Decision ID: 559ba463-edf2-4c63-8469-09a20d56268c
Year: 2016
Language: de
Court: ZH_SVG
Chamber: ZH_SVG_001
Canton: ZH
Region: Zürich
Law Area: social_law

Sachverhalt:
1.
X._, geboren 1917, war bis zu seinem Eintritt in das Alters
heim Z._ in der Stadt A._ am 1. Juni 2000 in X._ wohnhaft (Urk. 8/1, Urk. 10/1a). Nach Inkrafttreten des in Umsetzung der Neu
ordnung der Pflegefinanzierung erlassenen
Pflegegesetzes des Kantons Zürich (PfleG)
am 1. Januar 2011 stellte das Altersheim Z._ der Gemeinde X._ am 2. März 2011 die von der öffentlichen Hand zu tragenden Restkosten der Pflege für den Monat Januar 2011 in Rechnung (Urk. 10/1b; vgl. auch Urk. 10/1c-e). Mit Verfügung vom 26. Mai 2011 (Urk. 10/2) und Ein
spracheentscheid vom 4. Juli 2011
(
Urk.
10/4; vgl. auch
Urk.
10/3)
verneinte die Gemeinde X._ ihre Kostentragungspflicht, da sich Y._ am 2. Juni 2000 in ihrer Gemeinde abgemeldet und seither seinen Wohnsitz in der Stadt A._ habe, welche für die Restfinanzierung zuständig sei. In der Rechtsmittelbelehrung wurde angegeben, gegen den Einspracheent
scheid könne innert 30 Tagen von der Zustellung an beim Bezirksrat B._ Rekurs erhoben werden (Urk. 10/4 S. 4).
2.
Das Amt für Zusatzleistungen zur AHV/IV der Stadt Zürich erhob als Vertreterin der Direktion Altersheime der Stadt Zürich am 25. Juli 2011 gegen den Ein
spracheentscheid Beschwerde beim Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich mit dem Antrag,
es sei
die Gemeinde X._
zu verpflichten, die
Restkosten der Pflege
von
Y._
zu übernehm
en (Urk. 2/1). Gegen denselben Entscheid reichte sie zusätzlich am 27. Juli 2011 einen Rekurs beim Bezirksrat B._ ein (Urk. 4/4/4). Mit dem
Beschluss KV.2011.00061 vom
23. Februar 2012 trat das Sozialversicherungsgericht auf die Beschwerde nicht ein, da es sich als nicht zuständig erachtete (Urk. 2/11). Der Bezirksrat B._, welcher das Verfahren bis zum Entscheid des Sozialversicherungsge
richts sistiert hatte (Urk. 2/7), beschloss am 6. Februar 2013, auf den Rekurs nicht einzutreten (Urk. 4/4/2). Die vom Amt für Zusatzleistungen zur AHV/IV der Stadt Zürich dagegen erhobene Beschwerde (Urk. 4/4/5) wies das Verwal
tungsgericht des Kantons Zürich mit Entscheid vom 23. Oktober 2013 ab und verzichtete auf eine Überweisung des Verfahrens an das Sozialversicherungsge
richt (Urk. 4/4/1). Die hiegegen erhobene Beschwerde des Amtes für Zusatzleis
tungen zur AHV/IV der Stadt Zürich wies das Bundesgericht mit dem Urteil 9C_849/2013 vom 16. Mai 2014 ab. Da es unter Hinweis auf BGE 140 V 58 zum Schluss gelangt war, dass das Sozialversicherungsgericht zur Beurteilung der Streitigkeit zuständig ist, ordnete es die Überweisung der Akten an das Sozial
versicherungsgericht zum materiellen Entscheid an (Urk. 1).
3.
Das Sozialversicherungsgericht erlangte erst durch die Eingabe des Amtes für Zusatzleistungen zur AHV/IV der Stadt Zürich vom 23. Oktober 2015 Kenntnis vom Urteil des Bundesgerichts 9C_849/2013 vom 16. Mai 2014, welches es zur materiellen Beurteilung der Streitsache verpflichtet (Urk. 3, Urk. 4/2). In der Folge stellte es das Dossier mithilfe der Parteien wieder her (Urk. 5-11) und stellte ihnen in diesem Rahmen eingegangene neue Belege zur Stellungnahme zu (Urk. 12, Urk. 15; vgl. auch Urk. 14/1-2). Während die Gemeinde X._ in ihrer Stellungnahme vom 7. Dezember 2015 auf Abweisung der Beschwerde schloss (Urk. 13), beantragte das Amt für Zusatzleistungen zur AHV/IV der Stadt Zürich unter Verzicht auf eine eigentliche Stellungnahme am 22. Januar 2016 die Gutheissung der Beschwerde (Urk. 17). Mit Verfügung vom 2
.
