Decision ID: 0ff1f459-6d48-4dd7-a4c8-d6f567a579fb
Year: 2016
Language: de
Court: CH_BGE
Chamber: CH_BGE_004
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: public_law

Sachverhalt
ab Seite 163
BGE 143 II 162 S. 163
A.
Der Verein X. ist eine gesamtschweizerische, berufsunabhängige Selbstregulierungsorganisation (SRO) im Sinne des Bundesgesetzes vom 10. Oktober 1997 über die Bekämpfung der Geldwäscherei und der Terrorismusfinanzierung (Geldwäschereigesetz, GwG; SR 955.0). Am 1. Januar 2011 trat die aktualisierte, gewissen nationalen und
BGE 143 II 162 S. 164
internationalen Entwicklungen Rechnung tragende Verordnung der Eidgenössischen Finanzmarktaufsicht (FINMA) vom 8. Dezember 2010 über die Verhinderung von Geldwäscherei und Terrorismusfinanzierung in Kraft (GwV-FINMA [2010]; AS 2010 6295 ff.). Die FINMA lud die Selbstregulierungsorganisationen in der Folge ein, allfällige Anpassungen ihrer Reglemente ebenfalls zu prüfen. Der Verein X. weigerte sich unter Berufung auf seine Organisationsautonomie und die bevorstehenden mutmasslichen Änderungen des Geldwäschereigesetzes (Bundesgesetz vom 12. Dezember 2014 zur Umsetzung der 2012 revidierten Empfehlungen der "Groupe d'action financière [GAFI]"; AS 2015 1389; im Folgenden: Bundesgesetz zur Umsetzung [...]), sein Reglement in verschiedenen Punkten den Vorgaben der GwV-FINMA (2010) anzugleichen.
B.
Am 31. Mai 2013 forderte die FINMA den Verein X. letztmals auf, verschiedene Themenbereiche seines Reglements im Sinne der Modifikationen der GwV-FINMA (2010) zu überarbeiten. Am 21. März 2014 stellte sie im Rahmen des am 17. September 2013 eingeleiteten Enforcementverfahrens fest, dass das Reglement vom 3. August 2009 (im Folgenden: Reglement 2009) nicht an die Vorgaben der GwV-FINMA (2010) angepasst worden sei, weshalb der Verein X. die Anerkennungsvoraussetzungen nach
Art. 24 ff. GwG
nicht mehr erfülle (fehlendes rechtsgenügendes Reglement). Die Differenzen zwischen der Aufsichtsbehörde und dem Verein X. betrafen Art. 12 Abs. 2 (Kriterien für Geschäftsbeziehungen mit erhöhtem Risiko), Art. 17 und 18 (Aufnahme von Geschäftsbeziehungen mit erhöhtem Risiko und Verantwortlichkeit des obersten Geschäftsführungsorgans), Art. 22, 23 sowie Art. 63 (Geldwäschereifachstelle und deren Aufgaben), Art. 45 Abs. 3 und 51 Abs. 3 (Ausnahmen von der Identifizierung des Kunden bzw. der Feststellung der wirtschaftlich berechtigten Person bei nicht wiederaufladbaren Datenträgern im Bereich der elektronischen Zahlungsmittel) sowie Art. 61 Abs. 2 (Geld- und Wertübertragungen) GwV-FINMA (2010). Die FINMA ordnete im Sinne einer Übergangsregelung an, dass das geltende Reglement (2009) des Vereins X. direkt mit den entsprechenden Bestimmungen der GwV-FINMA ergänzt werde, da das SRO-Reglement diesbezüglich wesentlich von den geltenden nationalen und internationalen Standards der Geldwäschereibekämpfung abweiche. Der Verein X. wurde verpflichtet, die ihm angeschlossenen Finanzintermediäre hierüber zu informieren und sein geltendes Reglement (2009) entsprechend anzupassen; dieses sei der FINMA mit
BGE 143 II 162 S. 165
einem Umsetzungskonzept zur Genehmigung einzureichen. Für den Fall der Widerhandlung drohte die FINMA dem Verein X. den Entzug der Anerkennung als Selbstregulierungsorganisation an; zudem auferlegte sie diesem die Verfahrenskosten von Fr. 50'000.-.
C.
