Decision ID: 83dd9394-e552-57ae-bc4a-de076061efdc
Year: 2005
Language: it
Court: TI_TCA
Chamber: TI_TCA_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: public_law

ritenuto, in fatto
A. Il 19 aprile 1972 il Consiglio di Stato ha approvato il progetto di dettaglio delle opere e il piano provvisorio di finanziamento allestiti nel contesto di una procedura di raggruppamento terreni a carattere generale avviata all'inizio degli anni '60, sotto l'egida della vecchia LRPT del 1949, nel comprensorio dei monti di _. Dai documenti pubblicati all'epoca si desume che il consorzio RT costituto nel 1964 prevedeva di realizzare diversi impianti del traffico, segnatamente una strada carrozzabile che dipartendosi dai _ avrebbe raggiunto dapprima _ (strada no. 1 di 2'609 ml) e poi la zona di _ (strada no. 4 di 891 ml) posta ad una quota di circa 540 m.s.M. Dal progetto di dettaglio della rete stradale RT, datato agosto 1967 (piano della situazione generale e relazione tecnica, p. 4), emerge inoltre che il RI 1 stava studiando la possibilità di prolungare questa arteria fino ai sovrastanti monti di _ (ca. 930 m.s.M) mediante la costruzione di una tratta forestale di ca. 4 km, e che intendeva installare una teleferica in modo da garantire un collegamento tra il fondovalle e la regione del _ (1'080 m.s.M).
Il 28 giugno 1995 il Governo ha dichiarato definitivo il progetto di nuovo riparto dei fondi, nel quale anni addietro era stato inserito il tracciato di una strada forestale che in prosecuzione della strada RT no. 4 avrebbe guadagnato la regione di _. Il sedime sul quale avrebbe dovuto essere realizzato questo impianto viario è di proprietà del consorzio RT, tuttora in vita nonostante l'intenzione di scioglierlo entro la fine del 2002.
B. L'idea di costruire una strada forestale tra _ e la zona del _ risale come anticipato agli anni '60 ed è stata sviluppata principalmente dal RI 1 d'intesa con la Sezione forestale cantonale.
Nel 1984 _, un laureando in ingegneria forestale all'ETH di Zurigo, ha incentrato il suo lavoro di diploma sullo studio dei boschi sovrastanti _, proponendo una rete di esbosco lunga oltre 10 km che in un comprensorio di 1'671 ha. comprendeva pure un impianto viario forestale in continuazione della strada RT no. 4. Previo esame da parte delle competenti istanze federali, una parte delle proposte formulate da _ sono confluite nel progetto di rete generale di esbosco _ I tappa, varato nell'ottobre del 1986 dall'Ufficio forestale del 3° circondario al fine di assicurare un accesso rapido ai boschi resinosi della valle di _ mediante la costruzione di una strada di base tra _ e _. Il progetto è stato approvato dall'Ufficio federale delle foreste il 2 marzo 1987. La prima parte della strada di base, tra _ e _, regione posta al confine tra _ e _, è poi stata inclusa nel progetto di nuovo riparto del RT di _. Dopo alcune modifiche, apportate in corso di procedura per farla combaciare con il tracciato forestale indicato nella rete generale di esbosco del 1986, l'opera stradale lunga 4'090 ml è stata acquisita nel nuovo riparto dei fondi del RT di _ che il Governo ha dichiarato definitivo nel giugno del 1995.
C. Il 4 aprile 2000 l'assemblea del RI 1 ha risolto di non stanziare il credito richiesto dall'Ufficio patriziale per risanare la vecchia funivia _ installata nel 1969, che per conseguire il rinnovo della concessione federale d'esercizio avrebbe dovuto essere adeguata alle vigenti normative in materia di impianti di trasporto a fune. Lo stesso mese numerosi patrizi hanno quindi sottoscritto un'interpellanza, poi trasformata in mozione, per sollecitare la costruzione della strada forestale oltre _, trovando l'appoggio di un apposito gruppo di lavoro (commissione patriziale pro strada) secondo il quale era consigliabile realizzare la nuova arteria sino al _, in modo da mantenere il collegamento con la parte alta dei monti sino allora assicurato dalla funivia.
