Decision ID: eaaf3392-756f-4b3e-ac45-2cf466670d18
Year: 2019
Language: fr
Court: VD_TC
Chamber: VD_TC_031
Canton: VD
Region: Région lémanique
Law Area: public_law

Vu les faits suivants:
A. La société A._ est propriétaire de la parcelle n° 259 du registre foncier, sur le territoire de la commune de Rennaz. Ce bien-fonds a une surface totale de 10'360 m2; il s'y trouve un bâtiment, le château du ********, au milieu d'un parc. Du côté nord-est, la limite de la parcelle jouxte celle du domaine public communal (DP 37, route ********, en traversée de localité). Un ancien mur se trouve le long de cette limite, sur la parcelle n° 259. Ce mur est interrompu, approximativement à son milieu, par un portail d'entrée. A cet endroit, le niveau du sol, dans le parc, correspond au niveau de la route. Au nord du portail, le niveau du sol dans le parc est inférieur au niveau de la route d'au maximum 90 cm. Au sud du portail, le niveau du sol dans le parc est inférieur au niveau de la route d'au maximum 140 cm.
B. Le 26 juin 2018, le mandataire d'A._ a écrit à la Municipalité de la commune de Rennaz (ci-après: la municipalité) pour lui faire part de sa "vive inquiétude" parce que "la route communale [...] est instable et s'enfonce dans le mur de clôture du bâtiment en s'affaissant au pied du mur de la parcelle". Elle demandait donc à la municipalité de "prendre urgemment toutes les mesures qui s'imposent afin de rétablir entièrement la situation, sécuriser [l']ouvrage ainsi que [sa] parcelle [...] en réparant notamment l'enfoncement qui a débuté". Elle a également demandé l'organisation d'une visite sur place par des représentants de la commune.
C. Deux inspections locales ont été organisées les 16 et 19 juillet 2018, en présence du syndic, de conseillers municipaux et d'un mandataire technique de la commune. Dans une lettre adressée le 16 août 2018 à la municipalité, l'avocat d'A._ a résumé les constatations et déclarations faites à ces occasions – notamment que la municipalité avait évoqué la conclusion d'une convention d'entretien ou de réparation du mur, et aussi des projets de réfection de la route – puis il a exposé ce qui suit:
"Ma mandante relève quant à elle qu'elle n'est aucunement responsable de l'affaissement de la route sur son mur. En particulier, le mur est bien antérieur à l'usage actuel de la route où passent désormais des véhicules pesant jusqu'à 40 tonnes, et était en parfait [état] jusqu'alors. Il n'appartient pas à A._ de devoir assumer les coûts du maintien de la route.
La société attend de la part de la Municipalité la prise en charge financière exclusive de la sécurisation de la route et des travaux idoines à entreprendre sur le mur. A cet égard, la Municipalité est invitée à formuler toutes propositions visant à la remise en état et à la sécurisation de la route et du mur. La Municipalité mettra en particulier en œuvre tous les moyens adéquats pour que la route cesse de glisser sur la parcelle de ma mandante. Cette dernière tiendrait naturellement responsable la commune si, d'ici à la fin des travaux, un quelconque glissement de terrain, ou toute autre violation de son droit de propriété, devait intervenir sur sa parcelle."
Le 4 septembre 2018, la municipalité a répondu ce qui suit à A._:
"Pour donner suite à votre courrier du 16 août 2018 et au rendez-vous sur place en présence de M.B._, municipal et M. C._ du bureau d'études D._, nous tenons à vous informer des éléments ci-dessous:
– en premier lieu, nous vous rappelons que le mur de clôture dont il est question fait partie de la parcelle n° 252 [recte: 259] et appartient donc à votre mandante;
– sur place nous avons pu constater que le mur est recouvert de lierre et présente des fissures dans lesquelles rentrent de grosses racines;
– la route cantonale n° 726 en traversée qui longe le mur a bien quelques fissures sur les bords, qui pourraient être dues au mouvement du mur. Ces fissures qui sont sur le domaine public peuvent entraîner des infiltrations d'eau et des dégradations de la chaussée.
