Decision ID: 957c521c-7a16-43a4-8bd4-8f2558ece784
Year: 2020
Language: de
Court: SG_VB
Chamber: SG_VB_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

Sachverhalt
A.
A._, Z._, ist Eigentümer des Grundstücks Nr. 001, Grundbuch
Z._. Das Grundstück ist mit einem Wohnhaus (Vers.-Nr. 003), den
an der Westseite angebauten Ökonomiebauten (Vers.-Nrn. 004 und
005) und einer freistehenden Remise (Vers.-Nr. 006) überbaut. Das
Grundstück liegt im Bereich der Gebäude gemäss Teilzonenplan
"Weilerzone Gebiet N._" der Gemeinde Z._ vom 14. Januar 2008
in der Weilerzone; der übrige Teil ist gemäss geltendem Zonenplan
der Gemeinde Z._ vom 23. Juni 1993 der Landwirtschaftszone
zugeschieden. Die rund 12 ha grosse landwirtschaftliche Nutzfläche
wird zum Anbau von Industriehanf (Freilandproduktion) genutzt.
[...]
Auszug Zonenplan mit Orthofoto 2019 (Quelle: www.geoportal.ch)
Auszug Orthofoto GEOINFO 2019 (Quelle: www.geoportal.ch)
B.
a) Mit Baugesuch vom 21. November 2018 beantragte A._ beim
Gemeinderat Z._ die Baubewilligung für die Erstellung eines Auf-
zucht- und Erntezelts. Der Standort des unbeheizten Folientunnels mit
den Massen 40 m x 6,5 m x 4 m befindet sich nördlich der Ökonomie-
baute (Vers.-Nr. 005) auf der Zonengrenze auf Grundstück Nr. 001. In
der ersten Jahreshälfte dient das Zelt zur Aufzucht von Jungpflanzen
(Industriehanf) bis zur Aussetzung auf den betriebseigenen Flächen
des Landwirtschaftsbetriebs. In der zweiten Jahreshälfte wird das Zelt
für die Trocknung der geernteten Pflanzen und Aufbewahrung dienen.
Die Abdeckung besteht aus einer transparenten Kunststofffolie.
b) Innert der Auflagefrist vom 13. Dezember 2018 bis 8. Januar
2019 wurden zwei Einsprachen erhoben.
gedecktes Aufzucht- und
Erntezelt
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 120/2020), Seite 3/15
c) Mit Schreiben vom 27. Februar 2019 wies der Gemeinderat das
Amt für Raumentwicklung und Geoinformation (AREG) darauf hin,
dass es sich beim Baugesuch für die Errichtung des Zelts faktisch um
eine Erweiterung der noch nicht bewilligten Umnutzung der Ökonomie-
baute (Vers.-Nr. 005) zur Produktion von Industriehanf handle. Eine
Betriebserweiterung könne erst dann geprüft werden, wenn zuvor
rechtskräftig über das Baugesuch zur Umnutzung des Ökonomiege-
bäudes, welches die Hauptproduktionsstätte darstelle, entschieden
worden sei. Mindestens seien aber die beiden Baugesuche koordiniert
zu prüfen, um nicht die Gefahr zu schaffen, dass mit der allfälligen
Bewilligung der Betriebserweiterung die Frage nach der zulässigen
Umnutzung der Hauptproduktionsstätte präjudiziert werde.
d) Mit raumplanungsrechtlicher Teilverfügung vom 19. November
2019 erteilte das AREG die Zustimmung zur Baubewilligung, nachdem
die Bauherrschaft zuvor mehrmals aufgefordert werden musste, die
Unterlagen zu ergänzen.
e) Mit Schreiben vom 14. Januar 2020 ersuchte A._, vertreten
durch lic.iur. Urs Pfister, Rechtsanwalt, St.Gallen, beim Gemeinderat
um Mitteilung, bis wann der Gesamtentscheid zugestellt werde.
C.
Am 6. Februar 2020 erhob A._ durch seinen Rechtsvertreter gegen
den Gemeinderat Z._ Rechtsverweigerungsbeschwerde beim Bau-
departement (im Folgenden Rechtsverweigerungsbeschwerde 1; Ver-
fahren Nr. 20-1093). Es werden folgende Anträge gestellt:
1. Es sei festzustellen, dass die Behandlung des Bauge-
suchs von A._, Gebiet N._, Z._, bei der  Z._ eingereicht am Anfang  2018, eine Rechtsverweigerung seitens der Politischen Gemeinde Z._ darstellt;
2. Die Politische Gemeinde Z._ sei anzuweisen, innert einer Frist von 5 Arbeitstagen für das Baugesuch von A._ für die Erstellung eines Aufzucht- und Erntezelts den erstinstanzlichen Entscheid zu eröffnen.
3. Verfahrensrechtliche Anträge:
a) Der Politischen Gemeinde Z._ sei eine nicht erst-
reckbare Frist von maximal 10 Tagen zu gewähren für die
Einreichung der Vernehmlassung zu dieser Beschwerde und
für die Übermittlung der Vorakten (in einfacher Ausfertigung);
b) Die Politische Gemeinde Z._ sei anzuweisen, das
Baugesuch während der Dauer des vorliegenden Beschwer-
deverfahrens gesetzeskonform zu bearbeiten.
4. Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen.
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 120/2020), Seite 4/15
Zur Begründung wird geltend gemacht, dass das Baugesuch am
21. November 2018 eingereicht worden sei. Der erstinstanzliche Ge-
samtentscheid liege bis heute noch nicht vor. Damit entspreche die
Verfahrensdauer nicht den gesetzlichen Vorgaben, auch wenn der
Zeitbedarf für die Nachreichung von Erläuterungen zum Baugesuch
abzuzählen sei. Die Nichtbehandlung des Baugesuchs stelle eine
Rechtsverweigerung dar.
