Decision ID: 57e17c5e-552b-56dd-bbbf-e9ad0b497992
Year: 2020
Language: de
Court: SG_VG
Chamber: SG_VG_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A.
Der Kantonsrat beauftragte in der Novembersession 2012 die Regierung, eine
Gesetzesvorlage für einen grundlegend erneuerten Berufsauftrag für die Lehrpersonen
der Volksschule vorzubereiten. Masseinheit des Berufsauftrags sollte nicht mehr das
wöchentliche Unterrichtspensum in Lektionen, sondern die Jahresarbeitszeit sein.
Entsprechend sollte der Beschäftigungsgrad in Prozenten bemessen und mit dem
neuen Berufsauftrag eine schlüssige Lohnordnung verbunden werden. Die Regierung
erfüllte den parlamentarischen Auftrag mit dem XVI. Nachtrag zum Volksschulgesetz,
der Verordnung zum Personalrecht der Volksschul-Lehrpersonen und dem Gesetz über
den Lohn der Volksschul-Lehrpersonen (Vollzugsbeginn jeweils 1. August 2015). Die
Berufstätigkeit der Lehrpersonen gliedert sich seither in vier Arbeitsfelder: das
Arbeitsfeld Unterricht (Kernauftrag) und die drei Arbeitsfelder Schülerinnen und
Schüler, Schule sowie Lehrperson (erweiterter Auftrag). Die vier Arbeitsfelder werden
dabei jeweils in Prozenten der Jahresarbeitszeit gewichtet (vgl. zum Ganzen Botschaft
zum XVI. Nachtrag zum Volksschulgesetz, in: ABl 2014 127 ff., S. 128 f.). Am
12. November 2014 erliess der Erziehungsrat das Reglement über den Berufsauftrag
der Volksschul-Lehrpersonen (abrufbar unter: www.sg.ch/bildung-sport/volksschule/
rahmenbedingungen/rechtliche-grundlagen/weisungen-und-reglemente; nachfolgend:
Reglement).
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B.
Am 8. Juli 2017 gelangte der Kantonale Lehrerinnen- und Lehrerverband St. Gallen
(KLV) mit einem Schlichtungsbegehren betreffend Verbandsklage nach dem
Gleichstellungsgesetz gegen den Kanton St. Gallen, Bildungsdepartement, an die
Schlichtungsstelle in Personalsachen. Er beantragte, es sei festzustellen, dass die
kantonalen Arbeitszeitregelungen für Lehrpersonen – indem sie keine differenzierte
Entlöhnung der Pausenaufsicht vorsehen – die Kindergartenlehrpersonen
diskriminieren im Sinn von Art. 3 des Bundesgesetzes über die Gleichstellung von Frau
und Mann (SR 151.1, Gleichstellungsgesetz, GlG) sowie Art. 8 Abs. 3 der
Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (SR 101, BV). Nachdem
am 30. August 2017 eine Schlichtungsverhandlung durchgeführt worden war, stellte
die Schlichtungsstelle am 25. September 2017 die Nichteinigung fest (act. 9/2/4). Mit
Eingabe vom 4. Dezember 2017 reichte der KLV Klage bei der
Verwaltungsrekurskommission ein (act. 9/1). Mit Entscheid vom 9. Mai 2019 hiess die
Verwaltungsrekurskommission die Klage gut und stellte fest, dass die kantonale
Regelung über den Berufsauftrag für Lehrpersonen die Kindergartenlehrpersonen im
Sinn von Art. 3 GlG sowie Art. 8 Abs. 3 BV diskriminiere, indem sie keine differenzierte
Regelung bzw. Entlöhnung der Pausenaufsicht vorsehe (act. 2).
C.
Das Bildungsdepartement (Beschwerdeführer) erhob gegen den Entscheid der
Verwaltungsrekurskommission (Vorinstanz) mit Eingabe vom 23. Mai 2019 (act. 1) und
Ergänzung vom 26. Juni 2019 (act. 5) Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit dem
Antrag, der angefochtene Entscheid vom 9. Mai 2019 betreffend Verbandsklage nach
Gleichstellungsgesetz sei aufzuheben. Am 5. August 2019 verzichtete die Vorinstanz
auf einen Antrag und eine Vernehmlassung verbunden mit dem Hinweis auf die
spezielle Konstellation im Klageverfahren, in welchem sich Kläger und Beklagter wie im
Zivilprozess auf Augenhöhe gegenüberstehen (act. 8). Der KLV (Beschwerdegegner)
liess sich am 8. Oktober 2019 durch seinen Rechtsvertreter vernehmen und beantragte
die Abweisung der Beschwerde, unter Kosten- und Entschädigungsfolge (act. 13). Mit
Eingabe vom 28. November 2019 hielt der Beschwerdeführer an dem in der
Beschwerde gestellten Antrag fest (act. 18). Weitere Eingaben datieren vom
2. Dezember 2019 (Vorinstanz, act. 21), vom 6. Januar 2020 (Beschwerdegegner,
act. 24), vom 13. Januar 2020 (Vorinstanz, act. 26) und vom 20. Januar 2020
(Beschwerdeführer, act. 27).
