Decision ID: bb86dc4b-f2e4-5276-85cc-78a0d51f7f00
Year: 2019
Language: it
Court: TI_TCAS
Chamber: TI_TCAS_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: social_law

ritenuto,
in fatto
1.1. Con decisione del 15 gennaio 2019 l’Ufficio del sostegno sociale e dell’inserimento (USSI) ha stabilito che nei confronti di RI 1 non si giustificava più un intervento da parte dell’assistenza sociale, in quanto dagli accertamenti esperiti dal Comune di _ e dall’amministrazione stessa è emerso che il centro degli interessi della medesima non fosse a _.
In particolare è stato indicato che:
"
(...)
-
dal rapporto di Polizia del 16 dicembre 2018 si evince che:
tutti gli accertamenti svolti nei diversi sopralluoghi a domicilio dei signori RI 1 hanno sempre dato esito negativo;
i vicini di corte hanno informato la Polizia che sono mesi che non vedono i signori RI 1;
il sig. _ della ditta _ (che gestisce la vendita della casa dei citati) ha dichiarato alla Polizia che i signori RI 1 si trovano presumibilmente presso il loro paese d'origine e che non li sente ormai da qualche mese.
- Il Comune di _, in data 15 novembre 2018 a seguito di un controllo, ha riscontrato che da un anno a questa parte il consumo di acqua potabile è praticamente nullo.
- Il nostro Ufficio ha chiesto il consumo elettrico all'_. L'_ ci ha comunicato che un consumo medio di un'economia domestica composto come quella dei citati è pari a 1'600 kWh/h. Per il periodo 10 novembre 2017 - 6 dicembre 2018 (392 giorni) i citati hanno consumato solo 946.00 kWh. (...)” (cfr. doc. 112=doc. C)
1.2. A seguito del reclamo interposto da RI 1, allora rappresentata da _ (cfr. doc. 105), l’USSI, il 26 aprile 2019, ha emanato una decisione su reclamo con cui ha confermato il precedente provvedimento del 15 gennaio 2019, ossia il diniego del rinnovo delle prestazioni assistenziali, in quanto la medesima e il marito non avevano un domicilio reale a _.
L’amministrazione ha in particolare rilevato:
"
(...)
In concreto il domicilio formale della reclamante era a _.
Tuttavia, in base alle constatazioni della Polizia ed ai consumi elettrici e di acqua potabile rilevati (non corrispondenti ad una casa abitata), risultava evidente l'assenza praticamente totale dalla propria abitazione, assenza pure confermata dai vicini.
Si osserva che alla richiesta fatta dall'USSI di produrre il suo passaporto e quello del marito, al fine di chiarire eventuali trasferte all'estero e la relativa durata, la richiedente e il marito hanno rifatto il passaporto nuovo e non hanno prodotto quello vecchio. Dapprima hanno indicato che lo stesso è stato ritirato dalla relativa autorità.
Una volta chiarito da parte dell'USSI che tale autorità non trattiene i passaporti, i signori RI 1 hanno invece indicato di non averlo conservato. Hanno quindi violato l'obbligo di collaborare a chiarire la situazione. (...)” (Doc. A)
1.3. Contro la decisione su reclamo del 26 aprile 2019 RI 1 e RI 2, rappresentati dall’avv. RA 1, hanno interposto un tempestivo ricorso al TCA, chiedendo l’assegnazione di prestazioni assistenziali ordinarie dal 1° gennaio 2019 sulla scorta delle precedenti decisioni (fr. 1'507.-- al mese con i dovuti adeguamenti).
Dall’altra, di essere posti al beneficio dell’assistenza giudiziaria integrale con gratuito patrocinio da parte dell’avv. RA 1 (cfr. doc. I pag. 8-9; doc. E: certificato per l’ammissione all’assistenza giudiziaria).
A sostegno delle pretese ricorsuali la patrocinatrice, a nome e per conto dei suoi assistititi, ha, dapprima, addotto:
"
(...)
3. I coniugi RI 1, lei nata nel 1969, lui nel 1963, sono residenti in Svizzera dal 1994, titolari di permesso di domicilio C.
Erano entrambi attivi professionalmente in alberghi a _, la moglie più tardi in lavanderia. Nel 2009 la coppia ha acquistato una casa nel nucleo di _, grazie al ricavato dalla vendita di un immobile in _, di proprietà del marito.
La loro patria oramai era diventata il Ticino.
4. Quando qualche anno fa gli alberghi della famiglia _ a _ hanno mano mano chiuso, il sig. RI 1 è rimasto senza lavoro. Qualche anno dopo, anche la signora RI 1 è rimasta disoccupata, in seguito alla chiusura della lavanderia in cui lavorava. Nessuno dei due è riuscito a trovare una nuova occupazione. Il 26 dicembre 2016 si sono esaurite le indennità di disoccupazione cui la moglie aveva ancora diritto (guadagno assicurato: 4'509.00).
Hanno quindi predisposto (ulteriori) misure di risparmio:
dato che i figli non erano interessati a riprendere l'abitazione di famiglia, i coniugi hanno tentato di mettere in vendita l'immobile a _, sperando di poter così finanziare il proprio sostentamento in attesa della pensione (contratto con l'intermediario, _, 19.07.2016);
dato che non sarebbe stato così facile, trattandosi di casa di nucleo su 4 piani, dal 1. settembre 2016 hanno affittato il monolocale al piano terra
Il 24.3.2017 hanno persino costituito la proprietà in proprietà per piani, nella speranza di riuscire a vendere più facilmente, magari anche solo una parte dell'immobile. Purtroppo finora senza successo.
5. Il Comune a un certo momento ha chiesto loro come facessero a vivere. Vista la situazione, hanno segnalato alla coppia la possibilità di far capo alle prestazioni assistenziali. Da febbraio 2017 hanno quindi accettato di farvi capo. Fatto sta che in seguito al rifiuto della domanda di dicembre 2018, da gennaio 2019 i ricorrenti sono senza entrate, se non l'affitto del monolocale, che serve per coprire almeno gli interessi ipotecari (cfr. doc. E).” (Doc. I pag. 2-3)
La parte ricorrente ha poi osservato:
"
(...)
10. L'USSI sembra sostenere che il domicilio effettivo dei coniugi RI 1 non si troverebbe a _, senza tuttavia indicare dove avrebbero trasferito il centro dei propri interessi. Normalmente incomberebbe a colui che afferma l'avvenuta costituzione di un nuovo domicilio, e, di riflesso, la cessione di quello attuale – di fornirne la prova (cfr. sentenza TRAM 52.2016.37 dell'8 settembre 2016, con riferimento agli art. 6 LOC e 22 e segg. CC).
11. Residenza effettiva, presenza effettiva, non significa ancora che si debba rimanere confinati in casa per essere presenti in ogni momento. Della libertà di movimento godono anche le persone in assistenza. Non bastano certo 6 visite puntuali sull'arco di oltre un mese per affermare che una persona non abiterebbe nel luogo visitato. Rilevo pure come vi risultano tracce di presenza dagli estratti conto come pure dalle fatture mediche. La maggior parte dei pagamenti vengono svolti in contanti, per cui non lasciano traccia sugli estratti conto. Rilevo ad ogni modo che a fine ottobre/inizio novembre la signora RI 1 è stata in ospedale (v. fattura _ 30.10.-9.11.2018) e che il 14.12.2018 vi sono state visite dai dr. _ a _ e _ a _.
Faccio inoltre notare come l'intermediario immobiliare, nel suo scritto 19.01.2019, precisasse come la sua testimonianza non potesse essere prova dell'assenza dei coniugi da _, dato che i loro contatti sono limitati alla vendita dell'immobile e che ha sentito i coniugi più volte per le visite, che avvengono peraltro alla loro presenza. Aggiungo pure che il 18.12.2018 è stata presentata la domanda di assistenza, per cui i coniugi in quel momento non erano palesemente nel loro Paese.
(...) chi è povero cerca di risparmiare dove può. Nel caso dei coniugi RI 1, hanno spento il secondo frigo-congelatore, dato che "non abbiamo più carne" (costa troppo). Non si usa la lavatrice, ma si porta il bucato alla nuora a _. Non si stira più. Si cucina poco facendo capo all'aiuto del figlio e della nuora presso cui i coniugi sono spesso ospiti e che danno loro dei pasti che basta scaldare. Ci si ciba di panini e pasta (per la pasta è sufficiente scaldare l'acqua, poi si butta la pasta e si spegne - ce lo spiegava già Adolf Ogi per la bollitura delle uova). La coppia non dispone di lavastoviglie: Il riscaldamento era a legna e ora a nafta (non centralizzata), si evita di accendere scaldabagno ecc. Pur di risparmiare, i coniugi avevano anche disdetto internet, non guardano la tele, non entrano nel computer, hanno disdetto il telefono fisso, evitando di accendere il boiler, anche la signora non usa più l'asciugacapelli, si lavano con l'acqua fredda e specialmente d'inverno per potersi fare la doccia calda fanno capo al figlio a _. Se guardiamo quali sono le percentuali di consumo di tutti gli apparecchi che la famiglia non ha o che non usa più, appare evidente che il consumo non può che essere inferiore alla "norma" (di cui peraltro non si sa come sarebbe stata stabilita).
