Decision ID: 70bd89dc-9de0-5de6-9738-f149d0419ef1
Year: 2010
Language: de
Court: SG_VG
Chamber: SG_VG_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

hat das Verwaltungsgericht festgestellt:
A./ Die 4'245 m grosse Parzelle Nr. xxx, Grundbuchkreis St. Gallen, befindet sich
zwischen Hauptbahnhof und Altstadt im Geviert Webersbleiche, das zwischen der
Brunneggstrasse/Hintere Schützengasse/Adlergasse/Waisenhausstrasse liegt. Nach
dem Zonenplan der Stadt St. Gallen vom 1. November 1980 ist sie der Kernzone,
Bauklasse 3, zugeteilt und gemäss Gestaltungsplan Webersbleiche mit besonderen
Vorschriften (abgekürzt besV) und Beilageplänen vom 29. September 2000 mit einem
Geschäfts- und Wohngebäude überbaut, das über vier Ober- und vier Untergeschosse
verfügt. Eigentümerin des Grundstücks ist die I. AG. Das knapp 110 m grosse
Grundstück Nr. xxx, das sich ebenfalls im Plangebiet Webersbleiche befindet, gehört
der M. Zu Gunsten dieser Parzelle ist im vierten Untergeschoss ein unterirdisches
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Überbaurecht für die Erstellung einer Tiefgarage begründet, das in 101
Miteigentumsanteile mit einer Quote von je 1/101 aufgeteilt ist. Jedem
Miteigentumsanteil ist auf Grund der Nutzungs- und Verwaltungsordnung die
Sondernutzung an einem der insgesamt 101 nummerierten Parkplätze zugewiesen.
Im Zusammenhang mit der Vermietung eines Grossteils der Geschäftsfläche an die M.-
Gruppe wurde der Gestaltungsplan am 17. Mai 2005 geändert. Unter anderem legt
Art. 4 besV neu fest, dass statt der ursprünglich 270 erlaubten Parkplätze nur noch
maximal 240 erstellt werden dürfen.
Mit Beschluss vom 27. Juni 2005 bewilligte die Baupolizeikommission der Stadt
St. Gallen (heute: Baubewilligungskommission) das entsprechende Baugesuch. Im
Verlauf des Baus sollte die Verkaufsfläche zu Lasten eines Restaurationsbetriebs
vergrössert und zusätzliche Verwaltungs- und Lagerräume ermöglicht werden, weshalb
am 2. Mai 2007 unter anderem die besV ein weiteres Mal angepasst wurden.
Anlässlich der Schlussabnahme vom 16. Oktober 2007 zählte die Baubehörde
insgesamt 240 Parkplätze bzw. 80 im vierten Untergeschoss. Mitte Februar 2008
wurden dort ohne Bewilligung eine Leichtbauwand entfernt und anstelle des
nachträglich am 26. März 2007 bewilligten "Lagers Ost" eigenmächtig weitere
Parkplätze eingezeichnet. Eine Nachzählung am 11. März 2008 ergab, dass die
Webersbleiche-Parkgarage dadurch insgesamt 20 Parkplätze mehr aufweist als
bewilligt. Die zur Stellungnahme aufgeforderte Baugesuchstellerin H. AG stellte am
30. Juni 2008 beim Stadtrat unter anderem den Antrag, Art. 4 besV des
Gestaltungsplans erneut zu ändern und die maximal zulässige Parkplatzanzahl auf 260
zu erhöhen. Der Stadtrat trat mit Beschluss vom 28. Oktober 2008 auf das Gesuch
nicht ein, weil zum einen die Zehnjahresfrist des Überprüfungsanspruchs noch nicht
abgelaufen und zum anderen das Gesuch nicht von den aktuellen Grundeigentümern
gestellt worden sei. Zudem stellte er fest, dass das Gesuch auch aus materiellen
Gründen hätte abgewiesen werden müssen. Die zuständige
Baubewilligungskommission verfügte am 14. November 2008 die Wiederherstellung
des rechtmässigen Zustands sowie als vorsorgliche Massnahme, dass innert zehn
Tagen seit Zustellung dieser Verfügung 20 Parkplätze abgesperrt werden müssten.
Wegen der illegalen Schaffung von zusätzlichen Parkplätzen wurden am 18. März 2009
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zwei leitende Mitarbeiter der H. AG zu Bussen von Fr. 15'000.-- bzw. Fr. 10'000.--
verurteilt.