Auf die weiteren Ausführungen der Verfahrensbeteiligten und die Akten wird, soweit
wesentlich, in den Erwägungen eingegangen.
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Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1.
Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 86 des
Volksschulgesetzes [sGS 213.1, VSG] in Verbindung mit Art. 81 des
Personalgesetzes [sGS 143.1, PersG], Art. 71g des Gesetzes über die
Verwaltungsrechtspflege [sGS 951.1, VRP]). Die Rechtsprechung erfolgt in
Fünferbesetzung, weil eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung vom
Verwaltungsgericht erstmals zu beurteilen ist (vgl. Art. 18 Abs. 3 lit. b Ziff. 1 und 4 des
Gerichtsgesetzes, sGS 941.1).
Der Beschwerdeführer ist zur Erhebung der Beschwerde befugt (Art. 64 in Verbindung
mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Die Beschwerde gegen den am 10. Mai 2019 versandten
Entscheid wurde mit Eingabe vom 23. Mai 2019 rechtzeitig erhoben und erfüllt
zusammen mit der Ergänzung vom 26. Juni 2019 in formeller und inhaltlicher Hinsicht
die gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48
Abs. 1 und 2 VRP). Auf die Beschwerde ist deshalb einzutreten.
Unbeachtlich bleibt jedoch der pauschale Verweis des Beschwerdeführers in der
Beschwerde auf seine Ausführungen im vorinstanzlichen Klageverfahren. Da aus einem
solchen Verweis nicht hervorgeht, in welchen Punkten und weshalb der vorinstanzliche
Entscheid fehlerhaft sein soll, genügt er den Anforderungen an eine
Rechtsmittelbegründung nicht (vgl. VerwGE B 2017/46 vom 20. März 2018 E. 1 mit
Hinweis auf VerwGE B 2013/76 vom 16. April 2014 E. 1 und B 2012/19 vom 29. August
2012 E. 2.3).
2.
Umstritten ist zunächst, ob der Beschwerdeführer im vorinstanzlichen Klageverfahren
passivlegitimiert war – das heisst, ob sich die Klage gegen den Beschwerdeführer als
beklagte Partei richten konnte.
bis
bis
Bei der Beantwortung der sich in diesem Zusammenhang stellenden Fragen ist
entscheidend, welche Intensität der Einflussnahme gegeben ist, respektive ob aufgrund
der Intensität der faktischen Einflussnahme in Bezug auf die Rüge der Diskriminierung
der öffentlich-rechtlichen Körperschaften oder eines privaten Unternehmens
Arbeitgebereigenschaft zuerkannt werden muss. Dies auch dann, wenn es sich bei
ihnen bezogen auf die konkret in Frage stehenden Arbeitsverhältnisse gar nicht um den
2.1.
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formellen Arbeitgeber handelt. Je nach Fragestellung kann dabei Einflussnahme in
organisatorischer Hinsicht, im fachlichen Bereich oder bei Fragen der Entlöhnung von
Belang sein. Letztere wiederum bildet die Kernverpflichtung eines Arbeitgebers.
