Decision ID: 2025b629-d5d7-54b7-b0df-42c8898388ed
Year: 2015
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Sachverhalt:
A.
A._ (Beschwerdeführerin), deutsche Staatsangehörige, erwarb
nach dreijähriger Ausbildung per 1. September 1984 die staatliche Er-
laubnis zur Ausübung des Berufs der Krankenschwester in der ehemali-
gen Deutschen Demokratischen Republik. Nachdem sie vom
11. September 1987 bis zum 6. März 1989 an einer Weiterbildung teilge-
nommen und diese erfolgreich abgeschlossen hatte, erhielt sie am
6. März 1989 den Qualifikationsnachweis "Fachkrankenschwester".
B.
Mit Gesuch vom 7. Juli 2012 beantragte die Beschwerdeführerin beim
Schweizerischen Roten Kreuz (SRK, Erstinstanz) die Anerkennung des
Berufs "examinierte Krankenschwester und Fachkrankenschwester".
C.
Am 15. Oktober 2012 erkundigte sich die Beschwerdeführerin beim SRK
schriftlich nach dem Stand der Prüfung ihres Gesuchs. Unter Bezugnah-
me auf diesen Brief bestätigte die Erstinstanz am 17. Oktober 2012 per
E-Mail die Vollständigkeit des eingereichten Dossiers. Gleichzeitig wies
sie die Beschwerdeführerin auf die noch ausstehende Bearbeitungsge-
bühr in der Höhe von Fr. 500.− hin. Mit Schreiben vom 21. Dezember
2012 machte die Erstinstanz die Beschwerdeführerin erneut auf die aus-
stehende Bearbeitungsgebühr aufmerksam und sandte ihr die Rechnung
nochmals zu. Die Gebühr ging schliesslich am 27. Dezember 2012 beim
SRK ein.
D.
Am 4. Januar 2013 verfügte die Erstinstanz, der 1984 erlangte Abschluss
"staatliche Erlaubnis als Krankenschwester" der Beschwerdeführerin ent-
spreche den Anforderungen der Richtlinie 2005/36/EG in Bezug auf die
Diplomanerkennung als Pflegefachfrau. Die Beschwerdeführerin werde
unter der Nummer (...) in das Register der anerkannten Ausbildungsab-
schlüsse aufgenommen.
E.
Gegen die erstinstanzliche Verfügung vom 4. Januar 2013 gelangte die
Beschwerdeführerin mit Eingabe vom 14. Januar 2013 wiederum an die
Erstinstanz. Dabei erklärte sie, ihre Beschwerde richte sich grundsätzlich
gegen die Nichtanerkennung ihres "Qualifikationsnachweises zur Fach-
krankenschwester" vom 6. März 1989, um dessen Anerkennung sie am
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7. Juli 2012 ebenfalls ersucht hatte. In der Betreffzeile ihrer Eingabe
schrieb die Beschwerdeführerin Folgendes:
"1) Ihre Verfügung / Anerkennung zu Pflege (...) – keine Anfechtung
2) Beschwerde zu Nichtanerkennung 'Fachkrankenschwester' vom
06. März 1989
3) Mitteilung über die Beschwerdeführung bei der Europäischen Union
bzgl. des Anerkennungsverfahrens in der Schweiz in Bezug auf das
Abkommen vom 21.06.99 Nummer 0.142.112.681 mit Stand vom
21. August 2012, im Originaltext."
Die Erstinstanz leitete diese Eingabe mit Schreiben vom 4. März 2013 an
das Staatssekretariat für Bildung, Forschung und Innovation (SBFI, Vo-
rinstanz) weiter, wobei sie anmerkte, die fälschlicherweise an sie gesand-
te Beschwerde sei bei ihr fristgerecht eingegangen, aber bei einem
Sachbearbeiter liegengeblieben.
F.
Mit Schreiben an die Beschwerdeführerin vom 7. März 2013 bestätigte
die Vorinstanz den Empfang der Beschwerde, welche am 6. März 2013
bei ihr eingegangen sei. Überdies forderte sie die Beschwerdeführerin
auf, bis zum 5. April 2013 einen Kostenvorschuss von Fr. 860.- einzuzah-
len, eine Verfügung der Erstinstanz nachzureichen, einen Antrag zu stel-
len und die Beschwerde zu begründen.
