Decision ID: b740a86f-4a08-5192-9dcd-918fe666022f
Year: 2002
Language: fr
Court: GE_CJ
Chamber: GE_CJ_013
Canton: GE
Region: Région lémanique
Law Area: public_law

EN FAIT
1. La société anonyme "société immobilière Champel-Falaises" (ci-après : La S.I. ou la requérante), de siège à Genève, est propriétaire de la parcelle n° 3413 du registre foncier de la commune de Genève (-Plainpalais).
Cette parcelle, d'une surface de 21'806 m2 est bordée par les routes de Vessy (vers le sud), du Bout-du-Monde (vers le nord et l'est), ainsi que par la rivière l'Arve (vers l'ouest).
2. Il ressort des pièces déposées par la requérante que la Ville de Genève avait envisagé durant les années 1969 à 1971 d'acquérir le capital-actions de cette dernière.
3. À la suite de l'arrêté fédéral instituant des mesures urgentes en matière d'aménagement du territoire approuvées le 17 mars 1972 par l'Assemblée fédérale (RO
1972 I 652
-657), le Conseil d'État du canton de Genève a édicté un règlement d'application daté du 20 septembre 1972 et modifié à plusieurs reprises avant son abolition par un règlement du 25 juin 1980. La parcelle litigieuse a été déclarée site à protéger au sens de l'article 2 alinéa premier de l'arrêté fédéral précité. Cette protection provisoire a été adoptée par le Conseil d'État le 20 novembre 1972 et approuvée par le Conseil fédéral le 20 mars 1973.
4. Selon un arrêt rendu le 12 octobre 1988 par le Tribunal administratif et portant sur le bien-fondé d'une amende infligée à la S.I., la parcelle, propriété de cette dernière, était alors utilisée comme parc des engins de chantier, avec hangar, et comme dépôt de matériel.
5. Selon les pièces déposées par la requérante, elle a mené des discussions avec la Ville de Genève pour l'acquisition d'environ 285 m2 pour l'élargissement de la route du Bout-du-Monde.
L'achat du hors-ligne par la Ville de Genève a eu lieu par acte notarié les 18 janvier et 17 avril 1996.
6. En 1989, la fondation Val-Fleuri, qui exploite un home pour personnes âgées sur une parcelle avoisinante, a soumis aux actionnaires de la S.I. un projet de contrat de vente de la parcelle, resté sans suite.
7. Le 27 octobre 1993, le département de l'aménagement, de l'équipement et du logement (alors dénommé département des travaux publics; ci-après : DAEL) a mis à l'enquête publique un projet de loi sur la protection générale des rives de l'Arve et modifiant le régime des zones de construction sur le territoire de quatre communes concernées. Il était encore indiqué que le projet de loi et les plans y relatifs pouvaient être examinés dans les bureaux dudit département et auprès des mairies concernées.
Le 4 mai 1995, le Grand Conseil a adopté le plan formant annexe à la loi sur la protection et l'aménagement des rives de l'Arve (LArve - L 4 16) ainsi que les modifications du régime des zones. La parcelle litigieuse était ainsi classée pour partie en zone des bois et forêts et pour partie en zone de verdure. Elle était rendue partiellement inconstructible et partiellement destinée à être accessible.
8. En 1999, les parties ont correspondu sans parvenir à un résultat.
9. Le 14 mars 2000, un architecte mandaté par la requérante a déposé un rapport. Mandaté par la requérante, il avait eu pour mission de déterminer la valeur de la parcelle n° 3413, propriété de cette dernière, arrêtée à la fin du mois d'avril 1995, selon les normes applicables à la cinquième zone de construction, soit la zone résidentielle réservée aux villas au sens de l'article 19 alinéa 3 de la loi d'application de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 4 juin 1987 (LaLAT - L 1 30). Selon cet architecte, 20'800 m2 étaient constructibles, soit les droits à bâtir sur une surface totale de 4'160 m2. En imaginant la construction de vingt-cinq villas, le prix du mètre carré y relatif s'élevait à CHF 600.-- au premier semestre 1995, le terrain en zone de bois et forêts et celui destiné à l'équipement de la parcelle valant CHF 5.- le mètre carré, la valeur vénale globale de la parcelle étant ainsi arrêtée CHF 12'590'000.-. L'expert mandaté par la requérante a encore considéré que l'alimentation en eau n'était pas suffisante pour la mise en valeur de la parcelle mais que celle en électricité et le réseau d'assainissement du système séparatif correspondaient aux exigences. La parcelle avait ainsi un caractère constructible "avant avril 1995".
