Decision ID: d484a600-58c8-5ceb-badc-41fafb9dadbf
Year: 2014
Language: de
Court: SG_VG
Chamber: SG_VG_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A.
a. Das Gebiet Q. umfasst die Grundstücke Nrn. 002, 003, 0004, 0005, 0006 und 0007,
Grundbuch K. Diese stehen mit Ausnahme der Grundstücke Nrn. 0005 und 0006 im
Eigentum der Politischen Gemeinde K. Eigentümerin der Grundstücke Nrn. 0005, 0006
und 0008 ist die Z. AG. Die Grundstücke Nrn. 0005 und 0006 sind überbaut und liegen
- zusammen mit einem Teil des südlichen Strassengrundstücks Nr. 003 - gemäss
Zonenplan der Gemeinde K. vom 16. August 2002 in der Wohnzone W3. Das
Grundstück Nr. 002 liegt in der Wohn- und Gewerbezone WG2 und die übrigen
Grundstücke - mit Ausnahme einer kleineren Fläche in der Kernzone im Norden der
Grundstücks Nr. 0007 - in der Wohnzone W2. Der nördlich des Gebiets in der
Dorfkernzone liegende Bereich ist gemäss Schutzverordnung vom 6. November 2006
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als Ortsbildschutzgebiet 2 festgelegt. Innerhalb des Ortsbildschutzgebietes befindet
sich auf dem Grundstück Nr. 018 ein geschütztes Kulturobjekt (A.-Haus).
b. Im Jahr 2010 führte der Gemeinderat K. im Zusammenhang mit dem geplanten
Weiterverkauf der Grundstücke Nrn. 0007, 0004, 002 und 009 einen Projektwettbewerb
durch. Die eingegangenen fünf Projekte wurden durch ein Gremium, bestehend aus
Mitgliedern des Gemeinderates und Fachexperten, am 10. September 2010 beurteilt.
Am 24. Oktober 2011 reichte die Z. AG dem Gemeinderat K. ein Baugesuch für den
Neubau von neun Mehrfamilienhäusern ein (act. G 12/9/12). Gleichzeitig mit dem
Baugesuch legte der Gemeinderat K. vom 15. November bis 14. Dezember 2011 den
Teilstrassenplan "Änderung/Neuklassierung Gemeindestrasse, B.-strasse Nr. 010/G2
und Nr. 011/G3 sowie Neuklassierung Gemeindewege, A.-Weg Nr. 000/W2 und B.-
gässli Nr. 001/W2" (nachstehend: Teilstrassenplan) und den Überbauungsplan Q. mit
besonderen Vorschriften (nachstehend: Überbauungsplan) vom 2. November 2011
öffentlich auf (act. G 12/9/11).
Der Überbauungsplan regelt für die vom Perimeter erfassten Grundstücke Nrn. 002,
003 (teilweise), 0004, 0005, 0006 und 0007 die Überbauung mit neun Baubereichen für
zwei- bis dreigeschossige Bauten sowie mit je einem Baubereich für unterirdische
Bauten und oberirdische Platzflächen. Zusätzlich legt er die Firstrichtung der Häuser,
einen Grüngürtel, Privatgärten zu Wohnungen, Bäume (bestehend und neu), zwei Ein-
und Ausfahrten zur Tiefgarage, Nebenerschliessungen, Besucherparkplätze, Unterflur-
Abfallsammelbehälter sowie Fusswegverbindungen mit Richtungspunkten fest. In den
besonderen Vorschriften (besV) sind Regelungen über Erschliessung, Bebauung, die
Umgebungsgestaltung und die (Mehr-)Ausnützung enthalten. Der Überbauungsplan
ermöglicht verschiedene Abweichungen von den Bauvorschriften (Mehrausnützung,
Gebäude- und Firsthöhe, Gebäudelänge, Längenbeschränkung Dachaufbauten/
Dacheinschnitte/Dachflächenfenster, Gebäudeabstände, Abstände zu den
Gemeindewegen, Grenzabstände). Er bezweckt eine architektonische und ortsbaulich
gute Gesamtüberbauung mit flächensparender Erschliessung (act. G 12/9/11). Der
Teilstrassenplan legt den Neubau des Endstücks der B.-strasse fest, so dass die
projektierte Strasse mit der bestehenden Strasse (Teilstrassenplan Q., genehmigt am
20. April 2010) eine Verbindung zwischen der Q.- und der C.-strasse bildet (act. G
12/9/1-8).
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Die Baugesuchspläne sehen neun Mehrfamilienhäuser mit insgesamt 74 Wohnungen
und zwei Tiefgaragen - erschlossen mit je einer Zufahrt ab der B.-strasse - mit
insgesamt 114 Parkplätzen (davon 8 Behindertenparkplätze) sowie 25 oberirdische
Besucherparkplätze (davon 3 Behindertenparkplätze) vor; die Gebäude Vers.Nrn.
013-015 und 0016 sollen abgebrochen werden. Die Mehrfamilienhäuser weisen drei
Grundtypen auf: Die dreigeschossigen Gebäude Nr. 4 und 7 haben einen fünfeckigen
Grundriss, eine Gebäudelänge von 27.44 m, eine Gebäudehöhe von 9.66 m (Haus 4)
bzw. 9.83 m (Haus 7) und eine Firsthöhe von 14.73 m (Haus 4) bzw. 14.9 m (Haus 7).
Die dreigeschossigen Gebäude Nr. 1, 2, 3, 5 und 6 haben einen sechseckigen
Grundriss, eine Gebäudelänge von 21.14 m (Haus 1) bzw. 24.14 m (Häuser 2-5 und 6),
Gebäudehöhen zwischen 9.27 m (Haus 2) und 9.77 m (Haus 5) und Firsthöhen
zwischen 13.85 m (Haus 2) und 14.53 m (Haus 5). Die zweigeschossigen Gebäude Nrn.
8 und 9 weisen einen fünfeckigen Grundriss, eine Gebäudelänge von 21.14 m (Haus 9)
bzw. 24.14 m (Haus 8), eine Gebäudehöhe von 6.68 m (Haus 9) bzw. 7.3 m (Haus 8)
und eine Firsthöhe von 11.26 m (Haus 9) bzw. 11.88 m (Haus 8) auf. Sämtliche
Gebäude sollen ein Satteldach haben. Die Gebäude sollen nicht mit auskragenden
Bauteilen, sondern nur mit Dacheinschnitten und zurückliegenden Balkonen versehen
werden (act. G 12/9/12-16).
c. Die während der Auflagefrist unter anderen von X.Y., Eigentümer des Grundstücks
Nr. 0017, Grundbuch K., erhobene Einsprache vom 12. Dezember 2011 (act. G
12/9/24) gegen die Überbauung und den Überbauungsplan wies der Gemeinderat K.
mit Entscheid vom 14. Mai 2012 ab, soweit er darauf eintrat (act. G 12/9/48).
Gleichzeitig erteilte er die Baubewilligung für die Überbauung Q. unter Auflagen und mit
dem Vorbehalt, dass der Bauentscheid und alle darin enthaltenen Auflagen und
Bedingungen erst in Rechtskraft erwachsen, wenn der Überbauungsplan und der
Teilstrassenplan in Rechtskraft erwachsen seien (act. G 12/9/50). Den durch X.Y.
erhobenen Rekurs gegen den Überbauungsplan und die Baubewilligung (act. G 12/1)
wies das Baudepartement des Kantons St. Gallen, nachdem es am 25. Januar 2013
einen Augenschein an Ort durchgeführt hatte und Vergleichsverhandlungen gescheitert
waren (act. G 12/22, 12/26), mit Entscheid vom 19. Juli 2013 ab, soweit es darauf
eintrat (act. G 2).
B.
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a. Gegen diesen Entscheid erhob X.Y. mit Eingabe vom 5. August 2013 Beschwerde
(act. G 1). In der Beschwerdeergänzung vom 30. August 2013 beantragte er, der
Überbauungsplan und die Baubewilligung seien aufzuheben; eventualiter sei die
Angelegenheit an die Vorinstanz zurückzuweisen (Antrag 1). Der Entscheid der
Gemeinde K. sei "infolge Befangenheit aufzuheben und dürfe von ihr nicht
erstinstanzlich gefällt werden" (Antrag 2). Das Begehren der Beschwerdegegnerin um
Ersatz der ausseramtlichen Kosten sei abzuweisen (Antrag 3; act. G 7).
b. Am 28. August 2013 hat das kantonale Amt für Raumentwicklung und
Geoinformation (AREG) den Überbauungsplan genehmigt (act. G 5). In der
Vernehmlassung vom 11. September 2013 beantragte die Vorinstanz Abweisung der
Beschwerde. Zur Begründung verwies sie auf den angefochtenen Entscheid und
machte ergänzende Ausführungen (act. G 11). Die Beschwerdebeteiligte beantragte am
18. Oktober 2013 Abweisung der Beschwerde unter Kostenfolge (act. G 18). Die
Beschwerdegegnerin liess mit Eingabe von Rechtsanwalt Dr. iur. M. Köppel, Sargans,
vom 4. November 2013 beantragen, die Beschwerde sei abzuweisen und der
angefochtene Rekursentscheid zu bestätigen; der Bauentscheid vom 14. Mai 2012
samt Überbauungsplan und Teilstrassenplan sei zu bestätigen; unter Kosten- und
Entschädigungsfolge zulasten des Beschwerdeführers (act. G 19).
c. Mit Replik vom 19. November 2013 bestätigte der Beschwerdeführer seine Anträge
und Ausführungen (act. G 21).
d. Auf die Darlegungen der Parteien in den Eingaben des vorliegenden Verfahrens wird,
soweit für den Entscheid wesentlich, in den nachstehenden Erwägungen eingegangen.

Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1. Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichtes ist gegeben (Art. 59bis
Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1; VRP). Der
Beschwerdeführer ist als Eigentümer des Grundstückes Nr. 0017, welches von der
südwestlichen Ecke des Gebiets des Überbauungsplans rund 25 m (mit Sichtkontakt;
vgl. Augenscheinsprotokoll, act. G 12/22) und vom nächstgelegenen Baubereich knapp
50 m entfernt liegt, zur Anfechtung des Rekursentscheids legitimiert (Art. 64 in
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Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP; BGE 137 II 30 E. 2.2.3 und 2.3). Der von der
Beschwerdegegnerin angeführte Umstand, dass das Grundstück des
Beschwerdeführers nicht direkt an den Überbauungsplanperimeter angrenzt (act. G 19
S. 3), vermag das Rechtsschutzinteresse nicht in Frage zu stellen. Die
Beschwerdeerklärung und -begründung entsprechen zeitlich, formal und inhaltlich den
gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1
und 2 VRP); soweit die Beschwerdegegnerin eine zureichende Begründung in Frage
stellen lässt (act. G 19 S. 3), ist festzuhalten, dass der nicht anwaltlich vertretene
Beschwerdeführer seinen Standpunkt ausreichend und verständlich darlegte. Auf die
Beschwerde ist grundsätzlich einzutreten. Da jedoch mit der Beschwerde gegen den
Rekursentscheid die Abweisung der Einsprache und die Erteilung der Baubewilligung
notwendigerweise inhaltlich mit angefochten sind, ist auf die Beschwerde insoweit
nicht einzutreten, als damit die Abweisung des Baugesuchs bzw. die Nichterteilung der
Baubewilligung beantragt wird (Devolutiveffekt; vgl. BGer 1C_150/2012 vom 6. März
2013 E. 1; BGE 134 II 142 E. 1.4). - Unbestritten blieb die Feststellung im
angefochtenen Entscheid, dass die Einsprache an die Beschwerdebeteiligte und der
Rekurs an die Vorinstanz sich sowohl gegen den Überbauungsplan als auch gegen die
Baubewilligung richteten, der Teilstrassenplan jedoch nicht beanstandet worden war,
weshalb letzterer nicht Verfahrensgegenstand des vorinstanzlichen Verfahrens hatte
bilden können (act. G 2 S. 13 f. mit Hinweis auf Cavelti/Vögeli,
Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, 2. Auflage 2003, Rz 914).
Gegenstand des vorliegenden Verfahrens bildet dementsprechend das vom
vorinstanzlichen Entscheid Umfasste, d.h. die Rechtmässigkeit des Überbauungsplans
und der Baubewilligung.
2.
2.1. Der Beschwerdeführer hatte im Schreiben vom 29. April 2012 die
Beschwerdebeteiligte darum ersucht, das Geschäft an die nächste Instanz zu
delegieren. Es habe sich gezeigt, dass der Gemeinderat beim vorliegenden Geschäft
befangen sei. Als Verkäuferin des Bodens stehe die Gemeinde in einem beträchtlichen
Interessenkonflikt. Dieser sei deutlich an der Einspracheverhandlung zu Tage getreten.
Der Gemeindevertreter habe ausschliesslich zugunsten der Bauherrschaft argumentiert
(act. G 12/9/44 S. 3). Im angefochtenen Entscheid hielt die Vorinstanz hierzu fest, in der
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Einsprache (act. G 12/9/24) habe der Beschwerdeführer kein Ausstandsbegehren
gestellt. Es habe deshalb für die Beschwerdebeteiligte auch kein Grund bestanden, in
der angefochtenen Verfügung auf diese Bitte näher einzugehen (act. G 2 S. 15). Der
Beschwerdeführer bestätigt im vorliegenden Verfahren den von ihm bereits im
Schreiben vom 29. April 2012 - und damit vor Erlass des Einspracheentscheids vom
14. Mai 2012 - ausgeführten Standpunkt, dass der (erstinstanzliche) Entscheid wegen
Befangenheit nicht von der Beschwerdebeteiligten hätte gefällt werden dürfen. Sie sei
Verkäuferin des Bodens und an einem möglichst hohen Preis interessiert. Die Vertreter
der Beschwerdebeteiligten seien von "ihrem" Projekt durch und durch überzeugt und
könnten keine neutrale Haltung mehr einnehmen. Dies zeige sich unter anderem darin,
dass er als Einsprecher mit unüblich hohen Verfahrenskosten belegt worden sei. Das
Signal der Strafe sei deutlich gewesen und werde auch als solches empfunden. Zudem
habe er anlässlich der Einspracheverhandlung den Vertreter der
Beschwerdebeteiligten, U.T., darauf hingewiesen, dass aus seiner Sicht die Gemeinde
infolge Befangenheit nicht entscheiden dürfe. Seines Wissens sei kein Protokoll erstellt
worden. Er gehe aber davon aus, dass die Beschwerdegegnerin oder die Vertreter der
Beschwerdebeteiligten die Grösse hätten, sich daran zu erinnern (act. G 7 S. 3).
2.2. Art. 6 EMRK garantiert das Recht auf ein faires Verfahren. Ein Gericht muss
demnach unabhängig und unparteiisch urteilen und auch äusserlich den Anschein der
Unabhängigkeit wahren (Meyer-Ladewig, EMRK-Handkommentar, 3. Auflage, Baden-
Baden 2011, S.138). Nebstdem hat der Einzelne nach Art. 30 Abs. 1 BV Anspruch
darauf, dass seine Sache von einem durch Gesetz geschaffenen, zuständigen,
unabhängigen und unparteiischen Gericht ohne Einwirken sachfremder Umstände
entschieden wird. Dieser Anspruch ist verletzt, wenn bei einem Mitglied des Gerichts -
objektiv betrachtet - Gegebenheiten vorliegen, die den Anschein der Befangenheit und
der Gefahr der Voreingenommenheit begründen. Solche Umstände können entweder in
einem bestimmten Verhalten des betreffenden Richters oder in gewissen äusseren
Gegebenheiten funktioneller und organisatorischer Natur begründet sein (BGE 133 I 1
E. 6.2 mit Hinweisen). Für nichtgerichtliche Behörden enthält Art 29 Abs. 1 BV eine
ähnliche Garantie. Die Rechtsprechung zur Unabhängigkeit und Unparteilichkeit von
Gerichtsbehörden kann jedoch nicht ohne Weiteres auf erstinstanzliche
Verwaltungsverfahren übertragen werden. Vielmehr müssen die Anforderungen an die
Unparteilichkeit von Verwaltungs- und Exekutivbehörden unter Berücksichtigung ihrer
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gesetzlich vorgegebenen Funktion und Organisation ermittelt werden (G. Steinmann, in:
Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 3. Aufl. 2014, Rz. 35 zu
Art. 29 BV). Im verwaltungsinternen Verfahren bejaht die Rechtsprechung eine
Ausstandspflicht in der Regel deshalb nur dann, wenn das betreffende
Behördenmitglied ein persönliches Interesse an dem zu behandelnden Geschäft hat
(BGer 1C_278/2010 vom 31. Januar 2011 E. 2.2). Indessen ist in jedem Fall eine
Beurteilung aller konkreten Umstände nötig. Behördenmitglieder, Beamte, öffentliche
Angestellte und amtlich bestellte Sachverständige haben gegebenenfalls von sich aus
in den Ausstand zu treten (Art. 7 Abs. 1 VRP). Besonders schwere Fälle, insbesondere
wenn erhebliche persönliche Interessen berührt sind, führen zu einem von Amtes
wegen zu berücksichtigenden Nichtigkeitsgrund (Merkli/Aeschlimann/Herzog,
Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, Bern 1997,
N 4 zu Art. 9 VRPG). Ansonsten ist der unter Verletzung von Ausstandsgründen
zustande gekommene Entscheid bloss anfechtbar. In besonders leichten Fällen kann
ein Mangel im Rechtsmittelverfahren geheilt werden, wenn der Rechtsmittelinstanz
dieselbe Prüfungsbefugnis wie der Vorinstanz zukommt (Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 178
mit Hinweis). Haben die Verfahrensbeteiligten auf die Geltendmachung von
Ausstandsgründen verzichtet, tritt nach Treu und Glauben von Vornherein weder
Nichtigkeit noch Anfechtbarkeit ein. Ein solcher Verzicht hat allerdings ausdrücklich zu
erfolgen (Kölz/Bosshart/Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des
Kantons Zürich, 2. Auflage, Zürich 1999, N 7 zu § 5a). Von den Verfahrensbeteiligten
kann nicht verlangt werden, zu prüfen, ob ein Kollegialbehördenmitglied oder ein
Sachbearbeiter, der im Rahmen der Vorbereitung oder der Ausfertigung des
Verwaltungsakts Verantwortung übernimmt, befangen sein könnte. Dieser hat nach Art.
