Decision ID: 16b35797-ae41-4586-95e4-a00f2532c2a0
Year: 2017
Language: de
Court: SG_VGN
Chamber: SG_VGN_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A.
a. A.Y. ist Eigentümer des 462 m grossen Grundstücks F0000, Grundbuchkreis M., St.
Gallen (A.-strasse 9), welches mit einem dreigeschossigen Vierfamilienhaus samt
ausgebautem Dachgeschoss und Sockelgeschoss überbaut ist. Das Grundstück liegt
in der rund 13‘000 m grossen Zone für öffentliche Bauten und Anlagen (ZöBA), welche
westlich von der B.-strasse, südlich von der A.-strasse, östlich von der C.-strasse und
2
2
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 3/17
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
nördlich von der D.-strasse umgrenzt wird. Bei dem östlich an das Grundstück F0000
angrenzenden Nachbarhaus (A.-strasse 11) handelt es sich um einen schützenswerten
dreigeschossigen Riegelbau aus dem frühen 19. Jahrhundert, welcher ursprünglich als
Schulhaus genutzt wurde und heute als Wohnhaus dient. Daran schliesst sich eine freie
Fläche mit Familiengärten sowie ein schützenswertes zweigeschossiges Wohnhaus (A.-
strasse 15) aus dem 17. Jahrhundert an. Aktuell ist im ehemaligen Schulhaus M. (A.-
strasse 11a) die Tagesbetreuung Q. für 45 Schulkinder untergebracht. Westlich und
östlich davon liegen ein grosser Sportplatz sowie ein Spielplatz. An der C.-strasse
befinden sich das X.-haus (C.-strasse 1) sowie Wohnhäuser (C.-strasse 5 und 5a). Das
Gebiet südlich, östlich und nördlich der erwähnten ZöBA liegt in der Wohn-
Gewerbezone WG4, jenes westlich der ZöBA teilweise in der Kernzone K4 und
teilweise in der Wohn- und Gewerbezone WG4.
b. Am 12. Juni 2013 stellte der Eigentümer der Parzelle Nr. F0000 bei der Stadt St.
Gallen ein Gesuch um Entlassung seines Grundstücks aus der ZöBA und Zuweisung
zur Wohn-Gewerbezone WG 4a, da in absehbarer Zeit kein Bedarf bestehe, seine
Liegenschaft für Schulzwecke zu nutzen. Nachdem sein Grundstück bereits vor über
30 Jahren der ZöBA zugewiesen worden sei, sei die beantragte Umzonung
ausgewiesen. Mit Schreiben vom 17. Oktober 2013 stellte die Stadt St. Gallen die
Abweisung des Gesuchs in Aussicht. Nach einem weiteren Schriftenwechsel und
Durchführung von Vergleichsgesprächen, welche zu keiner Einigung führten, wies der
Stadtrat das Umzonungsgesuch mit Beschluss vom 26. August 2014 ab (act. G 11/1
Beilage). Den gegen diesen Beschluss erhobenen Rekurs (act. G 11/1) hiess das
Baudepartement des Kantons St. Gallen, nachdem es am 4. März 2015 mit den
Beteiligten einen Augenschein an Ort durchgeführt hatte (act. G 11/13 f.), mit Entscheid
vom 17. August 2015 teilweise gut, hob den angefochtenen Beschluss auf und wies die
Angelegenheit zur weiteren Prüfung des Umzonungsgesuchs an den Stadtrat zurück
(act. G 2).
B.
a. Gegen diesen Entscheid erhob A.Y. mit Eingabe vom 31. August 2015 Beschwerde
mit den Anträgen, es sei die ihm gehörende Parzelle Nr. F0000 aus der ZöBA zu
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 4/17
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
entlassen und der Wohn- und Gewerbezone WG4a zuzuweisen, unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen (act. G 1).
b. In ihrer Vernehmlassung vom 30. September 2015 beantragte die Vorinstanz
Abweisung der Beschwerde. Zur Begründung verwies sie auf die Darlegungen im
angefochtenen Entscheid und äusserte sich ergänzend zu den Vorbringen in der
Beschwerde (act. G 6). Die Beschwerdegegnerin beantragte mit Vernehmlassung vom
20. Oktober 2015, die Beschwerde sei abzuweisen und das Verfahren sei mit dem
Verfahren B 2015/161 zu vereinigen, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen (act. G
9). Hierzu nahm der Beschwerdeführer in der Eingabe vom 27. Oktober 2015 Stellung
(act. G 11).
c. Auf die Vorbringen der Verfahrensbeteiligten in den Eingaben des vorliegenden
Beschwerdeverfahrens wird, soweit für den Entscheid relevant, in den nachstehenden

Erwägungen eingegangen.
Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1.
1.1. (...).
1.2. Die Beschwerdegegnerin beantragt die Vereinigung der Verfahren B 2015/161 und
B 2015/165 (act. G 9). Die beiden Verfahren betreffen zwar denselben angefochtenen
Entscheid und basieren auf denselben Akten. Jedoch unterscheiden sich die Rügen in
den beiden Verfahren insofern, als die Beschwerdeführenden den vorinstanzlichen
Rückweisungsentscheid je aus ihren eigenen Blickwinkeln als nicht haltbar erachten.
