Decision ID: 9a6441ec-b09c-4389-8592-196808d22ab5
Year: 2022
Language: de
Court: AG_SVWG
Chamber: AG_SVWG_001
Canton: AG
Region: Northwestern_Switzerland
Law Area: public_law

Das Gericht entnimmt den Akten:
- 2 -
A.1.
Die Stadt Q. führte eine Teilrevision der Nutzungsplanung Siedlung durch,
welche die "Änderung Bauzonenplan 'Gebiet B', Teilrevision Bau- und Nut-
zungsordnung 'Spezialzonen E B'" umfasste. Die vom Einwohnerrat am
23. Januar 2017 beschlossene Revision wurde vom Regierungsrat mit Be-
schluss vom 7. Juni 2017 (RRB Nr. 2017-000630) genehmigt.
Im Rahmen der Nutzungsplanungsrevision wurden die bisherige Wohn-
und Gewerbezone (WG) 5 und Teile der bisherigen Verkehrsflächen des D
innerhalb des Siedlungsgebiets der Spezialzone B zugewiesen.
A.2.
Die A. AG ist Alleineigentümerin der Parzelle aaa im Halte von 5'433 m2,
von welcher im Rahmen der Nutzungsplanrevision eine Teilfläche von
2'406 m2 der Spezialzone B zugewiesen wurde. Die betreffende Teilfläche
war zuvor als Verkehrsfläche keiner Zone zugeteilt.
B.1.
Für den infolge Umzonung erlangten Mehrwert setze der Stadtrat Q. mit
Verfügung vom 16. September 2019 eine Mehrwertabgabe von
Fr. 1'436'000.00 fest.
B.2.
Die Festsetzungsverfügung vom 16. September 2019 wurde zunächst nur
der A. AG eröffnet. Mit Schreiben vom 20. September 2019 ersuchten die
damaligen Rechtsvertreter der A. AG beim Stadtrat Q. um Eröffnung der
Festsetzungsverfügung an die Rechtsvertreter. Daraufhin wurde die Verfü-
gung nochmals ausgefertigt und am 25. September 2019 den Rechtsver-
tretern der A. AG förmlich eröffnet.
B.3.
Die A. AG liess am 24. Oktober 2019 gegen die Festsetzungsverfügung
des Stadtrats Q. Einsprache erheben und die Aufhebung der Verfügung
beantragen.
Mit Einspracheentscheid vom 7. Dezember 2020 setzte der Stadtrat Q. die
Mehrwertabgabe in teilweiser Gutheissung der Einsprache neu auf
Fr. 810'822.00 fest.
C.
Gegen den Einspracheentscheid erhob der Kanton Aargau mit Eingabe
vom 21. Januar 2021 Beschwerde beim Spezialverwaltungsgericht, Abtei-
lung Kausalabgaben und Enteignungen (SKE), mit folgenden Anträgen:
"1. Ziffer 1 und 2 des Einspracheentscheids des Stadtrats Q. vom 7.  2020 seien aufzuheben und wie folgt neu zu fassen:
- 3 -
"1. Auf die Einsprache wird nicht eingetreten.
2. Die Mehrwertabgabe für die der Einzonung gleichgestellte
Umzonung der Parzelle aaa wird auf Fr. 1'436'000.— festgesetzt (Bestätigung der stadträtlichen Festsetzungsverfügung vom 16. September 2019, Beschlussziffer 1)."
2. Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen."
D.1.
Mit Schreiben vom 28. Januar 2021 brachte das SKE die Beschwerde der
A. AG (nachfolgend: Beschwerdegegnerin) zur Kenntnis und setzte ihr eine
Frist zur Vernehmlassung bis 22. Februar 2021. Weiter wurde sie darüber
informiert, dass vom beschwerdeführenden Kanton praxisgemäss kein
Kostenvorschuss erhoben werde.
D.2.
Gleichentags brachte das SKE die Beschwerde der Einwohnergemeinde
Q. (nachfolgend: Vorinstanz) zur Kenntnis und setzte ihr eine Frist bis
22. Februar 2021 zur Vernehmlassung und Zustellung der gesamten
Vorakten des Abgabeerhebungsverfahrens.
E.
Die Beschwerdegegnerin ersuchte mit Schreiben vom 17. Februar 2021
um Zustellung der Verfahrensakten und um Ansetzung einer neuen Frist
zur Vernehmlassung von 20 Tagen.
F.1.
Die Vorinstanz nahm mit Schreiben vom 22. Februar 2021 innert Frist Stel-
lung und beantragte die Abweisung der Beschwerde.
F.2.
Die Vorakten des Verfahrens wurden dem Gericht am 5. März 2021 über-
bracht.
G.1.
Mit Schreiben vom 15. März 2021 brachte das SKE der Beschwerdeführe-
rin die Vernehmlassung der Vorinstanz vom 22. Februar 2021 zur Kenntnis
und übergab ihr die Vorakten zur Einsicht, unter Ansetzung einer neuen
Frist zur Vernehmlassung bis 24. April 2021.
G.2.
Die Beschwerdegegnerin liess sich mit Schreiben vom 16. April 2021 innert
neu gesetzter Frist vernehmen und beantragte ebenfalls die Abweisung der
Beschwerde.
- 4 -
H.1.
Mit Schreiben vom 23. April 2021 brachte das SKE dem Beschwerdeführer
die Vernehmlassung der Beschwerdegegnerin zur Kenntnis. Es wurde ihm
freigestellt, bis 17. Mai 2021 auf die Eingabe der Vorinstanz und der Be-
schwerdegegnerin zu antworten.
H.2.
Der Beschwerdeführer erstattete mit Schreiben vom 10. Mai 2021 eine
Replik.
I.1.
Das SKE sandte die Eingabe des Beschwerdeführers der Beschwerdegeg-
nerin mit Schreiben vom 18. Mai 2021 und stellte ihr frei, bis 10. Juni 2021
eine abschliessende Duplik zu erstatten.
I.2.
Gleichentags wurde die Eingabe des Beschwerdeführers der Vorinstanz
zugestellt und ihr wurde ebenfalls eine Frist bis 18. Mai 2021 für eine ab-
schliessende Duplik gesetzt.
I.3.
Die Beschwerdegegnerin teilte mit Schreiben vom 8. Juni 2021 mit, dass
sie auf eine abschliessende Duplik verzichte.
Das Schreiben der Beschwerdegegnerin betreffend Duplikverzicht wurde
dem Beschwerdeführer und der Vorinstanz am 10. Juni 2021 zur Kenntnis
gebracht.
I.4.
Die Vorinstanz erklärte mit Schreiben vom 8. Juni 2021 ebenfalls ihren
Duplikverzicht. Dieses Schreiben wurde ebenfalls am 10. Juni 2021 der
Beschwerdegegnerin und dem Beschwerdeführer zur Kenntnis gebracht.
Damit war der Schriftenwechsel abgeschlossen.
J.
Das SKE führte am 11. Mai 2022 eine Verhandlung durch (Präsenz siehe
Protokoll, S. 2). Aufgrund des hohen Streitwerts (Fr. 625'178.00 – Differenz
der Mehrwertabgabe zwischen ursprünglicher Verfügung [B.1.] und Ein-
spracheentscheid [B.3.]) tagte das Gericht in der für besondere Fälle vor-
behaltenen Fünferbesetzung (§ 3 Abs. 5 des Gerichtsorganisationsgeset-
zes [GOG; SAR 155.200] vom 6 Dezember 2011; angekündigt in der Ver-
handlungseinladung vom 2. März 2022. Anschliessend wurde der Fall erst-
mals beraten. Die endgültige Redaktion wurde vom Gericht mit Zirkulation
vom 27. Juli 2022 verabschiedet.
- 5 -

Das Gericht zieht in Erwägung:
1.
1.1.
Seit dem 1. Mai 2017 ist das SKE zuständige Rechtsmittelinstanz für Ein-
spracheentscheide betreffend die Festsetzung von Mehrwertabgaben
(§ 28b Abs. 3 des Gesetzes über Raumentwicklung und Bauwesen [BauG;
SAR 713.100] vom 19. Januar 1993).
Der vorliegende Mehrwertabgabestreit ist somit vom SKE zu beurteilen.
1.2.
1.2.1.
