Decision ID: f32191ea-7805-42d5-924a-05ab09882a48
Year: 2018
Language: de
Court: SG_VGN
Chamber: SG_VGN_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A. Die Q. GmbH, die K. AG und die M. AG sind Miteigentümerinnen der Parzelle Nr.
0000, Grundbuch Y., welche mit mehreren Gewerbegebäuden überbaut ist. Nach dem
rechtskräftigen Zonenplan der Politischen Gemeinde Y. ist dieses Grundstück der
Wohn-Gewerbe-Zone WG 3 zugewiesen. Gemäss der Gefahrenkarte des Kantons St.
Gallen befindet es sich grösstenteils in einem Gebiet mit mittlerer sowie erheblicher
Hochwassergefährdung (act. 33/18, act. 48, B 2016/50 act. 15/14/1, www.zefix.ch,
www.geoportal.ch).
B. Am 2. September 2013 erliess der Gemeinderat Y. auf Parzelle Nr. 0000 den
überbauungsplan X. mit einer Perimeterfläche von 10‘913 m . Das
überbauungsplanareal ist im Norden durch die SBB-Bahnlinie R. Ost-W. (Parzelle Nr.
0001) und im Südwesten durch die Kantonsstrasse KS1a (Hauptstrasse, Parzelle Nr.
0002) begrenzt, wobei das Areal wie das gesamte Gebiet X. gegenüber dem
Bahndamm und der Strasse teilweise rund drei bis vier Meter tiefer in einer Senke liegt.
Nördlich der Bahnlinie, rund 40 m vom überbauungsplanareal entfernt, verläuft die
Nationalstrasse N1 (auch: A1). Im Nordwesten grenzt das überbauungsplanareal an die
unüberbaute Parzelle Nr. 0003, welche der Wohn-Gewerbe-Zone WG2 zugeordnet ist,
und im Osten an die Grundstücke Nrn. 0004 und 0005, welche keiner Nutzungszone
zugewiesen, sondern als hellgraue Fläche mit dem Hinweis "Verkehrsfläche VF"
ausgeschieden sind. Unter der Parzelle Nr. 0004 verläuft der eingedolte R.-bach,
welcher auf Parzelle Nr. 0005 in den ebenfalls eingedolten T.-bach (beides
Gemeindegewässer) mündet. Im südlichen Teil der Parzelle Nr. 0004 (Höhe
südwestlicher Grenzpunkt der Parzelle Nr. 0006 bis Einmündung in die Hauptstrasse)
wird der eingedolte R.-bach von der S.-strasse, Gemeindestrasse zweiter Klasse,
überdeckt (Beilagen zu act. 33/10, act. 33/18, www5.geodat.ch/bm_ (...) /BM3.asp,
www. geoportal.ch, map.geo.admin.ch).
2
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C. Während der öffentlichen Auflage des überbauungsplans X. vom 11. September
2013 bis 10. Oktober 2013 gingen sieben Einsprachen ein, darunter diejenigen von A.T.
und B.T., C.R. sowie D.S. und E.S. Mit Entscheid vom 17. März 2014 wies der
Gemeinderat Y. die Einsprachen ab. Dagegen rekurrierten A.T. und B.T., C.R. sowie
D.S. und E.S. am 8. April 2014 an das Baudepartement. Mit koordinierter
Vernehmlassung vom 25. Juli 2014 stellte das Amt für Raumentwicklung und
Geoinformation (AREG) eine Genehmigung in Aussicht. Dabei stützte es sich auf die
Stellungnahmen des Tiefbauamtes vom 7., 15. und 16. Juli 2014. Am 10. September
2014 führte das Baudepartement einen Augenschein durch. Mit Entscheid vom
21. Januar 2015 wies das Baudepartement den Rekurs ab (act. 2, act. 28/1, act. 33/14,
18 und 26, B 2016/50 act. 15/14/2). Gegen den Entscheid des Baudepartements
(Vorinstanz) vom 21. Januar 2015 erhoben A.T. und B.T., C.R. sowie D.S. und E.S.
(Beschwerdeführer 1 bis 5) durch ihren Rechtsvertreter am 5. Februar 2015
Beschwerde beim Verwaltungsgericht (act. 1). Am 3. März 2015 und 4. Mai 2015
ersuchten sie um Sistierung des Beschwerdeverfahrens (act. 9 und 15). Hierzu nahm
die Vorinstanz am 7. April 2015 und 6. Mai 2015 Stellung (act. 12 und 18). Mit
Verfügung vom 15. Juni 2015 sistierte der Präsident des Verwaltungsgerichts das
Beschwerdeverfahren (act. 19).
D. Am 1./8. April 2015 genehmigte das Baudepartement den überbauungsplan X.
(act. 13). Dagegen rekurrierten die Beschwerdeführer am 23. April 2015 an die
Regierung. Am 9. Juni 2015 zogen die Beschwerdeführer 1 bis 3 ihren Rekurs zurück.
Mit Entscheid vom 8. Februar 2016 trat die Regierung auf den Rekurs der
Beschwerdeführer 4 und 5 nicht ein. Gegen den Entscheid der Regierung vom
8. Februar 2016 erhoben die Beschwerdeführer 4 und 5 am 26. Februar 2016
Beschwerde beim Verwaltungsgericht (B 2016/50 act. 1 f., 15/1 und 7, act. 15/14/2).
Mit verfahrensleitender Anordnung vom 21. März 2017 hob der Präsident des
Verwaltungsgerichts die Sistierung des Beschwerdeverfahrens B 2015/19 auf (act. 20).
Am 27. Juni 2017 ergänzten die Beschwerdeführer ihre Beschwerde mit einer
Begründung und dem Rechtsbegehren, es seien der angefochtene Entscheid der
Vorinstanz und der Einspracheentscheid der Politischen Gemeinde Y.
(Beschwerdegegnerin) vom 17. März 2014 unter Kosten- und Entschädigungsfolge
aufzuheben. Eventualiter sei der angefochtene Entscheid aufzuheben und die Sache
zur nochmaligen, koordinierten Prüfung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Mit
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Vernehmlassung vom 21. August 2017 schloss die Vorinstanz und mit Stellungnahme
vom 4. September 2017 die Beschwerdegegnerin auf Abweisung der Beschwerde. Die
Q. GmbH, die K. AG und die M. AG (Beschwerdebeteiligte 1 bis 3), verzichteten
stillschweigend auf eine Stellungnahme. Am 6. November 2017 liessen sich die
Beschwerdeführer nochmals vernehmen (act. 27, 32, 35 f., 41). Am 26. April 2018
führte das Verwaltungsgericht einen Augenschein mit mündlicher Verhandlung im
Gebiet des Überbauungsplans X. durch. Die Parteien verzichteten auf die Zustellung
des Augenscheinprotokolls vor Erlass des Entscheids (act. 52).
Auf die Ausführungen der Verfahrensbeteiligten zur Begründung ihrer Anträge und die

Akten wird, soweit wesentlich, in den Erwägungen eingegangen.
Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1. Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59 Abs. 1
des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, VRP). Die
Beschwerdeeingabe vom 5. Februar 2015 (act. 1) erfolgte rechtzeitig und erfüllt
zusammen mit der Ergänzung vom 27. Juni 2017 (act. 27) formal und inhaltlich die
gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1
und 2 VRP). Die Beschwerdeführer sind als Adressaten des angefochtenen Entscheids
und Eigentümer der Parzellen Nrn. 0003, 0007 und 0008 (act. 33/9/15) ohne Weiteres
zur Ergreifung der Beschwerde berechtigt. Auf die Beschwerde ist somit grundsätzlich
einzutreten. Nicht einzutreten ist auf die Beschwerde, soweit die Beschwerdeführer
beantragen, der Einspracheentscheid der Beschwerdegegnerin vom 17. März 2014 sei
aufzuheben. Dieser ist durch den angefochtenen Rekursentscheid ersetzt worden
(Devolutiveffekt) und gilt als inhaltlich mitangefochten (vgl. BGer 1C_475/2016 vom
7. April 2017 E. 1.2 mit Hinweis auf BGE 134 II 142 E. 1.4).
2. Das Planungs- und Baugesetz vom 5. Juli 2016 (sGS 731.1, PBG) trat am 1. Oktober
2017 (nGS 2017-049) und damit nach der öffentlichen Auflage (Art. 29 des Gesetzes
über die Raumplanung und das öffentliche Baurecht vom 6. Juni 1972, Baugesetz; nGS
32-47, BauG, in der Fassung vom 1. Januar 2015) des überbauungsplans X. vom
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11. September 2013 bis 10. Oktober 2013 in Kraft. Auf den strittigen Überbauungsplan
bleibt somit das BauG anwendbar (vgl. Art. 174 PBG und VerwGE B 2015/308 vom
26. Oktober 2017 E. 2, www.gerichte.sg.ch).
3. Antragsgemäss (act. 27, S. 4 Ziff. II/5, act. 28 lit. C3) wurden die Akten des
Beschwerdeverfahrens B 2016/50 beigezogen. Weiter stellen die Beschwerdeführer die
Beweisanträge (act. 27, S. 8 f. Ziff. III/6b, S. 13 Ziff. IV/A/5c, S. 21 Ziff. IV/6/D/6 f., S. 23
Ziff. V/A/2a, S. 25 Ziff. V/A/3d, S. 27 Ziff. V/B/2e f., act. 28 lit. C-E, act. 42 lit. C-E), es
seien das Dossier „gravitative Naturgefahren“ bei der Beschwerdegegnerin und
Amtsberichte des Tiefbauamtes, des Amtes für Umwelt (AFU) und des Amtes für Natur,
Jagd und Fischerei (ANJF) einzuholen sowie H.A., J.E., K.F., L.G., M.T., N.W. und O.Z.
als Zeugen zu befragen. Auf diese prozessualen Vorkehren kann verzichtet werden. Die
entscheidrelevanten tatsächlichen Verhältnisse ergeben sich aus den Verfahrensakten
und den Feststellungen anlässlich des Augenscheins (vgl. zur antizipierten
Beweiswürdigung BGer 8C_649/2017 vom 4. Januar 2018 E. 7.6.2 mit Hinweisen).
4. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer (act. 27, S. 19 Ziff. IV/C, act. 41, lit.
A) kann der Vorinstanz zunächst keine formelle Rechtsverweigerung vorgeworfen
werden (vgl. hierzu Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung der Schweizerischen
Eidgenossenschaft, SR 101, BV, BGer 5A_339/2016 vom E. 2.1 mit Hinweis auf BGE
135 I 6 E. 2.1, BGE 127 III 576 E. 2e, VerwGE B 2004/67; B 2004/72 vom 25. Oktober
2004 E. 3b, www.gerichte.sg.ch, und Uhlmann/Wälle-Bär, in: Waldmann/
Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz, 2. Aufl. 2016,
Art. 46a Rz. 2). Sie hat sich in Erwägung 2.3, 3.5 und 11.1-11.3 des angefochtenen
Entscheids (act. 2, S. 9, 12 f. und 21 f.) mit der Frage der Offenlegung des R.-baches
auseinandergesetzt. Sodann hat sie die von den Beschwerdeführern favorisierte
Erschliessungsvariante in Erwägung 11.3 des angefochtenen Entscheids (act. 2, S. 22)
in ihre Beurteilung miteinbezogen. Die Rüge der Beschwerdeführer (act. 27, S. 22 f.
Ziff. V/A/2a), sie sei von einem falschen Sachverhalt ausgegangen (vgl. dazu Art. 58
Abs. 1 in Verbindung mit Art. 12 VRP, VerwGE B 2014/197; B 2015/307 vom 24.
August 2017 E. 7.1.1, www.gerichte.sg.ch, und Cavelti/Vögeli,
Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, 2. Aufl. 2003, Rz. 586 ff.), ist deshalb
ebenfalls unbegründet. Überdies durfte die Vorinstanz in vorweggenommener
Beweiswürdigung die Beweisanträge der Beschwerdeführer ablehnen (vgl. BGer
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8C_649/2017 vom 4. Januar 2018 E. 7.6.2 mit Hinweisen), ohne deren Anspruch auf
rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV, siehe auch Art. 4 lit. c der Verfassung des
Kantons St. Gallen, sGS 111.1, KV, sowie Art. 15 Abs. 1 und 2 VRP) zu verletzen (vgl.
act. 27, S. 7-9 Ziff. III/5 f., S. 11-13 Ziff. IV/A, S. 23 f. Ziff. V/A/2b f.). Ob die
Einschätzungen der Vorinstanz inhaltlich zutreffen, bleibt nachfolgend zu prüfen.
5. Soweit sich die Beschwerdeführer auf den Standpunkt stellen (act. 27, S. 14-16,
Ziff. IV/B/1-5), der angefochtene Rekursentscheid (act. 2) und die
Genehmigungsverfügung vom 1./8. April 2015 (act. 13) hätten gemeinsam oder
gleichzeitig eröffnet und es hätte dafür eine einheitliche Rechtsmittelinstanz
vorgesehen werden müssen, kann ihnen nicht gefolgt werden: Art. 25a und Art. 33 Abs.
4 des Bundesgesetzes über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz; SR 700, RPG)
greifen mit der Pflicht zur Koordination zwar in die Verfahrenshoheit der Kantone (Art.
25 Abs. 1 RPG) ein (vgl. P. Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes
Umweltschutzrecht, 6. Aufl. 2016, S. 537). Auf welche Weise die Koordination zwischen
dem Genehmigungs- (Art. 26 RPG) und dem Rechtsmittelentscheid (Art. 33 Abs. 2
RPG) hergestellt wird, bleibt indessen grundsätzlich den Kantonen überlassen (vgl.
BGE 135 II 22 E. 1.2.4 mit Hinweisen, kritisch: A. Marti, in: Aemisegger/Kuttler/Moor/
Ruch [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Zürich 2010, Art.
25a Rz. 46 in fine). Der Genehmigungsentscheid muss, wie dies im Kanton St. Gallen
unter Art. 31 BauG und Art. 1 Abs. 1 und 2 lit. a sowie Art. 8 Abs. 1 lit. c des hier noch
anwendbaren, bis 30. September 2017 gültigen Gesetzes über die
Verfahrenskoordination in Bausachen (nGS 34-12, VKoG) bisher praktiziert wurde (vgl.
Juristische Mitteilungen des Baudepartements 1999/II Nr. 13), spätestens im Rahmen
des Verfahrens vor der letzten kantonalen Rechtsmittelinstanz eingeholt und in die
Beurteilung miteinbezogen werden (vgl. neu Art. 38 Abs. 1 PBG in Verbindung mit Art.
3 lit. c der Verordnung zum PBG, sGS 731.11, PBV, und Art. 43 Abs. 1 lit. b VRP).
Die gebotene Koordination kann nicht erst vor Bundesgericht erfolgen (vgl. VerwGE B
2014/229 vom 7. April 2017 E. 2 mit Hinweisen, www.gerichte.sg.ch, siehe auch A.
Ruch, in: Aemisegger/Moor/derselbe/Tschannen [Hrsg.], Praxiskommentar RPG:
Nutzungsplanung, Art. 26 Rz. 23, BGer 1C_190/2007 vom 7. Dezember 2007 E. 2.2.2.2
mit Hinweisen und VerwGE B 2013/232; B 2013/267 vom 16. April 2014 E. 2.5 mit
Hinweis auf BGer 1A.183/2001 vom 18. September 2002 E. 4.3, www.gerichte.sg.ch).
Nichts anderes ergibt sich aus dem von den Beschwerdeführern angerufenen Urteil
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des Obergerichts Appenzell Ausserrhoden vom 29. Mai 2013 (act. 28/15). In Erwägung
1 wird darin ebenfalls festgehalten, dass der Genehmigungs- und Rekursentscheid
spätestens im letztinstanzlichen kantonalen Rechtsmittelentscheid koordiniert werden
müssen, selbst wenn nach Art. 49 Abs. 1 Satz 2 des Ausserrhoder Gesetzes über die
Raumplanung und das Baurecht (Baugesetz; bGS 721.1, BauG AR) die Rekursinstanz
über den Rekurs zusammen mit dem Beschluss über die Genehmigung entscheidet
(vgl. hierzu etwa auch die Zürcher Regelung in § 5 Abs. 3 und § 329 Abs. 1 des
Planungs- und Baugesetzes, LS 700.1, PBG ZH, wonach die Planfestsetzung durch die
Gemeinde und der Genehmigungsentscheid der Baudirektion gemeinsam beim
Baurekursgericht angefochten werden, oder die Thurgauer Praxis gemäss TVR 2001
Nr. 21, wonach seit Einführung von § 54 des Gesetzes über die
Verwaltungsrechtspflege, RB 170.1, VRG TG, eine Pflicht des Departements zur
sachlichen und zeitlichen Koordination des Genehmigungs- mit einem allfälligen
Rekursentscheid besteht). Im Weiteren verlangt das Bundesrecht nicht, dass der
Genehmigungsentscheid nach kantonalem Verfahrensrecht bei derjenigen Behörde
anfechtbar ist, welche die Rechtsmittel gemäss Art. 33 Abs. 2 RPG beurteilt (vgl.
D. Thurnherr, in: Griffel/Liniger/Rausch/Dieselbe [Hrsg.], öffentliches Baurecht, Zürich
2016, Rz. 8.34, und Waldmann/Hänni, Raumplanungsgesetz, Bern 2006, Art. 25a Rz.
77 sowie Art. 33 Rz. 90), selbst wenn Sondernutzungsplänen
(Allgemein-)Verfügungscharakter zuzusprechen ist (vgl. VerwGE B 2013/49 vom 8. Juli
2014 E. 4.2.1 mit Hinweisen, in: GVP 2014 Nr. 10, bestätigt mit BGer 1C_444/2014
vom 27. Januar 2015, VerwGE B 2011/152 vom 24. Januar 2013 E. 4.1 mit Hinweisen,
www.gerichte.sg.ch, P. Hänni, a.a.O., S. 485, und Aemisegger/Haag, Praxiskommentar
zum Rechtsschutz in der Raumplanung, Zürich 2010, Art. 33 Rz. 96). Dies schliesst
nicht aus, dass sämtliche Rügen gegen einen Sondernutzungsplan im kantonalen
Individualrechtsschutzverfahren mit denselben Rechtsmitteln vorgetragen werden
können (vgl. Waldmann/Hänni, a.a.O., Art. 25a Rz. 69 mit Hinweis auf BGE 121 II 72 E.
