Decision ID: 51b7a73d-2396-59dc-8879-0976901f7cf9
Year: 2020
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Sachverhalt:
A.
Bei der X._ (nachfolgend: Beschwerdeführerin) handelt es sich um
eine Stiftung, welche Trägerin von insgesamt 15 Kindertagesstätten in der
Stadt Zürich ist.
B.
Mit Eingabe vom 15. Februar 2019 reichte die Beschwerdeführerin beim
Bundesamt für Sozialversicherung BSV (nachfolgend: Vorinstanz) ein Ge-
such um Gewährung von Finanzhilfen für familienergänzende Kinderbe-
treuung für die Kindertagesstätte "[...] Kita 6a [...]" im Quartier "Un-
terstrass" (im Norden der Stadt Zürich) ein.
C.
Mit Verfügung vom 26. November 2019 wies die Vorinstanz das Gesuch
ab. Zur Begründung führte sie im Wesentlichen aus, nur Betreuungsplätze
fördern zu können, für die nachhaltig ein Bedarf bestehe. Deshalb müssten
auch die Belegzahlen der anderen, von der Beschwerdeführerin in der
Stadt Zürich betriebenen Kindertagesstätten beigezogen werden: Aus die-
sen Angaben gehe hervor, dass zwar am Standort "[...] Kita 6a [...]" tat-
sächlich ein Bedarf für eine Gruppe mit elf Plätzen bestehe, hingegen be-
stünden in den übrigen von der Beschwerdeführerin betriebenen Kinderta-
gesstätten in der Stadt Zürich freie Kapazitäten von über 20 Plätzen. Allein
in den ebenfalls von der Beschwerdeführerin betriebenen und mit Finanz-
hilfen bedachten Kindertagesstätten "[...] Kita 1" und "[...] Kita 7" seien im
Januar 2020 im Durschnitt 19 Plätze leer geblieben. Insgesamt sei kein
Bedarf zur Schaffung neuer Plätze ausgewiesen, vielmehr drohe faktisch
eine Umverteilung der freien Kapazitäten der Beschwerdeführerin (Verfü-
gung S. 2).
D.
Gegen diese Verfügung erhob die Beschwerdeführerin mit Eingabe vom
9. Januar 2020 Beschwerde vor dem Bundesverwaltungsgericht mit nach-
folgenden Rechtsbegehren:
"1. Die Verfügung des Bundesamtes für Sozialversicherung vom 26. Novem-
ber 2019 sei aufzuheben und das Gesuch um Finanzhilfen der Träger-
schaft X._ für die Eröffnung der Kindertagesstätte "[...] Kita 6a [...]"
sei gutzuheissen.
2. Eventualiter sei das Gesuch zur Neubeurteilung an das Bundesamt für
Sozialversicherung zurückzuweisen.
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Seite 3
3. Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen, zuzüglich Mehrwertsteuerzu-
schlag, zu Lasten des Beschwerdegegners."
Die Beschwerdeführerin begründet ihre Anträge im Wesentlichen damit,
die fragliche Kindertagesstätte sei in Zusammenarbeit mit der Baugenos-
senschaft Y._ geplant worden. Es entspreche der allgemeinen Le-
benserfahrung, dass Eltern ihre Kinder möglichst nahe am Wohnort unter-
bringen wollten. Die von der Vorinstanz erwähnten Kindertagesstätten "[...]
Kita 1" und "[...] Kita 7" seien vom geplanten Standort mit öffentlichen Ver-
kehrsmitteln in 25 bzw. 29 Minuten zu erreichen, weshalb eine Umvertei-
lung unwahrscheinlich sei. In den näher gelegenen Kindertagesstätten
"[...] Kita 5", "[...] Kita 10", "[...] Kita 10a", "[...] Kita 11a" und "[...] Kita 12"
habe jedenfalls keine Umverteilung stattgefunden. Zudem führe die von
der Vorinstanz vorgenommene Berechnung auch zu einer Benachteiligung
von grossen Trägerschaften. Auf jeden Fall sei der Bedarfsnachweis er-
bracht, weshalb die Beschwerde gutzuheissen sei (Beschwerde Rz. 10, 12
und 18).
E.
In ihrer Vernehmlassung vom 28. April 2020 ersuchte die Vorinstanz um
Abweisung der Beschwerde und führte zusätzlich aus, in den übrigen von
der Beschwerdeführerin betriebenen Kindertagesstätten seien von Januar
bis April 2019 insgesamt 22 Plätze frei geblieben, von Juli bis September
2019 sogar 50 Plätze. Ein nachhaltiger Bedarf in der Stadt Zürich sei wei-
terhin nicht ausgewiesen (Vernehmlassung S. 3).
F.
Am 28. Mai 2020 reichte die Beschwerdeführerin ihre Schlussbemerkun-
gen ein und hielt an ihren ursprünglichen Anträgen fest. Der Verordnungs-
geber verlange zwar einen Bedarfsnachweis mit einer Anmeldeliste. Die
einschlägige Norm würde jedoch nicht vorsehen, dass für eine Träger-
schaft, welche im gleichen Ort weitere Angebote betreibe, die Belegung
der anderen Kindertagesstätten für die Ermittlung des Bedarfs einbezogen
werden müssten (Schlussbemerkungen Rz. 5 und 6). Die Vorinstanz wolle
offensichtlich eine Praxis etablieren, mit welcher der Stadt Zürich generell
keine Finanzhilfen mehr für neue Betreuungsplätze zugesprochen werde
(Schlussbemerkungen Rz. 13).
