Decision ID: 07cf8f7f-9b25-4eb9-9385-97fa1b7b8246
Year: 2013
Language: fr
Court: VD_TC
Chamber: VD_TC_031
Canton: VD
Region: Région lémanique
Law Area: public_law

Vu les faits suivants
A.
La société Planzer Transport AG a racheté au printemps 2008 les actions de la société Venoge Parc SA à laquelle appartient le site des anciennes câbleries de Cossonay dans le but d’y développer un centre de logistique avec raccordement au rail. Ce périmètre d’une surface de 109'276 m
2
, situé à cheval sur le territoire des Communes de Cossonay et de Penthalaz, constitue l’un des sites stratégiques d'intérêt cantonal pour le développement des activités économiques. Il est actuellement régi par le Plan partiel d’affectation (ci-après: PPA) "Les Câbleries de Cossonay" approuvé par le Département le 15 juillet 2005, lequel couvre l’entier du Vallon de la Venoge.
La réglementation en vigueur s’avérant inadaptée aux activités industrielles qu’entend développer le nouveau propriétaire du site, les autorités concernées ont entrepris les démarches nécessaires en vue d’élaborer le PPA "Les Câbleries de Cossonay – Secteur Nord" qui modifie et abroge le PPA "Les Câbleries de Cossonay" actuellement en vigueur. La planification du secteur sud, liée au pôle de la gare, a quant à elle déjà fait l’objet de modifications entrées en force afin de permettre la réalisation d’un centre multifonctionnel. Celles-ci ont été adoptées en date du 1
er
septembre 2009 par le Conseil communal de Penthalaz dans le cadre du PPA "Les Câbleries de Cossonay – Secteur Sud".
Le règlement qui accompagne les modifications du PPA "Les Câbleries de Cossonay – Secteur Nord" reprend l’ensemble du règlement du PPA en vigueur actuellement. A terme, il intégrera également les modifications portant sur le secteur sud de sorte que ce sont deux plans mais un seul règlement qui régiront la construction dans les deux périmètres concernés: le Règlement du PPA, secteur sud et nord "Les Câbleries de Cossonay".
Le dossier de modification du PPA "Les Câbleries de Cossonay – Secteur Nord" n’a pas fait l’objet d’une étude d’impact sur l’environnement, les autorités considérant que les conclusions de celle réalisée en décembre 2001 dans le cadre de la planification actuellement en vigueur restaient applicables. Les problématiques nouvelles liées au trafic, aux effets sur le réseau routier et aux circulations ont toutefois été traitées par une notice technique de mobilité datée d’avril 2009. Cette dernière porte essentiellement sur l’évaluation des besoins en matière de stationnement ainsi que sur la génération de trafic induite par les différents programmes compris dans le périmètre des PPA, secteurs nord et sud.
B.
Le projet de PPA "Les Câbleries de Cossonay – Secteur Nord" prévoit plusieurs zones d’affectation parmi lesquelles une zone industrielle à prescriptions spéciales qui couvre presque l’entier du périmètre ainsi qu’une zone d’utilité publique concentrée sur une partie de la parcelle n° 302. Cette dernière est pour l’heure également comprise dans le plan d’affectation cantonal (ci-après: PEC) n° 112 "Canal d’Entreroches", lequel fait l’objet d’une procédure d’abrogation parallèle au niveau cantonal. Séparée du reste du site par les voies ferrées, elle supporte actuellement une prairie qui est occupée au sud par une aire de stationnement utilisée pour les besoins du site industriel, ainsi qu’occasionnellement pour les manifestations et la piscine municipale. Le seul accès à ce parking pour le trafic motorisé passe par le chemin de Valrose, lequel dessert également, via le réseau routier communal, une zone résidentielle. Elle est directement reliée au reste du site industriel par une passerelle destinée exclusivement à l’usage des piétons.
Le 9 juillet 2009, la Municipalité de Penthalaz a reçu une pétition munie de 105 signatures demandant, dans le cadre des modifications de la planification en cours, de (1) supprimer les 65 places de stationnement en aval du chemin de Valrose, (2) affecter les terrains sis en aval du chemin de Valrose en zone d’utilité publique et (3) modérer et tranquilliser le trafic entre la place Centrale et le bas du chemin de Valorse, par la création d’une zone 30 et de rencontre, le périmètre pouvant être élargi.
C.
Le projet de PPA "Les Câbleries de Cossonay – Secteur Nord" a été soumis à l’examen préalable des services de l’Etat de Vaud le 6 novembre 2009, puis le 22 juin 2010 pour examen préalable complémentaire et enfin le 23 juillet 2010 pour un ultime contrôle. Il a finalement été approuvé par la Municipalité de Cossonay sous sa forme actuelle dans sa séance du 18 juillet 2010 et par celle de Penthalaz dans sa séance du 21 septembre 2010.
Soumis à l’enquête publique simultanément dans les deux communes du 1
er
au 31 octobre 2010, le projet a suscité cinq oppositions dont celle de Piéric Freiburghaus, déposée le 31 octobre 2010. La Municipalité de Penthalaz a tenu, en collaboration avec les bureaux externes mandatés dans le cadre de la procédure de planification, une séance de conciliation complétée par une vision locale ultérieure. L’intéressé a néanmoins maintenu son opposition à la planification projetée.
Dans le cadre d’un préavis commun daté du 9 mai 2011, les municipalités concernées ont proposé à leur Conseil communal respectif de lever les oppositions et d’approuver les réponses aux opposants. Les Commissions désignées à cet effet ont également préavisé favorablement le projet. A Penthalaz, un rapport de minorité, signé par deux rapporteurs sur sept, a toutefois fait état de doutes quant à la pertinence de la planification projetée, dénonçant un "chèque en blanc" accordé au nouveau propriétaire foncier.
Lors de leurs séances respectives du 20 juin 2011, les Conseils communaux de Cossonay et de Penthalaz ont adopté les modifications du projet de PPA "Les Câbleries de Cossonay - Secteur Nord" et levé les oppositions formées dans le cadre de l’enquête publique. Ils ont également pris acte de la réponse apportée à la pétition concernant le Chemin de Valorse.
Parallèlement à la procédure de légalisation du projet de PPA "Les Câbleries de Cossonay – Secteur Nord", une convention a été signée le 22 août 2011 entre l’Etat de Vaud, les Communes de Cossonay et de Penthalaz ainsi que Venoge Parc SA. Celle-ci complète une précédente convention datée du 8 avril 2005 en ce qui concerne notamment le réaménagement et la gestion de l’aire de stationnement située en contrebas du chemin de Valrose.
Par décision du 9 janvier 2012, le Département de l’Economie a approuvé préalablement, sous réserve des droits des tiers, le plan partiel d’affectation "Les Câbleries de Cossonay – Secteur Nord".
Cette décision, ainsi que celle des Conseils Communaux de Cossonay et de Penthalaz du 20 juin 2011, ont été notifiées simultanément aux opposants en date du 17 janvier 2012.
D.
Par acte du 18 février 2012, Piéric Freiburghaus a formé recours contre les décisions communales devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) en concluant implicitement à leur annulation. Il fait pour l’essentiel grief au plan litigieux de laisser une marge de manœuvre trop importante au propriétaire du site en vue de son futur développement. Il conteste également la nécessité des modifications apportées sous l’angle de la sécurité du droit et souligne le manque d’indépendance des bureaux chargés de la planification à l’endroit du principal propriétaire foncier. Sur le fond, il critique en particulier l’accroissement démesuré de la capacité constructive du site, l’augmentation importante du trafic occasionné ainsi que la délimitation d’une zone d’intérêt public destinée au stationnement en contrebas du Chemin de Valrose.
Le 3 mars 2012, le recourant a produit copie des décisions querellées et indiqué qu’il entendait non seulement recourir contre les décisions du Conseil communal de Cossonay et de Penthalaz du 20 juin 2012, mais également contre la décision d’approbation préalable rendue par le Département de l’économie le 9 janvier 2012. L’intéressé a joint à son envoi un "
complément aux motifs évoqués dans le recours du 18 février 2012"
. Il y reprend pour l’essentiel les arguments développés dans sa précédente écriture, soulignant le fait que la création d’une zone de stationnement au bas du chemin de Valrose, dont l’accès nécessite la traversée du centre de la localité et de zones d’habitation, ne répond pas aux buts et principes de l’aménagement du territoire. D’un point de vue formel, il fait également grief à la municipalité de ne pas lui avoir fourni certaines pièces du dossier et lui reproche le caractère lacunaire des préavis sur la base desquels les communes concernées ont approuvé la planification litigieuse.
Interpellé quant à une éventuelle tardivité de son recours, le recourant a indiqué par lettre du 20 mars 2012 que la décision d’approbation préalable lui était parvenue en même temps que les décisions des Conseil communaux de Cossonay et de Penthalaz, soit le 19 janvier 2012.
