Decision ID: 302db337-94d3-42a7-9652-4cd13a90d7b5
Year: 2008
Language: fr
Court: VD_TC
Chamber: VD_TC_031
Canton: VD
Region: Région lémanique
Law Area: public_law

Vu les faits suivants
A. Françoise, Corinne et Philippe Forney sont propriétaires de la parcelle n ̊ 790 du registre foncier de la Commune d’Epalinges (ci-après : la commune).
B. Cette parcelle, située dans le vieux village d’Epalinges, forme un polygone concave de 6’073 m2 dont la partie sud-est est classée en zone de villa I (environ 4’100 m2) selon le plan général d’affectation communal et son règlement (RPGA) approuvés par le chef du Département des institutions et des relations extérieures le 16 novembre 2005 ; le solde du bien-fonds est colloqué en zone de plans directeurs localisés ou plans spéciaux à légaliser.
Dans sa partie classée en zone de villa I, la parcelle n° 790 est construite de quatre bâtiments. L’immeuble principal situé en son centre est constitué d’une grande ferme, comprenant l’habitation et le rural attenant, qui porte la note 4 au recensement architectural du canton de Vaud (n° ECA 55a ; 642 m2 au sol selon le registre foncier, mais seulement 495 m2 selon le géomètre ayant établi le plan de situation du projet). Aux endroits les plus larges, la ferme atteint une longueur et une largeur d’environ 26 mètres. Le bâtiment n° ECA 55b (38 m2) se situe dans le prolongement sud-ouest de la façade principale de la ferme, elle-même orientée sud-est. Il s’agit d’un bâtiment de deux étages habités, relié au corps de la ferme par un élément de construction étroit de deux niveaux, formant une sorte de couloir non cadastré. Le bâtiment n° ECA 1’531 (35 m2) est situé à l’est de la ferme, à un peu plus de 5 m de celle-ci. Il fait office de garage pour deux voitures, un ajout ultérieur en appentis n’étant pas cadastré. Quant au bâtiment n ̊ ECA 59 (34 m2), il est implanté à l’arrière ouest de la ferme. Partie de cette construction n’est également pas cadastrée. La parcelle en cause supporte encore une piscine à l’est, qui est partiellement enterrée, et une large volière au nord agrémentée d’un point d’eau (petite mare).
La parcelle Forney est bordée au sud-est par le chemin du Ruisseau-Martin et entourée pour le surplus de plusieurs biens-fonds construits de maisons d’habitation. Parmi ceux-ci, on trouve au nord la parcelle n° 1’259 (1’073 m2), également colloquée en zone de villa I et construite de deux villas jumelées (ensemble : 133 m2) correspondant chacune à un lot de propriété par étage (PPE). Les biens-fonds nos 790 et 1’259 sont séparés l’un de l’autre par une étroite parcelle n° 2’382, en forme de triangle allongé, appartenant aux propriétaires du lot de PPE adjacent.
La ferme Forney se situe à environ 150 m de deux écoles palinzardes.
Le territoire de la Commune d’Epalinges compte actuellement deux installations de téléphonies mobiles, propriétés de l’entreprise Swisscom, l’une située à environ 550 m au nord de la ferme Forney, au chemin de Ballègue, et l’autre plantée à plus de 750 m au sud, à proximité du terrain de sport communal.
C. Orange Communications SA (ci-après : Orange) est une société active dans les télécommunications et qui est au bénéfice de deux concessions délivrées par la Commission fédérale de la communication (COMCOM) pour le développement d’un réseau de téléphonie mobile fonctionnant selon le système GSM (General System for Mobile communication) et UMTS (Universal Mobile Telecommunications System), valables jusqu’au 31 décembre 2013.
D. Les propriétaires de la parcelle n° 790 se sont engagés par contrat de bail du 8 août 2006 à mettre à disposition d’Orange une superficie déterminée de leur ferme pour l’installation d’une station de transmission pour la téléphonie mobile, ceci pour une période minimale échéant le 31 décembre 2016. Ce contrat prévoit notamment qu’Orange demeure propriétaire des installations de télécommunication à construire et de l’équipement qui s’y rapporte.
Au bénéfice de ce contrat de bail, Orange a mis à l’enquête publique du 25 avril au 24 mai 2007 la construction d’une antenne de téléphonie mobile sur le toit de la ferme Forney. Le projet prévoit l’implantation d’un mât supportant trois antennes - chacune émettant sur les fréquences GSM et UMTS - camouflées à l’intérieur d’une cheminée en polyester gris située à l’est du toit du rural, sur son pan nord. Cette cheminée, comportant une section carrée de 80 cm sur 80 cm, dépassera le faîte du toit d’environ 2 mètres. A l’intérieur de la ferme est prévue l’installation d’une échelle d’accès et d’un chemin de câbles reliant l’antenne à une armoire technique installée au rez-de-chaussée à l’extrémité nord-est du rural. Le projet prévoit encore le blindage de la toiture au-dessus de l’habitation de la ferme.
La fiche de données spécifiques au site concernant les antennes mises à l’enquête expose que l’intensité du champ électrique est inférieure à la valeur limite de l’installation dans les trois lieux à utilisation sensible (LUS) les plus chargés. Cette fiche de données, versée au dossier d’enquête, a été signée par la société Biacom SA, à Echandens. Elle ne porte pas la signature d’un représentant d’Orange.
La centrale des autorisations CAMAC a rendu sa synthèse le 16 mai 2007, de laquelle il ressort que le Service de l’environnement et de l’énergie (SEVEN) a préavisé favorablement au projet. Dans ce préavis, on trouve notamment le passage suivant :
« De plus, avec la convention qui a été signée le 24 août 1999 entre les trois opérateurs de téléphonie mobile et l’Etat de Vaud, une coordination entre opérateurs doit être assurée lorsque la distance entre antennes est inférieure à 100 mètres dans la zone à bâtir.
En fonction des informations actuellement en possession du SEVEN, il n’y a pas d’autres sites prévus à coordonner.
Le SEVEN demande que l’installation citée en titre soit intégrée à un système d’assurance qualité (AQ), selon la circulaire du 16 janvier 2006 de l’OFEV. »
Le projet a fait l’objet d’une septantaine d’oppositions déposées par les habitants d’Epalinges, dont la motivation reposait principalement sur des aspects de santé publique et d’intégration au site.
Par lettre du 18 septembre 2007 adressée à la municipalité, Orange s’est déterminée de façon détaillée sur ces oppositions en réfutant les motifs invoqués.
E. Le 19 novembre 2007, la municipalité a informé Orange qu’elle avait décidé de refuser la délivrance du permis de construire sollicité, principalement face à l’opposition massive au projet des habitants de la commune.
F. Le 22 décembre 2007, Tanja Corthésy et son époux, tous deux opposants au projet, ont écrit à la municipalité qu’ils estimaient que la ferme Forney n’était pas conforme en raison de diverses transformations effectuées sans autorisation.
Donnant suite à cette interpellation, la municipalité a procédé à une visite des lieux le 8 février 2008. Le 11 février 2008, elle a écrit aux propriétaires de la ferme susmentionnée une lettre dont est extrait le passage suivant :
« Faisant suite à l’inspection des lieux, le 8 février 2008, par M. P. Juillerat, technicien communal, ainsi que le secrétaire soussigné, nous estimons qu’il n’y a pas de suite à donner à l’intervention des époux Corthésy, en ce qui concerne l’état actuel de votre bâtiment.
Toutefois, pour la bonne tenue de notre dossier, nous vous prions de bien vouloir nous faire parvenir un jeux de plans, à jour, de l’immeuble, avec mention exacte de la répartition des volumes intérieurs, ainsi que de l’utilisation de ces derniers (appartements, dépôt, granges, etc). »
F. Le 7 décembre 2007, Orange a recouru contre la décision de refus d’autorisation de construire du 19 novembre 2007. Elle a conclu à son annulation et à la délivrance du permis de construire l’installation de téléphonie mobile projetée. A l’appui de son recours, elle a notamment produit un « drive test » effectué sur la commune d’Epalinges, lequel démontre une mauvaise couverture UMTS dans le quartier dit « Au Village ».
G. La municipalité a déposé sa réponse le 20 décembre 2007 et conclu au rejet du recours.
Cent dix opposants (mentionnés en titre de l’arrêt) ont déposé des déterminations le 11 février 2008 et conclu au rejet du recours.
Le SEVEN a informé le tribunal le 11 février 2008 qu’il n’avait pas de remarque particulière à formuler sur le recours.
Le Service Immeubles, Patrimoine et Logistique (SIPAL) s’est déterminé le 22 février 2008. Il a contesté la mise en place d’une fausse cheminée en polyester qu’il a qualifiée d’ excroissance incongrue sur le toit de la grange, sans s’opposer toutefois à la pose d’une simple antenne ne présentant pas selon lui les mêmes inconvénients esthétiques.