G.
Auf die weiteren Ausführungen der Parteien und die eingereichten Akten
wird, soweit erforderlich, in den rechtlichen Erwägungen Bezug genom-
men.
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Seite 4

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Der Entscheid der Vorinstanz vom 26. November 2019 stellt eine Ver-
fügung im Sinne von Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom
20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021) dar. Das Bundesverwaltungsge-
richt ist gemäss Art. 31 i.V.m. Art. 33 Bst. d des Verwaltungsgerichtsgeset-
zes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) Beschwerdeinstanz gegen Ver-
fügungen der Departemente und Dienststellen der Bundesverwaltung. Zu
diesen gehört auch die Vorinstanz, welche für den Entscheid über Gesuche
für Finanzhilfen für familienergänzende Kinderbetreuung zuständig ist
(Art. 7 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 4. Oktober 2002 über Finanzhilfen
für familienergänzende Kinderbetreuung [KBFHG, SR 861]). Eine Aus-
nahme im Sinne von Art. 32 VGG liegt nicht vor. Damit ist das Bundesver-
waltungsgericht für die Prüfung der vorliegenden Beschwerde zuständig.
1.2 Die Beschwerdeführerin hat am vorinstanzlichen Verfahren teilgenom-
men, ist als Adressatin der angefochtenen Verfügung besonders berührt
und hat ein schutzwürdiges Interesse an deren Änderung oder Aufhebung
(Art. 48 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 37 VGG). Beschwerdefrist sowie Anforde-
rungen an Form und Inhalt der Beschwerdeschrift sind gewahrt (Art. 50
Abs. 1 und Art. 52 Abs. 1 VwVG), der Kostenvorschuss wurde fristgerecht
geleistet (Art. 63 Abs. 4 VwVG) und auch die übrigen Sachurteilsvoraus-
setzungen sind erfüllt (Art. 44 ff. VwVG).
1.3 Auf die Beschwerde ist daher einzutreten.
2.
2.1 Das Verfahren für die Gewährung von Finanzhilfen für familienergän-
zende Kinderbetreuung richtet sich mangels anderslautender Bestimmun-
gen im KBFHG nach dem Subventionsgesetz vom 5. Oktober 1990 (SuG,
SR 616.1). Gemäss Art. 35 Abs. 1 SuG bestimmt sich der Rechtsschutz
nach den allgemeinen Bestimmungen der Bundesrechtspflege. Ausnah-
men sind keine vorgesehen (Urteile des BVGer B-5932/2018 vom
18. März 2019 E. 2.1; B-3819/2017 vom 3. Mai 2018 E. 2.1; B-3091/2016
vom 8. Februar 2018 E. 2).
2.2 Mit der Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht kann gerügt
werden, die angefochtene Verfügung verletze Bundesrecht – einschliess-
lich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens –, beruhe auf einer
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unrichtigen oder unvollständigen Feststellung des rechtserheblichen Sach-
verhalts oder sei unangemessen (Art. 49 VwVG). Das Bundesverwaltungs-
gericht wendet das Recht von Amtes wegen an und ist an die Begründung
der Parteien nicht gebunden (Art. 62 Abs. 4 VwVG).
2.3 Die angefochtene Verfügung ist grundsätzlich mit voller Kognition zu
prüfen. Das Bundesverwaltungsgericht auferlegt sich jedoch insoweit Zu-
rückhaltung, als schon das Gesetz dem Bundesrat als Verordnungsgeber
sowie der Vorinstanz als sachverständige Behörde wegen der beschränk-
ten Geldmittel für Finanzhilfen ("Rahmen der bewilligten Kredite", vgl. Art. 1
und Art. 4 Abs. 3 KBFHG) und der teilweise offenen Aufgabe, dafür einheit-
liche Kriterien zu finden, einen Beurteilungsspielraum für ihre Entschei-
dung im Einzelfall nach Massgabe von Art. 7 und 9 KBFHG einräumt (vgl.
dazu BGE 135 II 384 E. 2.2.2; Urteile des BVGer B-5932/2018 vom
18. März 2019 E. 2.3; B-1311/2017 vom 11. Juli 2018 E. 2.2; B-3819/2017
vom 3. Mai 2018 E. 2.3, je m.w.H.).
2.4 Geht es hingegen um die Auslegung und Anwendung von Rechtsvor-
schriften oder werden Verfahrensmängel gerügt, handelt es sich nicht um
einen Ermessensentscheid der Behörde. In solchen Fällen prüft das Bun-
desverwaltungsgericht die erhobenen Einwendungen in freier Kognition
(Urteile des BVGer B-5932/2018 vom 18. März 2019 E.2.4; B-198/2018
vom 30. Januar 2019 E. 2, je m.w.H.; MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, Pro-
zessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, 2. Aufl. 2013, S. 94
Rz. 2.159).
3.
3.1 Das KBFHG ist seit dem 1. Februar 2003 in Kraft. Das Gesetz und die
dazugehörige Verordnung über Finanzhilfen für familienergänzende Kin-
derbetreuung vom 25. April 2018 (KBFHV, SR 861.1) bilden die Grundlage
für ein Impulsprogramm, das die Schaffung von Betreuungsplätzen für Kin-
der fördern und den Eltern eine bessere Vereinbarkeit von Familie und Be-
ruf oder Ausbildung ermöglichen soll.