Nehmen Körperschaften oder Firmen diesbezüglich massgeblichen Einfluss, behalten
sie sich typische Arbeitgeberrechte vor. Sind die in Frage stehenden
Arbeitsverhältnisse rechtlich oder faktisch gar in ein Lohnsystem eingegliedert, welches
nicht auf die formelle Arbeitgebereigenschaft beschränkt ist und auch nicht von diesem
allein bestimmt wird, so können Lohnvergleiche mit anderen Arbeitsverhältnissen
dieses Systems verlangt werden, selbst wenn die formelle Arbeitgebereigenschaft der
Vergleichspositionen identisch ist. Das bedeutet, dass beispielsweise die
Passivlegitimation eines Kantons bejaht und der Lohnvergleich mit anderen Lehrkräften
zugelassen werden muss, wenn die Entlöhnung von
Gemeindekindergartenlehrpersonen massgeblich von einem Lohnsystem, das auf
Kantonsebene beschlossen wird, bestimmt oder mitbestimmt wird. Die Fragen nach
der Passivlegitimation von Körperschaften mit faktischer Arbeitgeberqualität stellen
sich nicht nur bezogen auf die Lohngleichheit. So kann beispielsweise die
Beförderungs- oder Ausbildungspolitik oder die Arbeitsorganisation eines
Unternehmens ebenso von der Muttergesellschaft, die formellrechtlich nicht
Arbeitgeberin der Angestellten der Tochtergesellschaft ist, bestimmt werden. Ist dies
der Fall und sind solche Richtlinien oder Weisungen bezüglich beispielsweise
Organisation und Zuteilung von Arbeit, Aus- und Weiterbildung oder Beförderung
diskriminatorisch, so muss die Muttergesellschaft ins Recht gefasst werden können,
auch wenn sie formellrechtlich nicht Arbeitgeberin ist. Das Dargelegte gilt im Ergebnis
ohne weiteres auch für die massgebende öffentlich-rechtliche Körperschaft: Wer
faktisch Arbeitgeberfunktionen ausübt, trägt die rechtliche Verantwortung dafür, dass
er dies ohne Verletzung des Gleichstellungsgesetzes tut. Mit einer Verbandsklage oder
-beschwerde können demnach auch für die Lohnbemessung (oder andere
Diskriminierungen) (mit)verantwortliche öffentlich-rechtliche Körperschaften ins Recht
gefasst werden, die formell nicht Lohnschuldner oder Arbeitgeber sind (E. Freivogel, in:
Kaufmann/Steiger-Sackmann [Hrsg.], Kommentar zum Gleichstellungsgesetz, Basel
2009, N 22, 26 f. zu Art. 7 GlG).
Gemäss Art. 64 VSG wird das Arbeitsverhältnis der Lehrpersonen mit der
Schulgemeinde begründet und nicht mit dem Kanton. Lohnschuldner sind ebenfalls die
Schulgemeinden. Formellrechtlicher Arbeitgeber der Kindergartenlehrpersonen ist
somit die jeweilige Schulgemeinde. Die Lohnhöhe richtet sich jedoch nach dem Gesetz
über den Lohn der Volksschul-Lehrpersonen (sGS 213.51, LLG), welches vom
2.2.
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3.
Mann und Frau sind gleichberechtigt; sie haben Anspruch auf gleichen Lohn für
gleichwertige Arbeit (Art. 8 Abs. 3 Satz 3 BV). Gemäss Art. 3 Abs. 1 und Abs. 2 GlG
dürfen Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer aufgrund ihres Geschlechts weder direkt
noch indirekt benachteiligt werden, namentlich nicht unter Berufung auf den Zivilstand,
Kantonsrat erlassen wurde und kann demnach nicht von der Schulgemeinde bestimmt
werden. Der kantonal vorgegebene Raster der Lohnklassen lässt den Schulgemeinden
bei der Einordnung der einzelnen Lehrpersonen sodann nur sehr wenig
Handlungsspielraum. Weiter legt Art. 78 VSG fest, dass Arbeitszeit und Ferien der
Lehrpersonen sich im Rahmen der Schulorganisation nach den Vorschriften für das
Staatspersonal richten, wobei die Regierung unter anderem die Jahresarbeitszeit durch
Verordnung bestimmt. Weiter sieht Art. 78 Abs. 2 VSG vor, dass der Erziehungsrat –
und nicht etwa die (Schul-)Gemeinde – die Arbeitsfelder durch Reglement umschreibt
und begrenzt. Das Reglement wiederum bestimmt dabei die Bandbreiten und empfiehlt
Standards für die Gewichtung der einzelnen Arbeitsfelder, bzw. für das Arbeitsfeld
Unterricht gar die Arbeitszeit je Lektion (Art. 78 lit. a und b VSG). Damit stellen die
für das Arbeitsverhältnis massgebenden gesetzlichen Grundlagen im Wesentlichen
kantonales Recht dar. Die Gemeinden verfügen demnach über keinen wesentlichen
Spielraum mehr, vielmehr nimmt der Kanton darauf massgeblich Einfluss. Daran ändert
auch Art. 78 VSG nichts, wonach Schulrat und Lehrperson im Arbeitsvertrag den
Beschäftigungsgrad der einzelnen Arbeitsfelder in Prozenten vereinbaren. Ebenso
verfügen die Schulgemeinden etwa hinsichtlich der Summe der Stellenprozente und
Lohnkosten innerhalb der kantonal vorgegebenen Bandbreite lediglich über einen
begrenzten Verhandlungsspielraum. Dementsprechend hat die Vorinstanz die
Passivlegitimation des Kantons im vorinstanzlichen Klageverfahren zu Recht bejaht.
