Decision ID: 3b6373d0-4ff3-4910-8741-3876fd332803
Year: 2003
Language: fr
Court: VD_TC
Chamber: VD_TC_031
Canton: VD
Region: Région lémanique
Law Area: public_law

Vu les faits suivants:
A. X._ est né le 14 avril 1965. Il est au bénéfice d'un CFC d'employé de commerce, d'une formation de secouriste et d'un brevet d'instructeur dans le domaine de la plongée sous-marine.
De 1987 à 1994, il a occupé plusieurs emplois, notamment comme employé temporaire auprès de diverses entreprises. A compter de l'année 1995, il a alterné les périodes de chômage, séjours à l'étranger et activités de surveillant auprès de différentes piscines.
B. X._ a revendiqué les indemnités de chômage depuis le 11 septembre 2000, exposant qu'il était prêt à travailler à plein temps.
Entre les mois de juillet 2001 et mars 2002, l'Office régional de placement de Z._ (ci-après: l'ORP) a adressé de nombreux courriers à X._. Il était notamment question des difficultés rencontrées pour obtenir qu'il accepte de se conformer aux mesures de perfectionnement professionnel qui lui étaient proposées. On relèvera que l'ORP avait pris l'habitude de lui adresser la plupart de ses correspondances en courriers recommandés; parfois, en lui adressant simultanément un courrier simple.
C. Par décision du 6 décembre 2001, l'ORP de Z._ a invité X._ à participer à une mesure relative au marché du travail. Il lui était prescrit de se présenter le 12 décembre 2001 dans les locaux d'une entreprise lausannoise pour un stage, qui devait lui permettre d'améliorer son aptitude au placement. Il était prévu que la mesure dure jusqu'au 30 juin 2002.
Cette décision a été adressée à X._ le 6 décembre 2001 par courrier recommandé. L'envoi n'a cependant pas été réclamé par son destinataire. L'office postal l'a alors retourné à l'expéditeur, en date du 17 décembre 2001.
D. Par courrier recommandé du 24 janvier 2002, l'ORP a invité X._ à se déterminer sur les raisons pour lesquelles il ne s'était pas présenté à la mesure qui devait débuter le 12 décembre 2001. Le 2 février 2002, ce dernier a fait valoir que la convocation ne lui était pas parvenue.
Par décision du 7 février 2002, l'ORP a suspendu X._ de son droit à l'indemnité pour une durée de 16 jours à compter du 13 décembre 2001. Il a considéré que l'envoi avait été adressé par courrier recommandé, de sorte que la preuve de sa notification était présumée.
Par courrier recommandé du 5 mars 2002, X._ a recouru à l'encontre de cette décision en faisant valoir qu'il n'avait pas reçu le courrier de l'ORP ni l'invitation à aller retirer l'envoi.
Par décision du 22 août 2002, le Service de l'emploi a rejeté le recours et confirmé la décision attaquée. Il a fait siens les motifs invoqués par l'ORP, relatifs à la notification des envois postaux. Il a considéré qu'au vu des pièces du dossier, l'envoi était réputé avoir atteint son destinataire. A défaut d'avoir établi l'existence d'une carence de la poste, il n'y avait pas lieu d'entrer en matière sur le grief invoqué par le recourant. Pour le surplus, il a confirmé le principe et la quotité de la sanction.
E. Par acte du 21 septembre 2002, X._ a recouru à l'encontre de la décision rendue par le Service de l'emploi, dont il a demandé l'annulation. Il a fait valoir que la jurisprudence rendue au sujet des courriers simples pouvait s'appliquer aux avis de retrait laissés dans la boîte aux lettres. Il a également relevé que s'il avait retiré le courrier recommandé le dernier jour du délai de garde, il lui aurait de toute façon été impossible de se présenter à temps auprès de l'entreprise formatrice. Il a enfin déploré que l'ORP ait tardé à reprendre contact avec lui, après que le courrier lui eut été retourné.
Dans ses déterminations du 18 octobre 2002, le Service de l'emploi s'est référé pour l'essentiel aux considérants de la décision entreprise.
