Decision ID: f19c80d4-e431-4ae6-b808-840f17f07239
Year: 2009
Language: fr
Court: VD_TC
Chamber: VD_TC_031
Canton: VD
Region: Région lémanique
Law Area: public_law

Vu les faits suivants
A.
X._ est pasteur de l’Eglise évangélique réformée du canton de Vaud (ci-après: EERV). Ministre paroissial à 2********, puis à 3********, il a contesté devant les juridictions en matière de baux et loyers les augmentations de loyer qui lui ont été notifiées lorsqu’il occupait la cure de cette dernière paroisse.
B.
X._ a été élu à la paroisse de la Y._ à compter du 1
er
novembre 2006. Dans l’attente de la mise à disposition de la cure de 1********, il a occupé un appartement privé dans cette localité, dès lors et jusqu’au 31 octobre 2007. Le 19 octobre 2007, le Service Immeubles, Patrimoine et Logistique (ci-après: SIPAL) a informé X._ que l’indemnité d’occupation mensuelle nette de la cure, sans frais de chauffage, était arrêtée à 2'000 fr. Cette décision mentionne la voie de recours au Tribunal administratif et le délai de recours de vingt jours. X._ a emménagé le 1
er
novembre 2007 dans la cure de 1********. Le 8 novembre 2007, il a informé le SIPAL de ce qu’il ne recourait pas au Tribunal administratif. On cite ici un extrait de sa correspondance:
« (...)Bien que cette cure soit maintenant d’une fort belle apparence, vous savez que je suis en attente comme vous du jugement du Tribunal des baux dans l’affaire B(...). et consorts et de ce fait je ne peux que continuer la démarche de lutte consistant à revendiquer la nullité du loyer initial dans cette cure également et les hausses abusives de loyer qui y ont conduit. Après avoir consulté Maître Wiebach de Vevey qui assure ma défense avec l’ASLOCA, et afin de garantir tous mes droits, j’ai également saisi la commission de conciliation des baux et loyers du district de Nyon. Je ne fais pas recours au Tribunal administratif selon la voie conseillée, mais dans la logique des procédures en route, je porte de nouveau mon recours devant la commission de conciliation en matière de baux à loyer. »
Le 12 novembre 2007, la Commission de conciliation en matière de baux et loyers du district de Nyon a été formellement saisie d’une requête en contestation du loyer initial de base, qu’elle a mise en suspens le 19 novembre 2007, jusqu’à droit connu sur les augmentations précédentes contestées devant le Tribunal des baux.
C.
Par jugement du 19 novembre 2007, le Tribunal des baux a admis la requête de X._ en contestation des augmentations de loyer qui lui ont été notifiées lorsqu’il occupait la cure de 3********. L’Etat de Vaud a été reconnu débiteur de X._ d’une somme de 22'467 fr. avec intérêt à 5% l’an dès le 5 novembre 2001. Le Tribunal des baux a rejeté en revanche sa requête tendant à la contestation du loyer initial de la cure de 3********. Ce jugement a été frappé de recours, lequel n’a pas encore été tranché.
D.
Le 22 novembre 2007, le SIPAL a ramené le montant de l’indemnité d’occupation de la cure de 1******** à 1'979 fr. par mois avec effet au 1
er
novembre 2007, après déduction de la part relative au garage, local supprimé pour la création d’un corridor d’accès. Cette décision n’a pas été contestée par X._. Le 30 janvier 2008, le SIPAL a adapté cette indemnité à l’évolution de l’indice suisse des prix à la consommation intervenue de janvier 2001 à décembre 2007 (ci-après: IPC), soit 7%, à hauteur de 4/5
èmes
; le calcul de cette indemnité a été fixé de la façon suivante:
« Les effets de l’évolution de l’IPC portent également sur le montant maximal admis de l’indemnité mensuelle d’occupation qui passe de SFr. 2'000.—à
SFr 2'112.--
, les charges de chauffage n’étant pas prises en considération.
L’entrée en vigueur des nouvelles conditions financières est fixée au
1
er
juin 2008
.