D.
a) Mit Vernehmlassung vom 17. März 2020 beantragt der Be-
schwerdegegner, vertreten durch lic.iur.HSG Christoph Spahr,
Rechtsanwalt, Arbon, die Rechtsverweigerungsbeschwerde 1 unter
Kostenfolge abzuweisen. Zur Begründung wird geltend gemacht, es
sei nicht geklärt, ob die Umnutzung der vorhandenen Ökonomiebau-
ten, die nach Ansicht der Gemeinde gemäss Betriebskonzept des Be-
schwerdeführers als "Hauptproduktionsstätte" zur Herstellung von In-
dustriehanf genutzt werden sollten, überhaupt bewilligungsfähig seien.
Daher habe der Beschwerdegegner das AREG mit Schreiben vom
27. Februar 2019 ersucht, das Baugesuch zur Betriebserweiterung
vorerst zurückzustellen. Umso unverständlicher sei, dass das AREG
das Baugesuch losgelöst von einer gesamtheitlichen Betrachtung be-
urteilt habe. Weil bei der Gemeinde bereits mehrfach Reklamationen
aus der Nachbarschaft wegen intensiver Geruchsbildung im Zusam-
menhang mit der Hanffabrikation eingegangen seien – wobei unbe-
kannt sei, ob diese von den Ökonomiebauten oder dem Erntezelt
stammten – sehe sich der Beschwerdegegner nur beschränkt in der
Lage, die privatrechtlichen Einsprachen nach Art. 684 des Schweize-
rischen Zivilgesetzbuchs (SR 210) zu prüfen. Zusätzlich habe sich der
Beschwerdeführer gegen eine amtliche Sachverhaltsaufnahme zur
Klärung des aktuellen Zustands mit Rekurs (Verfahren Nr. 18-5191)
gewehrt, so dass eine Beurteilung auch mangels Möglichkeit zur hin-
reichenden Ermittlung des Sachverhalts bisher nicht habe vorgenom-
men werden können. Aus diesen Gründen könne dem Beschwerde-
gegner keine Rechtsverzögerung vorgeworfen werden. Es sei der Be-
schwerdeführer, der sich seit Jahren weigere, Baugesuchsunterlagen
betreffend Umnutzung der Ökonomiebauten zu vervollständigen. Nicht
unerwähnt bleiben dürfe auch, dass der Beschwerdeführer trotz feh-
lender Baubewilligung das Erntezelt schon seit langem erstellt und in
Betrieb genommen habe, mitunter weit vor dem Erlass der raumpla-
nungsrechtlichen Teilverfügung des AREG. Die Ausdehnung des un-
rechtmässigen Zustands habe der Beschwerdegegner einzig deshalb
geduldet, weil er die baldige Erledigung der hängigen Rekurse (insbe-
sondere Verfahren Nrn. 18-7477 und 18-5191) erwartet habe. Indem
der Beschwerdeführer sich einerseits weigere, für die Umnutzung der
bestehenden Gebäude die notwendigen Unterlagen einzureichen oder
eine amtliche Bestandesaufnahme zuzulassen, damit ein Baubewilli-
gungsverfahren durchgeführt werden könne, anderseits dem Be-
schwerdegegner aber Rechtsverweigerung vorwerfe, weil er der Aus-
dehnung eines nicht bewilligten Betriebs zur Hanfproduktion durch Er-
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 120/2020), Seite 5/15
richtung eines zusätzlichen Erntezelts nicht blindlings zustimme, ver-
halte sich der Beschwerdeführer widersprüchlich und damit rechts-
missbräuchlich.
b) Mit Schreiben vom 7. April 2020 gelangt der Beschwerdeführer
durch seinen Rechtsvertreter erneut an den Beschwerdegegner und
ersucht ihn um Auskunft über den Verfahrensstand, weil er bis dato
keine Rückmeldung erhalten habe.
c) Mit Schreiben vom 15. April 2020 antwortet der Beschwerde-
gegner durch seinen Rechtsvertreter, dass er aufgrund der hängigen
Rechtsverweigerungsbeschwerde 1 (Verfahren Nr. 20-1093) nicht in
der Lage sei, diesbezüglich Auskünfte zu erteilen.
E.
Am 23. April 2020 erhob A._ durch seinen Rechtsvertreter gegen
den Gemeinderat Z._ eine weitere Rechtsverweigerungsbe-
schwerde beim Baudepartement (im Folgenden Rechtsverweige-
rungsbeschwerde 2; Verfahren Nr. 20-3011). Es werden folgende An-
träge gestellt:
1. Es sei festzustellen, dass das Schreiben des Gemein-
derates Z._ vom 15. April 2020 i.S. Baugesuch für Aufzucht- und Erntezelt eine Rechtsverweigerung  der Politischen Gemeinde Z._ darstellt;
2. Die Politische Gemeinde Z._ sei anzuweisen, innert einer Frist von 3 Arbeitstagen die Anfrage des  vom 7. April 2020 inhaltlich zu ;
3. Die Politische Gemeinde Z._ sei anzuweisen, den erstinstanzlichen Gesamtentscheid über das  von A._ für die Erstellung eines Aufzucht- und Erntezelts bis spätestens 15. Mai 2020 zu eröffnen;
4. Unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der politischen Gemeinde Z._.
Zur Begründung wird geltend gemacht, dass das Verhalten des Be-
schwerdegegners wiederum offenkundig eine Rechtsverweigerung
sei, nachdem dem Beschwerdeführer auf seine Anfrage betreffend
Verfahrensstand mit Schreiben vom 15. April 2020 mitgeteilt worden
sei, dass der Beschwerdegegner aufgrund der hängigen Rechtsver-
weigerungsbeschwerde 1 (Verfahren Nr. 20-1093) nicht in der Lage
sei, Auskünfte zu erteilen. Die Weigerung des Beschwerdegegners,
das streitige Baugesuch weiter zu behandeln und nicht einmal Aus-
kunft über den Stand der Bearbeitung des hängigen Baugesuchs zu
erteilen, stelle eine Rechtsverweigerung dar.
