Decision ID: 0e6443fc-9c4e-58da-91d9-dff2a434b450
Year: 2014
Language: it
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Fatti:
A.
Il (...) A._, (di seguito: la ricorrente), previo ottenimento della li-
cenza e della "maîtrise" in psicologia, ha conseguito il proprio diploma di
studi superiori specializzati in psicologia clinica e patologia presso
l'"Institut B._" dell'Università di C._.
B.
Tramite formulario, compilato il 6 agosto 2013, la ricorrente ha presentato
una domanda di "riconoscimento di un diploma di studi superiori in psico-
logia". La ricorrente ha altresì indirizzato alla Commissione delle profes-
sioni psicologiche PsiCo (di seguito: autorità inferiore) uno scritto datato
5 agosto 2013, tramite il quale ha precisato il proprio percorso formativo.
C.
Con decisione dell'11 dicembre 2013 l'autorità inferiore ha giudicato non
riconoscibile il diploma di studi in psicologia ottenuto in Francia dalla ri-
corrente. Ciò è da imputare al fatto che il medesimo diploma sarebbe sta-
to ottenuto tramite corsi per corrispondenza presso l'Università di
C._, allorquando l'autorità inferiore avrebbe stabilito di non ricono-
scere i diplomi di master in psicologia ottenuti nel quadro dell'insegna-
mento a distanza. L'autorità inferiore ha subordinato il riconoscimento del
diploma della ricorrente alla riuscita delle seguenti misure di compensa-
zione:
˗ esame a livello di master;
˗ ciclo universitario per ottenere un master in psicologia.
Il costo dell'esame (di importo non precisato) è posto a carico della ricor-
rente, parimenti quest'ultima è responsabile della propria ammissione
presso un ciclo di studi adatto in Svizzera o all'estero.
D.
Contro la summenzionata decisione, la ricorrente è insorta al Tribunale
amministrativo federale (di seguito: il Tribunale) tramite ricorso del
24 gennaio 2014. La medesima chiede, in via principale, l'accoglimento
del gravame quindi l'annullamento della decisione impugnata e l'accogli-
mento della domanda di riconoscimento del 6 agosto 2013. In via subor-
dinata, essa domanda l'accoglimento del ricorso, l'annullamento della de-
cisione impugnata e la demanda dell'impugnativa all'autorità inferiore per
nuova decisione. In via ancor più subordinata, viene chiesto il parziale
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accoglimento del ricorso con annullamento della cifra 3 del dispositivo
della decisione impugnata relativo alle misure di compensazione imposte.
Protestate tasse, spese e ripetibili.
La ricorrente lamenta una violazione del diritto federale in merito al fatto
che, a suo modo di vedere, l'autorità inferiore avrebbe male interpretato
ed erroneamente applicato la direttiva 2005/36/CE, in particolare gli arti-
coli 10 e segg.. Il motivo di riconoscimento previsto dalla legge sarebbe
infatti legato all'esistenza di un'attestazione di "[...] un livello di qualifica
professionale almeno equivalente al livello immediatamente anteriore a
quello richiesto dallo Stato membro ospitante [...]", quindi non al ricono-
scimento o meno di corsi per corrispondenza. Quest'ultimo non sarebbe
un criterio legale per rifiutare il riconoscimento di un titolo di studio vali-
damente rilasciato da un'autorità competente estera, sicché la differen-
ziazione tra i titoli di studio così come proposta dall'autorità inferiore viole-
rebbe la succitata direttiva. Quale seconda censura la ricorrente deplora
un accertamento inesatto o incompleto dei fatti. Infatti, in Francia l'inse-
gnamento a distanza non verrebbe distinto dall'insegnamento presenziale
ed i diplomi verrebbero abilitati in maniera assolutamente identica dal mi-
nistero francese corrispondente. Del resto, l'insorgente critica la circo-
stanza per cui l'autorità inferiore nella decisione impugnata ha affermato
che l'equivalenza del diploma estero con un diploma svizzero corrispon-
dente non sarebbe dimostrata. Con queste parole l'autorità inferiore ac-
collerebbe l'onere della prova alla ricorrente, in reiterata disattesa dei det-
tami previsti dalla direttiva europea. Viene poi evidenziato come, già sotto
l'egida delle due precedenti versioni della direttiva europea, ora abrogate,
la giurisprudenza del Tribunale avrebbe stabilito che gli elementi di verifi-
ca ai fini del riconoscimento di un diploma di studi estero sarebbero limi-
tati e comprenderebbero unicamente durata, contenuto e materie della
formazione. Il fatto che l'insegnamento sia stato impartito senza presenza
obbligatoria non influirebbe su nessuno dei criteri citati. Infine, in via su-
bordinata, la ricorrente lamenta una mancanza di chiarezza relativa alle
misure di compensazione previste nel dispositivo.
E.
In data 12 febbraio 2014 il Tribunale, trasmettendo un esemplare del gra-
vame, ha invitato l'autorità inferiore ad inoltrare una risposta al ricorso co-
sì come l'incarto completo numerato e corredato da un indice degli atti.
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Pagina 4
F.
