Decision ID: f1fac483-b8ae-5555-97e6-e1c41c3010b2
Year: 2020
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Sachverhalt:
A.
A.a Mit Verfügung vom 2. Dezember 2013 («Sanktionsverfügung») schloss
die Wettbewerbskommission (WEKO, Vorinstanz) die am 13. Februar 2006
eröffnete Untersuchung betreffend Abreden über Zuschläge im Bereich
Luftfracht (Verfahrens-Nr. 81.21-0014) ab. Sie untersagte den schliesslich
14 Parteien – Luftfahrtunternehmungen, teilweise zuzüglich ihrer Tochter-
gesellschaften – sich ausserhalb des eigenen Konzernverbandes bezüg-
lich Luftfrachtdienstleistungen gegenseitig über Preise, Preiselemente und
Preisfestsetzungsmechanismen abzusprechen beziehungsweise entspre-
chende Informationen auszutauschen, soweit dies durch entsprechende
Luftverkehrsabkommen nicht ausdrücklich erlaubt sei oder im Rahmen
einer Allianz erfolge, für die eine Freistellung gemäss EU-Luftverkehrsab-
kommen der zuständigen Behörde vorliege. (Sanktionsverfügung, Disposi-
tiv Ziff. 1). Elf der Parteien wurden wegen Beteiligung an einer gemäss
Art. 8 des Abkommens vom 21. Juni 1999 zwischen der Schweizerischen
Eidgenossenschaft und der Europäischen Gemeinschaft über den Luftver-
kehr (SR 0.748.127.192.68, nachstehend «EU-Luftverkehrsabkommen»)
in Verbindung mit Art. 5 Abs. 1 und 3 Bst. a Kartellgesetz (KG, SR 251)
unzulässigen Preisabrede mit Sanktionen in unterschiedlicher Höhe belegt
(Sanktionsverfügung, Dispositiv Ziff. 2). Die Sanktionsverfügung wurde mit
Begleitbrief am 9. Januar 2014 versandt. Die Beschwerdeführerin (...) [ge-
hörte] zum Kreis der so Sanktionierten.
Mehrere Parteien haben die Sanktionsverfügung beim Bundesverwal-
tungsgericht gefochten. Diese Verfahren sind hängig.
A.b Die Vorinstanz veröffentlichte am 10. Januar 2014 eine Medienmittei-
lung. Gleichzeitig wurde auf der Website der Vorinstanz ein «Presseroh-
stoff» aufgeschaltet.
A.c Im Begleitschreiben zur Sanktionsverfügung vom 9. Januar 2014 ori-
entierte die Vorinstanz die Parteien über ihre Absicht, die Sanktionsverfü-
gung in der Reihe «Recht und Politik des Wettbewerbs» (RPW/DPC) zu
publizieren. Sie setzte eine Frist an, innert welcher Geschäftsgeheimnisse
geltend gemacht werden konnten, soweit diese nicht schon von der Vor-
instanz als solche bezeichnet worden seien. In der Folge fand ein Aus-
tausch zwischen der Vorinstanz und mehreren Parteien zur Frage der Pu-
blikation der Sanktionsverfügung statt. Mit Verfügung vom 8. September
2014 («Publikationsverfügung 1»), die an die neun Parteien adressiert war,
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welche eine Verfügung verlangt hatten, entschied die Vorinstanz, die Ver-
fügung vom 2. Dezember 2013 in einer im Anhang befindlichen Version
(«Publikationsversion 1») zu veröffentlichen.
A.d Mehrere Parteien – darunter auch die nunmehrige Beschwerdeführe-
rin (...) – fochten die Verfügung vom 8. September 2014 beim Bundesver-
waltungsgericht an. Mit Urteilen vom 30. Oktober 2017 (im Falle der Be-
schwerdeführerin B-5896/2014; «Rückweisungsurteil») hiess das Bundes-
verwaltungsgericht die Beschwerden teilweise gut, hob die Verfügung vom
8. September 2014 auf und wies die Sache zur Neubeurteilung im Sinne
der Erwägungen an die Vorinstanz zurück.
A.e Für eine eingehende Schilderung des Sachverhaltes bis zu diesem
Urteil wird auf die Ausführungen in diesem verwiesen.
B.
B.a Mit Schreiben vom 6. März 2018 übermittelte das Sekretariat der Wett-
bewerbskommission den Parteien eine anhand der Vorgaben im genann-
ten Urteil überarbeitete Fassung einer Publikationsversion (vi-act. A.1; ein-
schliesslich eines Vergleichs mit der Publikationsversion 1, vi-act. A.2) zur
Stellungnahme (vi-act. 3).
B.b Die Beschwerdeführerin (...) [liess] sich am 18. April 2018 vernehmen.
(vi-act. 40).
Sie [machte] – unter Verweis auf ihre Eingabe vom 11. Juli 2014 im Verfah-
ren auf Erlass der Publikationsverfügung 1 (vi-act. 48; vgl. Publikationsver-
fügung 2, Fn. 55) – geltend, es seien trotz erheblicher Überarbeitung der
Publikationsversion noch Geschäftsgeheimnisse enthalten. Darüber hin-
aus habe die Vorinstanz die Vorgaben des Bundesverwaltungsgerichts im
Rückweisungsurteil nur unvollständig umgesetzt. Das Bundesverwaltungs-
gericht habe als problematisch erklärt, dass Sachverhaltsschilderung und
rechtliche Würdigung die Zuordnung der Beschwerdeführerinnen zu einem
ganzen Sachverhaltskomplex mit sich bringe, der nicht Grundlage der
Sanktion sei, aber dennoch als gestützt auf einen Teil der
Rechtsgrundlagen widerrechtlich erklärt werde. Es seien nun zwar sub-
stantielle Schwärzungen von Informationen zu Auslandssachverhalten vor-
genommen worden, doch seien die Zusammenfassungen dieser Sachver-
halte in der Regel stehen gelassen worden. Der Detaillierungsgrad an In-
formationen zu Auslandssachverhalten möge nun zwar reduziert sein, die
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Schlussfolgerung der Behörde und die Zusammenfassung der Sachver-
haltselemente führe indes dazu, dass diese Sachverhaltselemente weiter-
hin in der Verfügung seien. Müssten Sachverhaltselemente, die sich im
Ausland abgespielt hätten, aus Gründen der Verhältnismässigkeit aus der
Publikationsversion entfernt werden, so sei nicht ersichtlich, wieso eine Zu-
sammenfassung dieser Sachverhaltselemente nicht ebenfalls abgedeckt
werden müsste. Insbesondere gelte dies, soweit diese in den «Schlussfol-
gerungen rechtserheblicher Sachverhalt» angeführt seien. Die Wahrung
der Persönlichkeitsrechte gebiete die Abdeckung dieser in den Schlussfol-
gerungen zusammengefassten Elemente. Einem in einem ausländischen
Zivilverfahren zuständigen Gericht dürfte genügen, wenn es eine
Zusammenfassung von Sachverhaltselementen durch eine ausländische
Behörde zu prüfen habe. Schliesslich habe das Bundesverwaltungsgericht
festgestellt, dass eine zuordenbare Sachverhaltsschilderung Grundlage für
dem schweizerischen Zivilprozessrecht fremde Instrumente wie eine «Pre-
trial Discovery» sein könne. Der allfällige Beweiswert von durch die WEKO
nicht selbst geprüften Sachverhaltselementen wie auch das erhöhte Risiko
der Auffindbarkeit von Belegen werde aufgrund der weiterhin vorhandenen
Zusammenfassungen aufrecht erhalten; diesen Risiken werde durch den
Hinweis auf die relevanten Streckenpaare nicht hinreichend Rechnung ge-
tragen. Entsprechend [forderte] die [Beschwerdeführerin] konkrete
Schwärzungen von Auslandssachverhalten.
B.c Mit einheitlicher, an zehn Parteien (zuzüglich deren Tochtergesell-
schaften) gerichteter Verfügung vom 12. November 2018 («Publikations-
verfügung 2») beschloss die Vorinstanz die Publikation der Sanktionsver-
fügung in einer der Verfügung angehängten Version («Publikationsversion
2»). Die Verfahrenskosten von Fr. 41'030.– auferlegte die Vorinstanz den
Parteien anteilsmässig zu gleichen Teilen.