Ma ciò non significa che non abitano effettivamente a _: il centro dei propri interessi si trova lì, nel nucleo poco frequentato di _.
13. Se guardiamo l'andamento del consumo, vediamo che la riduzione del consumo coincide in effetti con i problemi economici dei coniugi: una prima riduzione vi fu dalla fine del 2016, quando la signora RI 1 esaurì il diritto alle indennità di disoccupazione e la coppia non aveva più alcun reddito. Poi vi fu un'ulteriore riduzione nel 2018, con il perdurare delle difficoltà economiche e la necessità di adottare misure di risparmio ancora più dure e incisive.
Quanto al consumo d'acqua, non risulta che il consumo nel 2018 sia stato nullo.
Evidente che con le misure drastiche adottate dai coniugi anch'esso si è ridotto considerevolmente. (...)” (Doc. I pag. 5-7)
L’avv. RA 1 ha, infine, asserito che i documenti agli atti non permettono di concludere che i coniugi non fossero presenti nel Cantone Ticino e che il centro dei loro interessi non fosse a _, dove sono proprietari di una casa in parte data in locazione (cfr. doc. I pag. 7-8).
1.4. Con risposta del 18 giugno 2019 l’USSI ha proposto la reiezione dell’impugnativa con argomenti di cui si dirà, per quanto occorra, nei considerandi di diritto (cfr. doc. III).
1.5. Il 1° luglio 2019 è stata prodotta la dichiarazione del _ di _ relativa ai servizi forniti all’auto di RI 2 nel corso del 2018 (cfr. doc. V + L).
1.6. L’amministrazione, il 12 luglio 2019, ha osservato che
“il documento allegato, un elenco non datato di servizi auto di un _ a _, non dimostra in alcun modo che l’assistita avesse concretamente il centro dei propri interessi di vita e meglio il centro dei propri interessi personali e professionali a _, ciò che è condizione per riconoscere il domicilio effettivo in tale luogo”
(cfr. doc. VII).
1.7. Il doc. VII è stato trasmesso per conoscenza alla parte ricorrente (cfr. doc. VIII).

in diritto
2.1. Oggetto del contendere è la questione di sapere se correttamente o meno l’USSI ha negato ai ricorrenti il rinnovo del diritto alle prestazioni assistenziali a decorrere dal gennaio 2019.
Più specificatamente deve essere verificato se a ragione oppure no l’amministrazione ha stabilito che gli insorgenti non siano realmente domiciliati a _.
2.2. La garanzia costituzionale del diritto al minimo vitale (art. 12 Cost. fed.; 13 Cost/TI) costituisce la base del sostegno sociale regolamentato nelle leggi cantonali in materia di assistenza sociale (in proposito vedi l’art. 3 della Legge federale sulla competenza ad assistere le persone nel bisogno, Legge federale sull’assistenza, LAS).
L’intervento della pubblica assistenza è regolato nel Cantone Ticino dalla Legge sull’assistenza sociale dell’8 marzo 1971 (Las).
Tale normativa è stata oggetto di modifiche che sono state adottate dal Gran Consiglio il 3 dicembre 2002 (cfr. FU 99/2002 del 10 dicembre 2002 pag. 8289 segg.) e sono entrate in vigore il 1° febbraio 2003.
Questi cambiamenti sono stati resi necessari dalla Legge sull’armonizzazione e il coordinamento delle prestazioni sociali (Laps), adottata dal Parlamento il 26 giugno 2002 (cfr. FU 53/2002 del 2 luglio 2002 pag. 4752 segg.) ed entrata in vigore anch’essa il 1° febbraio 2003 (cfr. BU 3/2003 del 31 gennaio 2003).
Il 1° ottobre 2006 sono, peraltro, entrate in vigore alcune ulteriori modifiche della Las e della Laps (cfr. BU 44/2006 del 29 settembre 2006 pag. 385-386; BU 40/2006 del 8 settembre 2006 pag. 313-317).
L'art. 1 Las stabilisce che lo Stato provvede, nel rispetto della dignità e dei diritti della persona, all'attribuzione delle prestazioni sociali stabilite dalla legislazione federale o cantonale e, in particolare, all'assistenza di quanti stanno per cadere o siano caduti nel bisogno (cpv. 1).
Le prestazioni sociali hanno lo scopo di favorire l'inserimento sociale e professionale dei beneficiari (cpv. 2).
2.3. Ai sensi dell’art. 115 della Costituzione federale, relativo all’assistenza agli indigenti:
"
Gli indigenti sono assistiti dal loro Cantone di domicilio.
La Confederazione disciplina le eccezioni e le competenze.”
L’art. 5 Las, relativo al titolare del diritto alle prestazioni assistenziali, prevede che:
"
1
Hanno diritto ai provvedimenti e alle prestazioni della presente legge le persone con domicilio o dimora assistenziale nel Cantone.
2
Le persone con sola dimora assistenziale hanno per principio diritto unicamente a prestazioni o aiuti immediati.
3
Sono riservate le disposizioni del diritto federale e dei trattati internazionali.”
Secondo l’art. 6 Las, relativo alle eccezioni:
"
1
Il Consiglio di Stato disciplina la determinazione, la concessione, la limitazione e la procedura delle prestazioni assistenziali concesse a
a) richiedenti l’asilo e
b) persone bisognose di protezione non titolari di un permesso di dimora.
2
Nello stabilire tali criteri il Consiglio di Stato fa riferimento alle disposizioni federali sul rimborso ai Cantoni delle spese cagionate da queste persone.
3
II Consiglio di Stato può affidare, mediante la stipulazione di contratti di prestazione, la gestione di queste prestazioni ad enti assistenziali pubblici o privati.”
Giusta l’art. 10 Las, poi:
"
Il domicilio e la dimora sono determinati dagli articoli da 4 a 11 della legge federale sulla competenza ad assistere le persone nel bisogno, del 24 giugno 1977."
L’art. 4 della legge federale sulla competenza ad assistere le persone nel bisogno (legge federale sull'assistenza, LAS), relativo al domicilio assistenziale, sancisce che:
"
1
La persona nel bisogno è domiciliata giusta la presente legge (domicilio assistenziale) nel Cantone in cui dimora con l’intenzione di stabilirvisi. Questo è denominato Cantone di domicilio.
2
L’annuncio alla polizia degli abitanti, per gli stranieri il rilascio di un permesso di presenza, si ha per costituzione di domicilio salva la prova che la dimora è cominciata già prima o soltanto più tardi o è di natura provvisoria.”
Ex art. 9 LAS:
"
1
Il domicilio assistenziale termina con la partenza del Cantone.
2
In
caso di dubbio, la partenza si reputa avvenuta il giorno in cui fu annunciata alla polizia degli abitanti.
3
L’entrata in un ospizio, in un ospedale o in un altro istituto e, se si tratta di un maggiorenne o di un interdetto, il collocamento in una famiglia deciso da un’autorità o da un organo tutelare non pongono termine al domicilio assistenziale.
L’art. 11 LAS definisce la dimora, e meglio:
"
1
Dimora giusta la presente legge significa effettiva presenza in un Cantone; questo è denominato Cantone di dimora.
2
Se una persona manifestamente bisognosa d’aiuto, segnatamente a seguito di malattia o infortunio, è stata trasportata in un altro Cantone su ordine del medico o dell’autorità, il Cantone da cui è stato dato l’ordine di trasporto è considerato Cantone di dimora.”
La LAS distingue tra l’assistenza di cittadini svizzeri (art. 12-19) e l’assistenza di stranieri (art. 20-23).
Relativamente, in particolare, all’assistenza di stranieri l’art. 20 LAS prevede per gli stranieri domiciliati in Svizzera:
"
Gli stranieri domiciliati in Svizzera sono assistiti dal Cantone di domicilio, sempreché la legislazione di questo Cantone, il diritto federale o trattati internazionali lo prevedano. (cpv. 1)
Se uno straniero abbisogna di aiuto immediato fuori del Cantone di domicilio, l'articolo 13 s'applica per analogia. (cpv. 2).
(
Giusta l’art. 21 LAS riguardante gli stranieri non domiciliati in Svizzera:
"
Se uno straniero dimorante in Svizzera ma non quivi domiciliato abbisogna di aiuto immediato, il Cantone di dimora è tenuto ad assisterlo. (cpv. 1)
1
Il Cantone di dimora provvede affinché l'assistito ritorni nello Stato di domicilio o di origine, salvo parere contrario del medico. (cpv. 2)”
Ai sensi dell’art. 22 LAS relativo al rimpatrio:
"
È riservato il rimpatrio giusta le disposizioni delle convenzioni d'assistenza o della legge federale del 26 marzo 1931
1
concernente la dimora e il domicilio degli stranieri.”
