Decision ID: 4c990117-23d7-5f69-a8c1-9ceeb760825d
Year: 2018
Language: it
Court: TI_TCA
Chamber: TI_TCA_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: public_law

ritenuto,
in fatto
A.
a. Dopo vicissitudini che non occorre qui rievocare, il 12 luglio
2013 RI 1 ha chiesto al Municipio di Stabio il permesso
di costruire tre abitazioni unifamiliari
ai mapp. _, _ e _, situati in zona estensiva (area pedemontana
). Il progetto prevedeva di realizzare tre edifici identici, ciascuno di due piani, di cui uno parzialmente interrato, destinato a garage (mq 47.10), cantina (mq 22.00) e lavanderia/locale tecnico (mq 46.00).
b. La domanda ha suscitato l'opposizione di CO 1, proprietario di un fondo confinante (mapp. _).
Raccolto l'avviso favorevole (n. 85387) dei Servizi generali del Dipartimento del territorio, in data 22 ottobre 2013 il Municipio ha rilasciato la licenza richiesta, subordinandola, per quanto qui interessa, alla condizione che i locali al piano seminterrato non fossero muniti, neppure a livello di predisposizione, di impianti di riscaldamento, di servizi igienici e di impianti per la cottura di cibi.
B. Con giudizio del 15 gennaio 2014 (n. 265) il Consiglio di Stato ha parzialmente
accolto il ricorso presentato dall'opponente contro il provvedimento municipale, confermandolo ad una condizione supplementare - concernente la sistemazione del terreno ed i muri di sostegno
-
che qui non occorre approfondire.
Il Governo ha in particolare respinto le censure concernenti il preteso superamento dell'indice di sfruttamento (i.s.) valido per la
zona di situazione. Pur ammettendo che la cantina e la lavanderia
/locale tecnico potrebbero oggettivamente essere trasformati in locali utilizzabili a scopi abitativi (svago), date la dimensione e l'altezza generose nonché la presenza di ampie aperture, ha reputato che le condizioni imposte dal Municipio per impedire tale trasformazione fossero sufficienti per escludere queste superfici dal computo dell'i.s.
C. Adito da CO 1
, con sentenza del 26 marzo 2015 (STA 52.2014.39) il Tribunale cantonale amministrativo ne ha parzialmente accolto il gravame,
completando il dispositivo n. 1 della decisione governativa nel senso di subordinare la licenza edilizia, oltre a quanto imposto dall'Esecutivo comunale,
a tre ulteriori condizioni, e meglio:
a) il mantenimento del pavimento della cantina e del garage allo stato grezzo, b) l'eliminazione della finestra più grande (1.57 x 1.10 m) della
cantina e c) l'eliminazione, per quanto concerne la lavanderia
/lo
cale tecnico, di una delle due finestre sulla facciata ovest e di
quella sulla facciata sud.
In sostanza, il Tribunale ha reputato che, stanti le finestre previste e l'altezza dei locali in questione, non fosse effettivamente
esclusa una loro possibile trasformazione in locali a scopi abitativi (locale gioco per bambini, studio, ecc.). Da qui, l'imposizione di condizioni di licenza supplementari.
La sentenza è passata in giudicato incontestata.
D. a. Il 2 novembre 2016, l'Ufficio tecnico comunale ha constatato che, in contrasto con la specifica condizione di licenza, nel locale tecnico/lavanderia delle abitazioni ai mapp. _ e _ erano state posate le serpentine.
b. Preso atto di ciò, in data 10 novembre 2016 il Municipio ha ordinato a RI 1 di procedere, per entrambi gli edifici,
alla "messa fuori servizio delle serpentine posate (...) attraverso l'apertura di un pezzo di sottofondo cementizio, l'eliminazione
delle serpentine nell'ultimo tratto del collettore con relativa sigillatura ed inoltre la piombatura del collettore interessato. Deve inoltre essere iniettato cemento liquido nelle serpentine per renderle definitivamente non utilizzabili". L'Esecutivo comunale ha fissato un termine di 30 giorni dalla crescita in giudicato per eseguire i lavori, assortendo l'ordine con la comminatoria dell'art. 292 del codice penale svizzero del 21 dicembre 1937 (CP; RS 311.00) e dell'esecuzione d'ufficio in caso d'inadempienza.
E.
