Decision ID: 38b1999d-3be2-5c9f-9ed3-d5cb189b469b
Year: 2014
Language: de
Court: SG_VG
Chamber: SG_VG_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

hat das Verwaltungsgericht festgestellt:
A./ X.Y. absolvierte 2012 die Prüfung zur Erlangung des Fähigkeitsausweises für st.
gallische Grundbuchverwalter ohne Erfolg. In Ziffer 2 der Vorbemerkungen zur
schriftlichen Prüfung vom 16. März 2012 waren die erlaubten Hilfsmittel abschliessend
aufgezählt. Zugelassen waren insbesondere "die eidgenössischen und kantonalen
Gesetze und Verordnungen" (act. 7/51).
B./ Ohne den Vertiefungskurs an der Gemeindefachschule erneut besucht zu haben,
meldete sich X.Y. am 11. Dezember 2012 beim kantonalen Grundbuchinspektorat zur
Grundbuchverwalterprüfung 2013 an (act. 7/1). Der Vizepräsident der
Prüfungskommission bestätigte die Anmeldung am 22. Januar 2013 per E-Mail. Der
Anhang dazu (act. 7/9) enthielt einen Entwurf der Vorbemerkungen zur schriftlichen
Prüfung vom 21. Februar 2013 mit einer Aufzählung der zugelassenen Hilfsmittel (Ziffer
3) und Textausgaben im Bereich ZGB und OR (unter anderem jene von Gauch/Stöckli
aus dem Verlag Schulthess, nicht jedoch die Kaufmännische Studienausgabe und die
Ausgabe "Navigator" aus dem Verlag Orell Füssli, Ziffer 4) sowie dem – im Vergleich
zur Vorbemerkung zur schriftlichen Prüfung 2012 neuen – ausdrücklichen Hinweis,
dass in diesen Hilfsmitteln Stellen markiert und für den Schnellzugriff Ritter mit
Begriffen, welche an den entsprechenden Stellen verwendet werden, angebracht sein
dürfen, weitere Anmerkungen aber nicht zulässig sind (Ziffer 5). In der Einladung vom
31. Januar 2013 zur schriftlichen Prüfung vom 21. Februar 2013 wurden die
zugelassenen Hilfsmittel aufgeführt. Nebst anderen wurden "die eidgenössischen und
kantonalen Gesetze und Verordnungen" genannt (act. 7/8).
Am 21. Februar 2013 wurden die Kandidatinnen und Kandidaten vor dem
Prüfungsbeginn ausdrücklich auf die erlaubten Hilfsmittel hingewiesen (act. 7/11). In
den definitiven, von der Prüfungskommission im Zirkulationsverfahren am 14. Februar
2013 (act. 7/49) beschlossenen Vorbemerkungen zur schriftlichen Prüfung, welche den
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Kandidatinnen und Kandidaten zusammen mit den Prüfungsaufgaben ausgehändigt
wurden, war der gegenüber dem Entwurf unveränderte Hinweis auf die zulässigen
Markierungen, Ritter und Anmerkungen enthalten (act. 7/12, jetzt Ziffer 4). Die Prüfung
dauerte sechsdreiviertel Stunden, nämlich von 8.30 bis 12.00 Uhr und von 13.45 bis
17.00 Uhr. Nach Prüfungsbeginn wurden die von den Kandidatinnen und Kandidaten
mitgebrachten Hilfsmittel durch die Prüfungsaufsicht systematisch überprüft. X.Y.
wurde als sechster von acht Kandidaten kontrolliert. Die von ihm verwendeten
amtlichen Gesetzesausgaben enthielten neben Markierungen und Rittern mit
zulässigen Begriffen auch einzelne Ritter mit Begriffen, welche in den Erlassen nicht
verwendet werden, sowie zahlreiche handschriftliche Querverweise und verschiedene
zusätzliche Stichworte (act. 7/17-22). Der Vizepräsident der Prüfungskommission zog
die Gesetzesausgaben innert der ersten halben Stunde ein (vgl. angefochtene
Verfügung lit. C, was sich allerdings aus den Aktennotizen zum Ablauf nicht erschliesst;
act. 7/64.4 und 5). X.Y. schrieb die Prüfung ohne diese Hilfsmittel zu Ende. Von der
maximalen Punktzahl von 201,75 Punkten erreichte er 97,75 (48,5 Prozent). Welche
Punktzahl für ein genügendes Ergebnis mindestens zu erzielen war, kann den Akten
nicht entnommen werden (act. 7/24-27).
