Decision ID: ef90330b-6b38-4c49-9f31-275f4f5d9bf3
Year: 2021
Language: fr
Court: VD_TC
Chamber: VD_TC_031
Canton: VD
Region: Région lémanique
Law Area: public_law

Vu les faits suivants:
A.
Les communes de Chavornay, Corcelles-sur-Chavornay et Essert-Pittet ont fusionné avec effet au 1
er
janvier 2017. On relève que ce processus repose sur une convention de fusion qui comporte notamment la disposition suivante:
"
Article 16 - Esserts communaux
La nouvelle commune reprend l'intégralité des baux à ferme conclus par les anciennes entités avec des tiers s'agissant de surfaces communales en nature, prés, champs, forêts et pâturages.
Lorsqu'une parcelle communale devient libre, elle est proposée en priorité aux agriculteurs domiciliés sur le territoire de l'ancienne commune à laquelle elle appartenait, puis aux agriculteurs des autres localités de la nouvelle commune.
"
B.
C._, agriculteur, avait son centre d'exploitation sur le territoire de l'ancienne commune d'Essert-Pittet et il est sur le point d’y mettre fin. Il bénéficiait de contrats d'affermage portant sur des parcelles propriété successivement de l'ancienne commune d'Essert-Pittet et désormais de la commune de Chavornay.
Par ailleurs, A._ et B._ sont eux aussi des agriculteurs qui ont leur centre d'exploitation sur l'ancienne commune d'Essert-Pittet. A._ est intéressé à reprendre l'exploitation des parcelles communales précédemment exploitées par C._.
C.
Courant juillet 2020, A._ s'est adressé à la commune de Chavornay pour faire part de son intérêt pour ces parcelles et son intention d'en reprendre l'exploitation (voir les échanges de lettres entre celui-ci et la Municipalité de Chavornay, des 3, 15 et 21 juillet, ainsi que du 4 août 2020).
Agissant par l'intermédiaire de leur conseil, l'avocat Yves Nicole, à Yverdon-les-Bains, A._ et B._ ont interpellé la Municipalité de Chavornay par lettre du 13 août 2020. Ils renouvellent leur intérêt pour les parcelles précédemment affermées à C._ et font expressément valoir leur droit de priorité pour l'attribution de ces parcelles, en tant qu'exploitants sur l'ancienne commune d'Essert-Pittet; ils estiment que la commune ne saurait s'écarter de cette règle de priorité prévue par la convention de fusion. Ils demandent en outre le prononcé d'une décision susceptible de recours sur cette question. Par lettre du 7 septembre 2020, la Municipalité de Chavornay a toutefois répondu qu'il était prématuré pour elle de prendre une quelconque décision relative à l'attribution des terrains actuellement exploités par C._.
D.
La Municipalité de Chavornay a tenu par la suite deux séances en présence de A._ et B._, en date des 2 et 7 octobre 2020. A cette occasion, la municipalité a indiqué aux intéressés qu'elle entendait s'écarter de l'application du principe de priorité précité, pour faire bénéficier également de la répartition d'autres agriculteurs que MM. A._ et B._. On cite à ce propos quelques extraits des notes de séance:
"[...
]
Mme D._ informe que la Municipalité de Chavornay a décidé de répartir les 1367 ares entre les deux agriculteurs d'Essert-Pittet mais aussi d'intégrer à la répartition trois agriculteurs qui exploitent des terres sur Essert-Pittet, qui ont leur domaine à proximité d'Essert-Pittet ou sur Essert-Pittet et qui historiquement ont eu des terres agricoles communales. La réflexion de la Municipalité est de respecter la convention de fusion en ayant aussi à l'esprit l'équité de traitement de tous les agriculteurs.
[
...
]
Mme D._ informe que les baux en cours seront prolongés jusqu'au 31.10.2023 afin de coordonner toutes les échéances des baux à ferme de la Commune.
[
...
