Decision ID: 6d2c07f3-9fc9-5e25-8c66-9c5fc7463546
Year: 2011
Language: it
Court: TI_TCA
Chamber: TI_TCA_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: public_law

ritenuto,
in fatto
A. a. RI 1, qui ricorrenti, sono comproprietari di un terreno (part. 2647) situato a Stabio, in via Mulino, assegnato alla zona artigianale-commerciale.
b. Dopo aver ottenuto un primo permesso per costruire sul fondo un deposito, con domanda di costruzione (
variante in corso d'opera
)
del marzo 2009, RI 1 ha chiesto al municipio di Stabio l'autorizzazione per cambiare la destinazione dello stabile (part. 2647) da deposito a
spazio benessere fisico
. Il progetto allestito da RI 2 – invero non particolarmente dettagliato – prevedeva in sostanza di insediare nell'edificio, strutturato su due livelli, delle saune, degli
spazi relax
nonché un bar. Nel corso della procedura, il 21 luglio 2009 ha inoltrato un'ulteriore notifica per formare una scala esterna a ridosso della facciata sud.
Raccolto l'avviso del 2 settembre 2009 (n. 65892) dei Servizi generali del Dipartimento del territorio, con licenza edilizia datata 9 settembre 2009 il municipio ha autorizzato il postulato cambiamento di destinazione. Con decisione di medesima data ha inoltre rilasciato il permesso per la scala.
B. Dando seguito ad uno scritto di RI 1 che chiedeva
il sopralluogo per l'abitabilità
, il 15 aprile 2011 una delegazione del municipio e dell'ufficio tecnico ha esperito un sopralluogo per verificare la conformità delle opere in corso con il progetto approvato. In quell'occasione i funzionari dell'ufficio tecnico hanno in particolare constatato che:
PT zona bar:
sono stati eseguiti i lavori con i contenuti come da piano ma la sala fumatori posizionata lato opposto.
I locali servizi sono stati girati di 90°, il locale cucina è stato spostato verso i gabinetti mentre in facciata sono state eliminate 5 aperture e create 2 nuove in posizione diverse. C'è un gabinetto in più per le donne.
I locali deposito sono stati spostati come pure i locali impiantistici lungo la facciata est.
PT zona benessere: sono stati posizionati i servizi spogliatoi lato ingresso, il locale si presenta con piscine angolari e zone relax.
1° piano zona fitness e relax: pure il 1° piano è stato completamente modificato sopratutto nella sistemazione dei servizi sono stati creati i bagni turchi e saune.
Anche le cabine sono state modificate (9+9) [..].
Ciò premesso,
si richiede al sig. RI 1
– soggiunge il verbale –
la presentazione dei piani aggiornati dello stabile
; il municipio
valuterà se richiedere la variante in corso d'opera.
Dal canto suo, il ricorrente, posto che
non avendo modificato le attività e le superfici, i cambiamenti non essendo strutturali ma non di contenuto
(cfr. verbale manoscritto), ha ribadito la sua richiesta di rilascio del permesso di abitabilità.
C. Ricevuti dai ricorrenti i piani aggiornati, ricordati gli accertamenti del sopralluogo e rilevato in particolare come
la presenza al primo piano di 18 camere, la maggior parte equipaggiate con letto e specchio sopra il letto o sulla parete e dotate di aria condizionata [..] alcune con cabina doccia
fosse
difforme con le 7 cabine per la zona fitness e relax autorizzate
[..] e comporterebbe un
impatto ambientale diverso sul traffico e sul numero di posteggi minimo da autorizzare,
con decisione 20 aprile 2011 il municipio ha ordinato ai ricorrenti – con la comminatoria dell'art. 292 CPS – di
sospendere immediatamente l'esecuzione di ogni e qualsiasi lavoro nello stabile.
