Decision ID: 4299f641-3e34-4de3-ab06-b3bba5ba87ed
Year: 2020
Language: de
Court: SG_KGN
Chamber: SG_KGN_999
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: 

Sachverhalt
A.
A._ meldete sich am 29. Oktober 2016 wegen «Lungenerkrankung, psychischer
Beeinträchtigung, Depressionen» zum Bezug von IV-Leistungen an (IV-act. 1). Vom
17. Oktober bis 9. Dezember 2016 befand sich die Versicherte in stationärer
psychosomatisch-sozialmedizinischer Rehabilitationsbehandlung in der Klinik B._.
Die dort behandelnden medizinischen Fachpersonen diagnostizierten: eine
rezidivierende depressive Episode, derzeit mittelschwer (ICD-10: F33.1) bei
multifaktorieller psychosozialer Belastung mit Entwicklung eines
Erschöpfungssyndroms (ICD-10: Z73); eine chronische obstruktive Lungenkrankheit
mit akuter Exazerbation (ICD-10: J44.10) mit Asthma bronchiale (ICD-10: J45.0) und ein
HWS-/BWS-Syndrom (ICD-10: M54; Austrittsbericht vom 20. Dezember 2016, IV-
act. 22).
A.a.
Dr. med. C._, Facharzt für Lungenkrankheiten, berichtete am 4. April 2017, die
Versicherte leide an einer mutmasslich tabakbedingten chronisch obstruktiven
Pneumopathie GOLD 4 vom Emphysemtyp und dadurch unter frequenten
Exazerbationen mit jeweils markanten Einbrüchen insbesondere der dynamischen
Lungenvolumina. Bezüglich der beruflichen Zukunft bestehe weniger ein Problem der
grundsätzlichen Arbeitsfähigkeit - diese dürfte für sitzende Bürotätigkeiten in
lufthygienisch günstigen Bedingungen gegeben sein -, sondern vielmehr im Risiko
häufiger Arbeitsausfälle durch die bisherigen häufigen Exazerbationen mit jeweils
markantem Abfall der Lungenfunktion (IV-act. 35-2 f.).
A.b.
Im Verlaufsbericht vom 17. Mai 2018 gab der behandelnde Dr. med. D._,
Facharzt für Innere Medizin, an, die Versicherte leide zusätzlich an einem «ADS»
(IV-act. 118-1 ff.; zum von Dr. med. E._, Facharzt für Neurologie, gestützt auf eine
A.c.
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neuropsychologische Untersuchung geäusserten Verdacht auf ADHS im
Erwachsenenalter siehe dessen Bericht vom 20. Oktober 2017, IV-act. 118-4).
Ausgehend von einer 80%igen Restarbeitsfähigkeit ermittelte die IV-Stelle einen
nicht rentenbegründenden Invaliditätsgrad und stellte der Versicherten mit Vorbescheid
vom 24. Mai 2018 die Abweisung ihres Rentengesuchs in Aussicht (IV-act. 122).
Dagegen erhob diese am 25. Juni 2018 Einwand (IV-act. 125), den sie am 29. August
2018 ergänzend begründete (IV-act. 134; zum eingereichten Bericht von Dr. med.
F._, Fachärztin für Psychiatrie und Psychotherapie, vom 23. August 2018, worin ein
Verdacht auf [«V.a.»] eine einfache Aktivitäts- und Aufmerksamkeitsstörung [ICD-10:
F90.0] sowie eine mittelgradig depressive Episode mit somatischem Syndrom [ICD-10:
F32.11] diagnostiziert und eine 50%ige Arbeitsunfähigkeit bescheinigt wurde, siehe IV-
act. 134-8). Am 31. Januar 2019 (IV-act. 143) reichte die Versicherte einen Bericht von
Dr. C._ vom 24. Januar 2019 ein (IV-act. 144).
A.d.
