Decision ID: 64e49e07-a3a7-5af1-bed9-4c223a75a552
Year: 2015
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Sachverhalt:
A.
Die A._ AG mit Sitz in X._ (nachfolgend: Beschwerdeführe-
rin) bezweckt u. a. den Handel mit und die Vermietung von Materialien,
Einrichtungen, Maschinen und Geräten für die Bautechnik
(http://www.zefix.ch, abgerufen am 26. November 2015).
B.
B.a Mit Schreiben vom 27. Juni 2013 (Akten der Vorinstanz [doc.] 2) eröff-
nete die SUVA (nachfolgend: Vorinstanz) gegenüber diversen Inverkehr-
bringern ein Produktkontrollverfahren gemäss Art. 10 des Bundesgesetzes
über die Produktesicherheit (PrSG, SR 930.11) mit der Begründung, es
hätten sich zwei tragische Unfälle im Zusammenhang mit Schnellwechse-
leinrichtungen für Bagger (SWE) ereignet. Die SUVA forderte in diesem
Schreiben die Beschwerdeführerin auf, Angaben und Unterlagen über alle
SWE-Typen, die von ihr in Verkehr gebracht würden, einzureichen. Für Ty-
pen, welche sich nur in der Grösse unterschieden, nicht aber im Funktions-
Prinzip, benötige sie nur einen Satz Unterlagen. Gleichzeitig wies sie da-
rauf hin, dass die SWE als Maschinen im Sinne von Art. 1 der Verordnung
über die Sicherheit von Maschinen (MaschV, SR 819.14) zu betrachten
seien. Es gälten die grundlegenden Sicherheits- und Gesundheitsschutz-
anforderungen nach Anhang I der europäischen Maschinenrichtlinie
2006/42/EG (nachfolgend: MRL). Auch beim Inverkehrbringen in der
Schweiz seien diese Anforderungen einzuhalten (Art. 2 Abs. 1 Bst. b
MaschV i. V. m. Art. 5 Bst. b MRL).
B.b Am 30. Juli 2013 übermittelte die Beschwerdeführerin der Vorinstanz
Produktdokumentationen zu drei verschiedenen, von der Firma B._
GmbH, mit Sitz in Österreich, produzierten Schnellwechselsystemen (Typ
Ca._ [Schnellwechselsystem mit mechanischer Ver- und Entriege-
lung], Cb._ [Schnellwechselsystem mit hydraulischer Ver- und Ent-
riegelung] und Cc._ [Schnellwechselsystem mit hydraulischer Ver-
und Entriegelung und integrierten Energieführungsleitungen für die Anbau-
geräte; doc. 3-6]).
B.c Mit E-Mail vom 25. Oktober 2013 (doc. 7) teilte die Vorinstanz der Be-
schwerdeführerin mit, dass die SWE – nach Prüfung der eingereichten Un-
terlagen – die grundlegenden Sicherheitsschutzanforderungen der MRL
teilweise nicht erfüllten. Weiter sandte die Vorinstanz der Beschwerdefüh-
http://www.zefix.ch/
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rerin mit E-Mail vom 29. November 2013 (doc. 8) einen achtseitigen Verfü-
gungsentwurf mit ausführlicher Begründung zur Gewährung des rechtli-
chen Gehörs zu. Im Entwurf wurde der Beschwerdeführerin hauptsächlich
ein Verbot für das weitere Inverkehrbringen von SWE Cbx._ und
vergleichbaren SWE ab dem 1. Januar 2015 in Aussicht gestellt, solange
sie nicht der Maschinenrichtlinie 2006/42/EG, insbesondere den Anforde-
rungen gemäss Erwägungen 2.1-2.4 entsprächen.
B.d Mit Schreiben vom 19. Dezember 2013 nahm die Beschwerdeführerin
zum Verfügungsentwurf Stellung (doc. 10). Im Wesentlichen machte sie
geltend, die SWE entsprächen dem neusten Stand der Technik. Trotzdem
sei es nicht möglich, Unfälle zur Gänze zu verhindern. Im vorderen Bereich
sei eine Fangeinrichtung angebracht, welche Unfälle wegen Fehlanwen-
dungen des Maschinisten auf ein Minimum reduziere. Die von der SUVA
erwähnten sicheren SWE-Systeme vorwiegend aus England wiesen nach
ersten Erfahrungen ebenfalls Sicherheitslücken auf. Die beanstandeten
SWE erfüllten die gültigen gesetzlichen Anforderungen (Art. 3 PrSG) voll-
umfänglich. Der Stellungnahme legte die Beschwerdeführerin die Baumus-
terprüfungsbestätigung der deutschen gesetzlichen Unfallversicherung
vom 13. April 2010 für die SWE Typ Cdx._, Cdxa._ und
Cdxb._ bei (doc. 9). Als Prüfnorm wird dort die Europäische Norm
(EN) 474-1: 2006 + A1: 2009 Anhang B genannt.
B.e Mit E-Mail vom 19. Dezember 2013 gab die Vorinstanz eine erste
Rückmeldung zum Schreiben der Beschwerdeführerin gleichen Datums ab
und lud sie zu einer gemeinsamen Besprechung ein (doc. 11 S. 2).
B.f Mit angefochtener Verfügung vom 31. März 2014 (doc. 13) verbot die
SUVA der Beschwerdeführerin das weitere Inverkehrbringen (gemäss Er-
wägung 8) von Schnellwechseleinrichtungen Cbx._ und vergleich-
baren SWE (gemäss Erwägungen 2.7) ab dem 1. Januar 2016, solange
diese nicht der Maschinenrichtlinie 2006/42/EG, insbesondere nicht den
Anforderungen gemäss Erwägungen 2.1-2.4, entsprächen. Gleichzeitig
entzog sie einer allfälligen Beschwerde die aufschiebende Wirkung und
auferlegte der Beschwerdeführerin eine Gebühr von Fr. 800.-.
Zur Begründung führte sie aus, mit der eingangs genannten SWE sei es
möglich, dass ein Maschinenführer absichtlich oder unabsichtlich ein An-
baugerät nicht korrekt ankupple. Trotzdem sei in diesem Zustand ein An-
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heben des Anbaugerätes möglich. Das nicht korrekt angekuppelte Anbau-
gerät könne herunterfallen und gefährde somit Personen, die sich in unmit-
telbarer Nähe des Baggers befänden (doc. 13 Ziff. 1).
Die SWE unterlägen den Vorschriften der Maschinenrichtlinie 2006/42/EG,
insbesondere den in Anhang I aufgeführten grundlegenden Sicherheits-
und Gesundheitsschutzanforderungen (Ziff. 2). Das darin festgelegte Risi-
kobeurteilungsverfahren werde durch die Anwendung harmonisierter Nor-
men erleichtert, entbinde den Maschinenhersteller jedoch nicht – unter Hin-
weis auf § 159 des Leitfadens für die Anwendung der Maschinenrichtlinie
– von der Pflicht, eine Risikobeurteilung durchzuführen. In der Norm SN
EN 474-1 im Anhang B seien einige Anforderungen der MRL für Schnell-
wechseleinrichtungen konkretisiert. Diese reichten jedoch nicht aus, um
alle Anforderungen der MRL abzudecken. Risiken durch herabfallende Ge-
genstände und durch vorhersehbare Fehlanwendungen seien im Anhang
B der SN EN 474-1 nicht berücksichtigt. Diese Risiken müssten über die
Risikobeurteilung abgehandelt werden (Ziff. 2.1).
Von den SWE gingen trotz Einhaltung der Norm SN-EN 474-1 relevante
Gefährdungen von Personen aus (Ziff. 2.2). Das Nichtdurchführen des Ver-
riegelungstests sei als voraussehbare Fehlanwendung zu qualifizieren und
in der Norm SN EN 474-1 nicht geregelt (Ziff. 2.3). Deshalb habe der Her-
steller – unter Hinweis auf die MRL, Anhang I, Allgemeine Grundsätze,
Nummer 1.1.2 Bst. b – zur Risikominderung die Gefährdung auszuschalten
oder durch Anwendung von Schutzmassnahmen in der in der MRL festge-
legten Rangfolge zu mindern (Ziff. 2.4). Erfahrungen hätten gezeigt, dass
auch baumustergeprüfte Produkte nicht konform sein könnten. Die einge-
reichte Baumusterprüfbescheinigung sei am 12. April 2015 abgelaufen. Ri-
siken seien soweit wie möglich zu reduzieren; die Fangeinrichtung sei ein
guter Lösungsansatz und reduziere die Wahrscheinlichkeit des Herabfal-
lens, jedoch nicht in genügendem Masse. Es seien einige Lösungen be-
kannt, welche den Anforderungen der MRL entsprächen. Es seien sowohl
mechanische als auch elektronische Lösungen (Sensortechnik) am Markt
erhältlich (Ziff. 2.5).
