Decision ID: 085612fe-44f3-5fff-a6e7-92b052b2e08f
Year: 2012
Language: de
Court: SG_VG
Chamber: SG_VG_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

hat das Verwaltungsgericht festgestellt:
A./ a) Der Gestaltungsplan "Neualtwil" vom 21. Mai 1976 ging aus einem
Ideenwettbewerb hervor, der im Jahr 1973 für das rund 109'000 m2 grosse Gebiet
Weierhofhang-Sonnhalden-Grund öffentlich ausgeschrieben worden war, das
nordöstlich der Altstadt von Wil liegt. Die Grundidee des Wettbewerbsgewinners für die
Gesamtüberbauung, die nach einer etappenweisen Erstellung gegen 500 Wohnungen
umfassen sollte, war eine Verschmelzung modernen Wohnkomforts mit den
städtebaulichen Vorzügen der Wiler Altstadt. Dementsprechend sollten Gassen mit sich
öffnenden Platzräumen und Verengungen entstehen, wobei nicht das einzelne Haus,
sondern der Raum zwischen den Häusern, der gut proportionierte, gemeinsame
"Negativ-Raum" entscheidend sein soll. Gemäss Plan sehen die Gebäude nach
bestimmten Regeln verschieden aus. Die Gassen bilden nicht nur Raum für den
Verkehr, sondern auch für die Kommunikation. Diese Ziele werden unter anderem mit
einer vorgeschriebenen unterschiedlichen Farbgebung sichergestellt und dadurch
gefördert, dass sich zum Beispiel die Hobbyräume nicht im Haus selbst, sondern über
der Gasse befinden, wo sich auch kleine Dienstleistungs- und Gewerbebetriebe
ansiedeln können und sollen. Ein besonderes Augenmerk ist den Grünräumen
gewidmet. So verfügen zum Beispiel alle Bauten über Dachgärten bzw. Dachterrassen,
die zum Teil privat, zum Teil aber auch allgemein zugänglich sind. Weiter sind
Pflanzplätze vorgesehen, in denen selbst Schrebergärten zulässig sein sollen.
b) Nachdem das westliche Plangebiet gemäss Sondernutzungsplan überbaut worden
war, gerieten die Bautätigkeiten ins Stocken. Ende der 1990er Jahre wurden im
östlichsten Teil bzw. am anderen Ende des Plangebiets noch zwei Mehrfamilienhäuser
gebaut, die aber nur noch vermietet werden konnten. Das dazwischen liegende Gebiet
von rund 40'000 m2 bzw. die Grundstücke Nrn. 81 und 82 sowie Nrn. 359, 2691 und
3060, die der V. AG, Wil, bzw. der Politischen Gemeinde Wil gehören, blieben
unbebaut.
c) Am 19. Januar 2007 schloss die Stadt Wil mit der HRS Real Estate AG, Frauenfeld,
einen Kaufvertrag mit der auflösenden Bedingung ab, dass die Grundbuchanmeldung
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für die Eigentumsübertragung erst mit Besitzantritt bzw. 30 Tage nach Rechtskraft des
überarbeiteten Gestaltungsplans stattfinden werde. In der Folge wurde die
Überarbeitung bzw. ein neuer Sondernutzungsplan in Angriff genommen. Mit dem
überarbeiteten Gestaltungsplan sollte wiederum eine zeitgemässe Wohnüberbauung
für Miet- und Eigentumswohnungen verwirklicht werden können. Am 3. Dezember 2009
erliess der Stadtrat Wil dafür den Gestaltungsplan "Neualtwil II" mit besonderen
Vorschriften, der auf dem Siegerprojekt "Boskoop" des entsprechenden
Studienauftrags basiert. Der neue Gestaltungsplan lag vom 13. Januar 2010 bis
11. Februar 2010 öffentlich auf, worauf zahlreiche Einsprachen eingingen. Die
Einsprecher verlangten sinngemäss, dass auf die Änderung des gültigen Plans aus den
70er Jahren verzichtet werde. Der Stadtrat wies die Einsprachen am 3. November 2010
ab. Die Genehmigung des Erlasses durch das Baudepartement datiert vom 31. August
2011.
d) Gegen die abschlägigen Einspracheentscheide erhoben am 25. November 2010
sämtliche Einsprecher Rekurs beim Baudepartement mit den Anträgen, diese
kostenpflichtig aufzuheben und die Streitsache zur Neubeurteilung und neuen
Entscheidung an den Stadtrat zurückzuweisen. Innert Nachfrist zogen zehn
Rekurrenten ihr Rechtsmittel zurück. Zur Begründung machten die verbleibenden
Rekurrenten insbesondere geltend, dass der aktuelle Gestaltungsplan ohne ihre
Zustimmung bzw. ohne Dreiviertelsmehrheit der betroffenen Grundeigentümer von
Vornherein nicht aufgehoben werden könne. Auch könne der Plan nicht losgelöst von
den zahlreichen Grunddienstbarkeiten abgeändert werden, ansonsten es an der
hinreichenden Erschliessung fehle. Für die Änderung fehlten nicht nur wichtige
öffentliche Interessen, das neue Plangebiet sei auch unzweckmässig abgegrenzt.
Weiter verstosse der Sondernutzungsplan gegen die Rahmenbedingungen, die sich die
Stadt für den Landverkauf selber vorgegeben habe. Die Bewohner im Plangebiet hätten
darauf vertrauen dürfen, dass das gesamte Gebiet gemäss den Sonderbauvorschriften
überbaut werde. Mit der vorgenommenen Änderung gehe die städtebauliche
Vorzüglichkeit der realisierten Überbauung verloren, stelle diese gegenüber der neuen
Überbauung schlechter und beeinträchtige deren Bewohner übermässig. Nachdem der
neuen Siedlung die Vorzüglichkeit fehle, sei die in Aussicht gestellte Mehrausnützung
von 20 Prozent nicht gerechtfertigt.
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e) Die Rekursinstanz holte eine interne Vernehmlassung des Amtes für
Raumentwicklung und Geoinformation (AREG) ein und führte am 14. Juli 2011 in
Anwesenheit der Verfahrensbeteiligten und je eines Mitarbeiters des AREG und
Hochbauamtes einen Augenschein an Ort und Stelle durch. Mit Entscheid vom
18. August 2011 schrieb sie den Rekurs, soweit dieser zurückgezogen worden war,
von seiner Geschäftsliste ab und kam im Übrigen zum Schluss, dass der neue Plan
recht- und zweckmässig sei, weshalb sie den Rekurs kostenpflichtig abwies, soweit sie
darauf eingetreten war.
B./ a) Gegen den abweisenden Entscheid erhoben am 2. September 2010 (richtig:
2011) 37 Rekurrenten beim Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen Beschwerde mit
den Anträgen, der Rekursentscheid sei in den Ziffern 1. b) bis und mit 5. kostenpflichtig
aufzuheben, und die Streitsache sei zu einer Neubeurteilung und neuer Entscheidung
an die Vorinstanz zurückzuweisen.
b) Mit Eingabe vom 29. September 2011 zog die Beschwerdeführerin 2 ihr Rechtsmittel
mit der
Begründung zurück, dass sie sich mit der V. AG und der H. AG verglichen habe bzw.
dass sich diese zu Änderungen des angefochtenen Gestaltungsplans verpflichtet
hätten. Die verbleibenden 36 Beschwerdeführer begründeten ihre Beschwerde am
25. Oktober 2011 zusammengefasst damit, dass ihr rechtliches Gehör verletzt worden
sei, der Plan aus formellen Gründen nicht hätte aufgehoben werden dürfen und dass
sich eine Änderung auch materiell nicht rechtfertige.
C./ Die Vorinstanz beantragt mit Vernehmlassung vom 28. Oktober, die Beschwerde
abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Die Beschwerdeführer seien insbesondere
vom angefochtenen Rekursentscheid gar nicht betroffen, als damit der Kostenantrag
der Planungsbehörde abgewiesen worden sei. Die Beschwerdebeteiligte verzichtet mit
Eingabe vom 14. November 2011 auf eine Vernehmlassung. Die Beschwerdegegner
beantragen mit Vernehmlassung vom 6. Januar 2012, die Beschwerde sei unter
solidarischer Haftbarkeit der Kosten zu Lasten der verbleibenden Beschwerdeführer
abzuweisen. Ihrer Ansicht nach sei der Gestaltungsplan wegen der vergleichsweise
getroffenen Änderungen nicht nochmals aufzulegen, zumal die direkt betroffenen
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Nachbarn den Änderungen schriftlich zugestimmt hätten. Wie bzw. in welchem
Verfahren die vertraglichen Änderungen planlich nachzuvollziehen seien, müsse mit der
Planungsbehörde noch abgesprochen werden.
D./ Die Beschwerdeführer replizierten am 13. Februar 2012 und modifizieren das
Rechtsbegehren dahingehend, dass der Rekursentscheid bloss soweit aufzuheben sei,
als er die Beschwerdeführer selbst betreffe. Die Vereinbarung, welche die
Beschwerdegegner mit den ausgetretenen Beschwerdeführern getroffen habe, sei
nicht wie behauptet von untergeordneter Bedeutung und betreffe sie ebenfalls. Damit
würden Mängel korrigiert, die sie von Beginn weg gerügt hätten. Sachlich sei es aber
nicht nachvollziehbar, warum diese Mängel nur gegenüber den Liegenschaften der
einen Grundeigentümer behoben werden sollten, nicht aber auch gegenüber den
Liegenschaften der verbleibenden Beschwerdeführer. Die zweite Stellungnahme der
Beschwerdegegner datiert vom 15. März 2012. Mit ihrem vertraglichen
Entgegenkommen einem Nachbarn gegenüber hätten sie nicht eingeräumt, dass der
Plan mangelhaft sei. Zudem hätten sie den verbliebenen Beschwerdeführern
gegenüber signalisiert, dass sie bereit seien, auch beim westlichsten Gebäude die
Geschosszahl anzupassen, wenn die Beschwerde vergleichsweise erledigt werden
könnte.
E./ Auf die weiteren Vorbringen der Beteiligten wird, soweit wesentlich, in den
nachfolgenden Erwägungen eingegangen.

Darüber wird in Erwägung gezogen:
1. Das Verwaltungsgericht ist gemäss Art. 59bis Abs. 1 des Gesetzes über die
Verwaltungsrechtspflege (sGS 951.1, abgekürzt VRP) zur Behandlung der gegen einen
Entscheid des Baudepartementes erhobenen Beschwerde zuständig.
1.1. Wie eingangs ausgeführt, hat die B. AG ihre Beschwerde zurückgezogen, weshalb
ihr Rechtsmittel als gegenstandslos abzuschreiben ist (Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit
Art. 57 Abs. 1 VRP).