La problematica è stata valutata dall'Ufficio forestale del 3° circondario, che nel gennaio del 2001 ha rassegnato uno studio di varianti per la creazione di un accesso stradale alla montagna di _ (Complementi al progetto di rete generale di esbosco, studio di varianti di accessibilità per l'accesso ai monti del _). Vagliate tre alternative, il citato ufficio ha proposto per finire di realizzare la strada forestale di base tra _ e _ fino al confine giurisdizionale di _ e di approntare una nuova pista forestale lunga 1'650 ml tra _ e il _, in modo da allacciare al fondovalle un territorio ampio nel suo complesso circa 640 ha. Tale suggestione, accolta a larga maggioranza dall'Assemblea patriziale svoltasi il 7 marzo 2001, è stata tuttavia avversata dall'Ufficio protezione della natura, a mente del quale il progetto era infelice dal profilo della protezione della natura e del paesaggio e non teneva sufficientemente conto degli interessi di carattere pubblico legati all'allacciamento dei BPFP (boschi con particolare funzione protettiva) e dell'alpe _, centro di un'importante attività agricola. Ciononostante, il 25 luglio 2001 il RI 1 ha chiesto al Consiglio di Stato di pubblicare gli atti relativi alla realizzazione della strada forestale _ facendo capo alla procedura di RT, allo scopo dichiarato di accelerare l'inizio dei lavori di costruzione dell'opera. Con scritto 10 settembre 2001 la delegazione del consorzio RT ha dal canto suo acconsentito all'operazione, a condizione che non gli incombessero oneri finanziari ed il disbrigo di pratiche suscettibili di ritardare il suo scioglimento, previsto entro la fine del 2002.
D. Con decisione 17 aprile 2002 il Governo ha approvato, salvo l'esito di eventuali ricorsi, il piano generale della strada _ e il relativo piano provvisorio di finanziamento, il progetto di dettaglio del tratto _, il progetto di massima della tratta _ e l'elenco degli interessati. Nel contempo, preso atto della necessità di allargare il vecchio perimetro del RT al fine di includervi tutto il tracciato stradale, ha esteso verso N-W il comprensorio di RT inserendo nel medesimo la regione del _. Gli atti sono stati pubblicati dal 22 aprile al 2 maggio 2002. Al progetto si sono tempestivamente opposti in via ricorsuale diverse organizzazioni nazionali di protezione dell'ambiente e alcuni proprietari di fondi posti nell'area interessata dal RT, contestando tra l'altro la procedura scelta, l'ampliamento artificioso del comprensorio RT, il carattere aleatorio del piano di finanziamento, l'interesse pubblico dell'opera non sorretta da un'adeguata pianificazione e da un esame di impatto ambientale, nonché la sua compatibilità con le norme poste a tutela della natura e del paesaggio.
E. Con giudizio 16 aprile 2003 il Consiglio di Stato ha accolto l'impugnativa presentata dalle organizzazioni di protezione dell'ambiente ed i gravami proposti dai proprietari che avevano sollevato censure analoghe a quelle addotte dalle associazioni.
Ammessa la legittimazione attiva di tutti gli insorgenti, nel merito il Governo ha annotato innanzi tutto che la tratta _ non è mai stata contemplata in un progetto di massima approvato come tale secondo i dettami della LRPT. Questo difetto non consentirebbe di annullare l'intera procedura senza incorrere in un eccesso di formalismo, ma permetterebbe nondimeno ai ricorrenti di avversare il querelato collegamento viario sollevando ogni sorta di censura, comprese questioni di principio.
L'autorità di ricorso di prime cure ha poi ricordato che le procedure di ricomposizione particellare vanno debitamente coordinate con quelle di adozione dei piani regolatori allo scopo di evitare contraddizioni fra di esse. La progettazione e l'autorizzazione della controversa strada doveva essere pertanto coordinata con la procedura di revisione del PR di _, al fine di evitare qualsiasi intralcio al debito perseguimento degli affinamenti pianificatori esatti dal Consiglio di Stato. Tanto più che il 16 ottobre 2001 l'autorità cantonale si è rifiutata di approvare il nuovo piano del paesaggio, a cagione tra l'altro di insufficienti approfondimenti nell'apposizione delle zone di protezione della natura e del paesaggio nell'area dei monti.
D'altra parte, il controverso allacciamento forestale doveva essere sottoposto ad un esame dell'impatto sull'ambiente, che in concreto non è stato esperito. Dato che il progetto risultava carente anche a livello di piano provvisorio di finanziamento, il Consiglio di Stato ha risolto per finire di non approvarlo, indicando che tale decisione era inappellabile.
