Decision ID: 77cdf1eb-2cca-58d9-9060-daeef1387596
Year: 2015
Language: de
Court: BE_VB
Chamber: BE_VB_001
Canton: BE
Region: Espace_Mittelland
Law Area: public_law

I. Sachverhalt
1. Die Beschwerdeführerin ist Eigentümerin der Parzelle Grindelwald Gbbl.
Nr. Y._, die mit einem Wohn- und Geschäftshaus bebaut ist. Am 28. Februar 2011
hat die Baubewilligungsbehörde Grindelwald der Beschwerdeführerin den Einbau von
Wohneinheiten und Gewerberäumen in das bestehende Geschäftslokal bewilligt. Nach den
Plänen waren dabei die Räume im Erdgeschoss als Gewerberäume bezeichnet. Ab 1. Juli
2013 vermietete die Beschwerdeführerin zwei Räume im Erdgeschoss an Z._. Die
Mieterin hat die Räumlichkeiten bezogen und betreibt eine Arztpraxis.
2. Am 21. August 2013 forderte die Bauverwaltung Grindelwald Z._ auf, ein
Gesuch um Bewilligung der Umnutzung einzureichen. Nachdem Z._ mitgeteilt
hatte, sie sei nicht Bauherrin, sondern Mieterin, gelangte die Bauverwaltung Grindelwald
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mit E-Mail vom 30. August 2013 an die Beschwerdeführerin und stellte ihr die
Gesuchsformulare zu. Die Beschwerdeführerin hat bis anhin kein Gesuch um Bewilligung
der Umnutzung eingereicht. Am 29. Juni 2014 wurde die Bauverwaltung Grindelwald durch
E-Mail eines Anwohners, A._, darauf aufmerksam gemacht, dass Z._ ihre
neue Praxis beziehe. Mit Verfügung vom 31. Juli 2014 teilte zudem das
Regierungsstatthalteramt Interlaken-Oberhasli der Einwohnergemeinde Grindelwald mit,
dass A._ eine aufsichtsrechtliche Anzeige im Sinne von Art. 101 VRPG1
eingereicht habe, mit welcher er insbesondere geltend mache, der Praxisneubau verstosse
gegen das Baureglement Grindelwald und das Raumplanungsgesetz. Die Bauverwaltung
Grindelwald drohte gegenüber der Beschwerdeführerin und Z._ am 4. August
2014 die Eröffnung eines Verfahrens auf Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes
an, und gab ihnen Gelegenheit zur Stellungnahme.
3. In ihrer Stellungnahme vom 10. September 2014 beantragte die Beschwerdeführerin,
es sei festzustellen, dass sich die Praxis in bewilligten Gewerberäumen befinde. Eventuell
sei die Sache dem Regierungsstatthalteramt Interlaken-Oberhasli zum Entscheid
vorzulegen.
4. Am 1. Oktober 2014 ersuchte die Einwohnergemeinde Grindelwald den
Regierungsstatthalter Interlaken-Oberhasli, über die Baubewilligungspflicht der Umnutzung
der Gewerberäume zu einer Arztpraxis zu befinden. Mit Verfügung vom 15. Oktober 2014
erklärte das Regierungsstatthalteramt die Umnutzung für baubewilligungspflichtig.
5. Gegen diese Verfügung reichte die Beschwerdeführerin am 13. November 2014
Beschwerde bei der Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion des Kantons Bern (BVE) ein. Sie
beantragt, die angefochtene Verfügung sei aufzuheben und es sei festzustellen, dass für
die Nutzung der bewilligten Gewerberäume als Arztpraxis kein Baubewilligungsverfahren
notwendig sei.
6. Das Rechtsamt, welches die Beschwerdeverfahren für die BVE leitet2, holte die
Vorakten ein und führte den Schriftenwechsel durch. A._ verzichtete mit Eingabe
vom 11. Dezember 2014 auf eine Beteiligung am Beschwerdeverfahren.
1 Gesetz vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege (VRPG; BSG 155.21). 2 Art. 7 der Verordnung vom 18. Oktober 1995 über die Organisation und die Aufgaben der Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion (OrV BVE; BSG 152.221.191).
