Decision ID: edcaa25f-7485-4599-9a69-d1f5be58bc41
Year: 2011
Language: fr
Court: VD_TC
Chamber: VD_TC_031
Canton: VD
Region: Région lémanique
Law Area: public_law

Vu les faits suivants
A.
La parcelle n° 5'025 de la Commune de Nyon fait partie du plan de quartier "Le Boiron" approuvé par le Conseil d’Etat le 6 décembre 1995 (ci-après : le plan de quartier). Cette parcelle supporte un bâtiment de 4 étages sur rez (n° ECA 3255) construit en 2003 avec une surface au sol de 1'290 m2 compris dans le secteur de construction A du plan de quartier, dans une zone de degré de sensibilité au bruit III. Constitué en propriété par étages (PPE "Les jardins sur le toit" [ci-après : la PPE]), ce bâtiment est divisé en lots portant les n° 1 à 66. La PPE est régie par un règlement d’administration et d’utilisation (ID.2002/004697) légalisé le 9 septembre 2002 et dûment inscrit au Registre foncier, ainsi que par un règlement d’administration et d’utilisation pour la zone commune. Le bâtiment abrite des logements, des locaux administratifs (bureaux), des locaux commerciaux, dont un café-restaurant et un institut de beauté ainsi que des cabinets médicaux.
B.
Par acte notarié de vente et d'achat du 20 mars 2009, les époux Michel et Françoise Hubert ont acquis de la société "Les jardins sur le toit S.A." (qu’il convient de distinguer de la PPE "Les jardins sur le toit") les lots de PPE n° 60 et 63. Le tableau des lots figurant au Registre Foncier mentionne que le lot 60 situé au premier étage, disposant d’une surface de 665,47 m2, est dédié à un "local administratif" et que le lot 63 situé au rez-de-chaussée, disposant d’une surface de 154,12 m2, est dédié à un "local commercial".
L’acte de vente notarié précisait à son point 5 intitulé "Bail à loyer" ce qui suit :
"L’entier des feuillets objet des présentes est actuellement l’objet d’un bail à loyer dont la locataire est la société anonyme Etablissements Ed. Cherix SA, dont le siège est à Nyon. Le bail a été dûment résilié par la locataire pour le trente juin deux mille neuf, résiliation qui a été acceptée par la gérance du propriétaire. Dès le premier juillet deux mille neuf, un nouveau bail entre en vigueur. Ce bail impose au propriétaire l’aménagement d’un escalier entre le rez-de-chaussée et le premier étage. Les coûts relatifs à cet aménagement, qui sera effectué par les soins et sous la responsabilité de la venderesse, selon croquis signé ce jour des parties et produit pour demeurer ci-annexé, seront supportés par la venderesse.
Tous les travaux d’aménagement sont à la charge de la venderesse, y compris toute éventuelle réduction de loyer en raison des travaux. (...)
Les acquéreurs ont parfaite connaissance de ce nouveau bail dont ils ont reçu copie antérieurement aux présentes.
Les acquéreurs reprennent ces baux à la libération totale et définitive de la venderesse."
Le nouveau bail mentionné dans l’acte de vente était destiné à l’exploitation d’une crèche. Dès le 1
er
juillet 2009, les locaux précédemment loués au "Journal La Côte", qui y avait ses bureaux, ont été loués à Mme Viviane Freymond en vue d’y exploiter une partie de la nurserie-garderie "La Boironnette". Le bail à loyer pour locaux commerciaux précisait que l’usage prévu concernait des "locaux scolaires". Sous la rubrique "6. Disposition particulière", il était stipulé que :
"6 a) Le bailleur prend à sa charge la création d’un escalier de communication entre le rez-de-chaussée et le 1
er
étage.
6 b) Dans le cas où le locataire souhaiterait procéder à d’autres travaux, il devra impérativement obtenir l’autorisation écrite du bailleur. (...)"
C.
Le 27 avril 2009, l’administratrice de la PPE (la société Broillet S.A.) a adressé à la société "Les jardins sur le toit S.A." un courrier mentionnant notamment ce qui suit :
"Nous avons eu connaissance de votre intention de louer notamment vos deux lots mentionnés sous rubrique à la crèche de la Boironnette.
Cette location n'est pas réalisable, - en l'état du moins -, car votre lot n° A 60 a une affectation de locaux administratifs inscrite au Registre Foncier.
L'exploitation d'une crèche et quatre classes enfantines pour un total de soixante enfants âgés entre 3 et 6 ans n'est pas compatible avec la désignation de locaux administratifs.
Un changement de destination des locaux pourrait être soumis au vote de l'assemblée des copropriétaires, conformément aux dispositions des articles 4.3 et 6.11 lettre d du Règlement d'Administration et d'Utilisation de la copropriété.
D'autre part, l'article 5 du Règlement d'Administration et d'Utilisation de la zone commune prévoit que les copropriétaires doivent user de la zone commune conformément à sa destination et sans provoquer aucune gêne pour autrui."
Ce courrier faisait état de craintes de plusieurs copropriétaires au sujet de problèmes de circulation, de nuisances sonores et de problèmes dans la zone commune, plus particulièrement sur la place de jeu pour enfants. Il relevait également que l’escalier envisagé entre les locaux du rez et du 1
er
étage nécessitait le percement d’une partie commune (dalle) et devait par conséquent être autorisé par l’administrateur de la PPE. Dans un courrier du 18 mai 2009, l'administratrice de la PPE a confirmé que les lots ne pouvaient être loués pour l’exploitation d’une crèche qu’après qu’un changement d’affectation ait été accepté par l’assemblée des copropriétaires. Elle insistait sur le caractère impératif de la distinction entre locaux administratifs et commerciaux et invitait la société venderesse, ainsi que les époux Hubert, à requérir la tenue d'une assemblée générale extraordinaire pour traiter du changement d'affectation. Elle précisait qu'une "bonne isolation phonique des locaux et des règles précises concernant les arrivées, les départs et l'utilisation de la place de jeux pourraient également être utiles pour convaincre les copropriétaires d'accepter cette modification".
D.