Dès lors, à partir de la date précitée, l’indemnité d’occupation mensuelle nette de la cure de 1******** est fixée à SFr. 2'628,40, dont à déduire l’abattement de 22,50% lié à l’obligation de résidence, auxquels s’ajoute la participation forfaitaire à la taxe d’épuration de SFr. 50.--, ce qui représente un total de
SFr. 2'087,00
, sans les charges de chauffage dont le paiement vous incombe directement.
E.
X._ a recouru contre cette dernière décision, dont il demande l’annulation.
Le SIPAL propose le rejet du recours et la confirmation de la décision attaquée.
A l’issue du second échange d’écritures, chaque partie a maintenu ses conclusions.
Une copie caviardée des arrêts GE.2008.0043 du 31 octobre 2008 et GE.2008.0057 du 25 février 2009, ayant également trait à l’augmentation des indemnités pour occupation d’une cure, a été transmise à X._ pour son information, lequel a déclaré maintenir son recours.
Le SIPAL a en revanche conclu à l’admission du recours en tant qu’il a trait à la fixation du loyer due à
l’évolution de l’IPC à compter du 1
er
janvier 2001; pour le SIPAL, la date du 1
er
novembre 2007 apparaît comme déterminante à cet égard.
Interpellé par le magistrat instructeur, X._ a maintenu son recours.
F.
Le Tribunal a délibéré à huis clos, par voie de circulation.

Considérant en droit
1.
La décision attaquée concerne l'adaptation de l'indemnité d'occupation de la cure de 1******** à l'évolution de l'indice suisse des prix à la consommation à partir de la date du 1
er
juin 2008.
a) Comme cela a été constaté par la CDAP dans l'arrêt GE.2008.0043 précité, qui se réfère à un jugement préjudiciel rendu le 24 février 2005 par le Tribunal des baux, alors saisi par onze pasteurs, à la suite de la communication de hausses de loyer des cures devant entrer en vigueur dès le 1
er
janvier 1999, d'actions visant à faire constater la nullité de toutes les hausses intervenues par le passé et tendant à récupérer les montants perçus en trop par l'Etat de Vaud, les hausses et fixations de loyer des cures propriété de l'Etat de Vaud étaient soumises au droit privé fédéral jusqu'au 31 décembre 1999, au droit privé fédéral appliqué en tant que droit public supplétif entre le 1
er
janvier et le 31 décembre 2000 et enfin au droit public cantonal à partir du 1
er
janvier 2001.
b) L'arrêt GE.2008.0043 précité rappelle également que les conditions de logement dans les cures propriété de l’Etat de Vaud ont fait l’objet de révisions légales successives, relativement rapprochées dans le temps. L’art. 28
de la loi sur l'Eglise évangélique réformée du Canton de Vaud du 2 novembre 1999 (LEccl; abrogée au 31 décembre 2006)
donnait mandat
au Conseil d'Etat de prendre, par voie d'arrêté et après consultation du Conseil synodal, toutes mesures pour assurer la transition entre l'ancienne et la nouvelle loi
. Adopté sur cette base, l’arrêté du 22 décembre 1999 sur les mesures transitoires relatives à la loi du 2 novembre 1999 sur l'Eglise évangélique réformée du canton de Vaud (Amt-LEccl; RSV 180.11.1) prévoit à son art. 21 que, j
usqu'au 31 décembre 2000, les conditions de logement dans les cures dont l'Etat est propriétaire, notamment les loyers, sont soumises à la convention du 8 février 1999 entre l'association des pasteurs et diacres (APD) et l'Etat et qu’après cette date, elles sont régies par le règlement du Conseil d'Etat fondé sur l'art. 24 al. 3 LEccl. L’art. 24 LEccl était libellé comme suit:
"
1
Les ministres paroissiaux doivent prendre domicile dans la paroisse où ils sont titulaires d'un poste. Le Conseil synodal peut accorder une dérogation.
2
Dans les paroisses qui disposent d'une ou plusieurs cures, le Conseil synodal décide dans quels cas un ministre est tenu d'y résider. Pour les cures propriétés de l'Etat, le Conseil d'Etat est consulté.