Zur Einreichung einer Beschwerde ist legitimiert, wer ein schutzwürdiges
und aktuelles Interesse geltend macht (§ 42 lit. a des Gesetzes über die
Verwaltungsrechtspflege [Verwaltungsrechtspflegegesetz, VRPG;
SAR 271.200] vom 4. Dezember 2007). Dem Kanton steht gemäss § 28e
BauG für Einzonungen und ihnen gleichgestellte Umzonungen die Hälfte
des kantonalen Mindestsatzes zu. Der Regierungsrat war daher im Ein-
spracheverfahren beigeladen worden (§ 28b Abs. 4 BauG). Mit der Beila-
dung wird der Entscheid auch für die Beigeladenen verbindlich (§ 12 Abs. 1
und 2 VRPG). Der Beigeladene erhält Parteistellung und hat die Möglich-
keit, Rechtsmittel zu ergreifen (Michael Merker, Rechtsmittel, Klagen und
Normenkontrollverfahren nach dem [alten] aargauischen Gesetz über die
Verwaltungsrechtspflege, Kommentar zu den §§ 38 - 72 altVRPG, Zürich
1998, § 41 N 61 ff.). Der Beschwerdeführer ist aufgrund des ihm zustehen-
den Anteils an der Mehrwertabgabe vom Einspracheentscheid direkt be-
troffen und hat ein eigenes, schutzwürdiges und aktuelles Interesse an des-
sen Aufhebung.
1.2.2.
Gemäss § 16a der Verordnung über die Delegation von Kompetenzen des
Regierungsrats (Delegationsverordnung, DelV; SAR 153.113) vom 10. Ap-
ril 2013 wird der Regierungsrat in Mehrwertabgabeverfahren durch das
BVU vertreten. Das BVU wird namentlich dazu ermächtigt, Rechtsmittel zu
ergreifen. Vorliegend wurde dem BVU die Ermächtigung zur Prozessfüh-
rung zudem mit Regierungsratsbeschluss Nr. 2021-000072 vom 20. Ja-
nuar 2021 auch ausdrücklich erteilt.
1.3.
Der Einspracheentscheid wurde dem Beschwerdeführer am 11. Dezember
2020 zugestellt. Nach § 28 Abs. 1 und 2 VRPG gelten für die Berechnung
der Fristen, deren Unterbruch und die Wiederherstellung gegen die Folgen
der Säumnis sowie bezüglich der Rechtsstillstandfristen die Bestimmungen
- 6 -
der Schweizerischen Zivilprozessordnung (ZPO; SR 272) vom 19. Dezem-
ber 2008. Unter Berücksichtigung des Fristenstillstands vom 18. Dezember
bis und mit dem 2. Januar (Art. 145 Abs. 1 lit. c ZPO) ist die mit Poststempel
vom 21. Januar 2021 versehene Beschwerde fristgerecht erhoben worden.
Auf die im Übrigen formgerecht eingereichte Beschwerde ist einzutreten.
2.
2.1.
Bei der Prüfung der Sachurteilsvoraussetzungen ist auch zu prüfen, ob
diese im vorinstanzlichen Verfahren vorgelegen haben. Hat bereits im vor-
instanzlichen Verfahren eine Sachurteilsvoraussetzung gefehlt, kann die
Rechtsmittelinstanz den angefochtenen Entscheid aufheben. Hätte die
Vorinstanz aufgrund einer fehlenden Sachurteilsvoraussetzung nicht auf
die Einsprache eintreten dürfen, ist der vorinstanzliche Entscheid selbst
dann aufzuheben, wenn dies von keiner Partei verlangt wurde (Merker,
a.a.O., Vorbemerkungen zu § 38 N 4).
2.2.
2.2.1.
Der Beschwerdeführer bringt vor, die Festsetzungsverfügung vom 16. Sep-
tember 2019 sei zunächst der Beschwerdegegnerin direkt zugestellt wor-
den. Diese habe die Verfügung umgehend an ihre damalige Rechtsvertre-
tung weitergeleitet, wodurch die mangelhafte Zustellung direkt an die Be-
schwerdegegnerin statt an deren Rechtsvertretung geheilt worden sei. Bei
dieser sei die Verfügung am 20. September 2019 eingegangen. Die
Rechtsmittelfrist habe daher nach dem Eingang der Verfügung bei der
Rechtsvertretung der Beschwerdegegnerin zu laufen begonnen und habe
demgemäss bis 21. Oktober 2019 gedauert. Die erneute Zustellung der
Verfügung durch die Vorinstanz an die Rechtsvertretung der Beschwerde-
gegnerin habe nicht dazu geführt, dass die Rechtsmittelfrist erneut zu lau-
fen begonnen habe. Die von der Beschwerdegegnerin am 24. Oktober
2019 erhobene Einsprache sei damit verspätet gewesen.
2.2.2.
Die Beschwerdegegnerin hält dem entgegen, die Zustellung direkt an die
Partei, obwohl diese eine Rechtsvertretung bestimmt habe, stelle einen Er-
öffnungsmangel dar. Dieser habe zur Folge, dass die Rechtsmittelfrist erst
zu laufen beginne, wenn die Verfügung oder der Entscheid auch der
Rechtsvertretung formell eröffnet worden sei. Sie habe ihre Rechtsvertre-
tung kurz nach Erhalt der an die Beschwerdegegnerin adressierten Verfü-
gung über den Eingang derselben informiert. Diese hätte die Vorinstanz
umgehend auf die mangelhafte Eröffnung und deren Rechtsfolgen hinge-
wiesen. Die Verfügung sei der Rechtsvertretung daraufhin am 25. Septem-
ber 2019 korrekt zugestellt worden. Erst dadurch sei der Eröffnungsmangel
geheilt worden. Nach Treu und Glauben habe sie daher davon ausgehen
- 7 -
dürfen, dass die Rechtsmittelfrist erst am 25. September 2019 zu laufen
begonnen habe.
2.2.3.
Das Gericht hatte sich bereits in Zusammenhang mit der Eintragung des
gesetzlichen (§ 28c BauG) Grundpfandrechts im Grundbuch mit der Frage,
auseinanderzusetzen, ab welchem Zeitpunkt die Festsetzungsverfügung
Rechtswirkungen entfaltete und als erlassen angesehen werden konnte.
Dabei kam es zu dem Schluss, dass die Festsetzungsverfügung spätes-
tens im Zeitpunkt der Kenntnisnahme durch die Rechtsvertretung der Be-
schwerdegegnerin am 20. September 2019 Rechtswirkungen zeitigte (SKE
4-RK.2019.3 vom 1. April 2020, Erw. 5.1.). Davon zu unterscheiden sind
die Auswirkungen auf das Rechtsmittelverfahren. Diese wurden im Ent-
scheid des SKE vom 1. April 2020 nicht behandelt (Erw. 3.2.). Es wurde
lediglich allgemein festgehalten, dass der betroffenen Partei aus einem Zu-
stellungsmangel kein Nachteil entstehen und insbesondere nicht zum Ver-
passen einer Rechtsmittelfrist führen darf.
2.3.
Die Festsetzungsverfügung wurde zunächst der heutigen Beschwerdegeg-
nerin am 18. September 2019 zugestellt. Diese informierte daraufhin um-
gehend ihre Rechtsvertretung, der die Verfügung eigentlich hätte zugestellt
werden sollen. Dadurch erlangte die Rechtsvertretung unstrittig (vgl. Ge-
such vom 24. Oktober 2019, S. 3, Rz. 16) am 20. September 2019 Kenntnis
von der Festsetzungsverfügung der Gesuchgegnerin. Schliesslich wurde
die Festsetzungsverfügung der damaligen Rechtsvertretung der Abgabe-
belasteten am 25. September 2019 nochmals förmlich zugestellt.
Mit Schreiben vom 20. September 2019 teilte die Rechtsvertretung der Be-
schwerdegegnerin dem Stadtrat Q. umgehend mit, dass die Festsetzungs-
verfügung vom 16. September 2019 aufgrund des bestehenden Vertre-
tungsverhältnisses ihr und nicht der heutigen Beschwerdegegnerin hätte
zugestellt werden müssen. Dies habe zur Folge, dass die Festsetzungsver-
fügung nicht rechtsgültig eröffnet worden sei und somit keine Rechtswir-
kungen entfalte. Somit gab die Rechtsvertretung der Beschwerdegegnerin
der Vorinstanz klar zu erkennen, dass die ersteröffnete Festsetzungsverfü-
gung nicht akzeptiert werde.
Mit E-Mail vom 23. September 2019 gestand die Vorinstanz der Rechtsver-
tretung der Beschwerdegegnerin zu, dass bei der (Erst-)Ausfertigung der
Verfügung die falsche Adressatin eingefügt worden sei. Die Verfügung
werde deswegen umgehend neu eröffnet. Dies geschah, wie schon er-
wähnt, am 25. September 2019.
