Decision ID: 128f726c-d75a-52d8-ab7d-a6b72f482fb7
Year: 2022
Language: de
Court: SG_VG
Chamber: SG_VG_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A.
Laut Art. 2 des Reglements über den Vollzug der Bauordnung und zum
Reklamereglement der Stadt X._ vom 6. Dezember 2005 (SRS 731.11, CRS 2006,
161, VR-BO, vom Baudepartement [nachfolgend: BD, seit 1. Oktober 2021: Bau- und
Umweltdepartement], genehmigt am 27. Februar 2006, https://oereblex.sg.ch/api/
attachments/16481) werden die im Anhang I aufgeführten Normen als anerkannte
Regeln der Baukunde für Bauten und Anlagen angewendet. Anhang I: Normen VR-BO
vom 1. Oktober 2006 lautet wie folgt:
"Verkehrsanlagen
– Grundstückszufahrten, VSS-Norm 640 050, Ausgabe Mai 1993
– Knoten Sichtverhältnisse, VSS-Norm 640 273, Ausgabe November 1992
Bauten und Anlagen
– Geländer und Brüstungen, SIA-Norm 358, Ausgabe 1996
– Behindertengerechtes Bauen, SN 521 500, Ausgabe 1988 mit Leitfaden 1993".
Art. 3 VR-BO schreibt vor, dass die im Anhang II aufgeführten Skizzen und
Beschreibungen bezüglich der Messweise angewendet werden. Mit Beschluss vom
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17. Dezember 2019 erliess der Stadtrat X._ den Nachtrag I zum VR-BO. Danach soll
Art. 2 in Verbindung mit Anhang I VR-BO aufgehoben und die Skizze in Anhang II, S. 7,
wie folgt geändert werden (act. 9/9/1 f., http://publikationen.sg.ch,www. ... .ch):
(...Skizzen und Beschreibungen...)
Während der öffentlichen Auflage dieser Teilrevision der VR-BO vom 6. Januar 2020
bis 5. Februar 2020 ging eine Einsprache von A._ (Miteigentümerin der Parzelle
Nr. 0000_, Grundbuchkreis B._, nach dem Zonenplan der Stadt X._ der
Wohnzone W2a zugewiesen) ein. Mit Beschluss vom 31. März 2020 wies der Stadtrat
die Einsprache ab und stimmte dem Nachtrag I zum VR-BO zu. Mit Verfügung vom
22. April 2020 genehmigte das Amt für Raumentwicklung und Geoinformation (AREG)
den Nachtrag I zum VR-BO. Am 29. April 2020 eröffnete die Vorsteherin der Direktion
Planung und Bau der Stadt X._ A._ diese Verfügungen als Gesamtentscheid
(act. 9/9/1-9, www.geoportal.ch).
Dagegen rekurrierte A._ am 14. Mai 2020 an das BD. Am 22. September 2020 liess
sich das AREG dazu vernehmen (act. 9/1, 11). Mit Entscheid vom 3. Mai 2021 wies das
BD den Rekurs im Sinne der Erwägungen ab (act. 2).
B.
Gegen den Entscheid des BD (Vorinstanz) vom 3. Mai 2021 erhob A._
(Beschwerdeführerin) durch ihren Rechtsvertreter am 17. Mai 2021 Beschwerde beim
Verwaltungsgericht (act. 1). Am 21. Juni 2021 ergänzte sie ihre Beschwerde mit einer
Begründung und dem Rechtsbegehren, es sei der angefochtene Entscheid unter
Kosten- und Entschädigungsfolgen, implizit (gemäss Begründung, S. 4 Ziff. II/7)
zuzüglich Mehrwertsteuer, aufzuheben. Dementsprechend seien auch die
erstinstanzlichen Beschlüsse des Rates der Politischen Gemeinde X._
(Beschwerdegegnerin) vom 7. Dezember 2019 und 31. März 2020 sowie die
Genehmigungsverfügung des AREG vom 22. April 2020 aufzuheben. Die Angelegenheit
sei zur nochmaligen Prüfung an die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen (act. 5). Mit
Vernehmlassung vom 30. Juni 2021 schloss die Vorinstanz auf Abweisung der
Beschwerde (act. 8). Mit Stellungnahme vom 19. August 2021 beantragte die
Beschwerdegegnerin die Abweisung der Beschwerde (act. 11). In der Folge liessen
sich die Beschwerdeführerin am 20. September 2021 und 7. Dezember 2021 (act. 15,
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22) und die Beschwerdegegnerin am 4. Oktober 2021 (act. 17) abschliessend
vernehmen.
