Decision ID: 6b71bd1b-8b4e-4382-8d08-3619e3bc2c05
Year: 2014
Language: de
Court: SG_VGN
Chamber: SG_VGN_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

hat das Verwaltungsgericht festgestellt:
A./ X.Y. wurde für die Amtsperiode 2009/2012 in die Geschäftsprüfungskommission
(GPK) der Primarschulgemeinde Z. gewählt. In dieser Funktion überprüfte er die
Amtsführung des Primarschulrates Z.
Am 1. Juni 2011 erstattete X.Y. beim Departement des Innern Anzeige gegen den
Primarschulrat Z. und gegen dessen Präsidenten A.B. Am 6. März 2012 stellte das
Departement des Innern fest, dass der Primarschulrat Z. durch die Abhaltung der
Schulratssitzung vom 8. Oktober 2010 ohne Lehrervertretung gegen Art. 91 des
Volksschulgesetzes (sGS 213.1) verstossen habe. Der Schulrat wurde angewiesen,
künftig alle Sitzungen im Beisein der Lehrervertretung abzuhalten, sofern kein
Ausstandsgrund gegeben sei. Im Übrigen wurde der Anzeige keine Folge gegeben und
es wurden keine amtlichen Kosten erhoben (act. 21 des Departements des Innern zur
Anzeige).
B./ Anlässlich einer ordentlichen Sitzung, an der X.Y. entschuldigt nicht teilnahm,
beschloss die GPK der Primarschulgemeinde Z. am 28. Januar 2012, zwecks
"Normalisierung" der Beziehungen zum Primarschulrat habe X.Y. künftig dessen
Amtsführung nicht mehr zu prüfen (vgl. act. 13 der Akten des Departements des Innern
zur Anzeige). Gemäss Protokoll der Sitzung vom 7. Februar 2012 hat die GPK
anlässlich der ordentlichen Prüfung am 28. Januar 2012 festgestellt, dass
Primarschulrat R.S. "über 14 Monate verteilt" für Architekturdienstleistungen
Fr. 278'991.60 in Rechnung gestellt hatte. Dem Protokoll kann ebenfalls entnommen
werden, dass X.Y. am 6. Februar 2012 an den Präsidenten der GPK gelangt ist und
eine zusätzliche "Untersuchung" verlangt hat. Weiter wird festgehalten, gemäss
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Aussage von A.B. würden die Rechnungen einen wesentlich grösseren Zeitraum
betreffen und die GPK habe sich nach Rücksprache mit dem Primarschulrat von der
Rechtmässigkeit des Sachverhalts überzeugen können, weshalb der Antrag von X.Y.
am 7. Februar 2012 abgewiesen worden sei (vgl. act. 16 der Akten des Departements
des Innern zur Anzeige).
In der Folge wandte sich X.Y. an das Departement des Innern und stellte verschiedene
Fragen im Zusammenhang mit der Entbindung von Pflichten und rund um die Vorgänge
im Zusammenhang mit Honorarbezügen des Primarschulrats R.S. Am 22. Februar 2012
erkundigte er sich zudem über den Stand des Anzeigeverfahrens. Gleichentags teilte
X.Y. dem Präsidenten der Primarschulgemeinde Z. mit, er mache von seinem Recht als
GPK-Mitglied Gebrauch, seine abweichende Haltung von der Gesamtbehörde
kundzutun und verlange, dass das Protokoll betreffend die Sitzung vom 7. Februar
2012 als "Minderheitenbericht" im Amtsbericht der Primarschulgemeinde Z. publiziert
werde (Beilage 1 zu act. 1 der Akten der Vorinstanz). Am 23. Februar 2012 nahm das
Amt für Gemeinden zu den Fragen von X.Y. Stellung und teilte ihm u.a. mit, für
Behördemitglieder gelte für amtliche Angelegenheiten die Schweigepflicht und als
Mitglied einer Kollegialbehörde sei er nicht befugt, seine abweichende Meinung gegen
aussen zu vertreten (act. 3.4 der Akten der Vorinstanz).
In der Folge leitete der Primarschulrat Z. gegen X.Y. eine interne Untersuchung wegen
Amtsgeheimnisverletzung ein. Am 16. März 2012 wurde ihm mitgeteilt, die Presse
verfüge über Informationen, wonach Primarschulrat R.S. in einem Zeitraum von 14
Monaten Honorare in der Höhe von Fr. 276'000.-- bezogen habe. Auch sei darüber
öffentlich diskutiert worden (Beilage 8 zu act. 1 der Akten der Vorinstanz). X.Y.
verzichtete darauf, sich zum Vorwurf zu äussern, er habe vertrauliche Informationen
weitergegeben.
