Decision ID: 9e7ed6e7-0209-50ff-9048-c7c6c1617204
Year: 2010
Language: de
Court: SG_VG
Chamber: SG_VG_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

hat das Verwaltungsgericht festgestellt:
A./ Die Bürgerversammlung der Ortsgemeinde Wattwil entschied am 30. März 2007,
ihre Wälder und Alpen zu verkaufen. Diese umfassen im wesentlichen die Gebiete
Bruggenwald-Wolzen, Guetental und Dreischlatt-Geisschopf. Die Gesamtfläche der
drei Gebiete beträgt rund 316 ha, wovon rund 154 ha Wald. Nach dem Verkauf der
Wälder und Alpen wird sich die Ortsgemeinde Wattwil auflösen.
Am 15. Januar 2008 ersuchte die Ortsgemeinde Wattwil das Kantonsforstamt, den
Verkauf von 78 ha Alpen und 71 ha Wald im Gebiet Bruggenwald-Wolzen an 19
genossenschaftlich organisierte Landwirte zu bewilligen. Das Kantonsforstamt empfahl
in der Folge, das Alp- und Waldreglement der neu zu gründenden Alpgenossenschaft
Wolzen im Hinblick auf die Erteilung der Verkaufsbewilligung in verschiedenen Punkten
zu ändern. Am 20. November 2008 wurde die Alpgenossenschaft Wolzen gegründet.
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Mit Verfügung vom 9. Dezember 2008 bewilligte das Kantonsforstamt den Verkauf der
71 ha Wald im Gebiet Bruggenwald-Wolzen an die Alpgenossenschaft Wolzen. Für den
Verkauf der Alpen im Gebiet Guetental in der Gemeinde Ebnat-Kappel bewilligte das
Kantonsforstamt am 22. Dezember 2008 eine Abparzellierung und Veräusserung von
rund 3 der 72 ha Wald an den Pächter der dortigen Alp. Am 17. Januar 2009
unterbreitete die Alpgenossenschaft Wolzen der Ortsgemeinde Wattwil ein
Kaufangebot für die verbleibenden 69 ha Wald auf dem Grundstück Nr. 2983,
Grundbuch Ebnat-Kappel, im Gebiet Guetental, den sogenannten Rollenbergwald. Am
15. April 2009 ersuchte die Ortsgemeinde Wattwil das Kantonsforstamt, den Verkauf
des Rollenbergwalds an die Alp-genossenschaft Wolzen zu bewilligen.
Am 13. Juli 2009 teilte das Kantonsforstamt der Ortsgemeinde Wattwil und der
Alpgenossenschaft Wolzen mit, es beabsichtige, den Verkauf nicht zu bewilligen, und
gewährte den Betroffenen das rechtliche Gehör. In der Folge äusserten sich die
Ortsgemeinde Wattwil und die Alpgenossenschaft Wolzen mit Eingaben vom 21. bzw.
29. Juli 2009. Mit Verfügung vom 19. Oktober 2009 verweigerte das Kantonsforstamt
die Veräusserung des Waldgrundstücks Nr. 2983, Guetental, an die Alpgenossenschaft
Wolzen. Zur Begründung hielt das Kantonsforstamt fest, nach Auffassung des
Bundesgesetzgebers solle sowohl Staatswald wie auch Wald von Gemeinden und
Korporationen grundsätzlich im öffentlichen Eigentum bleiben, um keine
Beeinträchtigung der Waldfunktionen zu riskieren. Die Bewilligung des Verkaufs von
Wald im Eigentum von Gemeinden und Korporationen an Private habe zur Folge, dass
Art. 25 des Waldgesetzes (SR 921.0, abgekürzt WaG) bei späteren Veräusserungen
nicht mehr anwendbar sei, solange der Wald im privaten Eigentum bleibe. Daraus
ergebe sich, dass die Bewilligungsinstanz vorerst prüfen müsse, ob die Gewährleistung
der Waldfunktionen generell, also auch im Fall von weiteren Handänderungen,
anzunehmen sei. Allein die Feststellung, dass ein Erwerber von öffentlichen
Waldflächen für die Einhaltung der Bewirtschaftungsgrundsätze Gewähr biete, genüge
für die Erteilung einer Verkaufsbewilligung an eine private Käuferschaft nicht. Im
Gegensatz zu Privaten seien zudem Ortsgemeinden gewissermassen verpflichtet, sich
insbesondere auch um die Erfüllung der Waldfunktionen im öffentlichen Interesse zu
kümmern, während beim Privatwald ein solcher Grundauftrag fehle. Im weiteren
gebiete das kantonale Recht den öffentlichen Waldeigentümern mit Betriebsplanung,
eine Forstreserve zu erhalten. Für den Privatwald fehle eine solche Vorschrift. Für die
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Sicherstellung der vorwiegend im öffentlichen Interesse stehenden Waldfunktionen
weise das öffentlich-rechtliche Waldeigentum die günstigeren Voraussetzungen auf.
