Decision ID: 6851ba29-70ff-5978-a1f1-42b5c8ac1f8f
Year: 2018
Language: de
Court: SG_VWEK
Chamber: SG_VWEK_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: 

Sachverhalt:
A.- X besass den Führerausweis für Personenwagen seit dem 27. Oktober 1977.
Wegen einer Suchtmittelabhängigkeit (Heroin, Cocain) verfügte das Strassenverkehrs-
und Schifffahrtsamt des Kantons St. Gallen (nachfolgend: Strassenverkehrsamt) am
18. September 1991 einen Führerausweisentzug auf unbestimmte Zeit, mindestens für
die Dauer von zwölf Monaten. Mit Verfügung vom 13. Juni 2001 wies das
Strassenverkehrsamt ein Wiedererteilungsgesuch ab und empfahl X die Einhaltung
einer mindestens einjährigen psychiatrisch-fachärztlich betreuten und ärztlich
kontrollierten Abstinenz bei stabiler Methadon-Behandlung. Wegen Führens eines
Motorfahrzeugs trotz Entzugs des Ausweises verfügte das Strassenverkehrsamt am 9.
Juni 2011 eine Sperrfrist von mindestens drei Monaten. Nach einer weiteren Fahrt trotz
Führerausweisentzugs und zusätzlich in fahrunfähigem Zustand (minimale
Blutalkoholkonzentration 1,74 Gewichtspromille sowie Nachweis von Cocain und
Heroin) wurde mit Verfügung vom 15. Juni 2012 eine Sperrfrist von zwölf Monaten
angeordnet.
B.- Nachdem X den erforderlichen Nachweis einer einjährigen Drogen- und
Alkoholabstinenz erbracht und ein verkehrsmedizinisches Kurzgutachten seine
Fahreignung unter Fortführung der Abstinenzauflagen befürwortet hatte, wurde ihm mit
Verfügung des Strassenverkehrsamts vom 25. Juli 2016 der Lernfahrausweis erteilt. Er
hatte weiterhin die vollständige fachlich betreute und kontrollierte Drogen-, Alkohol-
und Medikamentenabstinenz bei weiterhin stabiler Methadon-Therapie für die Dauer
von mindestens drei Jahren einzuhalten (Auflagenkontrolle inklusive Haaranalyse alle
sechs Monate). X wurde ferner darauf hingewiesen, dass er bei Missachten der
Auflagen mit dem Entzug des Führerausweises, allenfalls auf unbestimmte Zeit, zu
rechnen habe.
Die nachfolgenden Kontrollen im Dezember 2016, Juni und Dezember 2017 verliefen
unauffällig. Das Strassenverkehrsamt hob am 3. April 2018 die Auflage der mittels
Urinproben nachzuweisenden Cannabisabstinenz auf.
C.- Am 15. Juni 2018 unterzog sich X am Institut für Rechtsmedizin am Kantonsspital
St. Gallen (nachfolgend: IRM) einer weiteren verkehrsmedizinischen Verlaufskontrolle.
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Bereits im Vorfeld hatte sein Rechtsvertreter dem Strassenverkehrsamt mitgeteilt, dass
es seit der letzten Kontrolle zu einem gelegentlichen Alkoholkonsum gekommen sei,
was der Rekurrent mit seinem Therapeuten thematisiert habe. Die Haaranalyse ergab
eine Ethylglucuronid(EtG)-Konzentration von 12 pg/mg. Das IRM kam im Bericht zur
Verlaufskontrolle vom 24. Juli 2018 zum Schluss, dass die Fahreignung derzeit
aufgrund der Missachtung der Alkoholabstinenzauflage nicht befürwortet werden
könne. Die Vorinstanz verfügte gestützt darauf am 25. Juli 2018 einen vorsorglichen
Führerausweisentzug und gewährte X das rechtliche Gehör zum vorgesehenen Entzug
des Führerausweises auf unbestimmte Zeit.
D.- Mit Verfügung vom 24. August 2018 entzog das Strassenverkehrsamt X den
Führerausweis auf unbestimmte Zeit. Die Wiedererteilung des Führerausweises machte
es von der Durchführung einer mindestens sechs Monate dauernden kontrollierten und
psychiatrisch betreuten Alkohol- und Drogenabstinenz bei Methadonsubstitution sowie
Abstinenz von suchterzeugenden zentralwirksamen Medikamenten und einer positiv
lautenden verkehrsmedizinischen Kontrolluntersuchung abhängig. Einem allfälligen
Rekurs wurde die aufschiebende Wirkung entzogen. Mit Verfügung vom 20. September
2018 wurde X auch der Schiffführerausweis auf unbestimmte Zeit entzogen.
