Decision ID: cdd880a9-e94e-5543-bad7-adf618f55350
Year: 2006
Language: it
Court: TI_TCA
Chamber: TI_TCA_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: public_law

ritenuto,
in fatto
A. a) Il 21 dicembre 2004, il municipio di Stabio ha licenziato il messaggio n. 21/2004, contenete le seguenti proposte di delibera:
1.
È
autorizzato l'acquisto di ca. 8'000 mq di terreno da staccare dal mappale n. 684 di proprietà della Prebenda Parrocchiale di Stabio, al prezzo di fr. 200.–/mq + spese legali e di trapasso.
2. A questo scopo è stanziato un credito di investimento di fr. 1'600'000.– che dovrà essere utilizzato entro il 31 dicembre 2005.
3.
È
autorizzata la progettazione di una nuova sede di scuola dell'infanzia e stanziato un credito di fr. 634'000.– che andrà iscritto al Conto Investimenti e dovrà essere utilizzato entro il 31 dicembre 2005.
4. L'edificio di proprietà del comune al sub. A del mappale n. 296 inserito nella categoria dei beni amministrativi è trasferito ai beni patrimoniali.
5. Il municipio è autorizzato a procedere per trattative dirette alla vendita dell'ex scuola di San Pietro, sub. A di mq 76 del mappale n. 296, per fr. 95'000.– alla Parrocchia di Stabio.
6. Il municipio è altresì autorizzato a procedere all'acquisto dell'Asilo Infantile Fondazione Meotti, dalla particella n. 6 RFD di Stabio alle condizioni sopraccitate. A questo scopo è stanziato un credito di investimento di fr. 493'200.– + spese legali e di trapasso.
7. Il credito di investimento per la revisione del Piano Regolatore, dovrà essere aggiornato con l'inclusione degli oneri derivanti per l'allestimento della variante di Piano Regolatore relativa a questa operazione che sono quantificati in ca. fr. 10'000.–
.
b) Sull'argomento, la commissione della gestione ha presentato due rapporti: uno di maggioranza, che invitava il consiglio comunale ad approvare il messaggio municipale, e uno di minoranza, che chiedeva invece di stralciare dalla discussione i punti 4 e 5 concernenti la ex scuola di San Pietro.
Dal canto suo, la commissione opere pubbliche ha aderito integralmente alla proposta municipale.
c) Il consiglio comunale di Stabio si è riunito il 14 febbraio 2005, alla presenza di 22 membri su 25.
Dopo avere preso atto dell'esistenza di una petizione sottoscritta da 330 cittadini che chiedevano ai consiglieri comunali di opporsi alla cessione della ex scuola di San Pietro e dopo avere respinto una proposta in questo senso contenuta nel rapporto di minoranza della commissione della gestione, il legislativo ha approvato la trattanda relativa al messaggio n. 21/2004 con 20 voti favorevoli, 1 astenuto e 1 contrario.
La risoluzione è stata pubblicata all'albo comunale il 16 febbraio 2005.
B. Con un unico giudizio del 21 giugno 2005 il Consiglio di Stato ha confermato la suddetta risoluzione, respingendo le impugnative contro di essa interposte, da una parte da RI 1, dall'altra da RI 2, RI 3, RI 4 RI 5, RI 6, RI 7, RI 8, _ e _.
Congiunti i ricorsi, il Governo ha ritenuto che la presentazione di un unico messaggio, comprensivo delle varie proposte in esso contenute, fosse giustificato, in quanto le stesse costituivano il risultato di un accordo globale tra comune e chiesa per poter ottenere nuovi spazi da destinare alla realizzazione della futura scuola dell'infanzia di Stabio. Anche la scelta di approvare tutti gli oggetti con un'unica votazione doveva essere tutelata, in quanto adottata con piena cognizione di causa dopo che i consiglieri comunali erano stati informati dell'esistenza di una petizione che chiedeva di opporsi alla vendita della ex scuola e dopo che il legislativo aveva respinto la proposta contenuta nel rapporto di minoranza della commissione della gestione su questo oggetto.
Per quanto riguarda la pretesa violazione del diritto di petizione sollevata dai ricorrenti, il Governo ha rilevato che il legislativo aveva preso atto dell'esistenza della petizione solo nell'ambito della discussione sul messaggio municipale e senza un preventivo rapporto della commissione delle petizioni, ma che tale disattenzione non costituiva un motivo di annullamento della decisione, ritenuto che nessuno aveva sollevato obiezioni su tale modo di procedere e la petizione non era oggetto della trattanda.
