Decision ID: 3a84fd5e-4526-59cd-977a-7f6ab9bfdaeb
Year: 2016
Language: de
Court: SG_VG
Chamber: SG_VG_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A. Anlässlich des Fussballspiels zwischen dem FC St. Gallen und dem FC Basel
vom 15. März 2015 in der AFG-Arena St. Gallen brannte eine vermummte Person im
Gastsektor eine Handlichtfackel ab. Die Stadtpolizei St. Gallen erstellte zum Vorfall, der
von mehreren Überwachungskameras festgehalten worden war, ein Fotodossier (act.
9/8b). Am 8. April 2015 wurde A.Y. beim Einlass in die AFG-Arena St. Gallen zum Cup-
Halbfinalspiel zwischen dem FC St. Gallen und dem FC Basel kontrolliert und als Täter
des Vorfalls vom 15. März 2015 identifiziert (act. 9/6b).
Auf polizeiliche Empfehlung hin sprach die FC St. Gallen Event AG am 26. Mai 2015
gegen A.Y. ein gesamtschweizerisches Stadionverbot für die Dauer von zwei Jahren
aus (act. 3.1). Am 27. Mai 2015 auferlegte ihm die Stadtpolizei St. Gallen ihrerseits für
die Dauer vom 4. Juni 2015 bis und mit 31. Mai 2017 ein Rayonverbot. Dabei wurde
ihm der Aufenthalt anlässlich von Sportveranstaltungen in der AFG-Arena St. Gallen im
Rayon A (West) sowie anlässlich von Fussballspielen der 1. Mannschaft des FC Basel
in Aarau (Rayon „Stadion Brügglifeld“), Bern (Rayon „Stade de Suisse“), Luzern (Rayon
„Bahnhof Luzern“ und Rayon „Swissporarena“), Thun (Rayon „Stockhorn Arena Thun“)
und Zürich (Rayons B „Bahnhof Altstetten“, D „Stadion Letzigrund“ und E
„Hauptbahnhof“) während vier Stunden vor bis vier Stunden nach der Veranstaltung
verboten. Für die Umgrenzung der Gebiete wurde auf www.rayonverbot.ch verwiesen
(act. 8/1a).
Die Jugendanwaltschaft Basel-Landschaft sprach A.Y. am 4. August 2015 wegen
Widerhandlung gegen das Sprengstoffgesetz schuldig, sah jedoch mit Blick auf die
mehrmonatigen Stadion- und Rayonverbote von einer Bestrafung ab (act. 9/6a). Der
Strafbefehl ist rechtskräftig. Ein strafrechtliches Vermummungsverbot kennt der Kanton
Basel-Landschaft nicht.
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B. Das Sicherheits- und Justizdepartement hiess den von A.Y. gegen die
Verfügung der Stadtpolizei St. Gallen vom 27. Mai 2015 erhobenen Rekurs am 24.
September 2015 teilweise gut und beschränkte das Rayonverbot für die AFG-Arena
ebenfalls auf die Spiele der ersten Mannschaft des FC Basel.
C. A.Y. (Beschwerdeführer) erhob gegen den am 28. September 2015
versandten Rekursentscheid des Sicherheits- und Justizdepartements (Vorinstanz)
durch seine gesetzlichen Vertreter mit Eingabe vom 12. Oktober 2015 (eingegangen am
13. und innert Nachfrist am 28. Oktober 2015) Beschwerde beim Verwaltungsgericht
mit den sinngemässen Anträgen, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben,
eventualiter seien die Verbote in zeitlicher – höchstens zwei Stunden vor bis zwei
Stunden nach dem Spiel während weniger als zweier Jahre – und räumlicher Hinsicht –
nicht für Gebiete ausserhalb des Kantons St. Gallen – anzupassen. Zudem sei
festzustellen, dass die Stadtpolizei St. Gallen seinen Anspruch auf rechtliches Gehör
verletzt habe und die Vorinstanz das Begehren, es sei der polizeiliche Antrag auf Erlass
eines Stadionverbotes zurückzuziehen, materiell hätte behandeln müssen. Schliesslich
seien ihm Rayonpläne auszuhändigen.
Die Vorinstanz beantragte am 18. November 2015 mit Verweis auf die Erwägungen im
angefochtenen Entscheid die Abweisung der Beschwerde. Die vorinstanzliche
Vernehmlassung samt Aktenverzeichnis wurde dem Beschwerdeführer zusammen mit
Schreiben vom 19. November 2015 zur Kenntnis gebracht. Der Beschwerdeführer, der
das Beschwerdeverfahren offenkundig mit rechtskundiger Unterstützung führte,
reagierte darauf nicht mehr. Insbesondere setzte er sich nicht mit dem Gericht in
Verbindung, um entsprechend seinem Verfahrensantrag in der Beschwerde, Einsicht in
die Akten zu nehmen.
Auf die Ausführungen der Vorinstanz im angefochtenen Entscheid und des
Beschwerdeführers zur Begründung seiner Anträge sowie die Akten wird, soweit
wesentlich, in den Erwägungen eingegangen.

Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
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1. Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59bis
Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege; sGS 951.1, VRP). Der
Beschwerdeführer ist Adressat des angefochtenen Entscheides, mit welchem sein
Rekurs gegen das von der Stadtpolizei St. Gallen ausgesprochene Rayonverbot
lediglich teilweise gutgeheissen wurde, und dementsprechend zur Erhebung der
Beschwerde befugt (Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Die Beschwerde
wurde mit Eingabe vom 12. Oktober 2015 rechtzeitig eingereicht und entspricht formal
und inhaltlich den gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1
und Art. 48 Abs. 1 VRP). Auf die Beschwerde ist deshalb einzutreten.
2. Der Beschwerdeführer macht geltend, die Vorinstanz habe sein Begehren, der
Antrag auf Erlass eines Stadionverbotes sei zurückzuziehen, materiell nicht geprüft und
damit eine Rechtsverweigerung begangen. Die Vorinstanz ging auf das Begehren nicht
ein, weil es nicht Gegenstand des Verfahrens sei. Die polizeiliche Empfehlung, die zum
privatrechtlichen Stadionverbot vom 25. Mai 2015 führte, ist nicht aktenkundig. Sie
erging vor der Verfügung des Rayonverbots durch die Stadtpolizei vom 26. Mai 2015,
gegen die sich der Rekurs bei der Vorinstanz richtete, und ist deshalb nicht
Verfahrensgegenstand.
Gemäss Art. 10 des Konkordats über Massnahmen gegen Gewalt anlässlich von
Sportveranstaltungen (in der Fassung vom 2. Februar 2012, nachfolgend Konkordat,
vgl. www. rayonverbot.ch) können die für die Anordnung von Rayonverboten,
Meldemassnahmen und Polizeigewahrsam zuständigen Behörden den Organisatoren
von Sportveranstaltungen empfehlen, gegen Personen Stadionverbote auszusprechen,
welche im Zusammenhang mit einer Sportveranstaltung innerhalb oder ausserhalb des
Stadions gewalttätig wurden. Die damit verbundene Weitergabe von Personendaten
findet ihre bundesrechtliche Grundlage in Art. 24a Abs. 8 des Bundesgesetzes über
Massnahmen zur Wahrung der inneren Sicherheit (SR 120, BWIS). Es ist nicht von
ausschlaggebender Bedeutung, ob entsprechende Daten bloss ausgetauscht werden
oder ob die Datenvermittlung auch noch mit einer entsprechenden Empfehlung für den
Erlass eines privatrechtlichen Stadionverbots verbunden ist (vgl. BGer 1C_278/2009
vom 16. November 2010 E. 8). Zumal der Beschwerdeführer nicht die Weitergabe der
Daten an sich rügt und auch nicht geltend macht, die weitergegebenen Daten seien zu
einem anderen Zweck als zur Prüfung und zum Erlass eines Stadionverbots verwendet
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worden, erweist sich sein vor der Vorinstanz gestelltes Begehren, der entsprechende
Antrag der Stadtpolizei St. Gallen sei zurückzuziehen, als unbegründet (vgl. dazu BGer
1C_154/2014 vom 21. November 2014 E. 3.2). Die Vorinstanz hat dementsprechend
dem Beschwerdeführer das Recht nicht verweigert, wenn sie sein Begehren materiell
nicht behandelte.
3. Der Beschwerdeführer rügt, die Vorinstanz habe zu Unrecht keine Verletzung
des rechtlichen Gehörs durch die Stadtpolizei St. Gallen wegen ungenügender
Wahrung des Akteneinsichtsrechts festgestellt. Die Vorinstanz hielt fest, anlässlich der
Befragung vom 18. Mai 2015 seien dem Beschwerdeführer die Rayonpläne vorgelegt
worden. Er habe sich dazu äussern und „gegebenenfalls auch Akteneinsicht verlangen“
können. Der Beschwerdeführer macht geltend, er habe vor der polizeilichen Befragung
keine Gelegenheit gehabt, die Akten zu studieren. Die Möglichkeit, anlässlich der
Befragung Akteneinsicht zu verlangen, sei „eine reine Farce“.
Aus dem Anspruch auf Gewährung des rechtlichen Gehörs gemäss Art. 29 Abs. 2 der
Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (SR 101, BV) leitet sich das
Recht auf Einsicht in die Akten ab (vgl. beispielsweise BGE 132 V 368 E. 3.1), wie es
auch in Art. 15 VRP verankert ist. Der Beschwerdeführer wurde von der Stadtpolizei St.
Gallen am 18. Mai 2015 zum Vorfall vom 15. März 2015 in der Arena St. Gallen befragt.
In diesem Zeitpunkt bestanden die Akten aus einem Dossier zum Vorfall vom 15. März
2015 mit einer kurzen Tat- und Täterbeschreibung sowie ausgedruckten Standbildern
aus der stadioninternen Videoüberwachung (act. 9/8b Seiten 4-11). In der Befragung
wurde der Beschwerdeführer mündlich mit dem Inhalt dieses Dossiers – nämlich der
Frage, ob er anlässlich des Fussballspiels vom 15. März 2015 zwischen dem FC St.