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II. Erwägungen
1. Sachurteilsvoraussetzungen
Das Regierungsstatthalteramt ist nach Art. 48 Abs. 2 Bst. a BewD3 zuständig, im
Zweifelsfall über die Bewilligungspflicht von Bauvorhaben zu entscheiden. Dies steht im
Zusammenhang mit seiner baupolizeilichen Zuständigkeit gemäss Art. 45 Abs. 1 und 2
BauG.4 Der Feststellungsentscheid des Regierungsstatthalteramts kann nach Art. 49
Abs. 1 BauG innert 30 Tagen seit Eröffnung mit Beschwerde bei der BVE angefochten
werden.5
Die Beschwerdeführerin ist als Adressatin durch die angefochtene Verfügung beschwert
und daher zur Beschwerde legitimiert. Auf ihre form- und fristgerecht eingereichte
Beschwerde ist einzutreten.
2. Umnutzung
a) Die Vorinstanz erwog, auch eine Zweckänderung von einer gewerblichen Nutzung zu
einer anderen unterliege der Baubewilligungspflicht, sofern durch die Umnutzung
öffentliche Interessen berührt seien. Es seien keine wesentlichen nachbarlichen Interessen
betroffen, so dass ein allfälliges Baubewilligungsverfahren als sogenannt kleines
Baubewilligungsverfahren gemäss Art. 27 BewD durchgeführt werden könne. Es sei
unbestritten, dass die neue Nutzung zonenkonform sei. Aus der Baubewilligung und den
Bauakten ergebe sich nicht, für welche Art von gewerblicher Nutzung die Baubewilligung
gelte. In Bezug auf die minimal erforderlichen Parkplätze ergebe sich aufgrund der
Umnutzung keine Änderung. Hingegen bedürfe es für den Betrieb einer Arztpraxis
3 Dekret vom 22. März 1994 über das Baubewilligungsverfahren (Baubewilligungsdekret, BewD; BSG 725.1). 4 Baugesetz vom 9. Juni 1985 (BauG; BSG 721.0); BVR 1987 S. 450 E. 2. 5 Aldo Zaugg/Peter Ludwig, Kommentar zum Baugesetz des Kantons Bern, 4. Aufl., Band I, Bern 2013, Art. 1a N 5; BVR 1987 S. 450 E. 2.
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tendenziell umfassendere Brandschutzvorschriften als für einen einfachen Lagerraum.
Durch eine Arztpraxis komme es zu Publikumsverkehr, welcher vorher nicht vorhanden
gewesen sei. Zudem habe die Gemeinde Grindelwald als Baubewilligungsbehörde
übersehen, dass gemäss Art. 4 Abs. 1 Bst. a FFV6 die Feuerschutzauflagen und
Bedingungen für Industrie- und Gewerbebauten durch die GVB festgelegt würden, das
Baugesuch also hätte der GVB unterbreitet werden müssen. Bei der Interessenabwägung
falle ins Gewicht, dass es letztlich sowohl im Interesse der Beschwerdeführerin als auch
der beteiligten Behörden liege, dass durch eine im Rahmen eines kleinen
Baubewilligungsverfahrens einzuholende fachliche Beurteilung durch die GVB und die
Umsetzung von allfälligen zusätzlichen Auflagen sichergestellt sei, dass die Anforderungen
an die Brandsicherheit auch bei der Nutzung der Räumlichkeiten als Arztpraxis erfüllt
seien. Da die Räumlichkeiten entgegen der bisher bewilligten Nutzung neu auch dem
Publikumsverkehr dienten, sei im Zusammenhang mit der Nutzung weiter auch ein Bericht
der Fachstelle Hindernisfreies Bauen einzuholen. Wenn es sich auch in Bezug auf die
Baubewilligungspflicht um einen Grenzfall handeln möge, so halte sich doch der Aufwand
für die Beschwerdeführerin in einem verhältnismässigen, zumutbaren Rahmen, da es um
die Durchführung eines kleinen Baubewilligungsverfahren gehe. Zusammenfassend sei die
erfolgte Umnutzung der Gewerberäume in eine Arztpraxis baubewilligungspflichtig, weil die
neue Nutzung jedenfalls in Bezug auf den Brandschutz und auf das behindertengerechte
Bauen (Publikumsverkehr) über die bestehende baulich bewilligte Nutzung als
Gewerberäume hinausgehe.