3.2 In seiner Botschaft vom 29. Juni 2016 zur Änderung des KBFHG defi-
nierte der Bundesrat zusätzliche Aufgabenbereiche: Ziel der Gesetzesän-
derung war die Schaffung zweier neuer, auf fünf Jahre befristeter Instru-
mente zur Förderung der familienergänzenden Kinderbetreuung, nämlich
Finanzhilfen für die Erhöhung von kantonalen und kommunalen Subven-
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tionen sowie Finanzhilfen für Projekte zur besseren Abstimmung des fami-
lienergänzenden Betreuungsangebotes auf die Bedürfnisse der Eltern (vgl.
dazu Botschaft vom 29. Juni 2016 zur Änderung des Bundesgesetzes über
Finanzhilfen für familienergänzende Kinderbetreuung [BBl 2016 6377,
6378 f.]). Die neuen gesetzlichen Grundlagen erforderten ebenfalls eine
Anpassung der dazu gehörenden Verordnung (vgl. dazu die Erläuterungen
zur Totalrevision der Verordnung über Finanzhilfen für familienergänzende
Kinderbetreuung vom 25. April 2018, S. 4 f., < https://www.bsv.ad-
min.ch/dam/bsv/de/dokumente/familie/gesetze/Erlaeuterungen_neue_Fi-
nanzhilfen.pdf.download.pdf/20180425%20Erlaeuterungen%20KBFHV
.pdf>, abgerufen am 6. Juli 2020). Die revidierten Erlasse traten am 1. Feb-
ruar 2019 in Kraft.
3.3 In zeitlicher Hinsicht werden Gesuche um Finanzhilfen gemäss
Art. 36 SuG nach dem zum Zeitpunkt der Gesucheinreichung geltenden
Recht beurteilt, wenn die Leistung vor der Erfüllung der Aufgabe verfügt
wird (Bst. a), oder nach dem zu Beginn der Aufgabenerfüllung geltenden
Recht, wenn die Leistung nachher zugesprochen wird (Bst. b). Vorliegend
kommt Art. 36 Bst. b SuG zur Anwendung. Die Beschwerdeführerin reichte
ihr Gesuch am 15. Februar 2019 ein, weshalb die am 1. Februar 2019 in
Kraft getretenen Bestimmungen unbestrittenermassen Anwendung finden.
4.
4.1 Nach Art. 1 KBFHG gewährt der Bund im Rahmen der bewilligten Kre-
dite Finanzhilfen zur Schaffung familienergänzender Betreuungsplätze für
Kinder, damit die Eltern Familie und Arbeit oder Ausbildung besser mitei-
nander vereinbaren können. Die Finanzhilfen können unter anderem an
Kindertagesstätten ausgerichtet werden (Art. 2 Abs. 1 KBFHG). Als Kinder-
tagesstätten gelten Institutionen, die Kinder im Vorschulalter betreuen
(Art. 4 Abs. 1 KBFHV). Die Finanzhilfen werden in erster Linie für neue In-
stitutionen gewährt (Art. 2 Abs. 2 KBFHG).
4.2 Gemäss Art. 3 Abs. 1 KBFHG können Finanzhilfen Kindertagesstätten
gewährt werden, die von natürlichen Personen, Kantonen, Gemeinden
oder weiteren juristischen Personen geführt werden (Bst. a), deren Finan-
zierung langfristig, mindestens aber für sechs Jahre, gesichert erscheint
(Bst. b) und die den kantonalen Qualitätsanforderungen genügen (Bst. c).
Art. 12 Abs. 1 Bst. b KBFHV (in der Fassung vom 7. Dezember 2018, in
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Kraft seit 1. Februar 2019) verlangt zusätzlich einen detaillierten Voran-
schlag, ein Finanzierungskonzept für mindestens sechs Jahre sowie einen
konkreten Bedarfsnachweis mit einer Anmeldeliste.
4.3 Die Regelungen gemäss Art. 2 und Art. 3 KBFHG sind sogenannte
"Kann"-Bestimmungen. Bei Finanzhilfen nach dem KBFHG handelt es sich
um Ermessenssubventionen. Es liegt damit grundsätzlich im Ermessen der
Vorinstanz, ob sie einer Kindertagesstätte, welche die Voraussetzungen
gemäss Art. 3 Abs. 1 KBFHG erfüllt, Finanzhilfen zuspricht (Urteil des BGer
2A.95/2004 vom 18. Februar 2004 E. 2.4; Urteile des BVGer B-5932/2018
vom 18. März 2019 E. 4.3; B-3091/2016 vom 8. Februar 2018 E. 2;
B-3819/2017 vom 3. Mai 2018 E. 3.3). Hierbei muss sie ihr Ermessen je-
doch pflichtgemäss, das heisst verfassungs- und gesetzeskonform, ausü-
ben und besonderes Augenmerk auf Sinn und Zweck der gesetzlichen Ord-
nung legen (vgl. Urteile des BVGer B-1311/2017 vom 11. Juli 2018 E. 3.2;
B-3819/2017 vom 3. Mai 2018 E. 3.3; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allge-
meines Verwaltungsrecht, 7. Aufl. 2016, Rz. 409 ff.; TSCHANNEN/ZIM-
MERLI/MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2014, § 26 Rz. 11,
je m.w.H.).
