Decision ID: 94ef8b9c-4c06-4db6-95c1-41978a9f0cc6
Year: 2019
Language: de
Court: ZH_VG
Chamber: ZH_VG_001
Canton: ZH
Region: Zürich
Law Area: public_law

hat sich ergeben:
I.
Mit Verfügung vom 23. März 2018 erneuerte das Amt für Jugend- und Berufsberatung des Kantons Zürich (AJB) "rückwirkend [...] ab 1. Januar 2017 bis 31. Juli 2019" die Bewilligung von A zur Führung des Schulinternats C unter folgenden Auflagen:
" Dem Amt für Jugend und Berufsberatung ist bis zum 20. Dezember 2018 der Nachweis zu erbringen,
-
dass mindestens zwei Drittel des sozialpädagogisch tätigen Personals über eine anerkannte Ausbildung gemäss Ziffer 2.5.1 der Bewilligungsrichtlinien [Richtlinien der Bildungsdirektion des Kantons Zürich über die Bewilligung von Kinder- und Jugendheimen vom 31. August 1998, abrufbar unter www.ajb.zh.ch > Leistungen für Fachpersonen, Institutionen & Behörden > Ergänzende Hilfen zur Erziehung > Kinder- und Jugendheime > Betriebsbewilligung] verfügt oder sich in Ausbildung befindet;
-
dass die Heimleitung über eine anerkannte Ausbildung im Sinne der Erwägungen und eine Weiterbildung im Führungsbereich verfügt und
-
dass immer eine Betreuungsperson mit einer anerkannten Ausbildung gemäss Ziffer 2.4.3 in Verbindung mit Ziffer 2.5.1 der Bewilligungsrichtlinien anwesend ist."
II.
Einen hiergegen erhobenen Rekurs wies die Bildungsdirektion des Kantons Zürich mit Verfügung vom 10. August 2018 ab, auferlegte die Rekurskosten von Fr. 513.- A und verweigerte diesem eine Parteientschädigung.
III.
A liess am 17. September 2018 Beschwerde beim Verwaltungsgericht führen und beantragen, unter Entschädigungsfolge "(zzgl. MWST)" sei der Rekursentscheid vom 10. August 2018 aufzuheben und festzustellen, "dass das Schulinternat C nicht der Pflegekinderverordnung [...] untersteht", eventualiter ihm "die Bewilligung bis 31. Dezember 2019 ohne Auflagen [...] zu erteilen", subeventualiter die Frist zur Erfüllung der Auflagen in der Verfügung des AJB vom 23. März 2018 "angemessen, mindestens bis 31. Dezember 2019, zu verlängern". Die Bildungsdirektion gab am 2. Oktober 2018 Verzicht auf Vernehmlassung bekannt. Das AJB schloss mit Beschwerdeantwort vom 11./12. Oktober 2018 auf Abweisung der Beschwerde. Hierzu äusserte sich A am 5. November 2018.

Die Kammer erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide der Bildungsdirektion über Anordnungen des Beschwerdegegners etwa betreffend eine Betriebsbewilligung für ein Jugendheim nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 lit. a und Abs. 3 Satz 1, 19a, 19b Abs. 2 lit. b Ziff. 1 sowie §§ 42–44 e contrario des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig (vgl. auch Art. 27 Abs. 2 der Pflegekinderverordnung vom 19. Oktober 1977 [PAVO, SR 211.222.338], §§ 4 ff. des Gesetzes über die Jugendheime und die Pflegekinderfürsorge vom 1. April 1962 [LS 852.2], § 10a der
Verordnung über die Bewilligungen im Bereich der ausserfamiliären Betreuung vom 25. Januar 2012 [V BAB, LS 852.23]
und § 1 Satz 2 der Verordnung über die Jugendheime vom 4. Oktober 1962 [LS 852.21]).
Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
Der Beschwerdeführer beantragt gestützt auf § 59 VRG eine mündliche Verhandlung. Nach der genannten Bestimmung liegt es im Ermessen des Verwaltungsgerichts, ob es eine mündliche Verhandlung durchführe; ein Anspruch lässt sich daraus nicht ableiten (Marco Donatsch in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014, § 59 N. 5, auch zum Folgenden). Das Verwaltungsgericht übt denn auch Zurückhaltung in der Anordnung mündlicher Verhandlungen.
Vorliegend bieten die Akten eine hinreichende Entscheidgrundlage und vermag der persönliche Eindruck von den Verfahrensbeteiligten die Entscheidfindung der Kammer nicht zu beeinflussen. Entsprechend ist auf eine mündliche Verhandlung zu verzichten.
3.
Soweit der Beschwerdeführer in formeller Hinsicht eine Verletzung der Begründungspflicht durch die Vorinstanz rügt, ist festzuhalten, dass jener regelmässig bereits dann Genüge getan ist, wenn die Behörde in ihrem Entscheid wenigstens kurz die Überlegungen nennt, von denen sie sich hat leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid stützt (vgl. beispielsweise BGE 136 I 229 E. 5.2 mit Hinweisen; Gerold Steinmann, St. Galler Kommentar zur Schweizerischen Bundesverfassung, 2014, Art. 29 N. 49). Diese Anforderungen erfüllt der Rekursentscheid ohne Weiteres. Dass die Vorinstanz in dem vom Beschwerdeführer beanstandeten Passus zur Bewilligungsdauer lediglich auf das Ermessen des Beschwerdegegners verweist, "bei einer Institution, welche im Zeitpunkt der Bewilligungserteilung nicht alle Anforderung erfüllt, die Dauer der Bewilligung zu verkürzen", vermag an dieser Einschätzung nichts zu ändern, gibt sie damit doch einen Grund dafür an, weshalb die Bewilligungsdauer ihrer Auffassung zufolge nicht zu beanstanden ist.
Ob diese inhaltlich überzeugt, ist dagegen nicht eine Frage des rechtlichen Gehörs, sondern eine solche der materiellen Begründetheit der angefochtenen Verfügung. Der Vorinstanz lässt sich demnach keine Verletzung der Begründungspflicht vorwerfen
.
4.
4.1
Wer Pflegekinder aufnimmt, benötigt hierfür gemäss Art. 316 Abs. 1 des Zivilgesetzbuchs (ZGB, SR 210) eine Bewilligung der Kindesschutzbehörde oder einer anderen vom kantonalen Recht bezeichneten Stelle seines Wohnsitzes und steht unter deren Aufsicht. Nach Art. 316 Abs. 2 ZGB erlässt der Bundesrat die Ausführungsbestimmungen, was er mit der Pflegekinderverordnung getan hat.
4.2
Nach Art. 1 PAVO bedarf die Aufnahme Minderjähriger ausserhalb des Elternhauses – sei es zur Familien-, Tages- oder Heimpflege – einer Bewilligung und untersteht der Aufsicht (Abs. 1); unabhängig von der Bewilligungspflicht kann die Aufnahme untersagt werden, wenn die beteiligten Personen erzieherisch, charakterlich oder gesundheitlich ihrer Aufgabe nicht gewachsen sind oder die Verhältnisse offensichtlich nicht genügen (Abs. 2).
Keine Bewilligung ist erforderlich für die Betreuung und Vermittlung im Rahmen von Schüleraustauschprogrammen, Au-pair-Einsätzen sowie vergleichbaren Aufenthalten ausserhalb des Elternhauses, die nicht behördlich angeordnet werden (Art. 1 Abs. 4 PAVO).
4.3
Bezüglich der Bewilligungspflicht im Bereich der Heimpflege konkretisiert Art. 13 Abs. 1 lit. a PAVO sodann, dass der Betrieb von Einrichtungen, die dazu bestimmt sind, mehrere Minderjährige zur Erziehung, Betreuung, Ausbildung, Beobachtung oder Behandlung tags- und nachtsüber aufzunehmen, der Bewilligung der Behörde bedürfen. Die Bewilligung darf dabei nach Art. 15 Abs. 1 PAVO unter anderem nur erteilt werden, wenn eine für die körperliche und geistige Entwicklung förderliche Betreuung der Minderjährigen gesichert erscheint (lit. a), die leitende Person und ihre Mitarbeitenden nach Persönlichkeit, Gesundheit, erzieherischer Befähigung und Ausbildung für ihre Aufgabe geeignet sind und die Zahl der Mitarbeitenden für die zu betreuenden Minderjährigen genügt (lit. b).