Die Beschwerdeführerin bestreitet, dass für die Umnutzung zur Arztpraxis ein
Baubewilligungsverfahren erforderlich ist.
b) Nach Art. 1a Abs. 2 BauG sind Zweckänderungen von Bauten, Anlagen und
Einrichtungen baubewilligungspflichtig. Art. 1b Abs. 1 BauG nimmt u.a. geringfügige
Bauvorhaben von der Bewilligungspflicht aus. Keiner Baubewilligung bedarf nach Art. 6
Abs. 1 Bst. c BewD das Umnutzen (ohne bauliche Massnahmen) von Bauten und Anlagen,
wenn keine bau- oder umweltrechtlich relevanten Tatbestände betroffen sind. Dies setzt
zunächst voraus, dass der neue Verwendungszweck der in der fraglichen Zone
zugelassenen Nutzung entspricht. Die Zonenkonformität allein entbindet jedoch noch nicht
von der Bewilligungspflicht. Kumulativ dazu ist erforderlich, dass sich die Änderung
6 Feuerschutz- und Feuerwehrverordnung vom 11. Mai 1994 (FFV; BSG 871.111).
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hinsichtlich ihrer Auswirkungen auf Umwelt, Erschliessung (auch Parkplätze), Planung
usw. als höchstens geringfügig, d.h. nicht relevant erweist.7 Umgekehrt formuliert liegt eine
baubewilligungspflichtige Umnutzung immer dann vor, wenn die Nutzungsänderung Anlass
dazu gibt, baurechtliche Fragen zu prüfen.
Eine Nutzung zu Wohnzwecken bleibt vom Grundsatz her meist gleichartig, und ihre
Auswirkungen variieren vor allem bei einer Veränderung der Bewohnerzahl.8 Dagegen sind
gewerbliche Nutzungsarten sehr heterogen und können die unterschiedlichsten
Auswirkungen zeitigen. Im Falle einer gewerblichen Nutzung darf daher nicht einfach
aufgrund der Tatsache, dass auch die neue Nutzungsart gewerblicher Natur ist, auf die
Bewilligungsfreiheit geschlossen werden. Vielmehr muss die Relevanz der Auswirkungen
jeweils konkret geprüft werden. Selbst das Ändern des Betriebskonzepts einer
bestehenden Nutzung kann zur Bewilligungspflicht führen, wenn es zu baurechtlich
relevanten zusätzlichen Auswirkungen auf die Umwelt oder die Erschliessung führt.9 Als
bewilligungspflichtig eingestuft wurden beispielsweise die Umnutzung einer Bar in ein
Cabaret mit Striptease (BVR 2000 S. 105) oder die Umnutzung einer Schreinerei in einen
Gastgewerbebetrieb (BVR 2000 S. 365).
c) Wenn im Zeitpunkt der Baubewilligung gar keine nähere Angaben über die künftige
Nutzungsart vorliegen, ist eine abschliessende Prüfung der baurechtlichen Fragen, die sich
aus der Nutzungsart ergeben, nicht möglich. Eine Prüfung sämtlicher Fragen, die sich bei
der breiten Palette an möglichen gewerblichen Nutzungen im Baubewilligungsverfahren
stellen können, wäre weder zweckmässig noch effizient. Aus diesem Grund ist es durchaus
denkbar, dass eine Bewilligungspflicht auch bei der erstmaligen Nutzung der als
Gewerberäume bewilligten Räumlichkeiten besteht, wenn dabei die Nutzungsart erstmals
konkretisiert wird und damit die sich stellenden baurechtlichen Fragen erstmals
eingegrenzt werden können.10
d) Zu beachten ist ferner, dass die Frage der Bewilligungspflicht eines Vorhabens
dessen Bewilligungsfähigkeit nicht umschliesst. Es ist keine Prognose anzustellen zur
7 Zaugg/Ludwig, a.a.O., Art. 1a N 24. 8 Vgl. BGE 1C_40/2010 vom 9. März 2010 E. 3. 9 Zaugg/Ludwig, a.a.O., Art. 1a N 24. 10 Vgl. BVR 1996 S. 312 f.