]
Après discussion, Mme D._ présente la répartition des parcelles entre les 5 agriculteurs concernés, à savoir: Mme E._, M. F._, M. G._, M. A._ et M. B._.
M. D._ relève qu'il ne s'attendait pas à recevoir de nouvelles parcelles sachant qu'il a déjà 2632 ares et qu'elles doivent être attribuées à M. A._.
Mme D._ informe que la Municipalité ne s'oppose pas à ce qu'il y ait un arrangement entre eux.
[
...
]"
On retire par ailleurs des notes relatives à la séance du 7 octobre 2020 que les baux à ferme proposés aux trois autres agriculteurs (E._, F._ et G._) ont été signés. Pour le surplus, A._ et B._ ont reçu également un projet de bail à ferme en vue de signature; ceux-ci, toutefois, demandaient un temps de réflexion avant de signer ces documents.
Agissant par acte de leur conseil en date du 14 octobre 2020, A._ et B._ ont formé un recours auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: CDAP); ils s'en prennent à la "décision" du 7 octobre 2020 de la Municipalité de Chavornay relative à l'attribution des terrains communaux, se trouvant sur le territoire de l'ancienne commune d'Essert-Pittet et précédemment affermés à C._. En substance, ils concluent avec dépens à ce que ces terrains leur soient exclusivement affermés, selon une répartition à préciser ultérieurement.
Dans le cadre du pourvoi, les recourants ont demandé tout à la fois l'octroi de l'effet suspensif et de mesures provisionnelles, en ce sens que défense soit faite à la municipalité intimée de signer des baux à ferme avec des agriculteurs tiers pour les terrains attribués jusqu'ici à C._. Il faut relever à cet égard que les baux à ferme soumis aux différents agriculteurs contactés prévoient une durée de trois ans, inférieure à la durée minimale prévue par la loi fédérale du 4 octobre 1985 sur le bail à ferme agricole (LBFA; RS 221.213.2); ces baux doivent ainsi être soumis à l'approbation de la Commission d'affermage. Or, il ressort du dossier que cette commission, vu le recours déposé auprès de la CDAP, a suspendu l'examen de ces contrats (courrier de la commission du 17 novembre 2020), déjà signés par les agriculteurs tiers.
Compte tenu de ces éléments, le juge instructeur a informé les parties qu'il considérait que la requête de mesures provisionnelles devait être considérée comme sans objet.
E.
a) Agissant par l'intermédiaire de l'avocat Alain Thévenaz, la Municipalité de Chavornay a déposé une écriture en date du 16 novembre 2020; dans ce cadre, elle soutient ne pas avoir rendu de décision, fondée sur le droit public; à défaut d'acte attaquable, elle considère ainsi que le recours déposé est irrecevable.
b) La municipalité, à nouveau par l'intermédiaire de son conseil, a déposé sa réponse au recours en date du 10 décembre 2020. Elle conclut dans cette écriture, avec suite de dépens, principalement à l'irrecevabilité du recours et subsidiairement à son rejet. Sur le fond, la municipalité fait valoir, pour le cas où la cour entrerait en matière, que la "décision" prise, qui est plus équitable à l'égard des différents agriculteurs intéressés, devrait être confirmée.
c) Dans une écriture complémentaire du 15 janvier 2021, les recourants confirment et complètent leurs moyens.
F.
Afin de donner la possibilité aux agriculteurs tiers de se déterminer sur la procédure en cours, le juge instructeur a, par avis du 2 mars 2021, imparti un délai aux trois intéressés pour déposer leurs éventuelles observations.
Aucun d'eux n'a déposé de déterminations.
G.
Par lettre du 15 mars 2021, les recourants ont requis, par voie de mesures provisionnelles d'être autorisés à exploiter les parcelles pour lesquelles des baux à ferme agricole leur avaient été proposés et soumis.
La municipalité s'est déterminée le 26 mars 2021 sur les mesures provisionnelles requises en concluant à leur rejet.