H. A la requête des opposants, relayée par le juge instructeur, la municipalité s’est déterminée le 2 avril 2008 sur les diverses transformations alléguées sur les bâtiments sis sur la parcelle n° 790. Elle a précisé que la piscine, le studio au deuxième niveau de la grange et le percement correspondant de la façade est, la transformation de l’étable en local commercial, la création d’un étang avec barrière électrifiée (volière) et les appartements des troisième et quatrième niveaux de la ferme n’avaient pas fait l’objet d’un permis de construire. Elle a précisé que, selon les propriétaires, ces appartements auraient toutefois toujours existé. La municipalité a en revanche confirmé que la transformation du four à pain et du bûcher en logement avait été dûment autorisée. Elle a produit à cet égard les plans d’enquête datant du 21 juin 1991 ayant pour objet un « projet de transformations intérieures » et « réfection de la toiture » ainsi que le permis de construire y relatif délivré le 8 août 1991 pour la « transformation de la dépendance existante en locaux d’habitation ». Certains travaux intérieurs effectués par les propriétaires n’étant pas conformes au permis précité (déplacement d’un escalier et d’une porte, réduction du vide sur séjour, suppression d’un galandage), l’annexe a fait l’objet d’un nouveau plan le 25 mars 1992 pour la « mise en conformité suite aux travaux du propriétaire », dont on ignore s’il a fait l’objet d’une mise à l’enquête. Un permis d’habiter pour « changement d’affectation d’une dépendance ; création de locaux d’habitation » a finalement été délivré le 16 avril 1992 sur la base de ces nouveaux plans. La municipalité a encore confirmé ultérieurement que le garage pour deux voitures sis à l’est de la ferme avait fait l’objet d’un permis de construire le 13 août 1985.
I. La recourante a produit un mémoire complémentaire le 10 avril 2008. Elle a également remis au tribunal des calculs complémentaires opérés à la requête des opposants. Deux mesures ont été effectuées sur la parcelle n ̊ 1259 située au nord de l’antenne litigieuse. L’intensité de champ électrique calculée à l’angle sud-ouest de la maison d’habitation sise sur ce fonds atteint 5,98 V/m. La mesure effectuée dans la partie sud-ouest de cette parcelle, en nature de jardin, s’élève à 6,73 V/m. Il s’agit des deux mesures les plus élevées constatées à l’issue des nouveaux calculs produits par la recourante.
J. Les opposants ont déposé des déterminations finales le 28 mai 2008.
Le SEVEN a exposé le 29 avril 2008 qu’il n’avait pas de remarques particulières à formuler sur ce mémoire. Il a toutefois déposé le 26 juin 2008 de nouvelles observations tenant compte des nouveaux calculs produits par Orange. Constatant que la mesure effectuée au sud-ouest de la parcelle n° 1’259 ne respectait pas la valeur limite de l’installation, il a déclaré que des réglages devraient impérativement être effectués par l’opérateur pour respecter cette valeur limite avant le début de la construction d’un éventuel immeuble dans ce secteur.
Le 24 juin 2008, Françoise, Corinne et Philippe Forney ont expressément confirmé au tribunal qu’ils n’avaient pas l’intention de renoncer au projet d’implantation d’un site de téléphonie sur leur parcelle.
Le 8 juillet 2008, le juge instructeur a rejeté la requête des opposants tendant à l’audition de Robert et Josiane Favre et d’Elisabeth Bétrix à titre de témoins sur la question de la renonciation de ces propriétaires au projet, estimant que l’accord de ceux-ci était clairement établi par leur lettre du 24 juin 2008.
A la requête du juge instructeur du 10 septembre 2008, la recourante a fait poser des gabarits sur le toit de la ferme en cause.
K. Le tribunal a tenu audience à Epalinges le 7 octobre 2008 en présence :
- pour la recourante, de Mélanie Müller et Philippe Rouge ;
- pour la municipalité, de M. Mischler, architecte ;
- des opposants Tanja Corthésy, André Fattet, Willy Gertsen, Daniel Jagot-Lachaume, Kurt Iffland, Valérie et Martin Wiéland, Claude Forney, Claude Schmidt, Ezio Hochstaettler, Cécile et Rainer Epp, Rosine et Georges von Csernatony, Marianne Radtke, Guido Schubert, Robert Favre, Christine et Rose-Marie Häuselmann, Elisabeth Bétrix et Béatrice Bardocz, tous assistés de Pierre-Yves Bétrix, avocat ;
- des propriétaires Françoise, Corinne et Philippe Forney ;
- pour le SIPAL, d’Eric Teysseire, conservateur cantonal ;
- pour le SEVEN, de Slim Ben Younès.
A cette occasion, les propriétaires ont à nouveau confirmé leur accord à la pose de l'antenne litigieuse sur leur bâtiment.
Le SIPAL a renouvelé son préavis négatif. A cet égard, la recourante a précisé que la cheminée en polyester n’avait pas de but technique et qu’il s’agissait d’une enveloppe esthétique qui pourrait aisément être supprimée, cas échéant.
Les propriétaires ont exposé que l'ajout accolé à la face nord du garage datait d'environ 1993 et avait été réalisé sans enquête publique.
Le tribunal a constaté la présence d'un espace herbeux derrière la ferme servant de basse cour, clôturé par une barrière électrifiée et surmonté d'un filet, dont l’agrément principal était un petit bassin dans lequel pouvaient barboter des canards. Les propriétaires ont confirmé que cet enclos n'avait pas fait l'objet d'une enquête publique. Il ont fait de même pour la piscine partiellement enterrée, datant d'environ 1992. A cet égard, le représentant de la municipalité a confirmé que ce type d’aménagement devait d’ordinaire faire l’objet d’une autorisation.
Le tribunal a constaté qu’une partie du rural était louée à un chauffagiste, qui l’utilise comme local de dépôt depuis près de trois ans selon les propriétaires. Toujours selon les propriétaires, l'aménagement d'une pièce et le percement d’une fenêtre dans la grange datent de 2003 ; les ouvertures dans le toit de la ferme sont antérieures à la réfection de celui-ci, qui date de 1990 ; le quatrième niveau de la ferme, situé dans les combles, a fait l'objet d'une rénovation en 2003 sans autorisation préalable.
Selon les opposants, la pergola accolée à l'annexe ne figure pas dans le permis de construire délivré pour la construction de cette dernière. Une opposante a précisé que divers municipaux, qui passaient régulièrement devant la ferme, avaient connaissance des modifications constructives apportées par les propriétaires, sans qu’aucune régularisation n’ait cependant été exigée d’eux à ce jour.
A l'issue de l'inspection locale, l'audience s’est poursuivie dans une salle mise à disposition par la municipalité d'Epalinges.
La recourante a précisé qu’elle utilisait les deux antennes Swisscom situées sur le territoire d'Epalinges uniquement pour la couverture GSM. Elle a exposé que le projet litigieux avait pour but de couvrir le réseau GSM et UMTS dans le village.
Les opposants ont déclaré que la concession octroyée à la recourante lui imposait d’assurer une couverture du territoire de 50% en 2004. La recourante a répondu qu'elle avait rempli cette obligation, mais que l'augmentation des utilisateurs la contraignait à une constante mise à niveau des capacités du réseau.
La recourante a précisé que le propriétaire n'avait pas transmis à la municipalité les plans requis concernant les travaux effectués dans sa ferme en raison du coût élevé que représentait pour lui l’établissement de ces plans. Il a toutefois fourni les plans partiels existants.
Les opposants ont attiré l'attention du tribunal sur le libellé de l'enquête publique de 1991 concernant l’annexe, lequel ne correspondrait pas à celui du permis de construire délivré, dont la formulation serait plus large. La propriétaire a précisé qu'une chambre existait déjà dans l'annexe avant cette mise à l'enquête.
Les opposants ont enfin exposé que des études scientifiques récentes (étude publiée en août 2007 par un organisme international indépendant, le « BioInitiative Working Group »), concluaient à l'adoption de valeurs limites fixées à 0,6 V/m afin de prévenir les effets nocifs pour la santé des ondes émises par les antennes de téléphonie mobile. Ils ont souligné que le Parlement européen avait adopté, en date du 4 septembre 2008, une résolution dans ce sens à l'attention de la Commission européenne et que certains pays, dont le Liechtenstein, avaient modifié récemment leur législation pour fixer les valeurs limites à 0,6 V/m.
Le SEVEN a confirmé que la recourante était intégrée au programme d'assurance qualité, ce qui impliquait notamment l'accès permanent de ce service à la base de données de l'opérateur sur le réglage et le fonctionnement des antennes.
Me Bétrix a renouvelé sa requête de suspension de la procédure.
L. Le 21 octobre 2008, le tribunal a transmis aux parties le compte-rendu de l’audience du 7 octobre 2008 et écarté la requête de suspension de la procédure des opposants.
Le 29 octobre 2008, la municipalité a précisé au tribunal que les garages situés sur la parcelle Forney avaient été dûment autorisés. Par lettre du même jour, les opposants ont précisés qu’ils n’avaient pas de remarque à formuler sur le compte-rendu d’audience.
