Decision ID: ccb13bd4-7976-4d7b-88d0-82ba27526242
Year: 2012
Language: de
Court: GR_VG
Chamber: GR_VG_004
Canton: GR
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

Sachverhaltsabklärungen getroffen; das Genehmigungsverfahren sei vor
diesem Hintergrund eine reine Farce. Das Gericht könne die nötigen
Sachverhaltsabklärungen nicht mehr von sich aus vornehmen. Die
Abgabe von Akten und vor allem Statistiken nur zuhanden des Gerichtes
sei ohnehin unzulässig.
 Die von der Gemeinde ... im Baugesetz festgesetzte
Zweitwohnungssteuer stelle eine Liegenschaftssteuer dar. Beim Vergleich
von Art. 16 ff. GKStG und Art. 62a ff. BG sei auffallend, dass der Kreis der
Steuerpflichtigen, die Steuersubjekte, die Berechnungsgrundlagen und
sogar der Steuersatz (2‰) identisch seien. Es gehe einzig um die
Finanzbeschaffung. Ein so tiefer Ansatz könne denn auch keine
Lenkungswirkung entfalten. Für eine weitere Steuer auf dem Eigentum
bestehe nach GKStG, das diesbezüglich abschliessend sei, gar kein Platz
mehr.
 Die neuen Vorschriften würden aber auch gegen übergeordnetes Recht
wie die Eigentumsgarantie (Art. 26 BV) verstossen, nämlich durch das
Verbot der eigenen Nutzung und den Zwang zur Vermietung, durch
falsche Profiteure (Einheimische anstatt Zweitwohnungseigentümer) und
durch die prohibitive Gesamtbelastung mit Abgaben und Steuern aller Art
auf dem Wohnungseigentum. Die Unterscheidungen in Art. 62a BG und
Ziff. 3 Abs. 6 und 7 Anhang zum BG würden zu Ungleichbehandlungen
führen, da auswärtige Zweitwohnungsbesitzer ihre Steuer nur reduzieren
könnten, während Einheimische gänzlich davon befreit würden, was zu
einer Verletzung von Art. 8 BV führe. Auch die einzelnen Voraussetzungen
von Art. 36 BV für die Einschränkung von Grundrechten wie gesetzliche
Grundlage (besonders streng bei Steuern), öffentliches Interesse,
Verhältnismässigkeit der Massnahmen (auch Art. 5 Abs. 2 BV),
ungenügende Bestimmung von Steuersubjekt und -objekt sowie
Wiederkehrbarkeit (überhaupt jährlich?) seien nicht gegeben. Dies umso
mehr, als bereits eine Regelung der Erstwohnungsanteile auf kommunaler
Ebene vorhanden sei. Hintergrund der neuen Steuer sei vor allem die
Bereicherung der einheimischen Bauoberschicht. Wer vor vielen Jahren
seine Zweitwohnung erstellt habe, werde jetzt in seinen Rechten
eingeschränkt, was eine klare Verletzung von Treu und Glauben darstelle.
Nachdem heute der Verkauf von Zweitwohnungen völlig eingebrochen sei,
könne ein öffentliches Interesse an der beanstandeten Regelung gar nicht
mehr gegeben sein.
 Überdies werde die vorgesehene Zweitwohnungssteuer zweckentfremdet,
was unzulässig sei. Die Gemeinde lasse daneben Zweitwohnungsanteile
von 80% zu, was ebenfalls nicht angehe. Die Einführung einer
Zweitwohnungssteuer stelle überdies eine materielle Enteignung dar,
weshalb die Gemeinde entschädigungspflichtig werde. Die Regelungen
der Gemeinden ... und ... seien nicht vergleichbar, da dort nur eine
einmalige Lenkungsabgabe zur Vermeidung von Zweitwohnungen und
nicht wie hier zur Vermeidung von kalten Betten vorgesehen sei. Alle
Zweitwohnungen könnten ausserdem gar nicht gleichzeitig vermietet
werden, da dadurch ein Überangebot entstehe. Was in einem solchen Fall
gelte, sei nicht geregelt, sodass diesbezüglich eine Gesetzeslücke
bestehe. Die Gemeinde habe den Beweis für das Vorhandensein von
kalten Betten nicht erbracht. Die Belegungen in ... seien auf jeden Fall für
Zweitwohnungen höher als in Hotels. In den letzten 20 Jahren habe die
Gemeinde ... praktisch jedes Jahr ihre kommunalen Vorschriften bezüglich
Zweitwohnungen geändert und angepasst, sodass die Rechtslage nun
undurchsichtig und unüberblickbar geworden sei. Auf jeden Fall sei die
Planbeständigkeit völlig verloren gegangen.
A 12 2:  Die Regierung gehe selber von der Zulässigkeit nur einer
Lenkungsabgabe aus, welche nur im Zusammenhang mit allen weiteren
Massnahmen im Gesamtkonzept der kommunalen Raumplanung
überhaupt eine Wirkung entfalten und den angestrebten Zweck erreichen
könne. Dies sei aber für die Einführung einer neuen Zweitwohnungssteuer
ungenügend.
 Die Gemeinde kenne bereits die Kontingentierung der Bautätigkeit, welche
zur Folge gehabt habe, dass sowohl Erst- als auch Zweitwohnungen viel
teurer geworden seien. Überdies kenne sie bereits einen
Erstwohnungsanteil von 35%, wovon aber nur 20% effektiv zu erbringen
seien, da 15% abgegolten werden könnten. Dadurch habe sie selber einen
eindeutigen Anreiz zur Erstellung von Zweitwohnungen geschaffen, den
sie nun selber wieder bremsen wolle.
 Im kantonalen Richtplan, welcher für die Gemeinden verbindlich sei, seien
viele geeignete und mildere Massnahmen vor der Lenkungsabgabe
vorgesehen, welche lediglich als ultima ratio gedacht sei. Es müsste daher
ein Verbund von Massnahmen zur Anwendung kommen, um die Ziele
gemäss Richtplan zu erfüllen. Der Spezialfonds „Erstwohnungen“, in dem
aufgrund der früher getroffenen Massnahmen bereits heute hohe Summen
gehortet werden, bestehe in der Gemeinde ... schon lange. Die Gemeinde
habe jedoch keinerlei Nachweise erbracht, dass durch diesen Fonds eine
positive Entwicklung eingesetzt habe. Insbesondere seien durch den
Fonds keine zusätzlichen Erstwohnungen entstanden. Auch
Hotelförderungen seien nicht erfolgt, sodass eine sachgemässe
Mittelverwendung ausgeschlossen werden könne. Schliesslich sei auch
das Gleichbehandlungsgebot durch die getroffene Lösung verletzt.
A 12 5:  Nachdem die Regierung zwar einzelne Plangenehmigungsentscheide,
aber dann nur einen einzelnen Genehmigungsbeschluss erlassen habe,
den sie zudem erst auf offizielle Anfrage hin mitgeteilt habe, erweise sich
die Vereinigung der Beschwerdeverfahren als problematisch.
Im Einzelnen werden hier folgende Punkte beanstandet:
 Fehlen einer strategischen Vision und der Koordination der bisher
eingeführten planerischen Instrumente und Massnahmen auf
Gemeindeebene sowie offensichtlich fehlender Nutzen der geltenden
bisherigen Bestimmungen.
 Völlig verfehlte planerische Politik der Gemeinde ..., welche zu den
heutigen unhaltbaren Zuständen geführt habe.
 Völliges Fehlen von zuverlässigen Daten und Statistiken, welche die
Notwendigkeit und Angemessenheit der beanstandeten Massnahmen
rechtfertigen könnten.
 Verletzung des Grundsatzes der Angemessenheit bei Wirkungslosigkeit
der getroffenen Massnahmen, Fehlen der gesetzlichen Grundlage
(insbesondere nicht gemäss Art. 27 Abs. 4 RPG, welcher eine andere
Zweckumschreibung kenne) und Unzulässigkeit einer solchen
planungsrechtlichen Massnahme mit Steuerinhalt.
 Ungenügende zwingende Auflagekriterien im BG und Fehlen der
Verwendungszwecke für die Abgabe.
 Verletzung des Gleichbehandlungsgebotes, des Grundsatzes der
Verhältnismässigkeit und des öffentlichen Interesses.
 Verletzung von wohlerworbenen Rechten, der Eigentumsgarantie und der
Vertragsfreiheit.
A 12 6:
 Es wird hier ausdrücklich ein Gutachten über die Lenkungswirkung der
beanstandeten neuen Regelungen beantragt.
 Im Oberengadin, wie auch in der Gemeinde ..., herrsche auf Grund der
bisher eingeführten planerischen Massnahmen Wohlstand und die
Steuerfüsse seien, im Gegensatz zum Rest des Kantons inkl. Hauptstadt
Chur, tief (... selber 67%, übrige Gemeinden in etwa gleich).
 Der Kreisrat habe bereits am 26. Juni 2008 einen Richtplan zur
Beschränkung des Zweitwohnungsbaus erlassen. Die Gemeinde ... habe
deswegen ihr Kontingent von 1200 auf 800 m2 reduzieren müssen. Die
kommunale Abstimmung vom 17. Februar 2010 über die neuen
Bestimmungen habe folgendes Ergebnis gezeigt: 52 Ja, 13 Nein, 12
Enthaltungen bei einer Stimmbeteiligung von nur 13.34%. Es sei in
tatsächlicher Hinsicht auch auf den Anhang zur angefochtenen
Teilrevision verwiesen, wo in Ziff. 2 die Nutzer von Wohnungen und
Beherbergungsbetrieben sowie die verschiedenen Wohnungsarten
definiert würden. Gemäss Abfragen auf den Homepages von
Wohnungsvermittlern sei der Bedarf an zu vermietenden Wohnungen im
Winter voll gedeckt, im Sommer bestehe sogar ein grosses Überangebot.
 Der Fall Val d‘Illiez sei überhaupt nicht vergleichbar, da es dort nur um
neue Zweitwohnungen gehe und die Gültigkeit der Bestimmungen auf 20
Jahre beschränkt sei.
 Zur Qualifizierung und Zulässigkeit einer „Zweitwohnungssteuer“ wird
ergänzt, dass es sich bei der zur Diskussion stehenden
Zweitwohnungssteuer um eine Lenkungssteuer handle, welche die aus
Art. 127 BV fliessenden Besteuerungsgrundsätze nicht einhalte und damit
gesetzeswidrig sei. Gemeinde und Kanton würden demgegenüber von
einer reinen Lenkungsabgabe ausgehen. Eine solche sei aber ebenfalls
unzulässig. Denn Sachzwänge würden eine gezielte Nutzung gänzlich
oder teilweise einschränken, da meistens eine andere Nutzung als die
eigene gar nicht beabsichtigt sei. Gemäss Schätzungsamt würden die
bestehenden Zweitwohnungen auf Grund der neuen Regelung zwischen
10 – 15% an Wert verlieren. Deshalb werde sich die beabsichtigte
Lenkungswirkung aus ökonomischen, psychologischen und sozialen
Gründen gar nicht einmal einstellen.