Das Bundesverwaltungsgericht hiess die Beschwerde des Vereins X. am 20. August 2015 teilweise gut, soweit es darauf eintrat (B-2200/2014): Nach Art. 17 (Aufsicht über die Finanzintermediäre gemäss Art. 2 Abs. 2 [anderweitig beaufsichtigte Finanzintermediäre]) und
Art. 18 Abs. 1 lit. e GwG
(Aufgaben der FINMA) habe der Gesetzgeber der FINMA ausschliesslich die Kompetenz eingeräumt, Ausführungsvorschriften für die ihr direkt unterstellten (DUFI) und die spezialgesetzlich beaufsichtigten Finanzintermediäre (
Art. 2 Abs. 2 GwG
) zu erlassen. Bei den Finanzintermediären, die einer SRO angeschlossen seien, könne die FINMA die Konkretisierung der gesetzlichen Sorgfaltspflichten nur indirekt über die Aufsicht über die einzelnen Selbstregulierungsorganisationen wahrnehmen. Die FINMA dürfe den SRO dabei keine Vorgaben machen, die sich nicht bzw. nicht bereits sinngemäss aus den einschlägigen Bestimmungen im GwG ergäben. Die angefochtene Verfügung gehe insofern zu weit, als die FINMA das Reglement des Vereins X. (2009) mit den Bestimmungen von Art. 23 Abs. 1 lit. b und lit. d (Verweise auf weitere Aufgaben der Geldwäschereifachstelle im Rahmen der Vorgaben der GwV-FINMA [2010]) sowie
Art. 45 Abs. 3 und
Art. 51 Abs. 3 GwV-FINMA
(2010) ergänzt habe (Minimalbeträge für Verzicht auf Identifizierung des Kunden bzw. der wirtschaftlich berechtigten Person für nicht wiederaufladbare Datenträger im Bereich von elektronischen Zahlungsmitteln). Im Übrigen wies es die Beschwerde ab, da die weiteren aufsichtsrechtlich angeordneten Konkretisierungen und Anpassungen durch die Sorgfaltspflichten im Geldwäschereigesetz gedeckt seien. Bezüglich der Kostenfrage wies es die Sache zu neuem Entscheid an die FINMA zurück, da die Anzahl der verrechneten Arbeitsstunden nicht detailliert genug erfolgt sei, um deren Rechtmässigkeit überprüfen zu können. Die Kosten für sein eigenes Verfahren von Fr. 10'000.- auferlegte das Bundesverwaltungsgericht im Umfang von Fr. 8'000.- dem Verein X.; es verpflichtete die FINMA zudem, diesen im Rahmen seines Obsiegens mit Fr. 5'000.- zu entschädigen.
D.
Der Verein X. beantragt vor Bundesgericht, das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts bzw. die Verfügung der FINMA aufzuheben, soweit darin festgestellt werde, dass sein Reglement vom
BGE 143 II 162 S. 166
3. August 2009 (Datum des Inkrafttretens: 24. November 2009) zu Unrecht nicht an die Vorgaben von Art. 12 Abs. 2, Art. 61 Abs. 2, Art. 17 und 18, Art. 22 und 23 sowie
Art. 63 GwV-FINMA
(2010) angepasst worden sei, und er deshalb über kein den Anerkennungsvoraussetzungen gemäss
Art. 24 ff. GwG
genügendes Reglement mehr verfüge und seine weitergehenden Anträge vom 5. März 2014 abgewiesen worden seien. Der Verein X. macht geltend, die FINMA habe mit der angefochtenen Verfügung unzulässigerweise in seinen Autonomiebereich als geldwäschereirechtliche Selbstregulierungsorganisation eingegriffen (
Art. 25 GwG
); für die angeordneten Massnahmen fehle die erforderliche formellgesetzliche Grundlage (
Art. 5 und
Art. 164 BV
), weshalb die FINMA das Legalitätsprinzip verletzt habe.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit es darauf eintritt.
(Zusammenfassung)

Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2.
2.1
Der Gesetzgeber hat zur Bekämpfung der Geldwäscherei und der Terrorismusfinanzierung in
Art. 3 ff. GwG
verschiedene konkretisierungsbedürftige Sorgfaltspflichten für Finanzintermediäre eingeführt (Identifizierung der Vertragspartei [
Art. 3 GwG
], Feststellung der wirtschaftlich berechtigten Person [
Art. 4 GwG
], erneute Identifizierung der wirtschaftlich berechtigten Person [Art. 5GwG], besondere Sorgfaltspflichten [
Art. 6 GwG
], Dokumentationspflichten[
Art. 7 GwG
], organisatorische Massnahmen [
Art. 8 GwG
], Meldepflichten [
Art. 9 GwG
] usw.). Deren Einhaltung bzw. Konkretisierung in weiteren Erlassen unterliegen der staatlichen Kontrolle (
Art. 12 ff. GwG
); diese beruht (teilweise) auf dem Prinzip der "regulierten Selbstregulierung" (vgl. CHRISTOPH ERRASS, Kooperative Rechtssetzung, 2010, N. 31 [S. 39 f.] und N. 77-90 [S. 81 ff.] mit weiteren Hinweisen;
derselbe
, Technikregulierungen zur Gewährleistung von Sicherheit [nachfolgend: Technikregulierungen], Sicherheit & Recht 2016 S. 63 ff., dort 66-68 und 85-87). Je nach Kategorie, welcher ein Finanzintermediär zuzuordnen ist, untersteht er der Aufsicht durch die FINMA (Art. 12 lit. a und lit. c Ziff. 2 GwG), durch die Eidgenössische Spielbankenkommission (ESBK) (
Art. 12 lit. b GwG
) oder aber durch eine anerkannte Selbstregulierungsorganisation (
Art. 12 lit. c Ziff. 1 GwG
; vgl. zum Aufsichtskonzept:
BGE 143 II 162 S. 167
PETER NOBEL, Schweizerisches Finanzmarktrecht und internationale Standards, 3. Aufl. 2010, § 5 N. 93 ff.).
