Decision ID: f3d65afc-8e47-4b3d-b9ae-da2ba5b54421
Year: 2001
Language: fr
Court: VD_TC
Chamber: VD_TC_031
Canton: VD
Region: Région lémanique
Law Area: public_law

Vu les faits suivants:
A. La loi vaudoise sur les auberges et les débits de boisson, du 11 décembre 1984, contient notamment les dispositions suivantes:
Patente Art. 2 Quiconque veut exploiter, professionnellement ou contre rémunération, un établissement public, un établissement analogue ou un débit de boissons alcooliques à l'emporter, doit se pourvoir d'une autorisation (patente) accordée par le Département de la justice, de la police et des affaires militaires (appelé ci-après: le département). (...)
Sous son titre II "Etablissements publics et analogues" (art. 6 à 64 LADB), cette loi contient notamment les dispositions suivantes:
2) Nature et conditions d'octroi des patentes Nature de la patente Art. 28 Les patentes d'établissement public ou analogue sont personnelles et incessibles. Elles ne peuvent être accordées qu'à une personne physique et pour des locaux déterminés. Si une personne morale, une indivision ou une autre société veut exploiter un établissement, elle doit mettre à sa tête un gérant responsable à qui la patente est accordée. Dans ce cas, la personne morale, l'indivision ou la société est solidairement responsable du paiement de la taxe de patente. (...) 3) Règles diverses Autorisation et responsabilité du propriétaire Art. 35 Celui qui demande une patente d'établissement public ou analogue et n'est pas lui-même propriétaire de l'immeuble dans lequel il se propose d'exploiter cet établissement doit produire l'autorisation du propriétaire. Ce dernier est responsable du paiement de la taxe des patentes utilisées dans son immeuble. (...) 5. Taxes de patente Art. 43 La taxe annuelle des patentes, émolument non compris, est fixée tous les quatre ans par le département dans les limites suivantes: a) Etablissements publics 1. Patente de café-restaurant (art. 7), de dancing (art. 8), d'hôtel (art. 12), d'hôtel garni (art. b 13), d'apparthôtel (art. 15): Fr. 150.- à Fr. 20 000.-. 2. Patente de tea-room (art. 10), de bar à café (art. 11), d'hôtel sans alcool (art. 14): Fr. 150.- à Fr. 10 000.-. b) Etablissements analogues Toutes les patentes (art. 18 à 27): Fr. 100.- à Fr. 4 000.-. Le maximum de la taxe de patente est porté à Fr. 8 000.- en cas d'autorisation spéciale pour la vente de boissons alcooliques. Dans les cas prévus sous lettres a) et b) ci-dessus, la taxation se fait selon les barèmes différenciés établis par le Conseil d'Etat en fonction de l'importance des recettes globales brutes «boissons», «restauration» et «logement», les recettes de la première catégorie étant taxées au double de celles des autres catégories. En cas de circonstances économiques exceptionnelles, le département peut procéder à une nouvelle taxation au cours d'une période quadriennale. Réduction Art. 44 Le titulaire de la patente d'un établissement public ou analogue ne débitant que du vin vaudois pour la consommation sur place et, pour la vente à l'emporter, du vin vaudois bouché en flacon d'origine bénéficie d'une taxe réduite. Taxes communales Art. 45 Les communes sont autorisées à percevoir sur les établissements soumis à patente une taxe annuelle dont le montant ne peut être supérieur à la taxe de la patente cantonale. (...) Procédure de fixation des taxes Art. 47 Les intéressés sont tenus de fournir aux autorités les renseignements nécessaires à la fixation de la taxe de patente. La municipalité et le préfet donnent leur préavis sur les renseignements fournis par les intéressés, après leur audition ou celle des délégués de leur corporation si la demande en est faite. Taxation d'office Le département taxe d'office les titulaires de patentes qui ne fournissent pas les renseignements demandés ou qui donnent sciemment des renseignements inexacts. (...) d) défaut de paiement de la taxe de patente Art. 81 Si la taxe de patente ou la taxe communale n'est pas acquittée dans le délai fixé par le règlement d'exécution, le département retire la patente après sommation. Les bordereaux de taxe, les prononcés sur recours et les listes de frais de recouvrement ont force exécutoire, au sens de l'article 80 de la loi fédérale sur la poursuite pour dettes et la faillite, dès qu'ils sont devenus définitifs. Il en est de même des bordereaux provisoires émis sur la base des éléments déclarés.
Pour les autres débits de boissons (titre III de la loi), la loi sur les auberges et les débits de boisson prévoit notamment, pour la vente au détail de boissons alcooliques, une taxe de patente fixée tous les quatre ans en fonction du "prix d'achat" au taux de 0,8% pour les boissons non distillées et au taux de 2% pour les boissons distillées.
B. Le Conseil d'Etat a adopté le règlement fixant les barèmes de taxation des établissements publics et des établissement analogues. Dans chacune de ses deux versions successives, ce règlement contient les textes suivants:
Article premier . - Le barème de taxation des recettes globales brutes «boissons» est fixé de la manière suivante: (...)
Art. 2 . - Le barème de taxation des recettes globales brutes «restauration» et «logement» est fixé de la manière suivante: (...)
Chacun de ces deux articles contient un tableau fixant les positions du barème.
Dans la teneur du règlement du 18 décembre 1985 entré en vigueur le 1er janvier 1986, les deux barèmes (reproduits côte à côte ci-dessous) contenaient respectivement les positions suivantes, qui correspondent dans le tableau ci-dessous aux positions extrêmes du barème et à quelques positions intermédiaires:
chiffre d'affaires annuel taxe taxe de à boissons rest. et logement 0 20'000 40 20 100'000 120'000 390 195 200'000 220'000 740 370 500'000 550'000 1840 920 1'000'000 1'500'000 3850 1875 2'000'000 2'500'000 4'250 2'125 3'000'000 3'500'000 4'750 2'375 4'000'000 4'500'000 5'250 2'625 5'500'000 6'000'000 6'000 3'000 6'000'000 6'500'000 3'125 7'500'000 8'000'000 3'500
Le règlement de 1985 a été remplacé au 1er janvier 1998 par un règlement du 29 octobre 1997 dont les barèmes contiennent notamment les positions suivantes, qui correspondent dans le tableau ci-dessous aux positions extrêmes du barème et à quelques positions intermédiaires:
chiffre d'affaires annuel taxe taxe de à boissons rest. et logement 0 100'000 100 50 100'000 200'000 300 150 200'000 400'000 600 300 400'000 600'000 1'250 625 600'000 750'000 2'400 1'200 750'000 1'000'000 3'900 1950 1'000'000 1'500'000 5'000 2'500 2'000'000 2'500'000 7'000 3'500 3'000'000 3'500'000 9'000 4'500 4'000'000 4'500'000 11'000 5'500 5'500'000 6'000'000 14'000 7'000 6'000'000 6'500'000 15'000 7'500 7'500'000 8'000'000 18'000 9'000 8'000'000 8'500'000 19'000 9'500 8'500'000 et plus 20'000 10'000
C. Le 7 avril 1998, l'Office cantonal de la police du commerce (OCPC) du Département de la justice, de la police et des affaires militaires (devenu depuis lors, pour ce domaine-là de compétence, le Département de l'Economie; ci-dessous "le département") a notifié des décisions intitulées "Révision générale des taxes de patentes d'établissements publics et analogues et de débits de boissons alcooliques à l'emporter".
Ces décisions ont été expédiées aux adresses correspondant aux établissements désignés sous nos 2 et suivants de la liste figurant en tête du présent arrêt. Aucune de ces décisions ne désigne une personne physique ou une personne morale identifiable. Ce sont les recourants qui, reprenant textuellement dans le recours les désignations utilisées dans les décisions contestées, y ont ajouté les indications relatives aux personnes morales ou physiques apparaissant dans la liste ci-dessus, en regroupant certains établissements en fonction de leur mandataire ou exploitant commun.
Toutes les décisions fixent la taxe cantonale annuelle subdivisée en deux montants, à savoir une taxe "boissons" et une taxe "restauration et logement". Pour ce qui concerne la taxe "restauration et logement", la confrontation des déclarations des contribuables et des chiffres arrêtés par l'autorité sur les déclarations montrent que pour l'application du barème, l'autorité n'a pas calculé la taxe séparément mais qu'elle a additionné le chiffre d'affaires "restauration" au chiffre d'affaire "logement" et appliqué le barème au total ainsi obtenu.
Le résultat total de la taxation est suivi d'un code désignant la taxation comme taxation définitive (RTP), taxation provisoire (TP), taxation d'office (TO) ou "paiement par mois pour patente saisonnière" (PPM).
Pour plusieurs des recourants, la taxe "restauration et logement" est fixée à 10'000 francs. En recherchant leurs déclarations respectives de chiffre d'affaires sur les formules ad hoc recueillies par l'autorité intimée (du moins pour les cas où cette confrontation est possible dans la documentation fournie par l'OCPC), on constate (pour les établissements W, Y et Z ci-dessous) que leur chiffre d'affaire dépasse (parfois d'un multiple de ce chiffre) le chiffre d'affaires de 8'500'000 francs prévu par la dernière position du barème "restauration et boissons".
Pour deux de ces recourants au moins, la taxe "boissons" atteint également 10'000 francs et dans un cas (établissement W ci-dessous), l'application du barème "boissons" conduirait à prélever une taxe boissons de 15'000 francs. Toutefois, la décision correspondante fixe les deux taxes à 10'000 francs.
"boissons" "restauration" et "logement" Total Etablis- sement chiffre d'affaires taxe selon barème taxe selon décision chiffre d'affaires Taxe selon barème Taxe selon décision taxe perçue W 6'169'419 *15'000 10'000 20'008'109 10'000 10'000 20'000 X 1'620'566 6'000 6'000 8'781'515 10'000 10'000 16'000 Y 3'700'080 10'000 10'000 18'177'286 10'000 10'000 20'000 Z 2'873'000 8'000 8'000 21'188'500 10'000 10'000 18'000
*(ce chiffre n'apparaît pas dans la décision correspondante)
D. Par acte de recours collectif du 28 avril 1998, les recourants se sont pourvus contre les décisions contestées en concluant à leur annulation, à l'annulation du règlement du 29 octobre 1997 et à la constatation que les art. 43 à 45 LADB sont contraires à la Constitution fédérale.
Un recours a encore été déposé le 29 avril 1998 sous la signature d'Adolf Blokbergen, Hôtel de Ville et du Raisin à Cully, contre une décision analogue du 7 avril 1998. Il a été considéré comme une déclaration d'adhésion au recours principal, auquel il se référait.
D'autres recours ont été déposés séparément et enregistrés dans le rôle de la chambre des affaires générales (GE, où sont habituellement enregistrés les recours en matière de délivrance et retrait de patente) du Tribunal administratif. Il s'agit en particulier:
a) du recours GE 98/0063 (PJ) déposé le 14 avril 1998 par E. et R. Schelbert, Hôtel Fleur du Lac à Morges, qui se référaient d'avance au recours principal de la présente cause déposé par l'Association des hôteliers (il correspond au no 52 de la liste figurant en tête du présent arrêt). La cause GE 98/0063 (PJ) a été suspendue jusqu'à droit connu sur la présente cause.
b) du recours GE 98/0064 (PJ) déposé le 9 avril 1998 par Marika Modoux, Buvette du centre sportif à Chesières. La cause GE 98/0064 (PJ) a été suspendue jusqu'à droit connu sur la présente cause.
c) du recours GE 98/0065 déposé le 15 avril 1998 par Pierre-A. Monsciani, Lunika hôtel restaurant à Etoy (no 118 de la liste figurant en tête du présent arrêt). Ce recourant-là a écrit le 23 avril 1998 qu'il désirait annuler son recours et s'associer au recours commun de la SVCRH et de la ACVH. La cause GE 98/065 (EB) a été rayée du rôle par décision du 24 avril 1998.
d) du recours GE 98/0069 (GI) déposé le 10 avril 1998 par Pascal Bujard, Café de l'Oubliette à La Tour-de-Peilz. La cause GE 98/0069 (GI) a été suspendue jusqu'à droit connu sur la présente cause. L'OCPC a annoncé qu'il était prêt a reconsidérer sa décision de taxation provisoire sur la base du chiffre d'affaires 1997.
e) du recours GE 98/0076 (GI) Le Castel Jaquier & Pahud SA, Pub Le Castel à Echallens. La cause GE 98/0076 (GI) a été suspendue jusqu'à droit connu sur la présente cause. L'OCPC a annoncé qu'il procéderait à une taxation définitive sur la base du chiffre d'affaire de la première année pour la patente délivrée dès le 1er février 1998.
f) du recours GE 98/0077 (PJ) déposé le 26 avril 1998 par Intersoc Bruxelles a.s.b.l., Hôtel Roc et Neige à Château-d'Oex. La cause GE 98/0077 (PJ) a été suspendue jusqu'à droit connu sur la présente cause. Par lettre du 12 mai 1998, l'OCPC a fourni des explications à la recourante au sujet de l'autorisation spéciale pour exploitation saisonnière en annonçant un premier bordereau pour la taxe de décembre 1997 à avril 1998.
g) du recours GE 98/078 (PJ) déposé le 26 avril 1998 par Intersoc Bruxelles a.s.b.l., Hôtel Reine Fabiola à Leysin. Cette cause a été suspendue jusqu'à droit connu sur la présente cause après que l'OCPC et la recourante avaient échangé diverses explications sur l'autorisation spéciale permettant de loger et servir des mets avec ou sans alcool aux seuls membres de l'Alliance des mutualités chrétiennes de Belgique.
D'autres recours encore ont été déposés puis rayés du rôle sans qu'un arrêt au fond soit rendu:
- GE 98/066 (AZ), Centre Revital aux Rasses, suspendu puis retiré suite à nouvelle décision
- GE 98//067 (DH), Frédy Mauch, Café Logis du Pont à Puidoux, suspendu puis retiré
- GE 98/068 (IG) Provencenter SA, Provencenter à Lausanne, suspendu puis rayé du rôle suite à l'annonce d'une future nouvelle décision
- GE 98/071 (IG), Provencenter SA, Supermarché Provencenter à Lausanne, suspendu puis rayé du rôle suite à l'annonce d'une future nouvelle décision
- GE 98/073 (DH), Zeltag Ltd, Madison Pub à Payerne, suspendu puis rayé du rôle suite à l'annonce d'une future nouvelle décision
- GE 98/079 (AZ), déclaré irrecevable faute de paiement de l'avance de frais
- GE 98/080 (PJ), White Horse Pub à Territet, René Dumont, suspendu puis retiré
- GE 98/081 (DH) Auberge de la Couronne à Apples, Claude Joseph, suspendu puis retiré
- GE 98/082 (EB), La Boule du Jorat à Froideville, déclaré sans objet
E. S'agissant des moyens invoqués dans le recours collectif du 28 avril 1998, il sont en bref les suivants:
- Les recourants font valoir que le principe de la couverture des coûts n'est pas respecté par la taxe de patente qui serait, selon eux, destinée à couvrir les frais que la collectivité publique encourt du fait de la délivrance de l'autorisation d'exploiter une entreprise d'hôtellerie et de restauration et du fait de la surveillance de son exploitation: le prix de la patente dépasserait de loin le coût de la prestation fournie par la collectivité.
