Decision ID: 9cfe1e29-2644-5ef7-a6b3-d23a26f20999
Year: 2012
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Sachverhalt:
A.
A._ ist seit mehreren Jahren [Funktion]. Anlässlich der Übernah-
me dieser Funktion wurde bei ihm eine erweiterte Personensicherheits-
prüfung durchgeführt. Die Fachstelle für Personensicherheitsprüfungen
im Bereich Informations- und Objektsicherheit (Fachstelle IOS; nachfol-
gend: Fachstelle) erachtete A._ nicht als Sicherheitsrisiko und er-
liess [...] eine positive Risikoverfügung. Im September 2010 leitete die
zuständige Stelle sodann eine erweiterte Personensicherheitsprüfung mit
Befragung ein. A._ gab [...] seine Zustimmung zur Durchführung
dieser Sicherheitsprüfung.
B.
Nach einer ersten Datenerhebung führte die Fachstelle [...] eine persönli-
che Befragung von A._ durch und befragte ihn zu seiner berufli-
chen Tätigkeit und seiner familiären und finanziellen Situation. Mit E-Mail
[...] forderte sie A._ sodann auf, verschiedene Unterlagen einzu-
reichen. Weiter ermächtigte A._ die Fachstelle, bei mehreren Fi-
nanzinstituten sowie bei der Steuerverwaltung Informationen und Unter-
lagen einzuholen. Die Fachstelle holte in der Folge diverse Bankunterla-
gen sowie Auskünfte der Steuerbehörden ein.
C.
Mit Schreiben "rechtliches Gehör" vom 3. November 2011 teilte die Fach-
stelle A._ mit, sie beabsichtige eine Risikoverfügung mit Auflagen
oder eine negative Risikoverfügung zu erlassen. Die Fachstelle begrün-
dete dies ausführlich. Sie setzte A._ Frist an, um eine schriftliche
Stellungnahme und allenfalls Beweismittel einzureichen. A._ äus-
serte sich gegenüber der Fachstelle mit Schreiben vom 16. November
2011, weitere Unterlagen reichte er nicht ein. Die Fachstelle holte im Ja-
nuar 2012 erneut Auskünfte der Steuerverwaltung sowie einen aktuellen
Betreibungsregisterauszug ein.
D.
Am 2. Februar 2012 erliess die Fachstelle eine Verfügung und hielt im
Dispositiv Folgendes fest:
"1. A._ wird bedingt als Sicherheitsrisiko im Sinne von BWIS und
aPSPV erachtet. Aufgrund der Erwägungen der Fachstelle wird eine Ri-
sikoverfügung mit Auflagen erlassen.
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2. A._ darf weder ein regelmässiger und weit reichender Einblick in
die Regierungstätigkeit oder in wichtige sicherheitspolitische Geschäfte
gewährt werden noch darf er darauf Einfluss nehmen können. Zudem
darf ihm kein Zugang zu Geheimnissen der inneren und der äusseren
Sicherheit oder zu Informationen gewährt werden, deren Aufdeckung die
Erfüllung wesentlicher Aufgaben des Bundes gefährden könnte (Art. 12
Abs. 1 lit. a und b aPSPV). A._ darf lediglich der Zugang gemäss
den Prüfstufen nach Art. 10 und 11 aPSPV gewährt werden.
3. Nach Ablauf von drei Jahren ab Rechtskraft dieser Verfügung ist durch
die ersuchende Stelle eine erneute Sicherheitsprüfung einzuleiten, bei
welcher die begründeten Risikofaktoren erneut überprüft werden.
4. A._ verpflichtet sich, seine Vorgesetzten halbjährlich schriftlich
und detailliert über seine persönliche finanzielle Situation zu informieren.
Diese Auflage ist gültig, bis eine neue Sicherheitsprüfung derselben Stu-
fe abgeschlossen ist."
Die Vorinstanz legt dar, der Beschwerdeführer sei seit Jahren auf Fremd-
finanzierungen angewiesen. Sie geht aufgrund seiner finanziellen Situati-
on insbesondere von einer erhöhten Korruptionsanfälligkeit und einer er-
höhten Erpressungsgefahr aus.
E.
A._ (nachfolgend: Beschwerdeführer) erhebt am 27. Februar 2012
Beschwerde ans Bundesverwaltungsgericht. Er beantragt sinngemäss,
die Verfügung vom 2. Februar 2012 sei aufzuheben und eine positive Ri-
sikoverfügung zu erlassen; eventuell sei der Zeitraum bis zur Einleitung
einer erneuten Personensicherheitsprüfung von drei Jahren auf ein Jahr
zu reduzieren.
Der Beschwerdeführer rügt in formeller Hinsicht, dass ihm vor Erlass der
Verfügung keine Gelegenheit mehr gegeben worden sei, zu den im Janu-
ar 2012 erhobenen Daten und den daraus gezogenen Schlussfolgerun-
gen Stellung zu nehmen. In der Sache hält er der Vorinstanz entgegen, er
sei sich seiner finanziellen Situation bewusst und habe verschiedene
Massnahmen ergriffen. Aufgrund der gesamten Umstände stelle er kein
Sicherheitsrisiko dar. Die Verfügung der Vorinstanz sei unangemessen.
F.
Die Fachstelle (nachfolgend: Vorinstanz) beantragt in ihrer Vernehmlas-
sung vom 19. April 2012 die Abweisung der Beschwerde. An der in Ziff. 3
des Dispositivs erwähnten Zeitspanne von drei Jahren werde indessen
nicht festgehalten. Die Vorinstanz entspreche der Forderung des Be-
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schwerdeführers, eine Neubeurteilung seiner Situation solle bereits in ei-
nem Jahr erfolgen. Demzufolge habe die ersuchende Stelle bereits ein
Jahr nach rechtskräftigem Abschluss des Verfahrens eine neue Sicher-
heitsprüfung einzuleiten.
G.
Der Beschwerdeführer reicht am 23. Mai 2012 eine Stellungnahme und
verschiedene Dokumente ein.
H.
Auf die Vorbringen der Parteien im Einzelnen und die sich bei den Akten
befindlichen Schriftstücke wird, soweit für den Entscheid relevant, in den
nachfolgenden Erwägungen eingegangen.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt gemäss Art. 31 des Verwal-
tungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) Beschwer-
den gegen Verfügungen nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021), sofern sie von Behörden
erlassen wurden, die gemäss Art. 33 VGG als Vorinstanzen gelten, und
überdies keine Ausnahme nach Art. 32 VGG vorliegt. Die Fachstelle IOS
ist eine Organisationseinheit des Departements für Verteidigung, Bevöl-
kerungsschutz und Sport (VBS). Sie gehört somit zu den Behörden nach
Art. 33 Bst. d VGG und ist daher Vorinstanz des Bundesverwaltungsge-
richts. Die Personensicherheitsprüfung fällt nicht unter die Ausnahme von
Art. 32 Abs. 1 Bst. a VGG betreffend das Gebiet der inneren und äusse-
ren Sicherheit (vgl. THOMAS HÄBERLI, in: Basler Kommentar zum Bundes-
gerichtsgesetz, 2. Auflage, Basel 2011, Art. 83 Rz. 24 sowie HANSJÖRG
SEILER, in: Seiler/von Werdt/Güngerich [Hrsg.] Handkommentar zum
Bundesgerichtsgesetz [BGG], Bern 2007, Art. 83 Rz. 17 mit weiteren
Hinweisen). Das Bundesverwaltungsgericht ist damit zur Beurteilung der
vorliegenden Beschwerde zuständig (vgl. auch Art. 21 Abs. 3 des Bun-
desgesetzes vom 21. März 1997 über Massnahmen zur Wahrung der in-
neren Sicherheit [BWIS, SR 120]).
1.2 Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach
dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes bestimmt (vgl. Art. 37 VGG).
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Seite 5
1.3 Zur Beschwerde ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG berechtigt, wer vor der
Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur
Teilnahme erhalten hat, durch die angefochtene Verfügung besonders be-
rührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Än-
derung hat. Der Beschwerdeführer ist Adressat der angefochtenen Risi-
koverfügung und durch diese beschwert. Er ist somit zur Beschwerde le-
gitimiert.
1.4 Auf die Beschwerde ist damit einzutreten.
2.
Das Bundesverwaltungsgericht überprüft die angefochtene Verfügung auf
Rechtsverletzungen, einschliesslich unrichtiger oder unvollständiger
Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts und Rechtsfehler bei der
Ausübung des Ermessens (Art. 49 Bst. a und b VwVG). Weiter prüft es
die Verfügung auf Angemessenheit hin (Art. 49 Bst. c VwVG). Das heisst
aber nicht, dass es ohne hinreichenden Grund sein eigenes Gutdünken
an die Stelle des Ermessens der Vorinstanz setzen darf, da diese über
besondere Fachkenntnisse verfügt. Das Bundesverwaltungsgericht hat
auch nicht den Massstab für sicherheitsrelevante Bedenken selber zu de-
finieren (vgl. Urteil des Bundesgerichts 8C_788/2011 vom 2. Mai 2012
E. 5.1.2 mit Hinweisen). Daher auferlegt sich das Bundesverwaltungsge-
richt diesbezüglich eine gewisse Zurückhaltung. Soweit die Überlegungen
der Vorinstanz als sachgerecht erscheinen, greift es nicht in deren Er-
messen ein (vgl. zum Ganzen Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
A-6275/2010 vom 27. April 2011 E. 2 mit Hinweisen; vgl. auch Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts A-6210/2011 vom 5. September 2012 E. 2).
3.
