Decision ID: ce476b1f-7fb2-48fb-9008-64567d16b1a0
Year: 2000
Language: de
Court: ZH_VG
Chamber: ZH_VG_001
Canton: ZH
Region: Zürich
Law Area: public_law

I. Der Hauskehricht der Liegenschaften Y und Z an der S-gasse in X wurde bisher unmittelbar vor den Liegenschaften eingesammelt. Zu diesem Zweck musste das Dienstfahrzeug, vom oberen Teil der T-gasse herkommend, auf der ca. 3 m breiten S-gasse hin- und zurückfahren, um hernach wieder in die T-gasse einzubiegen. Um die Kehrichttour zu "optimieren", verfügte der Gesundheitsvorstand der Gemeinde X am 5. Oktober 1999, die Entsorgung des Hauskehrichts erfolge für diese Liegenschaften künftig ab einem von der Gemeinde aufzustellenden Container bei der Einmündung in die T-gasse; die Anwohner der S-gasse seien verpflichtet, für die Entsorgung der frankierten Kehrichtsäcke diesen Container zu benützen. Gegen diese Verfügung wehrten sich A als Eigentümerin sowie B.1. und B.2 als Mieter der Liegenschaft Z mit Einsprache vom 5. November 1999, worin sie beantragten, ihre Liegenschaft sei weiterhin im Rahmen der ordentlichen Kehrichttour zu bedienen; eventuell sei im Hinblick auf den Abbau des Entsorgungsdienstes die Grundgebühr um 50 % herabzusetzen oder die Sackgebühr zu erlassen. Der Gemeinderat X wies die Einsprache am 11. Januar 2000 ab.
II. Den dagegen erhobenen Rekurs vom 14. Februar 2000, worin die Einsprecher ihre Anträge erneuerten, wies der Bezirksrat W am 10. August 2000 ab.
III. Hiergegen erhoben die Rekurrenten am 20. September 2000 Beschwerde an das Verwaltungsgericht, wiederum mit den gleichen Anträgen. Der Bezirksrat und der Gemeinderat X beantragten Abweisung der Beschwerde.

Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. Das Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde, welche die Art und Weise der Kehrichtentsorgung an der S-gasse in X betrifft, nach § 19c Abs. 2 und § 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) sachlich und funktionell zuständig. Zur Beschwerdeerhebung sind die Beschwerdeführer nach § 21 in Verbindung mit § 70 VRG legitimiert, wie schon die Vorinstanz die Rekurslegitimation nach § 21 VRG zu Recht bejaht hat. Auf die Beschwerde ist daher einzutreten.
Die Beschwerdeführenden verlangen primär die Beibehaltung der bisherigen Kehrichttour mit Abholung der Kehrichtsäcke unmittelbar vor ihrer Liegenschaft; da diesem Begehren kein unmittelbarer Streitwert zukommt, ist nach § 38 Abs. 1 VRG nicht der Einzelrichter, sondern die Kammer entscheidberufen (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 38 N. 5). Daran vermag der Umstand, dass sich aus dem Eventualbegehren ein Streitwert, und zwar ein solcher unter Fr. 20'000.-, ergibt, nichts zu ändern.