C./ Am 25. März 2013 teilte die Prüfungskommission X.Y. mit, er habe die schriftliche
Grundbuchverwalterprüfung "unter dem Vorbehalt des Einsatzes von unerlaubten
Hilfsmitteln" bestanden, und lud ihn zur mündlichen Prüfung am 10. April 2013 ein (act.
7/28). Unmittelbar nach der mündlichen Prüfung, die X.Y. bestanden hatte, eröffnete
ihm die Prüfungskommission, wegen der unerlaubten Hilfsmittel, die er zur schriftlichen
Prüfung mitgenommen habe, werde sie dem Departement des Innern beantragen, ihm
das Patent nicht zu erteilen (act. 7/35). Die Prüfungskommission stellte am 18. April
2013 dem Departement den entsprechenden schriftlichen Antrag (act. 7/29).
Auf das Begehren von X.Y. vom 25. Juni 2013 hin (act. 7/37) verfügte das Departement
des Innern am 12. November 2013, der Fähigkeitsausweis als Grundbuchverwalter
werde ihm nicht erteilt (Ziffer 1), hingegen gelte die am 10. April 2013 abgelegte
mündliche Prüfung als bestanden und müsse nicht wiederholt werden (Ziffer 2); für die
Verfügung wurde keine Gebühr erhoben (Ziffer 3) und sein Antrag auf ausseramtliche
Entschädigung abgewiesen (Ziffer 4).
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D./ X.Y. (nachfolgend Beschwerdeführer) erhob gegen die Verfügung des
Departements des Innern (nachfolgend Vorinstanz) vom 12. November 2013 durch
seinen Rechtsvertreter mit Eingabe vom 26. November 2013 Beschwerde beim
Verwaltungsgericht mit dem Antrag, unter Kosten- und Entschädigungsfolge sei die
angefochtene Verfügung aufzuheben und die Vorinstanz anzuweisen, ihm aufgrund der
im Frühling 2013 bestandenen mündlichen und schriftlichen Prüfungen den
Fähigkeitsausweis für Grundbuchverwalter auszustellen.
Mit Vernehmlassung vom 16. Dezember 2013 beantragte die Vorinstanz die Abweisung
der Beschwerde. Am 17. Dezember 2013 teilte die Prüfungskommission dem
Beschwerdeführer mit, mangels Kandidaten werde 2014 keine
Grundbuchverwalterprüfung durchgeführt. Am 23. Dezember 2013 äusserte sich der
Beschwerdeführer zur vorinstanzlichen Vernehmlassung.
Auf die Ausführungen der Verfahrensbeteiligten zur Begründung ihrer Anträge und die
Akten wird - soweit wesentlich - in den Erwägungen eingegangen.

Darüber wird in Erwägung gezogen:
1. (...).
2. Der Beschwerdeführer absolvierte am 21. Februar 2013 den schriftlichen und am 10.
April 2013 den mündlichen Teil der Grundbuchverwalterprüfung. Die
Verfahrensbeteiligten gehen übereinstimmend davon aus, dass er die mündliche
Prüfung bestanden hat und die von ihm abgegebenen Lösungen zur schriftlichen
Prüfung inhaltlich genügen. Mithin bezieht sich der Streitgegenstand nicht auf die
materielle Bewertung (Benotung) der Prüfungsleistungen, bei deren Überprüfung sich
die Gerichte Zurückhaltung auferlegen, soweit das Gesetz nichts anderes bestimmt
(vgl. BGer 2D_32/2013 vom 23. Juli 2013 mit Hinweis auf BGE 136 I 229 E. 5.4.1, BGE
131 I 467 E. 3.1; BVGer B-2568/2008 vom 15. September 2008 E. 2; Cavelti/Vögeli,
Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, 2. Aufl. 2003, Rz. 632).
