Decision ID: 49fa258e-7015-5c55-a185-7a1a68cbeb09
Year: 1995
Language: it
Court: TI_TCA
Chamber: TI_TCA_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: public_law

ritenuto,
in fatto
A. Il 6 luglio 1994 _, in veste di primo firmatario, ha depositato presso il municipio di _ il seguente atto:
"...
Domanda di convocazione di una assemblea straordinaria per la modifica delle norme di attuazione del piano regolatore del comune di _
"
I sottoscritti cittadini attivi del Comune di _, valendosi dei diritti concessi dall'art. 19 della Legge Organica Comunale:
- al fine di evitare l'insediamento nella frazione di _o (zona nucleo e zona estensione del nucleo) di progetti di natura commerciale,
- in considerazione delle implicazioni poste con la costruzione della chiesa di _,
- nell'intento di preservare la bellezza e la tranquillità della chiesa e della frazione,
- nonché di evitare che si sconvolgano negativamente gli equilibri di interesse turistico e commerciali di _,
- considerato che il nucleo di _, abitato tutto l'anno, esige una priorità di conservazione e di sviluppo commerciale e residenziale,
propongono che le norme del Piano Regolatore siano modificate come segue:
art. 53 (zona nucleo del villaggio - NV), nuovo cpv. 2a:
"nella frazione di _ sono escluse tutte le utilizzazioni a scopo commerciale e di esercizi pubblici".
art. 55 (zona di estensione del nucleo - EN), nuovo cpv. 2:
"nella frazione di _ sono escluse tutte le utilizzazioni a scopo commerciale e di esercizi pubblici".
I sottoscritti conferiscono mandato al primo firmatario di procedere al ritiro parziale o totale di questa domanda popolare.
(seguono dodici firme)
..."
B. Con decisione 15 luglio 1994 il municipio di _ ha dichiarato non proponibile la domanda suddetta, per il motivo che la sottoposizione delle proposte di modifica del PR nella stessa contenute direttamente all'assemblea comunale avrebbe costituito una disattenzione della procedura di approvazione del PR sancita agli art. 32 segg. LALPT. Il municipio ha tuttavia precisato che avrebbe esaminato quanto sollecitato nella domanda nell'ambito dell'elaborazione, già in corso, del nuovo PR, come all'art. 32 cpv. 3 LALPT.
C. Con risoluzione 6 dicembre 1994 il Consiglio di Stato ha accolto il ricorso 29 luglio 1994 presentato dal _ avverso la decisione municipale predetta. Il Governo ha rilevato una divergenza tra l'iter decisionale istituito all'art. 19 LOC per la trattazione di una domanda popolare di convocazione di un'assemblea straordinaria e quello - da considerare quale lex specialis - previsto agli art. 32 segg. LALPT per (l'approvazione e) la modifica di un PR. Esso ha quindi stabilito che il municipio deve in primo luogo dar seguito alla domanda popolare come vuole l'art. 19 LOC, ritenuto che ad una eventuale deliberazione di accettazione della modifica del PR in sede di assemblea comunale deve essere attribuito unicamente il valore di mandato vincolante per il municipio a dar avvio alla procedura di modifica del PR giusta le norme della LALPT. Per addivenire a quella soluzione il Consiglio di Stato ha adottato le stesse motivazioni svolte dalla sezione degli enti locali in un parere 21 maggio 1993 relativo alla trattazione di una modifica di PR sollecitata tramite mozione di un consigliere comunale (pubbl. in Conoscere per deliberare, IV, agosto 1993, pag. 53 seg.) ed avallate da un parere allestito dal prof. _ e dal giudice _ per conto dell'ASPAN sullo stesso oggetto (pubbl. ne "Il nostro Paese", luglio-agosto 1994, pag. 60 segg.). Il Consiglio di Stato ha riformato di conseguenza la decisione municipale dichiarando regolare e proponibile la domanda di convocazione di un'assemblea straordinaria 6 luglio 1994 ed ha ordinato al municipio di provvedere alla convocazione di un'assemblea straordinaria per deliberare su quanto proposto tramite la stessa.
D. Il comune di _ ha impugnato la citata risoluzione governativa innanzi a questo Tribunale con ricorso 12 gennaio 1995, al quale ha domandato di annullarla e di confermare la validità della decisione municipale 15 luglio 1994. Riferendosi al parere _/_ il ricorrente contesta la possibilità di presentare una proposta di modifica di PR in forma elaborata, poiché questa vincolerebbe in modo eccessivo il municipio, sola autorità propositiva a livello comunale nel campo della pianificazione del territorio, violando non solo il diritto cantonale (art. 32 LALPT) ma anche quello (non precisato) federale. Il comune ritiene inoltre inopportuna, al presente, l'istituzione di un divieto assoluto di insediare nuove attività commerciali a _ perseguito dalla domanda popolare in esame, poiché pregiudicherebbe gli studi pianificatori in atto relativi alla revisione del PR, nel cui ambito saranno senz'altro affrontati anche i problemi derivanti dalla costruzione di una nuova chiesa firmata dall'arch. _a nella detta frazione.