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Frage, ob die Bewilligung erteilt werden könnte oder nicht. Massgebend ist, ob die geplante
Nutzungsänderung im Hinblick auf die einschlägigen Vorschriften bedeutsam ist, d.h. ob
die neue, geänderte Nutzungsart nach Massgabe des jeweiligen materiellen Rechts andere
Rechtsfolgen haben kann.11 Dies ist zu beurteilen anhand der konkreten Auswirkungen, die
aufgrund der Umnutzung zu erwarten sind. Nur wenn aufgrund einer summarischen
Prüfung davon ausgegangen werden kann, dass die neue Nutzung gar keine baurechtlich
relevanten Vorschriften berührt, darf die Bewilligungspflicht verneint werden.12
e) Die fraglichen Räumlichkeiten sind von der Baubewilligungsbehörde Grindelwald im
Jahr 2011 als Gewerberäume bewilligt worden, ohne dass der Begriff des Gewerbes näher
definiert worden wäre.13 Als Gewerbe gilt gemeinhin jede selbständige dauernde oder
gelegentliche privatwirtschaftliche Erwerbstätigkeit14; der Begriff umfasst sowohl
Produktions- als auch Dienstleistungsbetriebe. Als Gewerbe können somit sehr
unterschiedliche Tätigkeiten ausgeübt werden, die sich auch in ihren Auswirkungen auf die
Umwelt stark unterscheiden können. Z.B. können Intensität und Ausmass des
Publikumsverkehrs stark variieren.
Nach dem Gesagten besagt die Zonenkonformität der neuen Nutzungsweise noch nichts
über die Bewilligungspflicht aus. Massgebend ist demnach nicht, ob die Nutzung als
Arztpraxis unter den Begriff des "Gewerbes" fällt. Entscheidend ist vielmehr, welche
Abklärungen eine Bewilligung dieser Nutzungsart bedingt, d.h. ob die Besonderheiten
dieser Tätigkeit besondere Abklärungen erheischen. Der Betrieb einer Arztpraxis weist im
Vergleich mit anderen gewerblichen Tätigkeiten u.a. folgende Besonderheiten auf:
Regelmässiger Publikumsverkehr; Verwendung von potentiell immissionsträchtigen
Gerätschaften (bspw. Röntgenapparate); gute Zugänglichkeit der Räumlichkeiten;
Mobilitätsanforderungen (v.a. Parkplätze), die aus dem Notfalldienst resultieren. Im
vorliegenden Zusammenhang interessieren nur die baurechtlichen Aspekte. Die
Parkplatzsituation wirft nach dem angefochtenen Entscheid bei einer Nutzung als
11 Vgl. Urteil des Bundesgerichts vom 27. Januar 1983, ZBl 1983 S. 504, E. 2 S. 505; vgl. auch BVR 1999 S. 76 E. 3. 12 BVR 2004 S. 508 ff. E. 4.4.5 S. 517. An der früheren Praxis (BVR 1996 S. 312 ff. E. 2 S. 313), wonach die Bewilligungspflicht nur verneint werden kann, wenn "mit Gewissheit ausgeschlossen" werden kann, dass baurechtlich relevante Vorschriften berührt werden, ist gemäss ersterem Entscheid nicht festzuhalten. 13 Vgl. Vorakten der Gemeinde Grindelwald, Baubewilligung vom 28. Februar 2011 mit Plänen vom 11. Januar 2011, abgestempelt durch die Gemeinde Grindelwald am 28. Februar 2011. 14 Vgl. Art. 1 Abs. 2 Gesetz über Handel und Gewerbe vom 4. November 1992 (HGG; BSG 930.1).
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Arztpraxis keine neuen Fragen auf. Hingegen bedingt die Umnutzung nach Ansicht der
Vorinstanz insbesondere Abklärungen zur Frage der Brandsicherheit und wirkt sich auf die
Pflicht zu behindertengerechtem Bauen aus.
f) Nach der Praxis der BVE15 sind Umnutzungen der präventiven Kontrolle
grundsätzlich zurückhaltender zu unterstellen als bauliche Massnahmen, weil eine lediglich
aus dem Betrieb resultierende Störung sowohl rechtlich als auch faktisch auch nachträglich
relativ leicht wieder reduziert werden kann, indem zusätzliche Betriebsvorschriften oder
Auflagen angeordnet werden. Diese Überlegungen gelten jedoch nicht für Vorschriften, die
der Sicherheit dienen, wie z.B. Brandschutzvorschriften; hier drängt sich eine präventive
Kontrolle auf.