Rügen, die eigentliche (Organisations-) und Verfahrensmängel betreffen, sind nach
bundesgerichtlicher Rechtsprechung ohne diese Zurückhaltung zu prüfen (vgl. BGer
2P.44/2007 vom 2. August 2007 E. 2.1). Auf Verfahrensfragen beziehen sich alle
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Einwendungen, die den äusseren Ablauf der Prüfung oder der Bewertung betreffen
(BGE 106 Ia 1 E. 3c). Umstritten ist, ob die Vorinstanz mit der angefochtenen Verfügung
vom 12. November 2013 dem Beschwerdeführer den Fähigkeitsausweis trotz
ausreichender Leistungen in der Prüfung zu Recht verweigert hat mit der Begründung,
er habe unerlaubte Hilfsmittel eingesetzt. Der Beschwerdeführer rügt, die gegenüber
dem Vorjahr verschärfte Hilfsmittelregelung beruhe auf einem formell und materiell
unzulässigen Zirkulationsbeschluss der Prüfungskommission und damit auf einer
ungenügenden Rechtsgrundlage und sei zudem unverhältnismässig (vgl. nachfolgend
E. 3). Die Vorinstanz habe zudem bei ihrem Entscheid ihr Ermessen unterschritten,
zumindest aber in nicht verhältnismässiger Weise ausgeübt (vgl. nachfolgend E. 4).
3. Art. 27 der Bundesverfassung (SR 101, abgekürzt BV) gewährleistet die
Wirtschaftsfreiheit (Abs. 1) und umfasst insbesondere die freie Wahl des Berufes sowie
den freien Zugang zu einer privatwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit und deren freie
Ausübung (Abs. 2). Die vom Kanton verliehene Beurkundungsbefugnis hat zwar den
Charakter einer übertragenen hoheitlichen Funktion und steht damit nicht unter dem
Schutz der Wirtschaftsfreiheit (vgl. BGE 128 I 280 E. 3 mit Hinweisen). Da der
Fähigkeitsausweis der Grundbuchverwalter jedoch das berufliche Fortkommen des
Inhabers auch in anderen Tätigkeitsbereichen wie beispielsweise in der Treuhand-,
Immobilien- oder Bankbranche fördern kann, ist dessen Verweigerung geeignet, die
Berufswahlfreiheit des Beschwerdeführers zu beeinträchtigen (vgl. Art. 16 der
Verordnung über die Prüfung und den Fähigkeitsausweis der Grundbuchverwalter, sGS
914.45, nachfolgend GBV-Prüfungsverordnung, wonach der Hinweis auf den
Fähigkeitsausweis nicht unter das Verbot der Verwendung der Bezeichnung
"Grundbuchverwalter" für Geschäftszwecke fällt). Der Eingriff hat dementsprechend auf
einer ausreichenden gesetzlichen Grundlage zu beruhen (dazu nachfolgend E. 3.1), im
öffentlichen Interesse zu erfolgen (dazu nachfolgend E. 3.2) und den Grundsatz der
Verhältnismässigkeit zu wahren (dazu nachfolgend E. 3.3; vgl. BGE 119 Ia 374 E. 2a;
120 Ia 126 E. 4a; 121 I 129 E. 3b).
3.1. Das st. gallische Recht behält die öffentliche Beurkundung einschliesslich Ersatz
der Unterschrift, ausgenommen im internationalen Verhältnis, sowie die
Beglaubigungen und Zeugnisse in Grundbuchsachen (Art. 15 Abs. 1 Ingress und lit. c
sowie Art. 35ter Ingress und lit. a des Einführungsgesetzes zum Schweizerischen
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Zivilgesetzbuch, sGS 911.1, abgekürzt EG-ZGB, in Verbindung mit Art. 49 ff. der
Einführungsverordnung zum Schweizerischen Zivilgesetzbuch, sGS 911.11) einerseits
und bestimmte Aufgaben bei der Führung des Grundbuchs (Art. 2 der Verordnung über
das Grundbuch, sGS 914.13, abgekürzt VGB) anderseits dem Grundbuchverwalter vor.
Als Grundbuchverwalter sind gemäss Art. 179 EG-ZGB nur Personen wählbar, die
einen von der Aufsichtsbehörde ausgestellten Fähigkeitsausweis besitzen. Die weiter
erforderlichen Bestimmungen über das Grundbuchwesen werden auf dem
Verordnungsweg erlassen (Art. 185 EG-ZGB).