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1.2. Die verbleibenden Beschwerdeführer sind Adressaten des abschlägigen
Entscheids und somit zur Beschwerdeerhebung legitimiert (Art. 64 Abs. 1 in
Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Ihre Beschwerdeeingabe vom 2. September 2011
und die Ergänzung vom 25. Oktober 2011 entsprechen zeitlich, formal und inhaltlich
den gesetzlichen Voraussetzungen (Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und
Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP). Ihren Antrag haben sie nach Ablauf der Rechtsmittelfrist
reduziert, und zwar auf die Aufhebung des Rekursentscheids, "soweit er die
Beschwerdeführer betrifft", was einem teilweisen Beschwerderückzug gleich kommt.
Auch diesbezüglich ist die Beschwerde als gegenstandslos abzuschreiben.
1.3. Auf die Beschwerde ist damit einzutreten, soweit sie nicht infolge Rückzugs
abzuschreiben ist. Die Vereinbarung zwischen der B. AG und den
Beschwerdegegnerinnen ist nicht Teil des Anfechtungsgegenstands und damit im
vorliegenden Verfahren nicht zu beurteilen.
2. Die Beschwerdeführer erneuern pauschal ihre im vorinstanzlichen Verfahren
gestellten Beweisanträge.
2.1. Der Anspruch auf rechtliches Gehör gebietet, dass rechtzeitig und formrichtig
angebotene Beweismittel abzunehmen sind, es sei denn, diese betreffen eine nicht
erhebliche Tatsache oder seien offensichtlich untauglich, über die streitige Tatsache
Beweis zu erbringen (BGE 124 I 242 E. 2). Allerdings hat die Beschwerde auch eine
Begründung zu enthalten (Art. 64 Abs.1 VRP in Verbindung mit Art. 48 Abs. 1 VRP).
Eine Begründung ist ausreichend, wenn in der Begründung selbst Argumente
vorgebracht werden, nach denen der angefochtene Entscheid auf einer fehlerhaften
Sachverhaltsfeststellung oder Rechtsanwendung beruht. Darüber hinaus gilt das
Rügeprinzip. Die Beschwerdeführer haben demnach in der Beschwerde selbst konkret
darzutun, in welchen Punkten der angefochtene Plan unhaltbar sein soll bzw. in
welchem Bereich er einer Gesamtüberbauung mit städtebaulich vorzüglicher
Gestaltung nicht genüge. Es reicht nicht, einen angefochtenen Plan gesamthaft als
rechtswidrig zu bezeichnen und für diese blosse Behauptung eine
Gesamtbegutachtung durch weitere externe Fachleute zu verlangen (VerwGE B/
2011/117 vom 12. April 2012 E. 1.4. mit Hinweisen, abrufbar unter:
www.gerichte.sg.ch). Soweit im vorliegenden Verfahren zu konkreten Vorbringen
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Beweisanträge gestellt werden, wird nachfolgend im direkten Zusammenhang darauf
eingegangen.
2.2. Soweit die Beschwerdeführer mit ihrem allgemeinen Antrag auf die Durchführung
eines Augenschein abzielen, kann darauf verwiesen werden, dass sich die vorliegend
rechtserheblichen Tatsachen aus den Akten, zum Einen auf Grund der umfassenden
und detaillierten Unterlagen des aktuellen Gestaltungsplans und zum Anderen aus den
Beilageplänen, Modellfotos und Fassadenbildern des neuen Plans ergeben. Dazu
kommt, dass die Baukörper, die dem umstrittenen Plan zu Grunde liegen, für das
vorliegende Verfahren nicht visiert werden müssen und konkret auch nicht sind. Auf die
Durchführung eines Augenscheins kann deshalb verzichtet werden.
3. Die Beschwerdeführer rügen eine Verletzung von Art. 6 der Europäischen
Menschenrechtskonvention (SR 0.101, abgekürzt EMRK), weil die Vorinstanz den
angefochtenen Planerlass ihrer Ansicht nach nicht uneingeschränkt überprüft hat. Sie
beziehen sich dabei auf Erwägungen der Rekursinstanz, wonach sich diese bei der
Überprüfung der Zweckmässigkeit von Planerlassen eine gewisse Zurückhaltung
auferlege. Die Rekursinstanz begründet ihre Praxis dazu mit Art. 3 Abs. 2 des
Baugesetzes (sGS 731.1, abgekürzt BauG), wonach der Kanton in Belangen der Orts-
und Regionalplanung den nötigen Ermessensspielraum der Gemeinden wahren muss.
Nach Ansicht der Beschwerdeführer lässt sich diese Regelung im vorliegenden Fall
deshalb nicht rechtfertigen, weil der Stadtrat konkret nicht bloss als Planungsbehörde,
sondern ebenso als Vertreterin der Grundeigentümerin involviert ist und damit nicht nur
öffentliche Interessen, sondern auch eigene finanzielle Interessen vertritt.
3.1. Art. 6 EMRK garantiert das Recht auf ein faires Verfahren. Das Gericht bzw. der
justizförmige Körper muss demnach unabhängig und unparteiisch urteilen und auch
äusserlich den Anschein der Unabhängigkeit wahren (Meyer-Ladewig, EMRK
Handkommentar, 3. Auflage, Baden-Baden 2011, S.138). Nebstdem hat der Einzelne
nach Art. 30 Abs. 1 der Bundesverfassung (SR 101, abgekürzt BV) Anspruch darauf,
dass seine Sache von einem durch Gesetz geschaffenen, zuständigen, unabhängigen
und unparteiischen Gericht ohne Einwirken sachfremder Umstände entschieden wird.
Dieser Anspruch ist verletzt, wenn bei einem Richter - objektiv betrachtet -
Gegebenheiten vorliegen, die den Anschein der Befangenheit und der Gefahr der
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Voreingenommenheit begründen. Solche Umstände können entweder in einem
bestimmten Verhalten des betreffenden Richters oder in gewissen äusseren
Gegebenheiten funktioneller und organisatorischer Natur begründet sein (BGE 133 I 1
E. 6.2 mit Hinweisen).
3.2. Für nichtgerichtliche Behörden enthält Art 29 Abs. 1 BV eine analoge Garantie. Die
Rechtsprechung zur Unabhängigkeit und Unparteilichkeit von Gerichtsbehörden kann
jedoch nicht ohne Weiteres auf erstinstanzliche Verwaltungsverfahren übertragen
werden. Vielmehr müssen die Anforderungen an die Unparteilichkeit von Verwaltungs-
und Exekutivbehörden unter Berücksichtigung ihrer gesetzlich vorgegebenen Funktion
und Organisation ermittelt werden. Bei Exekutivbehörden ist dabei zu berücksichtigen,
dass ihr Amt mit einer sachbedingten Kumulation verschiedener, auch politischer,
Aufgaben einhergeht (G. Steinmann, in: Die schweizerische Bundesverfassung, St.
Galler Kommentar, 2. Aufl. 2008, Rz. 18 zu Art. 29 BV). Im verwaltungsinternen
Verfahren bejaht das Bundesgericht eine Ausstandspflicht in der Regel deshalb nur
dann, wenn das betreffende Behördenmitglied oder der Beamte ein persönliches
Interesse an dem zu behandelnden Geschäft hat. Indessen ist in jedem Fall eine
Beurteilung aller konkreten Umstände nötig. Auch in der Literatur wird daran
festgehalten, dass sich ein Ausstandsbegehren immer gegen eine (oder mehrere)
natürliche Personen zu richten hat, nicht aber gegen eine Gesamtbehörde (B.
Schindler, Die Befangenheit der Verwaltung, Diss. Zürich 2002, S. 75 f.). Eine
Ausstandspflicht besteht demnach dann, wenn der Amtsträger selbst Partei des
Verfahrens ist oder ein persönliches Interesse am Verfahrensgegenstand hat und
insoweit in "eigener Sache" entscheidet (Schindler, a.a.O., S. 98 ff.; BGer 1C_278/2010
vom 31. Januar 2011 E. 2.2).
3.3. Im vorliegenden Fall ist die Gemeinde Eigentümerin von Grundstücken im
betroffenen Plangebiet, die sie im Hinblick auf bzw. unter der Bedingung der vorliegend
umstrittenen Planänderung verkauft hat. Mit dem vorliegenden Sondernutzungsplan
verfolgt sie insofern öffentliche Interessen, als das seit Jahrzehnten als Baugebiet
ausgeschiedene und seit den 70er Jahren für eine verdichtete Überbauung
vorgesehene Land seinem Zonenzweck entsprechend genutzt werden soll, was ihrer
Ansicht nach durch den aktuellen Sondernutzungsplan faktisch verunmöglicht wird.
Dass der mittlerweile 36-jährige Sondernutzungsplan, soweit er nicht realisiert wurde,
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überarbeitet werden muss, wird auch von den Beschwerdeführern im Grundsatz
bejaht. Zumindest hinsichtlich der sonderbaurechtlich vorgeschriebenen Grösse und
Grundrisse der einzelnen Wohnungen und der Einschränkungen der
Fassadengestaltung räumen sie Defizite ein, so dass sie sich zumindest mit
architektonischen Veränderungen gegenüber dem Gestaltungsplan ausdrücklich
einverstanden erklären. Solche Veränderungen sind vorliegend unbestrittenermassen
einzig mit einer entsprechenden Änderung des Gestaltungsplans möglich. Private
Interessen der Behördenmitglieder sind nicht ersichtlich und werden auch von den
Beschwerdeführern nicht geltend gemacht. Bei der Wahrung öffentlicher Interessen
besteht generell keine Ausstandspflicht. Eine Verletzung von Ausstandsregeln liegt
damit nicht vor, auch wenn davon unter anderem Grundstücke betroffen sind, die sich
(noch) im Besitz der öffentlichen Hand befinden.
3.4. Es sind aber auch sonst keine bundesrechtlichen Vorschriften ersichtlich, die es
gebieten, die Zuständigkeit zur Erteilung der Baubewilligung bei gemeindeeigenen
Baugesuchen einer kantonalen Behörde zu übertragen bzw. dass die Rekursinstanz ihr
Ermessen anstelle der örtlichen Planungsbehörde ausübe. Wie die Beschwerdeführer
vorbringen, kennen zwar einige Kantone wie etwa Luzern oder Bern eine
entsprechende Regelung. Im Kanton Thurgau tritt das Departement anstelle der
Gemeinde, wenn sie in einem umstrittenen Bewilligungsverfahren Partei ist (§ 109
Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes, RB 700). Andere Kantone dagegen halten
ohne Ausnahme an der Zuständigkeit der Gemeinde als Baubewilligungsbehörde auch
für ihre eigenen Baubewilligungen fest (A. Weder, Zum Baubewilligungsverfahren nach
St. Gallischem Recht, Diss. Basel 1989, S. 28; M. Berner, Die Baubewilligung und das
Baubewilligungsverfahren unter besonderer Berücksichtigung des luzernischen Rechts,
Diss. Bern 2009, S. 108). Diese Zuständigkeitsregelung wurde vom Bundesgericht nie
beanstandet (BGer 1C_198/2010 vom 11. November 2010 E. 2). Einzig für
Baubewilligungen ausserhalb der Bauzonen schreibt Art. 25 Abs. 2 des
Raumplanungsgesetzes (SR 700, abgekürzt RPG) die Behandlung durch eine kantonale
Behörde vor und überlässt im Übrigen die Ordnung von Zuständigkeiten und Verfahren
den Kantonen. Art. 33 RPG enthält lediglich Mindestanforderungen an das
Rechtsmittelverfahren, nicht aber an das erstinstanzliche Verfahren, zu dem auch die
Einsprache gehört. Immerhin gewährleistet Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG die volle
Überprüfung durch wenigstens eine Beschwerdebehörde. Diese Funktion ist im
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kantonalen Recht dem Rekursverfahren vor dem Baudepartement zugedacht (Art. 46
Abs. 1 VRP). Auch wenn sich dieses in Sachen der Orts- und Regionalplanung von
Gesetzes dabei eine gewisse Zurückhaltung auferlegen muss, ist der zu überprüfende
Entscheid gleichwohl auf seine Recht- und Zweckmässigkeit hin zu überprüfen.