Les recourants font valoir que dans le mesure où elle serait un impôt mixte, le prélèvement de la taxe de patente viole le principe de la généralité de l'impôt, qui implique que la charge de l'impôt soit répartie sur l'ensemble des citoyens. Selon eux, la différence de traitement ne pourrait trouver sa justification que dans la capacité contributive particulière des entreprises assujetties mais cette capacité particulière n'existe pas, la branche concernée étant au contraire confrontée à de grandes difficultés.
- Pour les recourants, la taxe de patente n'a pas de base légale suffisante car elle s'écarte du principe de l'équivalence. Ce qu'ils entendent pas là, c'est que la loi ne fixe que le maximum et le minimum sans donner d'indications sur la gradation de la taxe (ces indications ne ressortent que du règlement du Conseil d'Etat). Les recourants complètent ce moyen en invoquant une violation du principe de l'équivalence pour le cas où la taxe de patente serait une taxe causale. Ils affirment que la délégation législative serait prohibée en matière fiscale par la Constitution vaudoise.
- La perception de la taxe de patente en fonction du chiffres d'affaires serait contraire au principe de l'imposition proportionnelle à la capacité contributive, une entreprise pouvant réaliser un chiffre d'affaire important tout en faisant des pertes.
- Enfin les recourants soutiennent que le règlement du Conseil d'Etat viole l'égalité de traitement en instaurant un barème qui, du fait de l'addition des chiffres d'affaires, va au-delà du maximum de 20'000 francs prévu par la loi, ce qui a amené l'autorité à ne pas appliquer son propre barème. Les recourants produisent à cet égard une lettre du Conseiller d'Etat Zisyadis, alors chef du Département JPAM, adressée à la recourante ACVH. Il en ressort que si les taxes calculées en fonction des deux barèmes dépassaient 20'000 francs, la décision de taxation qui serait notifiée n'excéderait pas ce montant.
Les recourants ont encore déposé le 29 mai 1998 un mémoire ampliatif où ils développent leurs moyens en se référant notamment aux dispositions fédérales constitutionnelles et légales en matière d'imposition des boissons alcooliques:
- pour les recourants, la vente de boissons distillées peut être soumise par les cantons à une patente avec redevance déterminée d'après le genre et l'importance de l'exploitation (art. 32bis Cst et art. 41a al. 6 de la loi fédérale sur l'alcool, LAlc) tandis que la vente de boissons alcooliques non distillées ne peut être soumise qu'à un droit de patente modeste (art. 32quater al. 3 [recte: al. 2] Cst).
Les recourants en déduisent que le canton ne peut pas prélever un impôt spécial sur les boissons non alcooliques ni sur la restauration et le logement. En outre, à supposer que l'autorité intimée considère que la taxe doit être reportée sur le prix des chambres d'hôtel ou de la restauration, la taxe de patente constituerait un impôt de consommation du même genre que la taxe sur la valeur ajoutée, ce qui est interdit aux cantons par l'art. 41ter al. 2 Cst.
- Exposant que le barème atteint la taxe maximale de 20'000 à partir d'un chiffre d'affaires de 8'500'000 francs, les recourants relèvent que pour ne pas dépasser le maximum légal, l'autorité intimée a réclamé une taxe de patente à un établissement hôtelier dont le chiffre d'affaires "restauration et logement" est de 20'000'000 en chiffres ronds.
- Les recourants voient une violation de l'égalité de traitement dans le fait que le maximum de la taxe est atteint à partir d'un chiffre d'affaires de 8'500'000 francs si bien qu'un établissement atteignant ce chiffre d'affaires est taxé de la même manière qu'un établissement qui atteint 20'000'000 de chiffre d'affaires "restauration et logement". Cela violerait l'art. 41a al. 6 LAlc, tout comme l'absence de distinction selon le genre de l'établissement (café-restaurant, hôtel garni, dancing, apparthôtel).
- les recourants critiquent également la structure du tarif, qui fait notamment doubler la taxe selon que le chiffre d'affaires "boissons" passe de 600'000 à 650'000 francs.
A titre de mesures d'instruction, les recourants ont demandé production par l'Etat et les communes d'un état de l'ensemble des coûts générés par la délivrance des patentes et d'un état de l'ensemble des recettes encaissées au titre de la taxe de patente.
F. Sur requête renouvelée par le conseil des recourants le 11 mai 1998, à laquelle l'OCPC s'est opposé par déterminations du 29 mai 1998, l'effet suspensif a été accordé au recours principal et à celui d'Adolf Blokbergen par décision du juge instructeur du 8 juin 1998.
L'OCPC a écrit le 18 juin 1998 aux recettes de district (chargées de l'encaissement) pour leur demander de suspendre la notification des factures de taxes de patente, les rappels et les poursuites; cette lettre ajoutait que les taxes communales ne devaient plus être perçues. L'OCPC a écrit le 9 juillet 1998 aux communes encaissant elles-mêmes les taxes (cette lettre concerne apparemment les taxes communales, non litigieuses dans la présente cause) pour leur communiquer la même injonction.
I. Les parties ont été interpellées sur divers points le 8 juin 1998, notamment sur la qualité pour recourir de l'Association (no 1 de la liste figurant en tête du présent arrêt), sur le fait que nombre de décisions paraissaient libellées au nom d'entités sans personnalité juridique et sur la recevabilité du recours s'agissant des décisions de taxations désignées comme provisoires.
L'Association cantonale vaudoise des hôteliers a renoncé à recourir en ce qui la concerne elle-même (lettre de son conseil du 22 juin 1998).
J. L'autorité intimée a déposé le 7 juillet 1998 sa réponse au recours, dans les termes suivants:
I. RECEVABILITE :
S'agissant du point B des mesures d'instructions (annexe à la lettre du 8 juin) concernant le fait qu'un certain nombre de décisions sont libellées au nom d'entités qui ne possèdent pas la personnalité juridique (enseigne de l'établissement), il est évident que la décision de taxation était destinée au titulaire de patente dudit établissement (problème d'informatique). Pour notre part et au vu de ce qui précède, nous ne contestons pas la recevabilité des 121 recours pour autant que la décision et le recours concernent le même établissement et sous réserve de la question de la taxation provisoire pour certaines décisions (nous y reviendrons ci-après).
Nous tenons toutefois à relever que le recours déposé le 15 avril 1998 par M. Pierre Alfred Monsciani pour son «Lunika Bar Motel» à Etoy a été retiré le 24 avril 1998 (GE 98/065 EB). Or, nous avons constaté qu'il fait également partie des recourants représentés par Me O. Burnet.
De plus, nous vous signalons que le recours pour l'établissement «Le Chalet Suisse», à Lausanne a été déposé deux fois (ou mentionné deux fois p. 2 et 6), soit par M. Patrick Darbois et par la Société CDM Hôtels et Restaurants SA. Enfin, M. Rudolf-Werner Schelbert a déposé un recours en son nom (GE 98/063 PJ) et figure également dans la liste des hôteliers représentés par Me O. Burnet (Hôtel «Fleur du Lac», à Morges).
Il. FAITS :
1.- La loi du 11 décembre 1984 sur les auberges et débits de boissons (LADB) précise à son article 2 que quiconque veut exploiter, professionnellement ou contre rémunération, un établissement public, un établissement analogue ou un débit de boissons alcooliques à l'emporter, doit se pourvoir d'une autorisation (patente) accordée par le département (anciennement de la justice, de la police et des affaires militaires et actuellement de l'économie).
L'article 28 LADB dispose que les patentes d'établissement public ou analogue sont personnelles et incessibles. Elles ne peuvent être accordées qu'à une personne physique et pour des locaux déterminés.
Si une personne morale, une indivision ou une autre société veut exploiter un établissement, elle doit mettre à sa tête un gérant responsable à qui la patente est accordée. Dans ce cas, la personne morale, l'indivision ou la société est solidairement responsable du paiement de la taxe de patente (al. 2).
Quant aux taxes de patentes, les dispositions légales qui les réglementent figurent aux articles 43 à 48 LADB, notamment l'article 43 qui prévoit :
«La taxe annuelle des patentes, émoluments non compris, est fixée tous les quatre ans par le département dans les limites suivantes:
a) Etablissements publics
1. Patente de café-restaurant (art. 7), de dancing (art. 8), d'hôtel (art. 12), d'hôtel garni ( art. 13), d'apparthôtel ( art.15) : Fr. 150.- à Fr. 20'000.-.
2. Patente de tea-room (art. 10), de bar à café (art. 11), d'hôtel sans alcool (art. 14) : Fr. 150.- à Fr. 10'000.-.
b) Etablissements analogues
Toutes les patentes (art. 18 à 27) : Fr. 100.- à Fr.- 4'000.-.
Le maximum de la taxe de patente est porté à Fr. 8'000.- en cas d'autorisation spéciale pour la vente de boissons alcooliques.
Dans les cas prévus sous lettres a) et b) ci-dessus, la taxation se fait selon les barèmes différenciés établis par le Conseil d'Etat en fonction de l'importance des recettes globales brutes «boissons», «restauration» et «logement», les recettes de la première catégorie étant taxées au double de celles des autres catégories.
En cas de circonstances économiques exceptionnelles, le département peut procéder à une nouvelle taxation au cours d'une période quadriennale.»
Selon l'article 45 LADB, les communes sont autorisées à percevoir sur les établissements soumis à patente une taxe annuelle dont le montant ne peut être supérieur à la taxe de la patente cantonale. La plupart des communes perçoivent une taxe de patente de même montant.
2.- En l'espèce, les périodes quadriennales les plus récentes sont les suivantes :
- du 1er janvier 1994 au 31 décembre 1997 (demande de renseignements auprès des titulaires de patentes dès septembre 1993 sur la base des chiffres d'affaires 1991 et 1992);
- du 1er janvier 1998 au 31 décembre 2001 (demande de renseignements auprès des titulaires de patentes dès septembre 1997 sur la base des chiffres d'affaires 1995 et 1996); décision du 7 avril 1998.
3.- Il convient de rappeler ici, pour une meilleure compréhension, quelles ont été les principales modifications légales relatives aux taxes de patentes.
a) Dans la loi du 3 juin 1947 sur la police des établissements publics et la vente des boissons alcooliques (LPEP), c'est l'article 57 qui prévoyait le prix des patentes, en tenant compte notamment du genre de l'établissement ou du débit, du chiffre d'affaires «boissons» et du nombre de lits (maximum Fr. 2'500.- pour le café-restaurant et Fr. 3'500.- pour les débits).
b) Le 17 novembre 1970, une modification légale a été apportée à cet article 57, prévoyant notamment d'une part, une augmentation du prix maximum des patentes (maximum Fr. 5'000.- pour le café-restaurant et Fr. 10'000.- pour les débits) sur la base d'un nouveau barème établi d'entente avec les associations professionnelles intéressées et dans un sens favorable aux petits et moyens commerces et d'autre part, l'introduction d'un nouvel alinéa 2, qui précisait que «dans des cas particuliers, le Conseil d'Etat peut autoriser le département à dépasser le maximum des montants prévus ci-dessus».
Le Conseil d'Etat ayant fait usage de cette possibilité à l'égard d'une dizaine d'entreprises (grandes surfaces), qui furent frappées d'une taxe de patente excédant le maximum de Fr. 10'000.- (jusqu'à Fr. 96'000.-), ces dernières interjetèrent recours auprès du Conseil d'Etat, puis du Tribunal fédéral. Celui-ci, dans trois arrêts du 22 mai 1974, admit le grief d'inconstitutionnalité de l'alinéa 2 de l'article 57 LPEP .
c) Le 18 mai 1977, l'article 57 LPEP fut alors modifié pour tenir compte de la jurisprudence fédérale (cf. copie de l'article 57 LPEP joint en annexe, cf. bordereau de pièces). C'est à cette époque que la distinction recettes globales brutes «boissons», «restauration» et «logement» a été introduite pour calculer la taxe de patente. L'exposé des motifs du projet de loi expliquait ainsi cette modification (BGC printemps 1977 p. 206 et ss.) :
«Le Conseil d'Etat a dû constater en effet que si l'on ne prend en considération que les recettes «boissons», les petits établissement de notre canton - et ils sont nombreux - sont proportionnellement plus lourdement frappés que les grandes entreprises de la restauration et de l'hôtellerie.
...L'idée essentielle de cette révision de loi étant de rechercher la plus grande équité possible, il est évident que le choix du chiffre d'affaires global comme critère de base pour la taxation se justifie, car il permet de réaliser une meilleure égalité de traitement entre les différentes patentes d'établissements publics, ainsi qu'entre les petites, moyennes et grandes entreprises.»
De plus, le rapport de la Commission parlementaire précisait ce qui suit (BGC printemps 1977 p. 212 et ss) :
«A l'origine, de profondes divergences séparaient la SVCRH et l'ACVH quant au mode de taxation. Finalement, les deux associations se sont entendues sur une pondération en faveur des hôteliers, d'où la différenciation de taxation entre les trois secteurs «boissons», «restauration» et «logement».
Le département a finalement accepté ce système, de même que la proposition desdites associations de taxer le poste «boissons» au double par rapport aux deux autres postes «restauration» et «logement».
C'est également à l'occasion de cette modification légale que la taxe maximale de patente était passée de Fr. 5'000.- à Fr. 10'000.- pour les cafés-restaurants.
Enfin, un nouveau système avait été prévu pour la taxe de patente des débits de boissons alcooliques à l'emporter (% du prix d'achat pour boissons distillées et non distillées).
d) Lors de la révision totale de la LPEP en 1984, le système de taxation des patentes a été repris de l'ancienne loi, sans modification, dans la nouvelle LADB (art. 43), car il donnait satisfaction.
e) En 1995, la clause du besoin a été abrogée. A cette occasion, le maximum de la taxe de patente pour les établissements publics avec alcool a été augmenté à Fr. 20'000.- (à Fr. 10'000.- pour les établissements sans alcool et à Fr. 4'000.- pour les établissements analogues).
Toutefois, l'exposé des motifs du projet de loi précisait ce qui suit (BGC juin 1995 p.620) :
«Le Conseil d'Etat a renoncé à augmenter les limites minimales des taxes, afin de ne pas pénaliser les petits établissements.
Par ailleurs, il relève qu'il n'est pas possible à l'heure actuelle pour le canton, vu l'état de ses finances, de renoncer totalement ou même partiellement à cette taxe cantonale de patente, comme cela a été demandé par les associations professionnelles lors de la consultation. Cependant, le Conseil d'Etat a l'intention de modifier le règlement du 18 décembre 1985 fixant les barèmes de taxation des établissements publics et analogues, cela afin d'augmenter la taxe des établissements importants qui bénéficient actuellement d'un tarif très dégressif (au-dessus d'un million de francs de chiffre d'affaires), notamment les restaurants de grandes surfaces et les fast-foods. En revanche, il s'engage à favoriser les petits et moyens établissements, souvent sans alcool, en baissant leur taxe de patente.»
f) Afin de respecter les promesses précitées, le Conseil d'Etat a établi un nouveau projet de règlement fixant les barèmes de taxation des établissements, en vue de la révision quadriennale des taxes de patentes pour la période débutant le 1er janvier 1998. Il a été procédé ainsi: les taxations de patentes réalisées pour la période 1994-1997 ont été reprises (avec l'ancien barème et les anciens chiffres d'affaires) et comparées avec différentes possibilités de barèmes, donnant soit un gain supplémentaire pour l'Etat, soit une perte. Par ailleurs, il convient de rappeler que les chiffres d'affaires produits dans le cadre de la révision actuelle (automne 1997), bien plus bas que les précédents de 1993, amèneront de toute façon une baisse du montant de taxes perçu par l'Etat (situation conjoncturelle) .
