Decision ID: 3d4eb9d5-a453-47a6-bf4a-5614b5fc7d59
Year: 2011
Language: de
Court: SG_VGN
Chamber: SG_VGN_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

hat das Verwaltungsgericht festgestellt:
A./ a) Der Gemeinderat Rorschacherberg erliess am 18. März 2003 den
Teilzonenplan .. ..
Mit dem Teilzonenplan U. wurde das Plangebiet von der Landwirtschaftszone in die
Bauzone W2 eingezont. Der Teilzonenplan lag vom 15. April bis 14. Mai 2003 öffentlich
auf und war vom 19. Mai bis 18. Juni 2003 dem fakultativen Referendum unterstellt
worden. Nachdem dieses nicht ergriffen worden war, genehmigte das Baudepartement
am 14. Juli 2003 den Teilzonenplan. Am 23. Januar 2004 erwarb S. das Grundstück
Nr. 0000. Er beabsichtigt, den östlichen, der Wohnzone angehörenden Teil dieser
Liegenschaft mit einem Einfamilienhaus zu überbauen. Er reichte verschiedene
Bauprojekte ein, welche zu mehreren Rechtsmittelverfahren führten. Das letzte
Baugesuch wurde am 8. Januar 2010 eingereicht und vom Gemeinderat
Rorschacherberg am 27. April 2010 bewilligt. Der von den Eigentümern der
Grundstücke Nr. x und y gegen diese Baubewilligung erhobene Rekurs wurde vom
Baudepartement mit Entscheid vom 3. September 2010 abgewiesen. Die von den
Rekurrenten gegen diesen Entscheid erhobene Beschwerde wurde vom
Verwaltungsgericht mit Urteil vom 12. April 2011 abgewiesen.
b) Am 1. Februar 2010 beantragten A. und weitere beim Gemeinderat
Rorschacherberg, der Teilzonenplan U. sei aufzuheben und die betroffenen
Liegenschaften seien der Landwirtschaftszone zuzuteilen. Zur Begründung wurden
schwere formelle und materielle Mängel beim Erlass des Teilzonenplans angeführt. Mit
Verfügung vom 27. April 2010 wies der Gemeinderat Rorschacherberg das Gesuch um
Widerruf des Teilzonenplans U. ab, soweit er darauf eintrat. Zur Begründung wurde
angeführt, ein Anspruch auf Überprüfung eines Teilzonenplans bestehe erst nach
Ablauf von zehn Jahren seit der Rechtsgültigkeit des Erlasses. Da zudem der Antrag
von den Nachbarn gestellt worden sei, könne auf deren Gesuch von vornherein nicht
eingetreten werden.
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B./ A. und weitere erhoben durch ihre gemeinsame Rechtsvertreterin mit Eingabe vom
18. Mai 2010 Rekurs beim Baudepartement und beantragten, der Entscheid des
Gemeinderats Rorschacherberg sei aufzuheben, der Teilzonenplan U. vom 14. Juli
2003 sei aufzuheben und die betroffenen Liegenschaften seien der
Landwirtschaftszone zuzuordnen. Zur Begründung führten die Rekurrenten an, der
Gemeinderat Rorschacherberg sei zu Unrecht davon ausgegangen, dass sie ihr
Begehren auf das Baugesetz gestützt hätten. In Tat und Wahrheit seien sie von der
Nichtigkeit des Teilzonenplans ausgegangen, weil die rechtlichen Voraussetzungen der
Umzonung nicht gegeben gewesen seien und das Verfahren in formeller Hinsicht an
gröbsten Mängeln gelitten habe. Der Erlass habe somit gar nicht in Rechtskraft
erwachsen können.
Das Baudepartement wies den Rekurs mit Entscheid vom 25. November 2010 ab. Es
erwog, die von den Rekurrenten gerügten Mängel des Erlasses seien nicht geeignet,
eine Nichtigkeit des Teilzonenplans zu begründen.