bis
ter
quater
sexies
Soweit der Beschwerdeführer seinerseits nach wie vor die Legitimation des
Beschwerdegegners zur Erhebung einer Feststellungsklage bestreitet, kann ihm nicht
gefolgt werden. Gemäss Art. 7 GlG können Organisationen Diskriminierungen lediglich
feststellen lassen. Gestützt auf das Gleichstellungsgesetz können sie aber weder ein
Verbot erwirken noch die Beseitigung der Diskriminierung und die Herstellung des
rechtmässigen Zustandes, noch die Leistung an Dritte verlangen (BGer 8C_696/2016
vom 19. September 2017 E. 1.4 mit weiteren Hinweisen; Arioli/Furrer Iseli, Die
Anwendung des Gleichstellungsgesetzes auf öffentlich-rechtliche Arbeitsverhältnisse,
Basel 1999, Rz. 121). Folglich war der Beschwerdegegner im vorinstanzlichen
Verfahren zur Ergreifung einer Feststellungsklage legitimiert, und die Vorinstanz hat
denn auch zu Recht die Passivlegitimation des Beschwerdeführers bejaht.
2.3.
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auf die familiäre Situation oder, bei Arbeitnehmerinnen, auf eine Schwangerschaft. Das
Verbot gilt insbesondere für die Anstellung, Aufgabenzuteilung, Gestaltung der
Arbeitsbedingungen, Entlöhnung, Aus- und Weiterbildung, Beförderung und
Entlassung.
Nach Art. 6 GlG wird bezüglich der Aufgabenzuteilung, Gestaltung der
Arbeitsbedingungen, Entlöhnung, Aus- und Weiterbildung, Beförderung und Entlassung
eine Diskriminierung dann vermutet, wenn diese von der betroffenen Person glaubhaft
gemacht wird. Diese Beweislasterleichterung gilt auch bei der Verbandsklage und -
beschwerde. Wird eine Diskriminierung glaubhaft gemacht, so ist dies richterlich
festzustellen, sofern nicht die beklagte Partei erfolgreich den Gegenbeweis erbracht
hat, dass die Ungleichbehandlung nicht diskriminatorisch ist (Freivogel, a.a.O., N 44 zu
Art. 7 GlG). Glaubhaftmachen bedeutet, dass es genügt, dem Gericht aufgrund
objektiver Anhaltspunkte den Eindruck einer gewissen Wahrscheinlichkeit des
Vorhandenseins der in Frage stehenden Tatsache zu vermitteln, ohne dass dabei die
Möglichkeit ausgeschlossen sein muss, dass die Verhältnisse sich auch anders
gestalten könnten. Glaubhaft gemacht ist daher eine Tatsache bereits schon dann,
wenn für deren Vorhandensein gewisse Elemente sprechen, selbst wenn das Gericht
noch mit der Möglichkeit rechnet, dass sie sich nicht verwirklicht haben könnte (BGer
8C_696/2016 vom 19. September 2017 E. 3.2).
4.
Nicht strittig ist zu Recht, dass der Beruf der Kindergartenlehrperson nach ständiger
bundesgerichtlicher Rechtsprechung als frauentypischer Beruf einzuordnen ist (vgl.
BGer 8C_696/2016 vom 19. September 2019 E. 4.2; BGer 2A.253/2001 vom
8. Oktober 2002 E. 3.1). Art. 8 Abs. 3 BV bzw. Art. 3 GlG sind nur anwendbar auf
Diskriminierungen aufgrund des Geschlechts. Das setzt voraus, dass ein
geschlechtsspezifisch identifizierter Beruf gegenüber einem geschlechtsneutralen oder
einem mit dem anderen Geschlecht identifizierten Beruf benachteiligt wird (vgl. BGer
1A.34/1999 vom 5. Oktober 1999 E. 2, in: Pra 89 [2000] Nr. 57). Da der Beruf der
Primarlehrperson ebenfalls als frauentypisch gilt (vgl. BGE 141 II 411 E. 8.2.3), ist in
Übereinstimmung mit den vorinstanzlichen Ausführungen festzuhalten, dass vorliegend
ein Vergleich lediglich mit dem Beruf der (nicht geschlechtsspezifisch geprägten)
Oberstufenlehrperson stattzufinden hat. Im Übrigen kann – anstelle von
Wiederholungen – auf die diesbezüglich zutreffenden Ausführungen der Vorinstanz
(dort E. 5 des angefochtenen Entscheids, act. 2) verwiesen werden.
