Decision ID: c6b2bcb0-f4b5-562d-bf32-b6ebea0d28b5
Year: 1999
Language: it
Court: TI_TCA
Chamber: TI_TCA_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: public_law

ritenuto,
in fatto
A. Con messaggio n. 98/06 del 25 maggio 1998 il municipio di _ ha sollecitato al consiglio comunale lo stanziamento di un credito di complessivi fr. 451'000.-- per la costruzione della strada di accesso alla zona artigianale (dispositivo n. 1 della proposta di decisione). Il documento proponeva inoltre al legislativo di prelevare contributi di miglioria nella misura del 70% della spesa determinante (dispositivo n. 2). Preavvisato favorevolmente tanto dalla commissione della gestione che da quella edilizia, il messaggio è stato approvato dal consiglio comunale nella seduta del 18 giugno 1998.
B. Con gravame 26 giugno 1998 l'avv. _, proprietario di un fondo incluso nella zona artigianale, è insorto contro il dispositivo (n. 2) della deliberazione con cui il consiglio comunale aveva fissato la percentuale di prelievo di contributi di miglioria al 70% della spesa determinante. L'insorgente ha sostenuto che la realizzazione in rassegna costituiva un'opera di urbanizzazione generale ai sensi dell'art. 3 cpv. 2 LCMI, per cui la quota da porre a carico dei privati che beneficiavano della stessa doveva situarsi tra il 30% ed il 60% (art. 7 cpv. 1 LCMI).
C. Con risoluzione 20 ottobre 1998 il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso, poiché la realizzanda strada era classificata dal PR quale strada di servizio: qualifica confermata dalle caratteristiche intrinseche della stessa.
D. Con ricorso 30 ottobre 1998 l'avv. _ è insorto davanti a questo Tribunale contro il giudicato governativo, chiedendo il suo annullamento insieme a quello della deliberazione del consiglio comunale di _ che esso ha tutelato. Il ricorrente contesta la qualifica della realizzazione quale opera di urbanizzazione particolare. Da un lato perché l'infrastruttura viaria è già esistente e viene semplicemente migliorata. Dall'altro perché questa non serve solo la zona artigianale ma anche l'adiacente zona residenziale
Il Consiglio di Stato, il municipio di _ ed il presidente del consiglio comunale al momento dell'adozione della deliberazione impugnata hanno domandato la reiezione dell'impugnativa.

E. Il 2 giugno 1999 il giudice delegato ha tenuto un'udienza, preceduta da un sopralluogo. Delle relative risultanze si dirà, per quanto necessario, in diritto.
Considerato,
in diritto
1. La competenza del Tribunale è data (art. 208 cpv. 1 LOC), il ricorso è tempestivo (art. 46 cpv. 1 PAmm) e la legittimazione del ricorrente certa (art. 43 PAmm). Il ricorso è dunque ricevibile in ordine.