A l’occasion d’une assemblée générale tenue le 29 juin 2009, les copropriétaires ont pris position au sujet de l’utilisation des lots 60 et 63 pour l’exploitation d’une crèche et d’une école enfantine privée, quand bien même cet objet n’avait pas été porté à l’ordre du jour. A l’unanimité moins l’avis contraire de deux copropriétaires, les copropriétaires se sont opposés "au changement d’affectation requis par la ville de Nyon et qui devra faire l’objet d’une enquête publique" et "au changement d’affectation des locaux du premier étage qui doivent conserver leur destination de locaux administratifs". Le résultat du vote consultatif a été porté à la connaissance des propriétaires.
Par courrier du 30 juin 2009 adressé au service de l’urbanisme de la commune de Nyon, l’administratrice de la PPE a confirmé que les copropriétaires s’opposaient au changement d’affectation au motif que l’exploitation d’une crèche et de quatre classes enfantines pour un total de 60 enfants âgés entre trois et six ans n’était pas compatible avec la désignation des lots comme locaux administratifs. Elle précisait que son courrier devait être considéré comme une opposition de la communauté des copropriétaires d’étages à toute requête de changement d’affectation des lots propriétés de M. et Mme Michel et Françoise Hubert.
E.
Les travaux destinés à permettre l’exploitation de la garderie et des classes d’école enfantine ont été effectués au mois de juillet 2009. Dans ce cadre, une dalle a notamment été percée afin de relier par un escalier les locaux du rez-de-chaussée (lot 63) et du premier étage (lot 60). Les nouveaux locaux ont été mis en exploitation le 14 août 2009. Afin de limiter le bruit, divers aménagements ont encore été effectués par la locataire Viviane Freymond, notamment la pose de quatre panneaux acoustiques dans la salle de jeu commune, de cinq tapis d'insonorisation dans le réfectoire et d’un parquet flottant avec sous-couche de 4 mm dans la salle des écoliers de 2
ème
année ainsi que dans deux salles de sieste et de bricolage.
F.
Le 9 juillet 2009, une des copropriétaires a requis de mesures provisionnelles et préprovisionnelles d'extrême urgence en cessation de troubles auprès du Tribunal d'arrondissement de La Côte, requête qu’elle a ensuite retiré. Parallèlement, le 28 juillet 2009, les époux Michel et Françoise Hubert, ont déposé une demande devant le Tribunal d’arrondissement de La Côte tendant à l'annulation de la décision de l'assemblée générale des copropriétaires prise lors de l'assemblée du 29 juin 2009 au motif que l'objet du vote n'avait pas été porté à l'ordre du jour. Dans sa réponse du 20 juillet 2010, la PPE a conclu au rejet du recours et, reconventionnellement, à ce qu’il soit fait interdiction aux propriétaires d’exploiter dans lesdits locaux, une école, des classes enfantines, une garderie d’enfants et toutes activités non-conformes à l’affectation de ceux-ci selon les actes constitutifs de la PPE. Par requête incidente du 10 décembre 2010, Michel et Françoise Hubert ont requis la suspension de la cause introduite devant le Tribunal d'arrondissement de La Côte jusqu'à droit connu (jugement définitif et exécutoire) sur le recours déposé devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal.
G.
Lors d’une assemblée générale extraordinaire du 16 septembre 2009, les copropriétaires ont approuvé le procès-verbal de l'assemblée générale du 29 juin 2009 et voté à la double majorité l’introduction d’une procédure judiciaire à l’encontre des propriétaires des locaux loués à la garderie de la Boironnette.
H.
Par courrier de son conseil du 12 octobre 2009, l’administration de la PPE a requis de la Commune de Nyon qu’elle notifie aux propriétaires des lots 60 et 63 de la PPE l’interdiction d’exploitation dans leurs locaux d’une école, de classes enfantines, d’une garderie d’enfants et l’obligation de mettre un terme dans un délai fixé à brève échéance à l’exploitation faite desdits locaux.
Le 26 octobre 2009, la Municipalité de Nyon (ci-après : la municipalité) a accusé réception de ce courrier et confirmé que la réalisation de la crèche devait faire l’objet d’une mise à l’enquête. Elle précisait que la crèche en question exploitait déjà des locaux sis dans un plan de quartier voisin (plan de quartier des "Tines"), exploitation qui avait fait l’objet d’une procédure d’enquête publique et avait été considérée comme conforme à la zone. Elle ajoutait que, dans l’attente du résultat de la procédure judiciaire en cours, elle ne pouvait pas ordonner la fermeture des locaux, précisant que ces derniers avaient "une importance sociale non négligeable".
La PPE a réitéré sa requête auprès de l’autorité communale par courriers des 19 novembre 2009, 16 décembre 2009 et 2 mars 2010.
I.
Le 14 octobre 2009, par l’intermédiaire de son conseil, l’exploitante de la garderie Viviane Freymond a requis de la municipalité d'être admise à participer, en tant que tiers intéressé, à toute procédure qui pourrait découler du courrier de la PPE du 12 octobre 2009. A cette occasion, elle contestait que l’on soit en présence d’un changement d’affectation nécessitant une procédure d’autorisation de construire et relevait que la nouvelle utilisation était, en toute hypothèse, conforme à l’affectation prévue par le plan de quartier.
J.
Le 3 février 2010, le Service de protection de la jeunesse (SPJ) a délivré à Viviane Freymond l’autorisation d’exploiter dans les locaux litigieux l’institution d’accueil collectif de jour préscolaire "La Boironnette, garderie site 2" pouvant accueillir au maximum 50 enfants âgés de 30-36 mois jusqu’à l’âge d’entrée au cycle initial et 48 enfants ayant l’âge de fréquenter le cycle initial.
K.
Le 15 mars 2010, Michel et Françoise Hubert ont déposé une demande de permis de construire pour l’aménagement d'une garderie dans leurs locaux, qui a été soumise à l’enquête publique du 26 mars au 26 avril 2010. Le projet a fait l’objet d’une opposition de la PPE le 21 avril 2010, qui soulignait l’irrégularité de la demande de permis ainsi que la non-conformité de l’affectation des locaux au règlement de la PPE, d’une part, et au règlement du plan de quartier "Le Boiron", d’autre part. Sur ce dernier point, l’opposante relevait que le plan de quartier voisin "Les Tines" comprenait une zone d’utilité publique et que la disposition réglementaire relative à cette zone mentionnait spécifiquement les équipements communautaires incluant les classes enfantines, garderies et les écoles de quartier.
