Decision ID: 724b40f9-3392-51f5-b173-784837c95441
Year: 2017
Language: fr
Court: FR_TC
Chamber: FR_TC_007
Canton: FR
Region: Espace_Mittelland
Law Area: public_law

considérant en fait
A. A._ et B._ sont copropriétaires de l'article eee du Registre foncier (RF) de la Commune de D._. C._ est propriétaire de l'article fff RF. Ces parcelles sont situées en zone village selon le plan d'affectation des zones (PAZ).
B. Suite à la décision d'approbation de la Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions (DAEC) du 19 mars 2014 relative à la révision générale du plan d'aménagement local (PAL) de la Commune de D._, l'autorité communale a mis à l'enquête publique les conditions d'approbation requises par la DAEC par publication dans la Feuille officielle (FO). Les conditions d'approbation fixées par la DAEC portaient notamment sur l'adaptation des périmètres de protection du site construit ainsi que du périmètre de protection de l'environnement du site construit. En particulier, les articles ggg, fff et eee RF étaient sortis du périmètre de protection du site construit de catégorie 2.
C. Deux oppositions ont été interjetées contre cette adaptation du PAL. Le 9 février 2016, A._ et B._ ont notamment contesté la modification du périmètre de protection du site construit de catégorie 2. Quant à C._, il a également critiqué la modification de ce périmètre de protection dans son courrier du 11 février 2016. Ces propriétaires étaient d'avis que les parcelles précitées devaient être intégrées dans le périmètre de protection.
Suite aux séances de conciliation organisées le 1er mars 2016, les opposants ont maintenu leurs oppositions concernant la modification du périmètre de protection du site construit de catégorie 2.
Le conseil communal a rejeté les oppositions dans une seule décision du 29 mars 2016. Il a en particulier relevé que la zone de protection de catégorie 2 avait été diminuée au nord de la route de H._ selon les éléments du rapport de l'Inventaire fédéral des sites construits à protéger en Suisse (ISOS) de mai 2005 et du plan directeur cantonal (PDCant) de juin 2008. Il a ajouté que les différents préavis du Service des biens culturels (SBC) précisaient de suivre ces deux rapports.
D. Le 2 mai 2016, A._, B._ et C._ ont recouru contre cette décision communale auprès de la DAEC en concluant à ce que le périmètre de protection du site construit de catégorie 2, pour être conforme aux exigences en matière de protection des biens culturels immeubles, soit maintenu tel qu'il est défini par le PAZ actuellement en vigueur, à l'exception des parcelles iii et suivantes, sises à l'est dudit périmètre. Ils ont invoqué la violation par la commune de son obligation de motiver sa décision, le non-respect des préavis du SBC des 17 mai 2010 et 18 décembre 2014 et des conditions d'approbation posées par la DAEC ainsi que l'application orientée de l'ISOS.
E. Par décisions du 9 novembre 2016, la DAEC a partiellement approuvé, avec réserves, les modifications du PAL et a déclaré le recours déposé le 2 mai 2016 irrecevable, faute de qualité pour agir.
Le 18 janvier 2017, A._, B._ ainsi que C._ ont déposé une demande de reconsidération auprès de la DAEC.
Par décision du 28 mars 2017, la DAEC a reconsidéré sa décision sur recours du 9 novembre 2016 et a rejeté le recours du 2 mai 2016. Elle a notamment considéré que, dans la mesure où elle
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disposait du même pouvoir de cognition que l'autorité communale en fait, en droit et en opportunité et où les opposants avaient pu se prononcer en détail devant elle, une éventuelle violation du droit d'être entendu avait été réparée dans le cadre de la procédure de recours. Elle a expliqué que, en raison de l'inscription à l'ISOS d'un périmètre environnant avec un objectif de sauvegarde "a", la commune se devait de prendre en compte cet élément dans le cadre de son PAL par le biais de mesures concrètes, ce qu'elle a fait en choisissant de créer un périmètre de protection de catégorie 2. Se référant aux préavis du SBC, elle a relevé que le périmètre en question était correctement dimensionné et que le service spécialisé n'avait pas comme exigence que les articles fff et eee RF fassent partie de ce périmètre, rappelant qu'il revenait à la commune de prendre d'autres mesures si elle le jugeait nécessaire. La DAEC a partant considéré que la décision communale s'inscrivait dans le cadre de son autonomie et qu'elle respectait les intérêts majeurs de l'aménagement du territoire. Elle a ajouté que la commune ayant choisi de ne pas prendre de mesures supplémentaires en lien avec la protection des parcelles précitées, celle-ci avait agi dans le cadre de son autonomie, écartant toute possibilité pour la Direction d'intervenir.
Par décision du 5 mai 2017 (602 2016 153), le Tribunal cantonal a constaté que le recours qui avait été déposé par A._, B._ et C._ contre la décision sur recours de la DAEC du 9 novembre 2016 et qui était limité à la seule question de la qualité pour agir était devenu sans objet en raison de la nouvelle décision de la DAEC du 28 mars 2017.
F. Par mémoire du 12 mai 2017, A._, B._ ainsi que C._ ont recouru contre la décision de la DAEC du 28 mars 2017 auprès du Tribunal cantonal. Ils concluent, sous suite de frais et dépens, à l'admission du recours et, principalement, à ce que le périmètre de protection du site construit de catégorie 2, pour être conforme aux exigences en matière de protection des biens culturels immeubles, soit maintenu tel qu'il est défini par le PAZ de 2009, à l'exception des parcelles iii et suivantes, sises à l'est dudit périmètre. Subsidiairement, ils demandent ce qui suit: "des mesures de protection supplémentaires au plan d'affectation des zones et à la réglementation de la zone centre village dans le règlement communal relatives au périmètre environnant avec objectif de sauvegarde important (a) (IV ISOS) – où se situent les parcelles des recourants n° fff et eee – sont prises par la Commune de D._, afin de:
- Conserver les composantes principales du caractère du site (espaces libres significatifs, végétation et constructions anciennes);
- Adapter les nouvelles constructions (implantation, dimensions, aspect) au caractère du site construit; - Supprimer les constructions et aménagements qui altèrent le caractère du site".
