Decision ID: 6ec2a750-66b5-4bdb-91ad-a6490c70762b
Year: 2022
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Sachverhalt:
A.
X._ (nachfolgend: Beschwerdeführer), niederländischer Staatsan-
gehöriger und derzeit in Deutschland wohnhaft, erlangte am 30. Septem-
ber 1992 ein Diplom als Physiotherapeut in den Niederlanden. In diesem
Diplom wird ihm unter anderem eine Abschlussarbeit bescheinigt.
B.
Am 1. Mai 2020 (Eingang: 6. Mai 2020) stellte der Beschwerdeführer beim
Schweizerischen Roten Kreuz (SRK; im Folgenden: Vorinstanz) ein Ge-
such um Anerkennung der Gleichwertigkeit seines in den Niederlanden er-
worbenen Ausbildungsabschlusses mit dem schweizerischen Abschluss
als Physiotherapeut.
C.
Die Vorinstanz forderte den Beschwerdeführer mit Schreiben vom 18. Mai
2020 zur Einreichung fehlender Dokumente auf.
Der Beschwerdeführer kam dieser Aufforderung in der Folge mit undatier-
tem Schreiben (Eingang: 14. Juli 2020) nach.
D.
Mit Schreiben vom 23. Juli 2020 teilte die Vorinstanz dem Beschwerdefüh-
rer mit, dass sie im Rahmen eines ersten Vergleichs seines Ausbildungs-
abschlusses mit der schweizerischen Ausbildung als Physiotherapeut (Ni-
veau Fachhochschule [FH], Tertiärstufe) Lücken im Bereich "Wissenschaft-
liches Arbeiten" festgestellt habe. Die Vorinstanz setzte dem Beschwerde-
führer eine Frist zur Nachreichung fehlender relevanter Dokumente und
Unterlagen zu "Unterricht im wissenschaftlichen Arbeiten", welchen er aus-
serhalb seiner Grundausbildung absolviert habe.
Der Beschwerdeführer kam dieser Aufforderung nicht nach.
E.
Mit Teilentscheid vom 22. Oktober 2020 verfügte die Vorinstanz, dass der
Beschwerdeführer Ausgleichsmassnahmen erfolgreich absolvieren müs-
se, damit er als Physiotherapeut (Niveau FH) anerkannt werden könne. Er
habe sich zwischen einem sechsmonatigen Anpassungslehrgang mit einer
Zusatzausbildung von mindestens 5 European Credit Transfer System
(ECTS)-Punkten oder einer Eignungsprüfung zu entscheiden.
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Sie begründet dies im Wesentlichen damit, dass seine Ausbildung sich be-
züglich der Inhalte von derjenigen in der Schweiz unterscheide und eine
Anerkennung seines Ausbildungsabschlusses als Physiotherapeut (Ni-
veau FH) daher nicht möglich sei. Es bestünden Lücken im wissenschaft-
lichen Arbeiten. Diese könnten durch Massnahmen ausgeglichen werden.
F.
Hiergegen erhob der Beschwerdeführer am 26. November 2020 Be-
schwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Er stellt folgende Rechtsbe-
gehren:
"1. Der angefochtene Teilentscheid vom 22. Oktober 2020 sei vollumfänglich
aufzuheben und das Gesuch um Anerkennung als Physiotherapeut (Ni-
veau Fachhochschule) sei gutzuheissen.
2. Eventualiter sei der angefochtene Teilentscheid vom 22. Oktober 2020 voll-
umfänglich aufzuheben und die Sache zur Durchführung von weiteren Ab-
klärungen an die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen.
3. Unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der Beschwerdegegne-
rin.
4. Die ausseramtliche Entschädigung sei dem Rechtsvertreter des Beschwer-
deführers zuzusprechen."
Zur Begründung führt er im Wesentlichen an, dass der angefochtene Teil-
entscheid unzureichend begründet und der Sachverhalt nicht ausreichend
abgeklärt sei. Er habe die Kompetenzen und Fähigkeiten, die im Ausbil-
dungsteil "Wissenschaftliches Arbeiten" erworben würden, nachgewiese-
nermassen zur Erstellung der Abschlussarbeit benötigt. Seine Ausbildung
sei mit einer Fachhochschulausbildung in Physiotherapie in der Schweiz
vergleichbar. Seine bald 30jährige Berufserfahrung gleiche die von der Vor-
instanz behaupteten Lücken in der Ausbildung aus. Eine Verweigerung der
Anerkennung wäre "jenseits jeglicher Verhältnismässigkeit".
G.
In ihrer Vernehmlassung vom 15. Januar 2021 beantragt die Vorinstanz die
Abweisung der Beschwerde. Die Ausbildung des Beschwerdeführers
weise Lücken bei den Ausbildungsinhalten im Sinne von Art. 14 Bst. b der
Richtlinie 2005/36/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom
7. September 2005 über die Anerkennung von Berufsqualifikationen (ABl.
L 255/22 vom 30. September 2005; im Folgenden: Richtlinie 2005/36/EG)
auf. Der Teilentscheid sei somit ausreichend begründet. Als Beweis, dass
der Beschwerdeführer über ausreichende Kenntnisse im Bereich des wis-
senschaftlichen Arbeitens verfüge, bringe er lediglich die von ihm geschrie-
bene Abschlussarbeit und seine langjährige Berufserfahrung vor. Beide
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Tatsachen seien in die Bewertung miteinbezogen worden. Damit habe sie
den Untersuchungsgrundsatz gewahrt. Die Gleichwertigkeit eines auslän-
dischen Diploms mit der schweizerischen Physiotherapieausbildung (Ni-
veau FH) könne aber nur bejaht werden, wenn auch die theoretischen
Grundlagen des wissenschaftlichen Arbeitens vorhanden seien. Diese
seien beim Beschwerdeführer nicht gegeben. Er habe nicht nachweisen
können, dass er sich im Rahmen seiner Berufspraxis Kompetenzen im Be-
reich des wissenschaftlichen Arbeitens angeeignet habe. Deshalb habe er
die Lücken seiner Ausbildung auch mit seiner langjährigen Berufstätigkeit
als Physiotherapeut nicht schliessen können. Die angeordneten Aus-
gleichsmassnahmen seien geeignet, erforderlich und zumutbar.
H.
In seiner Replik vom 18. Februar 2021 hält der Beschwerdeführer an sei-
nen Anträgen fest. Folge man der Argumentation der Vorinstanz, könnten
ausländische Ausbildungsabschlüsse in Physiotherapie, welche älter als
15 Jahre seien, faktisch nie anerkannt werden. Es könne nicht sein, dass
damals in der Schweiz erworbene Ausbildungsabschlüsse, welche offen-
sichtlich die gleichen Mängel aufweisen müssten wie die zu gleicher Zeit
im Ausland erworbenen Ausbildungsabschlüsse, anders behandelt und be-
urteilt würden. Dies sei eine unzulässige und sachlich nicht zu rechtferti-
gende Ungleichbehandlung. Die Praxis der Vorinstanz scheine nicht nur
widerrechtlich, sondern auch in höchstem Masse unverhältnismässig zu
sein.
I.
In ihrer Duplik vom 18. März 2021 ergänzt die Vorinstanz, die Anerkennung
sei nicht unmöglich, sondern an das Bestehen von Ausgleichsmassnah-
men geknüpft, was gemäss Art. 14 der Richtlinie 2005/36/EG zulässig und
aus Gründen des Gesundheitsschutzes geboten sei. Vergleichsobjekt im
Sinne von Art. 13 dieser Richtlinie sei der aktuell für die Berufsausübung
als Physiotherapeut erforderliche Abschluss "Bachelor of Science in Phy-
siotherapie FH". Die Fälle, in denen fehlende Theoriekenntnisse durch Be-
rufserfahrung allein ausgeglichen werden könnten, seien selten.
J.
In seiner Stellungnahme vom 31. Mai 2021 ergänzt der Beschwerdeführer,
dass die Ungleichbehandlung diskriminierend sei. Die Vorinstanz lege
Art. 14 Abs. 5 der Richtlinie 2005/36/EG allzu restriktiv aus. Die Vorinstanz
bleibe nach wie vor eine stichhaltige Begründung dafür schuldig, dass er
die angeblich fehlenden Kenntnisse nicht durch Berufserfahrung habe
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kompensieren können. Die von ihm erfolgreich abgeschlossene Maitland-
Therapieausbildung enthalte gemäss Curriculum durchaus Themenkom-
plexe des wissenschaftlichen Arbeitens.
K.