Con presa di posizione del 2 aprile 2014 l'autorità inferiore ha contestato
la propria incorretta applicazione o interpretazione della direttiva
2005/36/CE. Nello specifico, per gli psicologi sarebbe prevista l'applica-
zione del sistema generale stabilito nella direttiva in questione; ossia lo
Stato ospitante paragonerebbe la formazione e l'esperienza professionale
con i propri requisiti, potendo in questo modo decidere di concedere il ri-
conoscimento, o in caso di differenze sostanziali di chiedere dei provve-
dimenti di compensazione, segnatamente una prova attitudinale o un tiro-
cinio di adattamento. L'autorità inferiore ritiene che, il diploma universita-
rio in psicologia ottenuto dalla ricorrente con uno studio a distanza in
Francia, non equivarrebbe ad un diploma universitario svizzero in psico-
logia, poiché gli studi compiuti dalla ricorrente si distinguerebbero, dal
profilo scientifico e contenutistico, sostanzialmente da quelli svizzeri con
obbligo di presenza. Possibilità che sarebbero contemplate dagli art. 13 e
14 della direttiva, sicché la medesima autorità non l'avrebbe interpretata o
applicata in modo errato. Determinante, per giungere a tali conclusioni,
sarebbe stato il fatto che in Svizzera, così come in altri paesi europei, non
vi sarebbe un diploma di master a distanza in psicologia riconosciuto con-
formemente all'art. 2 della legge federale sulle professioni psicologiche.
Circostanza dovuta, secondo la stessa autorità, al fatto che lo studio a di-
stanza non sarebbe la modalità adeguata per ottenere una formazione
universitaria di livello qualitativo tale da fornire qualifiche scientifiche ne-
cessarie, in particolar modo in ambito clinico. Le forme di studio con ob-
bligo di presenza divergerebbero in modo fondamentale dalle forme di
apprendimento e di insegnamento a distanza. In particolare, le forme di
insegnamento interattivo come seminari e colloqui necessari all'applica-
zione nella pratica dei contenuti teorici appresi non potrebbero avvenire a
distanza senza perdite di qualità. Forme di insegnamento le prime che
fondandosi sulla partecipazione attiva degli studenti permetterebbero a
questi ultimi ed ai docenti di valutare costantemente il processo di ap-
prendimento. L'autorità inferiore ha altresì comparato lo studio in presen-
ziale svizzero, il quale richiede circa 1000 ore di presenza, con il ciclo a
distanza francese, il quale prevede delle unità di "regroupements" di 114
ore o 21 giorni, giungendo alla conclusione secondo cui sarebbe palese
che un numero tanto esiguo di ore di studio per le quali è richiesta la pre-
senza non permetterebbe di approfondire o consolidare i contenuti, né di
esercitarsi nella loro applicazione. Infine, l'autorità inferiore ha precisato
che il dispositivo della decisione impugnata prevede dei provvedimenti di
compensazione di natura alternativa.
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Pagina 5
G.
Su ordinanza del 13 ottobre 2014 del Tribunale, in data 24 ottobre 2014
l'autorità inferiore ha completato l'incarto, in particolare con la domanda
di riconoscimento della ricorrente non ancora versata agli atti
(cfr. consid. B).
Ulteriori fatti ed argomenti addotti dalle parti verranno ripresi nei conside-
randi qualora risultino decisivi per l'esito della vertenza.

Diritto:
1.
1.1 La decisione dell'11 dicembre 2013 resa dell'autorità inferiore è una
decisione ai sensi dell'art. 5 cpv. lett. c della legge federale del 20 dicem-
bre 1968 sulla procedura amministrativa (PA, RS 172.021). Fatta ecce-
zione per le decisioni previste all'art. 32 delle legge del 17 giugno 2005
sul Tribunale amministrativo federale (LTAF, RS 173.32), il Tribunale, in
virtù dell'art. 31 LTAF, giudica i ricorsi contro le decisioni prese dalle auto-
rità menzionate all'art. 33 LTAF.
1.2 Il termine e la forma del ricorso sono osservati con la missiva racco-
mandata del 24 gennaio 2014 (art. 50 cpv. 1 e 52 cpv. 1 PA), il rappresen-
tante ha giustificato i propri poteri tramite procura scritta (art. 11 PA), l'an-
ticipo equivalente alle presunte spese processuali è stato versato entro il
termine stabilito (art. 63 cpv. 4 PA).
La ricorrente ha, infine, partecipato al procedimento dinanzi all'autorità
inferiore, è particolarmente toccata dalla decisione impugnata e vanta
un interesse degno di protezione alla modifica della stessa
(art. 48 cpv. 1 PA).
Occorre pertanto entrare nel merito del ricorso.
2.
L'oggetto della lite è il riconoscimento dell'equivalenza del diploma fran-
cese di studi superiori in psicologia della ricorrente (cfr. formulario agli at-
ti).
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3.