Par courrier daté du 16 août (recte octobre) 2002, l'ORP a conclu au rejet du recours et au maintien de la décision attaquée. Il a notamment fait valoir qu'il ne lui appartenait pas de contacter son assuré avant de lui adresser une demande de justification. En outre, à supposer que le courrier ait été retiré au dernier jour du délai de garde, le recourant aurait toujours conservé la possibilité de contacter l'ORP par téléphone pour expliquer les raisons de son absence.
Le 4 novembre 2002, à la requête du juge instructeur, la Poste suisse a fait parvenir au tribunal des pièces relatives à la distribution du courrier litigieux, dont copie a été remise aux parties.
Les parties ont été invitées par le juge instructeur à se déterminer sur ces pièces et sur la portée d'un arrêt non publié du Tribunal fédéral des assurances (I 173/00 Bn du 4 mai 2000). Dans un courrier du 22 novembre 2002, le Service de l'emploi a estimé que ces éléments appelaient la confirmation de sa décision. Dans une lettre du 29 novembre 2002, le recourant a pour sa part fait valoir diverses erreurs de l'ORP.

Considérant en droit:
1. Déposé dans le délai de trente jours fixé par l'art. 103 al. 3 de la loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (ci-après : LACI), le recours est intervenu en temps utile. Il est au surplus recevable en la forme.
2. La question litigieuse a trait à la procédure de notification des décisions administratives. Il s'agit de se demander si la décision du 6 décembre 2001 est réputée avoir été valablement communiquée au recourant.
a) Pour ce faire, on devra tout d'abord déterminer le degré de preuve requis. Il convient de se demander si les faits litigieux doivent faire l'objet d'une preuve stricte ou si l'on peut les apprécier sous l'angle de la vraisemblance prépondérante. Ceci fait, il y aura lieu de s'interroger sur la répartition du fardeau de la preuve.
aa) Selon la jurisprudence et la doctrine, l'autorité administrative ou le juge ne doivent considérer un fait comme prouvé que lorsqu'ils sont convaincus de sa réalité (ATF 121 V 204, cons. 6b; 119 V 7, cons. 3c/aa; Kummer, Grundriss des Zivilprozessrechts, 4e éd., Berne 1978 p. 135; Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2e éd., p. 278 ch. 5). Dans le domaine des assurances sociales, le Tribunal fédéral des assurances a posé des règles particulières en matière de preuve. S'agissant d'une administration de masse, c'est la règle du degré de vraisemblance prépondérante qui prévaut en ce qui concerne la notification, la preuve stricte étant toutefois exigée en cas de procès pendant ou lorsque la loi le prévoit expressément (ATF 124 V 400, cons. 2a/b; 121 V 204, cons. 6b; 121 V 5, cons. 3b; 119 V 7, cons. 3c/aa).
Selon le principe de la vraisemblance prépondérante, un fait est considéré comme établi lorsqu'il est non seulement possible, mais qu'il correspond encore à l'hypothèse la plus vraisemblable parmi toutes les possibilités du cours des événements (ATF 121 V 45 consid. 2a; ATF 121 V 208 consid. 6b; 119 V 7 cons. 3c; TA, arrêt PS 97/0114 du 7 octobre 1997). D'une part, les exigences découlant de ce principe ne se confondent pas avec la simple vraisemblance qui caractérise en particulier les procédures provisionnelles instituées par le droit civil; dans ces cas, il suffit que, sur la base d'éléments objectifs, le juge acquière l'impression d'une certaine vraisemblance de l'existence des faits pertinents, sans pour autant qu'il doive exclure la possibilité que ces faits aient pu se dérouler autrement (F. Hohl, La réalisation du droit et les procédures rapides, Fribourg 1994, § 450, p. 145; dans le même sens ATF 119 V 7, cons. 3c/aa). D'autre part, on se distancie également de la preuve stricte exigée en droit privé pour tenir compte de l'administration de masse qui caractérise le droit des assurances sociales; l'administration et le juge seraient surchargés s'il leur incombait de rapporter la preuve complète exigée en droit privé (ATF 121 V 5, cons. 3b; 119 V 7, spéc. 10; 120 V 33, spéc. 37).
