Decision ID: 3de09eef-8db5-5177-acdc-7621572a7e28
Year: 2017
Language: it
Court: TI_TCA
Chamber: TI_TCA_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: public_law

ritenuto,
in fatto
A.
Con messaggi 2 maggio 2016 il municipio di COMUNE 1 ha presentato i consuntivi del comune (n. 353) e dell'Azienda acqua potabile (n. 354) per il 2015. Raccolto il preavviso favorevole delle commissione della gestione (rapporto 1° giugno 2016 ai messaggi 353 e 354), nella seduta 20 giugno 2016 il consiglio comunale di COMUNE 1 ha approvato i citati consuntivi. La relativa risoluzione (n. 2) è stata pubblicata all'albo comunale il 21 giugno 2016.
B.
Il 7 luglio 2016 RI 1, cittadino di COMUNE 1, è insorto davanti al Consiglio di Stato, chiedendo l'annullamento della predetta decisione. Egli ha sostenuto che il consiglio comunale si fosse espresso senza possedere tutte le informazioni necessarie, siccome al messaggio municipale non era stato allegato l'intero rapporto del revisore esterno, ma unicamente una succinta dichiarazione che riassumeva i punti principali della revisione. Ciò avrebbe influito anche sulla facoltà dei cittadini d'informarsi ai fini di decidere se impugnare la decisione del legislativo, rispettivamente di esercitare il diritto di referendum.
C.
Con giudizio 5 ottobre 2016 (n. 4352) il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso. Dopo essersi dilungato sul tema dell'accesso agli atti ufficiali da parte dei cittadini e sul principio di trasparenza, il Governo ha ritenuto che sulla base degli atti non era possibile sapere se i consiglieri comunali ignorassero il contenuto del rapporto in questione e, in ogni caso che: "il libero convincimento dei consiglieri comunali è una loro prerogativa soggettiva. In ossequio alla loro
carica, si presume ch'essi siano in grado di determinarsi coscienziosamente e
diligentemente sui temi da votare, senza che terzi possano censurarne la libertà e la consapevolezza del voto" (pag. 4).
D.
Avverso quest'ultima decisione RI 1 è insorto davanti al Tribunale cantonale amministrativo, formulando la medesima richiesta disattesa dal Governo. Dei motivi si dirà - ove necessario - in seguito.
E.
Il municipio resiste al ricorso, con argomenti che verranno discussi in appresso. Il presidente del legislativo comunale è rimasto silente. Il Consiglio di Stato si limita a postulare la reiezione del gravame.
F.
Nelle more del procedimento, il _ 2017 il ricorrente è deceduto.
Considerato,

in diritto
1.
1.1. La competenza del Tribunale è data dall'art. 208 cpv. 1 della legge organica comunale del 10 marzo 1987 (LOC; RL 2.1.1.2). Quanto alla legittimazione attiva di RI 1, la corte considera quanto segue.
1.2. Come indicato in narrativa, lo scorso _ il ricorrente è deceduto. Essendo egli insorto in qualità di cittadino esercitando la cosiddetta
actio popularis
, il procedimento andrebbe semplicemente stralciato dai ruoli, non essendo tale tipo di legittimazione attiva trasmissibile per successione (STA 90.1994.241 del 15 luglio 2004 consid. 1). Permane, per contro, la legittimazione degli eredi a contestare gli oneri processuali posti a carico del
de cuius
dalla precedente autorità di giudizio.
1.3. RI 1, destinatario della decisione impugnata e partecipante al procedimento dinanzi alla precedente istanza, era di principio legittimato a insorgere davanti al Tribunale (art. 65 cpv. 1 legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre
2013; LPAmm; RL 3.3.1.1). Dev'essere tuttavia precisato che la questione attinente all'applicazione della legge sull'informazione e sulla trasparenza dello stato del 15 marzo 2011 (LIT; RL
1.6.3.1) esulava dalla procedura avviata dal ricorrente davanti al Governo, che intendeva spuntare l'annullamento della risoluzione del consiglio comunale poiché
"scaturita da un procedimento decisionale carente di tutte le informazioni"
. Malgrado le digressioni in merito contenute nella risoluzione impugnata, la procedura deve dunque essere ricondotta alla verifica del rispetto dei disposti della LOC, ovvero se questa impone l'inclusione nel messaggio relativo al consuntivo del citato documento.
1.4. Il ricorso, tempestivo (art.
68 cpv. 1 LPAmm
),
può
essere evaso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm).
2.