Am 19. März 2012 gelangte ein Mitarbeiter des "Beobachters" an den Präsidenten der
Primarschulgemeinde Z., worauf der Primarschulrat Z. am 21. März 2012 ein
Informationsblatt veröffentlichte (Beilage 3 zu act. 1 der Akten der Vorinstanz) und am
26. März 2012 die Bürgerversammlung der Primarschulgemeinde Z. informierte. In
derselben Woche erschien im "Beobachter" ein Artikel unter dem Titel
"Vetternwirtschaft" "Freigiebige Schulbehörde" (Beilage 4 zu act. 1 der Akten der
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Vorinstanz). Darin wird X.Y. namentlich erwähnt. Es wird u.a. ausgeführt, er habe sich
gegen die Vergabe der Architekturaufträge gewehrt und eine Überprüfung beantragt,
sei aber überstimmt worden. Zudem sei ihm ein Minderheitenbericht zum Amtsbericht
verweigert worden. Er lasse sich den Mund aber nicht verbieten und fühle sich in seiner
Funktion als GPK-Mitglied der Öffentlichkeit verpflichtet.
Am 20. April 2012 beschloss der Primarschulrat Z., dass gegen X.Y. sowohl ein Straf-
als auch ein Disziplinarverfahren einzuleiten seien.
C./ Am 12. Juli 2012 beantragte die Primarschulgemeinde Z., vertreten durch den
Primarschulrat Z., dieser vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Werner Ritter, Widnau, der
Regierung des Kantons St. Gallen, gegen X.Y. sei ein Disziplinarverfahren wegen
Verletzung des Amtsgeheimnisses im Sinn von Art. 320 des Strafgesetzbuches
(SR 311.0, abgekürzt StGB) zum Nachteil der Primarschulgemeinde Z. und von
Primarschulrat R.S. einzuleiten und durchzuführen (Ziff. 1). Nach Abschluss der
Disziplinaruntersuchung sei der Beschuldigte sodann wegen Verletzung des
Amtsgeheimnisses zum Nachteil der Primarschulgemeinde Z. und von Primarschulrat
R.S. nach pflichtgemässem Ermessen der Regierung disziplinarisch zu bestrafen
(Ziff. 2), unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten des Beschuldigten.
Am 28. August 2012 (RB Nr. 2012/633) eröffnete die Regierung gegen X.Y. ein
Disziplinarverfahren und beauftragte die Disziplinarkommission mit der Durchführung.
Am 12. Juli 2012 erstattete der Primarschulrat Z. gegen X.Y. auch Strafanzeige wegen
Verdachts der Verletzung des Amtsgeheimnisses. Am 31. Oktober 2012 erteilte die
Anklagekammer die Ermächtigung zur Eröffnung eines Strafverfahrens gegen X.Y.
(Verletzung des Amtsgeheimnisses), ebenso wie gegen die Mitglieder des
Primarschulrats Z. (Amtsmissbrauch, Art. 312 StGB und ungetreue Amtsführung,
Art. 314 StGB).
D./ Am 4. Februar 2013 ersuchte X.Y., vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Benno
Lindegger, die Regierung darum, das Disziplinarverfahren sei einzustellen, weil er seine
Funktion als Mitglied der GPK der Primarschulgemeinde Z. per 31. Dezember 2012
aufgegeben habe (vgl. dazu Art. 22 Disziplinargesetz, sGS 161.3, abgekürzt DG). Am
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19. März 2013 stellte die Regierung das Disziplinarverfahren gegen X.Y. ein (Ziff. 1) und
auferlegte ihm eine Gebühr von Fr. 500.-- (Ziff. 2). Der Antrag des Schulrats der
Primarschulgemeinde Z. auf Zusprechung einer ausseramtlichen Entschädigung wurde
abgewiesen (Ziff. 3, RB Nr. 2013/152).
E./ Am 4. April 2013 erhob X.Y. durch seinen Rechtsvertreter Beschwerde beim
Verwaltungsgericht und stellte das Rechtsbegehren, Ziff. 2 des angefochtenen
Entscheids sei unter Kosten- und Entschädigungsfolge aufzuheben. Mit der
Beschwerdeergänzung vom 22. April 2013 beantragte er zudem, soweit die Regierung
eine Gehörsverletzung begangen habe, sei die Angelegenheit an diese zurückzuweisen
(S. 5 der Eingabe). Die Regierung, vertreten durch die Leiterin des Rechtsdienstes des
Departements des Innern, nahm am 6. Mai 2013 Stellung und beantragte, die
Beschwerde sei abzuweisen. X.Y. machte am 27. Mai 2013 von der Möglichkeit
Gebrauch, sich zu neuen tatsächlichen und rechtlichen Argumenten zu äussern.

Darüber wird in Erwägung gezogen:
1. Die Sachurteilsvoraussetzungen sind von Amtes wegen zu prüfen:
1.1. Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59bis Abs. 1 des
Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (sGS 951.1, abgekürzt VRP). Sodann ist
X.Y. zur Beschwerde legitimiert (Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Weiter
entsprechen die Beschwerdeeingabe vom 4. April 2013 und ihre Ergänzung vom 22.
April 2013 zeitlich, formal und inhaltlich den gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 in
Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP).