2. Giusta l'art. 1 cpv. 1 della legge sui contributi di miglioria del 24 aprile 1990 (LCMI) il cantone, i comuni ed i consorzi di comuni sono tenuti a prelevare contributi di miglioria per le opere che procurano vantaggi particolari. Danno luogo a contributo, in particolare (art. 3 cpv. 1 LCMI), le opere di urbanizzazione generale e particolare dei terreni (lett. a), le opere di premunizione e di bonifica (lett. b) e le ricomposizioni particellari (lett. c). Con urbanizzazione generale si intende l'allacciamento di un territorio edificabile ai rami principali degli impianti di urbanizzazione, segnatamente alle condotte dell'acqua, dell'approvvigionamento energetico e delle acque di rifiuto nonché a strade ed accessi che servono direttamente il territorio edificabile (art. 3 cpv. 2 LCMI). L'urbanizzazione particolare comprende invece il raccordo dei singoli fondi ai rami principali degli impianti di urbanizzazione, nonché alle strade di quartiere aperte al pubblico ed alle canalizzazioni pubbliche (art. 3 cpv. 3 LCMI). Il contributo è imponibile anche per il miglioramento o l'ampliamento di un'opera esistente, esclusi i lavori di manutenzione (art. 3 cpv. 4 LCMI). Un vantaggio particolare è presunto specialmente quando (art. 4 cpv. 1 LCMI): l'opera serve all'urbanizzazione dei fondi ai fini dell'utilizzazione prevista, oppure l'urbanizzazione viene migliorata secondo uno standard minimo (lett. a); la redditività, la sicurezza, l'accessibilità, la salubrità e la tranquillità dei fondi sono migliorate in modo evidente, tenuto conto della loro destinazione (lett. b); sono eliminati o ridotti inconvenienti od oneri (lett. c). Sono imponibili tutti i proprietari, i titolari di diritti reali limitati o di altri diritti, compresi gli enti pubblici, cui dalle opere derivi un vantaggio particolare (art. 5 cpv. 1 LCMI). Per il calcolo dei contributi sono determinanti le spese totali d'esecuzione o di acquisto dell'opera, comprese quelle per i terreni necessari, le indennità, i progetti, la direzione dei lavori e gli interessi di costruzione (art. 6 cpv. 1 LCMI); eventuali sussidi sono invece da dedurre (art. 6 cpv. 3 LCMI). Per le opere di urbanizzazione generale la quota a carico dei proprietari non può essere inferiore al 30% né superiore al 60% e per le opere di urbanizzazione particolare inferiore al 70% della spesa determinante; se la distinzione tra opere di urbanizzazione generale e particolare non è agevole, può essere stabilita una percentuale media (art. 7 cpv. 1 LCMI). La natura dell'urbanizzazione è di regola dedotta dai piani regolatori (art. 7 cpv. 1 LCMI; inoltre le precisazioni di cui in RDAT I-1998 N. 53). Per le opere non contemplate da questo strumento la quota è fissata in base al vantaggio particolare presumibile (art. 7 cpv. 2 LCMI). La determinazione sul principio e sulla percentuale di prelievo spetta al Legislativo comunale (RDAT I-1994 N. 7 consid. 3.2.).
3. 3.1. La zona artigianale di _, di poco superiore ai 6'000 mq, è ubicata in località _. E' separata dalla zona residenziale, che sale sino alla sovrastante strada cantonale, da un riale (negli atti pianificatori definito come il riale del campo di calcio). Per raggiungere la zona artigianale, è necessario - in principio - far capo alla strada che attraversa la menzionata zona residenziale. Manufatto di larghezza assai modesta (poco superiore a 3 m), che non permette incroci, la cui immissione nella strada cantonale non è ottimale (impossibilità di fatto di svoltare a sinistra, visuale limitata dalla differenza delle quote). L'accesso a questa strada è stato pertanto vietato ai veicoli pesanti mediante la posa del segnale "divieto di circolazione per gli autocarri" (art. 19 cpv. 1 lett. d OSStr, segnale n. 2.07). La zona artigianale poteva altresì essere raggiunta percorrendo una strada agricola che corre parallelamente al già citato riale e attraversa il riale _ per immettersi sulla cantonale per _ (direzione _ risp. _): il ponticello in loco, che non reggeva comunque i veicoli pesanti, è tuttavia stato distrutto dal maltempo durante lo scorso autunno. Una residua possibilità di collegamento della zona artigianale è costituita dalla strada agricola - anch'essa inagibile per i veicoli pesanti - che, dopo aver attraversato un bosco, si insinua nei campi e si collega nuovamente alla cantonale sopra la località _. Di tutti gli accessi di cui si è appena riferito il solo tratto pavimentato è quello che attraversa la zona residenziale e che termina ove questa finisce. Del pari la strada interna al comprensorio artigianale é in terra battuta.
3.2. Il progetto di costruzione della strada di collegamento della zona artigianale sfrutta la strada agricola che attraversa il riale _. L'opera avrà una lunghezza di 396 m, una larghezza di m 3,50, sarà interamente pavimentata e comporterà il rifacimento del ponte sul riale _: rifacimento, come già è stato spiegato, comunque sia necessario, poiché quello distrutto non reggeva i veicoli pesanti. Per agevolare lo sbocco sulla cantonale i progetti prevedono la realizzazione di due carreggiate in direzione di _ rispettivamente di _ di _. Laddove necessario saranno posati dei pozzetti per la raccolta delle acque meteoriche, convogliate nel riale _.