A notre sens, la route n'est pas responsable de fissures sur le mur et ces dernières sont liées à un manque évident d'entretien dudit mur: présence de racines, arbres à moins de 50 cm du mur, lierre, etc.
Cependant, dans le cadre de futurs travaux d'entretien prévus sur la commune, la municipalité a décidé de réparer les fissures de façon provisoire afin d'éviter l'évolution des dégradations de la route et leur éventuel impact sur le mur.
Nous vous rendons attentifs que l'entretien du mur doit être réalisé par A._ et que selon l'art. 35 alinéas 2 et 3 de la LRou:
2) Si le danger d'éboulement ou de glissement provient du fait du propriétaire ou d'un tiers, l'Etat ou la commune somme celui-ci de procéder aux travaux nécessaires. En cas d'urgence, l'Etat ou la commune agit d'office aux frais du propriétaire ou du tiers responsable.
3) La règle de l'alinéa qui précède est applicable par analogie lorsqu'une construction, un ouvrage défectueux ou un arbre crée un danger pour la route.
De ce fait, si vous estimez que le risque d'effondrement n'est pas exclu, nous vous prions de prendre les mesures d'entretien nécessaires sur le mur de votre mandante afin d'écarter tout risque.
Nous adressons une copie de votre courrier ainsi que de la présente réponse à la Direction Générale de la Mobilité et des Routes.
D. Le 5 octobre 2018, l'avocat d'A._ a écrit ce qui suit à la municipalité, en se référant au courrier précité de la veille:
"Je ne pense pas que vous ayez eu l'intention de rendre une décision par ce courrier et encore moins qu'il s'agisse d'une décision. En effet, vous ne mentionnez aucune voie de droit. Par ailleurs, vous ne condamnez pas A._ à faire ou ne pas faire une action déterminée. Enfin, cette lettre s'inscrit dans le cadre d'une discussion entre les parties sur la question de l'entretien, du danger d'éboulement, ainsi que de la remise en état du mur et qu'elle inclut uniquement une information, respectivement une opinion voire, tout au plus, un projet de décision visant à garantir un droit d'être entendu sur ces sujets.
Je vous prie de bien vouloir me confirmer, par retour de télécopie, au plus tard d'ici lundi 8 octobre à 1400 que cette lettre n'est en aucun cas une décision, et qu'elle ne règle donc aucunement avec A._ de manière obligatoire ou contraignante, à titre formateur, constatatoire ou condamnatoire, un rapport de droit concret.
Je vous informe par ailleurs qu'après un contrôle mené par une source indépendante, A._ a reçu la confirmation que la déformation du mur était due à la route et à son usage, qui a accru fortement les poussées sur celui-là. Le danger d'éboulement n'est donc pas du fait du propriétaire (art. 35 LRou). Je relève par ailleurs que le terrain soutenu est celui de la commune. Par conséquent, c'est à celle-ci qu'il incombe d'entretenir le mur (art. 34 LRou).
Je vous prie dès lors de bien vouloir modifier votre point de vue et prendre toutes les mesures visant à l'entretien de la route et du mur et à la remise en état de ce dernier, en particulier sur la base des art. 34 et 35 al. 1 LRou.
Quoi qu'il en soit, je requiers qu'il vous plaise de rendre une décision formelle, avec mention des voies de droit, sur ces sujets. A._ réserve expressément tous ses droits dans ce contexte.
La municipalité n'a pas répondu à A._ dans le délai que cette société avait fixé (3 jours après son courrier du 5 octobre 2018).
E. Le 8 octobre 2018, A._ a adressé à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal un recours de droit administratif dirigé contre "la décision du 4 septembre 2018 de la Municipalité de Rennaz en matière d'entretien d'un mur de soutènement" (p. 1 du recours). Ses conclusions sont les suivantes:
"1. La décision du 4 septembre 2018 de la Municipalité de Rennaz est annulée.
2. La Municipalité de Rennaz prend, à ses frais exclusivement, toutes les mesures idoines pour entretenir, remettre en état et sécuriser le mur de clôture de la parcelle n° 259, en tant que ce dernier soutient la route communale.