H.
La cour a statué à huis clos.

Considérant en droit:
1.
Le Tribunal cantonal examine d'office s'il est compétent pour traiter la cause qui lui est soumise (art. 6 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative: LPA-VD; BLV 173.36).
a) Aux termes de l'art. 92 al. 1 LPA-VD, le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autorité pour en connaître.
aa) En substance, la Municipalité de Chavornay indique à titre principal qu'elle a agi exclusivement sur la base du droit privé, son intention étant de conclure des baux à ferme pour les différentes parcelles communales qu'elle détient et qui sont en l'occurrence libérées par l'ancien exploitant C._; elle estime ainsi ne pas avoir rendu de décision fondée sur le droit public. Les recourants, pour leur part, invoquent la jurisprudence récente de la CDAP (arrêt GE.2018.0188 du 5 février 2019), qui retient la solution contraire.
bb) Définie à l'art. 3 al. 1 LPA-VD, la décision est une mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit public, et ayant pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits et obligations (let. a), de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits et obligations (let. b), ou de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations (let. c). Une décision au sens de l’art. 3 al. 1 let. b ne peut être rendue que si ne peut l’être une décision au sens des let. a et c du même alinéa (art. 3 al. 3 LPA-VD).
La notion de décision s'entend d'une mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit public. La décision est un acte de souveraineté individuel, qui s'adresse à un particulier, et qui règle de manière obligatoire et contraignante, à titre formateur ou constatatoire, un rapport juridique concret relevant du droit administratif.
La décision, acte unilatéral, doit être distinguée des actes bilatéraux, soit des contrats de droit privé ou de droit administratif. Le caractère bilatéral du contrat de droit administratif présuppose l’autonomie de la volonté des deux parties, au contraire de la décision. Il s'agit ainsi de définir le fondement des droits et obligations résultant de l'acte juridique concerné: soit les prestations dues de part et d’autre sont prédéterminées par la loi, immédiatement ou non, auquel cas il s'agit d’une décision; soit elles ne peuvent être rapportées à une norme, et leur fondement ne pourra être que l’accord de volonté des parties (arrêt CCST.2006.0003 du 27 octobre 2006 consid. 14a; Moor/Poltier, Droit administratif, Vol. II, 3
ème
éd., Berne 2011, ch. 3.1.2.2a p. 424).
La forme que les parties ont donnée à la détermination de leur relation peut constituer un indice (par exemple l'existence d'un document signé par les deux parties), qui n'est toutefois pas toujours présent, pas toujours univoque et peut ne pas représenter leur volonté réelle (cf. Thierry Tanquerel, Manuel de droit administratif, Genève/Zurich/Bâle 2018, n° 974 p. 341s.; arrêt GE.2015.0124 du 26 janvier 2016, consid. 1c). Selon la théorie dite des deux niveaux ou de l'acte détachable, la conclusion d'un
contrat
par une collectivité publique implique deux actes juridiques successifs: le premier, acte unilatéral fondé sur le
droit public
, constitue la
décision
prise par l'administration de conclure un
contrat avec un sujet de droit déterminé
, le second est le
contrat
lui-même; cette théorie fait un acte juridique unilatéral de ce qui, en
droit privé
, constitue le processus interne de la formation de volonté (cf. Moor/Poltier, op. cit., ch. 3.1.4.1 p. 445ss, spéc. p. 447s.). Cette théorie ne trouve pas de place en l'absence de normes de
droit public
sur la création et la résiliation de
contrats
par les collectivités publiques (cf. arrêts TF 1C_312/2010 du 8 décembre 2010, concernant la location d'une salle de spectacle appartenant au patrimoine administratif, publié in: RDAF 2011 I 48; 4A_221/2008 du 23 septembre 2008 consid. 2).