C./ Mit Eingabe ihrer Rechtsvertreterin vom 9. Dezember 2010 erhoben A. und weitere
Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit dem Antrag, der Rekursentscheid des
Baudepartements sei aufzuheben, der Teilzonenplan U. sei aufzuheben und die
betroffenen Liegenschaften seien der Landwirtschaftszone zuzuordnen, unter Kosten-
und Entschädigungsfolge. In ihrer Beschwerdeergänzung vom 7. Januar 2011 hielten
sie an ihrem Rechtsbegehren fest. Ergänzend stellten sie den Eventualantrag, der
Gemeinderat Rorschacherberg sei anzuweisen, den Teilzonenplan aufzuheben und die
betroffenen Liegenschaften der Landwirtschaftszone zuzuordnen. Zur Begründung
machten sie geltend, das Baudepartement gehe davon aus, sie hätten die Nichtigkeit
des Teilzonenplans gerügt, also ein Feststellungsurteil beantragt. Dieses Begehren sei
jedoch unbegründet, da es am notwendigen Feststellungsinteresse fehle. Vorliegend
sei aber ein Gestaltungsurteil verlangt worden. Zur Geltendmachung der Nichtigkeit
bedürfe es keines speziell begründeten Feststellungsinteresses. Der
Nichteintretensentscheid stelle also eine Rechtsverweigerung dar. Auch sei der
Rekursentscheid in materieller Hinsicht unhaltbar. Auf die einzelnen Vorbringen der

Beschwerdeführer wird, soweit wesentlich, in den nachstehenden Erwägungen
eingegangen.
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Das Baudepartement beantragte in seiner Vernehmlassung vom 13. Januar 2011 die
Abweisung der Beschwerde.
Die Politische Gemeinde Rorschacherberg beantragte mit Eingabe ihres
Rechtsvertreters vom 7. März 2011 ebenfalls die Abweisung der Beschwerde.
C. und S. liessen sich innert der angesetzten Frist zur Beschwerde nicht vernehmen.
Die Beschwerdeführer erhielten Gelegenheit, sich zu den Vernehmlassungen der
Vorinstanz und der Beschwerdebeteiligten zu äussern. Mit Eingabe ihrer
Rechtsvertreterin vom 21. März 2011 hielten sie fest, sie würden auf eine weitere
Stellungnahme verzichten.
Am 11. April 2011 liess S. eine Stellungnahme einreichen.
Darüber wird in Erwägung gezogen:
1. Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59bis Abs. 1
des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt VRP). Die
Beschwerdeführer sind zur Anfechtung des vorinstanzlichen Entscheids befugt (Art. 64
Abs. 1 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Die Beschwerdeeingabe vom
9. Dezember 2010 und deren Ergänzung vom 7. Januar 2011 entsprechen zeitlich,
formal und inhaltlich den gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit
Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP). Auf die Beschwerde ist daher
grundsätzlich einzutreten.
2. Die Beschwerdeführer beantragten sowohl im Verfahren vor dem Gemeinderat
Rorschacherberg als auch im Rekursverfahren und im Beschwerdeverfahren, der
Teilzonenplan U. sei aufzuheben und die betroffenen Liegenschaften seien der
Landwirtschaftszone zuzuordnen. Der Gemeinderat Rorschacherberg wies das
Begehren ab, soweit er darauf eintrat. Nicht eingetreten ist er gemäss seinen
Erwägungen auf den Antrag der Beschwerdeführer, soweit sie einen Antrag auf
Änderung des Zonenplans nach Art. 32 Abs. 1 des Baugesetzes (sGS 731.1, abgekürzt
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BauG) stellten. Der Nichteintretensentscheid wurde damit begründet, einen Anspruch
auf Änderung des Zonenplans hätten nur die betroffenen Grundeigentümer, nicht aber
deren Nachbarn oder andere Dritte, und überdies könne ein solcher Antrag erst nach
Ablauf von zehn Jahren seit Rechtsgültigkeit des Planerlasses gestellt werden.