2.4. L’art. 23 CC enuncia che:
"
Il domicilio di una persona è nel luogo dove essa dimora con l’intenzione di stabilirvisi durevolmente. (cpv. 1)
Nessuno può avere contemporaneamente il suo domicilio in più luoghi. (cpv. 2)
Questa disposizione non si applica al domicilio d’affari. (cpv. 3)”
La nozione di domicilio presuppone la realizzazione di due condizioni cumulative: la prima, oggettiva, di residenza effettiva, e la seconda, soggettiva, dell'intenzione di stabilirsi durevolmente. Quest'ultima condizione è tuttavia unicamente di rilievo nella misura in cui risulta riconoscibile per i terzi e deve quindi risultare da circostanze esterne oggettive. Determinante è il luogo in cui si trova il centro degli interessi. Quest'ultimo si trova abitualmente nel luogo di abitazione, vale a dire dove si dorme, si trascorre il tempo libero, dove si trovano gli effetti personali, dove solitamente esiste un allacciamento telefonico e un recapito postale. L'intenzione, riconoscibile all'esterno, deve essere orientata nel senso di una residenza durevole. Tuttavia, l'intenzione di lasciare più tardi un luogo, non esclude la possibilità di stabilirvi il domicilio. Valore indiziario per la risoluzione della questione rivestono l'annuncio e il deposito dei documenti, l'esercizio dei diritti politici, il pagamento delle imposte, eventuali autorizzazioni di polizia degli stranieri ecc. (cfr. STF 2C_935/2018 del 18 giugno 2019 consid. 4.2.;
DTF 141 V 530 consid. 5.2.;
STF C 101/04 del 9 maggio 2007, pubblicata parzialmente in DTF 133 V 367; DTF 127 V 237 consid. 1 pag. 238; 125 V 76 consid. 2a pag. 77 con riferimenti; cfr. pure la sentenza del Tribunale federale delle assicurazioni P 21/04 dell'8 agosto 2005, consid. 4.1.1, pubblicata in SVR 2006 EL no. 7 pag. 25).
In proposito al cambiamento di domicilio o dimora l’art. 24 CC enuncia che:
"
Il domicilio di una persona, stabilito che sia, continua a sussistere fino a che essa non ne abbia acquistato un altro. (cpv. 1)
Si considera come domicilio di una persona il luogo dove dimora, quando non possa essere provato un domicilio precedente o quando essa abbia abbandonato il suo domicilio all’estero senza averne stabilito un altro nella Svizzera. (cpv. 2)”
In una sentenza 9C_293/2013 del 12 agosto 2013 il Tribunale federale, pronunciandosi in relazione a un caso di conflitto negativo di competenza territoriale tra il Tribunale cantonale delle assicurazioni del Cantone San Gallo e il Tribunale cantonale delle assicurazioni del Canton Turgovia in ambito dell’assicurazione contro le malattie, ha ribadito i principi appena esposti ed ha ricordato che:
"
(...)
2.2.
Der Wohnsitz einer Person bestimmt sich nach den Artikeln 23-26 des Zivilgesetzbuches (Art. 13 Abs. 1 ATSG). Der Wohnsitz einer Person befindet sich an dem Ort, wo sie sich mit der Absicht dauernden Verbleibens aufhält. Niemand kann an mehreren Orten zugleich seinen Wohnsitz haben (Art. 23 Abs. 1 und 2 ZGB). Der einmal begründete Wohnsitz einer Person bleibt bestehen bis zum Erwerb eines neuen Wohnsitzes (Art. 24 Abs. 1 ZGB). Wo eine Person ihren Wohnsitz hat, beurteilt sich nicht in erster Linie nach deren inneren Willen, sondern nach den objektiven Umständen. Entscheidend ist mit anderen Worten, ob die Person den Ort, an dem sie weilt, in einer für Dritte, insbesondere auch für Behörden und Ämter erkennbaren Weise zum Mittelpunkt ihrer Lebensinteressen gemacht hat oder zu machen beabsichtigt. Verlässt eine Person ihren Wohnsitz, darf nicht leichthin angenommen werden, sie habe am neuen Aufenthaltsort einen Wohnsitz begründet; ein entsprechender Wille muss sich deutlich manifestiert haben (Urteil 5A_733/2012 vom 16.
November 2012 E. 2.1; ZAK 1990 S. 247, H 57/89 E. 3a; BGE 99 V 106 E. 2 S. 108).“
2.5.
Dal Messaggio per una legge sulla competenza ad assistere le persone nel bisogno del 17 novembre 1976 del Consiglio federale, in FF 1976 III 1197 segg. emerge segnatamente che:
"
(...) Questo capitolo del disegno di legge determina dove la persona nel bisogno ha il proprio domicilio assistenziale. (...) La nozione di domicilio accolta nel disegno concorda ampiamente con quella concordataria la quale, dal canto suo, corrisponde di norma a quella del Codice civile (art. 23). (...) Giusta l’art. 4 capoverso 2 del disegno, “l’annuncio alla polizia degli abitanti” o, per gli stranieri – cui la legge deve parimenti applicarsi – il rilascio di un’autorizzazione di presenza, fonda la presunzione che il titolare dell’autorizzazione ha costruito un domicilio assistenziale. La presunzione può essere infirmata non solo con la prova che la dimora è cominciata già prima o successivamente, ma anche che la dimora non è, secondo la legge, idonea alla costituzione del domicilio, sia per la mancanza dell’intenzione di stabilirvisi (art. 4 cpv. 1) sia perché escluso secondo gli articoli 5 a 8.
Analogamente alla disposizione del concordato concernete l’assistenza nel luogo di domicilio, l’articolo 5 del disegno dispone che l’entrata in una casa di cura o in un istituto, volontaria o no, esclude la costituzione o il cambiamento del domicilio assistenziale.
(...)
L’art. 11 definisce la nozione di «dimora» e di «Cantone di dimora».
È dimorante colui che si trova effettivamente sul territorio cantonale anche
se non possiede alcuna conferma di domicilio o, se straniero, un'autorizzazione di presenza e non è dunque né «domiciliato» né «dimorante» a tenore delle disposizioni sul domicilio e la dimora degli
svizzeri e degli stranieri. È dimorante a tenore del disegno segnatamente anche chi si trova in un Cantone semplicemente per motivi di transito.
(...).
24 Assistenza degli stranieri
241 Obbligo assistenziale e competenza (art. 20 a 22)
(...)
di regola è competente il Cantone di domicilio il quale, per
gli stranieri, coincide con il Cantone che ha rilasciato l'autorizzazione di presenza ed è anche qui determinato giusta gli articoli 4 a 10. Per gli stranieri che devono essere assistiti fuori del Cantone di domicilio vale, conformemente agli articoli 23 capoverso 2 e 23 capoverso 1, il disciplinamento applicabile agli svizzeri: soccorso in caso di urgenza da parte del Cantone di dimora e spese a carico del Cantone di domicilio.
(...)”. (FF 1976 III 1207, 1208, 1209 e 1214; la sottolineatura è della redattrice)
Inoltre in dottrina Thomet (cfr. W. Thomet, “Commentaire concernant la Loi fédérale sur la compétence en matière d’assistance des personnes dans le besoin, 2. ed., Zurich 1994, n. 95-97 e 107-108) in merito all’art. 4 LAS sottolinea che:
"
(...)
Au centre de la disposition sur le domicile se trouve la notion d'«habiter», en allemand «wohnen», que l'on retrouve dans le terme allemand correspondant «Wohnsitz». Le domicile d'assistance d'une personne dans le besoin se trouve, sous réserve des exceptions mentionnées aux art. 5 à 7 LAS, dans le canton «où elle réside avec l'intention de s'y établir». Cette formulation empruntée au texte de l'art. 23 CC signifie que le domicile se trouve là où une personne s'est effectivement établie et installée de manière reconnaissable pour des tiers, en d'autres termes là où - selon l'expression du Tribunal fédéral - elle a son «centre de vie»; en bref: là où elle «habite» ou elle est «domiciliée» (cf. ATF 113 la 465; 108 la 254 et les références). La notion de domicile au sens de l'art. 4 LAS s'est largement inspirée de celle du droit civil (art. 23 CC; voir Message I p. 1239; ZöF 1982 p. 44). Pour répondre à la question de savoir si un domicile d'assistance a été constitué ou non, au sens de la LAS, on peut donc se référer en grande partie à la doctrine et à la jurisprudence relatives à la notion de domicile en droit civil (ZöF 1978 p. 181; voir en particulier Bûcher, n°l à 54 ad art. 23 CC; Schnyder/Murer, n° 28 à 65 ad art. 376 CC; Tuor/Schnyder, p. 78 à 80; Pedrazzini/Oberholzer, p. 104 à 108; Riemer, p. 33 à 38 et la jurisprudence citée).
