Decision ID: 441584ec-9775-4f64-9b35-c176f229689d
Year: 2018
Language: fr
Court: VD_TC
Chamber: VD_TC_031
Canton: VD
Region: Région lémanique
Law Area: public_law

Vu les faits suivants:
A. La société B._, dont le siège est à ********, est propriétaire depuis le ******** de la parcelle n° ******** du registre foncier, à ******** (commune de ********), ********. D'après le registre du commerce, la société a eu pour administrateur unique G._ du ******** au ********.
Le bien-fonds précité comprend un bâtiment ******** destiné à l'habitation, avec quatre appartements de 65 m2 chacun. Lors de l'acquisition, les logements étaient tous occupés par des locataires, qui ont quitté les lieux entre le 31 mai et le 31 juillet 2007. Après le départ des locataires, B._ a décidé d'effectuer des travaux de rénovation. A partir de 2008, les quatre appartements ont été loués à la société A._, qui a son siège aux ******** et est domiciliée dans les bureaux de la société H._, à ********. L’accord conclu oralement entre B._ et A._ a été formalisé le 20 décembre 2008 par la signature d’un contrat de bail à loyer pour locaux commerciaux valable du 1er janvier 2009 au 1er janvier 2019. Un loyer global a été fixé à 50'000 fr. par année, en échange de quoi A._ s'est engagée à financer de futurs travaux de rénovation de l'immeuble à concurrence de 100'000 fr. Il a en outre été convenu que le loyer serait porté en déduction de divers prêts que A._ avait consentis à B._. La durée du contrat de bail a été prolongée jusqu'au 1er janvier 2025 par un avenant du 5 janvier 2010.
Dès le 1er juin ou le 1er septembre 2008, les quatre logements ont été loués comme salons de massage au moyen de baux à loyer pour locaux commerciaux signés par G._, désigné comme représentant du bailleur, pour le compte de A._, et par différents sous-locataires. Les loyers sont encaissés par G._, qui les reverse à A._ pour amortir la dette contractée par B._. Les chambres des appartements ont été utilisées par des prostituées.
B. Le 22 janvier 2014, une sous-locataire a remis à la Police cantonale du commerce un formulaire pour annonce de salon de prostitution, dans l'appartement du rez-de-chaussée. La Police du commerce lui a répondu qu'elle refusait d'enregistrer son annonce de salon dès lors que l'utilisation du logement à cette fin n'avait jamais fait l'objet d'une procédure d'autorisation, selon les règles de police des constructions ainsi que celles de la loi vaudoise du 4 mars 1985 concernant la démolition, la transformation et la rénovation de maisons d'habitation, ainsi que l'utilisation de logements à d'autres fins que l'habitation (LDTR; RSV 840.15). Le 3 février 2014, un autre sous-locataire a indiqué à la Police du commerce qu’il souhaitait agrandir son salon de massage. Il a obtenu une réponse analogue.
Le 21 février 2014, la Municipalité de Montreux (ci-après: la municipalité) a invité B._ à lui faire parvenir un dossier complet pour mise à l'enquête publique portant sur le changement d'affectation du bâtiment d'habitation en salons de massage et de bien-être. Le 3 décembre 2014, B._ a déposé une demande de permis de construire pour "changement ou nouvelle destination des locaux".
B._ et A._ ont conclu, le 10 décembre 2015, un nouvel avenant au contrat de bail du 20 décembre 2008, qui rétablissait l'échéance initiale au 1er janvier 2019 et précisait que l'immeuble devrait être vidé des salons pour cette date.
C. Le 17 mars 2016, la Centrale des autorisations (CAMAC) a transmis à la municipalité la synthèse des autorisations spéciales et préavis des services concernés de l'administration cantonale. Il ressort de cette synthèse que la Division logement du Service des communes et du logement a rendu la décision suivante en date du 8 mars 2016:
"1. Refuse de régulariser l’affectation en salons de massages au sens de la LPros des quatre logements sis ********, propriété de B._.
2. Ordonne la réaffectation de l’immeuble en appartements « standard » du marché, et ce, dans les plus brefs délais, soit au plus tard d'ici au 1er avril 2017. Les éventuels contrats de location ou sous-location commerciales devront être résiliés sans délai, leur validité même étant réservée au sens de l'art. 19 CO puisque ces contrats ne sont pas conformes au droit public cantonal en matière d'affectation.