La requérante a alors transmis ce rapport au DAEL, qui s'est déclaré prêt à entrer en matière sur une éventuelle acquisition de la partie de la parcelle incluse dans la zone de verdure au sens de la loi du 4 mai 1995.
10. Le 22 mai 2000, la requérante a déposé une demande en paiement contre l'État de Genève pour un montant de CHF 12'590'000.- avec intérêt à 5 % dès le 24 août 1999 auprès du Tribunal de première instance, juridiction incompétente.
11. Le 3 juillet 2000, elle déposa une requête comportant les mêmes conclusions par-devant la commission cantonale de conciliation et d'estimation instituée par la loi sur l'expropriation pour cause d'utilité publique du 10 juin 1933 (LEx - L 7 05) et plus particulièrement en application de l'article 43 alinéa 2 dudit texte, dans sa teneur entrée en vigueur le premier janvier 2000.
12. Le 28 septembre 2000, l'État de Genève, représenté par le DAEL, cité, a déposé sa réponse. Il conclut au rejet de la requête au motif que la parcelle, propriété de la requérante, ne pouvait plus être bâtie de villas dès l'adoption de l'arrêté fédéral urgent du 17 mars 1972 par l'Assemblée fédérale et du règlement cantonal d'application du 20 septembre de la même année. Du fait de l'entrée en vigueur, au premier janvier 1980, de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT -
RS 700
), l'adoption de la LaLAT ne constituait dès lors nullement la première mesure de planification pertinente concernant la parcelle litigieuse. Il fallait dès lors considérer qu'il s'agissait en l'espèce d'un refus de classement ou d'un "non classement", qui ne donnait pas lieu à indemnité.
13. Le 31 janvier 2001, les parties ont été entendues en audience de comparution personnelle. Elles ont déclaré ne pas avoir de motif de récusation à faire valoir et ne pas être parvenues à un accord que la commission pourrait protocoler.
La S.I. a confirmé avoir vendu le terrain nécessaire à un hors-ligne à la Ville de Genève au prix de CHF 600.- le mètre carré. Cette collectivité avait réalisé à sa propre charge, mais sur demande de la requérante un mur antibruit. La S.I. s'est encore préoccupée de l'adduction d'eau et d'électricité et avait demandé à ce que le système d'égouts mis en place par la Ville de Genève soit suffisant pour 20 à 25 villas. Le projet de cession le plus formalisé avait été celui discuté avec la fondation Val-Fleuri. Ces projets n'avaient pas abouti du fait des différends opposant les pères des actionnaires actuels de la société, puis la conjoncture avait été défavorable. La requérante n'avait jamais demandé à ce qu'une dérogation lui soit octroyée pour bénéficier d'un coefficient de 0,25 pour la construction de villas.
L'État de Genève a maintenu sa position selon laquelle les accès n'étaient pas suffisants pour que l'on puisse considérer le terrain comme équipé et a convenu que la société propriétaire n'avait pas été mise au courant de l'enquête publique concernant la loi sur la protection des rives de l'Arve, votée en 1995.
14. La commission s'est alors transportée immédiatement sur place, où elle a procédé aux constatations nécessaires en présence des parties.
Le transport sur place a débuté sur la partie amont du terrain, à proximité d'un mur de soutènement construit par la Ville de Genève le long de la route du Bout-du-Monde. Le hors-ligne avait été pris sur l'ensemble du tracé de la route et il se continuait donc le long de la parcelle occupée par le home de Val-Fleuri. Les deux parties ont convenu que des points de raccordement au réseau d'eau et d'électricité existaient à proximité de l'embranchement entre la route du Bout-du-Monde et l'accès à la parcelle litigieuse. Les actionnaires n'avaient pas de plan précis pour la construction d'une route destinée à desservir les villas projetées.
