Decision ID: 3b681bce-4897-5f69-9390-6c6ea2c3cc69
Year: 2007
Language: it
Court: TI_TCA
Chamber: TI_TCA_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: public_law

ritenuto, in fatto
A. Il RI 1, qui ricorrente, è un noto istituto scolastico, fondato dal 1969, con sede a _ in via _.
Il 19 novembre 2002 il municipio di CO 1 gli ha rilasciato una licenza edilizia per realizzare un piano di quartiere, volto ad ampliare in modo organico l'attuale complesso scolastico. Oltre alla ristrutturazione degli stabili esistenti a valle di via _ (tappa A), il progetto di piano di quartiere prevede in particolare di costruire, quale seconda tappa (B), un nuovo edificio a corte su un terreno in pendio (part. 87 e 642, 643 e 645), situato a monte di tale strada. Questo edificio, collegato da un sottopassaggio agli stabili esistenti, è in sostanza costituito da quattro elementi disposti a quadrilatero, da realizzare in tre sottotappe, descritte come segue:
- B1: (part. 87) edificio ad uso residenziale con autorimessa interrata ed edificio a pianta ellittica, situati immediatamente a monte di via _;
- B2: (part. 87 e 642) palestra interrata sotto il cortile interno ed elementi laterali est (portico) ed ovest (residenze);
- B3: (part. 642, 643, 645) edificio ad uso residenziale situato a monte (nord);
Il progetto di piano di quartiere approvato forniva indicazioni di tipo planovolumetrico, specificava le destinazioni d'uso ed evidenziava le altimetrie (quote). Non forniva invece particolari indicazioni sui tempi di realizzazione del complesso.
B. Il 30 dicembre 2005 il RI 1 ha chiesto al municipio il permesso di realizzare:
- la sottotappa B3 della seconda tappa, consistente in un edificio ad uso residenziale (23 appartamenti bilocali per studenti), strutturato su sei livelli, cinque dei quali fuori terra;
- un posteggio provvisorio per 20 auto sul terreno (part. 87), situato immediatamente a monte di via _; superficie, che secondo il piano di quartiere approvato, è destinata alla realizzazione della sottotappa B1 della seconda fase.
Raccolto il preavviso favorevole del Dipartimento del territorio (n. 52182), il 17 marzo 2006 il municipio ha rilasciato la licenza richiesta, subordinandola alla condizione di presentare, prima dell’inizio dei lavori:
- un piano vincolante dei tempi di realizzazione del piano di quartiere;
- le sezioni cartacee originali del geometra ufficiale con il profilo quotato dell’edificio;
- un piano della sistemazione esterna con l’indicazione del passaggio pedonale tra via _ e via al _.
Contro la prima delle suddette condizioni il RI 1 è insorto davanti al Consiglio di Stato, chiedendo che fosse annullata siccome priva di base legale.
C. Nelle more del procedimento di ricorso, con decisione 13 giugno 2006, il municipio ha revocato la licenza edilizia che aveva rilasciato al RI 1 tre mesi prima.
Il provvedimento rilevava in sostanza che il posteggio provvisorio previsto lungo via _ sulla part. 87 era stato autorizzato in contrasto con il contenuto del piano di quartiere, che su quel fondo prevede la costruzione di un edificio residenziale dotato di un’autorimessa sotterranea (sottotappa B1). La domanda di costruzione non menzionava inoltre la part. 87 fra i fondi dedotti in edificazione e il Dipartimento del territorio nel suo avviso aveva rilevato che per questo impianto occorreva una nuova domanda. L’autorimessa sarebbe un elemento essenziale del piano di quartiere, che senza di essa perderebbe le qualità che avevano giustificato la concessione di deroghe. La revoca del permesso per il posteggio renderebbe inevitabile anche la revoca della licenza per l’edificio residenziale, che senza posteggi non potrebbe essere autorizzato.
D. Con giudizio 19 dicembre 2006, il Consiglio di Stato ha confermato la decisione di revoca, respingendo l’impugnativa contro di essa inoltrata dal RI 1. Il ricorso interposto contro la clausola che subordinava la licenza revocata alla presentazione di un programma di realizzazione del piano di quartiere è invece stato stralciato dai ruoli siccome diventato privo d’oggetto.
