Decision ID: 7d4e01a9-4326-4d96-9d24-550a88156f88
Year: 2014
Language: fr
Court: VD_TC
Chamber: VD_TC_031
Canton: VD
Region: Région lémanique
Law Area: public_law

Vu les faits suivants
A.
X._ Sàrl est une société à responsabilité limitée de droit suisse, avec siège à 1********, dont le but est l’exploitation d’établissements médico-sociaux (EMS); activités médicales, paramédicales et socio-éducatives. Elle est titulaire d'une autorisation d'exploiter un centre d’hébergement psychiatrique (EMS) (17 lits C) à 2********. Bien que gérée sous forme commerciale, cette entité est considérée en tant qu’établissement sanitaire reconnu d’intérêt public. La société exploite en outre une unité d’accueil temporaire psychiatrique (UATp) à 1******** ainsi qu’une organisation de soins à domicile (OSAD). Selon un récapitulatif concernant l’exercice 2010, l'hébergement représentait 60% du chiffre d'affaires de la société alors que l'UATp et l'OSAD en représentaient quant à elles 27% et 13% respectivement (cf. tableau produit par les recourants).
A. Y._ est l'un des associés gérants de X._ Sàrl qui chapeaute l'ensemble de ces activités. Il officie également en tant que responsable d’exploitation et directeur des établissements précités. Il est employé à cette fin à un taux équivalant à 100% par X._ Sàrl.
En sus de sa fonction dirigeante, A. Y._ assume régulièrement des services de piquets en qualité d’infirmier diplômé.
B.
Le 1
er
janvier 2010 est entré en vigueur le règlement du 8 octobre 2008 précisant les conditions à remplir par les établissements sanitaires privés pour être reconnus d'intérêt public au sens de la loi du 5 décembre 1978 sur la planification et le financement des établissements sanitaires d'intérêt public (RCLPFES; RSV 810.01.3). A son art. 4 et à son annexe I, ce règlement a notamment introduit un barème de rémunération des directeurs d'EMS reconnus d'intérêt public, distinguant trois catégories d'EMS en fonction du nombre de lits et définissant pour chaque catégorie une fourchette de rémunération (à savoir un maximum
de 134'992 fr.
pour le directeur d'un EMS de 17 lits tel que celui de X._ Sàrl). A cet égard, son art. 16 al. 2 comporte des dispositions transitoires applicables aux directeurs engagés avant le 1
er
janvier 2010, prévoyant: "
si leur rémunération
est supérieure de plus de 20% au maximum fixé pour la catégorie les concernant, les établissements l'adaptent d'ici au 1
er
juillet 2010 afin qu'elle ne dépasse pas ce maximum de plus de 20%. (...).
"
C.
Dans un courrier daté du 22 décembre 2011, le Service des assurances sociales et de l’hébergement (SASH) a constaté que les dispositions prévues par le RCLPFES en matière de rémunération des directeurs d’établissements sanitaires reconnus d’intérêt public n’avaient pas été respectées par la société et a indiqué qu’une procédure de restitution était envisagée. Il a estimé, sur la base des informations fournies dans le reporting de l’exercice 2010 (annexe IX B, pièce 9 des recourants), que la rémunération accordée au directeur A. Y._ excédait le barème prévu pour un montant total de 19’037 fr. On extrait dudit courrier les éléments suivants:
“
[...] Selon les informations fournies dans le reporting de l’exercice 2010, nous faisons les constats suivants pour votre établissement de 17 lits:
Rémunérations totales versées « directeur(s) » selon annexe IX-B: 185'239.-
Taux d’activité « directeur(s) » selon annexe IX-B: 100%
Rémunération maximum (yc +20%) selon le règlement: CHF 166'202.-
Ecart constaté: CHF 19'037.-
[...]
“
.
La société X._ Sàrl s’est déterminée le 31 janvier 2012. Elle a contesté la comptabilisation de plusieurs éléments dans le cadre de la rémunération de son directeur. Selon elle, il conviendrait de retrancher du salaire de A. Y._ (185'239 fr.) les frais liés à l’utilisation à titre professionnel de son véhicule privé (5'196 fr.), les indemnités perçues pour les piquets infirmiers effectués (14'428,40 fr.) ainsi que l’allocation forfaitaire pour ses frais de représentation (8'400 fr). X._ Sàrl a par ailleurs souligné qu’évaluer la taille d’un établissement en fonction de son nombre de lits n’était pas adapté à l’activité de la société qui propose différentes formes de prises en charge. A. Y._ a ainsi contesté le fait que sa rémunération soit fixée sur la base d’un établissement de petite taille et non sur la base d’un établissement de taille moyenne.
Dans sa décision du 27 septembre 2012, le Département de la santé et de l’action sociale (DSAS) a accepté de retrancher de la rémunération du directeur le remboursement des frais liés à l'utilisation à titre professionnel de son véhicule privé (5’196 fr.). Il a en revanche considéré que les piquets infirmiers (14'428,40 fr.) faisaient intégralement partie du cahier des charges du directeur et devaient être pris en compte dans la rémunération globale de la direction au sens du RCLPFES. Il est arrivé à une conclusion identique en ce qui concernait les frais forfaitaires de représentation (8'400 fr.), qui constituaient des prestations ou avantages accordés à la direction. Le département a en outre estimé que le nombre de lits proposé était un critère pertinent afin de définir la taille d’un établissement et la rémunération maximale de sa direction; l’organisation des activités annexes à l’hébergement faisant partie intégrante du cahier des charges de la direction. Procédant à une nouvelle estimation de la rémunération indûment perçue, le département a exigé la restitution d’un montant de 13'841 fr. On expose ci-dessous le détail du calcul effectué:
“
[...]
Montant initial déclaré au taux de 100%, selon l’annexe IX-B: CHF 185'239.-
./. Les frais privé du véhicule: CHF 5'196.-
Solde (rémunération totale prise en compte): CHF 180'043.-
./. Rémunération maximum (yc +20%) selon le règlement CHF 166'202.-
Ecart (dépassement) selon le taux d’activité déclaré: CHF 13'841.-
[...]
“
Dans le cadre de sa décision, le DSAS a précisé que la restitution du dépassement constaté se ferait sous forme de déduction sur les tarifs journaliers (socio-hôteliers) 2013 de l’établissement exploité par X._ Sàrl.
D.
Par acte du 29 octobre 2012, X._ Sàrl et A. Y._ ont saisi la Cour de droit administratif et public (CDAP) d’un recours en concluant, sous suite de dépens, principalement à l’annulation du prononcé attaqué, la cause étant renvoyée à l’autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants, subsidiairement, à la réforme de la décision attaquée en ce sens que X._ Sàrl est tenue de récupérer auprès de A. Y._ l’éventuel dépassement constaté dans la rémunération qui lui a été versée et de procéder à la distribution du montant correspondant conformément à l’art. 11 RCLPFES (distribution du bénéfice réalisé par les EMS à une réserve spéciale). Les recourants contestent à titre principal l’application du barème prévu à l’art. 4 RCLPFES, réfutant que seules les activités liées à l’hébergement soient déterminantes dans le cadre de la fixation de la rémunération des directeurs d’établissements. A titre subsidiaire, ils font également grief à l’autorité intimée d’avoir intégré dans ladite rémunération les montants perçus par la direction pour la gestion de l’UATp et de l’OSAD, les indemnités de piquets infirmiers ainsi que l’allocation forfaitaire pour frais de représentation. A titre plus subsidiaire encore, les recourants estiment que si un éventuel dépassement en ce qui concerne la rémunération de la direction devait être constaté, celui-ci ne devrait pas être restitué à l’Etat, mais revenir à X._ Sàrl et être affecté conformément aux dispositions réglementaires pour la distribution du bénéfice. A titre de mesure d’instruction, les recourants ont sollicité l’audition de B. Z._, responsable de la comptabilité de la société recourante, en qualité de témoin.
Dans sa réponse du 20 novembre 2012, le DSAS a conclu à titre provisionnel à la levée de l’effet suspensif dont est assorti le recours et, à titre principal, au rejet de celui-ci et à la confirmation de la décision querellée. En substance, le DSAS retient que le grief relatif à la compatibilité des critères retenus par le règlement afin de définir la rémunération maximale des directeurs d’établissements avec la loi est irrecevable. Il estime en outre que les montants versés à la direction en lien avec les activités de gestion de l’UATp et de l’OSAD, avec les piquets infirmiers et avec les frais de représentation doivent être comptabilisés dans la rémunération maximale prévue par le règlement dès lors qu’ils font partie des autres fonctions administratives du directeur de l’établissement ainsi que de son cahier des charges. Le département considère ainsi que les montants versés à tort du fait de la rémunération excessive de la direction doivent lui être restitués et ne sauraient être réintégrés au bénéfice de l’établissement. Il estime à ce titre que la réduction des tarifs journaliers (socio-hôteliers) 2013 constitue une solution adéquate pour ce faire, dans la mesure où ceux-ci intègrent les frais administratifs de l’établissement, y compris la rémunération de sa direction.
Invités à se déterminer, les recourants se sont opposés à la levée de l’effet suspensif dans leurs déterminations du 18 décembre 2012. Sur le fond, ils soutiennent que la restitution d’un éventuel dépassement de la rémunération maximale autorisée devrait revenir à l’EMS lui-même sous forme de bénéfice. Ils soulignent que le tarif socio-hôtelier facturé au résident tient uniquement compte du niveau de rémunération
“
admis
“
et non du niveau de rémunération
“
effectif
“
de la direction.
Par décision du 27 décembre 2012, la juge instructrice a rejeté la demande de levée de l’effet suspensif attachée au recours en l’absence d’intérêt public prépondérant.
E.
Faisant suite à un avis correspondant de la juge instructrice, les recourants ont indiqué dans leurs déterminations du 17 janvier 2013 qu’ils refusaient la jonction de leur cause avec celle concernant un autre établissement médico-social se trouvant dans une situation de fait comparable (GE.2012.0179 et GE.2012.0180).
Par avis du 18 janvier 2013, la juge instructrice a renoncé à la jonction de cause initialement envisagée.
F.
Dans leur mémoire complémentaire du 25 mars 2013, les recourants contestent l’application du barème de rémunération prévu par l’art. 4 RCLPFES. Ils estiment que cette disposition consacre une solution trop restrictive en se fondant exclusivement sur le nombre de lits afin de définir la taille de l’établissement et la rémunération de sa direction alors même que l'art. 4b al. 2 de la loi du 5 décembre 1978 sur la planification et le financement des établissements sanitaires d'intérêt public (LPFES; RSV 810.01) commande que le barème tienne compte des spécificités des établissements. A ce titre, ils font valoir que X._ Sàrl, en plus de ses activités d’hébergement psychiatrique, gère une unité d'accueil temporaire psychiatrique (UATp) extra-muros, subventionnée, ainsi qu'une organisation de soins à domicile (OSAD), non subventionnée. Ils précisent que le responsable d'exploitation de ces trois institutions est A. Y._, employé à 100% par la recourante. Celui-ci consacrerait 70% de son temps à la direction du centre X._, 10% à l'UATp (qui comporte 15 chambres et 15 appartements protégés, soit en moyenne 60 patients), et 20% à l'OSAD X._ (qui s'occupe d'environ 60 patients). Selon eux, l’activité subventionnée ne représente ainsi pas l’entier de l’activité de la société et ne permet pas de tenir compte de ses spécificités. La décision querellée consacrerait ainsi une solution qui viole les principes de séparation des pouvoirs, de la réserve de la loi, de la hiérarchie des normes, de la proportionnalité, de l’égalité de traitement et l’interdiction de l’arbitraire. Les recourants reprennent pour le reste les arguments déjà évoqués dans leurs précédentes écritures quant aux postes à prendre en compte dans la rémunération globale ainsi qu’à la restitution d’un éventuel dépassement. A titre de mesure d’instruction, ils requièrent l’audition d’un témoin supplémentaire en la personne de C. D._.
Sur réquisition de la juge instructrice, les recourants ont fait parvenir dans un courrier du 18 avril 2013, le
“
Guide de bonne pratique
" pour la gouvernance d’EMS
,
édité par l’Association vaudoise d’établissements médico-sociaux (AVDEMS), dans sa version 2007, ainsi qu’une liste des questions à adresser aux deux témoins.
G.
Une audience a été aménagée le 24 mai 2013. A cette occasion, la cour a auditionné B. Z._. Elle a en revanche renoncé à procéder à la comparution de C. D._, celui-ci ayant déjà été précédemment entendu dans le cadre de l’instruction de la cause parallèle GE.2012.0179. Une copie des déclarations respectives des témoins a néanmoins été versée au dossier de la cause.