3 mit Hinweisen).
6. Die Beschwerdeführer sind zudem der Ansicht (act. 27, S. 7 Ziff. III/4, S. 18 Ziff. IV/B/
7, act. 41, S. 6 lit. D/6), die Beschwerdegegnerin habe die Rüge, mit der geplanten
Terrainanhebung werde die Gefährdung ihrer Liegenschaften erhöht, gar nicht
entschieden, sondern sie diesbezüglich auf den Privatrechtsweg verwiesen.
Diesbezüglich kann vollumfänglich auf die überzeugenden Ausführungen in Erwägung
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7 des angefochtenen Entscheids (act. 2, S. 16) verwiesen werden. Die
Beschwerdeführer zeigen nicht auf, inwiefern der Schluss der Vorinstanz, die
Beschwerdegegnerin habe sich im Rahmen des einlässlich begründeten öffentlich-
rechtlichen Einspracheentscheids vom 17. März 2014 (act. 33/9/8, Ziff. 5.1.1) mit dieser
Rüge der Beschwerdeführer auseinandergesetzt, rechtsfehlerhaft sein sollte.
7. Ohne Einfluss auf den Ausgang des Verfahrens bleibt sodann der Einwand der
Beschwerdeführer (act. 27, S. 29 Ziff. V/B/5), der Erlass von Art. 6 Abs. 3 der
besonderen Vorschriften des überbauungsplans X. [fortan: besV], wonach die für die
Bushaltestelle entlang der Kantonsstrasse erforderlichen Flächen auf Parzelle Nr. 0000
entschädigungslos an die Gemeinde abzutreten seien, sei rechtlich nicht verbindlich
(vgl. hierzu Art. 22 f. BauG, neu: Art. 39 des Strassengesetzes, sGS 732.1, StrG, und
Art. 23 Abs. 1 lit. c Ziff. 1 und lit. d, Art. 26 Abs. 1 lit. a und Art. 28 PBG, sowie Art. 49
Abs. 1 in Verbindung mit Art. 26 Abs. 2 BV, und Art. 5 Abs. 1 und 2 RPG). Die
Beschwerdebeteiligten als Grundeigentümerinnen der Parzelle Nr. 0000 haben sich
damit (stillschweigend) einverstanden erklärt (vgl. zum verwaltungsrechtlichen Vertrag
Art. 48 Abs. 1 zweiter Satzteil StrG und VerwGE K 2015/6 vom 15. August 2017 E. 3.1
f. mit Hinweisen, www.gerichte.sg.ch).
8. Darüber hinaus bringen die Beschwerdeführer vor (act. 27, S. 26 Ziff. V/B/2c), der
überbauungsplan X. gebe das Recht, sechs Mehrfamilienhäuser mit vier vollständig
sichtbaren Vollgeschossen sowie einem zusätzlichen Attikageschoss zu erstellen. Eine
derartige Abweichung von den Vorschriften der Grundnutzungsordnung (WG 3) sei
unzulässig. Diesbezüglich setzen sie sich mit der Begründung der Vorinstanz in
Erwägung 15 des angefochtenen Entscheids (act. 2, S. 25-29) nicht auseinander.
Mithin zeigen sie nicht auf und es ist auch nicht ersichtlich, inwiefern der angefochtene
Entscheid in dieser Hinsicht rechtsfehlerhaft sein sollte, weshalb vollumfänglich darauf
verwiesen werden kann. Dasselbe gilt, soweit sie rügen (act. 27, S. 29 f. Ziff. V/B/4c,
Ziff. V/B/6 und 7a, Ziff. V/B/8), die geplante Erschliessung sei aus Gründen der
Verkehrssicherheit rechtswidrig (vgl. E. 11.4, act. 2, S. 22 f.), Art. 7 Abs. 1 und 2 besV
seien (bau)rechtswidrig (vgl. E. 13 f., act. 2, S. 23 f.) sowie Art. 15 besV unzweckmässig
und rechtswidrig (vgl. E. 16, act. 2, S. 30). Auch hilft den Beschwerdeführern der
Vergleich des strittigen überbauungsplans mit einer offenbar gescheiterten Einzonung
nicht weiter (act. 27, S. 29 Ziff. V/B/7b). Entgegen der Meinung der Beschwerdeführer
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(act. 27, S. 30 Ziff. V/B/7c) ist ferner nicht ersichtlich, dass mittels des
überbauungsplans X. in Bezug auf die massgebende Empfindlichkeitsstufe von der
Grundnutzungsordnung (Art. 17 BauR) und Art. 32 Abs. 1 des Einführungsgesetzes zur
eidgenössischen Umweltschutzgesetzgebung (sGS 672.1, EG-USG) resp. Art. 43
Abs. 1 lit. c der Lärmschutz-Verordnung (SR 814.41, LSV) abgewichen wird (vgl. hierzu
Planungsbericht vom 28. August 2013/17. März 2015, Beilage zu act. 33/10, B 2016/50
act. 15/14/3 [fortan: Planungsbericht], S. 16 ff. Ziff. 3.2.2, siehe auch Art. 43 Abs. 2
LSV). Abgesehen davon, dass eine reine Wohnüberbauung in der Wohn-Gewerbe-
Zone zulässig ist (vgl. zutreffende E. 15.2.5 des angefochtenen Entscheids, act. 2,
S. 29), bleibt eine Gewerbenutzung im Plangebiet im Übrigen möglich (vgl. zutreffende
E. 14.2 des angefochtenen Entscheids, act. 2, S. 24).
9. Ferner machen die Beschwerdeführer geltend (act. 27, S. 26-28 Ziff. V/B/2a und 2b),
gemäss überbauungsplan X. befänden sich unzulässigerweise neue Bauten im Gebiet
mit erheblicher Hochwassergefährdung. Art. 16 Abs. 1 besV sei eine blosse „Kann“-
Bestimmung.
9.1. Der Hochwasserschutz ist Aufgabe der Kantone (Art. 2 des Bundesgesetzes über
den Wasserbau, SR 721.100, WBG). Massnahmen des Hochwasserschutzes müssen
in ihrem Zusammenwirken mit anderen Massnahmen koordiniert werden (Art. 3 Abs. 3
WBG) und sind nach Massgabe von Art. 2 RPG und Art. 2 der
Raumplanungsverordnung (SR 700.1, RPV) mit anderen räumlichen
Nutzungsansprüchen abzustimmen (vgl. E. Hepperle, in: Hettich/Jansen/Norer [Hrsg.],
Kommentar zum Gewässerschutzgesetz und zum Wasserbaugesetz, Zürich 2016, Art.
2 WBG Rz. 16). Wasserbauliche Eingriffe sollen nur dann getroffen werden, wenn der
Hochwasserschutz nicht anders sicherzustellen ist (vgl. Art. 3 Abs. 2 WBG, Art. 37 Abs.
1 lit. a des Bundesgesetzes über den Schutz der Gewässer, Gewässerschutzgesetz;
SR 814.20, GSchG, Art. 3 lit. c des kantonalen Wasserbaugesetzes, sGS 734.1, WBG
SG, und K. Hoffmann, in: Griffel/Liniger/Rausch/Thurnherr [Hrsg.], a.a.O., Rz. 5.455). In
erster Linie soll der Hochwasserschutz durch den Unterhalt der Gewässer und durch
raumplanerische Massnahmen gewährleistet werden (vgl. Art. 3 Abs. 1 WBG, Art. 3 lit.
a und b WBG SG, BGer 1C_608/2014 vom 3. September 2015 E. 5.1 mit Hinweisen,
BGer 2C_461/2011 vom 9. November 2011 E. 5.3 mit Hinweisen, in: ZBl 113/2012, S.
617 ff., VerwGE B 2015/308 vom 26. Oktober 2017 E. 7.1 und VerwGE B 2007/117
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vom 12. Februar 2008 E. 3.5, www.gerichte.sg.ch, und E. Hepperle, a.a.O., Art. 3 WBG
Rz. 3). Die zuständigen Behörden haben ein grosses Ermessen, auf welche Weise sie
Gefährdungen durch Naturgefahren begegnen wollen (vgl. BGer 2C_461/2011 vom 9.
November 2011 E. 5.4 mit Hinweis auf B. Waldmann, Entschädigungen aus materieller
Enteignung für raumplanerische Nutzungsbeschränkungen zum Schutz vor
Naturgefahren?, in: Sicherheit & Recht 3/2009, S. 159 ff., S. 161, sowie E. Hepperle,
a.a.O., Art. 3 WBG Rz. 17). Sofern nach der Gefahrenkarte Flächen mit Gefährdungen
vorliegen, bestehen grundsätzlich Einschränkungen hinsichtlich der Nutzung (vgl. Art.