In ihren allgemeinen Ausführungen nahm die Vorinstanz Bezug auf die
Rückweisungsurteile. So sei eine neue Publikationsversion zu erstellen, in
der integral zu publizierende Passagen im Originalwortlaut zu publizieren
seien. Passagen, deren Veröffentlichung die Parteien nicht dulden müss-
ten, seien zu kürzen, zu paraphrasieren oder wegzulassen (soweit für das
Verständnis des Entscheides nicht von Belang). Die Verständlichkeit einer
Publikationsversion sei sicherzustellen. Neben den Geschäftsgeheimnis-
sen im engeren Sinn bestehe ein Schwärzungstatbestand bezüglich Sach-
verhaltsfeststellungen und rechtlicher Festlegungen, welche zum Ent-
scheiddispositiv nichts beitrügen; die Publikationsversion sei folglich so zu
modifizieren, dass sich die Parteien nicht mit einer Darstellung konfrontiert
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sähen, welche sie bezüglich anderer Frachtstrecken als den fünf sanktio-
nierten Streckenpaaren in zuordenbarer Weise beziehungsweise direkt mit
kartellrechtlich verpönten Verhaltensweisen in Bezug bringe. Im Bereich
der Sachverhaltsfeststellung habe das Bundesverwaltungsgericht im Allge-
meinen die rechtlichen Grundlagen der Sachverhaltsfeststellung und (unter
Anonymisierungsvorbehalt) neutrale Hintergrundinformationen als unpro-
blematisch erklärt, bei den rechtlichen Erwägungen jene Abschnitte, die
sich zu den anwendbaren Bestimmungen äusserten. In den folgenden Ab-
schnitten über die Subsumption der Sachverhalte unter die anwendbaren
Normen, Sanktionsbemessung und Kosten seien Passagen mit allgemei-
ner Sichtweise unproblematisch, soweit sichergestellt sei, dass die Par-
teien nicht mit globalen, jedenfalls die fünf sanktionierten Strecken über-
schiessenden, Absprachen in Bezug gesetzt werden könnten (Abschnitt
B.2, Rz. 14 ff.).
In der Folge setzte sich die Vorinstanz mit den konkreten Vorbringen der
Parteien auseinander; wobei sie festhielt, die Ausführungen im Einzelnen
gälten für alle Parteien und ähnliche Vorbringen würden nicht wiederholt in
derselben Ausführlichkeit behandelt (Abschnitt B.3, Rz. 18 ff.). In der ein-
gehenden Beurteilung der geltend gemachten Änderungsbegehren (Ab-
schnitt B.3.1 ff., Rz. 19 ff.) wurden sodann diverse zusätzliche Abänderun-
gen und Abdeckungen in die schliesslich beschlossene Publikationsver-
sion 2 aufgenommen (vgl. zusammenfassend Abschn. B.4, Rz. 253 f.).
Der Beschwerdeführerin (...) hält die Vorinstanz entgegen, das Bundesver-
waltungsgericht gebe keine vollständige Abdeckung der Sachverhaltsfest-
stellungen vor, vielmehr müsse die Publikationsversion auch dem Öffent-
lichkeitsgebot genügen, weshalb eine nur summarische Publikation etwa
in der Form des Presserohstoffes oder eines Fallberichts nicht ausreiche.
Das Gericht habe vorgegeben, dass der Sachverhalt zu modifizieren sei,
dass also Passagen zu kürzen, zu paraphrasieren oder – sofern für das
Verständnis nicht von Belang – wegzulassen seien. Dabei sei entschei-
dend, dass die Parteien nicht mit globalen, die fünf sanktionierenden Stre-
cken überschiessenden Absprachen direkt in Bezug gesetzt werden könn-
ten. Das bedeute, dass Passagen mit Bezug auf diese Strecken offenzule-
gen seien. Die Schlussfolgerungen zu den einzelnen Sachverhaltselemen-
ten stellten den Vorgaben entsprechend Kürzungen, Zusammenfassungen
und Paraphrasierungen dar (Abschn. 3.6.1, Rz. 106-108). In der Folge
(Abschn. 3.6.2, Rz. 109-133) prüfte die Vorinstanz die einzelnen, mit Ein-
gabe vom 11. Juli 2014 geltend gemachten Abdeckungen (soweit sie nicht
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gegenstandslos geworden waren) Sie hiess die Abdeckungen der Textstel-
len mit Bezug zu den Sicherheitszuschlägen sowie eines einzelnen Satzes
gut (Rz. 115 und 124; vgl. Abschn. B.4, Rz. 253), wies die weiteren Anträge
ab, da sie den sanktionsrelevanten Sachverhalt beträfen, die Beschwerde-
führerinnen nicht mit globalen, die fünf sanktionierten Streckenpaare über-
schiessenden Absprachen direkt in Bezug setzten oder dem Antrag auf
eine Anonymisierung gleichkämen.
C.
(...)
D.
D.a Mit Eingabe vom 7. Januar 2019 erhob die Beschwerdeführerin gegen
diese Verfügung Beschwerde. Sie stellt die Rechtsbegehren,
1) Die Verfügung der Vorinstanz vom 12. November 2018 sei (einschliesslich
ihres Anhanges) aufzuheben und die Vorinstanz anzuweisen, die Verfü-
gung vom 2. Dezember 2013 (Untersuchung 711.112-0003, Abreden im
Bereich Luftfracht) in einer Fassung zu publizieren, welche sich auf Sach-
verhalte in der Schweiz (ohne Geschäftsgeheimnisse) beschränkt;
2) unter Kosten und Entschädigungsfolge zu Lasten der Vorinstanz.
Die Beschwerdeführerin begründet, die Publikationsversion 2 enthalte
nach wie vor Geschäftsgeheimnisse und ungeprüfte Sachverhaltsdarstel-
lungen, welche nicht in die Zuständigkeit der Vorinstanz fielen und für die
Beurteilung der angefochtenen Sanktion folglich nicht relevant seien. In ih-
rer Beschwerde gegen die Sanktionsverfügung rüge die Beschwerdefüh-
rerin unter anderem, dass die Vorinstanz ihr gestützt auf das Konstrukt der
«einzigen und fortdauernden Zuwiderhandlung» in zusammenhangsloser
Weise Sachverhalte vorwerfe, die sich ausserhalb der Schweiz zugetragen
haben sollten – und die, im Gegensatz zu Handlungen in der Schweiz, be-
stritten seien. Selbst bei Durchdringen in der Hauptsache wäre die Be-
schwerdeführerin bei einer in dieser Form erfolgenden Publikation einem
erheblichen Risiko von Schadenersatzklagen im Ausland ausgesetzt.
Die Vorgaben des Bundesverwaltungsgerichts im Rückweisungsurteil
habe die Vorinstanz nicht vollständig umgesetzt. Dieses habe als proble-
matisch erachtet, dass die Sachverhaltsschilderung und weite Strecken
der rechtlichen Würdigung die Zuordnung der Beschwerdeführerin zu ei-
nem Sachverhaltskomplex mit sich bringe, der nicht Grundlage für eine
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Sanktion war, obwohl er für einen Teil der Rechtsgrundlagen als wider-
rechtlich erklärt wurde. Deshalb sei die Publikationsversion so zu modifi-
zieren, dass sich die Beschwerdeführerin nicht mit einer Darstellung kon-
frontiert sehe, welche sie bezüglich anderer Strecken als den fünf sanktio-
nierten Streckenpaaren in zuordenbarer Weise mit kartellrechtlich verpön-
ten Verhaltensweisen in Bezug bringe. Neben eigentlichen Geschäftsge-
heimnissen bestehe somit ein Schwärzungsgrund bezüglich Sachverhalts-
feststellungen und rechtlicher Festlegungen, welche zum Entscheiddispo-
sitiv nichts beitrügen.
Es seien nun zwar Informationen zu Auslandssachverhalten in substantiel-
lem Ausmass geschwärzt, die Zusammenfassungen aber stehen gelassen
worden. Damit sei der Detaillierungsgrad an Informationen zu Auslands-
sachverhalten zwar reduziert, indessen führten die zusammenfassenden
Schlussfolgerungen dazu, dass diese Elemente weiterhin erkennbar blie-
ben. Aus Gründen der Verhältnismässigkeit seien diese Sachverhaltsele-
mente aus der Sanktionsverfügung zu entfernen, das müsse auch für die
Zusammenfassung derselben gelten. Die Schwärzung dieser «angebli-
chen Tatsachenfeststellungen» sei zur Wahrung der Persönlichkeitsrechte
geboten – einem ausländischen Gericht dürfte genügen, wenn es die strit-
tigen Sachverhaltselemente einer Zusammenfassung entnehmen könne.
Das entsprechende Prozessrisiko habe das Bundesverwaltungsgericht als
erheblich eingestuft. Namentlich im Kapitel «Schlussfolgerung
rechtserheblicher Sachverhalt – in einzeln genannten Ziffern – seien ent-
sprechende Abschnitte zu schwärzen, ebenso die mit Eingabe vom 11. Juli
2014 aufgezeigten Stellen.
Die Beschwerdeführerin weist darauf hin, dass keine Pflicht zur Publikation
bestehe, es seien die sich gegenüberstehenden Interessen abzuwägen.