G.
Den fristgerechten Eingang des Kostenvorschusses bestätigte die Vo-
rinstanz mit Schreiben an die Beschwerdeführerin vom 9. April 2013, in
welchem sie dieser auch eine Nachfrist bis zum 22. April 2013 setzte, um
eine Kopie der angefochtenen Verfügung einzureichen und die Be-
schwerde zu verbessern, andernfalls darauf nicht eingetreten werde.
H.
Die Beschwerdeführerin gelangte mit Brief vom 18. April 2013 an die Erst-
instanz und erklärte, bereits am 14. Januar 2013 habe sie dieser die voll-
ständigen Unterlagen inklusive Begründung überstellt. Weiter hielt die
Beschwerdeführerin fest, sie habe das Schreiben des SRK (recte: des
SBFI) vom 9. April 2013 erst am 17. April 2013 erhalten, weshalb sie eine
Verlängerung der auf den 22. April 2013 gesetzten Frist beantrage. Fer-
ner hob sie nochmals hervor, dass sich ihre Beschwerde nicht gegen die
"Verfügung / Anerkennung zu Pflege (...)", sondern gegen die "Nichtaner-
kennung des Qualifikationsnachweises der Fachkrankenschwester" rich-
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Seite 4
te. Schliesslich gab sie dem SRK ihre ab dem 1. Mai 2013 gültige
Adressänderung bekannt; diesen Hinweis wiederholte sie mit Brief an das
SRK vom 1. Mai 2013.
I.
Mangels Eingangs einer Beschwerdeverbesserung erliess die Vorinstanz
am 21. Mai 2013 eine Nichteintretensverfügung (unter Rückerstattung
des Kostenvorschusses von Fr. 860.-). Diese wurde an die alte Adresse
der Beschwerdeführerin gesandt und konnte nicht zugestellt werden.
J.
Am 11. Juli 2013 leitete die Erstinstanz die an sie gerichteten Schreiben
der Beschwerdeführerin vom 18. April 2013 und vom 1. Mai 2013 sowie
abermals die ursprüngliche Beschwerde vom 14. Januar 2013 an die Vo-
rinstanz weiter.
K.
Am 7. November 2013 wandte sich die Beschwerdeführerin per E-Mail an
die Vorinstanz und bat diese darum, ihr das Ergebnis des Beschwerde-
verfahrens kundzutun. Mit E-Mail vom 14. November 2013 stellte die Vo-
rinstanz der Beschwerdeführerin die schriftliche Eröffnung eines formellen
Entscheides bis spätestens anfangs Dezember 2013 in Aussicht.
L.
Am 4. Dezember 2013 erliess die Vorinstanz wiederum eine Nichteintre-
tensverfügung. Diese wurde an die seit 1. Mai 2013 gültige Adresse der
Beschwerdeführerin gesandt. Ihr Nichteintreten begründete die Vo-
rinstanz im Wesentlichen damit, dass es die Beschwerdeführerin trotz
Androhung des Nichteintretens als Säumnisfolge unterlassen habe, ihre
Beschwerdeschrift innerhalb der angesetzten Nachfrist (5. April 2013, ver-
längert bis 22. April 2013) zu verbessern. Die Beschwerdeführerin habe
weder ihren Antrag genannt noch die Beschwerde begründet. Auch habe
sie es unterlassen, eine Kopie der angefochtenen Verfügung beizulegen.
Mit Schreiben vom 18. April 2013 habe sich die Beschwerdeführerin er-
neut ohne ersichtlichen Grund an die falsche Instanz gewandt. Sie sei ih-
ren Mitwirkungspflichten damit nicht nachgekommen.
M.
Mit Eingabe vom 16. Dezember 2013 focht die Beschwerdeführerin die
Nichteintretensverfügung des SBFI vom 4. Dezember 2013 beim Bun-
desverwaltungsgericht an. Sinngemäss beantragt sie, auf ihre Beschwer-
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Seite 5
de sei einzutreten und ihr Qualifikationsnachweis als Fachkranken-
schwester sei in der Schweiz anzuerkennen.
N.
In ihrer Vernehmlassung vom 5. Februar 2014 beantragt die Erstinstanz
Nichteintreten auf die Beschwerde, während die Vorinstanz mit Vernehm-
lassung vom 6. Februar 2014 die Abweisung der Beschwerde beantragt.