Februar 2016
lud das Sozialversicherungsgericht
Y._
zum Prozess bei und setzte
ihm
eine 30tägige Frist an, um
zur Beschwerde Stellung zu nehmen.
Y._ liess sich in der Folge nicht vernehmen (Urk. 18-19).

Das Gericht zieht in Erwägung:
1.
1.1
Gemäss dem am 1. Januar 2011 in Kraft getretenen Art. 25a Abs. 5 des Bundes
gesetzes über die Krankenversicherung (KVG) dürfen den versicherten Personen
von den nicht
von Sozialversicherungen gedeckten Pflegekosten höchstens 20 Prozent des höchs
t
en vom Bundesrat festgesetzten Pflegebeitrages überwälzt werden. Die
Kantone regeln die Rest
finanzierung.
1.2
Laut § 9 des am 1. Januar 2011 in Kraft getretenen Pflegegesetzes des Kantons Zürich (PfleG) gehen die Kosten der Pflegeleistungen im von der Bundesgesetz
gebung über die Sozialversicherung vorgeschriebenen Umfang zulasten der Versicherer (Abs. 1). Die verbleibenden Kosten werden bei Pflegeleistungen von Pflegeheimen im gemäss Art. 25a Abs. 5 KVG höchstzulässigen Umfang den Leistungsbezügerinnen und -bezügern überbunden. Für Personen bis zum voll
endeten 18. Altersjahr wird keine entsprechende Kostenbeteiligung erhoben (Abs. 2). Die restlichen Kosten sind bei von der Gemeinde betriebenen oder beauftragen Leistungserbringern gemäss § 5 Abs. 1 von der Gemeinde zu tragen (Abs. 4). Wählt eine Person ein nicht von der Gemeinde betriebenes oder beauf
tragtes Pflegeheim, leistet die Gemeinde einen pro Tag und Pflegebedarfsstufe pauschalierten Beitrag an die ungedeckten Kosten der Pflegeleistungen, welcher höchstens dem gemäss §§ 16 und 17 festgelegten Normdefizit für inner-
kan
tonale Leistungserbringer entspricht (§ 15 Abs. 1 und 3 PfleG).
1.3
Bei Pflegeleistungen von Pflegeheimen sind die Gemeindebeiträge von der Gemeinde zu leisten, in der die pflegebedürftige Person vor dem Eintritt in das Pflegeheim ihren zivilrechtlichen Wohnsitz hatte. Der Aufenthalt in einem Pfle
geheim begründet keine
neue
Zuständigkeit (§ 9 Abs. 5 PfleG).
2.
2.1
Zunächst ist zu prüfen, ob das PfleG und insbesondere dessen § 9 Abs. 5 im vorliegenden Fall intertemporalrechtlich anwendbar ist.
2.2
Während die Beschwerdeführerin die Anwendung von § 9 Abs. 5 PfleG als zuläs
sig erachtet, stellt sich die Beschwerdegegnerin auf den Standpunkt, das PfleG und im Speziellen § 9 Abs. 5 PfleG dürften auf den vorliegenden Sach
verhalt nicht angewendet werden, da der Heimeintritt von Y._
vor Inkrafttreten des Gesetzes am 1. Januar 2011 erfolgt sei und andernfalls eine echte Rückwirkung vorläge. Eine solche sei grundsätzlich ver
boten, und die Voraussetzungen für die ausnahmsweise Zulässigkeit seien nicht gegeben. Insbesondere fehlten anders lautende Übergangsbestimmungen (Urk. 2/8, Urk. 13, Urk. 14/1, Urk. 14/2).
2.3
Mangels Übergangsbestimmungen im PfleG kommt der Grundsatz zum Tragen, wonach bei einer Änderung der Rechtsgrundlagen diejenigen massgebend sind, die bei der Erfüllung des zu Rechtsfolgen führenden Tatbestandes Geltung haben (BGE 131 V 133 E. 1).
