Decision ID: f6cab88d-966a-4154-8817-84bec6af210f
Year: 2019
Language: fr
Court: VD_TC
Chamber: VD_TC_031
Canton: VD
Region: Région lémanique
Law Area: public_law

Vu les faits suivants:
A. Les I._ (les I._) sont propriétaires de la parcelle n° 76 du registre foncier, sur le territoire de la commune de Veytaux. Cette parcelle a une surface totale de 24'910 m2. Il s'agit du terrain sur lequel a été installée la ligne de chemin de fer des CFF (ligne du Simplon), entre la limite nord et la limite sud du territoire communal. La gare de Veytaux et ses abords se trouvent également sur cette parcelle.
Le plan général d'affectation de la commune (plan des zones), entré en vigueur en 1980, définit le périmètre de plusieurs zones, avec des teintes différentes. Aucune teinte n'a été appliquée sur la parcelle n° 76 (laissée en blanc), de même que sur l'espace occupé par les routes cantonale et nationale. Le règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions (RPE) ne définit pas l'affectation de ces bandes de terrain.
B. Le 8 novembre 2017, les I._ ont remis à la Municipalité de Veytaux (ci-après: la municipalité) une demande de permis de construire pour un ouvrage décrit ainsi: "Nouvelle installation de communication mobile pour le compte de H._.". Ce projet consiste à installer un mât d'une hauteur d'environ 11 m, accroché à un mât des CFF supportant des caténaires, au sud des voies (mât n° 164); un groupe d'antennes émettrices pour téléphonie mobile devrait être fixé au sommet du nouveau mât. Il est prévu par ailleurs la pose d'une armoire technique (surface au sol: environ 2.5 m2) au bord des voies ferrées et toujours sur la parcelle n° 76, à une cinquantaine de mètres au sud du nouveau mât.
A l'emplacement prévu pour le nouveau mât, la voie de chemin de fer est bordée à l'est par des vignes, qui s'étendent jusqu'à la route cantonale (avenue de ********). Ce compartiment de terrain est classé en zone viticole (zone destinée exclusivement à la culture de la vigne – art. 32 RPE). De l'autre côté, en direction de l'ouest, la parcelle n° 76 est séparée du lac Léman par une bande de terrain classée en zone de verdure ("caractérisée par l'interdiction de bâtir" – art. 27 RPE), aménagée sous forme de promenade ou de quai (quai ********). Un peu plus au nord, où la voie ferrée s'écarte du bord du lac, l'espace intermédiaire est classé en zone viticole.
Aux abords de la gare de Veytaux – la place de la gare et le bâtiment se trouvent à l'est de la voie ferrée, sur la parcelle n° 76 –, le plan des zones délimite un secteur de zone d'habitations collectives. Ce secteur, formé de six parcelles, est situé entre l'avenue de ******** et la place de la gare. Il est attenant à la vigne se trouvant au nord. A cet endroit, de l'autre côté de l'avenue de ********, les parcelles longeant la route sont également classées en zone d'habitations collectives.
Sur le questionnaire général (formule officielle de demande de permis de construire), il a été indiqué que l'ouvrage n'était pas situé hors zone à bâtir (rubrique 12, p. 1). A la rubrique 35, nom de la zone, il est écrit "Sans affectation (domaine ferroviaire").
C. La demande de permis de construire a été mise à l'enquête publique du 29 novembre au 28 décembre 2017.
La communauté des copropriétaires de la parcelle n° 85 (PPE A._) a formé opposition. Cette parcelle est directement voisine de la voie ferrée, à quelques mètres de l'emplacement prévu pour le nouveau mât. B._ et J._, C._ et K._, D._ et E._ sont des copropriétaires de cet immeuble. F._ et G._, locataires d'appartements dans un bâtiment voisin, sur la parcelle n° 334, ont également formé opposition.
D. La municipalité a transmis le dossier à l'administration cantonale, par l'intermédiaire de la Centrale des autorisations CAMAC. Dans la synthèse CAMAC 170902 du 28 mai 2018, il est indiqué que deux autorisations cantonales spéciales étaient requises: l'une de la Direction générale de l'environnement, Direction de l'environnement industriel urbain et rural (DGE/DIREV/ARC) nécessaire pour les équipements de téléphonie, et l'autre de la Direction générale de l'environnement, Direction des ressources et du patrimoine naturels (DGE/DIRNA/EH3), nécessaire pour les constructions situées à moins de 20 m de la rive d'un lac ou d'un cours d'eau. Cette synthèse CAMAC contient ces deux autorisations spéciales. Le dossier n'a pas été transmis au Service du développement territorial.