 Die vorgesehene Verwendung der eingehenden Einnahmen sei einerseits
fraglich und andererseits teilweise unzulässig. Die Einnahmen kämen
nämlich teilweise dem Hotel- und Gewerbebau zu, welche aber mit den
Abgaben nichts zu tun hätten. Vielmehr müssten sie den die Wohnungen
zur Verfügung stellenden und somit steuerbefreiten Eigentümern zugute
kommen.
 Nach Art. 2 Abs. 2 und 21 ff. GKStG sei von einer fehlenden
Gesetzeskompetenz und nach Art. 27 Abs. 4 KRG von einer mangelnden
Sachkompetenz zur Einführung einer Lenkungsabgabe auszugehen.
 Auch die Wirtschaftsfreiheit nach Art. 27 BV sei verletzt. Überdies sei die
Mittelverwendung erst nach Einführung der Steuer geregelt worden, was
unzulässig sei.
 Schliesslich sei auch von Verletzungen von Art. 127 Abs. 1 BV und Art. 95
KV (Rechtsgleichheitsgebot) sowie von Eigentums- und
Besitzstandgarantie sowie des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes
auszugehen.
3. In ihrer Vernehmlassung beantragte die Gemeinde ... die vollumfängliche
Abweisung aller vier Beschwerden.
 Sie sei eine der ersten Gemeinden im Kanton gewesen, welche in den
90er Jahren eine Erstwohnungsanteilsregelung eingeführt habe,
allerdings mit der Besonderheit der sogenannten Ersatzabgabe, dies
vorab mit dem Ziel, den Bau von Erstwohnungen zu fördern und den
Zweitwohnungsbau in Grenzen halten zu können. Im Rahmen der
Gesamtrevision der Ortsplanung im Jahr 2004 sei die
Erstwohnungsanteilsregelung in Art. 52 BG im Wesentlichen übernommen
worden mit einem Anteil von mindestens 35% der Bruttowohnfläche. Nach
wie vor möglich geblieben sei dabei die vollumfängliche Abgeltung der
Erstwohnungspflicht durch eine Ersatzabgabe (Art. 58 BG). Im Sinne des
kommunalen Wohnbauförderungsgesetzes sei diese Ersatzabgabe nach
Art. 60 BG zweckgebunden gewesen. Angesichts des zunehmenden
Zweitwohnungsbaus habe sie dann im Jahr 2007 im Rahmen einer
erneuten Revision die Kontingentierung des Zweitwohnungsbaus auf 1200
m2 Bruttowohnfläche eingeführt und die mögliche Abgeltung der 35%
Erstwohnungsanteil auf 15% beschränkt. Ein Vorstoss auf Kreisebene
habe dann im Jahr 2009 ihre Kontingentierung weiter auf 800 m2 reduziert.
Bekanntlich habe die Regierung am 10. November 2009 die Anpassung
des RIP 2000 mit der Thematik „Erst- und Zweitwohnungen sowie
touristische Beherbergung“ beschlossen und die Tourismusgemeinden
verpflichtet, mittels Kontingentierung den Bau von Zweitwohnungen in
Grenzen zu halten und dazu den gleichnamigen Werkzeugkasten
geschaffen. Der Bundesrat habe diese Anpassung des kantonalen
Richtplans am 15. März 2010 genehmigt. Nach den entsprechenden
Vorarbeiten habe dann die Gemeindeversammlung ... am 17. Februar
2010 die hier angefochtene Zweitwohnungssteuer eingeführt, wobei der
bisherige Erstwohnungsanteil von 35% beibehalten worden sei. Überdies
habe die Gemeindeversammlung am 14. April 2010 auch noch eine
entsprechende Anpassung des im Jahre 2009 erlassenen Hotel-,
Wohnungs- und Gewerbebauförderungsgesetzes beschlossen. Letztere
Vorschriften hätten dank kommunalen a fonds perdu - Beiträgen die
Rettung des Hotels ... durch Zuteilung zur Hotelzone, die Übernahme der
Wohnungen und Studios in der Volg-Liegenschaft zu Eigentum als
Erstwohnungen und die Erhaltung des einzigen Lebensmittelgeschäftes
im Dorf ermöglicht. Erwähnenswert sei schliesslich noch die RPG-
Revision vom 1. Juli 2011, welche in Art. 8 Bestimmungen zur Problematik
der Zweitwohnungen enthalte. Die Volksabstimmung über die Weber
Zweitwohnungsverbotsinitiative sei hingegen (zu jenem Zeitpunkt) noch
ausstehend.
 ... bemängle nun, dass gewisse Unterlagen nur zuhanden des Gerichtes
abgegeben worden seien, während er in seiner Beschwerde an die
Regierung noch vorgeworfen habe, dass durch die Bekanntgabe der
amtlichen Schätzungen das Amtsgeheimnis verletzt worden sei. Das
Gericht könne selber über eine weitere Gewährung der Akteneinsicht
entscheiden. Die Vereinigung der Verfahren sei angebracht. Eine
Expertise zur Wirkung der Lenkungsabgabe halte sie nicht für nötig, da
das Gericht auf Grund der vorliegenden Akten selbst in der Lage sei, diese
Frage zu beurteilen und auch ein Experte an sich zu dieser Problematik
nur Mutmassungen anstellen könne. Letztlich würden nur die in den
nächsten Jahren gemachten Erfahrungen aufzeigen, ob das vorliegend
zur Diskussion stehende Instrument der Zweitwohnungssteuer die erhoffte
Wirkung zeige.
 Für ihre Lösung habe sich die Gemeinde vor allem auf das auf Seite 126
des Werkzeugkastens wiedergegebene Muster sowie auf das
Rechtsgutachten der Universität Bern (Prof. Dr. ... und Dr. ...) gestützt,
welche auch die Zuständigkeitsbedenken der kantonalen
Steuerverwaltung beseitigt hätten. Hingegen sei dort die Differenzierung
zwischen bewirtschafteten und nicht bewirtschafteten Zweitwohnungen,
da diese Differenzierung damals noch nicht bekannt gewesen sei, kein
Thema gewesen. Dazu kämen das Bundesgerichtsurteil der Walliser
Gemeinde Val-d’Illiez (Praxis 99 Nr. 36) und die dazugehörige
Kommentierung in Swisslex von Dr. ... Gestützt darauf habe sie bereits in
ihrer Botschaft an die Gemeindeversammlung ihre Zweitwohnungssteuer
als Lenkungsabgabe ausgestaltet. Auf jeden Fall stehe die lenkende
Wirkung für sie im Vordergrund. Sie solle in erster Linie raumplanerischen
Zielen dienen und die Nachfrage nach Zeitwohnungen dämpfen bzw. ihre
Auslastung erhöhen. Die raumplanerische Kompetenz der Bündner
Gemeinden zum Erlass von Lenkungsabgaben sei zweifellos gegeben.
Dies ergebe sich aus den erwähnten Gutachten und Gerichtsurteilen
sowie aus VGU R 09 35, wo die diesbezügliche Zuständigkeit mit Hinweis
auf Art. 3 Abs. 1 i.V.m mit Art. 22 f. und 27 Abs. 4 KRG ausdrücklich
bestätigt worden sei. Dieses Urteil sei auch vom Bundesgericht
(1C_501/2009) bestätigt worden. Der Kanton habe aber gemäss den
erwähnten Gutachten seinen Gemeinden auch gemäss Art. 2 Abs. 3
analog wie in Art. 27 Abs. 4 GKStG die Kompetenz zur Erhebung weiterer
Fiskalsteuern eingeräumt. So oder so verfüge sie somit über die Befugnis
zur Erhebung der umstrittenen Zweitwohnungssteuer, also unabhängig
davon, ob es sich hierbei um eine reine Lenkungsabgabe oder um eine
Lenkungssteuer oder um eine hybride Form (Kombination von Lenkungs-
und Fiskalzweck) handle. Darin liege auch der Unterschied zum
erwähnten Fall aus dem Val-d’Illiez, wo die Kompetenz zur Erhebung einer
Lenkungssteuer fehlte und das Bundesgericht sie durch die
Umqualifizierung als Ersatzabgabe dennoch gerettet habe. Dazu komme
neu noch der Auftrag des Bundes gemäss dem neuen Art. 8 Abs. 2 und 3
RPG an die Kantone bezüglich zwingende Massnahmen der Kantone (und
Gemeinden), um ein ausgewogenes Verhältnis zwischen Erst- und
Zweitwohnungen sicherzustellen.
 Die Zweitwohnungssteuer sei aber auch aus sachlicher raumplanerischer
Sicht gerechtfertigt, was auch die Ausführungen des UVEK im Faktenblatt
zur Volksinitiative „Schluss mit uferlosem Bau von Zweitwohnungen“
zeigten. Vor allem im Oberengadin dränge der Zweitwohnungsbau die
übrigen im öffentlichen Interesse liegenden Nutzungen durch
Ortsansässige, Hotels und zum Teil auch Gewerbebetriebe stark zurück,
weshalb Gegenmassnahmen unbedingt notwendig seien. Das Gleiche
würden die beigelegten Statistiken und Unterlagen belegen. Wenn auch
vorübergehend der touristische Markt wegen der Frankenstärke
angespannt sei, könne mittel- und langfristig damit gerechnet werden,
dass ein grosses Bedürfnis nach der Bewirtschaftung von bestehenden
Zweitwohnungen vorhanden sein werde.
 Die gesetzliche Grundlage, das öffentliche Interesse und auch die
Angemessenheit der Massnahmen seien somit klar gegeben. Es stelle
sich die Frage, wer solche Massnahmen einführen solle, wenn nicht die
stark mit nicht bewirtschafteten Zweitwohnungen belegte Gemeinde ....
Die Lenkungsmesslatte habe das Bundesgericht gemäss den
Ausführungen von ... nicht all zu hoch gesetzt, weshalb selbst eine
Massnahme, deren Lenkungseffekt nicht über alle Zweifel erhaben sei,
noch nicht a priori und grundsätzlich in Frage gestellt werden könne.
Gerade im Lichte des Verhältnismässigkeitsprinzips habe sie in einer
ersten Phase einen vergleichsweise tiefen Ansatz festgelegt, um nach
Kenntnis der gemachten Erfahrungen allenfalls noch später die nötigen
Anpassungen vorzunehmen. Die Erfassung der altrechtlichen Wohnungen
sei unbedingt erforderlich, weil der Druck der neuen Massnahmen für
zukünftige Zweitwohnungen sich gerade auf die Altbestände stark
auswirke. Sie habe auch bei der Umschreibung der Befreiungstatbestände
keine willkürliche Differenzierung vorgenommen. Selbst wenn das
Verwaltungsgericht zum Schluss kommen sollte, dass mit Bezug auf die
Befreiung von der Zweitwohnungssteuer die Eigenbelegung, obwohl sie
keine Beherbergung darstelle, berücksichtigt werden müsste, könnte dies
nicht zur Aufhebung der ganzen Zweitwohnungssteuerregelung führen,
sondern nur zur entsprechenden Anpassung von Art. 62a BG bzw. Ziff. 3
Abs. 6 und 7 des Anhangs zum BG.