4.4 Hinsichtlich des Bedarfs verlangt Art. 12 Abs. 1 Bst. a i.V.m. Bst. b
KBFHV einen "konkreten Bedarfsnachweis mit einer Anmeldeliste". In der
Erläuterung der Vorinstanz vom 7. Dezember 2018 zur Änderung der Ver-
ordnung über Finanzhilfen für familienergänzende Kinderbetreuung wird in
Bezug auf Art. 12 Abs. 1 Bst. b KBFHV Folgendes ausgeführt: "Für die
Schaffung von neuen Betreuungsplätzen in Kindertagesstätten und Ein-
richtungen für die schulergänzende Betreuung ist jedoch eine allgemeine
Bedarfsanalyse ungenügend. Es hat sich gezeigt, dass allgemeine Anga-
ben zur Bevölkerungsentwicklung oder Bautätigkeit in einer Region keine
verlässlichen Indikatoren für den Bedarf eines zusätzlichen Angebotes
sind. Dasselbe gilt auch für die Ergebnisse von Umfragen oder unverbind-
lichen Interessensbekundungen, mit denen der tatsächliche Bedarf oft er-
heblich überschätzt wird. Für die Bedarfsprüfung werden jedoch verlässli-
che Angaben benötigt. Aus diesem Grund muss dem Gesuch ein konkreter
Bedarfsnachweis beigelegt werden, der eine verbindliche Anmeldeliste
enthält. Diese hat auf unterschriebenen Verträgen zu basieren und über
den Umfang der Betreuung Auskunft zu geben. Die blosse Anzahl ange-
meldeter Kinder, das Platzangebot, die Grösse der Liegenschaft oder die
Anzahl des Personals sind nicht massgebend für den Bedarf. Falls die Trä-
gerschaft im gleichen Ort bereits weitere Angebote betreibt, muss für die
Frage des Bedarfs auch deren Belegung einbezogen werden. Es kann
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nämlich vorkommen, dass mit der Eröffnung eines neuen zusätzlichen
Standorts die Belegung an den bestehenden Standorten sinkt. Es muss
daher sichergestellt werden, dass tatsächlich Bedarf für zusätzliche Plätze
vorhanden ist und es sich nicht lediglich um eine Umverteilung der betreu-
ten Kinder auf den neuen Standort handelt. Eine solche kann nicht mit Fi-
nanzhilfen unterstützt werden (Erläuterung zur Änderung der Verordnung
über Finanzhilfen für familienergänzende Kinderbetreuung vom 7. Dezem-
ber 2018 S. 3, <https://www.bsv.admin.ch/bsv/de/home/finanzhilfen/kin-
derbetreuung/rechtliche-grundlagen.html>, Kommentar zur Verordnungs-
änderung von Dezember 2018 [PDF]; abgerufen am 6. Juli 2020)."
5.
5.1 Die Beschwerdeführerin rügt, die Vorinstanz habe ihr Gesuch um Ge-
währung von Finanzhilfen aufgrund einer rechtsfehlerhaften Auslegung
von Art. 9 KBFHG i.V.m. Art. 12 Abs. 1 Bst. b KBFHV zu Unrecht abgewie-
sen. Eltern seien nicht bereit, unbeschränkt weite Wege für die Inanspruch-
nahme eines Betreuungsplatzes zu gehen. So komme beispielsweise auf-
grund der langen Fahrzeiten nicht jeder freie Betreuungsplatz am andern
Ende der Stadt in Frage, obwohl Wohnort und Betreuungsplatz gemäss der
Erläuterung der Vorinstanz vom 7. Dezember 2018 "im gleichen Ort" lägen
(Beschwerde Rz. 10). Weiter führe die aktuelle Praxis, wonach für den Be-
darf einer Kindertagesstätte auf sämtliche Standorte einer Trägerschaft ab-
gestellt werde, im Ergebnis zu einer Benachteiligung von grossen Träger-
schaften. Bei diesen sei die Wahrscheinlichkeit höher, dass ein Standort –
und sei er auch noch so weit von den übrigen Standorten entfernt – nicht
optimal ausgelastet sei (Beschwerde Rz. 12).
Der "Report Kinderbetreuung, Leistungen 2018" der Stadt Zürich komme
zum Schluss, dass die dynamische Bevölkerungsentwicklung für eine un-
gebrochene Nachfrage nach Betreuungsplätzen sorge ("Report Kinderbe-
treuung, Leistungen 2018" der Stadt Zürich, S. 11; <https://www.stadt-zu-
erich.ch/content/dam/stzh/sd/Deutsch/neu/%c3%9cber%20das%20De-
partement/Publikationen/Report%20Kinderbetreuung/Report%20Kinder-
betreuung%202018%2040%20Seiten%20publiziert.pdf>, abgerufen am
6. Juli 2020, nachfolgend: Report Kinderbetreuung 2018). Der Markt sei
keineswegs gesättigt, was auch die volle Anmeldeliste der Beschwerdefüh-
rerin deutlich mache (Beschwerde Rz. 17, Schlussbemerkungen Rz. 12).
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Seite 9
5.2 Die Vorinstanz hält dem entgegen, mit den Finanzhilfen des Bundes
solle die Schaffung von Betreuungsplätzen unterstützt werden, für die lang-
fristig tatsächlich ein Bedarf bestehe und deren Finanzierung sichergestellt
sei. Falls eine Trägerin im gleichen Ort weitere Angebote betreibe, müsse
für die Frage des Bedarfs auch deren Belegung einbezogen werden, an-
sonsten lediglich eine Umverteilung der freien Kapazitäten drohe (Verfü-
gung S. 2, Vernehmlassung S. 2).
