.
Januar 2005 gut, hob den Einspracheentscheid vom 30. Juli 2004 auf und wies die
Angelegenheit an die Sozialversicherungsanstalt zurück, damit diese über den
Anspruch auf Prämienverbilligung für das Jahr 2004 neu verfüge. Das
Versicherungsgericht erwog, die definitiven Steuerfaktoren für das Jahr 2002 bildeten
im allgemeinen die Grundlage für den Anspruch auf Prämienverbilligung im Jahr 2004.
Wenn sich aber die Einkommensverhältnisse eines Gesuchstellers massgeblich
verändert hätten, werde für die Berechnung der Prämienverbilligung auf die
tatsächliche wirtschaftliche Leistungsfähigkeit abgestellt, wenn diese offensichtlich von
dem aufgrund der massgeblichen Steuerveranlagung ermittelten Einkommen
abweiche. Dabei seien alle massgeblichen Umstände zu berücksichtigen, welche
während eines laufenden Jahres bis zum Erlass der Verwaltungsverfügung eingetreten
seien. Damit eine Aenderung der wirtschaftlichen Verhältnisse unmittelbar in der
laufenden Anspruchsperiode Berücksichtigung finden könne, müsse diese die
eigentliche Einkommensgrundlage beschlagen. Dies sei im wesentlichen dann der Fall,
wenn beim Einkommen entsprechende Veränderungen mit Dauerwirkung eingetreten
seien. Nur vorübergehende Aenderungen, welche nicht die eigentliche
Einkommensgrundlage betreffen würden, wirkten sich dagegen lediglich auf das
steuerliche Reineinkommen und damit systembedingt erst auf künftige Berechnungen
der Prämienverbilligung aus. Die Rechtsprechung setze kumulativ eine Veränderung
des Einkommens in quantitativer und qualitativer Hinsicht voraus. Nicht nur der Betrag
des Einkommens, sondern auch dessen Wesen bzw. Zusammensetzung müsse sich
ändern, wie dies beim Wegfall einer Einkommensquelle oder der Aufgabe einer
unselbständigen Tätigkeit der Fall sei. Bei ausgewiesenen Mindereinnahmen von über
20 Prozent sei davon auszugehen, dass die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit
offensichtlich kleiner sei als die verwendeten Zahlen. Der Gesuchsteller habe im Jahr
2002 ein Reineinkommen von Fr. 65'925.-- und im Jahr 2003 ein solches von nur noch
Fr. 40'877.-- erzielt. In quantitativer Hinsicht sei somit eine wesentliche Veränderung
der Einkommenshöhe von rund 38 Prozent eingetreten. Für das Jahr 2004 stelle der
Gesuchsteller eine weitere Einkommenseinbusse in Aussicht. Auch in qualitativer
Hinsicht sei eine wesentliche Aenderung eingetreten. Beim Gesuchsteller könne nur
noch in äusserst begrenztem Rahmen von einer Erwerbstätigkeit gesprochen werden.
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Im Sommer 2004 sei gegen ihn eine Einkommenspfändung verfügt worden, wobei kein
pfändbares Einkommen und Vermögen festgestellt worden sei. Zusammenfassend sei
mithin festzuhalten, dass beim Einkommen sowohl in qualitativer wie auch in
quantitativer Hinsicht eine Aenderung eingetreten sei und das aufgrund der
Steuerfaktoren 2002 ermittelte Einkommen offensichtlich nicht der wirtschaftlichen
Leistungsfähigkeit entspreche. Unter diesen Umständen hätte die Vorinstanz für die
Ermittlung der Prämienverbilligung 2004 die tatsächliche wirtschaftliche
Leistungsfähigkeit berücksichtigen müssen.
