Decision ID: 6f60e018-4a7c-4b94-9948-2d2d923df21a
Year: 2014
Language: de
Court: SG_VGN
Chamber: SG_VGN_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A. Am 14. März 2012 reichte die Q. AG ein Baugesuch für die Erstellung eines
sechs Wohneinheiten umfassenden Mehrfamilienhauses samt Tiefgarage auf dem
Grundstück Nr. 0000 an der A.-Strasse in Bad Ragaz ein. Das nicht überbaute
Grundstück liegt gemäss geltendem Zonenplan der Gemeinde Bad Ragaz in der
zweigeschossigen Wohnzone W2b (act. 7-8/13). An der östlichen Seite grenzt es an
das mit einem Einfamilienhaus überbaute Grundstück Nr. 001 von X. und Y.Z. Während
der öffentlichen Auflage erhoben sie am 7. April 2012 Einsprache gegen das
Baugesuch mit dem Begehren, das Bauvorhaben sei aufgrund der übermässigen
Ausnützung der Parzelle, dem Nicht-Einhalten der Grenzabstände und weiterer
Rechtsverletzungen nicht zu bewilligen (act. 7-8/10 und 12).
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Mit Bau- und Einspracheentscheid Nr. 101/2012 vom 14. November 2012 bewilligte
der Gemeinderat von Bad Ragaz das Baugesuch der Q. AG unter Auflagen und wies
die Einsprache von X. und Y.Z. ab, soweit er sie nicht auf den Zivilrechtsweg verwies
(act. 7-8/5). Den Einsprechern wurde eine Entscheidgebühr von CHF 1'000
überbunden.
B. Gegen den Entscheid erhoben X. und Y.Z. beim Baudepartement St. Gallen
am 27. November 2012 Rekurs und beantragten die Abweisung des Baugesuchs, da
die geplante Anbaute baurechtswidrig sei. Sie wiesen darauf hin, dass die Anbaute
weder architektonisch noch funktional vom Hauptgebäude getrennt sei und das
Rechtsinstitut der Anbaute zweckwidrig verwendet werde, um die einzuhaltenden
Gebäudelängen und Grenzabstände zu verringern (act. 7-1).
Am 2. April 2013 unterbreitete das Baudepartement St. Gallen X. und Y.Z. eine
begründete vorläufige Beurteilung der Rekursangelegenheit, worin mitgeteilt wurde,
dass dem Rekurs wohl keine Erfolgsaussichten beschieden sein werden und bei
Weiterführung des Verfahrens beim Departementsvorsteher eine kostenpflichtige
Abweisung des Rekurses beantragt werden müsse (act. 7-11). X. und Y.Z. hielten am
Rekurs fest, worauf das Baudepartement St. Gallen mit Entscheid Nr. 28/2013 vom 23.
Mai 2013 den Rekurs abwies. Zur Begründung führte es im Wesentlichen an, dass die
Gemeinde Bad Ragaz in der Begriffsdefinition der Anbaute autonom sei und die
umstrittene Anbaute alle geforderten Kriterien des Baureglements von Bad Ragaz
erfülle. Die von der Rechtsprechung entwickelten Beurteilungskriterien, wie die
funktionale Eigenständigkeit oder konstruktive Trennung der Anbaute vom
Hauptgebäude, seien nur in Ergänzung zu der ausdrücklichen kommunalen
Begriffsbestimmung anzuwenden. X. und Y.Z. wurden verpflichtet, eine
Entscheidgebühr von CHF 2'000 zu bezahlen und die Q. AG mit CHF 2'150 zuzüglich
Mehrwertsteuer zu entschädigen.
C. Mit Eingabe vom 6. Juni 2013 erhoben X. und Y.Z. (Beschwerdeführer) gegen
den Rekursentscheid des Baudepartements St. Gallen (Vorinstanz) vom 23. Mai 2013
Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit den sinngemässen Begehren, der
Rekursentscheid sei aufzuheben und die Baubewilligung sei nicht zu erteilen. Die
Vorinstanz beantragte in ihrer Stellungnahme vom 1. Juli 2013 unter Verweis auf den
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angefochtenen Entscheid die Abweisung der Beschwerde. Der Gemeinderat Bad
Ragaz (Beschwerdebeteiligte) verzichtete mit Schreiben vom 10. Juli 2013 auf eine
Vernehmlassung und beantragte, die Beschwerde sei abzuweisen. Die Q. AG
(Beschwerdegegnerin) reichte keine Vernehmlassung ein und verzichtete mit Schreiben
ihres Rechtsvertreters vom 10. September 2013 auf eine weitere förmliche
Stellungnahme. Sie verwies dabei auf ihre Ausführungen in den Stellungnahmen vor
der Vorinstanz beziehungsweise dem Gemeinderat von Bad Ragaz
Auf die Ausführungen der Beschwerdeführer zur Begründung ihrer Begehren und die

Akten wird, soweit wesentlich, in den Erwägungen eingegangen.
Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1. Das Verwaltungsgericht ist zum Entscheid in der Sache zuständig (Art. 59bis
Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege; sGS 951.1, VRP). Da der
angefochtene Rekursentscheid an die Stelle des ihm zugrunde liegenden Bau- und
Einspracheentscheids der Gemeinde Bad Ragaz vom 14. November 2012 getreten ist
("Devolutiveffekt", BGE 134 II 142 E. 1.4 und BGer 1C_166/2013 vom 27. Juni 2013 E.
1.1), kann auf die Beschwerde, soweit damit die Aufhebung der Baubewilligung
beantragt wird, nicht eingetreten werden. Im Übrigen sind die
Eintretensvoraussetzungen erfüllt: Die Beschwerdeführer sind zur
Beschwerdeerhebung befugt (Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Die
Beschwerdeeingabe vom 6. Juni 2013 (Poststempel 7. Juni 2013) ist rechtzeitig
eingereicht worden und erfüllt in formeller und inhaltlicher Hinsicht die gesetzlichen
Anforderungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 VRP). Auf
die Beschwerde ist deshalb unter dem genannten Vorbehalt einzutreten.
2. Die Beschwerdeführer begründen die Rechtswidrigkeit des Bauvorhabens der
Beschwerdegegnerin auf dem Grundstück Nr. 0000, Bad Ragaz, damit, die Einhaltung
des verminderten Grenzabstandes gegenüber ihrem Grundstück Nr. 001 könne nicht
damit gerechtfertigt werden, dass es sich bei diesen Gebäudeteilen um Anbauten
handle.
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2.1. Art. 78 Abs. 2 Ingress und lit. a des Gesetzes über die Raumplanung und das
öffentliche Baurecht (Baugesetz; sGS 731.1, BauG) erwähnt Anbauten neben Neu-,
Um-, Auf- und Nebenbauten als Tatbestände, welche einer Baubewilligung bedürfen.
Als Anbauten gelten gemäss gängiger baurechtlicher Definition an das Hauptgebäude
angebaute untergeordnete Bauten (B. Heer, St. Gallisches Bau- und Planungsrecht,
Bern 2003, Rz. 688). Massgebende Kriterien sind nach der verwaltungsgerichtlichen
Rechtsprechung insbesondere die architektonische Gestaltung, die optische und/oder
funktionale Unterordnung, die konstruktive Trennung, die funktionale Eigenständigkeit.
Anbauten lehnen sich an die Fassade eines Hauptgebäudes an, sind von diesem aber
durch eine Innenwand getrennt. Sie müssen deutlich als Anbau erkennbar sein und
beseitigt werden können, ohne dass das Hauptgebäude konstruktiv verändert werden
muss. Anbauten werden wie Nebenbauten auch als untergeordnete oder besondere
Gebäude oder als Kleinbauten bezeichnet. Hinzu treten die Beschränkungen
hinsichtlich Gebäudegrundfläche, First- und Gebäudehöhe im kommunalen
Baureglement (GVP 2010 Nr. 41, VerwGE B 2013/70 vom 8. Juli 2014 E. 4.1).
Gemäss Art. 35 des Baureglements der Beschwerdebeteiligten in der Fassung gemäss
Teilrevision vom 20. September 2007 (BauR/Bad Ragaz) sind Anbauten an ein
Hauptgebäude angegliederte Baukörper mit einer architektonisch abgesetzten
äusseren Erscheinung (Abs. 2); sie sind eingeschossig und weisen eine Gebäudehöhe
von höchstens vier und eine Firsthöhe von höchstens fünf Metern sowie eine
Gebäudegrundfläche von höchstens 40 Quadratmetern auf (Abs. 1 und 3). Nach der
früheren Fassung von Art. 35 mussten sich Anbauten architektonisch eindeutig von der
Hauptbaute abheben; die Gebäudehöhe war auf höchstens drei, die Firsthöhe auf
höchstens 4,5 Meter beschränkt. Für Anbauten gilt ein verminderter Grenzabstand von
drei Metern; sie dürfen höchstens vier Meter in den grossen Grenzabstand reichen (Art.
35 Abs. 4 und 5 BauR/Bad Ragaz). Die Regelbauvorschriften sehen für die Zone W2a/b
einen kleinen Grenzabstand von vier und einen grossen Grenzabstand von acht Metern
vor (Art. 7 BauR/Bad Ragaz).