Vor der Bewilligungserteilung prüft die Behörde in geeigneter Weise, ob die Voraussetzungen erfüllt sind (Art. 15 Abs. 2 PAVO). Ist dies nicht der Fall, kann die Bewilligung nach Art. 16 Abs. 2 zweiter Halbsatz PAVO auch nur auf Probe erteilt oder befristet und mit Auflagen und Bedingungen verbunden werden.
5.
5.1
Der Beschwerdeführer ist der Auffassung, der Betrieb des Schulinternats C sei gemäss Art. 1 Abs. 4 PAVO von der Bewilligungspflicht nach Art. 1 Abs. 1 bzw. Art. 13 Abs. 1 lit. a PAVO ausgenommen, da sich – vergleichbar mit einem Schüleraustausch oder einem Au-pair-Einsatz – "[s]ämtliche 18 Kinder und Jugendliche [...] freiwillig, also ohne behördliche Anordnung" dort aufhielten und lediglich schulergänzend betreut würden.
5.2
Wie die Vorinstanz unter Hinweis auf die massgebenden Gesetzgebungsmaterialien zu Recht erwägt, sollen mit der Ausnahmeregelung in Art. 1 Abs. 4 PAVO ausschliesslich solche Wohnformen von der Bewilligungspflicht ausgenommen werden, bei denen Minderjährige im Teenageralter ausserhalb des Elternhauses untergebracht werden, um dort zu übernachten, weil die von ihnen besuchte Schule oder die Lehrstätte zu weit vom Elternhaus entfernt ist;
um als bewilligungsfrei zu gelten, hat der Aufenthalt mit anderen Worten in erster Linie zu Wohn- und Ausbildungszwecken zu erfolgen, nicht zu Betreuungszwecken. Entsprechend wird in den Materialien als Beispiel eines (weiteren) Anwendungsfalls von Art. 1 Abs. 4 PAVO der
Wochenaufenthalt einer minderjährigen lernenden Person oder eines minderjährigen Schülers bzw. einer minderjährigen Schülerin aus einer Bergregion bei einer Schlummerfamilie in der Nähe seines bzw. ihres Ausbildungsplatzes bzw. Schulorts erwähnt (vgl. zum Ganzen die Erläuterungen des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartements zu den revidierten Bestimmungen der Pflegekinderverordnung aus dem Jahr 2012 [abrufbar unter www.bj.admin.ch > Gesellschaft > Abgeschlossene Gesetzgebungsprojekte > Ausserfamiliäre Betreuung von Kindern], S. 2 f.).
So verhält es sich hier gerade nicht: Zwar besuchen die Minderjährigen, welche im Schulinternat C untergebracht sind, teils weit vom Elternhaus entfernte (öffentliche) Schulen ausserhalb des Internatsgeländes; der Heimaufenthalt der Kinder und Jugendlichen dient jedoch nicht vorrangig dazu, ihnen den Schulbesuch zu ermöglichen, sondern ihrer ergänzenden schulischen und religiösen Förderung in den unterrichtsfreien Zeiten. So bezweckt der Beschwerdeführer eigenen Angaben zufolge mit seinem Heimangebot, Kindern und Jugendlichen des religiösen Bekenntnisses D "Unterstützung und Nachhilfeunterricht in ihrer schulischen und beruflichen Ausbildung" zu bieten und dabei gleichzeitig ihrem "Bedürfnis hinsichtlich Integration, Bildung, Kultur und Religion" nachzukommen. Ausschlaggebend für die Unterbringung eines Kinds bzw. Jugendlichen im Schulinternat C ist mithin das (Weiter-)Bildungsangebot des Beschwerdeführers, nicht der (geografische) Standort des Schulinternats. Dies spricht für einen gegenüber Au-pairs bzw. Austauschschülerinnen und Austauschschülern erhöhten Schutzbedarf der im Schulinternat C untergebrachten – noch dazu durchschnittlich deutlich jüngeren – Kinder und Jugendlichen.