Am 26. Februar 2019 teilte die IV-Stelle der Versicherten mit, sie übernehme die
Kosten für eine polydisziplinäre medizinische Begutachtung unter Einbezug der
Fachrichtungen der Allgemeinen/Inneren Medizin, der Pneumologie, der Psychiatrie,
der Rheumatologie und der Neuropsychologie (IV-act. 152; zum Fragekatalog siehe IV-
act. 151). In ihrer Stellungnahme vom 4. März 2019 machte die Versicherte geltend, es
bedürfe keiner polydisziplinären Begutachtung. Eine «psychiatrisch-neurologische
respektive pneumatologische Untersuchung» genüge (IV-act. 153). Der RAD-Arzt
Dr. med. G._, Facharzt für Chirurgie, vertrat den Standpunkt, in Anbetracht der
vorgetragenen mehrfachen Gesundheitsstörungen sei es absolut notwendig, dass auch
der Bewegungsapparat gutachterlich abgeklärt werde. So gehe aus den Akten hervor,
dass die Versicherte an einem HWS-/BWS-Syndrom leide. Ausserdem handle es sich
bei den von der Versicherten geforderten Disziplinen nicht um eine bi-, sondern um
eine tri- und damit polydisziplinäre Begutachtung (Stellungnahme vom 18. März 2019,
IV-act. 159). Am 29. März 2019 verfügte die IV-Stelle, an den Fachdisziplinen im
Rahmen der polydisziplinären Begutachtung werde festgehalten. Die Wahl der
Gutachterstelle werde nach dem Zufallsprinzip erfolgen (IV-act. 163).
A.e.
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B.
Gegen die Zwischenverfügung vom 29. März 2019 richtet sich die vorliegende
Beschwerde vom 16. Mai 2019. Die Beschwerdeführerin beantragt darin deren
Aufhebung und die Rückweisung der Angelegenheit an die Beschwerdegegnerin zur
weiteren Behandlung. Des Weiteren stellt sie ein Gesuch um Bewilligung der
unentgeltlichen Rechtspflege. Zudem seien die Betreiber der Zufallsplattform
vorfrageweise über die Funktionsweise des SuisseMED@P anzufragen, «ob sie im
Wege eine Algorithmus funktioniert, sich die Auswahl der Gutachterstelle durch die
Kapazität durch Anzahl ärztliche Disziplinen beeinflussen lässt». Zur Begründung bringt
die Beschwerdeführerin im Wesentlichen vor, die Zuteilungsplattform SuisseMED@P
gewährleiste keine zufällige Zuteilung einer Gutachterstelle, was Art. 72 Abs. 2 IVV
verletze. Vorliegend genüge eine psychiatrisch-pneumologische Begutachtung. Es
liege der Verdacht nahe, dass die Beschwerdegegnerin über die Anzahl der Disziplinen
versuche, die Zufallsplattform zu manipulieren, indem sie möglichst viele unnötige
Disziplinen dem Krankheitsgeschehen zuordne, um so zu einer ihr genehmen grossen
Gutachtensstelle zu gelangen. Zudem rügt die Beschwerdeführerin den Fragekatalog
der Beschwerdegegnerin. Dieser sei suggestiv gestaltet (act. G 1).
B.a.
bis
Die Beschwerdegegnerin beantragt in der Beschwerdeantwort vom 17. Juni 2019
die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Das Bundesgericht
habe sich in einem aktuellen Urteil vom 24. Oktober 2018, 9C_411/2018, über die
Funktionsweise der SuisseMED@P geäussert und festgehalten, dass die Transparenz
über die Anwendungspraxis der Plattform durch eine periodische Berichterstattung
sichergestellt werde. Die Rügen der Beschwerdeführerin seien unzutreffend. Zudem
gelinge es ihr nicht, aufzuzeigen, inwiefern ihr mit dem Fragenkatalog ein nicht wieder
gutzumachender Nachteile drohe. Deshalb sei diesbezüglich auf die Beschwerde nicht
einzutreten (act. G 4).
B.b.
