Decision ID: 50e9efff-342a-58da-9afa-cd31517c91f2
Year: 2004
Language: fr
Court: GE_CJ
Chamber: GE_CJ_014
Canton: GE
Region: Région lémanique
Law Area: social_law

EN FAIT
Le 16 avril 1986, M. B_, né en 1924 à Genève, marié à Mme B_ déposait une demande de prestations complémentaires (ci-après PC) auprès de l’Office des allocations aux personnes âgées, aux veuves, aux orphelins et aux invalides (ci-après OCPA).
Il remettait notamment, en annexe à sa demande de prestations, une photocopie d’une quittance de loyer mentionnant un logement de 2 pièces, sis au 5
ème
étage, rue V_. Le loyer, pour le mois de juillet 1985, était de 155.- fr. et les charges de 80.- fr. ; un coupon de mandat postal était également joint. Il atteste qu’une rente AVS de 82.- fr. était versée à son épouse.
Le 6 mai 1986, l’OCPA accusait réception de sa demande et l’informait qu’une personne du Service des enquêtes de l’Etat de Genève prendrait contact pour une vérification de routine. Cette lettre précisait, en caractère gras, « ...il vous appartient dès ce jour de nous faire part de tout changement qui interviendrait dans votre situation personnelle ou économique ... ».
Le 12 mai 1987, une enquête était demandée afin de déterminer les moyens d’existence des époux pour les années 1985/86/87 et le motif de l’existence d’une case postale au nom du mari. Selon un rapport du 22 juillet 1987, l’épouse n’a jamais eu d’activité lucrative. L’époux, artisan, a cessé toute activité en 1982 suite à un accident. La case postale avait été demandée lorsque indépendant, l’époux recevait des courriers qui parfois disparaissaient de la boîte aux lettres de son domicile.
Le 22 septembre 1987, la direction de l’OCPA demandait une nouvelle enquête afin de savoir si les époux vivaient ensemble et quelles étaient les dates d’absence de Genève de l’épouse.
Selon un rapport d’enquête du 17 novembre 1987, l’intéressée avait vécu auprès de son frère, à Villefranche-sur- Saône de 1982 à fin août 1985, son frère étant décédé le 25 de ce mois. Elle a déclaré vivre depuis septembre 1985 avec son époux, rue V_. Elle a exposé rendre parfois visite à sa sœur à Macon. Pour sa part, l’époux a déclaré vivre chez sa mère depuis le mois d’août 1987. Il a exposé verser une participation au loyer de 150.- fr. par mois.
Le 5 juillet 1989, une décision leur octroyant des PC a été rendue, avec effet rétroactif au 1
er
avril 1986.
Le 1
er
avril 1995, les époux ont quitté la rue V_ pour se domicilier dans un appartement de 1 1⁄2 pièces à la rue du P_. Le loyer mensuel était de 560.- fr. et les charges de 30.- fr.
Le 5 novembre 1998, l’époux a changé d’adresse pour le chemin E_ à Meyrin où il s’est domicilié chez Mme S_. Il n’a toutefois pas informé l’OCPA de ce changement. L’OCPA, lui ayant envoyé le 2 mars 1999 un courrier revenu avec la mention « inconnu à cette adresse » a pris connaissance de ce changement de domicile le 11 mars 1999 par la consultation de la base de données CALVIN. L’OCPA a immédiatement demandé une nouvelle enquête afin de déterminer les conséquences financières de ce changement de domicile sur la situation des époux bénéficiaires de PC.
Selon un rapport d’enquête du 20 mai 1999, les époux étaient effectivement domiciliés dès novembre 1998 à Meyrin. Ils ne payaient pas de loyer mais une somme mensuelle de 100.- à titre de participation aux charges. L’intéressé a déclaré lors de l’enquête que l’année précédente son épouse et lui avaient été absents de Genève 4 à 5 mois, une opération subie en France avait prolongé cette absence. Interrogé sur la présence des époux au, rue du P_, soit leur précédent domicile, le propriétaire des lieux a déclaré qu’ils étaient très irrégulièrement là. Il a estimé qu’ils étaient absents de Genève plus de la moitié de l’année en tout. Les époux ont exposé séjourner en France lors de leurs absences de Genève.