2.1. Die Vorinstanz hielt fest, die Rekurrenten brächten vor, der Teilzonenplan U. sei
nichtig und der Gemeinderat sei zu Unrecht nicht auf ihr sinngemäss gestelltes
Begehren, die Nichtigkeit des Teilzonenplans festzustellen, eingetreten. Aus den
Erwägungen des Entscheids des Gemeinderats ergebe sich aber zweifelsfrei, dass
dieser den umstrittenen Erlass als rechtsgültig und damit nicht als nichtig beurteilt
habe. Weiter erwog das Baudepartement, Voraussetzung für den Erlass einer
Feststellungsverfügung bilde namentlich das Vorliegen eines schutzwürdigen
Feststellungsinteresses. Die Interessen eines Gesuchstellers dürften nicht dadurch
gewahrt sein, dass alsbald eine gestaltende Verfügung erlassen werden könne.
Vorliegend fehle es offenkundig an der Aktualität des Rechtsschutzinteresses, weil im
Fall eines auf dem Teilzonenplan basierenden Baugesuchs im Rahmen des
Baubewilligungsverfahrens jederzeit eine gestaltende Verfügung ergehen könne, in der
vorfrageweise die Rüge der Nichtigkeit des Teilzonenplans hätte beurteilt werden
können. Das für den Erlass einer Feststellungsverfügung erforderliche schutzwürdige
Feststellungsinteresse sei damit von vornherein nicht gegeben. Daher habe es der
Gemeinderat ohne Rechtsverletzung ablehnen dürfen, auf das von den Rekurrenten
zumindest sinngemäss gestellte Feststellungsbegehren einzutreten. Der Rekurs sei
folglich abzuweisen. Sodann erweise sich das Verhalten der Rekurrenten auch als
überaus widersprüchlich. Der Rekurs wäre zudem selbst dann abzuweisen, wenn ein
schutzwürdiges Feststellungsinteresse anerkannt würde. Das Verfahren für den Erlass
des Teilzonenplans sei ordnungsgemäss durchgeführt worden und die gerügten
materiellen Mängel des Erlasses seien zum vornherein nicht geeignet, eine Nichtigkeit
des Teilzonenplans zu begründen.
2.2. Die Nichtigkeit eines Entscheids ist jederzeit und von sämtlichen
rechtsanwendenden Behörden von Amtes wegen zu beachten. Sie kann auch im
Rechtsmittelverfahren und selbst im Rechtsöffnungsverfahren geltend gemacht werden
(BGE 133 II 366 E. 3.1 mit Hinweis auf BGE 129 I 361 E. 2). Fehlerhafte Entscheide sind
nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung nichtig, wenn der ihnen anhaftende Mangel
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besonders schwer ist, wenn er sich als offensichtlich oder zumindest leicht erkennbar
erweist und die Rechtssicherheit durch die Annahme der Nichtigkeit nicht ernsthaft
gefährdet wird. Inhaltliche Mängel einer Entscheidung führen nur ausnahmsweise zur
Nichtigkeit. Als Nichtigkeitsgründe fallen vorab funktionelle und sachliche
Unzuständigkeit der entscheidenden Behörde sowie krasse Verfahrensfehler in
Betracht (BGE 133 II 366 E. 3.2 mit Hinweis auf BGE 129 I 361 E. 2.1).
Nichtigkeit bedeutet somit absolute Unwirksamkeit eines Verwaltungsaktes. Eine
nichtige Verfügung entfaltet keinerlei Rechtswirkungen. Sie ist vom Erlass an (ex tunc)
und ohne besondere amtliche Aufhebung als nicht vorhanden und daher als
unverbindlich zu betrachten. Daraus ergibt sich, dass die Nichtigkeit einer Verfügung
von Amtes wegen zu beachten ist. Wegen Zuwiderhandlung gegen eine nichtige
Verfügung kann niemand bestraft werden. Die Nichtigkeit kann jederzeit geltend
gemacht werden, was eine förmliche Anfechtung einer Verfügung auf dem
Anfechtungsweg aber nicht ausschliesst. Eine nichtige Verfügung kann ausserdem von
der erlassenden Behörde jederzeit widerrufen werden (vgl. statt vieler Imboden/
Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, 6. Aufl., Basel 1986, Nr. 40 B).
