Decision ID: 7d2d4ef1-3b48-44c6-a31e-bd39181c0222
Year: 2020
Language: de
Court: SG_VB
Chamber: SG_VB_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

Sachverhalt
A.
Die Erbengemeinschaft D._, bestehend aus E._ und F._, beide
Y._, ist Eigentümerin von Grundstück Nr. 001, Grundbuch X._,
Grundbuchkreis X._, an der H._strasse in X._. Das Grundstück
liegt gemäss geltendem Zonenplan der Stadt X._ vom 1. November
1980 in der Wohn-Gewerbe-Zone, Bauklasse 4a (WG4a). Es ist mit
einem Gebäude (Vers.-Nr. 002) überbaut, das aktuell in den oberen
Geschossen über Wohnungen und im Erdgeschoss über Gewerbe-
räumlichkeiten verfügt. Das Gebäude ist zusammengebaut mit dem
Gebäude Vers.-Nr. 003 auf dem benachbarten Grundstück Nr. 004.
Nordöstlich an das Grundstück Nr. 001 grenzt das Grundstück
Nr. 005.
[...]
Übersicht Grundstücke
(Quelle: Geoportal SG)
Das Baugrundstück Nr. 001 liegt unter anderem – etwa je zur Hälfte –
in einem Gebiet mit besonderem baulichem Erscheinungsbild
("EB G._strasse") und im Ortsbildschutzperimeter (geschütztes
Ortsbild "M._").
[...]
Übersicht Gebiet mit besonderem Erscheinungsbild
und Ortsbildschutzgebiet
(Quelle: Digitaler Stadtplan Stadt X._)
B.
a) Mit Baugesuch vom 10. November 2017 beantragte E._ na-
mens der Gesellschaft C._, Y._, bei der Stadt X._ die Baube-
willigung für den Umbau bzw. die Sanierung des bestehenden Gebäu-
des samt Balkonvergrösserungen, Wohnraumerweiterungen mit Sitz-
platzüberdachungen und Erstellung einer Pergola auf dem Dach sowie
Umgebungsänderungen.
b) Innert der Auflagefrist vom 23. Januar bis 7. Februar 2018 erho-
ben die A._ SA und die B._ AG beide vertreten durch lic.iur. Pat-
rick Hofmanninger, Rechtsanwalt, Rorschach, öffentlich-rechtliche so-
wie privatrechtliche Einsprache gegen das Bauvorhaben. In ihrer Ein-
sprache und deren Ergänzung vom 20. Februar 2018 rügten sie unter
anderem eine ungenügende Einordnung und eine Vergrösserung bzw.
Verstärkung vorbestehender rechtswidriger Elemente. Weiter sei zu
erwarten, dass mit der Erweiterung der Aussenaufenthaltsflächen die
Nutzung der Aussenbereiche zunehme, was zu einer Zunahme der
Lärmentwicklung führe.
c) Nach Änderung des Projekts durch die Gesellschaft C._ (In-
halt: Grundrisse z.T. optimieren und erneuern, Gebäude aussen däm-
men, neue Fenster; Auflage vom 24. Juli bis 8. August 2018) ergänz-
ten die A._ SA und die B._ AG ihre Einsprache mit Eingabe vom
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 58/2020), Seite 3/33
8. August 2018. Sie machten zusammengefasst geltend, die Bestan-
desbaute sei mit Bezug auf ihre Gebäudetiefe rechtswidrig und sie
werde nun in verschiedener Hinsicht erweitert. Es liege eine erhebli-
che Verstärkung der Rechtswidrigkeit vor. Zudem seien übermässige
Immissionen zu Lasten der Nachbarn zu erwarten. Weiter seien die
deklarierten Besucherparkplätze nicht benutzbar und es fehlten ange-
passte Spiel- und Begegnungsbereiche.
d) Mit Beschluss vom 24. August 2018 erteilte die Baubewilli-
gungskommission der Stadt X._ die Baubewilligung unter Bedingun-
gen und Auflagen. Gleichzeitig wies sie sowohl die öffentlich-rechtliche
als auch die privatrechtliche Einsprache der A._ SA und der
B._ AG ab.
e) Gegen diesen Beschluss erhoben die A._ SA und die
B._ AG Rekurs beim Baudepartament (Verfahren Nr. 18-6143). In
der Folge widerrief die Baubewilligungskommission der Stadt X._
am 25. Januar 2019 ihren Beschluss vom 24. August 2018 und wies
das Amt für Baubewilligungen an, die Zustimmung der kantonalen
Denkmalpflege (nachfolgend: DMP) einzuholen. Zur Begründung
führte sie aus, die fehlende Zustimmung der DMP und damit die Ver-
letzung der Koordinationspflicht hätten zu einem unvollständigen Ge-
samtentscheid geführt, was einen schwerwiegenden Verfahrensman-
gel bedeute, welcher im Rekursverfahren nicht geheilt werden könne
und die Nichtigkeit des Beschlusses zur Folge habe. Gestützt auf die-
sen Widerruf wurde das Rekursverfahren Nr. 18-6143 per 25. Februar
2019 als gegenstandslos geworden von der Geschäftsliste des Bau-
departementes abgeschrieben.
f) Anfangs März 2019 reichte die Gesellschaft C._ ein Farb- und
Materialkonzept und ausserdem die Pläne "0010 fassaden ost & süd
mit farbkonzept" und "0009 fassaden west & nord mit farbkonzept" ein.
g) Mit Schreiben vom 14. März 2019 äusserte sich das Amt für Kul-
tur, DMP, gegenüber der Stadt X._ zum Bauvorhaben. G._, Leiter
DMP, führte aus, beim fraglichen Baugesuch sei ein Schutzobjekt von
nationaler oder kantonaler Bedeutung oder dessen Umgebung betrof-
fen. Durch das geplante Vorhaben erfolge (unter Verbindlicherklärung
der erweiterten Gesuchsunterlagen Stand 14. März 2019) keine Be-
einträchtigung des Schutzobjekts. Demnach sei keine Zustimmung der
DMP erforderlich.
h) Mit Schreiben vom 2. April 2019 hielt Rechtsanwalt Patrick Hof-
manninger namens seiner Klientschaft an der bereits erhobenen Ein-
sprache fest. Seines Erachtens hätte nach dem Widerruf des Be-
schlusses vom 24. August 2018 das Verfahren neu aufgegleist werden
und nicht die bereits eingereichten Unterlagen nur ergänzt werden
müssen. Zu diesem Schreiben nahm Dr. Christoph Bürgi, Rechtsan-
walt, St.Gallen, für die Gesellschaft C._ am 8. April 2019 Stellung.
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 58/2020), Seite 4/33
i) Mit Beschluss vom 3. Mai 2019 erteilte die Baubewilligungskom-
mission der Stadt X._ die Baubewilligung "nach den Unterlagen vom
23. Januar 2018, dem Korrekturgesuch vom 24. Juli 2018 sowie den
Ergänzungsplänen vom 7. März 2019" unter Bedingungen und Aufla-
gen. Zudem wies sie sowohl die öffentlich-rechtliche als auch die pri-
vatrechtliche Einsprache der A._ SA und der B._ AG ab.
C.
Gegen diesen Beschluss erhoben die A._ SA und die B._ AG
durch ihren Rechtsvertreter mit Schreiben vom 28. Mai 2019 Rekurs
beim Baudepartement. Mit Rekursergänzung vom 15. Juli 2019 wer-
den folgende Anträge gestellt:
1. Der Beschluss der Baubewilligungskommission, Stadt
X._, vom 03.05.2019 sei aufzuheben;
2. die Baubewilligung zum Baugesuch 55519 sei  und die Einsprache vom 07.02.2018 bzw. 20.02.2018 (gemäss dem Schreiben des Rekurrenten vom 02.04.2019) gutzuheissen;
3. unter Kosten- und Entschädigungsfolge des  (Vorinstanz).
Zur Begründung wird zusammengefasst geltend gemacht, die geplan-
ten Erweiterungen und Neunutzungen seien vor dem Hintergrund der
Bestandes- und Erweiterungsgarantie nicht zulässig. Ausserdem re-
sultierten übermässige Immissionen auf das Grundstück der Rekur-
rentinnen.
D.
a) Mit Vernehmlassung vom 12. August 2019 beantragt die
Vorinstanz die Abweisung des Rekurses. Zur Begründung wird haupt-
sächlich auf den angefochtenen Entscheid verwiesen.
b) Mit Vernehmlassung vom 3. September 2019 beantragt die Re-
kursgegnerin 2 durch ihren Rechtsvertreter den Rekurs unter Kosten-
folge abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden könne.
c) Mit Stellungnahme vom 26. September 2019 äussert sich das
Amt für Kultur, DMP, zum Bauvorhaben. Die DMP führt aus, die Bau-
eingabe sehe unter anderem einen Anbau, eine Pergola, eine Aussen-
isolierung, die teilweise Vergrösserung der Fenster, Ausführung in
Kunststoff-Metall, sowie die Verschiebung und Vergrösserung der Bal-
kone vor. Das Material- und Farbkonzept beinhalte Putz, Abrieb und
Metallteile in gebrochenem Weiss sowie diversen Grautönen. Dies
entspreche einer angemessenen Gestaltung für einen jüngeren, aber
schon bestehenden Bau in einer sensiblen Umgebung. Gegenstand
des aktuellen Rekursverfahrens sei nicht das bestehende Gebäude,
sondern nur der Umbau und die Sanierungsmassnahmen. Entspre-
chend werde nur die Veränderung zum aktuellen Zustand beurteilt.
Obwohl das Gebäude grundsätzlich ein problematisches Element für
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 58/2020), Seite 5/33
das Ortsbild von nationaler Bedeutung darstelle, hätten die geplanten
Massnahmen keine wesentliche Beeinträchtigung zur Folge. Entspre-
chend sei das Bauprojekt aus ortsbaulicher bzw. denkmalpflegerischer
Sicht bewilligungsfähig.
d) Mit Eingabe vom 15. November 2019 reichen die Rekurrentin-
nen eine weitere Rekursergänzung ein und halten an den gestellten
Rechtsbegehren gemäss Rekurs fest. Sie machen ergänzend zu ihren
vorangegangenen Ausführungen die Nichtigkeit des angefochtenen
Beschlusses, die Unvollständigkeit des Baugesuchs und dessen feh-
lende öffentliche Auflage sowie eine Verletzung des Anspruchs auf
rechtliches Gehör geltend.
E.
a) Das Baudepartement führte am 22. November 2019 in Anwe-
senheit der Verfahrensbeteiligten sowie eines Vertreters der DMP ei-
nen Augenschein durch.
b) Mit Eingabe vom 12. Dezember 2019 lässt sich die Vorinstanz
zum Augenscheinprotokoll vernehmen. Mit Stellungnahme vom
20. Dezember 2019 äussert sich auch die Rekursgegnerin 2 zum Au-
genscheinprotokoll; darüber hinaus nimmt sie darin Stellung zur rekur-
rentischen Eingabe vom 15. November 2019.
c) Die Rekurrentinnen lassen sich mit Eingabe vom 20. Dezember
2019 zum Augenscheinprotokoll vernehmen. Sie beantragen unter an-
derem, es seien ihnen die Protokolle der Besprechungen zwischen
den Behörden bzw. ihren Mitgliedern (insbesondere Baubewilligungs-
kommission, Denkmalpflege usw.) und der Baugesuchsteller zuzustel-
len.
d) Mit Schreiben vom 6. Januar 2020 ersucht das Baudepartement
die Vorinstanz und die DMP um Einreichung allfälliger Protokolle von
Besprechungen zwischen ihnen und der Rekursgegnerin/Bauherr-
schaft. Für den Fall, dass keine Rückmeldung erfolge, werde davon
ausgegangen, dass keine derartigen Protokolle existieren. Auf Nach-
frage der Rekurrentinnen vom 20. Februar 2020 bestätigt das Baude-
partement am 25. Februar 2020, dass mangels Rückmeldung der
Vorinstanz und der DMP davon ausgegangen werde, dass keine Pro-
tokolle existieren. Dazu nehmen die Rekurrentinnen mit Eingabe vom
6. März 2020 Stellung.
F.
Auf die weiteren Ausführungen der Verfahrensbeteiligten in den vor-

genannten Eingaben wird – soweit erforderlich – in den Erwägungen
eingegangen.
Erwägungen
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 58/2020), Seite 6/33
1.
1.1 Die Zuständigkeit des Baudepartementes ergibt sich aus
Art. 43bis des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (sGS 951.1;
abgekürzt VRP).
1.2 Die Frist- und Formerfordernisse von Art. 47 Abs. 1 und Art. 48
VRP sind erfüllt. Die Rekursberechtigung ist gegeben (Art. 45 VRP).
Auf den Rekurs ist einzutreten.
2.
Am 1. Oktober 2017 ist das Planungs- und Baugesetz (sGS 731.1;
abgekürzt PBG) in Kraft getreten und das Baugesetz vom 6. Juni 1972
(nGS 8, 134; abgekürzt BauG) aufgehoben worden (Art. 172 Bst. a
PBG). Der erstinstanzliche Einsprache- und Baubewilligungsent-
scheid erging am 3. Mai 2019. Mithin sind vorliegend grundsätzlich die
Bestimmungen des PBG anwendbar, sofern sie gemäss Anhang zum
Kreisschreiben „Übergangsrechtliche Bestimmungen im PBG“ vom
8. März 2017 (Baudepartement SG, Juristische Mitteilungen 2017/I/1)
als unmittelbar anwendbar erklärt werden. Im Übrigen gelangen wei-
terhin das BauG und das entsprechende Baureglement zur Anwen-
dung.
3.