 Für die durch die Beschwerdeführer ... und Mitbeteiligte (A 12 6) verlangte
Beschränkung der Regelung wie im Fall Val d’Illiez auf neue Wohnungen
könne kein vernünftiger Grund ausfindig gemacht werden. Einmal liege
überhaupt keine echte Rückwirkung vor, da Dauertatbestände für die
Zukunft ohne Verletzung des Rückwirkungsverbotes mit einer Steuer
erfasst werden könnten. Die Besitzstandgarantie schütze wohl die
bestehenden Bauten und Anlagen, nicht aber die zukünftige Belastung
derselben mit neuen Abgaben und Steuern mit Ausnahme der
konfiskatorischen, was hier nicht zutreffen könne. Eine Beschränkung auf
20 Jahre sage nichts über die Zulässigkeit der Massnahmen aus. Vielmehr
seien heute die Bündner Gemeinden vom Bundesrecht und vom
kantonalen Recht her verpflichtet, geeignete Massnahmen zur
Einschränkung des Zweitwohnungsbaus zu ergreifen, was sie eben
gemacht habe.
 Die rechtmässige Verwendung der dadurch generierten finanziellen Mittel
habe sie ebenfalls korrekt sichergestellt. Die nachträgliche Anpassung der
bereits seit dem Jahr 2009 im Grundsatz bestehenden Regelung sei
jedem bei den verschiedenen nachfolgenden Abstimmungen bewusst und
klar gewesen. Für sie stehe aber die Umnutzung und nicht die
Generierung von zusätzlichen finanziellen Mitteln im Vordergrund. Bei der
nächsten Revision werde sie den Beschwerdeführern entgegenkommen
und mit den Erträgen auch die Umstellung von Eigen- zu Fremdnutzung
finanzieren. Eine Verletzung der Mittelverwendung führe nicht zur
Aufhebung der Steuer, sondern zur Anpassung der entsprechenden
Bestimmungen, soweit sie zweckwidrig seien. Eine Verletzung von
Wirtschaftsfreiheit und Eigentumsgarantie liege unter den erwähnten
Umständen nicht vor.
4. In seiner Vernehmlassung beantragte das kantonale Departement für
Volkswirtschaft und Soziales (DVS) unter Verweis auf die Ausführungen der
Regierung in den angefochtenen Beschlüssen und der Gemeinde ... in ihrer
Vernehmlassung ebenfalls die Abweisung der Beschwerden. Kritisch sei im
Grunde genommen nur die Frage, ob es zulässig sei, als Anknüpfungspunkt
für die Zweitwohnungssteuer allein auf den Umstand abzustellen, ob die
Wohnung (privat oder professionell) zur Vermietung freigegeben werde,
unabhängig davon, ob und wie lange sie (auch) vom Eigentümer selbst
benutzt werde. Es werde nach wie vor die Meinung vertreten, dass es zulässig
sein müsse, allein auf das Faktum „bewirtschaftete Wohnung“ abzustellen.
Die (touristische oder private) Bewirtschaftung von Zweitwohnungen stelle
eine besondere Beherbergungsform dar, und es sei – auch unter dem Aspekt
der Kontrollierbarkeit – sachgerecht, diese besondere Beherbergungsform
(wie z. B. auch die Beherbergungsform „Hotellerie“) als Kriterium für die
Dispensation von der Zweitwohnungssteuer zu statuieren und die
Eigenbelegung demgegenüber der Steuer zu unterwerfen.
5. In ihren weiteren freigestellten Stellungnahmen, welche als Repliken
entgegengenommen wurden, führten die Beschwerdeführer noch Folgendes
aus:
A 11 59: Weder durch die Gemeinde noch durch den Kanton seien im
Planungsbeschwerdeverfahren und im Genehmigungsverfahren vor der
Regierung Sachverhaltsabklärungen getätigt worden. Geheimjustiz sei
insbesondere bezüglich Statistiken verpönt und die Akten mit entsprechender
Möglichkeit zur Stellungnahme herauszugeben. Nun habe das Volk und die
Stände am 11. März 2012 die Volksinitiative „Schluss mit uferlosem Bau von
Zweitwohnungen“ angenommen und Art. 75b BV schreibe neu vor, dass der
Anteil von Zweitwohnungen am Gesamtbestand der Wohneinheiten und der
für Wohnzwecke genutzten Bruttogeschossfläche einer Gemeinde auf
höchstens 20% beschränkt sei. Demnach sei die Gemeinde ... nicht mehr
zuständig, auf dem Gebiete des Zweitwohnungsbaus zu legiferieren und
damit baugesetzlich eine Zweitwohnungssteuer zu erlassen. Die Kompetenz
dazu sei nun auf den Bund übergegangen. Eine weitere Delegation an
Kantone und Gemeinden habe der Bund bis dato nicht vorgenommen. Die
vorgesehene Zweitwohnungssteuer werde überhaupt keine Lenkungswirkung
mehr entfalten können, da in ... künftig keine solchen Zweitwohnungen mehr
gebaut werden könnten. Es sei nicht sachgerecht, nun noch eine
Zweitwohnungssteuer einzuführen, wenn nicht bekannt sei, was in nächster
Zeit seitens des Bundes diesbezüglich noch alles erlassen werde.
A 12 05 Beantragt wird neu die sofortige Abschreibung des vorliegenden
Beschwerdeverfahrens mangels Zuständigkeit der Gemeinde auf dem Gebiet
der Zweitwohnungen. Eventuell sei das Verfahren bis zum Bekanntwerden
der Ausführungsvorschriften durch den Bund zu sistieren. Durch die Annahme
der erwähnten Volksinitiative am 11. März 2012 auf Bundesebene sei die
Gesetzgebungskompetenz ausschliesslich auf den Bund übergegangen. Die
Initiative habe gerade die kalten Betten bekämpfen wollen, was sie nun auch
voll erreicht habe. Die Gemeinden könnten nunmehr nur die vorhandenen
Erstwohnungen regeln. Die Reservationen von freien Zweitwohnungen seien
in der Tat als sehr gering zu bezeichnen, wie andere Beschwerdeführer klar
aufgezeigt hätten. Die durch die Gemeinde im Detail aufgeführten früheren
Massnahmen hätten offensichtlich überhaupt keine konkrete Wirkung gezeigt.
Zuverlässige Unterlagen habe die Gemeinde nicht geliefert. Auch die
Förderung der Hotellerie habe in ... Schiffbruch erlitten. Im Weiteren werden
16 Einzelpunkte wiederholt, welche schliesslich zeigten, dass nun die
Zweitwohnungseigentümer die enormen planerischen kommunalen Fehler
teuer bezahlen müssten.
A 12 6: Nach den durch die Beschwerdeführer eingereichten konkreten Unterlagen
sei die Gemeinde ihrer daraus resultierenden Bestreitungslast nicht
nachgekommen. Bezüglich durchschnittliche und konkrete Belegung von
Zweitwohnungen durch Vermietung werden schweizerische, regionale und
kommunale Werte noch ergänzt. Die Gemeinde wolle die Belegung der
Zweitwohnungen fördern, berücksichtige aber die hohe Eigenbelegung durch
Eigentümer und deren Verwandten überhaupt nicht, was völlig
widersprüchlich und unzulässig sei. Um mit einer Lenkungssteuer
Zielsetzungen (Lenkung) erreichen zu können, müssten gemäss Lehre und
Praxis drei Voraussetzungen bezüglich ausserfiskalischer Förderungsziele
gegeben sein. Diese seien hier nicht erfüllt. Die Annahme der bekannten
Volksinitiative am 11. März 2012 führe nun dazu, dass die vorliegende
Regelung bereits als veraltet zu betrachten sei, bevor sie überhaupt in Kraft
getreten sei.
6. In ihren Dupliken bestätigten Gemeinde und DVS ihre bisherigen Anträge und
Begründungen. Insbesondere zur neuen rechtlichen Situation nach der
Annahme der Volksinitiative „Schluss mit uferlosem Bau von
Zweitwohnungen“ am 11. März 2012 auf Bundesebene verweisen sie auf
deren Text und Übergangsbestimmungen, welche den Bau zukünftiger
Zweitwohnungen (spätestens ab 1. Januar 2013) in Gemeinden mit über 20%
bestehender Zweitwohnungen und allenfalls die Umwandlung von
bestehenden Erst- in Zweitwohnungen betreffen könnten. Der hier
massgebende Art. 8 RPG bleibe aber voll bestehen und bilde weiterhin die
Grundlage für die vorliegend beanstandeten Massnahmen. Es bestehe
weiterhin ein eminentes öffentliches Interesse daran, dass wenigstens die
verbleibenden Zweitwohnungen (die altrechtlichen und die deklarierten) der
touristischen Nutzung zur Verfügung gestellt würden, und zwar als Teil des
kommunalen touristischen Angebots. Sollte Art. 75b Abs. 1 BV auch nur
beschränkt für die Zulässigkeit von weiteren Zweitwohnungen zu verstehen
sein, dann sei aber die periodische Lenkungsabgabe erst recht begründet,
weil sie die Umwandlung bestehender Erst- in Zweitwohnungen doch
unattraktiver machen würde.
Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in ihren Rechtsschriften wird,
soweit erforderlich, in den nachstehenden Erwägungen eingegangen.

Das Gericht zieht in Erwägung:
1. Gemäss Art. 6 lit. a des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG;
BR 370.100) kann die zuständige Behörde im Interesse einer zweckmässigen
Erledigung die Verfahren bei getrennt eingereichten Eingaben zum gleichen
Gegenstand vereinen. Voraussetzung für eine Verfahrensvereinigung ist,
dass den Eingaben derselbe Sachverhalt zugrunde liegt und sich die gleichen
Rechtsfragen stellen (vgl. BGE 128 V 124 E. 1; VGU R 10 33 vom 12. Oktober
2010 E. 1 und R 05 27/28 vom 20. Mai 2005 E. 1). Dies trifft vorliegend
offensichtlich zu, weshalb es sich - wie schon im vorangehenden
Beschwerdeverfahren (A 11 13, 14, 15, 17 und 18) - rechtfertigt, die vier
Beschwerdeverfahren (A 11 59, A 12 2, A 12 5, A 12 6) zu vereinigen und mit
einem einzigen Urteil zu erledigen.