b) Il convient dès lors d'examiner si, en l'occurrence, l'autorité intimée a bien appliqué des règles de droit public. Cela est incontestablement le cas lorsque l'autorité gère son patrimoine administratif, par quoi on entend toutes les choses publiques servant directement, c'est-à-dire par leur utilisation en tant que telle, à remplir une tâche publique. En font partie les immeubles qui abritent les écoles, les hôpitaux, les gares, les musées, les bibliothèques et, de manière générale, les établissements publics et les services administratifs de l'Etat (ATF 143 I 37 consid. 6.1; 138 I 274 consid. 2.3.2; arrêts TF 2C_719/2016 du 24 août 2017 consid. 3.3.1; 4A_250/2015 du 21 juillet 2015 consid. 4.1; 1C_379/2014 du 29 janvier 2015 consid. 5.3). En revanche, lorsque l'Etat gère son patrimoine financier, soit les biens qui ne servent qu'indirectement, grâce à leur valeur en capital et leur rendement, à remplir les tâches publiques et pouvant, à ce titre, produire un revenu, voire être réalisés, il agit comme un particulier et n'accomplit pas une tâche publique (arrêts TF 4A_250/2015 précité consid. 4.1; 1C_379/2014 précité consid. 5.3; Tanquerel, op. cit. n° 184, p. 64). Les biens appartenant au patrimoine financier sont en principe gérés selon le droit privé (ATF 103 II 227 consid. 3; TF 4A_250/2015 précité consid. 4.1; 5A_78/2011 du 15 juin 2011 consid. 2.3.2) et les litiges qui concernent leur gestion sont dès lors soumis à la juridiction civile (ATF 112 II 35, concernant l'affermage de parcelles agricoles par une commune; Pierre Moor, François Bellanger, Thierry Tanquerel, Droit administratif Volume III. L'organisation des activités administratives. Les biens de l'Etat, Berne, 2018, ch. 8.6.2.2, p. 767).
Cependant, dans l'arrêt invoqué par les recourants (GE.2018.0188 précité), où il était question de l'attribution de terrains agricoles communaux, la CDAP a retenu que celle-ci résultait d'une décision administrative, précédant la conclusion d'un bail à ferme. En effet, la commune s'était dotée en cette matière d'une directive décrivant la procédure applicable à l'affermage agricole de parcelles dont elle était propriétaire et les critères de leur octroi; ce faisant, la municipalité avait donc adopté des règles de droit public, comparables à celles prévalant en droit des marchés publics. Ainsi, l'acte par lequel elle appliquait cette directive devait être qualifié, en vertu de la théorie dite des deux niveaux, de décision administrative sujette à recours.
On notera encore que les solutions cantonales, s'agissant de l'attribution de parcelles publiques en fermage appartenant au patrimoine financier de la collectivité concernée, suivent essentiellement deux voies. Selon la première, la gestion du patrimoine financier obéit aux règles du droit privé et, par voie de conséquence, elles ne donnent pas lieu au prononcé de décisions fondées sur le droit public, mais débouchent uniquement sur la conclusion de contrats de droit privé (soit des baux à ferme; voir dans ce sens, à titre d'exemple: ATF 112 II 35; arrêt du TA GR, du 9 avril 1985, PVG 1985 p. 31; décision du 15 février 2002 du Département de l'intérieur du canton de St-Gall, GVP 2002 n° 124; il s'agissait d'ailleurs d'un changement de jurisprudence). Dans d'autres cantons, les juridictions administratives ont retenu que la conclusion du contrat de bail à ferme était précédée du prononcé d'une décision administrative, au sens technique du terme et dès lors sujette à recours (Tribunal supérieur SH, arrêt du 9 novembre 2007, in ZBl 2008, p. 539 ss; l'arrêt retient d'ailleurs expressément l'application de la théorie des deux niveaux, voire celle des actes détachables ; il semble en outre considérer que l’octroi d’un droit de