Gallen und dem FC Basel vermummt einen pyrotechnischen Gegenstand abgebrannt
habe – konfrontiert. Zudem wurde ihm ein Standbild aus der Videoüberwachung
vorgelegt, das ihn als nicht vermummten Zuschauer – gemäss den begleitenden
Angaben auf dem Fotoblatt (act. 9/8b Seite 11) anlässlich des Spiels vom 15. März
2015 – in der Arena St. Gallen zeigt (act. 9/8b Seiten 14-19). Der Beschwerdeführer
äusserte sich weder zum Sachverhalt noch zum Bild. Da er den Vorwurf anlässlich der
Befragung nicht bestritt, hatte die Stadtpolizei keinen Anlass, ihm die weiteren
Beweismittel vorzulegen, aus denen sie schloss, er sei mit der vermummten, die
Handlichtfackel abbrennenden Person identisch. Unter diesen Umständen ist nicht zu
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beanstanden, wenn die Vorinstanz keine Verletzung des Akteneinsichtsrechts durch die
Stadtpolizei St. Gallen feststellte.
4. Der Beschwerdeführer macht geltend, das Rayonverbot sei mangels
beigelegter Pläne oder Karten zu den betroffenen Gebieten insbesondere für die
Androhung der Ungehorsamsstrafe gemäss Art. 292 des Schweizerischen
Strafgesetzbuches (SR 311.0, StGB) zu unbestimmt.
In der Verfügung über ein Rayonverbot sind gemäss Art. 5 Abs. 1 des Konkordats (in
der Fassung vom 2. Februar 2012) die Geltungsdauer und der räumliche
Geltungsbereich festzulegen (Satz 1); der Verfügung sind Angaben beizufügen, die es
der betroffenen Person erlauben, genaue Kenntnis über die vom Verbot erfassten
Rayons zu erhalten (Satz 2). Im Bericht der Konferenz der Kantonalen Justiz- und
Polizeidirektorinnen und -direktoren vom 2. Februar 2012 zur Änderung der Konkordats
(vgl. www.kkjpd.ch Themen/Hooliganismus, nachfolgend Bericht KKJPD) wird zu
dieser Bestimmung ausgeführt, es sei nicht praktikabel, einer Person mit Rayonverbot
zusammen mit der Verfügung – wie es die ursprüngliche Fassung der Bestimmung
vorschrieb (vgl. dazu BGE 140 I 2 Sachverhalt lit. C) – Pläne für alle Rayons in der
Schweiz auszuhändigen. Deshalb werde für die ganze Schweiz eine Internetseite
eingerichtet, auf der sich die Betroffenen über den Umfang des jeweils untersagten
Rayons informieren können. Die Homepage sei in der Verfügung anzugeben und den
Betroffenen bei einer bezeichneten Behörde Gelegenheit zu geben, die Einträge
einzusehen, wenn sie nicht selbst über die Möglichkeit des Internetzugriffs verfügten.
Art. 5 Abs. 1 Satz 2 des geänderten Konkordats stellt sicher, dass der Verfügung die
Angaben beigefügt werden, „die es der betroffenen Person erlauben, genaue Kenntnis
über die vom Verbot erfassten Rayons zu erhalten“. Die Bestimmung ist hinreichend
klar und detailliert. Sie kann jedenfalls verfassungskonform angewendet werden. Es ist
Sache der rechtsanwendenden Behörden, dem Betroffenen das Rayonverbot so zu
eröffnen, dass er über die zum Verständnis der Verfügung notwendigen Informationen
verfügt (vgl. BGE 140 I 2 E. 11.3).
In der Verfügung vom 27. Mai 2015 hat die Stadtpolizei St. Gallen die Städte und die
Gebiete, in denen dem Beschwerdeführer der Aufenthalt zu bestimmten Zeiten
verboten wird, abschliessend aufgezählt. Auch wenn die Verfügung sich damit auf
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keine im Zeitpunkt ihres Erlasses noch nicht bekannte Austragungsorte bezieht und der
Behörde die Anfügung der Pläne deshalb ohne unzumutbaren Aufwand möglich
gewesen wäre, erscheint der Hinweis im Dispositiv der Verfügung auf die unter
www.rayonverbot.ch einsehbaren Rayonkarten mit Blick auf die bundesgerichtliche
Rechtsprechung als ausreichend. Auf www.rayonverbot.ch sind sämtliche Rayonkarten
nach Kantonen abrufbar. Die Pläne sind für die Festlegung der Grenzen ausreichend
detailliert. Dem Beschwerdeführer war es deshalb mit geringem Aufwand möglich, sich
über die räumliche Ausdehnung der neun bezeichneten Gebiete zu informieren und
gegebenenfalls rechtsmittelweise beispielsweise zu rügen, ein Gebiet sei zu
grossräumig umgrenzt. Die Stadtpolizei St. Gallen weist sodann zu Recht darauf hin,
dass sich die räumliche Ausdehnung nach der Umgrenzung der Gebiete im Zeitpunkt
des Erlasses der Verfügung richtet. Unter diesen Umständen ist für den Fall, dass sich
Gebietsumgrenzungen im Lauf der Zeit ändern, sicherzustellen, dass auch frühere
Versionen mit den massgebenden Geltungsdaten auf www.rayonverbot.ch abrufbar
sind. Dies ist zurzeit nicht der Fall. Ob die Verfügung für eine strafrechtliche
Verurteilung im Fall einer Widerhandlung unter diesen Umständen ausreichend
bestimmt ist, hat gegebenenfalls die zuständige Strafbehörde zu beurteilen.
