Decision ID: 69d5cd31-27ef-5195-9470-d9988654f9d6
Year: 2018
Language: it
Court: TI_CATI
Chamber: TI_CATI_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: public_law

Fatti
A. Il 9 gennaio 2017 la RS 1 ha notificato a RI 1 la bolletta per il pagamento dell’imposta di circolazione 2017 relativa alla sua _. L’imposta è stata stabilita in fr. 552.–.
B. Il contribuente ha impugnato la suddetta decisione, con reclamo del 10 febbraio 2017. Il reclamante lamentava la violazione del principio di legalità in materia fiscale (art. 127 Cost.), del divieto di arbitrio (art. 9 Cost.) e del principio della buona fede (art. 9 Cost.).
La RS 1 ha respinto il reclamo con decisione dell’8 giugno 2017. Ricordato che la legge prevede che dapprima sia calcolata l’imposta di base e che in seguito l’importo così ottenuto venga moltiplicato per un coefficiente K, l’autorità di tassazione ha poi precisato che per il calcolo del coefficiente di moltiplicazione K fanno stato le emissioni di CO2 del veicolo. Mentre il veicolo del reclamante, le cui emissioni di CO2 erano pari a 128 g/km, negli anni dal 2014 al 2016 aveva beneficiato di un coefficiente di moltiplicazione dello 0,5, corrispondente a una riduzione del 50%, a partire dal 2017, con l’entrata in vigore del nuovo Regolamento di applicazione della Legge sulle imposte e tasse di circolazione dei veicoli a motore (RIC), rientrava nella categoria K = 1.0 e non aveva diritto ad alcun bonus. La RS 1 ha inoltre sottolineato che la stessa Legge sulle imposte e tasse di circolazione dei veicoli a motore (LIC) definisce la formula di calcolo dell’imposta di base e stabilisce che tale importo deve essere moltiplicato per un coefficiente, calcolato in base al livello di emissione di CO2 e in funzione del mantenimento della neutralità finanziaria. La legge stabilisce anche che il coefficiente sia compreso fra 0.2 e 1.8 e il Consiglio di Stato deve stabilirlo in funzione del livello di CO2. Pur prevedendo per il coefficiente una forchetta di valori, sarebbe il sistema stesso a limitare “lo spazio di apprezzamento del Consiglio di Stato” e a rendere “di fatto prevedibile e logica la definizione dei coefficienti”. Inoltre, il Parlamento sarebbe stato informato delle norme che sarebbero state adottate con il regolamento. Per quanto attiene alla censurata violazione del principio della buona fede, la RS 1 ha ricordato che la legge prevede che il sistema degli ecoincentivi sia retto dal principio della neutralità finanziaria, che esige che quanto incassato con l’introduzione degli ecoincentivi sia uguale a quanto sarebbe stato incassato senza ecoincentivi. A causa del “costante miglioramento del parco veicoli ticinese” e del conseguente aumento dei bonus elargiti, il saldo totale bonus/malus era diventato negativo, obbligando il Consiglio di Stato a intervenire.
C. Con tempestivo ricorso alla Camera di diritto tributario, RI 1 contesta nuovamente l’aumento dell’imposta di circolazione e chiede che la stessa sia mantenuta invariata rispetto all’anno precedente. A suo avviso, la delega contenuta nella legge non sarebbe compatibile con il principio di legalità, che in materia fiscale assurge a diritto costituzionale secondo l’art. 127 cpv. 1 Cost. Dall’art. 1a LIC non sarebbe infatti “ravvisabile né prevedibile in alcuna maniera alcuna tariffa”, limitandosi a indicare criteri generali. Poiché il coefficiente di moltiplicazione varia tra 0.2 e 1.8, “con un margine del 900%”, al governo sarebbe stata data una delega in bianco. Secondo l’insorgente, anche volendo ammettere che il governo possa avere “la facoltà di adattare al progresso tecnologico il fattore K”, nel rispetto delle intenzioni legislative gli effetti dovrebbero essere applicati solo ai veicoli acquistati in seguito alle modifiche oppure dovrebbe essere previsto un periodo transitorio. Il contribuente ritiene che sia inoltre arbitraria un’imposta di circolazione basata essenzialmente sulla categoria di emissione, senza tener conto dell’uso effettivo del veicolo. Per il fatto che il Cantone “ha incentivato l’acquisto di automobili meno inquinanti grazie a incentivi, che in pochissimo tempo si sono rivelati vani”, sarebbe stato violato anche il principio della buona fede.