O.
Von der ihr mit Verfügung vom 11. Februar 2014 eingeräumten Möglich-
keit, zu den Vernehmlassungen der Erst- und der Vorinstanz Stellung zu
beziehen, machte die Beschwerdeführerin keinen Gebrauch.
P.
Auf die für den Entscheid wesentlichen Vorbringen der Parteien wird in
den nachfolgenden Erwägungen näher eingegangen.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
Ob die Prozessvoraussetzungen erfüllt sind und auf eine Beschwerde
einzutreten ist, prüft das Bundesverwaltungsgericht von Amtes wegen
und mit freier Kognition (BVGE 2007/6 E. 1 mit Hinweisen).
1.1 Beim Entscheid der Vorinstanz vom 4. Dezember 2013 handelt es
sich um eine Verfügung im Sinne von Art. 5 Abs. 1 Bst. c des Bundesge-
setzes über das Verwaltungsverfahren vom 20. Dezember 1968 (VwVG,
SR 172.021). Das Bundesverwaltungsgericht, welches gemäss Art. 31
des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32)
Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 VwVG beurteilt, ist nach
Art. 33 Bst. d VGG für die vorliegende Streitsache zuständig.
1.2 Als Adressatin ist die Beschwerdeführerin durch den angefochtenen
Nichteintretensentscheid beschwert und damit nach Art. 48 Abs. 1 VwVG
zur Beschwerde berechtigt.
1.3 Eingabefrist sowie Form und – angesichts der geringeren Anforde-
rungen an Laienbeschwerden (siehe dazu unten E. 3.7 f.) – Inhalt der
Beschwerde sind gewahrt (Art. 50 und Art. 52 Abs. 1 VwVG). Der Kosten-
vorschuss wurde fristgerecht bezahlt (Art. 63 Abs. 4 VwVG), und die übri-
gen Sachurteilsvoraussetzungen (Art. 44 ff. VwVG) liegen ebenfalls vor.
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1.4 Wird wie hier ein Nichteintretensentscheid angefochten, prüft das
Bundesverwaltungsgericht nur die Frage, ob die Vorinstanz auf die bei ihr
erhobene Beschwerde zu Recht nicht eingetreten ist. Folglich kann nur
geltend gemacht werden, die Vorinstanz habe das Bestehen der Eintre-
tensvoraussetzungen zu Unrecht verneint (BGE 135 II 38 E. 1.2; Urteil
des BVGer A-3474/2013 vom 7. Oktober 2013 E. 2). Der Streitgegen-
stand bleibt auf die Eintretensfrage beschränkt (vgl. BGE 132 V 74 E. 1.1;
ANDRÉ MOSER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER, Prozessieren vor
dem Bundesverwaltungsgericht, 2. A., 2013, N. 2.164). Wenn auf eine
Beschwerde nicht eingetreten wird, obwohl die Eintretensvoraussetzun-
gen erfüllt sind, ist darin eine Verletzung von Bundesrecht im Sinne von
Art. 49 Bst. a VwVG zu sehen (OLIVER ZIBUNG/ELIAS HOFSTETTER, in:
Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar zum Bundesgesetz
über das Verwaltungsverfahren [nachfolgend: Praxiskommentar VwVG],
2009, Art. 49 N. 18). Die beschwerdeführende Partei kann nur die An-
handnahme, nicht aber einen materiellen Entscheid in der Streitsache
verlangen. Mit anderen Worten ist auf materielle Begehren nicht einzutre-
ten (BGE 132 V 74 E. 1.1; MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, N. 2.164 mit
weiteren Hinweisen).
1.5 Einzutreten ist deshalb ausschliesslich auf den sinngemäss gestellten
Antrag der Beschwerdeführerin, die Vorinstanz hätte auf die Beschwerde
eintreten müssen. Soweit die Beschwerdeführerin dagegen in materieller
Hinsicht beantragt, ihr Qualifikationsnachweis "Fachkrankenschwester"
sei anzuerkennen, kann auf die Beschwerde nicht eingetreten werden.
2.