3.1 Il 21 giugno 1999 è stato concluso l'accordo tra la Confederazione
Svizzera, da una parte, e la Comunità europea ed i suoi Stati membri,
dall'altra, sulla libera circolazione delle persone, approvato dall'Assem-
blea federale l'8 ottobre 1999 ed entrato in vigore il 1° giugno 2002
(ALCP, RS 0.142.112.681). All'art. 2 ALCP è garantito il principio della non
discriminazione, conformemente al quale i cittadini svizzeri e degli Stati
membri dell'Unione europea non sono oggetto di alcuna discriminazione
in base alla loro nazionalità. Principio che garantisce ai cittadini svizzeri e
degli Stati membri dell'Unione europea il diritto, in applicazione dell'ac-
cordo, di non venire sfavoriti rispetto ai cittadini dello stato chiamato ad
applicare l'ALCP (cfr. Messaggio del Consiglio federale del 23 giugno
1999 [FF 1999 5092] pag. 5266; sentenza del Tribunale B-6825/2009 del
15 febbraio 2010 consid. 3.1; YVO HANGARTNER, Der Grundsatz der
Nichtdiskriminierung wegen der Staatsangehörigkeit im Freizügigkeitsab-
kommen der Schweiz mit der Europäischen Gemeinschaft, in: Pratique
juridique actuelle [PJA] 2003, pag. 257 e 260; ALVARO BORGHI, La libre
circulation des personnes entre la Suisse et l'UE, Commentaire article par
article de l'accord du 21 juin 1999, 2010, art. 2 n° 35 e segg.). Sono vieta-
te non soltanto le discriminazioni manifeste fondate sulla nazionalità (di-
scriminazioni dirette), bensì anche ogni forma dissimulata di discrimina-
zione che conduca di fatto, attraverso l'applicazione di altri criteri distintivi,
al medesimo risultato (discriminazione indiretta) (cfr. DTF 131 V 209 con-
sid. 6.2; DTF 130 I 26 consid. 3.2.3 ; sentenza del Tribunale B-6825/2009
del 15 febbraio 2010 consid. 3.2; ROLAND BIEBER/FRANCESCO MAIANI,
Précis de droit européen, 2 a ed., 2011, pag. 179; HANGARTNER, op. cit.,
pag. 263). Per agevolare ai cittadini degli Stati membri dell'Unione euro-
pea e della Svizzera l'accesso alle attività dipendenti e autonome e il loro
esercizio, nonché la prestazione di servizi, le parti contraenti adottano,
conformemente all'allegato III, le misure necessarie per quanto riguarda il
riconoscimento reciproco dei diplomi, dei certificati e di altri titoli e il coor-
dinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative
delle parti contraenti in materia di accesso alle attività dipendenti e auto-
nome e dell'esercizio di queste nonché di prestazione di servizi
(art. 9 ALCP). Giusta l'allegato III dell'accordo le parti contraenti conven-
gono di applicare tra di loro, nel campo del reciproco riconoscimento delle
qualifiche professionali, segnatamente la direttiva 2005/36/CE del Parla-
mento europeo e del Consiglio del 7 settembre 2005 relativa al ricono-
scimento delle qualifiche professionali (di seguito: direttiva 2005/36/CE;
GU L 255 del 30 settembre 2005; cfr. anche sentenza del Tribunale
B-2831/2010 del 2 novembre 2010 consid. 2.1). Quest'ultima sostituisce
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le direttive 89/48/CEE, 92/51/CEE e 1999/42/CE (cfr. ASTRID EPI-
NEY/ROBERT MOSTERS/SARAH PROGIN-THEUERKAUF, Droit européen II -
Les libertés fondamentales de l'Union européenne, 2010, pag. 179). La
direttiva fissa le regole con cui uno Stato membro, che sul proprio territo-
rio subordina l'accesso a una professione regolamentata o il suo esercizio
al possesso di determinate qualifiche professionali, riconosce, per l'ac-
cesso alla professione e il suo esercizio, le qualifiche professionale ac-
quisite in uno o più Stati membri e che premettono al titolare di tali qualifi-
che di esercitarvi la stessa professione (art. 1 direttiva 2005/36/CE;
cfr. anche sentenza del Tribunale B-6201/2011 del 6 marzo 2013 consid.
4.2 e relativi riferimenti). Ciò permette di accedere alla stessa professione
nello Stato membro ospitante e di esercitarla nelle stesse condizioni dei
cittadini dello Stato membro ospitante (cfr. art. 4 par. 1 direttiva
2005/36/CE e sentenze del Tribunale B-8091/2008 del 13 agosto 2009
consid. 4.3 e B-2831/2010 del 2 novembre 2010 consid. 2.1). Invero, es-
sa si applica a tutti i cittadini di uno Stato membro che vogliano esercita-
re, come lavoratori subordinati o autonomi, compresi i liberi professionisti,
una professione regolamentata in uno Stato membro diverso da quello in
cui hanno acquisito le loro qualifiche professionali (cfr. art. 2 par. 1 diretti-
va 2005/36/CE). Sono definite professioni regolamentate le attività, o in-
sieme di attività professionali, l'accesso alle quali e il cui esercizio, sono
subordinati direttamente o indirettamente, in forza di norme legislative,
regolamentari o amministrative, al possesso di determinate qualifiche pro-
fessionali (art. 3 par. 1 let. a direttiva 2005/36/CE).
3.2 La legge sulle professioni psicologiche si prefigge di proteggere la sa-
lute e proteggere da inganni e raggiri le persone che ricorrono a presta-
zioni nel settore della psicologia (cfr. art. 1 cpv. 1 della legge federale sul-
le professioni psicologiche del 18 marzo 2011 [LPPsi, RS 935.81]). A tal
fine la medesima disciplina, in particolare, le condizioni per l’impiego di
denominazioni professionali protette e titoli, il riconoscimento dei diplomi
e dei titoli di perfezionamento esteri, come pure le esigenze in materia di
perfezionamento (cfr. art. 1 cpv. 2 let. b, e e g LPPsi). La protezione della
denominazione della professione di psicologo crea trasparenza nel mer-
cato delle prestazioni psicologiche e permette di migliorare la tutela della
salute (psichica) e di preservare dall’inganno le persone che ricorrono a
prestazioni psicologiche (cfr. Messaggio del Consiglio federale concer-
nente la legge federale sulle professioni psicologiche del 30 settembre
2009 [FF 2009 6005], pagg. 6025 e 6026). Il legislatore ha altresì subor-
dinato l’accesso ai cicli di perfezionamento al possesso di un diploma in
psicologia riconosciuto al fine di garantire che soltanto persone adegua-
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Pagina 8
tamente qualificate possano fornire prestazioni nel settore (cfr. art. 2-4 e 7
LPPsi e FF 2009 6026 e 6037).