4. 4.1. Decidendo di prelevare contributi di miglioria nella misura del 70% dei costi netti a carico del comune, il consiglio comunale di _ ha accettato la proposta del municipio di considerare la costruzione della strada di accesso alla zona artigianale quale opera di urbanizzazione particolare. Attraverso la deliberazione impugnata il legislativo comunale ha pertanto, in primo luogo, accertato che quei lavori procurano ai fondi adiacenti dei vantaggi particolari ai sensi degli art. 1 cpv. 1 e 4 LCMI, per cui sono date le premesse per imporre ai loro proprietari dei contributi di miglioria. Il Tribunale condivide questa preliminare, ma essenziale, conclusione. In effetti la strada interna all'area artigianale è in terra battuta ed in uno stato di manutenzione carente. L'accesso a tale comparto è inoltre, in generale, problematico e addirittura precluso per i veicoli pesanti (cfr. la descrizione di cui sub. 3.1.). Gli interventi divisati migliorano in misura evidente se non addirittura realizzano per la prima volta l'urbanizzazione della zona artigianale comunale: requisito, com'é noto, indispensabile per il rilascio di licenze edilizie (art. 19 cpv. 1, 22 cpv. 2 lett. b LPT; 67 cpv. 2 lett. b, 77 cpv. 1 LALPT). Rimane a questo punto da decidere se i prospettati lavori costituiscano delle opere di urbanizzazione generale, come sostiene il ricorrente, oppure particolare, come ha ritenuto il consiglio comunale dietro suggerimento del municipio, condiviso dal Consiglio di Stato.
4.2. Il comune ticinese dispone di una grande libertà nell'ambito dell'applicazione della LCMI, che gli é affidata dal legislatore cantonale, e pertanto di autonomia protetta (RDAT II-1996 N. 52 consid. 4 in re comune di Morbio Inferiore; I-1996 N. 49 consid. 4 in re comune di Lugaggia; 1987 N. 75 consid. 4 in re comune di Pregassona, quest'ultima relativa all'or abrogata LCMI 1971). Questa prerogativa non solleva però il comune dall'obbligo di interpretare ed applicare correttamente le definizioni e le disposizioni contenute nella legislazione cantonale. Per quanto qui interessa, l'art. 3 LCMI definisce i concetti di urbanizzazione generale (cpv. 2) e di urbanizzazione particolare (cpv. 3), impiegando gli stessi termini utilizzati dal legislatore federale all'art. 4 della legge federale che promuove la costruzione d'abitazioni e l'accesso alla loro proprietà del 4 ottobre 1974 (LCAP). Con urbanizzazione generale si intende l'allacciamento di un territorio edificabile ai rami principali degli impianti di urbanizzazione, segnatamente alle condotte dell'acqua, dell'approvvigionamento energetico e delle acque di rifiuto nonché a strade ed accessi che servono direttamente il territorio edificabile (art. 3 cpv. 2 LCMI = art. 4 cpv. 1 LCAP). L'urbanizzazione particolare comprende invece il raccordo dei singoli fondi ai rami principali degli impianti di urbanizzazione, nonché alle strade di quartiere aperte al pubblico ed alle canalizzazioni pubbliche (art. 3 cpv. 3 LCMI = art. 4 cpv. 2 LCAP). La legge cantonale definisce pertanto in maniera completa e precisa i concetti di urbanizzazione generale e di urbanizzazione particolare. Essa indica altresì il metodo che le autorità comunali devono seguire per procedere alla classificazione di determinate opere nell'una o nell'altra di queste due categorie: bisogna far capo, in principio, alle scelte effettuate in sede di piano regolatore (art. 7 cpv. 1 ultima frase LCMI). Quando questo strumento non fornisce una risposta, la determinazione della natura dell’urbanizzazione deve essere effettuata sulla scorta delle caratteristiche intrinseche dell’opera (RDAT I-1998 n. 53; inoltre art. 7 cpv. 2 LCMI). L'art. 7 cpv. 1 LCMI istituisce poi ancora una terza ipotesi: quella in cui la distinzione tra opere di urbanizzazione generale e opere di urbanizzazione particolare non è agevole. Ai fini della sussunzione di singole, specifiche