E. Le 25 juin 2018, la municipalité a délivré aux I._ le permis de construire requis. Le 16 juillet 2018, elle a écrit aux opposants pour les informer de sa décision. En rejetant les oppositions, la municipalité a notamment écrit ceci:
"Les installations de téléphonie mobile ne peuvent être considérées comme conformes à l'affectation de la zone à bâtir que si leur emplacement et leur configuration sont en rapport fonctionnel direct avec le lieu où elles doivent être construites et si elles desservent essentiellement des terrains dans la zone. En l'espèce, l'antenne est conforme à l'affectation de la zone à bâtir puisqu'elle vise à améliorer la couverture de la voie CFF, de la route cantonale et du bas du village de Veytaux, de sorte que le critère du besoin n'a pas [à] être analysé."
F. Agissant le 14 septembre 2018 par la voie du recours de droit administratif, la communauté des copropriétaires de la parcelle n° 85, B._ et J._, C._ et K._, D._, E._, F._ et G._ demandent au Tribunal cantonal d'annuler la décision de la municipalité autorisant la nouvelle installation de communication mobile, ainsi que les décisions contenues dans la synthèse CAMAC "respectivement l'absence de décision de l'autorité cantonale compétente hors zone à bâtir", le dossier étant "subsidiairement retourné à l'autorité pour nouvelle décision dans le sens des considérants".
Dans sa réponse du 16 octobre 2018, le Service du développement territorial (SDT) conclut à l'admission du recours en exposant ce qui suit:
"Le SDT confirme qu'il n'a pas été consulté lors de la procédure de permis de construire. En effet, le questionnaire rempli par le requérant indique que le projet n'est pas situé hors zone à bâtir (questions nos 12 et 102).
L'ouvrage projeté est situé dans la zone ferroviaire de la commune de Veytaux. La zone ferroviaire peut se trouver soit en zone à bâtir (art. 15 LAT) soit hors zone à bâtir. En effet, à l'intérieur des localités et du périmètre urbanisé, la zone ferroviaire fait partie des zones constructibles et les travaux ne nécessitent pas d'autorisation spéciale hors zone à bâtir en application de l'article 25 alinéa 2 LAT. En revanche, dès la sortie des zones à bâtir, la zone ferroviaire traverse le territoire hors zone à bâtir et est donc assimilée à ce dernier. Dans cette situation, tout projet de construction qui n'est pas de compétence fédérale (procédure d'approbation des plans) nécessite une autorisation spéciale en application de l'art. 25 alinéa 2 LAT.
Dans le cas d'espèce, le SDT constate que la zone ferroviaire est entourée à l'endroit précis de zone viticole et du domaine public des eaux du lac Léman. C'est seulement du côté est que se trouve une zone d'habitation de forte densité. Dans cette situation, le SDT considère que la zone ferroviaire à cet endroit est située hors des zones à bâtir. En effet, il n'est pas soutenable de considérer que la zone à bâtir englobe ici les voies ferrées. La zone d'habitation de forte densité se limite clairement à l'est de la voie ferrée. Partant, le projet aurait effectivement nécessité une autorisation du SDT en application des articles 25 alinéa 2 LAT, 4 et 81 LATC.
A défaut de toutes les autorisations cantonales requises, la décision communale et nulle et sans effet (art. 104 al. 2 LATC). Il convient donc de constater la nullité du permis de construire".
Dans sa réponse du 14 novembre 2018, la Municipalité de Veytaux conclut au rejet du recours. A propos de l'affectation du sol, elle explique que la parcelle n° 76 "n'est pas située en zone à bâtir mais en zone ferroviaire sans affectation spéciale (zone blanche)". Elle conteste l'appréciation du SDT car elle considère que l'aire ferroviaire de Veytaux doit être tenue pour une zone à bâtir, au vu de la configuration des lieux et des bâtiments et installations existants.
Dans sa réponse du 21 novembre 2018, H._ conclut au rejet du recours. Elle fait notamment valoir que la parcelle n° 76 peut être considérée comme étant en zone constructible, mais que cette question peut cependant demeurer indécise "puisque l'implantation de cette installation à cet endroit est imposée par sa destination, peu importe l'affectation de la zone, et remplit également les conditions de l'art. 24 LAT". Les I._ n'ont pas déposé de réponse.
La Direction générale de l'environnement a indiqué, le 11 octobre 2018, qu'elle n'avait pas de remarques à formuler, le recours n'invoquant pas d'élément nouveau en lien avec la protection contre le rayonnement non ionisant.
Les recourants ont répliqué le 14 janvier 2019, en déclarant maintenir leurs conclusions.

