Decision ID: 96110654-0b69-5489-b49c-ad62603c075e
Year: 2018
Language: fr
Court: FR_TC
Chamber: FR_TC_007
Canton: FR
Region: Espace_Mittelland
Law Area: public_law

considérant en fait
A. A._ et B._ sont propriétaires de l’art. ccc du Registre foncier (RF) de la Commune de D._, secteur E._. Selon le plan d'aménagement local (PAL), cette parcelle se trouve hors de la zone à bâtir.
Le 16 janvier 2012, l’Autorité foncière cantonale (AFC) a libéré cet article du champ d'application de la loi sur le droit foncier rural (LDFR; RS 211.412.11), aux motifs que l’immeuble ne constitue ni ne fait partie d’une entreprise agricole et que le bâtiment sis sur la parcelle n’a aucune vocation agricole et qu’une telle vocation apparaît exclue à l’avenir.
B. Par décision du 30 juin 2003 (permis de construire n° fff), le Préfet du district de la Sarine a autorisé à procéder à la transformation partielle de l'habitation (notamment à la construction d’un couvert à voitures, d’un garage et d’un local technique), au forage de sondes géothermiques et à l’installation d’une pompe à chaleur. L’autorisation spéciale y relative a été délivrée par la Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions (DAEC) le 23 juin 2003.
Par décision du 14 juillet 2008 (permis de construire n° ggg), la Préfecture du district de la Sarine a autorisé la construction d’une véranda non chauffée sur l’art. ccc RF. La DAEC a rendu l’autorisation spéciale y relative le 18 juin 2008.
Par décision du 8 septembre 2010 (permis de construire n° hhh), le Conseil communal de D._ a autorisé les propriétaires à construire un couvert à voitures et un muret le long de la route cantonale sur la parcelle précitée. La DAEC a octroyé l’autorisation spéciale le 9 août 2010.
C. Dans la mesure où les travaux précités n’ont pas été réalisés en conformité avec les permis y relatifs, A._ et B._ ont déposé, le 15 juin 2015, une demande de permis de construire pour régulariser la situation illégale qu'ils ont créée.
Le projet de mise en confirmé n'a suscité aucune opposition lors de sa mise à l'enquête publique.
D. Le 29 juillet 2015, le Conseil communal de D._ a émis un préavis favorable sur cette requête. Il a notamment souligné que les requérants ont travaillé dans les volumes existants (garages) ou des volumes autorisés (véranda et couverts à voitures).
Le 16 novembre 2015, le Service des constructions et de l’aménagement (SeCA) a informé les requérants qu’il entendait préaviser défavorablement le projet à l’attention de la DAEC, exposant que le projet de transformation du bâtiment ne pouvait pas être autorisé au regard des exigences de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700).
Les autres services spécialisés de l'Etat ont émis des préavis positifs, certains avec conditions.
Le 6 décembre 2015, les requérants ont déposé leur détermination. Ils ont expliqué notamment que les travaux réalisés répondaient à des besoins de confort, à la nécessité d’adapter la maison à son emplacement et à l’évolution de la situation familiale. En outre, ils ont souligné que la construction n’était pas dangereuse, s’intégrait dans le paysage, ne gênait pas le voisinage et que, par ailleurs, sa situation actuelle ne lui permettait plus d’imaginer d’autres transformations.
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E. Par décision du 2 février 2016, la DAEC a refusé l’octroi de l’autorisation spéciale, indispensable pour tout projet de construction situé hors de la zone à bâtir. Elle a constaté que dans la mesure où les projets prévus selon les différents permis octroyés avaient épuisé les possibilités d'augmentation des surfaces brutes de plancher utiles (SBPu) et des surfaces annexe (SA), les travaux réalisés illicitement en violation des différents permis octroyés n'étaient pas conforme au droit fédéral et, en particulier, à l'art. 42 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1). Par ailleurs, elle a estimé que l'art. 24 LAT ne pouvait pas servir de base légale, du moment que ces constructions en zone agricole n’étaient pas imposées par leur destination.
