Decision ID: 8596652d-a46b-5db5-bd22-edc27a7afb28
Year: 1999
Language: it
Court: TI_TCA
Chamber: TI_TCA_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: public_law

ritenuto,
in fatto
A. a) Fra _ ed i monti di _ v'è una vecchia teleferica, di proprietà del patriziato ricorrente, costruita nel 1963 da privati per esigenze agricole ed adibita al trasporto di materiale. L’impianto, lungo quasi due chilometri, è situato fuori della zona edificabile e non è rilevato dal PR comunale. Esso è costituito da una fune portante, sorretta da 10 cavalletti di semplice fattura, sulla quale, trainato da un’altra fune, scorre un piccolo carrello, capace di trasportare al massimo alcuni quintali di materiale.
b) Con domanda 16 maggio 1997 il patriziato di _ ha chiesto al locale municipio il permesso di spostare di circa 130 m verso monte l’arrivo della teleferica esistente, costruendo sulla part. n. _ RF un piccolo fabbricato di m 4 x 4, destinato, a suo dire, ad aumentare la sicurezza dell’impianto, impedendo agli estranei di accedere alle parti in movimento.
Raccolto l'avviso favorevole del Dipartimento del territorio (n. 17322), il 29 ottobre 1997 il municipio ha rilasciato la licenza richiesta.
c) Il 15 dicembre 1997 il patriziato ha ulteriormente chiesto il permesso di costruire una nuova stazione di partenza della teleferica, prolungandone il tracciato di 70 m verso valle e dotandola di un accesso veicolare, lungo una cinquantina di metri.
Pubblicata all'albo comunale dal 15 al 30 dicembre 1997 e sul FU del 19 dicembre 1997, la domanda non ha suscitato opposizioni. Il 7 gennaio 1998 la Sezione della pianificazione urbanistica ne ha tuttavia sospeso l’esame, ritenendo che una simile infrastruttura, ubicata fuori della zona edificabile, richiedesse un’adeguata base pianificatoria.
d) Il 15 febbraio 1998 il patriziato di _ ha inoltrato una nuova domanda di costruzione per il
"prolungamento del tracciato ed il rifacimento dei sostegni"
. Da questa domanda emerge chiaramente che l'intervento effettivamente previsto consiste nella costruzione di una nuova teleferica, a una via, parallela a quella esistente, che, grazie ad una cabina per quattro persone, dovrebbe servire anche al trasporto di persone residenti sui monti. Il nuovo impianto rende necessaria la formazione di 6 piloni, di altezza variante da 8 a 12 m, due dei quali fungenti da stazione intermedia. Tra la stazione a valle e la strada cantonale è inoltre prevista la realizzazione di una strada d’accesso e di 12 posteggi. Il costo dell'intervento è preventivato in fr. 1'340'000.--.
La domanda di costruzione è stata pubblicata all'albo comunale dall'11 al 27 marzo 1998 e sul FU del 13 marzo 1998 con l’indicazione
“prolungamento e rifacimento sostegni impianto esistente”
. È inoltre stata notificata ai proprietari dei fondi confinanti con quelli interessati dalla posa dei piloni, ma non ai proprietari dei fondi sorvolati. Anche contro questa domanda non sono state inoltrate opposizioni.
e) Il 31 marzo 1998 il patriziato ha chiesto il permesso di dissodare alcune superfici boschive interessate dalla posa di 3 piloni intermedi. La domanda è stata pubblicata presso la cancelleria comunale a partire dal 16 aprile 1998 e sul FU del 21 di quello stesso mese. Nessuno vi si è opposto.
