Decision ID: 39c768d9-b1fe-518f-a388-04464de8025e
Year: 2016
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Sachverhalt:
A.
A.a Der Kantonsrat von Solothurn verabschiedete am 25. Juni 2014 das
Gesetz über die Pensionskasse Kanton Solothurn (PKG) in zwei Varianten.
Dabei unterstellte er die Vorlage der Volksabstimmung. Das Ergebnis der
Volksabstimmung wurde von der Staatskanzlei im Amtsblatt des Kantons
Solothurn Nr. 40 vom 3. Oktober 2014 publiziert. Danach hat das Volk am
28. September 2014 die Variante 2 des PKG angenommen. Das angenom-
mene PKG wurde im Amtsblatt Nr. 43 vom 24. Oktober 2014 unter «allge-
meinverbindliche Erlasse» publiziert und der Zeitpunkt des Inkrafttretens
des Gesetzes auf 1. Januar 2015 festgelegt.
§ 22 PKG lautet wie folgt:
«1 Die Pensionskasse wird per Stichtag 1. Januar 2012 ausfinanziert. Der Kan-
ton Solothurn und die angeschlossenen Unternehmungen übernehmen den
Fehlbetrag gemäss Geschäftsbericht der Kantonalen Pensionskasse per
31. Dezember 2011 von 1'092'853'979 Franken. Für den Zeitraum vom 1. Ja-
nuar 2012 bis 31. Dezember 2014 ist auf dem Fehlbetrag der Mindestzins
nach Artikel 15 Absatz 2 BVG [= Bundesgesetz vom 25. Juni 1982 über die
berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge, SR 831.40] ge-
schuldet. Übersteigt der Fehlbetrag, den die Pensionskasse in der per 31. De-
zember 2014 erstellten Bilanz ohne Berücksichtigung der rückwirkenden Aus-
finanzierung ausweist, den Fehlbetrag per 31. Dezember 2011 inklusive Min-
destzins, so leistet der Kanton Solothurn die Differenz zum Fehlbetrag per
31. Dezember 2011 inklusive Mindestzins mit einer Einmalzahlung an die Pen-
sionskasse. Für die Bilanz per 31. Dezember 2014 gelten die Grundsätze ge-
mäss den nachfolgenden Absätzen 2 bis 4.
2 Für die Bewertung der Aktiven der Bilanz gelten die Rechnungslegungs-
grundsätze nach Swiss GAAP FER 26.
3 Für die Rückstellung des Vorsorgekapitals der aktiven versicherten Personen
ist die Summe der Freizügigkeitsleistungen massgebend. Für die Rückstellun-
gen auf dem Vorsorgekapital der Rentner und Rentnerinnen werden die Bar-
werte anhand der technischen Grundlagen VZ 2010, Periodentafel, zum tech-
nischen Zinssatz von 2.5 Prozent berechnet. Die Barwerte werden zur Berück-
sichtigung der Zunahme der Lebenserwartung mit 0.5 Prozent pro Jahr ab
dem 1. Januar 2012 verstärkt. Die Teuerungszulagen auf den Renten werden
nach den gleichen Grundsätzen wie das Vorsorgekapital der Rentner und
Rentnerinnen kapitalisiert und zum Vorsorgekapital der Rentner und Rentne-
rinnen dazugerechnet.
4 Für die technischen Rückstellungen gilt Folgendes:
A-2343/2015
Seite 3
a) der Risikofonds beträgt 1.5 Prozent des Vorsorgekapitals der aktiven Ver-
sicherten;
b) der Teuerungsfonds wird aufgelöst.»
A.b Der Verband der Pensionierten der Staatlichen Pensionskasse Solo-
thurn und A._ sowie B._, welche bei der Pensionskasse
Kanton Solothurn Renten beziehen, liessen mit gemeinsamer Beschwerde
in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 31. Oktober 2014 beim Bun-
desgericht beantragen, § 22 Abs. 4 Bst. b PKG sei aufzuheben und even-
tualiter sei § 22 Abs. 1 Satz 5 PKG aufzuheben. In prozessualer Hinsicht
ersuchten sie um aufschiebende Wirkung der Beschwerde und um Sistie-
rung des Verfahrens bis auf Weiteres.
Das Bundesgericht wies mit Urteil 9C_789/2014 vom 2. Dezember 2014
das Sistierungsgesuch ab und trat auf die Beschwerde in öffentlich-rechtli-
chen Angelegenheiten nicht ein.
A.c Am 31. Oktober 2014 hatten der Verband der Pensionierten der Staat-
lichen Pensionskasse Solothurn, A._ sowie B._ (nachfol-
gend auch: Beschwerdeführende) nebst ihrer Beschwerde in öffentlich-
rechtlichen Angelegenheiten eine weitgehend identische «vorsorgerechtli-
che Beschwerde» bei der BVG- und Stiftungsaufsicht des Kantons Solo-
thurn erhoben. Damit stellten sie (ebenfalls) den Antrag, § 22 Abs. 4 Bst. b
PKG sei aufzuheben. Eventualiter forderten sie die Aufhebung von § 22
Abs. 1 Satz 5 PKG. Sodann verlangten sie Kosten- und Entschädigungs-
folgen zu Lasten des Kantons Solothurn. In verfahrensrechtlicher Hinsicht
stellten die Beschwerdeführenden das Begehren, der Beschwerde sei die
aufschiebende Wirkung zu erteilen und das Verfahren sei bis auf Weiteres
zu sistieren.
B.
Die BVG- und Stiftungsaufsicht des Kantons Solothurn (nachfolgend auch:
Vorinstanz) stellte mit Verfügung vom 11. März 2015 fest, dass die Pensi-
onskasse Kanton Solothurn Partei des Verfahrens sei (Dispositiv-Ziff. 3.1
der Verfügung). Ferner wies sie das Sistierungsgesuch der Beschwerde-
führenden ab (Dispositiv-Ziff. 3.2 der Verfügung) und trat auf die Be-
schwerde nicht ein (Dispositiv-Ziff. 3.3 der Verfügung). Schliesslich aufer-
legte die Vorinstanz den Beschwerdeführenden eine Gebühr von
Fr. 5'000.- (Dispositiv-Ziff. 3.4 der Verfügung).
