Decision ID: bbffb8a6-9e56-51cc-8479-32996428b97e
Year: 2010
Language: it
Court: TI_TCA
Chamber: TI_TCA_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: public_law

ritenuto, in fatto
A. Nelle sedute del 16 e 23 settembre 2008 l'assemblea comunale di Sagno, ha adottato la revisione generale del piano regolatore. In quella sede, il comparto in località Masma, parzialmente edificato con case mono e bifamiliari, ubicato a valle della strada cantonale che conduce al centro del paese e composto dai mapp. 166, 167 (parziale), 168, 169, 171, 172, 173 (parz.), 174 (parz.), 177, 178, 180 (parz.), 195 (parz.) e 330, è stato attribuito quasi completamente alla zona residenziale edificata in ampia misura ZR, salvo l'apice del mapp. 173, che è stato incluso in zona di completazione del nucleo NN. Inoltre, per quel comparto è stato previsto un vincolo per la formazione di una strada di servizio, la s3, che, dipartendosi dalla rotatoria ubicata sul mapp. 170, all'imbocco del nucleo del paese, penetra verso il centro per quasi 130 m, terminando, in corrispondenza dei mapp. 178 e 179, con una piazza di giro. Questo vincolo si sovrappone, in corrispondenza dei mapp. 195 e 174, a circa 80 mq di area forestale, che il Consiglio di Stato, con risoluzione 26 marzo 2002 (n. 1386), aveva accertato tale, nell'ambito della procedura di determinazione del limite del bosco a contatto con la zona edificabile, poi ripreso nel piano regolatore. Ritenuta l'incidenza dello sviluppo planimetrico della strada di servizio s3 sui fondi componenti il comparto Masma, l'assemblea comunale ha gravato gran parte di quel territorio, unitamente al limitrofo comparto ubicato in località Garuf, di un vincolo di ricomposizione particellare obbligatoria. Per quanto riguarda quest'ultimo comparto, composto dai mapp. 193, 194, 195 (parz.) e 196, il legislativo comunale l'ha gravato di un vincolo per la formazione di un posteggio all'aperto e un punto per la raccolta dei rifiuti (AP5) e di uno per la realizzazione di una rimessa per l'automobile postale (EP1). Sempre in quella sede, il nucleo di Sagno è stato attribuito alla zona del nucleo tradizionale NT, retto dall'art. 47 norme di attuazione del piano regolatore (in seguito, NAPR), corredato da un allegato fotografico (allegato n. 4) e da un piano di dettaglio, in scala 1:1000, degli ampliamenti/risanamenti degli edifici esistenti. Infine, la chiesa parrocchiale di San Michele e il suo sagrato, ubicati al centro del nucleo, sono stati designati quali beni culturali d'interesse cantonale, per i quali è stato inoltre istituito un perimetro di rispetto abbracciante buona parte della zona del nucleo tradizionale NT, unitamente a parte delle zona di completazione del nucleo NN e residenziale edificata in ampia misura ZR.
B. a. Con atti di ricorso separati, CO 3, CO 5 e CO 4, proprietari, rispettivamente comproprietari, di alcuni fondi ubicati in località Masma (mapp. 171, 172 e 173, 174, 330), sono insorti contro quella deliberazione dinanzi al Consiglio di Stato, chiedendo, in via principale, lo stralcio dai piani della nuova strada di servizio s3 e del vincolo di ricomposizione particellare obbligatoria e, in via subordinata, per quanto concerneva quest'ultimo vincolo, l'inclusione dei mapp. 168 e 169 nel suo perimetro d'assoggettamento. A sostegno della loro impugnativa, i ricorrenti hanno lamentato la violazione della garanzia della proprietà. In primo luogo, essi hanno rilevato come la contestata strada fosse inutile: difatti, la maggior parte dei fondi del comparto erano accessibili dalla strada cantonale, mentre la strada in parola ne serviva al massimo tre, di cui due di superficie modesta. Peraltro, hanno osservato gli insorgenti, questi tre terreni erano più facilmente accessibili se, in luogo dell'avversata strada, si fosse prolungato di soltanto 20 m la strada esistente che correva sui mapp. 168 e 169, all'imbocco della parte opposta del comparto, a sud. Ciò, oltretutto, avrebbe comportato un prezioso risparmio di territorio edificabile di un comparto dalle dimensioni non certamente vaste: non aveva difatti senso, hanno affermato, lo spreco di una superficie edificabile di circa 1'600 mq (campo occupato dell'avversata strada di servizio sommato alla superficie entro le sue linee di arretramento) per urbanizzare dei terreni dalle dimensioni inferiori. Spreco, questo, che si rifletteva anche sui mezzi finanziari necessari per la sua realizzazione. La scelta del comune, hanno lamentato, risultava quindi sproporzionata, non conforme al principio dello sviluppo sostenibile e ad un'appropriata e parsimoniosa utilizzazione del suolo. In secondo luogo, i ricorrenti hanno sostenuto che la nuova strada comportava il sacrificio di area boschiva, senza che fosse stato rilasciato il necessario permesso di dissodamento, e denunciato l'impoverimento dei contenuti paesaggistici e naturalistici del comparto. In particolare, il tracciato collideva con un tratto interrato del corso d'acqua che scorreva nell'adiacente valletta, impedendone così una futura rinaturalizzazione ai sensi della legge. Infine, il vincolo della ricomposizione particellare risultava anch'esso inutile e sproporzionato, ritenuta la sostanziale forma regolare della maggior parte dei terreni del comparto. Questo vincolo, a mente dei ricorrenti, serviva tutt'al più a mitigare gli effetti, comunque devastanti, della nuova strada di servizio s3.
