Decision ID: 1307ab4a-ce69-500b-8d83-8f610b897289
Year: 2008
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Sachverhalt:
A. Mit Schreiben vom 20. Dezember 2004 orientierte das Bundesamt für Zivilluftfahrt (BAZL) die Halter von Luftfahrzeugen der Cessna Serie 300/400, festgestellte Strukturprobleme mit älteren Flugzeugen hätten die Herstellerfirma Ende der 90er-Jahre veranlasst, für die Serie 300/400 ein Supplemental Inspection Document (SID) zu entwickeln. In der Folge seien bestimmte Anforderungen des SID definiert worden; ab Veröffentlichung gewähre der Hersteller eine Frist von 15 Monaten, um diese zu erfüllen. Im Wesentlichen würden Strukturkontrollen in festgelegten Intervallen vorgeschrieben. Mit Schreiben vom 21.  2003 habe das BAZL die Halter der Cessna Serie 400 darauf aufmerksam gemacht, dass diese Kontrollen nach geltendem Recht zwingend durchgeführt werden müssten. Es werde nochmals , dass die SID Teil der in der Verordnung über die Lufttüchtigkeit von Luftfahrzeugen (VLL, SR 748.215.1) vorgesehenen, verbindlichen Unterhaltsdokumente seien. Allenfalls könne der Halter mit dem  ein alternatives Programm erarbeiten und dieses dem BAZL unterbreiten. Falls die vom Hersteller gewährte Frist für die Durchführung der Strukturkontrollen abgelaufen sei, sei das  als nicht mehr lufttüchtig zu betrachten und dürfe nicht mehr  werden. Die Halter hätten dem BAZL bis Ende Januar 2005 eine Bestätigung über die Durchführung der SID vorzulegen; werde diese Bescheinigung nicht fristgerecht vorgelegt, werde das BAZL das Lufttüchtigkeitszeugnis per Verfügung einziehen.
B. Unter Bezugnahme auf jenes Schreiben wandte sich X._, Halter des Flugzeugs HB-LCY, am 14. Februar 2005 an das BAZL. Gestützt auf seine Abklärungen gelange er zur Auffassung, dass die Serie 320 C vom aktuellen Stand der SID nicht betroffen sei. Falls die SID jedoch für das fragliche Flugzeug gälten, beantrage er die Anerkennung eines alternativen Verfahrens.
C. Am 1. März 2005 hielt das BAZL in einem Antwortschreiben an X._ fest, das entsprechende SID für seine Cessna 320 C  sei mit Datum vom 1. September 2003 in das Unterhaltsmanual aufgenommen worden.
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Nach weiteren Abklärungen teilte das BAZL X._ am 24. März 2005 mit, es habe folgendes Vorgehen beschlossen: Für Flugzeuge, die gewerbsmässig unter VBR 1 oder einem AOC eingesetzt werden, sei die Durchführung der im SID definierten Arbeiten zwingend erforderlich; die betroffenen Flugzeuge dürften mit sofortiger Wirkung nicht mehr eingesetzt werden, wenn die vom Hersteller gegebene Frist überschritten sei; über die Zulässigkeit eines alternativen Programms werde im Einzelfall entschieden. Für Flugzeuge im privaten Einsatz liege die Auftragserteilung für die Durchführung der im SID definierten Arbeiten in der Verantwortung des Halters. Dieser habe dem BAZL bis zum 30. April 2004 (sic!) schriftlich zu bestätigen, dass er vom SID Kenntnis habe, auf die Durchführung verzichte und dafür die Verantwortung übernehme. Diese Regelung sei im Sinne einer Übergangsfrist zu betrachten. Sie könne jederzeit durch eine  oder durch EASA-Vorgaben aufgehoben werden und das BAZL behalte sich vor, bei zweifelhaftem Allgemeinzustand des Luftfahrzeugs eine Kontrolle zu verlangen.
