Decision ID: f4dd32f7-33c0-4736-aeb4-4a405595fc22
Year: 2010
Language: fr
Court: VD_TC
Chamber: VD_TC_031
Canton: VD
Region: Région lémanique
Law Area: public_law

Vu les faits suivants
A. Jean-Daniel Monnet est propriétaire de la parcelle n° 4383 du cadastre de la Commune de Montreux, sise au chemin de Vurzis 14. Cette parcelle, de 16'837 m2, est colloquée en zone intermédiaire et agricole selon le Plan d’extension partiel (PEP) du Vallon de Villard et du Vallon d’Orgevaux, approuvé par le Conseil d’Etat le 18 décembre 1987. Elle supporte un chalet d’alpage, bâtiment ECA n° 2931, construit en 1900 et utilisée à des fins agricoles pour assurer le gardiennage d’animaux et l’habitation du gardien. Ce bâtiment a toutefois perdu son usage agricole avant le 1er juillet 1972.
Un premier projet d’agrandissement et de transformation du bâtiment avait été accepté en 1991 par la Municipalité de Montreux (ci-après la " municipalité "). Ce projet n’a toutefois pas été réalisé par le précédent propriétaire.
En 2008, Jean-Daniel Monnet a mis à l’enquête publique un projet de rénovation et d’agrandissement de son bâtiment. Ce projet a été refusé par le Service du développement territorial (SDT), de sorte que la municipalité a refusé le permis de construire le 23 avril 2008. L’intéressé a recouru devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP). La cause a été enregistrée sous référence AC.2008.0124. Jean-Daniel Monnet a toutefois renoncé au projet litigieux en cours de procédure, de sorte que la cause a été rayée du rôle le 16 juin 2009, suite au retrait de son recours.
Jean-Daniel Monnet a présenté une nouvelle demande de transformation et d'agrandissement du bâtiment ECA n° 2931, ainsi que l'aménagement de deux places de stationnement, qui a été mise à l'enquête publique du 3 juillet au 3 août 2009. Selon la demande de permis de construire, la surface bâtie existante est de 61 m2 et la surface ajoutée de 34 m2; quant à la surface brute utile des planchers, l'existant est de 116 m2 et la surface ajoutée de 24 m2. L'enquête publique n'a suscité aucune opposition, ni intervention de tiers.
B. Dans le cadre de la synthèse n° 96755 de la Centrale des autorisations CAMAC (ci-après "synthèse CAMAC") du 10 août 2009, le SDT a refusé de délivrer l'autorisation spéciale requise. Cette autorité a en substance considéré que le bâtiment étant intégré au recensement architectural avec une note 4, il n'avait pas été jugé digne d'être protégé au sens de l'art. 24d al. 2 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700). Le projet devait partant être examiné sous l'angle des art. 24c LAT et 42 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1). Or l'agrandissement projeté excédait les limites contenues dans ces dispositions, de sorte que le projet ne pouvait être accepté. En estimant la surface brute de plancher habitable à 25 m2, les possibilités d'agrandissement se limiteraient à 15 m2 dans les volumes existants ou 7.5 m2 hors volume.
Par lettre du 31 août 2009, la municipalité a communiqué ladite synthèse CAMAC à Jean-Daniel Monnet en l'informant des voie et délai de recours.
C. L'intéressé a recouru, par l'intermédiaire de son conseil, le 2 octobre 2009, devant la CDAP. Il a conclu, sous suite de frais et dépens, à l'admission de son recours et à la réforme de la décision du SDT, en ce sens que l'autorisation spéciale pour les constructions hors des zones à bâtir est accordée, subsidiairement à l'annulation de la décision attaquée.
Le SDT s'est déterminé le 5 novembre, par l'intermédiaire de son conseil, en concluant au rejet du recours.
Le même jour, la municipalité s'est déterminée en considérant qu'elle serait favorable à l'octroi du permis de construire sollicité, au cas où les autorisations spéciales requises seraient délivrées.