B./ Gegen den Nichteintretensentscheid betreffend Plananpassung erhob die H. AG am
12. November 2008 durch ihren Rechtsvertreter beim Baudepartement des Kantons
St. Gallen Rekurs. Anfangs Dezember 2008 stimmten die I. AG und zahlreiche
Miteigentümer dem Begehren der H. AG um Änderung des Gestaltungsplans schriftlich
zu und bevollmächtigten diese, das Begehren auch in ihrem Namen zu stellen. Die
Rekursergänzung vom 15. Dezember 2008 erfolgte denn auch im Namen der I. AG und
der M. Die Rekursinstanz taxierte die nachträgliche Beteiligung der Grundeigentümer
am Rekursverfahren als Antrag auf Beiladung und gab diesem statt. Nach dem
durchgeführten Rekursaugenschein und der mitgeteilten vorläufigen Beurteilung durch
die Rechtsabteilung reichten die Rekurrenten ein privates Gutachten von Rechtsanwalt
Prof. Dr. iur. Dr. h.c. M., nach, der unter anderem zur Frage Stellung nahm, ob Art. 33
des Baugesetzes (sGS 731.1, abgekürzt BauG) eine Änderung eines Gestaltungsplans
vor Ablauf der Zehnjahresfrist ausschliesse. Am 12. Juni 2009 entschied das
Baudepartement, dass weder im Zeitpunkt der Einreichung noch der Überprüfung des
Gesuchs um Änderung des Gestaltungsplans die gesetzlichen Voraussetzungen für
den Anspruch auf Überprüfung erfüllt gewesen seien, weshalb die Vorinstanz auf das
Änderungsgesuch zu Recht nicht eingetreten und der Rekurs somit abzuweisen sei.
Ebenfalls angefochten wurden der angeordnete Rückbau und die einstweilige Sperrung
der 20 Parkplätze. Das Rekursverfahren betreffend Wiederherstellung des bewilligten
Zustands hat das Baudepartement bis zum Abschluss des vorliegenden
Rechtsmittelverfahrens betreffend Plananpassung sistiert. Die angeordnete
vorsorgliche Massnahme bestätigte die Rekursinstanz am 17. März 2009, der
Verwaltungsgerichtspräsident des Kantons St. Gallen hob das vorläufige Verbot mit
Entscheid vom 19. August 2009 jedoch mit der Begründung wieder auf, dass das
private Interesse der gutgläubigen Eigentümer an der Nutzung ihrer Parkplätze das
öffentliche Interesse an einer sofortigen Sperrung der 20 illegalen Parkplätze
überwiege.
C./ Gegen den Rekursentscheid betreffend Änderung des Gestaltungsplans
Webersbleiche vom 12. Juni 2009 erhoben die H. AG, die I. AG und die M. beim
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Verwaltungsgericht am 26. Juni 2009 Beschwerde mit dem Antrag, den angefochtenen
Entscheid kostenpflichtig aufzuheben und die Streitsache zur materiellen Beurteilung
an den Stadtrat bzw. das Baudepartement zurückzuweisen.
Mit Beschwerdeergänzung vom 17. August 2009 bringen sie im Wesentlichen vor, die
Verhältnisse hätten sich zwischenzeitlich erheblich geändert, weshalb sie einen
Anspruch darauf hätten, dass auf ihr Änderungsgesuch eingetreten werde, auch wenn
die Zehnjahresfrist nach Art. 33 Abs. 1 BauG noch nicht abgelaufen sei. Davon
abgesehen hätte die Baubehörde auf das vorzeitige Änderungsgesuch nach freiem
Ermessen eintreten können. Die Vorinstanz hätte deshalb prüfen müssen, ob der
Stadtrat sein Ermessen sachgemäss gehandhabt habe, als er auf das Gesuch nicht
eingetreten sei. Bei der Eintretensfrage hätte sodann berücksichtigt werden müssen,
dass mit der unbewilligten Schaffung von 20 zusätzlichen Parkplätzen ein
rechtswidriger Zustand geschaffen worden sei. Oberstes Gebot unter rechtsstaatlichen
Gesichtspunkten sei damit die Herstellung des rechtmässigen Zustands gewesen.
Wenn auf das Änderungsgesuch nicht eingetreten werde, werde eine nachträgliche
Bewilligung verunmöglicht, was gegen das Verhältnismässigkeitsprinzip verstosse.
Auch der geltend gemachte Grundsatz der Planbeständigkeit könne nicht zu einem
Nichteintretensentscheid führen, sondern nur zu einer Abweisung des Begehrens um
Änderung des Planerlasses. Das Eigentumsrecht der M. werde verletzt, wenn dieser
verweigert werde, das vierte Untergeschoss vollständig für Parkplätze zu nutzen. Für
eine solche Einschränkung sei ein öffentliches Interesse nötig, das auf Grund der heute
gegebenen Verhältnisse nicht mehr gegeben sei.
D./ Die Vernehmlassungen des Baudepartementes und der Stadt St. Gallen zur
Beschwerde datieren vom 15. September 2009 und 14. Oktober 2009. Die
Beschwerdeführerinnen nahmen dazu am 16. November 2009 Stellung. Am
11. Februar 2010 reichten sie die Verkehrszahlen der Überbauung Webersbleiche für
das Jahr 2009 nach. Dazu liess sich die Stadt am 2. März 2010 vernehmen, während
das Baudepartement auf eine solche verzichtete. Die Beschwerdeführerinnen nahmen
dazu am 26. März 2010 ihrerseits wieder Stellung.