Am 11. Juli 2019 teilt die Beschwerdeführerin mit, dass sie das Gesuch um
Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege zurückziehe (act. G 7).
B.c.
In der Replik vom 4. Oktober 2019 hält die Beschwerdeführerin unverändert an
ihren Anträgen fest (act. G 12).
B.d.
Die Beschwerdegegnerin verzichtet stillschweigend auf eine Duplik (act. G 13).B.e.
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Erwägungen
1.
Zwischen den Parteien ist zunächst der Umfang der bei der Begutachtung zu
beteiligenden medizinischen Fachdisziplinen umstritten.
Bei der Anordnung eines Gutachtens handelt es sich um eine Zwischenverfügung
(Art. 55 Abs. 1 des Bundesgesetzes über den Allgemeinen Teil des
Sozialversicherungsrechts [ATSG] in Verbindung mit Art. 5 Abs. 2 und Art. 46 des
Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren [VwVG; SR 172.021]). Eine solche
kann unter anderem dann angefochten werden, wenn ein nicht wieder gutzumachender
Nachteil droht (Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons St. Gallen vom 15. April
2010, B 2009/197, E. 2.5; vgl. auch BGE 138 V 275 E. 1.2.1). Für die Beurteilung des
nicht wieder gutzumachenden Nachteils im Kontext des sozialversicherungsrechtlichen
Abklärungsverfahrens mit seinen spezifischen Gegebenheiten ist zu beachten, dass
das medizinische Administrativgutachten in der Regel die wichtigste medizinische
Entscheidgrundlage im Beschwerdeverfahren bildet. Die Mitwirkungsrechte der
versicherten Personen müssen daher bereits vor der Begutachtung durchgesetzt
werden können, bevor präjudizierende Effekte eintreten. Mit Blick auf das begrenzte
Überprüfungsvermögen der rechtsanwendenden Behörden genügt es daher nicht, die
Mitwirkungsrechte erst nachträglich, bei der Beweiswürdigung im Verwaltungs- und
Beschwerdeverfahren, einzuräumen (vgl. BGE 138 V 276 E. 1.2.2). Im Licht dieser
Umstände ist hinsichtlich der von der Beschwerdegegnerin getroffenen Auswahl der
Fachdisziplinen ein durch die angefochtene Zwischenverfügung drohender nicht wieder
gutzumachender Nachteil zu bejahen, denn sowohl der Einbezug einer medizinischen
Fachdisziplin bzw. der Verzicht darauf zeitigen präjudizierende Effekte (Entscheid des
Versicherungsgerichts vom 28. September 2016, IV 2016/80, E. 1.1 f.).
1.1.
Bei der Beurteilung von Abklärungsvorkehren ist dem Umstand Rechnung zu
tragen, dass es im Ermessen des Versicherungsträgers liegt, darüber zu befinden, mit
welchen Mitteln die Sachverhaltsabklärung gemäss Art. 43 Abs. 1 ATSG zu erfolgen
hat, und dass ihm im Rahmen der Verfahrensleitung ein grosser Ermessensspielraum
bezüglich Notwendigkeit, Umfang und Zweckmässigkeit von medizinischen
Erhebungen zukommt (statt vieler: Urteil des Bundesgerichts vom 10. Oktober 2011,
9C_1037/2010, E. 5.1). Bei der Beurteilung von Fragen, die in diesen
Ermessensspielraum fallen, auferlegt sich das Gericht Zurückhaltung (vgl. Entscheid
1.2.
