Decision ID: 7adf8fea-6518-440a-835f-392b3c6a8505
Year: 1992
Language: de
Court: CH_BGE
Chamber: CH_BGE_003
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: public_law

Sachverhalt
ab Seite 207
BGE 118 Ib 206 S. 207
A.-
Gemäss dem ursprünglichen Beschluss der Bundesversammlung über die Festlegung des Nationalstrassennetzes vom 21. Juni 1960 (heute: Bundesbeschluss über das Nationalstrassennetz; vgl. AS 1984 S. 1118) sollte die Nationalstrasse N 1 Genf-Lausanne-Bern-Winterthur-St. Gallen- St. Margrethen ab Genf-Nord auf der ganzen Länge als Nationalstrasse erster Klasse oder, im Bereich der städtischen Agglomerationen, als Expressstrasse erster Klasse erstellt werden (AS 1960 S. 872, Anhang S. 874). Das galt ebenfalls für die Strecke Yverdon (E)-Murten-Bern (Weyermannshaus), die über die stark ineinander verzahnten und mit Enklaven durchsetzten Gebiete der drei Kantone Waadt, Freiburg und Bern führen soll. Da auch die hier interessierende Teilstrecke Avenches-Murten/Löwenberg die Kantone Waadt und Freiburg sowie - durch die Exklaven Münchenwiler und Clavaleyres - den Kanton Bern berührt, stellte die generelle Projektierung für dieses Strassenstück eine enge Zusammenarbeit der betroffenen kantonalen und eidgenössischen
BGE 118 Ib 206 S. 208
Behörden voraus, deren Vorgehen noch durch weitere Umstände erschwert wurde.
a) Im Jahre 1972 legte der Kanton Freiburg einen ersten Entwurf zum generellen Projekt für den Teilabschnitt Greng-Löwenberg öffentlich auf und unterbreitete ihn hierauf dem Bundesrat bzw. dem seinerzeit zur Antragstellung zuständigen Eidgenössischen Departement des Innern zur Genehmigung. Dieser Entwurf sah auf der ganzen, rund 6 km langen Strecke eine oberirdische Trasseeführung ohne Tunnelbauten vor. Die Gemeinde Münchenwiler sollte auf einem Viadukt von 480 m Länge auf bernischem Boden umfahren werden. Ausserdem sollte in Löwenberg ein Vollanschluss erstellt werden. Die gewählte Linienführung stiess jedoch auf grossen Widerstand seitens der betroffenen Gemeinden.
b) Auf die Opposition der Gemeinde Münchenwiler gegen die Inanspruchnahme ihres Gebietes hin wurden in den Jahren 1973 und 1974 weitere Variantenstudien für dieses Teilstück unternommen. Im Februar 1975 beschlossen das Eidgenössische Amt für Strassen- und Flussbau sowie die Baudirektionen der Kantone Freiburg und Bern, die Nationalstrasse im Gebiet "Im Loch" nördlich von Münchenwiler auf einer Länge von 210 m zu überdecken (Tunnel "Bois Domingue"). Ein entsprechendes, vom Kanton Bern erstelltes generelles Projekt wurde im August/September 1975 publiziert. Die Gemeinde Münchenwiler widersetzte sich diesem Projekt erneut und verlangte, dass die Nationalstrasse in Richtung Murten verschoben werde. Eine neuerliche Prüfung verschiedener Varianten unter Beizug des Delegierten für Raumplanung führte schliesslich zu einer Verlängerung der Tunnelüberdeckung von 210 m auf 660 m. Der derart abgeänderte bernische Entwurf zum generellen Projekt lag im Oktober/November 1977 auf und wurde im August 1978 dem Eidgenössischen Amt für Strassen- und Flussbau zur Genehmigung durch den Bundesrat übermittelt.
c) Für das auf waadtländischem Boden liegende Teilstück Avenches-Faoug (Kantonsgrenze) erstellte der Kanton Waadt seinerseits im Jahre 1976 in Zusammenarbeit mit dem Kanton Freiburg einen Entwurf zum generellen Projekt. Auch dieser Entwurf wurde den Bundesbehörden zur Genehmigung eingereicht.