M. Le tribunal a statué à huis clos.
N. Les arguments des parties sont repris ci-dessous dans la mesure utile.

Considérant en droit
1. D’après l’art. 31 al. 1 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA ; RSV 173.36), le recours s’exerce par écrit dans les 20 jours dès la communication de la décision attaquée. En l’espèce, le recours a été déposé en temps utile et il satisfait également aux conditions formelles énoncées à l’art. 31 al. 2 et 3 LJPA.
2. La Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) examine d'office et avec un libre pouvoir d'examen la recevabilité des recours qui lui sont soumis (arrêts du Tribunal administratif [TA] AC.1994.0062 du 9 janvier 1996 ; AC.1993.0092 du 28 octobre 1993 et AC.1992.0345 du 30 septembre 1993).
3. a) Selon l'art. 37 al. 1 LJPA, le droit de recours appartient à toute personne physique ou morale qui est atteinte par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Selon l'alinéa 2 de cette disposition, sont réservées les dispositions des lois spéciales légitimant d'autres personnes ou autorités à recourir ainsi que les dispositions du droit fédéral. Comme l'a rappelé régulièrement le tribunal de céans (voir par exemple arrêt TA AC.2006.0248 du 20 avril 2007), la qualité pour recourir des particuliers est réglée de manière concordante pour la procédure devant le tribunal de céans (art. 37 LJPA) et devant le Tribunal fédéral (art. 103 let. a de l'ancienne loi fédérale du 16 décembre 1943 d'organisation judiciaire [OJF], actuellement art. 89 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral [LTF ; RS 173.110] entrée en vigueur au 1er janvier 2007 [voir notamment ATF 121 II 39 et 116 Ib 450 consid. 2b; AC.2003.0196 du 14 avril 2004]).
Selon la jurisprudence constante, le recourant doit être touché dans une mesure et avec une intensité plus grandes que la généralité des administrés. L'intérêt invoqué - qui n'est pas nécessairement un intérêt juridiquement protégé, mais qui peut être un intérêt de fait - doit se trouver avec l'objet de la contestation dans un rapport étroit, spécial et digne d'être pris en considération (ATF 130 V 196 consid. 3 ; 128 V 34 consid. 1a et les arrêts cités); il faut donc que l'admission du recours procure au recourant un avantage, de nature économique, idéale ou matérielle. Le recours d'un particulier formé dans l'intérêt de la loi ou d'un tiers - soit l'action dite populaire - est en revanche irrecevable (ATF 131 II 649 consid. 3.1; 1A.105/2004 du 3 janvier 2005 ; 121 II 39 consid. 2c/aa; 171 consid. 2b ; 120 I B 48 consid. 2a et les arrêts cités).
La jurisprudence relative au nouvel art. 89 al. 1 LTF va également dans ce sens (ATF 133 II 468 consid. 1 et les auteurs cités ; 1C_463/2007 du 29 février 2008 ; 1C_133/2007 du 27 novembre 2007). Selon cet article, a qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire (let. a), est particulièrement atteint par la décision attaquée (let. b) et a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification (let. c). Cette disposition reprend d'une façon générale les exigences qui prévalaient sous l'empire de l'art. 103 let. a OJ (cf. Message du Conseil fédéral concernant la révision totale de l'organisation judiciaire fédérale du 28 février 2001, FF 2001 p. 4126-4127). Suivant l'évolution de la jurisprudence actuelle, le législateur a rendu plus stricte la condition de l'intérêt personnel au recours en matière de droit public, précisant à l'art. 89 al. 1 let. b LTF que le recourant devait être "particulièrement atteint" par l'acte attaqué; il s'agit là d'un "signal rédactionnel" qui ne fait que confirmer la tendance de la jurisprudence à resserrer la portée de l'intérêt digne de protection, particulièrement en ce qui concerne la légitimation des tiers. Ceux-ci doivent donc avoir un intérêt personnel qui se distingue nettement de l'intérêt général des autres membres de la collectivité dont l'organe a statué (Message, FF 2001 p. 4127; ATF 133 II 468, consid. 1).
c) Dans le cas présent, la recourante est constructrice et future exploitante de l’installation litigieuse, pour l’usage de laquelle elle bénéficie d’une concession. Au terme du contrat de bail conclu avec les propriétaires du fonds, elle demeurera propriétaire des installations de télécommunication à construire et de l’équipement qui s’y rapporte. Pour toutes ces raisons, elle jouit sans conteste de la qualité pour recourir.
4. a) Les opposants prétendent tout d’abord que la procédure d’autorisation de construire comportait des lacunes d’ordre formel qui justifiaient à elles seules la décision de refus. La fiche de données spécifiques au site n’émanerait pas directement de la société recourante, les documents techniques seraient en partie rédigés en anglais, l’indication de l’échelle serait absente sur le plan de localisation, l’art. 103 al. 1 RPGA ne serait pas respecté et le plan de situation comporterait deux chiffres différents pour les surfaces construites.
b) De jurisprudence constante, l'enquête publique n'est pas une fin en soi. Elle a essentiellement pour but de renseigner les intéressés de façon complète sur la construction projetée. Les défauts dont elle peut être affectée ne peuvent donc être invoqués à l'encontre d'une décision que s'ils ont pour conséquence de gêner l'administré dans l'exercice de ses droits et qu'il en subit un préjudice (AC.1999.0064 du 17 mars 2000 ; AC.2001.0224 du 6 août 2003 ; AC.2004.0253 du 2 mai 2005 et AC.2005.0233 du 31 mars 2006).
c) En l’occurrence, la fiche de données spécifiques au site accompagnant la demande de permis de construire porte la signature de la société Biacom SA uniquement. La recourante, en joignant elle-même ce document aux pièces de l’enquête, a manifestement agréé son contenu. Exiger de surcroît que cette fiche soit signée de l’un de ses représentants serait faire preuve de formalisme excessif. Ce grief doit donc être écarté. A l’examen des documents d’enquête, on constate que la recourante a usé de l’anglais à diverses reprises. L’emploi de cette langue reste cependant exceptionnel et se limite à la légende de quelques données techniques dont la compréhension n’est nullement affectée. Ce grief doit donc aussi être écarté, au même titre d’ailleurs que celui relatif à l’absence d’échelle sur le plan de localisation, dont le seul but est de situer grossièrement l’emplacement de l’installation sur le territoire communal et sur lequel l’absence de mention d’une échelle n’a aucune incidence pour la compréhension du projet. Quant à la violation de l’art. 103 al. 1 RPGA, qui traite du contenu des demandes d’autorisation de construire, le tribunal ne voit pas en quoi le dossier d’enquête ne le respecterait pas dans la mesure où ce dossier fournit toutes les informations pertinentes exigées par cette disposition. Enfin, l’indication par le géomètre de deux chiffres différents pour les surfaces construites n’est nullement préjudiciable au droit d’être entendu des opposants. Selon l’art. 69 al. 2 du règlement d’application de la loi du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions (RATC ; RSV 700.11.1), le géomètre est tenu d’authentifier la conformité du plan de situation au plan cadastral uniquement. Cette indication constitue donc une information utile supplémentaire qui permettra cas échéant à la municipalité d’établir avec exactitude les surfaces à prendre en compte pour établir le coefficient d’occupation du sol de la parcelle (AC.2006.0048 du 21 décembre 2006).
5. Sur le fond, la municipalité a principalement - et presque exclusivement - motivé la décision querellée par le nombre important d'oppositions suscitées par la mise à l’enquête publique du projet. Ce motif ne peut être retenu. Selon l’art. 104 al. 1 de la loi du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATC ; RSV 700.11), la municipalité doit s’assurer, avant de délivrer le permis de construire, de la conformité du projet aux dispositions légales et réglementaires ainsi qu’aux plans d’affectation légalisés ou en voie d’élaboration ; elle doit également vérifier si les autorisations cantonales et fédérales préalables nécessaires ont été délivrées (art. 104 al. 2 LATC). L’art. 115 al. 1 LATC relatif à la motivation de la décision de refus de permis rappelle d’ailleurs que ce refus est communiqué au requérant avec référence aux dispositions légales et réglementaires invoquées. Par conséquent, à défaut d’incidence juridique, le nombre d’oppositions est un motif qui ne peut être avancé pour justifier le refus d’un permis de construire (arrêts TA/CDAP AC.2007.0051 du 3 mai 2007 ; AC.2007.0153 du 19 février 2008).
6. a) Les opposants estiment que la construction de l’antenne en cause ne peut être autorisée car les bâtiments sis sur la parcelle n° 790 ne sont pas conformes à la réglementation en vigueur et qu’ils ne peuvent être mis au bénéfice d’une situation acquise, plusieurs modifications constructives n’ayant pas fait l’objet d’un permis de construire lors de leur réalisation.