Plus subsidiairement encore, ils requièrent le renvoi de la cause à l'autorité intimée pour nouvelle décision.
A l'appui de leurs conclusions, les recourants reprochent en substance à l'autorité intimée d'avoir constaté les faits de manière inexacte et incomplète en ce qui concerne la non-prise en compte des conclusions qu'ils ont formulées, des arguments qu'ils ont avancés dans leurs différentes écritures contestant la décision communale et des mesures préconisées par l'ISOS ainsi que l'appréciation erronée des prises de position du SBC des 13 juin et 29 juillet 2016. Ils invoquent en outre une violation des art. 18 al. 1 et 34 al. 2 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1). Ils rappellent que leurs parcelles sont comprises dans le périmètre environnant IV auquel l'ISOS attribue un objectif de sauvegarde "a". Ils soutiennent que les adaptations du PAL – en particulier la sortie de parcelles
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(dont les leurs) du périmètre de protection du site construit de catégorie 2 – permettraient de construire dans le périmètre litigieux des immeubles de plusieurs étages et, partant, des constructions plus hautes et plus massives que la moyenne des bâtiments voisins. Ils ajoutent que le SBC a indiqué que les recourants étaient légitimés à estimer que la réglementation de la zone centre village n'était pas assez complète et qu'elle ne contenait aucune mesure d'intégration, lesquelles devaient être prises par la commune et son urbaniste afin de conserver les composantes principales du site. De plus, les recourants se plaignent d'une violation de leur droit d'être entendus, motivée par le fait que la DAEC n'a pas retenu leur grief relatif à la motivation insuffisante de la décision communale de rejet des oppositions et qu'elle a considéré à tort qu'une éventuelle violation avait été réparée dans le cadre du recours devant elle. Ils soutiennent par ailleurs qu'en restreignant à tort son devoir d'examen de l'opportunité de la décision communale et en ne procédant pas à la pesée des intérêts en présence, la DAEC a commis un déni de justice formel. Ils soulignent notamment que la DAEC n'a pas contrôlé si l'autorité communale avait procédé à la pesée des intérêts privés ou publics. Or, ils expliquent qu'ils ont de multiples intérêts privés, actuels et dignes de protection – notamment la préservation de toute dévalorisation de leurs parcelles et l'impact d'une servitude de passage de l'article eee RF en faveur de l'article ggg RF – qui n'ont pas été pris en compte. Ils relèvent que la plupart des parcelles comprises dans le périmètre initial sont déjà construites et qu'en réalité, seul l'article ggg RF ne l'est pas encore, parcelle qui appartient à des propriétaires établis depuis longtemps dans la commune et possédant plusieurs propriétés et dont l'une des copropriétaires est membre de la Commission d'aménagement de la commune. Ils estiment que la valorisation d'une parcelle ne doit pas se faire au détriment des autres propriétaires voisins dont ils font partie, qui ont respecté les règles prévues pour le périmètre en question. Enfin, les recourants font valoir que la DAEC a violé la maxime inquisitoire en affirmant qu'elle ne disposait pas d'indications et d'éléments lui permettant de vérifier si les objectifs de protection poursuivis par l'ISOS étaient remplis ou non, alors même qu'elle était en possession de tous les éléments pertinents.
G. Le 7 juillet 2017, la commune propose le rejet du recours. Elle rappelle que la diminution du périmètre de protection de catégorie 2 fait partie des conditions d'approbation de la révision générale de son PAL, que cette adaptation a été rappelée par le SBC dans son préavis du 18 décembre 2014 rendu dans le cadre de l'examen préalable et qu'elle s'est basée sur les rapports de l'ISOS, le PDCant et les préavis du SBC. S'agissant de la crainte exprimée par les recourants relative à la possibilité qu'une construction surdimensionnée soit construite sur l'article ggg RF, elle souligne que le SBC est très attentif à ce qui se passe dans l'environnement de J._ et cite un exemple – sans donner de détails – pour preuve. Elle soutient de plus que la parcelle n° eee RF ne fait pas partie du périmètre IV de l'ISOS. Pour le reste, elle précise que, si l'une des copropriétaires de l'article ggg RF est effectivement membre de la commission d'aménagement, celle-ci a cependant été nommée le 10 mai 2016, soit après la révision du PAL et sa mise à l'enquête.
Le 18 juillet 2017, les recourants se sont déterminés de manière spontanée sur la prise de position de la commune. Ils précisent que, contrairement à ce qu'affirme la commune, une partie de la parcelle n° eee RF fait bien partie du périmètre IV de l'ISOS.
H. Dans ses observations du 11 août 2017, la DAEC conclut au rejet du recours. Elle estime avoir examiné les faits de manière complète et correcte et ajoute que le fait que les recourants ne soient pas d'accord avec l'appréciation qu'elle a effectuée ne signifie pas que les éléments de faits pertinents n'ont pas été examinés. Se référant aux différentes prises de position du SBC, elle
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considère que, même si la mesure prise par la commune constitue le minimum requis, elle suffit à remplir les exigences de la législation cantonale et que, partant, le PAL respecte les art. 18 al. 1 et 34 al. 2 LATeC. Selon elle, autre est la question des mesures d'intégration que la commune aurait pu prendre indépendamment des exigences cantonales afin de compléter la réglementation de la zone centre village en vue de renforcer la protection du site construit. Elle précise que la commune n'a pas souhaité prendre de telles mesures. Sur ce point, elle est d'avis que ce choix s'inscrit dans le cadre de l'autonomie reconnue au planificateur communal et que, dans la mesure où elle a estimé que le périmètre de protection créé par la commune satisfaisait aux exigences cantonales, elle n'avait pas de raison d'intervenir. S'agissant du reproche formulé par les recourants relatif à la non-prise en compte par la DAEC de leurs intérêts privés dans son appréciation, elle souligne qu'il s'agit de faits nouveaux dont elle n'avait pas connaissance jusqu'alors, le recours du 2 mai 2016 n'en faisant aucune mention.