L.
Par décision du 26 mai 2010, la municipalité a levé l’opposition et délivré le permis de construire. Au sujet des arguments invoqués par l’opposante, elle s'est déterminée comme suit :
"A)
Régularité de la demande de permis:
Le changement d'affectation objet de la demande de mise à l'enquête publique concerne une partie privative de la PPE, et non des surfaces communes.
Au sens de l'art. 69 RLATC, une demande de permis de construire doit indiquer les nom et prénom et la raison sociale du propriétaire du fonds; en l'espèce, il s'agit du seul propriétaire du lot de PPE en question, soit Mme et M. Françoise et Michel Hubert. L'art. 73 RLATC précise que les documents doivent être signés notamment par le propriétaire du fonds, et le cas échéant, par le promettant-acquéreur et le maître de l'ouvrage. En l'espèce, dans la mesure où le changement de destination ne concerne qu'un lot et non des parties communes de la PPE, seule la signature du propriétaire du lot est nécessaire.
B)
Non conformité avec le règlement PPE
Votre requête concernant la conformité de l'affectation des locaux avec le règlement de la PPE relève du droit privé et nous n'entrerons pas en matière sur ce point de votre opposition.
C)
Non conformité avec le règlement du plan de quartier "Le Boiron"
Le règlement du plan de quartier "Le Boiron" précise que les locaux du rez et du 1
er
étage sont affectés à des activités de "commerce, artisanat, tertiaire et services".
Dans le cadre du plan de quartier "Les Tines", une zone a effectivement été spécifiquement affectée en zone "d'utilité publique", ceci ayant pour but de réduire les possibilités d'affectation. La proximité de cette zone ne signifie toutefois pas que des établissements tels des garderies, écoles ou autres établissements d'utilité publique ne peuvent être implantés qu'à ces seuls endroits.
Dans ce contexte, nous relevons qu'une garderie et une école sont installées dans des locaux sis dans le plan de quartier "Les fontaines", également dévolus à des activités "administratives et commerciales", quand bien même la parcelle contiguë est en zone d'utilité publique. La mise à l'enquête publique de ces établissements n'a suscité aucune remarque ou opposition."
M.
Par acte du 7 juillet 2010, la PPE a recouru auprès de la Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal à l’encontre de la décision de la municipalité du 26 mai 2010, concluant à son annulation et à ce qu’il soit fait interdiction aux propriétaires d’exploiter dans les locaux litigieux une école, des classes enfantines, une garderie d’enfants et toutes activités non-conformes selon le Règlement de la PPE. La recourante demandait en outre qu’un bref délai soit imparti aux propriétaires pour mettre un terme à l’exploitation des locaux faite depuis août 2009.
Le 11 août 2010, le SEVEN a déposé des observations sur le recours dont la teneur était la suivante :
"La garderie est considérée comme une installation fixe soumise à la loi sur la protection de l'environnement du 7 octobre 1983 (LPE, art. 7 al. 7) et à l'ordonnance sur la protection contre le bruit du 15 décembre 1986 (OPB, art. 2).
Concernant les griefs soulevés contre les bruits intérieurs:
Selon les informations du registre des bâtiments, le bâtiment a été construit en 2003 (année de construction). Pour un permis de construire délivré après le 1
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octobre 1988, la norme SIA181, édition 1988, était à respecter.
Pour un changement d'affectation délivré après le 1
er
juin 2006 et autorisant des activités plus gênantes que celles permises auparavant, les exigences de la norme SIA181, édition 2006 sont applicables.
Concernant les griefs soulevés contre les bruits extérieurs:
Concernant le trafic supplémentaire induit par la garderie sur la Route du Stand, une estimation succincte sur la base des trafics journaliers moyens TJM 2007 sur la Route du Stand et des hypothèses pessimistes (pas de prise en compte de la répartition du trafic réel sur les axes routiers et part de véhicules bruyants importante) montrent que tant que les trafics moyens journaliers (TJM) ne dépassent pas 550 véh./jou sur la période diurne (6h-22h), les exigences de l'article 9 OPB sont respectées. Il semble peu vraisemblable que ces trafics supplémentaires engendrés par l'entité incriminée soient atteints.
Le SEVEN ne dispose pas d'éléments suffisants pour évaluer le caractère gênant ou incommandant d'éventuelles sources particulières (bruit et agitation hors des murs à l'occasion de récréations). En outre, le SEVEN indique qu'il n'existe pas de valeurs limites applicables pour ce genre d'activité. Elles correspondent toutefois à ce qui est généralement admis en journée (7h-19h) pour une zone en degré de sensibilité au bruit III, tel qu'attribué à la zone considérée dans le PQ le Boiron.
Le principe de précaution de l'article 11 LPE reste néanmoins applicable. En effet, l'exploitant doit prendre toutes les mesures nécessaires afin de limiter les émissions de nuisances sonores dans la mesure que le permettent l'état de la technique et les conditions d'exploitation et pour autant que cela soit économiquement supportable."
Le 30 août 2010, la municipalité a déposé sa réponse et son dossier en concluant au rejet du recours. Viviane Freymond a déposé des déterminations le 3 septembre 2010 en concluant au rejet du recours. Le 21 septembre 2010, les époux Michel et Françoise Hubert ont indiqué adhérer intégralement à la position exprimée par Viviane Freymond et ont également conclu au rejet du recours. Le 18 octobre 2010, la PPE a déposé un mémoire complémentaire. Viviane Freymond en a fait de même le 10 décembre 2010. Le même jour, les époux Michel et Françoise Hubert ont déposé des observations et confirmé leurs conclusions prises le 21 septembre 2010. Le SEVEN a renoncé à déposer des observations complémentaires.
N.
En septembre 2010, 41 des copropriétaires et/ou occupants des logements ou des locaux commerciaux concernés ont adressé une pétition à l’administration de la PPE rappelant et soulignant l’ensemble des nuisances provoquées par l’exploitation de la crèche-école. Les intéressés se sont plaints en particulier des nuisances sonores, d’une occupation bruyante de la place de jeux et de l’encombrement du parking extérieur aux heures d’arrivées et de départ des enfants.
O.