Sowohl die Beschwerde vom 14. Januar 2013 gegen die erstinstanzliche
Verfügung vom 4. Januar 2013 als auch ihr ergänzendes Schreiben vom
18. April 2013 adressierte die Beschwerdeführerin an das SRK statt an
das SBFI. Die Erstinstanz leitete die Beschwerde mit Begleitschreiben
vom 4. März 2013, das Schreiben der Beschwerdeführerin vom 18. April
2013 mit Begleitbrief vom 11. Juli 2013 an das SBFI weiter. Vor diesem
Hintergrund stellt sich die Frage, ob die Beschwerde an die Vorinstanz
fristgerecht erhoben wurde.
2.1 Die Beschwerde ist innerhalb von 30 Tagen nach Eröffnung der Ver-
fügung einzureichen (Art. 50 Abs. 1 VwVG). Gegen das unrechtmässige
Verweigern oder Verzögern einer Verfügung kann jederzeit Beschwerde
geführt werden (Art. 50 Abs. 2 VwVG). In ihrer Vernehmlassung vom
5. Februar 2014 bezweifelte die Erstinstanz, dass überhaupt eine Be-
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schwerde vorliege, weil die Beschwerdeführerin im Betreff ihrer Eingabe
vom 14. Januar 2013 vermerkt hatte, sie fechte die "Verfügung / Aner-
kennung zu Pflege" nicht an, sondern erhebe Beschwerde gegen die
"Nichtanerkennung Fachkrankenschwester". Soweit sich die Eingabe in-
dessen nicht (direkt) auf die erstinstanzliche Verfügung vom 4. Januar
2013 beziehen sollte, könnte sie als Beschwerde gegen das unrechtmäs-
sige Verweigern oder Verzögern einer anfechtbaren Verfügung im Sinne
von Art. 46a VwVG qualifiziert werden. Ob es sich bei der Eingabe vom
14. Januar 2013 um eine Rechtsverweigerungsbeschwerde handelt, kann
allerdings offenbleiben, denn auch die 30-tägige Rechtsmittelfrist wurde
gewahrt, wie die nachfolgenden Erwägungen zeigen.
2.2 Gemäss Art. 21 Abs. 2 VwVG gilt die Eingabefrist als gewahrt, wenn
die Partei rechtzeitig an eine unzuständige Behörde gelangt. Art. 8 Abs. 1
VwVG bestimmt, dass die Behörde, die sich als unzuständig erachtet, die
Sache ohne Verzug der zuständigen Behörde überweist. Nicht vorausge-
setzt wird, dass die unzuständige Instanz versehentlich angerufen wurde.
Allerdings darf dies auch nicht missbräuchlich geschehen, indem die Ein-
gabe vorsätzlich falsch adressiert wird (URS PETER CAVELTI, in: Kommen-
tar zum Verwaltungsverfahrensgesetz, 2008, Art. 21 N. 17 mit Hinweisen;
Art. 2 Abs. 2 des Schweizerischen Zivilgesetzbuches vom 10. Dezember
1907, ZGB, SR 210). Über allfällige Konsequenzen, namentlich betref-
fend Fristwahrung im Sinne von Art. 21 Abs. 2 VwVG, befindet die zu-
ständige Behörde (vgl. THOMAS FLÜCKIGER, in: Praxiskommentar VwVG,
Art. 8 N. 9).
2.3 Indizien für eine missbräuchliche Falschadressierung der Beschwerde
vom 14. Januar 2013 bestehen keine. Gerade weil die Erstinstanz über
einen Teil des Gesuchs gar nicht entschieden hatte (siehe unten E. 4.2),
konnte die Beschwerdeführerin als juristisch unkundige Person zur An-
nahme verleitet werden, ihre Beschwerde müsse zunächst bei ebendie-
ser Stelle erhoben werden. Entsprechendes gilt für die Bekanntgabe der
Adressänderung. Ausserdem orientierte das SRK die Beschwerdeführerin
nicht über die Weiterleitung ihrer Eingabe. Die fristgerechte Bezahlung
des Kostenvorschusses an das SBFI am 14. März 2013 mag sich mit der
Verwendung des vorgedruckten Einzahlungsscheins erklären lassen.