Da die Nichtigkeit eines Verwaltungsaktes jederzeit und von sämtlichen staatlichen
Instanzen zu beachten ist, begeht eine Baubehörde eine formelle Rechtsverweigerung,
wenn sie in einem Bewilligungsverfahren auf eine sinngemäss geltend gemachte Rüge,
der dem Baugesuch zugrunde liegende Quartierplan sei nichtig, nicht eintritt (vgl.
BGE 115 Ia 1 ff.). Da nichtige Verfügungen absolut unwirksam sind, ist streng
genommen kein Widerruf, sondern eine jederzeit mögliche Feststellung der Nichtigkeit
durch die erlassende Behörde vorzunehmen (vgl. Rhinow/Krähenmann, Schweizerische
Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Basel 1990, Nr. 40 B III d).
2.3. Wie erwähnt, haben die Beschwerdeführer stets die Aufhebung des Teilzonenplans
und die Zuweisung des Plangebiets zur Landwirtschaftszone verlangt. Sie machten
bereits in der Eingabe an den Gemeinderat Rorschacherberg einleitend und
ausdrücklich als Grund für ihre Legitimation die Rüge der Nichtigkeit geltend. Auch im
Rekurs brachten sie Nichtigkeitsgründe vor. Der Gemeinderat prüfte allerdings in seiner
Verfügung die vorgebrachten formellen und materiellen Mängel und hielt fest, der Plan
sei rechtmässig. Somit prüfte er die Nichtigkeitsgründe. Die Vorinstanz ihrerseits
qualifizierte das Begehren der Beschwerdeführer als Antrag auf Erlass einer
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Feststellungsverfügung. Dies war im Lichte der dargelegten Praxis an sich zulässig,
doch widerspricht es dem Wesen der Nichtigkeit, für die entsprechende Rüge ein
schutzwürdiges Feststellungsinteresse zu verlangen. Es ist ja gerade ein Hauptmerkmal
der Nichtigkeit, dass sie von jedermann und jederzeit gerügt werden kann und wie
erwähnt von sämtlichen staatlichen Instanzen in sämtlichen Verfahrensstadien zu
berücksichtigen ist. Da die Beschwerdeführer ein förmliches Begehren um Aufhebung
eines Erlasses gestellt hatten, ging es nicht an, dieses Begehren als Antrag auf Erlass
einer Feststellungsverfügung umzudeuten und dafür auch noch besondere
Legitimationsvoraussetzungen zu verlangen. Da im Ergebnis aber auch die Vorinstanz
die geltend gemachten Nichtigkeitsgründe materiell geprüft hat (E. 3), wurde die
Rechtsstellung der Beschwerdeführer durch das Vorgehen der Vorinstanz nicht
beeinträchtigt.
2.4. Aus dem Gesagten folgt, dass auf die vorgebrachten Nichtigkeitsgründe
einzutreten ist.
3. Wie erwähnt, sind Entscheide nach der bundesgerichtlichen Praxis nur dann nichtig,
wenn der ihnen anhaftende Mangel besonders schwer ist, wenn er sich als
offensichtlich oder zumindest als leicht erkennbar erweist und die Rechtssicherheit
durch die Annahme der Nichtigkeit nicht ernsthaft gefährdet wird. Inhaltliche Mängel
einer Entscheidung führen nur ausnahmsweise zur Nichtigkeit (BGE 113 II 366). Die
Grenzziehung zwischen Nichtigkeit und Anfechtbarkeit wird nach Massgabe einer
teleologischen Rechtsauslegung, einer Interessenabwägung vorgenommen. Nichtigkeit
tritt erst dann ein, wenn die Verletzung der in Frage stehenden Vorschrift schwerer
wiegt als die sich aus der Unwirksamkeit der Anordnung ergebende Beeinträchtigung
der Rechtssicherheit und des handlungsökonomischen staatlichen Interesses.
3.1. Die Beschwerdeführer bringen vor, der Nichteintretensentscheid stelle eine
Rechtsverweigerung dar. Dies ist nach dem Gesagten zwar insofern zutreffend, als die
Vorinstanz die Voraussetzung eines besonderen Feststellungsinteresses bejahte.
