Decision ID: f6f18ac3-0c5e-4c43-9d17-498e5d99927c
Year: 2016
Language: de
Court: SG_VGN
Chamber: SG_VGN_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A.
a. A.Y. und B.Y. sind Eigentümer des 737 m grossen, unüberbauten Grundstücks Nr.
C0001, Grundbuch St. Gallen. Es grenzt an das 146 m grosse, mit einer Trafostation
der St. Galler Stadtwerke überbaute Grundstück Nr. C0002. Beide Grundstücke
grenzen im Nordwesten an die X.-gasse. Diese Gemeindestrasse 1. Klasse weist im
oberen, einspurig befahrenen Teil, an welchem auch die beiden Grundstücke liegen,
nur nordseits ein Trottoir auf und wird auf dieser Seite, bis auf die Höhe der erwähnten
Grundstücke, von gewerblichen Bauten gesäumt. Die Grundstücke Nrn. C0001 und
C0002 sowie der ganze Bereich zwischen X.-gasse und K.-strasse gehören gemäss
Zonenplan der Stadt St. Gallen vom 1. November 1980 zur Wohn-Gewerbe-Zone
WG4a. Der Bereich südöstlich der K.-strasse ist der Wohnzone W3 und derjenige
nördlich der X.-gasse der Wohn-Gewerbe-Zone WG5 zugeteilt. Die Grundstücke
zwischen K.-strasse und X.-gasse unterliegen dem Baulinienplan „Baulinien für das
Gebiet zwischen X.-gasse und K.-strasse, westlich der Liegenschaft E.-strasse 03 u.
östlich F.-strasse Nr. 04“ vom 12. August 1913 (Baulinienplan 1913). Dieser sieht für
die Grundstücke Nr. C0001 und C0002 einen eigenen Baubereich vor, der zur X.-gasse
hin einen Mindestabstand von 5 m (gemäss Abstandsmarke „a“) bis maximal 7.5 m
vorschreibt. Dieselbe Abstandsmarke ist auf dem Nachbargrundstück Nr. C0005
eingezeichnet.
Die Grundstücke Nr. C0001 und C0002 liegen sodann innerhalb des Gebiets mit
besonderem baulichem Erscheinungsbild „G. - westliche K.-strasse“ (EB) gemäss
Zonenplan Schutzgebiete der Stadt St. Gallen vom 9. August 2002 und Art. 50 der
Bauordnung vom 9. August 2002/1. Oktober 2006 (BO). Das EB erstreckt sich von der
G.-treppe nach Südwesten bis zur F.-strasse und zur oberen K.-strasse. Östlich der G.-
treppe liegt das Gebiet mit besonderem baulichem Erscheinungsbild „G. - J.-
strasse“ (EB). Parallel zur X.-gasse und teilweise auf dem Grundstück Nr. C0001
befindet sich sodann eine geschützte Gehölzgruppe nach Art. 61 BO.
2
2
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b. Aufgrund der geplanten Erstellung eines Mehrfamilienhauses auf den Grundstücken
Nrn. C0001 und C0002 unter Einbezug der Trafostation leitete der Stadtrat St. Gallen
mit Beschluss vom 23. August 2011 das Verfahren für den Erlass des Gestaltungsplans
„X.-gasse 00“ mit besonderen Vorschriften (besV) und einer Teilaufhebung des
Baulinienplans 1913 ein (act. G 12 Beilage). Innert der Auflagefrist vom 29. August bis
28. September 2011 erhoben die L. AG (damalige Eigentümerin des Grundstücks Nr.
C0006) und D.L. (Eigentümer des Grundstücks Nr. C0008), Einsprache gegen den
Gestaltungsplan. Nachdem er das Grundstück Nr. C0006 am 27. Oktober 2011
erworben hatte, trat C.M. in die Einsprache der L. AG ein. Nachdem mit den Beteiligten
des Einspracheverfahrens am 18. Januar 2012 ein Augenschein an Ort durchgeführt
worden war, reichte die Bauherrschaft am 6. Juli 2012 einen bezüglich Niveaupunkt
und Attikageschoss überarbeiteten Gestaltungsplan „X.-gasse 00“ mit besV ein. Die
bereinigte Fassung wurde nach zustimmendem Beschluss des Stadtrats vom 7. August
2012 öffentlich aufgelegt (act. G 12 Beilage). Die hiergegen von C.M., damals vertreten
durch Rechtsanwalt Dr. Markus Möhr, St. Gallen, und D.L., vertreten durch
Rechtsanwalt Dr. Walter Locher, St. Gallen, erhobenen Einsprachen wies der Stadtrat
mit Entscheiden vom 19. Februar 2013 ab und stimmte mit Beschluss vom gleichen
Datum dem Gestaltungsplan sowie der Teilaufhebung des Baulinienplans 1913 zu (act.
G 10/1 Beilage 1, G 11/1 Beilage 1). Die gegen diese Einspracheentscheide erhobenen
Rekurse betreffend Gestaltungsplan (act. G 10/1) sowie betreffend Gestaltungsplan
und Baulinienplan (G 11/1) hiess das Baudepartement des Kantons St. Gallen,
nachdem es mit den Verfahrensbeteiligten einen Augenschein durchgeführt hatte (act.
G 10/30, 11/30), mit Entscheid vom 10. September 2014 gut und hob den
Gestaltungsplan „X.-gasse 00“ mit besV und die Beschlüsse vom 19. September
(richtig: 19. Februar) 2013 auf (act. G 2).
B.
a. Gegen diesen Entscheid erhob Rechtsanwalt Patrick M. Gründler, St. Gallen, für A.Y.
und B.Y. mit Eingabe vom 24. September 2014 Beschwerde (act. G 1). In der
Beschwerdeergänzung vom 24. Oktober 2014 (act. G 6) stellte der Rechtsvertreter die
Rechtsbegehren, der Entscheid sei aufzuheben und der Gestaltungsplan X.-gasse 00
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sei zu genehmigen (Ziff. 1). Eventualiter sei der Entscheid aufzuheben und Art. 8 Abs. 2
besV des Gestaltungsplans wie folgt neu zu fassen: „Alle vier Gebäudefassaden haben
gleichwertig in Erscheinung zu treten. Es ist eine murale Fassade zu wählen.“ Im
Übrigen sei der Gestaltungsplan in unveränderter Form zu genehmigen (Ziff. 2). Unter
Kosten- und Entschädigungsfolge (Ziff. 3).
b. In der Vernehmlassung vom 18. November 2014 beantragte die Vorinstanz
Abweisung der Beschwerde. Zur Begründung verwies sie auf den angefochtenen
Entscheid und nahm zusätzlich zu den Vorbringen in der Beschwerde Stellung (act. G
9). Die Beschwerdebeteiligte beantragte in der Vernehmlassung vom 8. Dezember 2014
Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheids vom 10. September 2014 und Bestätigung
des Gestaltungsplans X.-gasse 00. Zur Begründung verwies sie auf die
Einspracheentscheide vom 19. Februar 2013 und die Rekursvernehmlassungen vom
13. Mai 2013 und machte ergänzende Ausführungen (act. G 16). Rechtsanwalt Dr.
Walter Locher beantragte für D.L. (Beschwerdegegner 2) mit Eingabe vom 22. Januar
2015 Abweisung der Beschwerde, unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten
der Beschwerdeführer (act. G 23). Rechtsanwalt Dr. Kurt Steiner, St. Gallen, beantragte
für C.M. (Beschwerdegegner 1) mit Eingabe vom 22. Januar 2015 Abweisung der
Beschwerde, unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der Beschwerdeführer
(act. G 24).
c. Mit Replik vom 9. Februar 2015 bestätigten die Beschwerdeführer ihren Standpunkt
(act. G 27). Hierzu äusserte sich der Beschwerdegegner 2 mit Eingabe vom 24. Februar
2015 ergänzend (act. G 29).
d. Am 28. Juni 2016 führte das Verwaltungsgericht im Beisein der Parteien einen
Augenschein im Gebiet des Überbauungsplans durch. Die Parteien verzichteten
anlässlich des Augenscheins auf die Zustellung des Augenschein-Protokolls vor Erlass
des Entscheids (act. G 32).
e. Auf die Vorbringen der Verfahrensbeteiligten in den Eingaben dieses Verfahrens und
anlässlich des Augenscheins vom 28. Juni 2016 (act. G 32) wird, soweit für den

Entscheid relevant, in den nachstehenden Erwägungen eingegangen.
