Decision ID: 179aaf83-bf9d-52ea-92f1-f7c691dc1a65
Year: 2018
Language: de
Court: SG_VG
Chamber: SG_VG_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A. Die Q. GmbH ist seit 29. November 2016 Eigentümerin des Grundstücks Nr. 000,
Grundbuch X., welches eine Gesamtfläche von 1‘572 m aufweist und mit einem
Einfamilienhaus überbaut ist. Das Grundstück befindet sich südwestlich des
Dorfzentrums im Wohnquartier „Y.“ und ist gemäss Zonenplan der Politischen
Gemeinde X. vom 3. August 1995 der Wohnzone für zweigeschossige Bauten (W2a)
zugewiesen. Im Süden grenzt das Grundstück an die Wohnzone für eingeschossige
Bauten (W1). Im Jahr 2008 führte die Politische Gemeinde X. eine Gesamtrevision der
kommunalen Ortsplanung durch, welche zusammen mit dem gleichzeitig
totalrevidierten Baureglement vom Baudepartement des Kantons St. Gallen am
25. Januar 2010 genehmigt wurde.
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B. Am 16. Februar 2016 reichte die Q. GmbH beim Gemeinderat X. ein Baugesuch für
die Erstellung eines Mehrfamilienhauses mit fünf Wohneinheiten auf dem Grundstück
Nr. 000 ein. Mehrere direkte Nachbarn haben gegen das vom 16. bis 29. März 2017
öffentlich aufgelegte Gesuch Einsprache erhoben. Ein Nachbar äusserte sich nach
Eingang des Baugesuchs der Beschwerdegegnerin anlässlich der Bürgerversammlung
vom 22. März 2017 besorgt über das konkrete Bauvorhaben und erkundigte sich nach
dessen Auswirkungen auf die Bebauung im fraglichen Gebiet sowie nach den
Massnahmen, die der Gemeinderat zu ergreifen beabsichtigte (vgl. act. 10/6/2). In der
Folge erliess der Gemeinderat X. am 27. April 2017 folgenden Beschluss:
„1. Die Planungszone Y. wird bis zum Abschluss der Revision der Ortsplanung,
längstens aber drei Jahre mit der Möglichkeit zur Fristverlängerung um zwei Jahre
erlassen. Sollte die Quartierstrategie aufzeigen, dass das geplante Vorhaben der
Entwicklungsabsicht des Quartiers entspricht, wird die Planungszone vorzeitig
aufgehoben.
2. Wirkung: Innerhalb der Planungszone sind Neubauten mit Geschosswohnungen
für mehr als zwei Familien untersagt. Neubauten haben die volumetrische Körnigkeit
des Quartiers zu berücksichtigen. An bestehenden Hauptbauten dürfen keine
Anpassungen vorgenommen werden, welche die Volumetrie verändern oder mit denen
mehr als zwei Geschosswohnungen realisiert werden sollen. Innere Umbauten und
Anpassungen an den Fassaden sind weiterhin zulässig. Vor-, An- und Nebenbauten
dürfen weiterhin erstellt werden.
3. Das Verfahren der Planungszone wird umgehend eingeleitet. Die
Gemeinderatskanzlei wird angewiesen, den Erlass der Planungszone im Amtsblatt
Nr. 20 vom 15. Mai 2017 zu publizieren. Die Publikation hat auch im X. Aktuell Nr. 9
vom 12. Mai 2017 zu erfolgen. Die Auflagefrist dauert vom 16. Mai bis 14. Juni 2017.
4. Mitteilung an (...)“
Die Planauflage erfolgte vom 16. Mai bis 14. Juni 2017. Gegen den Erlass der
Planungszone erhob die Q. GmbH mit Eingabe ihres Rechtsvertreters vom 13. Juni
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2017 Einsprache, welche der Gemeinderat X. mit Entscheid vom 18. August 2017
abwies.
C. Den gegen den Einspracheentscheid erhobenen Rekurs hiess das Baudepartement
des Kantons St. Gallen mit Entscheid vom 15. Januar 2018 unter Entschädigungsfolge
zulasten der Politischen Gemeinde X. gut. Zur Begründung hielt es zusammenfassend
fest, dass weder die Teilrevision des Raumplanungsgesetzes noch das Inkraftsetzen
des Planungs- und Baugesetzes einen hinreichenden Grund für den Erlass einer
Planungszone im Gebiet „Y.“ darstellen würden. Nachdem keine erheblich geänderten
Verhältnisse vorliegen würden und deshalb eine Anpassung der Nutzungsplanung in
diesem Gebiet nicht unmittelbar angezeigt sei, fehle es an den Voraussetzungen zum
Erlass der Planungszone.