Allerdings haben sowohl der Gemeinderat als auch das Baudepartement keinen
Nichteintretensentscheid erlassen, sondern die von den Beschwerdeführern
vorgebrachten Nichtigkeitsgründe materiell geprüft. Insoweit erfuhren die
Beschwerdeführer keine Beeinträchtigung ihrer Rechtsstellung.
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3.2. Weiter machen die Beschwerdeführer geltend, das Baudepartement habe den
Nichtigkeitsvorwurf in eine formale und eine materielle Rüge aufgeteilt. Eine solch
abstrakte Beurteilung bei zweigeteilter Betrachtungsweise sei unzulässig. Das
Baudepartement hätte vielmehr auf die geltend gemachten Mängel der
Zonenplanänderung eintreten und sie als Ganzes unter dem Aspekt des
Evidenzprinzips beurteilen müssen.
Wie es sich damit verhält, kann offen bleiben, da die vorgebrachten Gründe weder in
formeller noch in materieller Hinsicht schwerwiegende Mängel darstellen, welche eine
Nichtigkeit begründen.
3.2.1. Die Beschwerdeführer machen in formeller Hinsicht unter Berufung auf
BGE 104 Ia 65 geltend, die betroffenen Grundeigentümer seien beim Erlass und damit
auch bei der Änderung eines kommunalen Zonenplanes anzuhören. Dazu ist
festzuhalten, dass jenes Urteil des Bundesgerichts vor dem Erlass des
Raumplanungsgesetzes (SR 700, abgekürzt RPG) erging. Art. 33 RPG sieht
ausdrücklich vor, dass Nutzungspläne öffentlich aufgelegt werden und keine
individuelle Anhörung jedes einzelnen Grundeigentümers erfolgt (vgl. Waldmann/Hänni,
Kommentar zum Raumplanungsgesetz, Bern 2006, Rz. 15 zu Art. 33 RPG). Die
öffentliche Auflage erfolgte im Streitfall korrekt. Die Beschwerdeführer waren als
Grundeigentümer oder Nachbarn vom Teilzonenplan U. betroffen. Soweit sie als
Stimmberechtigte bzw. Nachbarn einen Anspruch auf Information hatten, wurde ihnen
dieser mit der öffentlichen Auflage und mit der Publikation der Referendumsvorlage
gewährt. Dabei spielt es keine Rolle, ob sie in der Gemeinde wohnten oder nicht.
Grundeigentümer mit auswärtigem Wohnsitz sind gehalten, sich über die kommunalen
Publikationsmittel zu informieren. Von formellen Mängeln beim Erlass des
Teilzonenplans kann unter diesen Umständen nicht im Ernst gesprochen werden. Auch
ist eine Orientierung im Vorfeld der Planung nicht vorgeschrieben (Waldmann/Hänni,
a.a.O., Rz. 7 zu Art. 33 RPG). Nichtig wäre ein Nutzungsplan allenfalls, wenn er
überhaupt nicht publiziert worden wäre (Waldmann/Hänni, a.a.O., Rz. 12 zu Art. 33
RPG mit Hinweis auf BGE 114 Ib 184).
Fehl geht weiter die Rüge, das Gleichbehandlungsprinzip sei krass verletzt worden,
indem S. und Z. bei der Planung angehört worden seien bzw. S. sogar ein
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Mitspracherecht gewährt worden sei. Zu dieser Rüge ist Z. als Beschwerdeführerin
nach dem Grundsatz des Verbots widersprüchlichen Verhaltens ("venire contra factum
proprium") ohnehin nicht berechtigt. Widersprüchlich ist die Argumentation der
Beschwerdeführer auch deshalb, weil sie rügen, sie selbst seien ungenügend angehört
worden, während sie eine Anhörung der direkt vom Teilzonenplan betroffenen
Grundeigentümer als Nichtigkeitsgrund rügen. Es ist nicht unzulässig, dass bei der
Planung die Interessen der Grundeigentümer auch Berücksichtigung finden. Inwiefern
der Grundsatz der Rechtsgleichheit verletzt sein soll, ist unerfindlich.