7 Abs. 1 VRP von sich aus in den Ausstand zu treten, weshalb eine entsprechende
Unterlassung auch noch im nachfolgenden Rechtsmittelverfahren gerügt werden kann
(Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 196).
2.3. Ein Ausstandsbegehren hat sich immer gegen eine (oder mehrere) natürliche
Personen zu richten, nicht aber gegen eine Gesamtbehörde (B. Schindler, Die
Befangenheit der Verwaltung, Diss. Zürich 2002, S. 75 f.). Dem Beurteilungsgremium
der von der Beschwerdebeteiligten veranstalteten Offertausschreibung Q. gehörten -
neben drei Fachexperten und dem Wettbewerbssekretariat - zwei Vertreter
(Gemeindepräsident und ein Gemeinderat) der Beschwerdebeteiligten an (vgl. Bericht
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des Beurteilungsgremiums vom 10. September 2010, act. G 12/8/1 S. 8). Der Umstand,
dass eine politische Gemeinde im Rahmen der Ortsplanung (vgl. Art. 2, 4 und 28 ff. des
Baugesetzes, sGS 731.1, BauG) planerische Massnahmen für eigene Grundstücke zu
treffen hat, welche sie nach Durchführung der Planung und Überbauung zu verkaufen
gedenkt, stellt an sich eine gängige Konstellation dar. Ein Beizug von
Gemeindevertretern in einem frühen Verfahrensstadium erscheint vor allem bei
komplexen Bauprojekten, wie es vorliegend zur Diskussion steht, sinnvoll. Da das Amt
von Exekutivbehörden mit einer sachbedingten Kumulation verschiedener, auch
politischer, Aufgaben einhergeht (G. Steinmann, a.a.O., Rz. 35 zu Art. 29 BV), sind
Exekutivbehörden von Gemeinden nicht allein zur neutralen Rechtsanwendung oder
Streitentscheidung berufen, sondern tragen zugleich eine besondere Verantwortung in
der Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben (vgl. BGer 1C_150/2009 vom 8. September
2009, E. 3.5 mit vielen Hinweisen). Gerade diese systembedingten Unzulänglichkeiten
des verwaltungsinternen Verfahrens haben zur Schaffung unabhängiger richterlicher
Instanzen geführt, deren Aufgabe es ist, gegebenenfalls in materieller Hinsicht
korrigierend einzugreifen.
2.4. Aus dem vom Beschwerdeführer eingereichten Info-Blatt der
Beschwerdebeteiligten vom Oktober 2013 (act. G 21 Beilage) lässt sich allenfalls eine
einseitig wertende Darstellung von Gegebenheiten entnehmen. Ein Ausstandsgrund
kann auf dieser Grundlage für sich allein noch nicht als dargetan gelten. Haben jedoch
- wie vorliegend - Vertreter der Gemeindeexekutive an der Offertausschreibung und an
der Auswahl des Projekts teilgenommen, werden diese sich beim anschliessenden
Entscheid über die Baubewilligung und den Überbauungsplan faktisch in der Regel an
ihren "Vorentscheid" gebunden fühlen, selbst wenn sie rechtlich daran nicht gebunden
wären. Hinzu kommt konkret, dass eigene Grundstücke der Beschwerdebeteiligten zur
Diskussion stehen. Unter diesen Umständen hatte der Beschwerdeführer berechtigten
Anlass für die Befürchtung, dass die Gemeindeexekutive bzw. jedenfalls ein Teil
derselben nicht mehr imstand war, die Einwände gegenüber dem Bauvorhaben mit
hinreichender Unabhängigkeit zu prüfen. Es bestand m.a.W. der Anschein, dass
zumindest die an der Projektauswahl beteiligten Personen in Bezug auf das
Überbauungsplan- und Baubewilligungsverfahren sich bereits festgelegt hatten. Das
Einspracheverfahren muss jedoch sicherstellen, dass im Rahmen des rechtlichen
Gehörs die verschiedenen Interessen berücksichtigt werden. In diesem Sinn darf
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Verwaltungshandeln im Vorfeld den Einspracheentscheid nicht vorwegnehmen. In dem
zur Publikation bestimmten BGer 1C_914/2013 vom 26. Juni 2014 erachtete es das
Bundesgericht deshalb in einem analogen Fall als gerechtfertigt, die Zulässigkeit der
Vorbefassung der dort betroffenen Gemeinderatsmitglieder sinngemäss nach
denselben Kriterien zu beurteilen, wie sie für das Gerichtsverfahren entwickelt wurden
(BGer 1C_914/2013 a.a.O., E. 6.2). Vorliegend haben zwei Gemeinderatsmitglieder bei
der Projektauswahl mitgewirkt und ihre Stimme abgegeben. Der später aufgelegte
Überbauungsplan mit Bauprojekt weist gegenüber einer der vom Beurteilungsgremium
ausgewählten Vorstudien (vgl. Bericht des Beurteilungsgremiums, act. G 12/8/1
Anhang 1 S. 5 und G 12/8/2) keine namhaften Änderungen oder Präzisierungen auf.
Angesichts dieser Umstände lässt sich der Anschein der Befangenheit, d.h. die
Möglichkeit, dass die Haltung der im Beurteilungsgremium vertretenen Gemeinderäte
für die späteren Planentscheide vorbestimmt war, nicht von der Hand weisen (vgl. auch
BGer 1C_914/2013 a.a.O., E. 7.2 und Kommentar G. Steinmann, in: ZBl 115/2014 S.
562-564). Dementsprechend konnten sie auch die gegen den Überbauungsplan und
das Baugesuch erhobenen Einsprachen nicht ohne Anschein der Befangenheit
beurteilen. Wenn die Beschwerdebeteiligte und die Vorinstanz die entsprechende Rüge
nicht prüften und guthiessen, verletzten sie damit Art. 29 Abs. 1 BV. Der vorinstanzliche
Entscheid lässt sich daher im Lichte des zitierten Bundesgerichtsentscheides und im
Sinne einer Verschärfung der Praxis gegenüber GVP 2013 Nr. 47 nicht aufrecht
erhalten. Die Angelegenheit ist zu neuem Entscheid über den Überbauungsplan und
das Baugesuch in korrekter personeller Besetzung - der Gemeindepräsident Dr. O.S.
und der Gemeinderat R.M. haben beim neuen Entscheid in den Ausstand zu treten - an
die Beschwerdebeteiligte zurückzuweisen.
In Anbetracht der Tragweite, der Bedeutung und des Umfangs des geplanten
Bauvorhabens sowie der zeitlichen Verhältnisse und mit Blick darauf, dass sich die
gleichen bzw. ähnliche Rechtsfragen erneut stellen werden, wenn die
Beschwerdebeteiligte in korrekter Zusammensetzung neu entscheiden wird, rechtfertigt
es sich jedoch, zum vorliegenden Überbauungsplan und zur Baubewilligung auch
hinsichtlich der materiellen Einwände nachstehend (E. 3 und 4) Stellung zu nehmen.
3.