3. A compter du 1er avril 2017 au plus tard, les logements devront être remis sur le marché ordinaire du logement, leur loyer étant contrôlé à hauteur de CHF 50'400.-/an ou un loyer mensuel moyen net de CHF 1'050.-. Une copie des quatre baux à loyer d'habitation (ou le cas échéant, des contrats de sous-location sous forme de logement exclusivement) à établir pour ces quatre appartements devra être produite à la Division logement.
4. Afin d'assurer que ces appartements reviennent de manière pérenne sur le marché standard de la location, la Division logement instaure un contrôle des loyers d'une durée de cinq ans sur ces quatre appartements.
5. Les restrictions figurant sous chiffres 3 et 4 de ladite décision feront l’objet d’une mention a[u] registre foncier, pour la durée de sa validité.
6. La violation de la présente décision sera passible des sanctions administratives et pénales prévues par l’art. 14 LDTR, qui dispose que « celui qui contrevient aux dispositions de la présente loi [...] est passible d’une amende pouvant aller jusqu’à CHF 40 000.- ». Cette sanction pourra concerner aussi bien le propriétaire que le locataire et sous-bailleur.
7. Le montant des loyers fixé sous chiffre 2 sera susceptible d'être adapté en cas de travaux de rénovation, lesquels devront obtenir l'aval préalable de la Division logement.
8. Conformément à l'art. 4 al. 5 de la loi, la vente de l'immeuble est soumise à autorisation, pour autant qu'une transaction intervienne avant la fin des travaux ou avant la réaffectation des lieux en logement. Cette soumission à autorisation fera également l'objet d'une mention au registre foncier."
Par une décision du 21 avril 2016, qui a été notifiée le 13 mai suivant à l'architecte de B._, la municipalité a refusé le permis de construire compte tenu des préavis négatifs des services cantonaux. Elle a également attiré l'attention de la société sur la décision de la Division logement ordonnant la réaffectation de l'immeuble dans un délai au 1er avril 2017 et instaurant un contrôle des loyers.
D. B._ a recouru contre cette décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal par acte du 9 juin 2016 (cause AC.2016.0201). Elle a conclu à la réforme de la décision de la Division logement en ce sens que le délai imparti pour réaffecter l'immeuble en appartements "standards" du marché est prolongé jusqu'au 31 décembre 2018, que l'instauration d'un contrôle des loyers et la soumission de la vente de l'immeuble à autorisation sont annulées et que la mention correspondante est radiée du registre foncier.
B._ a déposé un mémoire complémentaire le 13 septembre 2016. Elle a modifié sa conclusion relative au chiffre 2 du dispositif de la décision de la Division logement en ce sens que le délai imparti pour réaffecter l'immeuble est prolongé jusqu'au 1er juin 2018 pour l'appartement du 1er étage, jusqu'au 1er avril 2017 pour celui du 2e étage et jusqu'au 1er septembre 2018 pour celui du 3e étage, soit jusqu'à l'échéance des baux à loyer concernés.
E. La Cour de droit administratif et public a statué sur le recours par un arrêt du 1er décembre 2016, dont le dispositif est le suivant:
"I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la Municipalité de Montreux du 21 avril 2016 et la décision de la Division logement du Service des communes et du logement du 8 mars 2016 sont maintenues.
III.-IV [frais et dépens]".
Il a notamment été retenu ce qui suit dans les considérants de l'arrêt:
"2. b) En l'espèce, la société recourante reconnaît que la modification des quatre appartements litigieux en salons de massage constitue un changement d'affectation et qu'elle était ainsi soumise à la délivrance d'un permis communal de construire et à une autorisation cantonale spéciale. A cet égard, elle ne conteste pas les décisions de la municipalité et de la Division logement en tant qu'elles refusent d'autoriser après coup l'aménagement des salons. Elle soutient néanmoins qu'il est de notoriété publique en ville de Montreux que les logements en cause sont utilisés à des fins de prostitution et que cette situation a toujours été connue et tolérée par les autorités communales depuis la mise en exploitation des locaux. Elle fait également valoir que la Police du commerce l'aurait autorisée depuis 2008 à exploiter les salons. Elle se prévaut ainsi implicitement de sa bonne foi.