Wurden wie im vorliegenden Fall bereits vor dem 1. Januar 2011 Pflegeleistun
gen in Anspruch genommen und dauert der Leistungsbezug an, stellt die – den Streitgegenstand bildende - Übernahme der Restkosten der Pflege in Anwen
dung der neuen Bestimmungen des KVG und des PfleG zur Pflegefinanzierung ab deren Inkrafttreten am 1. Januar 2011 grundsätzlich keine echte Rückwir
kung dar. Eine solche läge nur vor, wenn für einen vor Inkrafttreten des PfleG abgeschlossenen Zeitraum rückwirkend Leistungen nach dem neuen Recht aus
gerichtet würden. Vorliegend wird das neue Recht ab dessen Inkrafttreten auf einen zeitlich offenen Dauersachverhalt - Beginn der Inanspruchnahme von durch das KVG versicherten Pflegeleistungen unter der Herrschaft des alten Rechts, welche nach Inkrafttreten des neuen Rechts fortdauert - angewendet, was eine unechte Rückwirkung darstellt (vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann, Allge
meines Verwaltungsrecht, 7. Auflage, Zürich 2016, Rz 266 ff. mit weiteren Hinweisen).
In
§ 9 Abs. 5 PfleG
wird ein weiteres Sachverhaltselement genannt, welches nebst der Inanspruchnahme von Pflegeleistungen nach dem KVG in einem Heim Voraussetzung dafür bildet, dass eine Gemeinde des Kantons Zürich zur
Rest
finanzierung von
in
innerkantonalen
Pflegeheimen
erbrachten
Pflegeleistungen
verpflichtet ist: der
zivilrechtliche Wohnsitz der versicherten Person in der betreffenden Gemeinde vor dem Eintritt ins Pflegeheim. Dieser zeitlich durch den Heimeintritt begrenzte Sachverhalt hat sich im vorliegenden Fall bereits vor Inkrafttreten des PfleG am 1. Januar 2011 verwirklicht (Urk. 10/1a). Bei Rechts
normen, welche den Eintritt der in ihr vorgesehenen Rechtsfolge von der Ver
wirklichung mehrerer Sachverhaltselemente abhängig machen, hat die Recht
sprechung erkannt, dass für die Entscheidung der intertemporalrechtlichen Anwendbarkeit massgeblich ist, unter der Herrschaft welcher Norm sich der Sachverhaltskomplex schwergewichtig, überwiegend ereignet hat (BGE 123 V 25 E. 3a). Gelangt das neue Recht nur für die Zeit nach seinem Inkrafttreten zur Anwendung, wird aber in einzelnen Belangen auf Sachverhalte abgestellt, die bereits vor Inkrafttreten
vorlagen, liegt eine ebenfalls der unechten Rückwir
kung zuzuordnende sogenannte Rückanknüpfung vor (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz 282).
Die Voraussetzungen für die Pflicht einer Gemeinde zur Über
nahme der Restkosten der in
einem Pflegeheim
erbrachten
Pflegeleistungen
sind nicht nur in § 9 Abs. 5 PfleG geregelt, sondern ergeben sich auch aus anderen Bestimmungen dieses Gesetzes. Für die fragliche Rechtsfolge ist sodann schwer
gewichtig die Inanspruchnahme von Pflegeleistungen nach dem KVG in einem Heim massgeblich, also ein (Dauer-)Sachverhalt, welcher sich in der vorliegen
den Konstellation (auch) nach Inkrafttreten des PfleG am 1. Januar 2011 ereig
net hat. Deshalb
bildet die Anwendung der Bestimmungen des PfleG
betreffend die
Übernahme der Restkosten der Pflege ab 1. Januar 2011 einen Fall unechter Rückwirkung.
Liegt keine Verletzung wohlerworbener Rechte vor und ist auch nicht der Grund
satz des Vertrauensschutzes verletzt, weil die betroffenen Privaten im Vertrauen auf die Weitergeltung des bisherigen Rechts Dispositionen getroffen haben, die sich ohne Nachteil nicht wieder rückgängig machen lassen, ist die unechte Rückwirkung zulässig (
Häfeli
n/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz 283 ff. mit weiteren Hinweisen). In den Akten fehlen Anhaltspunkte dafür, dass einer der genannten Hinderungsgründe besteht, weshalb das PfleG und dessen § 9 Abs. 5 entgegen der Ansicht der Beschwerdegegnerin anwendbar sind.
