Decision ID: ba26b839-af12-5893-8399-2d6d374dce7c
Year: 2013
Language: de
Court: SG_VG
Chamber: SG_VG_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

hat das Verwaltungsgericht festgestellt:
A./ a) A.B. ist Eigentümer des Grundstücks Nr. 000, Grundbuch Flawil, welches gemäss
Zonenplan der Politischen Gemeinde Flawil vom 20. Dezember 1995 der
Strukturschutzzone Wohn-Gewerbe-Zone S (abgekürzt: WGS) zugewiesen ist. Das
Grundstück ist mit dem Wohnhaus Vers.-Nr. 002 überbaut. Dabei handelt es sich um
ein ortstypisches Stickerhaus mit Ladenlokal im Erd- resp. Sockelgeschoss und einem
Anbau, der ursprünglich als Lager diente und heute zu Wohnzwecken genutzt wird.
Das Grundstück Nr. 000 grenzt südöstlich an die Q.-strasse. Auf der anderen
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Strassenseite schräg gegenüber liegt - hinter einem schmalen Grünstreifen - das
Grundstück Nr. 003, das sich im Miteigentum von X.Y. befindet.
b) Am 2. Dezember 2011 suchte A.B. bei der Bau- und Umweltkommission der
Politischen Gemeinde Flawil um Erteilung einer Baubewilligung zwecks Umbau und
Renovation der Liegenschaft Vers.-Nr. 002 nach. Dabei sollen die Wohneinheiten neu
eingeteilt und von fünf auf vier reduziert werden; unter Aufhebung und Einbezug der
beiden bestehenden Garagen (Kurzbaubeschrieb in act. 12/5-2). Weiter soll ein
gemeinsames Treppenhaus für Haupt- und Anbau geschaffen werden. Die Fassade soll
dem Innern angepasst und - vor allem auf der Nordwestseite - umfassend umgestaltet
werden.
c) Während der Auflagefrist erhob X.Y., auch im Namen von C.D., Einsprache und
beantragte die Abweisung des Baugesuchs (act. 12/5-6). Er machte unter anderem
geltend, die Anforderungen an die Plangrundlagen seien nicht erfüllt, und die geplante
Fassadengestaltung - insbesondere die Anordnung der Fenster - verstosse gegen die
Regeln der Baukunst, die besonders in der Strukturschutzzone gälten. Vom
Gemeinderat verlangte er, dass dieser klare Vorgaben hinsichtlich der Qualität des
Projekts und der Ausgestaltung der Fassade mache.
Mit Schreiben vom 14. Februar 2012 stellte die Bau- und Umweltkommission der
Politischen Gemeinde Flawil X.Y. die kostenpflichtige Abweisung seiner Einsprache in
Aussicht (act. 12/5-10). Am 24. Februar 2012 teilte X.Y. mit, er halte an seiner
Einsprache fest, was jedoch nicht für C.D. gelte, die er nicht mehr vertrete
(act. 12/5-11).
d) Mit Beschluss vom 13. März 2012 erteilte die Bau- und Umweltkommission der
Gemeinde Flawil A.B. die nachgesuchte Baubewilligung unter verschiedenen
Bedingungen und Auflagen (act. 12/5-1). Die Einsprache von X.Y. wies sie ab
(act. 12/5-3). Dabei erwog sie unter anderem, die eingereichten Pläne - ein
Situationsplan 1:500, ein Grundrissplan 1:100 und ein Fassadenplan 1:100 - seien zur
baupolizeilichen Beurteilung der nachgesuchten Bewilligung eines Umbaus
ausreichend. Die Fassadengestaltung wurde unter dem Aspekt des
Verunstaltungsverbotes (Art. 93 des Baugesetzes, sGS 731.1, abgekürzt BauG) und
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von Art. 10 des Baureglements der Poltischen Gemeinde Flawil (abgekürzt BauR)
geprüft. Die Bau- und Umweltkommission hielt fest, das bestehende Wohnhaus erhalte
durch die geplanten baulichen Massnahmen eine veränderte Erscheinung. Zwar
würden nicht alle Veränderungen zu einem historischen Biedermeierhaus passen;
dennoch würden die ästhetischen Werte nicht schwerwiegend verletzt. Das
Bauvorhaben sei nicht verunstaltend. Die vorgeschriebene optische Hervorhebung des
Sockels könne ohnehin nur im einen Hausteil umgesetzt werden, da der andere über
kein Sockelgeschoss verfüge. Nach den Fassadenplänen werde der Sockel wo möglich
hervorgehoben. Damit seien die Anforderungen an die Fassadengestaltung erfüllt.
B./ a) X.Y. erhob gegen den Einspracheentscheid mit Eingabe vom 10. April 2012
Rekurs beim Baudepartement. Er beantragte die Aufhebung des Einspracheentscheids
und Gutheissung der Einsprache; unter Kosten- und Entschädigungsfolge. Zur
Begründung führte er im Wesentlichen an, die Baueingabepläne seien ungenügend. Es
sei vorgesehen, das Haus auszuhöhlen und Betondecken einzuziehen. Der massive
Eingriff in die vorhandene Baustruktur, bei dem auch ein Grossteil der bestehenden
Wände ersetzt werde, mache Schnittpläne mit Höhenangaben zwingend. Ferner sei
das Bauvorhaben in der Zone WGS, welche der Erhaltung und Erneuerung des
Mischgebietes mit vorwiegend traditionellen Stickerhäusern diene, nicht konform. Die
Eingriffe bei beiden Längsfassaden würden den Erfordernissen an die Gestaltung in
dieser heiklen Zone nicht genügen, zumal darin neue Fenster und Öffnungen in
zufälliger Grösse völlig unsensibel platziert würden.
b) Am 5. Juli 2012 führte das Baudepartement im Beisein der Verfahrensbeteiligten
einen Augenschein durch. Dabei beantragte X.Y. unter anderem, die kantonale
Denkmalpflege sei beizuziehen (Protokoll in act. 12/9).
c) Mit Schreiben vom 26. Juli 2012 nahm die kantonale Denkmalpflege zum
Bauvorhaben Stellung. Sie bestätigte, dass die Liegenschaft nicht Teil des zurzeit
gültigen Ortsbildschutzes der Gemeinde Flawil sei. Jedoch sei das Gebiet Oberdorf im
ISOS mit der Zielvorgabe "A - Erhalten der Substanz" sehr hoch bewertet. Die
Liegenschaft selbst sei im ISOS nicht verzeichnet. Eine Beurteilung durch die kantonale
Denkmalpflege dränge sich dennoch auf, seien doch die Ortsbilder von kantonaler
Bedeutung neu im Richtplan aufgenommen und werde von den Gemeinden erwartet,
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dass sie die entsprechenden Vorgaben innert fünf Jahren in ihre Ortsplanung
einbeziehen würden.
