Decision ID: 2daf2dc9-3bc5-5bed-a625-7c1df47b3223
Year: 2019
Language: it
Court: TI_TCA
Chamber: TI_TCA_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: public_law

ritenuto, in fatto
A. Il 28 ottobre 2017 il Municipio di CO 1 ha licenziato il messaggio n. 9811 con cui chiedeva al Consiglio comunale di approvare il preventivo 2018 e di fissare all'80% il moltiplicatore d'imposta comunale per l'anno in questione. La proposta municipale è stata demandata per esame alla  della gestione, la quale con un unico rapporto dell'11 dicembre 2017 l'ha preavvisata favorevolmente.
B. Il 13 dicembre seguente il consigliere comunale _, agente a nome del gruppo PPD/GG, ha trasmesso al presidente del Consiglio comunale una proposta di emendamento al suddetto messaggio, con cui invitava il Legislativo a fissare al 78%, anziché all'80%, il moltiplicatore d'imposta comunale per il 2018 onde tenere conto del fatto che con l'introduzione della nuova tassa sulla raccolta e sullo smaltimento dei rifiuti, già messa a preventivo, i costi per questo servizio non sarebbero più stati coperti attraverso il gettito d'imposta, come in passato. Tale proposta era stata precedentemente trasmessa con e-mail del 7 dicembre 2017 dallo stesso _ a tutti i membri della Commissione della gestione, i quali in occasione della loro riunione dell'11 dicembre successivo l'avevano discussa e respinta.
C. Riunitosi in seduta il 18 dicembre 2017, il Consiglio comunale di CO 2 ha proceduto, in base all'ordine del giorno, ad esaminare il messaggio municipale n. 9811 relativo all'approvazione del preventivo 2018 e alla fissazione del moltiplicatore di imposta comunale per quel medesimo anno. Preso atto dell'emendamento del 13 dicembre 2017 presentato dal gruppo PPD/GG e dopo ampio dibattito, il Legislativo si è innanzitutto espresso separatamente, secondo il sistema delle votazioni eventuali, sulle due varianti di moltiplicatore con il seguente esito: proposta del Municipio e della Commissione della gestione (80%) 10 voti favorevoli proposta del gruppo PPD/GG (78%) 29 voti favorevoli La proposta del gruppo PPD/GG, che aveva raccolto il maggior numero di preferenze, è quindi stata integrata al punto 3 del dispositivo di risoluzione del messaggio municipale n. 9811, il quale è poi stato messo ai voti nella sua integralità. Pertanto, alla presenza di 52 consiglieri su 60, il Legislativo di CO 2, con 40 voti favorevoli, 9 contrari e 3 astenuti, ha risolto quanto segue: 1. Sono approvati i conti preventivi del Comune per l'anno 2018. 2. Il fabbisogno di preventivo 2018 si fissa in fr. 248'432'601.52. 3. Il moltiplicatore di imposta per l'anno 2018 è fissato al 78%. Tale risoluzione, al pari di tutte le altre adottate nel corso della seduta, è stata pubblicata all'albo comunale a far tempo dal 21 dicembre 2017.
D. Con decisione del 10 ottobre 2018 il Consiglio di Stato ha respinto l'impugnativa con cui RI 1, cittadino attivo di _, ha chiesto l'annullamento della risoluzione consigliare appena descritta, limitatamente al punto n. 3 del suo dispositivo che fissa al 78% il moltiplicatore d'imposta comunale 2018. Riassunte le norme concretamente applicabili, il Governo ha in sostanza escluso che nel caso concreto la procedura seguita dal Consiglio comunale per fissare il moltiplicatore d'imposta fosse lesiva dell'allora art. 162 cpv. 3 della legge organica comunale del 10 marzo 1987 (LOC; RL 181.100) - corrispondente all'attuale art. 177 cpv. 3 -, giusta il quale le modifiche a tal proposito presentate in seduta da singoli cittadini o consiglieri comunali possono essere decise soltanto se rientrano in un margine di +/- 5 punti di moltiplicatore rispetto alla proposta iniziale del Municipio e se sono state comunicate almeno 10 giorni prima della seduta alla Commissione della gestione, la quale le valuta ed esprime il suo preavviso tramite un breve rapporto. Esso ha quindi anche escluso che fosse stata disattesa la procedura di voto per eventuali ed ha respinto le censure di merito sollevate nei confronti del moltiplicatore stabilito nell'occasione dal Legislativo.