2.1. Secondo l'art. 151 cpv. 1 LOC la gestione finanziaria è retta dai principi della legalità, dall'equilibrio finanziario, dalla parsimonia, dall'economicità, dalla causalità e dalla compensazione dei vantaggi, nonché dal divieto del vincolo delle imposte. La
contabilità - prosegue la norma (cpv. 2) - deve permettere una visione chiara, completa e veridica della gestione finanziaria, del patrimonio e dei debiti del comune. Il municipio presenta ogni anno all'assemblea o al consiglio comunale il preventivo e il consuntivo del comune e delle aziende municipalizzate (art. 152 cpv. 1 LOC); essi si estendono alla gestione dal 1° gennaio al 31 dicembre (cpv. 2). Per l'art. 165 cpv. 1 LOC il consuntivo contiene il
conto amministrativo (lett. a) e il bilancio patrimoniale (lett. b). In quest'ultimo figurano tutte le attività e passività del comune, compresi i crediti verso i debitori e i debiti verso i creditori (cpv. 2).
2.2.
2.2.1. L'art. 171a cpv. 1 LOC affida alla commissione della gestione il compito di controllare la gestione finanziaria e la tenuta dei conti; essa esperisce verifiche secondo le modalità previste dal regolamento sulla gestione finanziaria e contabilità dei comuni e da direttive dell'autorità superiore. Per il controllo dell'esattezza formale e materiale dei conti, il secondo capoverso di questa norma impone al comune di affidare un mandato a un organo di controllo esterno, che redige un rapporto all'indirizzo del municipio e i cui contenuti minimi sono definiti da direttive emanate dal Dipartimento. Nell'esercizio delle sue competenze, la commissione della gestione prende visione del rapporto dell'organo di controllo esterno e ha diritto di chiedere informazioni e verifiche supplementari. Tale formulazione è scaturita dalla Commissione della legislazione, che ha modificato la proposta contenuta nel messaggio che prevedeva che il rapporto dell'organo di controllo esterno fosse redatto all'indirizzo del municipio
e della commissione della gestione; quest'ultima riceve comunque il documento ma non ne è destinataria (Rapporto della Commissione della legislazione [n. 5897 R] sul messaggio 6 marzo 2007
concernente la revisione parziale della LOC, in: RVGC 2008-
2009, vol. 1, pag. 436 segg., pag. 483-485).
2.2.2. L'art. 172 cpv. 1 LOC ribadisce che l'esame della gestione è affidato all'omonima commissione, riservato l'art. 171 cpv. 2 LOC. A tale scopo la legge (art. 172 cpv. 2 LOC) conferisce ai commissari della gestione la facoltà di esame degli atti dell'amministrazione comunale, nel rispetto della discrezione e riserbo imposti dall'art. 104 LOC. La commissione della gestione si pronuncia - tra l'altro - sul consuntivo (cpv. 3). Essa allestisce quindi un rapporto scritto con le relative proposte e lo deposita presso la cancelleria almeno sette giorni prima della seduta dell'assemblea, rispettivamente del consiglio comunale; il documento è inoltre trasmesso immediatamente al municipio e ai singoli consiglieri comunali (art. 71 cpv. 1 e 2 LOC; art. 175 cpv. 1 LOC). Infine, l'art. 30 lett. a del regolamento sulla gestione finanziaria e sulla
contabilità dei comuni del 30 giugno 1987 (RGFCC; RL 2.1.2.1) stabilisce, in particolare, che la commissione della gestione prende visione del rapporto dell'organo di controllo esterno e
adotta le
misure del caso, affinché siano corrette eventuali mancanze o errori nella gestione comunale; essa può procedere a ulteriori controlli oppure richiedere all'organo di controllo esterno informazioni
o verifiche supplementari.
2.2.3. Attraverso l'introduzione di un organo di controllo esterno
obbligatorio il legislatore cantonale ha inteso demandare la verifica della correttezza dei conti per tutti i comuni a specialisti esterni, in modo da permettere al consigliere comunale di concentrarsi
sugli aspetti più politici della gestione finanziaria del comune, essendo la correttezza formale dei conti già certificata attraverso il citato organo esterno (Messaggio 16 marzo 2007 [n. 5897] sulla revisione parziale della LOC del 10 marzo 1987, in: RVGC cit., pag. 300 segg., pag. 345).
2.2.4. Il regolamento comunale di COMUNE 1, adottato dal legislativo il 27 novembre 2000, non prevede nulla di particolare in merito.
3.