Une audience a eu lieu le 9 février 2011 en présence des parties et de leurs conseils. A cette occasion, le tribunal a procédé à une inspection locale. Il ressort du procès-verbal de l’audience ce qui suit :
"Me Luc Pittet précise, qu'à l'origine, la Société anonyme "Les Jardins sur le Toit SA" était propriétaire des lots et que c'est elle qui a entrepris les démarches en vue de la création de la crèche. Un contrat de bail avait alors été conclu entre le société venderesse et l'exploitante, Mme Viviane Freymond, et la société venderesse avait assuré à la locataire que l'exploitation de la crèche ne poserait pas de problème. La vente des lots par la Société anonyme "Les Jardins sur le Toit SA" aux actuels propriétaires n'est survenue qu'ultérieurement.
(...)
Mme Viviane Freymond affirme que l’entier des travaux nécessaires à l’exploitation de la crèche a été effectué par l’ancien propriétaire des deux lots litigieux, soit la SA venderesse. A la suite de plaintes émises par les copropriétaires, l’exploitante a, quant à elle, entrepris des travaux supplémentaires en recourant à une société professionnelle genevoise. Elle a notamment déposé du parquet dans certaines pièces avec une couche isolante ainsi que des panneaux absorbants le bruit sur les murs. Elle précise toutefois n’avoir pas procédé à des mesures quant au bruit.
(...)
Interpellé par le tribunal sur la question du contrôle du respect de la norme SIA181, M. François Arn affirme que la Municipalité de Nyon n’a pas la compétence de vérifier la bonne application de ladite norme et qu’elle ne peut que rappeler ses exigences. M. Bertrand Belly explique que le SEVEN n’a pas été consulté lors de la procédure en changement d’affectation. Me Patrice Girardet constate, pour sa part, que la lettre du 11 novembre 2010 du SEVEN n’a que pour objet de rappeler l’applicabilité de la norme sans pour autant contraindre les propriétaires à procéder à des modifications.
Me Luc Pittet explique que, d’un point de vue organisationnel, divers aménagements ont été entrepris en vue de réduire le bruit. Les activités bruyantes (chants, musique et gymnastique) ont été déplacées dans la partie sud du lot qui surplombe les locaux administratifs et l’entrée de la garderie, alors que la chambre de repos où les enfants font la sieste ainsi que les salles de classe enfantine ont été déplacées dans la partie nord du lot supérieur. Cette zone nécessite plus de calme, notamment en raison de la présence d’un institut de beauté sis au rez-de-chaussée.
Le tribunal visite les locaux et constate que l’entrée unique de la crèche se situe dans la partie sud du lot au rez-de-chaussée qui sert de vestiaire et de bureau. Le premier étage est entièrement consacré aux activités des enfants.
Mme Viviane Reymond explique que les enfants sortent jouer à l’extérieur surtout en fin de journée. La crèche ferme ses portes à 18 heures 30."
Après l’audience, un délai au 4 mars 2011 a été fixé aux parties pour déposer des déterminations finales et pour la production de diverses pièces requises. La PPE a déposé des déterminations le 24 février 2011 confirmant les conclusions prises dans son mémoire de recours du 7 juillet 2010. Le 4 mars 2011, les propriétaires Hubert ont déposé des remarques complémentaires et produit les écritures déposées dans le cadre de la procédure pendante devant le Tribunal d'arrondissement de la Côte. Le même jour, Viviane Freymond a déposé des déterminations finales. Interpellées sur la question de savoir si les locaux litigieux abritaient uniquement une garderie ou également des classes d’école enfantine, les parties ont encore déposé des déterminations écrites sur ce point. A cette occasion, Viviane Freymond a indiqué que pour les enfants qui avaient fréquenté la garderie auparavant, il était possible de continuer pour suivre une école enfantine, ceci représentant deux classes d’environ 10 enfants (une pour la première et une pour la 2
ème
année).

Considérant en droit
1.
La décision attaquée concernant la délivrance d’un permis de construire pour l’exploitation d’une garderie dans des lots de la PPE "Les jardins sur le toit", cette dernière est atteinte par cette décision et elle a un intérêt digne de protection à ce qu’elle soit annulée ou modifiée. Elle a par conséquent la qualité pour recourir en application de l’art. 75 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36). Déposé dans le délai de 30 jours fixé par l'art. 95 LPA-VD, le recours est intervenu en temps utile. Il respecte au surplus les conditions formelles énoncées à l'art. 79 LPA-VD.
2.
Sur le fond, la recourante soutient tout d’abord que l’utilisation des locaux litigieux comme garderie et école enfantine ne serait pas conforme à la réglementation de la zone.
a) Le règlement du plan de quartier "Les Boirons" (ci-après : RPQ)
dispose, à son art. 2.5, que les bâtiments principaux sont affectés au logement collectif et aux activités compatibles avec l’habitation, telles que commerces, artisanat, tertiaire et services. Pour l’aire A dans laquelle se situent les locaux litigieux, l’art. 2.5 RPQ précise que les affectations permises sont réparties de la manière suivante :
-
Rez-de-chaussée et niveau 1 : commerce, artisanat, tertiaire et services
-
Niveaux supérieurs et attiques éventuels : habitation, tertiaire et services.
b) aa) Le tribunal fédéral a examiné récemment la conformité de l’exploitation d’une garderie dans une zone d’habitation avec un degré de sensibilité au bruit II (degré applicable dans les zones où aucune entreprise gênante n’est autorisée, notamment dans les zones d’habitation). A cette occasion, il a constaté qu’une garderie s’apparentait étroitement à un logement et était dès lors compatible avec le but de la zone d’habitation. Il a précisé que le bruit occasionné par les enfants était typique d’un tel quartier et était ressenti par la majorité de la population comme étant conforme à l’usage local et peu gênant, même dans une zone calme. Une réserve a toutefois été émise dans l'hypothèse où le volume atteindrait un degré inacceptable (ATF 1C_148/2010 du 6 septembre 2010 consid. 2.2.2; cf. également arrêt zurichois VB.2009.00324 consid. 4.4 et 4.6 du 18 novembre 2009 résumé in DEP 2010 p. 645).