Le 31 janvier 2000, l’OCPA rendait une nouvelle décision. Les PC étaient ramenées à 2'708.- fr. par an au vu des charges moindre des époux, de leur absence de plus de deux mois de Genève et de l’augmentation de leur rente AI.
Le 22 février 2000, la décision de l’OCPA du 31 janvier 2000 était contestée en tant qu’elle diminuait les PC.
Selon un rapport d’enquête du 28 mars 2000, les époux affirmaient ne pas s’être absentés de Genève plus de 2 mois depuis le mois de mai 1999. La propriétaire de leur logement confirmait qu’ils résidaient, depuis le dernier passage des enquêteurs, à l’adresse genevoise la grande majorité du temps.
Une note interne du Service juridique de l’OCPA du 20 juillet 2001 indique qu’ayant des doutes sur la présence des époux à Genève, il avait été décidé de leur remettre leurs prestations au guichet.
Le 6 août 2001, les époux écrivaient à l’OCPA pour l’informer qu’ils avaient ouvert un compte de chèque postal et que les PC pouvaient y être versées. Ils demandaient par ailleurs à ce que tout courrier leur soit adressé à la case postale 82, 1211 Genève 7 qu’ils précisaient avoir depuis plus de 40 ans.
Le 3 septembre 2001, l’OCPA a informé les époux que suite à leur réclamation du 22 février 2000 contre la décision du 31 janvier 2000 les calculs avaient été vérifiés pour la période du 1
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décembre 1988 au 31 janvier 2000. La suppression du paiement d’un loyer contre des charges de 100.- fr. par mois induisait un trop-versé de 9'542.- fr. somme que les époux étaient invités à rembourser selon des modalités à fixer avec la division financière de l’OCPA.
Le 25 septembre 2001, l’époux sollicitait la remise de la somme de 9'542.- fr. aux motifs notamment qu’ils étaient de bonne foi, qu’en 1998 ils n’avaient pas été absents de Genève mais logés chez un vieil ami et que les dépenses induites par leur état de santé rendent leur situation financière très précaire.
Le 10 décembre 2002, l’OCPA a rendu une décision sur réclamation et demande de remise. Il a maintenu sa décision du 3 septembre 2001 et rejeté la demande de remise du 25 septembre 2001 au motif que la condition de la bonne foi n’était pas réalisée. Les manquements des époux concernant leur devoir d’information étaient mis en exergue pour affirmer qu’ils avaient caché des changements ayant des incidences sur le montant des prestations et ainsi perçu indûment la somme dont le remboursement leur était demandé. L’OCPA admettait toutefois que la seconde condition de la remise, à savoir la condition de la charge trop lourde était réalisée ; motif pour lequel des modalités de remboursement devaient être fixées d’entente avec sa division financière.
Le 10 janvier 2003, M. B_ adressait à la Commission cantonale de recours AVS-AI-APG-PCF-PCC-RMCAS-AMat (ci-après : CCR) un pli recommandé. Cette dernière constatait que cette lettre pouvait être considérée comme une « demande de remise de la somme due (art. 11 LAVS). ». En effet, dans ce courrier, il contestait les faits retenus dans le rapport d’enquête établi le 20 mai 1999. Il soutenait notamment ne s’être absenté de Genève que 3 jours pour l’opération subie en France et non 4 à 5 mois comme retenu suite à ses précédentes déclarations. Il faisait état de problèmes de santé, notamment de sa mémoire défaillante, d’un litige avec son ancien propriétaire, du soutien apporté à un ami malade depuis lors décédé, de la durée du dernier déménagement et de son incapacité à assumer le remboursement de 9'542.- fr.
Par pli du 21 janvier 2003, M. B_ remettait à la CCR copie de diverses pièces et notamment de sa demande de remise adressée à la Direction de l’OCPA ainsi que de la décision sur réclamation et demande de remise.