F.
a) Mit Schreiben vom 5. Mai 2020 wurde das AREG zur Rechts-
verweigerungsbeschwerde 1 zum Amtsbericht eingeladen mit dem
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 120/2020), Seite 6/15
Hinweis, sich insbesondere zur Meinung zu äussern, inwiefern die Be-
hauptung, die Nutzungsänderung der bestehenden Ökonomiege-
bäude sei bereits im Herbst 2016 bewilligt worden, Einfluss auf das
Verhalten des AREG bei der Beurteilung des Baugesuchs gehabt
habe.
b) Mit Eingabe vom 16. Mai 2020 hält der Beschwerdeführer fest,
dass eine nichtgenehme Teilverfügung des AREG kein Rechtferti-
gungsgrund für den Beschwerdegegner für eine weitere Verfahrens-
verzögerung sei. Es sei mit dem Grundsatz des rechtlichen Gehörs
nicht vereinbar, wenn das AREG, welches offenbar im Sinn des Be-
schwerdeführers entschieden habe, von der Beschwerdeinstanz und
vom Beschwerdegegner aufgefordert werde, die positive Teilverfü-
gung zu widerrufen, ohne dass sich der Beschwerdeführer dazu habe
äussern können. Der Beschwerdegegner sei deshalb aufzufordern,
den Gesamtentscheid innert 14 Tagen zu fällen und bis spätestens
3. Juni 2020 zu eröffnen.
c) Mit Stellungnahme vom 2. Juni 2020 führt das AREG zur
Rechtsverweigerungsbeschwerde 1 aus, dass einer Zustimmung zum
Bauvorhaben betreffend Neubau des Aufzuchts- und Erntezelts nichts
entgegenstehe, nachdem es die Anforderungen einer inneren Aufsto-
ckung nach Art. 16a Abs. 2 des Bundesgesetzes über die Raumpla-
nung (SR 700) erfülle. Die koordinierte Verfügung sei nach Art. 132
Abs. 2 PBG für die politische Gemeinde verbindlich. Sollte die Be-
schwerdeinstanz der Auffassung sein, dass die im Jahr 2016 erfolgte
Umnutzung der Ökonomiebaute formell nicht korrekt erfolgt sei, wäre
ein entsprechendes Verfahren nachzuholen. In der Praxis komme es
vor, dass das AREG bei Landwirtschaftsbetrieben Baugesuchen für
zonenkonforme Bauten und Anlagen zustimme, obwohl formell (noch)
nicht alle Bauten und Anlagen bzw. allfällige Umnutzungen bewilligt
seien. Nachdem Landwirtschaftsbetriebe in der Regel Generationen
überdauerten und eine dynamische Bewirtschaftung möglich sein
solle, hindere ein allfälliger unrechtmässiger Zustand nicht per se die
Behandlung eines Baugesuchs.
d) Mit Vernehmlassung vom 29. Juni 2020 beantragt der
Beschwerdegegner durch seinen Rechtsvertreter die Abweisung der
Rechtsverweigerungsbeschwerde 2. Der Beschwerdeführer habe
zwar am Augenschein vom 18. Juni 2020 (Verfahren Nr. 18-7477) be-
teuert, dass er die Aufzucht von Medizinalpflanzen im Ökonomiege-
bäude (Vers.-Nr. 005) vollständig eingestellt habe und sie dort auch
nicht mehr aufnehmen werde. Das Umnutzungsgesuch sei für dieses
Gebäude daher grundsätzlich gegenstandslos geworden. Allerdings
behaupte der Beschwerdeführer nach wie vor, dass die Umnutzung
bereits im Meldeverfahren bewilligt worden sei. Diese Frage sei noch
nicht rechtskräftig entschieden. Genau diese Ausgangslage zeige,
dass das Baugesuch betreffend Umnutzung der Ökonomiebaute
(Vers.-Nr. 005) und die zusätzliche Erstellung eines Aufzucht- und
Erntezelts sehr wohl zusammenhingen. Es sei nur schwer verständ-
lich, dass ausserhalb der Bauzone neue Bauten bewilligt würden,
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 120/2020), Seite 7/15
wenn bereits Bauten beständen. Eine innere Aufstockung habe zuerst
in bestehenden Bauten zu erfolgen, bevor neue errichtet würden.
e) Mit Schreiben vom 5. Juli 2020 forderte der Beschwerdeführer
den Beschwerdegegner auf, mitzuteilen, wann der Gemeinderat den
erstinstanzlichen Entscheid fällen werde und wann der
Gesamtentscheid den Verfahrensbeteiligten zugestellt werde.
f) Mit Eingabe vom 7. Juli 2020 macht der Beschwerdeführer gel-
tend, dass der Gesamtentscheid noch immer nicht vorliege. Die Teil-
verfügung der kantonalen Stelle datiere ungefähr vom 20. November
2019. Der Gesamtentscheid hätte innert drei Wochen gefällt und eröff-
net werden müssen. Der Beschwerdegegner sei offenbar der Auffas-
sung, das Baugesuch müsse nicht mehr weiterbearbeitet werden, so
lange eine Rechtsverweigerungsbeschwerde hängig sei. Die gesetzli-
chen Behandlungsfristen würden nicht unterbrochen durch eine
Rechtsverweigerungsbeschwerde, mit welcher Rechtsverzögerung
und damit eine formelle Rechtsverweigerung gerügt werde. Es werde
daher beantragt, dass der Beschwerdegegner aufsichtsrechtlich anzu-
halten sei, im streitigen Baugesuch bis spätestens 31. Juli 2020 den
Gesamtentscheid zu fällen und zu eröffnen, unabhängig von der wei-
teren Behandlung der beiden Rechtsverweigerungsbeschwerden
(Verfahren Nrn. 20-1093 und 20-3011).
g) Mit Eingabe vom 23. Juli 2020 verzichtet das AREG auf eine
Vernehmlassung im Rahmen der Rechtsverweigerungsbeschwerde 2.
h) Am 16. Oktober und 4. November 2020 reicht der Beschwerde-
führer weitere Eingaben ein.