b. Contro quella deliberazione è pure insorta davanti al Consiglio di Stato CO 1, proprietaria dei mapp. 299 e 302, chiedendo che il passaggio esistente, che si dipartiva dalla strada pubblica s1 al mapp. 88 e si raccordava al mapp. 299, venisse vincolato nel piano regolatore quale strada o passaggio di servizio a scopo prevalentemente pedonale con diritto d'accesso per i proprietari dei fondi serviti. La ricorrente ha spiegato che il mapp. 302, su cui sorgeva un edificio adibito dalla stessa a residenza secondaria, era stata inclusa, con la revisione del piano regolatore, nella zona residenziale edificata in ampia misura ZR, mentre il mapp. 299, attribuito fuori dalla zona edificabile, fungeva da accesso veicolare alla sua abitazione. Tuttavia, essa, per accedere con il proprio veicolo alle sue proprietà, doveva far capo ad un passaggio sterrato esistente, il cui tracciato, dipartendosi dalla strada di servizio a valle del nucleo tradizionale, attraversava alcuni fondi, il cui utilizzo a tale scopo non era però garantito né da un vincolo di piano regolatore, né da apposite servitù di passo. Orbene, l'insorgente, richiamando l'obbligo per il comune di urbanizzare le zone edificabili, ha ritenuto che si giustificava di integrare nel piano regolatore quel passaggio, quale strada di servizio. Ciò, a maggior ragione, se si considerava che un diritto di passo necessario, secondo il diritto civile, non poteva essere accordato fintanto che poteva essere ottenuta, come nella fattispecie, un'idonea urbanizzazione attraverso i mezzi di diritto pubblico.
C. Con risoluzione 20 ottobre 2009, n. 5327, il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore di Sagno, negando tuttavia l'appro-vazione ad alcune proposte pianificatorie. Difatti, il Governo non ha approvato il vincolo per la nuova strada di servizio s3 per il comparto in località Masma e il vincolo di ricomposizione particellare che lo gravava. Esso ha ritenuto che la realizzazione di tale strada andava ad interferire con la zona S2 di protezione delle acque sotterranee che alimentavano le sorgenti in località Fontane, con l'area forestale e con l'adiacente valletta in cui scorreva un corso d'acqua, i cui valori naturalistici e la cui morfologia dovevano essere preservati. Secondo l'Esecutivo cantonale non erano inoltre dati i presupposti per concedere un dissodamento giusta l'art. 5 legge federale sulle foreste del 4 ottobre 1991 (LFo, RS 921.0). In particolare, il Governo ha considerato che non era adempiuto il requisito dell'ubicazione vincolata, ritenuto che l'accessibilità al comparto potesse infatti essere garantita prolungando gli accessi veicolari già esistenti a sud. Di conseguenza, considerato che il comune avrebbe dovuto individuare un nuovo tracciato all'interno della zona edificabile già delimitata del comparto Masma e che la maggior parte dei fondi di questa località presentavano ampiezza e limiti che consentivano una regolare ed adeguata edificazione, il Consiglio di Stato ha concluso che anche la necessità e l'eventuale definizione del comprensorio soggetto a ricomposizione particellare dovevano, se del caso, essere nuovamente valutati dall'ente pianificante. Pertanto, esso ha negato l'approvazione anche a quel vincolo. I ricorsi di CO 3, CO 5 e CO 4 sono stati quindi accolti. Il Consiglio di Stato non ha inoltre approvato i vincoli in località Garuf: l'AP5, per la formazione di un posteggio all'aperto e un punto di raccolta dei rifiuti, e l'EP1, per la realizzazione di una rimessa per l'autopostale. L'Autorità governativa ha ritenuto innanzitutto che, al pari della strada s3 non approvata, questi vincoli erano in conflitto con la zona S2 di protezione delle acque sotterranee e con l'area boschiva. Inoltre, visto il contenuto di questi vincoli pubblici e la loro ubicazione, entrambi interessanti il piazzale situato in prossimità del nucleo storico del paese, si rendeva necessario un approccio progettuale attento. A mente del Governo, occorreva in tal senso elaborare disposizioni normative per l'area in questione volte a garantire un maggior