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des Versicherungsgerichts des Kantons St. Gallen vom 13. August 2012, IV 2011/362,
E. 2.1 mit Hinweisen).
Es existieren keine festen Kriterien zur allgemeingültigen Abgrenzung der
Anwendungsfelder der verschiedenen Kategorien von Expertisen. Die grosse Vielfalt
von Begutachtungssituationen erfordert Flexibilität. In groben Zügen jedoch lassen sich
die jeweiligen Einsatzbereiche wie folgt umreissen: Die umfassende administrative
Erstbegutachtung wird regelmässig polydisziplinär und damit zufallsbasiert anzulegen
sein; eine direkte Auftragserteilung soll die Ausnahme bleiben. Eine polydisziplinäre
Expertise ist auch dann einzuholen, wenn der Gesundheitsschaden zwar bloss als auf
eine oder zwei medizinische Disziplinen fokussiert erscheint, die Beschaffenheit der
Gesundheitsproblematik aber noch nicht vollends gesichert ist. In begründeten Fällen
kann von einer polydisziplinären Begutachtung abgesehen und eine mono- oder
bidisziplinäre durchgeführt werden, sofern die medizinische Situation offenkundig
ausschliesslich ein oder zwei Fachgebiete beschlägt; weder dürfen weitere
interdisziplinäre Bezüge (z.B. internistischer Art) notwendig sein noch darf ein
besonderer arbeitsmedizinischer bzw. eingliederungsbezogener Klärungsbedarf
bestehen. Diese Voraussetzungen werden vor allem bei Verlaufsbegutachtungen erfüllt
sein (BGE 139 V 352 E. 3.2).
1.3.
Die Beschwerdeführerin vertritt den Standpunkt, es sei lediglich eine bidisziplinäre
(psychiatrisch-pneumologische) Begutachtung notwendig (act. G 1, Rz 22).
1.4.
Vorliegend fällt ins Gewicht, dass in mehreren Berichten der behandelnden
medizinischen Fachpersonen unter den Diagnosen, welche die Arbeitsfähigkeit
beeinträchtigen, ein «HWS-/BWS-Syndrom» (ICD-10: M54) aufgeführt wurde (Bericht
der Klinik B._ vom 10. Mai 2017 [Datum Posteingang IV-Stelle], IV-act. 46; Bericht
von Dr. D._ vom 9. April 2017, IV-act. 36-2; Austrittsbericht der Klinik B._ vom
20. Dezember 2016, IV-act. 22-1). Das HWS- und LWS-Syndrom rezidiviere immer
wieder (IV-act. 22-4). Da somatische Befunde auch in der Beurteilung der
psychiatrischen Beurteilung berücksichtigt werden müssen, ist bei nicht ausreichend
geklärtem somatischem Status eine somatische Begutachtung auch mit Blick auf die
psychiatrische Beurteilung erforderlich (siehe hierzu Qualitätsleitlinien für
versicherungspsychiatrische Gutachten der Schweizerischen Gesellschaft für
Psychiatrie und Psychotherapie [SGPP], Stand: 16. Juni 2016 [Korrigenda vom
17. Oktober 2016], S. 14 und 19). Vor diesem Hintergrund ist ein rheumatologischer
Abklärungsbedarf, wie er vom RAD-Arzt Dr. G._ in der Stellungnahme vom 18. März
2019 befürwortet wurde (IV-act. 159), ausgewiesen.
1.4.1.
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2.
Des Weiteren rügt die Beschwerdeführerin die Vergabe durch die Zuteilungsplattform
SuisseMED@P.
Nachdem in den Berichten der behandelnden medizinischen Fachpersonen
wiederholt Hinweise auf kognitive Defizite enthalten sind (siehe etwa IV-act. 3, IV-
act. 22-5, IV-act. 46-7 und IV-act. 72-1) und insbesondere die Verdachtsdiagnose auf
ADHS im Erwachsenenalter sich auf eine neuropsychologische Untersuchung stützt
(vgl. IV-act. 118-4 ff.), ist der Einbezug neuropsychologischen Sachverstands im
Rahmen des der Beschwerdegegnerin zur Verfügung stehenden Ermessensspielraums
zumindest vertretbar.
1.4.2.