5.3
Der Betrieb des Schulinternats C fällt somit nicht unter den (Ausnahme-)Tatbestand des Art. 1 Abs. 4 PAVO, weshalb der Beschwerdeführer hierfür grundsätzlich einer Bewilligung nach Art. 1 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 13 Abs. 1 lit. a PAVO bedarf.
Daran vermag auch der Umstand nichts zu ändern, dass
sich – so der Beschwerdeführer weiter – die im Schulinternat C betreuten Kinder und Jugendlichen nicht in einer "problematischen Lebenslage" befinden. Es mag sein, dass der Begriff "Pflege" Assoziationen zu Begriffen wie "krank" und "pflegebedürftig" weckt und sich das Angebot eines Grossteils der Einrichtungen, welche auf der kantonalen Liste der  Jugendheime mit einer Bewilligung nach Art. 13 Abs. 1 PAVO figurieren, an Kinder und Jugendliche mit Einschränkungen oder solche in schwierigen Lebenslagen richtet (vgl. das aktuelle Verzeichnis der vom Beschwerdegegner bewilligten Kinder- und Jugendheime unter www.ajb.zh.ch > Leistungen für Fachpersonen, Institutionen & Behörden > Ergänzende Hilfen zur Erziehung > Kinder- und Jugendheime > Anbieterverzeichnis); von der Pflegekinderverordnung und der darin statuierten Bewilligungspflicht sind jedoch auch Betreuungsformen erfasst, welche auf Freiwilligkeit beruhen und/oder ausserhalb von Krisensituationen Platz greifen (vgl. etwa Art. 4 PAVO oder Art. 13 Abs. 2 lit. c PAVO, wonach die Kantone sogar Ferienkolonien und Ferienlager der Bewilligungspflicht unterstellen können). Der Verordnungstext spricht denn auch praktisch durchweg von Betreuung bzw. betreuen statt von Pflege bzw. pflegen.
5.4
Nicht ersichtlich ist ferner, was der Beschwerdeführer aus der Bewilligungspraxis anderer Kantone zu seinen Gunsten ableiten will. So ist etwa das Gebot rechtsgleicher Anwendung des Rechts nur verletzt, wenn die gleiche Behörde gleiche Sachverhalte unterschiedlich beurteilt und behandelt (vgl. statt vieler BGE 115 Ia 81 E. 3c).
Die vom Beschwerdeführer in diesem Zusammenhang für sich beanspruchte – angeblich kantonal unterschiedlich angewandte – (weitere) Ausnahmeregelung, wonach gemeinnützige private Einrichtungen, die nach der Schul-, Gesundheits- oder Sozialhilfegesetzgebung einer besonderen Aufsicht unterstehen, von der Bewilligungspflicht ausgenommen sind (Art. 13 Abs. 2 lit. a PAVO), gelangt auf das Schulinternat C zudem von vornherein nicht zur Anwendung, untersteht dieses doch – was unbestritten ist – nicht einer besonderen Aufsicht im Sinn dieser Bestimmung, welche einen gleichartigen Schutz wie die Bewilligungspflicht und die Aufsicht gemäss Pflegekinderverordnung gewährleistete.
6.
6.1
Strittig ist im Weiteren, ob der Beschwerdegegner dem Beschwerdeführer Vorgaben zur Ausbildung des Personals und der Leitung des Schulinternats C machen darf, wie er dies in der Ausgangsverfügung getan hat.