Il Consiglio di Stato e _ hanno sollecitato la reiezione del gravame.
Considerato,

in diritto
1. La competenza del Tribunale è data (art. 208 cpv. 1 LOC). Il gravame è tempestivo (art. 46 cpv. 1 LOC) e la legittimazione del comune ricorrente è certa (art. 43 PAmm). Il ricorso è dunque ricevibile in ordine. Esso può inoltre essere deciso sulla scorta degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 PAmm).
2. 2.1. Giusta l'art. 19 LOC i cittadini possono chiedere la convocazione di un'assemblea straordinaria per deliberare su uno o più oggetti di sua competenza (cpv. 1). La domanda di convocazione, da presentare per iscritto al municipio, deve essere firmata da almeno 1/6 dei cittadini, motivata ed indicare gli oggetti su cui deliberare (cpv. 2). Il municipio esamina immediatamente se la domanda è regolare e proponibile e pubblica all'albo la sua decisione (cpv. 5): se il municipio riconosce la regolarità e proponibilità della domanda, esso convoca l'assemblea entro trenta giorni dalla pubblicazione all'albo (cpv. 6).
2.2. Gli art. da 32 a 41 LALPT regolamentano la procedura di approvazione e di modifica del PR. Il PR è allestito dal municipio (art. 32 cpv. 1 LALPT). Il municipio comunica tempestivamente al dipartimento ed ai comuni confinanti l'inizio dei lavori ed informa la popolazione sugli studi intrapresi e sugli obiettivi che intende perseguire (art. 32 cpv. 2 LALPT). Ogni cittadino residente nel comune ed ogni persona od ente che dimostra un interesse degno di protezione possono presentare osservazioni o proposte pianificatorie entro un termine di almeno trenta giorni. Il municipio esamina le osservazioni e le proposte pianificatorie nell'ambito dell'elaborazione del piano (art. 32 cpv. 3 LALPT). Il municipio sottopone inoltre al dipartimento una proposta di indirizzo del PR per una verifica d'ordine generale. Il dipartimento si esprime sulla congruenza con gli obiettivi della pianificazione del territorio e sul coordinamento con il piano direttore e con le pianificazioni dei comuni vicini (art. 33 cpv. 1 LALPT, modif. 6 febbraio 1995, in vigore dal 17 marzo 1995). Il municipio informa in seguito la popolazione sulla proposta di piano e sull'esito dell'esame preliminare e della consultazione (art. 33 cpv. 3 LALPT, modif. 6 febbraio 1995, in vigore dal 17 marzo 1995). Il PR è indi adottato dal Legislativo comunale (art. 34 cpv. 1 LALPT) ed approvato dal Consiglio di Stato, il quale decide inoltre i ricorsi presentati contro la decisione di adozione (art. 37 cpv. 1 LALPT). Contro la decisione del Governo è infine dato ricorso al Tribunale della pianificazione del territorio (art. 38 LALPT). Giusta l'art. 41 cpv. 1 LALPT il PR è sottoposto a verifica, di regola, ogni dieci anni. Esso può inoltre essere modificato od integrato in ogni tempo se l'interesse pubblico lo esige seguendo la procedura prevista per l'adozione (art. 41 cpv. 2 LALPT). L'art. 41 cpv. 3 LALPT incarica invece il Consiglio di Stato di fissare una procedura (semplificata) per le modifiche di poco conto: mandato cui il Governo ha atteso agli art. 14 seg. RLALPT.