2. a) Der Bezirksrat ist bei der Beurteilung des Rekurses von den zutreffenden Rechtsgrundlagen ausgegangen: Gemäss dem Bundesgesetz über den Umweltschutz vom 7. Oktober 1983 (Umweltschutzgesetz, USG) ist die Entsorgung von Siedlungsabfällen Sache der Kantone (Art. 31b Abs. 1 USG). Der Inhaber muss die Abfälle den von den Kantonen vorgesehenen Sammlungen oder Sammelstellen übergeben (Art. 31b Abs. 3 USG). Die Kosten für die Entsorgung der Siedlungsabfälle sind mit verursachergerechten Abgaben zu decken (Art. 32a USG). Gemäss § 35 Abs. 1 des kantonalen Abfallgesetzes vom 25. September 1994 (AbfallG) sorgen die Gemeinden für Erstellung und Betrieb von Anlagen für die Behandlung von Siedlungsabfällen. Sie regeln das Sammelwesen, einschliesslich der getrennten Sammlung bestimmter Abfälle, und die Behandlung der Siedlungsabfälle sowie die Gebühren in einer Abfallverordnung, die der Genehmigung der kantonalen Baudirektion bedarf. Die Gemeinde X hat dies in der Verordnung über die Abfallentsorgung vom 16. März 1990 (AbfallV) getan. Art. 3 der gestützt auf Art. 1 Abs. 1 AbfallV von der Gesundheitsbehörde X erlassenen Vollziehungsverordnung (AbfallVV) regelt die "Bereitstellung zur Abfuhr". Ziff. 6 dieser Bestimmung bestimmt unter dem Titel "Liegenschaften abseits der Sammelroute und Kehrichtplätze": "Bewohner von Liegenschaften, die an einer vom Abfuhrwesen nicht befahrbaren Strasse wohnen, sind verpflichtet, ihr Abfuhrgut an eine geeignete Stelle der Sammelroute (Sammelplatz) zu bringen. Bei nicht durchgehenden Strassen, die keinen genügend grossen Wendeplatz aufweisen, kann die Bedienung abgelehnt werden."
b) Die örtlichen Verhältnisse sind aus den vorliegenden Akten hinreichend ersichtlich. Die S-gasse führt von der T-gasse, wo der geplante Container stationiert werden soll, westwärts entlang dem Rebhang. Das erste, asphaltierte Teilstück von ca. 3 m Breite und knapp 300 m Länge endet kurz vor der Liegenschaft Z der Beschwerdeführer; das anschliessende Teilstück führt als unasphaltierter Weg quer den Hang hinauf. Die Grundstücke entlang der S-gasse liegen ausserhalb der Bauzone und sind grösstenteils unüberbaut. Neben der Liegenschaft Kat.Nr. 02 (Z) ist einzig noch das Grundstück Kat.Nr. 01 (Y) überbaut. Die Verfügung der Gesundheitsbehörde X vom 5. Oktober 1999 bzw. jene des Gemeinderats vom 11. Januar 2000 betrifft insgesamt drei Haushaltungen (vgl. Pläne in act. 9/13d).
c) Der Gesundheitsvorstand begründete die streitige Anordnung damit, die Konzentration von Bereitstellungsplätzen in schwach besiedelten Gebieten sei zwar für die Betroffenen mit einem Leistungsabbau verbunden, habe jedoch längerfristig eine Kostenreduktion zur Folge. - Im gleichen Sinn argumentierte der Gemeinderat im Einspracheentscheid, dem Gemeinwesen müsse die Möglichkeit verbleiben, die Sammeltouren so zu optimieren, dass der Aufwand der Entsorgung möglichst klein gehalten werde; übermässige Unannehmlichkeiten für die Betroffenen müssten dabei allerdings vermieden werden; diese Grenze werde hier gewahrt; den Einsprechern sei es ohne weiteres zuzumuten, die Abfälle künftig auf den ca. 350 m entfernten Sammelplatz zu bringen, zumal Letzterer sich an der Zufahrt zur Liegenschaft Z befinde. Aus Art. 3 Ziff. 6 AbfallVV könne nicht abgeleitet werden, dass nur unter den dort genannten Voraussetzungen die Abholung des Hauskehrichts unmittelbar vor der Liegenschaft abgelehnt werden dürfe. - In ähnlicher Weise begründete der Bezirksrat seinen Entscheid: Trotz der Verpflichtung der Gemeinde zur Einsammlung der Haushaltabfälle stehe es ihr frei, bei der Organisation der Sammeldienste die örtlichen Verhältnisse zu berücksichtigen. Den Abfallverursachern dürfe "zugemutet werden, nicht nur passiv ihren Abfall vor der Liegenschaft zu deponieren, sondern ihn auch aktiv an vorgesehene Sammelstellen zu bringen." Dies rechtfertige sich um so mehr, wenn die örtlichen Strassenverhältnisse wie hier das Einsammeln mit dem Kehrichtwagen erschwerten oder gar verunmöglichten. Dies folge auch aus dem Verursacherprinzip, indem die "zusätzlichen Anfahrtskosten" nicht der Öffentlichkeit angelastet werden dürften.
