Decision ID: 6edacfbe-2466-47cc-bb6d-0c5b2f10aedd
Year: 2011
Language: fr
Court: VD_TC
Chamber: VD_TC_031
Canton: VD
Region: Région lémanique
Law Area: public_law

Vu les faits suivants
A.
Au mois de juin 1971, Marcel Curchod a déposé auprès du Service des eaux (actuellement: Service des eaux, sols et assainissement, SESA) une demande en vue de l’implantation d’un port de petite batellerie, sur le territoire de la Commune de Chabrey. Après une étude préliminaire du dossier, le Service des eaux constatait qu’il s’agissait d’un port intérieur, qui serait réalisé sur le domaine privé de l’Etat, et que seules les digues d’entrée se trouvaient sur le domaine public cantonal du lac de Neuchâtel. Le Services des eaux pouvait préaviser favorablement cette réalisation après une enquête pour les ouvrages situés sur le domaine public cantonal, ainsi que l’ouverture d’une enquête en matière de construction par les soins de la commune territoriale de Chabrey pour le bassin intérieur. Une concession pourrait alors être délivrée pour l’implantation des digues et l’utilisation de l’eau publique du lac de Neuchâtel destinée à l’alimentation du bassin intérieur (voir préavis du Service des eaux du
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juillet 1971). Le projet de construction du port a fait l’objet d’une enquête publique auprès de la Commune de Chabrey au mois de décembre 1971, qui a soulevé notamment l’opposition de riverains. La municipalité a levé les oppositions et délivré le permis de construire. Les travaux de construction du port ont ensuite été réalisés du mois d’avril au mois de juin 1972 sans l’autorisation préalable du Service des eaux ni l’octroi de la concession requise pour ces travaux. Le Service des eaux intervenait auprès de Marcel Curchod en date du 28 juin 1972 pour relever les points suivants :
"Nous avons l’avantage de vous confirmer, par la présente, les conclusions auxquelles nous sommes arrivés lors de la visite des lieux et des discussions que nous avons eues sur place le mardi 27 juin dernier.
1.- Une première erreur a été commise en présentant la demande de construction de ce port et de concession au nom de l’Association des propriétaires riverains de Chabrey alors qu’il s’agit en fait d’une sous-section non encore définitivement constituée.
2.- L’exécution des travaux n’a pas été faite conformément aux plans mis à l’enquête.
3.- Aucune concession ne vous a été délivrée par le Service des eaux pour la construction de la digue de sortie.
4.- Les services de l’Etat intéressés n’ont pas été nantis de la mise en chantier des travaux ni consultés lors de leur exécution".
Par ailleurs, la Section de la protection de la nature et des sites (actuellement Centre de conservation de la faune et de la nature, CCFN) consultée sur le projet de port, formulait le 6 juillet 1972 les observations suivantes :
"
-
le secteur en cause est compris dans le périmètre d’un site d’importance nationale et il requiert toute notre attention.
-
la digue réalisée sans autorisation et en dehors de tout contrôle technique de la part de l’Administration est inesthétique et mal construite.
-
comme vous le préconisez le projet doit être réétudié par un bureau compétent qui examinera s’il est possible de tirer parti des travaux existants, ou s’il faut implanter un ouvrage neuf.
-
vu ce qui précède, le travail effectué sur le domaine public – dans son état actuel – est inacceptable".
L’Association du port de petite batellerie de Chabrey (l’association), qui s’est constituée le 22 juillet 1972, a produit un nouveau dossier de mise en conformité des travaux de construction du port, établi par un bureau spécialisé (bureau R. Cottier à Lausanne), et la demande de concession a fait l’objet d’une enquête publique ouverte du 16 janvier au 29 janvier 1973. L’acte de concession pour usage d’eau a été délivré par le Conseil d’Etat le 2 mars 1973 (concession n° 117 de la Commune de Chabrey [n°35]). La concession a été accordée pour 30 ans, soit jusqu’au au 31 décembre 2002 (art. 3). L’art. 5 prévoit que le concessionnaire est tenu de démolir les ouvrages construits en vertu de la présente concession et de remettre les lieux dans leur état primitif à l’expiration de la concession, si l’association n’avait pas sollicité et obtenu le renouvellement dans le délai légal. L’art. 6 est formulé dans les termes suivants :
"La présente concession confère à la concessionnaire le droit:
a) de construire, sur le domaine public cantonal, lac de Neuchâtel, les deux jetées d’entrée du port privé de plaisance aménagées sur le domaine privé de l’Etat de Vaud;
b) d’utiliser l’eau du lac du Neuchâtel pour l’alimentation dudit port".
B.
Le numéro de la concession a par la suite été modifié (35/617 au lieu de 117) laquelle est arrivée à échéance le 31 décembre 2002 sans que l’association n’ait requis son renouvellement. Par lettre du 13 novembre 2007, le SESA a interpellé l’association, qui a présenté une demande de renouvellement de la concession, demande qui a fait l’objet d’une enquête publique ouverte du
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janvier au 25 février 2008. Les services concernés de l’administration cantonale ont été consultés et ils ont formulé les préavis suivants:
"
Service des forêts, de la faune et de la nature, Centre de conservation de la faune et de la nature (SFFN-CCFN
) formule la remarque suivante :
Le projet de renouvellement de concession de port no 35/617 concerne un port situé dans le périmètre de la décision cantonale de classement des rives sud du lac de Neuchâtel. Le règlement de la décision de classement ne prévoit pas de maintenir le port en question, les bateaux devant être déplacés dans d'autres ports, notamment le port de Portalban. Une autorisation d'agrandissement de ce port, délivrée par le canton de Fribourg, prévoit l'accueil des bateaux actuellement situés sur la commune de Chabrey dans la réserve naturelle.
Vu ce qui précède, le Centre de conservation de la faune et de la nature n'est pas en mesure de délivrer les autorisations nécessaires pour le renouvellement de la concession du port.