2.4
Selbst wenn die Anwendung von § 9 Abs. 5 PfleG auf den vorliegend zu beurtei
lenden Sachverhalt keine (bloss) unechte Rückwirkung darstellte, sprechen folgende Überlegungen dennoch für die Anwendbarkeit dieser Bestimmung:
Bei den wiedergegebenen intertemporalrechtlichen Regeln handelt es sich um Richtlinien, die nicht stereotyp anzuwenden sind. Die Frage nach der intertem
poralrechtlichen Geltung einer Norm entscheidet sich primär nach den allge
meinen Auslegungsgrundsätzen (BGE 123 V 25 E. 3b). Die Anwendung des PfleG (und von Art. 25a Abs. 5 KVG) ab 1. Januar 2011 entspricht dem klaren Willen des kantonalen Gesetzgebers (vgl. die regierungsrätliche Weisung vom 28. April 2010, Nr. 4693, Zürcher Amtsblatt 2010, S. 965; nachfolgend: Zürcher Amtsblatt 2010), zumal sich auf diese Weise die der neuen Pflegefinanzierung zugrunde liegenden sozialpolitischen
Motive (vgl. die bundesrätliche Botschaft vom 16. Februar 2005 zum Bundesgesetz
über die Neuordnung der Pflegefinan
zierung, BBl 2005 II 2034; BGE 140 V 563) bald
möglichst
und am umfassends
ten verwirklichen lassen. Da es sich beim PfleG um ein neues Gesetz und bei der Restfinanzierung der Pflege um eine neue Leistungsart handelt, fehlt sodann eine altrechtliche Zuständigkeitsregelung, welche von derjenigen gemäss § 9 Abs. 5 PfleG abweicht. Deshalb ist auch nicht zu befürchten, dass erhebliche administrative Umtriebe wegen der Verschiebung von Dossiers zwischen der nach altem und nach neuem Recht zuständigen Gemeinde entstehen
, welche einer
sofortigen
Umsetzung dieser Bestimm
ung ab Inkrafttreten des PfleG am
1. Januar 2011 entgegenstünden (vgl. zur Übergangsregelung bei Inkrafttreten von Art. 21 Abs. 1 Satz 2 ELG Carigiet/Koch, Ergänzungsleistungen zur AHV/IV, 2. Auflage, Zürich 2009, S. 79 f. sowie Fn 245 mit Hinweis sowie
BGE 138 V 23 E. 3.2 und Urteil des Bundesgerichts 9C_972/2009 vom
21. Januar 2011, E. 2.2 und 5.
4; vgl. auch nachfolgende E. 3.3.4)
.
3.
3.1
3.1.1
Die Beschwerdeführerin macht geltend, die Gemeinde X._ sei ver
pflichtet, die Restfinanzierungsbeiträge für die Pflege von Y._ zu entrichten. Gemäss Art. 21 Abs. 1 des
Bundesgesetz
es
über
die
Ergänzungsleistungen zur Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung (ELG)
begründe der Aufenthalt in einem Heim keine neue Finanzierungszustän
digkeit. Die Regelung bezwecke in erster Linie, die Heimstandortgemeinden davor zu schützen, durch die Aufnahme von auswärtigen Personen in die Heime zusätzlichen finanziellen Belastungen ausgesetzt zu werden. Bei der Entstehung dieser Regelung habe aber auch eine Rolle gespielt, dass die für die Finanzie
rungszuständigkeit bei Personen in Heimen im Bereich der Zusatzleistungen zur AHV/IV in der Vergangenheit übliche Anknüpfung an den zivilrechtlichen Wohnsitz zu Problemen geführt habe. Bei solchen Personen habe regelmässig eine grosse Unsicherheit darüber bestanden, ob der Lebensmittelpunkt und somit der Wohnsitz an den Ort des Heimes verschoben worden sei oder ob lediglich ein Anstaltsaufenthalt im Sinne von Art. 26 ZGB ohne neue Wohn
sitzbegründung vorliege, zumal die Schriftenhinterlegung allein kein ausr
eichendes Kriterium darstelle (Urk. 2/1). Mit der Regelung in § 9 Abs. 5 PfleG habe der kantonale Gesetzgeber die bewährte Zuständigkeitsregelung aus dem ELG übernommen. § 9 Abs. 5 PfleG verfehle seinen Zweck, wenn - der Argu
mentation der Beschwerdegegnerin folgend - als „Eintritt ins Pflegeheim“ derje