Un compte-rendu a été dressé à l’occasion de l’audience précitée. Les parties ont communiqué les adaptations qu’elles souhaitaient apporter à son contenu dans leurs courriers respectifs du 19 juin et du 5 juillet 2013. Ces modifications ont été intégrées au document et celui-ci a été communiqué aux parties. Une version anonymisée a en outre été versée dans la cause parallèle GE.2012.0179. On reproduit ci-après l’essentiel de ce compte-rendu (rectifié des observations formulées par les parties):
“
La présidente rappelle brièvement les chiffres clefs en ce qui concerne la rémunération directoriale au sein de la société X._. Le salaire annoncé de 171’000 fr. est ventilé à raison de 70% pour l’EMS, 20% pour l’OSAD et de 10% pour l’UATp. Me Joye souligne que le barème réglementaire est fixé en fonction du nombre de lits, ce qui semble d’autant plus inadéquat en l’espèce que l’activité hors hébergement représente une part très importante du chiffre d’affaire dégagé par la société recourante (40%). (recte et ajout du rec.: Me Joye souligne que le barème réglementaire est fixé en fonction du nombre de lits, ce qui n’est pas conforme au critère légal de la spécificité de l’établissement, qui implique de tenir compte en outre, selon la volonté du législateur, de la taille, des missions et des responsabilités des dirigeants de l’établissement, à l’instar de ce qui est prévu dans l’Annexe II pour les hôpitaux, qui a pour conséquence que le barème de l’Annexe III tient compte du chiffre d’affaires, du nombre de lits et du nombre de collaborateurs). Dans ces conditions, il estime que le barème retenu n’est pas représentatif du travail effectué par la direction. Il propose ainsi d’appliquer le barème uniquement à l’activité d’hébergement tout en ne fixant pas de limite spécifique à la rémunération des autres formes de prise en charge intermédiaire ou de considérer tout bonnement que le barème est inapte à évaluer la spécificité de chaque établissement conformément au texte légal.
Pour Mme E._ le nombre de lits constitue un critère objectif et adéquat afin de déterminer la taille d’un établissement. Les activités annexes peuvent elles aussi influer sur la rémunération directoriale mais uniquement dans la mesure de la fourchette autorisée par le règlement. M. F._ ajoute que pour l’heure, il n’y a aucune UATp qui ne soit pas directement rattachée à un EMS dans le canton. Il faut donc considérer cette activité comme complémentaire à l’hébergement. Dans le cas d’espèce, au vu de la taille de la structure, les activités liées à l’hébergement sont rémunérées à hauteur de 25% de la rémunération directoriale. Parmi les autres activités administratives qui incombent au directeur de l’établissement peuvent dès lors être intégrées les activités annexes liées à la gestion de l’UATp et l’OSAD jusqu’à hauteur de 100% du maximum de la rémunération telle que fixée par le règlement.
Pour les représentants de la société recourante, il n’est pas concevable que l’activité d’hébergement qui représente 0.25 emploi équivalent plein temps (EPT) fixe le cadre maximal de la rémunération de la direction à 100%, y compris pour les activités annexes. Ils soulignent à ce titre que les soins à domicile, notamment ceux qui sont fournis dans le cadre d’appartements protégés, n’entrent pas dans le champ d’application de la loi sur la planification et le financement des établissements sanitaires d’intérêt public (LPFES; RSV 810.01). M. F._ expose que le Département a toujours pour principe d’exiger un contrat de partenariat (recte selon aut.: prestations) entre l’activité d’hébergement et les OSAD lorsque ceux-ci sont gérés au sein d’une même entité. Il produit le document correspondant en ce qui concerne la société recourante.
Me Joye soutient que les déclarations de l’autorité intimée sont contradictoires par rapport à la dernière séance. A cette occasion, ses représentants auraient affirmé que les rémunérations accordées dans le cadre de l’OSAD et de l’UATp n’étaient pas plafonnées dans la mesure où elles étaient gérées dans une structure juridique indépendante (ajout selon rec.: ce qui paraît contraire à la dernière phrase de l’art. 8 al. 1 du règlement de la LPFES [RCLPFES; RSV 810.01.3]). M. F._ précise que si l’OSAD peut être gérée dans une société distincte, l’UATp est quant à elle nécessairement liée à une structure d’hébergement. Cette solution peut s’expliquer par le fait que les OSAD ne bénéficient d’aucun subventionnement étatique. Si, à l’image de la société recourante, toutes les activités sont regroupées au sein d’une même entité, c’est selon lui l’entier de la rémunération directoriale qui est soumise au barème litigieux.
Sur question de l’assesseur Stucker, les représentants de l’autorité intimée exposent que l’obligation de rattacher les UATp aux structures d’hébergement est fondée sur l’art. 13 al. 1 de la loi sur l’aide aux personnes recourant à l’action médico-sociale (LAPRAMS; RSV 850.11) et des art. 16 ss de son règlement (RLAPRAMS; RSV 850.11.1) qui renvoient à l’art. 26h LPFES. Pour Me Joye, si ce lien peut faire sens en ce qui concerne l’autorisation d’exploiter pour des raisons sanitaires évidentes, il ne saurait en revanche influer sur la question de la rémunération des fonctions directoriales au sein des établissements proposant ce type de prestations. Il lui semble ainsi choquant et inégalitaire de ne pas avoir une rémunération qui tienne compte de la charge de travail qui représente plus de 40% de l’activité déployée. A l’appui de ces propos, la société recourante produit sa comptabilité analytique, secteur par secteur.
Le directeur de la société recourante entre dans la salle à 15h45. Il expose que la société X._ Sàrl existe depuis 15 ans. Au début de ses activités, celle-ci ne gérait qu’une structure d’hébergement. Depuis 2005, l’activité de la société a évolué vers une prise en charge ambulatoire des clients. Son directeur explique que la répartition de sa charge de travail s’en est trouvée modifiée et que celle-ci est dorénavant principalement axée sur ces nouveaux développements. Il souligne que l’évolution de la prise en charge hors structure d’hébergement répond tant à la demande des services étatiques que de ses clients dont l’âge moyen est de 35 ans. Il expose ainsi avoir développé des structures intermédiaires pour des personnes vivant à domicile et qui se rendent durant la journée à l’UATp de 1********. Fondée en 2003, ce n’est qu’en 2005 ou 2006 que celle-ci a finalement été reconnue par le Département. Cette offre s’est ensuite développée avec l’ouverture d’appartements protégés. Les personnes concernées ne parviennent en effet que rarement à décrocher un logement du fait de leur maladie et de leur statut (poursuites, tutelles). Le directeur de la société recourante précise ainsi que si les 17 lits sont maintenus, c’est bien une septantaine de personnes qui sont suivies hors hébergement au total. Il s’agit d’une moyenne pour 2012. La capacité d’accueil de l’UATp est toutefois de 100 personnes pour 15 places. Cela s’explique par le fait que les clients ne viennent pour la plupart que durant quelques heures, placés par l’un des acteurs du réseau cantonal de soin (psychiatres, offices de curatelle, établissements psychiatriques tels que la fondation de Nant).
M. Y._ considère que sa société équivaut à un établissement de taille moyenne (ajout selon rec.: au sens de l’Annexe I du règlement) en raison du poids que représentent les prises en charges intermédiaires dans son activité, du nombre de clients traités (70 clients ambulatoires, et 17 hébergés), du chiffre d’affaire réalisé ainsi que du nombre d’employés (EPT). Pour lui, se référer au seul nombre de lits afin d’évaluer la taille de son établissement est une réduction erronée qui va à l’encontre des caractéristiques de la société recourante. Si l’on se réfère à un établissement de 25 lits, le chiffre d’affaire et les équivalences EPT de cette dernière sont similaires, voire supérieurs
[1]
. Il dit avoir conscience du caractère non-réglementaire de sa rémunération mais considère le barème litigieux comme inadapté aux développements actuels de la psychiatrie et de la psychogériatrie, développements qui sont pourtant voulus par l’autorité intimée. Il ajoute que d’ici à 2020, une majorité de patients ne passera plus par les institutions d’hébergement mais uniquement par les prises en charge intermédiaires.
M. Y._ estime que la répartition de ses activités au sein de la société recourante n’est pas conforme à la réalité. Il évoque une proportion qui serait dans les faits plutôt de l’ordre de 50% pour la structure d’hébergement et de 50% pour les prises en charge intermédiaires. Il estime ainsi que la part de son salaire liée à l’hébergement est surévaluée. Les représentants de l’Etat soulignent que la divergence d’appréciation quant à la rémunération admise repose davantage sur la qualification de la taille de l’établissement que sur la ventilation des activités directoriales. En l’espèce, la fonction directoriale est déterminée sur la base du tarif socio-hôtelier à raison de 25% pour l’activité d’hébergement. M. Y._ fait valoir qu’il existe une différence entre ce pourcentage schématique et la réalité du terrain. Il souligne que la société recourante a pour objectif de porter le nombre de ses lits à 35 dont 24 pour la réhabilitation et à 11 pour la psychiatrie de l’âge avancé. Elle prévoit également l’ouverture de 9 studios dans cette même structure et compte déjà 24 appartements protégés.
Le Département réitère la position selon laquelle toutes les activités directoriales doivent être comprises dans le barème prévu par le règlement. Il mentionne en particulier l’UATp dont le chiffre d’affaire devrait être comptabilisé au titre de l’exploitation de la structure d’hébergement. Les représentants de la société recourante font valoir à ce propos que sur le terrain, les deux structures sont physiquement séparées, ce qui justifie selon eux une comptabilisation hors exploitation.
En ce qui concerne les frais de représentation, le directeur de la société recourante expose que l’acquisition de clientèle nécessite de développer et de maintenir des contacts avec d’autres professionnels de la santé, notamment dans le cadre de repas. Sur question de l’assesseur Stucker, il précise que ces frais ne sont pas refacturés à la société. M. F._ souligne que ces frais ne sont pas contestés dans la mesure où la rémunération totale n’excède pas le barème fixé par le règlement. Or, tel n’est pas le cas en l’espèce.
En guise de conclusion, Me Joye fait valoir que le critère du nombre de lits tel que retenu par le règlement est particulièrement inapproprié en l’espèce dès lors que les activités dites annexes sont très développées au sein de la société recourante. A titre d’exemple, il relève ainsi que la rémunération de son directeur serait identique si celui-ci se contentait d’exploiter une structure d’hébergement, sans offrir aucune forme de prise en charge intermédiaire à ses clients. Pour que le système évolue vers une conformité au texte légal il est selon lui nécessaire qu’une décision de justice sanctionne dans le cadre d’un examen concret un barème réglementaire qui ne correspond en rien à la réalité du terrain (ajout selon rec.: ni à la volonté du législateur, afin que l’art. 4 et l’Annexe I du règlement soient revus dans le sens de ce qui est prévu par l’art. 5 et les Annexes II et III pour les hôpitaux).
(...)».
L’autorité intimée a en outre produit au cours de l’audience un document du 14 août 2006 relatif aux règles de fonctionnement interne de l’organisation de soins à domicile (OSAD), ainsi qu’une convention du 19 décembre 2008 pour le remboursement des prestations fournies en unité d’accueil temporaire (UATp) par les régimes sociaux. La société recourante a quant à elle produit les comptes annuels de la société au 31 décembre 2011 et un tableau récapitulatif de l’activité pour les années 2010-2011.
H.
Dans ses déterminations finales du 25 septembre 2013, le DSAS a repris l’essentiel des arguments développés dans ses précédentes écritures et rappelé que la Cour constitutionnelle avait déjà confirmé la légalité du barème prévu par le règlement litigieux dans le cadre de l’arrêt CCST.2008.0012 du 4 septembre 2009. Se fondant sur l’arrêt précité, il estime que le critère du nombre de lits permet d’intégrer tant la taille de l'établissement que la complexité et l’étendue de la responsabilité du directeur. Les activités accessoires peuvent certes constituer un facteur dans la fixation de sa rémunération, mais celle-ci doit en tous les cas respecter le barème prévu par le règlement. S’agissant de l’accueil de jour, l’autorité intimée relève que le dispositif juridique en vigueur exige que les unités d’accueil temporaires (UATp) soient rattachées à des établissements médico-sociaux (EMS). Le temps consacré par le directeur à cette activité doit ainsi être considéré comme faisant partie de ses autres activités administratives au sens de l’art. 8 al. 2 RCLPFES. Elle note en revanche que les organisations de soins à domicile (OSAD) ne relèvent pas de la législation en matière d’hébergement et peuvent par conséquent être constituées en structures juridiques distinctes. Le choix d’intégrer l’exploitation de cette dernière au sein d’un établissement subventionné - avec la limitation salariale qui s’en suit - relève selon elle de la stratégie de l’exploitant. L’autorité intimée reconnaît par ailleurs que le montant du tarif journalier facturé aux résidents, qui couvre notamment les frais liés à l’administration de l’établissement, est déterminé non pas en tenant compte du salaire réel du dirigeant mais en fonction d’un salaire standard calculé au moyen de l’outil d’évaluation des coûts socio-hoteliers (SOHO). Elle plaide toutefois pour la restitution des montants indûment perçus par le biais d’une déduction sur ledit tarif, soulignant que celui-ci est en partie financé par les aides individuelles versées par les pouvoirs publics pour les résidents dont les ressources sont insuffisantes. Admettre une restitution à l’établissement n’est pas envisageable en l’espèce dans la mesure où le montant à rétrocéder au bénéfice de la société reviendrait en partie aux actionnaires, ce qui n’encouragerait pas ces derniers à veiller à la bonne gouvernance de la société.