Le CCFN propose d'autoriser le maintien du port à bien plaire jusqu'à ce que les places d'amarrages dans le port de Portalban soient disponibles. Les aménagements portuaires devront alors être démontés et le site remis en état, au frais des bénéficiaires de l'autorisation à bien plaire.
Le Service du développement territorial, Commission des rives du lac (SDT-CLR)
formule les remarques suivantes :
Le projet étant situé dans une réserve naturelle légalisée, et celle-ci ne prévoyant pas le maintien de cet équipement, la commission se prononce défavorablement quant au renouvellement de cette concession. Les embarcations devront impérativement trouver place dans les ports existants ou dans les extensions futures, en cours de planification. L'installation peut être maintenue temporairement, au plus tard jusqu'à mise à disposition de places supplémentaires dans le port de Portalban (projet d'agrandissement en cours). Les propriétaires sont rendus attentifs au fait qu'ils doivent prendre des dispositions afin de trouver dans l'intervalle une nouvelle place d'amarrage.
Le Service du développement territorial, Hors zone à bâtir (SDT-HZB)
formule la remarque suivante :
Compris à l'intérieur du domaine public cantonal (domaine lacustre), ce projet est soumis à autorisation spéciale au sens des articles 24 et 25 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT).
Le projet consiste au renouvellement de la concession n° 35/617 au bénéfice de l'Association du port de petite batellerie de Chabrey.
Après examen du dossier et suite au préavis du Service des forêts, de la faune et de la nature, Centre de conservation de la faune et de la nature (SFFN-CCFN), il ressort que le projet de renouvellement de concession de port concerne un port situé dans le périmètre de la décision cantonale de classement des rives sud du lac de Neuchâtel. Or, le règlement relatif à la décision de classement ne prévoit pas de maintenir le port considéré. Les bateaux qui y sont amarrés devant être déplacés dans d'autres ports (par exemple le port de Portalban).
En conclusion et sur la base des préavis des services de l'Etat concernés ainsi que de la Commission de gestion de la Grande Cariçaie, le Service du développement territorial refuse l'autorisation spéciale requise, le port de petite batellerie de Chabrey ne pouvant manifestement pas être considéré, au sens des dispositions dérogatoires de la loi fédérales sur l'aménagement du territoire, comme étant imposé par sa destination à l'endroit prévu (art. 24 LAT).
Tout comme le Service des forêts, de la faune et de la nature, Centre de conservation de la faune et de la nature (SFFN-CCFN), notre service propose néanmoins d'admettre le maintien du port à bien plaire jusqu'à ce que les places d'amarrages dans le port de Portalban soient disponibles, ceci pour autant que les bénéficiaires de la concession démontrent qu'ils mettent tout en œuvre pour bénéficier de telles places d'amarrage. Il conviendrait ensuite que les aménagements portuaires soient démontés et le site remis en état, au frais des bénéficiaires de l'autorisation à bien plaire".
Pro Natura Vaud et Suisse, WWF Vaud et Suisse, ainsi que l’Association suisse pour la protection des oiseaux ont formé opposition au renouvellement de la concession le 15 février 2008. La Commission de gestion de la grande Cerisaie a par ailleurs formulé un préavis négatif au renouvellement de la concession par lettre du 28 mars 2008.
Par décision du 13 février 2009, le Département de la sécurité et de l’environnement (le département) a rendu la décision suivante :
"La concession n° 35/617 n’est pas renouvelée. Elle est autorisée jusqu’à la mise en exploitation de l’extension du port de Dellay-Portalban et les utilisateurs du port de Chabrey pourront continuer à amarrer leur bateau dans celui-ci. Dès la mise à disposition effective des places au port de Portalban, le port concédé par l’acte n°
35/617 sera détruit et les lieux remis en état".
C.
L’association et plusieurs de ses membres ont recouru contre cette décision auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (le tribunal) par acte du 16 mars 2009. Les conclusions du recours sont formulées comme suit :
"(...)
I. Le recours est admis et la décision attaquée et annulée.
II. La cause est renvoyée à l’autorité intimée pour qu’elle renouvelle
–
-
pour une seconde période de 30 ans et au bénéfice de l’association recourante
–
-
la concession N° 117 qui a déjà été tacitement reconduite depuis le 31 décembre 2002 en tant qu’elle autorise, à ce jour encore et aux mêmes conditions, à faire toujours usage constant et ininterrompu des eaux du Lac de Neuchâtel.
III. Le port de petite batellerie valablement autorisé et construit à l’intérieur de la parcelle 658 de l’Etat de Vaud est maintenu.
Subsidiairement:
IV. Le port de petite batellerie et la concession N° 117 sont maintenus jusqu’à extinction définitive de tous les contrats dits « nature » projetés ou, cas échéant, modifiés quant à la forme au vu de l’arrêt à intervenir à ce sujet et que
–
-
d’entente avec l’Etat de Fribourg
-
–
le Conseil d’Etat du Canton de Vaud s’est engagé à conclure avec les propriétaires de chalets de Chabrey, notamment, avec l’aval de son Parlement
".
Pro Natura Vaud et Suisse, WWF Vaud et Suisse, ainsi que l’Association suisse pour la protection des oiseaux (les organisations), ont également recouru contre la décision du département par acte du 18 mars 2009. Les conclusions du recours sont formulées dans les termes suivants :
"(...)
1.
Le recours de droit administratif des organisations ASPO / BirdLife Suisse et consorts du 18 mars 2009 est admis.
2.
La décision attaquée du Département de la sécurité et de l’environnement du 13
février 2009 est réformée; son dispositif (chiffre III) est remplacé par le texte suivant:
La demande de renouvellement de la concession pour usage d’eau N° 35/617 est refusée. Il est imparti à l’Association du port de petite batellerie de Chabrey un délai au 13 février 2011 pour mettre fin à l’utilisation du port construit en vertu de cette concession et pour détruire ce port et rétablir les lieux dans leur état initial naturel.
3.