Die Umschreibung der Anbauten im Baureglement weicht von der gängigen
baurechtlichen Definition insoweit ab, als sie neben den grössenmässigen
Beschränkungen im Verhältnis zur Hauptbaute einzig auf die abgesetzte äussere
Erscheinung abstellt. Insbesondere müssen Anbauten weder deutlich als solche
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erkennbar sein, noch werden eine funktionale Unterordnung und Eigenständigkeit und
eine konstruktive Trennung verlangt. Deshalb ist es auch nicht erforderlich, dass die
Anbaute beseitigt werden kann, ohne dass das Hauptgebäude konstruktiv verändert
werden muss. Die Beschränkung der Anforderungen hängt zusammen mit der
gleichzeitigen Abschaffung der Ausnützungsziffer, der Umsetzung der
raumplanerischen Grundsätze der haushälterischen Bodennutzung und der inneren
Verdichtung sowie der schwierigen Umsetzbarkeit der alten Bestimmung, unter deren
Geltung Raumtrennwände nachträglich entfernt worden seien. Bestehende Bauten
sollen mit Blick auf veränderte Komfortansprüche wie grössere Badezimmer sowie
Wohn- und Essbereiche massvoll erweitert werden können (act. 7-8/5 lit. B Ziff. 1i).
2.2. Gemäss Art. 89 der Verfassung des Kantons St. Gallen (sGS 111.1, KV) ist die
Gemeinde autonom, soweit das Gesetz ihre Entscheidungsfreiheit nicht einschränkt
(Abs. 1); in der Rechtsetzung hat sie Entscheidungsfreiheit, wenn das Gesetz keine
abschliessende Regelung trifft oder die Gemeinde ausdrücklich zur Rechtsetzung
ermächtigt (Abs. 2). Art. 2 Abs. 1 des Gesetzes über die Raumplanung und das
öffentliche Baurecht (Baugesetz; sGS 731.1, BauG) überträgt die Ortsplanung und die
örtliche Baupolizei den politischen Gemeinden. Bei der Festlegung der
Regelbauvorschriften kommt der Gemeinde Autonomie zu, wobei sie von den im
Baugesetz festgelegten Definitionen nicht abweichen darf (VerwGE B 2013/70 vom 8.
Juli 2014 E. 4.1 mit Hinweis auf Heer, a.a.O., Rz. 64 f.). Ist die Gemeinde in einem
Sachbereich zu autonomer Rechtsetzung befugt, ist sie grundsätzlich auch in der
Auslegung ihres eigenen Rechts frei (vgl. VerwGE B 2013/116 vom 14. Mai 2014 E.
3.1).
Das kantonale Recht verwendet den Begriff der Anbaute in Art. 78 Abs. 2 Ingress und
lit. a BauG, ohne ihn zu umschreiben. Es versteht unter Anbaute lediglich, aber
immerhin einen Gebäudeteil, dessen Errichtung in einem eigenständigen Bauvorgang
bewilligungspflichtig ist. Soweit daraus und aus dem Begriff selbst nicht unverzichtbare
Merkmale abzuleiten sind, ist die nähere Umschreibung den politischen Gemeinden
überlassen.
Nach dem allgemeinen Sprachgebrauch wird ein Gebäude oder ein Gebäudeteil an ein
Hauptgebäude angebaut (vgl. Duden, Deutsches Universalwörterbuch, 7. Aufl. 2011).
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Das Hauptgebäude ist für sich betrachtet geeignet, ein selbständiges Gebäude
darzustellen. Dies kann – soweit ein Gebäude, und nicht bloss ein Gebäudeteil
angebaut wird – auch für die Anbaute gelten. Bauen und Anbauen sind zwei Vorgänge,
die in der Regel zeitlich auseinander fallen und unabhängig voneinander bewilligt
werden können. Aus der gängigen baurechtlichen Umschreibung erscheinen deshalb
die Elemente der grössenmässigen Unterordnung und konstruktiven Trennbarkeit als
unverzichtbar. Zumindest das Hauptgebäude muss ohne die Anbaute Bestand haben
können und in seiner Nutzung autark, das heisst nicht von der Anbaute abhängig sein
(VerwGE B 2013/70 vom 8. Juli 2014 E. 4.2).