Dans ses déterminations du 13 avril 2012, le Service du développement territorial (ci-après: SDT) a conclu au rejet du recours. Il fait pour l’essentiel valoir que la modification du PPA litigieux est justifiée dans la mesure où elle vise à accompagner le développement du site des Câbleries de Cossonay (création d’un centre de logistique). Il explique encore que la délimitation de la zone d’utilité publique de l’autre côté des voies ferrées se justifie du fait de sa situation géographique et de l’affectation du stationnement pour des besoins municipaux.
Dans leur réponse commune du 5 juin 2012, les Municipalités de Cossonay et de Penthalaz ont également conclu au rejet du recours. Elles font pour l’essentiel valoir que les révisions partielles successives du PPA actuellement en vigueur sont justifiées en l’espèce par les différences essentielles liées à l’affectation du sol (habitat au sud; industrie au nord) et par le fait que les deux secteurs sont géographiquement distincts. Ce faisant, elles soulignent que la loi ne prescrit aucun délai minimal avant la révision d’un plan d’affectation dans la mesure où les circonstances qui ont présidé à son adoption ont changé. Elles estiment que tel est le cas en l’espèce dans la mesure où le secteur en question constitue un pôle de développement économique et que la planification projetée permet de renforcer la protection du site par un large éventail de mesures constructives et de naturalisation. Elles considèrent ainsi que l’intérêt public a été pleinement respecté quand bien même l’élaboration des plans a été confiée à des urbanistes externes et financés par les propriétaires fonciers concernés.
Dans son mémoire complémentaire du 23 juin 2012, le recourant précise sa qualité pour agir. Il indique que la voie bordant la maison dont il est co-propriétaire constitue le seul accès à l’aire de stationnement définie par le nouveau PPA et dit craindre une augmentation des nuisances liées au trafic routier. Il estime en substance que si les études d’accessibilité avaient été effectuées de manière objective, un autre accès à cette zone aurait été privilégié ou qu’un autre emplacement pour le stationnement aurait été retenu. Il soutient en particulier que le chemin de Valrose n’a pas été conçu pour absorber la charge de trafic induite par la zone d’utilité publique aujourd’hui définie, que ce soit de par son revêtement ou ses fondements de soutènements, lesquels tendent à s’affaisser sous le poids du trafic. A l’appui de ses propos, il a joint à son envoi plusieurs photographies des lieux.
E.
Le tribunal a statué par voie de circulation. Les arguments des parties sont repris ci-après, dans la mesure utile.

Considérant en droit
1.
Il convient en premier lieu d’examiner la qualité pour recourir de Piéric Freiburghaus en tant que bordier du Chemin de Valrose.
a) Dans la procédure de recours cantonale contre les plans d’affectation, la qualité pour recourir est reconnue au moins dans les mêmes limites que pour le recours en matière de droit public devant le Tribunal fédéral (art. 33 al. 3 let. a de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire, LAT; RS 700). Aux termes de l’art. 89 al. 1 de loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110) a qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque a pris part à la procédure devant l’autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire (let. a), est particulièrement atteint par la décision ou l’acte normatif attaqué (let. b) et a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification (let. c). L'art. 75 al. 1 let. a de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD, RSV 173.36) pose les mêmes conditions, sinon qu'il suffit que le recourant soit atteint par la décision attaquée, sans nécessairement l'être "
particulièrement
".
Selon la jurisprudence rendue en application de l'art. 89 LTF, le recourant doit être touché dans une mesure et avec une intensité plus grandes que la généralité des administrés, et l'intérêt invoqué - qui n'est pas nécessairement un intérêt juridiquement protégé, mais qui peut être un intérêt de fait, doit se trouver, avec l'objet de la contestation, dans un rapport étroit, spécial et digne d'être pris en considération; il faut donc que l'admission du recours procure au recourant un avantage de nature économique, matérielle ou idéale. Le voisin direct de la construction ou de l'installation litigieuse a en principe la qualité pour recourir (ATF 121 II 171 consid. 2b p. 174; 115 Ib 508 consid. 5c p. 511). Le critère de la distance n'est toutefois pas le seul déterminant; s'il est certain ou très vraisemblable que l'installation ou la construction litigieuse sera à l'origine d'immissions - bruit, poussières, vibrations, lumière, fumée - atteignant spécialement les voisins, même situés à une certaine distance, ces derniers peuvent avoir qualité pour recourir (ATF 125 II 10 consid. 3a p. 15; arrêt du TF 1A.179/1996 du 8 avril 1997 in RDAF 1997 I p. 242). Par ailleurs, la proximité avec l'objet du litige ne suffit pas à elle seule à conférer au voisin la qualité pour recourir contre un plan d'affectation. Celui-ci doit en outre retirer un avantage pratique de l'annulation ou de la modification de la décision contestée qui permette d'admettre qu'il est touché dans un intérêt personnel se distinguant nettement de l'intérêt général des autres habitants de la collectivité concernée, de manière à exclure l'action populaire (ATF 133 II 249 consid. 1.3.1 p. 252, 133 II 468 consid. 1 p. 470).
b) En l’occurrence, le recourant est propriétaire de la parcelle n° 156 du cadastre de la commune de Penthalaz. Celle-ci n’est pas directement comprise dans le périmètre du projet de PPA "Les Câbleries de Cossonay – Secteur Nord". Située au chemin de Valrose, elle se trouve néanmoins à quelques mètres de la zone d’utilité publique délimitée par celui-ci, dont elle n’est séparée que par quelques habitations. Or les plaintes du recourant portent essentiellement sur les inconvénients liés au trafic automobile sur le chemin de Valrose dont il est l’un des bordiers et qui sert d’unique voie d’accès à l’aire de stationnement située en contrebas. Quand bien même l’utilisation de cette parcelle en tant que parking pour les usagers de la zone industrielle et pour d’autres besoins communaux (manifestations, piscine municipale) demeure dans les faits inchangée depuis plusieurs années, la nouvelle planification emporte une péjoration de la position juridique de l’intéressée dans la mesure où celle-ci passe d’une zone inconstructible à une zone constructible. Le PPA "Les Câbleries de Cossonay" actuellement en vigueur prévoit en effet à cet endroit une zone de non bâtir (zone de protection du site) conformément au plan d’extension cantonal "Canal d’Entreroches" (PEC n°112). La planification projetée figure quant à elle le parking ainsi que son accès en tant qu’installations existantes et légalise la présence de ceux-ci en affectant cette portion de la parcelle à une zone d’utilité publique. Rien ne permet ainsi d’exclure que le potentiel constructible de cette parcelle ne soit exploité à l’avenir au-delà du maintien des cases de stationnement existantes et que le changement d’affectation prévu n’entraîne au final une péjoration de la situation du recourant, notamment du point de vue des nuisances liées au trafic (Rapport selon 47 OAT, "Offre en places de stationnement" p. 58 et planche 17).
Dès lors que le recourant habite sur l’un des axes routiers concerné par le projet et qu’il en subit les nuisances, la qualité pour recourir contre celui-ci doit lui être reconnue (arrêt du TF 1C_81/2011 du 24 juin 2011 consid. 2.4 a contrario).
2.
L’objet du litige mérite également d’être analysé attentivement dans la mesure où le recourant a dans un premier temps dirigé son recours uniquement contre les décisions communales adoptant la planification litigieuse à l’exclusion de la décision cantonale l’approuvant préalablement.
a) La procédure d’approbation des plans d’affectation dans le canton de Vaud est décrite aux art. 56 ss LATC. A l'issue de l'enquête publique sur un plan d'affectation communal, la municipalité établit à l'intention du Conseil de la commune un préavis contenant un résumé des oppositions et des observations, ainsi que des propositions de réponse aux oppositions non retirées (art. 58 al. 2 LATC). Le conseil de la commune statue sur les réponses motivées aux oppositions non retirées en même temps qu'il se prononce sur l'adoption du plan et du règlement (art. 58 al. 3 LATC). Le département en charge de l'aménagement du territoire et de la police des constructions, notifie à chaque opposant la décision communale sur son opposition (art. 60 LATC). De son côté le département décide préalablement s'il peut approuver le plan et le règlement, l'approuver partiellement ou l'écarter. Son pouvoir d'examen est limité à la légalité (art. 61 al. 1 LATC). Les décisions communales sur les oppositions et la décision d'approbation préalable du département sont notifiées simultanément par ce dernier (art. 60, 2
ème
phrase, LATC). Aussi bien les décisions communales que la décision du département peuvent faire l'objet d'un recours au Tribunal cantonal. S'agissant des premières, celui-ci jouit d'un libre pouvoir d'examen (art. 60 LATC). S'agissant de la seconde, le recourant ne peut invoquer que la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation, et la constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (art. 98 LPA-VD).
b) Dans son mémoire du 18 février 2012, le recourant a limité ses griefs aux seules décisions des Conseils communaux de Cossonay et de Penthalaz du 20 juin 2011 adoptant le PPA "Les Câbleries de Cossonay - Secteur Nord" (cf. mémoire recours du 18 février 2012). Ce n’est que dans un deuxième temps qu’il a complété ses conclusions et déclaré également recourir contre la décision du Département de l’économie du 9 janvier 2012 approuvant préalablement le PPA litigieux (cf. lettre du 3 mars 2012).