La commission s'est alors déplacée en limite de propriété avec la parcelle du home. Delà, elle pouvait voir le dépôt existant sur la partie plane de la parcelle destinée à recevoir des villas selon la requérante. Le terrain avait été aplani au fur et à mesure des besoins de son utilisation comme dépôt.
La commission s'est enfin transportée en aval du terrain, du côté de la route de Vessy. Elle a pu examiner l'état des accès routiers.
Le transport sur place s'est alors terminé sans autres réquisitions des parties.
15. Les parties ont encore eu l'occasion de déposer des pièces :
a) La requérante a notamment déposé un exemplaire d'une autre expertise, établie au mois de juin 1992, selon laquelle la parcelle se trouvait alors en zone de villas, que le prix du mètre carré était de CHF 600.- et qu'il convenait de retenir le chiffre de CHF 300.- pour la cession d'un hors-ligne. L'expert a encore ajouté qu'il était peu vraisemblable qu'un projet de construction de villas aboutisse. Parmi les hypothèses à retenir, il figurait une mise en zone d'utilité publique, voire une partie en surface verte ou un changement de zone qui permettrait de profiter d'une densification plus forte.
b) Interpellée par la commission le 16 février 2001, la direction des Services Industriels de Genève (ci-après : les S.I.G.) a répondu le 16 du même mois que la parcelle n° 3413 n'était alimentée en eau que pour couvrir les besoins d'une seule villa. Un nouveau branchement sera nécessaire pour l'alimentation de plusieurs villas. Aucune demande préalable d'autorisation de construire en ce sens n'avait été déposée. S'agissant du gaz, le réseau de distribution soit par la route de Vessy, soit par celle du Bout-du-Monde était disponible. Il appartenait au client de prier les S.I.G. de réaliser le branchement et aucune demande de raccordement n'avait été faite. S'agissant de l'électricité, un câble basse tension existait le long de la route de Vessy sur le trottoir longeant la parcelle. Il reviendrait alors au propriétaire d'équiper cette dernière.
16. Le 25 mai 2001, les parties ont déposé leurs conclusions après enquêtes :
a) Selon la requérante, la loi adoptée le 4 mai 1995 (LArve) modifiait le régime des zones de construction et revenait ainsi à un déclassement de la parcelle, qui avait été constructible jusque-là. Le cité ne pouvait se prévaloir des mesures fédérales urgentes et des mesures cantonales d'application, prises en 1972, car celles-ci avaient été abolies - sur le plan cantonal - dès le mois de juin 1980. Seule donc la LaLAT, entrée en vigueur le 1er août 1987, contenait une définition des zones. La requérante persiste derechef dans ses conclusions en paiement d'une indemnité d'un montant de CHF 12'590'000.- avec intérêt à 5 % dès le 24 août 1999.
b) Le cité a exposé que la parcelle n° 3413 n'était pas équipée selon les exigences de la jurisprudence. Elle ne présentait donc pas les caractéristiques d'un terrain prêt à la construction en 1995. L'adduction d'eau n'existait pas le long de la route de Vessy, or seule cette solution était techniquement réalisable. La requérante n'avait déposé aucune demande en se sens, ni s'agissant d'alimentation en gaz ou en énergie électrique. L'inspection locale avait montré qu'un accès à la parcelle par la route du Bout-du-Monde était impossible et que celui-ci devrait se faire obligatoirement par la route de Vessy. La société propriétaire n'avait pas montré, au moment déterminant, sa volonté de construire dans un proche avenir et le bien-fonds n'était pas situé dans un périmètre comprenant des terrains largement bâtis, à l'exception des constructions de la fondation Val-Fleuri, qui abritait un établissement pour personnes âgées. La requérante ne pouvait se prévaloir du respect du principe de la bonne foi, dès lors qu'elle n'avait jamais reçu aucune assurance de pouvoir construire. Enfin, le prix de CHF 600.- le mètre carré était manifestement surfait.

EN DROIT
1. La commission cantonale de conciliation et d'estimation instituée par la LEx est également compétente pour statuer sur toutes demandes d'indemnité pour expropriation matérielle selon l'article 43 alinéa 2 LEx, entré en vigueur le premier janvier 2000.
Les parties ont été informées de la composition, par ailleurs accessible au public, de la commission, lors de l'audience de comparution personnelle du 31 janvier 2001; elles n'ont pas fait valoir de motif de récusation.