Les frais d’instruction et de jugement sont à la charge de l’Association du port de petite batellerie de Chabrey; celle-ci est en outre condamné au versement aux organisations recourantes d’une équitable indemnité pour leur dépens
"
.
Le SESA s’est déterminé sur les recours le 8 avril 2009 en concluant à leur rejet. Le CCFN s’est également déterminé sur les recours le 9 avril 2009 en concluant au rejet des recours. L’association s’est déterminée sur le recours des organisations le 15 mai 2009, qui se sont déterminées par mémoire complémentaire du 8 juin 2009 sur le recours de l’association. Le Service du développement territorial (SDT) a déposé ses observations sur le recours le 6 mai 2009 en concluant au rejet des recours. L’association et la Municipalité de Chabrey (la municipalité) ont déposé le 9 juin 2009 un mémoire complémentaire.
D.
Le tribunal a tenu une audience à Chabrey le 4 octobre 2010. Le compte rendu résumé de l’audience comporte les précisions suivantes :
"
Le tribunal procède au préalable à une inspection locale en présence des parties. Une discussion est engagée au sujet de la question de savoir si le territoire sur lequel le port concerné est situé appartient au domaine public ou au domaine privé de l'Etat de Vaud. Selon l'association du port, il s'agirait du domaine privé et le port ne serait pas soumis à la concession, mais à la procédure ordinaire du permis de construire, et selon le SESA et les associations Pro Natura et consorts, il s'agirait du domaine public. Le SESA fait référence à l’art. 6 de la loi sur le registre foncier. Les représentants du SESA rappellent que la décision attaquée n'ordonne pas la démolition du port, mais qu'elle ne traite que du refus de renouveler la concession. Selon Me de Braun, l'autorisation n° 35/43 (pièce n° 4 de son bordereau du 15 mai 2009), qui n'a pas été révoquée, concernerait également le port de Chabrey; les représentants du SESA réfutent ce point de vue, l'autorisation n° 35/43 étant délivrée à un autre bénéficiaire (association des riverains de Portalban Est).
Le représentant de l'ASPO/BirdLife Suisse expose les motifs qui justifieraient la démolition du port; à son avis, le port provoque une coupure dans l'écosystème de ce site d'importance nationale et serait source de danger pour les espèces menacées. Les enrochements eux-mêmes couperaient l'échange entre le lac et le marais, ce qui aurait notamment pour effet de bloquer la migration de la faune; la présence du port aggraverait encore cette situation. De même, le passage des bateaux empêcherait la végétation de croître et de se développer. Me Dallèves indique que l'impact des enrochements et du port serait également paysager. La zone étant d'ailleurs interdite à la navigation, le port n'aurait pas d'utilité. Me de Braun mentionne l'étude scientifique de l'EPFL qu'il a produite en cours de procédure et qui traite de l'érosion de la rive; il fait état d’avis selon lesquels les enrochements permettraient de protéger la rive de l'érosion. Selon le représentant de Pro Natura Vaud, les enrochements seraient destinés à protéger les chalets. L'érosion ferait de toute façon partie de l'évolution naturelle, et l'objectif, dans un biotope digne de protection, est de rendre à la nature ce qui lui appartient.
Selon l'association du port, à défaut de définition des atteintes et des mesures de protection pour y remédier, on ne saurait considérer que les enrochements et le port porteraient atteinte au site. Il faudrait une base légale claire pour justifier la démolition de celui-ci.
L'audience se poursuit en salle.
Les parties confirment que le plan directeur de la rive sud du lac de Neuchâtel ne comporte pas de mesure spécifique concernant le port de Chabrey.
Comme mesure d'instruction complémentaire, le plan de situation du géomètre déposé à l'enquête publique du port concerné est produit par Me de Braun, puis par le SESA, avec les indications officielles de l’enquête. Me de Braun reprend le plan de situation et produit aussi un extrait du site internet d'information des associations de protection de la nature selon lequel les chalets seraient illicites.
Le président interroge le syndic de la commune de Chabrey et le président de l'association du port sur la fréquence d'utilisation de ce dernier. Le port est utilisé par les propriétaires des chalets de mai à septembre; les embarcations amarrées dans le port sont de petits bateaux à moteur utilisés pour des ballades ou la pêche amateur. Denis Sauvin indique qu'il bénéficie d'une concession à bien plaire pour son chalet. Il possède pour sa part un bateau à voile équipé d'un moteur qu'il utilise pour des sorties un jour sur deux lorsqu’il est en vacances au chalet. Trois à quatre bateaux par jour iraient naviguer par beau temps pendant les week-ends. Le transfert des places d'amarrage au port de Delley-Portalban occasionnerait un trajet en voiture de 5
minutes pour transporter le matériel jusqu'au bateau.
Me Dallèves relève encore que la construction du nouveau port à Delley-Portalban peut prendre plusieurs années, en raison notamment des oppositions et du coût d’investissement élevé (neuf millions) qui nécessiterait un vote au niveau de la commune.
Le président informe les parties que l'instruction est close et il donne la parole à leurs représentants pour les plaidoiries
".
L’occasion a été donnée aux parties de se déterminer sur le compte rendu de l’audience. L’association a déposé une écriture complémentaire le 15 novembre 2010. Par ailleurs, interpellé par le tribunal sur l’état de la procédure d’agrandissement du port de
Dellay
Deley
-Portalban, le Service des constructions et de l’aménagement du canton de Fribourg a répondu dans les termes suivants le 22 octobre 2010
:
"
La restructuration du port de Deley-Portalban a nécessité la modification du plan d’aménagement local (PAL) et l’élaboration d’un plan spécial.
En l’état, les procédures de modification et d’élaboration précitées sont en phase d’examen final.
D’autre part, la demande de permis de construire le port est actuellement en procédure, mais en phase d’examen préalable.
Dès lors que la modification du PAL et le plan spécial ne sont pas encore approuvés, il nous est impossible d’émettre un délai pour la réalisation de ce projet.