L'esecutivo comunale ha inoltre ingiunto agli insorgenti di presentare, entro trenta giorni,
una variante in corso d'opera relativa agli interventi eseguiti e da eseguire non autorizzati con indicata pure l'esatta destinazione dei locali al pian terreno ed al primo piano
, negando il permesso di abitabilità dello stabile. L'ordine era inoltre accompagnato dall'invito alla polizia
a far rispettare il presente ordine conformemente all'art. 34 cpv. 3 lett. c LPamm
, nonché dall'avviso di apertura di un
provvedimento contravvenzionale per violazione formale e materiale della legge edilizia
, con concessione di un termine ai ricorrenti per presentare osservazioni.
D. Con decisione 21 giugno 2011, il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso inoltrato dai ricorrenti avverso il suddetto provvedimento. Il Governo ha ritenuto che
l'ampio novero di differenze, nemmeno di minor conto, nella disposizione dei locali, impiantistica, arredi, ecc. riscontrato in occasione del sopralluogo [..]
giustificasse
il fermo lavori imposto dal municipio, con quanto ne consegue [..].
L'organizzazione interna dei vani sarebbe radicalmente mutata; dagli atti emergerebbero inoltre concreti dubbi sulla
reale destinazione dello stabile.
E. Con ricorso 12 luglio 2011, RI 1 impugnano ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo la predetta risoluzione governativa, chiedendo, in via principale, l'accoglimento del ricorso, e in particolare: che sia revocato
l'ordine di sospensione lavori
e l'
apertura di un provvedimento
contravvenzionale,
che sia dichiarato decaduto
l'ordine di presentare una variante in corso d'opera
e sia
concessa l'abitabilità dello stabile
. In via subordinata, chiedono quanto precede, limitatamente all'esercizio pubblico al piano terreno dello stabile. In via provvisionale, postulano che al
ricorso
sia
conferito l'effetto sospensivo
.
Il fermo lavori, argomentano, sarebbe quanto meno tardivo: i lavori all'interno dello stabile, eccezion fatta per alcuni interventi di finitura nella zona wellness (riempimento piscine, posa delle porte a vetri delle cabine relax), sarebbero infatti già terminati. In ogni caso, le modifiche intraprese non sarebbero strutturali, ma di carattere organizzativo, volte a consentire un più adeguato sfruttamento degli spazi; le stesse non avrebbero mutato le caratteristiche essenziali del progetto approvato. Ciò vale in particolare per quanto attiene al bar. I ricorrenti spiegano poi dettagliatamente le distinzioni e i benefici dei bagni (sauna, bagno turco, docce cromatiche) predisposti nello spazio benessere. I ricorrenti, a dispetto di quanto ipotizzato dalle istanze inferiori, non avrebbero affatto l'intenzione di insediare nell'edificio un postribolo. Non vi sarebbe alcuna
camera,
ma semplici
cabine relax dotate di porte vetrate trasparenti
; né vi sarebbero
letti
con telai e materassi, rispettivamente
letti a forma di conchiglia
, ma
manufatti leggeri in sagex coperti da un sottile materassino in lattice
.
Le modifiche in questione, concludono, non comprometterebbero né la sicurezza né l'igiene; il permesso di abitabilità andrebbe quindi in ogni caso rilasciato.
F. All'accoglimento del ricorso si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari osservazioni.
Ad identica conclusione perviene il comune. Le modifiche, argomenta in particolare, sarebbero innumerevoli e sostanziali. Andrebbero riverificati il rispetto delle normative sul fuoco, gli indici e le destinazioni dei locali, il numero di posteggi, le immissioni indotte, ecc. Giustificate sarebbero le considerazioni riferite ad un cambiamento di destinazione: il primo piano non è più (prevalentemente) occupato da un'area fitness con attrezzi, come previsto dal progetto, ma unicamente da uno spazio per il
relax
con installazioni (
isole relax
), estranee al fitness. L'esercizio pubblico si configurerebbero più come un locale notturno che un classico bar. Il permesso di abitabilità non potrebbe essere rilasciato, già solo perché manca un adeguamento dell'attestato antincendio.
I Servizi generali del Dipartimento del territorio non hanno invece presentato osservazioni.
G. Con la replica e la duplica, gli insorgenti e il comune si sono sostanzialmente riconfermati nelle rispettive posizioni e domande di giudizio.