A-2343/2015
Seite 4
Was das Nichteintreten auf die bei ihr eingereichte Beschwerde betrifft,
führte die Vorinstanz im Wesentlichen aus, der Kantonsrat von Solothurn
habe bei Erlass des PKG «aus eigenen staatlichen Kompetenzen» gehan-
delt, weshalb es sich nicht um einen Erlass der beaufsichtigten Pensions-
kasse Kanton Solothurn handle. Folglich sei eine abstrakte Normenkon-
trolle des PKG durch die BVG- und Stiftungsaufsicht des Kantons Solo-
thurn ausgeschlossen.
C.
Mit Beschwerde vom 15. April 2015 lassen der Verband der Pensionierten
der Staatlichen Pensionskasse Solothurn, A._ und B._ beim
Bundesverwaltungsgericht folgendes Rechtsbegehren stellen:
«1. Die Verfügung der BVG- und Stiftungsaufsicht des Kantons Solothurn vom
11. März 2015 und § 22 Abs. 4 lit. b [...] PKG seien aufzuheben.
2. Eventualiter sei die Verfügung der BVG- und Stiftungsaufsicht des Kan-
tons Solothurn vom 11. März 2015 aufzuheben und die Sache zur Neube-
urteilung an die BVG- und Stiftungsaufsicht zurückzuweisen.
3. Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen (Letztere zuzüglich 8 % MwSt)
zu Lasten des Beschwerdegegners [Kanton Solothurn], Erstere auch be-
treffend das vorinstanzliche Verfahren.»
Zusammenfassend machen die Beschwerdeführenden geltend, die BVG-
und Stiftungsaufsicht des Kantons Solothurn habe Art. 62 Abs. 1 Bst. a
BVG verletzt, indem sie auf die bei ihr eingereichte Beschwerde nicht ein-
getreten sei. § 22 Abs. 4 Bst. b PKG verstosse in verschiedener Hinsicht
gegen das Bundesrecht, nämlich gegen den Grundsatz der zweckmässi-
gen Verwendung des Vorsorgevermögens (vgl. Art. 62 Abs. 1 BVG), gegen
die Pflicht der Pensionskasse, zur Sicherstellung ihrer Verpflichtungen
Rückstellungen zu bilden (vgl. Art. 65 Abs. 1 BVG) und gegen die Wahrung
erworbener Rechte der Versicherten im Sinne von Art. 91 BVG. Infolgedes-
sen sei § 22 Abs. 4 Bst. b PKG aufzuheben.
In der Beschwerdebegründung erklären die Beschwerdeführenden so-
dann, für den Fall, dass § 22 Abs. 4 Bst. b PKG nicht aufzuheben sei, er-
scheine es «angemessen, die vom Bundesrecht gezogenen Grenzen der
Auslegung [dieser Bestimmung] aufzuzeigen und [dem Kanton Solothurn]
nahe zu legen, § 22 Abs. 4 Bst. b PKG in diesem Sinn zu formulieren»
(Beschwerde, S. 22).
A-2343/2015
Seite 5
D.
Mit innert erstreckter Frist eingereichter gemeinsamer Beschwerdeantwort
vom 7. Juli 2015 verlangen der Kanton Solothurn (nachfolgend auch: Be-
schwerdegegner) und die Pensionskasse Kanton Solothurn (nachfolgend
auch: Beschwerdegegnerin), unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu-
lasten der Beschwerdeführenden sei auf die Beschwerde nicht einzutreten
und eventualiter sei das Rechtsmittel abzuweisen, soweit darauf einzutre-
ten ist.
E.
Die BVG- und Stiftungsaufsicht des Kantons Solothurn reichte am 29. Juli
2015 innert ebenfalls erstreckter Frist ihre Vernehmlassung mit Kopien der
Vorakten ein, und zwar mit dem Antrag, die Beschwerde sei unter Kosten-
und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführenden abzuwei-
sen. Die Vorinstanz stellt überdies folgendes Eventualbegehren (Vernehm-
lassung, S. 2):
«1. Die Beschwerde sei teilweise gutzuheissen, soweit darauf einzutreten ist,
indem das Dispositiv Ziff. 3.3 der Verfügung der BVG- und Stiftungsauf-
sicht des Kantons Solothurn vom 11. März 2015 aufgehoben und die Sa-
che zur erstmaligen sachlichen Beurteilung an die BVG- und Stiftungsauf-
sicht des Kantons Solothurn zurückgewiesen wird.
2. Die Kosten- und Entschädigungsfolgen seien nach dem Grad des Unter-
liegens zwischen den Beschwerdeführenden und den Beschwerdegeg-
nern aufzuteilen.
3. Im Übrigen sei die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten
ist.»
F.
Mit Replik vom 10. September 2015 halten die Beschwerdeführenden un-
ter Einreichung der offiziellen Mitteilungen zur Kantonalsolothurner Volks-
abstimmung vom 28. September 2014 (namens «Abstimmungsinfo») an
ihren Anträgen fest. Dabei erklären die Beschwerdeführenden insbeson-
dere, dass im Falle ihres Unterliegens die Sache von der Vorinstanz an das
Bundesgericht zu überweisen sei (Replik, S. 11).
G.
Mit gemeinsamer Duplik vom 10. November 2015 halten die Beschwerde-
gegner an ihren Anträgen in der Beschwerdeantwort vom 7. Juli 2015 fest.
A-2343/2015
Seite 6
H.
Infolge interner Reorganisation des Bundesverwaltungsgerichts ging das
vorliegende Verfahren per 1. Januar 2016 von der Abteilung III auf die Ab-
teilung I über.