Die Beschwerdeführenden machen geltend, der Erhebung der Grund- und der Sackgebühr stehe der Anspruch des Gemeindeeinwohners auf Entsorgung des Haushaltabfalls gegenüber, welcher Anspruch auch den Transport der Abfälle von der Wohnung zur Entsorgungsanlage umfasse. Ihre Liegenschaft befinde sich an einer Strasse, die vom Kehrichtfahrzeug befahrbar sei. Dies ergebe sich ohne Weiteres aus der Tatsache, dass der Abfall bis anhin mit dem Kehrichtwagen abgeholt worden sei. Der Hauseigentümer habe vor rund zwanzig Jahren auf Verlangen der Gemeindebehörde bei der Liegenschaft auf eigene Kosten einen Wendeplatz erstellen lassen, um damit dem Kehrichtfahrzeug das Wenden zu ermöglichen und die Bedienung durch das Abfuhrwesen sicherzustellen. Unter diesen Umständen sei Art. 3 Ziff. 6 AbfallVV nicht anwendbar. Weil diese Bestimmung die Voraussetzungen für eine Einschränkung der Transport- und Entsorgungsleistungen abschliessend regle, fehle vorliegend die gesetzliche Grundlage für eine solche Einschränkung. – Selbst wenn eine ausreichende gesetzliche Grundlage für die streitige Einschränkung der Entsorgungsleistungen nicht verneint werde, verletze diese Einschränkung das Äquivalenzprinzip, indem den von den Beschwerdeführenden geschuldeten Grund- und Sackgebühren keine angemessene Gegenleistung gegenüberstehe. Für die Beschwerdeführenden B als Mieter der Liegenschaft sei es unzumutbar, den Abfall zur Sammelstelle zu bringen, zumal sie für ihren täglichen Arbeitsweg die öffentlichen Verkehrsmittel benutzten, weshalb sie den Hauskehricht entweder zu Fuss an den Sammelplatz bringen oder zu diesem Zweck eigens das Auto benützen müssten. Die ihnen entstehenden Umtriebe seien auch im Vergleich zu Gemeindeeinwohnern, welche vom Abfuhrwesen voll bedient würden, mithin unter dem Gesichtswinkel der Rechtsgleichheit nicht tragbar. Für die Beschwerdeführerin A als Liegenschaftseigentümerin sei die streitige Einschränkung untragbar, weil sie auf Verlangen der Gemeinde auf eigene Kosten einen Kehrplatz erstellt habe und weil damit eine Verminderung des Verkehrswerts und eine Erschwerung der Vermietbarkeit verbunden sei. – Dem Argument des Gemeinderats, es handle sich um eine "objektiv geringe Strecke" von 350 m, sei entgegenzuhalten, dass an dieser Strecke drei Haushaltungen bedient würden. Dass die Zufahrtsverhältnisse ein Hindernis bildeten, treffe nicht zu; diese ergebe sich schon daraus, dass der Kehricht bisher abgeholt worden sei, und dass auch aufgrund der strittigen Verfügung die Grünabfuhr weiterhin jede Woche beim Haus abgeholt werden solle. Während der Woche verkehrten nur wenige Fussgänger auf der streitigen Strecke; für sie bilde der Kehrichtwagen keine Gefahr, weil sie überall auf die an die Strasse angrenzende Wiese ausweichen könnten. Dass das neu angeschaffte Kehrichtfahrzeug bei ihrer Liegenschaft nicht mehr wenden könne, behaupte der Gemeinderat selber nicht. Unter all diesen Umständen wögen die mit der streitigen Optimierungsmassnahme verbundenen Nachteile für die Beschwerdeführenden wesentlich schwerer als die für die Gemeinde damit verbundenen Vorteile und Kosteneinsparungen. - Selbst wenn Letztere zu einer generellen Gebührenreduktion führen würden, sei es unzulässig, den Beschwerdeführern bei im Vergleich zu anderen Einwohnern geringeren Leistungen die vollen Gebühren aufzuerlegen. Daher müsse ihnen gegenüber den verminderten Leistungen jedenfalls durch eine Reduktion der Grundgebühr oder den Erlass der Sackgebühr Rechnung getragen werden, wofür Art. 8 Abs. 2 AbfallV eine Grundlage biete.
