Decision ID: a40bb377-96e1-5630-ba86-0b35f7a6834f
Year: 2019
Language: it
Court: TI_TCA
Chamber: TI_TCA_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: public_law

ritenuto,
in fatto
A.
RI 1 è proprietario del mapp. 361 di Lugano, sezione di Villa Luganese, e comproprietario insieme a RI 2 e a RI 3, tutti membri della comunione ereditaria fu _, del contermine mapp. 353 nello stesso Comune. Le due proprietà, inedificate, sono ubicate a est del nucleo del paese e confinano a ovest con la strada
ra Strada dra Créda
.
B.
Il piano regolatore dell'allora Comune di Villa Luganese, approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione (n. 8230) del 22 dicembre
1987 e integrato in seguito da alcune varianti, attribuisce i citati fondi, e più precisamente la fascia della larghezza di 30.00 m a ridosso della strada, alla zona residenziale estensiva R2, mentre assegna la loro restante superficie in parte al territorio fuori dalla zona edificabile e in parte alla zona forestale.
C.
Nella seduta del 4 febbraio 2013 il Consiglio comunale ha adottato la revisione del piano regolatore del Comune di Lugano, sezione di Villa Luganese, che, per quanto qui di interesse, prevede il mantenimento della fascia larga 30.00 m dei mapp. 353 e 361 in zona residenziale estensiva R2, mentre attribuisce la
porzione centrale dei fondi (e l'area più settentrionale del mapp.
353) alla zona agricola. L'area residua collocata più a est dei sedimi è stata assegnata alla zona forestale.
D.
Avverso la citata delibera RI 1 e la madre _, alla quale sono subentrati per successione nel corso della procedura di prima istanza i figli RI 1, RI 2 e
RI 3, sono insorti, con atti separati, davanti al Consiglio di Stato. RI 1 ha postulato l'annullamento della revisione nella misura in cui dispone l'attribuzione di una parte della superficie del mapp. 361 alla zona agricola, chiedendone l'inserimento in zona residenziale estensiva R2. Egli non ha invece contestato la parziale attribuzione del suo fondo alla zona forestale. RI 1, RI 2 e RI 3 hanno invece domandato che la porzione limitrofa alla fascia edificabile del mapp. 353, attribuita con la revisione alla zona agricola, fosse anch'essa inserita in zona residenziale estensiva R2, unitamente a una parte della zona forestale per la quale hanno formulato domanda di dissodamento. A titolo compensativo hanno
postulato che la superficie più a nord del fondo, assegnata anch'essa
alla zona agricola, fosse destinata a bosco. In particolare essi hanno contestato l'attribuzione alla zona agricola della porzione centrale dei loro rispettivi fondi, in quanto tale azzonamento risultava incomprensibile e irrazionale considerata l'esigua superficie coinvolta (circa 200
m
2
del mapp. 361 e 350
m
2
del mapp. 353), che proprio per le sue modeste dimensioni non poteva essere destinata a un uso agricolo. Inoltre l'attribuzione dei loro fondi in parte alla zona edificabile e in parte a quella agricola non si giustificava né dal profilo giuridico né da quello dei principi che reggono la pianificazione del territorio. Precisando che i mapp. 361 e 353 sono urbanizzati e che l'accoglimento delle loro richieste avrebbe permesso in ogni caso di rispettare le distanze dal limite del bosco, hanno aggiunto che la soluzione adottata di limitare a
30.00 m dalla strada la fascia di edificabilità dei fondi non era corretta e ottimale, in quanto in contrasto con la configurazione
morfologica dei sedimi, che difatti si presterebbero meglio all'edificazione nella loro parte centrale. In conclusione hanno sostenuto che rifiutare l'assegnazione alla zona edificabile della superficie destinata all'uso agricolo sarebbe illogico e irrazionale, soprattutto se considerato che sui sedimi limitrofi situati nel medesimo comparto sorgerebbero degli edifici costruiti oltre la fascia edificabile di 30.00 m di larghezza.
E.