Am 1. April 2011 ist die Verordnung vom 4. März 2011 über die Perso-
nensicherheitsprüfungen (PSPV 2011, SR 120.4) in Kraft getreten. Ge-
mäss der Übergangsbestimmung von Art. 32 Abs. 3 PSPV 2011 gilt indes
für Personensicherheitsprüfungen, die vor dem Inkrafttreten dieser Ver-
ordnung eingeleitet worden sind, das bisherige Recht. Auf den vorliegen-
den Fall findet demnach noch die Verordnung vom 19. Dezember 2001
über die Personensicherheitsprüfungen (aPSPV, AS 2002 377) Anwen-
dung.
4.
Der Beschwerdeführer führt aus, nach seiner Stellungnahme vom
16. November 2011 habe die Vorinstanz weitere Daten erhoben und (dar-
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Seite 6
aus) Schlussfolgerungen gezogen, die sich belastend auf die Risikobeur-
teilung ausgewirkt hätten; es sei ihm vor Erlass der Verfügung keine Ge-
legenheit gegeben worden, sich dazu schriftlich oder mündlich zu äus-
sern. Der Beschwerdeführer rügt damit eine Verletzung seines Anspruchs
auf rechtliches Gehör.
4.1 Der Anspruch der Parteien auf rechtliches Gehör wird in Art. 29 Abs. 2
der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom
18. April 1999 (BV, SR 101) garantiert. Er umfasst insbesondere das
Recht, Einblick in die Akten zu erhalten und zu den für die Entscheidung
wesentlichen Punkten Stellung nehmen zu können, sowie das Recht auf
Begründung von Verfügungen (vgl. ULRICH HÄFELIN / GEORG MÜLLER / FE-
LIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl., Zürich/St. Gallen
2010, Rz. 1672 ff.).
Der Anspruch auf rechtliches Gehör ist formeller Natur; eine Verletzung
führt grundsätzlich zur Aufhebung des angefochtenen Entscheids, unge-
achtet der Erfolgsaussichten der Beschwerde in der Sache selbst. Eine
nicht besonders schwerwiegende Verletzung des rechtlichen Gehörs
kann jedoch ausnahmsweise als geheilt gelten, wenn die betroffene Per-
son die Möglichkeit erhält, sich vor einer Rechtsmittelinstanz zu äussern,
die sowohl den Sachverhalt wie auch die Rechtslage frei überprüfen
kann. Unter dieser Voraussetzung ist darüber hinaus selbst bei einer
schwerwiegenden Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör von
einer Rückweisung der Sache an die Vorinstanz abzusehen, wenn und
soweit die Rückweisung zu einem formalistischen Leerlauf und damit zu
unnötigen Verzögerungen führen würde (vgl. BGE 137 I 195 E. 2.3.2,
BGE 133 I 201 E. 2.2 und BGE 127 V 431 E. 3d/aa je mit Hinweisen so-
wie Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-6563/2011 vom 25. Juni
2012 E. 3.1 mit weiteren Hinweisen).
4.2 Erwägt die Vorinstanz, eine negative Risikoverfügung oder eine Risi-
koverfügung mit Auflagen zu erlassen, so hat sie gemäss Art. 20 Abs. 1
aPSPV der betroffenen Person das rechtliche Gehör zu gewähren, indem
sie ihr Gelegenheit gibt, zum Ergebnis der Abklärungen schriftlich Stel-
lung zu nehmen. Entsprechend hat die Vorinstanz den Beschwerdeführer
mit Schreiben "rechtliches Gehör" vom 3. November 2011 über die getrof-
fenen Feststellungen und die gestützt darauf vorgenommene Risikobeur-
teilung orientiert und ihm Frist für eine Stellungnahme angesetzt. Nach-
dem der Beschwerdeführer am 16. November 2011 eine Stellungnahme
eingereicht hatte, hat die Vorinstanz allerdings erneut Auskünfte der
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Seite 7
Steuerverwaltung sowie einen aktuellen Betreibungsregisterauszug ein-
geholt. Zu diesen Erhebungen konnte sich der Beschwerdeführer nicht
äussern.
Ein solches Vorgehen mag allenfalls angehen, wenn die Angaben, welche
die betroffene Person in ihrer Stellungnahme gemacht hat, durch die er-
neute Datenerhebung bestätigt werden und diese im Übrigen zu keinen
neuen Erkenntnissen führt. Im vorliegenden Fall ist die Vorinstanz auf-
grund der erneuten Datenerhebung jedoch zum Ergebnis gelangt, der
Beschwerdeführer habe unzutreffende Angaben betreffend die Bezahlung
der Steuern des Jahres 2010 gemacht. Sie wirft dem Beschwerdeführer
daher eine ungenaue Darstellung der effektiven Steuerschulden vor (vgl.
unten E. 9.2.2). Ferner ergab die Datenerhebung, dass der Beschwerde-
führer seinen Verpflichtungen gemäss Abzahlungsvereinbarung mit der
Steuerverwaltung nicht vollständig nachgekommen war (vgl. ebenfalls un-
ten E. 9.2.2).
Wie das Bundesverwaltungsgericht festgehalten hat, stellt die Durchfüh-
rung einer Personensicherheitsprüfung einen erheblichen Eingriff in die
Rechtsphäre des Betroffenen dar, weshalb der Wahrung der Parteirechte
besonderes Gewicht beizumessen ist (Urteil des Bundesverwaltungsge-
richts A-3037/2011 vom 27. März 2012 E. 4). Was den Anspruch auf
rechtliches Gehör betrifft, muss den Parteien insbesondere die Möglich-
keit gegeben werden, sich zu den Grundlagen des Entscheids zu äussern
(vgl. BGE 132 II 485 E. 3.4 und BGE 132 II 257 E. 4.2; vgl. dazu auch
HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 1681). Indem die Vorinstanz dem
Beschwerdeführer keine Gelegenheit gegeben hat, sich zu den nachträg-
lichen Feststellungen zu äussern, hat sie dessen Anspruch auf rechtli-
ches Gehör verletzt.
4.3 Allerdings waren die Resultate der nachträglichen Datenerhebung für
den Entscheid der Vorinstanz nicht von vorrangiger Bedeutung. Die Ver-
letzung des rechtlichen Gehörs erweist sich daher nicht als besonders
schwerwiegend. Weiter konnte sich der Beschwerdeführer im Verfahren
vor Bundesverwaltungsgericht zu den nachträglichen Feststellungen äus-
sern. Dabei bestritt er die Richtigkeit der Auskunft der Steuerverwaltung
nicht. Er stellte lediglich in Abrede, vorsätzlich oder aus Unkenntnis unzu-
treffende Angaben gemacht zu haben. Die entsprechenden Vorbringen
waren der Vorinstanz zum Zeitpunkt ihrer Vernehmlassung bekannt. Die
Verletzung des rechtlichen Gehörs kann daher als geheilt gelten.
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Seite 8
5.
Ziel der Personensicherheitsprüfung ist es, bei Personen, die eine nach
Art. 19 Abs. 1 Bst. a bis e BWIS sensible Arbeit verrichten oder verrichten
würden, Sicherheitsrisiken aufzudecken. Nach Art. 20 Abs. 1 BWIS wer-
den im Rahmen der Personensicherheitsprüfung sicherheitsrelevante Da-
ten über die Lebensführung der betroffenen Person erhoben, insbesonde-
re über ihre engen persönlichen Beziehungen und familiären Verhältnis-
se, ihre finanzielle Lage, ihre Beziehungen zum Ausland und Aktivitäten,
welche die innere oder die äussere Sicherheit in rechtswidriger Weise ge-
fährden können. Über die Ausübung verfassungsmässiger Rechte wer-
den keine Daten erhoben. Gemäss dem Zweckartikel von Art. 1 BWIS
dient das Gesetz der Sicherung der demokratischen und rechtsstaatli-
chen Grundlagen der Schweiz sowie dem Schutz der Freiheitsrechte ihrer
Bevölkerung. Der Bundesrat hat in seiner Botschaft vom 7. März 1994
ausgeführt, eine der heikelsten und intensivsten Bedrohungen der inne-
ren Sicherheit entstehe, wenn an besonders wichtigen Schlüsselpositio-
nen eingesetzte Personen Verrat übten, gegen den Staat selber arbeite-
ten oder seine Institutionen auf rechtswidrige Art verändern wollten. Es
sollten nur Personen eingesetzt werden, die nicht erpressbar seien und
Gewähr böten, das ihnen entgegengebrachte Vertrauen nicht zu miss-
brauchen (BBl 1994 II 1147). Als Sicherheitsrisiken im Sinne des BWIS
gelten insbesondere Terrorismus, verbotener Nachrichtendienst, gewalttä-
tiger Extremismus, kriminelle Handlungen, Korruption, finanzielle Proble-
me, Abhängigkeiten, Erpressbarkeit und exzessiver Lebenswandel (vgl.
statt vieler Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-6563/2011 vom
25. Juni 2012 E. 4 mit Hinweisen; so auch schon Urteil der Rekurskom-
mission VBS [REKO VBS] 470.07/05 vom 6. April 2006 E. 4b).
6.
Bei der Personensicherheitsprüfung kann nicht nur aufgrund "harter" Fak-
ten entschieden werden. Es geht vielmehr darum, eine Risikoeinschät-
zung vorzunehmen, welche aufgrund von Erhebungen gemacht wird.
Dass es sich bei den aus den erhobenen Daten gezogenen Schlussfolge-
rungen auch um Annahmen und Vermutungen handeln kann, liegt in der
Natur der Sache, da bei der Personensicherheitsprüfung eine Prognose
über ungewisse künftige Sachverhalte vorgenommen werden muss. Ge-
richtlich überprüft werden kann zum einen, ob die getätigten Erhebungen
auf zulässige Weise und umfassend erfolgt sind, zum andern, ob die er-
hobenen Daten anschliessend korrekt gewürdigt worden sind (vgl. Urteil
des Bundesverwaltungsgerichts A-7894/2009 vom 16. Juni 2010 E. 5.1;
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vgl. auch Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-518/2012 vom
15. August 2012 E. 5.1.3).
7.