52 und Art. 129 BauG, Art. 20 lit. a der Verordnung über den Wasserbau,
Wasserbauverordnung; SR 721.100.1, WBV, und Wegleitung Hochwasserschutz an
Fliessgewässern des Bundesamtes für Wasser und Geologie BWG [heute: Bundesamt
für Umwelt BAFU], Bern 2001, S. 46, www.bafu.admin.ch, sowie Naturgefahren im
Kanton St. Gallen, Leitfaden für Vorsorge und Schutz der Naturgefahrenkommission
des Kantons St. Gallen vom Mai 2007 [fortan: Leitfaden], S. 26 f., www.sg.ch, siehe
neu auch Art. 103 Abs. 3 lit. a und b PBG). Für die betroffenen Gebiete können im
Baureglement oder in einem Sondernutzungsplan Vorschriften erlassen werden (Art. 12
Abs. 2 WBG SG). Die Einzelheiten richten sich nach den konkreten örtlichen
Gegebenheiten und Gefährdungen. Je nach Art und Intensität der Gefährdungen
können konkrete Festlegungen zweckmässig sein, um der Gefährdung zu begegnen
(vgl. VerwGE B 2015/308 vom 26. Oktober 2017 mit Hinweisen, insbesondere auf BGer
2C_461/2011 vom 9. November 2011 E. 5.2 ff., a.a.O., und Leitfaden, S. 24 f.).
9.2. Nach der Gefahrenkarte des Kantons St. Gallen, P./Y., befindet sich die Parzelle
Nr. 0000 grösstenteils in einem Bereich mit mittlerer (blau) sowie erheblicher (rot)
Hochwassergefährdung (www.geoportal.ch). Fest steht, dass Bauvorhaben in Gebieten
mit erheblicher Gefährdung grundsätzlich nicht und solche in Gebieten mit mittlerer
Gefährdung nur mit geeigneten Objektschutzmassnahmen zulässig sind. Nebstdem
bestehen keine Anzeichen dafür, dass die Beschwerdegegnerin entlang des R.- und T.-
bachs ihrer Unterhaltspflicht (Art. 9 ff. WBG SG) gemäss eigener Darstellung (act. 33/9,
S. 5 f.) nicht nachgekommen wäre resp. nicht nachkommen würde (vgl. hierzu Art. 3
lit. a WBG SG). Vor diesem Hintergrund war sie berechtigt (vgl. hierzu W. Ritter,
Kommentar zum WBG SG, Widnau 2012, S. 49 f.) und verpflichtet (Art. 3 lit. b in
Verbindung mit Art. 6, Art. 7 Abs. 1 und 2 lit. b und Art. 12 Abs. 2 f. WBG SG),
raumplanerische Massnahmen für den Hochwasserschutz nach Art. 3 lit. b WBG SG
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(vgl. hierzu Planungsbericht, S. 10 Ziff. 2.3.5 und S. 26-28 Ziff. 3.5) auf Parzelle Nr.
0000 vorzusehen, zumal dieses bereits überbaut ist.
9.3. Art. 2 lit. a besV in Verbindung mit Art. 11 Abs. 1 besV schreibt eine Kote von
402.20 m ü.M. für alle Gebäudeöffnungen (Oberkante Fussboden Erdgeschoss) sowie
eine solche für die Zufahrt zur Tiefgarage (Oberkante Rampe) vor. Wohn- und
Arbeitsräume unterhalb dieser Kote sind unzulässig (Art. 11 Abs. 2 besV). Zudem kann
das Terrain bis auf die Kote von 402.10 m ü.M. aufgeschüttet werden (Art. 16 Abs. 1
besV). Nach dem Amtsbericht des Tiefbauamtes vom 16. Juli 2014 (act. 33/14/4), dem
Votum des Vertreters des Tiefbauamtes am Augenschein vom 10. September 2014
(act. 33/18, S. 7 lit. C/1) sowie dem Technischen Bericht der Ingenieure Z. AG, W., vom
9. August 2012 (fortan: Bericht, act. 33/9/9, S. 7 ff., S. 13 Ziff. 3.4) führen die genannten
Massnahmen dazu, dass die Risiken im zulässigen Bereich gehalten werden können
resp. die Hochwassergefährdung im Plangebiet soweit reduziert wird, als im
Baubewilligungsverfahren „keine grösseren Objektschutzmassnahmen am Haus
selber“ mehr nötig sind. Anhaltspunkte, welche diese Einschätzungen des
fachkundigen Tiefbauamtes und der von der Beschwerdegegnerin beigezogenen
Fachleute ernsthaft erschüttern könnten, bestehen nicht und werden von den
Beschwerdeführern auch nicht aufgezeigt (vgl. hierzu A. M. Binder, Expertenwissen
und Verfahrensgarantien, Zürich 2016, S. 87 f., Kiener/Rütsche/Kuhn, öffentliches
Verfahrensrecht, 2. Aufl. 2015, Rz. 777, K. Plüss, in: A. Griffel [Hrsg.], a.a.O., § 7 Rz. 60
ff., und Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 974 ff.). Sodann ist Art. 16 Abs. 1 besV, wonach das
Terrain bis auf die Kote 402.10 m ü.M. aufgeschüttet werden kann, in Bezug auf den
Hochwasserschutz zwar nicht hinreichend klar formuliert (vgl. hierzu Planungsbericht,
S. 27). Dadurch wird aber sichergestellt, dass die Hochwasserrisiken im Plangebiet
mittels Aufschüttungen bis zu einer Kote von 402.10 m ü.M. auf ein tragbares Mass
reduziert werden dürfen (vgl. hierzu Art. 78 Abs. 2 lit. g, Art. 93 Abs. 1 BauG und Art. 52
des Baureglements der Politischen Gemeinde Y., BauR, www. ... .ch). Auch versteht
sich von selbst, dass ein Bauvorhaben im Plangebiet unter dem Aspekt des
Hochwasserschutzes nur bewilligt werden kann, wenn es neben der (zwingend
vorgeschriebenen) Schutzhöhe von 402.20 m ü.M. Terrainaufschüttungen mit einer
Schüttungshöhe von 402.10 m ü.M. vorsieht (vgl. Bericht, S. 7). Damit rechtfertigt diese
redaktionelle Unzulänglichkeit die Aufhebung des Planerlasses nicht.
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10. Im Weiteren halten die Beschwerdeführer dafür (act. 27, S. 21 Ziff. IV/D/6 f., S. 25
Ziff. V/B/1, act. 41 lit. D/4), der Perimeter des Plans sei willkürlich. Die Parzelle Nr. 0003
sei für sich betrachtet kaum überbaubar und hätte bei einer vollständigen
Neuüberbauung der Parzelle Nr. 0000 in die Planung miteinbezogen werden müssen.
Zudem müsse die raumplanerische Einzelmassnahme gegen die
Hochwassergefährdung das ganze „Gefährdungsgebiet“ umfassen.
10.1. Für einen Überbauungsplan nach Art. 22 BauG wird kein Mindestflächenmass
vorgeschrieben. Während das Plangebiet des Gestaltungsplans zumindest so gross
sein muss, dass damit eine Gesamtüberbauung mit städtebaulich vorzüglicher
Gestaltung erreicht werden kann (Art. 28 Abs. 1 BauG) und es sich demzufolge um eine
zweckmässige Arealgrösse bzw. eine grössere zusammenhängende Fläche handeln
muss, spricht das Gesetz beim Überbauungsplan mit besV lediglich von einem engen,
bestimmten Gebiet (Art. 22 Abs. 1 BauG). Für die Gewährung einer Mehrausnützung ist
zusätzlich erforderlich, dass die Grösse des Grundstücks dies rechtfertigt (Art. 27
BauG). Mit dieser offenen Umschreibung wollte der Gesetzgeber den unterschiedlichen
örtlichen Verhältnissen Rechnung tragen. Einzige Anforderung an den Perimeter des
Überbauungsplans ist also, dass damit die raumplanungsrechtlichen
Planungsgrundsätze und -ziele verwirklicht werden können, womit unter Umständen
selbst eine Parzelle für lediglich ein Gebäude, zum Beispiel ein höheres Haus im Sinn
von Art. 68 f. BauG, als Plangebiet in Frage kommt (vgl. VerwGE B 2013/166 vom
4. Dezember 2014 E. 3.4 und VerwGE B 2010/227; B 2010/228 vom 6. Juli 2011 E. 6 je
mit Hinweis auf B. Heer, St. Gallisches Bau- und Planungsrecht, Bern 2003, Rz. 155
und Anhang 3, www.gerichte.sg.ch). Die Abgrenzung des Plangebietes richtet sich
nach den tatsächlichen Gegebenheiten wie Topographie, Flussufer, Waldränder,
Zonengrenzen, bestehende oder projektierte Verkehrsachsen, Baugrund Besonnung
usw. (vgl. VerwGE B 2013/197 vom 25. August 2015 E. 3.2.3 mit Hinweisen,
www.gerichte.sg.ch, allerdings in Bezug auf einen Gestaltungsplan, siehe auch
VerwGE B 2012/244 vom 3. Dezember 2013 E. 4.4.3 mit Hinweisen,
www.gerichte.sg.ch, allerdings in Bezug auf eine sachgerechte Zonenabgrenzung). Die
Schranke für den Erlass eines überbauungsplans bildet das in Art. 8 BV verankerte
Gebot der rechtsgleichen Behandlung und das Willkürverbot nach Art. 9 BV (vgl.
Juristische Mitteilungen des Baudepartements 2006/II Nr. 13, S. 7, siehe auch VerwGE
B 2009/221 vom 24. August 2010 E. 5.2 mit Hinweisen, www.gerichte.sg.ch).