Ein Verkauf von öffentlichem Wald an Private im grösseren Umfang werde daher
längerfristig zu einer Beeinträchtigung der Waldfunktionen im öffentlichen Interesse
führen. Die Waldfläche Guetental liege in einem Lebensraum Kerngebiet gemäss
kantonalem Richtplan und sei als potentielles Waldreservatsgebiet ausgeschieden. Die
ökologische Bedeutung des Waldes sei sehr gross. Zudem gälten grosse Teile der
Waldparzelle als Schutzwald (kantonale Schutzwaldausscheidung). Aufgrund der
Grösse und Lage des Waldes sowie der ihm zukommenden Funktionen im öffentlichen
Interesse (Vorrangfunktionen) verkörpere das Grundstück alle typischen Eigenschaften
des öffentlich-rechtlichen Waldeigentums. Zusammenfassend sei die Gewährleistung
der Waldfunktionen beim Verkauf an die privatrechtliche Alpgenossenschaft Wolzen
nicht nachhaltig sichergestellt und gegenüber der vorhandenen, alternativen
Verkaufsvariante, bei der die Waldfläche im öffentlich-rechtlichen Eigentum bleibe,
deutlich weniger anzunehmen. Die nachgesuchte forstrechtliche Bewilligung sei somit
nicht zu erteilen.
B./ Gegen die Verfügung des Kantonsforstamts erhob die Alpgenossenschaft Wolzen
durch ihren Rechtsvertreter mit Eingabe vom 2. November 2009 Rekurs beim
Volkswirtschaftsdepartement. Dieses wies den Rekurs mit Entscheid vom 29. April
2010 ab. Es erwog, bei der Bewilligung nach Art. 25 Abs. 1 WaG handle es sich
entgegen der Auffassung des Kantonsforstamtes um eine Polizeierlaubnis, auf deren
Erteilung die Gesuchstellerin grundsätzlich einen Rechtsanspruch habe, wenn die
gesetzlichen Voraussetzungen erfüllt seien. Der Bewilligungsbehörde stehe beim
Entscheid über eine Veräusserung von Wald kein Ermessen zu. Nach dem Wortlaut von
Art. 25 Abs. 1 WaG dürfe die Bewilligung nur erteilt werden, wenn keine
Waldfunktionen beeinträchtigt würden. Der Wortlaut stelle nicht auf die Gefährdung ab,
sondern auf die Beeinträchtigung. Es handle sich dabei aber um eine unpräzise
Formulierung des Gesetzgebers, da im Zeitpunkt der Bewilligung offensichtlich noch
keine tatsächliche Beeinträchtigung einer Waldfunktion vorliegen könne. Bei der
Anwendung von Art. 25 Abs. 1 WaG sei somit nicht auf die Beeinträchtigung, sondern
auf die Gefährdung der Waldfunktion abzustellen. Sodann habe bis zum Erlass des
geltenden Waldgesetzes der Gesetzgeber einen öffentlich-rechtlichen Status der
Waldeigentümer bevorzugt und damit öffentliche Waldeigentümer als geeignetere
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Bewirtschafter betrachtet. In den Materialien zum Waldgesetz finde sich kein Hinweis,
wonach die bisherige Betrachtungsweise aufgegeben werden solle. Da die
Bewilligungsbehörde im Zeitpunkt des Veräusserungsgesuchs regelmässig nicht in der
Lage sei, eine konkrete Beeinträchtigung oder Gefährdung der Waldfunktion durch die
vorgesehene Käuferschaft nachzuweisen, müsste die Veräusserungsbewilligung in
nahezu allen Fällen erteilt werden. Die Steuerungsfunktion würde sich darauf
beschränken, diejenigen Kaufinteressenten, die bereits durch unsachgemässe
Waldbewirtschaftung aufgefallen seien, vom Erwerb weiteren Waldes auszuschliessen.
Ein solch eingeschränkter Zweck müsste aus dem Wortlaut klarer hervorgehen,
insbesondere nachdem das frühere Recht den Walderwerb durch Private ausdrücklich
nur in Ausnahmefällen zugelassen habe. Zusammenfassend sei festzuhalten, dass
Art. 25 Abs. 1 WaG auf die abstrakte Gefährdung abstelle, die aus der Veräusserung
resultiere. Da nach Ansicht des Gesetzgebers öffentliche Eigentümer den Wald in der
Regel besser bewirtschaften würden als Private, stellten private Kaufinteressenten eine
abstrakte Gefährdung der Waldfunktionen dar. Die sachgerechte Waldbewirtschaftung
sei bei öffentlich-rechtlichen Waldeigentümern langfristig besser gewährleistet. Es
könne im vorliegenden Fall nicht davon ausgegangen werden, dass die
Alpgenossenschaft Wolzen aufgrund der objektiven Umstände besser geeignet sei als
die Politische Gemeinde Ebnat-Kappel, welche ebenfalls Kaufabsichten geäussert
habe, den Rollenbergwald sachgerecht zu bewirtschaften. Folglich sei der Rekurs
abzuweisen.
C./ Mit Eingabe ihres Rechtsvertreters vom 10. Mai 2010 erhob die Alpgenossenschaft
Wolzen Beschwerde beim Verwaltungsgericht und stellte folgende Anträge:
"1. Der Rekursentscheid des Volkswirtschaftsdepartements des Kantons St. Gallen
vom 29. April 2010 im Verfahren VD/KFA-09.25 betreffend Verweigerung der
forstrechtlichen Bewilligung für den Verkauf des Waldes auf dem Grundstück Nr. 2983,
Guetental, Grundbuchkreis Ebnat-Kappel, an die Alpgenossenschaft Wolzen sei
aufzuheben.