In ihrer Stellungnahme vom 7. Juli 2021 hält die Vorinstanz an ihrem Antrag
auf Beschwerdeabweisung fest. Sie bringt vor, dass es bei der Maitland-
Ausbildung hauptsächlich um das Erlernen einer Methode und nicht um
eine fundierte Auseinandersetzung mit der wissenschaftlichen Methodik
gehe. Diese Weiterbildung werde daher regelmässig nicht als geeignet be-
trachtet, Lücken im Bereich des wissenschaftlichen Arbeitens zu füllen.
L.
Auf die Eingaben und Vorbringen der Parteien wird, soweit entscheidwe-
sentlich, in den nachfolgenden Erwägungen näher eingegangen.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Der Entscheid der Vorinstanz vom 26. November 2020 stellt eine Ver-
fügung im Sinne von Art. 5 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom
20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021) dar. Das Bundesverwaltungsge-
richt ist für die Beurteilung der vorliegenden Beschwerde zuständig (Art. 31
und Art. 33 Bst. h des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
[VGG, SR 173.32]; vgl. Urteil des BVGer B-3807/2021 vom 18. Januar
2021 [recte: 2022] E. 1; Zwischenentscheid des BVGer B-1813/2020 vom
26. Februar 2021 E. 2.2.4).
1.2 Der Beschwerdeführer ist als Adressat durch die angefochtene Verfü-
gung besonders berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an deren
Aufhebung oder Änderung. Er ist daher zur Beschwerdeführung legitimiert
(Art. 48 Abs. 1 VwVG). Er hat die Beschwerde innerhalb der gesetzlichen
Frist eingereicht (Art. 50 Abs. 1 VwVG). Die Anforderungen an Form und
Inhalt der Rechtsschrift sind erfüllt, und der Kostenvorschuss wurde recht-
zeitig geleistet (Art. 52 Abs. 1 und Art. 63 Abs. 4 VwVG).
1.3 Auf die Beschwerde ist daher einzutreten.
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Seite 6
2.
2.1 Ein ausländischer Bildungsabschluss wird anerkannt, wenn seine
Gleichwertigkeit mit einem inländischen Bildungsabschluss nach Art. 12
Abs. 2 des Gesundheitsberufegesetzes vom 30. September 2016 (GesBG,
SR 811.21) in einem Vertrag über die gegenseitige Anerkennung mit dem
betreffenden Staat oder einer überstaatlichen Organisation festgelegt ist
(Art. 10 Abs. 1 Bst. a GesBG). Beim Beruf des Physiotherapeuten handelt
es sich um einen Bildungsabschluss nach Art. 12 Abs. 2 GesBG (Bst. b).
2.2 Vorliegend ist ein grenzüberschreitender Sachverhalt zu beurteilen,
welcher die Niederlanden, Deutschland und die Schweiz betrifft. Deshalb
ist das am 1. Juni 2002 in Kraft getretene Freizügigkeitsabkommen vom
21. Juni 1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft einerseits
und der Europäischen Gemeinschaft sowie ihren Mitgliedstaaten anderer-
seits (FZA, SR 0.142.112.681) zu beachten. Die Schweiz hat sich in An-
hang III verpflichtet, Diplome, Zeugnisse und sonstige Befähigungsnach-
weise gemäss den darin für anwendbar erklärten Rechtsakten der EU an-
zuerkennen. Zu diesen Rechtsakten gehört die Richtlinie 2005/36/EG.
Diese Richtlinie ist gemäss Beschluss Nr. 2/2001 vom 30. September 2011
des Gemischten Ausschusses EU-Schweiz, der mit Art. 14 des Abkom-
mens eingesetzt wurde, über die Änderung von Anhang III (Gegenseitige
Anerkennung von Berufsqualifikationen; 2011/702/EU; AS 2011 4859 ff.)
seit dem 1. November 2011 anwendbar (vgl. dazu: Urteil des BGer
2C_472/2017 vom 7. Dezember 2017 E. 2.2.1 f.; Urteile des BVGer
B-6186/2020 vom 26. August 2021 E. 2.2, B-5988/2020 vom 28. April 2021
E. 2.2, B-404/2019 vom 28. Dezember 2020 E. 4.1, B-3706/2014 vom
28. November 2017 E. 6.3.1 und B-5372/2015 vom 4. April 2017 E. 5.3 f.).
Die Richtlinie 2005/36/EG regelt die Voraussetzungen für die Anerkennung
von Diplomen, Zeugnissen und sonstigen Befähigungsnachweisen, soweit
die Ausübung einer Tätigkeit im Aufnahmestaat reglementiert ist (Art. 2
Abs. 1 der Richtlinie 2005/36/EG i.V.m. Art. 9 FZA). Die Bestimmungen der
allgemeinen Regelung zur Anerkennung von Ausbildungsnachweisen sind
auf alle Diplome anwendbar, die nicht von den Kapiteln II und III erfasst
sind (Art. 10 der Richtlinie 2005/36/EG; vgl. Urteil des BVGer B-6082/2020
vom 12. Oktober 2021 E. 2.1, B-5988/2020 vom 28. April 2021 E. 2.3 und
B-404/2019 vom 28. Dezember 2020 E. 4.1.1).
Als reglementierte berufliche Tätigkeit gilt eine berufliche Tätigkeit, bei der
die Aufnahme oder Ausübung oder eine der Arten ihrer Ausübung in einem
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Mitgliedstaat direkt oder indirekt durch Rechts- oder Verwaltungsvorschrif-
ten an den Besitz eines Ausbildungs- oder Befähigungsnachweises eines
entsprechenden Diploms gebunden ist (Art. 3 Abs. 1 Bst. a der Richtlinie
2005/36/EG). Dazu gehört insbesondere die Ausübung einer beruflichen
Tätigkeit in Verbindung mit der Führung eines Titels, der nur von Personen
geführt werden darf, die einen Ausbildungs- oder Befähigungsnachweis
und damit ein Diplom besitzen, das in einschlägigen Rechts- und Verwal-
tungsvorschriften festgelegt ist. Den reglementierten beruflichen Tätigkei-
ten zugerechnet wird auch die Ausübung einer beruflichen Tätigkeit im Ge-
sundheitswesen, wenn die Vergütung dieser Tätigkeit und/oder eine dies-
bezügliche Erstattung durch das einzelstaatliche System der sozialen Si-
cherheit an den Besitz eines Ausbildungs- oder Befähigungsnachweises
und damit eines Diploms gebunden ist (vgl. Urteil des BVGer B-2680/2015
vom 21. Juni 2017 E. 2.5). Des Weiteren ist der Beruf, den der Antragsteller
im Ausnahmemitgliedstaat ausüben möchte, derselbe wie der, für den er in
seinem Herkunftsmitgliedstaat qualifiziert ist, wenn die Tätigkeiten, die der
Beruf umfasst, vergleichbar sind (Art. 4 Abs. 2 der Richtlinie 2005/36/EG;
vgl. Urteil des BVGer B-6082/2020 vom 12. Oktober 2021 E. 2.1).
2.3 Der Beschwerdeführer hat in den Niederlanden ein Diplom als Physio-
therapeut erworben. Beim Beruf des Physiotherapeuten handelt es sich um
eine in der Schweiz reglementierte Tätigkeit, welche auf der Liste des
Staatssekretariats für Bildung, Forschung und Innovation SBFI aufgeführt
ist (abrufbar unter: <www.sbfi.admin.ch> > Bildung > Anerkennung auslän-
discher Diplome > Anerkennung und zuständige Behörden > Reglemen-
tierte Berufe und Merkblätter > Liste der reglementierten Berufe/Tätigkeiten
in der Schweiz, abgerufen am 9. März 2022). Dieser Beruf ist auch in der
EU und den EFTA-Staaten reglementiert (vgl. Datenbank "Reglementierte
Berufe" der Europäischen Kommission, abrufbar unter: <https://ec.eu-
ropa.eu/growth/tools-databases/regprof/index.cfm>, abgerufen am 9. März
2022). Die Richtlinie 2005/35/EG ist demnach anwendbar.
3.
Vorab ist strittig und zu prüfen, ob die Vorinstanz den angefochtenen Teil-
entscheid hinreichend begründet hat.
3.1 Die Vorinstanz ist der Ansicht, diesen Teilentscheid ausreichend be-
gründet zu haben.
3.2 Der Beschwerdeführer rügt jedoch, dass die Begründung dieses Teil-
entscheids unpräzis sei. Die Vorinstanz gebe in diesem Entscheid nicht
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Seite 8
konkret an, auf welchen Buchstaben (a, b oder c) von Art. 14 Abs. 1 der
Richtlinie 2005/36/EG sie sich bei der Feststellung der Lücken seiner Aus-
bildung genau berufe. Weshalb und wie die Vorinstanz zu ihrer Einschät-
zung gelange, dass ein wesentlicher Unterschied in der Ausbildung be-
stehe, lege sie nicht ausreichend dar. Auch zur Frage, ob die von ihm in
seiner Berufspraxis erworbenen Kenntnisse diesen Unterschied ganz oder
teilweise ausgleichen könnten, fänden sich im Teilentscheid keine genü-
genden Ausführungen.
