Decision ID: 383be7a9-3642-5be7-82ff-9506164f8fad
Year: 2018
Language: de
Court: SG_VG
Chamber: SG_VG_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A. Die Politische Gemeinde Altstätten schrieb am 18. Dezember 2017 die
Ingenieurdienstleistungen für das Auflageprojekt und die Realisierung des
Geschieberückhalts „Weidest“ am Brendenbach im offenen Verfahren aus. Als
Zuschlagskriterien wurden „Preis“, „Qualifikation und Referenzen der
Schlüsselpersonen“, „Qualität der Auftragsanalyse“ sowie „Organisation,
Terminplanung, personelle Ressourcen“ in der Reihenfolge ihrer Bedeutung und ohne
Gewichtung bekanntgegeben. Für die Eignungskriterien und die geforderten
Nachweise wurde auf die Ausschreibungsunterlagen verwiesen (ABl 2017 S. 3734 f.).
Innert der bis 2. Februar 2018 offenen Frist reichten sechs Anbieter je eine Offerte ein
(act. 8/2). Mit Verfügung vom 5. März 2018 erteilte der Stadtrat der Politischen
Gemeinde Altstätten den Zuschlag der IG DOSB, deren Angebot zum Preis von
CHF 241‘605.78 eine Gesamtnote von 4,28 – bei einer möglichen Maximalnote von 5 –
erzielt hatte.
B. Die aus der Fromm + Partner AG und der Ingenieurbüro Rissi + Partner AG
(Beschwerdeführerinnen) bestehende Arbeitsgemeinschaft, deren Angebot mit einer
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Gesamtnote von 3,95 den zweiten Rang erreicht hatte, erhob gegen die am 7. März
2018 versandte Zuschlagsverfügung des Stadtrates der Politischen Gemeinde
Altstätten (Vorinstanz) mit Eingabe vom 13. März 2018 Beschwerde beim
Verwaltungsgericht mit dem sinngemässen Antrag, der Zuschlag sei aufzuheben. Dem
der Eingabe entnommenen stillschweigenden Gesuch der nicht rechtskundig
vertretenen Beschwerdeführerinnen um Gewährung der aufschiebenden Wirkung
entsprach der zuständige Abteilungspräsident mit Zwischenverfügung vom 21. März
2018 ohne die Erfolgsaussichten der Beschwerde näher zu prüfen, da sich die
Vorinstanz gegen die Erteilung der aufschiebenden Wirkung nicht ausdrücklich zur
Wehr gesetzt hatte.
Die Straub AG, Ingenieure + Geoinformatiker, liess sich namens der
Bietergemeinschaft IG DOSB (Beschwerdegegnerin) am 12. April 2018 vernehmen,
ohne in der Sache einen Antrag zu stellen. Auch die Vorinstanz, die sich am 13. April
2018 zur Beschwerde vernehmen liess, stellte keinen Antrag in der Sache. Die
Beschwerdeführerinnen nahmen am 24. April 2018 Einsicht in die Akten und äusserten
sich am 1. Mai 2018 zur vorinstanzlichen Vernehmlassung. Als nach wie vor unklar
bezeichnen sie die Bewertung der Angebote nach dem Zuschlagskriterium des Preises,
der Auftragsanalyse und der Terminplanung.
Auf die Ausführungen der Beschwerdeführerinnen und der Vorinstanz zur Begründung
ihrer Anträge sowie die Akten wird, soweit wesentlich, in den Erwägungen
eingegangen.

Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1. Das Verwaltungsgericht ist zum Entscheid in der Sache zuständig (Art. 5 Abs. 2 des
Einführungsgesetzes zur Gesetzgebung über das öffentliche Beschaffungswesen; sGS
841.1, EGöB). Die Beschwerdeführerinnen, deren Angebot mit einem Rückstand von
0,33 bei einer möglichen Maximalnote von 5 den zweiten Rang erreichte, haben mit
Blick auf die gerügten Bewertungsfehler reelle Chancen auf den Zuschlag und sind
dementsprechend zur Erhebung der Beschwerde befugt (Art. 64 in Verbindung mit
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Art. 45 Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege; sGS 951.1, VRP). Die
Beschwerde gegen die am 7. März 2018 mit A-Post versandte Zuschlagsverfügung
wurde mit Eingabe vom 13. März 2018 rechtzeitig erhoben und erfüllt die formellen und
inhaltlichen Anforderungen (Art. 15 Abs. 3 der Interkantonalen Vereinbarung über das
öffentliche Beschaffungswesen; sGS 841.32, IVöB). Auf die Beschwerde ist
dementsprechend einzutreten.
2. Die Beschwerdeführerinnen beantragen die Neubeurteilung der Angebote durch eine
neutrale Fachstelle, beispielsweise die Abteilung Wasserbau des Amtes für Wasser und
Energie des kantonalen Baudepartements. Gründe, welche Zweifel an der
Unabhängigkeit oder am Sachverstand der Vorinstanz wecken könnten, bringt sie
indessen nicht vor. Den Akten sind auch keine entsprechenden Hinweise zu
entnehmen. Insbesondere bestehen angesichts der sachlichen Nachvollziehbarkeit der
Benotungen anhand der Begründungen in den Bewertungstabellen keine
Anhaltspunkte dafür, dass die Vorinstanz nicht sämtliche Angebote unter Beachtung
des in Art. 11 lit. a IVöB verankerten vergaberechtlichen Grundsatzes der
Gleichbehandlung der Bewerberinnen bewertet hätte (vgl. dazu nachfolgend Erwägung
5). Unter diesen Umständen besteht kein Anlass für eine zusätzliche Beurteilung der
Angebote durch eine „neutrale Fachstelle“.
3. Die Beschwerdeführerinnen gehen davon aus, die Gleichbehandlung der Angebote
in der Bewertung könne nur beurteilt werden, wenn sämtliche Offerten und
Bewertungen bekannt seien. Sowohl sämtliche Angebote als auch deren Bewertungen
nach den Zuschlagskriterien und Teilaspekten mit den entsprechenden Begründungen
liegen dem Gericht vor. Da sich die nicht berücksichtigten Anbieterinnen – mit
Ausnahme der Beschwerdeführerinnen – mit dem Zuschlag an die
Beschwerdegegnerin abgefunden haben und am Verfahren nicht mehr beteiligt sind
(vgl. VerwGE B 2014/145 vom 21. Oktober 2014 E. 5 mit Hinweisen auf Galli/Moser/
Lang/Steiner, Praxis des öffentlichen Beschaffungsrechts, 3. Aufl. 2013, Rz. 1397; B
2017/27 vom 15. August 2017 E. 1 mit weiteren Hinweisen), beschränkt sich die
Überprüfung in erster Linie auf einen Vergleich der Bewertungen der Angebote der
Beschwerdeführerinnen und der Beschwerdegegnerin im Hinblick auf die sachliche
Nachvollziehbarkeit der unterschiedlichen Benotungen. Zur Erlangung des Zuschlags
ist deshalb die Rüge der Beschwerdeführerinnen, eine am Beschwerdeverfahren nicht
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beteiligte Drittbewerberin habe zu wenige Punkte erhalten, unbehelflich. Zu prüfen ist
jedoch, ob die – von den Beschwerdeführerinnen gerügten – schlechteren Benotungen
ihres Angebots im Vergleich mit jenem der Beschwerdegegnerin sachlich gerechtfertigt
erscheinen (vgl. dazu nachfolgend Erwägung 5). Im Übrigen sind Angaben und
Unterlagen der Anbieter, mithin deren Angebote, auch im Beschwerdeverfahren
vertraulich zu behandeln (vgl. Art. 6 Abs. 1 VöB). Mithin können die
Beschwerdeführerinnen mit dem Hinweis auf die Überprüfung der Gleichbehandlung
der Anbieterinnen bei der Bewertung ihrer Angebote keinen Anspruch auf Einsicht in
die Angebote der übrigen Bewerberinnen ableiten. Die Beschwerdeführerinnen haben
im Übrigen am 24. April 2018 vom Recht auf Akteneinsicht Gebrauch gemacht und
dabei auch Einblick in das Angebot der Beschwerdegegnerin, die trotz entsprechender
Aufforderung in der verfahrensleitenden Verfügung vom 19. April 2018 in ihrer
Vernehmlassung vom 21. März 2018 keine Geschäftsgeheimnisse geltend gemacht
hatte, erhalten.
