Decision ID: 3a958333-c0d3-5e90-aba0-20d96e9c91fb
Year: 2020
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Sachverhalt:
A.
Mit Verfügung vom 27. Januar 2015 legte das Bundesamt für Zivilluftfahrt
(BAZL) die zulässigen Lärmimmissionen gemäss Art. 37a der Lärmschutz-
Verordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV, SR 814.41) für den Flughafen
Zürich gestützt auf die Berechnungen gemäss Empa-Bericht vom 11. Ja-
nuar 2013 (Nr. 461'852) fest (Dispo-Ziff. 1). Des Weiteren wurden der Flug-
hafen Zürich AG für die gegenüber den bisherigen Lärmberechnungen zum
vorläufigen Betriebsreglement (vBR) neu von Immissionsgrenzwert- und
Alarmwertüberschreitungen betroffenen Gebiete Erleichterungen im Sinne
von Art. 8 und 10 LSV gewährt (Dispo-Ziff. 2). Diese Verfügung ist in
Rechtskraft erwachsen.
B.
Gestützt auf den Sachplan Infrastruktur der Luftfahrt (SIL 2) vom 23. Au-
gust 2017 für den Flughafen Zürich, wonach die vom Flugbetrieb verur-
sachte Fluglärmbelastung jährlich auszuweisen und zu analysieren ist
(Ziff. 6 der Festlegungen), reichte die Flughafen Zürich AG dem BAZL am
30. September 2017 den Nachweis der Lärmbelastung für das Betriebsjahr
2016 ein. Im Nachgang zu einer Besprechung mit dem BAZL und dem Bun-
desamt für Umwelt (BAFU) ergänzte sie ihren Bericht am 27. November
2017. Aus dem Bericht geht unter anderem hervor, dass der genehmigte
Lärm im Betriebsjahr 2016 am Tag bis auf geringe Abweichungen aus-
serhalb von Bauzonen eingehalten wurde. Demgegenüber überschritten in
den beiden Nachtstunden (22.00 Uhr bis 24.00 Uhr) die Lärmkurven dieje-
nigen des genehmigten Lärms zum Teil erheblich, weshalb die Flughafen
Zürich AG im Bericht einen entsprechenden Vorschlag für Massnahmen
zur Verminderung des Lärms unterbreitete. Nach Ansicht der Flughafen
Zürich AG würden mit diesen geplanten Massnahmen die verspäteten Lan-
dungen in der ersten Nachtstunde und die Starts in der zweiten Nacht-
stunde soweit reduziert werden können, dass das Gebiet mit Lärmauswir-
kungen gemäss geltendem SIL-Objektblatt eingehalten werden könnte.
Die Massnahmen würden dagegen nicht ausreichen, um den heutigen ge-
nehmigten Lärm einzuhalten. Gestützt auf diesen Bericht zum Nachweis
der Lärmbelastung für das Betriebsjahr 2016 und die darin erläuterten
Massnahmen beantragte die Flughafen Zürich AG die Kenntnisnahme
durch die zuständigen Bundesstellen und den Verzicht auf zusätzliche
Massnahmen zur Eindämmung des Flugbetriebs.
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C.
Am 15. Dezember 2017 überwies das BAZL den Bericht der Flughafen Zü-
rich AG an die von den Überschreitungen der Lärmgrenzwerte betroffenen
Kantone Aargau, Schaffhausen und Zürich zur Beurteilung. Diese nahmen
je mit Schreiben vom 24. Januar 2018, 31. Januar 2018 sowie 16. Februar
2018 dazu Stellung.
D.
In der Folge stellte das BAZL dem BAFU den Bericht der Flughafen Zürich
AG sowie die Schreiben der Kantone zur Beurteilung zu. Das BAFU nahm
am 7. März 2018 schriftlich Stellung und beantragte unter anderem, die
Anzahl vergebener Slots dürfe nicht erhöht werden, bis mit einem Monito-
ringbericht die Einhaltung des zulässigen Lärms gemäss Art. 37a LSV
nachgewiesen sei. Entsprechend solle die Slotvergabe beispielsweise
auch dann nicht erhöht werden, wenn durch Schnellabrollwege die Kapa-
zität erhöht werde.
E.
Daraufhin erhielt die Flughafen Zürich AG Gelegenheit, sich zu den Schrei-
ben der Kantone und des BAFU zu äussern. Am 25. Mai 2018 nahm sie
dazu Stellung und stellte unter anderem folgenden Antrag 4:
"Der Antrag der generellen Nichterhöhung der Anzahl Slots ist abzulehnen.
Eventualiter ist die deklarierte Kapazität der Arrival Slots zwischen 22:00 und
22:55 LT nicht zu erhöhen. Ebenfalls nicht erhöht werden soll die deklarierte
Kapazität der Departure Slots zwischen 22:35 und 22:45 (wobei weiterhin
keine Slots nach 22:50 und 22:55 LT vergeben werden). Diese Kapazitätsbe-
schränkung ist in zeitlicher Hinsicht zu beschränken bis das im SIL festgelegte
Gebiet mit Lärmauswirkungen nur noch um 1dB(A) überschritten ist."
Den Antrag begründete sie insbesondere damit, dass eine generelle Nicht-
erhöhung der Anzahl Slots dem SIL-Objektblatt vom 24. August 2017 in
mehrfacher Weise widerspreche. Dennoch seien die Forderungen, dass
das System in den sensitiven bzw. verspätungsanfälligen Zeiten nicht wei-
ter belastet werden soll, nachvollziehbar. Dies jedoch nur deshalb, weil we-
sentliche der von ihr beantragten Massnahmen zur Einhaltung des geneh-
migten Lärms aufgrund der voraussichtlichen Gerichtsverfahren nicht un-
mittelbar umgesetzt werden könnten und insofern eine "Zwischenlösung"
gerechtfertigt sei. Zudem sei zu beachten, dass das System hochkomplex
sei und dem Flughafenhalter die erforderliche Flexibilität überlassen wer-
den müsse, damit sich die Verspätungssituation in den Nachtstunden tat-
sächlich verbessern könne.
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F.
Mit E-Mail vom 8. Juni 2018 an das BAZL äusserte sich das BAFU zur Stel-
lungnahme der Flughafen Zürich AG. Es wies namentlich darauf hin, dass
gemäss Monitoringbericht nun feststehe, dass die Lärmimmissionen des
Flugplatzes in den Nachtstunden auf Dauer wesentlich von den im Ent-
scheid zum Betriebsreglement festgesetzten Immissionen abweichen wür-
den, weshalb gemäss Art. 37a Abs. 2 LSV die notwendigen Massnahmen
zu treffen seien. Nur wenn diese Massnahmen geprüft und als unverhält-
nismässig befunden würden, könne das BAZL die Immissionen neu verfü-
gen. Die Flughafen Zürich AG habe in ihrer Stellungnahme jedoch nicht
darlegen können, wie die Verspätung bei höherer Slotvergabe abgebaut
werden könne bzw. welche Stunden sich nicht auf die Verspätung auswir-
ken würden.
G.
Gestützt auf den Bericht der Flughafen Zürich AG betreffend Nachweis der
Lärmbelastung im Betriebsjahr 2016 stellte das BAZL mit Verfügung vom
23. Juli 2018 unter anderem fest, dass der genehmigte Lärm am Tag bis
auf geringfügige und erklärbare Abweichungen eingehalten werde. In den
beiden Nachtstunden von 22.00 bis 23.00 Uhr und von 23.00 bis 24.00 Uhr
würden aber markante Überschreitungen des genehmigten Lärms auftre-
ten (Ziff. 1). Im Weiteren traf es folgende Anordnungen:
"1. (...)
2. Die für die Zuweisung von Zeitnischen (Airport Slots) ab dem Flugplan
Sommer 2019 massgebende deklarierte Kapazität des Flughafens Zü-
rich wird wie folgt begrenzt:
2.1 Für Landungen ab 21.00 Uhr (Ortszeit) auf maximal 32 pro Stunde.
2.2 Für Landungen ab 22.00 Uhr (Ortszeit) auf maximal 24 pro Stunde.
2.3 Für Starts nach 22.20 Uhr (Ortszeit) bis Betriebsschluss auf
maximal 11.
3. Die Flughafen Zürich AG hat in den jährlich einzureichenden Berichten,
beginnend mit dem Betriebsjahr 2019, die Auswirkungen der Massnah-
men unter 2.1 bis 2.3 auf die Verspätungssituation und die Lärmbelas-
tung darzustellen.
4. Die Flughafen Zürich AG wird angewiesen, dem BAZL bis Ende August
2018 die erforderlichen Unterlagen einzureichen, damit das Verfahren
zur Festlegung der zulässigen Lärmimmissionen für die Nachtstunden
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Seite 6
eingeleitet werden kann. Als Prognosezeitpunkt ist dafür das Jahr 2030
anzunehmen.
(...)."