D. Nelle sue osservazioni del 31 agosto 2017, la RS 1 propone di respingere il ricorso. Oltre a richiamare gli argomenti contenuti nella decisione impugnata, contesta la tesi del ricorrente, secondo cui la legge avrebbe lasciato un margine di apprezzamento troppo ampio al governo, in relazione alla determinazione del coefficiente. A tale riguardo, l’autorità di tassazione rileva che “il coefficiente deve essere modulato, fra questi estremi, sulla base del livello di emissioni, delle precedenti decisioni e della neutralità finanziaria, riducendo di fatto moltissimo l’autonomia del Consiglio di Stato”. In relazione alla pretesa violazione del principio della buona fede, ricorda che il legislatore ha imposto al Consiglio di Stato una verifica periodica (“almeno ogni due anni”) del coefficiente di moltiplicazione, “alfine di garantire la neutralità finanziaria”. Il governo avrebbe pertanto avuto non solo la facoltà ma il dovere di intervenire e modificare i coefficienti di moltiplicazione.
E. Il ricorrente ha presentato una replica l’11 settembre 2017, contestando l’affermazione della RS 1, secondo cui l’autonomia del Consiglio di Stato, nella modulazione del coefficiente, sarebbe molto ridotta. Confrontando i coefficienti in vigore nel 2016 e nel 2017, si potrebbe constatare che il governo ha voluto “aumentare proporzionalmente il carico dei detentori di auto efficienti in maniera molto più alta dei detentori di automobili meno efficienti”, sovvertendo in tal modo “lo scopo degli ecoincentivi che consiste nel sanzionare pesantemente chi è in possesso di un veicolo molto inquinante”.
F. La RS 1 ha preso posizione, con scritto del 4 ottobre 2017, nel quale ha argomentato che il progresso tecnologico avrebbe indotto il governo a “inasprire” progressivamente i coefficienti, cosa che praticamente avviene “ridefinendo la fascia neutra (K=1) ed adeguando di conseguenza le altre categorie di emissione”. Ha poi spiegato in che senso l’intervento del Consiglio di Stato sia stato determinato dalla preoccupazione di “garantire la neutralità finanziaria”, sostenendo che si doveva “pareggiare”, da un lato, il “saldo negativo cumulato al 31.12.2016 di circa 2 milioni” e, dall’altro, “il saldo annuo 2017, che senza adeguamenti sarebbe stato fortemente negativo (circa 6 milioni)”.

Diritto
1. L’art. 9a della Legge sulle imposte e tasse di circolazione dei veicoli a motore del 9 febbraio 1977 (LIC; RL 7.4.2.2), in vigore dal 27 gennaio 2009, prevede che contro la decisione del Dipartimento competente sia dato reclamo entro il termine di trenta giorni (cpv. 1) e che contro la decisione su reclamo sia dato ricorso alla Camera di diritto tributario entro il termine di trenta giorni (cpv. 2). La citata disposizione di carattere procedurale è stata oggetto di un intervento del legislatore alla fine del 2008, nell’ambito della Legge sulla revisione della giurisdizione amministrativa del 2 dicembre 2008. In relazione alla necessità di adeguare la legge tributaria alle nuove disposizioni federali che prescrivono ai cantoni di garantire una via giudiziaria per le controversie di diritto pubblico (art. 29a e 191b della Costituzione federale), è stato dunque introdotto anche in materia di imposte e tasse di circolazione dapprima il reclamo alla stessa autorità che ha deciso in prima istanza, la cui decisione è poi impugnabile davanti alla Camera di diritto tributario del Tribunale di appello.