G.
Auf die weiteren Ausführungen der Verfahrensbeteiligten in den vor-

genannten Eingaben wird – soweit erforderlich – in den Erwägungen
eingegangen.
Erwägungen
1.
1.1 Die beiden Beschwerdeverfahren stehen im gleichen sachlichen
Zusammenhang. Sie werfen dieselben Sachverhalts- und Rechtsfra-
gen auf. Es ist somit zweckmässig, sie verfahrensrechtlich zu vereini-
gen und durch einen einzigen Entscheid zu erledigen (VerwGE
B 2015/96 und B 2015/97 vom 26. Oktober 2016 Erw. 1; GVP 1972
Nr. 30).
1.2 Die Zuständigkeit des Baudepartementes zur Behandlung der
Rechtsverweigerungs- bzw. Rechtsverzögerungsbeschwerde ergibt
sich aus Art. 89 Abs. 1 Bst. b des Gesetzes über die Verwaltungs-
rechtspflege (sGS 951.1; abgekürzt VRP) in Verbindung mit Art. 25
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 120/2020), Seite 8/15
Bst. abis des Geschäftsreglements der Regierung und der Staatskanz-
lei (sGS 141.3; abgekürzt GeschR).
1.3 Soweit die Eingabe auch als aufsichtsrechtliche Anzeige entge-
genzunehmen ist, ergibt sich die Zuständigkeit des Baudepartementes
aus Art. 156 Bst. b des Gemeindegesetzes (sGS 151.2) in Verbindung
mit Art. 25 Bst. abis GeschR.
2.
Rechtsverweigerungs- bzw. Rechtsverzögerungsbeschwerde kann
erhoben werden, soweit kein ordentliches Rechtmittel gegeben ist
oder offenstand (Art. 88 Abs. 1 VRP). Die Rechtsverweigerungs- bzw.
Rechtsverzögerungsbeschwerde ist somit ein ausserordentliches und
absolut subsidiäres Rechtsmittel. Vor ihrer Ergreifung müssen sämtli-
che ordentlichen Rechtsmittel ausgeschöpft werden. Wird namentlich
die Einsprache- und Rekursmöglichkeit versäumt, bleibt die Rechts-
verweigerungs- bzw. Rechtsverzögerungsbeschwerde ausgeschlos-
sen (ZOGG/WYSS, in: Rizvi/Schindler/Cavelti [Hrsg.], Praxiskommentar
zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege, Zürich/St.Gallen 2020,
Art. 88 N 3; CAVELTI/VÖGELI, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton
St.Gallen, St.Gallen 2003, Rz. 1207). Eine Besonderheit der Rechts-
verweigerungsbeschwerde liegt darin, dass es diesem Rechtsmittel
oftmals an einem Anfechtungsobjekt fehlt oder gegen das Anfech-
tungsobjekt kein ordentliches Rechtsmittel offensteht (ZOGG/WYSS,
a.a.O., Art. 88 N 4).
2.1 Bei den Gründen für eine Rechtsverweigerungsbeschwerde
wird unterschieden zwischen formeller und materieller Rechtsverwei-
gerung. Art. 88 Abs. 2 Bst. a VRP nennt die formellen Gründe. Es sind
dies die Weigerung, eine vorgeschriebene Amtshandlung vorzuneh-
men, oder eine solche ungerechtfertigt zu verzögern. Die Weigerung,
die vorgeschriebene Amtshandlung vorzunehmen, kann ausdrücklich
oder stillschweigend erfolgen. Voraussetzung für eine entsprechende
Beschwerde ist jedoch, dass aus den Umständen eindeutig hervor-
geht, dass die Behörde in der Sache nicht tätig zu werden gedenkt.
Der zweite formelle Grund für eine Rechtsverweigerungsbeschwerde
besteht in einer ungerechtfertigten Verzögerung des Verfahrens. Eine
solche ist gegeben, wenn die Behandlung der Angelegenheit nicht in-
nert angemessener Frist erfolgt. Was unter einer angemessenen Be-
handlungsfrist zu verstehen ist, bestimmt sich nach der Natur und den
Umständen der betreffenden Angelegenheit, namentlich der Bedeu-
tung der Sache für die am Verfahren Beteiligten, deren Verhalten so-
wie der Natur und Komplexität des zugrundeliegenden Sachverhalts.
Allgemein ist davon auszugehen, dass die Frist umso kürzer ist, je hö-
her die Interessen der Betroffenen an einem raschen Entscheid sind.
Ein besonderer Fall der Rechtsverweigerung besteht darin, dass eine
Behörde eine irrtümlicherweise an sie gerichtete Eingabe nicht an die
zuständige Instanz weiterleitet und ohne Orientierung des Absenders
einfach untätig bleibt (ZOGG/WYSS, a.a.O., Art. 88 N 5 ff.;
CAVELTI/VÖGELI, a.a.O., Rz. 1208 ff.). Die Rechtsverweigerungsbe-
schwerde ist zulässig innert dreissig Tagen, nachdem der Betroffene
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 120/2020), Seite 9/15
vom Beschwerdegrund Kenntnis erhalten hat (Art. 90 Abs. 1 VRP).