- 8 -
2.4.
Gemäss § 40 Abs. 1bis VRPG beträgt die Einsprachefrist 30 Tage. Nachfol-
gend ist zu prüfen, ob die Einsprache durch die Beschwerdegegnerin unter
den vorstehend (Erw. 2.3.) dargestellten Umständen rechtzeitig erfolgt ist.
2.5.
Eine Verfügung bzw. ein Entscheid ist dem Adressaten schriftlich zu eröff-
nen (§ 26 Abs. 1 VRPG). Die Eröffnung ist eine empfangsbedürftige
Rechtshandlung, die dem Betroffenen die Anfechtung der Verfügung erst
ermöglicht. Erst im Zeitpunkt der ordnungsgemässen Zustellung beginnt
die Rechtsmittelfrist zu laufen (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Auflage, Zürich/St. Gallen 2020,
N 1066 f.).
2.6.
Wenn die Partei eine Person zur Vertretung bestimmt hat, muss der Ent-
scheid an diese zugestellt werden (§ 27 Abs. 1 VRPG). Wird die Verfügung
einzig der vertretenen Person und nicht ihrer Rechtsvertretung zugesellt,
stellt dies eine mangelhafte Eröffnung dar (Bernhard Waldmann/Philippe
Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz
[VwVG]: unter Einschluss des Reglements über die Kosten und Entschädi-
gungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE], 2. Auflage, Zürich
2016, Art. 38 N 12).
Den Parteien darf aus der mangelhaften Eröffnung einer Verfügung kein
Nachteil erwachsen (Art. 38 des Bundesgesetzes über das Verwaltungs-
verfahren [VwVG] vom 20. Dezember 1968 [SR 172.021]). Diese Bestim-
mung bildet einen allgemeinen Rechtsgrundsatz (BGE 144 II 401, E. 3.1.).
So darf die fehlerhafte Zustellung etwa nicht dazu führen, dass eine
Rechtsmittelfrist verpasst wird. Ausschlaggebend ist dabei, ob die be-
troffene Partei aufgrund der mangelhaften Eröffnung tatsächlich keine
Kenntnis von der Verfügung erhalten und dadurch einen Nachteil erlitten
hat (BGE 144 II 401, E. 3.1., BGE 132 I 249, E. 6, BGE 122 I 97 E. 3a/aa).
Bei Art. 38 VwVG handelt es sich um eine Konkretisierung des Prinzips von
Treu und Glauben (Art. 5 Abs. 3 und Art. 9 BV). Der Vertrauensgrundsatz
findet dann Anwendung, wenn die Unrichtigkeit gewisser Angaben in der
Eröffnung nicht ohne weiteres erkennbar war und der Verfügungsadressat
aufgrund dieser Mängel Dispositionen getroffen hat, die nicht ohne Nachteil
rückgängig gemacht werden können. Eine solche Disposition kann in der
verspäteten Einreichung eines Rechtsmittels bestehen. Auch muss sich der
Verfügungsadressat seinerseits sorgfältig verhalten haben (Christoph
Auer, Markus Müller, Benjamin Schindler [Hrsg.], VwVG, Bundesgesetz
über das Verwaltungsverfahren, Kommentar [nachfolgend: Kommentar
VwVG], 2. Auflage, Zürich/ St. Gallen, 2019, Art. 38 N 3).
- 9 -
Gemäss § 65 Abs. 2 VRPG kann die Wiederaufnahme des Verfahrens von
demjenigen verlangt werden, dem ein Entscheid zu Unrecht nicht eröffnet
worden ist. Dadurch soll verhindert werden, dass Entscheide aufgrund von
Fehlern bei der Zustellung rechtskräftig werden, ohne dass dies von der
Vertretung der Partei bemerkt wird (Botschaft VRPG vom 14. Februar
2007, § 27, N. 1.). Die Rechtsmittelfrist beginnt damit erst zu laufen, wenn
die Vertretung vom Entscheid Kenntnis erhält (Botschaft VRPG vom
14. Februar 2007, § 65, N 3.).
2.7.
Bei mangelhaft eröffneten Verfügungen wird jedoch verlangt, dass der Be-
troffene der verfügenden Behörde innert vernünftiger Frist zu erkennen
gibt, dass er die Verfügung nicht akzeptiert (Kommentar VwVG, Art. 38
N 10). Für Entscheide, die einzig der Partei zugestellt werden, obwohl
diese im Verfahren vertreten wird, beginnt die Rechtsmittelfrist zunächst
nicht zu laufen. Aufgrund der Sorgfaltspflicht muss die vertretene Partei je-
doch spätestens am letzten Tag der in der Verfügung genannten Frist ihre
Vertretung informieren. Die Beschwerdefrist wird frühestens an jenem Tag
ausgelöst, an dem sich die Partei an ihre Vertretung wendet, spätestens
aber mit der korrekten Eröffnung der Verfügung an die Vertretung (Kom-
mentar VwVG, Art. 38 N 26).
Vorliegend stellt sich die Frage, ob die Rechtsmittelfrist bereits ab dem
20. September 2019 zu laufen begann, also von dem Tag an, an welchem
die damalige Rechtsvertretung der Beschwerdegegnerin unstrittig Kenntnis
von der Festsetzungsverfügung erhalten hat oder erst ab dem 25. Septem-
ber 2019, als die Festsetzungsverfügung der Rechtsvertretung der Be-
schwerdegegnerin formell eröffnet wurde.
2.8.
Das Bundesgericht hat dazu festgehalten, dass sich die Rechtsmittelfrist
gestützt auf den verfassungsmässigen Anspruch auf Vertrauensschutz
dann verlängern kann, wenn noch vor deren Ablauf eine vertrauensbegrün-
dende Auskunft erteilt wird. Die erneute Zustellung eines Entscheids, wel-
cher eine vorbehaltlose Rechtsmittelbelehrung enthält, kann als solche ge-
wertet werden (BGE 115 Ia 12, Erw. 5c).
Vorliegend enthielt die zweite Ausfertigung der Festsetzungsverfügung
eine Rechtsmittelbelehrung, in der die Beschwerdefrist von 30 Tagen an-
gegeben war. Ein Vorbehalt, dass die Rechtsmittelfrist bereits mit der ers-
ten Zustellung an die Beschwerdegegnerin zu laufen beginne, war daraus
nicht ersichtlich. In der Zustellung des Entscheids an die Rechtsvertretung
der Beschwerdegegnerin kann die Erteilung einer Auskunft erblickt werden,
auf die sich diese aufgrund des Vertrauensschutzes verlassen durfte. Die
damalige Rechtsvertretung der Beschwerdegegnerin durfte somit zu Recht
- 10 -
davon ausgehen, dass die Rechtsmittelfrist erst mit der zweiten Zustellung
zu laufen begonnen hat.
Die Einsprache gegen die Festsetzungsverfügung wurde somit rechtzeitig
erhoben. Die andere (vgl. Erw. 2.2.3.), formalistischere Anknüpfung am sel-
ben Sachverhalt drängt sich vorliegend nach Überzeugung des Gerichts
auf, zumal es der Kanton auch versäumt hat, seine abweichende Auffas-
sung im Einspracheverfahren dezidiert einzubringen (vgl. Protokoll der Ein-
spracheverhandlung, S. 4).
3.
Vorliegend umstritten ist vor allem der ursprüngliche Bodenwert vor der
Umzonung. Dass durch die Umzonung ein Mehrwert entstanden ist, wird
von den Parteien dagegen nicht bestritten (Protokoll, S. 4). Der Bodenwert
nach der Umzonung wird von den Parteien ebenfalls anerkannt (Protokoll,
S. 5 und 13).
4.
4.1.
Nach konstanter bundesgerichtlicher Rechtsprechung setzt eine Abgaben-
erhebung ein Gesetz im formellen Sinn voraus, welches zumindest den
Kreis der Abgabenpflichtigen (Subjekt der Abgabe), den Gegenstand der
Abgabe (den abgabebegründenden Tatbestand, Objekt der Abgabe) und
in Grundzügen die Höhe der Abgabe (Bemessungsgrundlage) festlegt
(BGE 126 I 183, mit Hinweisen; BGE 132 II 374; vgl. auch Art. 127 Abs. 1
der Schweizerischen Bundesverfassung [BV; SR 101] vom 18. April 1999,
der analog auf andere Geldleistungen anwendbar ist [BGE 134 I 180]).
4.2.