Le Service Immeubles, Patrimoine et Logistique, division Patrimoine (SIPAL) s'est déterminé le 25 novembre 2009. Il ressort de sa prise de position ce qui suit:
"[...]
Le bâtiment ECA 2931, sis sur la parcelle 4383 est une construction très modeste, voire banale. Il date du début du 20ème siècle, a été réalisé en maçonnerie de pierres, avec vraisemblablement une modification postérieure de la fenêtre au sud, est couvert en tuiles à emboîtement. Aucun détail intérieur ou de la charpente ne le distingue d'une production courante. La substance en place ne présente pas d'intérêt patrimonial.
Ce bâtiment a une volumétrie et des couleurs qui s'intègrent bien à son environnement. Implantation face à la pente, toit à deux pans, terpines est et ouest en tavillons, prédominance des murs, modestie des ouvertures, survivance du crépis à la chaux usé de couleur beige clair.
Il se situe le long d'une route ponctuée de maisons qui ne présentent pas d'intérêt prépondérant et ne participent pas à un paysage exceptionnel.
En conclusion, nous évaluons ce bâtiment en note 4 de recensement architectural. Nous sommes défavorables à la mise sous protection de cet objet."
D. Le recourant ayant sollicité la production du dossier et du permis de construire relatifs à la parcelle n° 4'436, la municipalité a produit, le 11 décembre 2009, le dossier de rénovation d'un chalet sis sur les parcelles n° 4'436 et 12'409 à la route du Vallon 68. Le SDT a indiqué à ce sujet, le 14 décembre 2009, qu'il n'avait pas été en mesure de trouver d'autres dossiers dans le voisinage portant sur des demandes de travaux hors zone à bâtir.
Le recourant a encore sollicité la production des dossiers relatifs aux parcelles n° 4342, 6'300 et 4'446. A ce sujet, la municipalité a répondu le 7 janvier 2010, en indiquant qu'aucune autorisation n'avait été délivrée pour la parcelle n° 4'342, ce cas étant toujours en cours de traitement auprès du SDT, qu'elle n'avait pas d'élément dans ses dossiers relatif à une éventuelle transformation sur la parcelle n° 6'300 et que la parcelle n° 4'446 était colloquée en nature de forêt et pré-champ.
Le recourant a répliqué le 29 janvier 2010. A cette occasion il a produit un rapport établi le 12 janvier 2010 par M. Daniel Glauser, Dr. en sciences humaines, concluant que le bâtiment litigieux "forme un élément tout à fait intéressant et représentatif des exploitations traditionnelles étagées de cette région, composées de l'exploitation principale construite à proximité des vignes, des granges à l'étage intermédiaire et des chalets d'alpage au-dessus".
Le SDT s'est encore déterminé sur le rapport précité, le 16 février 2010.
E. Le tribunal a tenu audience le 6 octobre 2010. A cette occasion, il a procédé à une visite locale en présence des parties. Selon les explications fournies par le recourant, le bâtiment a été loué à une famille, dès 1960 et jusqu'aux environs de 1990, pendant les vacances d'été et les fins de semaine. Le tribunal a notamment constaté, par endroits, la présence d'isolation dans le plafond au rez-de-chaussée. La partie supérieure du bâtiment est en revanche apparue non habitée et ne comportant aucun aménagement dans ce sens. Quant aux caractéristiques particulières du bâtiment, il a été constaté que la charpente du toit comportait des éléments datant du 18ème siècle.
Les parties ont disposé de la faculté de se déterminer sur le procès-verbal d'audience. Le SDT y a expressément renoncé, par lettre du 21 octobre 2010. Le recourant s'est déterminé le 8 novembre 2010. A cette occasion, il a informé le tribunal qu'il avait sollicité une réévaluation de la valeur au recensement architectural de son bâtiment par le SIPAL.