Der Fähigkeitsausweis wird vom Departement des Innern - das auch die
Grundbuchführung beaufsichtigt (vgl. Art. 182 EG-ZGB in Verbindung mit Art. 22 lit. d
des Geschäftsreglements der Regierung und der Staatskanzlei [sGS 141.3]) – aufgrund
einer bestandenen Prüfung über die erforderlichen Fähigkeiten und Kenntnisse zur
selbständigen Grundbuchführung ausgestellt (Art. 2 der Verordnung über die Prüfung
und den Fähigkeitsausweis der Grundbuchverwalter, sGS 914.45, nachfolgend GBV-
Prüfungsverordnung). Vorbereitung, Durchführung und Bewertung der Prüfung obliegt
einer dreiköpfigen Prüfungskommission (vgl. Art. 3 GBV-Prüfungsverordnung). Diese
entscheidet insbesondere über die bei der schriftlichen Prüfung zur Verfügung
stehenden Hilfsmittel (Art. 8 Abs. 2 GBV-Prüfungsverordnung). Damit kann sich die
Zuständigkeit der Prüfungskommission zur Festlegung der zugelassenen Hilfsmittel
angesichts der herrschenden Rechtsprechung (vgl. BGE 122 I 130 E. 3b mit Hinweisen)
und der gängigen Praxis (vgl. Kanton Graubünden: Art. 6 der Verordnung über den
Fähigkeitsausweis der Grundbuchverwalter [BR 217.650]; Kanton Luzern: § 8 der
Verordnung über die Prüfung der Grundbuchverwalterinnen und -verwalter und ihrer
Stellvertretungen [SRL Nr. 61]) auf eine genügende Rechtsgrundlage stützen.
Die Prüfungskommission hat sich bisher keine schriftliche Geschäftsordnung gegeben
(act. 7/5). Sie beschloss die für die schriftliche Prüfung vom 21. Februar 2013 geltende
Regelung über die zulässigen Hilfsmittel am 14. Februar 2013 einstimmig auf dem
Zirkulationsweg (act. 7/58.2). Ob – wie der Beschwerdeführer geltend macht – unter
diesen Umständen entsprechend den allgemeinen Regeln zum Verwaltungsverfahren
(vgl. Art. 22 Abs. 3 VRP) Zirkulationsbeschlüsse der Prüfungskommission unzulässig
sind (vgl. dazu GVP 2004 Nr. 2 E. d), kann indessen offen bleiben, zumal sie sich
entgegen der in der Beschwerde vertretenen Auffassung inhaltlich von der früheren
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Regelung, welche die zugelassenen Hilfsmittel ebenfalls abschliessend aufzählte und
damit eigene Notizen nicht erlaubte (vgl. act. 7/58.3), nicht zu Ungunsten der
Kandidatinnen und Kandidaten unterschied. Im Gegenteil wurden zu ihren Gunsten im
Bereich ZGB und OR ausdrücklich auch bestimmte nicht amtliche, mit gedruckten
Verweisen versehene Ausgaben zugelassen. Dass auch die frühere Regelung auf einem
– gegebenenfalls unzulässigen - Zirkulationsbeschluss beruhte, wird in der
Beschwerde nicht geltend gemacht. Immerhin ist anzumerken, dass eine solche Praxis
jedenfalls nicht ohne Weiteres mit einer stillschweigend vom Gesetz abweichenden
Regelung begründet werden könnte, wie dies die Vorinstanz im angefochtenen
Entscheid ausführt (act. 2 E. 3.5.3).
3.2. Die Regelung, insbesondere die Beschränkung der zur schriftlichen Prüfung
zugelassenen Hilfsmittel, dient öffentlichen Interessen. Zum einen soll die Prüfung
geordnet ablaufen. Zum anderen verlangt das Erfordernis des Fähigkeitszeugnisses,
dass die Kandidatinnen und Kandidaten ihr eigenes Wissen und Können unter für alle
gleichen Bedingungen nachweisen.
3.3. Die konkrete Regelung der zur schriftlichen Prüfung vom 21. Februar 2013
zugelassenen Hilfsmittel, insbesondere die Beschränkung der persönlichen
Bearbeitung der Erlasse auf Markierungen und mit von der Rechtsordnung selbst
verwendeten Begriffen beschriftete Ritter, ist sodann auch verhältnismässig.