Überdies werden im vorliegenden Verfahren die von der Vorinstanz festgelegten
Kosten- und Entschädigungsfolgen beanstandet. Eine Verfahrensvereinigung drängt
sich von daher jedenfalls nicht auf. Sie brächte insbesondere auch keine
verfahrensökonomischen Vorteile. Der entsprechende Antrag ist daher abzuweisen.
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 5/17
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
Die Beschwerdegegnerin erklärt ihre Beschwerdebegründung vom 22. September
2015 im Verfahren B 2015/161 zum integrierenden Bestandteil ihrer Eingabe vom 20.
Oktober 2015 (act. G 9). Ein solcher Verweis ist nach der Praxis des
Verwaltungsgerichts als Begründung ungenügend, zumal es nicht Aufgabe der
Rechtsmittelinstanz ist, in Eingaben in anderen Verfahren nach Gründen zu suchen,
weshalb der angefochtene Entscheid unrichtig sein könnte (vgl. Cavelti/Vögeli,
Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, 2. A. 2003, Rz. 921 mit Hinweisen).
2.
2.1. Am 1. Mai 2014 traten die Änderungen des Raumplanungsgesetzes (SR 700; RPG)
und der Raumplanungsverordnung (SR 700.1; RPV) in Kraft. Diese enthalten unter
anderem in Bezug auf die Bauzonenkapazitätsberechnung revidierte Vorschriften (vgl.
Art. 15 Abs. 5 RPG; Art. 30a RPV). Mangels anderslautender Regelung beurteilt sich die
Rechtmässigkeit von Verwaltungsakten nach der Rechtslage im Zeitpunkt ihres
Ergehens (statt vieler BGE 139 II 243 E. 11.1). Grundsätzlich findet das Moratorium auf
alle Einzonungen Anwendung, die am 1. Mai 2014 noch nicht rechtskräftig waren,
jedenfalls wenn über sie noch nicht kantonal letztinstanzlich entschieden war (BGer
1C_365/2015 vom 9. Dezember 2015, E. 4.3 und 4.4 mit Hinweisen). Zonen für
öffentliche Bauten und Anlagen (Art. 18 des Baugesetzes, sGS 731.1; BauG) gelten als
„weitere Zonen und Gebiete“ im Sinn von Art. 18 Abs. 1 RPG. Diese gehören - soweit
sie, wie die vorliegende ZöBA, weder Landwirtschafts- noch Schutzzone bilden - zum
Baugebiet. Die ZöBA stellt überdies auch eine Bauzone nach Art. 15 RPG dar (vgl.
dazu Flückiger/Grodecki in: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [Hrsg.], Kommentar
zum RPG, Zürich 2010, Rz 5, 6 und 19 zu Art. 15 RPG, sowie Brandt/Moor, in:
Kommentar zum RPG, a.a.O., Rz. 2, 14 f. und 21 f. zu Art. 18 RPG). Sodann ist das
Grundstück des Beschwerdeführers überbaut. Eine durch Art. 38a Abs. 2 RPG
untersagte Vergrösserung der Bauzone steht daher nicht zur Diskussion.
2.2. Allgemein gilt der Grundsatz der Planbeständigkeit, jedenfalls für Nutzungspläne,
die unter der Herrschaft des RPG und zur Umsetzung seiner Ziele und Grundsätze
erlassen worden sind. Nutzungspläne werden deshalb nur überprüft und
gegebenenfalls angepasst, wenn sich die Verhältnisse seit ihrem Erlass bzw. ihrer
Genehmigung durch das Baudepartement erheblich geändert haben oder bedeutsame
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 6/17
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
neue Bedürfnisse nachgewiesen sind (Art. 21 Abs. 2 RPG; Art. 32 Abs. 1 BauG). Eine
Planung, die nicht mehr zeitgerecht ist, widerspricht nicht nur den
Planungsgrundsätzen des RPG, sondern im Fall von Nutzungsbeschränkungen auch
der Eigentumsgarantie der betroffenen Grundeigentümer (Waldmann/Hänni,
Handkommentar zum Raumplanungsgesetz, Bern 2006, Rz. 11 f. zu Art. 21 RPG).
Zonenpläne sind ungeachtet der Vorschrift von Art. 21 Abs. 2 RPG in der Regel nach
fünfzehn Jahren zu überarbeiten, weil die Bedarfsprognose oder Siedlungsentwicklung
auf diesen Zeithorizont ausgerichtet ist (vgl. Art. 15 lit. b RPG; Waldmann/Hänni, a.a.O.,
Rz. 31 zu Art. 15 RPG und Rz. 20 zu Art. 21 RPG). Nach Art. 33 Abs. 1 BauG kann der
Grundeigentümer eine Überprüfung bereits nach Ablauf von zehn Jahren seit
Rechtsgültigkeit verlangen. Haben sich die Verhältnisse derart geändert, dass das
öffentliche Interesse an der geltend gemachten Eigentumsbeschränkung dahingefallen
sein könnte, hat er sogar vorher und damit unabhängig von der zehnjährigen Sperrfrist
einen Anspruch auf Überprüfung (VerwGE B 2009/111 vom 24. August 2010, E. 4.8.;
www.gerichte.sg.ch). Anspruch auf Aufhebung oder Änderung besteht, wenn die
Voraussetzungen nach Art. 32 Abs. 1 BauG erfüllt sind, der Zweck des Erlasses nicht
erreicht wird und dem Grundeigentümer unzumutbare Nachteile erwachsen (Art. 33
Abs. 2 BauG). Das seit der Planfestsetzung entstandene private Interesse vermag
jedoch für sich allein noch keine wesentliche Veränderung der Verhältnisse zu
begründen. Vielmehr ist eine Gesamtbetrachtung vorzunehmen, die - ausgehend von
den Planungsgrundsätzen nach Art. 1 und 3 RPG - alle privaten und öffentlichen
Interessen einbezieht (Waldmann/Hänni, a.a.O., Rz. 17 und 24 zu Art. 21 RPG).
