Decision ID: a9383579-70e4-561b-963a-fde2007cde94
Year: 1998
Language: it
Court: TI_TRPI
Chamber: TI_TRPI_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: 

in fatto
a.
Il signor _ _ è proprietario a Lamone del mapp. n° _RFP, situato a sud del nucleo in zona R3, su cui sorge la sua casa d'abitazione e un'autorimessa (sub. C).
b.
In data 18 dicembre 1995 il Consiglio comunale di _ ha adottato il PRP del nucleo, che prevede fra i suoi obiettivi principali l'eliminazione progressiva del traffico dal centro del paese tramite una completazione della rete dei collegamenti, che ne impedisce l'attraversamento veicolare. Il Piano viario contempla quindi la formazione di una strada di servizio a sud del nucleo, dotata di posteggi laterali, il cui tracciato, da realizzare sull'asse ed in prolungamento di Via _ _ fino all'intersezione con Via _, viene a tagliare in due il fondo del signor _: la parte a sud della strada rimane attribuita alla zona R3, mentre la parte superiore, soggetta a riordino fondiario, viene inclusa nel perimetro del PRP e assegnata all'Area delle nuove costruzioni. Il PRP prevede inoltre la demolizione senza ricostruzione del sub. C.
c.
Avverso tale ordinamento è insorto davanti al Consiglio di Stato il signor _, opponendosi alla formazione della strada e chiedendo che il suo fondo rimanga attribuito alla zona R3.
A sostegno delle sue tesi egli adduceva che l'inclusione parziale del suo fondo nel perimetro del PRP appariva insostenibile dal profilo pianificatorio e rendeva l'area inadatta all'edificazione; che la formazione della strada - comportante l'abbattimento delle piante longeve che insistono sul suo fondo - non fosse sorretta da un sufficiente interesse pubblico e risultasse comunque sproporzionata, vista tra l'altro la presenza di soluzioni di tracciato alternative; che l'esecuzione dell'infrastruttura e dei posteggi avrebbe causato disagi fonici agli abitanti della zona; che la distanza della sua casa d'abitazione e dei garages dalla nuova strada non sarebbe più stata conforme alle NAPR, generando difficoltà di manovra; ed infine che gli sarebbe stato precluso un ampliamento verso nord della sua casa d'abitazione.
d.
Con ris. gov. 4 marzo 1998 (n° _) il Consiglio di Stato ha approvato il PRP di Lamone, respingendo il ricorso del signor _.
e.
Dissentendo da tale decisione il signor _ insorge ora davanti al TPT, riproponendo le censure disattese dal Governo.
f.
Nello loro osservazioni il Municipio di _ e il Consiglio di Stato postulano la reiezione del gravame.
g.
In data 8 settembre 1998 si è tenuta l'udienza in contraddittorio, durante la quale veniva assegnato al ricorrente un termine di 60 giorni per comunicare se intendeva mantenere il ricorso.
Con scritto 26 ottobre 1998 il ricorrente chiedeva che la procedura seguisse il suo corso.
c o n s i d e r a t o

in diritto
1.
La competenza di questo tribunale è data dall'art. 26 quater lett. D LOG, introdotto con la Legge concernente l'istituzione del Tribunale della pianificazione del territorio, entrata in vigore il 1. ottobre 1992.
A norma dell’art. 38 LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale della pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni dalla notificazione.
L’art. 38 LALPT legittima a ricorrere il Comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b), i proprietari dei fondi la cui situazione è stata modificata dalla decisione del Consiglio di Stato (cpv. 4 lett. c).
In concreto, la legittimazione attiva del signor _, già insorto in prima sede, per gli stessi motivi, giusta l’art. 35 LALPT, è pacifica (art. 38 cpv. 4 lett. b) LALPT).
Presentato nei termini di legge, e quindi tempestivo, il ricorso è ricevibile in ordine.
2.
Il comune gode di autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (art. 16 CF; DTF 115 Ia 44). Il comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e riferimenti).
L’autonomia non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT: le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Il Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l’approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione. Se l’autorità di approvazione esige dal comune, per motivi oggettivi, di porre il PR in consonanza con l’ordinamento giuridico, il comune invocherà invano la lesione della sua autonomia (DTF 116 Ia 226 seg. consid. 2a; Alfred Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, Rep. 1991, pag. 45 e segg., in part. 55).
Il TPT non dispone, contrariamente al Consiglio di Stato, del sindacato d’opportunità (tranne, in applicazione dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una modifica d’ufficio del PR). Il ricorso è infatti proponibile solo contro la violazione del diritto (in particolare contro l'errata o mancata applicazione di una norma stabilita dalla legge o risultante implicitamente da essa, l'apprezzamento giuridico erroneo di un fatto, l'eccesso o l'abuso di potere, la violazione di una norma essenziale di procedura) e contro l’accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3 LALPT).