Le tribunal a statué par voie de circulation.
Les arguments des parties sont repris ci-après dans la mesure utile.

Considérant en droit
1. Conformément à l'art. 16 al. 1 LAT, les zones agricoles servent à garantir la base d'approvisionnement du pays à long terme, à sauvegarder le paysage et les espaces de délassement et à assurer l'équilibre écologique; elles devraient être maintenues autant que possible libres de toute construction en raison des différentes fonctions de la zone agricole. Elles comprennent les terrains qui se prêtent à l'exploitation agricole ou à l'horticulture productrice et sont nécessaires à l'accomplissement des différentes tâches dévolues à l'agriculture (lettre a) et les terrains qui, dans l'intérêt général, doivent être exploités par l'agriculture (lettre b). Selon l'art. 22 LAT, aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité compétente (al. 1). L'autorisation est délivrée si la construction ou l'installation est conforme à l'affectation de la zone (art. 22 al. 2 let. a) et si le terrain est équipé (art. 22 al. 2 let. b). D'éventuelles dérogations à l'art. 22 LAT sont à examiner aux conditions des art. 24 à 24d.
En l'occurrence, la parcelle est sise hors zone à bâtir, pour partie en zone intermédiaire, pour partie en zone agricole. Bien que le terrain soit équipé, l'affectation envisagée d'habitation n'est pas conforme à la zone, de sorte qu'une autorisation fondée sur l'art. 22 LAT n'entre pas en ligne de compte. S'agissant d'une éventuelle dérogation, les conditions auxquelles sont autorisés la transformation et le changement d'affectation d'une construction sise hors de la zone à bâtir sont régies exhaustivement par les art. 24 à 24d LAT (Piermarco Zen-Ruffinen / Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berne 2001, p. 273 n° 583). L'art. 24 LAT permet d'autoriser un changement d'affectation si l'implantation de la construction ou installation hors de la zone à bâtir est imposée par sa destination et si aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose. L'affectation envisagée n'est toutefois pas imposée par sa destination dans la zone agricole, de sorte qu'une dérogation fondée sur cette disposition n'entre pas en ligne de compte.
2. L'autorité intimée a fondé sa décision sur l'art. 24c LAT, dont la teneur est la suivante:
" 1. Hors de la zone à bâtir, les constructions et installations qui peuvent être utilisées conformément à leur destination mais qui ne sont plus conformes à l'affectation de la zone bénéficient en principe de la garantie de la situation acquise.
2. L'autorité compétente peut autoriser la rénovation de telles constructions et installations, leur transformation partielle, leur agrandissement mesuré ou leur reconstruction, pour autant que les bâtiments aient été érigés ou transformés légalement. Dans tous les cas, les exigences majeures de l'aménagement du territoire doivent être satisfaites. "
Le champ d'application de cette disposition est défini à l'art. 41 OAT, selon lequel:
" L'art. 24c LAT est applicable aux constructions et installations qui ont été érigées ou transformées conformément au droit matériel en vigueur à l'époque, mais qui sont devenues contraires à l'affectation de la zone à la suite d'une modification de la législation ou des plans d'aménagement. "
a) L'art. 24c LAT vise les bâtiments qui ont été construits légalement avant le 1er juillet 1972, date de l'entrée en vigueur de la première loi fédérale sur la protection des eaux qui a introduit pour la première fois une séparation stricte des territoires constructibles de ceux qui ne le sont pas. L'art. 24c LAT s'applique ainsi aux bâtiments d'habitation édifiés avant le 1er juillet 1972, aux bâtiments anciennement agricoles dont l'affectation a été changée avant cette date (il en ira de même des constructions, initialement conformes à la zone, mais devenues par la suite non réglementaires en raison d'un déclassement – postérieur au 1er juillet 1972 – hors des zones à bâtir); mais non aux constructions et installations qui avaient un usage agricole au moment de la modification du droit, car on ne saurait considérer qu'elles soient devenues contraires à l'affectation de la zone au sens de la loi et de l'ordonnance (ATF 129 II 396 consid. 4.2.1; AC.2009.0215 du 26 mars 2010 ; F. Meyer Stauffer, La zone agricole, in: Journée Suisse du droit de la construction, Fribourg 2001, p. 53; AC.2002.0224 du 11 mars 2003; AC.2001.0075 du 23 août 2001).