Dans leurs observations finales du 10 octobre 2013, les recourants ont également repris l’essentiel des arguments développés antérieurement. En ce qui concerne la restitution des montants perçus, ils rappellent qu’il n’y a pas de lien entre une éventuelle rémunération excessive de la direction et les tarifs journaliers facturés aux résidents. Ils plaident par conséquent pour une restitution de cette somme à l’établissement, plus précisément à la réserve spéciale prévue par la loi. Ils excluent en revanche une restitution par le biais d’une diminution du tarif socio-hôtelier, soulignant que la suspension de tout ou partie du versement de la participation financière accordée par les pouvoirs publics à titre de sanction n’est possible que dans les cas de violations particulièrement graves de la loi (cf. art. 32f al. 2 LPFES). Les recourants réitèrent pour le reste leurs griefs relatifs au caractère inadéquat du nombre de lits en tant que critère de rémunération des fonctions directoriales et soulignent que le barème appliqué aux directeurs d’hôpitaux met en oeuvre la même base légale selon des modalités plus différenciées. Ils ont en outre produit en annexe à leur écriture plusieurs pièces, notamment un tableau explicatif décrivant la composition du financement du prix à la journée facturé aux résidents.
I.
La Cour a ensuite statué.
Les arguments des parties sont repris ci-après, dans la mesure utile.

Considérant en droit
1.
Déposé dans le délai de 30 jours fixé par l’art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), le recours est intervenu en temps utile. Il satisfait de surcroît aux conditions formelles énoncées par l’art. 79 LPA-VD si bien qu’il y a lieu d’entrer en matière sur le fond.
2.
Généralités
a) Selon l’art. 1 al. 2 de la loi du 5 décembre 1978 sur la planification et le financement des établissements sanitaires d’intérêt public (LPFES; RSV 810.01), l’Etat de Vaud a pour mission d’assurer la couverture des besoins et l’accès à des soins de qualité à un coût acceptable pour la collectivité. Les établissements médico-sociaux (EMS) sont des établissement sanitaires qui exploitent des lits (type C) destinés à des personnes atteintes d’affections chroniques nécessitant des soins ainsi que des prestations destinées à pallier la perte de leur autonomie et, dans la mesure du possible, à la maintenir, voire à la récupérer (art. 3a et 3b LPFES). Les EMS peuvent également fournir des "soins aigus et de transition" au sens de la législation fédérale sur l'assurance-maladie et de la loi sur la santé publique dans les limites prévues par la planification cantonale et un mandat de prestations établi conformément aux art. 18 ss LPFES. Ils peuvent en outre fournir leurs prestations à des personnes non hébergées.
La loi opère une distinction entre les EMS selon que ceux-ci bénéficient ou non d’une reconnaissance d’intérêt public. Cette dernière est liée à l’observation d’un certain nombre de conditions énumérées par la loi (art. 4 LPFES) et fonde simultanément le droit à l’obtention d’une contribution financière de l’Etat (art. 3 al. 1 ch. 3 et art. 4 al. 2 LPFES). De manière à compléter ces dispositions, le Conseil d’Etat a édicté le règlement du 8 octobre 2008 précisant les conditions à remplir par les établissements sanitaires privés pour être reconnus d’intérêt public au sens de la LPFES (RCLPFES; RSV 810.01.3), règlement entré en vigueur le 1
er
janvier 2010.
b) En contrepartie des aides publiques versées, les EMS reconnus d’intérêt public sont soumis à certaines restrictions, notamment en matière comptable (art. 4a à 6a LPFES). Celles-ci portent en particulier sur la rémunération des dirigeants d’établissements subventionnés. Les dispositions adoptées en la matière ont donné lieu à l’arrêt
2C_656/2009 du 24 juillet 2010 dans lequel le Tribunal fédéral a rejeté un recours dirigé contre un arrêt de la Cour constitutionnelle vaudoise (arrêt CCST.2008.0012 précité) et confirmé, dans le cadre d'un contrôle abstrait, le RCLPFES, notamment son art. 4, ainsi que le barème de rémunération correspondant des directeurs d'EMS.
A cette occasion, le Tribunal fédéral a retenu que les EMS organisés en institutions privées à but lucratif bénéficient de la liberté économique. Ils peuvent se prévaloir de ce droit fondamental à l'encontre des mesures étatiques qui les entravent dans l'exercice de leur activité. En revanche, ils ne peuvent l'invoquer pour contester que la reconnaissance d'un statut "
d'intérêt public
" - dont dépend l'octroi de subventions - soit soumise à des conditions, mais ils peuvent faire valoir que celles-ci violent la liberté économique. Tel est le cas si ces conditions ne poursuivent pas un but légitime d'intérêt public ou ne respectent pas le principe de la proportionnalité. Au demeurant, le principe de l'égalité de traitement entre concurrents doit aussi être pris en considération dans l'établissement de ces conditions (consid. 4.3).
Le Tribunal fédéral a également considéré dans ce même arrêt qu'il est nécessaire de créer un système qui garantisse l'affectation des deniers publics au but de santé publique poursuivi par l'Etat quand il subventionne des EMS. Ledit système doit notamment éviter que les fonds ainsi versés ne servent à payer des rémunérations excessives ou n'encouragent à distribuer une trop grande partie du bénéfice réalisé, sans prévoir des réserves suffisantes (consid. 4.3).
Enfin, toujours dans cet arrêt ATF 2C_656/2009 du 24 juillet 2010, le Tribunal fédéral a jugé qu'à partir du moment où les EMS veulent bénéficier des subventions découlant de la reconnaissance du statut d'intérêt public, ils doivent admettre que l'Etat joue un rôle dans l'utilisation des moyens qu'il met à leur disposition et qu'il contrôle si ces subventions sont employées à bon escient, comme il y est d'ailleurs obligé par l'art. 27 de la loi vaudoise du 22 février 2005 sur les subventions (LSubv; RSV 610.15) (consid. 5.3).
Dans un arrêt antérieur (ATF 2P.94/2005 du 25 octobre 2006), le Tribunal fédéral avait du reste déjà retenu que lorsqu’un EMS choisit d’entrer dans le système sanitaire cantonal, sa liberté économique est limitée notamment par l’intérêt public du canton à contrôler les coûts de la santé.
c) Comme précédemment évoqué, les restrictions à la liberté économique des établissements sanitaires reconnus d’intérêt public concernent notamment la rémunération de leurs dirigeants. L'art. 4b al. 2 LPFES dispose en effet que le Conseil d’Etat, après consultation des associations faîtières,
"
fixe un barème de rémunération pour les fonctions directoriales et administratives des établissements sanitaires d’intérêt public - notamment les hôpitaux et les EMS - qui tient compte de leurs spécificités, en particulier de leur taille, de leurs missions et des responsabilités dévolues à ces fonctions.
"
S'agissant de la rémunération des fonctions directoriales et administratives des EMS, les art. 4, 7, 8, 9 et 10 RCLPFES ont la teneur suivante:
Art. 4 Barème applicable aux EMS
1
Le barème de rémunération des directeurs d'EMS est établi sur la base de la taille de l'établissement (nombre de lits) et figure en annexe I, qui fait partie intégrante du présent arrêté.
Art. 7 Indexation
Les barèmes des annexes I et III sont indexés pour autant, et dans la même mesure, que les salaires des collaborateurs soumis à la loi du 12 novembre 2001 sur le personnel de l'Etat de Vaud le soient.
Art. 8 Modalités d'application du barème
1
Le minimum et le maximum des barèmes sont calculés sur treize mois et s'entendent pour un emploi de direction à plein temps. Ils englobent tous les montants correspondant à des salaires, prestations ou avantages reçus par le directeur ou le directeur général au titre de sa fonction, que ce soit de l'hôpital ou de l'EMS ou d'une autre entité juridique.
2
Lorsque le directeur ou le directeur général d'un EMS ou d'un hôpital occupe d'autres fonctions administratives au sein de l'établissement et perçoit des honoraires ou salaires à ce titre, le total des montants perçus ne peut pas excéder le maximum fixé par le présent règlement pour un emploi de direction à plein temps.
3
L'établissement détermine la rémunération initiale sur la base du cahier des charges de la fonction, de la taille de l'institution et de la diversité de ses missions, de la formation et de l'expérience professionnelle. La progression ultérieure dépend de la qualité des prestations fournies en adéquation avec le cahier des charges, des formations complémentaires utiles à la fonction acquises en cours d'emploi et d'une évaluation périodique du cahier des charges.
Art. 9
Fonctions administratives (art. 4b de la loi)
a) Définition
Au sens du présent règlement, on entend par "fonction administrative" toute fonction autre que celle du directeur chargée au sein de l'EMS de tâches de direction ou de gestion administratives de l'établissement.
Art. 10
b) Rémunération
1
La rémunération des fonctions administratives (y compris les charges patronales) fait partie intégrante des charges administratives au même titre que les honoraires pour sous-traitance administrative et les frais de bureau et d'administration (hors versement aux fonds conventionnels).
2
Le département veille à ce que le taux effectif de ces charges corresponde au taux prévu par l'outil d'évaluation des prestations socio-hôtelières.
3
On entend par taux de charges administratives le rapport entre le total des charges administratives et le total des charges d'exploitation.
4
Aucune fonction administrative ne peut être rémunérée au-delà du barème maximum applicable au directeur de l'EMS concerné en vertu de l'annexe I.
Le barème figurant à l'annexe I en application de l'art. 4 du règlement prévoit trois catégories d’EMS, leur directeur touchant un salaire compris entre 110'355 fr. et 197'718 fr.; plus précisément, leur salaire est compris entre 110'355 fr. et 134'992 fr. s’ils dirigent un petit EMS (jusqu’à 25 lits), entre 121'527 fr. et 164'127 fr. s’ils dirigent un EMS moyen (de 24 à 70 lits) et entre 144'377 fr. et 197'718 fr. s’ils dirigent un grand EMS (dès 71 lits).
d) Pour être complet, on relèvera qu'avant l'adoption du règlement le 8 octobre 2008, la rémunération des directeurs d'EMS faisait l'objet de
l'annexe 6 du Guide de bonne pratique 2007 pour la gouvernance d'EMS, édité par l'AVDEMS, qui prévoyait déjà un barème. Celui-ci retenait également des
fourchettes
destinées à trois catégories d'EMS, catégories déterminées par le nombre de lits exclusivement (de même
jusqu’à 25 lits, de 24 à 70 lits et dès 71 lits). Au titre de remarque, le Guide précisait:
"
1. Cette échelle est indicative. L'organe faîtier de l'institution reste libre de s'en écarter au gré des spécificités de son exploitation et/ou du CV de son responsable d'exploitation.
2. Des majorations sont possibles:
a.
jusqu'à 10% selon l'importance de l'institution,
b.
jusqu'à 10% selon d'éventuelles tâches particulières limitées dans le temps (commission de construction, mandat dans le cadre de l'association professionnelle ou du réseau, etc.).
3. Les majorations peuvent être cumulées. Elles offrent une marge de manoeuvre dans la détermination du revenu du directeur. En cas d'octroi, la(les) majoration(s) devra(ont) être dûment justifiée(s) et faire l'objet d'une confirmation écrite.
"
3.