Gemeint ist damit, dass sie lediglich ihr Ermessen nicht anstelle jenes der Gemeinde
setzen soll, da es grundsätzlich Sache der Gemeinde ist, unter mehreren verfügbaren
und zweckmässigen Lösungen zu wählen (H. Hess, Ortsplanungsrecht I, in: Das
Nachtragsgesetz zum St. gallischen Baugesetz, Veröffentlichungen des Schweizerische
Instituts für Verwaltungskurse an der Hochschule St. Gallen, Neue Reihe Bd. 20, St.
Gallen 1983, S. 25 mit Hinweisen). Vorliegend hat sich die Vorinstanz nicht mit einer
blossen Willkürprüfung begnügt. Allein dadurch, dass die Rekursbehörde ihr Ermessen
nicht anstelle desjenigen der Planungsbehörde stellt, wenn diese eine an sich
zweckmässige Lösung getroffen habe, liegt noch keine rechtswidrige
Ermessensunterschreitung vor. Dieses Vorgehen stimmt vielmehr mit der
Auslegungspraxis von unbestimmten Rechtsbegriffen überein, die vom
Verwaltungsgericht grundsätzlich unbeschränkt überprüft werden soll. Auch hier legt
sich das Gericht grundsätzlich eine gewisse Zurückhaltung auf, weil die
Verwaltungsbehörde zur Beurteilung der konkreten Umstände regelmässig besser
geeignet ist als das Gericht. Dies ist insbesondere dann der Fall, wenn die örtlichen
Verhältnisse besonders wichtig sind, die aufgeworfenen Fragen technischer Natur oder
die Verwaltungsbehörden den tatsächlichen Verhältnissen näher stehen oder damit
vertrauter sind als das für den gesamten Kanton zuständige obere Gericht (VerwGE B
2011/53 vom 14. Februar 2012, E. 3.2., abrufbar unter: www.gerichte.sg.ch).
3.5. Diese Verfahrens- und Rechtsmittelordnung ist aber auch mit dem
Bundesgerichtsgesetz (SR 173.110, abgekürzt BGG) vereinbar. Dieses sieht in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten auf kantonaler Ebene keine doppelte
gerichtliche Beurteilung vor. Nach Art. 86 Abs. 2 BGG ist einzig erforderlich, dass ein
unabhängiges oberes kantonales Gericht (wie namentlich das Verwaltungsgericht) als
einzige Rechtsmittelinstanz vor dem Bundesgericht entscheidet, das für das ganze
Kantonsgebiet zuständig und hierarchisch keiner anderen Gerichtsinstanz unterstellt
ist, und dass dieses Gericht den Sachverhalt frei prüft und das massgebende Recht
von Amtes wegen anwendet (E. Tophinke, Basler Kommentar zum
Bundesgerichtgesetz, 2. Aufl., Basel 2011, Rz 13 ff. zu Art. 86 BGG).
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3.6. Aus dem Gesagten folgt, dass im Kanton St. Gallen die politische Gemeinde von
Gesetzes wegen zuständig bzw. berechtigt und gehalten ist, über ihr eigenes
Baugesuch oder über einen Planerlass in ihrem Gemeindegebiet zu entscheiden, auch
wenn davon allenfalls Grundstücke in ihrem Eigentum betroffen sind (BGer
1C_278/2010 vom 31. Januar 2011 E. 2.4.).
4. Eigentlicher Streitgegenstand ist die Teilaufhebung des Gestaltungsplans Neualtwil
vom 21. Mai 1976 und der Erlass des Gestaltungsplans Neualtwil II vom 31. August
2011 bzw. die entsprechende Änderung des aktuellen Sondernutzungsplans.
4.1. Der Gestaltungsplan ist ein Sondernutzungsplan. Damit kann die politische
Gemeinde zur Erreichung einer Gesamtüberbauung mit städtebaulich vorzüglicher
Gestaltung die Überbauung einer oder mehrerer Parzellen projektmässig bis in
Einzelheiten regeln, wobei im Rahmen der Grundordnung vom Zonen- oder
Überbauungsplan abgewichen werden kann (Art. 28 Abs. 1 BauG, GVP 1997 Nr. 69 S.
149). Eine Mehrausnützung ist zulässig, wenn ein besseres Projekt als nach
zonengemässer Überbauung verwirklicht wird, die Grösse des Grundstücks dies
rechtfertigt und die Interessen der Nachbarn nicht erheblich beeinträchtigt werden
(Art. 27 BauG). Im Gegensatz zur Rekursinstanz, welche die Nutzungspläne sowohl auf
ihre Recht- und Zweckmässigkeit überprüft (BGE 127 II 242; BGE 118 Ib 397), ist die
Kognition des Verwaltungsgerichts bei der Überprüfung der Nutzungsplanung
beschränkt. Dieses ist lediglich zur Rechtskontrolle befugt (Art. 61 Abs. 1 und 2 VRP).
Es hat sich darauf zu beschränken, über die Einhaltung des Ermessensspielraums zu
wachen, und schreitet nur ein, wenn die Vorinstanz das ihr zustehende Ermessen
überschritten oder missbraucht hat (Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im
Kanton St. Gallen, St. Gallen 2003, Rz. 740; GVP 1996 Nr. 9 S. 22; VerwGE B 2009/111
vom 24. August 2010 E. 2. mit Hinweisen, in: www.gerichte.sg.ch).
4.2. Nutzungspläne werden nach Art. 21 Abs. 2 RPG überprüft und nötigenfalls
angepasst, wenn sich die Verhältnisse seit der letzten Planfestsetzung erheblich
geändert haben. Art. 32 Abs. 1 BauG bildet die kantonalrechtliche
Ausführungsvorschrift dazu. Die Bestimmung richtet sich an die zuständige kommunale
Behörde als Planungsbehörde (E. David, Ortsplanungsrecht II: Das Verfahren beim
Erlass von Baureglement, Plänen und Schutzverordnungen, in: Das Nachtragsgesetz
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zum st. gallischen Baugesetz, Veröffentlichungen des Schweizerischen Instituts für
Verwaltungskurse an der Hochschule St. Gallen, Neue Reihe Bd. 20, St. Gallen 1983,
S. 108). Dabei hat der Grundeigentümer - anders als Dritte - unabhängig von der
zehnjährigen Sperrfrist von Art. 33 Abs. 1 BauG einen Überprüfungs- und allenfalls
Änderungsanspruch, wenn der bestehende Plan sein eigenes Grundstück betrifft oder
für dieses Nutzungsbeschränkungen zur Folge hat und sich die Verhältnisse derart
verändert haben, dass das Interesse an der geltend gemachten
Eigentumsbeschränkung dahingefallen sein könnte (GVP 2010 Nr. 40 S. 99).
4.3. Gestaltungspläne werden - wie alle Nutzungspläne - geändert oder aufgehoben,
wenn es aus wichtigen öffentlichen Interessen geboten ist, insbesondere wenn sich die
Grundlagen ihres Erlasses wesentlich geändert haben oder wenn wesentliche neue
Bedürfnisse nachgewiesen sind (Art. 32 Abs. 1 BauG). Eine erhebliche Änderung liegt
vor, wenn das Gemeinwesen nach der allgemeinen Erfahrung andere Festlegungen
getroffen hätte, sofern die geänderten Verhältnisse zur Zeit der Ausarbeitung der
Nutzungsplanung massgeblich gewesen wären. Dazu gehören zum Beispiel
tatsächliche Umstände wie etwa die Bevölkerungs- und Wirtschaftsentwicklung.
Planänderungen haben stets planerisch begründet zu sein und müssen einem
öffentlichen Interesse entsprechen. Wie jede Nutzungsplanung setzt deren Änderung
eine umfassende Interessenabwägung voraus. Dabei darf nicht einfach an die
Interessenabwägung der überholten bzw. anpassungsbedürftigen Planung angeknüpft
werden. Vielmehr hat die Planänderung unter Einbezug aller raum- und
umweltrelevanten Gesichtspunkte und unter Berücksichtigung der Planungsgrundsätze
des RPG und der Ziele und Festlegungen des Richtplans zu erfolgen (Waldmann/
Hänni, Handkommentar zum Raumplanungsgesetz, Bern 2006, Rz. 24 zu Art. 21 RPG).
Dazu kommt, dass unter dem Gesichtspunkt der Rechtssicherheit umso höhere
Anforderungen zu stellen sind, je neuer der abzuändernde Plan ist. Allein die
gewandelte Einstellung der Bevölkerung zur Überbauung reicht hierfür nicht aus. Nötig
sind gewichtige Gründe tatsächlicher oder rechtlicher Natur. Je neuer ein Plan ist,
umso mehr darf mit seiner Beständigkeit gerechnet werden, und je einschneidender
sich die beabsichtigte Änderung auswirkt, umso gewichtiger müssen die Gründe sein,
die für die Planänderung sprechen (GVP 1999 Nr. 93 S. 220 f. mit Hinweisen). Bei der
Beurteilung, ob wichtige öffentliche Interessen für eine Änderung vorliegen, ist der
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zuständigen kommunalen Behörde ein erheblicher Beurteilungsspielraum eingeräumt
(David, a.a.O., S. 109).
4.4. Nach Art. 28 Abs. 1 BauG ist für den Erlass eines Gestaltungsplan die schriftliche
Zustimmung der Grundeigentümer im Plangebiet nötig. Sind mit dem Erlass nicht alle
Eigentümer einverstanden, ist zumindest die Unterschrift von drei Vierteln der
betroffenen nötig, die gleichzeitig mindestens drei Viertel des amtlichen Verkehrswertes
des erfassten Grundeigentums vertreten (Art. 28 Abs. 2 BauG). Die
Verfahrensbeteiligten streiten sich nun darüber, ob diese Bestimmung bloss für den
Erlass des Gestaltungsplans gelte, oder ob die Dreiviertelmehrheit auch für dessen
Änderung nötig sei.