2. a) Gemäss Art. 101 Abs. 1 KRG können Beschlüsse der Gemeinden über den
Erlass der Grundordnung mit Planungsbeschwerde bei der Regierung
angefochten werden. Die Regierung hat gemäss Art. 101 Abs. 3 KRG die volle
Überprüfungsbefugnis. Art. 102 Abs. 1 KRG bestimmt sodann, dass
Entscheide der Regierung über die Genehmigung von kommunalen
Grundordnungen sowie über Planungsbeschwerden mit Beschwerde an das
Verwaltungsgericht weitergezogen werden können.
b) Die Überprüfungsbefugnis des Verwaltungsgerichtes im
Beschwerdeverfahren erstreckt sich gemäss Art. 51 Abs. 1 VRG auf
Rechtsverletzungen einschliesslich Überschreiten oder Missbrauch des
Ermessens sowie unrichtige oder unvollständige Festlegung des
Sachverhalts. Das Verwaltungsgericht überprüft somit den Sachverhalt und
die Rechtsfragen frei. Dagegen beurteilt es nicht, ob der angefochtene
Entscheid zweckmässig oder angemessen sei. Amtet die Regierung nicht nur
als Genehmigungs-, sondern wie vorliegend auch als erste
Beschwerdeinstanz, und ist das Verwaltungsgericht somit zweite kantonale
Rechtsmittelbehörde, gilt auch in Ortsplanungssachen die Kognition nach Art.
51 Abs. 1 VRG (vgl. VGU R 09 104, R 09 101, R 09 9; zu den identischen
altrechtlichen Bestimmungen: PVG 1999 Nr. 44).
3. In formeller Hinsicht hat die Gemeinde die mit einem Sternchen versehenen
Grundlagen (act. 9 Verwaltungsgericht: Schreiben landwirtschaftliche
Konsumgenossenschaft Oberengadin mit Kopien Mietverträge Chesa Volg
sowie act. 10 Verwaltungsgericht: öffentlichrechtlicher Vertrag politische
Gemeinde .../landwirtschaftliche Konsumgenossenschaft Oberengadin vom
6. Mai 2010) nur zuhanden des Gerichts abgegeben. Auf Grund der darin
enthaltenen vertraulichen Angaben ist deren Herausgabe vorab an die
Beschwerdeführer A 11 59, aber auch an die übrigen Beschwerdeführer, zu
Recht und ohne Verletzung ihres rechtlichen Gehörs nicht erfolgt. Dass
insbesondere die entsprechenden Verträge mit der landwirtschaftlichen
Konsumgenossenschaft Oberengadin nicht abgeschlossen worden seien,
wird seitens der Beschwerdeführer denn auch nicht behauptet. Die gleiche
Auflage - blosse Zugänglichmachung zuhanden des Verwaltungsgerichtes -
hat die Gemeinde auch bezüglich der beantragten Edition der Statistik über
die verschiedenen Kategorien von Zweitwohnungen, ihre Eigentümer und
deren Einkommens- und Vermögensverhältnisse gemacht. Aufgrund der
nachfolgenden Ergebnisse ist aber diese Edition durch das Gericht gar nicht
veranlasst worden, weshalb die entsprechenden Akten auch keinerlei
Verwendung gefunden haben.
4. a) Was die Volksinitiative „Schluss mit uferlosem Bau von Zweitwohnungen“ vom
11. März 2012 betrifft, stellen sich die Beschwerdeführer auf den Standpunkt,
die Gemeinde sei nach Annahme der Initiative gar nicht mehr zuständig, auf
dem Gebiet des Zweitwohnungsbaus zu legiferieren und damit eine
Zweitwohnungssteuer zu erlassen. Vor diesem Hintergrund sei das Verfahren
abzuschreiben bzw. zu sistieren (A 12 5).
b) Tatsächlich ist mit der erwähnten Volksinitiative am 11. März 2012 ein neuer
Art. 75b in die Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft
aufgenommen worden. Dieser lautet wie folgt:
„1 Der Anteil von Zweitwohnungen am Gesamtbestand der Wohneinheiten und der
für Wohnzwecke genutzten Bruttogeschossfläche einer Gemeinde ist auf höchstens
20% beschränkt.
2 Das Gesetz verpflichtet die Gemeinden, ihren Erstwohnungsanteilplan und den
detaillierten Stand seines Vollzugs alljährig zu veröffentlichen.“
Schon gemäss Initiativtext selber sind von der Vorlage einerseits bloss
Gemeinden betroffen, welche über einen Zweitwohnungsanteil von mehr als
20% verfügen. Dazu gehört die Gemeinde ... jedoch allemal. Andererseits
werden durch die Volksinitiative die überschreitenden Gemeinden auch
verpflichtet, die nötigen Massnahmen zu treffen. Eine Restkompetenz der
Kantone und Gemeinden ist somit in jedem Fall gegeben. Überdies ist es nicht
ersichtlich, warum die Ziele gemäss Art. 8 Abs. 3 lit. b und c des
Bundesgesetzes über die Raumplanung (RPG; SR 700), d.h. die Förderung
von Hotellerie und preisgünstigen Erstwohnungen (lit. b) sowie die bessere
Auslastung der Zweitwohnungen (lit. c), nicht mehr Ziele von kommunalen
Nutzungsplanungen sein sollen bzw. warum die diesbezügliche Kompetenz
durch die Initiative „Schluss mit uferlosem Bau von Zweitwohnungen“ an den
Bund übergegangen sein soll. Von einer ausschliesslichen Bundeskompetenz
auf dem Gebiet des Zweitwohnungsbaus kann vor diesem Hintergrund keine
Rede sein, weshalb die entsprechenden Anträge auf Abschreibung bzw. auf
Sistierung des Verfahrens abzuweisen sind.
5. Dass die beanstandeten Regelungen durch die Gemeindeversammlung in
den Art. 62a - 62c des Baugesetzes der Gemeinde ... (BG) am 17. Februar
2010 samt Ziff. 3 Abs. 6 und 7 Anhang zum BG erfolgt sind, und die
Genehmigung der entsprechenden Ergänzungen der kommunalen Gesetze
über die Wohn- und Gewerbebauförderung (GWGF) bzw. die Hotelförderung
(HFG) erst kurze Zeit später am 14. April 2010 vorgenommen worden sind, ist
an sich unerheblich. Denn gemäss Art. 49 Abs. 1 KRG treten Baugesetze und
Pläne der Grundordnung wie auch Änderungen dieser Erlasse erst mit der
konstitutiven Genehmigung durch die Regierung in Kraft. Im vorliegenden Fall
hat die Regierung am 29. November 2011 schliesslich im Ausstand von
Regierungsrat ... mit Beschluss Nr. 1050 die an der Gemeindeversammlung
vom 17. Februar 2010 beschlossene Teilrevision des Baugesetzes bezüglich
der Vorschriften über die Zweitwohnungssteuer (Art. 62a, 62b, 62c sowie
Anhang Ziff. 3 Abs. 6 und 7) genehmigt. Zu diesem Zeitpunkt standen aber
die ergänzenden kommunalen Gesetze (GWGF und HFG) bereits in Kraft.
6. a) Materiell rechtlich stellt sich vorweg die Frage der Qualifikation der in den Art.
62a - 62c und in Ziff. 3 Abs. 6 und 7 Anhang zum BG normierten und mit
vorliegendem Verfahren angefochtenen Zweitwohnungssteuer sowie der
Verwendungsvorschriften für die mittels der Zweitwohnungssteuer
erwirtschafteten Mittel. In Bezug auf die zur Diskussion stehenden
Steuerarten kann auf die zutreffenden Ausführungen im Gutachten der
Universität Bern von Prof. Dr. ... und Dr. ... vom 30. Juni 2006 zur Problematik
„Einführung einer kommunalen Lenkungsabgabe für Zweitwohnungen“
(nachfolgend: Gutachten Universität Bern, S. 3ff.) verwiesen werden, welche
wie folgt lauten:
„Die öffentlichen Abgaben werden aufgrund des Kriteriums der „Gegenleistung“ in
die Hauptgruppen „Steuern“ und „Kausalabgaben“ unterteilt (vgl. anstelle vieler
Blumenstein/Locher, S. 2 und 5 mit zahlreichen Hinweisen). Die Kausalabgaben sind
stets ein individuelles Entgelt für eine spezielle, individuell dem Abgabepflichtigen
zurechenbare Leistung oder sie werden für einen individuellen Sondervorteil
erhoben.
Steuern sind dagegen voraussetzungslos geschuldet, womit gemeint ist, dass im
Unterscheid zu den Kausalabgaben keine individuell zurechenbare Gegenleistung
bzw. kein individueller Sondervorteil vorhanden sein muss. Dazwischen liegen die
sog. Kostenanlastungssteuern. Kostenanlastungssteuern sind öffentliche Abgaben,
die einer bestimmten Personengruppe auferlegt werden, um damit einen
Sondervorteil abzugelten, welcher dieser Personengruppe zukommt oder um dieser
Gruppe besondere, von ihr verursachte Kosten anzulasten (Blumenstein/Locher, S.
10 und insbesondere Böckli, S. 52 ff. sowie Marantelli, S. 20 ff.; ferner das neuste
Urteil des Bundesgerichts betr. Tourismusförderungsabgabe 2P.154/2005 vom
14.02.2006 m.w.H.). Im Unterschied zu den Kausalabgaben muss nicht in jedem
Einzelfall ein individueller Sondervorteil vorhanden sein. Es genügt bereits, wenn der
Kreis der Steuerpflichtigen sachgerecht auf die Nutzniesser abgestimmt ist und der
Einzelne zumindest die Möglichkeit hat, einen Nutzen aus den entsprechenden
Leistungen zu ziehen (vgl. dazu insbesondere das Bundesgerichtsurteil Nr.
2A.246/2004 vom 21.12.2004 betreffend Walliser Käse-Werbeabgabe).
Lenkungsabgaben sind - neben Steuern und Kausalabgaben - als dritte Kategorie
öffentlicher Abgaben abzufassen (Blumenstein/Locher, S. 6f.). Sie dienen nicht oder
jedenfalls nicht primär der staatlichen Mittelbeschaffung, sondern der
Verhaltensbeeinflussung und haben daher eine gewisse Ähnlichkeit mit Verboten
und Geboten (im Detail dazu Oberson, S. 25 ff.). Gerade am Beispiel von
Zweitwohnungssteuern zeigt sich freilich, dass sich Fiskalzweck und Lenkungszweck
nicht streng voneinander abgrenzen lassen, sondern vielmehr beide Elemente in
mehr oder weniger starker Ausprägung vorhanden sein können. Auch eine primär
auf Mittelbeschaffung bzw. Kostenanlastung ausgerichtete Zweitwohnungssteuer
kann so ausgestaltet werden, dass gleichzeitig bestimmte ausserfiskalische
Nebenzwecke erreicht werden (vgl. dazu insbesondere Grünenblatt). Umgekehrt hat
eine als Lenkungsabgabe konzipierte Zweitwohnungssteuer zwangsläufig einen
fiskalischen Nebenzweck, namentlich wenn ihre Erträge in den allgemeinen Haushalt
fliessen (dazu unten Ziff. 7.7). Lenkungsabgaben mit einem fiskalischen
Nebenzweck werden als Lenkungssteuern bezeichnet bzw. als
Lenkungskausalabgaben, wenn sie nebenbei eine Abgeltungsfunktion haben.