Nach Beurteilung der Vorinstanz stellt der Beschwerdeführer in seiner
Funktion (in einem gewissen Mass) ein Sicherheitsrisiko dar. Diese Ein-
schätzung beruht auf der finanziellen Situation des Beschwerdeführers.
Zusammengefasst führt die Vorinstanz aus, der Beschwerdeführer sei
seit mehr als zehn Jahren auf Fremdfinanzierungen angewiesen. Zur
Bestreitung des alltäglichen "Finanzhaushaltes" überziehe er seit Jahren
sein Lohnkonto und belaste seine Kreditkarte sehr stark bzw. halte die
Mindestzahlungen nicht ein. Weiter habe er eine Zahlungsvereinbarung
mit der Steuerverwaltung treffen müssen, um die offenen Steuerschulden
tilgen zu können. Schliesslich habe er noch ein offenes Darlehen bei der
B._. Obschon der Beschwerdeführer ein Einkommen von über
Fr. 200'000.– erziele, sei er somit bis heute nicht in der Lage, sämtlichen
finanziellen Verpflichtungen zeitgerecht nachzukommen. Insgesamt habe
er den verschiedenen Gläubigern Mitte September 2011 mindestens
Fr. 64'000.– geschuldet. Seine finanzielle Situation lasse es derzeit kaum
zu, dringende oder ausserordentliche Forderungen, z.B. Renovationen
oder Reparaturen am Eigenheim, fristgerecht zu begleichen, ohne erneut
eine Fremdfinanzierung einzugehen. Aufgrund [seiner Funktion] stelle der
Beschwerdeführer für jeden fremden Nachrichtendienst oder andere Inte-
ressengruppen ein lohnendes Ziel dar. Allfällige Schwächen wie finanziel-
le Probleme würden kompromisslos ausgenutzt und für die eigenen Inte-
ressen verwendet. Habe eine Person aufgrund bestehender Schulden ei-
nen dringenden Bedarf an finanziellen Mitteln, sei grundsätzlich von einer
erhöhten Korruptionsanfälligkeit auszugehen. Zudem sei das Umfeld des
Beschwerdeführers nur teilweise über die finanzielle Situation informiert.
Durch dieses bewusste Vorenthalten erhöhe sich die Erpressungsgefahr.
Auch das Gefahren- und Verantwortungsbewusstsein des Beschwerde-
führers sei in diesem Zusammenhang als mangelhaft zu beurteilen.
Der Beschwerdeführer hält dem unter anderem entgegen, er und seine
Ehefrau würden durchaus über Eigenkapital verfügen, welches allerdings
in den schwierigen Finanzjahren 2007 und 2008 einen Verlust erlitten ha-
be. Das verbleibende Kapital sei in die 2008 erworbene Eigentumswoh-
nung investiert worden. Aufgrund der fehlenden Reserven sei das Famili-
enbudget ab 2009 stärker belastet worden; der damalige Entscheid, das
gesamte Eigenkapital ins Eigenheim zu investieren, könne daher durch-
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Seite 10
aus diskutiert werden. Jedenfalls sei sich der Beschwerdeführer seiner fi-
nanziellen Situation sehr wohl bewusst und habe verschiedene Mass-
nahmen ergriffen. Im Jahr 2013 werde die finanzielle Situation bereinigt
werden können. Der Beschwerdeführer nehme seine Funktion mit gros-
ser Leidendschaft wahr und erlebe sie als wirkliche Berufung. Seine fi-
nanzielle Situation habe keinen Einfluss auf die Ausübung der beruflichen
Tätigkeit und stelle kein Risiko dar, zumal er die Erfüllung seiner finanziel-
len Verpflichtungen mit den Gläubigern stets habe regeln können und nie
habe betrieben werden müssen. Die Vorinstanz messe ferner der guten
familiären Situation sowie seinem intakten privaten Umfeld kein Gewicht
zu und gehe nicht auf seine Leistungen als Arbeitnehmer ein.
8.
8.1 Im Rahmen der Beurteilung, ob eine Person ein Sicherheitsrisiko im
Sinne des BWIS darstellt, ist stets eine Abwägung zu treffen zwischen der
Sicherheitsempfindlichkeit der Funktion und dem konkreten Risiko, das
von der betroffenen Person ausgeht. Je heikler eine Funktion ist, desto
tiefer ist die Schwelle für ein Sicherheitsrisiko anzusetzen (vgl. Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts und A-8451/2010 vom 20. September 2011
E. 7 und 8.3 mit Hinweisen; vgl. auch Urteile des Bundesverwaltungsge-
richts A-6210/2011 vom 5. September 2012 E. 7.5.1 und A-5123/2011
vom 21. Juni 2012 E. 6.2).
8.2 [Ausführungen zum Aufgabenbereich des Beschwerdeführers].
8.3 Aus den Akten ergibt sich, dass anlässlich der Übernahme der Funk-
tion – nach einem gewissen Hin-und-Her – lediglich eine erweiterte Si-
cherheitsprüfung nach Art. 11 aPSPV durchgeführt wurde. Im September
2010 hat die ersuchende Stelle dann doch noch die vorliegende erweiter-
te Sicherheitsprüfung mit Befragung nach Art. 12 aPSPV eingeleitet. Eine
solche Sicherheitsprüfung wird nur bei wenigen Personen mit besonders
sensiblen Funktionen durchgeführt. Auf dem Prüfantrag wird nicht aus-
gewiesen, zu welchen Kategorien von Informationen nach Art. 12 aPSPV
der Beschwerdeführer im Einzelnen Zugang hat. Gemäss den Ausfüh-
rungen in der angefochtenen Verfügung benötigt der Beschwerdeführer in
seiner Funktion regelmässig Zugang zu Geheimnissen der inneren oder
der äusseren Sicherheit (vgl. Art. 12 Abs. 1 Bst. b aPSPV). Weiter habe er
regelmässigen und weit reichenden Einblick in die Regierungstätigkeit
oder in wichtige sicherheitspolitische Geschäfte und könne diese beein-
flussen (vgl. Art. 12 Abs. 1 Bst. a aPSPV). In der Vernehmlassung führt
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die Vorinstanz Letzteres jedoch nicht mehr an. Zumindest von einem re-
gelmässigen Zugang zu Geheimnissen der inneren oder der äusseren Si-
cherheit im Sinn von Art. 12 Abs. 1 Bst. b aPSPV kann aufgrund des Auf-
gabenbereichs des Beschwerdeführers aber ausgegangen werden.
Aufgrund des regelmässigen Zugangs zu schützenswerten Informationen
und aufgrund der Entscheidbefugnisse, über welche der Beschwerdefüh-
rer als [...] verfügt, ist dessen Zielattraktivität als verhältnismässig hoch
einzustufen (vgl. in diesem Zusammenhang Urteil des Bundesverwal-
tungsgerichts A-5123/2011 vom 21. Juni 2012 E. 6.3 und 7.1). Die Vorin-
stanz weist daher zu Recht darauf hin, dass der Beschwerdeführer auf-
grund seiner Funktion "ein lohnendes Ziel" darstelle. Die Sicherheitsemp-
findlichkeit der Funktion des Beschwerdeführers ist damit als hoch einzu-
stufen.
9.
9.1 Nach ständiger Rechtsprechung erhöht die angespannte finanzielle
Situation einer Person die Gefahr der passiven Bestechlichkeit, mithin de-
ren Anfälligkeit, das ihr von ihrem Arbeitgeber entgegengebrachte Ver-
trauen durch die Bekanntgabe sensitiver Informationen oder durch
pflichtwidrige Amtsführung zu missbrauchen, um einen materiellen oder
immateriellen Vorteil zu erlangen, auf den sie keinen Anspruch hat. Diese
Gefahr ist freilich unter dem Blickwinkel von Art. 19 Abs. 1 BWIS nur von
Bedeutung, wenn jemand dadurch zu einer die innere oder äussere Si-
cherheit gefährdenden Handlung veranlasst wird. Ein entsprechendes Si-
cherheitsrisiko ist nicht erst zu bejahen, wenn die Bestechlichkeit einer
Person erwiesen ist. Hierfür genügt es, dass aufgrund konkreter Gege-
benheiten zu befürchten ist, dass die überprüfte Person bereit ist, sich
durch die Offenbarung sensitiver Informationen finanzielle Mittel zu be-
schaffen oder sich in ihrer Amtstätigkeit beeinflussen zu lassen (vgl. Urteil
des Bundesgerichts 2A.65/2004 vom 26. Juni 2004 E. 2.7). Dabei ist nicht
nur die absolute Höhe der Schulden der zu überprüfenden Person von
Bedeutung, sondern auch, ob und innerhalb welcher Frist diese abgetra-
gen werden können (Urteile des Bundesverwaltungsgerichts A-3037/2011
vom 27. März 2012 E. 6.3, A-103/2010 vom 29. November 2010 E. 5.3.5
und A-705/2007 vom 6. August 2007 E. 8.2). Wer hoffnungslos verschul-
det ist, wird eher als Sicherheitsrisiko einzustufen sein als derjenige, der
seine Schulden innerhalb relativ kurzer Zeit abzutragen vermag. Aller-
dings ist beim Vorhandensein von Schulden eine gewisse Toleranzgrenze
zu fordern. Nicht jede Verschuldung lässt eine geprüfte Person zum Si-
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Seite 12
cherheitsrisiko im Sinne des BWIS werden (Urteil des Bundesverwal-
tungsgerichts A-705/2007 vom 6. August 2007 E. 8.2; Entscheid der RE-
KO VBS vom 21. Mai 2001, veröffentlicht in Verwaltungspraxis der Bun-
desbehörden [VPB] 66.26 E. 6). Entscheidend ist namentlich das Prob-
lembewusstsein der in Frage stehenden Person und deren Bereitschaft,
ihre finanzielle Situation durch Einschnitte in die Lebensführung zu
verbessern (vgl. zum Ganzen Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
A-6210/2011 vom 5. September 2012 E. 7.3).