1.2. Die Antragstellung bestimmt den Streitgegenstand. Eine Änderung des Antrags ist
somit nur innerhalb der Rechtsmittelfrist zulässig. Innerhalb der Frist zur Ergänzung der
Beschwerde ist eine Änderung dann statthaft, wenn sich die Fristansetzung
ausdrücklich auch auf den Antrag bezieht (Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit
im Kanton St. Gallen, St. Gallen 2003, Rz. 919).
X.Y. hat seinen Antrag vom 4. April 2013, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben,
mit der Eingabe vom 22. April 2013 insofern ergänzt, als er beantragte, soweit der
angefochtene Entscheid zufolge einer Gehörsverletzung aufgehoben werde, sei die
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Angelegenheit an die Regierung zurückzuweisen (S. 5 der Eingabe). Dies war zulässig,
zumal ihm von Seiten des Verwaltungsgerichts Frist bis zum 22. April 2013 gesetzt
worden war, um die Beschwerde hinsichtlich des Antrags, der Darstellung des
Sachverhalts und der Begründung zu ergänzen.
1.3. Auf die Beschwerde ist einzutreten.
2. Die Beschwerde hat ausschliesslich den vorinstanzlichen Kostenentscheid zum
Gegenstand.
2.1. Disziplinarische Massnahmen sind administrative Sanktionen und damit
grundsätzlich keine Strafen im Rechtssinn. Sie dienen der Aufrechterhaltung der
Ordnung sowie der Wahrung des Ansehens und der Vertrauenswürdigkeit der
Verwaltungsbehörden. Sie sollen bewirken, dass diejenigen Personen, die unter der
Disziplinargewalt stehen, ihre Pflichten erfüllen. Disziplinarmassnahmen können
aufgrund ihrer Art und Schwere als strafrechtliche Anklage oder zivilrechtliche
Streitigkeit im Sinn von Art. 6 Ziff. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention (SR
0.101, abgekürzt EMRK) gelten, so dass die Verfahrensgarantien von Art. 6 EMRK
anwendbar sind (Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl.,
Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 1192 mit Hinweisen; Kölz/Häner/Bertschi,
Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Aufl., Zürich/Basel/
Genf 2013, Rz. 276, Rz. 2028 mit Hinweis auf BGE 135 I 313 E. 2 und BGE 125 I 104
E. 2 f. und Rz. 2036).
Das Disziplinarrecht weist verschiedene verfahrensrechtliche Besonderheiten auf (vgl.
dazu VerwGE B 2010/71 und B 2010/73 vom 14. Oktober 2010 E. 3.3., abrufbar unter
www.gerichte.sg.ch). Grundlage für die Disziplinarmassnahme ist eine
Disziplinaruntersuchung. Diese wird nach Art. 16 Abs. 1 DG von der Disziplinarbehörde
angeordnet. Dies ergibt sich aus dem Grundsatz, dass nach pflichtgemässem
Ermessen zu entscheiden ist, ob ein Disziplinarfehler zu verfolgen ist (Art. 7 Abs. 1 DG).
Im Bereich des Disziplinarrechts gilt somit das Opportunitätsprinzip. Die
Disziplinaruntersuchungen werden in der Regel vom Vorsitzenden der
Disziplinarkommission durchgeführt (Art. 18 Abs. 1 DG). Die Disziplinarkommission
stellt nach Abschluss der Untersuchung der Disziplinarbehörde einen begründeten
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Antrag. Dem Betroffenen ist Gelegenheit zu geben, zu diesem Antrag Stellung zu
nehmen (Art. 19 Abs. 1 und 2 DG). Sodann sind der Ahndung von Disziplinarfehlern
zeitliche Schranken gesetzt. Nach Art. 8 DG kann ein Disziplinarfehler nur verfolgt
werden, wenn die Disziplinarbehörde die Untersuchung innert drei Monaten anordnet,
nachdem ihr der Disziplinarfehler und der Fehlbare bekannt geworden sind. Nach Art. 9
Abs. 1 DG verjährt die Verfolgung eines Disziplinarfehlers innert zwei Jahren nach
dessen Begehung. Die Verjährung wird durch jede Untersuchungshandlung oder
Verfügung gegen den Fehlbaren oder durch jedes Rechtsmittel unterbrochen. Mit jeder
Untersuchung beginnt die Verjährungsfrist neu zu laufen. Nach Art. 9 Abs. 2 DG
verjährt die Verfolgung des Disziplinarfehlers trotz Unterbrechung vier Jahre nach der
Begehung.
2.2. Der Beschwerdeführer macht geltend, die ihm auferlegten Kosten seien nicht
geschuldet, weil die Verwirkungsfrist gemäss Art. 8 DG nicht gewahrt worden sei und
das Disziplinarverfahren gegen ihn demzufolge gar nicht hätte eröffnet werden dürfen.