2. Die forstrechtliche Verfügung des Kantonsforstamts des Kantons St. Gallen vom
19. Oktober 2009 betreffend Verweigerung der forstrechtlichen Bewilligung für den
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Verkauf des Waldes auf dem Grundstück Nr. 2983, Guetental, Grundbuchkreis Ebnat-
Kappel, an die Alpgenossenschaft Wolzen sei aufzuheben.
3. Der Verkauf des Waldes auf dem Grundstück Nr. 2983, Guetental, Gemeinde
Ebnat-Kappel durch die Ortsgemeinde Wattwil an die Alpgenossenschaft Wolzen sei
forstrechtlich zu bewilligen.
4. Eventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung im Sinne der Erwägungen des
Verwaltungsgerichts des Kantons St. Gallen an die Vorinstanz 1 oder 2
zurückzuweisen.
5. Unter Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten des Kantons St. Gallen."
In ihrer Beschwerdeergänzung vom 2. Juli 2010 hielt die Beschwerdeführerin an ihren
Anträgen fest. Weiter beantragte sie die Durchführung einer öffentlichen Verhandlung
und die Durchführung eines Augenscheins an Ort und Stelle. Zur Begründung wird im
wesentlichen vorgebracht, nach Art. 25 WaG sei die Bewilligung für die Veräusserung
von Wald im Eigentum von Gemeinden und Korporationen an Private zu erteilen, wenn
dadurch die Waldfunktionen nicht beeinträchtigt würden. Entgegen der Auffassung der
Vorinstanz dürfe die Bewilligung nur dann verweigert werden, wenn die Waldfunktion
durch die Veräusserung als solche beeinträchtigt werde. Indem die Vorinstanz den
Wortlaut von Art. 25 Abs. 1 WaG uminterpretiere, verändere sie gleichzeitig den Sinn
der Bestimmung, was gerade nicht Zweck der Auslegung sei. Art. 20 WaG und Art. 24
des Einführungsgesetzes zur eidgenössischen Waldgesetzgebung (sGS 651.1,
abgekürzt
EG zum WaG) stellten eine nachhaltige und kontrollierte Waldnutzung und damit die
Erhaltung der Waldfunktionen sowohl in privaten als auch in öffentlichen Wäldern
sicher. Auch aus systematischer Sicht dürfe somit die Erteilung einer Bewilligung
gemäss Art. 25 WaG nur verweigert werden, wenn als Folge der Veräusserung die
Waldfunktionen beeinträchtigt würden, beispielsweise weil die Voraussetzungen wegen
der Lage oder der Grösse der zu veräussernden Parzelle eine rationelle
Bewirtschaftung erschwerten oder verunmöglichten. Auch die Entstehungsgeschichte
des Gesetzes stehe der Erteilung einer Bewilligung nicht entgegen. Mit der
Bewilligungspflicht für den Verkauf von Waldgrund-stücken im öffentlichen Eigentum
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an Private hätten nach dem Willen des historischen Gesetzgebers in erster Linie die
Zerstückelung des Waldes sowie weitere Fälle, in denen die Veräusserung von
öffentlichem Wald als solche die Waldfunktionen beeinträchtigen würde, verhindert
werden sollen. Es gehe vorliegend nicht um die Realteilung eines Waldgrundstücks,
sondern um dessen Veräusserung an die Beschwerdeführerin. Der Gesetzgeber habe
entgegen der Auffassung der Vorinstanz öffentliche Waldbesitzer nicht weiterhin
bevorzugen wollen. Sinn und Zweck von Art. 25 WaG liege darin, dass verhindert
werde, dass durch unzweckmässige Verkäufe von öffentlichem Wald die
Waldfunktionen beeinträchtigt würden. Eine abstrakte Gefährdung der Waldfunktionen
nach einer weiteren, nicht beabsichtigten Handänderung genüge nicht, um die
Erteilung der Bewilligung zu verweigern, ansonsten jeder Verkauf an einen Privaten
verweigert werden müsste. Nachgerade absurd sei die Schlussfolgerung der
Vorinstanz, private Kaufinteressenten stellten in jedem Fall eine abstrakte Gefährdung
der Waldfunktionen dar. Diese Auffassung stehe auch im Widerspruch zur
Wirtschaftsfreiheit gemäss Art. 27 der Bundesverfassung (SR 101, abgekürzt BV). Die
Beschwerdeführerin sei sehr wohl in der Lage, die Waldfläche, welche Gegenstand
dieses Verfahrens bilde, professionell zu bewirtschaften und die Waldfunktionen
sicherzustellen. Auf die weiteren Vorbringen der Beschwerdeführerin wird, soweit
wesentlich, in den nachstehenden Erwägungen eingegangen.
Die Vorinstanz beantragte in ihrer Vernehmlassung vom 18. August 2010 die
Abweisung der Beschwerde.
Die Ortsgemeinde Wattwil verzichtete auf eine Stellungnahme.