Angesichts der seit den fraglichen Sachverhalten verstrichenen Zeit und
des bestehenden Presserohstoffes sei ein öffentliches Interesse an der
Veröffentlichung zu verneinen; die Beschwerdeführerin hinterfrage nicht,
dass das Bundesverwaltungsgericht dies im Rückweisungsurteil anders
gesehen habe, jedoch bedeute dies nicht, dass ein Veröffentlichungsinte-
resse auch hinsichtlich nicht entscheidrelevanter Tatsachenfeststellungen
und rechtlicher Erwägungen bestehe. Von Bedeutung sei, dass die Vor-
instanz umfassend auf Angaben in Selbstanzeigen zu angeblichen Sach-
verhalten im Ausland abstelle, die sie nicht kritisch hinterfrage oder prüfe,
die aber die Schweiz nicht beträfen respektive nicht in ihrer Zuständigkeit
lägen. Die Vorinstanz unterlasse insbesondere jeglichen Hinweis darauf,
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welche der behaupteten Beweismittel und der im Ausland angeblich erfolg-
ten Sachverhaltselemente sich direkt auf die Schweiz ausgewirkt haben
sollten. Es sei nicht ersichtlich, inwiefern Beweismittel – und wenn ja, wel-
che – von Relevanz für den Entscheid gewesen sein sollen. Ein öffentliches
Interesse an der Publikation dieser umfassenden und ungeprüften Infor-
mationen sei nicht schützenswert, umso mehr, als die Vorinstanz diese Ele-
mente in ihrem Verfahren gar nicht selbständig untersucht oder einer kriti-
schen Prüfung unterzogen habe. Es bestehe kein schützenswertes öffent-
liches Interesse an der Publikation nicht überprüfter Sachverhaltsbehaup-
tungen, die sich im Ausland und ohne erkennbaren Bezug zum vorliegen-
den Fall – also ausserhalb des Zuständigkeitsbereichs – zugetragen hät-
ten. Das müsse auch gelten, wenn die Vorinstanz der Auffassung sei, alle
Beweismittel seien nach der Theorie der einheitlichen und fortgesetzten
Zuwiderhandlung auch ohne weitere Spezifikation irgendwie von Bedeu-
tung für das sanktionierte Verhalten. Dieses Konstrukt sei zumindest in der
Schweiz umstritten. Eine Publikation von Sachverhaltselementen, deren
Relevanz sich einzig aus der Anwendung eines aus der EU entliehenen
und in der Schweiz nicht etablierten Prozessgrundsatzes ergebe, sei nicht
durch das öffentliche Interesse gerechtfertigt.
Die Veröffentlichung der fraglichen Sachverhaltsbehauptungen bedeute ei-
nen gravierenden und nicht wiedergutzumachenden Nachteil für die Be-
schwerdeführerin. Die Verbreitung dieser Informationen berge das Risiko
in sich, dass diese in ausländischen Zivilverfahren verwendet würden. Die
neuere Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts scheine Zivilkla-
gen als einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil anzuerkennen, zu-
dem sei im Rückweisungsurteil das Risiko als erheblich bezeichnet wor-
den.
Nur im Grundsatz anerkannt habe das Rückweisungsurteil den Schutz der
Geschäftsgeheimnisse. Die Beschwerdeführerin habe am 18. April 2018
unter Verweis auf die Eingabe vom 11. Juli 2014 auf nach wie vor in der
Publikationsversion enthaltene Geschäftsgeheimnisse verwiesen. Auch
wenn die nunmehrige Publikationsversion 2 generell weniger nicht rele-
vante internationale Sachverhaltselemente aufweise, seien nach wie vor
vertrauliche Informationen enthalten. Die Vorinstanz habe auf dieses Vor-
bringen nicht reagiert, womit das rechtliche Gehör verletzt sei.
Die Unzulässigkeit der Publikation ergebe sich weiter aus der von der Bun-
desverfassung geschützten Unschuldsvermutung. Das Bundesgericht
habe den kartellrechtlichen Sanktionen einen strafrechtlichen bzw. einen
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strafrechtsähnlichen Charakter beigemessen, womit unter den somit an-
wendbaren Garantien der EMRK und der Bundesverfassung insbesondere
die Unschuldsvermutung zum Zuge komme und die Beschwerdeführerin
bis zur rechtskräftigen Verurteilung als unschuldig gelte. Die Vorwegnahme
der Rechtswidrigkeit gewisser Tatsachen und ihre Veröffentlichung ver-
letzte die Unschuldsvermutung. Das Bundesgericht habe in seinem Urteil
i.S. Nikon AG (Urteil des BGer 2C_1065/2014 vom 26. Mai 2016 E. 5.3.3,
6.5.2, nicht publ. in BGE 142 II 268) festgehalten, die materielle Frage der
Sanktion sei im Rahmen der Klärung der Publikationsverfügung nicht zu
prüfen – e contrario müssten Sachverhaltsdarstellungen, die nicht ent-
scheidrelevant seien, denen aber doch ein inkriminierendes Moment inne-
wohne, in der Sache bestritten werden können. Das treffe – wie das Bun-
desverwaltungsgericht mit dem Rückweisungsurteil entschieden habe – für
die als rechtswidrig beurteilten, aber nicht sanktionsrelevanten Sachver-
haltselemente zu. Diese offenbarten zudem wiederum Geschäftsgeheim-
nisse.
Mit der Publikation von Angaben aus Selbstanzeigen zu Auslandssachver-
verhalten ausserhalb ihrer Zuständigkeit riskiere die Vorinstanz die
Veröffentlichung unrichtiger Äusserungen und damit die Verletzung der
Persönlichkeitsrechte der Beschwerdeführerin, die von keinem öffentlichen
Interesse gedeckt sein könne.
Insgesamt bestünden erhebliche Risiken für die Beschwerdeführerin bei
einer Publikation dieser Version, insbesondere in der Form von drohenden
Reputationsschäden und von Zivilklagen. Das dem entgegenstehende In-
formationsinteresse sei zu relativieren, da die dargestellten Informationen
weitgehend ungeprüft aus Selbstanzeigen übernommen, nicht gesichert
und damit für die Entscheidung weitgehend nicht relevant seien. Die Pu-
blikation sei insgesamt weder gerechtfertigt noch verhältnismässig.
D.b In ihrer Vernehmlassung vom 11. März 2019 stellt die Vorinstanz die
Anträge,
1. Es sei die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
2. Alles unter Kostenfolge zu Lasten der Beschwerdeführerin.
Die Vorinstanz begründet, sie sei an den rechtskräftigen Rückweisungs-
entscheid des Bundesverwaltungsgerichts vom 30. Oktober 2017 gebun-
den. Streitgegenstand sei damit nurmehr, ob die angefochtene, zweite Ver-
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fügung dessen Vorgaben erfülle – was, so die abschliessenden Bemerkun-
gen, der Fall sei. Soweit darüber hinausgehend, sei auf die Beschwerde
nicht einzutreten.
Das Konzept der einzigen und fortdauernden Zuwiderhandlung sei Teil der
sanktionsrelevanten Sachverhaltsfeststellung und damit mit dem Dispositiv
verbunden. Vorliegend habe nicht die materielle Prüfung der in der Sankti-
onsverfügung vorgenommenen Sachverhaltsfeststellung und Würdigung
zu erfolgen, ungeachtet dessen, ob die Beschwerdeführerin infolge des
Konzeptes der einzigen und fortdauernden Zuwiderhandlung respektive
der Gesamtabrede der Gefahr von Zivilklagen ausgesetzt sein könnte. Für
den sanktionierten Bereich habe die Beschwerdeführerin dieses Risiko zu
gewärtigen. Die Natur der Sache bringe mit sich – so das Gericht im Rück-
weisungsurteil –, dass Schilderungen bezüglich der sanktionierten Stre-
cken in der Sachverhaltsschilderung nicht isoliert vorkommen, vorkommen
können und auch nicht als isoliert zu fingieren seien. Im Rahmen der Zu-
sammenfassungen in der Publikationsversion seien Hinweise auf andere
als die zu sanktionierenden Strecken entfernt worden. Eine gänzliche Ent-
fernung der Zusammenfassungen würde dem Öffentlichkeitsprinzip und
dem Transparenzgebot widersprechen. Die Beschwerdeführerin geniesse
nicht vor sämtlichen finanziellen Schäden wegen möglicher Zivilklagen
oder infolge von Reputationsschäden Schutz – für die sanktionierten Ge-
schäftsbereiche habe sie das hinzunehmen. Im Übrigen ist die Vorinstanz
der Auffassung, auf die geltend gemachten Geschäftsgeheimnisse einge-
gangen zu sein. Inwiefern Äusserungen unrichtig – und damit persönlich-
keitsverletzend – seien, sei Gegenstand der materiellen Prüfung der
Hauptsache.
D.c In ihrer Replik vom 3. Juni 2019 hielt die Beschwerdeführerin an den
Rechtsmittelanträgen fest.
Die Beschwerdeführerin ist der Auffassung, dass die Vorgaben des Rück-
weisungsurteils nur ungenügend umgesetzt seien. Die vom Bundesverwal-
tungsgericht beanstandeten Feststellungen seien zwar in der Publikations-
version 2 aus den «Haupterwägungen zum relevanten Sachverhalt ver-
bannt», würden aber in den Zusammenfassungen der einschlägigen Erwä-
gungen beibehalten. An der unzulässigen Assoziierung mit den inkriminie-
renden Sachverhalten ändere sich also nichts.
Die Beschwerde richte sich einzig gegen die Veröffentlichung der
Sanktionsverfügung, soweit die Beschwerdeführerin in unzulässiger Weise
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mit inkriminierenden Sachverhalten in Bezug gebracht werde und bezüg-
lich Geschäftsgeheimnissen. Der Antrag der Vorinstanz auf Nichteintreten
sei nicht nachvollziehbar. Für die überschiessenden Sachverhalte fehle es
an einem Veröffentlichungsinteresse und das gegenstehende Interesse
der Beschwerdeführerin überwiege, weshalb die Sache zur Ausarbeitung
einer neuen Publikationsverfügung zurückzuweisen sei.