Er begründet dies damit, die durch das Departement des Innern vertretene Vorinstanz
habe von möglichen Verfehlungen seinerseits spätestens am 23. April 2012 Kenntnis
gehabt, das Disziplinarverfahren sei aber erst am 28. August 2012 eröffnet worden.
2.2.1. Der Entscheid der Disziplinarbehörde über die Anordnung eines
Untersuchungsverfahrens gilt nicht als anfechtbare Verfügung (VerwGE B 2010/71 und
B 2010/73 vom 14. Oktober 2010 mit Hinweis auf P. Bellwald, Die disziplinarische
Verantwortlichkeit der Beamten, Diss. Bern 1985, S. 108, abrufbar unter
www.gerichte.sg.ch).
2.2.2. Ein Disziplinarverfahren darf erst eingeleitet werden, wenn genügend objektive
Anhaltspunkte vorhanden sind, die eine Verletzung der Dienstpflicht als wahrscheinlich
erscheinen lassen. Ein blosser Verdacht, Vermutungen und Gerüchte reichen nicht aus
(Bellwald, a.a.O., S. 110). Besteht gegenüber einer Person der dringende Verdacht
einer Dienstpflichtverletzung, ist die Disziplinarbehörde von Amtes wegen verpflichtet,
ein Disziplinarverfahren einzuleiten. Die Einleitung eines Disziplinarverfahrens kann aber
auch durch Anzeige eines Dritten veranlasst werden (Bellwald, a.a.O., S. 106 und 108).
http://www.gerichte.sg.ch
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2.2.3. Was die Fristwahrung anbetrifft, wird im angefochtenen Entscheid festgehalten,
die Anzeige des Primarschulrats Z. sei am 13. Juli 2012 bei der Regierung und
gleichentags beim Departement des Innern eingegangen, weshalb die Verwirkungsfrist
gemäss Art. 8 DG gewahrt werde. In ihrer Stellungnahme vom 6. Mai 2013 führt die
Vorinstanz in diesem Zusammenhang aus, erst aufgrund der Anzeige hätten genügend
objektive Anhaltspunkte dafür vorgelegen, dass der Beschwerdeführer möglicherweise
Amtspflichten verletzt haben könnte. Sie räumt zwar ein, es treffe zu, dass der
Beschwerdeführer vorgängig diverse Eingaben an das Amt für Gemeinden sowie an
den Rechtsdienst des Departements des Innern gerichtet habe, hält aber fest, diese
Eingaben hätten in Zusammenhang mit dem Entscheid des Departements des Innern
vom 6. März 2012 betreffend die Anzeige des Beschwerdeführers gestanden und seien
in der Folge auch dementsprechend beantwortet worden. Weil das Zerwürfnis
zwischen den involvierten Behördemitgliedern offensichtlich gewesen sei, habe keine
Veranlassung bestanden, gegen den Beschwerdeführer aufgrund der von ihm
eingereichten Dokumente ein Disziplinarverfahren einzuleiten. Vor diesem Hintergrund
habe die Objektivität der darin zum Ausdruck gebrachten Meinungen nicht ohne
weiteres angenommen werden können. Die Eröffnung des Disziplinarverfahrens wird im
angefochtenen Entscheid denn auch damit begründet, auf Grund der Abklärungen des
Primarschulrats Z. und der eingereichten Unterlagen, insbesondere des Artikels im
"Beobachter", müsse davon ausgegangen werden, dass der Beschwerdeführer
Informationen weitergegeben habe, die er in Ausübung seiner Funktion als GPK-
Mitglied wahrgenommen habe. Er habe denn auch nie einen Hehl daraus gemacht,
dass er sich verpflichtet fühle, die Öffentlichkeit über den - aus seiner Sicht -
unkorrekten Bezug von Architekturhonoraren eines Mitglieds des Primarschulrats zu
informieren. Es stelle sich die Frage, ob er mit seiner öffentlich kommunizierten
Distanzierung von der GPK das Kollegialitätsprinzip missachtet und die Pflicht zur
Wahrung des Amtsgeheimnisses verletzt habe.