E.- Gegen die Verfügung des Strassenverkehrsamts vom 24. August 2018 erhob X mit
Eingabe seines Rechtsvertreters vom 10. September 2018 Rekurs bei der
Verwaltungsrekurskommission mit dem Antrag, die angefochtene Verfügung sei
aufzuheben und der Führerausweis unter Beibehaltung der Auflagen herauszugeben,
unter Kosten- und Entschädigungsfolge. Die Vorinstanz verzichtete mit Schreiben vom
27. September 2018 auf eine Vernehmlassung. Auf die Ausführungen des Rekurrenten
wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.

Erwägungen:
1.- Die Eintretensvoraussetzungen sind von Amtes wegen zu prüfen. Die
Verwaltungsrekurskommission ist zum Sachentscheid zuständig. Die Befugnis zur
Rekurserhebung ist gegeben. Der Rekurs vom 10. September 2018 ist rechtzeitig
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eingereicht worden. Er erfüllt in formeller und inhaltlicher Hinsicht die gesetzlichen
Anforderungen (Art. 41 lit. g , 45, 47 und 48 des Gesetzes über die
Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt: VRP). Auf den Rekurs ist einzutreten.
2.- Umstritten ist, ob die Vorinstanz gegenüber dem Rekurrenten wegen der Verletzung
von Auflagen zu Recht einen Sicherungsentzug verfügt hat.
a) Der Rekurrent macht zur Hauptsache geltend, es stelle sich vorliegend die
Grundsatzfrage, inwiefern die Auflagen angesichts der Gesamtumstände im Juni 2018
noch verhältnismässig gewesen seien. Im Juli 2016 sei ihm der Lernfahrausweis
wiedererteilt worden. Mit Ausnahme des letzten Untersuchungstermins im Juni 2018
habe er die Auflagen strikt eingehalten, was unter anderem aus dem positiv lautenden
Bericht der Fachtherapeutin hervorgehe. Aufgrund der positiven Berichte hätten die
Auflagen im April 2018 gelockert werden können. Fortan habe er keine monatlichen
Urinproben auf Cannabis mehr abgeben müssen. Er könne mittlerweile eine rund
dreijährige Drogen- und Alkoholabstinenz sowie eine Abstinenz von suchterzeugenden
Medikamenten bei stabiler Methadontherapie nachweisen. Zudem habe er seinen
Suchttherapeuten aufgesucht und den gelegentlichen Alkoholkonsum mit ihm
angesprochen. Die Messung des EtG-Wertes sei mit einer Messunsicherheit von +/-
25% behaftet. Es treffe zwar zu, dass das Bundesgericht im Zusammenhang mit der
Nichteinhaltung einer Alkoholabstinenz vom Mittelwert ausgehe. Dennoch sei
hinsichtlich seiner Angaben, er habe nur gelegentlich Alkohol konsumiert, festzuhalten,
dass bei Berücksichtigung der Messunsicherheit auch ein EtG-Wert von 9 pg/mg in
Frage komme. Damit läge der Wert gerade einmal 2 pg/mg über dem Grenzwert von 7
pg/mg, welcher noch auf keinen relevanten Alkoholkonsum schliessen lasse. Er habe
daher den Grenzwert für den Nachweis der Abstinenz nur geringfügig überschritten.
Ohnehin sei ein Wert von 9 pg/mg oder 12 pg/mg am unteren Rand der Kategorie des
sozialverträglichen Trinkens anzusiedeln. Das IRM gehe jedoch von einer nicht
überwundenen Alkoholproblematik aus, obschon bei ihm in der Vergangenheit vor
allem der Drogenkonsum das Problem gewesen sei. Sodann habe er zum ersten Mal
gegen die Auflagen verstossen. Der Sicherungsentzug erweise sich daher insgesamt
als unverhältnismässig. Wenn er im vergangenen Halbjahr Alkohol getrunken habe, sei
er nicht mit dem Auto unterwegs gewesen. Von ihm gehe keine abstrakte Gefährdung
der Sicherheit der übrigen Verkehrsteilnehmer aus.
