Decision ID: f1d0a335-a3bc-5f55-b1b2-18c9f6935316
Year: 2000
Language: it
Court: TI_TCA
Chamber: TI_TCA_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: public_law

ritenuto,
in fatto
A. La ricorrente _ è titolare dell'autorizzazione a gestire il bar _, situato a _, nel quartiere di _, al pianterreno di uno stabile d'appartamenti denominato Residenza _. _ ne è il gerente. Da diversi anni gli appartamenti sono occupati da giovani donne, provenienti da paesi sudamericani o dell'est europeo, che, entrate in Svizzera come turiste, vi soggiornano per qualche mese allo scopo, notorio, di esercitarvi la prostituzione, adescando i clienti nel bar sottostante.
Da tempo, le attività delle prostitute insediatesi nella residenza _ suscitano vivaci proteste fra gli abitanti del quartiere, molestati dalle immissioni che ne derivano e preoccupati per il progressivo degrado dell'ambiente circostante.
Una vasta operazione di bonifica, condotta dalla polizia nel 1999, si è risolta con l'espulsione dalla Svizzera delle prostitute soggiornanti abusivamente nella residenza. In breve tempo, le prostitute espulse sono tuttavia state sostituite da altre operatrici del sesso.
B. Nella notte tra il 15 ed il 16 aprile 2000 è stata uccisa una prostituta nella vicina residenza _, uno stabilimento del tutto simile a quello in esame.
Prendendo lo spunto da questo fatto di sangue, il 20 aprile 2000 il municipio ha ordinato "
la chiusura immediata del bar _ sino a chiarimento della situazione d'illegalità palesemente esercitata all'interno del locale, rispettivamente all'ingiunzione delle relative misure da parte delle competenti autorità sia penali che amministrative
".
L'ordine si richiamava all'art. 107 LOC, ravvisando nell'attività esercitata dalle ragazze straniere stabilitesi nella residenza _
"una grave minaccia sia all'ordine pubblico, rispettivamente alla quiete pubblica che all'integrità fisica delle persone"
.
Il provvedimento disponeva che un eventuale ricorso non avrebbe esplicato effetto sospensivo.
Per gli stessi motivi, il municipio ha contemporaneamente decretato la chiusura immediata della residenza _.
C. Contro queste decisioni la _ e _ sono insorti davanti al Consiglio di Stato, chiedendo, in via provvisionale, che al ricorso fosse concesso l'effetto sospensivo preventivamente revocato dal municipio. Davanti allo stesso Consiglio si sono pure aggravati la _, locataria degli appartamenti ed _, amministratore di questa società, sollecitando a loro volta la concessione dell'effetto sospensivo.
Con distinte decisioni del 24 maggio 2000 il Presidente del Consiglio di Stato ha respinto le domande di concessione dell'effetto sospensivo, ritenendo che la gravità delle turbative riscontrate dal municipio di _ e l'urgenza di porvi rimedio giustificassero l'adozione di misure immediatamente esecutive.
D. Contro queste decisioni del Presidente del Governo i soccombenti sono ulteriormente insorti davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento e postulando nuovamente la concessione dell'effetto sospensivo. In sostanza, gli insorgenti hanno negato che fossero date le premesse per decretare e mantenere l'immediata esecutività del provvedimento censurato.
All'accoglimento dei ricorsi si sono opposti il Consiglio di Stato, che non ha formulato osservazioni, ed il municipio di _, che ha contestato partitamente le tesi degli insorgenti.
E. Con unico giudizio del 27 giugno 2000 il Consiglio di Stato ha poi respinto le impugnative inoltrate dalla _ e da _, rispettivamente dalla _ e da _ contro il merito degli ordini di chiusura.
Il Governo ha in sostanza ritenuto che i disagi arrecati al quartiere di _ dall'attività esercitata abusivamente dalle prostitute insediatesi nella residenza _ e facenti capo al bar _ per l'acquisizione della clientela fossero di una gravità tale da giustificare l'adozione di provvedimenti drastici, fondati sulla clausola generale di polizia. La chiusura immediata del bar _ ed il divieto d'accesso alla sovrastante residenza _, nelle particolari circostanze del caso concreto, costituirebbero misure necessarie ed adeguate per ristabilire l'ordine e la quiete pubblica.
F. Contro il predetto giudizio governativo si sono aggravati davanti al Tribunale cantonale amministrativo la _ ed _, chiedendone l'annullamento. La _ e _ hanno dichiarato di rinunciare ad impugnarlo, ma di mantenere il ricorso contro la decisione del Presidente del Consiglio di Stato, che li condanna, fra l'altro, al pagamento di una tassa di giustizia.
Considerato,

in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dagli art. 208 LOC e 21 LPAmm.
La legittimazione attiva dei ricorrenti è certa. I ricorsi, tempestivi, sono dunque ricevibili in ordine.