c) Le tribunal constate toutefois que la société recourante ne s'est jamais souciée de savoir si l'utilisation des logements pour la prostitution nécessitait des autorisations préalables. Elle a loué ses appartements à cette fin à l'insu des autorités, qui ont été mises devant le fait accompli. Par ailleurs, l'argument selon lequel la Police du commerce aurait autorisé l'exploitation des salons ne convainc pas. Il ressort en effet des explications de cette autorité qu'elle s'occupe uniquement d'enregistrer les annonces de salons, sans en vérifier la conformité, et que la délivrance des autorisations relève de la seule compétence de la municipalité et de la Division logement. Les circonstances du cas font que la société recourante ne pouvait pas se croire autorisée à changer l'affectation des logements sans autorisation de la municipalité. Ce d’autant plus qu'elle a réalisé des travaux de rénovation non négligeables pour procéder au changement d’affectation. Les logements du rez-de-chaussée et du 3e étage ont été entièrement rénovés (cuisine et sanitaire), ceux des 1er et 2e étages ont été rafraîchis avec des salles de bains entièrement remises à neuf, et enfin, toutes les fenêtres du bâtiment ont été remplacées par des vitrages isolants. Comme on le verra ci-après, ces travaux auraient de toute manière dû être soumis à l’autorisation de la Division logement même si la société recourante n’avait pas procédé à un changement d’affectation, et des mesures de contrôle des loyers lui auraient très vraisemblablement été imposées dans ce cadre, s’agissant de logements entrant dans une catégorie soumise à pénurie. La décision que la Division logement aurait dû rendre pour autoriser ces travaux n’aurait pas été bien différente de celle qui est contestée par le recours, puisque la valeur objective aurait été fixée selon les mêmes critères. La société recourante ne saurait d’aucune manière se prévaloir de sa bonne foi, puisque le changement de destination était soumis à un permis de construire de la municipalité et à une autorisation spéciale de la Division logement et qu'au demeurant, les travaux de rénovation qu’elle a engagés auraient de toute manière dû aussi être soumis à la Division logement par l’intermédiaire de la municipalité en vue de l’octroi d’une autorisation LDTR (cf. arrêt AC.2011.0293 du 31 janvier 2013 consid. 4c)."
[...]
"3. c) Vu que le changement d'utilisation des logements a déjà eu lieu, il sied tout d'abord de relever que l'ordre de réaffecter l'immeuble en appartements "standards" du marché apparaît comme logique et proportionné (voir en ce sens arrêt AC.2015.0056 du 16 décembre 2015 consid. 7). S'agissant du délai imparti pour la mise en œuvre de la mesure, on constate que la société recourante exploite illégalement les salons depuis 2008. Si le logement du rez-de-chaussée est certes réutilisé comme logement d'habitation depuis le mois de septembre 2015, il n'en demeure pas moins que les trois autres appartements, qui répondent aux besoins de la majeure partie de la population, sont soustraits du marché locatif depuis plus de huit ans. On ne saurait admettre que cette situation dure encore pendant les deux prochaines années. En effet, l’intérêt public à la préservation du parc de logements soumis à pénurie l'emporte sans aucun doute sur les intérêts privés de la société recourante et de ses locataires à pouvoir exploiter les salons. Il importe donc de mettre un terme à cette pratique illégale aussi rapidement que possible. Dans ses déterminations, la Division logement explique qu'elle a demandé la remise en état d'ici au 1er avril 2017 en tenant compte du délai ordinaire de congé pour les locaux commerciaux, qui est de six mois pour le terme fixé par l'usage local (art. 266d du code des obligations du 30 mars 1911 – CO; RS 220 – en lien avec l'art. 36 des règles et usages locatifs du canton de Vaud). Cette solution paraît raisonnable et elle tient suffisamment compte des liens contractuels en cours, ce d'autant plus que l'autorité cantonale aurait pu exiger une réaffectation immédiate. A noter encore que, contrairement à ce qu'affirme la société recourante, la remise en état ne devrait pas engendrer de coûts excessifs. En effet, la réaffectation des appartements en logements ne nécessitera pas en principe de travaux significatifs, à l'exception de la restauration des murs, qui ont été peints dans des couleurs vives. L'ordre de remettre les logements sur le marché locatif dans un délai au 1er avril 2017 est ainsi conforme au principe de la proportionnalité et la décision de la Division logement doit être confirmée sur ce point déjà.
