Decision ID: 6d622090-38e6-52a8-afb1-83dce34a87a1
Year: 1996
Language: it
Court: TI_TCA
Chamber: TI_TCA_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: public_law

ritenuto,
in fatto
A. Il 29 marzo 1990 la _ ha inoltrato al municipio di _ una domanda preliminare per costruire un complesso edilizio formato da quattro case d'abitazione contigue ad un edificio a torre. Il complesso è situato nella zona del nucleo vecchio (NV), su un fondo a forma triangolare (part. n. _ RFD), all'intersezione fra via _ e via _.
Il 28 giugno 1990 il municipio ha preavvisato favorevolmente la domanda.
B. Il 4 ottobre 1990 è stato pubblicato all'albo comunale il PR che il consiglio comunale aveva adottato nel corso del precedente mese di settembre.
Scostandosi dal previgente ordinamento, che nella zona dei nuclei di villaggio (NV) ammetteva anche nuove costruzioni, il legislativo comunale ha limitato le possibilità edificatorie di questa zona agli interventi di ricostruzione, riattamento e trasformazione (art. 32 cifra 2 NAPR). Prescrizione, questa, che per il NV di _ è stata dichiarata transitoriamente applicabile sino all'entrata in vigore del PP di _ a _ (art. 32 cifra 5 NAPR).
C. Il 5 ottobre 1990 la _ ha inoltrato al municipio di _ la domanda di costruzione definitiva per realizzare il progetto che aveva sottoposto all'autorità comunale in via preliminare.
La domanda (pubblicata all'albo soltanto nel 1991, per motivi che non occorre qui riassumere) è stata accolta dal municipio con decisione del 25 marzo 1992, mediante la quale veniva rilasciata la licenza edilizia e venivano respinte le opposizioni di numerosi vicini, fra cui quella dei ricorrenti.
D. La licenza è stata tuttavia annullata dal Consiglio di Stato, che con giudizio 11 agosto 1992 ha accolto il ricorso contro di essa inoltrato dagli opponenti.
In quel giudizio, il Governo ha in sostanza ritenuto che l'art. 32 delle nuove NAPR, indirettamente applicabile in virtù dell'art. 25 bis LE 1973 allora in vigore, ostasse al rilascio della licenza per una nuova costruzione.
E. Contro il predetto giudizio governativo, la _, nuova proprietaria del fondo, è insorta davanti al Tribunale cantonale amministrativo, che con sentenza 12 novembre 1992 ha ripristinato la licenza in oggetto. Questo Tribunale si è limitato a considerare che il 3 novembre 1992 era venuto a scadere il termine biennale di validità del blocco edilizio retto dall'art. 25 bis LE.
F. Con sentenza 16 marzo 1993 il Tribunale federale ha annullato il suddetto giudizio, ritenendo che il Tribunale cantonale amministrativo avesse violato il diritto di essere sentiti degli opponenti, confermando la licenza in base al vecchio PR, senza aver preventivamente concesso loro la possibilità di esprimersi sulla conformità del progetto con le norme di quel piano.
G. Il 10 maggio 1993 è stata pubblicata una zona di pianificazione istituita dal municipio per salvaguardare l'elaborazione del piano particolareggiato della zona del nucleo (PPNV).
Con risoluzione del 2 giugno 1993 il Consiglio di Stato ha dal canto suo approvato il nuovo PR comunale.
H. Preso atto del giudizio del Tribunale federale, il 22 aprile 1994 il Tribunale cantonale amministrativo ha rinviato la causa al Consiglio di Stato, affinché statuisse sulle censure sollevate dai ricorrenti circa la conformità della licenza 25 marzo 1992 con il vecchio PR (1976).
I. Con risoluzione 7 marzo 1995 il Consiglio di Stato ha parzialmente accolto i ricorsi degli opponenti rimasti in lite, confermando la licenza a diverse condizioni. In particolare, eliminando la casa adiacente al blocco di testa ed arretrando quest'ultimo in modo da congiungerlo alle tre case rimanenti.
Dopo aver rilevato che la domanda doveva essere decisa in base al diritto in vigore alla scadenza del blocco edilizio, ovvero al vecchio PR, il Governo ha ritenuto che la licenza edilizia non disattendesse i vincoli di natura estetica sanciti dall'art. 31 cpv. 2 NAPR 1976: norma che nella zona del nucleo ammetteva nuove costruzioni a condizione che si adeguassero convenientemente all'aspetto tradizionale di quel comprensorio. Benchè opinabile, la valutazione d'ordine estetico operata dall'autorità comunale è stata considerata comunque sostenibile.