2.3. Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG verlangt die volle Überprüfung von Verfügungen und
Nutzungsplänen gemäss RPG und Ausführungserlassen durch wenigstens eine
Beschwerdebehörde. Diese Funktion ist dem Rekursverfahren vor dem
Baudepartement zugedacht (Art. 46 Abs. 1 VRP). Auch wenn sich dieses in Sachen der
Orts- und Regionalplanung eine gewisse Zurückhaltung auferlegen muss, ist der
Entscheid der Gemeinde von der Rekursbehörde gleichwohl auf seine Recht- und
Zweckmässigkeit hin zu überprüfen. Gemeint ist damit, dass sie lediglich ihr Ermessen
nicht anstelle jenes der Gemeinde setzen soll, da es grundsätzlich Sache der
Gemeinde ist, unter mehreren verfügbaren und zweckmässigen Lösungen zu wählen
(H. Hess, Ortsplanungsrecht I, in: Das Nachtragsgesetz zum St. Gallischen Baugesetz,
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 7/17
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
Veröffentlichungen des Schweizerischen Instituts für Verwaltungskurse an der
Hochschule St. Gallen, Neue Reihe Bd. 20, St. Gallen 1983, S. 25 mit Hinweisen).
Die Kognition des Verwaltungsgerichts ist bei der Überprüfung der Nutzungsplanung
beschränkt, und es ist lediglich zur Rechtskontrolle befugt (Art. 61 Abs. 1 und 2 VRP).
Liegt ein vorinstanzlicher Entscheid innerhalb des Ermessensspielraums bzw. wurden
die Verfassungsprinzipien sowie der Sinn und Zweck der gesetzlichen Ordnung
beachtet, liegt keine Rechtsverletzung vor, selbst wenn das Ermessen unzweckmässig
gehandhabt worden wäre. Anders verhält es sich nur bei einem qualifizierten
Ermessensfehler, wenn die Verwaltungsbehörde das Ermessen missbraucht bzw. über-
oder unterschritten hat. Dies ist der Fall, wenn Ermessen ausgeübt wird, wo der
Rechtssatz keines einräumt bzw. wo die Behörde auf die Ermessensausübung
verzichtet, obschon ihr eine solche Betätigung gestattet ist. Beim
Ermessensmissbrauch hält sich die Behörde formell zwar an den
Entscheidungsspielraum, den ihr der Rechtssatz einräumt. Der Entscheid ist aber nicht
bloss unzweckmässig oder unangemessen, sondern schlicht unhaltbar; er steht im
Widerspruch zu Verfassungsprinzipien oder zu Sinn und Zweck des Gesetzes. Solche
Entscheide müssen vom Verwaltungsgericht aufgehoben werden (Häfelin/Müller/
Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, Zürich, 6. Aufl. 2010, Rz. 460 ff.; Cavelti/
Vögeli, a.a.O., Rz. 740).
3.
3.1. Das Amt für Raumentwicklung und Geoinformation (AREG) hielt in der
Vernehmlassung vom 12. Dezember 2014 fest, dass es aus heutiger Sicht die
beantragte Umzonung einer Einzelparzelle nicht unterstützen könne. Es gehöre
nachgerade zu den Aufgaben der Stadt, mit raumplanerischen Massnahmen Flächen
zu sichern, welche für öffentliche Zwecke wichtig seien oder noch wichtig sein könnten.
Das gelte ganz im Besonderen für innerstädtische Gebiete, wo nachträglich kaum mehr
grössere und zusammenhängende Areale für öffentliche Zwecke gefunden werden
könnten. Eine Einzelbetrachtung der Parzelle Nr. F0000 sei schon allein wegen ihrer
eingeklemmten Lage nicht möglich; sie wäre für sich allein auch kaum nutzbar und
überbaubar. Sollte dereinst dennoch ein Verzicht auf die ZöBA möglich werden, wäre
die städtebauliche Entwicklung des ganzen Areals (oder grösserer Teile davon) zu
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 8/17
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
überprüfen und die Nutzungsplanung darauf auszurichten. Die aktuelle
Zonenabgrenzung sei räumlich zweckmässig und aufgrund der Darlegungen der
Beschwerdegegnerin auch sachlich nachvollziehbar. Es bestehe kein Anlass, die
weitsichtigen Überlegungen der Planungsbehörde in Frage zu stellen und bei der
vorliegenden ortsplanerischen Frage in deren Ermessen einzugreifen (act. G 11/10).
3.2. Die Vorinstanz kam im angefochtenen Entscheid unter anderem zum Schluss, der
Umstand, dass das Geviert zwischen der B.-, A.-, C.- und D.-strasse, in dem das
ehemalige Schulhaus M. liege, seit über 30 Jahren der ZöBA zugeteilt sei, obschon bis
heute die entsprechenden Anlagen nicht erweitert worden seien, stehe der Festsetzung
der ZöBA nicht grundsätzlich entgegen, zumal die zu planenden öffentlichen Bauten
und Anlagen nach den Bedürfnissen einer längeren Periode bemessen werden dürften.