In ihrem Amtsbericht vom 22. August 2012 nahm die kantonale Denkmalpflege
dahingehend Stellung, das äussere Erscheinungsbild des Wohnhauses sei - mit
Ausnahme von älteren, mit wenig Aufwand rückgängig zu machenden
Beeinträchtigungen - in denkmalpflegerischer Hinsicht intakt. Das Projekt sei
gestalterisch unzureichend und wirke auf das Umfeld der Häuser verunstaltend. Es
müsse zudem die Frage geklärt werden, ob die verunstaltenden Vor- und Rückbauten
nicht entfernt oder durch eine neue Gestaltung aufgebessert werden müssten, statt sie
noch mit zusätzlichen Eingriffen zu verändern. Bei der rigorosen Vorgehensweise, bei
welcher das Innere gänzlich erneuert werde, sei zu befürchten, dass die innere und
äussere Übereinstimmung des Gebäudes künftig nicht mehr gegeben sei. Es werde
wohl nicht möglich sein, die Decken des Hauses auszuwechseln, die
Grundrisseinteilung zu verändern und erst noch die Wärmedämmung zu verbessern,
ohne dass das Äussere davon betroffen sein werde. Das Projekt mache diesbezüglich
keine verbindliche Aussage. Für ein Ortsbild von kantonaler Bedeutung reiche seine
ortsbauliche und architektonische Qualität nicht aus (vgl. act. 12/14).
d) Die Bau- und Umweltkommission der Politischen Gemeinde Flawil hielt mit
Schreiben vom 17. Oktober 2012 entgegen, das fragliche Grundstück unterstehe
weder dem Ortsbildschutz noch sei das Gebäude als Schutzobjekt ausgewiesen.
Deshalb komme ausschliesslich das Verunstaltungsverbot zur Anwendung (vgl.
act. 12/16).
e) Das Baudepartement stellte den Verfahrensbeteiligten mit Schreiben vom
18. Oktober 2012 die Abweisung des Rekurses in Aussicht. Es hielt fest, das
Bauvorhaben berühre den Ortsbildschutz nicht, und das Gebäude sei nicht als
Schutzobjekt ausgewiesen. Es habe daher keine Pflicht bestanden, die Denkmalpflege
in das Verfahren einzubeziehen. Das Bauvorhaben halte alle relevanten Vorschriften ein
(act. 12/17).
f) In der Folge liess X.Y., nunmehr vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Peter
Stadelmann, darauf hinweisen, über die Fachbeurteilung durch die kantonale
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Denkmalpflege dürfe nicht einfach hinweggesehen und -gegangen werden. Er teilte
mit, am Rekurs werde festgehalten (act. 12/19 und 12/21).
g) Mit Entscheid vom 25. Februar 2013 wies das Baudepartement den Rekurs ab.
C./ Dagegen erhob X.Y. (nachfolgend: Beschwerdeführer) durch seinen Rechtsvertreter
mit Eingabe vom 11. März 2013 und Ergänzung vom 22. April 2013 Beschwerde beim
Verwaltungsgericht. Er beantragt, der Entscheid des Baudepartements vom
25. Februar 2013 seien vollumfänglich aufzuheben; es sei A.B. die nachgesuchte
Baubewilligung zu verweigern; unter Kosten- und Entschädigungsfolge für das Rekurs-
und das Beschwerdeverfahren.
Das Baudepartement (nachfolgend: Vorinstanz) beantragte mit Stellungnahme vom
13. Mai 2013 die Abweisung der Beschwerde.
A.B. (nachfolgend: Beschwerdegegner), nunmehr vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur.
Daniel Betschart, reichte am 18. Juni 2013 eine Stellungnahme ein. Er beantragt, die
Beschwerde vom 11. März 2013 bzw. deren Ergänzung und Begründung vom 22. April
2012 seien vollumfänglich abzuweisen, soweit darauf überhaupt eingetreten werden
könne; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten des Beschwerdeführers.
Die Politische Gemeinde Flawil (nachfolgend: Beschwerdebeteiligte) liess sich zum
Verfahren nicht vernehmen.
Auf die Erwägungen des angefochtenen Entscheids sowie auf die Ausführungen der
Verfahrensbeteiligten wird - soweit erforderlich - nachstehend weiter eingegangen.

Darüber wird in Erwägung gezogen:
1. Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59bis Abs. 1
des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt VRP). Der
Beschwerdeführer ist zur Ergreifung des Rechtsmittels legitimiert (Art. 64 in Verbindung
mit Art. 45 Abs. 1 VRP).
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Zu den Anforderungen an die Beschwerde in inhaltlicher und zeitlicher Hinsicht ist
folgendes festzuhalten: Der Beschwerdeführer erklärte mit Eingabe vom 11. März 2013
fristgerecht, er erhebe Beschwerde. Zur Beschwerdebegründung in tatsächlicher und
rechtlicher Hinsicht ersuchte er um Gewährung einer Nachfrist bis 10. April 2013. Diese
hat ihm der Präsident des Verwaltungsgerichts mit Schreiben vom 13. März 2013
gestützt auf Art. 64 in Verbindung mit Art. 48 Abs. 2 VRP bewilligt. Am 6. April 2013
ersuchte der Beschwerdeführer um Erstreckung der Frist zur Beschwerdeergänzung
bis 22. April 2013. Dem Begehren wurde antragsgemäss entsprochen. Der
Beschwerdeführer reichte die Ergänzung am 22. April 2013 ein.