3.3 Alla luce di quanto precede, non vi è dubbio che le professioni psico-
logiche in Svizzera siano professioni regolamentate ai sensi della diretti-
va 2005/36/CE. Circostanza parimenti riscontrabile consultando la lista
pubblicata sul sito della Segreteria di stato per la formazione, la ricerca e
l'innovazione, rispettivamente il database della Commissione europea
(cfr. SEFRI, http://www.sbfi.admin.ch/diploma/01783/index.html?lang=it ,
consultato in data 24.11.'14;
http://ec.europa.eu/internal_market/qualifications/regprof/index.cfm?actio
n=regprof&id_regprof=10054&tab=general , European Commission > In-
ternal Market > Free movement of professionals > Regulated professions
database, consultato in data 24.11.'14). Pertanto, la direttiva 2005/36/CE
è applicabile alla fattispecie.
4.
L'autorità inferiore ritiene che il diploma universitario in psicologia ottenuto
dalla ricorrente con uno studio a distanza in Francia non equivarrebbe ad
un diploma universitario svizzero in psicologia, poiché gli studi compiuti
dalla ricorrente si distinguerebbero, dal profilo scientifico e contenutistico,
sostanzialmente da quelli svizzeri con obbligo di presenza.
4.1 Giusta l'art. 3 cpv. 1 LPPsi un diploma estero in psicologia è ricono-
sciuto se la sua equivalenza con un diploma di una scuola universitaria
svizzera riconosciuto in virtù della presente legge è prevista da un
accordo sul reciproco riconoscimento concluso con lo stato interessato
o con un'organizzazione sovrastatale. Rispettivamente, in virtù
dell'art. 9 cpv. 1 LPPsi, un titolo estero di perfezionamento è riconosciuto
se la sua equivalenza con un titolo federale di perfezionamento è prevista
da un accordo sul reciproco riconoscimento concluso con lo Stato inte-
ressato o con un'organizzazione sovrastatale. A questo proposito, il Con-
siglio federale ha precisato che l'equivalenza dei diplomi e dei titoli di per-
fezionamento rilasciati dagli Stati membri dell'UE e dell'AELS è valutata
conformemente alla direttiva 2005/36/CE (cfr. art. 3 dell'ordinanza sulle
professioni psicologiche del 15 marzo 2013 [OPPsi, RS 935.811]). Il
riconoscimento è di competenza della Commissione delle professioni psi-
cologiche istituita dal Consiglio federale (cfr. art. 3 cpv. 3, 36 e
37 cpv. 1 let. b LPPsi). Essa si compone da rappresentanti delle cerchie
scientifiche, delle scuole universitarie, dei Cantoni e delle cerchie profes-
sionali interessate (cfr. art. 36 cpv. 2 LPPsi).
http://ec.europa.eu/internal_market/qualifications/regprof/index.cfm?action=homepage http://ec.europa.eu/internal_market/qualifications/regprof/index.cfm?action=homepage
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4.2 La libertà di stabilimento del titolo III della direttiva 2005/36/CE preve-
de tre sistemi di riconoscimento differenziati: il regime generale di ricono-
scimento dei titoli di formazione; il riconoscimento dell'esperienza profes-
sionale (per le attività enumerate all'allegato IV); il riconoscimento in base
al coordinamento delle condizioni minime di formazione (per le attività
enumerate all'allegato V).
Il regime generale di riconoscimento dei titoli di formazione (art. 10-15 di-
rettiva 2005/36/CE) è applicabile alla fattispecie ed implica che l'accesso
ad una professione regolamentata o il suo esercizio siano subordinati al
possesso di determinate qualifiche professionali. L'autorità competente
dello Stato membro ospitante dà l'accesso alla professione e ne consente
l'esercizio alle stesse condizioni dei suoi cittadini, ai richiedenti in posses-
so dell'attestato di competenza o del titolo di formazione prescritto, per
accedere alla stessa professione o esercitarla sul suo territorio, da un al-
tro Stato membro (cfr. art. 13 par. 1 direttiva 2005/36/CE). Gli attestati di
competenza o i titoli di formazione devono soddisfare due condizioni: es-
sere stati rilasciati da un'autorità competente in uno Stato membro e atte-
stare un livello di qualifica professionale almeno equivalente al livello im-
mediatamente anteriore a quello richiesto nello Stato membro ospitante
giusta l'art. 11 direttiva 2005/36/CE (cfr. art. 13 par. 1 direttiva
2005/36/CE).