La garantie de l'art. 24c LAT ne s'étend en revanche pas aux constructions et installations qui sont devenues contraires à l'affectation de la zone non point à cause d'une modification du droit mais par l'effet de changements factuels, comme par exemple l'abandon de l'exploitation agricole (ATF 1C_314/2009 du 12 juillet 2010; ATF 129 II 396; Office fédéral du développement territorial, Nouveau droit de l'aménagement du territoire, Explications relatives à l'ordonnance sur l'aménagement du territoire et recommandations pour la mise en oeuvre, Berne 2001, chapitre V, ch. 2.2, p.6).
b) En l'espèce, l'autorité intimée a admis que le bâtiment avait perdu sa vocation agricole avant le 1er juillet 1972 et a été affecté en partie à l'habitation. Il n'est en revanche pas certain que cette affectation ait subsisté, dès lors que le bâtiment n'est plus utilisé depuis 1990. Il convient toutefois de relever que le précédent propriétaire avait obtenu une autorisation de construire en 1991, dont il n'a toutefois pas fait usage. Quoi qu'il en soit, le bâtiment a été conservé depuis dans sa substance, de sorte que la question d'une éventuelle transformation à des fins d'habitation peut se poser, que ce soit au regard de l'art. 24c LAT comme l'a retenue l'autorité intimée, ou de l'art. 24d al. 1 LAT, dès lors qu'il est admis qu'une partie du bâtiment en tout cas était affectée à l'habitation agricole (cf. AC.2007.0128 du 28 mars 2008).
L'art. 24 d al. 1 LAT dispose:
"L'utilisation de bâtiments d'habitation agricoles conservés dans leur substance peut être autorisée à des fins d'habitation sans rapport avec l'agriculture."
3. Afin de déterminer les limites d'une transformation et d'un agrandissement, l'art. 42a OAT indique que des agrandissements peuvent être admis à l'intérieur du volume bâti existant dans les limites fixées à l'art. 42 al. 3 OAT. Les conditions d'une transformation selon l'art. 24d al. 1 LAT sont ainsi pour l'essentiel identiques à celles de l'art. 24c LAT (Dupré, Commentaire LAT, n. 9 ad art. 24d).
a) Selon l'art. 42 OAT, les constructions et installations pour lesquelles l'art. 24c LAT est applicable peuvent faire l'objet de modifications si l'identité de la construction ou de l'installation et de ses abords est respectée pour l'essentiel. Sont admises les améliorations de nature esthétique (al. 1). Le moment déterminant pour l'appréciation du respect de l'identité est l'état de la construction ou de l'installation au moment de la modification de la législation ou des plans d'aménagement (al. 2). La question de savoir si l'identité de la construction ou de l'installation est respectée pour l'essentiel est à examiner en fonction de l'ensemble des circonstances. Elle n'est plus respectée lorsque la surface utilisée pour un usage non conforme à l'affectation de la zone est agrandie de plus de 60%, à l'intérieur du volume bâti existant (al. 3 let. a) ou lorsque l'agrandissement à l'extérieur du volume bâti existant excède 30% ou 100 m2, étant précisé que les agrandissements effectués à l'intérieur du volume bâti ne comptent que pour moitié (al. 3 let. b).