Die Beschwerdeführerin erhielt Gelegenheit, zur Vernehmlassung des
Volkswirtschaftsdepartements Stellung zu nehmen. Dies tat sie mit Eingabe ihres
Rechtsvertreters vom 27. September 2010. Ausserdem zog sie ihr Begehren um
Durchführung einer mündlichen Verhandlung zurück.

Darüber wird in Erwägung gezogen:
1. Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59bis Abs. 1
des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt VRP). Die
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Alpgenossenschaft Wolzen ist von der Verweigerung der Veräusserungsbewilligung in
ihren schutzwürdigen Interessen berührt und als unterlegene Rekurrentin zur
Beschwerdeführung legitimiert (Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP).
Die Beschwerdeeingabe vom 10. Mai 2010 und ihre Ergänzung vom 2. Juli 2010
entsprechen zeitlich, formal und inhaltlich den gesetzlichen Anforderungen (Art. 64
Abs. 1 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP). Auf die
Beschwerde ist daher einzutreten.
2. Die Beschwerdeführerin beantragt einen Augenschein. Ein solcher dient der
unmittelbaren Wahrnehmung von Tatsachen (vgl. Cavelti/Vögeli,
Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, St. Gallen 2003, Rz. 966). Vorliegend
ist ausschliesslich eine Rechtsfrage streitig, und die massgebenden Tatsachen ergeben
sich vollumfänglich aus den Akten, weshalb kein Augenschein durchzuführen ist.
3. Art. 25 Abs. 1 WaG bestimmt, dass die Veräusserung von Wald im Eigentum von
Gemeinden und Korporationen und die Teilung von Wald einer kantonalen Bewilligung
bedürfen. Diese darf nur erteilt werden, wenn dadurch die Waldfunktionen nicht
beeinträchtigt werden.
Wenn die Veräusserung oder die Teilung von Wald zugleich einer Bewilligung nach
dem Bundesgesetz vom 4. Oktober 1991 über das bäuerliche Bodenrecht bedarf,
haben die Kantone dafür zu sorgen, dass die Bewilligungsverfahren vereinigt und durch
einen Gesamtentscheid abgeschlossen werden (Art. 25 Abs. 2 WaG).
3.1. Die Vorinstanz hielt fest, es sei streitig, ob der Käuferschaft eine Gefährdung der
Waldfunktionen konkret nachgewiesen werden müsse oder ob bei privaten Käufern
generell eine im Vergleich zu öffentlichen Waldeigentümern höhere Gefährdung der
Waldfunktionen angenommen werden dürfe. Sie kam zum Schluss, der Wortlaut von
Art. 25 Abs. 1 WaG sei eine unpräzise Formulierung, da im Zeitpunkt der Bewilligung
offensichtlich noch keine (tatsächliche) Beeinträchtigung einer Waldfunktion vorliegen
könne. Eine Beeinträchtigung stelle sich erst ein, nachdem der Wald unsachgemäss
bewirtschaftet worden sei bzw. sie folge aus der unsachgemässen Bewirtschaftung,
die im Zeitpunkt der Bewilligungserteilung noch gar nicht begonnen habe.
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Zunächst ist festzuhalten, dass der Gesetzgeber den Begriff der "Beeinträchtigung"
und nicht jenen der "Gefährdung" verwendete. Es ist zwar möglich, dass der Wortlaut
nicht den wahren Sinn des Gesetzes wiedergibt. Die Vorinstanz begründet dies allein
damit, dass im Zeitpunkt einer Veräusserung noch keine tatsächliche Beeinträchtigung
der Waldfunktionen vorliegen könne. Sie stützt sich somit im wesentlichen auf die
Systematik des geregelten Tatbestands. Der entsprechende Begriff bezieht sich
indessen nicht nur auf die Veräusserung, sondern auch auf die Teilung von Wald, und
in einer solchen kann durchaus auch eine unmittelbare Beeinträchtigung der
Waldfunktionen erblickt werden, etwa weil durch eine Teilung von Wald die
Bewirtschaftung erschwert oder verunmöglicht werden kann, wobei dies wirtschaftliche
oder technische Ursachen haben kann. Die Verwendung des Begriffs "beeinträchtigt"
deutet jedenfalls darauf hin, dass für den Gesetzgeber nur unmittelbare negative
Auswirkungen auf die Waldfunktion im Vordergrund standen, nicht abstrakte
Gefährdungen.
3.2. Es stellt sich somit die Frage nach dem Inhalt der verwaltungsrechtlichen
Bestimmung. Dieser ist nach den üblichen Methoden zu ermitteln. Danach ist das
Gesetz in erster Linie nach seinem Wortlaut auszulegen. Ist der Text nicht ganz klar
und sind verschiedene Auslegungen möglich, so muss nach seiner wahren Tragweite
gesucht werden unter Berücksichtigung aller Auslegungselemente, namentlich von
Sinn und Zweck sowie der dem Text zugrunde liegenden Wertung. Wichtig ist ebenfalls
der Sinn, der einer Norm im Kontext zukommt. Vom klaren, d.h. eindeutigen und
unmissverständlichen Wortlaut darf nur ausnahmsweise abgewichen werden, u.a. dann
nämlich, wenn triftige Gründe dafür vorliegen, dass der Wortlaut nicht den wahren Sinn
der Bestimmung wiedergibt. Solche Gründe können sich aus der
Entstehungsgeschichte der Bestimmung, aus ihrem Grund und Zweck oder aus dem
Zusammenhang mit andern Vorschriften ergeben (vgl. statt vieler BGE 134 V 208 E. 2.2
mit Hinweisen;
Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl., Zürich/St. Gallen 2010,
Rz. 214 ff.).
