Decision ID: 90b47c26-f3f1-4012-b40b-a1dd7f9ca27b
Year: 2000
Language: de
Court: ZH_VG
Chamber: ZH_VG_001
Canton: ZH
Region: Zürich
Law Area: public_law

I. Die Erschliessung des Industriegebiets "P." in A. wurde seit den sechziger Jahren in verschiedenen Etappen nach den Bestimmungen und Grundsätzen des Quartierplanrechts geplant und realisiert. Am 16. Oktober 1984 schlossen die beteiligten Grundeigentümer einen Erschliessungsvertrag über das in einem zweiten Teil zu erschliessende Gebiet, welcher das Erschliessungskonzept, die Landabtretungen, die Neuzuteilungen, die Kostenverlegung, die Bau‐ und Niveaulinien, den Vollzug sowie den Bau der Erschliessungsanlagen regelte. Der Vertrag wurde auch vom Gemeindepräsidenten und ‐schreiber von A. für die als Grundeigentümerin mitbeteiligte Gemeinde unterzeichnet; der Gemeinderat hatte den Vertrag am 9. Oktober 1984 genehmigt. In den Schlussbestimmungen (Ziff. 2.11) wurde Folgendes ausgeführt:
"Im vorliegenden Verfahren fehlt die formell für ein dem Gesetz entsprechendes Quartierplanverfahren erforderliche Genehmigung durch die Baudirektion und die damit zusammenhängende Begründung des Quartierplanbannes. Auf diese Genehmigung wird aus verfahrenstechnischen Gründen verzichtet. Es handelt sich also rechtlich um ein privates Landumlegungsverfahren sowie um einen privatrechtlichen Vertrag auf Erstellung von Erschliessungsanlagen. Vermessungs‐ und grundbuchtechnisch erfolgt die Landumlegung somit nach Quartierplanrecht. Der vorliegende Vertrag sowie die Landumlegungen gemäss Nachführungstabellen des Geometers bedürfen daher der öffentlichen Beurkundung durch das Notariat Q.. – Soweit im übrigen der vorliegende Vertrag nichts regelt, unterstellen sich die beteiligten Grundeigentümer den Bestimmungen des neuen kantonalen Quartierplanrechts. Dies gilt insbesondere auch im Hinblick auf den Rechtsschutz."
II. Mit Beschluss vom 3. Februar 1997 genehmigte der Gemeinderat A. unter anderem den Schlussbericht und die Bauabrechung über das Gebiet P., 2. Teil, 2. Etappe. Zugleich stellte er den beteiligten Grundeigentümern ihre Baukostenanteile in Rechnung. Ferner bestimmte er die Konditionen betreffend den Zins für die von der Gemeinde A. geleisteten Baukostenvorschüsse und hielt zugleich fest, diese Konditionen würden für alle nicht rekurrierenden Grundeigentümer rechtskräftig, während von rekurrierenden Grundeigentümern später ein Zins aufgrund des Ansatzes für Gemeindedarlehen und für die ganze Zeit der Ausstände gefordert werde (Disp. Ziff. 5). ‐ Hiergegen erhoben die heutigen Beklagten/Beschwerdegegner als Eigentümer von kostenbelasteten Grundstücken am 24. März 1997 Rekurs an die Baurekurskommisison I mit dem Antrag, die Zinsverpflichtung in Disp. Ziff. 5 ersatzlos aufzuheben.
Mit Beschluss vom 28. Mai 1997 setzte der Gemeinderat A. den Zins androhungsgemäss neu fest und zwar auf Fr. 82'134.40 (für den heutigen Beklagten/Beschwerdeführer Nr. 2), Fr. 124'533.05 (Nr. 3) und Fr. 66'095.80 (Nr. 1). Hiergegen erhoben die heutigen Beklagten/Beschwerdegegner am 14. Juli 1997 erneut Rekurs an die Baurekurskommission I.