Compatibilité de l'art. 4 RLPFES et du barème avec l'art. 4b al. 2 LPFES
Les recourants font valoir que le législateur a prévu à l’art. 4b al. 2 LPFES un plafonnement de la rémunération des fonctions directoriales et administratives des établissements sanitaires d'intérêt public, selon leurs spécificités, en particulier leur taille, leurs missions et les responsabilités dévolues à ces fonctions. Ils considèrent en substance que l'art. 4 RCLPFES, qui met en oeuvre l'art. 4b al. 2 LPFES pour les EMS, n'est pas compatible avec cette disposition. L'art. 4 RCLPFES prévoit en effet que le barème de rémunération des directeurs d'EMS est établi exclusivement sur la base de la taille de l'établissement déterminée uniquement en fonction du nombre de lits. Les recourants font en particulier reproche à l'art. 4 RCLPFES, et au barème applicable aux EMS (annexe I du règlement), de ne tenir aucun compte des activités déployées par la société recourante qui ne sont pas directement liées à l’hébergement, notamment la gestion de l'UATp et de l'OSAD.
a) Le
RCLPFES et le barème de rémunération correspondant des directeurs d’EMS
ayant déjà été confirmés par la Cour constitutionnelle puis par le Tribunal fédéral (arrêts précités CCST.2008.0012 du 4 septembre 2009 et ATF 2C_656/2009 du 24 juillet 2010) dans le cadre d'un contrôle abstrait, il s’agit d’examiner en premier lieu si et dans quelle mesure un contrôle concret du règlement et du barème litigieux peut encore être effectué dans le cadre de la présente cause.
b)
La Cour constitutionnelle contrôle la conformité des normes cantonales au droit supérieur (art. 136 let. a Cst-VD). Ce contrôle, de nature abstraite, porte notamment sur les lois et décrets du Grand Conseil, ainsi que sur les règlements du Conseil d’Etat (art. 3 al. 2 let. a et b de la loi du 5 octobre 2004 sur la juridiction constitutionnelle [LJC, RSV 173.32]). En droit suisse, on distingue le contrôle abstrait et concret (ou préjudiciel) de la constitutionnalité des normes édictées par le législateur cantonal. Les tribunaux cantonaux, ainsi que les autorités d’application, ont le droit et l’obligation d’examiner, à titre préjudiciel, la conformité au droit supérieur (international, fédéral et cantonal) des actes normatifs cantonaux qu’ils appliquent au cas qui leur est soumis (
ATF 127 I 185 consid. 2 p. 187 s.; 117 Ia 262 consid. 3a p. 265 s., et les arrêts cités; cf.
Robert Zimmermann
, Le contrôle préjudiciel en droit fédéral et dans les cantons suisses, thèse Genève, 1987, p. 153, 216-218). En pareil cas, l'admission éventuelle du recours entraîne uniquement l'annulation de la décision d'application, mais non point de la norme elle-même (ATF 132 I 49 consid. 4 p. 54, 153 consid. 3 p. 154; 131 I 166 consid. 1.4 p. 169 s., 313 consid. 2.2 p. 315, et les arrêts cités).
Dans le système du contrôle de constitutionnalité qui prévaut en droit suisse, diffus et non concentré, le fait qu’une norme ait été soumise en temps utile au contrôle abstrait possible n’exclut pas un contrôle concret ultérieur (arrêt de la Cour constitutionnelle du 26 octobre 2005 dans la cause CCST.2005.0003 consid. 3b). Encore faut-il, en pareil cas, que le grief soulevé à titre incident contre la norme déjà contrôlée par la Cour constitutionnelle porte sur des éléments, découlant de l’espèce, différents de ceux tranchés précédemment, à peine d’ouvrir la voie à des décisions contradictoires, en violation des règles gouvernant la juridiction constitutionnelle. Il n’y a partant plus de place pour un contrôle concret lorsque le recourant se borne à réitérer, à titre préjudiciel, des moyens déjà soumis à la Cour constitutionnelle et tranchés par elle dans le cadre du contrôle abstrait des normes (arrêt GE.2006.0022 du 5 février 2007 consid. 2).
Dans une affaire GE.2007.0161 du 1
er
mai 2009 (consid. 3), le Tribunal cantonal a ainsi considéré, en application du principe de l’autorité de la chose jugée, qu'il n'y avait pas lieu, dans le cadre d'un contrôle concret, de s'écarter d'une solution retenue par la Cour constitutionnelle dans le cadre d'un contrôle abstrait des normes, dans la mesure où l'argumentation qui lui était soumise n'est pas différente ou nouvelle par rapport aux griefs déjà examinés.
c) En l’occurrence, la compatibilité du règlement et du barème relatifs à la rémunération des fonctions directoriales et administratives avec la loi sur laquelle ils se fondent ne peut être soumise à un nouvel examen que si l'argumentation soulevée par les recourants diffère de celle présentée dans le cadre du recours abstrait dont ces actes ont préalablement fait l’objet.
aa) Dans leur requête à la Cour constitutionnelle vaudoise, puis devant le Tribunal fédéral, les requérants critiquaient l'intervention de l'Etat dans la rémunération des fonctions directoriales et administratives exercées en EMS, estimant que le RCLPFES outrepassait la délégation de compétence contenue à l'art. 4b al. 2 LPFES et enfreignait le principe de la proportionnalité. Se référant en particulier aux art. 9 et 10 RCLPFES ainsi qu'au barème figurant à l'annexe I du règlement, ils se plaignaient notamment de l'établissement d'une véritable grille de salaires. A ce titre, ils faisaient encore valoir une violation des principes d’égalité de traitement et d’interdiction de l’arbitraire du fait que le Conseil d'Etat n'avait pas tenu compte des différences de structure juridique des EMS concernés en prévoyant l'application du même barème à tous les EMS privés reconnus d'intérêt public.
Le Tribunal fédéral a écarté ces griefs en retenant notamment que la rémunération des directeurs des EMS privés reconnus d'intérêt public avait été discutée dans des séances auxquelles avaient participé notamment des représentants de la Fédération patronale des EMS vaudois (FEDEREMS) et de l'AVDEMS. En outre, pour établir le barème de l'annexe I RCLPFES, le Conseil d'Etat s'était fondé sur "
la seule grille salariale existante
", soit celle de l'AVDEMS (cf. annexe 6 du Guide de bonne pratique 2007, supra consid. 2d), en l'indexant de 1,3% pour tenir compte de la variation de l'indice des prix à la consommation d'octobre 2006 à octobre 2007 et en lui appliquant une majoration de 10% prévue par la grille de l'AVDEMS "
selon l'importance de l'institution
". On ne voyait pas en quoi, ce faisant, le Conseil d'Etat aurait outrepassé les compétences que l'art. 4b al. 2 LPFES lui avait attribuées. Par ailleurs, compte tenu du barème différencié en trois catégories selon le nombre de lits ainsi que des fourchettes figurant dans chaque catégorie, c'était à tort que les recourants soutenaient que le Conseil d'Etat avait établi une véritable grille de salaires fixant de façon rigide les rémunérations des fonctions directoriales et administratives des EMS privés reconnus d'intérêt public et ainsi violé le principe de la proportionnalité. Au demeurant, ces rémunérations ne paraissaient pas, à première vue, si misérables qu'elles devraient entraîner un exode des cadres compétents, comme le prédisaient les recourants (ATF 2C_656/2009 précité consid. 5.2).
Il ressort du jugement CCST.2008.0012 susmentionné de la Cour constitutionnelle, faisant l'objet de l'ATF 2C_656/2009 précité, que les différences entre EMS alors invoquées par les requérants pour dénoncer une inégalité de traitement dans les art. 3 à 10 du règlement avaient trait aux "
structures
" des établissements, en réalité à leur forme juridique (société commerciale, fondation, société de personnes ou raison individuelle) liée au statut de salariés ou d'exploitants à titre indépendants des directeurs, ainsi qu'à la "
spécificité de leur activité
" sans autre précision. A cet égard, la Cour constitutionnelle avait retenu que l
a forme juridique ne constituait pas une raison pertinente de faire varier le montant maximum de la rétribution qui pouvait être attribuée au directeur de l’établissement. Il s’agissait de limiter la charge salariale correspondant à un certain type de prestations de travail qui ne dépendait pas de la forme juridique de l’établissement ou de la relation de travail. Que le directeur soit un salarié ou un indépendant exploitant son propre établissement n’empêchait pas de comptabiliser cette charge de manière semblable, dans les limites d’un même barème de rémunération. L’égalité de traitement qu’il s'agissait d’assurer était celle des établissements entre eux; elle n’impliquait pas que la rétribution nette des directeurs d’EMS doive être identique, quel que soit leur statut (consid. 4a). S'agissant du barème proprement dit, les requérants avaient fait valoir qu'il avait été déterminé de façon arbitraire. La
Cour constitutionnelle avait retenu à ce propos:
“
Il n’appartient pas à la cour de céans de déterminer elle-même ce qui doit constituer la juste rémunération d’un directeur d’EMS. Il suffit de constater que les critères que le Conseil d’Etat a pris en considération pour arrêter le barème et qu’il expose de manière détaillée dans sa réponse, sont à la fois pertinents et objectifs. C’est en vain que les requérants prétendent que ce barème ne tiendrait pas compte des spécificités des établissements: il fixe des niveaux de rémunération différents en fonction de leur taille, et les montants retenus, qui procèdent d’une comparaison avec les hôpitaux, avec la nouvelle grille salariale de l’Etat et avec des situations existantes, prennent dûment en compte les missions et les responsabilités dévolues aux fonctions directoriales et administratives des EMS
“ (consid. 4b)
.
bb) Dans la présente cause, les recourants contestent à nouveau la compatibilité de l'art. 4 RCLPFES relatif à la rémunération des directeurs d'EMS avec l'art. 4b al. 2 LPFES, mais en développant une argumentation complémentaire à celle énoncée dans le cadre du recours abstrait précité. Ils affirment en effet que le barème prévu ne reflète pas la charge administrative que représente la gestion des activités qui ne sont pas rattachées directement à l’hébergement (UATp, OSAD), alors même que l'art. 4b al. 2 LPFES commande de tenir compte des responsabilités dévolues aux fonctions administratives et directoriales pour la fixation de leur rémunération. La question de savoir si cette argumentation est distincte de celle présentée dans le recours abstrait au point d'être recevable dans le cadre du contrôle concret peut toutefois rester indécise. Il résulte en effet du présent arrêt que ce grief doit de toute façon être rejeté, la rémunération versée au recourant couvrant en l’espèce l’ensemble des activités développées par sa société, y compris celles qui ne sont pas directement liées à l’hébergement (cf. consid. 4 infra).
4.
Sur le fond, il convient en premier lieu d’examiner si la taille de l’établissement, exprimée en fonction du nombre de lits, reflète bien la charge de travail supportée par les directeurs d’établissements lorsque ceux-ci offrent, en sus de l’hébergement, des prestations à caractère ambulatoire telles des UATp ou des OSAD.
Comme indiqué ci-dessus, le barème de rémunération des directeurs d'EMS est établi sur la base de la taille de l'établissement exprimée exclusivement en nombre de lits.
L'art. 8 al. 1 RCLPFES précise que les barèmes englobent "
tous les montants correspondant à des salaires, prestations ou avantages reçus par le directeur au titre de sa fonction que ce soit de l'hôpital ou de l'EMS ou d'une autre entité juridique
". En d'autres termes, toutes les activités que le directeur exerce au titre de sa fonction de directeur doivent être
couvertes par la rémunération forfaitaire fixée par les barèmes. Notons que selon la jurisprudence, l'allusion à une autre entité juridique vise à éviter que le directeur qui aurait choisi d’externaliser une partie des prestations nécessaires à l’exécution de la mission de l’établissement perçoive d’une entité juridique distincte une rémunération qui, cumulée avec celle qu’il reçoit de l’établissement, serait supérieure au maximum prévu par le barème (arrêt CCST.2008.0012 précité consid. 4d).
Le caractère extensif des éléments couverts par la rémunération forfaitaire fixée par les barèmes est en outre confirmé par une lecture attentive de l’art. 8 al. 2 RCLPFES
. Celui-ci prévoit en effet que
lorsque le directeur occupe "
d'autres fonctions administratives
" au sein de l'établissement, la rémunération de ces autres fonctions administratives ne doit pas conduire à un dépassement du maximum forfaitaire autorisé. Par "
autres fonctions administratives
" au sens de l'alinéa 2 de l'art. 8 RCLPFES, il faut ainsi comprendre, au regard de l'alinéa 1 de l'art. 8 RCLPFES, les fonctions administratives occupées par le directeur dans l'établissement en sus de celles de direction proprement dite.
Quant à l’art. 8 al. 3 RCLPFES, il dispose que la rémunération initiale d’un directeur est fixée notamment sur la base du cahier des charges de la fonction, de la taille de l’institution et de la diversité de ses missions. Cet alinéa énumère ainsi, de manière non exhaustive, les critères permettant aux exploitants d'EMS de moduler le salaire du directeur à l'intérieur de la fourchette forfaitaire.
Ainsi, à lire le texte de l'art. 8 RCLPFES, le montant de la rémunération des activités administratives exercées par le directeur d'un EMS au sein de cet établissement dépend des caractéristiques de son établissement et de son cahier des charges mais ne saurait en aucun cas dépasser le barème maximum fixé par l’art. 4 RCLPFES, quand bien même celui-ci ne tient compte que du nombre de lits.
On rappellera par ailleurs que selon l'arrêt précité CCST.2008.0012, l
e Conseil d’Etat s'était borné,
pour fixer le barème,
à reprendre la seule échelle existante, à savoir celle du Guide de bonne pratique 2007 pour la gouvernance d'EMS, en l’indexant et en lui appliquant, à titre pérenne, la majoration de 10% prévue par les remarques au pied de l'échelle, "
selon l’importance de l’institution
"
(consid. 4b).