Du moment que les travaux étaient déjà réalisés, la DAEC a expressément réservé l'ouverture d'une procédure de rétablissement de l’état conforme au droit, en vertu de l’art. 167 al. 4 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1).
Le 3 février 2016, le SeCA, se basant sur la décision de la DAEC, a préavisé défavorablement le projet en cause.
Le 15 mars 2016, le Préfet du district de la Sarine a refusé d’accorder le permis de construire sollicité vu l’absence d’autorisation spéciale et a transmis, le 21 avril 2016, le dossier de la cause à la DAEC en tant qu'autorité compétente pour instruire la procédure de rétablissement de l'état de droit en cas de construction illégale hors de la zone à bâtir.
F. Par courrier du 18 août 2016, la DAEC a informé les propriétaires de l’ouverture formelle de la procédure de rétablissement de l’état de droit et leur a imparti un délai pour déposer leurs observations.
Le 30 août 2016, les requérants se sont déterminés en proposant une vision locale.
Le 3 octobre 2016, la DAEC a procédé à une inspection des lieux, qui a porté sur les différents éléments construits illégalement par rapport aux permis de construire octroyés. Elle a tout abord constaté que le couvert à voitures autorisé en 2010 avait été agrandi de 7.4 m2 et fermé, afin d’en faire un garage double. D’après les dires du propriétaire, c'était pour des raisons financières que le couvert avait été construit directement en brique à la place d’être en bois et que, d'emblée, les dimensions annoncées n'avaient pas été respectées. La fermeture complète du couvert pour en faire un garage avait été réalisée il y avait environ deux ou trois ans suite à des vols de matériel et afin de mieux protéger les voitures contre les intempéries. Il a ensuite été relevé que, pour les mêmes motifs, le couvert à voitures autorisé en 2003 avait également été fermé et était utilisé comme un garage. Concernant l’étage, il a été noté que la véranda non chauffée, autorisée en 2008, était en réalité une véranda chauffée et que sa surface avait été augmentée de 7,7 m2. Par ailleurs, la chambre Nord-Ouest avait changé d’affectation pour devenir en 2006 une cuisine. Le requérant a exposé que la véranda avait été réalisée directement dans son état actuel dans le but de créer un appartement à l’étage pour que leurs enfants puissent y loger, bien qu’en ce moment il soit loué. Par rapport au rez-de-chaussée, B._ a expliqué avoir transformé en 2007 le garage et le local technique en deux chambres, un couloir et un WC, afin que les propriéaires puissent disposer d’un appartement s’étendant sur un seul et même étage vu leur âge et leur état de santé. Il a également été établi qu’une porte d’accès au garage depuis le salon avait été réalisée en 2007.
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Enfin, s’agissant du sas d’entrée, il a été spécifié qu’il avait été fermé, afin d’empêcher que le vent s’infiltre à l’intérieur de l’habitation, et son toit refait. Ces travaux auraient été réalisés il y a environ dix ans.
Par courrier du 4 octobre 2016, la DAEC a communiqué le procès-verbal et a confirmé que la révision générale du PAL ne prévoyait pas la création d’un périmètre d’habitat à maintenir sur l’art. ccc RF.
G. Par décision du 27 décembre 2016, la DAEC a toléré la fermeture du couvert à voiture autorisé en 2003 pour en faire un garage, l’augmentation de la surface de la véranda non chauffée de 7.7 m2 et son changement d’affectation de véranda non chauffée à véranda chauffée, le changement d’affectation de la chambre Nord-Ouest de l’étage, la fermeture du sas d’entrée, ainsi que le changement d’affectation du garage et du local technique au rez-de-chaussée en deux chambres, un couloir et un WC (ch. 1 du dispositif). En revanche, elle a ordonné aux intéressés de procéder à la démolition intégrale ainsi qu’à l’évacuation totale du garage double accolé à l’habitation existante dans un délai échéant au 31 mai 2017 (ch. 3 du dispositif). La dite autorité a également averti les propriétaires que, dans la mesure où son ordre devait ne pas être exécuté dans le délai imparti, il pourra être procédé, sans nouvel avis comminatoire, à l’exécution par substitution aux frais des obligés, conformément à l’art. 171 LATeC. (ch. 4 du dispositif). Elle a enfin rendu les perturbateurs attentifs aux conséquences pénales liées à un non-respect de sa décision (ch. 5 du dispositif).