Die Rekurrentinnen machen die Nichtigkeit des angefochtenen Be-
schlusses geltend (vgl. Rekursergänzung vom 15. November 2019
Ziff. II.7). Sie legen ihre Sicht auf die Chronologie im Zusammenhang
mit dem fraglichen Baubewilligungsverfahren dar und verweisen unter
anderem auf den Beschluss der Vorinstanz vom 24. August 2018, der
mit Beschluss vom 25. Januar 2019 widerrufen worden sei, woraufhin
die Rekursinstanz das damalige Rekursverfahren zufolge Gegen-
standslosigkeit abgeschrieben habe. Aus dem nun angefochtenen Be-
schluss vom 3. Mai 2019 gehe hervor, dass das Baudepartement den
Entscheid vom 24. August 2018 wegen eines schwerwiegenden Ver-
fahrensmangels als nichtig erklärt habe. Tatsächlich sei offen, ob der
Beschluss der Vorinstanz vom 24. August 2018 an einem derart
schwerwiegenden Verfahrensmangel leide, dass er als nichtig zu er-
klären sei. Wäre dies der Fall gewesen, hätte das Baudepartement
gemäss Auffassung der Rekurrentinnen nicht auf den (ersten) Rekurs
eintreten dürfen und die Nichtigkeit des vorinstanzlichen Beschlusses
vom 24. August 2018 feststellen müssen. Überdies fehle es an einer
Grundlage für den mit Beschluss der Vorinstanz vom 25. Januar 2019
ausgesprochenen Widerruf; der Beschluss vom 25. Januar 2019 wäre
für sich betrachtet ebenfalls nichtig. Ein solches Vorgehen sei – so die
Rekurrentinnen weiter – unzulässig und die weiteren Verfügungen der
Vorinstanz seien nichtig. Im Resultat nicht anders zu beurteilen wäre
die Angelegenheit, wenn die Vorinstanz ohne Widerruf der Baubewil-
ligung das Baugesuchsverfahren mit Einleitung der Koordination fort-
gesetzt hätte. Das Baubewilligungsverfahren sei spätestens am
25. Februar 2019, also zu einem Zeitpunkt, zu welchem die Verfah-
renshoheit bei der Rekursinstanz gelegen habe, unter Ausschluss der
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 58/2020), Seite 7/33
Rekurrentinnen fortgesetzt worden. Ein solches Vorgehen sei unzu-
lässig und die weiteren Verfügungen der Vorinstanz in der Streitsache
nichtig.
3.1 Die Nichtigkeit eines Verwaltungsaktes ist jederzeit und von
sämtlichen rechtsanwendenden Behörden von Amtes wegen zu be-
achten. Fehlerhafte Verwaltungsakte sind in der Regel nicht nichtig,
sondern nur anfechtbar. Nichtigkeit, das heisst absolute Unwirksam-
keit einer Verfügung, wird nur angenommen, wenn der ihr anhaftende
Mangel besonders schwer wiegt, wenn er offensichtlich oder zumin-
dest leicht erkennbar ist und wenn zudem die Rechtssicherheit durch
die Annahme der Nichtigkeit nicht ernsthaft gefährdet wird. Als Nich-
tigkeitsgründe fallen hauptsächlich funktionelle und sachliche Unzu-
ständigkeit einer Behörde sowie schwerwiegende Verfahrensfehler in
Betracht (vgl. z.B. VerwGE B 2019/74 vom 19. Dezember 2019
Erw. 3.1 mit Hinweisen).
3.2 Zutreffend ist, dass die Vorinstanz am 24. August 2018 erstmals
über das fragliche Baugesuch entschied und das Bauvorhaben bewil-
ligte. Dagegen erhoben die Rekurrentinnen Rekurs beim Baudeparte-
ment (Verfahren Nr. 18-6143). Im Rahmen dieses Rekursverfahrens
stellte sich heraus, dass die DMP das Bauvorhaben nicht beurteilt
hatte und mangels Vollständigkeit der Unterlagen nicht beurteilen
konnte. Deshalb und erklärtermassen auch vor dem Hintergrund einer
vorläufigen rechtlichen Beurteilung im damaligen Rekursverfahren wi-
derrief die Vorinstanz mit Beschluss vom 25. Januar 2019 ihre erste
Baubewilligung vom 24. August 2018. Gestützt auf diesen Widerruf
schrieb das Baudepartement das Rekursverfahren Nr. 18-6143 als ge-
genstandslos geworden von seiner Geschäftsliste ab. Der entspre-
chende Abschreibungsbeschluss datiert vom 25. Februar 2019. Erst
später – nämlich am 3. Mai 2019 – erteilte die Vorinstanz (erneut) die
Baubewilligung für das Bauvorhaben unter Bedingungen und Aufla-
gen. In diesem Zeitpunkt war somit kein Rekursverfahren in derselben
Sache hängig. Soweit die Rekurrentinnen sich auf den Devolutiveffekt
berufen, der dazu führe, dass "jede weitere Verfügung der Verwaltung
in der Streitsache als nichtig qualifiziert werden" müsse (Rekursergän-
zung vom 15. November 2019 Ziff. 7.9 in fine mit unklarem Verweis
auf ein Urteil des Verwaltungsgerichtes), gehen ihre Ausführungen
zum Vornherein an der Sache vorbei. Gleiches gilt für ihre Einwände
gegen die Gültigkeit derjenigen vorinstanzlichen Beschlüsse, die der
Baubewilligung vom 3. Mai 2019 vorangegangen waren (insbeson-
dere erste Baubewilligung vom 24. August 2018 und deren Widerruf
vom 25. Januar 2019). Diese bilden nicht Verfahrensgegenstand.
Selbst wenn diese Beschlüsse mit Rechtsfehlern behaftet (gewesen)
wären und/oder die Vorinstanz das Baubewilligungsverfahren zu Un-
recht am 25. Februar 2019 fortgesetzt hätte, führte dies nicht zu derart
schwerwiegenden Verfahrensfehlern, die eine Nichtigkeit des nun an-
gefochtenen Beschlusses vom 3. Mai 2019 zur Folge hätten. Gegen
diesen wiederum konnten sich die Rekurrentinnen wirksam zur Wehr
setzen.
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 58/2020), Seite 8/33
3.3 Der angefochtene Beschluss ist somit entgegen der Ansicht der
Rekurrentinnen nicht nichtig und der Rekurs insoweit unbegründet.
Der Vollständigkeit halber ist festzuhalten, dass das dargestellte Vor-
gehen der Vorinstanz (Widerruf einer Baubewilligung nach erhobenem
Rekurs; Behebung festgestellter Mängel; erneute Erteilung der Bau-
bewilligung) üblich ist und der Prozessökonomie dient.
4.
Die Rekurrentinnen machen geltend, gemäss angefochtenem Be-
schluss habe am 25. Februar 2019 eine Besprechung mit der DMP
sowie den Vertretern der Bauherrschaft stattgefunden, an welchen die
offenen Details erörtert worden seien. Die Rekurrentinnen seien über
diese Ereignisse weder vorgängig noch nachträglich informiert und
auch nicht in irgendwelcher Art involviert worden. Erst mit dem ange-
fochtenen Beschluss hätten sie Kenntnis erlangt über diese Vorge-
hensweise. Auf Nachfrage hätten sie am 28. Juni 2019 die Feststel-
lung der DMP per E-Mail erhalten. Es sei somit die Durchführung einer
Beweisabnahme ohne Einbezug der Rekurrentinnen erfolgt, wodurch
ihr Anspruch auf das rechtliche Gehör sowie ihr Recht auf Beweis ver-
letzt worden seien. Sie hätten keine Gelegenheit gehabt, vor dem Be-
schluss der Vorinstanz sich zur Vorgehensweise und/oder zur Fest-
stellung der DMP zu äussern. Zudem entspreche die Vorgehensweise
einer Rechtsverweigerung, insbesondere aufgrund grundloser Ver-
schlechterung der Parteistellung und unzureichender Begründung.
4.1 Der Anspruch auf rechtliches Gehör (vgl. die Mindestgarantie in
Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung [SR 101; abgekürzt BV]) bein-
haltet das Recht der Privaten, in einem vor einer Verwaltungs- oder
Justizbehörde geführten Verfahren mit ihrem Begehren angehört zu
werden, Einblick in die Akten zu erhalten und zu den für die Entschei-
dung wesentlichen Punkten Stellung zu nehmen. Verfügungen, die er-
heblich belasten, sind nach dem einschlägigen Verfahrensrecht nur
zulässig, wenn die Betroffenen den wesentlichen Sachverhalt kennen
und Gelegenheit zur Stellungnahme hatten (Art. 15 Abs. 2 VRP). Der
Anspruch auf rechtliches Gehör dient einerseits der Sachaufklärung
und stellt andererseits ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht
der Parteien dar. Er ist formeller Natur, was bedeutet, dass eine
Rechtsmittelinstanz, die eine Verletzung des Anspruchs feststellt, den
angefochtenen Entscheid in der Regel aufheben muss. Ob die Anhö-
rung für den Ausgang des Verfahrens relevant ist, d.h. die Behörde zu
einer Änderung des Entscheids veranlasst hätte oder nicht, ist irrele-
vant. Jedoch kann der Mangel der Gehörsverweigerung "geheilt" wer-
den, wenn die unterlassene Anhörung, Akteneinsicht oder Begrün-
dung in einem Rechtsmittelverfahren nachgeholt wird, das eine Prü-
fung im gleichen Umfang wie durch die Vorinstanz erlaubt, und eine
Rückweisung der Sache zur Gewährung des rechtlichen Gehörs bloss
zu einem formalistischen Leerlauf und einer unnötigen Verlängerung
des Verfahrens führen würde (VerwGE B 2016/127 vom 23. Mai 2018
Erw. 4.1 mit Hinweis).
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 58/2020), Seite 9/33
4.2 In (Bau-)Gesuchsverfahren wird das rechtliche Gehör – soweit
den Baugesuchsteller betreffend – ins Anfangsstadium des Verfah-
rens vorgelagert mit der Begründung, es werde in erster Linie bereits
mit der Einreichung des Gesuchs selber gewährt, in welchem aus der
Sicht des Gesuchstellers dargelegt werde, weshalb die Bewilligung zu
erteilen sei (VerwGE B 2016/127 vom 23. Mai 2018 Erw. 4.2 mit Hin-
weisen). In der Folge wird – jedenfalls im Anwendungsbereich des or-
dentlichen Verfahrens – das Bauvorhaben visiert (vgl. Art. 138 PBG)
und das Baugesuch bekannt gemacht und zur Einsichtnahme aufge-
legt (Art. 139 PBG). Während der Auflagefrist kann öffentlich-rechtli-
che und/oder privatrechtliche Einsprache erhoben werden (Art. 153 f.
PBG). Die Einsprachen sind dem Baugesuchsteller zur Stellungnahme
zuzustellen (Art. 156 Abs. 1 PBG). Anschliessend ergeht der Ent-
scheid über die Einsprachen, dies gleichzeitig mit dem Entscheid über
das Baugesuch (vgl. Art. 157 PBG). Wenn in einem Bewilligungsver-
fahren – zusätzlich zur vorerwähnten kommunalen Beurteilung – auch
Stellungnahmen und Teilverfügungen von kantonalen Stellen einzuho-
len sind, so sind diese gemeinsam bzw. gleichzeitig mit dem kommu-
nalen Entscheid zu eröffnen (Koordinationsgebot; vgl. Art. 25a des
Bundesgesetzes über die Raumplanung [SR 700; abgekürzt RPG],
insbesondere Abs. 2 Bst. d). Nicht vorgesehen ist nach der gesetzli-
chen Konzeption hingegen eine Mitwirkung der Verfahrensbeteiligten
vor der Eröffnung von Stellungnahmen und Teilverfügungen der zu-
ständigen kantonalen Stellen. Dies gilt für den Baugesuchsteller
(in diesem Sinn VerwGE B 2016/127 vom 23. Mai 2018 Erw. 4.2),
aber auch für die Einsprecher.
4.3 Nach dem Widerruf der ersten Baubewilligung vom 24. August
2018 war es somit hinsichtlich des anschliessenden Einbezugs der
DMP unter dem Titel des rechtlichen Gehörs nicht notwendig, den Re-
kurrentinnen eine Möglichkeit zur Mitwirkung zu gewähren. Dass am
25. Februar 2019 eine Besprechung zwischen der DMP, den Vertre-
tern der Bauherrschaft und mutmasslich auch einem Vertreter der
Vorinstanz stattgefand, trifft zwar zu (so auch angefochtene Baubewil-
ligung Ziff. II.13), ist aber nicht zu beanstanden. Eine Verletzung des
rechtlichen Gehörs und/oder des Rechts auf Beweis der Rekurrentin-
nen liegt damit genauso wenig vor wie eine Rechtsverweigerung. Dies
umso weniger, als die Rekursgegnerin 1 im Anschluss an die Bespre-
chung die Baugesuchsunterlagen ergänzte und den Rekurrentinnen
Gelegenheit gegeben wurde, ihre Einsprache ebenfalls zu ergänzen,
wovon sie Gebrauch machten. Die in der Folge eingegangene Stel-
lungnahme der DMP vom 14. März 2019 wurde den Rekurrentinnen
sodann gemäss ihrer eigenen Darstellung am 28. Juni 2019 per E-Mail
– und damit vor ihrer Rekursergänzung vom 15. Juli 2019 – zugestellt.
Die Rekurrentinnen konnten sich somit rechtsgenüglich gegen die Be-
urteilung der DMP zur Wehr setzen und auch diesbezüglich wurde der
Gehörsanspruch der Rekurrentinnen gewahrt. Selbst wenn dies nicht
der Fall gewesen wäre, wäre die angebliche Verletzung des rechtli-
chen Gehörs im vorliegenden Rekursverfahren, in welchem die Re-
kursinstanz mit voller Kognition entscheidet, geheilt worden.
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 58/2020), Seite 10/33
5.
Die Rekurrentinnen rügen eine Befangenheit der DMP und der
Vorinstanz. Sie begründen dies namentlich mit dem Umstand, dass
am 25. Februar 2019 eine Besprechung zwischen Bauherrschaft,
DMP und Vorinstanz stattgefunden habe. Sie machen geltend, die Be-
hörden hätten eng zusammen mit den Baugesuchstellern gearbeitet.
Nicht nur der Sekretär der Vorinstanz habe die Bauherrschaft intensiv
beraten, sondern auch mit der DMP hätten ohne Beteiligung der Re-
kurrentinnen Sitzungen stattgefunden, in denen das Materialisierungs-
und Farbkonzept entwickelt worden sei. Beides habe nach Erhebung
der Einsprache und vor der zweiten Bewilligungserteilung stattgefun-
den. Dass die beteiligten Behörden bzw. Behördenmitglieder auf den
Inhalt des Projektes eingewirkt hätten, stelle eine Vorbefassung dar.