Par lettre du 27 mai 1997, ledit projet (avec 2 versions, l'une permettant un gain supplémentaire de 0,3% pour l'Etat et l'autre une perte de 16% pour l'Etat; cf. bordereau de pièces) a été soumis en consultation auprès des associations et autorités concernées. Les réponses de la SVCRH, de l'ACVH et de l'AVESA ont été négatives, en ce sens que lesdites associations, d'une part souhaitaient la modification de la base légale de l'article 43 LADB et d'autre part indiquaient que la baisse des taxes de patentes, prévue dans le barème proposé, était insuffisante (le barème proposé par la SVCRH donnait une perte de 30,2% pour l'Etat). Si la SVCRH était consciente qu'il fallait attendre pour la révision légale (art. 43 LADB), l'ACVH, quant à elle, souhaitait l'abandon immédiat de la partie «logement» de la taxation de patente.
Suite à cette consultation, le Conseil d'Etat a modifié son projet de règlement fixant les barèmes de taxation dans le sens suivant :
- perte approximative pour l'Etat de 10% sur le montant total des recettes de taxes de patentes (vraisemblablement plus si l'on tient compte de la baisse des chiffres d'affaires intervenue depuis la dernière révision, vu la conjoncture économique difficile);
- favoriser les établissements réalisant un chiffre d'affaires jusqu'à Fr. 750'000.- (courants);
- faible augmentation de la taxe pour les établissements réalisant jusqu'à un million de chiffre d'affaires;
- ne répercuter qu'à 2/3 seulement sur les établissements importants (art. 2 du règlement du 22 janvier 1986 des examens de CRH) la diminution des recettes consécutive à l'abaissement du barème pour les établissements courants.
Le nouveau règlement fixant les barèmes de taxation des établissements publics et des établissements analogues a été adopté par le Conseil d'Etat le 29 octobre 1997.
4.- Enfin, par décisions du 7 avril 1998, l'Office cantonal de la police du commerce a adressé aux intéressés leur nouvelle taxation annuelle de patente, valable pour quatre ans, basée sur les nouveaux chiffres d'affaires produits à fin 1997 et calculée par rapport au nouveau barème. C'est contre une certaine partie de ces décisions que sont interjetés les présents recours.
L'effet suspensif a été accordé par décision du 8 juin 1998. Notre Office est intervenu à ce propos auprès des Recettes de district par lettre du 17 juin 1998 ( cf. copie de ce courrier qui est déjà en mains du TA).
III. DROIT:
1.- Préalablement, il convient d'examiner les 10 recours qui concernent des taxations provisoires. Il est évident qu'il ne s'agit pas de décision définitive de taxation, puisque dans tous ces cas, nous ne possédions pas un chiffre d'affaires portant sur au moins douze mois, soit qu'il s'agissait d'un nouvel établissement (Café-bar «Minigolf du Croset», à Ecublens), soit d'une faillite (Apparthôtel «Le Bristol», à 0lIon), soit d'une réouverture après plusieurs mois de fermeture (Hôtel «Ambassador», à Nyon, «Grand Café du Casino», à Lausanne), soit encore d'une autorisation provisoire pour une buvette saisonnière (Buvette «Zazou Planett», à 0lIon). Il est donc clair que ces taxations seront de toute façon revues prochainement sur la base du chiffre d'affaires produit et réalisé sur une année. Ces dossiers de taxation provisoire sont en effet agendés par notre Office.
De plus, il faut préciser que notre Office est toujours à disposition pour discuter de la fixation de la taxe provisoire. Cependant, de manière générale, en cas de fermeture ou de faillite par exemple, nous reprenons l'ancienne taxe de patente provisoirement, avant d'obtenir de nouveaux chiffres réels, mais cette pratique peut être discutée en cas de changements du mode d'exploitation ( en fonction du loyer de l'établissement, du nombre d'employés, etc.).
De même, notre Office a toujours fait preuve d'une grande souplesse dans l'application de l'article 43, dernier alinéa de la LADB qui prévoit une nouvelle taxation en cas de circonstances économiques exceptionnelles. Les demandes de baisse de taxation déposées dans le courant de la période quadriennale, pour autant qu'elles ne portent pas sur quelques francs seulement, ont toujours été acceptées. Il faut souligner que des hausses n'ont jamais été demandées pour le même motif.
En l'espèce, nous sommes bien entendu à disposition pour réexaminer lesdites taxations provisoires à la demande des intéressés-recourants. Toutefois, si pour certains, cela paraîtrait adéquat (Buvette «Zazou Planett» Fr. 800.- de taxe provisoire de patente), pour d'autres, il s'agit peut-être également d'une question de «principe» relative au nouveau barème proprement-dit.
2.- Si l'on se réfère aux mémoires des recourants, représentés par Me O. Burnet, il nous semble qu'il y a deux questions juridiques distinctes qu'il convient d'examiner d'une part, l'anticonstitutionnalité invoquée de l'article 43 LADB (a) et d'autre part, le nouveau règlement fixant les barèmes de taxation pour les établissements publics et analogues qui est contesté (b).
D'entrée de cause et en guise d'introduction, nous tenons à rappeler que lors de la modification légale de 1977, de profondes divergences séparaient la SVCRH et l'ACVH quant au mode de taxation: c'est ainsi que la SVCRH demandait que la taxation porte sur les recettes globales brutes, alors que l'ACVH voulait s'en tenir, comme par le passé, à une taxation unique sur les recettes «boissons». Finalement les deux associations s'étaient entendues sur une pondération en faveur des hôteliers, d'où la différenciation de taxation entre les trois secteurs «boissons», «restauration» et «logement» (art. 43 al. 2 LADB - recettes «boissons» taxées au double de celles des autres catégories). La situation actuelle découle donc des propositions faites par les associations elles-mêmes. L'idée essentielle de la révision de la loi de 1977 était de rechercher la plus grande équité possible (le projet de modification de loi a quand même pris trois ans). Certes, la conjoncture a changé depuis, mais il n'était pas possible de modifier immédiatement l'article de loi, tel que souhaité par l'ACVH (suppression de la catégorie «logement»), sans présenter un projet de loi au Grand Conseil. A ce propos, on relèvera que le projet de révision de la LADB, soumis actuellement à une large consultation, va dans ce sens !
a) Comme le rappellent tant la décision du Conseil d'Etat (du 7 septembre 1973) que l'arrêt du Tribunal fédéral dans la cause Carrefour (du 22 mai 1974 ) , la taxe de patente prévue par l'ancien article 57 LPEP, puis repris par l'article 43 LADB, est avant tout un impôt; selon le TF, ce droit est en effet pour sa plus grande partie en tout cas, une contribution de droit public perçue sans conditions, dont le prélèvement n'est pas lié à une contrepartie quelconque de la part de l'Etat ni à un avantage particulier conféré au contribuable, et qui est affectée au financement des tâches générales incombant à la collectivité publique (RO 99 la 598, cons. 3a). De même, «le droit de patente est en effet un impôt spécial qui s'ajoute aux impôts ordinaires» (cf. arrêt du 28 novembre 1978 du TF dans la cause Magasins Placette et consorts). Elle est soumise en conséquence au principe de la légalité. Celui-ci implique qu'une loi au sens formel détermine elle-même les éléments essentiels de l'imposition et en particulier le cercle des contribuables, l'objet et la mesure de la contribution. Il résulte de cette jurisprudence que le législateur doit, soit fixer lui-même les éléments déterminant le montant de l'impôt, soit «le minimum et le maximum de la taxe, ainsi que les principes généraux gouvernant la perception de cette contribution». En l'espèce, les deux systèmes ont été utilisés à l'article 43 et 97 LADB. S'agissant de l'article 43 LADB, la base légale est suffisante puisqu'il y a un maximum et un minimum, que les différentes catégories de patentes sont traitées différemment et que la taxation se fait selon les barèmes différenciés établis par le Conseil d'Etat en fonction de l'importance des recettes globales brutes «boissons», «restauration» et «logement», les recettes de la premières catégories étant taxées au double de celles des autres catégories. Par ailleurs, l'arrêt Carrefour précisait que la délégation par le législateur cantonal de ses compétences (en l'espèce au Conseil d'Etat qui établit les barèmes différenciés) à une autre autorité cantonale ne constituait pas nécessairement une violation du principe de la légalité (cf. p. 9 et ss).
Il convient également d'examiner l'argument des recourants selon lequel la fixation de la taxe de patente en proportion des recettes des établissements publics serait contraire à l'article 41 ter, al. 2 CF. Dans son arrêt Carrefour, le TF relevait que si le chiffre d'affaires pouvait être un des critères utilisés pour déterminer le montant du droit de patente, il n'en devenait pas pour autant un impôt sur la consommation. Toujours d'après l'arrêt Carrefour, la différence tient en ceci :
Le droit de patente est - un montant fixe, notifié d'avance au contribuable;
- ce montant est calculé sur la base notamment, mais pas exclusivement, d'un chiffre d'affaires réalisé antérieurement .
Bien que, dans le passage précité, le TF paraissait considérer que le chiffre d'affaires ne saurait être le seul critère pour calculer le droit de patente, nous estimons qu'il ne faut pas attacher une importance décisive à cette remarque, qui est en contradiction avec toute la jurisprudence antérieure (RO 75 I 209 et RO 87 I 29). En effet, le droit de patente ou impôt spécial devant être proportionné à l'importance de l'activité du contribuable, pour satisfaire à ['article 4 CF, nous considérons ce critère comme le mieux adapté.
Si l'on admet que les recettes brutes peuvent servir de critère exclusif pour arrêter le montant du droit de patente, il n'y a pas de motif constitutionnel de ne prendre en considération que les recettes provenant de la vente des boissons alcooliques (comme le proposent les recourants) ou celles de toutes les boissons, et non pas les recettes globales. Au contraire, les établissements publics étant comme tels astreints à surveillance et à patente, et non seulement en tant qu'ils servent des boissons alcooliques ou non, il est plus conforme au principe d'égalité consacré par l'article 4 CF de les imposer sur les recettes globales. La distinction entre la provenance de ces recettes ne peut jouer de rôle qu'en ce qui concerne les limites de la taxe (qui sont respectées en l'espèce) :
1) pour les boissons non distillées - art. 32 quater al. 3 CF - droit de patente modéré;
2) pour les boissons distillées - art. 32 bis al. 8 CF (pas de plafond) - impôt spécial pas prohibitif au regard de l'art. 31 al. 2 CF;
3) pour les autres recettes, en l'absence de toute disposition constitutionnelle particulière, imposition soumise à la restriction générale de l'art. 31 al. 2 CF et ne doit donc pas être prohibitive.
Rappelons encore que lors de la modification de l'article 57 LPEP, en 1977, tant l'exposé des motifs et projet de loi de février 1977 que les débats parlementaires du mois de mai 1977 évoquaient cette recherche d'une plus grande égalité de traitement entre les petits et grands établissements d'une part, et les cafetiers-restaurateurs et hôteliers d'autre part (taxe sur recettes «boissons» n'atteignait pas ce but). Les parties en présence étaient donc arrivées à la solution de la taxation sur la base des recettes globales brutes «boissons, restauration et logement», avec pondération pour les recettes «restauration et logement». Certes, déjà à l'époque, les associations professionnelles avaient critiqué non le système envisagé mais la quotité des taxes envisagées, considérant qu'elle conduirait à une augmentation considérable des taxes pour les uns et pour les autres. Toutefois finalement, elles s'étaient entendues sur une pondération en faveur des hôteliers, d'où la différenciation de taxation entre les trois secteurs «boissons», «restauration» et «logement» et de taxer au double le poste «boissons». Aujourd'hui, l'ACVH invoque à nouveau le même argument, en ce sens que le secteur «logement» doit être supprimé des recettes globales brutes pour calculer la taxe de patente. Or, comme nous l'avons indiqué dans notre partie «faits» ci-dessus, il n'était de toute façon pas possible de modifier la LADB dans un temps si bref. Cette question fera l'objet d'un examen approfondi dans le cadre de la révision en cours de la LADB.
Quant à l'augmentation du maximum de la taxation de patente, qui est passé de Fr. 10'000.- à Fr. 20'000.- en 1995, elle a été acceptée par le Grand Conseil et n'a pas été contestée par référendum.
En conclusion, nous ne considérons pas que l'article 43 LADB est contraire à la CF.
b) Lorsque le premier barème a été établi suite à la modification de l'article 57 LPEP en 1977, la taxe maximale ne dépassait pas Fr. 8'000.- pour la prochaine période quadriennale de taxation, tel qu'il ressort de l'exposé des motifs. Toutefois, les chiffres d'affaires des établissements publics ont augmenté, de même que le coût de la vie depuis lors. Rappelons de plus que le maximum prévu dans la loi en 1977 n'avait pas été augmenté lors de la révision totale de la LADB en 1984 mais seulement en 1995, soit 18 ans après. Certes le précédent tarif était plus avantageux pour les grands établissements, compte tenu du tarif très dégressif prévu. Un établissement de Fr. 700'000.- de chiffre d'affaires s'acquittait en effet d'une taxe en moyenne de Fr. 2'020.- (40% du chiffre d'affaires en restauration), alors qu'un établissement réalisant un chiffre d'affaires 10 fois supérieur ne s'acquittait, selon le même ratio, que d'une taxe de Fr. 7'500.- Les grands établissements ne se sont jamais plaints de cette disproportion et en ont bénéficié depuis de nombreuses années.
Il convient de préciser que déjà lors de la taxation quadriennale de 1994-1997 (règlement du 18 décembre 1985 fixant les barèmes), la taxe maximale de Fr. 10'000.- (selon chiffre d'affaires produit) était dépassée pour certains établissements mais seule une taxe de patente de 10'000 francs était perçue.
Dans son exposé des motifs et projet de loi de juin 1995, le Conseil d'Etat avait précisé les limites dans lesquelles le règlement fixant les barèmes de taxation serait modifié :
- limites minimales des taxes maintenues pour ne pas pénaliser les petits établissements;
- il n'est pas possible pour le canton de renoncer totalement ou partiellement à la taxe cantonale de patente, vu l'état de ses finances;
- modification du règlement fixant les barèmes de taxation des établissements dans le sens d'une part, d'une augmentation de la taxe des établissements importants, qui bénéficient d'un tarif très dégressif au-dessus d'un million de francs de chiffre d'affaires et d'autre part, d'un abaissement de la taxe de patente des petits et moyens établissements, souvent sans alcool.
Or, le Conseil d'Etat a été plus loin puisque le nouveau règlement du 29 octobre 1997 provoquera pour l'Etat une diminution d'au moins 10% des recettes provenant des taxes de patentes (sans compter la diminution du montant des chiffres d'affaires qui provoquera une baisse des taxes plus importante). Comme nous l'avons indiqué ce règlement favorise les établissements courants (jusqu'à Fr. 750'000.-) et ne répercute qu'à concurrence de 2/3 seulement sur les établissements importants la diminution de recette consécutive à cet abaissement.
Rappelons encore que, pour autant que la quotité envisagée demeure dans les limites constitutionnelles (ce qui est le cas en l'espèce), il appartient à l'Etat de déterminer quelles recettes globales il entend encaisser. C'est sur cette base qu'il faut ensuite arrêter les barèmes.