2.2
Bei Finanzintermediären, welche gestützt auf ein anderes Finanzmarktgesetz als jenes gegen die Geldwäscherei und Terrorismusfinanzierung - etwa als Bank, Effektenhändler oder Vermögensverwalter nach dem Kollektivanlagengesetz vom 23. Juni 2006 (KAG; SR 931.51) - bewilligt und beaufsichtigt werden (spezialgesetzlich beaufsichtigte Finanzintermediäre), umfasst die Kontrolle der FINMA die Einhaltung der prudenziellen Regeln, der Verhaltensbestimmungen und der geldwäschereirechtlichen Sorgfaltspflichten (vgl. ZULAUF/EGGEN, Finanzmarktrecht in a nutshell, 2013, S. 94; BOVET/HÉRITIER LACHAT, Lutte contre le blanchiment d'argent, in: Finanzmarktaufsicht/Surveillance des marchés financiers, SBVR Bd. XV, Bovet [Hrsg.], 2016, S. 103 ff., dort N. 128). Bei den nicht prudenziell beaufsichtigten Finanzintermediären - wie zum Beispiel den Vermögensverwaltern von Individualvermögen oder Anlageberatern - wird nur die Einhaltung der Sorgfaltspflichten nach dem Geldwäschereigesetz geprüft, auch wenn dies gegebenenfalls direkt durch die FINMA geschieht (vgl. die Bewilligungs- und Anschlusspflicht gemäss
Art. 14 Abs. 1 und 2 GwG
: "Direkt unterstellte Finanzintermediäre" [DUFI]; BOVET/HÉRITIER LACHAT, a.a.O., N. 129 und 163 ff.; CHRISTOPH K. GRABER, in: Das neue GwG, Graber/Oberholzer [Hrsg.], 3. Aufl. 2009, N. 2 zu
Art. 14 GwG
; siehe auch das Urteil 2C_894/2014 vom 18. Februar 2016 E. 6.4). Diesen Finanzintermediären gegenüber - die Spielbanken ausgenommen - konkretisiert die Verordnung vom 8. Dezember 2010 (inzwischen vom 3. Juni 2015; SR 955.033.0) über die Verhinderung von Geldwäscherei und Terrorismusfinanzierung (Geldwäschereiverordnung-FINMA, GwV-FINMA) die gesetzlichen Sorgfaltspflichten (
Art. 18 Abs. 1 lit. e GwG
).