Umstritten und zu prüfen ist dagegen, ob die kantonale Regelung über den
Berufsauftrag für Lehrpersonen die Kindergartenlehrpersonen im Sinn von Art. 3 GlG
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sowie Art. 8 Abs. 3 BV diskriminiert, indem keine differenzierte Regelung bezüglich
Entlöhnung der Pausenaufsicht vorgesehen ist. Die Verfahrensbeteiligten sind sich
dabei zu Recht einig, dass die Pausenaufsicht zur Schulzeit – und damit zur Arbeitszeit
aller Volksschul-Lehrpersonen (Kindergarten, Primarschule, Oberstufe) – gehört. So
haben die verantwortlichen Lehrpersonen aller Stufen alles Zumutbare zu
unternehmen, um Gefahren für die ihnen anvertrauten Schülerinnen und Schüler
abzuwenden. Während der Schulzeit und während besonderen
(Schul-)Veranstaltungen liegt die Verantwortung für die Sicherheit der Schülerinnen und
Schüler bei der Schule und damit bei den zuständigen Lehrpersonen. Die Pausen und
die Zeiten unmittelbar vor und nach dem Unterricht gehören unbestrittenermassen
ebenfalls zur Schulzeit (vgl. BGE 124 II 436 E. 9e; vgl. zum Ganzen auch Handreichung
des Amts für Volksschule zum Berufsauftrag der Volksschul-Lehrpersonen, Version
29.05.2017, S. 10, abrufbar unter www.sg.ch/bildung-sport/volksschule/
rahmenbedingungen/anstellung-lehrpersonen; nachfolgend: Handreichung).
5.
Der kantonale Gesetzgeber hat die Jahresarbeitszeit der Lehrpersonen bei einem
Beschäftigungsgrad von 100 Prozent auf 1906 Stunden festgelegt (vgl. Art. 13 der
Verordnung zum Personalrecht der Volksschul-Lehrpersonen, sGS 213.14, VPVL).
Nach Art. 9 des Reglements wird die Arbeitszeit in den Arbeitsfeldern im Verhältnis zur
gesamten Arbeitszeit gemäss Beschäftigungsgrad in der Regel (= Standard) wie folgt
bemessen: "Unterricht" 88 Prozent (lit. a); "Schülerinnen und Schüler" 4 Prozent (lit. b);
"Schule" 5 Prozent (lit. c); "Lehrpersonen" 3 Prozent (lit. d). In Art. 10 des Reglements
sind für die vier Arbeitsfelder Bandbreiten vorgesehen, welche mit dem Arbeitsvertrag
für eine vom Standard abweichende Bemessung der Arbeitszeit der Lehrpersonen
ausgenützt werden können (Abs. 1). Eine abweichende Bemessung erfolgt etwa im
Arbeitsfeld "Unterricht" durch eine Anpassung der Anzahl Unterrichtslektionen
(Reduktion, Erweiterung), in den übrigen Arbeitsfeldern durch Wegfall oder Ergänzung
von Tätigkeiten (Abs. 2). Unabhängig vom Beschäftigungsgrad beträgt die Summe der
Prozentanteile der Arbeitszeit über alle Arbeitsfelder 100 Prozent (Abs. 4). Eine
Jahreswochenlektion im Arbeitsfeld "Unterricht" löst dabei eine Arbeitszeit von
59.903 Stunden oder 3.143 Prozent der Jahresarbeitszeit bei einem
Beschäftigungsgrad von 100 Prozent aus (Art. 13 Abs. 1 des Reglements). Gemäss
Art. 13 Abs. 2 lit. a des Reglements unterrichtet eine Lehrperson mit einem
Beschäftigungsgrad von 100 Prozent im Standard der Gewichtung der Arbeitszeit in
5.1.
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6.
Zu prüfen ist zunächst, ob die Vorinstanz zu Recht davon ausging, dass der
Beschwerdegegner eine Diskriminierung der Kindergartenlehrpersonen gegenüber den
Oberstufenlehr-personen hinsichtlich der Anrechnung der Pausenaufsicht als glaubhaft
gemacht erachtet hat.
den Arbeitsfeldern nach Art. 9 des Reglements 28 Jahreswochenlektionen (entspricht
1'906 Stunden).
Der mit dem XVI. Nachtrag zum Volksschulgesetz eingeführte Berufsauftrag ist
uneingeschränkt auch auf die Kindergartenlehrpersonen anwendbar: Die
Jahresarbeitszeit sowie der Umrechnungsfaktor von Zeit auf Lektionen sind für die
Kindergartenlehrpersonen und die Lehrpersonen der Volksschule i.e.S. identisch, und
die Arbeitsfelder sind für beide Stufen grundsätzlich die gleichen (ABl 2014 127 ff.,
S. 160). Eine Kindergartenlehrperson hat unbestrittenermassen eine Jahresarbeitszeit
(in allen Arbeitsfeldern) von gerundet 1'702 Stunden zu leisten. Dabei werden die
Arbeitsfelder aufgrund dieses reduzierten Beschäftigungsumfangs anteilmässig gekürzt
(vgl. Handreichung, S. 17).