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Im Bereich der Nutzungsplanung steht der Planungsbehörde ein weitreichender
Ermessensspielraum zu. Insbesondere lässt sich aus den Planungszielen und –
grundsätzen des Bundesrechts (Art. 1 und Art. 3 RPG) kein Anspruch des Einzelnen auf
Erlass bestimmter planerischer Massnahmen ableiten. Dagegen unterliegt die Frage
des vollständigen Einbezugs der massgeblichen Einzelaspekte in die
Interessenabwägung im Rahmen der Planung grundsätzlich der Rechtskontrolle. Ein
Ermessens- bzw. Beurteilungsspielraum steht der Planungsbehörde aber namentlich
dort zu, wo es um die Wertung bzw. Gewichtung der einzelnen Grundsätze geht. Erst
eine deutlich unsorgfältige Interessenabwägung stellt eine Rechtsverletzung dar und
unterliegt der Rechtskontrolle (vgl. VerwGE B 2015/189 vom 26. Oktober 2016 E. 4.2
mit Hinweisen, in: GVP 2016 Nr. 15). Die Kognition des Verwaltungsgerichts ist
beschränkt, indem es lediglich zur Rechtskontrolle befugt ist (Art. 61 Abs. 1 und 2 VRP,
vgl. VerwGE B 2015/31 vom 25. Mai 2016 E. 6.1 mit Hinweisen, www.gerichte.sg.ch).
10.2. Laut Art. 2 Satz 1 besV regelt der überbauungsplan X. in erster Linie die bauliche
Entwicklung und die Erschliessung im Geltungsbereich. Diesbezüglich ist nicht
umstritten, dass der Plan mit einer Perimeterfläche von 10‘913 m grundsätzlich eine
zweckmässig Arealgrösse aufweist. Auch kann die Parzelle Nr. 0003 zusammen mit
den Grundstücken Nrn. 0008 (im Eigentum der Beschwerdeführer 1 und 2, act.
33/9/16) und 0009, welche ebenfalls der WG2 zugeordnet sind (www.geoportal.ch),
zweckmässig genutzt werden. Auf den ersten Blick erscheint eine Abgrenzung des
überbauungsplans entlang der Zonengrenze – die Parzelle Nr. 0003 im Eigentum des
Beschwerdeführers 3 (act. 33/9/16) liegt in der Wohn-Gewerbe-Zone WG2,
währenddessen das Plangebiet der WG3 zugewiesen ist (www.geoportal.ch) – daher
unter der Zwecksetzung von Art. 2 Satz 1 besV grundsätzlich nicht als willkürlich, was
die Vorinstanz in Erwägung 8.2 ihres Entscheids (act. 2, S. 17 f.) – vorbehältlich der
folgenden Ausführungen – nachvollziehbar dargetan hat.
10.3. Indessen bezweckt der überbauungsplan X. nach Art. 2 Satz 2 und lit. a besV
„ergänzend“ auch den Hochwasserschutz sicherzustellen. Diesbezüglich ist der
Beschwerdegegnerin zunächst zugute zu halten, dass sie – entgegen anderslautender
Darstellung der Beschwerdeführer (act. 27, S. S. 19-21 Ziff. IV/D/1-5, act. 41 lit. D/2 f.)
– mit einem umfassenden Massnahmenkonzept eine Gesamtbeurteilung der vom
Kanton bezeichneten (vgl. hierzu Art. 6 Abs. 2 lit. c RPG, Art. 21 Abs. 1 WBV, Art. 12
2
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Abs. 1 WBG SG), bestehenden Hochwasserschutzdefizite in eingezonten Flächen auf
ihrem Hoheitsgebiet gemäss den Vorgaben des kantonalen Richtplans fristgerecht
vorgenommen hat (vgl. Koordinationsblatt V 41 Naturgefahren, S. 4 f., act. 33/9/1-7a,
E. 3.2 und 4 des angefochtenen Entscheids, act. 2, S. 10 f. und 14 f., Votum M.T. am
Augenschein vom 10. September 2014, act. 33/18, S. 7 lit. C/1, siehe neu auch Art. 5
Abs. 3 PBG). Überdies ist nicht erkennbar und wird von den Beschwerdeführern nicht
weiter substantiiert, weshalb raumplanerische Hochwasserschutzmassnahmen im
Gebiet X. gestützt auf Art. 2 lit. a WBG SG (resp. Art. 25a RPG) zeitlich zwingend auf
solche in anderen Gebieten entlang des R.- resp. T.-bachs oder mit Massnahmen zur
Verbesserung der Gefährdungssituation in anderen Gebieten innerhalb der Gemeinde
abzustimmen gewesen wären.
Wie bereits unter E. 9.3 ausgeführt, wurden für die Gewährleistung des
Hochwasserschutzes auf Parzelle Nr. 0000 sodann als raumplanerische Massnahme
Vorschriften betreffend Mindestkote (Art. 11 Abs. 1 besV) und Terrainaufschüttungen
(Art. 16 Abs. 1 besV) erlassen. Dies deshalb, weil die Parzelle Nr. 0000 wie das
gesamte Gebiet X. gegenüber dem Bahndamm und der Hauptstrasse teilweise rund
drei bis vier Meter tiefer in einer Senke liegt. Im Gebiet X. befinden sich neben dem
Grundstück Nr. 0000 jedoch auch die Parzellen Nrn. 0003 (unüberbaut, im Eigentum
des Beschwerdeführers 3) und 0008 (mit Wohnhaus und Pferdestallung überbaut, im
Eigentum der Beschwerdeführer 1 und 2, act. 33/9/16, www.geoportal.ch). Auch diese
Grundstücke liegen in der besagten Senke, weshalb sie in der Gefahrenkarte des
Kantons St. Gallen wie die Parzelle Nr. 0000 grösstenteils in Bereiche mit mittlerer
(blau) sowie erheblicher (rot) Hochwassergefährdung eingestuft sind (act. 33/18, act.
52, www.geoportal.ch). Die Hochwassergefahr geht dabei für das ganze Gebiet X.
hauptsächlich vom R.- resp. T.-bach aus (vgl. Bericht, S. 1, 3 und 8 bis 11). Bei dieser
Sachlage erscheint es unter dem Aspekt des Hochwasserschutzes sachlich nicht
vertretbar, dass die Parzellen Nrn. 0003 und 0008 (mitsamt einem rund 5 m breiten,
angrenzenden Streifen auf Parzelle Nr. 0009) nicht in den Perimeter des
überbauungsplans X. einbezogen wurden, was vom AREG bereits im
Vorprüfungsbericht vom 31. Mai 2013 bemängelt wurde (act. 33/9/10, S. 3 Ziff. 2.2).
Dies umso mehr, als sich die Hochwassergefahr durch den überbauungsplan X.
gemäss dem Bericht (S. 9 Abb. 5 f.) auf den Grundstücken Nrn. 0003 und 0008
tendenziell verschärft resp. eine etwas grössere Fläche dieser Parzellen neu in den
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Bereich mit erheblicher (rot) Hochwassergefährdung fällt und im überbauungsplan,
anders als im Fall VerwGE B 2015/308, keine Hochwasserentlastungsmassnahmen für
die benachbarten Grundstücke Nrn. 0003 und 0008 vorgesehen sind. Darüber hinaus
ist nicht nachvollziehbar, wieso die gemeindeeigenen Parzellen Nrn. 0004 und 0005
(Nordteil), auf welchen der eingedolte R.- resp. T.-bach entlang des
überbauungsplanareals verläuft, unter dem Gesichtspunkt des Hochwasserschutzes
nicht in den Perimeter einbezogen wurden (vgl. hierzu auch E. 11.3 hiernach), obgleich
sich eine künftige Offenlegung dieser Bäche auf die Hochwassersituation im gesamten
Gebiet X. auswirken könnte und die Beschwerdegegnerin selbst eingeräumt hat (act.
33/9, S. 4), dass unter Umständen „geeignete Massnahmen“ zur Behebung der
ungenügenden Abflusskapazität dieser Bäche (Gemeindegewässer) ergriffen werden
müssten (vgl. auch Stellungnahme des Tiefbauamts vom 11. September 2013,
act. 33/9/7, S. 3 Ziff. 2.5). Demnach ist das Plangebiet des überbauungsplans X. nach
den tatsächlichen Gegebenheiten willkürlich abgegrenzt. Der Hochwasserschutz als
massgeblicher Einzelaspekt wurde, wenn überhaupt, unvollständig und deutlich
unsorgfältig in die Interessenabwägung einbezogen. Mit dem Schutz vor Hochwasser
ist es nicht vereinbar, das neue Plangebiet bloss auf jenes Grundstück zu beschränken,
deren Grundeigentümerinnen zu einer Neuüberbauung bereit sind. Die Beschwerde ist
aus diesem Grund gutzuheissen, soweit darauf einzutreten ist. Der angefochtene
Entscheid und damit auch der Einspracheentscheid der Beschwerdegegnerin vom
17. März 2014 sind mitsamt dem überbauungsplan X. vom 2. September 2013
aufzuheben.
