Decision ID: 4e215d0b-2f86-45a2-a1a3-5c6ba20f39d7
Year: 2011
Language: de
Court: ZH_VG
Chamber: ZH_VG_001
Canton: ZH
Region: Zürich
Law Area: public_law

hat sich ergeben:
I.
A.
A lebt in C in einer 31⁄2-Zimmer-Wohnung zu einem monatlichen Mietzins von Fr. 1'750.-. Nachdem sie bereits zwischen Januar und Mai 2009 wirtschaftliche Hilfe bezogen hatte, wird sie seit 1. April 2010 erneut von ihrer Wohngemeinde finanziell unterstützt.
B.
Mit Beschluss vom 23. Februar 2009 wies die Sozialbehörde C (fortan: Sozialbehörde) A unter anderem an, sich um eine Wohnung mit einem maximalen Mietzins von Fr. 1'200.- zu bemühen, da die derzeitige Wohnungsmiete den festgelegten Höchstbetrag für einen Einpersonenhaushalt übersteige. Diese Bemühungen habe sie schriftlich nachzuweisen. Im Fall der Nichtbefolgung dieser Auflage würden ihr im Sozialhilfebudget ab 1. Mai 2009 nur noch Wohnkosten von Fr. 1'200.- angerechnet. A focht diesen Beschluss daraufhin beim
Bezirksrat D (nachfolgend: Bezirksrat) an, welcher den Rekurs mit Beschluss vom 14. Oktober 2009 hinsichtlich der auferlegten Weisung abwies
.
C.
Am 11. Mai 2010 beschloss die Sozialbehörde, die Wohnungsmiete von Fr. 1'750.- vorerst zu übernehmen und nach Vorliegen der Abklärungsresultate der Pro Infirmis über das weitere Vorgehen zu befinden.
D.
Mit Beschluss vom 31. August 2010 wies die Sozialbehörde A abermals an, sich intensiv um eine günstigere Wohnung zu einem Mietzins von höchstens Fr. 1'200.- zu bemühen und diese Bemühungen bis 1. Februar 2011 schriftlich nachzuweisen; bei Missachtung dieser Anordnung würden im Sozialhilfebudget ab 1. April 2011 nur noch Wohnkosten von Fr. 1'200.- angerechnet. Dieser Beschluss blieb unangefochten. A
m 1. März 2011 entschied die Sozialbehörde neben anderem,
A im Sozialhilfebudget ab 1. April 2011 nur noch Wohnkosten von Fr. 1'200.- anzurechnen. In ihren Erwägungen führte sie diesbezüglich aus, die Vorlage von zehn Bewerbungen bzw. Absagen über einen Zeitraum von mehr als sechs Monaten weise auf eine lediglich bescheidene Aktivität bei der Wohnungssuche hin.
II.
Daraufhin erhob
A
Rekurs beim Bezirksrat und beantragte die Aufhebung des Beschlusses der Sozialbehörde vom 1. März 2011 und die Anrechnung bzw. Übernahme des vollen Mietzinses durch die Sozialbehörde. Ferner sei auf eine Kürzung der Sozialhilfeleistungen zu verzichten und ihr die unentgeltliche Rechtspflege zu gewähren. Am 8. Juni 2011 wies der Bezirksrat den Rekurs ohne Kostenfolge ab, soweit er darauf eintrat.
III.
Am 7. Juli 2011 gelangte
A
mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht. Sie beantragte, der Beschluss des Bezirksrats vom 8. Juni 2011 sei aufzuheben und es sei ihr im Sozialhilfebudget der volle Mietzins von Fr.
1'750.-
anzurechnen. Ferner sei festzustellen, dass die jeweilige Androhung in den Beschlüssen der Sozialbehörde vom 23. Februar 2009 und 31. August 2010, wonach bei Missachtung der Auflage betreffend Wohnungssuche im Sozialhilfebudget nur noch Wohnkosten von Fr.