Die Anordnung in Ziff. 2 der Verfügung begründete das BAZL unter ande-
rem damit, dass die andauernde deutliche Überschreitung der zulässigen
Lärmbelastung in der Nacht mit den bisher aufgezeigten Massnahmen
nicht beseitigt oder merkbar verringert werden könne. Sie sei primär Folge
einer veralteten, unzutreffenden Prognose. Da der Lärm der einzelnen
Flugbewegungen nicht derart reduziert werden könne, dass die Über-
schreitungen wegfallen oder erheblich reduziert würden, stehe als wirk-
same Massnahme eine Beschränkung der Flugbewegungen im Vorder-
grund. Eine zahlenmässige Beschränkung der Flugbewegungen sei jedoch
kurzfristig nicht umsetzbar, weshalb nur Massnahmen angeordnet werden
könnten, die verhindern, dass die Überschreitungen zunehmen. Aus die-
sem Grund sei die deklarierte Kapazität des Flughafens am späten Abend
auf den Stand "Sommerflugplan 2018" und "Winterflugplan 2018/19" zu be-
grenzen. Damit sei insbesondere auch sichergestellt, dass die neuen
Schnellabrollwege ab der Piste 28, die zurzeit gebaut und im Herbst 2018
bzw. Frühjahr 2019 in Betrieb genommen würden, vorab zu einer Verbes-
serung der Pünktlichkeit genutzt würden. Im Plangenehmigungsverfahren
für diese Rollwege sei die zusätzliche Kapazität mit rund zwei Landungen
pro Stunde angegeben worden. Diese neu geschaffene Kapazität solle so-
lange einer besseren Pünktlichkeit und damit der Vermeidung bzw. dem
Abbau von Verspätungen dienen, als die zulässige Lärmbelastung in der
Nacht derart erheblich überschritten werde.
H.
Mit Eingabe vom 12. September 2018 erheben 13 Gemeinden (nachfol-
gend: Beschwerdeführerinnen) gegen die Verfügung des BAZL vom
23. Juli 2018 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht mit folgenden
Rechtsbegehren:
"1. Die Verfügung des BAZL vom 23. Juli 2018 in Sachen Flughafen Zü-
rich, Nachweis der Lärmbelastung im Betriebsjahr 2016, sei aufzuhe-
ben und zur Neubehandlung im Sinne der Anträge und der Begründung
an die Vorinstanz zurückzuweisen - evtl. abzuändern.
2. Vorab sei zur Aktualität des "genehmigten Lärms" in der neu zu fas-
senden Verfügung folgendes festzuhalten:
a. Der "genehmigte Lärm" basiert gemäss Verfügung des BAZL
vom 27. Januar 2015 auf der Flugverkehrsprognose für das
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Jahr 2010 - angesichts des Auftrags des SIL-Objektblattes
(Seiten 23 und 35), wonach die zulässigen Lärmimmissionen
für den Nachweis der Lärmbelastung massgebend sind.
b. Die von der Flughafen Zürich AG herangezogenen Ver-
gleichswerte - Lärmimmissionen gemäss angefochtenem BR
[Betriebsreglement] 2014 - sind vorliegend rechtlich nicht
massgebend.
3. Die Flughafen Zürich AG, das BAFU und das BAZL seien aufzufordern,
den Nachweis der Lärmbelastung im Betriebsjahr 2016 zu ergän-
zen bzw. abzuändern und
a. nachvollziehbar und im Einzelnen darzulegen, weshalb der
geltende genehmigte Lärm bzw. die diesem zugrundelie-
gende Prognose nicht mehr massgebend seien.
b. Überschreitungen der genehmigten Lärmimmissionen zu be-
gründen und Massnahmen zur Vermeidung der Lärmüber-
schreitungen aufzuzeigen.
c. Nachweise zur Verspätungssituation im gesamten Tages-
und Nachtbetrieb vorzulegen: Es fehlen ausreichende Aussa-
gen dazu, weshalb am Flughafen Zürich so viele Verspätun-
gen bei den Starts sowohl tagsüber als auch nachts entste-
hen;
d. dabei neben den endogenen auch die exogenen Ursachen zu
analysieren und aufzuzeigen, wie die betroffenen Flughäfen
die sie betreffenden Verspätungen alleine oder gemeinsam
mit dem Flughafen Zürich bzw. mit Dritten vermeiden können.
e. zu prüfen, ob es Auswirkungen auf den Drehkreuzbetrieb und
die wirtschaftliche Tragbarkeit hätte, wenn für die Nachtrand-
stunden am Abend und die erste Nachtstunde weniger Slots
als heute bzw. diese nur bis 22.30 Uhr vergeben werden.
4. Das BAZL sei aufzufordern, den Auftrag für den Nachweis der Lärm-
belastung zu präzisieren:
a. Überschreitungen der zulässigen Lärmbelastungen seien in
Zusammenarbeit mit dem Hub-Carrier Swiss zu begründen
und deren Ursachen seien genau darzulegen;
b. anschliessend sei abzuklären, ob diejenigen Überschreitun-
gen, die auf exogene Faktoren zurückzuführen sind, keinen
Verbesserungsmassnahmen zugänglich sind, einschliesslich
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einem Aktivwerden schweizerischer Behörden im Zusam-
menhang mit anderen Flughäfen, Fluggesellschaften, interna-
tionalen Einrichtungen und Staaten.
c. Für tatsächlich vermeid- oder reduzierbare Überschreitungen,
die auf endogene Faktoren zurückzuführen sind, seien durch
die FZAG weiterhin - ausserhalb der Betriebsreglementsver-
fahren - Massnahmen aufzuzeigen, wie diese Überschreitun-
gen künftig vermieden werden können. Der Beitrag der jewei-
ligen Massnahme zur Reduktion der Flugbewegungen soll an-
schliessend so konkret wie möglich beziffert werden.
d. Wird die zulässige Belastung von den Lärmimmissionen auf
Dauer wesentlich überschritten, treffen die zuständigen Bun-
desstellen die zur Verminderung der Lärmbelastung notwen-
digen Massnahmen.
e. Erst wenn keine solchen Massnahmen zur Verbesserung der
vermeidbaren oder reduzierbaren Überschreitungen möglich
sind, ist eine Anpassung der zulässigen Lärmbelastung mit
dem Ziel der Einhaltung der bisherigen Lärmgrenzen bzw.
Gebiete mit Lärmauswirkung zu prüfen - eventualiter ergeb-
nisoffen.
5. Die Massnahmenprogramme der Folgejahre der Lärmbelastung
(Betriebsjahr 2017 ff.) seien um diejenigen Massnahmen zu ergänzen,
die sich aus der Eruierung der tatsächlich vermeidbaren und reduzier-
baren Überschreitungen des genehmigten Lärms finden lassen.
6. Bei der Überarbeitung der angefochtenen Verfügung – evtl. ab dem
nächsten Nachweis der Lärmbelastung und dem darauf basierenden
Massnahmenprogramm – sei im Zusammenhang mit der (jetzigen) Zif-
fer 5.4 "Raumplanung rund um den Flughafen" zu verdeutlichen,
dass insbesondere im Sinne des Raumplanungsgesetzes, allen voran
Art.1-4 RPG die beschwerdeführenden Gemeinden raumplanerisch
weiterzuentwickeln sind und die Lärmbegrenzungen und Mass-
nahmen darauf abzustimmen sind:
(Wiedergabe des Wortlauts der Art. 1 bis 4 RPG)
7. – 9. (...)."
Die Beschwerdeführerinnen begründen ihre Anträge unter anderem damit,
dass die angefochtene Verfügung die Fortführung der "Lärmbelastung aus-
serhalb des genehmigten Lärms" und damit eine illegale, bundesrechts-
widrige Praxis schütze. Sie behebe diesen rechtswidrigen Zustand nicht
und beschränke sich auf die Anordnung von Massnahmen, die verhindern
sollen, dass die Überschreitungen zunehmen würden.
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I.
Nachdem die Flughafen Zürich AG am 15. August 2018 die in Dispo-Ziff. 4
der angefochtenen Verfügung vom 23. Juli 2018 verlangten Unterlagen
eingereicht hatte, erfolgte die öffentliche Auflage (vgl. Publikation im Bun-
desblatt vom 28. August 2018, BBl 2018, 5154). In der Publikation wurde
festgehalten, dass die Vorinstanz zur Wiederherstellung des rechtmässi-
gen Zustands prüfe, die zulässigen Fluglärmimmissionen nach Art. 37a
LSV in der Nacht neu festzulegen und der Flughafen Zürich AG für die neu
von Überschreitungen der Immissionsgrenz- bzw. Alarmwerte betroffenen
Grundstücke Erleichterungen zu gewähren.
J.
Die Flughafen Zürich AG (nachfolgend: Beschwerdegegnerin) beantragt in
ihrer Beschwerdeantwort vom 7. November 2018, auf die Beschwerde sei
nicht einzutreten, eventualiter sei diese vollumfänglich abzuweisen. Ihren
Hauptantrag begründet sie damit, dass es den Beschwerdeführerinnen so-
wohl an der formellen als auch an der materiellen Beschwer fehlen würde.