nige Zeitpunkt gelte, ab welchem im Pflegeheim erstmals Pflege beansprucht werde. Es müsste nämlich regelmässig abgeklärt werden, ob zwischen dem Heimeintritt und dem Beginn der Pflegebedürftigkeit am Ort des Heims ein zivilrechtlicher Wohnsitz begründet worden sei, wobei der Heimeintritt oft mehrere Jahre zurückliege und etwa bei Demenzkranken retrospektiv oft kaum noch festgestellt werden könne, wann die für die Wohnsitzbegründung nötige Urteilsfähigkeit abhanden gekommen sei. Zu berücksichtigen sei ferner, dass bei Rentnern, welche sich in Spitalpflege begeben müssten, häufig rasch eine Anschlusslösung gefunden werden müsse, weil eine Rückkehr in die eigene Wohnung nicht mehr möglich sei. Bei einem Altersheimeintritt werde in solchen Fällen in der Genesungsphase zunächst Pflege benötigt, später sei diese aber oft nicht mehr notwendig. Mithin lösten sich Phasen mit und ohne Pflege ab. Solchenfalls stelle sich, folge man der Argumentation der Beschwerdegeg
nerin, die Frage, ob eine Phase im Pflegeheim ohne Pflegebedürftigkeit zu einem Wechsel der Finanzierungszuständigkeit zur Gemeinde am Standort des Heims führe, wenn die Person zu einem späteren Zeitpunkt erneut pflegebe
dürftig werde. Aus dem Gesagten folge, dass sich der zivilrechtliche Wohnsitz als Anknüpfungspunkt zur Bestimmung der Finanzierungszuständigkeit nicht eigne. Die komplexe Abklärung des Wohnsitzes der Heimbewohnenden entfalle nur, wenn § 9 Abs. 5 PfleG dahingehend interpretiert werde, dass mit dem Pfle
geheimeintritt der Eintritt in ein
Heim, welches auf der kantonalen Alters- und Pflegeheimliste aufgeführt sei, gemeint sei. Dabei
dürfe
es keine Rolle
spielen
, wenn ein Heimbewohner im Zeitpunkt des Eintritts noch nicht pflegebedürftig gewesen sei, zumal die Einrichtung mit Blick auf eine künftige
Pflegebedürftig
keit gewählt worden sei
(
Urk.
11/1 S. 3-5,
Urk.
11/2).
Der Versicherte habe seinen letzten Wohnsitz vor dem Heimeintritt in der Gemeinde X._ gehabt. Demnach liege die Zuständigkeit für die Übernahme der Restfinan
zierung der Pflege von Y._ in Anwendung von § 9 Abs. 5 PfleG bei der Beschwerdegegnerin (Urk. 2/1, Urk. 9, Urk. 11/1, Urk. 11/2, Urk. 11/4, Urk. 17).
3.1.2
Die Beschwerdegegnerin stellt sich dagegen auf den Standpunkt, sie sei nicht zuständig für die Finanzierung der Restkosten der Pflege von
Y._
.
Y._
sei Anfang Juni 2000 bei bester Gesundheit freiwillig hauptsächlich wegen (und zusammen mit) seiner Ehefrau ins Alters
heim
Z._
eingetreten, habe sich in
X._
ab- und in der Stadt
A._
angemeldet und habe damit in der Stadt
A._
einen neuen zivilrecht
lichen Wohnsitz begründet. Pflegeleistungen habe er bei seinem Eintritt in das Altersheim noch nicht beanspruchen müssen. § 9 Abs. 5 PfleG sei aufgrund des klaren Wortlauts so zu verstehen, dass der für die Zuständigkeit zur Restfinan
zierung der Pflege massgebliche Eintritt in ein Pflegeheim erst dann als erfolgt gelte, wenn erstmals Pflegeleistungen beansprucht würden, und zwar auch dann, wenn diese neu im bisherigen Altersheim erbracht würden. § 9 Abs. 5 PfleG stelle nicht auf den Eintritt in irgendein Heim, sondern auf jenen in ein Pflegeheim ab. Altersheime beziehungsweise kombinierte Alters- und Pflege
heime könnten erst dann als Pflegeheim im Sinne dieser Bestimmung gelten, wenn Pflegeleistungen beansprucht würden; der Beginn der Pflege komme
sol
chenfalls dem massgeblichen Heimeintritt gleich. Diese Auslegung entspreche auch dem Sinn von § 9 Abs. 5 PfleG. Es gehe nämlich um Beiträge an Pflege
leistungen, welche entweder in einem Pflegeheim oder nach Eintritt der Pflege