I. Pour le reste, il sera fait état des arguments développés par les parties à l'appui de leurs conclusions dans les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige.

en droit
1. Déposé dans le délai et les formes prescrits (art. 30 al. 1 let. a et 79 ss du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative, CPJA; RSF 150.1), le présent recours est recevable aussi bien en vertu de l'art. 88 al. 3 LATeC qu'en application de l'art. 114 al. 1 let. a CPJA. Les recourants – en tant que propriétaires de bien-fonds touchés par la décision relative à l'adaptation des conditions d'approbation de la révision générale du PAL – ont manifestement qualité pour recourir (cf. art. 76 let. a CPJA).
Les propriétaires ayant en outre versé l'avance de frais dans le délai imparti, le Tribunal de céans peut entrer en matière sur les mérites du recours.
2. Les recourants reprochent à l'autorité intimée d'avoir restreint à tort son devoir d'examen de l'opportunité de la décision communale, en ne procédant au contrôle de cette décision que sous l'angle des intérêts publics supra-communaux ainsi que des principes et buts de l'aménagement du territoire. Ils soulignent que la DAEC n'a pas contrôlé que les autorités communales ont procédé à une pesée des intérêts privés ou publics et qu'elle n'a elle-même pas procédé à une telle pesée des intérêts.
a) L'art. 33 al. 3 let. b de la loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) impose aux cantons l'obligation de prévoir qu'une autorité de recours au moins ait un libre pouvoir d'examen sur les contestations relatives aux décisions et plans d'affectation. Selon le système des voies de droit mis en place par l'art. 88 LATeC, les décisions communales sur les oppositions peuvent faire l'objet d'un recours d'abord à la DAEC, puis au Tribunal cantonal. Dans tous les cas où le Tribunal cantonal intervient comme 2ème instance de recours, c'est à la première instance, soit à la DAEC, qu'appartient la compétence fondée sur l'art. 33 al. 3 LAT de connaître le grief d'inopportunité (ATF 109 Ib 123).
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Dans les situations où le projet de planification n'a pas fait l'objet d'un recours devant la DAEC, mais est modifié par cette autorité dans le cadre de la procédure d'approbation seulement, il faut constater que la DAEC ne se prononce pas dans le cadre d'un recours, mais dans une procédure non contentieuse et que, par conséquent, il incombe au Tribunal cantonal saisi d'un recours contre la décision d'approbation non contentieuse de procéder au contrôle complet de la planification exigé par l'art. 33 al. 3 LAT, y compris sous l'angle de l'opportunité (cf. arrêt TC FR 602 2015 71 du 16 juin 2016 et les réf. cit.).
Dans le cas particulier, la DAEC n'a pas été appelée uniquement à se prononcer en procédure non contentieuse sur l'approbation de la modification du PAL faisant suite aux conditions d'approbation de la révision générale. Elle a également été saisie du recours de A._, B._ et C._ contre cette planification et, partant, elle devait statuer sur ce recours en disposant de la pleine cognition qui lui est reconnue en cette matière.
Selon la jurisprudence, le libre examen exercé par l'autorité de recours ne se réduit pas à un contrôle complet de la constatation des faits et de l'application du droit; il comporte aussi un contrôle de l'opportunité. L'autorité doit vérifier que la planification contestée devant elle soit juste et adéquate. Son rôle spécifique d'autorité de recours ne se confond toutefois pas avec celui de l'organe compétent pour adopter le plan; elle doit préserver la liberté d'appréciation dont celui-ci a besoin dans l'accomplissement de sa tâche (art. 2 al. 3 LAT). Cette liberté d'appréciation implique qu'une mesure d'aménagement appropriée doit être confirmée; l'autorité de recours n'est pas habilitée à lui substituer une autre solution qui serait également appropriée. Elle implique aussi que le contrôle de l'opportunité s'exerce avec retenue sur des points concernant principalement des intérêts locaux, tandis que, au contraire, la prise en considération adéquate d'intérêts d'ordre supérieur, dont la sauvegarde incombe au canton, doit être imposée par un contrôle strict (ATF 127 II 238 consid. 3b/aa; arrêt TF 1P.320/2003 du 22 août 2003).
b) En l'occurrence, il ressort de la décision sur recours rendue le 28 mars 2017 par la DAEC que celle-ci a vérifié sans restriction l'application du droit. Comme elle le relève dans ses observations du 11 août 2017, les recourants n'ont fait valoir aucun intérêt privé dans le recours qu'ils ont déposé auprès d'elle. La DAEC a considéré que la décision communale s'inscrivait dans le cadre de son autonomie et qu'elle respectait les intérêts majeurs de l'aménagement du territoire en ce qui concerne la sortie du périmètre de protection du site construit des articles fff et eee RF. Elle a également souligné qu'en choisissant de ne pas prendre de mesures supplémentaires en lien avec la protection des parcelles précitées, la commune avait agi dans le cadre de son autonomie. Elle a en outre constaté qu'il n'existait pas d'intérêts supra-communaux qui justifieraient une remise en cause de la décision communale, dès lors que les exigences de l'ISOS étaient respectées. Partant, on doit constater que l'autorité intimée a examiné la mesure litigieuse en respectant les règles énoncées ci-dessus. Dès lors que celle-ci a statué sur le recours de A._, B._ et C._ en disposant d'une pleine cognition, le Tribunal cantonal examinera la décision attaquée sans contrôle de l'opportunité.