3.3 Gemäss Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV,
SR 101) und Art. 29 ff. VwVG haben die Parteien Anspruch auf rechtliches
Gehör. Aus diesem Anspruch folgt die Verpflichtung der Behörde, ihren
Entscheid zu begründen (Art. 35 Abs. 1 VwVG). Dabei ist es nicht erforder-
lich, dass sie sich mit allen Parteistandpunkten einlässlich auseinander-
setzt und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich widerlegt. Vielmehr kann
sie sich auf die für den Entscheid wesentlichen Punkte beschränken. Die
Begründung muss so abgefasst sein, dass sich der Betroffene über die
Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis
der Sache an die höhere Instanz weiterziehen kann. In diesem Sinne müs-
sen wenigstens kurz die wesentlichen Überlegungen genannt werden, von
denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf die sie ihren Entscheid
stützt (vgl. statt vieler: BGE 143 III 65 E. 5.2, 141 III 28 E. 3.2.4 und 141 V
557 E. 3.2.1). Die verfassungsrechtlich geforderte Begründungsdichte ist
nicht einheitlich festgelegt. Unter anderem gilt aber, dass umso höhere An-
forderungen an die Begründung eines Entscheids zu stellen sind, je grös-
ser der Spielraum ist, welcher der Behörde infolge ihres Ermessens und
aufgrund unbestimmter Rechtsbegriffe zusteht (vgl. BGE 129 I 232 E. 3.3,
125 II 369 E. 2c und 112 Ia 107 E. 2b; Urteil des BGer 4A.15/2006 vom
13. Dezember 2006 E. 4.1; Urteil des BVGer B-4714/2020 vom 5. Oktober
2021 E. 2.1).
3.4 Die Vorinstanz setzt sich im angefochtenen Teilentscheid bei der Fest-
stellung der Lücken allein mit der bisherigen Ausbildung des Beschwerde-
führers auseinander. Aus dieser Tatsache hätte er mithilfe der Richtlinie
2005/36/EG selbst unmittelbar ableiten können, dass sich die Vorinstanz
auf Bst. b von Art. 14 Abs. 1 der Richtlinie 2005/36/EG bezieht. Ferner legt
die Vorinstanz in Ziff. II des Teilentscheids ausführlich dar, aus welchen
Gründen und inwieweit sich die Ausbildung des Beschwerdeführers von
der schweizerischen Ausbildung wesentlich unterscheidet. Dabei geht aus
den Ausführungen der Vorinstanz auch hervor, wie sie zu ihrer Einschät-
zung gelangte. Schliesslich beantwortet die Vorinstanz im Teilentscheid die
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Seite 9
Frage des Beschwerdeführers, ob er die festgestellten Lücken seiner Aus-
bildung zumindest teilweise mittels seiner Berufspraxis ausgleichen
könnte, in klarer Weise negativ. Die Vorinstanz begründet diese Antwort
hinreichend. Die Rüge des Beschwerdeführers zur Begründungspflicht er-
weist sich somit als offensichtlich unbegründet. Die Vorinstanz hat ihre Be-
gründungspflicht im angefochtenen Teilentscheid nicht verletzt.
4.
Der Beschwerdeführer rügt weiter eine Verletzung der in Art. 12 VwVG fest-
gelegten Abklärungspflicht durch die Vorinstanz und damit des Untersu-
chungsgrundsatzes.
4.1 Die Vorinstanz bestreitet diesen Vorwurf. Sie habe darauf verzichtet,
Angaben zum Unterricht im wissenschaftlichen Arbeiten im Rahmen der
Grundausbildung zu verlangen, da das Curriculum für die Beurteilung aus-
gereicht habe. Aufgrund des Zeitpunkts dieser Ausbildung sei es nicht
möglich, dass der Beschwerdeführer diesen Unterricht absolviert habe.
Eine antizipierende Beweiswürdigung in diesem Sinne stehe ihr frei. Als
Beweis, dass er über ausreichende Kenntnisse im wissenschaftlichen Ar-
beiten verfüge, lege er lediglich die von ihm geschriebene Abschlussarbeit
und seine langjährige Berufserfahrung vor. Beide Tatsachen seien schon
im Zeitpunkt der Gesuchsprüfung bekannt gewesen und seien von ihr in
die Bewertung miteinbezogen worden.
4.2 Der Beschwerdeführer beanstandet, statt ihn aufzufordern, weitere Be-
stätigungen oder Stellungnahmen der niederländischen Hochschule einzu-
reichen, habe die Vorinstanz sich mutmasslich einzig auf das dem Ab-
schlusszeugnis angefügte Curriculum verlassen. Sie habe aber nie geprüft,
ob er die im Ausbildungsteil "Wissenschaftliches Arbeiten" geforderten Fä-
higkeiten durch seine Abschlussarbeit nachgewiesen habe. Sie habe statt-
dessen einfach eine Auflistung von Studieninhalten verglichen, ohne zu
wissen, was sich hinter der stichwortartigen Auflistung im Curriculum tat-
sächlich verberge. Sie habe eine Annahme getroffen und einen Standard-
Teilentscheid gefällt. Der Sachverhalt sei nicht ausreichend abgeklärt wor-
den. Die Vorinstanz könne sich nicht ihrer Untersuchungspflicht entledigen,
indem sie im Rahmen einer antizipierten Beweiswürdigung keine weiteren
Auskünfte einhole, weil die Evidence Based Practice (EBP) erst vor 15 Jah-
ren entstanden sei.
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Seite 10
4.3 Es obliegt der zuständigen Behörde des Aufnahmemitgliedstaats zu
prüfen, ob die im Ausland anerkannte Ausbildung den eigenen Anforderun-
gen an den Erhalt des entsprechenden innerstaatlichen Ausbildungsnach-
weises (Art. 14 Abs. 1 der Richtlinie 2005/36/EG) entspricht oder nicht ent-
spricht (vgl. Urteil des EuGH C-286/06 vom 23. Oktober 2008, Kommis-
sion/Spanien, Rn. 76; mutatis mutandis BGE 140 II 185 E. 4.2; Urteil des
BGer 2C_493/2017 vom 5. Februar 2018 E. 5.3). Der Antragsteller muss
aber der Behörde die nötigen Unterlagen zur Überprüfung seiner Qualifi-
kation liefern (Art. 50 der Richtlinie 2005/36/EG; vgl. Urteil des BVGer
B-4060/2019 vom 11. November 2019 E. 3.3. mit Hinweisen). Zudem ist er
gestützt auf seine Mitwirkungspflicht (Art. 13 VwVG) verpflichtet, die für die
Abklärung erforderlichen Informationen beizubringen. Dies gilt insbeson-
dere auch für solche Unterlagen, die naturgemäss nur er liefern kann, und
für die Abklärung von Tatsachen, welche er besser kennt als die Behörde
(vgl. BGE 130 II 449 E. 6.6.1, 128 II 139 E. 2b; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Aufl. 2020, Rz. 994). Ist es nicht möglich,
Informationen über die Ausbildung einzuholen, stützt sich die von der zu-
ständigen Behörde getroffene Entscheidung auf die verfügbaren Informa-
tionen (vgl. "Von der Koordinatorengruppe gebilligter Verhaltenskodex für
die Richtlinie 2005/36/EG über die Anerkennung von Berufsqualifikationen
– Nationale Verwaltungspraktiken, die unter die Richtlinie 2005/36/EG fal-
len", S. 6, anwendbar gemäss Urteil des BVGer B-3198/2019 vom 11. Au-
gust 2020 E. 5.1; Urteile des BVGer B-6082/2020 vom 12. Oktober 2021
E. 3.1, B-5081/2020 vom 1. September 2021 E. 10.3.1 f., B-1184/2020 vom
25. Mai 2021 E. 3.4.1 f. und B-5129/2013 vom 4. März 2015 E. 5.1).
4.4 Im vorliegenden Fall ergaben sich aus den vom Beschwerdeführer be-
reits eingereichten Dokumenten der niederländischen Hochschule zum
Zeitpunkt des Verfügungserlasses keine Hinweise, dass er im Rahmen der
dortigen Ausbildung die verlangten Kenntnisse über die Methoden der wis-
senschaftlichen Forschung im Gesundheitsbereich und über die EBP er-
worben haben könnte. Es kann der Vorinstanz daher nicht vorgeworfen
werden, sie hätte den Beschwerdeführer ausdrücklich auffordern sollen,
weitere Nachweise zu seiner am 30. September 1992 abgeschlossenen
niederländischen Physiotherapieausbildung einzureichen. Wie in E. 5.6.3
hiernach dargelegt, ist überdies nicht zu beanstanden, wenn die Vorinstanz
in der angefochtenen Verfügung davon ausging, dass die Abschlussarbeit
nicht geeignet sei, die erforderlichen Kenntnisse über die Methoden der
wissenschaftlichen Forschung im Gesundheitsbereich und über die EBP
zu belegen. Angesichts all dieser Umstände konnte die Vorinstanz in anti-
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Seite 11
zipierter Beweiswürdigung annehmen, dass ihre Überzeugung durch wei-
tere Beweiserhebungen nicht geändert würde (vgl. zur antizipierten Be-
weiswürdigung: BGE 141 I 60 E. 3.3, 136 I 229 E. 5.3 und 130 II 425 E. 2.1;
Urteile des BGer 2C_712/2011 vom 19. Januar 2012 E. 2.2 und
2C_115/2007 vom 11. Februar 2008 E. 2.2; Urteil des BVGer B-6462/2019
vom 1. September 2020 E. 5.2.2).