d) Aus dem eidgenössischen und dem kantonalen Abfallrecht (vgl. die in E. 2 a dargelegten Rechtsgrundlagen) ergibt sich kein Anspruch der Privaten, dass der Hauskehricht unmittelbar bei der betreffenden Liegenschaft bereitgestellt bzw. dort dem Abfuhrdienst übergeben werden kann. Die Festsetzung der Sammelrouten für die ordentliche Kehrichtabfuhr liegt weitgehend im planerischen Ermessen der Gemeindebehörde.
Es fragt sich, ob im kommunalen Recht der Gemeinde X ein solcher Anspruch insofern bestehe, als von den Privaten eine Bereitstellung an einem Ort, der von der Liegenschaft bzw. dem Ende der Zufahrt erheblich entfernt liegt, nur unter den Voraussetzungen von Art. 3 Ziff. 6 AbfallVV verlangt werden dürfe. Dafür spricht eine systematische Auslegung der Bestimmungen der AbfallV und der AbfallVV. Der Frage kommt jedoch kein ausschlaggebendes Gewicht zu, weil sowohl der Erlass der Vollziehungsbestimmungen (§§ 1 ff. AbfallVV) wie auch die Festsetzung der Sammelrouten für die Entsorgung des Hauskehrichts in die Kompetenz der kommunalen Gesundheitsbehörde fällt. Zwar hat sich eine Behörde bei der Anwendung des Rechts auch an jenes zu halten, das sie kompetenzgemäss selber geschaffen hat. Zu beachten ist jedoch, dass das von der Gesundheitsbehörde X verfolgte Projekt "Optimierung der Kehrichttour" nicht nur die hier streitige Einschränkung an der S-gasse umfasst, sondern ein Reihe weiterer Massnahmen, die für Liegenschaften in anderen Gemeindeteilen mit Einschränkungen verbunden sind (vgl. Aufstellung in act. 13c). Wenn und soweit das genannte Projekt materiell eine Änderung der Vollziehungsbestimmungen beinhaltet, ist dies aus kompetenzrechtlicher Sicht nicht zu beanstanden. Der hier streitigen Einschränkung der Kehrichttour an der S-gasse kann daher auch nicht entgegengehalten werden, sie sei schon deswegen rechtswidrig, weil sie mit Art. 3 Ziff. 6 AbfallVV unvereinbar sei. Anders verhielte es sich allenfalls dann, wenn Änderungen der Kehrichttour lediglich bezüglich der Liegenschaft der Beschwerdeführenden realisiert worden bzw. vorgesehen wären.
e) Für die streitige Verkürzung der Kehrichttour, welche für die Beschwerdeführer zur Folge hat, dass sie den Hauskehricht statt vor ihrer Liegenschaft am neuen Sammelplatz bei der Einmündung in die T-gasse deponieren müssen, sprechen sachliche Gründe: Die Liegenschaft Z befindet sich an abgelegener Lage ausserhalb der Bauzone. Anderseits ist die Distanz von ca. 350 m zwischen der Liegenschaft und dem neu vorgesehenen Sammelplatz nicht derart gross, dass sie für die betroffenen Bewohner unzumutbar wäre. (Im Übrigen entspricht diese Distanz genau jener zwischen Liegenschaft und Bauzonengrenze.) Sodann sind von der streitbetroffenen Massnahme (Ausklammerung der S-gasse von der Sammeltour) lediglich drei Haushaltungen betroffen, wobei dies auch in Zukunft so bleiben wird, weil die Grundstücke entlang der S-gasse ausserhalb der Bauzone liegen. Schliesslich ist die Bedienung der Liegenschaft der Beschwerdeführer mit dem Kehrichtwagen in zweierlei Hinsicht mit Schwierigkeiten verbunden: Zum einen ist für das Kehrichtfahrzeug (bisher mit 2,3 m breiter Achse und 2,5 m breiter Aufbaute, künftig mit je 2,5 m breiter Achse und Aufbaute) auf der lediglich 3 m breiten S-gasse das Kreuzen selbst mit Fussgängern schwierig und nicht gefahrlos. Die Beschwerdeführenden räumen selber ein, dass Fussgänger in die Wiese ausweichen müssen. Zum andern ist das Wenden auf der Liegenschaft der Beschwerdeführenden nach Darstellung des Gemeinderats (act. 9/9 S. 5) zwar möglich, erfordert aber vom Chauffeur schon mit dem heute verwendeten Fahrzeug viel Geschick. Im Rahmen der erforderlichen Interessenabwägung durfte der Gemeinderat ohne Rechtsverletzung zum Schluss gelangen, dass die öffentlichen Interessen an einer Rationalisierung der Kehrichttour die privaten Interessen der Beschwerdeführenden, den Hauskehricht unmittelbar auf der Liegenschaft zur Abfuhr bereitzustellen, überwiegen.