Auf die Erwägungen des angefochtenen Entscheids und die Ausführungen der
Verfahrensbeteiligten zur Begründung ihrer Anträge und die Akten wird, soweit
wesentlich, in den Erwägungen eingegangen.

Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1.
Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59 Abs. 1 des
Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege; sGS 951.1, VRP). Die Beschwerdeeingabe
vom 17. Mai 2021 (act. 1) erfolgte rechtzeitig und erfüllt zusammen mit der Ergänzung
vom 21. Juni 2021 (act. 5) formell und inhaltlich die gesetzlichen Anforderungen (Art. 64
in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP). Bauvorschriften, die,
wie hier seitens der Beschwerdeführerin geltend gemacht wird, mit einem Zonenplan
im Sinne von Art. 1 Abs. 3 Ingress und lit. a sowie Art. 7 Abs. 1 des Planungs- und
Baugesetzes (sGS 731.1, PBG) derart eng verbunden sind, dass sie als Teile desselben
betrachtet werden müssen, werden den Nutzungsplänen (vgl. dazu Art. 14 ff. des
Bundesgesetzes über die Raumplanung, Raumplanungsgesetz; SR 700, RPG)
gleichgestellt. Verfahrensrechtlich werden Nutzungspläne den Regeln der
Einzelaktanfechtung unterstellt (vgl. dazu BGE 147 II 300 E. 2.3 mit Hinweisen). Die
Beschwerdeführerin als Adressatin des angefochtenen Entscheids und Miteigentümerin
der Parzelle Nr. 0000_ ist zur Erhebung des Rechtsmittels befugt (vgl. dazu Art. 89
Abs. 1 des Bundesgesetzes über das Bundesgericht, Bundesgerichtsgesetz;
SR 173.110, BGG, in Verbindung mit Art. 111 Abs. 1 BGG [und Art. 33 Abs. 3 Ingress
und lit. a RPG]; Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Auf die Beschwerde ist
somit grundsätzlich einzutreten.
Nicht einzutreten ist auf die Beschwerde, soweit darin die Aufhebung der
erstinstanzlichen Beschlüsse der Beschwerdegegnerin vom 17. Dezember 2019 und
31. März 2020 (act. 9/9/1, 5 f.) resp. der Verfügung des AREG vom 22. April 2020
(act. 9/9/8) verlangt wird (Devolutiveffekt, vgl. BGer 1C_657/2020 vom
28. Oktober 2021 E. 1 mit Hinweisen).
2.
Die Beschwerdeführerin bringt zunächst vor (act. 5, S. 3, 5-9 Ziff. II/4, III/3-6, act. 15,
bis
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act. 22), die Beschwerdegegnerin habe zu Unrecht auf ein Mitwirkungsverfahren
verzichtet.