Die Beschwerdegegnerin stützt sich bei der Erhebung der Mehrwertabgabe
auf § 28a ff. BauG. Diese Bestimmungen sind seit dem 1. Mai 2017 in Kraft
(vgl. vorn Erw. 1.1.). Davor war die Erhebung einer Mehrwertabgabe nur
möglich und zulässig, wenn eine kommunale gesetzliche Regelung vorhan-
den war (vgl. BGE 142 I 177; BGE 1C_167/2017 vom 6. Juli 2017,
Erw. 3 ff.).
Gemäss § 28a BauG haben die Grundeigentümer, deren Grundstücke in
eine Bauzone eingezont werden, eine Abgabe von 20 % des Mehrwerts zu
leisten. Der Gemeinderat orientiert aufgrund von Schätzungen durch das
kantonale Steueramt bei der öffentlichen Auflage des Nutzungsplanent-
wurfs über die voraussichtliche Höhe der Abgabe. Er erlässt eine Verfü-
gung über die definitive Höhe, sobald der Nutzungsplan genehmigt und an-
wendbar ist (§ 28b Abs. 1 BauG). Mit § 28a BauG besteht eine genügende
gesetzliche Grundlage zur Erhebung von Mehrwertabgaben.
- 11 -
5.
5.1.
Der Beschwerdeführer bringt zunächst vor, die Vorinstanz sei zu Unrecht
von der Schätzung des Kantonalen Steueramts abgewichen. Dessen
Schätzung habe die Qualität eines Gutachtens. Die kommunalen Instanzen
dürften nicht ohne triftige Gründe davon abweichen. Der Vorinstanz fehle
das nötige Fachwissen in Schätzfragen. Hätte sie Zweifel an der Schätzung
des Kantonalen Steueramts gehabt oder sei diese für sie nicht nachvoll-
ziehbar gewesen, hätte sie ein Gegengutachten in Auftrag geben müssen.
Vorliegend sei die Vorinstanz ohne triftigen Grund von der Schätzung der
Fachbehörde abgewichen und habe den Bodenpreis der Parzelle vor der
Umzonung selbst festgelegt. Eine nachvollziehbare Begründung fehle. Die
Vorinstanz habe damit die Begründungspflicht verletzt und willkürlich ge-
handelt.
5.2.
Die Beschwerdegegnerin lässt dazu ausführen, einzig die Bekanntgabe der
voraussichtlichen Höhe der Mehrwertabgabe im Rahmen der öffentlichen
Auflage des Nutzungsplanentwurfs basiere auf der durch das Kantonale
Steueramt erstellten Schätzung. Der Erlass der Festsetzungsverfügung
und damit die Festlegung der definitiven Höhe der Mehrwertabgabe hinge-
gen obliege dem Gemeinderat. Es bestehe ein Ermessensspielraum der
Gemeinden bei der Festlegung der Abgabenhöhe aufgrund spezieller örtli-
cher Gegebenheiten, insbesondere sofern triftige Gründe für ein Abwei-
chen von der Schätzung des Kantonalen Steueramts vorlägen. Die Vo-
rinstanz habe dabei mehrfach Rücksprache mit dem Kantonalen Steueramt
genommen, bevor sie von dessen Schätzung abgewichen sei. Auch sei die
Vorinstanz nicht aus eigenem Gutdünken von der Schätzung abgewichen.
Sie habe sich dabei vielmehr auf einen zusätzlichen, beim Bundesamt für
Verkehr eingeholten Bericht abgestützt. Eine eigentliche Verpflichtung zur
Einholung eines Gegengutachtens bestehe nicht. Zudem sei es vorliegend
äusserst schwierig, den Landwert vor der Umzonung zu ermitteln. Alleine
daraus ergäben sich für die Vorinstanz aufgrund eigener Kenntnis der ört-
lichen Verhältnisse und eigener Abklärungen hinreichend triftige Gründe für
ein Abweichen von der Schätzung des Kantonalen Steueramts.
5.3.
Die Vorinstanz führt dazu aus, dem Stadtrat komme bei der Festlegung der
Höhe der Mehrwertabgabe ein Ermessen zu. Lägen plausible Gründe vor,
könne von der Schätzung des Kantonalen Steueramts abgewichen wer-
den. Solche plausiblen Gründe hätten für den Stadtrat im vorliegenden Fall
vorgelegen. Die Ausführungen des Kantonalen Steueramts zum Boden-
wert vor der Umzonung seien für den Stadtrat – anders als die Schätzung
des Bodenwerts nach der Umzonung, der sich der Stadtrat habe anschlies-
sen können – nicht schlüssig gewesen.
- 12 -
5.4.
Gemäss § 28b Abs. 1 BauG orientiert der Gemeinderat aufgrund von
Schätzungen durch das kantonale Steueramt bei der öffentlichen Auflage
des Nutzungsplanentwurfs über die voraussichtliche Höhe der Abgabe. So-
bald der Nutzungsplan genehmigt und anwendbar ist, erlässt er eine Ver-
fügung über die definitive Höhe. Die Schätzung durch das Kantonale Steu-
eramt dient der rechtsgleichen Anwendung. Sie hat die Qualität einer fach-
lichen Expertise, von der nur aus triftigen Gründen abgewichen werden
darf. Ist die Schätzung des Kantonalen Steueramts nicht schlüssig oder
bestehen Unstimmigkeiten, sollte der Gemeinderat vorzugsweise vor ei-
nem von der Schätzung abweichenden Entscheid mit dem Kantonalen
Steueramt Rücksprache zu nehmen. Für die definitive Festsetzung der Ab-
gabe ist jedoch der Gemeinderat – und nicht das Kantonale Steueramt –
zuständig, da er die Revision der Nutzungsplanung leitet und die Örtlich-
keiten am besten kennt (Botschaft des Regierungsrats des Kantons Aargau
zur Teiländerung des Gesetzes über Raumentwicklung und Bauwesen
[nachfolgend: Botschaft Teiländerung BauG] vom 2. Dezember 2015,
S. 19).
5.5.
Der Gemeinderat ersuchte zunächst das Bundesamt für Verkehr (nachfol-
gend: BAV) mit Schreiben vom 18. März 2020 um Beantwortung der Frage,
ob das geplante Bauprojekt auch vor der Schaffung der Spezialzone B auf
dem Gleisareal hätte realisiert werden können und um Beurteilung der
Plausibilität der Schätzung des Bodenwerts vor der Umzonung durch das
Kantonale Steueramt auf Fr. 300.00/m2. Das BAV kam dieser Aufforderung
mit Schreiben vom 9. April 2020 nach. Es führte dazu aus, dass das Bau-
projekt auch vor der Schaffung der Spezialzone B hätte bewilligt werden
können, sofern dessen Gebäudeteile oder Gebäudeelemente dem Eisen-
bahnbetrieb dienen. Zur Schätzung des Kantonalen Steueramts äusserte
sich das BAV nicht. Daraufhin ersuchte der Gemeinderat das Kantonale
Steueramt mit Schreiben vom 4. Mai 2020 um nochmalige Überprüfung der
Schätzung des ursprünglichen Bodenwerts auf Fr. 300.00/m2 unter Berück-
sichtigung der Ausführungen des BAV. Dieser Aufforderung kam das Kan-
tonale Steueramt mit Schreiben vom 18. Mai 2020 nach und hielt an seiner
ursprünglichen Schätzung fest.
Der Gemeinderat brachte durch das Schreiben vom 4. Mai 2020 seine
Zweifel an der Schätzung des Kantonalen Steueramts betreffend den Bo-
denwert vor der Umzonung zum Ausdruck und gab dem Kantonalen Steu-
eramt nochmals Gelegenheit zur Überprüfung. Eine weitere Rücksprache
mit dem Kantonalen Steueramt war nicht erforderlich, zumal diese lediglich
der Qualität des Entscheids dient (Botschaft Teiländerung BauG, S. 19).
Die Entscheidkompetenz liegt unabhängig davon, ob vorab mit dem Kan-
tonalen Steueramt Rücksprache genommen wurde, beim Gemeinderat.
Vorliegend bestanden aus der Sicht des Gemeinderats triftige Gründe, um
- 13 -
von der Schätzung des Kantonalen Steueramts abzuweichen. In seinem
Einspracheentscheid vom 7. Dezember 2020 führte der Gemeinderat aus,
welche Gründe zur teilweisen Gutheissung der Einsprache führten. Auch
legte er dar, aus welchen Gründen er sich veranlasst gesehen hat, von der
Schätzung des Kantonalen Steueramts abzuweichen. Damit wurde auch
das rechtliche Gehör gewahrt. Der Gemeinderat durfte somit im Rahmen
seines Ermessens grundsätzlich von der Schätzung des Kantonalen Steu-
eramts abweichen. Ob diese Abweichung auch materiell begründet war,
wird nachfolgend zu prüfen sein.