9.2
9.2.1 Aufgrund der Aussagen des Beschwerdeführers anlässlich der per-
sönlichen Befragung [...] und der von der Vorinstanz im Anschluss daran
eingeholten Unterlagen präsentierte sich die finanzielle Situation des Be-
schwerdeführers Mitte 2011 wie folgt:
Der Beschwerdeführer hat mehrmals Darlehen aufgenommen, um Wei-
terausbildungen zu finanzieren, erstmals in einem Alter von ca. 22 bis 23
Jahren. Aufgrund der laufenden Abzahlungen hat er diese Ausbildungs-
schulden zum grössten Teil getilgt; er hat sie jedoch nie vollständig zu-
rückbezahlt. Am 30. August 2011 waren noch Fr. 5'983.10 eines bei der
B._ aufgenommenen Darlehens offen. Die Zins- und Amortisati-
onsbelastung betrug Fr. 722.85 pro Monat.
Weiter ist der Beschwerdeführer seit mehreren Jahren mit der Bezahlung
seiner Steuern im Rückstand. Gemäss seinen Angaben anlässlich der
persönlichen Befragung besteht eine Abzahlungsvereinbarung mit der
Steuerverwaltung; er sei verpflichtet, jeden Monat eine Ratenzahlung von
Fr. 3'000.– zu leisten. Gemäss den bei der Steuerverwaltung eingeholten
Kontoauszügen wurden die Steuern des Jahres 2009 denn auch erst An-
fangs August 2011 vollständig bezahlt. Was die Steuern 2010 betrifft, war
am 13. September 2011 noch ein Betrag von Fr. 32'672.55 offen (Kan-
tons- und Gemeindesteuern von Fr. 26'605.70 sowie direkte Bundessteu-
er von Fr. 6'066.85).
Sodann bestanden Kreditkartenschulden; die Ausstände beliefen sich am
18. August 2011 auf Fr. 10'471.15. Damit war die Kontolimite von
Fr. 10'000.– ausgeschöpft.
Das Privatkonto des Beschwerdeführers wies in den letzten Jahren vor
Eingang des Lohns regelmässig Minussaldi von bis zu Fr. 4'000.– auf.
Per April 2011 erhöhte die Bank die Überziehungslimite auf Wunsch des
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Seite 13
Beschwerdeführers auf Fr. 15'000. Am 23. August 2011 (d.h. kurz vor
Eingang des September-Lohns) bestand ein Minussaldo von
Fr. 15'120.40, womit auch diese Überziehungslimite ausgeschöpft war.
Ferner ist aus den von der Vorinstanz eingeholten Kontoauszügen er-
sichtlich, dass der Beschwerdeführer regelmässig gerade Beträge an Un-
ternehmen wie C._ oder D._ überwies. Die Vorinstanz geht
daher davon aus, dass der Beschwerdeführer auch diesen Unternehmen
Geld schuldete.
Das Sparkonto des Beschwerdeführers wies am 24. August 2011 lediglich
ein Guthaben von Fr. 156.20 auf.
9.2.2 Die Vorinstanz gab den soeben dargestellten Sachverhalt in ihrem
Schreiben "rechtliches Gehör" vom 3. November 2011 zutreffend wieder.
In seiner Stellungnahme zuhanden der Vorinstanz vom 16. November
2011 bestritt der Beschwerdeführer diese Feststellungen denn auch nicht.
Er führte aber aus, er habe unterdessen, d.h. bis Ende November 2011,
Fr. 27'000.– der für das Jahr 2010 geschuldeten Kantons-, Gemeinde-
und Bundessteuern von Fr. 32'000.– beglichen; im Schreiben "rechtliches
Gehör" seien noch entsprechende Schulden von Fr. 32'000.– aufgeführt.
Um die Angaben in der Stellungnahme zu überprüfen, hat die Fachstelle
im Januar 2012 erneut eine Auskunft der Steuerverwaltung eingeholt.
Gemäss deren Schreiben vom 30. Januar 2012 war zu diesem Zeitpunkt
noch eine Forderung von Fr. 15'632.50 für Kantons- und Gemeindesteu-
ern 2010 offen. Ausgenommen die Ende Dezember 2011 fällige Monats-
rate, die nur teilweise beglichen worden sei, seien die Raten bis Ende Ja-
nuar 2012 pünktlich geleistet worden. Da die Steuerverwaltung in ihrem
Schreiben die Bundessteuern nicht erwähnte, fragte die Vorinstanz dies-
bezüglich telefonisch nach. Diese Nachfrage ergab, dass die Bundes-
steuern 2010 unterdessen vollständig beglichen worden waren.
Nach Einholen der oben genannten Auskünfte erliess die Vorinstanz die
vorliegend angefochtene Verfügung. Darin wird ausgeführt, die Angabe in
der Stellungnahme des Beschwerdeführers, wonach er von den ausste-
henden Steuerschulden 2010 in der Höhe von Fr. 32'672.55 bis Novem-
ber 2011 insgesamt Fr. 27'000 beglichen habe, könne nicht zutreffen.
Denn die Steuerschulden für das Jahr 2010 hätten sich gemäss Auskunft
der Steuerverwaltung Ende Januar 2012 weiterhin auf über Fr. 15'000.–
belaufen. Die Aussagen des Beschwerdeführers anlässlich der Stellung-
A-1128/2012
Seite 14
nahme stimmten demnach nicht mit den Tatsachen überein, was bedenk-
lich sei. Die Vorinstanz müsse entweder von einer Schutzbehauptung
oder von reiner Unkenntnis der Faktenlage seitens des Beschwerdefüh-
rers ausgehen. Eine Unregelmässigkeit stelle weiter dar, dass der Be-
schwerdeführer für die Ratenzahlung "Dezember 2011" habe gemahnt
werden müssen. Hinzu komme, dass der Beschwerdeführer für die Steu-
ern 2011 offenbar noch keine Ratenzahlung vorgenommen habe, diese
also nach wie vor komplett offen seien. Die ungenaue Darstellung der ef-
fektiven Steuerschulden anlässlich der Stellungnahme sowie die Tatsa-
che, dass der Beschwerdeführer offenbar seine Raten nicht fristgerecht
leiste, bestärke die Fachstelle in ihrer Beurteilung des Sicherheitsrisikos,
die sie bereits im Schreiben "rechtliches Gehör" dargelegt habe.
Der Beschwerdeführer hält dem in seiner Beschwerdeschrift entgegen,
die Vorinstanz gehe zu Unrecht davon aus, die Kantons- Gemeinde und
Bundessteuern 2010 hätten insgesamt Fr. 32'672.55 betragen. Denn ge-
mäss der definitiven Veranlagung vom 13. Oktober 2011 würden sich be-
reits die Kantons- und Gemeindesteuern 2010 auf Fr. 37'704.35 belaufen.
Die Angaben zum bereits beglichenen Betrag seien richtig gewesen. Hin-
gegen treffe es zu, dass er im Dezember 2011 die fällige Steuerrate nicht
vollständig bezahlt habe. Der ausstehende Teilbetrag sei bis Ende Febru-
ar 2012 zusammen mit den weiteren Zahlungen gemäss Abzahlungsver-
einbarung beglichen worden.
Damit bestreitet der Beschwerdeführer nicht, dass am 30. Januar 2012
noch eine Forderung von Fr. 15'632.50 für Kantons- und Gemeindesteu-
ern 2010 bestand. Die Formulierung in seiner Stellungnahme, wonach er
"Fr. 27'000.– von Fr. 32'000" bezahlt habe, suggeriert jedoch einen tiefe-
ren Betrag. Darauf wies die Vorinstanz in ihrer Verfügung nicht zu Un-
recht hin. Sie zieht allerdings nicht in Erwägung, dass bloss ein Versehen
vorliegen könnte. Jedenfalls aber misst sie der irreführenden Angabe kei-
ne entscheidende Bedeutung zu, sondern führt lediglich aus, die unge-
naue Darstellung bestärke sie in ihrer Beurteilung. Die Frage, wie es zur
ungenauen Angabe gekommen ist, ist auch aus Sicht des Bundesverwal-
tungsgerichts von untergeordneter Bedeutung und vermag den Ausgang
des vorliegenden Verfahrens nicht zu beeinflussen. Die Frage kann daher
offen gelassen werden.
9.2.3 Gemäss den Angaben des Beschwerdeführers im vorinstanzlichen
Verfahren haben er und seine Ehefrau zwischenzeitlich durchaus über
Ersparnisse sowie über Mittel aus einer Erbschaft verfügt. In den Jahren
A-1128/2012
Seite 15
2007 und 2008 hätten die entsprechenden Kapitalanlagen allerdings stark
an Wert verloren und seien auf ca. Fr. 300'000.– geschrumpft. Im Jahr
2008 seien dann wie geplant Fr. 250'000.– in die Eigentumswohnung in-
vestiert worden, worauf, nach Bezahlung aller Gebühren, kein Eigenkapi-
tal mehr vorhanden gewesen sei. Um den Kaufpreis zu finanzieren seien
ferner Fr. 350'000.– aus der Pensionskasse bezogen und eine Hypothek
in der Höhe von Fr. 850'000.– aufgenommen worden. Danach hätten kei-
ne finanziellen Reserven mehr bestanden und es sei nicht mehr möglich
gewesen zu sparen. Dies habe die Finanzierung von unvorhergesehenen
Ausgaben erschwert; so habe der Beschwerdeführer viel höhere Steuern
zahlen müssen als angenommen. Seit 2009 hätten die Steuerrückstände
indessen verkleinert werden können und auch der Ausbildungskredit sei
reduziert worden. Weiter erfolge eine indirekte Amortisation der Hypothek
über die Säule 3a (Lebensversicherungs-Police); es würden monatliche
Zahlungen von Fr. 1'000.– geleistet. Zudem bestehe auch eine Police der
Säule 3b. Insgesamt seien bis Ende 2011 knapp Fr. 40'000.– in die Säu-
len 3a und 3b investiert worden (vgl. zum Ganzen persönliche Befragung
01:41:30, 01:51:30, 01:57:35 und 02:17:10, "Aktionsplan Finanzen 2011
bis 2013" [Vorakten 18/5] sowie Stellungnahme des Beschwerdeführers
vom 16. November 2011, S. 1).