L'art. 4 LAS dispose que le domicile d'une personne se situe dans le canton où elle réside avec l'intention de s'y établir. Cette définition contient à la fois un élément objectif (la résidence) et un élément subjectif (l'intention de s'établir), les deux étant toutefois indissociablement liés (cf. ZöF 1982 p. 45). Ces deux éléments constitutifs ne sauraient cependant faire oublier le fait qu'en dernier lieu, il s'agit toujours de déterminer le centre de vie d'une personne ou, en autres termes, le lieu où se concentrent ses relations personnelles (cf. Bucher, n° 1 à 3 ad art. 23 CC; Pedrazzini/Oberholzer, p. 106). Par résidence, il faut entendre le fait de séjourner effectivement en un endroit (ou un canton) déterminé. En règle générale la présence physique est indispensable tant pour la constitution que pour le maintien du domicile (cf. cependant n° 146). Cela résulte également de 1 art. 9 LAS, qui prévoit qu'une personne qui «quitte» son canton de domicile perd le domicile d'assistance qu'elle avait jusqu’alors. La durée et les modalités du séjour ne sont pas déterminantes, (Egger, n° 20 ad art. 23 CC; Bucher n° 18 ad art 23 CC; ZöF 1982 p. 45). En principe, même un séjour de courte durée peut constituer un domicile (cf. ATF 491193; Egger, n° 26 ad art. 23 CC); en revanche, un séjour qui s'étendrait sur une plus longue durée mais qui, au regard de sa nature et de son but, s'avérerait provisoire (art. 4 al. 2 LAS) ne saurait constituer un domicile (cf. n° 102; Pedrazzini/Oberholzer, p. 107).
On peut affirmer qu'une personne a l'intention de s'établir lorsqu’elle entend séjourner dans un endroit défini pour une période indéterminée et que cette intention est réalisable (cf. ZVW1957 p. 49 ss; Schnyder/Murer. n° 55 ad art. 376 CC). Le fait que cette intention se modifie par la suite est sans importance (cf. ZVW 1966, p. 23ss), De même, l'intention de quitter ultérieurement l'endroit ou on s'est installé n'empêche pas la constitution d'un domicile. Le seul critère décisif est le suivant: l'intention ne doit pas porter sur un séjour purement provisoire; seule compte la volonté «de séjourner en un lieu déterminé jusqu'à ce qu'un changement soit dicte par des circonstances qui, lors de la constitution du domicile, n’étaient pas prévisibles, du moins pas avec précision» (ATF 69 I 12,491193; Bucher, n° 22 ad art. 23 CC). Les motifs qui ont conduit une personne à établir ou à abandonner son centre de vie en un endroit déterminé ne sont pas décisifs (cf. ATF 69 II 277; ZVW 1966 p. 23 ; ZVW 1966 p. 91 ; ZöF 1982 p. 45 ; RSJ 1980 p. 137 ss). L’intention de s’établir durablement correspond à un processus interne qui ne se perçoit qu'indirectement. Aussi faut-il prendre en compte tous les éléments qui se rapportent à l'organisation externe des relations personnelles, en particulier le fait que la personne entretient des relations étroites avec un lieu où sa famille ou ses parents ont déjà leur centre de vie.
(...).
Le domicile d'un étranger en Suisse est indépendant tant de l’existence que du genre de l’autorisation délivrée par la police des étrangers (cf. ATF 89 II 113 ss ; Bucher, n. 25 et 38 ad art. 23 CC).
L’art. 4 al. 2 LAS ne contredit en rien ce principe
. Cette disposition dit seulement que, lors de la délivrance d'une autorisation de résidence pour étranger, la constitution d'un domicile est présumée, à moins que l'on puisse prouver que le séjour a commencé plus tôt ou plus tard ou encore qu'il n'est que provisoire. Il faut donc examiner dans chaque cas si les deux éléments constitutifs d’un domicile sont réalisés, à savoir le séjour de fait et l’intention de s’établir durablement.
Dans ce sens, le fait d'être au bénéfice d'une autorisation de résidence délivrée par la police des étrangers ne peut servir que d’indice en faveur de l’existence d’un domicile. Toutefois, selon le type d’autorisation délivré, la présomption en faveur de la constitution d’un domicile peut être plus ou moins forte. Le séjour de fait d’étrangers au bénéfice d'une autorisation d'établissement ou de séjour permet de conclure à l'existence d'une intention de s'établir durablement et par conséquence d’un domicile.
(...).
En résumé et en suivant l'exemple du commentaire Schnyder/Murer, on peut considérer comme indices en faveur de la constitution d’un domicile, les circonstances suivantes (étant précisé que tous ces éléments doivent être appréciés dans leur ensemble, mais ne doivent pas nécessairement se présenter cumulativement: cf. n 46a à 5a ad art. 376 CC; Egger, n. 19 ad art. 23 CC; Bûcher, n. 14 ad art. 23 CC):
- les circonstances entourant la constitution du séjour et l'intention subjective de s'établir durablement, étant rappelé qu'il faut apprécier de manière critique les déclarations postérieures de la personne en cause
(cf. ZVW 1961 p. 111, 113)
- la prolongation d'un séjour d'une personne instable ou incapable de discernement (en pratique l'on exige souvent une durée de six mois ou plus; une durée inférieure peut toutefois suffire si d'autres éléments plaident en faveur de la stabilité; cf. ég. ATF 92 I 221).
- la déclaration d'arrivée, le dépôt du certificat d'origine, le règlement des impôts, l'exercice des droits politiques (ATF 92 I 221; 97 II 6 et les références; 102 IV 164; ATF du 15 mars 1978 in ZVW 1979 p. 35); il faut toutefois relever que même si ces quatre éléments se présentent cumulativement, ils ne sauraient empêcher la constitution d'un domicile dans un autre lieu (cf. Egger, n. 20 ad art. 23 CC; Bûcher, n. 18 ad art. 23 CC; n° 99/100).
- l'exercice d'une activité lucrative cumulée avec un séjour de fait.
- la location d'une maison, d'un appartement ou d'une chambre et le fait d'y être installé, éventuellement le séjour dans une pension (cf. Egger, n. 20 ad art. 23 CC; Bûcher, n. 18 ad art. 23 CC).
- l'impression subjective de «se sentir à la maison» ainsi que les relations personnelles entretenues dans le lieu même avec la parenté et les connaissances (ATF du 28.9.1972 in ZVW 1975 p 111).
- l'existence antérieure du centre de vie au lieu où la personne se réétablit (ATF du 28.9.1972 in ZVW 1975 p. 111) ou retourne régulièrement en période de crise (ZVW 1973 p. 35).
- l'abandon du domicile antérieur (cf. art. 9 LAS) ou le défaut de tout lien avec celui-ci (ZVW 1973 p. 35).
- le séjour effectif, en d'autres termes, le fait d'habiter.
(...)” (le sottolineature sono della redattrice)
2.6. Da quanto sopra esposto risulta che nel caso in cui si tratti di assistere un cittadino con nazionalità straniera, ai sensi della Legge federale sull’assistenza - LAS (cfr. consid. 2.3.) - è competente il Cantone di domicilio se la persona da assistere è domiciliata in Svizzera (cfr. art. 20 cpv. 1 LAS), ossia il Cantone in cui risiede con l’intenzione di stabilirvisi (cfr. art. 4 cpv. 1 LAS; consid. 2.4.; 2.5.).
Per gli stranieri il rilascio di un permesso di presenza (per gli svizzeri l’annuncio alla polizia degli abitanti) vale (presunzione) quale costituzione di domicilio salva la prova che la dimora è cominciata già prima o soltanto più tardi o è di natura provvisoria (cfr. art. 4 cpv. 2 LAS).
Al riguardo giova evidenziare che l’art. 4 cpv. 2 LAS non contraddice il principio secondo cui il domicilio di uno straniero in Svizzera è indipendente sia dall’esistenza che dal genere di autorizzazione rilasciata dalla polizia degli stranieri.
In effetti l’art. 4 cpv. 2 LAS prevede unicamente che, nel caso di rilascio di un’autorizzazione di presenza per stranieri, la costituzione del domicilio è presunta, a meno che venga provato che la dimora è iniziata già prima o più tardi o è di natura provvisoria. In ogni singola fattispecie deve, dunque, essere esaminato se i due elementi costitutivi di un domicilio sono realizzati, e meglio la residenza di fatto e l’intenzione di stabilirsi durevolmente, non dimenticando peraltro che in definitiva si tratta di determinare il centro di vita di una persona, in altri termini il luogo dove si concentrano le sue relazioni personali.
In questo senso il fatto di essere al beneficio di un permesso di presenza non può servire che quale indizio in favore dell’esistenza di un domicilio (cfr. consid. 2.5.).
Qualora, per contro, una persona non risulti domiciliata in Svizzera, competente ad assisterla - attribuendole un aiuto immediato - è il Cantone di dimora (cfr. art. 21 cpv. 1 LAS). Quale dimora vale la presenza effettiva in un Cantone (cfr. art. 11 cpv. 1 LAS).
Al riguardo cfr. STF 8C_852/2008 del 25 febbraio 2009 consid. 2 e 3.1; STF 2A.253/2003 del 23 settembre 2003 consid. 2.1. e 2.2., come pure STCA 42.2014.7 del 25 agosto 2014 (il ricorso al TF contro questo giudizio è stato ritenuto inammissibile con sentenza 8C_648/2014 del 15 giugno 2015, in quanto non è stato versato l’anticipo spese)
2.7. Questa Corte, con sentenza 42.2016.32 dell’8 febbraio 2017, ha confermato l’operato dell’USSI che aveva negato a un assistito, la cui famiglia abitava in Italia, il rinnovo delle prestazioni assistenziali chiesto nel settembre 2016, in quanto egli risiedeva regolarmente in Italia.