4.4.1. Die Vorinstanz räumt ein, dass nach der bisherigen Praxis das qualifizierte
Quorum für den Erlass des Sondernutzungsplans gemäss Art. 28 Abs. 2 BauG auch für
dessen Änderung verlangt wurde. Das Bundesgericht hat diese Praxis nicht bemängelt
und dazu ausgeführt, dass es ohne weiteres haltbar sei, Stockwerkeigentümer von
überbauten und vollständig ausgenützten Grundstücken innerhalb eines Plangebiets
als betroffene Grundeigentümer im Sinn von Art. 28 BauG zu behandeln (BGer 1P.
762/1993 vom 25. Mai 1994 E. 3b). Mit dem vorliegend angefochtenen
Rekursentscheid hat die Vorinstanz ihre Praxis diesbezüglich präzisiert und dabei auf
das neuere Urteil des Verwaltungsgerichts zu Art. 33 BauG (GVP 2010 Nr. 40 S. 99)
verwiesen.
4.4.2. Der Grund, weshalb mit Art. 28 Abs. 2 BauG für den Erlass eines
Gestaltungsplans die Zustimmung der betroffenen Grundeigentümer verlangt wird, liegt
nicht etwa in Art. 4 Abs. 2 RPG, wonach die Behörden dafür sorgen müssen, dass die
Bevölkerung in geeigneter Weise bei der Planung mitwirken kann, sondern darin, dass
bei diesem speziellen Sondernutzungsplan - anders als beim Überbauungsplan - nicht
alle Bestimmungen im zwingenden öffentlichen Interesse liegen müssen. Art. 4 Abs. 2
RPG wird Genüge getan, wenn sich die Behörden materiell mit den Vorschlägen und
Einwänden aus der Bevölkerung befassen. Eine individuelle Beantwortung der
Eingaben wird nicht verlangt (Waldmann/Hänni, a.a.O., Rz. 13 zu Art. 4 RPG). Während
der Überbauungsplan die Überbauung damit nur soweit verbindlich regelt, als hierfür
ein öffentliches Interesse im Sinn der Voraussetzung einer öffentlich-rechtlichen
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Eigentumsbeschränkung gegeben sein muss, kann die politische Gemeinde nach
Art. 28 Abs. 1 BauG zur Erreichung einer Gesamtüberbauung mit städtebaulich
vorzüglicher Gestaltung eine Wohnsiedlung darüber hinaus projektmässig bis in
Einzelheiten festlegen, indem sie beispielsweise selbst die einzelnen Grundrisse
festlegt. Immerhin muss eine solche detaillierte Regelung für die Erreichung einer
städtebaulich vorzüglichen Gestaltung unabdingbar sein, auch wenn sie in Bezug auf
das öffentliche Interesse nicht zwingend ist. Mithin können solche Details planlich nur
dann bis in Einzelheiten festgelegt werden, wenn die betroffenen Grundeigentümer
dafür ihre Zustimmung geben, wobei nach Art. 28 Abs. 2 BauG eine Dreiviertelmehrheit
genügt (T. Marty, Ortsplanung, in: Das neue st. gallische Baugesetz, Schweizerisches
Institut für Verwaltungskurse an der Hochschule St. Gallen, Neue Reihe Bd. 20, St.
Gallen 1973, S. 53). Gegenüber den nicht zustimmenden Grundeigentümern ist sodann
das Enteignungsrecht vorgesehen (Art. 28 Abs. 3 und 4 BauG).
4.4.3. Stellt sich nach Erlass des Gestaltungsplans die Frage nach dessen Änderung
bzw. Aufhebung, kann dies für die betroffenen Grundeigentümer einem schweren
Eigentumseingriff gleichkommen und ist deshalb nur zulässig, wenn er auf einer
gesetzlichen Grundlage beruht, im überwiegenden öffentlichen Interesse liegt und sich
unter den gegebenen Umständen als verhältnismässig erweist. Während Art. 28 BauG
nach dessen unzweideutigem Wortlaut die gesetzliche Grundlage für dessen Erlass
darstellt (BGE 121 I 117 E. 3b), erfolgt dessen Aufhebung und Änderung in Anwendung
von Art. 21 RPG und Art. 32 BauG. Die Initiative für eine Planänderung kann dabei von
der Verwaltung oder nach Massgabe des kantonalen Rechts vom Parlament oder vom
Volk ausgehen (Waldmann/Hänni, a.a.O., Rz. 22 zu Art. 21 RPG). Selbstredend hat der
Grundeigentümer dabei auch bei der Änderung eines Gestaltungsplans unabhängig
von der zehnjährigen Sperrfrist von Art. 33 Abs. 1 BauG einen Überprüfungs- und
allenfalls Änderungsanspruch, wenn der bestehende Plan sein eigenes Grundstück
betrifft oder für dieses Nutzungsbeschränkungen zur Folge hat und sich das öffentliche
Verhältnis derart geändert haben, dass das öffentliche Interesse an der geltend
gemachten Eigentumsbeschränkung dahingefallen sein könnte. Der Grundeigentümer
hat in diesem Fall ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung einer planerischen
Nutzungsordnung, die vor der Eigentumsgarantie nach Art. 26 BV mangels Vorliegen
eines genügenden öffentlichen Interesses nicht mehr standhält. Der Grund dafür liegt in
der derogatorischen Kraft des Bundesrechts, das heisst darin, dass kantonale
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Verfahrensvorschriften die Durchsetzung von materiellem Bundesrecht nicht
übermässig erschweren oder gar vereiteln dürfen (GVP 2010 Nr. 40 S. 99 ff.).
4.4.5. Die Raumplanung kann ihren Zweck nur erfüllen, wenn sie eine gewisse
Beständigkeit aufweist. Art. 21 Abs. 2 RPG sieht für die Überprüfung und Anpassung
der Nutzungspläne deshalb zwei Etappen vor: In einem ersten Schritt entscheidet die
Behörde, ob sich die dem Nutzungsplan zugrundeliegenden Verhältnisse erheblich
geändert haben. Wird diese Frage bejaht, tritt die Planungsbehörde auf das Gesuch ein
und überprüft in einem zweiten Schritt, ob das öffentliche Interesse an einer Änderung
des Plans die gegenläufigen Erhaltungsinteressen überwiegen und ändert sodann den
Plan nötigenfalls (P. Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht,
5. Auflage, Bern 2008, S. 110; T. Tanquerel in: Aemisegger/Kuttler/Moor/Ruch,
Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Zürich 1999, Rz. 28 f. zu
Art. 21 RPG). Diese Zweiteilung ist regelmässig nicht erkennbar, wenn der Anstoss für
die Änderung von den Behörden ausgeht. In diesem Fall wird die Frage, ob sich die
Verhältnisse wesentlich geändert haben, im Zusammenhang mit der Beurteilung der
vorgesehenen Änderung geprüft (GVP 2010 Nr. 40 S. 104, E. 7).
4.4.6. Aus dem Gesagten folgt, dass die Planungsbehörde bzw. die durch einen
Gestaltungsplan belasteten Grundeigentümer nach Art. 21 Abs. 2 RPG unabhängig von
kantonalen Verfahrensvorschriften, insbesondere vom vorgeschriebenen Quorum für
den Erlass eines Gestaltungsplans nach Art. 28 Abs. 2 BauG, das Recht haben, einen
Planerlass zu überprüfen bzw. überprüfen zu lassen, sofern sich die Verhältnisse seit
Planerlass derart geändert haben, dass sich die Eigentumsbeschränkungen aus
Gründen des öffentlichen Rechts nicht mehr rechtfertigen lassen. Daran ändert nichts,
dass ein Grundeigentümer nach Meinung der Beschwerdeführer im Fall eines
Referendumsentscheids der Bürgerschaft auch nicht verlangen kann, dass sein
Grundstück gleichwohl eingezont werde. Davon abgesehen, dass ablehnende
Entscheide der Bürgerschaft nach Art. 33 lit. d BauG sehr wohl überprüfbar sind,
haben Grundeigentümer darüber hinaus grundsätzlich keinen Anspruch darauf, dass
ihr Land eingezont und einer bestimmten Bauklasse zugewiesen werde (VerwGE B
2010/63 vom 9. November 2010 E. 3.3.2. mit Hinweisen, abrufbar unter
www.gerichte.sg.ch).
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4.5. Beim Begriff "erheblich geänderte Verhältnisse oder Grundlagen" gemäss Art. 21
Abs. 2 RPG bzw. Art. 32 Abs. 1 BauG handelt es sich um einen unbestimmten
Rechtsbegriff (vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl.,
Zürich/Basel/Genf 2010, Rz. 427 ff.). Unbestimmte Rechtsbegriffe sind dadurch
gekennzeichnet, dass die Umschreibung des Tatbestands unbestimmt ist (BGE 122 III
289 E. 3a; Tschannen/Zimmerli, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2. Aufl., Bern 2005, §
26 N 25). Durch unbestimmte Rechtssätze überlässt es der Gesetzgeber in gewissem
Umfang den rechtsanwendenden Behörden, den Tatbestand näher zu bestimmen; der
Richter oder die rechtsanwendende Behörde tun dies durch eine Auslegung bzw.
Konkretisierung der unbestimmten Norm im weiteren Sinn (vgl. Cavelti/Vögeli, a.a.O.,
Rz. 724). Die Auslegung wird als Rechtsfrage angesehen (BGE 119 Ib 40 E. 3b;
Tschannen/Zimmerli, a.a.O., § 26 N 28), weshalb das wie bereits gesagt in der
Kognition grundsätzlich auf die Rechtskontrolle beschränkte Verwaltungsgericht befugt
ist, die Konkretisierung bzw. Auslegung durch die Vorinstanz frei zu überprüfen, wobei
es sich bei der Beurteilung der konkreten Umstände zurückhält.
4.6. Den Beschwerdeführern ist zuzustimmen, dass allein die generelle Einrede, in der
Gemeinde hätten sich der Wohnungs- und Liegenschaftsmarkt oder die
raumplanerischen Konzepte gewandelt, eine Aufhebung oder Änderung eines
Gestaltungsplans nicht rechtfertigt (GVP 2010 Nr. 40 S. 104 E. 6.1. mit Hinweis). Selbst
geänderte Überbauungsabsichten stellen noch keine wesentlichen Änderungen der
Verhältnisse dar (BGer 1C_202/2009 vom 12. Oktober 2009 E. 3.4). Das Gleiche gilt für
Planmängel, wenn diese eine Frage betreffen, die noch im Baubewilligungsverfahren
befriedigend gelöst werden kann, nur von untergeordnetet Bedeutung ist bzw. ohne
grösseren Aufwand klargestellt werden kann (BGE 121 I 117). Vorliegend geht es aber
nicht bloss darum, dass im betroffenen Gebiet anders gebaut werden soll, als der
Gestaltungsplan vorgibt, sondern darum, dass die sonderbaurechtlichen
Bestimmungen des über 35-jährigen Plans zumindest in architektonischer Hinsicht
nicht mehr zeitgemäss sind, was zur Folge hat, dass damit eine weitere Überbauung
faktisch ausgeschlossen ist. Offenbar herrschte aber schon früher die öffentliche
Meinung, dass der Gestaltungsplan nicht mehr 1:1 umgesetzt werden soll. Jedenfalls
reservierte die Stadt Wil ihre zentral gelegenen Grundstücke länger für die Realisierung
einer neuen Schulanlage, wofür der Gestaltungsplan ebenfalls hätte aufgehoben bzw.
das betroffene Land hätte umgezont werden müssen. Damit ist vorliegend eine
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raumplanerisch bedeutsame Änderung im Sinn des Gesetzes zu prüfen, wofür
grundsätzlich ein Überprüfungsanspruch besteht.