Hingegen verlange die Rechtsprechung, dass das zukünftige Bedürfnis genügend
konkretisiert werde. Die Voraussetzung eines genügenden öffentlichen Interesses
schliesse eine summarische, hypothetische oder spekulative Begründung einer ZöBA
für künftige öffentliche Bauten und Anlagen aus. Unzulässig sei die Schaffung von
Zonen für öffentliche Bauten und Anlagen, wenn das Gemeinwesen damit einzig
Landflächen sichern wolle, um später über eine möglichst grosse Handlungsfreiheit für
die raumplanerische Gestaltung des Gemeindegebietes zu verfügen. Stehe
demgegenüber aufgrund sorgfältiger Analysen und Prognosen fest, dass der geltend
gemachte Landbedarf für bestimmte öffentliche Bedürfnisse ausgewiesen sei, sei die
Festsetzung einer ZöBA nicht zu beanstanden (act. G 2 S. 9 f. mit Hinweis auf BGE 114
Ia 335 E. 2 lit. c und d).
Allein der Umstand, dass einige der Grundstücke im Perimeter der ZöBA nach wie vor
öffentlich genutzt würden, sage nichts darüber aus, ob die anderen ausschliesslich
privat genutzten Grundstücke ebenfalls weiterhin in der ZöBA verbleiben müssten.
Auch wenn die Notwendigkeit anerkannt sei, Raumbedürfnisse für öffentliche
Nutzungen langfristig (mit einem möglichen Planungshorizont von über 25 Jahren) zu
gewähren, müsse die Planungsbehörde gleichwohl konkret aufzeigen, dass der Bedarf
für bestimmte Einrichtungen mit einiger Sicherheit erwartet werde. Konkret fehle es an
einem Bedarfsnachweis. Es werde nicht geltend gemacht, dass die in der ZöBA
bestehende nachschulische und familienergänzende Betreuung, die Spielwiese, das X.-
haus oder die Schrebergärten in absehbarer Zeit mehr Platz bräuchten, als sie aktuell
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 9/17
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
beanspruchen würden. Allein der Einwand, auf Stadtgebiet gebe es keine weiteren
grösseren Nutzungsreserven für öffentliche Bauten und Anlagen, rechtfertige eine
Eigentumsbeschränkung Privater, wie sie von der ZöBA ausgehe, ebenfalls nicht. Eine
Idee, für was der südliche Teilbereich der ZöBA entlang der A.-strasse erhalten werden
solle, bestehe auf Seiten der Beschwerdegegnerin nicht. Nachdem sich die im
Zeitpunkt der Festlegung der ZöBA (vor über 35 Jahren) angedachte Erweiterung des
schulischen Betriebs nicht verwirklicht habe, die zwischenzeitlich neuen öffentlichen
Nutzungen (Tagesbetreuung) ebenfalls kein zusätzliches Land benötigen würden und
die Beschwerdeführerin auch keine andere öffentliche Nutzung geltend machen könne,
lägen seit dem Jahr 1980 derart veränderte Verhältnisse vor, dass die betroffenen
Grundeigentümer die Änderung des Zonenplans verlangen könnten. Die
Beschwerdegegnerin habe abzuklären, wie sie die Planänderung umsetzen wolle (Art. 2
Abs. 1 BauG). Es sei an ihr aufzuzeigen, wie sie den Konflikt zwischen ihrem
Beibehaltungsinteresse und dem Anspruch des Beschwerdeführers auf Umzonung
lösen wolle. Sei wie hier klar, dass die Umzonung lediglich einer Liegenschaft, die auch
noch an das Nachbarhaus angebaut sei, unzweckmässig wäre, müsse die
Beschwerdegegnerin von sich aus den Einbezug weiterer Grundstücke in die verlangte
Umzonung prüfen. Denkbar sei, die gesamte Häuserzeile entlang der A.-strasse
einschliesslich der denkmalgeschützten Liegenschaft A.-strasse 11 einer anderen
Bauzone zuzuweisen. Dafür böte sich eine der umliegenden Mischzonen an, nebst der
vom Beschwerdeführer gewünschten Wohn-Gewerbezone etwa auch eine Kernzone.
Abgesehen davon, dass eine Erweiterung der ZöBA offensichtlich in absehbarer Zeit
kein Thema sei, sei mit Blick auf die Grösse der heutigen ZöBA von rund 13‘000 m
eine spätere Erweiterung der Tagesbetreuung gleichwohl noch möglich. Die Sache sei
zur Prüfung des Umzonungsgesuchs an die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen.
Hingegen könne die Beschwerdegegnerin nicht angewiesen werden, das Grundstück
des Beschwerdeführers der beantragten Mischzone WG 4a zuzuweisen (act. G 2 S. 11
f.).