Les recourants invoquent une violation de l'égalité de traitement du fait que certains établissements ont reçu une décision de taxation de Fr. 20'000.- (maximum légal possible), alors que selon leur chiffre d'affaires (plus de Fr. 20'000'000.-), ils auraient dû payer une taxe plus importante, s'il n'y avait pas eu de maximum légal. En revanche, il n'y a pas d'autres établissements publics qui paient une taxe maximale (2 établissements avec une taxe de patente de Fr. 18'000.-). Les recourants citent à ce propos l'arrêt Winkler c/Etat de Vaud du 22 mai 1974.
Rappelons d'entrée de cause que la loi plafonne à Fr. 20'000.- la perception des taxes de LADB. Ce principe n'est pas remis en cause par l'adoption du nouveau règlement. Il est vrai, à première vue, qu'en cumulant les deux montants maximaux prévus par ce texte, on obtient un chiffre de Fr. 30'000.-. Il existe en effet de grands établissements fondés quasiment exclusivement sur la vente de boissons; il est donc apparu plus conforme au principe d'égalité de traitement de permettre une taxation jusqu'à Fr. 20'000.- des établissements ne réalisant qu'un chiffre d'affaires sur la vente de boissons et de ne pas limiter le barème à quelque Fr. 13'000.- Agir différemment aurait été, cette fois, contraire à , l'égalité de traitement.
Au demeurant, l'article 43 LADB indique bien que la taxe annuelle fixée quadriellement doit se situer, selon les catégories, dans la fourchette de Fr. 150.- à Fr. 20'000.-, Fr. 150.- à Fr. 10'000.- et Fr. 100.- à Fr. 4'000.- Cet article ne précise nullement que ces maxima impliquent que le maximum des recettes boissons ajouté au maximum des recettes restauration/logement ne dépasse pas Fr. 20'000.-. C'est le montant réellement perçu et non le détail de ces composants, qui est visé par ce plafond. Au surplus, si on devait admettre le raisonnement des recourants, celui-ci devrait également s'appliquer aux deux autres catégories (tea-room et établissements analogues). Cela impliquerait la création de trois barèmes différents.
Si l'on examine les nouvelles décisions de taxation de patente, sur les 3149 patentes d'établissements publics et analogues (chiffre 1997), seuls deux hôtels dépassent en pratique la taxe maximale et un café-restaurant s'est vu taxé d'office de Fr. 20'000.- n'ayant pas produit son chiffre d'affaires. De plus, la plus grande majorité des établissements sont satisfaits de ce nouveau règlement, ayant une taxe de patente moins élevée (nous produisons au bordereau une pièce relative au % que représente la taxe par rapport au chiffre d'affaires global selon l'ancien et le nouveau barème). Deux hôtels, est-ce suffisant pour dire que ce barème est arbitraire ? De plus, il s'agit d'hôtels de luxe, qui auraient de toute façon une taxe de patente maximale (chiffre d'affaires de plus de Fr. 8'500'000.-), même sans les recettes «logement». Il convient également de rappeler que les recettes globales brutes «boissons» sont taxées au double de celles «restauration et logement». Dès lors, un établissement peut présenter un chiffre d'affaires global plus important qu'un autre et avoir une taxe de patente moins importante, en raison de la répartition de ses recettes globales brutes. Rappelons également que dans la cause Carrefour, la taxe maximale avait été dépassée et que contrairement à l'arrêt Winkler précité, seuls les deux hôtels précités paient la taxe de Fr. 20'000.- (deux autres établissements paient une taxe de Fr. 18'000.-).
Précisons encore qu'en prévoyant une taxe pour recettes «boissons» de Fr. 20'000.- pour un chiffre d'affaires de Fr. 8'500'000.- et plus, il prévoyait les cas d'établissements publics ne faisant pas de restauration, tels que les dancings ou les pubs, considérant en effet que l'égalité de traitement ne serait pas respectée si seuls les établissements faisant de la restauration et du logement pouvaient atteindre le maximum (par addition des deux sortes de chiffre d'affaires).
Enfin, les recourants font état de la restructuration dont la branche de l'hôtellerie et de la restauration est actuellement l'objet. Toutefois, ils n'invoquent pas la liberté du commerce et de l'industrie et par conséquent, ils ne prétendent pas que les taxes seraient prohibitives (rappelons en effet que la taxe communale de patente vient s'ajouter généralement à la taxe cantonale). Ils ont raison; en effet, selon Aubert (Droit constitutionnel suisse, p. 694, no 1948), un impôt est prohibitif lorsqu'il est lourd au point d'enlever pratiquement toute possibilité de gain. Cette appréciation doit être faite objectivement, en considérant la branche dans son ensemble. Or, en l'espèce, la grande majorité des établissements ont vu leur taxe de patente diminuer. De plus, selon la jurisprudence du TF, un commerçant qui prétend qu'une taxe est prohibitive doit prouver son allégation (RO 87 132 cons. 4).
IV. CONCLUSION:
Au vu de ce qui précède, le département maintient ses décisions du 7 avril 1998 et conclut au rejet des recours, avec suite de frais.
K. Le conseil des recourants a encore déposé, en se référant au recours principal, un recours pour Hôtel Bellerive Lausanne SA (recours du 18 septembre 1998 invoquant la réception - après demande de renseignement à l'OCPC - le 7 septembre 1998 d'une copie de la décision du 7 avril 1998) ainsi qu'un recours pour Hôtel Villa Toscane, Kathe Kraehenbuehl (recours du 7 septembre 1998 contre une décision analogue du 27 août 1998). L'effet suspensif a été accordé à ces recours par décision du 8 octobre 1998.
Le Tribunal a fait verser au dossier les arrêts du Tribunal fédéral invoqué par l'autorité intimée dans sa réponse au recours.
L. Le conseil des recourants s'est enquis de l'aboutissement de la procédure.
Des correspondances ont encore été échangées au sujet du recours de l'Hôtel de Chavannes de Bogis, apparemment exploité par une société anonyme, en raison du changement de titulaire de la patente (ni ce titulaire ni la société ne sont mentionnés dans la décision du 7 avril 1998, voir no 41 de la liste figurant en tête du présent arrêt).
L'autorité s'est à son tour enquise de l'aboutissement de la procédure, par lettre du 10 avril 2000.
M. De nouvelles correspondances ont été échangées au sujet du recours du Grand Hôtel des Bains (no 21 de la liste figurant en tête du présent arrêt) en raison du changement de titulaire de la patente (ce titulaire n'est pas désigné dans la décision attaquée). Ces correspondances ont été enregistrées sous un nouveau dossier FI 000/078 qui a été joint au présent dossier dans la convocation à l'audience.
Par lettre du 29 septembre 2000, la Cheffe du Département de l'Economie a demandé la jonction de ce dossier à la présente cause en précisant qu'elle ratifiait les décisions prises sous la signature de l'OCPC ainsi que la réponse au recours déposée par ce dernier.
N. Le Tribunal administratif a tenu audience le 8 février 2001. Ont participé à cette audience, pour les recourants, François Bolle, (Mövenpick Radisson Hôtel), Daniel Krähenbühl, président de l'Association cantonale déjà citée, Jacques Pernet, depuis 1999 à l'Hôtel Bellerive Lausanne et président de la Société des Hôteliers de Lausanne et environs, puis en cours d'audience Philippe Thuner (Auberge de la Couronne), tous assistés de l'avocat Olivier Burnet, ainsi que pour l'autorité intimée Philippe Sordet, Chef du Service de l'Economie et du Tourisme, Florence Merz, juriste à l'OCPC, et Jean-Luc Schwaar du Service de Justice, de l'Intérieur et des Cultes.
Les parties ont fourni en audience diverses précisions qui seront reprises (et signalées comme telles) dans les considérants de droit.

Considérant en droit:
I. Recevabilité
1. a) L'Association cantonale vaudoise des hôteliers ayant renoncé à recourir en ce qui la concerne elle-même (lettre de son conseil du 22 juin 1998), la question de sa qualité pour recourir (voir à ce sujet RDAF 1996 p. 485 et l'art. 2 a de ses statuts) ne se pose plus.
b) Le recours GE 98/0065 déposé par Pierre-A. Monsciani contre la décision notifiée à l'adresse "Lunika-Bar-Motel, 1163 Etoy" le 15 avril 1998 (Lunika hôtel restaurant à Etoy est le no 118 de la liste figurant en tête du présent arrêt) a été "annulé" par son auteur qui déclarait simultanément qu'il désirait s'associer au recours commun de la SVCRH et de la ACVH. Le fait que la cause GE 98/065 (EB) a été rayée du rôle par décision du 24 avril 1998 devrait en principe entraîner l'entrée en force de la décision correspondante. Toutefois, comme la déclaration "d'annulation" contenait simultanément la volonté de contester la décision concernée par un recours dont le dépôt était annoncé, il serait arbitraire de déclarer irrecevable, pour ce qui concerne ce recourant-là, le recours collectif, qui a effectivement été déposé dans le délai de recours.
Le recours GE 98/0063 (PJ) déposé le 14 avril 1998 par E. et R. Schelbert, Hôtel Fleur du Lac à Morges, qui se référaient d'avance au recours principal de la présente cause déposé par l'Association des hôteliers (il correspond au no 52 de la liste figurant en tête du présent arrêt) a été suspendu jusqu'à droit connu sur la présente cause. Comme l'annonce la lettre adressée ce jour à ces recourants-là, ce recours sera probablement rayé du rôle comme sans objet du fait du présent arrêt.
L'autorité intimée n'étant manifestement pas en mesure d'établir la notification antérieure de la décision attaquée par le recours séparé déposé par Hôtel Bellerive Lausanne SA après réception d'une copie de la décision, ce recours ne peut être considéré comme tardif.
c) L'autorité intimée semble mettre en doute la recevabilité du recours contre celles des décisions attaquées qui déclarent "provisoire" la taxation correspondante.
Il est vrai que dans la pratique fiscale vaudoise, les autorités considèrent (à lire les formules préimprimées en usage) que les taxations provisoires, établies en principe sur la base des éléments déclarés (art. 98 LI (1956)), ne sont pas censées pouvoir faire l'objet d'un recours; en cas de recours, l'impôt est dû sur les éléments déclarés ou admis par le contribuable, (art. 110 al. 2 (1956)). Les bordereaux provisoires émis sur la base des éléments déclarés ou admis par le contribuable ont néanmoins force exécutoire au sens de l'article 80 LP (art. 113 al. 3 LI (1956); v. art. 216 ss et 229 LI (2000)). En matière de taxe de patente, l'art. 81 al. 2 LADB prévoit également que les bordereaux provisoires émis sur la base des éléments déclarés ont force exécutoire au sens de la LP. Cette solution s'écarte de celle du droit fédéral où les taxations, décisions et prononcés des autorités fiscales ne sont assimilés aux jugements exécutoires au sens de l'art. 80 LP que s'ils sont définitifs (art. 117 al. 2 AIFD, art. 162 et 165 LIFD).
On peut sérieusement se demander si les taxations provisoires échappent à tout recours. Elles touchent aux droits et obligations (art. 29 LJPA) des recourants concernés en tant que ceux-ci peuvent être tenus de mettre à disposition les sommes correspondantes. Même considérées comme des décisions incidentes, les taxations provisoires devraient probablement être considérées comme susceptibles de recours si elles engendrent un préjudice irréparable (RDAF 1998 I 88, RDAF 2000 II 289), celui-ci pouvant consister dans l'obligation de mettre la somme litigieuse à disposition. On peut cependant s'abstenir d'en juger définitivement car la cause peut être tranchée sur la base des considérants qui suivent.
II. Equivalence et couverture des coûts
2. D'après la jurisprudence relative au principe de la légalité qui est garanti par l'art. 4 Cst. et qui comprend celui de la séparation des pouvoirs, la perception de contributions publiques - à l'exception des émoluments de chancellerie - doit être prévue, quant à son principe, dans une loi au sens formel; si cette dernière délègue à l'organe exécutif la compétence d'établir une contribution, la norme de délégation ne peut constituer un blanc-seing en faveur de cette autorité; elle doit indiquer, au moins dans les grandes lignes, le cercle des contribuables, l'objet et la base de calcul de cette contribution. Ces exigences ont cependant été assouplies par la jurisprudence pour certaines contributions causales, notamment en ce qui concerne leur calcul, là où leur montant est limité par des principes constitutionnels contrôlables, tels ceux de la couverture des frais et de l'équivalence, et où ce n'est pas seulement la réserve de la loi qui remplit cette fonction protectrice. Tel peut être le cas en particulier des contributions causales dépendant des coûts (ATF 122 I 61 et les références citées; ATF 123 I 254 consid. 2a; ATF du 26 septembre 1997 dans Archives 67 490 traduit dans RDAF 1998 II 169).
En l'espèce, l'autorité intimée a été interpellée en audience sur sa pratique en matière d'émolument, notamment en regard du règlement du Conseil d'Etat du 22 novembre 1991 fixant les émoluments en matière administrative, qui prévoit un émolument de 40 à 1'900 francs pour les patentes, permis et autres autorisations prévus par la LADB (ces chiffres n'ont pas été modifiés par le nouveau règlement du même nom, du 8 janvier 2001, qui a remplacé celui du 22 novembre 1991). L'autorité intimée a précisé en audience qu'elle perçoit exclusivement un émolument de 40 francs lors de la délivrance de la patente et un émolument de 100 francs en cas de changement d'enseigne; le maximum de 1'900 francs n'est en fait jamais utilisé.
Quand bien même l'autorité intimée ne fait pas usage de toute la latitude du tarif en matière d'émolument, l'existence d'une base réglementaire pour cet émolument laisse supposer que les frais de l'activité administrative relative aux établissement soumis à la LADB sont censés être couverts par cet émolument et que la taxe de patente n'est pas une contribution causale susceptible d'être prélevée en tant que telle au bénéfice d'une base légale moins rigoureuse au sens de la jurisprudence citée ci-dessus. On observe d'ailleurs que l'art. 43 LADB fixe les taxes de patentes "émolument non compris", ce qui suffit à montrer que la taxe de patente ne correspond pas à un émolument censé couvrir une activité administrative. De fait, dans sa réponse au recours, l'autorité intimée fait état des négociations qu'elle a conduites avec la SVCRH (Société vaudoise des cafetiers restaurateurs et hôteliers) et la SCVH (Association cantonale vaudoise des hôteliers): ces négociations portaient essentiellement sur la nécessité de garantir à l'Etat le produit de la taxe (d'après une pièce produite en audience, il oscille autour de 5 à 6 millions environ par année depuis 1995) et sur la manière de répartir cette charge entre les différents établissements: on ne discerne là aucune préoccupation relative au coût de l'intervention de l'autorité cantonale ou communale en matière d'application de la LADB, mais exclusivement la poursuite d'un but purement fiscal. Il résulte finalement de la réponse au recours que l'autorité intimée admet que la taxe de patente litigieuse est un impôt et elle a confirmé en audience qu'elle n'entendait en conséquence pas soutenir que le principe de l'équivalence ou celui de la couverture des coûts seraient respectés.
Dans ces conditions, le Tribunal constate que l'on ne se trouve pas dans un cas où les exigences constitutionnelles en matière de base légale pourraient être assouplies en raison de la possibilité d'un contrôle fondé sur les principes de l'équivalence et de la couverture des frais. Il est donc inutile de donner suite aux réquisitions des recourants tendant notamment à faire établir l'ensemble des coûts générés par la délivrance des patentes. Que l'on considère la taxe de patente comme un impôt (v. ég. BGC printemps-septembre 1977 p. 217 et 220) ou comme une contribution mixte, la question qui se pose est de savoir si elle est conforme au droit constitutionnel et si elle est au bénéfice d'une base légale.