F. Adito dal RI 1 mediante ricorso di diritto pubblico, con sentenza 4 giugno 2003 il Tribunale federale ha dichiarato inammissibile il gravame e nel contempo ha rinviato gli atti al Consiglio di Stato affinché designasse un'autorità giudiziaria competente a statuire quale ultima istanza cantonale in applicazione dell'art. 98a OG.
G. Il 16 gennaio 2004 sono entrate in vigore le modifiche alla LRPT votate dal Gran Consiglio il 24 novembre 2003 (BU 2/2004 p. 27). Le decisioni rese dal Consiglio di Stato quale autorità di ricorso in materia di progetti di massima e di progetti delle opere costruttive in ambito RT sono ora impugnabili davanti al Tribunale cantonale amministrativo (cfr. art. 13 cpv. 4 e 27 cpv. 3 LRPT).
H. Il 12 gennaio 2004 il RI 1 si è aggravato davanti a questo tribunale contro il giudizio governativo del 16 aprile 2003.
L'insorgente ha ribadito per cominciare che le associazioni protezionistiche ed i privati che avevano avversato il tronco stradale _ non erano legittimati a tanto, poiché il relativo progetto di massima era già stato pubblicato nel 1972 ed il sedime occorrente alla realizzazione dell'impianto acquisito con il progetto di nuovo riparto approvato nel 1995.
In quanto prevista in seno ad una procedura di RT, l'opera non necessiterebbe d'altronde di alcun coordinamento con il PR di _. La decisione di approvazione di un progetto di dettaglio in base alla LRPT è equiparabile infatti ad un atto di pianificazione speciale. I terreni interessati da questa operazione ricevono una destinazione particolare e le opere ivi previste non sono soggette alla procedura di licenza edilizia. La strada di cui trattasi riveste peraltro carattere prevalentemente forestale e risultando conforme alla destinazione della zona di accoglienza non esige coordinazione con il PR.
Secondo il ricorrente, l'opera non richiama l'allestimento di un esame di impatto ambientale. In effetti, gli studi allestiti dalla sezione forestale hanno valutato la strada sotto tutti gli aspetti e la superficie boschiva da trattare non raggiunge l'ampiezza di 400 ha a partire dalla quale la legge impone lo svolgimento di un EIA.
Quanto al piano provvisorio di finanziamento, tenuto conto dello stadio procedurale in cui è stato presentato il documento contiene tutte le informazioni indispensabili: indica i costi, le percentuali di finanziamento e la quota parte a carico del ricorrente. Nessuna norma della LRPT vieta al RI 1 di assumersi i costi residui delle opere progettate come indicato nel PPF.
I. Il Consiglio di Stato ha proposto la reiezione del gravame e sollecitato la conferma della risoluzione impugnata senza formulare particolari osservazioni.
Ad identica conclusione sono pervenute le organizzazioni di protezione dell'ambiente indicate in epigrafe, le quali hanno avversato le tesi del ricorrente con argomenti che saranno ripresi - per quanto necessario - nel seguito.
La SBC ha invece comunicato di condividere l'impugnativa, mentre il municipio di _ si è rimesso al giudizio del tribunale.
Una parte dei proprietari che avevano adito il Governo ha riferito di attenersi alla decisione presa dall'autorità di ricorso di prime cure. Altri hanno fatto sapere di non opporsi in sostanza alla realizzazione della controversa opera viaria.
L. In fase istruttoria il tribunale ha operato d'ufficio alcune indagini per accertare se il tracciato stradale _ figurava effettivamente nei documenti approvati dal Consiglio di Stato nell'ambito dei nuovo riparto dei fondi. Delle risultanze di tali verifiche si dirà – ove occorresse – in appresso.
M. Il 1° febbraio 2005 il ricorrente ha prodotto un'indagine preliminare ex art. 8 cpv. 1 OEIA esperita dall'ing. _.

Considerato, in diritto
1. 1.1. Posto che la controversia si concentra sull'esecuzione di opere costruttive nel contesto di una procedura di raggruppamento terreni a carattere generale, la competenza del Tribunale cantonale amministrativo è certamente data. Per la tratta stradale _, dall'art. 13 cpv. 4 LRPT, trattandosi di impianto viario contemplato da un progetto di massima. Per il tratto _, dall'art. 27 cpv. 3 LRPT nella misura in cui questa strada di base - presentata in veste di progetto di dettaglio dai suoi promotori - sia effettivamente configurabile come tale e dall'art. 13 cpv. 4 LRPT nella misura in cui, come addotto in sostanza dal Consiglio di Stato, debba essere considerata una semplice progettazione preliminare in assenza di un pregresso, corretto disegno di massima ai sensi degli art. 11-13 LRPT.