En l’occurrence, il ne découle aucune conséquence de ce retard dans la mesure où la CDAP et le Tribunal administratif avant elle ont déjà jugé à plusieurs reprises qu'un recours formé contre une décision municipale octroyant ou refusant un permis de construire est censée également dirigée contre le refus d'une autorisation cantonale spéciale, lorsque les griefs invoqués concernent des points que l'autorité cantonale a examiné ou aurait dû examiner dans sa décision, même si celle-ci a été notifiée conformément à l'art. 123 LATC et n'a pas été elle-même attaquée (arrêts AC.2002.0046 du 20 août 2004 consid. 1 a/bb et AC.2002.0032 du 8 janvier 2004). Cette jurisprudence est transposable en l'espèce, de sorte qu'un recours dirigé exclusivement contre les décisions communales rejetant l'opposition du recourant et adoptant un plan d’affectation peut également être considéré comme implicitement dirigé contre la décision d'approbation préalable de celui-ci.
Il n'est en effet pas exigé que les conclusions d’un recours soient formulées explicitement, quand elles résultent clairement des motifs allégués. Il suffit qu'on puisse déduire de l'acte de recours sur quel point et pour quelle raison les décisions attaquées sont contestées (arrêt AC. 2011.0212 du 27 juillet 2012 et les réf. cit.).
Il y a donc lieu de considérer que le recourant entendait contester aussi bien les décisions cantonales que communales relatives à l’approbation du PPA "Les Câbleries de Cossonay – Secteur Nord".
3.
Dans un premier grief d’ordre formel, le recourant se plaint de ne jamais avoir eu accès à l’entier du dossier, notamment à la version définitive de la convention passée entre l’Etat, les Communes de Penthalaz et de Cossonay et la société Venoge Parc SA. Ce faisant, il se plaint implicitement d’une violation de son droit d’être entendu.
a) Les parties ont le droit d'être entendues, droit dont la consultation du dossier constitue l’un des aspects (art. 29 al. 2 Cst., 27 al. 2 Cst/VD, 33ss LPA-VD). La loi précise que les parties et leurs mandataires peuvent en tout temps consulter le dossier de la procédure (art. 35 al. 1 LPA-VD). La consultation a lieu au siège de l'autorité appelée à statuer; sauf motifs particuliers, le dossier est adressé pour consultation aux mandataires professionnels (art. 35 al. 3 LPA-VD). Le droit d'accès au dossier ne comprend, en règle générale, que le droit de consulter les pièces au siège de l'autorité, de prendre des notes (ATF 122 I 109 consid. 2b p. 112; 115 Ia 293 consid. 5) et, pour autant que cela n'entraîne aucun inconvénient excessif pour l'administration, de faire des photocopies (ATF 117 Ia 424 consid. 28; 116 Ia 325 consid. 3d/aa). En revanche, il ne confère pas le droit de se voir notifier les pièces du dossier à domicile (ATF 116 Ia 325 consid. 3d; 108 Ia 5 consid. 2b).
b) En l’occurrence, le recourant prétend que l’autorité intimée lui a refusé l’accès aux documents relatifs à la planification litigieuse. On peut légitimement douter de la véracité de cette affirmation dans la mesure où, durant l’enquête publique, le dossier comprenant le projet et ses annexes est nécessairement déposé au greffe municipal de la commune ou des communes intéressées, où le public peut librement en prendre connaissance (art. 57 LATC). Dans le cadre de la présente procédure, l’intéressé a également eu l’occasion de compléter ses écritures en consultant dans les locaux du tribunal les divers plans, règlements et rapports relatifs au périmètre litigieux dans le cadre des divers délais lui ayant été impartis pour se déterminer
(art. 35 al. 1 LPA-VD)
. Parmi ces documents figuraient notamment la convention qui traite de la gestion du stationnement dans la nouvelle zone d’utilité publique que le recourant entend en particulier contester. Ce n’est ainsi pas parce que l’avocat de l’autorité intimée a renvoyé l’intéressé à la procédure usuelle en matière de consultation des pièces en phase de recours que celui-ci aurait eu à subir une violation de son droit d’être entendu. Sous cet angle, ce grief d’ordre formel s’avère ainsi mal fondé.
4.
Dans un second grief d’ordre formel, le recourant fait encore valoir que les Conseils communaux ne disposaient pas des représentations graphiques et des règlements sur lesquels ils étaient appelés à se prononcer.
a) Il résulte de l'art. 35 de la loi vaudoise du 28 février 1956 sur les communes (LC; RSV 175.11) que la municipalité peut présenter au conseil communal des propositions formulées par écrit. Ces propositions prennent la forme d'un préavis et ne peuvent concerner que des objets entrant dans le champ d'attributions de l'organe délibérant. Ce droit de proposition de la municipalité peut se définir comme la faculté pour l'organe exécutif d'une commune de soumettre par écrit à l'organe délibérant des projets de décisions de sa compétence
(David Equey, Aspects juridiques de l'institution communale en droit vaudois – le droit d'initiative des membres du conseil général ou communal et de la municipalité en droit vaudois, in RDAF (Hors série) 2010 I 119 ss, plus spéc. n. 3.2.8, p. 133)
. Dans un arrêt GE.2011.0052, la CDAP a considéré que, dans la mesure où le préavis de la municipalité ne contenait que des projets de décisions soumis à approbation du Conseil communal, il ne s’agissait pas d’une décision susceptible de recours au sens de l’art. 3 LPA-VD. A partir du moment où le préavis de la municipalité a été adopté par le Conseil communal, seule la décision de celui-ci peut dès lors faire l’objet d’un recours au Conseil d’Etat sur la base de l’art. 145 LC.
Selon cette disposition modifiée au 1
er
juillet 2013, les décisions prises par le conseil communal ou général, la municipalité ou le préfet revêtant un caractère politique prépondérant, de même que les contestations portant sur des vices de procédure ou d'autres irrégularités susceptibles d'avoir affecté la décision du conseil ou de la municipalité, peuvent faire l'objet d'un recours administratif au Conseil d'Etat. La procédure de recours au Conseil d’Etat est régie par les dispositions de la LPA-VD, et plus particulièrement aux articles 73 et suivant, vu ses articles 1, 4 et 23 et conformément au renvoi de l’art. 149 LC. Le délai pour recourir est donc de trente jours (77 LPA-VD)
.
Selon la jurisprudence du Conseil d’Etat antérieure aux modifications législatives intervenues au 1
er
juillet 2013, le point de départ en matière de recours formés contre les décisions du conseil par des membres de ce dernier est le jour où la décision querellée a été prise (Décision du Conseil d’Etat du 26 août 2009, R9 81/2009). A l’égard des citoyens qui ne sont pas membres de l’organe délibérant communal, ce délai court dès la publication de la décision du conseil général communal au pilier public
(David Equey,
op. cit
, p. 188 ss)
.
b) En l’espèce, la CDAP n’est pas compétente pour connaître d’un grief concernant
une éventuelle irrégularité quant au contenu du préavis municipal susceptible d'avoir affecté la décision du Conseil Communal de Penthalaz lors de sa séance du 20 juin 2011. Le cas échéant, le recourant aurait dû contester le résultat de cette consultation devant le Conseil d’Etat selon les formes et les délais précités. Il ne saurait dès lors se prévaloir de ce type d’arguments
dans le cadre du recours dirigé contre le contenu de la planification litigieuse. Partant, ce grief spécifique doit être considéré comme irrecevable.
5.
Les griefs développés par le recourant sont sur le fond dirigés contre l’adoption d’un PPA au sens de l’art. 44 let. b LATC. Il convient dès lors d’examiner le pouvoir de cognition dont bénéficie la cour de céans dans ce contexte.
a) Dans le cadre de l’adoption des plans d’affectation communaux, l’autorité cantonale de recours au sens des art. 33 al. 2 LAT et 60 LATC, soit la CDAP, dispose d’un plein pouvoir d’examen (art. 33 al. 3 let. b LAT). Selon la jurisprudence, ce libre examen ne se réduit pas à un contrôle complet de la constatation des faits et de l'application du droit; il comporte aussi un contrôle de l'opportunité. L'autorité doit vérifier que la planification contestée devant elle soit juste et adéquate (arrêts du TF 1C_82/2008 et 1C_84/2008 du 28 mai 2008 consid. 6.1). Le tribunal intervient dès lors non seulement lorsque la mesure d’aménagement retenue par la commune est insoutenable, mais aussi lorsqu’elle ne répond pas (ou pas suffisamment) aux buts, principes et intérêts qui gouvernent l’aménagement du territoire (arrêts AC.2005.0136 du 28 décembre 2006 consid. 2c; AC.2005.0212 du 28 juin 2006 consid. 1 et les références citées). Il y a également lieu de s’assurer que les principes de planification posés aux articles 2 et 3 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) sont respectés (arrêts AC.2006.0086 du 23 octobre 2006; AC 2001.0220 du 17 juin 2004). Parmi ces principes, on trouve la nécessité d'examiner les différentes possibilités et variantes entrant en ligne de compte (art. 2 al. 1 let. b OAT; voir par exemple AC.2006.0127 du 10 août 2007) et la prise en considération de tous les intérêts concernés, qu'ils soient publics ou privés (art. 3 OAT), dans le respect du principe de la proportionnalité.