5. Angesichts der tatsächlichen Feststellungen im rechtskräftigen Strafbefehl der
Jugendanwaltschaft Basel-Landschaft vom 4. August 2015 bestreitet der
Beschwerdeführer den ihm zur Last gelegten Sachverhalt – das Abbrennen einer
Handlichtfackel anlässlich des Fussballspiels zwischen dem FC St. Gallen und dem FC
Basel vom 15. März 2015 in der Arena St. Gallen – zu Recht nicht (vgl. zur Bindung der
Administrativbehörde an die Erkenntnisse der Strafbehörde insbesondere BGE 119 Ib
158). Mit Blick auf die Fotodokumentation, welche anhand der Videoaufnahmen der
Stadionkameras vom Vorfall vom 15. März 2015 erstellt wurden, macht der
Beschwerdeführer zu Recht auch nicht geltend, er sei während des Abbrennens der
Fackel nicht vermummt gewesen. Entsprechend den Anforderungen, welche das
Konkordat in Art. 3 Abs. 1 Ingress und lit. a – entsprechende Gerichtsurteile –
beziehungsweise lit. b – Bildaufnahmen der Polizei, des Sicherheitspersonals oder der
Sportverbände und -vereine – an den Nachweis gewalttätigen Verhaltens stellen, haben
diese Tatsachen als erstellt zu gelten.
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6. Das umstrittene Rayonverbot schränkt die von Art. 10 Abs. 2 BV garantierte
Bewegungsfreiheit des Beschwerdeführers ein. Gemäss Art. 36 BV bedürfen
Einschränkungen von Grundrechten einer gesetzlichen Grundlage (Abs. 1, dazu
nachfolgend Erwägung 6.1) und müssen durch ein öffentliches Interesse oder den
Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt (Abs. 2, dazu nachfolgend Erwägung
6.2) und verhältnismässig sein (Abs. 3, dazu nachfolgend Erwägung 6.3).
6.1. Gemäss Art. 4 Abs. 1 Satz 1 des Konkordats kann einer Person, die sich
anlässlich von Sportveranstaltungen nachweislich an Gewalttätigkeiten gegen
Personen oder Sachen beteiligt hat, der Aufenthalt in einem genau umschriebenen
Gebiet im Umfeld von Sportveranstaltungen (Rayon) zu bestimmten Zeiten verboten
werden. Art. 2 Abs. 1 des Konkordats enthält einen nicht abschliessenden Katalog von
Delikten, die als “gewalttätiges Verhalten“ und „Gewalttätigkeiten“ im Sinne des
Konkordats. Ferner gilt gemäss Art. 2 Abs. 2 des Konkordats als „gewalttätiges
Verhalten“ die Gefährdung der öffentlichen Sicherheit durch das Mitführen oder
Verwenden unter anderem von pyrotechnischen Gegenständen an Sportstätten, in
deren Umgebung sowie auf dem An- und Rückreiseweg. Obwohl die Tatbestände
gemäss Art. 2 Abs. 2 im Gegensatz zu den Tatbeständen von Art. 2 Abs. 1 lediglich als
gewalttätiges Verhalten, nicht aber als Gewalttätigkeiten bezeichnet werden, sind die
beiden Begriffe entsprechend dem präventiven Zweck der Regelungen inhaltlich
gleichbedeutend (vgl. die Erläuterungen zum Entwurf zur Änderung der Verordnung
über Massnahmen zur Wahrung der inneren Sicherheit vom 29. März 2006, welcher in
Art. 21a inhaltlich Art. 2 des Konkordats vorwegnahm; AS 2006 S. 3711 ff.;
www.admin.ch, Bundesrecht/Vernehmlassungen/abgeschlossene Vernehmlassungen
und Anhörungen/2006/EJPD). Dieser Auffassung folgen die Rechtsprechung des
Verwaltungsgerichts und des Bundesgerichts (vgl. GVP 2014 Nr. 6 = VerwGE B
2014/138 vom 11. November 2014 E. 2.1, B 2012/225 vom 11. Dezember 2012 E. 3.2,
www.gerichte.sg. ch; BGE 140 I 2 Regeste; vgl. dazu auch G. Biaggini, in: ZBl
117/2016 S. 90 f.). Der Beschwerdeführer macht zu Recht nicht geltend, dass es sich
bei der abgebrannten Handlichtfackel nicht um einen pyrotechnischen Gegenstand im
Sinn von Art. 2 Abs. 2 des Konkordates handelt. Indem er anlässlich des Fussballspiels
zwischen dem FC St. Gallen und dem FC Basel vom 15. März 2015 in der Arena St.