3
Les conditions de logement dans les cures dont l'Etat est propriétaire sont fixées par le Conseil d'Etat qui édicte les dispositions réglementaires à cet effet, après consultation du Conseil synodal
"
.
Dans l’arrêt GE.2008.0043 précité, le Tribunal cantonal a jugé que cette disposition ne pouvait être comprise que dans le sens qu’elle habilite le Conseil d’Etat à déroger aux règles du CO et que, si tel n’était pas le cas, elle n’aurait pas de raison d’être. L’art. 24 al. 3 LEccl n’a donc pas pour seul but d’établir
que le Conseil d’Etat a la liberté d’utiliser la marge de manœuvre laissée aux bailleurs par le titre huitième du Code des obligations.
Les principes posés par l’article précité (abrogé au 31 décembre 2006) se trouvent actuellement en partie dans la loi du 9 janvier 2007 sur l'Eglise évangélique réformée du Canton de Vaud (LEERV; RSV 180.11) en vigueur depuis le 1
er
janvier 2007, qui prévoit, à son art. 9:
"
1
Les ministres paroissiaux doivent prendre domicile dans la paroisse où ils sont titulaires d'un poste. Le Conseil synodal peut accorder une dérogation.
2
Dans les paroisses qui disposent d'une ou plusieurs cures, le Conseil synodal décide dans quels cas un ministre est tenu d'y résider. Pour les cures propriété de l'Etat, celui-ci est consulté
"
et en partie dans la loi du 9 janvier 2007 sur les relations entre l'Etat et les Eglises reconnues de droit public (LREEDP; RSV 180.05), dont l’art. 19 dispose:
"
1
L'Etat met les cures dont il est propriétaire prioritairement à disposition de l'EERV. Elles peuvent subsidiairement être mises à disposition de la FEDEC-VD.
2
Un règlement fixe les conditions d'utilisation des cures.
3
La renonciation à la mise à disposition de cures n'entraîne aucune contrepartie financière de la part de l'Etat
"
.
C’est ainsi l’art. 19 LREEDP qui constitue, en remplacement de l’art. 24 al. 3 LEccl depuis le 1
er
janvier 2007, la base légale du règlement du 27 novembre 2000 sur les conditions de logement dans les cures propriété de l'Etat (RCLC; RSV 180.11.3), en vigueur depuis le 1
er
janvier 2001.
c)
Ce règlement prévoit que les relations entre l'Etat et les ministres qui ont l'obligation de résider en cure relèvent du droit public, la cure étant un logement de fonction (art. 2 al. 1
RCLC
). Les relations entre l'Etat et les ministres qui n'ont pas cette obligation de résider, ainsi que les relations entre l'Etat et les tiers qui louent une cure, relèvent par contre du droit privé (art. 2 al. 2
RCLC
). En principe, le ministre habite la cure dès son entrée en fonction (art. 3 al. 1 RCLC). Le Service des gérances et des achats (ci-après: le service) règle les cas particuliers où l'entrée dans la cure devrait être différée (art. 3 al. 2 RCLC). A l'entrée du ministre et en sa présence, un état des lieux, comprenant également l'inventaire et l'état des accessoires, est dressé en deux exemplaires par le service (art. 4 al. 1 RCLC).
Les critères de fixation de l'indemnité d'occupation pris en considération sont notamment la surface du logement, l'équipement du logement, le lieu de situation et le type d'habitation (art. 7 RCLC).
Le service fixe le montant de l'indemnité d'occupation de la cure (art. 8 al. 1 RCLC
) et
respecte le droit d'être entendu des intéressés (art. 8 al. 2 RCLC). L'indemnité d'occupation peut être modifiée proportionnellement à la variation des 4/5
èmes
de l'évolution de l'indice suisse des prix à la consommation; l'indice de base est celui de janvier 2001 et cette variation ne peut être notifiée qu'une fois par année, moyennant un avis écrit de trois mois pour le début d'un mois (art. 12 RCLC). L'indemnité d'occupation ne comprend pas les charges (art. 14 RCLC). Les taxes liées à l'occupation des lieux (épuration, enlèvement des ordures, etc.) sont en outre à la charge de l'occupant (art. 15 RCLC). Au surplus, la question de l’abattement consenti aux pasteurs ayant l'obligation de résider en cure est réglée par l’art. 9 al. 1 RCLC, à teneur duquel ceux-ci bénéficient d'un abattement de 22,5% calculé sur l'indemnité d'occupation, lorsqu’ils consacrent au moins 50% de leur activité au service de l'Eglise évangélique réformée du canton de Vaud.