Die Beschwerde, mit der die ungerechtfertigte Verzögerung einer
Amtshandlung geltend gemacht wird, ist an keine Frist gebunden
(Art. 90 Abs. 2 VRP).
2.2 Vorliegend macht der Beschwerdeführer geltend, der Beschwer-
degegner weigere sich, das Baugesuch vom 21. November 2018 zu
behandeln, obwohl die raumplanungsrechtliche Teilverfügung des
AREG bereits vorliege. Sollte tatsächlich eine Verpflichtung zur Be-
handlung des Gesuchs vorliegen, würde somit eine Rechtsverzöge-
rung im Sinn von Art. 88 Abs. 2 Bst. a VRP vorliegen. Eine entspre-
chende Beschwerde ist gestützt auf Art. 90 Abs. 2 VRP an keine Frist
gebunden. Die Rechtsverweigerungsbeschwerde 1 vom 6. Februar
2020 erfolgte somit rechtzeitig. Die Rechtsverweigerungsbe-
schwerde 2 vom 23. April 2020 erfolgte innert 30 Tagen auf das
Schreiben des Beschwerdegegners und damit auch rechtzeitig. Die
Frist- und Formerfordernisse von Art. 92 VRP in Verbindung mit
Art. 48 VRP sowie Art. 90 VRP sind eingehalten. Auf die Rechtsver-
weigerungsbeschwerden 1 und 2 ist – vorbehältlich Erw. 3 und soweit
die Begehren nicht inhaltsgleich sind – somit einzutreten.
3.
3.1 In der Rechtsverweigerungsbeschwerde 2 wird geltend ge-
macht, es liege eine Rechtsverweigerung vor, indem sich der Be-
schwerdegegner weigere, Auskunft darüber zu erteilen, wann der Ge-
samtentscheid erlassen werde. Es bleibt daher zu klären, ob eine Aus-
kunfterteilung in vorliegender Sache eine nach Art. 88 Abs. 2 Bst. a
VRP vorgeschriebene Amtshandlung darstellt.
3.2 Die formelle Rechtsverweigerung nach Bst. a unterscheidet
zwei Anwendungsfälle: die Weigerung einer Behörde, eine vorge-
schriebene Amtshandlung vorzunehmen (formelle Rechtsverweige-
rung im engen Sinn) sowie die ungerechtfertigte Verzögerung einer
Amtshandlung bzw. die Verschleppung des Verfahrens (Rechtsverzö-
gerung). Bei der formellen Rechtsverweigerung im engen Sinn fällt die
an sich zuständige Behörde zu Unrecht keine Entscheidung bzw. nur
eine Teilentscheidung oder unterlässt es zu Unrecht, die für die Beur-
teilung notwendigen Abklärungen zu treffen. Erforderlich ist dabei zu-
nächst, dass der Betroffene Anspruch auf die Vornahme der entspre-
chenden Amtshandlung respektive den Erlass einer Verfügung hat
(ZOGG/WYSS, in: Rizvi/Schindler/Cavelti [Hrsg.], Praxiskommentar
zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege, Zürich/St.Gallen 2020,
Art. 88 N 6 ff., CAVELTI/VÖGELI, a.a.O., Rz. 1208 f.). Eine Rechtsver-
weigerung kann daher nur darin bestehen, dass die Vorinstanz zu Un-
recht keine Verfügung erlässt. Die Auskunfterteilung über den Verfah-
rensstand zählt hingegen nicht zu den vorgeschriebenen Amtshand-
lungen und kann daher auch nicht Gegenstand einer Rechtsverweige-
rungsbeschwerde sein. Auf die Rechtsverweigerungsbeschwerde 2 ist
diesbezüglich nicht einzutreten.
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 120/2020), Seite 10/15
4.
Am 1. Oktober 2017 ist das Planungs- und Baugesetz (sGS 731.1; ab-
gekürzt PBG) in Kraft getreten und das Baugesetz vom 6. Juni 1972
(nGS 8, 134; abgekürzt BauG) aufgehoben worden (Art. 172 Bst. a
PBG). Das im Zusammenhang mit der Rechtsverweigerungs- bzw.
Rechtsverzögerungsbeschwerde stehende Baugesuch ist vom
21. November 2018 datiert. Mithin sind vorliegend grundsätzlich die
Bestimmungen des PBG anwendbar, sofern sie gemäss Anhang zum
Kreisschreiben „Übergangsrechtliche Bestimmungen im PBG“ vom
8. März 2017 (Baudepartement SG, Juristische Mitteilungen 2017/I/1)
als unmittelbar anwendbar erklärt werden. Im Übrigen gelangen wei-
terhin das Baugesetz und das entsprechende Baureglement zur An-
wendung.
5.
Der Beschwerdeführer rügt, es sei mit dem Grundsatz des rechtlichen
Gehörs nicht vereinbar, wenn das AREG von der Beschwerdeinstanz
und vom Beschwerdegegner aufgefordert werde, die positive Teilver-
fügung zu widerrufen, ohne dass sich der Beschwerdeführer dazu
habe äussern können.