Unter Zitieren von Beispielen stellt sich die Beschwerdeführerin auf den
Standpunkt, die Vorinstanz habe den Vorgaben des Rückweisungsurteils
mitnichten genügt. Für die vom Bericht als unzulässig erkannte Assoziie-
rung der Beschwerdeführerin mit den strittigen Verhaltensweisen spiele
keine Rolle, ob der Konnex im Hauptteil der einschlägigen Erwägungen
oder in einer Zusammenfassung hergestellt werde. Angesichts des Um-
fangs der Publikationsfassung genössen die Zusammenfassungen vermut-
lich leserseitig die höchste Aufmerksamkeit. Die Einschränkung in den ge-
rügten Passagen auf die in räumlicher Hinsicht relevanten Streckenpaare
änderten daran nichts. Im Kontext der übrigen Erwägungen seien diese
Einschränkungen nur schwer einzuordnen und änderten nichts am Vor-
wurf, Teil einer weltweit marktumspannenden Gesamtabrede gewesen zu
sein. Der Pro-forma-Einschub stehe im Widerspruch zum Umstand, dass
die Vorinstanz offensichtlich davon ausgehe, die sanktionierten Abreden
seien in ein weitergehendes Geflecht von Absprachen eingebettet erfolgt –
das Bundesverwaltungsgericht habe die Vorinstanz dazu angehalten, die
Grundannahmen offenzulegen und nicht eine nur auf einzelne Strecken
bezogene Kollusion vorzuschützen. Es sei Sache der Vorinstanz, den In-
teressenkonflikt aufzulösen, der sich aus dem Konzept der Gesamtabrede
einerseits und dem beschränkten Untersuchungsfokus anderseits ergebe.
Indes müsse sie sicherstellen, dass die Beschwerdeführerin nicht mit Ver-
haltensweisen direkt in Verbindung gebracht werde, welche nicht Gegen-
stand der Untersuchung seien und nicht erstellt seien. Das sei mit der vor-
liegenden Publikationsversion nicht erfüllt.
Wenn die Vorinstanz die Veröffentlichung von Auslandssachverhalten mit
dem angeblichen Veröffentlichungsinteresse rechtfertige, räume sie einer-
seits ein, sich nicht an die Vorgaben des Rückweisungsurteils zu halten,
anderseits gehe sie fehl, denn an einem Veröffentlichungsinteresse fehle
es schon darum, weil die besagten Sachverhalte nicht in den Zuständig-
keitsbereich der Vorinstanz fielen. Auch bestehe kein öffentliches Inte-
resse, die Beschwerdeführerin mit Sachverhalten in Bezug zu setzen,
deren Bestehen mangels Zuständigkeit gar nicht Gegenstand der Untersu-
chung gewesen sei. Selbst ein gegebenes Veröffentlichungsinteresse gälte
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nicht absolut, sondern wäre mit den überwiegenden Interessen der Be-
schwerdeführerin abzuwägen. Ihr drohten bei einer Veröffentlichung der
gerügten Sachverhaltsdarstellung – die sie in direkte Verbindung mit einem
angeblich weltweit agierenden marktumfassenden Kartell bringe – Repu-
tationsschäden. Auch stellten die überschiessenden Feststellungen erheb-
liche zivilprozessuale Risiken dar, welche die Beschwerdeführerin gemäss
dem Rückweisungsurteil nicht hinzunehmen habe – die gegenteilige Inter-
pretation des Urteils durch die Vorinstanz sei abwegig. Das direkte Inbe-
zugsetzen mit inkriminierenden Sachverhalten ausserhalb des Zuständig-
keitsbereichs und ohne förmliches Beweisverfahren verletze zudem die
Unschuldsvermutung und die Persönlichkeitsrechte der Beschwerdeführe-
rin. Insgesamt überwögen die Interessen der Beschwerdeführerin am
Schutz vor einer Vorverurteilung, einer Verletzung der Reputation und der
wirtschaftlichen Integrität sowie vor drohenden ungerechtfertigten Zivilfor-
derungen ein allfälliges Veröffentlichungsinteresse.
Absolut geschützt seien die Geschäftsgeheimnisse. Die Beschwerdeführe-
rin habe solche geltend gemacht. Entgegen der Auffassung der Vorinstanz
habe sich diese nur in zwei Einzelfällen zu den geltend gemachten Ge-
schäftsgeheimnissen geäussert.
D.d Die Vorinstanz teilte am 18. Juni 2019 mit, sie verzichte auf eine
Duplik.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt gemäss Art. 31 VGG
(SR 173.32) Beschwerden gegen Verfügungen im Sinne von Art. 5 VwVG
(SR 172.021), sofern keine Ausnahme nach Art. 32 VGG gegeben ist und
eine Vorinstanz gemäss Art. 33 VGG entschieden hat. Das Verfahren vor
dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach dem VwVG, soweit das
VGG nichts anderes vorsieht (Art. 37 VGG).
1.2 Die WEKO ist Vorinstanz i.S.v. Art. 33 Bst. f VGG. Die Erfordernisse an
Form und Frist (Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 Abs. 1 i.V.m. Art. 11 VwVG) sind
eingehalten, der Kostenvorschuss wurde innert Frist bezahlt (Art. 63 Abs. 4
VwVG). Die Publikation kartellrechtlicher Sanktionsverfügungen ist ein Re-
alakt, die Publikationsverfügung 2 vom 12. November 2018 als Verfügung
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über diesen Realakt im Sinne von Art. 25a VwVG ein taugliches Anfech-
tungsobjekt (vgl. Rückweisungsurteil E. 1.3 m.w.H.). Eine Ausnahme nach
Art. 32 VGG liegt nicht vor. Die Beschwerdeführerin ist als Adressatin der
Publikationsverfügung i.S.v. Art. 48 VwVG zur Beschwerde legitimiert (Ur-
teil B-3588/2012 „Nikon AG“ E. 1.1 al. 4 m.w.H.).
Auf die Beschwerde ist einzutreten.
1.3 Mit der Beschwerde können gemäss Art. 49 VwVG die Verletzung von
Bundesrecht (einschliesslich Überschreitung und Missbrauch des Ermes-
sens; Bst. a), die unrichtige oder unvollständige Feststellung des Sachver-
halts (Bst. b) und die Unangemessenheit (Bst. c) gerügt werden.
2.
Die Beschwerdeführerin rügt, die Vorinstanz habe die Begründungspflicht
und damit den Gehörsanspruch der Beschwerdeführerin verletzt. Diese
formelle Rüge ist vorab zu prüfen (statt Vieler: Urteil des BGer
2C_257/2018, 2C_308/2018 vom 11. November 2019 E. 2 Ingress m.w.H.).
2.1 Die Beschwerdeführerin (...) [reichte] am 11. Juli 2014 eine eigens re-
digierte Version der Sanktionsverfügung ein (vi-act. 48, Anhang entspre-
chend Beschwerdebeilage [BB] 9). Im Begleitschreiben [machte] sie aus-
gehend vom Begriff des Geschäftsgeheimnisses (i.S.v. Art. 162 StGB) als
zentrales Argument geltend, es dürfe nicht zur Offenlegung von ungeprüf-
ten Tatsachendarstellungen ausserhalb der Zuständigkeit der Schweizer
Wettbewerbsbehörden kommen; die redigierte Version im Anhang unter-
teilte geltend gemachte Schwärzungstatbestände mittels Farbwahl und
enthielt vereinzelt individualisierte Begründungen. Mit Eingabe vom 18. Ap-
ril 2018 (vi-act. 40, entsprechend BB 8) [verwies] sie auf diese Eingabe in
Bezug auf die Frage der Geschäftsgeheimnisse und im Übrigen auf die
Vorgaben des Rückweisungsurteils. Mit der Beschwerde (Rz. 62) [rügt] sie,
die Vorinstanz habe zum damaligen Antrag – nämlich den umfassend ge-
kennzeichneten Geschäftsgeheimnissen – nicht Stellung genommen.
2.2 Diese Rüge geht fehl. Die Vorinstanz schickte der Einzelprüfung der
Anträge voraus, dass nicht weiter auf die Anträge eingegangen werde, so-
weit ihnen entsprochen werde (Rz. 109); das trifft auf weite Teile der um-
fangreichen Anträge zu, denen mit Streichungen oder Modifikationen be-
gegnet wurde (bzgl. Rz. 208, die Anträge in den Bereichen Rz. 218-498,
506-577, 618-708, 717-745, 755-787, Rz. 798, 805, 885, 889, 1052, 1145,
1218,1251, 1254, 1328, 1336, Tabellen 4, 26, 40 [Publikationsversion 2:
B-130/2019
Seite 14
34], 41 [35], 45 [39], 47 [41] und Fussnote 877 [872] der Sanktionsverfü-
gung). In Einzelfällen wurde die Streichung respektive Modifikation zudem
begründet respektive die Modifikation als mit Blick auf die Vorgaben des
Rückweisungsurteils ausreichend erklärt (Publikationsverfügung 2,
Rz. 115, 121, 124). Soweit die Anträge ganz oder wiederum mit Hinweis
auf eine erfolgte und den berechtigten Parteiinteressen genügende Modi-
fikation (i.d.R. wegen erfolgter Einschränkung auf die relevanten Strecken-
paare) abgewiesen wurden, ist dies – bis auf die folgenden Ausnahmen –
in den Randziffern 110 ff. der Publikationsverfügung begründet. Eine Be-
gründung fehlt zum Streichungsantrag bezüglich der Rz. 1337 der
Sanktionsverfügung; diese schliesst indessen textlich klar am Rz. 1336 an.