Infine, ha ritenuto immune da violazioni del diritto sia la procedura di commutazione dello stabile ex scuola da bene amministrativo a bene patrimoniale, sia la decisione del legislativo di autorizzare la vendita a trattative dirette di questo immobile alla parrocchia, tenuto conto della posizione e dello stato di conservazione dell'edificio, inutilizzato ormai dalla metà degli anni '70.
C. Contro il predetto giudicato governativo, RI 1, RI 2, RI 3, RI 4 RI 5, RI 6, RI 7 e RI 8 insorgono ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento.
Gli insorgenti sostengono che i diversi oggetti contenuti nel messaggio municipale n. 21/2004 andavano sottoposti al voto del consiglio comunale separatamente. La loro approvazione con un'unica decisione adottata da parte del legislativo comunale ha impedito loro di lanciare un referendum circoscritto alla sola questione inerente alla cessione della ex scuola alla parrocchia. In ogni caso, sarebbe stato necessario indire un pubblico concorso per la vendita dell'edificio in parola e non lasciare al municipio l'iniziativa di aprire delle trattative dirette con la parrocchia, tanto più che esse sono state condotte senza l'avallo del legislativo.
Anche in questa sede i ricorrenti ribadiscono che la procedura seguita nel caso di specie dal consiglio comunale sarebbe lesiva dei loro diritti politici, dal momento che la petizione inoltrata contro la vendita dell'ex scuola di San Pietro è stata evasa senza alcun preavviso commissionale.
D. All'accoglimento del gravame si oppone il Consiglio di Stato senza formulare osservazioni. Dal canto loro, il municipio e il presidente del consiglio comunale di Stabio propongono di respingere il ricorso con argomenti di cui si dirà, se necessario, in seguito.
E. In sede di replica e di dupliche le parti hanno ulteriormente sviluppato le loro rispettive tesi, confermando le domande di giudizio formulate in precedenza.
Considerato,

in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data (art. 208 cpv. 1 LOC), il ricorso è tempestivo (art. 46 cpv. 1 PAmm) e la legittimazione dei ricorrenti, cittadini attivi di Stabio, certa (art. 43 PAmm e 209 lett. a LOC). Il gravame è pertanto ricevibile in ordine e può essere deciso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 PAmm). Un sopralluogo presso la ex scuola, volto a verificarne lo stato e l'eventuale incompatibilità di utilizzo con le attività di culto, non appare invero atto ad apportare a questo tribunale la conoscenza di ulteriori elementi determinanti per il presente giudizio.
Per quanto riguarda invece la richiesta dei ricorrenti di essere sentiti personalmente, giova ricordare che né la legislazione cantonale, né quella federale garantiscono alle parti il diritto di essere udite oralmente, essendo sufficiente che le stesse possano far valere le loro ragioni per iscritto (DTF 117 II 132 consid. 3b, p. 137 e rinvii; Scolari, Diritto amministrativo, parte generale, n. 141 e 146).
2. Le decisioni del legislativo comunale sono annullabili non soltanto quando risultano sostanzialmente contrarie a norme della costituzione, di legge o di regolamenti (art. 212 lett. a LOC), ma anche quando scaturiscono da processi decisionali carenti, che non garantiscono una libera e consapevole espressione del voto (art. 212 lett. b - e LOC).
Presupposto irrinunciabile di una libera e consapevole espressione del voto è un’oggettiva ed esauriente informazione sul tema della deliberazione. Un’adeguata conoscenza dell’oggetto in discussione è garanzia di correttezza della decisione adottata (RDAT I-1999 n. 2, consid. 3.1.).
3. I ricorrenti ripropongono anche in questa sede la censura secondo cui il messaggio municipale in parola doveva essere suddiviso in più messaggi distinti per tenere conto delle differenti proposte di deliberazione in esso contenute e che con la sua approvazione in blocco da parte del legislativo è stato di fatto impedito il lancio di un referendum contro la decisione di autorizzare la vendita della ex scuola di San Pietro alla parrocchia di Stabio.
3.1. Il principio dell'unità della materia, deducibile dall'art. 34 cpv. 2 Cost., vieta che due o più proposte diverse siano integrate nel medesimo oggetto in votazione, in modo tale da impedire alle persone chiamate a pronunciarsi sul medesimo di esprimere
un'opinione che rispetti pienamente la loro volontà, essendo queste obbligate ad accettare l'intero oggetto pur non condividendone alcuni aspetti o a rifiutarlo pur approvandolo su altri punti (DTF 130 I 185 consid. 3; 129 I 366 consid. 2.2. con numerosi riferimenti).