Elles ont reçu un exemplaire des écritures déposées par chacune d'elle et de celles des S.I.G.; elles ont eu par ailleurs accès en tout temps au dossier de la cause, déposé au greffe de la commission.
2. La requérante soutient avoir agi à temps, soit dans un délai de cinq ans dès l'adoption de la loi cantonale sur la protection générale et l'aménagement des rives de l'Arve du 4 mai 1995 (LArve), entrée en vigueur le premier juillet de la même année. La question de savoir si le délai attaché aux prétentions de la requérante est quinquennal ou décennal et s'il s'agit d'un délai de prescription ou de péremption peut demeurer indécise, comme on le verra.
3. La première question qui divise les parties est de savoir si la LArve constitue l'acte étatique fondant la prétention de la requérante, dès lors que la parcelle dont elle était propriétaire aurait été constructible avant l'entrée en vigueur de cette loi et ne le serait plus depuis.
a) Selon le message du Conseil fédéral à l'Assemblée fédérale concernant son projet d'arrêté fédéral instituant des mesures urgentes en matière d'aménagement du territoire (FF
1972 I 493
et ss), il y avait nécessité de prendre des mesures urgentes, non seulement pour éviter la destruction de sites uniques par leur beauté et leur caractère, mais également pour préserver des régions servant à la détente : "les zones de détente proches ou plus lointaines des grandes agglomérations [devaient] être particulièrement protégées" (eodem loco p. 494). Selon l'article 2 du projet d'arrêté du Conseil fédéral, devait être notamment déclaré zone maintenue libre à titre provisoire les zones de détente continues (lettre a) et les rives de rivières et de lacs, de paysage de montagne et ... (lettre b). Selon le commentaire de cette norme (eodem loco p. 502), elle énumérait de façon exhaustive tous les types de parcelles qui
devaient
être incluses dans une zone protégée, laissant ouverte aux cantons la faculté d'en inclure d'autres. La comparaison entre le projet d'arrêté et celui adopté le 17 mars 1972 par l'Assemblée fédérale (RO
1972 I 652
et ss) permet de noter que les buts voulus par l'auteur du projet d'arrêté ont été maintenus dans le texte final. Selon l'article 2 alinéa premier, les rives de rivières et de lacs (lettre a), les sites remarquables par leur beauté et leur caractère (lettre b) et les zones de détente à proximité des agglomérations ou dans les régions voisines (lettre d) devaient être déclarées zones protégées à titre provisoire. La clause potestative de l'alinéa 2 permet aux autorités cantonales d'établir des dispositions restrictives pour des zones dans lesquelles notamment l'implantation prématurée de constructions pourrait influencer défavorablement l'aménagement du territoire.
b) Le droit cantonal d'exécution de ces mesures fédérales urgentes a conduit notamment à placer la parcelle litigieuse dans les zones protégées par ledit droit au sens de l'article 2. Il est constant que le plan cantonal, transmis aux autorités fédérales, a été approuvé par celles-ci y compris l'exemption de mise à l'enquête publique et d'ouverture d'un moyen de droit.
c) La validité de l'arrêté fédéral urgent a été prolongée par un arrêté fédéral de portée générale adopté par l'Assemblée fédérale le 8 octobre 1976 et entré en vigueur le premier janvier de l'année suivante.
d) Le 27 février 1978, le Conseil fédéral a remis aux Chambres fédérales un message concernant la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (FF
1978 I 107
et ss). Le but de protection du paysage est maintenu notamment par l'insertion dans l'article 3 alinéa premier du projet de loi d'une interdiction de toute construction sur le bord des cours d'eau, d'une obligation de faciliter l'accès aux rives (lettre c) et par l'obligation de conserver les sites naturels et les territoires servant aux délassements (lettre d). Quant à l'alinéa 2 de la même disposition, concernant les territoires réservés à l'habitat et aux activités humaines, il prévoit notamment la nécessité de ménager dans le milieu bâti de nombreuses aires de verdure et d'espaces plantés d'arbres (lettre e). Là encore, il convient de noter que les buts de protection des bords des cours d'eau, d'accès à ceux-ci, de conservation de territoires servant aux délassements et d'aires de verdure ainsi que d'espaces plantés d'arbres (art. 2 al. 2 et 3) ont été maintenus dans le texte final, tel qu'il a été adopté par l'Assemblée fédérale le 22 juin 1979 (loi fédérale sur l'aménagement du territoire [LAT - RS 700]). Ce texte de loi est entré en vigueur le premier janvier 1980.
