Decision ID: 11dde483-b45b-5298-bf7a-56bed4877cf2
Year: 2006
Language: de
Court: SG_VG
Chamber: SG_VG_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

hat das Verwaltungsgericht festgestellt:
A./ Der Gemeinderat Niederhelfenschwil lud am 27. Juni 2006 sieben
Ingenieurunternehmungen ein, bis 12. Juli 2006 eine Offerte für die Ingenieurleistungen
für die Strassenraumgestaltung Zuckenriet, Strassenbau/Werk-leitungen, einzureichen.
Als Zuschlagskriterien wurden "Preis-/Leistungsverhältnis (angebotener
Leistungsumfang im Verhältnis zum Preis)", "Qualifikation und Erfahrung des
eingesetzten Personals" sowie "Qualität und Aussagekraft der Offerte" vermerkt. Innert
der angesetzten Frist gingen fünf Offerten mit Angebotspreisen zwischen Fr. 98'000.--
und Fr. 134'284.-- (exkl. MWSt) ein. Am 13. Juli 2006 vergab der Gemeinderat
Niederhelfenschwil den Zuschlag zum Preis von Fr. 104'500.-- inkl. MWSt dem
Ingenieurbüro Billinger AG, Niederuzwil. Die Zuschlagsverfügung wurde am 14. Juli
2006 eröffnet.
B./ Mit Eingabe vom 15. Juli 2006 erhob die Wepf Ingenieure AG Flawil Beschwerde
beim Verwaltungsgericht mit dem Antrag, der Zuschlagsentscheid sei aufzuheben, der
Beschwerde sei die aufschiebende Wirkung zu erteilen und die Submission sei zu
wiederholen, wobei anzuordnen sei, dass die Zuschlagskriterien mit den zu erfüllenden
Unterkriterien und der dazugehörigen Bewertung transparent und eindeutig in den
Ausschreibungsunterlagen zu integrieren seien.
Mit Verfügung vom 24. Juli 2006 erteilte der Präsident des Verwaltungsgerichts der
Beschwerde die aufschiebende Wirkung.
Mit Eingaben vom 20./27. Juli 2006 beantragte die Vorinstanz die Abweisung der
Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei.
Die Beschwerdegegnerin beantragte in ihrer Vernehmlassung vom 15. August 2006
ebenfalls die Abweisung der Beschwerde.
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Die Beschwerdeführerin hielt in ihrer Stellungnahme vom 29. August 2006 an ihrem
Begehren fest und stellte ausserdem die ergänzenden Anträge, die
Beschwerdegegnerin sei als vorbefasst vom Wettbewerb auszuschliessen und den
Submissionsteilnehmern sei für die Offertbearbeitung eine angemessene
Entschädigung zu entrichten.
Die Vorinstanz liess sich mit Eingabe vom 15. September 2006 vernehmen und hielt an
ihrem Begehren auf Abweisung der Beschwerde fest. Die Beschwerdegegnerin
äusserte sich zur Stellungnahme der Beschwerdeführerin nicht mehr.
Die von den Verfahrensbeteiligten zur Begründung ihrer Anträge gemachten
Ausführungen werden, soweit wesentlich, in den nachstehenden Erwägungen
dargelegt und gewürdigt.

Darüber wird in Erwägung gezogen:
1./ a) Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 2 Abs. 1 lit.
b und Art. 5 Abs. 2 des Einführungsgesetzes zur Gesetzgebung über das öffentliche
Beschaffungswesen, sGS 841.1, abgekürzt EGöB). Die Beschwerdeführerin ist als nicht
berücksichtigte Anbieterin zur Beschwerde gegen den Zuschlag legitimiert (Art. 64 Abs.