En substance, la Direction a estimé que la fermeture du couvert à voiture autorisé en 2003, la fermeture du sas d’entrée ainsi que le changement d’affectation de la chambre Nord-Ouest de l’étage étaient des travaux de minime importance. Elle a par ailleurs relevé, que la véranda, bien qu’elle soit plus grande et ait une autre affectation que celle autorisée par le préfet en 2008, avait quand même fait l’objet d’une demande de permis et était occupée par une locataire. Elle a en outre constaté qu’un rétablissement de l’affectation de l’ancien garage et de l’ancien local technique au rez-de-chaussée signifierait que les propriétaires n’auraient plus de chambre à coucher ni de WC. Pour ces raisons, elle a admis que, dans ce cas, les intérêts privés des perturbateurs étaient prépondérants par rapport à l’intérêt public lié au rétablissement de l’état de droit. Par contre, elle a estimé que les motifs avancés par les propriétaires pour continuer à jouir du garage double créé illégalement par l’agrandissement de 7.4 m2 et la fermeture du couvert à voitures autorisé en 2010 relevaient de la pure convenance personnelle. Contrairement aux autres travaux illicites, il s’agissait d’une nouvelle construction, réalisée hors du volume existant et de dimension massive. Or, le fait de tolérer une telle situation comportait le risque de favoriser à l’avenir des affectations injustifiées du point de vue agricole, réduisant ainsi à néant le principe de la protection du sol et de l'environnement et celui de la séparation entre la zone agricole et la zone à bâtir. La DAEC a par ailleurs estimé que la préservation des zones constructibles et la distinction fondamentale entre espace bâti et non bâti l’emportait sur le préjudice financier engendré par l’éventuel suppression de cette construction. En outre, elle a retenu que les propriétaires ne pouvaient pas se prévaloir de la bonne foi, ayant sciemment réalisé la construction illicite en violation du permis. Enfin, elle a conclu que la démolition et l’évacuation totale du garage double était une mesure proportionnée vu l’intérêt public lié à l’inconstructibilité et à la préservation de la zone agricole.
H. Par mémoire du 31 janvier 2017, B._ et A._ ont recouru au Tribunal cantonal contre cette décision, en concluant sous suite de frais et dépens, à ce que les ch. 3, 4, et
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5 de son dispositif soient annulés et que la cause soit renvoyée à la DAEC pour nouvelle décision dans le sens des considérants. Ils ont requis également l'octroi de l'effet suspensif à leur recours.
A l'appui de leurs conclusions, les recourants contestent la pesée des intérêts faite par la DAEC concernant le garage double. Selon eux, l’examen de la proportionnalité implique une même conclusion pour l’ensemble de l’ouvrage et ils affirment que l'ordre de destruction du seul garage double constitue en réalité une sanction pénale injustifiée. Ils relèvent en outre que la construction n’a pas été réalisée entièrement hors du volume existant et que ses dimensions ne sont pas très éloignées du projet initial, qui consistait à construire un abri à voitures sur des fondations en béton. Ils exposent également que la construction d’un abri à voitures avait été autorisée et était nécessaire, du moment que la transformation de l’ancien garage et du local technique en deux chambres habitables avaient été autorisée. Par ailleurs, ils estiment que la démolition intégrale du garage double est une mesure disproportionnée au vu des frais qui en découleraient – le tableau électrique de la maison se trouvant dans le garage double – et de leur situation personnelle et financière actuelle. Ils soulignent à ce sujet que le garage double n’a été fermé que plus tard pour empêcher des vols. Ils sont ainsi d’avis qu’il y aurait d’autres mesures envisageables, telles que l’enlèvement des portes, pour satisfaire au principe de la proportionnalité.