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3.1. Der Zonenplan stellt als Rahmennutzungsplan die allgemeine Grundordnung
für die Bodennutzung auf. Entspricht ein Bauvorhaben dem Zweck der entsprechenden
Nutzungszone (Art. 22 Abs. 2 lit. a des Raumplanungsgesetzes, SR 700; RPG), ist
darüber hinaus zu klären, ob die Regelbauweise im betroffenen Gebiet anhand von
Sondernutzungsplänen ausgestaltet und verändert wurde. Dazu zählen Pläne, die für
ein bestimmtes Gebiet die Art und Weise des Bauens näher regeln, ferner
projektbezogene Spezialpläne und schliesslich Pläne, die das für konkrete Projekte
benötigte Land bzw. deren Erschliessung sichern wollen (P. Hänni, Planungs-, Bau-
und besonderes Umweltschutzrecht, 5. Aufl., Bern 2008, S. 238). Sondernutzungspläne
werden als planerische Instrumente eingesetzt, wenn es auf Grund der konkreten
örtlichen und baulichen Situationen sinnvoll erscheint, im Hinblick auf die Ziele und
Grundsätze der Raumplanung gemäss Art. 1 und 3 RPG von den allgemein gehaltenen
Regelbauvorschriften bzw. Zonenbestimmungen abzuweichen (B. Heer, St. Gallisches
Bau- und Planungsrecht, Bern 2003, Rz. 144 und 147). Planungsbehörde ist im
Rahmen von Verfassung, Gesetz und übergeordneter Planung die politische Gemeinde
(Art. 2 Abs. 1 und Art. 4 f. BauG). Während für Erlass und Änderung von Baureglement
und Zonenplan die Bürgerschaft zuständig ist, werden Schutzverordnungen und
Sondernutzungspläne von der zuständigen Gemeindebehörde erlassen und geändert
(Art. 29 f. BauG; Heer, a.a.O., Rz. 63). Ihr kommt dabei ein Entscheidungsspielraum zu.
Die Ausübung des Ermessens hat gestützt auf allgemeine Rechtsprinzipien
zweckmässig und angemessen zu erfolgen (Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 740). Nach
Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG gewährleistet das kantonale Recht die volle Überprüfung von
Nutzungsplänen durch wenigstens eine Beschwerdebehörde. Der Anspruch umfasst
neben der Rechts- und Sachverhaltskontrolle auch die Ermessensüberprüfung (BGE
127 II 242; BGE 118 Ib 397). Diese Funktion ist im kantonalen Recht dem
Rekursverfahren vor dem Baudepartement zugedacht (Art. 46 Abs. 1 VRP). Hält sich
die politische Gemeinde an die erwähnten Schranken, wahrt dieses den nötigen
Ermessensspielraum der Planungsbehörde bei der Orts- und Regionalplanung (Art. 3
Abs. 2 BauG). Demgegenüber ist die Kognition des Verwaltungsgerichts bei der
Überprüfung der Nutzungsplanung beschränkt, indem es lediglich zur Rechtskontrolle
befugt ist (Art. 61 Abs. 1 und 2 VRP). Liegt ein Entscheid noch innerhalb des
Ermessensspielraums bzw. wurden die Verfassungsprinzipien sowie der Sinn und
Zweck der gesetzlichen Ordnung beachtet, ist noch keine Rechtsverletzung gegeben,
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selbst wenn das Ermessen unzweckmässig gehandhabt wurde. Anders verhält es sich
bei einem qualifizierten Ermessensfehler, wenn die Verwaltungsbehörde das Ermessen
missbraucht bzw. über- oder unterschritten hat. Dies ist der Fall, wenn Ermessen
ausgeübt wird, wo der Rechtssatz keines einräumt bzw. wo die Behörde auf die
Ermessensausübung verzichtet, obschon ihr dies gestattet ist. Beim
Ermessensmissbrauch hält sich die Behörde formell zwar an den
Entscheidungsspielraum, den ihr der Rechtssatz einräumt, der Entscheid ist aber nicht
bloss unzweckmässig oder unangemessen, sondern unhaltbar; er steht im
Widerspruch zu Verfassungsprinzipien oder zu Sinn und Zweck des Gesetzes. Solche
Entscheide müssen vom Verwaltungsgericht aufgehoben werden (Häfelin/Müller/
Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, Zürich 2010, 6. Aufl., Rz. 460 ff.; Cavelti/
Vögeli, a.a.O., Rz. 740).
3.2. Nach Art. 22 Abs. 1 BauG kann der Überbauungsplan für ein engeres,
bestimmt umgrenztes Gebiet, wie für ein Quartier, die Erschliessung und die besondere
Bauweise ordnen (GVP 1995 Nr. 93 S. 214). Der Überbauungsplan besteht aus einer
planlichen Darstellung und den dazugehörenden Bauvorschriften (Art. 22 Abs. 2 BauG).
Er bezweckt insbesondere eine architektonisch und hygienisch gute, der baulichen und
landschaftlichen Umgebung angepassten Überbauung, die Gestaltung sowie die
Erschliessung zusammenhängender Flächen. Dafür dürfen grundsätzlich Zahl, Art,
Lage, äussere Abmessungen, Geschosszahl, Durchmischung der Nutzung und weitere
bauliche Einzelheiten der im Planungsgebiet zu erstellenden Bauten und Anlagen
abweichend von den Regelbauvorschriften bestimmt werden (Hänni, a.a.O., S. 241 mit
Hinweisen; betreffend Geschosszahl: GVP 2003 Nr. 19 S. 73). Art. 23 BauG sieht zwei
Arten von Überbauungsplänen vor, den Baulinienplan und den Überbauungsplan mit
besonderen Vorschriften (besV). Letzterer regelt die besondere Bauweise, vor allem
hinsichtlich der Baumasse und der Ausnützungsziffer. Dabei kann unter Beibehaltung
der Zweckbestimmung der Zone von den allgemeinen Zonenvorschriften abgewichen
werden (Art. 23 lit. b BauG). Der Zweck der betroffenen Zone ergibt sich aus der
Umschreibung der Zonenarten (Art. 11 ff. BauG). Die Frage, unter welchen
Voraussetzungen Abweichungen von Regelbauvorschriften materiell als
Zonenplanänderung zu qualifizieren sind, kann nicht generell beantwortet werden. Sie
ist anhand der konkreten Umstände im Einzelfall zu beurteilen (VerwGE B 2008/124
vom 24. März 2009).
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3.3. Das vorliegend betroffene Gebiet ist - mit Ausnahme einer kleineren Fläche in
der Kernzone im Norden des Grundstücks Nr. 0007, eines Spickels in der Wohnzone
W3 und des Grundstücks Nr. 002 in der Wohn- und Gewerbezone WG2 - der
Wohnzone W2 zugeteilt, für welche die Erstellung von freistehenden oder
zusammengebauten zweigeschossigen Häusern vorgesehen ist (Art. 9 des
Baureglements der Gemeinde K. vom 15. Dezember 2009, in Vollzug seit 14. Juni
2010; BauR). In dieser Zone betragen die Grenzabstände 4 m (klein) und 8 m (gross),
die Gebäudelänge 24 m, die Gebäudehöhe 8 m und die Firsthöhe 11 m; die zulässige
Ausnützung liegt bei 0.5. Es gilt die Empfindlichkeitsstufe II gemäss Lärmschutz-
Verordnung (SR 814.41, LSV; Art. 9 BauR). Die gleichen Regelbauvorschriften haben in
der Wohn- und Gewerbezone WG2 Gültigkeit, wobei die Empfindlichkeitsstufe III der
LSV anwendbar ist. In der Wohnzone W3 sind - bei einer zulässigen Ausnützung von
0.7 - Bauten mit drei Vollgeschossen, einer Gebäudehöhe von 11 m und einer
Firsthöhe von 14 m gestattet; es sind Grenzabstände von 6 m (klein) und 12 m (gross)
einzuhalten. In der Kernzone sind 4 Vollgeschosse möglich und ein Grenzabstand von
4 m (klein und gross) vorgeschrieben. In sämtlichen Bauzonen dürfen sodann
Dachaufbauten und -einschnitte sowie Dachflächenfenster zusammen höchstens die
Hälfte der Länge der jeweiligen Gebäudeseite einnehmen. Zudem dürfen
Dacheinschnitte sowie Dachflächenfenster je maximal 1/6 der vertikalen Dachfläche
betragen (Art. 20 Abs. 1 BauR).
3.4. Für einen Überbauungsplan nach Art. 22 BauG wird kein Mindestflächenmass
vorgeschrieben. Während das Plangebiet des Gestaltungsplans zumindest so gross
sein muss, dass damit eine Gesamtüberbauung mit städtebaulich vorzüglicher
Gestaltung erreicht werden kann (Art. 28 Abs. 1 BauG) und es sich demzufolge um eine
zweckmässige Arealgrösse bzw. eine grössere zusammenhängende Fläche handeln
muss (Heer, a.a.O., Rz. 155 und Anhang 3 S. 383), spricht das Gesetz beim
Überbauungsplan mit besV lediglich von einem engen, bestimmten Gebiet (Art. 22 Abs.