Tuttavia, l'art. 13 direttiva 2005/36/CE non impedisce allo stato membro
ospitante di esigere dal richiedente, un tirocinio di adattamento non supe-
riore a tre anni o una prova attitudinale (cfr. sentenza del Tribunale
A-368/2014 del 6 giugno 2014 consid. 6.1) se la formazione ricevuta ri-
guarda materie sostanzialmente diverse da quelle coperte dal titolo di
formazione richiesto nello Stato membro ospitante (cfr. art. 14 par. 1 let. b
direttiva 2005/36/CE). In questo caso lo Stato ospitante deve lasciare
al richiedente la scelta tra le due misure di compensazione
(cfr. art. 14 par. 2 e 3 direttiva 2005/36/CE). Per poter ricorrere alla possi-
bilità di una misura di compensazione, la differenza fra le due formazioni
deve essere talmente sostanziale da impedire l'esercizio corretto della
professione in questione nello Stato ospitante (cfr. DTAF 2012/29
consid. 5.4 i.f.). Infatti, per materie sostanzialmente diverse ai sensi
dell'art. 14 par. 1 let. b e c si intendono materie la cui conoscenza è es-
senziale all'esercizio della professione e che in termini di durata o conte-
nuto sono, nella formazione dello Stato membro ospitante, molto diverse
rispetto alla formazione del migrante (art. 14 par. 4 direttiva 2005/36/CE).
Sono quindi da ritenersi sostanziali quelle differenze che possono minac-
ciare il buon esercizio della professione (cfr. FRÉDÉRIC BERTHOUD, Étudier
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Pagina 10
dans une université étrangère – L'équivalence académique des diplômes
en application de la Convention de reconnaissance de Lisbonne et des
conventions bilatérales conclues entre la Suisse et ses pays limitrophes,
2012, pagg. 43-44). Inoltre, va tenuto conto del principio della proporzio-
nalità se lo Stato membro ospitante intende esigere dal richiedente un ti-
rocinio di adattamento o una prova attitudinale, esso deve innanzitutto ve-
rificare se le conoscenze acquisite professionalmente non possano col-
mare la differenza sostanziale tra le due formazioni (cfr. art. 14 par. 5 di-
rettiva 2005/36/CE).
5.
A questo stadio occorre confrontare le rispettive formazioni al fine di valu-
tare se vi sia la sostanziale diversità atta a giustificarne un riconoscimen-
to condizionale a provvedimenti di compensazione.
5.1 Dal punto di vista formale l'onere della prova incombe all'autorità dello
Stato membro ospitante (cfr. DTAF 2012/29 consid. 5.4 e relativi riferi-
menti). La quale deve provare l'esistenza di differenze sostanziali tra la
formazione estera e la formazione richiesta dal Paese ospitante. Al mi-
grante può tuttavia essere richiesto di fornire qualsiasi informazione utile
circa la propria formazione (cfr. art. 50 direttiva 2005/36/CE).
5.2 Inoltre, occorre tener presente che la nozione di differenze sostanziali
(di cui all'art. 14 par. 4 direttiva 2005/36/CE) è una nozione giuridica inde-
terminata e che l'autorità competente dispone di ampio margine di ap-
prezzamento ("Beurteilungsspielraum"). Nondimeno, per garantire il buon
funzionamento del sistema si può partire dal principio che detto concetto
debba essere interpretato in maniera restrittiva (cfr. DTAF 2012/29 con-
sid. 5.4 i.f.). Il Tribunale esamina liberamente l'interpretazione e l'applica-
zione delle nozioni giuridiche indeterminate, facendo prova di un certo ri-
serbo nel quadro dell'esame allorquando l'applicazione delle norme in
questione poggia ad esempio su concetti di natura tecnica dei quali l'auto-
rità inferiore possiede una miglior conoscenza rispetto all'autorità di ricor-
so. Fintanto che l'interpretazione dell'autorità inferiore risulti giustificabile,
ossia sostenibile e esente da errori manifesti di apprezzamento, l'autorità
di ricorso si esime dall'intervenire (cfr. sentenze del Tribunale
B-4128/2011 dell'11 settembre 2012 consid. 4 e relativi riferimenti;
B-2673/2009 del 14 luglio 2010 consid. 4.2 e relativi riferimenti).
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Pagina 11
5.3
5.3.1 Nel caso di specie, come si evince dalla documentazione agli atti, la
ricorrente ha ottenuto in Francia un diploma di studi superiori in
psicologia. L'autorità inferiore non ha contestato la circostanza per cui il
diploma della ricorrente ossequi effettivamente le condizioni poste
dagli art. 11 e 13 direttiva 2005/36/CE. La medesima ha applicato
l'art. 14 par. 1 let. b direttiva 2005/36/CE, imponendo alla ricorrente dei
provvedimenti alternativi di compensazione, in ragione della sostanziale
diversità riscontrata fra i due cicli di studi. L'autorità inferiore ha posto,
preliminarmente, l'accento sul fatto che gli studi in psicologia a livello eu-
ropeo sarebbero, in maniera generale e nella maggior parte dei casi, ef-
fettuabili a distanza unicamente a livello di bachelor, giacché a questo li-
vello vengono trasmesse conoscenze scientifiche esclusivamente di base
e prevalentemente teoriche. D'altro canto, gli studi di master servendo ad
approfondire uno o più settori specifici della psicologia, come pure a ad
acquisire ed applicare nella pratica le corrispondenti competenze, non sa-
rebbero generalmente effettuabili a distanza. L'autorità inferiore ha quindi
comparato lo studio presenziale di master in psicologia svizzero con quel-
lo a distanza previsto dall'istituto, frequentato a suo tempo dalla ricorren-
te, giungendo alla conclusione che sussistono effettivamente delle diffe-
renze sostanziali tali da giustificare la misura di compensazione. In que-
sto modo, dal profilo scientifico e contenutistico, gli studi effettuati a di-
stanza non sarebbero adeguati ad acquisire le conoscenze e competenze
pratiche richieste ad uno psicologo qualificato.