D. Am 11. Juni 2008 reichte X._ beim BAZL ein  (Aircraft Maintenance Program [AMP]) für das  HB-LCY, Typ Cessna 320 C, zur Genehmigung ein.
E. Mit Schreiben vom 28. Juli 2008 gelangte das BAZL an diejenigen Luftfahrzeughalter, welche die SID-Inspektion noch nicht durchführen liessen, darunter auch an X._. Es wies erneut darauf hin, dass die Durchführung der im Rahmen der SID vom Hersteller  Inspektionen von absoluter Notwendigkeit sei. Die SID seien durch den Hersteller in die aktuell gültigen Instandhaltungsdokumente der Cessna Baureihen 300 und 400 integriert worden; damit seien die entsprechenden Massnahmen zum Erhalt der Lufttüchtigkeit der  Luftfahrzeuge zwingend auszuführen. Die SID seien  gemäss den in den Instandhaltungsdokumenten publizierten Fristen umzusetzen, spätestens jedoch bis zum 31. Oktober 2008. Eine Fristverlängerung werde nur unter bestimmten Voraussetzungen und auf schriftlichen Antrag des Halters/Eigentümers gewährt. Die  bezüglich der Ausführung und fristgerechten Umsetzung dieser Anforderung liege beim Luftfahrzeughalter/ -eigentümer und sei unabhängig davon, ob das Luftfahrzeug privat oder kommerziell betrie-
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ben werde. Dem BAZL sei nach Abschluss der Arbeiten ein  zuzustellen.
F. Am 27. August 2008 gelangte X._ (nachfolgend ) mit einer Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht. Er beantragt, die Verfügung vom 28. Juli 2008 sei aufzuheben und führt im Wesentlichen aus, das BAZL ordne mit dieser in Briefform  Verfügung individuell-konkret an, dass die SID für die Cessna Flugzeuge der Baureihen 300 und 400 spätestens bis zum 31. Oktober 2008 umzusetzen seien. Damit werde für ihn als Halter und  eines solchen Flugzeugs eine individuelle Pflicht begründet. Zu dieser Anordnung habe er vor Erlass nicht Stellung nehmen können, womit auch sein Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt worden sei.
G. In seiner Vernehmlassung vom 30. Oktober 2008 beantragt das BAZL (nachfolgend Vorinstanz), auf die Beschwerde sei nicht einzutreten, eventuell sei sie abzuweisen. Das Vorliegen einer anfechtbaren  werde bestritten. Mit dem Schreiben vom 28. Juli 2008 sei der Beschwerdeführer (sowie analog betroffene Halter von Luftfahrzeugen der Cessna Serie 300/400) lediglich auf eine sich aus gesetzlichen Vorschriften ergebende Pflicht aufmerksam gemacht worden. Rechte oder Pflichten seien damit weder begründet noch geändert oder  worden, so dass die Eigenschaften einer Verfügung nicht . Die SID seien vom Hersteller in die anwendbaren  integriert worden. Zum heutigen Zeitpunkt dürfte die SID-Inspektion für jedes Luftfahrzeug der Cessna Serie 300/400 fällig geworden sein. Als Folge der Integration der fraglichen Anforderungen in die Instandhaltungsunterlagen des Herstellers ergebe sich die  zur Durchführung nicht aufgrund einer individuell  Anordnung, sondern unmittelbar gestützt auf die anwendbaren  Normen. Der Erlass einer Lufttüchtigkeitsanweisung oder einer individuell-konkreten Verfügung zur Anordnung der  einer SID-Inspektion sei daher obsolet geworden. Eine  könne allenfalls zu einem späteren Zeitpunkt gegen den Entzug des Lufttüchtigkeitszeugnisses geführt werden. Für den Fall, dass es sich beim Schreiben vom 28. Juli 2008 um eine Verfügung handle, müsse die Beschwerde abgewiesen werden, sähen doch die einschlägigen Instandhaltungsbestimmungen die Durchführung der
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SID-Inspektion zwingend vor; deren Notwendigkeit sei hinreichend .