Der Beschwerdegegner macht geltend, gemäss Art. 48 Abs. 3 VRP könne eine zweite
Fristerstreckung nicht gewährt werden, weshalb auf die Beschwerde nicht einzutreten
sei.
Dieser Einwand geht offensichtlich fehl. Art. 64 in Verbindung mit 48 Abs. 3 VRP regelt
die Säumnisfolgen für den Fall, dass die Beschwerde innert Frist nicht ergänzt worden
ist ("Mit der Aufforderung zur Ergänzung ist anzudrohen, dass nach unbenützter Frist
auf die Beschwerde nicht eingetreten werde"). Die zulässige und ermessensweise
festzulegende Erstreckung der gerichtlichen Frist zur Beschwerdeergänzung wird von
dieser Gesetzesbestimmung nicht erfasst (vgl. VerwGE B 2012/21 vom 15. Oktober
2012 E. 3.2., abrufbar unter www.gerichte.sg.ch). Der Beschwerdeführer hat während
der laufenden Frist zur Beschwerdeergänzung und damit rechtzeitig um deren
Erstreckung bis 22. April 2013 anbegehrt. Dies wurde ihm bewilligt. Die
Beschwerdeergänzung wurde am 22. April 2013 der Schweizerischen Post übergeben
und ist damit rechtzeitig erfolgt.
Die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen geben zu keinen Bemerkungen Anlass. Auf die
Beschwerde ist einzutreten.
2. Der Beschwerdeführer verlangt die Durchführung eines Augenscheins sowie die
Einholung eines Gutachtens, welches die seiner Ansicht nach zonenwidrigen und
verunstaltenden Auswirkungen des Bauvorhabens auf das bestehende Gebäude und
dessen Umgebung vor Augen führen soll.
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2.1. Der Augenschein ist die unmittelbare sinnliche Wahrnehmung von Tatsachen
durch die entscheidende Instanz und dient dem besseren Verständnis des
Sachverhalts. Ob ein Augenschein durchzuführen ist, liegt im pflichtgemässen
Ermessen der urteilenden Instanz (Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im
Kanton St. Gallen, 2. Aufl., St. Gallen 2003, Rz. 966).
Umstritten ist in erster Linie, ob das geplante Umbauvorhaben mit den geltenden
baupolizeilichen und raumplanerischen Vorschriften im Einklang steht und ob es sich
auf die Umgebung verunstaltend auswirkt. Dabei handelt es sich um Rechtsfragen, die
sich anhand der Verfahrensakten beurteilen lassen. Darin befinden sich zum einen
zahlreiche (Fassaden-)Pläne und Ansichten, die über die geplanten Änderungen den
besseren Eindruck vermitteln als eine Besichtigung vor Ort (act. 9/3-8; 12/1; 12/4;
12/5-2 17/2-6). Der gegenwärtige Zustand (auch der unmittelbaren Umgebung) ist
sodann durch Fotoaufnahmen belegt, die am Rekursaugenschein aufgenommen
worden sind (act. 12/10). Auf die Durchführung des beantragten Augenscheins kann
folglich verzichtet werden.
2.2. Das Sachverständigengutachten ist der Befund zu Tatsachen und wird durch
Personen erteilt, die darüber besonders sachkundig sind. Ihr Beizug ist angezeigt,
wenn der entscheidenden Instanz die zum Entscheid erforderliche Sachkunde über
umstrittene Tatsachen fehlt. Der Beizug liegt im Ermessen der entscheidenden Instanz
(Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 974 ff.).
Das beantragte Gutachten soll sich zur Zonenkonformität (recte: zum
Einordnungsgebot) und über verunstaltende Auswirkungen des Umbauvorhabens
äussern. Wie beim Einordnungsgebot handelt es sich auch bei der Frage, ob das
Verunstaltungsverbot gemäss Art. 93 BauG verletzt ist, um Rechtsfragen, welche von
vornherein nicht durch Gutachter zu beurteilen sind. Sie lassen sich anhand der
Verfahrensakten durch das Gericht beurteilen. In den Akten befindet sich unter
anderem ein Amtsbericht der kantonalen Denkmalpflege, der sich zu beiden Fragen
äussert. Der Beizug eines Gutachters erscheint daher umso weniger notwendig.
3. Der Beschwerdeführer macht geltend, das Bauvorhaben entspreche nicht den
geltenden baupolizeilichen Vorschriften und missachte das Einordnungsgebot. Auch
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seien die Vorgaben des Inventars der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz
(abgekürzt: ISOS) nicht eingehalten worden; namentlich habe es die
Beschwerdebeteiligte unterlassen, eine Interessenabwägung im Lichte des
Ortsbildschutzes vorzunehmen. Weiter bringt der Beschwerdeführer vor, das
Bauvorhaben sei sowohl für das betroffene Gebäude selbst als auch für dessen
Umgebung verunstaltend und die Baugesuchsunterlagen entsprächen nicht den
gesetzlichen Anforderungen.
Angesichts der umfassenden Rügen ist zunächst auf die Frage des anwendbaren
Rechts einzugehen. Zu entscheiden ist, ob und welche Vorgaben des ISOS hierbei
relevant und auf den streitigen Sachverhalt anzuwenden sind (Erw. 4.). Anschliessend
ist zu beurteilen, ob die geltenden baupolizeilichen Vorschriften eingehalten werden
(Erw. 5.). Über die weiteren Rügen wird - soweit notwendig - danach befunden. Auf die
abweichenden Sachverhaltsdarstellungen der Verfahrensbeteiligten ist an geeigneter
Stelle einzugehen.