Demgegenüber spricht man von „reinen Lenkungsabgaben“, wenn einzig die
Verhaltensbeeinflussung beabsichtigt wird (zur Terminologie vgl. Hungerbühler, S.
514 m.w.H.).
Der Unterschied zwischen Fiskalsteuern und Lenkungsabgaben ist also nicht
ausgesprochen scharf, sondern es gibt zahlreiche Mischformen. In diesem Bereich
muss man bei der Untersuchung der rechtlichen, insbesondere
verfassungsrechtlichen Rahmenbedingungen jeweils gesondert prüfen, wie es sich
für beide Abgabenarten verhält. Wenn eine Steuer beide Elemente kombiniert, ist zu
prüfen, welches Element überwiegt und wenn diesbezüglich keine eindeutige
Aussage möglich ist, sollten die Voraussetzungen beider Abgabearten erfüllt sein.
Vorliegend ergibt sich bereits aus der Zielsetzung (oben Ziff. 2), dass keine „reine“
Lenkungsabgabe zur Diskussion steht. Somit sind fiskalabgaberechtliche
Überlegungen auch im Lenkungssteuermodell nicht auszublenden“.
b) Gemäss Gesetzeswortlaut von Art. 62a Abs. 1 BG erhebt die Gemeinde „auf
allen Zweitwohnungen, d.h. sowohl auf den altrechtlichen Zweitwohnungen
wie den deklarierten Zweitwohnungen, eine Zweitwohnungssteuer“. Bereits
das Gesetz spricht somit grundsätzlich von einer Steuer und nicht von einer
Abgabe. Überdies hat auch die Gemeinde ... im Zusammenhang mit der neu
eingeführten finanziellen Belastung auf Zweitwohnungen im Sinne von Art.
62a ff. BG selber stets von einer Steuer und nicht von einer Abgabe
gesprochen. Auch wenn ihre Bezeichnung als Steuer nicht absolut sein kann
und auch in eine Abgabe, wie dies das Bundesgericht im Fall Val-d’Illiez
gemacht hat (BGE 135 I 233), umgedeutet werden könnte, handelt es sich
vorliegend schon um eine echte Zweitwohnungssteuer. Dieses Ergebnis wird
denn auch von der Tatsache gestützt, dass in Graubünden in
Übereinstimmung mit der Praxis des Bundesgerichts schon die auf
kommunaler Ebene erhobenen Kurtaxen und Tourismusförderungsabgaben
als Kostenanlastungssteuern und nicht als Abgaben betrachtet und
dementsprechend auch als solche bezeichnet worden sind und werden (vgl.
BG-Urteil 2P.194/2006 vom 7. August 2006, BGE 124 I 289 E. 5b, PVG 2003
Nr. 32).
c) Was die Qualifikation der Verwendungsvorschriften für die mittels der
Zweitwohnungssteuer erwirtschafteten finanziellen Mittel anbelangt, wird im
Gutachten der Universität Bern eher von einer Lenkungsabgabe gesprochen,
wenn die Mittelverwendung auf verfolgte touristische Zwecke im
Zusammenhang mit der Einschränkung von Zweitwohnungen bzw. der
Förderung von warmen Betten beschränkt wird und nicht einfach in die
Gemeindekasse fliessen. Nun ist aber zu beachten, dass neben den reinen
Lenkungsabgaben, welche einzig eine Verhaltensbeeinflussung erzielen
sollen, auch noch Lenkungssteuern, bei denen neben dem Ziel der
Verhaltensbeeinflussung auch noch ein fiskalischer Nebenzweck verfolgt
wird, existieren. Die Definition der angefochtenen Zweitwohnungssteuer als
Lenkungssteuer drängt sich vor diesem Hintergrund geradezu auf. Dass die
Gemeinde mit der Einführung der spezifischen finanziellen Belastung von
Zweitwohnungen neben einer zusätzlichen fiskalischen Belastung der
Zweitwohnungen auch ausserfiskalische Lenkungsziele, nämlich die Senkung
der Nachfrage nach Zweitwohnungen sowie die Steigerung der Auslastung
der Zweitwohnungen verfolgt (vgl. Art. 8 Abs. 3 RPG, Art. 27 Abs. 4 KRG),
ändert an ihrer Qualifikation als Steuer nichts. Es ist denn auch nicht
angebracht, deswegen bei ihrer Qualifikation eine hybride Form zwischen
Steuer und Abgabe anzunehmen, auch wenn dies gemäss Gutachten der
Universität Bern ebenfalls möglich wäre (vgl. Gutachten Universität Bern, S.
6). Zusammenfassend kann somit festgehalten werden, dass es sich bei der
im vorliegenden Verfahren zu beurteilenden Zweitwohnungssteuer um eine
Lenkungssteuer handelt. Demnach ist im Folgenden zu prüfen, ob die
entsprechenden Voraussetzungen zur Erhebung einer solchen Steuer durch
die Gemeinde ... im konkreten Fall gegeben sind.
7. a) Grundvoraussetzung für die Erhebung einer Steuer im Sinne von Art. 62a -
62c BG ist, dass das Gemeinwesen über eine entsprechende Steuerhoheit
verfügt. Die Steuerhoheit gehört zur kantonalen Souveränität gemäss Art. 3
BV (E. Blumenstein/P. Locher, System des schweizerischen Steuerrechts, 6.
Auflage, Zürich 2002, S. 49). Der Kanton kann damit mit gesetzlicher
Grundlage selber beliebige Steuern einführen, soweit der Vorrang des
Bundesrechts (Art. 49 BV) und die Grundrechtsordnung, insbesondere das
Rechtsgleichheitsgebot (Art. 8 BV) und die Eigentumsgarantie (Art. 26 BV),
beachtet werden.
b) Art. 94 der Verfassung des Kantons Graubünden (KV; BR 110.100) verweist
bezüglich Kompetenz des Kantons und der Gemeinden zur Erhebung von
Steuern auf das Gesetz. Einschlägig hierfür ist das Gesetz über die
Gemeinde- und Kirchensteuern (GKStG; BR 720.200), in welchem die
kommunalen Besteuerungskompetenzen geregelt sind. Voraussetzung für
die Erhebung einer Zweitwohnungssteuer ist somit, dass das GKStG eine
solche kommunale Steuer zulässt oder zumindest nicht ausdrücklich oder
implizit ausschliesst. Gemäss Art. 2 Abs. 2 GKStG kann die Gemeinde neben
den in Abs. 1 aufgeführten Hauptsteuerarten (Einkommens- und
Vermögenssteuer, Grundstückgewinnsteuer, Nach- und Strafsteuer sowie
Ordnungsbussen) eine Handänderungssteuer und eine Liegenschaftssteuer
sowie gemäss Abs. 3 weitere Steuern erheben, wie insbesondere eine
Erbanfall- und Schenkungssteuer, eine Kurtaxe sowie eine
Tourismusabgabe. Die Aufzählung der einzelnen Steuerarten, welche die
Gemeinden gemäss Art. 2 Abs. 3 GKStG erheben können, ist indes nicht
abschliessend, was sich aus dem Wort „insbesondere“ ergibt (vgl. Botschaft
der Regierung an den Grossen Rat betreffend Erlass eines kantonalen
Gesetzes über die Gemeinde- und Kirchensteuern, Heft Nr. 3/2006-2007, S.
210; A. von Rechenberg, Handkommentar zum Bündner Gemeinde- und
Kirchensteuergesetz vom 31. August 2006, Chur 2009, Art. 2 N. 5). Die
Bündner Gemeinden sind damit ohne Weiteres befugt, weitere Steuern und
Steuerarten auf Gemeindeebene in Beachtung der in Art. 94 Abs. 1 und Art.
95 KV festgelegten Grundsätze einzuführen. Die entsprechende Steuerhoheit
steht ihnen verfassungsrechtlich und gesetzlich zweifellos zu.
8. a) Weiter ist für die Erhebung einer Steuer eine gesetzliche Grundlage
notwendig, in welcher der Kreis der Abgabepflichtigen, der Gegenstand der
Abgabe sowie die Höhe der Abgabe in den Grundzügen festgelegt sind (Art.
127 Abs. 1 BV; BGE 112 Ia 39 E. 2). Zudem sind die allgemeinen Grundsätze
der Besteuerung zu beachten.
b) Die von der Gemeinde erhobene Zweitwohnungssteuer findet ihre gesetzliche
Grundlage im Baugesetz der Gemeinde, das von den Stimmbürgern der
Gemeinde ... anlässlich der Gemeindeversammlung vom 17. Februar 2010
und sodann von der Regierung des Kantons Graubünden am 29. November
2011 genehmigt wurde. Steuerpflichtig sind nach Art. 62a Abs. 2 BG die
natürlichen und juristischen Personen, die am Ende des Kalenderjahres
Eigentümer oder Nutzungsberechtigte des Grundstücks sind. Gemäss Art.
62a Abs. 1 BG, der die objektive Steuerpflicht bestimmt, erhebt die Gemeinde
auf allen Zweitwohnungen, d.h. sowohl auf den altrechtlichen
Zweitwohnungen wie den deklarierten Zweitwohnungen, eine
Zweitwohnungssteuer. Die mit der Zweitwohnungssteuer erfassten Objekte
werden überdies zusätzlich noch in Ziff. 3 des Anhangs zum BG definiert und
erfasst. Auch die Höhe der Abgabe ist schliesslich in Art. 62a Abs. 3 mit 2 ‰
des Vermögenssteuerwertes der Zweitwohnung am Ende des Kalenderjahres
genau definiert. Vor dem Hintergrund der vorstehenden Ausführungen stellt
das Baugesetz offenkundig ein Gesetz im formellen Sinn und somit eine
genügende gesetzliche Grundlage für die Erhebung einer
Zweitwohnungssteuer dar.
c) Bei der Prüfung der allgemeinen Grundsätze der Besteuerung ist im
vorliegenden Fall auf die Tatsache abzustellen, dass es sich bei der
kommunalen Zweitwohnungssteuer wie gesehen um eine Lenkungssteuer
handelt, deren Erträge nicht einfach in die allgemeine Gemeindekasse
fliessen, sondern bestimmten raumplanerischen Zwecken dienen und
dementsprechend auch zweckgebunden verwendet werden. Vor diesem
Hintergrund sind die in Art 127 Abs. 2 und 3 BV definierten und in Art. 95 KV
wiederholten allgemeinen Grundsätze der Besteuerung, nämlich die
Beachtung der Grundsätze der Allgemeinheit, der Gleichmässigkeit sowie der
Besteuerung nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit, denn auch als
erfüllt zu betrachten.
d) Nach dem Prinzip der Allgemeinheit der Besteuerung sind sachlich
unbegründete Ausnahmen einzelner Personen oder Personengruppen von
der Besteuerung unzulässig, weil der Finanzaufwand des Gemeinwesens für
die allgemeinen öffentlichen Aufgaben grundsätzlich von der Gesamtheit der
Bürgerinnen und Bürger getragen werden soll (BGE 116 Ia 321 E. 3d).