Laut Art. 34 Abs. 2 PBG sorgt die für den Planerlass zuständige Behörde für eine
geeignete Mitwirkung der Bevölkerung. Damit wird der vom Bundesrecht in Art. 4 RPG
geforderte Mindeststandard umgesetzt (vgl. dazu Botschaft zum Planungs- und
Baugesetz vom 11. August 2015, ABl 2015 S. 2399 ff., S. 2450). Danach unterrichten
die mit Planungsaufgaben betrauten Behörden die Bevölkerung über Ziele und Ablauf
der Planungen nach diesem Gesetz (Abs. 1) und sorgen dafür, dass die Bevölkerung
bei Planungen in geeigneter Weise mitwirken kann (Abs. 2). Die Mitwirkung im Sinne
von Art. 4 RPG stellt eine Einflussmöglichkeit dar, die von den Instrumenten der
direkten Demokratie und des Rechtsschutzes zu unterscheiden ist. Sie gehört wie
bspw. das Vernehmlassungsverfahren zu jenen institutionellen Formen, die keine
rechtliche Bindung, sondern blosse politische Einflussnahme bewirken. Die Mitwirkung
ermöglicht die notwendige Breite der Interessenabwägung (Art. 3 der
Raumplanungsverordnung; SR 700.1, RPV) und bildet damit eine wichtige Grundlage
für den sachgerechten Planungsentscheid. Den zuständigen Behörden steht bei der
Anwendung von Art. 4 RPG ein weiter Handlungsspielraum zu. Als Mindestgarantie
fordert Art. 4 RPG, dass die Planungsbehörden neben der Freigabe der Entwürfe zur
allgemeinen Ansichtsäusserung Vorschläge und Einwände nicht nur entgegennehmen,
sondern auch materiell beantworten. Eine individuelle Beantwortung wird nicht
verlangt. Es genügt, wenn sich die Behörden materiell mit den Vorschlägen und
Einwänden befassen. Die Teilnahme der Bevölkerung muss aber in einem Zeitpunkt
erfolgen, in welchem die abschliessende behördliche Interessenabwägung und damit
auch der Planentscheid noch offen sind.
Der Anspruch der Bevölkerung auf Mitwirkung ist nicht formeller Natur wie der
Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung der
Schweizerischen Eidgenossenschaft; SR 101, BV) oder die Verfahrensgarantien nach
Art. 6 der Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte und
Grundfreiheiten (SR 0.101, EMRK). Für untergeordnete Planänderungen ohne
öffentliches Interesse kann die Mitwirkung unterbleiben. Von der Planung direkt
Betroffene sind in solchen Fällen auf den Rechtsmittelweg zu verweisen. Das bedeutet
auch, dass bei nachträglichen Planänderungen, die mit Blick auf den
Gesamtzusammenhang untergeordnet und nicht von weitergehendem öffentlichen
Interesse sind, das Mitwirkungsverfahren nicht wiederholt werden muss. Bei zu
Unrecht unterlassener Mitwirkung der Bevölkerung, d.h. sofern es sich dabei nicht nur
2.1.
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um eine untergeordnete Planänderung handelt, ist der Plan zur Durchführung eines
(ordentlichen) Mitwirkungsverfahrens an die zuständige Behörde zurückzuweisen,
sofern die betroffenen Interessen nicht ausnahmsweise durch eine Anhörung im
Rahmen des Rechtsschutzes hinreichend offengelegt wurden (vgl. VerwGE B 2020/58
und B 2020/72 vom 22. Oktober 2020 E. 4 mit Hinweisen).
Vorweg hat die Vorinstanz in Erwägung 3.3.1 des angefochtenen Entscheids (act. 2,
S. 9) festgehalten, dass die Anhänge I und II VR-BO nicht genehmigt worden seien und
deshalb die Skizzen gemäss Anhang II VR-BO keine eigenständige Rechtswirkung
entfalteten. In den Genehmigungsverfügungen vom 23. Oktober 2006 und
22. April 2020 (https://oereblex.sg.ch/api/attachments/16481) findet sich indessen kein
entsprechender Vorbehalt. In der Verfügung vom 23. Oktober 2006 wird die
Genehmigung zwar lediglich "im Sinne der Erwägungen" erteilt (vgl. Dispositiv-Ziff. 3).
In den Erwägungen wird jedoch einzig das Verfahren für den Erlass des VR-BO, d.h.
die Delegation von der Bürgerschaft an den Rat, in Zweifel gezogen. Insoweit kann der
Vorinstanz daher nicht gefolgt werden.