d) Im Zusammenhang mit der Volksinitiative "Demokratie im Nationalstrassenbau" (vgl. BBl 1976 II S. 1133 ff.) wurde der Bundesrat durch eine von der nationalrätlichen Kommission ausgehende Motion vom 23. März/22. Juni 1977 beauftragt, in einem Bericht darzulegen, ob der Beschluss über die Festlegung des Nationalstrassennetzes
BGE 118 Ib 206 S. 209
zu revidieren sei; insbesondere sollten sechs umstrittene Nationalstrassenabschnitte, darunter die Strecke N 1 Yverdon-Avenches, überprüft werden. Für diese Strecken durften bis zu Beschlussfassung durch die Bundesversammlung weder Baubeschlüsse ergehen noch Bauarbeiten vergeben werden. Nach Ablehnung der Volksinitiative in der Abstimmung vom 26. Februar 1978 (BBl 1978 I S. 1085) setzte der Bundesrat eine ausserparlamentarische Expertenkommission, die Kommission zur Überprüfung von Nationalstrassenstrecken (NUP oder nach ihrem Vorsitzenden "Kommission Biel" genannt), zur Erfüllung des parlamentarischen Auftrages ein. Diese erstattete im Frühjahr 1982 ihren Schlussbericht, in welchem sie u.a. beantragte, den Abschnitt Yverdon-Avenches als Strassenverbindung zweiter Klasse im Nationalstrassennetz beizubehalten. Der Bundesrat schloss sich wie die Mehrheit der zur Vernehmlassung eingeladenen Kantone den Anträgen der Expertenkommission an und schlug den Räten in seiner Botschaft vom 17. Dezember 1984 die entsprechenden Änderungen des Bundesbeschlusses über das Nationalstrassennetz vor (BBl 1985 I S. 534 ff.). Das Parlament stimmte den Änderungen des Netzbeschlusses am 19. Dezember 1986 zu (AS 1987 S. 52 f.).
e) Obschon der Nationalstrassen-Teilabschnitt Avenches-Murten nicht zu den umstrittenen Strecken gehörte, stellten die eidgenössischen Behörden während der Untersuchungen der "Kommission Biel" das Genehmigungsverfahren für das generelle Projekt einstweilen ein, um den Entscheid über die angrenzende Strecke nicht zu präjudizieren. Nach verschiedenen Aussprachen mit den Regierungen der Kantone Waadt, Freiburg und Bern ermächtigte jedoch der Vorsteher des damals noch zuständigen Eidgenössischen Departementes des Innern die Kantone mit Schreiben vom 23. Dezember 1981, die Projektierung weiterzutreiben, damit bis 1984 das Ausführungsprojekt vorgelegt werden könne.
In der Folge führte der Kanton Freiburg weitere zahlreiche Studien durch und liess das kantonale Autobahnbüro durch die "Association d'Ingénieurs N 1" in einer Nutzwertanalyse, wie sie auch von der "Kommission Biel" angestellt worden war (vgl. BBl 1985 I S. 538 f.), acht Varianten näher überprüfen. Gestützt auf den Untersuchungsbericht der Ingenieurgemeinschaft vom September 1983 vereinbarten die Verantwortlichen der kantonalen Autobahnämter Freiburg und Bern sowie des Bundesamtes für Strassenbau und die Vertreter der Gemeinden Altavilla, Courgevaux, Galmiz, Greng, Münchenwiler und Murten an einer Sitzung vom 30. September
BGE 118 Ib 206 S. 210
1983, dass die Studien auf der Grundlage der Variante 1 weiterzuführen und das generelle Projekt auf der Strecke Greng-Löwenberg entsprechend anzupassen sei. Auch der Freiburgische Bund für Naturschutz stimmte dieser Variante grundsätzlich zu und sah einzig mit Blick auf die noch laufenden Abklärungen der "Kommission Biel" davon ab, die Vereinbarung ebenfalls zu unterzeichnen. Bei der Ausarbeitung dieses weiteren Entwurfes zum generellen Projekt wurde den Lärmgutachten des Büros C. von der Weid und von Prof. E. Rathe Rechnung getragen.