Cela ne signifie pas pour autant que le tribunal s’érige en autorité planificatrice; son rôle spécifique d'autorité de recours ne se confond pas avec celui de l'organe compétent pour adopter le plan. La liberté d'appréciation dont celui-ci a besoin dans l'accomplissement de sa tâche doit être préservée (art. 2 al. 3 LAT). Le contrôle de l’opportunité s’exerce avec retenue; il ne s’agit pas pour le tribunal de substituer son appréciation à celle de l’autorité qui a adopté le plan, s’agissant notamment de la prise en compte des intérêts locaux, mais d’assurer la sauvegarde d’intérêts supérieurs (cf. Heinz Aemisegger/Stephan Haag, in Commentaire de la LAT, 2
ème
éd.
Genève/Zurich/Bâle 2009, ad 33 LAT n° 56, réf. citées; ATF 131 II 81 consid. 6.6 p. 96/97, consid. 7.2.1 p. 100; 127 II 238 consid.
3b/cc p. 244; arrêts AC.2005.0136 et AC.2005.0212, précités). Cela concerne les éléments qui font l’objet du rapport OAT, soit notamment la conformité du PPA aux plans directeurs, aux buts et aux principes de l’aménagement du territoire (art. 1 et 3 LAT, 2 et 3 OAT), y compris la protection de l’environnement au sens large (art. 47 al. 1 in fine OAT), soit la sauvegarde de la nature, du paysage, des forêts et des monuments historiques (arrêt AC.2005.0212 précité). Cette liberté d'appréciation implique qu'une mesure d'aménagement appropriée doit être confirmée; l'autorité de recours, qui n’agit pas en tant qu’autorité de planification, n'est pas habilitée à lui substituer une autre solution qui serait également convenable (Aemisegger/Haag, ibid.). Elle suppose également que le contrôle de l'opportunité s'exerce avec retenue sur des points qui concernent principalement des intérêts locaux, tandis que, au contraire, la prise en considération adéquate d'intérêts d'ordre supérieur, dont la sauvegarde incombe au canton, doit être imposée par un contrôle strict (ATF 127 II 238 consid. 3b/aa p. 242; arrêts du TF 1C_82/2008 du 28 mai 2008 consid. 6.1; 1C_348/2007 du 21 décembre 2007 consid. 4.2; 1P.320/2003 du 22 août 2003 consid. 2).
6.
Le recourant s’oppose à ce que le périmètre du PPA "Les Câbleries de Cossonay" actuellement en vigueur fasse à présent l’objet de deux procédures de planification distinctes entre le "Secteur Sud", adopté par le Conseil communal de Penthalaz le 1
er
septembre 2009 et le "Secteur Nord", adopté par les Conseils communaux de Cossonay et de Penthalaz le 20 juin 2011 et dont est ici recours.
a)
Le plan partiel d’affectation tel que prévu par l’art. 44 let. b LATC est un plan d’affectation limité à une partie bien déterminée du territoire communal. A ce titre, celui-ci doit être adapté aux objectifs d’aménagement et de développement poursuivis par la commune dans le secteur concerné. Les mesures qui résultent du plan et du règlement doivent permettre d’atteindre ces objectifs, et si plusieurs mesures permettent d’obtenir le résultat recherché, l’autorité doit alors appliquer celles qui lèsent le moins les intéressés (art. 4 LATC). Le tribunal doit donc examiner si le plan et ses dispositions règlementaires, qui forment un tout, sont propres à atteindre les objectifs recherchés, soit si elles sont en adéquation avec la concrétisation des objectifs de développement retenus pour le secteur considéré au niveau communal, régional et cantonal (AC.2009.0246 du 28 février 2011).
b) En l’occurrence, le découplage du PPA "Les Câbleries de Cossonay" actuellement en vigueur semble en premier lieu découler de considérations factuelles liées au développement successif de projets initiés par des investisseurs privés dans les secteurs sud (centre multifonctionnel) et nord (centre logistique) qui ont permis de mettre en évidence la nécessité de réviser le cadre juridique actuel centré sur le maintien du bâti au profit d’une solution plus souple. Il ne résulte toutefois aucune conséquence négative de la conduite de deux procédures de planification distinctes dans ce périmètre. Les secteurs nord et sud étant séparés par un cours d’eau ainsi que par un important cordon boisé, force est de constater qu’ils portent sur deux périmètres géographiques différents. De ce point de vue, la planification en voie d’élaboration satisfait pleinement aux règles qui prévalent usuellement pour la délimitation des plans de quartier et auxquelles ont peut ici se reporter (art. 65 LATC). Chaque secteur est en outre caractérisé par des activités qui lui sont propres. Le secteur sud, lié à la gare de Cossonay, présente les caractéristiques d’une zone mixte répartie entre zones d’habitation, d’équipement et d’aménagements d’intérêt public. Quant au secteur nord qui accueille le site des anciennes câbleries proprement dites, son affectation est quasi exclusivement de nature industrielle.
Au demeurant, le recourant n’expose pas en quoi l’élaboration d’une planification distincte pour les deux secteurs susmentionnés aurait conduit en l’espèce à l’adoption de solutions inadéquates en matière d’aménagement. La coordination entre la procédure de planification des secteurs nord et sud semble en effet avoir été envisagée dès la phase d’élaboration du projet. L’appréciation globale des enjeux liés au développement de ce secteur est en outre garantie dès lors que l’impact des projets développés dans les deux périmètres a été analysé sur une base commune tant du point de vue du trafic que du stationnement. A terme, ceux-ci seront d’ailleurs régis par une seule et même réglementation: le Règlement du PPA, secteur sud et nord, "Les Câbleries de Cossonay", ce qui tend à établir la réflexion globale effectuée dans le cadre de l’aménagement du Vallon de la Venoge.
Le grief relatif à l’absence de coordination entre les deux procédures de planification doit ainsi être rejeté.
7.
Le recourant conteste la nécessité de procéder à une nouvelle planification du périmètre litigieux alors même que le PPA "Les Câbleries de Cossonay" ne date que du 15 juin 2005.
a) L'art. 21 al. 2 LAT dispose que "lorsque les circonstances se sont sensiblement modifiées, les plans d’affectation feront l'objet des adaptations nécessaires" (dans le texte allemand: "
Haben sich die Verhältnisse erheblich geändert, so werden die Nutzungspläne überprüft und nötigenfalls angepasst
"). Le droit cantonal connaît la même règle, formulée de manière légèrement différente; selon l’art. 63 LATC "les plans d’affectation sont réexaminés lorsque les circonstances ont sensiblement changé. La procédure prévue aux art. 56 à 62 est applicable en cas de modifications". La loi fédérale sur l'aménagement du territoire laisse en principe aux cantons la tâche de régler la procédure d'établissement des plans d’affectation (art. 25 al. 1 LAT), notamment de préciser de quelle façon elle peut être introduite; le droit cantonal peut ainsi, par une disposition spéciale, conférer aux propriétaires touchés ou à des tiers un droit "d'initiative" dans ce domaine (Heinz Aemisegger, Leitfaden zum Raumplanungsgesetz, Berne 1980, p. 83; DFJP/OFAT, Etude relative à la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, Berne 1981, n. 12 ad art. 21). A ce propos, le Grand Conseil a adopté l'art. 75 al. 2 LATC, qui a la teneur suivante:
" [...] tout intéressé peut demander l'abandon ou la révision d'un plan tous les quinze ans au moins après son entrée en vigueur, une nouvelle demande ne pouvant être présentée que dix ans après le rejet de la précédente. L'autorité saisie de la demande, à savoir la municipalité pour les plans communaux et le département pour les plans cantonaux, doit se déterminer dans les trois mois dès réception de la demande; si la demande est agréée, il est procédé conformément aux dispositions des chapitres I à IV [= art. 43 à 74 LATC]."