I. Dans ses observations du 21 mars 2017, la DAEC conclut au rejet du recours. Elle relève notamment que les recourants n’ont jamais été autorisés à transformer l’ancien garage et le local technique en deux chambres habitables, mais qu’elle a toléré - et non légalisé - ces travaux dans le cadre de la décision querellée. Par ailleurs, elle estime que la situation entre le garage double et les autres travaux illicites tolérés n’est pas comparable. Le premier consiste en une construction entièrement nouvelle, tandis que les seconds en la modification d’un ouvrage déjà existant.

en droit
1. a) Déposé dans le délai et les formes prescrits – et l’avance de frais de procédure ayant été versée en temps utile – le recours est recevable en vertu de l’art. 114 al. 1 let. a du code de procédure et de juridiction administrative du 23 mai 1991 (CPJA; RSF 150.1). Le Tribunal cantonal peut donc entrer en matière sur ses mérites.
b) Selon l’art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du droit, y compris l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). En revanche, à défaut d’habilitation légale expresse, le Tribunal cantonal ne peut pas examiner en l’espèce le grief d’inopportunité (art. 78 al. 2 CPJA).
2. L'art. 167 LATeC a la teneur suivante:
"1Lorsque le ou la propriétaire exécute des travaux sans permis ou en violation des plans, des conditions du permis ou d'une mesure de protection, le préfet ordonne, d'office ou sur requête, l'arrêt total ou partiel des travaux.
2 Dans les cas visés à l'alinéa 1 et lorsque des constructions ou installations illégales sont déjà réalisées, le préfet impartit un délai convenable au ou à la propriétaire pour déposer une demande de permis de
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construire en vue de la légalisation des travaux effectués, à moins qu'une telle légalisation n'apparaisse d'emblée exclue.
3 Si le ou la propriétaire n'obtempère pas à l'ordre reçu ou si les travaux ne peuvent être légalisés, le préfet peut, après avoir entendu les personnes et les organes intéressés, ordonner, sans préjudice des sanctions pénales, les modifications ou les adaptations, la démolition totale ou partielle des ouvrages, la remise en état du sol. Lorsque les circonstances le commandent, le préfet peut prononcer une interdiction d'occuper les locaux ou de les exploiter.
4 Lorsque des travaux sis hors de la zone à bâtir ont été exécutés sans permis ou en violation du droit applicable en la matière, la Direction est compétente pour prendre les mesures prévues à l'alinéa 3."
Une mesure de rétablissement de l'état de droit impose à l'autorité d'effectuer une appréciation circonstanciée de la situation, fondée sur le respect du principe de la proportionnalité (arrêts TC FR 602 2014 70 du 27 mars 2015 et 2A 07 70 du 11 mars 2008). Le principe de la proportionnalité exige que la décision litigieuse soit apte à produire les résultats attendus et que ceux-ci ne puissent pas être atteints par des mesures moins restrictives. En outre, il interdit toute limitation qui irait au-delà du but visé et il exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics et privés qui sont compromis (ATF 132 I 49 consid. 7.2 et les arrêts cités; cf. également GRISEL, Traité de droit administratif, 1984, p. 349). Dès lors, le fait qu'une construction soit illégale ne signifie pas encore qu'elle doive être automatiquement démolie (arrêt TF 1C_139/2014 du 17 mars 2015 consid. 3.1). Le constructeur peut se voir dispensé de démolir l'ouvrage, lorsque la violation est de peu d'importance ou lorsque la démolition n'est pas compatible avec l'intérêt public ou encore lorsque l'intéressé a pu croire de bonne foi qu'il était autorisé à édifier l'ouvrage et que le maintien d'une situation illégale ne heurte pas des intérêts publics prépondérants (ATF 111 Ib 213 / JdT 1987 I 564 consid. 6; ATF 123 II 248 consid. 4a). En d'autres termes, un ordre de remise en état des lieux s'avère disproportionné lorsque l'illégalité est légère et que l'intérêt public lésé n'est pas suffisant pour justifier le dommage que subit le propriétaire en raison du rétablissement ordonné (URP/DEP 2008 p. 590; arrêts TF 1C_616/2014 du 12 octobre 2015 consid. 4; 1C_406/2012 du 5 février 2013 consid. 3.3). Même si un administré ne peut se prévaloir de sa bonne foi, il est en droit d'invoquer le principe de la proportionnalité pour s'opposer à un ordre de mise en conformité. Dans ce cas, toutefois, celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit accepter que, soucieuse de préserver l'égalité devant la loi et l'ordre juridique, celle-ci attache une importance accrue au rétablissement de l'état de droit, sans se préoccuper outre mesure des inconvénients de la situation pour la personne touchée (ATF 123 II 248 consid. 4a, arrêt TF 1C_418/2016 du 28 février 2017 consid. 5.1).