5.2.
Die Beaufsichtigung in Pausen, vor und nach dem Unterricht ist gemäss Anhang I
Ziff. 1 des Reglements dem Arbeitsfeld "Schule" zugeordnet, welches im Standard mit
5 Prozent und einer Bandbreite von 2 und 17 Prozenten gewichtet ist. Das Arbeitsfeld
umfasst weiter die Teilnahme an den Teamsitzungen, an Sitzungen und
Veranstaltungen mit Behörden, die Mitwirkung bei der Team- und Qualitätsentwicklung
im Rahmen des lokalen Führungs- und Qualitätskonzepts, die Mitwirkung an
Schulentwicklungsprojekten und Unterrichtsentwicklung, die Teilnahme an den
Stufenkonventen, die Mitarbeit bei der schulbezogenen Elterninformation und
Elternmitwirkung, die Erledigung von administrativen Aufgaben, die Koordination mit
anderen Lehrpersonen und bei Stufenübertritten, die Teilnahme an schulinternen
Weiterbildungen, die Mitarbeit bei der internen und externen Evaluation sowie die
Festsetzung gemeinsamer pädagogischer Grundsätze (z. B. bei der Hausaufgaben-
Praxis, Notengebung u.a.).
5.3.
Zur Glaubhaftmachung der Diskriminierung erwog die Vorinstanz im Wesentlichen,
dass der Aufwand für die Pausenaufsicht spätestens ab drei Pausenaufsichten
wöchentlich im mit 5 Prozent gewichteten Arbeitsfeld "Schule" nicht mehr vollständig
6.1.
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Platz finde und somit in jenem Feld mindestens teilweise nicht angerechnet werde.
Ausserdem sei eine Flexibilisierung, das heisst eine Ausdehnung des Arbeitsfelds
"Schule" zulasten eines anderen Arbeitsfelds aufgrund des in diesen Bereichen
ebenfalls eingeschränkten Spielraums kaum möglich. Gestützt auf die Umfrage, welche
in den Jahren 2015 und 2017 durch die Kantonale Kindergartenkonferenz bzw. den
Beschwerdegegner durchgeführt worden sei, sei glaubhaft, dass rund die Hälfte der
Kindergartenlehrpersonen fünf Pausenaufsichten pro Woche leisteten; ein weiterer
grosser Anteil nehme drei bis vier Pausenaufsichten pro Woche wahr.
Die vorinstanzlichen Berechnungen zum Arbeitsfeld "Schule" sind nachvollziehbar (vgl.
act. 2 E. 6b): Bei einer Jahresarbeitszeit der Kindergartenlehrperson von (gerundet)
1702 Stunden stehen für das mit 5 Prozent gewichtete Arbeitsfeld "Schule" rund
85 Arbeitsstunden zur Verfügung. Übernimmt die Kindergartenlehrperson dreimal in der
Woche die Pausenaufsicht, ergibt sich daraus ein Aufwand von 39 Stunden, bei
wöchentlich fünf Pausenaufsichten ein solcher von 65 Stunden. Damit verbleiben den
Kindergartenlehrpersonen für die weiteren, im Arbeitsfeld "Schule" aufgelistete
Tätigkeiten noch 46 bzw. 20 Stunden. Für die wöchentlichen Teamsitzungen sind bei
einer Stunde pro Woche 39 Stunden und für die schulinternen Weiterbildungen
maximal 30 Stunden (vgl. Art. 7 Abs. 1 des Reglements) veranschlagt, womit die für
das Arbeitsfeld "Schule" im Standard vorgesehenen 85 Stunden bereits vollständig
aufgebraucht sind. Für weitere, diesem Arbeitsfeld zugewiesene Tätigkeiten verbleibt
damit offensichtlich kein Raum mehr. Daran ändert auch nichts, dass die in den
Arbeitsfeldern umschriebenen Tätigkeiten gemäss Anhang I des Reglements lediglich
eine Aufzählung der möglichen Tätigkeiten einer Lehrperson darstellen. Im Übrigen
gestand der Beschwerdeführer im vorinstanzlichen Verfahren selbst ein, dass von einer
übermässigen Belastung ausgegangen werden müsse, sofern die Pausenaufsicht an
allen fünf Wochentagen der gleichen Lehrperson übertragen werde (vgl. act. 9/15 S. 2).