b) L'établissement d'un plan d’affectation au sens des art. 14 ss LAT exige une pesée globale de tous les intérêts déterminants en relation avec l'utilisation du sol (
ATF 119 Ia 411
consid. 1b; 114 Ia 364 consid. 4 et les arrêts cités). Lorsqu'il s'est écoulé un certain temps depuis l'entrée en vigueur d'un plan d’affectation, il peut arriver que l'on constate une évolution des circonstances de fait qui avaient été prises en considération à la date de son adoption; les prévisions qui avaient été opérées, notamment quant à la surface des terrains nécessaires pour la construction dans les quinze années à venir (art. 15 let. b LAT), peuvent a posteriori se révéler inexactes. Par ailleurs, dans l'intervalle, les normes qui sont en relation avec l'aménagement du territoire - dans le domaine de la protection de l'environnement par exemple - auront parfois été révisées ou complétées. Toutes ces modifications des circonstances de fait ou juridiques pourraient en théorie justifier une adaptation périodique fréquente de l'instrument de synthèse et de coordination qu'est le plan d’affectation. Cependant, un tel plan doit aussi, pour remplir ses fonctions, bénéficier d'une certaine stabilité (
ATF 119 Ib 480
consid. 5c; 114 Ia 32 consid. 6; 109 Ia 113 consid. 3; ZBl 90/1989 p. 363 consid. 4c). Selon l'art. 21 al. 1 LAT, les plans d’affectation ont force obligatoire pour chacun, contrairement aux plans directeurs, qui ne lient que les autorités (art. 9 al. 1 LAT). En exigeant une modification sensible des circonstances avant qu'une procédure de révision ne soit engagée, le législateur fédéral a tenu compte, en particulier, de l'intérêt du propriétaire à la stabilité du régime juridique applicable à son terrain; dans le projet du Conseil fédéral, la disposition topique était rédigée ainsi: "lorsque les circonstances exigent que les plans d’affectation soient modifiés, ils seront adaptés aux nouvelles conditions" (FF 1978 I 1046); les Chambres fédérales ont amendé le projet sur ce point - seule une évolution "sensible" peut justifier un réexamen et une adaptation - en invoquant la nécessité d'assurer aux particuliers une certaine sécurité juridique (Bulletin officiel du Conseil national, 1979, p. 334). De même, dans la jurisprudence fédérale, l'assurance d'une certaine stabilité du plan, ou d'une certaine sécurité juridique dans ce domaine, a été
mise en relation avec la garantie de la propriété (
ATF 118 Ia 510
consid. 4d; 114 Ia 32 consid. 6; 109 Ia 113 consid. 3). Mais la stabilité du plan n'est pas destinée à protéger seulement les intérêts des propriétaires; le cas échéant, les différentes autorités qui doivent par exemple réaliser des réseaux d'équipement (art. 19 al. 2 LAT) ou mettre en oeuvre d'autres prescriptions en relation avec l'utilisation du sol peuvent elles aussi compter sur une certaine sécurité juridique dans ce domaine.
c) Il résulte de ce qui précède que la loi, tant fédérale que cantonale, ne fixe aucun délai minimum en deçà duquel un plan partiel d’affectation ne pourrait en principe pas être modifié. Il suffit que les circonstances qui ont prévalu lors de son élaboration aient changé. Or, la nécessité de procéder à une nouvelle planification du secteur litigieux est en l’occurrence principalement liée à l’incompatibilité des dispositions réglementaires actuelles avec les activités que souhaite développer la société Planzer Transpsort AG sur le site dont elle s’est portée acquéreur. Il semble en effet que les dispositions du PPA actuellement en vigueur "Les Câbleries de Cossonay" approuvées en 2005 soient très étroitement liées au bâti existant et empêchent les développements nécessaires sur le site pour en assurer la pérennité d’un point de vue économique. La réalisation d’une plateforme logistique de transfert rail-route dotée de possibilités d’entreposage et de stockage suffisant nécessite ainsi d’assouplir certaines prescriptions relatives à l’organisation spatiale du site. A l’image du recourant, on peut s’étonner que les volumétries et les périmètres constructibles retenus dans la planification en vigueur ne correspondent pas aux besoins futurs de la zone alors même que celle-ci était déjà en grande partie affectée à des besoins industriels.
Pour autant, l’implantation d’activités liées à la logistique dans le périmètre du PPA en voie d’élaboration "Les Câbleries de Cossonay – Secteur Nord" apparaît comme opportune dès lors que cette zone figure parmi les pôles de développement économique définis par le canton (Site d’activité 3b1 de la politique des pôles de développement [PPDE]). Cette politique est fondée sur la deuxième adaptation du plan directeur cantonal entrée en vigueur le 15 juin 2012 (Mesure D11). Elle a pour objectif de favoriser les conditions d'implantation de nouvelles activités génératrices d'emplois. Il s'agit notamment par ce biais d'anticiper certaines procédures obligatoires et de soutenir les investissements nécessaires pour mettre à disposition dans un délai efficient des terrains répondant aux besoins des entreprises qui aimeraient s'installer ou se développer dans le canton. L’implantation de ces nouvelles activités sur une friche industrielle à requalifier qui, de plus, est raccordée de manière optimale aux transports en commun constitue un élément intéressant d’un point de vue territorial et sous l’angle du développement durable. Il existe donc un intérêt public prépondérant à adapter les dispositions réglementaires de sorte à ce que le développement du site puisse s’effectuer de manière rationnelle et en accord avec la planification directrice cantonale et communale (v. également Plans directeurs de communaux de Cossonay approuvé le 23 octobre 2000 et celui de Penthalaz approuvé le 11 août 2004). Ce grief doit par conséquent être rejeté.
8.
Le recourant dénonce le fait que les communes concernées ont délégué la planification litigieuse à deux société privées dont les frais sont pris en charge par le principal propriétaire des bien-fonds concernés. Il estime que l’information dispensée par ces mandataires à la population était nécessairement biaisée.
a) Il est vrai qu’aux termes de l’art. 45 LATC, les plans généraux et partiels d'affectation et les
plans de quartier sont établis par la ou les communes dont les territoires sont concernés. Rien ne s’oppose toutefois à ce que celles-ci soient épaulées dans cette tâche par des personnes qualifiées (
art. 5a al. 1 LATC). La loi pose toutefois certains garde-fous à ce propos. Ainsi l’art. 5a al. 3 LATC prévoit-il que ces personnes ne doivent pas dépendre dans leur situation professionnelle d’intérêts économiques particuliers incompatibles avec l’intérêt public. Cette règle vise à empêcher, dans des cas déterminés que les options fondamentales de l’aménagiste ne soient influencées par des intérêts particuliers incompatibles avec l’intérêt public. Cette disposition ne s’applique toutefois pas lorsque la personne qualifiée est sollicitée par des privés pour établir un plan, comme un plan de quartier. Dans ce cas, la municipalité n’est en effet pas liée par les propositions des propriétaires (Bovay/Disisheim/Sulliger/Thonney, Droit fédéral et vaudois de la construction, 4
ème
éd., Bâle 2010).
b) En l’espèce, le recourant relève que les études réalisées par les bureaux mandatés par la municipalité ont été financées par le principal propriétaire foncier du site concerné par le PPA "Les Câbleries de Cossonay – Secteur Nord". Or, dans le cadre de procédures de planification complexes, il est relativement usuel que les collectivités publiques ne disposant pas de leur propre service d’urbanisme s’adjoignent les services de bureaux spécialisés afin d’effectuer les tâches qu’elles ne sont pas à même d’accomplir seules ou de les seconder dans leurs rapports avec les administrés.
Le simple fait que la société propriétaire du site se soit engagée à couvrir les frais résultant de ces études, ne signifie pas encore que ces bureaux n’aient pas œuvré dans l’intérêt de leur mandante, soit la collectivité publique. Il est en effet des situations où l’intérêt privé converge avec l’intérêt général. Dans le cadre de la planification litigieuse, le principal propriétaire foncier, en échange d’une augmentation de la capacité constructive du site, s’est ainsi engagé par voie de convention à financer divers travaux et équipements dans l’intérêt général, notamment le réaménagement des abords du cours d’eau, l’amélioration de son aspect paysager ou encore l’amélioration des accès à la zone industrielle. Dans ces conditions, on ne saurait retenir que les options fondamentales du plan aient été dictées par des considérations incompatibles avec les intérêts de la collectivité. L’exécution des tâches confiées aux bureaux mandatés a par ailleurs été soumise à de nombreuses procédures de contrôle. Durant la phase de constitution du dossier, trois séances réunissant les deux communes impliquées dans le projet, les services cantonaux et les propriétaires fonciers ont ainsi été organisés. Le dossier a ensuite été envoyé aux services cantonaux concernés pour examen préalable, lesquels ont également apprécié le contenu de la planification en voie d’élaboration sous l’angle de l’intérêt public.