Die in dieser durch eine Modifikation erfolgte Eingrenzung – zu der die
Publikationsverfügung in Rz 121 und 127 Stellung nimmt – gilt ohne weite-
res auch für jene. Schliesslich enthält die Publikationsversion 2 im Bereich,
der den Anträgen der Beschwerdeführerin gewidmet ist, keine Begründung
zu den Randziffern 1422 und 1424, wohl aber in der Bearbeitung der An-
träge einer anderen Partei (Publikationsverfügung 2, Rz. 102). Das mag
aus der Optik der Leserfreundlichkeit unpraktisch erscheinen, ist jedoch als
Option in Rz. 18 der Publikationsversion 2 ausdrücklich vorbehalten. Die
Begründung in Rz. 102 ist schliesslich kohärent zu den übrigen Ausführun-
gen der Vorinstanz zu den Anträgen der Beschwerdeführerin.
Insgesamt hat sich die Vorinstanz in der Publikationsverfügung 2 akribisch
mit den Anträgen der Beschwerdeführerin auseinandergesetzt. Ob auch
inhaltlich korrekt, ist im Folgenden zu prüfen. Soweit die Beschwerdefüh-
rerin mit ihrer Rüge vorbringen wollte, sie vermisse eine Auseinanderset-
zung mit dem Begriff des Geschäftsgeheimnisses, ist darauf hinzuweisen,
dass die Ablehnungsbegründungen in der Regel den Hinweis enthalten, es
handle sich um sanktions- und massnahmerelevante Ausführungen (die
zudem keine direkte Zuordenbarkeit der Beschwerdeführerin zu anderen
als den sanktionierten Strecken enthielten) – dies schliesst implizit aus,
dass es sich um ein Geschäftegeheimnis im hier relevanten Sinn handelt
(vgl. dazu Rückweisungsurteil E. 2.6 m.w.H.).
3.
3.1 Das Bundesgericht klärte mit seinem Urteil 2C_1065/2014 vom 26. Mai
2016 («Nikon AG», teilweise publiziert in BGE 142 II 268) die Rechtslage
in Bezug auf die Veröffentlichung von Sanktionsentscheiden der WEKO.
B-130/2019
Seite 15
3.1.1 Auf die Rüge der damaligen Beschwerdeführerin hin, die WEKO ver-
letze mit der beabsichtigten Publikation das Verhältnismässigkeitsprinzip,
hielt das Bundesgericht fest, die Beschwerdeführerin befinde sich in einem
Verwaltungsrechtsverhältnis, das durch verschiedene Gesetze bestimmt
sei, namentlich durch das Kartellgesetz (BGE 142 II 268 «Nikon AG»
E. 4.2). Dessen Art. 48 Abs. 2 KG, gemäss welchem die Wettbewerbsbe-
hörden ihre Entscheide veröffentlichen können, sei eine Ermessensnorm
(BGE 142 II 268 «Nikon AG» E. 4.2.3; im Kontrast zu anderen Normen des
Kartellgesetzes; vgl. Rückweisungsurteil, E. 2.2 al. 2). Die Handhabung
des Ermessens sei eine Frage der Angemessenheit. Angemessenheit sei
die den Umständen angepasste Lösung im rechtlich nicht normierten
Handlungsspielraum oder Zweckmässigkeit bzw. Opportunität. Die Frage
der Angemessenheit könne sich dementsprechend nur dort stellen, wo das
Recht – selbst der Verhältnismässigkeitsgrundsatz – als Regulativ nicht
mehr hinkomme. Halte sich die Behörde an den Ermessensspielraum und
übe ihr Ermessen unzweckmässig aus, handle sie unangemessen, aber
nicht rechtswidrig. Übe sie dagegen ihr Ermessen in einer Weise aus, dass
die getroffene Anordnung dem Zweck der gesetzlichen Ordnung wider-
spreche, liege Ermessensmissbrauch vor. Dazu gehöre u.a. die unverhält-
nismässige Handhabung des Ermessens (BGE 142 II 268 «Nikon AG»
E. 4.2.3 m.w.H.; vgl. Rückweisungsurteil E. 3.4 und Urteil des BGer
2C_690/82019 vom 11. Februar 2020 E. 5.2 Ingress und E. 5.2.1).
3.1.2 Das Kartellgesetz sehe die Möglichkeit der Veröffentlichung (anstelle
einzig die Eröffnung gegenüber der Verfahrenspartei vorzusehen) aus ei-
nem bestimmten Grund vor. Konkret schälte das Bundesgericht drei mit
der Veröffentlichung der Verfügungen der WEKO verfolgte Zwecke heraus:
(1.) Rechtssicherheit und Prävention, (2.) Transparenz der
Verwaltungsaktivitäten und (3.) die Information über die Praxis der Wettbe-
werbsbehörden (ausführlich BGE 142 II 268 «Nikon AG» E. 4.2.5). Sinn
und Zweck der Veröffentlichung von Entscheiden der WEKO deckten sich
somit im Wesentlichen mit dem Sinn und Zweck der Publikation gerichtli-
cher Entscheide; «[insofern] erachtete der Gesetzgeber eine Parallelität
der Publikation von Entscheiden der WEKO und der Gerichte als notwen-
dig, um volkswirtschaftlich oder sozial schädliche Auswirkungen von Kar-
tellen und anderen Wettbewerbsbeschränkungen zu verhindern und somit
wirksamen Wettbewerb verwirklichen zu können (vgl. Art. 1 KG). Er nimmt
dabei in Kauf, dass publizierte Verfügungen der WEKO in einem späteren
Verfahrensstadium auch aufgehoben oder korrigiert werden können» (BGE
142 II 268 «Nikon AG» E. 4.2.5.4). Das Bundesgericht erachtete dabei die
B-130/2019
Seite 16
Unschuldsvermutung durch eine Publikation vor Rechtskraft der Sankti-
onsverfügung als nicht verletzt, dies ausdrücklich auch eingedenk dessen,
dass das Kartellsanktionsverfahren zunächst ein Verwaltungsverfahren sei
(Urteil BGer 2C_1065/2014 «Nikon AG» E. 8, insb. E. 8.4.1 [in BGE 142 II
268 nicht publiziert]; 2C_690/2019 E. 4.2).
3.1.3 Der Gegenstand der Veröffentlichung nach Art. 48 Abs. 1 KG betreffe
grundsätzlich ganze Entscheide und nicht einzelne Passagen. Übe die
Wettbewerbsbehörde ihren Ermessensspielraum in Bezug auf die Publika-
tion einer Verfügung insgesamt angemessen aus, so blieben dem Einzel-
nen nur die gesetzlichen Möglichkeiten um sicherzustellen, dass die Ver-
fügung rechtskonform publiziert wird. Dabei sei insbesondere der Schutz
von Geschäftsgeheimnissen sicherzustellen (Art. 25 Abs. 4 KG; BGE 142
II 268 «Nikon AG» E. 4.2.6; E. 5 ausführlich zum Begriff des Geschäftsge-
heimnisses, vgl. zusammenfassend Rückweisungsurteil E. 3.6). Soweit
Daten betroffen seien, die den Begriff des Geschäftsgeheimnisses nicht
erfüllten, seien die in Art. 19 Abs. 4 Datenschutzgesetz (DSG, SR 235.1)
aufgeführten Interessen zu prüfen, also wesentliche öffentliche Interessen
oder offensichtlich schutzwürdige Interessen einer betroffenen Person
(Bst. a) oder gesetzliche Geheimhaltungspflichten oder besondere Daten-
schutzvorschriften (Bst. b; BGE 142 II 268 «Nikon AG» E. 6.4; Rückwei-
sungsurteil E. 3.7). Im Bereich des öffentlichen Rechts sei der Persönlich-
keitsschutz eine Frage der Verwirklichung und Konkretisierung (Art. 35 BV)
der Grundrechte (insb. Art. 7, 10 und 13 BV); Persönlichkeitsverletzungen
seien damit nicht nach Art. 28 ZGB zu lösen, sondern über das öffentliche
Recht, d.h. über die das vorliegende Verwaltungsrechtsverhältnis konstitu-
ierenden Bundeserlasse (Urteil BGer 2C_1065/2014 «Nikon AG» E. 7.1 [in
BGE 142 II 268 nicht publiziert]; 2C_690/2019 E. 6.1).