3. La Municipalité de Rennaz prend, à ses frais exclusivement, toutes les mesures idoines afin de parer à tout risque d'éboulement ou de glissement de terrain de la route communale sur la parcelle n° 259."
F. Dans son argumentation, A._ fait notamment valoir que, comme elle n'a pas reçu de la municipalité, malgré sa demande, une confirmation que la lettre du 4 septembre 2018 n'était pas une décision formelle, elle était contrainte de contester cet acte dans le délai de recours.
Le juge instructeur a dès lors interpellé d'emblée la municipalité sur la question de savoir si la lettre précitée était une décision. La municipalité a répondu ce qui suit le 5 novembre 2018:
"La Municipalité considère que la lettre du 4 septembre 2018 n'est pas une décision au sens de l'art. 3 LPA. En effet, comme le fait observer au demeurant le conseil de la recourante dans sa correspondance du 5 octobre 2018, cette lettre – outre qu'elle ne contient pas l'indication des voies de droit – ne donne pas d'injonction à la recourante; il s'agit d'un rappel des faits et des dispositions légales applicables. Le recours n'est pas recevable, la Municipalité concluant avec suite de frais et dépens à son irrecevabilité.
Si la recourante estime avoir des prétentions relatives à son mur, il lui incombe le cas échéant de les faire valoir dans une action fondée sur le droit civil ou le droit public."
G. La recourante a été invitée à se déterminer à ce propos, en indiquant notamment si son recours conservait un objet. Le 19 novembre 2018, elle a répondu par l'affirmative et elle a présenté les conclusions nouvelles suivantes:
"4.1 Subsidiairement, un déni de justice formel est constaté et la décision du 5 novembre 2018 est annulée.
4.2 La Municipalité de Rennaz prend, à ses frais exclusivement, toutes les mesures idoines pour entretenir, remettre en état et sécuriser le mur de clôture de la parcelle n° 259, en tant que ce dernier soutient la route communale.
4.3 La Municipalité de Rennaz prend, à ses frais exclusivement, toutes les mesures idoines afin de parer à tout risque d'éboulement ou de glissement de terrain de la route communale sur la parcelle n° 259.
4.4 Subsidiairement, le dossier est retourné à la Municipalité afin qu'elle rende une décision sur les requêtes d'A._ des 16 août et 5 octobre 2018 ainsi que sur la licéité de l'acte matériel."
La recourante a notamment exposé qu'elle avait le droit d'obtenir une décision administrative concernant la situation de son mur, parce qu'elle subissait "un acte matériel, l'empiètement de la route contre le mur, dont la municipalité est responsable". Elle s'est prévalue de l'art. 29a de la Constitution fédérale (Cst.; RS 101) en déduisant qu'il "convient de considérer le refus de statuer de la municipalité qui ressort de sa lettre du 5 novembre 2018, quand bien même elle avait été sollicitée au préalable, comme une décision sujette à un recours". La recourante a requis, à titre de mesure d'instruction, la mise en place d'une expertise visant à déterminer l'état de l'ouvrage, les contraintes qu'il subit du trafic routier, son impact sur le mur, et les mesures techniques pour remettre en état et sécuriser tant la route que son mur de soutènement.
H. Dans sa réponse du 23 janvier 2019, la municipalité conclut à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet.
La recourante a répliqué le 28 février 2019, en confirmant ses conclusions. Elle a précisé qu'en décembre 2018, un tracteur avait percuté son mur et qu'à la suite de cet accident, il avait été convenu qu'à l'endroit de l'impact, le mur serait reconstruit et solidifié avec une armature en béton armé.
I. Le 10 mai 2019, la recourante a adressé au tribunal une requête de mesures provisionnelles, dont les conclusions sont les suivantes:
"1. Ordre est donné à la Direction générale de la mobilité et des routes DGMR de mettre sur place un trafic en alternance sur la route du ********, sur le tronçon courant du portail du château du ******** (parcelle n° 259) à la fin du mur de clôture en tant qu'il longe la route, direction Est et,
2. Ordre est donné à la Direction générale de la mobilité et des routes DGMR, cas échéant par délégation à la Municipalité, d'interdire à tout véhicule de rouler à une distance de moins de 2 mètres du mur sur ce tronçon.
3. Ordre est donné à la Direction générale de la mobilité et des routes DGMR, cas échéant par délégation à la Municipalité, de prendre toutes autres mesures qu'elle estimera adéquates et proportionnées pour sécuriser le tronçon."
Le 5 juin 2019, la municipalité a conclu au rejet de la requête de mesures provisionnelles. Elle a produit des photographies attestant, selon elle, qu'un dispositif de protection suffisant avait été mis en place par le biais de cônes et d'une signalisation appropriée (ces photographies montrent en effet que la voie de circulation le long du mur, sur un tronçon situé entre le portail et la limite sud-est de la parcelle, n'est plus accessible aux véhicules qui doivent emprunter l'autre voie de circulation).
Le 18 juin 2019, la recourante a exposé ce qui suit: "S'agissant de la requête de mesures provisionnelles, j'observe que la Municipalité, par les mesures prises, a acquiescé aux conclusions, si bien qu'elle semble être désormais sans objet, pour autant que ces mesures perdurent jusqu'à droit connu sur le recours".

Considérant en droit:
1. La Cour de droit administratif et public examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis.
a) Dans la procédure de recours de droit administratif, il incombe au juge de se prononcer sur les rapports juridiques que l'autorité administrative a précédemment réglés de manière contraignante, sous la forme d'une décision. C'est cette décision qui détermine l'objet de la contestation devant le Tribunal cantonal. Ensuite, pour délimiter l'objet du litige, il faut examiner quel élément de la décision attaquée est effectivement contesté (cf. notamment ATF 131 V 164 consid. 2.1; arrêt AC.2018.0296 du 14 janvier 2019 consid. 1). Le Tribunal cantonal ne peut donc pas se prononcer en dehors de l'objet du litige et il n'a pas à traiter les conclusions qui sortent du cadre fixé par la décision attaquée, conformément à la règle exprimée à l'art. 79 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD, BLV 173.36 - par renvoi de l'art. 99 LPA-VD).
L'art. 92 LPA-VD dispose en effet que le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître. L'art. 3 al. 1 LPA-VD définit la décision en ces termes:
"Est une décision toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit public, et ayant pour objet:
a. de créer, de modifier ou d'annuler des droits et obligations;
b. de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits et obligations;
c. de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations."
La décision est un acte de souveraineté individuel, qui s'adresse à un particulier, et qui règle de manière obligatoire et contraignante, à titre formateur ou constatatoire, un rapport juridique concret relevant du droit administratif (ATF 135 II 38 consid. 4.3; 121 II 473 consid. 2a). En d'autres termes, elle constitue un acte étatique qui touche la situation juridique de l'intéressé, l'astreignant à faire, à s'abstenir ou à tolérer quelque chose, ou qui règle d'une autre manière obligatoire ses rapports juridiques avec l'Etat (ATF 135 II 22 consid. 1.2; 121 I 173 consid. 2a). Ne sont pas assimilables à une décision l'expression d'une opinion, la communication, la prise de position, la recommandation, le renseignement, l'information, le projet de décision ou l'annonce de celle-ci, car ils ne modifient pas la situation juridique de l'administré, ne créent pas un rapport de droit entre l'administration et le citoyen, ni ne lui imposent une situation passive ou active (cf. notamment TF 1C_593/2016 du 11 septembre 2017 consid. 2.2; 9C_646/2017 du 9 mars 2018 consid. 4.2).