1'200.- angerechnet würden, keine Verfügung im Rechtssinn darstelle und deshalb nicht justiziabel sei. Mindestens sei festzustellen, dass für die Umsetzung des Beschlusses vom 31. August 2010 zusätzlich noch eine gesonderte Leistungsverfügung notwendig sei, in welcher über ihre, As, Rechte zu entscheiden sei. Überdies ersuchte sie um unentgeltliche Rechtspflege und unentgeltliche Rechtsverbeiständung. In prozessualer Hinsicht beantragte sie, es seien ihr während der Dauer des vorliegenden Verfahrens die Sozialhilfeleistungen ungekürzt auszurichten und allfällig gekürzte Leistungen nachzuzahlen.
Am 14. Juli 2011 verwies der Bezirksrat auf die Begründung des angefochtenen Entscheids und verzichtete im Übrigen auf eine Vernehmlassung. In ihrer Beschwerdeantwort vom 23. August 2011 beantragte die Sozialbehörde, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden könne. Ferner sei derselben die aufschiebende Wirkung zu entziehen.
Mit Präsidialverfügung vom 26. August 2011 wurde das Gesuch der Sozialbehörde um Entzug der aufschiebenden Wirkung abgewiesen.
Die Einzelrichterin

erwägt:
1.
1.1
Das Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig.
1.2
Bei Streitigkeiten über periodisch wiederkehrende Leistungen ist der Streitwert der Summe dieser periodischen Leistungen während der Dauer von zwölf Monaten gleichzusetzen (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 38 N. 5). Vorliegend streitig ist eine Mietkostenreduktion in der Höhe von Fr. 550.- pro Monat bzw. Fr. 6'600.- pro Jahr. Angesichts des unter Fr. 20'000.- liegenden Streitwerts fällt die Streitigkeit in die einzelrichterliche Zuständigkeit (§ 38b Abs. 1 lit. c VRG).
1.3
Prozessthema eines Rechtsmittelverfahrens kann nur sein, was auch Gegenstand der erstinstanzlichen Verfügung war bzw. nach richtiger Gesetzesauslegung hätte sein sollen. Das vor der ersten Rekursinstanz gestellte Sachbegehren darf daher grundsätzlich nicht abgeändert werden (Kölz/Bosshart/Röhl, § 52 N. 3; vgl. auch § 20 N. 35). Auf die von der Beschwerdeführerin erst mit der Beschwerdeschrift vorgebrachten Feststellungsbegehren ist dementsprechend nicht näher einzugehen und insofern auf die Beschwerde nicht einzutreten.
2.
2.1
Wer für seinen Lebensunterhalt und den seiner Familienangehörigen nicht hinreichend oder nicht rechtzeitig aus eigenen Mitteln aufkommen kann, hat nach § 14 des Sozialhilfegesetzes vom 14. Juni 1981 (SHG) Anspruch auf wirtschaftliche Hilfe. Diese soll das soziale Existenzminimum gewährleisten, das neben den üblichen Aufwendungen für den Lebensunterhalt auch individuelle Bedürfnisse angemessen berücksichtigt. Grundlage für die Bemessung bilden gemäss § 17 der Verordnung zum Sozialhilfegesetz vom 21. Oktober 1981 (SHV) die Richtlinien der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe (SKOS-Richtlinien), wobei begründete Abweichungen im Einzelfall vorbehalten bleiben.
2.2
Die wirtschaftliche Hilfe darf mit Auflagen und Weisungen verbunden werden, die sich auf die richtige Verwendung der Beiträge beziehen oder geeignet sind, die Lage des Hilfeempfängers zu verbessern (§ 21 SHG). Insbesondere kann die wirtschaftliche Hilfe mit Bestimmungen über die Verwendung der wirtschaftlichen Hilfe, die Aufnahme einer zumutbaren Arbeit oder ähnliche Verhaltensmassregeln, die nach den Umständen angebracht erscheinen, verbunden werden (§ 23 lit. d SHV). Wenn der Hilfesuchende Anordnungen der Fürsorgebehörde nicht befolgt, insbesondere Auflagen und Weisungen missachtet, und er zudem schriftlich auf die Möglichkeit einer Leistungskürzung hingewiesen worden ist, können die Leistungen gekürzt werden (§ 24 Abs. 1 lit. a Ziff. 1 und lit. b SHG).