Der Kanton Freiburg stellte den überarbeiteten Entwurf zum generellen Projekt am 30. November 1983 dem Bundesamt für Strassenbau zu. Dieses sah nun neu neben einer Galerie zwei Tunnels, einen Basis- und einen Scheiteltunnel, vor. Der Vollanschluss Löwenberg wurde aus dem ursprünglichen Projekt übernommen. Auf Wunsch des Freiburgischen Bundes für Naturschutz, der sich für die Bewahrung des noch weitgehend unberührten "Burggrabens" einsetzte, wies jedoch das Bundesamt für Strassenbau die kantonalen Behörden nachträglich an, den Vollanschluss in zwei durch den Löwenberg-Viadukt getrennte Halbanschlüsse aufzuteilen. Zudem wurde auf Begehren der Gemeinde Murten der Tunnel im Gebiet "Combette" mit Rücksicht auf Umwelt und Landschaft von 400 m auf mehr als 1000 m verlängert.
B.-

Am 15. Juni 1987 erteilte der Bundesrat auf Antrag des nunmehr zuständigen Eidgenössischen Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartementes (EVED) und nach Durchführung des Mitberichtsverfahrens den ihm unterbreiteten Plänen, auf welche in den Erwägungen noch näher einzugehen sein wird, seine Genehmigung. Der den Kantonen Bern, Freiburg und Waadt mitgeteilte Bundesratsbeschluss lautet wie folgt:
"1. Das bereinigte generelle Projekt der N 1, Nationalstrasse 1. Klasse, vom November/Dezember 1986, für die Teilstrecke Avenches-Murten/Löwenberg wird genehmigt.
2. Die Ausarbeitung des Ausführungsprojektes erfolgt in direkter enger Zusammenarbeit mit dem Bundesamt für Strassenbau und den übrigen interessierten Bundesstellen gemäss Art. 17 der Verordnung über die Nationalstrassen.
3. Die zu Lasten des Nationalstrassenbaus gehenden Anpassungsarbeiten werden im Rahmen des Ausführungsprojektes festgelegt.
4. Mitteilung
An die Regierung der Kantone Bern, Freiburg und Waadt durch die
BGE 118 Ib 206 S. 211
Bundeskanzlei."
Im Anschluss an die Projektgenehmigung erging folgende Mitteilung an die Presse:
"Der Bundesrat hat das generelle Projekt der Nationalstrasse N 1, Teilstrecke Avenches-Murten/Löwenberg, genehmigt, nachdem die Bundesversammlung mit Beschluss vom 19. Dezember 1986 den Abschnitt Yverdon-Avenches im Nationalstrassennetz beibehalten und damit den Weg für die Fortsetzung der bis Murten gebauten Nationalstrasse freigegeben hat. Die Gesamtkosten dieses rund 11,9 km langen 4spurigen Abschnittes werden auf 421 Mio. Franken veranschlagt. Die relativ hohen Kosten von 35,4 Mio. Franken je Kilometer sind auf den beträchtlichen Anteil (26%) der Tunnelstrecken an der Gesamtlänge des Abschnittes zurückzuführen. Dadurch wird den Belangen von Natur- und Umweltschutz weitestgehend entgegengekommen."
C.-
Das auf der Grundlage des generellen Projekts ausgearbeitete Ausführungsprojekt Greng-Löwenberg (km 133.190 - km 139.270) wurde in den Freiburger Gemeinden Murten, Salvenach, Greng und Courgevaux erstmals vom 22. Juni bis zum 10. August 1987 öffentlich aufgelegt.