2.3
Statt sich der direkten Aufsicht durch die FINMA zu unterstellen, können sich die Finanzintermediäre nach
Art. 2 Abs. 3 GwG
("Parabankensektor" bzw. "weitere Finanzintermediäre"; BOVET/HÉRITIER LACHAT, a.a.O., N. 140 ff.; GRABER/OBERHOLZER, in: Das neue GwG, a.a.O., N. 17 zu
Art. 2 GwG
) zur Erfüllung ihrer Pflichten aus dem Geldwäschereigesetz einer der anerkannten Selbstregulierungsorganisationen anschliessen (
Art. 14 Abs. 1 GwG
e contrario; NOBEL, a.a.O., § 5 N. 96). Diese erfüllen - ungeachtet der privatrechtlichen Natur ihrer Organisation und des privatrechtlichen Charakters der von ihnen ausgesprochenen Sanktionen bei Verletzung
BGE 143 II 162 S. 168
der gesetzlichen bzw. reglementarischen Vorgaben - eine öffentliche bzw. öffentlich-rechtliche Aufgabe im Rahmen der ihnen diesbezüglich übertragenen staatlichen Kompetenzen (Urteil 2C_887/2010 vom 28. April 2011 E. 6.1; BOVET/HÉRITIER LACHAT, a.a.O., N. 153; GRABER, Das neue GwG, a.a.O., S. 13 f.; GRABER/OBERHOLZER, in: Das neue GwG, a.a.O., N. 1 zu
Art. 24 GwG
: "von der Aufsichtsbehörde dirigierte Selbstregulierung"). Die FINMA erteilt und entzieht ihnen von Gesetzes wegen die Anerkennung (
Art. 18 Abs. 1 lit. a GwG
); beaufsichtigt sie (
Art. 18 Abs. 1 lit. b GwG
) und genehmigt ihre Reglemente (
Art. 25 und
Art. 18 Abs. 1 lit. c GwG
); sie sorgt dafür, dass die Selbstregulierungsorganisationen den ihnen angeschlossenen Finanzintermediären gegenüber die gesetzlichen und reglementarischen Vorgaben wirksam durchsetzen (
Art. 18 Abs. 1 lit. d GwG
; vgl. BOVET/HÉRITIER LACHAT, a.a.O., N. 141 ff.; CHRISTIAN HEIERLI, Das Konzept der Selbstregulierung im GwG, Rechtliche Grundlagen und Mängel bei der praktischen Umsetzung, Gesellschafts- und Kapitalmarktrecht [GesKR] 1/2010 S. 38 ff.; DETLEV MICHAEL BASSE-SIMONSOHN, Geldwäschereibekämpfung und organisiertes Verbrechen, Die Sorgfaltspflichten der Finanzintermediäre und deren Konkretisierung durch Selbstregulierung, 2002, S. 146 ff., 151 ff.).
3.
3.1
Die FINMA ist zum Schluss gekommen, dass das Reglement des Beschwerdeführers vom 3. August 2009 in verschiedenen Punkten als durch die internationale Entwicklung und insbesondere die GAFI-Empfehlungen überholt und lückenhaft zu gelten hatte, sodass es den "minimal standards" der Geldwäschereibekämpfung nicht mehr genügte. Da sich der Beschwerdeführer weigerte, sein Reglement freiwillig anzupassen, erklärte die FINMA gewisse Bestimmungen ihrer eigenen Geldwäschereiverordnung (2010) zum integrierten Bestandteil des Reglements des Vereins X. (2009), bis dieses den aufsichtsrechtlichen Vorgaben genüge. Der Verein X. macht geltend, der FINMA habe die erforderliche gesetzliche Grundlage gefehlt, um in sein - auf die Bedürfnisse der Mitglieder zugeschnittenes und bereits bewilligtes - Reglement direkt regulierend eingreifen zu können; die FINMA habe mit ihrem Vorgehen seine Autonomie als Selbstregulierungsorganisation missachtet. Als solche stehe er hinsichtlich der Konkretisierungsbefugnisse der geldwäschereirechtlichen Pflichten auf der gleichen Stufe wie die FINMA. Diese habe ihre Kompetenzen überschritten und sich ihr nicht zustehende Befugnisse
BGE 143 II 162 S. 169
angemasst. Das Reglement vom 3. August 2009 sei von der FINMA genehmigt gewesen; ein Grund, hierauf ganz oder teilweise zurückzukommen, habe nicht bestanden, zumal das Geldwäschereigesetz zur Umsetzung der GAFI-Empfehlungen 2012 in Revision gestanden habe, was belege, dass die FINMA (vorauseilend) rechtsetzend tätig geworden sei und gegen das Legalitätsprinzip verstossen habe.