2.
Le recourant s’en prend principalement à la fixation par l’autorité intimée du montant de l’indemnité d’occupation de la cure de 1********, lors de son entrée dans celle-ci en novembre 2007; il estime que cette fixation est totalement arbitraire, dès lors qu’elle s’écarte des critères posés aux articles 269 et ss CO.
a) Ainsi qu’on l’a vu ci-dessus, les hausses et fixations de loyer des cures propriété de l'Etat de Vaud sont soumises au droit public cantonal à partir du 1
er
janvier 2001. L’indemnité d’occupation à l’entrée du recourant dans la cure de 1******** a été arrêtée par décision de l’autorité intimée du 19 octobre 2007. Le Tribunal administratif était donc compétent pour connaître d’un recours contre une décision de l’autorité intimée (art. 4 al. 1 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administrative – LJPA – en vigueur jusqu’au 31 décembre 2008 et remplacée par la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative – LPA-VD; RSV 173.36 – en vigueur depuis le 1
er
janvier 2009 et applicable à toutes les causes pendantes à cette date). Selon l'art. 31 al. 4 LJPA, l'acte de recours devait être adressé à l'autorité de recours, soit en l'espèce au Tribunal administratif, comme l'indiquait d'ailleurs expressément la décision attaquée. La seconde phrase de l'art. 31 al. 4 LJPA prévoyait cependant que le recours mal adressé devait être transmis sans délai à l'autorité de recours. L'autorité qui s'estime incompétente transmet la cause sans délai à l'autorité qu'elle juge compétente (art. 7 al. 1 LPA-VD). Cette règle, qui tend à corriger les rigueurs de la complexité du système des voies de droit, présuppose toutefois une erreur de l'auteur quant au destinataire de l'acte (v. Pierre Moor, Droit administratif, vol. II, 2
ème
éd., Berne 2002, n° 5.7.1.2; Grisel, Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984, vol. II, p. 894).
Dans une procédure administrative, de même que dans les relations de droit privé, les déclarations qu'un particulier adresse aux autorités doivent être interprétées selon le principe de la confiance, c'est-à-dire d'après le sens qui peut et doit leur être donné de bonne foi, d'après leur texte et leur contexte, ainsi que d'après toutes les circonstances qui les ont précédées et accompagnées (ATF 126 III 119 consid. 2a p. 120; 125 III 435 consid. 2a/aa p. 436/437; v. en outre, Jean-François Egli, La protection de la bonne foi dans le procès, in Juridiction constitutionnelle et juridiction administrative, Zurich 1992, p. 236/237). Il en résulte que la p
étition (démarche consistant à s'adresser délibérément à un chef de département, en invoquant des motifs d'opportunité à l'encontre d'une décision de refus et en sollicitant une médiation) délibérément adressée durant le délai de recours à l'autorité politique ne peut être assimilée à un recours transmissible au Tribunal administratif par l'autorité incompétente, saisie par erreur (arrêt AC.2001.0014 du 31 mai 2001, confirmé par ATF
1P.440/2001 du 24 janvier 2002).
b)
Bien que la voie et le délai de recours fussent expressément mentionnés au bas de la décision du 19 octobre 2007, le recourant, qui critique pourtant la fixation de l’indemnité d’occupation initiale, n’a pas saisi en temps utile la juridiction compétente pour connaître du litige. Ainsi qu’il l’indique dans sa correspondance du 8 novembre 2007, il a délibérément renoncé à recourir au Tribunal administratif. Suivant en cela les articles 270 CO et 5 de la loi du 12 mai 1982 fixant la procédure dans les contestations relatives aux baux à loyer immobiliers et aux baux à ferme non agricoles (LPCBL; RSV 221.311), il a préféré porter le litige devant la juridiction en matière de baux et loyers. Or, à ce jour, celle-ci a suspendu l’instruction de la requête du recourant, sans décliner sa compétence ratione materi
æ
.