3.2.1. Wie erwähnt, verwendete der Gesetzgeber den Begriff der "Beeinträchtigung"
und nicht jenen der "Gefährdung". Somit ist zu prüfen, ob sich aus der Systematik des
Gesetzes oder aus der Entstehungsgeschichte oder allenfalls aus Sinn und Zweck der
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gesetzlichen Ordnung Hinweise ergeben, dass der Wortlaut des Gesetzes unrichtig ist
und anstelle einer Beeinträchtigung eine Gefährdung vorausgesetzt wird.
3.2.2. Art. 25 WaG ist im 1. Abschnitt des 4. Kapitels des Gesetzes aufgeführt, welches
die Pflege und Nutzung des Waldes zum Gegenstand hat. Die Bestimmung findet sich
nicht im 2. oder 3. Kapitel, welche den Schutz des Waldes regeln. Dies deutet darauf
hin, dass es sich bei Art. 25 WaG nicht um eine unmittelbar dem physischen Schutz
des Waldes dienende Vorschrift handelt, sondern um eine solche, welche Nutzung und
Pflege des Waldes zum Gegenstand hat.
3.2.3. Die Vorinstanz erwog, die Materialien zum Waldgesetz enthielten ebenfalls keine
klaren Aussagen zur vorliegend streitigen Frage, ob der Käuferschaft eine Gefährdung
der Waldfunktionen konkret nachgewiesen werden müsse oder ob bei privaten Käufern
generell eine im Vergleich zu öffentlichen Waldeigentümern höhere Gefährdung der
Waldfunktionen angenommen werden dürfe. In der Botschaft des Bundesrates werde
lediglich der Gesetzestext leicht abgewandelt wiederholt und ausgeführt, dass die
Veräusserung von Wald im Eigentum von Gemeinden und Korporationen nur mit
kantonaler Bewilligung möglich sei (BBl 1988 III, S. 204). Eine Begründung für die
Bewilligungspflicht von Waldverkäufen finde sich in der Botschaft nicht.
Dazu ist zunächst festzuhalten, dass die Botschaft nicht einen abgewandelten
Gesetzestext enthält, sondern den Gesetzesentwurf des Bundesrates, der Grundlage
der parlamentarischen Beratung bildete. In der Botschaft des Bundesrates wird
festgehalten, dass die im geltenden Forstpolizeirecht gemachte Unterscheidung in der
Behandlung von Privatwald und öffentlichem Wald angesichts der Bedrohung des
Waldes nicht mehr gerechtfertigt sei und im neuen Recht mit einer Ausnahme
verschwinden solle. Diese Ausnahme betreffe die Veräusserung und Teilung von Wald.
Eine Einschränkung rechtfertige sich, da sich eine Zersplitterung des Eigentums auf die
Walderhaltung nachteilig auswirken könne. Von der Öffentlichkeit würden jährlich
grosse Summen aufgebracht, um aufgeteilte Waldparzellen wieder zusammenzulegen
und einer einheitlichen Pflege und Bewirtschaftung zu unterstellen (BBl 1988 III,
S. 204).
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Damit wird in der Botschaft zumindest ansatzweise eine Begründung für die
Einschränkung der Gleichstellung von Privatwald und öffentlichem Wald angeführt,
nämlich die nachteiligen Auswirkungen der Waldzersplitterung und die hohen
Aufwendungen der Öffentlichkeit für die Zusammenlegung aufgeteilter Waldparzellen.
Weshalb sich diese Begründung in der Botschaft nicht nur auf die Teilung von Wald,
sondern ohne weiteres auch auf die gesamthafte Veräusserung von Waldparzellen im
öffentlichen Eigentum beziehen soll, wie die Vorinstanz geltend macht, ist nicht
nachvollziehbar. Die Rechtfertigung der Unterscheidung zwischen Privatwald und
öffentlichem Wald wird in der Botschaft jedenfalls lediglich mit der Zersplitterung von
Wald und mit den hohen Kosten für eine Zusammenlegung begründet.
Soweit sich die Vorinstanz auf das frühere Recht stützt, überzeugen ihre Ausführungen
nicht. In der Botschaft zum Waldgesetz wird nämlich klar festgehalten, dass die im
alten Forstpolizeirecht gemachte Unterscheidung bei der Behandlung von Privatwald
und öffentlichem Wald grundsätzlich nicht mehr gerechtfertigt sei und mit der hier
streitigen Ausnahme verschwinden solle. Wohl wird also bei der Veräusserung noch
eine Ausnahme vom Grundsatz der Gleichbehandlung gemacht. Da es sich dabei
explizit um eine Ausnahme handelt, können die im alten Forstpolizeirecht massgebend
gewesenen Grundsätze für die Auslegung des neuen Rechts nicht pauschal
übernommen werden.