2. 2.1.
La modifica della LIC del 22 gennaio 2008, entrata in vigore il 1° gennaio 2009, ha introdotto gli ecoincentivi, un sistema di bonus/malus relativo al calcolo delle imposte di circolazione di automobili la cui prima immatricolazione è successiva al 1° gennaio 2009, basato sulla classificazione “etichettaEnergia” introdotta dalla Confederazione per le auto nel 2003.
L’art. 1a LIC; in vigore dal 1.1.2009, prevedeva che l’imposta di circolazione per i veicoli di nuova immatricolazione venisse moltiplicata per un coefficiente (bonus/malus) (cpv. 1) e che il coefficiente di moltiplicazione venisse stabilito dal Consiglio di Stato ogni due anni sulla base dell’appartenenza ad una determinata categoria energetica e in funzione del mantenimento della neutralità finanziaria (cpv. 2).
Per l’art. 1b RIC, l’imposta delle automobili la cui prima entrata in circolazione era successiva al 1° gennaio 2009 era data dall’importo calcolato in base all’art. 1 cpv. 1 let. e LImp, moltiplicato per i seguenti coefficienti di moltiplicazione:
K = 0.5 se categoria energetica (cat.) A e CO2 < 140 g/km e, in caso di carburante diesel, con filtro antiparticolato indicato nel certificato di omologazione
K = 1 se cat. A e CO2 > 140 g/km oppure, in caso di carburante diesel, senza filtro antiparticolato indicato nel certificato di omologazione
K = 1 se cat. B, C, D, E
K = 1.2 se cat. F
K = 1.5 se cat. G
L’art. 1d RIC disponeva poi che la riduzione dell’imposta (bonus) venisse garantita per le due imposizioni successive all’anno di immatricolazione, anche nel caso in cui nel frattempo fosse intervenuto il passaggio ad altra categoria energetica, riservata l’applicazione dell’art. 1e. quest’ultimo si riferiva al cambio di detentore e prevedeva che in tal caso l’imposta venisse calcolata in base alla categoria energetica d’appartenenza al 1° gennaio dell’anno in cui avviene il cambiamento del detentore.
Secondo l’art. 1f cpv. 1 RIC, per neutralità finanziaria dell’imposta di circolazione si intendeva che l’importo incassato con l’introduzione degli ecoincentivi fosse identico a quello che sarebbe stato incassato senza ecoincentivi, maggiorato dell’importo previsto per la promozione della misura; le eventuali differenze maturate venivano ogni volta riportate all’anno successivo. Per l’art. 1f cpv. 2 RIC, il calcolo veniva effettuato sulla base del parco veicoli al 30 settembre dell’anno precedente.
2.2.
Con legge del 15 ottobre 2013; in vigore dal 1.1.2014 (BU 2013, 509), l’art. 1a LIC è stato modificato. In particolare, il legislatore ha voluto svincolare la definizione del coefficiente di moltiplicazione (K) dalle categorie di efficienza energetica previste dall’etichettaEnergia. In seguito ad un cambiamento radicale dell’etichettatura, introdotto nel corso del 2011 dalla Confederazione, infatti, si era manifestato un deciso incremento degli introiti derivanti dall’imposta di circolazione. Per ottimizzare il meccanismo di calcolo degli ecoincentivi, il Consiglio di Stato aveva deciso di rendere il coefficiente K unicamente dipendente dalle emissioni di CO2 e non più dalle categorie di efficienza energetica (cfr. Messaggio del Consiglio di Stato n. 6774 del 9 aprile 2013, Modifica della Legge sulle imposte e tasse di circolazione dei veicoli a motore del 9 febbraio 1977 concernente gli ecoincentivi e stanziamento di un credito quadro di fr. 30'000'000, per il periodo 2014-2020, per il finanziamento della mobilità sostenibile, p. 10 ss.).