Bei diesem Ergebnis kann offen bleiben (act. 27, S. 26-28 Ziff. V/B/2d-2f und 3), ob das
Hochwasserschutzdefizit durch den streitigen überbauungsplan in „unzulässiger“
Weise auf die Grundstücke der Beschwerdeführer verlagert wird (vgl. dazu Art. 12 Abs.
2 Satz 2 WBG SG, Amtsbericht vom 16. Juli 2014 resp. Aussagen des Vertreters des
Tiefbauamtes am Augenschein vom 10. September 2014. act. 33/14/4, act. 33/18, S. 7
lit. C/1, sowie Bericht, S. 7 ff., S. 12 Ziff. 3.3), soweit eine ständige Praxis des
kantonalen Tiefbauamtes, wonach eine „unzulässige“ Gefahrenverlagerung nur dann
vorliege, wenn ein Grundstück in eine „höhere Gefährdungskategorie“ falle, überhaupt
belegt ist (vgl. VerwGE B 2015/308 vom 26. Oktober 2017 E. 7.2 in fine, a.a.O., und
Checkliste des Naturgefahrenkommission des Kantons St. Gallen, Bauen in Gebieten
mit gravitativen Naturgefahren, Juni 2016, S. 8 Ziff. 5, www.sg.ch). Ebenso braucht
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nicht entschieden zu werden, ob eine solche Praxis wasserbaurechtlich haltbar wäre.
Auch kann dahingestellt bleiben, ob die Regelung der Entwässerung (vgl. hierzu Art. 19
Abs. 1 und Art. 22 Abs. 2 lit. b RPG, Art. 4 des Wohnbau- und
Eigentumsförderungsgesetzes, SR 843, WEG, Art. 7 und Art. 17 lit. a GSchG, Art. 3 und
Art. 5 der Gewässerschutzverordnung, SR 814.201, GSchV, Art. 49 Abs. 1 und 2
lit. b BauG, Art. 3 ff. und Art. 26 des Vollzugsgesetzes zur eidgenössischen
Gewässerschutzgesetzgebung, sGS 752.2, GSchVG) nachgelagert zum
überbauungsplan im Baubewilligungsverfahren erfolgen kann resp. zwingend
entsprechende Festsetzungen im überbauungsplan (etwa mit Blick auf den dafür
benötigten Boden) bedingen würde (vgl. hierzu VerwGE B 2015/308 vom
26. Oktober 2017 E. 7.5 mit Hinweisen, a.a.O., und Hinweise zur Zulässigkeit einer
Verlagerung ins Baubewilligungsverfahrens in E. 11.3 hiernach).
11. Aus verfahrensökonomischen Gründen ist auf die weiteren Einwände der
Beschwerdeführer einzugehen. Die Beschwerdeführer rügen des Weiteren (act. 27, S.
16-18 Ziff. IV/B/6, act. 41, lit. A), die Genehmigung des streitigen überbauungsplans
hätte zwingend mit einem Beschluss der Beschwerdegegnerin, im fraglichen Bereich
auf die Festlegung des Gewässerraums zu verzichten, resp. mit entsprechenden
gewässerschutzrechtlichen Ausnahmebewilligungen der Beschwerdegegnerin
koordiniert werden müssen.
11.1. Die Kantone sorgen dafür, dass der Gewässerraum (vgl. Art. 36a Abs. 1 und 2
GSchG, in Verbindung mit Art. 41a f. GSchV, Abs. 1 der Übergangsbestimmungen zur
Änderung vom 4. Mai 2011 [fortan: ÜbBst GSchV] sowie VerwGE B 2011/164 vom
11. Dezember 2012 E. 3.3.5, www.gerichte.sg.ch, siehe zum Uferschutz gemäss RPG
auch Art. 3 Abs. 2 lit. c und Art. 17 Abs. 1 lit. a RPG) bei der Richt- und
Nutzungsplanung berücksichtigt wird (vgl. Art. 36a Abs. 3 Satz 1 und Art. 46
Abs. 1 GSchV sowie BGE 139 II 470 E. 4.3, siehe auch Art. 38a Abs. 2 Satz 2 GSchG
[vgl. hierzu BGE 140 II 437 E. 6.2], Art. 2 Abs. 1 und Art. 25a RPG, Art. 2 Abs. 3 RPV,
Art. 3 Abs. 3 WBG, Art. 21 Abs. 3 WBV, und Art. 12 Abs. 2 f. WBG SG). Für die
Planungen und Massnahmen nach dem GSchG wie Revitalisierungen oder die
Ausscheidung des Gewässerraums besteht eine umfassende Planungs- und
Koordinationspflicht, insbesondere im Hinblick auf den Hochwasserschutz, sowie die
Pflicht zu einer umfassenden Interessenabwägung (vgl. C. Fritzsche, in: Hettich/
bis
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Jansen/Norer [Hrsg.], Kommentar zum Gewässerschutzgesetz und zum
Wasserbaugesetz, Zürich 2016, Vor Art. 36a-44 GSchG Rz. 20 ff. mit Verweis auf Art. 2
Abs. 1 RPG und Art. 2 RPV). Nicht umstritten ist vorliegend, dass die
Beschwerdegegnerin in ihrer Nutzungsplanung den Gewässerraum für den R.- und T.-
bach entlang des überbauungsplanareals (Parzelle Nr. 0000) nicht – mittels der
Ausscheidung von Grünzonen (Art. 17 Abs. 1 lit. a und c BauG), dem Erlass von
Baulinien (Art. 24 BauG) oder überbauungsplänen (Art. 23 BauG, vgl. VerwGE
B 2011/152 vom 24. Januar 2013 E. 4.2 und VerwGE B 2012/69; B 2012/70 vom
19. Dezember 2013 E. 2.2.5, www.gerichte.sg.ch, und neu Art. 90 PBG in Verbindung
mit Art. 22 oder Art. 29 und Art. 34 ff. PBG) – definitiv festgelegt hat. Damit sind die
ÜbBst GSchV unmittelbar anwendbar (vgl. BGer 1C_444/2015 vom 14. März 2016
E. 3.4). Diese sehen bei Fliessgewässern mit einer Gerinnesohle bis 12 m Breite einen
provisorischen Gewässerraum auf einem beidseitigen Streifen von je 8 m plus die
Breite der bestehenden Gerinnesohle vor (Abs. 2 lit. a ÜbBst GSchV). Im
übergangsrechtlichen Gewässerraum dürfen nur standortgebundene, im öffentlichen
Interesse liegende Anlagen wie Fuss- und Wanderwege, Flusskraftwerke oder Brücken
erstellt werden (Abs. 2 Ingress ÜbBst GSchV in Verbindung mit Art. 41c Abs. 1 Satz 1
GSchV). In dicht überbauten Gebieten kann die Behörde für zonenkonforme Anlagen
Ausnahmen bewilligen, soweit keine überwiegenden Interessen entgegenstehen (Abs.
2 Ingress ÜbBst GSchV in Verbindung mit Art. 41c Abs. 1 Satz 2 lit. a GSchV, vgl.
hierzu BGer 1C_384/2016 vom 16. Januar 2018 E. 7.5 und BGE 143 II 77 E. 2).
Rechtmässig erstellte und bestimmungsgemäss nutzbare Anlagen im
übergangsrechtlichen Gewässerraum sind in ihrem Bestand grundsätzlich geschützt
(Abs. 2 Ingress ÜbBst GSchV in Verbindung mit Art. 41c Abs. 2 GSchV, vgl. hierzu
BGer 1C_345/2014 vom 17. Juni 2015 E. 4.1). Der übergangsrechtliche Gewässerraum
gilt auch bei eingedolten Gewässern, was sich bereits daraus ergibt, dass es sich bei
Art. 41a Abs. 5 lit. b GSchV um eine Kann-Vorschrift handelt, womit im Grundsatz der
gesamte Gewässerraum bis zu dessen Festsetzung durch den Kanton freizuhalten
bzw. zu sichern ist (vgl. BGer 1C_444/2015 vom 14. März 2016 E. 3.6.5 mit Hinweis auf
BGE 140 I 168 E. 4.1.2, in: Pra 103 [2014] Nr. 107). Er soll gewährleisten, dass nach
dem Inkrafttreten des revidierten Gewässerschutzrechts bis zur definitiven Festlegung
des Gewässerraums keine unerwünschten neuen Anlagen errichtet werden. Ihm kommt
insoweit die Funktion einer Planungszone (Art. 27 RPG, Art. 105 ff. BauG resp.
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Art. 42 ff. PBG, vgl. hierzu VerwGE B 2014/166 vom 17. Dezember 2015 E. 2.1 f.,
www.gerichte.sg.ch) zu: Bauten und Anlagen, welche die künftige
Revitalisierungsplanung negativ präjudizieren oder vereiteln könnten, dürfen im
übergangsrechtlichen Gewässerraum nicht mehr bewilligt werden, und zwar auch nicht
im Wege der Gestaltungsplanung (vgl. BGer 1C_821/2013; 1C_825/2013 vom 30. März
2015 E. 6.5.2 mit Hinweisen auf BGE 140 II 437 E. 6.2 und Erläuternder Bericht des
Bundesamtes für Umwelt BAFU vom 20. April 2011, Parlamentarische Initiative Schutz
und Nutzung der Gewässer [07.492] - Änderung der Gewässerschutz-, Wasserbau-,
Energie- und Fischereiverordnung, S. 4 oben, in: URP 2015, S. 301 ff., BGE 140 II 428
E. 2.3, BGer 1C_39/2017 vom 13. November 2017 E. 4.5 sowie C. Fritzsche, a.a.O.,
Art. 36a GSchG Rz. 75). Es ist zulässig, aktuelle Baugesuche oder
Sondernutzungsplanungen zum Anlass für eine vorzeitige Festlegung des
Gewässerraums zu nehmen, wobei auf eine planerisch sinnvolle Länge des
einbezogenen Gewässerabschnitts zu achten ist (vgl. BGer 1C_556/2013;
1C_558/2013; 1C_562/2013 vom 21. September 2016 E. 10.3).