Anlässlich der persönlichen Befragung führte der Beschwerdeführer aus,
er beabsichtige, seine finanzielle Situation so rasch wie möglich zu berei-
nigen. Seiner Ansicht nach sei eine solche Bereinigung möglich, ohne
dass er und seine Ehefrau ihren heutigen Lebensstandard senken müss-
ten. Früher hätten er und seine Frau viel Geld für Reisen ausgegeben;
dies sei nicht mehr der Fall. Der heutige Lebensstandard könne so wei-
tergeführt werden (vgl. persönliche Befragung 02:10:05). In der Folge hat
der Beschwerdeführer der Vorinstanz einen "Aktionsplan Finanzen 2011
bis 2013" zugestellt (Vorakten, 18/5). Darin werden die Einnahmen den
zu erwartenden Ausgaben gegenübergestellt und es wird festgelegt, wel-
che Mittel in die Schuldentilgung fliessen sollen. Ende 2013 würde nach
diesem Aktionsplan das Lohnkonto nicht mehr überzogen, die Kreditkarte
nicht mehr belastet und der Ausbildungskredit getilgt sein sowie die Steu-
ern im ordentlichen Rhythmus bezahlt werden. Weiter könnten bereits in
den Jahren 2012 und 2013 monatlich Fr. 300.– auf ein Sparkonto einbe-
zahlt werden. Die jährlichen Investitionen in die Säule 3b sollen ca.
Fr. 4'200.– betragen (vgl. dazu auch Stellungnahme des Beschwerdefüh-
rers vom 16. November 2011, S. 2).
A-1128/2012
Seite 16
9.2.4 Die Vorinstanz stellt sich in ihrer Verfügung auf den Standpunkt, ei-
ne effektive Schuldensanierung müsse im Fall des Beschwerdeführers
mit einer kurz- bis mittelfristigen Einschränkung des Lebensstandards
einhergehen. Was den Aktionsplan betrifft, weist die Vorinstanz auf die
Ausführungen des Beschwerdeführers in der persönlichen Befragung hin,
wonach [Ereignis] und er die Kosten von Fr. 4'000.– pro Quartal über-
nehmen werde (vgl. dazu persönliche Befragung 02:11:08). Wie die Vor-
instanz zutreffend feststellt, sind diese Beträge im Aktionsplan nicht auf-
geführt. Die Vorinstanz führt weiter aus, es falle auf, dass lediglich
Fr. 400.– pro Monat für "Vergnügen / Essen / Kino / usw." einkalkuliert
seien. Aufgrund der Analyse der Kontounterlagen müsse davon ausge-
gangen werden, dass diese Ausgaben viel höher lägen.
Weiter führt die Vorinstanz aus, der Beschwerdeführer beabsichtige laut
Aktionsplan, Feriengelder in der Höhe von Fr. 4'500.– (2012) bzw.
Fr. 5'000.– (2013) auszugeben. Diese Prioritätensetzung erstaune ange-
sichts der hohen Schulden.
Vom Vorhandensein der 3a- und 3b-Policen nehme die Vorinstanz Kennt-
nis, jedoch handle es sich beim Guthaben der Säule 3a um gebundenes
Kapital; ein Vorbezug sei nur unter gewissen Voraussetzungen möglich.
Sodann habe der Beschwerdeführer keine Auskunft über den Rück-
kaufswert der 3b-Police gegeben. Ohnehin sei es kaum nachzuvollzie-
hen, dass der Beschwerdeführer unter den gegebenen Umständen Vor-
sorgekapital aufbaue anstatt bestehende Schulden zu tilgen und dadurch
den finanziellen Handlungsspielraum zu wahren und Kosten zu vermei-
den. Die Steuererleichterungen, die durch den Aufbau von gebundenem
Vorsorgekapital entstehen würden, seien angesichts der Situation des
Beschwerdeführers zu vernachlässigen.
Die Ausführungen des Beschwerdeführers zur Entstehung der finanziel-
len Engpässe würden die Einschätzung der Fachstelle nicht zu entkräften
vermögen. Der Kauf der Eigentumswohnung möge ein Auslöser sein,
stelle jedoch nicht die Hauptproblematik dar. Vielmehr bemängle die Vor-
instanz die darauf folgende Finanzplanung und den zu hohen Lebens-
standard.
9.2.5 In der Beschwerdeschrift vom 27. Februar 2012 macht der Be-
schwerdeführer geltend, es könne ihm aufgrund der Feriengeldplanung
nicht unterstellt werden, die Prioritäten im Bereich der Finanzen nicht
richtig zu setzen. Denn das Feriengeld sei zugleich als Reserve zu be-
A-1128/2012
Seite 17
zeichnen und werde natürlich nicht verwendet, wenn es die finanzielle Si-
tuation nicht zulasse. Zudem habe er diverse Massnahmen ergriffen: Die
Zahlungen an C._ und D._ seien bereits im Dezember
2011 abgeschlossen und die Verträge aufgelöst worden. Die monatlichen
Ratenzahlungen zuhanden der Steuerbehörde seien von Fr. 3'000.– auf
Fr. 3'500.– bis 4'000.– erhöht worden. Alle weiteren noch bestehenden
Verpflichtungen seien in einem zinsgünstigen Privatkredit bei der
E._ zusammengefasst worden, auch diejenigen betreffend [Ereig-
nis]. Seit November 2011 würden ferner (wie im Aktionsplan vorgesehen)
monatliche Spareinlagen von Fr. 300.– erfolgen. Schliesslich werde die
Überziehungslimite des Privatkontos per März 2012 auf Fr. 3'000.– redu-
ziert und diejenige der Kreditkarte auf Fr. 2'000.–. Mit seiner Stellung-
nahme vom 23. Mai 2012 reicht der Beschwerdeführer hierzu verschie-
dene Dokumente nach. Daraus ist insbesondere ersichtlich, dass die Dar-
lehenssumme des bei der E._ aufgenommenen Privatkredits
Fr. 50'000.– und die monatliche Zins- und Amortisationsbelastung
Fr. 961.– beträgt (vgl. zudem zum Ganzen auch das der Beschwerde bei-
liegende Budget 2012/2013).
Die Vorinstanz weist in ihrer Vernehmlassung vom 19. April 2012 darauf
hin, dass der Beschwerdeführer diese Massnahmen erst auf Druck der
Personensicherheitsprüfung ergriffen habe und nicht aus eigenem An-
trieb. Weiter sei zu beachten, dass ein wesentlicher Teil der vorhandenen
Ausstände nur durch das Überführen der Verpflichtungen in einen Privat-
kredit bei der E._ habe beglichen werden können. Dies stelle kei-
nen Schuldenabbau dar, sondern lediglich eine Umschuldung. Sodann
sei die Vorinstanz nicht nur aufgrund der Feriengeldplanung zum Schluss
gekommen, der Beschwerdeführer setze seine Prioritäten im Bereich der
Finanzen nicht richtig. Es erstaune aber schon, dass der Beschwerdefüh-
rer angesichts der drückenden Schuldenlast überhaupt Feriengeld ein-
plane und diese "Reserve" nicht grundsätzlich für die Schuldenreduktion
aufwenden wolle.
In seiner Stellungnahme vom 23. Mai 2012 hält der Beschwerdeführer
dem entgegen, er sei sich auch ohne Personensicherheitsprüfung be-
wusst gewesen, dass gespart werden müsse, und er habe schon vor Ein-
leitung der Sicherheitsprüfung damit begonnen. Es treffe aber zu, dass
die Personensicherheitsprüfung ihn sensibilisiert habe. Insofern seien be-
reits durch die Sicherheitsprüfung Vertrauen und Transparenz geschaffen
und das Sicherheitsrisiko minimiert worden.
A-1128/2012
Seite 18
Betreffend die Investitionen in die Säulen 3a und 3b stellt sich der Be-
schwerdeführer auf den Standpunkt, der Aufbau von Vorsorgekapital in
Form von Lebensversicherungen müsse parallel zum Abbau der Ver-
pflichtungen erfolgen, damit die finanzielle Lage auch bei Arbeitsunfähig-
keit oder Tod erträglich bleibe.
9.3 Was die Offenlegung seiner finanziellen Verhältnisse betrifft, führte
der Beschwerdeführer anlässlich der persönlichen Befragung aus, er ha-
be seine Frau darüber informiert, dass er und sie aufgrund der Steuer-
ausstände sparen müssten. Seine Frau wisse auch, dass das Konto
überzogen und die Kreditkarte zur Finanzierung von Ferien eingesetzt
werde. Er habe ihr gegenüber aber nie genaue Zahlen erwähnt. Die Fra-
ge, ob es ihm peinlich wäre, wenn seine finanzielle Situation gegenüber
seiner Frau oder [im Arbeitsumfeld] bekannt würde, bejahte der Be-
schwerdeführer. Ob er seiner Frau die finanziellen Verhältnisse offen le-
gen würde, wenn sich diese nicht bessern sollten, liess er offen. Er glau-
be, dass es gut komme (vgl. persönliche Befragung 02:03:10, 02:12:50
und 02:19:45).