Cette juridiction n’est cependant pas tenue de transmettre la requête au Tribunal cantonal et celui-ci n’a pas à entrer en matière sur le recours. L’autorité intimée a adressé au recourant une décision dénuée de toute ambiguïté, munie des indications de voies de droit et de délais; il appartenait en pareil cas à celui-ci de s’y conformer pour faire valoir ses droits. Le recourant ne s’est pas mépris sur le sens et le contenu de cette décision; au contraire, il a délibérément choisi de s’adresser à une autorité incompétente pour connaître de sa prétention. Le recourant
n’est pas admis à soutenir que la voie ordinaire de recours lui a totalement échappé, ni que d'emprunter cette dernière voie constituait pour lui, compte tenu des circonstances, un exercice particulièrement ardu.
Ce faisant, il n'a manifestement pas agi avec toute la diligence requise. Que le recourant ne fût pas un spécialiste en la matière ne le dispensait pas pour autant de respecter les règles de procédure, ce d’autant plus que, selon ses propres explications, il était assisté. Partant, la décision du 19 octobre 2007 est entrée en force, faute d’avoir été attaquée et le recourant n'est plus admis à contester le montant de l’indemnité d’occupation en vigueur lors de son entrée dans la cure au 1
er
novembre 2007.
3.
A titre subsidiaire, le recourant critique la décision du 30 janvier 2008 et estime non fondée l’augmentation de cette indemnité en fonction de l’évolution de l’IPC intervenue depuis janvier 2001, six mois seulement après son entrée dans la cure. Ainsi qu’on l’a vu ci-dessus, le SIPAL conclut à l’admission du recours sur ce point.
a) Le recourant invoque à cet égard les art. 269 et ss CO, notamment l’art. 269a let. e CO qui permet au bailleur d’adapter le montant du loyer en cours de bail en compensant le renchérissement pour le capital exposé aux risques, ainsi que l’art. 269b CO qui lui permet d’adapter le montant du loyer à l’IPC lorsque le bail est conclu pour un minimum de cinq ans. Dans les deux cas, le bailleur peut adapter le loyer à toute ou partie de l’évolution de l’IPC depuis la dernière fixation du loyer (art. 16 et 17 OBLF). De façon générale, pour juger de l’admissibilité d'une majoration de loyer, dans le cadre de la méthode de calcul relative, on tiendra compte de tous les facteurs de hausse qui n'auront pas été pris en considération lors de la dernière fixation du loyer, à moins que l'absence d'une réserve valablement formulée n'y fasse obstacle le cas échéant (ATF 118 II 422 consid. 3a/bb, p. 327). Cela résulte du principe de la bonne foi selon lequel les parties sont liées par le comportement qu’elles ont adopté jusque là, si bien qu’elles ne peuvent en particulier soutenir qu’un loyer librement convenu et non contesté serait abusif ou qu’une modification de loyer demandée ou obtenue serait insuffisante (ATF 124 III 67 consid. 3 pp. 68/69). Or, ainsi qu’on l’a vu plus haut, les rapports entre les parties, s’agissant de la mise à disposition de la cure de 1******** à tout le moins, sont exclusivement soumis au droit public cantonal. Par conséquent, le droit privé et les articles 269 et ss CO, notamment, ne leur sont applicables à titre de droit public supplétif que par renvoi (cf. Moor, op. cit., vol. I, n° 2.4.2.1), voire en cas de lacune de la loi (ibid., n° 2.4.4). Toutefois, l'autorité de contrôle est habilitée à vérifier si l'application du droit public amène à des résultats contraires aux dispositions fondamentales du droit privé du bail en matière de loyers abusifs (cf. ATF du 3 novembre 1995, in ZBl 1997 p. 71
[traduit et résumé in RDAF 1998 I, p. 695]) et à sanctionner de tels abus, l'idée étant que l'Etat n'a pas le droit d'exiger de ses employés un loyer qu'un bailleur privé ne pourrait pas exiger. Le contrôle se fait lorsqu'une décision d'application est prise.