En dépit du devoir d’indépendance institué par l’art. 5a al. 3 LATC, le financement des mesures de planification par les propriétaires fonciers n’est pas un mécanisme inconnu en droit vaudois. Dans la procédure relative à l’adoption des plans de quartier, les frais d’études et d’élaboration, y compris les honoraires des spécialistes mandatés par la municipalité, peuvent en effet être mis en tout ou partie à la charge des propriétaires concernés (art. 72 LATC). Même si, dans l’hypothèse d’un plan partiel d’affectation, l’initiative de la planification émane des autorités et non de particuliers, on ne voit pas pour quelle raison le ou les propriétaires fonciers ne pourraient pas prendre tout ou partie des frais correspondants à leur charge lorsqu’il apparaît clairement que les plans en voie d’élaboration prennent en compte de manière satisfaisante les intérêts des collectivités publiques concernées et qu’aucun tiers n’est exagérément lésé par les mesures d’aménagement envisagées. Cette solution pragmatique semble d’autant plus indiquée en l’espèce que le plan litigieux concerne un nombre relativement restreint de parcelles (7), de propriétaires fonciers (4) et que la société qui finance les études litigieuses détient plus de 90% de la surface concernée (à propos de la distinction entre plan d’affectation partiels et plans de quartier: Marc-Olivier Besse, Le régime des plans d’affectation, en particulier le plan de quartier, p. 79 ss).
Dans ces circonstances, il apparaît que les critiques émises par le recourant quant à l’impartialité des bureaux mandatés paraissent sans fondement et que l’intérêt public a bien été défendu.
9.
Le recourant estime que la planification litigieuse concède une marge de manœuvre trop importante aux promoteurs quant au développement futur de la zone et dénonce ainsi implicitement sa trop faible densité normative.
a)
Le degré de précision de la réglementation d’un plan d’affectation est déterminé avant tout par le droit cantonal d’application de la législation fédérale sur l’aménagement du territoire. Le Tribunal fédéral a précisé dans le cadre d’un plan d’aménagement de détail saint-gallois (
Gestaltungsplan
) qu’on ne saurait exiger qu’un plan soit à ce point concrétisé, qu'il ne resterait plus de marge d'initiative ou de conception architecturale pour les projets de construction. Un plan d'aménagement détaillé doit ainsi laisser aux propriétaires une certaine liberté et leur permettre de projeter des bâtiments de conceptions différentes. Il n'est pas nécessaire cependant qu'une telle liberté porte sur chacun des éléments du plan; il suffit que le plan dans son ensemble offre la possibilité de variantes (ATF 121 I 117 ss). Le droit vaudois de l’aménagement du territoire ne connaît quant à lui pas l’institution des plans d’aménagement détaillés. Il prévoit en revanche que le plan général d’affectation puisse être complété par des plans partiels d’affectation (art. 44 let. b LATC) et des plans de quartiers (art. 44 let. c LATC).
Le contenu du plan général d’affectation ou du plan partiel d’affectation est défini par l’art. 47 LATC. Cette disposition précise, d’une part, que les plans et règlements d’affectation fixent les prescriptions relatives à l'affectation des zones, au degré de sensibilité au bruit, ainsi qu'à la mesure de l'utilisation du sol (al. 1) et, d’autre part, qu’ils peuvent également contenir des dispositions relatives notamment aux conditions de construction (al. 2 ch. 1), aux paysages, sites, rives de lacs et de cours d’eau, ainsi qu’aux localités, aux ensembles ou aux bâtiments méritant protection (al. 2 ch. 2), à la création et à la préservation d’espaces verts (al. 2 ch. 4) ou encore à la création d’emplacements de délassement (al. 2 ch. 5).
Le seul contenu contraignant est défini par les règles mentionnées à l’art. 47 al. 1 LATC. Les autres dispositions de l’art. 47 al. 2 LATC ne revêtent quant à elles aucun caractère contraignant ou impératif. Ces règles forment les bases légales formelles qui permettent de prévoir dans les plans d’affectation les restrictions qui en résultent pour le propriétaire (ATF 106 Ia 364 consid. 2a p. 366-367) et d’adapter le contenu du plan aux objectifs d’aménagement et de développement recherchés par la collectivité concernée.
b) En l’espèce, la réglementation litigieuse satisfait au contenu minimal requis pour les plans d’affectation dans la mesure où elle contient des prescriptions relatives à l'affectation des zones (art. 5 RPPA), au degré de sensibilité au bruit (art. 6 RPPA), ainsi qu'à la mesure de l'utilisation du sol (art. 26 RPPA). En sus de ces prescriptions obligatoires, elle fixe également nombre de règles complémentaires relatives à l’affectation du sol, à la protection et à la mise en valeur des éléments naturels, à l’organisation des constructions, au traitement des espaces extérieurs ou encore à la réalisation des voies de circulation. Dans ces circonstances, on ne saurait considérer à l’image du recourant que la planification projetée constitue un chèque en blanc pour le propriétaire du site.
Il est vrai que la planification litigieuse vise principalement un assouplissement des règles de construction afin que la société acquéreuse puisse construire des halles de stockage conformes aux besoins actuels et assurer ainsi une meilleure valorisation de son bien-fonds. Les prescriptions litigieuses offrent ainsi un large éventail de possibilités quant à l’organisation du site tant sous l’angle de la volumétrie que de l’implantation des bâtiments. Il peut en résulter des changements majeurs en ce qui a trait à la configuration du site, tels que, par exemple, la disparition de l’axe central qui le caractérise actuellement. Pour autant, la réglementation en voie d’élaboration ne contrevient à aucune mesure de protection du patrimoine et prévoit même qu’un soin particulier soit apporté à l’implantation des nouvelles constructions, au choix des matériaux et des couleurs ainsi qu’au traitement des façades (art. 16 et 17 RPPA). L’insertion des volumes dans le paysage est également facilitée par la topographie en cuvette des lieux ainsi que par des mesures paysagères qui renforcent la présence des cordons boisés existants. Le propriétaire s’est également engagé par voie de convention à fournir une contribution financière substantielle aux aménagements publics destinés à mettre les rives du cours d’eau qui traverse le site en valeur et à protéger celui-ci contre les crues conformément au plan d’affectation cantonal correspondant (PAC Venoge).
Même si la réglementation litigieuse ne règle pas le développement de la zone jusque dans les moindres détails, force est de constater qu’elle satisfait largement aux exigences minimales prévues par la loi. Même en l’absence d’étapes de développement prédéfinies, on ne saurait ainsi considérer que la planification litigieuse soit lacunaire ou qu’elle prenne insuffisamment en compte l’intérêt public. Ce grief doit par conséquent être également rejeté.
10.
Le recourant s’oppose à l’augmentation de la capacité constructive du site et dénonce également les conséquences de celle-ci sur le plan environnemental.
a) En l’occurrence, l’emprise des zones à bâtir existantes n’est que très faiblement augmentée par la planification litigieuse si ce n’est par la création d’une zone d’utilité publique et par la suppression des périmètres constructibles à l’intérieur de la zone industrielle à prescriptions spéciales. L’augmentation de la capacité constructive du site résulte ainsi essentiellement des contingences pratiques liées à l’implantation d’un centre logistique de transfert rail-route. Il s’agit en particulier de permette l’édification de constructions qui répondent aux exigences actuelles, notamment en vue du stockage des marchandises appelées à transiter par le site. Cet objectif implique notamment de renoncer aux périmètres d’implantation qui correspondent aux emprises des bâtiments existants dans la mesure où ceux-ci devront de toute manière être reconstruits, de procéder à l’unification de la hauteur autorisée ainsi que d’accroître la densité du site. Il est vrai que les mesures envisagées impliquent un assouplissement marqué des règles qui régissent actuellement la zone industrielle à prescriptions spéciales. Le développement de l’activité économique dans ce périmètre correspond toutefois aux objectifs fixés dans le cadre de la planification directrice cantonale et communale en matière industrielle. Le site constitue en effet l’un des pôles de développement économique cantonaux du fait de l’excellente desserte ferroviaire qui le caractérise (art. 34 RPPA; à ce propos consid. 7b ci-dessus) ce qui constitue un atout majeur du point de vue du développement durable.
b) Du
point de vue environnemental, c’est également à juste titre que les autorités intimées ont renoncé à élaborer une nouvelle étude d’impact sur l’environnement en sus de celle effectuée en décembre 2001 dans le cadre du PPA "Les Câbleries de Cossonay". La planification litigieuse ne contient en effet majoritairement que des modifications d’ordre technique qui n’emportent aucune conséquence majeure sur l’affectation industrielle du périmètre concerné. Les problématiques nouvelles liées au trafic, notamment celles qui découlent de l’augmentation de la capacité constructive du site, ont quant à elles été spécifiquement examinées dans une notice jointe au rapport d’impact. Cette dernière porte essentiellement sur l’évaluation des besoins en matière de stationnement et sur la génération de trafic induites par les différents programmes. Il en résulte pour l’essentiel que, compte tenu de la génération de trafic relativement faible du centre multifonctionnel, la réalisation du centre logistique peut être considérée comme acceptable du point de vue de l’exploitation du trafic dans ce secteur. A ce titre, il est intéressant de noter que l’augmentation des charges globales de trafic est même inférieure aux projections effectuées dans le cadre de la planification en vigueur actuellement.