controllo e una precisa sistemazione dei contenuti previsti, oltre che definire i parametri e gli indici pianificatori per gli edifici pubblici adatti al contesto. Per quanto riguardava la Valle di Cognano/Scesura, adiacente al comparto Masma, il Consiglio di Stato ha rilevato che il comune aveva omesso di riportare nelle rappresentazioni grafiche del piano regolatore l'area in frana, rilevata negli studi eseguiti nel 1994 da parte dell'allora Istituto geologico e idrologico cantonale, malgrado il Dipartimento del territorio l'avesse segnalata in sede d'esame preliminare. Il Governo ha quindi operato una modifica d'ufficio, inserendo la suddetta area esposta al pericolo naturale nel piano del paesaggio e modificando l'art. 37 NAPR, che reggeva le aree soggette a pericoli naturali. In seguito, l'Esecutivo cantonale non ha approvato la zona di completazione del nucleo NN riguardante parzialmente il mapp. 173, ubicato nell'apice nord-est del comparto Masma, inserendolo d'ufficio nella zona residenziale edificata in ampia misura ZR. Esso ha ritenuto che il mantenimento di tale, parziale, singolo fondo in zona NN, dopo che, in seguito alle indicazioni dipartimentali nell'esame preliminare, il comune aveva escluso da tale zona i prospicienti mapp. 149, 150 e 151, appariva anomalo. Questo fondo risultava infatti ulteriormente isolato rispetto alle dinamiche della zona del nucleo tradizionale, mentre appariva sicuramente maggiormente relazionato alla adiacente zona ZR e all'antistante piazzale Garuf. Il Consiglio di Stato ha indi negato l'approvazione ad alcune proposte di intervento, previste dal piano di dettaglio degli ampliamenti/risanamenti degli edifici esistenti, riguardanti alcune costruzioni ubicate in zona del nucleo tradizionale NT. Per quanto riguardava l'edificio al mapp. 43, per il quale il piano di dettaglio prevedeva la facoltà di sopraelevazione e l'ampliamento planimetrico, esso non ne ha approvato la possibilità d'innalzamento di un piano, in quanto andava ad alterare in maniera rilevante i rapporti spaziali e la visibilità del vicino complesso monumentale della chiesa parrocchiale di San Michele e del suo sagrato, tutelati quali beni culturali d'interesse cantonale. A mente del Governo, la salvaguardia di questi elementi risultava chiaramente prevalente rispetto al presunto interesse privato a poter beneficiare di ulteriori possibilità edilizie. Anche la sopraelevazione concessa agli edifici ubicati ai mapp. 190 e 189 - quest'ultimo, frattanto, era stato demolito – non è stata approvata, in quanto si poneva in conflitto con la tutela della chiesa di San Michele e con il punto di vista indicato nel piano regolatore sul suo sagrato. Da ultimo, nemmeno la sopraelevazione concernente le costruzioni site ai mapp. 67 e 68 è stata approvata. In questo caso, tali edifici, che determinavano parte del fronte sud del nucleo di Sagno, con un loro innalzamento di un piano, sarebbero risultati, a mente del Governo, come elementi emergenti in contrasto con l'assetto paesaggistico caratterizzato dalla presenza di costruzioni a due piani, affacciati su giardini e orti tradizionali, ritenuti dal piano regolatore degni di salvaguardia. Inoltre, la soprelevazione risultava in contrasto con l'art. 47 NAPR, che reggeva la zona del nucleo NT. Questo disposto, pur ammettendo ampliamenti importanti allo scopo di risanare dal profilo architettonico e rendere utilizzabili gli stabili esistenti, indicava però che gli interventi dovevano inserirsi correttamente nel tessuto edilizio e nell'architettura del nucleo. Secondo il Consiglio di Stato, il mantenimento della gronda degli edifici sul fronte era un importante elemento di disegno del margine del nucleo. Infine, il Governo, accogliendo il ricorso di CO 1, ha ordinato al comune di predisporre nel piano regolatore, attraverso l'allestimento di una variante, una via d'accesso al mapp. 302 (cfr. risoluzione 20 ottobre 2009, n. 5327, del Consiglio di Stato, pag. 14 e seg., 17, 19 e segg., 23, 28 e segg., 30 e seg., 33, 35, 39 e segg., 44 segg., 47, 49, 51, 57 e segg., allegato 1).