Detto principio non impedisce però la riunione di oggetti diversi in un'unica trattanda, purché perseguano un obiettivo comune e sussista tra loro una certa connessione materiale.
Il principio in parola ha carattere relativo e assume una diversa portata a seconda delle circostanze del caso (DTF 129 I consid. 2.3.; 97 I 669 consid. 3 con rinvii).
3.2. Nel caso concreto, il messaggio municipale n. 21/2004 del 21 dicembre 2004 propone al consiglio comunale di approvare una serie di provvedimenti che traggono la loro origine da un accordo raggiunto tra il municipio, la parrocchia di Stabio e la fondazione Meotti, vertente sui seguenti punti:
-
vendita da parte della parrocchia al comune di 8'000 mq di terreno da staccare dalla part. n. 684 RFD di Stabio al prezzo di fr. 200.- mq per la costruzione della seconda scuola dell'infanzia;
-
inserimento dei restanti 10'665 mq del citato fondo in zona AP/EP, con destinazione parco giochi/giardino pubblico, e locazione di questa superficie al comune dietro versamento alla parrocchia di una pigione di fr. 4'000.- all'anno;
-
vendita da parte della fondazione Meotti al comune della part. n. 6 RFD di Stabio, libera da costruzioni, al prezzo di fr. 200.- al mq per la realizzazione di un parco giochi/area di svago;
-
vendita da parte del comune alla parrocchia del sub. A della part. n. 296 RFD di Stabio (ex scuola di San Pietro) al prezzo di fr. 95'000.-;
-
versamento da parte del comune del prezzo d'acquisto per i fondi n. 684 (in parte) e 6 RFD di Stabio in due rate e versamento da parte della parrocchia del prezzo d'acquisto del sub. A del mappale n. 296 RFD di Stabio al momento dell'iscrizione del trapasso a RF.
Come emerge dagli atti, attraverso la conclusione di questo accordo il municipio ha inteso principalmente procurare al comune gli spazi necessari alla realizzazione di una seconda scuola dell'infanzia, in un luogo ritenuto particolarmente interessante. Inoltre, per tutte le parti contraenti è stata l'occasione per definire su nuove basi i loro rapporti, che in passato erano stati caratterizzati da alcune tensioni.
Ora, non vi è dubbio che quella appena illustrata è una convenzione globale, nel senso che le varie clausole che la caratterizzano sono interdipendenti tra loro, per cui la mancata approvazione di una di esse per opera di una delle parti avrebbe quale effetto di far fallire l'intera intesa. In simili circostanze, il municipio non poteva dunque fare altro che sottoporre al legislativo, con un unico messaggio, le varie proposte di delibera necessarie alla ratifica della convenzione. Considerato l'oggettivo legame materiale esistente tra le stesse, un simile modo di procedere non può affatto essere considerato contrario al principio dell'unità della materia.
Per i medesimi motivi, neppure il fatto che tutti gli oggetti contemplati dal messaggio siano stati approvati dal consiglio comunale con una singola votazione permette di ravvisare nella querelata delibera una violazione del citato principio e di riflesso una limitazione del diritto di referendum dei cittadini.
Il legislativo ha d'altro canto potuto determinarsi con la necessaria cognizione di causa sui vari punti del messaggio. Come giustamente rilevato dal Consiglio di Stato, il metodo di votazione adottato nell'occasione ha comunque permesso ai consiglieri comunali di chinarsi sui vari punti del messaggio municipale e di discuterli. Inoltre sulla trattanda si sono espressi sia la commissione delle opere pubbliche sia quella della gestione, quest'ultima presentando un rapporto di maggioranza e uno di minoranza.
I membri del consiglio comunale sono pure stati informati dell'esistenza di una petizione che chiedeva loro di opporsi alla vendita della ex scuola. Nel corso della discussione in seno al consiglio comunale ha pure preso la parola il sindaco per fornire ulteriori ragguagli sull'intera operazione concordata con la parrocchia e con la fondazione Meotti e, prima di votare sul messaggio, il consesso si è potuto esprimere sulla proposta contenuta nel rapporto di minoranza della commissione della gestione di stralciare i punti 4 e 5 dal dispositivo della risoluzione, respingendola.
Ne discende che, per i motivi appena esposti, le censure sollevate dagli insorgenti si rivelano infondate.