Somit könnten die eingangs gemachten Feststellungen nicht widerlegt wer-
den; die SWE entsprächen den gesetzlichen Anforderungen von Art. 3
PrSG nicht vollumfänglich. Die Beschwerdeführerin sei verpflichtet, techni-
sche Massnahmen umzusetzen, damit die Wahrscheinlichkeit des Herun-
terfallens von Anbaugeräten weiter vermindert werde (2.6).
C-2330/2014
Seite 5
C.
In der Beschwerde vom 22. April 2014 (B-act. 1) stellte die Beschwerde-
führerin folgende Anträge:
1. Die Verfügung vom 31. März 2014 sei aufzuheben.
2. Der Beschwerdeführerin sei eine Frist anzusetzen, um weitere Beweismittel
vorzulegen und ihre Beschwerde weitergehend zu begründen.
3. Die Verfahrenskosten seien durch die SUVA zu tragen.
4. Der Beschwerde sei die aufschiebende Wirkung zu gewähren.
Zur Begründung führte die Beschwerdeführerin aus, die harmonisierte
Norm SN EN 474-1 decke entgegen den Ausführungen der Vorinstanz
auch die Risiken durch herabfallende Gegenstände sowie durch vorher-
sehbare Fehlanwendungen ab. Die Norm SN EN 474-1 definiere ihren An-
wendungsbereich in Ziffer I so, dass sie alle signifikanten Gefahren bei be-
stimmungsgemässem Gebrauch und auch die Nutzung der Maschine aus-
serhalb der bestimmungsmässigen Verwendung berücksichtige. Weiter
seien in dieser Norm die Massnahmen beschrieben, um Risiken zu verhin-
dern und zu minimieren. Abschnitt 5 der Norm enthalte Sicherheitsanfor-
derungen und/oder Massnahmen. In Ziffer 5.1 der Norm, Allgemeines,
werde festgehalten, dass Erdbaumaschinen den Sicherheitsanforderun-
gen und/oder Schutzmassnahmen der Norm entsprechen müssten, soweit
sie nicht durch die Anforderungen im relevanten speziellen Teil dieser Nor-
menreihe modifiziert würden. Ausserdem müsse die Maschine im Hinblick
auf Gefährdungen, die relevant, aber nicht signifikant seien und die nicht
in dieser Norm behandelt würden, nach den Leitsätzen der EN ISO 12100-
1 2003 und EN ISO 12100-2 2003 konstruiert sein. Ziff. 5.21 der Norm ent-
halte Vorschriften für Arbeitsausrüstungen und Schnellwechseleinrichtun-
gen. Diese müssten dem Anhang B entsprechen. Anhang B der Norm be-
handle Schnellwechseleinrichtungen. Dort würden u. a. Anforderungen an
die Verriegelung (B.2.1) und die Stellteile (B2.2) festgelegt. Die Gefähr-
dung durch herabfallende Gegenstände nach Ziff. 1.3.3 MRL sei in der
Norm ebenfalls berücksichtigt. Die Risiken durch vorhersehbare Fehlan-
wendungen seien gemäss Ziff. 1 der Norm explizit berücksichtigt (B-act. 1
S. 6)
Die Norm SN-EN 474-1:2006 sei am 8. September 2009 im Amtsblatt der
EU publiziert worden. Die Publikation habe keinen Hinweis darauf enthal-
ten, dass die Norm nicht in allen Bereichen dem Sicherheitsniveau der MRL
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Seite 6
entspreche. Das Bundesverwaltungsgericht habe in seinem Urteil C-
4440/2008 vom 11. August 2008 festgehalten, dass eine in der Norm selbst
nicht vorgesehene, sondern durch Auslegung ermittelte Einschränkung
des Wirkungsbereichs nicht für einen Einzelfall festzustellen sei, sondern
ein Schutzklauselverfahren zur Folge habe.
Der Erlass eines Verkaufsverbots der SUVA gegen einzelne Hersteller be-
wirke eine "Insellösung" Schweiz und sei nicht korrekt. Zudem verstosse
die SUVA damit gegen Art. 19 Abs. 3 des Bundesgesetzes über die techni-
schen Handelshemmnisse (THG, SR 946.51), da nur in krassen, die Per-
sonensicherheit unmittelbar gefährdeten Fällen Massnahmen ergriffen
werden dürften, welche den Gebrauch von Produkten einschränkten und
welche in der EU zugelassen seien. Ein solcher Fall liege hier nicht vor.
Gemäss Art. 1 und Art. 3 des Abkommens zwischen der Schweizerischen
Eidgenossenschaft und der Europäischen Gemeinschaft über die gegen-
seitige Anerkennung von Konformitätsbewertungen vom 21. Juni 1999
(MRA, SR 0.946.526.81) würden Konformitätserklärungen der Hersteller
von Maschinen gegenseitig anerkannt.
Insgesamt umfasse die Norm SN EN 474-1:2009 alle Gefährdungen und
Gefährdungssituationen.
D.
Mit Zwischenverfügung vom 2. Mai 2014 forderte das Bundesverwaltungs-
gericht die Beschwerdeführerin auf, einen Kostenvorschuss von Fr. 3'000.-
zu leisten. Dieser Betrag wurde am 8. Mai 2014 einbezahlt (B-act. 2, 4)
E.
In ihrer Vernehmlassung vom 12. September 2014 (B-act. 8) stellte die Vo-
rinstanz das Rechtsbegehren, die Beschwerde sei abzuweisen und die
Verfügung vom 13. (recte: 31.) März 2014 sei zu bestätigen. Zudem bean-
tragte sie in verfahrensrechtlicher Hinsicht die Abweisung des Gesuchs um
Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde.
Zur Begründung in der Hauptsache führte sie aus, in letzter Zeit hätten sich
zahlreiche schwere Unfälle ereignet, die darauf zurückzuführen seien,
dass sich eine Baggerschaufel oder ein anderes Anbaugerät gelöst habe
und heruntergefallen sei. Allein diese Tatsache vermöge laut dem Ent-
scheid des Bundesverwaltungsgerichts C-4440/2008 vom 11. August 2011,
E. 5.4, die Konformitätsvermutung für die SWE umzustossen. Die Grund-
problematik für die nicht korrekte Aufnahme von Anbaugeräten sei bei allen
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Seite 7
SWE dieselbe. Ein Hersteller, der die Spezifikation einer Typ-C-Norm (de-
taillierte Sicherheitsanforderungen für eine bestimmte Maschine oder
Gruppe von gleichartigen Maschinen, vgl. https://www.vdma.org/article/-
/articleview/2804197, abgerufen am 26. November 2015) anwende, müsse
sicherstellen, dass die harmonisierte Norm für die betreffende Maschine
geeignet sei und sämtliche davon ausgehenden Risiken abdecke. Ansons-
ten müsse für die nicht abgedeckten Gefahren eine umfassende Risikobe-
urteilung durchgeführt werden. Vorliegend sei die Norm SN EN 474 lücken-
haft. In der Fassung SN EN 474-1+A1:2009, auf welche sich die Beschwer-
deführerin berufe, sei die korrekte Aufnahme eines Werkzeugs/Anbauge-
rätes nicht geregelt. In den seither erfolgten Anpassungen (+A3 und +A4)
würden nur die Vorgänge "Verriegelung" und "Verschliessen" genauer de-
finiert; das eigentliche Aufnehmen des Werkzeuges/Anbaugerätes nicht.
Weder für die Gefährdung menschlichen Fehlverhaltens noch für die Ge-
fährdung durch herabfallende oder herausgeschleuderte Gegenstände o-
der Flüssigkeiten (Ziffern 8.6 und 15 der Liste der signifikanten Gefährdun-
gen [Anhang A] finde sich ein Verweis auf die die SWE betreffende Ziff.
5.21 der Norm (B-act. 8 Ziff. 14). Somit sei die Norm in mehrfacher Sicht
lückenhaft, insbesondere auch bezüglich des menschlichen Fehlverhal-
tens. Deshalb vermöge die umfassende Konformitätsvermutung nicht zu
greifen. Die Beschwerdeführerin habe einzig den Typ Cbx._ beur-
teilt, die eingereichten Unterlagen enthielten jedoch keine Risikobeurtei-
lung.
Die Voraussetzungen gemäss Art. 19 Abs. 3 THG für das Ergreifen einer
Massnahme lägen vor. Das Cassis-de-Dijon-Prinzip werde nicht verletzt,
da das Produkt nicht der MRL entspreche. Die Einleitung eines Schutzklau-
selverfahrens sei der Schweiz als Nicht-EU-Mitglied nicht möglich.
F.
Mit Zwischenverfügung vom 9. Oktober 2014 (B-act. 9) forderte das Bun-
desverwaltungsgericht die Beschwerdeführerin auf, zum Gesuch um Wie-
derherstellung der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde weitere Be-
weismittel einzureichen.
G.
Am 10. November 2014 nahm die Vorinstanz zur Frage der aufschieben-
den Wirkung Stellung (B-act. 10) und erneuerte ihre Anträge.
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Seite 8
H.