Con risoluzione 25 agosto 1998 il Consiglio di Stato ha rilasciato il permesso di dissodamento, ritenendo che l’intervento, destinato a soddisfare le esigenze della settantina di proprietari residenti sul monte _ e ad agevolare l’attività agricola delle tre aziende presenti sui monti, fosse sorretto da un sufficiente interesse pubblico e rispondesse al requisito dell’ubicazione vincolata. Al municipio di _ è stato comunque imposto di procedere al più presto all’adozione della relativa variante di PR.
f) Il 4 settembre 1998 il Dipartimento del territorio ha a sua volta preavvisato favorevolmente l’intervento, ritenendo che potesse beneficiare di un’autorizzazione eccezionale retta dall’art. 24 LPT. Raccolti i preavvisi favorevoli della Sezione protezione aria e acqua, della Sezione forestale, della Divisione delle costruzioni e della Sezione dei trasporti, l'autorità cantonale ha disatteso le riserve espresse dall’Ufficio protezione natura e dall’Ufficio caccia e pesca, che postulavano la preventiva adozione della necessaria base pianificatoria.
Fondandosi sul preavviso del Dipartimento del territorio e ribadito l'impegno a presentare una variante di PR, il 18 settembre 1998 il municipio di _ ha rilasciato la licenza richiesta.
B. Con atto di ricorso del 12 novembre 1998 _, proprietario della part. no. _ RF sorvolata dalla teleferica, ha impugnato il provvedimento davanti al Consiglio di Stato, lamentando di non aver ricevuto alcun avviso di pubblicazione della domanda di costruzione e chiedendo l'annullamento della licenza edilizia, siccome rilasciata in violazione dell'obbligo di pianificare.
C. Con giudizio 24 febbraio 1999 il Consiglio di Stato ha dichiarato irricevibile il ricorso in quanto non preceduto da regolare opposizione. Intervenendo quale autorità di vigilanza, il Governo ha nondimeno revocato la licenza edilizia in oggetto, ritenendo che un simile intervento non potesse essere autorizzato in base all'art. 24 LPT, ma esigesse una preventiva modifica dell'assetto pianificatorio.
Secondo l'autorità di vigilanza, l'interesse pubblico all'attuazione del diritto oggettivo giustificherebbe il provvedimento di revoca poiché prevarrebbe su quello riferito alla sicurezza del diritto e sulla fiducia riposta dal beneficiario della licenza nella stabilità dell'atto.
D. Contro il predetto giudizio governativo il patriziato di _ insorge ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento e postulando il ripristino della licenza revocata.
Dopo aver rilevato che l'intervento dell'autorità di vigilanza non può venire in soccorso di chi omette per negligenza di opporsi tempestivamente alla domanda di costruzione, l'insorgente nega che siano date le premesse per la revoca della licenza. Questa, obietta, sarebbe stata rilasciata su preavviso vincolante del Dipartimento del territorio in esito ad un procedimento nel quale gli interessi contrapposti sono stati compiutamente valutati. L’insorgente allega inoltre di essersi fondato sulla licenza ottenuta per prendere disposizioni sulle quali non può rinvenire senza subire rilevanti pregiudizi. Avrebbe in effetti già versato acconti per 400’000.- fr. alla ditta costruttrice dell’impianto ed eseguito opere edilizie per 180’000.- fr. Osserva infine che la revoca della licenza pregiudica l’erogazione del sussidio di fr. 187’700.-- accordato dall’Ufficio federale dei problemi congiunturali.
E. All'accoglimento del ricorso si oppone il Consiglio di Stato, che ne postula il rigetto senza formulare particolari osservazioni.
Il municipio di _ interviene invece a sostegno dell'insorgente, sottolineando l'utilità dell'impianto e rilevando di aver promosso le necessarie procedure per adeguare il PR.
_ dal canto suo postula la conferma del giudizio impugnato con argomenti che per quanto necessario verranno discussi qui appresso.
Considerato,

in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 LE. La legittimazione del patriziato, direttamente e personalmente toccato dalla revoca della licenza accordatagli, è certa (art. 43 PAmm).
Il ricorso, tempestivo, è dunque ricevibile in ordine.
Data la natura delle questioni poste a giudizio, l'impugnativa può essere evasa sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 PAmm).