Lenkungssteuern sind in subjektiver Hinsicht nun aber gerade nicht darauf
ausgerichtet, dass die Belastung von der Allgemeinheit getragen wird. Weil
es nicht ausschliesslich um die fiskalische Mittelbschaffung, sondern
zusätzlich um die Verhaltensbeeinflussung geht, muss der Kreis der
Abgabepflichtigen sachgerecht auf den Lenkungszweck abgestimmt sein (vgl.
Gutachten Universität Bern, S. 7). Vor diesem Hintergrund wird das Prinzip
der Allgemeinheit vorliegend denn auch eingehalten, werden doch alle
Zweitwohnungsbesitzer der Gemeinde ..., welche ihre Wohnung weder
touristisch noch privat bewirtschaften, von der Zweitwohnungssteuer erfasst.
Dass eine steuerbefreiende Bewirtschaftung der bestehenden und seit
Jahrzehnten im Eigentum einzelner Beschwerdeführer stehenden
Zweitwohnungen gemäss Art. 62a Abs. 1 BG nicht möglich bzw.
ausgeschlossen sei, wie dies von einzelnen Beschwerdeführern vorgetragen
wird, ist nicht zutreffend. Denn auch hier bleibt eine Eigennutzung während
der Hauptsaison teilweise möglich und die Befreiung kann sowohl mit
professionellen als auch mit privaten Vermietungen erreicht werden. Wer sich
die Wohnung jedoch einzig für private Zwecke zur Verfügung hält, hat die
Zweitwohnungssteuer dafür zu entrichten. Ein Verstoss gegen das Prinzip der
Allgemeinheit kann darin jedenfalls nicht gesehen werden.
e) Der Grundsatz der Gleichmässigkeit der Besteuerung verlangt bei den
allgemeinen Steuern insbesondere eine Besteuerung nach Massgabe der
subjektiven Leistungsfähigkeit. Bei Lenkungssteuern ist das
Gleichmässigkeitsprinzip jedoch nicht im Sinne des klassischen
Leistungsfähigkeitsprinzips zu verstehen. Vielmehr muss eine gleichmässige
Besteuerung hier bedeuten, dass vergleichbares Verhalten zu einer
vergleichbaren Steuerlast führt und zwar unabhängig von der subjektiven
Leistungsfähigkeit (vgl. Gutachten Universität Bern, S. 8). Im konkreten Fall
ist es vorliegend aber gerade so, dass durch die Ausgestaltung der
Zweitwohnungssteuer in den Art. 62a - 62c BG gleiches Verhalten durchaus
zu einer vergleichbaren Steuerbelastung führt. Denn jeder
Zweitwohnungsbesitzer, welcher die Wohnung entweder professionell oder
privat vermietet, profitiert gleichermassen von einer Steuerbegünstigung.
Dementsprechend steht die angefochtene Zweitwohnungssteuer auch im
Einklang mit dem Grundsatz der Gleichmässigkeit der Besteuerung sowie der
Besteuerung nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit.
f) Im Übrigen ist auch nicht ersichtlich, inwieweit die angefochtene
Zweitwohnungssteuer die wirtschaftlich Schwachen unberücksichtigt lassen
(Art. 95 Abs. 2 KV), die Wettbewerbsfähigkeit nicht wahren (Art. 95 Abs. 2 KV)
bzw. zu einer Doppelbesteuerung (Art. 127 Abs. 3 BV, Art. 95 Abs. 3 KV)
führen soll. Solches wird von den Beschwerdeführern denn auch nicht über
eine allgemeine appellatorische Kritik hinaus erhärtet und nachgewiesen.
g) Demnach kann sich die Zweitwohnungssteuer im Sinne von Art. 62a - 62c BG
auf eine genügende gesetzliche Grundlage stützen, in der sowohl der Kreis
der Abgabepflichtigen, der Gegenstand der Abgabe als auch die Höhe der
Abgabe genau definiert sind. In der Ausgestaltung der Zweitwohnungssteuer
ist auch kein Verstoss gegen die allgemeinen Grundsätze der Besteuerung
im Sinne von Art. 127 Abs. 2 und 3 BV bzw. Art. 95 KV zu sehen.
9. Dagegen bringen die Beschwerdeführer insbesondere vor, die
Zweitwohnungssteuer im Sinne von Art. 62a - 62c BG habe keinerlei
Lenkungseffekt, weil schon die viel höhere Ersatzabgabe keine
Lenkungswirkung habe erzeugen können. Die Nachfrage nach
Zweitwohnungen werde schon deshalb nicht abnehmen, weil
Zweitwohnungen ein Luxusgut seien und daher von kapitalkräftigen
Marktteilnehmern gesucht würden. Aufgrund des fehlenden Lenkungseffekts
erweise sich die Zweitwohnungssteuer als ungeeignetes Instrument zur
Erreichung der damit verbundenen raumplanerischen Ziele und verstosse
damit gegen das Verhältnismässigkeitsprinzip. Dieser Argumentation kann
indes nicht gefolgt werden. Einerseits ist der Lenkungseffekt tatsächlich im
Rahmen aller durch die Gemeinde ... getroffenen, sehr weitgehenden
Regelungen bezüglich Erst- und Zweitwohnungen zu sehen. Dies beinhaltet
neben der hiermit angefochtenen Zweitwohnungssteuer insbesondere auch
die Erstwohnungsanteilsregelung sowie die Kontingentierung des
Zweitwohnungsbaus. Es geht nicht an, das gesamte kommunale
raumplanerische Massnahmepaket einfach auszuklammern und nicht in
seiner Gesamtwirkung zu betrachten. Auch wenn der Steuersatz von 2 ‰ des
Vermögenswertes im konkreten Fall als eher tief zu betrachten ist, ist
insbesondere vor dem Hintergrund, dass es sich bei der
Zweitwohnungssteuer um eine dauerhafte fiskalische Belastung handelt, aber
durchaus damit zu rechnen, dass die Zweitwohnungssteuer gemeinsam mit
den übrigen raumplanerischen Massnahmen zu einer Senkung der
Attraktivität von Zweitwohnungen führen wird. Ausserdem funktioniert der
Zweitwohnungsmarkt entgegen den beschwerdeführerischen Ausführungen,
wonach im Bereich des Zweitwohnungsmarktes eine hohe finanzielle
Belastung die Interessenten aufgrund ihrer hohen Kapitalkraft nicht vom
Erwerb einer Zweitwohnung abhalten kann, ökonomisch mehr oder weniger
normal. In der Tat mag diese Aussage auf den Bereich des Topsegments des
Zweitwohnungsmarktes nicht zutreffen. Dieser Topsegmentbereich beträgt
jedoch gemäss Gutachten der Universität lediglich rund 10% sämtlicher
Zweitwohnungen im Kanton Graubünden (vgl. Gutachten Universität Bern, S.
20). Der weitaus grössere Teil des Zweitwohnungsmarktes, d.h. rund 90%,
dürfte ökonomisch jedoch normal funktionieren, was bedeutet, dass der Markt
auf eine Zunahme der Kosten mit einer Abnahme der Nachfrage reagieren
wird. Mit dem Gutachten der Universität Bern ist daher davon auszugehen,
dass die Erhöhung der Kosten durchaus einen spürbaren Nachfragerückgang
bezüglich Zweitwohnungserwerbs auslösen wird. Im Übrigen handelt es sich
bei der hiermit angefochtenen finanziellen Belastung der Zweitwohnungen,
wie vorstehend erläutert, nicht um eine reine Lenkungsabgabe, sondern um
eine Zweitwohnungssteuer, welche neben der Verhaltensbeeinflussung
insbesondere auch fiskalische Zwecke verfolgt. Dementsprechend muss der
Lenkungseffekt auch nicht im gleichen Rahmen liegen wie bei einer reinen
Lenkungsabgabe. Gemäss Gutachten der Universität Bern wäre es zudem
gar zulässig, den Ertrag aus der Zweitwohnungssteuer in den allgemeinen
Gemeindehaushalt fliessen zu lassen, was mithin eine Verwendung der
Zweitwohnungssteuer innerhalb der Gemeindekasse zulassen würde
(Gutachten Universität Bern, S. 26). Ohne so weit zu gehen, können aber vor
diesem Hintergrund an die Erfordernisse des Nachweises eines
Lenkungseffektes keine allzu hohen Anforderungen gestellt werden. Vielmehr
wird es in einer ersten Phase genügen, wenn solche Lenkungseffekte generell
und erfahrungsgemäss erwartet und allenfalls später überprüft werden
können. Dies dürfte im konkreten Fall bei einer gesamthaften Betrachtung
sämtlicher raumplanerischer Massnahmen durchaus der Fall sein. Was die
spätere Überprüfbarkeit des Lenkungseffekts betrifft, hat die Regierung
diesbezüglich gar einen ausdrücklichen Vorbehalt in ihrem
Genehmigungsbeschluss aufgenommen. Damit ist aber auch eine
nachträgliche Überwachung und Kontrolle mit den allfällig sich als nötig
erweisenden Korrekturen und Anpassungen bereits sichergestellt. Demnach
ist aber auch der Antrag betreffend ein Gutachten über die Lenkungswirkung
der beanstandeten neuen Regelungen abzuweisen.