priorité est admissible ; voir aussi ATF 106 Ia 323, 328). On mentionnera également le cas de l'attribution de terres en fermage par une corporation de droit public, précisément chargée de gérer les biens-fonds relevant du patrimoine financier d'une commune (sur cette configuration, voir TF, arrêt du 19 mars 2014, in ZBl 2015, p. 146 ss); dans cette espèce, les juridictions saisies ont retenu que la corporation publique en cause, dans son activité/tâche de gestion des biens-fonds concernés, appliquait une réglementation de droit public, ce qui l'amenait à rendre des décisions au sens technique du droit administratif également (l'arrêt évoque la théorie des deux niveaux, sans considérer qu'elle s'applique en l'occurrence, sinon de manière implicite; sur cet arrêt, voir Thierry Tanquerel, Patrimoine financier et droit fondamentaux, in: Bellanger/Tanquerel, La gestion et l'usage des biens de l'Etat à l'aune des droits fondamentaux, Zurich, Genève 2020, p. 81 ss, spécialement p. 90 s.). On notera en fin de compte que ce dernier auteur soutient l'idée que lorsque l'administré fait valoir un droit constitutionnel ou légal en lien avec la gestion du patrimoine financier de l'Etat, celui-ci bénéficie d'un droit à l'obtention d'une décision sujette à recours (Tanquerel, op cit., p. 97 s.; voir aussi Moor/Bellanger/Tanquerel, op cit., p. 545 ss; François Bellanger, Octroi de l'usage des biens de l'Etat et marchés publics, in Bellanger/Tanquerel, La gestion et l'usage des biens de l'Etat à l'aune des droits fondamentaux, Zurich, Genève 2020, p. 101 ss, spécialement p. 119, suggère quant à lui l'ouverture d'une procédure analogue à un marché public dans tous les cas d'octroi de droits exclusifs ou spéciaux portant non seulement sur des biens du domaine public ou du patrimoine administratif, mais aussi sur des biens du patrimoine financier ; là aussi, l’autorité devrait donc se prononcer par voie de décision).
c) En l'occurrence, le contrat de fusion qui a donné naissance à la nouvelle commune de Chavornay comporte une disposition prévoyant un droit de priorité en faveur des agriculteurs de l'ancienne commune territoriale pour l'attribution de baux à ferme portant sur des terres situées sur le territoire de celle-ci.
aa) Certes, on peut se demander tout d'abord s'il s'agit là d'une véritable règle de droit. Dans sa formulation, elle apparaît bien comme une règle générale et abstraite et elle ne paraît pas, malgré son caractère assez sommaire, comme une disposition que l'autorité ne pourrait pas appliquer. De surcroît, elle a été soumise aux législatifs des différentes communes fusionnées et elle a été approuvée par le Grand Conseil, sur la base d'un exposé des motifs qui ne met pas en doute son caractère conforme au droit.
bb) Autrement dit, l'autorité, soit en l'espèce la Municipalité de Chavornay, est tenue d'appliquer cette disposition dans des cas d'espèce; dans une configuration de ce genre, il n'est guère douteux qu'elle doit statuer sur ce point par le biais de décisions (soit d'actes individuels et concrets, fondés sur le droit public), sujettes à recours.
Pour le surplus la question de la conformité de la règle de priorité précitée avec le droit supérieur apparaît comme une question de fond, totalement distincte de l'aspect de recevabilité qu'il s'agit de trancher en premier lieu. On peut observer à ce propos que la voie suivie par la municipalité revient à accorder un privilège non pas aux seuls agriculteurs de l'ancienne commune d'Essert-Pittet, mais à ceux de la commune fusionnée de Chavornay. La question de la conformité de ce privilège (dont le cercle des bénéficiaires, certes, se trouverait étendu) avec le droit supérieur demeurerait entière dans une telle configuration.