3.
Giusta l'art. 22quater cpv. 1 della Costituzione federale (Cost.) i Cantoni devono allestire dei piani d'azzonamento per assicurare una funzionale utilizzazione del suolo e una razionale abitabilità del territorio. A livello legislativo l'obbligo di pianificare è codificato all'art. 2 LPT.
Secondo quest'ultima legge la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe: pianificazione direttrice, pianificazione dell'utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione. Il piano di utilizzazione - in Ticino detto PR - viene adottato, secondo le indicazioni del PD (art. 6 segg., 26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di un'ampia coordinazione e valutazione (Art. 1 cpv. 1 2a frase, 2 cpv. 1 LPT) e nell'ambito di una procedura ove è garantita protezione giuridica (art. 33 seg. LPT) e partecipazione democratica (art. 4 LPT). Il PR disciplina l'uso ammissibile del suolo (art. 14 segg. LPT): rende vincolante verso i privati detto ordinamento oltre che il contenuto del PD (art. 21 cpv. 1 LPT).
Ai sensi dell’art. 26 LALPT, il PR si compone di un rapporto di pianificazione, di rappresentazioni grafiche, di norme di attuazione e di un programma di realizzazione. Le rappresentazioni grafiche comprendono (art. 28 LALPT) i piani del paesaggio, delle zone, del traffico, delle attrezzature e costruzioni di interesse pubblico e il piano indicativo dei servizi pubblici. In particolare esse fissano i fondi la cui utilizzazione è subordinata a un piano particolareggiato, a un piano di quartiere o ad un'operazione di ricomposizione particellare (art. 28 cpv. 2 lett. c).
Il piano particolareggiato organizza e disciplina nel dettaglio l'uso ammissibile di una parte esattamente delimitata del territorio comunale, quando particolari obbiettivi di promozione urbanistica o socio-economica lo giustificano oppure interessi inerenti alla protezione naturalistica o ambientale, di monumenti, nuclei o centri storici lo richiedono. Esso deve essere previsto nell'ambito di un piano regolatore comunale (art. 54 LALPT).
4.
Per prassi costante del Tribunale federale una restrizione di diritto pubblico della proprietà è compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 22ter Cost. solo se si fonda su di una base legale (che deve essere chiara ed esplicita quando la limitazione è particolarmente grave, DTF 114 Ia 117 consid. 3), è giustificata da un interesse pubblico preponderante, rispetta il principio della proporzionalità, non viola la garanzia della proprietà quale istituto e dà luogo a piena indennità ove equivalga ad una espropriazione (DTF 10 febbraio 1992 in re Micheli, consid. 5b; DTF 115 Ia 29 consid. 4, 114 Ia 249 consid. 5a, 114 Ia 337 consid. 2, 113 Ia 364 consid. 2).
Nella fattispecie il problema della violazione della garanzia della proprietà quale istituto non si pone. I problemi espropriativi esulano invece dalle competenze del TPT.
5.
_
Diversamente, l’autorità governativa ha giudicato che la nuova strada di servizio ed il suo tracciato rispondano ad esigenze funzionali ed urbanistiche del tutto sostenibili: da un parte l'infrastruttura verrebbe a circoscrivere coerentemente l'area di intervento del PRP tramite un limite urbanistico chiaro, caratterizzantesi come un prolungamento logico dell'attuale Via alla Chiesa, e nel contempo - coerentemente con l'intento di togliere progressivamente il traffico veicolare dal centro storico -si verrebbe a predisporre un asse viario di accesso ai fondi ed alle abitazioni situate ad est del nucleo, evitando il transito all'interno dello stesso.
5.2
La base legale del contestato vincolo è già data nel diritto federale, segnatamente dall'art. 3 cpv. 3 lett. a LPT, che prescrive alle autorità incaricate di compiti pianificatori di realizzare una rete viaria pubblica che permette di rendere sufficientemente accessibili i luoghi destinati all'abitazione e al lavoro. Questa imposizione è insita pure nell'obbligo, di cui all'art. 19 LPT, che induce i comuni a provvedere ad un'adeguata urbanizzazione in funzione degli azzonamenti previsti. A livello cantonale la LALPT stabilisce espressamente che il comune deve fissare nelle rappresentazioni grafiche del piano regolatore la rete delle vie di comunicazione per i mezzi di trasporto pubblici e privati con la precisazione delle linee di arretramento, le vie ciclabili e pedonali, i sentieri e i posteggi pubblici (art. 28 cpv. 2 lett. p LALPT). Quest'ultimo disposto abilita incontestabilmente i comuni a prevedere un collegamento di servizio quale quello in contestazione.