Cette règle s'applique à toutes les activités qui entrent dans le cadre de l'administration de masse. Il en irait en particulier ainsi de l'envoi par une caisse maladie à tous ses assurés d'une publication contenant les nouveaux statuts ou de l'envoi de décisions relatives au montant des primes; l'envoi d'une décision et les faits qui sont déterminants pour en attester la notification sont à examiner sous l'angle de la vraisemblance prépondérante (ATF 121 V 5, cons. 3b). En revanche, à partir du moment où un recours est déposé, cette règle ne trouve pas application, dès lors que l'on se trouve dans un rapport procédural (Prozessrechtsverhältnis). Il en irait de même s'agissant de la date d'ouverture d'une action en réparation devant une commission de recours, puisqu'on se trouve alors en procédure judiciaire, où le principe du degré de vraisemblance prépondérante n'a plus sa justification (ATF 121 V 5 cons. 3b; 119 V 7 cons. 3c/bb).
Dans le cas présent, l'ORP a invité le recourant à se présenter le 12 décembre 2001 à un stage en entreprise. Au vu de la jurisprudence mentionnée ci-dessus, on doit admettre que cette assignation (qu'il s'agisse ou non d'une décision) relève de l'administration de masse. Il n'en irait d'ailleurs pas différemment, s'agissant d'actes matériels (par ex. convocation à un entretien, etc.). Il apparaît également que les parties ne se trouvaient pas opposées dans le cadre d'une procédure contentieuse; aucun recours n'avait été déposé. Cela étant, on pourra se fonder sur le principe de la vraisemblance prépondérante pour déterminer si la décision litigieuse avait été notifiée au recourant.
bb) Le principe inquisitoire dispense les parties de l'obligation de prouver, mais ne les libère pas du fardeau de la preuve: en cas d'absence de preuve, il s'agit de savoir qui en supporte les conséquences (ATF C 360/97 du 14 décembre 1998, cons. 2b).
Conformément à la jurisprudence constante du Tribunal fédéral en matière de communication des décisions et de dépôt des recours, le fardeau de la preuve de la notification d'un acte et de la date de celle-ci incombe en principe à l'autorité qui entend en tirer une conséquence juridique (SJ 1999 I p. 145 cons. 2b; ATF 122 I 97 cons. 3b traduit in SJ 1996 p. 672; ATF 114 III 51 cons. 3c et 4). En ce qui concerne plus particulièrement la notification d'une décision ou d'une communication de l'administration adressée par courrier ordinaire, elle doit au moins être établie au degré de la vraisemblance prépondérante requis en matière d'assurances sociales (ATF 124 V 402 consid. 2b, 121 V 6 consid. 3b). L'autorité supporte donc les conséquences de l'absence de preuve en ce sens que si la notification, ou sa date, sont contestées, et qu'il existe effectivement un doute à ce sujet, il y a lieu de se fonder sur les déclarations du destinataire de l'envoi (SJ 1999 I p. 145 cons. 2b; ATF C 360/97 précité). Si la preuve stricte d'un fait n'est pas exigée en matière d'assurances sociales, domaine dans lequel on admet que la vraisemblance prépondérante suffit, la preuve de la notification d'une décision nécessite en règle générale que cette notification soit intervenue par envoi recommandé. Selon la jurisprudence, il ne suffit en effet pas à l'administration d'établir quel est le cours ordinaire de son activité pour que soit rapportée la preuve d'une vraisemblance prépondérante (ATF 121 V 5).
Il n'existe pas, en droit des assurances sociales, un principe selon lequel l'administration ou le juge devrait statuer, dans le doute, en faveur de l'assuré (RAMA 1993 no K 921 p. 159 consid. 3b). Selon la jurisprudence relative à la communication des décisions et au dépôt des recours, il incombe en principe à l'autorité qui a statué d'apporter la preuve de la notification (ATF 103 V 65 consid. 2a; RCC 1987 p. 51 consid. 3 et les références), tandis qu'il incombe au recourant de prouver que son pourvoi a été déposé à temps (ATF 99 1b 359 ss; RCC 1987 p. 51 consid. 3 déjà cité). Si une autorité veut se prémunir contre ce risque, elle doit communiquer ses actes judiciaires sous pli recommandé; la preuve de sa notification pourra en effet être, cas échéant, aisément rapportée.