4.7. Die Beschwerdeführer machen insofern eine weitere Gehörsverletzung geltend, als
die Vorinstanz ihre Gegenbeweise dazu, dass der Gestaltungsplan im nach wie vor
unbebauten Teil sehr wohl noch verwirklicht werden könnte, nicht geprüft habe. Worin
diese Gegenbeweise bestanden haben, geht aus der Beschwerdebegründung selber
nicht hervor. Fakt ist aber ohnehin, dass auch die Beschwerdeführer keinen Investor
nennen können, der in der Vergangenheit bereit gewesen wäre, nach dem gültigen
Sondernutzungsplan zu bauen bzw. der es aktuell oder in Zukunft tun will. Sie räumen
im Gegenteil selber ein, dass die planlich, im Geiste der 70er Jahre bis ins Detail
festgelegten Einzelheiten wie Zimmergrössen, Grundrisse der Wohnung,
Aussenraumgestaltung und Fassaden dem heutigen Wohnungsbau nicht mehr
entsprechen. Das Verständnis des modernen Bauens bezüglich Architektur ist
anerkanntermassen einem steten Wandel unterworfen, weshalb sich Nachfrage und
Vorstellungen von Investoren im Laufe der Zeit ändern. Gemäss Vernehmlassung vom
26. April 2011 macht das AREG diesbezüglich die Erfahrung, dass die Realisierung von
Gestaltungsplänen, insbesondere von solchen mit einem hohen Detaillierungsgrad,
ernsthaft in Frage gestellt ist, wenn die Pläne nicht zügig umgesetzt werden.
Gestaltungspläne werden unter anderem aus diesem Grund regelmässig auf ein Gebiet
für wenige Einzelbauten oder einige wenige Bauten beschränkt, die, selbst wenn eine
Etappierung vorgesehen ist, in überschaubarer Zeitspanne überbaut werden können.
Die Vorinstanz durfte somit ohne weitere Abklärungen und ohne das rechtliche Gehör
der Beschwerdeführer zu verletzen davon ausgehen, dass eine Fortsetzung der vor
über 35 Jahren angefangenen Grosssiedlung nicht mehr realistisch ist, nachdem sich
seit Jahren niemand mehr finden lässt, der an dieser unbestrittenermassen sehr
attraktiven Wohnlage nach dem gültigen Plan bauen will. Dazu kommt, dass mit der
verbliebenen Freifläche von rund 4 ha und zahlreichen Grundstücken noch immer ein
überdurchschnittlich grosses Gebiet verbleibt. Auch tut es der bereits erstellten
Siedlung, insbesondere im westlichen Teil, keinen Abbruch, wenn der noch unbebaute
Bereich in einer wiederum zeitgemässen Architektursprache realisiert wird. Wie die
Beschwerdeführer selber geltend machen, funktioniert die bereits erstellte Siedlung seit
über 30 Jahren, ohne dass das eigentliche Zentrum von Neualtwil mit dem
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vorgesehenen Weierhofplatz, Laden, Kinderhort und -garten sowie weiteren
gruppierten Wohnkomplexen erstellt worden wäre.
4.8. An der Tatsache, dass dem Gestaltungsplan eine mittlerweile veraltete Architektur
zu Grunde liegt, ändert auch der Umstand nichts, dass das AREG den in der
Westhälfte realisierten Teil als eine gelungene und in sich geschlossene und kompakte
Wohnsiedlung mit guter städtebaulicher Qualität beurteilt und dass die ETH Zürich in
ihrem Fallstudienbericht vom Juni 2008 zum Schluss gekommen ist, dass die
Bewohner von Neualtwil mit ihrer Wohnsituation allgemein zufrieden sind. Während die
Vorinstanz bemängelt, dass der Plan dem Grundsatz der haushälterischen Nutzung zu
wenig nachlebe, anerkennt das Verwaltungsgericht, dass die realisierte Siedlung im
Einklang mit den raumplanerischen Grundsätzen steht und insbesondere dem Prinzip
der inneren Verdichtung vorbildlich nachlebt. Auf den beantragten Augenschein, mit
dem widerlegt werden soll, dass der geltende Gestaltungsplan entgegen der Ansicht
der Vorinstanz im Einklang mit den Planungsgrundsätzen stehe, kann deshalb
verzichtet werden. Es ist aber eine Realität, dass in absehbarer Zeit niemand nach dem
gültigen Sondernutzungsplan weiterbauen will, nachdem bereits die letztmals im Jahr
1996 für das betroffene Gebiet erteilte Baubewilligung ungenutzt dahin gefallen ist, weil
sich keine Käufer für die Wohnungen mehr finden liessen. Damit liegt mitten im
Siedlungsgebiet an bester Wohnlage eine riesige, gut erschlossene Baulandreserve
brach, obwohl genau hier seit Jahrzehnten eine verdichtete Überbauung vorgesehen
ist.
4.9. In der Kritik steht folglich nicht die Überbauung an sich, soweit diese auf Grund
des zwischenzeitlich veralteten Plans realisiert worden ist. Im Widerspruch zu den
Planungszielen und -grundsätzen, namentlich der haushälterischen und
bestimmungsmässigen Nutzung, steht einzig der Plan, soweit er eine weitere
Überbauung des Plangebiets verhindert. Dass die Bauzone in der Gemeinde Wil
überdimensioniert wäre und es damit keine Rolle spielen würde, dass im Plangebiet auf
unabsehbare Zeit nicht weitergebaut werde, machen die Beschwerdeführer nicht
geltend und ist auch sonst nicht ersichtlich.
4.10. Aus dem Gesagten folgt, dass der Gestaltungsplan Neualtwil vom 21. Mai 1976
nicht bloss einer zeitgemässen Wohnüberbauung entgegensteht, sondern wegen
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seiner veralteten Architektursprache grundsätzlich verhindert, dass das Plangebiet im
Planungshorizont von 15 Jahren überbaut werde (Art. 15 lit. b RPG). Daran vermag
weder der Einwand der Beschwerdeführer etwas zu ändern, dass von Anfang an
vorgesehen war, die Überbauung in Etappen zu realisieren, noch dass der Plan vor
über 36 Jahren pionierhaft in Vorwegnahme des erst am 1. Januar 1980 in Kraft
getretenen Raumplanungsgesetzes an sich sämtliche Planungsgrundsätze erfüllt.
Investoren, die bereit sind, die verbleibende 40'000 m2 grosse, zentrumsnahe
Baufläche zu überbauen, fanden sich erst wieder, nachdem feststand, dass der
Sondernutzungsplan überarbeitet werde. Damit ist das verlangte wichtige öffentliche
Interesse, den Gestaltungsplan Neualtwil wegen der wesentlich geänderten Grundlage
zu ändern, klar gegeben. Die Planungsbehörde hat den Sondernutzungsplan somit zu
Recht überprüft und überarbeitet, auch wenn eine Mehrheit der Bewohner im
Plangebiet nach wie vor ein Interesse daran haben, dass ihre Wohnsiedlung im Geist
der 70er Jahre weitergebaut werde.
5. Das Planungsziel eines Gestaltungsplans liegt darin, dass eine vorzüglich gestaltete
Grossüberbauung ermöglicht werde, die im Rahmen der Regelbauweise nicht
realisierbar wäre.
5.1. Die Beschwerdeführer rügen, dass nicht sämtliche unbebauten Grundstücke ins
neue Plangebiet aufgenommen worden sind.
5.1.1. Der Gesetzgeber hat beim Erlass des Baugesetzes darauf verzichtet, ein
Mindestflächenmass als Voraussetzung für die Erstellung eines Gestaltungsplans
festzulegen. Das Plangebiet hat nach Art. 28 Abs. 1 BauG eine oder mehrere Parzellen
zu umfassen und deren Überbauung zu regeln. Das Plangebiet hat demnach zumindest
eine Grösse aufzuweisen, die der gesetzgeberischen Absicht, eine Gesamtüberbauung
zu erreichen, gerecht wird. Damit ist eine grössere zusammenhängende Fläche
gemeint, die sich nicht bloss auf eine kleinflächige Parzelle erstreckt, deren
Überbauung für die Gesamtheit der Ortsplanung keine Bedeutung zukommt (Heer, St.
Gallisches Bau- und Planungsrecht, Bern 2003, Rz. 155).
5.1.2. Der Gestaltungsplanperimeter umfasst wie gesagt ein zusammenhängendes
Gebiet von rund 4 ha, während sich neuzeitliche Gestaltungspläne regelmässig auf
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Flächen von wenigen 1'000 m2 erstrecken. Die beiden nicht einbezogenen (Teil)-
Grundstücke Nrn. 2687 und 3157 sind nach dem aktuellen Gestaltungsplan im noch
unbebauten Teil ebenfalls nicht für die Wohnnutzung bzw. für Wohnbauten
vorgesehen, sondern für öffentliche Zwecke, namentlich für ein Hallenbad und eine
Spielwiese bzw. für Tennis- oder Pflanzplätze sowie für Kultur und Erholung reserviert.
Beide Bereiche liegen am Rand des Plangebiets und werden durch den streitigen
Gestaltungsplan weder in ihrer planmässigen Zweckbestimmung tangiert, noch
präjudiziert dieser eine spätere Nutzung der unberücksichtigten Flächen. Die getroffene
Abgrenzung des überarbeiteten Planteils ist somit rechtmässig (Häfelin/Müller/
Uhlmann, a.a.O., Rz. 740).
5.2. Hauptkritikpunkt der Beschwerdeführer am Gestaltungsplan Neualtwil II ist, dass
dieser ihrer Ansicht nach die Grundphilosophie des Plans vom 21. Mai 1976 ignoriere.
Ihrer Meinung nach sind einzig gestalterische Retuschen hinsichtlich einer
zeitgemässen Architektur, der Wohnungsgrundrisse, Raumgestaltung sowie einer
allfälligen besseren Ausrichtung der Bauten erlaubt.