La recourante considère quant à elle que les modifications invoquées par les opposants ont fait l’objet d’une tolérance particulière par les autorités communales, ce qui justifie de mettre la ferme litigieuse au bénéfice de l’art. 80 al. 2 LATC.
b) Les bâtiments existants non conformes aux règles de la zone à bâtir sont réglés à l'art. 80 LATC, qui dispose ce qui suit :
"Les bâtiments existants non conformes aux règles de la zone à bâtir entrées en force postérieurement, relatives aux dimensions des bâtiments, à la distance aux limites, au coefficient d'occupation ou d'utilisation du sol, ou à l'affectation de la zone, mais n'empiétant pas sur une limite des constructions, peuvent être entretenus ou réparés. Leur transformation dans les limites des volumes existants ou leur agrandissement peuvent être autorisés, pour autant qu'il n'en résulte pas une atteinte sensible au développement, au caractère ou à la destination de la zone. Les travaux ne doivent pas aggraver l'atteinte à la réglementation en vigueur ou les inconvénients qui en résultent pour le voisinage. Les bâtiments en ruine ou inutilisables qui ne correspondent pas aux règles de la zone mentionnées au premier alinéa ne peuvent être reconstruits. Cependant, en cas de destruction accidentelle totale datant de moins de cinq ans, la reconstruction d'un bâtiment peut être autorisée dans son gabarit initial, dans la mesure où un volume comparable ne peut être édifié sur la parcelle selon les règles de la zone. L'alinéa 2 est applicable par analogie."
Déduite de la garantie de la propriété (art. 22 ter aCst, désormais art. 26 Cst) et du principe de la non rétroactivité des lois, la protection de la situation acquise implique que, sous réserve de garanties plus étendues que les cantons sont libres d'assurer tout en respectant les exigences majeures de l'aménagement du territoire, de nouvelles dispositions restrictives ne peuvent être appliquées à des constructions autorisées selon l'ancien droit que si un intérêt public important l'exige et si le principe de la proportionnalité est respecté (ATF 113 Ia 119 consid. 2).
En principe, cette disposition ne profite qu'aux bâtiments dont l'irrégularité est due à un changement postérieur de la réglementation, et non à ceux d'emblée non réglementaires (v. Bonnard, Bovay, Didisheim, Matile, Sulliger, Weill, Droit vaudois de la construction, ad art. 80 LATC, rem. 6.1; RDAF 1992, p. 229). L'art. 80 LATC peut néanmoins être appliqué par analogie aux constructions qui sont l'objet d'une tolérance de la part des autorités et, a fortiori, lorsqu'elles ont bénéficié d'une autorisation qu'il n'est pas question de révoquer. L'ancienne Commission cantonale de recours en matière de constructions avait en effet jugé que le caractère d'emblée non réglementaire d'un ouvrage ne constituait pas en soi un motif suffisant pour justifier un ordre de démolition, mais que cette question devait être résolue au regard des principes généraux du droit constitutionnel et administratif, notamment ceux de la proportionnalité et de la bonne foi, et qu'il convenait de procéder à une pesée des intérêts en présence, publics et privés (RDAF 1982, p. 448 ss). Le tribunal a ainsi jugé que, si l'on pouvait déduire de cette jurisprudence l'existence d'un droit au maintien de constructions d'emblée non réglementaires, il serait pour le moins illogique que leurs propriétaires ne puissent ni les transformer ni les agrandir aux conditions de l'art. 80 al. 2 LATC appliqué par analogie (en ce sens, Raymond Didisheim in : RDAF 1987 p. 391-392 ; arrêts TA AC.1999.0233 du 15 janvier 2003 ; AC.1999.0128 du 18 janvier 2000 ; AC.1996.0206 du 15 mai 1998 ; AC.1996.0272 du 2 mars 1998 et AC.1992.270 du 7 avril 1993).
c) En l’espèce, la ferme litigieuse n’est manifestement pas conforme à la réglementation en vigueur, ceci notamment pour les raisons développées ci-dessous.
Dans la zone de villa I, l’art. 25 al. 3 RPGA prescrit que « la longueur du bâtiment ne doit pas excéder 25 mètres ». Or, qu’on la considère dans sa largeur ou dans sa longueur, les dimensions de la ferme litigieuse atteignent au moins 26 mètres, même sans comptabiliser la longueur de l’annexe n° ECA 55b qui y est accolée.
Cette annexe, reliée au corps principal de la ferme par un élément de construction de deux étages, n’est pas conforme à l’art. 24 RPGA qui autorise certes deux corps de bâtiments reliés, mais uniquement au niveau du rez-de-chaussée et dans la mesure où la somme des longueurs de leurs façades ne dépasse pas 25 mètres, ce qui n’est pas le cas en l’espèce.
L’art. 27 let. b) RPGA prescrit que le nombre de niveaux est limité à « un rez-de-chaussée, un premier étage et un étage dans les combles pour les bâtiments dont la surface au sol est supérieure à 80 m2 ». Compte tenu de la création d’un logement dans les combles (voire sur-combles) de la ferme, constituant un quatrième niveau habitable, la ferme litigieuse n’est également pas réglementaire sur ce point.
En vertu de l’art. 28 al. 1 RPGA, « le nombre de logements est limité à deux par villa ». Une dérogation est possible selon les alinéas 2 et 3 de cette disposition pour assurer la conservation d’un bâtiment existant dans la mesure où certaines conditions sont respectées. Dans le cas présent, les logements existants sur la parcelle n° 790 sont manifestement supérieurs à deux compte tenu des quatre étages de logement et du studio situés dans la ferme ainsi que de l’annexe habitable.
Enfin, en vertu de l’art. 25 al. 1er RPGA, « le coefficient d’occupation du sol ne peut pas excéder 0,125 ». Selon la jurisprudence, il n’est pas admissible de fixer la surface constructible en tenant compte des possibilités de bâtir résultant du solde du bien-fonds situé dans une autre zone (RDAF 1985, p. 496). En l’espèce, on ne saurait donc prendre en compte l’intégralité de la parcelle litigieuse pour établir le COS, tel que l’a fait la recourante dans la demande de permis de construire, mais uniquement l’espace situé en zone de villa I. Le tribunal n’a pas connaissance de la surface exacte que recouvre cette partie de la parcelle ; elle peut toutefois être estimée à 4’100 m2 sur la base du plan de situation. Dans ces circonstances, même en tenant compte des chiffres les plus favorables au propriétaire du bien-fonds - à savoir la surface des bâtiments ECA n° 55a (495 m2), 55b (38 m2) et 59 (34 m2), à l’exclusion du garage (art. 77 RPGA) et des éléments non cadastrés notamment - le COS atteindrait 0,138 et serait donc plus élevé que le coefficient autorisé. Le tribunal s’abstiendra d’examiner si piscine et volière doivent être incluses dans le calcul du COS, qui serait de toute façon dépassé. Il renoncera également à établir avec précision le COS réel de la parcelle car même un dépassement avéré de ce coefficient n’aurait pas de conséquence sur la solution du litige, ceci pour les motifs qui seront exposés ci-dessous.
Quant à l’usage commercial d’une partie du rural, datant de plus de trois ans, soit d’avant l’adoption du RPGA, il n’est pas impossible qu’il soit conforme à l’affectation actuel de la zone de villa I qui tolère la prestation de services et le petit commerce (art. 22 RPGA).
d) Une partie des aménagements non réglementaires de la parcelle n° 790 ont été effectués sans autorisation. On peut citer notamment le quatrième niveau de la ferme, le couloir de deux étages reliant l’annexe au corps de bâtiment principal et les divers autres constructions non cadastrées qui ont aggravé le dépassement du COS. On relève à cet égard que, contrairement à ce que soutiennent les opposants, l’affectation de l’annexe à l’habitation a été dûment autorisée dans le cadre de la mise à l’enquête et de l’autorisation de construire délivrée en 1991, le libellé des plans d’enquête, du permis de construire et du permis d’habiter ne permettant pas d’aboutir à un autre conclusion. Le tribunal, qui n’a pas connaissance de la teneur de la réglementation qui régissait la parcelle litigieuse avant l’entrée en vigueur du RPGA le 16 novembre 2005, ignore si les transformations non autorisées ont été effectuées en accord avec les dispositions de police des constructions de l’époque. Toutefois, l’instruction a montré que ces diverses transformations étaient bien connues de l’autorité municipale, dont certains membres passent régulièrement devant la ferme, sans que cette autorité ne soit cependant intervenue pour exiger leur régularisation. En outre, à la suite de l’interpellation de voisins concernant l’état des bâtiments Forney, la municipalité a clairement signifié aux propriétaires de la ferme, par lettre du 11 février 2008, qu’elle estimait qu’il n’y avait pas de suite à donner à cette intervention, rejetant ainsi ouvertement toute exigence de régularisation. Ce faisant, la municipalité a clairement fait preuve de tolérance envers les propriétaires et admis implicitement que les intérêts en présence ne justifiaient pas la démolition des aménagements litigieux. Par conséquent, la ferme en cause doit être mise au bénéfice de la situation acquise et on ne saurait, dans ces circonstances, lui dénier l’application de l’art. 80 LATC.