Con giudizio del 14 marzo 2017 il Consiglio di Stato ha respinto
il ricorso presentato da RI 1 contro il provvedimento municipale, confermandolo.
Rilevato come l'esistenza di una violazione materiale sia stata già accertata nell'ambito della procedura di rilascio del permesso, nel cui contesto è stata imposta una precisa condizione di licenza, che l'istante - al pari delle ulteriori condizioni poste da questo Tribunale - non ha contestato, il Governo ha ritenuto che RI 1 non potesse rimettere in discussione questi aspetti. Decidere diversamente significherebbe eludere i termini previsti per l'uso dei rimedi di diritto. Il controverso ordine sarebbe inoltre rispettoso del principio di proporzionalità, in quanto adeguato al raggiungimento dello scopo, privo di difficoltà pratiche di realizzazione ed insuscettibile di comportare costi rilevanti. Anche l'interesse pub-
blico imporrebbe il ripristino di una situazione conforme al diritto, al fine di non premiare l'inosservanza delle leggi. Infine, una sanzione pecuniaria non entrerebbe in considerazione, giacché il ripristino non sarebbe impossibile né sproporzionato.
F. Avverso il predetto giudizio governativo, RI 1 si aggrava davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che sia annullato assieme alla decisione comunale.
Il ricorrente ammette di aver violato una delle condizioni impostegli. Si tratterebbe di un evidente errore dettato dal fatto che, a
suo giudizio e per esperienza personale, la lavanderia viene di norma riscaldata. Richiamando le fotografie prodotte davanti al Governo, evidenzia poi come il locale in questione, che si presenta "allo stato grezzo, con un pavimento tecnico che presenta una pendenza del 2.5% verso il centro del locale dove è posizionato il pozzetto per il recupero dell'acqua", ospita "la lavatrice-asciugatrice, il lavabo, la termopompa per la produzione di calore, il boiler per l'accumulo dell'acqua calda e presenta i tubi tecnici a vista". A prescindere dalla posa delle serpentine sarebbe pertanto oggettivamente impossibile convertire tale spazio in un locale abitabile. L'ordine impartito sarebbe dunque sproporzionato. In sé, la posa delle serpentine non sostanzierebbe del resto alcuna violazione materiale. Con o senza queste ultime il locale in questione sarebbe perfettamente legale, dato che, con la sua attuale conformazione, non potrebbe comunque essere convertito in locale abitativo.
G. All'accoglimento dell'impugnativa si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari osservazioni.
Ad identica conclusione pervengono sia il Municipio, riconfermandosi nella propria presa di posizione inoltrata al Governo, e CO 1, qui resistente, evidenziando come l'insorgente non avrebbe agito in buona fede e come il postulato mantenimento della situazione abusiva esistente cozzerebbe contro i più basilari principi di giustizia.
Considerato,

in diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è
data dagli art. 21 cpv. 1 e 45 della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 705.100). La legittimazione attiva dell'insorgente, già istante in licenza, è certa [art. 21 cpv. 2 LE; art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013 (LPAmm; RL 165.100)]. Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm), è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm). La situazione dei luoghi e
dell'oggetto della contestazione emerge in modo sufficiente dalle carte processuali e, in particolare, dalle fotografie richiamate dal ricorrente medesimo. Il sopralluogo genericamente sollecitato non appare idoneo a procurare a questo Tribunale la conoscenza di ulteriori fatti rilevanti per il giudizio.
2. 2.1. Nel caso concreto, è indubbio che il ricorrente, discostandosi dal permesso ottenuto, non si è attenuto a tutte le condizioni impostegli. In particolare, non ha rispettato la condizione di non munire i locali al piano seminterrato di impianti di riscaldamento.
La posa di serpentine allacciate al sistema di riscaldamento all'interno del locale tecnico/lavanderia è pertanto formalmente
abusiva. Neppure l'insorgente pretende il contrario. Controversa è la legittimità, segnatamente sotto il profilo della proporzionalità, della misura di ripristino ordinata dal Municipio.
2.2.
2.2.1. Giusta l'art. 43 cpv. 1 LE, il Municipio ordina la demolizione o la rettifica delle opere eseguite in contrasto con la legge, i regolamenti edilizi o i piani regolatori, tranne nel caso in cui le differenze siano minime e senza importanza per l'interesse pubblico.