Die Rüge, die Vorinstanz habe den Sachverhalt unzureichend abgeklärt,
erweist sich daher als unbegründet.
5.
In materieller Hinsicht ist umstritten und zu prüfen, ob sich die Ausbildung
des Beschwerdeführers von der schweizerischen Referenzausbildung in-
haltlich so stark unterscheidet, dass eine Anerkennung seines Ausbil-
dungsabschlusses erst nach erfolgreicher Absolvierung von Ausgleichs-
massnahmen erfolgen kann.
5.1 Die Vorinstanz ist der Meinung, die Ausbildung des Beschwerdeführers
unterscheide sich mit Bezug auf die Bildungsinhalte wesentlich von derje-
nigen in der Schweiz. Sein Ausbildungsnachweis weise Lücken hinsichtlich
der theoretischen Grundlagen des wissenschaftlichen Arbeitens, nament-
lich der erforderlichen Kenntnisse über die Methoden der wissenschaftli-
chen Forschung im Gesundheitsbereich und der EBP, auf. Deshalb könne
eine Anerkennung seines Ausbildungsgangs als Physiotherapeut (Niveau
FH) nur nach erfolgreicher Absolvierung entsprechender Ausgleichsmass-
nahmen vorgenommen werden.
5.2 Demgegenüber stellt sich der Beschwerdeführer auf den Standpunkt,
dass seine Ausbildung aufgrund seines Studiums, seiner Abschlussarbeit
und seiner 28jährigen Berufserfahrung mit der schweizerischen Ausbildung
zum Physiotherapeuten (Niveau FH) gleichwertig sei. Der von der Vorin-
stanz erhobene Einwand, ihm fehle ein wissenschaftlicher Hintergrund, sei
unzutreffend.
5.3
5.3.1 Wird die Aufnahme oder Ausübung eines reglementierten Berufs in
einem Aufnahmestaat – wie im vorliegenden Fall (vgl. E. 5.4 hiernach) –
vom Besitz bestimmter Berufsqualifikationen abhängig gemacht, gestattet
die zuständige Behörde des Aufnahmestaates den Antragsstellern die Auf-
nahme oder Ausübung dieses Berufs unter denselben Voraussetzungen
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Seite 12
wie Inländern, sofern sie ein Diplom besitzen, das in einem anderen Ver-
tragsstaat für die Bewilligung der Aufnahme und Ausübung des Berufs er-
forderlich ist (Art. 13 Abs. 1 der Richtlinie 2005/36/EG; vgl. Urteile des BGer
2C_472/2017 vom 7. Dezember 2017 E. 2.2.2 und 2C_668/2012 vom
1. Februar 2013 E. 3.1.3; Urteil des BVGer B-6082/2020 vom 12. Oktober
2021 E. 2.1; zum Ausdruck "dieses Berufs" vgl. Urteile des EuGH C-330/03
vom 19. Januar 2006, Slg. 2006 I-801, Rn. 20, und C-125/16 vom 21. Sep-
tember 2017, Rn. 40).
5.3.2 Der Aufnahmestaat kann nach Massgabe von Art. 14 der Richtlinie
2005/36/EG Ausgleichsmassnahmen verlangen. Ob solche Massnahmen,
das heisst ein Anpassungslehrgang (Art. 3 Bst. g der Richtlinie
2005/36/EG) oder eine Eignungsprüfung, anzuordnen sind, bestimmt sich
nach dem allgemeinen Anerkennungssystem anhand eines Vergleichs der
Ausbildungsdauer und des Ausbildungsinhalts mit dem im Aufnahmestaat
zur Ausübung des reglementierten Berufs vorgeschriebenen Diplom
(Art. 14 Abs. 1 der Richtlinie 2005/36/EG; vgl. Urteile des BVGer
B-6082/2020 vom 12. Oktober 2021 E. 2.3, B-2680/2015 vom 21. Juni
2017 E. 2.6, B-5372/2015 vom 4. April 2017 E. 6.2 und B-6452/2013 vom
4. Dezember 2014 E. 2.5 ff.). Dabei überprüft die Behörde die Inhalte der
vorgelegten Nachweise auf deren Gleichwertigkeit mit den eigenen Anfor-
derungen an den Erhalt des entsprechenden innerstaatlichen Ausbildungs-
nachweises. Somit dient nach dem eindeutigen Wortlaut von Art. 13 Abs. 1
und Art. 14 Abs. 1 der Richtlinie 2005/36/EG für die Anerkennung des im
Ausland erworbenen Diploms derjenige schweizerische Abschluss als Ver-
gleichsobjekt, der in der Schweiz vorgeschrieben ist, um die in Frage ste-
hende reglementierte Tätigkeit auszuüben. Wenn sich wesentliche Unter-
schiede ergeben, kann der Aufnahmestaat Ausgleichsmassnahmen vom
Antragsteller verlangen. Wesentliche Unterschiede können eine kürzere
Ausbildungsdauer, ein divergierender Ausbildungsinhalt oder ein divergie-
render Tätigkeitsbereich sein (Art. 14 Abs. 1 Bst. a-c der Richtlinie
2005/36/EG; vgl. Urteile des BVGer B-6082/2020 vom 12. Oktober 2021
E. 2.3, B-404/2019 vom 28. Dezember 2020 E. 4.1.3 und A-368/2014 vom
6. Juni 2014 E. 5.2; Urteil des EuGH C-340/89 vom 7. Mai 1991, Slg. 1991
I-2357 Rn. 16; FRÉDÉRIC BERTHOUD, La reconnaissance des qualifications
professionnelles, Union européenne et Suisse – Union européenne, 2016,
S. 305 ff.; JOEL A. GÜNTHARDT, Switzerland and the European Union, The
implications of the institutional framework and the right of free movement
for the mutual recognition of professional qualifications, Diss. 2020,
Kap. 6.4.2; NINA GAMMENTHALER, Diplomanerkennung und Freizügigkeit
unter besonderer Berücksichtigung der Richtlinie über die Anerkennung
B-5953/2020
Seite 13
von Berufsqualifikationen 2005/36/EG und ihrer möglichen Umsetzung in
der Schweiz, 2010, S. 160). Ein divergierender Ausbildungsinhalt besteht
dann, wenn sich die bisherige Ausbildung des Antragstellers auf Fächer
bezieht, die sich wesentlich von denen unterscheiden, die durch den Aus-
bildungsnachweis abgedeckt werden, der im Aufnahmemitgliedstaat vor-
geschrieben ist (Art. 14 Abs. 1 Bst. b der Richtlinie 2005/36/EG).
Gemäss Art. 14 Abs. 4 der Richtlinie 2005/36/EG sind für die Zwecke der
Anwendung des Abs. 1 Bst. b unter "Fächer, die sich wesentlich unterschei-
den", jene Fächer zu verstehen, deren Kenntnis eine wesentliche Voraus-
setzung für die Ausübung des Berufs ist und bei denen die bisherige Aus-
bildung des Migranten bedeutende Abweichungen hinsichtlich Dauer oder
Inhalt gegenüber der im Aufnahmemitgliedstaat geforderten Ausbildung
aufweist (vgl. Urteil des BGer 2C_1010/2019 vom 21. Februar 2020 E. 3.4).