4. Der Beschwerdeführer rügt, die Beschwerdebeteiligte habe die Vorgaben der
Verordnung über das Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz
(SR 451.12, abgekürzt VISOS) nicht beachtet und damit Art. 6 Abs. 4 des
Raumplanungsgesetzes (SR 700, abgekürzt RPG) verletzt. Zwar beabsichtige die
Beschwerdebeteiligte, die Strukturschutzzone, welche die Stickerhäuser im Oberdorf
umfasse, im Rahmen der laufenden Ortsplanrevision mit dem bisherigen Erhaltungsziel
in die Schutzverordnung zu übernehmen. Um dem Strukturschutzgebiet Nachachtung
zu verschaffen, hätte die Beschwerdebeteiligte jedoch schon bezüglich des streitigen
Bauvorhabens aktiv werden müssen. Es fehle an einer entsprechenden
Interessenabwägung.
Auf die Bedeutung des ISOS und des Ortsbildschutzes und dessen
grundeigentümerverbindliche Umsetzung ist deshalb nachfolgend näher einzugehen.
4.1. Das Bundesinventar des ISOS umfasst über 1'200 Ortsbilder von nationaler
Bedeutung (vgl. Anhang VISOS). Ebenfalls durch den Bund inventarisiert wurden gegen
3'000 Objekte von regionaler oder lokaler Bedeutung, deren Aufnahme zur Erarbeitung
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der Gesamtübersicht nötig war (J. Leimbacher, in: Keller/Zufferey/Fahrländer [Hrsg.],
Kommentar NHG, Zürich 1997, N 18 zu Art. 5 NHG, insb. Fn. 36).
4.1.1. Der Flawiler Ortsteil "Oberdorf", in dessen Perimeter sich das Grundstück
Nr. 000 befindet, ist im ISOS als Ortsbild von kantonaler Bedeutung verzeichnet. Das
Ortsbild ist damit nicht Teil des Bundesinventars. Das Oberdorf wurde als
"durchmischte orthogonale Altbebauung westlich der Bahnhofsachse" bezeichnet und
aufgenommen, weil sowohl die ursprüngliche Substanz als auch die ursprüngliche
Struktur vorhanden sind (Aufnahmekategorie "AB"). Derart hoch gewichtet werden
Ortsbilder regelmässig dann, wenn die Mehrheit der Bauten und Räume historisch die
gleiche epochenspezifische oder regionaltypische Prägung aufweist. Die ursprüngliche
Struktur muss am intakten historischen Gefüge der Räume ablesbar sein; die Mehrheit
der Bauten hat ähnliche epochenspezifische oder regionaltypische Merkmale. Die sehr
hohe Bewertung kommt im Schutzziel "A" (Erhalten der Substanz) zum Ausdruck,
wonach alle Bauten, Anlagenteile und Freiräume integral zu erhalten und störende
Eingriffe zu beseitigen sind (vgl. Erläuterungen zum ISOS, hrsg. vom Bundesamt für
Kultur, Bern 2011, abrufbar unter www.bak.admin.ch).
4.1.2. Im Gegensatz zur mittelbaren Wirkung der Bundesinventare (als Sachpläne des
Bundes) auf die kantonale und kommunale Planung (Art. 6 Abs. 4 RPG; vgl. die
umfassende und zutreffende Erw. 4.2.4. des vorinstanzlichen Entscheids sowie BGE
135 II 209) liegt der Schutz von Ortsbildern von regionaler und lokaler Bedeutung in
alleiniger Kompetenz der Kantone (vgl. Art. 78 Abs. 1 der Bundesverfassung, SR 101,
abgekürzt BV). Die Kantone sind insbesondere nicht durch Bundesrecht verpflichtet,
die durch den Bund als von regionaler oder lokaler Bedeutung klassifizierten Ortsbilder
in ihre eigenen Inventare zu übernehmen und zu schützen (A.-C. Favre, in: Kommentar
NHG, a.a.O., N 10 und 11 zu Art. 4 NHG).
4.1.3. Der grundeigentümerverbindliche Schutz der Ortsbilder - auch derjenigen von
nationaler Bedeutung - mittels geeigneter planerischer Massnahmen ist Sache der
Kantone resp. der Politischen Gemeinden (B. Heer, St. Gallisches Bau- und
Planungsrecht, Bern 2003, Rz. 1088; J. Rohrer, in: Kommentar NHG, a.a.O., 1. Kap.,
Rz. 34). Nach Art. 98 Abs. 1 lit. c BauG sind bedeutende Ortsbilder als
Schutzgegenstände zu erhalten. Ein Ortsbild erweist sich als bedeutend, wenn es sich
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um eine bauliche Gestaltung handelt, die der betreffenden Gegend ein besonderes
Gepräge verleiht. Nach der verwaltungsgerichtlichen Praxis muss es sich dabei um
Bauten handeln, die das Ortsbild als besonders schön hervortreten lassen und im
Ortsbild einen wahrnehmbaren Schwerpunkt setzen. Schützenswert sind namentlich
jene Baugruppen, deren ungeschmälerter Weiterbestand im Zonenplan, im
Baureglement oder in einer Schutzverordnung festgelegt wird. Nach der
Rechtsprechung kann einer Baute ungeachtet ihres Eigenwerts zusammen mit anderen
Bauten ein künstlerischer oder geschichtlicher Wert zukommen oder ein Ortsbild
besonders kennzeichnen (VerwGE B 2004/87 vom 25. Oktober 2004 E. 2. mit
Hinweisen sowie B 2011/122 vom 1. Mai 2012 E. 3.2.1., beide abrufbar unter
www.gerichte.sg.ch).