3. 3.1. La domanda popolare in esame sollecita una modifica del PR: più precisamente degli art. 53 e 55 NAPR, dei quali propone il testo desiderato. La trattazione di detta domanda presuppone pertanto, da un profilo procedurale e sostanziale, l'applicazione - e quindi l'ossequio - di disposizioni della LOC e della LALPT. L'applicazione congiunta delle due anzidette legislazioni è, del resto, necessaria per attuare qualsiasi procedura di approvazione o di modifica di un PR. Diversamente tuttavia dall'ipotesi - di gran lunga la più frequente - ove la proposta di adozione o di modifica del PR viene formulata dal municipio, la quale non ha creato fino ad oggi dei problemi di coordinamento nell'applicazione delle due diverse legislazioni, la trattazione della presente richiesta di modifica del PR a seguito di domanda popolare fondata sull'art. 19 LOC, oltre a sollevare il problema di applicazione di detta norma, è suscettibile di fondare una disattenzione di svariate disposizioni della LALPT. In effetti, segnatamente, la modifica non verrebbe proposta dall'Esecutivo, come stabilisce l'art. 32 cpv. 1 LALPT, e verrebbero inoltre omesse la procedura di coordinamento, di informazione e partecipazione di cui agli art. 32 cpv. 2 e 3 e 33 cpv. 2 LALPT così come quella dell'esame preliminare ai sensi l'art. 33 cpv. 1 LALPT. Procedure che il legislatore cantonale ha previsto debbano in principio essere ossequiate per qualsiasi modifica del PR (art. 41 cpv. 2 in fine LALPT; inoltre art. 55 cpv. 2 LALPT a contrario, concernente la procedura di approvazione del PP), ad eccezione di quelle di poco conto (art. 41 cpv. 3 LALPT; 14 seg. RLALPT). Il Tribunale esamina quindi nel seguito il problema posto dall'applicazione dell'art. 19 LOC e dalle possibili contraddizioni tra la procedura istituita da questo e le richiamate disposizioni della LALPT quo alla modifica di un PR.
3.2. Per affrontare debitamente i detti problemi è necessario premettere e tener presente che nel vigente ordinamento l'istituto della domanda popolare di convocazione di un'assemblea straordinaria altro non è che una iniziativa popolare, il cui campo di applicazione è tuttavia limitato a quei comuni dove non esiste il consiglio comunale ma l'assemblea (cfr. messaggio del Consiglio di Stato concernente il progetto di nuova LOC del 31 maggio 1946, pubbl. in RVGC, sess. ord. autunnale 1949, pag. 119 in fine). Da questo assunto discende subito un primo, importante chiarimento in merito alla portata dell'esame di regolarità e di proponibilità di una domanda popolare di convocazione di un'assemblea straordinaria giusta l'art. 19 cpv. 5 LOC. Analogamente a quanto previsto all'art. 76 cpv. 5 LOC (modif. 20 aprile 1994, in vigore dal 3 giugno 1994) per l'iniziativa popolare, una siffatta domanda popolare deve essere considerata regolare quando soddisfa i presupposti formali per la sua riuscita: segnatamente la sottoscrizione da parte di almeno 1/6 dei cittadini, la motivazione, l'indicazione degli oggetti su cui deliberare, la domanda al municipio di convocare un'assemblea straordinaria (cfr. RDAT II-1994 N. 2). Del pari essa deve essere considerata proponibile quando, oltre a concernere un oggetto di competenza dell'assemblea (art. 19 cpv. 1 LOC), ossia contemplato all'art. 13 LOC, essa è formulata con chiarezza, ossequia i principi dell'unità della materia e della forma, è compatibile con l'ordinamento giuridico federale, cantonale e comunale e si presta infine a realizzazione (cfr. STA inedita 31 marzo 1995 in re N., consid. 2.2.; inoltre RDAT 1988 N. 1, consid. C-G; RDAT II-1993 N. 7). A questo riguardo è necessario precisare che l'esame della proponibilità di un'iniziativa popolare - e quindi di una domanda popolare - concernente la modifica di un piano regolatore deve parimenti estendersi, secondo prassi e dottrina, alla compatibilità della modifica con l'art. 21 cpv. 2 LPT (recepito all'art. 41 cpv. 2 LALPT): in altre parole questa deve apparire giustificata da un notevole cambiamento delle circostanze (Bianchi Manuel, La révision du plan d'affectation communal, 1990, pag. 124 e da 135 a 143; Zaugg Aldo, Die Gemeindeinitiative in Bau- und Planungssachen, pubbl. in BVR 1993, pag. 317 segg., 330) rispettivamente non deve pregiudicare la facoltà per le autorità di procedere in futuro, verificandosi le stesse condizioni, ad una (ulteriore) modifica del piano regolatore medesimo (DTF 21 ottobre 1993, pubbl. in ZBl 1994, pag. 321 segg.).
3.3. Nel concreto caso la domanda popolare depositata il 6 luglio 1994 da _ deve essere senz'altro considerata regolare. Anche i requisiti circa la sua proponibilità appaiono inoltre soddisfatti. Questo con l'importante precisazione che l'esame, nella presente sede, della compatibilità con le norme di natura pianificatoria di rango superiore (federali e cantonali) è però volto a bloccare solo le illegalità più evidenti ("Die Prüfung durch den Gemeinderat soll allerdings nur als grobmaschiges Sieb wirken " Zaugg, op. cit., pag. 326; Bianchi, op. cit., pag. 125 e rinvii, tra l'altro al noto adagio "in dubio pro populo"). Rimangono pertanto riservate in merito le decisioni delle autorità di approvazione e di ricorso a seguito di esame ben più approfondito dell'oggetto. La circostanza inoltre secondo cui il municipio ritiene la modifica proposta inopportuna non può evidentemente mutare l'anzidetta conclusione quo alla proponibilità della domanda popolare. L'opportunità della modifica degli art. 53 e 55 NAPR costituisce proprio un importante aspetto di merito di quest'ultima. Si tratta dunque di un tema che dovrà essere affrontato e deciso in sede di assemblea, cioè politica: alle autorità preposte alla decisione in punto alla regolarità e proponibilità della domanda popolare non spetta alcuna voce in capitolo.