5.4
5.4.1 In der Schweiz regelt das Gesundheitsberufegesetz (GesBG), in
Kraft seit dem 1. Februar 2020, unter anderem die Hochschulstudiengänge
der Gesundheitsfachpersonen in Physiotherapie (vgl. Botschaft vom
18. November 2015 zum GesBG [im Folgenden: Botschaft GesBG],
BBl 2015, S. 8715 ff., 8723). Mit dem GesBG wurden die Bewilligungsvo-
raussetzungen der Berufsausübung auf Bundesebene vereinheitlicht (vgl.
Botschaft GesBG, S. 8725).
Erforderlicher Bildungsabschluss für den Beruf des Physiotherapeuten ist
gemäss Art. 12 Abs. 2 Bst. b GesBG ein Bachelor of Science in Physiothe-
rapie FH. Somit wird dieser Abschluss verlangt, um im Rahmen der An-
wendung der Richtlinie 2005/36/EG in der Schweiz die Erlaubnis zur Auf-
nahme und Ausübung dieses Berufs zu erhalten (Art. 13 Abs. 1 der Richt-
linie 2005/36/EG). Folglich ist ein ausländischer Abschluss in Physiothera-
pie mit diesem Abschluss zu vergleichen.
5.4.2 In Art. 3 GesBG werden die allgemeinen Kompetenzen umschrieben,
welche Absolventinnen und Absolventen der im Gesundheitsberufegesetz
geregelten Studiengänge – also insbesondere dem Bachelorstudiengang
Physiotherapie FH (Art. 12 Abs. 2 Bst. b GesBG) – erwerben müssen, und
in der Gesundheitsberufekompetenzverordnung vom 13. Dezember 2019
(GesBKV, SR 811.212) die jeweiligen berufsspezifischen Kompetenzen.
Die Kompetenzen, welche die Absolventinnen und Absolventen des Ba-
chelorstudiengangs Physiotherapie FH aufweisen müssen, werden in
B-5953/2020
Seite 14
Art. 3 Abs. 2 GesBG und Art. 3 GesBKV genannt. Dabei hält Art. 3 Abs. 2
Bst. i GesBG fest, dass die Absolventinnen und Absolventen eines Stu-
diengangs nach Art. 2 Abs. 2 Bst. a GesBG – worunter unter anderem der
Bachelorstudiengang in Physiotherapie fällt (Art. 2 Abs. 2 Bst. a Ziff. 2
GesBG) – insbesondere mit den Methoden der Forschung im Gesundheits-
bereich und der wissenschaftlich abgestützten Praxis vertraut sein müs-
sen. Die Botschaft zum GesBG (S. 8740) setzt die eben erwähnte Praxis
mit der EBP gleich (vgl. Botschaft GesBG, S. 8741). Kenntnisse der Me-
thoden der wissenschaftlichen Forschung im Gesundheitsbereich und der
EBP sind somit wesentlicher Inhalt der schweizerischen Ausbildung zum
Bachelor of Science in Physiotherapie FH.
5.4.3 Die Gesundheitsberufeanerkennungsverordnung vom 13. Dezember
2019 (GesBAV, SR 811.214) regelt das Verfahren zur Anerkennung aus-
ländischer Bildungsabschlüsse nach Art. 10 GesBG (Art. 1 Bst. a GesBAV).
Das SRK anerkennt laut Art. 6 Abs. 1 GesBAV nach Art. 10 Abs. 1 Bst. b
GesBG einen ausländischen Bildungsabschluss, wenn er im Vergleich mit
einem Bildungsabschluss nach Art. 12 Abs. 2 GesBG die folgenden Vo-
raussetzungen erfüllt: Die Bildungsstufe ist gleich (Bst. a.), die Bildungs-
dauer ist gleich (Bst. b) und die Bildungsinhalte sind vergleichbar (Bst. c).
Sind nicht alle Voraussetzungen nach Art. 6 Abs. 1-3 GesBAV erfüllt, so
sorgt das SRK für Massnahmen zum Ausgleich der Unterschiede zwischen
dem ausländischen und dem entsprechenden schweizerischen Bildungs-
abschluss (Ausgleichsmassnahmen) namentlich in Form einer Eignungs-
prüfung oder eines Anpassungslehrgangs (Art. 7 Abs. 1 GesBAV).
5.5 In casu geht aus den Ausbildungsunterlagen des Beschwerdeführers
nicht hervor, dass er das wissenschaftliche Arbeiten erlernte und sich dabei
Kenntnisse der Methoden der wissenschaftlichen Forschung im Gesund-
heitsbereich und der EBP aneignete. Demgegenüber sind in einem schwei-
zerischen Bachelorstudiengang durchschnittlich 19 ECTS-Punkte für die
Fächer des wissenschaftlichen Arbeitens vorgesehen (vgl. Urteil des
BVGer B-6082/2020 vom 12. Oktober 2021 E. 2.8.2).
5.6
5.6.1 Die Vorinstanz ist der Ansicht, dass dem Beschwerdeführer keine
theoretischen Grundlagen des wissenschaftlichen Arbeitens vermittelt wor-
den seien. Um eine wissenschaftliche Forschungsarbeit schreiben zu kön-
nen, müsse er über ausreichende theoretische Grundkenntnisse im wis-
senschaftlichen Arbeiten verfügen. Aus diesem Grund könne die Ab-
schlussarbeit nicht angerechnet werden. Ihm seien die erforderlichen
B-5953/2020
Seite 15
Kenntnisse über die Methoden der wissenschaftlichen Forschung im Ge-
sundheitsbereich und der EBP nicht vermittelt worden. Die EBP sei ein we-
sentlicher Bestandteil der Methodik des wissenschaftlichen Arbeitens, wie
es heute in den Bachelorstudiengängen vermittelt werde. Diese Disziplin
habe zur Zeit der Abschlussarbeit des Beschwerdeführers noch nicht exis-
tiert.
5.6.2 Der Beschwerdeführer macht indessen geltend, seine Abschlussar-
beit sei eine hoch wissenschaftliche Abschlussarbeit, welche von der
Hochschule akzeptiert worden sei. Er habe mit dieser Arbeit bereits bewie-
sen, dass er sich die unter dem Überbegriff "Wissenschaftliches Arbeiten"
vermittelten Kompetenzen und Fähigkeiten vor Studienabschluss angeeig-
net habe, sonst hätte er diese Abschlussarbeit gar nicht schreiben können.
Ohne Kompetenzen in Forschungsmethoden sei das Erstellen einer wis-
senschaftlichen Abschlussarbeit schlicht nicht möglich.
5.6.3 Zwar hat der Beschwerdeführer eine eigene wissenschaftliche Arbeit
über die Ermüdung des Muskels während dessen Untersuchung verfasst
und im September 1992 seiner Ausbildungsstätte als Abschlussarbeit ein-
gereicht. Aus dem Abschlusszeugnis des Beschwerdeführers vom 30. Sep-
tember 1992 geht jedoch lediglich hervor, dass er diese Arbeit erfolgreich
bestanden hat. Das Zeugnis enthält keinen Hinweis, dass während der
Ausbildung wissenschaftliche Forschungsmethoden und/oder die EBP ver-
mittelt wurden, weshalb diese Arbeit sich auch nicht auf in der Ausbildung
selbst erworbene entsprechende Kenntnisse abstützen konnte. Die Arbeit
selbst setzt sich weder mit diesen Methoden noch mit der EBP auseinan-
der. Der Beschwerdeführer legt denn auch nicht dar, in welchen der im Ab-
schlusszeugnis genannten Fächern diese Kenntnisse vermittelt worden
seien. Folglich hat er sich im Rahmen seiner Abschlussarbeit offenbar we-
der mit den verschiedenen Methoden der wissenschaftlichen Forschung im
Gesundheitsbereich noch mit der EBP befasst.
Es ist daher nicht zu beanstanden, wenn die Vorinstanz zum Schluss kam,
dass diese Abschlussarbeit die verlangten Kenntnisse über die Methoden
der wissenschaftlichen Forschung im Gesundheitsbereich und in der EBP
nicht nachzuweisen vermag.
5.7 Es ist indes auch strittig und zu prüfen, ob der Beschwerdeführer diese
Kenntnisse allenfalls im Rahmen seiner Maitland-Therapieausbildung er-
worben hat.
B-5953/2020
Seite 16
5.7.1 Die Vorinstanz führt hierzu aus, dem Beschwerdeführer seien in sei-
ner Ausbildung die erforderlichen Kenntnisse über die Methoden der wis-
senschaftlichen Forschung im Gesundheitsbereich nicht vermittelt worden.