Esperito un sopralluogo sui mapp. 353 e 361, con risoluzione del
7 marzo 2017 (n. 867) il Consiglio di Stato ha approvato la
revisione del piano regolatore del Comune di Lugano, sezione di
Villa Luganese, respingendo i ricorsi in parola. In particolare il Governo ha rilevato che il postulato ampliamento della zona edificabile sui mapp. 353 e 361 non era giustificabile né dal profilo del dimensionamento del piano regolatore di Lugano, sezione di Villa Luganese, il calcolo della contenibilità teorica avendo evidenziato che la sezione di Villa Luganese dispone di sufficienti riserve non ancora sfruttate di zona residenziale, né dal profilo legale, le disposizioni transitorie entrate in vigore con la revisione parziale del 15 giugno 2012 della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700) ostando all'ampliamento delle zone fabbricabili per le quali non è previsto un compenso. L'Esecutivo cantonale ha inoltre ritenuto la revisione adottata in linea con gli indirizzi promossi dal Programma d'agglomerato del Luganese di 3
a
generazione (PAL3), che mira a promuovere, per le aree ascritte al tessuto rurale e periurbano quali la sezione di Villa Luganese, il contenimento della dispersione insediativa a vantaggio delle qualità paesaggistiche e ambientali. La decisione del Legislativo comunale meritava dunque
di essere tutelata poiché era sorretta dal profilo dell'interesse pubblico e della proporzionalità. Infine, in punto alle censure relative l'impossibilità di sfruttare per scopi agricoli i mapp. 361 e 353, il Governo ha ribadito la funzione multifunzionale della zona
agricola, che è atta a garantire, oltre all'approvvigionamento alimentare, anche la salvaguardia del paesaggio.
F.
RI 1 e quest'ultimo unitamente a RI 2 e a RI 3 insorgono ora, con atti separati, davanti a questo Tribunale, postulando l'annullamento della citata risoluzione governativa nella misura in cui respinge le loro richieste. RI 1, RI 2 e RI 3 rinunciano alla domanda di dissodamento della zona forestale al mapp. 353 con conseguente compensazione. Chiedendo l'esperimento di un sopralluogo, essi ripropongono in sostanza le tesi avanzate senza successo in prima sede.
G.
Con la risposta la Sezione dello sviluppo territoriale (Sezione) e il
Comune di Lugano postulano la reiezione dei gravami. La prima richiama le motivazioni alla base della decisione avversata, il secondo, prendendo puntualmente posizione sulle contestazioni
dei ricorrenti, che ritiene infondate e immotivate, chiede la conferma
integrale della decisione avversata.
Considerato,

in diritto
1.
1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo discende dall'art. 30 cpv. 1 della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (LST; RL 701.100). Certa è la legittimazione
attiva dei ricorrenti (art. 30 cpv. 2 lett. b LST). I ricorsi, tempestivi
(art. 30 cpv. 1 LST), sono dunque ricevibili in ordine.
1.2.
Le impugnative sono evase con un unico giudizio in applicazione dell'art. 76 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013 (LPAmm; RL 165.100) e sulla base degli atti, senza ulteriore istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm). Infatti, sulla scorta di un apprezzamento anticipato, il Tribunale non
ritiene necessario procedere all'esperimento del sopralluogo, il cui presumibile risultato non porterebbe ad alcun nuovo chiarimento ai fini del giudizio (RtiD II-2012 n. 59 consid. 3.3 con rinvii;
Marco Borghi/Guido Corti
, Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, ad art. 18 n. 1c). La situazione di fatto che sta alla base della controversia risulta in modo sufficientemente chiaro dalla documentazione versata agli atti, comprensiva del verbale e delle fotografie del sopralluogo esperito in prima sede.
1.3. Poiché la procedura relativa alla revisione del piano regolatore del Comune di Lugano, sezione di Villa Luganese, è stata avviata in vigenza della
legge di applicazione della legge
federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990 (in vigore sino al 31 dicembre 2011; LALPT; BU 1990, 365), essa dovrà essere esaminata, nel merito, in applicazione di quest'ultima legge (art. 117 LST).
2.
2.1.