C./ Mit Eingabe vom 2. Februar 2005 erhob die Sozialversicherungsanstalt Beschwerde
beim Verwaltungsgericht mit dem Antrag, der Rekursentscheid vom 6. Januar 2005 sei
aufzuheben und der Einspracheentscheid vom 30. Juli 2004 zu bestätigen. Sie macht
geltend, der Gesetzgeber habe eine Differenz zwischen den Bemessungsgrundlagen
und den effektiven Verhältnissen in Kauf genommen. Ein Abweichen sei nur in
Ausnahmefällen möglich. Das Versicherungsgericht verlange im Streitfall für die
Berechnung der Prämienverbilligung die Berücksichtigung der wirtschaftlichen
Verhältnisse im Anspruchsjahr selbst. Ein solches Vorgehen sei weder zulässig noch
praktikabel. Aus verwaltungsökonomischen Gründen sei es kaum möglich,
Aenderungen in den persönlichen und familiären Verhältnissen sowie die damit
zusammenhängenden Einkommensveränderungen in den wirtschaftlichen
Verhältnissen während des laufenden Jahres zu berücksichtigen, da sonst die
Prämienverbilligung erst im Folgejahr festgelegt werden könnte.
Der Beschwerdegegner beantragte mit Eingabe seines Rechtsvertreters vom 14. März
2005, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten, eventuell sei sie abzuweisen, unter
Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der Beschwerdeführerin.
Auf die weiteren Vorbringen der Beteiligten wird, soweit wesentlich, in den
nachstehenden Erwägungen näher eingegangen.
Die Vorinstanz verzichtete auf eine Vernehmlassung.

Darüber wird in Erwägung gezogen:
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1./ Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59 Abs. 1 des
Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt VRP). Zwar ist in
Art. 61 lit. a des Bundesgesetzes über den allgemeinen Teil des
Sozialversicherungsrechts (SR 830.1) ein Anspruch auf ein einfaches und rasches
Verfahren verankert, was nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ein
zweistufiges kantonales Verfahren eigentlich ausschliesst, doch wollte der Gesetzgeber
in diesem speziellen Bereich den Kantonen weitgehende Autonomie zugestehen, was
auch im Gebot zum Erlass von eigenen Ausführungsvorschriften zum Ausdruck kommt
(vgl. Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, St. Gallen 2003,
Rz. 510 mit Hinweisen auf die Rechtsprechung). Die Sozialversicherungsanstalt ist zur
Ergreifung des Rechtsmittels befugt (Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1
VRP). Der Beschwerdegegner bestreitet zwar ihre Legitimation. Die
Beschwerdeführerin habe anerkannt, dass die Verhältnisse des Jahres 2003
massgebend seien. Die Vorinstanz habe lediglich die Beschwerdeführerin angewiesen,
die tatsächliche wirtschaftliche Leistungsfähigkeit des Gesuchstellers zu
berücksichtigen. Die Vorinstanz habe also die Verhältnisse des Jahres 2003 als
Begründung für die Gutheissung des Rekurses herangezogen, diese bekannten
Verhältnisse aber nicht dazu benutzt, die konkrete Verbilligung zu verfügen. Dies habe
sie der Beschwerdeführerin überlassen, die ja selbst indirekt zugebe, dass auf die
Verhältnisse des Jahres 2003 abgestellt werden könne. Damit sei die
Beschwerdeführerin aber im vorliegenden Verfahren nicht beschwert.
Eine fehlende Beschwer wäre dann gegeben, wenn sowohl die Vorinstanz als auch die
Beschwerdeführerin übereinstimmend davon ausgehen würden, dass ausschliesslich
die Verhältnisse des Jahres 2003 massgebend sind. Eine solche Uebereinstimmung ist
vorliegend aber nicht gegeben. Zum einen hat sich die Vorinstanz nicht dahingehend
geäussert, dass lediglich die Verhältnisse des Jahres 2003 massgebend sind. Sie
verwies insbesondere auf einen Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons
Luzern, wonach alle massgebenden Umstände zu berücksichtigen seien, welche
während eines laufenden Jahres bis zum Erlass der Verwaltungsverfügung eingetreten
seien. Ausserdem erwog sie, der Gesuchsteller stelle für 2004 eine weitere
Einkommenseinbusse in Aussicht, und er sei im Sommer 2004 erfolglos betrieben
worden. Damit liess sie zumindest offen, ob sie neben den Verhältnissen des Jahres
2003 auch jene des Anspruchsjahres 2004 als massgebend erachtete. Demgegenüber
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räumt die Beschwerdeführerin lediglich ein, massgebend für die Beurteilung der
aktuellen wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit könnten allenfalls die Verhältnisse des
Jahres 2003 sein. Die Beschwerdeführerin hält aber ausdrücklich fest, eine strukturelle
Veränderung im Jahr 2003 sei nicht ausgewiesen. Auch relativ starke
Einkommensschwankungen seien bei Selbständigerwerbenden nicht
aussergewöhnlich. Unter diesen Umständen besteht keine Einigkeit über die für die
Prämienverbilligung massgebende Periode, weshalb der Beschwerdeführerin die
Legitimation nicht abgesprochen werden kann.