Laut öffentlichen Aussagen der zuständigen Behörden bestehe in der Stadt
Zürich bereits seit einiger Zeit kein Mangel mehr an Betreuungsplätzen für
Kinder im Vorschulalter, zum Teil gebe es sogar Überkapazitäten bzw. sei
mit einer Verschärfung des Wettbewerbs unter den Kindertagesstätten zu
rechnen (Vernehmlassung S. 2 f.; vgl. dazu auch Report Kinderbetreuung
2018, a.a.O., S. 11). Ein Bedarf für die Schaffung von zusätzlichen neuen
Plätzen sei deshalb nicht mehr vorhanden. Es stehe nun ein gut ausge-
bautes und bedarfsgerechtes Betreuungsangebot für Vorschulkinder in Zü-
rich zur Verfügung. Die Beschwerdeführerin verfüge in ihren übrigen in der
Stadt betriebenen Kindertagesstätten über freie Kapazitäten, weshalb das
Gesuch abzuweisen sei (Vernehmlassung S. 3).
5.3 Das Bundesverwaltungsgericht hat sich bereits vor der Revision des
KBFHG bzw. der Totalrevision des KBFHV mehrfach zu den Anforderun-
gen an den Bedarfsnachweis geäussert. Nach seiner ständigen Rechtspre-
chung ist der Bedarfsnachweis eine unabdingbare Voraussetzung für die
Gewährung einer Finanzhilfe, die sich aus der Zweckbestimmung von
Art. 1 KBFHG und dem Grundsatz, dass Finanzhilfen möglichst effektiv
sein sollen, ergibt (vgl. Urteile des BVGer B-2629/2018 vom 26. März 2019
E. 8.2; B-5932/2018 vom 18. März 2019 E. 5.4.3; B-3091/2016 vom 8. Feb-
ruar 2018 E. 4.4, je m.H.). Bei der Beurteilung des Bedarfs im konkreten
Einzelfall kommt der Vorinstanz technisches Ermessen zu (Urteil des
BVGer C-6288/2008 vom 15. Juni 2009).
5.3.1 Der Begriff des Bedarfs war vor der bereits erwähnten Revision (vgl.
E. 3.2 hiervor) weder im Gesetz noch in der Verordnung präzisiert. Aus
dem Bericht der Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit des
Nationalrates vom 22. Februar 2002 zur Parlamentarischen Initiative An-
stossfinanzierung für familienergänzende Betreuungsplätze ging einzig
hervor, dass die Vorinstanz im Rahmen der Prüfung eine Bedarfsanalyse
verlangen kann (BBl 2002 4219; vgl. dazu auch Urteil des BVGer
B-5932/2018 vom 18. März 2019 E. 5.4.2). Mit der Totalrevision der Ver-
ordnung hat sich das verändert. Art. 12 Abs. 1 Bst. b KBFHV lautet neu wie
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Seite 10
folgt: "Das Beitragsgesuch muss enthalten: Für Kindertagesstätten und
Einrichtungen für schulergänzende Betreuung einen detaillierten Voran-
schlag, ein Finanzierungskonzept, das mindestens sechs Jahre umfasst,
und einen konkreten Bedarfsnachweis mit einer Anmeldeliste."
5.3.2 Die Beschwerdeführerin macht nun sinngemäss geltend, mit der Bei-
bringung der Anmeldeliste den Bedarfsnachweis rechtsgenügend erbracht
und damit sämtliche Voraussetzungen für Finanzhilfen erfüllt zu haben (Be-
schwerde Rz. 12 und 18). Die Vorinstanz anerkennt zwar den Bedarf neuer
Betreuungsplätze in der Kindertagesstätte "[...] Kita 6a [...]", verweist aber
auf ihre Erläuterung betreffend die anderen Angebote der selben Träger-
schaft "im gleichen Ort" (Vernehmlassung S. 3). Vorliegend ist somit vorab
der Umfang des Bedarfsnachweises im Sinne Art. 12 Abs. 1 Bst. b KBFHV
umstritten. Die Antwort ist mittels Auslegung zu ermitteln.
5.3.3 Ausgangspunkt jeder Auslegung ist der Wortlaut (grammatikalische
Auslegung). Vom klaren, eindeutigen und unmissverständlichen Wortlaut
darf nur ausnahmsweise abgewichen werden, so etwa dann, wenn triftige
Gründe dafür vorliegen, dass der Wortlaut nicht den wahren Sinn der Norm
wiedergibt. Ist der Text nicht klar und sind verschiedene Interpretationen
möglich, muss nach seiner wahren Tragweite gesucht werden (ratio legis)
unter Berücksichtigung aller Auslegungselemente (BGE 145 II 182 E. 5.1;
141 II 262 E. 4, je m.H.; TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 25 Rz. 2
f.).
5.3.4 Die grammatikalische Auslegung stellt auf Wortlaut, Wortsinn und
Sprachgebrauch ab. Unter Sprachgebrauch ist dabei in der Regel der all-
gemeine Sprachgebrauch zu verstehen. Massgebliches Element ist dabei
der Gesetzestext (statt vieler BGE 143 II 685 E. 4; HÄFELIN/MÜLLER/UHL-
MANN, a.a.O., Rz. 177 ff.).