H. In einer auf Aufforderung des Bundesverwaltungsgerichts ergangenen Ergänzung zur Vernehmlassung führte die Vorinstanz am 17.  2008 aus, dass sie die Frist bis 31. Oktober 2008 ausschliesslich mit dem Schreiben vom 28. Juli 2008 angesetzt habe. Die  der SID-Inspektion sei bei allen in Frage kommenden  schon fällig geworden und die Genehmigung der  der betroffenen AMP-Luftfahrzeuge sei nicht vorbehaltlos möglich gewesen. Aus Sicherheitsgründen habe eine kurze Frist  werden müssen. Im Sinne der Verhältnismässigkeit hätten die betroffenen Halter jedoch die Möglichkeit, die Frist um ein Jahr zu . Eine Verlängerung dieser Frist werde aber von einer  entwickelten Zusatzinspektion abhängig gemacht. , die bis zum 31. Oktober 2008 weder den Nachweis der  SID-Inspektionen, noch denjenigen der Zusatzinspektion für eine Fristverlängerung hätten erbringen können, seien mit Schreiben vom 11. November 2008 nochmals zur Durchführung der verlangten Inspektionen bis zum 21. November 2008 aufgefordert worden. Bei dieser Gelegenheit seien sie darauf hingewiesen worden, dass bei Nichtbefolgung das Lufttüchtigkeitszeugnis des Luftfahrzeuges per Verfügung entzogen werde.
I. In seiner Replik vom 4. Dezember 2008 führt der Beschwerdeführer aus, das Schreiben vom 28. Juli 2008 stelle eine Verfügung dar, weil die Vorinstanz damit eine bisher geübte Praxis abgeändert und  eine Vollzugsfrist angesetzt habe. Damit seien im konkreten  Pflichten zu Lasten des Beschwerdeführers begründet worden. Im Übrigen sei auch schon die blosse Feststellung des Bestehens, Nichtbestehens oder Umfanges von Rechten und Pflichten eine . Soweit die Vorinstanz geltend mache, sie habe das eingereichte AMP nicht vorbehaltlos genehmigen können, sei solches dem  vom 28. Juli 2008 nicht zu entnehmen gewesen; die Vorinstanz habe das AMP vielmehr ohne Vorbehalt genehmigt.
Der Beschwerdeführer wendet sich in seiner Replik sodann auch  das Schreiben der Vorinstanz vom 11. November 2008, mit  diese die Frist für den Nachweis der durchgeführten SID-Inspek-
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tionen bzw. der Zusatzinspektion für eine Fristverlängerung bis am 21. November 2008 verlängert hat (vgl. oben Bst. H in fine). Er , es sei festzustellen, dass die Fristansetzung vom 11. November 2008 unwirksam sei, eventuell sei sie aufzuheben, und das Verfahren sei mit dem vorliegenden Beschwerdeverfahren zu vereinigen.
J. Auf die weiteren Vorbringen der Parteien wird, soweit für den  wesentlich, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht  gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20.  1968 über das Verwaltungsverfahren [VwVG, SR 172.021]). Das BAZL gehört zu den Behörden nach Art. 33 VGG und ist daher eine Vorinstanz des Bundesverwaltungsgerichts. Eine Ausnahme, was das Sachgebiet angeht, ist nicht gegeben (Art. 32 VGG). Das  ist daher für die Beurteilung der vorliegenden  grundsätzlich zuständig.
2. Im Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht sind nur  zu überprüfen bzw. zu beurteilen, zu denen die zuständige Verwaltungsbehörde vorgängig und verbindlich – in Form einer  – Stellung genommen hat (ANDRÉ MOSER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, Basel 2008, Rz. 2.1). Fraglich und näher zu prüfen ist vorliegend, ob das vom Beschwerdeführer angefochtene Schreiben der Vorinstanz vom 28. Juli 2008 wie auch jenes vom 11. November 2008 eine Verfügung im Sinne des VwVG darstellt.