b) Le mémoire de recours de droit administratif doit contenir des conclusions (art. 79 al. 1 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Il doit être déposé dans un délai fixé par la loi (art. 95 LPA-VD). En l'espèce, le recours, du 8 octobre 2018, est dirigé contre "la décision du 4 septembre 2018 de la Municipalité de Rennaz"; il a été déposé en temps utile, dans la mesure où il vise cet acte. Il n'est pas dirigé contre une absence de décision reprochée à la municipalité – l'absence de décision pouvant également, en tant que telle, faire l'objet d'un recours lorsque l'autorité tarde ou refuse de statuer (art. 74 al. 2 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). La recourante, représentée par un avocat, n'a nullement mentionné l'hypothèse du déni de justice formel (retard à statuer, refus de statuer) dans son mémoire de recours et ses conclusions visent explicitement la lettre du 4 septembre 2018, qualifiée de décision. L'objet de la contestation doit donc être défini en fonction de ces considérations.
c) Les conclusions présentées par la recourante dans son mémoire du 19 novembre 2018 sont irrecevables parce que tardives, étant postérieures de plusieurs semaines à l'échéance du délai de recours. Admettre la recevabilité de telles conclusions, qui visent un objet différent – un prétendu déni de justice et une prétendue "décision du 5 novembre 2018" – reviendrait à étendre l'objet de la contestation et du litige et à faire abstraction de l'obligation de saisir le tribunal dans le délai de l'art. 95 LPA-VD. Il est au demeurant manifestement faux, voire téméraire, de qualifier de décision la réponse de la municipalité du 5 novembre 2018 à l'interpellation du juge instructeur.
A propos de la nature juridique de la lettre de la municipalité du 4 septembre 2018, la recourante a adopté successivement deux positions. Dans un premier temps, comme elle l'a clairement exposé dans son courrier du 5 octobre 2018 à la municipalité, elle a estimé que cette lettre n'était pas une décision administrative. Comme elle n'avait pas obtenu de réponse de la municipalité sur la portée de sa lettre – la question ayant été posée à l'autorité le vendredi 5 octobre 2018, avec la demande d'une réponse au plus tard le lundi suivant –, la recourante a saisi le Tribunal cantonal par précaution, à l'échéance du délai de 30 jours de l'art. 95 LPA-VD. La recourante aurait pu s'adresser plus tôt à la municipalité afin d'obtenir la confirmation qu'elle demandait, à savoir que la lettre du 4 septembre 2018 n'était en aucun cas une décision. Cela étant, cette confirmation lui a été donnée sans réserve après l'ouverture de la procédure de recours.
Il est en effet manifeste, notamment pour les motifs développés par la recourante elle-même dans son courrier du 5 octobre 2018, que la lettre du 4 septembre 2018 n'est pas une décision au sens de l'art. 3 al. 1 LPA-VD. Il est vrai que la loi du 10 décembre 1991 sur les routes (LRou; BLV 725.01) énonce certaines obligations de droit public à la charge des propriétaires de biens-fonds voisins de routes publiques. Ainsi, l'art. 34 LRou fixe le principe selon lequel l'entretien des murs de soutènement, au bord des routes existantes, est à la charge du propriétaire du terrain soutenu. Quant à l'art. 35 LRou, il permet à la collectivité publique responsable de la route d'exécuter des travaux lorsque les fonds voisins sont menacés d'éboulement ou de glissement, voire quand une construction, un ouvrage défectueux ou un arbre du voisin crée un danger pour la route; cette disposition permet encore de sommer le propriétaire de procéder aux travaux nécessaires. Cela étant, dans sa lettre du 4 septembre 2018, la municipalité n'a imposé aucune obligation, sur cette base, à la recourante. Elle n'a pas non plus constaté l'existence d'obligations de la propriétaire du fonds riverain, se bornant à la rendre attentive au régime légal. On comprend bien le sens d'une telle correspondance, où la municipalité, après deux inspections locales au cours desquelles diverses hypothèses ont été évoquées, entend faire le point sans pour autant statuer dans le cadre d'une procédure administrative.
En somme, la première analyse de la recourante – celle développée dans son courrier à la municipalité du 5 octobre 2018, et reprise également dans l'acte de recours, la recourante y regrettant de ne pas avoir reçu de confirmation que la lettre du 4 septembre 2018 n'était pas une décision formelle – est correcte. L'acte contre lequel le recours est dirigé n'étant pas une décision, la voie des art. 92 ss LPA-VD n'est pas ouverte de sorte qu'il n'y a pas lieu d'entrer en matière.
c) Cela étant, dans son écriture du 19 novembre 2018, la recourante a fait valoir que la contestation portait en définitive sur la licéité d'un acte matériel de la municipalité. Elle affirme avoir demandé à la municipalité de rendre une décision au sujet de cet acte matériel; or cette autorité aurait refusé de le faire.