Nach den Projektplänen verläuft die Autobahn ab der Kantonsgrenze Waadt/Freiburg bei Courgevaux in nordöstlicher Richtung bis zur Siedlung "La Parralle". Sie durchquert hierauf in einem 2230 m langen Tunnel den Hügel "Les Vignes" sowie fast das ganze Gebiet der bernischen Gemeinde Münchenwiler. Kurz nach dem noch auf Berner Boden liegenden Tunnelausgang, bei welchem ein Abluftkamin für die Ost-Röhre erstellt werden soll, erreicht die Nationalstrasse erneut die Freiburger Kantonsgrenze. Von da aus wird sie auf Murtener Gebiet durch die Halbgalerie "Chantemerle" sowie den 1080 m langen Tunnel "Combette" zur Senke südlich des Adera-Hubels geführt, wo der Halbanschluss von und nach Lausanne erstellt werden soll. An diesen schliesst der 654 m lange Löwenberg-Viadukt an, der zum Halbanschluss von und nach Bern führt, für welchen bereits 1984 eine Planauflage stattfand und der im November 1987 dem Verkehr übergeben worden ist.
Nach der Drucklegung der deutschen und der französischen Fassung des Umweltverträglichkeitsberichtes vom Januar 1988 liess der Kanton Freiburg das Ausführungsprojekt zusammen mit dem Bericht vom 20. April bis 20. Mai 1988 nochmals öffentlich auflegen.
D.-
Gegen das Ausführungsprojekt wurden in der Gemeinde Murten insgesamt 82 Einsprachen eingereicht, so unter anderem von
BGE 118 Ib 206 S. 212
A. P. und vier weiteren Grundeigentümern, alle wohnhaft im Adera-Gebiet östlich von Murten.
Nach Durchführung von Einigungsverhandlungen wies die Baudirektion des Kantons Freiburg die Einsprachen mit Entscheid vom 22. Juni 1988 erstinstanzlich ab. Hierauf gelangten die genannten Einsprecher mit Verwaltungsbeschwerde an den Staatsrat des Kantons Freiburg. Der Staatsrat holte die Stellungnahmen des kantonalen Umweltschutzamtes und des Bundesamtes für Umweltschutz (heute: Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft/BUWAL) ein und liess den Umweltverträglichkeitsbericht durch eine Studie über die "Auswirkungen der verschärften Abgasvorschriften für schwere Motorwagen im Raume Murten" ergänzen. In dieser Studie wurde einerseits abgeklärt, wie sich die damals angekündigten verschärften Vorschriften über die Abgasemissionen schwerer Motorwagen auf die Lufthygiene auswirken werden (vgl. Ziff. 6.1 und 6.2 der am 13. Februar 1989 abgeänderten Verordnung über die Abgasemissionen schwerer Motorwagen (FAV 2) vom 22. Oktober 1986, SR 741.435.2), andererseits untersucht, inwieweit die Immissionen durch eine Entlüftung sämtlicher Tunnelröhren mittels Kaminen gesenkt werden könnten. Im Dezember 1988 wurden zudem verschiedene Varianten des Halbanschlusses geprüft. Zu diesen weiteren Unterlagen nahm das BUWAL mit Eingabe vom 14. März 1989 erneut Stellung.
E.-
Mit Beschlüssen vom 10. Januar 1989 wies der Staatsrat des Kantons Freiburg die Verwaltungsbeschwerden ab, soweit er auf sie eintrat. Gegen diese Beschlüsse haben A. P. und die vier Mitbeteiligten Verwaltungsgerichtsbeschwerde eingereicht. Das Bundesgericht weist die Beschwerden - die zur Instruktion mit den Verwaltungsgerichtsbeschwerden gegen den Berner Einspracheentscheid betreffend das Gemeindegebiet Münchenwiler vereinigt worden sind - im wesentlichen ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
8.