Le decisioni del consiglio comunale non sono annullabili solo
quando risultano sostanzialmente contrarie a norme della Costituzione, di legge o di regolamenti (art. 212 lett. a LOC), ma anche quando scaturiscono da processi decisionali carenti, che non garantiscono una libera e consapevole espressione del voto (art. 212 lett. b-e LOC). Presupposto irrinunciabile di una libera e consapevole espressione del voto è un'oggettiva ed esauriente
informazione sul tema della deliberazione; un'adeguata conoscenza dell'oggetto in discussione è garanzia di correttezza della decisione adottata (RDAT I-1999, n. 2). Il compito principale di informare l'organo legislativo comunale incombe al municipio, che vi provvede attraverso la presentazione di messaggi illustranti
convenientemente le proposte di deliberazione (art. 33, rispettivamente 56 LOC;
RDAT I-1996 n. 2 consid. 3.2. con rinvii
). Spetta in seguito alle commissioni il compito di sottoporre tali proposte a
una verifica critica, volta ad approfondire la conoscenza dell'oggetto (art. 33 cpv. 2 e 56 cpv. 2 LOC). L'ultimo approccio di tipo cognitivo è lasciato alla discussione che precede la deliberazione vera e propria da parte del consesso. Anche il sindaco e i municipali possono parteciparvi, allo scopo di chiarire e completare le motivazioni alla base delle proposte di deliberazione sottoposte al legislativo (art. 28 cpv. 3 e 55 cpv. 3 LOC). Il controllo giudiziale della congruenza, dell'adeguatezza e dell'oggettività dell'informazione dispensata dal municipio nell'ambito dei messaggi e dalle commissioni attraverso i relativi rapporti, è in ogni caso limitato. Informazioni carenti o errate contenute nei messaggi che il municipio sottopone al legislativo comunale possono determinare l'annullamento della decisione che ne è scaturita soltanto se il difetto è di natura tale da giustificare la conclusione che l'organo deliberante ne è stato fuorviato o non ha potuto determinarsi con la necessaria cognizione di causa (RDAT I-1999, n. 2 consid. 3.1. con rinvii; STA 52.2009.321-351 del 15 dicembre 2009 consid. 2 e rinvii).
4.
Controverso è il quesito di sapere se il rapporto dell'organo di controllo esterno andasse allegato al messaggio sul consuntivo 2015, così come ritiene il ricorrente.
4.1. In sede di risposta davanti al Consiglio di Stato, il municipio ha spiegato che, per prassi, pubblica nei messaggi sui consuntivi copia del rapporto riassuntivo del controllo esterno, contenente la "raccomandazione" in merito all'approvazione dei conti esaminati sulla base dell'esito e degli accertamenti effettuati; il rapporto completo è invece messo a disposizione della commissione della gestione. Ciò risulta effettivamente dagli atti prodotti (cfr. pag. 13, rispettivamente 47 del fascicolo contenente i messaggi 353 e 354). In vero, tale riassunto si limita a spiegare il compito svolto e a affermare che a giudizio degli estensori
"la contabilità ed il conto consuntivo sono conformi alle disposizioni legali"
. Informazione alquanto succinta, ma sufficiente secondo i disposti della LOC. Infatti, la legge non prevede che l'intero documento sia trasmesso a ogni singolo consigliere comunale. Né questo è lo scopo del rapporto in parola. Come visto in precedenza, esso è stato introdotto proprio ai fini di alleggerire il compito dei consiglieri comunali, sollevandoli dall'esperire di persona complesse verifiche contabili, di cui spesso nemmeno posseggono le competenze specifiche, in modo da lasciar loro il compito di concentrarsi sugli aspetti strategici della conduzione politica e finanziaria del comune. Ciò permette anche di ritenere sufficiente l'informazione fornita ai membri del legislativo, che hanno potuto fondare il loro convincimento anche sulla base del messaggio allestito dal municipio e del rapporto della commissione della gestione, che contengono le informazioni necessarie. Del resto, a ben vedere, nemmeno il ricorrente censura carenze o errori nella loro redazione. Non pretende che il loro contenuto sia fuorviante o incompleto. Egli si limita a sostenere che i membri del legislativo avrebbero dovuto disporre dell'intero rapporto dell'organo di controllo esterno, ciò che - come visto - non è invece necessario.
4.2. In conclusione, seppur per altri motivi da quelli addotti dal Governo, che ha semplicemente ritenuto che i terzi non potrebbero censurare un carente approccio cognitivo dei consiglieri comunali dovuto all'assenza d'informazioni - e ciò contrariamente alla giurisprudenza -, nell'esito la decisione non presta fianco a critiche.
5.
Il ricorso deve dunque essere respinto. Il Tribunale rinuncia eccezionalmente a percepire una tassa di giustizia in relazione alla soccombenza del ricorrente (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Egli, infatti, è stato costretto ad adire il Tribunale a causa di una decisione del Governo che, in sostanza, ha omesso di affrontare il merito della sua impugnativa. In quest'ottica, è pure corretto annullare la tassa di giustizia emessa in prima istanza.