E./ Auf die weiteren Vorbringen der Beteiligten wird, soweit wesentlich, in den
nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
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Darüber wird in Erwägung gezogen:
1. Das Verwaltungsgericht ist gemäss Art. 59bis Abs. 1 des Gesetzes über die
Verwaltungsrechtspflege (sGS 951.1, abgekürzt VRP) zur Behandlung der gegen einen
Entscheid des Baudepartementes erhobenen Beschwerde zuständig. Die
Beschwerdeführerinnen sind Adressatinnen des abschlägigen Entscheids und somit
zur Beschwerdeerhebung legitimiert (Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1
VRP). Die Beschwerdeeingabe vom 26. Juni 2009 und ihre Ergänzung vom 17. August
2009 entsprechen zeitlich, formal und inhaltlich den gesetzlichen Voraussetzungen
(Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP). Auf die
Beschwerde ist einzutreten.
2. Nach Art. 33 Abs. 3 lit. b des Raumplanungsgesetzes (SR 700, abgekürzt RPG)
gewährleistet das kantonale Recht die volle Überprüfung von Nutzungsplänen, zu
denen auch die Überbauungspläne nach kantonalem Recht zu zählen sind, durch
wenigstens eine Beschwerdebehörde. Der Anspruch umfasst neben der Rechts- und
Sachverhaltskontrolle auch die Ermessenskontrolle (BGE 127 II 242; BGE 118 Ib 397).
Diese Funktion ist im kantonalen Recht dem Rekursverfahren vor dem Baudepartement
zugedacht (Art. 46 Abs. 1 VRP). Demgegenüber ist die Kognition des
Verwaltungsgerichts bei der Überprüfung der Nutzungsplanung beschränkt. Dieses ist
lediglich zur Rechtskontrolle befugt (Art. 61 Abs. 1 und 2 VRP). Es hat sich darauf zu
beschränken, über die Einhaltung des Ermessensspielraums zu wachen, und schreitet
nur ein, wenn die Vorinstanz das ihr zustehende Ermessen überschritten oder
missbraucht hat (Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, St.
Gallen 2003, Rz. 740; GVP 1996 Nr. 9; VerwGE B 1999/6 vom 16. März 2000; VerwGE
B 2004/67, 72 vom 25. Oktober 2004, in: www.gerichte.sg.ch).
3. Streitgegenstand ist das durch den Stadtrat am 28. Oktober 2008 geregelte
Rechtsverhältnis, mithin die Frage, ob dieser auf das Gesuch, den Gestaltungsplan
Webersbleiche zu ändern, zu Recht nicht eingetreten sei. Der Nichteintretensbeschluss
bildet den äusseren Rahmen, innerhalb welchem die Parteien der Rechtsmittelinstanz
ein Rechtsverhältnis zur Beurteilung unterbreiten können. Dabei ist einzig das
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Dispositiv und nicht etwa die Begründung des Entscheids anfechtbar, nachdem im
Dispositiv nicht ausdrücklich auf die Erwägungen verwiesen wird (BGE 120 V 237 E. 1a
mit Hinweis).
4. Der Gestaltungsplan ist ein Sondernutzungsplan. Damit kann die politische
Gemeinde zur Erreichung einer Gesamtüberbauung mit städtebaulich vorzüglicher
Gestaltung die Überbauung einer oder mehrerer Parzellen projektmässig bis in
Einzelheiten regeln, wobei im Rahmen der Grundordnung vom Zonen- oder
Überbauungsplan abgewichen werden kann (Art. 28 Abs. 1 BauG, GVP 1997 Nr. 69).
4.1. Nach Art. 21 Abs. 2 RPG werden Nutzungspläne - wie Sondernutzungspläne -
überprüft und nötigenfalls angepasst, wenn sich die Verhältnisse (seit der letzten
Planfestsetzung) erheblich geändert haben. Art. 32 Abs. 1 BauG bildet die
kantonalrechtliche Ausführungsvorschrift dazu. Die Bestimmung richtet sich an die
zuständige kommunale Behörde als Planungsbehörde (E. David, Ortsplanungsrecht II:
Das Verfahren beim Erlass von Baureglement, Plänen und Schutzverordnungen, in: Das
Nachtragsgesetz zum st. gallischen Baugesetz, Veröffentlichungen des
Schweizerischen Instituts für Verwaltungskurse an der Hochschule St. Gallen, Neue
Reihe Bd. 20, St. Gallen 1983, S. 108).