2.3
Gemäss den SKOS-Richtlinien (Kapitel B.3) ist zur Finanzierung der Wohnkosten der aktuelle Wohnungsmietzins anzurechnen, soweit dieser im ortsüblichen Rahmen liegt. Überhöhte Wohnkosten sind so lange zu übernehmen, bis eine zumutbare günstigere Lösung zur Verfügung steht. Die Sozialhilfeorgane haben die Aufgabe, die Sozialhilfebezügerinnen und -bezüger bei der Suche nach günstigem Wohnraum aktiv zu unterstützen. Übliche Kündigungsbedingungen sind in der Regel zu berücksichtigen. Bevor der Umzug in eine günstigere Wohnung verlangt wird, ist die Situation im Einzelfall genau zu prüfen. Insbesondere sind folgende Punkte bei einem Entscheid zu berücksichtigen: die Grösse und die Zusammensetzung der Familie, eine allfällige Verwurzelung an einem bestimmten Ort, das Alter und die Gesundheit der betroffenen Personen sowie der Grad ihrer sozialen Integration. Weigern sich unterstützte Personen, trotz Vorliegens zumutbarer Umstände eine günstigere Wohnung zu suchen oder in eine effektiv verfügbare und zumutbare günstigere Wohnung umzuziehen, dann dürfen die anrechenbaren Wohnkosten auf jenen Betrag reduziert werden, der für die günstigere Wohnung aufzuwenden wäre. Dies bedeutet unter Umständen, dass die unterstützte Person den teureren Mietzins nicht mehr bezahlen kann und die Kündigung erhält. In diesem Fall ist das Gemeinwesen verpflichtet, eine Notunterkunft zur Verfügung zu stellen (Sozialhilfe-Behördenhandbuch, herausgegeben von der Abteilung Öffentliche Sozialhilfe des Kantonalen Sozialamts Zürich, Fassung vom Dezember 2010, Kap. 2.1.3 Ziff. 23.2).
3.
3.1
Die Vorinstanz erwog in ihrem Beschluss vom 8. Juni 2011, dass die am 23. Februar 2009 erteilte Weisung, eine günstigere Wohnung zu suchen, mit dem Beschluss der Beschwerdegegnerin vom 11. Mai 2010 zwar keine Geltung mehr gehabt habe. Die Beschwerdeführerin hätte sich jedoch bewusst sein müssen, dass damit noch nicht festgestanden habe, dass sie ihre grundsätzlich zu teure Wohnung würde behalten können. Der Beschluss vom 31. August 2010 sei in Rechtskraft erwachsen und die Beschwerdeführerin daher verpflichtet gewesen, die ihr auferlegte Weisung zu befolgen. Die von ihr vorgebrachten Argumente, weshalb sie keine neue Wohnung suchen müsse oder könne, hätte sie in einem Rechtsmittelverfahren gegen den Beschluss vom 31. August 2010 geltend machen müssen. Im vorliegenden Verfahren könne darauf nicht mehr eingegangen werden. Die Beschwerdeführerin habe weder genügende Suchbemühungen vorlegen noch in anderer Weise ihre grundsätzliche Bereitschaft zu einem Umzug unter Beweis stellen können. Sie sei der erteilten Weisung nur ungenügend nachgekommen und die Beschwerdegegnerin folglich berechtigt gewesen, die angedrohte Reduktion der Wohnkosten vorzunehmen. Soweit die Beschwerdeführerin weitere Kürzungen der Sozialhilfeleistungen anfechte, könne auf den Rekurs nicht eingetreten werden, da solche im angefochtenen Beschluss vom 1. März 2011 nicht vorgenommen worden seien.