3.3.1. Die Regelung ist geeignet, einen geordneten Prüfungsablauf zu ermöglichen und
die von den Kandidatinnen und Kandidaten erarbeiteten Lösungen der
Prüfungsaufgaben als ihrem eigenen Wissen und Können entsprechend erscheinen zu
lassen.
3.3.2. Hinsichtlich der Erforderlichkeit einer Beschränkung der zugelassenen Hilfsmittel
ist davon auszugehen, dass verschiedene Regelungen denkbar sind. Der
Beschwerdeführer rügt, es bleibe ihm vollständig unerfindlich, inwiefern es zur Prüfung
der Fähigkeiten und Kenntnisse der Grundbuchverwalter zweckmässig oder gar
erforderlich sein könnte, den Kandidaten die Nutzung der Hilfsmittel insofern
einzuschränken, als die an die Prüfung mitzubringenden Gesetzbücher nicht mit
Stichworten, Notizen und Querverweisen versehen werden dürften.
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Inwieweit zur Prüfung persönliche Unterlagen zugelassen werden, ist ein Entscheid, der
im Ermessen der Prüfungskommission liegt. Ausgestaltung und Organisation der
schriftlichen Prüfung hängen davon ab, ob als Hilfsmittel lediglich die Rechtserlasse
oder aber auch Kommentare und ergänzende Literatur zugelassen werden. Würden
ergänzende Notizen in den Erlassen zugelassen, würde die Prüfung auch den – einen
Grundbuchverwalter jedenfalls nicht in erster Linie auszeichnenden - Erfindergeist der
Kandidaten hinsichtlich der Gestaltung der Erlasse (Kopien mit Informationen auf den
Rückseiten, ausklappbare Zusatzblätter usw.) messen. Würden in den amtlichen
Ausgaben eigene Querverweise zugelassen, müssten sämtliche Notizen auch inhaltlich
überprüft werden. Der damit verbundene Kontrollaufwand stünde einem geordneten
Ablauf der Prüfung offenkundig entgegen. Im Interesse einer während der schriftlichen
Prüfung innert nützlicher Frist durchführbaren Überprüfung der Hilfsmittel ist es
angebracht, klare und damit einfach handhabbare Beschränkungen festzulegen.
Insbesondere erspart die Beschränkung der schriftlichen Anmerkungen auf Ritter und
auf Begriffe, welche das Gesetz selbst verwendet, die Beurteilung von Grenzfällen.
Deshalb kann aus dem Umstand, dass im Bereich ZGB und OR Ausgaben mit
gedruckten Querverweisen zugelassen sind, nicht abgeleitet werden, die amtlichen
Ausgaben der übrigen Erlasse dürften mit eigenen Querverweisen versehen werden.
3.3.3. Die Begrenzung der zugelassenen Hilfsmittel, wie sie von der
Prüfungskommission mit den Vorbemerkungen zur schriftlichen
Grundbuchverwalterprüfung vom 21. Februar 2013 beschlossen wurde, erweist sich
auch als zumutbar. Insbesondere steht ihr kein überwiegendes privates Interesse
gegenüber – im Gegenteil dient die Regelung vorab der Gleichbehandlung der
Prüfungskandidaten und Prüfungskandidatinnen, indem sie eine eindeutige und leicht
überprüfbare ausdrückliche Regelung zu den zulässigen Bearbeitungen der Hilfsmittel
trifft.
4. Der Beschwerdeführer macht geltend, die konkrete Handhabung der Regelung sei
übertrieben streng und führe mit der Verweigerung des Fähigkeitsausweises zu einem
unverhältnismässigen Ergebnis. Er erfülle die Voraussetzungen zur Erteilung des
Fähigkeitsausweises gemäss Art. 2 der GBV-Prüfungsverordnung. Indem die
Vorinstanz den durch die Verweigerung der Berufsbewilligung schwer beeinträchtigten
Interessen des Beschwerdeführers mit keinem Wort Rechnung trage und die Schwere
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der Sanktion nicht in Relation zur Schwere des Regelverstosses setze, unterschreite sie
das ihr zustehende Ermessen beziehungsweise übe dieses missbräuchlich aus.