Bei der Maitland-Ausbildung gehe es hauptsächlich um das Erlernen einer
Methode und nicht um eine fundierte Auseinandersetzung mit der wissen-
schaftlichen Methodik. Diese Weiterbildung werde daher regelmässig nicht
als geeignet betrachtet, um Lücken im Bereich des wissenschaftlichen Ar-
beitens zu füllen. Das Clinical Reasoning sei nicht mit dem wissenschaftli-
chen Arbeiten gleichzusetzen, wie es in der Schweizer Ausbildung oder in
der angeordneten Zusatzausbildung als Gesamtkonzept vermittelt werde.
5.7.2 Der Beschwerdeführer ist der Ansicht, Forschungsmethoden seien
Teil jeder Ausbildung in Physiotherapie, auch wenn sie nicht explizit als ei-
genständiger Teilbereich aufgeführt würden. Er habe nebst seiner nieder-
ländischen Ausbildung zum Physiotherapeuten die Maitland-Therapieaus-
bildung bis und mit Level 2b erfolgreich abgeschlossen. Diese Ausbildung
enthalte gemäss Curriculum durchaus Themenkomplexe des wissen-
schaftlichen Arbeitens, von Forschungsmethoden und von EBP. Insbeson-
dere das Clinical Reasoning stelle dabei einen Themenschwerpunkt dar.
5.7.3 Was die Ausbildungen des Beschwerdeführers im Maitland-Konzept
anbelangt, kann den von ihm eingereichten Lehrgangsbescheinigungen
und Kursbestätigungen kein Erwerb von Kenntnissen über die Methoden
der wissenschaftlichen Forschung im Gesundheitsbereich und über die
EBP entnommen werden. Der Beschwerdeführer bezeichnet in Bezug auf
seine Weiterbildung im Maitland-Konzept keine Teile der Ausbildung, in
welchen die erforderlichen Methoden- und EBP-Kenntnisse vermittelt wor-
den wären. Er weist zwar auf das Clinical Reasoning als Teil dieser Kurse
hin. Aus dem Dokument "Postgraduate Educational Programme, Curricu-
lum" (Stand: 2015) der International Maitland Teachers Association (Be-
schwerdebeilage 13) geht jedoch nicht hervor, dass in den Maitland-Kur-
sen im Fach "Clinical Reasoning" auch die Methoden der wissenschaftli-
chen Forschung im Gesundheitsbereich und die EBP vermittelt werden. Es
ist daher nicht zu beanstanden, wenn die Vorinstanz die Auffassung vertritt,
dass die Maitland-Ausbildung des Beschwerdeführers in Bezug auf die ver-
langten Kenntnisse im Bereich des wissenschaftlichen Arbeitens nicht zu
berücksichtigten sei.
5.8 Zusammenfassend ist nicht zu beanstanden, wenn die Vorinstanz zum
Schluss gekommen ist, dass die theoretischen Grundlagen des wissen-
schaftlichen Arbeitens – namentlich die Methoden der wissenschaftlichen
B-5953/2020
Seite 17
Forschung im Gesundheitsbereich und die EBP – dem Beschwerdeführer
in seiner Ausbildung nicht vermittelt worden sind. Dem Beschwerdeführer
gelingt es deshalb nicht darzutun, wie er sich im Rahmen seiner Ausbildung
das fehlende Fachwissen angeeignet haben soll.
6.
Der Beschwerdeführer macht ferner eine (anwendungsbezogene) Verlet-
zung des Verhältnismässigkeitsprinzips geltend.
6.1 Die Vorinstanz führt aus, nur die Kombination der beiden Ausgleichs-
massnahmen – Zusatzausbildung und Anpassungslehrgang – erlaube es
dem Beschwerdeführer, sich die erforderlichen Kompetenzen anzueignen.
Die Anknüpfung der Anerkennung an das Bestehen von Ausgleichsmass-
nahmen sei aus Gründen des Gesundheitsschutzes geboten. Die Aus-
gleichsmassnahmen seien geeignet, erforderlich und zumutbar.
6.2 Der Beschwerdeführer ist der Meinung, dass eine Verweigerung der
Anerkennung seiner Ausbildung in höchstem Mass unverhältnismässig
wäre. Die Schweiz müsste, wenn sie beabsichtige, ihm Anpassungsmass-
nahmen aufzuerlegen, zunächst prüfen, ob die Kenntnisse, die er im Rah-
men seiner Berufspraxis erworben habe, den wesentlichen Unterschied
ganz oder teilweise ausgleichen könnten.
6.3 Bei der Anwendung von Art. 14 Abs. 1 der Richtlinie 2005/36/EG ist
nach dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit zu verfahren. Insbesondere
muss der Aufnahmemitgliedstaat, wenn er beabsichtigt, dem Antragsteller
Ausgleichsmassnahmen aufzuerlegen, zunächst prüfen, ob die vom An-
tragsteller im Rahmen seiner Berufspraxis in einem Mitgliedstaat oder ei-
nem Drittland erworbenen Kenntnisse den wesentlichen Unterschied ganz
oder teilweise ausgleichen können (Art. 14 Abs. 5 der Richtlinie
2005/36/EG; vgl. Urteil des BGer 2C_1010/2019 vom 21. Februar 2020
E. 3.4). Der in Art. 5 Abs. 2 BV verankerte Grundsatz der Verhältnismäs-
sigkeit verlangt, dass eine Massnahme für das Erreichen des im öffentli-
chen oder privaten Interesse liegenden Ziels geeignet und erforderlich ist
und sich für die Betroffenen in Anbetracht der Schwere der Grundrechtsein-
schränkung als zumutbar erweist (vgl. BGE 140 I 2 E. 9.2.2; Urteil des BGer
1C_181/2019 vom 29. April 2020 E. 5.3 [nicht publiziert in BGE 147 I 103]
und 1C_241/2019 vom 19. August 2019 E. 5.1; Urteil des BVGer
A-6880/2018 vom 17. Oktober 2019 E. 7.6.1).
B-5953/2020
Seite 18
6.4 Die Auslegung von Art. 14 Abs. 5 der Richtlinie 2005/36/EG ist vorlie-
gend freilich umstritten.
6.4.1 Die Vorinstanz ist der Ansicht, dass im Rahmen von Art. 14 Abs. 5
dieser Richtlinie fehlende Theoriekenntnisse nur selten durch Berufserfah-
rung allein ausgeglichen werden könnten.
6.4.2 Der Beschwerdeführer wendet ein, dass diese Norm völlig sinnlos
wäre, wenn die Berufserfahrung die theoretischen Kenntnisse nicht aus-
gleichen könnten. Art. 14 Abs. 5 dieser Richtlinie ziele genau auf Konstel-
lationen ab, in denen die praktischen Fähigkeiten vorhanden seien, aber
die theoretischen Fähigkeiten in gewissen Punkten fehlten.