Zudem sei bei Beratungsgesprächen grundsätzlich Protokoll zu führen
und das Fehlen solcher Protokolle spreche dafür, dass die Vorinstanz
und die DMP vorbefasst seien und bei der Entscheidung in den Aus-
stand hätten treten müssen.
5.1 Art. 29 Abs. 1 BV gewährleistet den Anspruch auf richtige Zu-
sammensetzung der Entscheidbehörde. Von der entscheidenden Be-
hörde und deren Mitgliedern wird zudem ein gewisses Mass an Unab-
hängigkeit verlangt (G. STEINMANN, in: Ehrenzeller/Schindler/Schwei-
zer/Vallender [Hrsg.], Kommentar zur Schweizerischen Bundesverfas-
sung, 3. Aufl., Zürich/St.Gallen 2014, N 35 zu Art. 29 BV). Wegen feh-
lender Unabhängigkeit können Mitglieder von gerichtlichen und von
Verwaltungsbehörden unter anderem dann abgelehnt werden, wenn
Umstände vorliegen, die nach objektiven Gesichtspunkten geeignet
sind, den Anschein der Befangenheit zu erwecken (BGE 127 I 198).
Die in Art. 29 BV statuierten Verfahrensgarantien gelten in allen Ge-
richts- sowie Verwaltungsverfahren; ihr Anwendungsbereich ist weiter
als derjenige von Art. 6 Ziff. 1 der Konvention zum Schutz der Men-
schenrechte und Grundfreiheiten (SR 0.101; abgekürzt EMRK;
HÄFELIN/HALLER/KELLER/THURNHERR, Schweizerisches Bundesstaats-
recht, 9. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2016, N 829 unter Hinweis auf
BGE 131 II 169).
5.2 Die bundesgerichtlichen Anforderungen an die Unabhängigkeit
der Mitglieder einer Entscheidbehörde werden im kantonalen Recht in
Art. 7 Abs. 1 VRP konkretisiert. Danach haben Behördenmitglieder, öf-
fentliche Angestellte und amtlich bestellte Sachverständige, die Anord-
nungen treffen, solche vorbereiten oder daran mitwirken, von sich aus
in den Ausstand zu treten:
a) wenn sie selbst, ihre Verlobten oder Ehegatten, ihre eingetragenen Partner, ihre Verwandten und  bis und mit dem dritten Grad, ihre -, Pflege- oder Stiefeltern oder ihre Adoptiv-, Pflege- oder Stiefkinder, der eingetragene Partner eines  oder die Kinder des eingetragenen Partners an der Angelegenheit persönlich beteiligt sind. Der Ausstandsgrund der Verschwägerung besteht nach
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 58/2020), Seite 11/33
Auflösung der Ehe oder der eingetragenen  fort;
b) wenn sie Vertreter, Beauftragte, Angestellte oder Organe einer an der Angelegenheit beteiligten Person sind oder in der Sache Auftrag erteilt haben;
bbis) wenn sie bei einer Anordnung einer Vorinstanz  haben;
c) wenn sie aus anderen Gründen befangen .
Durch die Ausstandsvorschriften soll vermieden werden, dass Mitglie-
der, die voreingenommen sind oder so erscheinen, an einem Ent-
scheid mitwirken. Ein strikter Nachweis ist nicht erforderlich – es ge-
nügt die Glaubhaftmachung. Auf rein individuelle – subjektive – Ein-
drücke eines Verfahrensbeteiligten darf nicht abgestellt werden. Viel-
mehr sind nur die objektiv festgestellten Umstände zu berücksichtigen
(VerwGE B 2017/115 vom 26. Oktober 2017 Erw. 2.3 mit Hinweisen).
5.3 Bei Verfahren vor Verwaltungsbehörden ist dem Umstand Rech-
nung zu tragen, dass diese im Gegensatz zu den gerichtlichen Instan-
zen nicht nur zur neutralen Rechtsanwendung und Streitentscheidung
berufen sind, sondern auch weitere öffentliche Aufgaben erfüllen und
öffentliche Interessen wahren sowie in eine Verwaltungsorganisation
eingebunden sind. Ist die Unbefangenheit von Verwaltungsbehörden
zu beurteilen, ist immer zu berücksichtigen, dass diese zunächst
hauptsächlich ihre Verwaltungsfunktionen zu erfüllen haben und nicht
Rechtsprechungsfunktionen. An ihre Unbefangenheit können deshalb
nicht dieselben Anforderungen gestellt werden, wie an die Unabhän-
gigkeit von Justizbehörden (C. REITER, in: Rizvi/Schindler/Cavelti, Pra-
xiskommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege, Zü-
rich/St.Gallen 2020, Art. 7-7bis N 26). Vielmehr können sie beim Erlass
von Verfügungen teilweise nicht im eigentlichen Sinn als unparteilich
bezeichnet werden. Immerhin haben Behördenmitglieder bei Sachge-
schäften, an denen sie persönlich interessiert sind, wegen objektiven
Anscheins der Befangenheit in den Ausstand zu treten. Bei der Wahr-
nehmung öffentlicher Interessen besteht indes keine generelle Aus-
standspflicht. So können beispielsweise Gemeindevertreter an Baube-
willigungsverfahren mitwirken, die Bauprojekte der Gemeinde selber
betreffen (REITER, a.a.O., Art. 7-7bis N 28; STEINMANN, a.a.O., N 36 zu
Art. 29 BV unter Hinweis auf BGE 125 I 119 und Urteil des Bundesge-
richtes 1C_278/2010 vom 31. Januar 2011).
5.4 Mit ihrem Ausstandsbegehren machen die Rekurrentinnen sinn-
gemäss die Befangenheit der ganzen Baubewilligungskommission
und der ganzen DMP geltend. Ein Ausstandsbegehren hat sich aber
immer gegen eine (oder mehrere) bestimmte natürliche Person(en) zu
richten (VerwGE B 2016/127 vom 23. Mai 2018 Erw. 2.3.1;
BDE Nr. 19/2020 vom 18. März 2020 Erw. 3.2 mit Hinweisen). Der
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 58/2020), Seite 12/33
Grund dafür liegt darin, dass die Befangenheit einen inneren Gemüts-
zustand betrifft, weshalb nur natürliche Personen, nicht aber eine Ge-
samtbehörde befangen sein können (vgl. BDE Nr. 48/2019 vom 6. Au-
gust 2019 Erw. 2.2 mit Hinweisen). Ein Anspruch auf Ausstand einer
Gesamtbehörde lässt sich denn auch weder aus Art. 29 Abs. 1 BV
noch aus Art. 7 Abs. 1 VRP herleiten (BDE Nr. 30/2020 vom 21. April
2020 Erw. 3.4 mit Hinweis). Vor diesem Hintergrund ist das Aus-
standsbegehren gegen die Vorinstanz und die DMP als Gesamtbehör-
den unbegründet.
5.5 Das rekurrentische Ausstandsbegehren ist auch dahingehend
zu verstehen, dass damit die Befangenheit von G._, Leiter DMP,
und von H._, Sekretär der Vorinstanz, geltend gemacht wird. G._
und H._ sollen nach zusammengefasster Meinung der Rekurrentin-
nen im Verlauf des Verfahrens an Sitzungen mit der Rekursgegnerin 1
als Bauherrin teilgenommen, diese intensiv beraten und das Materia-
lisierungs- und Farbkonzept mitentwickelt haben. Zudem sei bei die-
sen "Beratungsgesprächen" kein Protokoll geführt worden, was eben-
falls für die Befangenheit von G._ und H._ sprechen soll.
5.5.1 Das Amt für Kultur steht Eigentümern sowie politischen Gemein-
den für denkmalpflegerische und archäologische Beratung zur Verfü-
gung (vgl. Art. 29 des Kulturerbegesetzes [sGS 277.1; abgekürzt
KEG]). Innerhalb des Amtes für Kultur obliegt diese Aufgabe der kan-
tonalen Denkmalpflege. Gleichzeitig dürfen unter Schutz gestellte Ob-
jekte nur unter gewissen Voraussetzungen beseitigt oder beeinträch-
tigt werden, wobei bei Schutzobjekten von nationaler oder kantonaler
Bedeutung die Zustimmung des Leiters der Abteilung Denkmalpflege
erforderlich ist (vgl. Art. 122 Abs. 3 PBG i.V.m. Art. 1 Abs. 1 der Er-
mächtigungsverordnung [sGS 141.41] und Anhang 3 Nr. DI.B.05.01).
Auch in Rekursverfahren des Baudepartementes äussert sich die
DMP bzw. deren Leiter regelmässig. Dies geschieht namentlich in
Form von Vernehmlassungen, wenn denkmalpflegerische Teilverfü-
gungen Verfahrensgegenstand sind, oder in Form von Amtsberichten
zur Klärung des Sachverhalts bzw. zur Vermittlung des denkmalpfle-
gerischen Fachwissens zuhanden der verfahrensinstruierenden
Rechtsabteilung des Baudepartementes.
Angesichts der dargestellten gesetzlichen Konzeption und der Aufga-
benbereiche der DMP ist es nicht zu beanstanden, dass der Leiter der
DMP sich am vorinstanzlichen Baubewilligungsverfahren beratend be-
teiligte. Vielmehr erfüllte er damit die ihm bzw. der DMP gemäss Ge-
setz obliegenden Aufgaben. Jedenfalls kann aus den von den Rekur-
rentinnen vorgebrachten Umständen nicht auf persönliche Interessen
oder sonstige Befangenheitsgründe von G._ geschlossen werden.
Solche liegen nicht vor, umso weniger, als wie gezeigt an die Unbe-
fangenheit von Verwaltungsbehörden nicht dieselben Anforderungen
gestellt werden können wie an die Unabhängigkeit von Justizbehör-
den.
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 58/2020), Seite 13/33
5.5.2 Soweit sich das Ausstandsbegehren gegen H._ richtet, ist zu-
nächst festzustellen, dass H._ nicht Mitglied der entscheidenden
Baubewilligungskommission, sondern deren Sekretär ist. Selbst wenn
er in irgendeiner Form – z.B. vorbereitend – am Entscheid der Vo-
rinstanz mitgewirkt hätte, wäre dies unter den gegebenen Umständen
nicht zu beanstanden. Denn gemäss kommunaler Gesetzeslage ge-
hört die Bauberatung zu den Aufgaben der Direktion Planung und Bau
(vgl. Art. 69 Abs. 1 der Bauordnung; SRS 731.1; abgekürzt BauO) und
sie obliegt innerhalb der Direktion Planung und Bau dem Amt für Bau-
bewilligungen (Art. 21 des Reglements über den Vollzug der Bauord-
nung und des Reklamereglements; SRS 731.11). Als stellvertretender
Leiter des Amtes für Baubewilligungen ist H._ somit von Gesetzes
wegen befugt, eine Bauherrschaft zu beraten. Seine Teilnahme an Be-
ratungsgesprächen mit der Rekursgegnerin 1 führt jedenfalls vorlie-
gend nicht zu seiner Befangenheit, zumal keinerlei persönliche Inte-
ressen von H._ erkennbar sind oder geltend gemacht werden. Am
Gesagten ändert nichts, dass offenbar kein Protokoll zur Besprechung
vom 25. Februar 2019 existiert. Zwar legt Art. 69 Abs. 3 BauO fest,
dass die Bauberatung über ihre Tätigkeit Protokoll führt und es den
Betroffenen auf Verlangen zustellt. Alleine das Fehlen von Protokollen
vermag unter den gegebenen Umständen aber keine Ausstandspflicht
zu begründen. Vielmehr kann es auch als Indiz gewertet werden, dass
an der Besprechung vom 25. Februar 2019 weniger eine Beratung
stattfand als vielmehr nur das weitere Vorgehen geklärt wurde (so die
Rekursgegnerin 2) bzw. der formelle Umfang der einzureichenden Un-
terlagen geklärt wurde (so die Vorinstanz). Ebenfalls nichts ändert der
Umstand, dass die Rekurrentinnen nicht in die fragliche Besprechung
involviert wurden. Eine Mitwirkung ist nicht vorgesehen (vgl. oben,
Erw. 4.2), und ohnehin wurden die Rechte der Rekurrentinnen ge-
wahrt, indem ihnen das resultierende Farb- und Materialkonzept zur
Kenntnis gebracht wurde, woraufhin sie ihre Einsprache ergänzten.
5.6 Insgesamt erweist sich somit der Vorwurf der Befangenheit so-
wohl gegenüber der Vorinstanz bzw. deren Sekretär als auch gegen-
über der DMP bzw. deren Leiter als unzutreffend und der Rekurs dies-
bezüglich als unbegründet. Es sind insbesondere keinerlei ausstands-
begründenden persönlichen Interessen erkennbar. Daraus ergibt sich
des Weiteren, dass der rekurrentische Antrag auf Einholung eines (zu-
sätzlichen) Gutachtens "Unvereinbarkeit Umbau/Neugestaltung mit
Erscheinungs- und Ortsbild" abzuweisen ist, zumal dieser Antrag pri-
mär mit der angeblichen Befangenheit der DMP sowie einer Rechts-
verweigerung begründet wurde. Weil diese Vorwürfe unzutreffend
sind, kann auf die aktenkundigen Angaben der DMP zur Vereinbarkeit
des Bauvorhabens mit dem Erscheinungs- und Ortsbild abgestellt wer-
den.
6.
Die Rekurrentinnen führen aus, die DMP habe im Schreiben vom
14. März 2019 festgehalten, dass keine Beeinträchtigung des
Schutzobjekts erfolge und deshalb eine Zustimmung nicht erforderlich
sei. Die Feststellung der DMP, wonach keine Beeinträchtigung des
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 58/2020), Seite 14/33
Schutzobjekts erfolge, sei für sie nicht nachvollziehbar, da sie äusserst
knapp ausfalle, unbegründet erfolge und die Rekurrentinnen im Beur-
teilungsverfahren nicht einbezogen worden seien. Bei der Feststellung
der DMP handle es sich um eine "unbegründete Feststellung", die ei-
nerseits "Verfügungscharakter" habe und andererseits durch die feh-
lende Begründung ihr Recht auf Begründung verletze.