4.2. Gemäss Art. 32 Abs. 1 BauG werden Gestaltungspläne geändert oder aufgehoben,
wenn es aus wichtigen öffentlichen Interessen geboten ist, insbesondere wenn sich die
Grundlagen ihres Erlasses wesentlich geändert haben oder wenn wesentliche neue
Bedürfnisse nachgewiesen sind. Eine erhebliche Änderung liegt vor, wenn das
Gemeinwesen nach der allgemeinen Erfahrung andere Festlegungen getroffen hätte,
sofern die geänderten Verhältnisse zur Zeit der Ausarbeitung der Nutzungsplanung
massgeblich gewesen wären. Dazu gehören zum Beispiel tatsächliche Umstände wie
etwa die Bevölkerungs- und Wirtschaftsentwicklung. Diesbezüglich haben
Planänderungen stets planerisch begründet zu sein und müssen einem öffentlichen
Interesse entsprechen (GVP 1999 Nr. 93). Bei der Beurteilung, ob wichtige öffentliche
Interessen für eine Änderung vorliegen, ist der zuständigen kommunalen Behörde ein
erheblicher Beurteilungsspielraum eingeräumt (David, a.a.O., S. 109).
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4.3. Zum Verfahren der Planrevision und insbesondere zur Frage, wer den Anstoss für
eine Anpassung geben kann, äussert sich das RPG nicht. Es legt einzig in zeitlicher
Hinsicht fest, dass im Zusammenhang mit Bauzonen ein Planungshorizont von
fünfzehn Jahren gelte (Art. 15 lit. b RPG). Daraus folgt, dass Zonenpläne in der Regel
nach diesem Zeitablauf gesamthaft zu überarbeiten sind. Ansonsten überlässt es das
Bundesrecht grundsätzlich den Kantonen, das Verfahren im Hinblick auf den Erlass von
Nutzungsplänen zu regeln (Art. 25 Abs. 1 RPG).
4.4. Die Initiative für eine Planänderung kann von der Verwaltung oder nach Massgabe
des kantonalen Rechts vom Parlament oder vom Volk ausgehen (Waldmann/Hänni,
Handkommentar RPG, Bern 2006, Rz 22 zu Art. 21 RPG).
4.5. Es kann sich aber auch die Situation ergeben, dass Private ein Interesse an einer
Planrevision haben, die Planungsbehörde jedoch nichts unternimmt. Der
Grundeigentümer hat in diesem Fall ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung
einer planerischen Nutzungsordnung, die vor der Eigentumsgarantie nach Art. 26 der
Bundesverfassung (SR 101, abgekürzt BV) mangels Vorliegen eines genügenden
öffentlichen Interesses nicht mehr standhält. Davon abgesehen, dass dem
Grundeigentümer im Rahmen einer Totalrevision des Nutzungsplans bzw. bei einer
Teilrevision eines Zonenplans bei einer erheblichen Änderung der Verhältnisse die
Überprüfung der Planfestsetzung zusteht, kann dieser im Rahmen eines
Rechtsmittelverfahrens gegen die Verweigerung einer Baubewilligung verlangen, dass
der Nutzungsplan vorfrageweise auf Verfassungsmässigkeit überprüft werde, sofern
sich die tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnisse seit Erlass des Plans in einer Weise
geändert haben, dass das öffentliche Interesse an den auferlegten
Eigentumsbeschränkungen dahingefallen sein könnte. Diese Rechtsprechung trägt der
Tatsache Rechnung, dass Art. 21 Abs. 2 RPG auch eine Pflicht beinhaltet,
Nutzungspläne beim Vorliegen wesentlich veränderter Verhältnisse zu überprüfen.
Erweist sich der Plan als sachlich nicht mehr haltbar, ist das Baugesuch nach jener
räumlichen Ordnung zu beurteilen, die gelten würde, wenn das zuständige
Gemeinwesen den streitigen Zonenplan sachgerecht revidiert hätte. Unabhängig von
diesen Konstellationen kann der Grundeigentümer auch unter Berufung auf die
Eigentumsgarantie gemäss Art. 26 BV eine Überprüfung und gegebenenfalls
Anpassung des Nutzungsplans sowohl mit Bezug auf sein eigenes Grundstück als
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auch bezüglich benachbarter Grundstücke verlangen, falls der Plan
Nutzungsbeschränkungen für das eigene Grundstück zur Folge hat. Bei
Nutzungsplänen, die unter der Herrschaft des RPG und zur Umsetzung seiner Ziele
und Grundsätze erlassen worden sind, ist allerdings der Grundsatz der
Planbeständigkeit zu beachten; diesfalls besteht eine Gültigkeitsvermutung für die
auferlegten Nutzungsbeschränkungen (Waldmann/Hänni, a.a.O., Rz 23 zu Art. 21 RPG,
mit Hinweisen; P. Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht,
5. Auflage, Bern 2008, S. 112 f.). Je neuer ein Nutzungsplan ist, umso mehr darf mit
seiner Beständigkeit gerechnet werden und umso schwieriger ist die
Gültigkeitsvermutung umzustossen (BGE 120 Ia 227 = Pra 85 1996 Nr. 7 S. 18).