I.
Mit unaufgefordert eingereichtem Schreiben vom 31. Mai 2016 erklären die
Beschwerdeführenden, das zwischenzeitlich ergangene Urteil des BVGer
C-1530/2013 vom 26. Oktober 2015 sei für den vorliegenden Fall «quasi
ein Präjudiz» und bestätige den in der Beschwerde geäusserten Rechts-
standpunkt.
Die genannte Eingabe vom 31. Mai 2016 wurde in der Folge den übrigen
Verfahrensbeteiligten zugestellt.
J.
Soweit entscheidrelevant, wird auf die Eingaben der Verfahrensbeteiligten
und die vorliegenden Akten im Rahmen der Erwägungen näher eingegan-
gen.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
(VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden
gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember
1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021), sofern keine
Ausnahme nach Art. 32 VGG vorliegt. Zu den beim Bundesverwaltungsge-
richt anfechtbaren Verfügungen gehören solche der Aufsichtsbehörden im
Bereich der beruflichen Vorsorge nach Art. 74 Abs. 1 BVG, dies in Verbin-
dung mit Art. 33 Bst. i VGG. Eine Ausnahme im Sinne von Art. 32 VGG liegt
in casu nicht vor.
1.2 Mit einer Beschwerde gegen einen Nichteintretensentscheid kann nur
geltend gemacht werden, die Vorinstanz habe zu Unrecht das Bestehen
der Eintrittsvoraussetzungen verneint (vgl. statt vieler: Urteil des BVGer
A-7176/2014 vom 12. März 2015 E. 1.2.3 mit Verweis auf BGE 132 V 74
E. 1.1; BVGE 2011/30 E. 3). Der Beschwerdeführer kann also mit einer
Beschwerde gegen einen Nichteintretensentscheid nur die Anhandnahme
A-2343/2015
Seite 7
beantragen. Auf materielle Begehren ist deshalb nicht einzutreten (statt
vieler: Urteil des BVGer A-1269/2015 vom 11. August 2015 E. 1.3).
Vor diesem Hintergrund ist auf die vorliegende Beschwerde insoweit nicht
einzutreten, als mit ihr, über die Eintretensfrage im vorinstanzlichen Ver-
fahren hinaus, die Aufhebung von § 22 Abs. 4 Bst. b PKG verlangt wird.
1.3 Zur Beschwerde ist legitimiert, wer vor der Vorinstanz am Verfahren
teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat, durch die
angefochtene Verfügung besonders berührt ist und ein schutzwürdiges In-
teresse an deren Aufhebung oder Änderung hat (Art. 48 Abs. 1 VwVG).
Für die Legitimation zur Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht
kann die beschwerdeführende Partei die Beeinträchtigung rechtlicher oder
tatsächlicher Interessen geltend machen (statt vieler: Urteil des BVGer
B-5612/2013 vom 8. April 2014 E. 1.2.1, mit Hinweisen). Das Rechts-
schutzinteresse besteht im praktischen Nutzen, der sich ergibt, wenn mit
der Gutheissung der Beschwerde ein Nachteil wirtschaftlicher, materieller,
ideeller oder anderer Natur abgewendet werden kann (Urteil des BVGer
B-6272/2008 vom 20. Oktober 2010 E. 1.3.3). Die rechtliche oder tatsäch-
liche Situation muss durch den Ausgang des Beschwerdeverfahrens un-
mittelbar beeinflusst werden können (Urteil des BVGer B-385/2012 vom
8. Mai 2012 E. 3.2); es genügt somit nicht, wenn noch weitere Entscheide
dazwischengeschaltet sind. Das Interesse hat vielmehr unmittelbar und
konkret (BGE 135 I 43 E. 1.4) sowie aktuell zu sein (BVGE 2009/31 E. 3.1;
zum Ganzen: Urteil des BVGer B-5579/2013 vom 14. Oktober 2014
E. 1.1.5; ALFRED KÖLZ et al., Verwaltungsverfahren und Verwaltungs-
rechtspflege des Bundes, 3. Aufl. 2013, N. 941 ff.; ISABELLE HÄNER, in:
Christoph Auer et al. [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über das Ver-
waltungsverfahren [VwVG], 2008, Art. 48 N. 18 ff.). Im Falle einer abstrak-
ten Normenkontrolle reicht schon eine virtuelle Betroffenheit aus, um ein
aktuelles Rechtsschutzinteresse zu bejahen (vgl. BGE 133 V 206 E. 2.1;
Urteil des BGer 2C_856/2011 vom 18. Januar 2012 E. 3.3 in fine; Urteil des
BVGer C-625/2009 vom 8. Mai 2012 E. 2.3.5.3).
Im vorliegenden Fall ist mit Bezug auf die Legitimation der Beschwerdefüh-
renden zu Recht einzig streitig, ob sie über ein aktuelles Rechtsschutzin-
teresse verfügen. Die Beschwerdegegner stellen sich auf den Standpunkt,
dass den Beschwerdeführenden ein aktuelles Rechtsschutzinteresse
fehle, weil die mit § 22 Abs. 4 Bst. b PKG vorgenommene Auflösung des
Teuerungsfonds mangels gesetzlicher Grundlage bzw. infolge Aufhebung
A-2343/2015
Seite 8
der Statuten der kantonalen Pensionskasse vom 3. Juni 1992 nicht allein
durch die Aufhebung dieser Bestimmung rückgängig gemacht werden
könne (vgl. Beschwerdeantwort, S. 5; Duplik der Beschwerdegegner, S. 3).
Demgegenüber halten die Beschwerdeführenden dafür, dass eine Aufhe-
bung von § 22 Abs. 4 Bst. b PKG ex tunc wirke und der Teuerungsfonds
deshalb gegebenenfalls nicht als aufgelöst gelte. Die Beschwerdeführen-
den gehen vor diesem Hintergrund davon aus, dass sie über ein aktuelles
Rechtsschutzinteresse verfügen. Die Vorinstanz hat sich zur Frage der Be-
schwerdelegitimation nicht geäussert.