In campo pianificatorio il Comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 29 cpv. 1 LST), che approva il piano - e decide i ricorsi - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di
lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire
il proprio apprezzamento a quello del Comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole o opportuna. Esso non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RtiD II-2017 n. 9 consid. 3.2 con rinvii, II-2016 n. 43 consid. 4.1 con rinvii).
2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 30 cpv. 3 LST e relativo rinvio agli art. 69 segg. LPAmm; RtiD II-2017 n. 9 consid. 3.2, II-2016 n. 43 consid. 4.2 con rinvii). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello
cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5;
Bernhard Waldmann/Peter Hänni
, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 33 n. 64), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati
un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio
del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato (
Raffaello Balerna
, La protezione giuridica in materia di piani regolatori, in: RtiD I-2015, pag. 203 segg., 214).
3.
I piani di utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani regolatori (art. 24 segg. LALPT; dal 1° gennaio
2012 art. 18 segg. LST) - disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT).
3.1. Secondo l'art. 15 vLPT nel tenore in vigore sino al 30 aprile
2014, le zone edificabili comprendevano i terreni idonei all'edificazione che erano già stati edificati in larga misura (lett. a) e
quelli
prevedibilmente necessari e urbanizzati entro 15 anni (lett. b). Di
massima, un terreno che adempiva queste esigenze andava attributo alla zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione globale di tutti gli interessi pubblici e privati in causa, effettuata alla luce dei principi e degli scopi della pianificazione territoriale ancorati agli art. 1 e 3 LPT, dovesse essere incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della zona edificabile (RtiD I-2017 n. 45 consid. 3.1). I criteri posti dall'art. 15 vLPT per l'assegnazione di un terreno alla zona edificabile non avevano pertanto un valore assoluto, ma una portata relativa. Al pari di quelli sanciti agli art. 1 e 3 LPT, questi criteri rappresentavano piuttosto
degli obiettivi, degli strumenti di valutazione, che - ancorché
soddisfatti - non conducevano necessariamente all'attribuzione del terreno interessato alla zona fabbricabile, ma dovevano ancora essere congruamente soppesati e confrontati con tutti gli altri (cfr. DTF 122 II 455 consid. 4a, 122 II 326 consid. 6a
;
STF 1P.37/2003 e 1P.43/2003 del 12 settembre 2003 consid. 4.4.1;
Waldmann/Hänni
, op. cit., ad art. 15 n. 1 e 8;
Alexandre
Flü-ckiger/Stéphane Grodecki
, Commentario LPT, ad art. 15 n. 40-47;
Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert
, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 314).
3.2.
3.2.1. Il 1° maggio 2014 è entrata in vigore la revisione parziale della LPT del 15 giugno 2012. Il nuovo testo dell'art. 15 LPT stabilisce che le zone edificabili vanno definite in modo da soddisfare il fabbisogno prevedibile per 15 anni (cpv. 1); quelle sovradimensionate devono essere ridotte (cpv. 2). L'ubicazione e le
dimensioni delle zone edificabili - prosegue la norma (cpv. 3) - vanno coordinate al di là dei confini comunali, rispettando gli scopi e i
principi della pianificazione del territorio; in particolare occorre
conservare le superfici per l'avvicendamento delle colture
e rispettare la natura e il paesaggio. Il cpv. 4 del medesimo disposto precisa che un terreno può essere assegnato a una zona edificabile se è idoneo all'edificazione (lett. a), sarà prevedibilmente necessario all'edificazione, urbanizzato e edificato entro 15 anni, anche in caso di sfruttamento coerente delle riserve interne d'utilizzazione delle zone edificabili esistenti (lett. b), le superfici
coltive non sono frazionate (lett. c), la sua disponibilità è garantita sul piano giuridico (lett. d) e l'assegnazione consente di attuare
quanto disposto nel piano direttore (lett. e).