4.6. Art. 25 Abs. 1 RPG stellt es den Kantonen sodann frei, mittels Spezialnorm den
betroffenen Grundeigentümern oder Dritten darüber hinaus ein Initiativrecht zu
verleihen (Pra 85 1996 Nr. 7 S. 16). Dementsprechend sieht Art. 33 Abs. 2 BauG für
den Grundeigentümer einen rechtlich durchsetzbaren Änderungsanspruch vor. Nach lit.
a kann sich dieser auf alle Gründe für eine Änderung oder Aufhebung im Sinne von
Art. 32 Abs. 1 BauG berufen. Allerdings hat die zuständige Gemeindebehörde beim
Entscheid einen erheblichen Beurteilungsspielraum (David, a.a.O., S. 114; GVP 2001
Nr. 93). Überdies kann der Grundeigentümer die Überprüfung erst nach Ablauf von
zehn Jahren seit Rechtsgültigkeit verlangen (Art. 33 Abs. 1 BauG). Dabei hat er nur
dann einen Anspruch auf Aufhebung oder Änderung des Plans, wenn die
Voraussetzungen nach Art. 32 Abs. 1 BauG gegeben sind, d.h. die Aufhebung oder
Änderung aus wichtigen öffentlichen Interessen geboten erscheint (lit. a), oder wenn
der Zweck des Plans nicht erreicht wird und dem Grundeigentümer unzumutbare
Nachteile erwachsen (lit. b).
4.7. Das Bundesgericht hat bezüglich einer entsprechenden Bestimmung des Kantons
Waadt entschieden, dass eine solche Zehnjahresfrist weder dem Sinn noch dem Geist
des Bundesrechts widerspreche (Pra 85 1996 Nr. 7 S. 19). Allerdings ermöglichte die
überprüfte Bestimmung nebst den Grundeigentümern auch allen anderen
Interessierten, die Aufhebung oder Revision des Nutzungsplans zu verlangen, und zwar
voraussetzungslos. Das Gericht kam deshalb zum Schluss, mit dieser kantonalen
Bestimmung würden für die Ausübung des Überprüfungsrechts weniger strenge
Voraussetzungen gelten, als wenn sich das Gesuch um Überprüfung des Plans direkt
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auf Art. 21 Abs. 2 RPG stützen würde. Konkret waren die Beschwerdeführer nicht
Eigentümer eines betroffenen Grundstücks. Mit dem Gesuch machten sie zudem keine
eigenen, sondern allgemeine Interessen geltend. Die zuständige Behörde war deshalb
berechtigt, auf ihr Gesuch um Überprüfung des Nutzungsplans im Sinn von Art. 21
Abs. 2 RPG nicht einzutreten. Darüber hinaus war auch die formelle Voraussetzung der
Zehnjahresfrist nicht erfüllt, womit das Bundesgericht ihnen auch auf Grund der
kantonalen Norm keinen formellen Anspruch auf einen Entscheid über die
Anhandnahme der Planüberprüfung zuerkannte.
4.8. Art. 33 BauG demgegenüber knüpft an die gleichen Voraussetzungen wie das RPG
an. Demnach kann einzig der Grundeigentümer die Überprüfung verlangen, und zwar
nur, wenn sich die Verhältnisse seit Planerlass derart geändert haben, dass das
öffentliche Interesse an den auferlegten Eigentumsbeschränkungen untergegangen
sein könnte (GVP 1986 Nr. 74). Der dort zitierte Entscheid der Regierung vom 25. März
1986 räumt dem Grundeigentümer das Überprüfungsrecht - von der
Anfechtungsmöglichkeit bei Erlass (Art. 29 BauG) und allenfalls anlässlich eines
konkreten Anwendungsaktes abgesehen - erst nach Ablauf der Zehnjahresfrist gemäss
Art. 33 Abs. 1 BauG ein. Dabei wird mit Blick auf den Grundsatz der derogatorischen
Kraft des Bundesrechts aber übersehen, dass kantonale Verfahrensvorschriften die
Durchsetzung von materiellem Bundesrecht nicht übermässig erschweren oder gar
vereiteln dürfen. Somit ist zu beachten, dass dem Grundeigentümer auf Grund von
Art. 21 Abs. 2 RPG ein Überprüfungsanspruch unabhängig von einer Überprüfungsfrist
zusteht, wenn sich die Verhältnisse derart geändert haben, dass das öffentliche
Interesse an den geltend gemachten Eigentumsbeschränkungen dahingefallen sein
könnte. Demgegenüber ist eine Sperrfrist von zehn Jahren möglich, wenn die formellen
Voraussetzungen wie beim Kanton Waadt weniger streng sind, als wenn sich das
Gesuch direkt auf Bundesrecht stützen würde bzw. wenn sich wie im Kanton St. Gallen
ein Grundeigentümer nicht auf eine Eigentumsbeschränkung, sondern sonst auf eine
Änderung beruft, die in einem wichtigen öffentlichen Interesse gründet.