"
La réponse du le Service fribourgeois des constructions et de l’aménagement du 22 octobre 2010 a été transmise à toutes les parties.

Considérant en droit
1.
La Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal examine d’office et avec un plein pouvoir d’examen la recevabilité des recours qui lui sont soumis (arrêt AC.2009.0094 du 19 mai 2010 consid. 1, voir aussi les arrêts
TA AC.2006.0044 du 30 octobre 2006, AC.2003.0256 du 7 septembre 2004, AC.1999.0086 du 15 juillet 2004, AC.2002.0208 du 11 juillet 2003, AC.2000.0044 du 26 octobre 2000).
a) Il n’est pas contesté que l’association recourante est directement touchée par le refus de renouveler la concession et l’ordre de démolition. Sa qualité pour recourir résulte de l’art. 75 de la loi vaudoise sur la procédure administrative du 28 octobre 2008 (LPA-VD; RSV 173.36).
b) S'agissant des associations cantonales Pro Natura Vaud et WWF Vaud, leur droit de recours se fonde sur l'art. 90 de la loi sur la protection de la nature, des monuments et des sites du 10 juin 1969 (LPNMS; RSV 450.11). Aux termes de cette disposition, la qualité pour recourir doit être reconnue aux associations d'importance cantonale, qui se vouent à la protection de la nature, lorsque les intérêts protégés par la LPNMS sont en cause (AC.2009.0209 du 26 mai 2010 consid. 1b et les arrêts cités). Tel est le cas en l'espèce, puisque la décision attaquée touche un bas-marais d'importance nationale, soit un biotope au sens de l'art. 18a de la loi fédérale du 1
er
juillet 1966 sur la protection de la nature (LPN; RS 451) et de l’art. 4a LPNMS. L
es deux associations cantonales ont d’ailleurs pris part à la procédure devant l’autorité précédente en déposant une opposition lors de l’enquête publique.
c) Les organisations nationales Pro Natura Suisse et WWF Suisse, ainsi que l’Association suisse pour la protection des oiseaux, ont qualité pour recourir en vertu de l'art. 12 al. 1 let. b LPN en relation avec l'art. 1
er
et les chiffres 3, 4 et 6 de l'annexe à l'ordonnance relative à la désignation des organisations habilitées à recourir dans les domaines de la protection de l'environnement ainsi que de la protection de la nature ou du paysage (ODO; RS 814.076).
2.
a) La loi sur l’utilisation des lacs et cours d’eaux dépendant du domaine public du 5 septembre 1944 (LLC; RSV 731.01) pose le principe selon lequel le droit de disposer des eaux dépendant du domaine public appartient à l’Etat (art. 1 LLC). L’art. 2 LLC prévoit que nul ne peut détourner les eaux du domaine public ni les utiliser sans l’autorisation préalable du département en charge de la gestion des eaux et du domaine public. L’autorisation du département est accordée sous la forme d’une concession dont la durée est de 80 ans au maximum (art. 4 al. 1 LLC). Pour les demandes d’autorisation d’utiliser les eaux publiques à un autre usage que la force motrice, l’art. 25 LLC prévoit une procédure d’enquête publique. Le règlement d’application du 17 juillet 1953 de la loi sur l’utilisation des lacs et cours d’eaux dépendant du domaine public et de la loi réglant l’occupation et l’exploitation des eaux souterraines dépendant du domaine public cantonal (RLLC; RSV 731.01.1) précise que la concession est accordée par le Conseil d’Etat pour les installations durables et d’une certaine importance (art. 83 RLLC). L’autorisation du Conseil d’Etat est donnée sous forme de concession dont la durée n’excède pas trente ans pour les installations privées (art. 84 RLLC).
b) La législation cantonale sur l’utilisation des lacs et cours d’eau dépendant du domaine public prévoit deux types de concession. Tout d’abord la concession en vue de l’utilisation de l’eau comme force motrice qui fait l’objet du chapitre II et ensuite, l’utilisation de l’eau pour d’autres usages au chapitre III. La loi prévoit une procédure de renouvellement pour les concessions délivrée en vue de l’utilisation de l’eau comme force motrice. L’art. 23 LLC précise à cet égard que le renouvellement de la concession doit être demandé cinq ans avant son extinction; la décision du département devant intervenir dans les deux années qui suivent la demande (al. 1); si le renouvellement est accordé, le concessionnaire est tenu de fournir, avant l’extinction de la concession primitive, les plans et tous les autres documents nécessaires établissant l’état exact des ouvrages et de toutes les installations accessoires (al. 2). En revanche, la loi ne réglemente pas la procédure de renouvellement des concessions pour d’autres usages que la force motrice. L’art. 91 RLLC précise que la concession s’éteint de plein droit par l’expiration de sa durée ou par la renonciation écrite du concessionnaire (art. 91 RLLC). Le concessionnaire n’est libéré de ses obligations qu’après reconnaissance des lieux par le département. La réglementation cantonale prévoit la caducité de la concession après son échéance. Le législateur cantonal a probablement voulu traiter le renouvellement des autres concessions de manière comparable à l'octroi d'une nouvelle concession. Pour statuer sur une demande de renouvellement de la concession arrivée à son échéance, l'autorité doit alors apprécier les circonstances de manière comparable à l'octroi d'une nouvelle concession. C'est dans ce sens que l'art. 5 let. a de la concession n
°
°
117 de Chabrey (actuellement 35/617) qui réserve la possibilité de solliciter et d'obtenir le renouvellement doit être compris.
c) Lors de la procédure de renouvellement de la concession, l'autorité cantonale doit donc procéder à une pesée de l'ensemble des intérêts et, en particulier, procéder à l'examen de l'évolution des circonstances depuis l'octroi de la première concession au mois de mars 1973. A cet égard, le tribunal constate que les dispositions fédérales et cantonales concernant l'aménagement du territoire et la protection de la nature ont fondamentalement évolué depuis 1973.
aa) Le 1er janvier 1980, la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 est entrée en vigueur (LAT; RS 700). Elle prévoit pour les cantons l’obligation d’établir et d’adopter des plans directeurs (art. 6 à 12 LAT), et elle fixe les principes applicables aux zones à bâtir (art. 15 LAT), des zones agricoles (art. 16 LAT) et des zones à protéger (art. 17 LAT), qui doivent être délimitées dans le cadre de plans d’affectation (art. 14 LAT), élaboré sur la base des plans directeurs (art. 26 LAT). Les études de base qui servent à l’élaboration des plans directeurs (art. 6 al. 1 LAT), doivent désigner les territoires qui se distinguent par leur beauté ou leur valeur, ont une importance pour le délassement ou exercent une fonction écologique marquante (art. 6 al.