3.2.2. Bei der Planung kommt der kommunalen Behörde ein erheblicher
Ermessensspielraum zu. Dieser wurde im Rahmen der kantonalen Genehmigung des
Zonenplans überprüft. Grundsätzlich mag es fragwürdig erscheinen, wenn bei der
Zonenplanung auf private Interessen einzelner Grundeigentümer in vergleichsweise
erheblichem Masse Rücksicht genommen wird. Dies allein lässt aber eine
Nutzungsplanung weder als fehlerhaft noch als rechtswidrig, geschweige denn als
nichtig erscheinen. Hinzu kommt, dass der Teilzonenplan nicht nur im Interesse von S.
lag. Auch das Grundstück der Beschwerdegegnerin 1 wurde eingezont. Die kantonale
Genehmigungsbehörde verfügte im übrigen über die notwendigen tatsächlichen
Grundlagen, um die planerischen Aspekte umfassend zu prüfen. Aus der
Vernehmlassung des Amts für Raumentwicklung und Geoinformation vom
6. September 2010 an die Vorinstanz geht hervor, welche planerischen Kriterien
berücksichtigt worden sind. Es kann diesbezüglich auf die zutreffenden Erwägungen
der Vorinstanz verwiesen werden. Auf die Vorbringen der Beschwerdeführer zur Person
und zur Unternehmung des Beschwerdegegners 2 ist nicht näher einzugehen. Diese
Aspekte sind raumplanerisch irrelevant, zumal es sich beim bewilligten Wohnhaus des
Beschwerdegegners 2 um ein Einfamilienhaus mit einem einzigen Arbeitsplatz für den
Bewohner handelt. Auch auf die früheren Baubewilligungsverfahren muss nicht näher
eingegangen werden; diese waren Gegenstand anderer Verfahren, und die letzte
Baubewilligung wurde vom Verwaltungsgericht im Beschwerdeentscheid vom 12. April
2011 bestätigt. Ob der streitige Plan auch erlassen worden wäre, wenn eine andere
Person als der Beschwerdegegner 2 Interesse am Kauf des Grundstücks bekundet
hätte, kann zwar mit guten Gründen bezweifelt werden. Solche Aspekte sind aber Teil
des kommunalen Ermessensspielraums, und selbst stossende Privilegierungen
einzelner Personen im Rahmen von Nutzungsplanungen begründen keine Nichtigkeit.
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Der Einwand der Beschwerdeführer, die Einzonung sei rechtlich fragwürdig, ist zwar
nicht von der Hand zu weisen. Da gegen die Einzonung aber keine Rechtsmittel
ergriffen wurden und sie von der kantonalen Behörde genehmigt wurde, kann sie mit
ordentlichen Rechtsmitteln nicht mehr angefochten werden. Selbst stossende oder
rechtlich fragwürdige Einzonungen werfen allenfalls die Frage nach der Anfechtbarkeit
der Nutzungsplanung auf, begründen aber keine Nichtigkeit.
3.3. Zusammenfassend ergibt sich aus den vorstehenden Erwägungen, dass beim
Teilzonenplan U. weder in formaler noch in inhaltlicher Hinsicht von Nichtigkeit
gesprochen werden kann. Die Beschwerde ist offensichtlich unbegründet und
demzufolge abzuweisen.
4. Dem Verfahrensausgang entsprechend gehen die amtlichen Kosten des
Beschwerdeverfahrens zu Lasten der Beschwerdeführer (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine
Entscheidgebühr von Fr. 3'000.-- ist angemessen (Art. 7, Ziff. 222
Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Der geleistete Kostenvorschuss in gleicher
Höhe ist zu verrechnen.
Ausseramtliche Kosten sind nicht zu entschädigen. Die Beschwerdeführer sind
unterlegen (Art. 98bis VRP), die Beschwerdegegner haben sich am Verfahren nicht
beteiligt und die Beschwerdebeteiligte hat keinen entsprechenden Antrag gestellt und
im übrigen auch keinen Anspruch auf Entschädigung (vgl. R. Hirt, Die Regelung der
Kosten nach st. gallischem Verwaltungsrechtspflegegesetz, Diss. St. Gallen 2004, S.
176).
Demnach hat das Verwaltungsgericht