1 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege,
sGS 951.1, abgekürzt VRP). Die Beschwerdeschrift vom 15. Juli 2006 wurde rechtzeitig
innerhalb der Beschwerdefrist von zehn Tagen eingereicht und entspricht formal und
inhaltlich den gesetzlichen Anforderungen (Art. 5 Abs. 1 EGöB in Verbindung mit Art. 15
Abs. 3 der Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen, sGS
841.32, abgekürzt IVöB). Auf die Beschwerde ist grundsätzlich einzutreten. Nicht
eingetreten werden kann hingegen auf die in der Stellungnahme vom 29. August 2006
ergänzend vorgebrachten Begehren der Beschwerdeführerin auf Ausschluss der
Beschwerdegegnerin und Leistung von Schadenersatz. Nach Ablauf der
Beschwerdefrist kann das Rechtsbegehren nicht mehr erweitert werden (GVP 2001 Nr.
18; Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, St. Gallen 2003,
Rz. 919). Insbesondere sind auch Entschädigungsbegehren innerhalb der
Beschwerdefrist zu stellen (GVP 2001 Nr. 18). Soweit die Beschwerdeführerin
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Schadenersatz für andere Submissionsteilnehmer fordert, ist sie dazu ohnehin nicht
befugt.
b) Die Beschwerdeschrift ist von D. Wepf namens der "wepf ingenieure flawil"
unterzeichnet. Aufgrund der Offerte handelt es sich bei der an der Submission
teilnehmenden Unternehmung um eine AG. Dies geht aus der Beschwerdeschrift nicht
hervor. Eine Unternehmung mit der Firma "wepf ingenieure flawil" ist im
Handelsregister nicht eingetragen, weshalb davon auszugehen ist, dass die
Beschwerde für die AG erhoben wurde, zumal Dieter Wepf deren
einzelzeichnungsberechtigter Verwaltungsratspräsident ist.
2./ Nach Art. 16 Abs. 1 IVöB können mit der Beschwerde Rechtsverletzungen,
einschliesslich Ueberschreitung oder Missbrauch des Ermessens, sowie unrichtige
oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts gerügt werden.
Dagegen kann Unangemessenheit nicht geltend gemacht werden (Art. 16 Abs. 2 IVöB).
Diese Vorschriften entsprechen den allgemeinen Grundsätzen des st. gallischen
Verfahrensrechts (Art. 61 Abs. 1 und 2 VRP). Im Beschwerdeverfahren gegen
Verfügungen im Bereich des öffentlichen Beschaffungswesens kann somit nur geprüft
werden, ob die Vorinstanz ihr Ermessen überschritten oder missbraucht hat und damit
rechtswidrig handelte. Solange die Behörde ihren Entscheid innerhalb des ihr
zustehenden Ermessensspielraums getroffen hat, ist dem Verwaltungsgericht eine
Korrektur hingegen verwehrt, selbst wenn es einen anderen Entscheid ebenfalls als
zweckmässig oder sogar noch angemessener erachtet. Die Behörde darf aber nicht
willkürlich entscheiden, sondern ist an die in Verfassung und Gesetz enthaltenen
Rechtsgrundsätze gebunden. Im Streitfall bedeutet dies, dass das Verwaltungsgericht
den Entscheidungsspielraum der Vorinstanz zu respektieren hat, wenn diese beim
Erlass der Zuschlagsverfügung von sachlichen und vernünftigen Überlegungen
ausging, die im Einklang mit Sinn und Zweck des Gesetzes stehen (vgl. GVP 1999 Nr.