Fatta questa premessa, il Consiglio di Stato ha poi ritenuto che le nuove costruzioni, sostanzialmente contigue, non disattendessero le norme sulle distanze fra edifici. In quanto allineata con le altre costruzioni esistenti lungo il ciglio di via _, la controversa edificazione rispetterebbe anche le norme sulle distanze dalle strade. Contrario a queste disposizioni sarebbe unicamente l'edificio di testa, troppo vicino al ciglio di via _. Il difetto sarebbe tuttavia facilmente emendabile, eliminando la casa adiacente ed arretrando la costruzione più avanzata.
Allo scopo di adeguare il progetto alle prescrizioni relative alle aree di svago, ai posteggi ed agli accessi, il Consiglio di Stato ha comunque ancora subordinato la licenza alla condizione di destinare a verde il sedime liberato in seguito all'arretramento imposto per la costruzione di testa, di costruire due posteggi a lato del negozio previsto in questo stabile e di istallare due semafori in corrispondenza dell'accesso al posteggio sotterraneo.
K. Contro il predetto giudizio governativo i soccombenti insorgono davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che venga annullato assieme alla controversa licenza.
Rievocati i fatti salienti, i ricorrenti eccepiscono a titolo principale la mancata applicazione del diritto vigente, ovvero del PR entrato in vigore il 2 giugno 1993. Abbondanzialmente ed a titolo cautelativo, contestano comunque la licenza anche dal profilo del PR 1976.
Richiamandosi alla giurisprudenza di questo Tribunale, i ricorrenti obiettano in sostanza che il Consiglio di Stato è tenuto a statuire in base al diritto vigente al momento in cui rende la propria decisione. La decisione governativa impugnata avrebbe quindi dovuto fondarsi sulle NAPR attualmente in vigore, che escludono nuove costruzioni nella zona del nucleo.
Considerati gli interessi pubblici pregiudicati dalla nuova edificazione, nel caso concreto non sarebbero in effetti dati i presupposti per derogare alla regola appena illustrata. La decisione sulla domanda di costruzione non sarebbe stata ritardata in modo intollerabile allo scopo di consentire l'entrata in vigore del nuovo diritto. Né nel loro ricorso sarebbe ravvisabile il perseguimento di una simile finalità.
Trattandosi di un'autorizzazione destinata a regolare una situazione futura non sarebbe peraltro ammissibile applicare disposizioni abrogate da tempo. Già per questo motivo, la licenza non potrebbe essere accordata.
Ad ogni modo, concludono i ricorrenti, la licenza non sarebbe nemmeno conforme al vecchio PR, poiché autorizza l'edificazione di un complesso edilizio, che - dal profilo delle altezze e delle volumetrie - non si inserirebbe adeguatamente nel tessuto edilizio caratteristico della zona del nucleo.
L. All'accoglimento del ricorso si oppone il Consiglio di Stato, che non formula osservazioni.
Ad identica conclusione perviene il municipio di _, che rileva come il progetto in esame risulti conforme alle previsioni del piano particolareggiato del nucleo attualmente in via di elaborazione.
In favore del rigetto dell'impugnativa si pronuncia pure la _, subentrata in lite alla _, contestando partitamente le tesi dei ricorrenti. Applicabile alla fattispecie, argomenta, sarebbe il diritto in vigore al momento in cui è scaduto il blocco edilizio. Il fatto che la causa sia stata dedotta davanti ad altre istanze di ricorso non basterebbe a giustificare l'applicazione del PR entrato in vigore nel 1993.
M. Il piano particolareggiato del nucleo, elaborato nel frattempo dal municipio, ma non ancora sottoposto al consiglio comunale per l'adozione, prevede di ripristinare la possibilità di realizzare nuove costruzioni sul fondo della resistente.
In relazione a questi sviluppi del processo pianificatorio, i ricorrenti reputano che la licenza in contestazione non possa comunque essere confermata. A loro avviso, la licenza andrebbe negata anche in considerazione della zona di pianificazione istituita a carico della zona del nucleo, poichè l'intervento renderebbe più ardua l'elaborazione del piano particolareggiato.
Ad opposta conclusione approda ovviamente la resistente.
Considerato,

in diritto
1. Il ricorso è ricevibile in ordine giusta gli art. 49 LE 1973, 53 LE 1993, 43 e 46 PAmm.
La competenza del Tribunale cantonale amministrativo, la legittimazione attiva dei ricorrenti e la tempestività dell'impugnativa sono indiscutibilmente date.
Il giudizio può, d'altro canto, essere reso sulla base degli atti, completati dalle ulteriori informazioni assunte in questa sede.