bedürftigkeit im bisherigen Altersheim erbracht würden. Es dürfe keine Rolle spielen, ob eine Person von einem Altersheim, in welchem sie bewusst einen neuen Wohnsitz begründet habe, bei Eintritt der Pflegebedürftigkeit in ein neues, separates Pflegeheim wechseln müsse oder einfach im bisherigen Alters
heim Pflegeleistungen in Anspruch nehmen könne. In beiden Fällen müsse die Zuständigkeit gleich sein; ansonsten könnten die Standortgemeinden mittels kombinierten Alters- und Pflegeheimen die Zuständigkeit einer früheren Wohn
gemeinde bereits geraume Zeit vor Eintritt einer Pflegebedürftigkeit fixieren. Deshalb sei nicht die Gemeinde
X._
, sondern die Stadt
A._
zuständig für die Restfinanzierung der Pflegeleistungen. Daran ändere der Hin
weis der Beschwerdeführerin auf die Situation bei den Zusatzleistungen zur AHV/IV nichts. In jenem Rechtsgebiet spiele es für den Leistungsanspruch näm
lich keine Rolle, ob jemand in einem Altersheim oder in einem Pflegeheim lebe. Zudem sei die Bestimmung des zivilrechtlichen Wohnsitzes bei Heimbewohnern entgegen der Behauptung der Beschwerdeführerin auch nicht derart schwierig, dass sich dieser als Anknüpfungskriterium für die Finanzierungszuständigkeit im Bereich der Pflegefinanzierung nicht eigne. Es sei jeweils anhand der Melde
verhältnisse, der Entrichtung der Steuern und des Ausübens der politischen Rechte klar eruierbar, ob der Lebensmittelpunkt in die Standortgemeinde eines Altersheims verlegt und damit - allenfalls noch vor Eintritt der Pflegebedürftig
keit - dort ein Wohnsitz begründet worden sei. Zudem lasse sich einfach abklä
ren, wann die Person in einem Altersheim Pflegeleistungen in Anspruch neh
men müsse. Auch stelle die von der Beschwerdeführerin vertretene Auslegung von § 9 Abs. 5 PfleG keine einfachere und hinsichtlich der Finanzierung gerechtere Lösung dar. Wenn jemand jahrelang in einem Altersheim gewohnt, am Heimstandort Wohnsitz genommen, seine politischen Rechte wahrgenom
men und Steuern bezahlt habe, mache es keinen Sinn, dass die aktuelle Wohn
gemeinde für die Finanzierung nicht zuständig sei, falls die Person bei Eintritt der Pflegebedürftigkeit die entsprechenden Leistungen gleich im Altersheim erhalte und nicht in ein separates Pflegeheim eintrete. Die von der Beschwer
deführerin erwähnten Fälle von Rentnern, welche nach Abschluss der Spital
pflege nicht mehr in ihre Wohnung zurückkehren könnten und deshalb ins Altersheim eintreten müssten, wo sie vorübergehend während der Genesungs
phase Pflege in Anspruch nehmen müssten, seien wohl zuständigkeitsrechtlich wie ein gewöhnlicher Eintritt in ein Pflegeheim zu behandeln, auch wenn vorübergehend keine Pflegebedürftigkeit mehr bestehe (
Urk.
2/8,
Urk.
13,
Urk.
14/1,
Urk.
14/2).
3.2
3.2.1
Zu klären ist zunächst der Begriff des Pflegeheims im Sinne von § 9 Abs. 5 PfleG.
3.2.2
Da in § 9 Abs. 5 PfleG die Restfinanzierung von nach dem KVG erbrachten Pfle
geleistungen geregelt wird, kommt als Pflegeheim im Sinne dieser Bestim
mung nur eine Pflegeinstitution in Frage, welche Pflegeleistungen zulasten der obligatorische Krankenpflegeversicherung abrechnen kann. Gemäss Art. 39 Abs. 3 KVG sind Pflegeheime Anstalten oder Einrichtungen, die der Pflege und der medizinischen Betreuung sowie der Rehabilitation von Langzeitpatienten dienen (vgl. auch Zürcher Amtsblatt 2010, S. 930). Darunter fallen auch Pflegestatio
nen von Altersheimen
, zumal moderne Versorgungskonzepte in Altersheimen eine kontinuierliche und flexible Betr
euung von Betagten je nach ihren
jeweili
gen Bedürfnissen vorsehen
(
Eugster
, Krankenversicherung, in: Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht [
SBVR
], Soziale Sicherheit, 3. Auflage 2016, S.
66
7 Rz
846 ff.)
.