Des Weiteren ist auch der Einbezug der allgemeinen / internistischen Disziplin
nicht zu beanstanden. Mit ihrem breiten Anwendungsbereich dient diese Fachrichtung
gerade der besonderen Beachtung interdisziplinärer Zusammenhänge. Deshalb
leuchtet ein, dass das Kreisschreiben über das Verfahren in der Invalidenversicherung
(KSVI; Stand: 1. Januar 2018) in Rz 2077 vorschreibt, dass die «Allgemeine / Innere
Medizin» bei polydisziplinären Begutachtungen «immer vertreten» zu sein hat.
1.4.3.
Schliesslich sind konkrete Anhaltspunkte für ein manipulatives Verhalten der
Beschwerdegegnerin bei der Auswahl der Disziplinen weder ersichtlich noch von der
Beschwerdeführerin substanziiert geltend gemacht worden. Der Vollständigkeit halber
ist anzufügen, dass die Beschwerdegegnerin vielmehr bei mono- und bidisziplinären
Gutachtensaufträgen eine direkte Einflussnahme bei der Wahl der Gutachterstelle hätte
(siehe etwa Urteil des Bundesgerichts vom 13. Mai 2015, 9C_260/2015). Ein
«konsensorientiertes Vorgehen» ist nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts
lediglich «im Falle zulässiger Einwendungen» vorzunehmen (BGE 142 V 565 E. 7.3.2.3).
Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts können zulässige Einwendungen weder
allein mit strukturellen Umständen begründet werden, noch können sie mit den
Schilderungen negativer Erfahrungen anderer versicherter Personen bezüglich
bestimmter Sachverständigen in früheren Fällen dargetan werden (BGE 139 V 355
E. 5.2.2.1; Urteil des Bundesgerichts vom 13. Mai 2015, 9C_260/2015, E. 2). Somit
bestünde für die Versicherungsträger, soweit sie tatsächlich das Ergebnis einer
Begutachtung beeinflussen wollten, eher ein Anreiz, bloss eine oder höchstens zwei
Disziplinen einzubeziehen.
1.4.4.
Das Bundesgericht vertritt den Standpunkt, dass die Auftragsvergabe nach dem
«Zufallsprinzip» bzw. im Rahmen der Zuteilungsplattform SuisseMED@P zusammen mit
2.1.
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den weiteren Vorgaben nach BGE 137 V 210 generelle, aus den Rahmenbedingungen
des Gutachterwesens fliessende Abhängigkeitsbefürchtungen «neutralisiert» (BGE 139
V 349). Das Versicherungsgericht hat sich demgegenüber wiederholt kritisch zum
bestehenden Gutachterwesen, den systemimmanenten Gefahren - insbesondere unter
dem Aspekt der wirtschaftlichen Abhängigkeit der Sachverständigen von den
Aufträgen der Sozialversicherungsträger - geäussert und versucht, mit einer
differenzierten Rechtsprechung Verfahrensfairnessdefizite zu reduzieren (siehe etwa
bezüglich einvernehmlicher Bestimmung der Sachverständigen bei polydisziplinären
Begutachtungen den Entscheid des Versicherungsgerichts vom 5. Juli 2013,
IV 2012/412, oder bezüglich wirtschaftlicher Abhängigkeit von Sachverständigen den
Entscheid vom 17. September 2019, IV 2018/9; für eine einlässliche Kritik zum
sozialversicherungsrechtlichen Gutachterwesen, insbesondere zur Verteilplattform
SuisseMED@P siehe etwa Soluna Giron, Art. 44 E-ATSG - die Chance nutzen!, in:
Jusletter vom 16. September 2019, sowie Roger Peter, Die Vergabe der
polydisziplinären Gutachteraufträge in der IV, in: Jusletter vom 16. September 2019).
Das Bundesgericht hat die Verfahrensfairness erhöhenden Rechtsanwendungen des
Versicherungsgerichts jeweils verworfen (siehe etwa BGE 140 V 507 und Urteil des
Bundesgerichts vom 14. Januar 2020, 9C_824/2019).