3.4. Ferme queste premesse, deve poi essere respinta senza esitazione la censura sollevata dal comune secondo cui una proposta di modifica di PR può essere formulata esclusivamente dal municipio in applicazione dell'art. 32 cpv. 1 LALPT. Nel campo pianificatorio il municipio non detiene invero più potere propositivo rispetto agli altri settori dell'amministrazione comunale. Una variante di PR, in quanto di competenza del Legislativo (art. 13 cpv. 1 lett. d LOC; 34 cpv. 1 LALPT), può pertanto essere proposta non solo dall'Esecutivo, come vuole la regola (art. 32 cpv. 1 LALPT), bensì anche attraverso la presentazione di una domanda popolare, di un'iniziativa popolare oppure di una mozione.
3.5. Rimane infine il problema posto dalla necessità di ossequiare la procedura di coordinamento, di informazione e partecipazione di cui agli art. 32 cpv. 2 e 3 e 33 cpv. 2 LALPT così come quella dell'esame preliminare ai sensi l'art. 33 cpv. 1 LALPT. Il solo problema che il Consiglio di Stato ha affrontato nel giudizio impugnato e che esso ha pensato di risolvere suddividendo in due fasi la trattazione della domanda popolare. Questa verrebbe in primo luogo sottoposta al Legislativo secondo la sola procedura istituita all'art. 19 LOC, ritenuto che alla sua accettazione in quella sede verrebbe unicamente attribuito il valore di un'indicazione vincolante per il municipio di intraprendere la procedura di modifica del PR secondo l'iter previsto agli art. da 32 a 41 LALPT. Ora quel modo di procedere è senz'altro necessario nel caso in cui una domanda popolare è presentata in forma generica, non invece quando questa è presentata in forma elaborata, com'è il caso nella fattispecie. La presentazione di una domanda popolare di quel genere determina infatti ipso facto l'apertura della procedura di modifica del PR ed obbliga nel contempo l'Esecutivo a provvedere allo svolgimento di tutte le pratiche preliminari esatte dalla LALPT affinché il Legislativo possa deliberare, in una sola volta, sulle proposte contemplate nella domanda medesima (cfr. in senso analogo, per il caso di deposito di un'iniziativa popolare presentata in forma elaborata, Bianchi, op. cit., pag. 128; inoltre, implicitamente, STA 2.5.1994 in re comune di _, consid. 2.2., pubbl. in RDAT II-1994 N. 2, ove vien messa in evidenza l'importanza della motivazione di una domanda popolare di modifica del PR in funzione, tra l'altro, della verifica della sua legittimità da parte delle autorità di ricorso e di approvazione). Basta pertanto integrare le differenti procedure. Concretamente quindi il municipio convocherà l'assemblea per deliberare sulla proposta di modifica degli art. 53 e 55 NAPR dopo aver esperito sollecitamente le procedure di cui agli art. 32 cpv. 2 e 3 e 33 cpv. 1 e 3 LALPT. Lo svolgimento, necessario, delle dette procedure da parte del municipio deve infatti essere considerato prevalente rispetto all'obbligo per lo stesso di convocare l'assemblea entro 30 giorni dalla pubblicazione all'albo della decisione circa la regolarità e proponibilità della domanda popolare sancito all'art. 19 cpv. 6 LOC. Il municipio è inoltre tenuto a riferire sull'esito dell'esperimento delle anzidette procedure in occasione dell'assemblea straordinaria che sarà chiamata a deliberare sulla modifica del PR in discussione.
4. Sulla scorta di quanto precede la risoluzione governativa deve essere tutelata, seppur con motivazioni ed indicazioni affatto diverse. Il ricorso deve infine essere respinto, con la precisazione di cui al consid. 3.5. in fine.
5. Il comune, che non è intervenuto a tutela di interessi economici propri, può essere sollevato dal pagamento della tassa di giudizio (art. 28 PAmm), ma non può sottrarsi alla rifusione delle ripetibili alla controparte, assistita da un avvocato iscritto all'albo (art. 31 PAmm).