Für die Zulassung müssen bestimmte Dienstleistungen und Infra
strukturen gewährleistet sein (Art. 39 Abs. 3 i.V.m. Art. 39 Abs. 1 lit. a-c KVG), wobei zentrale Aufgabe die Erbringung von Pflegeleistungen nach Art. 25a Abs. 1 KVG ist (Eugster, a.a.O., S. 668 Rz 847; vgl. auch Zürcher Amtsblatt 2010,
S. 945). Ferner muss die Zulassung auf einer Planung für eine bedarfsgerechte Versorgung beruhen (Art. 39 Abs. 3 i.V.m. Art. 39 Abs. 1 lit. d KVG). Nur Pfle
geheime der kantonalen Pflegeheimliste können Leistungen für die obligato
rische Krankenpflegeversicherung erbringen (Art. 39 Abs. 3 i.V.m. Art. 39
Abs. 1 lit. e KVG). Die Liste wird im Kanton Zürich gemäss § 4 Abs. 1 PfleG vom Regierungsrat erlassen (abrufbar unter
www.gd.zh.ch/heime
; vgl. auch Zürcher Amtsblatt 2010, S. 945).
3.2.3
Entscheidend ist also auch für den Bereich der Pflegerestfinanzierung, ob das Heim auf der kantonalen Pflegeheimliste aufgeführt ist; dessen genaue Bezeich
nung spielt keine Rolle. Das Alterszentrum Z._ ist auf der kantonalen Alters- und Pflegeheimliste aufgeführt (Urk. 11/3), weshalb es unter den Begriff des Pflegeheims im Sinne von § 9 Abs. 5 PfleG fällt.
3.3
3.3.1
Zu prüfen bleibt, ob § 9 Abs. 5 PfleG die Gemeinde, welche für die Finanzie
rung der Restkosten der in Pflegeheimen erbrachten Pflegeleistungen zuständig ist, anhand des Wohnsitzes der versicherten Person vor dem Heimeintritt bestimmt, oder ob der Wohnsitz vor Beginn des Anspruchs auf Pflegeleistungen im Pflegeheim massgeblich ist.
3.3.2
Ausgangspunkt jeder Auslegung bildet der Wortlaut der Bestimmung. Vom kla
ren Wortlaut darf nur abgewichen werden, wenn triftige Gründe dafür vorlie
gen, dass der Wortlaut nicht den wahren Sinn der Norm wiedergibt (BGE 138 V 23 E. 3.4.1).
3.3.3
Die Formulierung von § 9 Abs. 5 PfleG spricht entgegen der Ansicht der Beschwerdegegnerin klar dafür, dass sich die innerkantonale Zuständigkeit für die Pflegerestfinanzierung nach dem Wohnsitz vor dem Eintritt ins Pflegeheim richtet, unabhängig davon, ob bei Eintritt ins Heim bereits Pflegeleistungen in Anspruch genommen werden. Dass der Wohnsitz vor Beginn des Bezugs von Pflegeleistungen im Heim massgeblich sei, ist dem Wortlaut von § 9 Abs. 5 PfleG nicht zu entnehmen.
3.3.4
Eine zu § 9 Abs. 5 PfleG analoge Regelung findet sich in Art. 21 Abs. 1 Satz 2 ELG. Gemäss dieser Bestimmung begründet unter anderem der Aufenthalt in einem Heim keine neue Zuständigkeit. Die Ergänzungsleistung ist vom Kanton auszuzahlen, in dem die versicherte Person vor dem Heimeintritt Wohnsitz hatte (Art. 21 Abs. 1 Satz 2 in Verbindung mit Art. 21 Abs. 1 Satz 1 ELG). Da gemäss der widerlegbaren Vermutung in Art. 26 ZGB (in der bis 31. Dezember 2012 in Kraft gestandenen Fassung;
ab 1. Januar 2013 lautet Art. 23 Abs. 1 ZGB, Teil
satz 2: „... die Unterbringung einer Person in einer Erziehungs- oder Pflegeein
richtung, einem Spital oder einer Strafanstalt begründet für sich allein keinen Wohnsitz
“
) die Unterbringung einer Person in einer Versorgungs- oder Heilan
stalt keinen zivilrechtlichen Wohnsitz begründet, und die Wohnsitzfrage bei Heimbewohnern nicht immer ohne Weiteres zu beantworten war, kam es in der Praxis zwischen den Kantonen immer wieder zu Streitigkeiten über die Zustän
digkeit. Mit Art. 21 Abs. 1 Satz 2 ELG sollten diese Streitigkeiten vermieden werden. Zudem beabsichtigte der Gesetzgeber mit dieser Regelung, die finan
zielle Benachteiligung der Standortgemeinden und –kantone, welche mit der Anknüpfung der kantonalen Zuständigkeit zur Ausrichtung der Ergänzungs
leistung an den zivilrechtlichen Wohnsitz verbunden war, fortan zu verringern (BGE 142 V 67 E. 3.2; 138 V 23 E. 3.1.1-2 sowie E. 3.4.2-3; vgl. auch die in BGE 140 V 563 E. 5.2 bezogen auf die interkantonale Zuständigkeit im Bereich der Restfinanzierung der Pflege genannten Vor- und Nachteile dieser Regelung). In einem neueren Entscheid zu Art. 21 Abs. 1 ELG hat das Bundesgericht sodann festgestellt, dass der Kanton für die Ausrichtung der Ergänzungsleistung zuständig ist, in welchem die Person unmittelbar vor dem Heimeintritt zivil
rechtlichen Wohnsitz hatte, unabhängig davon, ob der Anspruch auf Ergän
zungsleistungen vor, bei Beginn oder im weiteren Verlauf des Heimaufenthaltes entstanden ist. Die mit Art. 21 Abs. 1 Satz 2 verfolgten gesetzgeberischen Ziele würden weitgehend verfehlt, wenn bei Entstehung des EL-Anspruchs während des Heimaufenthalts darauf abzustellen sei, ob am Standort des Heims bereits zuvor ein neuer Wohnsitz begründet worden sei (BGE 142 V 67 E. 3.3).