b) Il s'agit maintenant de se demander quelles sont les règles applicables en matière de notification des décisions administratives.
aa) De manière générale, la notification a lieu au moment où l'acte entre dans la "sphère de puissance" du destinataire, soit dès qu'il est en son pouvoir d'en prendre connaissance (Poudret, Commentaire de la loi fédérale d'organisation judiciaire, vol. I, Berne 1990, ad art. 32, n. 1.2). S'agissant d'un envoi sous pli ordinaire, il est censé reçu dès qu'il a été remis au destinataire, dans sa boîte aux lettres ou sa case postale. Toutefois, lorsque la notification se fait par pli ordinaire, l'envoi ne fait pas preuve de sa réception par son destinataire, ni de la date de celle-ci (cf. Grisel, Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984, vol. II , p. 877-878; Poudret, op. cit., ad art. 32, n. 1.3.1 et n. 1.11). L'autorité supporte donc les conséquences de l'absence de preuve en ce sens que si la notification, ou sa date, sont contestées, et qu'il existe effectivement un doute à ce sujet, il y a lieu de se fonder sur les déclarations du destinataire de l'envoi.
bb) La preuve de la notification d'un courrier envoyé sous pli recommandé pourra être, le cas échéant, aisément rapportée par la présentation d'un récépissé. Cette règle, qui avait été instituée par l'Ordonnance (1) du 1er septembre 1967 relative à la loi sur le Service des postes (RS 783.01; ci-après: OSP 1), abrogée le 1er janvier 1998, est toujours appliquée sous l'empire de la loi fédérale sur la poste du 30 avril 1997 (RS 783.0; ci-après: LPo), actuellement en vigueur. Selon une jurisprudence constante, rendue sous l'empire des art. 157 et 169 al. 1 litt. d et e aOSP 1, un envoi recommandé qui n'a pas pu être distribué est réputé notifié le dernier jour du délai de garde de sept jours suivant la remise de l'avis de retrait dans la boîte aux lettres ou la case postale de son destinataire. Le délai de recours commence sept jours après la tentative infructueuse de notification par la poste. Ce principe s'applique également lorsque la poste, de sa propre initiative, accorde un délai de retrait plus long et que l'envoi n'est retiré que le dernier jour de ce délai (ATF 127 I 31 cons. 2b).
Une tentative de notification n'est cependant valable que si son destinataire devait s'attendre, avec une certaine probabilité, à recevoir une communication des autorités (ATF 127 I 31 cons. 2b; SJ 2001 I p. 449 cons. II.2; SJ 2000 I p. 22 cons. 4; SJ 1999 I p. 145 cons. 2b et les références citées; Poudret, cop. cit., no 1.3.6 ad art. 32, p. 203). La fiction de la notification à l'échéance du délai de garde supposait que l'avis de retrait en vertu de l'art. 157 aOSP 1, ait été déposé dans la boîte aux lettres du destinataire et qu'il soit arrivé par conséquent dans sa sphère privée (Cour de cassation GE, arrêt du 14 novembre 2000 publié in SJ 2001 I p. 449 cons. II.; TA GE, arrêt du 31 août 1999 publié in SJ 2000 I 22 cons. 4; SJ 1999 I 145 cons. 2b; v. également Y. Donzallaz, La notification en droit interne suisse, Berne 2002, §1057-1068, p. 507, pour qui la notification au terme du délai n'est pas une fiction, mais une présomption réfragable, dont le sort dépend du devoir de diligence du réceptionnaire).