4.1. Das Gebot der Verhältnismässigkeit verlangt, dass eine behördliche Massnahme
für das Erreichen des im öffentlichen oder privaten Interesse liegenden Zieles geeignet
und erforderlich ist und sich für die Betroffenen in Anbetracht der Schwere der
Grundrechtseinschränkung zumutbar und verhältnismässig erweist. Erforderlich ist eine
vernünftige Zweck-Mittel-Relation. Eine Massnahme ist unverhältnismässig, wenn das
Ziel mit einem weniger schweren Grundrechtseingriff erreicht werden kann (BGE 133 I
77 E. 4.1 mit Hinweisen).
4.2. Die GBV-Prüfungsverordnung regelt die Folgen der Missachtung der
Hilfsmittelregelung nicht ausdrücklich. Auch die Prüfungskommission selbst hat die
Sanktionen nicht in allgemeiner Weise geregelt. Insoweit fehlt es an einer
ausdrücklichen rechtssatzmässigen Grundlage für die Verweigerung des
Grundbuchverwalterpatents. Die Lücke ist mit Blick auf den Zweck, die
Berufsausübung vom Erwerb eines Fähigkeitsausweises abhängig zu machen, zu
füllen. Bei der Festsetzung der Sanktion ist davon auszugehen, dass die Vorinstanz
gemäss Art. 15 Abs. 1 der GBV-Prüfungsverordnung den Fähigkeitsausweises wegen
mangelnder Vertrauenswürdigkeit (lit. a) und aus anderen wichtigen Gründen (lit. c)
entziehen kann. Da die vorsätzliche oder fahrlässige Verwendung nicht zugelassener
Hilfsmittel an einer Prüfung geeignet ist, die Vertrauenswürdigkeit des Kandidaten in
Frage zu stellen, ist die – gegebenenfalls vorläufige - Nichterteilung des
Fähigkeitsausweises grundsätzlich eine zulässige Folge des Regelverstosses. Die
vorübergehende Verweigerung des Fähigkeitsausweises mit der Möglichkeit, die
schriftliche Prüfung zu wiederholen, erscheint unter Berücksichtigung der konkreten
Umstände im Fall des Beschwerdeführers auch nicht als unzumutbar.
4.3. Die vom Beschwerdeführer zur schriftlichen Prüfung mitgebrachten amtlichen
Gesetzesausgaben sind mit handschriftlichen Anmerkungen versehen (act. 7/17-22),
welche über blosse Querverweise hinausgehen. So enthalten der Gebührentarif für die
Grundbuchämter und für die Durchführung der Grundstückschätzung (act. 7/17, Seiten
2, 7 und 13), die Grundbuchverordnung (act. 7/18, Seiten 4699 und 4701), das Gesetz
über die Verwaltungsrechtspflege (act. 7/20, Seiten 6, 7, 8, 10, 11, 15, 16, 18, 22 und
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23) und das Bundesgesetz über Schuldbetreibung und Konkurs (act. 7/22, Seiten 1, 6,
14, 35, 37, 43, 59, 63, 64, 68, 73, 76, 80, 81, 82, 90, 99, 100 und 107) kurze
Erläuterungen beziehungsweise Begriffserklärungen, welche unter das in Ziffer 3 in
Verbindung mit Ziffer 4 der Vorbemerkungen statuierte Verbot "weiterer Anmerkungen"
fallen. Darüber hinaus hat der Beschwerdeführer einige der in den konfiszierten
Erlassen angebrachten Ritter mit Stichworten versehen, welche an den
entsprechenden Stellen nicht verwendet werden (vgl. etwa im Gesetz über die
Verwaltungsrechtspflege, act. 7/20, Seite 7 "Offizialmaxime" und "Noven", Seite 9
"Allgemeinverfügung", Seite 15 "Dispositionsmaxime"; im Bundesgesetz über
Schuldbetreibung und Konkurs, act. 7/22, Seite 37 "Kompetenzstücke", Seite 49
"Abschlagszahlungen").
Die Nichtanerkennung der genügenden schriftlichen Prüfung ist für den
Beschwerdeführer zwar einschneidend. Dass sich die Vorinstanz entsprechend dem
Antrag der Prüfungskommission für die Nichtanerkennung des schriftlichen
Prüfungsergebnisses mit gleichzeitiger Zulassung zur mündlichen Prüfung und
Anerkennung der dort erbrachten genügenden Leistung entschieden hat, erscheint
jedoch mangels praktikabler milderer Massnahmen nicht unverhältnismässig. Die
Prüfungskommission hat vielmehr abweichend von Art. 10 Abs. 1 in Verbindung mit
Art. 11 Abs. 3 der GBV-Prüfungsverordnung, welche die Wiederholung der gesamten
nicht bestandenen Prüfung vorsieht, zugunsten des Beschwerdeführers die
bestandene mündliche Prüfung anerkannt.