Dans ce contexte, on ne saurait considérer que les modifications liées à la capacité constructive du site soient propres entraîner d’importantes conséquences sur le plan environnemental. Ce d’autant plus que le projet reprend les mesures préconisées par le PAC Venoge et permet ainsi la mise en œuvre de mesures paysagères, une valorisation des rives ainsi que l’assainissement des infrastructures, notamment celles liées à la gestion des eaux de surface. Ce grief doit par conséquent être écarté.
11.
Le recourant s’oppose également à la création d’une zone d’utilité publique en contrebas du Chemin de Valrose qui vise au maintien d’une aire de stationnement existante.
a) La loi fédérale sur l’aménagement du territoire exige des collectivités publiques qu’elles planifient leur territoire de manière conforme aux buts et principes de la loi (art. 1 et 3 LAT). En vertu de l'art. 3 al. 3 let. b LAT, il convient notamment de préserver autant que possible les lieux d'habitation des atteintes nuisibles ou incommodantes, telles que la pollution de l'air, le bruit et les trépidations. Ce principe exige avant tout que les affectations bruyantes et polluantes soient éloignées des zones d'habitation ou que celles-ci en soient protégées. C'est par exemple le cas pour les stands de tir, mais aussi pour les infrastructures de transport ou les exploitations artisanales bruyantes (Pierre Tschannen, Commentaire LAT, n. 56 ad art. 3 LAT; cf. également
ATF 127 I 103
consid. 7c p. 110; 127 II 238 consid. 4a p. 245).
Qu’un projet de plan respecte les normes relatives à la protection de l’air et de la lutte contre le bruit ne dispense pas l’autorité d’effectuer la pesée des intérêts que l’art. 3 al. 3 let. b LAT commande de faire (art. 3 OAT; ATF 123 II 88 consid. 2a p. 93/94; 120 Ib 207 consid. 6 p. 213ss; 118 Ia 112 consid. 1b p. 115; arrêt du TF 1P.678/682/2000 du 4 septembre 2001, reproduit in DEP 2001 p. 1088 ss, consid. 7c). Il convient de prêter une attention spéciale à ce point lorsque le projet de plan porte sur l’installation à proximité de zones d’habitation d’activités particulièrement polluantes et bruyantes (Pierre Tschannen, Commentaire LAT, art. 3, N. 56; Waldmann/Hänni, op. cit., art. 3, N. 42).
b) L’aire de stationnement litigieuse est située en contrebas du Chemin de Valrose à l’intérieur d’une zone d’utilité publique que le nouvel art. 46bis RPPA définit en les termes suivants:
"Art. 46bis: Zone d’utilité publique
Cette zone est destinée au maintien du stationnement existant. Le nombre des places est limité aux 64 places existantes. Tout extension ou agrandissement sont interdits.
Le stationnement est réservé à un usage public, pour notamment des manifestations ou pour les usagers de la piscine. L’utilisation du parking pour les usagers de la zone industrielle à prescriptions spéciales est admise.
L’accès au stationnement se fait par le chemin de Valrose, conformément à ce qui est indiqué en plan."
La destination de l’aire de stationnement précitée est quant à elle évoquée dans la convention passée en date du 22 août 2011 entre l’Etat de Vaud, les Communes concernées ainsi que Venoge Parc SA. Son art. 6 prévoit ce qui suit :
"Article 6 : gestion du stationnement sis au chemin de Valrose et liaison piétonne entre le chemin de Valrose et le chemin du Plan-bois
6.1.- Secteur concerné
Zone d’utilité publique définie dans le PPA, secteur nord, Les Câbleries de Cossonay, comprenant 64 places.
6.2.- Propriété du terrain
Venoge Parc SA demeure propriétaire du terrain. Toutefois, dès l’entrée en vigueur des modifications du PPA, une servitude personnelle d’usage en faveur de la Commune de Penthalaz devra être inscrite au Registre foncier, à première réquisition et aux frais de Venoge Parc SA.
La servitude précitée sera concédée gratuitement et sans limite dans le temps par Venoge Parc SA à la Commune de Penthalaz.
Simultanément, une convention sera signée entre la Commune et Venoge Parc SA, permettant à cette société de continuer à jouir gratuitement du parking pendant quinze ans.
De surcroît, les places sont mises à disposition de la Commune de Penthalaz en dehors des heures de bureau (soirées, week-ends et jours fériés), comme appoint au stationnement pour la piscine et lors de manifestations.
A l’échéance de cette période transitoire de quinze ans, le parking devra être remis à la Commune dans un bon état d’entretien. Les couverts existants devront être soit remis en bon état, soit démolis.
Un droit de préemption d’une durée de vingt-cinq ans devra être inscrit au Registre foncier, en faveur de la Commune, dès l’entrée en vigueur du PPA.
Le stationnement de type P+R est exclu.
6.3.- Entretien
L’entretien léger de l’aire de stationnement est à la charge de Venoge Parc SA.
On entend par entretien léger notamment l’éclairage, le balayage, le remplacement du mobilier et de l’éclairage.
Le déneigement et le salage sont faits par le Commune de Penthalaz.
Les frais d’entretien lourd tel que la rénovation de la surface de l’aire de stationnement sont à la charge de Venoge Parc SA, tant et aussi longtemps qu’elle en a la jouissance.
6.4.- Liaison piétonne entre le chemin de Valrose et le chemin du Plan-Bois, qui fait partie de l’inventaire des chemins de randonnée pédestre
Considérant que des travaux seront entrepris au Chemin de Valrose, il n’est pas prévu d’aménagement pour cette liaison piétonne.
6.5.- Places pour véhicules pompiers
Sur son site, Venoge Parc SA mettra gratuitement à la disposition de la Commune trois places de parc pour pompiers, jusqu’à la réalisation du centre multifonctionnel."
c) De l’aveu de toutes les parties, l’aire de stationnement située en contrebas du Chemin de Valrose n’est pas nouvelle mais existe depuis de nombreuses années. Elle semble être liée à une ancienne zone industrielle située à l’est des voies ferrées selon le Plan général d’affectation de la Commune de Penthalaz (ci-après: PGA) approuvé le 10 décembre 1982. Etrangement, celle-ci semble avoir été maintenue alors même que cette parcelle a été englobée dans le PEC n° 112 "Canal d’Entreroches" et classée en zone inconstructible dans le PPA "Les Câbleries de Cossonay" toujours en vigueur actuellement. La planification en voie d’élaboration tend quant à elle à pérenniser l’utilisation actuelle de cet emplacement en tant qu’aire de stationnement.
En l’occurrence, on peut légitimement s’étonner du choix opéré quant à la localisation de cette installation dans la mesure où celle-ci, et plus précisément la zone d’utilité publique, constitue à présent le seul périmètre constructible situé à l’est des voies ferrées. Sous l’angle des buts et principes de l’aménagement du territoire, le fait que de nombreux quartiers d’habitation doivent être traversés en voiture afin de pouvoir accéder à une aire de stationnement sensée couvrir une partie des besoins liés à la zone industrielle doit être qualifié d’insatisfaisant (art. 3 al. 3 let. a et b LAT). A cela s’ajoute que la notice technique de mobilité produite en complément de l’étude d’impact concerne exclusivement les aménagements routiers situés à l’ouest des voies ferrées et ne dit mot du trafic engendré par l’aire de stationnement litigieuse, une fois les nouvelles installations industrielles réalisées. Aucune analyse de l’évolution globale de la circulation dans le village ou sur la voie d’accès à l’installation litigieuse ne semble ainsi avoir été effectuée.
Ces critiques doivent néanmoins être nuancées dans la mesure où le PPA "Les Câbleries de Cossonay-Secteur Nord" prévoit une affectation relativement stricte de la zone d’utilité publique où le parking litigieux est situé. L’art. 46bis RPPA dispose en effet le maintien des soixante quatre cases que le site compte actuellement, tout extension ou agrandissement étant formellement interdits en dépit du caractère constructible de la zone. Cette même disposition prévoit également que le stationnement est réservé à un usage public tout en admettant son utilisation par les usagers de la zone industrielle adjacente. Ce qui peut sembler de prime abord constituer une incohérence n’emporte aucune péjoration des nuisances occasionnées dans la mesure où l’utilisation mixte de l’aire de stationnement litigieuse correspond de fait à la situation qui prévaut actuellement. En ce sens, la convention signée entre les parties ne fait que formaliser les modalités de gestion du stationnement sur le site tout en envisageant la fin de son utilisation pour les usagers de la zone industrielle adjacente dans un horizon de quinze ans, le temps que les travaux de construction sur le site industriel soient achevés. A terme, les désagréments liés à la présence de l’aire de stationnement litigieuse devraient ainsi tendre à diminuer dès lors que celle-ci sera exclusivement affectée aux besoins ponctuels de la collectivité. Les parties sont d’ailleurs convenues d’inscrire une servitude personnelle en faveur de la Commune de Penthalaz au registre foncier à ce propos dès l’entrée en vigueur des modifications du PPA en voie d’élaboration (art. 6.2). Cette inscription constitue une garantie suffisante quant à l’affectation future de la zone. Il n’est ainsi ni nécessaire ni souhaitable de recourir en l’espèce à un remaniement parcellaire comme semble le suggérer le recourant dans ses écritures. L’utilisation de la parcelle litigieuse pour le stationnement public lors de manifestations ou pour les besoins de la piscine municipale justifie ainsi pleinement le fait que celle-ci soit colloquée en zone d’utilité publique quand bien même elle demeure pour l’instant en mains privées.