Weiter hat das Verwaltungsgericht bereits mit Entscheid VerwGE B 2009/139 und
B 2009/140 vom 11. Mai 2010 klargestellt (E. 2.6.4 mit Hinweis), dass es sich bei
Treppenhäusern, Entrées und Liften entgegen der Skizze in Anhang II VR-BO um
anrechenbare Geschossflächen im Sinn von Art. 61 Abs. 2 des bis 30. September 2017
gültig gewesenen Gesetzes über die Raumplanung und das öffentliche Baurecht
(Baugesetz; nGS 32-47, BauG, in der Fassung vom 1. Januar 2015) handelt. Seither
war der Beschwerdegegnerin die Anwendung der entsprechenden baugesetzwidrigen
Skizze im Anhang II VR-BO (vgl. dazu Sachverhalt lit. A hiervor) im
Baubewilligungsverfahren versagt. Klarerweise durfte die Vorinstanz in
Erwägung 4.3 des angefochtenen Entscheids (act. 2, S. 11) die strittige Anpassung von
Anhang II VR-BO an die Vorgaben des zitierten Verwaltungsgerichtsentscheids deshalb
als eine untergeordnete nachträgliche Änderung der öffentlich-rechtlichen
Bauvorschriften der Beschwerdegegnerin, welche nicht von weitgehendem öffentlichen
Interesse ist, einstufen, zumal damit keine Änderung der kommunalen Bestimmungen
zu den Attikageschossen in Art. 35 in Verbindung mit Art. 36 der Bauordnung der
Beschwerdegegnerin (SRS 731.1, BO) und Art. 8 VR-BO einhergeht (siehe dazu auch
Zaugg/Ludwig, Baugesetz des Kantons Bern, Band II, 4. Aufl. 2017, N 4e zu
Vorbemerkungen zu Art. 58-63 BauG BE und N 4 zu Art. 58 BauG BE). Für die
Anpassung dieser Skizze in Anhang II VR-BO musste demnach das
Mitwirkungsverfahren nicht wiederholt werden.
2.2.
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Ferner führt die Beschwerdeführerin aus, auch das VR-BO sei Teil des
Rahmennutzungsplans bzw. der BO der Beschwerdegegnerin. Für Änderungen am
Baureglement, welche alle Grundeigentümerinnen und Grundeigentümer derart
betreffen würden, dass sie diesbezüglich einspracheberechtigt seien, könne nicht auf
ein Mitwirkungsverfahren verzichtet werden. Auf welcher kommunalen Stufe
(Baureglement, Sonderreglement oder Vollzugsverordnung) die gestützt auf das
kantonale PBG erlassenen Vorschriften zum Rahmennutzungsplan ständen, könne für
die Anwendbarkeit von Art. 4 RPG keine Rolle spielen. Die kommunale Aufsplittung
habe lediglich etwas mit der internen Organisation einer politischen Gemeinde zu tun.
Würde indes dieser Auffassung der Beschwerdeführerin gefolgt (vgl. demgegenüber
Art. 1 Abs. 1 f. sowie Art. 70 BO, wonach der Stadtrat ausführende Bestimmungen
über das Baubewilligungsverfahren und den Sachverständigenrat für Städtebau und
Architektur erlässt [Abs. 1] und weitere ausführende Vorschriften, insbesondere über
die Messweise, erlassen kann [Abs. 2], siehe dazu auch Art. 3 Abs. 1 des
Gemeindegesetzes; sGS 151.2, GG), müsste davon ausgegangen werden, dass es sich
bei der VR-BO entgegen deren Bezeichnung nicht nur um eine Vollziehungsverordnung
handelt, welche nicht auf einer Gesetzesdelegation beruht, sondern dass ihr auch
gesetzesvertretender Charakter zukommt (vgl. dazu Häfelin/Müller/Uhlmann,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Aufl. 2020, N 93 ff.). Für die Teile mit
gesetzesvertretendem Charakter der VR-BO müssten die Grundzüge im Rahmen der
Gesetzesdelegation vom Parlament an den Rat der Beschwerdegegnerin in der BO
umschrieben sein (vgl. dazu Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 368); in Bezug auf Art. 2
in Verbindung mit Anhang I VR-BO müssten also die grundlegenden Regelungen zu
Grundstückszufahrten, Sichtverhältnissen an Knoten, Anforderungen an Geländer und
Brüstungen sowie zur Zugänglichkeit für Menschen mit Behinderung in der BO selbst
enthalten sein. Dies ist vorliegend allerdings nicht der Fall (siehe dazu lediglich Art. 43
Abs. 2 BO [Garagenvorplatzgestaltung bei direkter Zufahrt vom öffentlichen Grund]
unter dem Unterkap. 2.2.1.9 Verkehrsanlagen, und Art. 52 mit der Überschrift
"Sicherheit" unter dem Kap. 2.2.3 Ergänzende Anforderungen an Bauten). Für bauliche
Massnahmen zur Rücksichtnahme auf Behinderte und Betagte wird in Art. 53 BO einzig
auf Art. 55 ff. BauG (vgl. dazu auch Art. 102 PBG) verwiesen – das kantonale Recht
seinerseits enthält keinen statisch-direkten Verweis auf die SIA-Norm 500 (SN 521 500)
"Hindernisfreie Bauten" (vom 1. Januar 2009) – und somit gerade davon abgesehen,
diesbezüglich grundlegende Regelungen im kommunalen Recht zu treffen. Falls also
gemäss der Beschwerdeführerin in Art. 2 in Verbindung mit Anhang I VR-BO selbst
solche Grundzüge umschrieben würden, verletzte die Bestimmung demnach die
Grund-sätze der Gesetzesdelegation und wäre entsprechend nicht anwendbar. Folglich
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3.