4.9. Prüft die zuständige Planungsbehörde auf das Gesuch hin oder von Amtes wegen,
ob sich ein Anspruch auf Aufhebung oder Änderung des Überbauungsplanes aus
wichtigen öffentlichen Interessen ergibt, hat sie eine Gesamtbetrachtung bzw. eine
umfassende Interessenabwägung anzustellen, die alle privaten und öffentlichen
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Interessen einbezieht. Sie muss sich bei ihrem Entscheid über Änderung oder
Beibehaltung des Planes insbesondere von den Planungsgrundsätzen von Art. 1 und 3
RPG leiten lassen und dabei den veränderten Bedürfnissen des gesamten
Überbauungsplangebietes gerecht werden (Waldmann/Hänni, a.a.O., Rz. 24 zu Art. 21
RPG).
5. Während der Private die Änderung eines Nutzungsplans nur unter den erwähnten
Voraussetzungen verlangen kann, steht es im freien Ermessen der kommunalen
Planungsbehörde, bereits vor Ablauf der Zehnjahresfrist auf ein Überprüfungsbegehren
einzutreten, wenn sie es für angezeigt erachtet (David, a.a.O., Rz. 175). Mit Blick auf
dieses Entschliessungsermessen machen die Beschwerdeführerinnen geltend, die
Rekursinstanz hätte nach Art. 46 VRP prüfen müssen, ob der Stadtrat dieses
sachgemäss gehandhabt habe, indem er den Gestaltungsplan auf ihr Gesuch hin nicht
von sich aus überprüft habe.
5.1. Im Rechtsmittelverfahren wird der Sachverhalt nur insoweit überprüft, als die
Beteiligten eine unrichtige oder unvollständige Festlegung durch die Vorinstanz
beanstanden. Der Beschwerdeführer oder Rekurrent hat darzutun, in welchen Punkten
die Sachverhaltsfeststellung der Vorinstanz unrichtig sein soll, und er hat anzugeben,
mit welchen zusätzlichen Beweismitteln seine Darstellung belegt werden kann oder aus
welchen Gründen die Beweiswürdigung der Vorinstanz seiner Ansicht nach fehl geht
(sogenanntes Rügeprinzip, Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 633).
5.2. Die Rekursinstanz hatte nur zu prüfen, ob die Planungsbehörde auf das
Änderungsgesuch zu Recht nicht eingetreten sei, nicht aber die Frage, ob die Behörde
den erst wenige Jahre alten Nutzungsplan von sich aus hätte überprüfen und allenfalls
ändern müssen. Dazu hätte der Stadtrat höchstens aufsichtsrechtlich angehalten
werden können. Ein solches Aufsichtsverfahren war aber nicht Gegenstand des
Entscheids des Baudepartementes, und es kann auch nicht zum Gegenstand eines
Verfahrens vor Verwaltungsgericht gemacht werden, weil dieses nicht
Aufsichtsbehörde der Regierung oder Departemente ist (Art. 156 des
Gemeindegesetzes, sGS 141.2). Aufsichtsrechtliches Eingreifen wäre ohnehin nur
zulässig, wenn klares Recht, wesentliche Verfahrensvorschriften oder wichtige
öffentliche Interessen missachtet worden wären (Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 1225). Die
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Beschwerdeführerinnen machen aber geltend, beim vorliegenden objektbezogenen
Sondernutzungsplan stünden ihre privaten Interessen im Vordergrund. Dies wäre somit
von vornherein kein Grund gewesen, weshalb die Aufsichtsbehörde hätte einschreiten
müssen. Nutzungspläne, die unter der Herrschaft des RPG erlassen und erst vor
kurzem angepasst worden sind, gelten vielmehr vermutungsweise als rechtmässig.
6. Vorliegend ging der Anstoss für die umstrittene Plananpassung von der H. AG aus,
die seinerzeit das Baugesuch für die Überbauung Webersbleiche gestellt hatte.
6.1. Die H. AG hat im Plangebiet kein Grundeigentum, und sie legt auch nicht dar,
inwiefern sich die bestehende Planung auf eines ihrer Grundstücke nachteilig
auswirken würde. Sie macht einzig geltend, die effektive Verkehrsmenge liege deutlich
unter der prognostizierten. Dieser allgemeine Einwand allein verpflichtet die zuständige
Behörde genauso wenig, auf das Gesuch einzutreten wie beispielsweise die generelle
Einrede, in der Gemeinde hätten sich der Wohnungs- und Liegenschaftsmarkt wie auch
die raumplanerischen Konzepte gewandelt (Pra 85 1996 Nr. 7 S. 19). Die
Gesuchstellerin kann sich somit - anders als ein betroffener Grundeigentümer - auf
keinen Rechtsanspruch berufen, der im Hinblick auf die Überprüfung des
Nutzungsplans aus Art. 21 Abs. 2 RPG und Art. 32 BauG folgen würde (Waldmann/
Hänni, a.a.O., Rz. 24 zu Art. 21 RPG).