Or, comme on l'a vu, l'échelle prévoyait déjà des fourchettes destinées à trois catégories d'EMS, catégories déterminées par le nombre de lits exclusivement. Quant aux motifs de majoration possibles, le Guide se bornait à indiquer, à part l'augmentation de 10% selon l'importance de l'institution désormais incluse dans le barème du RCLPFES, d'éventuelles tâches particulières limitées dans le temps (commission de construction, mandat dans le cadre de l'association professionnelle ou du réseau, etc.). L'absence d'autres motifs de majoration n'est pas anodine, dès lors que le Guide a été élaboré par la principale association d'EMS du canton de Vaud, qui regroupait à l'époque une centaine d'établissements sur quelque cent cinquante (
CCST.2008.0012 du 4 septembre 2009 consid. 4b). Elle tend à confirmer que, même aux yeux de la principale association d'EMS du canton, toutes les tâches administratives accomplies par le directeur d'un EMS en lien avec la gestion d'un tel établissement devraient être comprises dans le barème.
Il sied ainsi d'examiner si, comme le soutiennent les recourants, les activités de gestion d'UATp et d'OSAD dérogent à ce principe.
b) En l’occurrence, la société recourante gère, en plus d'un EMS proprement dit, une unité d'accueil temporaire psychiatrique (UATp) extra muros ainsi qu'une organisation de soins à domicile (OSAD).
Comme évoqué ci-dessus, les recourants estiment que l'art. 4 RCLPFES fonde à tort la rémunération des directeurs d'EMS sur un seul critère, soit le nombre de lits, alors même que l'art. 4b al. 2 LPFES exige que le barème tienne compte de toutes les spécificités des établissements, soit de leur taille (qui ne saurait être exprimée uniquement en nombre de lits), de leurs missions et des responsabilités dévolues à ces fonctions. L'art. 4 RCLPFES ne permet donc pas de prendre en considération celles des activités de la recourante qui ne se comptent pas en termes de lits (UATp et OSAD), mais qui exigent néanmoins une implication importante des membres de la direction. En outre, l'application du barème crée entre les trois catégories d'établissement des effets de seuil importants. Les recourants relèvent encore que l'art. 5 RCLPFES, qui concrétise l'art. 4b al. 2 LPFES pour les hôpitaux, fonde le barème sur des critères plus différenciés, à savoir non seulement le nombre de lits, mais le chiffre d'affaires, le nombre de collaborateurs, le nombre d'activités différentes (lits A, B ou C), le nombre de sites ainsi qu’une éventuelle intercantonalité (annexe II du règlement). A l'audience, le recourant a soutenu que X._ Sàrl équivaut à un établissement de taille moyenne au sens de l’Annexe I du règlement en raison du poids que représentent les prises en charges intermédiaires dans son activité, du nombre de clients traités (70 clients ambulatoires, et 17 hébergés), du chiffre d’affaires réalisé ainsi que du nombre d’employés (EPT).
L’autorité intimée fait valoir que la charge administrative et directoriale liée aux activités accessoires hors hébergement doit être comprise dans la rémunération forfaitaire allouée à la direction de la société, faute pour les UATp et les OSAD d'être gérées dans une entité juridiquement indépendante de celle en charge de l'hébergement. La marge d'appréciation entre salaire minimal et salaire maximal offerte par le barème litigieux pour chaque type d’établissement - défini en nombre de lits - suffit en outre à en tenir compte.
c) Les notions d'UAT et d'OSAD doivent être circonscrites au regard de la législation qui leur est applicable.
aa) Les unités d’accueil temporaires (UAT) au sens de la loi sur l’aide aux personnes recourant à l’action médico-sociale constituent des prestations fournies à des personnes non hébergées au sens de l’art. 3a LPFES (cf. art. 26h al. 2 LPFES). Il s’agit de
“
structures de soins de jour ou de nuit
“
, reconnues d’intérêt public et assurant, en coordination avec un EMS ou un organisme favorisant le maintien à domicile, une prise en charge pour personnes âgées ou handicapées vivant à domicile; l'accueil temporaire est limité à une durée maximale de 48 heures consécutives (art. 13 de la loi du 24 janvier 2006 sur l’aide aux personnes recourant à l’action médico-sociale [LAPRAMS; RSV 850.11] qui renvoie à l’art. 26h LPFES). Le règlement d’application du 28 juin 2006 de la LAPRAMS (RLAPRAMS; RSV 850.11.1) précise que les prestations dont il s’agit sont de nature ambulatoire et ne s’apparentent pas à un hébergement; elles comprennent, selon les besoins, un repas, un lit, des soins ou un temps d'animation et ceci pendant la journée, pour une nuit ou au cours d'un week-end mais au maximum durant 48 heures consécutives (art. 16 al. 1 RLAPRAMS). Les prestations dispensées en UAT sont généralement financées par un subventionnement cantonal ainsi que par les personnes accueillies (art. 17 al. 1 RLAPRAMS). Le montant de la participation financière de l'Etat pour les prestations socio-hôtelières est défini dans la convention socio-hôtelière, ou, à défaut, par le Conseil d'Etat (art. 17 al. 2
ter
RLAPRAMS). L’art. 15 LAPRAMS prévoit qu’une aide financière individuelle puisse être octroyée aux bénéficiaires des prestations dispensées dans une UAT partie à une convention tarifaire (al. 1). Selon l’art. 20a LAPRAMS, celle-ci porte notamment sur les montants permettant de compenser les coûts administratifs induits par la prise en charge des résidents en court séjour et les frais liés à l’évaluation, au suivi et au contrôle (art. 20a al. 2 let. a et e LAPRAMS).
bb) Les prestations fournies à des personnes non hébergées au sens de la LPFES doivent être distinguées des prestations d’aide au maintien à domicile. Ces dernières permettent d’éviter, de retarder ou d’interrompre l’hébergement en établissement médico-social (art. 10 al. 1 LAPRAMS). Il s’agit notamment des prestations fournies par les organisations de soins à domicile (OSAD) définies par la loi du 29 mai 1985 sur la santé publique (LSP; RSV 800.1). L'art. 143f LSP précise que l'organisation de soins à domicile fournit ambulatoirement ou au domicile du patient les soins et les prestations destinées à (al. 1): permettre aux personnes qui le souhaitent de rester dans leur environnement familier et social (let. a); éviter, différer ou raccourcir le séjour dans un établissement sanitaire (let. b). Ces soins et ces prestations comprennent notamment les soins de base, les soins infirmiers, la physiothérapie, l'ergothérapie, ainsi que des activités de conseil et de prévention (al. 2). Selon l’art. 143g LSP, l’organisation de soins à domicile doit notamment disposer de personnel qualifié ainsi que d’équipements et de locaux adéquats, ou dépendre par contrat de prestation d’une structure sanitaire qui en dispose (al. 1). Pour être admis à pratiquer à la charge de l’assurance obligatoire des soins et bénéficier du versement par l’Etat de subventions destinées à couvrir la part résiduelle du coût des soins en application de la législation fédérale, une organisation de soins à domicile doit respecter par analogie certains critères relatifs à la reconnaissance d’intérêt public, se soumettre au régime de surveillance et de sanctions prévu par les art. 32a ss LPFES et bénéficier d’un mandat accordé par le département sous certaines conditions (al. 2). Selon l’art. 9 du règlement du 8 janvier 2001 fixant les conditions d’exploitation des organisations de soins à domicile (RESD; RSV 801.15.1), l’organisation doit notamment s’engager à disposer d’une comptabilité propre pour l’ensemble des charges et produits dédiés à la réalisation de sa mission. L'art. 18 RESD confirme que l'OSAD peut dépendre par contrat de prestations d'une structure sanitaire permettant de répondre à toutes les exigences de ce règlement.
A l'origine, les soins à domicile n'étaient dispensés que par les centres médico-sociaux (CMS). En 1997, le Conseil d'Etat avait annoncé qu'il entendait ouvrir ce domaine à d'autres partenaires que les CMS. C'est ainsi qu'il a proposé d'introduire une base légale - les art. 143f à 143g LSP - définissant les conditions à remplir pour que les OSAD soient
admises
par le droit cantonal, condition première pour qu'elles puissent facturer leurs prestations à l'assurance-maladie obligatoire (
Exposé des motifs et projet de loi [EMPL]
modifiant la LSP,
Bulletin du Grand Conseil [BGC], décembre
1997, p. 6276 ss, spéc. ch. 4.3 p. 6278 s.). L'art. 143g al. 1 du projet imposait aux OSAD de disposer du personnel et des équipements nécessaires. Un amendement avait conduit à adopter la deuxième phrase de l'art. 143g al. 1, autorisant les OSAD à ne pas posséder elle-même ces moyens, mais à "
dépendre par contrat de prestations d'une structure sanitaire qui en dispose
". A lire les débats, cet assouplissement visait à favoriser les synergies et le fonctionnement en réseaux. Le "
contrat de prestations
" signifiait: "
L'Etat vérifie celui-ci. Il contrôlera aussi que l'EMS ne détourne pas à son profit des subventions accordées aux soins à domicile - ou inversement - et que les normes de politique sanitaire sont respectées, c'est-à-dire qu'avec une dotation en personnel, on n'abusera pas de celui-ci en lui confiant des tâches supplémentaires dans le domaine des soins à domicile, mais que du personnel dont c'est le travail les exécutera. Les CMS et les EMS travailleront main dans la main, avec un contrat de prestations. Donc, la structure sanitaire disposant de cet équipement-là n'est rien d'autre qu'un début de réseau (...)
." (BGC, op. cit., p. 6302 et 6305 ss).
D'après l'autorité intimée, les OSAD tombent dans le champ d'application de l'art. 4f LPFES. Selon l’art. 4f al. 1 LPFES, si un établissement sanitaire d’intérêt public entend développer une activité commerciale visant à fournir des prestations non couvertes par la LPFES à des bénéficiaires autres que ses résidents et que celle-ci lui fait encourir des risques économiques, ou génère des profits ne lui revenant pas intégralement, il doit créer à cet effet une structure juridique indépendante. L'art. 4f al. 3 LPFES dispose que le département peut accorder des dérogations à l'obligation prévue à l'alinéa 1, sur la base d'une demande motivée de l'EMS. L'art. 4 al. 1
bis
let. d LPFES confirme que pour être reconnu d'intérêt public, un EMS doit créer une structure juridique indépendante pour la fourniture de prestations non couvertes par la LPFES conformément à l'art. 4f LPFES. L'art. 4f al. 2 LPFES prévoit que les relations entre l'EMS et cette structure juridique font l'objet d'une convention qui est soumise au département pour approbation. D'après les travaux préparatoires, l'activité commerciale visée par le Conseil d'Etat à l'art. 4f LPFES consistait en un restaurant ouvert au public, une crèche etc., à savoir des activités commerciales durables que le Conseil d'Etat considérait comme non compatibles avec la prise en charge de personnes âgées dépendantes (Exposé des motifs et projet de loi [EMPL] modifiant la LPFES, Bulletin du Grand Conseil [BGC], novembre 2006, p. 5094 ss, spéc. ch. 3.3.4 p. 5101 et ad art. 4f p. 5107). Toujours selon les travaux préparatoires, la dérogation prévue à l'art. 4f al. 3 LPFES devait être octroyée à titre exceptionnel, si le principe d'une structure juridique indépendante devait soulever des difficultés d'application et se révéler en définitive trop rigide, voire inefficient du point de vue économique (EMPL, loc. cit.).
d) A la lumière des précisions qui précèdent (consid. c supra), il sied de déterminer si la rémunération maximale des directeurs d'EMS inclut leur charge liée aux UAT et OSAD.
aa) S'agissant des unités d'accueil temporaire (UAT), il ressort des dispositions précitées régissant le système de santé vaudois que les prestations dispensées dans ce cadre doivent nécessairement être coordonnées avec un établissement médico-social ou un organisme favorisant le maintien à domicile (cf. art. 13 LAPRAMS). En d'autres termes, toutes les UAT doivent être rattachées à un EMS.
On peut ainsi retenir que la rémunération maximale prévue par le RCLPFES pour les EMS comprend également la charge administrative liée à l'accueil temporaire des patients. En effet, dès lors que l'UAT est indissolublement liée à l'EMS, la charge administrative du directeur à cet égard entre dans le champ d'application de l'art. 8 RCLPFES. A première vue, aucun motif sérieux ne permet d'exclure cette charge de la notion de fonction administrative au sens de cette disposition. Peu importe pour le surplus qu'il s'agisse de l’art. 8 al. 1 ou 2: dans tous les cas, la rémunération maximale prévue par le règlement pour un directeur d'EMS doit en principe couvrir cette charge, étant rappelé que la rémunération fixée dans des cas déterminés peut être modulée, pour chaque catégorie d’établissement, en fonction de la responsabilité endossée par la direction, singulièrement en ce qui concerne les activités liées à l’accueil temporaire.