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Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1. (...).
2.
2.1.
Art. 23 BauG sieht als Arten von Überbauungsplänen den Baulinienplan und den
Überbauungsplan mit besV vor. Als Baulinienplan kann der Überbauungsplan die
Erschliessung regeln und die Bebaubarkeit mit Hilfe von Strassen- und Baulinien,
Höhenangaben und Richtungspunkten begrenzen (Art. 23 lit. a des Baugesetzes, sGS
731.1; BauG). Gestaltungspläne regeln demgegenüber detailliert Mass und Nutzung
von Bauland. Sie sind Sondernutzungspläne und Teil der Nutzungsplanung.
Dementsprechend hat sich die Behörde wie bei der Überbauungsplanung an die Ziele
und Planungsgrundsätze nach Art. 75 BV sowie Art. 1 und 3 des
Raumplanungsgesetzes (SR 700, RPG) zu halten (B. Heer, St. Gallisches Bau- und
Planungsrecht, Bern 2003, Rz. 153). Zu den massgebenden Planungsgrundsätzen
gehören namentlich der Landschafts- und Umweltschutz, die Siedlungsgestaltung und
-begrenzung, die Förderung und der Schutz der Wirtschaft sowie sozialer und
kultureller Werte (BGE 113 Ib 225 E. 2c; Art. 1 Abs. 2 und Art. 3 RPG).
2.2.
Nach Art. 28 Abs. 1 BauG kann die politische Gemeinde im Einverständnis mit den
betroffenen Grundeigentümern zur Erreichung einer Gesamtüberbauung mit
städtebaulich vorzüglicher Gestaltung Gestaltungspläne erstellen, welche die
Überbauung einer oder mehrerer Parzellen projektmässig bis in Einzelheiten regeln.
Wie im Bereich der Nutzungsplanung im Allgemeinen steht der Planungsbehörde auch
bei der Gestaltungsplanung ein weitreichender Ermessensspielraum zu. Insbesondere
lässt sich aus den dargelegten Planungsgrundsätzen des Bundesrechts kein Anspruch
des Einzelnen auf Erlass bestimmter planerischer Massnahmen ableiten. Dagegen
unterliegt die Frage des vollständigen Einbezugs der massgeblichen Einzelaspekte in
die Interessenabwägung im Rahmen der Planung grundsätzlich der Rechtskontrolle
(vgl. GVP 1996 Nr. 12; VerwGE B 1999/6 vom 16. März 2000). Ein Ermessens- bzw.
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Beurteilungsspielraum steht der Planungsbehörde aber namentlich dort zu, wo es um
die Wertung bzw. Gewichtung der einzelnen Grundsätze geht. Erst eine deutlich
unsorgfältige Interessenabwägung stellt eine Rechtsverletzung dar und unterliegt der
Rechtskontrolle (vgl. statt vieler P. Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes
Umweltschutzrecht, 6. Aufl., Bern 2008, S. 84 ff.). Trägerin der Ortsplanung ist
grundsätzlich die Politische Gemeinde (Art. 2 Abs. 1 BauG). Art. 3 Abs. 2 BauG
bestimmt in diesem Zusammenhang, dass dem Staat in allen Belangen der
Raumplanung die Rechts- und Ermessenskontrolle zusteht, dass er aber den nötigen
Ermessensspielraum der Politischen Gemeinden bei der Orts- und Regionalplanung
wahrt. Dies bedeutet, dass der Staat den kommunalen Entscheid zu respektieren hat,
wenn der Plan den massgebenden Rechtsnormen entspricht und zweckmässig sowie
sachgerecht ist. Nach Art. 61 Abs. 1 VRP ist das Verwaltungsgericht im
Beschwerdeverfahren zur Kontrolle von Rechtsverletzungen befugt. Die
Ermessenskontrolle ist ihm hingegen verwehrt (Art. 61 Abs. 1 und Abs. 2 VRP).
3.
3.1.
Mit dem vorliegend streitigen Gestaltungsplan ist auch eine Teilaufhebung des
Baulinienplans 1913 innerhalb des Geltungsbereichs des Gestaltungsplans verbunden
(Art. 15 besV); letzteres mit dem Ziel, zur X.-gasse hin einen erweiterten Baubereich
festlegen zu können. Allgemein gilt der Grundsatz der Planbeständigkeit, jedenfalls für
Nutzungspläne, die unter der Herrschaft des Raumplanungsgesetzes (SR 700, RPG)
und zur Umsetzung seiner Ziele und Grundsätze erlassen worden sind. Nutzungspläne
werden deshalb nur überprüft und gegebenenfalls angepasst, wenn sich die
Verhältnisse seit ihrem Erlass bzw. ihrer Genehmigung durch das Baudepartement
erheblich geändert haben oder bedeutsame neue Bedürfnisse nachgewiesen sind
(Art. 21 Abs. 2 RPG; Art. 32 Abs. 1 BauG; Waldmann/Hänni, Handkommentar zum
Raumplanungsgesetz, Bern 2006, Rz. 12 zu Art. 21 RPG). Nach Art. 33 BauG kann der
Grundeigentümer nach Ablauf von zehn Jahren seit Rechtsgültigkeit die Überprüfung
von Nutzungsplänen, d.h. unter anderem auch von Überbauungsplänen
(Baulinienplänen), verlangen (Abs. 1). Anspruch auf Aufhebung oder Änderung besteht,
wenn die Voraussetzungen nach Art. 32 Abs. 1 dieses Gesetzes erfüllt sind (Abs. 2 lit.
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a) oder der Zweck des Erlasses nicht erreicht wird und dem Grundeigentümer
unzumutbare Nachteile erwachsen (Abs. 2 lit. b).
3.2.
Im Planungsbericht zum Gestaltungsplan vom Juli 2012 wurde unter anderem
ausgeführt, dass der Strassenabstand im Baulinienplan 1913 wegen eines damals noch
vorhandenen Zufahrtswegs auf 5 bis 6.5 m festgesetzt worden sei. Mit dem Wegfall
dieses Wegs habe sich die Situation wesentlich geändert; der Abstand könne auf den
gesetzlichen Abstand von 3 m (Art. 104 Abs. 1 lit. a des Strassengesetzes, StrG [sGS
732.1], Art. 26 Abs. 1 lit. b BO) reduziert werden. Im Sinn von Art. 33 BauG bestehe aus
den genannten Gründen ein Rechtsanspruch auf eine Änderung, indem die
Voraussetzungen von Art. 32 Abs. 1 BauG erfüllt seien (act. G 12/3 Beilage S. 3). Unter
Hinweis auf die Vorgeschichte des Baulinienplans 1913 und den Beschluss des
Regierungsrats vom 12. August 1913 (RRB 1913; act. G 2 S. 15-18 E. 4.3.1-4.3.3) kam
die Vorinstanz unter anderem zum Schluss, dass zum einen auch an der
nordwestlichen Ecke lediglich ein Strassenabstand von 5 m einzuhalten sei. Zum
anderen sei der Stadtrat bereits zum Zeitpunkt des Erlasses des Baulinienplans damit
einverstanden gewesen, dass der Abstand „a“ sich durch die Korrektion der X.-gasse
bis auf 4 m verringern würde. Im Weiteren hätten offenbar auch die Baulinien auf der
Nordseite der X.-gasse einen Abstand von 5 m eingehalten (vgl. RRB 1913 S. 9). Die
Wegverbindung vom N.-strässchen zur X.-gasse sei damals offenbar von grossem
öffentlichem Interesse gewesen, habe der Baubereich dieses doch nicht
durchschneiden bzw. im Nordwesten nur unter der Bedingung der Realisierung einer
alternativen Verbindung erweitert werden dürfen. Dieses Interesse sei jedoch im
heutigen Zeitpunkt nicht mehr vorhanden, nachdem die Wegverbindung spätestens in
den 1960er-Jahren aufgegeben worden sei. Die Interessenlage sei somit heute eine
andere wie im Zeitpunkt des Erlasses des Baulinienplans (act. G 2 S. 18).
