Decision ID: 2c8dca48-aa29-4c07-a928-5ff9acb76aa8
Year: 2021
Language: de
Court: SG_KGN
Chamber: SG_KGN_999
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: 

Sachverhalt
A.a) Die Kantonspolizei St.Gallen erliess mit Verfügung vom 6. Mai 2020
(publiziert am 15. Juni 2020 auf der Publikationsplattform, Rubrik Kanton
St.Gallen und Gemeinde Z._) folgende Verkehrsanordnung:
"Z._, A._strasse
- «Verbot für Motorwagen und Motorräder»; angezeigt durch Signal
Nr. 2.13 mit Zusatz «Zubringerdienst gestattet»
- Aufhebung des Verbots für Lastwagen; angezeigt durch Signal 2.07"
b) Zur Begründung der Verfügung führte die Kantonspolizei im Wesentli-
chen aus:
- dass der Gemeinderat Z._ nach den positiven Ergebnissen des einjährigen Verkehrsversuchs bei ihr beantragt habe, das Teilfahrverbot auf der A._strasse unbefristet zu erlassen;
- dass die A._strasse von Y._ her von vielen Verkehrsteilnehmenden als  in Richtung Autobahn benutzt werde und die hohe Anzahl an  negative Auswirkungen auf das Wohnklima und die  im betroffenen Wohnquartier habe;
- dass der Verkehr via B._strasse direkt auf die C._strasse () geleitet werden soll;
- dass die Verkehrsanordnung angesichts der seit Juni 2018 durchgeführten  und den Erhebungen anlässlich eines Augenscheins – in  mit der bereits erfolgten Rückklassierung der Strasse – gutgeheissen und erlassen werde.
B. Gegen die Verkehrsanordnung erhob die Ortsgemeinde (OG) Z._
Rekurs beim Sicherheits- und Justizdepartement (SJD). Mit Eingabe vom
18. Juni 2018 beantragte sie sinngemäss, es sei die Verkehrsanordnung
aufzuheben (Ziffer 1) und für Z._ ein ganzheitliches, zukunftsfähiges
Verkehrskonzept zu erstellen (Ziffer 2). Es solle auf allen Quartierstras-
sen bzw. Gemeindestrassen erster und zweiter Klasse eine Tempo-30-
Zone geprüft werden (Ziffer 3). Zur Begründung führte sie im Wesentli-
chen aus (act. 1):
- dass Z._ über kein ganzheitliches Verkehrskonzept verfüge. Mit dem  habe der Verkehr durch den Dorfkern mit sensiblen Verkehrsübergängen (z.B. Altersheim, Schule, Kirche) stark zugenommen. Das "Problem" sei mit der Verkehrsanordnung in die öffentliche Zone "verlegt" worden anstatt eine  "Strasse" zu nutzen, welche weniger Emissionen verursache (kürzere , weniger Anwohner);
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- dass aufgrund des fehlenden Konzepts unklar sei, warum einerseits ein  durch den Dorfkern geschaffen werde und andererseits mit einer  Begegnungszone im Dorfkern argumentiert werde;
- dass Fahrzeuge bei geschlossenen Barrieren vom Bahnhof Z._ bis ins B._ stehen würden und unter dem Aspekt der Verkehrssicherheit ein Verkehrs- und Schutzkonzept erstellt werden solle;
- dass sie bei ihrer Liegenschaft "D._" Kündigungen wegen erhöhtem  erhalten habe und an dieser zentralen Lage ein Minderwert des  entstehe.
C. Die Kantonspolizei beantragte in ihrer Vernehmlassung vom 28. Juli
2020 sinngemäss, der Rekurs sei abzuweisen, und führte ergänzend aus,
dass dem Begehren auf Erlass der angefochtenen Verkehrsanordnung
eine einjährige Versuchsphase mit derselben Verkehrseinschränkung vo-
rausgegangen sei (act. 4).
D. Der Gemeinderat Z._ beantragte in seiner Vernehmlassung, der Re-
kurs sei insofern abzuweisen als er Ziffer 1 des Rechtsbegehrens betrifft.