7. a) Aux termes de l'art. 80 al. 2 LATC, la transformation ou l'agrandissement projeté ne doit pas « aggraver l'atteinte à la réglementation en vigueur ». Pour déterminer si une telle aggravation résulte ou non du projet, au sens de la disposition précitée, il faut rechercher le but que poursuivent les normes transgressées (RDAF 1989, p. 314; AC.1991.0139 du 1er juin 1992).
b) Selon les opposants, la ferme, dotée de quatre niveaux, présenterait de facto une hauteur déjà bien supérieure à celle autorisée par le règlement communal. L’ajout d’une antenne dépassant le faîte de 2 mètres aggraverait donc la réglementation de la zone. Tel serait également le cas au vu de l’aspect industriel de l’antenne projetée, non conforme à une zone de villas.
c) Le RPGA ne contient aucune disposition limitant la hauteur au faîte dans la zone de villas I. On ne voit dès lors pas comment la pose d’une antenne sur le toit de la ferme serait susceptible d’aggraver l’atteinte à une réglementation inexistante sur ce point. Pour mémoire, on rappelle de surcroît que la jurisprudence a clairement exposé que les dispositions sur les hauteurs des bâtiments et les distances aux limites n’étaient de toute façon pas applicables aux antennes de téléphonies mobiles car ces règles ne concernaient que de véritables bâtiments, ce que ne sont précisément pas ces antennes (AC.2004.0218 du 13 juin 2006). Tout au plus la question de la hauteur de la fausse cheminée projetée doit-elle être examinée au regard des dispositions générales sur l’esthétique des constructions, ce qui sera effectué plus bas.
Quant à la conformité de l’antenne et de son armoire technique à la zone, elle ne fait aucun doute. A ce propos, le tribunal de céans a déjà eu l’occasion de constater que les plans d’affectation communaux ne contenaient généralement pas de zone prévue expressément pour ce type d’installation. Aussi, à défaut de règle particulière excluant ou limitant les installations de téléphonie mobile dans certaines zones, leur présence est-elle en principe conforme à tous les types de zone à bâtir (AC.2007.0081 du 16 juin 2008). A cet égard, le Tribunal fédéral a encore précisé que, dans les zones à bâtir, les antennes de téléphonie mobile n’étaient conformes à la zone que si elles avaient un rapport fonctionnel direct avec le lieu où elles étaient implantées (ATF 1P.68/2007 du 17 août 2007). Cette condition est remplie en l'espèce car l’antenne litigieuse a pour but de desservir le vieux village d’Epalinges, lieu où elle sera précisément implantée. L'insuffisance de la couverture réseau dans ce secteur a d’ailleurs été démontrée par l’opérateur.
Pour le surplus, l’antenne et son armoire technique n’ont pas pour effet d’aggraver l’atteinte à la réglementation en vigueur ni les atteintes qui en résultent pour le voisinage. En particulier, la pose de l’antenne sur le toit de la ferme et l’insertion de l’armoire technique dans un angle du rural n’ont pas pour conséquence d’augmenter le COS des bâtiments sis sur la parcelle en cause. Quant à l’émission de nouvelles ondes dans ce secteur, elle n¿ pas pour effet d’aggraver les inconvénients pour le voisinage dans la mesure où elle respecte les valeurs limitées fixées par la législation, ce qui est le cas en l’espèce comme on le verra ci-dessous.
8. a) Selon la municipalité et les opposants, la construction de l’antenne projetée serait préjudiciable à l’esthétique de la ferme Forney compte tenu notamment de l’attribution d’une note 4 à ce bâtiment au recensement architectural du canton de Vaud.
Quant au SIPAL, il s’est montré défavorable à la mise en place d’une fausse cheminée sur le toit de la grange sans s’opposer toutefois à la pose d’une simple antenne ne présentant pas selon lui les mêmes inconvénients esthétiques.
b) Le recensement architectural du canton de Vaud n'est pas prévu dans la loi du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature, des monuments et des sites (LPNMS ; RSV 450.11). C'est l'art. 30 du règlement d'application (RPNMS ; RSV 450.11.1) qui prévoit que le département établit le recensement architectural des constructions en collaboration avec les communes concernées. Selon l'art. 31 RPNMS, le recensement architectural sert de base à l'inventaire prévu à l'art. 49 LPNMS, mais ne doit pas être confondu avec cet inventaire (ni avec l'inventaire des sites construits d'importance cantonale qui figure dans le plan directeur cantonal ; voir à ce propos AC.1991.0121 du 11 mai 1992). Le recensement architectural couvre en principe tous les bâtiments et n'entraîne pas en soi de mesures de protection spéciale au sens des art. 16 et 17 LPNMS (objets à l'inventaire) ou des art. 23 et 54 LPNMS (objets classés). Il s'agit d'un élément d'appréciation dans le cadre de la protection générale découlant des art. 46 ss LPNMS.
Le recensement architectural implique l'attribution de notes allant de 1 à 7 correspondant à des qualités architecturales décroissantes (v. à ce sujet "Recensement architectural du canton de Vaud", plaquette éditée par la Section des Monuments historiques et archéologie du Service des bâtiments [actuellement SIPAL], novembre 1995). La note 4 est attribuée aux bâtiments qualifiés d’ « objet bien intégré », selon la définition suivante (plaquette précitée, p.17):
« Le bâtiment est bien intégré par son volume, sa composition et souvent encore sa fonction. Les objets de cette catégorie forment en général la majorité des bâtiments d’une localité. Ils sont donc déterminants pour l’image d’une localité et constitutifs du site. A ce titre, leur identité mérite d’être sauvegardée. Toutefois, ils ne possèdent pas une authenticité ni une qualité architecturale justifiant une intervention systématique de la Section des monuments historiques. »
Les bâtiments auxquels une note 4 a été attribuée ne font ni l’objet d’une inscription à l’inventaire cantonal, et moins encore l’objet de classement. Dès lors, c’est la protection générale des monuments architecturaux prescrite par l’art. 46 LPNMS qui leur est appliquée. Les communes sont compétentes pour assurer cette protection (art. 2 et 28 RPNMS). En pratique, le tribunal a déjà eu l’occasion de juger à cet égard que l’attribution de la note 4 à un bâtiment avait en réalité une portée semblable à celle de l’art. 86 LATC, qui prescrit que la municipalité doit veiller à ce que les constructions, quelle que soit leur destination, ainsi que les aménagements qui leur sont liés, présentent un aspect architectural satisfaisant et s'intègrent à l'environnement (AC.2005.0051 du 31 janvier 2006). L’alinéa 2 de cette disposition prévoit que la municipalité refuse le permis pour les constructions ou les démolitions susceptibles de compromettre l'aspect et le caractère d'un site, d'une localité, d'un quartier ou d'une rue, ou de nuire à l'aspect d'un édifice de valeur historique, artistique ou culturelle.
Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, il incombe au premier chef aux autorités municipales de veiller à l'aspect architectural des constructions, qui disposent à cet égard d'un large pouvoir d'appréciation (voir notamment ATF 115 Ia 370 consid. 3; 115 Ia 363 consid. 2 c; 115 Ia 114 consid. 3d; ATF 101 Ia 213 consid. 6a, RDAF 1987, 155; voir aussi Droit vaudois de la construction, note 3 ad art. 86 LATC). Dans ce cadre, l'autorité doit néanmoins prendre garde à ce que la clause d'esthétique ne vide pas pratiquement de sa substance la réglementation de la zone en vigueur (ATF 115 Ia 114; 114 Ia 345 consid. 4 b). Certes, un projet peut être interdit sur la base de l'art. 86 LATC quand bien même il satisferait par ailleurs à toutes les dispositions cantonales et communales en matière de construction. Toutefois, lorsque la réglementation applicable prévoit que des constructions d'un certain volume peuvent être édifiées, une interdiction de construire fondée sur l'art. 86 LATC, en raison - par exemple - du contraste formé par le volume du bâtiment projeté avec les constructions existantes, ne peut se justifier que par un intérêt public prépondérant, notamment s'il s'agit de protéger un site, un bâtiment ou un ensemble de bâtiments présentant des qualités esthétiques remarquables qui font défaut à l'ouvrage projeté ou que mettrait en péril sa construction (ATF 101 Ia 223 consid. 6). Il faut alors que l'utilisation des possibilités de construire réglementaires apparaisse déraisonnable et irrationnelle (ATF M. c/ Ormont-Dessus, du 1er novembre 1989; ATF 115 Ia 114; 115 Ia 345; 114 Ia 345; ATF 101 Ia 213; AC.1993.0125 du 2 mai 1994). Dès lors que l'autorité municipale dispose dans ce domaine d'un large pouvoir d'appréciation, le Tribunal administratif observe une certaine retenue dans l'examen du problème, en ce sens qu'il ne substitue pas sans autre son propre pouvoir d'appréciation à celui de l'autorité municipale (AC.1993.0034 du 29 décembre 1993). En effet, l'autorité de recours ne revoit que l'abus ou l'excès du pouvoir d'appréciation, dans la mesure où il s'agit de questions dont la solution dépend étroitement des circonstances locales (art. 36 let. a LJPA; AC.1992.0101, du 7 avril 1993). L'examen de l'esthétique interviendra sur la base de critères objectifs généralement reçus et sans sacrifier à un goût ou à un sens esthétique particulièrement aigu, de manière que le poids de la subjectivité, inévitable dans toute appréciation, n'influe que dans les limites de principes éprouvés et par référence à des notions communément admises (AC.1993.0240 du 19 avril 1994; AC.1993.0257 du 10 mai 1994; AC.1995.0268 du 1er mars 1996; AC.1999.0228 du 18 juillet 2000; AC.1998.0166 du 20 avril 2001).