6.4.3 Mit Blick auf Art. 14 Abs. 5 der Richtlinie 2005/36/EG hat der Gerichts-
hof der Europäischen Union die Verpflichtung des Aufnahmestaats hervor-
gehoben, "jede praktische Erfahrung, die für die Ausübung des Berufs, zu
dem der Zugang beantragt wird, nützlich ist", zu berücksichtigen, da das
Ausserachtlassen der vom Antragsteller bereits erworbenen einschlägigen
Kenntnisse insbesondere die Freizügigkeit der Arbeitnehmer ungerechtfer-
tigt behindern könne (vgl. Urteil des EuGH C-426/09 Askoxilakis vom
2. Dezember 2010, Rn. 66-72). Auch wenn diese Rechtsprechung von der
Schweiz nach der Praxis des Bundesgerichts formell nicht berücksichtigt
werden muss ("ne doit certes pas être pris en considération": BGE 144 II
113 E. 4.1; vgl. auch Urteile des BGer 2C_743/2017 vom 15. Januar 2018
E. 4.1 und 2C_375/2014 vom 4. Februar 2015 E. 3.3, je mit weiteren Hin-
weisen), da sie nach dem Datum der Unterzeichnung des FZA ergangen
ist (Art. 16 Abs. 2 FZA), gibt es keinen ernsthaften Grund, von ihr abzuwei-
chen. Denn im Interesse einer parallelen Rechtslage zwischen den Mit-
gliedstaaten der Europäischen Union einerseits und zwischen diesen und
der Schweiz andererseits orientieren sich das Bundesgericht und das Bun-
desverwaltungsgericht an solchen Urteilen, sofern keine grundsätzlichen
Gründe dagegen sprechen ("pour autant que des motifs sérieux ne s'y op-
posent pas": BGE 144 II 113 E. 4.1 und 143 II 57 E. 3.6; vgl. auch Urteil
des BGer 2C_943/2015 vom 16. März 2016 E. 2.1; Urteile des BVGer
B-831/2011 vom 18. Dezember 2018 E. 512 und B-7633/2009 vom
14. September 2015 E. 169 f., je mit weiteren Hinweisen). Solche Gründe
sind in casu nicht ersichtlich. Somit kann man in der Tat nicht – ohne gegen
Art. 9 FZA in Verbindung mit Art. 14 Abs. 5 der Richtlinie 2005/36/EG zu
verstossen – systematisch jede Berufserfahrung ausschliessen, wenn es
darum geht, zu beurteilen, ob eine solche Erfahrung geeignet ist, den fest-
B-5953/2020
Seite 19
gestellten wesentlichen Ausbildungsunterschied ganz oder teilweise aus-
zugleichen (vgl. Urteil des BGer 2C_422/2020 vom 5. Januar 2021
E. 6.3.3; Urteil des BVGer B-374/2021 vom 29. Oktober 2021 E. 6.3.2).
Eine Berufserfahrung kann aber von vornherein nur dann relevant sein,
wenn sie für einen solchen Ausgleich tatsächlich geeignet ist. Daher kön-
nen Theorielücken in der Ausbildung zum wissenschaftlichen Arbeiten le-
diglich dann durch Berufserfahrung ausgeglichen werden, wenn letztere
nachweislich den Erwerb der in der Ausbildung fehlenden Kenntnisse um-
fasst. Welche Berufstätigkeiten für eine solche Berufserfahrung geeignet
sind, lässt Art. 14 Abs. 5 der Richtlinie 2005/36/EG zwar offen. Berufser-
fahrung ist aber nur in seltenen Fällen geeignet, fehlende theoretische
Kenntnisse und Bildungslücken auszugleichen. Denn fehlt das entspre-
chende Fachwissen, ist schwer vorstellbar, wie der Betroffene in der Lage
sein soll, diese Kenntnisse in der Praxis umzusetzen (vgl. Urteil des BGer
2C_1010/2019 vom 21. Februar 2020 E. 5.2; BERTHOUD, a.a.O., S. 312).
Wenn in der im Ausland absolvierten Ausbildung theoretische Kenntnisse
nicht vermittelt wurden, können diese Lücken nur durch eine sehr spezifi-
sche oder in einem ganz besonderen Rahmen erfolgten Berufspraxis ge-
schlossen werden, unabhängig davon, ob sie im Land der Ausbildung oder
im Ausland erworben wurde (vgl. BERTHOUD, a.a.O., S. 312). Hier ist die
Füllung jener Lücken somit von vornherein nur in seltenen Fällen möglich.
6.5
6.5.1 Was die von Art. 14 Abs. 1 der Richtlinie 2005/36/EG verlangte Prü-
fung im vorliegenden Fall anbelangt, ist die Vorinstanz der Meinung, dass
der Beschwerdeführer nicht habe nachweisen können, dass er sich im
Rahmen seiner Berufspraxis Kompetenzen im wissenschaftlichen Arbeiten
angeeignet habe. Seine Arbeitszeugnisse enthielten keine Hinweise auf
eine wissenschaftsbasierte Tätigkeit irgendeiner Art wie zum Beispiel Re-
cherchen in wissenschaftlichen Datenbanken oder Verfassen von wissen-
schaftlichen Studien. Deshalb habe er die Lücken seiner Ausbildung auch
mit seiner langjährigen Berufstätigkeit als Physiotherapeut nicht schliessen
können. Das Fehlen der Kenntnisse im wissenschaftlichen Arbeiten könne
im konkreten Fall nicht durch Berufserfahrung kompensiert werden.
6.5.2 Der Beschwerdeführer bemängelt, dass er während seiner 28jähri-
gen Tätigkeit die wissenschaftliche Entwicklung mitverfolgt und aus dem
wissenschaftlichen Diskurs gewisse Punkte für seine praktische Tätigkeit
abgeleitet habe. Bezüglich der EBP sei er auf dem neusten Stand und "top"
ausgebildet. Die Vorinstanz könne ihren Standpunkt nicht pauschal damit
begründen, auch wenn er praktisch "top" und sehr erfahren sei, fehlten ihm
B-5953/2020
Seite 20
immer noch die theoretischen Kenntnisse. Die praktische Tätigkeit im Beruf
während einer so langen Zeit müsse zwangsläufig Berücksichtigung fin-
den. Seine bald 30jährige Berufserfahrung vermöge die von der Vorinstanz
behaupteten, in der Praxis absolut unbedeutenden Lücken in der Ausbil-
dung auszugleichen. Die Vorinstanz bleibe nach wie vor eine stichhaltige
Begründung dafür schuldig, weshalb er ein angebliches Fehlen von Kennt-
nissen nicht durch Berufserfahrung habe kompensieren können.
6.5.3 Der Beschwerdeführer hat mit seiner praktischen Tätigkeit jedoch in
der Tat keine Kenntnisse über die Methoden der wissenschaftlichen For-
schung im Gesundheitsbereich und über die EBP erworben. Insbesondere
das Arbeitszwischenzeugnis der A._, B._, vom 11. März
2010 (recte: 2020) und die Arbeitszeugnisse der C._ GmbH,
Deutschland, vom 10. Februar 2019 und des Manualtherapeuten
D._, Deutschland, vom 22. April 2002 erwähnen keinen Erwerb die-
ser Kenntnisse durch den Beschwerdeführer. Es fehlen deshalb jegliche
Belege dafür, dass er sich im Laufe seiner Berufstätigkeit diese Kenntnisse
angeeignet hat. Hierfür wäre beispielsweise erforderlich gewesen, dass er
aufgezeigt hätte, dass er in seiner Berufstätigkeit jene Methoden oder die
EBP angewandt hat. Der Beschwerdeführer hat solche Nachweise weder
dokumentiert noch geltend gemacht, dass sie vorhanden seien. Er kann
seine Theorielücken somit auch nicht mit seinen praktischen Erfahrungen,
die er bei diesen Tätigkeiten erworben hat, füllen.
6.5.4 Der Beschwerdeführer wirft der Vorinstanz des Weiteren vor zu ver-
kennen, dass die Gefahr, dass seinen Patienten möglicherweise wichtige
Fortschritte und Erkenntnisse vorenthalten blieben, immer bestehe, egal
wo und wann der Ausbildungsabschluss erfolgt sei. Nicht alle Physiothera-
peuten wendeten die in der Ausbildung erworbenen Kenntnisse in der Pra-
xis an. Das beste Kontrollinstrument für eine gute Behandlung seien die
jahrelange Erfahrung und die Zufriedenheit der Patienten. Der Marktmecha-
nismus sorge für eine bessere Kontrolle als die Anerkennung durch die Vor-
instanz.
Aus diesem Vorwurf des Beschwerdeführers geht freilich nicht hervor, wie
er die von der Vorinstanz festgestellten Ausbildungslücken bei den theore-
tischen Grundlagen des wissenschaftlichen Arbeitens füllen könnte. Der
Vorwurf ist auch nicht rechtsgenüglich substantiiert. Fehlende Kenntnisse
der eben erwähnten Grundlagen können auch dann nicht durch praktische
B-5953/2020
Seite 21
Tätigkeit kompensiert werden, wenn diese erfolgreich ist. Denn für eine er-
folgreiche Berufstätigkeit können auch fachfremde Softskills wie Sozial-
kompetenz ausschlaggebend sein.
6.6 Vorliegend sind die von der Vorinstanz angeordneten Ausgleichsmass-
nahmen geeignet, da sie die festgestellten Ausbildungslücken des Be-
schwerdeführers zu füllen vermögen. Wie eben in E. 6.5 dargelegt, kann
selbst seine Praxiserfahrung diese Lücken nicht beheben. Weil Art. 14
Abs. 1 Bst. b der Richtlinie 2005/36/EG die Anordnung von Ausgleichs-
massnahmen im Fall eines wesentlichen Unterschieds im Ausbildungsin-
halt vorsieht, erweist sich deren Anordnung als von Rechts wegen erfor-
derlich. Deren Erforderlichkeit ergibt sich zudem aus dem Umstand, dass
der Beschwerdeführer diese Lücken während längerer Zeit nicht von sich
aus gefüllt hat. Geringfügigere Ausgleichsmassnahmen könnten die fest-
gestellten Ausbildungslücken nicht füllen, so dass eine Anerkennung des
in den Niederlanden erworbenen Ausbildungsabschlusses als Physiothe-
rapeut aufgrund von Art. 14 Abs. 1 Bst. b der Richtlinie 2005/36/EG selbst
bei solchen Massnahmen nicht möglich wäre und das Gesuch des Be-
schwerdeführers um eben diese Anerkennung abgewiesen werden
müsste. Demnach sind die angeordneten Ausgleichsmassnahmen zumut-
bar. Letztere sind somit als geeignet, erforderlich und zumutbar und mithin
als verhältnismässig zu qualifizieren. Somit liegt in casu keine Verletzung
des Verhältnismässigkeitsprinzips vor.