Gallen im Gastsektor eine solche Handlichtfackel abgebrannt hat, hat er den
Tatbestand der Gewalttätigkeit im Sinn von Art. 4 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit Art. 2
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Abs. 2 des Konkordates erfüllt. Hinzu kommt, dass der Beschwerdeführer sich
vermummt hat. Die Vermummung gehört zu den typischen Merkmalen des Verhaltens
von Personen, die anlässlich von Sportveranstaltungen inner- und ausserhalb der
Stadien die Konfrontation suchen (vgl. BGer 1C_570/2013 vom 7. Januar 2014 E. 3.3).
Nach der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung rechtfertigt bereits das Verdecken
einer anderen Person, die sich zum Zweck des Abbrennens eines „Pyro“ ver- und
anschliessend wieder entmummt, mit einer Fahne im Wissen um die Überwachung und
die Strafbarkeit des Verhaltens der verdeckten Person, die Anordnung eines
Rayonverbots (vgl. GVP 2014 Nr. 6 = VerwGE B 2014/138 vom 11. November 2014 E.
2.2.4). Umso mehr muss dies für den Beschwerdeführer gelten, der die verbotene
Handlung selbst vermummt vorgenommen hat.
Die Anordnung eines Rayonverbots kann sich dementsprechend auf eine genügende
materielle Rechtsgrundlage stützen. Die Rechtsgrundlage genügt auch in formeller
Hinsicht, sollte das Rayonverbot als schwerwiegende Einschränkung der
Bewegungsfreiheit beurteilt werden. Die Regierungsbeschlüsse über den Beitritt des
Kantons St. Gallen zum Konkordat über Massnahmen gegen Gewalt anlässlich von
Sportveranstaltungen vom 15. November 2007 und über die Zustimmung zu den am 2.
Februar 2012 beschlossenen Änderungen (sGS 451.50) wurden vom Kantonsrat am 29.
Juli 2008 beziehungsweise am 7. August 2012 genehmigt; die
Genehmigungsbeschlüsse unterstanden gemäss Art. 49 Abs. 1 Ingress und lit. b der
Kantonsverfassung (sGS 111.1, KV) dem fakultativen Referendum (vgl. sGS 451.1), wie
ihm auch die kantonalen Gesetze gemäss Art. 49 Abs. 1 Ingress und lit. a KV
unterliegen.
Der Beschwerdeführer macht geltend, für Rayonverbote ausserhalb des Kantons St.
Gallen fehle es an einer genügenden Rechtsgrundlage. Gemäss Art. 4 Abs. 2 Satz 2
des Konkordats kann das Verbot Rayons in der ganzen Schweiz umfassen und gemäss
Art. 4 Abs. 3 Ingress und lit. a von der zuständigen Behörde im Kanton, in dem die
Gewalttätigkeit erfolgte, verfügt werden. Die Regelung geht auf die Änderung des
Konkordates vom 2. Februar 2012 zurück, mit der unter anderem der
Verwaltungsaufwand dadurch reduziert werden sollte, dass mit einer einzigen
Verfügung ein Rayonverbot für Rayons in der ganzen Schweiz angeordnet werden kann
(vgl. Bericht der Konferenz der kantonalen Justiz- und Polizeidirektorinnen und -
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direktoren, www.kkjpd.ch Themen/Hooliganismus). Gemäss Art. 51quater Abs. 1
Ingress und lit. a des Polizeigesetzes (sGS 451.1, PG) in Verbindung mit Art. 1 und 2
des Polizeireglements der Politischen Gemeinde St. Gallen (sRS 412.11) ist für das
Gebiet der Stadt St. Gallen die Stadtpolizei zuständige Behörde im Sinn von Art. 13
Abs. 1 des Konkordats. Der Beschwerdeführer bestreitet sodann zu Recht nicht, dass
das Konkordat samt Nachtrag in sämtlichen Kantonen, in denen die bezeichneten
Rayons liegen, im Zeitpunkt des Erlasses des Verbots anwendbar war und nach wie
vor ist. Dieses interkantonale Recht geht gemäss Art. 48 Abs. 5 BV dem kantonalen
Recht vor. Die Kantone können nicht rechtswirksam konkordatswidriges Recht setzen
und sich auch nicht von eingegangenen Verpflichtungen unter Berufung auf das
kantonale Recht befreien (vgl. BGE 138 I 435 E. 1.3.2, 441; 100 Ia 418 E. 4, 423). Die
Stadtpolizei St. Gallen durfte damit das Rayonverbot auch für die genannten Rayons
ausserhalb des Kantons St. Gallen anordnen.