Le 16 juin 2003, l’OCPA informait la CCR qu’il y avait lieu de se demander au vu de la lettre du 10 janvier 2003 si M. B_ réitérait sa demande de remise et s’il formait recours contre la décision du 10 décembre 2002.
Le 22 décembre 2003, l’OCPA a déposé un préavis dans lequel il a notamment conclu au rejet du recours et à la confirmation de refus de la remise selon sa décision du 10 décembre 2002.
Le 15 janvier 2004, le recourant adressait à l’autorité de céans un courrier en réaction au préavis de l’OCPA. Il relevait notamment que « M. S_ [propriétaire de la villa] ne pouvait constater ni notre absence, ni notre présence car il avait quitté le domicile et s’est remarié depuis lors ». Il maintenait intégralement ses déclarations par courriers précédents et précisait que son épouse et lui n’auraient pas eu les moyens de faire de longs séjours hors de Genève, leurs seules absences étaient dues au soutien qu’ils apportaient à un ami, domicilié à Onex, qui était malade.

EN DROIT
1. a) La loi genevoise sur l’organisation judiciaire (LOJ) a été modifiée et a institué, dès le 1
er
août 2003, un Tribunal cantonal des assurances sociales (art. 1 let. r LOJ).
Dans un arrêt du 30 mars 2004, cependant, le Tribunal administratif (ci-après TA) a constaté d’office la nullité de l’art. 1 let. r LOJ, considérant que le TCAS avait été créé en violation de l’art. 131 de la Constitution genevoise - Cst GE -.
b) Force est de constater que cette conclusion ne saurait lier le tribunal de céans, aux motifs suivants :
- elle ne figure pas dans le dispositif de l’arrêt. Or, seul le dispositif d’un jugement peut acquérir l’autorité de la chose jugée, et non ses motifs. L’autorité de la chose jugée ne s’étend à ceux-ci que dans la mesure où le dispositif y renvoie expressément et où ils se rapportent à la question litigieuse (ATF
96 I 295
; Knapp, Précis de droit administratif, 4
ème
édition, 1991, p. 248 ss ; Habscheid, droit judiciaire privé suisse, 1981 p. 313 et ss.).
- l'autorité de la chose jugée ne vaut quoi qu’il en soit que pour les moyens que le tribunal pouvait examiner (cf. Knapp, op. cit. p. 251). Or, il apparaît en l’espèce douteux que le TA devait, et même pouvait, à l’occasion d’un recours interjeté pour violation des droits politiques contre un arrêté du Conseil d’Etat fixant la date de l’élection des juges assesseurs au TCAS, contrôler la constitutionnalité de la loi instituant cette juridiction.
- une loi inconstitutionnelle ne saurait être déclarée nulle. Seul, l’acte pris en application de celle-ci est annulable (cf. Jean-François Aubert, Bundesstaatsrecht der Schweiz, vol. I, 1991, p. 178, note 430). Il convient au surplus de relever qu’un tribunal se doit en règle générale d’agir avec retenue, plus particulièrement lorsque les conséquences de l’annulation bouleverseraient tout un régime juridique (ATF
112 Ia 313
). Tel est manifestement le cas ici, dès lors que le considérant topique de l’arrêt du TA revient à nier l’existence d’une juridiction qui fonctionne depuis le 1
er
août 2003 déjà, et dont les juges titulaires, ainsi que les juges suppléants, ont été régulièrement élus.
c) Le TCAS examine d’office sa compétence ; vu l’arrêt du TA du 30 mars 2004 niant jusqu’à son existence, il a également à vérifier la conformité à l’art. 131 Cst GE de la loi l’instituant.