Soweit also gestützt auf Art. 35 BauR/Bad Ragaz Gebäude oder Gebäudeteile, denen
jede bauliche Selbständigkeit fehlt, als Anbauten behandelt werden, widerspricht die
Handhabung der Bestimmung den Vorgaben des kantonalen Baurechts. Dieses
Ergebnis scheint im Übrigen auch mit Blick auf die baurechtlichen Folgen der
Behandlung eines Gebäudeteils als Anbaute gerechtfertigt. Die Abweichungen von den
Regelbauvorschriften mit verkleinerten Grenzabständen schmälern die
nachbarrechtlichen Ansprüche. Der politischen Gemeinde bleibt es unbenommen, im
Interesse einer haushälterischen Bodennutzung und inneren Verdichtung generell
geringere Grenzabstände festzusetzen oder aber Regelungen zu treffen, nach denen
beispielsweise Fassaden auf einer gewissen Länge den Grenzabstand unterschreiten
können. Zu diesem Zweck den Begriff der Anbaute in der generell-abstrakten
Umschreibung oder in der individuell-konkreten Handhabung bis zur Unkenntlichkeit
auszuweiten, lässt sich jedoch auch mit der im Baupolizeirecht geltenden
Gemeindeautonomie nicht rechtfertigen.
2.3. Der umstrittene Gebäudeteil schafft Platz für ein Badezimmer sowie ein
deutlich vergrössertes Wohn- und Esszimmer für die nordöstlich gelegene 3 1⁄2-Zimmer
Erdgeschosswohnung, sowie ebenfalls für ein deutlich vergrössertes Wohn- und
Esszimmer für die südöstlich gelegene 2 1⁄2-Zimmer Erdgeschosswohnung. Der
Gebäudeteil ist mit einem Flachdach ausgebildet, welches als Terrasse für die östliche
4 1⁄2-Zimmer Wohnung im 1. Obergeschoss dient. Die im Grundrissplan eingezeichnete
"Anbaulinie" (act. 7-8/5) verläuft zunächst parallel im Grenzabstand gemäss
Regelbauvorschriften zum Grundstück Nr. 001 der Beschwerdeführer quer durch die
Wohn-Essbereiche der beiden Wohnungen. Im Wohn-Essbereich der 3 1⁄2 Zimmer-
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Wohnung beschreibt die Linie einen stumpfen Winkel und verläuft anschliessend in
nordwestlicher Richtung, so dass eine der beiden Nasszellen der Wohnung in die als
Anbaute ausgeschiedene Fläche fällt. Mit Blick auf den Grundriss des Erdgeschosses
stellt sich mithin der "Anbau" weitgehend als abstrakte Idee dar. Konstruktiv stellt das
Erdgeschoss offensichtlich eine Einheit dar, dergestalt, dass der Bau des
Hauptgebäudes ohne die "Anbaute" nicht in der verbleibenden Form realisiert würde.
Das, was im Grundrissplan als Anbaute bezeichnet wird, lässt sich nicht aus der
Architektur und insbesondere aus dem Grundriss des Erdgeschosses ablesen, sondern
ist in erster Linie Ergebnis einer abstrakten Anwendung von Abstandsregeln.
Offen bleiben kann, ob sich der als Anbaute bezeichnete Gebäudeteil aufgrund seiner
Eingeschossigkeit und den Absetzungen in der Fassade im Sinn von Art. 35 BauR/Bad
Ragaz als an ein Hauptgebäude angegliederter Baukörper mit einer architektonisch
abgesetzten äusseren Erscheinung präsentiert. Festzustellen ist, dass die einheitliche
Materialisierung und farbliche Gestaltung der Fassaden und die zumindest gegen
Süden geringfügige Absetzung der Fassade die Erkennbarkeit einer architektonisch
abgesetzten äusseren Erscheinung zumindest erschweren. Offen bleiben kann unter
diesen Umständen auch, ob die Nutzung des Daches des Gebäudeteils als Terrasse
mit der reglementarisch vorgeschriebenen Eingeschossigkeit von Anbauten vereinbar
ist.
3. Die Beschwerdeführer begründen die Unzulässigkeit der projektierten Baute
auch damit, die Abschaffung der Ausnützungsziffer führe wohl kaum dazu, dass unter
Berücksichtigung der Strasse eine Ausnützungsziffer von 0.77 und ohne Strasse eine
Ausnützungsziffer von 0.85 erreicht werden dürfe. Nachdem die aus der
Ausnützungsziffer abgeleitete Baubeschränkung mit der ersten Teilrevision des
Baureglements der Gemeinde Bad Ragaz vom 20. September 2007 weggefallen ist,
erübrigt sich eine Berechnung dieser Verhältniszahl von vornherein. Vielmehr soll mit
der Abschaffung ein Ausbau bestehender Gebäude unter Beachtung der geltenden
baupolizeilichen Vorschriften zulässig werden. Einer solchen Änderung ist mit
politischen Mitteln zu begegnen.
4. Zusammenfassend erweist sich die Beschwerde in der Sache als begründet.
Sie ist gutzuheissen, soweit auf sie eingetreten werden kann. Der angefochtene
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Baubewilligung nicht zu erteilen.
5. (...).