Das hier zur Diskussion stehende Lärmmonitoringverfahren werde im als
"SIL 2" bezeichneten Objektblatt für den Flughafen Zürich geregelt. Ziel
dieses Verfahrens sei es, unter Beizug der tangierten Behörden und Auf-
gabenträger periodisch ein relativ umfassendes Lagebild zu erhalten. Ge-
mäss den unmissverständlichen Vorgaben des "SIL 2" seien Private, Ge-
meinden, Verbände etc. (infolge gänzlich fehlenden Anspruchs auf rechtli-
ches Gehör und auf Teilnahme am Verfahren) klar nicht in dieses Verfahren
einzubeziehen. Der Gegenstand der angefochtenen Verfügung sei in erster
Linie die angeordnete Erarbeitung und Einreichung weiterer Unterlagen
und Abklärungsergebnisse, um die Grundlagen für ein – vom jährlichen
Lärmnachweis strikt zu unterscheidendes – Massnahmeverfahren zu
schaffen. Damit in den Nachtstunden bis zum Vorliegen der entsprechen-
den Resultate lärmmässig keine weitere Verschlechterung eintreten könne,
sei im Sinne einer vorsorglichen aufsichtsrechtlichen Massnahme der so-
genannte "Slot Freeze" verfügt worden. Die Beschwerdeführerinnen wür-
den durch die angefochtene Verfügung in keiner Weise "nachteilig" berührt.
Schliesslich sei eine neue Festlegung der zulässigen Lärmimmissionen
nicht Gegenstand der angefochtenen Verfügung und es sei auch kein Ent-
scheid über allfällige Sanierungsmassnahmen erfolgt.
K.
In seiner Vernehmlassung vom 19. November 2018 beantragt das BAZL
(nachfolgend: Vorinstanz), auf die Beschwerde sei nicht einzutreten, even-
tualiter sei sie abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Die Vorinstanz
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macht geltend, dass es sich bei der verfügten Begrenzung der Slotvergabe
um eine aufsichtsrechtliche Massnahme handeln würde, die kurzfristig eine
weitere Zunahme der Überschreitung der zulässigen Lärmbelastung in den
Nachtstunden verhindern solle. Durch diese Begrenzung würden die Be-
schwerdeführerinnen eindeutig begünstigt und nicht etwa belastet. Die Tat-
sache, dass die Beschwerdeführerinnen an der angefochtenen Verfügung
stark interessiert seien, führe nicht zu einer besonderen Betroffenheit, wes-
halb sie nicht zur Beschwerde legitimiert seien. Der Prozess des Lärmmo-
nitorings bzw. die daraus abgeleiteten, am 23. Juli 2018 verfügten Mass-
nahmen könnten auch nicht als Sanierungsmassnahmen gelten. Die Pflicht
und die allenfalls notwendigen Massnahmen zur Lärmbegrenzung bzw.
-sanierung würden entweder in einem eigenständigen Verfahren oder, so-
fern eine Änderung der Anlage vorliege, im entsprechenden Genehmi-
gungsverfahren geprüft und bei Bedarf verfügt. Würde die Legitimation der
Beschwerdeführerinnen im Prozess des Lärmmonitorings bejaht, könne
dies dazu führen, dass diese jedes Jahr erneut Beschwerde gegen das
Ergebnis der Prüfung der jährlichen Nachweise und zugehörigen Berichte
führen könnten.
L.
Mit verfahrensleitender Verfügung vom 18. Dezember 2018 wird auf Ersu-
chen des Rechtsvertreters der Beschwerdeführerinnen festgehalten, dass
die Gemeinden Hochfelden und Neerach im vorliegenden Verfahren nicht
mehr als Beschwerdeführerinnen geführt werden.
M.
In ihrer Replik vom 25. Februar 2019 (inkl. Ergänzung vom 30. April 2019)
halten die Beschwerdeführerinnen an ihren in der Beschwerde gestellten
Anträgen vollumfänglich fest und stellen einen zusätzlichen Feststellungs-
antrag.
N.
Die Vorinstanz und die Beschwerdegegnerin halten in ihrer Duplik vom
27. Mai bzw. 27. Juni 2019 unverändert an ihren in der Vernehmlassung
bzw. Beschwerdeantwort gestellten Anträgen fest.
O.
Auf die weiteren Vorbringen der Parteien und die sich bei den Akten be-
findlichen Dokumente wird – soweit entscheidrelevant – in den nachfolgen-
den Erwägungen eingegangen.
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Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
(VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden
gegen Verfügungen nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom
20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021), sofern keine Ausnahme nach
Art. 32 VGG gegeben ist und eine Vorinstanz im Sinne von Art. 33 VGG
entschieden hat. Als Verfügungen im Sinne von Art. 5 VwVG gelten auch
selbständig eröffnete Zwischenverfügungen (vgl. Art. 5 Abs. 2 VwVG).
Aufgrund der unterschiedlichen Voraussetzungen der Anfechtbarkeit der
einzelnen Verfügungsarten (vgl. Art. 44 und 46 VwVG) gilt es vorliegend,
die einzelnen Dispositiv-Ziffern der angefochtenen Verfügung vom 23. Juli
2018 gesondert zu betrachten.
1.2
1.2.1 Mit der in Dispo-Ziff. 2 angeordneten Massnahme soll kurzfristig eine
weitere Zunahme der Überschreitung der heute zulässigen Lärmbelastung
in den Nachtstunden verhindert werden. Gleichzeitig hat die Vorinstanz in
der Dispo-Ziff. 4 die Beschwerdegegnerin angewiesen, die erforderlichen
Unterlagen einzureichen, damit das Verfahren zur Festlegung der zulässi-
gen Lärmimmissionen nach Art. 37a LSV für die Nachtstunden eingeleitet
werden kann. Mit diesen beiden Dispositiv-Ziffern wurde das vom Lärmmo-
nitoringverfahren zu unterscheidende bzw. zu trennende Verfahren zur
Festlegung der zulässigen Lärmimmissionen – worin auch über allfällige
Lärmbegrenzungsmassnahmen zu befinden sein wird – eingeleitet. Dispo-
Ziff. 4 wurde mit der Einreichung der verlangten Unterlagen am 15. August
2018 bereits erfüllt (vgl. Bst. I). Spätestens mit dem rechtskräftigen Ent-
scheid im letztgenannten Verfahren wird sodann die in Dispo-Ziff. 2 ver-
fügte Massnahme dahinfallen. Entsprechend handelt es sich dabei um eine
vorsorgliche Massnahme, welche als Übergangslösung dient und dannzu-
mal durch den Hauptentscheid abgelöst wird. Solche Massnahmen sind
nach Rechtsprechung und Lehre auch ohne spezialgesetzliche Grundla-
gen in analoger Anwendung von Art. 56 VwVG im erstinstanzlichen Ver-
waltungsverfahren und bereits vor der Eröffnung eines Verfügungsverfah-
rens zulässig, sofern in der Folge zügig das Hauptverfahren eröffnet wird
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(HANSJÖRG SEILER, in: Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommen-
tar Verwaltungsverfahrensgesetz, 2. Aufl. 2016 [nachfolgend: Praxiskom-
mentar VwVG], Art. 56 N 18 und 23).
Die angefochtenen Dispo-Ziff. 2 und 4 der Verfügung vom 23. Juli 2018
stellen somit lediglich einen Zwischenschritt auf dem Weg zur Endverfü-
gung im Verfahren zur Neufestsetzung der zulässigen Lärmimmissionen in
den Nachtstunden dar. Sie sind deshalb inhaltlich als selbständig eröffnete
Zwischenverfügung zu qualifizieren (vgl. KAYSER/PAPADOPOULOS/ALT-
MANN, in: Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz
über das Verwaltungsverfahren, 2. Aufl. 2019 [nachfolgend: Kommentar
VwVG], Art. 45 Rz. 5 f.; UHLMANN/WÄLLE-BÄR, in: Praxiskommentar VwVG,
Art. 45 N 3 und 7).
1.2.2 Eine Beschwerde gegen selbständig eröffnete Zwischenverfügungen
ist nicht in jedem Fall zulässig. Stets möglich ist einzig die Anfechtung von
Zwischenverfügungen über die Zuständigkeit und den Ausstand (vgl.
Art. 45 Abs. 1 VwVG). Gegen andere Zwischenverfügungen kommt eine
Beschwerde nach Art. 46 Abs. 1 VwVG dagegen nur in Frage, wenn sie
entweder einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken können
(Bst. a) oder die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid
herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten
für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (Bst. b). Andernfalls
können Zwischenverfügungen erst mit Beschwerde gegen die Endverfü-
gung angefochten werden (vgl. Art. 46 Abs. 2 VwVG).
Mit dem Erfordernis des nicht wieder gutzumachenden Nachteils wird die
Voraussetzung eines schutzwürdigen Interesses an der sofortigen Aufhe-
bung oder Änderung der angefochtenen Zwischenverfügung umschrieben.
Demnach liegt das Rechtsschutzinteresse im Schaden, der entstünde,
wenn der Nachteil auch durch einen an sich günstigen Endentscheid nicht
oder nur teilweise behoben werden könnte (vgl. BGE 131 V 362 E. 3.1;
Urteil des Bundesverwaltungsgerichts [BVGer] A-3930/2013 vom 13. No-
vember 2013 E. 1.1; ALFRED KÖLZ/ISABELLE HÄNER/MARTIN BERTSCHI, Ver-
waltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Auflage,
Zürich 2013, Rz. 910). Der Nachteil muss nicht rechtlicher, sondern kann
auch tatsächlicher, namentlich auch wirtschaftlicher Natur sein (KAY-
SER/PAPADOPOULOS/ALTMANN, in: Kommentar VwVG, Art. 46 Rz. 10).
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Seite 13
Im Folgenden ist die Voraussetzung des nicht wieder gutzumachenden
Nachteils im Sinne von Art. 46 Abs. 1 Bst. a VwVG für die Dispo-Ziff. 2 und
4 gesondert zu prüfen.