Le TCAS est une juridiction administrative spéciale, en ce sens qu’elle traite du domaine particulier des assurances sociales. Il y a lieu de rappeler que selon l’art. 57 de la loi fédérale sur la partie générale du droit des assurances sociales -LPGA-, entrée en vigueur le 1er janvier 2003, chaque canton institue un tribunal des assurances, qui statue en instance unique sur les recours dans le domaine des assurances sociales. Cette disposition légale fédérale oblige les cantons à regrouper tout le contentieux des assurances sociales sous le même toit, contentieux jusque là réparti à Genève entre diverses commissions cantonales de recours et le TA. C’est ainsi pour répondre à l’exigence posée par la loi fédérale que le législateur genevois a créé le TCAS.
Selon l’art. 131 al. 1 Cst GE, « La loi établit des tribunaux permanents pour juger toutes les causes civiles et pénales ; elle en règle le nombre, l’organisation, la juridiction et la compétence ». Lors de la création du TA en 1971, la disposition constitutionnelle a été complétée par un alinéa 2, libellé comme suit : «Un tribunal administratif est institué pour statuer sur les recours de droit administratif dans les cas où la loi le prévoit ».
La Constitution s’interprète selon les mêmes principes que les lois ordinaires. Les règles d’interprétation permettant au juge de dégager le sens d’une disposition sont connues : ce dernier peut recourir à une interprétation littérale, historique, téléologique ou systématique de la norme. Le juge devra partir prioritairement du texte clair de la loi. Le TA, dans son arrêt du 30 mars 2004, a considéré que le texte de l’art. 131 al. 2 Cst GE ne laissait pas de place pour d’autres tribunaux statuant sur les recours de droit administratif ; il a interprété « un tribunal » comme signifiant « un seul tribunal ». Or, l’art. 131 al. 2 Cst GE précise que ce tribunal administratif est institué « dans les cas où la loi le prévoit ». C’est dire que nécessairement le reste du contentieux administratif relève d’autres juridictions. Ainsi l’interprétation littérale permet à elle seule de conclure que le terme « un » doit être qualifié,
grammaticalement, d’article indéterminé.
Une telle analyse est du reste confirmée par les interprétations historique et téléologique. Il résulte des travaux préparatoires (Mémorial du Grand Conseil – MGC - 1970, p. 554 ss.) que le législateur en 1970 entendait créer, aux côtés des juridictions civiles et pénales existantes prévues à l’art. 131 al. 1 Cst GE, un tribunal administratif indépendant du pouvoir exécutif. Ce tribunal était destiné à remplacer les autres autorités - Conseil d’Etat, commissions de recours, etc...- qui avaient à connaître des recours contre les décisions des départements. Il n’était cependant pas question que ce remplacement soit général, raison pour laquelle ce tribunal s’était vu doté de compétences d’attribution. Il était évident que certaines commissions spéciales devaient subsister, notamment en raison de leur composition particulière (composition paritaire, experts...). Selon le Mémorial du Grand Conseil, p. 557, « dans le système envisagé, le TA, le Conseil d’Etat et les commissions spécialisées dont le maintien aura été décidé, constitueront autant de juridictions administratives distinctes et indépendantes, entre lesquelles se répartiront les compétences ».
Dès le 1
er
janvier 2000, le TA a été mis au bénéfice d’une clause générale de compétence. Il est ainsi devenu la juridiction administrative supérieure de droit commun (art. 56 A LOJ). A nouveau, le maintien des commissions de recours spéciales a été expressément réaffirmé (MGC 1997, p. 9430). La constitutionnalité de ces juridictions n’a de plus jamais été remise en cause, ni par le TF ni par le TFA. On ne voit pas dans ces conditions ce qui aurait empêché le législateur, quelques années plus tard, de confier la compétence en matière d’assurances sociales, jusque là dévolues à ces commissions de recours, à une juridiction administrative spéciale, le TCAS en l’occurrence.
Si l’on devait suivre l’interprétation du TA dans son arrêt du 30 mars 2004, non seulement le TCAS, mais également toutes les autres commissions de recours spéciales, y compris celles rattachées au TA lui-même seraient inconstitutionnels. Tel n’a manifestement pas été le but visé par le législateur.