2. 2.1. L’intervento dell’autorità di vigilanza non costituisce un mezzo destinato a porre rimedio alle conseguenze preclusive derivanti dalle omissioni poste in essere da chi aveva interesse ad opporsi al rilascio di una licenza edilizia. Ciò significa che chi omette di opporsi tempestivamente al rilascio di una licenza non può pretendere che l'autorità intervenga in suo soccorso in forza del potere di vigilanza che la legge le attribuisce. Non significa tuttavia affatto che simili omissioni impediscano all’autorità di vigilanza di intervenire, se necessario, nei confronti degli enti e delle istanze sottoposte al suo controllo al fine di ristabilire una situazione conforme al diritto.
2.2. Nel caso in esame, il Consiglio di Stato ha dichiarato irricevibile il ricorso inoltrato da _ contro la licenza edilizia rilasciata dal municipio di _ al patriziato per la costruzione della nuova teleferica, ritenendo che l’insorgente non fosse legittimato ad esigere l’invio di un avviso personale di pubblicazione della domanda di costruzione soltanto perché il suo fondo veniva sorvolato. _ non ha contestato questa più che discutibile deduzione, poiché ha comunque ottenuto soddisfazione grazie alla revoca della licenza, disposta dal Consiglio di Stato in veste di autorità di vigilanza.
Ai fini del presente giudizio non occorre esaminare se la declaratoria di irricevibilità possa essere rimessa in discussione in mancanza di un’esplicita impugnazione da parte del diretto interessato. È sufficiente rilevare che questa declaratoria non limitava minimamente i poteri di vigilanza sui comuni e sui dipartimenti che la legge assegna al Governo. Non impediva in particolare al Consiglio di Stato di intervenire nei confronti di questi enti in qualità di autorità di vigilanza per porre rimedio a violazioni del diritto che, indipendentemente dalla possibilità di contestarle in via di ricorso, richiamavano l’adozione di provvedimenti di ripristino della legalità.
Al riguardo basta peraltro considerare che il Consiglio di Stato avrebbe potuto intervenire in questa veste anche d’ufficio o su denuncia di estranei.
Le censure di natura procedurale che l’insorgente solleva in relazione all’intervento dell’autorità di vigilanza vanno quindi disattese siccome palesemente infondate.
Se in questa sede debba essere riconosciuta a _ veste di resistente o di semplice denunciante è questione che ai fini del presente giudizio può rimanere indecisa.
3. Le decisioni rese dall’autorità amministrativa in contrasto con il diritto applicabile non diventano irrevocabili con la loro crescita in giudicato formale. Se l’interesse all’attuazione del diritto oggettivo prevale su quello della sicurezza giuridica, l'autorità può revocarle (DTF 115 Ib 155; 109 Ib 252; Imboden Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, V ed., N. 41 B II; Rhinow/Krähenmann, Erg. Bd., ibidem; Scolari, Diritto amministrativo, vol. I, N. 215 seg.).
La revoca è in linea di massima esclusa se l’atto amministrativo ha creato diritti soggettivi a favore del destinatario, se è stato emanato in esito ad un procedimento in cui gli interessi pubblici e privati sono stati esaurientemente valutati oppure se il beneficiario ha fatto in buona fede uso del permesso ricevuto, iniziando i lavori o investendo somme ragguardevoli in vista degli stessi (DTF 107 Ia 37). Una revoca, in questi casi, si giustifica soltanto se l’interesse pubblico all’affermazione del principio di legalità prevale comunque sulla fiducia riposta dal beneficiario dell’atto nella stabilità del provvedimento.
La facoltà di revoca spetta tanto all’autorità che ha emanato la decisione viziata, quanto all’autorità di vigilanza.
4. Ai fini del giudizio occorre anzitutto verificare se la licenza edilizia in contestazione violi il diritto materialmente applicabile.
4.1. In quanto avente per oggetto un impianto situato fuori della zona edificabile di _, la licenza si fonda sull’art. 24 LPT.