D. a. Con ricorso 25 novembre 2009, il nuovo comune di Breggia, costituito frattanto dalla fusione dei comuni di Sagno, Morbio Superiore, Bruzella, Caneggio, Muggio e Cabbio, insorge innanzi al Tribunale cantonale amministrativo avverso la menzionata risoluzione governativa, postulandone l'annullamento parziale e chiedendo l'approvazione della nuova strada di servizio s3 in località Masma, del vincolo di ricomposizione particellare, dell'AP5/EP1 in località Garuf, dell'attribuzione di parte del mapp. 173 alla zona NN e delle proposte di sopraelevazione per gli edifici della zona NT ubicati sui mapp. 43, 67, 68, 189 e 190. Inoltre, l'insorgente chiede lo stralcio dal piano del paesaggio dell'indicazione dell'area in frana posta alla testata della Valle di Cognano/Scesura, inserita d'ufficio dal Consiglio di Stato e l'annullamento dell'accoglimento del ricorso di CO 1, nel senso che il comune non sia tenuto a provvedere, dal profilo pianificatorio, un accesso carrozzabile per il mapp. 302. A sostegno della sua impugnativa, il comune lamenta l'arbitrarietà della decisione governativa, la violazione della sua autonomia e del diritto. Innanzitutto, esso rimprovera al Governo la violazione del diritto di essere sentito, per il fatto che la decisione impugnata non sarebbe sufficientemente motivata. Nel merito delle proposte pianificatorie non approvate, l'insorgente critica la mancata ponderazione degli interessi da parte del Consiglio di Stato in riferimento al diniego di dissodamento per la strada s3 in località Masma: la superficie da disboscare sarebbe assai modesta, dal valore quasi simbolico, a fronte, invece, della preponderante necessità e dell'importanza di urbanizzare i fondi inseriti in zona edificabile di quella località. Quanto all'ubicazione vincolata della strada, contesta il ricorrente, non vi sarebbero possibilità alternative di accesso al di fuori della proposta comunale, sia dal profilo della fattibilità che da quello della sostenibilità finanziaria. In sostanza, le condizioni poste dall'art. 5 LFo per concedere il dissodamento sarebbero nella fattispecie completamente adempiute. Per quanto riguarda la tutela delle acque sotterranee, il ricorrente ritiene che non ve ne sarebbe la necessità. A tale proposito, richiama la risoluzione del 28 aprile 2009 con cui l'allora municipio di Sagno ha formalizzato, all'indirizzo dell'Ufficio della protezione e della depurazione delle acque, la rinuncia all'utilizzo, come acqua potabile, delle sorgenti in località Fontane. In merito al vincolo di ricomposizione particellare obbligatoria, l'insorgente adduce quanto segue: giacché il Governo ha sostenuto che la mancata approvazione di tale vincolo costituiva la logica conseguenza della non approvazione della strada in località Masma, ne discende che il diniego in parola sia illegale e arbitrario, al pari di quello riguardante la strada. In riferimento ai vincoli AP5/EP1 in località Garuf, il comune, oltre a richiamare le argomentazioni già esposte in merito alla strada del comparto Masma, considera che la pianificazione in parola non sarebbe nient'altro che un riordino dei vincoli già oggi esistenti: posteggi pubblici, punto di raccolta dei rifiuti e autorimessa per l'autopostale. A tale scopo, verrebbero demoliti gli edifici che accoglievano un negozio e la vecchia autorimessa. Quest'ultima verrebbe sostituita, aggiunge il comune, da un manufatto ubicato nella parte sud-est del piazzale, interrato, sotto il punto di raccolta dei rifiuti, e accessibile tramite una rampa. Di conseguenza, l'allestimento pianificatorio di un progetto specifico per tale superficie, così come avrebbe ordinato il Governo, sarebbe ingiustificato. Per ciò che concerne l'inserimento d'ufficio nel piano del paesaggio da parte del Consiglio di Stato dell'area in frana posta alla testata della Valle di Cognano/Scesura, il ricorrente rileva che lo smottamento, registrato in quella zona diversi anni fa, era stato cagionato da una particolare situazione di cantiere, senza che mai più in seguito un tale evento si fosse manifestato od avesse solo evidenziato un rischio ipotetico di rimanifestarsi. L'area, ritenuta a torto franosa, sarebbe assolutamente stabile da anni. Lo prova il fatto che essa sarebbe caratterizzata dalla presenza di alberi di notevoli dimensioni. L'insorgente contesta in seguito lo stralcio di parte del mapp. 173 dalla zona NN e il suo inserimento d'ufficio in zona ZR, quale preteso completamento di quest'ultima zona. A mente dell'insorgente, lo scopo della zona NN sarebbe quello di contornare con una specifica fascia la zona del nucleo tradizionale NT, in modo di contenerla e metterla in risalto dal profilo paesaggistico. Il mapp. 173, che con il previgente piano regolatore era certamente, ma in modo errato, incluso in zona residenziale, risponde tuttavia alla necessità di fissare in termini urbanistici ed edificatori il punto finale, ad ovest, del nucleo tradizionale, come allo stesso modo fungono i mapp. 141, 142, e 143, che costituiscono la fascia a nord dello stesso. In merito alla negata approvazione delle proposte di sopraelevazione di un piano per alcuni edifici