d) Dans ses déterminations, la Division logement affirme que le contenu des baux commerciaux que la société recourante a conclu avec la société locataire A._ et les autres locataires serait contraire à la LDTR puisque l'affectation commerciale des locaux n'a jamais été autorisée par les autorités. Elle remet ainsi en question la validité de ces contrats sous l'angle des art. 19 al. 2 et 20 CO. Le moyen tiré du non-respect du droit public cantonal est toutefois irrecevable devant le tribunal de céans. En effet, s'il est certes admis en droit suisse que le juge administratif peut trancher à titre préjudiciel des questions de droit privé (ATF 124 III 134 consid. 2b/aa/ccc p. 142; 90 II 158 consid. 3 p. 161), la validité des baux litigieux ne constitue pas en l'espèce une question préalable qu'il serait nécessaire de résoudre pour déterminer si l'ordre de remise en état et le délai imparti à cet effet se justifient."
[...]
"8. a) Les mesures nécessaires à l’élimination d’une situation contraire au droit doivent être dirigées contre le perturbateur. Selon la jurisprudence, le perturbateur est celui qui a occasionné le dommage ou le danger, soit le perturbateur par comportement, mais aussi celui qui exerce sur la chose qui a provoqué une telle situation le pouvoir de fait ou de droit, à savoir le perturbateur par situation (ATF 122 II 65 consid. 6a p. 70 et les arrêts cités). Lorsque l’on est en présence de plusieurs perturbateurs, l’autorité jouit d’une certaine marge d’appréciation dans le choix de la personne à laquelle incombera l’obligation d’éliminer la perturbation. Il n’y a toutefois pas de doute que la responsabilité en raison du comportement et celle qui découle de la situation peuvent coexister et que l’obligation d’éliminer la perturbation peut être imposée alternativement ou cumulativement à tout perturbateur, aussi bien de comportement que de situation. Dans le cas d’un ordre de remise en état d’une construction non réglementaire, le Tribunal fédéral a jugé qu’il n’est pas arbitraire d’adresser l’ordre de remise en état au perturbateur par comportement, qui doit entrer en considération si possible avant le perturbateur par situation, s’il n’y pas d’urgence (ATF 107 Ia 19 consid. 2b p. 24; cf. aussi arrêt AC.2013.0449 consid. 1b).
Si un ordre de remise en état est donné à un perturbateur qui n’a pas le pouvoir - fondé sur le droit privé - de disposer de l’immeuble ou n’en a pas le pouvoir exclusif, ce perturbateur ne peut satisfaire à son obligation que si les propriétaires ou ceux qui détiennent le pouvoir sur l’immeuble lui donnent leur consentement. Si, en revanche, celui qui détient le pouvoir de disposer de l’immeuble s’oppose à la remise en état, le destinataire de la décision se voit imposer une obligation qu’il ne peut pas remplir avec les moyens juridiques dont il dispose. Mais l’ordre de remise en état n’est pas nul pour autant, il est seulement inexécutoire en l’état. Pour éliminer l’obstacle à l’exécution, il faut rendre à l’égard de celui qui a le droit de disposition et qui refuse d’approuver l’ordre de remise en état des lieux, une décision ordonnant d’éliminer ou de tolérer l’élimination. La personne qui détient le pouvoir sur l’immeuble et à qui l’ordre de remise en état (ou de tolérer la remise en état) est notifié après coup, dispose alors de tous les moyens de droit contre la décision de remise en état. Elle peut notamment remettre en question la proportionnalité de la mesure (ATF 107 Ia 19 consid. 2c p. 26; cf. aussi arrêt AC.2013.0449 consid. 1b).