Il TCA, in primo luogo, ha evidenziato che la residenza effettiva in Ticino di quel ricorrente, il quale aveva dichiarato di recarsi dalla sua famiglia nei fine settimana, che dal 2014 a causa di un sinistro non svolgeva più attività lavorativa e dai cui estratti del suo conto bancario risultavano frequenti prelevamenti e pagamenti effettuati in Italia, era alquanto dubbia.
In secondo luogo, questo Tribunale ha deciso che determinante, tenuto conto peraltro che giusta l’art. 23 cpv. 1 CC nessuno può avere contemporaneamente il suo domicilio in più luoghi, era comunque il fatto che il centro degli interessi dell’insorgente non era nel Cantone Ticino, bensì in Italia dove viveva la sua famiglia.
Il TCA ha, infine, osservato che l’ottenimento di un permesso di soggiorno da parte della polizia degli stranieri non costituisce un criterio decisivo per stabilire se una persona ha validamente costituito in Svizzera il suo domicilio ai sensi dell’art. 23 CC (cfr. STF 9C_675/2014 dell’11 agosto 2015 consid. 4.3; STF 9C_914/2008 del 31 agosto 2009 consid. 6.1).
L’Alta Corte, il 28 agosto 2017 (inc. 8C_190/2017) ha ritenuto inammissibile il ricorso contro la STCA 38.2016.32 dell’8 febbraio 2017, non essendo stato versato l’anticipo spese.
Con giudizio 42.2017.47 del 20 novembre 2017 questo Tribunale ha respinto il ricorso di un assistito a cui è stato negato il diritto a prestazioni assistenziali dal mese di settembre 2017, poiché dai controlli effettuati dalla Polizia è emerso che non era domiciliato nel Comune del Cantone Ticino dove aveva annunciato il proprio arrivo.
La sentenza 42.2017.47 del TCA è stata confermata il
13 febbraio 2018
dal Tribunale federale
(inc. 8C_4/2018), il quale si è espresso come segue:
"
(...)
La Corte cantonale ha fondato la sua decisione su una serie di dati oggettivi, che hanno convinto i giudici ticinesi a stabilire il domicilio del ricorrente a X._ e non a Y._. A torto, il ricorrente rimprovera poi alla Corte cantonale di impedirgli di vivere liberamente dove meglio desidera. Egli pare dimenticare che la procedura riguarda esclusivamente la richiesta di prestazioni assistenziali, aiuti finanziati esclusivamente dallo Stato (conseguentemente con le entrate fiscali). È quindi comprensibile che le autorità cantonali adottino misure d'indagine per verificare che le prestazioni siano erogate conformemente alle leggi. La pretesa violazione dell'
art. 13 Cost.
, non sollevata dinanzi ai giudici ticinesi (
DTF 142 I 155
consid. 4.4.6 pag. 158 seg., ma comunque ammissibile avendo questi pieno potere d'esame ed essendo tenuti ad applicare il diritto d'ufficio) in ogni caso è inconsistente, visto che il ricorrente non tenta nemmeno di evocare l'uso di mezzi di prova illeciti. È opportuno sottolineare che il ricorrente non è stato oggetto di riprese filmate, intercettazioni telefoniche, postali o ambientali o ancora di perquisizioni o pedinamenti, ma le autorità cantonali si sono basate sui documenti agli atti e sugli accertamenti della polizia, la quale si è limitata a osservare la presenza dell'automobile, la vuotatura della cassetta delle lettere e a sentire persone vicine. (...)”
Infine, con sentenza 42.2018.17 del 10 settembre 2018, questa Corte ha avallato il modo di procedere dell’USSI che aveva negato a un richiedente l’assistenza sociale (domanda del luglio 2017) le prestazioni, in quanto non risultava domiciliato in Svizzera. In effetti il ricorrente, dal 7 ottobre 2015, era iscritto all’anagrafe di un paese di uno Stato estero dove viveva, dal dicembre 2016, anche la moglie sposata nel maggio 2015.
Il TCA ha sottolineato che
“sorprende, peraltro, che l’insorgente, fino al novembre 2017, quando si è annunciato al Comune di X., non abbia dichiarato alle autorità, dapprima di Y. e in seguito di Z., di essere nuovamente coniugato (n.d.r.: dal maggio 2015)”
.
Il ricorso al Tribunale federale contro il giudizio 42.2018.17 è stato ritenuto inammissibile con sentenza 8C_707/2018 del 22 ottobre 2018, poiché non sufficientemente motivato.
2.8. Nella presente evenienza dalla documentazione agli atti emerge che RI 2, nato il _ 1963, di nazionalità della _ e in possesso di un permesso C - rinnovato nel settembre 2018 con scadenza nel settembre 2023 -, è entrato in Svizzera nel gennaio 1994 (cfr. doc. K1; 214-215;
sistema informatico relativo alla banca dati MOVPOP che gestisce l’anagrafe del Cantone Ticino
).
Anche la moglie, RI 1, nata il _ 1968 e di nazionalità della _, è in possesso di un permesso C - rinnovato nel settembre 2018 con scadenza nel settembre 2023 - ed è entrata in Svizzera nell’agosto 1994 (cfr. doc. K1; 212-213;
sistema informatico relativo alla banca dati MOVPOP che gestisce l’anagrafe del Cantone Ticino).
Gli insorgenti, dal settembre 2009, sono proprietari in ragione di 1⁄2 ciascuno del fondo _ RFD _. Si tratta di un edificio con superficie di m2 51 composto di un pian terreno, primo piano, secondo piano e mansarda (cfr. doc. K1; F; 235-238), ipotecato per circa fr. 250'000.-- (cfr. doc. 241-251; E).
Nel luglio 2016 i medesimi hanno conferito mandato alla _ di vendere l’immobile per fr. 810'000.-- quale “prezzo di promozione” e fr. 650'000.-- quale “prezzo di chiusura” (cfr. doc. 240).
A partire dal settembre 2016 i ricorrenti hanno poi dato in locazione a _ un monolocale arredato con cucina e bagno al pianterreno dell’edificio sito sul fondo _ RFD _. Il relativo contratto è della durata di un anno rinnovabile tacitamente e prevede il pagamento di una pigione di fr. 660.-- al mese (cfr. doc. 216; E).
Dalle carte processuali risulta, altresì, la bozza di un atto di costituzione di una Proprietà per piani del fondo _ RFD _ (doc. 223).
Dal febbraio 2017 al dicembre 2018 gli insorgenti hanno percepito prestazioni assistenziali (cfr. doc. I; 202-204; 541; 445; 467; 486; 512).
Nel mese di dicembre 2018 la ricorrente ha chiesto il rinnovo dell’assistenza sociale a partire dal gennaio 2019 (cfr. doc. 151-153).
Dal Rapporto informativo del 16 dicembre 2018 redatto dalla Polizia della Città di _ su richiesta del Comune di _ si evince che i vari sopralluoghi eseguiti presso il domicilio degli insorgenti (il 4 novembre 2018 alle 14:14; il 22 novembre 2018 alle 08:50; il 25 novembre 2018 alle 11:20; il 5 dicembre 2018 alle 21:10; il 6 dicembre 2018 alle 22:20; il 10 dicembre 2018 alle 11:30) hanno dato esito negativo e che nemmeno è stato possibile, per mancanza di indicazioni utili, prendere contatto con i medesimi.
In tale Rapporto è stato pure precisato che i vicini di corte dei ricorrenti hanno informato l’assistente di Polizia che
“sono mesi che non li vedono”
e che la loro casa era in vendita da parecchio tempo, come pure quanto segue:
"
(...) Da alcuni accertamenti si aveva effettivamente modo di appurare che l’abitazione in oggetto si trova in vendita, la pratica risulta essere gestita dalla _ immobiliare con sede a _. Si riusciva a prendere contatto telefonico con il direttore della ditta signor _; a precisa domanda il signor _ ci informava che i RI 1 si trovano presumibilmente presso il loro paese d’origine. _ oltremodo ci informava che non li sente ormai da qualche mese. Si presume che i RI 1 torneranno sul nostro territorio quando la pratica della vendita immobiliare sarà da concludere. _ ci metteva a disposizione il numero della signora RI 1, non si riusciva in alcun caso a prendere contatto telefonico. (...)” (Doc. 149=doc. K1)
Il Comune di _, il 18 dicembre 2018, ha inoltre comunicato all’USSI che
“da un anno non c’è stato praticamente consumo di acqua da parte dei signori RI 1”
(cfr. doc. 148)
Al riguardo va osservato che dalla Tassa acqua potabile 2018 emessa nei confronti dei ricorrenti si evince che il consumo totale annuo è stato di 17 m3 (cfr. doc. 114).
Le _, il 9 gennaio 2019, dando seguito a una richiesta dell’USSI (cfr. doc. 145), hanno trasmesso le fatture di consumo dell’elettricità riguardanti gli insorgenti dal 2015 al 2018. Dal novembre 2014 al novembre 2015 il consumo corrisponde a complessivi (energia diurna e energia notturna) 7'329 kWh (cfr. doc. 125), dal novembre 2016 al novembre 2017 a 7'940 kWh (cfr. doc. 130), dall’ottobre 2016 a novembre 2017 a kWh 2'755 (cfr. doc. 135) e dal novembre 2017 al dicembre 2018 a kWh 946 (cfr. doc. 140).