6.1 Entgegen der Ansicht der Rekurrentinnen handelt es sich beim
fraglichen Schreiben der DMP um keine Teilverfügung, womit auch
nicht dieselben Anforderungskriterien, die von einer Verfügung zu er-
füllen wären, zur Anwendung gelangen. Kommt die DMP im Rahmen
der Beurteilung eines Baugesuchs zum Ergebnis, dass keine Beein-
trächtigung eines Schutzgegenstands von kantonaler oder nationaler
Bedeutung vorliegt, stellt diese Beurteilung für sich allein noch keine
Teilverfügung dar, die im Rahmen eines Gesamtentscheids zu eröff-
nen (gewesen) wäre. Nach dem klaren Wortlaut von Art. 122 Abs. 3
PBG trifft Letzteres nur für die eigentliche Zustimmungsverfügung der
DMP zu; nur diese ist folglich auch Teil des Gesamtentscheids der
Baubewilligungsbehörde (Handbuch der Rechtsabteilung des Baude-
partementes zum PBG, St.Gallen, Stand 17. Januar 2020, Bemerkun-
gen zu Art. 122). Die blosse Beurteilung der DMP dagegen, ein Bau-
gesuch führe nicht zu einer Beeinträchtigung eines Schutzgegen-
stands von kantonaler oder nationaler Bedeutung, stellt lediglich eine
Stellungnahme dar (BDE Nr. 33/2020 vom 5. Mai 2020 Erw. 4.4).
6.2 Somit war unter dem Titel des rechtlichen Gehörs bzw. der Be-
gründungspflicht weder eine weitergehende Begründung durch die
DMP noch ein Einbezug der Rekurrentinnen in diesbezügliche Abklä-
rungen nötig. Hinzu kommt, dass die materielle Beurteilung der DMP
im Rekursverfahren einer Überprüfung unterliegt und das Baudepar-
tement (auch) diesbezüglich über volle Kognition verfügt. Die angebli-
chen Gehörsverletzungen hätten somit ohnehin als geheilt zu gelten.
7.
Die Rekurrentinnen machen die Unvollständigkeit und eine fehlende
öffentliche Auflage des Baugesuchs geltend. Sie führen aus, einerseits
habe die Baugesuchstellerin am 24. Juli 2018 ein Korrekturgesuch
eingereicht, welches wesentliche Änderungen enthalten habe. Ande-
rerseits sei durch die Stellungnahme der DMP vom 10. Januar 2019
erstellt, dass das Baugesuch zum Zeitpunkt der öffentlichen Auflage
unvollständig gewesen sei und ergänzt werden müsse. Die Vorinstanz
habe das Baugesuchsverfahren am 24. August 2018 mit Erteilung ei-
ner Baubewilligung abgeschlossen. Das Baugesuchsverfahren hätte
nur dann wieder an die Hand genommen werden dürfen, wenn die Re-
kursinstanz die Angelegenheit zur Neubeurteilung an die Vorinstanz
zurückgewiesen hätte oder wenn die Voraussetzungen für eine Wie-
dererwägung vorlägen. Wenn nach Erteilung der Baubewilligung wie
vorliegend ganze Teile des Verfahrens bzw. das Koordinationsverfah-
ren nachgeholt werden, ohne dass ein Rückweisungsentscheid der
Rekursinstanz vorliege, müsse das Baugesuch neu eingereicht und
durch die Baubewilligungsbehörde öffentlich aufgelegt werden. Hierfür
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 58/2020), Seite 15/33
spreche insbesondere auch die Vorschrift von Art. 149 PBG, wonach
die Baubehörde anordnen könne, dass für das Bauvorhaben unterge-
ordnete Einzelheiten, deren Beurteilung keinen Koordinationsbedarf
auslöse, vor Ausführung zur Genehmigung eingereicht würden. Soll-
ten nach Erteilung der Baubewilligung wie vorliegend aber ganze Teile
des Verfahrens bzw. das Koordinationsverfahren nachgeholt werden,
ohne dass ein Rückweisungsentscheid der Rekursinstanz vorliege,
bestehe dafür keine Grundlage im PBG. Das Baugesuch sei gestützt
auf Art. 136 ff. PBG neu einzureichen. Die Vorinstanz habe trotz we-
sentlicher Änderung und Ergänzung des Baugesuchs auf eine erneute
öffentliche Auflage verzichtet und damit auch den Grundsatz der Ein-
heit des Baubewilligungsentscheids und den Anspruch der Rekurren-
tinnen auf rechtliches Gehör verletzt.
7.1 Wie eingangs dargestellt, erteilte die Vorinstanz am 24. August
2018 eine erste Baubewilligung für das fragliche Bauvorhaben. Dage-
gen erhoben die Rekurrentinnen Rekurs beim Baudepartament, wo-
raufhin die Vorinstanz ihren Beschluss vom 24. August 2018 widerrief
und das städtische Amt für Baubewilligungen anwies, die Zustimmung
der DMP einzuholen. Gestützt auf diesen Widerruf wurde das Rekurs-
verfahren Nr. 18-6143 abgeschrieben. Anfangs März 2019 reichte die
Rekursgegnerin 1 bei der Vorinstanz ergänzende Unterlagen mit den
Ausführungsdetails sowie den Angaben zum Material- und Farbkon-
zept ein. Das Amt für Baubewilligungen ergänzte das Baugesuch mit
diesen Unterlagen, teilte dies dem Rechtsvertreter der Rekurrentinnen
mit Schreiben vom 11. März 2019 mit und gab ihm bzw. den Rekur-
rentinnen die Möglichkeit zur Ergänzung der Einsprache. Am 14. März
2019 äusserte sich die DMP gegenüber der Stadt X._ zum Bauvor-
haben. Am 27. März 2019 übermittelte die Vorinstanz dem Rechtsver-
treter der Rekurrentinnen die ergänzten Unterlagen. Mit Schreiben
vom 2. April 2019 hielten die Rekurrentinnen an der bereits erhobenen
Einsprache fest und machten geltend, ihres Erachtens hätte nach dem
Widerruf des Beschlusses vom 24. August 2018 das Verfahren neu
aufgegleist werden und nicht die bereits eingereichten Unterlagen nur
ergänzt werden müssen. Die Vorinstanz verwarf diese Rechtsauffas-
sung jedenfalls implizit und erteilte mit Beschluss vom 3. Mai 2019 die
Baubewilligung "nach den Unterlagen vom 23. Januar 2018, dem Kor-
rekturgesuch vom 24. Juli 2018 sowie den Ergänzungsplänen vom
7. März 2019" unter Bedingungen und Auflagen.
7.2 Damit ist erstellt, dass der Vorinstanz im Zeitpunkt des ange-
fochtenen Entscheids auch die ergänzenden Unterlagen mit den Aus-
führungsdetails sowie den Angaben zum Material- und Farbkonzept
vom März 2019 vorlagen. Sie konnte somit das gesamte Baugesuch
einschliesslich der konkreten Fassaden- und Dachgestaltung sowie
der Farb- und Materialwahl und damit auch die Einfügung des Bauvor-
habens bzw. eine allfällige Beeinträchtigung von Schutzgegenständen
prüfen. Eine Verletzung des Koordinationsgebotes liegt unter diesen
Umständen nicht vor. Entgegen der rekurrentischen Auffassung liegt
auch keine Verletzung des Grundsatzes der Einheit des baurechtli-
chen Entscheids vor; vielmehr entschied die Vorinstanz wie dargelegt
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 58/2020), Seite 16/33
im angefochtenen Beschluss gleichzeitig über alle baurechtlich rele-
vanten Aspekte des Baugesuchs. Dass sie zuvor ihre erste Baubewil-
ligung widerrufen und das Baugesuch noch der DMP vorgelegt hatte,
ändert daran nichts.
7.3 Schliesslich ist auch der Einwand der Rekurrentinnen unbehelf-
lich, wonach das Baugesuch nach dessen Ergänzung neu hätte auf-
gelegt werden müssen. Vielmehr lebte das ursprüngliche Baubewilli-
gungsverfahren auf Stufe Vorinstanz mit dem Widerruf der angefoch-
tenen Bewilligung wieder auf und war somit erneut über das Vorhaben
zu entscheiden. Selbst wenn anders argumentiert würde, ist nicht er-
sichtlich, inwiefern den Rekurrentinnen durch den angeblichen Verfah-
rensfehler ein rechtlicher Nachteil entstanden sein könnte. Sie konnten
sich sowohl im Baubewilligungs- als auch im Rekursverfahren wirksam
gegen das (ergänzte) Baugesuch bzw. die diesbezügliche Baubewilli-
gung zur Wehr setzen. Ihre Rechte wurden gewahrt und die von den
Rekurrentinnen verlangte erneute Auflage des gesamten Baugesuchs
wäre für sie mit keinen Vorteilen verbunden.
8.
Die Rekurrentinnen führen weiter aus, das bestehende Gebäude ver-
letze die Gebäudelänge, die ordentliche Gebäudetiefe, die Grenzab-
stände sowie den Strassenabstand. Das Bauvorhaben erweitere das
Gebäudevolumen, die genutzten Vorbauten, die Dachnutzung sowie
die Anzahl Wohnungen und beinhalte eine Neunutzung des Daches
als Terrasse für die Allgemeinheit sowie des Aussenplatzes im Erdge-
schoss. Durch das Bauvorhaben bzw. die geplanten Erweiterungen
und Neunutzungen erfolge eine Verstärkung der Rechtswidrigkeit im
Einzelnen sowie insgesamt in einem wesentlichen Umfang. Eine Ver-
mehrung der Rechtswidrigkeit erkennen die Rekurrentinnen ausser-
dem darin, dass ein Spielplatz weder vorhanden noch geplant sei, ob-
wohl die in Frage stehende Liegenschaft über sechs Wohnungen von
mehr als drei Zimmern verfüge und neu 14 Wohnungen mit wenigs-
tens drei Zimmern vorhanden seien.
8.1 Die Bestandes- und Erweiterungsgarantie ergibt sich aus der
verfassungsmässigen Eigentumsgarantie (Art. 26 Abs. 1 BV). Inner-
halb der Bauzone sind Bestand und Erneuerung formell rechtskräftig
erstellter Bauten und Anlagen, die den geltenden Vorschriften und Plä-
nen widersprechen, gewährleistet (Art. 109 Abs. 1 PBG). Eine Baute
ist formell rechtmässig, wenn sie nach Plänen ausgeführt wurde, die
in einem Baubewilligungsverfahren bewilligt wurden. Die formelle
Rechtmässigkeit besteht in diesem Fall immer, auch wenn die Baube-
willigung inhaltlich fehlerhaft ist (vgl. Baudepartement SG, Juristische
Mitteilungen 2011/I/4 betreffend VerwGE B 2010/106 vom 26. Januar
2011 [= GVP 2011 Nr. 18]; BDE Nr. 28/2020 vom 21. April 2020
Erw. 4.1). Soll ein bestandesgeschütztes rechtswidriges Bauwerk
umgebaut, zweckverändert oder erweitert werden, ist dies nach
Art. 109 Abs. 2 Satz 1 PBG nur zulässig, soweit dadurch die Rechts-
widrigkeit weder vermehrt noch wesentlich verstärkt wird. Eine Ver-
mehrung der Rechtswidrigkeit liegt vor, wenn die Änderung zu einer
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 58/2020), Seite 17/33
Verletzung zusätzlicher Vorschriften führt. Eine Verstärkung der
Rechtswidrigkeit liegt vor, wenn eine bereits verletzte Vorschrift in
noch stärkerem Ausmass verletzt wird. Unwesentlich ist eine Verstär-
kung der Rechtswidrigkeit nur, wenn weder der Schutzzweck der
Norm erheblich beeinträchtigt noch die Erweiterung des bestehenden
rechtswidrigen Teils für sich allein oder zusammen mit dem weiteren
Gebäude als bedeutsam bezeichnet werden muss. Keine Verstärkung
der Rechtswidrigkeit liegt unter anderem beim Anbringen einer
Wärme- oder Schalldämmung vor (Art. 109 Abs. 2 Satz 2 PBG;
vgl. zum Ganzen VerwGE B 2018/189 vom 21. November 2018
Erw. 7.1 mit Hinweisen). Wird bei einer materiell rechtswidrigen Baute
oder Anlage eine bestimmte Norm erheblich verletzt, kann eine an sich
wenig bedeutende Erweiterung dazu führen, dass die Verstärkung der
Rechtswidrigkeit insgesamt als wesentlich bezeichnet werden muss
(vgl. VerwGE B 2013/252 vom 28. Mai 2015 Erw. 3.1; GVP 2011
Nr. 18 Erw. 5.3.4).
8.2 Festzustellen ist vorab, dass vorliegend weder aus den Ausfüh-
rungen der Rekurrentinnen hervorgeht noch sonst wie ersichtlich ist,
dass und inwiefern das bestehende Gebäude Vers.-Nr. 002 auf
Grundstück Nr. 001 abweichend von den rechtskräftigen Bauplänen
erstellt worden sein könnte. Entsprechend ist von der formellen Recht-
mässigkeit des Gebäudes Vers.-Nr. 002 auszugehen (in diesem Sinn
auch GVP 2011 Nr. 18 Erw. 4.2; vgl. im Übrigen unbestritten geblie-
bene Darstellung gemäss angefochtener Baubewilligung Ziff. III.3.6,
wonach das Gebäude um 1966 rechtmässig erstellt wurde). Materiell
ist das Gebäude jedoch unter verschiedenen Aspekten rechtswidrig.
Es verletzt gemäss ebenfalls unbestritten gebliebenen Ausführungen
der Vorinstanz (vgl. angefochtener Beschluss Ziff. III.3) und gemäss
den Akten namentlich die Gebäudelänge, die Gebäudetiefe, die
Grenzabstände sowie den Strassenabstand; ausserdem verfügt es
über keine angepassten Spiel- und Begegnungsbereiche. Zu prüfen
ist vor diesem Hintergrund, ob das geplante Bauvorhaben zu einer un-
zulässigen Vermehrung oder Verstärkung der Rechtswidrigkeit führt.
8.3 Mit Blick auf die geplante Dachterrasse machen die Rekurren-
tinnen geltend, diese werde nicht von der Bestandesgarantie erfasst.