Hinsichtlich der Frage der Einschränkung der Bebaubarkeit durch den Baulinienplan
legte die Vorinstanz unter anderem dar, dass das Gebot der haushälterischen
Bodennutzung (mit Zulassung einer verdichteten Bauweise oder Nachverdichtung
bereits überbauter Bauzonen) seit Inkrafttreten des RPG an Bedeutung gewonnen
habe. Die Teilaufhebung des Baulinienplans in Verbindung mit dem Gestaltungsplan
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führe zu einer Reduktion des Strassenabstands zur X.-gasse auf mindestens 3 m (bis
rund 5.5 m) für Bauten und ermögliche so die Erweiterung des Baubereichs an der
nordwestlichen sowie nordöstlichen Ecke. Von der Änderung betroffen sei eine zentral
gelegene und gut erschlossene innerstädtische Fläche, womit ein wichtiges
öffentliches Interesse an der Überprüfung der mit dem Baulinienplan verbundenen
Einschränkungen bestehe. Die Teilaufhebung des Baulinienplans habe lediglich eine
Verringerung des vom Baubereich einzuhaltenden Strassenabstands zur Folge, die im
Wesentlichen nicht über die aktuelle gesetzliche Regelung hinausgehe und sich in
tatsächlicher Hinsicht auf das übrige Plangebiet nicht massgeblich auswirken werde.
Dem öffentlichen Interesse an der Gewährleistung des Langsamverkehrs sowie der
Sicherung langfristiger Ausbauvorhaben (neue Teilspange der Autobahn A1 mit der X.-
gasse als mögliche Zubringerin) sei ausreichend Rechnung getragen worden (act. G
18-23). Mit Bezug auf den letztgenannten Punkt verwies die Vorinstanz auf die
Vernehmlassung des kantonalen Tiefbauamtes vom 21. August 2013 bzw. die
Ausführungen des Tiefbauamtes am Rekurs-Augenschein und hielt fest, im
Gestaltungsplan sei mit der Strassenausbaulinie eine für den Fall des Ausbaus der X.-
gasse freizuhaltende Fläche ausgeschieden worden. Im Planungsbericht werde sodann
explizit Bezug genommen sowohl auf die Absicht, den Anschluss „Zentrum West“
gemäss kommunaler Richtplanung umzusetzen, wie auch auf die Möglichkeit, dass die
X.-gasse als Zubringerin der Autobahn A1 dienen könnte. Aus dem
Einspracheentscheid sowie den Stellungnahmen der Beschwerdebeteiligten gehe
hervor, dass die Sicherung eines Strassenausbaus im Hinblick auf eine allfällige
Teilspange A1 ebenso wie die Sicherung der Fussgängerverbindung über die X.-gasse
im Rahmen der Interessenabwägung (zureichend) berücksichtigt worden sei. Ob die im
Gestaltungsplan vorgesehene Lösung den Anforderungen an einen allfälligen
Strassenausbau im konkreten Fall tatsächlich zu genügen vermöge, könne
offengelassen werden. Der Entscheid darüber, ob die X.-gasse als Verkehrsverbindung
mit dem Appenzellerland auszubauen sei oder als mögliche Autobahnzubringerin zur
Verfügung stehen solle, falle in das Planungsermessen der Beschwerdebeteiligten und
entziehe sich als politischer Entschluss der Überprüfung im vorliegenden Verfahren.
Der Gestaltungsplan könne sich folglich auch dann als zweckmässig erweisen, wenn
die vorgesehene Lösung den Ausbau als Zubringerstrasse doch nicht erlauben sollte
(act. G 2 S. 19 ff.).
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3.3.
3.3.1.
Im vorliegenden Verfahren blieb die von der Vorinstanz bestätigte Teilaufhebung des
Baulinienplans grundsätzlich unbestritten. Hiervon ist für die nachstehende Diskussion
der streitigen Punkte, soweit die Teilaufhebung diese inhaltlich tangiert, auszugehen.
Der Beschwerdegegner 2 bezeichnet jedoch die erwähnte vorinstanzliche Feststellung,
wonach der Gestaltungsplan sich auch dann als zweckmässig erweisen könne, wenn
die vorgesehene Lösung den Ausbau als Zubringerstrasse doch nicht erlauben sollte,
als falsch. Selbst wenn die X.-gasse nicht als Zubringerstrasse für die Teilspange A1
vorgesehen sei, so sei sie dennoch eine zentrale Verkehrsachse zum Appenzellerland
und als solche auch regelmässig stark ausgelastet. Die X.-gasse sei die einzige Zufahrt
aus Richtung Z. in die Innenstadt. Es sei daher davon auszugehen, dass in näherer
Zukunft ein Ausbau der X.-gasse zu einer zweispurigen Fahrbahn ins Auge gefasst
werden müsse. Aus den Plänen sei zudem ersichtlich, dass auf der Südseite hin zur X.-
gasse eine Stützmauer bis zum heutigen Strassenrand vorgesehen sei. Diese Mauer
rage in den Strassenraum hinein. Die Vorinstanz führe nicht aus, inwiefern die
Bedingungen für die Bewilligung einer Ausnahme von den
Strassenabstandsvorschriften (Art. 108 Abs. 2 StrG) vorliegen würden. Es sei in diesem
Zusammenhang daran zu erinnern, dass das Gestaltungsplangebiet über die X.-gasse
erschlossen werden solle. Eine Mauer, die den dreimetrigen Strassenabstand verletze,
stelle auf der vielbefahrenen einspurigen X.-gasse eine Gefahr für sämtliche
Verkehrsteilnehmer dar. Sie verhindere damit auch einen allfälligen künftigen
zweispurigen Ausbau der X.-gasse. Aus dem Gestaltungsplan und den Beilagen gehe
sodann hervor, dass die Mauer das Sichtfeld nach VSS-Norm SN 640 273a tangiere
(act. G 23 S. 12 f.).
3.3.2.
In diesem Zusammenhang ist zum einen von der unbestritten gebliebenen Feststellung
des Tiefbauamtes in der Vernehmlassung vom 21. August 2013 auszugehen, dass das
auf der südöstlichen Seite der X.-gasse vorgesehene Trottoir auf privatem Grund zu
erstellen sein wird und der aktuell zur Verfügung stehende Strassenraum der X.-gasse
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in keiner Weise geschmälert werden soll (act. G 10/20 Beilage). Anlässlich des im
vorinstanzlichen Verfahren durchgeführten Augenscheins vermerkte sodann der
Vertreter des Tiefbauamtes unter anderem, grundsätzlich sei bereits heute ein
zweispuriges Befahren der X.-gasse möglich. Sollte die X.-gasse künftig als Zubringerin
zur A1 dienen, so sei mit mehr Verkehr zu rechnen. Für die Fussgänger brauche es
auch in diesem Fall eine Verbindung der beiden Strassenseiten (unter- oder
oberirdisch). Eine solche Verbindung bleibe auch bei Ausführung des umstrittenen
Projekts (Gestaltungsplan) möglich (act. G 10/31 S. 7). Vor diesem Hintergrund wird
auch ein Ausbau der X.-gasse zur Aufnahme eines allfälligen künftigen Mehrverkehrs
vom bzw. ins Appenzellerland - soweit ein solcher im heutigen Zeitpunkt überhaupt zur
Diskussion steht - durch den Gestaltungsplan nicht verunmöglicht. Die Notwendigkeit
der Sicherung eines allfälligen künftigen Strassenausbaus durch eine Planungszone
(Art. 103 des Strassengesetzes, StrG; sGS 732.1) wurde denn auch nach der Lage der
Akten weder von der Beschwerdebeteiligten noch von der zuständigen Fachstelle des
Tiefbauamtes zur Diskussion gestellt.