3.2
3.2.1
Das Legalitätsprinzip verlangt eine hinreichende und angemessene Bestimmtheit der anzuwendenden Rechtssätze zur Sicherung des Gesetzesvorbehalts, der Rechtssicherheit und der rechtsgleichen Rechtsanwendung (
BGE 139 II 243
E. 10 S. 252;
BGE 135 I 169
E. 5.4.1 S. 173;
BGE 132 I 49
E. 6.2 S. 58 f.; je mit Hinweisen). Der Grad der erforderlichen Bestimmtheit lässt sich nicht abstrakt festlegen. Er hängt unter anderem von der Vielfalt der zu ordnenden Sachverhalte, von der Komplexität und der Vorhersehbarkeit der im Einzelfall erforderlichen Entscheidungen, von den Normadressaten, von der Schwere des Eingriffs in die Verfassungsrechte sowie von der erst bei der Konkretisierung im Einzelfall möglichen sachgerechten Entscheidung ab (
BGE 139 II 243
E. 10 S. 252;
BGE 136 I 87
E. 3.1 S. 90 f. mit Hinweisen). Das Erfordernis der Gesetzesform verlangt, dass wichtige oder wesentliche Rechtsnormen in die Form eines Gesetzes (im formellen Sinn) zu kleiden sind (
BGE 136 I 316
E. 2.4.1 S. 320). Für einen schweren Eingriff in die Grundrechte bedarf es einer klaren und eindeutigen Grundlage in einem Gesetz; für leichtere Eingriffe genügt eine kompetenzkonform erlassene Regelung im materiellen Sinn, d.h. eine rechtsetzende oder -vollziehende Verordnung. Der Gesetzgeber kann je nach Materie nicht völlig darauf verzichten, allgemeine Begriffe zu verwenden, die formal nicht eindeutig umschrieben sind; dies kann sich etwa wegen einer nicht abstrakt erfassbaren Vielfalt der zu ordnenden Sachverhalte, des Bedürfnisses nach sachgerechten Entscheidungen im Einzelfall oder ständiger Anpassung einer Regelung an veränderte Verhältnisse rechtfertigen. Die Anforderungen an das Bestimmtheitsgebot sind weniger streng zu handhaben, wenn eine stark technische Materie oder unterschiedlich gelagerte Sachverhalte zu regeln sind, bei denen im Interesse einer sachgerechten Flexibilität Differenzierungen im Anwendungsfall angebracht erscheinen; so oder anders dürfen die
wesentlichen Wertungen
aber nicht von der rechtsanwendenden Behörde selber ausgehen (vgl. WIEDERKEHR/RICHLI, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Bd. I, 2012, N. 1344 mit Hinweisen).
BGE 143 II 162 S. 170
3.2.2
Vor diesem Hintergrund ist mit dem Bundesverwaltungsgericht anzunehmen, dass untergeordnete technische Anpassungen von in einzelnen Punkten überholten SRO-Reglementen direkt gestützt auf die materiellen geldwäschereirechtlichen Sorgfaltspflichten aufsichtsrechtlich zulässig sind, falls die entsprechende SRO zu einer Anpassung nicht bereit ist bzw. die entsprechenden technischen Entwicklungen verpasst hat. Die Mittel zur Bekämpfung der Geldwäscherei und der Terrorismusfinanzierung beruhen auf einem breiten internationalen Konsens der beteiligten Staaten und werden mittels gegenseitiger Kontrollen und internationaler Sanktionen umgesetzt (vgl. ZULAUF/EGGEN, a.a.O., S. 90; PETER NOBEL, a.a.O., § 5 N. 8, zur GAFI: § 8 N. 47 ff.); sie müssen allenfalls - im Hinblick auf neue Phänomene - rasch angepasst und von der FINMA als staatliche Aufsichtsbehörde den Selbstregulierungsorganisationen gegenüber nötigenfalls auch durchgesetzt werden können, soweit damit keine von den Regelungen im Geldwäschereigesetz grundlegend abweichende Wertungen bzw. neue Pflichten verbunden sind. Das schweizerische Geldwäschereigesetz ist ein Rahmengesetz, dessen Vollzug - teilweise - auf dem Prinzip der Selbstregulierung basiert (vgl. BASSE-SIMONSOHN, a.a.O., S. 146; GRABER, in: Das neue GwG, a.a.O., N. 2 zu
Art. 1 GwG
). Die Finanzintermediäre nach
Art. 2 Abs. 3 GwG
haben die Möglichkeit, innerhalb der verschiedenen Bereiche des Finanzsektors Selbstregulierungsorganisationen (SRO) zu bilden und Reglemente zu erarbeiten, welche die im Geldwäschereigesetz statuierten Pflichten konkretisieren; damit soll es - so der Bundesrat in seiner Botschaft vom 17. Juni 1996 zum Bundesgesetz zur Bekämpfung der Geldwäscherei im Finanzsektor (BBl 1996 III 1101 ff.) - möglich bleiben, "den besonderen Bedürfnissen und Anforderungen gerecht zu werden, welche sich in den jeweiligen Bereichen des Finanzsektors stellen" (BBl 1996 III 1103 Übersicht in fine, 1134 ff. 3. Kapitel: Aufsicht; vgl. auch BASSE-SIMONSOHN, a.a.O., S. 141 ff.). Der Grundsatz der Selbstregulierung gilt für die Finanzintermediäre nach
Art. 2 Abs. 3 GwG
, die in ihrer Tätigkeit keiner spezialgesetzlichen prudenziellen Aufsicht unterstellt sind (GRABER/OBERHOLZER, in: Das neue GwG, a.a.O., N. 12 ff. zu
Art. 2 GwG
). Es ist an ihnen, Reglemente auszuarbeiten und zur Genehmigung einzureichen (Art. 25 Abs. 1 i.V.m.