6.2. Als besonderes Polizeirecht ist das Konkordat auf die spezifische Erscheinung
der Gewalt an Sportveranstaltungen ausgerichtet. Durch spezielle Massnahmen wie
Rayonverbote, Meldeauflagen und Polizeigewahrsam sollen solche Gewalttaten zu
Gunsten einer friedlichen Durchführung von Sportgrossanlässen verhindert werden. Im
Vordergrund steht mithin die Prävention (BGE 140 I 2 E. 5.1 und 6.1). Dieses Ziel bildet
zweifellos ein öffentliches Interesse, welches eine Einschränkung der
Bewegungsfreiheit rechtfertigen kann.
6.3. Im Polizeirecht kommt der Verhältnismässigkeit besonderes Gewicht zu.
Dieses Gebot verlangt, dass eine Massnahme für das Erreichen des im öffentlichen
Interesse liegenden Ziels geeignet (dazu nachfolgend Erwägung 6.3.1) und erforderlich
(dazu nachfolgend Erwägung 6.3.2) ist und sich für die Betroffenen in Anbetracht der
Schwere der Grundrechtseinschränkung als zumutbar (dazu nachfolgend Erwägung
6.3.3) erweist. Dies bedingt eine vernünftige Zweck-Mittel-Relation. Unverhältnismässig
ist eine Massnahme, wenn das angestrebte Ziel mit einem weniger schweren
Grundrechtseingriff zu erreichen ist (BGer 1C_370/2013 vom 14. Oktober 2013 E. 5.1,
in: ZBl 115/2014, S. 385 ff., mit Hinweis auf BGE 137 I 31 E. 7.5.3; 136 I 87 E. 3.2 und
133 I 77 E. 4.1). Die rechtsanwendenden Behörden dürfen nur Massnahmen verfügen,
die sich bezogen auf das jeweilige Verhalten und das Ziel der Gewaltprävention als
verhältnismässig erweisen. Bei nur geringfügigen Tätlichkeiten oder anderen
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geringfügigen Widerhandlungen ist auf eine Massnahme zu verzichten, weil sie nicht
verhältnismässig wäre (vgl. BGE 140 I 2 E. 8).
6.3.1. Das Konkordat ist nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung einzig auf die
Vorbeugung vor Gewalt ausgerichtet. Die vorgesehenen konkreten Massnahmen
erscheinen – einzig – als notwendige Massnahmen zur Verhinderung künftiger
Gewalttaten (vgl. BGE 140 I 2 E. 6.3). Rayonverbote sind geeignet, Personen, von
denen Gewalttätigkeiten ausgehen könnten, sowohl vom Umkreis der Stadien als auch
von den Bahnhöfen und Örtlichkeiten, welche zur Hin- bzw. Rückfahrt benutzt werden,
fernzuhalten. Damit wird in effizienter Weise verhindert, dass die betroffenen Personen
in jene Gebiete gelangen, wo es erfahrungsgemäss besonders häufig zu
Gewalttätigkeiten kommt (BGE 137 I 31 E. 6.5). Das gegenüber dem Beschwerdeführer
angeordnete Rayonverbot ist geeignet, die friedliche Durchführung grosser
Sportanlässe zu ermöglichen, indem einerseits spezialpräventiv eine erneute
Widerhandlung durch den Beschwerdeführer selbst verhindert und anderseits
generalpräventiv andere Teilnehmer von der Nachahmung abgehalten werden.
6.3.2. Das Rayonverbot wird für eine Dauer bis zu drei Jahren verfügt und kann
Rayons in der ganzen Schweiz umfassen (Art. 4 Abs. 2 Konkordat). Die Anordnung
konkreter Massnahmen hängt von der Art und der Schwere des gewalttätigen
Verhaltens ab (BGE 137 I 31 E. 6.5). Die vom Konkordat vorgesehene Maximaldauer
von drei Jahren erscheint nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung namentlich
vor dem Hintergrund, dass Rayonverbote Rayons in der ganzen Schweiz umfassen
können, als sehr lang, wobei es aber nicht geradezu ausgeschlossen ist, dass ein
dreijähriges Rayonverbot bei einschlägig bekannten Personen notwendig und
verhältnismässig sein kann, um der Gewalt bei Sportveranstaltungen wirksam
vorzubeugen. Die Ausdehnung auf Rayons in der ganzen Schweiz verstärkt
grundsätzlich die präventive Wirkung gegen Gewalttaten an Sportveranstaltungen und
zugleich die Intensität des Eingriffs in die Bewegungsfreiheit der Betroffenen. Dies kann
je nach den konkreten Umständen unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismässigkeit
die zulässige Dauer der Massnahme beeinflussen (vgl. BGE 140 I 2 E. 11.2.2).