Die Bewilligungspflicht für die Veräusserung von öffentlichem Wald ist Ausdruck der
differenzierten Behandlung von Privatwald und öffentlichem Wald. Der Gesetzgeber
verzichtete aber darauf, restriktive Voraussetzungen für die Erteilung einer Bewilligung
festzulegen, sondern statuierte lediglich den Grundsatz, dass durch die Veräusserung
die Waldfunktionen nicht beeinträchtigt werden dürfen. Wenn der Bundesrat oder der
Gesetzgeber der Auffassung gewesen wären, Private seien zur Bewirtschaftung von
Wald generell schlechter geeignet als öffentliche Korporationen oder das
Gemeinwesen, wäre dies in der Botschaft zweifelsohne erwähnt worden oder im
Gesetz zum Ausdruck gekommen, zumal namentlich die Schutzvorschriften für den
Wald im neuen Gesetz mit geradezu akribischer Regelungsdichte erlassen wurden.
Wenn der Gesetzgeber von 1902 den Verkauf von Gemeinde- und Korporationswald an
Private nur unter besonderen Umständen als zulässig erachtete, so kann dies heute
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nicht mehr von entscheidender Bedeutung sein. Entgegen den Ausführungen der
Vorinstanz findet sich in den Materialien zum Waldgesetz durchaus ein Hinweis darauf,
dass die bisherige Betrachtungsweise aufgegeben werden sollte und Privatwald und
öffentlicher Wald im Grundsatz gleich behandelt werden sollten. Wohl lässt sich der
Botschaft eine gewisse Bevorzugung öffentlicher Waldeigentümer entnehmen, indem
für die Veräusserung von Wald im öffentlichen Eigentum eine Bewilligungspflicht
statuiert und zudem festgehalten wird, Staatswald solle grundsätzlich nicht veräussert
werden. Wenn der Gesetzgeber aber private Waldeigentümer gegenüber öffentlichen
Waldeigentümern generell als schlechter ge-eignet für die Bewirtschaftung, ja sogar als
regelrechte Gefährdung für die Waldfunktionen betrachtet hätte, so hätte er
zweifelsohne eine entsprechende explizite Regelung erlassen und konsequenterweise
ein generelles Verbot oder zumindest sehr restriktive Voraussetzungen für die
Bewilligung einer Veräusserung von Wald von Gemeinden und Korporationen an
Private statuieren müssen. Dies hat er aber ausdrücklich nicht getan. Daher kann nicht
mit Berufung auf den Gesetzgeber von 1902 eine generelle Privilegierung von
öffentlichen Waldeigentümern oder gar eine generelle Gefahr des privaten Eigentums
für die Waldfunktionen begründet werden.
Den Materialien lassen sich somit keine Hinweise entnehmen, dass die Veräusserung
von Wald an Private generell als Gefährdung der Waldfunktionen einzustufen ist oder
der Verkauf von Wald an Private die Waldfunktionen beeinträchtigt.
3.2.4. Die Vorinstanz ging davon aus, dass der Zweck der Bewilligungspflicht der Erhalt
der Waldfunktionen sei. Da die Bewilligungsbehörde im Zeitpunkt des
Veräusserungsgesuchs regelmässig nicht in der Lage sei, eine konkrete
Beeinträchtigung oder Gefährdung der Waldfunktionen durch die vorgesehene
Käuferschaft nachzuweisen, müsste die Veräusserungsbewilligung in nahezu allen
Fällen erteilt werden. Die Steuerungsfunktion würde sich darauf beschränken,
diejenigen Kaufinteressenten, die bereits durch unsachgemässe Waldbewirtschaftung
aufgefallen seien, vom Erwerb weiteren Waldes auszuschliessen. Ein solch
eingeschränkter Zweck müsste aus dem Wortlaut klarer hervorgehen, insbesondere
nachdem das frühere Recht den Walderwerb durch Private ausdrücklich nur in
Ausnahmefällen zugelassen habe. Zusammenfassend sei festzuhalten, dass Art. 25
Abs. 1 WaG auf die abstrakte Gefährdung abstelle, die aus der Veräusserung resultiere.
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Da nach Ansicht des Gesetzgebers öffentliche Eigentümer den Wald in der Regel
besser bewirtschaften würden als Private, stellten private Kaufinteressenten eine
abstrakte Gefährdung der Waldfunktionen dar.
Das Verwaltungsgericht kann dieser Auffassung nicht beipflichten. Zur Gewährleistung
des Erhalts der Waldfunktionen ist eine generelle Einschränkung der Veräusserung von
Wald an Private nicht gerechtfertigt. In diesem Punkt dreht sich die Argumentation der
Vorinstanz im Kreis; die Vorinstanz begründet die Bewilligungspflicht für Waldverkäufe
an Private mit deren schlechteren Eignung zur Bewirtschaftung, und die schlechtere
Eignung der Privaten wird wiederum mit der Bewilligungspflicht begründet.
Grundsätzlich lässt sich festhalten, dass Sinn und Zweck der Bewilligungspflicht die
Verhinderung von Beeinträchtigungen ist. Darunter lässt sich auch die Verhinderung
einer abstrakten Gefährdung subsumieren, wie dies z.B. bei der Veräusserung an einen
ungeeigneten Interessenten oder an einen solchen, dessen Bewirtschaftung Mängel
aufweist, der Fall ist.