Sur le principe, il sied ainsi de retenir que la rémunération maximale des directeurs d'EMS prévue par l'art. 4 RCLPFES et le barème couvre les activités directoriales liées à l’accueil temporaire, quand bien même les catégories d'EMS y sont définies exclusivement en termes de nombre de lits. Quant aux effets de seuil pouvant résulter de l’application de ce dernier critère, ils résultent du caractère nécessairement schématique lié à tout barème. Le système de rémunération mis en place n’apparaît toutefois pas inadéquat pour autant, ni contraire à l'art. 4b al. 2 LPFES, dès lors qu’il demeure possible d’opérer des distinctions à l’intérieur d’une catégorie d'EMS, notamment en fonction de l’importance des prestations d'accueil temporaire qu’il fournit, en plus de son activité d'EMS proprement dit.
Enfin, rien ne permet de déroger à ce principe dans le cas d'espèce: en particulier, les prestations ambulatoires découlant de l'UATp (27% du chiffre d'affaires) demeurent accessoires au regard du chiffre d’affaires dégagé pour l'activité d'hébergement (60%, cf. tableau produit par les recourants).
bb) La question de la rémunération des fonctions directoriales liées aux organisations de soins à domicile (OSAD) est plus délicate.
Ainsi qu'on l'a vu, selon les art. 4 al. 1
bis
let. d et 4f LPFES, les activités commerciales non couvertes par la LPFES ne doivent en principe pas être liées à un EMS, mais doivent au contraire être organisées au sein d’une structure juridique distincte de l'EMS. Comme évoqué,
l'activité commerciale visée par le Conseil d'Etat à l'art. 4f LPFES consistait en un restaurant ouvert au public, une crèche etc., à savoir des activités commerciales durables que le Conseil d'Etat considérait comme non compatibles avec la prise en charge de personnes âgées dépendantes.
A entendre l’autorité intimée, les OSAD constituent une activité commerciale entrant dans le champ d'application de l'art. 4f LPFES. Il n’est donc pas possible de regrouper les activités d’hébergement et celles liées aux soins à domicile au sein d’une même entité juridique (i.e. l'EMS) sauf à disposer d’une dérogation correspondante octroyée par les pouvoirs publics (art. 4f al. 3 LPFES). Toujours selon l'autorité intimée, le regroupement n’est en pratique autorisé que si des synergies importantes permettent de diminuer très sensiblement la charge de travail liée à la conduite des organisations de soins à domicile en l’intégrant dans la direction d’un établissement médico-social. Dans cette hypothèse, un taux d’activité minimal est alors déterminé pour la direction en fonction de la taille de l’établissement (nombre de lits), le reste étant attribué aux activités annexes (cf. compte-rendu d'audience).
A l'image des recourants, on peut légitimement s’étonner que la rémunération prévue selon le barème réglementaire soit censée couvrir cette activité ambulatoire tout en ne définissant la taille de l’établissement qu’en fonction de sa seule capacité d’hébergement, alors que les OSAD peuvent également être exploités sans être liés à un EMS. Cela semble d’autant plus insatisfaisant qu'aux dires de l'autorité intimée (cf. procès-verbal d'audience dans la présente affaire et dans la cause parallèle GE.2012.0179), la même organisation de soins à domicile, gérée dans le cadre d’une société juridiquement indépendante, ne serait pas tenue d’observer les rémunérations maximales fixées par ledit règlement.
A l'inverse, il sied de relever que l'exploitation d'un OSAD n'est pas incompatible avec la prise en charge de personnes dépendantes assurée par les EMS. En réalité, les OSAD se situent en droite ligne du but poursuivi par les EMS, avec lesquels elles entretiennent des liens fonctionnels étroits. En ce sens, il n'est pas certain que les EMS et les OSAD soient d'emblée soumis à la séparation de principe prévue par l'art. 4f al. 1 LPFES.
Quoi qu'il en soit, les particularités du cas d'espèce conduisent à admettre, dans la présente situation, l'inclusion des fonctions directoriales liées à l'OSAD dans la rémunération forfaitaire prévue par le barème litigieux, fondée uniquement sur le nombre de lits. D'une part en effet, dès lors que la société recourante a été autorisée à exploiter, sans avoir créé d'entité juridique indépendante, une organisation de soins à domicile en plus de ses autres activités, cela laisse penser que des synergies importantes existent entre ces deux types d'activités, lesquelles permettent de diminuer très sensiblement la charge de travail administratif liée à l'OSAD. D'autre part, les règles de fonctionnement internes de la société recourante du 14 août 2006, apparentées à un contrat de prestations entre l’
”
EMS X._
“
et l’
”
OSAD X._
“ au sens des art. 143g LSP et 18 RESD,
prévoient la mise à disposition d’un équivalent plein temps (EPT) de 0.1 pour l’exercice des fonctions directoriales ("
Directeur - infirmier
") liées à l’organisation des soins à domicile, c'est-à-dire un taux d’activité de 10%. Ce document, qui constitue une condition d'exploitation de l'OSAD, tend ainsi à signifier que les recourants ont accepté que les fonctions administratives exercées par la direction de l'EMS englobent, au sens des art. 8 al. 1 et 2 RCLPFES, la conduite de l’organisation de soins à domicile chapeautée par la même société. En application du principe de la confiance, il convient donc de s’en tenir aux termes de cet engagement du 14 août 2006 et de considérer que, pour la société recourante, les activités de direction liées à l’organisation de soins à domicile sont incluses dans le barème. Par ailleurs, à l'instar des prestations liées à l'UATp, les prestations ambulatoires découlant de l'OSAD (13% du chiffre d'affaires) demeurent largement accessoires tant au regard du nombre de lits offert par les EMS de la société recourante (17 lits) que du chiffre d’affaires dégagé pour l'activité d'hébergement (60%).
cc) Enfin, le recourant consacre 70% de son temps de travail à la direction du centre d’hébergement, 10% à l'UAT et 20% à l'OSAD (cf. tableau), ce qui confirme le caractère secondaire des activités hors hébergement de la société.
e) En conclusion, les arguments des recourants relatifs à la situation spécifique de leur société exploitant un EMS, un UATp et un OSAD, ne démontrent pas que le RCLPFES, notamment ses art. 4 et 8, déborderait du cadre de l'art. 4b al. 2 LPFES, en violation du principe de la légalité (art. 5 al. 1 Cst.). On ne discerne pas non plus en quoi la décision de l'autorité de traiter la situation du recourant, en application des art. 4 et 8 RCLPFES, de manière identique à celle des membres de la direction d'un EMS se limitant à un seul site et à des activités d'hébergement, ne serait pas conforme au principe d'égalité (art. 8 Cst.). Enfin, la décision attaquée n'enfreint pas davantage le principe de la proportionnalité applicable aux atteintes à la liberté économique (art. 27 et 36 Cst.), compte tenu de l'intérêt public à limiter les coûts de la santé, spécifiquement en ce qui concerne la rémunération des dirigeants d'établissements subventionnés.
Ainsi, la forme juridique et les activités déployées par la société recourante permettent d’interpréter les montants fixés dans le barème litigieux en tant que rémunération forfaitaire pour l’ensemble de ses activités directoriales, qu’il s’agisse de l’accueil temporaire ou des soins à domicile (cf. art. 8 al. 1 et 2 RCLPFES).
C’est dès lors à juste titre que l’autorité intimée a fixé la rémunération maximale du recourant en y intégrant les revenus perçus dans le cadre des activités ambulatoires développées par la société. Le grief à ce propos doit par conséquent être écarté.
5.
Eléments soumis à la rémunération maximale de la direction
Les recourants font grief à l’autorité intimée d’avoir comptabilisé, sur la base des données retenues dans le reporting de l’exercice 2010 (annexe IX B, pièce 9 des recourants), divers éléments qu’ils estiment indépendants de la rémunération de la direction soumise au barème prévu par l’art. 4 RLCPFES. Il s’agit dans le détail des indemnités de piquets infirmiers (a) et des allocations pour frais de représentation (b).
a) Indemnités de piquets infirmiers
Les recourants soutiennent que les indemnités versées dans le cadre des services de piquets infirmiers effectués au sein de leurs établissements ne doivent pas être comptabilisées dans la rémunération soumise au barème litigieux. Ils estiment en effet que celles-ci constituent des indemnités pour inconvénients de service, rémunérées non pas au taux "
directeur
", mais "
employé
", qui ne sont perçues, ni dans le cadre des fonctions directoriales, ni dans le cadre d’autres fonctions administratives. Ils relèvent en outre que, par analogie avec les employés, cette indemnité ne devrait pas être englobée dans la rémunération de base du directeur mais être comptabilisée en sus, conformément à la convention collective applicable dans le domaine de la santé. Enfin, ils déclarent que si le directeur n'assurait pas lui-même ces piquets, cette tâche devrait de toute façon être effectuée par des employés.
D'après l'autorité intimée en revanche, si le directeur assume tout ou partie des services de piquets, il y a lieu de considérer que ce service fait partie de son cahier des charges, partant qu'il doit entrer dans le barème de sa rémunération globale.
aa) Il est d’usage dans le domaine de la santé que des piquets de garde soient assurés en sus d’une activité exercée à temps complet. Le choix du recourant d’assurer personnellement tout ou partie de ces permanences relève de la liberté entrepreneuriale et ne saurait donc, dans son principe, être contesté.
S'agissant de la rémunération d'une telle activité, le recourant se prévaut ainsi d’activités
médicales
exercées dans le cadre des établissements qu'il dirige pour justifier l’octroi d’indemnités complémentaires aux revenus qu'il perçoit au titre de ses fonctions directoriales. Comme précédemment évoqué (consid. 4a supra), à teneur des art. 4, 8 et 10 RCLPFES, les limitations de rémunération introduites par ces dispositions concernent exclusivement les charges
administratives.
Il convient ainsi de distinguer les fonctions proprement directoriales et
autres fonctions administratives
dont les revenus font partie intégrante de la rémunération soumise au barème litigieux d'une part, des fonctions
médicales,
indépendantes des attributions directoriales de la société, qui peuvent le cas échéant donner lieu à l’octroi d’indemnités supplémentaires, d'autre part (cf. art. 8 al. 2 RCLPFES
a contrario).
En matière hospitalière, la pertinence de cette distinction a du reste été implicitement confirmée par l’arrêt précité CCST.2008.0012. Dans le cadre de cette affaire en effet, les requérants voyaient dans l'art. 8 al. 2 RCLPFES une inégalité de traitement entre les directeurs d’établissements sanitaires privés et le directeur général du CHUV, parce que ce dernier bénéficiait, outre de sa rémunération, d’une journée opératoire privée par semaine. La Cour constitutionnelle a écarté ce grief au motif que: "
L’art. 8 al. 2 vise (...) la situation des directeurs qui occuperaient d’autres fonctions 'administratives' au sein de l’établissement. Comme le relève le Conseil d’Etat, la pratique opératoire d’un médecin, que ce soit au CHUV ou dans un hôpital régional, ne relève pas de ses fonctions administratives
". Sur la base d’un raisonnement par analogie, on peut donc raisonnablement soutenir, sur le principe, que les piquets infirmiers effectués par la direction d’un EMS constituent des prestations médicales qui sortent du champ d'application des art. 8 al. 1 et 2 RCLPFES, partant doivent être indemnisées en sus de ses fonctions administratives.
Cela dit en l'espèce, on ne dispose en l’espèce d’aucun décompte horaire permettant de déterminer avec exactitude le nombre de piquets infirmiers effectués par le recourant durant l’exercice litigieux. Il n’est dès lors pas possible de déterminer si les indemnités qu’il fait valoir pour l’ensemble de l’année de l’ordre de 12'492 fr. sont ou non justifiées par les circonstances (annexe IX B, pièce 9 des recourants). Dans ces conditions, il appartiendra à l’autorité intimée d’examiner la vraisemblance des chiffres allégués par le recourant, notamment sous l’angle des prescriptions régissant les modalités des piquets infirmiers.
bb) Le grief relatif à la comptabilisation des indemnités des piquets infirmiers assumés par A. Y._ est partiellement admis sous réserve d’un examen approfondi du nombre de gardes effectuées par l’intéressé. Le dossier est renvoyé sur ce point à l’autorité intimée pour complément d'instruction et nouvelle décision au sens des considérants.
b) Allocation forfaitaire pour frais de représentation
aa) Les recourants estiment qu’il n’est pas acceptable d’intégrer à la rémunération maximale soumise au règlement litigieux une allocation forfaitaire pour les frais de représentation que l’administration cantonale des impôts (ACI) a exclue du revenu imposable du directeur. Ce faisant, ils se réfèrent à un règlement interne de la société déposé auprès de l’ACI et validé par celle-ci en date du 31 juillet 2009 selon lequel une allocation forfaitaire pour frais de représentation de 8’400 fr. peut être admise pour l’activité à plein temps du directeur (pièce 11 des recourants). Ce règlement prévoit également que l'allocation forfaitaire couvre toutes les menues dépenses n'excédant pas 50 fr. par événement, chaque dépense étant considérée comme un seul événement.