6.
6.1.
6.1.1.
Das Gericht hat die Festsetzung der Mehrwertabgabe materiell analog zu
enteignungsrechtlichen Massstäben zu prüfen. Im Gegensatz zur Entschä-
digung im Enteignungsverfahren wird die Mehrwertabgabe von der Vor-
instanz jedoch verfügungsweise festgelegt. Das SKE ist an die Beschwer-
debegehren gebunden (§ 48 Abs. 2 VRPG) und darf daher die Mehrwertab-
gabe nicht originär festlegen. Auch wenn es also zur Auffassung käme,
dass die Abgabe zu tief geschätzt wurde, fällt eine nachträgliche Erhöhung
ausser Betracht. Umgekehrt käme eine Senkung nicht in Frage, wenn die
Abgabe insgesamt für angemessen gehalten wird, selbst wenn in einem
Element eine Korrektur hätte angebracht sein können (zum Ganzen vgl.
SKEE 4-DV.2015.3 vom 17. August 2016, Erw. 5.3.).
6.1.2.
Der Mehrwertausgleich errechnet sich aus der Differenz der Verkehrswerte
vor und nach der planungsrechtlichen Veränderung (Botschaft Teilände-
rung BauG, S. 19). Die beiden Werte sind zu schätzen und zwar, unabhän-
gig vom allenfalls tatsächlich realisierten Mehrwert. Die verfügende Ge-
meinde erhält damit - wie auch das Gericht als Rechtsmittelinstanz - Vor-
gehensvorgaben, welche stark an das Vorgehen bei der Festsetzung von
Enteignungsentschädigungen erinnern. Dort listet das Gesetz (§ 143
Abs. 1 BauG) auch die einzelnen Entschädigungselemente auf, welche in
ihrer Gesamtheit die verfassungsrechtlich garantierte "volle Entschädi-
gung" (Art. 26 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidge-
nossenschaft [BV; SR 101] vom 18. April 1999; Art. 5 Abs. 2 RPG) gewähr-
leisten sollen. Massgeblich sind nicht die einzelnen Elemente, sondern die
Entschädigung als Ganzes, die materiell und formell eine Einheit bildet
(Heinz Hess/Heinrich Weibel, Das Enteignungsrecht des Bundes, Bern
1986, Band I, Art. 19 EntG N 13; Andreas Baumann/Ralph van den
Bergh/Martin Gossweiler/Christian Häuptli/Erika Häuptli-Schwaller/Verena
Sommerhalder Forestier, Kommentar zum Baugesetz des Kantons Aargau,
Bern 2013 [Baugesetzkommentar], §§ 143-145 BauG, N 13 f.; BGE 129 II
420, Erw. 3.2.1, in: Die Praxis [Pra] 2005 S. 280 mit weiteren Hinweisen).
- 14 -
Analoges muss nach Überzeugung des Gerichts für den Mehrwertaus-
gleich gelten. Wesentlich ist daher grundsätzlich, dass dieser als Ganzes
stimmt bzw. als angemessen zu erachten ist.
6.1.3.
Anlässlich der Verhandlung diskutierten die Parteien erstmals über ein wei-
teres Vergleichsgrundstück, das zu einem gut fünfstelligen Preis gehandelt
worden war. Der Vertreter des Beschwerdeführers machte geltend, daraus
liessen sich Rückschlüsse auf einen höheren Wert nach der Umzonung
ziehen, als er verfügt worden sei (Protokoll, S. 12). Der Wert nach der Um-
zonung ist vorliegend jedoch auch nach expliziter Rückfrage unstrittig
(Erw. 3.). Bei dieser Ausgangslage ist der Wert nach der Umzonung einer
sachlichen Überprüfung entzogen, da das Gericht, wie gesagt (Erw. 6.1.1.),
an die Beschwerdebegehren gebunden ist. In Abweichung von der ausge-
führten, bisherigen Praxis (Erw. 6.1.2.) kann daher vorliegend nicht allein
der Differenzwert bei der Prüfung der Mehrwertabgabenhöhe ausschlag-
gebend sein. Sollte der umstrittene Ursprungswert vor der Umzonung der
sachlichen Überprüfung nicht standhalten, kann sich die in diesem Punkt
unterliegende Partei nicht einfach auf das Argument zurückziehen, dass
der verlangte Differenzwert dennoch richtig sei, würde doch so die darge-
stellte prozessuale Grenze ausgehebelt. Der unstrittige Landwert nach der
Umzonung ist aber eben vorliegend der gerichtlichen Überprüfung durch
Parteikonsens von Gesetzes wegen entzogen. Der bisher uneingeschränkt
postulierte Vorrang des Differenzwerts kann daher für das SKE nur gelten,
wenn dem Gericht alle Elemente der Festsetzungsverfügung, also Ur-
sprungswert, Gestehungskosten und Wert nach Planungseingriff, zur Über-
prüfung offen stehen, ansonsten hat sich dieses auf die strittigen Elemente
zu beschränken. Aus dem Sachentscheid ergibt sich dann zusammen mit
den unstrittigen Elementen der angefochtenen Verfügung die massgebli-
che Differenzrechnung, die ihrerseits aber nicht noch einmal auf Richtigkeit
hin zu untersuchen ist.
6.2.
Verkehrswertschätzungen ist naturgemäss eine gewisse Ungenauigkeit
immanent (vgl. Das Schweizerische Schätzerhandbuch, SVKG, SEK/SVIT,
5. Auflage, Aarau 2019, S. 83). Angesichts der in der Schweiz gängigen,
notorischen Wertdifferenzen zwischen Bauland und Nichtbauland liegt es
auf der Hand, dass sich prozentuale Abweichungen beim Bauland nominal
weit stärker auswirken als beim Nichtbauland. Jedenfalls abzulehnen ist bei
der Bewertung des vormaligen Nichtbaulands ein wie auch immer gearteter
"Bauerwartungszuschlag", weil damit die Abgabe in ihrem Sinn unterlaufen
und ausgehöhlt würde.
- 15 -
7.
7.1.
Zum Bodenwert vor der Umzonung führt der Beschwerdeführer aus, die
Festsetzung des Bodenwerts auf Fr. 1'600.00/m2 durch die Vorinstanz sei
nicht nachvollziehbar. Das Kantonale Steueramt habe in seiner Stellung-
nahme vom 18. Mai 2020 ausgeführt, dass Bahnareale nur eine be-
schränkte Nutzungsart zuliessen und habe nochmals seine ursprüngliche
Schätzung des Bodenwerts auf Fr. 300.00/m2 bestätigt. Die Differenz von
Fr. 1'300.00/m2 zwischen der Schätzung des Kantonalen Steueramts und
dem von der Vorinstanz angenommenen Bodenwert von Fr. 1'600.00/m2
sei nicht hinnehmbar.
7.2.
Die Beschwerdegegnerin lässt dazu vorbringen, angesichts der Realisie-
rungsmöglichkeiten auf dem Bahnareal seien die Vergleiche des Kantona-
len Steueramts mit Preisen für Nichtbauland und Industrieland sowie einem
vor Jahren verkauften Bahnhofareal in S. geradezu weltfremd. Der zwei-
gleisige, an der F gelegene Bahnhof in S. sei in keiner Weise mit dem mit-
ten im Zentrum der Stadt Q. gelegenen Bahnhof vergleichbar. Auch lasse
der durch das Kantonale Steueramt ermittelte Bodenwert vor der Umzo-
nung von Fr. 300.00/m2 die Nutzungsmöglichkeiten des vormaligen Bahn-
areals unberücksichtigt. Das BAV habe bestätigt, dass das geplante Bau-
projekt sich auch auf dem Bahnareal hätte realisieren lassen, sofern des-
sen Gebäudeteile oder Gebäudeelemente vollumfänglich dem Bahnbetrieb
hätten zugerechnet werden können oder zumindest teilweise mit dem
Bahnbetrieb in Verbindung stünden. Die Vorinstanz habe den beträchtli-
chen Umfang an realisierbaren zulässigen Nebenbetrieben auf dem Bahn-
areal berücksichtigt. Diese Realisierungsmöglichkeiten liessen die Festle-
gung des Bodenpreises auf Fr. 1'600.00/m2 vor der Umzonung als sehr
plausibel erscheinen.