1 BauG). Für die Gewährung einer Mehrausnützung ist zusätzlich erforderlich, dass die
Grösse des Grundstücks dies rechtfertigt (Art. 27 BauG). Mit dieser offenen
Umschreibung wollte der Gesetzgeber den unterschiedlichen örtlichen Verhältnissen
Rechnung tragen. Einzige Anforderung an den Perimeter des Überbauungsplans ist
also, dass damit die raumplanungsrechtlichen Planungsgrundsätze und -ziele
verwirklicht werden können, womit unter Umständen selbst eine Parzelle für lediglich
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ein Gebäude, zum Beispiel ein höheres Haus im Sinn von Art. 68 f. BauG, als
Plangebiet in Frage kommt. Mit dem Überbauungsplan darf dann eine Mehrausnützung
gewährt werden, wenn ein besseres Projekt als nach zonengemässer Überbauung
verwirklicht wird, die Grösse des Grundstückes dies rechtfertigt und die Interessen der
Nachbarn nicht erheblich beeinträchtigt werden (Art. 27 BauG). Eine gegenüber der
Regelbauweise gleichwertige Beeinträchtigung haben die Nachbarn zu dulden (GVP
1976 Nr. 51, S. 124). Ob ein besseres Projekt als nach zonengemässer Überbauung
vorliegt, beurteilt sich anhand der in Art. 1 und 3 RPG festgelegten Planungsziele und
Grundsätze (Heer, a.a.O., Rz 145). Art. 10 BauR sieht für eine Überbauung eines
grösseren, zusammenhängenden und zweckmässig abgegrenzten Gebietes die
Gewährung einer Mehrausnützung durch einen Überbauungsplan bis zwanzig Prozent
vor.
4.
4.1. Der konkret in Frage stehende (aus formellen Gründen aufgehobene)
Überbauungsplan regelt für die vom Perimeter erfassten Grundstücke Nrn. 002, 003
(teilweise), 0004, 0005, 0006 und 0007 die Überbauung mit neun Baubereichen, davon
zwei Baubereiche für zweigeschossige Bauten und sieben Baubereiche für zwei- bis
dreigeschossige Bauten. Für die dreigeschossigen Baubereiche (mit drei
Vollgeschossen) sieht der Überbauungsplan eine Gebäudehöhe von 11 m und eine
Firsthöhe von 15 m vor; für die zweigeschossigen Baubereiche betragen die
entsprechenden Werte 8 m und 12 m (Art. 4 besV). Der Gebäudeabstand beträgt
einheitlich mindestens 5 m. In sämtlichen Baubereichen ist eine Gebäudelänge von 30
m erlaubt (Art. 4 besV). Dachaufbauten, Dacheinschnitte und Dachflächenfenster
dürfen auf bis maximal 75 % der Gebäudelänge erstellt werden (Art. 4 Abs. 4 besV).
Sodann erlaubt der Überbauungsplan ein Abweichen vom Abstand zu den
Gemeindewegen (Art. 3 besV). Es wird eine Mehrausnützung von maximal 20 %,
entsprechend einer Bruttogeschossfläche von 8'712 m , eingeräumt (Art. 7 besV). Der
Überbauungsplan bezweckt eine architektonische und ortsbaulich gute
Gesamtüberbauung mit flächensparender Erschliessung (act. G 12/9/9-11). Wie bereits
im vorinstanzlichen Verfahren beanstandet der Beschwerdeführer unter anderem eine
unzulässige materielle Zonenplanänderung durch den Überbauungsplan in dem Sinn,
2
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dass eine Überbauung in der Wohnzone W2 gutgeheissen worden sei, die nicht einmal
in der Zone W3 zulässig wäre (act. G 7 S. 1, G 21 S. 1).
4.2.
4.2.1. In der Stellungnahme vom 30. November 2012 führte das AREG unter
Einbezug der Stellungnahmen der Sektion Wasserbau des Tiefbauamtes (TBA) vom 7.
November 2012 und der Kantonalen Strasseninspektorats, Abteilung
Gemeindestrassen, vom 15. November 2012 unter anderem aus, dass der
Überbauungsplan verschiedene Abweichungen von der Regelbauweise (in der
Stellungnahme aufgelistet) vorsehe. Daraus ergebe sich insbesondere, dass für die
Baubereiche, die in der Wohnzone W2 liegen würden, die Regelbauweise der
Wohnzone W3 erlaubt würden und die Firsthöhe zudem um einen Meter über der
Regelbauweise der Wohnzone W3 liege. Die im Überbauungsplan um einen Meter über
der Regelbauweise festgelegte Firsthöhe bewirke eine steilere Dachneigung. Auch
wenn die Firsthöhe aus ortsbaulichen Interessen selbst noch über dem in der
Wohnzone W3 zulässigen Mass liege, so würden auf der anderen Seite mit der
Anordnung der Baubereiche die Grenzabstände gegenüber den umliegenden
Grundstücken über das in der Wohnzone W3 festgelegte Mindestmass erhöht bzw.
teilweise markant darüber hinaus gehen. Aus ortsplanerischer Sicht mache eine
Verdichtung und Mehrausnützung an dieser Lage Sinn und entspreche dem Gebot
eines haushälterischen Umganges mit dem Boden. Die Interessen des
Beschwerdeführers seien nicht stärker beeinträchtigt. Sein Grundstück liege nämlich
südlich des Überbauungsplan-Gebiets, so dass eine Überbauung nicht zu einer
Beeinträchtigung des Grundstücks (Schattenwurf) führen sollte. Der Baubereich für das
Gebäude Nr. 5 sei derart angepasst worden, dass der kleine Grenzabstand neu einen
Abstand von 8.5 m aufweise. Auf der Seite des D.-weges sei ein Abstand von minimal
12 m vorgesehen. Der Abstand der Fassade des Gebäudes Nr. 5 zur südöstlichen Ecke
des Überbauungsplan-Gebietes betrage ca. 25 m. Das Gebäude Nr. 5 stehe sodann in
einer derartigen Entfernung, dass die Interessen des Beschwerdeführers nicht
beeinträchtigt würden (act. G 12/15).
4.2.2. Im angefochtenen Entscheid kam die Vorinstanz zum Schluss, weil der
Überbauungsplan die Baubereiche festlege und Bauten mit Ausnahme der
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Eingangsbereiche nur innerhalb der Baubereiche erstellt werden dürften (Art. 4 Abs. 2
und 3 besV), würden sich die allgemein geltenden Abweichungen von der
Gebäudelänge sowie von den Gebäude- und Grenzabständen deutlich relativieren. Die
längsten Baubereiche (4 und 7) würden nur die Realisierung von Gebäuden mit einer
Länge von rund 27.5 m ermöglichen. Aufgrund der Dimensionierung der übrigen
Baubereiche seien dort nur Bauten mit maximal 25 m Gebäudelänge möglich. Der
mögliche Gebäudeabstand betrage zwischen 5 m (zwischen den Baubereichen 1 und
3) und 40 m (zwischen den Baubereichen 3 und 6). Der kleine und grosse
Grenzabstand gegenüber den umliegenden Grundstücken entspreche mindestens den
Regelbauvorschriften. Soweit der Überbauungsplan in der Wohnzone W2
dreigeschossige Bauten erlaube, würden mindestens die reglementarisch für die
Wohnzone W3 vorgeschriebenen Grenzabstände von 6 bzw. 12 m eingehalten.
Teilweise würden die Grenzabstände auch erheblich vergrössert, so etwa für den
Baubereich 6 (grosser Grenzabstand von rund 24 m statt 12 m), für den Baubereich 5
(kleiner Grenzabstand 8 m statt 6 m, grosser Grenzabstand 12.5 m statt 12 m) und den
Baubereich 3 (rund 30 m kleiner Grenzabstand statt 6 m bzw. grosser Grenzabstand 13
m statt 12 m; act. G 2 S. 18).
4.3.
4.3.1. Im Fall einer materiellen Prüfung wäre zu klären, ob beim in Frage stehenden
Vorhaben von einem im Vergleich zu einer zonengemässen Überbauung besseren
Projekt ausgegangen werden könnte. Laut Planungsbericht soll der Überbaungsplan
ein Bebauungskonzept ermöglichen, das einen sinnvollen Übergangsbereich zwischen
dem Dorfkern und den umliegenden Quartieren schafft. Im Weiteren soll die Freihaltung
eines Abstands zum geschützten Gebäude auf Grundstück Nr. 018 und ein Grüngürtel
ermöglicht werden (act. G 12/9/10). Von Seiten der Beschwerdebeteiligten wurde
anlässlich des Augenscheins vom 25. Januar 2013 ausgeführt, dass bei der
Überbauung (Projekt) ein Augenmerk namentlich auf die Körnung und Gliederung
gelegt worden sei. Die Überbauung solle einen erweiterten Ring um den bestehenden
Dorfkern mit viel Freifläche und eigenständigem Charakter bilden. Sie nehme Rücksicht
auf die bestehenden Bauten und das Ortsbild. Der inneren Verdichtung sei im
Nahbereich des Dorfzentrums hohes Gewicht beizumessen. Ein Quartier mit beliebigen
Einfamilienhäusern würde dem Charakter des Ortsbildes nicht gerecht werden (act. G
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11/22 S. 17 f.). Im angefochtenen Entscheid legte die Vorinstanz in diesem
Zusammenhang dar, das Einbetten einer verdichteten und gleichzeitig mit viel
Aussenraum ausgestatteten Überbauung mache Sinn. Ansatz der Planungsbehörde
sei, die Gestaltung und Volumetrierung der Gebäude im Dorfkern zu übernehmen.