Die Ziffern 2 und 3 des Rechtsbegehrens seien als erfüllt oder als laufend
erfüllt zu betrachten. Zur Begründung führte er im Wesentlichen aus
(act. 5):
- dass die angefochtene Verkehrsanordnung die Zielsetzung verfolge, die  an der A._strasse vor Lärm und Luftverschmutzung zu entlasten sowie die Sicherheit für Fussgänger und Velofahrer zu verbessern;
- dass diese Zielsetzung durch Art. 3 Abs. 4 des Strassenverkehrsgesetzes (SR 741.01) sanktioniert sei und im öffentlichen Interesse stehe;
- dass die Verkehrsbelastung nicht einfach verlegt, sondern der Transitverkehr auf die für ihn vorgesehene Verkehrsachse, nämlich die Kantonsstrasse geleitet werde;
- dass sich aus dem Strassenverkehrsrecht des Bundes kein Anspruch darauf ableiten lasse, auf kürzestem Weg von einem Ort ans andere zu kommen und zwar auch dann nicht, wenn im Gemeindestrassennetz eine kürzere  enthalten sei;
- dass der durch die Schliessung der A._strasse entstehende Mehrverkehr auf der über den notwendigen Ausbaustandard verfügenden Kantonsstrasse kaum ins Gewicht falle;
- dass die A._strasse zur Aufnahme des Transitverkehrs völlig ungeeignet sei (fehlendes Trottoir; Fahrspur unmittelbar den Hauseingängen entlangführend);
- dass die Umsetzung während des Versuchsbetriebs problemlos verlaufen sei und die von einigen Personen befürchteten Rückstaus ausgeblieben seien. Der Vorfall, wonach sich die Fahrzeuge bei geschlossenem Bahnübergang bis ins B._ stauten, sei dem Gemeinderat bekannt. Dieser sei jedoch nicht auf die Schliessung der A._strasse für den Durchgangsverkehr, sondern auf eine  Panne beim Bahnübergang zurückzuführen gewesen, welche das  Öffnen der Barriere zur Folge hatte;
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E. Am 28. August 2020 reichte die OG Z._ eine Stellungnahme zu den
Vernehmlassungen ein und äusserte sich – ergänzend zu den bisherigen
Ausführungen – dahingehend, dass die Staus nicht einmalig infolge tech-
nischer Pannen, sondern infolge des zunehmenden Durchgangsverkehrs
und der langen Schliessungszeiten der Barrieren entstanden seien
(act. 7).
F. Mit Schreiben vom 4. September 2020 ersuchte das SJD das kanto-
nale Tiefbauamt, Abteilung Mobilität und Planung, um Abfassung eines
Amtsberichts. Dieser soll anhand von Berechnungen Antworten auf die
Fragen liefern, ob durch die Verkehrsanordnung ein Mehrverkehr ent-
steht, welcher zum einen bei der Liegenschaft "D._" zu einer Über-
schreitung der dort zulässigen Lärmimmissionen führt und zum anderen
im Strassenabschnitt zwischen dem Knoten B._-/C._strasse und der
Barriere beim Bahnhof Z._ zu strassen- und/oder planungsrechtlich un-
zureichenden Auswirkungen (z.B. Staus) führt (act. 8).
G. Am 24. September 2020 reichte der Rechtsdienst des kantonalen Tief-
bauamtes den Amtsbericht der Abteilung Mobilität und Planung vom
22. September 2020 ein (act. 9). Dieser hielt im Wesentlichen fest:
- dass sich durch die vorgesehene Verkehrsanordnung durchschnittlich um die 2'300 Fahrzeuge pro Tag auf das übergeordnete Strassennetz (Kantonsstrasse C._strasse und E._strasse) verlagern würden;
- dass auf der E._strasse ca. 6'700 Fahrzeugen pro Tag mit einem Anteil von lauten Fahrzeugen von tags 6.7% und nachts 4.9 % fahren würden und der  von ca. 2'300 Fahrzeugen ausgerechnet eine akustische Auswirkung am Tag +1.3 dB(A) und in der Nacht von +2.6 dB(A) habe;
- dass nach Art. 8 Abs. 1 bis 3 und Art. 9 der eidgenössischen  (SR 814.41; abgekürzt LSV) eine wesentliche Änderung gemäss  bei 1.0 dB(A) bestehe, was vorliegend eintreffe;
- dass aus Lärmschutzgründen und unter den Voraussetzungen einer -, Zweckmässigkeits- und Verhältnismässigkeitsprüfung () Massnahmen erwägt werden müssten;
- dass die Verlagerung des nahezu gesamten Durchgangsverkehrs von der A._strasse auf die B._strasse gelegentlich zu einem Rückstau vom  bis zum Knoten C._strasse/B._strasse führen könne. Es sei nicht zu erwarten, dass die Verkehrsqualität auf der B._strasse hiervon übermässig beeinträchtigt werde.