3.2.5. Selbst das Bundesamt für Umwelt ging gegenüber der kantonalen Forstbehörde
davon aus, dass der Schutz der Waldfunktionen beim Verkauf an Private mit Auflagen
sichergestellt werden kann. Das Kantonsforstamt unterbreitete dem Bundesamt für
Umwelt den vorliegenden Streitfall zur Beurteilung. Das Bundesamt hielt fest, primäres
Ziel von Art. 25 WaG sei, die Zersplitterung von Wald zu verhindern. Das Gesetz mache
keine Angaben, ob die Veräusserung von Wald an einen öffentlichen oder privaten
Käufer zu erfolgen habe; einziges Kriterium sei die Nichtbeeinträchtigung der
Waldfunktionen. Auch wenn in gewissen Fällen bei einer Veräusserung die Möglichkeit
wahrscheinlich sei, dass die Waldfunktionen beeinträchtigt werden könnten, reiche
dieser fachlich allenfalls berechtigte Zweifel nicht aus, um die Bewilligung zu
verweigern. Art. 25 WaG legitimiere eine Unterscheidung öffentlicher und privater
Käufer aufgrund einer vorgängigen Vermutung über die Art der Bewirtschaftung des
Waldes nicht.
3.3. Zusammenfassend gelangt das Verwaltungsgericht zum Schluss, dass die
Vorinstanz zu Unrecht von der Prämisse ausgegangen ist, öffentliche Eigentümer
würden den Wald grundsätzlich besser bewirtschaften als private, weshalb die
Veräusserung an Private als solche eine abstrakte Gefährdung der Waldfunktionen
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darstelle. Diese Auffassung findet weder im Wortlaut oder in der Systematik des
Gesetzes noch in den Materialien oder nach Sinn und Zweck eine Stütze. Auch die
Beurteilung der zuständigen Fachbehörde des Bundes steht im Gegensatz zur
Auffassung der Vorinstanz. Eine derart grundlegende Wertung, wie sie die Vor-instanz
vornimmt, müsste im Gesetz im formellen Sinn unmissverständlich zum Ausdruck
kommen. Daher ist zu prüfen, ob die Vorinstanz zu Recht davon ausgegangen ist, der
Verkauf des Rollenbergwaldes an die Beschwerdeführerin beeinträchtige die
Waldfunktionen.
3.4.
3.4.1. Nach den Feststellungen der Vorinstanz war im Rekursverfahren unbestritten,
dass die Beschwerdeführerin in der aktuellen Zusammensetzung in der Lage ist,
Waldarbeiten ordnungsgemäss auszuführen (E. 5.1). Damit bestehen keine
Anhaltspunkte, dass der Verkauf eine Beeinträchtigung der Waldfunktionen nach sich
ziehen könnte. Ob die Politische Gemeinde Ebnat-Kappel als Bewirtschafterin
gleichermassen oder besser geeignet ist, ist nicht ausschlaggebend. Die
Beschwerdebeteiligte kann nicht verpflichtet werden, ihren Wald an eine andere
Erwerberin zu veräussern. Im übrigen sieht das Gesetz für den Erwerb zwischen
Privaten keine Bewilligungspflicht vor, weshalb der Umstand, dass eine allfällige
Weiterveräusserung ohne Bewilligung erfolgen kann, nicht als Argument gegen die
Erteilung der Bewilligung für die hier streitige Veräusserung angeführt werden kann.
Den Akten sind auch keine konkreten Anhaltspunkte zu entnehmen, dass die
Beschwerdeführerin aufgrund ihrer Mitgliederstruktur oder einzelner Mitglieder nicht
befähigt ist, den Wald sachgemäss zu bewirtschaften und zu pflegen. Dies wird von
der Vorinstanz oder vom Kantonsforstamt auch nicht geltend gemacht. Vielmehr fragt
sich heute, ob die Beschwerdeführerin nicht sogar besser als die Ortsgemeinde
Wattwil geeignet ist, den Wald sachgemäss zu bewirtschaften. Im vorliegenden Fall will
die Ortsgemeinde ihre Alpen und Wälder verkaufen und sich anschliessend auflösen.
Die wirtschaftliche Grundlage der Ortsgemeinden besteht häufig aus Alpen und
Wäldern sowie landwirtschaftlichem Grundbesitz. Solche Grundstücke können häufig
nicht kostendeckend bewirtschaftet werden. Eine zur Auflösung entschlossene
Ortsgemeinde bietet unter diesen Umständen nicht ohne weiteres mehr Gewähr als
Private, dass der Wald sachgemäss bewirtschaftet wird. Daran vermag auch der
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Umstand nichts zu ändern, dass die Ortsgemeinde in Art. 93 der Kantonsverfassung
(sGS 111.1) zur Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben verpflichtet ist. Demgegenüber
können genossenschaftlich organisierte Landwirte in der Lage sein, den Wald im
Nebenerwerb und auf der Grundlage vorteilhafter Kostenstrukturen zu bewirtschaften.
Entgegen den Ausführungen in der Verfügung des Kantonsforstamts ist daher die
Bewirtschaftung durch Private nicht generell weniger professionell und sachgemäss als
jene durch Ortsgemeinden oder Politische Gemeinden.