Il Governo ha in sostanza ritenuto che la licenza revocata fosse stata rilasciata in contrasto insanabile con il diritto formale e sostanziale. Il posteggio, in particolare, non sarebbe conforme alle indicazioni del piano di quartiere approvato, che risulterebbe gra-vemente carente soprattutto per la mancanza di un programma di realizzazione vincolante.
E. Contro il predetto giudizio, il soccombente si aggrava davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che sia annullato assieme alla decisione di revoca della licenza ed a quella che subordina tale licenza alla presentazione di un programma per la realizzazione del piano di quartiere.
Le asserite disattenzioni, argomenta, sarebbero di natura meramente formale e non giustificherebbero la revoca dell’intero permesso. Semmai soltanto della licenza per il posteggio, che costituisce comunque un impianto provvisorio d’importanza limitata, insuscettibile di sovvertire l’impostazione del piano di quartiere. La revoca della licenza, sottolinea, costituirebbe un provvedimento manifestamente ingiustificato, segnatamente dal profilo della proporzionalità.
Lesiva del diritto sarebbe pure la clausola che subordina la licenza alla presentazione di un programma di attuazione del piano di quartiere. Questa clausola non riguarderebbe la licenza, ma il piano di quartiere, che manterrebbe la sua validità fintanto che rimane in vigore il PR in base al quale è stato autorizzato.
La fissazione di un simile programma sarebbe contraria al principio di proporzionalità, non potendosi prevedere quale sarà lo sviluppo futuro del RI 1.
F. All’accoglimento del ricorso si oppone il Consiglio di Stato, che non formula osservazioni.
Ad identica conclusione perviene il municipio, contestando in dettaglio le tesi dell’insorgente con argomenti che saranno discussi qui appresso. Il piano di quartiere, obietta in particolare l’autorità comunale, sarebbe scaduto per decorrenza del termine biennale di validità delle licenze edilizie fissato dall’art. 14 cpv. 1 LE. Il progetto approvato con la licenza revocata, conclude, non sarebbe infine conforme alle indicazioni di tale piano.

Considerato, in diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall’art. 21 LE. La legittimazione attiva dell’insorgente personalmente e direttamente toccato dal giudizio censurato è certa (art. 43 PAmm). Il ricorso, tempestivo, è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 PAmm). Non è invero dato di capire a cosa dovrebbe servire la perizia genericamente chiesta dal municipio.
2. Revoca della licenza edilizia 17 marzo 2006
2.1. Giusta l’art. 18 cpv. 1 LE, la licenza edilizia concessa in contrasto con le prescrizioni del diritto pubblico, o che viene a contrastare con esse al momento della sua utilizzazione, può essere revocata.
La revoca di un atto amministrativo dipende in genere dal confronto di due interessi antitetici: quello all'attuazione del diritto oggettivo e quello riferito alla sicurezza giuridica (Adelio Scolari, Commentario, IIa ed., ad art. 18 LE, n. 901 seg; Diritto amministrativo, II. ed., parte generale, n. 871 seg.). L’atto è revocabile se l’interesse all’attuazione del principio di legalità prevale sull'interesse contrapposto. L'interesse alla sicurezza giuridica osta invece alla revoca: (a) se l'atto ha creato diritti soggettivi a favore del destinatario, (b) se la decisione è stata emanata in esito ad un procedimento nel quale gli interessi pubblici e privati sono stati esaurientemente esaminati e valutati, (c) l'interessato abbia in buona fede fatto uso dei diritti conferitigli o accertati (DTF 121 II consid. 1a/aa; RDAT 2000 II n. 38 consid. 2.1.; Max Imboden/ René Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, V. ed., n. 41 B II e rimandi).
2.2. Va verificata l'applicazione dei suddetti principi al caso concreto.
2.2.1. Il municipio ha giustificato la revoca della licenza, rilevando anzitutto che la domanda di costruzione non menzionava la part. 87, destinata ad accogliere il posteggio provvisorio, fra quelle dedotte in edificazione. La necessità di una domanda separata per quest’opera, allega, è stata rilevata anche dall’autorità cantonale. La giustificazione addotta non è sicuramente atta a legittimare il provvedimento.
I piani allegati alla domanda di costruzione indicavano in effetti chiaramente che il posteggio sarebbe stato realizzato sul fondo in questione. Non lasciavano spazio a dubbi di sorta circa la natura, l’ubicazione e l’estensione dell’impianto. Il fatto che il municipio abbia rilasciato la licenza senza attenersi alla condizione di presentare una nuova domanda per il posteggio, fissata dalla Divisione delle costruzioni nel preavviso, non permette comunque di concludere che l’interesse all’attuazione del diritto procedurale prevalga su quello del ricorrente alla sicurezza del diritto.