D. Mit Eingabe vom 31. Januar 2018 und 22. Februar 2018 erhob Rechtsanwalt lic. iur.
Jürg Bereuter für die Politische Gemeinde X. (Beschwerdeführerin) gegen den
Rekursentscheid Beschwerde beim Verwaltungsgericht (act. 1 und 6). Er beantragte,
der angefochtene Entscheid sei unter Kosten- und Entschädigungsfolge aufzuheben.
Das Baudepartement (Vorinstanz) beantragte am 1. März 2018 die Abweisung der
Beschwerde (act. 9). Mit Eingabe vom 9. April 2018 trug die Q. GmbH
(Beschwerdegegnerin) durch ihren Rechtsvertreter ebenfalls auf kostenfällige
Abweisung der Beschwerde an. Am 3. Mai 2018 teilte die Beschwerdeführerin mit, auf
eine Replik zu den Stellungnahmen der Vorinstanz und der Beschwerdegegnerin zu
verzichten.
Auf die Vorbringen der Verfahrensbeteiligten, den angefochtenen Entscheid und die
Akten ist – soweit notwendig – in den nachstehenden Erwägungen einzugehen.

Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1. Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59 Abs. 1
des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege; sGS 951.1, VRP). Art. 64 in
Verbindung mit Art. 45 Abs. 2 VRP räumt der zuständigen Behörde einer öffentlich-
rechtlichen Körperschaft oder einer selbständigen öffentlich-rechtlichen Anstalt das
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Recht zur Beschwerde ein, wenn diese im umstrittenen Bereich öffentliche Interessen
zu wahren hat. Praxisgemäss setzt die Legitimation eines Gemeinwesens voraus, dass
dieses den streitigen Entscheid durch Setzen eines Rechtsaktes im eigenen
Aufgabenbereich erlassen und damit bestimmte öffentliche Interessen vertreten hat
(GVP 1992 Nr. 43). Das ist nur der Fall, wenn es im Bereich einer ihm obliegenden
Aufgabe tätig wurde und dabei lokale Interessen wahrgenommen hat. Unerheblich ist,
ob es sich dabei um autonome Belange oder übertragene Befugnisse handelt. Der
Aufgabenkreis der öffentlich-rechtlichen Körperschaften oder Anstalten ergibt sich aus
der Zuständigkeitsordnung des kantonalen Rechts. Massgebend ist letztlich, ob der
betreffenden Körperschaft oder Anstalt eigene Verfügungskompetenz zukommt
(Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen – dargestellt an den
Verfahren vor dem Verwaltungsgericht, 2. Aufl. 2003, Rz. 453 f.). In diesem Sinn hat
das Verwaltungsgericht die Beschwerdebefugnis der politischen Gemeinden
namentlich in Bausachen – gerade auch in Bezug auf Planungszonen – bejaht, weil
Beschlüsse des Gemeinderates im Bereich der Nutzungsplanung die
Gemeindeautonomie berühren (VerwGE B 2014/166 vom 17. Dezember 2015 E. 1,
www.gerichte.sg.ch; Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 455 mit Hinweisen). Die Eingabe vom
31. Januar 2018 entspricht zusammen mit der Ergänzung vom 22. Februar 2018 in
zeitlicher, formaler und inhaltlicher Hinsicht den gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 in
Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP). Auf die Beschwerde ist
einzutreten.