del nucleo di Sagno, il comune fa notare che il principio alla base di tali moderati ampliamenti era di favorire, a determinate condizioni, il riutilizzo della sostanza immobiliare del nucleo a scopi residenziali primari, oltre che promuovere un uso parsimonioso e razionale del suolo. In particolare, l'ampliamento dell'edificio rustico al mapp. 43 risponderebbe all'intenzione di consentire una superficie abitabile minima. Peraltro, la pretesa salvaguardia dei rapporti spaziali e della visibilità della chiesa parrocchiale di San Michele e del suo sagrato, invocata dal Governo, non sarebbe pertinente, ritenuto che l'edificio in parola si trova sul retro, in posizione ribassata e discosta, rispetto al complesso ecclesiastico. Allo stesso modo, gli edifici ai mapp. 189 e 190 presentano delle superfici talmente esigue che, senza un ampliamento, non consentirebbero di ricavare degli alloggi idonei. La sopraelevazione non sarebbe poi in contrasto con le esigenze di salvaguardia della chiesa, né con quelle legate ai punti di vista, situati sul suo sagrato. Infine, le costruzioni ai mapp. 67 e 68, oltre a non garantire spazi sufficienti per accogliere abitazioni primarie, sarebbero più basse di quelle circostanti (mapp. 206 e 72). Pertanto, un loro innalzamento sarebbe coerente con gli altri edifici del comparto. Da ultimo, il ricorrente si aggrava contro l'accoglimento da parte dell'Esecutivo cantonale del ricorso di CO 1, nella misura in cui gli viene imposto di pianificare un accesso veicolare al mapp. 302. A detta del comune, un siffatto vincolo, per la realizzazione di una strada, andrebbe a solo beneficio della proprietaria di quel fondo e sarebbe quindi sproporzionato, privo d'interesse pubblico, oltre che in contrasto con la zona agricola, in cui il preteso tracciato viario si dovrebbe svolgere.
b. Con il gravame in parola, il ricorrente domanda pure il conferimento dell'effetto sospensivo. L'evasione di questa istanza diviene superflua a seguito del presente giudizio.
E. La Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità postula la reiezione del ricorso, con motivazioni che verranno riprese, se del caso, nei considerandi di diritto.
F. Il Tribunale ha indi interpellato CO 3, CO 5 e CO 4, proprietari dei fondi in località Masma, i cui ricorsi contro la strada s3 erano stati accolti dal Consiglio di Stato, nonché CO 1, proprietaria dei mapp. 299 e 302, anch'essa aggravatasi con successo davanti al Governo in merito alla richiesta tendente all'urbanizzazione, da parte del comune, del suo fondo, assegnando loro un termine per presentare la risposta al ricorso del comune. Entro il termine prefissato sono quindi giunte le osservazioni di tutti i resistenti, per quanto concerneva gli oggetti del ricorso di loro interesse. CO 1 ha in sostanza ribadito, con alcune precisazioni, quanto da lei esposto nel gravame di prima istanza, concludendo per la reiezione del ricorso. CO 3, CO 5 e CO 4, attraverso un atto congiunto di risposta, con cui hanno approfondito le censure proposte davanti all'Autorità di prime cure, hanno anch'essi postulato la reiezione del gravame.
G. In data 27 maggio 2010 si sono tenuti l'udienza e il sopralluogo in contraddittorio, durante il quale sono state scattate alcune fotografie di tutti i luoghi oggetto di ricorso, che sono state in seguito acquisite agli atti. In merito alle non approvazioni riferite alla sopraelevazione di alcuni edifici del nucleo, alla zona NN concernente il mapp. 173 e all'AP5/EP1 in località Garuf, le parti hanno mantenuto le rispettive allegazioni e domande, rinunciando alle conclusioni scritte. Inoltre, è stato precisato dai rappresentanti del comune che i vincoli che gravavano la costruzione al mapp. 43 secondo il piano ampliamenti/risanamenti degli edifici esistenti erano i numeri 2, 4 e 5. Per quanto concerneva la questione del piazzale Garuf, i rappresentanti del ricorrente hanno versato agli atti alcuni documenti, rubricati con lettera A e B, concernenti, da un lato, il preavviso favorevole della Sezione protezione acque e aria 17 maggio 1974 per la creazione di una discarica di materiali inerti per l'ampliamento del piazzale e, dall'altro lato, la relazione tecnica 10 giugno 1980 per la sistemazione dei posteggi su detta area. Per quanto riguardava la non approvazione della strada s3 in località Masma, i rappresentati del comune hanno versato agli atti una documentazione inerente l'approvvigionamento idrico di Sagno, che è stata rubricata con lettere C e D. Inoltre, essi hanno prodotto un estratto del progetto del piano regolatore, sottoposto al Dipartimento del territorio per l'esame preliminare, e una lettera con allegati della Sezione delle bonifiche fondiarie 6 dicembre 2004, che sono stati rubricati con lettere E ed F. Il Tribunale ha intimato seduta stante alle parti la lettera 13 aprile 2010 della Sezione protezione dell'aria e dell'acqua e del suolo. L'avv. PR 3 ha indi eccepito una collisione d'interessi del signor _, in quanto, essendo municipale del comune di Breggia e già sindaco del comune di Sagno, era nello stesso tempo proprietario di tre fondi (mapp. 173, 174 e 330), interessati