3.3. Der Beschwerdeführer wendet unter anderem ein, der angefochtene Entscheid
ziehe aus einer klaren Rechtslage den falschen Schluss, es bestehe selbst bei
bejahtem Entlassungsanspruch noch ein Beurteilungsspielraum und die Sache sei
deshalb an die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen, ohne dieser für den zweiten
Entscheid irgendwelche Vorgaben zu machen. Der Beurteilungsspielraum werde nicht
2
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 10/17
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
einmal auf die Planänderung beschränkt. Die Rückweisung verstosse gegen das
Beschleunigungsgebot gemäss Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung (BV; SR 101),
gegen das Willkürverbot gemäss Art. 8 und 9 BV, gegen Treu und Glauben und gegen
die Eigentumsgarantie gemäss Art. 26 BV. Der von der Vorinstanz formulierte Vorbehalt
des zwischenzeitlich dargelegten, genügend konkretisierten und mit hinreichendem
Realisierungswillen versehenen Bedürfnisses (act. G 2 E. 2.5 am Schluss) beruhe auf
einem Denkfehler. Sodann gebe das Versäumnis bzw. die Unmöglichkeit der
Beschwerdegegnerin, einen überzeugenden neuen Zweck zu benennen, keinen
schützenswerten Grund, auf eine Rückweisung mit Beurteilungsspielraum zu
entscheiden. Das offensichtliche Versäumnis der Beschwerdegegnerin, die
Zonenplanung für ein Gebiet zu ändern, das seit der Aufgabe des Zweckes Schule
nicht nur den nominellen Zweck verloren habe bzw. für eine Liegenschaft, die seit über
30 Jahren nicht für diesen Zweck beansprucht worden sei, dürfe den
individualrechtlichen Anspruch des Beschwerdeführers nicht vereiteln. Es sei also nicht
an der Rekursinstanz, das planungsrechtliche Versäumnis im vorliegenden Verfahren
zu thematisieren (Hinweis auf VerwGE B 2009/111, a.a.O., E. 5.2). Insbesondere könne
es nicht Sinn einer Rückweisung sein, die Verhältnisse erst zu schaffen, welche es
erlauben würden, nicht zugunsten eines zuvor für den Zeitpunkt des Entscheids
bejahten Anspruchs zu entscheiden. Dies sei willkürlich. Es sei nicht einmal von einem
ungenügend festgestellten Sachverhalt auszugehen (act. G 1 S. 2-6).
Sodann sei der Antrag auf Zuweisung in die Zone WG4a sowohl von der
Beschwerdegegnerin als auch vom AREG anerkannt worden. Die Rekursinstanz habe
sich nur mit den in der Rechtsmittelschrift vorgetragenen Beanstandungen
auseinanderzusetzen. Die Untersuchungsmaxime entbinde die Parteien in einem von
der Dispositionsmaxime beherrschten Verfahren nicht von ihrer Sorgfaltspflicht. Im
Rechtsmittelverfahren gelte grundsätzlich das Rügeprinzip. Die Untersuchungen
dürften auf die Einwände des Rechtsmittelklägers beschränkt werden. Die
Beschwerdegegnerin wäre als Partei des vorinstanzlichen Rekursverfahrens
grundsätzlich gehalten gewesen, zu allen tatsächlichen und rechtlichen Vorbringen der
rekurrierenden Partei Stellung zu nehmen. Wenn die Beschwerdegegnerin aber
verpflichtet gewesen sei, vor der Vorinstanz zum Antrag betreffend Zuweisung in die
Zone WG4a Stellung zu nehmen und sie dies nicht getan habe, so sei ihr
diesbezügliches Schweigen ein qualifiziertes. Zufolge des Untersuchungsgrundsatzes
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 11/17
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
könne sich im Fall erheblicher öffentlicher Interessen eine Einschränkung des
Rügeprinzips und der Begründungspflicht rechtfertigen. Das im Bericht des AREG
festgehaltene Ergebnis sei als Anerkennung der Tatsache zu werten, dass mit einer
Zuweisung in die Zone WG4a jedenfalls keine gewichtigen öffentlichen Interessen
verletzt würden. Entsprechend sei auch dieser Punkt vor Vorinstanz entscheidungsreif
gewesen. Wenn trotz Entscheidungsreife (zufolge Anerkennung) eine Rückweisung mit
Spielraum selbst für den klar bejahten Anspruch auf Entlassung geboten werde, so
werde der Anspruch auf Eigentumsgarantie willkürlich und in Verletzung des
Beschleunigungsgebotes vereitelt. Eine andere Zuweisung als in die Zone WG4a
widerspreche Treu und Glauben. Die Beschwerdegegnerin habe im Fall des zugunsten
des Beschwerdeführers zu fällenden Entscheids bei künftig sich ändernden
Verhältnissen immer noch die Möglichkeit einer Planänderung. Mit einer Rückweisung
ohne klare Anweisung zur Entlassung und anerkannter Zuweisung sei der
Beschwerdegegnerin Tür und Tor geöffnet, den bestehenden, aber durch den falschen
Entscheid der Beschwerdegegnerin verzögerten Entlassungsanspruch des
Beschwerdeführers weiter zu vereiteln (act. G 1 S. 6-16).
4.