Sie werde vollumfänglich neugestaltet bzw. das Dach solle neu er-
schlossen werden. Die Dachterrasse passe nicht in das Ortsbild, ent-
spreche nicht dem Erscheinungsbild und sei ein Fremdkörper. Die ge-
plante Pergola werde die Nutzung der Dachterrasse erheblich fördern.
Das Flachdach, welches bereits weder dem Charakter des Erschei-
nungs- noch dem Ortsbild entspreche, solle nun neu einer Nutzung
durch Umbau zugeführt werden. Es sei davon auszugehen, dass die
Gesamtfläche des Daches auch für grössere Anlässe (Mieter und
Dritte) genutzt werden könne. Durch diese Umnutzung werde die Cha-
rakteristik des Fremdkörpers in extremer Art und Weise verstärkt.
8.3.1 Vorab ist diesen Einwänden entgegen zu halten, dass nach
Art. 26 Abs. 1 BV bzw. Art. 109 Abs. 1 PBG wie dargestellt nicht nur
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 58/2020), Seite 18/33
der Bestand, sondern auch die Erweiterung bestehender rechtswidri-
ger Bauten garantiert ist, wozu auch die Neuerstellung eines Sitzplat-
zes auf einem bestehenden Flachdach gehören kann. Insofern geht
die Annahme der Rekurrentinnen, die Dachterrasse werde nicht von
der Bestandesgarantie erfasst, fehl.
8.3.2 Die angebliche Verstärkung der Rechtswidrigkeit wollen die Re-
kurrentinnen unter dem Aspekt der Einordnung erkennen. Zwar trifft
es auch nach Beurteilung der kantonalen Denkmalpflege zu, dass es
sich beim bestehenden Gebäude mit Flachdach um einen Fremdkör-
per im Quartier bzw. – primär hinsichtlich dessen Architektur, Stellung
und Volumetrie – um ein problematisches Objekt in sensibler Umge-
bung handelt (vgl. zum Ganzen Amtsbericht DMP vom 26. September
2019 und Ausführungen G._ gemäss Augenscheinprotokoll vom
22. November 2019). Gemäss DMP führt der geplante Sitzplatz samt
Pergola auf dem Flachdach jedoch zu keiner zusätzlichen Beeinträch-
tigung des Orts-/Erscheinungsbilds. Diese Einschätzung ist nachvoll-
ziehbar und überzeugend, zumal der geplante Sitzplatz von der Ge-
samtfläche des zu begrünenden Flachdachs von 414 m2 nur gut 33 m2
beanspruchen wird. Sodann sind Sitzplätze (mit oder ohne Pergola) in
der umliegenden Dachlandschaft nicht völlig unbekannt oder ortsbild-
fremd. Vielmehr existieren diverse Dachterrassen und Sitzplätze
(auch) in der unmittelbaren Umgebung. So verfügen namentlich nörd-
lich des Baugrundstücks die im Ortsbildschutzgebiet liegenden, der
M._strasse abgewandten Seiten der Gebäude über eine die sons-
tige Dachlandschaft in ihrer Höhe überragende Dachterrasse (Grund-
stück Nr. C1104) sowie über tiefer liegende Dachterrassen (z.T. ge-
deckt [Grundstück Nr. C1105], z.T. ungedeckt [Grundstück Nr.
C1106]; vgl. zum Ganzen Augenscheinprotokoll vom 22. November
2019 inkl. Fotodokumentation, dort insbesondere Fotographien
Nrn. 9–11 und 14). Es liegt hinsichtlich der Einordnung und des Orts-
bildschutzes und mit Blick auf den Sitzplatz auf dem Flachdach keine
wesentliche Verstärkung der Rechtswidrigkeit vor. Weder wird der
Schutzzweck der Einordnungs- und Ortsbildschutzvorgaben erheblich
beeinträchtigt noch handelt es sich um eine bedeutsame Erweiterung
eines bestehenden rechtswidrigen Teils des Gebäudes. Inwiefern die
mit der Erstellung des Sitzplatzes einhergehende Nutzungserweite-
rung des Flachdachs zu einer wesentlichen Verstärkung der Rechts-
widrigkeit führen soll, ist ebenfalls nicht erkennbar.
8.4 Die Rekurrentinnen machen weiter geltend, auch Balkone an
drei Seiten der Liegenschaft seien vollkommen untypisch. Im Rahmen
des Umbaus würden die Balkone nicht nur verschoben, sondern ihre
Fläche werde auch vergrössert. Durch die Verschiebung sowie Ver-
grösserung der Balkone werde die Rechtswidrigkeit verstärkt, umso
mehr, als durch die Vergrösserung der Balkone in den nicht eingehal-
tenen Grenzabstand weiter hineingeragt und der Strassenabstand
stärker unterschritten werde.
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 58/2020), Seite 19/33
Zwar trifft es zu, dass die bestehenden Balkone mehrheitlich vergrös-
sert werden (vgl. Balkone an östlicher und längerer westlichen Gebäu-
defassade mit neu Flächen zwischen 5,02 m2 und 6,00 m2 sowie Bal-
kone an kürzerer westlicher Fassade mit neu Flächen 13,96 m2). Wei-
ter ist erstellt, dass die Balkone mehrheitlich auch verschoben werden
(vgl. im Einzelnen Grundrisspläne). Jedoch führen weder die Vergrös-
serung noch die Verschiebung der Balkone angesichts des konkreten
Ausmasses zu einer wesentlichen Verstärkung der Rechtswidrigkeit.
Dies gilt insbesondere für den Einwand, wonach der Strassenabstand
stärker unterschritten werde als bis anhin (so Stellungnahme der Re-
kurrentinnen vom 20. Dezember 2019 Ziff. III.3), denn die zusätzliche
Unterschreitung ist nur untergeordneter Natur, zumal die – nur unwe-
sentlich zu vergrössernden – Balkone nur an einer Stelle in den Stras-
senabstand der H._strasse ragen (vgl. Balkone an der östlichen Ge-
bäudefassade gem. Umgebungsplan). Es liegt keine erhebliche Be-
einträchtigung der strassenrechtlichen Vorgaben zum Strassenab-
stand bzw. des entsprechenden Schutzzwecks (Freihaltung des Stras-
senraums) vor. Gleiches gilt für allfällige zusätzliche Unterschreitun-
gen des Grenzabstands durch die Balkone. Soweit die Rekurrentinnen
schliesslich eine wesentliche Verstärkung der Rechtswidrigkeit unter
dem Aspekt der Einordnung bzw. des Ortsbildschutzes erkennen wol-
len, ist ihnen zunächst entgegen zu halten, dass in der näheren Um-
gebung des Baugrundstücks und sowohl im Ortsbildschutzgebiet als
auch im Gebiet mit besonderem Erscheinungsbild andere bestehende
Gebäude ebenfalls über Balkone – teils neueren, teils älteren Datums
– verfügen (vgl. Augenscheinprotokoll samt Fotodokumentation, dort
insbesondere Bilder Nrn. 9, 10, 21 und 22). Bei Balkonen handelt es
sich somit nicht um im Quartier gänzlich unbekannte Elemente. So-
dann legte G._ am Augenschein dar, dass die geplanten Änderun-
gen an den Balkonen aus denkmalpflegerischer Sicht weder speziell
negativ noch speziell positiv zu beurteilen seien und dass sie nicht zu
einer weiteren Beeinträchtigung des Ortsbilds führten. Angesichts der
tatsächlichen Umstände ist diese Beurteilung ohne Weiteres nachvoll-
ziehbar; hinsichtlich der Balkone bzw. deren Vergrösserung und Ver-
schiebung liegt somit auch unter dem Aspekt der Einordnung und des
Ortsbildschutzes keine wesentliche Verstärkung der Rechtswidrigkeit
vor.
8.5 Die Rekurrentinen machen weiter geltend, die Umgebung im
Erdgeschoss werde ebenfalls neugestaltet. Diese Neugestaltung
müsse sich am Erscheinungsbild G._strasse und am Ortsbild H._
orientieren. Das Erscheinungsbild sei gekennzeichnet durch Vorgär-
ten und das Ortsbild habe typische Vorstadtcharakteristik. Durch die
weniger dichte Überbauung und Abschaffung des Gewerbes weiche
das ohnehin nicht gut integrierte Gebäude damit noch mehr von den
typisierenden Elementen des Erscheinungs- und Ortsbilds ab.
Die geplante Neugestaltung der südlichen Aussenflächen im Erdge-
schoss in Form eines gedeckten Sitzplatzes wird Teil des mit den üb-
rigen Gebäuden gebildeten "Innenhofs" sein (vgl. insbesondere Bild
Nr. 15 der Fotodokumentation zum Augenscheinprotokoll). Jedenfalls
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 58/2020), Seite 20/33
in diesem Bereich sind keinerlei Vorgärten, sondern primär Parkie-
rungsflächen vorhanden. Auch eine "Vorstadtcharakteristik" ist hier
nicht erkennbar. Vor diesem Hintergrund überzeugen die Ausführun-
gen von G._ zum Sitzplatz im Erdgeschoss anlässlich des Augen-
scheins. Danach nehmen die geplanten Änderungen Bezug zum Ge-
bäude und sie haben sich als architektonisch passend erwiesen. Eine
Beeinträchtigung des Orts- und Erscheinungsbilds liege – so G._
weiter – insgesamt, aber auch bei isolierter Betrachtung des Sitzplat-
zes nicht vor. Daran ändert die sinngemässe Argumentation der Re-
kurrentinnen nichts, wonach die Wesentlichkeit von Verstärkungen der
Rechtswidrigkeit anhand eines Flächenvergleichs zu ermitteln seien
(vgl. Augenscheinprotokoll Ziff. B.14): Die neu erstellten Räume beim
heutigen Aussenbereich des Erdgeschosses nehmen eine Fläche von
rund 20 m2 ein (zwei Essplätze und zwei Abstellräume; vgl. Grundriss
Erdgeschoss), hinzu kommt eine – teils gedeckte – Terrassenfläche.
Im Vergleich zum bestehenden Gebäude, das über drei Unterge-
schosse und vier Vollgeschosse verfügt, handelt es sich dabei offen-
kundig um eine marginale Flächenerweiterung. Eine Verstärkung der
Rechtswidrigkeit ergibt sich daraus nicht.
8.6 Die Rekurrentinnen rügen, die in Frage stehende Liegenschaft
verfüge zukünftig über 14 Wohnungen mit wenigstens drei Zimmern.
Ein Spielplatz sei weder vorhanden noch geplant. Die zusätzlich ge-
planten Wohneinheiten würden die Rechtswidrigkeit vermehren.
8.6.1 Bei Wohnbauten mit sechs und mehr Wohnungen mit wenigs-
tens drei Zimmern sind angemessene und den Bedürfnissen der Be-
nutzerinnen und Benutzer angepasste Spiel- und Begegnungsberei-
che zu erstellen (vgl. Art. 71 Abs. 1 PBG). Es ist erstellt und unbestrit-
ten, dass das Mehrfamilienhaus bereits im bestehenden Zustand über
mehr als sechs (nämlich zwölf) Wohnungen mit wenigstens drei Zim-
mern, jedoch über keine Spiel- und Begegnungsbereiche verfügt und
deshalb materiell baurechtswidrig ist. Zu den bestehenden zwölf Woh-
nungen kommen neu zwei zusätzliche Wohnungen mit wenigstens
drei Zimmern hinzu. Zu prüfen ist damit eine allfällige Verstärkung der
Rechtswidrigkeit, nicht aber deren Vermehrung.
8.6.2 Vorliegend wird die Anzahl der relevanten Wohneinheiten von
bislang zwölf um zwei Einheiten erhöht. Insofern handelt es sich um
eine vergleichsweise geringe Erhöhung von einem Sechstel. Sodann
werden die beiden neuen Wohneinheiten im Erdgeschoss über je ei-
nen Essplatz samt gedecktem Sitzplatz und Terrasse verfügen. Zu-
mindest die Bewohner dieser Wohnungen werden damit über ausrei-
chend Spiel- und Begegnungsfläche ausserhalb des Gebäudes verfü-
gen. Sodann soll gemäss Bauvorhaben auf dem bestehenden Flach-
dach ein für alle Bewohner zugänglicher Sitzplatz samt Pergola mit
einer Fläche von gut 33 m2 erstellt werden. Dieser Sitzplatz kann je-
denfalls als Begegnungsbereich, in eingeschränktem Mass auch als
Spielbereich dienen. Insgesamt ist dem Bedürfnis der Bewohner je-
denfalls der zwei neuen Wohneinheiten im Erdgeschoss nach ange-
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 58/2020), Seite 21/33
messenen Spiel- und Begegnungsflächen angesichts der tatsächli-
chen Umstände Rechnung getragen und es liegt keine wesentliche
Verstärkung der Rechtswidrigkeit vor.
9.
Die Rekurrentinen machen geltend, es sei im Protokoll zum Augen-
schein aufzunehmen, der Augenschein habe ergeben, dass die Park-
plätze für Besucher von der H._strasse aus nicht nur schlecht, son-
dern gar nicht erreichbar seien. Die Zufahrt erfolge über die
N._strasse und eine versteckte Hofdurchfahrt. Wer als Besucher an
die Zieladresse fahre, finde gar keinen Besucherparkplatz mehr, und
dies bei neu 24 Wohnungen. Damit seien Suchverkehr und Wildpar-
ken auf Nachbargrundstücken vorprogrammiert.
Soweit darin eine eigenständige Rüge der Verletzung öffentlich-recht-
licher Vorschriften enthalten sein sollte, ist festzustellen, dass diese
Rüge nach dem die Sachverhaltsermittlung grundsätzlich abschlies-
senden Augenschein – nämlich in der rekurrentischen Eingabe vom
20. Dezember 2019, Ziff. 5 – und somit verspätet erhoben wurde. Oh-
nehin besteht in der Stadt X._ keine Pflicht für (Besucher-)Park-
plätze, womit deren "Auffindbarkeit" zum Vornherein keine entscheid-
wesentliche Rolle spielt. Soweit der angebliche Suchverkehr und das
geltend gemachte "Wildparken" unter dem Titel der Lärm- bzw. Licht-
emissionen relevant sein oder die auf Art. 684 des Schweizerischen
Zivilgesetzbuches (SR 210; abgekürzt ZGB) gestützten Ansprüche der
Rekurrentinnen betreffen könnten, wird darauf zurückzukommen sein.