In der Sache selbst widersetzen sich die Beschwerdeführer dem Bau der Nationalstrasse an sich nicht, sie verlangen jedoch, dass von Löwenberg bis Greng ein durchgehender Basis-Tunnel erstellt werde; zumindest aber sollte der Tunnel "Combette" tiefergelegt und gegen Löwenberg um etwa 250 m verlängert werden. In diesem Zusammenhang bringen die Beschwerdeführer vor, eine
BGE 118 Ib 206 S. 213
Gegenüberstellung der verschiedenen Tunnel-Varianten habe nie stattgefunden und hätte daher trotz des genehmigten generellen Projekts von der kantonalen Einsprachebehörde noch vorgenommen werden müssen. Damit wird die Frage aufgeworfen, ob und inwieweit im Rahmen der Anfechtung des Ausführungsprojektes noch auf das generelle Projekt zurückgekommen werden könne. Hiezu sind einige grundsätzliche Erwägungen anzustellen:
a) Gemäss Art. 36bis Abs. 1 der Bundesverfassung hat der Bund auf dem Wege der Gesetzgebung die Errichtung und Benützung eines Netzes von Nationalstrassen sicherzustellen. Zu Nationalstrassen werden, wie in Art. 1 des Nationalstrassengesetzes wiederholt wird, die wichtigsten Strassenverbindungen von gesamtschweizerischer Bedeutung erklärt. Welche Gebiete einer Verbindung durch Nationalstrassen bedürfen und welche allgemeine Linienführungen und Strassenarten in Betracht fallen, wird im Rahmen der Planung durch die eidgenössischen Ämter in Zusammenarbeit mit den Kantonen abgeklärt und auf Antrag des Bundesrates von der Bundesversammlung endgültig entschieden (Art. 9 bis 11 NSG; Bundesbeschluss über das Nationalstrassennetz vom 21. Juni 1960, SR 725.113.11). Den Kantonen obliegt es dagegen nach
Art. 36bis Abs. 2 BV
, die Nationalstrassen nach den Anordnungen und unter der Oberaufsicht des Bundes zu bauen und zu unterhalten. An diesem verfassungsmässigen Auftrag zum Bau und Betrieb der Nationalstrassen und der Zuweisung der Aufgaben an Bund und Kantone ist durch die Aufnahme von Art. 24septies in die Bundesverfassung, wonach der Bund Vorschriften über den Schutz des Menschen und seiner natürlichen Umwelt gegen schädliche oder lästige Einwirkungen zu erlassen hat, nichts geändert worden. Soweit sich zwischen den öffentlichen Interessen am Nationalstrassenbau und den Zielen der Umweltschutzgesetzgebung Konflikte ergeben, sind diese - wie auch in
Art. 5 Abs. 2 NSG
festgehalten wird - von den zuständigen Instanzen im Rahmen einer Interessenabwägung zu lösen (vgl. Botschaft zu einem Bundesgesetz über den Umweltschutz vom 31. Oktober 1979, BBl 1979 III S. 759).
b) Nach der Festlegung der allgemeinen Linienführung und der Art der Nationalstrassen durch die Bundesversammlung sind die geplanten Strassen in generellen Projekten darzustellen, aus denen sich insbesondere die Linienführung, die Anschlussstellen und die Kreuzungsbauwerke ergeben müssen (
Art. 12 NSG
). Die generelle Projektierung wird vom Eidgenössischen Amt für Strassen- und Flussbau (heute: Bundesamt für Strassenbau) in Zusammenarbeit mit
BGE 118 Ib 206 S. 214
den interessierten Bundesstellen und Kantonen durchgeführt (
Art. 13 NSG
) oder von ihm den Kantonen übertragen (Art. 13 der Verordnung über die Nationalstrassen vom 24. März 1964; NSV, SR 725.111). Diese legen die generellen Projekte den Gemeinden und allenfalls den betroffenen Grundeigentümern vor (
Art. 19 NSG
). Weiter werden im Bereinigungsverfahren die Mitberichte der vom Kanton bezeichneten Natur- und Heimatschutz-Stelle und der Regionalplanungs-Stelle (
Art. 14 NSV
) wie auch die Beurteilungen der kantonalen Umweltschutz-Fachstellen und des BUWAL als Fachstelle des Bundes (
Art. 42 Abs. 1 und 2 USG
) eingeholt. Das Bereinigungsverfahren wird mit der Genehmigung des Projekts durch den Bundesrat abgeschlossen, der hiebei über streitig gebliebene Fragen entscheidet (
Art. 20 NSG
,
Art. 15 NSV
). Die generellen Projekte bilden in der Folge die Grundlage für die Ausarbeitung der Ausführungsprojekte. Erst diese sind von Bundesrechts wegen in den Gemeinden öffentlich aufzulegen und können Gegenstand des Einspracheverfahrens bilden, das schliesslich vor Bundesgericht führt, sofern es um die Abtretung von Rechten aus dem Grundeigentum geht.