3.2
Die Beschwerdeführerin liess in der Beschwerdeschrift vom 7. Juli 2011 geltend machen, die Beschwerdegegnerin und die Vorinstanz hätten die Untersuchungsmaxime und ihr rechtliches Gehör verletzt, da sie den medizinischen Sachverhalt nicht richtig abgeklärt hätten und auf die Ausführungen hinsichtlich ihrer gesundheitlichen Probleme nicht eingegangen seien. Sie leide an einer Bindegewebeerkrankung, welche sie im Alltag und im Wohnbereich behindere. Aus ärztlicher Sicht werde daher dringend geraten, dass sie in ihrer gegenwärtigen Wohnung bleiben solle. Seit dem Spätsommer 2010 habe sich ihr Gesundheitszustand verschlechtert. Das Argument, solche Einwände hätten bereits mit einem Rechtsmittel gegen den Beschluss vom 31. August 2010 geltend gemacht werden müssen, sei unter Berücksichtigung der Umstände, dass sie keine Juristin und im Alltag aus gesundheitlichen Gründen eingeschränkt sei, „formaljuristisch“ und „unmenschlich“. Es sei falsch, wenn die Vorinstanz ausführe, der Beschluss vom 31. August 2010 sei unangefochten geblieben und in Rechtskraft erwachsen, weshalb nun nicht mehr auf ihre (der Beschwerdeführerin) Darlegungen eingegangen werden könne. Aufgrund von E. 3.3.2.c
des Beschlusses vom 14. Oktober 2009 sei sie, die Beschwerdeführerin, davon ausgegangen, dass der erneuten Weisung vom
31. August 2010
kein Verfügungscharakter zukomme und diese nicht angefochten werden könne. Für einen juristischen Laien dürfe sich nach Treu und Glauben kein Nachteil aus der sich aus den beiden Entscheiden ergebenden widersprüchlichen bzw. mindestens sehr unklaren Situation ergeben. Bevor der Umzug in eine günstigere Wohnung verlangt werde, sei die Situation im Einzelfall zu prüfen und der Gesundheit der betroffenen Person höchste Aufmerksamkeit zu schenken. Der Beschluss vom 31. August 2010 stelle lediglich Kürzungen von Sozialleistungen bzw. eine Anpassung der Wohnkosten in Aussicht. Ein Rechtsmittel gegen eine solche verfahrensleitende Anordnung wäre unter Umständen nicht erfolgreich gewesen. Zur Umsetzung der Kürzungen benötige es eine gesonderte Verfügung, in welcher über die Rechte des Sozialhilfebezügers materiell zu entscheiden sei. Ferner sei sie, die Beschwerdeführerin, nicht mit einer gesunden Sozialhilfebezügerin vergleichbar. Aufgrund ihres Leidens bedürfe sie einer grösseren und ihren Beschwerden angepassten bzw. ergonomisch eingerichteten Wohnung wie die derzeitige. Eine solche sei dementsprechend teurer. Sie sei auf ein regelmässiges Training ihrer Muskulatur angewiesen, wofür sie diverse Spezialgeräte brauche, welche ein ganzes Zimmer in Anspruch nehmen würden. Die Sozialhilfeorgane hätten sie bei der Wohnungssuche nicht unterstützt, obwohl sie dies ‐ insbesondere vor dem Hintergrund ihrer Krankheit ‐ hätte tun müssen. Ihr,
der Beschwerdeführerin, könne keine Missachtung der Auflage zur Suche nach einer Wohnung vorgeworfen werden. Eine Wohnung mit einem Mietzins von Fr. 1'200.- sei auf dem Wohnmarkt von C und Umgebung nur sehr schwer erhältlich. Eine 3-Zimmer-Wohnung sei nicht in jedem Fall zu gross. Gesundheitliche Überlegungen seien bei der Beurteilung der Wohnsituation höher zu gewichten als wirtschaftliche Kriterien. Kürzungen seien nur gestattet, wenn der Umzug in eine günstigere, verfüg- und zumutbare Wohnung ohne sachliche Gründe verweigert werde, was vorliegend aber nicht der Fall sei.