3.1.4 Das Bundesverwaltungsgericht wie auch das Bundesgericht stützen
ihre Praxis zur Veröffentlichung von Sanktionsverfügungen der WEKO auf
dieses Leiturteil (vgl. Urteile des Bundesverwaltungsgerichts B-149/2017
vom 24. Oktober 2017 und des Bundesgerichts 2C_994/2017 vom 26. Juni
2019 «Bringhen AG»; Urteile des Bundesverwaltungsgerichts
B-7768/2016 vom 24. Oktober 2017 «Bauhandel»; B-6291/2017 vom
25. Juni 2019 bestätigt mit Urteil des BGer 2C_690/2019; B-6547/2014
vom 25. April 2017, bestätigt mit Urteil des BGer 2C_499/2017 vom 29. Ja-
nuar 2018).
3.2 Gleichermassen steht das die Beschwerdeführerin betreffende Rück-
weisungsurteil auf dem Boden dieser Rechtsprechung.
B-130/2019
Seite 17
3.2.1 Es ergänzt diese um Aspekte der Rechtsprechung zum Grundsatz
der Justizöffentlichkeit respektive des Verkündungsgebots (als deren Teil-
gehalt); dies namentlich, um anhand der diesen Rechtsprechungslinien zu
entnehmenden Gesichtspunkte den Umfang einer Veröffentlichung und
den Stellenwert möglicher Alternativformen zu klären (Rückweisungsurteil
E. 2.3). Diese Erwägungen stehen zur Rechtsprechung «Nikon AG» nicht
im Widerspruch, sondern sind mit dieser verknüpft, wie insbesondere die
Darlegungen zur Möglichkeit der Publikation unterinstanzlicher, noch nicht
rechtskräftiger Entscheide im Licht der Unschuldsvermutung aufzeigen
(Rückweisungsurteil, E. 2.3.6).
3.2.2 Die damaligen Beschwerdeführerinnen machten als zu berücksichti-
gende Interessen, die einer Publikation der Sanktionsverfügung entgegen-
stünden, im Wesentlichen den Schutz vor Zivilklagen im Ausland geltend.
Davon ausgehend analysierte das Bundesverwaltungsgericht – unter aus-
drücklichem Vorbehalt, dass deren materielle Prüfung nicht Gegenstand
jenes Verfahrens sei – die Sanktionsverfügung. Darauf kann im Einzelnen
verwiesen werden (Rückweisungsurteil, E. 5.2).
3.2.2.1 Als zentral erwies sich die Würdigung der massgeblichen Rechts-
quellen durch die Vorinstanz in der Koordination des Kartellgesetzes, des
EU-Luftverkehrsabkommens und bilateraler Abkommen mit Nicht-EU-Län-
dern, aber auch mit EU-Ländern bis zum Inkrafttreten des EU-Luftverkehrs-
abkommens respektive bis zum EU-Beitritt. Die Vorinstanz war zum
Schluss gekommen, dass die Schweiz mit Inkrafttreten des EU-Luftver-
kehrsabkommens im Bereich des Luftverkehrs in die EU teilintegriert sei,
mit der Folge einerseits, dass die wettbewerbsrechtliche Beurteilung von
Verhaltensweisen mit Bezug auf Strecken mit der EU der Europäischen
Kommission obliege, anderseits, dass die Schweiz sich verpflichtet habe,
für Strecken mit Drittstaaten die Wettbewerbsregeln des EU-Luftverkehrs-
abkommens zu übernehmen (bei gleichzeitiger, aber nachrangiger Geltung
des Kartellgesetzes). Im Geltungsbereich von Abkommen mit Drittstaaten
und mit EU-Staaten vor dem EU-Beitritt, welche die Möglichkeit zur Tarif-
koordination vorsähen, seien Preisabsprachen zulässig. Nach alledem er-
achtete sich die Vorinstanz für die Beurteilung von wettbewerbsrechtlichen
Sachverhalten bezüglich Strecken zwischen der Schweiz einerseits, den
Vereinigten Staaten von Amerika, Singapur, der Tschechischen Republik
(bis zum 30. April 2004), Pakistan und Vietnam als zuständig. Verhaltens-
weisen vor dem 1. Juni 2002 seien zwar überprüfbar, aber ohne Folge für
das Dispositiv (Rückweisungsurteil E. 4.2.1 m.w.H.).
B-130/2019
Seite 18
3.2.2.2 Dem internationalen Charakter des betreffenden Marktes und folg-
lich auch der beurteilten Verhaltensweisen entsprechend stellte die Vor-
instanz indessen in der Sachverhaltsdarstellung und der initialen rechtli-
chen Würdigung ein Netzwerk von Absprachen und Kontakten dar, ohne
dass die letztlich sanktions- und massnahmerelevanten Strecken isoliert
dargestellt worden wären. Für die Redaktion der Sanktionsverfügung be-
anstandete dies das Bundesverwaltungsgericht nicht; ausgehend von der
These, die letztlich sanktionierten Abreden über eine Teilmenge des Mark-
tes seien in den Gesamtmarkt eingebettet, habe sie dies auch so darzu-
stellen (Rückweisungsurteil E. 4.2.4). Indessen resultierte mit der relativ
ungefilterten Publikationsversion 1 eine Schilderung von als global gese-
hen widerrechtlich geschildertem Verhalten, obwohl die damaligen Be-
schwerdeführerinnen nur für eine geringe Teilmenge des geschilderten
Verhaltens sanktioniert wurden. Die Persönlichkeitsrechte waren damit
durch eine Darstellung betroffen, welche mit dem Dispositiv nicht vollstän-
dig korrespondierte. Dabei erschienen die Feststellungen zu den sanktio-
nierten Abreden mit den darüber hinausgehenden untrennbar verknüpft
(Rückweisungsurteil, E. 4.3.4, im Detail E. 4.3.3). Für den Bereich der Luft-
verkehrsbeziehungen mit Staaten der Europäischen Union befand das Ge-
richt, eine Information der Öffentlichkeit über die Erwägungen der WEKO,
weshalb sie sich für diese als nicht zuständig erachte, gehöre zwar zu den
wesentlichen Fragen des Entscheides, über die zu informieren geboten sei
– indes fehle es an der gebotenen Zurückhaltung, wenn sich die WEKO
trotz fehlender Zuständigkeit über die Kartellrechtswidrigkeit der geschil-
derten Verhaltensweisen ausspreche (Rückweisungsurteil E. 4.4). Bei der
Gewichtung zivilprozessualer Risiken sei die internationale Tragweite des
Sachverhaltes zu beachten. So sei etwa nicht zwingend zu erwarten, dass
ein ausländisches Gericht einen rechtskräftigen Entscheid abwarte oder
die Frage nach der Rangfolge der anzuwendenden Rechtsnormen gleich
beantworte wie die Vorinstanz. Zudem seien dem schweizerischen Zivil-
prozessrecht fremde Instrumente (bspw. Pre-trial Discovery) zu beachten;
die zuordenbare Schilderung eines Sachverhaltes (insbesondere unter Be-
zugnahme auf Selbstanzeigerinnen) könne einem potentiellen Kläger in-
sinuieren, dass allfällige Belege hierzu gerade bei den Selbstanzeigerin-
nen aufzufinden wären. Diese Risiken wären für den sanktionierten Be-
reich zu gewärtigen, für die überschiessenden Feststellungen sei diese Be-
lastung indessen erheblich und im Interesse der Beschwerdeführerinnen
zu gewichten. Als öffentliches Interesse formulierte das Gericht schliesslich
den Schutz des Institutes der Selbstanzeige, zumal die Berechenbarkeit
von Prozessrisiken als schützenswerter Aspekt bei der Entschlussfassung
über eine Selbstanzeige gelte (Rückweisungsurteil E. 4.5).
B-130/2019
Seite 19
3.2.2.3 In der Summe hielten die mit der Publikation verbundenen Beein-
trächtigungen dem Gebot der Verhältnismässigkeit nicht stand. Zwar
stünde die Eignung der Publikation zur Zweckerreichung ausser Frage, die
Beeinträchtigung der Persönlichkeit der Beschwerdeführerinnen zum ei-
nen und der Schutz des Instituts der Selbstanzeige zum Andern stünden
aber in keinem vernünftigen Verhältnis zur Zweckerreichung. Auch handle
es sich – gemessen am Eingriff in die Interessen der betroffenen Partei –
nicht um die mildest mögliche Massnahme (Rückweisungsurteil E. 5.1).
3.2.2.4 Folglich untersagte das Gericht die Publikation in der damals vor-
liegenden Fassung der Publikationsversion 1 und ordnete eine Modifika-
tion dahingehend an, dass sich die Beschwerdeführerinnen nicht mit einer
Darstellung konfrontiert sehen dürften, welche sie bezüglich anderer Stre-
cken als den fünf sanktionierten Streckenpaaren in zuordenbarer Weise
mit kartellrechtlich verpönten Verhaltensweisen in Bezug bringe. Neben
Geschäftsgeheimnissen im engen Sinne bestehe somit ein weiterer
Schwärzungstatbestand bezüglich Sachverhaltsfeststellungen und rechtli-
cher Festlegungen, welche zum Entscheiddispositiv nicht beitrügen, ei-
gentlicher obiter dicta also (Rückweisungsurteil E. 5.2).