Art. 18 Abs. 1 lit. c GwG
), "die gleichzeitig den besonderen Gegebenheiten und Erfordernissen ihres Dienstleistungsbereichs und dem Zweck des Gesetzes entsprechen", wobei der Genehmigung des Reglements konstitutiver Charakter
BGE 143 II 162 S. 171
zukommt (vgl. BBl 1996 III 1147 zu Art. 25 Abs. 1; BASSE-SIMONSOHN, a.a.O., S. 148).
3.2.3
Trotz der Betonung der Bedeutung des Grundsatzes der Selbstregulierung im Geldwäschereigesetz, sind die SRO in die staatliche geldwäschereirechtliche Gesamtregelung eingebunden (vgl. GRABER, in: Das neue GwG, a.a.O., N. 2 in fine zu
Art. 1 GwG
: "Die oberste Kontrolle bleibt [...] bei staatlichen Instanzen"; ZULAUF UND ANDERE, Finanzmarktenforcement, 2. Aufl. 2014, S. 37): Die FINMA trifft im Rahmen der geldwäschereirechtlichen Selbstregulierung eine funktionale staatliche Gewährleistungsverantwortung (vgl. hierzu ERRASS, Technikregulierungen, a.a.O., S. 84); bei den direkt unterstellten bzw. prudenziell beaufsichtigten Finanzintermediären überdies eine Erfüllungsverantwortung. Die FINMA kann nur Strukturen als Selbstregulierungsorganisationen anerkennen (vgl. BOVET/HÉRITIER LACHAT, a.a.O., N. 141 ff.), die ein eigenes SRO-Reglement besitzen (
Art. 25 GwG
) und darüber wachen, dass die angeschlossenen Finanzintermediäre ihre gesetzlichen Pflichten einhalten; zudem muss sichergestellt sein, dass die mit der Kontrolle betrauten Personen und Organe über die erforderlichen Fachkenntnisse verfügen, Gewähr für eine einwandfreie Prüftätigkeit bieten, von der Geschäftsleitung bzw. der Verwaltung der zu kontrollierenden Finanzintermediäre unabhängig sind und garantieren, dass die von ihnen mit der Kontrolle betrauten Prüfgesellschaften die erforderliche Zulassung besitzen (
Art. 24 GwG
). Das jeweilige Reglement muss für die angeschlossenen Finanzintermediäre deren Sorgfaltspflichten nach dem zweiten Kapitel konkretisieren und festlegen, wie sie diese zu erfüllen haben. Es hat die Voraussetzungen für den Anschluss und den Ausschluss der Finanzintermediäre festzulegen, zu bestimmen, wie die Einhaltung der Pflichten nach dem zweiten Kapitel kontrolliert wird, sowie angemessene Sanktionen für allfällige Pflichtverletzungen zu enthalten (vgl.
Art. 25 GwG
).
3.2.4
Droht die FINMA einer Selbstregulierungsorganisation den Widerruf der Anerkennung an und sorgt diese im Anschluss hieran nicht dafür, dass die Bewilligungsvoraussetzungen wieder hergestellt werden, so kann sie ihr im Rahmen der allgemeinen verwaltungsrechtlichen Vorgaben (Willkürverbot, Verhältnismässigkeits- und Rechtsgleichheitsgebot usw.) die Anerkennung entziehen (GRABER/OBERHOLZER, in: Das neue GwG, a.a.O., N. 2 zu
Art. 28 GwG
). Sämtliche Änderungen des Reglements müssen jeweils durch die FINMA genehmigt werden (
Art. 18 Abs. 1 lit. c GwG
); diese hat
BGE 143 II 162 S. 172
zudem dafür zu sorgen, dass die Selbstregulierungsorganisationen ihre Reglemente durchsetzen (
Art. 18 Abs. 1 lit. d GwG
). Sie kann sich in diesem Zusammenhang auf die ihr im Bundesgesetz vom 22. Juni 2007 über die Eidgenössische Finanzmarktaufsicht (Finanzmarktaufsichtsgesetz, FINMAG; SR 956.1) eingeräumten Zwangsmittel (Enforcement) und insbesondere
Art. 31 FINMAG