10. Weiter bringen die Beschwerdeführer vor, es könnten gar nicht alle
Zweitwohnungen in der Gemeinde ... vermietet werden, da dadurch ein
Überangebot an Zweitwohnungen entstehen würde. Diverse Abfragen auf
verschiedenen Internetplattformen hätten dieses Überangebot an
Zweitwohnungen bestätigt. Dass in den letzten beiden Wintersaisons wie
auch in den Sommersaisons in der Gemeinde ... ein Überangebot an
Zweitwohnungen bestanden hat, mag allenfalls zutreffen, auch wenn die
diesbezüglichen Erkundigungen der Gemeinde bei diversen Organisationen
und privaten Ortsansässigen, welche Zweitwohnungen touristisch
bewirtschaften (...), ein anderes Bild gezeigt haben und gewisse Zweifel an
den in der Beschwerde A 12 6 tabellarisch aufgeführten Zweitwohnungen in
Bezug auf die Ernsthaftigkeit dieser Angebote in der Tat nicht von der Hand
zu weisen sind. Diesbezüglich ist jedoch zu beachten, dass in letzter Zeit die
Nachfrage nach Unterkunftsmöglichkeiten in ... wie auch im gesamten ...
aufgrund der schlechten wirtschaftlichen Gesamtsituation im Euroraum aber
auch in weiteren Wirtschaftsräumen sowie der daraus herrührenden
Frankenstärke rückläufig war. Dies stellt jedoch bloss eine Momentaufnahme
dar, auf welche im vorliegenden Fall vor dem Hintergrund der Tatsache, dass
es sich bei der angefochtenen Zweitwohnungssteuer um eine auf Dauer
ausgerichtete Abgabe handelt, nicht abgestellt werden darf. Vielmehr kann
sich die Wirtschaftslage und mit ihr auch der Frankenkurs rasch wieder
ändern, was wiederum mit einer Zunahme der Nachfrage nach
Unterkunftsmöglichkeiten im ... und insbesondere in der Gemeinde ...
verbunden sein wird.
11. a) Die Beschwerdeführer machen weiter geltend, die Ausgestaltung der
angefochtenen Zweitwohnungssteuer stelle einen Verstoss gegen die
verfassungsrechtliche Eigentumsgarantie (Art. 26 BV) sowie auch gegen die
Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) dar. Diesbezüglich ist jedoch zu beachten,
dass sowohl der Schutz der Wirtschaftsfreiheit als auch der
Eigentumsgarantie nicht absolut ist. Einschränkungen solcher Grundrechte
sind viel mehr nach Art. 36 BV zulässig, sofern sie auf einer gesetzlichen
Grundlage beruhen, im öffentlichen Interesse liegen und verhältnismässig
sind. Das Gebot der Verhältnismässigkeit verlangt, dass die gewählte
Massnahme für das Erreichen des gesetzten Ziels geeignet ist und dass
dieses nicht mit einer weniger einschneidenden Massnahme erreicht werden
kann; zudem muss das Ziel in einem vernünftigen Verhältnis zu den
betroffenen Interessen stehen. Schliesslich darf durch den Eingriff der
Kerngehalt der Grundrechte nicht ausgehöhlt werden.
b) Dass sich die Zweitwohnungssteuer auf eine genügende gesetzliche
Grundlage stützen kann, wurde vorstehend bereits erläutert. Ausserdem ist
unbestritten, dass Massnahmen zur Eindämmung des Zweitwohnungsbaus
bzw. zur Verbesserung der Auslastung der bestehenden Zweitwohnungen -
insbesondere in der Gemeinde ... - im öffentlichen Interesse liegen. Denn die
Bautätigkeit im Zusammenhang mit Zweitwohnungen ist einerseits mit einem
entsprechenden Verschleiss an Land verbunden. Andererseits werden
Zweitwohnungen erfahrungsgemäss lediglich sporadisch genutzt und stehen
im Extremfall praktisch das ganze Jahr über leer, was im Widerspruch zum
raumplanerischen Gebot der haushälterischen Bodennutzung steht. Zudem
trägt eine hohe Nachfrage auch zu einer Verteuerung der Boden- und
Wohnungspreise bei und bewirkt dadurch die Verdrängung der
ortsansässigen Bevölkerung (vgl. BGE 112 Ia 65 E. 5c; Gutachten Universität
Bern, S. 19). Die von der Gemeinde eingereichten Beilagen 15 - 25
(Verwaltungsgericht) zeigen denn auch deutlich auf, dass eine zumindest
teilweise touristische Nutzung sowohl der altrechtlichen Zweitwohnungen als
auch der deklarierten Zweitwohnungen im öffentlichen Interesse liegt und
überdies aufgrund der sehr beschränkten Bodenreserven in der Gemeinde ...
auch unbedingt erforderlich ist. Die Zweitwohnungssteuer kann sich somit
ohne Weiteres auf ein öffentliches Interesse stützen. Diese hohen
raumplanerischen Zielsetzungen in den touristischen Bergregionen und hier
insbesondere in der Gemeinde ... rechtfertigen denn auch gewisse
Einschränkungen von Grundrechten, zumindest so lange, als der Eingriff noch
als verhältnismässig zu qualifizieren ist. Wie vorstehend bereits ausgeführt,
erscheint die Zweitwohnungssteuer als durchaus geeignet, zusammen mit
den von der Gemeinde bereits früher getroffenen raumplanerischen
Massnahmen, das im öffentlichen Interesse liegende Ziel, nämlich die
Eindämmung des Zweitwohnungsbaus, die Verhinderung der Umnutzung von
altrechtlichen Erstwohnungen in Zweitwohnungen sowie die Verbesserung
der Auslastung der Zweitwohnungen, zu erreichen. Dass Massnahmen zur
Eindämmung des Zweitwohnungsbaus sowie zur Verbesserung der
Auslastung der Zweitwohnungen zudem auch erforderlich sind, ist
augenscheinlich, zumal nicht ersichtlich ist, wie das legitime Eingriffsinteresse
mit einer gleich geeigneten, aber milderen, d.h. weniger intensiv in die
Grundrechte eingreifenden, Massnahme ebenfalls erreicht werden könnte.
Jedenfalls können die von den Beschwerdeführern vorgeschlagenen
Massnahmen, insbesondere die Erhöhung des Erstwohnungsanteils auf 50%
mit gleichzeitigem Verzicht auf die Ersatzabgabemöglichkeit, die Errichtung
einer Einheimischen-Wohnzone, die Kontingentierung, die einmalige
Lenkungsabgabe sowie die Ersatzabgabe, nicht als valable Alternativen zur
angefochtenen Zweitwohnungssteuer betrachtet werden. Schliesslich führt
auch eine Interessenabwägung zwischen den legitimen öffentlichen
Interessen bezüglich Zweitwohnungsproblematik und dem Interesse des
Grundrechtsträgers an der Integrität seiner Rechte nicht zum Ergebnis, dass
es sich bei der angefochtenen Zweitwohnungssteuer um einen unzumutbaren
Eingriff in die Eigentumsgarantie bzw. die Wirtschaftsfreiheit handelt. Zum
einen spricht bereits die Höhe der Zweitwohnungssteuer von 2 ‰ des
Vermögenswertes gegen eine solche Qualifikation. Von einem nicht mehr
zumutbaren Eingriff in die Eigentumsgarantie könnte man einzig dann
sprechen, wenn die mit der Zweitwohnungssteuer verbundene Abgabe
extrem hoch wäre und als „Erdrosselungssteuer“ nahezu wie ein vollständiges
Zweitwohnungsverbot wirken würde (vgl. Gutachten Universität Bern, S. 9).
Dies ist vorliegend jedoch offensichtlich nicht dar Fall. Andererseits stellt die
Verwendung der Erträge aus der Zweitwohnungssteuer auch keine
unzulässige Bevorzugung der Hotellerie gegenüber der Parahotellerie dar.
Denn bei der angefochtenen Zweitwohnungssteuer handelt es sich um eine
Lenkungssteuer mit dem ausdrücklichen Ziel der indirekten Förderung solcher
Betriebe, welche durch den beträchtlichen Zweitwohnungsbau der letzten
Jahre besonders gelitten haben. Zudem wird die Gemeinde bei der nächsten
Revision der entsprechenden Bestimmungen über die Mittelverwendung der
Zweitwohnungssteuer auch noch gewisse Anpassungen vornehmen,
nachdem sie erste Erfahrungen mit der Zweitwohnungssteuer sammeln
konnte. Die legitimen öffentlichen Interessen bezüglich
Zweitwohnungsproblematik sind demnach im konkreten Fall höher zu
gewichten als das Interesse des Grundrechtsträgers an der Integrität seiner
Rechte. Die Eingriffe erweisen sich daher auch als zumutbar. Dass durch den
Eingriff der Kerngehalt der Grundrechte ausgehöhlt wird, wird von den
Beschwerdeführern nicht rechtsgenüglich nachgewiesen und trifft im Übrigen
auch nicht zu. Dementsprechend liegt denn auch keine Verletzung der
Eigentumsgarantie und der Wirtschaftsfreiheit vor.
12. a) Überdies bringen die Beschwerdeführer vor, die Unterscheidungen in Art. 62a
BG und Ziff. 3 Abs. 6 und 7 Anhang zum BG würden zu einer unzulässigen
Ungleichbehandlung zwischen auswärtigen Zweitwohnungsbesitzern, welche
ihre Steuer lediglich reduzieren könnten, und Einheimischen, welche gänzlich
von der Steuerpflicht befreit seien, führen. Zudem müsste auch die
Eigenbelegung als Grund für die Steuerbefreiung akzeptiert werden.
b) Gemäss Art. 62a BG sind touristisch bewirtschaftete Zweitwohnungen nicht
steuerpflichtig. Bei den privat bewirtschafteten Zweitwohnungen reduziert sich
die Steuer insoweit, als die Eigentümer/innen nachweisen, dass die
betreffenden Wohnungen in den Hauptsaisonzeiten effektiv touristisch
bewirtschaftet worden sind. Als touristisch bewirtschaftete Wohnungen gelten
gemäss Ziff. 3 Abs. 6 Anhang zum BG „Wohnungen, welche ausschliesslich
einer Organisation zur gewerbsmässigen touristischen Nutzung
(Parahotellerie/Ferienwohnungen) zur Verfügung gestellt werden. Die
Überlassung kann auch an eine andere kommerzielle Vertriebsorganisation
erfolgen, wenn die touristische Bewirtschaftung als gesichert erscheint. Die
Belegung der touristisch bewirtschafteten Zweitwohnungen hat rotierend nach
den in der Hotellerie üblichen Zeitspannen zu erfolgen. Die Gästen langfristig
zur Nutzung überlassenen Wohnungen gelten nicht als bewirtschaftet.“ Als
privat bewirtschaftete Zweitwohnungen gelten gemäss Ziff. 3 Abs. 7 Anhang
zum BG „Zweitwohnungen, die Ortsansässigen gehören und von diesen in
eigener Regie touristisch bewirtschaftet und dadurch maximal ausgelastet
werden. Als privat bewirtschaftete Zweitwohnungen werden auch
Nichtortsansässigen gehörende Zweitwohnungen anerkannt, wenn garantiert
ist, dass das gesetzgeberische Ziel der maximalen Auslastung der
Zweitwohnungen (Förderung warmer Betten/Vermeidung kalter Betten)
gleichwohl gesichert ist. Die längerfristig Gästen zur Nutzung überlassenen
Wohneinheiten gelten in keinem Fall als privat bewirtschaftet. [...]“ Eine
Ungleichbehandlung zwischen einheimischen und auswärtigen
Zweitwohnungsbesitzern ist in der Ausgestaltung der soeben aufgeführten
Bestimmungen indes nicht zu sehen. Zum einen haben sowohl einheimische
wie auch auswärtige Zweitwohnungsbesitzer die Möglichkeit, ihre Wohnung
einer Organisation zur gewerbsmässigen touristischen Nutzung zur
Verfügung zu stellen, um sich dadurch gänzlich von der Steuerpflicht zu
befreien. Andererseits können sowohl Einheimische als auch
Nichtortsansässige ihre Wohnung in eigener Regie privat bewirtschaften.