2.2.4. Am 23. April 2012 richtete der Beschwerdeführer eine E-Mail an den
Gemeinderat P., die er in Kopie auch dem Präsidenten des Primarschulrates der Z. und
der Leiterin des Rechtsdienstes des Departements des Innern zukommen liess (act. 2
des Beschwerdeführers). Er informierte konkret "über Vorgänge im Schulrat und in der
GPK der Primarschulgemeinde Z." betreffend Architekturaufträge an ein Mitglied des
Primarschulrats, die er als Mitglied der GPK weder mit seinem Gewissen noch mit
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seiner Vorstellung einer der Öffentlichkeit gegenüber pflichtbewussten Ausübung
seines Mandates vereinbaren könne. Dem Schreiben kann zwar entnommen werden,
dass von Seiten des Primarschulrats und der GPK der Primarschulgemeinde Z. ein
Verfahren vorangetrieben werde, um den Beschwerdeführer der
Amtsgeheimnisverletzung zu bezichtigen; objektive Anhaltspunkte, wonach er in
unzulässiger Weise Informationen weitergegeben haben könnte, von denen er in seiner
Funktion als GPK-Mitglied Kenntnis erhalten hatte, können ihm aber nicht entnommen
werden. Somit bestand für die Vorinstanz keine Veranlassung, gegen den
Beschwerdeführer eine Disziplinaruntersuchung einzuleiten, auch wenn dem für sie
handelnden Departement des Innern zum damaligen Zeitpunkt bereits seit Längerem
bekannt war, dass zwischen den Behördemitgliedern der Primarschulgemeinde Z. ein
Zerwürfnis herrschte, nicht zuletzt aufgrund der Anzeige, die der Beschwerdeführer am
1. Juni 2011 gegen die Mitglieder des Primarschulrats der Z. eingereicht hatte. Auch
die Anfragen, die der Beschwerdeführer am 8. und am 10. Februar 2012 an das Amt für
Gemeinden gerichtet hat (letztere mit Kopie an den Rechtsdienst des Departements
des Innern, act. 3.1 und 3.2 der Vorinstanz), enthalten keine Hinweise, die darauf
schliessen lassen, er könnte eine Amtspflichtverletzung begangen haben. Vielmehr
bringen sie zum Ausdruck, dass sich der Beschwerdeführer bei der Aufsichtsbehörde
darüber informieren wollte, welche Möglichkeiten ihm als Mitglied der GPK im
Zusammenhang mit aus seiner Sicht unzulässigen Vorkommnissen innerhalb der
Primarschulgemeinde Z. offenstehen. Dementsprechend hat er u.a. die Fragen gestellt:
"Wie kann ich einen Minderheitenbericht im kommenden, offiziellen Amtsbericht
einbringen? Wie kann ich diese Vorgänge im Schulrat und in der GPK veröffentlichen?"
Am 22. Februar 2012 brachte der Beschwerdeführer sowohl dem Rechtsdienst als
auch dem Amt für Gemeinden des Departements des Innern sodann ein an den
Präsidenten des Primarschulrates Z. gerichtetes Schreiben zur Kenntnis (Beilage 1 zu
act.1 der Vorinstanz). Unter dem Titel "Veröffentlichung Minderheitenbericht im
offiziellen Amtsbericht der Primarschulgemeinde Z." teilte er A.B. damals mit, er mache
als GPK-Mitglied von seinem Recht Gebrauch, seine von der GPK abweichende
Haltung kundzutun, und verlange, dass der beiliegende Protokollauszug betreffend die
Sitzung vom 7. Februar 2012 als Minderheitenbericht im Amtsbericht der
Primarschulgemeinde Z. veröffentlicht werde. Auch diese Mitteilung war nicht geeignet,
gegenüber dem Beschwerdeführer den dringenden Verdacht einer
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Amtspflichtverletzung zu begründen, zumal der vom Bildungsdepartement erarbeitete
Leitfaden für Schul-GPK's offenbar irrtümlicherweise die Möglichkeit von
Minderheitenberichten vorsah (vgl. act. 3.6 der Vorinstanz). Am 23. Februar 2012 hat
die damalige Leiterin des Amtes für Gemeinden dem Beschwerdeführer in
Beantwortung seiner E-Mail vom 10. Februar 2012 sodann u.a. mitgeteilt,
Behördemitglieder seien gemäss Art. 99 des Gemeindegesetzes (sGS 151.2) zur
Verschwiegenheit über amtliche Angelegenheiten verpflichtet, die gemäss besonderer
Vorschrift oder gemäss ihrer Natur geheim zu halten seien. Sodann machte sie den
Beschwerdeführer darauf aufmerksam, dass im vorliegenden Fall eine solche
Schweigepflicht vorliegen dürfte, weshalb es ihm nicht gestattet sei, die Vorgänge zu
veröffentlichen. Sie hielt auch fest, wie ihm am 8. Februar 2012 per E-Mail mitgeteilt
worden sei, könne er seine Vorbehalte GPK-intern protokollieren lassen (act. 3.4 der
Vorinstanz). Zutreffend ist zwar, dass sich der Beschwerdeführer daraufhin Hinweise
auf die Schweigepflicht verbat und der Leiterin des Amtes für Gemeinden erklärte, als
GPK-Mitglied sei er öffentlich gewählt und er werde sein Amt auch öffentlich ausüben.