stützen, wonach sie für die Wiederherstellung des ordnungsgemässen Zustands zu sorgen hat, wenn eine Beaufsichtigte oder ein Beaufsichtigter die Bestimmungen eines Finanzmarktgesetzes, wozu auch das GwG gehört, verletzt oder sonstige Missstände bestehen. Die Genehmigung des Reglements einer SRO schliesst - entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers - nicht aus, dass die Aufsichtsbehörde bei einem veränderten Umfeld auf ihre Genehmigung ganz oder teilweise zurückkommt. Akzeptiert die FINMA einen Reglementstext, liegt hierin keine vertrauensbildende Grundlage, die es ihr verunmöglichen würde, ihren ursprünglichen Entscheid zu überprüfen, soweit dies zur Durchsetzung der Sorgfaltspflichten und der effizienten Bekämpfung der Geldwäscherei und der Terrorfinanzierung geboten erscheint. SRO und FINMA müssen im Konzept der Selbstregulierung eng zusammenarbeiten, um die Zielvorgaben der Geldwäschereigesetzgebung möglichst optimal zu erreichen (BOVET/HÉRITIER LACHAT, a.a.O., N. 149 ff.). Ob und inwiefern hierfür jeweils erst eine formelle Gesetzesänderung erforderlich ist und die FINMA nicht ohne solche aufsichtsrechtlich handeln darf, muss im Einzelfall unter Berücksichtigung der verschiedenen Aspekte vor dem Hintergrund des Legalitätsprinzips geprüft werden (zurückhaltender wohl: THELESKLAF/WYSS, in: GwG, Geldwäschereigesetz, Thelesklaf und andere [Hrsg.], 2. Aufl. 2009, N. 4 zu
Art. 18 GwG
; DOMINIK OBERHOLZER, in: Das neue GwG, a.a.O., N. 2 zu
Art. 18 lit. c GwG
, der davon ausgeht, dass es nicht Aufgabe der FINMA sei, "Gleichwertigkeit unter den Reglementen der verschiedenen Selbstregulierungsorganisationen zu erwirken, solange der gesetzliche Minimalstandard eingehalten" sei. Die gegenteilige Ansicht "unterwandere" den Grundsatz der Selbstregulierung und "degradiere" die SRO zu einer ausschliesslich ausführenden Stelle der FINMA): In untergeordneten technischen Bereichen ist ein Eingreifen der FINMA gestützt auf
Art. 28 GwG
möglich, der bei einem nachträglichen Dahinfallen der Bewilligungsvoraussetzungen den Widerruf der Genehmigung nach vorgängiger Androhung dieser Massnahme zulässt bzw. gebietet (vgl. BASSE-SIMONSOHN, a.a.O., S. 160 ff.; Prinzip "in maiore
BGE 143 II 162 S. 173
minus"). Ein entsprechendes Handeln kann sich - wie bereits dargelegt - zudem auf
Art. 31 FINMAG
stützen (vgl. KATJA ROTH PELLANDA, in: Basler Kommentar, Börsengesetz/Finanzmarktaufsichtsgesetz, 2. Aufl. 2011, N. 8 in fine und 11 f. zu
Art. 31 FINMAG
; THELESKLAF/WYSS, a.a.O., N. 5 zu
Art. 18 GwG
). Entscheidend für die Frage, ob eine formelle Gesetzesrevision nötig ist oder eine materielle Änderung von Verordnungsbestimmungen bzw. ein aufsichtsrechtliches Handeln der FINMA genügt, hängt davon ab, was bereits als international anerkannter "minimal standard" gelten kann und wie schwer die damit verbundenen Konsequenzen für die betroffene SRO wiegen.
3.2.5
Bereits in der ersten Botschaft zum Geldwäschereigesetz unterstrich der Bundesrat die Bedeutung, welche dem Gesetzeszweck zukommt, wenn er dort festhielt, dass die Aufsichtsbehörde "korrigierend" einzugreifen habe, falls die von den Selbstregulierungsorganisationen vorgesehenen Erleichterungen "als zu weitgehend" erscheinen sollten. Die Kontrollstelle für Geldwäscherei bzw. heute die FINMA seien letztlich dafür verantwortlich, dass die Selbstregulierungsorganisationen sich bei den von ihnen gewählten Erleichterungen nicht vom Gesetzeszweck entfernten (BBl 1996 III 1148 zu Art. 25 Abs. 2). Eine unterschiedliche Anwendung des Gesetzes sei nur dort angebracht, wo
tatsächlich
Unterschiede zwischen den Tätigkeitsgebieten der Finanzintermediäre nach differenzierten Lösungen riefen; auch über die Reglementsgenehmigung hinaus sei "eine möglichst einheitliche Praxis" der verschiedenen Aufsichtsinstanzen anzustreben (BBl 1996 III 1138 f. zu Art. 15; vgl. auch BASSE-SIMONSOHN, a.a.O., S. 164). Diese Zielsetzung floss insofern in die Geldwäschereiverordnung-FINMA (2010) ein, als sich die FINMA an den Eckwerten ihrer Regelung orientiert, "wenn sie Reglemente von Selbstregulierungsorganisationen nach
Art. 25 GwG
genehmigt und Reglemente von Selbstregulierungsorganisationen nach
Art. 17 GwG
als Mindeststandard anerkennt" (vgl.