2. Müssen Nutzungspläne angepasst werden oder liegen noch keine vor, so kann die
zuständige Behörde gemäss Art. 27 des Bundesgesetzes über die Raumplanung
(SR 700, RPG) für genau bezeichnete Gebiete Planungszonen bestimmen. Innerhalb
der Planungszonen darf nichts unternommen werden, was die Nutzungsplanung
erschweren könnte (Abs. 1). Planungszonen dürfen für längstens fünf Jahre bestimmt
werden; das kantonale Recht kann eine Verlängerung vorsehen (Abs. 2). Seit
1. Oktober 2017 ist das kantonale Planungs- und Baugesetz vom 5. Juli 2016 (sGS
731.1, nGS 2017-049, PBG) in Kraft. Gleichzeitig ist das Gesetz über die Raumplanung
und das öffentliche Baurecht vom 6. Juni 1972 (BauG) aufgehoben worden (Art. 172
PBG). Gemäss Art. 174 PBG wird auf Nutzungspläne, die bei Vollzugsbeginn dieses
Erlasses nach Art. 29 BauG bereits öffentlich aufgelegen haben, das bisherige Recht
angewendet. Da die Planauflage vom 16. Mai bis 14. Juni 2017 erfolgte, ist die
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Angelegenheit nach bisherigem Baugesetz zu beurteilen. Auf kantonaler Ebene finden
sich die Bestimmungen zur Planungszone in Art. 105 ff. BauG, welche im Übrigen
weitgehend dem neuen Recht entsprechen (vgl. Art. 42 ff. PBG; ABl 2015 2399,
S. 2455). Ist der Erlass oder die Änderung eines Baureglements, eines Zonen-,
Überbauungs-, Gestaltungs-, Deponie- oder Abbauplanes oder einer
Schutzverordnung oder ist eine Landumlegung angezeigt, kann die zuständige
Gemeindebehörde das ganze Plangebiet oder Teile davon als Planungszone
bestimmen (Art. 105 BauG). Eine Überprüfung oder allfällige Anpassung der
Nutzungsplanung ist nach Art. 21 Abs. 2 RPG dann angezeigt, wenn sich die
Verhältnisse erheblich geändert haben. Auch für den Erlass einer Planungszone wird
folglich vorausgesetzt, dass erheblich geänderte Verhältnisse vorliegen. Erst im
nachgelagerten Nutzungsplanverfahren zu klären ist indes die Frage, inwieweit die
erheblich geänderten Verhältnisse eine Anpassung der geltenden Nutzungsordnung
bedingen (vgl. B. Heer, St. Gallisches Bau- und Planungsrecht, Bern 2003, Rz. 267).
Innerhalb der Planungszone, deren Wirkungen die zuständige Gemeindebehörde im
Einzelnen festlegt, darf nichts unternommen werden, was die nachgelagerte
Nutzungsplanung erschweren könnte (vgl. Art. 106 BauG). Planungszonen werden
gemäss Art. 107 Abs. 1 BauG für längstens drei Jahre bestimmt. Die Frist kann laut
Abs. 2 der zitierten Norm um höchstens zwei Jahre verlängert werden, wenn
Rechtsmittelverfahren hängig sind oder andere triftige Gründe vorliegen. Gegen
Planungszonen erhobene Rechtsmittel haben keine aufschiebende Wirkung (vgl.
Art. 108 Abs. 3 BauG).
Die Bestimmungen von Art. 105 ff. BauG bezwecken wie Art. 27 RPG die Sicherung
der Entscheidungsfreiheit der Planungsbehörden. Künftigen Nutzungsplänen und -
vorschriften wird durch den Erlass einer Planungszone eine sogenannte negative
Vorwirkung zuerkannt, indem Baubewilligungen nur noch erteilt werden dürfen, wenn
dadurch die vorgesehene Neuordnung nicht erschwert wird. Die Planungszone hat also
zur Folge, dass im betroffenen Umfang die Anwendung des (noch) geltenden Rechts im
Hinblick auf das Inkrafttreten des neuen Rechts ausgesetzt wird. Gleichzeitig bewirkt
die Festsetzung von Planungszonen eine öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkung.
Sie ist somit mit Art. 26 der Bundesverfassung (SR 101, BV) nur dann vereinbar, wenn
sie im Sinn von Art. 36 BV auf gesetzlicher Grundlage beruht, im öffentlichen Interesse
liegt, verhältnismässig ist und voll entschädigt wird, falls sie einer Enteignung
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gleichkommt (Urteil des Bundesgerichts [BGer] 1C_287/2016 vom 5. Januar 2017
E. 3.2; 1C_298/2010 vom 19. Oktober 2010 E. 2.3; VerwGE B 2014/166 vom
17. Dezember 2015 E. 2.1, www.gerichte.sg.ch, jeweils mit Hinweisen). Der Inhalt der
konkreten Planungszone ist auf den Sicherungszweck auszurichten und zu
beschränken. Mit anderen Worten hat eine Planungszone nicht zur Folge, dass eine
künftige Nutzungsordnung strikt (vor-)angewendet würde, wie wenn sie bereits in Kraft
stünde. Zu verhindern ist bloss eine Vereitelung der beabsichtigten Planung (BGer
1C_518/2016 vom 26. September 2017 E. 5.5).
3. Zwischen den Verfahrensbeteiligten ist die am 27. April 2017 erlassene kommunale
Planungszone „Y.“ umstritten. Die gesetzliche Grundlage für den Erlass der
Planungszone ist vorliegend zu Recht nicht umstritten. Zu klären ist, ob ein öffentliches
Interesse an der Änderung der geltenden Nutzungsplanung und an der Sicherstellung
der Änderung durch die Errichtung einer Planungszone besteht und ob sich die konkret
erlassene Planungszone als verhältnismässig erweist.