4.1. Der Perimeter der vorliegend zur Diskussion stehenden ZöBA wurde vor über 35
Jahren im Zusammenhang mit der damaligen Nutzung des ehemaligen Schulhauses M.
festgelegt. Unbestritten blieb auch, dass die der ZöBA zugeteilte Liegenschaft des
Beschwerdeführers und weitere Liegenschaften in dieser Zone privat genutzt werden
und diese Nutzung mit dem Zweck dieser Zone (vgl. B. Heer, St. Gallisches Bau- und
Planungsrecht, Bern 2003, Rz. 387) nicht im Einklang steht. Für die Grundeigentümer
hat die bestehende Zonierung insbesondere zur Folge, dass ein allfälliger
Wiederaufbau ausgeschlossen ist, wenn die künftige Nutzung dem Zweck der
Nutzungszone widerspricht (Art. 77bis lit. a BauG). Dem Beschwerdeführer kommt
angesichts dieser Beschränkung der Nutzung seines Eigentums unter Berufung auf
Art. 26 BV grundsätzlich das Recht zu, eine Planüberprüfung sowohl mit Bezug auf
sein eigenes Grundstück als auch bezüglich benachbarter Grundstücke zu verlangen
(Waldmann/Hänni, a.a.O., Rz. 23 zu Art. 21 RPG). In diesem Sinn geht es nicht lediglich
um die Entlassung seiner Kleinparzelle aus der ZöBA, um diese einer anderen Nutzung
zuzuführen, zumal eine Nutzungsänderung der seit langem privat genutzten Parzelle
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 12/17
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
des Beschwerdeführers bereits realisiert ist. Der vom AREG im erwähnten Bericht zu
Recht angeführte Umstand, dass das Grundstück des Beschwerdeführers lediglich
rund 450 m gross ist und die Bildung einer (Kleinst-)Wohnzone nicht zweckmässig
wäre, schliesst damit den Überprüfungs- und Umzonungsanspruch des
Beschwerdeführers nicht aus, zumal hierbei auch Nachbargrundstücke in der rund
13‘000 m grossen, lediglich zum Teil zonenkonform genutzten ZöBA einzubeziehen
sind.
4.2. Kommunale Richtpläne sind für die mit der Ortsplanung beauftragten Organe und
Behörden wegleitend, wobei diesen beim Erlass des späteren Nutzungsplans ein
Ermessensspielraum (vorstehende E. 2.3) zukommt (Art. 5 Abs. 3 BauG; Heer, a.a.O.,
Rz. 56 und 59). Art. 9 Abs. 1 RPG bestätigt demgegenüber die Behördenverbindlichkeit
von Richtplänen (Waldmann/Hänni, a.a.O., Rz. 7 und 25 zu Art. 9 RPG). Diese
Bestimmung betrifft den kantonalen Richtplan (vgl. Titel vor Art. 6 ff. RPG: „Richtpläne
der Kantone“). An den kantonalen Richtplan sind insbesondere die Gemeinden
gebunden, wobei sich die Behördenverbindlichkeit lediglich auf den bundesrechtlichen
Mindestinhalt der kantonalen Richtpläne gemäss Art. 8 RPG erstreckt (Waldmann/
Hänni, a.a.O., Rz. 7, 9 und 12 zu Art. 9 RPG). Der kantonale Richtplan (vom August
2015; abrufbar unter www.sg.ch und geoportal.ch) steht einer bestimmten
Zonenordnung nicht entgegen, da er in Bezug auf das in Frage stehende Gebiet,
welches in der Richtplankarte als „Bauzonen Sonstige“ bezeichnet wird, keine konkrete
Vorgaben enthält.
Im kommunalen Richtplan (www.stadt.sg.ch/home/raum-umwelt/stadtplanung) werden
zum Gebiet, in welchem sich die Liegenschaft A.-strasse 9 befindet, mit Bezug auf
„öffentliche Räume - Kerngebiete in Quartieren“ Planungsmassnahmen, wie zum
Beispiel Aufenthalts- und Fortbewegungsqualität für Fussgänger erhöhen,
Strassenraumgestaltung, Erdgeschosszonen für multifunktionale Nutzungen sichern
oder schaffen, Einzelbäume oder Baumreihen pflanzen, genannt. Diese Massnahmen
setzen jedoch keine Zuteilung zur ZöBA voraus. Der kommunale Richtplan Siedlung
vom Juni 2013 sieht sodann für das Gebiet um die Parzelle Nr. F0000 weder eine
Siedlungserweiterung (vgl. Richtplan Teilkarte S 1.2) noch öffentliche Bauten und
Anlagen vor (vgl. Richtplan Teilkarte S 5).
4.3.
2
2
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 13/17
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
4.3.1. Zu Recht weist die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid darauf hin, dass das
Bedürfnis für eine ZöBA von der Beschwerdegegnerin so genau wie möglich
anzugeben ist und die Errichtung von öffentlichen Anlagen mit einiger Sicherheit zu
erwarten sein sollte. Zur Begründung eines öffentlichen Interesses für die Beibehaltung
der Zuteilung des Grundstücks zur ZöBA ist es nicht zulässig, die konkrete
Zweckbestimmung des Grundstücks erst auf Gestaltungsplan-Stufe zu ordnen, zumal
sich darin gerade zeigt, dass der Zweck im Zeitpunkt der kommunalen Zonenplanung
nicht zureichend bestimmt war (vgl. D. Gsponer, Die Zone für öffentliche Bauten und
Anlagen, Zürich 2000, S. 93-95 mit Hinweisen). Ihre Schlussfolgerung, dass sich die
Verhältnisse seit 1980 wesentlich geändert haben, zumal die Nutzungsreserven für die
Schule M. nie benötigt wurden, für die aktuellen Nutzungen in absehbarer Zeit kein mit
einer gewissen Wahrscheinlichkeit zu erwartender Platzbedarf besteht und andere
öffentliche Einrichtungen an diesem Standort nicht zur Diskussion stehen, begründete
die Vorinstanz einlässlich und überzeugend. Der Beschwerdeführer hat vor diesem
Hintergrund einen verfassungsmässigen Anspruch auf Entlassung seines Grundstücks
aus der ZöBA, zumal die Beschwerdegegnerin auch nach rund 35 Jahren noch keinen
Bedarf bzw. einen Grund für den Verbleib des Grundstücks in der ZöBA aufzeigen
kann. Eine unsorgfältige Interessenabwägung, die eine Rechtsverletzung darstellen
würde und durch das Verwaltungsgericht korrigiert werden könnte bzw. müsste, kann
der Vorinstanz nicht vorgeworfen werden. Es besteht mit anderen Worten kein
zwingender Anlass für das Gericht, einer Beibehaltung der ZöBA den Vorzug
gegenüber der von der Vorinstanz bestätigten Rückweisung zur Neuprüfung der
Zonierung zu geben. Der vorinstanzliche Entscheid steht den raumplanerischen Zielen
und Planungsgrundsätzen nicht entgegen, steht mit dem kommunalen Richtplan in
Einklang und ist sachlich begründet. Wenn die Vorinstanz das öffentliche Interesse an
der Verweigerung der Umzonung geringer wertete als das private Interesse des
Beschwerdeführers an der Umzonung, so erweist sich dies als begründet.