Im übrigen entspricht die Beschwerdeschrift vom 2. Februar 2005 zeitlich, formal und
inhaltlich den gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 47 Abs.
1 und Art. 48 Abs. 1 VRP). Auf die Beschwerde ist einzutreten.
2./ a) Nach Art. 11 Abs. 2 des Einführungsgesetzes zur Bundesgesetzgebung über die
Krankenversicherung (sGS 331.11, abgekürzt EG zum KVG) bildet in der Regel die
letzte definitive Steuerveranlagung die Grundlage für die Festsetzung des die
Prämienverbilligung auslösenden Einkommens. Entspricht das ermittelte Einkommen
offensichtlich nicht der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit, so wird auf diese abgestellt
(Art. 11 Abs. 3 EG zum KVG).
Nach Art. 12 Abs. 4 der Verordnung zum Einführungsgesetz zur Bundesgesetzgebung
über die Krankenversicherung (sGS 331.111, abgekürzt VO zum EG zum KVG) in der
ab 1. Januar 2003 geltenden Fassung (nGS 38-8) wird auf die Steuerveranlagung
abgestellt, die am 31. Dezember des vorletzten Jahres massgeblich ist. Liegt keine
definitive Veranlagung vor, wird auf die vorläufige Rechnungstellung des vorletzten
Jahres abgestellt. Nach Vorliegen der rechtskräftigen Veranlagung kann die
anspruchsberechtigte Person innert dreissig Tagen die Neuberechnung der
Prämienverbilligung verlangen (Art. 12 Abs. 5 VO zum EG zum KVG).
b) Art. 65 des Bundesgesetzes über die Krankenversicherung (SR 832.10, abgekürzt
KVG) bestimmt, dass die Kantone dafür sorgen, dass bei der Ueberprüfung der
Anspruchsvoraussetzungen, insbesondere auf Antrag der versicherten Person, die
aktuellsten Einkommens- und Familienverhältnisse berücksichtigt werden. Nach der
Feststellung der Bezugsberechtigung haben die Kantone zudem dafür zu sorgen, dass
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die Auszahlung der Prämienverbilligung so erfolgt, dass die anspruchsberechtigten
Personen ihrer Prämienzahlungspflicht nicht vorschussweise nachkommen müssen.
Wenn die Verhältnisse einer Person am 1. Januar des Jahres massgebend sind, für
welches die Prämienverbilligung beansprucht wird, so handelt es sich dabei in der
Regel um die aktuellsten Daten. Art. 65 Abs. 3 KVG ist vor dem Hintergrund zu
beurteilen, dass zahlreiche Kantone in früheren Jahren aufgrund des Systems der
Vergangenheitsbemessung bei den Staats- und Gemeindesteuern keine aktuellen
Steuerdaten zur Verfügung hatten (vgl. die Botschaft des Bundesrates zur Teilrevision
des KVG, BBl 1999, S. 844 f.). Einzig bei der Geburt eines Kindes wird das
massgebende Einkommen ab dem Geburtsmonat neu festgelegt (Art. 13 Abs. 1 VO
zum EG zum KVG). Die Berücksichtigung von Einkommensänderungen während des
Anspruchsjahres würde hingegen einem Verzicht auf die Massgeblichkeit der
Steuerdaten gleichkommen. Einen solchen wollte der Bundesgesetzgeber aber gerade
nicht vornehmen (vgl. BBl 1999, S. 844). Würde auf den Beizug der Steuerdaten und
auf die Massgeblichkeit der persönlichen und familiären Verhältnisse zu Beginn des
Anspruchsjahres verzichtet, müsste ein gesondertes Veranlagungsverfahren
durchgeführt werden. Hätte der Gesetzgeber dies gewollt, hätte er eine Regelung für
die Festlegung der Anspruchsvoraussetzungen erlassen und insbesondere auch die
Ausrichtung von Zulagen während der schwebenden Anspruchsberechtigung sowie die
Revision rechtskräftiger Verfügungen geregelt (vgl. den zur Publikation in GVP 2004 Nr.