3.1. Die Vorinstanz ging davon aus, dass sich seit der am 25. Januar 2010
genehmigten Ortsplanungsrevision die rechtlichen oder tatsächlichen Verhältnisse für
das Gebiet „Y.“ nicht geändert hätten. Eine innere Verdichtung des Baugebiets sei
bereits vor dem Inkrafttreten der Teilrevision des RPG am 1. Mai 2014 ein planerisches
Gebot jeder Ortsplanungsrevision gewesen. Im damaligen Planungsbericht sei
dementsprechend auf die innere Verdichtung eingegangen und dargelegt worden, in
der Gemeinde bestünden kaum Möglichkeiten für die innere Verdichtung. Trotz der
pessimistischen Einschätzung der Verdichtungsmöglichkeiten in Wohngebieten habe
die Planungsbehörde die Regelbauvorschriften im Baureglement vom 25. Januar 2010
in Bezug auf die W2a gegenüber dem Baureglement von 1995 unverändert gelassen.
Somit könnten heute in der W2a nach wie vor zweigeschossige Bauten erstellt werden.
Die Ansicht, solche Bauten seien im Gebiet „Y.“ neu überdimensioniert und deshalb
fehl am Platz, gründe nicht auf erheblich geänderten Verhältnissen, sondern auf einer
geänderten politischen Einschätzung. Eine solche stelle aber gerade keinen wichtigen
Grund für eine Planrevision dar.
Die Beschwerdeführerin wendet dagegen ein, die Verhältnisse hätten sich seit der
letzten Ortsplanungsrevision und damit seit der Genehmigung der revidierten
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Ortsplanung im Jahr 2010 rechtlich erheblich geändert. Die mit der angefochtenen
Planungszone im Gebiet „Y.“ gesicherte Überarbeitung der Ortsplanung sei
unmittelbare Folge der Änderung des RPG bzw. der darauf abgestützten Überarbeitung
des kantonalen Richtplans und des neuen PBG. Der vor Erlass der Planungszone „Y.“
von der Regierung am 17. Januar 2017 beschlossene Richtplan sei am 1. November
2017 vom Bundesrat genehmigt worden. Kernanliegen und Hauptvoraussetzung der
Innenentwicklung seien die konsequente Mobilisierung der inneren Reserven.
Verdichtung und Siedlungserneuerung dürften nicht zulasten der Siedlungs- und
Wohnqualität gehen. Vielmehr habe die Siedlungsentwicklung nach innen auch die
Funktion als Sozial- und Freiraum gebührend zu berücksichtigen. Auch das Amt für
Raumentwicklung und Geoinformation (AREG) betone, dass sich seit der letzten
Gesamtrevision der Ortsplanung von 2008 bis 2010 die rechtlichen und
raumplanerischen Rahmenbedingungen grundlegend verändert hätten. Es habe
ausserdem klargestellt, dass die nach RPG geforderte Siedlungsentwicklung nach
Innen nicht Dichte an sich fordere, sondern die richtige Dichte am richtigen Ort. Beim
Erlass der Planungszone „Y.“ seien zudem wenigstens sieben Jahre vergangen. Die
„blosse“ Überprüfung der gesamten Ortsplanung sei aufgrund der einschneidenden
Änderungen des eidgenössischen und kantonalen Raumplanungsrechts und des
damals von der Regierung bereits beschlossenen neuen kantonalen Richtplans, Teil
Siedlungen, keinesfalls ausgeschlossen; vielmehr sei sie erforderlich.
3.2.
3.2.1. An der Änderung der geltenden Nutzungsplanung muss ein öffentliches Interesse
bestehen, welches die privaten Interessen an ihrer Beibehaltung überwiegt. Konkret
muss das öffentliche Interesse an der Sicherung der anstehenden Planung höher zu
gewichten sein als das private Interesse der Bauherrschaft an der Realisierung ihres
Bauvorhabens nach (noch) geltendem Recht (BGer 1C_91/2011 vom 26. Oktober 2011
E. 3.2). Bezüglich des Nachweises nach dem öffentlichen Interesse an einer
Planungszone bedarf es eines doppelten Interesses. Zum einen ist ein öffentliches
Interesse an einer Änderung der geltenden Nutzungsplanung, im Sinne eines
hinreichend konkretisierten Planungsbedürfnisses, verlangt. Zum andern muss ein
öffentliches Interesse am Erlass der Planungszone zwecks Sicherung des
Revisionsvorhabens bestehen. Vorausgesetzt werden das Bestehen einer
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einigermassen verfestigten und begründeten Planungsabsicht, und dass die
Vorstellung über die künftige Planung zulässig ist. Rechtsprechungsgemäss dürfen die
Anforderungen an den Erlass einer Planungszone nicht zu hoch angesetzt werden.