Da Art. 36a Abs. 3 Satz 1 GSchG und Art. 46 Abs. 1 GSchV durch die Verwendung
unbestimmter Rechtsbegriffe – „Die Kantone sorgen dafür, dass der Gewässerraum bei
der Richt- und Nutzungsplanung berücksichtigt [...] wird.“ – bei der Konkretisierung
einen weiten Spielraum eröffnet (C. Fritzsche, a.a.O., Art. 36a GSchG Rz. 108), hat das
Baudepartement (zunächst zusammen mit dem Volkswirtschaftsdepartement) die
Kreisschreiben „übergangsrecht zur Festlegung der Gewässerräume“ vom 16. Mai
2012 (Ziff. 3.3.2, in: Juristische Mitteilungen 2012/II Nr. 1, S. 2 ff., S. 10 lit. C/b, vgl.
hierzu auch VerwGE B 2015/308 vom 26. Oktober 2017 E. 5.1, VerwGE B 2012/69;
B 2012/70 vom 19. Dezember 2013 E. 2.4 und VerwGE B 2011/164 vom
11. Dezember 2012 E. 3.3.8, www.gerichte.sg.ch) sowie „Die Festlegung der
Gewässerräume nach dem Planungs- und Baugesetz vom 27. April 2016 vom
5. Dezember 2017“ (S. 13 f. Ziff. 11.2, www.sg.ch) erlassen. Darin werden die
bundesrechtlichen Minimalvorgaben zum Gewässerraum (vgl. BGE 139 II 470 E. 4.3) im
Lichte der hiervor zitierten bundesgerichtlichen Rechtsprechung insoweit verschärft,
als neue überbauungs- resp. Sondernutzungspläne, die fliessende Gewässer tangieren,
nur genehmigt werden können, wenn sie im übergangsrechtlich geltenden,
provisorischen Gewässerabstandsbereich – über die Wirkung einer Planungszone
hinaus (vgl. Art. 27 Abs. 1 Satz 2 RPG und Art. 106 Abs. 1 Satz 1 BauG) – keine
bis
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Festlegungen treffen, also keine Bauten oder Anlagen zulassen. Lassen solche
Sondernutzungspläne hingegen im übergangsrechtlichen Abstandsbereich bauliche
Vorkehren zu, fällt danach eine Genehmigung nach Art. 31 BauG (Art. 38 PBG) nur in
Betracht, wenn gleichzeitig mit dem Erlass des Sondernutzungsplans der definitive
Gewässerraum nach GSchV ausgeschieden und dadurch belegt wird, dass das
Vorhaben den Gewässerraum nicht berührt. Eine generelle Ausnahmebewilligung vom
übergangsrechtlichen Gewässerabstand nach Art. 41c Abs. 1 Satz 2 GSchV im
Rahmen solcher Sondernutzungsplanverfahren kommt danach nicht in Frage. Der
Anwendungsbereich der Ausnahmebewilligung ist auf das Baubewilligungsverfahren
beschränkt.
Diese Kreisschreiben des Baudepartements sind vollzugslenkende
Verwaltungsverordnungen (vgl. hierzu VerwGE B 2013/116 vom 14. Mai 2014 E. 3.1.1,
VerwGE B 2013/8; B 2013/9 vom 12. Februar 2014 E. 4.3.1 Abs. 3,
www.gerichte.sg.ch, Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht,
4. Aufl. 2014, § 41 Rz. 13, und G. Biaggini, Die vollzugslenkende
Verwaltungsverordnung: Rechtsnorm oder Faktum?, in: ZBl 98/1997, S. 1 ff., S. 3 f.),
welche für das Verwaltungsgericht keine bindende Wirkung haben (vgl. VerwGE
B 2015/190 vom 28. März 2017 E. 2.3 mit Hinweisen, www.gerichte.sg.ch). Gleichwohl
weicht das Verwaltungsgericht an sich nicht von solchen Verwaltungsverordnungen ab,
sofern deren generell-abstrakter Gehalt eine dem individuell-konkreten Fall angepasste
und gerecht werdende Auslegung der massgebenden Rechtssätze zulässt, welche
diese überzeugend konkretisiert (vgl. VerwGE B 2016/41 vom 28. September 2017
E. 2.4 mit Hinweis auf BGE 142 II 182 E. 2.3.2 f. mit Hinweisen, allerdings in Bezug auf
die Steuerbuchweisungen, www.gerichte.sg.ch).
11.2. Ausserhalb des Freihaltebereichs (vgl. Art. 15 besV, siehe auch Planungsbericht,
S. 11) legt der überbauungsplan X. im übergangsrechtlichen Gewässerraum des
eingedolten R.-baches, welcher nach den Berechnungen des AREG eine Streifenbreite
von 8.6 m aufweist (vgl. Genehmigungsverfügung vom 1. April 2015, act. 13, S. 2, und
Vernehmlassung des AREG vom 25. Juli 2014, act. 33/14, S. 3 Ziff. 2.4), die Zufahrt
von der S.-strasse zum Areal (vgl. Art. 3 besV), den Standort der Kehrichtsammelstelle
(Art. 22 besV), die Lärmschutzwand (Art. 21 Abs. 3 besV) sowie den Bereich für den
öffentlichen Strassenraum (Art. 6 besV) fest. Nach den zitierten Kreisschreiben des
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Baudepartements hätten diese Festlegungen grundsätzlich vorausgesetzt, dass die
Beschwerdegegnerin gleichzeitig mit dem Erlass des Sondernutzungsplans den
definitiven Gewässerraum des R.- und T.-bachs nach Art. 41a GSchV entlang des
Plangebietes ausgeschieden hätte.
11.3. Gemäss den bundesrechtlichen Vorgaben zu klären ist ferner, ob die
Festlegungen innerhalb des übergangsrechtlichen Gewässerraums im
überbauungsplan X. die künftige Revitalisierungsplanung negativ präjudizieren oder
vereiteln könnten.
Gemäss Art. 38a Abs. 1 GSchG in Verbindung mit Art. 17 Abs. 1 WBG SG ist die
Gemeinde zur Revitalisierung von Gemeindegewässern verpflichtet. Im Rahmen der
Richt- und Nutzungsplanung hat sie die Revitalisierungsplanung (Art. 38a
Abs. 2 GSchG i.V.m. Art. 41d GSchV) zu berücksichtigen (Art. 38a Abs. 2
Satz 2 GSchG). Diese darf namentlich nicht durch Festsetzungen in
Sondernutzungsplänen präjudiziert werden, d.h. es müssen genügend grosse
unüberbaute Flächen für die künftige Offenlegung des Bachs, seiner Ufer und seines
Gewässerraums frei bleiben (vgl. BGer 1C_164/2012 vom 30. Januar 2013 E. 8.4.1 mit
Hinweisen, in: URP 2013, S. 113 ff., siehe auch Art. 21 Abs. 2 des Bundesgesetzes
über den Natur- und Heimatschutz, SR 451, NHG, Art. 7 Abs. 2 des Bundesgesetzes
über die Fischerei, SR 923.0, BGF, und Art. 6 des Gesetzes über die Fischerei sowie
den Schutz der im Wasser lebenden Tiere und deren Lebensgrundlagen,
Fischereigesetz; sGS 854.1, FG).