Wie im Folgenden aufgezeigt wird, handelt es sich bei § 22 Abs. 4 Bst. b
PKG um eine reglementarische Bestimmung im Sinne von Art. 50 Abs. 1
BVG (vgl. E. 3.1). Soweit § 22 Abs. 4 Bst. b PKG – wie die Beschwerde-
führenden mit ihrer Beschwerde geltend machen – gegen das BVG
verstossen sollte, ginge das BVG als zwingende gesetzliche Regelung die-
ser reglementarischen Bestimmung vor. Bei dieser Konstellation wäre § 22
Abs. 4 Bst. b PKG daher mit Wirkung ex tunc aufzuheben und würde damit
der Teuerungsfonds als nicht aufgelöst gelten. Daran ändert auch nichts,
dass Art. 50 Abs. 3 Satz 2 BVG bestimmt, dass das Gesetz insoweit nicht
rückwirkend anwendbar ist, als die Vorsorgeeinrichtung guten Glaubens
davon ausgehen konnte, dass eine ihrer reglementarischen Bestimmun-
gen im Einklang mit dem Gesetz stehe. Denn der mit dieser Vorschrift sta-
tuierte Schutz des guten Glaubens gilt einzig für die Vorsorgeeinrichtung,
nicht aber für den Beschwerdegegner, welchem das PKG zuzurechnen ist
(vgl. hierzu E. 9.2 des – insoweit entgegen der Darstellung der Beschwer-
degegner ungeachtet der nicht identischen Sachverhaltskonstellation ein-
schlägigen – Urteiles des BVGer C-2378/2006 vom 21. April 2010 E. 9.2,
mit Hinweis auf HANS-ULRICH STAUFFER, Die berufliche Vorsorge, 2. Aufl.
2006, S. 121).
Mit Blick auf das Ausgeführte haben die Beschwerdeführenden ein aktuel-
les schutzwürdiges Interesse an einem Entscheid darüber, ob die Vor-
instanz auf die bei ihr eingereichte Beschwerde zu Recht nicht eingetreten
ist, stehen doch in materieller Hinsicht – auch mit der bei der Vorinstanz
eventualiter beantragten Aufhebung von § 22 Abs. 1 Satz 5 PKG – letztlich
den Beschwerdeführenden 2 und 3 sowie den Mitgliedern des Beschwer-
deführers 1 möglicherweise zustehende Teuerungszulagen auf dem Spiel.
Entgegen der Darstellung der Beschwerdegegner ist in diesem Kontext
nicht entscheidend, dass das Bundesrecht – anders als das kantonale
Recht zum Teuerungsfonds – Vorschriften über die Vermögensverwaltung
und deren Kosten enthält (vgl. dazu Duplik der Beschwerdegegner, S. 3).
A-2343/2015
Seite 9
1.4 Mit der hiervor (in E. 1.2) genannten Einschränkung ist auf die vorlie-
gende Beschwerde einzutreten.
2.
2.1 Die Kantone bezeichnen die zuständige Behörde für die Aufsicht über
die Vorsorgeeinrichtungen sowie die Einrichtungen, die nach ihrem Zweck
der beruflichen Vorsorge dienen, mit Sitz im Kantonsgebiet (Art. 61 Abs. 1
BVG). Zu den Aufgaben der Aufsichtsbehörde zählt namentlich die Prüfung
der reglementarischen Vorschriften auf ihre Übereinstimmung mit dem Ge-
setz (Art. 62 Abs. 1 Bst. a BVG). Insoweit übernimmt die Aufsichtsbehörde
nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts auch eine abstrakte Nor-
menkontrolle (vgl. BGE 135 I 28 E. 3.2.1, 134 I 23 E. 3.2, 121 II 198 E. 2a,
112 Ia 180 E. 3b; CHRISTINA RUGGLI, Die behördliche Aufsicht über Vorsor-
geeinrichtungen, 1992, S. 147).
2.2
2.2.1 Unter der Überschrift «Reglementarische Bestimmungen» sieht
Art. 50 Abs. 1 BVG vor, dass die Vorsorgeeinrichtungen Bestimmungen
über die Leistungen (Bst. a), die Organisation (Bst. b), die Verwaltung und
Finanzierung (Bst. c), die Kontrolle (Bst. d) und das Verhältnis zu den Ar-
beitgebern, den Versicherten und den Anspruchsberechtigten (Bst. e) er-
lassen.
Weil unter den «reglementarischen» Bestimmungen im Sinne von Art. 50
BVG nach ausdrücklicher Regelung in Art. 50 Abs. 2 BVG in der bis zum
31. Dezember 2014 gültig gewesenen Fassung insbesondere auch die Er-
lasse von Bund, Kantonen und Gemeinden über die Vorsorgeeinrichtungen
zu verstehen waren, wurde in der seinerzeitigen Rechtsprechung wieder-
holt festgehalten, dass sich die abstrakte Normenkontrolle der Aufsichts-
behörde auch auf die öffentlich-rechtlichen Bestimmungen bezieht (siehe
dazu Urteile des BVGer C-2378/2006 vom 21. April 2010 E. 5.2,
C-8377/2010 vom 30. Juni 2009 E. 4.3; vgl. ferner ULRICH MEYER, Die
Rechtswege nach dem BVG, in: ZSR 1987, Band I, S. 620).
2.2.2
2.2.2.1 In einem Urteil aus dem Jahre 2008 hat das Bundesgericht erwo-
gen, dass die Aufsichtsbehörde bei öffentlich-rechtlichen Vorsorgeeinrich-
tungen auch die abstrakte Normenkontrolle von Erlassen der zuständigen
legislativen oder exekutiven Behörden als Reglement öffentlich-rechtlicher
Vorsorgeeinrichtungen übernimmt (vgl. BGE 135 I 28 E. 3.2.1; ebenso
schon BGE 134 I 23 E. 3.2; vgl. ferner BGE 121 II 198 E. 2a).