Dem Wortlaut der Bestimmung kann entnommen werden, dass der kon-
krete Bedarfsnachweis nicht abschliessend durch die Beibringung einer
Anmeldeliste erbracht wird. Die Verwendung der Präposition "mit" deutet
vielmehr darauf hin, dass zum Bedarfsnachweis zusätzlich eine Anmelde-
liste einzureichen ist, die den Bedarf weiterführend dokumentiert. Soweit
sich die Beschwerdeführerin auf den Standpunkt stellen sollte, der Be-
darfsnachweis sei bereits mit der Abgabe einer Anmeldeliste abschlies-
send erbracht worden (vgl. dazu Beschwerde Rz. 18), wäre ihr bereits auf-
grund der grammatikalischen Auslegung der einschlägigen Norm zu wider-
B-171/2020
Seite 11
sprechen. Allerdings führt die Norm nicht weiter aus, was beim Bedarfs-
nachweis zusätzlich zu berücksichtigen ist, weshalb die Norm diesbezüg-
lich nicht absolut klar und unmissverständlich ist.
5.3.5 Bei der systematischen Auslegung wird der Sinn einer Rechtsnorm
bestimmt durch ihr Verhältnis zu anderen Rechtsnormen und durch den
systematischen Zusammenhang, in dem sie sich in einem Gesetz präsen-
tiert (statt vieler BGE 145 III 133 E. 6.5).
Art. 12 Abs. 1 KBFHV regelt die Anforderungen an ein Beitragsgesuch für
Finanzhilfen. Die entsprechenden Vollzugsnormen erliess der Bundesrat
gestützt auf Art. 9 KBFHG. Wie alle Finanzhilfen haben auch sie den be-
sonderen Grundsätzen von Art. 7 SuG zu entsprechen (vgl. E. 2.1 hiervor).
Die systematische Auslegung macht somit deutlich, dass ein konkreter Be-
darf nur dann gegeben sein kann, wenn die Beitragszahlungen insbeson-
dere auch zweckmässig und unter Berücksichtigung der finanzpolitischen
Erfordernisse erfolgen (vgl. Art. 7 Bst. a und h SuG).
5.3.6 Die historische Auslegung stellt auf den Sinn ab, den man einer Norm
zur Zeit ihrer Entstehung gab. Eine Norm soll so gelten, wie sie vom Ge-
setzgeber vorgesehen worden war. Namentlich bei neueren Erlassen
kommt den Materialien eine besondere Stellung zu (statt vieler BGE 145
III 133 E. 6.4; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 181). Eine weiterfüh-
rende sachdienliche Erkenntnis lässt sich – die nachfolgenden Ausführun-
gen zur Zweckvorstellung ausgenommen – aus der historischen Auslegung
nicht ableiten.
5.3.7 Die teleologische Auslegung stellt auf die bereits erwähnte Zweck-
vorstellung ab, die mit einer Rechtsnorm verbunden ist (statt vieler
BGE 142 II 399 E. 3.3.4 und 3.3.5; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O.,
Rz. 179).
Der Zweck von Finanzhilfen und Abgeltungen ist in Art. 1 Abs. 1 Bst. a bis
Bst. d SuG genannt: Finanzhilfen werden im gesamten Bereich des Bun-
des nur dann gewährt, wenn sie hinreichend begründet sind, ihren Zweck
auf wirtschaftliche und wirkungsvolle Art erreichen, einheitlich und gerecht
geleistet sowie nach finanzpolitischen Erfordernissen ausgestaltet werden
(vgl. dazu auch die Botschaft vom 15. Dezember 1986 zu einem Bundes-
gesetz über Finanzhilfen und Abgeltungen [BBl 1987 I 369, 378 Ziff. 211]).
Aus der teleologischen Auslegung von Art. 12 Abs. 1 Bst. b KBFHV ist so-
mit die Schlussfolgerung zu ziehen, dass ein konkreter Bedarf nur dann
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Seite 12
gegeben ist, wenn die entsprechenden Finanzhilfen nachhaltig sind und
nicht zu einer unerwünschten Umverteilung von freien Kapazitäten – dem
sogenannten Substitutionseffekt – führen (vgl. dazu auch die Botschaft
zum Bundesbeschluss über Finanzhilfen für familienergänzende Kinderbe-
treuung vom 10. März 2006 [BBl 2006 3367, 3378]). Diese Schlussfolge-
rung anerkennt im Übrigen auch die Beschwerdeführerin ausdrücklich (Be-
schwerde Rz. 9).
5.3.8 Als Zwischenfazit ist deshalb festzuhalten, dass der konkrete Be-
darfsnachweis nach Art. 12 Abs. 1 Bst. b KBFHV – in Übereinstimmung mit
den Ausführungen der Vorinstanz – nur dann als erbracht gelten kann,
wenn dadurch ein nachhaltiges Bedürfnis nach weiteren Betreuungsplät-
zen dokumentiert wird. Die Abgabe einer unverbindlichen Anmeldeliste für
sich alleine erfüllt diesen konkreten Nachweis jedenfalls nicht.
5.4 Nachfolgend ist deshalb zu prüfen, ob die mit der Erläuterung der Vor-
instanz vom 7. Dezember 2018 eingeführten Kriterien, wonach die weite-
ren Angebote einer Trägerschaft "im gleichen Ort" ebenfalls berücksichtigt
werden, geeignet sind, den konkreten Bedarfsnachweis gemäss Art. 12
Abs. 1 Bst. b KBFHV zu erbringen.