Nicht übernommen werden solle hingegen die Anordnung der bestehenden Gebäude
im Dorfkern. Zwar sehe auch der Überbauungsplan platzähnliche Anordnungen vor. Es
würden aber umgekehrt grosszügige Grüngürtel am südöstlichen und nordöstlichen
Rand des Gebiets freigehalten. Die Konzentration auf relativ schlanke und hohe
Gebäude führe zu erheblichen Freiräumen und offenen Plätzen. So betrage die
Gesamtfläche der überbaubaren Bereiche gemäss Planbericht 2'926 m , während die
Fläche des Grüngürtels 2'917 m , der Privatgärten zu den Wohnungen 2'708 m und
die Platzflächen, Wege sowie Parkplätze eine Fläche von 4'092 m aufweisen würden.
Die Baubereiche würden sich somit auf nur rund 1/5 der Gesamtfläche konzentrieren.
Mit dieser eher lockeren Überbauung und den Grüngürteln werde auf die
Besonderheiten im Gebiet Q. und seine Nähe zum Ortskern reagiert. Die
abgeschrägten Kuben würden den Eindruck einer lockeren Bebauung zusätzlich
verstärken. Es werde auf die unmittelbar an die geschützte Kernzone angrenzenden
Gebäude und diejenigen im Süden und Osten Rücksicht genommen, indem die neuen
Baubereiche entweder einen grösseren Abstand einhalten oder mit der schmalen
Firstseite gegen diese gestellt würden. Die Überbauung passe sich somit der
Umgebung an. Der Bezug zu den Gebäuden im Dorfkern sei in gestalterischer Hinsicht
nachvollziehbar. Weiter ermögliche der Überbauungsplan eine flächensparende
Erschliessung durch die beiden Tiefgaragen und eröffne mit den beiden öffentlichen
Wegen geeignete Fusswegverbindungen. Nach Regelbauweise würde die
Erschliessung der Einzelparzellen viel mehr Boden beanspruchen. Mit einer Bebauung
nach Regelbauweise könnte weder den besonderen Gegebenheiten noch dem Gebot
der haushälterischen Bodennutzung Rechnung getragen werden. Der
Überbauungsplan ermögliche somit ein besseres Projekt als dies nach Regelbauweise
der Fall wäre. Die dargestellten Planungsabsichten lägen im öffentlichen Interesse
(haushälterische Bodennutzung, Rücksicht auf das Schutzobjekt, ortsbauliche Gründe;
act. G 2 S. 20 f.).
4.3.2. Angesichts der geschilderten Gegebenheiten liesse sich der Schluss der
Vorinstanz, dass die Vorschriften des Überbauungsplans eine gute Einordnung
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vorgeben würden, nicht beanstanden. Die Schlussfolgerung, dass der
Überbauungsplan eine bessere Überbauung als nach Regelbauweise ermögliche,
erschiene insbesondere deshalb zutreffend, weil im Rahmen der Realisierung einer
einheitlichen Architektur und eines ortsbaulichen Konzeptes Baufelder verdichtet, die
Zu- und Wegfahrt konzentriert sowie Begegnungsflächen und ein Grüngürtel gesichert
werden könnten.
4.4. Der Beschwerdeführer würde aufgrund des Überbauungsplans und der damit
ermöglichten Mehrausnützung von 20% keine erheblichen Beeinträchtigungen
erleiden. Vielmehr würde er von einem grösseren Grenzabstand profitieren, als er nach
Regelbauweise vorgeschrieben wäre, wodurch die höhere Firsthöhe kompensiert
würde. Nach Regelbauweise wäre ein Mehrfamilienhaus mit einer durchgehenden
Länge von 24 m, einer Höhe von 8 m und einer Firsthöhe von 11 m bei einem
Grenzabstand von 8 m nordwestlich des Grundstücks des Beschwerdeführers
zulässig, wohingegen das Gebäude Nr. 5 des geplanten Projektes eine Länge von
14.72 m bei einem (im Vergleich zur Regelbauweise) vergrösserten Grenzabstand
aufweist (vgl. Überbauungsplan, act. G 11/9/11). Sodann ist festzuhalten, dass die
Gebäudehöhe (Fassadenbereich) sich stärker auf die Belichtung der
Nachbarliegenschaften auswirkt als die weiter entfernte Firsthöhe, zumal der
Firstbereich eines Gebäude in der Regel die Länge der Fassade nicht erreicht. Die
Beschattung durch die erhöhte Firsthöhe würde sich zudem insofern auf die
Nachbarliegenschaften (einschliesslich derjenigen des Beschwerdeführers) nicht
auswirken, als diese südlich des Plangebiets liegen. Im Bereich der Gebäude 8 und 9,
wo am ehesten eine Beeinträchtigung von Nachbarliegenschaften in Betracht stünde,
lägen die Gebäude- und Firsthöhen insgesamt im Bereich der Regelbauvorschriften für
die Wohnzone W 2 (Unterschreitung der Gebäudehöhe um 0.7 bzw. 1.32 m,
Überschreitung der Firsthöhe um 0.88 bzw. 0.26 m). Von daher erschiene eine
erhebliche Beeinträchtigung der Nachbarliegenschaften im Sinn von Art. 27 BauG nicht
dargetan.
4.5. Im unveröffentlichten VerwGE B 2008/124 vom 24. März 2009 kam das
Verwaltungsgericht zum Schluss, die Zulassung von zwei drei- bzw. viergeschossigen
Bauten von 79.5 und 98.5 m Länge in einer Wohnzone W2 mit einer erlaubten
Gebäudelänge von 36 m habe materiell keine Zonenplanänderung zur Folge. Hierbei
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berücksichtigte das Gericht, dass von der vom Gestaltungsplan erfassten Fläche von
12'520 m2 lediglich 3'100 m2 zur Überbauung vorgesehen waren. Das
Verwaltungsgericht hatte sodann in einem in GVP 2003 Nr. 19 teilweise veröffentlichten
Urteil vom 26. Juni 2003 entschieden, in einer dreigeschossigen Bauzone sei die
Errichtung von vier- bzw. fünfgeschossigen Bauten mit Attikageschoss auf einer
Teilfläche des Überbauungsplans mit den Planungsgrundsätzen vereinbar, weshalb
von keiner schleichenden Zonenplanänderung gesprochen werden könne. Im Urteil B
2011/182 vom 3. Juli 2012 führte das Gericht aus, es liege in der Natur der Sache, dass
eine verdichtete Bauweise Abweichungen von der Regelbauweise bedinge.
Dementsprechend sei es zulässig, die Gebäudemasse und die Geschossigkeit
innerhalb eines Plangebiets entsprechend den jeweiligen konkreten Verhältnissen
differenziert zu regeln. Die Konzentration auf wenige Bauten habe vorliegend eine
verdichtete Überbauung entlang zweier Erschliessungsstränge zur Folge. Dadurch
würden beachtliche Freiräume zwischen den Bauten geschaffen, womit dem
städtebaulichen Ansatz "Verdichtung zu Gunsten grosszügiger Freiflächen" optimal
Rechnung getragen werde (Urteil B 2011/182, a.a.O., E. 5.5.5). - Unter Hinweis auf
diese Rechtsprechung kam die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid zum Schluss,
wohl lasse der Überbauungsplan in der Wohnzone W2 ein zusätzliches Vollgeschoss,
eine Mehrausnützung, erhöhte Gebäudelängen sowie Gebäude- und Firsthöhen zu.
Diese Abweichungen seien indessen beschränkt auf die eng umgrenzt festgelegten
und konkret positionierten Baubereiche, die gegenüber den angrenzenden
Liegenschaften zum Teil höhere Abstände aufweisen würden, als dies nach
Regelbauweise erforderlich wäre. Dadurch würden auch zusammenhängende
Freiflächen ermöglicht, die mit einer Überbauung nach Regelbauweise nicht erreicht
werden könnten. In Betracht zu ziehen sei auch, dass in dem in der Wohnzone W3
liegenden Gebiet dreigeschossige Gebäude möglich wären. Dort und angrenzend zur
Wohn- und Gewerbezone WG2 würden sich die Abweichungen zum Teil auf die
Firsthöhe und die Gebäudelänge beschränken. Insgesamt erfolge eine differenzierte
Überbauung. Der Überbauungsplan habe keine materielle Zonenplanänderung zur
Folge (act. G 2 S. 27). - Die vorerwähnten Darlegungen wären im Fall einer materiellen
Prüfung zu bestätigen. Ein konkreter Anlass, sie in Zweifel zu ziehen, ergäbe sich auch
aus den Einwendungen des Beschwerdeführers nicht. Insbesondere würde es an
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Anhaltspunkten für eine rechtsfehlerhafte Ermessensausübung durch die Vorinstanz
fehlen.