L’autorité intimée soutient quant à elle que toutes les formes de rémunérations et/ou d'avantages accordés à la direction d'un EMS au sens du droit commercial doivent être prises en considération, même si elles ne sont pas assujetties à l'impôt par l'ACI. Elle souligne dans ce contexte que, comme son nom l'indique, l'allocation forfaitaire ne correspond pas systématiquement à des remboursements de frais effectifs. Or, la fonction directoriale d'un EMS, financée sur la base d'un taux de remplissage de l'EMS de 98%, ne nécessite pas d'activités de représentation particulières au quotidien auprès d'une clientèle extérieure. Dans ces conditions, l'allocation forfaitaire constitue un avantage pour le directeur de l'établissement, à considérer comme un revenu. L'octroi d’une indemnisation forfaitaire reste possible, mais elle doit alors être considérée comme un revenu ne pouvant pas excéder la rémunération maximale prévue par le barème, ce que respecterait la très grande majorité des EMS du canton.
bb) En l’occurrence, il est exact que les éléments à prendre en compte dans le cadre de la détermination de la rémunération maximale des fonctions directoriales et administratives ne coïncident pas nécessairement avec la notion de revenu imposable en matière fiscale. Lorsqu’elle est amenée à estimer si un élément correspond à une prestation ou un avantage reçu par le directeur d’un établissement au titre de sa fonction (cf. art. 8 RCLPFES), l’autorité intimée peut fonder son appréciation sur les objectifs spécifiques à la législation en matière de planification et de financement des établissements sanitaires d'intérêt public. Le principe d’économicité qui gouverne le financement public des établissements médico-sociaux subventionnés commande en effet une interprétation restrictive des frais susceptibles d’être pris en compte dans le cadre d’activités de représentation. Cela ne signifie toutefois pas que l'autorité puisse dans tous les cas inclure dans le revenu soumis au barème litigieux les montants écartés par l'ACI.
Le recourant a justifié en l’espèce la comptabilisation des frais de représentation par la nécessité d’entretenir un vaste réseau de relations professionnelles. Ses arguments ne paraissent pas d’emblée dénués de fondement eu égard à la taille de l’entreprise qu’il dirige ainsi qu’aux règles comptables que celle-ci a adoptées. Il ressort en effet du règlement complémentaire pour les frais de représentation du personnel dirigeant qu’une allocation forfaitaire lui est allouée pour toutes les menues dépenses qui n’excèdent pas
50 fr; l
e cumul des dépenses inférieures à ce montant n’emportant aucun remboursement (art. 3 § 3). Ce règlement a en l’espèce été validé par l’administration fiscale, laquelle a également reconnu sur cette base qu’une indemnité forfaitaire annuelle de l’ordre de 8'400 fr. pour le directeur était justifiée d’un point de vue commercial. Dans la mesure où ces frais correspondent à des frais effectivement engagés pour la société, leur remboursement au directeur ne constitue pas un revenu. L
’autorité intimée ne saurait dès lors se borner à comptabiliser les frais de représentation litigieux en tant que rémunération sans établir exactement en quoi ou dans quelle proportion ceux-ci excèdent le simple remboursement des dépenses effectuées dans l’intérêt de la société.
cc) Au vu de ce qui précède, le griefs des recourants en ce qui concerne la comptabilisation des frais de représentation du directeur doit être admis. L’allocation forfaitaire allouée à A. Y._ en qualité de dirigeant de la société recourante doit ainsi être soustraite de la rémunération maximale admise par le règlement litigieux.
6.
Modalités de la restitution
A titre subsidiaire, à supposer que la restitution litigieuse soit confirmée dans son principe, les recourants contestent qu'elle soit opérée, comme l'exige la décision attaquée, sous forme de déduction sur les tarifs socio-hôteliers journaliers 2013 de l'EMS que X._ Sàrl exploite. Ils relèvent en effet que ce tarif est uniquement déterminé sur la base des frais légalement admis et non pas en fonction des frais effectifs supportés par l’établissement. Ils contestent ainsi la rétrocession d’éventuelles rémunérations excédentaires aux résidents des établissements, ce d’autant plus qu’il existe parmi ceux-ci un taux de rotation important. Les recourants plaident ainsi pour que les sommes réintégrées reviennent à la société sous forme de bénéfice affecté à la réserve légale.
a) aa) La participation financière du canton aux établissements sanitaires d'intérêt public est réglée en première ligne par l'art. 25 al. 1 LPFES. Selon cette disposition générale, l'Etat participe au financement des charges d'investissement et d'exploitation des établissements sanitaires d'intérêt public conformément à la présente loi et à ses dispositions d'application ainsi qu'aux dispositions fédérales applicables.
Il faut distinguer d'une part les charges d'investissement et d'autre part les charges d'exploitation.
bb) L'art. 26 LPFES régit la participation financière de l'Etat aux charges d'investissement. Il prévoit que l'Etat participe, sous forme de subventions, à la couverture des coûts nécessaires à la rénovation et à la construction des EMS privés reconnus d'intérêt public. Ces subventions sont versées sous forme de subventions du service de la dette, de versements directs ou de forfaits, en fonction du mode d'exploitation des établissements.
cc) La participation de l'Etat aux charges d'exploitation est soumise aux art. 26f, 26i et 26j LPFES. Les dépenses d'équipement, les charges d'entretien et mobilières des EMS d'intérêt public (telles que définies par le règlement sur les charges d'entretien et mobilières des EMS; RCEMMS; RSV 810.31.5) sont intégrées dans les charges d'exploitation. Elles sont financées conformément aux conventions tarifaires applicables aux prestations socio-hôtelières ou, à défaut, aux tarifs arrêtés par le Conseil d'Etat (art. 26f LPFES; voir aussi art. 26 al. 1 in fine LPFES). Les coûts des prestations socio-hôtelières fournies par les EMS sont couverts conformément aux conventions tarifaires applicables en la matière ou, à défaut, au tarif édicté par le Conseil d'Etat sur la base de l'art. 4 al. 1
bis
let. a LPFES (art. 26i LPFES). En pratique, la tarification des prestations socio-hôtelières standards est déterminée par un outil de calcul appelé SOHO géré par le SASH qui permet de définir un forfait pour chaque établissement. Le forfait SOHO est négocié chaque année entre l'Etat et chaque établissement (Guide de bonne pratique précité, section 4.1). Il est calculé sur la base des coûts d'un catalogue des prestations, parmi lesquelles figure notamment la gestion administrative des établissements.
S'agissant toujours des charges d'exploitation, l'art. 26j LPFES ajoute que le département peut allouer aux EMS reconnus d'intérêt public une subvention à l'exploitation destinée à couvrir des charges exceptionnelles d'exploitation non comprises dans les tarifs.
Ainsi, les charges d'exploitation, y compris les dépenses d'équipement ainsi que les charges d'entretien et mobilières, sont entièrement couvertes par le tarif socio-hôtelier. La participation financière de l'Etat aux charges d'exploitation ne peut dès lors se faire qu'indirectement, par sa participation à ces tarifs (hormis les charges exceptionnelles de l'art. 26j LPFES).
b) Selon la LAPRAMS, la loi institue un appui social et une aide financière individuelle en faveur des bénéficiaires dont les ressources sont insuffisantes pour couvrir les frais d'hébergement en établissement médico-social (art. 2). En principe, les aides financières accordées aux bénéficiaires des régimes sociaux, notamment les prestations complémentaires (PC AVS/AI) et les aides individuelles versées au titre de la loi, sont fixées dans le cadre de conventions tarifaires conclues entre le Département et les fournisseurs de prestations (art. 5 al. 1). Le Conseil d'Etat fixe les règles sur lesquelles se fondent les conventions, relativement aux montants que peuvent facturer les fournisseurs de prestations aux bénéficiaires de la loi, ainsi qu'au montant mensuel affecté à leurs dépenses personnelles. Elles ont notamment pour but de régler les conditions de prise en charge financière des bénéficiaires et le tarif des prestations (art. 5 al. 2). En cas d'absence de convention entre le Département et les établissements médico-sociaux ou les homes non médicalisés, le Conseil d'Etat fixe les tarifs par voie d'arrêté (art. 5 al. 3).
En cas de long séjour, l'Etat accorde une aide financière aux personnes dont les ressources sont insuffisantes pour couvrir les frais dus à leur hébergement. Il verse le montant de l'aide à l'établissement dans lequel séjourne le bénéficiaire (art. 28 LAPRAMS al. 1). L'aide individuelle journalière correspond à la différence entre le coût des prestations socio-hôtelières fournies conformément à l'article 26 et le revenu déterminant au sens de l'article 29 (al. 2). L’art. 29 RLAPRAMS, qui concrétise l’art. 26 précité, dispose que les prestations socio-hotelières fournies par les établissements médico-sociaux et les homes non médicalisés doivent répondre aux besoins physiques, psychiques et sociaux du résident. Elles sont comprises dans un standard socio-hôtelier qui concerne les secteurs d’activité des établissements relatifs à l’administration et aux frais généraux, à la buanderie, à la cuisine, au service et à l’intendance, aux services techniques ainsi qu’à l’animation.
Ainsi, le résident financièrement autonome assume l’entier du prix de son hébergement en EMS grâce à ses ressources (AVS, deuxième pilier, fortune). Lorsque ses ressources sont insuffisantes, le résident a droit à des prestations complémentaires à l’AVS/AI, au titre d'aide fédérale, qui vont permettre de financer les frais non couverts. En complément aux prestations complémentaires qui peuvent ne pas suffire pour le paiement des frais d’hébergement, le résident peut faire appel à l’aide cantonale (art. 2, 5 et 28 LAPRAMS; AVDEMS, précité, section 4.1).
c) Selon l’art. 25 LPFES, l’Etat subordonne sa participation financière à l'application des dispositions de la présente loi et des règlements relevant de la planification cantonale et du financement (al. 2); sa participation financière est en principe acquise aux établissements sanitaires d'intérêt public. L'art. 32f est réservé (al. 4). L'art. 32a LPFES précise que le Département contrôle que les établissements sanitaires d'intérêt public et les réseaux de soins utilisent les ressources allouées conformément à l'affectation prévue. Inclus dans la section "
sanctions
", l'art. 32f précité prévoit, sous la note marginale "
obligation de restitution et révocation
", que le Département peut exiger la restitution de tout ou partie de la participation financière accordée à un établissement sanitaire d'intérêt public ou à un réseau de soins, notamment en cas d’inobservation de la présente loi ou de ses dispositions d’application ou encore d’autres dispositions légales auxquelles il est soumis (al. 1 ch. 1). Dans les cas particulièrement graves de violation de la loi, de ses dispositions d'application ou d'autres dispositions légales auxquelles l'établissement sanitaire d'intérêt public ou le réseau de soins est soumis, le Département peut suspendre tout ou partie du versement de sa participation financière (al. 2). Le montant et les modalités de la suspension ou de la restitution font l'objet d'une décision prise par le Département. La décision de restitution est définitive et exécutoire et vaut titre de mainlevée au sens de la législation sur la poursuite pour dettes et la faillite (al. 3). D'après les travaux préparatoire relatifs à cet art. 32f, le législateur avait estimé judicieux de prévoir, au-delà des sanctions administratives et pénales (art. 32c et 32d), une sanction de nature financière, à l'instar de l'ancien art. 25b LPFES (Exposé des motifs et projet de loi [EMPL] modifiant la LPFES [353], Bulletin du Grand Conseil [BGC], novembre 2006, p. 5094 ss, spéc. p. 5109; débats p. 5374, 5388).
d) En l’occurrence, les considérants qui précèdent ont permis d’établir que les recourants ont violé à plusieurs égards les règles de la LPFES et du RCLPFES relatives à la rémunération des fonctions administratives et directoriales. La restitution de la participation financière accordée aux établissements sanitaires d’intérêt public qu’ils exploitent doit par conséquent être confirmée sur le principe, conformément à l’art. 32f al. 1 LPFES. Dans la mesure où la décision attaquée se limite à exiger la restitution d'un trop perçu par rapport aux tarifs facturés aux résidents, elle ne constitue pas une sanction supplémentaire au sens de l'al. 2 de l'art. 32f, consistant dans la suspension de tout ou partie du versement de la participation financière de l'Etat. Nul n’est donc besoin d’examiner en sus si les faits reprochés aux recourants constituent un cas particulièrement grave de violation de la loi, de ses dispositions d’application ou d’autres dispositions légales. La simple contravention aux principes comptables fixés dans le cadre de la loi et de son règlement d’application suffit en effet à exiger la restitution des rémunérations indûment perçues au sens de l'art. 32f al. 1 LPFES.
aa) S'agissant des modalités de cette restitution, la loi se borne à indiquer qu'elles font l'objet d'une décision; mais reste muette pour le surplus. A première vue, aucune base légale ne prévoit donc d’exiger la restitution des rémunérations excessives perçues par le biais d’une déduction effectuée sur les tarifs socio-hôteliers journaliers 2013 comme le prévoit la décision querellée.