L'autorità inferiore mette perciò in dubbio la validità delle modalità di ap-
prendimento, le quali andrebbero ad incidere sulla componente qualitati-
va e di risultato degli studi effettuati. Lo studio a distanza non permette-
rebbe uno studio partecipativo, limitando il confronto e lo scambio studen-
te-insegnate, come pure lo scambio studente-studente. Sebbene siano
comunque previsti dei cosiddetti "regroupements", essi, siccome estre-
mamente limitati per rapporto al ciclo di studi completato in presenziale,
sono stati considerati insufficienti per supplire alla mancanza di un inse-
gnamento interattivo, giudicato essenziale a livello di master in psicologia.
Il Tribunale ritiene che il giudizio dell'autorità inferiore non sia abbastanza
circostanziato. Orbene, la decisione resa l'11 dicembre 2013, benché
concisa, risulta sufficientemente motivata o perlomeno sanata in questo
senso, ritenuto che la ricorrente ha potuto comprenderne le ragioni, im-
pugnarla in piena coscienza (cfr. DTF 136 I 229 consid. 5.2) e che nel
corso della procedura di ricorso i motivi determinanti sono stati esplicitati
in sede di risposta e vengono vagliati dalla scrivente autorità con il mede-
http://relevancy.bger.ch/php/aza/http/index.php?lang=fr&type=highlight_simple_query&page=1&from_date=&to_date=&sort=relevance&insertion_date=&top_subcollection_aza=all&query_words=%222005%2F36%2FCE%22&rank=0&azaclir=aza&highlight_docid=atf%3A%2F%2F136-I-229%3Afr&number_of_ranks=0#page229
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Pagina 12
simo potere d'esame dell'istanza inferiore (cfr. DTF 135 I 279 consid.
2.6.1 e relativi riferimenti). Tuttavia, non convince come le affermazioni
dell'autorità inferiore non vengano corroborate da alcun mezzo di prova
che possa effettivamente convogliare a concludere che gli studi a distan-
za non sarebbero adeguati nell'ambito della psicologia. Parallelamente,
non viene accertato in che misura pedagogicamente lo studio in presen-
ziale permetterebbe di ottenere risultati migliori, quindi un apprendimento
in maggior misura effettivo, nell'ambito specifico di un master in psicolo-
gia. In sostanza, non è chiaro su quale base si afferma che la metodolo-
gia di studio, prevista dall'insegnamento presenziale, possa influire in
modo concreto sulla qualità della formazione e sull'acquisizione delle no-
zioni nell'ambito di competenza specifico della psicologia. Peraltro, non
viene nemmeno dimostrato come e su quali basi gli studi in presenziale in
Svizzera garantiscano effettivamente l'interattività e/o lo scambio per ogni
studente che vi partecipa. In effetti, l'autorità inferiore si limita ad asserire
che delle 1000 ore presenziali previste dal ciclo di studi svizzero una
buona parte non sarebbe costituita da lezioni ex cathedra, senza preci-
sarne il quantitativo o le modalità. Inoltre, non va persa di vista la circo-
stanza per cui le lezioni in questione – la cui presunta qualità sarebbe ri-
conducibile all'interattività –, ancorché subordinate all'obbligo di presen-
za, in definitiva nella loro modalità rimangono a discrezione del professo-
re incaricato o della disponibilità personale degli studenti nel partecipare
attivamente alle lezioni. In questo contesto, unicamente dal paragone tra
le cifre di ca. 1000 ore di presenza ed il ciclo a distanza francese con del-
le unità di "regroupements" di 114 ore, non è possibile concludere diret-
tamente ad una differenza sostanziale di natura qualitativa. Forse non è
da escludere che le unità di "regroupements" siano orientate in un senso
più stretto ad un modus interattivo, cosicché un paragone diretto con l'in-
tero ciclo di master svizzero non sembra, di per sé, pertinente.
Per quanto attiene poi all'argomento secondo cui gli studi a distanza in
Svizzera, o in altri paesi d'Europa, a livello di master in psicologia non sa-
rebbero previsti, esso non dimostra ancora che le motivazioni siano da ri-
cercare nella mancanza di efficacia di tali studi. Il mancato sviluppo, o la
mancata diffusione della modalità di studio in questione, ancora una volta
non è dimostrato essere riconducibile ad un'inefficacia dello stesso. L'ap-
prezzamento non permette quindi di giungere alla conclusione che le co-
noscenze acquisite della ricorrente nello specifico, per aver frequentato
un ciclo di studi a distanza, siano insufficienti: ciò che invero non viene
dimostrato. Sebbene l'ambito in esame rivesta una certa delicatezza, in
quanto esiste un interesse pubblico preponderante riconducibile alla tute-
la della salute pubblica ed alla tutela dei consumatori rispetto alle presta-
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zioni fornite dal settore (cfr. consid. 3.2 della presente), l'intervento
dell'autorità inferiore nel valutare l'esistenza di differenze sostanziali deve
nondimeno basarsi su motivi chiari e probanti, che conducano ad accerta-
re l'effettività di una differenza sostanziale nel caso specifico della ricor-
rente.