Die Beschwerdegegnerin verweist im hier interessierenden Kontext auf das Urteil
des Bundesgerichts vom 24. Oktober 2018, 9C_411/2018. Dieses bestätigte dort in
E. 3.2, dass die Auftragsvergabe durch die Verteilplattform SuisseMED@P «zwecks
ergebnisneutraler Verteilung mittels Zufallsgenerator und "blind"» erfolge. Das heisse
nichts anderes, als dass «niemand Einblick in den Vergabetopf nehmen kann und
daher auch keiner mit Sicherheit weiss, wie viele bzw. welche Gutachterstellen zu
einem bestimmten Zeitpunkt zur Auswahl stehen». Damit erweist sich die Rüge der
Beschwerdeführerin bezüglich einer möglichen Manipulierbarkeit der Verteilplattform
SuisseMED@P durch die Beschwerdegegnerin als unbegründet.
2.2.
Hinzu kommt, dass im vorliegenden Fall die versehentlich bereits am 4. Juni 2019
veranlasste Zuteilung des Gutachtensauftrags über SuisseMED@P nicht etwa die von
der Beschwerdeführerin kritisierten Institutionen (ABI, PMEDA oder SMAB), sondern
die Begaz GmbH ergab (vgl. IV-act. 173). Wie sich aus der Aktennotiz vom 5. Juni 2019
ergibt, wird dieser Auftrag für die Dauer des vorliegenden Beschwerdeverfahrens
pendent gehalten (vgl. IV-act. 179). Einzig die diesbezügliche Mitteilung wurde storniert
(vgl. zwischen IV-act. 175 und IV-act. 176 abgelegtes E-Mail vom 12. Juni 2019). Damit
erscheint ein noch vorhandenes Rechtsschutzinteresse der Beschwerdeführerin an der
2.3.
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3.
Ausserdem rügt die Beschwerdeführerin den von der Beschwerdegegnerin für die
Begutachtung vorgesehenen Fragekatalog (siehe hierzu IV-act. 151). Dabei gilt es
vorliegend zu beachten, dass die Beschwerdegegnerin über den Fragekatalog und
insbesondere auch über allfällige Zusatzfragen noch keine Zwischenverfügung erlassen
hat. Jedenfalls bildet der Fragekatalog nicht Gegenstand der angefochtenen
Zwischenverfügung vom 29. März 2019 (IV-act. 163). Darin wurde ausschliesslich die
Frage der Disziplinen und des Vergabeverfahrens verbindlich geregelt. Diese
Betrachtungsweise wird dadurch bestätigt, dass die Beschwerdeführerin in ihrer
Stellungnahme vom 4. März 2019 noch einzig die Disziplinenauswahl und die damit
verbundene Vergabemethode kritisierte. Der Fragekatalog wurde nicht gerügt.
Diesbezüglich ersuchte die Beschwerdeführerin vielmehr, die Frist für Zusatzfragen und
damit für eine Stellungnahme zum Fragekatalog abzunehmen (IV-act. 153; siehe auch
das Fristerstreckungsgesuch vom 12. März 2019, IV-act. 155). Die
Beschwerdegegnerin gewährte der Beschwerdeführerin hierfür eine Frist bis 12. April
2019 (IV-act. 156). Mithin fehlt es im bisherigen Verwaltungsverfahren an einer
abschliessenden Anordnung über die (Zusatz-)Fragen. Mangels
Anfechtungsgegenstands ist deshalb auf die Beschwerde bezüglich Fragekatalog (act.
G 1, Rz 26) samt Zusatzfragen (act. G 1, Rz 36) nicht einzutreten.
4.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Da
es sich vorliegend nicht um eine Streitigkeit betreffend «IV-Leistungen» handelt, findet
die Kostenregelung von Art. 69 Abs. 1 des Bundesgesetzes über die
Invalidenversicherung (IVG; SR 831.20) keine Anwendung. Das Verfahren ist kostenlos
(Art. 61 lit. a ATSG). Ausgangsgemäss hat die Beschwerdeführerin keinen Anspruch auf
eine Parteientschädigung.