dalla strada di urbanizzazione del comparto denominato Masma. Egli ha chiesto il richiamo agli atti dell'estratto della risoluzione con cui il municipio ha deciso d'impugnare, quantomeno su quell'oggetto, la risoluzione governativa approvante il piano regolatore. La patrocinatrice del comune si è opposta al richiamo dei documenti del municipio, in quanto ritenuti irrilevanti ai fini del giudizio. Essa ha rilevato che il signor _, in qualità di ex sindaco del comune di Sagno e di municipale del comune di Breggia, aveva unicamente messo a disposizione del nuovo comune la documentazione necessaria al ricorso. Ricorso, ha aggiunto, che era stato deciso dal comune di Breggia e non dal signor _. Sulla scorta dei rispettivi motivi, il Giudice delegato ha decretato il richiamo della risoluzione municipale con cui il municipio di Breggia ha deciso di ricorrere al Tribunale: atto da mettere a disposizione del Tribunale entro 15 giorni dall'intimazione del verbale. Per quanto concerneva la zona di pericolo in località Cognano/Scesura, i rappresentanti del comune hanno prodotto un documento, rubricato con lettera G. I rappresentanti del Consiglio di Stato si sono poi impegnati, non appena possibile, a riportare sul piano delle zone il perimetro della zona soggetta a pericolo naturale, inserita d'ufficio dal Governo con la risoluzione di approvazione del piano regolatore. In merito alla strada di servizio per il comparto Masma, i rappresentanti del comune hanno chiesto una perizia per valutare la fattibilità tecnica della soluzione proposta dal comune e quella suggerita dai resistenti e i relativi costi. I resistenti si sono opposti all'allestimento di tale perizia. Il Giudice delegato ha quindi respinto l'assunzione di tale prova, rinviando la motivazione all'emanazione del giudizio. Infine, per quanto riguardava la questione dell'urbanizzazione del mapp. 302, i rappresentanti del comune hanno versato agli atti una planimetria dei luoghi con indicate le quote, rubricata quale documento H. Le parti hanno quindi riconfermato le proprie allegazioni e domande.
H. Con lettera 7 giugno 2010, il comune ha inviato al Tribunale un estratto della risoluzione 23 novembre 2009, con cui il municipio di Breggia aveva deciso di ricorrere contro la risoluzione governativa d'approvazione del piano regolatore di Breggia, sezione Sagno. Il Tribunale ha pertanto fissato un termine di 15 giorni alle altre parti interessate per la presentazione di eventuali osservazioni. Entro il termine sono giunte le osservazioni di CO 3, CO 5 e CO 4, nonché quelle della Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità, di cui si dirà, se necessario, nei considerandi di diritto.
I. Con scritto 17 giugno 2010, l'Ufficio della pianificazione locale ha trasmesso al Tribunale un estratto della planimetria in scala 1:1000 del piano del traffico, in cui era stato riportato il perimetro della zona soggetta a pericolo naturale in località Cognano/Scesura, così come inserito dal Consiglio di Stato nel piano regolatore con la risoluzione qui impugnata (cfr. ris. cit., allegato 1). Il Tribunale, intimando questo documento alle altre parti interessate, ha fissato loro un termine di 15 giorni per presentare eventuali osservazioni. Questo termine è scaduto infruttuoso.
L. Con lettera 7 settembre 2010, il comune ha inviato al Tribunale copia dello scritto 30 agosto 2010 della Sezione forestale, con cui essa formulava delle conclusioni circa il grado di pericolo della zona in frana situata in località Cognano/Scesura. Il Tribunale ha pertanto fissato un termine alle controparti interessate, entro il quale presentare una eventuale presa di posizione. Entro il termine sono giunte le osservazioni della Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità e quelle dei resistenti interessati. Delle argomentazioni si dirà, se del caso, nel prosieguo della trattazione del ricorso.

Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990, LALPT, RL 7.1.1.1) e la legittimazione del ricorrente certa (art. 38 cpv. 4 lett. a LALPT).
2 2.1. Come anticipato in narrativa, CO 3, CO 5 e CO 4 hanno censurato davanti al Consiglio di Stato l'istituzione di un vincolo per la formazione di una strada di servizio, la s3, per il comparto residenziale in località Masma, e di un vincolo di ricomposizione particellare obbligatoria, gravante quello stesso settore territoriale. Il Governo, con la risoluzione qui impugnata, ha accolto i ricorsi, annullando i suddetti vincoli. In sede di udienza davanti a questo Tribunale, i resistenti hanno eccepito la collisione di interessi, riferita a _ _ che, in quanto municipale di Breggia e già sindaco di Sagno, nonché comproprietario di alcuni fondi ubicati nel comparto in località Masma (mapp. 173, 174 e 330), avrebbe preso parte alla discussione, oltre che al voto, in merito alla decisione di impugnare la risoluzione del Consiglio di Stato che non approvava i citati vincoli. In limine dev'essere quindi esaminata questa censura, secondo cui la relativa decisione deve essere annullata già perché adottata in dispregio dell'art. 100 della legge organica comunale del 10 marzo 1987 (LOC, RL 2.1.1.2).