7.3.
Die Vorinstanz führt dazu aus, auch wenn die Nutzungen des Bahnareals
auf die öffentliche Zwecksetzung gemäss Eisenbahngesetzgebung be-
schränkt seien und das Land deswegen kaum verkehrsfähig sei, habe es
dennoch für den Grundeigentümer einen gewissen Wert aufgrund der vor-
handenen, nicht geringen Überbauungsmöglichkeiten. Im Rahmen der bis-
herigen Nutzung wären insbesondere Nebenbetriebe zu kommerziellen
Zwecken, wie beispielsweise Verkauf von Lebensmitteln, Büchern oder
Medikamenten und Drogerieprodukten sowie Coiffeurgeschäfte möglich
gewesen. Zudem wären diese Überbauungsmöglichkeiten an äusserst
zentraler Lage in der Stadt Q. realisierbar gewesen. Aus diesen Gründen
sei der Stadtrat von einem höheren Bodenpreis von Fr. 1'600.00/m2 vor der
Umzonung ausgegangen.
- 16 -
7.4.
Gemäss § 28b Abs. 1 BauG ist für die Festlegung der Höhe der Abgabe
und die Bestimmung der abgabepflichtigen Person der Zeitpunkt der Ge-
nehmigung der Nutzungsplanung massgebend. Die Teiländerung der Nut-
zungsplanung B wurde vom Regierungsrat mit Beschluss vom 7. Juni 2017
genehmigt. Der Genehmigungsentscheid des Regierungsrats ist am
21. August 2017 in Rechtskraft erwachsen.
Nach § 28 BauG hat die Verwaltungsgerichtsbeschwerde keine aufschie-
bende Wirkung. Mit dieser Regelung soll verhindert werden, dass Planer-
lassverfahren und Inkrafttreten der Planung durch Rechtsmittel ungebühr-
lich verzögert werden. Eine einzelne Beschwerde soll zudem nicht die An-
wendung der ganzen Nutzungsplanung blockieren können. Wird die auf-
schiebende Wirkung erteilt, betrifft sie jeweils nur den Beschwerdegegen-
stand (Baugesetzkommentar, a.a.O., § 28 N 20 ff., mit Hinweis auf AGVE
1998 S. 338 und 1995 S. 281). Daraus folgt, dass die Planung mit der Ge-
nehmigung in Kraft tritt, obwohl dagegen noch ein Rechtsmittel möglich
wäre (so auch der Entscheid des SKE 4-EV.2019.14 vom 17. März 2021,
S. 8).
Stichtag im vorliegenden Verfahren ist somit der 7. Juni 2017. Auf diesen
Termin ist der Verkehrswerts des Landes grundsätzlich nach der – auch
enteignungsrechtlich im Vordergrund stehenden – statistischen Methode
zu bestimmen, d.h. es ist soweit möglich, auf Vergleichshandänderungs-
preise abzustellen.
7.5.
Die Parteien legen der Mehrwertabgabenrechnung einen unstrittigen Bo-
denwert nach der Umzonung vom Fr. 3'285.00/m2 und ebenfalls unstrittige
Gestehungskosten von Fr. 50.00/m2 für den Abbruch bestehender Ge-
bäude und von Fr. 100.00/m2 für den Gestaltungsplan zugrunde. Diese
Werte sind von den Parteien explizit anerkannt und nicht von Amtes wegen
zu korrigieren (Protokoll, S. 9, Erw. 6.1.3.).
Das Kantonale Steueramt hat, ausgehend von einem Bodenwert von
Fr. 300.00/m2 vor der Umzonung, den Mehrwert auf Fr. 2'985.00/m2 ge-
schätzt.
Die Vorinstanz ging dagegen aufgrund der nach der Eisenbahngesetzge-
bung vorhandenen Überbauungsmöglichkeiten von einem höheren Boden-
wert von Fr. 1'600.00/m2 vor der Umzonung aus. Sie setzte den Mehrwert
auf Fr. 1'685.00/m2 fest.
- 17 -
7.6.
7.6.1.
Die vorliegend interessierende Teilfläche der Parzelle aaa der Beschwer-
degegnerin diente vor der Umzonung als Verkehrsfläche und war keiner
Zone zugeteilt.
7.6.2.
Der Wert eines Grundstücks bemisst sich grundsätzlich nach dessen Nut-
zungsmöglichkeit. Land, das überbaut werden darf, hat einen wesentlich
höheren Wert als landwirtschaftlich nutzbares Land.
7.6.3.
Das Kantonale Steueramt legte seiner Schätzung eine im Jahr 2014 für
Fr. 100.00/m2 verkaufte Bahnhofsfläche in S. zugrunde. Aufgrund des in Q.
gegenüber S. höheren Preisniveaus wurde dieser Vergleichspreis auf
Fr. 300.00/m2 erhöht.
Die Vorinstanz ging dagegen zunächst vom Wert der Parzelle nach der
Umzonung aus und ermittelte den Ursprungswert durch eine Rückwärts-
rechnung, wodurch sie zu einem Wert von Fr. 1'600.00/m2 gelangte. Dabei
wurde unter anderem auch die zentrale Lage des Grundstücks berücksich-
tigt (Protokoll, S. 10).
7.6.4.
Die Teilfläche von Parzelle aaa diente vor der Umzonung dem öffentlichen
Verkehr und unterlag der Eisenbahngesetzgebung. Gemäss Art. 18 Abs. 1
des Eisenbahngesetzes (EBG; SR 742.101) vom 20. Dezember 1957 dür-
fen Bauten und Anlagen, die ganz oder überwiegend dem Bau und Betrieb
einer Eisenbahn dienen, nur mit einer Plangenehmigung erstellt oder ge-
ändert werden. Das Eisenbahnunternehmen, durch welches die Infrastruk-
tur betrieben wird, ist befugt, auf dem Bahnhofgebiet Nebenbetriebe zu
kommerziellen Zwecken einzurichten, soweit diese auf die Bedürfnisse der
Bahnkundschaft ausgerichtet sind (Art. 39 Abs. 1 EBG).
Vor der Umzonung durften auf der abgabebelasteten Fläche nur ganz oder
überwiegend dem Bahnbetrieb dienende Bauten erstellt werden. Eine kom-
merzielle Verkaufsnutzung wäre möglich gewesen, wenn für die Geschäfts-
tätigkeit ein Bedürfnis des Bahnbetriebs und des Verkehrs bestanden hätte.
Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts sind zur Abdeckung ande-
rer Bedürfnisse nur solche Geschäfte zugelassen, die klassischerweise als
Bahnnebenbetriebe gelten, wie beispielsweise Kioske, Coiffeure oder Blu-
menläden. Es darf ein im Vergleich zu einem klassischen Kiosk etwas Er-
weitertes und mit Tankstellen oder Autobahnraststätten vergleichbares An-
gebot zur Verfügung gestellt werden. Lebensmittelgeschäfte können an
Pendler- und Grossstadtbahnhöfen Nebenbetriebscharakter haben, sofern
sie nicht zu gross sind und auf den gewöhnlichen täglichen Gebrauch der
- 18 -
Bahnreisenden ausgerichtet sind. Weiter können Buchhandlungen, Pape-
terien und Geschenk- und Spielwarenboutiquen als Bahnnebenbetriebe
zulässig sein, wenn sie aufgrund ihrer Grösse und Organisation Kioskcha-
rakter aufweisen. An Grossbahnhöfen mit durchmischtem Publikumsver-
kehr sind auch Apotheken, Drogerien und Parfümerien als Nebenbetriebe
möglich. Die Beurteilung der zulässigen Nebenbetriebe ist im Einzelfall
nach Grösse des Bahnhofs, seiner Lage und der Zusammensetzung der
Kundschaft vorzunehmen (BGE 123 II 317, Erw. 3 ff.).
Der Hauptbahnhof Q. dient als Verkehrsknotenpunkt und hat in erster Linie
die Bedürfnisse von Berufspendlern abzudecken. Im Vergleich zum Bahn-
hof in S., welcher vom Kantonalen Steueramt bei der Schätzung herange-
zogen worden ist, kann dort ein deutlich grösseres und breiteres Angebot
abgebildet werden, was schon die bestehende Geschäftspalette im G ver-
deutlicht.
7.6.5.