Die Beschwerdeführerin macht weiter geltend (act. 5, S. 3, 9 Ziff. II/4, III/6g, act. 15
Ziff. 3), es liege kein rechtsgenüglicher Planungsbericht vor.
würde sich deren Streichung offenkundig als untergeordnete nachträgliche Änderung
der öffentlich-rechtlichen Bauvorschriften der Beschwerdegegnerin, welche nicht von
weitgehendem öffentlichen Interesse wäre, erweisen. Dies selbst dann, wenn damit
formell eine Änderung eines genehmigten Reglements verbunden wäre.
Soweit Art. 2 in Verbindung mit Anhang I VR-BO lediglich Vollzugscharakter zukommt,
d.h. die Rechte der Betroffenen dadurch nicht eingeschränkt und/oder ihnen neue
Pflichten auferlegt werden, soll mittels der ersatzlosen Aufhebung dieser Bestimmung
der Beschwerdegegnerin bei der Anwendung der fraglichen vier Normen praxisgemäss
(vgl. dazu act. 9/9/1, act. 9/9, S. 2 f., act. 11, S. 3) lediglich derselbe
Beurteilungsspielraum verschafft werden, welcher ihr bei derjenigen der übrigen
massgeblichen Normen zusteht (vgl. dazu VerwGE B 2020/114 vom 22. April 2021
E. 3.2 mit Hinweisen). Inhaltlich sollen daraus für die Betroffenen keine Änderungen
resultieren, zumal Bauten und Anlagen bereits von Gesetzes wegen – auch ohne die in
Art. 2 in Verbindung mit Anhang I VR-BO verankerte statisch-direkte Verweisung (vgl.
dazu VerwGE B 2018/246 vom 8. Juli 2019 E. 5.2 f. mit Hinweisen) auf die darin
zitierten vier privaten Normen des Schweizerischen Verbands der Strassen- und
Verkehrsfachleute (VSS; ehemals: Vereinigung Schweizerischer Strassenfachleute)
resp. des Schweizerischen Ingenieur- und Architektenvereins (SIA) – den notwendigen
Anforderungen an die Sicherheit nach den Regeln der Baukunde entsprechen müssen
(vgl. Art. 101 PBG). Unter diesen Umständen ist der Schluss der Vorinstanz in
Erwägung 4.3 in Verbindung mit Erwägung 3.2 des angefochtenen Entscheids (act. 2,
S. 7 f., 11) im Ergebnis so oder anders nicht zu beanstanden, wonach mit der
ersatzlosen Streichung von Art. 2 in Verbindung mit Anhang I VR-BO eine
untergeordnete nachträgliche Änderung der öffentlich-rechtlichen kommunalen
Bauvorschriften einhergeht, welche nicht von weitgehendem öffentlichen Interesse ist
und keiner Mitwirkung der Bevölkerung bedarf.