2.2. Ogni membro di autorità deve astenersi dal suo ufficio qualora l'indipendenza o l'imparzialità sia compromessa (art. 55 cpv. 1 Costituzione della Repubblica e Cantone Ticino, del 14 dicembre 1997, Cost. cant.; RL 1.1.1.1). La legge regola i motivi di esclusione e ricusa (art. 55 cpv. 2 Cost. cant.). Giusta l'art. 100 LOC, norma speciale rispetto all'art. 32 legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966 (LPamm; RL 3.3.1.1; Marco Borghi/ Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, n. 1d ad art. 32 LPamm), un membro del municipio non può prendere parte né alle discussioni, né al voto su oggetti che riguardano il suo personale interesse e quello dei suoi parenti secondo l'art. 83 LOC. La partecipazione alla discussione e al voto di municipali versanti in una situazione d'impedimento costituisce un motivo d'annullabilità delle decisioni adottate, indipendentemente dalla rilevanza del contributo effettivamente dato (RDAT II-1997 n. 2,con numerosi rinvii). Lo scopo della norma in esame è, infatti, quello di assicurare un processo di formazione della volontà dell'organo esente da condizionamenti e interferenze. Non è soltanto quello di impedire che il membro dell'esecutivo, obbligato ad astenersi, determini l'esito dello scrutinio con il suo voto, ma è anche quello di evitare che influisca sul voto degli altri membri del consesso, intervenendo in sede di discussione. Finalità, questa, che può essere conseguita soltanto annullando la decisione adottata in modo irrito. L'obbligo di astensione sancito dall'art. 100 LOC si configura come un caso particolare di esclusione (art. 26 codice di procedura civile, del 17 febbraio 1971, CPC; RL 3.3.2.1). Costituisce una garanzia di legittimità del processo decisionale sottratta alla disposizione degli interessati. Non essendo riconducibile all'istituto della ricusazione (art. 27 CPC), non soggiace alla decadenza sancita dall'art. 27 cpv. 3 CPC, che dichiara improponibile le istanze di ricusazione proposte dalle parti che, venute a conoscenza del motivo, siano passate o abbiano espressamente o tacitamente lasciato passare ad atti successivi; un simile difetto può essere rilevato d'ufficio (RtiD I-2009 n. 3 consid. 2.3 seg., con rinvii).
2.3. Determinante ai fini dell'obbligo, imposto dall'art. 100 cpv. 1 LOC al membro dell'esecutivo comunale di astenersi, è l'esistenza di un interesse personale del municipale per l'oggetto della decisione. Contrariamente a quanto il titolo marginale della norma (collisione di interesse) potrebbe indurre a credere, l'interesse che impone al membro dell'autorità di astenersi non deve necessariamente essere di natura conflittuale. Non occorre che collida con l'interesse del comune o con quello di altri interessati all'oggetto. Anche un interesse convergente con quello di altri interessati alla decisione è causa d'impedimento. Per ostare alla partecipazione del municipale all'adozione della decisione è sufficiente che si tratti di un interesse personale. Poco importa che l'interesse sia giuridicamente protetto o di mero fatto. Parimenti, non occorre che sia palese ed esplicitato. Anche un interesse latente e non dichiarato può essere motivo d'impedimento. L'interesse è presunto quando la decisione è atta a procurare al municipale vantaggi o ad arrecargli svantaggi di natura giuridica, economica, ideale o meramente fattuale. A tal fine, la situazione personale del municipale deve risultare legata all'oggetto della decisione da un rapporto qualificato, per cui il provvedimento non può essergli indifferente. L'interesse del municipale deve in altri termini apparire oggettivamente più intenso di quello generico della collettività (Benjamin Schindler, Die Befangenheit der Verwaltung, Zurigo 2002, pag. 99). Decisiva è la costellazione oggettiva degli interessi. Dato che l'indipendenza e l'imparzialità degli amministratori comunali deve essere assicurata anche dal profilo delle apparenze, se la costellazione oggettiva degli interessi non permette di escludere l'esistenza di un interesse personale di un municipale, l'obbligo di astensione sussiste anche nel caso in cui dichiari che la decisione gli è indifferente (RtiD cit., consid. 2.5).
2.4. Nel caso concreto, nella seduta del 23 novembre 2009 il municipio di Breggia ha deciso di impugnare, in rappresentanza del comune, la risoluzione 20 ottobre 2009, n. 5327, con cui il Consiglio di Stato ha approvato la revisione generale del piano regolatore di Sagno, allo scopo di contestare le modifiche d'ufficio e le non approvazioni governative. Tra quest'ultime figurava, come già detto e che qui interessa, le non approvazioni della strada di servizio urbanizzante il comparto Masma e dell'assoggettamento dello stesso al vincolo di ricomposizione particellare obbligatoria.