37 mit Hinweisen).
a) Art. 34 Abs. 1 der Verordnung über das öffentliche Beschaffungswesen (sGS 841.11,
abgekürzt VöB) bestimmt, dass das wirtschaftlich günstigste Angebot den Zuschlag
erhält. Das wirtschaftlich günstigste Angebot ist nicht identisch mit dem
preisgünstigsten bzw. preislich tiefsten Angebot. Bei der Wirtschaftlichkeit können
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neben dem Preis noch weitere Kriterien berücksichtigt werden. Diese sind in Art. 34
Abs. 2 VöB aufgeführt. Es sind Qualität, Termin, Garantie- und Unterhaltsleistungen,
Kundendienst, Betriebskosten, Innovationsgehalt, Aesthetik, Umweltverträglichkeit,
Erfahrung, Sicherung des Ausbildungsstandes einer Berufsgattung sowie Vereinbarkeit
mit technischen Systemen von Bund, anderen Kantonen und Gemeinden sowie
Arbeitssicherheit (Art. 34 Abs. 2 lit. b bis n VöB). Die Aufzählung ist nicht
abschliessend, wie der Begriff "insbesondere" in Art. 34 Abs. 2 Ingress VöB zum
Ausdruck bringt. Dem Auftraggeber wird dadurch ein weiter Ermessensspielraum
eingeräumt. Die Gewichtung der einzelnen Zuschlagskriterien ist einer Rechtskontrolle
nur beschränkt zugänglich. Wie beispielsweise die Erfahrung einer Unternehmung
gewichtet und in Relation zu einer bestimmten Preisdifferenz gesetzt wird, ist
weitgehend eine Ermessensfrage, in die das Verwaltungsgericht nicht eingreift. Es kann
lediglich einschreiten, wenn einzelne Kriterien in unzulässiger Weise ausser acht
gelassen bzw. fehlerhaft angewendet wurden.
b) Die Vorinstanz stellte den Anbietern am 10. Juli 2006, also zwei Tage vor dem
Abgabetermin, die schriftlichen Antworten auf Fragen zu, die von einzelnen Anbietern
gestellt wurden. Die Beschwerdeführerin macht geltend, die Zustellung der Antworten
sei verspätet gewesen. Innerhalb der verbleibenden eineinhalb Arbeitstage hätten diese
Angaben bei der Offertstellung nicht mehr berücksichtigt werden können. Die
Vorinstanz wendet dagegen ein, die Beschwerdeführerin selbst habe keine Fragen
gestellt. Ausserdem seien kaum offene Punkte geklärt worden, die nicht mindestens
implizite aus den Ausschreibungsunterlagen hervorgegangen seien. Zutreffend ist, dass
die Beschwerdeführerin selbst keine Fragen gestellt hat. Art. 22 Abs. 1 VöB bestimmt,
dass der Auftraggeber die Fristen für das Einreichen des Angebots so festsetzt, dass
den Anbietern genügend Zeit zur Prüfung der Unterlagen und zur Ausarbeitung des
Angebots bleibt. Ohne besonderen Grund dürfen die Fristen nicht kürzer als 14 Tage
sein (Art. 22 Abs. 2 VöB). Auch für die Berücksichtigung ergänzender Unterlagen ist
eine angemessene Frist anzusetzen. Selbst wenn ein Anbieter keine Fragen stellte, so
muss ihm doch genügend Zeit eingeräumt werden, um die in den Unterlagen
enthaltenen ergänzenden Angaben zu prüfen und gegebenenfalls seine Offerte
anzupassen. Hiefür ist eine Frist von Montag 16.00 Uhr bis Mittwoch 12.00 Uhr zu kurz
bemessen.
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c) Nicht weiter einzugehen ist auf den Einwand der Beschwerdeführerin, die
Beschwerdegegnerin sei vorbefasst gewesen. Dieser Einwand wäre allenfalls dann
berechtigt, wenn die Leistungen für die Meteorwasserleitungen mitberücksichtigt
worden wären. Die Beschwerdegegnerin erstellte nämlich bereits ein Vorprojekt im
Auftrag des kommunalen Versorgungsunternehmens. Sie hat denn auch als einzige
Anbieterin eine entsprechende Preisofferte eingereicht. Die anderen Anbieter konnten
keine solchen erstellen, da der Umfang des Projekts noch nicht festgelegt war. Die
Vorinstanz liess dieses Projekt bei der Bewertung dann aber zu Recht ausser acht,
womit sich die Frage der Vorbefassung der Beschwerdegegnerin nicht mehr stellt.