Vielmehr muss es genügen, jede negative bauliche Präjudizierung im fraglichen Gebiet
zu verhindern. Ein Entschluss des zuständigen Gemeinwesens, aus dem ein klar
umrissener Wille auf Planänderung hervorgeht, genügt.
3.2.2. Der Erlass einer kommunalen Planungszone fällt im Kanton St. Gallen in den
Autonomiebereich der Gemeinde (vgl. Art. 89 der Kantonsverfassung, sGS 111.1, in
Verbindung mit Art. 2 und 7 BauG; VerwGE B 2014/166 vom 17. Dezember 2015 E. 2.4
mit Hinweise auf BGer 1C_298/2010 vom 19. Oktober 2010 E. 1, 1C_472/2009 vom
21. März 2010 E. 2, www.gerichte.sg.ch). Ein Planungsbedürfnis im eingangs
skizzierten Sinne kann etwa dann angenommen werden, wenn die gegenwärtige
Regelung der räumlichen Ordnung dem (kantonal- und/oder bundesrechtlichen)
Raumplanungsauftrag widerspricht. Es kann sich beispielsweise auf eine
Redimensionierung der Bauzonen, auf die Änderung von Nutzungsart und
Nutzungsmass innerhalb der Bauzone oder auf den Erlass von Schutzmassnahmen
richten. Die Behörde muss indes hinreichend belegen können, dass die geltende
Ordnung übergeordnetem Recht nicht (mehr) entspricht, und dass die Planungszonen
Gebiete betreffen, die für die Änderung der geltenden Ordnung in Betracht fallen
(A. Ruch, in: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [Hrsg.], Praxiskommentar RPG:
Nutzungsplanung, Zürich/Basel/Genf 2016, N 31 zu Art. 27 RPG). Der Erlass einer
Planungszone setzt voraus, dass die Änderung eines Baureglements, der
Nutzungsplanung oder einer Schutzverordnung oder eine Landumlegung angezeigt ist.
Ein Planungsbedürfnis besteht immer dann, wenn die Verfassung, die Gesetzgebung
oder übergeordnete Planungen eine Anpassung der geltenden Nutzungsplanung
gebieten (vgl. Waldmann/Hänni, Raumplanungsgesetz, Bern 2006, N 13 zu Art. 27
RPG). Da die Überprüfung und allfällige Anpassung von Nutzungsplänen nach Art. 21
Abs. 2 RPG und Art. 32 Abs. 1 BauG dann angezeigt ist, wenn sich die Verhältnisse
erheblich geändert haben, wird auch für den Erlass einer Planungszone vorausgesetzt,
dass sich neue Umstände ergeben haben (vgl. E. 2). Die Bestimmung garantiert der
Nutzungsplanung einerseits eine gewisse Beständigkeit (Grundsatz der
Planbeständigkeit) und sichert die ihr vom Gesetzgeber zugedachte Funktion (u.a.