4. Die Beschwerdeführerinnen beanstanden die Handhabung des Preiskriteriums. Die
Vorinstanz bestätige, für den Preisvergleich sei der „Gesamtbetrag netto“ und nicht –
wovon aufgrund der Formulierung in den Angebotsunterlagen in gutem Treu und
Glauben habe ausgegangen werden dürfen – das „Zwischentotal“ berücksichtigt
worden. Dieses setze sich aus dem „Zwischentotal Phase 3“ und dem „Zwischentotal
Phase 4-6“ zusammen. Beim Honorar brutto kämen die Beträge für die
„Phasenunabhängigen Leistungen und Vorleistungen“ dazu. Um die Preisbewertung
gemäss der Benotungsformel ermitteln zu können, müssten auch die einzelnen
Preispositionen des teuersten Angebots bekannt sein. Das im Excel-Format zur
Verfügung gestellte Formular berücksichtige bei der Position „Zwischentotal Phase 3“
die „Phasenunabhängigen Leistungen und Vorleistungen“ nicht. In dem von der
Beschwerdegegnerin eingereichten Formular seien die „Phasenunabhängigen
Leistungen und Vorleistungen“ eingerechnet. Deshalb seien die Preise auf der Basis
„Zwischentotal“ zu bewerten.
In den Ausschreibungsunterlagen wurde zum Zuschlagskriterium Preis ausgeführt, der
Preisvergleich werde „auf Basis des ‚Zwischentotal Honorar‘ mit Berücksichtigung
ohne Zusatzleistungen, ohne Nebenkosten und Mehrwertsteuer geführt“ (act. 8/4 Seite
5). Das Leistungsverzeichnis der Projektphasen war in „Phasenunabhängige
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Leistungen und Vorarbeiten“ und die Teilphasen der Phasen „3 Projektierung“, „4
Ausschreibung“, „5 Realisierung“ und „6 Bewirtschaftung“ aufgeteilt (act. 8/4 Seiten 7
f.). Gemäss Angebotsformular setzte sich das „Zwischentotal Honorar“ aus den Kosten
für „Phasenunabhängige Leistungen und Vorleistungen“ einerseits und für die
Teilphasen, wie sie im Leistungsverzeichnis dargestellt waren, anderseits, abzüglich
Rabatt, zusammen. Für das „Total Honorarofferte“ kamen danach Beträge für
„Zusatzleistungen“ und „Nebenkosten“ sowie die Mehrwertsteuer hinzu (act. 8/5). Die
Vorinstanz verweist in der Bewertungstabelle zum Zuschlagskriterium des Preises auf
die „Angebotssumme gemäss Formular B2“. Zwischen dem billigsten, mit 5 und dem
teuersten, mit 2,5 benoteten Angebot hat sie die Noten nach der Formel 5 – [2.5 / (P
– P )] x (P – P ) „linear interpoliert“.