Depuis le 1er janvier 1998, c'est l'art. 11 al. 1er LPo qui donne à la Poste la compétence de définir les conditions d'utilisation de ses services. Selon les conditions générales (CGP) applicables aux rapports entre la Poste et ses clients lors de l'utilisation du service postal dans le régime national (art. 1 CGP), en vigueur au moment des faits, la Poste établit un avis de retrait lorsqu'un envoi doit être remis personnellement au destinataire mais que celui-ci ne peut être atteint (art. 2.3.7 litt. a) et le détenteur d'un tel avis est habilité à retirer les envois qui y sont mentionnés dans un délai de sept jours (art. 2.3.7 litt. b). Dans leur teneur actuelle, entrée en vigueur le 1er janvier 2002, les CGP n'ont pas été modifiées sur ce point. On relèvera enfin que les conditions générales reprennent la réglementation en vigueur sous le régime de l'ancienne OSP 1. Cela étant, la jurisprudence rendue sous l'ancien droit demeure valable (SJ 2000 I p. 22 cons. 5).
cc) Le Tribunal fédéral a déjà eu l'occasion de se prononcer sur les allégations de recourants qui se prévalaient d'une irrégularité de notification. Dans un arrêt du 28 octobre 1998, il a rappelé que l'envoi recommandé - acte soumis à réception - était réputé notifié non seulement au moment où son destinataire en prend effectivement possession, mais déjà lorsque cet envoi se trouve dans la sphère d'influence de celui-ci et qu'il est à même d'en prendre connaissance. Il a considéré que les même règles étaient applicables à l'avis de retrait. En effet, ce dernier est censé avoir été déposé dans la boîte aux lettres aussi longtemps qu'il n'y a pas de circonstances propres à retenir un comportement incorrect des employés de la poste. Cela étant, il appartient à la partie qui se prévaut de l'irrégularité de la notification d'en rapporter la preuve, en particulier, lorsqu'elle invoque un défaut de remise dans la boîte d'un avis de retrait après présentation infructueuse (SJ 1999 I 145 cons. 2c; ATF du 8 décembre 1969 publié in SJ 1972 p. 56 cons. 2b; dans le même sens: Poudret, op. cit., no 1.11, ad art. 32, p. 211). Dans un arrêt non publié I 173/00 du 4 mai 2000, dont les parties ont reçu copie en cours de procédure, le Tribunal fédéral des assurances a rejeté le recours d'un assuré qui affirmait n'avoir jamais reçu l'avis de retrait d'un envoi recommandé, soutenant qu'il avait pu se mêler à des envois publicitaires. Il s'est borné à considérer que ses allégations n'étaient guère plausibles, d'autant plus que l'on pouvait reprocher à l'intéressé des manquements répétés à son devoir de collaboration, l'autorité administrative ayant été contrainte de lui envoyer trois rappels avant qu'il ne communique le nom et l'adresse de son médecin-traitant. Cela étant, le TFA a considéré que le recourant n'avait pas donné suite, sans excuse valable, à une convocation. Pour sa part, Y. Donzallaz (op. cit., § 1251, p. 588) est d'avis qu'il incombe à l'autorité d'établir que l'invitation à retirer un envoi a bien été remise; un contretemps dans les services postaux, comme une erreur du facteur (tel que le dépôt dans une autre boîte que celle du destinataire), ne saurait en effet être exclu; par ailleurs, il est possible que l'avis se soit glissé dans un journal ou une publicité qui auraient été jetés sans être ouvert par son destinataire. Pour cet auteur, les règles posées par la jurisprudence du Tribunal fédéral mettent l'intéressé dans une situation quasiment impossible à gérer puisqu'il doit être à même d'établir l'existence d'un fait négatif.
d) aa) Dans le cas d'espèce, le recourant était au bénéfice de l'assurance-chômage depuis plus d'une année lorsque le courrier lui a été adressé. Ce n'était pas la première fois qu'il était sans emploi. De plus, de nombreuses correspondances avaient été échangées entre l'ORP et lui-même durant cette période. De précédentes difficultés avaient contraint le conseiller à lui adresser les courriers en recommandé, voire en lui envoyant une copie en courrier simple. C'est dire que le recourant était tenu de prendre toutes les dispositions pour faire en sorte que les correspondances de l'autorité lui parviennent. Au regard de l'obligation de diligence qui lui incombait, il ne saurait dès lors se prévaloir du fait que l'avis eût pu être mêlé à des envois publicitaires et jeté sans être ouvert.