1.2.2.1 In der Dispo-Ziff. 2 der Zwischenverfügung vom 23. Juli 2018
wurde die Beschwerdegegnerin verpflichtet, die deklarierte Kapazität des
Flughafens für die Zuweisung von Zeitnischen (Airport Slots) ab dem Flug-
plan Sommer 2019 in den Nachtstunden auf dem Stand des Sommerflug-
plans 2018 sowie des Winterflugplans 2018/19 zu begrenzen, um eine wei-
tere Zunahme der Überschreitung der zulässigen Lärmbelastung in den
Nachtstunden zu verhindern. Grundlage hierfür bildete der von der Be-
schwerdegegnerin eingereichte Bericht zum Nachweis der Lärmbelastung
für das Betriebsjahr 2016, in welchem aufgezeigt wurde, dass in den bei-
den Nachtstunden von 22.00 Uhr bis 24.00 Uhr markante Überschreitun-
gen des zulässigen Lärms auftreten.
Den Beschwerdeführerinnen entsteht mit der in Dispo-Ziff. 2 verfügten
Massnahme insoweit ein nicht wieder gutzumachender Nachteil, als die
heute zulässigen Lärmimmissionen, wie sie die Vorinstanz mit Verfügung
vom 27. Januar 2015 festgelegt hat, bis zum Abschluss des Verfahrens zur
Neufestsetzung der zulässigen Lärmimmissionen für die Nachtstunden
weiterhin massiv überschritten werden. Auch wenn mit der verfügten Mass-
nahme eine weitere Zunahme der Überschreitung bzw. Verschlechterung
der Situation verhindert werden kann, sind die Betroffenen weiterhin über-
mässigen Lärmimmissionen ausgesetzt. Insofern kann der Beschwerde-
gegnerin und der Vorinstanz nicht gefolgt werden, wenn diese vorbringen,
dass die Beschwerdeführerinnen durch die verfügte Massnahme eindeutig
begünstigt würden und in keiner Weise negativ betroffen seien. Weil dieser
andauernde Nachteil (unzulässige Lärmimmissionen) auch mit einem an
sich günstigen Endentscheid nicht rückwirkend behoben werden kann, ha-
ben die Beschwerdeführerinnen ein schutzwürdiges Interesse an der so-
fortigen Änderung der angefochtenen Zwischenverfügung.
Nach dem Gesagten ist das Vorliegen eines nicht wieder gutzumachenden
Nachteils im Sinne von Art. 46 Abs. 1 Bst. a VwVG zu bejahen, weshalb
die Anfechtung der Zwischenverfügung – soweit die Dispo-Ziff. 2 betreffend
– zulässig ist.
1.2.2.2 Die Anordnung gemäss Dispo-Ziff. 4 der Zwischenverfügung richtet
sich an die Beschwerdegegnerin als eine ausserhalb der Verwaltung ste-
hende private Körperschaft, der mit dem Betrieb des Flughafens Zürich die
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Wahrnehmung einer öffentlichen Aufgabe übertragen (BVGE 2008/41
E. 6.4) und die deshalb insoweit der öffentlichen Aufsicht unterstellt wurde
(vgl. Art. 3 Abs. 1 des Luftfahrtgesetzes vom 21. Dezember 1948 [LFG, SR
748.0]). Die Vorinstanz hat in Ausübung ihrer aufsichtsrechtlichen Funktion
in der zur Diskussion stehenden Anordnung einseitig und in verbindlicher
Weise eine konkrete Handlungsanweisung erteilt, wonach ihr die Be-
schwerdegegnerin bis Ende August 2018 die erforderlichen Unterlagen
einzureichen hat, damit das Verfahren zur Festlegung der zulässigen Lärm-
immissionen für die Nachtstunden eingeleitet werden kann. Eine solche
Anweisung wirkt lediglich im Verhältnis zwischen der Vor-
instanz als Aufsichtsbehörde und der Beschwerdegegnerin als ihr unter-
stellte privatrechtliche Körperschaft. Sie entfaltet daher als rein aufsichts-
rechtliche Anordnung keine unmittelbare Aussenwirkung, weshalb die Be-
schwerdeführerinnen hierdurch weder berührt sind noch ein schutzwürdi-
ges Interesse an deren Aufhebung oder Abänderung haben (vgl. Urteil des
BVGer A-769/2013 vom 30. Oktober 2013 E. 2.6.1 mit weiteren Hinwei-
sen). Betreffend die in Dispo-Ziff. 4 der Zwischenverfügung getroffene An-
ordnung liegt demnach kein nicht wieder gutzumachender Nachteil i.S. von
Art. 46 Abs. 1 Bst. a VwVG vor. Die Dispo-Ziff. 4 ist somit nicht anfechtbar
und auf die dagegen gerichtete Beschwerde ist nicht einzutreten.
1.3 Soweit sich die weiteren Ziffern des Dispositivs auf das Lärmmonito-
ringverfahren beziehen, stellen sie eine Verfügung im Sinne von Art. 5
Abs. 1 VwVG dar, welche gemäss Art. 44 VwVG grundsätzlich der Be-
schwerde unterliegt.
1.4 Die angefochtene Verfügung vom 23. Juli 2018 stammt vom BAZL, also
von einer Vorinstanz gemäss Art. 33 Bst. d VGG (vgl. Anhang 1, B. Ziff. VII
1.3 der Regierungs- und Verwaltungsorganisationsverordnung vom
25. November 1998 [RVOV, SR 172.010.1]). Da keine Ausnahme nach
Art. 32 VGG vorliegt, ist das Bundesverwaltungsgericht zur Beurteilung der
vorliegenden Beschwerde zuständig.
1.5 Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach
dem VwVG, sofern das VGG nichts anderes vorsieht (Art. 37 VGG).
2.
In formeller Hinsicht ist weiter umstritten, ob die Beschwerdeführerinnen
zur Beschwerde legitimiert sind.
A-5242/2018
Seite 15
2.1 Die Beschwerdeführerinnen machen geltend, dass sie durch die Lärm-
belastung ausserhalb des genehmigten Lärms betroffen seien. Durch die
angefochtene Verfügung seien sie deshalb besonders berührt und hätten
ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung, wes-
halb sie zur Beschwerde legitimiert seien.
2.2 Die Beschwerdegegnerin hält fest, dass es den Beschwerdeführerin-
nen in Bezug auf den konkret angefochtenen Entscheid bereits an der for-
mellen Beschwer fehle. Zudem würden die Beschwerdeführerinnen durch
die angefochtene Verfügung in keiner Weise "nachteilig" berührt. Im Ge-
genteil, durch die aufsichtsrechtlich angeordnete, vorsorgliche Einfrierung
der Anzahl Slots zur Nachtzeit bis zum Vorliegen der verlangten Abklä-
rungsresultate werde eine (weitere) Verschlechterung der Lärmsituation
zur Nachtzeit verhindert, d.h. es werde eine Stabilisierung der Lärmbelas-
tung zur Nachtzeit bewirkt. Somit seien die Beschwerdeführerinnen in kei-
ner Weise negativ betroffen. Auch verfahrensrechtlich entstehe den Be-
schwerdeführerinnen kein Nachteil, da sie ihre Anliegen in den laufenden
Verfahren zum Betriebsreglement 2017 und/oder betreffend neue Festle-
gung der zulässigen Fluglärmimmissionen in der Nacht einbringen und so-
mit ihre Rechte vollumfänglich im Rahmen dieser Verfahren wahren könn-
ten.
2.3 Die Vorinstanz hält fest, dass es sich bei der verfügten Begrenzung der
Slotvergabe um eine aufsichtsrechtliche Massnahme handle, die kurzfristig
eine Verschlechterung der Situation verhindern soll. Durch diese Mass-
nahme würden die Beschwerdeführerinnen eindeutig begünstigt und nicht
etwa belastet. Die Tatsache, dass die Beschwerdeführerinnen an der an-
gefochtenen Verfügung stark interessiert seien, führe nicht zu einer beson-
deren Betroffenheit. Damit seien sie nicht zur Beschwerde legitimiert.
2.4
2.4.1 Nach der Systematik des VwVG sind Parteistellung und Beschwer-
debefugnis aufeinander abgestimmt: Als Parteien im Sinne von Art. 6
VwVG gelten Personen, deren Rechte oder Pflichten die Verfügung berüh-
ren soll, und andere Personen, Organisationen oder Behörden, denen ein
Rechtsmittel gegen die Verfügung zusteht. Ausgehend von diesem Partei-
begriff und unter Berücksichtigung von Art. 48 Abs. 1 VwVG beurteilt sich
die Frage der Parteistellung nach denselben Grundsätzen wie diejenige
nach der Beschwerdelegitimation (vgl. VERA MARANTELLI/SAID HUBER, in:
Praxiskommentar VwVG, Art. 48 N 4).
A-5242/2018
Seite 16
2.4.2 Gemäss Art. 48 Abs. 1 VwVG ist zur Beschwerde berechtigt, wer am
Verfahren vor der Vorinstanz teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur
Teilnahme erhalten hat (Bst. a), durch die angefochtene Verfügung beson-
ders berührt ist (Bst. b) und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhe-
bung oder Änderung hat (Bst. c). Diese Voraussetzungen müssen kumula-
tiv erfüllt sein (MARANTELLI/HUBER, in: Praxiskommentar VwVG, Art. 48
N 8).