Zudem gab er ihr bekannt, es wäre ihm neu, dass die Vergabe von öffentlichen
Aufträgen dem Amtsgeheimnis unterliegen könnte (act. 3.6 der Vorinstanz). Auch wenn
aus dieser Mitteilung geschlossen werden kann, dass sich der Beschwerdeführer
möglicherweise über Amtspflichten hinwegsetzen könnte, war sie in Ermangelung eines
konkreten Vorkommnisses nicht geeignet, die Einleitung einer Disziplinaruntersuchung
zu rechtfertigen. In Betracht fällt weiter, dass aufgrund der Akten keine Anhaltspunkte
bestehen, wonach die Vorinstanz vor dem 12. Juli 2012 Kenntnis davon gehabt haben
könnte, dass in der Folge konkrete Zahlen betreffend Honorare an die Öffentlichkeit
gelangt waren und dass im "Beobachter" ein Artikel mit dem Titel "Vetternwirtschaft"
"Freigiebige Schulbehörde" erschienen ist, in dem auf den Beschwerdeführer
namentlich Bezug genommen wird. Auch das Sitzungsprotokoll vom 20. April 2012,
aus welchem hervorgeht, dass der Primarschulrat Z. damals beschlossen hat, der
Vorinstanz die Einleitung eines Disziplinarverfahrens betreffend den Beschwerdeführer
zu beantragen und gegen ihn Strafklage zu erheben (act. 1 der Vorinstanz Beilage 4
und 9), ist der Vorinstanz vorerst nicht zur Kenntnis gebracht worden. Davon hat sie
ebenfalls erst mit dem Gesuch der Primarschulgemeinde Z. um Einleitung und
Durchführung eines Disziplinarverfahrens gegen den Beschwerdeführer wegen
Verletzung des Amtsgeheimnisses vom 12. Juli 2012 erfahren.
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2.2.5. Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers trifft es somit nicht zu, dass
die Vorinstanz spätestens am 23. April 2012 über genügend konkrete Anhaltspunkte
dafür verfügte hat, dass der Beschwerdeführer einen Disziplinarfehler begangen haben
könnte. Vielmehr war dies erst der Fall, als aufgrund der Eingabe der
Primarschulgemeinde Z. vom 12. Juli 2012, insbesondere aber aufgrund des dort
erwähnten, im "Beobachter" erschienenen Artikels, der auf internen Informationen aus
der behördlichen Tätigkeit beruht, davon ausgegangen werden musste, der
Beschwerdeführer habe vertrauliche Informationen, von denen er als Mitglied der GPK
der Primarschulgemeinde Z. Kenntnis erhalten habe, an Dritte weitergegeben. Die
Rüge des Beschwerdeführers, die ihm auferlegten Kosten seien nicht geschuldet, weil
das Disziplinarverfahren zufolge Ablaufs der Verwirkungsfrist gemäss Art. 8 DG nicht
hätte eingeleitet werden dürfen, erweist sich somit als unbegründet. Daran ändert
nichts, dass die Vorwürfe im Zusammenhang mit der Vergabe von Architekturaufträgen
an ein Mitglied des Primarschulrats Z., die der Beschwerdeführer gegenüber dem
Departement des Innern mit Nachdruck zum Ausdruck gebracht hat, nicht zum
Gegenstand des aufsichtsrechtlichen Verfahrens gemacht worden sind, das mit
Entscheid des Departements des Innern vom 6. März 2012 zum Abschluss gebracht
worden ist. Ebenfalls unerheblich ist der Umstand, dass die Vorinstanz offenbar darauf
verzichtet hat, auch gegen die Mitglieder des Primarschulrats eine
Disziplinaruntersuchung einzuleiten, obschon aufgrund der Informationen des
Beschwerdeführers Anhaltspunkte bestanden, dass die Vergabe von öffentlichen
Arbeiten an ein Mitglied des Primarschulrats öffentliche Interessen geschädigt haben
könnte.
2.3. Der Beschwerdeführer stellt sich weiter auf den Standpunkt, der Kostenentscheid
sei rechtswidrig, weil es nicht zutreffe, dass er die Eröffnung des Disziplinarverfahrens
durch sein Verhalten im Sinn von Art. 94 Abs. 1 VRP veranlasst habe bzw. dass das
Disziplinarverfahren auch aus diesem Grund nicht hätte eröffnet werden dürfen. Weiter
rügt er, die Vorinstanz habe ihm amtliche Kosten auferlegt, ohne ihm vorgängig das
rechtliche Gehör zu gewähren, und sie habe deshalb Art. 29 Abs. 2 der
Schweizerischen Bundesverfassung (SR 101) verletzt.
2.3.1. Nach Art. 24 DG wird das VRP sachgemäss angewendet, soweit dieses Gesetz
nichts anderes bestimmt. Nach Art. 94 Abs. 1 VRP, der Rechtsgrundlage der strittigen
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Kostenauflage ist, hat die vorgeschriebene Gebühr zu entrichten, wer eine
Amtshandlung zum eigenen Vorteil oder durch sein Verhalten veranlasst. Wird ein
Verfahren, wie im vorliegenden Fall, nicht von Privaten in Gang gesetzt, sondern von
einer Behörde von Amtes wegen eingeleitet, dürfen den Betroffenen entsprechend dem
Wortlaut von Art.94 Abs. 1 Satz 1 VRP nur Gebühren auferlegt werden, wenn sie das
fragliche Verfahren durch ihr Verhalten veranlasst haben. Kostenpflichtig ist somit der
Verhaltensverursacher. Als solcher gilt analog zum Verhaltensstörer, wer unmittelbar
bzw. adäquat kausal durch sein eigenes Verhalten oder das Verhalten von Dritten, für
die er verantwortlich ist, eine Amtshandlung veranlasst. Die Kostenpflicht des
Verhaltensverursachers knüpft an sein Handeln oder Unterlassen an. Ein Verschulden
des Verhaltensverursachers ist nicht erforderlich (R. Hirt, Die Regelung der Kosten nach
st. gallischem Verwaltungsrechtspflegegesetz, Diss. St. Gallen 2004, S. 74 mit
Hinweisen).