Legt ein Sondernutzungsplan die Erschliessung (Art. 22 Abs. 2 lit. b RPG; Art. 49 Abs. 1
und 2 BauG) fest, muss die Zweckmässigkeit des Erschliessungskonzepts schon im
Planverfahren geprüft werden (vgl. Heer, a.a.O., Rz. 153, GVP 1995 Nr. 93 S. 217). Eine
eingehendere Prüfung ist hingegen erst im Baubewilligungsverfahren vorzunehmen und
auch ein allfälliges Strassenplanverfahren kann noch im Rahmen der
Baugesuchsprüfung durchgeführt werden (VerwGE B 2004/67 vom 25. Oktober 2004,
E. 7b; www.gerichte.sg.ch). Die im Gestaltungsplan vorgesehene Tiefgaragenzufahrt
sowie die als Hinweis aufgenommene Sichtzone (Sichtfeld gemäss VSS-Norm 640
273a; vgl. Planungsbericht S. 8, act. G 12/3 Beilage) wurden vom Vertreter des
Kantonalen Tiefbauamtes an dem von der Vorinstanz durchgeführten Augenschein als
zureichend und technisch realisierbar beurteilt (act. G 11/31 S. 7). Der Eigentümer des
Grundstücks Nr. C0007 ist mit der Freihaltung der betroffenen Fläche (Sichtzone)
einverstanden (vgl. Grunddienstbarkeitsvertrag im Anhang A zum Planungsbericht, act.
G 12/3 Beilage). Die Vorinstanz wies zu Recht darauf hin, dass die Sichtzone bzw. der
Eintrag der entsprechenden Grunddienstbarkeit erst im konkreten
Baubewilligungsverfahren nachzuweisen ist. Sie erachtete zudem die Bedingungen für
eine Ausnahmebewilligung nach Art. 108 Abs. 2 StrG für die Erstellung einer seitlichen
Stützmauer als gegeben, wobei sie überdies erwog, dass die Mauer auch als
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notwendiger Teil der Zufahrt betrachtet werden könne, womit sie als dem Verkehr
dienende Anlage keinen Strassenabstandsvorschriften unterliege (act. G 2 S. 37 mit
Hinweis auf Art. 108 Abs. 1 StrG). Nachdem die Zweckmässigkeit des
Erschliessungskonzepts nicht in Frage zu stellen ist, erübrigen sich im vorliegenden
Verfahren weitere Ausführungen hierzu. Im Rahmen eines allfälligen
Baubewilligungsverfahrens wird die erwähnte Mauer in der Weise zu realisieren sein,
dass dadurch die Verkehrssicherheit gewährleistet ist. Unter den geschilderten
Umständen vermöchte die vom Beschwerdegegner 2 beantragte Einholung eines
Amtsberichtes des Tiefbauamtes und der Kantonspolizei über die Sicherheit der
Verkehrsführung (act. G 23 S. 13 und 14) keine zusätzlichen Erkenntnisse zur Frage der
Zweckmässigkeit des Erschliessungskonzepts zu liefern. Die diesbezüglichen
Beweisanträge sind daher abzulehnen.
4.
4.1.
Im Rahmen einer Gestaltungsplanung kann vom Zonen- und Überbauungsplan
abgewichen werden (Art. 28 Abs. 1 BauG). Da die Regelbauvorschriften Bestandteil
des Zonenplans sind (Art. 9 Abs. 2 BauG), kann auch von der im Baureglement
festgelegten Regelbauweise einer Zone abgewichen werden, soweit sich die
Abweichungen an den vorgegebenen Rahmen der Grundordnung halten (GVP 1997 Nr.
69; VerwGE B 2011/182 vom 3. Juli 2012, E. 4.1, www.gerichte.sg.ch). Die Grenze der
zulässigen Abweichungen von der Regelbauweise ergibt sich einerseits aus dem
Erfordernis der städtebaulich vorzüglichen Gestaltung und dem damit verbundenen
öffentlichen Interesse und andererseits aus dem Erfordernis der Wahrung berechtigter
Nachbarinteressen (GVP 2003 Nr. 19). Abweichungen von der Regelbauweise einer
Zone sind mit anderen Worten nur in dem Masse zulässig, als sie zur Erreichung einer
Gesamtüberbauung mit vorzüglicher Gestaltung erforderlich sind und die Interessen
der Nachbarn nicht erheblich beeinträchtigen. Massgebend ist dabei eine
Gesamtbeurteilung der Auswirkungen einer Überbauung nach Gestaltungsplan. Bei
besonderen örtlichen Verhältnissen wird die von Art. 28 Abs. 1 BauG geforderte
städtebauliche Vorzüglichkeit erreicht, wenn die in Art. 1 und 3 RPG enthaltenen
Planungsziele und -grundsätze soweit eingehalten werden, als dies nach den
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konkreten örtlichen Verhältnissen möglich ist. Liegen keine besonderen örtlichen
Verhältnisse vor, so zeichnet sich eine städtebaulich vorzügliche Gestaltung durch
spezifische Vorzüge gegenüber der Regelbauweise aus; diese Vorzüge sind nach den
Zielen und Grundsätzen des RPG zu bewerten (Heer, a.a.O., Rz. 154; VerwGE B
2007/81 vom 15. Oktober/5. November 2007; www.gerichte.sg.ch; GVP 2006 Nr. 123).
In der Planungspraxis sind dabei die Bemühungen zur Siedlungsverdichtung von
erheblicher Bedeutung; das Gebot der haushälterischen Bodennutzung erfordert eine
verdichtete Bauweise (vgl. z.B. BGer 1C_539/2011 vom 3. September 2012, E. 4.9). Mit
dem Instrument der Gestaltungsplanung kann dem Anliegen nach einer inneren
Verdichtung Rechnung getragen werden (vgl. VerwGE B 2007/81 vom 15. Oktober/5.
November 2007 mit Hinweisen; VerwGE B 2008/197 vom 16. Juni 2009, E. 3.5.2,
www.gerichte.sg.ch).
In den im Zonenplan bezeichneten Gebieten mit besonderem baulichem
Erscheinungsbild sind gemäss Art. 50 BO Bauten und Aussenräume so zu gestalten,
dass der typische Gebietscharakter gewahrt bleibt und eine gute Gesamtwirkung
erzielt wird. Dies gilt insbesondere für Stellung, Ausmass und Dachgestaltung der
Bauten (lit. a), Fassaden- und Fenstergestaltung, die Material- und Farbwahl (lit. b)
sowie die Umgebungsgestaltung (lit. c).
4.2.
4.2.1.
Die Gestaltungsplan-Grundstücke Nr. C0001 und C0002 liegen innerhalb des EB (vgl.