5.3
L'eliminazione progressiva del traffico dal nucleo di _ è uno dei tratti salienti delle scelte urbanistiche alla base del PRP: oltre alla tutela del carattere d'insieme del tessuto storico, tramite la valorizzazione degli elementi di pregio e l'attuazione di interventi di risanamento delle parti manomesse, ed alla protezione e valorizzazione degli spazi esterni privati, quali cortili aperti o chiusi, giardini, orti, e spazi residui adiacenti le costruzioni, il PRP prevede infatti la riqualifica degli spazi pubblici, in quanto elemento delle relazioni spaziali e funzionali all'interno del nucleo e quale tessuto connettivo della sua struttura, tramite l'eliminazione progressiva del traffico veicolare (cfr. Relazione PRP, p. 1.04). A questo proposito è necessario anzitutto osservare che la nuova strada di servizio, lunga un centinaio di metri e larga ca. ml. 7.00, pur non essendo confrontata a grossi volumi di traffico ma atta a convogliare parte dei veicoli che attualmente transitano nel nucleo, assolve una sua funzione specifica in relazione alla futura pedonalizzazione del centro di _. Gli aspetti positivi della contestata opera non possono essere sottaciuti: anzitutto tramite la sua esecuzione verrà messo a disposizione dei veicoli diretti o provenienti da est un percorso più consono alla funzione di servizio che è chiamato ad assolvere. In tal modo si contribuisce a raggiungere lo scopo di eliminare completamente il traffico dal nucleo di _, evitando nel contempo a tali veicoli di percorrere un tracciato molto più lungo per raggiungere la cantonale. L'opera permetterà inoltre di rivalutare il carattere abitativo dell’antica contrada e di recuperare gli spazi d’aggregazione caratteristici (piazze, strade) a vantaggio dell’intera popolazione del paese e non solo degli abitanti del nucleo. Questi indubbi benefici rispondono senz’altro ad interessi pubblici generalmente riconosciuti. Poco importa che il traffico di transito attraverso il nucleo non sia costituito esclusivamente dai veicoli che provengono da est: il Piano viario prevede infatti altre misure per evitare l'attraversamento del nucleo, fra cui per esempio la pedonalizzazione con funzione di servizio limitate del tratto iniziale di Via _. Inoltre alla luce dell'esiguità del nuovo collegamento, del contenuto volume di traffico che sarà chiamato a convogliare e della scarsa edificazione presente nel comparto, gli eventuali disagi fonici appaiono minimi e sicuramente sopportabili se commisurati al chiaro miglioramento della rete dei collegamenti di Lamone.
5.4
Infine in merito all'incidenza finanziaria dell'opera e degli aspetti ad essa collegati sul bilancio del Comune - aspetto questo peraltro non sollevato in prima sede - va comunque rilevato che in linea di principio non tocca né compete però al TPT pronunciarsi sulla bontà, e tantomeno sull'opportunità, di scelte finanziarie adottate dai comuni. Il TPT, dato il riserbo impostogli in casi del genere, non può entrare nel merito delle spese per opere pubbliche che l'autorità comunale decide di accollarsi. Il tribunale interviene solo quando le scelte pianificatorie sono evidentemente insostenibili dal punto di vista dei costi.
In concreto però non v'è nulla che lasci intendere che l'autorità comunale abbia sopravvalutato in maniera clamorosa ed arbitraria le possibilità finanziarie del comune, al punto oltretutto da rendere irrealizzabili l'opera prevista dal PRP per soli motivi finanziari. Considerato che questo genere di investimento avverrà sull’arco di alcuni anni, poiché prima si dovrà procedere all’acquisto delle aree interessate, e ritenuta l'esiguità del tracciato previsto, non si può certo considerare la scelta operata dal Comune come arbitraria o sprovvista di ogni ragionevole fondamento.
6.
6.1
Lo scopo della contestata strada non è tuttavia solo quello di distrarre dal nucleo di _ il traffico in direzione del comparto ad est; negli intenti del pianificatore, questa “bretella” è vista infatti anche quale strumento di promozione urbanistica di una nuova zona edificabile prevista a sud del nucleo, la cosiddetta “area delle nuove costruzioni” (cfr. Piano delle costruzioni n° _._) e più in generale del riordino urbanistico del suo fronte meridionale. Questa argomentazione, che ha contribuito in modo decisivo alla scelta del tracciato della strada, è decisamente contestata dal ricorrente: a suo modo di vedere, la nuova area delle nuove costruzioni sarebbe priva di motivazioni pianificatorie sostenibili, precludendogli l'edificazione, vista l'esigua porzione del suo fondo che ne è inclusa e comunque l'onere costituito dal riordino fondiario sarebbe troppo gravoso anche in termini di tempo.