L’_ ha specificato che
“...il consumo medio di un’economia domestica composta di due locali con piastre elettriche è di 1'600 kWh/annui (fonte: Commissione federale dell’energia elettrica Elcom). Una differenza tra il consumo reale e la media nazionale (circa il 30% in meno o in più), può essere semplicemente imputabile all’utilizzo quotidiano della cucina; ci permettiamo sottolineare come un utilizzo razionale ed ecologico degli elettrodomestici (illuminazione a LED, Stand-By, ecc...) può garantire un consumo inferiore rispetto alla media...”
(cfr. doc. 124)
Il 14 gennaio 2019 ha avuto luogo un incontro presso l’USSI a Bellinzona tra quest’ultimo e la ricorrente (il marito non si è presentato). L’appuntamento era già stato fissato il 3 gennaio 2019 per il 7 gennaio 2019 (cfr. doc. 147), ma quello stesso giorno gli insorgenti hanno informato tramite posta elettronica di non poter partecipare per problemi influenzali (RI 1 ha presentato in proposito un certificato medico il 14 gennaio 2019; cfr. doc. 419).
Dal Rapporto/Verbale del 14 gennaio 2019 emerge:
"
(...)
La signora ci comunica che è spesso dal figlio a _ in quanto la loro casa è fredda e non vogliono consumare energia elettrica considerato che hanno solo due caloriferi elettrici. Vanno dal figlio per scaldarsi.
(...).
La signora ci comunica che utilizzano poco l’acqua. Ad esempio utilizzano il wc solo a metà. I vestiti vengono lavati dalla nuora il giovedì mattina. Considerato che sono dal figlio utilizzano poco l’acqua.
(...).
La signora ci comunica che a casa mangiano solo panini. Non utilizzano la cucina. Mangiano dal figlio. La signora ci ha comunicato però che un anno e mezzo fa ha bruciato una piastra.
(...).
La signora insiste dicendo che sono spesso dal figlio a _. Però loro abitano a _. (...)” (Doc.121-122)
Con decisione del 15 gennaio 2019 l’Ufficio del sostegno sociale e dell’inserimento (USSI), sulla base degli esiti delle verifiche effettuate dal Comune di _ e dall’amministrazione stessa, ha stabilito che nei confronti di RI 1 non si giustificava più un intervento da parte dell’assistenza sociale, poiché il centro degli interessi della medesima non era a _ (cfr. doc. 112=C; consid. 1.1.).
Il 19 gennaio 2019 _ della Met_ ha precisato di avere con gli insorgenti unicamente un rapporto di tipo professionale per la vendita del loro immobile e che la l’affermazione circa la partenza per il loro Paese d’origine
“era una supposizione poiché eravamo sotto le feste natalizie e posso confermare che avevo visto e sentito la signora RI 1 a fine novembre e pertanto non mi trovo e non posso confermare quanto dichiarato a verbale poiché non specifico”
(cfr. doc. 115; I).
A seguito del reclamo interposto il 24 gennaio 2019 dai ricorrenti, allora rappresentati da _, contro il provvedimento del 15 gennaio 2019 (cfr. doc. 105), l’amministrazione, il 29 gennaio 2019, ha chiesto di produrre copia di tutte le pagine del passaporto dei medesimi (cfr. doc. 104).
Considerato che dalla documentazione trasmessa relativa ai passaporti è emerso che gli stessi sono stati rilasciati dall’autorità competente della _ il 12 febbraio 2019 (cfr. doc. 66-101), l’USSI ha invitato la parte ricorrente il 20 febbraio e il 22 marzo 2019 a inviare copia di tutte le pagine del precedente passaporto (cfr. doc. 60-61).
Il 30 marzo 2019 il rappresentante degli insorgenti ha risposto che
“i vecchi documenti sono stati ritirati dalla competente autorità bosniaca”
(cfr. doc. 58).
Dopo che l’amministrazione ha indicato a _ di avere contattato l’autorità della _ che ha rilasciato i nuovi passaporti la quale ha indicato di avere riconsegnato i vecchi passaporti agli interessati (cfr. doc. 56), il 12 aprile 2019 la parte ricorrente ha asserito che
“i signori RI 1, una volta ottenuto il passaporto nuovo presso l’autorità di _ (_), si sono visti pure restituire i passaporti vecchi che tuttavia sono “stati bucati” e gettati nel cestino dell’ufficio”
(cfr. doc. 53).
Con decisione su reclamo del 26 aprile 2019 l’USSI ha confermato il precedente provvedimento del 15 gennaio 2019, ossia il diniego del rinnovo delle prestazioni assistenziali, in quanto a _ la medesima e il marito non avevano un domicilio reale (cfr. doc. A; consid.1.2.).
2.9. Chiamato a pronunciarsi in merito alla presente fattispecie, il TCA osserva innanzitutto che, come rilevato dalla parte ricorrente (cfr. doc. I pag. 4), le sentenze DTF 111 Ia 113 e 113 Ia 465 citate dall’amministrazione nella decisione su reclamo (cfr. doc. A) non si attagliano al caso di specie. Il primo giudizio indicato ha stabilito che un brevetto d'avvocato rilasciato senza esame da un cantone non dev'essere, di regola, riconosciuto in un altro cantone quale certificato d'idoneità ai sensi dell'art. 5 disp.trans. Cost. Il secondo riguarda la costituzione del domicilio fiscale di una persona celibe.
Per quanto riguarda la nozione di domicilio (assistenziale) rilevante per la presente evenienza va fatto riferimento ai principi e alla giurisprudenza menzionati ai consid. 2.3.-2.7.
Questo Tribunale ritiene, inoltre, utile rilevare che in ambito di assistenza sociale risulta indispensabile la determinazione, oltre che del
Cantone di domicilio
(secondo l’art. 115 Cost. fed. gli indigenti sono in effetti assistiti dal loro Cantone di domicilio; cfr. art. 5 Las; 20 Legge federale sulla competenza ad assistere le persone nel bisogno - LAS -; consid. 2.3.), del Comune di domicilio della persona che postula le prestazioni assistenziali. Domicilio inteso quale luogo dove il richiedente l’assistenza risiede e in cui si trova il centro dei suoi interessi (cfr. consid. 2.4.).
Il luogo dove sono depositati i documenti personali, come pure quello risultante da documenti amministrativi, delle autorità fiscali o delle assicurazioni sociali costituiscono, invece, degli indizi che, tuttavia, non predominano rispetto al luogo in cui si focalizza la maggior parte degli elementi concernenti la vita personale, sociale e professionale dell’interessato
(cfr. STF 9C_283/2015 dell’11 settembre 2015 consid. 5.2., pubblicata in DTF 141 V 530; DTF 136 II 405 consid. 4.3.).
La determinazione del Comune di domicilio nel senso appena descritto è importante, da un lato, per evitare abusi. In effetti il semplice deposito dei documenti consentirebbe, ad esempio, a persone non residenti nel Comune e nel Cantone Ticino (bensì in altri Cantoni o all’estero) di percepire l’assistenza sociale.
Dall’altro, alla luce della partecipazione dei Comuni alle spese assistenziali. Il Comune di domicilio che è chiamato ad accollarsi parte dei costi giusta l’art. 32 cpv. 2 Las deve essere, infatti, quello dove la persona assistita effettivamente vive.
In proposito cfr. STCA 42.2017.42 del 20 novembre 2017.
2.10. Alla luce di tutto quanto sopra esposto, attentamente esaminati i documenti agli atti, questa Corte ritiene che il modo di procedere dell’amministrazione che ha rifiutato ai ricorrenti il rinnovo delle prestazioni assistenziali ordinarie richiesto il 18 dicembre 2018 debba essere tutelato.
Dagli elementi di fatto relativi al caso di specie emerge, in effetti, che gli insorgenti, in applicazione dell’abituale criterio della probabilità preponderante valido nel settore delle assicurazioni sociali e dell’assistenza sociale (cfr.
STF 8C_651/2018 del 1° febbraio 2019; STF
8C_794/2016 del 28 aprile 2017 consid. 4.1.; STF 8C_738/2016 del 28 marzo 2017 consid. 2; STF 8C_220/201 del 10 febbraio 2017 consid. 7.3.,
STF 9C_316/2013 del 25 febbraio 2014 consid. 5.1.; STF 8C_999/2010 del 15 marzo 2011; STF 8C_911/2010 del 10 marzo 2011 consid. 3.2; STF 8C_909/2010 del 1° marzo 2011; DTF 129 V 177 consid. 3 pag. 181; DTF 126 V 353 consid. 5b pag. 360; DTF 125 V 193 consid. 2 pag. 195
), non avevano (più) il proprio domicilio assistenziale ai sensi degli art. 5 cpv. 1, 10 Las e 4 cpv. 1 LAS (cfr. consid. 2.3.) a Melano.