f) Die Beschwerdeführenden stossen sich vor allem daran, dass eine bisher während Jahren oder Jahrzehnten gebotene Dienstleistung abgebaut wird. Sie haben jedoch rechtlich keinen Anspruch darauf, dass die bisherige Sammeltour, die ihnen die Bereitstellung des Hauskehrichts unmittelbar bei ihrer Liegenschaft ermöglichte, beibehalten wird. Das gälte selbst dann, wenn sich die Sachlage nicht in dem vom Beschwerdegegner geltend gemachten Sinn (Einsatz eines Kehrichtfahrzeuges mit einer breiteren Aufbaute) verändert hätte. (Diese Änderung der Sachlage hat der Gemeinderat bereits in der Rekursantwort an den Bezirksrat geltend gemacht; sie ist in der Beschwerdeantwort lediglich in quantitativer Hinsicht – durch Angabe der Fahrzeugabmessungen – präzisiert worden.) Bezüglich der Organisation der Sammeltour können sich die Beschwerdeführer nicht auf eine (aus der Eigentumsgarantie folgende) Besitzstandsgarantie berufen, dies um so weniger, als ihre Liegenschaft ausserhalb der Bauzone liegt. Freilich können sie sich im Rahmen der erforderlichen Interessenabwägung (dazu vorn E. 2 e) auf Vertrauensschutz berufen, sofern die in Lehre und Rechtsprechung hierfür entwickelten Voraussetzungen erfüllt sind. Schützenswertes Vertrauen wäre in ihrem Fall allenfalls dann zu bejahen, wenn sie im Hinblick auf die bisher gebotene Dienstleistung (Abholung des Hauskehrichts bei der Liegenschaft) erhebliche Investitionen getätigt hätten. Diesbezüglich machen sie in der Beschwerde erneut geltend, der Hauseigentümer habe vor rund zwanzig Jahren auf Verlangen der Gemeindebehörde bei der Liegenschaft auf eigene Kosten einen Wendeplatz erstellen lassen, um damit dem Kehrichtfahrzeug das Wenden zu ermöglichen und die Bedienung durch das Abfuhrwesen sicherzustellen. Der Beschwerdegegner ist dieser Behauptung jedoch bereits in der Rekursantwort an den Bezirksrat mit einer abweichenden Sachdarstellung entgegengetreten. Danach geht aus den Akten der Gemeindeverwaltung nirgends hervor, dass die Behörde einen solchen Kehrplatz verlangt hätte. Ferner ergibt sich aus den Akten zur 1994 erteilten Umbaubewilligung, dass auf der Liegenschaft ein solcher (eigens zu diesem Zweck erstellter) Kehrplatz nicht existiert (vgl. Umgebungsplan act. 9/11e). Mit diesen fundierten Ausführungen haben sich die Beschwerdeführenden in keiner Weise auseinandergesetzt. Es besteht kein Anlass, an der glaubwürdigen Sachdarstellung des Beschwerdegegners vor Bezirksrat zu zweifeln, so dass sich weitere Beweiserhebungen im jetzigen Beschwerdeverfahren erübrigen. Der Abänderung der Kehrichttour steht demnach nicht schützenswertes Vertrauen der Beschwerdeführenden entgegen.