3. a) En l’espèce, la bonne foi des recourants ne peut pas être retenue; d’ailleurs, ils ne l’invoquent pas. Il ressort du dossier que les intéressés ont obtenu en 2003 déjà une autorisation de construire assortie d'une autorisation spéciale pour transformer leur habitation en zone agricole. Depuis ce moment, pour le moins, ils connaissaient les exigences particulières applicables aux constructions hors zone à bâtir. Les demandes de permis de construire qu'ils ont déposées par la suite démontrent qu’ils avaient pleine conscience de la nécessité d’obtenir des autorisations pour procéder à des transformations supplémentaires de la maison et de ses surfaces annexes. Au lieu de s'en tenir aux plans produits devant les autorités, ils s'en sont volontairement et systématiquement écartés pour augmenter les volumes disponibles et changer l'affectation annoncée des ouvrages autorisés. Leur comportement relève de l'abus pur et simple.
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b) En limitant la portée du rétablissement à la seule démolition du garage double, l'autorité intimée n'a, pour le moins, pas commis d'abus ou d'excès de son pouvoir d''appréciation au préjudice des recourants.
Dans le cadre de leur recours, ces derniers perdent de vue que l'objet du litige n'est plus l'octroi ou non d'une autorisation de construire, mais uniquement de déterminer comment procéder au rétablissement de l'état de droit, respectivement à la remise en état des lieux.
A cet égard, il convient de rappeler que les travaux illégaux entrepris par les recourants dépassent largement le maximum de surface construite autorisable dans le cadre de la transformation d'une habitation située hors de la zone à bâtir. Or, les normes qui, à l'instar de l'art. 42 OAT, fixent cette extension maximale des transformations, en limitant de manière stricte l'impact des constructions hors zone à bâtir, ont pour but de garantir le respect du principe fondamental d'aménagement du territoire, qui postule la séparation entre terrains à bâtir et zones non constructibles (art. 1 LAT). Dans cette perspective, les agissements des recourants ne sont pas anodins, mais heurtent de manière frontale une règle de base régissant les constructions hors zone à bâtir et portent ainsi atteinte à un intérêt public éminent. Lorsqu'au terme d'une procédure formelle de permis de construire, il a été constaté qu'une construction érigée illégalement en zone agricole ne peut pas bénéficier d'une légalisation au sens de l'art. 167 al. 2 LATeC, seuls des intérêts d'une importance comparable à celui défendu par les règles violées justifient de tolérer un maintien de l'objet nonobstant son illégalité. De ce point de vue, la séparation entre zones à bâtir et zones inconstructibles est un principe essentiel d'aménagement qui, en dehors des exceptions prévues par la loi, doit demeurer d'application stricte (ATF 132 II 21 consid. 6.4; 111 Ib 213 consid. 6b; arrêts TF 1C_207/2015 du 9 septembre 2015 consid. 6; 1A.301/2000 du 28 mai 2001 consid. 6c).