bb) En l’occurrence, les locaux litigieux se situent dans une zone prévue non seulement pour l’habitation mais également pour des activités, notamment commerciales et artisanales, à laquelle un degré de sensibilité au bruit III a été attribué (degré applicable dans les zones où sont admises des entreprise moyennement gênantes, notamment dans les zones d’habitation et artisanales - zones mixtes - ainsi que dans les zones agricoles). Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral mentionnée ci-dessus, ce type de zone est manifestement apte à accueillir une garderie et des classes d’école enfantine, même s’il s’agit d’un établissement d’une certaine importance. Le fait que, contrairement au plan de quartier voisin "Les Tines", le plan de quartier "Le Boiron" n’inclue pas de zone d’utilité publique prévue spécifiquement pour accueillir des garderies ou des écoles n’est pas déterminant. On note à cet égard que les zones d’utilité publique ont généralement pour but de réserver les terrains nécessaires au développement des infrastructures publiques, notamment les établissements scolaires, impliquant des nouvelles constructions d’une certaine importance. Comme on vient de le voir, rien n’empêche au surplus qu’une garderie et des classes d’école enfantine privées soient exploitées dans des bâtiments existants sis dans une zone prévue pour des activités administratives ou commerciales, ou même dans une zone d’habitation. L'autorité intimée a ainsi fait remarquer qu'une garderie et une école sont installées dans des locaux sis dans le plan de quartier "Les Fontaines", également dévolus à des activités "administratives et commerciales" quand bien même la parcelle contiguë serait colloquée en zone d'utilité publique. Pour le surplus, la question des nuisances, notamment sonores, liées à l’exploitation de la garderie et des classes d’école enfantine doit être examinée au regard de la législation sur la protection contre le bruit, question qui sera examinée ci-après.
c) Vu ce qui précède, le grief relatif à la conformité à la zone de l’activité mise en cause doit être écarté.
3.
La recourante se plaint des nuisances que provoquerait l'exploitation de la garderie et des classes d’école enfantine. Elle invoque aussi bien des nuisances sonores liées aux activités exercées à l’intérieur du bâtiment qui affecteraient d’autres occupants de l’immeuble (propriétaires de logements au 2
ème
étage et commerces au rez-de-chaussée) que des nuisances sonores venant de l’extérieur du bâtiment (bruit des véhicules et des activités extérieures des enfants). S’agissant des bruits intérieurs, la recourante relève qu’aucune mesure d’isolation phonique ou architecturale n’aurait été prise à l’occasion de l’aménagement des locaux en vue de l’exploitation de la garderie et des classes d’école enfantine.
a) L’établissement litigieux, compte tenu notamment du nombre d’enfants qu’il peut accueillir, doit être considéré comme une installation au sens des art. 7 al. 7 de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l’environnement (LPE; RS 814.01) (cf. Tribunal administratif, arrêt AC.1997.0044 du 23 novembre 1999 consid. 4 et références: voir également l’ATF 123 II 74 consid. 3a-d dans lequel le Tribunal fédéral avait constaté qu’une place de jeux pour enfants était une installation au sens de l’art. 7 al. 7 LPE
et que les bruits de comportement liés directement à l'exploitation d'une installation étaient en principe aussi visés par la LPE, le bruit provoqué par des enfants sur la place de jeux d'un bâtiment d'habitation pouvant être considéré comme une atteinte au sens de l'art. 7 al. 1 LPE).
Dès lors que le bâtiment dans lequel se trouvent les locaux litigieux a été construit après le 1
er
avril 1987, date de l’entrée en vigueur de l’ordonnance du 15 décembre 1986 sur la protection contre le bruit (OPB; RS 814.41), on se trouve en présence d’une installation fixe nouvelle (cf. art. 47 al. 1 OPB). Conformément à l’art. 8 al. 4 OPB, lorsqu’une nouvelle installation fixe est modifiée (ce qui est le cas en l’occurrence avec la création de la garderie et l’école enfantine), l’art. 7 OPB est applicable. Ceci implique que les émissions de bruit de la nouvelle installation doivent être limitées dans la mesure où cela est réalisable sur le plan de la technique et de l’exploitation et économiquement supportable (art. 7 al. 1 let. a OPB) et de telle façon que les immissions de bruit dues exclusivement à l’installation en cause ne dépassent pas les valeurs de planification (art. 7 al. 1 let. b OPB; voir également l’art. 25 LPE qui prévoit que de nouvelles installations fixes ne peuvent être construites que si les immissions causées par ces seules installations ne dépassent pas les valeurs de planification dans le voisinage). Dans une affaire concernant le changement d’affectation d’un niveau en sous-sol d’une maison d’habitation pour l’exploitation d’un garage pour motos, le Tribunal fédéral a ainsi considéré qu’on était en présence d’une installation nouvelle en relevant qu’au regard de l’art. 25 LPE, une telle installation ne devait pas produire plus que des dérangements minimes (ATF 1A.276/2004 du 12 juillet 2005 résumé in DEP 2005. 563; cf. également ATF 1C_148/2010 où il a été constaté que l’agrandissement d’une garderie représentait une modification d’une installation selon le nouveau droit, ce qui impliquait que les immissions sonores devaient être évaluées au sens des art. 25 al. 1 LPE et 7 al. 1 let. b OPB).
b) aa) Pour ce qui est des nuisances sonores, il convient de distinguer le bruit extérieur du bruit intérieur. Le bruit extérieur est un son qui se propage dans l’air, à partir de l’installation, et qui est perçu par des personnes se trouvant à l’extérieur ou dans des bâtiments distincts où ce son pénètre. Il peut provenir soit de l’intérieur des locaux et se diffuser dans le voisinage à travers des portes, des fenêtres ou les murs, soit directement de l’extérieur, par exemple d’une cour de récréation ou d’une place de jeu pour enfants (cf. ATF 1A.233/2002 du 23 janvier 2004 consid. 2.1 et réf.
reproduit in DEP 2004 p. 303
). Le bruit intérieur est celui qui se produit à l’intérieur d’une construction et qui atteint des personnes situées dans le même bâtiment (ATF 1A.233/2002 précité consid. 2.2 et réf.).