3.2.2. La citata revisione ha dunque inasprito i requisiti necessari per includere nuovi terreni in zona edificabile, al fine di arginare l'espansione disordinata degli insediamenti nel territorio e - grazie a uno sviluppo centripeto più accentuato degli insediamenti - di migliorare la protezione delle superfici coltive; il legislatore ha inoltre posto l'accento sulla funzione dei piani direttori cantonali quali strumenti centrali di controllo e di coordinamento (Messaggio concernente la revisione parziale della legge sulla pianificazione del territorio del 20 gennaio 2010, in: FF 2010, 931, cap. 1.3.1). In questo contesto, il nuovo art. 8
a
cpv. 1 LPT prevede - tra l'altro - che i piani direttori debbano specificare le dimensioni complessive delle superfici insediative e la loro distribuzione nel Cantone.
3.3.
3.3.1. L'art. 38
a
LPT, che disciplina il diritto transitorio della modifica della LPT del 15 giugno 2012, impone ai Cantoni di adattare i propri piani direttori ai requisiti di cui agli art. 8 e 8
a
cpv. 1 LPT entro cinque anni dalla sua entrata in vigore (cpv. 1), ossia entro il 1° maggio 2019. Fino all'approvazione dell'adattamento del piano direttore da parte del Consiglio federale, soggiunge la norma (cpv. 2), i Cantoni non possono aumentare la superficie complessiva delle zone edificabili delimitate con decisione passata in giudicato. Scaduto il citato termine quinquennale, la delimitazione di nuove zone non è ammessa finché il piano direttore adattato non consegue la necessaria approvazione da parte del Governo federale (cpv. 3).
3.3.2. L'art. 38
a
LPT è concretizzato dall'art. 52
a
OPT (pure in vigore dal 1° maggio 2014), il cui cpv. 1 specifica che se al momento della sua entrata in vigore è pendente un ricorso contro la decisione dell'autorità cantonale secondo l'art. 26 LPT concernente l'approvazione di un azzonamento, l'art. 38
a
cpv. 2 LPT non si applica all'azzonamento quando il ricorso non porta né a
un riesame né a una correzione materiale parziale della decisione di approvazione oppure se è stato intentato in modo temerario. Il Tribunale federale ha comunque precisato che l'art. 38
a
LPT
risponde a un interesse pubblico preponderante e, pertanto, è immediatamente applicabile anche alle cause pendenti dinanzi
alle
autorità cantonali di ultima istanza, a prescindere di massima
dalla formulazione poco chiara dell'art. 52
a
cpv. 1 OPT (DTF 141
II 393 consid. 2 e 3).
3.3.3. Secondo l'art. 52
a
cpv. 2 OPT durante il periodo transitorio
di cui all'art. 38
a
cpv. 2 LPT possono essere approvati azzonamenti soltanto se, dall'entrata in vigore della disposizione, nel
Cantone viene dezonata almeno la stessa superficie oppure il
dezonamento è effettuato nel quadro della stessa decisione (lett. a), sono delimitate zone destinate a utilizzazioni pubbliche nelle quali il Cantone pianifica la realizzazione di infrastrutture molto importanti e urgenti (lett. b) oppure sono delimitate altre zone
d'importanza cantonale che si rivelano urgentemente necessarie
e se, in sede di approvazione di cui all'art. 26 LPT, è stata definita
e cautelata la superficie da dezonare; l'obbligo di dezonamento decade se, secondo il piano direttore, non è necessario adempiervi (lett. c).
4.