2.4 Als das SRK die Eingabe der Beschwerdeführerin vom 14. Januar
2013 dem SBFI zusandte, hielt es in seinem Begleitschreiben vom
4. März 2013 fest, die Beschwerde sei fristgerecht am 15. Januar 2013
beim SRK eingetroffen, leider aber bei einem Sachbearbeiter liegenge-
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blieben. Folglich gibt es auch in zeitlicher Hinsicht keine Anhaltspunkte
dafür, dass die Beschwerdeführerin die 30-tägige Frist nach Art. 50 Abs. 1
VwVG für eine Beschwerde gegen die erstinstanzliche Verfügung vom
4. Januar 2013 nicht eingehalten hätte.
3.
Gemäss angefochtenem Entscheid trat die Vorinstanz wegen Verletzung
der Mitwirkungspflichten nicht auf die Beschwerde ein. Dabei stützte sie
sich auf Art. 13 VwVG, welcher allgemeine Grundsätze über die Mitwir-
kung der Parteien im Verwaltungsverfahren statuiert. Für die streitige
Verwaltungsrechtspflege findet sich in Art. 52 VwVG allerdings eine Spe-
zialnorm. Art. 52 Abs. 3 VwVG regelt die Voraussetzungen des Nichtein-
tretens auf eine Beschwerde abschliessend, sodass für eine ergänzende
Anwendung von Art. 13 (Abs. 2) VwVG kein Raum bleibt (CHRISTOPH AU-
ER, in: Kommentar zum Verwaltungsverfahrensgesetz, 2008, Art. 13 N. 16
und 29; CLÉMENCE GRISEL, L'obligation de collaborer des parties en pro-
cédure administrative, 2008, N. 642). Im Lichte von Art. 52 VwVG muss
daher geprüft werden, ob die Vorinstanz zu Recht nicht auf die Be-
schwerde eintrat.
3.1 Art. 52 VwVG legt betreffend Inhalt und Form der Beschwerde Fol-
gendes fest:
1 Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit An-
gabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder
seines Vertreters zu enthalten; die Ausfertigung der angefochtenen Ver-
fügung und die als Beweismittel angerufenen Urkunden sind beizulegen,
soweit der Beschwerdeführer sie in Händen hat.
2 Genügt die Beschwerde diesen Anforderungen nicht oder lassen die
Begehren des Beschwerdeführers oder deren Begründung die nötige
Klarheit vermissen und stellt sich die Beschwerde nicht als offensichtlich
unzulässig heraus, so räumt die Beschwerdeinstanz dem Beschwerde-
führer eine kurze Nachfrist zur Verbesserung ein.
3 Sie verbindet diese Nachfrist mit der Androhung, nach unbenutztem
Fristablauf auf Grund der Akten zu entscheiden oder, wenn Begehren,
Begründung oder Unterschrift fehlen, auf die Beschwerde nicht einzutre-
ten.
3.2 In seinem Beschwerdeentscheid vom 4. Dezember 2013 legte das
SBFI dar, es habe die Beschwerdeführerin mit Schreiben vom 9. April
2013 ermahnt, dass bei Unterlassen der Nachbesserung der Beschwer-
deschrift vom 14. Januar 2013 sowie der Einreichung der Verfügung des
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SRK bis zum 22. April 2013 auf ihre Beschwerde nicht eingetreten würde.
Mit Schreiben vom 18. April 2013 habe sich die Beschwerdeführerin ohne
ersichtlichen Grund erneut an die falsche Instanz gewandt und weder ihre
Beschwerdeschrift verbessert, noch eine Kopie der angefochtenen Verfü-
gung des SRK eingereicht. Durch Verfügung vom 21. Mai 2013 habe das
SBFI die Gesuchstellerin informiert, dass auf die am 14. Januar 2013 er-
hobene Beschwerde nicht eingetreten werde. Die Verfügung vom 21. Mai
2013 sei dem SBFI am 23. Mai 2013 von der Post mit der Bemerkung re-
tourniert worden, die Empfängerin habe unter der angegebenen Adresse
nicht ermittelt werden können. Mangels Adresse sei es dem SBFI nicht
möglich gewesen, der Beschwerdeführerin die Verfügung vom 21. Mai
2013 zu eröffnen. Das SRK habe das Schreiben der Beschwerdeführerin
vom 18. April 2013 mit Begleitbrief vom 11. Juli 2013 an das SBFI weiter-
geleitet.