Conformément à l’art. 86 al. 3 LATC, la commune d’Epalinges a adopté un art. 2 RPGA, dont la teneur est la suivante :
« La Municipalité peut imposer des mesures destinées à éviter l’enlaidissement du territoire communal.
Elle doit refuser le permis de construire lorsque le projet est de nature à compromettre l’aspect ou le caractère d’un quartier.
Pour assurer l’intégration, la Municipalité peut imposer une forme d’arborisation, une autre implantation, une autre pente des toitures et une autre orientation des faîtes, que celles qui sont prévues par le constructeur. »
c) Se basant sur les constatations faites lors de la vision locale, facilitées par les gabarits mis en place, le tribunal estime que l'impact du projet litigieux sur le bâtiment est très limité. Certes, la hauteur de l’antenne sera supérieure à celle des autres cheminées existantes sur le toit de la ferme et son enveloppe en polyester sera de forme carrée, ne présentant ainsi pas la section rectangulaire caractéristique surmontée d’un chapeau qui est celle des autres cheminées du bâtiment. Toutefois, il convient de rappeler que l’immeuble litigieux ne fait pas l’objet d’un classement et que, selon le recensement architectural, il ne constitue qu’un bâtiment bien intégré sans présenter d’autre intérêt architectural particulier qu’il conviendrait de préserver. Dans ce cas, la construction d’une fausse cheminée, de dimension modeste par rapport à l’imposante toiture de la ferme et qui, placée sur le pan nord de ce toit, sera d’autant moins visible depuis la rue, n’est pas de nature à modifier sensiblement la perception du bâtiment en cause et ne porte pas préjudice à son esthétique. Le tribunal juge en outre que la suppression de l’enveloppe en polyester et la mise à nu de l’antenne projetée n’aurait pas d’incidence notoire sur l’intégration du projet, de sorte que rien ne permet de sanctionner le choix architectural fait par la recourante. Dès lors, il n'existe aucun intérêt public prépondérant qui puisse fonder une interdiction de construire fondée sur les art. 86 LATC et 2 RPGA. La municipalité a par conséquent abusé de son pouvoir d'appréciation en invoquant des motifs d'esthétique à l'appui de son refus de délivrer le permis de construire, suivant en cela manifestement l’avis des habitants du village et non sa propre analyse.
9. a) Invoquant le principe de précaution, les opposants remettent en cause le bien-fondé des valeurs limites fixées par l'ordonnance du 23 décembre 1999 sur la protection contre le rayonnement non ionisant (ORNI ; RS 814.710) eu égard aux connaissances scientifiques acquises ces dernières années sur les effets de ces ondes en matière de santé publique.
b) La question des nuisances provoquées par une installation de téléphonie mobile doit être examinée au regard de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE ; RS 814.01) et de ses dispositions d'application. Cette loi a notamment pour but de protéger les hommes des atteintes nuisibles ou incommodantes (art. 1er al. 1), provoquées notamment par des rayons (art. 7 al. 1 LPE). Pour déterminer à partir de quel seuil les atteintes sont nuisibles ou incommodantes, le Conseil fédéral a édicté par voie d'ordonnance des valeurs limites d'immissions (art. 13 al. 1 LPE); c'est sur cette base que se fonde l'ordonnance sur la protection contre le rayonnement non ionisant (ORNI). Pour qu'une installation soit conforme à la LPE, il ne suffit pas que les valeurs limites d'immissions soient respectées. Il faut encore examiner si le principe de prévention commande des limitations supplémentaires. Ce principe postule que les atteintes qui ne sont pas nuisibles ou incommodantes, mais qui pourraient le devenir, doivent être réduites à titre préventif assez tôt (art. 1 al. 2 LPE); il exige que, indépendamment des nuisances existantes, les émissions soient limitées à titre préventif dans la mesure que permettent l'état de la technique et les conditions d'exploitation, pour autant que cela soit économiquement supportable (art. 11 al. 2 LPE). A la base du principe de prévention se trouve notamment l'idée qu'il faut éviter les risques sur lesquels il n'est pas possible d'avoir une vue d'ensemble; il ménage ainsi une marge de sécurité, qui tient compte de l'incertitude quant aux effets à long terme des nuisances sur l'environnement.
c) S'agissant des rayons non ionisants, l'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage (OFEFP; dénommé actuellement Office fédéral de l'environnement, OFEV) et le Conseil fédéral ont été confrontés aux incertitudes scientifiques concernant les effets de ces rayons, notamment à long terme. Comme l'indique le rapport explicatif de l'OFEFP du 23 décembre 1999 relatif au projet d'ORNI (ci-après: le rapport explicatif), le concept suivant a finalement été mis en place pour respecter les exigences de la LPE :
- des valeurs limites d'immissions ont été prévues, correspondant à celles qui ont été publiées par la Commission internationale pour la protection contre le rayonnement non ionisant (ICNIRP). Ces valeurs concernent les effets thermiques. Elles se fondent sur des effets qui présentent un risque pour la santé et qui ont pu être reproduits de manière répétée dans des investigations expérimentales. Elles permettent d'éviter avec certitude certaines atteintes qui ont été prouvées. Elles ne permettent en revanche pas de respecter les exigences de la LPE, qui demande que les valeurs limites d'immissions répondent non seulement à l'état de la science, mais aussi à l'état de l'expérience (voir à cet égard le rapport explicatif, p. 6 et 7). Les valeurs limites d’immissions des installations ont été fixées à 58 V/m pour le GSM 1800 et à 61 V/m pour l’UMTS (ch. 11 annexe 2 ORNI ; cf. OFEV, Stations de base pour téléphonie mobile et raccordement sans fil (WLL) - Recommandation d'exécution de l'ORNI, Berne 2002, p. 22) ;
- une limitation préventive des émissions a été prévue au moyen de valeurs limites des installations. Ces dernières ont pour but de combler les lacunes des valeurs limites d'immissions évoquées ci-dessus. Elles sont orientées vers l'avenir en ce sens qu'elles ont pour objectif de maintenir dès à présent les risques d'effets nuisibles, qui ne peuvent être que présumés ou qui ne sont pas encore prévisibles, aussi bas que possible. Ces valeurs limites visent notamment à assurer le respect de l'art. 11 al. 2 LPE dans la mesure où elles fixent la valeur limite de l'installation aussi basse que le permettent l'état de la technique et les conditions d'exploitation tout en demeurant économiquement supportables. Ces valeurs limites tiennent également compte du fait que les immissions de plusieurs installations peuvent se cumuler, ce qui implique de s'assurer, par une limitation suffisamment sévère des émissions de chacune des installations, que la valeur limite d'immissions ne soit pas dépassée en cas de recouvrement des rayonnements. Ces valeurs n'ont pas à être respectées partout, mais elles doivent impérativement l'être dans les lieux à utilisation sensible (rapport explicatif, p. 7 et 8). Selon l'art. 3 al. 3 ORNI, par lieux à utilisation sensible, on entend les locaux d'un bâtiment dans lesquels des personnes séjournent régulièrement (let. a), les places de jeu publiques ou privées définies dans un plan d'aménagement (let. b) et les surfaces non bâties sur lesquelles des activités au sens des let. a et b sont permises (let. c). Les valeurs limites de l’installation pour les stations émettrices pour téléphonie mobile et raccordements téléphoniques sans fils ont été fixées à 6,0 V/m pour les installations qui émettent exclusivement dans la gamme de fréquence de 1800 MHz environ ou dans une gamme de fréquence plus élevée (ORNI, annexe 1, ch. 64).
d) Dans un arrêt du 30 août 2000 (ATF 126 II 399), le Tribunal fédéral a jugé que l'ORNI réglementait de manière exhaustive la limitation préventive des émissions de rayonnement non ionisant. A cette occasion, il a estimé que le concept et les valeurs limites fixées dans cette ordonnance étaient conformes aux principes de la LPE, compte tenu des connaissances scientifiques encore lacunaires quant aux effets des rayonnements non ionisants sur la santé humaine, en particulier s'agissant des effets non thermiques. Selon cet arrêt, les valeurs limites ont été fixées de manière à ménager une marge de sécurité permettant de tenir compte des incertitudes liées aux effets biologiques à long terme, conformément aux principes découlant de l'art. 11 al. 2 LPE, de sorte que les autorités chargées d'autoriser ou non un projet d'installation de téléphonie mobile ne pouvaient exiger des mesures préventives plus sévères en se fondant sur cette disposition (consid. 4b). Les valeurs limites devraient toutefois être revues en cas de nouvelles connaissances fiables et adéquates, notamment quant aux effets non thermiques du rayonnement non ionisant (consid. 4c). Dans un arrêt du 24 octobre 2001 (ATF 1A.62/2001), le Tribunal fédéral a rappelé que les tribunaux étaient limités dans leur intervention, dès lors qu'ils ne disposaient pas des connaissances scientifiques nécessaires dans ce domaine, et il a précisé qu'il appartenait avant tout aux autorités administratives spécialisées de suivre l'état de la science et des recherches pour adapter, le cas échéant, les valeurs limites de l'ORNI. Le Conseil fédéral dispose à cet effet d'un large pouvoir d'appréciation. Le Tribunal fédéral ne peut intervenir que dans le cas où, manifestement, les autorités compétentes négligent cette obligation ou abusent de leur pouvoir d'appréciation (ATF 1A.251/2002 du 24 octobre 2003, in : DEP 2003 p. 823).