2.4.3 Zur Beschwerde legitimiert sind somit auch Personen, die keine Mög-
lichkeit erhalten haben, am vorinstanzlichen Verfahren teilzunehmen. Da-
bei kann es sich um Fälle handeln, bei denen dem Beschwerdeführer ei-
gentlich Parteistellung zugekommen wäre, ihm aber die Teilnahme nicht
aus eigenem Verschulden versagt war. Es ist aber auch möglich, dass die
Teilnahme am vorinstanzlichen Verfahren darum nicht möglich war, weil es
in diesem Verfahren noch am rechtlich geschützten Interesse fehlte. Mög-
lich ist, dass eine Person erst durch die angefochtene Verfügung beschwert
ist (ISABELLE HÄNER, in: Kommentar VwVG, Art. 48 Rz. 8). Allerdings ist die
zweite Variante von Art. 48 Abs. 1 Bst. a VwVG («oder keine Möglichkeit
zur Teilnahme erhalten hat») nicht so zu verstehen, dass jeder, der keine
Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat, diese Voraussetzung bereits erfül-
len würde, sondern nur eine Person, die dazu befugt gewesen wäre (MA-
RANTELLI/HUBER, in: Praxiskommentar VwVG, Art. 48 Rz. 22 f.).
2.4.4 Weiter beschränkt sich die Beschwerdebefugnis nicht auf den mate-
riellen Verfügungsadressaten. Zur Beschwerde können vielmehr auch
Dritte berechtigt sein. Dazu müssen sie stärker als jedermann betroffen
sein und in einer besonders engen Beziehung zur Streitsache stehen. Ein
schutzwürdiges Interesse liegt vor, wenn die tatsächliche oder rechtliche
Situation des Beschwerdeführers durch den Ausgang des Verfahrens un-
mittelbar beeinflusst werden kann, d.h. wenn er durch das Beschwerdever-
fahren einen materiellen oder ideellen Nachteil von sich abwenden oder
aus diesem einen praktischen Nutzen zu ziehen vermag. Diese Anforde-
rungen sollen die im schweizerischen Recht grundsätzlich nicht vorgese-
hene Popularbeschwerde ausschliessen (BGE 140 II 214 E. 2.1; BVGE
2007/1 E. 3.4 mit Hinweisen; Urteil des BVGer A-1088/2018 vom 16. Ok-
tober 2019 E. 2.1, je mit Hinweisen; MARANTELLI/HUBER, in: Praxiskom-
mentar VwVG, Art. 48 N 10 ff.).
2.4.5 Bezogen auf den Fluglärm ist im Bereich von Flughäfen aufgrund der
durch Starts und Landungen verursachten weiträumigen Fluglärmimmissi-
onen gerade in dicht besiedelten Gebieten generell anerkannt, dass – ein
A-5242/2018
Seite 17
unmittelbares Berührtsein vorausgesetzt – ein sehr weiter Kreis von Be-
troffenen zur Beschwerde legitimiert sein kann, ohne dass bereits eine Po-
pularbeschwerde vorliegt. So können Anwohnerinnen und Anwohner eines
Flughafens Beschwerde führen, welche den vom interessierenden Flugha-
fen ausgehenden Lärm deutlich hören können und dadurch in ihrer Ruhe
gestört werden. Ebenso können flughafennahe Gemeinwesen, Kantone
oder Gemeinden, die sich für den Schutz ihrer Bevölkerung vor Lärm ein-
setzen, beschwerdebefugt sein. Dabei spielt es keine Rolle, ob eine bereits
vorbestehende Belastung durch die strittige Massnahme grösser wird,
gleich bleibt oder gar abnimmt bzw. die Lärmgrenzwerte überschritten sind
oder nicht (vgl. zum Ganzen BGE 124 II 293 E. 3b, 104 Ib 307 E. 3b; BVGE
2008/18 E. 2.2; Urteile des BVGer A-1672/2016 vom 25. Oktober 2016
E. 7.1, A-7248/2014 vom 27. Juni 2016 E. 1.2.2).
2.5 Nachfolgend ist im Lichte der erwähnten Grundsätze die Beschwerde-
legitimation der Beschwerdeführerinnen zu prüfen, soweit sich die Be-
schwerde gegen die verfügte Massnahme gemäss Dispo-Ziff. 2 bezieht.
2.5.1 Die Beschwerdeführerinnen wurden bisher nicht in das vorliegende
Verfahren involviert. Weil sie – soweit ersichtlich – keine Möglichkeit zur
Teilnahme am vorinstanzlichen Verfahren hatten, ist die Voraussetzung
von Art. 48 Abs. 1 Bst. a VwVG (formelle Beschwer) somit erfüllt.
2.5.2 Bei den Beschwerdeführerinnen handelt es sich unbestritten um flug-
hafennahe Gemeinden, welche von den Lärmimmissionen stärker als die
Allgemeinheit betroffen sind (vgl. Art. 48 Abs. 1 Bst. b VwVG). Ihre Be-
schwerdelegitimation wird praxisgemäss bejaht, wenn es ihnen um spezi-
fische öffentliche Anliegen wie vorliegend den Schutz der Einwohner vor
Immissionen geht. Folglich erfüllen sie die Voraussetzung von Art. 48
Abs. 1 Bst. b VwVG ebenfalls (vgl. MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O.,
Rz. 2.89 mit weiteren Hinweisen).
2.5.3 Schliesslich haben die Beschwerdeführerinnen – wie bereits darge-
legt (vgl. E. 1.2.2.1) – auch ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung
bzw. Änderung der Dispo-Ziff. 2 der Zwischenverfügung.
2.5.4 Als Zwischenfazit ist demnach festzuhalten, dass die Beschwerde-
führerinnen zur Beschwerde legitimiert sind, soweit sich die Beschwerde
gegen die in Dispo-Ziff. 2 der angefochtenen Zwischenverfügung angeord-
nete Massnahme richtet. Infolgedessen kommt ihnen diesbezüglich auch
Parteistellung im Sinne von Art. 6 VwVG zu (vgl. E. 2.4.1).
A-5242/2018
Seite 18
2.6 Im Weiteren ist die Beschwerdelegitimation der Beschwerdeführerin-
nen zu prüfen, soweit sich die Beschwerde gegen die Dispositiv-Ziffern der
angefochtenen Verfügung vom 23. Juli 2018, welche sich auf das soge-
nannte Lärmmonitoringverfahren beziehen, richtet (vgl. E. 1.3).
2.6.1 Das Lärmmonitoringverfahren ist wie erwähnt im SIL 2 vom 23. Au-
gust 2017 für den Flughafen Zürich geregelt. Darin wurde festgelegt, dass
die Flughafenhalterin die vom Flugbetrieb verursachte Fluglärmbelastung
jährlich auszuweisen und zu analysieren hat (Nachweis der Lärmbelas-
tung). Allfällige Überschreitungen der im Verfahren zum Betriebsreglement
bewilligten zulässigen Lärmbelastung sind zu begründen und es sind
Massnahmen aufzuzeigen, wie diese Überschreitungen künftig vermieden
werden können. Steht fest oder ist zu erwarten, dass die Lärmimmissionen
die zulässige Belastung auf Dauer wesentlich überschreiten, treffen die zu-
ständigen Bundesstellen die zur Verminderung der Lärmbelastung notwen-
digen Massnahmen. Als Grundlage für die Prüfung und Anordnung solcher
Massnahmen dient den Bundesstellen der Lärmnachweis der Flughafen-
halterin. Über die Ergebnisse der Situationsanalyse setzen die Bundesstel-
len die interessierten Kantone sowie die betrieblich betroffenen Organisa-
tionen in Kenntnis und konsultieren sie zu den Massnahmen zur Lärmver-
minderung. Sind aus sicherheitstechnischen oder betrieblichen Gründen
keine Massnahmen möglich, ist eine Anpassung der zulässigen Lärmbe-
lastung im Rahmen eines Genehmigungsverfahrens nach dem LFG zu prü-
fen (vgl. S. 23 des SIL 2).
2.6.2 Der SIL 2 sieht explizit vor, dass der Lärmnachweis lediglich den in-
teressierten Kantonen (Standortkanton und Nachbarkantone) sowie den
betrieblich betroffenen Organisationen zur Kenntnis zu bringen ist. Ent-
sprechend haben die Beschwerdeführerinnen weder am Lärmmonitoring-
verfahren teilgenommen noch wären sie dazu berechtigt gewesen. Den
Beschwerdeführerinnen fehlt es diesbezüglich somit bereits am Erfordernis
der formellen Beschwer (vgl. Art. 48 Abs. 1 lit. a VwVG).
2.6.3 Im Übrigen ist nicht ersichtlich, dass die Beschwerdeführerinnen
durch die restlichen Ziffern (vgl. E. 1.2) der angefochtenen Verfügung – mit
Ausnahme der Dispo-Ziff. 2 (vgl. E. 2.5.2) – besonders berührt wären. Wie
die Beschwerdegegnerin richtig vorbringt, handelt es sich beim Lärmmoni-
toringverfahren um ein rein administratives Verfahren, welches einzig der
Umsetzung der Lärmermittlungspflicht der Vorinstanz nach Art. 36 LSV
dient und keine Auswirkungen auf die Fluglärmbelastung mit sich bringt.