A-2343/2015
Seite 10
2.2.2.2 Schon im Jahre 1986 hatte das Bundesgericht festgehalten, dass
auch «Erlasse des Kantons selbst» von der Aufsichtsbehörde zu prüfen
sind (BGE 112 Ia 180 E. 3c). Es erklärte dazu insbesondere Folgendes
(BGE 112 Ia 180 E. 3c S. 188):
«[...] [Die Kontrolle von Erlassen des Kantons durch die Aufsichtsbehörde] ist
nicht unproblematisch, weil die Aufsichtsbehörde in der Regel – wie z.B. im
Kanton Bern – den Behörden, die die kantonalen Bestimmungen über die be-
rufliche Vorsorge der Beamten usw. erlassen (Regierungsrat, evtl. Grosser
Rat), hierarchisch untergeordnet ist. Diese Tatsache kann indessen an den
umfassenden Aufgaben der Aufsichtsbehörde im Bereiche der beruflichen
Vorsorge nichts ändern. Der Bundesgesetzgeber hat – nach langen parlamen-
tarischen Beratungen – eine weitgehende Gleichstellung der öffentlichrechtli-
chen und der privaten Vorsorgeeinrichtungen ausdrücklich gewollt [...]. Dass
eine solche Gleichstellung zwangsläufig zusätzliche Kontrollen auch gegen-
über dem 'Staat' mit sich bringen würde, war sich der Gesetzgeber durchaus
bewusst [...]. Die bundesrechtliche Verpflichtung der einzigen kantonalen Auf-
sichtsbehörde [...], alle reglementarischen Bestimmungen über die berufliche
Vorsorge – einschliesslich der entsprechenden kantonalen Erlasse – auf ihre
Bundesrechtskonformität hin zu prüfen, geht den kantonalrechtlichen Bestim-
mungen über die Verwaltungshierarchie vor.»
Das Bundesverwaltungsgericht hat in seinem Urteil C-2378/2006 vom
21. April 2010 E. 5.5 anknüpfend an diese Rechtsprechung festgehalten,
dass eine Aufsichtsbehörde nicht mit Recht geltend machen könne, es sei
ihr grundsätzlich verwehrt, einen Erlass der Regierung, welcher sie hierar-
chisch unterstehe, zu prüfen.
2.2.2.3 Die hiervor (E. 2.2.2.1 f.) erwähnte Judikatur erging zwar noch un-
ter dem früheren Recht, namentlich unter Geltung der per 1. Januar 2012
aufgehobenen Verordnung vom 29. Juni 1983 über die Beaufsichtigung
und die Registrierung der Vorsorgeeinrichtungen (BVV 1, AS 2011 3425).
Es sind freilich keine Gründe ersichtlich, weshalb diese Rechtsprechung
nicht weiterhin Geltung beanspruchen sollte. Dies gilt umso mehr, als der
Gesetzgeber zwischenzeitlich mit dem Bundesgesetz vom 17. Dezember
2010 (Finanzierung von Vorsorgeeinrichtungen öffentlich-rechtlicher Kör-
perschaften [AS 2011 3385 und 2013 2253]) – wenn auch in erster Linie im
Bereich der Finanzierung – eine Angleichung der rechtlichen Rahmenbe-
dingen für Vorsorgeeinrichtungen öffentlich-rechtlicher Körperschaften an
jene für privatrechtliche Vorsorgeeinrichtungen anstrebte (vgl. Botschaft
vom 19. September 2008 zur Änderung des Bundesgesetzes über die be-
rufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge [Finanzierung von
Vorsorgeeinrichtungen öffentlich-rechtlicher Körperschaften] [nachfol-
A-2343/2015
Seite 11
gend: Botschaft Vorsorgeeinrichtungen öffentlich-rechtlicher Körperschaf-
ten], BBl 2008, 8411 ff., 8430) und damit die vom früheren Gesetzgeber
gewollte Gleichstellung der öffentlich-rechtlichen und der privaten Vorsor-
geeinrichtungen (soweit hier interessierend) jedenfalls nicht abgeschwächt
wurde.
2.3 Das Bundesgericht hat in der Zeit der Geltung von Art. 50 Abs. 2 BVG
in der hiervor erwähnten Fassung (vorn E. 2.2.1) die Tragweite der BVG-
Aufsicht präzisiert. Die Befugnis der Aufsichtsbehörde zur abstrakten Nor-
menkontrolle beurteilt sich gemäss der entsprechenden Rechtsprechung
nach den möglichen Massnahmen, welche die Behörde gemäss Art. 62
Abs. 1 Bst. d BVG zur Behebung von Mängeln anordnen kann (BGE 135 I
28 E. 3.2.2). Die BVG-Aufsichtsbehörde kann dabei nur Massnahmen an-
ordnen, welche ihre Grundlage im BVG haben (BGE 134 I 23 E. 3.4, mit
Hinweis). Gesetzlichen Vorschriften widersprechende Reglemente oder
Teile davon kann die Aufsichtsbehörde nach dieser Rechtsprechung nur
aufheben bzw. deren Nichtanwendbarkeit feststellen, soweit sie der Vor-
sorgeeinrichtung verbindliche Weisungen über die Ausgestaltung entspre-
chender Bestimmungen erteilen kann (vgl. BGE 135 I 28 E. 3.2.2,
119 V 195 E. 3c). Mit anderen Worten beschränkte sich der Gegenstand
der abstrakten Normenkontrolle der BVG-Aufsichtsbehörden im Wesentli-
chen auf die in Art. 50 Abs. 1 BVG – freilich nicht abschliessend – aufge-
zählten Gebiete, über welche nach dieser Vorschrift «reglementarische»
Bestimmungen zu erlassen sind (vgl. BGE 135 I 28 E. 3.2, 134 I 23 E. 3;
KÖLZ et al., a.a.O., N. 1686).