3. Les recourants font grief à la DAEC d'avoir violé leur droit d'être entendus. Ils lui reprochent de ne pas avoir retenu leur grief relatif à la motivation insuffisante de la décision communale de rejet des oppositions et d'avoir considéré à tort qu'une éventuelle violation avait été réparée dans le cadre du recours devant elle.
a) Le droit d'être entendu – garanti par l'art. 29 al. 2 Cst., par l'art. 6 § 1 CEDH et par l'art. 57 CPJA – comprend, de manière générale, le droit pour l'intéressé de prendre connaissance
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du dossier, d'obtenir l'administration des preuves pertinentes et valables offertes, de participer à l'administration des preuves essentielles et de se déterminer sur son résultat lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 124 II 132 consid. 2b; 126 I 15 consid. 2a/aa).
Le devoir de motiver résulte, en l'absence de dispositions cantonales suffisantes, du respect du principe du droit d'être entendu garanti par l'art. 29 al. 2 Cst. (ATF 112 Ia 109 consid. 2a). Selon la jurisprudence, il découle des principes de l'Etat de droit qu'en règle générale, les motifs d'une décision administrative doivent être énoncés pour faciliter aux parties l'utilisation des voies de droit et à l'autorité de recours l'exercice de son contrôle (GRISEL, Traité de droit administratif, 1984, vol. I, p. 386). Le destinataire peut ainsi connaître les raisons pour lesquelles la décision est prise et peut dès lors se déterminer en connaissance de cause sur l'opportunité d'un recours; de plus, il peut ainsi vérifier que son droit d'être entendu a été respecté et que ses arguments ont été effectivement examinés (MOOR/POLTIER, Droit administratif, 3ème éd. 2011, vol. II, p. 348 n° 2.2.8.3 et la jurisprudence citée). Le respect de l'obligation de motiver une décision administrative sera d'autant plus nécessaire si cette obligation découle, comme en l'espèce, du droit cantonal (cf. art. 85 al. 1 LATeC et art. 66 CPJA).
Cela étant, l'autorité n'a pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuve et griefs invoqués par les parties, mais peut au contraire se limiter à ceux qui, sans arbitraire, apparaissent pertinents. Il suffit, selon la jurisprudence, que le juge mentionne, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidé et sur lesquels il a fondé sa décision, de manière à ce que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause (ATF 121 I 54 consid. 2c).
Le droit d'être entendu est de nature formelle; sa violation doit entraîner l'annulation de la décision attaquée, indépendamment des chances de succès du recours sur le fond (ATF 124 V 180 consid. 4a). Selon la jurisprudence, une violation du droit d'être entendu en instance inférieure peut néanmoins être réparée lorsque l'administré a eu la faculté de se faire entendre en instance supérieure par une autorité disposant du même pouvoir d'examen en fait et en droit (ATF 134 I 331 consid. 3.1; 133 I 201 consid. 2.2; 130 II 530 consid. 7.3). Une telle réparation dépend de la gravité et de l'étendue de l'atteinte portée au droit d'être entendu (ATF 126 I 68 consid. 2). Elle peut également se justifier en présence d'un vice grave lorsque le renvoi constituerait une vaine formalité et aboutirait à un allongement inutile de la procédure (ATF 133 I 201 consid. 2.2; arrêt TF 1C_265/2009 du 7 octobre 2009 consid. 2.3).
b) En l'espèce, la DAEC ne s'est en soi pas prononcée sur la question de savoir si la commune avait violé le droit d'être entendu des recourants. Cela étant, on peut constater que, si la motivation de la décision sur opposition rendue par la commune le 29 mars 2016 est certes succincte, celle-ci indique cependant que la diminution du périmètre de protection de catégorie 2 au nord de la gare repose sur le rapport de l'ISOS de mai 2005 et le PDCant de juin 2008 et que le SBC a requis dans différents préavis de suivre ces deux rapports. A ce propos, il résulte des préavis du SBC que le périmètre en question est trop étendu et qu'il doit être redimensionné (cf. notamment préavis du 17 mai 2010). Le fait que les recourants soutiennent que les documents cités par la commune indiquent autre chose que ce que celle-ci affirme ne viole pas leur droit d'être entendu, mais relève du fond de la cause qui sera examiné ci-après. Ainsi, bien que sommaire, la motivation de la décision sur opposition respecte les exigences minimales en matière de motivation des décisions administratives rappelées ci-dessus. Du reste, le mémoire de recours
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déposé auprès de la DAEC démontre, si besoin est, que les recourants ont parfaitement saisi la portée de la décision communale dont ils ont pu critiquer le contenu sur plus de dix pages.
Par ailleurs, et comme l'a retenu la DAEC, celle-ci dispose en principe du même pouvoir de cognition que la commune en fait et en droit et les recourants ont pu se prononcer en détail devant celle-ci. Aussi, une éventuelle violation de leur droit d'être entendu aurait été réparée dans le cadre de la procédure de recours devant la DAEC.
Ce grief doit partant être rejeté.
4. En l'occurrence, la mesure contestée a pour effet d'exclure – en particulier – les parcelles n° fff (propriété de C._), n° eee (propriété de A._ et B._) et n° ggg (adjacente aux parcelles fff et eee) du nouveau périmètre de protection du site construit de catégorie 2 délimité par le PAZ, alors qu'elles étaient jusqu'alors comprises dans dit périmètre.
a) Les communes jouissent d'une autonomie maintes fois reconnue lorsqu'elles définissent, par des plans, l'affectation de leur territoire (cf. arrêt TF 1C_291/2014 du 1er décembre 2014 consid. 3.2). L'art. 34 al. 1 LATeC dispose que l'aménagement du territoire communal incombe à la commune. Le conseil communal est l'autorité responsable de l'aménagement local (art. 36 al. 1 LATeC). La commune établit un plan d’aménagement local qui doit se conformer au plan directeur cantonal et, le cas échéant, aux plans directeurs régionaux (art. 34 al. 2 LATeC). Quant à la DAEC, elle est chargée de l'approbation des plans et règlements adoptés par la commune et du traitement des recours (art. 80 al. 1 et art. 86 al. 3 LATeC).