2 let. b LAT) et les zones à protéger que les cantons doivent adopter en application de l’art. 17 al. 1 LAT doivent comprendre notamment les cours d’eau, les lacs et leurs rives (let. a), les paysages d’une beauté particulière, d’un grand intérêt pour les sciences naturelles ou d’une grande valeur en tant qu’éléments du patrimoine culturel (let. b) ainsi que les biotopes des animaux et des plantes dignes d’être protégés (let. c).
bb) Les Conseils d'Etat des cantons de Fribourg et de Vaud ont approuvé les 1
er
juin et 28 mai 1982 le plan directeur de la rive sud du lac de Neuchâtel et des rives du lac de Morat (plan directeur). Les buts fondamentaux du plan directeur visaient à coordonner les différentes interventions concernant notamment la protection des zones naturelles et la réglementation de la navigation de plaisance. Les Conseils d'Etat des cantons de Fribourg et de Vaud ont signé un accord intercantonal visant à assurer la protection de la rive sud du lac de Neuchâtel et des rives du lac de Morat conformément au plan directeur et à la liste des mesures annexées (art. premier de l’accord intercantonal). Le plan directeur prévoit des mesures générales et des mesures particulières. En ce qui concerne les zones naturelles, les mesures générales prévoient d'assurer la protection légale des zones naturelles par leur affectation en zone protégée (mesures générales 1.2). En ce qui concerne la navigation de plaisance, les mesures tendent à l’établissement d’un inventaire des embarcations et places d'amarrage afin de procéder au regroupement des amarrages sauvages dans des ports existants (mesures générales 2.2 let. e). Au titre des mesures particulières concernant la zone naturelle de la Commune de Chabrey dans laquelle le port se situe il s'agissait d'adopter une réglementation de la navigation de plaisance avec une interdiction de pénétrer et d'accoster dans les roselières. La mesure visait aussi la suppression des passerelles des amarrages sauvages et le regroupement des bateaux vers un futur port intercommunal Cheyres-Châbles (mesures particulières 14.1 let. c et d).
cc) Par ailleurs, la loi sur la protection de la nature a été modifiée par l'introduction des art. 18a, 18b, 18c et 18d
découlant du contre-projet indirect à l'initiative de Rothenturm et est entrée en vigueur le 1
er
février 1988 (RO 1988 254 258; FF 1985 II 1449). Ces dispositions visent à protéger l'ensemble des biotopes qu'ils soient d'importance nationale, régionale ou locale. Dans ce système, le Conseil fédéral, après avoir pris l’avis des cantons, désigne les biotopes d’importance nationale. Il détermine la situation de ces biotopes et précise les buts visés par la protection (art. 18
a
al. 1 LPN). Les cantons règlent la protection et l’entretien des biotopes d’importance nationale. Ils prennent à temps les mesures appropriées et veillent à leur exécution (art. 18
a
al. 2 LPN).
L'initiative de Rothenturm, acceptée par le peuple et les cantons le 6 décembre 1987, a introduit l'art. 78 dans la Constitution fédérale (anciennement art. 24 sexies Cst.) obligeant la Confédération et les cantons à protéger strictement et de manière spécifique les sites marécageux d'une beauté particulière. En application de cette norme constitutionnelle, le Conseil fédéral a adopté l'ordonnance du 7 septembre 1994 sur la protection des bas-marais d'importance nationale (ordonnance sur les bas-marais; RS 451.33), entrée en vigueur le 1
er
octobre 1994. Elle comprend, dans son annexe 1, l'inventaire fédéral des bas-marais d'importance nationale (art. 1 ordonnance sur les bas-marais). L'ordonnance prévoit que les cantons fixent les limites précises des objets et délimitent des zones tampon suffisantes du point de vue écologique. Ils prennent l’avis des propriétaires fonciers et des exploitants, comme des agriculteurs et des sylviculteurs ainsi que des bénéficiaires de concessions et d’autorisations pour des installations et constructions (art. 3 al. 1 ordonnance sur les bas-marais). Les cantons, après avoir pris l’avis des intéressés prennent les mesures de protection et d’entretien adéquates pour conserver intacts les objets, en accordant une importance particulière au maintien et à l’encouragement d’une exploitation agricole adaptée (art. 5 al. 1 Ordonnance sur les bas-marais). Ils veillent en particulier à ce que les plans et les prescriptions qui règlent le mode d’utilisation du sol au sens de la législation en matière d’aménagement du territoire soient conformes à la présente ordonnance (art. 5 al. 2 let. a ordonnance sur les bas-marais). L'ordonnance prévoit que ces
mesures doivent être prises dans un délai de trois ans (art. 6 al. 1 ordonnance sur les bas-marais). Les grèves du lac, de Chabrey à Champmartin, ont été portées sous n° 645 des bas-marais d'importance nationale selon l'annexe 1 à l'ordonnance des bas-marais.