d) Die Vorinstanz hat in der Einladung zur Offert-stellung als Zuschlagskriterien das
Preis-/Leistungsver-hältnis, die Qualifikation und Erfahrung des eingesetzten Personals
sowie die Qualität und Aussagekraft der Offerte angeführt, wobei letztere beiden
Kriterien mit je 25 Prozent und ersteres mit 50 Prozent gewichtet wurden.
aa) Ein Kriterium "Preis-/Leistungsverhältnis" ist als Zuschlagskriterium untauglich. Ein
solches Verhältnis ist stets das Ergebnis einer Gewichtung verschiedener
Zuschlagskriterien. Der Preis ist in der Regel das einzige Kriterium, welches
ziffernmässig genau feststellbar bzw. messbar ist. Daneben kann die Leistung bzw.
können einzelne Komponenten der ausgeschriebenen Leistung beurteilt bzw. gewichtet
werden. Für die Gewichtung des Preises bestehen verschiedene gängige Formeln (vgl.
Handbuch der Staatsverwaltung zum öffentlichen Beschaffungswesen, Kap. 9, S. 16).
Zur Bestimmung des wirtschaftlich günstigsten Angebots ist eine Gewichtung des
Preises und eine Gewichtung der übrigen Kriterien vorzunehmen und eine gesamthafte
Bewertung zu treffen.
Im vorliegenden Fall ist weder anhand der Begründung der Zuschlagsverfügung noch
anhand des Offertver-gleichs schlüssig nachvollziehbar, nach welchen Aspekten die
Vorinstanz das Zuschlagskriterium Preis-/Leistungsver-hältnis geprüft hat. Die
Vorinstanz hält fest, für jedes Zuschlagskriterium sei eine Reihenfolge erstellt und die
Rangziffer gewichtet worden. Die Offertsumme sei durch die Zahl der Leistungspunkte
geteilt worden, was einen Preis je Leistungspunkt ergeben habe. Aufgrund dieses
Preises je Leistungspunkt sei eine Rangliste erstellt worden.
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Im vorliegenden Fall führte diese Bewertungsmethode dazu, dass die
Beschwerdeführerin mit einem Preisangebot von Fr. 105'448.-- und 18 von maximal 20
Bewertungspunkten beim Preis-/Leistungsverhältnis auf dem dritten Rang plaziert
wurde, die Beschwerdegegnerin mit einem Angebot von 104'500.-- und 20 Punkten auf
dem ersten Rang und eine weitere Anbieterin mit 18 Punkten und einem Preis von Fr.
143'981.15 auf dem fünften Rang. Gewichtet wurden dann ausschliesslich die
Rangplätze. Dadurch erhielten die Beschwerdegegnerin als erstplazierte Bewerberin
0,5 Punkte, die Beschwerdeführerin als Drittplazierte 1,5 Punkte und die fünftplazierte
Anbieterin 2,5 Punkte. Bei der Rangierung ergab dies somit für einen Preisunterschied
von knapp Fr. 1'000.-- und eine Differenz von 2 Leistungspunkten zwischen der
Beschwerdeführerin und der Beschwerdegegnerin eine Differenz von 1 Rangpunkt.
Dieselbe Differenz von 1 Rangpunkt ergab sich auch zwischen der Beschwerdeführerin
und der fünftplazierten Bewerberin, wobei diese je 18 Leistungspunkte aufwiesen, aber
eine Preisdifferenz von Fr. 38'533.--. Eine derart absonderliche, von den gängigen
Methoden abweichende Preisbewertung hätte zumindest in der Ausschreibung bzw. in
der Einladung genau angekündigt werden müssen. Dasselbe gilt für den Umstand,
dass nicht die Bewertung je Kriterium gewichtet wurde, sondern ausschliesslich der
erzielte Bewertungsrang.