Il est vrai que dans sa lettre à la municipalité du vendredi 5 octobre 2018, la recourante demandait à cette autorité, pour la première fois, de rendre une décision formelle au sujet de l'entretien de la route et du mur. On ne voit cependant pas comment on pourrait reprocher à la municipalité un déni de justice formel, parce que, le premier jour ouvrable suivant, elle n'avait pas donné suite à cette requête. Dans une situation où aucune urgence n'est alléguée, on ne saurait manifestement reprocher à une municipalité, sous l'angle des garanties générales de procédure (principe de la célérité; cf. art. 29 al. 1 Cst.), de ne pas traiter immédiatement (dans les trois jours) une requête qui lui est adressée par un administré.
On comprend que la recourante, après avoir d'abord admis que la lettre du 4 septembre 2018 n'était pas une décision attaquable, tente désormais de se prévaloir des règles qui permettent à un administré, non seulement en procédure administrative fédérale (cf. art. 25a de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative [PA; RS 172.021]) mais également en procédure cantonale sur la base de l'art. 29a Cst., d'obtenir une décision de l'autorité compétente sur des actes matériels portant atteinte à ses droits ou obligations (cf. notamment ATF 143 I 336). La recourante cherche ainsi à qualifier différemment l'objet de la contestation. Cependant, dans cette configuration, ce n'est pas l'acte matériel lui-même qui fait l'objet d'un recours; pour que l'accès au juge soit garanti dans une cause (Rechtsstreitigkeit) en vertu de l'art. 29a Cst., il faut qu'une décision administrative soit préalablement rendue (cf. Markus Müller, Grenzsituationen in der Verwaltungsrechtspflege, ZBl 120/2019 p. 295 ss, 309; voir aussi, en procédure administrative fédérale, l'art. 25a al. 2 PA). Cela suppose donc que l'administré requière formellement qu'une décision soit prise, en exposant clairement quel acte matériel de l'autorité porte atteinte à ses droits ou obligations, afin notamment que l'on puisse déterminer en quoi il peut se prévaloir d'un besoin de protection juridique (cf. Thierry Largey, Le contrôle juridictionnel des actes matériels, AJP/PJA 2019 p. 67 ss, 71). En l'occurrence, lorsque la municipalité a envoyé sa lettre du 4 septembre 2018 – objet du présent recours –, elle n'avait pas été préalablement requise de rendre une décision sur un éventuel acte matériel illicite. Il ne saurait être question de pallier, par l'application des règles sur le contrôle juridictionnel des actes matériels, l'irrecevabilité du présent recours.
Il n'y a pas lieu d'examiner plus avant, dans le présent arrêt, si les organes de la commune, propriétaire du domaine public et responsable de l'entretien des routes en traversée de localité (cf. art. 7 et 20 LRou), accomplissent un acte matériel en laissant la route ouverte au trafic, et partant si la protection juridique qui doit être garantie en vertu de l'art. 29a Cst. dans toutes les causes implique que la municipalité puisse être tenue, dans une situation telle que celle dénoncée par la recourante, de rendre une décision relative à un acte matériel, alors que l'ordre juridique donne au propriétaire foncier voisin la possibilité de faire valoir ses prétentions dans le cadre d'une action, fondée sur le droit public ou le droit privé, ainsi que l'explique la municipalité dans sa réponse. Ces questions peuvent demeurer indécises en l'espèce, vu l'objet de la contestation et l'irrecevabilité du recours.
2. Le présent arrêt, qui met fin à la cause, rend sans objet la requête de mesures provisionnelles.
3. La recourante, qui succombe, doit supporter les frais de justice (art. 49 LPA-VD). Elle aura en outre à verser des dépens à la commune, la municipalité ayant mandaté un avocat (art. 55 LPA-VD).