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b) Nach allgemeinen verwaltungsrechtlichen Grundsätzen kann eine Bewilligung mit
Nebenbestimmungen verbunden werden, wenn dafür eine ausdrückliche gesetzliche
Grundlage besteht oder wenn die Bewilligung aufgrund des Gesetzes ohne
Nebenbestimmungen verweigert werden müsste. Auflagen stellen eine Art solcher
Nebenbestimmungen dar. Sie müssen dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit
genügen, das heisst geeignet und erforderlich sein, um das der Verfügung
zugrundeliegende öffentliche Interesse zu erfüllen, sowie für den Betroffenen zumutbar
sein. Im Strassenverkehrsrecht dienen Auflagen generell dazu, Schwächen hinsichtlich
der Fahreignung zu kompensieren. Sie sind im Vergleich zur Verweigerung oder zum
Entzug des Führerausweises als milderes Mittel zulässig, wenn sich die Fahreignung
nur mit dieser Massnahme aufrechterhalten lässt. In Frage kommen auch Auflagen, um
einer Suchtgefährdung zu begegnen, namentlich die Pflicht zur Einhaltung einer
Alkohol- oder Drogenabstinenz. Solche Auflagen werden in der Praxis häufig mit der
Wiedererteilung nach einem Sicherungsentzug verbunden, können aber auch mit der
erstmaligen Ausweiserteilung angeordnet werden (BSK SVG-Rütsche, Basel 2014,
Art. 17 N 29, 36; vgl. auch Urteil des Bundesgerichts [BGer] 6A.61/2005 vom
12. Januar 2006 E. 2.1; BGE 125 II 289 E. 2b mit Hinweis auf R. Schaffhauser,
Grundriss des schweizerischen Strassenverkehrsrechts, Band III: Die
Administrativmassnahmen, Bern 1995, Rz. 2224; Ph. Weissenberger, Kommentar SVG
und OBG, 2. Aufl. 2015, Art. 17 SVG N 14).
Im Strassenverkehrsgesetz gibt es zwei Bestimmungen, welche den Entzug des
Führerausweises für den Fall vorsehen, dass zuvor verfügte Auflagen missachtet
wurden. Nach der Generalklausel von Art. 16 Abs. 1 des Strassenverkehrsgesetzes (SR
741.01, abgekürzt: SVG) sind Ausweise und Bewilligungen zu entziehen, wenn
festgestellt wird, dass die gesetzlichen Voraussetzungen zur Erteilung nicht oder nicht
mehr bestehen; sie können entzogen werden, wenn die mit der Erteilung im Einzelfall
verbundenen Beschränkungen oder Auflagen missachtet werden. Werden hingegen
Auflagen verletzt, die bei der Wiedererteilung nach einem Sicherungsentzug verfügt
worden waren, kommt Art. 17 Abs. 5 SVG als Spezialnorm zur Anwendung (vgl. Art. 17
Abs. 3 SVG; BGE 140 II 334 E. 2). Art. 16 Abs. 1 SVG ist als "Kann"-Vorschrift
abgefasst. Der Entscheid, welche Massnahme im Einzelfall angemessen ist, liegt im
pflichtgemässen Ermessen der Behörde. Demgegenüber führt die Verletzung von
Auflagen, die im Rahmen von Art. 17 SVG verfügt wurden, nach dem Wortlaut von
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Art. 17 Abs. 5 SVG in aller Regel zwingend zum Entzug des Führerausweises, ohne
dass zuvor noch einmal verkehrsmedizinische oder -psychologische Abklärungen
hinsichtlich der Fahreignung notwendig wären (BSK SVG-Rütsche/Weber, a.a.O., Art.
17 N 29 und 36).
c) Die Vorinstanz sprach den Sicherungsentzug in der Verfügung vom 24. August 2018
gestützt auf Art. 17 Abs. 5 SVG aus. Zur Begründung führte sie aus, der Führerausweis
(und zuvor auch schon der Lernfahrausweis) des Rekurrenten sei mit Verfügung vom
25. Juli 2016 ausdrücklich mit den Auflagen einer fachlich betreuten (Arzt und
Psychiater) Drogen- und Alkoholabstinenz sowie einer Abstinenz von
suchterzeugenden zentralwirksamen Medikamenten bei stabiler Methadontherapie
versehen worden. Die Lockerung im April 2018 sei lediglich in Bezug auf Cannabis
erfolgt. Aufgrund des Ergebnisses der Haaranalyse vom 15. Juni 2018 sei die
Alkoholabstinenz nicht eingehalten worden. Die Messtoleranz von 25% sei vorliegend
nicht anzuwenden. Selbst wenn man dies tun würde, läge mindestens eine EtG-
Konzentration von 9 pg/mg vor. Ein Alkoholkonsum im untersuchten Zeitraum wäre
auch damit nachgewiesen. Eine Angewiesenheit auf den Führerausweis könne
aufgrund des Charakters der Massnahme nicht berücksichtigt werden.