bb) On doit maintenant se demander si une erreur des services postaux pourrait entrer en considération. Les mesures d'instruction ordonnées par le juge instructeur ont permis de confirmer que le courrier litigieux a été remis à l'Office postal de Z._ le 6 décembre 2001. N'ayant pas été réclamé, il a été conservé sur place jusqu'au 17 décembre 2001, soit au delà du délai de garde institué par les CGP. Il a alors été retourné à l'expéditeur qui l'a reçu avec la mention "non réclamé" le lendemain. Au vu de ce qui précède, aucun comportement incorrect ne peut être imputé aux employés de la poste (v. SJ 1999 I 145 cons. 2c). Il apparaît au contraire que le courrier a été conservé plus longtemps que cela eût été nécessaire (l'enveloppe comporte en effet une inscription manuscrite de l'échéance du délai de garde au 14 décembre 2001). Il était donc loisible à l'intéressé d'aller le rechercher jusqu'au 17 décembre 2001. Pour le surplus, il convient de rappeler que l'on se trouve dans le domaine des assurances sociales et plus particulièrement celui de l'administration de masse. C'est donc à la lumière du principe de la vraisemblance prépondérante que l'on doit examiner les faits litigieux et non sous l'angle de la preuve stricte, comme le soutient Y. Donzallaz (op. cit., § 1251, p. 588), dont l'opinion ne semble pas tenir compte des particularités liées au domaine des assurances sociales.
Au demeurant, le recourant n'apporte pas le moindre élément qui permettrait de rendre vraisemblable - à défaut de l'établir - une carence de la poste. En réalité, son mémoire de recours se borne à affirmer qu'il n'a pas reçu l'avis de retrait, tout en mentionnant la jurisprudence qui avait été citée dans les décisions entreprises. Il ne donne aucune indication sur les circonstances qui permettraient, cas échéant, de penser que la notification n'a pas été en mesure d'aboutir en raison d'une erreur qui ne lui serait pas imputable. En d'autres termes, il n'existe aucun indice au dossier à l'appui de la thèse défendue par le recourant.
e) Au vu de ce qui précède, force est de constater que les moyens soulevés par le recourant sont mal fondés. Dans ces conditions, rien ne justifie que le fardeau de la preuve (soit le risque lié à l'absence de preuve) qui lui incombait soit renversé; il en irait d'ailleurs de même si l'on estimait que la notification constitue plutôt une fiction. L'autorité intimée pouvait dès lors déduire des circonstances qu'un avis de retrait avait effectivement été déposé dans la boîte aux lettres du recourant (v. SJ 1999 I p. 145 cons. 2c et la jurisprudence citée). Dès lors, la décision est réputée avoir été valablement notifiée.
f) Le recourant a encore fait valoir que, même s'il avait été retiré le courrier recommandé le dernier jour du délai de garde, il lui aurait de toute façon été impossible de se présenter à temps auprès de l'entreprise formatrice.
Il est vrai que le courrier litigieux a été envoyé le 6 décembre 2001, soit peu de temps avant la date prévue pour le début du stage. Cela ne saurait excuser le recourant. En premier lieu, il faut savoir qu'un bref délai peut se justifier par les impératifs liés au marché du travail; dans le contexte changeant de l'emploi, on peut tout à fait imaginer qu'une place de stage se libère à la dernière minute. Il appartenait au recourant de veiller scrupuleusement aux communications qui lui étaient adressées par l'ORP. On pourrait certes se demander si le fait d'attendre le dernier jour du délai de garde pour aller rechercher un courrier constitue une violation du devoir de diligence qui s'impose aux personnes à la recherche d'un emploi; à l'inverse, on pourrait également se demander si l'ORP était en devoir de contacter l'assuré par téléphone avant de lui envoyer sa décision lorsque les délais sont brefs. Ces questions peuvent cependant demeurer indécises en l'espèce. En effet, à supposer que le recourant ait été valablement empêché de prendre connaissance de son courrier avant l'échéance du délai de garde - ce qu'il n'allègue pas-, il ne lui aurait pas été difficile de contacter (par téléphone ou en se rendant sur place) l'entreprise ou le conseiller de l'ORP pour leur faire savoir qu'il n'avait pas été en mesure de se présenter sur place à temps. Il est vraisemblable que la possibilité lui aurait alors été accordée de débuter - avec retard - le stage prévu, lequel devait s'étendre jusqu'en juin 2002.