4. Gli insorgenti criticano inoltre il municipio per avere presentato al legislativo comunale la petizione inoltrata contro la cessione della scuola al legislativo, senza il relativo preavviso commissionale. Censurano a questo proposito la violazione del diritto di petizione.
4.1. L'art. 33 cpv. 1 Cost sancisce che ognuno ha il diritto di rivolgere alle autorità delle petizioni, senza che da ciò possa derivargli qualsiasi pregiudizio. Il cpv. 2 della medesima disposizione dispone poi che quest'ultime devono semplicemente prenderne atto (cpv. 2).
A livello cantonale, il diritto di petizione è invece garantito in modo più esteso: la costituzione ticinese riconosce infatti anche il diritto di ottenere una risposta entro un termine ragionevole (art. 8 cpv. 2 lett. l Cost TI).
Per quanto riguarda in particolare le petizioni a livello
comunale, le stesse devono essere innanzitutto esaminate da una commissione, la quale le trasmette poi all'organo legislativo per evasione (Ratti, Il comune, vol. I, pag. 505).
L'art. 47 del regolamento comunale di Stabio prevede che la commissione delle petizioni ha tra le altre cose il compito di preavvisare le petizioni indirizzate al consiglio comunale che non rientrano nella competenza di altre commissioni (lett. f).
4.2. Nell'evenienza concreta, l'8 maggio 2002 RI 5 e _ hanno lanciato una petizione con cui chiedevano al municipio di Stabio di non cedere l'ex scuola di San Pietro alla parrocchia e al consiglio comunale di opporvisi qualora l'esecutivo avesse mantenuto l'intenzione di venderla. Sottoscritta da 330 cittadini, la domanda è stata trasmessa il 5 giugno 2002 alla cancelleria comunale e all'allora presidente del consiglio comunale.
Ora, se il municipio si è chinato sulla stessa l'11 marzo 2003, comunicando ai promotori di non volervi aderire e spiegandone i motivi, è solo nel corso della seduta del 14 febbraio 2005 che tale atto è stato trasmesso ai consiglieri comunali.
Aprendo la discussione sull'entrata in materia del MM 21/2004, il presidente del legislativo ha informato i presenti che una delle proposte contemplate dal medesimo, segnatamente quella inerente alla vendita dello stabile della ex scuola di San Pietro, era interessata dalla petizione. Dopo averne illustrato i contenuti e riconosciuto lo stretto legame con tale trattanda, egli ha comunicato ai consiglieri che la petizione sarebbe stata evasa in quella sede, in concomitanza con suddetto messaggio.
Il fatto che la stessa sia stata consegnata ai consiglieri al momento della seduta senza alcun preavviso da parte della competente commissione, così come previsto dal regolamento comunale, non permette ancora di affermare che il diritto di petizione degli interessati sia stato nell'occasione leso. In primo luogo, ciò che chiedevano i petenti all'allora presidente del legislativo era semplicemente di rendere edotti i consiglieri comunali della richiesta contenuta nella petizione, rispettivamente del risultato ottenuto a livello di adesioni, cosa questa che è stata fatta. Inoltre, con l'approvazione del messaggio litigioso il legislativo ha pure evaso nel merito la richiesta contenuta in questa petizione, respingendola. Viste le circostanze la censurata irregolarità procedurale non si è dunque tradotta in una limitazione dei diritti politici dei petenti, le cui domande hanno ottenuto sia da parte del municipio, sia da parte del consiglio comunale una risposta, seppur negativa.
Di conseguenza, anche questa censura si rivela infondata.
5. I ricorrenti si dolgono infine del fatto che il consiglio comunale abbia approvato la proposta del municipio di vendere l'ex scuola di San Pietro alla parrocchia senza dare la possibilità a terzi di acquistarla mediante pubblico concorso.
5.1. Giusta i combinati art. 13 cpv. 1 lett. h e 42 cpv. 2 LOC, il consiglio comunale autorizza, tra le altre cose, l'alienazione o il cambiamento di destinazione dei beni comunali.
I beni comunali si suddividono in beni patrimoniali e beni amministrativi. Questi ultimi, in quanto servono all'adempimento di compiti di diritto pubblico, sono inalienabili (art. 177 LOC). Per poterli vendere bisogna pertanto commutarli in un bene patrimoniale seguendo la procedura retta dagli art. 13 cpv. 1 lett. h e 42 cpv. 2 LOC.
Secondo l'art. 180 LOC, le alienazioni di beni mobili e immobili devono essere fatte per pubblico concorso (cpv. 1). In casi eccezionali e quando al comune non ne può derivare danno, soggiunge il cpv. 3 della medesima norma, il municipio può procedere per licitazione privata oppure per trattative dirette (cpv. 3).