e) Le 11 mars 2005, le Conseil fédéral a lancé un nouveau programme national de recherche, doté d'un budget de cinq millions de francs, afin de procéder à des études scientifiques, sur une période de quatre ans, portant sur les effets du rayonnement non ionisant sur l'environnement et la santé. Les résultats des études effectuées jusqu'à présent sont en outre régulièrement réactualisés par la publication de rapports servant de base aux décisions des autorités fédérales. En avril 2006, un groupe de travail interdépartemental de la Confédération, dirigé par l'Office fédéral de la santé publique (OFSP) et réunissant notamment l'Office fédéral de la communication (OFCOM), l'OFEV et l'Office fédéral de l'énergie (OFEN), a publié un rapport intitulé "Rayonnement non ionisant et protection de la santé en Suisse, Vue d'ensemble, besoins et recommandations". Ce rapport parvient à la conclusion qu'à l’heure actuelle, il n'y a aucune raison de réviser les valeurs limites fixées par l'ORNI ou d'adopter des mesures supplémentaires. Il souligne cependant l'importance de poursuivre la recherche scientifique et l'analyse des connaissances actuelles dans ce domaine, afin d'adapter les valeurs limites d'immissions si le niveau actuel de protection devait s'avérer insuffisant (cf. rapport, chiffre 4.1, p. 10). En 2007, l’OFEV a publié une nouvelle étude sur l’impact sanitaire du rayonnement à haute fréquence (« Hochfrequente Strahlung und Gesundheit », Berne 2007) sur mandat du Conseil fédéral et du Tribunal fédéral. Cette étude se fonde sur les recherches présentées dans près de 150 publications scientifiques parues entre 2003 et 2006. Elle ne relève pas de nouveaux effets sanitaires « prouvés » d’un rayonnement à haute fréquence qui serait inférieur aux valeurs limites d’immissions actuelles de l’ORNI, ces valeurs satisfaisant toujours aux critères de la loi sur la protection de l’environnement. Toutefois, l’étude précise que, comme il est encore impossible de savoir avec certitude si ces valeurs offriront une protection suffisante contre les dommages à long terme, il convient de s’en tenir au principe de précaution et donc aux strictes valeurs limites de l’installation.
Les opposants invoquent à l’appui de leur recours une nouvelle étude publiée en août 2007 par un organisme international indépendant, le « BioInitiative Working Group », qui remet en cause les valeurs limites posées par la plupart des pays, valeurs qu’il considère comme trop élevées. Le but déclaré de ce document est d’apporter la preuve scientifique des effets du rayonnement non ionisant sur la santé, en réunissant et en comparant les résultat obtenus par de nombreuses études scientifiques clé effectuées sur le sujet (p. 4 du « Summary for the Public »). Cette étude n’apporte pas de connaissances nouvelles dans le domaine, mais se limite à procéder au croisement de l’information existante. La mise en œuvre du programme national de recherche et les diverses études et rapports énumérés ci-dessus démontrent que le Conseil fédéral et ses offices suivent de près l'évolution des connaissances scientifiques dans le domaine du rayonnement non ionisant et entreprennent toutes les démarches nécessaires pour mettre à jour et évaluer l'état des connaissances sur l'influence du rayonnement émis par les stations de base de téléphonie mobile sur la santé humaine, conformément aux exigences posées par le Tribunal fédéral. Ce faisant, les autorités administratives compétentes montrent qu'elles ne faillissent pas à leur obligation de suivre l'évolution des connaissances scientifiques afin d'adapter cas échéant les valeurs limites de l'installation prévues par l'ORNI (ATF 1A.142/2006 du 4 décembre 2006; ATF 1A.54/2006 du 10 octobre 2006; ATF 1A.60/2006 du 2 octobre 2006 consid. 2; ATF 1A.116/2005 du 31 mai 2006 consid. 6). La résolution du Parlement européen du 4 septembre 2008 invoquée par les opposants n’introduit pas de valeurs limites contraignantes inférieures à celles connues par le droit suisse. Elle se contente de demander au Conseil de l’Union de fixer des valeurs d’exposition plus exigeantes pour l’ensemble des équipements émetteurs d’ondes électromagnétiques dans les fréquences entre 0,1 MHz et 300 GHz compte tenu des avancées scientifiques internationales dans un domaine où l’Union européenne connaît des valeurs limites encore dix fois supérieures à celles de la Suisse (v. annexe III de la recommandation du Conseil de l’Union européenne du 12 juillet 1999 [1999/519/CE]). Les documents produits par les opposants ne sont donc pas à même de remettre en cause le bien-fondé des valeurs limites fixées par l’ORNI. Partant, ces valeurs limites sont, en l'état, conformes aux exigences de la LPE et au principe de prévention.
10. a) Les opposants soutiennent encore que l’installation projetée ne respecterait pas les valeurs limites de l’installation étant donné que la mesure effectuée au sud-est de la parcelle n° 1259 serait supérieure à 6 V/m.
b) A teneur de l’art. 11 al. 2 let. c ch. 2 ORNI, la fiche de données spécifiques au site doit contenir des informations concernant le rayonnement émis par l’installation sur les trois lieux à utilisation sensible (LUS) où ce rayonnement est le plus fort. Selon l’art. 3 al. 3 ORNI, sont considérés comme des lieux à utilisation sensible les locaux d’un bâtiment dans lesquels des personnes séjournent régulièrement (let. a), les places de jeux publiques ou privées définies dans un plan d’aménagement (let. b) et les surfaces non bâties sur lesquelles les activités sensibles précitées sont permises (let. c). Dans sa jurisprudence, le Tribunal fédéral distingue les parcelles non bâties de celles qui sont déjà construites mais sur lesquelles subsistent néanmoins des possibilités de bâtir. D’une part, les zones non encore bâties doivent être traitées comme si les constructions que les plans en vigueur permettent d’y édifier existaient déjà. L’installation doit donc respecter, dès sa mise en service, les valeurs limites qui s’appliqueraient si les parcelles concernées étaient déjà bâties conformément au plan d’affectation des zones et au règlement sur les constructions en vigueur, le but étant de s’assurer que l’installation autorisée réponde encore aux exigences légales après la construction prévisible à terme des parcelles voisines. Une exception à ce principe pourrait tout au plus être admise s’il est établi que le site en question est destiné à un projet ne comportant pas de lieux à utilisation sensible. Une réduction de la limitation des émissions se justifie en outre lorsqu’il est certain que le volume bâti admissible ne sera pas pleinement réalisé (ATF 133 II 370 consid. 7.2 ; 1A.278/2006 du 21 juin 2007 consid. 3.1). Dans un arrêt récent, le Tribunal fédéral a confirmé que, sur des parcelles constructibles mais non encore bâties, susceptibles d’être exposées fortement au rayonnement d’une antenne, la pratique du SEVEN consistant à assortir en pareille hypothèse le permis de construire d’une réserve visant à exiger de l’opérateur un calcul complémentaire dès la création d’un nouveau lieu à utilisation sensible dans le voisinage de l’installation et, selon l’issue du calcul, une adaptation ultérieure de l’installation, était contraire au droit fédéral (ATF 1C_410/2007 du 29 septembre 2008 consid. 4.3 et 4.4). En outre, sur les surfaces partiellement bâties, le Tribunal fédéral considère qu’il ne faut en principe pas tenir compte des réserves d’utilisation future pour déterminer les LUS. Conformément au principe de la proportionnalité, il convient donc de se fonder sur l’utilisation existante des bien-fonds voisins au moment de l’octroi de l’autorisation de construire l’installation de téléphonie mobile et d’obliger l’opérateur, par une réserve en ce sens dans le permis de construire, à modifier ou à supprimer l’installation en vue de respecter les valeurs limites lorsque les réserves d’utilisation seront effectivement utilisées. Tel est notamment le cas lorsqu’une parcelle est construite d’une maison d’habitation d’un seul niveau alors que pourrait être bâti un immeuble d’une hauteur de 21 mètres. Une dérogation à ce principe est toutefois possible dans des cas exceptionnels, tel qu’un édifice en ruine, un projet de construction suffisamment concret ou une parcelle considérablement sous utilisée (ATF 128 II 340 ; RDAF 2008, p. 531 ; v. aussi Recommandations d’exécution de l’ORNI, op. cit., p. 15).
c) En l’espèce, il ressort de la fiche complémentaire de données spécifiques au site établie par la recourante en cours de procédure que l’une des mesures effectuée au sud-est de la parcelle n° 1’259, sur le bas du jardin, atteint 6,73 V/m, à savoir un chiffre supérieur aux 6,0 V/m autorisés par l’ORNI. La parcelle précitée est toutefois déjà construite. Les villas jumelées qui s’y trouvent utilisent de surcroît la quasi-totalité des possibilités de bâtir autorisées par le règlement communal, de sorte que la construction d’un nouveau bâtiment au sud-est de la parcelle comportant un lieu à utilisation sensible est inenvisageable en l’état. Par conséquent, conformément à la jurisprudence du Tribunal fédéral, on ne saurait exiger que les immissions calculées à cet endroit respectent les valeurs limites de l’installation. L’existence de la parcelle n° 2’382 ne modifie pas ce constat car celle-ci est actuellement inconstructible compte tenu de sa petite taille. Seule une réunion de parcelles pourrait la rendre bâtissable ; or aucun projet concret en ce sens n’a été invoqué, l’allégation de la seule intention des propriétaires n’étant pas suffisante à cet égard.