Per far sì che tutti i veicoli paghino un minimo di imposta, inoltre, il legislatore ha voluto definire una forchetta per il fattore K da 0.2 a 1.8 (Messaggio cit., p. 17).
L’art. 1a LIC è stato pertanto così modificato:
1L’imposta di cui alle lettere c) ed e) dell’art. 1 cpv. 1 per i veicoli di nuova immatricolazione viene moltiplicata per un coefficiente (bonus/malus).
2Il coefficiente di moltiplicazione è compreso tra 0.2 e 1.8 ed è stabilito dal Consiglio di Stato in base alle emissioni di CO2 del tipo di veicolo.
3Il Consiglio di Stato definisce i casi particolari e fissa per gli stessi delle apposite modalità di applicazione.
4Alle emissioni di CO2 per tipo di veicolo possono essere aggiunte le emissioni generate nella produzione di carburante o dell’energia di trazione.
5Il Consiglio di Stato verifica periodicamente, almeno ogni due anni, il coefficiente di moltiplicazione alfine di garantire la neutralità finanziaria.
2.3.
Il 1° gennaio 2014 è entrato in vigore anche il nuovo art. 1b RIC, modificato il 17 dicembre 2013 (BU 2013, 458), così formulato:
1L’imposta delle automobili entrate in circolazione per la prima volta a partire dal 1° gennaio 2009 è data dall’importo calcolato in base all’art. 1 cpv. 1 lett. e) della legge, moltiplicato per il corrispondente coefficiente di moltiplicazione indicato nell’allegato 1 del presente regolamento.
2Il valore di emissione di CO2 determinante è quello figurante sull’approvazione del tipo, rispettivamente sulla scheda tecnica. La Sezione circolazione è incaricata di emanare Direttive per il calcolo delle emissioni di CO2, come pure per la definizione dei codici di emissione.
3La modifica dell’imposizione è sempre possibile sulla base di nuovi elementi accertati.
Al regolamento è stata allegata la seguente tabella dei coefficienti di moltiplicazione:
CO2 Da grammi CO2 A grammi Coefficiente 0 30 0.20 31 50 0.25 51 70 0.30 71 95 0.40 96 130 0.50 131 150 1.00 151 170 1.05 171 190 1.10 191 200 1.20 201 230 1.30 231 270 1.40 271 400 1.50 ≥ 401 1.60
2.4.
Nel Pacchetto di misure per il riequilibrio delle finanze cantonali (Messaggio n. 7184 del 20 aprile 2016), il Consiglio di Stato ha “proceduto alla verifica delle prestazioni effettuate dai servizi dell’Amministrazione cantonale a favore di terzi (quali ad privati, aziende; Consorzi o Comuni) per consulenza o prestazioni particolari che potrebbero essere oggetto di fatturazione”, individuando degli “spazi di manovra” i cui effetti finanziari sono stati indicati in una tabella. Una delle misure di “aumento dei ricavi” contemplata era rappresentata dall’”Aumento delle tasse per le prestazioni e modifica dei coefficienti per gli ecoincentivi della Sezione della circolazione”, il cui effetto finanziario è stato stimato in 6.10 milioni di franchi per gli anni 2017, 2018 e 2019 (cfr. Messaggio cit., p. 41). A riguardo della prospettata modifica dei coefficienti per gli ecoincentivi, il governo ha spiegato che “considerata l’evoluzione ecologica del parco veicoli cantonale, con un numero crescente di mezzi poco inquinanti, negli ultimi anni è aumentato il numero di bonus assegnati, con una diminuzione delle entrate complessive”, cosa che imponeva “un riequilibrio del sistema, modificando in base ai nuovi standard di efficienza i parametri di calcolo dell’imposta e l’attribuzione di bonus e malus”. Tale misura è stata inserita fra quelle di competenza del Consiglio di Stato, non necessitando di una modifica della legge (Messaggio cit., p. 44).