Orbene a questo proposito occorre anzitutto rilevare che il comparto dov'è situato il fondo del ricorrente, incluso attualmente in zona R3, è addossato al fronte sud del nucleo con cui confina direttamente. Esso presenta una situazione particellare disordinata e un'edificazione sparsa e casuale. Il PRP pone invece le premesse necessarie affinché lo sviluppo edilizio avvenga in maniera tale da salvaguardare e valorizzare gli elementi costituitivi e i rapporti spaziali presenti nel suo perimetro. Con la scelta di predisporre una fascia prevalentemente verde di stacco dal nucleo a cui fa seguito un'edificazione orientata viene sancita in modo preciso e funzionale la distinzione tra la struttura edilizia del nucleo e l'area residenziale circostante. Si può quindi senz’altro concludere che la misura pianificatoria all’esame risponde ad un giustificato interesse pubblico e rispetta il principio della proporzionalità; la soluzione consacrata dal PRP appare senz’altro logica e sostenibile.
6.2.
Come già anticipato, più che censurare il concetto del PRP vero e proprio, il ricorrente solleva forti critiche a riguardo della prevista ricomposizione particellare, da cui l’autorità pianificatoria fa dipendere l’edificabilità del nuovo comparto denominato "Area delle nuove costruzioni". A tal proposito va premesso che l’art. 83 LALPT prevede espressamente la ricomposizione particellare come uno strumento pianificatorio avente lo scopo di migliorare e razionalizzare l’utilizzazione del suolo edificabile (cpv. 1); esso consiste in un riordinamento dei fondi , in modo da dar loro configurazione e superficie adatte o più idonee all’edificazione prevista dai piani e promuovere la realizzazione degli intenti pianificatori (cpv. 2). Il riordino fondiario può venir utilizzato ogniqualvolta si rende necessario promuovere la realizzazione di determinati intenti pianificatori, quali ad esempio, un piano particolareggiato.
Nel caso concreto, il riassetto fondiario previsto, lungi dall’essere destituito di qualsiasi fondamento pianificatorio, persegue uno scopo ben preciso: permettere la realizzazione del piano particolareggiato assicurando al contempo a tutti i proprietari interessati una congrua edificabilità. Si consideri infatti che, tenuto conto della scelta operata dall’autorità comunale di confinare l’edificazione in una striscia situata fra l'area di stacco e la nuova strada di servizio, la porzione del mapp. n° _RFD inclusa nel perimetro del PRP sarebbe, in caso di mancata esecuzione della ricomposizione particellare, gravemente svantaggiata rispetto alle altre proprietà, risultando praticamente inedificabile. Per contro tramite l'attuazione della misura e in base all'art. 15 cpv. 4 NAPP che porta l'indice di sfruttamento dallo 0.6 (cfr. art. 23 NAPR concernente la zona R3) allo 0.8 e include nel suo calcolo la superficie totale della particella (e quindi anche la porzione del fondo situata nell'area verde di stacco), al ricorrente viene garantita una congrua potenzialità edificatoria.
Alla luce di queste considerazioni, la ricomposizione particellare si presenta come una premessa indispensabile per l’attuazione del piano particolareggiato e si configura come una misura vantaggiosa per lo stesso ricorrente. Il preponderante interesse pubblico alla sua esecuzione non può pertanto essere disconosciuto, se non si vuole svuotare il PRP di gran parte dei suoi intenti.
7.
In conclusione il pur comprensibile sacrificio che ne deriva al proprietario deve, nella presente fattispecie, cedere il passo al preminente interesse pubblico volto alla riorganizzazione del comparto in cui è inserito il suo fondo e alla realizzazione della strada di servizio che lo attraversa: i disagi collaterali legati all'esecuzione dell'infrastruttura, quali il problema dell'accesso ai due garages (sub. C), le cui entrate risulteranno poste a ca. ml. 3.00 dal marciapiede, appaiono facilmente sormontabili con semplici accorgimenti tecnici e di segnaletica stradale, volti a garantire la fluidità del traffico; neppure un'eventuale ampliamento della casa d'abitazione, che potrà comodamente essere eseguito sul lato ovest, viene precluso. Per tutti i motivi sovraesposti il gravame deve quindi essere integralmente respinto.
Le spese, la tassa di giudizio nonché le ripetibili seguono la soccombenza.