Considerato,

in diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dagli art. 45 e 21 cpv. 1 della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 7.1.2.1). La legittimazione attiva dei ricorrenti, direttamente toccati dal provvedimento impugnato (art. 43 LPamm), è certa. L'impugnativa, tempestiva (art. 50 LE; art. 46 cpv. 1 LPamm), è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 LPamm). Il sopralluogo richiesto dai ricorrenti non appare idoneo a portare elementi rilevanti ai fini del presente giudizio. La situazione dei luoghi emerge in maniera sufficientemente chiara dai piani e dalle fotografie agli atti.
2. 2.1. In base all'art. 42 cpv. 1 LE, il municipio deve far sospendere i lavori eseguiti senza o in contrasto con la licenza edilizia (cfr. anche art. 45 cpv. 1 regolamento di applicazione delle legge edilizia del 9 dicembre 1992; RLE; RL 7.1.2.1.1). I lavori in contrasto con la licenza edilizia, soggiunge il cpv. 2, devono essere lasciati continuare se è semplicemente stata omessa la notifica di una variante non soggetta a pubblicazione (art. 16 cpv. 2 LE; cfr. anche art. 45 cpv. 3 RLE). L'ordine, precisa l'art. 45 cpv. 2 RLE, non deve eccedere quanto è necessario per conservare la situazione di fatto nella misura in cui è controversa (i lavori contestati devono essere elencati con precisione); e, se le violazioni non appaiono manifestamente gravi, l'ordine deve essere preceduto o immediatamente seguito da un contraddittorio con gli interessati.
L'ordine di sospendere i lavori – che è immediatamente esecutivo (cfr. art. 45 cpv. 5 RLE) – è un provvedimento cautelare, volto ad assicurare il mantenimento della situazione di fatto esistente nell'attesa che l'autorità conceda una licenza in sanatoria per i lavori eseguiti senza permesso o in contrasto con il permesso accordato, o neghi lo stesso, ordinando eventualmente il ripristino di una situazione conforme al diritto materiale concretamente applicabile.
Scopo del provvedimento è di evitare che una situazione di illegittimità formale, creata da un intervento edilizio privo della necessaria autorizzazione, venga ulteriormente aggravata dalla prosecuzione dei lavori, rendendo più difficile l'adozione di eventuali misure di ripristino qualora l'abuso non possa essere sanato da una licenza a posteriori (cfr. fra le tante: STA 52.2006.279 del 9 ottobre 2006, consid. 2;
Adelio Scolari
, Commentario, II. ed., Cadenazzo 1996, ad art. 42 LE, n. 1261).
Trattandosi di un provvedimento di natura cautelare, non occorre che la situazione di illegalità che giustifica l'adozione dell'ordine di sospensione dei lavori venga preventivamente accertata in maniera inconfutabile: l'apparenza, suffragata da concreti indizi di un probabile contrasto con il diritto edilizio formale o materiale, è di per sé sufficiente per ordinare la sospensione dei lavori.
Terminati i lavori, l'adozione di un ordine di sospensione degli stessi diventa privo di significato.
A quel momento può entrare in linea di conto solo un divieto di utilizzazione dell'opera realizzata senza permesso (cfr. RDAT II-1992 n. 28; 1986 n. 57; STA 52.2004.233 del 10 settembre 2004, consid. 2.1; STA 52.2003.107 del 1. dicembre 2003 citata in
Athos Mecca/Daniel Ponti
, Legge edilizia annotata, Pregassona 2006, ad art. 42 pag. 127;
Scolari
, op. cit., ad art. 42, n. 1262).
2.2. L'ordine di presentare una domanda di costruzione in sanatoria è una decisione amministrativa, mediante la quale l'autorità, accertato che una determinata opera edilizia non è sorretta da un valido titolo che l'autorizzi, sollecita il proprietario a collaborare all'accertamento formale della sua conformità con il diritto materiale concretamente applicabile. L'ordine, incoercibile, è in sostanza il corollario dell'accertamento dell'inesistenza di un permesso, che legittimi l'opera in quanto tale e l'uso che ne viene fatto (RDAT I-2003, n. 34; II-2002, n. 18; II-1993 n. 33;
Scolari
, op. cit., ad art. 42 LE, n. 1265).