Die Baurekurskommission beschloss am 17. April 1998, die Rekursverfahren zu vereinigen, auf die Rekurse infolge Unzuständigkeit nicht einzutreten und die Akten dem Bezirksrat Q. zu überweisen. Die Kommission erwog im Wesentlichen: Der Erschliessungsvertrag vom 9. Oktober 1984 sei nie vom Regierungsrat genehmigt worden; er erfülle damit nicht die Erfordernisse eines privaten Quartierplans im Sinn von §§ 131 ff. des Planungs‐ und Baugesetzes vom 7. September 1975 in der damals ‐ 1984 ‐ geltenden ursprünglichen Fassung (PBG). Damit sei "nicht von einem ordnungsgemäss durchgeführten privaten Quartierplan auszugehen", für dessen Beurteilung die Baurekurskommission I nach §§ 229 f. PBG "ohne weiteres" zuständig wäre. Ob es sich bei der Erschliessungsvereinbarung vom 8. Oktober 1984 um einen verwaltungsrechtlichen oder privatrechtlichen Vertrag handle, welche Qualifikation bestimmend für die Zuständigkeit in der vorliegenden Streitigkeit sei, müsse von der jedenfalls unzuständigen Baurekurskommission nicht abschliessend beurteilt werden. Weil im Licht des Entscheids RB 1990 Nrn. 2 und 23 eher ein verwaltungsrechtlicher Vertrag anzunehmen sei und weil übergangsrechtlich nach Art. XV Abs. 3 der Gesetzesnovelle vom 8. Juni 1997 zur Revision des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) für bereits hängige Streitigkeiten die bisherige Zuständigkeitsordnung gelte, rechtfertige es sich, die vorliegende Streitsache an den Bezirksrat Q. zu überweisen.
III. Der Bezirksrat Q. beschloss am 14. Januar 2000, auf die Rekurse im Sinn der Erwägungen nicht einzutreten. Er erwog, bei der Erschliessungsvereinbarung vom 9. Oktober 1984 handle es sich um einen öffentlichrechtlichen Vertrag, weshalb sich der Rechtsschutz nach dem VRG richte. Nach Art. XV Abs. 3 der Gesetzesnovelle vom 8. Juni 1997 zur Revision des VRG bestimme sich für die im Zeitpunkt des Inkrafttretens hängigen Rechtsmittelverfahren nur die Zuständigkeit nach bisherigen Recht, während im Übrigen das neue Recht anzuwenden sei. Demnach beurteile sich auch die Frage, ob die weiteren (neben der Zuständigkeit erforderlichen) Sachurteilsvoraussetzungen gegeben seien, nach neuem Recht. Zu diesen Sachurteilsvoraussetzungen gehöre auch das Vorliegen eines Anfechtungsobjekts. Im vorliegenden Fall stehe der Rekurs an den Bezirksrat nur offen, sofern dem Gemeinderat A. bezüglich der streitbetroffenen Zinsen eine Verfügungskompetenz zuzuerkennen sei. Zur Beantwortung dieser Frage sei die frühere Rechtsprechung, welche allein zur Gewährleistung des richterlichen Rechtsschutzes eine solche Verfügungskompetenz auch bei Streitigkeiten aus verwaltungsrechtlichen Verträgen angenommen habe (RB 1990 Nr. 23), nicht mehr massgebend, weil nunmehr, seit der Revision des VRG vom 8. Juni 1997, für solche Streitigkeiten die Klage an das Verwaltungsgericht nach § 82 lit. k VRG zulässig sei. "In Anbetracht dessen fehlte entweder bereits bei Eingang des Rekurses ein Anfechtungsobjekt oder dasselbe hat sich im Verfahrensverlauf als nicht gesetzesbeständig erwiesen und ist nun nicht mehr beachtlich, weshalb auf die Rekurse mangels eines Anfechtungsobjekts nicht eingetreten werden kann." Es stehe der Rekursgegnerin frei, die streitigen Zinsen beim Verwaltungsgericht einzuklagen.
IV. Mit Eingabe vom 31. Januar/10. Februar 2000 erhob die Gemeinde A. beim Verwaltungsgericht Klage mit dem Antrag, die Beklagten zu verpflichten, die mit Beschluss vom 28. Mai 1997 in Rechnung gestellten Zinsen zu bezahlen; eventualiter, sofern das Verwaltungsgericht auf die Klage nicht eintrete, wurde beantragt, die Eingabe als Beschwerde gegen den Beschluss des Bezirksrats Q. vom 14. Januar 2000 entgegenzunehmen, diesen Beschluss aufzuheben und den Bezirksrat anzuweisen, den Rekurs der heutigen Beklagten vom 28. Mai 1997 materiell zu behandeln; alles unter Kosten‐ und Entschädigungsfolgen zulasten der Beklagten/Beschwerdegegner.