Ein Vergleich mit der Gesamtarbeitszeit (vgl. hierzu BGer 2A.253/2001 vom 8. Oktober
2002 E. 4.4) einer Oberstufenlehrperson bestätigt eine Benachteiligung der
Kindergartenlehrperson: Unbestritten blieb, dass eine Oberstufenlehrperson kaum
mehr als einmal wöchentlich die Pausen zu beaufsichtigen hat. Ihr werden im
Arbeitsfeld "Schule" für die Pausenaufsicht mithin lediglich 13 Stunden angerechnet.
Insgesamt stehen ihr im entsprechenden Arbeitsfeld rund 95 Stunden zur Verfügung.
Unter Berücksichtigung von 39 Stunden Teamsitzungen und maximal 30 Stunden
schulinternen Weiterbildungen verblieben der Oberstufenlehrperson im Standard nach
wie vor ein positiver Saldo zur Erledigung der weiteren im Arbeitsfeld "Schule"
vorgesehenen Tätigkeiten. Dass dabei die Kindergartenlehrpersonen in der Regel drei
6.2.
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7.
Zu prüfen ist im Folgenden deshalb, ob die Vorinstanz zu Recht davon ausging, der
Beschwerdeführer habe im Rahmen der Beweislastumkehr den Beweis, dass die
Regelung diskriminierungsfrei umsetzbar sei, nicht erbracht.
oder mehr Pausen in der Woche beaufsichtigen müssen, erscheint aufgrund der
Umfrageergebnisse des Beschwerdegegners ebenfalls als glaubhaft, nachdem im Jahr
2015 235 der 287 befragten Kindergartenlehrpersonen eine entsprechende Aussage
machten. Im Jahr 2017 ergab eine weitere Umfrage ein ähnliches Bild, indem 121 von
243 Kindergartenlehrpersonen angaben, fünf Pausenaufsichten pro Woche leisten.
In Erwägung 6c des angefochtenen Entscheids setzt sich die Vorinstanz
nachvollziehbar mit der in Art. 10 des Reglements vorgesehenen Möglichkeit der
Flexibilisierung der Arbeitsfelder auseinander. Offensichtlich erscheint dabei, dass eine
wesentliche Kürzung der Arbeitsfelder "Lehrpersonen" (Standardgewichtung 3 Prozent)
und "Schülerinnen und Schüler" (Standardgewichtung 4 Prozent) zulasten des
Arbeitsfelds "Schule" nicht möglich ist. Eine Vergrösserung des Arbeitsfelds "Schule"
ist demnach nur denkbar, wenn beim Arbeitsfeld "Unterricht" eine Kürzung
vorgenommen wird. Wie die Vorinstanz zu Recht festhält, sind die Anzahl Lektionen im
Arbeitsfeld "Unterricht" jedoch vorgegeben. Der Beschwerdeführer legte nicht dar, wie
eine Reduktion des Arbeitsfelds "Unterricht" konkret vorzunehmen wäre, ohne dass
eine solche Verlagerung wiederum zu einer Verschiebung der glaubhaft gemachten
Ungleichbehandlung führen würde.
6.3.
Zusammenfassend ist aufgrund der voranstehend dargelegten Anhaltspunkte der
Schluss der Vorinstanz, eine indirekte Diskriminierung der Kindergartenlehrpersonen
gegenüber den Oberstufenlehrpersonen sei glaubhaft gemacht worden, nicht zu
beanstanden.
6.4.
Der Beschwerdeführer führt zur Begründung im Wesentlichen aus, die Beaufsichtigung
gehöre zum Berufsauftrag einer jeden Lehrperson und sei deshalb in der Regel nicht
speziell zu entschädigen. Eine Anrechnung im Arbeitsfeld Schule sei daher nur dann
angezeigt, wenn eine Lehrperson überdurchschnittlich oft Pausenaufsicht zu leisten
habe. Mit der Bandbreite von 2 bis 17 Prozent im Arbeitsfeld Schule könne
angemessen berücksichtigt werden, wenn eine Lehrperson mehr oder weniger belastet
sei als es in der standardmässigen Verteilung der Arbeitsfelder vorgesehen sei. Wie die
7.1.
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8.
Zusammenfassend ergibt sich, dass die Beschwerde abzuweisen ist. Das Verfahren ist
gemäss Art. 13 Abs. 5 Satz 1 GlG kostenlos, weshalb keine amtlichen Kosten zu
Verteilung der Arbeitszeit im konkreten Einzelfall erfolge, sei vom Schulträger mit der
Lehrperson zu vereinbaren und im Arbeitsvertrag festzuhalten. Schliesslich unterrichte
auch in Einzelkindergärten in aller Regel nicht nur eine Lehrperson, weshalb die
Pausenaufsicht auch dort auf zwei oder mehrere Lehrpersonen aufgeteilt werden
könne. Eine Übernahme von fünf Pausenaufsichten pro Woche sei bei entsprechender
Organisation daher die Ausnahme.