Dass Ortsansässige im Gegensatz zu auswärtigen Zweitwohnungsbesitzern
ihre Wohnung in eigener Regie bewirtschaften können, ohne hierfür einen
Nachweis zu erbringen, wie dies die Beschwerdeführer vorbringen, ist nicht
zutreffend. Denn sowohl die ortsansässigen als auch die auswärtigen
Zweitwohnungsbesitzer haben der Gemeinde nachzuweisen, dass sie ihre
Wohnung rotierend nach den in der Hotellerie üblichen Zeitspannen
vermieten. Auch Art. 62a Abs. 1 BG hält diesbezüglich fest, dass sich die
Zweitwohnungssteuer bei den privat bewirtschafteten Zweitwohnungen bloss
dann reduziert, wenn die Eigentümer/innen nachweisen, dass die
betreffenden Wohnungen in den Hauptsaisonzeiten effektiv touristisch
bewirtschaftet worden sind. Warum dies bloss auf auswärtige
Zweitwohnungsbesitzer zutreffen sollte, ist nicht ersichtlich und auch nicht
zutreffend. Vielmehr haben sowohl einheimische als auch auswärtige
Zweitwohnungsbesitzer mittels abgeschlossener Mietverträgen
nachzuweisen, dass ihre Wohnung effektiv touristisch bewirtschaftet worden
ist. Anders wäre zu entscheiden, wenn die Nichtortsansässigen gehörenden
Zweitwohnungen generell als steuerpflichtig erklärt würden ohne Möglichkeit
der Reduktion der Besteuerung durch den Nachweis der effektiven
Vermietung während den Hauptsaisonzeiten. Dies trifft im konkreten Fall
jedoch wie gesehen nicht zu.
c) Im Übrigen ist es auch durchaus gerechtfertigt, die Eigennutzung der
Zweitwohnungen durch die jeweiligen Eigentümer als Grund für die
Steuerbefreiung nicht zu akzeptieren. Denn zum einen bilden bei nicht
bewirtschafteten Zweitwohnungen Unternutzungen erfahrungsgemäss die
Regel, verbringen doch die jeweiligen Eigentümer grösstenteils lediglich einen
Teil ihrer Ferien sowie einige Wochenenden pro Jahr in ihrer Zweitwohnung.
Aus den Beilagen 15-17 der Gemeinde (Verwaltungsgericht) geht denn auch
offenkundig hervor, dass in der Gemeinde ... eine Vielzahl solcher
untergenutzter Zweitwohnungen bestehen, weisen diese Statistiken doch
einen relativ geringen Jahresverbrauch an elektrischer Energie diverser
Objekte in der Gemeinde ... aus. Zum anderen bleibt, wie die Gemeinde zu
Recht ausführt, selbst bei wiederholt beanspruchter Eigennutzung ein
Grossteil der Nachteile, welchen mit der Zweitwohnungssteuer begegnet
werden soll, bestehen. Zu erwähnen sind diesbezüglich insbesondere die
Verdrängung der Hotellerie- und der Gewerbebetriebe, die Umwandlung von
Erst- in Zweitwohnungen wie auch die hohen Boden- und Gebäudepreise. Vor
diesem Hintergrund ist es denn auch durchaus angezeigt, die Eigenbelegung
als Grund für die Steuerreduzierung bzw. für die Steuerbefreiung nicht zu
berücksichtigen.
13. Die Beschwerdeführer machen sodann geltend, die angefochtene Regelung
begünstige mit Hoteliers, Gewerbetreibenden und Einheimischen die falschen
Profiteure. Auch dieser Einwand zielt ins Leere. Denn bei der angefochtenen
Zweitwohnungssteuer im Sinne von Art. 62a bis 62c BG handelt es sich wie
gesehen nicht um eine Kostenanlastungssteuer, sondern um eine
Lenkungssteuer mit dem Zweck der indirekten Förderung anderer Kategorien,
nämlich genau der Hoteliers, der Gewerbetreibenden sowie der
Einheimischen, welche besonders unter dem Boom des Zweitwohnungsbaus
der letzten Jahre gelitten haben. Aufgrund der Tatsache, dass die
Umwandlung von Hotellerie- und Gewerbebetrieben sowie Erstwohnungen in
Zweitwohnungen in den letzten Jahren finanziell derart attraktiv war, dass
viele Eigentümer von Hotels, Gewerbebetrieben und Erstwohnungen ihre
Betriebe und Wohnungen in Zweitwohnungen umgewandelt haben, ist es
ohne Weiteres zulässig, die Hotellerie- und Gewerbebetriebe wie auch die
Einheimischen durch die Erträge aus der Zweitwohnungssteuer zu
unterstützen. Diese Art der Mittelverwendung sieht im Übrigen auch der
zuhanden der Regierung ausgearbeitete Werkzeugkasten Erst- und
Zweitwohnungen sowie touristische Beherbergung vom 10. November 2009
unter Ziff. 4.2 „Mustergesetz über die Erhebung einer Zweitwohnungssteuer“
explizit vor („Die Gemeinde verwendet die Erträge aus der
Zweitwohnungssteuer zur Förderung des Erstwohnungsbaus und der
Hotellerie“). Ausserdem hat die Gemeinde bereits zugesichert, bei der
nächsten Revision der entsprechenden Bestimmungen den
Beschwerdeführern entgegen zu kommen und dabei die Umstellung von
Eigen- zu Fremdnutzung ebenfalls zu begünstigen. Dieses Vorgehen der
Gemeinde ist als zweckdienliche Massnahme zu begrüssen.
14. Schliesslich rügen die Beschwerdeführer den Umstand, dass die
angefochtene Zweitwohnungssteuer sowohl auf altrechtliche wie auch auf
neue Zweitwohnungen Anwendung findet. In der Beschwerde A 12 6 wird
diesbezüglich explizit der Antrag gestellt, eventualiter sei die
Zweitwohnungssteuer nur für neue Zweitwohnungen einzuführen. Für eine
solche Beschränkung der Regelung bloss auf neue Zweitwohnungen kann
indes kein vernünftiger Grund ausfindig gemacht werden. Wie vorstehend
bereits dargestellt besteht ein eminentes öffentliches Interesse daran, dass
sowohl die altrechtlichen als auch die deklarierten Zweitwohnungen als Teil
des kommunalen touristischen Angebots zumindest teilweise der
touristischen Nutzung zur Verfügung gestellt werden. Auch das
Rückwirkungsverbot steht einer Besteuerung der altrechtlichen
Zweitwohnungen nicht entgegen, untersagt das Rückwirkungsverbot im
Abgaberecht doch einzig, eine neu eingeführte Steuer für die Zeit vor der
Verwirklichung des Anknüpfungstatbestandes zu erheben.
Dauersachverhalte können demgegenüber für die Zukunft mit einer Steuer
erfasst werden. Vorliegend handelt es sich offenkundig um eine unechte
Rückwirkung, da von einem Dauersachverhalt auszugehen ist. So wurden die
Zweitwohnungen noch vor Inkrafttreten des neuen Rechts erstellt und die
entsprechenden Wohnungen bestehen im Zeitpunkt des neuen Rechts nach
wie vor, weshalb sich ihre Unterstellung unter die Zweitwohnungssteuerpflicht
unter diesem Aspekt ohne Weiteres vertreten lässt. Verfassungsrechtlich sind
solche unechten Rückwirkungen denn auch zulässig (BGE 113 Ia 425 E. 6,
107 Ib 196 E. 3b; VGU U 11 49 E. 2d). Warum dies im vorliegenden Fall
anders sein sollte, legen die Beschwerdeführer nicht dar. Entgegen den
beschwerdeführerischen Ausführungen steht auch die Besitzstandsgarantie
einer Besteuerung der altrechtlichen Zweitwohnungen nicht entgegen, schützt
diese doch einzig den Bestand der betreffenden Zweitwohnungen, nicht aber
die künftige Belastung derselben mit neuen Abgaben und Steuern, solange
diese keinen konfiskatorischen Charakter aufweisen. Dies ist im vorliegenden
Fall aufgrund des als tief zu betrachtenden Steuersatzes von 2 ‰ des
Vermögenssteuerwertes der Zweitwohnung jedoch offenkundig nicht der Fall.
Einer Besteuerung sowohl der neu-, wie auch der altrechtlichen
Zweitwohnungen steht somit nichts im Weg. Vielmehr werden die Bündner
Gemeinden bereits durch das Bundesrecht sowie das kantonale Recht
verpflichtet, geeignete Massnahmen zur Einschränkung des
Zweitwohnungsbaus sowie zur besseren Auslastung der Zweitwohnungen zu
ergreifen. Insbesondere die bessere Auslastung der Zweitwohnungen kann
aber nur dadurch erreicht werden, dass auch die altrechtlichen
Zweitwohnungen von der angefochtenen Regelung erfasst werden.
15. Zusammenfassend ist somit festzuhalten, dass der Gemeinde ... die
Steuerhoheit zur Einführung der angefochtenen Zweitwohnungssteuer
zweifellos zusteht. Die Zweitwohnungssteuer kann sich zudem auf eine
genügende gesetzliche Grundlage stützen und hält überdies auch die
allgemeinen Grundsätze der Besteuerung ein. Eine Lenkungswirkung der
angefochtenen Zweitwohnungssteuer ist im Zusammenspiel mit den übrigen
von der Gemeinde ... getroffenen raumplanerischen Massnahmen betreffend
Erst- und Zweitwohnungen ebenfalls naheliegend und auch nach Annahme
der Volksinitiative „Schluss mit uferlosem Bau von Zweitwohnungen“ nach wie
vor zu erwarten. Die damit zusammenhängenden Einschränkungen der
Rechte der Zweitwohnungseigentümer sind demnach insoweit gerechtfertigt
und zulässig. Vor diesem Hintergrund sind die Beschwerden aber
abzuweisen.
16. Bei diesem Ausgang des Verfahrens rechtfertigt es sich, die Verfahrenskosten
je zu einem Viertel auf die vier Beschwerdeverfahren (A 11 59, A 12 2, A 12
5, A 12 6) aufzuteilen. Bund, Kanton und Gemeinden sowie mit öffentlich-
rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen wird gemäss Art. 78 Abs. 2
VRG in der Regel keine Parteientschädigung zugesprochen, wenn sie in
ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegen. Davon abzuweichen besteht
vorliegend kein Anlass.