4.6.
4.6.1. Die Gemeinde K. ist im Inventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz
(ISOS) aufgenommen (vgl. Verordnung zum Inventar der schützenswerten Ortsbilder
der Schweiz, VISOS, SR 451.12); dieses ist für den Kanton St. Gallen seit 1. Mai 2010
in Kraft. Die Bewertung kommt im Schutzziel "A" (Erhalten der Substanz) zum
Ausdruck, wonach alle Bauten, Anlagenteile und Freiräume integral zu erhalten und
störende Eingriffe zu beseitigen sind (vgl. Erläuterungen zum ISOS, hrsg. vom
Bundesamt für Kultur, Bern 2011, abrufbar unter www.bak.admin.ch). Die Vorinstanz
führte mit Hinweis auf Art. 6 Abs. 2 des Bundesgesetzes über den Natur- und
Heimatschutz (SR 451; NHG) und die einschlägige bundesgerichtliche Rechtsprechung
(BGer 1A.142/2004 vom 10. Dezember 2004, E. 4.2) aus, diese Schutzbestimmung
gelte nur bei der Erfüllung von Bundesaufgaben (Art. 2 und 3 NHG) in unmittelbarer
Weise. Bei der Erfüllung von kantonalen und kommunalen Aufgaben, wozu auch das
Baubewilligungsverfahren zähle, werde der Schutz von Ortsbildern durch kantonales
oder kommunales Recht gewährleistet (act. G 2 S. 22 f.).
4.6.2. Der von den Bundesinventaren ausgehende Schutz ist nach der
Rechtsprechung (BGE 135 II 209 E. 2.1) an eine Interessenabwägung geknüpft; diese
fällt umso strenger aus, als Eingriffe in Schutzobjekte von nationaler Bedeutung einer
qualifizierten Rechtfertigung im Sinne von gleich- oder höherwertigen Interessen von
nationaler Bedeutung bedürfen. In BGE 135 II 209 (E. 2.1) bestätigte das
Bundesgericht, dass der ISOS-Schutz lediglich bei der Erfüllung von Bundesaufgaben
(Art. 2 und 3 NHG) in unmittelbarer Weise gilt und bei der Erfüllung von kantonalen (und
kommunalen) Aufgaben - wozu die Nutzungsplanung zählt - der Schutz von Ortsbildern
durch kantonales (und kommunales) Recht gewährleistet wird. Auch bei der Erfüllung
von kantonalen (und kommunalen) Aufgaben sind indessen Bundesinventare wie das
ISOS von Bedeutung. Im Rahmen der allgemeinen Planungspflicht der Kantone (Art. 2
RPG) legen diese die Planungsgrundlagen in ihrer Richtplanung im Allgemeinen fest
(Art. 6 RPG) und berücksichtigen die Bundesinventare als besondere Form von
Konzepten und Sachplänen im Speziellen (Art. 6 Abs. 4 RPG). Aufgrund der
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Behördenverbindlichkeit der Richtplanung (Art. 9 RPG) finden die Schutzanliegen des
Bundesinventars auf diese Weise Eingang in die Nutzungsplanung. Die derart
ausgestaltete Nutzungsplanung ist auch für die Eigentümer verbindlich. Insoweit
besteht für die Kantone und Gemeinden eine Pflicht zur Berücksichtigung von
Bundesinventaren. Die Pflicht zur Beachtung findet zum einen ihren Niederschlag in der
Anwendung der die Schutzanliegen umsetzenden (Nutzungs-)Planung und zum andern
darin, dass im Einzelfall erforderliche Interessenabwägungen im Lichte der
Heimatschutzanliegen vorgenommen werden. Das ist insbesondere der Fall, wenn von
der Grundnutzungsordnung abgewichen werden soll (BGE 135 II 209 E. 2.1). Der
grundeigentümerverbindliche Schutz der Ortsbilder - auch derjenigen von nationaler
Bedeutung - mit geeigneten planerischen Massnahmen ist Sache der Kantone resp.
der Politischen Gemeinden (Heer, a.a.O., Rz. 1088; J. Rohrer, in: Kommentar NHG,
Zürich 1997, 1. Kap., Rz. 34). Gemäss Art. 98 Abs. 1 lit. f BauG sind künstlerisch oder
geschichtlich wertvolle Bauten oder Bauteile zu erhalten. Als Schutzmassnahmen sind
Zonen-, Überbauungs- oder Gestaltungspläne zu erlassen (Art. 99 Abs. 2 BauG). Vom
Erhaltungsziel abweichende Eingriffe in die im Richtplan bezeichneten Ortsbilder von
nationaler und kantonaler Bedeutung dürfen nur vorgenommen werden, wenn sich ein
gewichtiges, das Interesse an der Erhaltung überwiegendes Bedürfnis nachweisen
lässt (Art. 98 Abs. 2 BauG; vgl. auch Heer, a.a.O., Rz. 1054).
4.6.3. Das Gebiet Q. ist gemäss Zonenplan vom 15. August 2002 als Bauzone
ausgeschieden. Die kommunale Schutzverordnung vom 6. November 2006
(Genehmigungsdatum) sieht für das Gebiet keine Baubeschränkungen (im Vergleich zur
Regelbauweise) bzw. keine gestalterischen Vorgaben vor. Nach Inkrafttreten des ISOS
am 1. Mai 2010 erfolgte keine Anpassung der kommunalen Schutzverordnung. - Der
Beschwerdeführer bestätigt im vorliegenden Verfahren seinen Standpunkt, wonach das
gesamte Gebiet der Q. im Rahmen des Ortsbildschutzes und des Schutzes der
Umgebung nicht zu bebauen und damit die aktuell bestehende Freifläche mit
Obstbäumen zu erhalten sei. Das Inventar sei nicht gebührend berücksichtigt worden.
Sowohl das AREG als auch der Denkmalschützer hätten in diesem Punkt versagt und
würden erst nachträglich versuchen darzulegen, wie sie ISOS berücksichtigt hätten.
Diese Schutzbehauptungen seien ärgerlich und unwürdig (act. G 7). Die Ausführungen
des Denkmalpflegers vom 28. März 2013 würden (zwischen den Zeilen) zeigen, dass er
sich bei seiner Mitarbeit im Projektwettbewerb nicht bewusst gewesen sei, dass ISOS
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die zu verbauenden und zum Teil die benachbarten Grundstücke schütze (act. G 21). -
Das AREG hatte sich am 4. April 2013 unter Bezugnahme auf die Stellungnahme der
kantonalen Denkmalpflege vom 28. März 2013 geäussert (act. G 12/33). In der
erwähnten Stellungnahme führte die Denkmalpflege unter anderem aus, die Einstufung
des Ortsbildes von K. als Umgebungszone II mit dem Prädikat "a" würde an sich für
eine vollständige Freihaltung des Gebietes sprechen. In der Interessenabwägung
zwischen vollständiger Berücksichtigung des ISOS und den entgegenstehenden
Interessen seien jedoch die konkreten Verhältnisse zu berücksichtigen. Das Gebiet Q.
sei bereits eingezont gewesen, als die Denkmalpflege im Sommer 2010 angefragt
worden sei, den Wettbewerb im Vorfeld des Überbauungsplanes zu begleiten. Ein
völliger Verzicht auf eine Bebauung sei nicht zur Diskussion gestanden. Dies habe
akzeptiert werden können, da einerseits das Gebiet für das Ortsbild nicht zentral sei
und die Vorgabe nach einer sorgfältigen Bebauung mit dem Wettbewerb ernst
genommen worden sei. Im ISOS (S. 193) werde das Gebiet Q. als fast ländlich
anmutender Ortsrandbereich, der nahtlos ins baumbestandene Wiesland übergehe,
beschrieben. Ausgehend von dieser Beschreibung und unter Berücksichtigung der
tatsächlichen Verhältnisse könne gesagt werden, dass die mit Obstbäumen
bestandene Wiese zwar für sich eine hohe Qualität habe, aber vom engeren
Ortsbildbereich (C.-strasse) aus nur bedingt wahrnehmbar sei. Umgekehrt wiesen die
Ränder der (rundum bereits völlig überbauten) Wiese keine besondere Qualität auf. Das
Schutzobjekt C.-strasse 012 sei das einzige historisch bedeutende Gebäude am Rand;
dieses brauche auch einen Umgebungsschutz. Sonst bestehe aber keine
schützenswerte Dorfansicht, die aus dem Freiraum heraus möglich bleiben müsste. Vor
diesem Hintergrund wäre aus Ortsbild-Sicht die Freihaltung der Wiese zwar
wünschenswert, aber nicht zwingend. Erhalten bleiben sollten Durchblicke von der C.-
strasse in rückwärtige Hofsituationen und die Bebauung in unterschiedlicher Dichte
(dichte Bebauung an der C.-strasse, aufgelockerte Bebauung im "Hinterland"). Das in
den Überbauungsplan umgesetzte Wettbewerbsergebnis trage diesen Parametern
einigermassen Rechnung. Die Denkmalpflege habe deshalb am 18. August 2011 dem
Überbauungsplan zugestimmt. Eine erneute Beurteilung unter Berücksichtigung des
ISOS ergebe eine ähnliche Schlussfolgerung. Einer Überbauung könne trotz
Tangierung der Schutzziele des ISOS grundsätzlich zugestimmt werden, weil das
Gebiet (bei Inkrafttreten des ISOS) bereits eingezont gewesen und die Beeinträchtigung
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nicht schwerwiegend sei. Eine offene Frage bleibe die Dichte der Überbauung.