Dans l'accomplissement de leurs tâches d'aménagement du territoire et de détermination des zones, les autorités de planification doivent tenir compte des buts et principes d'aménagement définis aux art. 1 et 3 LAT ainsi que des prescriptions fédérales (art. 14 ss LAT) et cantonales (art. 45 ss LATeC) relatives à l'établissement des plans d'affectation (ATF 117 Ia 307; 115 Ia 353). Le respect de ces principes et normes sur un plan théorique n'est pas suffisant; l'autorité appelée à établir une planification doit procéder à une pondération de tous les intérêts, privés ou publics, susceptibles d'intervenir dans le cas d'espèce (ATF 115 Ia 353 et les références citées). Lorsqu'elle se prononce dans ce cadre, l'autorité communale dispose cependant de la liberté d'appréciation nécessaire à l'accomplissement de sa tâche (art. 2 al. 3 LAT).
En outre, aux termes de l'art. 18 LATeC, dès son adoption par le Conseil d’Etat, le plan directeur cantonal lie les autorités cantonales et communales (al. 1). Dès son approbation par le Conseil fédéral, le plan directeur cantonal a force obligatoire pour les autorités de la Confédération et des cantons voisins, conformément aux dispositions de la loi fédérale (al. 2).
b) Les inventaires fédéraux prévus à l'art. 5 de la loi du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN; RS 451) - dont fait partie l'ISOS (art. 1 de l'ordonnance du 9 septembre 1981 concernant l'Inventaire fédéral des sites construits à protéger en Suisse, OISOS; RS 451.12) - sont assimilés matériellement à des conceptions et à des plans sectoriels au sens de l'art. 13 al. 1 LAT. Dans le cadre de leur obligation générale de planifier de l'art. 2 LAT, les cantons doivent tenir compte, dans leur planification directrice, de ces inventaires en tant que forme spéciale des conceptions et plans sectoriels de la Confédération (art. 6 al. 4 LAT). En raison de la force obligatoire des plans directeurs pour les autorités (art. 9 LAT), les conditions de protection figurant dans les inventaires fédéraux se retrouvent dans les plans d'affectation (art. 14 ss LAT). En principe, l'inventaire ISOS doit ainsi être transcrit dans les plans directeurs cantonaux,
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puis dans la planification locale au moyen des instruments prévus à l'art. 17 LAT. Ces mesures lient ainsi non seulement les autorités dans l'exécution de leurs tâches, mais également les particuliers (ATF 135 II 209 consid. 2.1; arrêts TF 1C_545/2014 du 22 mai 2015 consid. 5.3; 1C_130/2014 du 6 janvier 2015 consid. 3.2).
Selon l'art. 6 al. 1 LPN, l'inscription d'un objet d'importance nationale dans un inventaire fédéral indique que l'objet mérite spécialement d'être conservé intact ou en tout cas d'être ménagé le plus possible, y compris au moyen de mesures de reconstitution ou de remplacement adéquates. L'inventaire ISOS doit être pris en considération dans la pesée des intérêts de chaque cas d'espèce - y compris lors de l'accomplissement de tâches purement cantonales et communales -, en tant que manifestation d'un intérêt fédéral (LARGEY, La protection du patrimoine in RDAF 2012 p. 295). Une atteinte demeure possible lorsqu'elle n'altère pas l'identité de l'objet protégé ni le but assigné à sa protection; celui-ci découle du contenu de la protection mentionné dans l'inventaire et les fiches qui l'accompagnent (LARGEY, p. 292; LEIMBACHER, Commentaire LPN ad art. 6 LPN n. 5 ss).
c) Selon la jurisprudence, les avis des services spécialisés de l'Etat constituent des rapports officiels au sens de l'art. 46 al. 1 let. b CPJA. Le rapport officiel est un document écrit ou une déclaration orale d'une autorité ou de l'administration qui possède des connaissances spécifiques en raison de son activité à l'attention d'une autre autorité à propos de faits et circonstances précis. Il se distingue d'un rapport d'experts en ce sens qu'il est un acte de souveraineté administrative. Lorsqu'il présente des résultats concluants, pleine force probante peut lui être reconnue. Il peut alors remplacer une expertise, dans la mesure toutefois où il n'existe pas d'indices concrets et sérieux qui en diminuent la valeur probante (ATF 132 II 257 consid. 4; arrêt TF 1C_338/2010 du 23 mai 2013 consid. 5; arrêts TC FR du 30 mars 2001, in RFJ 2001 p. 224; 1A 03 61 du 12 septembre 2007).
5. a) Le village de D._ est recensé comme site d'importance nationale à l'ISOS.
Les parcelles n° fff – propriété de C._ – et n° ggg – non construite à l'exception d'une remise – se situent en grande partie dans un périmètre environnant (PE) mentionné à l'ISOS. Une petite partie de l'article eee RF, propriété de A._ et B._, est également comprise dans ce périmètre. Le PE IV est défini comme un "arrière-plan du périmètre historique, mélangeant vergers, fermes, habitations familiales et atelier de menuiserie". Il est recensé en catégorie d'inventaire "b" avec un objectif de sauvegarde "a" et une signification prépondérante. Il se présente comme suit selon l'extrait reproduit ci-dessous du guichet cartographique du canton de Fribourg (en vert, bordure en trait tillé; cf. http://map.geo.fr.ch):
Art. eee RF
Art. fff RF
Art. ggg RF
http://map.geo.fr.ch
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Selon les explications relatives à l'ISOS, le périmètre environnant est une aire limitée dans son extension, en général en rapport étroit avec les constructions à protéger; espaces verts, p. ex. verger, pré ou surface herbeuse, coteau viticole, parc, terrain rattaché à un bâtiment public. Pour le périmètre environnant, la catégorie d'inventaire "b" indique "qu’il s’agit d’une partie sensible pour l’image du site, souvent construite". L'objectif de sauvegarde "a" préconise "la sauvegarde de l'état existant en tant qu'espace agricole ou libre. Conservation de la végétation et des constructions anciennes essentielles pour l'image du site; suppression des altérations". Les suggestions générales de sauvegarde suivantes s'appliquent: " - zone non constructible;
- prescriptions strictes pour les constructions dont la destination impose l'implantation; - prescriptions particulières pour les transformations de constructions anciennes".