10.
Die Rekurrentinnen machen übermässige Lärmimmissionen geltend.
10.1 Das bestehende Gebäude auf Grundstück Nr. 001 ist eine orts-
feste Anlage im Sinn von Art. 7 Abs. 7 des Bundesgesetzes über den
Umweltschutz (SR 814.01; abgekürzt USG) und Art. 2 Abs. 1 der eid-
genössischen Lärmschutz-Verordnung (SR 814.41; abgekürzt LSV).
Ob es wegen der vorliegend strittigen Sanierung/Erweiterung und ins-
besondere aufgrund des geplanten Ersatzes der Gewerbenutzung
durch Wohnnutzung im Erdgeschoss als neue Anlage im Sinn von
Art. 25 Abs. 1 USG sowie Art. 2 Abs. 2 und Art. 7 Abs. 1 LSV zu qua-
lifizieren ist oder ob es sich dabei um eine wesentliche Änderung einer
bestehenden Anlage (vgl. Art. 16-18 USG sowie Art. 2 Abs. 4 und
Art. 8 LSV) handelt, kann vorliegend offenbleiben. Wie nachfolgend zu
zeigen sein wird, ist das Bauvorhaben auch unter Zugrundelegung der
Bestimmungen über Neuanlagen rechtmässig. Als neue Anlage hätte
das sanierte/erweiterte Gebäude den Planungswerten (Art. 23 USG)
zu genügen (vgl. Art. 25 Abs. 1 USG und Art. 7 Abs. 1 Bst. b LSV).
Das fragliche Gebäude wird nach dem geplanten Umbau nur noch
über Wohnungen unterschiedlicher Grösse, jedoch über keine ge-
werblich genutzten Flächen mehr verfügen. Zu rechnen ist deshalb mit
Lärm, der bei der Benutzung von Wohnungen entsteht, mithin mit All-
tagslärm. Für solchen Lärm kennt die LSV keine unmittelbar anwend-
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 58/2020), Seite 22/33
baren Belastungsgrenzwerte. Es muss somit – weiterhin in der An-
nahme einer neuen Anlage – ein Immissionsniveau einhalten werden,
bei welchem höchstens geringfügige Störungen auftreten. Bei der Be-
urteilung, ob im Einzelfall eine unzumutbare Störung vorliegt, sind der
Charakter des Lärms, Zeitpunkt und Häufigkeit seines Auftretens so-
wie die Lärmempfindlichkeit bzw. Lärmvorbelastung zu berücksichti-
gen. Dabei ist nicht auf das subjektive Lärmempfinden einzelner Per-
sonen abzustellen, sondern eine objektivierte Betrachtung vorzuneh-
men, unter Berücksichtigung auch von Personen mit erhöhter Emp-
findlichkeit (vgl. zum Ganzen VerwGE B 2019/77 und B 2019/78 vom
11. Februar 2020 Erw. 8.1 mit Hinweisen).
10.2 Die Rekurrentinnen begründen ihre Befürchtungen betreffend
erhöhter Lärmimmissionen mit den geplanten baulichen Änderungen
am bestehenden Gebäude und mit damit angeblich einhergehenden
Nutzungsintensivierungen bestimmter Flächen. Im Einzelnen machen
sie geltend, die Erweiterung und Neugestaltung der Aussenaufent-
haltsflächen im Erdgeschoss werde durch die Häufung und Dauer der
Nutzung des Aussenbereichs zu erhöhten Lärmimmissionen führen.
Die grosse Dachterrasse werde die Lärmimmissionen enorm verstär-
ken. Hinzu kämen die vergrösserten Balkone, die Platz für mehr Men-
schen böten, was sich auch auf die Verweildauer auswirke. Insgesamt
gehen die Rekurrentinnen davon aus, dass die zu erwartenden Einwir-
kungen auf die angrenzenden Nachbarn schädlich oder lästig sein
werden und dass im vorliegenden Fall als einzige mögliche Interven-
tion an der Quelle die Unterlassung des Umbaus bzw. der Neugestal-
tung in Frage komme. Darüber hinaus kritisieren die Rekurrentinnen
unter dem Aspekt des Lärms die zwei geplanten Parkplätze im Norden
des Gebäudes.
10.3 Auf dem Dach des bestehenden Gebäudes soll ein Sitzplatz mit
einer Fläche von gut 33 m2 samt Pergola neu erstellt werden. Dieser
Sitzplatz ist über das gemeinsame Treppenhaus für sämtliche Bewoh-
ner des Mehrfamilienhauses zugänglich. Weiter sollen in allen drei
Obergeschossen die bestehenden Balkone saniert und mehrheitlich
auch vergrössert werden. An der östlichen und westlichen Gebäude-
fassade werden in den drei Obergeschossen je zwei Balkone neu Flä-
chen zwischen 5,02 m2 und 6,00 m2 aufweisen. Hinzu kommen Bal-
kone bei der südöstlichen Gebäudeecke (4,60 m2; nicht vergrössert)
und schliesslich Balkone an der kürzeren von zwei Westfassaden mit
einer Fläche von je 13,96 m2. Schliesslich fällt im Erdgeschoss auf der
nördlichen Gebäudeseite die bisherige Parkplatznutzung weg. Die
dortige Fläche soll neu als Terrasse bzw. Sitzplatz genutzt werden.
Konkret ist für jede der beiden dortigen Wohnungen die Erstellung ei-
nes geschlossenen Essplatzes (ca. 7 m2) mit grosszügiger Vergla-
sung, eines gedeckten Sitzplatzes (ca. 12 m2), einer Terrasse (33 m2
bzw. 41 m2) und eines Abstellraums (3,13 m2) geplant.
Aus diesen baulichen Gegebenheiten schliessen die Rekurrentinnen
zwar zu Recht, dass in den genannten Bereichen mit einer intensive-
ren Nutzung als bisher zu rechnen ist. Sie lassen aber ausser Acht,
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 58/2020), Seite 23/33
dass selbst in reinen Wohnzonen kein absoluter Anspruch auf Ruhe
besteht. Dies gilt umso mehr, wenn – wie vorliegend – das betroffene
Grundstück in der Wohn-Gewerbe-Zone liegt, in welcher die Empfind-
lichkeitsstufe III massgebend ist. Somit wären auf dem fraglichen
Grundstück sogar mässig störende Betriebe zugelassen (vgl. Art. 43
Abs. 1 Bst. c LSV). Zudem erweist sich die nähere Umgebung als nicht
sonderlich lärmempfindlich, zumal sowohl das Baugrundstück als
auch das Grundstück der Rekurrentinnen nur leicht zurückversetzt von
der viel befahrenen M._strasse (weiter stadtauswärts:
N._strasse) sind, auf welcher zudem das Schienentrasse der Ap-
penzeller Bahnen verläuft. Zukünftig zu erwarten ist sodann üblicher
Alltagslärm, der sich aus der geplanten Wohnnutzung bzw. aus der
Nutzung der umgestalteten Aussenbereiche (Dachterrasse, Balkone,
Sitzplätze im EG) ergibt. Zu denken ist namentlich an Gesprächslärm
und an Lärm, der beim Öffnen und Schliessen von Balkontüren/Fens-
tern oder beim Rasenmähen (vgl. geplante Rasenflächen östlich des
Gebäudes) entsteht, ferner an Lärm von im Freien spielenden Kindern.
Dies alles ist zu den üblichen Uhrzeiten zu erwarten, in aller Regel
aber nicht spätnachts. Weder der Charakter solchen Lärms noch die
zu erwartende Häufigkeit lassen auf unzumutbare Störungen schlies-
sen. Selbst wenn – wie die Rekurrentinnen offenbar befürchten – eine
"nächtliche Aussennutzung" stattfände, wäre dieselbe durch das städ-
tische Immissionsschutzreglement (SRS 751.1) beschränkt und die
Rekurrentinnen bzw. ihre Mieter hätten gestützt darauf eine wirksame
Handhabe zur Unterbindung übermässigen bzw. störenden Lärms in
der Nacht.
10.4 Insgesamt ergibt eine objektivierte Betrachtung, dass hinsicht-
lich der Dachterrasse, der Nutzung der Aussenflächen im Erdge-
schoss und der geplanten Anpassung der Balkone höchstens gering-
fügige Lärmimmissionen bzw. Störungen zu erwarten sind. Derartige
Lärmimmissionen sind – wie die Vorinstanz zu Recht ausführt – Be-
standteil der Wohnnutzung und von der Nachbarschaft zu tolerieren.
10.5 Gleiches gilt bei einer Mitberücksichtigung der beiden Besucher-
parkplätze im Norden des Gebäudes. Auch bei der Nutzung dieser
Parkplätze handelt es sich um einen in der Wohn-Gewerbe-Zone und
im fraglichen Quartier völlig üblichen Vorgang und es sind keine An-
haltspunkte ersichtlich, weshalb sich im vorliegenden Fall daraus
Lärmimmissionen ergeben könnten, die das Mass des Zulässigen
überschreiten. Entsprechend existieren in der unmittelbaren Umge-
bung heute schon diverse Parkplätze, so namentlich entlang der
H._strasse (Blaue Zone) und nordwestlich des Baugrundstücks
bzw. westlich der rekurrentischen Liegenschaft (im mit den übrigen
Gebäuden gebildeten "Innenhof"; vgl. insbesondere Bild Nr. 15 der
Fotodokumentation zum Augenscheinprotokoll). Mit Blick auf die zwei
geplanten Parkplätze fällt zudem in Betracht, dass im Erdgeschoss
auch diverse Parkplätze aufgehoben werden sollen, womit sich dies-
bezügliche Immissionen verringern werden. Es ist vor dem dargestell-
ten Hintergrund auszuschliessen, dass ein – von den Rekurrentinnen
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 58/2020), Seite 24/33
beantragtes – "Gutachten Immissionen Parkplätze" die angeblich "er-
heblich höheren Immissionen" belegen könnte. Mit einer Überschrei-
tung der Planungswerte ist nicht zu rechnen und von der Einholung
eines Lärmgutachtens ist abzusehen (vgl. diesbezüglich auch
VerwGE B 2019/77 und B 2019/78 vom 11. Februar 2020 Erw. 5).
10.6 Die von einer neuen Anlage erzeugten Emissionen sind im Rah-
men der Vorsorge soweit zu begrenzen, als dies technisch und be-
trieblich möglich sowie wirtschaftlich tragbar ist (Art. 1 Abs. 2 und
Art. 11 Abs. 2 USG sowie Art. 7 Abs. 1 Bst. a LSV). Sind die Planungs-
werte eingehalten, sind zusätzliche emissionsbegrenzende Massnah-
men nur dann wirtschaftlich tragbar und verhältnismässig, wenn mit
geringem Aufwand eine wesentliche Emissionsreduktion erreicht wer-
den kann. Bei der Vorsorge im Rahmen von Art. 11 Abs. 2 USG er-
weist sich grundsätzlich lediglich eine umweltrechtliche Optimierung
des aufgelegten Projekts, nicht aber eine alternative Neuplanung mit
neuen Auswirkungen für Dritte als verhältnismässig (VerwGE
B 2019/77 und B 2019/78 vom 11. Februar 2020 Erw. 8.3 mit Hinwei-
sen).
Vorliegend ist nicht erkennbar, welche vorsorglichen Massnahmen mit
verhältnismässigem Aufwand zu einer wesentlichen Emissionsreduk-
tion führen könnten. Solche machen auch die Rekurrentinnen nicht
geltend, sondern sie stellen sich auf den Standpunkt, im vorliegenden
Fall sei die einzige mögliche Intervention an der Quelle die Unterlas-
sung des Umbaus bzw. der Neugestaltung. Letzteres wäre unverhält-
nismässig.
10.7 Insgesamt ergibt sich, dass das Bauvorhaben unter lärmtechni-
schen Gesichtspunkten und selbst in der Annahme, es handle sich um
eine neue Anlage, nicht zu beanstanden ist. Zusätzliche Massnahmen
zur Minimierung des Lärms sind nicht anzuordnen. Der Rekurs erweist
sich diesbezüglich als unbegründet.
11.
Die Rekurrentinnen wenden sich zudem gegen zusätzliche
Lichtimmissionen. Wiederum berufen sie sich diesbezüglich auf die zu
erwartende Nutzung der geplanten Dachterrasse, der vergrösserten
Balkone und der projektierten Sitzplätze im Erdgeschoss. Diese Nut-
zung führe zu Licht, was zu Schlafstörungen bei den Bewohnern ihrer
Liegenschaft führe. Gleiches gelte für Zu- und Wegfahrten von Autos
im Innenhof, woraus Lichtemissionen resultierten.
Es kann bezüglich der Lichtimmissionen grundsätzlich auf die vorste-
henden Erwägungen zu den Lärmimmissionen verwiesen werden.
Wiederum gilt, dass es sich bei der Nutzung der fraglichen Grund-
stücksflächen einschliesslich der beiden Besucherparkplätze um zo-
nenkonforme Vorgänge handelt, die – entgegen der rekurrentischen
Darstellung – keine unzulässigen Lichtimmissionen erwarten lassen.
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 58/2020), Seite 25/33
Weiter sind auch keine weitergehenden emissionsmindernden Mass-
nahmen anzuordnen. Der Rekurs ist auch diesbezüglich als unbegrün-
det abzuweisen.
12.
Die Rekurrentinnen rügen ausserdem eine Verletzung von Art. 684
ZGB. Sie machen zusammengefasst geltend, aus der (auch nächtli-
chen) Nutzung der Aussenflächen im Innenhof, auf den Balkonen und
auf der Dachterrasse sowie aufgrund von Ein- und Ausfahrten von
Fahrzeugen von bzw. zu den Parkplätzen entstünden übermässige
Lärm- und Lichtimmissionen zu Lasten der Bewohner ihrer Liegen-
schaft, insbesondere der westexponierten Zimmer bzw. Schlafzimmer.