3.
3.1. Nel caso concreto, con licenza edilizia datata 9 settembre 2009, il municipio ha autorizzato il cambiamento di destinazione dello stabile (part. 2647) da deposito a
spazio benessere fisico.
Dando seguito alla richiesta dell'istante in licenza di indire
il sopralluogo per l'abitabilità dello stabile
, il municipio ha ordinato una
verifica della conformità dello stabile con quanto regolarmente autorizzato
. Questa verifica si è svolta il 15 aprile 2011, alla presenza di una delegazione del municipio e dell'ufficio tecnico. A quel momento i lavori erano già terminati, fatta eccezione, come affermano i ricorrenti, per la posa dei vetri delle cabine e il riempimento delle vasche e la sistemazione di oggetti d'arredamento. Lo conferma il fatto che i ricorrenti avevano chiesto – proprio per quella data – un sopralluogo per il rilascio del permesso di abitabilità. La circostanza è inoltre suffragata dalle fotografie agli atti e dalla minuziosa descrizione delle opere che, secondo il municipio, sarebbero state realizzate in spregio al permesso ricevuto. L'ente comunale – che nel frattempo ha inoltre rilasciato ad RI 1 il permesso per rivestire le facciate e per realizzare dei muri esterni – non spiega d'altra parte quale altra
serie di lavori di finitura e di completamento degli spazi interni
dovrebbero ancora essere eseguiti. Semplici rifiniture insignificanti non possono giustificare un ordine di sospensione dei lavori. Considerato che, nel caso concreto, i lavori erano praticamente terminati, la decisione 20 aprile 2011 con cui il municipio ha ordinato il fermo lavori – corredato dalla comminatoria dell'art. 292 CPS – era dunque priva d'oggetto. In quanto tardivo, il provvedimento non era più idoneo ad esplicare gli effetti e conseguire gli scopi propri di questo genere di misure cautelari.
Da questo profilo, la decisione impugnata non può dunque essere tutelata.
3.2. Una diversa conclusione si impone invece per l'ordine di presentare una domanda di costruzione a posteriori.
Confrontando i piani approvati dal municipio con quelli prodotti dai ricorrenti a seguito del sopralluogo (risposta 19 maggio 2011 del municipio al Governo, doc. 3 e 4), emerge in modo chiaro che, sebbene la destinazione dello stabile sembri sostanzialmente rimasta immutata (PT: bar e zona benessere; 1° piano: zona fitness e relax), vi è stata un'importante riorganizzazione degli spazi. Questa riorganizzazione, dal profilo della polizia del fuoco, giustifica un adeguamento dell'attestato antincendio e una nuova verifica della conformità con le norme applicabili. Trattandosi di uno stabile ad uso collettivo, questo controllo deve essere esperito nella procedura di rilascio del permesso (cfr. art. 41d cpv. 3 LE). Aspetto, questo, che, stando alla documentazione agli atti, già in sede di rilascio era stato oggetto di attenzione.
Nella misura in cui sono stati installati impianti non previsti dal progetto (ad es. di raffreddamento, cfr. decisione impugnata, che menziona impianti di
aria condizionata
nelle cabine) o sono stati ubicati diversamente (cfr. le modifiche dei locali tecnici), sussiste l'esigenza di un permesso di costruzione che autorizzi semmai i cambiamenti. La conformità di un impianto con le norme ambientali è infatti valutata – dall'autorità cantonale competente – nel quadro della procedura di rilascio dell'autorizzazione a costruire (cfr. art. 25 cpv. 1 legge federale sulla protezione dell'ambiente del 7 ottobre 1983; LPAmb; RS 814.01). Ciò che impone all'istante in licenza di fornire in questo contesto tutte le indicazioni necessarie (ubicazione, schede tecniche degli impianti, tempi di funzionamento) ai fini della valutazione.