Der Bezirksrat Q. verzichtete auf Vernehmlassung. Die Beklagten/Beschwerdegegner beantragten am 10. April 2000 Abweisung der Klage, unter Kosten‐ und Entschädigungsfolgen zulasten der Klägerin. Zuvor sei der Klägerin Gelegenheit zu geben, ihre Klage zu verbessern, da diese den Anforderungen von § 83 VRG nicht genüge. Für den Fall, dass das Verwaltungsgericht das Vorliegen eines verwaltungsrechtlichen Vertrags verneine, sei auf die Klage nicht einzutreten.

Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. Das Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit von Amtes wegen (§ 5 Abs. 1 in Verbindung mit § 70 und § 86 VRG).
a) Der Sache nach streitig ist, ob die Beklagten/Beschwerdegegner als Grundeigentümer die von der Klägerin/Beschwerdeführerin geleisteten Baukostenvorschüsse für den 2. Teil, 2. Etappe der nach quartierplanrechtlichen Grundsätzen erfolgten Erschliessung des Industriegebiets "P." in dem von der Klägerin/Beschwerdeführerin mit Beschluss vom 28. Mai 1997 festgesetzten Umfang zu verzinsen haben. Mit Bezug auf die kontroverse Zuständigkeitsfrage fallen aufgrund verschiedener Kriterien ‐ über welche sich die Verfahrensbeteiligten sowie die mit der Sache bisher befassten Vorinstanzen (Baurekurskommission I und Bezirksrat Q.) weitgehend einig sind ‐ folgende Lösungen in Betracht:
- Zivilrichter, sofern es sich um eine Streitigkeit aus privatrechtlichem Vertrag handelt;
- Verwaltungsgericht, sofern es sich um eine Streitigkeit aus öffentlichrechtlichem Vertrag handelt, die zudem intertemporalrechtlich nach § 82 lit. k VRG in der Fassung vom 8. Juni 1997 zu behandeln ist;
- Bezirksrat, entweder bereits deswegen, weil die Klägerin/Beschwerdeführerin in der Sache eine Verfügung erlassen hat, oder deshalb, weil ihr ungeachtet der Vereinbarung vom 9. Oktober 1984 eine Verfügungskompetenz tatsächlich zukam; Voraussetzung ist aber in jedem Fall, dass die Zinsforderung für die Baukostenvorschüsse betreffend die Erschliessung des Industriegebiets "P." als andere (d.h. nicht baurechtliche im Sinn von § 329 Abs. 1 PBG) öffentlichrechtliche Streitigkeit zu qualifizieren ist;
- Baurekurskommission, sofern der Klägerin/Beschwerdeführerin in der Sache ungeachtet der Vereinbarung vom 9. Oktober 1984 eine Verfügungskompetenz zukam und die Zinsforderung für die Baukostenvorschüsse betreffend die Erschliessung des Industriegebiets "P." als planungs‐ und baurechtliche Streitigkeit im Sinn von § 329 Abs. 1 PBG, insbesondere als quartierplanrechtliche Streitigkeit (vgl. §§ 146 und 177 PBG), zu qualifizieren ist.
b) Bei der Vereinbarung vom 9. Oktober 1984 handelt es sich, wie der Bezirksrat Q. zutreffend erwogen und was auch die Baurekurskommission I als naheliegend betrachtet hat, nicht um einen privatrechtlichen, sondern um einen öffentlichrechtlichen Vertrag (RB 1990 Nrn. 2 und 23). Die Zuständigkeit des Zivilrichters scheidet damit aus.
c) Gemäss § 82 lit. k VRG beurteilt das Verwaltungsgericht Streitigkeiten aus verwaltungsrechtlichen Verträgen. Diese umfassende, einer Teilgeneralklausel gleichkommende Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts im Klageverfahren für Vertragsstreitigkeiten ist erst mit der Revision des VRG vom 8. Juni 1997, in Kraft seit 1. Januar 1998, eingeführt worden. Zum Teil handelt es sich bei den Tatbeständen in § 81 lit. a ‐ d und § 82 lit. a ‐ i VRG, welche die verwaltungsgerichtliche Zuständigkeit im Klageverfahren begründen bzw. teilweise schon vor der Revision vom 8. Juni 1997 begründet haben, ebenfalls um Streitigkeiten, die sich aus verwaltungsrechtlichen Verträgen ergeben können; diese anderen Zuständigkeitsbestimmungen fallen jedoch vorliegend ausser Betracht.
Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts im Klageverfahren und jene des Gerichts oder einer vorinstanzlichen Rekursbehörde im Anfechtungsverfahren schliessen sich gegenseitig aus. Welchem Verfahren der Vorrang vor dem anderen zukommt, bestimmt sich letztlich danach, ob das Gemeinwesen in der streitigen Angelegenheit eine Verfügung erlassen darf oder nicht: Die der im betreffenden Sachgebiet zuständigen Behörde stets stillschweigend zukommende Verfügungskompetenz wird in den dem Klageverfahren nach §§ 81/82 VRG unterstellten Materien wegbedungen. In diesen Materien ist es der Verwaltung grundsätzlich verwehrt, eine Sache verbindlich durch Verfügung zu regeln, es sei denn, die Sachgesetzgebung sehe eine Verfügungskompetenz gleichwohl ausdrücklich vor. Aus der gesetzlichen Regelung des Rechtsschutzes (Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts im Klageverfahren) ergibt sich der Ausschluss der (stillschweigenden) Verfügungskompetenz (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, Vorbem. zu §§ 32-86 N. 7, Vorbem. zu §§ 41-71 N. 8, Vorbem. zu §§ 81-86 N. 7).
Teilweise wird in Rechtsprechung und Lehre die Meinung vertreten, auf mangelnde Verfügungsbefugnis des Gemeinwesens könne selbst dort nicht ohne weiteres geschlossen werden, wo die Beteiligten das streitige Rechtsverhältnis zulässigerweise durch öffentlichrechtlichen Vertrag geregelt haben (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 79 N. 4, Vorbem. zu §§ 81-86 N. 3, § 82 N. 38). Das Verwaltungsgericht hat diese Auffassung mit Bezug auf personalrechtliche Streitigkeiten verworfen (VGr, 9. Februar 2000, PK.1999.00006 E. 1a). Mit Bezug auf Streitigkeiten aus anderen verwaltungsgerichtlichen Verträgen hatte es die Frage bis anhin nicht zu beurteilen; sie braucht auch im vorliegenden Fall nicht abschliessend beurteilt zu werden. Sie ist jedenfalls dort zu bejahen, wo der richterliche Rechtsschutz im Klageverfahren nicht bzw. noch nicht kraft ausdrücklicher Vorschrift offensteht, um den Vertragsparteien mit dem Rekurs trotzdem einen Rechtsmittelweg zu eröffnen (vgl. RB 1990 Nr. 23 E. 3).
d) Der Bezirksrat Q. hat seine Zuständigkeit mit der Begründung verneint, die vorliegende Streitigkeit falle auch aus intertemporalrechtlicher Sicht, d.h. in Auslegung von Art. XV Abs. 3 der Gesetzesnovelle vom 8. Juni 1997 zur Revision des VRG, in die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts nach § 82 lit. k VRG, weil ein dem Rekurs unterliegendes Anfechtungsobjekt entweder bereits bei Eingang des Rechtsmittels gefehlt habe oder sich jedenfalls im weiteren Verfahrensverlauf als nicht gesetzesbeständig erwiesen habe. Dieser Betrachtungsweise kann nicht beigetreten werden.
Der Rekurs der heutigen Beklagten/Beschwerdegegner vom 14. Juli 1997 richtete sich gegen den Beschluss des Gemeinderats A. vom 28. Mai 1997. Mit diesem Beschluss lag jedenfalls ein Anfechtungsobjekt vor. Im Übrigen ergibt sich die Zuständigkeit des Bezirksrats ‐ ob unter der alten oder der neuen Fassung des VRG ‐ aus dessen § 19 Abs. 1. Die Frage, ob der Gemeinderat die streitige Zinsforderung überhaupt mittels Verfügung habe festsetzen dürfen, hätte somit Gegenstand einer materiellen Beurteilung bilden müssen. Wenn der Bezirksrat eine solche Verfügungskompetenz verneinen wollte, so hätte er den Rekurs, statt auf diesen nicht einzutreten, gutheissen und die angefochtene Verfügung aufheben sollen. ‐ Allerdings besteht kein Anlass, den Rekursentscheid des Bezirksrats schon aus diesem Grund aufzuheben. Wäre den Erwägungen des Bezirksrats im Übrigen zu folgen, so liesse sich über den genannten Mangel hinwegsehen, indem der bezirksrätliche Nichteintretensbeschluss in einen Entscheid umgedeutet würde, mit dem der Bezirksrat ‐ sinngemäss ‐ den Rekurs gutgeheissen und die Verfügung vom 28. Mai 1997 aufgehoben habe. Indessen kann auch den übrigen Erwägungen des Bezirksrats, soweit sie sich mit der intertemporalrechtlichen Frage der Anwendung von § 82 lit. k VRG bzw. der Auslegung von Art. XV Abs. 3 der genannten Gesetzesnovelle befassen, nicht beigetreten werden.