L’autorité intimée soutient à ce titre que l'administration de l'établissement, dont fait partie la direction, est financée par le biais du standard socio-hôtelier (art. 26 LAPRAMS, art. 29 al. 2 RLAPRAMS), qui correspond au tarif d'hébergement journalier facturé aux résidents. Il existe ainsi un rapport direct entre le standard socio-hôtelier et la rémunération octroyée aux directeurs et responsables administratifs de l'établissement. En outre, ce tarif est fixé par une convention passée entre le Département et les associations représentants les établissements. Selon cette convention, l'Etat de Vaud participe au financement et à l'application de la convention. Enfin, les aides individuelles cantonales au sens de l'art. 28 LAPRAMS sont versées à l'établissement dans lequel séjourne le bénéficiaire. Pour ces motifs, la restitution du dépassement doit se faire par le bais "
d'une déduction sur le tarif journalier (socio-hôtelier), financé notamment par le Département, mis à charge des résidents pour l'année suivante
." La rétrocession des montants indûment perçus aux résidents actuels constitue la meilleure solution dans la mesure où les seuls intervenants qui supportent les coûts liés aux prestations de nature administrative sont les résidents, lesquels doivent s’acquitter directement ou indirectement, par le biais de prestations publiques d’assistance, du montant facturé au titre du tarif socio-hôtelier. Toujours selon l'autorité intimée, il est ainsi possible, d'une part, de restituer aux résidents financièrement autonomes le dépassement constaté dans la rémunération de la direction ou de l'administration (la partie du tarif qu'ils ont payée en trop) pour une prestation standard et, d'autre part, de tenir compte, pour les résidents au bénéfice des régimes sociaux, du niveau de la participation financière de l'Etat pour la couverture du tarif journalier d'hébergement de l'année suivante.
Les recourants opposent à cette vision que l’éventuelle rémunération excédentaire versée aux dirigeants n’est pas imputée sur le tarif socio-hôtelier facturé aux résidents dès lors que celui-ci ne tient pas compte du salaire réel, mais d’un salaire standard des dirigeants calculé au moyen de l’outil d’évaluation des coûts socio-hôteliers (SOHO).
bb) Il résulte des explications de l'autorité intimée que la rétrocession de la participation financière étatique imposée par la décision querellée doit être comprise dans le sens d’une réduction du tarif socio-hôtelier à payer par l'ensemble des résidents de l'année suivant la décision, qu’ils soient financièrement autonomes, soutenus par une aide fédérale (PC AVS/AI) ou soutenus par le biais de l'aide individuelle cantonale fournie directement à l’établissement au sens de l'art. 28 LAPRAMS. Ce mode de restitution souffre toutefois d’un premier défaut majeur dès lors que l'outil SOHO permettant de calculer le tarif socio-hôtelier fonctionne sur la base de l'attribution de coûts à des prestations standards. Il appartient ensuite à l'EMS concerné de gérer librement ses établissements en fonction de ses ressources, notamment du tarif socio-hôtelier convenu, pour autant qu'il fournisse les prestations en cause au moins au minimum garanti et calculé par l'outil SOHO. Sauf à dire, ce qui n'a pas été démontré en l'espèce, que la rémunération excessive des fonctions directoriales aurait entraîné la diminution des autres prestations dues aux résidents, il n'existe qu’un lien indirect entre la rémunération litigieuse et le niveau effectif des prestations socio-hôtelières facturées aux résidents. Les résidents n'ayant pas été lésés, rien ne justifie de leur accorder une compensation sous forme de réduction de leur tarif socio-hôtelier l'année suivante. La solution prônée par l'autorité intimée souffre en outre d'un second défaut: au vu du renouvellement important des résidents hébergés, une réduction opérée sur les tarifs socio-hôteliers de l'année suivante ne bénéficierait pas nécessairement aux résidents
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lésés
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lors de l’exercice comptable litigieux. Ainsi, non seulement ceux-ci ne se trouveraient pas "dédommagés", mais les résidents actuels se verraient gratifier d’une remise de prix infondée.
cc) L'option défendue par les recourants, à savoir la rétrocession des montants excédentaires à l’établissement et leur comptabilisation sous forme de bénéfice affecté à la réserve légale n’emporte pas davantage conviction.
Selon l’art. 4d LPFES, le Conseil d’Etat peut poser des limites à la distribution du bénéfice réalisé par les établissements sanitaires d’intérêt public. Ces limites garantissent un rendement suffisant des fonds propres investis et tiennent compte, notamment des montants perçus, cas échéant, au titre de la rémunération d’une fonction au sein de l’établissement concerné. Cette disposition est concrétisée par l’art. 11 al. 1 RCLPFES selon lequel la distribution du bénéfice réalisé par les EMS exploités sous la forme d’une raison individuelle, d’une société de personnes physiques ou d’une société de capitaux est limitée conformément aux alinéas ci-après:
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Au sens du présent règlement, il faut entendre par bénéfice réalisé les résultats nets d'exploitation et d'investissement après salaire de l'exploitant et impôts mais avant répartition légale obligatoire, ceci en conformité avec les directives comptables fixées par le Département.
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Le bénéfice réalisé doit être affecté à une réserve spéciale au titre de fonds propres complémentaires à raison de 5/6
ème
par la raison individuelle ou la société de personnes physiques et à raison de 2/3 par la société de capitaux. En tous les cas, la part résiduelle non affectée du bénéfice ne peut pas dépasser le 1,5% du total des produits d'exploitation; si tel est le cas, la part résiduelle qui dépasse 1,5% doit être affectée conformément à la première phrase du présent alinéa.
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Toute dérogation à ces règles d'affectation est soumise à l'accord exprès du Département, sur demande motivée de l'établissement, cas échéant sur préavis du contrôleur des comptes.
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Le solde de la réserve spéciale est limité à hauteur de 25% de la moyenne des recettes d'exploitation des trois dernières années.
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L'établissement doit veiller à ce que la réserve spéciale soit mobilisable afin de couvrir des pertes d'exploitation ou permettre le financement de mesures d'exploitation d'ordre général ainsi que celui de l'investissement, ceci conformément à la mission de l'établissement.
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Ainsi, dans l'hypothèse où le plafond de la réserve spéciale obligatoire (25% de la moyenne des recettes d’exploitation des trois dernières années) a déjà été atteint, la solution plaidée par les recourants permettrait une redistribution sans limite du montant litigieux sous forme de dividende aux actionnaires. Or, la décision querellée constitue une sanction contre la société recourante et ses organes, lesquels ont contrevenu aux prescriptions légales en en matière de rémunération. Dans l'hypothèse inverse, à savoir si le plafond n'a pas été atteint, l’attribution des fonds à la réserve légale aurait pour conséquence qu’il serait possible d'y aboutir à terme plus rapidement. La société en cause ne peut dès lors pas être le bénéficiaire de la mesure de restitution engagée par l’Etat. L’autorité intimée relève à juste titre qu’en pareil cas, le conseil d’administration, garant de la bonne gouvernance de l’établissement, serait entièrement déresponsabilisé (cf. compte-rendu d’audience, pt 4).
dd) Tout bien pesé - et étant relevé que l'autorité intimée a implicitement renoncé à la solution drastique consistant à facturer à la société le montant à restituer -, il sied de s'en tenir sur le principe aux modalités de restitution de l'indu prévues par la décision attaquée, avec une nuance. La cour privilégie ainsi une solution consistant à compenser les montants versés indûment par la société aux époux recourants, par une réduction des subventions cantonales aux charges d'investissements versées, cas échéant, à X._ Sàrl pour la rénovation et la construction de son EMS au sens des art. 25 et 26 LPFES et/ou par une réduction des contributions cantonales versées au titre de l'aide individuelle cantonale fournie directement à X._ Sàrl au sens de l'art. 28 LAPRAMS en faveur des pensionnaires indigents pour le paiement du tarif socio-hôtelier. La mesure ne serait donc pas nécessairement limitée à un exercice déterminé, mais pourrait perdurer jusqu’à extinction complète de la créance en remboursement en faveur de la collectivité publique. S'agissant de la réduction des contributions cantonales au sens de l'art. 28 LAPRAMS, une telle mesure concernerait certes les résidents actuels des divers établissements gérés par la société, mais elle reste pertinente et rationnelle dès lors que les subventions étatiques cantonales versées au profit des pensionnaires indigents transitent de toute manière par les établissements de soins. Quoi qu'il soit, il appartiendra à l'autorité intimée de déterminer les modalités de la réduction précitée, notamment de décider de recourir exclusivement à l'un ou l'autre type de réduction ou de cumuler les deux postes.
Encore doit-on confirmer que la solution ici retenue, à savoir la suspension de la participation financière de l'Etat, consiste uniquement en une modalité particulière de la restitution ordonnée en application de l'al. 1 de l'art. 32 LPFES. Il ne s'agit pas d'une sanction pour violation particulièrement grave de la loi au sens de l'al. 2 de la disposition.
c) Il découle des considérants qui précèdent que le mode de restitution prévu par la décision querellée est modifié en ce sens que la restitution doit s’effectuer sous forme de compensation, par une réduction des subventions cantonales aux charges d’investissements versées à X._ Sàrl pour la rénovation et la construction de son EMS et/ou par une limitation des contributions cantonales versées à X._ Sàrl en faveur des pensionnaires indigents pour le paiement du tarif socio-hôtelier, et ce, aussi longtemps que l’extinction de la créance en restitution l’exigera.
Le grief soulevé par les recourants sur ce point est donc très partiellement admis.
7.
Les considérants qui précèdent sont résumés comme suit.
a) C'est à juste titre que l'autorité intimée a considéré, dans le cas d'espèce, que la gestion de l'UATp et de l'OSAD par le recourant ne permettait pas de dépasser le plafond du barème fixé par l'art. 4 RCLPFES et son annexe I. Le recours doit être rejeté sur ce point.
b) aa) En ce qui concerne les éléments soumis à la rémunération maximale prévue par le règlement, la décision attaquée considère à tort que les indemnités de piquets infirmiers doivent par principe être incluses dans ce barème. S'agissant du directeur, un examen approfondi du nombre de gardes effectuées doit toutefois être effectué par l'autorité intimée. Le recours doit être partiellement admis sur ce point et le dossier doit être renvoyé à l'autorité intimée pour complément d'instruction.
bb) La décision attaquée considère à tort que les frais de représentation admis par l'ACI doivent par principe être inclus dans le barème litigieux. S'agissant du directeur, le recours doit être admis sur ce point et le montant litigieux de 8'400 fr. doit être exclu de sa rémunération.
c) Le choix de l'autorité intimée d'ordonner la restitution des montants litigieux (i.e. les sommes versées à titre de rémunération au directeur dans la mesure où celles-ci excèdent le plafond fixé par le règlement) sous forme de déduction sur les tarifs journaliers (socio-hôteliers) 2013 des établissements exploités par X._ Sàrl, doit être nuancé. La restitution du dépassement constaté doit se faire par une compensation en faveur de l'Etat, par le biais d'une réduction des subventions cantonales aux charges d'investissements versées, cas échéant, à X._ Sàrl pour la rénovation et la construction de son EMS au sens des art. 25 et 26 LPFES, et/ou par le biais d’une limitation des contributions cantonales versées à X._ Sàrl en faveur des pensionnaires indigents pour le paiement du tarif socio-hôtelier, et ce jusqu’à extinction complète de la créance en remboursement de l’Etat. Le recours doit être partiellement admis sur ce point.
8.
Au vu des considérants qui précèdent, le recours doit être partiellement admis, la décision attaquée doit être annulée et la cause renvoyée à l'autorité intimée pour complément d'instruction et nouvelle décision dans le sens des considérants. Un émolument judiciaire réduit doit être mis à la charge de X._ Sàrl et A. Y._, solidairement entre eux. Les recourants, qui n'obtiennent pas l'entier de leurs conclusions, n'ont en outre droit à qu'une indemnité réduite à titre de dépens (art. 55 al. 1 LPA-VD), à charge du Département de la santé et de l’action sociale (art. 49 LPA-VD).