Al riguardo va evidenziato, in particolare, che dal Rapporto informativo del 16 dicembre 2018 allestito dalla Polizia della Città di _ emerge che in occasione dei sopralluoghi esperiti in giorni e orari differenti tra il 4 novembre 2018 e il 10 dicembre 2018 (4 novembre 2018 alle 14:14, 22 novembre 2018 alle 08:50, 25 novembre 2018 alle 11:20, 5 dicembre 2018 alle 21:10, 6 dicembre 2018 alle 22:20 e 10 dicembre 2018 alle 11:30) i coniugi RI 1 non si trovavano presso la loro abitazione di _
Da tale Rapporto si evince, altresì, che i vicini hanno indicato alla Polizia che non vedevano i ricorrenti da mesi (cfr. doc. 149; consid. 2.8.).
Le due dichiarazioni da parte di terzi del 18 e 22 gennaio 2019 secondo cui questi ultimi vedrebbero gli insorgenti
“spesso”
, rispettivamente
“sempre e beviamo il caffè insieme”
(cfr. doc. 116) non sono peraltro atte a sovvertire l’esito della vertenza.
La prima attestazione rilasciata da _ non indica dove e quando precisamente vedrebbe i ricorrenti. Relativamente alla seconda, va sottolineato, da un lato, che non si comprende chi l’abbia redatta, dall’altro, che neppure in questo caso è specificato dove e quando avverrebbero gli incontri.
Per quanto attiene alle asserzioni di _ della _, giova rilevare che è vero che nella prima versione, quella fornita alla Polizia - al più tardi il 16 dicembre 2018 (data del Rapporto informativo della Polizia della Città di _) -, il medesimo ha semplicemente indicato che
“presumibilmente”
gli insorgenti si trovavano nel loro Paese d’origine (cfr. doc. 149).
È altrettanto vero, tuttavia, che ha puntualizzato che “
non li sente ormai da qualche mese”
(cfr. doc. 149).
Non si comprende, pertanto, come in un secondo tempo, e meglio dopo la decisione del 15 gennaio 2019 nei confronti dei coniugi RI 1 di diniego del rinnovo delle prestazioni assistenziali, abbia affermato di avere visto e sentito la ricorrente a fine novembre 2018 (cfr. doc. 115; consid. 2.8.), ossia una quindicina di giorni al massimo prima di essere interpellato dalla Polizia.
Per inciso, benché in concreto si tratti delle attestazioni di un terzo e non dei ricorrenti, giova sottolineare che
nell'ambito delle assicurazioni sociali è data priorità alle dichiarazioni della prima ora, nel senso di dare la precedenza - in presenza di versioni contraddittorie di un assicurato - alle affermazioni fatte subito dopo l'evento, quando ancora l'interessato ne ignorava le conseguenze giuridiche (cfr. STF 8C_163/2019 del 5 agosto 2019 consid. 4.2.STF 8C_483/2017 del 3 novembre 2017; STF 8C_186/2017 del 1° settembre 2017 consid. 5.2. = RtiD I-2018 N. 61 pag. 281; STF 8C_244/2017 del 24 aprile 2017;
DTF 121 V 45
consid. 2a pag. 47).
L’Alta Corte, in una sentenza 8C_186/2017 del 1° settembre 2017, ha ribadito che “per prassi invalsa il giudice deve dare più peso alle prime dichiarazioni, le quali sono espresse in generale in un momento in cui la persona interessata non è ancora cosciente delle conseguenze giuridiche (cosiddette dichiarazioni della prima ora;
DTF 142 V 590
consid. 5.2 pag. 594 seg.)”.
In una sentenza 9C_
664/2018 del 26 novembre 2018 consid. 6 il TF ha poi specificato che, in effetti, le nuove spiegazioni possono, consapevolmente o meno, essere il frutto di ulteriori riflessioni.
Dalle carte processuali risulta, del resto, che il consumo di acqua relativo all’economia domestica dei ricorrenti a _ nel 2018 è stato quasi nullo, ovvero di 17 m3 annui (cfr. doc. 114), corrispondenti a 17'000 litri all’anno (cfr.
www.youmath.it
;
www.chimica-online.it
) e a 46,57 litri al giorno (17'000 l : 365 giorni).
Quale confronto va tenuto presente che la Società svizzera dell’Industria del Gas e delle Acque (svgw) ha indicato che in Svizzera il consumo giornaliero a persona nel 2017 è stato di 300 litri
.
Di essi circa 140 litri sono stati consumati dalle economie domestiche al giorno a persona (cfr.
http://www.svgw.ch
).
In concreto, invece, gli insorgenti singolarmente hanno consumato nel 2018 circa 23 litri di acqua al giorno (46,57 litri : 2).
Anche considerando, come fatto valere dai ricorrenti, che lavano i panni e fanno la doccia calda dal figlio a _ (cfr. doc. 121-122; I; consid. 1.3.; 2.8.), il consumo di 23 litri di acqua al giorno non consente di dimostrare la presenza dei medesimi a _.
In relazione al consumo di elettricità, va osservato che dal 2015 al 2018 vi è stata una notevole diminuzione da 7'329 kWh nel 2015 a 946 kWh nel 2018 di energia totale (diurna + notturna; 7'940 kWh nel 2016 e 2'755 kWh nel 2017; cfr. doc. 125-140).
La patrocinatrice degli insorgenti ha addotto che
“chi è povero cerca di risparmiare dove può”
e che i ricorrenti hanno quindi assai limitato l’uso di elettrodomestici e apparecchi tecnologici (cfr. doc. I; consid. 1.3.).
Gli insorgenti, però, hanno percepito prestazioni assistenziali dal febbraio 2017 (cfr. consid. 2.8.). Tuttavia, seppur un’importante riduzione sia avvenuta già nel 2017 (da 7'940 kWh nel 2016 a 2'755 kWh nel 2017), nel 2018 il consumo è diminuito ulteriormente di circa 2/3 (946 kWh). Inoltre le _ hanno indicato che il mancato utilizzo della cucina (in casu la parte ricorrente ha asserito di mangiare panini o dal figlio, cfr. doc. I) può comportare una riduzione del 30% del consumo (cfr. doc. 124). Nel caso di specie, per contro, la decurtazione è ben maggiore, e meglio di circa l’87% dal 2015 al 2018, di circa il 65% dal 2016 al 2017 e di circa il 66% dal 2017 al 2018.
Anche la circostanza fatta valere dai ricorrenti secondo cui spesso si trovavano dal figlio a _ (cfr. doc. I; 121-122) costituisce un fattore che contrasta con il preteso domicilio a _, visto che tale presenza sarebbe stata talmente frequente da comportare un così basso consumo di acqua e di elettricità a _.
Sorprende, inoltre, da una parte, che il rinnovo del passaporto _ dei ricorrenti abbia avuto luogo il 12 febbraio 2019 (cfr. doc. 66-101), allorché, il 29 gennaio 2019 l’USSI ha chiesto loro di produrre copia di tutte le pagine del loro passaporto (rilevanti al fine di verificare i timbri di entrata e di uscita dalla _; cfr. doc. 104; consid. 2.8.).
Dall’altra, che la versione fornita il 30 marzo 2019 riguardante la mancata trasmissione dei precedenti passaporti (poiché ritirati dall’autorità competente bosniaca; cfr. doc. 58) sia stata modificata - contraddicendo quanto espresso in precedenza (cfr. STF 9C_219/2019 del 13 agosto 2019 consid. 4.3.) - il 12 aprile 2019 dopo l’accertamento dell’amministrazione da cui è emerso che l’autorità di rilascio non ritira i passaporti, indicando che gli stessi sarebbero stati bucati e gettati nel cestino dell’ufficio competente (cfr. doc. 53).
Nel ricorso, poi, è stata aggiunta un’ulteriore spiegazione, ovvero che il rinnovo era dovuto al fatto che i passaporti sarebbero
“...finiti in lavatrice insieme alla giacca sporcatasi in una rovinosa caduta in occasione di una visita presso l’anziana madre della signora ...”
(cfr. doc. I pag. 4).
La rappresentante dei ricorrenti stessa ha d’altronde riconosciuto che
“quanto precede può aver fatto sorgere dei sospetti...”
(cfr. doc. I pag. 4.
Il TCA non ignora che la medesima ha, in proposito, precisato
“... ma non è certo sufficiente per concludere che i coniugi non abitassero realmente a _”
(cfr. doc. I pag. 4).
Questo Tribunale evidenzia che in ogni caso la “vicenda” dei passaporti è un elemento che insieme ad altri (controlli di Polizia, dichiarazioni dei vicini, consumo di acqua ed elettricità) conduce alla conclusione che gli insorgenti, quando, nel dicembre 2018, hanno chiesto il rinnovo delle prestazioni assistenziali, non avessero domicilio a _.