Considérant en droit:
1. La décision par laquelle une municipalité lève les oppositions à un projet de construction et délivre le permis de construire peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Le recours a été déposé en temps utile et il respecte les exigences légales de motivation (art. 76, 77 et 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). La qualité pour recourir est définie à l'art. 75 LPA-VD (par renvoi de l'art. 99 LPA-VD): elle est reconnue à toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (art. 75 let. a LPA-VD). Le propriétaire d'un immeuble directement voisin, qui a formé opposition lors de l'enquête publique, a en principe qualité pour recourir lorsqu'il critique notamment les dimensions ou les effets de la construction projetée sur sa propriété. En l'occurrence, il est manifeste que les consorts B._ et J._, C._ et K._, D._ et E._, remplissent ces conditions, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sans examiner la légitimation des autres recourants.
2. Les recourants soutiennent que la construction de l'installation de téléphonie mobile nécessite, à cet endroit, une autorisation cantonale au sens de l'art. 25 al. 2 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700). L'absence de cette autorisation cantonale doit, selon eux, conduire à l'annulation de la décision communale. Au surplus, les recourants font valoir que l'installation litigieuse n'est pas conforme à l'affectation de la zone, de sorte que l'autorisation cantonale devrait être une autorisation exceptionnelle au sens de l'art. 24 LAT; or les conditions matérielles du droit fédéral ne seraient pas remplies pour une telle exception hors de la zone à bâtir.
a) Le projet de l'opérateur de téléphonie mobile consiste à poser une installation sur le domaine ferroviaire des I._. D'après la jurisprudence, une telle installation de communication, qui n'appartient pas aux I._, est une "installation annexe" au sens de l'art. 18m de la loi fédérale du 20 décembre 1957 sur les chemins de fer (LCdF; RS 742.101). L'art. 18m al. 1 LCdF dispose que "l'établissement et la modification de constructions ou d'installations ne servant pas exclusivement ou principalement à l'exploitation ferroviaire (installations annexes) sont régis par le droit cantonal". Il convient donc d'appliquer, pour l'autorisation de construire, la procédure définie par le droit cantonal de l'aménagement du territoire et des constructions (cf. ATF 133 II 49 consid. 6.2; ZBl 107/2006 p. 193).
b) En l'espèce, la parcelle n° 76 n'est pas classée dans une zone du plan général d'affectation de la commune. Sur le plan des zones, elle a été laissée en blanc – tandis que les différentes zones à bâtir ainsi que la zone de verdure sont identifiées par une couleur, leur affectation étant définie dans le règlement communal. Il est usuel que la surface du domaine ferroviaire soit laissée en blanc sur les plans d'affectation des communes. Cet espace étant dédié à une infrastructure fédérale, il n'est en principe pas soumis à la LAT; le plan d'affectation le traitera, le cas échéant, uniquement à titre informatif ou, éventuellement, à titre subsidiaire (cf. Eloi Jeannerat/Pierre Moor in Commentaire pratique LAT: Planifier l'affectation, Genève 2016, n. 11 ad art. 14 LAT; Arnold Marti, note in ZBl 107/2006 p. 199). Vu la réglementation de l'art. 18m LCdF, il incombe dès lors aux autorités compétentes, dans la procédure cantonale d'autorisation de construire, de déterminer si cette "zone" blanche fait partie du périmètre général des zones à bâtir (art. 15 LAT), ou si au contraire elle est incluse dans le périmètre non constructible qui comporte, d'après la LAT, les zones agricoles (art. 16 LAT) et les zones à protéger (art. 17 LAT).
Si la partie du domaine ferroviaire où doit prendre place cette installation annexe est considérée comme étant hors de la zone à bâtir, le droit fédéral exige qu'une autorité cantonale – et donc pas uniquement l'autorité communale compétente, à savoir la municipalité – décide si le projet est conforme à l'affectation de la zone ou, le cas échéant, si une dérogation peut être accordée (art. 25 al. 2 LAT). L'autorité cantonale compétente est le service en charge de l'aménagement du territoire, à savoir le Service du développement territorial, selon ce que prévoit actuellement l'art. 4 al. 3 let. a de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11). Jusqu'à l'entrée en vigueur, le 1er septembre 2018, de la novelle du 17 avril 2018, la LATC ne prévoyait pas expressément la compétence du SDT à ce sujet mais, en pratique, cette compétence du département chargé de l'aménagement du territoire (DTE), mentionnée à l'art. 81 al. 1 LATC ainsi qu'à l'art. 121 let. a LATC (en relation avec l'art. 120 al. 1 let. a LATC), était déjà attribuée ou déléguée au service précité.