vorstehend A.a), welches sich von der G.-treppe nach Südwesten bis zur F.-strasse
und zur oberen K.-strasse erstreckt. In der verwaltungsinternen Umschreibung des EB
vom Oktober 2006 wurde festgehalten, dass die steilen Nordhänge des G.-hügels nach
1880 für dichte und ausnützungsstarke Überbauungen freigegeben worden seien. Die
Strassenzüge würden durch die steile Hanglage markant in Erscheinung treten. Die
konsequente Anwendung eines Bebauungsmusters ergebe ein einheitliches
Siedlungsbild. Die dichte stereotype Bebauung dieses Gebiets zusammen mit den
anschliessenden Gebieten der K.-strasse präge das Stadtbild wesentlich. Nach 1880
sei ein einheitliches Arbeiterquartier mit aneinandergereihten drei- bis viergeschossigen
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Doppelhäusern erstellt worden. Stützmauern und Treppen würden die steile
Topographie unterstreichen. Es lägen klare Kubaturen von stattlicher Grösse mit
flachen, kaum vorspringenden Walmdächern oder Satteldächern vor; das Fehlen von
Balkonen unterstütze die kubische Wirkung (act. G 11/21 Beilage). Der Planungsbericht
vom Juli 2012 hält hinsichtlich der architektonischen Gestaltung mit Hinweis auf Art. 50
BO bzw. in Interpretation dieser Bestimmung fest, dass die Bauten so zu gestalten
seien, dass der typische Gebietscharakter erhalten bleibe und eine gute
Gesamtwirkung erzielt werde. Wichtige Prämissen seien die gleichwertige Erscheinung
aller Fassaden, stockwerkhohe Fenster, eine unregelmässige Anordnung der
Fensteröffnungen und Klinkersteine in dunklen Farbtönen (act. G 12/3 Beilage S. 10). In
Art. 8 besV (act. G 12/3 Beilage) wird im gleichen Sinn ausgeführt, dass Bauten und
Anlagen so zu gestalten seien, dass hinsichtlich Massstäblichkeit, Formensprache,
Materialwahl und Farbgebung die Einheitlichkeit gewahrt bleibe und eine vorzügliche
Gesamtwirkung erzielt werde (Art. 8 Abs. 1 besV). Alle vier Gebäudefassaden hätten
gleichwertig in Erscheinung zu treten. Es seien stockwerkhohe Fenster zu wählen. Die
Fassadenöffnungen seien unregelmässig anzuordnen. Die Fassaden seien mit
Klinkersteinen in dunklen Farbtönen zu erstellen (Art. 8 Abs. 2 besV). Im
Baubewilligungsverfahren sei ein detailliertes Farb- und Materialkonzept vorzulegen
(Art. 8 Abs. 3 besV). Die Bauten seien mit Flachdächern auszuführen (Art. 8 Abs. 4
besV).
4.2.2.
Das AREG sprach sich in der Vernehmlassung vom 26. August 2013 für eine
Genehmigung des Gestaltungsplans aus. Zur Begründung verwies es hinsichtlich der
städtebaulichen und architektonischen Qualität insbesondere auf den im Rahmen der
Vorprüfung erstellten Bericht des Hochbauamtes, wonach das Gebiet mit besonderem
baulichem Erscheinungsbild (EB), an dessen Rand sich das Baugrundstück befinde,
geprägt sei durch parallel zum Hang stehende, einfache kubische Baukörper mit
verputzter Fassade und Giebeldach. Unmittelbar südlich (richtig wohl: nördlich) würden
grosse Bauvolumen aus neuerer Zeit das Stadtbild bestimmen. Das geplante Gebäude
füge sich im städtischen Kontext gut ein (Volumen, Grösse). Die Erkervorbauten mit
Balkonen seien gut in die Fassade mit Sichtsteinen integriert. Das homogene und
massive Fassadenbild in Naturtönen werde begrüsst. Gemäss den besonderen
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Vorschriften werde mit der Baueingabe ein detailliertes Farb- und Materialkonzept
verlangt. Dieses solle auf Farb- und Materialgebung im Quartier abgestimmt sein. Die
kantonale Denkmalpflege hätte zwar ein etwas weniger hohes Gebäude bevorzugt.
Indes habe sie festgestellt, dass durch den Gestaltungsplan weder das Ortsbild noch
ein schützenswertes Objekt beeinträchtigt werde. Im Weiteren führte das AREG aus,
die geplanten Abweichungen von der Regelbauweise seien im Rahmen eines
Gestaltungsplans grundsätzlich möglich. Aus städtebaulicher und wohnhygienischer
Sicht seien die Abweichungen des Gestaltungsplans - im Vergleich mit einer Bebauung
nach geltendem Recht - nicht sehr relevant (im Bericht auf S. 4 detailliert geschildert).
Die Abweichungen seien jedenfalls nicht so gravierend, dass nachbarliche Interessen
wesentlich beeinträchtigt würden (act. G 11/20).
4.3.
4.3.1.
Die Vorinstanz kam im angefochtenen Entscheid unter anderem zum Schluss, eine
Begründung für die in Art. 8 besV übernommenen Prämissen und die weiteren
Vorgaben fehlten im Planungsbericht. Es werde in keiner Weise dargelegt, was das EB
auszeichne und wieso gerade die vier Prämissen für die Gewährleistung einer
Einfügung ins EB wichtig sein sollten. Auch in den Einspracheentscheiden erfolge keine
eigentliche Auseinandersetzung mit dem EB. Eine Bezugnahme auf konkrete Merkmale
des EB und eine Erläuterung der im Planungsbericht aufgestellten und in die besV
aufgenommenen Prämissen sei erst im Rahmen des Augenscheins durch den Vertreter
des Stadtplanungsamtes erfolgt. Unklar bleibe allerdings, warum stockwerkhohe
Fenster zwingend vorgeschrieben würden, zumal die übrigen Bauten im EB keine
solchen aufweisen würden. Gar nicht begründet sei die Anweisung in Art. 8 besV, die
Fassadenöffnungen unregelmässig anzuordnen und die Fassaden mit Klinkersteinen in
dunklen Farbtönen zu erstellen. Damit werde jede andere murale Variante zum
vornherein ausgeschlossen. Stattdessen hätte schlicht eine murale Fassade verlangt
werden können. Ohne Begründung werde schliesslich eine unregelmässige
Fensteranordnung vorgeschrieben, was dem Erscheinungsbild des EB bzw. den
Bauten mit regelmässiger Fensteranordnung gänzlich widerspreche. Insgesamt ergebe
sich, dass die von Art. 50 BO verlangte Rücksichtnahme auf den Gebietscharakter und
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die Einfügung in das betroffene EB mit dem Gestaltungsplan nicht nachgewiesen seien
bzw. dieser gegenteils zwingende Vorschriften enthalte, die den bestimmenden
Merkmalen des EB klar entgegenstehen würden, ohne dass die Notwendigkeit dieser
Abweichungen begründet werde (act. G 2 S. 27-31).
Im Weiteren hielt die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid fest, die Planunterlagen
würden den Schluss zulassen, dass der Gestaltungsplan mit besV auf ein bereits
bestehendes Bauprojekt zugeschnitten worden sei. So werde im Planungsbericht (S. 3
Ziff. 1.3) auf die aus den Beilageplänen ersichtliche Verwendung zweier
unterschiedlicher, raumhoher Fenstertypen Bezug genommen. Ein Gestaltungsplan
habe jedoch den Eigentümern immer noch einen angemessenen Spielraum zu
belassen bzw. Bauprojekte verschiedener Ausgestaltung zuzulassen. Die Frage nach
dem zulässigen Spielraum habe die Beschwerdebeteiligte nach pflichtgemässem
Ermessen zu beurteilen (Art. 2 und 4 BauG). Je höher der Konkretisierungsgrad eines
Gestaltungsplans sei, umso stärker schränke er die Überbauungs- und
Nutzungsmöglichkeiten ein. Je starrer die Nutzungsvorschriften seien, desto
gewichtiger müsse das öffentliche Interesse daran sein. Wenn nebst den notwendigen
Planungselementen auch die Dachform, der Fenstertyp, eine unregelmässige
Anordnung der Fenster, die Gleichwertigkeit der Gebäudeseiten sowie Farbe und
Materialisierung der Fassaden vorgeschrieben würden, würden damit ohne
Begründung auch alle Varianten ausgeschlossen, wie z.B. eine regelmässige
Anordnung der Fensteröffnungen, die Zulassung kleinformatiger Fenster oder eine
verputzte Fassade. Hieraus ergebe sich, dass der Gestaltungsplan in der derzeitigen
Form nicht recht- und zweckmässig bzw. in Bezug auf die Anforderungen von Art. 50
BO zu überarbeiten sei. Mangels ausreichender Berücksichtigung des EB erfülle der
Gestaltungsplan auch das Ziel einer städtebaulich vorzüglichen Gestaltung nicht (act.
G 2 S. 31 f.).
4.3.2.
Die Beschwerdeführer wenden hiergegen unter anderem ein, dass die
Rechtsprechung, wonach Gestaltungspläne einen Gestaltungsspielraum belassen
müssten, zum Schutz der betroffenen Grundeigentümer gelte. Eine Aufhebung des
Gestaltungsplans wegen zu grosser Detailliertheit sei nicht gerechtfertigt, nachdem die
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beteiligten Grundeigentümer mit den detaillierten Anordnungen einverstanden seien.