Mit Blick auf die Verwobenheit der Sachverhaltsfeststellungen und Würdi-
gung derjenigen Partien, welche zu publizieren nicht problematisch ist mit
jenen, für die das eben doch gilt, aber auch die Überlegung, dass bezüglich
allgemeiner und verallgemeinerungsfähiger Abschnitte die Verfügung der
Öffentlichkeit wo immer möglich im Originalwortlaut zur Verfügung zu stel-
len ist, regte das Gericht die Erstellung einer Publikationsversion in einer
Kombinationsform an, in der integral zu publizierende Passagen im Origi-
nalwortlaut zu veröffentlichen wären, während Abschnitte, deren Veröffent-
lichung die damaligen Beschwerdeführerinnen nicht zu dulden hätten, für
die Belange der Publikation zu kürzen, zu paraphrasieren oder – soweit für
die Verständlichkeit nicht von Belang – wegzulassen seien. Das Bundes-
verwaltungsgericht gab einen nicht abschliessenden Abriss der in seinen
Augen unproblematischen und der zu modifizierenden Abschnitte vor
(Rückweisungsurteil E. 5.3 f.). Mit dieser Vorgabe wies das Gericht die Sa-
che an die Vorinstanz zurück (Rückweisungsurteil E. 7, Dispositiv-Ziffer 1).
3.3 Das Bundesverwaltungsgericht ist – gleich wie die Vorinstanz – an das
eigene Rückweisungsurteil gebunden; dies gilt namentlich für das Disposi-
tiv und die in diesem als Handlungsanweisung verwiesenen Erwägungen.
Es könnte von seinem Rückweisungsurteil nur ausnahmsweise abwei-
B-130/2019
Seite 20
chen, wenn sich daraus ein in höchstem Masse stossendes Ergebnis er-
geben würde (WEISSENBERGER/HIRZEL, in: Waldmann/Weissenberger
[Hrsg.], Praxiskommentar VwVG, 2. Aufl. 2016, N 28 zu Art. 61 VwVG), ei-
gentliche Revisionsgründe bleiben vorbehalten (KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI,
Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes,
3. Aufl. 2013, Rz. 1158); nicht ausreichend, auf das Rückweisungsurteil
zurückzukommen, sind einfache Rechtsfehler (Urteil des BGer
6B_971/2018 vom 7. November 2019 E. 1.3 m.w.H.). Dies gilt unbenom-
men dessen, dass es sich beim Rückweisungsurteil um einen Zwischen-
entscheid handelt, der – gänzlich fehlenden Handlungsspielraum der
Vorinstanz vorbehalten (Urteil des BGer 1C_31/2019 vom 17. März 2020
E. 2.3 m.w.H.) – nicht vor Bundesgericht anfechtbar ist; das Prinzip der
Bindung an den Rückweisungsentscheid gründet nämlich nicht im Rechts-
institut der Rechtskraft, sondern folgt aus der Hierarchie der Instanzen und
der Einheit des Verfahrens (KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, a.a.O.; vgl. zum Gan-
zen auch CAMPRUBI, in: Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwal-
tungsverfahren [VwVG], 2. Aufl. 2019, Rz. 8 zu Art. 61 VwVG).
3.4 Zu prüfen bleibt somit, ob die Vorinstanz mit der angefochtenen Publi-
kationsverfügung 2 ihr Ermessen korrekt ausgeübt hat (vgl. dazu Rückwei-
sungsurteil E. 2.4) und sich insbesondere an das Gebot der Verhältnismäs-
sigkeit gehalten hat (Rückweisungsurteil E. 2.5).
4.
Mit dieser Ausgangslage ist zu den Vorbringen der Beschwerdeführerin
und der Vorinstanz was folgt zu erwägen:
4.1 Die Beschwerdeführerin stellt den Grundsatzentscheid, ob die
Sanktionsverfügung zu publizieren sei, in Frage, stellt aber keinen explizi-
ten Antrag, die Publikation zu verbieten (resp. verwahrt sich dagegen, vgl.
Replik, Rz. 5).
Die Vorinstanz brauchte diese Grundsatzfrage in der Publikationsverfü-
gung 2 nicht mehr aufzuwerfen. Sie hatte sich in der Publikationsverfügung
1 (Abschn. C.2.1 Rz. 20 ff.) dazu ausgesprochen und das Bundesverwal-
tungsgericht erachtete eine Publikation an sich als zulässig (Rückwei-
sungsurteil E. 3). Es hielt zwar fest, die Vorinstanz «kann» die Verfügung
veröffentlichen (a.a.O. E. 3.4 Satz 1). Mit der Rückweisung zur Neubeur-
teilung im Sinne der Erwägungen gab das Gericht der Vorinstanz aber klare
Anweisungen im Hinblick auf die Erstellung einer modifizierten
Publikationsversion (a.a.O. E. 5.2 ff.). Es ist somit nicht zu beanstanden,
B-130/2019
Seite 21
dass sich die Vorinstanz die Grundsatzfrage der Publikation nicht erneut
stellte, sondern als beantwortet voraussetzte, mag das Rückweisungsurteil
auch so gelesen werden können, dass das Ermessen hinsichtlich der
Publikation an sich neu eröffnet sein könnte.
Insbesondere steht die von der Beschwerdeführerin angerufene Un-
schuldsvermutung einer Publikation der nicht rechtskräftigen Verfügung
nicht entgegen (vorne, E. 3.1.2). Die Dauer zwischen den Ereignissen und
der Publikation sodann mag lange erscheinen, ist aber weitgehend sys-
tembedingt: Die Erarbeitung einer Publikationsversion konnte sachlogisch
erst nach Erlass der Sanktionsverfügung beginnen und zog sich aufgrund
der Gewährleistung des rechtlichen Gehörs und der Durchführung von Ver-
handlungen im ersten Publikationsverfahren in die Länge. Das erste Be-
schwerdeverfahren war – mit Einverständnis der Parteien – zwecks Abwar-
tens des bundesgerichtlichen Urteils in der Sache «Nikon AG» längere Zeit
sistiert (Rückweisungsurteil Bst. C.d) und das Rückweisungsurteil selbst
brachte für die Vorinstanz eine umfangreiche Bearbeitung der Publikations-
version mit sich, woraufhin wiederum das rechtliche Gehör zu gewähren
war. Die Publikationsinteressen (Rückweisungsurteil E. 2.2) werden
dadurch nicht grundsätzlich in Frage gestellt.
4.2
4.2.1 Primat der Veröffentlichung ist diejenige im integralen Originalwort-
laut. Abweichungen davon – auch wenn diese vor dem Hintergrund des
Rückweisungsurteils zwingend zu prüfen sind – verstehen sich als Abstri-
che (Rückweisungsurteil, E. 3.4, 5.3 Abs. 2). Bei gegebener Zulässigkeit
der Publikation an sich (soeben, E. 4.1) hat die Vorinstanz damit nicht für
jede Passage einzeln zu fragen, ob sich die Publikation rechtfertige. Sie
hat vielmehr von der Publikation auszugehen und zu entscheiden, ob sich
allenfalls die Abdeckung aufdrängt, sei es, weil es sich um ein Geschäfts-
geheimnis handelt, weil es dem überwiegenden Interesse am Schutz der
Bonusregelung dient oder weil es sich aus den Anordnungen des Rückwei-
sungsurteils ergibt. Die Vorgaben, welche das Bundesverwaltungsgericht
gegenüber der Vorinstanz formulierte, sind vorstehend zusammengefasst
(E. 3.2.2.4). Im Kern geht es darum, dass sich die Beschwerdeführerin
nicht mit einer Darstellung konfrontiert sehen muss, welche sie direkt res-
pektive in zuordenbarer Weise mit als kartellrechtswidrig erklärten Abspra-
chen und Kontakten in Verbindung bringen könnte, die andere als die letzt-
lich sanktionierten Flugfrachtstrecken betreffen. Dies ausgehend davon,
dass sich die Vorinstanz auch betreffend weiterer Strecken bezüglich der
B-130/2019
Seite 22
Kartellrechtswidrigkeit festlegte, was sich aber nicht auf die Sanktionierung
auswirkte und folglich nicht gerichtlicher Kontrolle zugänglich ist (vgl. Rück-
weisungsurteil E. 4.4). Die konkrete Umsetzung (Kürzungen, Paraphrasie-
rungen, Weglassungen etc.) liegt im Ermessen der Vorinstanz.