2.4 Am 1. Januar 2015 trat eine neue Fassung von Art. 50 Abs. 2 BVG in
Kraft (vgl. Ziff. I des hiervor [E. 2.2.2.3] erwähnten Bundesgesetzes vom
17. Dezember 2010). Zwar sieht diese Vorschrift nunmehr vor, dass die
(reglementarischen) Bestimmungen in der Gründungsurkunde, in den Sta-
tuten oder im Reglement enthalten sein können (Satz 1) und bei Einrich-
tungen des öffentlichen Rechts entweder die Vorschriften über die Leistun-
gen oder jene über die Finanzierung von der betreffenden öffentlich-recht-
lichen Körperschaft erlassen werden können (Satz 2). Es ist jedoch nicht
ersichtlich, dass die hiervor genannte Rechtsprechung zum Gegenstand
der von den BVG-Aufsichtsbehörden durchzuführenden abstrakten Nor-
menkontrolle hinfällig geworden wäre. Denn am Umfang der erforderlichen
reglementarischen Bestimmungen der Vorsorgeeinrichtungen (im Sinne
von Art. 50 Abs. 1 BVG) hat sich unter dem neuen Recht – soweit hier in-
teressierend – nichts geändert:
A-2343/2015
Seite 12
2.4.1 Der neue Wortlaut von Art. 50 Abs. 2 BVG schliesst nicht ausdrücklich
aus, dass unter die reglementarischen Bestimmungen im Sinne dieser Vor-
schrift bei öffentlich-rechtlichen Vorsorgeeinrichtungen weiterhin auch Er-
lasse von Bund, Kantonen und Gemeinden über die Vorsorgeeinrichtungen
fallen können.
2.4.2 Angesichts des Umstandes, dass nach Art. 50 Abs. 1 Bst. a und c
BVG Vorsorgeeinrichtungen sowohl Bestimmungen über die Leistungen,
als auch solche über die Finanzierung (sowie Verwaltung) erlassen müs-
sen, lässt sich Art. 50 Abs. 2 BVG bei systematischer Auslegung nur so
interpretieren, dass bei Vorsorgeeinrichtungen des öffentlichen Rechts ein
Teil der genannten Bestimmungen (entweder diejenigen über die Leistun-
gen oder jene über die Finanzierung) vom Gemeinwesen erlassen werden
können, welchem die Einrichtung zugehört. Dabei müssen die entspre-
chenden Vorschriften im Sinne von Art. 50 Abs. 1 BVG als von der Vorsor-
geeinrichtung erlassen gelten. Dies spricht ebenfalls dafür, dass unter reg-
lementarischen Bestimmungen im Sinne von Art. 50 BVG nach wie vor Er-
lasse des Bundes, der Kantone und Gemeinden fallen können.
2.4.3 Der Bundesrat führte in seiner Botschaft zum Entwurf von Art. 50
Abs. 2 BVG insbesondere Folgendes aus (Botschaft Vorsorgeeinrichtun-
gen öffentlich-rechtlicher Körperschaften, BBl 2008, 8466):
«Die Organisationsfreiheit der Kantone wird insofern eingeschränkt, als im
Bundesrecht die Rechtsform und ein bestimmter Grad an Autonomie der ÖrVE
[= Vorsorgeeinrichtungen öffentlich-rechtlicher Körperschaften] vorgeschrie-
ben wird. Dies erfolgt jedoch vor dem Hintergrund, dass das BVG den Betei-
ligten als Rahmengesetz mit Mindestvorschriften einen grossen Entschei-
dungs- und Organisationsspielraum beim Vollzug der beruflichen Vorsorge be-
lässt. Dementsprechend sollen kantonale und kommunale Parlamente und
Verwaltungen grundsätzlich auch weiterhin die Möglichkeit haben, mit einem
öffentlich-rechtlichen Erlass (Gesetz, Verordnung oder ein von der Exekutive
zu genehmigendes Reglement) finanzierungs- oder leistungsseitig einen ge-
wissen Einfluss auf die Vorsorgeeinrichtung ihres Gemeinwesens nehmen zu
können. Anders als heute sollen sich jedoch Legislative und Exekutive auf ei-
nen der beiden Parameter (Finanzierung oder Leistung) beschränken und so
dem obersten Organ die Möglichkeit und Verantwortung belassen, den ande-
ren Parameter mit Blick auf die finanzielle Sicherheit der Vorsorgeeinrichtung
flexibel festzusetzen. Das Gemeinwesen kann jedoch auf die Festsetzung von
Beitrags- oder Leistungsparametern verzichten und dem obersten Organ auf
diese Weise die volle Autonomie und Verantwortung bezüglich der finanziellen
Sicherheit gewähren.»
Es erhellt aus dieser Stelle der Botschaft, dass der Gesetzgeber mit der
neuen Fassung von Art. 50 Abs. 2 BVG die Autonomie öffentlich-rechtlicher
A-2343/2015
Seite 13
Körperschaften stärken wollte. Den Gesetzesmaterialien lassen sich
aber keine Anhaltspunkte für die Annahme entnehmen, dass mit der Ge-
setzesrevision vom 17. Dezember 2010 der Begriff der reglementarischen
Bestimmungen im Sinne von Art. 50 BVG enger gefasst und damit der Um-
fang der von den Aufsichtsbehörden wahrzunehmenden abstrakten Nor-
menkontrollaufgaben neu bestimmt werden sollte.