Mit Zwischenverfügung vom 15. Januar 2015 (B-act. 11) hiess das Bun-
desverwaltungsgericht das Gesuch der Beschwerdeführerin um Wieder-
herstellung der aufschiebenden Wirkung gut mit der Begründung, das wirt-
schaftliche Interesse der Beschwerdeführerin am Weiterverkauf der SWE
überwiege das von der Vorinstanz geltend gemachte öffentliche Interesse
an einer sofortigen Einschränkung der Gefährdung von Leib und Leben.
Gleichzeitig forderte es die Beschwerdeführerin auf, bis am 16. Februar
2015 eine Replik und entsprechende Beweismittel abzugeben.
I.
Am 2. März 2015 nahm das Bundesverwaltungsgericht zur Kenntnis, dass
die Beschwerdeführerin auf die Einreichung einer Replik verzichtete und
schloss den Schriftenwechsel ab (B-act. 12).
J.
Auf die weiteren Vorbringen und Unterlagen der Parteien wird – soweit für
die Entscheidfindung erforderlich – in den nachstehenden Erwägungen
eingegangen.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Gemäss Art. 31 VGG beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Be-
schwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 VwVG, sofern keine Ausnahme
nach Art. 32 VGG vorliegt. Als Vorinstanzen gelten die in Art. 33 genannten
Behörden. Die sachliche Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts zur
Beurteilung von Beschwerden gegen Verfügungen der Vollzugsorgane im
Bereich der Produktesicherheit ergibt sich seit dem 1. Juli 2010 aus Art. 15
PrSG.
1.2 Der SUVA obliegt die Kontrolle über die Einhaltung der Vorschriften
über das Inverkehrbringen (Art. 20 Abs. 1 Bst. a der Verordnung vom 19.
Mai 2010 über die Produktesicherheit [PrSV, SR 930.111]); sie ist eine Vo-
rinstanz im Sinn von Art. 33 Bst. e VGG. Das Bundesverwaltungsgericht ist
demnach zur Beurteilung der vorliegenden Beschwerde gegen die gestützt
auf das PrSG erlassene Verfügung der SUVA vom 31. März 2014 zustän-
dig.
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Seite 9
1.3 Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach
dem Verwaltungsverfahrensgesetz, soweit das Verwaltungsgerichtsge-
setz nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG in Verbindung mit Art. 15 Abs.
1 PrSG).
1.4 Die Beschwerdeführerin ist als Adressatin durch die angefochtene Ver-
fügung vom 31. März 2014 besonders berührt und hat ein schutzwürdiges
Interesse an deren Aufhebung oder Änderung. Zudem hat sie am vo-
rinstanzlichen Verfahren teilgenommen. Sie ist daher zur Beschwerdefüh-
rung legitimiert (vgl. Art. 48 Abs. 1 VwVG). Auf die frist- und formgerecht
erhobene Beschwerde ist, nachdem auch der Kostenvorschuss rechtzeitig
bezahlt wurde, einzutreten.
1.5
1.5.1 Anfechtungsobjekt bildet vorliegend die Verfügung der SUVA vom 31.
März 2014, in welcher der Beschwerdeführerin das weitere Inverkehrbrin-
gen von Schnellwechseleinrichtungen Cbx._ und vergleichbaren
SWE ab dem 1. Januar 2016 verboten wurde, solange diese nicht der Ma-
schinenrichtlinie 2006/42/EG, insbesondere nicht den Anforderungen ge-
mäss Erwägungen 2.1-2.4, entsprächen.
1.5.2 Davon zu unterscheiden ist der Streitgegenstand. Im Bereich der
nachträglichen Verwaltungsrechtspflege ist der Streitgegenstand das
Rechtsverhältnis, welches – im Rahmen des durch die Verfügung bestimm-
ten Anfechtungsgegenstandes – den auf Grund der Be-schwerdebegehren
angefochtenen Verfügungsgegenstand bildet (BGE 110 V 48 E. 3b und c,
mit Hinweisen; FRITZ GYGI, Bundesverwaltungs-rechtspflege, 2. Aufl., Bern
1983, S. 44 ff.).
1.5.3 Nicht bestritten ist vorliegend, dass das Produkt nicht gegen die Norm
SN EN 474-1 verstösst (vgl. Verfügung Ziff. 2.2: trotz Einhaltung der Norm
SN EN 474-1" [doc.13 Ziff. 2.2] sowie Vernehmlassung (B-act. 8 Ziff. 10).
Ebenfalls unbestritten ist, dass es sich bei der Norm SN EN 474-1 um eine
vom SECO bezeichnete, im Amtsblatt der Europäischen Union veröffent-
lichte und im Sinne von Art. 6 PrSG geeignete Norm handelt (BBl 2007
3810 ff., vgl. Vernehmlassung Ziff. 8 [B-act. 8]).
1.5.4 Umstritten ist, ob die Norm SN EN 474-1 sämtliche Anforderungen
der MRL abdeckt, was die Beschwerdeführerin geltend macht und die Vo-
rinstanz bestreitet. Falls das Gericht feststellen würde, dass Schutzlücken
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Seite 10
vorhanden sind, würde sich die Konformitätsvermutung auf die von der er-
wähnten Norm abgedeckten Gefahren beschränken. Für die nicht abge-
deckten Gefahren wäre – wie die Vorinstanz in Ziff. 9 der Vernehmlassung
(B-act. 8) diesfalls zu recht erwähnt – eine umfassende Risikobeurteilung
durch die Beschwerdeführerin für diese Gefährdungen notwendig (vgl.
dazu Urteil des Bundeverwaltungsgerichts C-4440/2008 vom 11. August
2011, E. 5, sowie HANS-JOACHIM HESS, Stämpflis Handkommentar zum
PrSG, Bern 2010, Rz 18 zu Art. 5). Falls das Gericht hingegen feststellen
würde, dass vorliegend keine Schutzlücke vorhanden ist, und sich damit
die Konformitätsvermutung auf alle Anforderungen der MRL bezieht, wäre
es Sache der Vorinstanz, die Konformitätsvermutung durch einen Gegen-
beweis umzustossen (vgl. Art. 5 Abs. 2 PrSG sowie HESS, a.a.O., Rz. 19
zu Art. 5).
2.
2.1 Dem beschwerdewiese eingereichte Verfahrensantrag auf Einreichung
weiterer Beweismittel wurde insoweit entsprochen, als die Beschwerdefüh-
rerin mit Zwischenverfügung vom 15. Januar 2015 aufgefordert wurde,
eine Replik in der Hauptsache und entsprechende Beweismittel einzu-
reichen. Der relevante Sachverhalt konnte dadurch vollständig abgeklärt
werden.
3.
3.1 Das Bundesverwaltungsgericht prüft die Verletzung von Bundesrecht
einschliesslich die Überschreitung oder den Missbrauch des Ermessens,
die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen
Sachverhalts und die Unangemessenheit (Art. 49 VwVG). Der SUVA steht
beim Erlass von Verfügungen betreffend Unfallverhütung und Marktüber-
wachung ein grosser Ermessensspielraum zu. Gemäss bundesgerichtli-
cher Rechtsprechung hat auch die Rechtsmittelbehörde, der volle Kogni-
tion zusteht, in Ermessensfragen den Entscheidungsspielraum der Vorin-
stanz zu respektieren. Sie hat eine unangemessene Entscheidung zu kor-
rigieren, kann aber der Vorinstanz die Wahl unter mehreren angemesse-
nen Lösungen überlassen (BGE 133 II 35 E. 3). Daher hat das Bundes-
verwaltungsgericht nur den Entscheid der unteren Instanzen zu überprü-
fen und sich nicht an deren Stelle zu setzen (BGE 126 V 75 E. 6). Insbe-
sondere dann, wenn die Ermessensausübung, die Anwendung unbe-
stimmter Rechtsbegriffe oder die Sachverhaltswürdigung hoch stehende,
spezialisierte technische, wissenschaftliche oder wirtschaftliche Kenntnis-
C-2330/2014
Seite 11
se erfordert, ist eine Zurückhaltung des Gerichts bei der Überprüfung vo-
rinstanzlicher Bewertungen angezeigt (vgl. BGE 135 II 296 E. 4.4.3; BGE
133 II 35 E. 3). Es stellt daher keine unzulässige Kognitionsbeschränkung
dar, wenn das Gericht – das nicht als Fachgericht ausgestaltet ist – nicht
ohne Not von der Auffassung der Vorinstanz abweicht, soweit es um die
Beurteilung technischer, wissenschaftlicher oder wirtschaftlicher Spezial-
fragen geht, in denen die Vorinstanz über ein besonderes Fachwissen ver-
fügt (vgl. auch ANDRÉ MOSER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER, Pro-
zessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, 2. Aufl. 2013, 74 Rz. 2.154).