fattispecie nei concetti appena definiti di urbanizzazione generale e di urbanizzazione particolare oppure nella categoria delle opere di incerta classificazione, il comune non dispone pertanto di importanti spazi di determinazione. E' solo dopo l'accertamento della natura dell'opera di urbanizzazione rispettivamente della difficoltà a determinarsi per l'una o per l'altra categoria che l'autorità comunale può effettivamente e pienamente disporre di quella notevole libertà decisionale che le è riconosciuta dalla prassi in questa materia e che è caratteristica dell'autonomia, fissando - in applicazione dell'art. 7 cpv. 1 LCMI - il prelievo dei contributi di miglioria tra il 30% ed il 60% nel caso di opere di urbanizzazione generale, tra il 70% ed il 100% per quelle di urbanizzazione particolare, oppure adottando una percentuale media nel caso in cui la distinzione tra le due categorie non apparisse, malgrado tutto, agevole.
5. Il piano viario comunale non opera ancora una suddivisione delle strade secondo quanto previsto dall'art. 6 Lstr. Il PR comunale, approvato dal Governo il 14 febbraio 1984, è difatti stato elaborato prima dell'entrata in vigore della Lstr, 1 luglio 1983. Nemmeno la variante promossa dalle autorità comunali per realizzare la strada così come presentata, approvata dal Consiglio di Stato il 26 maggio 1999, assegna una specifica qualifica all'opera viaria. Trattasi pertanto di deciderne l'indole sulla scorta delle sue caratteristiche intrinseche. Al riguardo la risposta appare agevole per il tratto di strada di circa 220 m all'interno dell'area artigianale. Questo tratto serve rispettivamente si presta oggettivamente solo a servire quale accesso ai fondi adiacenti, per cui deve necessariamente essere qualificato come opera di urbanizzazione particolare. Il residuo percorso, ovvero la frazione compresa tra l'attraversamento del riale del campo di calcio e la cantonale, permette invece di raccogliere anche il traffico motorizzato proveniente dalla finitima, sovrastante zona residenziale: secondo il catasto allestito a titolo orientativo da parte dei rappresentanti del comune durante lo svolgimento del sopralluogo una decina di costruzioni e quattro fondi ancora inedificati (di cui 2 gravati a tutt'oggi da un vincolo AP per la costruzione del campo di calcio, frattanto realizzato altrove) potrebbero in futuro far capo a quel tronco stradale per raggiungere la strada cantonale. Nel contempo questo nuovo tronco stradale permette di sgravare a titolo definitivo la zona residenziale dal traffico pesante diretto verso la zona artigianale. Queste caratteristiche non permettono però di definirlo quale opera di urbanizzazione generale. Intanto, ancorché non decisivo in concreto, anche per questo tratto, che presenta una lunghezza relativamente modesta, viene mantenuta la larghezza di m 3,5. Ma sopratutto, in secondo luogo, i suoi elementi caratterizzanti sono tutti previsti in funzione di servire la zona artigianale: anzitutto è stato previsto l'allargamento della curva a gomito sopra il riale del campo di calcio per permettere la svolta dei mezzi pesanti; il ponte sul riale Molgé è stato concepito per sopportare carichi pesanti; tanto l'andamento planimetrico (raggi di curvatura ecc.) che quello altimetrico (pendenze ecc.) della strada sono stati particolarmente approntati in funzione del transito di veicoli pesanti; la posa di mocche ai bordi della carreggiata pavimentata, la cui rinuncia avrebbe comportato un risparmio significativo, è volta a garantire la solidità del ciglio stradale, evitando la formazione di crepe dovute soprattutto ai carichi pesanti (cfr. relazione tecnica e preventivo, maggio 1998, pag. da 2 a 7). Anche questo seconda frazione di strada è pertanto finalizzata, in primo luogo, a servire la zona artigianale. Si può anzi affermare che, oggettivamente, si tratta della parte più importante, poiché è quella che