2.4.4 Nach dem Gesagten ist davon auszugehen, dass die hiervor
(E. 2.2 f.) dargestellte Rechtsprechung zum Gegenstand und Umfang der
abstrakten Normenkontrolle durch die BVG-Aufsichtsbehörden auch nach
Inkrafttreten der neuen Fassung von Art. 50 Abs. 2 BVG massgebend
bleibt. Dafür spricht nicht zuletzt, dass das Bundesgericht – ohne auf die
genannte Gesetzesrevision hinzuweisen – unter Verweisung auf Art. 50
Abs. 2 BVG und anknüpfend an seine frühere Rechtsprechung jüngst aus-
führte, dass bei öffentlich-rechtlichen Vorsorgeeinrichtungen die erforderli-
chen Vorschriften vom Gemeinwesen erlassen werden, welchem die Vor-
sorgeeinrichtung zugehört (Urteil des BGer 9C_507/2014 vom 7. Septem-
ber 2015 E. 4.2, mit Hinweis auf BGE 115 V 115 E. 3c).
3.
3.1 Im vorliegenden Fall begründete die Vorinstanz ihr Nichteintreten auf
die bei ihr eingereichte Beschwerde mit dem Hauptantrag auf Aufhebung
von § 22 Abs. 4 Bst. b PKG und dem Eventualantrag auf Aufhebung von
§ 22 Abs. 1 Satz 5 PKG im angefochtenen Entscheid damit,
– dass der Kantonsrat von Solothurn bei Erlass des PKG «aus eigenen
staatlichen Kompetenzen» gehandelt habe,
– dass es sich bei diesem Erlass deshalb nicht um einen solchen der
beaufsichtigten Pensionskasse Kanton Solothurn handle,
– dass die Vorinstanz folglich nicht mittels Weisungen gegenüber der
Pensionskasse Kanton Solothurn Einfluss auf die Bestimmungen des
PKG nehmen könne,
– dass die Vorinstanz vor diesem Hintergrund nicht befugt sei, die Vor-
schriften des PKG im Sinne einer abstrakten Normenkontrolle zu beur-
teilen (E. 19 f. des angefochtenen Entscheids).
Diese Begründung, an welcher die Vorinstanz festhält (vgl. Vernehmlas-
sung, S. 5 ff.), verfängt insofern nicht, als nach der hiervor genannten
höchstrichterlichen Rechtsprechung für die Zulässigkeit einer abstrakten
A-2343/2015
Seite 14
Normenkontrolle durch die BVG-Aufsichtsbehörden bei öffentlich-rechtli-
chen Vorsorgeeinrichtungen im Wesentlichen einzig massgebend ist, ob
der betreffende Erlass einen der in Art. 50 Abs. 1 BVG aufgezählten Berei-
che beschlägt (vgl. insbesondere E. 2.3). Da es bei den in Frage stehenden
Vorschriften von § 22 Abs. 4 Bst. b und § 22 Abs. 1 Satz 5 PKG um solche
betreffend die Verwaltung und die Finanzierung von Vorsorgeeinrichtungen
im Sinne von Art. 50 Abs. 1 Bst. c BVG geht, ist die Vorinstanz für die
Durchführung einer abstrakten Kontrolle der erwähnten beiden kantonalen
Vorschriften sachlich zuständig.
Am hiervor gezogenen Schluss kann entsprechend der vorgenann-
ten Rechtsprechung (vgl. E. 2.2.2) der Umstand, dass Vorschriften des der
Vorinstanz hierarchisch übergeordneten kantonalen Gesetzgebers auf
dem Spiel stehen, nichts ändern. Entgegen der Auffassung der Vorinstanz
ist daher nicht entscheidend, dass der Kantonsrat bei Erlass des PKG «aus
eigenen staatlichen Kompetenzen» gehandelt hat.
Die Vorinstanz macht zwar vor dem Bundesverwaltungsgericht auch gel-
tend, bei einer als selbständige öffentlich-rechtliche Anstalt ausgestalteten
Vorsorgeeinrichtung wie der Pensionskasse Kanton Solothurn bestehe das
Aufsichtsverhältnis der BVG-Aufsichtsbehörde nur zur Vorsorgeeinrich-
tung, weshalb sich die Aufsichtstätigkeit dieser Behörde auf das eigenstän-
dige Handeln der Einrichtung beschränken müsse (vgl. Vernehmlassung,
S. 6 f.). Dieses Vorbringen ist aber nicht stichhaltig. Denn gemäss der hier-
vor genannten, nach wie vor massgebenden Rechtsprechung ist für die
Bestimmung des Umfanges der Befugnis der kantonalen BVG-Aufsichts-
behörden, abstrakte Normenkontrollen bei öffentlich-rechtlichen Vorsorge-
einrichtungen durchzuführen, nicht danach zu unterscheiden, ob die Vor-
sorgeeinrichtung selbständig oder unselbständig ist. So hat das Bundes-
gericht etwa im vorn erwähnten Urteil, wonach die Aufsichtsbehörde auch
die abstrakte Normenkontrolle von Erlassen der zuständigen legislativen
oder exekutiven Behörden als Reglement öffentlich-rechtlicher Vorsorge-
einrichtungen übernimmt (BGE 135 I 28 E. 3.2.1), in Bezug auf die Frage
der vom Einzelfall losgelösten Überprüfbarkeit von einzelnen Bestimmun-
gen des früheren Gesetzes vom 1. September 1994 über die Pensions-
kasse des Kantons Zug (abrufbar auf www.lexfind.ch [zuletzt eingesehen
am 29. Juni 2016]) nicht darauf abgestellt, dass diese Pensionskasse nach
§ 18 Abs. 1 Satz 1 dieses Gesetzes eine öffentlich-rechtliche Anstalt des
Kantons mit eigener Rechtspersönlichkeit und damit selbständig war. Viel-
mehr gab im konkreten Fall den Ausschlag, dass die in Frage stehende
Materie (Kreis der versicherten Personen resp. der anschlussberechtigten
A-2343/2015
Seite 15
Arbeitgeber) in der Aufzählung von Art. 50 Abs. 1 BVG nicht enthalten war
bzw. der Aufsichtsbehörde in Anschlussfragen keine Kompetenzen zustan-
den.