Sous le titre "application pratique de l'ISOS", les mesures appropriées pour un périmètre environnant avec un objectif de sauvegarde "a" suivantes sont énumérées: " - Sensibiliser le public
- Déterminer la spécificité de l’environnement, p. ex. à l’aide d’un inventaire - Rechercher une affectation appropriée - Placer en zone non aedificandi ou en zone agricole ou de verdure - Adopter des dispositions de zone particulières adaptées à l’environnement - Imposer l’établissement de plans spéciaux - Protéger les arbres isolés ou les groupes d’arbres et les haies".
Le secteur dans lequel se trouve les parcelles ggg, fff et eee RF appartient à la catégorie 1 des périmètres environnants au sens du PDCant (chapitre 14, sites construits à protéger). Pour cette catégorie 1, les mesures préconisées sont les suivantes: " - Conserver les composantes principales du caractère du site (espaces libres significatifs, végétation et
constructions anciennes). - Adapter les nouvelles constructions (implantation, dimensions, aspect) au caractère du site construit. - Supprimer les constructions et aménagements qui altèrent le caractère du site ".
Concrètement, le PDCant impose au plan d'affectation de désigner: " - Les constructions à protéger sur la base du recensement des biens culturels immeubles.
- Les espaces environnants constructibles caractéristiques pour la lecture du site construit. - Les espaces environnants inconstructibles caractéristiques pour la lecture du site construit. - Les constructions qui altèrent le caractère du site.
Il impose en outre au RCU de fixer: " - Les dispositions relatives à la protection, la transformation et l’entretien des constructions à protéger, des
espaces environnants non-constructibles, y compris les dispositions relatives aux composantes caractéristiques (murs, revêtement de sol, arborisation) de ces derniers. - Les dispositions relatives à l’implantation, l’orientation et la volumétrie des nouvelles constructions dans les espaces environnants constructibles. - Les dispositions relatives à l’entretien, l’éventuel remplacement ou la suppression des constructions qui alitèrent le caractère du site."
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Par ailleurs, indépendamment du PDCant, considérant que l'ISOS constitue une étude de base de la Confédération (art. 13 LAT), cet inventaire doit de toute manière être pris en considération par le planificateur communal en application de l'art. 6 al. 4 LAT (ATF 135 II 209).
Enfin, les mesures particulières de protection sont régies par les art. 72 ss LATeC. En particulier, l'art. 72 al. 1 LATeC prévoit que lorsqu’ils ne sont pas affectés à des zones de protection, les paysages et géotopes, les sites construits ou sites historiques ou archéologiques qui présentent un intérêt au titre de la protection de la nature, du paysage ou des biens culturels peuvent être intégrés dans des périmètres de protection, superposés à l’affectation de base définie par le plan d’affectation des zones et soumis à une réglementation particulière. Selon l'art. 73 LATeC, les mesures mentionnées à l’art. 72 peuvent prévoir une interdiction totale ou partielle de construire, de démolir ou d’exploiter (al. 1). La réglementation d’un périmètre de protection peut prescrire que les constructions, réparations et transformations de bâtiments admises dans ces périmètres s’harmonisent avec le caractère des lieux par leurs dimensions, proportions, forme générale, matériaux et couleurs (al. 2).
b) En l'espèce, dans sa décision d'approbation du 19 mars 2014, la DAEC a notamment indiqué que la délimitation des périmètres de protection du site construit et du périmètre de protection de l'environnement du site construit n'avait pas été admise par la Commission des biens culturels. Partant, elle a requis que leur délimitation complétée et adaptée soit mise à l'enquête publique. Dans sa décision attaquée du 28 mars 2017, elle s'est référée aux préavis du SBC. Selon elle, les recourants n'ont apporté aucun indice concret et sérieux justifiant de s'écarter de l'avis du SBC.
Il convient ici de mentionner les différents préavis rendus par le SBC, respectivement, la Commission des biens culturels.
Le 4 janvier 2007, le SBC a notamment indiqué – dans le cadre du programme de révision générale du PAL – que des périmètres de protection du site étaient à intégrer au plan des zones et que des propositions de périmètres de protection avec réglementation différenciée seraient établies dans le cadre de la révision du recensement des biens culturels immeubles.
Dans le cadre de l'examen préalable de la révision générale du PAL, la Commission des biens culturels a rendu un préavis favorable avec conditions le 19 juin 2008. Dans le rapport du SBC du 18 juin 2008 annexé, celui-ci indiquait notamment ce qui suit: "Plan directeur d'utilisation du sol" L'extension de la zone résidentielle sur les parcelles situées à l'ouest du village se trouve dans un périmètre environnant auquel l'ISOS attribue un objectif de sauvegarde prioritaire (a). Le périmètre en question a conservé jusqu'ici un caractère digne de protection. Il importe de renoncer à l'extension prévue de la zone à bâtir à cet endroit et de concentrer le développement de la zone à bâtir dans l'environnement au Nord-Ouest du site construit dont le caractère a déjà été altéré par le développement des constructions.