b) L'art. 42 al. 3 OAT retient la surface utilisée pour un usage non conforme à la zone comme point de référence s'agissant d'apprécier si un agrandissement est ou non mesuré au regard de l'art. 24c al. 2 LAT. Selon les recommandations précitées de l'Office fédéral du développement territorial (Nouveau droit de l'aménagement du territoire, chapitre IV, ch. 2.4.4, p. 45), cette référence permet de préciser que la comparaison des surfaces ne se limite pas aux surfaces brutes de plancher (SBP), conformément à la jurisprudence du Tribunal fédéral rendue sous l'empire de l'art. 24 al. 2 aLAT (ATF 112 Ib 94 consid. 3). Ce qui est déterminant, c'est l'ampleur réelle de l'agrandissement, même si celui-ci consiste dans la réalisation de garages, de locaux de chauffage, de caves, de combles, etc. Cela ne signifie toutefois pas que les surfaces utilisées de manière non conforme à la zone peuvent être agrandies à volonté. Ainsi, la transformation de combles en locaux chauffés, dotés de fenêtres et par conséquent habitables est également à considérer comme un agrandissement dont les limites doivent respecter les conditions fixées à l'art. 42 al. 3 OAT. Dans un arrêt du 7 juin 2005 (1A.289/2004 consid. 2.2.2), le Tribunal fédéral a jugé que la surface à prendre en considération comprenait ainsi non seulement la surface brute de plancher utile, mais également les surfaces annexes existantes, telles que les garages, les locaux de chauffage, les caves et les combles, qui sont reliés directement et par un lien fonctionnel au logement servant à un usage non conforme à l'affectation de la zone. En revanche, les surfaces qui ne sont pas systématiquement utilisées de manière contraire à l'affectation de la zone ne sont pas prises en compte dans la comparaison des surfaces. Il en va notamment ainsi des bâtiments d'exploitation agricole, dont l'utilisation pour y abriter des véhicules ou des chevaux peut être autorisée au-delà des limites fixées par l'art. 42 al. 3 OAT pour autant qu'elle ne s'accompagne pas de travaux de transformation ou d'agrandissement (AC.2009.0215 précité).
c) En l'espèce, l'autorité intimée a retenu une surface affectée à l'habitation de 25 m2. Cette surface peut être confirmée, dans la mesure où le tribunal a pu constater en audience que la partie supérieure du bâtiment n'était et n'avait apparemment jamais été affectée à l'habitation. En conséquence, conformément à l'art. 42 OAT, un agrandissement à l'intérieur doit effectivement être limité à 15 m2 dans les volumes ou à 7m2 hors volume.
4. Le recourant estime encore qu'au vu de la valeur patrimoniale du bâtiment litigieux, celui-ci pourrait bénéficier des art. 24d al. 2 LAT et 81a LATC permettant le changement complet d'affectation de constructions jugées dignes d'être protégées et situées hors de la zone à bâtir (cf. notamment ATF non publié 1A.208/2006 du 24 mai 2007).
a) L'art. 24d al. 2 LAT dispose:
"Le changement complet d'affectation de constructions et d'installations jugées dignes d'être protégées peut être autorisé à condition que:
a. celles-ci aient été placées sous protection par l'autorité compétente;
b. leur conservation à long terme ne puisse être assurée d'une autre manière."
Cette norme a été concrétisée en droit vaudois par l'art. 81a LATC qui prévoit ce qui suit:
"1. Le département peut autoriser le changement complet d'affectation de constructions ou d'installations jugées dignes d'être protégées et mises sous protection.
2. Sont jugées dignes d'être protégées:
a. les constructions ou installations inscrites à l'inventaire conformément à la loi sur la protection de la nature, des monuments et des sites ou
b. celles qui présentent un intérêt local en raison de leur valeur architecturale, paysagère, historique ou culturelle qui est préservée.
3. La mise sous protection peut être assurée par:
a. le plan d'affectation des zones ou
b. une décision du département en charge de la protection des monuments et des sites bâtis.