6.2
Wie dargelegt, setzen die lit. a und b des Art. 15 Abs. 1 PAVO für die Erteilung einer Bewilligung im Sinn von Art. 13 Abs. 1 lit. a PAVO voraus, dass eine für die körperliche und geistige Entwicklung förderliche Betreuung der Minderjährigen gesichert erscheint, der Leiter bzw. die Leiterin der betreffenden Einrichtung und seine bzw. ihre Mitarbeitenden nach Persönlichkeit, Gesundheit, erzieherischer Befähigung und Ausbildung für ihre Aufgabe geeignet sind und die Zahl der Mitarbeitenden für die zu betreuenden Minderjährigen genügt (vgl. auch Art. 1 Abs. 2 PAVO).
Diese (Bewilligungs-)Voraussetzungen erfüllt das Schulinternat C offensichtlich nicht. Nur eine von insgesamt sechs der dort beschäftigten Betreuungspersonen verfügt über eine anerkannte Ausbildung im Sozialbereich, und die Heimleitung ist weder im Besitz einer Ausbildung im Sozial- noch einer solchen im Führungsbereich; dass die Genannten über anderweitige Ausbildungen bzw. langjährige berufliche Erfahrungen verfügten, welche im Einzelfall als einer Ausbildung im Sozial- bzw. Führungsbereich gleichwertig anerkannt werden könnten, macht der Beschwerdeführer ebenfalls nicht geltend. Im Licht des Art. 15 Abs. 1 lit. a f. PAVO hätte diesem die Bewilligung zum weiteren Betrieb des Schulinternats C demnach verweigert werden können bzw. mit Blick auf das Kindswohl wohl sogar müssen. Wenn der Beschwerdegegner nun auch – aus Verhältnismässigkeitsüberlegungen – davon absah, dem Beschwerdeführer die Betriebsbewilligung nicht zu erneuern, musste er diese doch gestützt auf Art. 16 Abs. 2 PAVO zumindest unter Auflagen erteilen, um so dem der Bewilligungserteilung entgegenstehenden, mit der Pflegekinderverordnung verfolgten öffentlichen Interesse an der Wahrung des Kindswohls und der Sicherstellung der Qualifikation des Personals und der Leitung der um Bewilligung nachsuchenden Einrichtung dennoch angemessen Rechnung zu tragen. Namentlich konnte er dem Beschwerdeführer als Betreiber des Schulinternats C vorschreiben, dort für die Einhaltung der bundesrechtlichen Vorgaben in Art. 15 Abs. 1 lit. a f. PAVO zu sorgen, und ihn unter diesem Titel – wie hier geschehen – anhalten, innert nützlicher Frist den Nachweis zu erbringen, dass mindestens zwei Drittel des sozialpädagogisch tätigen Personals eine aufgabenbezogene, anerkannte Ausbildung aufweise oder sich zumindest in Ausbildung befinde, dass die Heimleitung über eine anerkannte Ausbildung im Sozialbereich und eine anerkannte Weiterbildung im Führungsbereich verfüge und zudem garantiert sei, dass bei Kindergruppen während der Mittagszeit und zwischen Schulschluss und Zubettgehen der jüngeren Kinder bzw. bei Jugendlichen-Gruppen ab fünf Jugendlichen während der Abendzeiten und an Wochenenden immer mindestens eine Betreuungsperson anwesend sei, die im Besitz einer aufgabenbezogenen, anerkannten Ausbildung ist (vgl. Ziff. 2.4.3 und 2.5.1 der Bewilligungsrichtlinien).
Die solcherart konkretisierten Vorgaben hinsichtlich Ausbildung und Anwesenheit des Betreuungspersonals bzw. der Heimleitung des Schulinternats C, welche sich nach den – hier lediglich im Sinn eines Praxisleitfadens zu berücksichtigenden (vgl. VGr, 23. April 2018, VB.2017.00826, E. 2.3 f., und 6. November 2013, VB.2013.00489, E. 2.5; siehe auch § 10a Abs. 1 und 3 V BAB) – Bewilligungsrichtlinien richten, erscheinen sachgerecht, zumal an die Aus- und Weiterbildung des Personals und der Leitung professioneller Leistungserbringer wie des Beschwerdeführers bzw. des Schulinternats C generell hohe Anforderungen gestellt und die notwendige fachliche Ausbildung sowie angemessene pädagogische Fähigkeiten erwartet werden d.fen (vgl. Peter Breitschmid, Basler Kommentar, 2014, Art. 316 ZGB N. 8).