5.3.2 La ricorrente rileva altresì che in Francia i due sistemi di studio, pre-
senziale e a distanza, sono perfettamente equiparati e che l'università di
C._ offre il medesimo percorso formativo effettuabile a scelta a di-
stanza o in presenziale.
Non è determinante il confronto fra due diplomi francesi. Nell'ottica del ri-
conoscimento dell'equivalenza dei titoli di formazione, rispettivamente
l'eventuale sostanziale diversità giusta l'art. 14 direttiva 2005/36/CE, deve
e dovrà essere analizza per rapporto allo Stato membro ospitante, nel
caso di specie la Svizzera, indipendentemente dalla valutazione effettuata
al proposito in Francia, la quale non è rilevante nello specifico a questo
stadio. Ciò nonostante, a questo proposito va ricordato che, come stabili-
to dalla giurisprudenza del Tribunale, occorre paragonare da un lato la
formazione svizzera rilevante al momento della decisione con la
formazione e le conoscenze specifiche della ricorrente dall'altro
(cfr. DTAF 2012/29 consid. 7.3.2). La formazione della ricorrente è da va-
lutare alla luce del programma di studi da lei frequentato in aggiunta alla
sua eventuale esperienza professionale rilevante (cfr. altresì consid. 4.2
i.f. della presente). L'autorità inferiore deve prendere in considerazione il
percorso formativo specifico della ricorrente.
5.4 Alla luce delle considerazioni sopra esposte, in ragione dell'insuffi-
cienza degli elementi probanti disponibili quindi delle differenze sostanzia-
li non sufficientemente corroborate, il Tribunale non può confermare la
conclusione dell'autorità inferiore secondo cui la formazione ricevuta dalla
ricorrente ricopra materie sostanzialmente diverse da quelle previste dal
ciclo formativo dispensato in Svizzera.
6.
A prescindere dalla circostanza per cui l'autorità inferiore non ha dimo-
strato la differenza sostanziale dei due cicli di studio, la ricorrente lamen-
ta, altresì, che non sarebbe chiaro se le misure di compensazione
imposte sarebbero da ritenersi alternative o cumulative e che, in quest'ul-
timo caso, l'autorità inferiore avrebbe violato l'art. 14 par. 2 direttiva
2005/36/CE come pure il principio della proporzionalità sancito
dall'art. 14 par. 5 direttiva 2005/36/CE.
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6.1 Come detto (cfr. supra consid. 4.2), l'art. 13 direttiva 2005/36/CE non
impedisce allo Stato membro ospitante di esigere dal richiedente, un tiro-
cinio di adattamento non superiore a tre anni o una prova attitudinale nel-
le circostanze previste dall'art. 14 par. 1 direttiva 2005/36/CE. In questa
ipotesi, lo Stato ospitante deve lasciare al richiedente la scelta tra le due
misure di compensazione (cfr. art. 14 par. 2 e 3 direttiva 2005/36/CE).
All'autorità inferiore si impone il rispetto del principio della proporzionalità.
Allorquando lo Stato membro ospitante intende esigere dal richiedente un
tirocinio di adattamento o una prova attitudinale, occorre anzitutto che il
medesimo verifichi se le conoscenze acquisite professionalmente non
possano colmare la differenza sostanziale tra le due formazioni
(cfr. art. 14 par. 5 direttiva 2005/36/CE). Giusta il codice di condotta ap-
provato dal gruppo di coordinatori per la direttiva 2005/36/CE relativa al
riconoscimento delle qualifiche professionali (disponibile all'indirizzo
http://ec.europa.eu/internal_market/qualifications/docs/future/cocon_it.pdf
, consultato in data 24.11.'14), annesso alla direttiva in questione, in meri-
to ai provvedimenti di compensazione viene citata esplicitamente come
prassi inaccettabile l'imposizione di un provvedimento di compensazione
senza aver fornito al migrante la possibilità di dimostrare di aver acquisito
le conoscenze o le competenze mancanti attraverso l'esperienza profes-
sionale, la formazione supplementare, un continuo sviluppo professionale
e/o la partecipazione a seminari.
6.2 L'autorità inferiore ha avuto modo di precisare, in sede di risposta,
che i due provvedimenti di compensazione sono di natura alternativa, in
ossequio ai dettami dalla direttiva 2005/36/CE. La ricorrente ha quindi la
facoltà di scegliere la misura di compensazione che ritiene più adatta
(cfr. cf. 4 del dispositivo della decisione impugnata). Tuttavia, tali misure
non vengono definite in modo chiaro né nei contenuti, né nelle modalità.
Se, per quanto riguarda l'esame di master, si può comprendere il trattarsi
di una prova attitudinale ai sensi dell'art. 14, non è chiaro se la scelta di
quest'ultimo o della materia d'esame sia o meno a discrezione della ricor-
rente. Per quanto concerne ciò che nella direttiva 2005/36/CE viene defi-
nito come "tirocinio non superiore a tre anni" (cfr. anche nelle versioni
francese e inglese della direttiva 2005/36/CE: "stage d'adaptation" e
"adaptation period") nella decisione dell'autorità inferiore si traduce in
"ciclo universitario per ottenere un master in psicologia" senza ulteriori
precisazioni.