Il dipartimento, d’altronde, non solo non ha impugnato la licenza rilasciata dall’autorità comunale senza attenersi al suo preavviso, ma persino in sede di osservazioni al ricorso inoltrato dal RI 1 al Consiglio di Stato contro la revoca ha rinunciato a chiedere il rigetto dell’impugnativa.
2.2.2. Al fine di giustificare la revoca della licenza per la sottotappa B3, l’autorità comunale ha in seguito rilevato che il posteggio provvisorio previsto lungo via _ non è conforme al contenuto del piano di quartiere approvato, che in questo luogo (part. 87) prevede la costruzione di uno stabile d’apparta-menti sopra un’autorimessa interrata. Impianto, quest’ultimo, che per la sua funzione centrale nell’economia del piano di quartiere costituisce l’elemento sul quale si fondano gli abbuoni concessi.
Nemmeno questa giustificazione è atta a suffragare la revoca della licenza. Il piccolo posteggio, non previsto dal piano di quartiere, è infatti destinato a soddisfare soltanto transitoriamente le necessità dell’istituto scolastico nell’attesa che venga realizzata la sottotappa B1. Non sostituisce dunque né l’autorimessa interrata, né l’edificio sovrastante. Tanto meno pregiudica la realizzazione di queste opere.
Il vero problema posto dalle modalità di realizzazione del piano di quartiere scelte dal ricorrente non sta nella costruzione del posteggio provvisorio lungo via _, ma nella realizzazione della sottotappa B3 prima delle sottotappe B1 e B2. Nemmeno in questa sede il municipio sostiene tuttavia che il piano di quartiere approvato vincoli il RI 1 a realizzare le varie sottotappe della fase B iniziando dalla B1 per finire con la B3. Dopo aver ammesso che lo stabile residenziale della sottotappa B3 venga realizzato prima delle opere previste dalle altre due sottotappe (B1 e B2), il municipio non può revocare il permesso accordato prevalendosi di un’asserita illegittimità della licenza relativa ad un piccolo posteggio previsto sul terreno destinato alla sottotappa B1. La pretestuosità di una simile giustificazione appare evidente.
Se fossero effettivamente esistiti validi motivi per rinvenire sulla decisione presa, la revoca avrebbe d’altronde dovuto rimanere circoscritta al posteggio provvisorio e non estendersi anche allo stabile residenziale contemplato dalla sottotappa B3 del piano di quartiere. Ma la revoca non si giustifica nemmeno entro questi limiti, poiché il posteggio è stato previsto quale opera provvisoria nell’attesa che siano realizzate le fasi B1 e B2. Anche da questo profilo, l’interesse del ricorrente alla sicurezza del diritto ed alla tutela dall’affidamento riposto nella licenza per piano di quartiere accordatagli nel 2002 prevale nettamente sull’interesse generale all’attuazione del diritto oggettivo. Invano osserva il municipio che fintanto che non verrà realizzata la sottotappa B1 il posteggio provvisorio non è conforme alle indicazioni del piano di quartiere. Qualsiasi piano di quartiere, come del resto qualsiasi intervento edilizio, nella fase di realizzazione non è conforme al progetto approvato fintanto che non viene portato a termine. La transitoria difformità, circoscritta alla fase di realizzazione dell’o-pera, non costituisce tuttavia un valido motivo per revocare il permesso. Una revoca può semmai entrare in considerazione se l’opera, nonostante diffida, non viene portata a compimento nei termini usuali.
Anche da questo profilo, l’interesse del ricorrente alla sicurezza del diritto ed alla fiducia riposta nel permesso accordatogli prevale chiaramente sull’interesse all’attuazione del diritto oggettivo, che comunque potrebbe al massimo giustificare la revoca della licenza soltanto nella misura in cui è riferita al posteggio provvisorio.
2.2.3. Da respingere è pure l’eccezione che il municipio solleva con riferimento al termine biennale di validità delle licenze edilizie sancito dall’art. 14 cpv. 1 LE, prevalente - a suo avviso - sull'art. 21 cpv. 3 RLALPT.
A norma dell'art. 14 cpv. 1 LE, la licenza edilizia decade se i lavori non vengono iniziati entro due anni da quando è cresciuta in giudicato. Per l’art. 21 cpv. 3 RLALPT 3, invece, il piano di quartiere approvato mantiene la sua validità fino a quando il piano regolatore da cui dipende resta in vigore.