Räumlich umfasst das gegenüber dem Beschwerdeführer angeordnete Rayonverbot
Gebiete an den Orten von Fussballvereinen, welche – wie die erste Mannschaft des FC
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Basel – im Zeitpunkt der Verfügung (Saison 2014/2015) am Spielgeschehen in der
Raiffeisen Super League teilnahmen. Da das Konkordat in der Fassung vom 2. Februar
2012 zum Zeitpunkt des Vorfalls in den Kantonen Basel-Stadt (FC Basel) und Wallis
(FC Sion) sowie im Fürstentum Liechtenstein (FC Vaduz) nicht in Kraft war, konnte das
Verbot nur für die Kantone Aargau (FC Aarau), Bern (BSC Young Boys und FC Thun),
Luzern (FC Luzern), St. Gallen (FC St. Gallen) und Zürich (FC Zürich und Grasshopper
Club Zürich) rechtsgültig ausgesprochen werden. Das Verbot gilt jeweils für jenen
Rayon, in welchem die erste Mannschaft des FC Basel aktuell ein Spiel austrägt. Die
Ausdehnung auf die Rayons jener Spielstätten, in denen die erste Mannschaft des FC
Basel in der obersten Liga der Schweizer Fussballmeisterschaft Spiele austrägt, ist mit
Blick darauf, dass der Beschwerdeführer sich gemäss Strafbefehl der
Jugendanwaltschaft Basel-Landschaft vom 4. August 2015 als „eingefleischter Basler-
Fan“ bezeichnete, sachlich gerechtfertigt.
Zeitlich bezieht sich das Rayonverbot auf die Dauer von vier Stunden vor Spielbeginn
bis vier Stunden nach Spielende. Nach Auffassung des Beschwerdeführers ist diese
Sperrzeit zu lang bemessen. Mit der Änderung des Konkordates vom 2. Februar 2012
wurde die mit den vorgesehenen Massnahmen beabsichtigte Prävention in Art. 2 Abs.
1 Ingress auf das Verhalten im Vorfeld und im Nachgang einer Sportveranstaltung
ausgeweitet (vgl. BGE 140 I 2 E. 7.1). Es steht ausser Frage, dass ein gewisser
Zeitraum von einigen Stunden vor und nach den Spielen abgedeckt werden muss, um
das Ziel der Gewaltprävention zu erreichen (vgl. BGE 140 I 2 E. 7.2). In der Literatur
wird eine Dauer von mehr als drei Stunden vor bis drei Stunden nach der Veranstaltung
als zeitlich unverhältnismässig bezeichnet (vgl. J.O. Müller, Das revidierte Konkordat
über Massnahmen zur Bekämpfung der Gewalt an Sportveranstaltungen, in: recht
31/2013 S. 109 ff., S. 119). Die Stadtpolizei St. Gallen hat zur zeitlichen
Verhältnismässigkeit in nachvollziehbarer Weise ausgehend von der Stadionöffnung
zwei Stunden vor Spielbeginn und der Tatsache, dass sich die meisten Besucher eine
Stunde nach Spielschluss wieder „verzogen“ hätten, dargelegt, die wirksame
Prävention verlange darüber hinaus ausreichende zeitliche Puffer. Das polizeiliche
Dispositiv werde regelmässig mindestens vier Stunden vor dem Spiel bezogen, und es
sei ohne weiteres möglich, dass der Polizeieinsatz erst mehrere Stunden nach dem
Spiel beendet werden könne (act. 9/4 Seite 4). Die Konferenz der Kantonalen Justiz-
und Polizeidirektoren empfiehlt denn auch eine Dauer von vier Stunden vor Spielbeginn
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bis vier Stunden nach Spielende (vgl. Ziffer 2.3.7 der Empfehlungen über die
Umsetzung von Massnahmen des Konkordates über Massnahmen gegen Gewalt
anlässlich von Sportveranstaltungen, Änderung vom 2. Februar 2012, verabschiedet
am 31. Januar 2014, www.kkjpd.ch Themen/Hooliganismus). Die
verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung richtet sich an dieser Empfehlung aus (vgl.
VerwGE B 2014/138 vom 11. November 2014, www.gerichte.sg.ch, GVP 2014 Nr. 6).
Stadtpolizei St. Gallen und Vorinstanz haben sich an diese Empfehlung gehalten und
sich im Rahmen des ihnen zustehenden Ermessens bewegt. Das Rayonverbot erweist
sich in zeitlicher Hinsicht bezogen auf die Spieltage der ersten Mannschaft des FC
Basel dementsprechend als verhältnismässig.