5.1 Nach Art. 15 Abs. 1 VRP ist Personen und Behörden, gegen die
sich eine Eingabe richtet, grundsätzlich das rechtliche Gehör zu ge-
währen. Der Anspruch auf rechtliches Gehör umfasst im Wesentlichen
das Recht, sich vor Erlass eines in die Rechtsstellung des Betroffenen
eingreifenden Entscheids zu äussern, erhebliche Beweise beizubrin-
gen und Einsicht in die Akten zu nehmen; zudem besteht ein Anspruch
darauf, dass die Äusserungen der Beteiligten durch die betreffende
Instanz ernsthaft geprüft und die Gründe für die Entscheidung genannt
und der getroffene Entscheid mitgeteilt werden (CAVELTI/VÖGELI,
a.a.O., Rz. 78 mit weiteren Hinweisen). Nach der verwaltungsgericht-
lichen Rechtsprechung – die von jener des Bundesgerichtes ab-
weicht – ergibt sich auch im verwaltungsinternen Rekursverfahren aus
dem verfassungsmässigen Anspruch auf rechtliches Gehör im Sinn
von Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung (SR 101) das Recht der Ver-
fahrensbeteiligten, zu jeder Eingabe von Vorinstanz oder Gegenpartei
Stellung zu nehmen, und zwar unabhängig davon, ob diese neue und
erhebliche Gesichtspunkte enthalten (RIZVI/RISI, in: Rizvi/Schind-
ler/Cavelti [Hrsg.], Praxiskommentar zum Gesetz über die Verwal-
tungsrechtspflege, Zürich/St.Gallen 2020, Art. 15 – 17 N 30).
5.2 In der Einladung zum Amtsbericht im Beschwerdeverfahren 1
wurde das AREG aufgefordert, sich insbesondere dazu zu äussern,
inwiefern die Behauptung, die Ökonomiebaute sei bereits bewilligt
worden, Einfluss auf das Verhalten des AREG gehabt habe. Inwiefern
dieses Schreiben eine Aufforderung zum Widerruf der positiven raum-
planungsrechtlichen Teilverfügung des AREG hätte sein sollen, ist
nicht nachvollziehbar. Genau so wenig nachvollziehbar ist die Rüge
der Verletzung des rechtlichen Gehörs. Der Beschwerdeführer erhielt
jedes Schreiben zur Kenntnis und konnte sich dazu äussern, wovon er
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 120/2020), Seite 11/15
auch regelmässig Gebrauch gemacht hat. Die Beschwerde erweist
sich diesbezüglich als unbegründet.
6.
6.1 Liegen keine im öffentlichen Recht begründeten Hindernisse
vor, so ist die Baubewilligung zu erteilen (Art. 146 PBG). Die Baube-
willigung stellt eine so genannte Polizeierlaubnis dar, mit der festge-
stellt wird, dass dem zu Grunde liegenden Bauvorhaben keine öffent-
lich-rechtlichen Hindernisse entgegenstehen. Sie muss erteilt werden,
wenn alle Voraussetzungen ihrer Gutheissung gegeben sind
(S. STAUB, in: Bereuter/Frei/Ritter [Hrsg.], Kommentar zum Planungs-
und Baugesetz des Kantons St.Gallen, Basel 2020, Art. 146 N 1 f.;
B. HEER, St.Gallisches Bau- und Planungsrecht, Bern 2003, Rz. 847).
Wer ein Baugesuch einreicht, hat grundsätzlich Anspruch darauf, dass
dieses von der zuständigen Gemeindebehörde ohne Verzug und in-
nert den gesetzlichen Fristen behandelt wird (Art. 131 PBG i.V.m.
Art. 16 und Anhang 1 der Verordnung zum Planungs- und Baugesetz
[sGS 731.11; abgekürzt PBV]).
6.2 Das AREG als federführende kantonale Stellen bei Bauten aus-
serhalb der Bauzone koordiniert Verfahren und Verfügungen, wenn
die Bewilligung einer Baute oder Anlage die Mitwirkung von Stellen
des Kantons erfordert (Art. 132 Abs. 1 Bst. a PBG). Die koordinierten
Verfügungen oder Stellungnahmen der kantonalen Stellen sind für die
politische Gemeinde verbindlich (Art. 132 Abs. 2 PBG). Die politische
Gemeinde entscheidet im eigenen Zuständigkeitsbereich und eröffnet
die Verfügung als Gesamtentscheid (Art. 133 Abs. 1 Bst. f PBG). Nach
Anhang 1 PBV muss ein Gesamtentscheid innert 3 Wochen nach Vor-
liegen von Verfügungen, Stellungnahmen und Gebührenforderungen
der mitwirkenden Stellen von Bund und Kanton erlassen werden.
6.3 Nach Art. 22 Abs. 1 RPG dürfen Bauten und Anlagen nur mit
behördlicher Bewilligung errichtet oder geändert werden. Art. 22
Abs. 2 Bst. a RPG setzt für eine Baubewilligung voraus, dass die Bau-
ten und Anlagen dem Zweck der Nutzungszone entsprechen. Land-
wirtschaftszonen umfassen Land, das sich für die landwirtschaftliche
Bewirtschaftung oder den produzierenden Gartenbau eignet und zur
Erfüllung der verschiedenen Aufgaben der Landwirtschaft benötigt
wird oder im Gesamtinteresse landwirtschaftlich bewirtschaftet werden
soll (Art. 16 Abs. 1 Bst. a und b RPG). Bauten und Anlagen, die der
inneren Aufstockung eines landwirtschaftlichen oder eines produzie-
renden Gartenbau zugehörigen Betriebs dienen, sind zonenkonform
(Art. 16a Abs. 2 RPG i.V.m. Art. 36 und 37 der eidgenössischen
Raumplanungsverordnung [SR 700.1; abgekürzt RPV]). Art. 16a
Abs. 2 RPG weitet einerseits die Zonenkonformität von Bauten und
Anlagen in der Landwirtschaftszone über die Bodenbewirtschaftung
hinaus aus und begrenzt anderseits diese bodenunabhängigen Be-
triebsteile auf die innere Aufstockung. Unter innerer Aufstockung ist
ein untergeordneter Betriebsteil mit Bauten und Anlagen für die bo-
denunabhängige Bewirtschaftung gemeint (RUCH/MUGGLI, in:
Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen (Hrsg.), Praxiskommentar RPG:
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 120/2020), Seite 12/15
Bauen ausserhalb der Bauzone, Zürich/Basel/Genf 2017, Art. 16a
N 9).