3.3 Das soeben erwähnte, an das SRK adressierte und bei diesem am
22. April 2013 eingegangene Schreiben der Beschwerdeführerin vom
18. April 2013 lautet wie folgt:
"Sehr geehrte Damen und Herren,
bereits am 14.01.2013 habe ich Ihnen vollständige Unterlagen inklusive
Begründung überstellt. Ich begründe meine Beschwerde nun nochmalig
in Blick auf das Anerkennungsverfahren in der Schweiz in Bezug auf das
Abkommen vom 21.06.99 Nummer (...) mit Stand vom 21. August 2012,
im Originaltext. Abschliessend gestatten Sie mir den höflichen Hinweis
dahingehend, dass ich eine Aufforderung zur Beibringung von Unterla-
gen, vor Ihrem Schreiben vom 09.04.2013 (siehe zu Betreff), zu keinem
Zeitpunkt erhalten habe. Sie setzen mir nun eine Frist bis zum
22.04.2013, die ich allerdings mit einem Antrag auf Fristverlängerung
versehen muss, da ich Ihr Schreiben vom 09.04.2013 erst am
17.04.2013 erhalten habe. Dies kann jederzeit nachweislich beigebracht
werden.
Wichtig: Die Beschwerde richtet sich nicht gegen die Verfügung / Aner-
kennung zu Pflege (...), sondern gegen die Nichtanerkennung des Quali-
fikationsnachweises der Fachkrankenschwester."
3.4 In ihrer Vernehmlassung vom 5. Februar 2014 hielt die Erstinstanz
fest, einerseits habe die Beschwerdeführerin in ihrem Schreiben vom
14. Januar 2013 in fett gedruckter Schrift festgehalten, dass "keine An-
fechtung" betreffend die Verfügung zur Anerkennung als Pflegefachfrau
erfolge. Andererseits habe sie zum Ausdruck gebracht, dass sich die Be-
schwerde gegen die Nichtanerkennung des Qualifikationsnachweises als
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Seite 10
Fachkrankenschwester richte. Aufgrund dieser widersprüchlichen Aussa-
gen könne man sich überlegen, ob überhaupt eine Beschwerde im Sinne
des Gesetzes vorliege. Abgesehen davon sei unklar, wieso die Be-
schwerdeführerin ihre Schreiben weiterhin an die Erstinstanz gesandt ha-
be. Die verspäteten Weiterleitungen durch die Erstinstanz an die Vo-
rinstanz seien zwar bedauerlich, doch der Beschwerdeführerin seien
dadurch insgesamt keine Nachteile entstanden.
Materiell argumentierte die Erstinstanz, mit ihrer Verfügung vom 4. Januar
2013 habe sie den Abschluss der Beschwerdeführerin direkt und nach
vereinfachtem Verfahren anerkannt. Mit der Anerkennung als Pflegefach-
frau werde der Beschwerdeführerin der Zugang zum schweizerischen Ar-
beitsmarkt vollumfänglich geöffnet. Wenn sich die Beschwerdeführerin
nicht darüber informiert habe, dass die von ihr neben der Anerkennung
als Pflegefachfrau zusätzlich gewünschte Anerkennung als Fachkranken-
schwester in der Schweiz nicht möglich sei, könne der Erstinstanz daraus
kein Vorwurf gemacht werden.
3.5 Die Vorinstanz erklärte in ihrer Vernehmlassung vom 6. Februar 2014,
es treffe nicht zu, dass die Beschwerdeführerin das SBFI über ihre
Adressänderung informiert habe. Abgesehen davon, dass die Beschwer-
deführerin ihre Schreiben vom 14. März 2013 und vom 18. April 2013 aus
unerklärlichen Gründen der Erstinstanz und nicht der Vorinstanz ge-
schickt habe, habe sie weitere Mitwirkungspflichten verletzt, denn sie ha-
be es unterlassen, ihre Begehren zu nennen, die Beschwerde zu begrün-
den und der Vorinstanz eine Kopie der Verfügung der Erstinstanz zu schi-
cken.