Pour le surplus, la valeur limite de l’installation est respectée pour les trois lieux à utilisation sensible les plus exposés. On relève à ce propos que le motif de refus de l’autorité intimée relatif à la présence à proximité de deux écoles n’est pas défendable ; en effet, la valeur limite de l’installation étant respectée dans les lieux à utilisation sensible les plus exposés, il en va a fortiori de même concernant ceux qui sont plus éloignés. En outre, le projet respecte également la valeur limite d’immissions : au pied du mât dans les combles (lieu de séjour momentané le plus exposé), cette valeur s’élève à 20% de la valeur limite autorisée par l’ORNI (11,65 V/m sur 58 V/m autorisés).
11. a) Compte tenu de la proximité de certains calculs avec les valeurs limites autorisées, les opposants doutent du respect effectif de ces valeurs lors de la mise en service de l’installation.
b) Afin de renforcer le contrôle du respect des domaines angulaires autorisés, l'OFEV a édicté le 16 janvier 2006 une directive, à l'attention des autorités chargées de l'exécution de l'ORNI et des opérateurs de réseau de téléphonie mobile, instituant un « système d'assurance de qualité » ou « système AQ » (Circulaire « L’assurance de qualité aux fins de respecter les valeurs limites de l’ORNI en ce qui concerne les stations de base pour téléphonie mobile et raccordements sans fil »). On retient de ce document que le système d'assurance de qualité, fondé sur les propositions d'un groupe d'experts, permet de renforcer le contrôle du respect des puissances d'émission de chaque installation pendant la durée de son exploitation, lorsque la puissance d'émission autorisée est inférieure aux puissances maximales possibles compte tenu des composants électroniques installés, respectivement lorsque, comme c'est le cas en l'espèce, le domaine angulaire autorisé est inférieur au domaine maximal possible. Chaque opérateur constitue une banque de données actualisant en permanence tous les composants électroniques et les réglages d'appareillages influant sur la puissance émettrice (ERP) ou les directions de propagations. Le système AQ est pourvu d'un système de contrôle automatisé, mis en oeuvre une fois par jour ouvré, permettant de constater d'éventuels dépassements, lesquels doivent être corrigés en principe dans les 24 heures. Le système AQ est vérifié périodiquement par un organisme de contrôle externe indépendant. Les opérateurs concessionnaires se sont engagés à mettre en oeuvre et vérifier le système AQ dès le 1er janvier 2007. Ce système a été élaboré en vue de se conformer à la jurisprudence du Tribunal fédéral (cf. ATF 1A.160/2004 du 10 mars 2005 ; AC.2006.0025 du 21 septembre 2006). Dans deux arrêts du 31 mai 2006 (1A.120/2005 et 1A.116/2005 consid. 5.3), le Tribunal fédéral a considéré que, pour l'heure, ce système permettait de mettre en oeuvre un contrôle adéquat de la puissance émettrice pendant la durée de l'exploitation d'une installation, moyennant toutefois que le permis de construire mentionne comme condition à sa délivrance l'obligation à charge de l'opérateur d'intégrer dans son système AQ les données opérationnelles de l'installation mise à l'enquête.
c) Dans le cas présent, le SEVEN a demandé, dans son préavis du 16 mai 2007, que l’installation projetée soit intégrée au système AQ. A l’audience, ce service a confirmé que la recourante avait bien adhéré à ce système. Conformément aux exigences du Tribunal fédéral, cette intégration est donc suffisante pour garantir que les valeurs limites fixées par l’ORNI seront respectées en pratique.
12. a) Selon les opposants, l’installation projetée ne respecterait pas l’obligation de coordination entre opérateurs compte tenu des deux autres installations de téléphonie mobile existantes à proximité. De plus, la recourante aurait déjà rempli les devoirs découlant de sa concession qui lui imposaient d’assurer une couverture du territoire de 50% en 2004 ; elle n’aurait donc plus d’intérêt public à la construction de nouvelles installations de téléphonie mobile.
b) Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, dans la zone à bâtir, il n’est pas nécessaire d’examiner dans chaque cas particulier la nécessité de toute nouvelle installation. L’opérateur n’a en effet aucune obligation fondée sur le droit fédéral d’établir un besoin et une pesée des intérêts n’entre pas en considération. Aussi, de manière générale, le requérant a-t-il droit à une autorisation de bâtir lorsque l’installation est conforme à la zone et respecte les exigences légales et réglementaires ; c’est à l’opérateur seul qu’il incombe de choisir l’emplacement adéquat de l’installation de téléphonie mobile. Le Tribunal fédéral relève à cet égard qu’il n’est de toute façon pas dans l’intérêt des opérateurs de concentrer les installations car cela conduit à une augmentation de la charge de rayonnement dans le voisinage et à un dépassement des limites d’immission fixées par l’ORNI. Pour les mêmes raisons, il ne résulte du droit fédéral aucune obligation de coordination entre les opérateurs à l’intérieur de la zone à bâtir. Toute disposition contraire du droit cantonal ou communal qui exigerait une telle coordination est toutefois réservée (ATF 1A.202/2004 du 3 juin 2005 et les références citées).
Au niveau cantonal, l’Etat de Vaud et les différents opérateurs ont signé une convention le 24 août 1999 qui prévoit de coordonner les emplacements d’antennes et de concilier, dans la mesure du possible, les obligations des opérateurs (assurer la couverture du territoire et mettre en place une structure de réseau optimale) et les autres intérêts publics (protection du paysage et respect des normes en matière de rayonnement non ionisant) qui entrent en ligne de compte (cf. FAO nos 75-76 des 17 et 21 septembre 1999, p. 2703; sur cette convention, cf. en outre AC.2002.0092 du 1er mars 2005 consid. 5 et les nombreuses références jurisprudentielles citées). En bref, cette convention prévoit que le SEVEN doit recevoir des renseignements sur les coordonnées et les spécifications techniques de toutes les installations, sur les secteurs où le réseau est en cours de planification avec l'indication des installations nouvelles, en service mais à étendre, ou à supprimer. Le SEVEN traite ces données de manière confidentielle et ne les transmet que s'il constate qu'une coordination est nécessaire pour un emplacement prévu, la coordination étant réputée nécessaire lorsque les emplacements sont situés dans un rayon de 100 mètres dans les zones constructibles ou à 1 kilomètre l'un de l'autre dans l'aire rurale. A l'aide d'un catalogue de critères, les opérateurs « sont disposés à exploiter des emplacements communs » si la technique, les conditions économiques et juridiques le permettent et à tenir compte, dans le choix des emplacements communs, des intérêts cantonaux en matière de protection du paysage, de la nature, des sites et des monuments (AC.2007.0153 du 29 février 2008).
b) En l’occurrence, l’installation projetée étant située en zone à bâtir, l’analyse d’un besoin de l’opérateur n’est pas nécessaire. L’argument tiré de l’absence d’intérêt public de la recourante n’est donc pas pertinent. De plus, aucune autre installation de téléphonie mobile ne se situant dans le rayon de 100 mètres prescrit par la convention cantonale précitée, une obligation de coordination n’entre pas en ligne de compte. Au demeurant, on relève que les opposants ne sont pas partie à cette convention, de sorte qu’ils n’apparaissent de toute façon pas légitimés à requérir son application (dans ce sens, AC.2007.0153 du 29 février 2008).
13. Au vu des considérants qui précèdent, le recours doit être admis et la décision de la municipalité annulée. Le dossier de la cause lui sera retournée pour qu’elle délivre en faveur d’Orange un permis de construire une installation de téléphonie mobile sur la parcelle n° 790 du registre foncier de la commune. Les opposants, qui succombent, supporteront les frais du recours (art. 55 al. 1 LJPA). La recourante n’étant pas représentée par un mandataire professionnel, elle n’a pas droit à l’allocation de dépens.