g) Selbst wenn mit den Beschwerdeführenden und entgegen vorstehender Erwägung 2 d davon auszugehen wäre, Art. 3 Ziff. 6 AbfallVV regle die Voraussetzungen, unter denen der Hauskehricht nicht unmittelbar vor der Liegenschaft abgeholt werde, abschliessend und verbindlich, könnten sie hieraus nichts zu ihren Gunsten ableiten. Angesichts der dargelegten Schwierigkeiten für das Kehrichtfahrzeug beim Befahren der S-gasse (vgl. vorstehend E. 2 e) lässt sich Art. 3 Ziff. 6 AbfallVV durchaus dahin auslegen, dass es sich bei diesem Strassenstück um eine "vom Abfuhrwesen nicht befahrbare Strasse" handelt. Gegen eine solche Qualifikation spricht zwar die von den Beschwerdeführenden hervorgehobene Tatsache, dass das fragliche Teilstück der S-gasse bis anhin in die Sammelroute einbezogen worden ist. Indessen ist es der Behörde nicht verwehrt, eine Bestimmung wie Art. 3 Ziff. 6 AbfallVV abweichend von der bisherigen Praxis auszulegen, sofern damit nicht nur ein Einzelfall anders behandelt werden, sondern eine eigentliche Praxisänderung vollzogen werden soll. Diese Voraussetzung ist hier erfüllt; das von der Gesundheitsbehörde X verfolgte Projekt "Optimierung der Kehrichttour" umfasst nicht nur die hier streitige Einschränkung an der S-gasse (vgl. vorn E. 2 d). Ferner stehen einer solchen Praxisänderung gegenüber den Beschwerdeführenden keine Gründe des Vertrauensschutzes entgegen (vgl. vorn E. 2 f).
3. Eventualiter beantragen die Beschwerdeführenden, im Hinblick auf den Abbau des Entsorgungsdienstes sei die Grundgebühr für sie um 50 % herabzusetzen oder die Sackgebühr zu erlassen. 1999 betrug die Grundgebühr Fr. 140.- pro Haushalt, die Sackgebühr Fr. 2.- pro 35-Liter-Sack.
Die Sackgebühr bemisst sich nach der Menge des zu entsorgenden Hauskehrichts. Dieses Bemessungskriterium hat keinen Bezug zu der streitbetroffenen Einschränkung der Kehrichttour. Es wäre daher von vornherein unsachgemäss, gegenüber den Beschwerdeführenden im Hinblick auf die streitbetroffene Einschränkung von der Erhebung dieser Gebühr abzusehen.
Die Grundgebühr soll nach ihrer Zielsetzung neben den Kosten für verschiedene hier nicht in Frage stehende Separatsammlungen die nicht direkt mengenbezogenen Kosten wie namentlich jene für den Bau, Betrieb, Unterhalt, Verzinsung und Abschreibung der Abfallanlagen decken. Von all diesen Komponenten betrifft die streitige Einschränkung der Kehrichttour nur eine einzige, nämlich den Transportdienst, und auch dieser wird gegenüber den Beschwerdeführenden nicht eingestellt, sondern lediglich örtlich eingeschränkt. Berücksichtigt man, dass bei der Festsetzung der Grundgebühren Pauschalierungen weitgehend zulässig sind, d.h. vor dem Äquivalenzprinzip standhalten, kann keine Verletzung dieses Prinzips darin gesehen werden, dass trotz der streitigen Einschränkung der Kehrichttour gegenüber den Beschwerdeführenden von ihnen nach wie vor die volle Grundgebühr verlangt wird. Dafür spricht zudem, dass diese Einschränkung nur zur Folge hat, dass der zur Entsorgung ihres Kehrichts getriebene Aufwand nunmehr demjenigen für einen durchschnittlichen Haushalt in derselben Gemeinde entspricht.
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