L'autorità inferiore è ugualmente rimasta silente relativamente all'analisi
della proporzionalità delle misure di compensazione applicate, ai sensi
dell'art. 14 par. 5 direttiva 2005/36/CE, segnatamente omettendo di espli-
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citare alcunché relativamente alle conoscenze eventualmente acquisite
professionalmente dalla ricorrente. A questo proposito si rileva che la ri-
corrente già nello scritto del 5 agosto 2013 ha elencato alcuni periodi di
pratica effettuati nel corso della propria formazione (cfr. altresì docc. K
annessi al ricorso), essi non vengono a ogni buon conto vagliati nell'ana-
lisi proposta dall'autorità inferiore.
A questo stadio, il Tribunale non è quindi in grado di esaminare la propor-
zionalità delle misure proposte dall'autorità inferiore con la sufficiente co-
gnizione di causa nel quadro di una riforma della decisione impugnata.
7.
7.1 L'autorità di ricorso decide la causa o eccezionalmente la rinvia, con
istruzioni vincolanti, all'autorità inferiore (art. 61 cpv. 1 PA). In qualità di
rimedio giuridico riformatorio il ricorso permette all'autorità decisionale, ol-
tre alla cassazione, di decidere della causa e quindi di definire i rapporti
giuridici. La riforma di una decisione presuppone che l'incarto sia suffi-
cientemente istruito, considerato che non spetta all'autorità di ricorso pro-
cedere a delucidazioni complementari complicate (cfr. BLAISE KNAPP, Pré-
cis de droit administratif, 4 a ed., 1991, n. 2058, pag. 426; FRITZ GYGI,
Bundesverwaltungsrechtspflege, 2 a ed., 1983, pag. 233). Inoltre, la rifor-
ma di una decisione è inammissibile se questioni pertinenti devono esse-
re risolte per la prima volta e che l'autorità inferiore dispone di un certo
potere d'apprezzamento (cfr. sentenze del Tribunale B-4420/2010
del 24 maggio 2011 consid. 6 e B-1181/2010 dell'8 settembre 2010
consid. 4). Infatti, ciò presuppone che la causa possa essere giudicata e
che l'autorità di ricorso disponga delle informazioni necessarie per deci-
dere.
In considerazione delle informazioni mancanti e dell'opportuno riserbo del
Tribunale riguardante la valutazione degli elementi ancora non esaminati
dall'autorità inferiore (cfr. supra, consid. 5.3 e 6.2), il gravame viene rin-
viato all'autorità inferiore per rimediare alle lacune riscontrate
(cfr. DTAF 2012/29 consid. 7.3.5.2). Ora, il rinvio alla prima istanza è giu-
stificato se si considera che è necessario circostanziare le basi probanti
relative alla mancata equivalenza del percorso formativo seguito dalla ri-
corrente ed esplicitare le eventuali misure di compensazione imposte ol-
tre che, parallelamente, verificarne la proporzionalità.
7.2 Nella nuova decisione, impugnabile, l'autorità inferiore, qualora man-
tenga la conclusione delle differenze sostanziali tra i percorsi di formazio-
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ne in questione, dovrà rendere intellegibili i motivi che l'hanno condotta a
ritenere i risultati ottenibili con le due metodologie di studio divergenti, se-
gnatamente al caso specifico della ricorrente, se necessario ricorrendo ad
una perizia, parallelamente definire i provvedimenti di compensazione
che si esigono dalla ricorrente, alla luce di un'adeguata analisi della pro-
porzionalità ai sensi dell'art. 14 par. 5 direttiva 2005/36/CE, tenendo debi-
tamente conto per esempio dell'esperienza professionale accertata della
ricorrente.
8.
Alla luce di tutte le considerazioni esposte, il ricorso viene accolto nel
senso che l'impugnata decisione dell'11 dicembre 2013 è annullata e gli
atti di causa sono rinviati all'autorità inferiore affinché proceda alla pro-
nuncia di una nuova decisione ai sensi dei considerandi.
9.
9.1 Tenuto conto dell'esito della vertenza che vede la ricorrente vincente,
nella misura in cui la causa è rinviata all'autorità inferiore per un comple-
tamento della motivazione e l'emissione di una nuova decisione impu-
gnabile, nessuna spesa processuale è posta a carico della ricorrente, alla
quale viene quindi restituito l'anticipo spese di CHF 800.– versato in data
6 febbraio 2014.
Nessuna spesa processuale è messa a carico dell'autorità inferiore
(art. 63 cpv. 2 PA).
9.2 Conformemente all'art. 64 cpv. 1 PA, l'autorità di ricorso, se ammette il
ricorso in tutto o in parte, può assegnare al ricorrente una indennità per le
spese indispensabili e relativamente elevate che ha sopportato (spese ri-
petibili).
Considerato che la ricorrente ha agito per il tramite di un rappresentante
professionale, per il quale ha dovuto sostenere spese indispensabili e re-
lativamente elevate, non avendo il medesimo dettagliato alcuna nota
d'onorario, è giustificato assegnare, in base agli atti di causa, un'indennità
per spese ripetibili di CHF 2'500.– (IVA inclusa) a carico dell'autorità infe-
riore (art. 7 e segg. del regolamento dell' 21 febbraio 2008 sulle tasse e
sulle spese ripetibili nelle cause dinanzi al Tribunale amministrativo fede-
rale [TS-TAF, RS 173.320.2]).
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