Giusta l'art. 16 cpv. 1 LPT (testo modificato il 20 marzo 1998, in vigore dal 1° settembre 2000), le zone agricole servono a garantire a lungo termine la base dell'approvvigionamento alimentare, a salvaguardare il paesaggio e lo spazio per lo svago o ad assicurare la compensazione ecologica; esse devono essere tenute, per quanto possibile, libere da costruzioni, in sintonia con le loro differenti funzioni, e comprendere i terreni idonei alla coltivazione agricola o all'orticoltura produttiva necessari all'adempimento dei vari compiti dell'agricoltura (lett. a) e i terreni che, nell'interesse generale, devono essere coltivati dall'agricoltura (lett. b; cfr. nello
stesso senso l'art. 68 cpv. 1 LALPT, testo modificato il 25 febbraio 2003, in vigore dal 1° giugno 2003 e sino al 31 dicembre 2011). Per quanto possibile devono essere delimitate ampie superfici
contigue (art. 16 cpv. 2 LPT). Alla zona agricola, intesa nel suo senso più ampio, espressamente sancito ora all'art. 16 LPT nella versione in vigore dal 1° settembre 2000, ma valido anche in precedenza, dev'essere riconosciuto un ruolo multifunzionale, poiché persegue non solo obiettivi di politica agraria e fondiaria, ma anche obiettivi in ordine agli insediamenti, quale eccellente strumento di prevenzione dell'edificazione sparsa, alla protezione dell'ambiente e a quella del paesaggio (cfr. Messaggio del Consiglio federale concernente la revisione parziale della LPT del 22 maggio 1996, in: FF 1996 III 457 segg., 471, con rinvii).
5.
In concreto, i ricorrenti insorgono contro l'inserimento in zona agricola della parte dei mapp. 361 e 353 che il piano regolatore precedentemente in vigore attribuiva al territorio fuori dalla zona edificabile e che risulta contigua alla fascia costruibile della larghezza di 30.00 m confinante con
ra Strada dra Créda
. Essi ne chiedono l'attribuzione alla zona residenziale estensiva R2.
5.1. In proposito occorre rilevare che la revisione all'esame era pendente per approvazione al momento dell'entrata in vigore, il 1° maggio 2014, della modifica della LPT. Alla luce di quanto spiegato ai considerandi che precedono, trova dunque applicazione l'art. 38
a
LPT e, pertanto, ogni nuovo azzonamento può
essere approvato unicamente se è compensato con un dezonamento di una superficie equivalente nel Cantone. Aspetto che gli atti della revisione, elaborati nel dicembre 2011, ossia prima
dell'entrata in vigore della modifica della LPT del 2014, manifestamente non affrontano. Ad ogni modo, appare d'acchito escluso che qui possa trovare applicazione una delle ipotesi di cui all'art. 52
a
cpv. 2 lett. b e lett. c OPT, siccome trattano di fattispecie che manifestamente esulano dalla materia del
contendere. Il divisato ampliamento della zona edificabile non può beneficiare nemmeno dell'ipotesi di cui alla lett. a, siccome non risulta, e nemmeno viene sostenuto, che questo verrebbe compensato. Già
per questi motivi i ricorsi
devono essere respinti.
5.2. In questo senso,
non viene in aiuto ai ricorrenti nemmeno la tesi secondo cui il postulato inserimento delle superfici agricole in zona fabbricabile si giustificherebbe per il fatto che esse non sarebbero estese, ritenuto difatti che gli art. 38
a
cpv. 2 LPT e 52
a
cpv. 2 OPT risultano applicabili a prescindere delle dimensioni della superficie di terreno per la quale è chiesto l'azzonamento.
6. Vista l'impossibilità di attribuire le superfici centrali dei mapp. 361 e 353 alla zona edificabile, la decisione del Consiglio comunale di Lugano, avvallata dal Governo, di inserirle in zona agricola,
intesa nella sua accezione più ampia, espressamente sancita all'art.
16 LPT, nella versione in vigore dal 1° settembre 2000 (
supra
, consid. 4) merita di essere tutelata, essendo
sorretta da una valida base legale e giustificata dal profilo dell'interesse pubblico. Essa
rispetta pure il principio di proporzionalità poiché si tratta, in definitiva, dell'unica soluzione in concreto possibile. Immune da violazioni del diritto, la decisione del Consiglio comunale, tutelata dal Consiglio di Stato, merita di essere confermata anche da questo Tribunale.
7.
7.1.
Per i motivi che precedono, i ricorsi devono essere respinti e
la risoluzione governativa avversata confermata.
7.2. La tassa di giustizia segue la soccombenza dei ricorrenti
(art. 47 cpv. 1 LPAmm). L'assenza di parti vittoriose patrocinate permette di prescindere dall'assegnare ripetibili (art 49 cpv. 1 LPAmm).