Die im Gestaltungsplan getroffenen Anordnungen seien notwendig, um das öffentliche
Interesse an einer vorzüglichen Stadtentwicklung zu wahren. Die Anforderungen der
Beschwerdebeteiligten an die städtebauliche und gestalterische Qualität seien
nachvollziehbar und sachlich begründet. Die Vorinstanz habe den Sachverhalt
unvollständig ermittelt und anschliessend falsch gewürdigt bzw. Art. 50 BO falsch
ausgelegt. Im Jahr 2009 sei die Parzelle Nr. C0006 in zwei Parzellen (Nr. C0006 und
C0001) aufgeteilt worden. Der Umstand, dass die Parzelle Nr. C0001 nicht aus dem EB
entlassen worden sei, dürfte wohl auf ein Versehen zurückzuführen sein. Die vom
Gestaltungsplan erfassten Grundstücke hätten ihren Bezug zum EB mit der im Jahr
2009 erfolgten Abspaltung vom oberhalb liegenden Grundstück Nr. C0006 verloren.
Ihre Belassung im EB stelle einen sachlich unrichtigen und übermässigen Eingriff in die
Eigentumsfreiheit dar. Am Miteinbezug bestehe kein öffentliches Interesse. Die
Beschwerdebeteiligte habe sodann, falls von einer Beeinflussung des
Gebietscharakters des EB durch die Vorgaben des Gestaltungsplans ausgegangen
werde, ganz offensichtlich das Ziel einer städtebaulich vorzüglichen Gestaltung über
die Beibehaltung des typischen Gebietscharakters des EB gestellt, was mit Blick auf
die Stadtentwicklung zulässig sein müsse. Weder die Aufhebung des Baulinienplans
noch das Projekt Teilspange A1 spreche gegen die Genehmigungsfähigkeit des
Gestaltungsplans. Ebenso wenig seien nachbarliche Interessen beteiligt, wie im
vorinstanzlichen Entscheid zutreffend ausgeführt werde (act. 6 S. 5-11).
Der Beschwerdegegner 2 hält dem unter anderem entgegen, dass gemäss Art. 50 BO
der Gebietscharakter im Vordergrund stehe. Auch Gebäude in einer peripheren Lage
dürften nicht derart von der Bauweise abweichen, dass der Gebietscharakter gestört
werde. Der Gestaltungsplan mit den zwingend vorgeschriebenen Elementen, wie z.B.
unregelmässige stockwerkhohe Fensteröffnungen, habe eine derartige Wirkung auf das
Gebiet, dass die Gesamtwirkung beeinträchtigt werde. Das Argument der
städtebaulichen Vorzüglichkeit rechtfertige kein Abweichen vom typischen Charakter
des EB. Eine Überbauung mit städtebaulicher Vorzüglichkeit könne nur erfolgen, wenn
die charakteristischen Merkmale des EB eingehalten würden (act. G 23).
Der Beschwerdegegner 1 wendet unter anderem ein, die sehr detaillierten
Gestaltungsplanvorgaben (namentlich in Art. 8 Abs. 2 besV) würden dem öffentlichen
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Interesse an einer städtebaulich vorzüglichen Gestaltung sowie der Charakteristik des
EB widersprechen. Dieses Gebiet zeichne sich durch eine unauffällige, einfache
Fassadengestaltung und regelmässig angeordnete Fensteröffnungen aus. Es stehe
nicht im Ermessen der Beschwerdebeteiligten, ob sie die Vorschriften von Art. 50 BO
einhalten wolle oder nicht. Die Beschwerdeführer hätten nie Schritte unternommen, um
eine Entlassung ihrer Parzelle aus dem EB zu erwirken. Der Gestaltungsplan habe sich
an die gestalterischen Leitplanken des EB zu halten. Es gehe nicht an, sich am
baulichen Erscheinungsbild der Gebiete nördlich der X.-gasse zu orientieren. Einer
Verwässerung des Gebietscharakters könne nur Einhalt geboten werden, wenn sich
Grundstücke, gerade auch solche an Randlage, an den Gestaltungscharakter des EB
halten würden. Dass die zwingenden Vorgaben von Art. 8 Abs. 2 besV punkto
Fassadengestaltung und Fensteranordnung als Widersprüche zum Gebietscharakter zu
werten seien und dafür keine nachvollziehbaren Begründungen bestehen würden,
erkenne die Vorinstanz zu Recht. Im Weiteren gehe die im EB klar erkennbare
hangartige Abstufung der Bauten verloren, wenn das tiefer liegende Gebäude des
Gestaltungsplans die Höhe der hangaufwärtsstehenden Häuser (d.h. des MFH des
Beschwerdegegners 1) erreiche. Es sei nicht ersichtlich, weshalb eine Unterschreitung
des Grenzabstands und eine Überschreitung der Geschossigkeit um mindestens zwei
Vollgeschosse, samt Flachdachgestaltung, aus Gründen der städtebaulich
vorzüglichen Gestaltung nötig sein sollten. Die städtebaulich vorzügliche Gestaltung
müsse sich am Gepräge des EB ausrichten. Ein überdimensionierter Baukubus mit
Flachdach und Attika stelle keine Referenz, sondern einen Widerspruch zum baulichen
Erscheinungsbild des EB dar (act. G 24).
4.4.
4.4.1.
Die Charakterisierung der Bebauungen im Perimeter des EB gemäss der
verwaltungsinternen Umschreibung vom Oktober 2006 (vorstehende E. 4.2.1)
bestätigte sich anlässlich des Augenscheins vom 28. Juni 2016. Bereits aufgrund des
von der Vorinstanz durchgeführten Augenscheins wurde einerseits festgehalten, dass
an der ganzen K.- und an der R.-Strasse überwiegend zu zweit zusammengebaute
Wohnhäuser mit drei bis vier Vollgeschossen und stattlichem Volumen stehen (act. G
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11/31 S. 3 f.). Anderseits wurde seitens des kantonalen Hochbauamtes zur Sprache
gebracht, dass das EB oberhalb des Plangrundstücks durchaus heterogen mit Bauten
aus den 1950er- und 1980er-Jahren (z.B. K.-strasse 09) überbaut sei (act. G 11/31 S.
10 und S. 3). Die ursprünglichen Häuser an der K.-strasse (einschliesslich obere K.-
strasse) tragen niedrige Walmdächer, während die Bauten zwischen K.-strasse und R.-
Strasse flache Giebeldächer bzw. einen Quergiebel oder ein steileres Satteldach (K.-
strasse 010; Liegenschaft des Beschwerdegegners 1) aufweisen. Im Weiteren ergab
sich hinsichtlich Anordnung, Gestaltung und Grösse der Fenster zumindest beim
grösseren Teil der Bauten ein einheitliches Bild. Schliesslich weisen die meisten Bauten
innerhalb des EB eine verhältnismässig strenge, schmucklose und verputzte Fassade
auf; lediglich vereinzelt kommen Erker und Balkone (K.-strasse 011/012, 013/014) bzw.
im Gebäude versenkte Balkone (K.-strasse 010) vor (act. G 11/31 S. 4 f.). Das Gebäude
K.-strasse 09 weist demgegenüber sowohl zur K.-strasse als auch zur X.-gasse hin
über die ganze Gebäudehöhe je eine Balkonvorbaute auf. Die Fassaden sind zu einem
grösseren Teil in Pastell-, Grau- und Beigetönen gehalten (act. G 11/31 S. 4).
4.4.2.