Der Nachweis der Lärmbelastung bildet lediglich eine Grundlage für die in
A-5242/2018
Seite 19
einem separaten Verfahren zu erfolgende Prüfung und Anordnung von
Lärmbegrenzungsmassnahmen. Entsprechend fehlt es den Beschwerde-
führerinnen in Bezug auf das Lärmmonitoringverfahren auch an der mate-
riellen Beschwer.
2.7 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Beschwerdeführerinnen
zur Beschwerde legitimiert sind, soweit sich die Beschwerde gegen die in
Dispo-Ziff. 2 der angefochtenen Zwischenverfügung angeordnete, vorsorg-
liche Massnahme richtet. Davon ausgehend ist auf die Rechtsbegehren 2
und 3 sowie 4 und 6, soweit sich letztere auf das Lärmmonitoringverfahren
beziehen, mangels Beschwerdelegitimation nicht einzutreten.
3.
3.1 Gegenstand des streitigen Verwaltungsverfahrens und damit Streitge-
genstand bildet das durch die Verfügung geregelte Rechtsverhältnis, so-
weit dieses angefochten wird. Der Streitgegenstand wird folglich durch
zwei Elemente bestimmt: Erstens durch den Gegenstand der angefochte-
nen Verfügung oder des angefochtenen Entscheids (sog. Anfechtungsge-
genstand) und zweitens durch die Parteibegehren. Dabei bildet das An-
fechtungsobjekt den Rahmen, welcher den möglichen Umfang des Streit-
gegenstandes begrenzt. Gegenstand des Beschwerdeverfahrens kann nur
sein, was Gegenstand des erstinstanzlichen Verfahrens war oder nach
richtiger Gesetzesauslegung hätte sein sollen. Fragen, über welche die
erstinstanzlich verfügende Behörde nicht entschieden hat, dürfen von der
Beschwerdeinstanz nicht beurteilt werden, ansonsten sie in die funktionelle
Zuständigkeit der ersten Instanz eingreifen würde (vgl. zum Ganzen: BGE
136 II 457 E. 4.2 und 131 V 164 E. 2.1; Urteil des BGer 8C_574/2014 vom
24. Februar 2015 E. 5.1; CHRISTOPH AUER, Streitgegenstand und Rüge-
prinzip im Spannungsfeld der verwaltungsrechtlichen Prozessmaximen,
1997, S. 35 und 63 Rz. 403 f.). Sodann sind grundsätzlich einzig die Be-
gehren massgebend für die Ermittlung des Streitgegenstandes, nicht je-
doch die Beschwerdebegründung (KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, a.a.O., Rz.
689). Geht die mit dem Rechtsbegehren aufgestellte Rechtsfolgebehaup-
tung über den Streitgegenstand hinaus, ist darauf nicht einzutreten (vgl.
Urteil des BVGer A-7248/2014 vom 27. Juni 2016 E. 1.3.1 mit weiteren Hin-
weisen).
3.2 Das Rechtsbegehren 4 der Beschwerdeführerinnen, wonach die Vor-
instanz aufzufordern sei, "den Auftrag für den Nachweis der Lärmbelastung
A-5242/2018
Seite 20
zu präzisieren", sowie das Rechtsbegehren 5, wonach "die Massnahmen-
programme der Folgejahre der Lärmbelastung (...) um diejenigen Mass-
nahmen zu ergänzen (seien), die sich aus der Eruierung der tatsächlich
vermeidbaren und reduzierbaren Überschreitungen des genehmigten
Lärms finden lassen", haben keinen erkennbaren direkten Bezug zum An-
fechtungsobjekt, soweit überhaupt eine Legitimation gegeben ist. Folglich
bewegen sie sich ausserhalb des Streitgegenstandes. Sollten die Be-
schwerdeführerinnen damit allenfalls ein aufsichtsrechtliches Einschreiten
verlangen, ist das Bundesverwaltungsgericht dafür nicht zuständig (vgl. Ur-
teile des BVGer A-7248/2014 vom 27. Juni 2016 E. 1.3.3.4, A-4797/2011
vom 28. Februar 2012 E. 3; ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHL-
MANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl. 2016, 1201; MO-
SER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 5.33; OLIVER ZIBUNG, in: Praxiskom-
mentar VwVG, Art. 71 N 9). Der Bundesrat nimmt als hierarchisch überge-
ordnete Behörde die ständige und systematische Aufsicht über die Bun-
desverwaltung wahr (vgl. Art. 8 Abs. 3 des Regierungs- und Verwaltungs-
organisationsgesetz vom 21. März 1997 [RVOG, SR 172.010] i.V.m. Art.
24 RVOV). Die Rechtsbegehren 4 und 5 können somit auch nicht als Auf-
sichtsbeschwerde entgegengenommen werden, weshalb darauf nicht ein-
zutreten ist.
3.3 Soweit die Beschwerdeführerinnen sinngemäss nicht bloss vorsorgli-
che zusätzliche Lärmbegrenzungsmassnahmen beantragen, geht ein sol-
ches Begehren ebenfalls über den Streitgegenstand hinaus, weshalb auch
darauf nicht einzutreten ist.
3.4 Schliesslich stellen die Beschwerdeführerinnen in ihrer Replik vom
25. Februar 2019 einen neuen, in der Beschwerde nicht vorgebrachten
Feststellungsantrag. Hierzu ist festzuhalten, dass gestützt auf die Eventu-
almaxime sämtliche Begehren und Eventualbegehren in der Beschwerde-
schrift vorzubringen sind (KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, a.a.O., Rz. 147; MO-
SER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 2.215 mit Hinweis). Erst in der Rep-
lik (oder später) gestellte (neue) Begehren bzw. beantragte Varianten sind
daher unzulässig (BGE 136 II 173 E. 5; BVGE 2011/54 E. 2.1.1). Auf den
in der Replik gestellten Feststellungsantrag ist somit ebenfalls nicht einzu-
treten.
4.
Auf die im Übrigen frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde
(Art. 22a Abs. 1 lit. b, Art. 50 und Art. 52 VwVG) ist demnach im Rahmen
A-5242/2018
Seite 21
der Rechtsbegehren, welche sich gegen die Dispo-Ziff. 2 der angefochte-
nen Verfügung richten, einzutreten.
5.
Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet grundsätzlich mit uneinge-
schränkter Kognition. Es überprüft die angefochtene Verfügung auf
Rechtsverletzungen – einschliesslich unrichtiger oder unvollständiger Fest-
stellung des rechtserheblichen Sachverhalts und Rechtsfehler bei der Er-
messensausübung – sowie auf Angemessenheit hin (Art. 49 VwVG).
Es auferlegt sich allerdings namentlich dann eine gewisse Zurückhaltung,
wenn die zu überprüfende Verfügung die Beurteilung von Fachfragen
durch die sachkundige Vorinstanz voraussetzt und deren Entscheid mit
Amtsberichten bzw. Stellungnahmen von Fachstellen des Bundes überein-
stimmt. In solchen Fällen weicht es nicht ohne Not bzw. zwingenden Grund
von der Auffassung der Vorinstanz ab. Es hat eine unangemessene Ent-
scheidung zu korrigieren, muss aber der Vorinstanz die Wahl zwischen
mehreren sachgerechten Lösungen überlassen. Voraussetzung dafür ist
allerdings, dass keine Anhaltspunkte für eine unrichtige oder unvollstän-
dige Feststellung des Sachverhalts bestehen und die Vorinstanz alle für
den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte prüfte bzw. alle berührten In-
teressen ermittelte und beurteilte, sich von sachgerechten Erwägungen lei-
ten liess und ihre Abklärungen sorgfältig und umfassend vornahm (vgl.
BGE 142 II 451 E. 4.5.1 mit Hinweisen, bestätigt mit Urteil des BGer
2C_645/2018 vom 28. September 2018 E. 3.5; statt vieler: Urteil des
BVGer A-1088/2018 vom 16. Oktober 2019 E. 4).
6.
6.1 Nach Rechtsprechung und Lehre sind auch ohne spezialgesetzliche
Grundlagen in analoger Anwendung von Art. 56 VwVG im erstinstanzlichen
Verwaltungsverfahren und bereits vor der Eröffnung eines Verfügungsver-
fahrens vorsorgliche Massnahmen zulässig (vgl. E. 1.2.1). Dabei wird zwi-
schen „sichernden“ Massnahmen, mit denen der bestehende tatsächliche
oder rechtliche Zustand einstweilen erhalten bleibt, und „gestaltenden“
oder „regelnden“ Massnahmen, mit denen ein Rechtsverhältnis proviso-
risch geschaffen oder einstweilig neu geregelt wird, unterschieden (vgl.
BGE 130 II 149 E. 2.2; REGINA KIENER, in: Kommentar VwVG, Art. 56
Rz. 9). Wesensmerkmal der vorsorglichen Massnahmen ist, dass sie bloss
vorläufig gelten und die Regelungswirkung nur temporär eintritt (MO-
SER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 3.18).