Ora, è vero che la licenza di piano di quartiere è rilasciata in base alla procedura di rilascio del permesso di costruzione (art. 56 cpv. 3 LALPT). Di regola, la licenza di piano di quartiere non è tuttavia una licenza edilizia che consente al beneficiario di iniziare immediatamente i lavori. È soltanto un'autorizzazione-quadro, che per tradursi in una realizzazione concreta, deve ancora essere integrata da ulteriori licenze edilizie. Appare dunque assai dubbio che si possa ragionevolmente sostenere, in forza della prevalenza della norma di legge (art. 14 cpv. 1 LE) su quella di regolamento (art. 21 cpv. 3 RLALPT), che anche la licenza di piano di quartiere decada se i lavori non vengono iniziati entro due anni dalla sua crescita in giudicato (cfr. Matea Pessina, Il piano di quartiere nel diritto della pianificazione del territorio ticinese, RDAT 1997 II pag. 296).
La questione non deve tuttavia essere ulteriormente esaminata, poiché anche da questo profilo, l'affidamento riposto dal ricorrente nell'esplicita indicazione, conforme all'art. 21 cpv. 3 RLALPT, contenuta nella licenza di piano di quartiere appare maggiormente degno di tutela dell'interesse generale all'attuazione di una norma del diritto oggettivo di dubbia applicabilità.
2.2.4. Infondate sono anche le obiezioni sollevate dal municipio in relazione alla conformità del progetto approvato dalla licenza 17 marzo 2006 con il contenuto del piano di quartiere.
Le quote, le volumetrie e la destinazione d'uso dello stabile previsto sulla parte alta del terreno dedotto in edificazione corrispondono con sufficiente approssimazione ai contenuti della sottotappa B3 del piano di quartiere approvato. La decisione di revoca della licenza non accenna a particolari difformità od incongruenze che giustificherebbero un simile provvedimento. In sede di risposta al ricorso del RI 1 il municipio sostiene che la licenza andrebbe revocata anche per questo motivo. Non precisa tuttavia quali elementi del progetto approvato con la licenza successivamente revocata divergerebbero dal contenuto del piano di quartiere in misura tale da legittimare un simile provvedimento alla luce dei principi applicabili in tema di revoche.
In tali circostanze, non essendo ravvisabili particolari momenti di contrasto fra il piano di quartiere approvato e la successiva elaborazione progettuale, nemmeno da questo profilo risultano dati i presupposti per legittimare il provvedimento impugnato.
2.3. In quanto riferito alla decisione di revoca della licenza il ricorso appare dunque fondato.
3. Condizione della licenza 17 marzo 2006
Considerato che la decisione di revoca della licenza gli appariva fondata, con il giudizio qui impugnato, il Consiglio di Stato ha dichiarato privo d'oggetto il ricorso interposto dal RI 1 contro la condizione di tale licenza, che ne subordinava l'efficacia alla presentazione di un programma di attuazione vincolante.
Con l'annullamento della decisione di revoca della licenza, la decisione di stralcio dai ruoli perde la sua giustificazione.
Con il ricorso qui in esame il RI 1 chiede che la condizione in parola sia annullata. Non essendo tuttavia il Consiglio di Stato entrato nel merito dell'impugnativa interposta contro tale provvedimento, l'annullamento della decisione di stralcio dai ruoli comporta inevitabilmente il rinvio degli atti all'istanza inferiore affinché statuisca sulla prima delle impugnative inoltrategli dal RI 1.
4. Sulla scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso va dunque parzialmente accolto, annullando il giudizio governativo impugnato e la decisione di revoca della licenza, rispettivamente rinviando gli atti al Consiglio di Stato affinché si pronunci nel merito del ricorso inoltratogli dal RI 1 contro la condizione di presentare un programma vincolante di attuazione del piano di quartiere, alla quale il municipio ha subordinato la licenza edilizia 17 marzo 2006 rilasciata per la realizzazione della sottotappa B3.
Dato l'esito e considerato che il comune non è comparso a difesa di suoi interessi particolari, si prescinde dal prelievo di una tassa di giustizia. Nella misura in cui non sono compensate, le ripetibili di entrambe le istanze, commisurate al lavoro occasionato ed ai valori in discussione, sono poste a carico del comune secondo soccombenza.