2.3.2. Der Anspruch auf rechtliches Gehör ist das Recht der Privaten, in einem vor einer
Verwaltungs- oder Justizbehörde geführten Verfahren mit ihrem Begehren angehört zu
werden, Einblick in die Akten zu erhalten und zu den für die Entscheidung wesentlichen
Punkten Stellung nehmen zu können. Der Anspruch auf rechtliches Gehör dient
einerseits der Sachaufklärung und andererseits stellt er ein persönlichkeitsbezogenes
Mitwirkungsrecht der Parteien dar (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz. 1672 und 1673
mit Hinweisen). Vor Erlass einer Verfügung ist den Betroffenen in der Regel Gelegenheit
zur Stellungnahme zu geben. Um den Betroffenen eine Stellungnahme zu ermöglichen,
muss ihnen die Verwaltungsbehörde den voraussichtlichen Inhalt der Verfügung
bekanntgeben, sofern sie diese nicht selber beantragt haben oder deren Inhalt
voraussehen konnten (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz. 1680 und 1681 mit
Hinweisen). Aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör ergibt sich die Pflicht der
Disziplinarbehörde, die Betroffenen vor der Anordnung der disziplinarischen
Massnahmen anzuhören (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz. 1192 und 1207).
2.3.3. Der angefochtene Kostenentscheid wird damit begründet, der Beschwerdeführer
habe durch sein Verhalten und seine nach aussen offen zur Schau getragene
Geringschätzung der Geheimhaltungspflichten und davon miterfasst des
Kollegialprinzips massgeblich zur Eröffnung des Disziplinarverfahrens beigetragen.
Insofern erscheine es gerechtfertigt, ihm trotz Einstellung des Verfahrens für den
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Eröffnungsbeschluss vom 28. August 2012, die nicht abgeschlossene Tätigkeit der
Disziplinarkommission sowie den Einstellungsbeschluss gestützt auf Art. 94 Abs. 1
VRP amtliche Kosten im Betrag von Fr. 500.-- aufzuerlegen.
2.3.4. Der Beschwerdeführer wirft der Vorinstanz vor, sie gehe im Zusammenhang mit
der Kostenauflage davon aus, die Tathandlung sei abschliessend geklärt bzw. es sei
erweisen, dass er das Amtsgeheimnis und das Kollegialitätsprinzip missachtet habe.
Entsprechend den Ausführungen im Entscheid der Anklagekammer vom 31. Oktober
2012 habe er aber lediglich "Anhaltspunkte für ein möglicherweise strafbares
Verhalten" gesetzt, was für die Auferlegung von amtlichen Kosten gestützt auf Art. 94
Abs. 1 VRP für das Disziplinarverfahren nicht ausreiche. Er begründet dies damit, in
den Erwägungen zum angefochtenen Entscheid werde festgehalten, er habe "mit
seiner öffentlich kommunizierten Distanzierung von der Gesamtbehörde GPK das
Kollegialitätsprinzip missachtet und die Pflicht zur Wahrung des Amtsgeheimnisses
verletzt" (S. 6 oben). Diese Behauptung trifft offensichtlich nicht zu. Der Satz, aus dem
die vom Beschwerdeführer zitierte Passage stammt, lautet vollständig wie folgt:
"Anlässlich der Eröffnung des Disziplinarverfahrens gegen X.Y. am 28. August 2012
stellte sich für die Regierung als Disziplinarbehörde daher insbesondere die Frage, ob
X.Y. mit seiner öffentlich kommunizierten Distanzierung von der Gesamtbehörde GPK
das Kollegialitätsprinzip missachtet und die Pflicht zur Wahrung des Amtsgeheimnisses
verletzt habe." Aus dieser Formulierung, wie auch aus den anderen beiden vom
Beschwerdeführer zitieren Sätzen bzw. Satzteilen kann nicht gefolgert werden, die
Vorinstanz habe es am 19. März 2013 als erwiesen erachtet, dass er sich
disziplinarisch verantwortlich gemacht habe, obschon keine Disziplinaruntersuchung
durchgeführt worden sei. Vielmehr sind dem Beschwerdeführer amtliche Kosten
auferlegt worden, weil die Vorinstanz die Auffassung vertritt, die Eröffnung eines
Disziplinarverfahrens sei erforderlich gewesen, weil zufolge des Verhaltens des
Beschwerdeführers der dringende Verdacht bestanden habe, dass er sich der
Verletzung von Amtspflichten schuldig gemacht haben könnte. Unter dieser
Voraussetzung ist die Eröffnung eines Disziplinarverfahrens nicht nur rechtmässig,
sondern auch angezeigt.