On peut au surplus renoncer ici à se prononcer sur le maintien intégral de la jurisprudence de la cour de céans, telle qu'elle résulte de l'arrêt GE.2018.0188; en effet, l'arrêt en question se contente d'admettre que l'adoption de simples directives suffit à fonder un régime de droit public, ce qui apparaît extrêmement large. Dans le cas d'espèce le régime applicable découle toutefois directement d'une véritable règle de droit public, soit l'art. 16 de la Convention de fusion, cité plus haut.
d) Sur le premier aspect du présent litige, il faut donc retenir en conclusion que les recourants avaient le droit d'obtenir une décision sujette à recours de la municipalité intimée sur la question de l'attribution des biens-fonds précédemment affermés à C._. Or, malgré plusieurs sollicitations, la municipalité n'a pas rendu de décision et elle soutient, aujourd'hui encore, qu'elle n'en a pas rendue et qu'elle s'est contentée d'élaborer des projets de contrats de bail à ferme, voire de signer de tels contrats. A ce stade, force est de retenir que le présent recours est recevable, à tout le moins en tant qu'il est dirigé contre un refus de statuer de la municipalité.
2.
La municipalité intimée, pour le cas où le recours serait déclaré recevable, a adopté une seconde ligne de défense, en soutenant que, si tant est qu'elle a rendu une décision, cette dernière devrait être déclarée bien fondée, notamment à l'aune du respect des droits fondamentaux. Toutefois, une autorité peut difficilement soutenir simultanément qu'elle n'a pas rendu de décision (ni qu’elle n’a à en rendre), en sorte qu'elle n'a pas suivi la procédure administrative préalable au prononcé d'un tel acte, et que sa décision est bien fondée.
a) Il faut en effet observer que la municipalité intimée a, certes, accordé la possibilité aux recourants de faire valoir leur droit d'être entendu, en relation avec les baux qu'elle envisageait de conclure avec eux. En revanche, ceux-ci n'ont guère été en mesure de faire valoir leurs moyens s'agissant des baux que la municipalité prévoyait de passer avec des agriculteurs tiers; au demeurant, ces baux avaient déjà été conclus le 7 octobre 2020 lors de la deuxième séance réunissant la municipalité et les recourants, plaçant ainsi ces derniers devant un fait accompli. En outre, même si la municipalité a évoqué une solution à ses yeux plus équitable, elle n'a jamais indiqué expressément aux recourants les critères de répartition qu'elle entendait adopter désormais. On ne saurait dès lors considérer que la municipalité a véritablement permis aux recourants d'exercer, en connaissance de cause, leur droit d'être entendus avant la "décision" conduisant à l'attribution de terres à des agriculteurs tiers.
Force est ainsi de conclure que la municipalité, non seulement s'est refusée à rendre une décision, comme le demandait les recourants, mais n'a pas non plus ouvert de procédure administrative digne de ce nom, permettant l'exercice du droit d'être entendu conformément à l'art. 29 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), préalablement au prononcé d'une décision. Il en résulte ainsi que le recours doit être admis et le dossier renvoyé à la municipalité intimée pour qu'elle engage une procédure administrative, offrant les garanties usuelles à l'ensemble des agriculteurs concernés, pour en fin de compte rendre des décisions sur l'attribution des terrains précédemment affermés à C._ et désormais libérés par ce dernier.
b) A l’issue de cette procédure, la municipalité devrait
a priori
appliquer le droit en vigueur (soit l’art. 16 de la convention de fusion), sous réserve du respect du droit supérieur. Au surplus, rien n’empêche la commune, en suivant le processus législatif ordinaire, de modifier à l’avenir cette disposition, voire de l’abroger.
3.
Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours et au renvoi du dossier à la municipalité. Les mesures provisionnelles requises s’avèrent dès lors sans objet.
4.
Vu l'issue du pourvoi qui implique l'admission sur le principe des conclusions du recours, il convient de statuer sans frais; au surplus, les recourants qui sont intervenus à la procédure avec le concours d'un mandataire professionnel ont droit à des dépens (art. 49 et 55 LPA-VD).