6.3
Ebenso wenig zu beanstanden ist sodann die dem Beschwerdeführer angesetzte Frist von neun Monaten zur Erfüllung dieser Vorgaben bzw. Auflagen. Mit Blick auf das damit verfolgte Interesse sowie den Umstand, dass eine aufgabenbezogene Ausbildung gemäss Ziff. 2.5.1 der Bewilligungsrichtlinien bis zum 20. Dezember 2018 lediglich hätte in Angriff genommen werden müssen, und zwar auch nur von drei Betreuungspersonen sowie dem Heimleiter bzw. der Heimleiterin, ist die Frist mithin als angemessen bzw. jedenfalls nicht als zu kurz zu bezeichnen. Die festgestellten eklatanten Mängel hätten vielmehr auch eine kürzere Frist zu rechtfertigen vermocht.
Nichts anderes gilt für die Geltungsdauer der Bewilligung von zwei Jahren und sieben Monaten. So sehen weder das Bundes- noch das kantonale Recht eine maximale Laufzeit der Bewilligung nach Art. 13 Abs. 1 PAVO vor, und diese kann gestützt auf Art. 16 Abs. 2 Satz 2 PAVO auch nur befristet oder auf Probe erteilt sowie nach Art. 18 Abs. 3 PAVO bei einer Änderung der Verhältnisse jederzeit widerrufen werden. Sollte der Beschwerdeführer den mit der Ausgangsverfügung verknüpften Auflagen nicht innert – durch das vorliegende Verfahren aufgeschobener – Frist nachkommen, könnte ihm die Betriebsbewilligung folglich ohnehin ungeachtet deren weiterer Laufzeit entzogen werden. Vermöchte er die Auflagen hingegen fristgerecht zu erfüllen, drängte sich noch vor Jahresfrist eine neuerliche umfassende Überprüfung des Konzepts sowie insbesondere der finanziellen Grundlage des Schulinternats C und der Anzahl und Ausbildung der dort beschäftigten Mitarbeitenden auf (Art. 14 Abs. 1 lit. a und c PAVO), da sich die Umsetzung der beschwerdegegnerischen Ausbildungsvorgaben zweifelsohne auf den gesamten Betrieb auswirkte. Vor diesem Hintergrund erscheint die Wahl einer – gegenüber den Vorjahren, wo es jeweils nichts zu beanstanden gab, leicht – verkürzten Überprüfungsperiode gerechtfertigt.
7.
Schliesslich widerspricht die Bewilligungspflicht für Einrichtungen wie das Schulinternat C entgegen den Ausführungen des Beschwerdeführers auch nicht der Glaubens- und Gewissensfreiheit nach Art. 15 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101): Soweit das angerufene Grundrecht durch die Ausgangsverfügung überhaupt tangiert wird, beruht der damit verbundene Eingriff mit Art. 316 ZGB in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1, Art. 13 Abs. 1 lit. a f., Art. 15 Abs. 1 lit. a f. sowie Art. 16 Abs. 2 Satz 2 PAVO auf einer genügenden gesetzlichen Grundlage (vgl. hierzu ausführlich VGr, 23. April 2018, VB.2017.00826, E. 2.3), liegt im öffentlichen Interesse am Schutz des Kindswohls und erweist sich
– zumal dem Beschwerdeführer nicht der Betrieb des Schulinternats C an
sich untersagt, sondern er nur zur Umsetzung der für alle Heimpflegeeinrichtungen im Sinn von Art. 13 Abs. 1 PAVO geltenden Bewilligungsvoraussetzungen innert angemessener Frist angehalten wird – als verhältnismässig (Art. 36 BV).
8.
8.1
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.
8.2
Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen und ist diesem keine Parteientschädigung zuzusprechen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 und § 17 Abs. 2 VRG).