bb) Pour ce qui est du bruit intérieur, il faut se référer aux art. 21 LPE et 32 OPB (cf. ATF 1A.276/2004 consid. 5.3 précité concernant le changement d’affectation d’un niveau en sous-sol d’une maison d’habitation en garage à motos; cf. également art. 33 RLATC qui dispose que
les locaux d'habitation doivent être pourvus d'une isolation suffisante contre les bruits extérieurs et intérieurs, y compris les bruits de fonctionnement des installations et des appareils, conformément à la LPE
). Les art. 21 LPE et 32 OPB s’appliquent aux nouveaux immeubles, à savoir ceux qui ont fait l’objet d’une autorisation de construire après l’entrée en vigueur de la loi le 1
er
janvier 1985 (ATF 1A.233/2002 précité consid. 2.4.3 et réf.). Selon l’art. 21 al. 1 LPE, quiconque veut construire un immeuble destiné au séjour prolongé de personnes doit prévoir des aménagements adéquats de lutte contre le bruit extérieur et intérieur, de même que contre les vibrations. L’art. 32 al.1 OPB précise que le maître de l’ouvrage d’un nouveau bâtiment doit s’assurer que l’isolation acoustique des éléments extérieurs et des éléments de séparation des locaux à usage sensible au bruit, ainsi que des escaliers et des équipements, satisfont aux règles reconnues de la construction, soit notamment les exigences minimales de la norme SIA 181 de l’Association suisse des ingénieurs et architectes. Il convient ainsi de vérifier que les règles répondant à l’état de la technique soient respectées, celles-ci renvoyant aux normes SIA 181 (cf. ATF 1A.276/2004 précité). Dans le cas d’espèce, dès lors que des locaux d’un bâtiment construit en 2003 ont fait l’objet d’un changement d’affectation en 2009, les règles reconnues de la construction correspondent
à celles de la version 2006 de la norme SIA, valable dès le 1
er
juin 2006 (cf. déterminations du SEVEN du 11 août 2010 qui relève que
les exigences de la norme SIA 181, édition 2006, sont applicables pour un changement d'affectation délivré après le 1
er
juin 2006 et autorisant des activités plus gênantes que celle permises auparavant)
.
Les exigences en matière d’isolation prévues par cette norme varient selon la sensibilité au bruit des locaux en prévoyant trois niveaux d'exigence, à savoir faible, moyenne et élevée.
La version 2006 de la norme SIA qualifie l'activité de salle de classe, crèche et jardin d'enfant d'utilisation bruyante. Le degré de nuisance est ainsi considéré comme fort au même titre que celles engendrées par un restaurant ou un local de vente sans sonorisation (chiffre 3.2.1.2). La nouvelle norme impose dès lors des exigences plus restrictives que l'ancienne norme de 1988 qui qualifiait de modéré le degré de nuisance du bruit intérieur engendré par une salle de classe.
On relèvera qu’on ne saurait suivre l’avis de l’exploitante de la garderie qui
conteste l'applicabilité de la norme SIA en alléguant que celle-ci ne concernerait que l'isolation acoustique des nouveaux bâtiments. Cet avis se heurte notamment à la jurisprudence du Tribunal fédéral qui considère qu’un ordre de mise en conformité d’un bâtiment existant afin que soient respectées les exigences des art. 21 LPE et 32 al. 1 OPB est possible en tout temps (cf. ATF 1A.233/2002 précité consid. 2.5.1). Il se heurte en outre au texte de l’art. 32 al. 3 OPB qui prévoit que les exigences minimales de la norme SIA 181 s’appliquent également aux équipements qui sont transformés, remplacés ou montés à neuf.
Cela étant, il convient de tenir compte du fait que le bâtiment, construit en 2003, devait respecter au moment de sa construction les exigences de la norme SIA 181 en vigueur à l’époque. Si une mise en conformité par rapport aux exigences de la nouvelle norme devait s’avérer particulièrement coûteuse ou difficile à réaliser pour un gain relatif au niveau des nuisances sonores, celle-ci pourrait dès lors poser problème au regard du principe de la proportionnalité (cf. ATF 1A.233/2002 précité consid. 2.5.1; cf. également l’art. 32 al. 3 OPB qui prévoit que, sur requête, l’autorité d’exécution accorde des allègements lorsque le respect des exigences de la norme SIA 181 est disproportionné). Cette question devant, comme on le verra ci-dessous, faire l’objet d’un examen par l’autorité administrative compétente, il n’y a pas lieu de l’examiner plus avant.
On relèvera encore que, dans l’arrêt 1A.233/2002 précité, le Tribunal fédéral a renoncé à trancher la question de savoir si les émissions de bruit intérieur peuvent dans tous les cas être limitées en application, directe ou par analogie, des art. 11 ss LPE ou si ces dispositions s’appliquent uniquement émissions de bruit extérieur. Il a toutefois précisé que lorsqu'un établissement public occupe un étage d'un bâtiment destiné pour le reste à l'habitation, des restrictions d'exploitation - limitation des heures d'ouverture, prescriptions sur le volume de la musique diffusée - peuvent en principe être ordonnées dans un but de protection des voisins résidant dans l'immeuble, en appliquant les mêmes règles qu'en cas d'émissions de bruit extérieur mais en tenant compte des particularités du mode de propagation (arrêt précité consid. 2.2). Par analogie, il appartiendra également à
l’autorité administrative compétente d’examiner
dans le cas d’espèce
si des restrictions d’exploitation ou d’autre types de mesures permettraient de diminuer le bruit intérieur lié à l’exploitation de la garderie, ceci en tenant compte du principe de la proportionnalité.
cc) Pour ce qui est du bruit extérieur,
les prescriptions de la LPE sur la protection contre les immissions (art. 11 à 25 LPE) sont applicables. Dans le cas d’espèce, on a vu que
les immissions sonores doivent être examinées au regard des art. 25 al. 1 LPE et 7 al. 1 let. b OPB, qui exigent le respect des valeurs de planification. Dès lors qu’aucune valeur limite de planification n’a été fixée pour apprécier le bruit des enfants, il s’agit, selon l’art. 40 al. 3 OPB, d’évaluer les immissions conformément aux art. 15, 19 et 23 LPE. Ceci implique que l’installation doit respecter un niveau d’immissions dans le cadre duquel des perturbations tout au plus insignifiantes surviennent (cf. arrêt zurichois VB.2009.00324 consid 4.5 précité in DEP 2010.645). En l’occurrence, il convient toutefois de prendre en considération le fait que l’on se trouve dans une zone mixte avec un degré de sensibilité au bruit III, ce qui signifie qu’un certain niveau de nuisance sonore est admissible.