Die Nutzungsmöglichkeiten der Parzelle waren vor der Umzonung einge-
schränkt und zudem nur für ein Eisenbahnunternehmen gegeben. Letztge-
nannte Voraussetzung wird indessen von der Beschwerdegegnerin unstrei-
tig erfüllt. Eine Wohnnutzung war ausgeschlossen. Die freie Handelbarkeit
der Parzelle auf dem Markt war nicht gegeben. Ausschlaggebend für die
Bewertung bei dieser Ausgangslage waren nach Auffassung der Fachrich-
ter des SKE allerdings die Ertragschancen, welche die Eigentümerin aus
dem Land hätte ziehen können.
7.7.
7.7.1.
Durch die Nutzungsplanrevision wurde die vorliegend interessierende Teil-
fläche der Parzelle aaa in die Spezialzone B mit Gestaltungsplanpflicht
umgezont. Die Spezialzone B umfasst die Teilperimeter H und I. Die umge-
zonte Fläche der Parzelle aaa befindet sich im Teilperimeter H der Spezi-
alzone B.
7.7.2.
Gemäss § 5 Abs. 1 und 2 i.V.m. Anhang 2 der Bau- und Nutzungsordnung
der Stadt Q. (aBNO Q.) vom 13. November 2017 beträgt die anrechenbare
Bruttogeschossfläche im H oberirdisch 11'400.00 m2 und unterirdisch
1'400 m2. Der Teilperimeter H ist wiederum in die Baufelder I und H unter-
teilt. Die maximale Gesamthöhe beträgt 30 m. Zulässig sind gemäss E
Abs. 1 BNO mässig störende Betriebsnutzung und Wohnnutzung. Ver-
kaufsnutzung ist bis maximal 1'400 m2 Nettoladenfläche zulässig (E Abs. 7
BNO). Es gilt die Lärmempfindlichkeitsstufe III (E BNO Abs. 2). Neubauten,
bedeutende Umgestaltungen und Erweiterungen unterliegen der Gestal-
tungsplanpflicht (E Abs. 3 BNO). Die Sondernutzungsvorschriften des Ge-
staltungsplans B, Teilperimeter H vom 19. Dezember 2016, genehmigt vom
- 19 -
Regierungsrat am 7. Juni 2017 (SNV Gestaltungsplan B TP H) sehen in
§ 10 Abs. 1 und 2 vor, dass die Gebäude eine architektonisch gute Gestal-
tung aufweisen müssen, die mit einem Konkurrenzverfahren zu ermitteln
ist, welches unter Einbezug des Stadtbauamts mit mindestens drei Projekt-
teams durchzuführen ist. In E Abs. 4 BNO sind die Grundsätze aufgeführt,
welche für den Gestaltungsplan gelten. Neubauten müssen mindestens
den Minergie-Standard einhalten. Die öffentlichen Interessen müssen in
Bezug auf die Strassenraumgestaltung und die Bahnhofnutzung gewahrt
werden. Die öffentlich zugänglichen Parkfelder sind zu bewirtschaften. Wei-
ter ist die Störfallvorsorge zu berücksichtigen. Die J sind, soweit möglich,
zu erhalten. Der Wasserdurchfluss ist in jedem Fall zu gewährleisten (§ 20
SNV Gestaltungsplan B TP H).
7.7.3.
Die Vorschriften des Gestaltungsplans machen die Überbaubarkeit im Ver-
gleich zu Zonen ohne Gestaltungsplanpflicht anspruchsvoller. Auf der an-
deren Seite ermöglichen sie eine Abweichung von der Regelbauweise und
erhöhen die Ausnützung.
7.7.4.
Der Bodenwert nach der Umzonung wurde vom Kantonalen Steueramt auf
Fr. 3'435.00/m2 geschätzt. Dabei wurde primär die Parzelle bbb als Ver-
gleichsgrundstück herangezogen, die im Juni 2018 zu einem Preis von
Fr. 3'433.00/m2 gehandelt wurde. Sie lag ursprünglich in der Zone WG5
und befindet sich mittlerweile in der Spezialzone B. Zur Plausibilisierung
wurden die ebenfalls in der Spezialzone B gelegenen Parzellen ccc (im
Februar 2018 zu einem Preis von Fr. 3'474.00/m2 verkauft) und ddd (im Mai
2018 zu einem Preis von Fr. 3'486.00/m2 verkauft) herangezogen. Weiter
wurde die in der Spezialzone G gelegene Parzelle eee in den Vergleich
miteinbezogen, die im Januar 2015 zu einem Preis von Fr. 4'542.00/m2 ge-
handelt wurde.
7.7.5.
Die Parzelle eee liegt in der Spezialzone G. Die Überbauung hat gestützt
auf den Gestaltungsplan G vom 1. Dezember 2003, genehmigt durch den
Regierungsrat am 26. Mai 2004, zu erfolgen. Gemäss § 1 der Sondernut-
zungsvorschriften zum Gestaltungsplan G (SNV GP G) vom 22. September
2003, genehmigt vom Regierungsrat am 26. Mai 2004, soll der Gestal-
tungsplan insbesondere die Realisierung des im November 1992 erstplat-
zierten, überarbeiteten Wettbewerbsprojekts "K Q." in seiner Grundidee er-
möglichen. In den Obergeschossen sind die Nutzungen "Dienstleistungen
allgemein", "Wohnen" und "Nebenräume und Technik" zugelassen (§ 9
Abs. 2 SNV GP G). Weiter sind dem Bahn- und Bahnpostbetrieb dienende
Nutzungen und Nebennutzungen wie Benutzerinnen- und Benutzerräume,
Schalter, Betriebsräume, Passantinnen- und Passantenläden, Kioske,
Gaststätten und Bankschalter vorgesehen (§ 9 Abs. 3 SNV GP G).
- 20 -
7.8.
7.8.1.
An der Verhandlung argumentierte der Vertreter des Kantonalen Steuer-
amts dahingehend, dass für das Bahnareal kein Markt vorhanden gewesen
sei, da die freie Handelbarkeit nicht gegeben sei. Es komme darauf an,
welcher Preis von unbeteiligten Dritten bezahlt werde. Vorliegend handle
es sich daher um Nichtbauland (Protokoll, S. 11). Der Grenzwert von
Fr. 500.00/m2 für Industrieland dürfe keinesfalls überschritten werden.
7.8.2.
Es trifft grundsätzlich zu, dass das Grundstück vor der Umzonung nicht frei
handelbar war (Erw. 7.6.5.). Das gilt für die Zone für öffentliche Bauten und
Anlagen (Zone öB) in ähnlicher Weise. Insofern gibt es eine gewisse Ver-
wandtschaft zwischen den beiden Sachverhalten. Es darf als anerkannt
gelten, dass der Zone öB in der Zeit dieser nutzungsplanungsmässigen Zu-
ordnung ein tieferer Wert zukommt, als für private Interessenten frei nutz-
bares Bauland (so auch 4-BE.2021.7 vom 3. März 2022).
Im Quervergleich zum Land in der Zone öB ist bei "Bahnland" indessen zu
beachten, dass der Eigentümer dafür, wenn auch nicht uneingeschränkt,
doch in gewichtigen Teilen Erträge nach den Massstäben des freien Markts
erzielen kann. Dem Bahnareal muss daher ein vergleichsweise höherer
Wert als der Zone öB zukommen, wo die zulässige Nutzung mindestens
eine direkte Gewinnorientierung nicht mitumfasst (vgl. auch § 131 BauG).
Vorliegend hätte die Eigentümerin das strittige Land schon vor der Umzo-
nung in erheblichen Teilen gleich nutzen können, wie es heute nach der
Umzonung der Fall ist. Auch im Rahmen der durch die Eisenbahngesetz-
gebung vorgegebenen Schranken (Erw. 7.6.4.) hätte die sehr zentrale
Lage nach Überzeugung der Fachrichter des SKE der Eigentümerin bereits
ansehnliche Erträge erlaubt, auch wenn die Ertragschancen heute im Rah-
men des laufenden Bauprojekts nochmals deutlich höher zu bewerten wä-
ren (Protokoll, S. 11 f.).
7.8.3.