Le otto visite mediche effettuate tra gennaio 2018 e gennaio 2019 (il 12 gennaio, il 9 febbraio, il 7 marzo, il 21 giugno, il 4 ottobre, il 9 novembre, il 14 dicembre 2018 e il 24 gennaio 2019) dalla ricorrente presso la Dr. med. _, FMH in psichiatria e psicoterapia, a Lugano e attestate da quest’ultima il 17 maggio 2019 (cfr. doc. J), nonché l’acquisto di medicamenti in farmacia a _ il 18 gennaio, il 9 febbraio, il 22 marzo, il 24 e il 27 aprile, l’11 maggio, il 21 giugno, il 3 settembre, il 4 ottobre, il 14 dicembre 2018 (cfr. doc. K) e la degenza presso l’_ dal 30 ottobre al 9 novembre 2018 (cfr. doc. I pag. 5) non sono, d’altronde, elementi che consentono di stabilire il domicilio assistenziale degli insorgenti a _.
Ciò vale anche per la dichiarazione del _ di _ all’attenzione del ricorrente - scritta a mano, non datata e senza le relative fatture - in cui è stato indicato che il 16 febbraio, 12 aprile, il 22 giugno, il 13 agosto, il 19 ottobre e il 22 novembre 2018 sono stati eseguiti degli interventi a un’auto, di cui non è specificato il modello, né il numero di targa ecc. (cfr. doc. L).
L’esecuzione di un lavoro all’automobile dell’insorgente non implica di per sé che il medesimo avesse il domicilio effettivo a _, come rettamente sottolineato dalla parte resistente (cfr. doc. VII).
Relativamente alla censura ricorsuale secondo cui
“normalmente incomberebbe a colui che afferma l’avvenuta costituzione di un nuovo domicilio, e di riflesso, la cessione di quello attuale – di fornirne la prova (cfr. sentenza TRAM 52.2016.37 dell’8 settembre 2016 con riferimento agli art. 6 LOC e 22 e segg. CC)”
(cfr. doc. I pag. 5), va rilevato che l’art. 24 cpv. 1 CC enuncia che il domicilio di una persona, stabilito che sia, continua a sussistere fino a che essa non ne abbia acquistato un altro.
Tuttavia nell’ambito dell’assistenza sociale, per i motivi sopra esposti (rischio di abusi, partecipazione finanziaria del Comune di domicilio; cfr. consid. 2.9.), occorre prestare un’attenzione particolare a dove si trovi effettivamente il domicilio di una persona (cfr. STF 8C_527/2017 del 2 novembre 2017 relativa a un ricorso contro una sentenza del Tribunale cantonale del Canton Vallese, con cui quest’ultimo ha confermato il diniego di prestazioni dell’assistenza sociale per impossibilità di determinare il domicilio assistenziale nei confronti di una persona che ha fatto valere di abitare da 50 anni a U. dove erano depositati i suoi documenti e dove disponeva sempre di una camera presso una famiglia d’accoglienza, ritenuto dal TF inammissibile in quanto insufficientemente motivato).
Infine, in riferimento al permesso C di cui dispongono i ricorrenti e che è stato loro rinnovato nel settembre 2018 (cfr. consid. 2.8.), giova ribadire che l’ottenimento di un permesso di soggiorno da parte della polizia degli stranieri non costituisce un criterio decisivo per determinare se una persona ha validamente costituito in Svizzera il suo domicilio ai sensi dell’art. 23 CC (cfr. consid. 2.5.; 2.6; STF 9C_675/2014 dell’11 agosto 2015 consid. 4.3; STF 9C_914/2008 del 31 agosto 2009 consid. 6.1).
La decisione su reclamo del 26 aprile 2019 impugnata deve, di conseguenza, essere confermata.
2.11. Deve ancora essere verificato se i ricorrenti possono essere posti al beneficio dell’assistenza giudiziaria con gratuito patrocinio (cfr. doc. I; consid. 1.3.).
In realtà la domanda degli insorgenti deve essere intesa solo come richiesta di assunzione delle spese di patrocinio, visto che la procedura davanti al TCA in materia di assistenza sociale è per principio gratuita (cfr. art. 29 cpv. 1 Lptca; STCA 42.2016.16 del 5 aprile 2017 consid. 2.11.).
Secondo l’art. 28 cpv. 2 Lptca la disciplina della difesa d’ufficio e del gratuito patrocinio è retta dalla Legge sul patrocinio d’ufficio e sull’assistenza giudiziaria.
L'art. 2 della Legge sull’assistenza giudiziaria e sul patrocinio d’ufficio (LAG) - del 15 marzo 2011, in vigore dal 1° gennaio 2011 (cfr. BU n. 22/2011 del 13 maggio 2011 pag. 263-264) - prevede:
"
L’assistenza giudiziaria garantisce a chi non dispone dei mezzi per assumersi gli oneri della procedura o le spese di patrocinio la possibilità di tutelare i suoi diritti davanti alle autorità giudiziarie e amministrative.”
Inoltre giusta l’art. 3 cpv. 1 LAG l’assistenza giudiziaria si estende all’esenzione dagli anticipi e dalle cauzioni; all’esenzione dalle tasse e spese processuali; all’ammissione al gratuito patrocinio.
I presupposti (cumulativi) per la concessione dell’assistenza giudiziaria sono in principio dati se l’istante si trova nel bisogno, se l’intervento dell’avvocato è necessario o perlomeno indicato e se il processo non è palesemente privo di esito positivo (cfr. DTF 125 V 202 consid. 4a, 372 consid. 5b e riferimenti).
Il TCA, nella presente fattispecie, ritiene che non sia soddisfatto il requisito della probabilità di esito favorevole (cfr. STF 8C_291/2018 del 28 febbraio 2019 consid. 6; STF 8C_563/2010 del 29 settembre 2010; STFA U 347/98 del 10 ottobre 2001; STFA I 446/00 dell'8 febbraio 2001; STFA U 220/99 del 26 settembre 2000; STFA 1P.569/2001 del 17 ottobre 2001; DTF 119 Ia 253 consid. 3b).
Tale presupposto difetta quando le possibilità di vincere la causa sono così esigue che una persona di condizione agiata, dopo ragionevole riflessione, rinuncerebbe al processo in considerazione delle spese cui si esporrebbe (cfr. DTF 140 V 521 consid. 9.1.; STF 9C_37/2012+9C_106/2012 del 16 gennaio 2013 consid. 3.2.; STFA del 26 settembre 2000 nella causa D.N.; RAMI 1994 pag. 78; DTF 125 II 275 consid. 4b; DTF 119 Ia 251).
A tale proposito si osserva che per valutare la probabilità di esito favorevole non si deve adottare un criterio particolarmente severo: è infatti sufficiente che, di primo acchito, il gravame non presenti notevolmente meno possibilità di essere accolto che di essere respinto, ovvero che non si debba ammettere che un ricorrente ragionevole non lo avrebbe finanziato con i propri mezzi (STF 8C_26/2010 del 27 maggio 2010; 8C_253/2007 del 23 gennaio 2008; STFA K 75/05 del 9 agosto 2005; STFA I 173/04 del 10 agosto 2005; STFA I 422/04 del 29 agosto 2005; STFA non pubbl. del 29 giugno 1994 in re A.D.; DTF 125 II 275; DTF 124 I 304 consid. 2c).
Inoltre, quando le prospettive di successo e i rischi di perdere il processo si eguagliano o le prime sono soltanto leggermente inferiori rispetto ai secondi, le domande non possono essere considerate senza esito favorevole (cfr. DTF 140 V 521 consid. 9.1.; DTF 125 II 275; DTF 124 I 304 consid. 2c; DTF 122 I 267 consid. 2b).
Nel caso concreto, alla luce in particolare della Las e della Laps, della giurisprudenza pubblicata nel sito
www.bger.ch
, rispettivamente
www.sentenze.ti.ch
, la presente vertenza appariva, dopo un esame forzatamente sommario, destinata all'insuccesso già al momento della presentazione dell'istanza, in quanto le prospettive di esito favorevole erano considerevolmente minori dei rischi di perdere la causa.
In effetti, come esposto ai considerandi precedenti, dalla rilevante documentazione agli atti emerge in modo indubbio, -siccome gli elementi scaturenti dal Rapporto di Polizia del dicembre 2018, dalle dichiarazioni di terzi, dalle fatture dell’acqua e dell’elettricità relative al 2018, dalla mancata presentazione dei passaporti precedenti a quelli rilasciati nel febbraio 2019 (cfr. consid. 2.8.; 2.10.) convergono verso la conclusione che il domicilio assistenziale dei ricorrenti non era (più) a _ - che l’USSI ha a ragione, ritenuta l’importanza decisiva della determinazione del domicilio cantonale e comunale in ambito di assistenza sociale (cfr. consid. 2.9.), negato loro il diritto al rinnovo delle prestazioni assistenziali.
Di primo acchito, dunque, si doveva concludere che il procedimento non aveva probabilità di esito favorevole (cfr. DTF 125 II 265 consid. 4c; STCA 42.2017.31 del 25 settembre 2017; STCA 42.2016.16 del 5 aprile 2017; STCA 42.2015.10 del 16 marzo 2016; STCA 38.2007.100 del 25 febbraio 2008; STCA 35.2002.12 del 21 maggio 2002; STCA 35.2002.32 del 9 luglio 2002).
In simili condizioni, non essendo realizzato nel caso in esame uno dei tre presupposti cumulativi, la domanda di gratuito patrocinio deve essere respinta.