b) En l'espèce, la société recourante répond à la qualification de perturbateur par comportement car c’est elle qui a créé la situation illicite en ordonnant, en organisant et en réalisant le changement d’affectation des logements. C’est donc avec raison que l’ordre de rétablissement de la situation réglementaire a été notifié à la société recourante en sa qualité de perturbateur par comportement, qui doit entrer en considération si possible avant le perturbateur par situation. La société locataire principale, soit la société A._, par son contrat de bail, dispose du pouvoir de fait sur les logements détournés de leur affectation et en retire un profit en les sous-louant aux quatre sous-locataires, qui disposent également d’un droit d’usage sur ces logements par le contrat de bail signé avec la société A._. La société locataire ainsi que les sous-locataires répondent clairement à la définition de perturbateur par situation. Ils détiennent par les baux qu’ils ont signés le droit de disposition sur les logements et pourraient faire obstacle à l’ordre de rétablissement de la situation réglementaire. La société recourante n’a ainsi pas le pouvoir, fondé sur le droit privé, de disposer des logements loués et sous-loués pour des activités commerciales et qui doivent retrouver leur destination d’origine. Dans ces conditions, il appartiendra à la municipalité de notifier à la société locataire A._, ainsi qu’aux quatre sous-locataires, les décisions attaquées, soit la décision municipale du 21 avril 2016 ainsi que la décision de la Division logement du 8 mars 2016; ces derniers disposeront alors de tous les moyens de droit pour les contester. De cette manière, et dans l’hypothèse où les éventuels recours que pourraient former les locataires et sous-locataires contre ces décisions seraient rejetés, elles leur seraient également opposables et ils ne pourraient faire obstacle à leur exécution."
L'arrêt du 1er décembre 2016 n'a pas fait l'objet d'un recours au Tribunal fédéral. Il est donc entré en force.
F. Le 16 mai 2017, la municipalité a adressé à A._ (c/o H._) la lettre suivante:
"Parcelle n° ******** – ******** à ******** – projet d'aménagement de salons de massage et de bien-être.
Notification de la décision négative de la Municipalité du 21 avril 2016 et de la décision négative de la Division logement du Service des communes et du logement du 8 mars 2016.
Madame, Monsieur,
La Municipalité a notifié les décisions citées sous rubrique en date du 21 avril 2016, ce qui a engendré le dépôt d'un recours par la société propriétaire – B._ – recours rejeté par la Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal par arrêt du 1er décembre 2016 (AC.2016.0201). Les décisions précitées ont donc été confirmées et l'usage des locaux litigieux à des fins de salons de massage et de bien-être n'est pas autorisé.
En tant que locataire des locaux litigieux, nous vous notifions, par la présente, les décisions citées en titre, jointes en annexe, afin que vous puissiez faire valoir vos droits avant que dites décisions ne deviennent formellement exécutoires.
La décision de la Municipalité de Montreux refusant le permis de construire pour l'aménagement de salons de massage et de bien-être ******** à ******** du 21 avril 2016, ainsi que la décision de la Division logement du service des communes et du logement du 8 mars 2016 refusant l'autorisation spéciale requise par l'article 120 lit. c LATC, peuvent faire l'objet d'un recours au Tribunal cantonal, Cour de droit administratif et public, av. Eugène-Rambert 15 à 1014 Lausanne. [...]".
G. Le 19 juin 2017, A._ a adressé à la Cour de droit administratif et public un recours "à l'encontre de la décision rendue par la Municipalité de Montreux le 16 mai 2017 indiquant à la recourante qu'elle lui notifie la décision négative qu'elle a rendue le 21 avril 2016 et la décision négative de la division logement du Service des communes et du logement du 8 mars 2016" (p. 1 de l'acte de recours). La recourante prend les conclusions suivantes:
"Que la décision de la Municipalité de Montreux rendue le 16 mai 2017 est annulée et renvoyée à l'autorité municipale afin que les décisions du 21 avril 2016 et du 8 mars 2016 lui soient valablement notifiées, et qu'un nouveau délai pour se déterminer lui soit imparti, avant nouvelle décision de l'autorité municipale".
Le mandataire de la société recourante a produit une procuration en sa faveur signée le 14 juin 2017 par G._ (pour A._).
Invitées à se déterminer, la municipalité et la Division logement du Service des communes et du logement concluent au rejet du recours.
La propriétaire de l'immeuble ainsi que les locataires ou anciens locataires des appartements C._, D._, E._ et F._ ont reçu une copie des actes de la procédure. Aucun d'entre eux n'a présenté une requête ou une détermination.