Zwar fehlen in den Materialien zum PfleG (Zürcher Amtsblatt 2010, S. 949) Ausführungen zu Sinn und Zweck von § 9 Abs. 5 PfleG. Dennoch kann, wie die Beschwerdeführerin geltend macht, davon ausgegangen werden, dass mit dem Erlass des den Wortlaut von Art. 21 Abs. 1 ELG im Wesentlichen übernehmen
den § 9 Abs. 5 PfleG die gleichen Ziele erreicht werden sollten
(vgl. auch Peter Mösch Payot, Pflegerestkostenfinanzierung durch die Kantone nach Art. 25a Abs. 5 KVG, in: Zwischen Schutz und Selbstbestimmung – Festschrift für Pro
fessor Christoph Häfeli zum 7
0. Geburtstag, Bern 2013, S. 245
)
.
Dem
entspre
chend
ergibt die Auslegung der Bestimmung nach seinem Zweck ebenfalls, dass sich die Finanzierungszuständigkeit der Gemeinden anhand des Wohnsitzes der versicherten Person vor dem Heimeintritt bestimmt, und
nicht anhand des Wohnsitzes vor Beginn des Anspruchs auf Pflegeleistungen im Pflegeheim, wenn der Anspruch erst im Verlauf des Heimaufenthalts entsteht.
3.3.5
Aufgrund des Gesagten kann den Argumenten der Beschwerdegegnerin nicht gefolgt werden, weil sowohl der Wortlaut als auch der Sinn und Zweck von § 9 Abs. 5 PfleG – das Vermeiden von Zuständigkeitsstreitigkeiten zwischen den Gemeinden wegen der nicht einfach zu beantwortenden Wohnsitzfrage und die Verringerung einer finanziellen Benachteiligung der Standortgemeinden von Pflegeheimen – gegen ihre Auslegung der Bestimmung sprechen. § 9 Abs. 5 PfleG ist dahingehend zu interpretieren, dass der Eintritt in ein kantonales Pfle
geheim jedenfalls in denjenigen Fällen, in welchen in diesem Heim zu einem späteren Zeitpunkt Pflegeleistungen beansprucht werden, zur Finanzierungszu
ständigkeit der Gemeinde, in welcher die Person vor dem Heimeintritt Wohnsitz hatte, führt.
3.3.6
Vor dem Eintritt in das Alterszentrum Z._ hatte Y._ in der Gemeinde X._ Wohnsitz. Deshalb ist diese Gemeinde gestützt auf § 9 Abs. 5 PfleG für die Finanzierung der während des Heimaufenthalts in der Stadt A._ – gemäss Angaben der Beschwerdeführerin ab 1. August 2004 (Urk. 11/1 S. 2) - beanspruchten Pflegeleistungen zuständig. Die Finanzierungs
zuständigkeit der Gemeinde X._ besteht ab Inkrafttreten des PfleG am 1. Januar 2011. Es fehlen Anhaltspunkte dafür, dass im vorliegend massge
blichen Beurteilungszeitraum bis zum Erlass des angefochtenen Einspracheent
scheids eine relevante Sachverhaltsänderung eingetreten ist. Dies führt zur Gut
heissung der Beschwerde.