Tale disposto mira, da un lato, a salvaguardare gli interessi della comunità permettendo all'ente pubblico di scegliere fra più offerte quella che maggiormente vi risponde e, dall'altro, ad assicurare a tutti i concorrenti le stesse possibilità di riuscita (STA 12 aprile 2005, in re M. Sagl, consid. 2.1.).
Bisogna comunque tenere presente che l'istituto del pubblico concorso può rispondere a questi requisiti soltanto in generale. A volte conviene invece procedere tramite licitazione privata o trattative dirette. Infatti, in alcuni casi come quelli strettamente legati alla proprietà fondiaria, il pubblico concorso, oltre a non raggiungere lo scopo, potrebbe anche essere fonte di ostacoli (Ratti, op. cit., vol. II, pag. 1340; RDAT I-1998 n. 4, 1989 n. 7).
5.2. La decisione dell'organo legislativo di autorizzare la vendita alla parrocchia dell'ex scuola di San Pietro dev'essere tutelata.
Innanzitutto occorre chiarire che, contrariamente a quanto sostengono i ricorrenti, anche per l'alienazione di beni immobiliari è possibile procedere, laddove ne sono date le condizioni, tramite trattativa diretta. Né il tenore dell'art. 180 LOC, né gli scopi perseguiti da questa disposizione permettono infatti di affermare che in questi casi il comune debba sempre far capo al pubblico concorso.
Fatta questa premessa, va rilevato come nel caso di specie la scelta di procedere alla vendita a trattative dirette del sub. A della part.
n. 296 RFD di Stabio
alla parrocchia tragga origine dall'esigenza del comune di giungere ad un'intesa con quest'ultima per l'acquisto del mappale n. 684, necessario alla realizzazione della nuova scuola dell'infanzia. La cessione del citato edificio appare dunque strettamente collegata all'acquisizione da parte del comune di quest'ultimo fondo (cfr. in proposito consid. 3.1).
Viste le circostanze si deve dunque riconoscere l'esistenza di una situazione eccezionale, ai sensi dell'art. 180 cpv. 3 LOC, tale da giustificare una deroga al principio dell'alienazione tramite pubblico concorso. Certo, il prezzo concordato per la vendita dell'edificio risulta tutto sommato modesto: come spiegato nel messaggio municipale, l'importo di fr. 95'000.– offerto dev'essere tuttavia valutato tenendo conto dell'intero accordo concluso con la parrocchia e dei vari negozi giuridici che sono stati pattuiti in quell'ambito.
Poco importa quindi che
vi fossero altre proposte di utilizzo dell'edificio
. Del resto, l
a proposta formulata nel marzo del 2000 da un membro della commissione cultura di collaborare con una famiglia per creare un piccolo angolo museale a testimonianza degli anni vissuti nella frazione dal filosofo e scrittore _, di esporre la ricerca storico-architettonica su quell'edificio settecentesco e di sistemare le aule anche per altri usi (v. doc. R), è stata considerata dai ricorrenti stessi una soluzione interessante, ma non necessariamente da accogliere (ricorso ad C, pag. 11).
Nemmeno il fatto che le trattative con la parrocchia siano state condotte dal municipio senza l'avallo del consiglio comunale permette di giungere a conclusioni più favorevoli agli insorgenti: l'esecutivo è infatti l'organo abilitato a rappresentare il comune verso terzi ed è quindi senz'altro legittimato a stipulare degli accordi con quest'ultimi, ritenuto in ogni caso che, allorquando i medesimi concernono - come in concreto - la vendita di un bene comunale, si rende comunque necessaria la loro ratifica da parte del consiglio comunale, giusta l'art. 13 cpv. 1 lett. h LOC.
Il fatto poi che lo stabile in questione sia contiguo alla chiesa S.S. Pietro e Lucia e che entrambi questi edifici abbiano in comune l'impianto idraulico e una finestra interna, con l'abside che si inserisce nel corpo dell'ex scuola, non costituisce per il vero un aspetto di particolare rilievo ai fini del presente giudizio.
Anche su questo punto, le decisioni adottate dagli organi comunali non prestano dunque il fianco ad alcuna critica.
6. In esito alle considerazioni che precedono, la decisione impugnata va quindi confermata, siccome immune da violazioni del diritto.
La tassa di giustizia, commisurata al lavoro occasionato dall’impugnativa, è posta a carico dei ricorrenti soccombenti (art. 28 PAmm).