III. Droit constitutionnel et législation sur l'alcool
3. Les recourants invoquent les dispositions fédérales constitutionnelles et légales en matière d'imposition des boissons alcooliques. Ils rappellent que la vente de boissons distillées peut être soumise par les cantons à une patente avec redevance déterminée d'après le genre et l'importance de l'exploitation (art. 32bis Cst et art. 41a al. 6 de la loi fédérale sur l'alcool, LAlc) et que la vente de boissons alcooliques non distillées ne peut être soumise qu'à un droit de patente modeste (art. 32quater al. 2 Cst).
Ces dispositions de l'ancienne constitution fédérale de 1974 (en abrégé Cst (1974) ci-dessous) ont été abrogées par la Constitution fédérale du 18 avril 1999 entrée en vigueur le 1er janvier 2000. L'essentiel des règles correspondantes ont été ramenées au niveau de la loi (FF 1997 I 318 ss). Elles sont cependant applicables en tant que le litige porte sur la taxe des années 1998 et 1999.
a) Constatant que la Constitution fédérale permet aux cantons la perception d'une redevance (qui ne doit pas être prohibitive) pour la patente de vente des boissons distillées ainsi qu'un "modeste émolument" pour le commerce de boissons non distillées, il font valoir qu'il n'existe aucun motif de soumettre à un impôt spécial les boissons non alcoolisées, la restauration et le logement. En audience en particulier, ils ont soutenu que faute d'y être autorisé par la Constitution fédérale, le canton ne peut pas prélever un impôt spécial sur les boissons non alcooliques ni sur la restauration et le logement.
Les recourants font fausse route sur ce point. En Suisse, la compétence primaire appartient aux cantons en matière fiscale comme dans les autres domaines: ce ne sont pas les cantons, mais bien la Confédération qui ne peut prélever des impôts qu'en vertu d'une disposition expresse de la Constitution fédérale (Rivier, Droit fiscal suisse, 2e éd. 1998 p. 62; v. ég. Ryser/Rolli, Précis de droit fiscal suisse, 1994, p. 19 s.). Les cantons sont donc souverains dans les domaines qui n'ont pas été affectés exclusivement à la Confédération et ils sont en principe libre de décider d'introduire ou non un impôt particulier, la détermination de la nature de celui-ci étant laissée à leur appréciation (Ryser/Rolli, p. 21, qui relèvent que si l'on retrouve dans tous les cantons un impôt sur les véhicules à moteur, on constate la plus grande diversité pour ce qui concerne l'impôt sur les mutations, sur les successions et les donations, sur les chiens, sur les spectacles, sur la propriété foncière, les hôpitaux, les entreprises hydrauliques, l'hébergement, les loteries, etc.). Par exemple, la souveraineté fiscale des cantons leur permet de prélever un impôt sur le mise en circulation des engins nautiques et ils n'ont pas besoin pour cela d'une habilitation dans le droit fédéral, et même l'art. 105 LCR qui réserve le droit des cantons d'imposer les véhicules ne fait que confirmer une compétence qui résulte déjà de la souveraineté financière des cantons (ATF 101 Ia 269, spéc p. 271).
Comme le relève le commentateur des art. 32 bis et 32 quater Cst (1874) (Aubert, dans Commentaire de la constitution fédérale de la Confédération suisse, ad art. 32 quater, note 14 in fine ad no 25), le droit de patente perçu comme impôt spécial sur les auberges et les petits commerces relève de la compétence fiscale des cantons instaurée par l'art. 31 al. 2, première phrase, Cst. Cette disposition constitutionnelle réserve les prescriptions cantonales sur l'exercice du commerce et de l'industrie et sur leur imposition.
La taxe de patente de l'art. 43 LADB peut donc être prélevée par le canton sans que la Constitution fédérale n'ait à l'y habiliter. Les recourants ne peuvent ainsi invoquer que d'éventuelles restrictions à la compétence cantonale pouvant découler de la Constitution fédérale ou du droit fédéral prévalant sur le droit cantonal.
La Constitution fédérale du 18 avril 1999 entrée en vigueur le 1er janvier 2000 (applicable également puisque les taxes litigieuses sont fixées pour la période quadriennale 1998-2001) n'a rien changé sur ce point: l'art. 3 Cst (1999) prévoit que les cantons sont souverains en tant que leur souveraineté n’est pas limitée par la Constitution fédérale et qu'ils exercent tous les droits qui ne sont pas délégués à la Confédération. Cette disposition consacre notamment l'autonomie substantielle des cantons en matière de détermination et de prélèvement de leurs recettes (Message du Conseil fédéral, FF 1997 I p. 131).
b) L'art. 32 quater al. 2 Cst (1874) permet aux cantons, tout en respectant la liberté du commerce et de l'industrie, de subordonner le commerce de boissons non distillées à une autorisation et au paiement d'un "modeste émolument". Quant à l'art. 32 quater al. 3 Cst (1874), il prohibe la perception d'impôts spéciaux autre que ce "droit de patente".
Comme on vient de le voir, la compétence des cantons d'édicter des prescriptions sur le commerce et de l'imposer découle déjà de l'art. 31 al. 2 Cst (1874) si bien que la seule portée de l'art. 32 quater al. 2 Cst est de limiter le pouvoir du législateur cantonal en ce sens que seul un émolument "modeste" peut frapper le commerce de boissons non distillées (Aubert, dans Commentaire de la constitution fédérale de la Confédération suisse, no 39 ad art. 32 quater). L'art. 32 quater al. 2 et 3 Cst avait pour but d'empêcher les cantons d'augmenter par l'impôt le prix des boissons fermentées, ainsi que le rappelle les recourants. Il s'agissait d'amener les consommateurs à se détourner des boissons distillées, soit en particulier de l'alcool de pomme de terre puis de l'alcool de pomme et de poire (Aubert, op. cit., no 3, 4, 7 et 43 ad art. 32 quater; pour un historique plus complet de cette préoccupation voir ch. 3 à 15 ad art. 32 bis). On notera au passage que selon ce commentateur, qui se fonde sur les renseignements de la Régie fédérale des alcools, les cantons qui ont fait usage de la permission de prélever un modeste émolument sur le commerce de boissons non distillées ne sont pas nombreux (Aubert, ch. 41 ad art. 32 quater Cst).
Bien que l'autorité intimée s'attache elle aussi à l'art. 32 quater Cst (1874), pour démontrer que l'art. 43 LADB le respecte, on peut sérieusement se demander si la taxe de patente de l'art. 43 LADB relève réellement de cette disposition qui limite la compétence fiscale des cantons en leur impartissant de ne prélever qu'un "modeste émolument".
Certes, le "prix des patentes" était anciennement fixé en fonction des boissons alcooliques que les différentes sortes de patentes permettaient de débiter ou de vendre (loi du 21 août 1903 sur la vente en détail des boissons alcooliques et sur la police des établissements publics, art. 18, ROLV 1903 p. 190 s., modifié par novelle du 26 novembre 1919, ROLV 1919 p. 639 s.; on note qu'il y avait néanmoins un prix pour la patente des "auberges de tempérance et établissements sans alcool"; loi du 17 mai 1933 sur la polices des établissements publics et la vente des boissons alcooliques, art. 27, ROLV 1933 p. 84). Cependant, la loi du 3 juin 1947 a modifié ce système en fixant le prix des patentes - du moins celles des établissements publics - non plus en fonction des boissons alcooliques, mais principalement en fonction du genre d'établissement - café-restaurant et glacier, restaurant et tea-room, hôtels, etc. (loi du 3 juin 1947 sur la polices des établissements publics et la vente des boissons alcooliques, art. 57, ROLV 1947 p. 143 s.; d'après l'exposé des motifs, il s'agissait, sans diminuer le prix des patentes, de simplifier le système et de mettre fin aux inégalités d'un district à l'autre, BGC printemps-août 1947 p. 455 s. et 459 s.; l'art. 57 de la loi de 1947 prenait en compte, outre le genre de l'établissement, le "chiffre d'affaires boissons" et le nombre de lits). Comme le rappelle la réponse de l'autorité intimée citée dans l'état de fait du présent arrêt, la pondération doublant la charge fiscale du chiffre d'affaires "boissons" a été introduite en 1977 à la suite des arrêts du Tribunal fédéral de 1974 et de négociations entre l'association des hôteliers et celles des cafetiers-restaurateurs (c'est à ce moment que le chiffre d'affaires "restauration" et "logement" a commencé d'être pris en compte). La LADB de 1984 a remplacé la loi de 1947 sans apporter de modifications de fond sur la question des taxes de patente (BGC automne 1984 p. 644).
Ainsi, la taxe de patente de l'art. 43 LADB n'est pas une taxe sur les boissons alcooliques. Elle frappe un autre objet, qui est l'exploitation d'un établissement public ou d'un établissement analogue, y compris sans alcool. Certes, la loi, en instaurant un maximum de 10'000 francs au lieu de 20'000 francs pour les établissements sans alcool (art. 43 al. 1 lit. a ch. 2 LADB), paraît prévoir un barème différent pour les tea-rooms, bars à café et hôtels sans alcool mais en pratique, d'après les explications recueillies en audience, le barème appliqué est le même que pour les autres établissements (il se trouve simplement qu'un tea-room n'atteint jamais un chiffre d'affaires pouvant conduire à une taxe de plus de 10'000 francs selon le barème; le recours ne porte pas sur cette question, qu'il n'y a pas lieu d'élucider plus avant). Quant aux critères de taxation de l'art. 43 al. LADB, ils se réfèrent au chiffre d'affaires "boissons" mais ils ne distinguent pas spécialement les boissons alcooliques des autres boissons.
On peut finalement s'abstenir d'élucider la portée de l'art. 32 quater Cst (1874) en regard de la taxe de patente de l'art. 43 LADB: à supposer que cette disposition constitutionnelle soit applicable, les recourants ne soutiennent finalement pas qu'elle serait violée parce que la taxe de patente dépasserait, en tant que cette taxe frappe l'alcool, le "modeste émolument" qu'autorise l'art. 32 quater al. 2 Cst (1874). Quant à l'art. 32 quater al. 3 Cst (1874) prohibant les impôts spéciaux, il ne vise pas les droits de patente ni les émoluments prélevés sur les aubergistes et le commerce (Aubert, no 44 ad art. 32 quater).
c) Les recourants invoquent l'art. 41a al. 6 de la loi fédérale sur l'alcool (LAlc). L'art. 41a LAlc a le teneur suivante:
"Les cantons perçoivent pour la patente de commerce de détail une redevance dont le montant est déterminé d'après le genre et l'importance de l'exploitation."
2 Celui qui exploite plusieurs points de vente ou de livraison de boissons distillées, doit être au bénéfice d'une patente pour chacun d'eux.
3 Peuvent être admis à pratiquer le commerce de détail des boissons distillées, les producteurs d'eau-de-vie, les établissements de l'hôtellerie et de la restauration y compris les services de restauration dans les aéronefs et les trains ainsi que sur les bateaux, les commerces de vins et de spiritueux, les boutiques hors-taxe, les pharmacies et les drogueries, de même que les commerces offrant un large assortiment de denrées alimentaires qui comprend également des boissons sans alcool.
4 ...
5 Est réservée la compétence des cantons de soumettre le commerce de détail à des restrictions supplémentaires exigées par le bien-être public.
6 Les cantons perçoivent pour la patente de commerce de détail une redevance dont le montant est déterminé d'après le genre et l'importance de l'exploitation.
Pour les recourants, l'art. 41a al. 6 LAlc est violé (comme le principe de l'égalité de traitement) par le fait que l'art. 43 LADB traite de manière semblable des établissements de nature foncièrement différente (café-restaurant, hôtel garni, dancing, apparthôtel) alors que l'art. 41a al. 6 LAlc impose de tenir compte du genre et l'importance de l'exploitation.
La loi fédérale sur l'alcool ne vise que les boissons distillées (soit, en simplifiant, celles dont la teneur en alcool dépasse 15o, art. 2 LAlc). L'art. 41a LAlc prévoit que l'exercice du commerce de détail de boissons distillées dans les limites du canton est subordonné à une patente délivrée par l'autorité cantonale compétente. Il s'applique notamment aux établissements de l'hôtellerie et de la restauration (al. 3). A en croire le message du Conseil fédéral relatif à la modification de la loi fédérale sur l'alcool du 19 décembre 1980, l'art. 41a al. 6 LAlc est censé transformer en obligation la faculté des cantons de soumettre le commerce de détail et le débit de boissons distillées au paiement d'un droit; en outre, ce droit doit être échelonné non plus en fonction de l'importance des opérations et du chiffre d'affaires mais en fonction des systèmes particuliers d'activité commerciale, selon leur importance, leur structure et leur genre de clientèle; on attendait des cantons, disait le Conseil fédéral, qu'ils s'adaptent aux habitudes nouvelles du marché (FF 1979 I p. 102) caractérisé notamment par l'émergence de libres-services, de discounts, etc. (FF 1979 I p. 63 s.; on observe au passage que la clause du besoin que le Conseil fédéral prévoyait d'obliger les cantons à introduire n'a pas été adoptée par le législateur fédéral).
On peut ici aussi se demander si la taxe de patente des établissements publics et analogues instaurée par l'art. 43 LADB peut réellement être considérée comme un droit prélevé sur le commerce de détail au sens de l'art. 41a al. 6 LAlc. En effet, la taxe de patente de l'art. 43 LADB frappe, on vient de le rappeler, l'exploitation d'un établissement public dans sa globalité et non pas le commerce ou le débit de boissons distillées (seules visées par la LAlc) ni même le commerce de boissons alcooliques en général (contrairement à la taxe des débits de boissons alcooliques à l'emporter prévue par l'art. 97 LADB). Peu importe cependant car tous les établissement "avec alcool" soumis à l'art. 43 LADB ont, du point de vue de l'alcool en général, pour caractéristique d'en servir à leurs hôtes dans leurs locaux. On ne voit donc pas que l'art. 41a al. 6 LAlc, à supposer qu'il soit applicable, puisse imposer une distinction justifiée par un "système particulier d'activité commerciale" en matière de boissons distillées, ni qu'il y ait matière pour le canton, en matière d'établissement publics, à s'adapter aux nouvelles habitudes du marché des boissons distillées que le législateur avait en vue.
Le grief de violation de l'art. 41a al. 6 LAlc, à supposer que celui-ci s'applique, est mal fondé.
IV. Chiffre d'affaires et taxe sur la valeur ajoutée
4. Les recourants font valoir, presque de manière indirecte, que si l'autorité intimée devait considérer que la taxe doit être reportée sur le prix des chambres d'hôtel ou de la restauration, la taxe constituerait un impôt de consommation du même genre que la taxe sur la valeur ajoutée, ce qui est interdit aux cantons par l'art. 41ter al. 2 Cst (1874).
On ne voit tout d'abord pas comment les exploitants pourraient, en pratique, reporter la taxe de patente sur le prix réclamé à leurs clients puisque cette taxe ne s'exprime pas en un pourcentage fixe du prix et que, déterminée selon un barème progressif (puis dégressif dans sa partie supérieure) en fonction du chiffre d'affaires des années écoulées, elle ne correspond pas à une proportion prévisible du chiffre d'affaires de l'année en cours.