5.2.1. Beim Erlass eines Gestaltungsplan ist - wie die Vorinstanz zu Recht ausführt -
von den Baumöglichkeiten nach der Regelbauweise auszugehen. Wenn mit dem neuen
Plan ein bereits bestehender Sondernutzungsplan geändert werden soll, sind zusätzlich
dessen Baumöglichkeiten zu beachten. Die Grenze der zulässigen Abweichungen von
der Regelbauweise ergibt sich dabei einerseits aus dem Erfordernis der städtebaulich
vorzüglichen Gestaltung und dem damit verbundenen öffentlichen Interesse, anderseits
dem Erfordernis der Wahrung berechtigter Nachbarinteressen. Abweichungen sind mit
anderen Worten nur in dem Masse zulässig, als sie zur Erreichung einer
Gesamtüberbauung mit vorzüglicher Gestaltung nötig sind und die Interessen der
Nachbarn nicht erheblich beeinträchtigen. Massgebend ist dabei eine
Gesamtbeurteilung der Auswirkungen einer Überbauung nach Gestaltungsplan. Bei
besonderen örtlichen Verhältnissen wird die von Art. 28 Abs. 1 BauG geforderte
städtebaulich vorzügliche Gestaltung erreicht, wenn die in Art. 1 und 3 RPG
enthaltenen Planungsziele und -grundsätze so weit eingehalten werden, als dies nach
den konkreten örtlichen Verhältnissen möglich ist. Liegen keine besonderen örtlichen
Verhältnisse vor, so zeichnet sich eine städtebaulich vorzügliche Gestaltung durch
spezifische Vorzüge gegenüber der Regelbauweise aus; diese Vorzüge sind jedoch
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ebenso nach den Zielen und Grundsätzen des RPG zu bewerten (Heer, a.a.O.,
Rz. 154). Da sich die Behörde bei der Festlegung der besonderen Bauweise im
Gestaltungsplan ebenfalls an die Ziele und Planungsgrundsätze nach Art. 1 und Art. 3
RPG halten und eine Gesamtbeurteilung der Auswirkungen einer Überbauung nach
Sondernutzungsplan machen muss, versteht es sich von selbst, dass die
Planungsbehörde grundsätzlich die gleichen Überlegungen anstellen muss, wenn von
dem abgewichen werden soll, was zuvor für eine städtebaulich vorzügliche Gestaltung
als nötig erachtet wurde. Dabei werden wiederum sämtliche massgeblichen Interessen,
die privaten, nachbarschaftlichen und öffentlichen Interessen, gleichermassen
berücksichtigt (Waldmann/Hänni, a.a.O., Rz. 24 zu Art. 21 RPG).
5.2.2. Die Beschwerdeführer beantragen, zur städtebaulichen Qualität der geplanten
Überbauung, namentlich in Bezug auf die bestehende Überbauung, eine weitere
Expertise einzuholen. Die Frage nach der städtebaulichen Vorzüglichkeit ist indes eine
Rechtsfrage und deshalb in erster Linie durch das Gericht selbst zu beantworten. Im
konkreten Fall ist auch nicht ersichtlich, inwiefern die Beurteilung der städtebaulichen
Qualität bzw. des Kriteriums der städtebaulichen Vorzüglichkeit spezifische
Fachkenntnisse voraussetzen würde, welche die Einholung eines Gutachtens erfordern
würden. Dem Antrag ist folglich nicht stattzugeben (VerwGE B 2007/81 vom
15. Oktober/5. November 2007 4.3.6. mit Hinweisen, abrufbar unter:
www.gerichte.sg.ch).
5.2.3 Der Gestaltungsplan Neualtwil beabsichtigt gemäss Art. 2 der besonderen
Vorschriften die Realisierung einer Wohnüberbauung mit gesteigertem Wohnwert nach
einem einheitlichen Gesamtprojekt. Mehr lässt sich den besonderen Vorschriften zum
Zweck des Sondernutzungsplans nicht entnehmen. Der damalige
Wettbewerbsgewinner legte der Überbauung die Idee zu Grunde, dass der moderne
Wohnkomfort mit den Vorzügen alter Städte verbunden werde. Im Zeitgeist der 70er
Jahre ordnete er dafür die Wohnbauten in Gruppen mit umschliessenden begrünten
Höfen und Gemeinschaftsgärten und Plätzen an, die mit ihren Vor- und Rücksprüngen
Gassen mit Verengungen und Ausweitungen bilden und so eine Siedlungsgestalt
bilden, wie man sie von mittelalterlichen Stadtkernen, namentlich von der Altstadt Wil
her, kennt. Die Idee des Gemeinschaftlichen und des Kleinräumlichen setzte er nicht
nur im Aussenraum, sondern ebenso in den Wohnräumen an Hand von
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Gemeinschaftsdachterrassen und verschachtelten Grundrissen und Kubaturen fort.
Anders als heute, wo Grosszügigkeit und Funktionalität im Vordergrund stehen,
weshalb Wohnräume von rechten Winkeln und klaren grossen Flächen geprägt sind,
zeichnet sich die vorliegende Siedlung im Wohnraum durch Abschrägungen, Nischen
und Rundungen, wie auch wohnungsinterne Wendeltreppen über zwei Stockwerke aus.
5.2.4. Der Gestaltungsplan Neualtwil II greift zwar die Grundidee des Plans aus den
70er Jahren einer verdichteten Siedlung auf. Den ausgeprägten gemeinschaftlichen
Siedlungscharakter führt er aber nicht fort, sondern interpretiert diesen im Sinn einer
grosszügigen und offenen Siedlung zeitgenössisch neu. Dabei verbindet er nach wie
vor die im Westen und Osten realisierten Siedlungsteile von Neualtwil. Die
bestehenden, gassenartigen Fussgängerwege werden aber zu einer Abfolge von
Plätzen umgestaltet. Diese erschliessen die zum Teil anders, mehr nach Süd/Südwest
ausgerichteten und in wiederum moderner Architektursprache gestalteten Wohnhäuser
und sind zwar ebenfalls als gemeinschaftliche, aber nunmehr offene Aufenthalts- und
Begegnungszonen ausgebildet. Hangseitig werden sie von eingeschossigen
Sockelbauten begleitet, während sie talseitig, den heutigen Bedürfnissen
entsprechend, den Blick auf die offene Landschaft und die Berge freigeben.
5.2.5. Die Beschwerdeführer haben den Heimatschutz St. Gallen/Appenzell
Innerrhoden zu einer Beurteilung des neuen Plans eingeladen. Nach dessen
Einschätzung stehen sich mit dem alten und neuen Plan je eine Siedlung mit
atmosphärischer Dichte sowie differenzierten Aussenräumen und eine Überbauung mit
technischer Dichte samt Abstandsgrün gegenüber. Der von den Beschwerdeführern
angefragte Interessenverband hätte sich zwar gewünscht, dass mit der neuen
Überbauung mehr auf die städtebauliche Struktur aus den 70er Jahren eingegangen
worden wäre. Die Qualität der mit dem neuen Plan vorgeschlagenen Architektur stellt
er aber ausdrücklich nicht in Frage. Der von den Beschwerdeführern ins Recht gelegte
Bericht ist folglich von Vornherein nicht geeignet, die städtebauliche Vorzüglichkeit des
neuen Plans in Frage zu stellen.
5.2.6. Der vorliegende Plan verletzt nach Meinung der Beschwerdeführer sodann die
Bedingungen des Stadtparlamentes für den Verkauf der gemeindeeigenen
Liegenschaften im Plangebiet. Zuständig in Sachen Überbauungs- und
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Gestaltungspläne ist jedoch der Stadtrat (Art. 2 des Baureglements der Stadt Wil vom
25. November 1992). Anlässlich der Zustimmung zum Verkauf vom 2. November 2006
strich dieser bzw. der Stadtpräsident zwar nochmals die erhaltenswerte "Idee
Haubensak" hervor, wie die Beschwerdeführer zu Recht vorbringen. Aus dem Protokoll
der entsprechenden Parlamentssitzung geht aber klar hervor, dass damit einzig die
Beibehaltung der haushälterischen Bodennutzung mit der verdichteten Bauweise, dem
Erhalt einer verkehrsfreien Siedlung, der Schaffung von Freiraumelementen und der
optimalen Integration der Wohnbauten in die bestehende Siedungsstruktur im Westen
und Osten gemeint war. Das sind allesamt Anforderungen, die an jede
Gesamtüberbauung mit städtebaulich vorzüglicher Gestaltung gestellt werden. Soweit
der Parlamentsbeschluss bezüglich des Verkaufs der gemeindeeigenen Grundstücke
somit unter der Prämisse der Wahrung des "Konzeptes Haubensak" gestanden hat und
diese damit Massstab für das öffentliche Interesse im Rahmen der Gesamtbeurteilung
für die Planänderung bildet, kann für den Gestaltungsplan Neualtwil II folglich nichts
Weitergehendes aus dem Verkauf abgeleitet werden, als was allgemein für eine
Gesamtüberbauung mit vorzüglicher Gestaltung im Sinn von Art. 28 BauG verlangt
werden kann. Aus diesem Grund kann auf die beantragte Befragung des ehemaligen
Wettbewerbsgewinners René Haubensak verzichtet werden.
5.2.7. Dass der neue Plan seinerseits die Planungsgrundsätze missachte, machen auch
die Beschwerdeführer zu Recht nicht geltend. So wahrt der Gestaltungsplan Neualtwil
II unbestrittenermassen den in den 70er Jahren aufgegriffenen Grundsatz der
haushälterischen Bodennutzung, indem er ebenfalls eine verdichtete Überbauung mit
einer Konzentration auf einzelne Baukörper vorsieht, die Siedlung insgesamt
verkehrsfrei hält, dadurch Frei- und Grünräume schafft und die bestehenden
Siedlungsteile wie beim ursprünglichen Plan über zwei frei zugängliche
Verbindungsstränge verbindet. Auch fügen sich die Bauten und Anlagen gut in die
Landschaft ein, wenn auch in einer heutigen Architektur. Zeitgenössisch interpretiert
und den heutigen Wohnbedürfnissen entsprechend liegt der Schwerpunkt dabei
weniger auf dem gemeinschaftlichen Aussenraum, der im Plan aus den 70er Jahren an
Hand altstadtähnlicher Gassen, Treppen und Plätze umgesetzt wurde, sondern beim
individualisierten und möglichst grosszügigen Wohnraum mit freier Aussicht. Dabei
sind aber auch die Erschliessungs- und Aufenthaltsbereiche weitläufig gestaltet, wobei
zehn grosszügige Bereiche für Kinderspielplätze vorgesehen sind. Die zahlreichen
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Pflanzgärten werden durch freibleibende Naturwiesen mit Apfelbäumen abgelöst.
Hobbyräume und Waschküchen sind im Gegensatz zum altstadtgleichen
Siedlungsplan im Wohngebäude selbst integriert, was dem zeitgemässen Wohnen
entspricht. Mit Blick auf diese Erwägungen ist damit nicht nachvollziehbar, wieso der
Gestaltungsplan Neualtwil II nicht rechtmässig sein soll.
5.2.8. Nachdem feststeht, dass die Planungsbehörde die dem Gestaltungsplan
Neualtwil zu Grunde liegenden Planungsgrundsätze korrekt ausgearbeitet hat, kann
darauf verzichtet werden, die Ausschreibungsunterlagen des durchgeführten
Studienauftrags zum Planerlass beizuziehen, wie die Beschwerdeführer ebenfalls
verlangen. Sodann ist auch nicht fassbar, was sie mit dem Hinweis auf die
Dokumentationen unter www.nachhaltige-quartiere.ch und das Infoblatt des Amtes für
Raumentwicklung des Kantons Graubünden geltend machen wollen. Die Ortsplanung
ist wie gesagt Sache der politischen Gemeinde (Art. 2 Abs. 2 BauG und Art. 4 BauG).