4.2. Der nachgeführte Richtplan vom 9. Oktober 2012 (vom Bundesrat am 5. März 2013
genehmigt) konkretisiert die bundes- und kantonalrechtlichen Schutzvorgaben und
weist im Anhang zum neu eingefügten Koordinationsblatt "Schützenswerte
Ortsbilder" (IV 21) die schützenswerten Ortsbilder von nationaler und kantonaler
Bedeutung aus. Der Flawiler Ortsteil "Oberdorf" mit den im ISOS vorgesehenen
Schutzvorgaben wurde ins Kantonsinventar der schützenswerten Ortsbilder
aufgenommen (vgl. die Inventarblätter der schützenswerten Ortsbilder, abrufbar unter
www.sg.ch/home/kultur/denkmalpflege) und ist im Richtplan unter den
schützenswerten Ortsbildern von kantonaler Bedeutung aufgelistet. Der Richtplan sieht
vor, die topographischen, räumlichen und architekturhistorischen Qualitäten, die zum
nationalen oder kantonalen Wert der Ortsbilder führten, ungeschmälert zu erhalten und
irreversible Schädigungen zu vermeiden.
Bei der Erfüllung von raumwirksamen Aufgaben (Bauvorhaben, Sachplanungen,
Nutzungs- und Schutzplanung, Erlasse, Verfügungen, Genehmigungen,
Rekursentscheide, finanzielle Beiträge usw.) in den im Richtplan bezeichneten
schützenswerten Ortsbildern von nationaler und kantonaler Bedeutung und deren
Umgebung haben Kanton und Gemeinden das ISOS und das Kantonsinventar
systematisch als Planungsgrundlage beizuziehen und die von diesen festgelegten
Erhaltungsziele zu berücksichtigen (Richtplan, Koordinationsblatt IV 21, S. 4 f.).
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4.2.1. Die Vorinstanz hat erwogen, im Rahmen der laufenden Gesamtrevision der
Ortsplanung habe die Beschwerdebeteiligte die Abgrenzungen der bestehenden
Ortsbildschutzgebiete überprüft und an den Richtplan und das ISOS (recte:
Kantonsinventar) angepasst. Die im rechtsgültigen Zonenplan festgelegte
Strukturschutzzone WG-S, welche die Stickerhäuser im Gebiet Oberdorf umfasse,
werde wegen erhöhter ästhetischer Anforderungen künftig in die Schutzverordnung
aufgenommen. In den Strukturschutzgebieten, wozu auch das "Oberdorf" zähle, werde
die bisherige Zielsetzung der Erhaltung und Erneuerung von Mischgebieten, in denen
vorwiegend traditionelle Stickerhäuser die kleingliedrige Bebauungsstruktur
bestimmen, beibehalten.
4.2.2. Dies ist wie folgt zu präzisieren: Nach aktuellem Stand der Ortsplanung
beabsichtigt die Beschwerdebeteiligte, den Perimeter der bisherigen
Strukturschutzzone WGS der neu auszuscheidenden Kernzone B zuzuweisen. Zur
Begründung wird im Planungsbericht vom 8. März 2011 angeführt, es habe sich
gezeigt, dass eine zweckmässige Revitalisierung der sehr klein dimensionierten
Grundstücke nach den Regelbauvorschriften kaum möglich sei. Damit die angestrebte
Verdichtung auch in den Zentrumslagen erreicht werden könne, müssten an den
aufgelegten Regelungen Änderungen vorgenommen werden. Die neue Kernzone B
weise einerseits Massvorschriften auf, welche die vorherrschende, bestehende
Besiedlungsstruktur berücksichtigten. So werde die Firsthöhe auf maximal 12 Meter
beschränkt und der Grenzabstand auf 2.5 Meter festgelegt. Verschiedene Bauten in der
Kernzone seien kaum mit vernünftigem Aufwand zu erneuern, weshalb auch
Ersatzbauten nötig seien. Diese sollen auch als gegliederte Doppelhäuser ausgestaltet
werden können
Mit Aufhebung der Zone WG-S fallen auch die entsprechenden Schutzbestimmungen
von Art. 10 BauR dahin. Der Perimeter des Oberdorfs soll daher als
"Strukturschutzgebiet" neu in den Schutzplan aufgenommen werden. Art. 5 der
Schutzverordnung (Stand: 8. März 2011) sieht vor, dass die als Strukturschutzgebiete
bezeichneten Ortsbilder in ihrer bestehenden historischen Siedlungsgliederung, in der
vorwiegend traditionelle Stickerhäuser die Bebauungsstruktur bestimmen, zu erhalten
und zu erneuern sind. Bauten und Anlagen müssen sich gut in die Siedlungsstruktur
einfügen.
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Auf die heute geltende Bestimmung von Art. 10 Abs. 3 BauR, wonach auch bei
Neubauten das Erdgeschoss architektonisch als Sockel, hochstehender Keller oder
Hochparterre auszubilden ist, soll nun verzichtet werden. Diese Bestimmung soll nur
noch für Umbauten gelten (Art. 5 Abs. 2 der Schutzverordnung). In Art. 20 lit. c der
Schutzverordnung wird festgehalten, dass alle baulichen, gestalterischen und
farblichen Veränderungen am Äussern der Gebäude innerhalb der Ortsbild- und
Strukturschutzgebiete baubewilligungspflichtig sind.
4.2.3. Die Vorinstanz kam zum Schluss, damit seien die Vorgaben des ISOS bei der
laufenden Gesamtrevision der Ortsplanung in die Beurteilung mit eingeflossen und
umgesetzt worden. Es kann offen bleiben, ob dies zutrifft. Festzuhalten ist jedoch, dass
für das "Oberdorf" gemäss aktuellem Kantonsinventar das Erhaltungsziel "A - Erhalten
der Substanz" zu berücksichtigen ist. Demgegenüber will die Beschwerdebeteiligte mit
der neuen Nutzungs- und Schutzplanung wie bisher lediglich die Bebauungsstruktur
schützen (und den Schutz in Bezug auf Neubauten sogar noch aufweichen). Dieses
Vorhaben entspricht allenfalls dem Erhaltungsziel "B - Erhalten der Struktur". Ob dies
vor dem Richtplan, welcher festlegt, dass die Erhaltungsziele zu berücksichtigen sind,
standhält, ist fraglich. Fest steht, dass vom Erhaltungsziel abweichende Eingriffe in die
im Richtplan bezeichneten Ortsbilder von nationaler und kantonaler Bedeutung nur
vorgenommen werden dürfen, wenn sich ein gewichtiges, das Interesse an der
Erhaltung überwiegendes Bedürfnis nachweisen lässt (Art. 98 Abs. 2 BauG; vgl. auch
Heer, a.a.O., Rz. 1054).