Die auch bei der Festsetzung der Mehrwertabgabe vorgesehene statisti-
sche Methode (Erw. 7.4.) führt nur zu richtigen Resultaten, wenn Ver-
gleichspreise in genügender Zahl für Objekte ähnlicher Beschaffenheit zur
Verfügung stehen. In der Regel lässt sich zwar auch aus vereinzelten Ver-
gleichspreisen auf das allgemeine Preisniveau schliessen. Sind nur wenige
Kaufpreise bekannt, müssen diese aber besonders sorgfältig untersucht
werden. Sie können nur zur Entschädigungsbestimmung verwendet wer-
den, wenn dem Vertragsabschluss nicht – wie etwa bei Verkäufen unter
Verwandten sowie bei Arrondierungs- und ausgesprochenen Spekulations-
käufen – unübliche Verhältnisse zugrunde liegen. Nur wenn überhaupt
- 21 -
keine Vergleichspreise vorhanden sind, dürfen sich die Schätzungsbehör-
den auf die ausschliessliche Anwendung von Methoden beschränken, die
– wie die Lageklassenmethode oder die Methode der Rückwärtsrechnung
– auf blosse Hypothesen abstellen, auf heute nicht mehr durchwegs gel-
tenden Rentabilitätsüberlegungen beruhen und bei denen das Ergebnis
selbst durch kleinere Erhöhungen oder Reduktionen der Ausgangswerte
fast beliebig verändert werden kann (BGE 122 I 168, Bundesgerichtsent-
scheide 1P.520/2003 vom 9. März 2004 Erw. 7.3. und 1C_266/2011 vom
20. Oktober 2011 Erw. 4.2).
Vorliegend sind aufgrund der besonderen Ausgangslage (Erw. 7.6.4.) für
den Ursprungswert keine geeigneten Vergleichspreise vorhanden. Der
Wert ist daher auf andere Weise zu bestimmen. Eine Ertragswertkontrolle
fällt vorliegend nach Meinung der Fachrichter des SKE ebenfalls ausser
Betracht. Für die hier im Raum stehenden Sondernutzungen fehlt es an
breit abgestützten Kennzahlen, so dass die Schätzungsungenauigkeit noch
über das bekannte Mass (Erw. 6.2.) hinausginge (vgl. dazu weiterführend
SKEE 4-EV.2020.10 vom 2. Dezember 2021, Erw. 5.3.3.). Das Gericht ist
sich indessen einig, dass der tatsächliche Wert des umgezonten Bahnare-
als vor dem Planungsschritt wesentlich über den vom Kanton geschätzten
Fr. 300.00/m2 liegen muss (vgl. nachstehend Erw. 7.8.4.).
7.8.4.
Die Ableitung des Landwerts vor der Umzonung vom im Jahr 2014 verkauf-
ten Bahnhofsareal in S. und die geltend gemachte Obergrenze von
Fr. 500.00/m2 für Industriebauland in Q. vermögen angesichts der in Frage
stehenden Dienstleistungsnutzungen nicht zu überzeugen. Die am Bahn-
hof Q. erzielten Frequenzen sind im Übrigen mit den in S. erzielbaren
schlicht nicht zu vergleichen (Protokoll, S. 11). Unter beiden Titeln muss
der Ursprungswert höher angesetzt werden.
7.8.5.
Der vom Stadtrat festgesetzte Ursprungswert von Fr. 1'600.00/m2 befindet
sich mit rund 50 % des um die Gestehungskosten bereinigten, zwischen
den Parteien unstrittigen (Erw. 6.1.3.) aktuellen Landwerts wohl eher am
oberen Rand des in Frage kommenden Preisrahmens. Er erscheint insge-
samt plausibel und ist daher zu schützen.
Mit Blick auf die Gemeindeautonomie kommt der verfügenden Gemeinde
bei der Schätzung indessen ein weiter Ermessensspielraum zu. Der Ge-
setzgeber hat die definitive Festsetzung der Mehrwertabgabe nicht um-
sonst ausdrücklich dem ortskundigen Gemeinderat übertragen (§ 28b
Abs. 1 BauG; Erw. 5.4.). Das Gericht hat die vorinstanzlichen Entscheide
daher zwar grundsätzlich vollumfänglich zu überprüfen, gleichzeitig hat es
aber unter den gegebenen Voraussetzungen darauf zu achten, dass es
nicht leichthin sein Ermessen anstelle desjenigen der Vorinstanz setzt. Das
- 22 -
Gericht auferlegt sich daher bei Eingriffen in vorinstanzliche Entscheide Zu-
rückhaltung. Soweit diese sachlich vertretbar erscheinen und das Ermes-
sen pflichtgemäss wahrgenommen wurde, verzichtet das SKE entspre-
chend auf eine Berichtigung (AGVE 2002 S. 495 f., m.w.H.). Mit anderen
Worten überprüft das SKE Ermessensentscheide der Gemeinde nur auf
Willkür hin. Eine Korrektur erfolgt nur dann, wenn ein Entscheid offensicht-
lich unhaltbar ist, d.h. zur tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch
steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt
oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft (Hä-
felin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 605, m.w.H.). Das ist hier – auch in Würdi-
gung der Rechtsprechung zur Bewertung von Zonen öB (Erw. 7.8.2.) –
nicht der Fall.
8.
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die mit Einspracheentscheid vom
7. Dezember 2020 für die Berechnung des Mehrwerts eingesetzten Werte
von Fr. 1'600.00/m2 vor der Umzonung, Fr. 3'435.00/m2 für Land in der
Spezialzone B und davon Fr. 150.00/m2 für Abbruch und Gestaltungsplan,
soweit sie vom Gericht überprüft werden durften (Erw. 6.1.3.), nicht zu be-
anstanden sind. Der Mehrwertabgabe für die Parzelle aaa beläuft sich dem-
nach unverändert auf Fr. 810'822.00. Die Beschwerde ist abzuweisen.
9.
9.1.
Abschliessend sind die Verfahrenskosten zu verlegen. Sie werden den Par-
teien in der Regel nach Ausgang des Verfahrens auferlegt (§ 31 Abs. 2
VRPG). Die Verfahrenskosten sind entsprechend vom unterliegenden Be-
schwerdeführer zu bezahlen.
9.2.
9.2.1.
Die Parteikosten werden in der Regel nach demselben Schlüssel verteilt
wie die Verfahrenskosten (§ 32 Abs. 2 VRPG). Der Beschwerdeführer hat
der Beschwerdegegnerin daher auch die Parteikosten zu bezahlen.
Der Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin reichte dem Gericht anlässlich
der Verhandlung vom 11. Mai 2022 eine Kostennote über Fr. 11'462.10 (in-
klusive Auslagen und MWSt) ein.
9.2.2.
Die Entschädigung richtet sich nach dem Pauschalrahmentarif im Dekret
über die Entschädigung der Anwälte (Anwaltstarif, AnwT, SAR 291.150)
vom 10. November 1987. Innerhalb des vorgesehenen Rahmens richtet
sich die Entschädigung nach dem mutmasslichen Aufwand des Anwalts
sowie der Bedeutung und Schwierigkeit des Falls (§ 8a Abs. 1 lit. a und
Abs. 2 AnwT). Davon kann in Ausnahmefällen (besonders hoher Aufwand
- 23 -
oder Missverhältnis zwischen Entschädigung und tatsächlich geleisteter
Arbeit) abgewichen werden (§ 8b AnwT). Die Entschädigung wird als Ge-
samtbetrag, inklusive Auslagen und MWSt, festgelegt (§ 8c AnwT).
Der Streitwert beträgt vorliegend Fr. 625'178.00 (J.). Gemäss § 8a Abs. 1
lit. a AnwT liegt die Entschädigung bei einem Streitwert über Fr. 500'000.00
bis Fr. 1'000'000.00 zwischen Fr. 7'000.00 bis Fr. 22'000.00. Innerhalb die-
ses Rahmens richtet sich die Entschädigung nach dem mutmasslichen Auf-
wand des Anwalts, der Bedeutung und der Schwierigkeit des Falls (§ 8a
Abs. 2 AnwT). Ein Streitwert über Fr. 100'000.00 gilt nach der Praxis des
Gerichts stets (SKEE 4-SV.2015.5 vom 14. Juni 2017, S. 73; 4-BE.2013.7
vom 2. Dezember 2015 S. 32; AGVE 2013, S. 484) als hoch, weshalb die
Entschädigung zu reduzieren ist (§ 12a Abs. 1 AnwT).
Aufwand, Bedeutung und Schwierigkeit des Falls werden als mittel einge-
schätzt. Die Kürzung wegen des hohen Streitwerts (§ 12a Abs. 1 AnwT)
wird auf 10 % festgelegt. Unter Beachtung dieser Vorgaben wird die Ent-
schädigung auf Fr. 10'900.00 festgesetzt.
Der Beschwerdeführer hat der Beschwerdegegnerin demnach eine Partei-
entschädigung von Fr. 10'900.00 (inklusive MWSt und Auslagen) zu bezah-
len.
- 24 -