3.3
In ihrer Beschwerdeantwort vom 23. August 2011 führte die Beschwerdegegnerin aus, dass es der Beschwerdeführerin, nachdem sie bereits mit Beschluss vom 23. Februar 2009 bzw. provisorischer Verfügung vom 5. Januar 2009 zur Suche einer günstigeren Wohnung angewiesen worden sei, in den letzten zweieinhalb Jahren möglich und zumutbar gewesen sei, eine preiswertere Wohnung zu finden und zu beziehen. Aus dem Umstand, dass sie, die Beschwerdegegnerin, am 11. Mai 2010 auf die Weisung vom 23. Februar 2009 zurückgekommen sei, könne die Beschwerdeführerin nichts zu ihren Gunsten herleiten. Entscheidend sei, dass der Beschluss vom 31. August 2010 in Rechtskraft erwachsen sei und die Beschwerdeführerin nun keine Argumente mehr vorbringen dürfe, welche sich gegen die darin enthaltene Weisung richten würden. Zu prüfen sei nur noch, ob sich die Beschwerdeführerin genügend um eine günstigere Wohnung bemüht habe. Dies sei nicht der Fall. Es liege keine Verletzung der Untersuchungspflicht oder des rechtlichen Gehörs vor, weil ihre Vorbringen hinsichtlich der gesundheitlichen Probleme nicht mehr haben abgeklärt werden müssen. Die Beschwerdeführerin hätte diese mit Rekurs gegen den Beschluss vom 31. August 2010 geltend machen müssen. Am 11. März 2011 sei die Leistungskürzung beschlossen worden. Dabei habe es aber nur noch um die Frage gehen können, ob die Weisung erfüllt worden sei. Bei dem Beschluss vom 31. August 2010 handle es sich zweifellos um eine Verfügung, welche die Beschwerdeführerin hätte anfechten können. Die Auflage zur Suche einer neuen Wohnung sei eine rekursfähige Anordnung, lediglich die blosse Androhung einer allenfalls später noch zu verfügenden Leistungskürzung stelle noch keinen anfechtbaren Entscheid dar. Dies habe der Beschwerdeführerin auch klar sein müssen, habe sie doch bereits den Beschluss vom 23. Februar 2009 angefochten. Selbst wenn man den gesundheitlichen Zustand der Beschwerdeführerin, der sich seit dem 31. August 2010 nicht massgebend verschlechtert habe, noch berücksichtigen müsste, wäre es nicht zwingend erforderlich, dass diese in ihrer gegenwärtigen Wohnung bleiben müsse. Auch die Arztzeugnisse, welche keine unabhängigen Gutachten seien, würden an der Zumutbarkeit eines Wohnungswechsels nichts ändern. In C und Umgebung seien ausreichende und zumutbare Wohnungen mit einem Mietzins von Fr. 1'200.- verfügbar. Sie, die Beschwerdegegnerin, sei aufgrund der klaren Auflage nicht verpflichtet gewesen, der Beschwerdeführerin eine andere Wohnung zu vermitteln bzw. zu organisieren. Trotz ihrer Krankheit sei der Beschwerdeführerin ein Wohnungswechsel möglich und zumutbar, zumal sie ausreichend Zeit zur Suche gehabt habe. Eine zeitlich unbeschränkte Übernahme eines zu hohen Mietzinses verbiete sich schon aus Gründen der Gleichbehandlung mit anderen Sozialhilfeempfangenden.
4.
4.1
Nach gefestigter Praxis des Verwaltungsgerichts sind Auflagen und Weisungen im Sinn von § 21 SHG, die auf eine Verbesserung der Lage des Hilfeempfängers abzielen, anfechtbare Anordnungen, die in Verfügungsform erlassen werden müssen. Da Verhaltensanweisungen die durch Art. 10 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) garantierte persönliche Freiheit der unterstützten Personen tangieren, haben diese ein schutzwürdiges Interesse, die Rechtmässigkeit einer derartigen Weisung schon im Anschluss an deren Erlass auf dem Rechtsmittelweg überprüfen zu lassen und nicht erst mittels Rekurs gegen die Kürzungsverfügung, die in der Folge wegen Missachtung der Auflage ergeht (VGr, 18. August 2011, VB.2011.00331, E. 2.4; 18. November 2009, VB.2009.00569, E. 2 und 4.1; 18. Juni 2009, VB.2009.00262, E. 4; RB 2001 Nr. 51; 1998 Nr. 34).
Nachdem der Beschwerdeführerin die Weisung bezüglich der Wohnungssuche am 31. August 2010 auferlegt worden war, beschloss die Beschwerdegegnerin am 1. März 2011 die Umsetzung der Auflage bzw. die Kürzung der Wohnkosten. Beide Entscheide wurden zweifellos in Verfügungsform erlassen, weshalb die formellen Voraussetzungen einer Reduktion der übernommenen Wohnkosten erfüllt waren und am Vorgehen der Beschwerdegegnerin insofern nichts zu beanstanden ist. Zwar ist E. 3.3.2.c
des Beschlusses vom 14. Oktober 2009 für einen juristischen Laien möglicherweise nicht leicht verständlich.