H. Die OG Z._ nahm zum Amtsbericht am 27. Oktober 2020 Stellung
und beantragte, es sei ein Gutachten zu erstellen, welches die bisherige
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Belastung feststelle bzw. dokumentiere und die durch die Verkehrsanord-
nung zusätzliche Belastung dokumentiere, um festzustellen, ob die Im-
missionsgrenzwerte eingehalten würden. Bevor die Verkehrsanordnung
bewilligt werden könne, müssten zwingend die Fragen der Immissions-
grenzwerte, der konkreten gesamten Lärmbelastung und der Kosten so-
wie die Frage, ob und welche Lärmmassnahmen notwendig seien, beant-
wortet und geregelt werden. Sodann seien bezüglich des Rückstaus bis
zur Kreuzung B._strasse/C._strasse weitere Abklärungen einzulei-
ten, welche bei allfälligen Sicherheitsdefiziten auch sachgerecht und ver-
hältnismässig umgesetzt werden könnten. Zur Begründung führte sie im
Wesentlichen aus (act. 13):
- dass die Umleitung die Lärmbelastung offensichtlich in einem relevanten bzw. "wesentlichen" Ausmass erhöhe und hierbei bis heute keine Massnahmen  worden seien;
- dass laut Tiefbauamt Lärmschutzmassnahmen zu prüfen seien;
- dass ein Rückstau auf die Kreuzung B._strasse/C._strasse entgegen der Auffassung des Tiefbauamtes nicht tolerierbar sei und die Situation aufgrund der Mehrverkehrs weiter geklärt werden müsse. Diesbezüglich müssten geeignete Massnahmen definiert und ausgearbeitet werden, welche bei den vorliegenden Sicherheitsdefiziten umzusetzen seien.
I. Den Verfahrensbeteiligten wurde am 10. Februar 2021 eine Aktennotiz
über ein gleichentags geführtes Telefonat zwischen dem juristischen Mit-
arbeiter des SJD und dem Präsidenten des Gemeinderates Z._ zuge-
stellt. In diesem Telefonat wurde seitens des SJD mit Verweis auf den
Amtsbericht des kantonalen Tiefbauamtes im Wesentlichen mitgeteilt,
dass der Verkehr mit der angefochtenen Verkehrsanordnung neu über
die Kantonsstrasse führen würde und dort insbesondere für "Mehrlärm"
von über einem Dezibel sorge. Lärmmassnahmen hinsichtlich der Kan-
tonsstrasse seien aber nicht gleichzeitig mit der Verkehrsanordnung ge-
troffen worden, weshalb sich Koordinationsbedarf ergebe. Der Gemein-
depräsident sagte hierzu im Wesentlichen, dass die Kantonspolizei vor
dem Erlass der Verkehrsanordnung nichts zum Lärm gesagt habe. Man
müsse auch die Anwohner der A._strasse verstehen, die ohne Ver-
kehrsanordnung weiterhin vom Durchgangsverkehr belastet seien. Die
Ergebnisse aus dem Versuch würden eine klare Verbesserung der Situ-
ation zeigen. Auf Nachfrage, ob die einjährige Versuchsanordnung auf
der A._strasse vom Jahre 2018 denn noch immer bestehe, gab er an,
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dass diese nicht abgebaut worden sei, weil die Verkehrsanordnung die
Situation auf der A._strasse ja verbessere (act. 15).

Erwägungen
1. Die von Amtes wegen vorzunehmende Prüfung der Rekursvorausset-
zungen ergibt, dass diese sowohl hinsichtlich der Rekursberechtigung als
auch in Bezug auf die Frist- und Formerfordernisse erfüllt sind (Art. 43bis,
45 Abs. 1, Art. 47 und 48 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege,
sGS 951.1; abgekürzt VRP). Auf den Rekurs ist – unter Vorbehalt der
nachfolgenden Erwägung 2 – einzutreten.
2. Die Rekurrentin beantragt in den Ziffern 2 und 3 des Rekurses, dass
für die Gemeinde Z._ ein ganzheitliches, zukunftsfähiges Verkehrskon-
zept zu erstellen sei und auf allen Quartierstrassen bzw. Gemeindestras-
sen erster und zweiter Klasse eine Tempo-30-Zone geprüft werden solle.
Gegenstand des vorliegenden Rekursverfahren bildet hingegen einzig
der Erlass eines Verbots für Motorwagen und Motorräder mit Zusatz "Zu-
bringerdienst gestattet" und die Aufhebung des Verbots für Lastwagen
auf der A._strasse durch die Vorinstanz. Auf die über den erwähnten
Rekursgegenstand hinausgehenden Anträge der Rekurrentin in den Zif-
fern 2 und 3 ist somit nicht einzutreten.
3. Den Ausführungen des Amtsberichts des kantonalen Tiefbauamtes
vom 22. September 2020 (act. 9.1) zufolge, geht mit der angefochtenen
Verkehrsanordnung eine Verlagerung von täglich rund 2'300 Fahrzeugen
von der A._strasse auf das übergeordnete Strassennetz, d.h. auf die
Kantonsstrassen C._strasse und E._strasse, einher. Dieser Mehr-
verkehr verursacht bei täglich ca. 6'700 Fahrzeugen und einem einem
Anteil von lauten Fahrzeugen von tags 6.7% und nachts 4.9% eine akus-
tische Auswirkung am Tag von +1.3 dB und in der Nacht von +2.6 dB,
weshalb nach herrschender bundesgerichtlicher Rechtsprechung zu
Art. 8 Abs. 1 bis 3 und Art. 9 LSV vergleichsweise eine wesentliche Än-
derung vorliege. Aus Lärmschutzgründen müssten im Rahmen einer Ge-
samtinteressenabwägung Massnahmen nach Art. 10 ff. LSV erwägt wer-
den.