Rechtssicherheit für den Grundeigentümer). Pläne sind anderseits revidierbar, da
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Planung und Wirklichkeit bei Bedarf in Übereinstimmung gebracht werden müssen und
zudem einem Grundeigentümer kein Anspruch auf dauernden Verbleib seines Landes
in derselben Zone zukommt. Für eine Planänderung ist indes nötig, dass sich die
Verhältnisse seit der Planfestsetzung geändert haben, diese Veränderung die für die
Planung massgebenden Verhältnisse betrifft und erheblich ist, damit eine
Plananpassung nötig erscheint. Hierfür bedarf es einer umfassenden
Interessenabwägung (vgl. BGE 123 I 175 E. 3a mit Hinweisen auf weitere
Rechtsprechung; BGE 132 II 408 E. 4.2; 131 II 728 E. 2.4). Die Erheblichkeit ist bereits
dann zu bejahen, wenn eine Anpassung des Nutzungsplans im fraglichen Gebiet in
Betracht gezogen werden kann und das Vertrauen in die Planbeständigkeit nicht so
gewichtig ist, dass eine Plananpassung zum vornherein ausgeschlossen ist
(T. Tanquerel, in: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [Hrsg.], a.a.O., N 34 zu Art. 21
RPG). Je neuer ein Zonenplan ist, umso mehr darf mit seiner Beständigkeit gerechnet
werden, und je einschneidender sich die beabsichtigte Änderung auswirkt, umso
gewichtiger müssen die Gründe sein, die für die Planänderung sprechen. Nach Ablauf
des Planungshorizonts, der für Bauzonen 15 Jahre beträgt (vgl. Art. 15 lit. b RPG), sind
Zonenpläne grundsätzlich einer Überprüfung zu unterziehen und nötigenfalls
anzupassen. Im Rahmen dieser (aufgrund Zeitablaufs notwendig gewordenen)
Gesamtrevision können auch veränderte politische Vorstellungen zum Ausdruck
kommen. Je näher eine Planungsrevision der 15-Jahres-Frist kommt, desto geringer ist
deshalb das Vertrauen eines Grundeigentümers auf die Beständigkeit des Plans zu
gewichten, und umso eher können auch geänderte Anschauungen und Absichten eines
Planungsorgans als zulässige Begründung für eine Revision berücksichtigt werden
(BGer 1C_534/2012 vom 16. Juli 2013 E. 2.3.1; BGer 1C_91/2011 vom 26. Oktober
2011 E. 3.1 mit Hinweisen auf BGE 120 Ia 227 E. 2c und 113 Ia 444 E. 5a).
3.2.3. Auch für den Erlass einer Planungszone wird somit vorausgesetzt, dass sich
wesentliche, neue rechtliche oder tatsächliche Verhältnisse ergeben haben. Inwieweit
die geänderten Verhältnisse eine Anpassung der Nutzungsordnung bedingen, ist
Gegenstand des nachfolgenden eigentlichen Nutzungsplanverfahrens. Insofern kann
dem Gebot der Rechtssicherheit beim Erlass einer Planungszone von vornherein nur
beschränkte Bedeutung zukommen. Zwar gilt auch in diesem Zusammenhang, dass
ein Zonenplan seinen Zweck nur erfüllen kann, wenn er eine gewisse Beständigkeit
aufweist, und dass das Interesse an der Beständigkeit bei der allgemeinen
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Interessenabwägung vor Erlass einer Planungszone zu berücksichtigen ist. Ist aber in
diesem Zeitpunkt noch offen, wie sich die planerische Neuordnung auswirken und ob
sie überhaupt zu einer Einschränkung der Nutzungsmöglichkeiten führen wird, so kann
der Grundeigentümer aus dem Rechtssicherheitsgebot in diesem Vorverfahren nur
wenig für sich ableiten. Eine Planungszone steht bspw. dann mit der Rechtssicherheit
in Widerspruch, wenn schon eine blosse Überprüfung der bisherigen Zonenordnung
ausgeschlossen werden muss, weil die Nutzungsvorschriften gerade erst den
bestehenden Verhältnissen angepasst worden sind oder sich seit deren Erlass keinerlei
Änderungen ergeben haben, die sich für die Raumplanung überhaupt als erheblich
erweisen könnten (vgl. BGer 1P.304/1994 vom 2. Februar 1995, in: ZBl 97/1996 S. 229
ff., E. 3 und 1C_842/2013 vom 25. August 2014 E. 2). Eine vertiefte
Interessensabwägung drängt sich aber insbesondere dann auf, wenn der Gesuchsteller
die Rechtsänderung im Zeitpunkt der Einreichung des Baugesuchs nicht voraussehen
konnte (vgl. A. Griffel, Raumplanungs- und Baurecht, 3. Aufl. 2017, S. 106). Nach der
st. gallischen Praxis ist eine Änderung von Planungserlassen angezeigt, wenn eine
summarische Überprüfung der Verhältnisse ergibt, dass die Gründe an sich geeignet
erscheinen, die rechtlichen und tatsächlichen Voraussetzungen für eine Änderung zu
erfüllen (vgl. B. Heer, St. Gallisches Bau- und Planungsrecht, Bern 2003, Rz. 267;
VerwGE B 2014/166 vom 17. Dezember 2015 E. 2.4.2 mit Hinweisen,
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3.2.4. Am 1. Mai 2014 traten das revidierte RPG und die dazugehörigen
Ausführungsbestimmungen in der Raumplanungsverordnung (SR 700.1, RPV) in Kraft.
Gemäss Art. 38a Abs. 1 RPG haben die Kantone innert fünf Jahren nach Inkrafttreten
ihre Richtpläne an die Anforderungen der Art. 8 und Art. 8a Abs. 1 RPG anzupassen.