Nachdem der Führerausweis dem Rekurrenten mit Verfügung vom 18. September 1991
wegen mangelnder Fahreignung (Drogensucht) auf unbestimmte Zeit entzogen worden
war, versah die Vorinstanz im Rahmen der Erteilung den Lernfahrausweis am 25. Juli
2016 mit den Auflagen einer fachlich betreuten und vollständigen kontrollierten
Drogen-, Alkohol- und Medikamentenabstinenz bei weiterhin stabiler
Methadontherapie. Die Auflagen sollten nach bestandener Führerprüfung auch für den
Führerausweis gelten. Die halbjährigen Kontrollen hatten jeweils im Dezember und Juni
zu erfolgen. Die Auflagen wurden auf unbestimmte Zeit, mindestens für die Dauer von
drei Jahren, ausgesprochen. Da sich die Auflagen bei der Wiedererteilung nach dem
Sicherungsentzug auf Art. 17 Abs. 3 SVG stützten, worauf in jener Verfügung eingangs
korrekt hingewiesen wurde, ergibt sich die Rechtsfolge bei Missachten der Auflagen
aus Art. 17 Abs. 5 SVG, wonach der Führerausweis zwingend zu entziehen ist. Der
Verweis in Ziff. 3 lit. e der Verfügung vom 25. Juli 2016 auf Art. 16 Abs. 1 SVG, wonach
der Rekurrent bei Missachten der Auflage mit dem Entzug des Ausweises – allenfalls
auf unbestimmte Zeit – zu rechnen habe (act. 9/164 f.), war falsch. Allein dieser Hinweis
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vermag die korrekte Anwendung von Art. 17 Abs. 5 SVG indessen nicht zu hindern. In
der angefochtenen Verfügung erwähnte die Vorinstanz denn auch richtigerweise Art. 17
Abs. 5 SVG.
d) Die bei der Verlaufskontrolle vom 15. Juni 2018 durchgeführte Haaranalyse ergab
eine EtG-Konzentration von 12 pg/mg. Das Ergebnis und damit auch die Missachtung
der Abstinenzauflage wird vom Rekurrenten nicht bestritten. Bereits vor dem Untersuch
räumte er der Vorinstanz gegenüber ein, in letzter Zeit gelegentlich Alkohol konsumiert
zu haben. Er erachtet indessen den deswegen verfügten Sicherungsentzug als nicht
verhältnismässig.
Es trifft zwar zu, dass die EtG-Konzentration mit 12 pg/mg im unteren Bereich der
Bandbreite für sozialverträgliches Trinken (8 pg/mg bis 30 pg/mg) liegt. Immerhin
entspricht dieser Wert nach Angaben der Verkehrsmedizinerin einem täglichen Konsum
von ein bis zwei Standardgetränken, was nicht mehr als gelegentlicher Konsum, wie es
der Rekurrent darstellt, einzustufen ist. Unabhängig von der Menge des
Alkoholkonsums ist jedoch entscheidend, dass der Rekurrent die
Alkoholtotalabstinenz, zu welcher er auch zwei Jahre nach der Erlangung eines neuen
Lernfahr- und (nach bestandener Prüfung) Führerausweises unverändert verpflichtet
war, nicht eingehalten hat. Selbst bei einem aufgrund der Messunsicherheit reduzierten
EtG-Wert von 9 pg/mg – was aufgrund der bundesgerichtlichen Rechtsprechung nicht
gerechtfertigt wäre (vgl. BGer 1C_809/2013 vom 13. Juni 2014 E. 6) – könnte nicht von
einer Alkoholtotalabstinenz ausgegangen werden. Auch der Umstand, dass der
Rekurrent den Alkoholkonsum bereits mit seinem Therapeuten thematisiert hatte,
vermag nichts an der Verletzung der Auflage zu ändern. Mit Bezug auf die Fahreignung
erscheint vielmehr als kritisch, dass er nicht im Stande war, die Alkoholabstinenz
während der nicht allzu langen Zeit seit dem Erhalt des Lernfahrausweises (25. Juli
2016) einzuhalten. Eine Lockerung der Auflagen fand sodann lediglich hinsichtlich der
Cannabiskontrollen statt. Wäre der Rekurrent der Ansicht gewesen, die
Alkoholabstinenzauflage sei nicht mehr verhältnismässig, hätte er bei der Vorinstanz
einen Antrag auf Aufhebung derselben stellen müssen. Einen solchen Antrag hat er
jedoch nicht gestellt. Der Rekurrent war daher nach wie vor verpflichtet, die Auflage der
Alkoholabstinenz vollständig einzuhalten; namentlich durfte er sich nicht eigenmächtig
darüber hinwegsetzen.