4.3. Die künftige Zonenordnung entfaltet - wie die Vorinstanz korrekt festgehalten hat -
keine Vorwirkung. Andernfalls hätte die Beschwerdebeteiligte die entsprechenden
Massnahmen (Schutzverfügung für die betreffende Liegenschaft oder Aufnahme des
Perimeters in eine Planungszone) erlassen müssen.
Für den Grundeigentümer verbindliche Rechtswirkungen gehen im vorliegenden Fall
weder vom ISOS noch vom Kantonsinventar aus. Erst durch die Ortsplanung wird der
darin vorgesehene Ortsbildschutz durch geeignete grundeigentümerverbindliche
Massnahmen umgesetzt werden müssen. Deshalb war die Beschwerdebeteiligte unter
anderem nicht verpflichtet, in Bezug auf das Bauvorhaben des Beschwerdegegners die
verschiedenen Interessen im Lichte des ISOS gegeneinander abzuwägen.
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Aus der - wie auch immer - geplanten Umsetzung des Kantonsinventars in die
künftigen Nutzungs- und Schutzplanung kann der Beschwerdeführer nichts zu seinen
Gunsten ableiten. Dies gilt umso mehr, als die Frist von fünf Jahren, innert der der
Ortsbildschutz gemäss Kantonsinventar durch die Ortsplanung umzusetzen ist, erst mit
der Genehmigung der Richtplanänderung am 5. März 2013 begonnen hat (vgl.
Richtplan, Koordinationsblatt Schützenswerte Ortsbilder, Seite 6).
4.4. Die Rüge des Beschwerdeführers, wonach durch die Nichtumsetzung des ISOS
und die diesbezügliche Inaktivität Art. 6 Abs. 4 RPG verletzt worden sei, geht im
Übrigen schon deshalb ins Leere, weil das hier geschützte Ortsbild nicht im Anhang
der VISOS aufgeführt und folglich nicht von nationaler Bedeutung ist. Es ist daher nicht
Teil der durch die Kantone zu beachtenden Konzepte und Sachpläne des Bundes im
Sinne von Art. 6 Abs. 4 RPG.
5. Zu entscheiden ist demnach, ob das Bauvorhaben dem Zonenplan der politischen
Gemeinde Flawil vom 20. Dezember 1995 samt zugehörigem Baureglement entspricht.
5.1. Das Grundstück Nr. 000 ist der Wohn-Gewerbe-Zone S zugewiesen. Diese dient
der Erhaltung und Erneuerung von Mischgebieten, in denen vorwiegend traditionelle
Stickerhäuser die kleingliedrige Bebauungsstruktur bestimmen (Art. 10 Abs. 1 BauR).
Art. 10 Abs. 3 BauR legt fest, dass bei Neu- und Umbauten das Erdgeschoss
architektonisch als Sockel, Keller oder Hochparterre auszubilden ist. Es hat sich von
den darüber liegenden Vollgeschossen optisch zu unterscheiden und darf voll genutzt
werden. An- und Nebenbauten sind zulässig, wenn sie sich gut in die heutige
Bebauungsstruktur einfügen und die kleinmassstäbliche Gliederung nicht
beeinträchtigen (Art. 10 Abs. 4 BauR).
5.2. In tatsächlicher Hinsicht hat die Vorinstanz zutreffend festgestellt, dass die
Liegenschaft Vers.-Nr. 002 an der südöstlichen Hauptfassade aus zwei Gebäudeteilen
- dem nordöstlichen Hauptbau und dem südwestlichen Anbau - besteht. Der Hauptbau
unterteilt sich in ein typisches Sockelgeschoss (bisher Keller und Geschäftsraum), zwei
darüber liegende Vollgeschosse und das ausgebaute Dachgeschoss. Der Anbau
verfügt über kein Sockelgeschoss. Er besteht aus einem Kellergeschoss, einem Erd-
und einem Obergeschoss sowie aus dem - ebenfalls ausgebauten - Dachgeschoss.
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Der Anbau verfügt an beiden Längsseiten über je einen separaten Eingang. Er diente
vormals als Lagerraum; die Boden- resp. Deckenhöhen der beiden Gebäudeteile
stimmen mit Ausnahme des Dachgeschosses, das verbunden ist, nicht überein.
5.2.1. Der Beschwerdeführer macht geltend, die Vorinstanz habe den Sachverhalt
falsch festgestellt und unzutreffend gewürdigt. Sie habe zwar zwischen Haupt- und
Anbau unterschieden, dies bei ihrer Beurteilung allerdings unberücksichtigt gelassen.
In Bezug auf die nordwestliche, der Q.-strasse abgewandte Fassade habe die
Vorinstanz zu Unrecht festgestellt, dass hier kein Sockel gegeben sei, obwohl das
Sockelgeschoss bei richtiger Betrachtung gut ablesbar sei. Der Hauptbau sei auch an
dieser Fassade gut vom Anbau zu unterscheiden und zeichne sich durch die strenge,
symmetrische Fassadengestaltung mit den quartiertypischen Fensteröffnungen der
Stickerhäuser und die zentrale Eingangstür aus.
5.2.2. Nach der gegenteiligen Ansicht des Beschwerdegegners kommt dem Hauptbau
keine herausragende Stellung zu, weshalb dieser nicht um jeden Preis erhalten werden
müsse. Der Hauptbau bleibe durchaus erkennbar, auch wenn die beiden Gebäudeteile
durch den Umbau weiter verschmelzen würden. Eine strikte Unterscheidung zwischen
Haupt- und Anbau sei nicht angezeigt. Wenn man den Anbau mit berücksichtige, sei
die vorinstanzliche Feststellung, wonach die Nordwest-Fassade keine strenge
Fassadenanordnung aufweise, zutreffend. An der nordwestlichen Längsfassade sei das
Sockelgeschoss durch den Treppenhausvorbau sowie den schindelverkleideten
Geräteschuppen bzw. die schindelverkleidete Fassade bereits heute nicht erkennbar.