e) Le 25 janvier 1980, le Conseil d'État du canton de Genève a abrogé le règlement cantonal d'application de l'arrêté fédéral urgent du 17 mars 1972.
f) Le régime instauré par la LaLAT, entrée en vigueur le premier août 1987, contient les normes nécessaires notamment à l'adoption des plans d'affectation du sol.
Selon le texte initial (RO 1987 535 et ss), les zones à bâtir et les autres zones devaient être définies par des plans d'affectation du sol, annexés aux lois pertinentes. Le siège de la matière pouvait ainsi être la loi sur les constructions et installations diverses (LCI - L 5 05), qui contenait la notion de zone destinée à la construction de seules villas dès une modification législative votée le 10 novembre 1972 et qui interdisait également toute construction dans les zones de bois et forêts non protégées par le droit fédéral (art. 11 al. 6 et 16 LCI RO 1972 321-322) ainsi que celle de zone de verdure, réservée au délassement, dès une autre modification législative, votée le 28 novembre 1975 (RO 1976 32-33). Il pouvait également être trouvé dans la loi sur la protection des monuments, de la nature et des sites du 4 juin 1976 (LPMNS - L 4 05), dont l'article premier reprend les buts de l'arrêté fédéral de 1972.
g) La LArve est entrée en vigueur le premier juillet de la même année. Elle a conduit au classement de la parcelle litigieuse pour partie en zone de bois et forêts et pour partie en zone de délassement.
Avec raison, la requérante ne soutient pas qu'elle était au bénéfice d'une autorisation de construire ne fût-ce que des villas sur toute ou partie de la parcelle litigieuse avant l'entrée en vigueur de la LArve. Il faut admettre que la délivrance d'une autorisation de construire aurait été contraire au droit fédéral dès l'entrée en vigueur de l'arrêté fédéral urgent du 17 mars 1972. On ne saurait non plus considérer que le temps écoulé entre l'abolition des dispositions cantonales d'application de l'arrêté fédéral précité et l'adoption de la LaLAT aurait constitué un intervalle libre de toutes dispositions légales pertinentes. Ainsi que cela ressort de l'évolution du droit cantonal d'aménagement du territoire, les dispositions légales nécessaires pour empêcher l'application des normes de construction relatives à la zone villa préexistait à la LAT et LaLAT. Lors de l'entrée en vigueur le 1er juillet 1995 de la LArve, la requérante ne se trouvait pas dans la situation d'un propriétaire dont une parcelle, antérieurement constructible, aurait été privée de tous droits à bâtir du fait d'une modification législative. C'est au plus tard en 1972 qu'il faut voir le moment déterminant pour un tel changement.
4. Nonobstant le cadre législatif et réglementaire, au niveau fédéral et cantonal, tel qu'il a été décrit ci-dessus, la commission examinera également le caractère constructible de la parcelle, du seul point de vue technique des accès et de l'équipement.
a) Ainsi que cela ressort des mesures d'instruction ordonnées par la commission, la parcelle litigieuse ne dispose pas d'accès routiers aptes à desservir des habitations. Les quelques mètres de revêtement bitumineux posés lors de la construction d'un mur antibruit le long de la route du Bout-du-Monde débouchent dans une aire boisée qu'il conviendrait de défricher. En raison de la forte pente, des travaux importants seraient nécessaires pour desservir des habitations. Le long de la route de Vessy, aucune desserte ne permet l'accès à des villas. Seul le trafic réduit des engins de chantier déposés à cet endroit est possible.
b) S'agissant de l'alimentation en eau, seuls les besoins d'une unique villa peuvent actuellement être couverts à partir du réseau existant à la route du Bout-du-Monde. En cas d'alimentation par la route de Vessy, qui n'est pas équipée d'une conduite, les travaux nécessaires seraient à la charge du propriétaire de la parcelle.
c) Pour ce qui est du gaz, ce fluide est disponible tant par la route de Vessy que par celle du Bout-du-Monde.
d) Il en va de même pour l'électricité.