4. Le changement d'affectation doit être adapté aux caractéristiques du bâtiment protégé en ne doit pas porter atteinte à ses abords. Une modification des aménagements extérieurs peut être autorisée. Les autres conditions fixées par le droit fédéral sont réservées."
b) Actuellement le bâtiment litigieux ne fait pas l'objet d'une protection particulière. Le SIPAL est intervenu dans le cadre de la présente procédure et a procédé à une estimation de la valeur dudit bâtiment auquel il a considéré qu'il y avait lieu d'attribuer la note 4. Cette autorité a ainsi préavisé en défaveur de la mise sous protection de l'objet. Or, selon la pratique cantonale relative à l'application de l'art. 81a LATC (Département de l'économie, Constructions et installations dignes d'être protégées, Application de l'article 81a LATC dans le cadre de la planification communale, Guide-conseil à l'intention des communes et de leurs mandataires, p. 8 et 10), les monuments dignes d'être protégés sont ceux classés ou inscrits à l'inventaire (notes 1-2), voire ceux en note 3. S'agissant de bâtiments en note 4, leur mise sous protection est exceptionnelle, lorsqu'ils révèlent une qualité paysagère remarquable. Le recourant a certes produit un rapport qui tend à mettre en avant les qualités architecturales du bâtiment litigieux. En l'état toutefois, le bâtiment ne bénéficie pas d'une telle mise sous protection au sens de l'art. 24d al. 2 LAT. Au vu de ce qui précède, les travaux sollicités ne sauraient être autorisés en application de cette disposition.
5. Le recourant considère que d'autres bâtiments semblables dans le voisinage auraient bénéficié de possibilités d'agrandissement. Il se plaint ainsi implicitement d'une inégalité de traitement.
Le principe de la légalité de l'activité administrative prévaut en principe sur celui de l'égalité de traitement. En conséquence, le justiciable ne peut généralement pas se prétendre victime d'une inégalité devant la loi lorsque celle-ci est correctement appliquée à son cas, alors qu'elle aurait été faussement, voire pas appliquée du tout, dans d'autres cas (ATF 126 V 390 consid. 6a p. 392 et les références citées). Cela présuppose cependant, de la part de l'autorité dont la décision est attaquée, la volonté d'appliquer correctement à l'avenir les dispositions légales en question. Le citoyen ne peut prétendre à l'égalité dans l'illégalité que s'il y a lieu de prévoir que l'administration persévérera dans l'inobservation de la loi (ATF 1C_133/2010 du 4 juin 2010 consid. 4.1; ATF 127 I 1 consid. 3a p. 2/3 et les arrêts cités).
En l'occurrence, le recourant a sollicité, à l'appui de ses allégations, la production de plusieurs dossiers relatifs à des constructions qui auraient été autorisées en relation avec des bâtiments présentant des similitudes avec le sien. Il ressort toutefois de ces dossiers que le bâtiment transformé sur la parcelle n° 4436 bénéficie de la note 3, de sorte que les transformations ont pu être autorisées au-delà des limites prévues aux art. 24c LAT et 42 OAT. Quant aux autres parcelles, aucune autorisation n'a été délivrée pour la parcelle n° 4342, la procédure étant encore pendante devant l'autorité intimée. Aucune demande n'est actuellement pendante s'agissant de la parcelle n° 6300 et la parcelle n° 4446 est colloquée en nature de forêt et pré-champ. A la lumière de ces différents cas, il n'est ainsi pas possible de retenir une pratique d'application incorrecte de la loi par l'autorité intimée dont le recourant pourrait se prévaloir sous l'angle de l'égalité de traitement.
6. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée. Le recourant qui succombe supportera les frais de justice (art. 49 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative: LPA-VD; RSV 173.36). Il n'est pas alloué de dépens à l'autorité intimée qui a procédé avec l'assistance d'un mandataire professionnel (art. 56 al. 3 LPA-VD).