12.1 Laut Art. 684 Abs. 1 ZGB ist jedermann verpflichtet, bei der Aus-
übung seines Eigentums sich aller übermässigen Einwirkungen auf
das Eigentum der Nachbarn zu enthalten. Verboten sind insbesondere
alle schädlichen und nach Lage und Beschaffenheit der Grundstücke
oder nach Ortsgebrauch nicht gerechtfertigten Einwirkungen, unter an-
deren durch Luftverunreinigungen, üblen Geruch, Lärm, Schall oder
durch den Entzug von Besonnung oder Tageslicht (Art. 684 Abs. 2
ZGB). Bei der Abgrenzung zwischen zulässiger und unzulässiger
(d.h. übermässiger) Immission ist die Intensität der Einwirkungen mas-
sgebend. Diese beurteilt sich nach objektiven Kriterien. Die beurtei-
lende Instanz hat eine sachlich begründete Abwägung der Interessen
vorzunehmen, wobei sie den Massstab des Empfindens eines Durch-
schnittsmenschen in der gleichen Situation zugrunde zu legen hat. Bei
dem nach Recht und Billigkeit zu treffenden Entscheid sind nicht bloss
Lage und Beschaffenheit der Grundstücke sowie der Ortsgebrauch zu
berücksichtigen; es ist die individuell konkrete Interessenlage umfas-
send zu würdigen. Alle in der einzelnen Streitsache ins Gewicht fallen-
den Umstände sind auf ihre Erheblichkeit hin zu prüfen, wobei stets zu
beachten bleibt, dass Art. 684 ZGB als nachbarrechtliche Norm in ers-
ter Linie der Herstellung eines nachbarlichen Interessenausgleichs
dienen soll. Verboten sind nicht nur schadenverursachende, sondern
auch bloss lästige (übermässige) Einwirkungen. Eine durch rechtskräf-
tigen Entscheid einer Verwaltungsbehörde bewilligte Baute verursacht
in der Regel keine übermässigen Immissionen im Sinn von Art. 684
ZGB. Öffentlich-rechtliche Bewilligungen sind dann nicht mehr allein
massgebend für die Beurteilung der Übermässigkeit, wenn die Be-
hörde per Ausnahmebewilligung ein Abweichen von den öffentlich-
rechtlichen Vorschriften gewährt und womöglich die Interessen der
Nachbarn nicht umfassend berücksichtigt (VerwGE B 2018/189 vom
21. November 2018 Erw. 6.1 mit Hinweisen).
12.2 Den Rekurrentinnen ist beizupflichten, dass die geplante und
bislang nicht bestehende Terrassennutzung im Erdgeschoss zeitweise
und witterungsabhängig zu einer gewissen Ausweitung der Wohnnut-
zung der beiden nördlichen Wohnungen im Erdgeschoss führen kann,
zumal bislang im Erdgeschoss überhaupt keine Wohnnutzung statt-
fand. Gleiches gilt grundsätzlich für den geplanten und ebenfalls
neuen Sitzplatz samt Pergola auf dem Flachdach. Die Balkone in den
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 58/2020), Seite 26/33
Obergeschossen waren zwar vorbestehend, werden jedoch vergrös-
sert und laden somit – im Vergleich zum vormaligen Zustand – eben-
falls zum längeren Verweilen ein. Die geplante Nutzung in den ge-
nannten Bereichen entspricht jedoch dem üblichen Ortsgebrauch in
einem städtisch geprägten und zentrumsnahen Quartier wie dem
M._quartier. Derartige Nutzungen lösen bei Personen mit durch-
schnittlicher Empfindlichkeit kein erhebliches Unbehagen aus und sie
verursachen keine übermässigen Lärm- und Lichtimmissionen, umso
weniger als im fraglichen Gebiet die Empfindlicheitsstufe III massge-
bend ist. Hinzu kommt, dass die zu erwartenden Lärm- und
Lichtimmissionen aus öffentlich-rechtlicher Sicht nicht zu beanstanden
sind und das Bauvorhaben insofern baurechtskonform ist (vgl. oben,
Erw. 10 f.), was ebenfalls gegen die Übermässigkeit der zu erwarten-
den (zusätzlichen) Immissionen spricht. Nichts anderes ergibt sich aus
den projektierten zwei Parkplätzen im Norden des bestehenden Ge-
bäudes, zumal gemäss Bauprojekt mehrere bestehende Parkplätze
wegfallen und sich die diesbezüglichen Immissionen entsprechend
vermindern werden. Ohnehin führt die Aufgabe der Gewerbenutzung
zu einer Reduktion des Lärms gewerblichen Ursprungs. Es ist – ent-
gegen der rekurrentischen Darstellung – nicht davon auszugehen,
dass es bei Personen mit durchschnittlicher Empfindlichkeit zu Schlaf-
störungen infolge von Licht- und Lärmimmissionen kommen wird; sol-
che Schlafstörungen würden Immissionen in der Nacht voraussetzen,
wogegen sich die Rekurrentinnen bzw. ihre Mieter wie bereits erwähnt
gestützt auf das städtische Immissionsschutzreglement zur Wehr set-
zen könnten. Insgesamt ist nicht mit übermässigen Einwirkungen im
Sinn von Art. 684 Abs. 1 ZGB zu rechnen und der Rekurs erweist sich
diesbezüglich als unbegründet.
13.
Die Rekurrentinnen wenden weiter ein, es müssten nicht nur die neuen
Wohnungen barrierefrei sein. Die oberen Wohnungen würden eben-
falls erneuert. Die Erneuerung betreffe nicht nur die Küchen und Nass-
zellen, sondern die Wohnungen gesamthaft einschliesslich Fassade,
Fenster usw. Aufgrund der vorliegenden Pläne sei die Einhaltung der
Anforderungen "der SIA 500 Norm" nicht nachgewiesen.
13.1 Mehrfamilienhäuser mit vier oder mehr Wohnungen, die neu er-
stellt werden, oder Teile, die erneuert werden, werden hinsichtlich des
Zugangs hindernisfrei und bezüglich des Grundrisses anpassbar ge-
staltet (Art. 102 Abs. 1 PBG). Im Übrigen werden die Bestimmungen
des Bundesgesetzes über die Beseitigung von Benachteiligungen von
Menschen mit Behinderung (SR 151.3; abgekürzt BehiG) angewendet
(Art. 102 Abs. 2 PBG).
13.2 Festzustellen ist zunächst, dass das bestehende Gebäude so-
wohl vor als auch nach dem geplanten Umbau über mehr als vier Woh-
nungen verfügt. Festzustellen ist weiter, dass der Zugang zum beste-
henden Mehrfamilienhaus aktuell vom Trottoir der H._strasse (Ge-
meindestrasse 2. Klasse) zum dortigen Haupteingang erfolgt. Dieser
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 58/2020), Seite 27/33
Zugang ist bereits im heutigen Zustand rollstuhltauglich und hindernis-
frei. Im Eingangsbereich des Mehrfamilienhauses (ausserhalb der Ge-
bäudehülle) sind gemäss den Grundrissplänen keine wesentlichen Än-
derungen geplant, womit der hindernisfreie Zugang zum Mehrfamilien-
haus im Sinn von Art. 102 PBG auch zukünftig gewährleistet bleibt.
Dies umso mehr, als zusätzlich zum Haupteingang zwei Tiefgaragen-
einfahrten vorhanden sind und erhalten bleiben und das Mehrfamilien-
haus über einen Lift verfügt. Festzustellen ist schliesslich, dass die
Vorinstanz bezüglich der Wohnungen im Erdgeschoss und mit Blick
auf die behindertengerechte Gestaltung unter Ziff. IV.4 als Auflage die
Nachreichung von Detailplänen mit Angaben über die geforderten
Masse zu den Wohnungen im Erdgeschoss verfügte. Die Ausführung
habe – so die fragliche Auflage weiter – den "einschlägigen Vorschrif-
ten der SIA 500 zu entsprechen" (vgl. angefochtene Baubewilligung
Ziff. IV.4 mit Verweis auf Ziff. III.9.3 [recte: Ziff. III.10.3; vgl. dortigen
Querverweis auf Ziff. IV.4]). Damit ist hinsichtlich der neuen Wohnun-
gen im Erdgeschoss sichergestellt, dass die Vorgaben zum behinder-
tengerechten Bauen eingehalten werden.
13.3 Vor dem dargestellten Hintergrund ist einzig zu prüfen, ob zu-
sätzlich zu den neuen Wohnungen im Erdgeschoss auch die vorbe-
stehenden Wohnungen im ersten, zweiten und dritten Obergeschoss
und allenfalls weitere Teile des bestehenden Mehrfamilienhauses be-
hindertengerecht umzubauen sind bzw. "hinsichtlich des Zugangs hin-
dernisfrei und bezüglich des Grundrisses anpassbar gestaltet" werden
müssen. Dies hängt davon ab, ob "Teile" des bestehenden Mehrfami-
lienhauses "erneuert werden" (vgl. Art. 102 Abs. 1 PBG), weshalb es
der Gesetzesauslegung bedarf.
13.3.1 Verwaltungsrechtliche Normen sind nach den allgemeinen Re-
geln auszulegen. Ausgangspunkt jeder Auslegung bildet der Wortlaut
der Bestimmung. Ist der Text nicht klar und sind verschiedene Inter-
pretationen möglich, so muss unter Berücksichtigung aller Ausle-
gungselemente nach seiner wahren Tragweite gesucht werden. Abzu-
stellen ist dabei namentlich auf die Entstehungsgeschichte der Norm
und ihren Zweck sowie auf die Bedeutung, die der Norm im Kontext
mit anderen Bestimmungen zukommt. Die Gesetzesmaterialien sind
zwar nicht unmittelbar entscheidend, dienen aber als Hilfsmittel, um
den Sinn der Norm zu erkennen. Namentlich bei neueren Texten
kommt den Materialien eine besondere Stellung zu, weil eine Anpas-
sung an veränderte Umstände oder an ein gewandeltes Rechtsver-
ständnis weniger in Frage kommen. Im Verwaltungsrecht gilt der
Grundsatz des Methodenpluralismus, wobei nur dann allein auf die
grammatikalische Auslegung abgestellt wird, wenn sich daraus zwei-
felsfrei die sachlich richtige Lösung ergibt (VerwGE B 2015/32 vom
19. Juli 2016 Erw. 4.7.1; VerwGE B 2015/125 vom 20. Dezember
2016 Erw. 2.1; VerwGE B 2016/93 vom 14. Dezember 2017 Erw. 7.2;
je mit Hinweisen).
13.3.2 Der hier relevante Teil des Wortlauts von Art. 102 Abs. 1 PBG
lautet: "Mehrfamilienhäuser mit vier oder mehr Wohnungen, die neu
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 58/2020), Seite 28/33
erstellt werden, oder Teile, die erneuert werden [...]". Zentral ist für
vorliegenden Fall somit einerseits, was mit einem "Teil" gemeint ist und
andererseits, wann eine "Erneuerung" dieses Teils vorliegt. Der Wort-
laut alleine ist nicht eindeutig, gleichwohl lässt er folgende Schlüsse
zu: Zunächst bezieht sich der Begriff der "Teile" auf die "Mehrfamilien-
häuser" und nicht etwa auf einzelne "Wohnungen", denn anhand der
Wohnungen bzw. deren Anzahl werden Mehrfamilienhäuser unter-
schieden in solche, für welche eine Anpassungspflicht bei Erneuerun-
gen in Frage kommt (Mehrfamilienhäuser mit vier oder mehr Wohnun-
gen) und solche, bei denen eine Anpassungspflicht zum Vornherein
ausscheidet (Mehrfamilienhäuser mit weniger als vier Wohnungen).
Nötig ist somit eine Erneuerung eines Teils des betroffenen Mehrfami-
lienhauses und nicht eine Erneuerung eines Teils einer einzelnen
Wohnung. Damit ist zwar nach wie vor offen, was mit dem Begriff des
"Teils" eines Mehrfamilienhauses gemeint ist. Gleichwohl deutet der
Umstand, dass ein "Teil eines Mehrfamilienhauses" erneuert werden
muss, darauf hin, dass die Bauarbeiten ein gewisses Mass aufweisen
müssen, um eine Anpassungspflicht begründen zu können. Der Wort-
laut bzw. die im Gesetz implizit enthaltene Zweiteilung zwischen "Tei-
len, die erneuert werden" und "Teilen, die nicht erneuert werden"
spricht sodann dafür, dass jedenfalls dann keine Anpassungspflicht
besteht, wenn an – im Einzelfall zu bestimmenden – "Teilen" eines
Mehrfamilienhauses überhaupt keine baulichen Massnahmen und
auch keine Nutzungs- bzw. Zweckänderung vorgesehen sind und ent-
sprechend bei diesen Teilen eine Erneuerung zum Vornherein nicht in
Frage stehen kann. Weiter spricht die Verwendung des Begriffs "Er-
neuerung" dafür, dass eine behindertengerechte Gestaltung dann nö-
tig ist, wenn etwas "Neues" geschaffen wird. Insofern kann die "Erneu-
erung" eines Teils eines Mehrfamilienhauses abgegrenzt werden von
Massnahmen, die bloss der – im Wesentlichen unveränderten – Bei-
behaltung des Bestehenden dienen.
13.3.3 Gemäss Botschaft übernimmt die neue Regelung in Art. 102
PBG im Wesentlichen die zuvor in Art. 55 ff. BauG vorgesehenen Aus-
führungsbestimmungen zum Bundesrecht (so ausdrücklich Botschaft
zum PBG, in: ABl 2015, 2491). Das BauG wiederum enthielt in
Art. 55bis Vorgaben zum behindertengerechten Wohnungsbau. Ge-
mäss Art. 55bis Abs. 3 BauG galten die Anforderungen des behinder-
tengerechten Wohnungsbaus "bei wesentlichen Umbauten und Erwei-
terungen für die umgebauten oder erweiterten Teile". Die Botschaft in
Verbindung mit dem vormals gültigen Art. 55bis Abs. 3 BauG spricht
somit dafür, dass der Begriff der "Erneuerungen" in Art. 102 PBG ge-
mäss Absicht des Gesetzgebers auf "wesentliche Umbauten und Er-
weiterungen" zu beschränken ist. Darüber hinaus ergeben sich aus
den Gesetzesmaterialien soweit ersichtlich keine eindeutigen Hin-
weise, die zur weiteren Klärung beitragen.