2. Diritto applicabile
2.1. Di regola e salvo contraria disposizione, le domande di costruzione soggiacciono al diritto in vigore al momento in cui l'autorità rende la propria decisione e non al diritto vigente al momento in cui sono state inoltrate. Lo esige il principio di legalità, che vieta all'autorità amministrativa di istituire situazioni di fatto contrarie al diritto (STA 30.6.1987 in re L. SA = RDAT 1988 N. 58; DTF 4.10.1993 in re V. = RDAT 1994 II N. 22 consid. 3a; Scolari, Commentario della LE, ad art. 44 N. 19 seg.; Scolari, Diritto amministrativo, vol. II, N. 947). L'inoltro di una domanda di costruzione non protegge quindi l'istante dalle conseguenze derivanti dall'entrata in vigore del nuovo diritto.
Questa regola non è tuttavia assoluta.
Eccezioni si impongono quando si tratti di salvaguardare interessi preponderanti sul principio di legalità, in quanto riferiti alla buona fede, alla proporzionalità ed alla parità di trattamento. Ciò si verifica soprattutto quando l'autorità abbia indebitamente procrastinato le decisioni che era tenuta a rendere al fine di consentire l'entrata in vigore del nuovo diritto o quando l'istante abbia fatto affidamento nelle assicurazioni dategli dall'autorità, che facevano nascere in lui precise aspettative. Anche in questi casi, l'applicazione del nuovo diritto, entrato in vigore dopo la presentazione della domanda di costruzione, non è comunque senz'altro esclusa. Anche se eccessivo il ritardo accumulato dall'autorità nell'evasione della pratica non osta, in particolare, all'applicazione del nuovo diritto, qualora un interesse pubblico preponderante esiga che la domanda venga esaminata e decisa in base alle nuove disposizioni. Ipotesi, questa, che si verifica segnatamente nei casi in cui una decisione resa in applicazione del diritto anteriore risulterebbe revocabile una volta cresciuta in giudicato.
Dottrina e giurisprudenza dominanti ritengono inoltre che, salvo diversa disposizione, il nuovo diritto sia in linea di massima applicabile anche nel caso di modifiche legislative entrate in vigore nelle more di una procedura di ricorso pendente davanti ad un'autorità dotata di pieno potere di cognizione: ovviamente sotto riserva dei principi della buona fede e della parità di trattamento (cfr. DTF 4.10.1993 in re V. = RDAT 1994 II N. 22 cit. pag. 47 e rimandi).
Questa tendenza a considerare applicabile anche il diritto entrato in vigore davanti all'autorità di ricorso non è comunque incontestata. Parte della dottrina e lo stesso Tribunale federale in un singolo caso (DTF 106 Ib 325) sottolineano in effetti che lo scopo del ricorso è quello di verificare la legittimità dell'atto amministrativo al momento della sua adozione e non quello di adeguare al diritto entrato in vigore nelle more del procedimento di ricorso risoluzioni di per sè conformi al diritto vigente al momento in cui sono state adottate (Moor, Droit administratif, vol. I, II ed., pag. 175; Haller/Karlen, Raumplanungs-und Baurecht nach dem Recht des Bundes und des Kt. Zürich, § 16 N. 38). Riflessione, questa, che ha indotto il Tribunale cantonale amministrativo a ritenere di principio applicabile, in casi di questo genere, il diritto in vigore al momento del giudizio del Consiglio di Stato.
Corretta ed adeguata appare in ogni caso una ponderazione degli interessi concretamente contrapposti, mettendo soprattutto a confronto le esigenze dell'ente pubblico ad una pianificazione efficace con quelle dell'istante in quanto riferite alla stabilità del diritto previgente (ZBl 1983, 41 seg.). Per principio, modifiche del diritto applicabile subentrate nelle more di una procedura ricorsuale promossa da un vicino contro un permesso di costruzione rilasciato conformemente al diritto applicabile non vengono quindi prese in considerazione (STA 24.09.1992 in re S.; ZBl 1986, 140; Mäder, Das Baubewilligungsverfahren, Zürcher Schriften zum Verfahrensrecht, N. 360).
2.2. Nel caso in esame, i ricorrenti chiedono che la domanda di costruzione inoltrata il 5 ottobre 1990 venga esaminata e decisa in base al nuovo PR, entrato in vigore il 2 giugno 1993, che non ammette nuove costruzioni nella zona del nucleo.
Il Consiglio di Stato ha invece ritenuto che l'intervento in oggetto soggiacesse al PR 1976.
La tesi dei ricorrenti non può essere accreditata, perché, nelle circostanze concrete non è ravvisabile un interesse pubblico tale da esigere che la resistente sopporti le conseguenze dell'ingente ritardo che si è accumulato nell'evasione della domanda di costruzione a causa della tenace opposizione dei vicini.