Au vu de ce qui précède, la création du TCAS en application de la LPGA est conforme à la Constitution genevoise.
L’élection des juges assesseurs ayant par ailleurs été annulée par le Tribunal fédéral, dans son arrêt du 27 janvier 2004, le Grand Conseil genevois a adopté, le 13 février 2004, une disposition transitoire permettant au TCAS de siéger sans assesseurs à trois juges titulaires, ce, dans l’attente de l’élection de nouveaux assesseurs.
2. Conformément à l’art. 3 al. 3 des dispositions transitoires, les causes introduites avant l’entrée en vigueur de la loi et pendantes devant la Commission cantonale de recours ont été transmises d’office au Tribunal cantonal des assurances sociales, statuant en instance unique sur les contestations en matière de prestations complémentaires (cf. art. 56 V LOJ). Sa compétence pour juger du cas d’espèce est ainsi établie.
3. Déposé dans les délais et la forme prévus par la loi, le recours est recevable.
4. Les bases légales générales applicables au cas d’espèce sont citées avec exactitude dans la décision sur réclamation et demande de remise, l’autorité de céans s’y réfère.
5. Le litige ne porte en l’espèce que sur la question de savoir si l’OCPA nie à raison la bonne foi des recourants, qui ont indûment perçu des prestations, et si en conséquence la remise doit leur être refusée.
6. Comme le relève à juste titre en préambule l’OCPA, la notion de bonne foi est juridique et à ce titre ne contient aucune connotation d’ordre moral. L’intéressé a, moins d’un mois après avoir déposé sa demande de prestations, soit le 6 mai 1986 été informé par pli de l’OCPA de ses devoirs et notamment de celui relatif à l’information portant sur tout changement de sa situation. Il a ensuite reçu à moult reprises les enquêteurs. Ils lui ont fait part des doutes sur la domiciliation de son épouse au vu de séjours fréquents et prolongés en France dans sa famille. Ils l’ont interpellé sur leurs fréquentes absences et sur leurs changements de lieux de vie. Il savait donc pertinemment ou devait savoir que la modification de son loyer, voire la suppression de ce dernier, avait une incidence sur les prestations perçues et en particulier sur leur quotité. Par ailleurs, le Tribunal de céans relève que le recourant ne conteste pas qu’il était tenu par l’obligation de renseigner portée à sa connaissance.
7. En ce qui concerne la notion de bonne foi, la jurisprudence développée à propos de l’article 47 al. 1 LAVS, vaut par analogie en matière de prestations complémentaires. C’est ainsi que l’ignorance, par l’assuré, du fait qu’il n’avait pas droit aux prestations versées ne suffit pas pour admettre qu’il était de bonne foi. Il faut bien plutôt que le bénéficiaire des prestations ne se soit rendu coupable non seulement d’aucune intention malicieuse, mais aussi d’aucune négligence grave. Il s’en suit que la bonne foi, en tant que condition de la remise, est exclue d’emblée lorsque les faits qui conduisent à l’obligation de restituer (violation du devoir d’annoncer ou de renseigner) sont imputables à un comportement dolosif ou à une négligence grave (ATF
112 V 103
consid. 2c). En revanche, l’assuré peut invoquer sa bonne foi lorsque l’acte ou l’omission fautifs ne constituent qu’une violation légère de l’obligation d’annoncer ou de renseigner.
En l'occurrence, la bonne foi de l’intéressé doit être examinée relativement à la période durant laquelle il a reçu les PC sujettes à restitution (cf. Meyer-Blaser, Die Rückerstattung von Sozialversicherungsleistungen, ZBJV 1995 p. 481 ss).
S’il est vrai que le juge apprécie le degré d’attention requis selon un critère objectif - la référence est l’honnête homme ou l’homme moyen placé dans une situation analogue -, il tient compte dans chaque cas particulier de l’ensemble des circonstances (ATF
119 II 27
consid. 3c/aa et les références).