L'impugnativa può essere decisa sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 PAmm). Questo tribunale conosce peraltro a sufficienza le attività connesse al bar _, di cui ha già avuto modo di occuparsi (STA 17.5.99 in re _ e _).
2. Con risoluzione 27 giugno 2000 il Consiglio di Stato ha respinto nel merito il ricorso presentato dagli insorgenti contro l'ordine di chiudere immediatamente il bar _, impartito loro dal municipio di _. Con la crescita in giudicato di questa decisione, l'impugnativa inoltrata contro la decisione con cui il Presidente del Consiglio di Stato ha confermato l'immediata esecutività dell'ordine censurato è di per sé diventata priva d'oggetto. Nella misura in cui questa decisione condanna i ricorrenti al pagamento di una tassa di giustizia, l'impugnativa deve tuttavia essere esaminata nel merito.
3. 3.1. Giusta l'art. 47 PAmm il ricorso ha effetto sospensivo a meno che la legge o la decisione impugnata non dispongano altrimenti. In questo caso, soggiunge la norma, il ricorrente può chiedere al presidente dell'autorità di ricorso la sospensione della decisione.
Di regola, le decisioni dell'autorità amministrativa crescono in giudicato formale e diventano esecutive soltanto al momento in cui scadono inutilizzati i termini di ricorso.
La legge stessa o l'autorità decidente possono tuttavia prevedere che la decisione sia immediatamente esecutiva, ovvero esplichi effetti sin dal momento in cui viene notificata agli interessati. La provvisoria esecutività delle decisioni non ancora cresciute in giudicato formale è sostanzialmente equiparabile ad una misura cautelare, volta a permettere alla decisione di esplicare effetti materiali già prima della scadenza del termine d'impugnazione (RDAT 1990 n. 29; Borghi Corti, op. cit., ad art. 47 n. 2).
Il conferimento della provvisoria esecutività ad una decisione da parte dell'autorità decidente ha carattere eccezionale. Esso deroga infatti al principio generale, stabilito dalla legge, che fa dipendere l'esecutività delle decisioni dalla scadenza infruttuosa dei termini di ricorso. L'autorità decidente, che intende revocare preventivamente l'effetto sospensivo attribuito dalla legge al ricorso, deve procedere ad un’accurata ponderazione degli interessi contrapposti. Essa deve in particolare porre a confronto l'interesse di chi è gravato da una decisione sfavorevole ad evitare di doverne sopportare le conseguenze prima che essa cresca in giudicato formale con l’interesse di chi postula che il provvedimento esplichi effetti materiali sin dal momento in cui viene notificato al suo destinatario. Nell'ambito di questa ponderazione d’interessi, l'autorità amministrativa deve soprattutto evitare che l'anticipata esecuzione dell’atto determini, senza ragionevole necessità, situazioni di fatto irreversibili o comunque difficilmente modificabili in caso di accoglimento del ricorso.
Riservate le limitazioni poste dall’autonomia comunale, il presidente del Consiglio di Stato, chiamato a statuire su una domanda di sospensione di una decisione dichiarata immediatamente esecutiva per disposizione della legge o dell'autorità che l'ha adottata, fruisce in linea di massima di pieno potere cognitivo. Il potere d’esame del Tribunale cantonale amministrativo, chiamato a pronunciarsi su impugnative proposte contro decisioni che accolgono o respingono simili domande, è invece circoscritto alla violazione del diritto, in particolare sotto il profilo dell’abuso di potere. Da questo profilo, esso deve in particolare limitarsi a verificare che la decisione, mediante la quale il presidente del Governo respinge o accoglie la domanda di concessione o di ripristino dell’effetto sospensivo negato dalla legge o preventivamente revocato dall’autorità decidente, non discenda da una ponderazione degli interessi contrapposti insostenibile, in quanto fondata su considerazioni estranee alla materia, sprovvista di giustificazioni oggettive o altrimenti lesiva dei principi fondamentali del diritto amministrativo.
3.2. Con decisione 21 aprile 2000, fondata sull’art. 107 LOC, il sindaco di _ ha in concreto ordinato la chiusura del bar _. Il provvedimento è stato dichiarato immediatamente esecutivo.
Con la risoluzione 24 maggio 2000, qui in esame, il presidente del Consiglio di Stato ha respinto la domanda di sospensione del provvedimento, ritenendo in sostanza che l’interesse generale all’immediata esecutività del provvedimento prevalesse sull’interesse dei ricorrenti a continuare indisturbati la loro attività.