3.6 Nach Art. 52 Abs. 1 VwVG muss die Beschwerdeschrift die Begehren
enthalten. In ihrer an die Erstinstanz adressierten Eingabe vom 14. Janu-
ar 2013 erklärte die Beschwerdeführerin, ihre Beschwerde richte sich ge-
gen die Nichtanerkennung ihres Qualifikationsnachweises als Fachkran-
kenschwester. Daraus lässt sich ohne Weiteres schliessen, dass die Be-
schwerdeführerin dessen Anerkennung bzw. sinngemäss den Erlass ei-
ner Verfügung über den nicht behandelten Teil ihres bei der Erstinstanz
eingereichten Gesuchs beantragte. Gleiches gilt im Übrigen bezüglich
des oben zitierten Schreibens vom 18. April 2013, worin die Beschwerde-
führerin bekräftigte, ihre Beschwerde richte sich nicht gegen die am
4. Januar 2013 verfügte Anerkennung als Pflegefachfrau, sondern gegen
die Nichtanerkennung des Qualifikationsnachweises "Fachkranken-
schwester". Eingaben von Laien dürfen sprachlich und formell nämlich
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Seite 11
keinen strengen Anforderungen unterworfen werden (Urteile des BVGer
A-5107/2013 vom 1. Mai 2014 E. 1.5.1 und B-3767/2009 vom 7. August
2009 E. 1.3; MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, N. 2.211). Ein sinngemässes
Rechtsbegehren, welches sich aus dem Zusammenhang ergibt, reicht
aus (FABIA BOCHSLER/FRANK SEETHALER, in: Praxiskommentar VwVG,
Art. 52 N. 51).
3.7 Art. 52 Abs. 1 VwVG verlangt sodann, dass die Beschwerdeschrift ei-
ne Begründung enthält. Bei Laienbeschwerden gelten wiederum geringe-
re Anforderungen. Selbst eine summarische Begründung genügt, wenn
sie aufzeigt, in welchen Punkten und weshalb der Entscheid angefochten
wird (Urteil des BVGer B-1050/2008 vom 1. Dezember 2008 E. 1.2;
MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, N. 2.219; BOCHSLER/SEETHALER, Art. 52
N. 75). Fällte die Vorinstanz einen Nichteintretensentscheid, muss sich
die Begründung der Beschwerde mit der Eintretensfrage befassen
(MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, N. 2.219).
Zur Begründung hielt die Beschwerdeführerin in ihrer an die Erstinstanz
gesandten Eingabe vom 14. Januar 2013 fest, die Nichtanerkennung ih-
res Qualifikationsnachweises als Fachkrankenschwester, den sie der
Erstinstanz mit ihrem Gesuch vom 7. Juli 2012 eingereicht habe, stelle
eine Verletzung des Freizügigkeitsabkommens zwischen der Schweiz
und der EU dar. In ihrem ebenfalls an die Erstinstanz gerichteten Schrei-
ben vom 18. April 2013 wiederholte die Beschwerdeführerin diese Argu-
mentation. Soweit die Beschwerdeführerin aber sinngemäss rügte, die
Erstinstanz habe einen Teilaspekt ihres Gesuches vom 7. Juli 2012 nicht
behandelt, äusserte sie sich auch zur Eintretensfrage.
Unter diesen Umständen darf die Begründung der Beschwerde an die Vo-
rinstanz als ausreichend betrachtet werden.
3.8 Gemäss Art. 52 Abs. 1 VwVG ist der Beschwerde die Ausfertigung der
angefochtenen Verfügung beizulegen. In ihrem Nichteintretensentscheid
vom 4. Dezember 2013 monierte die Vorinstanz unter anderem auch,
dass die Beschwerdeführerin keine Kopie der Verfügung des SRK vom
4. Januar 2013 eingereicht hatte. Weil sie ihre Beschwerde aber fälschli-
cherweise an die Erstinstanz richtete, konnte die Beschwerdeführerin an-
nehmen, dass sie deren Verfügung nicht beilegen musste. Ausserdem
hatte und hat die Erstinstanz über das Rechtsbegehren, den Qualifikati-
onsnachweis "Fachkrankenschwester" ebenfalls anzuerkennen, gar nicht
verfügt. Eine entsprechende Verfügung, welche die Beschwerdeführerin
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Seite 12
der Vorinstanz hätte einreichen können, existiert daher selbstredend
nicht.