Unumstritten ist, dass der kantonale Richtplanteil „Siedlung“ am 17. Januar 2017,
mithin vor Erlass der streitigen Planungszone „Y.“, von der Regierung des Kantons
St. Gallen beschlossen und vom Bundesrat am 1. November 2017 genehmigt wurde.
Gestützt auf Art. 5 Abs. 1 RPG hat die politische Gemeinde im kommunalen Richtplan
unter Berücksichtigung der Vorgaben des kantonalen Richtplans insbesondere
Siedlungs-, Verkehrs- und Landschaftsentwicklung sowie den geplanten
Infrastrukturausbau in ihrem Gebiet für einen längeren Zeitraum aufeinander
abzustimmen. Die Gemeinden haben zusammen mit dem Kanton den sorgsamen
Umgang mit dem Boden und die massvolle Festlegung der Bauzonen sicherzustellen,
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sowie unter Berücksichtigung einer angemessenen Wohnqualität kompakte Siedlungen
zu schaffen. Die Siedlungsentwicklung nach innen hat mit dem revidierten
Raumplanungsgesetz zwar eine grössere Bedeutung erhalten, ist jedoch (materiell-
rechtlich betrachtet) nicht neu. Bereits in aArt. 3 Abs. 3 Ingress RPG (in der Fassung
gültig bis 30. April 2014) wurde festgehalten, dass die Siedlungen nach den
Bedürfnissen der Bevölkerung zu gestalten und in ihrer Ausdehnung zu begrenzen
sind. Ebenso bestand bereits aufgrund des damaligen Rechts das planerische Gebot
nach innerer Verdichtung der Bauzonen. Die Beschwerdeführerin führte im Jahr 2008
eine Gesamtrevision der kommunalen Ortsplanung durch, welche zusammen mit dem
gleichzeitig totalrevidierten Baureglement von der Vorinstanz am 25. Januar 2010
genehmigt wurde. Dabei wurden nicht nur einzelne Teilgebiete der Gemeinde
planerisch überprüft, sondern es wurden sämtliche damals vorhandenen
ortsplanerischen Erlasse einer materiellen Prüfung unterzogen. Das streitbezogene
Gebiet „Y.“ war damals ebenfalls Gegenstand der Ortsplanrevision im Jahr 2008 und
verblieb – wie bis anhin – in der Wohnzone für zweigeschossige Bauten. Zudem liess
die Planungsbehörde damals in Bezug auf die besagte Wohnzone die
Regelbauvorschriften gegenüber dem Baureglement von 1995 unverändert. Damit
dürfen im fraglichen Gebiet nach wie vor zweigeschossige Bauten mit 7,5 m Gebäude-
und 10,5 m Firsthöhe bei einer Gebäudelänge von 30 m und einer Ausnützungsziffer
von 0,45 erstellt werden. Da eine innere Verdichtung des Baugebiets bereits vor dem
Inkrafttreten der Teilrevision des RPG am 1. Mai 2014 ein planerisches Gebot jeder
Ortsplanungsrevision war – wenn auch nicht mit der gleich grossen Bedeutung wie
heute –, liegen in diesen teilrevidierten Bestimmungen des Raumplanungsgesetzes für
sich allein betrachtet keine erheblich geänderten rechtlichen Verhältnisse, welche
vorliegend eine vorzeitige Überprüfung der Nutzungsplanung rechtfertigen würden. Die
Beschwerdeführerin war bereits bei der Ortsplanrevision im Jahr 2008 grundsätzlich
gehalten, das Quartier „Y.“ auf allfällige Verdichtungsmöglichkeiten (bzw. wohl auf eine
seitens der Gemeinde allenfalls angestrebte Reduktion der baulichen
Nutzungsmöglichkeiten im Gebiet, im Sinne der vom AREG angeführten „Dichte am
richtigen Ort“ hin) vertiefter zu überprüfen und die Nutzungsordnung allenfalls
entsprechend anzupassen. Aus aktueller Optik betrachtet kann jedenfalls nicht gesagt
werden, dass die damals beschlossene und heute Geltung erheischende Ordnung
übergeordnetem (Bundes- oder kantonalem) Recht nicht (mehr) entspreche. Im
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Gegenteil: Mit dem Inkrafttreten der Teilrevision des RPG wurde der bereits nach
früherem RPG geforderten inneren Verdichtung des Baugebiets lediglich viel mehr
Gewicht als bisher beigemessen, indem mit Art. 1 Abs. 2 lit. a und lit. b sowie Art. 3
Abs. 3 lit. a RPG nun ausdrücklich verlangt wird, dass die Siedlungsentwicklung
nach innen zu lenken ist, kompakte Siedlungen zu schaffen sind und Massnahmen zur
besseren Nutzung der ungenügend genutzten Flächen in Bauzonen und zur
Verdichtung der Siedlungsfläche getroffen werden. Es ist damit widersprüchlich, sich
auf rechtlich erheblich geänderte Verhältnisse zu berufen, um den Erlass der
Planungszone zu rechtfertigen, wenn die – vorläufige – Planungsabsicht der
Rechtsänderung gerade entgegengesetzt ist. Es kann keine Rede davon sein, die
geltende Nutzungsordnung im Gebiet „Y.“ widerspreche dem Raumplanungsauftrag
des übergeordneten Rechts in dem Sinn, dass das Gebiet baulich zu „entdichten“ sei.