Der Beschwerdeführer belässt es auch im vorliegenden Beschwerdeverfahren – wie
bereits im vorinstanzlichen Verfahren – bei allgemein gehaltenen Ausführungen,
aufgrund derer er die glaubhaft gemachte Diskriminierung in Frage gestellt haben will.
Es kann daher grundsätzlich auf die zutreffenden Darlegungen im angefochtenen
Entscheid verwiesen werden (vgl. act. 2 E. 7a, b), an denen uneingeschränkt
festgehalten werden kann. Der Beschwerdeführer scheint übersehen zu haben, dass er
aufgrund der in Verfahren wie dem vorliegenden geltenden Beweislastumkehr den
vollen Beweis zu erbringen hat und es nicht bei einer allgemein gehaltenen Bestreitung
belassen darf. So hätte er beispielsweise mit Unterlagen zu belegen gehabt, wie eine
diskriminierungsfreie Umsetzung des Berufsauftrags für die Kindergartenlehrpersonen
möglich ist. Ein Verweis darauf, dass die Verteilung der Arbeitszeit im konkreten
Einzelfall vom Schulträger mit der Lehrperson zu vereinbaren und im Arbeitsvertrag
festzuhalten sei, genügt jedenfalls offenkundig nicht. Insbesondere würde eine
Kompensation der für die Pausenaufsicht benötigten Arbeitszeit durch einen Verzicht
im Arbeitsfeld "Schule" oder in einem anderen Arbeitsfeld lediglich zu einer
Verschiebung der Ungleichbehandlung und damit einer weiteren Diskriminierung
führen. Verschiebungen in den einzelnen Arbeitsfeldern verlagern vielmehr das
Problem. Der Beschwerdeführer verweist in seiner Beschwerde zwar auf eine Erhebung
der Schulaufsicht im Schuljahr 2018/2019 (vgl. act. 6/1+2), wonach im Kindergarten nur
in einer einzigen Gemeinde die Kindergartenklassen von nur einer Lehrperson
unterrichtet würden. Wie der Beschwerdegegner jedoch zu Recht anmerkt, gibt die
Liste keine Auskunft darüber, wie weit die aufgelisteten Personen in den
Gesamtkindergarten integriert sind, ob sie sich beispielsweise mit der ganzen Klasse,
mit Untergruppen oder nur einzelnen Kindern oder einem einzigen Kind beschäftigen.
Aus der Liste geht ebenfalls nicht hervor, wie oft diese Personen im Kindergarten
anwesend sind. Die Folgen der Beweislosigkeit hat der Beschwerdeführer sich
entgegenhalten zu lassen.
7.2.
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erheben sind.
Angesichts des Beschwerdeausgangs ist der Beschwerdegegner für das
Beschwerdeverfahren ausseramtlich zu entschädigen (Art. 98 Abs. 1 in Verbindung mit
Art. 98 VRP). Sein Rechtsvertreter hat keine Kostennote eingereicht. In der
Verwaltungsrechtspflege ist die Honorarpauschale innerhalb des von Art. 22 Abs. 1
Ingress der Honorarordnung (sGS 963.75, HonO) festgelegten Rahmens vor
Verwaltungsgericht zwischen CHF 1'500 und CHF 15'000 (lit. b) festzulegen. Innerhalb
des für eine Pauschale gesetzten Rahmens wird das Grundhonorar nach den
besonderen Umständen, namentlich nach Art und Umfang der Bemühungen, der
Schwierigkeit des Falls und den wirtschaftlichen Verhältnissen der Beteiligten
bemessen (Art. 19 HonO sowie Art. 31 Abs. 1 und 2 des Anwaltsgesetzes, sGS 963.70,
AnwG; vgl. dazu BGE 141 I 124 E. 4 und BGer 1C_53/2015 vom 12. Mai 2015 E. 2.5).
Im vorliegenden Verfahren erscheint ein Honorar von CHF 5'000 zuzüglich CHF 200
pauschale Barauslagen (4 % von CHF 5'000, Art. 28 Abs. 1 HonO) als angemessen.
Entsprechend dem Verfahrensausgang hat der Staat (Bildungsdepartement) den
Beschwerdegegner für das Beschwerdeverfahren mit CHF 5'200 zu entschädigen
(mangels Antrags gemäss Art. 29 HonO ohne Mehrwertsteuer).