1.2. La legittimazione attiva del ricorrente, proprietario di fondi inclusi nel comprensorio RT e direttamente leso nei suoi legittimi interessi dalla decisione governativa che nega l'approvazione della strada _, va senz'altro ammessa in base all'art. 43 PAmm, grazie al rinvio di cui all'art. 111 LRPT.
1.3. Il ricorso, tempestivo ex art. 46 PAmm e addirittura prematuro per rapporto all'entrata in vigore delle norme che hanno sancito la competenza di questo tribunale in materia di RT, è pertanto ricevibile in ordine e può essere deciso sulla scorta degli atti, integrati dalle risultanze degli accertamenti esperiti d'ufficio dal tribunale (art. 18 cpv. 1 PAmm).
2.Ammissibilità delle censure proposte al Consiglio di Stato
L'insorgente sostiene che le associazioni protezionistiche ed i privati non erano legittimati ad avversare il tronco stradale _ davanti al Consiglio di Stato, poiché il progetto di massima era già stato pubblicato nel 1972 ed il sedime della strada acquisito e approvato nel 1995 con il progetto di nuovo riparto. Più che alla legittimazione vera e propria intesa come qualità per ricorrere, la censura del RI 1 si riferisce alla proponibilità delle contestazioni che i resistenti hanno sollevato davanti alla prima istanza di ricorso contro la parte del tracciato stradale pubblicata quale progetto di dettaglio.
2.1. Il Consiglio di Stato decide l'esecuzione di un raggruppamento terreni su domanda o d'ufficio (art. 2b LRPT), scegliendo una delle procedure previste dalla legge in funzione della situazione che occorre definire. Se si tratta di risolvere principalmente problemi agricolo-forestali che richiedono pure la costruzione di strade e altre opere di miglioria fondiaria, dichiarerà applicabile la procedura di RT a carattere generale (art. 2d lett. a LRPT), estesa di regola a una zona delimitata da confini naturali, inclusi i nuclei abitati, rappresentante un'unità economica e comprendente parte o tutto il territorio di uno o più comuni (art. 2e cpv. 3 LRPT).
Una volta decretata la procedura di RT a carattere generale, il Consiglio di Stato invita i promotori, rispettivamente il dipartimento competente (DFE) in caso di RT promosso d'ufficio, a presentare un progetto di massima e un progetto di regolamento consortile (art. 11 LRPT). Il Governo approva in via preliminare il progetto e ordina che gli atti, compreso l'elenco degli interessati, siano pubblicati per 30 giorni nella cancelleria dei comuni coinvolti (art. 12 LRPT), dandone avviso nel Foglio ufficiale. La legge non precisa il contenuto del progetto di massima, ma nella misura in cui indica che il decreto di approvazione è impugnabile davanti al Consiglio di Stato entro 15 giorni dalla scadenza del termine di pubblicazione dai titolari di un interesse legittimo e specifica che il ricorso può essere diretto contro il comprensorio e l'elenco degli interessati, le opere consortili ed il relativo costo, nonché l'ampliamento delle opere chieste da enti pubblici (art. 13 LRPT), appare evidente che il progetto di massima deve contemplare almeno questi elementi. Con l'approvazione del progetto di massima, le opere ivi previste vengono riconosciute di pubblica utilità (cfr. art. 2 LRPT; messaggio 20 maggio 1969 del Consiglio di Stato al Gran Consiglio che accompagna il disegno di nuova legge sul raggruppamento e la permuta dei terreni, RVGC sessione ordinaria autunnale 1970, p. 425 e relative discussioni parlamentari, p. 300).
Il raggruppamento è attuato da un consorzio, corporazione di diritto pubblico dotata di personalità giuridica (art. 56 LRPT), la cui costituzione è ordinata dal Consiglio di Stato dopo l'approva-zione del progetto di massima e l'accertamento dell'elenco degli interessati (art. 15 LRPT). Il Consorzio, di cui fanno parte i privati e gli enti di diritto pubblico aventi proprietà o interessi nel comprensorio (art. 57 LRPT), elabora il progetto particolareggiato, che comprende il progetto delle opere costruttive e quello del nuovo riparto (art. 16 LRPT). Questi due documenti hanno contenuti ben distinti e seguono iter di approvazione diversi.