4.3.2. Was den von der Vorinstanz formulierten Vorbehalt eines zwischenzeitlich
dargelegten, genügend konkretisierten Bedürfnisses (act. G 2 E. 2.5 am Schluss)
betrifft, wendet der Beschwerdeführer zu Recht ein, dass einem Entscheid der
Sachverhalt im Zeitpunkt seines Erlasses zugrunde zu legen ist und nicht erst der in der
Zukunft möglicherweise eintretende (act. G 1 S. 4). Der erwähnte Vorbehalt betreffend
eine allfällige Sachverhaltsentwicklung im Nachgang zum angefochtenen Entscheid ist
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 14/17
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
somit für das vorliegende Verfahren unbeachtlich. Hinsichtlich der Rüge des
Beschwerdeführers, wonach eine Rückweisung unzulässig sei und die Vorinstanz die
Umzonung selbst hätte vornehmen müssen, ist zum einen festzuhalten, dass wie
dargelegt (E. 4.1) eine Umzonung des Grundstücks des Beschwerdeführers für sich
allein bzw. die Schaffung einer Kleinbauzone wegen Unzweckmässigkeit ausser
Betracht fällt. Zum anderen liegen die (erstinstanzliche) Festlegung des Umfangs einer
Umzonung bzw. der in Betracht fallenden Varianten und die Wahl der Zonenart nicht im
Aufgabenbereich der Rekursbehörde. Für die Durchführung der Ortsplanung ist
vielmehr die Beschwerdegegnerin zuständig (Art. 2 Abs. 1 BauG). Inwiefern die zu
diesem Zweck erfolgte Rückweisung an die Beschwerdegegnerin den Anspruch des
Beschwerdeführers auf Neuprüfung und Änderung der Zonenplanung vereiteln sollte
(act. G 1 S. 5 f.), ist nicht ersichtlich und ergibt sich auch nicht aus dem von ihm in
diesem Zusammenhang angeführten VerwGE B 2009/111, E. 5.2.
4.3.3. Mit Blick auf die alleinige Zuständigkeit der Beschwerdegegnerin zur
Durchführung der Ortsplanung erfolgte auch die vorinstanzliche Feststellung, wonach
die Beschwerdegegnerin nicht angewiesen werden könne, das Grundstück des
Beschwerdeführers der beantragten Mischzone WG 4a zuzuweisen, zu Recht. Der
Beschwerdegegnerin, welche sich von Beginn weg gegen eine Umzonung aussprach
(vgl. act. G 9 S. 2 Ziff. II/2.), kann entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers
(act. G 1 S. 6 f.) nicht unterstellt werden, sie habe die Zuweisung zur Zone WG 4a nie in
Frage gestellt bzw. anerkannt. Ein qualifiziertes Schweigen der Beschwerdegegnerin
(act. G 1 S. 9) lässt sich in diesem Zusammenhang offensichtlich nicht herleiten.
Dementsprechend war für die Beschwerdegegnerin kein Anlass gegeben, sich mit der
Frage der Zonenzuteilung bzw. der vom Beschwerdeführer vorgeschlagenen Zone zu
befassen. Inwiefern unter diesen Umständen die Nichtzuweisung zu dieser Zone gegen
Treu und Glauben verstossen sollte (act. G 1 S. 13-15), vermag der Beschwerdeführer
nicht plausibel zu begründen und wird auch nicht aus den Umständen ersichtlich. Es
war wie erwähnt nicht Sache der Vorinstanz, (erstinstanzlich) eine Umzonung selber
vorzunehmen. Hieran vermag weder die Tatsache, dass beim Entscheid über eine
Rückweisung der Grundsatz der beförderlichen Erledigung des Verfahrens (Art. 29 Abs.
1 BV) zu beachten ist (act. G 1 S. 6 mit Hinweis auf VerwGE B 2011/209 vom 20. März
2012, E. 3.2) noch der Hinweis des Beschwerdeführers auf das Rügeprinzip (act. G 1 S.