Art. 1 Abs. 2 GwV-FINMA
[2010 bzw. 2015]).
3.2.6
Dem Beschwerdeführer ist insofern zuzustimmen, dass die GAFI/FATF-Empfehlungen rechtlich als internationales "soft law" zu gelten haben; sie stellen keine direkt verbindlichen Regeln wie etwa ein ratifiziertes internationales Übereinkommen dar; politisch ist jeder Staat, der erklärt hat, sich an ihrer Umsetzung zu beteiligen, indessen gehalten, hierfür im eigenen Recht zu sorgen und dadurch seinen entsprechenden internationalen - politischen -
BGE 143 II 162 S. 174
Verpflichtungen nachzukommen (vgl. NOBEL, a.a.O., § 5 N. 47-57, 104-107; GRABER/OBERHOLZER, in: Das neue GwG, a.a.O., S. 7 f.). Die GAFI ist sich bewusst, dass die einzelnen Länder unterschiedliche Rechts- und Finanzsysteme haben und somit nicht alle gleich vorgehen können, um das gemeinsame Ziel zu erreichen. Die Empfehlungen stellen Mindeststandards dar, die in den einzelnen Ländern durch geeignete Massnahmen unter Berücksichtigung der jeweiligen Gegebenheiten und Verfassungsvorgaben umzusetzen sind (vgl. die Botschaft vom 13. Dezember 2013 zur Umsetzung der 2012 revidierten Empfehlungen der "Groupe d'action financière [GAFI]", BBl 2014 605 ff., dort 650 f. Ziff. 1.4). Ihre Bedeutung ist indessen nicht zu unterschätzen: Die Bestrebungen zur Bekämpfung der Geldwäscherei, der Terrorismusfinanzierung und - seit 2012 - der Finanzierung von Massenvernichtungswaffen erfolgen in einem normativen Umfeld, das grenzüberschreitend mit der Entwicklung der internationalen Wirtschafts- und Finanzkriminalität Schritt halten muss; die nationalen formellen und materiellen Gesetzgebungen sind regelmässig auf die Anpassungen der internationalen Standards abzustimmen. Die Wirksamkeit der allenfalls national unterschiedlich umgesetzten GAFI-Empfehlungen soll als Gesamtsystem zur Bekämpfung der Geldwäscherei und der Terrorismusfinanzierung im internationalen Kontext trotz des Selbstregulierungssystems nicht beeinträchtigt werden (vgl. die Botschaft vom 13. Dezember 2013, a.a.O., BBl 2014 606 f. und 650 ff. Ziff. 1.4); dies erfordert auch von den einzelnen SRO eine gewisse Flexibilität und fortlaufende Beobachtung der rechtlichen Rahmenbedingungen. Das wird ihnen insofern erleichtert, als sich die FINMA - wie bereits dargelegt - an den Eckwerten ihrer eigenen Geldwäschereiverordnung (GwV-FINMA) orientiert, wenn sie Reglemente von Selbstregulierungsorganisationen prüft und genehmigt oder solche als Mindeststandard anerkennt (
Art. 1 Abs. 2 GwV-FINMA
[2010 bzw. 2015] mit Hinweis auf
Art. 25 und 17 GwG
). Dementsprechend können sich denn die Selbstregulierungsorganisationen auch darauf beschränken, lediglich die - sachlich gerechtfertigten - branchenspezifischen Besonderheiten abweichend von der GwV-FINMA zu regeln und diese als solche zu kennzeichnen (
Art. 1 Abs. 3 GwV-FINMA
[2010 bzw. 2015]); die Wirksamkeit des Gesamtsystems zur Bekämpfung der Geldwäscherei und der Terrorismusfinanzierung darf durch die einzelnen abweichenden SRO-Regelungen nicht gefährdet erscheinen (kein "race to the bottom").
BGE 143 II 162 S. 175
3.2.7
Soweit der Beschwerdeführer geltend macht, das Einschreiten der FINMA verletze die Rechtsweggarantie im Sinne von
Art. 29a BV
, kann ihm nicht gefolgt werden: Die entsprechende Verfassungsbestimmung garantiert bei Rechtsstreitigkeiten grundsätzlich einen Anspruch auf Beurteilung durch eine richterliche Behörde; dies ist im vorliegenden Zusammenhang auch sichergestellt, wenn die FINMA in Respektierung der Organisationsautonomie einer SRO dieser erst informell nahelegt, ihr Reglement den neuen Entwicklungen anzupassen. Trifft sie in der Folge entsprechende Anordnungen, steht gegen ihre Verfügung - wie der Fall belegt - der Rechtsweg an das Bundesverwaltungsgericht und hernach an das Bundesgericht offen.
4.
4.1