6.2. Seit dem Rekursverfahren beteiligen sich aber auch die beiden
Grundeigentümerinnen am Verfahren. Die Vorinstanz hat diese zu Recht beigeladen, da
sie kraft eigener Legitimation bereits vorher am Verfahren hätten teilnehmen können
und ihr nachträglicher Einbezug aus prozessökonomischen Gründen Sinn macht. Der
Stadtrat hat sich zudem nicht gegen ihre Beiladung gewehrt. Weil sich die
Grundeigentümerinnen seither aktiv am Verfahren beteiligt und Anträge gestellt haben,
kommt ihnen die volle Beteiligtenstellung zu (Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 351 f.). Mit Blick
auf die vorstehenden Erwägungen haben sie somit von Bundesrechts wegen
grundsätzlich Anspruch darauf, einen sie belastenden Sondernutzungsplan überprüfen
zu lassen, wenn sich die Verhältnisse derart geändert haben, dass das öffentliche
Interesse an den geltend gemachten Eigentumsbeschränkungen dahingefallen sein
könnte, und zwar auch selbst dann, wenn die kantonale Sperrfrist nach Art. 33 Abs. 1
BauG noch nicht abgelaufen ist.
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7. Die Raumplanung kann ihren Zweck nur erfüllen, wenn sie eine gewisse
Beständigkeit aufweist. Art. 21 Abs. 2 RPG sieht für die Überprüfung und Anpassung
der Nutzungspläne deshalb zwei Etappen vor: In einem ersten Schritt entscheidet die
Behörde, ob sich die dem Nutzungsplan zugrundeliegenden Verhältnisse erheblich
geändert haben. Wird diese Frage bejaht, tritt die Planungsbehörde auf das Gesuch ein
und überprüft in einem zweiten Schritt, ob das öffentliche Interesse an einer Änderung
des Plans die gegenläufigen Erhaltungsinteressen überwiegen und ändert sodann den
Plan nötigenfalls (Hänni, a.a.O., S. 110; T. Tanquerel in Aemissegger/Kuttler/Moor/
Ruch, Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Zürich 1999, Rz. 28 f. zu
Art. 21 RPG). Diese Zweiteilung ist regelmässig nicht erkennbar, wenn der Anstoss für
die Änderung von den Behörden ausgeht. In diesem Fall wird die Frage, ob sich die
Verhältnisse wesentlich geändert haben, im Zusammenhang mit der Beurteilung der
vorgesehenen Änderung geprüft.
7.1. Beim Begriff "erheblich geänderte Verhältnisse" handelt es sich um einen
unbestimmten Rechtsbegriff (vgl. etwa Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 5. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2006, Rz. 446).
7.2. Unbestimmte Rechtsbegriffe sind dadurch gekennzeichnet, dass die
Umschreibung des Tatbestands unbestimmt ist (BGE 122 III 289 E. 3a; Tschannen/
Zimmerli, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2. Aufl., Bern 2005, § 26 N 25). Durch
unbestimmte Rechtssätze überlässt es der Gesetzgeber in gewissem Umfang den
rechtsanwendenden Behörden, den Tatbestand näher zu bestimmen; der Richter oder
die rechtsanwendende Behörde tun dies durch eine Auslegung bzw. Konkretisierung
der unbestimmten Norm im weiteren Sinn (vgl. Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 724). Die
Auslegung wird als Rechtsfrage angesehen (BGE 119 Ib 40 E. 3b; Tschannen/Zimmerli,
a.a.O., § 26 N 28), weshalb das in der Kognition grundsätzlich auf die Rechtskontrolle
beschränkte Verwaltungsgericht befugt ist, die Konkretisierung bzw. Auslegung durch
die Vorinstanz frei zu überprüfen (vgl. BGE 119 Ib 40 E. 3b; Häfelin/Müller/Uhlmann,
a.a.O., Rz. 446b; Cavelti/ Vögeli, a.a.O., Rz. 724). Allerdings gilt es zu beachten, dass
das Verwaltungsgericht nicht den ganzen Bereich des Beurteilungsspielraums, der bei
einem unbestimmten Rechtsbegriff gegeben ist, voll überprüfen soll, wenn die
Verwaltungsbehörde zur Beurteilung der konkreten Umstände besser geeignet ist als
das Gericht; dies trifft insbesondere zu, wenn die örtlichen Verhältnisse besonders
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wichtig, die aufgeworfenen Fragen technischer Natur oder die Verwaltungsbehörden
den tatsächlichen Verhältnissen näherstehen oder damit vertrauter sind (vgl. Häfelin/
Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz. 446c; Tschannen/Zimmerli, a.a.O., § 26 N 29).