Le Conseil fédéral a également adopté le 28 octobre 1992 l'ordonnance sur la protection des zones alluviales d'importance nationale dont font partie les grèves de la rive sud du lac de Neuchâtel, de Portalban à Cudrefin (n° 207 de la liste des zones alluviales d'importance nationale mentionnée à l'annexe 1 de l'ordonnance de protection des zones alluviales d'importance nationale du 28 octobre 1992 [RS 451.31]). Le secteur est aussi compris sous n° 416 de l'inventaire des sites marécageux de beauté particulière et d'importance nationale selon l'ordonnance sur la protection des sites marécageux de beauté particulière et d'importance nationale du 1
er
mai 1996 (RS 451.35). La rive sud du lac de Neuchâtel de Chevroux jusqu'à Portalban a encore été intégrée dans les réserves d'importance internationale sous n° 5 de l'annexe à l'ordonnance sur les aires d'oiseaux d'eaux et migrateurs d'importance internationale et nationale du 21 janvier 1991 (OROEM; RS 922.32). Comme pour l’ordonnance sur les bas-marais, ces différentes ordonnances impliquent des mesures de protection à prendre par le canton (par exemple, l’art. 5 de l’ordonnance sur les zones alluviales, l’art. 5 de l’ordonnance sur les sites marécageux et art. 5 et 6 OROEM).
d) En application de ces différentes ordonnances fédérales, le canton de Vaud a adopté en date du 25 mars 2002 une décision de classement de réserves naturelles concernant les territoires situés sur les communes d'Yverdon-les-Bains, de Chesaux-Noréaz, d'Yvonand, de Chabrey, de Champmartin et de Cudrefin (décision de classement). Les buts de la décision de classement sont formulés dans les termes
suivants
suivants
:
-
"
Préserver le paysage lacustre de la rive sud du lac de Neuchâtel, en particulier la continuité de ses étendues marécageuses, sa structure, sa physionomie et sa beauté. Conserver ses éléments caractéristiques (notamment géologiques et géomorphologiques) et ses sites historiques et archéologiques.
-
-
Sauvegarder les écosystèmes du lac, de la beine, de la rive, des marais, des forêts alluviales et de pente, ainsi que leurs communautés végétales et animales. Préserver en priorité les surfaces non boisées des marais.
-
-
Préserver les biotopes (en particulier de reproduction, d’alimentation et de repos des espèces animales) ainsi que leurs interconnections, spécialement avec le lac et l’arrière-pays. Préserver, et si nécessaire restaurer, les facteurs écologiques dont ils dépendent, et particulièrement le régime et la qualité des eaux.
-
-
Conserver, voire créer les conditions favorables au maintien des populations d’espèces rares ou menacées.
-
-
Accueillir le public et lui permettre, dans les limites fixées par ces buts de protection, d’entrer en contact avec les milieux naturels et d’en éprouver la richesse, grâce à des aménagements didactiques, le maintien de chemins et l’accès à certains secteurs de rive
".
.
"
La décision de classement traite de manière distincte les secteurs lacustres des secteurs terrestres. Les secteurs lacustres comprennent les secteurs autorisés à la navigation et à la baignade, les secteurs d’accès limités ainsi que les secteurs interdits à la navigation et à la baignade (art. 4 al. 2). Les secteurs terrestres comprennent les secteurs libre
s
d’accès et les secteurs d’accès limités aux chemins balisés comprenant les m
arais et bosquets en zone marécageuse, ainsi que les
forêts-refuge
(art. 4 al. 3). La décision de classement fixe des mesures générales de protection qui interdisent certains comportements dans les zones protégées, notamment de modifier les lieux et d’extraire des matériaux si les buts de protection ne sont pas respectés,
de modifier le régime des eaux, notamment par des travaux d’aménagement des cours d’eau ou des
remblayages
remblayages
et de porter atteinte à la végétation riveraine (art. 7 let. c, d et e). Dans les secteurs lacustres protégés, il est interdit de construire (art. 10 al. 2). Dans les secteurs lacustres interdit à la navigation et à la baignade, il est interdit de naviguer avec des bateaux et d’autres engins flottants et de se baigner dans ces secteurs durant toute l’année. La baignade est autorisée au droit des plages mentionnées sur le plan entre le 1er juin et le 3ème lundi du mois de septembre (art. 12) et dans les secteurs lacustres d’accès limité. La navigation et la baignade sont toutefois autorisées entre le 1er juin et le troisième lundi du mois de septembre (art. 11).
La décision de classement réglemente les secteurs terrestres à l’art. 13 dans les termes suivants
:
"
Art. 13 Secteurs terrestres
Les secteurs naturels comprennent les marais, les zones alluviales et les sites terrestres à préserver.
Dans les secteurs agricoles protégés, les transformations ou constructions nouvelles doivent être particulièrement bien intégrées dans le paysage et s’harmoniser avec les constructions existantes.
Il est interdit de construire en dehors des secteurs agricoles protégés.
Seuls sont autorisés les travaux d’entretien et de rénovation des bâtiments (tels que résidences secondaires), installations licites existantes et pour autant que les requérants soient au bénéfice d’un titre juridique suffisant.
"
La décision de classement comprend aussi des dispositions particulières à chaque réserve
. Dans la réserve des Grèves de la Motte, l’accès avec un véhicule à moteur aux secteurs des résidences secondaires, de Chabrey et de Trouville est autorisé aux ayants droit (art. 18). L’art. 21 al. 1 des di
spositions transitoires de la décision de classement précise encore que
l’ancrage de bateaux est autorisé aux ayants droit dans le secteur lacustre bordant le secteur de résidences secondaires des Grèves de la Motte, jusqu’à échéance des droits d’amarrage.