In base a questa norma, fuori delle zone edificabili possono essere eccezionalmente rilasciate autorizzazioni per la costruzione di edifici ed impianti non conformi alla funzione prevista per la zona di utilizzazione soltanto se, cumulativamente, la loro destinazione esige un’ubicazione fuori della zona edificabile (lett. a) e se non vi si oppongono interessi preponderanti (lett. b).
Fuori delle zone edificabili, il rilascio di autorizzazioni in deroga al principio della conformità di zona sancito dall’art. 22 cpv. 2 lett. a LPT è comunque ammesso soltanto per attenuare le conseguenze eccessivamente gravose per il singolo derivanti da una rigida applicazione del piano di utilizzazione. Le autorizzazioni fondate sull’art. 24 LPT non devono servire a completare o modificare il piano di utilizzazione. La procedura di rilascio del permesso di costruzione è infatti concepita esclusivamente per accertare la conformità di un determinato intervento edilizio con le prescrizioni del piano di utilizzazione. Non è dato di farvi capo allorché ciò si traduce in un’elusione dell’obbligo di pianificare sancito dall’art. 2 LPT. In particolare, non è lecito avvalersi della possibilità di rilasciare autorizzazioni in deroga per porre rimedio ad insufficienze del piano di utilizzazione. L’adozione di piani di utilizzazione volti a definire preventivamente l’uso ammissibile del suolo, conformemente alle indicazioni del piano direttore, sulla scorta di un’ampia coordinazione e valutazione e nell’ambito di una procedura ove è garantita protezione giuridica (art. 33 LPT) e partecipazione democratica (art. 4 LPT) costituisce invero un’irrinunciabile premessa per il rilascio di permessi di costruzione (DTF 120 Ib 212 consid. 5 con rinvii, 116 Ib 53 seg. consid. 3a.; RDAT 1993 II N. 36; STA 2.3.98 in re comune di _, 27.8.97 in re _ e _ consid. 3.1.; 27.12.93 in re _ e _ consid. 2.5).
4.2. Nell’evenienza concreta la licenza edilizia rilasciata dal municipio di _ al Patriziato per costruire fuori della zona edificabile una teleferica adibita al trasporto di persone e materiale scaturisce da un evidente abuso dell’art. 24 LPT.
Le ragguardevoli dimensioni dell’opera, ben diversa, dal profilo funzionale e sostanziale, dalla teleferica agricola esistente, l’impatto che produce sul paesaggio e le significative ripercussioni che è atta ad indurre sull’ordinamento delle utilizzazioni nella zona dei monti di _, costellata di residenze secondarie, esigevano chiaramente un preventivo adeguamento del piano di utilizzazione locale. Il ricorso ad un permesso eccezionale retto dall’art. 24 LPT configura pertanto un’inammissibile elusione dell’obbligo di pianificare sancito dall’art. 2 LPT. Le stesse autorità comunali e cantonali hanno d’altronde chiaramente avvertito l’esigenza di aggiornare la pianificazione vigente. Posticipando la procedura di modifica del PR a quella di rilascio del permesso di costruzione l'autorità ha in pratica ridotto la prima ad un semplice atto di ratifica del fatto compiuto, limitando gravemente le possibilità dei cittadini di partecipare al processo pianificatorio e di esercitare il diritto di ricorso previsto dall’art. 33 LPT. Procedendo in questo modo il Dipartimento del territorio ha chiaramente misconosciuto la funzione di strumento di progettazione e di coordinazione territoriale attribuita dalla legge al piano di utilizzazione, degradandolo al rango di semplice contenitore di progetti autorizzati in base all’art. 24 LPT e successivamente integrati nella pianificazione locale. Violando in misura significativa le disposizioni di legge materialmente applicabili, la licenza edilizia era quindi passibile di revoca.