9.4 Gestützt auf die die vorhandenen Unterlagen und die Vorbringen des
Beschwerdeführers kann somit Folgendes festgehalten werden: Die fi-
nanzielle Situation des Beschwerdeführers ist seit dem Wohnungskauf
angespannt. Er hat in den letzten Jahren regelmässig sein Lohnkonto
überzogen, seine Kreditkarte stark belastet und ist mit der Begleichung
seiner Steuerschulden deutlich ins Hintertreffen geraten. Die Vorinstanz
bemängelt daher zu Recht die Finanzplanung des Beschwerdeführers.
Die Tatsache, dass der Beschwerdeführer in diese Situation geraten ist,
obschon er ein jährliches Bruttoeinkommen von über Fr. 200'000.– erzielt,
sowie der Umstand, dass er der Tilgung von Schulden in der Vergangen-
heit wenig Priorität eingeräumt hat, lassen zudem auf eine Tendenz
schliessen, über den eigenen Verhältnissen leben zu wollen. Zwar hat der
Beschwerdeführer unterdessen einen Aktionsplan erstellt und verschie-
dene Massnahmen eingeleitet, was in einem gewissen Masse für ihn
spricht. Doch muss daran gezweifelt werden, dass er seine finanzielle Si-
tuation so schnell wie erhofft wird bereinigen können: Der Anfang 2012
zwecks Umschuldung aufgenommene Kredit weist eine Höhe von
Fr. 50'000.– auf. Hinzu kommen die Steuerschulden; Ende Januar 2012
waren noch Fr. 15'000.– der Steuern 2010 offen. Der Beschwerdeführer
möchte die Sanierung nach eigenen Aussagen dennoch unter Beibehal-
tung des heutigen Lebensstandards durchziehen, ohne seine Frau über-
haupt über das Ausmass der finanziellen Probleme zu informieren. Erst
A-1128/2012
Seite 19
im Nachhinein und auf Druck der Vorinstanz hat er ausgeführt, die im Ak-
tionsplan vorgesehenen Feriengelder stellten zugleich eine Reserve dar.
Angesichts der bisherigen Entwicklung kann nicht davon ausgegangen
werden, dass eine rasche Sanierung unter diesen Voraussetzungen mög-
lich ist. Aus heutiger Sicht ist dem Beschwerdeführer daher ein mangeln-
des Problembewusstsein vorzuwerfen. Ob Investitionen in die Säule 3b
unter den gegebenen Umständen sinnvoll sind, kann schliesslich offen
bleiben; diese tragen jedenfalls nicht zu einem raschen Schuldenabbau
bei. Die Bemühungen des Beschwerdeführers können zudem nur dann
erfolgreich sein, wenn keine unerwarteten grösseren Ausgaben auf ihn
zukommen.
Aufgrund der Gesamtheit dieser Umstände ist die Gefahr als erhöht zu
betrachten, dass sich der Beschwerdeführer dazu verleiten lassen könn-
te, sich in seiner Amtstätigkeit beeinflussen zu lassen oder sensitive In-
formationen zu offenbaren, um einen finanziellen Vorteil zu erlangen. Die
Vorinstanz geht damit zu Recht von einer erhöhten Gefahr der passiven
Bestechlichkeit aus und hegt in diesem Zusammenhang zu Recht gewis-
se Zweifel an der Vertrauenswürdigkeit des Beschwerdeführers.
10.
Die Vorinstanz beurteilt weiter die Erpressungsgefahr als erhöht. Wie be-
reits in E. 5 hiervor ausgeführt, stellt die Erpressbarkeit einer Person ein
Sicherheitsrisiko dar. Das Risiko einer Erpressung ist kleiner, wenn das
persönliche Umfeld und der Arbeitgeber über den "Makel", der für die Er-
pressung verwendet werden könnte, informiert sind (Urteile des Bundes-
verwaltungsgerichts A-6563/2011 vom 25. Juni 2012 E. 9.3 und
A-4673/2010 vom 7. April 2011 E. 6.6.3 mit weiterem Hinweis). Wie der
Beschwerdeführer in der Beschwerdeschrift ausführt, hat er den Arbeit-
geber unterdessen über seine finanzielle Situation informiert. Insofern
kann er von Dritten nicht mehr mit der Drohung erpresst werden, man
werde seine Vorgesetzten ins Bild setzen. Andererseits wäre es ihm pein-
lich, wenn seine finanziellen Probleme [im Arbeitsumfeld] bekannt wür-
den, und er möchte auch seine Frau nicht über das Ausmass der Proble-
me informieren (vgl. oben E. 9.3). Eine gewisses Erpressungsrisiko bleibt
damit bestehen.
11.
Der Beschwerdeführer rügt vor Bundesverwaltungsgericht, die Vorinstanz
habe keine Beurteilung seiner aktuellen Leistungen als Arbeitnehmer vor-
genommen. In seiner Stellungnahme vom 16. November 2011 zuhanden
A-1128/2012
Seite 20
der Vorinstanz hatte er zudem bemängelt, die Vorinstanz lasse seine gute
familiäre Situation und das intakte private Umfeld ausser Acht.
11.1 Zur Beurteilung der Frage, ob eine Person ein Sicherheitsrisiko dar-
stellt, ist die Qualität der Arbeitsleistung grundsätzlich nicht relevant. Ar-
beitszeugnissen und anderen Beurteilungen der überprüften Person
kommt aber insofern Bedeutung zu, als sie geeignet sein können, deren
Persönlichkeit besser zu erfassen. Die positive Arbeitsleistung kann so-
dann vom Arbeitgeber beim Entscheid über die Form der Weiterbeschäf-
tigung mitberücksichtigt werden (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsge-
richts A-5050/2011 vom 12. Januar 2012 E. 6.2.1 f. mit Hinweisen; vgl.
auch Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-5123/2011 vom 21. Juni
2012 E. 6.1).
11.2 Vorliegend steht ein Sicherheitsrisiko allein im Zusammenhang mit
den finanziellen Verhältnissen des Beschwerdeführers im Raum. Damit
bestand für die Vorinstanz kein Anlass, auf die Leistungen des Be-
schwerdeführers als Arbeitnehmer einzugehen. Weiter wird dem Be-
schwerdeführer in keiner Weise ein problematisches privates Umfeld vor-
geworfen. Der Umstand, dass dieses Umfeld anscheinend intakt ist, rela-
tiviert jedoch nicht die Problematik im Zusammenhang mit der finanziellen
Situation.
12.
Somit steht eine hohe Sicherheitsempfindlichkeit der Funktion des Be-
schwerdeführers (vgl. E. 8) einer aufgrund der Umstände eindeutig er-
höhten Gefahr der passiven Bestechlichkeit (vgl. E. 9) gegenüber, wobei
ein gewisses Erpressungsrisiko noch erschwerend ins Gewicht fällt
(E. 10). Die Vorinstanz durfte somit ohne Weiteres zum Schluss kommen,
der Beschwerdeführer biete zur Zeit nur eingeschränkt Gewähr für eine
zuverlässige und vertrauenswürdige Ausübung seiner Funktion. Im Fol-
genden sind nun die von der Vorinstanz gestützt auf diese Einschätzung
getroffenen Anordnungen zu prüfen.
13.
Wie aus Art. 21 Abs. 3 BWIS hervorgeht, kann die Vorinstanz die Sicher-
heitserklärung erteilen, nicht erteilen oder mit Vorbehalten versehen. Er-
teilt oder verweigert sie die Sicherheitserklärung, erlässt sie gemäss
Art. 21 Abs. 1 Bst. a und c aPSPV eine "positive Risikoverfügung" bzw.
eine "negative Risikoverfügung". Versieht sie die Sicherheitserklärung mit
Vorbehalten, erlässt sie gemäss Art. 21 Abs. 1 Bst. b aPSPV eine "Risi-
A-1128/2012
Seite 21
koverfügung mit Auflagen". Vorliegend führt die Vorinstanz aus, die Si-
cherheitserklärung sei bis zur vollständigen Tilgung der Schulden mit
Vorbehalt zu versehen. Entsprechend bezeichnet sie die angefochtene
Verfügung als "Risikoverfügung mit Auflagen".
Vor diesem Hintergrund ist zunächst die Anordnung gemäss Ziff. 2 des
Verfügungsdispositivs vertieft zu prüfen. Danach darf dem Beschwerde-
führer kein Zugang zu Informationen nach Art. 12 Abs. 1 Bst. a und b
aPSPV gewährt werden, d.h. er darf weder einen regelmässigen Einblick
in die Regierungstätigkeit oder in wichtige sicherheitspolitische Geschäfte
haben und darauf Einfluss nehmen können, noch darf er Zugang zu Ge-
heimnissen der inneren oder äusseren Sicherheit oder zu Informationen
haben, deren Aufdeckung die Erfüllung wesentlicher Aufgaben des Bun-
des gefährden könnte. Es darf ihm lediglich Zugang gemäss den Prüfstu-
fen nach Art. 10 und 11 aPSPV gewährt werden [...].
13.1 Wie soeben ausgeführt, unterscheiden das BWIS und die aPSPV
zwischen einer Nichterteilung der Sicherheitserklärung (negative Risiko-
verfügung) und einer Sicherheitserklärung mit Vorbehalt ("Risikoverfü-
gung mit Auflagen"). Letztere ist auf Fallkonstellationen zugeschnitten, bei
denen von einer zu überprüfenden Person zwar grundsätzlich ein Sicher-
heitsrisiko im Sinne des BWIS ausgeht, dieses jedoch durch geeignete
Rahmenbedingungen auf ein vertretbares Ausmass reduziert werden
kann, sodass die Anstellung oder Weiterbeschäftigung – wie sich der Ge-
setzgeber ausdrückt – mit Vorbehalt empfohlen werden kann. Eine solche
Risikoverfügung darf mit Nebenbestimmungen verbunden werden, die
Massnahmen vorschlagen, allenfalls Bedingungen formulieren, bei deren
Verwirklichung das von der zu überprüfenden Person ausgehende Si-
cherheitsrisiko auf ein vertretbares Ausmass beschränkt werden kann
(vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-6210/2011 vom 5. Septem-
ber 2012 E. 9.5).