Gemäss Art. XV Abs. 3 der Gesetzesnovelle richtet sich die Zuständigkeit für die Beurteilung der im Zeitpunkt des Inkrafttretens hängigen Rechtsmittelverfahren nach dem bisherigen Recht (Satz 1). Im Übrigen findet das neue Recht auf hängige Verfahren Anwendung (Satz 2). Im Zeitpunkt des Inkrafttretens der revidierten VRG-Bestimmungen am 1. Januar 1998 war das vorliegende Rechtsmittelverfahren vor Baurekurskommission I hängig. Da Letztere die Sache gestützt auf § 5 Abs. 2 VRG an den Bezirksrat überwiesen hat, musste dieser Zuständigkeitsfragen ebenfalls nach altem Recht, d.h. so beurteilen, wie wenn das Verfahren am 1. Januar 1998 bei ihm hängig gewesen wäre; davon ist im Übrigen auch der Bezirksrat ausgegangen.
Neben der eigenen (bezirksrätlichen) Zuständigkeit war insbesondere auch die Frage, ob dem Gemeinderat A. bezüglich der Verteilung der Erschliessungskosten und der Erhebung von Zinsen Verfügungskompetenz zukam, nach dem altem Recht zu beurteilen, das am 28. Mai 1997, d.h. in jenem Zeitpunkt galt, in dem der Gemeinderat den mit Rekurs angefochtenen Beschluss getroffen hat. Damals bestand für Streitigkeiten aus verwaltungsrechtlichen Verträgen noch keine allgemeine Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts, wie sie erst mit dem am 1. Januar 1998 in Kraft getretenen § 82 lit. k VRG geschaffen worden ist. Daraus ist abzuleiten, dass dem Gemeinderat A. in der strittigen Angelegenheit eine Verfügungskompetenz zustand (vgl. E. 1c unten). Das Verwaltungsgericht hat in einem ähnlich gelagerten Fall erkannt, über die in einem quartierplanähnlichen Verfahren geltend gemachten und mit Schlussabrechnung verfügungsmässig festgesetzten Beitragsforderungen des Gemeinwesens aus einem früheren Erschliessungsvertrag habe auf Rekurs hin der Bezirksrat zu entscheiden (RB 1990 Nrn. 2 und insbes. 23). Diese Betrachtungsweise muss auch im vorliegenden Fall massgebend sein, da wie erwähnt im Zeitpunkt, in dem hier der Gemeinderat A. den mit Rekurs angefochtenen Beschluss getroffen hat, § 82 lit. k VRG noch nicht in Kraft war, mithin der Rekurs den einzigen in dieser Angelegenheit in Betracht fallenden Rechtsmittelweg darstellte.
e) Die vorstehenden Erwägungen gelten auch mit Bezug auf den Beschluss des Gemeinderats vom 3. Februar 1997 und den dagegen erhobenen Rekurs vom 24. März 1997. Wie anzumerken ist, sind jedoch Disp. Ziff. 5 dieses Beschlusses und der dagegen erhobene Rekurs durch den Beschluss vom 28. Mai 1997 gegenstandslos geworden.
2. Aufgrund dieser Erwägungen ist auf die Klage nicht einzutreten. Die Eingabe des Gemeinderats A. vom 31. Januar 2000 ist als Beschwerde entgegenzunehmen und im Sinn der vorstehenden Erwägungen gutzuheissen. Der Nichteintretensbeschluss des Bezirksrats Q. vom 14. Januar 2000 ist aufzuheben. Die Sache ist zur materiellen Beurteilung der streitigen Zinsforderung an den Bezirksrat zurückzuweisen. Dieser wird eingeladen, die Angelegenheit beförderlich zu behandeln. Der Neuentscheid des Bezirksrats wird nach Massgabe des revidierten VRG (§ 19c Abs. 2 und § 41 VRG) mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht anfechtbar sein (vgl. RB 1998 Nr. 43).
3. ...