5.4.1 Die Vorinstanz verfolgt mit ihrer Erläuterung vom 7. Dezember 2018,
welche eine verbindliche Anmeldeliste fordert und die Verhältnisse "im glei-
chen Ort" mitberücksichtigt, das unbestrittene Ziel der effektiven Einset-
zung der verwendeten Mittel.
5.4.2 Dabei umfasst die Eingrenzung "im gleichen Ort" dasjenige relevante
Gebiet, in welchem die Elternschaft bereit ist, für einen freien Betreuungs-
platz den jeweiligen Anfahrtsweg in Kauf zu nehmen (vgl. zum Ganzen:
Wahl des Betreuungsarrangements, in: Familienergänzende Kinderbetreu-
ung und Gleichstellung, Schweizer Nationalfond NFP 60, Schlussbericht
vom 28. Oktober 2013, S. 59 ff. <http: //www.nfp60.ch/SiteCollection-
Documents/nfp60_iten_schlussbricht_d. pdf>, abgerufen am 6. Juli 2020;
vgl. mutatis mutandis zur Abgrenzung des örtlich relevanten Marktes: JÜRG
BORER, Wettbewerbsrecht I, Kommentar zum schweizerischen Kartellge-
setz, 3. Aufl. 2011, Rz. 14 zu Art. 5).
5.4.3 Im vorliegenden Fall hat die Vorinstanz ohne weitere Begründung
das relevante Gebiet mit den Grenzen der politischen Gemeinde der Stadt
Zürich – mit knapp 90 km2 Fläche und rund 400'000 Einwohnern – gleich-
gesetzt. Würde man dieser Abgrenzung folgen, hiesse das beispielsweise,
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dass Überkapazitäten im Quartier Seebach (im Norden der Stadt) für die
Bedarfsklärung von Betreuungsplätzen im Quartier Wollishofen (im Süden
der Stadt) heranzuziehen wären, obwohl die entsprechenden Anfahrts-
wege ohne weiteres über eine Stunde pro Weg betragen. Die Beschwer-
deführerin weist zu Recht darauf hin, dass das – weder im Gesetz noch in
der Verordnung festgehaltene – Kriterium "im gleichen Ort " für die Stadt
Zürich nicht sachgerecht angewandt worden ist.
Die Verfahrensbeteiligten verweisen beide mehrfach auf den Report Kin-
derbetreuung 2018 der Stadt Zürich. Die genannte Studie unterteilt das re-
levante Gebiet der Stadt Zürich in 8 Schulkreise bzw. 34 Quartiere und
schafft damit Grundlagen, welche eine differenziertere und sachgerechte
Beurteilung des Kriteriums "im gleichen Ort" zulassen (Report Kinderbe-
treuung 2018, a.a.O., S. 15).
5.4.4 Weiter ist darauf hinzuweisen, dass für die Feststellung des konkre-
ten Bedarfs an einem bestimmten Ort sämtliche Angebote an diesem Ort,
auch diejenigen von Drittanbietern, in geeigneter Weise mit einzubeziehen
sind. So ist es ohne weiteres vorstellbar, dass eine Trägerin in einem Quar-
tier mit Überkapazitäten, beispielsweise aufgrund eines besonders attrak-
tiven Standortes oder einer besonders attraktiven Räumlichkeit, eine An-
meldeliste beibringen kann, entsprechende Finanzhilfen aber zu den un-
gewünschten und nicht nachhaltigen Substitutionseffekten führen würden.
Die Frage des Angebotes bzw. Bedarfs ist somit grundsätzlich nicht nur
aus der Perspektive der einzelnen, gesuchstellenden Trägerschaft (und ih-
rer übrigen Angebote), sondern auch aus der Perspektive der Marktgegen-
seite und der ihr zur Verfügung stehenden Angebote "im gleichen Ort", in-
klusive der Angebote von Dritten, zu beurteilen.
Auch hierzu kann auf den Report Kinderbetreuung 2018 der Stadt Zürich
verwiesen werden. Er listet für die jeweiligen Schulkreise bzw. Quartiere
zusätzlich auch Versorgungsquoten auf, welche sich aus dem Verhältnis
der Anzahl von Vorschulkindern und der Anzahl sämtlicher Betreuungs-
plätze unter Berücksichtigung der durchschnittlichen Belegung von
1.79 Kindern pro Platz, berechnen lassen. Die dadurch errechneten Ver-
sorgungsquoten ermöglichen somit Aussagen zum konkreten Bedarf an ei-
nem bestimmten Ort, welche die gesamten Angebote an diesem Ort mit-
einbeziehen (vgl. zum Ganzen Report Kinderbetreuung 2018, a.a.O., S. 11
Fn. 9 und S. 15).