Eine Verpflichtung, beim Erlass bzw. der Überprüfung eines konkreten
Sondernutzungsplans unabhängige Experten beizuziehen, besteht nicht. Weiter muss
in diesem Zusammenhang erneut auf das Rügeprinzip hingewiesen werden. Demnach
reicht es nicht, den Gestaltungsplan gesamthaft als rechtswidrig zu bezeichnen und für
diese blosse Behauptung eine Begutachtung durch weitere externe Fachleute zu
verlangen (VerwGE B 2011/117 vom 12. April 2012 E. 1.4. mit Hinweisen, abrufbar
unter: www.gerichte.sg.ch).
5.2.9. Es ist unbestritten und wurde bereits gesagt, dass der realisierte Teil von
Neualtwil insbesondere für die damalige Zeit und von seiner Idee und Grösse her
pionierhaft war. Im Kontext mit den umliegenden Siedlungen und mit Blick auf den
Ortsplan kann aber gleichwohl von keiner örtlich typischen und vorherrschenden
Bauweise gesprochen werden, so dass sich die weitere Überbauung der
verbleibenden, 40'000 m2 grossen Fläche architektonisch und vom Konzept her an die
Siedlung aus den 70er Jahren anlehnen müsste. Es genügt, dass der überarbeitete
Plan die bereits damals umgesetzten und heute allgemein gültigen Planungsgrundsätze
weiterführt. Den Anspruch des Einzelnen auf Erlass bestimmter planerischer
Massnahmen, vorliegend der Wunsch der Beschwerdeführer, dass die vom damaligen
Wettbewerbsgewinner gewählten Gassen- und Platzsituationen samt den gruppierten
Wohnbauten weitergeführt werde, lässt sich aus den dargelegten Planungsgrundsätzen
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nicht ableiten. Wenn es aber wie vorliegend um die Wertung bzw. Gewichtung der
einzelnen Planungsgrundsätze geht, steht der Planungsbehörde ein erheblicher
Ermessens- bzw. Beurteilungsspielraum zu, in den das Gericht nicht eingreifen darf
(VerwGE B 2007/81 vom 15. Oktober/5. November 2007 E. 4.3.4., abrufbar unter:
www.gerichte.sg.ch). Dazu kommt, dass nicht bloss der gebaute Siedlungsteil
Neualtwil, sondern auch der noch zu realisierende Teil Neualtwil II aus ortsplanerischer
Sicht sehr gross und in sich abgeschlossen wahrnehmbar ist (vgl. Stellungnahme des
Ortsplaners des Baudepartements vom 20. Juni 2011). Eine deutlich unsorgfältige
Interessenabwägung, die eine Rechtsverletzung darstellen würde und durch das
Verwaltungsgericht korrigiert werden müsste, liegt daher nicht vor.
5.3. Legt ein Sondernutzungsplan die Erschliessung fest, muss die Zweckmässigkeit
des Erschliessungskonzepts schon im Planverfahren geprüft werden (vgl. Heer, a.a.O.,
Rz. 153, GVP 1995 Nr. 93 S. 217). Eine eingehendere Prüfung ist hingegen erst im
Baubewilligungsverfahren vorzunehmen und auch ein allfälliges Strassenplanverfahren
kann noch im Rahmen der Baugesuchsprüfung durchgeführt werden (VerwGE B
2004/67 vom 25. Oktober 2004 E. 7b).
5.3.1. Bauten und Anlagen dürfen nur auf erschlossenem Land errichtet oder geändert
werden (Art. 22 Abs. 2 lit. b RPG; Art. 49 Abs. 1 BauG). Erschlossenes Land setzt unter
anderem eine hinreichende Zu- und Wegfahrt voraus (Art. 49 Abs. 2 lit. a BauG).
5.3.2. Die Beschwerdeführer erachten das Plangebiet nach dem überarbeiteten Plan
als nicht erschliessbar, weil zahlreiche Grunddienstbarkeiten zu ihren Gunsten auf eine
Überbauung gemäss Sondernutzungsplan vom 21. Mai 1976 ausgelegt seien. Implizit
machen sie sodann geltend, sie seien nicht bereit, auf das mit dem Plan aus den 70er
Jahren angedachte feingliedrige Fusswegnetz zu verzichten. Solange die geänderte
Überbauung der privatrechtlich festgelegten verkehrsmässigen Erschliessung bzw. den
Fusswegverbindungen widerspreche, sei der Sondernutzungsplan nicht realisierbar
und damit nutzlos.
5.3.3. Das Erschliessungskonzept des geltenden Gestaltungsplans sieht für das
gesamte, über 100'000 m2 grosse Plangebiet eine verkehrsmässige Erschliessung von
Osten und Westen vor. Eine ebenfalls mögliche Zufahrt von Süden her ist nicht
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vorgesehen. Daran ändert der Gestaltungsplan Neualtwil II nichts. Aktuell führt über
das Gebiet des umstrittenen Plans die Gemeindestrasse Neualtwil, Gemeindestrasse 3.
Klasse, und zwar ungeachtet der sonderbaurechtlichen Überbauung von Nordwesten
nach Südosten. Nachdem eine Grossüberbauung bzw. 40'000 m2 mit mehreren
Grundstücken und zahlreichen Wohneinheiten erschlossen werden soll, besteht
grundsätzlich ein öffentliches Interesse daran, die Erschliessung durch Aufnahme in
den Gemeindestrassenplan öffentlich zu erklären und nach Art. 8 und 9 des
Strassengesetzes (sGS 732.1, abgekürzt StrG) zu klassieren. Dies gilt sowohl für die
unterirdische Erschliessung der südlichen Tiefgarage, die gemäss dem vorliegend zu
beurteilenden Plan durch die bestehende Tiefgarage für die Grundstücke Nrn. 86 und
3157 erfolgen soll, als auch für den oberirdischen, in erster Linie verkehrsfreien
Erschliessungsbereich. Allein die Tatsache, dass die verkehrsmässige Erschliessung
unterirdisch erfolgt, steht einer Klassierung grundsätzlich nicht entgegen, wie auch die
unterirdische Strassenführung durch Tunnels oder unterirdische Kreisel nicht von der
Klassierung ausgenommen ist. Als Gemeindestrasse 3. Klasse beispielsweise müsste
die Tiefgarage auch nicht für jedermann zugänglich sein (G. Germann in: G. Germann
[Hrsg.], Kurzkommentar zum st. gallischen Strassengesetz vom 12. Juni 1988, St.
Gallen 1989, Rz. 16 ff. zu Art. 8 StrG). Soweit die Beschwerdeführer der Ansicht sind,
ihre privatrechtlich gesicherten Wegrechte würden durch die neue sonderplanrechtliche
Überbauung verletzt, hätten sie dies nach Art. 84 BauG im Rahmen des nachfolgenden
Baugesuchs geltend zu machen. Allein die Tatsache, dass die Wegführung gemäss
Plan vom 21. Mai 1976 im Grundbuch festgelegt ist, macht den vorliegend zu
beurteilenden Sondernutzungsplan nicht von Vornherein untauglich. Das Zivilrecht sieht
für diesen Fall durchaus eine Möglichkeit vor, selbst eine im Grundbuch auf eine
bestimmte Stelle gelegte Dienstbarkeit auf eine andere Stelle zu verlegen, wenn der
Belastete wie vorliegend ein Interesse dafür nachweist (Art. 742 Abs. 1 und 2 des
Zivilgesetzbuches, SR 210, abgekürzt ZGB). Das Interesse des Belasteten dafür
braucht kein notwendiges, ja nicht einmal ein nützliches zu sein. Auch bloss luxuriöse,
rein ästhetisch begründete Änderungswünsche des belasteten Eigentümers sind zu
würdigen (E. Petitpierre, Basler Kommentar zum Zivilgesetzbuch II, 4. Auflage, Basel
2011, Rz. 9 zu Art. 743 ZGB).
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5.3.4. Aus dem Gesagten folgt, dass das vorliegende Plangebiet durchaus sinnvoll
erschliessbar ist und der Überbauung auch keine grundsätzlich unveränderbaren
privatrechtlichen Grunddienstbarkeiten im Weg stehen.
5.5. Die Beschwerdeführer rügen eine massive Beeinträchtigung der Parzelle Nr. 2695.
Es sei unzulässig, der Belastung der betroffenen Liegenschaft durch die mit einem
minimalen Abstand vorgesehene überhohe Baute C1 als ausgleichender Faktor
vergrösserte Grenz- und Gebäudeabstände anderswo im Plangebiet entgegenzuhalten.
5.5.1. Abweichungen von der Regelbauweise durch Überbauungs- oder
Gestaltungsplan sind nur soweit zulässig, als sich die Abweichungen an den
vorgegebenen Rahmen der Grundordnung halten und diese nicht zu einer materiellen
Zonenplanänderung führen (GVP 1997 Nr. 69 S. 149; GVP 2003 Nr. 19 S. 73; Heer,
a.a.O., Rz. 145). Die Beschwerdeführer bestreiten nicht, dass im Rahmen eines
Gestaltungsplans von der Regelbauweise in einer bestimmten Zone, wie sie das
Baureglement vorsieht, abgewichen werden kann und dass die Erhöhung der dort
festgelegten Geschosszahl möglich ist. Es ist unzulässig, wenn Sondernutzungspläne
für ein grösseres Gebiet insgesamt eine Überbauung anstreben, die nur in einer
anderen Zonenart oder in einer höheren Bauklasse möglich wäre. Die Frage, unter
welchen Voraussetzungen Abweichungen von Regelbauvorschriften materiell als
Zonenplanänderung zu qualifizieren sind, kann nicht generell beantwortet werden.
Anhand der konkreten Umstände ist im Einzelfall zu beurteilen, ob der Gestaltungsplan
materiell einer Zonenplanänderung gleichkommt (unveröffentlichter VerwGE B
2008/124 vom 24. März 2009 in Sachen Wohnbaugenossenschaft B. E. 5.1.). Das
Verwaltungsgericht hielt sodann in einem in GVP 2003 Nr. 19 teilweise veröffentlichten
Urteil vom 26. Juni 2003 i.S. Politische Gemeinde St. Gallen dafür, in einer
dreigeschossigen Bauzone sei die Errichtung von vier bzw. fünfgeschossigen Bauten
mit Attikageschoss auf einer Teilfläche des Überbauungsplans mit den
Planungsgrundsätzen vereinbar, weshalb von keiner schleichenden
Zonenplanänderung gesprochen werden könne (unveröffentlicher VerwGE B 2002/203
vom 26. Juni 2003 in Sachen Politische Gemeinde St. Gallen E. 2. e ee).