Der Anbau verfüge unbestrittenermassen nicht über ein Sockelgeschoss, weshalb
dieses auch nicht erhalten werden könne.
5.3. Das Verwaltungsgericht überprüft die Feststellungen des Sachverhaltes durch die
Vorinstanz grundsätzlich frei. Eine Überprüfung erfolgt jedoch nur, wenn die Beteiligten
eine unrichtige oder unvollständige Festlegung durch die Vorinstanz beanstanden. Der
Beschwerdeführer hat nach der ständigen Praxis des Verwaltungsgerichts darzutun, in
welchen Punkten die Sachverhaltsfeststellung unrichtig sein soll, und er hat auch
anzugeben, aus welchen Gründen die Beweiswürdigung der Vorinstanz seiner Ansicht
nach fehl geht (vgl. Art. 48 Abs. 1 und Art. 50 Abs. 1 VRP sowie Cavelti/Vögeli,
Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen - dargestellt an den Verfahren vor
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dem Verwaltungsgericht, 2. Aufl., St. Gallen 2003, Rz. 631 ff.). Die Rügen des
Beschwerdeführers sind substantiiert und genügen diesen Anforderungen. In
tatsächlicher Hinsicht ist demnach folgendes festzustellen:
5.3.1. An der Südostfassade sind Hauptbau und Anbau klar unterscheidbar. Der
Hauptbau verfügt über eine strenge symmetrische Fassadengliederung. Die
Fensteröffnungen des Anbaus liegen nicht auf gleicher Höhe mit jenen des Hauptbaus,
da die Geschosshöhen nicht übereinstimmen. Im ersten Obergeschoss des Anbaus
befindet sich ein atypisch grosses Fenster. Über ein Sockelgeschoss verfügt der Anbau
nicht.
Der Beschwerdegegner beabsichtigt, die im Sockelgeschoss des Hauptbaus
befindlichen, links und rechts symmetrisch zur Ladentüre angeordneten Schaufenster
zu ersetzen resp. zu vergrössern und die Türe selbst zu vergrössern resp. zu
verbreitern.
Die separate Eingangstüre des Anbaus soll stark verbreitert und leicht versetzt werden,
wodurch ein Fenster des Erdgeschosses wegfallen wird. Weitere Veränderungen des
Anbaus auf der Südostseite sind nicht vorgesehen. Insbesondere bleibt auch das
atypische Fenster im ersten Obergeschoss des Anbaus erhalten.
5.3.2. Die Nordwestfassade präsentiert sich heute wie folgt: Die Fassade des
Hauptbaus ist streng gegliedert und symmetrisch. Vorgelagert ist der Treppenkern mit
zentraler Eingangstür, dessen mittig angeordnete Fenster im Vergleich zu den
Vollgeschossen um ca. ein halbes Geschoss nach oben versetzt sind. Das
Sockelgeschoss ist am Treppenkern typischerweise nicht ablesbar. Rechts davon ist
es, wenn auch verdeckt durch ein kleines Vordach, ersichtlich. Auf der linken Seite des
Treppenkerns ist es durch einen angebauten Geräteschuppen verstellt. Diesen will der
Beschwerdegegner im Rahmen des Umbaus abbrechen, sodass das Sockelgeschoss
auch auf der linken Seite theoretisch wieder sichtbar würde. Weitere vorgesehene
Änderungen am Hauptbau betreffen den Treppenkern. Die Eingangstüre soll
aufgehoben werden. Die Fenster werden so versetzt, dass sie nicht mehr
halbgeschossig, sondern auf Höhe der Vollgeschosse angeordnet sind. Im zweiten
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Obergeschoss soll anstelle eines Fensters ein grösser dimensionierter Querschlitz
entstehen.
Auf die weiteren vorgesehenen Veränderungen am Hauptbau ist im Zusammenhang
mit dem Anbau einzugehen. Dieser besteht im Erdgeschoss aus zwei Garagen sowie
einer Eingangstüre. Darüber kragt auf der ganzen Länge des Anbaus ein Balkon vor,
der mit seitlichem Mauerwerk abgestützt ist. Die Fassade der darüber befindlichen
Geschosse bildet mit derjenigen des Hauptbaus eine Ebene.
Nach den Baugesuchsunterlagen sollen Garagen und Eingangsbereich des Anbaus
neu der Wohnnutzung zugeführt werden. Dazu soll der Anbau im Erdgeschoss bis auf
die Ebene der Balkonstützmauern erweitert werden. Der neue Eingang soll in den
Hauptbau verlegt werden, und zwar auf die rechte Seite des Treppenkerns. Dazu wird
die dortige Fassade - an der heute der Sockel ersichtlich ist - nach vorn verlegt und soll
mit derjenigen des Treppenkerns eine Ebene bilden.
5.3.3. Der Beschwerdeführer führt unter anderem aus, der heute an der Nordwest-
Fassade des Hauptbaus ersichtliche Sockel würde durch das Umbauvorhaben
verschwinden. Die darüber liegenden Vollgeschosse seien optisch nicht mehr vom
Sockelgeschoss zu unterscheiden, was Art. 10 Abs. 3 BauR widerspreche.
Die Vorinstanz führte zutreffend aus, die im Baureglement vorgesehene optische
Hervorhebung des Sockels könne nur am Hauptbau umgesetzt werden, weil im
anderen Hausteil kein Sockel gegeben sei.
Der Beschwerdegegner führt aus, die Nordwestfassade enthalte keinen Sockel. Jene
Fassadenseite werde durch den vorstehenden Treppenkern sowie den daneben
angebrachten Geräteschuppen dominiert. Ein Sockelgeschoss sei schon heute nicht
erkennbar. Nach dem Umbau werde ein Hochparterre ausgebildet.