e) En l’espèce, le port privé de l’association recourante se situe dans un secteur lacustre régit par l’art. 12 de la décision de classement qui interdit la navigation et la baignade sous réserve de secteurs au droit des plages, mentionnés sur le plan, ou
la baignade est autorisée entre le 1er juin et le 3ème lundi du mois de septembre. L
a
réserve des Grèves de la Motte
prévoit à cet égard une réglementation qui interdit la navigation dans les secteurs où la baignade est autorisée. Le port lui-même se situe dans le secteur terrestre à parcours libre où des résidences secondaires ont été autorisées. Par ailleurs, en ce qui concerne les dispositions transitoires (art. 21 al. 1), le tribunal constate que les éventuels droit d’amarrage dont l’association recourante pourrait se prévaloir résulte uniquement de la concession 117 de Chabray (35/617) et sont donc arrivés à échéance au 31 décembre 2002. Le port n’est ainsi plus conforme à l’affectation de la zone, qui interdit la navigation. Cette réglementation ne fait d’ailleurs que de mettre en oeuvre les mesures de protection qui résultent des différentes ordonnances fédérales auxquelles le secteur des Grèves de la Motte est soumis. Les circonstances de fait et droit qui ont permis l’octroi d’une concession de port en faveur de l’association recourante en 1973 se sont donc fondamentalement modifiées et ne permettent plus aujourd’hui de renouveler la concession ou d’accorder une nouvelle concession de port. C’est donc à juste titre que le département a refusé la demande de renouvellement.
3.
Les recourants contestent l’ordre de démolition des ouvrages qui ont fait l’objet de la concession et soutiennent que le port intérieur en lui-même pourrait être mis au bénéfice de la garantie d'une situation en vertu de l'art
.
.
24c LAT.
a) Il est vrai
que l’art. 5 de la concession prévoit que le concessionnaire est tenu de démolir les ouvrages construits
"
«
en vertu de la présente concession
"
»
et de remettre les lieux dans leur état primitif à l’expiration de la concession, si l’association n’a pas sollicité et obtenu le renouvellement dans le délai légal. L’obligation de démolir prévue par cette disposition se rapporte effectivement aux seuls ouvrages construits en vertu de la concession, c’est-à-dire les digues d’accès au port alors que le port lui-même a été autorisé par un permis de construire communal délivré au terme d’une procédure d’enquête publique régulière. Par ailleurs, le règlement de la décision de classement ne comporte pas une obligation expresse ou explicite de démolir le port et se limite à interdire dans le secteur toute nouvelle construction (art. 13 al. 3). Enfin, la disposition transitoire de l’initiative Rothenturm (art. 24 sexies al. 5 aCst.) prévoit
"
«
de démanteler toute installation ou construction et de remettre dans son état d'origine tout terrain modifié, aux frais du responsable, lorsque ces ouvrages ou ces modifications sont contraires au but visé par la protection et entreprises après le 1er juin 1983 (...)
"
»
. Or, la construction de port entre 1972 et 1973 est bien antérieure au 1er juin 1983 et l’association n’est donc pas soumise à l’obligation de remettre le terrain modifié dans son état d’origine en application de cette règle constitutionnelle (reprise actuellement par l’art. 25b al. 1 LPN).
b) Il
n’en demeure pas moins que le port intérieur, ne peut plus être utilisé conformément à sa destination car il se situe dans un secteur où la navigation est interdite. L’une des conditions essentielles permettant l’application de l’art. 24c LAT est que la co
nstruction ou l’installation, érigée légalement, puisse encore être utilisée conformément à sa destination (
art. 42 al. 4 OAT,
Muggli
, Commentaire LAT ad art. 24c p. n° 13 p. 1; voir aussi Office fédéral du développement territorial
"
«
Nouveau droit de l’aménagement du territoire, Explications relatives à l’ordonnance sur l’aménagement du territoire et recommandations pour
la mise en œuvre
"
»
Berne 2001 ad. art. 24c LAT p. 6). Or, en plus de l’interdiction de naviguer, l’absence d’une concession permettant l’accès au lac de Neuchâtel et l’utilisation des eaux du lac pour alimenter le port intérieur, ne permet plus d’utiliser ce dernier de manière conforme à sa destination. L’art. 24c LAT ne peut donc entrer en ligne de compte, même si
la construction du port était probablement conforme aux règles du plan d'extension cantonal n° 196 bis, et qu’il est devenu non-conforme à la destination de la zone après l'adoption de la décision de classement du 25
mars 2002. L’association recourante ne peut donc se prévaloir de la garantie de la situation acquise, telle qu’elle résulte de l’art. 24c LAT. Il convient de déterminer si les conditions requises pour ordonner la démolition du port sont remplies.
c) Selon la jurisprudence, le fait que les constructions ne peuvent pl
us être utilisée
s
conformément à leur destination ne signifie pas encore qu’elles doivent être automatiquement démolies. La question doit être examinée en application des principes de droit constitutionnel et de droit administratif, dont celui de la propor
tionnalité et celui de la protection de la bonne foi. C’est ainsi que le constructeur peut se voir dispenser de démolir l’ouvrage lorsque la violation est de peu d’importance ou lorsque la démolition n’est pas compatible avec l’intérêt public, ou encore lo
rsque le constructeur a pu croire de bonne foi qu’il était autorisé à édifier l’ouvrage et que le maintien d’une situation illégale ne se heurte pas à des intérêts publics prépondérants (voir ATF 111 Ib 213 consid. 6). A cet égard, la jurisprudence a encor
e précisé que le constructeur qui n’est pas de bonne foi peut néanmoins invoquer le principe de la proportionnalité pour s’opposer à un ordre de démolition. En pareil cas, il ne faut pas perdre de vue le fait que les autorités doivent, pour des motifs auss
i essentiels que l’égalité de traitement et le respect de la légalité dans le droit de la construction, donner un poids prépondérant au rétablissement de l’état antérieur et n’attacher qu’une importance réduite au préjudice qui en résulterait le cas échéan
t pour le constructeur (ATF 108 Ia 216 consid. 4b). Par ailleurs, appliquant le principe de la proportionnalité à propos d’un cas de démolition partielle, le Tribunal fédéral a considéré que l’autorité devait examiner d’office quels étaient les moyens les
plus appropriés d’atteindre le but recherché, sans porter excessivement atteinte aux intérêts du constructeur. L’autorité peut ainsi offrir à celui-ci la possibilité de faire des propositions sur la manière de remédier aux violations de la réglementation e
xistante. Si ces propositions sont inadéquates, l’autorité n’en reste pas moins tenue de rechercher, parmi les mesures d’exécution envisageables, celles qui apparaissent le mieux proportionnées; elle examinera par exemple, au moment d’exécuter sa décision,
si le but recherché ne peut être atteint par des mesures moins rigoureuses (ATF 108 Ia 216 consid. 4d; 107 Ia 27 consid. 3b; 123 II 248 consid. 4a).