Die Vorinstanz hält im angefochtenen Entscheid fest, dass in der Beurteilung der
Verträglichkeit des umstrittenen Gestaltungsplans mit dem EB die periphere (nicht
prominente), auf die X.-gasse ausgerichtete Lage der betroffenen Baufläche mit zu
berücksichtigen sei. Im Weiteren räumt sie ein, dass mit den auf der Nordwest- und
Nordostseite vorgesehenen Erkeranbauten der Baubereich zwar den rechteckigen
Grundriss der übrigen Bauten innerhalb des EB durchbreche, dies jedoch am Rand
desselben weniger stark wie bei einer Baute in der Mitte des EB wahrgenommen
werde. Sodann erachtet die Vorinstanz die Beschränkung auf Flachdachbauten als mit
dem EB als verträglich. Sie bestätigt im Weiteren, dass gerade von der X.-gasse aus
gesehen alle Bauten des EB gross und mächtig erscheinen würden. Dem Vorwurf, dass
der Gestaltungsplan einen „Klotz“ ermögliche, könne insofern nicht gefolgt werden.
Nicht nachvollziehbar sei auch die Auffassung, es seien im EB keine einfachen,
kubischen Baukörper zu erkennen. Entsprechend stehe auch die Vorgabe in Art. 8 Abs.
2 besV (gleichwertiges In-Erscheinungtreten aller vier Fassaden) in Einklang mit der
heutigen Überbauung des EB. Ebenso könne nachvollzogen werden, dass mit Blick auf
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die heutigen Wohnbedürfnisse auch stockwerkhohe Fenster zugelassen werden sollten
(vorinstanzlicher Entscheid, act. G 2 S. 29 f.).
4.5.
4.5.1.
Der streitige Gestaltungsplan liegt - wie es die Beschwerdebeteiligte formuliert (act. G
16 S. 3) - im Übergangsbereich der architektonisch unterschiedlich zu lesenden
Gebiete „X.-gasse“ und „K.-strasse“. Das Gestaltungsplangebiet umfasst die
Grundstücke Nrn. C0002 und C0001 unter Einbezug der Trafostation der St. Galler
Stadtwerke. Unter den beteiligten Grundeigentümern wurde hinsichtlich des
Gestaltungsplans eine Einigung erzielt (vgl. Planungsbericht S. 3 und 7; act. G 12/3
Beilage). Ein Gestaltungsplan trifft eine einlässliche, gestalterische Regelung der
Überbauung, wobei nach Lehre und Rechtsprechung keine so konkretisierte Planung
verlangt werden darf, dass für die Erarbeitung eines konkreten Bauprojekts kein oder
kein wesentlicher Spielraum mehr bestehen würde (Heer, a.a.O., Rz. 152 mit Hinweis
auf BGE 121 I 121 f. E. 4b, GVP 1995 Nr. 93 und ZBl 2001, S. 210 ff.). In BGE 121 I 117
ging es um einen Gestaltungsplan, mit welchem - anders als im vorliegenden Fall -
unter anderem einzelne Grundeigentümer im Planungsgebiet mit dem Gestaltungsplan
nicht einverstanden waren und der Regierungsrat den Gestaltungsplan wegen seines
zu geringen Konkretisierungsgrades abgelehnt hatte. In dem in ZBl 2001, S. 210 ff.
publizierten Entscheid bestätigte das Bundesgericht die Auffassung der dortigen
Beschwerdeführer, dass der Gestaltungsplan zu unbestimmt sei.
Wenn die Grundeigentümer des Gestaltungsplangebiets, d.h. die Beschwerdeführer
und die St. Galler Stadtwerke, mit präzisen gestalterischen Vorgaben einverstanden
sind, besteht an sich kein Anlass, diese selbstgewählten Vorgaben nicht zuzulassen
und ihnen eine offenere, unbestimmtere Formulierung vorzuschreiben. Dies umso
weniger, als es - wie die Beschwerdebeteiligte zu Recht zu bedenken gibt (act. G 16 S.
2) - um ein relativ kleines Gebiet von rund 800 m Fläche geht, auf welchem sich - in
ansprechender Form oder „städtebaulich vorzüglich“ - lediglich ein (einziger) grösserer
Baukörper zweckmässig verwirklichen lässt. Überdies ist zu beachten, dass der
Wortlaut von Art. 28 Abs. 1 BauG eine „projektmässige“ Regelung „bis in Einzelheiten“
2
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erlaubt. Nach Auffassung des Bundesgerichts dürfen aufgrund eben dieser Regelung
„höhere Anforderungen an die Bestimmtheit des Planinhaltes“ gestellt werden (BGE
121 I 117 E. 4c am Schluss). Anderseits ist nicht verlangt, dass ein
Projektierungsspielraum für jedes einzelne Planungselement gegeben sein muss; es
genügt, wenn der Plan als Ganzes mehrere Detailvarianten ermöglicht (BGE 121 I 117
E. 4c). Konkret verbleibt insofern ein angemessener Planungsspielraum, als zwar in
Bezug auf Fassade, Fensteranordnung und Dachform eine verbindliche Regelung
getroffen wurde, die übrigen formalen bzw. gestalterischen Aspekte jedoch im
Wesentlichen offenbleiben. Das Vorliegen eines konkreten Bauprojekts, welches den
Vorgaben des Gestaltungsplans entspricht, vermag letzteres nicht in Frage zu stellen,
zumal sich ein Gestaltungsplan unbestritten (act. G 23 S. 3) an einem konkreten
Bauprojekt orientieren darf. Zu prüfen ist jedoch, ob die getroffenen Regelungen mit
Art. 50 BO und den Vorgaben des EB in Einklang zu bringen sind.
4.5.2.
Wie dargelegt (vorstehende E. 4.2.1) interpretiert der Planungsbericht vom Juli 2012
den Art. 50 BO hinsichtlich der architektonischen Gestaltung dahingehend, dass die
Bauten so zu gestalten seien, dass der typische Gebietscharakter erhalten bleibe und
eine gute Gesamtwirkung erzielt werde, wobei wichtige Prämissen die gleichwertige
Erscheinung aller Fassaden, stockwerkhohe Fenster, eine unregelmässige Anordnung
der Fensteröffnungen und Klinkersteine in dunklen Farbtönen seien (act. G 12/3 Beilage
S. 10). Diese extensive Interpretation ist durch den Wortlaut von Art. 50 BO in
Verbindung mit der verwaltungsinternen Umschreibung des EB vom Oktober 2006 (act.
G 11/21 Beilage) in keiner Weise gedeckt. Dies gilt auch für die Vorgaben in den besV,
wonach stockwerkhohe Fenster zu wählen, die Fassadenöffnungen unregelmässig
anzuordnen, die Fassaden mit Klinkersteinen in dunklen Farbtönen zu erstellen und die
Bauten mit Flachdächern auszuführen seien (Art. 8 Abs. 2 und 4 besV; act. G 12/3
Beilage). Der Umstand, dass Art. 8 besV eine unregelmässige Fensteranordnung und
eine dunkle Klinkersteinfassade verlangt, widerspricht insofern den Bauten des EB, als
diese grossmehrheitlich eine regelmässige Fensteranordnung und eine unauffällige
Farbgebung (Pastelltöne) aufweisen. Unpassend zum EB erweist sich angesichts der
im EB vorherrschenden niedrigen Walmdächer sodann auch das im Gestaltungsplan
vorgesehene Flachdach. Ebenso wenig entspricht das Projekt mit den in die Fassade
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integrierten Balkonen und grossen Fensteröffnungen den Bauten im EB. Mangels
ausreichender Berücksichtigung des typischen Gebietscharakters (im Sinn von Art. 50
BO) des EB vermag der Gestaltungsplan das Ziel einer städtebaulich vorzüglichen
Gestaltung nicht zu erfüllen.