5.5.2. Das vom Gestaltungsplan Neualtwil erfasste 40'000 m2 grosse Gebiet umfasst
fünf Grundstücke und liegt gemäss Zonenplan der Gemeinde Wil vom 25. November
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1992 vollständig in der Zone W3. Nach Art. 13 Abs. 2 BauR und Art. 12 BauR sind in
der Zone W3 Wohnbauten mit drei Vollgeschossen, eine Ausnützungsziffer von 0,60,
eine Gebäudehöhe von 10 m und eine Firsthöhe von 14 m, ein grosser und kleiner
Grenzabstand von 10 m bzw. 5 m sowie eine Gebäudelänge von 40 m zulässig. Ein
möglicher Mehrlängenzuschlag beträgt 6 m (Art. 40 Abs. 2 BauR). Beim
Gestaltungsplan kann auf die Beschränkung der Ausnützung ganz verzichtet werden
(Art. 22 Abs. 1 BauR). Das Dachgeschoss und das zufolge Hangneigung freiliegende
Untergeschoss dürfen ausgebaut werden (Art. 14 BauR und Art. 36 BauR). Das
Attikageschoss definiert sich nach Art. 35 BauR und Art. 47 Abs. 1 und 3 BauR.
Demnach hat dieses bei Flachdachbauten 1 m über der Gebäudehöhe unter einem
Winkel von 45° von der Fassade zurückzustehen, wobei als zulässige Dachaufbauten
Bauteile gelten, die ausserhalb des zulässigen Neigungswinkels liegen. Als solche
dürfen diese höchstens die Hälfte der Länge der jeweiligen Gebäudeseite einnehmen
und nur bis an die Fassadenflucht reichen. In der Fläche der Dachansicht gemessen
dürfen sie zudem nicht mehr als einen Drittel jener Dachfläche einnehmen, in der sie in
Erscheinung treten.
5.5.3. Der Gestaltungsplan Neualtwil zeichnet sich gegenüber der Regelbauweise
durch eine stark verdichtete Überbauung aus. Die Wohnbauten weisen zum Teil eine
Länge von über 60 m auf, Gebäude- und Firsthöhe sind nicht vermasst. Je nach
Blickwinkel treten die Gebäude zwei- bis fünfgeschossig auf, wobei das
Attikageschoss zurückversetzt ist. Die Gebäudeabstände liegen deutlich unter 10 m.
Der Ausnützungsbonus liegt bei rund 12 Prozent und kann um zwei weitere Prozente
erhöht werden.
5.5.4. Der Gestaltungsplan Neualtwil II sieht die beiden Haustypen A/C und B/D vor,
wobei die Gebäude als Bauten mit einem Sockelgeschoss (Haustyp A/C), vier
Vollgeschossen sowie einem Attikageschoss definiert werden. Mit Blick auf die
ungenügend zurückspringende Fläche müssen die Attikageschosse aber als
zusätzliches Vollgeschoss angerechnet werden, und zwar selbst dann, wenn die an
sich zulässige Gesamtfläche nicht überschritten wäre. Mit der Vorinstanz ist somit
davon auszugehen, dass der Gestaltungsplan Neualtwil II 15 fünfgeschossige Bauten
und ein viergeschossiges Gebäude (Baute A4) zulässt. Diese hat sodann im
angefochtenen Entscheid festgehalten, dass der reglementarische Gebäudeabstand
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zwischen den Bauten A3 und A4 punktuell, in der Bauetappe C/D von 13 m bis 16 m
mit rund 10 m und 12 m regelmässig unterschritten werde. Die Grenzabstände werden
durchwegs eingehalten. Die Ausnützungsziffer beträgt 0,7159.
5.5.5. Es liegt in der Natur der Sache, dass eine verdichtete Bauweise Abweichungen
von der Regelbauweise bedingt. Dementsprechend ist es zulässig, die Gebäudemasse
und die Geschossigkeit innerhalb eines Plangebiets entsprechend den jeweiligen
konkreten Verhältnissen differenziert zu regeln. Die Konzentration auf wenige Bauten
hat vorliegend eine verdichtete Überbauung entlang zweier Erschliessungsstränge zur
Folge, welche die Erschliessung der Siedlung im Westen fortsetzt und diese somit mit
dem östlichen Plangebiet verbindet. Dadurch werden beachtliche Freiräume zwischen
den Bauten geschaffen, womit dem städtebaulichen Ansatz "Verdichtung zu Gunsten
grosszügiger Freiflächen" optimal Rechnung getragen wird. Die Wohnbauten sind
ihrerseits bestmöglich ausgerichtet, womit sämtliche Wohnungen ideal besonnt sind
und über die bestmögliche Aussicht verfügen. In Anbetracht dieser Umstände ergibt
sich, dass weder die Abweichungen von der Regelbauweise noch jene vom aktuellen
Sondernutzungsplan inhaltlich einer Änderung des Zonenplans gleichkommen und
damit unter Vorbehalt der Prüfung der Beeinträchtigung der nachbarlichen Interessen
grundsätzlich möglich sind.
5.5.6. Soweit die Beschwerdeführer die Abweichung des Wohnhauses C1 um zwei
Vollgeschosse bzw. die Tatsache rügen, dass die damit betroffene Fläche ursprünglich
nicht zur Überbauung vorgesehen war und nun gleichwohl überbaut werde, muss ihnen
das Gericht insofern Recht geben, als die Überhöhe den direkten Nachbarn gegenüber
durch nichts kompensiert wird, insbesondere nicht durch einen entsprechend
vergrösserten Grenzabstand. Daran ändert nichts, dass die Gebäude auf dem
Nachbargrundstück Nr. 2695 ihrerseits auf der Parzellengrenze stehen. Dies ist nach
dem gültigen Sondernutzungsplan so vorgesehen, und es ist an den
Beschwerdegegnerinnen bzw. an der Planungsbehörde, bei einer allfälligen Änderung
des Plans darauf Rücksicht zu nehmen. Vor diesem Hintergrund kommt das
Verwaltungsgericht zum Schluss, dass der Gestaltungsplan Neualtwil II diesbezüglich
das zumutbare Mass überschreitet und damit die nachbarlichen Interessen in Bezug
auf das Gebäude C1 verletzt, zumindest soweit dessen Ausgestaltung von der
Regelbauweise abweicht. Eine gleichwertige Beeinträchtigung jedoch ist konkret
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hinzunehmen (vgl. dazu GVP 1995 Nr. 93 S. 218), auch wenn die Fläche für das
Gebäude C1 nach dem aktuellen Plan von einer Voliere abgesehen unbebaut geblieben
wäre. Die Gebäude auf dem betroffenen Grundstück profitieren nämlich ihrerseits von
einer verdichteten Bauweise. Dazu kommt, dass auch die anderen Grundstücke im
Plangebiet des Gestaltungsplans Neualtwil nicht von mehr Grünflächen umgeben sind,
als es die Gebäude auf dem Grundstück Nr. 2695 sein werden.
5.5.7. Aus dem Gesagten folgt, dass der zu überprüfende Gestaltungsplan bezüglich
der Baute C1 zu einer übermässigen Beeinträchtigung der Nachbarn führt. Das
Gebäude C1 ist damit - wie die Beschwerdegegnerinnen bereits vergleichsweise
angeboten haben - um ein Vollgeschoss zu reduzieren und das so genannte
Attikageschoss derart auszugestalten, dass es nach Regelbauweise nicht mehr als
Vollgeschoss angerechnet werden muss.
6. Zusammenfassend ergibt sich damit, dass sich der Gestaltungsplan Neualtwil II mit
Ausnahme der Baute C1 als rechtmässig erweist, weshalb der angefochtene Entscheid
mit Ausnahme dieses Gebäudes zu bestätigen und die Beschwerde demzufolge
abzuweisen ist. In Abänderung von Art. 7 der besonderen Vorschriften haben somit für
die Hauptbaute C1 maximal drei Vollgeschosse zu gelten. Zusätzlich ist Art. 8 Abs. 1
der besonderen Vorschriften dahingehend zu ergänzen, dass das Gebäude C1 die
Grundfläche eines Attikageschosses gemäss den reglementarischen Vorschriften des
Baureglements einhält.
7. Dieser Verfahrensausgang entspricht einem teilweisen Obsiegen der
Beschwerdeführer.
7.1. Dem Verfahrensausgang entsprechend gehen die amtlichen Kosten des
Beschwerdeverfahrens zu vier Fünfteln zulasten der Beschwerdeführerinnen 1 und zu
einem Fünftel zu Lasten der Beschwerdegegnerinnen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine
Entscheidgebühr von Fr. 5'000.-- ist angemessen (Art. 13 Ziff. 222 der
Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Der geleistete Kostenvorschuss von
Fr. 4'000.-- wird mit dem Anteil der Beschwerdeführer 1 verrechnet. Der Anteil der
Beschwerdegegnerinnen von Fr. 1'000.-- wird gesamthaft bei der H. AG, erhoben. Da
die Beschwerdeführerin 2 ihr Rechtsmittel nach Beschwerdeerklärung umgehend
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zurückgezogen hat, wird auf die Erhebung von amtlichen Kosten bei ihr verzichtet (Art.
97 VRP).
Ohne Kostennote wird die Entschädigung nach Ermessen festgelegt (Art. 6 der
Honorarordnung für Rechtsanwälte und Rechtsagenten, sGS 963.75, abgekürzt HonO).
Angemessen für das Beschwerdeverfahren erscheint vorliegend eine Entschädigung
von Fr. 5'000.-- inklusive Barauslagen. Unterliegen bzw. obsiegen die Beteiligten in
unterschiedlichem Mass, wird die Entschädigung der mehrheitlich obsiegenden Partei
mit der Differenz der Bruchteile multipliziert, für die beide Parteien kostenpflichtig
werden (R. Hirt, Die Regelung der Kosten nach st. gallischem
Verwaltungsrechtspflegegesetz, Diss., St. Gallen 2004, S. 183). Die Mehrwertsteuer
wird grundsätzlich dazu gerechnet (Art. 29 HonO). Da die Beschwerdegegnerinnen
aber selber mehrwertsteuerpflichtig sind, können sie die der Honorarrechnung ihres
Anwalts belastete Mehrwertsteuer als Vorsteuer in Abzug bringen. Daher muss die
Mehrwertsteuer bei der Bemessung der ausseramtlichen Entschädigung nicht
zusätzlich berücksichtigt werden (Hirt, a.a.O., S. 194). Die Beschwerdebeteiligte hat
grundsätzlich keinen Entschädigungsanspruch (Hirt, a.a.O., S. 176). Da die
Beschwerdeführerin 2 das Rechtsmittel zurückgezogen hat, bevor sie eine Begründung
einreichte, ist sie von den Entschädigungspflicht ausgenommen. Die verbleibenden
Beschwerdeführer haften für die Parteientschädigung solidarisch (Hirt, a.a.O., S. 181).
7.2. Dementsprechend ist der Kostenspruch des vorinstanzlichen Entscheids
anzupassen:
7.2.1. (...).
Demnach hat das Verwaltungsgericht