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Auf eine Unverhältnismässigkeit des Sicherungsentzugs lässt sich auch nicht daraus
schliessen, dass die Hauptproblematik bei der Verfügung des Sicherungsentzugs im
Jahr 1991 in der Drogenabhängigkeit bestand. Es ist allgemein bekannt, dass bei
Abstinenz von der einen Substanz die Gefahr zu einer Verlagerung der Abhängigkeit
auf ein anderes Suchtmittel besteht (sog. Suchtverlagerung). Dass nebst den Drogen
und Medikamenten auch Alkohol eine Rolle spielte, zeigt einerseits der Vorfall vom 8.
April 2012, als der Rekurrent ein Fahrzeug mit einer minimalen Blutalkoholkonzentration
von 1,74 Gewichtspromille lenkte. Aus den im verkehrsmedizinischen Gutachten vom
29. Juni 2015 zusammengefassten Fremdauskünften ergeben sich andrerseits mehrere
Hinweise auf eine Alkoholproblematik. Gemäss Bericht der Psychiatrischen Klinik A
vom 10. August 2012 liege beim Rekurrenten eine psychische Verhaltensstörung durch
Alkoholabhängigkeit (ICD-10 F10.2) vor, nach Angaben des Hausarztes habe in den
letzten Jahren ein problematischer, teils nicht kontrollierbarer Alkoholkonsum im
Vordergrund gestanden und der Therapeut berichtete von einer Behandlung wegen
eines paroxysmal (anfallsartigen) schädlichen Gebrauchs von Alkohol (ICD-10 F10.1;
vgl. zum Ganzen act. 9/109 f.). Da Art. 17 Abs. 5 SVG bei Missachtung der Auflagen
nach einer Wiedererteilung zwingend den erneuten Sicherungsentzug vorsieht, reicht
sodann bereits "ein" Verstoss aus, wobei davon auszugehen ist, dass der Rekurrent
angesichts des EtG-Werts von 12 pg/mg über eine längere Zeit und wiederholt Alkohol
konsumierte. Der Nachweis der fehlenden Fahreignung, wie er bei erstmaliger
Verfügung des Sicherungsentzugs vorliegen muss, ist schliesslich nicht notwendig. Ob
beim Rekurrenten nun – wie von der Verkehrsmedizinerin festgestellt – eine nicht
überwundene Alkoholproblematik vorliegt oder nicht, ist daher ohne Belang. Allein
aufgrund der Missachtung der Auflagen geht der Gesetzgeber von der fehlenden
Fahreignung aus, was einen Sicherungsentzug zur Folge hat.
Der Rekurrent hat somit gegen die Auflage der Alkoholtotalabstinenz verstossen,
weshalb sich der mit Verfügung der Vorinstanz vom 24. August 2018 ausgesprochene
Sicherungsentzug als rechtmässig erweist.
e) Die Bedingungen für die Aufhebung des Entzugs – kontrollierte und fachlich betreute
Alkohol- und Drogenabstinenz bei Methadon-Substitution sowie Abstinenz von
suchterzeugenden zentralwirksamen Medikamenten von mindestens sechs Monaten
sowie eine verkehrsmedizinische Kontrolluntersuchung – erweisen sich ebenfalls als
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korrekt und wurden vom Rekurrenten nicht angefochten. Der Rekurs ist folglich
abzuweisen.
3.- Mit dem Sicherungsentzug soll sichergestellt werden, dass der Rekurrent zum
Schutz der Sicherheit der übrigen Verkehrsteilnehmer kein Motorfahrzeug lenkt. Dieser
Zweck wäre gefährdet, wenn der Sicherungsentzug während des
Beschwerdeverfahrens nicht gelten würde. Einer allfälligen Beschwerde ist deshalb die
vom Gesetz vorgesehene aufschiebende Wirkung zu entziehen (Art. 64 in Verbindung
mit Art. 51 VRP).
4.- Dem Verfahrensausgang entsprechend sind die amtlichen Kosten dem Rekurrenten
aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr von Fr. 1'500.– erscheint
angemessen (vgl. Art. 7 Ziff. 122 der Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Der
Kostenvorschuss von Fr. 1'500.– ist damit zu verrechnen.
Bei diesem Verfahrensausgang ist keine ausseramtliche Entschädigung zuzusprechen
(Art. 98 VRP).