4.2.2 Zu beachten ist, dass der vorliegend durch die Vorinstanz beurteilte
Sachverhalt seiner Natur nach ein internationaler ist. Das ergibt sich aus
der Eigenart des untersuchten Marktes, der Grösse des stark in terrestri-
sche Transportstrecken eingebundenen Binnenstaates Schweiz in diesem
Markt einerseits, aus den in anderen Jurisdiktionen geführten Parallelver-
fahren anderseits – insbesondere aus jenem der Europäischen Kommis-
sion. Es liegt auf der Hand, dass die Verfahrensparteien in diesem Markt
Kontakte nicht nur bezüglich der genannten, im Resultat beliebig wirken-
den und wirtschaftlich nur teilweise bedeutenden Strecken hatten. Ebenso
ist nicht glaubwürdig zu vermitteln, dass die Kontakte auf diesen Strecken
am 1. Juni 2002 ohne Vorgeschichte einsetzten respektive auf den weite-
ren Strecken am 31. Mai 2002 (resp. im Falle der Tschechischen Republik
am 30. April 2004) unversehens endeten. Hinsichtlich der durch die Vor-
instanz letztlich sanktionierten fünf Streckenpaare haben die Parteien –
und damit auch die Beschwerdeführerin – von vornherein hinzunehmen,
dass sie mit den fraglichen Absprachen in Bezug gesetzt werden können.
Bezüglich der Strecken, für die sich die Vorinstanz infolge der Zuständig-
keit der Europäischen Kommission nicht zuständig erklärte, und jenen, für
welche die Vorinstanz gestützt auf die jeweils einschlägigen Luftverkehrs-
abkommen Absprachen als zulässig ansah, hat das Bundesverwaltungs-
gericht nicht als unzulässig erachtet, diese überhaupt als gegeben darzu-
stellen.
4.2.3 Die Beschwerdeführerin verlangt mit ihrer Forderung, die Darstellung
von Auslandssachverhalten strikte zu schwärzen, im Resultat, die Publika-
tionsversion so zu gestalten, dass Kontakte oder Absprachen nur betref-
fend die genannten fünf Streckenpaare und wohl auch nur in der Schweiz
überhaupt stattgefunden hätten. Damit würde ein Sachverhalt fingiert, der
nicht dem dem Entscheid vorausgesetzten Geschehen entspricht und auch
nicht überzeugend glaubwürdig vermittelt werden kann. Dies folgt aus der
eingangs dieses Abschnittes dargelegten Eigenart des in Frage stehenden
Marktes, den in anderen Jurisdiktionen geführten Parallelverfahren und der
scheinbaren Beliebigkeit dieser Strecken. Dem entsprechend hat das Bun-
desverwaltungsgericht eine Modifikation dahingehend angeordnet, dass
die Beschwerdeführerin aufgrund des publizierten Textes nicht mit globalen
respektive jedenfalls die fünf sanktionierenden Strecken überschiessenden
B-130/2019
Seite 23
Absprachen direkt respektive in zuordenbarer Weise in Bezug gesetzt wer-
den könnte (Rückweisungsurteil E. 6.2 und 6.4 Abs. 2). Die Publikations-
version soll in anderen Worten nicht vorgeben, es habe nur diese fünf Stre-
cken betreffende Kontakte, Gespräche und allenfalls Absprachen gege-
ben, sondern sie hat sicherzustellen, dass eine konkrete Partei nicht mit
einer ausserhalb des Zuständigkeitsbereichs der Vorinstanz mit einer als
illegal deklarierten Absprache direkt in Bezug gebracht werden kann.
4.2.4 Bei allem Gewicht, das dem Interesse am Schutz des Instituts der
Selbstanzeige zukommt (vgl. Rückweisungsurteil E. 2.8, 4.5), hat dieses
Bestreben je nach anwendbarer Zivilprozessordnung respektive je nach
dem für das jeweils fragliche zivilprozessuale Instrument zur Anwendung
gelangende Beweismass Grenzen. Das ist in letzter Konsequenz nicht zu
vermeiden. Es ist nicht möglich, jedes potentielle und in der Sache womög-
lich nicht gerechtfertigte Prozessrisiko in jeder denkbaren Jurisdiktion zu
antizipieren; es obliegt letztlich den Prozessparteien im jeweiligen Prozess,
ihre Argumente (wie die fehlende Rechtskraft, die mangelnde Zuständig-
keit oder eine abweichende Beurteilung durch die Europäische Kommis-
sion) vorzubringen.
4.2.5 Die Vorinstanz hat die Sanktionsverfügung – gerade im Vergleich zur
Publikationsversion 1 – für die Publikationsversion 2 umfassend umgear-
beitet. Insbesondere im Bereich der Sachverhaltsfeststellung wurden län-
gere Textstrecken gestrichen. Die zusammenfassenden Passagen respek-
tive alle Textstellen, die auf die räumliche Dimension der geschilderten
Kontakte Bezug nehmen, sind mittels Eingriffen in den Text so einge-
schränkt, dass eine direkte oder zuordenbare Inbezugsetzung der Be-
schwerdeführerin zu Abreden bezüglich anderer Strecken nicht möglich ist
– es sind entweder ausdrücklich die fünf fraglichen Streckenpaare genannt
oder es wird mit der Wendung «vorliegend relevante Strecken» auf diese
verwiesen. Die rechtlichen Erwägungen verweisen auf diese eingegrenz-
ten Sachverhaltsdarstellungen. Damit ergeben sich weder in der Sachver-
haltsdarstellung noch in der rechtlichen Würdigung Möglichkeiten, die Be-
schwerdeführerin mit als kartellrechtswidrig bezeichneten Kontakten be-
züglich weiterer als die fraglichen fünf Strecken direkt oder in zuordenbarer
Weise in Bezug zu setzen. Das gilt nach einer Einzelprüfung auch für die
durch die Beschwerdeführerin konkret benannten Textstellen (vgl. insb. Be-
schwerde Rz. 34, Replik Rz. 6 ff.). Die Vorgaben des Rückweisungsurteils
wurden insgesamt unter Berücksichtigung der internationalen Eigenart der
Materie umgesetzt.
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4.3 Analoges gilt es zu den Ausführungen der Vorinstanz zur Gesamtab-
rede und der einzigen und fortdauernden Zuwiderhandlung zu sagen.
Diese sind Teil der Begründung der Vorinstanz für die von ihr festgestellten
Verstösse und der angeordneten Sanktion und Massnahmen und damit –
gleichermassen wie die alternativ vorgenommene Einzelanalyse – für das
Dispositiv relevant und auch Gegenstand der gegen die Sanktionsverfü-
gung hängigen Rechtsmittelverfahren. Auch dieser Teil ist damit im Licht
der Publikationsinteressen grundsätzlich zu veröffentlichen, gibt er doch
die Rechtsauffassung der Vorinstanz wieder und legt Zeugnis davon ab,
wie die Vorinstanz Recht anwendet. Die (im Rechtsmittelverfahren gegen
die Sanktionsverfügung verfochtene) Sicht der Beschwerdeführerin, es
handle sich bei diesem Konzept um ein «zumindest in der Schweiz umstrit-
ten[es]» «Konstrukt» respektive um einen «in der Schweiz keineswegs
etablierten Prozessgrundsatz» vermag das Publikationsinteresse nicht zu
negieren. Ebenso wie zur Unschuldsvermutung ist daran zu erinnern, dass
die mögliche Aufhebung im Rechtsmittelverfahren der Publikation nicht
grundsätzlich entgegensteht (vorne, E. 3.1.2; Rückweisungsur-
teil E. 2.3.6). Das Interesse der Öffentlichkeit an der Kenntnis der Aus-
übung der Verwaltungstätigkeit ist zudem insbesondere dort ausgeprägt,
wo eine Praxis als neu oder noch nicht etabliert empfunden wird (vgl. dazu
die vom Bundesgericht dargestellten Publikationszwecke, BGE 142 II 268
«Nikon AG» E. 4.2.5; Rückweisungsurteil E. 2.2). Es entspricht weder der
Rechtsprechung, noch wäre dem Rückweisungsurteil zu entnehmen, dass
nur eine unangefochtene oder bereits oberinstanzlich überprüfte Beurtei-
lung oder Praxis publiziert werden dürfte (vorne, E. 3.1.2).
4.4 Insgesamt hat die Vorinstanz mit der Publikationsversion 2 die Vorga-
ben des Rückweisungsurteils korrekt, insbesondere unter Wahrung des
Verhältnismässigkeitsgrundsatzes, umgesetzt.
5.
Aus diesen Erwägungen ergibt sich, dass die angefochtene Verfügung
Bundesrecht nicht verletzt und auch sonst nicht zu beanstanden ist (Art. 49
VwVG). Die Beschwerde ist abzuweisen.
6.
6.1 Das Bundesverwaltungsgericht auferlegt die Verfahrenskosten – be-
stehend aus Spruchgebühr, Schreibgebühren und Barauslagen – in der
Regel der unterliegenden Partei (Art. 63 Abs. 1 VwVG sowie Art. 1 ff. des
Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen
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vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Die Spruch-
gebühr richtet sich nach Umfang und Schwierigkeit der Streitsache, Art der
Prozessführung und finanzieller Lage der Parteien (Art. 63 Abs. 4bis VwVG
und Art. 2 Abs. 1 VGKE).
Die Verfahrenskosten sind der unterliegenden Beschwerdeführerin aufzu-
erlegen. Die Spruchgebühr ist auf Fr. 1‘500.– festzusetzen. Der einbe-
zahlte Kostenvorschuss wird zur Bezahlung der Verfahrenskosten verwen-
det.
6.2 Der unterliegenden Beschwerdeführerin ist keine Parteientschädigung
zuzusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG, Art. 7 Abs. 1 VGKE).