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5.4.5 Sodann mag für eine erneute Beurteilung bzw. Ergänzung der Be-
gründung des Gesuchs von Belang sein, dass dieselbe Studie bei einer
Versorgungsquote ab 70 % von einem gedeckten Bedarf auszugehen
scheint (Report Kinderbetreuung 2018, a.a.O., S. 14). Eine Unter- oder
Überversorgung einzelner Quartiere lasse sich jedoch nicht direkt aus den
Zahlen ableiten, weil zur Beurteilung der Versorgungslage gegebenenfalls
auch benachbarte Quartiere einbezogen werden müssten. Andere Kinder-
tagesstätten wiederum seien beispielsweise durch die zentrale Lage oder
die gute Erreichbarkeit auch für Familien aus anderen Quartieren oder so-
gar für Pendlerinnen und Pendler aus anderen Gemeinden attraktiv (Re-
port Kinderbetreuung 2018, a.a.O., S. 17). Für das in casu betroffene Quar-
tier "Unterstrass" weist der Report eine Versorgungsquote von 77 % für das
Jahr 2018 aus, welche sich gemäss dem zwischenzeitlich erschienenen
Report 2019 weiter auf insgesamt 80 % erhöht hat. Auch die umliegenden
Quartiere konnten ihre Versorgungsquoten im vergangenen Jahr mehrheit-
lich erhöhen (vgl. dazu "Report Kinderbetreuung, Leistungen 2019" der
Stadt Zürich, S. 11; <https://www.stadt-zuerich.ch/content/dam
/stzh/sd/Deutsch/neu/%c3%9cber%20das%20Departement/Publikatio-
nen/Report%20Kinderbetreuung/STZ_REPORT_KIBE_2019.pdf>, abge-
rufen am 6. Juli 2020, nachfolgend: Report Kinderbetreuung 2019).
5.4.6 Eine sachgerechte Abgrenzung des relevanten Gebietes sowie eine
Berücksichtigung grundsätzlich sämtlicher Angebote "im gleichen Ort" wird
sodann auch die Gleichbehandlung sämtlicher Gesuchsteller sicherstellen
bzw. eine Trägerschaft mit Überkapazitäten an einem anderen Ort auch
nicht benachteiligen.
5.4.7 Daraus ergibt sich, dass die Vorinstanz in casu keine sachgerechte
Beurteilung des Gesuchs vorgenommen und damit Bundesrecht verletzt
hat. Einerseits kann das gesamte Gebiet der Stadt Zürich nicht mit dem
"gleichen Ort" im Sinne der Erläuterung vom 7. Dezember 2018 gleichge-
setzt werden, andererseits sind "im gleichen Ort" für die Klärung des kon-
kreten Bedarfs bzw. des Angebotes jeweils grundsätzlich auch die übrigen
Angebote "im gleichen Ort" in geeigneter Weise mit zu berücksichtigen.
6.
Die Beschwerde ist deshalb – in Bezug auf den Eventualantrag – teilweise
gutzuheissen und die Sache ist im Sinne der Erwägungen zur Neubeurtei-
lung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Im Übrigen ist die Beschwerde ab-
zuweisen.
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7.
7.1 Die Beschwerdeführerin gilt entsprechend dem Verfahrensausgang als
obsiegende Partei, weshalb ihr keine Kosten aufzuerlegen sind (Art. 63
Abs. 1 VwVG; vgl. MARCEL MAILLARD, in: Waldmann/Weissenberger
[Hrsg.], Praxiskommentar VwVG, 2. Aufl. 2016, Rz. 14 zu Art. 63). Vor-
instanzen haben keine Verfahrenskosten zu tragen (Art. 63 Abs. 2 VwVG).
Der geleistete Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 2'000.– ist der Be-
schwerdeführerin zurückzuerstatten.
7.2 Für das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht hat die von einer
Rechtsanwältin vertretene Beschwerdeführerin als obsiegende Partei An-
spruch auf eine Parteientschädigung (Art. 64 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 7
Abs. 1, Art. 9 Abs. 1 und Art. 10 Abs. 1 des Reglements vom 21. Februar
2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungs-
gericht [VGKE, SR 173.320.2]). Die Entschädigung wird der Körperschaft
auferlegt, in deren Namen die Vorinstanz verfügt hat, soweit sie, wie vor-
liegend, nicht einer unterliegenden Gegenpartei auferlegt werden kann
(Art. 64 Abs. 2 VwVG). Die Parteientschädigung umfasst die Kosten der
Vertretung sowie allfällige weitere notwendige Auslagen der Partei (Art. 8
ff. VGKE). Das Anwaltshonorar wird nach dem notwendigen Zeitaufwand
der Vertreterin bemessen. Der Stundenansatz beträgt für Anwälte mindes-
tens Fr. 200.– und höchstens Fr. 400.– (Art. 10 Abs. 2 VGKE). Die Rechts-
vertreterin der Beschwerdeführerin hat vorliegend keine Kostennote einge-
reicht. Die ihr zuzuerkennende ungekürzte Entschädigung ist daher ermes-
sensweise aufgrund der Akten und des gebotenen Aufwands auf
Fr. 1'500.– (ohne Mehrwertsteuerzuschlag) festzusetzen (Art. 14 Abs. 2
Satz 2 VGKE). Demnach ist der Beschwerdeführerin eine Parteientschädi-
gung in der Höhe von Fr. 1'500.– zu Lasten der Eidgenossenschaft (Vor-
instanz) zuzuerkennen. Die Vorinstanz hat ihr diesen Betrag auf ein von ihr
zu bezeichnendes Konto zu überweisen. Die Vorinstanz hat keinen An-
spruch auf eine Parteientschädigung (vgl. Art. 64 Abs. 1 VwVG e contrario
und Art. 7 Abs. 3 VGKE).
8.
Gemäss Art. 83 Bst. k des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
(BGG, SR 173.110) ist die Beschwerde an das Bundesgericht gegen Ent-
scheide betreffend Subventionen, auf die kein Anspruch besteht, ausge-
schlossen. Die vorliegend in Frage stehenden Finanzhilfen für schulergän-
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zende Betreuung stellen keine Anspruchs-, sondern eine Ermessenssub-
vention dar, weshalb das vorliegende Urteil nicht beim Bundesgericht an-
gefochten werden kann und somit endgültig ist.
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