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Der erwähnte Amtsbericht erhellt, dass der mögliche Erlass der ange-
fochtenen Verkehrsanordnung zu Mehrverkehr auf den Kantonsstrassen
C._strasse und E._strasse führt, deren akustische Auswirkung lärm-
schutzrechtlich eine wesentliche Änderung darstellt (vgl.
BGE 1C_204/2012 vom 25. April 2013 E. 4) und eine Prüfung von (Lärm-
schutz-)Massnahmen erfordert. Dass seitens der hierfür zuständigen
kantonalen und/oder kommunalen Behörden eine solche Prüfung vorge-
nommen wurde, ist von den Verfahrensbeteiligten weder geltend ge-
macht worden noch aus den Akten ersichtlich. Der Gemeinderat Z._
verweist in seiner Vernehmlassung einzig auf das im Zusammenhang mit
der kommunalen Richtplanung stehende Ziel, zur Verbesserung der Ver-
kehrssicherheit und Reduktion der Lärmemissionen unter anderem
Tempo-30-Zonen in den Quartieren und auf der Kantonsstrasse zu schaf-
fen. Sodann bringt er vor, dass die Kantonspolizei vor dem Erlass der
Verkehrsanordnung nichts zum Lärm gesagt habe (act. 5 und 15). Die
Beurteilung der vorliegend angefochtenen Verkehrsanordnung kann an-
gesichts der Auswirkungen des Mehrverkehrs hinsichtlich Lärm somit
nicht losgelöst von der Prüfung allfälliger Lärmschutzmassnahmen auf
den erwähnten Kantonsstrassen erfolgen, weshalb die Vorinstanz mit
dem Erlass der Verkehrsanordnung die Koordinationspflicht nach
Art. 25a des Raumplanungsgesetzes (SR 700) verletzt hat.
4. Nach dem Gesagten ist der Rekurs gutzuheissen, soweit darauf einzu-
treten ist, und die Angelegenheit zur korrekten Verfahrensabwicklung und
zu neuem Entscheid an die Vorinstanz zurückzuweisen. Die Vorinstanz
hat den möglichen Erlass verkehrspolizeilicher Massnahmen auf der
A._strasse mit den für die Prüfung und Beurteilung allfälliger Lärm-
schutzmassnahmen zuständigen Behörden in der Weise zu koordinieren,
dass die Massnahmen gleichzeitig bzw. zusammen eröffnet und überprüft
werden können. In die Beurteilung sind auch die gegebenenfalls geän-
derten Auswirkungen im Abschnitt zwischen dem Bahnübergang Z._
und dem Knoten C._strasse/B._strasse miteinzubeziehen.
5. Den Akten lässt sich entnehmen, dass eine von der Vorinstanz am
10. September 2018 (mit Publikation am 15. Oktober 2018) befristet auf
maximal ein Jahr erlassene und gleichlautende Verkehrsanordnung noch
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immer in Vollzug ist bzw. bislang nicht aufgehoben wurde (act. 4, Beilage
10 und act. 15). Dieses Vorgehen ist angesichts der nur befristet ange-
ordneten Verkehrsanordnung unzulässig (vgl. Art. 107 Abs. 2bis Signali-
sationsverordnung [SR 741.21]) und von der Vorinstanz aufsichtsrecht-
lich zu beanstanden (vgl. Art. 31 der Einführungsverordnung zum eidge-
nössischen Strassenverkehrsgesetz [sGS 711.1]). Sie ist daher gehalten,
die Entfernung der Signalisation unter Androhung der Vollstreckung ge-
gebenenfalls anzuordnen.
6. Nach Art. 95 Abs. 1 VRP hat in Verwaltungsstreitigkeiten jener Betei-
ligte die Verfahrenskosten zu tragen, dessen Begehren ganz oder teil-
weise abgewiesen werden. In Anwendung von Nr. 20.13.01 des Gebüh-
rentarifs für die Kantons- und Gemeindeverwaltung (sGS 821.5) ist die
Entscheidgebühr auf Fr. 1'000.‒ festzusetzen. Bei diesem Ausgang des
Verfahrens ist die Entscheidgebühr der Vorinstanz aufzuerlegen (Art. 95
Abs. 2 VRP). Von der Vorinstanz werden keine Kosten erhoben (Art. 95
Abs. 3 VRP).
Demgemäss erlässt das Sicherheits- und Justizdepartement als