Il convient également d’avoir à l’esprit que la protection contre les atteintes sonores incommodantes prévue par la LPE ne doit pas être comprise comme une assurance d’harmonie et de confort auquel cas la loi aurait dû interdire tout bruit ce qu’elle ne fait pas (cf. Anne-Christine Favre, La protection contre le bruit dans la loi sur la protection de l'environnement, Zurich 2002, p. 86 ss). La LPE ne confère en effet pas un droit au silence ou à la tranquillité; une gêne qui n'est pas sensible ni significative doit ainsi être supportée (ATF 1A.1/2005 du 11 novembre 2005 consid. 5; ATF 126 II 300 consid. 4c bb). En outre
, il ne suffit pas de considérer que certains voisins se déclarent incommodés pour qualifier le bruit d'excessif (ATF 123 II 74 consid. 4, 5a). Il conviendra également d’examiner l’application éventuelle de
l’art. 7 al. 3 OPB qui prévoit que l’autorité peut accorder des allégements à l’exigence selon laquelle les bruits de l’installation ne doivent pas dépasser les valeurs de planification si le respect de ces valeurs constitue une charge disproportionnée pour l’installation et que cette dernière présente un intérêt public prépondérant, notamment sur le plan de l’aménagement du territoire, les valeurs limites d’immission ne devant cependant pas être dépassées. Pour ce qui est des nuisances sonores liées aux véhicules, il conviendra enfin d’examiner le respect de l’art. 9 OPB, disposition qui prévoit que l’exploitation d’installations fixes nouvelles ou notablement modifiées ne doit pas entraîner un dépassement des valeurs limites d’immission consécutif à l’utilisation accrue d’une voie de communication (let. a) ou la perception d’immission de bruit plus élevées en raison de l’utilisation accrue d’une voie de communication nécessitant un assainissement (let. b).
Ces questions devant faire l’objet d’un examen par l’autorité administrative compétente pour les motifs développés plus bas, il n’y a également pas lieu de les examiner plus avant.
c) On l’a vu, la demande de changement d’affectation des lots de PPE n° 60
et 63 impliquait d’examiner la conformité de ce dernier à la législation fédérale sur la protection de l’environnement, plus particulièrement en matière de protection contre le bruit. Il convient de déterminer quelle était l’autorité compétente pour procéder à cet examen.
Selon l’art. 2 al. 2 du règlement cantonal du 8 novembre 1989 d’application de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l’environnement (RVLPE; RSV 814.01.1), s’il y a lieu à autorisation spéciale au sens de la législation sur l’aménagement du territoire et des constructions, l’autorité compétente pour appliquer la législation sur la protection de l’environnement est le département compétent pour délivrer cette autorisation spéciale (sous réserve de la détermination cas par cas des degrés de sensibilité au bruit). En l’occurrence, la création de la garderie impliquait la délivrance d’une autorisation spéciale par le SPJ en application de l’art. 9 al. 1 de la loi du 20 juin 2006 sur l’accueil de jour des enfants (LAJE; RSV 211.22), autorisation qui a été délivrée le 3 février 2010. On constate toutefois que la procédure relative à l’octroi de cette autorisation n’a pas été coordonnée avec la procédure d’octroi du permis de construire et que le SPJ n’a par conséquent pas examiné la conformité de la création de la garderie au regard de la LPE et de l’OPB. Apparemment, cette question, en tous les cas en ce qui concerne le bruit intérieur, n’a pas du tout été examinée puisque le dossier n’a pas été soumis aux services cantonaux (aucune synthèse CAMAC ne figure au dossier) et que les représentants de la municipalité ont admis lors de l’audience qu’il n’étaient pas en mesure de vérifier le respect de la norme SIA 181.
Le respect de la législation fédérale sur la protection de l’environnement (LPE et OPB) n’ayant pas été examiné jusqu’ici, il n’appartient pas au tribunal de se prononcer sur ce point. Il convient par conséquent d’admettre le recours, d’annuler la décision attaquée et de retourner la dossier à la municipalité afin qu’elle demande au SPJ de se prononcer sur la conformité du projet au regard des deux législations précitées en complétant sa décision du 3 février 2010, ceci sur la base d’un préavis du service cantonal spécialisé (SEVEN). Dans ce cadre, il conviendra d’examiner le projet au regard des exigences
la norme SIA 181, édition 2006, en tenant compte dans la mesure utile du principe de la proportionnalité.
Il conviendra en outre d’examiner les éventuelles mesures supplémentaires permettant de diminuer les émissions de bruit extérieur, ceci en application du principe de prévention consacré aux art. 11 LPE et 7 OPB.
On rappellera que ce principe oblige l'administré à limiter tout d'abord à la source les émissions de bruit indépendamment des nuisances existantes, c'est-à-dire même en l'absence d'une preuve formelle d'un préjudice à l'environnement, mais pour autant que les mesures soient techniquement possibles, économiquement supportables et réalisables du point de vue de l'exploitation. Si les atteintes restent nuisibles ou incommodantes malgré les mesures prises pour limiter les émissions à la source, l'autorité peut imposer une limitation des émissions plus sévère ou ordonner des prescriptions d'exploitation telles que les restrictions de l'activité (art. 11 al. 3 LPE; message FF 1979 III p. 783).
4.
La recourante se prévaut de règles de droit civil, notamment celles contenues dans le Règlement PPE ainsi que des décisions de l'assemblée générale pour faire interdire l'exploitation de la garderie. Elle reproche à la municipalité de s'être passée de la signature de l'administration de la PPE pour autoriser le changement d'affectation, alors que cette dernière avait déjà déclaré à plusieurs reprises s'opposer à tout changement d'affectation. Ses allégations reposent notamment sur l’art. 4.3 du règlement d’administration et d’utilisation qui dispose que les lots ne peuvent servir qu’à l’usage auquel ils sont destinés (destination indiquée au Registre foncier) et sur l'art. 6.11 du même règlement qui précise que la majorité de tous les copropriétaires représentant, en outre, plus de la moitié de la valeur des parts, est nécessaire pour tout changement de destination d’un lot (let. d).