Dementsprechend konnte die Beschwerdegegnerin im Zeitpunkt der Einreichung ihres
Baugesuchs die angeführte Planungsabsicht auch nicht voraussehen. Im Übrigen ist
entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin nicht davon auszugehen, das
Bauvorhaben, welches Anlass zum Erlass der Planungszone gegeben hat (fünf
Wohneinheiten auf einem Grundstück von 1'572 m Gesamtfläche), präjudiziere die
künftige Planung, so dass diese mit der umstrittenen Planungszone zu sichern sei.
Schliesslich ist zu berücksichtigen, dass das Quartier „Y.“ damals und heute lediglich
300 bis 500 m vom Ortszentrum bzw. von der nächsten Bushaltestelle entfernt liegt
(vgl. act. 10/9), weshalb die Ansicht des AREG nicht nachvollziehbar ist, das Gebiet sei
nicht optimal mit dem öffentlichen Verkehr erschlossen bzw. erschliessbar. Bei der
skizzierten Sach- und Rechtslage ist der Vorinstanz zuzustimmen, dass der Erlass der
Planungszone nicht auf geänderten (materiell-)rechtlichen Vorgaben, sondern vielmehr
auf einer geänderten politischen Einschätzung der Gemeindebehörden beruht. Wie
oben bereits ausgeführt, können im Rahmen einer Gesamtrevision zwar auch
veränderte politische Vorstellungen zum Ausdruck kommen und eine Anpassung der
Nutzungsplanung allenfalls rechtfertigen. Weil zwischen Genehmigungsdatum der
letzten Ortplanrevision und Erlassdatum der Planungszone gerade einmal sieben Jahre
liegen, müssten die Gründe für den Erlass indes umso gewichtiger sein, damit sie als
Grundlage für eine Planänderung nach derart kurzer Zeit herangezogen werden
könnten. Überwiegend politische Motive bzw. eine geänderte Wertung der zuständigen
Gemeindebehörde genügen indes hierfür praxisgemäss nicht, und es sind im
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© Kanton St.Gallen 2021 Seite 14/15
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vorliegenden Fall, wie bereits die Vorinstanz zutreffend erkannt hat, auch keine Gründe
ersichtlich, aufgrund derer sich derzeit ein überwiegendes öffentliches Interesse am
Erlass einer Planungszone und die damit verfolgte Anpassung der Planung im Gebiet
„Y.“ im Sinne der von der Beschwerdeführerin angestrebten Reduktion der
Nutzungsmöglichkeiten rechtfertigen liesse.
3.3. Zusammenfassend ergibt sich, dass an der Änderung der geltenden
Nutzungsplanung und an der Sicherstellung der Änderung durch die Errichtung der von
der Beschwerdeführerin am 27. April 2017 erlassenen kommunalen Planungszone „Y.“
kein überwiegendes öffentliches Interesse besteht. Insbesondere ergaben sich mit dem
Inkrafttreten des revidierten RPG am 1. Mai 2014 und des kantonalen PBG am
1. Oktober 2017 materiell-rechtlich im vorliegenden Fall keine erheblich geänderten,
neuen Verhältnisse und widerspricht der Zweck der vorliegend umstrittenen
Planungszone – Bewahrung der niedrigen Bebauungsdichte – der planerischen
Zielsetzung der angeführten Rechtsänderungen, weshalb diese nicht Anlass für eine
mit einer Planungszone zu sichernde Überprüfung der geltenden Nutzungsordnung
sein konnten. Damit fehlt es offenkundig an den erforderlichen Voraussetzungen für
den Erlass einer Planungszone. Die Beschwerde ist entsprechend abzuweisen.
4. (...).
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