Hinzu kommt, dass der Abzug bei der Bewertung der Leistung bei der
Beschwerdeführerin damit begründet wurde, dass in ihrem Angebot die
Landerwerbsverhandlungen und die Zustands-/Rissprotokolle nicht enthalten seien
und unklar sei, ob die Oeffentlichkeitsarbeit eingeschlossen sei. Der Umfang der
Leistungen ist grundsätzlich von der Auftraggeberin festzulegen. Nachdem in der
Einladung die Sicherung des Landerwerbs als Ziel des Bauprojekts vorgesehen war
und im Bereich von kommunalen Bauvorhaben die Mitwirkung des Projektverfassers
bei der Oeffentlichkeitsarbeit üblich ist, rechtfertigt sich ein Abzug für das Fehlen von
separat ausgewiesenen Aufwendungen für Landerwerbsverhandlungen und
Oeffentlichkeitsarbeit nicht.
bb) Beim Zuschlagskriterium "Qualität und Erfahrung des eingesetzten Personals"
wurden der Beschwerdeführerin fünf Punkte und der Beschwerdegegnerin sieben
Punkte vergeben. Massgebend war die Zahl der vergleichbaren Projekte des
Projektleiters gemäss Referenzliste. Inwiefern es unzulässig ist, die höhere Zahl von
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Projekten unter dem Aspekt der Erfahrung höher zu gewichten, ist nicht ersichtlich.
Unbegründet ist namentlich auch der Einwand der Beschwerdeführerin, dass die
besagte Person 40 Jahre Berufserfahrung aufweisen müsste, wenn bei zehn Projekten
von einem Realisierungszeitraum von vier Jahren pro Projekt ausgegangen werde. Ein
Projektleiter kann auch mehrere Projekte gleichzeitig leiten. Auch ist es naheliegend,
dass bei der Qualifikation des Personals die Art der Ausbildung bzw. des Diploms
gewertet wird. Auf solche Selbstverständlichkeiten muss in der Einladung bzw.
Ausschreibung nicht separat hingewiesen werden. Von einem Verstoss gegen
Vorschriften der VöB kann in diesem Punkt nicht gesprochen werden.
cc) Beim Zuschlagskriterium "Qualität und Aussagekraft der Offerte" wurden fünf
Unterkriterien bewertet. Nach Art. 34 Abs. 3 VöB werden die Kriterien mit allfälligen
Unterkriterien im Rahmen der Ausschreibung in der Reihenfolge ihrer Bedeutung oder
mit ihrer Gewichtung bekanntgegeben. Unterkriterien wurden im vorliegenden Fall nicht
aufgeführt. Dies wäre im Streitfall angesichts der Unbestimmtheit des Kriteriums
"Qualität und Aussagekraft der Offerte" unabdingbar gewesen, namentlich auch
deshalb, weil bei diesem Kriterium die Qualitätssicherung und das
Qualitätsmanagement gewertet wurde.
e) Zusammenfassend ergibt sich, dass die Bewertung der Kriterien Preis/Leistung
sowie Qualität und Aussagekraft der Offerte fehlerhaft und nur ungenügend
nachvollziehbar ist. Angesichts der geringen Preisdifferenz von weniger als Fr. 1'000.--
zwischen der Beschwerdeführerin und der Beschwerdegegnerin ist nicht belegt, dass
das Angebot der Beschwerdegegnerin wirtschaftlich günstiger ist als jenes der
Beschwerdeführerin. Folglich ist die Beschwerde gutzuheissen, soweit darauf
einzutreten ist. Die angefochtene Zuschlagsverfügung ist aufzuheben, und die
Vorinstanz ist anzuweisen, im Sinne der Erwägungen die Sache neu zu beurteilen und
einen neuen Entscheid zu fällen. Da die Ausschreibung bzw. Einladung mit einer