5. Ferma questa premessa, resta da stabilire se l’interesse pubblico all’attuazione del diritto oggettivo prevalga su quello riferito alla sicurezza giuridica e giustifichi pertanto la revoca disposta dall’autorità di vigilanza.
5.1. In questa ponderazione di interessi contrapposti particolare rilevanza va attribuita all’interesse pubblico riferito al rispetto delle singole fasi in cui è suddiviso il processo pianificatorio (pianificazione direttrice, pianificazione delle utilizzazioni e procedura di rilascio del permesso di costruzione). La violazione del diritto posta in essere dall’autorità attraverso il rilascio del permesso di costruzione in esame è particolarmente significativa. Sovvertendo le fasi del processo pianificatorio, essa ha in effetti limitato in misura rilevante l’esercizio dei diritti democratici dei cittadini di Loco. La realizzazione anticipata dell’opera costituisce invero un pesante condizionamento della loro facoltà di determinarsi liberamente.
Da questo profilo, la revoca appare del tutto giustificata.
5.2. A favore della revocabilità dell’atto depone anche la mancanza di trasparenza che ha caratterizzato la procedura di rilascio del permesso di costruzione. Questa è infatti stata avviata sulla base di domande formulate in termini equivoci, suscettibili di trarre in inganno eventuali opponenti circa la portata dell’intervento previsto. Il tentativo del patriziato di minimizzare la reale portata dell’intervento emerge chiaramente dalla frammentazione delle domande e dalle indicazioni fornite per definirne la natura. Basti al riguardo considerare che nell’ultima domanda l’intervento veniva impropriamente definito come il
"prolungamento del tracciato ed il rifacimento dei sostegni”
dell’impianto esistente, quando invece si trattava a tutti gli effetti di costruire una nuova teleferica, più lunga ed utilizzabile anche per il trasporto di persone.
5.3. A favore dell’affermazione del principio di legalità dell’amministrazione milita pure l’insufficiente coordinazione della procedura di rilascio del permesso di dissodamento con quella di rilascio del permesso di costruzione.
Giusta l’art. 25a LPT, qualora la costruzione di un edificio o di un impianto necessiti decisioni di più autorità, occorre designare un’autorità responsabile di garantire una coordinazione sufficiente. L'autorità designata ha fra l’altro il compito di vigilare affinché tutti i documenti del fascicolo della domanda siano pubblicati contemporaneamente (art. 25 a cpv. 2 lett. b LPT) e di provvedere se possibile alla notificazione simultanea delle decisioni (art. 25a cpv. 2 lett. d LPT; cfr. anche art. 4 e 7 del regolamento sul coordinamento delle procedure di pianificazione e di autorizzazione di edifici e impianti, RL 7.1.1.1.3).
In concreto, la domanda di costruzione e quella di dissodamento non sono state pubblicate contemporaneamente. Né le relative autorizzazioni sono state adottate simultaneamente.
5.4. La procedura di rilascio del permesso presta ulteriormente il fianco a critiche nella misura in cui nessun avviso personale è stato notificato in sede di pubblicazione delle domande ai proprietari dei fondi sorvolati dalla teleferica. Contrariamente a quanto assume il Consiglio di Stato, questi proprietari dovevano essere personalmente avvertiti, in quanto direttamente toccati dall’opera.
Anche questa omissione permette di affermare che la licenza non è stata emanata in esito ad un procedimento in cui gli interessi pubblici e privati sono stati accuratamente ed esaurientemente esaminati.
5.5. Agli interessi sin qui esaminati si contrappone l’interesse alla sicurezza giuridica, che ha indotto il ricorrente ad iniziare i lavori e ad investire oltre 400’000.-- fr., pari a circa il 30% del costo totale dell’opera, confidando nella stabilità del permesso ricevuto. Il ricorrente ha in particolare versato un acconto di oltre 370’000.-- fr. alla ditta specializzata che costruisce l’impianto. Ha elaborato la progettazione di dettaglio ed ha già eseguito interventi di allargamento del campo stradale e di preparazione del cantiere.