Ob der Beschwerdeführer in der schriftlichen Prüfung nach einem Punkteabzug oder
bei Nichtbewertung der mit den unzulässigen Hilfsmitteln erarbeiteten Lösungsteile
noch ein genügendes Ergebnis erzielt hätte und diese Sanktion deshalb als milderes
Mittel in Erwägung gezogen werden müsste, lässt sich anhand der Unterlagen nicht
beurteilen. Die Umsetzung beider Möglichkeiten wäre indessen mit unverhältnismässig
grossem Aufwand verbunden, zumal in jedem Einzelfall ermittelt werden müsste,
welche Lösungselemente auf die unzulässigen Hilfsmittel zurückzuführen sind.
Qualifizierte die Vorinstanz den vom Beschwerdeführer zu verantwortenden
Regelverstoss mit Blick auf den Zweck der Grundbuchverwalterprüfung als
ausreichend schwer, um dem Beschwerdeführer die Erteilung des Fähigkeitsausweises
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- vorübergehend – zu verweigern, ist diese Beurteilung daher nicht zu beanstanden.
Daran vermag auch der Umstand nichts zu ändern, dass der Beschwerdeführer die
schriftliche Grundbuchverwalterprüfung weitestgehend ohne Verwendung der
konfiszierten unerlaubten Hilfsmittel absolviert und bestanden hat, weil sie ihm kurz
nach Beginn der Prüfung entzogen wurden. Vielmehr hat der Beschwerdeführer die
unzulässigen Hilfsmittel der Prüfungsaufsicht nicht von sich aus abgegeben, sondern
die Prüfung unter Mitführung der fraglichen Erlasse angetreten, obwohl ihm aufgrund
der Regelung zur schriftlichen Prüfung im Jahr 2012, welche im Zusammenhang mit
den zulässigen Erlassen einzig "die eidgenössischen und kantonalen Gesetze und
Verordnungen" nannte, und der Präzisierung im Anhang zum E-Mail des
Vizepräsidenten der Prüfungskommission vom 22. Januar 2013, wonach eigene
Anmerkungen und im Bereich ZGB und OR Ausgaben mit über Querverweise
hinausgehenden Anmerkungen nicht zugelassen sind, klar sein musste, dass sich seine
eigenen Anmerkungen zumindest teilweise in einem unzulässigen Bereich bewegten.
4.4. Dieses Ergebnis verletzt auch den Grundsatz von Treu und Glauben nicht. Gemäss
Art. 5 Abs. 3 BV handeln staatliche Organe und Private nach Treu und Glauben. Der
verfassungsrechtliche Vertrauensschutz setzt ein Verhalten oder eine Äusserung der
Behörde voraus, die gegenüber einer bestimmten Person eine Vertrauensgrundlage
schafft. Nach der Rechtsprechung verleiht der Grundsatz von Treu und Glauben einer
Person unter gewissen Voraussetzungen Anspruch auf Schutz des berechtigten
Vertrauens in behördliche Zusicherungen oder sonstiges, bestimmte Erwartungen
begründendes Verhalten der Behörden (vgl. BGer 6B_244/2011 vom 20. Juni 2011 E.
1.2 mit Hinweis auf BGE 131 II 627 E. 6.1 und 129 I 161 E. 4.1).
Der Beschwerdeführer kann aus dem Verhalten der Prüfungskommission –
insbesondere daraus, dass die endgültige, mit dem ihm bekannten Entwurf inhaltlich
jedoch völlig übereinstimmende Hilfsmittelregelung erst zu Beginn der schriftlichen
Prüfung bekannt gegeben wurde - nur etwas zu seinen Gunsten ableiten, wenn er
davon ausgehen durfte, die handschriftlichen Anmerkungen in seinen amtlichen
Gesetzesausgaben wären nach der für die schriftliche Grundbuchverwalterprüfung
2012 geltenden Hilfsmittelregelung erlaubt gewesen. Die Prüfungskommission geht
davon aus, das Anmerkungsverbot in Ziffer 4 der Vorbemerkungen zur schriftlichen
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Prüfung 2013 beziehungsweise in Ziffer 5 des Entwurfs stelle lediglich die Regelung
klar, wie sie insbesondere bereits im Jahr 2012 gegolten habe.
Die Regelung zur schriftlichen Prüfung 2012 nannte in der abschliessenden – "Als
Hilfsmittel dürfen nur ... verwendet werden" - Aufzählung "die eidgenössischen und
kantonalen Gesetze und Verordnungen" (act. 7/51). Der Beschwerdeführer musste
deshalb bereits damals davon ausgehen, weitere eigene Hilfsmittel seien nicht
zugelassen. Zu den nicht zugelassenen weiteren Hilfsmitteln mussten für den
Beschwerdeführer erkennbar auch eigene inhaltlich über den Wortlaut der Gesetze und
Verordnungen hinausgehende Notizen in den Erlassen gehören. Dies gilt umso mehr,
als auch im Bereich ZGB und OR Ausgaben mit über Querverweise hinausgehenden
Anmerkungen ausdrücklich nicht zugelassen sein sollten. Dass es für die
Unterscheidung von zulässigen und unzulässigen Hilfsmitteln sachlich nicht wesentlich
sein kann, ob solche Notizen in der Form von Anmerkungen in den amtlichen
Ausgaben der Erlasse oder auf Zusatzblättern vorlagen, musste auch dem
Beschwerdeführer klar sein, zumal sonst – wie bereits dargelegt – zu klären wäre, wo
die Grenze der zulässigen Anmerkungen läge (vgl. dazu oben E. 3.3.2). Da die
handschriftlichen Notizen in den vom Beschwerdeführer verwendeten amtlichen
Ausgaben von eidgenössischen und kantonalen Gesetzen und Verordnungen
unbestrittenermassen teilweise über den Wortlaut der Erlasse hinaus gingen, kann der
Beschwerdeführer aus dem Umstand, dass er die betreffenden Unterlagen angeblich
bereits im Jahr 2012 an der schriftlichen Prüfung verwendete, nichts zu seinen Gunsten
abzuleiten. Daran vermag nichts zu ändern, wenn – aus welchen Gründen auch immer
– die Unterlagen damals nicht beanstandet worden waren. Hinzu kommt, dass der
Anhang zum E-Mail des Vizepräsidenten der Prüfungskommission vom 22. Januar
2013 mit der klaren Beschränkung eigener Anmerkungen den Beschwerdeführer hätte
veranlassen müssen, Unsicherheiten bezüglich der Zulässigkeit seiner bearbeiteten
amtlichen Gesetzesangaben zu klären.
Der Vizepräsident der Prüfungskommission hat die von ihm als unzulässig beurteilten
Hilfsmittel eingezogen. Daraus, dass er den Beschwerdeführer die Prüfung ohne diese
Hilfsmittel zu Ende schreiben liess, kann nicht abgeleitet werden, im Fall einer
genügenden Leistung werde eine Sanktion ausbleiben, zumal der Entscheid darüber
nicht dem Vizepräsidenten, sondern der Prüfungskommission oblag, welche über die
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Zulassung zur mündlichen Prüfung (Art. 3 Abs. 1 und Art. 8 Abs. 3 der GBV-
Prüfungsverordnung) und ihren Antrag an das Departement des Innern (Art. 10 Abs. 1
der GBV-Prüfungsverordnung) befindet.
5. Zusammengefasst ergibt sich, dass der Beschwerdeführer durch das Mitführen
handschriftlich ergänzter Erlasse anlässlich der schriftlichen
Grundbuchverwalterprüfung vom 21. Februar 2013 gegen die von der
Prüfungskommission am 14. Februar 2013 beschlossene Hilfsmittelregelung –
zumindest fahrlässig - verstossen hat. Unter Abwägung aller auf dem Spiel stehenden
Interessen ist daher nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz die von Seiten der
Prüfungskommission beantragte Sanktion des Nichtbestehens der schriftlichen
Prüfung infolge der Verwendung unerlaubter Hilfsmittel als verhältnismässig beurteilt
hat. Jedenfalls ist nicht erkennbar, dass die Vorinstanz das ihr zustehende Ermessen
überschritten oder missbraucht hätte.
6. (...).
Demnach hat das Verwaltungsgericht