Nach dieser Verfahrens- und Zuständigkeitsordnung sind die Kantone bei der Ausführungsprojektierung an die generellen Projekte und die damit getroffene Wahl zwischen den möglichen Varianten weitgehend gebunden. Dass die vom Bundesrat beschlossenen generellen Projekte auch für die eidgenössischen Departemente und die Bundesämter verbindlich sind, versteht sich von selbst. Sie sind sogar dem Grundsatze nach der Überprüfung durch das Bundesgericht entzogen, da Bundesratsentscheide - soweit das Gesetz nicht ausdrücklich Ausnahmen vorsieht - der Verwaltungsgerichtsbarkeit nicht unterliegen (
BGE 111 Ib 28
E. 2a, 292 E. 1c, 110 Ib 402). Objekt der Verwaltungsgerichtsbeschwerde bildet daher sowohl für die Privaten als auch für das in der Sache zuständige Departement oder weitere durch das Bundesrecht ermächtigte Organisationen und Behörden (
Art. 104 lit. a-c OG
) allein das Ausführungsprojekt bzw. der betreffende Einspracheentscheid. In ständiger bundesgerichtlicher Rechtsprechung ist deshalb festgehalten worden, dass der vom Nationalstrassenbau betroffene Private nicht allgemein am generellen Projekt, insbesondere an der darin festgelegten Linienführung, Kritik üben dürfe, sondern dieses nur im Zusammenhang mit dem Ausführungsprojekt beanstanden könne, wobei er - da die Verwaltungsgerichtsbeschwerde nach der Legitimationsvorschrift von
Art. 103 lit. a OG
nicht zur Popularbeschwerde werden darf - konkret aufzuzeigen habe, inwiefern das Ausführungsprojekt im Bereiche seines
BGE 118 Ib 206 S. 215
Grundstücks gegen Bundesrecht verstosse. Dagegen hat das Bundesgericht anerkannt, dass die gegen das Ausführungsprojekt gerichteten gutgeheissenen Einsprachen mittelbar eine Änderung des generellen Projekts nach sich ziehen können, die allerdings von den zuständigen Instanzen vorzubereiten und vom Bundesrat nachträglich zu genehmigen ist (vgl.
BGE 114 Ib 137
ff.,
BGE 112 Ib 550
,
BGE 111 Ib 28
, 292 E. 1c,
BGE 110 Ib 402
E. 3). Würde diese Möglichkeit nämlich ausgeschlossen, bestünde die Gefahr, dass der sich aus
Art. 22ter BV
und
Art. 6 EMRK
ergebende Anspruch des Privaten auf richterliche Überprüfung des geplanten Eingriffs eingeschränkt und das Einspracheverfahren zur leeren Formalität würde.