11 bestimmten VerwGE vom 10. Juni 2004 i.S. Sozialversicherungsanstalt/ P.A.).
c) Nach Art. 11 Abs. 3 EG zum KVG wird nur dann von der letzten definitiven
Steuerveranlagung abgewichen, wenn das ermittelte Einkommen offensichtlich nicht
der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit entspricht. Wann dies der Fall ist, hat der
Gesetzgeber nicht konkret geregelt. Er hat aber mit der Verwendung des Begriffs
"offensichtlich" zum Ausdruck gebracht, dass nicht jede Veränderung der
wirtschaftlichen Verhältnisse massgebend sein darf, um von den Steuerdaten
abzuweichen. Die Diskrepanz zwischen der früheren und der neuen wirtschaftlichen
Lage, welche sowohl vom Einkommen als auch vom Vermögen beeinflusst wird, muss
geradezu ins Auge springen (vgl. LGVE 1995 II Nr. 14). Nur grundlegende und
tiefgreifende Aenderungen der Verhältnisse rechtfertigen ein Abweichen von der letzten
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definitiven Steuerveranlagung. Anders wäre der Vollzug der Prämienverbilligung in
einem einfachen und raschen Verfahren gar nicht zu bewerkstelligen.
Aus den Erwägungen des angefochtenen Entscheids ergibt sich, dass die Vorinstanz
bei den Einkünften nach quantitativen und qualitativen Kriterien prüfte, ob eine
Aenderung eingetreten ist. Ihre Ueberlegungen sind von der Rechtsprechung zum
früheren steuerrechtlichen System der Pränumerandobesteuerung mit
Vergangenheitsbemessung geprägt. Dies widerspricht dem Grundsatz eines einfachen
und problemlos zu handhabenden Verfahrens. Die Prüfung der strukturellen
Veränderung der wirtschaftlichen Verhältnisse wirft im weiteren eine Vielzahl von
Problemen auf, welche sich in der Regel nicht befriedigend lösen lassen. Dies hat die
Praxis zum früheren Steuerrecht klar gezeigt. Es erscheint zudem verfehlt, in einem
Verfahren, das rasch und einfach zur Feststellung des Anspruchs auf
Prämienverbilligung führen soll, ein kompliziertes Bemessungssystem einzuführen, das
in einer Vielzahl von Fällen seinem Zweck nicht gerecht werden kann.
Die Vorinstanz verweist auf ihre Praxis, wonach bei Mindereinnahmen von über 20
Prozent davon auszugehen sei, die letzte rechtskräftige Steuerveranlagung entspreche
nicht mehr der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit. Selbst Einkommensschwankungen
bis 40 Prozent galten aber nach der Praxis zum früheren Steuerrecht nicht ohne
weiteres als wesentliche Veränderung der Einkommensgrundlage (vgl. GVP 1994 Nr.
24).
Die Vorinstanz hat sowohl eine quantitativ als auch qualitativ wesentliche Veränderung
der Verhältnisse anerkannt. Diese erblickte sie in der Reduktion des Einkommens, jene
im Umstand, dass beim Gesuchsteller nur noch in äus-serst begrenztem Rahmen
überhaupt von einer Erwerbstätigkeit gesprochen werden könne. Praktisch jeder
Veränderung der Einkünfte kann von einem gewissen Mass an auch ein qualitatives
Element zugeschrieben werden. Zudem ist im vorliegenden Fall nicht entscheidend, ob
eine Veränderung der Einkommensgrundlage bzw. des Wesens oder der
Zusammensetzung der Einkünfte stattfand, sondern ob das aufgrund der
Steuerveranlagung ermittelte Einkommen offensichtlich nicht der wirtschaftlichen
Leistungsfähigkeit entspricht.