Le grief contestant la création d’une zone d’utilité publique doit ainsi être également rejeté.
12.
Dans un dernier grief, le recourant fait encore valoir que le chemin de Valrose n’a pas été conçu pour absorber la charge de trafic induite par la zone d’utilité publique aujourd’hui planifiée. Il invoque en particulier un affaissement régulier de la chaussée et la destruction des murs de soutènement en limite de propriété.
a) Pour qu'un terrain soit réputé équipé, l'art. 19 LAT exige qu'il soit desservi d'une manière adaptée à l'utilisation prévue par des voies d'accès et par des conduites auxquelles il est possible de se raccorder sans frais disproportionnés pour l'alimentation en eau et en énergie, ainsi que pour l'évacuation des eaux usées.
Une voie d'accès est adaptée à l'utilisation prévue lorsqu’elle est suffisante d’un point de vue technique et juridique pour accueillir tout le trafic de la zone qu'elle dessert (ATF 121 I 65 consid. 3a p. 68 et les arrêts cités; arrêt du TF 1C 36/2010 du 18 février 2011 consid. 4.1). Pour qu'une desserte routière soit adaptée
à l'utilisation prévue
, il faut d'abord que la sécurité - celle des automobilistes comme celle des autres utilisateurs, les piétons en particulier - soit garantie, que le revêtement soit adéquat en fonction du type de véhicules qui vont l'emprunter, que la visibilité et les possibilités de croisement soient suffisantes et que l'accès des services de secours (ambulance, service du feu) et de voirie soit assuré (arrêt du TF 1C 36/2010 précité consid. 4.1). Les infrastructures doivent ainsi être adaptées aux possibilités de construire offertes par le plan des zones. Un bien-fonds ne peut dès lors être considéré comme équipé si, une fois construit conformément aux règles du plan d'affectation, son utilisation entraîne un accroissement du trafic qui ne peut pas être absorbé par le réseau routier.
Les autorités communales et cantonales disposent en ce domaine d'un important pouvoir d'appréciation (
ATF 121 I 65
consid. 3a in fine p. 68;
96 I 369
consid. 4 p. 373).
Selon la jurisprudence du Tribunal administratif et de la CDAP,
une voie, bien qu'étroite et sinueuse, remplit les conditions légales si elle permet à tous les véhicules usuels de gagner la ou les parcelles litigieuses en respectant les règles de prudence qu'imposent les prescriptions de la circulation routière. Autrement dit, l'accès est suffisant lorsqu'il présente des conditions de commodité et de sécurité (pente, visibilité, trafic) tenant compte des besoins des constructions projetées et cela même si, en raison de l'accroissement prévisible du trafic, la circulation devient moins aisée et exige des usagers une prudence accrue (cf. notamment AC.2010.0333 du 2 novembre 2011 consid. 4a et les références). La question de savoir si, malgré son étroitesse, un accès est admissible dépend notamment du nombre de logements desservis et de la configuration des lieux. Pour apprécier si un accès est suffisant, la jurisprudence du Tribunal se réfère en général aux normes de l'Union des professionnels suisses de la route (normes VSS) qui sont prises en considération comme un avis d’expert (AC.2010.0333 précité consid. 4a; AC.2006.0265 du 28 septembre 2007 consid. 2a, résumé in RDAF 2008 p. 241 et les références),
étant précisé que ces normes doivent être appliquées en fonction des circonstances concrètes et en accord avec les principes généraux du droit, dont celui de la proportionnalité (arrêts du TF 1P_157/2008 du 10 juillet 2008 consid. 2.1; 1P.124/1977 du 15 novembre 1978 consid. 3b, in ZBl 1979 p. 223; sur l'ensemble de ces questions, voir aussi DFJP/OFAT, Etude relative à la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, 1981, §§ 12-14 ad art. 19, p. 236 s.; André Jomini, Commentaire de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, 2009, n. 18 ss ad art. 19; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction expropriation, 2001, n. 700 ss p. 324-328; Waldmann/Hänni, Raumplanungsgesetz, 2006, n. 21 ad art. 19).
La norme VSS 640 045 distingue notamment deux types de routes et dessertes: (1) les routes d’accès, destinées à desservir des zones habitées jusqu’à 150 unités de logement ce qui implique un trafic horaire de maximum 150 véhicules par heure (vh/h). Ces routes doivent être pourvues de places de rebroussement (pour les routes sans issue) et doivent permettre le croisement de deux voitures de tourisme à vitesse réduite; (2) les chemins d’accès, dont la longueur devrait être limitée entre 40 et 80 m, doivent desservir de petites zones habitées jusqu’à 30 unités de logement ce qui implique un trafic horaire de 50 vh/h. Ces chemins ne nécessitent pas de places de rebroussement mais doivent permettre le croisement d’une voiture de tourisme avec un cycle à vitesse très réduite. Ils sont assimilés à des chemins piétonniers prévus pour être occasionnellement parcourus par des véhicules à moteurs. Dans cette mesure, pour les rares cas de croisement/dépassement entre des véhicules à moteur, on peut utiliser les accotements et les autres espaces libres.
b) En l’occurrence, le chemin de Valrose est étroit et les croisements de véhicules y sont relativement difficiles, du moins dans sa partie basse.
Compte tenu du nombre de logements desservis
(quelques villas ou maisons de deux ou trois logements)
, on se trouve indubitablement en présence d’un chemin d’accès au sens de la norme précitée
. Celui-ci présente en effet une superstructure dimensionnée pour n’être qu’occasionnellement parcourue par des véhicules à moteur (cf. SN 640 045, pt. 8).
La délimitation d’une zone d’utilité publique en contrebas du Chemin de Valorse dans le cadre du PPA "Les Câbleries de Cossonay – Secteur Nord" ne devrait entraîner aucune augmentation significative du trafic,
ce d’autant plus que la capacité actuelle de l’aire de stationnement qui s’y trouve ne sera pas augmentée du fait de cette modification d’ordre purement formelle.
Il n’y a dès lors nullement lieu de craindre
une surcharge de trafic telle que le gabarit du chemin doive être considéré comme insuffisant par rapport à sa fonction. Au vu du volume de trafic extrêmement faible qui prévaut actuellement, les experts mandatés par la municipalité se sont d’ailleurs bornés
à recommander des mesures de modération du trafic (zone trente, ralentisseurs) à l’exclusion de tout changement du gabarit du tronçon litigieux. C’est dès lors à juste titre que le réaménagement du Chemin de Valrose tel que prévu dans la convention du 22 août 2011 se borne à prévoir des mesures de sécurisation en faveur des piétons, cet axe constituant une liaison appréciée entre le village et la gare.
Par ailleurs, si des dommages devaient être constatés du fait d’un affaissement de la chaussée ou de la destruction de murs de soutènement en limite de propriété, il appartiendrait à son propriétaire, soit la collectivité publique, de prendre en charge les mesures nécessaires et de dédommager le cas échéant les propriétaires fonciers concernés (cf. art. 20 al.1 let b et 34 de la loi vaudoise du 10 décembre 1991 sur les routes [LRou ; RSV 725.01]). A l’intérieur des localités, ce sont en effet les communes qui sont propriétaires des routes et qui doivent répondre du préjudice causé du fait d’un éventuel défaut d’entretien (cf. art. 58 du Code des Obligation (CO; RS 220), v. également
Brehm Roland, Berner Kommentar, Die Entstehung durch unerlaubte Handelungen, Kommentar zu Art. 41-61 OR, 3e éd., Berne (Stämpfli) 2006, ad art 58, N. 164 ss). Cela étant, il paraît peu probable en l’espèce que le Chemin de Valrose connaisse un accroissement du trafic tel qu’il y ait lieu de craindre une réelle mise
en danger des biens appartenant aux bordiers.
13.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté dans la mesure où il est recevable et que les décisions des Conseils communaux de Cossonay et de Penthalaz du 20 juin 2011 adoptant le PPA "Les Câbleries de Cossonay - Secteur Nord" ainsi que la décision du Département de l'économie du 9 janvier 2012 approuvant préalablement ce même PPA doivent être confirmées. Au vu de ce résultat et en l’absence d’audience, il y a lieu de mettre à la charge du recourant des frais de justice réduits arrêtés à hauteur de 1’500 francs (art. 49 et 99 LPA-VD). Il ne lui est en outre pas alloué de dépens. En revanche, les Conseils communaux de Cossonay et de Penthalaz, ayant agit avec le concours d'un avocat, ont droit à des dépens à la charge du recourant (art. 55 et 99 LPA-VD).