Mit dem Beschwerdeführer ist einig zu gehen, dass auch die Nordwestfassade des
Hauptbaus über ein Sockelgeschoss verfügt. Dieses ist heute rechts vom Treppenkern
ohne weiteres ablesbar. Durch den beabsichtigten Abbruch des linksseitigen
Geräteschuppens wird es theoretisch auch auf dieser Seite sichtbar. Die projektierten
Änderungen an Haupt- und Anbau rechts des Treppenkerns greifen tief in das
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Erscheinungsbild des Hauptbaus ein. Weder wird der vorstehende Treppenkern als
solcher erkennbar bleiben, noch soll auf dessen linker Seite das Sockelgeschoss
optisch hervorgehoben werden. Zudem wird das heute ersichtliche, optisch von den
darüber liegenden Geschossen unterscheidbare Sockelgeschoss auf der rechten Seite
des Treppenkerns verschwinden, das Gebäude dort erweitert werden und mit der
Fassade des heutigen Treppenkerns verschmelzen und eine Ebene bilden. Das
Vorhaben verletzt somit Art. 10 Abs. 3 BauR, welcher vorschreibt, dass bei Neu- und
Umbauten das Erdgeschoss architektonisch als Sockel, Keller oder Hochparterre
auszubilden ist und sich von den darüber liegenden Vollgeschossen optisch zu
unterscheiden hat. Mit Ausnahme des Treppenkerns muss daher das heute
bestehende Sockelgeschoss an der Nordwest-Fassade des Hauptbaus auch nach dem
Umbau erkennbar bleiben. Es muss sich auch dann optisch von den darüber liegenden
Geschossen unterscheiden, wenn dieses - wie der Beschwerdegegner behauptet - als
Hochparterre ausgebildet wird.
5.4. Damit wird klar, dass die Veränderungen des Hauptbaus auf der Nordwestseite zu
Unrecht bewilligt worden sind. Die massgeblichen baupolizeilichen Vorschriften werden
durch das Bauvorhaben verletzt.
5.5. Höchst zweifelhaft ist überdies, ob die anderen geplanten Änderungen an den
Fassaden vor dem in Art. 10 Abs. 1 BauR statuierten Einordnungsgebot, wonach die
Zone WG-S der Erhaltung und Erneuerung von Mischgebieten dient, in denen
vorwiegend traditionelle Stickerhäuser die kleingliedrige Bebauungsstruktur
bestimmen (Abs. 4 verwendet sogar den Ausdruck "kleinmassstäblich"), standhalten.
Die geplante Nordwestfassade entspricht durch die tiefgreifenden Änderungen
("Verschmelzung" des Treppenkerns mit dem Anbau, überdimensioniertes Fenster im
2. OG des Hauptbaus) nicht mehr derjenigen eines traditionellen Stickerhauses. Als
atypisch und nicht mehr kleinmassstäblich muss auch die geplante Türöffnung auf der
südöstlichen Seite des Anbaus gelten. Der Beschwerdegegner weist zwar mit einem
gewissen Recht auf die bereits vorhandenen atypischen Wesensmerkmale des Anbaus
hin. Diese ändern jedoch nichts daran, dass das Gebäude heute im wesentlichen als
typisches Stickerhaus erscheint. Die früheren Eingriffe sind daher nicht geeignet,
weitere atypische Veränderungen zu rechtfertigen.
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6. Die Frage, ob das Bauvorhaben das Verunstaltungsverbot gemäss Art. 93 Abs. 1
und 2 BauG verletzt, kann offen gelassen werden, da das Bauvorhaben einerseits am
Einordnungsgebot gemäss Art. 10 Abs. 1 BauR zu messen ist und die Bewilligung
ohnehin zu verweigern ist. Ebenfalls kann offen gelassen werden, ob die Vorinstanz zu
Recht von der im Amtsbericht der kantonalen Denkmalpflege vom 22. August 2012
geäusserten Ansicht abgewichen ist. Diesbezüglich kann aber immerhin festgehalten
werden, dass das Gebiet Oberdorf nicht dem Ortsbildschutz untersteht und die
Liegenschaft selbst kein geschütztes Einzelobjekt ist. Vom durch die Nutzungsplanung
erst noch zu vollziehenden Schutz der Ortsbilder kantonaler Bedeutung gehen - wie
gezeigt worden ist - in gestalterischer Hinsicht keine erhöhten Anforderungen aus.
Mit Blick auf die Rüge des Beschwerdeführers, wonach die Baugesuchsunterlagen
mangelhaft seien, ist festzuhalten, dass die vom beschwerdegegnerischen Architekten
erstellten Fassadenpläne nur sehr rudimentär sind und insbesondere weder über die
Höhen der Fenster noch über deren Ausgestaltung (Materialwahl, Sprossung)
Aufschluss geben. Art. 48 Abs. 2 BauR bestimmt, dass bei Fassadenänderungen (wie
Einbau von Fenstern, Türen, Vorplatzüberdachungen) ein Plan einzureichen ist, in dem
die vollständige Fassade samt den beabsichtigten Änderungen ersichtlich ist. Diesen
Anforderungen genügen die sich in den Akten befindlichen Fassadenpläne nicht.
7. Zusammenfassend ergibt sich, dass die Baubewilligung mangels Hervorhebung
resp. Erhaltung des Sockelgeschosses an der Nordwest-Fassade zu Unrecht erteilt
worden ist. Ob die anderen geplanten, für ein weitgehend erhaltenes Stickerhaus
atypischen Änderungen an den Fassaden zu bewilligen wären, erscheint angesichts
des in Art. 10 BauR statuierten Einordnungsgebots und dem Sinn und Zweck der Zone
WG-S höchst zweifelhaft. Die Beschwerde ist damit gutzuheissen und die
Baubewilligung ist nicht zu erteilen.
8. (...).
Demnach hat das Verwaltungsgericht