A-5242/2018
Seite 22
6.2 Die Anordnung vorsorglicher Massnahmen setzt Dringlichkeit voraus,
d.h. es muss sich als notwendig erweisen, die fraglichen Vorkehren sofort
zu treffen. Weiter muss der Verzicht auf solche Massnahmen für den Be-
troffenen einen nicht leicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken, wo-
bei ein tatsächliches, insbesondere wirtschaftliches Interesse genügt. Er-
forderlich ist schliesslich, dass die Abwägung der verschiedenen Interes-
sen den Ausschlag für den einstweiligen Rechtsschutz gibt und dieser ver-
hältnismässig erscheint. Der durch die Endverfügung zu regelnde Zustand
darf jedoch weder präjudiziert noch verunmöglicht werden (vgl. BGE 130 II
149 E. 2.2; Urteil des BGer 2A.142/2003 vom 5. September 2003 E. 3.1;
Urteil des BVGer A-3930/2013 vom 13. November 2013 E. 3.1).
6.3 Beim Entscheid über die Anordnung vorsorglicher Massnahmen ist zu
beachten, dass die Vorinstanz über einen erheblichen Ermessensspiel-
raum verfügt (vgl. BGE 129 II 286 E. 3, BGE 117 V 185 E. 2a) und lediglich
eine summarische Prüfung aufgrund der Sach- und Rechtslage vorzuneh-
men hat. Im Allgemeinen wird sie ihren Entscheid auf den Sachverhalt stüt-
zen, der sich aus den vorhandenen Akten ergibt, ohne zeitraubende wei-
tere Erhebungen anzustellen. Neben den Untersuchungspflichten sind da-
her auch die Beweisanforderungen herabgesetzt: Das Glaubhaftmachen
von Anliegen genügt in der Regel (vgl. MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER,
a.a.O., Rz. 3.18a). Die Hauptsachenprognose kann berücksichtigt werden,
wenn sie eindeutig ist. Bei tatsächlichen oder rechtlichen Unklarheiten
drängt sich hingegen Zurückhaltung auf, weil in diesem Fall die erforderli-
chen Entscheidgrundlagen im Hauptverfahren erst noch beschafft werden
müssen (vgl. zum Ganzen BGE 130 II 149 E. 2.2, Urteil des BGer
2A.142/2003 vom 5. September 2003 E. 3.1 und Urteil des BVGer
A-3930/2013 vom 13. November 2013 E. 3.2; SEILER, in: Praxiskommentar
VwVG, Art. 56 N 25 ff. und 44 ff.).
7.
7.1 Vorliegend wird die in Dispo-Ziff. 2 verfügte, vorsorgliche Massnahme
als solche nicht bestritten. Indem die Beschwerdeführerinnen jedoch vor-
bringen, dass die angefochtene Verfügung den rechtswidrigen Zustand
nicht beheben würde und sie sich bloss auf die Anordnung von Massnah-
men beschränke, die weitere Lärmüberschreitungen verhindern sollen, be-
antragen sie zumindest sinngemäss die Anordnung weitergehender Mass-
nahmen, welche die Einhaltung der zulässigen Lärmimmissionen in den
ersten beiden Nachtstunden gewährleisten sollen.
A-5242/2018
Seite 23
7.2 Die Beschwerdegegnerin macht geltend, dass die heutige Anordnung
von zusätzlichen Massnahmen – wie auch die Vorinstanz richtig festgestellt
habe – verfrüht wäre. Insbesondere wären weitergehende Massnahmen
ohne vorgängige Erarbeitung der Grundlagen und ohne Vornahme einer
darauf abgestützten vertieften Analyse für den Hubbetrieb der Swiss und
auch für die Beschwerdegegnerin ebenso einschneidend wie existenz-
bedrohend und würden damit weder im öffentlichen Interesse liegen noch
dem Verhältnismässigkeitsprinzip entsprechen. Erst gestützt auf weitere
Abklärungen und Untersuchungen könne in nachgelagerten Verfahren eine
Gesamtauslegeordnung vorgenommen und in einer Gesamtschau in Be-
rücksichtigung und in Abstimmung mit dem SIL 2 über den zulässigen Lärm
bzw. über allfällige Sanierungs- oder Lärmbegrenzungsmassnahmen be-
funden werden.
7.3 Die Vorinstanz bringt im Wesentlichen vor, dass zusätzliche Massnah-
men zur Einhaltung der zulässigen Lärmimmissionen unmittelbar und di-
rekt zu einer massiven Einschränkung des Flugbetriebs führen würden. Die
technische und betriebliche Machbarkeit sowie die wirtschaftliche Tragbar-
keit derart einschneidender Massnahmen könnten nicht im Rahmen des
Lärmmonitorings umfassend geprüft werden. Wie in der angefochtenen
Verfügung dargestellt, habe sie vor deren Erlass geprüft, ob kurzfristig
Massnahmen zur Verbesserung bzw. gegen eine weitere Verschlechterung
der Lärmsituation insbesondere in der Nacht möglich seien. Diese Prüfung
habe allerdings bloss summarisch erfolgen können. Sie habe ergeben,
dass kurzfristig eine Begrenzung der Slotvergabe in gewissen Zeiten mög-
lich sei, dabei aber die Rechte der Fluggesellschaften, ihre historischen
Slots zu behalten, nicht beschnitten werden könnten. Eine Begrenzung
bzw. Einschränkung von Slots unter die deklarierte Kapazität stelle keine
geeignete Massnahme dar, weil damit der Slotkoordinator in die Lage
käme, gegebenenfalls historische Slots nicht zuteilen zu können. Zudem
wäre eine solche Beschränkung ein massiver Eingriff in die Flug- und Flot-
tenplanung der betroffenen Fluggesellschaften. Wirtschaftlich sei ein sol-
cher Eingriff weder für die Fluggesellschaften noch den Flughafen tragbar
und hätte auch negative volkswirtschaftliche Auswirkungen. Für weiterge-
hende Untersuchungen und Massnahmen sehe das USG die Sanierung
vor, welche im Zusammenhang mit einer Änderung der Anlage oder selb-
ständig geprüft werden müsse. Solche Verfahren seien bereits hängig. So
sei zwischenzeitlich ein ordentliches Genehmigungsverfahren eingeleitet
worden, in dem es um eine wesentliche Änderung des Betriebsreglements
gehe und worin deshalb gestützt auf Art. 18 USG und Art. 8 Abs. 2 und 3
A-5242/2018
Seite 24
LSV eine Sanierung bzw. Beschränkung der Lärmbelastung geprüft wer-
den müsse. Dabei handle es sich um die unter dem Begriff "Betriebsregle-
ment 2017 (BR 2017)" zusammengefassten Änderungen. Parallel dazu
habe sie aufgrund der von der Beschwerdegegnerin auftragsgemäss ein-
gereichten Unterlagen ein Verfahren eingeleitet, in dem eine Neufestset-
zung der zulässigen Lärmimmissionen für die Nachtstunden geprüft werde.
Und nicht zuletzt habe sie mit der Verfügung über die Teilgenehmigung des
BR 2014 angeordnet, dass die Beschwerdegegnerin eine Vorverlegung der
letzten Slots am späten Abend prüfen müsse. Angesichts der genannten
Verfahren, in denen bereits eine Sanierung geprüft werde, habe sie mit der
angefochtenen Verfügung bloss, aber immerhin, die ihr zwingend erschei-
nenden vorsorglichen Massnahmen angeordnet.
7.4 Aufgrund der erwähnten Vorgaben zur Anordnung von vorsorglichen
Massnahmen (vgl. E. 6) ergibt sich folgende Entscheidsystematik (vgl.
dazu Urteil des BVGer A-3930/2013 vom 13. November 2013 E. 3.3; in an-
derem Zusammenhang zudem MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O.,
Rz. 3.28a). Zunächst ist eine Hauptsachenprognose vorzunehmen (vgl.
E. 8.1). Sodann ist zu prüfen, ob ein Anordnungsgrund vorliegt, d.h. der
Verzicht auf weitergehende Massnahmen für die Beschwerdeführerinnen
einen nicht leicht wieder gutzumachenden Nachteil zur Folge hätte und sol-
che Massnahmen dringlich sind (vgl. E. 8.2). Schliesslich ist zu beurteilen,
ob zusätzliche Massnahmen verhältnismässig wären (vgl. E. 8.3).
8.
8.1 Eine eindeutige Hauptsachenprognose für das vorinstanzliche Haupt-
verfahren ist vorliegend nicht möglich. Die Prüfung der Neufestlegung der
zulässigen Lärmimmissionen nach Art. 37a LSV in den Nachtstunden so-
wie der Gewährung allfälliger Erleichterungen für die neu von Überschrei-
tungen der Immissionsgrenz- bzw. Alarmwerte betroffenen Grundstücke
verlangt eine vorgängige Beschaffung sämtlicher Grundlagen und eine da-
rauf abgestützte, vertiefte Analyse verschiedener rechtlicher Aspekte, die
sich im Rahmen eines prima facie-Entscheids nicht beurteilen lässt.
8.2 In einem nächsten Schritt ist nach dem Anordnungsgrund zu fragen.
Mit zusätzlichen Massnahmen sollen die zulässigen Lärmimmissionen in
den Nachtstunden eingehalten und somit der rechtmässige Zustand wie-
derhergestellt werden. Entsprechend hätte ein Verzicht auf solche Mass-
nahmen für die Beschwerdeführerinnen offensichtlich einen nicht wieder
A-5242/2018
Seite 25
gutzumachenden Nachteil zur Folge, weil die heute zulässigen Lärmimmis-
sionen bis zum Abschluss des Verfahrens zur Neufestsetzung der zulässi-
gen Lärmimmissionen für die Nachtstunden weiterhin überschritten würden
(vgl. vorstehend E. 1.2.2.1). Die erforderliche Dringlichkeit von zusätzli-
chen Massnahmen ist somit zu bejahen.