L'autorisation spéciale du SDT pour les projets de construction situés hors de la zone à bâtir ne saurait être implicite. En d'autres termes, dans le cas particulier, on ne saurait considérer que les deux autres autorisations cantonales spéciales délivrées par la Direction générale de l'environnement (l'une requise pour les équipements de téléphonie, l'autre pour les projets proches d'une rive de lac ou de cours d'eau) sont les autorisations prescrites en vertu des art. 25 al. 2 LAT, 81 LATC et 120 al. 1 let. a LATC; ces autorisations spéciales ont d'autres fondements (cf. art. 120 al. 1 let. b à d LATC) et il ressort de la synthèse CAMAC que les services de la DGE n'ont pas analysé le projet sous l'angle de l'aménagement du territoire.
c) Cela étant précisé, il faut déterminer si la partie de la parcelle n° 76 où il est prévu d'implanter l'installation litigieuse fait partie de la zone à bâtir, à savoir du noyau constituant le bas du village de Veytaux, ou si au contraire elle est incluse dans le secteur non constructible environnant.
Dans la décision attaquée, en répondant aux oppositions, la municipalité a d'emblée retenu qu'il s'agissait d'examiner la conformité de l'installation à l'affectation de la zone à bâtir. Elle n'explique cependant pas pourquoi ce régime devrait s'appliquer à cette partie de la parcelle n° 76. Dans sa réponse au recours, elle invoque "la configuration des lieux et des bâtiments et installations existants". Or, précisément, l'analyse de la structure de l'agglomération, en fonction des cartes et photographies figurant au dossier mais également sur la base des documents cartographiques des banques de données officielles (guichet cartographique cantonal geo.vd.ch, ou cartoriviera.ch), démontre que l'appréciation du SDT est correcte. Au nord et à l'ouest de la gare de Veytaux et du groupe de bâtiments adjacents, en zone d'habitations collectives, il faut considérer que les terrains ne font plus partie de la zone à bâtir, mais bien d'un espace non constructible comportant des vignes d'une certaine étendue, à classer en zone agricole selon l'art. 16 LAT, et la rive du lac Léman, à classer en zone à protéger selon l'art. 17 LAT (cf. art. 17 al. 1 let. a LAT, en relation avec l'art. 3 al. 2 let. c LAT). En d'autres termes, le SDT, qui est le service spécialisé pour l'aménagement du territoire, a bien appliqué les critères permettant de distinguer le territoire constructible du territoire non constructible et il y a lieu de confirmer son appréciation, à propos de l'emplacement litigieux. La situation, à Veytaux, n'est pas en tous points comparable à celle d'autres terrains, à Montreux, qui pouvaient être considérés comme largement bâtis, et où des installations de téléphonie mobile ont pu être construites sans autorisation spéciale au sens de l'art. 25 al. 2 LAT (cf. arrêts AC.2009.0283 du 31 mars 2011 et AC.2006.0163 du 19 octobre 2007).
Il en découle que le dossier de la demande de permis de construire aurait dû être préalablement transmis au SDT. Il faut prendre acte du fait que ce service a estimé qu'il n'était pas en mesure de se prononcer sur la demande d'autorisation spéciale dans le cadre de la présente procédure, puisqu'il a proposé l'admission du recours. Quoi qu'il en soit, la pesée générale des intérêts qui doit être effectuée lorsqu'un projet d'installation est prévu hors de la zone à bâtir, ne peut pas intervenir à ce stade, sur la base du seul dossier. Aussi se justifie-t-il, conformément aux conclusions des recourants, d'annuler le permis de construire, prématuré en l'absence d'autorisation spéciale du SDT (cf. art. 123 al. 3 LATC: les décisions cantonales relatives aux autorisations spéciales doivent être communiquées à la municipalité qui peut ensuite les notifier avec le permis de construire). La cause doit être renvoyée directement au SDT pour qu'il rende sa décision fondée sur l'art. 25 al. 2 LAT; une nouvelle synthèse CAMAC devra être établie, ce qui permettra à la municipalité de rendre ensuite une nouvelle décision sur la demande de permis de construire et sur les oppositions.
e) Vu l'annulation de la décision communale pour ces motifs formels, il n'y a pas lieu d'examiner plus avant les arguments des recourants au sujet de la protection du patrimoine naturel et bâti, ou encore de la protection de l'environnement.
3. Il résulte des considérants que l'opérateur H._ succombe et qu'il doit par conséquent supporter les frais de justice (art. 49 LPA-VD) ainsi que les dépens à verser aux recourants (art. 55 LPA-VD). Le Service du développement territorial, qui a adhéré aux conclusions des recourants, n'a pas droit à des dépens dès lors qu'il n'a pas mandaté un avocat.