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d) Die Beschwerdeführerin erachtet eine Berücksichtigung von Aenderungen der
finanziellen Verhältnisse im Anspruchsjahr als generell unzulässig. Ihre Ausführungen
sind indes nicht überzeugend. Zwar werden wie erwähnt Aenderungen der
persönlichen Verhältnisse in der Regel nicht berücksichtigt (VerwGE vom 14. Juni 2004
i.S. Sozialversicherungsanstalt/P.A). Mit der Ausnahmebestimmung von Art. 11 Abs. 3
EG zum KVG wollte der Gesetzgeber jedoch gewährleisten, dass die aktuelle
wirtschaftliche Leistungsfähigkeit berücksichtigt werden kann, wenn diese von dem
anhand der Steuerdaten ermittelten Einkommen offensichtlich abweicht. Falls die
Verhältnisse zu Beginn des Anspruchsjahres bzw. im Zeitpunkt des Gesuchs um
Prämienverbilligung auf eine solche Veränderung der wirtschaftlichen
Leistungsfähigkeit deuten, können sie Berücksichtigung finden. Dies bedeutet nicht,
dass sämtlichen Aenderungen während des gesamten Anspruchsjahres noch
Rechnung getragen und der Grundsatz der Soforthilfe aufgegeben werden soll. Auch
wird damit der Anspruch nicht vom Zeitpunkt der Steuerveranlagung oder von Zufällen
abhängig gemacht.
Im Streitfall beträgt die Reduktion des Reineinkommens im Jahr 2003 gegenüber 2002
38 Prozent. Dies allein vermag eine offensichtliche Diskrepanz zwischen aktueller
wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit und den Verhältnissen während des massgebenden
Jahres noch nicht zu begründen. Entscheidend ist indessen, dass sich das
Erwerbseinkommen von Fr. 35'407.-- auf lediglich noch Fr. 2'704.-- reduzierte. Darin
kann nicht mehr eine namentlich bei Selbständigerwerbenden häufige
Einkommensschwankung erblickt werden. Vielmehr liegt ein weitgehender Wegfall von
Einkünften aus selbständiger Erwerbstätigkeit vor. Dieser führt dazu, dass sich das
Einkommen des Beschwerdegegners und seiner Ehefrau im Jahr 2003 praktisch nur
noch aus den Renteneinkünften von gesamthaft Fr. 51'751.--, den Erträgen aus
Wertschriften von Fr. 1'482.-- und dem steuerbaren Eigenmietwert von Fr. 20'400.--
zusammensetzt. Der Rückgang ist ausserdem als dauerhaft zu betrachten. Für 2004
rechnete der Beschwerdegegner mit einem weiteren Rückgang der Einkünfte aus
Erwerbstätigkeit. Es ist absehbar, dass der Beschwerdegegner aufgrund seines Alters
und seiner gesundheitlichen Probleme auch inskünftig keine nennenswerten Einkünfte
aus selbständiger Tätigkeit mehr erzielen kann. Bei dieser Sachlage ist davon
auszugehen, dass sich die wirtschaftliche Lage des Beschwerdegegners tiefgreifend
und dauernd verändert hat. Die Vorinstanz hat daher im Ergebnis zu Recht
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angenommen, dass das aufgrund der Einkünfte des Jahres 2002 ermittelte Einkommen
nicht mehr der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit des Jahres 2004 entspricht. Folglich
hat die Vorinstanz zu Recht die Beschwerdeführerin angewiesen, für die Beurteilung
des Anspruchs auf Prämienverbilligung im Jahr 2004 auf die aktuellen wirtschaftlichen
Verhältnisse des Anspruchsjahres abzustellen. Somit ist die Beschwerde als
unbegründet abzuweisen.
3./ Dem Verfahrensausgang entsprechend sind die amtlichen Kosten des
Beschwerdeverfahrens der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine
Entscheidgebühr von Fr. 2'000.-- ist angemessen (Ziff. 382 Gerichtskostentarif, sGS
941.12).
Der Beschwerdegegner hat Anspruch auf Ersatz der ausseramtlichen Kosten (Art.
98bis VRP). Sein Vertreter hat keine Kostennote eingereicht, weshalb die
Entschädigung ermessensweise festzusetzen ist (Art. 6 der Honorarordnung für
Rechtsanwälte und Rechtsagenten, sGS 963.75, abgekürzt HonO). Eine Entschädigung
von Fr. 1'500.-- zuzügl. MWSt ist aufgrund des Aufwands im Beschwerde- und
Rekursverfahren - in diesem zog der Beschwerdegegner seinen Rechtsvertreter erst
nach Abschluss des ersten Schriftenwechsels zu - angemessen (Art. 22 Abs. 1 lit. b
und c HonO).