8.3 Im Weiteren ist die Verhältnismässigkeit umfangreicherer Massnah-
men für die Dauer des Verfahrens zur Neufestsetzung der zulässigen
Lärmimmissionen für die Nachtstunden zu prüfen. Eine Massnahme gilt als
verhältnismässig, wenn sie geeignet, erforderlich und zumutbar ist. Erste-
res ist der Fall, wenn das im öffentlichen Interesse verfolgte Ziel mit der
Massnahme erreicht werden kann oder diese zur Zielerreichung einen
nicht zu vernachlässigenden Beitrag leistet. Die Erforderlichkeit ist zu be-
jahen, wenn die Massnahme in sachlicher, räumlicher, zeitlicher und per-
sönlicher Hinsicht nicht über das hinausgeht, was für die Erreichung des
verfolgten Ziels notwendig ist. Die Zumutbarkeit ist gegeben, wenn das mit
der Massnahme verfolgte Ziel in einem vernünftigen Verhältnis zu deren
Auswirkungen steht. Ob dies der Fall ist, ist durch Abwägung aller berühr-
ten Interessen zu bestimmen (vgl. dazu statt vieler BGE 142 I 49 E. 9.1;
TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl.
2014, § 21).
8.3.1 Vorliegend könnten zusätzliche Massnahmen zweifellos grundsätz-
lich geeignet sein, die zulässigen Lärmimmissionen in den Nachtstunden
einzuhalten und somit den rechtmässigen Zustand wiederherzustellen.
8.3.2 Was die Erforderlichkeit angeht, kann der rechtmässige Zustand
nicht anders wiederhergestellt werden, als dass zusätzlich zur verfügten
Massnahme weitere Massnahmen angeordnet werden. So wird denn von
den Parteien auch nicht bestritten, dass mit der verfügten Massnahme die
zulässigen Lärmimmissionen in den Nachtstunden weiterhin nicht einge-
halten werden können, sondern dadurch lediglich verhindert werden kann,
dass die Überschreitungen weiter zunehmen, d.h. eine weitere Verschlech-
terung eintritt.
8.3.3 Schliesslich gilt es, unter Berücksichtigung der vorgebrachten Argu-
mente der Parteien (vgl. E. 7.1 – 7.3) die Zumutbarkeit von weiteren Mass-
nahmen zu prüfen.
Vor dem Hintergrund der zurückhaltenden Überprüfung bei der Beurteilung
von Fachfragen (vgl. E. 5) sowie des Ermessensspielraums der Vorinstanz
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(vgl. E. 6.3) sieht das Bundesverwaltungsgericht vorliegend keinen Anlass,
von der Auffassung der Vorinstanz als zuständige Fachbehörde abzuwei-
chen. Die Vorinstanz legt schlüssig und nachvollziehbar dar, dass eine zu-
sätzliche Reduktion der deklarierten Kapazität für die Zuweisung von Slots
unmittelbar eine massive Einschränkung des Flugbetriebs zur Folge hätte,
welche auch negative volkswirtschaftliche Auswirkungen mit sich bringen
würde. Entsprechend bedarf die betriebliche Machbarkeit sowie die wirt-
schaftliche Tragbarkeit einer derart einschneidenden Massnahme umfang-
reicher Sachverhaltsabklärungen und einer vertieften Würdigung der Ge-
gebenheiten sowie einer umfassenden Beurteilung des gesamten Flugbe-
triebs. Das ist im vorliegenden (summarischen) Verfahren nicht möglich.
Bereits aus diesem Grund erweisen sich zusätzliche Massnahmen im Rah-
men des vorsorglichen Rechtsschutzes als unverhältnismässig.
Hinzu kommt, dass die mit Verfügung vom 27. Januar 2015 festgelegten,
zulässigen Lärmimmissionen auf einer veralteten und unzutreffenden
Prognose aus dem Jahr 2003 für das Betriebsjahr 2010 basieren. Zwi-
schenzeitlich hat deshalb der Bundesrat am 23. August 2017 mit dem SIL
2 eine Vergrösserung der Nachtlärmkurven vorgenommen (vgl. S. 47 des
SIL 2) und auch in seinem luftfahrtpolitischen Bericht vom 24. Februar
2016 (LUPO; einsehbar unter: <https://www.bazl.admin.ch/bazl/de/home/
politik/luftfahrtpolitik/luftfahrtpolitischer-bericht.html>, zuletzt abgerufen am
18. Februar 2020) eine nachfrageorientierte Entwicklung des Flughafens
vorgesehen. Um diese Entwicklung zu ermöglichen, ohne dass die Lärmü-
berschreitungen erneut zunehmen, prüft nun die Vorinstanz im Hauptver-
fahren nebst allfälligen Lärmbegrenzungsmassnahmen, die zulässigen
Fluglärmimmissionen in den Nachtstunden neu festzulegen, um den recht-
mässigen Zustand wiederherzustellen. Als Prognosezeitpunkt wird dabei
das Betriebsjahr 2030 angenommen.
Im Rahmen des vorsorglichen Rechtsschutzes erscheint es deshalb ange-
messen, die deklarierte Kapazität für die Zuweisung von Slots in den
Nachtstunden vorerst auf den aktuellen Stand zu begrenzen, um eine all-
fällige Erhöhung der Flugbewegungen und somit eine Verschlechterung
der Fluglärmsituation zu verhindern, bis im Hauptentscheid aufgrund eines
umfassenden Sachverhalts darüber befunden wird, ob die zulässigen Flug-
lärmimmissionen in den Nachtstunden neu festgelegt werden und wie.
Schliesslich hat die Vorinstanz mit der Verfügung vom 14. Mai 2018 zur
Teilgenehmigung des BR 2014 die Beschwerdegegnerin bereits angewie-
sen, eine Vorverlegung der letzten Slots am Abend zu prüfen.
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Aufgrund des Gesagten wäre die Anordnung weitergehender Massnahmen
ohne vorgängige Erarbeitung der Grundlagen und ohne Vornahme einer
darauf abgestützten vertieften Analyse – unter Berücksichtigung der Aus-
wirkungen auf den Flugbetrieb – verfrüht und somit nicht verhältnismässig.
8.4 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Voraussetzungen für die
Anordnung von zusätzlichen vorsorglichen Massnahmen nicht erfüllt sind,
weshalb der sinngemäss gestellte Antrag der Beschwerdeführerinnen im
Sinne eines prima facie-Entscheides abzuweisen ist.
9.
Die Beschwerde ist somit abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
10.
Es bleibt über die Kosten- und Entschädigungsfolgen des Beschwerdever-
fahrens zu befinden.
10.1 Die Verfahrenskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei
auferlegt (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Keine Verfahrenskosten haben Vorinstan-
zen oder beschwerdeführende und unterliegende Bundesbehörden zu tra-
gen; anderen als Bundesbehörden, die Beschwerde führen und unterlie-
gen, werden Verfahrenskosten auferlegt, soweit sich der Streit um vermö-
gensrechtliche Interessen von Körperschaften oder autonomen Anstalten
dreht (Art. 63 Abs. 2 VwVG).
Bei diesem Verfahrensausgang gelten die Beschwerdeführerinnen als un-
terliegend. Sie haben jedoch keine Verfahrenskosten zu tragen, da es sich
um Gemeinden handelt und vorliegend nicht deren vermögensrechtlichen
Interessen betroffen sind (Art. 63 Abs. 2 VwVG; vgl. Urteil des BVGer
A-1088/2018 vom 16. Oktober 2019 E. 13.2).
10.2 Ganz oder teilweise obsiegenden Parteien ist von Amtes wegen oder
auf Begehren eine Entschädigung für ihnen erwachsene notwendige und
verhältnismässig hohe Kosten zuzusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG i.V.m.
Art. 7 des Reglements über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bun-
desverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.302.2]). Die Entschädigung um-
fasst die Kosten der Vertretung sowie allfällige weitere Auslagen der Partei
(vgl. Art. 8 ff. VGKE). Wird wie vorliegend keine Kostennote eingereicht,
setzt das Gericht die Parteientschädigung aufgrund der Akten fest (vgl.
Art. 14 Abs. 2 VGKE).
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Die obsiegende und anwaltlich vertretene Beschwerdegegnerin hat An-
spruch auf eine angemessene Parteientschädigung. Unter Berücksichti-
gung der Synergien, die sich aufgrund des Parallelverfahrens A-5236/2018
für die Ausarbeitung der Rechtsschriften ergaben, der Komplexität des Fal-
les, der eingereichten Rechtsschriften und des mutmasslichen Arbeits- und
Zeitaufwandes für das vorliegende Verfahren hält das Bundesverwaltungs-
gericht eine Parteientschädigung von Fr. 4'000.– (inklusive Auslagen) als
angemessen. Dieser Betrag ist den Beschwerdeführerinnen zur Bezahlung
nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils aufzuerlegen (Art. 64
Abs. 3 VwVG). Die Vorinstanz hat als Bundesbehörde keinen Anspruch auf
eine Entschädigung (vgl. Art. 7 Abs. 3 VGKE).