En l'occurrence, la DAEC a renoncé à exiger une remise en état complète des lieux afin de préserver la cohérence de l'habitation des recourants. Ce faisant, elle a toléré toute une série de transformations importantes qui, cumulées, ont dépassé la surface brute de plancher utile de 67 m2. Même si ces aménagements illégaux s'inscrivent pour l'essentiel dans le volume de base qui existait déjà, il n'en demeure pas moins que l'illicéité qui y est liée reste conséquente. Elle l'est d'autant plus que les recourants ont agi de mauvaise foi. En tolérant quand même ces transformations illégales afin de préserver les unités d'appartement créées abusivement, l'autorité intimée a largement pris en considération les intérêts privés des perturbateurs. Ce faisant, elle a certainement atteint la limite extrême au-delà de laquelle le non-respect des règles d'aménagement et du principe d'égalité de traitement qui en résulte devient insupportable.
c) A la différence des aménagements illégaux mentionnés ci-dessus concernant l'habitation proprement dite, le garage double ne participe pas à la cohérence intrinsèque de la maison. Il s'agit d'une construction nouvelle, nettement séparée de l'habitation, qui n'est pas indispensable à l'utilisation rationnelle de celle-ci. Les motifs retenus par la DAEC pour tolérer les transformations de la maison elle-même ne s'appliquent donc pas au garage, dont l'usage relève de la pure commodité. Ce faisant, et à l'évidence, les perturbateurs ne peuvent pas valablement se plaindre de devoir remettre les lieux en état en démolissant cette construction illégale.
Les arguments qu'ils font valoir pour exiger le maintien du garage double sont dénués de pertinence et montrent plutôt qu'ils n'ont pas encore saisi la portée des règles qu'ils ont transgressées.
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Il importe peu de savoir qu'à l'origine, un couvert à voitures avait été autorisé sur l'emplacement de l'actuel garage. En l'état, ce n'est pas un couvert qui a été érigé mais un autre ouvrage dont la présence est indésirable. De plus, compte tenu de la tolérance des surfaces construites illégalement dans la maison et des dépassements que cela implique selon l'art. 42 OAT, il est illusoire d'invoquer l'autorisation, de toute manière périmée, du couvert à voitures pour justifier la tolérance du garage. Même un couvert à voitures ne peut plus être installé actuellement.
De plus, ainsi qu'il a été dit ci-dessus, la suppression d'un garage ne limite pas l'usage de la maison au point d'être indispensable. Il faut rappeler aux intéressés qu'ils disposent encore d'un garage et que, pour le surplus, ils peuvent parquer leur véhicule à l'extérieur.
Quant au coût de la démolition, il ne ressort pas des actes et en particulier du recours, qu'il serait d'un montant tel qu'il faille renoncer à la mesure. Le simple fait de devoir déplacer le tableau électrique n'est pas un motif suffisant. Quoi qu'il en soit, il faut souligner que, face à un perturbateur qui n'est pas de bonne foi, le dommage financier consécutif à un rétablissement de l'état de droit ne joue qu'un rôle secondaire. Tel est le cas en l'espèce.
Enfin, dans le contexte global des tolérances déjà accordées, aucune mesure moins incisive que la démolition du garage n'entre en considération. A l'issue de la pondération des intérêts en présence, les recourants ont manifestement obtenu le maximum de la part de l'autorité intimée. Tout maintien du garage, sous quelque forme que ce soit, avec ou sans porte, n'est pas compatible avec la zone agricole. Les tolérances dont ont déjà profité les recourants ont largement épuisé la marge d'appréciation dont bénéficiait l'autorité intimée pour tenir compte de leurs intérêts privés. La suppression du garage est indispensable pour sauvegarder l'intérêt public prépondérant lié au respect des règles d'aménagement du territoire et répond pleinement aux exigences du principe de la proportionnalité.
4. a) Manifestement mal fondé et à la limite de la témérité, le recours ne peut être que rejeté. Dès lors que le délai au 31 mai 2017 qui avait été fixé aux recourants pour procéder au rétablissement est actuellement échu, une nouvelle échéance au 30 juin 2018 doit leur être impartie pour s'exécuter.
b) Les frais de procédure sont à la charge des recourants qui succombent, conformément à l’art. 131 CPJA.
Pour le même motif, ils n'ont pas droit à une indemnité de partie (art. 137 CPJA).
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