Il convient encore de retenir qu'à teneur des renseignements fournis par les Services industriels de Genève à la commission, aucune requête correspondante n'avait été déposée auprès de cette entreprise. Les recourants n'allèguent pas non plus avoir mené soit en 1995, période qu'ils estiment déterminante, soit à un autre moment d'études détaillées pour valoriser la parcelle. Le rapport établi par un architecte au mois de juin 1992 a un caractère très sommaire. Outre que ce rapport part de l'hypothèse d'un terrain équipé, il avait pour but principal l'estimation de son prix et non l'élaboration d'un projet de construction d'habitations. Même si cet architecte avait envisagé l'hypothèse d'une densification des constructions projetées, la requérante a exposé lors de l'audience de comparution personnelle qu'elle n'avait jamais entamé de pourparlers avec les autorités publiques en ce sens.
5. Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, le droit à une indemnité pour expropriation matérielle en cas de refus de classement ne peut être pris en considération que si le terrain litigieux est déjà équipé et qu'il fait partie d'une zone largement bâtie (ATF
119 Ib 138
consid. 5 p. 146-147;
117 Ib 38
consid. 4 d p. 47 et les arrêts cités). Il faut en outre que la parcelle se trouve dans un secteur largement bâti.
En l'espèce, l'alimentation en eau est soit très insuffisante, soit inexistante suivant le point de raccordement envisagé. L'accès routier est inexistant, et il ressort des déclarations des parties lors du transport sur place que la parcelle n'a été aplanie que pour les besoins inhérents au dépôt d'engins de chantier. De ce point de vue, la parcelle litigieuse ne peut être considérée comme un terrain à bâtir. Comme les deux conditions précitées sont cumulatives, les conditions pour une indemnisation exceptionnelle ne sont pas réunies, étant en outre précisé qu'il est douteux que le secteur en question puisse être considéré comme largement bâti. Certes, un home pour personnes âgées a été construit sur une parcelle avoisinante de celle de la requérante, mais il s'agit là d'une affectation spéciale qui ne saurait donner à toute la zone un caractère largement bâti. Quant aux installations sportives existantes, elles relèvent de zones de délassement, qui ne sont précisément pas des zones à bâtir.
6. Il a été donné aux parties l'occasion de s'exprimer par écrit notamment sur deux arrêts rendus par le Tribunal fédéral dans des causes concernant le canton de Genève et ayant trait à des parcelles pour lesquelles leurs propriétaires réclamaient une indemnité aux titres de l'expropriation matérielle (ATF n.p. B. du 29 janvier 1998 et S. du 29 mai 1996). Elles divergent totalement sur les conséquences que l'on peut tirer de ces deux arrêts quant à l'issue du présent litige. Il convient de retenir les points suivants pertinents pour la solution du litige :
a) La réalisation en droit cantonal des objectifs de l'arrêté fédéral du 17 mars 1972 a limité le caractère constructible de la parcelle;
b) Le droit cantonal contenu dans la LCI et antérieur à la LaLAT ne répondait pas aux exigences matérielles de la législation fédérale, à savoir la LAT;
c) La LArve doit être comprise, à l'instar de la loi sur la protection générale des rives du Rhône du 17 janvier 1989 (
L 4 13
) comme un refus de classement en zone à bâtir.
Il convient de relever en outre à cet égard qu'antérieurement à l'adoption de cet acte législatif cantonal, la requérante n'avait entamé aucune démarche concrète en vue de faire établir par les autorités compétentes le caractère constructible de la parcelle litigieuse. Comme on l'a déjà vu, la parcelle ne présentait pas au moment considéré comme déterminant par la requérante, c'est-à-dire au jour de l'entrée en vigueur de la LArve, et ne présente toujours pas le caractère d'une parcelle équipée de manière suffisante. Considérant de surcroît l'obstacle que présentaient déjà les mesures de planification antérieure à cette loi, aucune des conditions pour une indemnisation au titre d'expropriation matérielle en cas de refus de classement n'est remplie.
5. La requête est ainsi rejetée en tant qu'elle est recevable. Son auteur, qui succombe, sera condamné aux frais de la procédure par CHF 6'110.-.