c) An diesen Eigenheiten des nationalstrassenrechtlichen Plangenehmigungsverfahrens hat die Umweltschutzgesetzgebung grundsätzlich nichts geändert. Da der eidgenössische Gesetzgeber von der Einführung einer besonderen Umweltschutzbewilligung abgesehen und die Prüfung der Umweltverträglichkeit eines Vorhabens in das von der zuständigen Behörde durchzuführende Bewilligungs- oder Genehmigungsverfahren eingebettet hat, ist auch die Vereinbarkeit der Nationalstrassen-Projekte mit den Geboten des Umweltschutzes im geschilderten mehrstufigen Verfahren zu untersuchen. Dementsprechend wird in
Art. 5 Abs. 2 der Verordnung über die Umweltverträglichkeitsprüfung vom 19. Oktober 1988 (UVPV; SR 814.011)
und Ziff. 11.1 des Anhangs eine erste Kontrolle bei der Antragstellung des Bundesrates an die Bundesversammlung zur Festlegung der allgemeinen Linienführung vorgesehen, eine zweite bei der Genehmigung des generellen Projekts durch den Bundesrat und eine dritte im Zusammenhang mit dem Entscheid über die gegen das Ausführungsprojekt gerichteten Einsprachen. Nach
Art. 6 UVPV
ist die Prüfung bei jedem Verfahrensschritt so weit durchzuführen, als die Auswirkungen des Projektes auf die Umwelt für den jeweiligen Entscheid bekannt sein müssen. Das Umweltschutzrecht nimmt somit seinerseits Rücksicht darauf, dass Gross-Anlagen wie Nationalstrassen vom Stadium der allgemeinen Planung bis zur Detailprojektierung notwendigerweise in Etappen festgelegt werden müssen und auf abgeschlossene Projektierungsschritte nicht vorbehaltlos zurückgekommen werden soll (
BGE 117 Ib 301
E. 7d in fine).
Unverändert geblieben sind auch die Möglichkeiten zur Anfechtung der Projekte, wird doch in
Art. 54 USG
ausdrücklich auf die allgemeinen Rechtsmittelbestimmungen verwiesen. Neues hat sich einzig aus der Norm von
Art. 55 USG
ergeben, welche - analog der Bestimmung von
Art. 12 NHG
- auch den gesamtschweizerischen
BGE 118 Ib 206 S. 216
Umweltschutzorganisationen ein Beschwerderecht einräumt, soweit es um die Planung, Errichtung oder Änderung von der Umweltverträglichkeitsprüfung unterstehenden Anlagen geht. Dieses Beschwerderecht unterscheidet sich - wie schon in
BGE 112 Ib 550
f. E. 1d erwähnt worden ist - in verschiedener Hinsicht von jenem der Privaten. Die Organisationen können, da sie durch das Werk nicht selbst betroffen sein müssen (
Art. 103 lit. c OG
), nicht nur Abschnitte, sondern das ganze Ausführungsprojekt in Frage stellen; insofern nähert sich ihre Beschwerdeberechtigung der Popular- oder Behördenbeschwerde. Zudem müssen sie, um dem ihnen erteilten Auftrag zur Wahrung der Umweltschutzinteressen nachzukommen, auch insoweit Rügen gegen die im Ausführungsprojekt vorgesehene Linienführung erheben können, als sich diese aus dem generellen Projekt ergibt. Dagegen fällt als Beschwerdegrund einzig die Verletzung von Bestimmungen in Betracht, welche die Umwelt schützen. Für die Organisationen ergeben sich im übrigen - während von ihnen wie von den Privaten die Teilnahme am kantonalen Verfahren verlangt wird - keine verfahrensmässigen Ansprüche aus
Art. 22ter BV
oder
Art. 6 EMRK
. Schliesslich darf nicht übersehen werden, dass der Bundesgesetzgeber die gesamtschweizerischen Vereinigungen nicht allgemein zur Mitwirkung am Projektierungsverfahren berufen, sondern nur dort zum Eingreifen ermächtigt hat, wo die Verwaltungsbeschwerde an den Bundesrat oder die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans Bundesgericht gegeben ist.
d) Es muss daher sowohl für die Privaten wie auch für die Organisationen bei der bisherigen Rechtsprechung bleiben, wonach allein das Ausführungsprojekt Anfechtungsgegenstand der Verwaltungsgerichtsbeschwerde bildet und das vom Bundesrat genehmigte generelle Projekt nur indirekt und insofern beanstandet werden kann, als sich die behaupteten Mängel im Ausführungsprojekt niedergeschlagen haben (vgl.