2.1 Als Verfügungen gelten autoritative, einseitige, individuell-konkrete Anordnungen der Behörde, welche in Anwendung von  ergangen, auf Rechtswirkungen ausgerichtet sowie verbindlich und erzwingbar sind. Art. 5 Abs. 1 VwVG definiert Verfügungen als  von Behörden im Einzelfall, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen (oder richtigerweise hätten stützen sollen) und
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zum Gegenstand haben: die Begründung, Änderung oder Aufhebung von Rechten oder Pflichten (Bst. a), die Feststellung des Bestehens, Nichtbestehens oder Umfanges von Rechten oder Pflichten (Bst. b) oder die Abweisung von Begehren auf Begründung, Änderung,  oder Feststellung von Rechten oder Pflichten, oder das  auf solche Begehren (Bst. c). Zu den Verfügungen gehören sodann auch die in Art. 5 Abs. 2 VwVG genannten , wie z.B. die Zwischenverfügungen (vgl. zum Ganzen MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 2.3 f.).
2.2 Indem die Vorinstanz das Schreiben vom 28. Juli 2008 verfasst und sie dem Beschwerdeführer das von ihr festgelegte Vorgehen  gegeben hat, liegt eine hoheitliche, einseitige Anordnung einer Behörde vor (vgl. zu den Elementen des Verfügungsbegriffs auch ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines , 5. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2006, Rz. 858 ff.). Auch eine -konkrete Anordnung liegt hier vor, war doch das fragliche Schreiben an den Beschwerdeführer persönlich gerichtet und war darin ein  Sachverhalt geregelt, nämlich die Umsetzung der SID bis zu  bestimmten Zeitpunkt mit der Möglichkeit einer Fristverlängerung. Die Vorinstanz stützte diese Anordnung zwar nicht in jenem Schreiben, wohl aber in vorher und später verfassten Dokumenten auf  Normen, namentlich die VLL (vgl. Beschwerdebeilagen 7 und 10 sowie Vernehmlassung).
Fraglich scheint indessen, ob das Schreiben vom 28. Juli 2008 eine auf Rechtswirkungen ausgerichtete Anordnung enthält. Zwar wird dem Beschwerdeführer im Schreiben eine Frist angesetzt; indessen hat die Vorinstanz für den Fall, dass er die Frist verpasst, keine Rechtsfolgen angeordnet. Gemäss den Ausführungen der Vorinstanz in ihrer  zur Vernehmlassung hatte das Verpassen der Frist für den  und weitere betroffene Luftfahrzeughalter einzig zur Folge, dass sie mit einem weiteren Schreiben vom 11. November 2008 erneut zur Durchführung der verlangten Inspektionen aufgefordert wurden. Damit ist das Vorliegen einer auf Rechtswirkungen  Anordnung und damit einer Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG wohl zu verneinen. Die Frage kann indes aus nachfolgenden Gründen offen bleiben.
2.3 Gegenstand des Verfahrens vor der Vorinstanz bildet letztlich die Lufttüchtigkeit des Flugzeugs HB-LCY. Während nach Darstellung der
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Vorinstanz zur Gewährleistung der Lufttüchtigkeit die Durchführung der SID Teil der notwendigen Instandhaltungsprogramme bildet, ist der Beschwerdeführer der Auffassung, dass die SID für den fraglichen Flugzeugtyp nicht gelten und ihm allenfalls ein alternatives Programm zu bewilligen sei. So oder anders wird am Ende jenes  entweder die Anerkennung bzw. Verlängerung der  des Flugzeuges HB-LCY stehen oder aber, sofern die  Voraussetzungen nach Auffassung der Vorinstanz nicht mehr erfüllt sind, der Entzug des Lufttüchtigkeitszeugnisses (Art. 52 VLL).