Quoi qu'il en soit, le moyen soulevé par les recourants doit être rejeté. En effet, le Tribunal fédéral a jugé, en matière de taxe professionnelle genevoise frappant en partie des chiffres d'affaires qui étaient déjà soumis à l'impôt fédéral sur le chiffre d'affaires ou en étaient expressément exonérés, qu'il fallait considérer par "impôt du même genre" tout impôt de consommation dont la charge économique est financièrement supportée par le dernier acquéreur (l'utilisateur) et qui est calculé en fonction du prix de la marchandise. La compétence fédérale de percevoir un impôt de consommation n'excluait pas la faculté pour les cantons d'utiliser les chiffres d'affaires des entreprises pour calculer un impôt cantonal, à la condition qu'ils ne cherchent pas par là à en charger finalement aussi le consommateur en fonction du prix de la marchandise. Tel n'était cependant pas le cas de la taxe professionnelle genevoise qui était un impôt professionnel général et non pas un impôt de consommation (Archives 49 p. 345 consid. 6 p. 356-357, ainsi résumé dans ATF 122 I 213 consid. 3c). Le Tribunal fédéral a aussi jugé que le droit des pauvres prélevé dans le canton de Genève, même destiné à être reporté sur le consommateur, n'est pas un impôt du même genre que la taxe sur la valeur ajoutée car il frappe uniquement certaines prestations de service, soit les divertissements (ATF 122 I 213, rappelé dans un arrêt récent concernant la taxe bernoise sur les déchets, ATF 125 I 449, consid. 2 c).
La taxe de patente de l'art. 43 LADB, qui frappe la branche de l'hôtellerie et de la restauration, se trouve dans la même situation: elle ne tombe pas sous le coup de l'art. 41ter al. 2 Cst (1874) ni sous celui de son équivalent actuel, l'art. 134 Cst (1999).
V. Généralité de l'impôt
5. Les recourants font valoir que dans le mesure où elle serait un impôt mixte, le prélèvement de la taxe de patente viole le principe de la généralité de l'impôt, qui implique que la charge de l'impôt soit répartie sur l'ensemble des citoyens. Selon eux, la différence de traitement ne pourrait trouver sa justification que dans la capacité contributive particulière des entreprises assujetties mais cette capacité particulière n'existe pas, la branche concernée étant au contraire confrontées à de grandes difficultés. Les recourants font encore valoir que la perception de la taxe de patente en fonction du chiffres d'affaires serait contraire au principe de l'imposition proportionnelle à la capacité contributive, une entreprise pouvant réaliser un chiffre d'affaire important tout en faisant des pertes. A l'audience, ils ont souligné que dans le tout récent Exposé des motifs proposant une nouvelle loi sur les auberges et débits de boissons, le Conseil d'Etat admet lui-même que la taxe de patente de l'art. 43 LADB "soumet les exploitants d'établissements à un véritable impôt créant ainsi une inégalité de traitement avec les commerces ordinaires" (Rapport du Conseil d'Etat sur la motion Haldi, exposé des motifs et projet de loi sur les auberges et les débits de boisson et projet de loi modifiant la loi sur les préfets, document du Grand Conseil janvier 2001 no 241, R.62/00, P.L. 35-36/00).
a) Dans un arrêt récent concernant l'impôt prélevé par le canton de Bâle sur les immeubles des personnes morales exonérées d'impôt en tant qu'institution de prévoyance professionnelle, le Tribunal fédéral a rappelé que le principe de l’égalité devant la loi trouve sa concrétisation en matière d'impôt dans les principes de la généralité de l’impôt et de l’égalité de l'imposition, ainsi que dans le principe de l’imposition d’après la capacité contributive (voir désormais la règle explicite de l'article 127 al. 2 Cst de la Constitution fédérale du 18 avril 1999). Ainsi, les contribuables qui se trouvent dans une situation économique identique doivent être imposés de manière égale. Cependant, le législateur possède aussi en matière fiscale, dans les limites de la Constitution, un pouvoir formateur qui lui confère une liberté étendue. L’égalité devant la loi n'est pas violée du seul fait que le législateur adopte des solutions qui ne suivent pas en tous points un système économique, juridique ou financier déterminé. Le principe de l'imposition d'après la capacité contributive n'exige pas non plus, sur le plan horizontal, une imposition absolument égale en cas de capacité contributive identique, car ici également les possibilités de comparaison sont limitées. Le juge constitutionnel doit donc s’imposer une certaine retenue lors de l'examen des réglementations légales qui, inévitablement, ne sont pas parfaites. A défaut, il risque de créer de nouvelles inégalités en tentant d’établir l’égalité entre deux catégories de contribuables. A ceci s'ajoute que pour être praticable, le droit fiscal ne peut éviter de recourir dans une certaine mesure à des règles schématiques et forfaitaires, qui sont admissibles pour ce motif. Dans la mesure où l'égalité de traitement absolue ne peut pas être atteinte, il suffit que la réglementation légale ne conduise pas à imposer plus lourdement ou à prétériter systématiquement certains groupes de contribuables (ATF 126 I 76, consid. 2 a).
b) Dans l'arrêt du Tribunal fédéral du 28 novembre 1978 concernant la taxe de patente frappant le commerce de boissons alcooliques (Placette et consorts, produit par l'autorité intimée), le Tribunal fédéral a rappelé que le principe de la généralité de l'impôt ne s'applique qu'à l'impôt principal ou général mais qu'il n'interdit pas le prélèvement d'impôts spéciaux, notamment ceux qui frappent le commerce et l'industrie et qui sont spécifiquement réservés par l'art. 31 al. Cst (1874).
Sous l'angle de la liberté du commerce et de l'industrie, le Tribunal fédéral a jugé dans l'arrêt sur la taxe professionnelle du canton de Genève que si l'art. 31 al. 1 Cst. garantit cette liberté, l'art. 31 al. 2 réserve expressément les prescriptions cantonales sur l'exercice du commerce et de l'industrie ainsi que leur imposition. Selon la jurisprudence et la doctrine, cette réserve signifie que les cantons peuvent assujettir à des impôts spéciaux certaines activités commerciales et industrielles (par ex. les cinémas, le colportage, les ventes de soldes, les ventes par distributeurs automatiques). Cette imposition ne doit cependant pas déroger au principe de la liberté du commerce et de l'industrie, selon le texte exprès de l'art. 31 al. 2 Cst. Cette réglementation est interprétée en ce sens que l'imposition spéciale du commerce n'est admissible que dans certaines limites:
- le prélèvement d'un impôt spécial doit se justifier juridiquement par des motifs objectifs suffisants; au sujet de l'importance de ces motifs, la jurisprudence n'a pas posé des exigences particulièrement élevées jusqu'ici;
- l'impôt sur le commerce ne doit pas viser un but protectionniste; il ne peut pas se justifier par des motifs de politique économique;
- l'impôt sur le commerce ne saurait avoir un effet prohibitif; il ne doit pas rendre impossible l'exercice d'une activité lucrative
(arrêt du Tribunal fédéral du 22 décembre 1978, Archives 49 p. 345, consid. 3b)
6. Au vu de cette jurisprudence, et comme les recourants ne font pas sérieusement valoir que la taxe de patente rendrait impossible leur activité lucrative, la question qui se pose est essentiellement de savoir s'il existe des "motifs suffisants" de prélever la taxe de patente de l'art. 43 LADB.
a) En audience, les représentant des recourants, évoquant l'évolution de la réglementation et les négociations qui ont précédé l'adoption du nouveau barème du 29 octobre 1997, ont également évoqué l'évolution récente du droit cantonal quant à la clause du besoin.
Il faut rappeler à cet égard que la LADB instaurait effectivement une clause du besoin: l'ancien art. 32 LADB soumettait la délivrance, le renouvellement ou le transfert d'une patente à l'existence d'un besoin apprécié en fonction de l'intérêt général et du nombre des établissement publics débitant des boissons alcooliques; cette réglementation empêchait en principe la délivrance d'une nouvelle patente de café-restaurant lorsque le nombre de ces établissements atteignait une certaine proportion du nombre d'habitants (1 pour 300 à 500 habitants suivant l'importance de l'agglomération). Comme l'avait constaté le Tribunal fédéral en se référant au Bulletin du Grand Conseil (ATF du 22 juin 1994, commune de Morges, arrêt cantonal GE 92/083, citant BGC automne 1984, p. 642 et 736), ce dispositif législatif était fondé sur l'art. 32 quater Cst (1874): il s'agissait d'une clause du besoin visant à lutter contre l'alcoolisme et non pas de la clause du besoin que permettait l'art. 31 ter Cst 1874 (clause du besoin protégeant la branche si elle est menacée par une concurrence excessive; une telle restriction de la liberté économique est désormais proscrite, sous réserve d'un délai d'adaptation de 10 ans, v. art. 196 ch. 7 Cst) (1999). La clause du besoin des art. 32 s LADB a été abrogée par la novelle du 19 juin 1995 entrée en vigueur le 1er octobre 1995.
Evoquant la clause du besoin, les représentants des recourants ont déclaré en audience qu'au moment de l'élaboration de la novelle du 19 juin 1995, ils avaient fait valoir qu'en raison de la suppression de la clause du besoin, la profession ne devait plus être soumise à la taxe de patente: à leur avis, dès lors que l'Etat n'assurait plus la protection de la profession contre la concurrence, il n'y avait plus de raison qu'il continue de percevoir une taxe de patente (les associations professionnelles s'étaient effectivement opposées à la suppression de la clause du besoin par crainte qu'elle n'amène une concurrence acharnée, BGC juin 1995 p. 606 et 608). Le Chef du Service de l'économie et du tourisme a exposé durant l'audience que la clause du besoin, en permettant à l'autorité cantonale et communale de procéder à une appréciation de la situation, était délibérément utilisée pour limiter la concurrence dans la branche des établissements publics et que sa suppression avait entraîné de profonds bouleversements économiques dans la profession.
Il n'est plus temps de discuter à nouveau la question de savoir si la clause du besoin était exclusivement fondées sur l'art. 32 quater Cst et tendait à lutter contre l'alcoolisme ou si, comme l'indiquait le Conseil d'Etat dans l'exposé des motifs de 1995, la clause du besoin avait trop souvent pour effet de maintenir des situations acquises -monopole - au détriment de la concurrence (BGC juin 1999 p. 610). De toute manière, selon le commentateur déjà cité, il n'y a guère de différence entre les deux clauses du besoin du point du vue des conséquences pratiques et des critères servant à les appliquer (Aubert, no 25 ad art. 31 ter Cst). Peu importe cependant car il est évident que la taxe de patente, en tant que contribution spéciale, ne peut pas trouver la justification exigée par la jurisprudence fédérale dans le fait que la branche considérée bénéficiait grâce à la clause du besoin d'une protection contre la libre concurrence. Cette violation de la liberté économique (selon la nouvelle terminologie de l'actuel art. 26 Cst) intervenant dans le jeu de la concurrence, désormais inconstitutionnelle, ne correspondait pas non plus à la volonté du législateur cantonal lors de l'adoption de la LADB en 1984. Ce serait donc en vain que les recourants tenteraient de soutenir que la taxe de patente perdrait toute justification du point de vue constitutionnel par le fait que la clause du besoin a été supprimée en 1995. On ajoutera que le législateur cantonal est loin d'avoir suivi ce point de vue puisque la novelle du 19 juin 1995 a tout à la fois supprimé la clause du besoin et augmenté de 10'000 à 20'000 francs le maximum de la taxe de patente fixé par l'art. 43 lit. a ch. 1 LADB.
b) Les travaux préparatoires ne renseignent guère sur la position du législateur quant aux motifs pouvant justifier à son avis la perception de la taxe de patente: le plus souvent, seule la question du montant de la taxe est abordée (BGC juin 1995 p. 620, où le Conseil d'Etat expose que la situation financière du canton ne permet pas de renoncer aux taxes de patente; BGC automne 1984 p. 644; printemps-août 1947 p. 459). On constate qu'en 1933 était introduit un tarif tenant principalement compte du genre de boisson alcoolique, la question de la compatibilité avec le "modeste émolument" de l'art. 32 quater Cst étant évoquée aux débats pour le prix des patentes de boissons non distillées, (BGC printemps 1933 p. 194 et 252 ss). On y apprend aussi qu'en 1888, une importante hausse des taxes patentes avait accompagné l'abandon de l'impôt de consommation (BGC printemps 1933 p 153-154; v. ég. "Exposé des motifs et projet de loi sur la vente en détail des boissons alcooliques et sur la police des établissements publics destinés à la vente au détail des boissons", p. 7, dans BGC 1888, vol I: les trois catégories de patentes proposées visaient respectivement la vente de boissons alcooliques non distillées, la vente de boissons alcooliques distillées, ou les deux à la fois, la première catégorie étant moins taxée que les deux dernières).
c) Ainsi, apparemment, la taxe de patente était plutôt conçue, du moins à l'origine, comme une contribution publique visant la consommation, principalement celle de boissons alcooliques distillées ou non, ce qui laisse supposer que la justification de la taxe résidait dans la volonté de créer, suivant la formule utilisée par le Tribunal fédéral au sujet du droit des pauvres à Genève, "une surimposition des certaines dépenses considérées comme caractéristiques d'un certain niveau de vie". De fait, la fréquentation des cafés-restaurants et des hôtels revêt, actuellement encore au moins en partie, une composante de luxe pouvant justifier la perception d'une contribution publique spéciale.
d) On peut aussi prendre en considération le fait, invoqué par l'autorité intimée en audience, que les établissements publics, particulièrement ceux qui sont ouverts la nuit, peuvent engendrer de troubles de l'ordre public nécessitant des intervention de la gendarmerie cantonale ou des polices municipales. Ces interventions policières, les tâches dévolues aux municipalités (art. 57 ss LADB), de même que les tâches de contrôle et de sanction incombant au Département cantonal compétent (art. 77 ss LADB), peuvent également constituer la justification de la taxe de patente cantonale et communale.
e) Quelle que soit, des deux sortes de justifications exposées ci-dessus (lettres c et d), celle qui correspond le mieux à la volonté du législateur, le Tribunal administratif constate que la perception de la taxe de patente peut se justifier par des considérations raisonnables qui remplissent, compte tenu du fait que la jurisprudence fédérale citée ci-dessus n'a pas posé des exigences particulièrement élevées, la condition de constituer des "motifs objectifs suffisants" de prélever une contribution publique spéciale. Un examen plus approfondi de cette justification, qui relève plus de considérations politiques, n'incombe pas au Tribunal administratif compte tenu de la réserve qui s'impose au juge à l'endroit du pouvoir formateur du législateur en matière fiscale (considérant 5a ci-dessus).
f) Certes, le Conseil d'Etat exprime désormais l'avis que la taxe de patente de l'art. 43 LADB soumet les exploitants d'établissements à un véritable impôt, créant ainsi une inégalité de traitement avec les commerces ordinaires. Les recourants l'ont relevé en citant le récent exposé des motifs concernant la nouvelle LADB actuellement en discussion (Rapport du Conseil d'Etat sur la motion Haldi, exposé des motifs et projet de loi sur les auberges et les débits de boisson et projet de loi modifiant la loi sur les préfets, document du Grand Conseil janvier 2001 no 241, R.62/00, P.L. 35-36/00). Cependant, cela ne change rien à la constatation qu'au sens de la jurisprudence, il existe des motifs suffisants de prélever une taxe de patente: comme les deux points de vue sont défendables du point de vue constitutionnel, il n'appartient pas au Tribunal administratif, dans le domaine fiscal, d'imposer à titre rétroactif la conception désormais défendue par le gouvernement et de contrecarrer ainsi l'application de la teneur actuelle de la LADB. Il en va ainsi différemment des autres restrictions, hors du domaine fiscal, à la liberté économique garantie par les art. 27, 36 et 94 Cst (1999) (voir par exemple GE 98/102 du 7 juin 2000).