Die Erläuterung zur Preisbewertung in den Angebotsunterlagen war – was auch die
Vorinstanz erkannt hat – widersprüchlich. Indessen wurde aus dem Angebotsformular –
wenn auch die Kosten für „Phasenunabhängige Leistungen und Vorarbeiten“
tabellarisch ungeschickt dargestellt als Teil des „Zwischentotals Phase 3“ erschienen –
ersichtlich, dass für die Bewertung – was für das Zuschlagskriterium des Preises die
sachlich allein richtige Betrachtungsweise ist – auf den Gesamtbetrag netto inklusive
Mehrwertsteuer abzustellen war. Schliesslich haben die Beschwerdeführerinnen von
der Möglichkeit gemäss Ausschreibung, bis 19. Januar 2018 eine allenfalls
verbleibende Unklarheit frageweise zu beseitigen, keinen Gebrauch gemacht. Im
Übrigen vermögen weder Rechnungsfehler der Vorinstanz – für den Gesamtbetrag
netto inklusive Mehrwertsteuer des Angebots der Beschwerdegegnerin von
CHF 241‘605.78 ergibt sich beim Preis des teuersten Angebots von CHF 444‘251.73
nach der vorinstanzlichen Formel eine gewichtete Note von 1,66 statt 1,68 – noch die
Bewertung anhand des Zwischentotals – für das Angebot der Beschwerdegegnerin mit
einem Zwischentotal von CHF 206‘332.20 ergäbe sich beim Preis des teuersten
Angebots von CHF 365‘190 eine gewichtete Note von 1,58 – für sich allein etwas daran
zu ändern, dass sich das Angebot der Beschwerdegegnerin im Vergleich zu jenem der
Beschwerdeführerinnen als das wirtschaftlich günstigere erweist.
5. Die Beschwerdeführerinnen beanstanden sodann die Bewertung ihres Angebots
nach den Zuschlagskriterien „Qualität der Auftragsanalyse“ (dazu nachfolgend
max
min Angebot min
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Erwägung 5.2) und „Organisation, Terminplanung, personelle Ressourcen“ (dazu
nachfolgend Erwägung 5.3).
5.1. Bei der Bewertung der Angebote hinsichtlich der Qualität kommt der
Vergabebehörde aufgrund ihrer – dem Gericht selber abgehenden – technischen
Kenntnisse ein erheblicher Ermessensspielraum zu, in welchen das Verwaltungsgericht
nicht einzugreifen befugt ist (vgl. BGE 141 II 14 E. 8.4.4; 139 II 185 E. 9.3 mit Hinweisen
auf BGE 135 II 356 E. 3.1, 135 II 384 E. 2.2.2, 133 II 35 E. 3, 130 II 449 E. 4.1). Die
Vorinstanz, deren Gemeindeautonomie durch Art. 89 der Kantonsverfassung (sGS
111.1) – und Art. 50 Abs. 1 der Bundesverfassung der Schweizerischen
Eidgenossenschaft (SR 101) – gewährleistet ist, ist in Vergabeangelegenheiten zwar an
die einschlägigen Submissionsvorschriften gebunden, verfügt dabei aber über eine
relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit namentlich bei der Festlegung des Verfahrens,
der Zuschlagskriterien und schliesslich beim Zuschlag selber. In Bezug auf die
Zuschlagskriterien besteht ein erheblicher Spielraum der Gemeinden jedenfalls insoweit
als sie einen direkten, sachlichen Bezug zur nachgesuchten Leistung aufweisen (vgl.
BGE 143 II 553 E. 6.3.2 mit Hinweisen).
5.2. Die Beschwerdeführerinnen machen geltend, die Bewertung der Angebote nach
dem Zuschlagskriterium „Qualität der Auftragsanalyse“ sei nicht nachvollziehbar. – Die
Vorinstanz anerkennt, dass der Fachbereich Ökologie in der Begründung der
Bewertung des Angebots der Beschwerdegegnerin nicht ausdrücklich erwähnt wurde.
Er sei aber aus der Projektorganisation und Auftragsanalyse der Beschwerdegegnerin
klar ersichtlich und in der Begründung „sehr gutes Aufgabenverständnis, sehr detailliert
mit Weitsicht“ mit beurteilt worden. Die Beschwerdeführerinnen hätten einen Punkt
weniger erhalten, weil sie diesen wichtigen Fachbereich weder in der
Projektorganisation noch in der Auftragsanalyse speziell erwähnt hätten.