L'ordine in questione, così com'è stato configurato dal municipio, va ricondotto alla cosiddetta clausola generale di polizia. Questa clausola abilita l'autorità esecutiva ad adottare, indipendentemente dall’esistenza di un’esplicita base legale, provvedimenti urgenti, volti a ristabilire l’ordine pubblico perturbato od a preservare i beni di polizia minacciati da pericoli gravi, imminenti, che non possono essere evitati con i mezzi messi a disposizione dalla legge. Essa costituisce un rimedio di natura sussidiaria, al quale l'autorità amministrativa può far capo soltanto quando le misure previste dalla legge non sono atte a ristabilire l'ordine od a sventare il pericolo che incombe su un determinato bene di polizia (DTF 111 Ia 247; RDAT 1990 n. 3; Imboden Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, V. ed., n. 134 B I seg.; Rhinow Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung; Erg. Bd., ibidem).
Considerate le finalità perseguite, i provvedimenti retti dalla clausola generale di polizia devono essere immediatamente esecutivi. Provvedimenti urgenti destinati a scongiurare pericoli gravi, imminenti e non altrimenti evitabili devono necessariamente esplicare effetti sin dal momento in cui sono adottati. Lo esige l’urgenza che li caratterizza e che costituisce un presupposto per la loro adozione. Ammettere che simili provvedimenti diventino esecutivi soltanto dopo la scadenza infruttuosa del termine di ricorso o dopo il rigetto definitivo di eventuali impugnative significherebbe negare implicitamente il requisito dell’urgenza.
A meno che la legge concretamente applicabile escluda preventivamente l’effetto sospensivo di un eventuale ricorso, tali provvedimenti vanno quindi abbinati ad una clausola che li dichiari immediatamente esecutivi.
Analogamente, deve di principio essere respinta qualsiasi domanda rivolta al presidente del Consiglio di Stato di sospenderne l’esecuzione durante la procedura di ricorso. Una diversa soluzione costituirebbe un’inammissibile anticipazione del giudizio di merito, poiché, disconoscendo la necessità di un'esecuzione immediata, verrebbe nel contempo implicitamente negata anche l'esistenza di un pericolo grave, immediato e non altrimenti evitabile, suscettibile di giustificare l'adozione di misure urgenti fondate sulla clausola generale di polizia.
Resta comunque riservata al presidente del Consiglio di Stato la possibilità di adottare adeguate misure cautelari durante la procedura di ricorso in caso di mutamento delle circostanze che avevano giustificato l'adozione dei provvedimenti censurati.
3.3. Ferme queste premesse, la valutazione operata dal presidente del Consiglio di Stato circa la gravità del pericolo per l'ordine pubblico, in particolare per la quiete pubblica e l'integrità fisica delle persone, costituito dal bordello insediatosi abusivamente nella residenza _ non resiste in concreto alla critica.
Per giustificare l'immediata esecutività dell'ordine in contestazione, il municipio si è richiamato al fatto di sangue di cui si è detto in narrativa, all'attività esercitata dalle prostitute in contrasto con le norme della LDDS ed alle lamentele degli abitanti del quartiere. Nessuno di questi motivi rende tuttavia verosimile l'esistenza di un pericolo grave, imminente e non altrimenti evitabile per i beni di polizia che il municipio reputa minacciati dall'attività delle operatrici del sesso stabilitesi nella residenza _. Il fatto di sangue, del tutto fortuito, siccome attribuibile all'insania di un singolo cliente, si è verificato in un altro postribolo e non può costituire un valido motivo per un intervento immediatamente esecutivo. Parimenti insufficienti al riguardo sono le lamentele degli abitanti del quartiere, che ormai da lungo tempo denunciavano la situazione venutasi a creare. Né l'immediata esecutività del provvedimento impugnato può essere giustificata dal carattere illecito dell'attività svolta dalle inquiline della residenza. Tanto meno quando si consideri che il municipio non può pretendere di essere venuto soltanto di recente a conoscenza dell'attività svolta negli appartamenti sopra il bar _. Con la risposta alla domanda di concessione dell'effetto sospensivo, inoltrata dalla _ al presidente del Consiglio di Stato nel procedimento connesso a quello in esame, l'autorità comunale ha prodotto i rendiconti dei controlli effettuati dalla polizia nel quartiere nei primi mesi di quest'anno. Nemmeno questi rendiconti sono tuttavia idonei a suffragare la necessità di conferire immediata esecutività al divieto in questione. Da questi atti emerge infatti soltanto che la polizia ha elevato numerose contravvenzioni per infrazione di divieti di sosta o di posteggio. Dall'apposita rubrica "rumori molesti" non emerge per contro alcun intervento.
In mancanza di qualsiasi elemento atto a rendere quantomeno verosimile l'esistenza di un pericolo grave, incombente e non altrimenti evitabile per
"l'ordine pubblico, in particolare per la quiete pubblica e per l'integrità fisica delle persone"
, la decisione del municipio di conferire immediata esecutività all'ordine di chiudere il bar _ sarebbe pertanto stata annullata. Ne discende che anche la decisione con cui il presidente del Consiglio di Stato respinge la domanda di conferimento dell'effetto sospensivo non può essere confermata.
4. Dato l'esito, si prescinde dal prelievo di una tassa di giustizia.
Le ripetibili vanno poste a carico del comune.