L’intéressé ne semble pas avoir su avant de recevoir la décision de l’OCPA qu’une absence de Genève de plus de deux mois aurait des conséquences sur le versement des PC. Toutefois l’ignorance, par le bénéficiaire, du fait qu’il n’avait pas droit aux prestations s’il s’absentait plus de deux mois ne suffit pas pour admettre qu’il était de bonne foi.
Malgré cette ignorance de l’obligation de résider dans le canton pour percevoir les prestations, il résulte des rapports d’enquête que le recourant a spontanément admis, et cela a été corroboré par des tiers, avoir été absent de Genève plus de 4 mois en 1998. Ce ne sont pas ses affirmations postérieures à la décision du 3 septembre 2001, faisant état de la directive y relative (no. 2009 DPC) et donc l’informant des incidences de cet aveu spontané, qui changent cette réalité.
Contredisant sa première affirmation, il a par la suite soutenu qu’il n’avait jamais quitté le territoire de Genève plus de 4 mois. En pareille situation, il convient en général d’accorder la préférence aux premières déclarations de l’intéressé, faites alors qu’il en ignorait peut-être les conséquences juridiques, les explications nouvelles pouvant être - consciemment ou non - le fruit de réflexions ultérieures (ATF
121 V 47
consid. 2a,
115 V 143
consid. 8c).
Il n’y a pas de motif de s’écarter de ce principe dans le cas particulier. Ce d’autant plus qu’en réaction à l’entretien d’enquête, l’intéressé s’est limité à préciser que son adresse a toujours été celle indiquée et trouvée par l’OCPA, sans toutefois expliquer où il avait effectivement vécu lors des absences constatées et admises dans un premier temps. A cet égard, l’allégation relative à un logement auprès d’un ami ne saurait être déterminante, dès lors qu’elle est formulée de manière très vague, mentionnant simplement que l’absence serait due au motif qu’il aidait un ami malade, décédé depuis lors, sans autres précisions quant à l’identité de ce dernier et sans détails sur la durée et la portée exactes de cette assistance.
Il y a lieu de retenir que pendant toute la période litigieuse le recourant était en mesure, en faisant preuve de l'attention que l’on pouvait raisonnablement exiger de lui, de faire la différence entre une simple adresse de correspondance en Suisse et un domicile. Il a notamment joué avec l’OCPA, lorsque réalisant l’incidence de ses absences sur les prestations, il a tenté de donner le change et dans ce but ouvert un compte de chèque postal et fait état d’une case postale existant depuis plus de 40 ans. Il a modifié ses déclarations. Il a minimisé la durée des absences de Genève tant de son épouse que les siennes dès qu’il a réalisé leur importance sur les prestations. Il a contesté les allégués de tiers, sans toutefois établir que sa version serait plus vraisemblable. Il a admis une négligence quant à l’absence d’information relative à son déménagement mais l’a mise sur le compte de l’âge et de la perte de mémoire, sans que cela soit convaincant. Il est établi à satisfaction que les époux n’ont pas séjourné à Genève pendant plusieurs mois, mais en tout état de cause plus de deux mois, en 1988 et qu’ils l’ont admis avant de le nier pour les besoins de la cause.
C'est en vain qu’au vu de ce qui précède le recourant invoque sa bonne foi subjective. Le fait d'avoir passé sous silence son changement de domicile et ses absences de Genève, en violation de son obligation de renseigner spontanément l’administration constituent des négligences graves. Elles excluent d'emblée toute bonne foi et, partant, toute remise de l'obligation de restituer.
8. Vu ce qui précède, il y a lieu d’admettre que la condition de la bonne foi n'étant pas réalisée, c'est avec raison que la remise de l'obligation de restituer a été refusée.
9. Il n'y a pas lieu d'examiner plus sérieusement si le recourant serait mis dans une situation difficile par la restitution. A cet égard, il sied de relever que l’OCPA a spontanément proposé de fixer d’entente avec les intéressés le montant des remboursement afin de tenir compte de leur situation financière précaire. En conséquence, la décision dont est recours doit être confirmée.