Bis anhin hat die Vorinstanz weder die Lufttüchtigkeit des Flugzeuges anerkannt noch das Lufttüchtigkeitszeugnis entzogen; den Erlass einer Verfügung gemäss Art. 52 VLL hat die Vorinstanz dem  erst angedroht. Das Verwaltungsverfahren ist mithin noch nicht abgeschlossen. Das Schreiben vom 28. Juli 2008 stellt - soweit ihm überhaupt Verfügungscharakter attestiert wird - unter diesen  keine Endverfügung dar, sondern vielmehr eine . Als solche gelten Verfügungen, die das Verfahren vor der mit der Streitsache befassten Instanz nicht abschliessen, sondern nur einen Schritt auf dem Weg zur Verfahrenserledigung darstellen (vgl. MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 2.41 ff., auch zum Folgenden). Die Verpflichtung an die Adresse des Beschwerdeführers, innert  Frist entweder die SID umzusetzen oder ein  zu stellen, ist eine solche Anordnung; sie stellt ein  Instrument für die Vorinstanz dar, die für den  Entscheid über die Lufttüchtigkeit des Flugzeugs  massgebenden Unterlagen zusammenzutragen.
2.4 Zwischenverfügungen sind nur unter bestimmten Voraussetzungen selbständig anfechtbar. Gegen selbständig eröffnete  über die Zuständigkeit und über Ausstandsbegehren ist die  an das Bundesverwaltungsgericht zulässig (Art. 45 Abs. 1 VwVG). Gegen sämtliche anderen selbständig eröffneten  ist die Beschwerde nach Art. 46 Abs. 1 VwVG zulässig, wenn sie einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken können (Bst. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen  herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (Bst. b).
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2.5 Eine Zwischenverfügung im Sinne von Art. 45 Abs. 1 VwVG liegt hier offensichtlich nicht vor und die Voraussetzungen von Art. 46 Abs. 1 VwVG sind ebenfalls nicht erfült: Der Beschwerdeführer kann seine Auffassung, wonach die fraglichen SID für sein Flugzeug nicht anwendbar seien, ihm die Vorinstanz zu Unrecht die Durchführung  alternativen Prüfprogramms versagt und sie eine Praxisänderung vorgenommen habe, ohne weiteres in einer Beschwerde gegen eine allfällige Endverfügung, mit welcher die Vorinstanz das  für das Flugzeug HB-LCY entzieht, vorbringen. Sodann würde mit einer Aufhebung der angesetzten Frist die Frage der  des besagten Flugzeugs nicht abschliessend beurteilt,  das entsprechende Beweisverfahren mithin nicht entfallen.
2.6 Es ist demnach festzuhalten, dass das Schreiben vom 28. Juli 2008, soweit dieses als Zwischenverfügung zu qualifizieren ist, nicht mit Beschwerde vor Bundesverwaltungsgericht angefochten werden kann.
3. Oben genannte Grundsätze gelten auch mit Bezug auf das vom  in seiner Replik beanstandete Schreiben der  vom 11. November 2008. Mit jenem Schreiben wurde dem  zwar der Entzug des Lufttüchtigkeitszeugnisses , falls er die dort eingeforderten Berichte nicht innert Frist . Indessen stellt auch jenes Schreiben keine  (End-)Verfügung dar und dem Beschwerdeführer steht es ebenso offen, seine Einwendungen im Rahmen eines allfälligen  betreffend den Entzug des  vorzutragen.
4. Aus den dargelegten Gründen ist mangels einer anfechtbaren  auf die Beschwerden vom 27. August 2008 und vom 4.  2008 nicht einzutreten.
5. Bei diesem Ausgang des Verfahrens trägt der Beschwerdeführer die Kosten des Verfahrens (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Diese werden bestimmt auf Fr. 1'000.-- und mit dem geleisteten Kostenvorschuss verrechnet.
6. Dem unterliegenden Beschwerdeführer und der Vorinstanz werden kei-
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ne Parteientschädigungen zugesprochen (Art. 64 VwVG; Art. 7 ff. des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und  vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]).