Grundsätzlich seien die eher schlanken, hohen Baukörper ein guter gestalterischer
Ansatz. Selbstverständlich wäre die Ausdünnung der Bebauung (Weglassen von ein bis
zwei Baukörpern) ein Gewinn für das Ortsbild (act. G 12/33 Beilage).
4.6.4. Angesichts der im Bericht der Denkmalpflege geschilderten Umstände
erschiene - soweit vorliegend eine materielle Beurteilung zu erfolgen hätte - die
Schlussfolgerung im vorinstanzlichen Entscheid, wonach eine Freihaltung nicht
zwingend sei, der Überbauungsplan dem Anliegen an eine unterschiedlich dichte
Bebauung mit der Konzentration auf relativ schmale Gebäude Rechnung trage und die
im Überbauungsplan vorgesehenen Abweichungen von der baulichen Grundordnung
die ISOS-Interessen genügend berücksichtigen würden (act. G 2 S. 25 f.),
nachvollziehbar begründet. Insbesondere wäre festzuhalten, dass die Konzentration
auf einzelne Gebäude zu einer lockeren Bebauung führt, weil dadurch im Vergleich zu
einer Bebauung mit Ein- und Zweifamilienhäusern (Regelbauweise) grössere
Freiflächen entstehen. Indem gemäss Überbauungsplan entlang des D.-wegs und
gegenüber dem Schutzobjekt Grüngürtel festgelegt werden, wird auch dem ISOS-
Anliegen der Freihaltung angemessen Rechnung getragen. Im Übrigen war das Gebiet
Q. bei dessen Aufnahme in das ISOS längst rechtskräftig der Bauzone zugeordnet. Die
Aufnahme eines Grundstücks in das ISOS hat keine Änderung der Einzonung und des
Bestimmungszwecks der Zone zur Folge. Die grundsätzliche Zulässigkeit der
Bebauung war weiterhin gegeben. Wenn die Denkmalpflege es als Gewinn im Sinn
einer Verbesserung des Durchblicks erachtete, wenn die Bebauung noch ausgedünnt
bzw. ein bis zwei Baukörper weggelassen würden (act. G 11/33 Beilage S. 2 f.), so
vermöchte dieser Aspekt nichts daran zu ändern, dass auch aus Sicht der
Denkmalpflege einer Überbauung im Rahmen des Überbauungsplans zuzustimmen
und damit dem raumplanerischen Interesse an einer verdichteten Bauweise im
Ortskern Rechnung zu tragen wäre, zumal der Freiraum zum (einzigen) Schutzobjekt
(A.-Haus) damit eingehalten wird. In diesem Sinn würde das raumplanerische Interesse
dasjenige am ungeschmälerten Erhalt des baumbestandenen Wieslandes überwiegen.
Die konkreten Verhältnisse lassen sich mit dem Sachverhalt, welcher dem BGE 135 II
209 (vgl. insbesondere E. 2.3 und E. 5.6) zugrunde lag, nicht vergleichen. Der
Auffassung des Beschwerdeführers, mit dem Überbauungsplan werde der Schutz des
ISOS missachtet (act. G 7 und 21), könnte damit nicht gefolgt werden. Nachdem die
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kantonale Denkmalpflege sich zu den einschlägigen Fragen geäussert hat und diese
Stellungnahme auch in die Würdigung einbezogen wurde, würde es an einem Anlass
für weitere diesbezügliche Abklärungen bzw. für eine vom Beschwerdeführer
eventualiter beantragte Rückweisung an die Vorinstanz fehlen.
5.
5.1. Im Sinn der vorstehenden Erwägungen ist der Rekursentscheid vom 19. Juli
2013 aufzuheben und die Beschwerde gutzuheissen, soweit darauf einzutreten ist. Die
Angelegenheit ist zu neuem Entscheid über den Überbauungsplan und das Baugesuch
in korrekter personeller Besetzung - der Gemeindepräsident Dr. O.S. und der
Gemeinderat R.M. haben beim neuen Entscheid in den Ausstand zu treten - an die
Beschwerdebeteiligte zurückzuweisen. Dem Verfahrensausgang entsprechend
rechtfertigt es sich, die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens je zur Hälfte der
Beschwerdebeteiligten und der Beschwerdegegnerin zu auferlegen (Art. 95 Abs. 1 und
2 VRP). Unter Einbezug des Umstands, dass vom Verwaltungsgericht drei
Beschwerden mit gleichem sachverhaltsmässigem Hintergrund - bei teilweise
unterschiedlichen Rügen - zu beurteilen waren, erscheint eine (reduzierte)
Entscheidgebühr von Fr. 2'000.-- (Art. 7 Ziff. 222 der Gerichtskostenverordnung, sGS
941.12) angemessen. Bei der Beschwerdebeteiligten und der Beschwerdegegnerin
werden dementsprechend je Fr. 1'000.-- erhoben; auf die Kostenerhebung bei der
Beschwerdebeteiligten wird nicht verzichtet, da das Verfahren ihre eigenen finanziellen
Interessen tangiert (Art. 95 Abs. 3 VRP). Der Kostenvorschuss von Fr. 3'500.-- wird
dem Beschwerdeführer zurückerstattet.
Im Weiteren sind auch die amtlichen Kosten des Rekursverfahrens von Fr. 3'500.-- je
zur Hälfte der Beschwerdebeteiligten und der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen
(Art. 95 Abs. 1 und 2 VRP). Bei der Beschwerdebeteiligten und der
Beschwerdegegnerin werden dementsprechend je Fr. 1'750.-- erhoben; auf die
Kostenerhebung bei der Beschwerdebeteiligten wird nicht verzichtet (Art. 95 Abs. 3
VRP). Der Kostenvorschuss von Fr. 1'000.-- wird dem Beschwerdeführer
zurückerstattet.
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 25/26
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
5.2. Der Beschwerdeführer beantragte die Abweisung des Begehrens der
Beschwerdegegnerin um Ersatz der ausseramtlichen Kosten mit der Begründung, es
sei in diesem Fall nicht angebracht, dem Einsprecher die Kosten des Anwalts der
Gegenpartei aufzubrummen, zumal die Beschwerdegegnerin aus Erfahrungen juristisch
durchaus bewandert sein dürfte (act. G 7). Dabei bezieht er sich soweit ersichtlich
vorab auf das Rekursverfahren, nachdem im Einspracheverfahren keine ausseramtliche
Entschädigung gesprochen worden war (act. G 12/9/48). Mit der Aufhebung des
angefochtenen Entscheids wurde auch die dort zugesprochene Entschädigung
hinfällig.
Der Beschwerdeführer hat obsiegt, weshalb für das Rekurs- und das
Beschwerdeverfahren der Anspruch auf ausseramtliche Entschädigung zu klären ist
(Art. 98 Abs. 1 VRP in Verbindung mit Art. 98bis VRP). Voraussetzung für die
Zusprache einer solchen Entschädigung wäre vorab ein Antrag (R. Hirt, Die Regelung
der Kosten nach st. gallischem Verwaltungsrechtspflegegesetz, Diss. St. Gallen 2004,
S. 149). An einem solchen fehlt es konkret. Aber selbst bei Vorliegen eines
entsprechenden Antrags hat eine Partei, die sich nicht vertreten lässt, grundsätzlich
keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung, soweit - wie vorliegend - ein
besonderer Aufwand vom Beschwerdeführer weder geltend gemacht noch begründet
wurde (Art. 98ter VRP in Verbindung mit Art. 95 Abs. 3 lit. c ZPO; VerwGE B 2013/178
vom 12. Februar 2014, E. 4.4, www.gerichte.sg.ch). Unter diesen Umständen ist keine
ausseramtliche Entschädigung zuzusprechen.