Il progetto delle opere costruttive include il piano del comprensorio consortile, il progetto delle opere consortili (strade, ponti, canali, ecc.) e di eventuali ampliamenti richiesti da enti pubblici, il preventivo di spesa, il piano provvisorio di finanziamento, la relazione tecnica ed economica, nonché l'elenco delle indennità offerte per le colture, i fabbricati e gli eventuali diritti espropriati, come pure per i pregiudizi arrecati ai fondi dalle opere costruttive (art. 17 LRPT). Previa accettazione degli uffici tecnici cantonali e federali, il progetto delle opere consortili viene trasmesso dapprima al Gran Consiglio per l'approvazione e la decisione sul sussidiamento, indi alle competenti autorità federali per lo stanziamento dei sussidi della Confederazione (art. 25 LRPT). Il Consiglio di Stato, mediante avviso nel Foglio ufficiale, ne ordina la pubblicazione nelle cancellerie comunali per la durata di 30 giorni (art. 26 LRPT). Entro 15 giorni dalla scadenza del termine di esposizione è possibile appellarsi al Consiglio di Stato, il cui giudizio è ulteriormente impugnabile innanzi al Tribunale cantonale amministrativo (art. 27 LRPT), fermo restando che i gravami contro le indennità per le colture sono evasi preliminarmente dal Perito distrettuale, mentre quelli proposti avverso le indennità per i fabbricati, i diritti espropriati e i pregiudizi arrecati dalle opere costruttive sono decisi secondo le norme della Lespr (art. 28 LRPT).
L'altra componente del piano particolareggiato, il progetto di nuovo riparto, ha tratto in particolare alla sistemazione fondiaria in quanto tale e comprende il piano particellare prima del raggruppamento, le stime dei fondi (terreni, fabbricati, cinte, piante, boschi, diritti reali limitati e diritti per sé stanti e permanenti), i piani del nuovo riparto ed i registri annessi, così come il calcolo della percentuale di cessione per le opere consortili e quello dell'eventuale espropriazione collettiva (art. 18 LRPT). Il Consiglio di Stato approva in via preliminare il nuovo riparto e ne impone la pubblicazione per 30 giorni (art. 31 LRPT). Ogni proprietario può presentare ricorso al Consiglio di Stato entro 15 giorni dalla scadenza del periodo di pubblicazione (art. 32 LRPT), sollevando censure unicamente per quanto attiene alle sue proprietà (STF 26.2.1969 in re F. = GAT N. 803). L'evasione dei gravami è affidata alla Commissione di prima istanza (art. 34 LRPT), un organo composto di tre membri e un supplente nominato di volta in volta dal Governo, che designa pure il suo presidente (art. 107 LRPT). I giudizi emessi da questo tribunale speciale, conforme all'art. 6 CEDU (RDAT I-1995 N. 45), sono a loro volta impugnabili davanti alla Commissione di seconda istanza (art. 36 LRPT), un'autorità di ricorso ad hoc con le stesse caratteristiche di quella precedente (cfr. art. 108 LRPT), la quale decide inappellabilmente (art. 37 LRPT). Esaurite le procedure di ricorso, il Consiglio di Stato dichiara definitivo il nuovo riparto dei fondi (art. 38 LRPT).
Per poter procedere nei suoi incombenti, che consistono essenzialmente nella sistemazione dei fondi e nella costruzione di opere di comune interesse, il consorzio RT necessita di sedimi e di mezzi finanziari. I primi, li acquisisce operando una deduzione percentuale sulle interessenze possedute dai consorziati prima del raggruppamento (cessione collettiva gratuita; art. 21 LRPT). I secondi, a prescindere dai sussidi versati da Cantone e Confederazione, se li procaccia mediante l'imposizione di contributi a carico dei consorziati. Entro due anni dal saldo dei sussidi e stabilito il fabbisogno del consorzio, la delegazione consortile sottopone infatti al Consiglio di Stato il piano definitivo di finanziamento per il prelievo dei contributi a carico degli enti pubblici e privati interessati (art. 39 LRPT), calcolati in funzione del vantaggio loro derivante dal RT o da singole opere (art. 40 LRPT). Approvato il piano di finanziamento, il Governo ne ordina la pubblicazione per un periodo di 30 giorni, con l'indicazione dei mezzi e dei termini di ricorso (art. 39 e 42 LRPT). Le impugnative vengono giudicate dalla Commissione di seconda istanza (art. 42 LRPT).
Una volta eseguite le opere, estinti i debiti consortili e assicurata la manutenzione delle opere, il consorzio RT può essere sciolto tramite decreto del Consiglio di Stato (art. 72 LRPT).