Die Vorinstanz hat in der detaillierten Bewertungstabelle das Zuschlagskriterium
„Qualität der Auftragsanalyse“ in die Teilaspekte „Aufgabenverständnis“,
„Vorgehensvorschlag, Methodik, Arbeitsschritte“ und „Qualität, Beitrag der
Lösungsansätze zur Zielerreichung“ aufgeteilt. Die Teilaspekte hat sie beim Angebot
der Beschwerdeführerinnen mit „gutes Aufgabenverständnis, Fachbereich Ökologie
nicht explizit aufgeführt“, „Vorgehensvorschlag entspricht mehr oder weniger dem
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Standardvorgehen“ und „keine zusätzlichen Lösungsansätze“, bei jenem der
Beschwerdegegnerin mit „sehr gutes Aufgabenverständnis, sehr detailliert mit
Weitsicht“, „Arbeitsschritte sauber dargelegt und begründet, detaillierte Abhandlung
der Arbeitsschritte“, „sehr hoher Beitrag“ beurteilt. Diese Beurteilung hat zu einer
Benotung des Angebots der Beschwerdeführerinnen mit 3 und des Angebots der
Beschwerdegegnerin mit 4 geführt. Diese Beurteilung ist mit Blick auf den
Benotungsschlüssel – zu vergeben waren Noten von 0 (nicht beurteilbar, keine
Angaben), 1 (sehr schlechte Erfüllung des Kriteriums, ungenügende, unvollständige
Angaben), 2 (schlechte Erfüllung des Kriteriums, Angaben ohne ausreichenden Bezug
zum Projekt), 3 (normale, durchschnittliche Erfüllung, durchschnittliche Qualität, den
Anforderungen der Ausschreibung entsprechend), 4 (gute Erfüllung, qualitativ sehr gut)
und 5 (sehr gute Erfüllung, qualitativ ausgezeichnet, sehr grosser Beitrag zur
Zielerreichung) – einerseits und den Inhalt insbesondere der Auftragsanalyse – jene der
Beschwerdegegnerin widmet der Ökologie einen eigenständigen Absatz, erscheint
hinsichtlich des Projektablaufs detaillierter und sorgfältig gegliedert und lässt die
Erfahrung mit vergleichbaren Auflageprojekten erkennen – sachlich nachvollziehbar.
Dass die Vorinstanz dem Aspekt der Ökologie eine erhebliche Bedeutung zumisst,
wurde bereits aus den Angebotsunterlagen deutlich, in denen im Abschnitt 3 mit der
Überschrift „Leistungsverzeichnis“ dem „Fachbereich Ökologie“ – „muss im Rahmen
dieses Projekts durch den Anbieter abgedeckt werden und ist in das Angebot
einzurechnen“ – eine besondere Ziffer gewidmet war.
5.3.
5.3.1. Die Beschwerdeführerinnen rügen die Bewertung ihres Angebots hinsichtlich der
Terminplanung. Sie sind der Auffassung, ohne Inkaufnahme entsprechender
Qualitätseinbussen sollte kein Einbau von Strassenbelägen in der kalten Jahreszeit
erfolgen. Sie schlügen deshalb vor, die Strassenbeläge erst im Frühjahr (April-Mai
2020) einzubauen. Die für den Hochwasserschutz massgebenden Bauwerke könnten
gemäss ihrem Bauprogramm bis Dezember 2019 abgeschlossen und die
Terminvorgabe damit eingehalten werden. Dieser Umstand sei bei der Beurteilung ihrer
Terminplanung nicht respektive zu wenig berücksichtigt worden. – Die Vorinstanz
verweist auf die in der Ausschreibung bekanntgegebenen Termine, nämlich einerseits
unter dem Titel „Laufzeit des Vertrags, der Rahmenvereinbarung oder des
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dynamischen Beschaffungswesens“ vom 12. März 2018 bis 11. April 2020 und
anderseits unter dem Titel „Ausführungstermin“ vom 12. März 2018 bis 11. April 2019.
Der erste Endtermin gelte für die Realisierung; der zweite Termin sei so zu verstehen,
dass „bis dann die Projektierung fertiggestellt“ sei und „mit der Realisierung begonnen“
werden könne. Grundsätzlich soll das Projekt bis 11. April 2020 fertiggestellt/umgesetzt
sein.