realizza finalmente un collegamento adeguato della zona artigianale con la strada cantonale. Il fatto che la sua costruzione produca degli effetti benefici anche nei confronti di un manipolo di proprietà incluse nell'adiacente zona residenziale non permette di mutarne la natura, ovvero di riqualificarla quale opera di urbanizzazione generale. Per decidere in merito non è determinante il numero di fondi che possono usufruire dell'infrastruttura pubblica - che nel caso di specie rimane comunque sia molto contenuto - bensì il genere e l'entità dei vantaggi che essa procaccia agli stessi rispettivamente alla collettività. Ora, il tratto ricompreso tra l'attraversamento del riale del campo di calcio e la cantonale costituisce una valida alternativa per accedere a quest'ultima partendo dalle costruzioni residenziali sorte in zona Costa e poste nelle immediate vicinanze se non, in buona parte, direttamente a confine con quel tratto stradale. Se quindi, da un lato, vengono arrecati dei benefici specifici sia a favore delle proprietà poste nella zona artigianale che di quelle poste nell'adiacente zona residenziale, è però altrettanto certo che tali benefici sono e rimangono immediatamente circoscritti al ristretto perimetro di proprietà costituito dalle due menzionate zone. Non si manifestano anche sotto una forma più generale, in modo tale che anche ulteriori aree fabbricabili più discoste o addirittura la collettività locale ne possa beneficiare simultaneamente, per cui non é lecito parlare di urbanizzazione generale di quelle zone e tantomeno pretendere di caricare al comune una quota superiore al 30% della spesa, pena la violazione degli art. 3 cpv. 2 e 3 e 7 LCMI. Il ricorrente mal interpreta poi la portata degli atti pianificatori che hanno condotto alla variante di PR 26 maggio 1999, quando pretende che il fine principale della realizzazione sia costituito dall'allontanamento del traffico pesante dalla zona residenziale in località _ (cfr. il rapporto pianificatorio dell'ottobre 1996 e la risoluzione di approvazione del PR 26 maggio 1999, quest'ultima pag. 3): dalla lettura di quei documenti si desume a chiare lettere che lo scopo primo dell'opera é costituito dall'urbanizzazione delle zona artigianale. D'altra parte, la deliberazione impugnata del consiglio comunale dovrebbe essere tutelata comunque sia, per lo meno nel risultato, anche se si volessero riconoscere al tratto in discussione (dall'attraversamento del riale del campo di calcio alla strada cantonale) alcune caratteristiche proprie di un'urbanizzazione generale, come ad esempio una concomitante funzione di strada di raccolta del traffico (limitato però a quello intenzionato a raggiungere la zona artigianale e l'adiacente zona residenziale), oppure il fatto che serve un comprensorio più ampio rispetto alla sola zona artigianale. In effetti in simile ipotesi l'art. 7 cpv. 1 ultima frase LCMI conferisce all'autorità decidente la facoltà di adottare una percentuale media (cfr. consid. 4.2.): orbene, stabilendo la percentuale di prelievo di contributi nella misura del 70% della spesa determinante, alla luce delle premesse fattuali testé descritte il consiglio comunale di _ non avrebbe disatteso quell'ampio margine di apprezzamento che l'art. 7 cpv. 1 ultima frase LCMI gli conferiva all'uopo in simile ipotesi. Il ricorrente non può infine essere ascoltato quando afferma che il miglioramento di un'opera esistente può ricadere solo tra le opere di urbanizzazione generale: in effetti al di là della fondatezza della premessa fattuale da cui si diparte, la suddivisione tra opere di urbanizzazione generale e opere di urbanizzazione particolare non dipende dal genere di interventi che l'ente pubblico intende realizzare sulle stesse.
6. Sulla scorta delle considerazioni che precedono il ricorso deve essere respinto. La tassa di giudizio deve essere posta a carico del ricorrente (art. 28 PAmm).