Würde man allerdings den Standpunkt vertreten, über das Begehren um
Anerkennung als Fachkrankenschwester sei mit der erstinstanzlichen
Verfügung vom 4. Januar 2013 implizite entschieden worden, dürfte man
der Beschwerdeführerin dennoch keinen Vorwurf wegen einer unvollstän-
digen Beschwerde im Sinne von Art. 52 Abs. 1 VwVG machen, denn
hierbei handelt es sich grundsätzlich um eine Ordnungsvorschrift. Ein
Nichteintreten mangels beigelegter Verfügung erschiene namentlich inso-
fern problematisch, als sich solche Verfügungen normalerweise in den
Vorakten, welche eingeholt werden, befinden (ANDRÉ MOSER, in: Kom-
mentar zum Verwaltungsverfahrensgesetz, 2008, Art. 52 N. 10 und 18).
Entsprechend bestimmt Art. 52 Abs. 3 VwVG unter anderem für den Fall
des Nichteinreichens der angefochtenen Verfügung, dass die Beschwer-
deinstanz die Nachfrist mit der Androhung verbindet, nach unbenutztem
Fristablauf aufgrund der Akten zu entscheiden. Wegen einer fehlenden
Verfügung (allein) hätte die Vorinstanz deshalb keinen Nichteintretens-
entscheid fällen dürfen.
4.
4.1 Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet in der Sache selbst oder
weist sie ausnahmsweise mit verbindlichen Weisungen an die Vorinstanz
zurück (Art. 61 Abs. 1 VwVG). Wenn es die Umstände rechtfertigen, ist in
Ausnahmefällen auch eine Rückweisung an die Erstinstanz möglich (sog.
Sprungrückweisung).
4.2 Entgegen der Darstellung der Erstinstanz (Vernehmlassung vom
5. Februar 2014, S. 2) hatte die Beschwerdeführerin nicht um Anerken-
nung als "Krankenschwester und/oder Fachkrankenschwester" ersucht.
Vielmehr hatte sie eine Anerkennung als "examinierte Krankenschwester
und Fachkrankenschwester" verlangt. Ihrem Gesuch waren die beglau-
bigten Kopien sowohl der staatlichen Erlaubnis zur Ausübung des Beru-
fes als Krankenschwester vom 31. August 1984 als auch des Qualifikati-
onsnachweises "Fachkrankenschwester" vom 6. März 1989 sowie weitere
Bescheinigungen beigelegt. Demnach hatte die Beschwerdeführerin nicht
eine alternative Anerkennung, sondern die Anerkennung beider Diplome
beantragt. Die erstinstanzliche Verfügung vom 4. Januar 2013 nennt un-
ter dem Stichwort "Ausbildungsabschluss" im Betreff einzig die "staatliche
Erlaubnis als Krankenschwester". Als Ausstellungsjahr wird nur 1984 auf-
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geführt, d.h. dasjenige dieses Diploms. Auch im Verfügungstext selber
fehlt jegliche Bezugnahme auf den Qualifikationsnachweis "Fachkranken-
schwester". Folglich hat die Erstinstanz über dessen Anerkennung noch
nicht verfügungsweise befunden.
4.3 Da weder die Erst- noch die Vorinstanz materiell über das Gesuch der
Beschwerdeführerin um Anerkennung ihres Qualifikationsnachweises als
Fachkrankenschwester entschieden hat, drängt sich eine Rückweisung
an die Erstinstanz auf, weil diese über spezifische Fachkenntnisse ver-
fügt. Ausserdem soll der Beschwerdeführerin hinsichtlich der materiell
noch zu prüfenden Frage der ganze Instanzenzug offenstehen (vgl. Urtei-
le des BVGer B-3046/2011 vom 31. Mai 2012 E. 6 und B-6249/2009 vom
10. Juni 2010 E. 6.4, je mit Hinweisen). Mit dieser Rückweisung ist freilich
nichts über die materiellen Erfolgsaussichten des zu beurteilenden An-
trags gesagt.
5.
Die Kosten des Verfahrens vor dem Bundesverwaltungsgericht werden in
der Regel der unterliegenden Partei auferlegt; Vorinstanzen werden keine
Verfahrenskosten auferlegt (Art. 63 Abs. 1 und 2 VwVG). Da das SBFI
unterliegt, sind keine Verfahrenskosten zu erheben.
6.
Eine Parteientschädigung (Art. 64 Abs. 1 VwVG) zugunsten der
Beschwerdeführerin fällt ausser Betracht, da diese nicht anwaltlich vertre-
ten ist und kein erheblicher Aufwand geltend gemacht wurde.
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