La tabella dei coefficienti, allegata al regolamento, è stata così modificata a partire dal 1.1.2017 (BU 2016, 522):
CO2 Da grammi CO2 A grammi Coefficiente 0 30 0.25 31 50 0.30 51 70 0.35 71 95 0.50 96 110 0.60 111 120 0.70 121 140 1.00 141 150 1.05 151 170 1.10 171 190 1.15 191 200 1.25 201 230 1.40 231 270 1.50 271 400 1.60 ≥ 401 1.75
3. 3.1.
Il ricorrente ha immatricolato una _, entrata in circolazione il 4 settembre 2015. Le emissioni di CO2 corrispondono a 128 g/km. Mentre per il calcolo dell’imposta di circolazione del 2016 è stato applicato il coefficiente 0.50, per quella del 2017 è invece stato impiegato il coefficiente 1.00, che esclude qualunque bonus. L’imposta è raddoppiata, passando da fr. 276.– a fr. 552.–.
Secondo il ricorrente, la delega prevista dall’art. 1a cpv. 2 LIC, che attribuisce al Consiglio di Stato la competenza di stabilire il coefficiente di moltiplicazione (compreso tra 0.2 e 1.8) in base alle emissioni di CO2 del tipo di veicolo, sarebbe in contrasto con il principio di legalità.
3.2.
Il principio di legalità presiede all’insieme dell’attività dello Stato e riveste un’importanza particolare nel diritto tributario, dove assurge a diritto costituzionale indipendente (cfr. p. es. la sentenza del Tribunale federale 2C_553/2016 del 5 dicembre 2016 consid. 5.1). L'art. 127 cpv. 1 Cost. – che si applica a tutti i tributi pubblici, federali, cantonali e comunali – prevede infatti che, nelle loro linee essenziali, la cerchia delle persone assoggettate, nonché l'oggetto e le basi di calcolo dell'imposta debbano essere disciplinati da una legge in senso formale. Se quest’ultima delega all’esecutivo la competenza di stabilire un tributo, la norma di delega non deve costituire una firma in bianco a favore di tale autorità; essa deve indicare, almeno a grandi linee, la cerchia dei contribuenti, l’oggetto e la base di calcolo di tale tributo. Su questi aspetti, la norma di delega deve essere sufficientemente precisa (esigenza della densità normativa). Ciò che conta è infatti che l’esecutivo non disponga di un eccessivo margine di manovra e che i cittadini possano riconoscere i contorni del tributo che potrà essere riscosso su tale base (cfr. p. es. la sentenza del Tribunale federale 2C_768/2015 del 17 marzo 2017, in DTF 143 I 220, consid. 5.1.1 con riferimenti).
3.3.
Le autorità giudiziarie e amministrative possono verificare preliminarmente la legalità, compresa la costituzionalità, delle norme giuridiche che sono chiamate ad applicare, rifiutandosi di applicarle se non sono legittime (cosiddetto controllo accessorio; cfr. p. es.Häfelin/Haller/Keller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 9a ediz., Zurigo 2016, n. 2070, p. 649).
Il diritto di controllo accessorio non è esplicitamente previsto dalla Costituzione federale o da una legge federale. Tuttavia, la struttura gerarchica dell’ordinamento giuridico implica che, in caso di contrasto fra due disposizioni applicabili ad una fattispecie concreta, quella superiore (“lex superior”) abbia la preminenza, cioè la costituzione prevale sulla legge, l’ordinanza deve cedere alla legge, diritto cantonale in contrasto con il diritto federale non si può applicare. Si ritiene che il diritto di procedere al controllo accessorio sia fondato anche sull’art. 5 Cost., secondo cui il diritto è fondamento e limite dell’attività dello Stato (Häfelin/Haller/ Keller, op. cit., n. 2073a, p. 651).
3.4.
3.4.1.