Nicht zu berücksichtigen bei der Beurteilung ist der Umstand, wonach sich das
Plangebiet am Rand des EB und überdies unmittelbar an der X.-gasse befindet. Die im
Grenzgebiet des EB liegenden Bauten an der X.-gasse ermöglichen m.a.W. keine
andere Wertung, da sich die Überbauung des EB nicht an Bauten ausserhalb des EB
orientiert. Andernfalls würden die Vorgaben des EB in Verbindung mit Art. 50 BO bei
Bauten im Grenzbereich dieses Gebiets jede Kontur und Bedeutung verlieren. Keine
Bedeutung kommt somit vorliegend dem Umstand zu, dass im Bereich der X.-gasse,
welcher ausserhalb des EB liegt, eine bestimmte (einheitliche) Gebäudetypologie mit
regelmässiger Fensteranordnung und einheitlicher Fassadengestaltung oder ein
bestimmter Gebietscharakter nicht erkennbar ist. Dies gilt auch für die Tatsache, dass
das Gebiet des Gestaltungsplans keinen direkten Zugang zur K.-strasse hat und über
die X.-gasse erschlossen wird (vgl. dazu auch vorstehend E. 3.2). Dem Erfordernis der
guten Einfügung und Gesamtwirkung vermag der Gestaltungsplan somit entgegen der
Auffassung des AREG (vorstehende E. 4.2.2) nicht zureichend Rechnung zu tragen,
auch wenn es - wie die Beschwerdebeteiligte zu Recht anmerkt - beim EB nicht um ein
geschütztes Ortsbild geht und „nur“ die Anforderungen des EB zu beachten sind (act.
G 11/31 S. 8 unten). Die im angefochtenen Entscheid von der Vorinstanz vertretene
Auffassung, wonach Abweichungen vom Erscheinungsbild des EB bzw. selbst diesem
entgegengesetzte Vorgaben nicht ausgeschlossen seien und auf die Lage an der X.-
gasse Bezug genommen werden dürfe (act. G 2 S. 32 f. E. 5.8 und vorstehende E.
4.4.2), trifft daher in dieser Form nicht zu. Die Vorinstanz kommt denn auch weiter
unten selbst zum Schluss, dass die mit dem Gestaltungsplan zugelassenen
Abweichungen vom EB „auf ein mit dem EB verträgliches Mass zu reduzieren“ seien
bzw. der Gestaltungsplan gleich mehrere dem Erscheinungsbild des EB bzw. dem
„typischen Gebietscharakter“ zuwiderlaufende Vorschriften enthalte (act. G 2 S. 33 E.
5.8). Letzteres bestätigte sich für das Verwaltungsgericht auch anlässlich des
Augenscheins vom 28. Juni 2016.
4.6.
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Angesichts der geschilderten Verhältnisse kann auch der Eventualstandpunkt der
Beschwerdeführer nicht gutgeheissen werden, wonach die Vorinstanz im Sinn einer
milderen Massnahme statt der gänzlichen Aufhebung des Gestaltungsplans dessen
bloss teilweise Aufhebung bzw. Anpassung (Verpflichtung zu einer „muralen Variante“
anstelle der dunklen Klinkerfassade) hätte beschliessen können (vgl. act. G 6 S. 11 f.),
zumal sich der Gestaltungsplan in mehreren wesentlichen Punkten nicht mit Art. 50 BO
bzw. dem Erscheinungsbild des EB in Einklang bringen lässt.
Die im Weiteren von den Parteien kontrovers diskutierte Frage, ob die Belassung des
Grundstücks Nr. C0001 im EB einen sachlich unrichtigen und übermässigen Eingriff in
die Eigentumsfreiheit darstellt (act. G 6 S. 8; act. G 9 S. 2 Ziff. 2; act. G 23 S. 5 ff.), ist
im vorliegenden Verfahren insofern nicht zu beantworten, als sie nicht Streitgegenstand
bildet. Auf die Frage, inwiefern die Entlassung des Grundstücks aus dem EB
erforderlich erscheint, ist dementsprechend nicht einzugehen.
4.7.
Die Beschwerdegegner 1 und 2 und rügen im Weiteren die Verletzung nachbarlicher
Interessen aufgrund des geplanten Baus bzw. der mit dem Gestaltungsplan gewährten
Vorteile (Höhe, Geschosszahl), unter anderem durch die Taxierung des obersten
Geschosses als Attikageschoss im Sinn von Art. 35 BO (act. G 24; act. G 23 S. 9-11).
Die Abweichungen von den Regelbauvorschriften und deren Folgen auf die
benachbarten Grundstücke sind in die Interessenabwägung einzubeziehen. Angesichts
der Tatsache, dass sich der Gestaltungsplan bereits aufgrund der Nichtvereinbarkeit
mit Art. 50 BO nicht aufrecht erhalten lässt, kann jedoch die im vorinstanzlichen
Entscheid abgehandelte (und verneinte) Frage offenbleiben, ob Beeinträchtigungen
nachbarlicher Interessen vorliegen, die weiter gehen als aufgrund der Regelbauweise
bzw. aufgrund der Baumöglichkeiten des bestehenden Sondernutzungsplans (vgl. act.
G 2 S. 34-36; VerwGE B 2013/67 vom 4. Dezember 2014, E. 3.3.2 mit Hinweis). In
gleicher Weise offenbleiben kann die (im vorinstanzlichen Entscheid ebenfalls
verneinte; act. G 2 S. 38) Frage, ob der Gestaltungsplan Art. 50 lit. c BO und Art. 73
Abs. 2 BauG verletzt, wie die Beschwerdegegner 1 und 2 geltend machen (act. G 23 S.
11 f.; act. G 24 S. 14).
5.
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Das Verwaltungsgericht hat sich darauf zu beschränken, über die Einhaltung des
Ermessensspielraums zu wachen und schreitet nur ein, wenn die Vorinstanz das ihr
zustehende Ermessen überschritten oder missbraucht hat (Cavelti/Vögeli,
Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, 2. A. 2003, Rz. 740). Dies bedeutet,
dass das Verwaltungsgericht in eine Plangenehmigung nur eingreifen darf, wenn
Rechtsnormen und -grundsätze verletzt werden. Soweit die Behörden ihr Ermessen
pflichtgemäss ausgeübt haben, ist dem Verwaltungsgericht eine Kontrolle verwehrt. Es
ändert einen sachlich haltbaren und zweckmässigen Entscheid selbst dann nicht ab,
wenn es eine andere Lösung als ebenso zweckmässig erachtet oder sogar bevorzugen
würde (vgl. statt vieler GVP 1996 Nr. 9; VerwGE B 2004/67, 72 vom 25. Oktober 2004,
in: www.gerichte.sg.ch). Vorliegend hob der vorinstanzliche Entscheid die kommunalen
Entscheide vom 19. Februar 2013 (act. G 10/1 Beilage 1, G 11/1 Beilage 1) zu Recht
auf, indem der Gestaltungsplan sich mit Art. 50 BO nicht in Einklang bringen lässt
(vorstehende E. 4.5.2). Es besteht somit kein Anlass, diesen Entscheid zu beanstanden.
6.
6.1.
Im Sinn der vorstehenden Erwägungen ist die Beschwerde unter Bestätigung des
Rekursentscheids vom 10. September 2014 abzuweisen. Dem Verfahrensausgang
entsprechend gehen die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens zulasten der
Beschwerdeführer (Art. 95 Abs. 1 VRP). Angemessen erscheint eine Entscheidgebühr
von Fr. 4'000.-- (Art. 7 Ziff. 222 der Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12); diese ist
den Beschwerdeführern aufzuerlegen, unter Verrechnung mit dem von ihnen
geleisteten Kostenvorschuss.
6.2.
Die Beschwerdegegner 1 und 2 haben obsiegt, weshalb die Beschwerdeführer sie
ausseramtlich zu entschädigen haben (Art. 98 Abs. 1 VRP in Verbindung mit Art. 98bis
VRP). Ohne Kostennote wird die Entschädigung ermessensweise festgesetzt (Art. 6
und 19 der Honorarordnung für Rechtsanwälte und Rechtsagenten, sGS 963.75,
HonO). Für das Beschwerdeverfahren angemessen erscheint eine Entschädigung von
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je Fr. 3'000.-- zuzüglich Barauslagen von je Fr. 120.-- (4%) und Mehrwertsteuer.
Vorinstanz und Beschwerdebeteiligte haben praxisgemäss keinen
Entschädigungsanspruch (vgl. Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 825 ff.) und haben auch
keinen entsprechenden Antrag gestellt.