Plan d'affectation des zones Le recensement révisé sera envoyé prochainement à la commune. Les objets mis sous protection seront reportés au plan d'affectation des zones. Les périmètres de protection du site seront également adaptés à ceux qui seront joints à la révision du recensement. (...)" En annexe à son préavis, le SBC a produit le plan qu'il a établi le 13 juin 2008 suite au recensement relatif aux "périmètres de protection selon le plan directeur cantonal sur la base de l'ISOS". Il est précisé que, suite à la révision du recensement, les périmètres ISOS sont
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reconsidérés et que les conséquences sur les instruments de planifications sont définies dans le PDCant. Il appert de ce plan que les parcelles des recourants ne figurent pas dans un périmètre de protection.
Le 17 mai 2010, le SBC a rendu un préavis défavorable dans le cadre de l'examen final de la révision générale du PAL. Dans son rapport du même jour, il indiquait notamment ce qui suit: "Le périmètre de catégorie 2 est trop étendu aux alentours du site du vieux village, il comprend des parcelles qui peuvent être construites sans nuire à la conservation du site. Une proposition de périmètre a été envoyée lors de l'examen préalable du 19 juin 2009 ainsi que lors de la révision du recensement le 24 avril 2008. Le périmètre redimensionné permettra plus facilement d'intégrer les exigences du Plan directeur cantonal qui demande que soient indiqués les espaces libres constructibles et significatifs pour le site ainsi que les espaces libres constructibles. Ces périmètres d'implantation doivent être définis.
Le périmètre autour de la gare, de catégorie 1, ainsi que le périmètre de catégorie 2 également proposés lors de la révision du recensement, n'ont pas été pris en compte. Ils sont à ajouter au plan d'affectation des zones."
Dans le cadre de la procédure relative à l'adaptation du PAL suite à son approbation le 19 mars 2014, le SBC a préavisé favorablement le dossier avec conditions le 18 décembre 2014 (examen préalable) et le 12 octobre 2016 (examen final).
La DAEC a par la suite invité le SBC à se déterminer sur le recours déposé devant elle. Dans ses observations du 18 février (recte: 13 juin) 2016, le SBC rappelle notamment que l'ISOS sert de base dans la prise de mesure de protection par le biais du PDCant. Enumérant les mesures préconisées par ledit plan (cf. consid. 5a ci-dessus), il relève que les recourants sont donc en droit d'exiger la prise de mesures supplémentaires au PAZ et dans le RCU. Il souligne en outre qu'à l'occasion de la mise à jour du recensement des biens culturels immeubles en 2008, il a délimité des propositions de périmètres de protection en fonction de la visite faite sur le terrain. Il mentionne qu'il n'a alors pas étendu le périmètre sur les parcelles concernées. Il explique que le périmètre IV possédait encore, lors du relevé de l'ISOS en 2003, de grands espaces libres et une proportion de vergers importante et que la mixité décrite par l'ISOS – soit l'arrière-plan du périmètre historique, mélangeant vergers, fermes, habitations familiales et ateliers de menuiserie – n'existe plus aujourd'hui. En conclusion, il indique que: "Il est légitime de la part des propriétaires d'estimer que la réglementation de la zone centre village n'est pas assez complète en ne prenant aucune mesure d'intégration. Le Service des biens culturels a cependant estimé que c'était un secteur dans lequel il n'avait pas à se prononcer. La Commune et son urbaniste aurait donc dû prendre des mesures d'intégration indépendamment des exigences cantonales".
Dans sa prise de position du 29 juillet 2016, le SBC précise ce qui suit: "Comme le mentionne la Commune, le Service des biens culturels (SBC) a proposé, dans son courrier du 25 juin 2008 et dans son préavis du 17 mai 2010, la diminution du périmètre de protection. Du point de vue de notre Service, le plan d'affectation des zones soumis à approbation répond à la sauvegarde du site construit. C'est pourquoi le SBC a émis un préavis favorable dans le cadre de la révision générale. Nous soutenons donc la règlementation et la délimitation du site construit telle que la Commune et son urbaniste l'ont élaborée.
Cela étant, il faut rappeler que le SBC n'élabore pas les plans d'aménagement locaux. La Commune et son urbaniste doivent se référer au plan directeur cantonal ainsi qu'au guide de l'aménagement local. Le SBC n'est qu'un organe de préavis.
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Du point de vue du SBC, le secteur mentionné par les recourants (ISOS périmètre environnant IV) ne mérite pas de préavis de notre part, c'est pourquoi nous n'avons pas demandé de périmètre de protection à cet endroit, étant d'avis qu'il est du ressort de la Commune de prendre la responsabilité des futures exigences de la réglementation dans la Zone Centre Village".
c) En l'occurrence, comme exposé ci-dessus, les parcelles n° ggg, fff et eee RF sont – en partie du moins – comprises dans le périmètre environnant IV mentionné à l'ISOS (cf. consid. 5a). Dans la mesure où la planification communale ne constitue pas une tâche de la Confédération, cet inventaire fédéral n'est pas directement applicable, mais doit néanmoins être pris en considération (cf. consid. 4b et 5a ci-dessus). En effet, le PDCant rappelle qu’une fois l’inventaire des sites construits d’importance nationale approuvé, la Confédération et le canton doivent en tenir compte dans le cadre de leurs activités et assurer la protection des sites concernés. En outre, les sites construits d’importance nationale ne sont plus à considérer comme des sites recensés, mais comme des sites à protéger obligatoirement par le canton (cf. chapitre 14, ch. 1). Dans le canton de Fribourg, l’inventaire ISOS est partant transcrit dans le PDCant, lequel impose la prise de mesures de protection au niveau de la planification locale, principe rappelé par la jurisprudence du Tribunal fédéral (cf. ATF 135 II 209 consid. 2.1).