VI. Capacité contributive
7. Les recourants font encore valoir que la perception de la taxe de patente en fonction du chiffre d'affaires serait contraire au principe de l'imposition proportionnelle à la capacité contributive, une entreprise pouvant réaliser un chiffre d'affaires important tout en faisant des pertes.
a) Il résulte de la jurisprudence du Tribunal fédéral que d'après les principes de l'égalité d'imposition et de l'imposition selon la capacité contributive, les contribuables qui sont dans la même situation économique doivent supporter une charge fiscale semblable; lorsqu'ils sont dans des situations de fait différentes qui ont des effets sur leur capacité économique, leur charge fiscale doit en tenir compte et y être adaptée (ATF 118 Ia 1, consid. 3b). Le principe de l'imposition selon la capacité contributive signifie que les contribuables doivent être imposés de manière égale en fonction des moyens qui leur reviennent; la charge fiscale doit être déterminée en fonction des circonstances personnelles du contribuable et des biens économiques qui sont à sa disposition (ATF 122 I 101, consid. 2b/aa).
b) L'art. 127 Cst (1999) a la teneur suivante:
Art. 127 Principes régissant l’imposition
1 Les principes généraux régissant le régime fiscal, notamment la qualité de contribuable, l’objet de l’impôt et son mode de calcul, sont définis par la loi.
2 Dans la mesure où la nature de l’impôt le permet, les principes de l’universalité, de l’égalité de traitement et de la capacité économique doivent, en particulier, être respectés.
3 La double imposition par les cantons est interdite. La Confédération prend les mesures nécessaires.
c) L'art. 19 Cst VD a la teneur suivante:
Les contributions sont établies pour l'utilité générale.
La loi peut seule instituer les impôts; elle en fixe l'objet et les modalités en fonction des facultés économiques des contribuables.
L'impôt sur le revenu global net et l'impôt complémentaire sur la fortune nette sont progressifs et tiennent compte des charges de famille.
Les effets de la progression à froid sur l'impôt frappant le revenu des personnes physiques sont compensés intégralement et à chaque période fiscale.
Il est vrai que l'art. 19 al. 2 Cst vise tous les impôts (et non seulement l'impôt sur le revenu cité à l'art. 19 al. 3) et que si les "facultés économiques des contribuables" sont les "biens économiques à leur disposition" (selon la formule utilisée par la jurisprudence fédérale) et correspondent à leur revenu net ou leur bénéfice net ou à leur fortune nette, il ne serait pas possible d'imposer l'exploitation d'un établissement en fonction de son chiffre d'affaires sans tenir compte de la question de savoir si ce chiffre d'affaires laisse un bénéfice après déduction des charges. Tel ne peut cependant pas être le sens de l'art. 19 Cst VD car cette interprétation reviendrait à empêcher la perception de tout impôt qui ne serait pas perçu en fonction du revenu ou du bénéfice, condamnant ainsi une bonne partie des autres impôts tels que le droit de mutation prévu par la LMSD (RSV 9.5) ou les différents impôts spéciaux comme l'impôt prévu par la loi du 10 novembre 1986 sur la taxe des véhicules automobiles, des cyclomoteurs et des bateaux (RSV 9.6), l'impôt cantonal sur les chiens, etc.
Il faut bien voir que dans sa teneur initiale de 1885, l'art. 19 Cst VD énumérait les différents impôts (impôt sur le revenu du travail, impôt sur la fortune mobilière, impôt foncier, droit de timbre et droit de mutation; ROLV 1885 p. 30 s.). La teneur de 1921 (ROLV 1921 p. 166) mentionnait encore l'impôt sur la fortune mobilière et immobilière et l'impôt sur le produit du travail en précisant que la loi fixe les règles d'application et les modalités des divers impôts (l'existence du droit de mutation, par exemple, n'était pas remise en cause, v. BGC printemps 1921 p. 109). La référence à la capacité contributive des contribuables est un amendement au projet succinct du Conseil d'Etat (outre l'art. 19 al. 1, il prévoyait simplement à l'alinéa 2 que la loi fixe l'objet et les modalités des divers impôts) introduit par la commission parlementaire dans le but de "permettre de prendre en considération d'autres éléments que la fortune et le revenu, à l'égard de certains contribuables dont le potentiel économique réside ailleurs" (BGC printemps-août 1954 p. 556; l'essentiel du débat a porté sur un amendement tendant à introduire le principe d'un impôt sur les gains immobiliers, rejeté notamment pour le motif qu'il faudrait alors prévoir expressément tous les autres impôts, BGC cité p. 576). Cela signifie que - même si cela peut paraître un peu curieux - la référence à la capacité contributive du contribuable à l'art. 19 a. 2 Cst VD a précisément pour but de permettre la perception d'impôts frappant d'autres éléments que le revenu ou la fortune.
Il en résulte finalement que l'art. 19 al. 2 Cst VD doit être interprété comme l'actuel art. 127 al. 2 Cst (1999) cité ci-dessus, qui n'impose le respect du principe de l'imposition selon la capacité économique que "dans la mesure où la nature de l’impôt le permet". Or un contribution publique qui par nature frappe l'exploitation d'établissements publics doit être proportionné logiquement à l'intensité de cette exploitation, dont la mesure est le chiffre d'affaires.
Le grief tiré d'une violation du principe de l'imposition selon la capacité contributive est donc mal fondé.
VII. Base légale et délégation
8. Pour les recourants, la taxe de patente n'a pas de base légale suffisante car elle s'écarte du principe de l'équivalence. Ce qu'ils entendent pas là, c'est que la loi ne fixe que le maximum et le minimum sans donner d'indications sur la gradation de la taxe (ces indications ne ressortent que du règlement du Conseil d'Etat). Les recourants complètent ce moyen en invoquant une violation du principe de l'équivalence pour le cas où la taxe de patente serait une taxe causale.
Les recourants se réfèrent également à la jurisprudence du Tribunal fédéral en faisant valoir qu'elle admet la délégation des compétences du législateur à une autre autorité cantonale à la triple condition de n'être pas prohibée par la constitution cantonale, de se limiter chaque fois à une matière déterminée avec des directives précises portant sur l'essentiel et d'être consentie par un acte soumis au référendum. Ils affirment que la délégation législative serait prohibée en matière fiscale par la Constitution vaudoise.
a) Les recourants n'étayent pas leur affirmation selon laquelle la délégation législative serait prohibée en matière fiscale par la Constitution vaudoise. Le texte de l'art. 19 al. 2 Cst VD ("La loi peut seule instituer les impôts; elle en fixe l'objet et les modalités en fonction des facultés économiques des contribuables") subordonne l'instauration d'un impôt à l'adoption d'une loi mais ne définit pas le degré de précision que cette dernière doit revêtir. On ne peut rien tirer non plus des art. 44, 59 ou 60 Cst VD. Le Tribunal fédéral a d'ailleurs constaté dans les arrêts produits par l'autorité intimée que la délégation au Département n'était pas prohibée par la Constitution vaudoise (arrêt Carrefour, consid. 3b au début, et arrêt Winkler, consid. 3b au début, tous deux du 22 mai 1974) et on ne voit pas qu'une délégation au Conseil d'Etat - comme à l'art. 43 LADB - le soit.
Ces arrêts écartent également le moyen tiré de l'absence de référendum; ce dernier n'est d'ailleurs pas exigé par la jurisprudence fédérale (ATF 124 I 216 consid. 3a).
Il reste donc à examiner si la base légale figurant à l'art. 43 LADB est suffisamment précise pour permettre le prélèvement de la taxe de patente.
b) Dans un arrêt très récent concernant l'émolument du registre foncier du canton de Soleure (ATF 126 I 180), le Tribunal fédéral a rappelé la jurisprudence de la manière suivante:
Les contributions publiques doivent avoir en principe leur fondement dans une loi formelle qui fixe elle-même pour le moins le cercle des contribuables ainsi que l’objet de la contribution et Ie mode de calcul. Pour certaines contributions causales, ces exigences peuvent être réduites en ce qui concerne le mode de calcul (mais pas la définition de l'objet de la contribution ni le cercle des contribuables) dans certains cas déterminés, notamment lorsque la mesure de la contribution peut être vérifiée en vertu de principes constitutionnels contrôlables (principe de la couverture des frais et principe de l'équivalence) et que la fonction protectrice n'est ainsi pas dévolue au seul principe de la réserve de la loi.
L'étendue du principe de la légalité dépend de la nature de la contribution. Ce principe ne doit pas être vidé de son contenu ni inversement être étendu à l'excès au point d'entrer dans une contradiction insoluble avec la réalité juridique et avec les exigences de la pratique.
Les contributions causales, même celles qui sont indépendantes des coûts, satisfont déjà aux exigences du principe de légalité lorsque la loi formelle fixe le montant maximal de la contribution par une limite supérieure. En raison de leur faible montant, les émoluments de chancellerie échappent dans une large mesure à l'exigence d'une base légale. Inversement, les autres contributions publiques doivent être fixées, si non nécessairement dans tous leurs éléments par une loi formelle, du moins de manière suffisamment précise sous la forme d'une norme juridique (exigence de “norme juridique”: arrêt du Tribunal fédéral du 9 juin 1995, ZBl 97/1996 p. 567, consid. 5b/aa). Les conditions pour la perception d'une contribution doivent être définies dans les normes juridiques y relatives d'une manière assez précise pour que les autorités chargées de son application n'aient pas une marge de manoeuvre excessive et que le citoyen soit en mesure de prévoir avec assez de précision l'étendue possible de son obligation contributive. A cet égard également, les exigences se déterminent de cas en cas selon la nature de la matière. Il en va de même pour la question de savoir si et dans quelle mesure le principe de la couverture des frais et celui de l'équivalence permettent de remplacer la base légale dans un cas donné (ATF 126 I 180, consid. 2a/bb).
c) Dans un arrêt de 1979 concernant le prélèvement de la plus-value résultant des mesures d'aménagement du territoire dans le canton de Bâle-Ville, le Tribunal fédéral a jugé que l'exécutif cantonal ne pouvait pas se faire attribuer la compétence d'élaborer des directives sur la gradation des taux de la contribution à l'intérieur du cadre que la loi fixait entre 40 % et 60 % de la plus-value. Le Tribunal a considéré en particulier que la contribution de plus-value porte sur des montants comparativement élevés si bien que le principe de la légalité exige d'autant plus que la loi contienne elle-même des directives claires sur la gradation de la contribution à l'intérieur du cadre fixé (ATF 105 Ia 134, consid. 5c).
d) Dans un arrêt du 15 juillet 1982, le Tribunal fédéral a eu à traiter de la taxe de patente valaisanne pour laquelle la loi définissait le cercle des contribuables (les titulaires de patente d'établissement public), déterminait le montant minimum et maximum (50 à 3'000 francs) et prévoyait que le barème serait fixé dans le règlement d'exécution en tenant compte du genre de patente, du chiffre d'affaires, du nombre de lits, du nombre de places et de la durée d'ouverture. Laissant même ouverte la question de savoir si la taxe de patente valaisanne était un impôt ou une contribution mixte, le Tribunal fédéral a jugé que les exigences de la jurisprudence en matière de base légale étaient satisfaites (Archives 53 p. 211; on relève dans l'état de fait de cet arrêt que le règlement d'exécution avait été approuvé par le Grand Conseil mais cet élément n'est pas évoqué dans les considérants).
e) Il résulte de ce qui précède que la précision de la base légale exigée par le principe de la légalité est d'autant plus importante que la contribution litigieuse est élevée.
En l'espèce, le mode de réglementation de la taxe de patente de l'art. 43 LADB est très proche de la taxe valaisanne évoquée dans l'arrêt cité ci-dessus: la LADB fixe les cercles des contribuables, le minimum et le maximum ainsi que le critère de taxation, à savoir le chiffre d'affaires avec une pondération double pour les boissons, le barème étant arrêté formellement par l'exécutif. La différence essentielle avec la taxe valaisanne tient au montant maximum qui est de 20'000 francs, voire du double de cette somme si l'on prend en compte le fait que, comme l'indique la réponse de l'autorité intimée, la plupart des communes perçoivent une taxe de patente de même montant. Certes, cette différence n'est pas négligeable, même si une taxe de 3'000 au maximum en 1982 ne peut pas être comparée sans autre, compte tenu de l'évolution de la valeur de l'argent, avec une taxe de même montant aujourd'hui. Cependant, par comparaison avec l'avant dernier arrêt cité, le Tribunal administratif juge qu'on est encore loin d'un prélèvement portant sur 40 % de la plus-value d'un bien immobilier, c'est à dire sur des valeurs en général très élevées. Il faut aussi rappeler que dans les arrêts du 22 mai 1974 produits par l'autorité intimée, le Tribunal fédéral a jugé qu'on admettait en Suisse une plus grande souplesse dans l'application des principes de la séparation des pouvoirs et de la légalité de l'impôt lorsqu'on a affaire à des taxes spéciales frappant notamment le commerce et l'industrie, comme des droits de patente: l'indication dans la loi du minimum et du maximum, ainsi que des principes gouvernant la perception, est suffisante (arrêt Carrefour, consid. 3b, et arrêt Winkler, consid. 3b, tous deux du 22 mai 1974; voir dans le même sens les arrêts cités par Imboden/Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtssprechung, Bd I, 1986, Nr 59 B III, p.356 in fine).
Dans ces conditions, le Tribunal administratif juge que les principes arrêtés par l'art. 43 LADB constituent une base légale suffisante pour la perception des taxes de patente litigieuses. Quant à l'exigence d'une norme juridique permettant au citoyen de prévoir avec assez de précision l'étendue possible de son obligation contributive (consid. 8b ci-dessus), elle est remplie par le barème publié sous la forme du règlement du Conseil d'Etat du 29 octobre 1997.
f) Il est vrai qu'on pourrait encore hésiter sur le caractère suffisant de la base légale en raison du fait que l'art. 43 LADB prévoit que la taxe est calculée "tous les quatre ans" sans qu'on sache sur quelle base. En outre, le fait qu'une nouvelle taxation ne soit possible qu'en présence de "circonstances exceptionnelles" (art. 43 al. 3 LADB) pourrait conduire, comme le système de la taxation intermédiaire, à des résultats difficilement justifiables car inadaptée à l'évolution des circonstances. Cependant, la taxation "pour quatre ans" implique bien que le calcul se fonde sur le chiffre d'affaires d'années antérieures et la solution arrêtée par l'autorité intimée, consistant à procéder au calcul durant l'année précédant la période quadriennale en se fondant sur les chiffres des deux années écoulées à ce moment-là, ne paraît à première vue pas susciter de contestation. En outre, la souplesse dont l'autorité intimée déclare faire preuve en matière de "révision" de la taxation en cours de période quadriennale a apparemment permis, malgré la rigueur du texte, l'instauration d'un pratique respectueuse des principes constitutionnels.