7-9) etwas zu ändern. Im erstinstanzlichen Verfahren vor den Gemeindebehörden
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 15/17
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
betreffend Umzonung und dem Grundsatz nach auch im Rechtsmittelverfahren
(Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 610) gilt die Untersuchungsmaxime (vgl. Art. 12 VRP).
Anträge von Beteiligten auf Zuweisung zu einer bestimmten Zone sind zwar zu prüfen,
haben jedoch keinen bindenden Charakter. Der vorinstanzliche Entscheid lässt sich
auch von daher nicht beanstanden.
5.
5.1. Der Beschwerdeführer beanstandet - zwar nicht im Rechtsbegehren, aber in seiner
Begründung (act. G 1 S. 17) - die Festsetzung der amtlichen Kosten des
vorinstanzlichen Verfahrens für den Fall der materiellen Bestätigung des
vorinstanzlichen Entscheids. Die hälftige Kostenauflage sei zu korrigieren, habe er doch
im Hauptstreitpunkt obsiegt. Ausserdem stehe noch keineswegs fest, dass er nicht nur
mit seinem Hauptantrag, sondern auch mit seinem Zuweisungsantrag in die Zone
WG4a durchdringe. Er sei daher als vollumfänglich obsiegende Partei zu betrachten.
Sodann sei die Entscheidgebühr von Fr. 3'500.-- viel zu hoch, werde damit doch der
obere Rahmen von Nr. 10.01 des Gebührentarifs für die Kantons- und
Gemeindeverwaltung (sGS 821.5) mit 70 % ausgeschöpft, obwohl der Sachbearbeiter
in einem E-Mail davon gesprochen habe, dass es sich um einen „eher wenig
umfangreichen Streitgegenstand“ handle, für den er nicht besonders viel Zeit
aufwenden müsse. Die Höhe der Gebühr entspreche auch nicht seiner durch die
Kautionshöhe von Fr. 1‘000.-- geweckten, nach Treu und Glauben schützenswerten
Erwartung (act. G 1 S. 17).
5.2. Gemäss Art. 95 Abs. 1 VRP hat jene Partei grundsätzlich die Kosten zu tragen,
deren Begehren ganz oder teilweise abgewiesen werden (vgl. Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz.
777). Wird eine Streitsache dadurch erledigt, dass der angefochtene Entscheid
aufgehoben und die Angelegenheit zur Neubeurteilung an die Vorinstanz
zurückgewiesen wird, ist diejenige Partei als obsiegend zu betrachten, welche die
Fehlerhaftigkeit des Entscheids geltend gemacht und die Rückweisung erwirkt hat.
Grundsätzlich ist stets das Rechtsbegehren der Massstab des Obsiegens. Wird in
einem Rechtsmittelverfahren gegen die Verweigerung eines Gesuchs nicht nur die
Aufhebung des angefochtenen Entscheids, sondern auch die Bewilligung des Gesuchs
bzw. die Rückweisung zur Erteilung der Bewilligung beantragt, so obsiegt der
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 16/17
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
Rechtsmittelkläger nur teilweise, wenn der Entscheid beispielsweise wegen
mangelnder Sachverhaltsabklärung aufgehoben und an die Vorinstanz zurückgewiesen
wird (VerwGE B 2010/20 vom 1. Juli 2010, E. 2.2. mit Hinweis auf Cavelti/Vögeli, a.a.O.,
Rz. 764). Die Praxis, wonach bei einer Rückweisung in der Regel nicht von einem
vollumfänglichen Obsiegen ausgegangen wird, kommt m.a.W. im Wesentlichen dann
zur Anwendung, wenn die Verweigerung einer Amtshandlung streitig ist und der
Hauptantrag auf Aufhebung einer verweigernden Verfügung zusätzlich auch einen
Antrag auf Vornahme der Amtshandlung bzw. Gewährung der ersuchten Leistung
enthält (vgl. VerwGE B 2010/20 a.a.O., E. 2.3 mit Hinweis). Das Rekursbegehren des
Beschwerdeführers lautete auf Aufhebung des angefochtenen Stadtratsbeschlusses
und Zuweisung seines Grundstücks zur Wohn- und Gewerbezone WG4a (Antrag 1).
Eventualiter beantragte er Aufhebung des Beschlusses und Rückweisung an die
Beschwerdegegnerin „zur beantragten Umzonung“ (Antrag 2; act. G 8/1). Die
Vorinstanz wies mit dem angefochtenen Entscheid die Angelegenheit zur weiteren
Prüfung des Umzonungsgesuchs an die Beschwerdegegnerin zurück (act. G 2), ohne
eine konkrete Zone festzulegen. Den Umzonungsanspruch des Beschwerdeführers hat
sie hingegen vollumfänglich bejaht und die Angelegenheit lediglich zur Prüfung des
Umfangs der Umzonung und der Zonierung an die Beschwerdegegnerin
zurückgewiesen. Es besteht somit grundsätzlich die Möglichkeit, dass das Grundstück
des Beschwerdeführers aufgrund der zu tätigenden Abklärungen der von ihm
beantragten Zone zugewiesen wird. Bei dieser Sachlage ist der Beschwerdeführer als
mehrheitlich (zu zwei Dritteln) obsiegender Verfahrensbeteiligter zu betrachten. In
diesem Punkt ist die Beschwerde gutzuheissen (vgl. VerwGE B 2010/20 a.a.O., E. 2.3).
6.
6.1. (...).
6.2. (...).
6.3. (...).