2.5. Il municipale _ ha partecipato alla discussione e al voto per quanto concerne la decisione 23 novembre 2009, come attesta l'estratto della seduta municipale n. 4 del 23 novembre 2009 (doc. in atti). Tant'è che “i membri del municipio, pur non conoscendo completamente la problematica ed in mancanza del tempo utile per meglio esaminare le varie situazioni, ritengono di dover dare fiducia a chi si è occupato in prima persona del PR di Sagno (Tettamanti e pianificatore) nonché esprimere solidarietà nei confronti dell'assemblea di Sagno che ha accolto e appoggiato alcune scelte pianificatorie, per cui accettano l'inoltro del ricorso” (cfr. doc. cit., in atti). _ è comproprietario dei mapp. 173, su cui sorge un edificio adibito ad abitazione, 174 e 330, tutti ubicati nel comparto residenziale, in località Masma, e lambiti dalla controversa strada di servizio s3, rispettivamente assoggettati all'avversato vincolo di ricomposizione particellare obbligatoria. Date queste circostanze, non si può ragionevolmente negare che l'ordinamento pianificatorio, così come adottato dal comune, non fosse atto a ripercuotersi sui fondi in questione. In particolare, il mapp. 330, che, posizionato al centro del comparto, risulta, rispetto agli altri due fondi, più discosto dal tracciato della strada cantonale, poteva segnatamente ritrarre o comunque attendersi dei benefici dalla nuova strada di servizio, che lo urbanizzava direttamente. In linea di principio, di conseguenza, in applicazione dell'art. 100 cpv. 1 LOC, il municipale _ avrebbe dovuto astenersi dalla decisione con cui il municipio ha inteso ricorrere contro la risoluzione governativa d'approvazione del piano regolatore, nella misura in cui questa concerneva il comparto Masma.
2.6. L'art. 100 cpv. 2 LOC, in vigore dal 1° gennaio 2009 (BU 2008, 627), ha in effetti allentato il divieto sancito dal capoverso precedente, permettendo al singolo municipale di prendere parte alle discussioni e al voto su oggetti che riguardano il suo personale interesse o quello di suoi parenti, ma soltanto nell'ambito della procedura di revisione totale del piano regolatore, escluse le deliberazioni su singoli aspetti. Se questa ipotesi giovi in concreto alla causa del ricorrente, è questione che può essere lasciata aperta, ritenuto, come vedremo in seguito, che il gravame dev'essere respinto su questo oggetto.
3. Il ricorrente ritiene carente la motivazione della decisione impugnata. Ora, corrisponde ai principi generali del diritto pubblico e in particolare al diritto di essere sentito che i motivi della decisione debbano essere noti all'interessato. In linea con questo principio, l'art. 26 cpv. 1 LPamm, applicabile in forza del richiamo dell'art. 38 cpv. 6 LALPT, prescrive di motivare ogni decisione, esigendo per giunta la forma scritta. Non occorre che la motivazione si esprima su tutti gli argomenti di fatto o di diritto toccati dal ricorso. L'autorità può limitarsi ai punti essenziali ai fini del giudizio (RDAT I-1999 n. 27, consid. 3b). È quanto è avvenuto nel presente caso, sebbene in modo piuttosto succinto. Il Consiglio di Stato ha difatti esposto nelle linee essenziali i motivi per i quali tutta una serie di vincoli e zone di piano regolatore non sono stati approvati (cfr. a tale proposito, supra, consid. C, in fine). Ciò è d'altronde bastato al ricorrente per presentare un circostanziato ricorso. La censura, infondata, va pertanto respinta.
4. 4.1. In occasione dell'udienza del 27 maggio 2010 l'insorgente ha chiesto l'assunzione di svariati mezzi di prova e più precisamente, per quanto concerneva la strada di servizio s3, l'esperimento di una perizia per valutare la fattibilità tecnica e i costi della soluzione pianificata dal comune in confronto a quella suggerita dai resistenti.
4.2. La procedura amministrativa è retta dal principio inquisitorio (art. 18 cpv. 1 LPamm). In virtù di questo principio l'autorità deve accertare d'ufficio gli elementi suscettibili di determinare la decisione ed assumere di sua iniziativa le prove necessarie, raffrontando accuratamente i contrapposti interessi e rispettando il divieto d'arbitrio, i principi della parità di trattamento, della buona fede e della proporzionalità. In analogia all'art. 8 CC, applicabile per la sua portata generale anche al diritto pubblico, la parte può altresì chiedere l'assunzione delle prove offerte. In tal caso l'autorità procede al loro apprezzamento anticipato, in esito al quale essa può rinunciare ad assumere dei mezzi di prova.