Anders als im Fall B 2011/164 vom 11. Dezember 2012 (E. 3.3.8, a.a.O.) legte die
Beschwerdegegnerin den überbauungsplan X. nicht gleichzeitig mit einem
Wasserbauprojekt für die Offen- und Verlegung des R.- und T.-bachs entlang des
überbauungsplangebietes (vgl. Planungsbericht, S. 11 Ziff. 2.4.2 mit Verweis auf das
Bachsanierungskonzept vom Juli 2013 sowie Abb. 5 mit vorgesehenem Bachverlauf)
öffentlich auf. Demzufolge kann vorliegend nicht davon ausgegangen werden, dass der
Plan von allen für den Hochwasser- und Naturschutz zuständigen Fachstellen
hinreichend mitgeprüft und befürwortet worden ist. Daher kann nicht ausgeschlossen
werden, dass dem überbauungsplan X. öffentliche Interessen entgegenstehen, zumal
die nach Art. 41a Abs. 2 GSchV berechnete Breite des Gewässerraums nach Abs. 3
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erhöht werden muss (vgl. hierzu BGer 1C_573/2015 vom 5. Juli 2016 E. 4.3),
insbesondere soweit dies zur Gewährleistung des Hochwasserschutzes oder des für
eine Revitalisierung erforderlichen Raumes nötig ist (lit. b, siehe auch Art. 36a Abs. 1 lit.
a f. GSchG). Folglich haben die Beschwerdeführer mit Recht bemängelt (act. 27, S. 7-9
Ziff. III/5 f., S. 11-13 Ziff. IV/A, S. 22-25 Ziff. V/A, S. 28 Ziff. V/B/4b, act. 41, lit. A), dass
die Beschwerdegegnerin ihre Pflicht verletzt hat, die Revitalisierungsplanung im
Rahmen ihrer Sondernutzungsplanung zu berücksichtigen (vgl. hierzu Art. 38a GSchG
in Verbindung mit Art. 41d GSchV), zumal der Hochwasserschutz, welcher mit dem
strittigen überbauungsplan ebenfalls sichergestellt werden soll (vgl. E. 10.3 hiervor),
bzw. die Ergebnisse der Gefahrenkartierung eine Grundlage für die Festlegung des
Gewässerraums bildet (vgl. C. Fritzsche, a.a.O., Art. 36a GSchG Rz. 24; E. 11.1
hiervor). Bei der dargelegten Aktenlage kann mangels Wasserbauprojekt, insbesondere
mit Amtsbericht des ANJF, nicht abschliessend beurteilt werden, ob genügend grosse
unüberbaute Flächen für die künftige Offenlegung des R.-bachs und seiner Ufer und
seines Gewässerraums frei bleiben. Daran ändert auch die Stellungnahme der
Abteilung Wasserbau des Tiefbauamtes vom 15. Juli 2017 (act. 33/14/3) nichts, welche
sich lediglich zur Frage äusserte, ob der eingedolte R.-bach mit der geplanten Zufahrt
zum überbauungsplangebiet unter dem Gesichtspunkt von Art. 38 GSchG überdeckt
werden darf. Eine Ausnahmebewilligung im Sinne von Art. 38 Abs. 2 GSchG liegt
dessen ungeachtet nicht vor (vgl. zur Koordinationspflicht VerwGE B 2013/153 vom
24. März 2015 E. 3, a.a.O.). Zu keinem anderen Ergebnis führt auch, dass der
eingedolte R.-bach im Bereich der geplanten Zufahrt zum Plangebiet bereits von der
S.-strasse überdeckt ist und selbst die von den Beschwerdeführern favorisierte
Erschliessungsvariante (vgl. Beilage zu act. 33/24) an demselben Standort weiterhin
eine Strasse resp. – im Falle einer mit verhältnismässigen Kosten machbaren
Offenlegung des R.-baches im Bereich der Einmündung der S.-strasse in die
Kantonsstrasse mitsamt der dafür erforderlichen Verlegung der S.-strasse (vgl. hierzu
C. Fritzsche, a.a.O., Art. 38a GSchG Rz. 16 ff.) – eine Brücke im Gewässerraum des R.-
baches vorsieht (vgl. dazu Art. 38 Abs. 2 lit. b GSchG). Damit würde sich die
Beschwerde auch in dieser Hinsicht als begründet erweisen.
Bei diesem Ergebnis kann offen bleiben, ob die Zufahrt zum Plangebiet, der Bereich für
den öffentlichen Strassenraum und die Lärmschutzwand entlang der Kantonsstrasse
im Sinne von Art. 41c Abs. 1 Satz 1 GSchV standortgebunden sind (vgl. hierzu C.
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Fritzsche, a.a.O., Art. 36a GSchG Rz. 114 ff.). Ebenfalls offen bleiben kann, ob die
erforderliche Ausnahmebewilligung in dicht überbauten Gebieten (Art. 41c Abs. 1
Satz 2 lit. a GSchV) für die in der WG3 zonenkonforme, nicht standortgebunden
Kehrichtsammelstelle (vgl. Vernehmlassung vom 25. Juli 2014, act. 33/14, S. 3 Ziff. 2.4,
und Genehmigungsverfügung vom 1. April 2015, act. 13, und die diesbezüglichen
inhaltlichen Rügen der Beschwerdeführer, act. 27, S. 23 f. Ziff. V/A/2c und S. 29 Ziff. V/
B/4d), für welche das Baudepartement resp. das AREG in der Genehmigungsverfügung
vom 1. April 2015 eine Zustimmung verbindlich in Aussicht gestellt hat (vgl. hierzu BGer
1C_821/2013; 1C_825/2013 vom 30. März 2015 E. 4.4, Art. 4 der Verordnung zum
Vollzugsgesetz zur eidgenössischen Gewässerschutzgesetzgebung, sGS 752.21,
GSchVV, und Art. 90 Abs. 2, 3 und 4 lit. a PBG in Verbindung mit Art. 6 PBV sowie Art.
1 in Verbindung mit Anhang Nr. BD.B.01.09 der Ermächtigungsverordnung, sGS
141.41, ErmV, und zum Begriff „dicht überbautes Gebiet“ BGE 139 II 470 E. 4.5), mit
Blick auf Art. 25a RPG erst im Baubewilligungsverfahren eingeholt werden darf (vgl.
dazu BGer 1C_164/2012 vom 30. Januar 2013 E. 7.2, BGer 1C_361/2008 vom 27. April
2009 E. 3.2.4, BGer 1A.305/2000 vom 9. Juli 2001 E. 4c/aa mit Hinweisen, BGE 121 I
117 E. 5a, VerwGE B 2014/194 vom 28. Juni 2016 E. 3.3.2, VerwGE B 2013/153 vom
24. März 2015 E. 3, VerwGE B 2013/232; B 2013/267 vom 16. Juni 2014 E. 2.1-2.3 und
2.6.1, VerwGE B 2008/33 vom 14. Oktober 2008 E. 4, www.gerichte.sg.ch, sowie BVR
2009, S. 401 ff. E. 3.10). Im Übrigen kann dahingestellt bleiben, ob sich die
Beschwerdeführer auf den nicht weiter bezeichneten Entscheid „Villa Wiesental“
berufen können (siehe dazu VerwGE B 2004/173 vom 5. Juli 2005 E. 3a/bb,
www.gerichte.sg.ch).
12. Da die Beschwerdebeteiligten sowohl im Rekurs- als auch im Beschwerdeverfahren
stillschweigend auf eine Vernehmlassung und eigene Rechtsbegehren verzichtet
haben, sind sie nicht mehr als Beteiligte im Sinne von Art. 95 Abs. 1 VRP zu
betrachten, weshalb ihnen keine Kosten auferlegt werden (vgl. VerwGE B 2013/199
vom 25. August 2015 E. 7, www.gerichte.sg.ch, Cavelti/Vögeli, a.a.O., N 767 und R.
Hirt, Die Regelung der Kosten nach st. gallischem Verwaltungsrechtspflegegesetz,
Lachen/St. Gallen 2004, S. 81 f.). Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend gehen
die amtlichen Kosten der Rekurs- und Beschwerdeverfahren zulasten der
Beschwerdegegnerin (Art. 95 Abs. 1 VRP). Für das Beschwerdeverfahren ist eine
Entscheidgebühr von CHF 4‘000 angemessen (Art. 7 Ziff. 222 der
bis
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Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12, GKV). Die Vorinstanz hat den Parteien
CHF 3‘500 auferlegt (act. 2). Auf die Erhebung ist zu verzichten (Art. 95 Abs. 3 VRP).
Den Beschwerdeführern sind die geleisteten Kostenvorschüsse von CHF 3‘500
(Beschwerdeverfahren) und CHF 1‘000 (Rekursverfahren) zurückzuerstatten.
Die Beschwerdeführer haben sowohl im Beschwerde- als auch Rekursverfahren
obsiegt, weshalb sie die Beschwerdegegnerin ausseramtlich zu entschädigen hat (Art.
98 Abs. 1 und 2 VRP in Verbindung mit Art. 98 VRP). Der Rechtsvertreter der
Beschwerdeführer hat keine Kostennote eingereicht, weshalb die Entschädigung nach
Ermessen festzulegen ist (vgl. Art. 30 lit. b Ziff. 1 und Art. 31 Abs. 1 und 2 des
Anwaltsgesetzes, sGS 963.70, AnwG, sowie Art. 6 und 19 der Honorarordnung für
Rechtsanwälte und Rechtsagenten, sGS 963.75, HonO). Eine Entschädigung von
insgesamt CHF 7‘500 für das Rekurs- und Beschwerdeverfahren zuzüglich vier Prozent
Barauslagen und Mehrwertsteuer ist angemessen (Art. 22 Abs. 1 lit. a und b,
Art. 28 und Art. 29 HonO). Die vom Rechtsvertreter der Beschwerdeführer erbrachten
anwaltlichen Leistungen unterliegen sowohl den bisherigen als auch den neu ab
1. Januar 2018 geltenden Mehrwertsteuersätzen. Da die Leistungen mehrheitlich vor
dem 1. Januar 2018 erbracht wurden, ist ein Anteil der ausseramtlichen Entschädigung
von CHF 6‘000 mit dem bisherigen Mehrwertsteuersatz von 8 % und ein solcher von
CHF 1‘500 mit dem neuen Steuersatz von 7.7 % abzurechnen (vgl. Ziff. 2.1 der MWST-
Info 19 zur Steuersatzänderung per 1. Januar 2018, www.estv.admin.ch).