3.2 Mit Bezug auf das anwendbare Recht ist davon auszugehen, dass in
zeitlicher Hinsicht grundsätzlich diejenigen Rechtssätze massgebend sind,
die bei der Erfüllung des zu Rechtsfolgen führenden Tatbestandes Geltung
haben (BGE 132 V 215 E. 3.1.1 S. 220; 127 V 466 E. 1 S. 467). Die ange-
fochtene Verfügung datiert vom 31. März 2014, weshalb das am 1. Juli
2010 in Kraft getretenen PrSG (und dessen Ausfüh-rungsbestimmungen)
anwendbar ist. Im Folgenden werden – soweit nicht anders vermerkt – die
im Zeitpunkt des Verfügungserlasses anwendbaren gesetzlichen Grundla-
gen und Normen dargestellt.
3.3 Das Bundesverwaltungsgericht stellt den rechtserheblichen Sachver-
halt, unter Vorbehalt der Mitwirkungspflicht der Parteien (Art. 13 VwVG),
von Amtes wegen fest (Art. 12 VwVG) und wendet das Recht grundsätzlich
frei an, ohne an die Parteianträge oder die rechtlichen Begründungen der
Parteien gebunden zu sein (Art. 62 Abs. 4 VwVG). Von den Verfahrensbe-
teiligten nicht aufgeworfene Rechtsfragen werden indes nur geprüft, wenn
hierzu aufgrund der Parteivorbringen oder anderer sich aus den Akten er-
gebender Anhaltspunkte hinreichender Anlass besteht (Rügeprinzip).
4.
4.1 Das PrSG soll die Sicherheit von Produkten gewährleisten und den
grenzüberschreitenden freien Warenverkehr erleichtern; es gilt für das ge-
werbliche oder berufliche Inverkehrbringen von Produkten (Art. 1 f. PrSG).
Dabei soll das schweizerische Recht auf das Recht der Europäi-schen
Union (EU) abgestimmt werden (Botschaft des Bundesrates zum Produk-
tesicherheitsgesetz vom 25. Juni 2008 [BBl 2008 7407]). Eine be-hördliche
Zulassung von Produkten ist – entsprechend der von der EU entwickelten
"Neuen Konzeption (New approach)" betreffend die techni-sche Harmoni-
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Seite 12
sierung und die Normung (vgl. HESS, a.a.O., Rz. 15 ff. zu Art. 4 mit Hinwei-
sen) – nicht vorgesehen, sondern vielmehr ein System der nachträglichen
Kontrolle bzw. der Marktkontrolle (vgl. Art. 10 PrSG i.V.m. Art. 19 PrSV).
4.2 Produkte dürfen gemäss Art. 3 PrSG nur in Verkehr gebracht werden,
wenn sie bei normaler oder vernünftigerweise vorhersehbarer Verwen-
dung die Sicherheit und Gesundheit der Verwenderinnen und Verwender
und Dritter nicht gefährden (Abs. 1). Sie müssen den grundlegenden Si-
cherheits- und Gesundheitsanforderungen nach Art. 4 PrSG oder, wenn
keine solchen Anforderungen festgelegt worden sind, dem Stand des Wis-
sens und der Technik (Abs. 2) entsprechen.
4.3 Der Bundesrat legt die grundlegenden Sicherheits- und Gesund-heits-
anforderungen fest; er berücksichtigt dabei das entsprechende inter-natio-
nale Recht (Art. 4 PrSG). Wer ein Produkt in Verkehr bringt, muss nach-
weisen können, dass es die grundlegenden Sicherheits- und Ge-sund-
heitsanforderungen erfüllt (Art. 5 Abs. 1 PrSG). Wird ein Produkt nach den
technischen Normen gemäss Art. 6 PrSG hergestellt, so wird vermutet,
dass es die grundlegenden Sicherheits- und Gesundheitsanfor-derungen
erfüllt (Art. 5 Abs. 2 PrSG). Das zuständige Bundesamt be-zeichnet im Ein-
vernehmen mit dem Staatssekretariat für Wirtschaft (SE-CO) die techni-
schen Normen, die geeignet sind, die grundlegenden Si-cherheits- und Ge-
sundheitsanforderungen nach Art. 4 PrSG zu konkreti-sieren (Art. 6 Abs. 1
PrSG). Soweit möglich bezeichnet es die internatio-nal harmonisierten
Normen (Art. 6 Abs. 2 PrSG). Wer ein Produkt in Ver-kehr bringt, das den
technischen Normen nach Art. 6 PrSG nicht ent-spricht, muss nachweisen
können, dass das Produkt die grundlegenden Sicherheits- und Gesund-
heitsanforderungen auf andere Weise erfüllt (Art. 5 Abs. 3 PrSG).
4.4 Gemäss Art. 1 Absatz 1 der Verordnung über die Sicherheit von Ma-
schinen vom 2. April 2008 (MaschV, SR 819.14) regelt diese Verordnung
das Inverkehrbringen und die Marktüberwachung betreffend Maschinen
nach der Richtlinie 2006/42/EG (EU-Maschinenrichtlinie). Gemäss Art. 2
Abs. 1 lit. a MaschV dürfen Maschinen nur in Verkehr gebracht werden,
wenn sie bei [...] bestimmungsmässiger oder vernünftigerweise vorherseh-
barer Verwendung die Sicherheit und die Gesundheit von Personen [...]
nicht gefährden; und (lit. b) die Anforderungen nach den folgenden Best-
immungen der EU-Maschinenrichtlinie erfüllt sind: Artikel 5 Absatz 1 Buch-
staben a-e sowie Absätze 2 und 3 und Artikel 12 und 13.
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Seite 13
4.5 Gemäss Art. 5 Abs. 1 lit. a MRL muss der Hersteller oder sein Bevoll-
mächtigter vor dem Inverkehrbringen und/oder der Inbetriebnahme einer
Maschine sicherstellen, dass sie die in Anhang I aufgeführten, für sie gel-
tenden, grundlegenden Sicherheits- und Gesundheitsschutzanforderun-
gen erfüllt. Gemäss Art. 5 Abs. d MRL hat er die zutreffenden Konformitäts-
bewertungsverfahren gemäss Art. 12 durchzuführen. Gemäss Art. 12 Abs.
2 MRL führt der Hersteller das in Anhang VIII vorgesehene Verfahren der
Konformitätsbewertung mit interner Fertigungskontrolle bei der Herstellung
der Maschinen durch. Gemäss Anhang VIII Ziffer 3 MRL muss der Herstel-
ler alle erforderlichen Massnahmen ergreifen, damit durch den Herstel-
lungsprozess gewährleistet ist, dass die hergestellten Maschinen [...] den
Anforderungen dieser Richtlinie entsprechen.
4.6 Die Norm SN EN 474-1 ist eine technische Norm, die geeignet ist, die
grundlegenden Sicherheits- und Gesundheitsanforderungen für Maschi-
nen im Sinne von Art. 3 MaschV zu konkretisieren (vgl. BBl 2013 9756).
Die EN Norm 474-1 wurde im Jahr 2007 übernommen (BBl 2007/3811). Es
erfolgten Anpassungen im Jahr 2009 (EN 474-1 + A1, vgl. BBl 2009 6560)
und im Jahr 2013 (EN 474-1 + A3 sowie EN 474-1 + A4, vgl. BBl 2013
9756).
4.7 Nach Art. 10 Abs. 1 PrSG können die Vollzugsorgane Produkte, die in
Verkehr gebracht werden, kontrollieren und nötigenfalls Muster erheben.
Die Kontrolle über die Einhaltung der Vorschriften über das Inverkehrbrin-
gen obliegt der Suva (Art. 20 Abs. 1 Bst. a PrSV in Verbindung mit der
Verordnung des WBF [früher EVD] über den Vollzug der Marktüberwa-
chung nach dem 5. Abschnitt der Verordnung über die Pro-duktesicherheit
[SR 930.111.5], Anhang Bst. a Ziff. 1).
4.8 Ergibt die Kontrolle, dass ein Produkt den grundlegenden Sicherheits-
und Gesundheitsanforderungen oder dem Stand des Wissens und der
Technik nicht entspricht, so verfügt das Vollzugsorgan die geeigneten Mas-
snahmen (Art. 10 Abs. 2 PrSG). Gemäss Art. 10 Abs. 3 PrSG kann das
Vollzugsorgan zum Schutze der Sicherheit oder Gesundheit der Ver-wen-
derinnen oder Verwender oder Dritter insbesondere das weitere In-ver-
kehrbringen eines Produkts verbieten (Bst. a), die Warnung vor den Ge-
fahren eines Produkts, seine Rücknahme oder einen Rückruf anord-nen
und nötigenfalls selbst vollziehen (Bst. b), ein Produkt, von dem eine un-
mittelbare und ernste Gefahr ausgeht, einziehen und vernichten oder un-
brauchbar machen (Bst. d). Massnahmen nach Absatz 3 werden, so-fern
C-2330/2014
Seite 14
dies zum Schutze der Bevölkerung erforderlich ist, als Allgemeinver-fügung
erlassen (Art. 10 Abs. 5 PrSG).