Nach der Brandschutznorm 1-15.de der Vereinigung Kantonaler Feuerversicherungen vom
1. Januar 2015 sind u.a. Nutzungsänderungen Anlass für eine verhältnismässige
Anpassung bestehender Bauten und Anlagen an die Brandschutzvorschriften.16 Die
Nutzungsart und die Personenbelegung haben nach der Norm insbesondere Auswirkungen
auf die Anlage von Fluchtwegen.17 Im Hinblick auf den Brandschutz ist demnach unter
anderem das Ausmass des Publikumsverkehrs massgebend. Bei einer Nutzung als
Arztpraxis ist (anders als bei anderen gewerblichen Nutzungsarten, wie z.B.
Produktionsbetrieben oder Lagerräumen) ein regelmässiger, intensiver Publikumsverkehr
mit Gewissheit zu erwarten. Damit die Brandschutzvorschriften ihren Zweck erfüllen
können, muss ihre Einhaltung vorgängig geprüft werden; die Möglichkeit nachträglicher
Anordnungen vermag dem Sicherheitsgedanken hinter den Brandschutzvorschriften nicht
gerecht zu werden.
Entsprechend sehen auch die gesetzliche Grundlagen und Normierungen vor, dass eine
präventive Kontrolle erfolgen muss, wenn Fragen der Brandsicherheit im Raum stehen.
Dies ergibt sich insbesondere aus Art. 6 Abs. 1 Bst. d BewD. Die JGK und die BVE haben
sodann eine BSIG-Weisung herausgegeben (BSIG Nr. 7/725.1/1.1) zum Thema der
baubewilligungsfreien Bauten und Anlagen nach Art. 1b BauG. Nach dieser ist eine
15 BDE 120/2014/52 E. 2d. 16 Art. 2 Abs. 2 Bst. a der Brandschutznorm 1-15.de der Vereinigung Kantonaler Feuerversicherungen 1. Januar 2015, http://www.praever.ch/de/bs/bsv2015/norm2015/Seiten/default_norm2015.aspx. 17 Art. 36 Abs. 1 der Brandschutznorm 1-15.de.
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Baubewilligungspflicht immer gegeben, wenn eine Änderung im Inneren eines Gebäudes
die Brandsicherheit betrifft, und Letzteres ist jeweils anzunehmen bei der Umnutzung von
Gewerbe- und Industrieräumen (Ziff. 1 Bst. g der Weisung).
g) Die Nutzung der fraglichen Räumlichkeiten als Arztpraxis mit dem entsprechenden
regelmässigen, bei dieser Nutzungsart unumgänglichen Publikumsverkehr zeitigt demnach
Auswirkungen, welche im Zeitpunkt der Baubewilligung am 28. Februar 2011 nicht konkret
bekannt waren und daher nicht auf die baurechtlichen Rechtsfolgen hin überprüft werden
konnten. Aufgrund des Sicherheitscharakters dieser Vorschriften erscheint eine präventive
Kontrolle und damit eine Baubewilligungspflicht der Umnutzung zwingend.
h) Ob eine Bewilligungspflicht auch gestützt auf andere Überlegungen, namentlich im
Hinblick auf das hindernisfreie Bauen bejaht werden müsste, kann unter diesen
Umständen offen bleiben.
3. Zusammenfassung und Kosten
Die Vorinstanz hat zu Recht entschieden, dass die Nutzung der fraglichen Räumlichkeiten
als Arztpraxis eine bewilligungspflichtige Nutzungsänderung darstellt. Entsprechend ist die
Beschwerde abzuweisen und der angefochtene Entscheid zu bestätigen.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens unterliegt die Beschwerdeführerin. Sie hat die
Verfahrenskosten zu tragen (Art. 108 Abs. 1 VRPG). Diese werden bestimmt auf eine
Pauschalgebühr von Fr. 600.– (Art. 103 Abs. 2 VRPG in Verbindung mit Art. 19 Abs. 1
GebV18).
Parteikosten werden keine gesprochen (Art. 104 Abs. 1, 3 und 4 VRPG).
18 Verordnung vom 22. Februar 1995 über die Gebühren der Kantonsverwaltung (Gebührenverordnung, GebV; BSG 154.21)
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