b) En l’occurrence, l’entrée en jouissance par le recourant de la cure de 1******** a été différée au 1
er
novembre 2007, conformément à l’art. 3 al. 2 RCLC, soit un an après son entrée en fonction dans la paroisse. Un état des lieux d’entrée a été effectué (art. 4 RCLC). L’indemnité due à titre d’occupation des locaux, calculée conformément à l’art. 7 RCLC, à compter du 1
er
novembre 2007, est entrée en force, faute d’avoir été contestée devant l’autorité compétente comme on l’a vu au considérant précédent. Deux mois après, l’autorité intimée a notifié au recourant une augmentation de cette indemnité justifiée par l’évolution de l’IPC depuis le 1
er
janvier 2001, soit 4/5
èmes
de 7%. Sans doute, l’art. 12 RCLC autorise le SIPAL a modifier l’indemnité d’occupation proportionnellement à la variation des 4/5
èmes
de l'évolution de l'IPC (al. 1), l'indice de base étant celui de janvier 2001 (al. 2), ceci une fois par année, moyennant un avis écrit de trois mois pour le début d'un mois (al. 3). Toutefois, cette disposition ne dispense nullement l’autorité intimée de respecter le principe de la bonne foi.
Découlant directement des art. 9 Cst. et 11 Cst.-VD, et valant pour l'ensemble de l'activité étatique, ce principe protège le citoyen dans la confiance légitime qu'il met dans les assurances reçues des autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de l'administration (ATF 129 I 161 consid.
4.1 p. 170, 361 consid. 7.1 p. 381; 128 II 112 consid. 10b/aa p. 125/126; 126 II 377 consid.
3a p. 387, et les arrêts cités).
Un renseignement ou une décision erronés de l'administration peut obliger celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire à la loi, à condition que l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard de personnes déterminées; qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les limites de sa compétence; que l'administré n'ait pu se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu; qu'il se soit fondé sur celui-ci pour prendre des dispositions qu'il ne saurait modifier sans subir de préjudice; que la loi n'ait pas changé depuis le moment où le renseignement a été donné (ATF 129 II 361 consid.
7.1 p. 381; 127 I 31 consid. 3a p. 36; 124 V 215 consid.
2b/aa p. 220, et les arrêts cités).
Or, en l’espèce, le recourant pouvait à bon droit partir du principe, faute d’indication ou de réserve expresses, que l’autorité intimée avait déjà tenu compte dans la fixation de l’indemnité due à compter du 1
er
novembre 2007, soit lorsqu’il est entré dans les locaux, de tous les paramètres consacrés par les art. 7 et 12 RCLC, parmi lesquels l’évolution de l’IPC intervenue depuis janvier 2001. Il pouvait partir du principe que l’indemnité fixée à ce moment-là était suffisante. Tel n’était pas le cas au demeurant puisque l’autorité intimée a adapté ultérieurement cette indemnité en fonction de l’évolution de l’IPC, en adaptant celle-ci avec effet au 1
er
juin 2008. L’autorité intimée a perdu de vue qu’elle était liée sur ce point par le contenu de la décision du 19 octobre 2007, celle-ci étant entrée en force. Elle doit se laisser opposer les paramètres auxquels elle est censée avoir renoncé dans cette décision. Dès lors, c’est seulement en fonction de l’évolution de l’IPC à compter du 1
er
novembre 2007, et non depuis le 1
er
janvier 2001, qu’elle pouvait éventuellement adapter cette indemnité. L’autorité intimée ayant adhéré à la conclusion subsidiaire du recourant, le recours sera donc admis sur ce point.
4.
Vu ce qui précède, le recours sera admis partiellement. La décision attaquée sera annulée et la cause renvoyée à l’autorité intimée pour nouvelle décision conformément au considérant qui précède. Le sort de la cause commande au surplus que les frais soient laissés à la charge de l’Etat (art. 50 et 91 LPA-VD) et que des dépens réduits soient alloués au recourant (
art. 55 al. 1, a contrario, 56 al. 3 et 91 LPA-VD)
.