BGE 110 Ib 402
für die Privaten,
BGE 112 Ib 550
f. für die Organisationen). Von der direkten Anfechtung ausgeschlossen wird damit nicht nur der Inhalt des Genehmigungsbeschlusses, sondern auch dessen Zustandekommen, d.h. das vor Bundesrat durchgeführte Bereinigungs- und Genehmigungsverfahren (
BGE 110 Ib 402
E. 3 in fine). Aus
BGE 117 Ib 290
ff. ergibt sich nichts anderes. Wohl wird in jenem Entscheid von allfälliger Mangelhaftigkeit der für das generelle Projekt getroffenen Abklärungen gesprochen, jedoch sinngemäss dargelegt, dass solchen Mängeln nur dann Bedeutung erwüchse, wenn sie sich im Ausführungsprojekt widerspiegelten und sich dieses mit dem Umweltschutzrecht nicht
BGE 118 Ib 206 S. 217
vereinbaren liesse; es wäre alsdann Sache des Bundesrates, die nötigen Konsequenzen hinsichtlich des Widerrufs oder der Änderung seines Genehmigungsbeschlusses zu ziehen (E. 7c und d in fine).
Keine Folge kann somit der Aufforderung von HANS RUDOLF TRÜEB geleistet werden, "in konsequenter Fortführung" von
BGE 110 Ib 402
"alle beschwerdeberechtigten Parteien" im Verwaltungsgerichtsbeschwerdeverfahren auch mit Rügen zuzulassen, die sich gegen das generelle Projekt richten, damit "sinnvollerweise direkt die 'Quelle des Übels' angefochten werden" könne (Rechtsschutz gegen Luftverunreinigung und Lärm, Diss. Zürich 1990, S. 91/92). Resultat einer solchen "Weiterentwicklung" wäre, dass sich die Verwaltungsgerichtsbeschwerde der Privaten kaum noch von der Popularbeschwerde unterschiede, dass das Beschwerderecht der Organisationen den gesetzlichen Rahmen sprengte (
Art. 55 USG
,
Art. 12 Abs. 1 NHG
) und die Organisationen zu eigentlichen "Aufsichtsstellen" des Bundesrates würden. Weiter könnten die beschwerdeberechtigten Departemente - hier das EVED und das Eidgenössische Departement des Innern (vgl.
Art. 56 USG
) - ihre Meinungsverschiedenheiten, über die der Bundesrat im Bereinigungs- und Genehmigungsverfahren endgültig zu befinden hat (vgl. oben b), vor Bundesgericht neu aufleben lassen und damit den Entscheid der ihnen übergeordneten Behörde anfechten. Eine solche Lösung verstiesse nicht nur gegen die gesetzliche Regelung von
Art. 103 lit. b OG
, sondern auch gegen die hierarchische Ordnung der Bundesverwaltung.
9.
a) Das Gesagte bedeutet allerdings nicht, dass sich das Bundesgericht im Verwaltungsgerichtsbeschwerdeverfahren mit dem generellen Projekt überhaupt nicht zu befassen hätte. Vielmehr ist das Gericht je nach Art der gegen das Ausführungsprojekt erhobenen Einwendungen gehalten, im Einzelfall anhand der massgeblichen Vorschriften (Art. 12 f. und 19 f. NSG,
Art. 12-15 NSV
), des Wortlautes des bundesrätlichen Genehmigungsbeschlusses und der diesem zugrundeliegenden Akten und Pläne zu untersuchen, was konkret Inhalt des generellen Projektes sei.
Eine solche Prüfung ist auf die Rüge hin erforderlich, das Ausführungsprojekt sehe Bauwerke vor, die im generellen Projekt enthalten sein müssten, aber nicht enthalten seien (
BGE 114 Ib 137
ff.), oder, das Ausführungsprojekt sei derart erweitert worden, dass es vom generellen Projekt nicht mehr gedeckt sei (
BGE 112 Ib 553
ff. E. 3). Unklarheit über die Tragweite des Genehmigungsbeschlusses kann auch entstehen, wenn der Bundesrat gewisse Projektteile
BGE 118 Ib 206 S. 218
ausklammert und der Sinn dieser Ausklammerung umstritten ist (vgl.
BGE 117 Ib 294
ff. E. 6a), wenn der Kanton beauftragt wird, bei der Ausführungsprojektierung den Begehren der Gemeinden "im Rahmen des Möglichen" zu entsprechen (
BGE 112 Ib 553