Il résulte de ce qui précède que l’ISOS actuellement en vigueur doit être retranscrit dans le PAL ici litigieux. En ce sens, la protection du site de D._ ne saurait être considérée, comme le fait l’autorité intimée, comme seule tâche communale. Certes, le SBC soutient que le périmètre contesté est à reconsidérer suite au recensement effectué en 2008. Néanmoins, il convient de rappeler que les modifications nécessaires de l’ISOS concernant les sites d’importance nationale ne peuvent pas se faire unilatéralement par le canton, mais doivent être soumises à la Confédération (cf. PDCant, chapitre 14, ch. 3). Dans l’intervalle, l’ISOS est toujours applicable, ce qui vaut également pour le périmètre environnant ici concerné.
En l’espèce, la commune proposait initialement d'inclure les parcelles n° ggg, fff et eee RF dans le périmètre du site construit à protéger de catégorie 2; ce faisant, ces parcelles – tout en étant affectées à la zone village (art. 15 RCU) – se seraient également vues appliquer les prescriptions spéciales relatives aux périmètres de site construit (cf. art. 10 RCU). Or, il appert de ce qui précède (consid. 5b) que le SBC – service spécialisé en matière de protection des biens culturels – a imposé à la commune de réduire la dimension du périmètre du site construit à protéger de catégorie 2, selon la proposition faite lors de la révision du recensement. Celle-ci s'est au final conformée à cette exigence en excluant notamment les parcelles précitées dudit périmètre, ce qui a été approuvé par la DAEC. Ce faisant, seules les règles générales de la zone village s'appliqueront à ces parcelles.
Ainsi, la sortie des parcelles précitées du périmètre de protection du site construit de catégorie 2 et l'absence de prise de mesures d'intégration les soustraient entièrement à la protection imposée par le PDCant en référence à l'ISOS en vigueur. Cela permettra de donner un tout autre visage à ce secteur, puisque des bâtiments sans commune mesure avec les constructions avoisinantes pourront être construits. En définitive, la nouvelle situation des parcelles en question pourrait entraîner une atteinte importante aux caractéristiques du site décrites à l'ISOS, même si la plupart d'entre elles sont déjà construites.
Pour ces raisons, l’argumentation du SBC n’est pas convaincante et paraît même contradictoire. En effet, il ne ressort pas des différents préavis et rapports de ce service que celui-ci ait rendu la commune attentive au fait qu'elle devait prendre des mesures supplémentaires d'intégration pour
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ces parcelles suite à leur sortie du périmètre. Ce n'est que dans ses déterminations sur le recours déposé auprès de la DAEC – soit mi-2016 – que le SBC mentionne que la commune aurait dû prendre des mesures d'intégration. Dans ce contexte, ce service a en outre relevé qu'il n'avait pas à se prononcer sur ce secteur et qu'il appartenait à la commune de prendre la responsabilité des futures exigences de la réglementation dans la zone centre village, avis qui n’est manifestement pas conforme à la législation comme exposé ci-dessus. On note encore que le SBC n'a motivé que de manière très sommaire les raisons qui l'ont poussé à demander une réduction dudit périmètre à cet endroit. Il indique uniquement que la mixité de l'ISOS n'existe plus, sans motivation aucune, et que le périmètre redimensionné permettra plus facilement d'intégrer les exigences du PDCant qui requiert "que soient indiqués les espaces libres constructibles et significatifs pour le site et les espaces libres constructibles".
Au vu de ce qui précède, en sortant les parcelles du périmètre précité sans prendre des mesures d'intégration, les autorités communales – et le SBC ainsi que la DAEC – ont au final occulté l'intérêt à la protection du paysage. La DAEC ne pouvait pas se contenter de constater que cette question relevait du seul ressort de la commune. En outre, par ses avis, le SBC a rendu impossible la pesée des intérêts dans le cadre de l'élaboration du RCU. Il en résulte que le classement du site à l'ISOS et le PDCant n'ont pas été pris en considération. Dans ces circonstances, la solution présentée par la commune et, plus précisément la mesure litigieuse, viole l'art. 6 al. 1 LPN, l'OISOS et le PDCant, même si, comme démontré ci-dessus, la faute n’incombe pas forcément aux autorités communales qui se trouvaient confrontées aux avis peu clairs de l’autorité spécialisée.
6. a) Il résulte de ce qui précède que, bien fondé, le recours doit être admis. Partant, la décision d'approbation de la modification du PAL rendue par la DAEC le 9 novembre 2016 ainsi que la décision de la DAEC du 28 mars 2017 sont annulées dans le sens des considérants. Le dossier est renvoyé à la DAEC afin qu’elle garantisse le respect de l’ISOS en vigueur en invitant la commune à formuler des propositions; elle rendra par la suite de nouvelles décisions.
b) Il n’est pas perçu de frais de procédure en application de l’art. 133 CPJA. L'avance de frais de CHF 3'000.- est restituée aux recourants.
c) Obtenant gain de cause et ayant fait appel aux services d'un avocat pour défendre leurs intérêts, les recourants ont droit à une indemnité de partie. Conformément à l'art. 8 al. 1 du tarif fribourgeois du 17 décembre 1991 des frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction administrative (RSF 150.12), les honoraires alloués pour la représentation ou l'assistance de la partie sont fixés entre CHF 200.- et CHF 10'000.-. Dans les affaires d'une ampleur ou d'une complexité particulière, le maximum s'élève à CHF 40'000.-. La fixation des honoraires dus à titre de dépens a lieu sur la base d'un tarif horaire de CHF 250.-. Les débours nécessaires à la conduite de l'affaire sont remboursés au prix coûtant, les photocopies effectuées par le mandataire étant remboursées par 40 centimes par copie isolée (art. 9 al. 1 et 2 du tarif).
Au vu de la liste de frais produite par le mandataire des recourants et corrigée selon le tarif applicable en ce qui concerne le montant des photocopies, l'indemnité de partie est arrêtée à CHF 4'128.90 (honoraires et débours: CHF 3'823.05; TVA 8%: 305.85). Elle est mise à la charge de l'Etat de Fribourg (art. 137, 140 et 141 CPJA).
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