4.9 Die Aufgaben und Befugnisse der Kontrollorgane sind in Art. 22 PrSV
näher geregelt. Gemäss Abs. 1 führen die Kontrollorgane stichproben-
weise Kontrollen über die Einhaltung der Sicherheitsvorschriften für Pro-
dukte durch. Sie verfolgen begründete Hinweise, wonach Produkte den
Vorschriften nicht entsprechen. Eine solche Kontrolle umfasst die formelle
Überprüfung, ob die Konformitätserklärung (sofern erforderlich) vorliegt
und den gesetzlichen Vorschriften entspricht, die technischen Unterlagen
vollständig sind, und – sofern erforderlich – eine Sicht- und Funktionskon-
trolle sowie eine Nachkontrolle des beanstandeten Produkts (Abs. 2). Im
Rahmen der Kontrolle sind die Kontrollorgane insbesondere befugt, die für
den Nachweis der Konformität des Produkts erforderlichen Unterlagen und
Informationen zu verlangen, Muster zu erheben und Prüfungen an-zuord-
nen sowie während der üblichen Arbeitszeit die Geschäftsräume zu betre-
ten (Abs. 3). Bestehen Zweifel, ob das Produkt a) mit den einge-reichten
Unterlagen übereinstimmt; oder b) trotz eingereichter korrekter Unterlagen
den geltenden Vorschriften entspricht, können die Kontrollor-gane eine
technische Überprüfung des Produkts anordnen (Abs. 4). Bringt der Inver-
kehrbringer die verlangten Unterlagen nach Absatz 3 in-nerhalb der von
den Kontrollorganen festgesetzten Frist nicht oder nicht vollständig bei, o-
der entspricht das Produkt nicht den Vorschriften des PrSG oder der PrSV,
so ordnen sie die erforderlichen Massnahmen nach Art. 10 Abs. 3 und 4
PrSG an (Abs. 5). Vor der Anordnung der Massnah-me geben sie dem In-
verkehrbringer Gelegenheit zur Stellungnahme (Abs. 6). Für das Verfahren
der Kontrollorgane ist das VwVG anwendbar (Art. 23 PrSV).
4.10 Das Bundesgesetz vom 6. Oktober 1995 über die technischen Han-
delshemmnisse (THG; SR 946.51) legt in Art. 4 Abs. 2 fest, dass die tech-
nischen Vorschriften auf diejenigen der wichtigsten Handelspartner der
Schweiz abzustimmen sind. In diesem Sinne sind die Sicherheitsan-forde-
rungen gemäss Richtlinie 98/37/EG des Europäischen Parlaments und des
Rates vom 22. Juni 1998 zur Angleichung der Rechts- und Ver-waltungs-
vorschriften der Mitgliedstaaten für Maschinen (Amtsblatt der Europäi-
schen Union [EU], L 207 vom 23. Juli 1998, S.1) in Anwendung des bis
Ende Juni 2010 in Kraft gewesenen Bundesgesetzes vom 19. März 1976
über die Sicherheit von technischen Einrichtungen und Geräten (STEG;
SR 819.1) und der Verordnung vom 12. Juni 1995 über die Sicherheit von
technischen Einrichtungen und Geräten (STEV; SR 819.11) im Schweizer
Recht umgesetzt worden. Am 29. Juni 2006 ist die neue Richtlinie
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Seite 15
2006/42/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Mai
2006 über Maschinen und zur Änderung der Richtlinie 95/16/EG (Amtsblatt
der Europäischen Union [EU], L 157/87 vom 9.6.2006 in der EU in Kraft
gesetzt worden. Die Adaption des Schweizer Rechts an die MRL
2006/42/EG erfolgte gestützt auf die Art. 4 und Art. 83 Abs. 1 UVG mit der
Verordnung über die Sicherheit von Maschinen vom 2. April 2008 [MaschV;
SR 819.14] in Ausführung des Elektrizitätsgesetzes vom 24. Juni 1902
[EleG; SR 734.0] und des THG).
5.
5.1 Wie vorstehend dargelegt (vgl. E. 4.8 hiervor), können die Vollzugsor-
gane in Anwendung von Art. 10 Abs. 3 Bst. a PrSG das Inverkehrbringen
gefährlicher Produkte verbieten. Unabdingbar sind dabei eine genaue und
unzweideutige Identifikation des Produkts sowie die genaue Be-zeichnung
des Produktesicherheitsmangels, denn die Bindungswirkung darf nur das
inkriminierte Produkt, nicht aber andere, ähnliche Produkte desselben Her-
stellers betreffen. Es muss zudem zweifelsfrei feststellbar sein, ob ein an-
schliessend verbessertes, nachgerüstetes Produkt der Verbotsbindung der
erlassenen Verfügung unterliegt (HESS, a.a.O., Rz 17 zu Art. 10 mit Hin-
weisen; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts C-6412/2012 vom 3. No-
vember 2014 E. 5.2).
5.2 Vorliegend hielt die Vorinstanz in Ziffer 3.1 des Dispositivs der ange-
fochtenen Verfügung vom 31. März 2014 fest, der Beschwerdeführerin
werde das weitere Inverkehrbringen von Schnellwechseleinrichtungen
Cbx._ und vergleichbare SWE (gemäss Erwägungen 2.7) ab dem
1. Januar 2016 verboten [...].
5.3 Aufgrund dieser Formulierung ist zu prüfen, ob die Verbotserweiterung,
wonach auch vergleichbare SWE (gemäss Erwägungen 2.7) nicht mehr in
Verkehr gebracht werden dürften, dem Gebot der unzweideutigen Identifi-
kation des Produkts entspricht.
5.4 In Ziff. 2.7 der angefochtenen Verfügung wird ausgeführt, dass sich im
Produktesortiment der Beschwerdeführerin weitere Schnellwechseleinrich-
tungen befänden, welche über die in Erwägungen 2.1 – 2.4 erwähnten
Mängel verfügen könnten; es seien dies z. B. folgende Typen:
Cba._, Cdx._ und Cdy._. Die Beurteilung, welche Ty-
pen den erwähnten Mangel ebenfalls aufwiesen, liege in der Verantwor-
tung der Beschwerdeführerin als Inverkehrbringerin; sollten vergleichbare
C-2330/2014
Seite 16
Schnellwechseleinrichtungen in Verkehr gebracht werden, seien die Anfor-
derungen in der obigen Erwägung auch für diese Maschinen zu berück-
sichtigen.
5.5 Die vorinstanzliche Ziff. 2.7 (unter Hinweis auf E. 2.1-2.4), auf welche
sich die Vorinstanz bezüglich der Identifizierung in der Vernehmlassung
stützt, verweist – nebst auf den explizit betroffenen Typ Cbx._ – auf
die Typen Cba._, Cdx._ und Cdy._ "welche über die
in Erwägungen 2.1 – 2.4 erwähnten Mangel verfügen könnten". Die Vo-
rinstanz überlässt es damit der Beschwerdeführerin als Inverkehrbringerin,
aufgrund der Beschreibung der Mängel zu entscheiden, welche Typen be-
troffen sind. In ihrer Vernehmlassung verweist sie auf die technischen Er-
läuterungen zur SWE-Problematik (doc. 17) und hält dazu fest, dass die
Grundproblematik der nicht korrekt aufgenommenen Anbaugeräte und der
möglichen mangelhaften Verriegelung immer dieselbe bleibe (B-act. 8 Ziff.
7).
Das Vorgehen der Vorinstanz in Bezug auf die "vergleichbaren" Produkte
ist unzulässig. Sie überlässt es im Ergebnis den Inverkehrbringern, zu ent-
scheiden, ob ein Produkt den grundlegenden Sicherheits- und Gesund-
heitsschutzvorschriften entspricht. Es ist Sache der Vorinstanz, im Rahmen
des Kontrollverfahrens die notwendigen Prüfungshandlungen für jedes ein-
zelne Produkt vorzunehmen und bei jedem einzelnen Produkt zu entschei-
den, ob es die grundlegenden Sicherheits- und Gesundheitsschutzvor-
schriften erfüllt (vgl. Art. 10 PrSG).
Weiter begründet die Vorinstanz in der angefochtenen Verfügung, die er-
wähnten Typen "könnten" (Konjunktiv) einen Mangel aufweisen. Sie legt
aber auf Seite 3 der Vernehmlassung (B-act. 8) selber dar, es sei davon
auszugehen, dass bei einzelnen Herstellern von SWE – so auch bei den
Produkten der Beschwerdeführerin – bestimmte Details bei den Verbin-
dungselementen oder Verriegelungselementen anders gestaltet seien als
im vorgenannten Dokument dargestellt (gemeint sind die technischen Er-
läuterungen zur SWE-Problematik, [doc. 17]). Auch in ihrem Schreiben
vom 27. Juni 2013 weist die Vorinstanz auf "unterschiedliche Funktions-
Prinzipien" hin (doc. 2 S. 1).