In una sentenza del 30 ottobre 2007 (in SJ 1998 p. 473 ss., consid. 6), il Tribunale federale ha ritenuto in contrasto con il principio di legalità una disposizione della legge del Canton Ginevra sugli assegni familiari, che prevedeva che i contributi fossero calcolati applicando alla massa salariale o al reddito un’aliquota dell’1,3% “almeno”, senza cioè prevedere un tetto massimo. Secondo la Suprema Corte, la formulazione adottata dal legislatore cantonale apriva la porta ad abusi, non permettendo di tutelare le persone obbligate ad affiliarsi a una cassa contro il rischio che una di esse fissasse un’aliquota troppo elevata. La Corte sottolinea anche che la legislatore non sarebbe stato vietato prevedere un tasso minimo e uno massimo, lasciando il tal modo un certo margine alle casse nella fissazione dell’aliquota, così come avrebbe potuto prevedere un’aliquota unica. La soluzione adottata era tuttavia incostituzionale, con la conseguenza che il Tribunale federale ha deciso di sopprimere la parola “almeno”, nell’interesse della migliore salvaguardia della legge cantonale.
3.4.2.
Il 24 giugno 2003, poi, la Suprema Corte si è occupata della costituzionalità di una legge del Canton Vaud, che prevedeva la riscossione di un tributo per la copertura dei costi di investimento degli stabilimenti medico-sociali d’interesse pubblico come pure delle divisioni per malati cronici di ospedali e centri di trattamento d’interesse pubblico. La legge cantonale stabiliva che il tributo fosse a carico dei residenti ospitati in uno degli stabilimenti interessati e delegava al Consiglio di Stato la determinazione dell’ammontare del tributo in base ad alcuni elementi (valore di stima dell’immobile, costi di investimento, partecipazione finanziaria dello Stato). Il governo cantonale, con un decreto, aveva fissato delle imposte forfetarie giornaliere per diverse categorie di contribuenti. Secondo il Tribunale federale, il legislatore, limitandosi a indicare tre criteri di calcolo del tributo, senza tuttavia indicare il rapporto fra gli stessi, aveva violato in principio di legalità. Non era nota l’importanza dei tre criteri enunciati né come si fissassero i valori e i costi cui facevano riferimento. Inoltre, la base legale non fissava alcuna aliquota né un importo, con la conseguenza che il tributo era sprovvisto di ogni limite massimo legalmente definito. Con una simile formulazione, niente impediva all’esecutivo di scegliere liberamente se calcolare il tributo in funzione dei costi di investimento ammortizzati su un breve periodo (cosa che ne avrebbe aumentato l’ammontare) oppure su un periodo più lungo (cosa che ne avrebbe comportato una diminuzione) e neppure di modificarne l’importo periodicamente a dipendenza del fabbisogno finanziario. Secondo il Tribunale federale, era proprio quest’ultima la soluzione adottata (sentenza 2P.236/2001 del 24 giugno 2003, in DTF 129 I 346 consid. 5.3).
3.4.3.
La legge del Canton Ginevra sugli assegni familiari è tornata davanti al Tribunale federale nel 2003. La nuova base legale prevedeva che i datori di lavoro fossero assoggettati a contributi fissati in una percentuale dei salari versati. L’aliquota dei contributi doveva essere fissata di anno in anno dal Consiglio di Stato, in modo tale da coprire, l’anno seguente, le spese derivanti dall’applicazione della legge stessa. L’Alta Corte ha ritenuto che, in mancanza di una disposizione legale che fissava un tetto massimo, il principio di legalità non fosse rispettato. Avendo il governo aumentato l’aliquota per il 2002 come pure l’ammontare degli assegni erogati, secondo la sentenza, ne discendeva la conclusione che esso disponeva di un non trascurabile potere di influenzare l’ammontare delle spese derivanti dall’applicazione della legge stessa, che serviva da base di calcolo del tributo (sentenza 2P.329/2001 del 4 luglio 2003 consid. 3.4; cfr. anche AJP 2004 p. 97).
3.4.4.