Laut Art. 47 RPV erstattet die Behörde, welche die Nutzungspläne erlässt, der
kantonalen Genehmigungsbehörde (Art. 26 Abs. 1 RPG) Bericht darüber, wie die
Nutzungspläne die Ziele und Grundsätze der Raumplanung (Art. 1 und 3 RPG), die
Anregungen aus der Bevölkerung (Art. 4 Abs. 2 RPG), die Sachpläne und Konzepte des
Bundes (Art. 13 RPG) und den Richtplan (Art. 8 RPG) berücksichtigen und wie sie den
3.1.
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4.
Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend sind die amtlichen Kosten des
Beschwerdeverfahrens der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine
Entscheidgebühr für das Beschwerdeverfahren von CHF 3'500 ist angemessen (Art. 7
Ziff. 222 der Gerichtskostenverordnung; sGS 941.12, GKV). Diese ist mit dem von der
Anforderungen des übrigen Bundesrechts, insbesondere der
Umweltschutzgesetzgebung, Rechnung tragen (Abs. 1, vgl. dazu BGer 1C_47-49/2020;
1C_53-54/2020 vom 17. Juni 2021 E. 7.1 mit Hinweisen; BGer 1C_492/2011 vom
23. Februar 2012 E. 5; BGer 1C_225/2008 vom 9. März 2009 E. 4.5.2). Insbesondere
legt sie dar, welche Nutzungsreserven in den bestehenden Bauzonen bestehen und
welche notwendigen Massnahmen in welcher zeitlichen Folge ergriffen werden, um
diese Reserven zu mobilisieren oder die Flächen einer zonenkonformen Überbauung
zuzuführen (Abs. 2, vgl. dazu auch BGer 1C_105/2018 vom 18. Dezember 2018
E. 3.3 ff.; BGer 1C_384/2016 vom 16. Januar 2018 E. 2.7 mit Hinweis).
Wie sich den Akten (act. 9/9/2) sowie der Publikationsplattform des Kantons St. Gallen
und der St. Galler Gemeinden (https://publikationen.sg.ch) entnehmen lässt, umfasste
die öffentliche Auflage des Nachtrags I zum VR-BO lediglich die Änderungen der VR-
BO sowie eine Gegenüberstellung von altem und neuem Recht. Ein Planungsbericht
wurde nicht öffentlich aufgelegt. Wie bereits unter Erwägungen 2.2 hiervor ausgeführt,
handelt es sich indes beim Nachtrag I zum VR-BO lediglich um eine untergeordnete
nachträgliche Änderung der öffentlich-rechtlichen Bauvorschriften der
Beschwerdegegnerin, welche nicht von weitgehendem öffentlichen Interesse ist. Ein
formelles Mitwirkungsverfahren war deshalb nicht erforderlich. Die von diesen
geringfügigen Änderungen Betroffenen konnten sich im Einspracheverfahren dazu
äussern. Dabei stand es ihnen im Rahmen des Einspracheverfahrens offen,
umfassende Akteneinsicht zu beantragen. Insbesondere konnten sie Einsicht in den
Beschluss des Stadtrates vom 17. Dezember 2019 (act. 9/9/1) nehmen, welcher in
Bezug auf den streitbetroffenen Nachtrag I zum VR-BO inhaltlich den Anforderungen
an einen Planungsbericht im Sinne von Art. 47 Abs. 1 RPV genügt. Entsprechend
forderte das AREG die Beschwerdegegnerin im Rahmen des
Genehmigungsverfahrens, soweit ersichtlich, auch nicht auf, die eingereichten
Unterlagen (vgl. die im Schreiben der Beschwerdegegnerin vom 8. April 2020
erwähnten Beilagen, act. 9/9/7) zu ergänzen. Diese erstmals im Beschwerdeverfahren
vorgebrachte Rüge erweist sich deshalb als unbegründet.
Die Beschwerde ist abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
3.2.
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Beschwerdeführerin geleisteten Kostenvorschuss in gleicher Höhe zu verrechnen.
Nachdem die Beschwerdeführerin mit ihren Anträgen nicht durchgedrungen ist, hat sie
keinen Anspruch auf ausseramtliche Entschädigung für das Beschwerdeverfahren
(Art. 98 Abs. 1 und Art. 98 VRP).