Deshalb vermag die mit Verfügung festgehaltene Beschreibung der Män-
gel und der Hinweis auf andere Typen dem Gebot der zweifellosen Identi-
C-2330/2014
Seite 17
fikation des betroffenen Produkts nicht zu genügen, auch wenn die Vo-
rinstanz darauf hinweist, dass die Problematik immer dieselbe sei (man-
gelhafte Verriegelung, Nichterkennen durch den Maschinenführer).
5.6 Die in Ziffer 3.1 des Verfügungsdispositivs enthaltene Verbotserweite-
rung "und vergleichbare SWE (gemäss Erwägungen 2.7) " erfüllt deshalb
die Anforderungen an die hinreichende Bestimmtheit nicht.
5.7 Falls das Gericht nachfolgend zur Feststellung gelangen sollte, das
Verkaufsverbot sei rechtmässig, wäre somit lediglich der Typ Cbx._
betroffen. Die Beschwerde wäre in diesem Punkt gutzuheissen und die an-
gefochtene Verfügung insofern abzuändern, als der erwähnte Verfügungs-
passus "und vergleichbare SWE (gemäss Erwägungen 2.7) zu streichen
ist (vgl. aber auch E. 6 f.).
6.
6.1 Zwischen den Verfahrensbeteiligten streitig und in einem weiteren
Schritt zu prüfen ist, ob die Schweizer Norm (SN) EN 474-1 alle Anforde-
rungen der MRL abdeckt, und sich die Beschwerdeführerin deshalb auf die
Vermutung berufen kann, dass die SWE Cbx._ allen grundlegen-
den Sicherheits- und Gesundheitsvorschriften der MRL entspricht (Konfor-
mitätsvermutung). In den Akten befindet sich eine Baumusterprüfbeschei-
nigung der deutschen gesetzlichen Unfallversicherung für SWE der Marke
Cdx._, Cdxa._, Cdxb._ (doc. 9). Laut Beschwerde-
führerin handelt es sich bei der zurzeit in Verkehr gebrachten SWE um ei-
nen baugleichen Typ, was von der Vorinstanz nicht bestritten wird. Dies
deckt sich mit der Tatsache, dass die Vorinstanz nicht bestreitet, dass das
Produkt der Norm SN EN 474-1 entspricht.
6.2 Die Vorinstanz geht in der angefochtenen Verfügung davon aus, dass
eine Schutzlücke in dem Sinne besteht, dass die Norm SN EN 474-1 das
in der MRL Anhang I Ziff. 1.3.3 definierte Risiko "herabfallende und heraus-
geschleuderte Gegenstände" bei voraussehbarer Fehlanwendung durch
den Maschinenführer nicht abdecke. Weder für die Gefährdung durch
menschliches Fehlverhalten noch für die Gefährdung durch herabfallende
oder herausgeschleuderte Gegenstände oder Flüssigkeiten (Ziffern 8.6
und 15 der Liste der signifikanten Gefährdungen [Anhang A] finde sich ein
Verweis auf die die SWE betreffende Ziff. 5.21 der Norm (B-act. 8 Ziff. 14).
Auch die Gefährdung des menschlichen Fehlverhaltens sei deshalb nicht
abgedeckt. Die SWE entspreche damit zwar der Norm SN EN 474-1, nicht
C-2330/2014
Seite 18
aber allen Anforderungen der MRL. Deshalb hätte die Beschwerdeführerin
für die von der Norm nicht abgedeckten Gefährdungen eine Risikobeurtei-
lung beibringen müssen (Ziff. 17). Die von der Beschwerdeführerin einge-
reichten Unterlagen enthielten keine Risikobeurteilung, weshalb sie keinen
ausreichenden Nachweis erbracht habe, dass das Produkt den grundle-
genden Sicherheits- und Gesundheitsanforderungen (vgl. Art. 3 und 4
PrSG) entspreche (Ziff. 18). Da sich durch herabfallende Gegenstände di-
verse, auch tödliche Unfälle ereignet hätten, müsse die Beschwerdeführe-
rin – in Anwendung der Reihenfolge nach Ziff. 1.2.2 des Anhangs zur MRL
– zusätzliche bauliche Massnahmen ergreifen; organisatorische Massnah-
men genügten nicht.
6.3 Die Beschwerdeführerin macht geltend, dass die Norm SN EN 474-1
alle Gefährdungen abdecke und deshalb die Vermutung greife, dass alle
grundlegenden Sicherheits- und Gesundheitsanforderungen erfüllt seien.
Insbesondere decke die Norm auch die Risiken durch herabfallende Ge-
genstände sowie vorhersehbare Fehlanwendungen ab. Die Norm SN EN
474-1 definiere ihren Anwendungsbereich in Ziffer I so, dass sie alle signi-
fikanten Gefahren bei bestimmungsgemässem Gebrauch und auch die
Nutzung der Maschine ausserhalb der bestimmungsmässigen Verwen-
dung berücksichtige. Die Norm beschreibe die Massnahmen, um Risiken
zu verhindern und zu minimieren. Abschnitt 5 der Norm SN EN 474-1 ver-
weise darauf, dass Erdbaumaschinen nach den Leitsätzen der Normen EN
ISO 12100-1 und EN ISO 12100-2:2003 konstruiert sein müssten. Ziff. 5.21
der Norm EN 474-1 enthalte Vorschriften für Arbeitsausrüstungen und
Schnellwechseleinrichtungen. Diese müssten dem Anhang B der Norm
entsprechen, was vorliegend der Fall sei. Berücksichtigt seien in der Norm
(Anhang I, Ziff. 1.3.3. der MRL) auch Risiken durch herabfallende Gegen-
stände und durch vorhersehbare Fehlanwendungen. Zudem sei bei der
Publikation der Norm EN 474-1 im Amtsblatt der EU kein Hinweis erfolgt,
dass die Norm nicht in allen Bereichen dem Sicherheitsniveau der MRL
entspreche. Deshalb sei das Vorgehen der SUVA gegenüber der Be-
schwerdeführerin nicht korrekt. Zudem verletze die Vorinstanz Art. 19 Abs.
3 THG. Die SUVA hätte nur bei krassen, die Personensicherheit unmittel-
bar gefährdenden Fällen Massnahmen ergreifen dürfen. Das Abkommen
zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen
Gemeinschaft über die gegenseitige Anerkennung von Konformitätsbewer-
tungen vom 21. Juni 1999 (MRA, SR 0.946.526.81) habe das Ziel, durch
gegenseitige Konformitätsanerkennungen den Handel zwischen der
Schweiz und der EU zu fördern. Gemäss Art. 1 und 3 MRA würden Konfor-
mitätserklärungen der Hersteller von Maschinen gegenseitig anerkannt.
C-2330/2014
Seite 19
6.4 Wie in E. 3.2 ausgeführt, wird vorliegend auf die zum Zeitpunkt der Ver-
fügung geltende, also zuletzt publizierte Fassung der Norm SN EN 474-1
abgestellt. Die Vorinstanz räumt dazu selber ein, sie habe sich in der an-
gefochtenen Verfügung auf diejenige Fassung bezogen, auf welche sich
auch die Beschwerdeführerin berufen habe (SN EN 474-1+A1:2009); die
Anpassungen A3:2013 und A4:2013 hätten vorliegend keine relevanten
Änderungen mit sich gebracht (B-act. 8 Ziff. 8).
Die zum Zeitpunkt der angefochtenen Verfügung geltende Norm SN EN
474-1:2006+A4:2013 (BBl 2013 9756) regelt die Sicherheit von Erdbauma-
schinen.
In Teil I der Norm werden die allgemeinen Anforderungen beschrieben; es
wird auch darauf hingewiesen, dass es sich um eine Typ C-Norm handelt.
Ziffer 1 des Anwendungsbereichs lautet wie folgt:
"Diese Europäische Norm behandelt alle signifikanten Gefährdungen, Gefähr-
dungssituationen und Gefährdungsereignisse, die auf Erdbaumaschinen zu-
treffen, wenn sie bestimmungsgemäss verwendet werden. Die nach vernünf-
tigem Ermessen für den Hersteller vorhersehbare Nutzung der Maschine aus-
serhalb der bestimmungsmässigen Verwendung ist ebenfalls berücksichtigt
(siehe Abschnitt 4). Abschnitt 4 verweist auf Anhang A, wo alle signifikanten
Gefährdungen aufgelistet werden.
Ziffer 5.21 der Norm verweist unter dem Titel "Arbeitsausrüstungen und
Schnellwechseleinrichtungen" auf die Anforderungen in Anhang B. Unter
dessen Ziffer B.2 "Schnellwechseleinrichtungen" werden die Anforderun-
gen an Verriegelung (B.2.1.1) und Verschliessen (B.2.1.2) ausführlich de-
finiert. Zudem werden in Ziffer B.2.2 die Anforderungen an das Stellteil be-
schrieben.