3.2 Nach dem Gesagten hat die Vorinstanz ihre sachliche Zuständigkeit
zur abstrakten Kontrolle von § 22 Abs. 4 Bst. b und § 22 Abs. 1 Satz 5
PKG zu Unrecht verneint. Es bleibt zu prüfen, ob die übrigen Prozessvo-
raussetzungen vor der Vorinstanz erfüllt waren.
3.2.1 Nach der Rechtsprechung kann der am Einschreiten der BVG-Auf-
sichtsbehörde Interessierte auf dem Beschwerdeweg an diese Behörde
gelangen. Die Beschwerde nach Art. 61 ff. BVG ist ein vollwertiges, förmli-
ches Rechtsmittel, das dem Einzelnen einen Anspruch auf einen Entscheid
einräumt. Legitimiert zur Erhebung dieses Rechtsmittels ist, wer ein recht-
lich schützenswertes Interesse am Tätigwerden der Aufsichtsbehörde hat,
so insbesondere tatsächliche und potentielle Destinatäre (vgl. zum Gan-
zen: BGE 119 V 195 E. 3b/aa, 112 Ia 180 E. 3d; Urteile des BVGer
C-1031/2012 vom 7. Mai 2014 E. 5.3, C-4402/2010 vom 8. Juli 2013
E. 4.3).
Mit Blick auf das zur Beschwerdelegitimation vor dem Bundesverwaltungs-
gericht Ausgeführte (E. 1.3) ist darauf zu schliessen, dass die Beschwer-
deführenden im vorinstanzlichen Verfahren ein rechtlich schützenswertes
Interesse an der Überprüfung von § 22 Abs. 4 Bst. b und § 22 Abs. 1 Satz 5
PKG hatten. Demgemäss ist ihre Legitimation im vorinstanzlichen Verfah-
ren zu bejahen.
3.2.2 Die übrigen Prozessvoraussetzungen des vorinstanzlichen Verfah-
rens sind unbestrittenermassen erfüllt.
4.
Nach dem Gesagten ist die Vorinstanz auf die bei ihr eingereichte Be-
schwerde vom 31. Oktober 2014 zu Unrecht nicht eingetreten. Die Be-
schwerde ist deshalb teilweise gutzuheissen. Die angefochtene Verfügung
ist aufzuheben und die Sache ist an die Vorinstanz zurückzuweisen, damit
sie die bei ihr eingereichte Beschwerde in materieller Hinsicht prüft und neu
– namentlich auch in Bezug auf die Kosten- und Entschädigungsfolgen des
vorinstanzlichen Verfahrens – verfügt.
Im Übrigen ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
A-2343/2015
Seite 16
5.
5.1 Eine Rückweisung gilt praxisgemäss als volles Obsiegen der be-
schwerdeführenden Partei (BGE 132 V 215 E. 6; MARCEL MAILLARD,
in: Bernhard Waldmann/Philippe Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar
Verwaltungsverfahrensgesetz, 2. Aufl. 2016, Art. 63 N. 14). Dementspre-
chend haben die Beschwerdeführenden als obsiegende Partei keine Ver-
fahrenskosten zu tragen. Der einbezahlte Kostenvorschuss in Höhe von
Fr. 5'000.- wird ihnen nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils
zurückerstattet. Der Vorinstanz sind ebenfalls keine Verfahrenskosten auf-
zuerlegen (Art. 63 Abs. 1 und 2 VwVG).
Die auf Fr. 3'000.- festzusetzenden Verfahrenskosten sind den beiden un-
terliegenden Beschwerdegegnern aufzuerlegen (vgl. Art. 63 Abs. 1 und 2
VwVG sowie Art. 1 ff. des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kos-
ten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht
[VGKE, SR 173.320.2]). Diese haben die Gerichtskosten zu gleichen Tei-
len und unter solidarischer Haftung zu tragen (Art. 6a VGKE; vgl. MAILLARD,
a.a.O., Art. 63 N. 16).
5.2 Die anwaltlich vertretenen Beschwerdeführenden haben dem Verfah-
rensausgang entsprechend (vgl. E. 5.1) Anspruch auf eine Parteientschä-
digung (vgl. Art. 64 Abs. 1 VwVG in Verbindung mit Art. 7 VGKE). Wird –
wie vorliegend – keine Kostennote eingereicht, setzt das Gericht die Ent-
schädigung auf Grund der Akten fest (Art. 14 Abs. 2 VGKE). Angesichts
der Bedeutung der Streitsache und des Umfanges des aus den vorliegen-
den Akten ersichtlichen Aufwandes ist die Parteientschädigung praxisge-
mäss auf Fr. 4'500.- (inkl. Mehrwertsteuerzuschlag im Sinne von Art. 9
Abs. 1 Bst. c VGKE) festzusetzen. Gemäss Art. 64 Abs. 2 VwVG kann die
Entschädigung der Vorinstanz auferlegt werden, soweit sie nicht einer un-
terliegenden Gegenpartei auferlegt werden kann. Beim hier zu beurteilen-
den Fall haben sich die Beschwerdegegner mit selbständigen Begehren
am Verfahren beteiligt (vgl. Art. 64 Abs. 3 VwVG), so dass die Parteient-
schädigung ihnen zu gleichen Teilen und unter solidarischer Haftung
(vgl. Art. 7 Abs. 5 in Verbindung mit Art. 6a VGKE) aufzuerlegen ist.
Der Vorinstanz ist als Behörde keine Parteientschädigung zuzusprechen
(vgl. Art. 7 Abs. 3 VGKE). Ebenso wenig steht den unterliegenden Be-
schwerdegegnern ein Anspruch auf eine Parteientschädigung zu.
(Das Dispositiv befindet sich auf der nächsten Seite.)
A-2343/2015
Seite 17