Stellt die Vorinstanz fest, dass von der überprüften Person ein Sicher-
heitsrisiko ausgeht, hat sie sich somit klar zu äussern, ob sie von einer
Anstellung bzw. Weiterbeschäftigung abrät oder ob das Risiko durch ge-
eignete Rahmenbedingungen auf ein vertretbares Ausmass reduziert
werden kann, sodass die Anstellung oder Weiterbeschäftigung mit Vorbe-
halt empfohlen werden kann. Dieser Unterscheidung kommt insbesonde-
re Bedeutung zu, weil die Vorinstanz bei ihrem Entscheid, wie jede Ver-
waltungsbehörde, an den Grundsatz der Verhältnismässigkeit gebunden
ist. Ihre Anordnungen müssen demnach zur Wahrung der inneren und
A-1128/2012
Seite 22
äusseren Sicherheit erforderlich sein; sie haben zu unterbleiben, wenn
eine gleich geeignete, aber mildere Massnahme für den angestrebten Er-
folg ausreichen würde. Ausserdem muss der angestrebte Zweck in einem
vernünftigen Verhältnis zu den Belastungen stehen, die der betroffenen
Person auferlegt werden (vgl. zur Verhältnismässigkeit statt vieler Urteil
des Bundesverwaltungsgerichts A-518/2012 vom 15. August 2012 E. 6.2).
13.2 Die ersuchende Stelle hat vorliegend eine Sicherheitsprüfung mit
Befragung nach Art. 12 aPSPV eingeleitet. Sie hat damit die erforderliche
Prüfstufe definiert (vgl. dazu Urteil des Bundesgerichts 2A.705/2004 vom
16. März 2005 E. 3.5). Entsprechend ist von einem regelmässigen Zu-
gang des Beschwerdeführers zu Geheimnissen der inneren und äusseren
Sicherheit auszugehen (vgl. vorne E. 8.3). In Ziff. 2 des Dispositivs emp-
fiehlt die Vorinstanz nun, dem Beschwerdeführer sei der Zugang zu In-
formationen gemäss dieser Prüfstufe zu verwehren. Da der Beschwerde-
führer diesen Zugang gemäss der ersuchenden Stelle zur Ausübung sei-
ner Funktion aber eben gerade benötigt, ist anzunehmen, dass er damit
in seiner Funktion nicht mehr eingesetzt werden könnte.
Mit der Anordnung nach Ziff. 2 des Dispositivs wird dem Arbeitgeber somit
nicht bloss eine Massnahme zur Beschränkung des Sicherheitsrisikos
empfohlen. Es wird vielmehr deklariert, dass die Voraussetzungen für die
Ausübung der Funktion auch unter Berücksichtigung der Massnahmen
nach Ziff. 3 und 4 des Dispositivs nicht gegeben sind. Insofern hat die
Vorinstanz nicht bloss eine "Risikoverfügung mit Auflagen", sondern eine
negative Risikoverfügung erlassen.
13.3 Allerdings geht die Vorinstanz, wie es scheint, stillschweigend davon
aus, dass der Beschwerdeführer seine Funktion auch ohne den Zugang
nach Art. 12 aPSPV wahrnehmen könnte. Sie hat sich mit dieser Frage
jedoch nicht weiter auseinandergesetzt:
In der angefochtenen Verfügung wird unter dem Titel "Verhältnismässig-
keit/Schlussfolgerung" zunächst festgestellt, dass in der Person des Be-
schwerdeführers ein "bedingtes Sicherheitsrisiko" bestehe und dieser zur
Zeit nur bedingt Gewähr für eine zuverlässige und vertrauenswürdige
Ausübung seiner derzeitigen Funktion biete. Betreffend die einzelnen An-
ordnungen wird sodann lediglich ausgeführt, die Verhältnismässigkeit, die
Sicherheitserklärung bis zur vollständigen Tilgung der Schulden mit Vor-
behalt zu versehen, sei aufgrund der dargelegten Erwägungen gewahrt.
Deshalb komme die Vorinstanz zum Schluss, dass die Weiterverwendung
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Seite 23
des Beschwerdeführers [...] ausschliesslich unter Berücksichtigung flan-
kierender Massnahmen erfolgen könne. Eine Risikoverfügung mit Aufla-
gen stelle sodann, als mildere Massnahme, ein geeignetes Mittel zur ziel-
führenden Risikominimierung dar.
In ihrer Vernehmlassung hält die Vorinstanz sodann fest, die erlassene
Verfügung erfülle den Zweck, ein Sicherheitsrisiko im Sinne des BWIS zu
vermeiden. Da es in Anbetracht der gesamten Umstände ausgeschlossen
sei, eine positive Risikoverfügung zu erlassen, sei eine mildere Mass-
nahme als der Erlass einer Risikoverfügung mit Auflagen nicht ersichtlich.
Der Beschwerdeführer werde dazu verpflichtet, seinen Vorgesetzten halb-
jährlich, schriftlich und detailliert über die persönliche finanzielle Situation
zu informieren (vgl. Ziff. 4 des Verfügungsdispositivs). Das öffentliche In-
teresse an der inneren und äusseren Sicherheit wiege folglich schwerer
als der Eingriff in die privaten Interessen des Beschwerdeführers. Die Auf-
lagen erfüllten den Zweck der Risikovermeidung und dürften gleichzeitig
als relativ mild betrachtet werden.
Auf die Anordnung nach Ziff. 2 des Dispositivs geht die Vorinstanz damit
weder in ihren Erwägungen noch in ihrer Vernehmlassung ein. Sie
scheint jedoch, wie gesagt, davon auszugehen, dass eine Weiterbeschäf-
tigung des Beschwerdeführers in seiner derzeitigen Funktion auch ohne
Zugang gemäss der Prüfstufe nach Art. 12 aPSPV möglich ist. Zuverläs-
sige Informationen, wonach der Zugang zu Informationen im Sinn von
Art. 12 aPSPV gar nicht benötigt wird, sind jedoch nicht ersichtlich.
13.4 Während die Vorinstanz in ihren Erwägungen also ausführt, dass die
Sicherheitserklärung (lediglich) mit Vorbehalt zu versehen sei bzw. "flan-
kierende Massnahmen" anzuordnen seien, deklariert sie im Dispositiv ih-
rer Verfügung, dass ein Zugang zu Informationen nach Art. 12 aPSPV
(auch unter Einbezug "flankierender Massnahmen") nicht zu verantworten
sei. Offenbar hat sie sich mit den möglichen Folgen dieser Anordnung
nicht auseinandergesetzt. Mangels entsprechender Informationen kann
nicht von vornherein davon ausgegangen werden, dass der Beschwerde-
führer seine Funktion notfalls auch ohne den Zugang zu Informationen
nach Art. 12 aPSPV ausüben könnte. Daher ist die angefochtene Verfü-
gung als negative Risikoverfügung zu qualifizieren. Eine solche ist nur
verhältnismässig, wenn dem öffentlichen Interesse an der Wahrung der
inneren und der äusseren Sicherheit mit milderen Massnahmen nicht
ausreichend Rechnung getragen werden kann und dieses Interesse ge-
genüber dem Interesse des Beschwerdeführers an einer weiteren Aus-
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Seite 24
übung seiner momentanen Funktion überwiegt. Eine entsprechende Be-
urteilung hat die Vorinstanz indessen nicht vorgenommen.
13.5 Der Beschwerdeführer bietet aufgrund seiner finanziellen Situation
zur Zeit nur eingeschränkt Gewähr für eine zuverlässige und vertrauens-
würdige Ausübung seiner Funktion, die eine hohe Sicherheitsempfindlich-
keit aufweist (vgl. oben E. 12). Es ist mit der Vorinstanz einig zu gehen,
dass der Erlass einer positiven Risikoverfügung unter diesen Umständen
nicht in Frage kommt. Es kann jedoch nicht Aufgabe des Bundesverwal-
tungsgerichts sein, die unterlassene Interessenabwägung nachzuholen
und anstelle der Vorinstanz zu entscheiden, ob die Sicherheitserklärung
mit Vorbehalten erteilt werden kann oder zu verweigern ist. Dies umso
mehr, als ein Ermessensentscheid im Streit liegt, bei dessen Überprüfung
sich das Bundesverwaltungsgericht eine gewisse Zurückhaltung auferlegt
(vgl. vorne E. 2). Die Sache ist daher zur Neubeurteilung an die Vorin-
stanz zurückzuweisen (vgl. Art. 61 Abs. 1 VwVG; vgl. zu den Kriterien im
Einzelnen ANDRÉ MOSER / MICHAEL BEUSCH / LORENZ KNEUBÜHLER, Pro-
zessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, Basel 2008, Rz. 3.193 ff.).
Der Vollständigkeit halber ist im Folgenden aber noch auf die weiteren
von der Vorinstanz getroffenen Anordnungen einzugehen.
14.
Der Beschwerdeführer wird in Ziff. 4 des Dispositivs angewiesen, seine
Vorgesetzten bis zum Abschluss einer neuen Sicherheitsprüfung halbjähr-
lich schriftlich und detailliert über seine persönliche finanzielle Situation
zu informieren; die ersuchende Stelle hat die erneute Sicherheitsprüfung
gemäss Ziff. 3 nach drei Jahren einzuleiten (vgl. für den genauen Wort-
laut Sachverhalt D).
14.1 Die Vorinstanz kann in einer "Risikoverfügung mit Auflagen" Mass-
nahmen vorschlagen und allenfalls Bedingungen formulieren, bei deren
Verwirklichung das von der zu überprüfenden Person ausgehende Si-
cherheitsrisiko auf ein vertretbares Ausmass beschränkt werden kann
(vgl. bereits oben E. 13.1). Hingegen hat das Bundesverwaltungsgericht
in seinem Urteil vom 5. September 2012 festgehalten, die Vorinstanz
könne die zu überprüfende Person oder deren (zukünftigen) Arbeitgeber
nicht im Sinne von Auflagen im Rechtssinne zu einem bestimmten Tun,
Dulden oder Unterlassen verpflichten (vgl. Urteil des Bundesverwaltungs-
gerichts A-6210/2011 vom 5. September 2012 E. 9.5).