5.3.2. Die Ausschreibung erscheint hinsichtlich der Terminplanung in der Tat jedenfalls
auf den ersten Blick nicht schlüssig. Die Beschwerdeführerinnen haben indessen
diesbezüglich von der Möglichkeit gemäss Ausschreibung, bis 19. Januar 2018 Fragen
zu stellen, keinen Gebrauch gemacht. Vielmehr sind sie – wie die Vorinstanz und im
Übrigen auch die Beschwerdegegnerin – davon ausgegangen, die Inbetriebnahme
beziehungsweise die Übergabe des Bauwerks erfolge in der ersten Hälfte des Jahres
2020. Aus einer allfälligen Unklarheit ist den Beschwerdeführerinnen mithin kein
Nachteil entstanden.
Die Terminpläne der Beschwerdeführerinnen und der Beschwerdegegnerin beurteilte
die Vorinstanz gleichermassen als „detailliert und ausführlich“. Zu jenem der
Beschwerdegegnerin fügte sie an, die Vorgaben würden eingehalten, zu jenem der
Beschwerdeführerinnen, der Terminplan für das Auflageprojekt werde sehr gut
eingehalten, die Umsetzung des Gesamtprojektes daure aber zwei Monate länger als
die Vorgabe. Diese Bewertung hat sich – nachvollziehbar – in den Noten 3 für das
Angebot der Beschwerdeführerinnen und 4 für jenes der Beschwerdegegnerin
niedergeschlagen.
Die Teilaspekte des Zuschlagskriteriums „Qualität der Auftragsanalyse“ – nämlich
„Aufgabenverständnis“, „Qualität, Beitrag der Lösungsansätze zur Zielerreichung“ und
“Chancen- und Risikoanalyse mit entsprechenden Massnahmenvorschlägen“ – sowie
zum Zuschlagskriterium „Organisation, Terminplanung, personelle Ressourcen“ –
nämlich „Vorgehensvorschlag, Methodik, Arbeitsschritte“ – gemäss
zusammengefasster Bewertungsmatrix sind in den Detailblättern davon abweichend
gruppiert. Dort werden die Teilaspekte „Aufgabenverständnis“, „Vorgehensvorschlag,
Methodik, Arbeitsschritte“ und „Qualität: Beitrag der Lösungsansätze zur
Zielerreichung“ einerseits und der „Terminplan“ anderseits mit einer Note bewertet. Da
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indessen das Angebot der Beschwerdeführerinnen und jenes der Beschwerdegegnerin
bei beiden Zuschlagskriterien jeweils mit der gleichen sachlich gerechtfertigten,
nachvollziehbaren Note bewertet wurden – die Beschwerdeführerinnen erreichten
zweimal die Note 3, die Beschwerdegegnerin zweimal die Note 4 – führt diese
Ungenauigkeit nicht zu einem vergaberechtswidrigen Ergebnis.
6. Zusammenfassend erweist sich die Beschwerde dementsprechend als unbegründet.
Sie ist abzuweisen.
7. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die amtlichen Kosten des
Beschwerdeverfahrens von den Beschwerdeführerinnen zu tragen (Art. 95 Abs. 1 VRP).
Eine Entscheidgebühr von CHF 2‘500, darin eingeschlossen die Kosten der
Zwischenverfügung vom 21. März 2018, erscheint angemessen (Art. 7 Ziff. 211 und 222
der Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Sie ist mit dem von den
Beschwerdeführerinnen in der gleichen Höhe geleisteten Kostenvorschuss zu
verrechnen. Ausseramtliche Kosten sind mangels Antrags – Beschwerdegegnerin – und
mangels Anspruchs und Antrags – Vorinstanz – nicht zu entschädigen (vgl. Art. 98
Abs. 1 und 98 VRP; Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kantons St. Gallen,
2. Aufl. 2003, Rz. 829, R. Hirt, Die Regelung der Kosten nach st. gallischem
Verwaltungsrechtspflegegesetz, Lachen SZ/St. Gallen 2004, S. 176).