L’interesse del patriziato assume ulteriore rilevanza, ove si consideri che l’Ufficio federale dei problemi congiunturali aveva subordinato l’erogazione di un sussidio di 187’700.-- fr. alla condizione che l’opera fosse realizzata almeno per metà entro il 30 giugno 1999.
5.6. A favore della tutela della fiducia riposta dal ricorrente nella stabilità della licenza cresciuta in giudicato formale depone inoltre il fatto lo stesso Consiglio di Stato, nell’ambito del rilascio del permesso di dissodamento, aveva avallato la procedura seguita, ritenendo - con inconferente motivazione - che l’ubicazione vincolata potesse
“senz’altro essere ammessa”
, visto che il municipio di _ si era
“impegnato a formalizzare al più presto la necessaria variante di PR”
.
Intervenendo in qualità di autorità di vigilanza, per revocare, cinque mesi più tardi, la licenza edilizia rilasciata dal municipio di Loco al patriziato sulla scorta del preavviso favorevole espresso dal Dipartimento del territorio, il Consiglio di Stato ha invero agito
contra factum proprium
. Tale conseguenza è tuttavia immanente all’istituto stesso della revoca.
5.7. Un certo peso a favore delle tesi del patriziato gioca pure il fatto che non è la prima volta che il Dipartimento del territorio ammette la possibilità di “pianificare a posteriori”, adattando la pianificazione all’autorizzazione eccezionale rilasciata in base all’art. 24 LPT. Risulta in effetti chiaramente dagli atti prodotti dal ricorrente che la stessa disinvolta procedura è stata applicata nel caso della teleferica _ di _. Precedente, questo, che può soltanto aver accresciuto la fiducia suscitata nel ricorrente dal permesso ottenuto.
Se ciò sia stato il caso anche per gli impianti di _ è questione che non deve essere qui esaminata, poiché comunque l’insorgente non potrebbe invocare con successo il diritto alla parità di trattamento nell’illegalità.
Orbene, ponderati gli interessi contrapposti, questo tribunale ritiene che l’interesse all’attuazione del diritto oggettivo debba prevalere su quello riferito alla sicurezza del diritto. Ammettere il contrario significherebbe premiare la politica del fatto compiuto, vanificare il processo pianificatorio e svuotare di contenuto l’esercizio dei diritti democratici. Le conseguenze dell’intervento del Consiglio di Stato sono invero significative per il patriziato, che, oltre a perdere il sussidio promesso dall’autorità federale, arrischia di essere chiamato a risarcire la ditta costruttrice dell’impianto, qualora la modifica del PR attualmente in corso non dovesse in futuro creare la base pianificatoria necessaria per il rilascio di un nuovo permesso.
La violazione del diritto, in cui è incorso il Dipartimento del territorio abusando dell’art. 24 LPT, è tuttavia particolarmente grave e qualificata, poiché sottende una disattenzione dell’obbligo fondamentale sancito dall’art. 2 LPT. Non si tratta del rilascio di una semplice autorizzazione eccezionale fondata sull’art. 24 LPT senza che ne siano dati i presupposti, ma di una disattenzione di più vasta portata, che induce a dare al principio di legalità la preminenza su quello della buona fede. I lavori preparatori sinora eseguiti ed il cospicuo acconto versato dal patriziato alla ditta costruttrice dell’impianto non permettono di giungere a diversa conclusione. Tutt’al più potranno legittimare il ricorrente a chiedere un risarcimento del danno che gliene potrà derivare: eventualità, questa, che suffraga ulteriormente la conclusione alla quale è pervenuto il Governo (Rhinow/Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Erg. Bd., N. 41 B II pag. 123 seg.).
6. In esito alle considerazioni che precedono, l’impugnativa va respinta, confermando la decisione governativa impugnata, siccome immune da violazioni del diritto.
Le spese e la tassa di giustizia seguono la soccombenza.