6.4 Als innere Aufstockung im Bereich des Gemüsebaus und des
produzierenden Gartenbaus gilt nach Art. 37 Abs. 1 RPV die Errich-
tung von Bauten und Anlagen für den bodenunabhängigen Gemüse-
und Gartenbau, wenn die bodenunabhängig bewirtschaftete Fläche
35 Prozent der gemüse- oder gartenbaulichen Anbaufläche des Be-
triebs nicht übersteigt und nicht mehr als 5'000 m2 beträgt. Als boden-
unabhängig gilt die Bewirtschaftung, wenn kein hinreichend enger Be-
zug zum natürlichen Boden besteht (Art. 37 Abs. 2 RPV). In beiden
Fällen der inneren Aufstockung gilt weiterhin die generelle Vorausset-
zung nach Art. 34 Abs. 4 Bst. c RPV, wonach eine Baubewilligung für
Bauten und Anlagen in der Landwirtschaftszone nur erteilt werden
darf, wenn der Betrieb voraussichtlich längerfristig bestehen kann.
Wenn die qualitativen Grenzen überschritten werden, die der inneren
Aufstockung gesetzt sind, es sich also um eine vorwiegend oder aus-
schliesslich bodenunabhängige Bewirtschaftung handelt, können da-
für nötige Bauten und Anlagen nicht mehr in der ordentlichen Land-
wirtschaftszone konform bewilligt werden (RUCH/MUGGLI, a.a.O.,
Art. 16a N 40).
6.5 Mit raumplanungsrechtlicher Teilverfügung vom 19. November
2019 zieht das AREG vorliegend in Betracht, dass mit der Errichtung
des Zelts für die in den Boden wurzelnden Jung- bzw. Aufzuchtpflan-
zen ein Raum geschaffen werde, in welchem ein künstliches Klima ge-
schaffen und ein Heranwachsen der Pflanzen auch bei schlechter Wit-
terung möglich sei. Während der ersten Jahreshälfte werde die Auf-
zucht der Jungpflanzen im Zelt oder auch in den bestehenden Gebäu-
den vorgenommen. Aufgrund dieser Angaben sei klar, dass die Auf-
zucht der Jungpflanzen nur in einem geschützten Raum oder unter
dem geplanten Zelt erfolgen könne. Obschon die Pflanzen im Boden
wurzelten, würden sie nach einer gewissen Zeit ins Feld ausgesetzt,
dort geerntet und zur Trocknung im Zelt aufgehängt. Auch ohne zu-
sätzliche Beheizung des Zelts erfolge die Kultivierung daher unter
künstlichen Bedingungen, da die Pflanzen einzig mit der ständigen Ab-
deckung überlebensfähig seien. Solche Bauten seien in der Landwirt-
schaftszone nicht zonenkonform und deren Nutzung sei unter dem As-
pekt einer bodenunabhängigen Bewirtschaftung zu beurteilen (Urteil
des Bundesgerichtes 1C_561/2012 vom 4. Oktober 2013). Bereits die
Remise (Vers.-Nr. 007) auf Grundstück Nr. 002 wurde vom AREG mit
raumplanungsrechtlicher Teilverfügung vom 20. März 2020 (Gesamt-
entscheid vom 7. Mai 2020) als innere Aufstockung im Bereich des
Gemüsebaus und des produzierenden Gartenbaus bewilligt.
6.6 Eine innere Aufstockung kann immer nur im Zusammenhang mit
einer bestehenden bodenabhängigen Bewirtschaftung beurteilt wer-
den. Ausserdem wird wie bei allen landwirtschaftlichen Bauten ein
Neubau für eine innere Aufstockung nur bewilligt, wenn keine Möglich-
keit besteht, den bodenunabhängigen Betriebszweig in bestehenden,
nicht mehr benötigten Bauten unterzubringen und der Neubau nicht
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 120/2020), Seite 13/15
überdimensioniert ist. Nach wie vor ist die Situation in den Ökonomie-
gebäuden (Vers.-Nrn. 004, 006 und 005) auf Grundstück Nr. 001 nicht
rechtsgültig geklärt. Trotz mehrmaliger Aufforderung des Beschwerde-
gegners in den Jahren 2016 (einmal) und 2018 (viermal) reichte der
Beschwerdeführer für die festgestellte Nutzungsänderung der genann-
ten Gebäude zur Produktion von Industriehanf (Rekurs Verfahren
Nr. 18-7477) kein nachträgliches Baugesuch ein. Bevor das Schicksal
der bestehenden Gebäude nicht geklärt ist, bzw. noch offen ist, ob für
die Umnutzung eine Bewilligung erteilt werden kann, kann für das vor-
liegende Aufzucht- und Erntezelt kein Gesamtentscheid ergehen, weil
dieser nur in Zusammenhang mit der Beurteilung der bodenabhängi-
gen Produktion (Freilandproduktion) auf der landwirtschaftlichen Nutz-
fläche und der bodenunabhängigen Produktion (Aufzucht im geschütz-
ten Rahmen im Zelt bzw. in den vorhandenen Ökonomiegebäuden)
ergehen kann. Solange dies nicht geklärt ist, hat der Beschwerdegeg-
ner das Baubewilligungsverfahren für das Aufzucht- und Erntezelt ent-
gegen der Ansicht des Beschwerdeführers nicht verschleppt und damit
keine Rechtsverweigerung begangen. Daran ändert auch nichts, dass
das AREG die raumplanerische Teilverfügung für das Aufzucht- und
Erntezelt bereits erlassen und dem Beschwerdegegner zugestellt hat.