7.3. Die Rekursinstanz hat sich mit der Frage, ob sich die Umstände zwischenzeitlich
massgeblich geändert haben, nicht befasst, während der Stadtrat diesen Teil der
Eintretensvoraussetzung hinlänglich geprüft hat. Nebst dem, dass das
Verwaltungsgericht den Ermessensspielraum der Regierung und Verwaltung
respektieren muss, ist die Verwaltungsbehörde aber auch bezüglich der räumlichen
und tatsächlichen Verhältnisse sowie der Technizität und politischen Bedeutung der
Verkehrsplanung besser geeignet, den Beurteilungsspielraum der Planungsbehörde,
der im Rahmen des unbestimmten Rechtsbegriffs besteht, zu überprüfen. Dies fällt
umso mehr ins Gewicht, als Anpassungen des Gestaltungsplans - wie jede
Nutzungsplanung - eine umfassende Interessenabwägung voraussetzen, wobei nicht
einfach an die Interessenabwägung der überholten bzw. anpassungsbedürftigen
Planung angeknüpft werden darf. Die Planänderung hat vielmehr unter Einbezug aller
raum- und umweltrelevanten Gesichtspunkte und unter Berücksichtigung der
Planungsgrundsätze des RPG und der Ziele und Festlegungen des Richtplans zu
erfolgen (Waldmann/Hänni, a.a.O., Rz. 24 zu Art. 21 RPG). Dies gilt selbstverständlich
auch für "objektbezogene" Gestaltungspläne, bei denen nach Ansicht der
Beschwerdeführerinnen und ihres Gutachters die privaten Interessen dominieren. Die
Überprüfung der Gesamtabwägung, die wie gesagt ein erhebliches Ermessen und
Fachwissen voraussetzt, ist in erster Linie der Verwaltung zugedacht, weshalb sich das
Gericht bei der Überprüfung der Frage, ob sich die Verhältnisse seit der letzten
Plananpassung erheblich verändert haben, zurückhält und schon gar nicht in das dabei
nötige Ermessen eingreift. Die diesbezüglich fehlende Kontrolle der
verwaltungsinternen Verwaltungsrechtspflege ist deshalb nachzuholen.
8. Zusammenfassend ergibt sich, dass Grundeigentümer - anders als Dritte - gestützt
auf Art. 21 Abs. 2 RPG und Art. 32 Abs. 1 BauG einen Überprüfungs- und allenfalls
Änderungsanspruch haben, wenn der bestehende Plan ein eigenes Grundstück betrifft
oder für dieses Nutzungsbeschränkungen zur Folge hat, und zwar selbst dann, wenn
die zehnjährige Sperrfrist von Art. 33 Abs. 1 BauG noch nicht abgelaufen ist. Konkret
hat die Vorinstanz nicht überprüft, ob die massgeblichen Verhältnisse sich seit der
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 15/17
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St.Galler Gerichte
letzten Planänderung tatsächlich nicht erheblich geändert haben und der Stadtrat
deshalb zu Recht nicht auf das Änderungsgesuch eingetreten ist. Diese Überprüfung
ist nachzuholen. Folglich ist die Beschwerde gutzuheissen, der Rekursentscheid vom
12. Juni 2009 aufzuheben und die Angelegenheit gestützt auf Art. 64 Abs. 1 in
Verbindung mit Art. 56 Abs. 2 VRP zur abschliessenden Überprüfung im Sinn der
vorstehenden Erwägungen und zur neuen Beurteilung und Entscheidung an die
Vorinstanz zurückzuweisen. Dies entspricht mit Blick auf die Anträge der
Beschwerdeführerinnen einer Gutheissung der Beschwerde.
9. Dem Verfahrensausgang entsprechend gehen die amtlichen Kosten des
Beschwerdeverfahrens zulasten des Staates (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine
Entscheidgebühr von Fr. 4'000.-- ist angemessen (Art. 13 Ziff. 622 Gerichtskostentarif,
sGS 941.12). Auf die Erhebung ist zu verzichten (Art. 95 Abs. 3 VRP). Den
Beschwerdeführerinnen ist der geleistete Kostenvorschuss von Fr. 3'000.--
zurückzuerstatten.
Die Beschwerdeführerinnen haben Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung
(Art. 98 Abs. 1 und Art. 98bis VRP). Für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren ist
eine Entschädigung von Fr. 5'000.-- zuzügl. MWSt angemessen (Art. 22 Abs. 1 lit. a
und b der Honorarordnung für Rechtsanwälte und Rechtsagenten, sGS 963.75).
Demnach hat das Verwaltungsgericht