So werden im Anhang B konkret u.a. folgende Ausführungen gemacht:
B.2.1.1
"Die Schnellwechseleinrichtung muss über ein Verriegelungssystem verfügen,
das folgende Anforderungen erfüllt:
a) Es muss aus einer formschlüssigen Verbindung oder einer keilförmigen Ver-
bindung oder einer kraftschlüssigen Verbindung bestehen. Eine reibschlüs-
sige Verbindung ist nicht zulässig;
b) es muss vom Maschinenführerplatz oder von der Position aus, von der die
Schnellwechseleinrichtung betätigt wird, möglich sein, die vollständige Verrie-
gelung zu überprüfen;
C-2330/2014
Seite 20
c) es darf nicht möglich sein, dass sich die Arbeitsausrüstung durch die Fehl-
funktion oder durch Nachlassen der Verriegelungs(-kräfte) löst; [...]
B.2.1.2
Zusätzlich zu B.2.1.1 muss die Schnellwechseleinrichtung ein Verschlusssys-
tem haben, das folgende Anforderungen erfüllt:
a) Es muss sicherstellen, dass das Verriegelungssystem wirksam bleibt und
die Arbeitsausrüstung in der vorgesehenen Arbeitsposition, unter Berücksich-
tigung von vernünftigerweise vorhersehbaren Betriebsbedingungen, hält [...];
b) bei Schnellwechseleinrichtungen, die über ein Stellteil am Maschinenplatz
betätigt werden, muss es [das Verschlusssystem] selbständig als Teil des Ver-
riegelungssystems ausgelegt werden;
c) bei manuell betätigten Schnellwechseleinrichtungen muss es von der Posi-
tion aus manuell durchgeführt werden, von der aus der Verriegelungsvorgang
durchgeführt wird, oder ein selbständig erfolgender Vorgang während der Ver-
riegelung sein;
d) ein selbständiges Verschlusssystem muss entweder ein automatisches o-
der handbestätigtes System für das Aufschliessen haben;
e) bei keilförmigen Verbindungen ...[...]
f) bei kraftschlüssigen Verbindungen... [...]
Die Anforderungen an Verriegelung, Verschliessen und Stellteil verfolgen
ohne Zweifel das Ziel, dass keine Anbaugeräte herabfallen. Der Argumen-
tation der Vorinstanz, wonach die Norm SN EN 474-1 die in Ziffer 1.3.3 der
MRL beschriebene Gefahr der herabfallenden und herausgeschleuderten
Gegenstände nicht abdecke (B-act. 8 Ziff. 13), kann deshalb offensichtlich
nicht gefolgt werden. Auch den Ausführungen in der Vernehmlassung, wo-
nach in Anhang B zwar einzelne Hinweise zur Sequenz "Verriegelung" und
"Verschliessung" enthalten seien, aber Hinweise zur Aufnahme des Anbau-
gerätes bzw. zur korrekten Positionierung der SWE im Zeitpunkt der Ver-
riegelung nicht in der Norm enthalten seien (B-act. 8 Ziff. 16), kann nicht
gefolgt werden. Denn die obenstehenden Gefahrenbeschreibungen ent-
halten generelle Ausführungen zur Verriegelung und zum Verschliessen
(vgl. auch REINHOLD HARTDEGEN in: Tiefbau 1/2009, Die neue EN 474-Se-
rie (Ausgabe 2006) – Erdbaumaschinen – Sicherheit, S. 20 f.). Ebenfalls
nicht entscheidend ist, dass der Begriff "herabfallende und herausge-
schleuderte Gegenstände" im Anhang B nicht explizit verwendet wird. An-
zumerken bleibt, dass die im Anhang A beschriebene Gefährdung "herab-
fallende und herausgeschleuderte Gegenstände und Flüssigkeiten" nicht
C-2330/2014
Seite 21
Anbauteile, sondern z. B. geladenes Material meint; deshalb befindet sich
dort auch kein Verweis auf Ziff. 5.21 (SWE).
Bezüglich der Gefährdung "menschliches Fehlverhalten" ist der Vorinstanz
insoweit zuzustimmen, als sie ausführt, dass in Ziffer 8.6 der Liste der sig-
nifikanten Gefährdungen ein Verweis auf die SWE (entweder Ziff. 5.21 oder
Anhang B) fehlt. Hingegen übersieht die Vorinstanz in ihrer Auflistung der
für die SWE geltenden signifikanten Gefährdungen (B-act. 8 Ziff. 11), dass
in Ziffer 10.6. ein Verweis auf Ziff. 5.21 (SWE) besteht. Ziffer 10.6 enthält
das Risiko "Bedienungsfehler (zurückzuführen auf unzureichende Anpas-
sung der Maschine an menschliche Eigenschaften und Fähigkeiten)". Ge-
nau diese unzureichende Anpassung wird von der Vorinstanz als Hauptar-
gument für das Verkaufsverbot geltend gemacht. Somit wird in Ziffer 10.6
das von den Parteien als "menschliches Fehlverhalten" umschriebene Ri-
siko abgedeckt. Es liegt somit keine Schutzlücke vor.
6.5 Die Vorinstanz weist weiter darauf hin, dass es zwar theoretisch mög-
lich sei, die korrekte Verriegelung vom Maschinenführerplatz aus mittels
Sichtkontrolle zu überprüfen. Dies verlange nach einer konstruktiven und
nicht nur organisatorischen Massnahme. Da eine solche nicht vorliege,
seien die gebotenen Sicherheitsanforderungen nicht erfüllt (B-act. 8 Ziff.
15).
Dazu ist festzuhalten, dass die Tatsache, dass Überprüfungsmöglichkeiten
nicht immer wahrgenommen werden, in der Natur der Sache liegt. Daraus
allein jedoch den Schluss zu ziehen, dass die Norm lückenhaft sei, ist nach
Auffassung des Gerichts unzulässig.
6.6 Aus den Akten ergeben sich zwei weitere wichtige Indizien, welche da-
gegen sprechen, dass das Produkt Cbx._ die grundlegenden Si-
cherheits- und Gesundheitsschutzanforderungen nicht erfüllt. Einerseits ist
dies die Tatsache, dass über die Anordnungen der SUVA die Schweiz als
einziges Land in Europa die SWE Cbx._ verbieten will. Aus den Ak-
ten ergeben sich keine Hinweise darauf, dass ein anderes Land der EU die
SWE Cbx._ (oder andere SWE) als so gefährlich betrachtet, dass
es ein Marktaufsichtsverfahren eröffnet hätte, was die Beschwerdeführerin
sinngemäss geltend macht und was von der Vorinstanz nicht bestritten
wird. Weiter ist die Tatsache zu beachten, dass die Norm ohne Warnhin-
weis im Amtsblatt der EU veröffentlicht worden ist, wie die Beschwerdefüh-
rerin ebenfalls zu Recht geltend macht (B-act. 1 S. 3) und von der Vo-
rinstanz nicht bestritten wird. Normen, welche in einzelnen Bereichen nicht
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Seite 22
dem Sicherheitsniveau der EU-Richtlinie entsprechen, werden jeweils mit
einem entsprechenden Warnhinweis im Amtsblatt der EU veröffentlicht und
die Mitgliedstaaten werden angewiesen, dies ebenfalls zu tun (vgl. Urteil
C-4440/2008 E. 5.3.3 mit exemplarischem Hinweis auf die Entscheidung
der Kommission vom 11. März 2009 betreffend Norm EN 12312-9:2005,
ABl. L 67 vom 12. März 2009, S. 85).
6.7 Die Vorinstanz bestreitet nicht, dass das Produkt den Anforderungen
der Norm SN EN 474-1 entspricht (vgl. Verfügung Ziff. 2.2 [doc. 13], Ver-
nehmlassung Ziff. 10, [B-act. 8]). Da – wie oben festgestellt – in der Norm
SN EN 474-1 auch die Gefahr der herabfallenden und herausgeschleuder-
ten Gegenstände abgehandelt wird, zudem die vorhersehbare nicht be-
stimmungsgemässe Nutzung (Ziff. 1 des Anwendungsbereichs), was
menschliches Fehlverhalten miteinschliesst (Abschnitt 4 mit Verweis auf
Anhang A, Ziff. 10.6), geregelt ist, erweist sich das Produkt SWE
Cbx._ als maschinenrichtlinienkonform; es entspricht allen Anfor-
derungen der MRL. Damit kann die Vorinstanz keine zusätzliche Risikobe-
urteilung verlangen, wie sie dies vorliegend getan hat (vgl. dazu letzter Ab-
schnitt von Ziff. 2.1 der angefochtenen Verfügung [doc. 13] sowie Vernehm-
lassung Ziff. 9 [B-act. 8]). Die Feststellung der Konformität hat zudem eine
Umkehr der Beweislast zur Folge (vgl. Art. 5. Abs. 2 PrSG): die Vorinstanz
muss mit dem Beweisgrad der überwiegenden Wahrscheinlichkeit nach-
weisen, dass das Produkt Cbx._ nicht den grundlegenden Sicher-
heits- und Gesundheitsschutzanforderungen entspricht (vgl. HESS, a.a.O,
Rz. 19 zu Art. 5; Urteil C-4440/2008 E. 5.4).