a) L'art. 108 al. 1 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et des constructions (LATC; RSV 700.11) prévoit que la demande de permis doit être signée par le propriétaire du fonds, lorsqu'il s'agit de travaux à effectuer sur le fonds d'autrui. A défaut, la municipalité ne peut délivrer le permis de construire. Selon la jurisprudence, cette exigence peut se comprendre en relation avec les art. 671 et ss du Code civil suisse (CC; RS 210) ; elle est une des conséquences du principe civil de l'accession qui veut que le droit du propriétaire s'étende à tout ce qui est incorporé au sol, dont les constructions, art. 667 al. 2 CC (Paul-Henri Steinauer, Droits réels II, 3ème édition, Berne 2002, n° 1622). La signature des plans par le propriétaire du fonds déploie des effets concrets sur le plan du droit public. L'ancienne Commission cantonale de recours en matière de construction avait en effet expliqué que l'exigence de la signature posée par l'art. 108 LATC n'était pas une prescription de pure forme (T. S.A. c/Lausanne du 18 février 1991, rés. in RDAF 1992, 220); elle permet à la municipalité de vérifier que celui qui entreprend une construction a obtenu l'accord de celui qui a la maîtrise juridique du bien-fonds et que ce dernier consent aux travaux et à tous les effets de droit public qui en découlent le cas échéant (révision de l'estimation fiscale, taxe de raccordement, diminution des possibilités d'utilisation de l'immeuble). Indirectement, cette règle a aussi pour effet de prévenir des conflits ultérieurs de droit privé qui interviendraient une fois les travaux achevés (AC.2007.0267 du 5 mai 2008 consid. 2; AC.2006.0313 du 28 septembre 2007 consid. 1). Selon la doctrine et la jurisprudence constante du tribunal, le juge du contentieux administratif doit, sous réserve des dispositions contraires, trancher les questions qui, posées isolément, relèvent d'un autre organe (questions préjudicielles), mais dont dépend sa décision (André Grisel, Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984, p. 187 et ss et les nombreuses références citées; AC.2007.0215 du 26 novembre 2008). La solution des questions préjudicielles n'apparaîtra toutefois que dans les considérants de la décision; elle n'acquerra pas l'autorité de la chose jugée et ne liera donc pas l'autorité compétente pour en connaître normalement (RDAF 1993 p. 127). Conformément à ces principes, le tribunal examine ainsi au regard des dispositions régissant la propriété par étages
quelle(s) signature(s) les constructeurs doivent faire figurer sur les documents d'enquête, ou plus exactement quelles sont les personnes dont l'accord doit être réuni pour que la construction litigieuse puisse être autorisée.
Si le vice qui entache la présentation du dossier peut être réparé, en principe, par la signature subséquente des plans, le permis doit toutefois être refusé si l'une des personnes qui doit signer les plans s'y refuse
(
AC.2007.0215 précité et réf
).
S'agissant plus particulièrement des régimes juridiques de la copropriété ou de la propriété par étages, l'art. 108 LATC ne précise pas dans quelle situation une transformation projetée par l'un des propriétaires d'étage nécessite la signature des plans par les autres propriétaires.
De jurisprudence constante, le tribunal a cependant estimé qu'il n'avait pas à examiner à titre préjudiciel les questions relevant de la compétence du juge civil, telles la validité de la signature des copropriétaires, lorsque les travaux, déjà exécutés dans un immeuble soumis aux règles de la propriété par étages, ne contrevenaient à aucune prescription matérielle de droit public (v. notamment AC.2007.0215 précité, AC.2006.0027 précité et AC 1996.0084 du 26 novembre 1996).
Cette jurisprudence se fonde sur le fait que ce n'est qu'en présence d'un projet de construction, c'est-à-dire d'une construction non encore exécutée, que l'exigence de signature du propriétaire du fonds a concrètement du sens, dans la mesure où son but est d'éviter
des conflits de droit privé une fois les travaux terminés. Sans trancher la question, le Tribunal fédéral a sérieusement remis en question cette jurisprudence dans un arrêt rendu à la suite d’un recours formé contre l’arrêt de la CDAP du 26 novembre 2008 précité (ATF 1C_7/2009 du 20 août 2009 consid. 5.2). Le tribunal fédéral a ainsi retenu que :
"on peut certes émettre des doutes quant à la conformité à l'art. 108 al. 1 LATC de la jurisprudence cantonale selon laquelle l'exigence de la signature s'éteint lorsque la construction est déjà exécutée, au motif que le but de prévention d'un conflit civil deviendrait sans objet. En effet, la signature du propriétaire du fonds poursuit aussi d'autres buts, notamment à obtenir l'assurance que celui qui a la maîtrise juridique du fonds consent aux travaux et à tous les effets de droit public qui en découlent (...). L'extinction de l'obligation de signature ferait abstraction de ces objectifs sans que la cour cantonale n'explique de façon convaincante pour quels motifs".
b) En l'espèce, les travaux ont été effectués en été 2009 et la garderie a débuté son exploitation le 14 août 2009. Les travaux ainsi que le changement d'affectation ont d'ores et déjà été mis en œuvre et les parties sont déjà en procédure devant le juge civil. Compte tenu des critiques émises par le tribunal fédéral dans l'ATF 1C_7/2009, on devrait a priori se poser ainsi la question du maintien de la jurisprudence cantonale relative à l’art. 108 al. 1 LATC lorsque les travaux sont déjà réalisés. Toutefois, comme le recours doit être admis pour d’autres motifs, cette question peut demeurer ouverte en l’espèce. Dès lors qu’une procédure est pendante devant le Tribunal d'arrondissement de La Côte depuis le mois de juillet 2009, on peut au surplus partir de l’idée qu’un jugement sur les questions de droit civil (plus particulièrement celles relatives au règlement de la PPE) sera rendu à bref délai et qu’il pourra en être tenu compte dans le cadre de la nouvelle procédure qui va s’engager devant l’autorité administrative compétente. Il apparaîtrait en effet a priori judicieux que les questions de droit civil soient tranchées avant que l’autorité administrative ne se prononce à nouveau.
5.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être admis, la décision attaquée annulée et le dossier retourné à la municipalité pour qu'elle procède conformément au considérant 3c du présent arrêt. Dès lors que l’admission du recours est liée au fait que la municipalité n’a pas suivi la procédure requise, les frais sont mis à la charge de la Commune de Nyon. Cette dernière versera en outre des dépens à la recourante, qui a agi par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel.