Decision ID: b15527a8-e583-5804-9625-f67d4b9271b0
Year: 2014
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Sachverhalt:
A.
Die Eidgenössische Steuerverwaltung ESTV, Abteilung Strafsachen und
Untersuchungen ASU, führt unter anderem gegen A._ eine be-
sondere Untersuchung im Sinne von Art. 190 ff. DBG (SR 642.11) wegen
Verdachts auf schwere Steuerwiderhandlungen. Am 21. Januar 2013 be-
antragte dieser bei der ASU uneingeschränkte Akteneinsicht, insbesonde-
re in die Protokolle seiner Einvernahmen und in jene Unterlagen, die zur
Einleitung des Untersuchungsverfahrens führten. Mit Verfügung vom
12. Februar 2013 hiess die ASU sein Gesuch hinsichtlich der Einvernah-
meprotokolle gut, wies es ansonsten aber ab.
B.
Gegen diese Verfügung erhob A._ am 18. Februar 2013 Be-
schwerde beim Direktor der ESTV. Er beantragte erneut uneingeschränk-
te Akteneinsicht, insbesondere in jene Unterlagen, die vor der Ermächti-
gung zur Untersuchung nach Art. 190 ff. DBG erstellt wurden. Ausserdem
verlangte er die Sistierung des Untersuchungsverfahrens bis zur erfolgten
Einsichtnahme, mindestens aber bis zur rechtskräftigen Erledigung des
Beschwerdeverfahrens. Mit Entscheid vom 18. März 2013 wies der Direk-
tor der ESTV die Beschwerde ab und trat auf das Sistierungsgesuch nicht
ein. Mit Beschluss (...) vom (...) September 2013 bestätigte die Be-
schwerdekammer des Bundesstrafgerichts diesen Entscheid.
C.
Am 20. September 2013 ersuchte A._ die ESTV gestützt auf Art. 8
DSG (SR 235.1) um Auskunft über die ihn betreffenden personenbezoge-
nen Daten, welche die ASU im Zeitraum vor der Eröffnung des Untersu-
chungsverfahrens nach Art. 190 ff. DBG gegen ihn gesammelt habe. Mit
Verfügung vom 22. Oktober 2013 hiess die ESTV, Informationssicherheit
und Datenschutz, das Begehren grundsätzlich gut, schränkte die Aus-
kunft aber insoweit ein, als sie in den massgeblichen Dokumenten sämtli-
che Hinweise auf Drittpersonen sowie Textstellen und Hinweise, die
Rückschlüsse auf das taktische Vorgehen bei der Untersuchung ermög-
lichten, abdeckte bzw. schwärzte. Zur Begründung verwies sie insbeson-
dere auf Art. 9 Abs. 1 Bst. b und Art. 9 Abs. 2 Bst. a DSG, wonach die
Auskunft wegen überwiegender Interessen Dritter bzw. überwiegender öf-
fentlicher Interessen eingeschränkt werden kann. Ausserdem machte sie
geltend, das Auskunftsrecht nach Art. 8 DSG bestehe nur hinsichtlich je-
ner Daten, welche die um Auskunft ersuchende Person betreffen.
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D.
Gegen diese Verfügung der ESTV (nachfolgend: Vorinstanz) erhebt
A._ (nachfolgend: Beschwerdeführer) am 25. November 2013 Be-
schwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Er beantragt, es sei die Ver-
fügung insoweit aufzuheben, als sie die Auskunft einschränke, und ihm
vollumfänglich Einsicht in den Bericht zur Voruntersuchung gegen ihn und
weitere beteiligte Personen (Bericht der ASU vom [...]; nachfolgend: Be-
richt zur Voruntersuchung) sowie den Antrag auf Durchführung der be-
sonderen Untersuchung (Antrag des Direktors der Vorinstanz [...] an den
[damaligen] Vorsteher des Eidgenössischen Finanzdepartements EFD;
nachfolgend: Antrag auf Untersuchung) zu gewähren. Zur Begründung
bringt er insbesondere vor, entgegen der Ansicht der Vorinstanz sei die
verfügte Einschränkung der Auskunft weder zum Schutz von Drittinteres-
sen noch zum Schutz ermittlungstaktischer Interessen erforderlich.
E.
Die Vorinstanz beantragt in ihrer Vernehmlassung vom 6. Januar 2014
die Abweisung der Beschwerde. Zur Begründung verweist sie neben den
bereits in der angefochtenen Verfügung genannten Einschränkungsgrün-
den auf Art. 9 Abs. 1 Bst. a DSG, wonach die Auskunft eingeschränkt
werden kann, soweit ein Gesetz im formellen Sinn dies vorsieht. Dies sei
vorliegend der Fall, seien die mit dem Vollzug des DBG betrauten Behör-
den nach Art. 110 Abs. 1 DBG (sog. Steuergeheimnis) doch verpflichtet,
über Tatsachen, die ihnen in Ausübung ihres Amtes bekannt würden,
Stillschweigen zu bewahren.
F.
Auf Aufforderung des Instruktionsrichters reicht die Vorinstanz dem Bun-
desverwaltungsgericht am 14. Januar 2014 je ein ungeschwärztes
Exemplar des Berichts zur Voruntersuchung und des Antrags auf Unter-
suchung ein.
G.
Der Beschwerdeführer macht in seiner Replik vom 24. Februar 2014 ins-
besondere geltend, aufgrund eines konkreten Vorfalls im Jahr 2013 sei
davon auszugehen, die ASU habe unter dem Deckmantel des Veranla-
gungsverfahrens über die kantonalen Steuerbehörden Informationen und
Beweismittel bei den ihm zuzurechnenden Gesellschaften gesammelt,
ohne dass für diese der eigentliche Zweck ersichtlich gewesen sei. Für
das vor der Ermächtigung durch den (damaligen) Vorsteher des EFD
durchgeführte Sammeln von Unterlagen und Beweismitteln bestehe im
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Weiteren keine gesetzliche Grundlage. Ein schutzwürdiges Interesse, die
erlangten Informationen geheim zu halten, bestehe daher nicht.
H.
Die Vorinstanz weist in ihrer Stellungnahme vom 20. März 2014 den Vor-
wurf der unzulässigen Datenbeschaffung unter Einreichung eines als ver-
traulich bezeichneten Dokuments (nachfolgend: vertrauliche Beilage) zu-
rück. Sie bringt zudem vor, die Zulässigkeit der von ihr bzw. der ASU ge-
tätigten Vorabklärungen ergebe sich ohne Weiteres aus ihrer Zuständig-
keit für Untersuchungen im Sinne von Art. 190 ff. DBG; eine ausdrückli-
che gesetzliche Grundlage sei daher nicht erforderlich.
I.
Der Beschwerdeführer beantragt in seiner Stellungnahme vom 22. April
2014 in prozessualer Hinsicht, es sei ihm durch Zusammenfassen der
vertraulichen Beilage Gelegenheit zu geben, sich zu deren Inhalt zu äus-
sern; alternativ sei sie aus dem Recht zu weisen und bei der Entscheid-
findung nicht zu berücksichtigen. In der Hauptsache bekräftigt er seinen
Vorwurf, für die Vorabklärungen der ASU mangle es an einer gesetzlichen
Grundlage. Es bestehe entsprechend kein schutzwürdiges Interesse an
der Geheimhaltung der angewandten Ermittlungsmethoden.
J.
Mit Zwischenverfügung vom 24. April 2014 fordert der Instruktionsrichter
die Vorinstanz auf, dem Bundesverwaltungsgericht für den Fall, dass sie
die vertrauliche Beilage im Recht belassen wolle, ein Dokument einzurei-
chen, aus dem der wesentliche Inhalt dieser Beilage hervorgehe. Mit Ein-
gabe vom 6. Mai 2014 reicht die Vorinstanz die vertrauliche Beilage ano-
nymisiert ein. Am 23. Mai 2014 äussert sich der Beschwerdeführer dazu.
K.
Auf die weiteren Vorbringen der Parteien und die sich bei den Akten be-
findlichen Schriftstücke wird – soweit entscheidrelevant – in den nachfol-
genden Erwägungen eingegangen.
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Seite 5

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Gemäss Art. 31 VGG beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Be-
schwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 VwVG, sofern sie von einer
Vorinstanz nach Art. 33 VGG stammen und keine Ausnahme nach Art. 32
VGG vorliegt. Als Verfügungen im erwähnten Sinn gelten autoritative, ein-
seitige, individuell-konkrete Anordnungen der Behörde, die – in erster Li-
nie (vgl. FELIX UHLMANN, in: Praxiskommentar VwVG, 2009, Art. 5 N. 68
f.) – in Anwendung von Bundesverwaltungsrecht ergangen und auf
Rechtswirkungen ausgerichtet sowie verbindlich und erzwingbar sind
(vgl. BGE 135 II 38 E. 4.3; 131 II 13 E. 2.2; Urteil des Bundesgerichts
2C_786/2010 vom 19. Januar 2011 E. 2.1; KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, Ver-
waltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Aufl.
2013, Rz. 325).
Die angefochtene Anordnung der Vorinstanz stützt sich auf das DSG und
damit auf Bundesverwaltungsrecht und erfüllt auch sonst die erwähnten
Anforderungen an eine Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG. Sie stammt
weiter von einer Behörde nach Art. 33 Bst. d VGG; eine Ausnahme ge-
mäss Art. 32 VGG liegt nicht vor. Das Bundesverwaltungsgericht ist dem-
nach für die Beurteilung der vorliegenden Beschwerde zuständig.
1.2 Zur Beschwerde ans Bundesverwaltungsgericht ist nach Art. 48
Abs. 1 VwVG berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilge-
nommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat, durch die
angefochtene Verfügung besonders berührt ist und ein schutzwürdiges
Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat. Der Beschwerdeführer
hat sich am vorinstanzlichen Verfahren beteiligt und ist mit seinem Aus-
kunftsbegehren nur teilweise durchgedrungen. Er ist somit durch die an-
gefochtene Verfügung formell und grundsätzlich (vgl. E. 6.3.4 und
E. 6.4.4) auch materiell beschwert und entsprechend zur Beschwerde le-
gitimiert.
1.3 Die Beschwerde wurde im Weiteren frist- und formgerecht eingereicht
(Art. 50 Abs. 1 und 52 VwVG), weshalb auf sie einzutreten ist.
2.
Streitgegenstand in der nachträglichen Verwaltungsrechtspflege ist das
durch die angefochtene Verfügung geregelte Rechtsverhältnis, soweit es
im Streit liegt (vgl. MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem
http://relevancy.bger.ch/php/clir/http/index.php?lang=de&type=show_document&page=1&from_date=&to_date=&from_year=1954&to_year=2013&sort=relevance&insertion_date=&from_date_push=&top_subcollection_clir=bge&query_words=&part=all&de_fr=&de_it=&fr_de=&fr_it=&it_de=&it_fr=&orig=&translation=&rank=0&highlight_docid=atf%3A%2F%2F131-II-13%3Ade&number_of_ranks=0&azaclir=clir#page13
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Bundesverwaltungsgericht, 2. Aufl. 2013, Rz. 2.8). Der Beschwerdeführer
ficht die Verfügung der Vorinstanz nur hinsichtlich der Einschränkung der
Auskunft an. Streitgegenstand des vorliegenden Beschwerdeverfahrens
bildet demnach die Frage, ob die Vorinstanz die Auskunft zu Recht ein-
schränkte.
3.
Das Bundesverwaltungsgericht überprüft angefochtene Verfügungen auf
Verletzung von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Miss-
brauch des Ermessens, unrichtige oder unvollständige Feststellung des
rechtserheblichen Sachverhalts und – grundsätzlich – Unangemessenheit
(vgl. Art. 49 VwVG). Es ist nach dem Grundsatz der Rechtsanwendung
von Amtes wegen verpflichtet, auf den festgestellten Sachverhalt jenen
Rechtssatz anzuwenden, den es als richtig erachtet, und diesem jene
Auslegung zu geben, von der es überzeugt ist. Dies hat zur Folge, dass
es nicht an die rechtliche Begründung der Begehren gebunden ist
(vgl. Art. 62 Abs. 4 VwVG) und eine Beschwerde auch aus anderen als
den geltend gemachten Gründen gutheissen oder den angefochtenen
Entscheid im Ergebnis mit einer Begründung bestätigen kann, die von je-
ner der Vorinstanz abweicht (sog. Motivsubstitution; vgl. MOSER/BEUSCH/
KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 1.54).
4.
4.1 Das DSG gilt gemäss dessen Art. 2 Abs. 1 für das Bearbeiten von Da-
ten natürlicher oder juristischer Personen durch private Personen (Bst. a)
und Bundesorgane (Bst. b). Als Bearbeiten gilt jeder Umgang mit Perso-
nendaten, unabhängig von den angewandten Mitteln und Verfahren, ins-
besondere das Beschaffen, Aufbewahren, Verwenden, Umarbeiten, Be-
kanntgeben, Archivieren oder Vernichten von Daten (vgl. Art. 3 Bst. e
DSG). Personendaten (Daten) sind alle Angaben, die sich auf eine be-
stimmte oder bestimmbare Person beziehen (vgl. Art. 3 Bst. a DSG).
Bundesorgane sind Behörden und Dienststellen des Bundes sowie Per-
sonen, soweit sie mit öffentlichen Aufgaben des Bundes betraut sind
(vgl. Art. 3 Bst. h DSG). Nach Art. 2 Abs. 2 Bst. c DSG ist das Gesetz
namentlich auf hängige Straf- und verwaltungsrechtliche Verfahren mit
Ausnahme erstinstanzlicher Verfahren nicht anwendbar.
4.2 Vorliegend ist zu Recht unbestritten, dass die ASU ein Bundesorgan
ist und im Rahmen der Vorabklärungen im Sinne des DSG Daten bear-
beitete. Nicht ohne Weiteres klar erscheint jedoch, ob das DSG auf die
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Datenbearbeitung der ASU und das Auskunftsbegehren des Beschwerde-
führers anwendbar ist. Da die Vorabklärungen mit Blick auf die in der Fol-
ge unter anderem gegen diesen eröffnete, soweit ersichtlich nach wie vor
hängige besondere Untersuchung nach Art. 190 ff. DBG getätigt wurden
und es sich bei dieser um ein (Verwaltungs-) Strafverfahren handelt
(vgl. ANDREAS DONATSCH, in: Kommentar zum Schweizerischen Steuer-
recht, Band I/2b, 2. Aufl. 2008, nachfolgend: Kommentar DBG, Art. 190
DBG N. 6), wäre es grundsätzlich denkbar, dass bereits seit Beginn der
Vorabklärungen von einem hängigen Strafverfahren auszugehen wäre,
diese demnach unter die Ausnahmeklausel von Art. 2 Abs. 2 Bst. c DSG
fielen.
Die Beschwerdekammer des Bundestrafgerichts hat dies in ihrem Be-
schluss vom (...) September 2013 (vgl. Bst. B) im Ergebnis allerdings zu
Recht verneint (vgl. Beschluss der Beschwerdekammer des Bundesstraf-
gerichts [...] vom [...] September 2013, nachfolgend: [...] E. 2). Wie sie
zutreffend ausführt, wird die besondere Untersuchung mit der entspre-
chenden Ermächtigung der Vorinstanz durch den Vorsteher des EFD er-
öffnet (vgl. Art. 190 Abs. 1 DBG). Damit ist sichergestellt, dass der Über-
gang vom steuerrechtlichen Verwaltungsverfahren zum (besonderen)
Steuerstrafverfahren, in dessen Rahmen die ASU strafprozessuale
Zwangsmassnahmen ergreifen und die steuerpflichtige Person nament-
lich die Aussage bei der Ermittlung des Sachverhalts verweigern kann,
klar erkennbar ist (vgl. [...] E. 2.3 mit Hinweis). Erst ab diesem Zeitpunkt
kommen somit nach Art. 191 Abs. 1 DBG die strafprozessualen Regeln
von Art. 19-50 des Bundesgesetzes über das Verwaltungsstrafrecht vom
22. März 1974 (VStrR, SR 313.0) mit Ausnahme von Art. 19 Abs. 3 VStR
zur Anwendung. Nach der ratio legis von Art. 2 Abs. 2 Bst. c DSG, der
Normenkollisionen zwischen den jeweiligen (straf-) prozessualen Regeln
und dem DSG vermeiden soll (vgl. ROSENTHAL/JÖHRI, Handkommentar
zum Datenschutzgesetz, 2008, nachfolgend: Handkommentar DSG,
Art. 2 N. 32), ist deshalb erst ab dann von einem hängigen Strafverfahren
und vom Ausschluss des DSG auszugehen.
4.3 Gegen die Anwendung des DSG auf die Datenbearbeitung der ASU
im Rahmen der Vorabklärungen spricht im Weiteren nicht, dass Art. 2
Abs. 2 Bst. c DSG auch hängige Verwaltungsverfahren mit Ausnahme
erstinstanzlicher Verwaltungsverfahren vom Anwendungsbereich des
DSG ausschliesst. Bei den Vorabklärungen handelt es sich nicht um ein
Verwaltungsverfahren im Sinne dieser Bestimmung – also um ein Verfah-
ren, das dem VwVG untersteht, was den Ausschluss des DSG erst recht-
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fertigt –, sondern um informelles Verwaltungshandeln, das ausserhalb ei-
nes derartigen Verfahrens stattfindet und für das die Regeln des VwVG
nicht gelten (vgl. dazu ausführlicher E. 7.3.3). Auf Datenbearbeitungen im
Rahmen solchen Verwaltungshandelns findet das DSG, vorbehältlich
vorgehender spezialgesetzlicher Regelungen, regulär Anwendung
(vgl. ROSENTHAL/JÖHRI, a.a.O., Art. 2 N. 3 und 32).
Von vornherein keine Bedeutung kommt Art. 2 Abs. 2 Bst. c DSG im vor-
liegenden Zusammenhang hinsichtlich der Anwendung des DSG auf das
Auskunftsbegehren des Beschwerdeführers zu. Da die Vorabklärungen
bereits abgeschlossen sind, ist das DSG insoweit ohnehin anwendbar
(vgl. GRAMIGNA/MAURER-LAMBROU, Basler Kommentar Datenschutzge-
setz, 3. Aufl. 2014, nachfolgend: BSK DSG, Art. 8 N. 31).
4.4 Das DSG kommt demnach auf die Datenbearbeitung der ASU im
Rahmen der Vorabklärungen wie auch das Auskunftsbegehren des Be-
schwerdeführers – das sich auf Unterlagen bezieht, die nicht in den Akten
der besonderen Untersuchung enthalten sind (vgl. [...] E. 2.4) – zur An-
wendung. Die Vorinstanz hat dieses Begehren folglich zu Recht nach
dem DSG beurteilt. Ob ihr Entscheid zu überzeugen vermag, ist nachfol-
gend zu prüfen.
5.
5.1 Gemäss Art. 8 DSG kann jede Person vom Inhaber einer Daten-
sammlung Auskunft darüber verlangen, ob Daten über sie bearbeitet
werden (Abs. 1). Der Inhaber der Datensammlung muss der betroffenen
Person namentlich alle über sie in der Datensammlung vorhandenen Da-
ten einschliesslich der verfügbaren Angaben über die Herkunft der Daten
mitteilen (Abs. 2 Bst. a). Als Datensammlung gilt jeder Bestand von Per-
sonendaten, der so aufgebaut ist, dass die Daten nach betroffenen Per-
sonen erschliessbar sind (vgl. Art. 3 Bst. g DSG).
Das Auskunftsrecht nach Art. 8 DSG ist ein relativ höchstpersönliches
Recht und steht jeder Person voraussetzungslos zu (vgl. GRA-
MIGNA/MAURER-LAMBROU, a.a.O., Art. 8 N. 4). Es erstreckt sich auf alle in
einer Datensammlung vorhandenen Daten, die sich auf die um Auskunft
ersuchende Person beziehen, jedoch nur auf diese Daten
(vgl. Verwaltungspraxis der Bundesbehörden [VPB] 62.55 E. 2; GRA-
MIGNA/MAURER-LAMBROU, a.a.O., Art. 8 N. 23). Dies schliesst allerdings
nicht aus, dass darin auch Daten über Dritte enthalten sind und diese
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dem Auskunftsrecht der gesuchstellenden Person unterstehen
(vgl. GRAMIGNA/MAURER-LAMBROU, a.a.O., Art. 8 N. 23).
5.2 Das Auskunftsrecht gilt nicht uneingeschränkt. Nach Art. 9 Abs. 1
DSG kann der Inhaber der Datensammlung die Auskunft verweigern, ein-
schränken oder aufschieben, soweit ein Gesetz im formellen Sinn dies
vorsieht (Bst. a) oder es wegen überwiegender Interessen Dritter erfor-
derlich ist (Bst. b). Ein Bundesorgan kann dies ausserdem tun, soweit es
wegen überwiegender öffentlicher Interessen, insbesondere der inneren
oder äusseren Sicherheit der Eidgenossenschaft, erforderlich ist oder die
Auskunft den Zweck einer Strafuntersuchung oder eines andern Untersu-
chungsverfahrens in Frage stellt (vgl. Art. 9 Abs. 2 Bst. a und b DSG).
5.2.1 Nach der herrschenden Lehre bezieht sich Art. 9 Abs. 1 Bst. a DSG
namentlich auf Gesetze im formellen Sinn, welche die Preisgabe be-
stimmter Informationen untersagen (vgl. DAVID ROSENTHAL, in: Hand-
kommentar DSG, Art. 9 N. 7). Formellgesetzliche Pflichten zur Wahrung
des Amtsgeheimnisses sind daher grundsätzlich zu beachten (vgl. GRA-
MINGNA/MAURER-LAMBROU, BSK DSG, Art. 9 N. 17; ROSENTHAL, a.a.O.,
Art. 9 N. 8).
5.2.2 Allfälligen Drittinteressen im Sinne von Art. 9 Abs. 1 Bst. b DSG
kann unter Umständen durch Abdecken des Namens des betroffenen
Dritten Genüge getan werden. Ist dies nicht möglich, ist zwischen den In-
teressen des Dritten und der um Auskunft ersuchenden Person abzuwä-
gen (vgl. GRAMINGNA/MAURER-LAMBROU, a.a.O., Art. 9 N. 21). Obschon
die Geltendmachung des Auskunftsrechts nach Art. 8 DSG grundsätzlich
keinen Interessennachweis voraussetzt, hat die um Auskunft ersuchende
Person deshalb hier wie bei anderen Interessenabwägungen nach Art. 9
DSG gegebenenfalls ihre Interessen darzulegen (vgl. BGE 138 III 425
E. 5.4; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-5176/2012 vom
28. Februar 2013 E. 3.3; GRAMIGNA/MAURER-LAMBROU, a.a.O., Art. 8
N. 42; ROSENTHAL, a.a.O., Art. 8 N. 12).
5.2.3 Als überwiegende öffentliche Interessen im Sinne von Art. 9 Abs. 2
Bst. a DSG kommen insbesondere Sicherheitsinteressen in Betracht.
Diese sind weit zu verstehen (vgl. GRAMIGNA/MAURER-LAMBROU, a.a.O.,
Art. 9 N. 23; ROSENTHAL, a.a.O., Art. 9 N. 12). Eine Auskunftsverweige-
rung ist etwa möglich, wenn Personen Einblick in Datensammlungen der
Bundesanwaltschaft nehmen wollen und mit der Erteilung der Auskunft
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Ermittlungsergebnisse und -methoden aufgedeckt würden (vgl. GRA-
MINGNA/MAURER-LAMBROU, a.a.O., Art. 9 N. 23).
6.
Vorliegend ist unbestritten, dass dem Beschwerdeführer nach Art. 8 DSG
grundsätzlich Einsicht in den Bericht zur Voruntersuchung und den Antrag
auf Untersuchung zu gewähren war. Streitig ist hingegen, ob die Vorin-
stanz die Einsicht in diese beiden Dokumente hinsichtlich der Daten
betreffend Dritte und der Daten, die Rückschlüsse auf das Vorgehen der
ASU in Vorabklärungen zulassen, verweigern durfte. Nachfolgend ist zu-
nächst auf die erste Frage einzugehen (vgl. E. 6.1 ff.), anschliessend auf
die zweite (vgl. E. 7).
6.1 Der Beschwerdeführer hält die Verweigerung der Einsicht hinsichtlich
der Daten betreffend Dritte für unberechtigt. Zwar sei es richtig, dass das
Auskunftsrecht nur hinsichtlich jener Daten bestehe, die sich auf die um
Auskunft ersuchende Person beziehen. Dass die Angaben über Dritte im
Bericht zur Voruntersuchung und im Antrag auf Untersuchung enthalten
seien, zeige jedoch, dass diese Daten Rückschlüsse auf ihn zuliessen,
sich mithin auf ihn bezögen bzw. ihm zuzuordnen seien. Bei den Kapital-
gesellschaften, an denen er beteiligt oder deren Organ er sei, handle es
sich weiter nicht um "echte" Dritte; zudem sei nicht ersichtlich, welche
schutzwürdigen Interessen sie an einer Anonymisierung hätten. Das
Steuergeheimnis stehe schliesslich gemäss Art. 110 Abs. 2 DBG einer
Auskunftserteilung nicht entgegen, soweit dafür eine gesetzliche Grund-
lage bestehe.
6.2 Die Vorinstanz erachtet die Verweigerung der Einsicht hinsichtlich der
Daten betreffend Dritte demgegenüber aus drei Gründen für gerechtfer-
tigt. Zunächst bestehe das Auskunftsrecht nur hinsichtlich der Daten, die
sich auf die um Auskunft ersuchende Person beziehen (Einschränkungs-
grund 1). Weiter verpflichte sie Art. 110 Abs. 1 DBG zum Stillschweigen
über Daten betreffend Dritte, die unter das Steuergeheimnis fallen, wes-
halb sie hinsichtlich solcher Daten die Auskunft gestützt auf Art. 9 Abs. 1
Bst. a DSG verweigern könne (Einschränkungsgrund 2). Schliesslich hät-
ten die betroffenen Dritten ein überwiegendes Interesse im Sinne von
Art. 9 Abs. 1 Bst. b DSG an der Verweigerung der Auskunft, zumal nicht
ersichtlich sei, welches Interesse der Beschwerdeführer an einer Offenle-
gung der sie betreffenden Daten habe (Einschränkungsgrund 3). Aus dem
Bericht zur Voruntersuchung und dem Antrag auf Untersuchung mit
Schwärzungen und – nicht lückenlosen – Angaben zu den Abdeckungs-
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gründen wird deutlich, dass die Vorinstanz teilweise alle drei Gründe als
erfüllt erachtet, teilweise zwei, in der Regel die Einschränkungsgründe 1
und 3.
6.3
6.3.1 Gemäss Art. 110 Abs. 1 DBG muss, wer mit dem Vollzug des DBG
betraut ist oder dazu beigezogen wird, über Tatsachen, die ihm in Aus-
übung seines Amtes bekannt werden, und über die Verhandlungen in den
Behörden Stillschweigen bewahren und Dritten den Einblick in amtliche
Akten verweigern. Die Missachtung dieser Verschwiegenheitspflicht wird
als Verletzung des Amtsgeheimnisses mit Freiheitsstrafe bis zu drei Jah-
ren oder Geldstrafe bestraft (vgl. Art. 320 Abs. 1 StGB).
Unter das Steuergeheimnis fallen grundsätzlich sämtliche der Privatsphä-
re zuzuordnenden Tatsachen (finanzielle, berufliche oder persönliche
Verhältnisse), die eine steuerpflichtige Person in Erfüllung ihrer Verfah-
renspflichten den Steuerbehörden im Verlauf eines Veranlagungs-,
Rechtsmittel- oder Steuerstrafverfahrens bekannt gibt oder den Behörden
sonst wie zur Kenntnis gelangen. Unter das Steuergeheimnis fallen aus-
serdem die Verhandlungen vor den Steuerverwaltungs- und Steuerjustiz-
behörden. Ob die in amtlicher Tätigkeit zur Kenntnis gelangten Tatsachen
für das Steuerverfahren von Bedeutung sind, spielt keine Rolle. Es muss
sich aber um Tatsachen handeln, die geheim gehalten werden können;
allgemein bekannte Tatsachen oder solche, die jedermann ohne Weiteres
feststellen kann, sind nicht schützenswert und fallen daher nicht unter das
Steuergeheimnis (vgl. MARTIN ZWEIFEL, in: Kommentar DBG, Art. 110
DBG N. 10 f. m.w.H.; RICHNER/FREI/KAUFMANN/MEUTER, Handkommentar
zum DBG, 2. Aufl. 2009, Art. 110 N. 5 mit Hinweis).
6.3.2 Mit Art. 110 Abs. 1 DBG liegt somit eine formellgesetzliche Rege-
lung im Sinne von Art. 9 Abs. 1 Bst. a DSG vor, welche die Vorinstanz
verpflichtet, hinsichtlich der im Bericht zur Voruntersuchung und im Antrag
auf Untersuchung enthaltenen Dritte betreffenden Daten im vorstehenden
Sinn das Amtsgeheimnis zu wahren. An ihrer Verschwiegenheitspflicht
ändert dabei nichts, dass sich diese Daten in Dokumenten befinden, die
sich massgeblich auch auf den Beschwerdeführer beziehen, führt dies
doch nicht dazu, dass sie – wie im Übrigen auch die weiteren Daten
betreffend Dritte (vgl. E. 6.4) – diesem zuzuordnen sind und ihm daher of-
fengelegt werden dürfen. Ihre Verschwiegenheitspflicht wird auch nicht
dadurch eingeschränkt, dass zu den betroffenen Dritten Gesellschaften
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zählen, an denen der Beschwerdeführer beteiligt oder (in) deren Verwal-
tungsrat er ist. Auch wenn er mit diesen Gesellschaften eng verbunden
ist, handelt es sich bei diesen um eigenständige juristische Personen und
damit – ebenso wie bei den weiteren betroffenen Dritten – entgegen sei-
ner Ansicht um "echte" Dritte. Wie die Vorinstanz zutreffend vorbringt,
durfte sie daher gestützt auf Art. 9 Abs. 1 Bst. a DSG die Einsicht hin-
sichtlich der erwähnten Daten verweigern (Einschränkungsgrund 2;
vgl. E. 5.2.1). Auf die Einschränkungsgründe 1 und 3 braucht entspre-
chend insoweit nicht eingegangen zu werden.
6.3.3 Am vorstehenden Ergebnis ändert nichts, dass eine Auskunft über
die unter das Steuergeheimnis fallenden Daten nach Art. 110 Abs. 2 DBG
zulässig ist, soweit hierfür eine gesetzliche Grundlage im Bundesrecht
gegeben ist. Entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers fällt Art. 8
DSG nicht unter diese Bestimmung, sieht das DSG in Art. 9 Abs. 1 Bst. a
DSG doch gerade vor, dass das Auskunftsrecht nach Art. 8 DSG gegen-
über formellgesetzlichen Pflichten zur Wahrung des Amtsgeheimnisses
vorbehältlich hier nicht interessierender Ausnahmen zurückzutreten hat
(vgl. E. 5.2.1; ROSENTHAL, a.a.O., Art. 9 N. 8).
6.3.4 Gegenüber dem Verfügungszeitpunkt hat sich die Situation mittler-
weile insofern geändert, als die Vorinstanz nach Einreichung der vorlie-
genden Beschwerde (...) der vorstehend erwähnten Gesellschaften auf
deren Ersuchen hin sie betreffende, dem Steuergeheimnis unterstehende
Daten offenlegte. Aus dem Schreiben des Beschwerdeführers vom
24. Februar 2014 ist zu schliessen, dass ihm diese Daten bekannt sind.
Damit mangelt es ihm diesbezüglich nunmehr an einem schutzwürdigen
Beschwerdeinteresse, weshalb das Beschwerdeverfahren insoweit als
gegenstandslos geworden abzuschreiben ist (vgl. BGE 137 I 23 E. 1.3.1;
MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 3.206 f.).
6.4
6.4.1 Soweit die Vorinstanz die Einsicht hinsichtlich Daten betreffend Drit-
te verweigerte, die nicht unter das Steuergeheimnis fallen, kommen dafür
grundsätzlich die Einschränkungsgründe 1 und 3 in Betracht. Inwieweit
die Verweigerung der Einsicht bereits aus ersterem Grund – also dem
Umstand, dass das Auskunftsrecht des Beschwerdeführers nur hinsicht-
lich der sich auf ihn beziehenden Daten besteht – in Frage kam, kann in-
des offen bleiben. Wie nachfolgend darzulegen ist (vgl. E. 6.4.2 f.), er-
weist sich die Verweigerung der Einsicht hinsichtlich dieser Daten jeden-
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falls aus letzterem Grund – also gestützt auf Art. 9 Abs. 1 Bst. b DSG –
als gerechtfertigt.
6.4.2 Der Beschwerdeführer gibt als Grund für sein Auskunftsbegehren
einerseits an, er sei im Kanton (...) wegen einer Verwechslung in eine
Voruntersuchung zu einem Strafverfahren involviert worden, die ungefähr
zur gleichen Zeit stattgefunden habe wie die Eröffnung der besonderen
Untersuchung durch die Vorinstanz. Er vermute, dass zwischen dieser
Verwechslung und der Einleitung der besonderen Untersuchung ein Zu-
sammenhang bestehe. Andererseits bringt er vor, die Auskunft über per-
sonenbezogene Daten solle der betroffenen Person erlauben, die Recht-
mässigkeit der Datenbeschaffung und -verwendung zu überprüfen, bzw.
die geforderte Einsichtnahme solle ihm ermöglichen, die Rechtsbehelfe
des DSG hinsichtlich jener Daten auszuschöpfen, die die ASU auf unzu-
lässige Weise bei den ihm zuzurechnenden Kapitalgesellschaften be-
schafft habe.
Wie die Vorinstanz in ihrer Vernehmlassung zutreffend vorbringt, erläuter-
te sie dem Beschwerdeführer bereits im Zusammenhang mit dessen Be-
gehren um Akteneinsicht im Rahmen der besonderen Untersuchung, was
den Anstoss zu dieser Untersuchung bzw. den Vorabklärungen gab. Aus
diesen Erläuterungen wird deutlich, dass zwischen den Vorabklärungen
bzw. der besonderen Untersuchung und der im Rahmen des kantonalen
Strafverfahrens angeblich erfolgten Verwechslung kein Zusammenhang
besteht. Ein Interesse des Beschwerdeführers an der uneingeschränkten
Einsichtnahme in den Bericht zur Voruntersuchung und den Antrag auf
Untersuchung und damit namentlich in die nicht unter das Steuergeheim-
nis fallenden Daten betreffend Dritte ist insoweit daher nicht ersichtlich.
Im Weiteren ist es zwar richtig, dass das Auskunftsrecht der betroffenen
Person unter anderem ermöglichen soll, die Rechtmässigkeit der Daten-
beschaffung und -verwendung zu überprüfen, um gegebenenfalls die
Rechtsbehelfe des DSG ausschöpfen zu können. Dies gilt freilich nur hin-
sichtlich der Daten, die sich auf sie beziehen, nicht aber bezüglich der
Daten betreffend Dritte. Ein (berechtigtes) Interesse des Beschwerdefüh-
rers an der uneingeschränkten Einsichtnahme in den Bericht zur Vorun-
tersuchung und den Antrag auf Untersuchung und damit namentlich in die
nicht unter das Steuergeheimnis fallenden Daten betreffend Dritte ist so-
mit auch insoweit nicht erkennbar. Damit braucht im Rahmen des vorlie-
genden Verfahrens von vornherein nicht darauf eingegangen zu werden,
ob die ASU im Rahmen der Vorabklärungen bei den erwähnten Kapital-
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Seite 14
gesellschaften auf eine gegen den Grundsatz der Zweckbindung nach
Art. 4 Abs. 3 DSG verstossende Weise Daten beschaffte, wie der Be-
schwerdeführer mutmasst. Ebenso wenig ist zu prüfen, ob sie Dritte aus
dem Umfeld von ihm und (...) nicht über die Datenbeschaffung informierte
und damit den Grundsatz der Erkennbarkeit des Datenbeschaffens ge-
mäss Art. 4 Abs. 4 DSG verletzte, wie er ausserdem vorbringt (vgl. zu den
Vorabklärungen allgemein E. 7.3.3).
6.4.3 Angesichts des Fehlens eines (berechtigten) Auskunftsinteresses
des Beschwerdeführers ist das grundsätzliche Interesse der betroffenen
Dritten daran, dass die sich auf sie beziehenden, nicht unter das Steuer-
geheimnis fallenden Daten geschützt und nicht bekanntgegeben werden,
als überwiegend im Sinne von Art. 9 Abs. 1 Bst. b DSG zu bewerten. Dies
gilt umso mehr, als es dem Beschwerdeführer grundsätzlich unbenom-
men ist, sich direkt bei ihm bekannten oder mutmasslichen Dritten zu er-
kundigen, ob und inwiefern sie im Bericht zur Voruntersuchung und im
Antrag auf Untersuchung erwähnt werden, sowie sie gegebenenfalls zu
bitten, selber bei der Vorinstanz ein Auskunftsbegehren zu stellen. Die
Verweigerung der Auskunft durch die Vorinstanz ist somit auch hinsicht-
lich dieser Daten schützen (vgl. E. 5.2.2), zumal sie auch geeignet und
erforderlich ist, das erwähnte grundsätzliche Drittinteresse zu schützen,
und sich damit als verhältnismässig erweist.
6.4.4 Soweit dem Beschwerdeführer im Zusammenhang mit der erwähn-
ten Auskunftserteilung an (...) Gesellschaften, an denen beteiligt oder (in)
deren Verwaltungsrat er ist, auch Daten im hier interessierenden Sinn be-
kannt wurden, mangelt es ihm diesbezüglich mittlerweile an einem
schutzwürdigen Beschwerdeinteresse. Das Beschwerdeverfahren ist da-
her auch insoweit als gegenstandslos geworden abzuschreiben
(vgl. E. 6.3.4).
6.5 Als Zwischenergebnis ist somit festzuhalten, dass die Vorinstanz die
Einsicht in den Bericht zur Voruntersuchung und den Antrag auf Untersu-
chung hinsichtlich der Daten betreffend Dritte im erfolgten Umfang ver-
weigern durfte; dies auch dort, wo sie den Einschränkungsgrund nicht
ausdrücklich nennt. Soweit dem Beschwerdeführer diese Daten mittler-
weile bekannt geworden sind, ist das Beschwerdeverfahren als gegen-
standslos geworden abzuschreiben.
A-6603/2013
Seite 15
7.
7.1 Der Beschwerdeführer hält die Verweigerung der Einsicht hinsichtlich
der Daten, die Rückschlüsse auf das Vorgehen der ASU in Vorabklärun-
gen zulassen, für unberechtigt. Zum einen habe die ASU die Vorabklä-
rungen ohne gesetzliche Grundlage vorgenommen, weshalb von vorn-
herein kein schutzwürdiges öffentliches Interesse bestehe, die im Rah-
men dieser Vorabklärungen gesammelten Informationen bzw. angewand-
ten Ermittlungsmethoden geheim zu halten. Zum anderen gehe aus der
angefochtenen Verfügung nicht hervor, inwiefern mit der Offenlegung der
gestützt auf Art. 9 Abs. 2 Bst. a DSG geschwärzten Daten ein ernsthaftes
Risiko einhergehe, dass das von der Vorinstanz angerufene öffentliche In-
teresse erheblich beeinträchtigt würde. Auch deren Verweis auf Art. 6
Bst. b und g der Informationsschutzverordnung vom 4. Juli 2007 (ISchV,
SR 510.411) vermöge nicht zu überzeugen.
7.2 Die Vorinstanz erachtet die Einschränkung der Einsicht hinsichtlich
der erwähnten Daten demgegenüber gestützt auf Art. 9 Abs. 2 Bst. a
DSG als gerechtfertigt. Die Offenlegung der Daten wäre geeignet, die Un-
tersuchung eines Anfangsverdachts zu be- oder sogar zu verhindern, wo-
durch die Verdichtung eines solchen Verdachts zu einem begründeten
Verdacht kaum mehr möglich wäre. Aus diesem Grund sowie aus der
Notwendigkeit der Zusammenarbeit mit den Kantonen würden die Vorun-
tersuchungsberichte und Anträge auf Untersuchung auch als vertraulich
im Sinne von Art. 6 Bst. b und g ISchV klassifiziert. Die Zulässigkeit der
Vorabklärungen ergebe sich sodann ohne Weiteres aus ihrer Zuständig-
keit für Untersuchungen im Sinne von Art. 190 ff. DBG; eine ausdrückli-
che gesetzliche Grundlage sei daher nicht erforderlich.
7.3 Nachfolgend ist zunächst zu prüfen, ob die ASU ohne gesetzliche
Grundlage bzw. kompetenzwidrig handelte und ein öffentliches Interesse
im Sinne von Art. 9 Abs. 2 Bst. a DSG an der Einschränkung der Auskunft
deshalb von vornherein zu verneinen ist (vgl. E. 7.3.1 ff.). Anschliessend
ist zu klären, ob die Vorinstanz gestützt auf diese Bestimmung die Ein-
sicht hinsichtlich der Daten, die Rückschlüsse auf das Vorgehen der ASU
in Vorabklärungen zulassen, verweigern durfte (vgl. E. 7.4).
7.3.1 Gemäss Art. 190 Abs. 1 DBG kann der Vorsteher des EFD die Vor-
instanz ermächtigen, in Zusammenarbeit mit den kantonalen Steuerver-
waltungen eine Untersuchung durchzuführen, wenn der begründete Ver-
dacht besteht, dass schwere Steuerwiderhandlungen begangen wurden
A-6603/2013
Seite 16
oder zu solchen Beihilfe geleistet oder angestiftet wurde. Nach dieser Be-
stimmung ist die Ermächtigung also Voraussetzung für die Durchführung
der besonderen Untersuchung und geht dieser zeitlich vor. Dies gilt ge-
mäss dem klaren Wortlaut allerdings nur für die eigentliche, verwaltungs-
strafrechtliche Untersuchung. Dies steht im Einklang mit dem Zweck des
Ermächtigungserfordernisses, soll damit doch die mit der Untersuchung
einhergehende Durchbrechung des Vollzugsföderalismus der Genehmi-
gung einer politischen Instanz unterstellt und gewährleistet werden, dass
strafprozessuale Zwangsmassnahmen nicht ohne hinreichenden Grund
ergriffen werden (vgl. PETER GYR, Die Besko, 1996, S. 324 ff., insb.
S. 338 f.). Dass Art. 190 Abs. 1 DBG auch für allfällige Vorabklärungen
eine Ermächtigung voraussetzen oder solche Abklärungen ausschliessen
würde, ist dagegen nicht ersichtlich. Solches ergibt sich auch nicht aus
den vom Beschwerdeführer zitierten Materialien, ist diesen doch hinsicht-
lich der Frage der Vorabklärungen nichts zu entnehmen. Insbesondere
bezieht sich das Votum des damaligen Bundesrats Otto Stich
(vgl. AB S 1986 II 211) einzig auf die eigentliche, verwaltungsstrafrechtli-
che Untersuchung.
7.3.2 Ein Ausschluss allfälliger Vorabklärungen ergibt sich entgegen der
Ansicht des Beschwerdeführers auch nicht aus Art. 1 und 2 der Verord-
nung vom 31. August 1992 über besondere Untersuchungsmassnahmen
der Eidgenössischen Steuerverwaltung (SR 642.132; nachfolgend: Ver-
ordnung Untersuchungsmassnahmen). Daraus geht zwar unter anderem
hervor, dass die besonderen Untersuchungsorgane bei Verdacht auf
schwere Steuerwiderhandlungen gestützt auf die Ermächtigung des Vor-
stehers des EFD und damit zeitlich danach Untersuchungen vornehmen
(vgl. Art. 2 Abs. 1 Verordnung Untersuchungsmassnahmen). Das Erfor-
dernis einer vorgängigen Ermächtigung gilt nach dem klaren Wortlaut je-
doch ebenfalls einzig für die eigentliche, verwaltungsstrafrechtliche Un-
tersuchung (vgl. insb. Art. 1 Abs. 1 Verordnung Untersuchungsmassnah-
men).
7.3.3 Art. 190 Abs. 1 DBG schliesst Vorabklärungen nun jedoch nicht nur
nicht aus; auch wenn er sie nicht ausdrücklich erwähnt, setzt er sie impli-
zit vielmehr gerade voraus.
Zwar entscheidet der Vorsteher des EFD über die Eröffnung der besonde-
ren Untersuchung. Dies bedeutet jedoch nicht, dass er die bis zu diesem
Entscheid anfallenden Arbeiten und Aufgaben selber erledigen würde.
Dies obliegt, in Zusammenarbeit mit weiteren Behörden, namentlich kan-
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Seite 17
tonalen Steuerbehörden, vielmehr der Vorinstanz. Kommt diese zum
Schluss, der Tatverdacht habe sich hinreichend verdichtet, beantragt sie
beim Vorsteher des EFD die Ermächtigung zur Durchführung einer be-
sonderen Untersuchung (vgl. GYR, a.a.O., S. 325 f.). Entsprechend dieser
Konzeption kommt der Vorinstanz somit insbesondere die Kompetenz zu,
Hinweisen auf allfällige schwere Steuerwiderhandlungen so weit nachzu-
gehen, dass über die Frage, ob eine besondere Untersuchung eröffnet
bzw. dem Vorsteher des EFD ein Antrag auf Ermächtigung gestellt wer-
den soll, entschieden werden kann. Dabei drängt sich allein schon aus
Praktikabilitätsgründen auf, dass sie die Vornahme entsprechender Vor-
abklärungen intern den für die Durchführung der besonderen Untersu-
chung eigens vorgesehenen speziellen Untersuchungsorganen
(vgl. Art. 1 Abs. 1 und Art. 2 Abs. 2 Verordnung Untersuchungsmassnah-
men) bzw. der ASU zuweist.
Die Stellung der Vorinstanz gleicht hinsichtlich der Vorabklärungen somit
jener der Eidgenössischen Finanzmarktaufsicht (FINMA) und des Sekre-
tariats der Wettbewerbskommission (WEKO), die im Hinblick auf die all-
fällige Durchführung eines eingreifenden Verwaltungsverfahrens (FINMA)
bzw. einer Untersuchung nach Art. 27 KG (Sekretariat WEKO; vgl. Art. 26
Abs. 1 KG) ebenfalls Vorabklärungen tätigen können. Ihre Vorabklärun-
gen sind dabei wie jene dieser beiden Behörden als informelles Verwal-
tungshandeln zu qualifizieren, das nicht den Regeln des VwVG unter-
steht, sind sie doch nicht auf den Erlass einer Verfügung gerichtet
(vgl. BGE 135 II 60 E. 3.1.3 [Sekretariat WEKO]; Urteil des Bundesver-
waltungsgerichts B-3844/2013 vom 7. November 2013 E. 1.4.2.3.1
m.w.H. [allgemein und FINMA]; KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, Verwaltungsver-
fahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Aufl. 2013, Rz. 323
und 1991 [allgemein und Sekretariat WEKO]; ANDRÉ E. LEBRECHT, in:
Basler Kommentar Finanzmarktaufsichtsgesetz, 2. Aufl. 2011, Art. 53 N. 7
[allgemein und FINMA]).
Im Zusammenhang mit den Vorabklärungen kommt der Vorinstanz bzw.
der ASU als mit den Vorabklärungen befasste interne Stelle ein Ermes-
sens- und Beurteilungsspielraum zu. Sie hat aber namentlich dem Zweck
und dem informellen Charakter der Vorabklärungen, den Voraussetzun-
gen für die Eröffnung einer besonderen Untersuchung (insbesondere dem
Erfordernis eines begründeten Verdachts) und dem Zweck dieser Unter-
suchung (Sicherstellung des ordnungsgemässen Bezugs der Steuern un-
ter Anwendung strafprozessualer Zwangsmittel [vgl. RICHNER/FREI/KAUF-
MANN/MEUTER, a.a.O., VB zu Art. 190-195 N. 2]) Rechnung zu tragen. Sie
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ist zudem trotz der informellen Natur der Vorabklärungen insbesondere
an die Grundsätze der Gesetzmässigkeit, des öffentlichen Interesses, der
Verhältnismässigkeit und von Treu und Glauben gebunden (vgl. Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts B-3844/2013 vom 7. November 2013
E. 1.4.2.3.1; LEBRECHT, a.a.O., Art. 53 N. 7; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl. 2010, Rz. 736a).
7.3.4 Die Vorinstanz bzw. die ASU als mit den Vorabklärungen befasste
interne Stelle hat somit entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers
nach Art. 190 Abs. 1 DBG die Kompetenz, informelle Vorabklärungen im
vorstehend erwähnten Sinn zu tätigen. Sie ist entsprechend auch befugt,
zu diesem Zweck Daten zu bearbeiten (vgl. Art. 112a Abs. 1 DSG; Art. 4
Abs. 3 DSG; Art. 17 DSG; RICHNER/FREI/KAUFMANN/MEUTER, a.a.O.,
Art. 112a N. 1). Angesichts des Zwecks der Vorabklärungen und der be-
sonderen Untersuchung sowie der damit verfolgten gewichtigen öffentli-
chen Interessen – Rechtsdurchsetzung, (allfällige) Strafverfolgung, ord-
nungsgemässer Steuerbezug – ist sie dabei, vorbehältlich abweichender
spezialgesetzlicher Regelungen, grundsätzlich nicht verpflichtet, die Da-
ten in erkennbarer Weise zu beschaffen oder die betroffene(n) Per-
son(en) im Zeitpunkt der Informationsbeschaffung über diese zu informie-
ren (vgl. Art. 4 Abs. 4; Art. 18b Abs. 1 i.V.m. Art. 9 Abs. 2 DSG; MAURER-
LAMBROU/STEINER, BSK DSG, Art. 4 N. 16e; ANDREA TAORMINA, in: BSK
DSG, Art. 18b N. 1 ff.). Sie hat aber (ansonsten) die Bearbeitungsgrund-
sätze der Verhältnismässigkeit und von Treu und Glauben zu beachten
(vgl. Art. 4 Abs. 2 DSG).
7.3.5 Im Rahmen der Vorabklärungen kann die Vorinstanz bzw. die ASU
als mit den Vorabklärungen befasste interne Stelle entgegen der Ansicht
des Beschwerdeführers namentlich auf die Amtshilfe gemäss Art. 111 und
112 DBG zurückgreifen, die in datenschutzrechtlicher Hinsicht in Art. 112a
DBG ausdrücklich geregelt wird, zählen die Abklärungen doch, wie darge-
legt, zu ihren Aufgaben. Sie kann aber etwa auch – erneut entgegen der
Ansicht des Beschwerdeführers – nach Art. 103 Abs. 1 Bst. a DBG Ein-
sicht in die Steuerakten der Kantone und Gemeinden nehmen, betreffen
die Vorabklärungen doch neben den allfälligen Steuerstraftaten zugleich
die Frage, ob die betroffenen Steuern ordnungsgemäss veranlagt und
bezogen wurden bzw. ob steuerstrafrechtliche Schritte zu unternehmen
sind, mithin die Aufsichtsfunktion der Vorinstanz (vgl. Art. 103 Abs. 1
DBG; MICHAEL BEUSCH, in: Kommentar DBG, Art. 103 N. 11 f. und 26).
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Seite 19
7.3.6 Aus dem Bericht zur Voruntersuchung und dem Antrag auf Untersu-
chung ohne Schwärzungen geht hervor, dass die ASU die Kompetenz zur
Vornahme von Vorabklärungen nach Art. 190 Abs. 1 DBG nicht über-
schritten hat. Namentlich ergeben sich keine Hinweise auf übermässige
Abklärungen, wie sie die Ausführungen des Beschwerdeführers nahele-
gen. Dessen Rüge, die ASU habe ohne gesetzliche Grundlage bzw. kom-
petenzwidrig gehandelt, weshalb ein öffentliches Interesse im Sinne von
Art. 9 Abs. 2 Bst. a DSG von vornherein zu verneinen sei, ist daher ohne
weitere Prüfung zurückzuweisen. Gleiches gilt für seinen Einwand, sie
habe den Grundsatz der Rechtmässigkeit der Datenbearbeitung gemäss
Art. 4 Abs. 1 DSG verletzt, begründet er diesen Einwand doch ebenfalls
mit dem angeblichen Fehlen einer gesetzlichen Grundlage bzw. der ver-
meintlichen Kompetenzwidrigkeit der Vorabklärungen.
7.4 Zu prüfen bleibt, ob die Vorinstanz zu Recht ein überwiegendes öf-
fentliches Interesse im Sinne von Art. 9 Abs. 2 Bst. a DSG an der Verwei-
gerung der Einsicht hinsichtlich der Daten, die Rückschlüsse auf das Vor-
gehen der ASU in Vorabklärungen zulassen, bejaht hat.
7.4.1 Die Vorinstanz bringt in dieser Hinsicht vor, es stimme zwar, dass
sie bzw. die ASU von anderen Behörden Informationen erhalte und ein-
fordere. Über diese einer breiten Öffentlichkeit bekannten Quellen hinaus
bestünden indes weitere, nicht auf der Hand liegende Informationsquel-
len. Die Offenlegung dieser Quellen und der Erkenntnisse, die die ASU
aus den verschiedenen Quellen und deren Kombination gewinne, sowie
der daraus gezogenen Schlüsse und der taktischen Elemente sei geeig-
net, künftige Ermittlungen zu be- oder sogar zu verhindern, lasse sich das
Vorgehen im konkreten Fall doch auf andere Fälle übertragen. Einmal
publik gemacht, könnten solche spezifischen Informationen ungehindert
breit gestreut werden. Deren Kenntnis erlaubte es ohne Weiteres, Ge-
genmassnahmen zu ergreifen. Dadurch würde die Abklärung eines An-
fangsverdachts behindert oder gar verunmöglicht, was zur Folge hätte,
dass dessen Verdichtung zu einem begründeten Verdacht im Sinne von
Art. 190 Abs. 1 DBG kaum mehr möglich wäre. Es bestünde somit das
Risiko eines massgeblichen Nachteils zu Lasten der Rechtsdurchset-
zung. Dieses würde sich mit grosser Wahrscheinlichkeit verwirklichen, da
sich Steuerhinterzieher und deren Helfer für die Untersuchungsmethoden
der Steuer- und Strafbehörden interessierten, um entsprechende Ab-
wehrdispositive aufstellen bzw. Vorkehrungen gegen die Entdeckung der
Straftaten treffen zu können.
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7.4.2 Wie dargelegt (vgl. E. 5.2.3), kommt die Verweigerung der Auskunft
gestützt auf Art. 9 Abs. 2 Bst. a DSG namentlich in Frage, wenn mit der
Erteilung der Auskunft Ermittlungsmethoden aufgedeckt würden. Würde
dem Begehren des Beschwerdeführers hinsichtlich der erwähnten Daten
stattgegeben, wäre genau dies der Fall. Wie die Vorinstanz zutreffend
ausführt, erlangte er dadurch Kenntnisse über die von der ASU im Rah-
men der Vorabklärungen angewandten Ermittlungsmethoden sowie über
ihre Quellen und taktischen Überlegungen. Wie sie weiter überzeugend
vorbringt, wäre damit das Risiko einer Beeinträchtigung der Vorabklärun-
gen – und als Folge davon auch des Mittels und des Zwecks der beson-
deren Untersuchung – verbunden. Ob das Risiko so gross und die mögli-
che Beeinträchtigung dermassen schwerwiegend wäre, wie sie geltend
macht, kann dabei offen bleiben. Angesichts der potentiell betroffenen
gewichtigen öffentlichen Interessen – Rechtsdurchsetzung, (mögliche)
Strafverfolgung, ordnungsgemässer Steuerbezug – und des fehlenden
Auskunftsinteresses des Beschwerdeführers (vgl. E. 6.4.2) wäre das Vor-
liegen überwiegender öffentlicher Interessen im Sinne von Art. 9 Abs. 2
Bst. a DSG auch bei einem kleineren Risiko bzw. weniger schwerwiegen-
den negativen Auswirkungen zu bejahen, zumal dieser Einschränkungs-
grund entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers ein Risiko und eine
Beeinträchtigung, wie sie die Vorinstanz geltend macht, nicht voraussetzt
(vgl. GRAMIGNA/MAURER-LAMBROU, a.a.O., Art. 9 N. 23 f.).
Die Vorinstanz hat demnach hinsichtlich der erwähnten Daten zu Recht
ein überwiegendes öffentliches Interesse im Sinne von Art. 9 Abs. 2 Bst. a
DSG an der Verweigerung der Einsicht bejaht. Ihre Massnahme ist weiter
geeignet, die Offenlegung der schutzwürdigen Informationen zu verhin-
dern, und grundsätzlich auch erforderlich, zumal die einschlägigen Daten
als zusammengehöriges Ganzes zu betrachten sind und die allenfalls
mögliche Offenlegung einzelner isolierter Daten nicht als opportun er-
scheint. Die Schwärzung jener Titel im Inhaltsverzeichnis des Berichts zur
Voruntersuchung, die im Bericht selbst nicht abgedeckt sind, ist zwar un-
nötig; sie führt aber nicht dazu, dass dem Beschwerdeführer diese Titel
nicht offengelegt werden, und ist daher aus Verhältnismässigkeitsge-
sichtspunkten nicht weiter von Belang. Das Vorgehen der Vorinstanz er-
weist sich demnach bereits aus den dargelegten Gründen als gerechtfer-
tigt und – mit vorstehender Präzisierung – verhältnismässig. Auf die wei-
teren Vorbringen der Parteien im vorliegenden Zusammenhang braucht
deshalb nicht eingegangen zu werden.
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7.4.3 Die Vorinstanz durfte somit – mit vorstehender Präzisierung – die
Einsicht in den Bericht zur Voruntersuchung und in den Antrag auf Unter-
suchung auch hinsichtlich jener Daten, die Rückschlüsse auf das Vorge-
hen der ASU in Vorabklärungen zulassen, im erfolgten Umfang verwei-
gern; dies auch dort, wo sie den Einschränkungsgrund nicht ausdrücklich
nennt. Die Beschwerde erweist sich demnach als unbegründet. Sie ist
folglich abzuweisen, soweit das Verfahren nicht als gegenstandslos ge-
worden abzuschreiben ist (vgl. E. 6.3.4 und 6.4.4).
8.
Bei diesem Verfahrensausgang hat der Beschwerdeführer die Verfah-
renskosten zu tragen, unterliegt er doch im Wesentlichen und wäre er mit
seiner Beschwerde auch hinsichtlich der ihm nach Einreichung der Be-
schwerde bekannt gewordenen Daten betreffend Dritte, hinsichtlich wel-
cher das Verfahren als gegenstandslos geworden abzuschreiben ist, un-
terlegen (vgl. Art. 63 Abs. 1 VwVG; Art. 5 des Reglements vom
21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bun-
desverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Die Verfahrenskosten
sind auf Fr. 2'000.– festzusetzen und mit dem Kostenvorschuss zu ver-
rechnen. Eine Parteientschädigung ist nicht zuzusprechen (vgl. Art. 64
Abs. 1 VwVG; Art. 7 Abs. 3 VGKE).
9.
Entscheide des Bundesverwaltungsgerichts auf dem Gebiet des Daten-
schutzes sind gemäss Art. 35 Abs. 2 der Verordnung vom 14. Juni 1993
zum Bundesgesetz über den Datenschutz (VDSG, SR 235.11) dem Eid-
genössischen Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten (EDÖB) be-
kannt zu geben.