3. Il convient maintenant de se demander si la sanction est justifiée, tant sur son principe que dans sa quotité.
a) "L'assuré qui fait valoir des prestations d'assurance doit entreprendre, avec l'assistance de l'office du travail compétent, tout ce qu'on peut raisonnablement exiger de lui pour éviter le chômage ou l'abréger(...)" (art. 17 al. 1, première phrase, de la loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage et l'insolvabilité; ci-après: LACI). Dans ce cadre, le recours à la réadaptation professionnelle selon les articles 59 et ss LACI fait partie des mesures que, traditionnellement, dans le secteur des assurances sociales, chaque assuré dont le placement est impossible ou très difficile doit adopter pour réduire le préjudice résultant de son chômage (v. Cattaneo, Les mesures préventives et de réadaptation de l'assurance-chômage, thèse Genève 1992, no 607, p. 386). Ainsi, lorsqu'il n'est pas possible de lui assigner un emploi convenable au sens de l'art. 16 LACI, l'assuré a, notamment, l'obligation, lorsque l'office du travail le lui enjoint, "de suivre des cours appropriés de reconversion ou de perfectionnement professionnel qui améliorent son aptitude au placement" (art. 17 al. 3 lit. a LACI). La réadaptation ou le perfectionnement professionnels doivent toutefois améliorer l'aptitude de l'assuré au placement (art. 59 al. 3 LACI); la perspective d'un avantage théorique éventuel, non vraisemblable dans le cas concret, ne satisfait pas à la condition de l'art. 59 al. 3 LACI. Il faut bien plutôt que, selon toute probabilité, l'aptitude au placement soit effectivement améliorée de manière importante dans un cas particulier par un perfectionnement accompli dans un but professionnel précis (DTA 1985 no 23, p. 179; 1986 no 17, p. 66; 1988 no 4, p. 31-32).
L'assuré qui, en contravention de son devoir consacré par l'art. 17 al. 1 et 3 lit. a LACI, refuse sans motif valable de suivre un cours, peut encourir une sanction (art. 30 al. 1 lit. d LACI; v. Cattaneo, ibid., no 611, p. 387); il en va de même lorsqu'il est exclu, par sa faute, de ce cours. En effet, selon l'art. 30 al. 1 lit. d LACI, dans sa nouvelle teneur applicable depuis le 1er janvier 1996, l'assuré est suspendu dans l'exercice de son droit à l'indemnité, lorsqu'il "n'observe pas les prescriptions de contrôle ou les instructions de l'office du travail, notamment en refusant un travail convenable qui lui est assigné, ou en ne se rendant pas, sans motif valable, à un cours qu'il lui a été enjoint de suivre". De façon plus générale, peut également encourir une sanction l'assuré qui "ne fait pas tout ce qu'on peut raisonnablement exiger de lui pour trouver un travail convenable" (art. 30 al. 1 lit. c LACI).
b) aa) La durée de la suspension est réglée à l'art. 45 OACI: elle est de 1 à 15 jours en cas de faute légère, de 16 à 30 jours en cas de faute de gravité moyenne et de 31 à 60 jours en cas de faute grave. L'alinéa 3 de cette disposition précise qu'il y a faute grave notamment lorsque l'assuré refuse un emploi convenable sans motif valable.
La suspension du droit à l'indemnité n'a pas le caractère d'une peine au sens du droit pénal, mais celui d'une sanction administrative dont le but est de combattre le danger d'un recours abusif à l'assurance-chômage (G. Gerhards, Kommentar zum Arbeitslosenversicherungsgesetz, no 52 ad art. 30; DTA 1988 no 3, p. 26). Avec le renforcement des sanctions administratives au sens de l'art. 30 LACI, il s'agit de montrer que l'abus manifeste du droit est plus sévèrement puni; la durée maximum de la suspension est passée de 40 à 60 jours avec la deuxième révision partielle de la loi sur l'assurance-chômage; dans chaque cas, la durée de la suspension se détermine, comme par le passé, en fonction de la gravité de la faute (voir Message à l'appui de la deuxième révision partielle de la loi sur l'assurance-chômage du 29 novembre 1993, op. cit., p. 361).