L'adozione di un provvedimento di ripristino presuppone dunque l'esistenza di una violazione materiale del diritto concretamente applicabile, ovvero di una difformità non sanabile mediante il rilascio di un permesso di costruzione a posteriori (cfr.
Adelio Scolari
, Commentario, Cadenazzo 1996, ad art. 43 LE n. 1287). L'accertamento dell'esistenza e dei limiti di
una simile violazione va di principio effettuato nell'ambito di un
procedimento di rilascio della licenza a posteriori, che il proprietario dell'opera è sollecitato a promuovere inoltrando una domanda di costruzione in sanatoria (cfr.
Athos Mecca/Daniel
Ponti
, Legge edilizia annotata, Locarno 2016, ad art. 1 pag. 38 e rif. ivi citati). Conformemente al principio di economia processuale e al divieto di formalismo eccessivo, si può eccezionalmente prescindere da tale formalità quando particolari circostanze lo giustificano, segnatamente quando la violazione materiale è già stata accertata in precedenza oppure quando l'illegalità materiale della costruzione risulti chiara e indiscutibile (cfr. STA 52.2015.27 del 25 aprile 2017 consid. 3.1 e rif. ivi citati, 52.2010.420 del 6 aprile 2011 consid. 3.1 e rif. ivi citati).
2.2.2. Nel caso concreto, l'ordine di ripristino non ha fatto seguito ad un procedimento (sfociato in una decisione negativa) di rilascio del permesso di costruzione in sanatoria. Tale circostanza è tuttavia irrilevante, dal momento che la violazione materiale è già stata accertata nell'ambito della pregressa procedura di rilascio della licenza, conclusasi con il rilascio del permesso alle condizioni indicate, alle quali il ricorrente non si è attenuto completamente. In quella sede è stato infatti appurato che per evitare un sorpasso dell'i.s. ammesso dalle norme di zona fosse necessario subordinare la licenza a delle condizioni volte ad assicurare che determinate superfici, tra cui quella del locale tecnico/lavanderia, non potessero essere utilizzate a fini abitativi e potessero quindi essere escluse dal computo della superficie utile lorda (SUL). L'insorgente non ha contestato tale accertamento, insorgendo contro le condizioni impostegli con la licenza edilizia, ma le ha accettate, salvo poi discostarsene parzialmente in sede d'esecuzione dei lavori. Ora, in queste particolari circostanze, non vi è alcun motivo di dare avvio ad una (nuova) procedura di rilascio della licenza in sanatoria. L'espletamento di una siffatta procedura significherebbe non soltanto premiare un comportamento manifestamente contrario alla buona fede, ma anche consentire al ricorrente di rimettere in discussione una decisione - quella di questo Tribunale, che ha confermato la condizione di licenza imposta dal Municipio, aggiungendone delle altre - che ha omesso di contestare tempestivamente e che, pertanto, essendo cresciuta formalmente in giudicato, va considerata quale accertamento vincolante, per l'autorità e le parti, nella successiva procedura di ripristino. Irrilevante è dunque il fatto evocato dall'insorgente secondo cui, di per sé, la sola posa delle serpentine nel locale tecnico/lavanderia non sostanzierebbe alcuna violazione materiale, poiché con o senza queste ultime il locale in questione, data la sua attuale conformazione, non potrebbe comunque essere riconvertito in locale abitativo e sarebbe quindi perfettamente legale. Decisivo è piuttosto che, procedendo a tale posa, il ricorrente ha omesso di adottare uno dei provvedimenti imposti - ed accettati - per poter escludere la relativa superficie dal computo della SUL ed evitare così il sorpasso dell'i.s. massimo (0.3) prescritto per la zona di situazione. Nemmeno il ricorrente pretende del resto che qualora si dovesse computare la superficie del locale tecnico/lavanderia (mq 46.00), l'i.s. massimo, già raggiunto dal progetto autorizzato (cfr. licenza edilizia), sarebbe superato. Di principio, sono dunque date le premesse per l'adozione delle opportune a misure volte a ripristinare una situazione conforme al diritto.
2.3.
2.3.1. Secondo l’art. 44 cpv. 1 LE, ove la misura del ripristino risulti impossibile o sproporzionata, il Municipio la sostituisce con una sanzione pecuniaria, il cui ammontare sia superiore di almeno un quarto al vantaggio di natura economica che può derivare al contravventore.