A-1128/2012
Seite 25
Entsprechend kann die Vorinstanz den Beschwerdeführer nicht verpflich-
ten, seine finanziellen Verhältnisse gegenüber dem Arbeitgeber offen zu
legen. Ebenso wenig kann sie die ersuchende Stelle anweisen, zu einem
bestimmten Zeitpunkt erneut eine Sicherheitsprüfung einzuleiten. Doch ist
es ihr unbenommen, dem Arbeitgeber bzw. der ersuchenden Stelle ent-
sprechende Massnahmen vorzuschlagen.
14.2 Die Vorinstanz hat damit grundsätzlich die Möglichkeit, den Vorge-
setzten des Beschwerdeführers zu empfehlen, sich über dessen finanziel-
le Situation informieren zu lassen.
14.3 Ebenso könnte es von der Sache her angebracht sein, in einem an-
gemessenen Zeitraum erneut eine Sicherheitsprüfung durchzuführen, um
aufgrund der dannzumal vorliegenden Situation das Sicherheitsrisiko neu
zu beurteilen. Eine Empfehlung zuhanden der ersuchenden Stelle, zu ei-
nem bestimmten Zeitpunkt erneut eine Sicherheitsprüfung einzuleiten, ist
grundsätzlich möglich.
14.3.1 Gemäss der angefochtenen Verfügung soll die erneute Sicher-
heitsprüfung nach Ablauf von drei Jahren ab Rechtskraft der Verfügung
eingeleitet werden. Der Beschwerdeführer stellt indessen sinngemäss
den Eventualantrag, der Zeitraum sei von drei Jahren auf ein Jahr zu re-
duzieren, d.h. die erneute Prüfung bereits 2013 durchzuführen. Erstens
rechnet der Beschwerdeführer, wie bereits dargelegt, mit einer relativ ra-
schen Bereinigung seiner finanziellen Verhältnisse. Und zweitens ist er
gemäss seinen Ausführungen in der Beschwerdeschrift der Ansicht, eine
vollständige Tilgung der Schulden sei nicht Bedingung für einer positive
Risikoverfügung; vielmehr gehe es darum zu beweisen, dass er die ein-
geleiteten Massnahmen umsetze. Die Vorinstanz führt in ihrer Vernehm-
lassung aus, sie gehe davon aus, dass der Beschwerdeführer rund drei
Jahre benötige, um seine finanzielle Situation nachhaltig in den Griff zu
bekommen. Zudem lebe er seit Jahren mit der Lebensphilosophie der
Fremdverschuldung. Auch wenn er seine Schulden tatsächlich in kurzer
Zeit um ein beträchtliches Mass reduzieren könne, werde sich seine Ein-
stellung zum Schuldenmachen aus Sicht der Vorinstanz nicht wirklich än-
dern. Das momentane Angehen der Problematik erfolge überhaupt nur
durch den äusseren, von der Personensicherheitsprüfung verursachten
Druck. Da der Beschwerdeführer aber der festen Überzeugung sei, dass
sich seine finanzielle Situation bereits in einem Jahr derart verbessert ha-
ben werde, dass in absehbarer Zukunft kein Sicherheitsrisiko mehr be-
stehe, entspreche die Fachstelle dem Beschwerdeführer in diesem Punkt.
A-1128/2012
Seite 26
Demzufolge habe die ersuchende Stelle bereits ein Jahr nach rechtskräf-
tigem Abschluss der Verfahrens eine erneute Sicherheitsprüfung einzulei-
ten.
14.3.2 Eine entsprechende Empfehlung ergibt jedoch nur insoweit Sinn,
als die ersuchende Stelle auch befugt ist, zu diesem bestimmten Zeit-
punkt eine weitere Sicherheitsprüfung einzuleiten. Nach Art. 18 Abs. 2 der
aktuellen PSPV 2011 kann die ersuchende Stelle eine Wiederholung der
Personensicherheitsprüfung vor Ablauf der festgelegten Fristen nur dann
einleiten, wenn sie Grund zur Annahme hat, es seien seit der letzten Prü-
fung neue Risiken entstanden, oder wenn sie Kenntnis von einem Straf-
verfahren gegen die betroffene Person hat. Immerhin können auch blosse
Anzeichen oder nicht völlig haltlose Vermutungen unter Umständen
Grund zur Annahme geben, dass neue Risiken bestehen, da es gerade
der Sinn der Prüfung ist, abzuklären, ob ein Sicherheitsrisiko besteht oder
nicht (vgl. Urteile des Bundesverwaltungsgerichts A-6275/2010 vom
27. April 2011 E. 5.1 und A-7512/2006 vom 23. August 2007 E. 3.4). Bei
Anzeichen, dass sich die finanzielle Situation des Beschwerdeführers
weiter verschärft hat, dürfte die ersuchende Stelle daher von möglichen
"neuen Risiken" im Sinne der erwähnten Bestimmung ausgehen und
durch die Vorinstanz beurteilen lassen, ob sich das Sicherheitsrisiko wei-
ter erhöht hat. Vorliegend könnte man allenfalls auch von "neuen Risiken"
im Sinne der erwähnten Bestimmung ausgehen, wenn sich die finanzielle
Situation zwar nicht verschärft hat, die Sanierungsbemühungen jedoch
erfolglos blieben. Hingegen enthalten Gesetz und Verordnung keine ex-
plizite Grundlage, eine vorzeitige Wiederholungsprüfung auch dann ein-
zuleiten, wenn sich die finanzielle Situation der betroffenen Person ver-
bessert hat. Die Frage, ob dies (wenigstens auf Verlangen der betroffe-
nen Person) möglich ist, muss vorliegend nicht beurteilt werden. Die Vor-
instanz ist aber auf die Problematik hinzuweisen.
14.3.3 Anzumerken ist in diesem Zusammenhang sodann Folgendes:
Möglicherweise kann der Beschwerdeführer bereits zum Zeitpunkt, zu
dem die Vorinstanz die mit vorliegendem Urteil angeordnete Neubeurtei-
lung durchführt, mit seinen Sanierungsbemühungen Erfolge aufweisen.
Die Vorinstanz wird dem Beschwerdeführer im Rahmen dieser Neubeur-
teilung erneut das rechtliche Gehör zu gewähren haben. Es ist dem Be-
schwerdeführer daher unbenommen, gegebenenfalls eine Verbesserung
der finanziellen Situation geltend zu machen. Die Vorinstanz hätte eine
solche Verbesserung bei ihrem neuen Entscheid bereits zu berücksichti-
gen.
A-1128/2012
Seite 27
15.
Zusammenfassend kann dem Begehren des Beschwerdeführers auf Er-
lass einer positiven Risikoverfügung nicht entsprochen werden. Die Vor-
instanz hat jedoch zu prüfen, ob dem öffentlichen Interesse an der Wah-
rung der inneren und äusseren Sicherheit mit milderen Massnahmen als
dem Erlass einer negativen Risikoverfügung Rechnung getragen werden
kann. Entsprechend ist die angefochtene Verfügung in teilweiser Gutheis-
sung der Beschwerde aufzuheben und die Sache zur Neubeurteilung an
die Vorinstanz zurückzuweisen. Bei dieser Neubeurteilung ist eine allfälli-
ge Verbesserung der finanziellen Situation zu berücksichtigen.
16.
16.1 Die Verfahrenskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei
auferlegt. Unterliegt diese nur teilweise, so werden die Verfahrenskosten
ermässigt (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Keine Verfahrenskosten sind Vorinstan-
zen aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 2 VwVG). In der Verwaltungsrechtspflege
des Bundes gilt die Rückweisung in der Sache an die Vorinstanz zu wei-
teren Abklärungen und neuem Entscheid (mit noch offenem Ausgang)
praxisgemäss als volles Obsiegen der Beschwerde führenden Partei (vgl.
statt vieler BGE 132 V 215 E. 6.1, Urteil des Bundesgerichts
1C_397/2009 vom 26. April 2010 E. 6 sowie Urteile des Bundesverwal-
tungsgerichts A-1187/2011 vom 29. März 2012 E. 9.1 und A-7872/2010
vom 17. Oktober 2011 E. 10).
Vorliegend wird die angefochtene Verfügung im vollen Umfang aufgeho-
ben und die Angelegenheit an die Vorinstanz zurückgewiesen. Dennoch
kann der Beschwerdeführer nicht als vollständig obsiegend betrachtet
werden, ist der Verfahrensausgang doch insofern nicht mehr offen, als
der Erlass einer positiven Risikoverfügung (eine wesentliche Verbesse-
rung der finanziellen Situation allenfalls vorbehalten) nicht in Frage
kommt. Zu berücksichtigen ist aber auch, dass eine Verletzung des recht-
lichen Gehörs zu heilen war. Im Ergebnis sind dem Beschwerdeführer um
2/3 reduzierte Verfahrenskosten von Fr. 500.– aufzuerlegen. Vom geleis-
teten Kostenvorschuss von Fr. 1'500.– sind ihm nach Eintritt der Rechts-
kraft des vorliegenden Urteils Fr. 1'000.– zurückzuerstatten.
16.2 Eine Parteientschädigung steht dem Beschwerdeführer trotz seines
teilweisen Obsiegens nicht zu, da er nicht anwaltlich vertreten ist und ihm
durch die Beschwerdeführung keine nennenswerten Kosten entstanden
sind (Art. 64 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 7 Abs. 4 des Reglements vom
A-1128/2012
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21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bun-
desverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]).