VIII. Légalité du barème de 1997 et égalité de traitement
9. Enfin, les recourants soutiennent que le règlement du Conseil d'Etat du 29 octobre 1997 viole l'égalité de traitement en instaurant un barème qui, du fait de l'addition des chiffres d'affaires, va au-delà du maximum de 20'000 francs prévu par la loi, ce qui a amené l'autorité à ne pas appliquer son propre barème. Exposant que le barème atteint la taxe maximale de 20'000 à partir d'un chiffre d'affaires de 8'500'000 francs, les recourants relèvent que pour ne pas dépasser le maximum légal, l'autorité intimée a réclamé une taxe de patente de 20'000 francs à un établissement hôtelier dont le chiffre d'affaires "restauration et logement" est de 20'000'000 en chiffres ronds. Ils voient aussi une violation de l'égalité de traitement dans le fait que le maximum de la taxe est atteint à partir d'un chiffre d'affaires de 8'500'000 francs si bien qu'un établissement atteignant ce chiffre d'affaires est taxé de la même manière qu'un établissement qui atteint 20'000'000 de chiffre d'affaires "restauration et logement". Les recourants critiquent également la structure du tarif, qui fait notamment doubler la taxe selon que le chiffre d'affaires "boissons" passe de 600'000 à 650'000 francs.
a) Lorsque la loi assigne un minimum et un maximum à une contribution publique, l'autorité exécutive chargée de l'appliquer en adoptant un barème doit utiliser dans toute son étendue, en respectant le principe de la proportionnalité, le cadre arrêté par le législateur. La doctrine relève à cet égard qu'il n'est pas admissible qu'un nombre élevé de cas se concentrent aux extrémités du tarif, soit dans sa partie inférieure, soit dans sa partie supérieure (Imboden / Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtssprechung, Bd I, 1986, Nr 59 B III, p.357 principio, citant un arrêt zurichois). Si de trop nombreux contribuables tombent sous le coup de la partie inférieure du tarif, cela constitue une inégalité de traitement à l'égard des contribuables qui se trouvent seuls assujettis au montant les plus élevés (à moins évidemment que leur situation ne présente une réelle disproportion par rapport à celle des autres). Inversement, si des contribuables taxés au maximum du tarif sont traités, parce que le tarif ne permet pas de tenir compte de cette différence, de la même manière que d'autres contribuables dont la situation est considérablement plus élevée, il en résulte une inégalité de traitement à l'égard des premiers. Comme le Tribunal fédéral l'a rappelé dans l'arrêt Winkler produit pas l'autorité intimée, il est arbitraire de traiter de la même manière deux établissements dont le chiffre d'affaires diffère sensiblement (in casu plusieurs millions par rapport à 230'000 et 414'000 francs) sans qu'aucune autre circonstance n'explique cette parité de taxe (ATF du 22 mai 1974, consid. 4 c).
b) Comme on l'a vu plus haut (considérant 3b), c'est dans la loi du 3 juin 1947 sur la polices des établissements publics et la vente des boissons alcooliques que le législateur vaudois a abandonné le système de fixation des taxes de patente en fonction des boissons alcooliques (distillées ou non distillées) pour passer à un système dans lequel la taxe était fixée, outre selon le genre d'établissement, en fonction du chiffres d'affaires "boissons" (sans distinction selon les boissons alcooliques ou sans alcool). La modification de 1977 a étendu la base de calcul aux chiffres d'affaires afférents à la restauration et au logement mais, au terme de pourparlers avec les associations professionnelles intéressées (dont la recourante ACVH) qualifiés de "longs et laborieux", l'Exposé des motifs du Conseil d'Etat envisageait de fixer les taux moyens de base à 3,5 ‰ pour les recettes "boissons" et à 1,75 ‰ pour les recettes "restauration et logement" (BGC printemps-septembre 1977 p. 209 et 207). C'est la commission parlementaire qui, après avoir entendu à son tour les représentants de la Société vaudoise des cafetiers et restaurateurs et ceux de l'Association cantonale vaudoise des hôteliers, a fait inscrire dans la loi le principe, envisagé par le Conseil d'Etat (mais c'était le Département qui, selon l'art. 57, fixait le prix des patentes sans d'ailleurs qu'un barème soit adopté par le Conseil d'Etat) selon lequel les recettes "boissons" seraient taxées au double de celles des autres catégories, c'est-à-dire de la restauration et du logement (BGC précité p. 212 s. et 216). Le Grand Conseil a renoncé à diminuer le maximum du barème de 10'000 francs proposé par le Conseil d'Etat en considérant que même si sept établissements seulement dépasseraient 6'000 francs et que le barème envisagé n'excéderait pas 7'750 ou 8'000 francs, on créerait, en fixant le maximum à 6'000 francs des inégalités entre les établissements payant cette taxe et ceux qui seraient soumis au barème normal (intervention du député Pierre Cevey, peu clair il est vrai, BGC précité p. 220; v. ég. p. 218, intervention Jean Chevallaz).
c) Pour réaliser le principe d'une pondération double du chiffre d'affaires "boissons", on aurait pu songer à fixer un barème unique en prévoyant que pour calculer la taxe, le chiffre d'affaires "boissons" serait multiplié par deux avant d'être additionné au chiffre d'affaire des autres catégories, le barème unique s'appliquant à la somme du tout et culminant au maximum légal de 20'000 francs de taxe. Tel n'est cependant pas le sens qu'appelle d'emblée l'art. 43 al. 2 LADB: le fait qu'il y soit question de "barème" et non simplement d'un taux implique à première vue une taxation à un taux variable suivant l'importance du chiffre d'affaires (c'est cette variation du taux exprimé en pour mille que présente le tableau "version 1" annexé à la lettre du 27 mai 1997 adressée par l'autorité intimée aux associations intéressées lors de la consultation préalable à l'adoption du règlement du Conseil d'Etat, v. pièce 5 de l'autorité intimée que le Tribunal a examinée avec les parties durant l'audience; d'après les renseignements recueillies en audience, la "version 1" correspondrait au barème adopté en 1997). En outre, le fait que l'art. 43 al. 2 LADB envisage une taxation selon des "barèmes différenciés" conduit logiquement, comme l'a fait l'exécutif, à adopter des barèmes différents, le taux appliqué au chiffre d'affaires "boissons" étant simplement le double de celui qui frappe les autres catégories.
d) Si l'on compare les barèmes successivement adoptés par le Conseil d'Etat en application de l'art. 43 LADB, on constate que dans celui du 18 décembre 1985, le "barème de taxation des recettes globales brutes "boissons" atteignait, selon sa position supérieure, un maximum de 6'000 francs tandis que celui des recettes "restauration et logement" culminait à 3'500 francs. Il était ainsi impossible que l'addition des deux taxes, conçues comme procédant chacune d'un calcul indépendant, excède le maximum légal de 10'000 francs alors prévu pas la teneur initiale de l'art. 43 LADB. Tel n'est pas le cas selon le règlement du 29 octobre 1997 dans lequel les deux taxes, également fixées par un calcul indépendant, culminent respectivement à 20'000 et 10'000 francs. Il en résulte, d'un point de vue théorique en tout cas, qu'un établissement qui réaliserait dans chacune des deux catégories un chiffre d'affaires dépassant le maximum prévu par les barèmes payerait une taxe de patente 30'000 francs alors que le maximum légal, qui s'entend globalement, est de 20'000 francs.
10. C'est cette situation que dénoncent les recourants lorsqu'ils font valoir que le barème, du fait de l'addition des chiffres d'affaires, va au-delà du maximum de 20'000 francs prévu par la loi. Bien que le Tribunal administratif ne puisse procéder au contrôle abstrait du règlement du 29 octobre 1997, le moyen est recevable car de fait, un certain nombre de recourants auraient probablement avantage à ce que, sur le modèle du règlement de 1985, la taxe "boissons" culmine aux deux tiers du maximum légal, le maximum de la taxe "restauration et logement" étant limité au tiers de ce montant.
L'autorité intimée fait valoir de son côté qu'il existe de grands établissements fondés quasiment exclusivement sur la vente de boissons et que pour ce motif, il lui est apparu plus conforme au principe d'égalité de traitement de permettre une taxation jusqu'à 20'000 francs des établissements ne réalisant qu'un chiffre d'affaires sur la vente de boissons. Pour elle, l'art. 43 LADB ne précise nullement que ces maxima impliquent que le maximum des recettes boissons ajouté au maximum des recettes restauration/logement ne dépasse pas 20'000 francs: c'est le montant réellement perçu et non le détail de ces composants qui serait visé par ce plafond.
On a vu plus haut que tel qu'il est rédigé, l'art. 43 al. 2 LADB implique pratiquement la perception, selon des barèmes différents dont l'un est deux fois plus élevé que l'autre, de deux "sous-taxes" séparées. C'est à la somme des deux que s'applique le maximum de 20'000 francs fixé - pour les contribuables recourants - par l'art. 43 al. 1 lit a ch. 1 LADB. Il n'est pas contraire à la loi que la somme théorique des maxima des deux barèmes dépasse le plafond légal si en pratique, ce plafond n'est pas dépassé par l'addition des deux "sous-taxes" perçues concrètement auprès de chaque contribuable. Ce qui importe, c'est qu'aucun contribuable ne paie plus de 20'000 francs et que les chiffre d'affaires "boissons" soit effectivement taxé deux fois plus cher que celui des autres catégories. En particulier, on ne voit pas ce qui permettrait de conclure que le texte légal empêcherait de prélever une taxe "boissons" qui atteindrait le maximum de 20'000 francs (ou s'en approcherait fortement), pour autant bien entendu qu'il ne s'y ajoute pas une taxe "restauration et logement" entraînant régulièrement un dépassement du plafond légal.
11. Exposant que le barème atteint la taxe maximale de 20'000 à partir d'un chiffre d'affaires de 8'500'000 francs, les recourants relèvent que pour ne pas dépasser le maximum légal, l'autorité intimée a réclamé une taxe de patente de 20'000 francs à un établissement hôtelier dont le chiffre d'affaires "restauration et logement" est de 20'000'000 en chiffres ronds.
Ce que les recourants ont en vue à cet égard, ce n'est probablement pas l'existence de chiffres d'affaires de l'ordre de 20'000'000 francs (on y reviendra plus loin), mais bien plutôt le cas de l'établissement recourant "W" (voir les chiffres figurant sous lettre C de l'état de fait). Il est exact que pour cet établissement-là, l'application du barème "boissons" conduirait en principe à fixer pour le chiffre d'affaires correspondant une taxe de 15'000 francs tandis que pour le chiffre d'affaire "restauration et logement", où le maximum du barème correspondant est atteint par ledit établissement "W", une taxe de 10'000 francs devrait être prélevée. La taxe totale devrait donc atteindre la somme de 25'000 francs mais pour respecter le maximum légal de 20'000 francs, la décision attaquée correspondante fixe la taxe de patente à 20'000 francs. L'autorité expose dans sa réponse au recours que sur les 3149 patentes d'établissements publics et analogues (chiffre 1997), seuls deux hôtels dépassent en pratique la taxe maximale (et un café-restaurant a été taxé d'office à 20'000 francs).
Ce n'est bien entendu pas la situation (favorable en elle-même) de l'établissement recourant "W" qui est critiquée par les recourants, mais bien plutôt, par comparaison, celle des autres établissements. La question qui se pose est donc de savoir si la situation de l'établissement "W" est constitutive d'une inégalité de traitement à l'égard de ceux des autres recourants qui, par hypothèse (les recourants ne citent aucun cas concret), paieraient par exemple une taxe de 15'000 francs en application du barème visant le chiffre d'affaires "boissons" sans que l'addition de cette somme avec la taxe du chiffre d'affaires "restauration et logement" n'excède le maximum légal de 20'000 francs: la taxe "boissons" de 15'000 francs serait alors intégralement payée alors que l'établissement "W" ne paie que 10'000 francs à ce titre.
Cette question serait délicate si un nombre important de contribuables se trouvaient ainsi frappés d'une taxe proche ou identique du maximum alors que leurs situations respectives seraient sensiblement différentes. Ce serait le signe que la nécessité de ramener au maximum légal la taxe effectivement perçue engendrerait des distorsions dans l'application des barèmes adoptés par le Conseil d'Etat. Tel n'est cependant pas le cas: l'autorité intimée expose (sans être contredite sur ce point de fait) que sur plus de 3'000 établissements, seuls deux d'entre eux paient une taxe maximale de 20'000 francs. On peut ainsi imaginer que dans deux cas au plus, les barèmes (ou du moins l'un d'entre eux) ne sont pas appliqués dans toute leur ampleur en raison du maximum légal global de 20'000 francs. Cette proportion infime de cas n'est pas suffisante pour être constitutive d'une inégalité de traitement ni pour faire considérer que l'application du barème subit des distorsions justifiant la condamnation globale du dispositif réglementaire mis en place par le Conseil d'Etat. Elle doit au contraire, en raison de son caractère limité, être considérée comme une conséquence difficilement évitable du plafonnement légal de la taxe.
12. Les recourants voient une violation de l'égalité de traitement dans le fait que le maximum de la taxe est atteint à partir d'un chiffre d'affaires de 8'500'000 francs si bien qu'un établissement atteignant ce chiffre d'affaires est taxé de la même manière qu'un établissement qui atteint 20'000'000 de chiffre d'affaires "restauration et logement". D'après les explications fournies en audience par les représentants des recourants, les établissement dont le chiffre d'affaires "restauration et logement" dépasse 8'500'000 francs seraient au nombre de cinq ou six à Lausanne et leur nombre total dans le canton atteindrait probablement la douzaine; le dépassement du maximum de 8'500'000 francs par le chiffre d'affaires "boissons" ne semble pas se produire en pratique.
Ici également, force est de constater que le nombre d'établissement dont le chiffre d'affaires "restauration et logement" dépasse le montant de 8'5000'000 francs, qui constitue la position extrême du barème, est singulièrement limité par rapport au nombre total d'établissement, qui dépasse trois mille. Les quatre établissements cités sous lettre C de l'état de fait (les recourants ne citent aucun des autres cas dont ils ont invoqué l'existence en audience) possèdent pour la plupart une image fortement marquées par le luxe et la tradition et ils regroupent en général plusieurs établissement (restaurants, club, bar, etc.; voir à ce sujet leur inscription dans l'annuaire téléphonique). Il s'agit finalement de cas particuliers dans la branche concernée. Le fait que le Conseil d'Etat n'ait pas étendu le barème jusqu'à plus de 20'000'000 de chiffre d'affaires pour saisir également ces quelques cas isolés procède certes d'un certain schématisme mais celui-ci reste admissible car la jurisprudence en matière fiscale citée plus haut reconnaît à l'autorité un pouvoir formateur qui lui confère une liberté étendue. Le fait qu'à partir d'un certain chiffre d'affaires (ici 8'500'000 francs, ce qui est un montant considérable), tous les établissements dépassant ce seuil paient la même taxe de patente - ou une taxe comparable à celle des établissement qui s'en approchent - est ici aussi une conséquence difficilement évitable d'une contribution publique dont la maximum est fixé par la loi.
13. Enfin, les recourants critiquent la structure du tarif en tant qu'il fait notamment doubler la taxe selon que le chiffre d'affaires "boissons" passe de 600'000 à 650'000 francs (plus exactement: d'un montant légèrement inférieur à 600'000 francs à un montant de 600'000 francs).
Le Tribunal administratif, tout en constatant que les recourants ne citent aucun cas concret permettant de montrer que l'un d'eux serait concerné par ce grief, juge à cet égard que si cette situation n'est certes pas particulièrement heureuse, elle reste dans le cadre du schématisme acceptable en regard du montant modeste de la taxe (de 1250 à 2400 francs) à cette position-là du tarif: le taux de la taxe y est faible si bien que quelques centaines de francs d'écart sont admissibles.
14. Vu ce qui précède, les décisions attaquées doivent être maintenues et le recours rejeté aux frais des recourants, qui n'ont pas droit à des dépens.