Ob dieser Beweis gelingt, bleibt nachfolgend zu prüfen.
7.
7.1 Die Vorinstanz macht geltend, es hätten sich viele Unfälle mit Perso-
nenschäden, davon zwei tödlich, im Zusammenhang mit dem Herunterfal-
len eines Anbaugerätes ereignet. Diese Ereignisse seien – unter Hinweis
auf das Dokument "Technische Erläuterungen zur SWE-Problematik" – da-
rauf zurückzuführen, dass sich eine Baggerschaufel oder ein anderes An-
baugerät gelöst habe und heruntergefallen sei. Allein schon diese Vorfälle
und Gefährdungen vermöchten – unter Hinweis auf das Urteil des Bundes-
verwaltungsgerichts C-4440/2008 vom 11. August 2011 E. 5.4 – die Kon-
formitätsvermutung umzustossen (B-act. 8 Ziff. 6).
C-2330/2014
Seite 23
Zur konkreten Unfallursache führt die Vorinstanz in der Verfügung aus, es
sei möglich, dass ein Maschinenführer ein Anbaugerät absichtlich oder un-
absichtlich nicht korrekt ankupple. Die Gefährdungen entstünden durch
eine fehlerhafte oder unvollständige Verriegelung der SWE in Kombination
mit einem Fehlverhalten des Maschinenführers (doc. 13 Ziff. 2.2). Dieses
Fehlverhalten sei vernünftigerweise voraussehbar und werde durch etliche
bekannte Ereignisse und Unfälle belegt (Ziff. 2.3). In Ziffer 2.2 der ange-
fochtenen Verfügung und in der Vernehmlassung (B-act. 8 Ziff. 13) be-
schreibt die Vorinstanz ausführlich, welche Gefährdungen spezifisch beim
Ankupplungsvorgang durch die fehlerhafte Verriegelung entstehen.
Als Beweismittel befinden sich in den Akten ein Artikel von Rudi Clemens
"Baggerschaufeln: Die tödliche Gefahr" (doc. 18), eine Aufzeichnung der
SUVA zu Unfällen mit SWE (doc. 19/20) sowie technische Erläuterungen
zur SWE-Problematik (doc. 17).
7.2 Die Beschwerdeführerin führt dazu aus, die Tatsache, dass Unfälle
passiert seien, sei noch lange kein Beweis, dass die SWE die grundlegen-
den Sicherheits- und Gesundheitsanforderungen nicht erfüllten (B-act. 1 S.
5).
7.3
7.3.1 Weder der Artikel von Rudi Clemens (doc. 18) noch die Aufzeichnun-
gen der SUVA zu Unfällen mit SWE (doc. 19, 20) enthalten Hinweise auf
Marke oder Typ der involvierten SWE. Da bestimmte Details bei den Ver-
bindungselementen oder Verriegelungselementen anders gestaltet sind als
im Dokument "Technische Erläuterungen zur SWE-Problematik" (B-act. 8
Ziff. 7) und unterschiedliche Funktions-Prinzipien bei SWE bestehen (doc.
2), wie die Vorinstanz selber einräumt, ist es unzulässig, aufgrund der Un-
fallereignisse darauf zu schliessen, dass alle SWE, so auch die SWE
Cbx._, Mängel aufwiesen und die grundlegenden Sicherheits- und
Gesundheitsschutzvorschriften verletzten. Die eingereichte Broschüre
"Technische Erläuterungen zur SWE-Problematik" (doc. 17) vermag daran
nichts zu ändern, da unklar bleibt, ob bei anderen Funktions-Prinzipien die-
selben Probleme auftauchen können (Bolzen unterhalb der Aufnahme-
achse, Bolzen nicht vollständig ausgefahren) und ob bei anderen Funkti-
ons-Prinzipien die optischen und akustischen Warnungen ebenfalls weg-
fallen bzw. ob nicht die gesamte Handhabung des Stellteils anders ausge-
staltet ist.
C-2330/2014
Seite 24
7.3.2 Auch die genaue Ursache der Unfälle bleibt nach Durchsicht der Ak-
ten weitgehend unklar. Im Artikel von Rudi Clemens (doc. 18) werden zwar
die meisten Unfälle auf das Lösen der Baggerschaufel zurückgeführt; wa-
rum genau sich die Baggerschaufel jeweils gelöst hat, wird in den meisten
Fällen aber nicht beschrieben, auch wenn sich Hinweise dafür ergeben,
dass einige der Unfälle durch ein mangelhaft verriegeltes Anbaugerät ver-
ursacht wurden. Wie viele Unfälle auf genau diejenige Gefahr zurückgeht,
welche in der angefochtenen Verfügung der Vorinstanz beschrieben wird
(doc. 13 Ziff. 2.2, B-act. 8 Ziff. 13), bleibt somit unklar. Die von der SUVA
erstellten Auflistungen (doc. 19, 20) beschreiben Unfälle, bei welchen sich
das Anbaugerät gelöst hat; auch hier bleibt die genaue Ursache weitge-
hend unbekannt.
7.3.3 Insgesamt hat die Vorinstanz die genaue Ursache der vielen Unfälle
nicht nachweisen können; zudem ist nicht nachgewiesen, dass bei den auf-
gelisteten Unfällen auch SWE der Marke Cbx._ involviert sind. Der
Nachweis im Sinne der E. 6.7 ist damit nicht gelungen.
8.
8.1 Insgesamt hat die Vorinstanz selber eingeräumt, dass das Produkt der
Norm SN EN 474-1 entspricht. Die Prüfung der Norm durch das Gericht
hat vorliegend ergeben, dass sie in Bezug auf das Herabfallen und Her-
ausschleudern von Gegenständen sowie in Bezug auf das menschliche
Fehlverhalten keine Schutzlücke aufweist und damit auch den Anforderun-
gen der MRL entspricht, weshalb die Konformitätsvermutung greift. Der
Nachweis, wonach das Produkt den grundlegenden Sicherheits- und Ge-
sundheitsschutzanforderungen gemäss Art. 3 PrSG bzw. gemäss den MRL
nicht entspreche, ist der Vorinstanz nicht gelungen.
Die Beschwerde ist deshalb gutzuheissen.
8.2 Die Vorinstanz hat zwar glaubhaft machen können, dass von SWE eine
Gefahr ausgeht. Eine Glaubhaftmachung genügt indessen nicht, um eine
Konformitätsvermutung im Sinne von Art. 5 Abs. 2 PrSG umzustossen. Tat-
sächlich ergeben sich aus den Akten einige Indizien, wonach bei SWE eine
mangelhafte Verriegelung bei der Aufnahme von Anbaugeräten zu Unfällen
führen kann. Nicht bekannt ist indes, wie viele Unfälle durch den Wechsel
von Anbaugeräten verursacht wurden, bei denen (k)eine SWE eingesetzt
C-2330/2014
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worden sind; damit fehlen Vergleichsdaten. Generell fehlen statistische Da-
ten, welche belegen würden, dass von SWE – im Vergleich zu herkömmli-
chen Systemen – eine erhöhte Gefahr ausginge.
8.3 Das Gericht hält fest, dass das Produkt Cbx._ rechtmässig in
Verkehr gebracht worden ist. Es handelt sich um ein ausländisches Pro-
dukt, weshalb vorliegend auch das THG anwendbar ist. Artikel 19 Abs. 5
THG verbietet Vollzugsorganen bzw. vorliegend der Vorinstanz ausdrück-
lich, Massnahmen anzuordnen, die eine nachträgliche bauliche Änderung
rechtmässig in Verkehr gebrachter Produkte erfordern würden. Zuletzt ist
auf Art. 3 Abs. 5 PrSV hinzuweisen, wonach ein Produkt nicht allein des-
halb gefährlich zu betrachten ist, weil ein sichereres Produkt in Verkehr
gebracht wurde.
8.4 Bei diesem Ausgang des Verfahrens ist nicht (mehr) relevant, dass die
Beschwerdeführerin im Rahmen des vorliegenden Kontrollverfahrens
keine umfassende Risikoprüfung durchgeführt hat, wie dies die Vorinstanz
verlangt hat (vgl. B-act. 8 Ziff. 18), da eine solche Risikoprüfung gar nicht
hätte verlangt werden dürfen.
9.
Zu befinden bleibt über die Verfahrenskosten und eine allfällige Parteient-
schädigung.
9.1 Die Verfahrenskosten hat in der Regel die unterliegende Partei zu tra-
gen (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Der unterliegenden Vorinstanz sind allerdings
keine Verfahrenskosten aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 2 VwVG). Der Be-
schwerdeführerin ist der geleistete Verfahrenskostenvorschuss von Fr.
3'000.- nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils auf eine von
ihr zu nennende Zahladresse zurückzuerstatten.
9.2 Der nicht vertretenen Beschwerdeführerin sind keine verhältnismässig
hohen Kosten entstanden, weshalb ihr keine Parteientschädigung zuzu-
sprechen ist (Art. 64 Abs. 1 VwVG).