Ob die Teilverfügung in materieller Hinsicht tatsächlich rechtmässig
ist, kann erst geprüft werden, wenn auch die Teilverfügungen für die
festgestellte Nutzungsänderung vorliegen. Nur dann besteht über-
haupt die Möglichkeit einer Gesamtinteressenabwägung in Bezug auf
die (bodenabhängige und bodenunabhängige) Produktion von Indust-
riehanf. Erst in diesem Zeitpunkt kann der Beschwerdegegner somit
eine koordinierte Eröffnung der Baugesuchs- und Einspracheent-
scheide vornehmen. Sollte sich dannzumal herausstellen, dass die
Umnutzung als solche nicht bewilligungsfähig wäre, wäre alsdann
auch eine Neubeurteilung der raumplanungsrechtlichen Teilverfügung
über das Aufzucht- und Erntezelt angezeigt.
7.
Im Weiteren verlangt der Beschwerdeführer, der Beschwerdegegner
sei aufsichtsrechtlich aufzufordern, einen Gesamtentscheid bis 31. Juli
2020 zu fällen und zu eröffnen.
Untätigkeit der Vorinstanz ist – vorbehältlich eines ordentlichen
Rechtsmittels – grundsätzlich mittels Rechtsverweigerungsbe-
schwerde zu rügen (Baudepartement SG, Juristische Mitteilungen
1999/II/22 und 1999/III/36); die vorliegende aufsichtsrechtliche An-
zeige ist zu dieser lediglich subsidiär. Das bedeutet, es darf grundsätz-
lich kein anderes ordentliches oder ausserordentliches Rechtsmittel
zur Geltendmachung der behaupteten Verwaltungsfehler zur Verfü-
gung stehen (vgl. Baudepartement SG, Juristische Mitteilungen
2004/I/9). Da vorliegend die Rechtsverweigerungsbeschwerde offen-
stand und von dieser auch Gebrauch gemacht wurde, liegen keine
Gründe für aufsichtsrechtliche Massnahmen vor, weshalb der auf-
sichtsrechtlichen Anzeige keine Folge zu geben ist.
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 120/2020), Seite 14/15
8.
Zusammenfassend ergibt sich, dass die Rechtsverweigerungsbe-
schwerde 1 unbegründet ist. Ein Gesamtentscheid betreffend Auf-
zucht- und Erntezelt als innere Aufstockung konnte noch nicht erge-
hen, solange die Nutzungsänderung als bodenabhängiger Produkti-
onszweig noch nicht bewilligt ist. Soweit mit der Rechtsverweigerungs-
beschwerde 2 die Auskunftsverweigerung gerügt wird, ist darauf nicht
einzutreten. Im Übrigen enthält die Rechtsverweigerungsbe-
schwerde 2 den gleichen Inhalt wie die Rechtsverweigerungsbe-
schwerde 1. Der aufsichtsrechtlichen Anzeige in gleicher Sache ist
keine Folge zu geben.
9.
9.1 Nach Art. 95 Abs. 1 VRP hat in Streitigkeiten jener Beteiligte die
Kosten zu tragen, dessen Begehren ganz oder teilweise abgewiesen
werden. Die Entscheidgebühr beträgt je Beschwerde Fr. 1'500.–,
insgesamt somit Fr. 3'000.– (Nr. 20.13.01 des Gebührentarifs für die
Kantons- und Gemeindeverwaltung, sGS 821.5).
9.2 Dem Ausgang der Verfahren entsprechend sind die amtlichen
Kosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen. Die vom
Beschwerdeführer am 17. Februar 2020 und vom Rechtsvertreter des
Beschwerdeführers am 30. April 2020 geleisteten Kostenvorschüsse
von je Fr. 1'500.– sind zu verrechnen.
10.
Der Beschwerdeführer stellt in beiden Beschwerdeverfahren ein Be-
gehren um Ersatz der ausseramtlichen Kosten samt Barauslagen und
Mehrwertsteuer. Der Beschwerdegegner stellt ein Begehren um Er-
satz der ausseramtlichen Kosten im Beschwerdeverfahren 1.
10.1 In Verfahren betreffend Rechtsverweigerungs- bzw. Rechtsver-
zögerungsbeschwerden werden ausseramtliche Kosten entschädigt,
soweit sie auf Grund der Sach- und Rechtslage notwendig und ange-
messen erscheinen (Art. 98 Abs. 2 i.V.m. Art. 92 VRP). Die ausser-
amtliche Entschädigung wird den am Verfahren Beteiligten nach Ob-
siegen und Unterliegen auferlegt (Art. 98bis VRP). Die Vorschriften der
Schweizerischen Zivilprozessordnung (SR 272) finden sachgemäss
Anwendung (Art. 98ter VRP).
10.2 Da der Beschwerdeführer mit seinen Anträgen in beiden
Beschwerdeverfahren unterliegt, hat er keinen Anspruch auf Ersatz
der ausseramtlichen Kosten.
10.3 Der Beschwerdegegner hat grundsätzlich keinen Anspruch auf
Ersatz der ausseramtlichen Kosten (R. HIRT, Die Regelung der Kosten
nach st.gallischem Verwaltungsrechtspflegegesetz, Lachen/St.Gallen
2004, S. 176). Er bringt keine Gründe vor, die ein Abweichen von die-
ser Regel rechtfertigen. Sein Begehren ist daher abzuweisen.
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 120/2020), Seite 15/15