3.4.2. Ob im vorliegenden Fall der Wald bereits von anderen Privatwaldungen umgeben
ist oder ob eine andere Kaufinteressentin bereits öffentlichen Wald in der Umgebung
besitzt, was von der Vorinstanz als bedeutsam erachtet wurde, ist nicht von
ausschlaggebender Bedeutung. Diese Überlegungen der Vorinstanz beruhen auf der
unhaltbaren Annahme, dass öffentliche Waldeigentümer grundsätzlich besser zur
Bewirtschaftung des Waldes geeignet sind als Private. Es ist vorliegend nicht
nachvollziehbar, inwiefern die Lage des Waldes die Beschwerdeführerin als ungeeignet
für die Bewirtschaftung erscheinen lässt. Im übrigen unterliegt auch die
Beschwerdeführerin der Aufsicht der kantonalen Forstbehörden. Dabei kann die
kantonale Behörde Pflegemassnahmen verfügen, wo es die Schutzfunktion des Waldes
erfordert; ausserdem bewilligt sie Holzschläge (Art. 24 Abs. 2 und 3 EG zum WaG).
Auch unterliegt die Beschwerdeführerin mit einem Waldeigentum von über 50 ha der
Pflicht zur Erstellung und Nachführung einer Betriebsplanung (Art. 22 Abs. 2 EG zum
WaG). Soweit Teile des Waldes einem Waldreservat angehören oder für ein solches
bestimmt sind, kann die Vorinstanz nötigenfalls durch Vereinbarung mit der
Beschwerdeführerin oder mittels Verfügung die erforderlichen Massnahmen treffen (Art.
23 Abs. 2 EG zum WaG). Auch die Zuordnung zu einem Lebensraum Kerngebiet für
Auerwild oder als Schutzwald ändern an dieser Beurteilung nichts. Die Forstbehörden
haben genügend Möglichkeiten, bei einer Beeinträchtigung von öffentlichen Interessen
zu intervenieren.
3.5. Das Bundesamt für Umwelt hielt gegenüber dem Kantonsforstamt fest, die
Bewilligung zur Veräusserung könnte mittels Auflagen versehen werden, indem z.B.
nachträglich nachzuweisen oder darüber Bericht zu erstatten sei, dass die
Waldfunktionen im veräusserten Waldstück nicht beeinträchtigt seien. Die Vorinstanz
führt dazu aus, es sei nicht haltbar, wie dies vom Bundesamt für Umwelt festgehalten
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werde, dass der Schutz der Waldfunktionen mittels Auflagen sichergestellt werden
könne.
Soweit überhaupt keine Hinweise für eine Beeinträchtigung der Waldfunktionen
gegeben sind, stellt sich grundsätzlich die Frage der Notwendigkeit von Auflagen. In
diesem Punkt ist der Vorinstanz zuzustimmen. Bei Indizien für eine Beeinträchtigung
von öffentlichen Interessen ist es hingegen ohne weiteres angebracht, die Anordnung
geeigneter Auflagen in Erwägung zu ziehen. Allenfalls ist im Rahmen der Veräusserung
ein entsprechender Vorbehalt zu machen.
3.6. Zusammenfassend kommt das Verwaltungsgericht zum Schluss, dass die
Verweigerung der Bewilligung zur Veräusserung des Rollenbergwaldes an die
Beschwerdeführerin im Widerspruch zu Art. 25 Abs. 1 WaG steht. Daher ist die
Beschwerde gutzuheissen, und der Rekursentscheid vom 29. April 2010 sowie die
Verfügung des Kantonsforstamts vom 19. Oktober 2009 sind aufzuheben. Die
Angelegenheit ist gestützt auf Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 56 Abs. 2 VRP an
das Kantonsforstamt zur Erteilung der Bewilligung an die Beschwerdebeteiligte für die
Veräusserung an die Beschwerdeführerin zurückzuweisen.
4. Dem Verfahrensausgang entsprechend gehen die amtlichen Kosten des
Beschwerdeverfahrens zu Lasten des Staates (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine
Entscheidgebühr von Fr. 3'000.-- ist angemessen (Art. 13 Ziff. 622 Gerichtskostentarif,
sGS 941.12). Auf ihre Erhebung ist zu verzichten (Art. 95 Abs. 3 VRP). Der
Beschwerdeführerin ist der Kostenvorschuss von Fr. 2'000.-- zurückzuerstatten.
Die Beschwerdeführerin hat Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung für das
Rekurs- und das Beschwerdeverfahren (Art. 98 Abs. 1 und 2 und Art. 98bis VRP), die
Beschwerdebeteiligte auf eine solche für das Rekursverfahren. Für die
Beschwerdeführerin ist eine Entschädigung von Fr. 3'000.-- zuzügl. MWSt für das
Rekurs- und das Beschwerdeverfahren und für die Beschwerdebeteiligte eine solche
von Fr. 1'000.-- zuzügl. MWSt für das Rekursverfahren angemessen (Art. 22 Abs. 1 lit.
a und b der Honorarordnung für Rechtsanwälte und Rechtsagenten, sGS 963.75).
Demnach hat das Verwaltungsgericht
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