13.3.4 Aus gesetzessystematischer Sicht handelt es sich bei Art. 102
PBG um eine Ausführungsbestimmung zum eidgenössischen Behin-
dertengleichstellungsgesetz. Mit der Schaffung von Art. 102 PBG
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 58/2020), Seite 29/33
sollte somit primär eine unmittelbar und für den konkreten Fall an-
wendbare Rechtsgrundlage geschaffen werden. Der Gesetzgeber
folgte damit ausdrücklich der bundesgerichtlichen Rechtsprechung,
wonach die Normen des BehiG – von hier nicht betroffenen Ausnah-
men abgesehen – lediglich grundsätzliche Regeln und Rahmenbedin-
gungen zur Umschreibung des Diskriminierungsverbots gegenüber
Behinderten vorgeben und wonach diese Bestimmungen kantonal-
rechtliche materielle Bauvorschriften erfordern, um im konkreten Fall
anwendbar zu sein (vgl. Botschaft zum PBG, in: ABl 2015, 2491 und
BGE 134 II 249 Erw. 2.2).
Dieses Zusammenspiel zwischen Art. 102 PBG und dem BehiG recht-
fertigt eine nähere Betrachtung der Rechtslage auf Bundesebene, zu-
mal das BehiG den Begriff der "Erneuerung" ebenfalls verwendet: Ge-
mäss Art. 3 Bst. c BehiG gilt das Gesetz für Wohngebäude mit mehr
als acht Wohneinheiten, für welche nach Inkrafttreten des BehiG eine
Bewilligung für den Bau oder für die Erneuerung erteilt wird. Der Aus-
druck "Bau und Erneuerung" bedeutet die Erstellung und die Änderung
von Bauten und Anlagen, soweit sie einem ordentlichen oder einfa-
chen kantonalen Bewilligungsverfahren unterstellt sind (Art. 2 Bst. a
der eidgenössischen Behindertengleichstellungsverordnung
[SR 151.31; abgekürzt BehiV]). Das Bundesgericht befasste sich in
BGE 134 II 249 namentlich mit Art. 3 und Art. 7 BehiG sowie mit Art. 2
Bst. a BehiV. Es behandelte die Frage nach dem Umfang der Anpas-
sungspflicht nach Art. 7 Abs. 1 Bst. a BehiG, wenn nur ein Teil der öf-
fentlich zugänglichen Bereiche des Gebäudes bzw. der entsprechen-
den Anlagen erneuert wird. Das Bundesgericht setzte sich mit der Ent-
stehungsgeschichte der fraglichen Normen auseinander und kam zum
Ergebnis, dass sich "die Bundesversammlung – offenbar mit Billigung
der Behindertenorganisationen – für eine etappierte Anpassungs-
pflicht bei bestehenden Gebäuden" entschieden habe. Diese Anpas-
sungspflicht erfasse "nur die Gebäude- und Anlagenteile, die vom be-
willigungspflichtigen Bauvorhaben berührt" seien. Es stehe ihm (dem
Bundesgericht) nicht zu, sich im Anwendungsfall über diese gesetzge-
berische Absicht hinwegzusetzen (vgl. BGE 134 II 249 Erw. 4.3). Das
Bundesgericht verwarf ausdrücklich die Auffassung, wonach Art. 7
Abs. 1 Bst. a BehiG keinen direkten Sachzusammenhang zwischen
dem Bauprojekt und jener Bereiche voraussetze, die behindertenge-
recht nachgebessert werden müssten (Erw. 4.4). Gleichzeitig schützte
es die Vorinstanz, welche die einklagbaren Massnahmen bzw. Aufla-
gen nicht nur auf den direkt erneuerten oder angebauten Gebäudeteil
selbst beschränkt hatte. Das Bundesgericht begründete dies mit dem
Umstand, dass der fragliche Anbau über keinen eigenen öffentlichen
Eingang von aussen verfügte, weshalb auch die übrigen Bereiche ein-
bezogen werden mussten, soweit Letztere in diesem Rahmen eine
Nutzungs- bzw. Zweckänderung erfuhren. Die Anpassungspflicht für
diese Gebäudeteile wurde somit damit begründet, dass deren Zweck
aufgrund des Bauprojekts teilweise änderte (Erw. 4.5).
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 58/2020), Seite 30/33
Damit zeigt sich, dass nach BehiG bei einem Bauvorhaben an einem
bestehenden Gebäude im Sinn einer Erneuerung eine Anpassungs-
pflicht nur für jene Gebäude- und Anlageteile gilt, die vom Bauvorha-
ben berührt sind. Der Einbezug übriger Bereiche des bestehenden Ge-
bäudes – mithin eine Pflicht zu Anpassung auch dieser Bereiche –
rechtfertigt sich gemäss Bundesgericht allenfalls dann, wenn diese
Bereiche im Rahmen des Bauvorhabens eine Nutzungs- bzw. Zweck-
änderung erfahren (so auch M. SCHEFER/C. HESS-KLEIN, in: Griffel/Li-
niger/Rausch/Thurnherr, Fachhandbuch Öffentliches Baurecht –
Expertenwissen für die Praxis, Zürich/Wallisellen/Basel 2016,
Rz. 3.553 mit Verweis auf BGE 134 II 249). Nachdem Art. 102 PBG
wie gezeigt die Umsetzung des BehiG auf kantonaler Ebene be-
zweckt, ist die dargestellte Rechtslage auf Bundesebene als Anhalts-
punkt für die Auslegung von Art. 102 PBG zu berücksichtigen.
13.3.5 Zusammenfassend gestaltet sich die Rechtslage fallbezogen
wie folgt: Ob Art. 102 Abs. 1 PBG beim Umbau bzw. bei der Renova-
tion von bestehenden Mehrfamilienhäusern eine Pflicht zur behinder-
tengerechten Gestaltung der umgebauten/renovierten Teile begrün-
det, hängt zunächst davon ab, ob die fraglichen Teile des Mehrfamili-
enhauses vom Umbau-/Erneuerungsvorhaben berührt sind. Diese Vo-
raussetzung kann einerseits erfüllt sein, wenn der fragliche Teil von
den konkret geplanten baulichen Vorkehrungen betroffen ist, anderer-
seits aber auch, wenn sich aus dem Bauvorhaben eine Zweck- bzw.
Nutzungsänderung des fraglichen Teils ergibt. Bleibt ein Teil eines be-
stehenden Mehrfamilienhauses vom zu beurteilenden Bauvorhaben
hingegen gänzlich unberührt, scheidet eine Anpassungspflicht zum
Vornherein aus. Das Bauvorhaben muss sodann mit Blick auf die da-
von betroffenen Teile zumindest im weiteren Sinn eine Erneuerung
darstellen und zur Schaffung von etwas Neuem führen; blosse Unter-
haltsarbeiten untergeordneter Natur genügen nicht für die Annahme
einer "Erneuerung" im Sinn von Art. 102 Abs. 1 PBG. Die Annahme
einer "Erneuerung" und damit die Pflicht zur behindertengerechten
Gestaltung von Teilen bestehender Mehrfamilienhäuser beschränkt
sich somit – wie schon unter Geltung des BauG – auf wesentliche Um-
bauten und Erweiterungen. Ob derartige wesentliche Umbauten und
Erweiterungen vorliegen, hängt von den konkreten Umständen ab.
Erst wenn eine Anpassungspflicht zufolge einer Erneuerung eines
Teils eines bestehenden Mehrfamilienhauses anzunehmen ist, muss
gestützt auf Art. 102 Abs. 3 PBG eine Interessenabwägung erfolgen
bzw. eine Befreiung von der Pflicht zur behindertengerechten Erstel-
lung und Erneuerung geprüft werden.
13.3.6 Vorliegend werden in den Wohnungen in den Obergeschossen
primär die Küchen und Nasszellen ersetzt. Hinzu kommen der Ersatz
einzelner Wände insbesondere im Bereich der Nasszellen, ferner die
Renovation samt teilweiser Verschiebung und Vergrösserung der Bal-
kone sowie das Anbringen einer Aussenisolation. Vor diesem Hinter-
grund kann nicht davon ausgegangen werden, die Wohnungen in den
Obergeschossen blieben vom Umbau- bzw. Renovationsvorhaben
gänzlich unberührt. Die erste Voraussetzung für die Annahme einer
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 58/2020), Seite 31/33
Anpassungspflicht ist damit erfüllt. Gleichzeitig zeigt sich aber, dass
die Lage der Küchen und Nasszellen innerhalb der einzelnen Woh-
nungen im Wesentlichen unverändert bleibt. Die – offenbar in die
Jahre gekommenen – Teile der Küchen und Nasszellen werden sa-
niert und mit neuen Geräten, Ablageflächen usw. bestückt. Hinsichtlich
der Küchen und Nasszellen in den Obergeschossen handelt es sich
somit grossmehrheitlich um den typischen Fall einer Renovation, die
in aller Regel nicht einmal baubewilligungspflichtig wäre, wenn sie
nicht – wie vorliegend – zusammen mit weiteren Bauarbeiten verknüpft
und deshalb einem Bewilligungsverfahren unterstellt wäre. Hinsichtlich
der Nasszellen und Küchen liegt somit keine "Erneuerung" im Sinn der
Schaffung von etwas "Neuem" vor. Keine wesentlichen Änderungen
erfahren ausserdem die Grundrisse der Wohnungen. Auch sonst wei-
sen die geplanten Bauarbeiten in den Wohnungen der Obergeschosse
kein Ausmass auf, das die Annahme einer "Erneuerung" im Sinn einer
wesentlichen Umbaute bzw. einer Erweiterung und damit eine Anpas-
sungspflicht begründen könnte. Daran ändern die geplanten Massnah-
men an der Fassade, an den Fenstern und an den Balkonen nichts.
Auch diese baulichen Massnahmen an der bzw. ausserhalb der Ge-
bäudehülle begründen – jedenfalls in vorliegender Konstellation –
keine "Erneuerung" einer ganzen Wohnung, eines ganzen Geschos-
ses oder des ganzen Mehrfamilienhauses bzw. Teilen davon. Aus
Art. 102 Abs. 1 PBG ergibt sich somit für die Wohnungen in den Ober-
geschossen mangels deren Erneuerung keine Pflicht zur behinderten-
gerechten Gestaltung. Gleiches gilt für die neu zu erstellende Dach-
terrasse; auch sie – wenngleich neu erstellt – führt nicht zur Annahme
einer "Erneuerung" des ganzen Mehrfamilienhauses
oder einzelner Geschosse/Wohnungen/Teilen des Mehrfamilienhau-
ses.
13.3.7 Insgesamt ergibt sich somit aus Art. 102 Abs. 1 PBG für die
Wohnungen in den Obergeschossen mangels Erneuerung keine
Pflicht zur behindertengerechten Gestaltung. Weil eine Anpassungs-
pflicht entfällt, muss der Inhalt einer solchen Pflicht ("hinsichtlich des
Zugangs hindernisfrei und bezüglich des Grundrisses anpassbar ge-
staltet") namentlich mit Blick auf einzelne Wohnungen nicht näher un-
tersucht werden. Gleiches gilt für die Frage, ob gestützt auf Art. 102
Abs. 3 PBG eine Befreiung von der Anpassungspflicht in Frage käme.
14.
Zusammenfassend ergibt sich, dass sowohl die formellen als auch die
materiellen Rügen der Rekurrentinnen unbegründet sind. In materiel-
ler Hinsicht hat sich insbesondere gezeigt, dass das Bauvorhaben zu
keiner wesentlichen Verstärkung der Rechtswidrigkeit führt, dass so-
wohl aus öffentlich-rechtlicher als auch aus privatrechtlicher (Art. 684
ZGB) Sicht keine übermässigen bzw. unzulässigen Lärm- und
Lichtimmissionen resultieren und dass die Vorgaben zur behinderten-
gerechten Gestaltung des Mehrfamilienhauses – soweit für das Bau-
vorhaben überhaupt anwendbar – eingehalten sind. Der Rekurs er-
weist sich deshalb als unbegründet und ist abzuweisen.
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 58/2020), Seite 32/33
15.
15.1 Nach Art. 95 Abs. 1 VRP hat in Streitigkeiten jener Beteiligte die
Kosten zu tragen, dessen Begehren ganz oder teilweise abgewiesen
werden. Die Entscheidgebühr beträgt Fr. 3'500.– (Nr. 20.13.01 des
Gebührentarifs für die Kantons- und Gemeindeverwaltung,
sGS 821.5). Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend haben die
Rekurrentinnen die amtlichen Kosten unter solidarischer Haftung zu
bezahlen (Art. 96bis VRP).
15.2 Der von der A._ SA am 13. Juni 2019 geleistete Kostenvor-
schuss von Fr. 1'800.– wird angerechnet.
16.
Die Rekurrentinnen und die Rekursgegnerin 2 stellen ein Begehren
um Ersatz der ausseramtlichen Kosten.
16.1 Im Rekursverfahren werden ausseramtliche Kosten entschädigt,
soweit sie auf Grund der Sach- und Rechtslage notwendig und ange-
messen erscheinen (Art. 98 Abs. 2 VRP). Die ausseramtliche Entschä-
digung wird den am Verfahren Beteiligten nach Obsiegen und Unter-
liegen auferlegt (Art. 98bis VRP). Die Vorschriften der Schweizerischen
Zivilprozessordnung (SR 272) finden sachgemäss Anwendung
(Art. 98ter VRP).
16.2 Die Rekursgegnerin 2 obsiegt mit ihren Anträgen. Da das Ver-
fahren zudem in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht Schwierigkeiten
bot, die den Beizug eines Rechtsvertreters rechtfertigen, besteht
grundsätzlich Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung
(Art. 98bis VRP). Weil keine Kostennote vorliegt, ist die ausseramtliche
Entschädigung in Anwendung von Art. 6 in Verbindung mit Art. 22 der
Honorarordnung (sGS 963.75) ermessensweise auf Fr. 3'250.– (zu-
züglich Mehrwertsteuer) festzulegen und von den Rekurrentinnen zu
bezahlen. Die Rekurrentinnen haften solidarisch.
16.3 Da die Rekurrentinnen mit ihren Anträgen unterliegen, haben sie
von vornherein keinen Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädi-
gung. Ihr Begehren ist deshalb abzuweisen.