Considérant en droit:
1. La procédure du recours de droit administratif au Tribunal cantonal est réglée aux art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36). L'art. 92 al. 1 LPA-VD dispose que ce recours est ouvert contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître. La notion de décision est définie à l'art. 3 LPA-VD. Il s'agit, selon le premier alinéa de cet article, d'une mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit public, et ayant pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits et obligations (let. a), de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits et obligations (let. b), de rejeter ou de déclarer irrecevables les demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations (let. c).
2. Le présent recours est dirigé contre "la décision rendue par la Municipalité de Montreux le 16 mai 2017", selon ce que la recourante a précisé au début de son mémoire. Dans ses conclusions, elle demande l'annulation de "la décision rendue par la Municipalité de Montreux le 16 mai 2017". Il y a lieu d'examiner si cette lettre est, comme l'affirme la recourante, une décision et, partant, si elle peut faire l'objet d'un recours de droit administratif.
Comme cela ressort de la procuration donnée à son mandataire, ou aussi d'un courrier électronique adressé à la municipalité le 14 juin 2017, la recourante agit dans la présente procédure par le truchement de G._, qui représentait la propriétaire de l'immeuble dans la procédure de recours AC.2016.0201, puisqu'il était son administrateur unique au moment du dépôt du recours et de l'audience à laquelle il a participé. Le prénommé a nécessairement eu connaissance de l'arrêt du 1er décembre 2016. Il a donc pu lire, avant le dépôt du présent recours, le consid. 8b, qui expose qu'il "appartiendra à la municipalité de notifier à la société locataire A._ [...] les décisions attaquées, soit la décision municipale du 21 avril 2016 ainsi que la décision de la Division logement du 8 mars 2016", cette notification étant prescrite pour que cette société, en particulier "dispos[e] alors de tous les moyens de droit pour les contester". Dans cet arrêt, il a donc été indiqué à l'actuelle recourante qu'après notification à elle des deux décisions, de la municipalité et de la Division logement, elle pourrait envisager de les contester à son tour – après que la société propriétaire de l'immeuble les avait elle-même contestées en vain.
L'acte de recours du 19 juin 2017 n'est pas dirigé contre ces deux décisions. La lettre de la municipalité du 16 mai 2017 indiquait pourtant clairement que c'étaient ces deux décisions qui pouvaient faire l'objet d'un recours au Tribunal cantonal. Rien n'empêchait donc la recourante, si elle entendait véritablement attaquer à son tour les deux décisions contenant l'ordre de remise en état, de déclarer sans ambiguïté que tel était l'objet de son recours, et de prendre des conclusions tendant à l'annulation de l'ordre de remise en état. Elle ne l'a pas fait, estimant peut-être qu'il aurait été de mauvaise foi de sa part de se prévaloir de sa qualité de locataire, opposée à l'exécution d'une décision que la société bailleresse avait renoncé à contester devant le Tribunal fédéral, alors même que des liens personnels étroits existent entre les deux sociétés, et qu'il a été expliqué dans l'arrêt du 1er décembre 2016 pourquoi le contenu des baux à loyer ne pouvait en principe pas faire obstacle à la remise en état dans le délai prévu. Quoi qu'il en soit, il faut constater que les deux décisions en question ont bel et bien été notifiées à la recourante avec la lettre du 16 mai 2017, et qu'elle a renoncé à recourir dans le délai légal (art. 95 LPA-VD) contre ces deux décisions. On ne saurait en effet interpréter le mémoire de recours, rédigé par un mandataire professionnel, comme visant autre chose que la "décision rendue par la Municipalité de Montreux le 16 mai 2017".
Or cette lettre du 16 mai 2017 n'est à l'évidence pas une décision administrative au sens de l'art. 3 LPA-VD, mais une simple lettre d'accompagnement ou de transmission des décisions précitées. Le recours est par conséquent irrecevable, l'art. 92 LPA-VD ne permettant pas de contester une telle lettre.
3. Les frais de justice doivent être mis à la charge de la recourante, qui succombe (art. 49 LPA-VD). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens aux collectivités publiques, qui n'ont pas mandaté un avocat.