E' in effetti incontestabile che qualora i vicini non si fossero opposti alla domanda di costruzione la licenza edilizia sarebbe da tempo cresciuta in giudicato. Alla scadenza del blocco edilizio indotto giusta l'art. 25 bis LE 1973 dalla pubblicazione del nuovo PR (3 novembre 1992), nulla più ostava invero all'applicazione del PR 1976. L'approvazione del nuovo PR da parte del Consiglio di Stato è infatti sopraggiunta soltanto sette mesi più tardi (3 giugno 1993): lasso di tempo, questo, che, qualora il Tribunale cantonale amministrativo avesse già allora rinviato la causa al Consiglio di Stato, affinché esaminasse la conformità della licenza con il PR 1976, avrebbe senz'altro permesso a quest'ultimo di evadere il ricorso contro di essa inoltrato dagli insorgenti.
A torto pretendono questi ultimi di trarre vantaggio dalla situazione processuale determinata dalle loro impugnative per ottenere che la domanda di costruzione, pendente dal 5 ottobre 1990, venga assoggettata al nuovo diritto.
In mancanza di un interesse pubblico preponderante, che imponga il mantenimento dei vincoli di inedificabilità sanciti dal nuovo PR (vincoli peraltro destinati a cadere secondo le previsioni del PP allo studio), appare del tutto conforme al diritto assoggettare la domanda di costruzione all'ordinamento edilizio che sarebbe stato comunque applicato, qualora la domanda di costruzione fosse stata esaminata e decisa secondo il normale andamento di questo genere di pratiche amministrative.
In quanto volta a contestare l'applicazione del vecchio diritto, l'impugnativa va quindi disattesa.
Per gli stessi motivi, altrettanto inaccoglibile è la pretesa dei ricorrenti di annullare la licenza in considerazione della zona di pianificazione decretata nel 1993 a carico del nucleo. Tenuto conto delle proposte del PP allo studio, non è peraltro dato di vedere come la realizzazione del progetto in esame possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione della zona.
3. Applicazione del PR 1976
3.1. Secondo l'art. 31 cpv. 2 NAPR 1976 nella zona del nucleo erano ammesse anche nuove costruzioni, a condizione che si adeguassero convenientemente all'aspetto tradizionale di questo comprensorio. La norma in questione riservava all'autorità comunale una notevole latitudine di giudizio, sia per rapporto alla natura indeterminata del concetto di "conveniente adeguamento", sia per rapporto all'autonomia che dev'essere riconosciuta all'autorità comunale nell'applicazione del diritto locale.
Giustamente, il Consiglio di Stato ha posto in evidenza i limiti del potere di controllo ai quali soggiace l'autorità di ricorso chiamata a pronunciarsi sull'applicazione concreta di queste disposizioni.
3.2. Nell'evenienza concreta, la licenza edilizia rilasciata dal municipio di _ alla _ dopo lunghe ed attente verifiche resiste alle generiche critiche sollevate dai ricorrenti con riferimento alle altezze ed alle volumetrie del complesso.
L'altezza dell'edificio più a valle, ancorché superiore a quella della costruzione che sorge sul fondo vicino, non è tale da far apparire insostenibile le conclusioni alle quali è pervenuta l'autorità comunale circa l'adeguatezza dell'inserimento del complesso edilizio in contestazione nel contesto architettonico della zona circostante. L'art. 31 cpv. 2 NAPR 1976 non prescrive invero che l'altezza delle nuove costruzioni non superi quella delle costruzioni immediatamente circostanti. Impone unicamente un inserimento conveniente nel tessuto edilizio dell'intera zona del nucleo. La differenza di altezza ( m 3,45) risulta peraltro contenuta entro limiti del tutto accettabili in una zona come quella del nucleo.
Per quanto opinabile possa apparire ai ricorrenti, la valutazione operata dall'autorità comunale non appare lesiva del diritto nemmeno per quel che concerne le volumetrie. Tanto meno dopo le modifiche riduttive apportate dal Consiglio di Stato con il giudizio qui impugnato. Volumetrie analoghe sono riscontrabili in tutta la zona del nucleo.
Anche da questo profilo, nulla permette quindi di rimproverare al municipio di aver abusato della latitudine di giudizio riservatagli dall'art. 31 cpv. 2 NAPR. Benché intenso, lo sfruttamento del fondo non appare per nulla eccessivo.
4. Così stando le cose, la decisione governativa impugnata, immune da violazioni del diritto, va quindi confermata.
La tassa di giustizia e le ripetibili seguono la soccombenza.