bb) S'il se justifie de sanctionner systématiquement d'une suspension pour faute grave le refus d'un travail convenable, compte tenu du dommage direct qu'il cause à l'assurance-chômage, le non respect des prescriptions de contrôle ou des instructions de l'office du travail doit en revanche être apprécié de manière plus nuancée, car le dommage qui en découle pour l'assurance-chômage est moins perceptible: en pareil cas, la suspension devra être fixée au regard des conséquences de ce comportement sur les possibilités de placement de l'assuré (TA, arrêt PS 97/0338 du 6 avril 1998; Gerhards, Kommentar zum Arbeitslosenversicherungsgesetz, I, N. 25 et 29 ad art. 30 LACI).
Dans un arrêt du 21 novembre 1997 (PS 97/0225), le Tribunal administratif a sanctionné un assuré qui s'était montré réticent à suivre un cours d'informatique. Compte tenu de l'influence qu'ont eu ses problèmes de santé sur la formation, une suspension de 10 jours du droit à l'indemnité a été jugée appropriée. Dans l'arrêt PS 97/0338 cité plus haut, le tribunal a notamment considéré que le défaut d'inscription de l'intéressé à un cours de recherche d'emploi qui lui avait été assigné et son absence aux rendez-vous fixé par l'ORP appelaient une suspension; il en serait allé de même s'agissant d'une formation au sein d'une entreprise d'entraînement si, dans le cas particulier, l'assuré n'avait pas obtenu un report de son entrée en stage. Cela étant, une sanction de 10 jours a été jugée adéquate, en l'absence d'antécédents et dès lors qu'il traversait pour la première fois une période de chômage. Dans un arrêt du 12 juin 1998 (PS 97/0350), le tribunal a confirmé une suspension d'une durée de 22 jours infligée à un assuré qui ne s'était pas rendu à un cours de gestion de carrière, assigné par sa conseillère ORP; il avait notamment été tenu compte du peu d'enthousiasme dont l'intéressé avait fait preuve pour les mesures préventives qui lui étaient proposées. A sa décharge, on avait en particulier retenu son jeune âge et son manque d'expérience dans la vie professionnelle.
c) En l'espèce, la sanction est justifiée dans son principe. On doit en effet considérer que le recourant ne s'est pas présenté à une mesure relative au marché du travail, sans motif justificatif. Il a ainsi contrevenu à l'obligation de diligence définie par l'art. 17 al. 1 LACI. Ce comportement est sanctionné par l'art. 30 al. 1 litt. d LACI.
La caisse a prononcé une suspension de 16 jours dans l'exercice du droit à l'indemnité du recourant, qui a été confirmée par le Service de l'emploi. Lorsqu'il a refusé le stage qui lui était proposé, le recourant se trouvait au chômage depuis plus d'une année, sans avoir réalisé de gain intermédiaire. Cela étant, c'est à juste titre que l'autorité intimée a considéré qu'il avait clairement violé les obligations légales qui lui étaient imposées par la LACI. On doit également tenir compte du comportement qu'il avait précédemment adopté à l'égard de l'ORP en refusant ou en se montrant réticent à l'égard des mesures de réinsertion qui lui étaient proposées. On relèvera encore que, par le passé, il avait déjà bénéficié des indemnités de l'assurance-chômage. Au vu de ce qui précède, le recourant a commis une faute qu'il y a lieu de qualifier de moyenne; la durée de 16 jours de suspension - qui se situe à la limite inférieure de la fourchette prévue par l'art. 45 OACI - n'apparaît en outre pas disproportionnée au regard de l'ensemble des circonstances.
A la lumière de ce qui précède, la sanction apparaît adéquate, tant dans son principe que dans sa quotité. Au demeurant, on relèvera que le mémoire de recours du recourant ne contient aucun moyen sur cette question particulière.
4. Les considérants qui précèdent conduisent le tribunal à rejeter le recours et à confirmer la décision attaquée. Au surplus, le présent arrêt sera rendu sans frais (art. 103 al. 4 LACI).