Was der Beschwerdeführer dagegen vorbringt, vermag an dieser Beurteilung nichts zu
ändern. Der Zweck der Gewaltprävention verlangt, dass sich die angeordnete Dauer
nicht am – vom Beschwerdeführer geschilderten – unproblematischen Ablauf orientiert,
sondern sich vielmehr nach jenen Verhältnissen ausrichtet, wie sie als Folge von
Gewalttätigkeiten im Umfeld von Sportveranstaltungen auftreten können. Soweit der
Beschwerdeführer eine engere zeitliche Beschränkung damit begründet, zulässiger
Zweck des Rayonverbots sei einzig, ihn vor einer weiteren Verwendung von
„bengalischen Lichtern“ während Spielen abzuhalten, lässt er die generalpräventive
Bedeutung der vom Konkordat vorgesehenen Massnahmen ausser Betracht. Der
Beschwerdeführer erachtet die Dauer des Rayonverbots schliesslich als
unverhältnismässig, weil sie zu einer längeren Fernhaltung als die schärfere
Meldeauflage führe. Da die vom Konkordat vorgesehenen Massnahmen im Sinn eines
Kaskadensystems aufgebaut sind (vgl. Ziffer 2.4 der Empfehlungen der Konferenz der
Kantonalen Justiz- und Polizeidirektoren, a.a.O.) und mit der Meldeauflage
sichergestellt werden soll, dass die betroffenen Personen sich vor, während und nach
bestimmten Sportveranstaltungen nicht am Austragungsgort aufhalten (vgl. BGE 140 I
2 E. 12.1), wird die Meldeauflage in der Regel der Durchsetzung eines nicht beachteten
Rayonverbots dienen und zu diesem hinzutreten (vgl. BGer 1C_428/2009 vom 13.
Oktober 2010 E. 6.5). Die Meldeauflage führt sodann insoweit zu einem erheblich
schwereren Eingriff in die Bewegungsfreiheit, als dem Betroffenen nicht der Aufenthalt
an einzelnen Orten verboten wird, sondern er vielmehr verpflichtet wird, sich zu einer
bestimmten Zeit an einem bestimmten Ort einzufinden.
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 14/15
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St.Galler Gerichte
6.3.3. Die Stadtpolizei St. Gallen hat die zweijährige Dauer des Rayonverbots mit der
hohen Gefährlichkeit der Verwendung von pyrotechnischem Material in
Menschenansammlungen begründet. Der Beschwerdeführer brannte inmitten des
Gastsektors der AFG-Arena St. Gallen eine Handlichtfackel ab. Zudem vermummte er
sich dabei, um einer Identifizierung durch die Polizei zu entgehen. Entgegen der
Ansicht des Beschwerdeführers stellte die Zündung tatsächlich eine deutliche Gefahr
für andere Zuschauer dar (BGE 1C_370/2013 vom 14. Oktober 2013 E. 4.2). Die
Flammen von Handlichtfackeln erreichen Temperaturen zwischen 1‘600 und 2‘500
Grad Celsius, so dass auch ohne direkten Kontakt mit dem Feuer Verbrennungen
hervorgerufen werden können. Die intensive Lichterscheinung kann bei direktem
Blickkontakt zu massiven Blendwirkungen führen. Zudem kann das Einatmen des
Rauches zu gesundheitlichen Schäden führen. Ein Ersticken des Feuers mit Sand oder
Wasser ist oft nicht möglich (https://de.wikipedia.org/wiki/Bengalisches_Feuer; vgl.
BGE 140 I 2 E. 10.5.2). Hinzu kommt, dass der Beschwerdeführer sich vermummt hat.
Die Vermummung kann im konkreten Zusammenhang nicht anders denn als Mittel
gewertet werden, die strafrechtliche Verfolgung des Verhaltens zu erschweren.
Zusammenfassend ist ein zweijähriges Rayonverbot sowohl geeignet, als mit Blick auf
den generalpräventiven Zweck der Massnahme auch verhältnismässig, um solche
Gewalttaten zu Gunsten einer friedlichen Durchführung von Sportgrossanlässen in
Zukunft zu verhindern.
Es mag zutreffen, dass der Beschwerdeführer im Rahmen von Sportveranstaltungen
bisher – soweit ersichtlich – noch nie negativ auffiel und kein Rädelsführer ist. Nach der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist es jedoch nicht von Bedeutung, ob der
Beschwerdeführer behauptet, er habe sich noch nie an Gewalttätigkeiten beteiligt oder
er habe nicht vor, weitere Gewalttätigkeiten zu begehen. Für den Erlass einer spezial-
und insbesondere generalpräventiven Massnahme genügt eine hinreichend begründete
Vermutung (vgl. BGer 1C_370/2013 vom 14. Oktober 2013 E. 4.4). Die
Jugendanwaltschaft Basel-Landschaft hat den Beschwerdeführer – worauf er hinweist
– zwar schuldig gesprochen, nicht aber bestraft. Da die Strafbehörde ausdrücklich mit
dem Hinweis auf die mehrjährigen Stadion- und Rayonverbote von einer Strafe
abgesehen hat, kann der Beschwerdeführer daraus nicht ableiten, auch das
Rayonverbot sei unverhältnismässig.
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Der Beschwerdeführer bringt im Übrigen – ausser den ihm mit dem Rayonverbot
verunmöglichten Besuchen der Spiele der ersten Mannschaft des FC Basel in
einzelnen konkret bezeichneten Stadien, die gerade Zweck der Massnahme sind –
keine privaten Interessen vor, welche gegen die Massnahme sprechen. Erweist sich die
vom Konkordat vorgesehene Massnahme als geeignet und erforderlich, ist sie für den
Beschwerdeführer deshalb ohne weiteres auch zumutbar.
6.4. (...).
7. (...).