2.3.5. Eine andere Frage ist, ob es zulässig ist, dem Beschwerdeführer für die
Einstellung eines Disziplinarverfahrens, in dessen Rahmen keine
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Disziplinaruntersuchung stattgefunden hat, ohne vorgängige Anhörung amtliche Kosten
aufzuerlegen. Wie die Vorinstanz in ihrer Stellungnahme vom 6. Mai 2013 schreibt,
bleibt in derartigen Fällen zwangsläufig offen, ob sich der Betroffene einer
Amtspflichtverletzung schuldig gemacht hat.
Unbestritten ist, dass das Disziplinarverfahren betreffend den Beschwerdeführer am
28. August 2012 eröffnet und am 19. März 2013 eingestellt worden ist, ohne dass ihm
je die Möglichkeit eingeräumt worden wäre, sich zu den Vorwürfen zu äussern, die der
Vorinstanz Anlass zur Einleitung des Verfahrens gegeben hatten. Somit wäre die
Vorinstanz gehalten gewesen, den Beschwerdeführer von der beabsichtigten
Kostenauflage gestützt auf Art. 94 Abs. 1 VRP ins Bild zu setzen und ihm Gelegenheit
zu geben, sich dazu vernehmen zu lassen. Daran ändert nichts, dass die Vorinstanz die
Auffassung vertritt, der Beschwerdeführer habe durch sein Auftreten den Verdacht
gegen ihn in einem Ausmass genährt, der es gerechtfertigt habe, ihn als Verursacher
des Disziplinarverfahrens kostenmässig zur Verantwortung zu ziehen. Auch lässt sich
der Verzicht auf die Anhörung des Beschwerdeführers nicht mit dem Hinweis in der
Stellungnahme der Vorinstanz vom 6. Mai 2013 rechtfertigen, dem Beschwerdeführer
habe bewusst sein müssen, dass das Disziplinarverfahren mit Kosten verbunden sein
könne, weil im Dispositiv des Eröffnungsentscheids vom 28. August 2012 festgelegt
worden sei, dass die Kosten dieses Beschlusses bei der Hauptsache bleiben würden.
Mit dieser Formulierung wird zwar zum Ausdruck gebracht, dass über die Kosten
später entschieden wird, nicht aber, wem die Kosten für den besagten Entscheid und
das damit eröffnete Disziplinarverfahren dereinst auferlegt werden, was zum damaligen
Zeitpunkt noch gar nicht möglich gewesen wäre.
Die Rüge des Beschwerdeführers, die Vorinstanz habe seinen Anspruch auf rechtliches
Gehör verletzt, erweist sich somit als begründet.
2.3.6. Der Gehörsanspruch ist formeller Natur. Wird eine Verletzung des Anspruchs
festgestellt, muss der angefochtene Entscheid grundsätzlich aufgehoben werden ohne
Rücksicht darauf, ob die Anhörung für den Ausgang des Verfahrens relevant ist, das
heisst die Behörde zu einer Änderung des Entscheids veranlassen wird oder nicht
(Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz. 1709 mit Hinweisen; BGE 137 I 197 E. 2.2).
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Eine nicht besonders schwerwiegende Verletzung des rechtlichen Gehörs kann
ausnahmsweise als geheilt gelten, wenn die betroffene Person die Möglichkeit erhält,
sich vor einer Rechtsmittelinstanz zu äussern, die sowohl den Sachverhalt als auch die
Rechtslage frei überprüfen kann (BGE 137 I 197 E. 2.3.2). Dies trifft auf das
Verwaltungsgericht nicht zu (Art. 61 VRP), abgesehen davon, dass die Vorinstanz eine
Rechtsverletzung von einiger Tragweite begangen hat.
3. Zusammenfassend ergibt sich, dass die Beschwerde gemäss Antrag des
Beschwerdeführers vom 22. April 2013 gutzuheissen ist. Der angefochtene Entscheid
wird aufgehoben und die Angelegenheit wird zwecks Gewährung des rechtlichen
Gehörs und Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückgewiesen. In diesem
Zusammenhang wird zu prüfen sein, ob und wenn ja inwieweit die Rechtsprechung des
Bundesgerichts zur Zulässigkeit von Kostenauflagen bei Einstellung eines
Strafverfahrens herangezogen werden muss (vgl. dazu BGer 1B_12/2012 vom 20.
Februar 2012 E. 2.2 mit Hinweisen) und ob bezüglich des Beschwerdeführers allenfalls
Rechtfertigungsgründe vorlagen.
3.1. (...).
3.2. (...).