7.
Der Beschwerdeführer rügt schliesslich, der von der Vorinstanz getroffene
Entscheid ziehe eine diskriminierende Ungleichbehandlung seines auslän-
dischen Ausbildungsabschlusses mit schweizerischen Ausbildungsab-
schlüssen nach sich, die zur gleichen Zeit erworben worden seien, wie er
seinen eigenen Abschluss erworben habe.
7.1 Die Vorinstanz führt zu diesem Vorwurf aus, die Gleichwertigkeit eines
ausländischen Diploms mit der schweizerischen Physiotherapieausbildung
(Niveau FH) könne nur bejaht werden, wenn auch die entsprechenden
Grundlagen im Bereich des wissenschaftlichen Arbeitens vorhanden seien.
Diese seien beim Beschwerdeführer nicht vorhanden. Es finde keine un-
gleiche Behandlung von Schweizern gegenüber ausländischen Gesuch-
stellenden statt.
7.2 Der Beschwerdeführer legt dar, dass Berufskollegen in der Schweiz,
welche im gleichen Jahr wie er die Ausbildung abgeschlossen hätten, auch
B-5953/2020
Seite 22
keine Ausbildung in EBP hätten. Er müsste nun Ausbildungsmassnahmen
überstehen, der in der Schweiz seit 20 Jahren tätige Berufskollege hinge-
gen nicht. Auch sämtliche Inhaber eines vor mindestens 15 Jahren in der
Schweiz erlangten Ausbildungsabschlusses müssten weitere Kurse besu-
chen, um die behaupteten Defizite aufzuholen. Die Tatsache, dass diese
schweizerischen Abschlüsse anders behandelt und beurteilt würden, sei
eine unzulässige und sachlich nicht zu rechtfertigende, diskriminierende
Ungleichbehandlung, welche im Lichte der Richtlinie 2005/36/EG nicht zu-
lässig erscheine.
7.3 In der Richtlinie 2005/36/EG spricht einzig deren Erwägung 3 von Dis-
kriminierung. Die Erwägung 3 der Richtlinie 2005/36/EG hält aber bloss
fest, dass diese Richtlinie nicht diskriminierende Berufsausübungsvoraus-
setzungen für Migranten nicht ausschliesst. Können Inländer eine alte Aus-
bildung nicht mehr absolvieren, kann daher auch aus dem in Erwägung 3
der Richtlinie 2005/36/EG festgehaltenen Grundsatz der Nichtdiskriminie-
rung nicht gefolgert werden, dass Inhaber ausländischer Qualifikationen
weiterhin von einem Vergleich ihrer Ausbildung mit abgeschafften Stan-
dards profitieren sollten (vgl. Urteil des BVGer B-1332/2014 vom 7. Mai
2015 E. 5.3; BERTHOUD, a.a.O., 303).
7.4 Das Rechtsgleichheitsgebot nach Art. 8 Abs. 1 BV verpflichtet einer-
seits die Behörden, gleiche Sachverhalte mit identischen relevanten Tatsa-
chen gleich zu beurteilen, es sei denn, ein sachlicher Grund rechtfertige
eine unterschiedliche Behandlung (vgl. BGE 140 I 201 E. 6.5.1 und 136 I
345 E. 5). Andererseits kann aber auch ein Erlass selber das Rechtsgleich-
heitsgebot verletzen, wenn er nämlich Unterscheidungen trifft, für die kein
vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen ersichtlich ist, oder
er Unterscheidungen unterlässt, die sich aufgrund der Verhältnisse auf-
drängen (vgl. BGE 136 I 1 E. 4.1). Eine Diskriminierung im Sinne von Art. 8
Abs. 2 BV liegt vor, wenn eine Person allein aufgrund ihrer Zugehörigkeit
zu einer bestimmten Gruppe, welche historisch oder in der gegenwärtigen
sozialen Wirklichkeit tendenziell ausgegrenzt wird, ungleich behandelt wird
(vgl. BGE 139 I 292 E. 8.2.1).
7.5 Die Vorinstanz behandelte den Beschwerdeführer zwar gegenüber den
Physiotherapeuten, welche im Jahr seines Ausbildungsabschlusses in den
Niederlanden (1992) in der Schweiz ihre Ausbildung abschlossen, un-
gleich, wenn sie von ihm, nicht aber von diesen Personen den nachträgli-
chen Erwerb von Kenntnissen über die Methoden der wissenschaftlichen
B-5953/2020
Seite 23
Forschung im Gesundheitsbereich und über die EBP forderte. Diese Un-
gleichbehandlung ist jedoch gesetzlich begründet: Der Beschwerdeführer
stellte sein Anerkennungsgesuch erst am 1. Mai 2020. Hätte er sich auf die
Übergangsbestimmung von Art. 34 Abs. 3 GesBG berufen wollen, gemäss
welcher inländische Abschlüsse nach bisherigem Recht sowie mit diesen
als gleichwertig anerkannte ausländische Abschlüsse für die Erteilung der
Berufsausübungsbewilligung den Abschlüssen nach Art. 12 Abs. 2 GesBG
gleichgestellt sind, hätte die Anerkennung seiner Ausbildung dem Wortlaut
dieser Norm gemäss vor dem 1. Februar 2020 erfolgen müssen. Das gel-
tende Recht sieht keine solche Gleichstellung mehr vor. Damit besteht ein
gesetzlicher Grund für diese Ungleichbehandlung. Die bestehende gesetz-
liche Regelung wird mit der Qualitätsförderung im Interesse der öffentli-
chen Gesundheit (Art. 1 GesBG) sachlich und vernünftig begründet. So
sind denn auch alle Physiotherapeuten gesetzlich verpflichtet, ihre Kompe-
tenzen kontinuierlich durch lebenslanges Lernen zu vertiefen und zu erwei-
tern (Art. 16 Bst. b GesBG). Dieser Pflicht kommen die Physiotherapeuten
namentlich mittels berufsspezifischer Weiterbildungen nach. Der Be-
schwerdeführer eignete sich trotz dieser Pflicht und obwohl die Kenntnisse
über die Methoden der wissenschaftlichen Forschung im Gesundheitsbe-
reich und über die EBP zumindest seit dem Inkrafttreten des GesBG im
Jahr 2016 ein wesentlicher Ausbildungsinhalt (vgl. E. 5.4.2) sind, während
längerer Zeit diese Kenntnisse nicht an. Zudem sind die von der Vorinstanz
angeordneten Ausgleichsmassnahmen mit der Richtlinie 2005/36/EG ver-
einbar, da die Ausbildung des Beschwerdeführers wesentliche Mängel auf-
weist (vgl. E. 5.8) und die von der Vorinstanz angeordneten Ausgleichs-
massnahmen objektiv gerechtfertigt und verhältnismässig sind (vgl. E. 6.6).
Demnach erweist sich die vom Beschwerdeführer beanstandete Ungleich-
behandlung als zulässig und demzufolge auch nicht diskriminierend.
8.
Im Ergebnis ist nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz die Anerken-
nung der Gleichwertigkeit des vom Beschwerdeführer in den Niederlanden
erworbenen Diploms mit der schweizerischen Ausbildung als Physiothera-
peut (Niveau FH) verweigert hat und davon abhängig macht, dass der Be-
schwerdeführer die von ihr zur Bedingung gemachten Ausgleichsmassnah-
men erfolgreich absolviert.
Die Beschwerde erweist sich daher als unbegründet, weshalb sie abzuwei-
sen ist.
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9.
9.1 Entsprechend dem Verfahrensausgang hat der Beschwerdeführer die
Verfahrenskosten zu tragen (Art. 63 Abs. 1 VwVG sowie Art. 1 ff. des Reg-
lements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor
dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Die Spruchge-
bühr richtet sich nach Umfang und Schwierigkeit der Streitsache, Art der
Prozessführung und finanzieller Lage der Parteien (Art. 63 Abs. 4bis VwVG
und Art. 2 Abs. 1 VGKE). Die Verfahrenskosten sind auf Fr. 1'500.– festzu-
setzen und dem vom Beschwerdeführer in gleicher Höhe bezahlten Kos-
tenvorschuss zu entnehmen.
9.2 Der ganz oder teilweise obsiegenden Partei kann eine Parteientschä-
digung zugesprochen werden (Art. 64 Abs. 1 VwVG, Art. 7 Abs. 1 VGKE).
Da der Beschwerdeführer vorliegend vollständig unterliegt, ist ihm keine
Parteientschädigung zuzusprechen.
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