Il principio della legalità e quello dell'uguaglianza esigono che le costruzioni realizzate senza autorizzazione, in contrasto con il diritto materiale, siano per principio fatte rettificare o demolire. Ammettere il contrario significherebbe premiare l'inosservanza della legge, favorire la sua violazione e far sorgere l'impressione che l'autorità non sia in grado o non voglia esigerne il rispetto (cfr.
Scolari
, op. cit., ad art. 43 LE n. 1277). L'ordine di demolire o di rettificare un'opera edificata senza permesso e per la quale un'autorizzazione non può essere rilasciata non è di regola contrario al principio della proporzionalità. Si può prescindere dal provvedimento di ripristino quando l'opera eseguita diverge solo in modo irrilevante da quanto autorizzato, quando la demolizione o la rettifica non perseguono scopi d'interesse pubblico, oppure se il proprietario poteva ritenere in buona fede che la
costruzione fosse lecita e al mantenimento dello stato di fatto
non ostino importanti interessi pubblici (cfr. STF 1C.514/2008 del 2 febbraio 2009 consid. 3.1; DTF 111 Ib 213 consid. 6). La proporzionalità dell'ordine impartito va verificata comparando, da un lato, gli oneri che il ripristino della situazione conforme al diritto comporta per l'astretto e, dall'altro, i vantaggi che ne deriverebbero per l'interesse pubblico e per quello dei vicini (cfr. fra le tante: STA 52.2011.147 del 31 maggio 2012 consid. 3.1). Chi pone l'autorità di fronte al fatto compiuto deve comunque attendersi che essa si preoccupi maggiormente di ristabilire una situazione conforme al diritto, piuttosto che degli inconvenienti che ne derivano per chi ha costruito (cfr. DTF 132 II 21 consid. 6.4; STF 1C.167/2007 del 7 dicembre 2007 consid. 6.1, 1P.336/2003 del 23 luglio 2003 consid. 2.1, 1A.103/2002 del 22 gennaio 2003 consid. 4.2; STA 52.2013.264 del 4 febbraio 2015).
2.3.2. Nella fattispecie, l'ordine di ripristino impartito risulta sorretto anche da un sufficiente interesse pubblico, posto che si tratta di non oltrepassare l'i.s. massimo, attualmente già raggiunto; parametro, questo, che tende a limitare la densità fondiaria dei terreni. Visto il chiaro testo delle condizioni di licenza, il ricorrente
non poteva d'altronde ritenere in buona fede che fosse lecito scostarsi dal permesso ricevuto. Ferme queste premesse, occorre
a questo punto esaminare se la misura in contestazione sia, sotto il profilo della proporzionalità, idonea a ripristinare una situazione conforme al diritto. Nella fattispecie, il Municipio ha assegnato al
ricorrente un termine di un mese dalla crescita in giudicato dell'ordine per la messa fuori servizio delle serpentine. Praticamente, si tratta di procedere all'eliminazione delle serpentine nell'ultimo tratto del collettore, con relativa sigillatura, ed alla
piombatura del collettore interessato. È stato inoltre imposto di iniettare cemento liquido nelle serpentine allo scopo di renderle definitivamente inutilizzabili. In concreto, il provvedimento è rispettoso del principio della proporzionalità. È in effetti idoneo a raggiungere lo scopo e non comporta - nemmeno il ricorrente lo pretende - costi rilevanti o difficoltà pratiche di realizzazione. La decisione del Municipio, volta sostanzialmente a ripristinare una situazione assimilabile a quella che vi sarebbe stata se il ricorrente si fosse attenuto integralmente alle condizioni di licenza, appare sostenibile e merita dunque di essere confermata. In tali circostanze, non vi è spazio per prescindere dal provvedimento adottato, sostituendolo con una sanzione pecuniaria, misura sussidiaria prevista dal diritto cantonale qualora il ripristino risulti impossibile o sproporzionato, che peraltro l'insorgente neppure propone di irrogare in sostituzione della contestata misura di ripristino.
3. 3.1. Sulla scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso è respinto.
3.2. La tassa di giustizia è posta a carico del ricorrente, secondo
soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm), il quale rifonderà al resistente, assistito da un legale, adeguate ripetibili per questa
istanza (art. 49 cpv. 1 LPAmm).