Les objectifs de protection recherchés sont liés aux différentes ordonnances applicables au secteur litigieux notamment les ordonnances sur les zones alluviales et celles concernant les bas-marais. A cet égard, l'art. 5 al. 2 let. f de l'ordonnance sur les bas-marais prévoit le démantèlement des installations ou constructions entreprises après le 1
er
juin 1983 mais n'exige pas de mesures spécifiques visant des constructions autorisées avant cette échéance. L'art. 4 de l'ordonnance sur les bas-marais précise les buts visés par la protection dans le sens suivants :
"
Les objets doivent être conservés intacts; dans les zones marécageuses détériorées, la régénération sera encouragée dans la mesure où elle est judicieuse. Font notamment partie de ce but la conservation et le développement de la flore et de la faune indigènes et des éléments écologiques indispensables à leur existence ainsi que la conservation des particularités géomorphologiques
".
En l'espèce, il n’est pas démontré que la seule démolition des digues et du bassin intérieur permette de respecter les objectifs recherchés par la protection.
En particulie
r, le bassin intérieur, protégé par les digues, peut constituer un lieu favorable à la faune et à l’avifaune
si l’accès des bateaux est empêché. Il
pourrait même
être
aménagé de manière à offrir des conditions d'habitat
diversifiées. Il convient donc de dé
terminer si la démolition du port est nécessair
e aux buts de protection définis
pa
r
la décision de classement.
L’un des buts consiste à préserver le paysage lacustre de la rive sud du lac de Neuchâtel, en particulier la continuité de ses étendues marécageu
ses, sa structure, sa physionomie et sa beauté
. Or,
le port en lui-même n’a que peu d
’impact sur le paysage lacustre;
s
eules les digues d’accès, peuvent provoquer une rupture du paysage formé par la rive naturelle, mais dans le cas particulier, les digues
apparaissent comme le prolongement des enrochements déjà autorisés à l’ouest et le maintien des digues n’apparaît pas incompatible avec un secteur déjà partiellement aménagé et où la baignade est autorisée. La décision de classement a aussi pour but de
con
server, voire créer les conditions favorables au maintien des populations d’espèces rares ou menacées.
Cependant
en utilisant les roches pour créer une petite lagune à cet endroit, on favorise potentiellement des espèces que l'on ne trouverait pas forcémen
t dans un paysage uniforme de bas-marais
(voir par exemple les
travaux de restauration de la lagune
des Saviez
dans la réserve des Grangettes
,
AC.2009.0218 du 30 juin 2010). La démolition complète du port et des ses digues apparaît ainsi
, en l’état de la p
rocédure,
comme une mesure
disproportionnée
si les possibilités de mettre en valeur l’installation du point de vue d
e la protecti
on de la nature n’ont pas été examinées. A cet égard,
il appartient au Service des forêts de la nature et de la faune, Centre de conservation de la faune et de la nature, en collaboration avec le Service des eaux, sols et assainissement et la Commission de gestion de la Grande Cariçaie, d'examiner les possibilités pratiques de condamner l’accès au port pour les bateaux, tout en laissant les différentes espèces coloniser le bassin intérieur et en examinant les éventuelles adaptations ou aménagements qu’il serait possible de réaliser pour favoriser la création d’un habitat stable de qualité pour les poissons, la faune et l’avifaune. L’ordre de démolition doit donc être annulé et le dossier retourné à l’autorité intimée pour compléter l’instruction dans ce sens et statuer à nouveau.
d) En revanche, le maintien du port en exploitation jusqu’à la réalisation de l’agrandissement du port de Deley-Portalban n'apparaît pas conforme au but recherché par les différentes mesures applicables à ce secteur. En effet, l'utilisation du port viole l'interdiction de navigation
et porte un préjudice important à la faune par la circulation des embarcations à proximité des milieux naturels de grande valeur. Aussi,
l'agrandissement du port de Delley-Portalban présente un caractère aléatoire.
C
et agrandissement, qui vient d'être mis à l'enquête publique
,
nécessite en effet des investissements financiers importants qui sont soumis
au contrôle démocratique
des collectivités locales concernées.
Il n'est pas exclu non plus que l'agrandissement du port soulève différentes interventions, oppositions ou recours qui ne permettent pas de prévoir à brève échéance le transfert des bateaux du port de la petite batellerie de Chabrey dans le nouveau port. Le recours des organisations de protection de la nature doit donc être admis dans ce sens et l’utilisation du port pouvant être tolérée jusqu’
à la nouvelle décision
à
rendre par l’autorité intimée, qui fixera les délais et modalités d’exécution des mesures à prendre.
.
4.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours des organisations de protection de la nature doit être admis et la condition autorisant l'utilisation du port jusqu'à la mise en exploitation de l'extension du port de Delley-Portalban doit être annulée. En outre, le recours de l'Association du port de petite bate
l
lerie de Chabrey et consorts doit être partiellement admis en ce sens que
la décision refusant
l
e renouvellement de la concession doit être confirmé
e
mais
l'ordre de démolition
est
annulé et le dossier retourné à l’autorité intimée pour compléter l’instruction dans
le
sens
des considérants
et statuer à nouveau
.
En ce qui
concerne la répartition des frais et dépens, le tribunal constate que l'essentiel des moyens soulevés par l'association recourante
a
été écarté de sorte qu'il y a lieu de mettre à sa charge
l’essentiel
d
es frais de procédure ainsi que les dépens en faveur des organisations de
protection de la nature qui obtiennent gain de cause.