E. Mediante ricorso del 28 settembre 2017, assistito da una replica, RI 1 si aggrava ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, domandando l'annullamento del predetto giudizio governativo e postulando, in via principale, che il moltiplicatore d'imposta comunale 2018 sia fissato all'80% e, in via subordinata, che gli atti siano retrocessi al Consiglio comunale per nuova decisione. Riprendendo e sviluppando una parte degli argomenti già sollevati dinnanzi alla precedente istanza, censura nuovamente la violazione delle disposizioni procedurali previste dall'allora vigente art. 162 cpv. 3 LOC (ora art. 177 cpv. 3 LOC) e nel merito critica la scelta del Legislativo _ di ridurre al 78% il moltiplicatore, sostenendo che i motivi posti alla base del provvedimento sarebbero inconsistenti.
F. All'accoglimento del ricorso si oppongono il Consiglio di Stato, senza formulare osservazioni e la presidente del Consiglio comunale, con argomenti che saranno discussi, ove necessario, in appresso. Dal canto suo il Municipio di CO 1 si rimette al giudizio di questo Tribunale.
G. In sede di replica e di duplica le parti si sono confermate nelle loro precedenti domande di giudizio.

Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 208 cpv. 1 LOC. Il ricorrente, cittadino attivo di _, è legittimato ad agire in giudizio (art. 209 lett. a LOC). Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100), è ricevibile in ordine e può essere deciso sulla base degli atti, senza procedere ad accertamenti istruttori (art. 25 cpv. 1 LPAmm).
2. 2.1. L'art. 162 LOC in vigore sino al 30 giugno 2019 - corrispondente all'attuale art. 177 LOC - prevedeva che il moltiplicatore d'imposta è la percentuale di prelievo per l'imposta comunale, applicata al gettito di imposta cantonale base del comune; la percentuale va arrotondata all'unità intera (cpv. 1). L'Assemblea comunale o il Consiglio comunale, su proposta del Municipio, stabiliscono il moltiplicatore di regola con l'approvazione del preventivo dell'anno a cui si riferisce, ma al più tardi entro il 31 maggio (cpv. 2). Essi possono decidere una modifica della proposta municipale secondo il cpv. 2 solo se tale modifica è contenuta e adeguatamente valutata nel rapporto della Commissione della gestione, tenendo conto degli interessi finanziari del comune; le modifiche presentate in seduta da singoli cittadini o consiglieri comunali possono essere decise soltanto se rientrano in un margine di +/- 5 punti di moltiplicatore rispetto alla proposta iniziale del Municipio e se sono state comunicate almeno 10 giorni prima della seduta alla Commissione della gestione, la quale le valuta ed esprime il suo preavviso tramite un breve rapporto (cpv. 3). 2.2. Come giustamente rilevato dal Consiglio di Stato, il cpv. 3 della suddetta disposizione è sostanzialmente frutto di una proposta di emendamento puntuale presentata dal gruppo PLRT in Parlamento. Nel corso del dibattito plenario avvenuto in Gran Consiglio il 14 febbraio 2012, l'allora deputato _ si era fatto portavoce del proprio gruppo politico adducendo che nella prima parte dell'art. 162 cpv. 3 LOC, nella versione prevista dal messaggio governativo n. 6527 del 7 settembre 2011, era indicato che la Commissione della gestione poteva decidere una modifica della proposta municipale solo se essa era contenuta in un rapporto e adeguatamente valutata dal profilo degli interessi finanziari del Comune, fatto che non accadeva invece per eventuali modifiche presentate durante la seduta di Consiglio comunale. Secondo il parlamentare, una simile differenza non si giustificava e rappresentava un paradosso poco sensato: se infatti è giusto che una modifica sia valutata dalla Commissione della gestione nel caso in cui essa decida altrimenti rispetto al Municipio, è anche giusto che questa medesima Commissione, preposta per legge a esaminare tutti gli aspetti finanziari ed economici relativi all'andamento di un Comune, possa chinarsi preventivamente sulle proposte dei singoli consiglieri comunali per dare il proprio preavviso basato su valutazioni concrete e puntuali. Sempre secondo l'opinione del granconsigliere _ "questa procedura va a beneficio del plenum stesso che potrà decidere con sufficienti dati e con piena consapevolezza, conscio della propria responsabilità in particolare in materia finanziaria. Altrimenti intravvediamo il concreto rischio di adottare decisioni arbitrarie, dettate dall'umore del momento o suffragate da discussioni meramente politiche o di comodo senza alcuna reale valutazione dei parametri tecnici e finanziari di un Comune. In alcuni casi non si tratta di provvedimenti senza alcun influsso sulla gestione corrente di un Comune: per esempio a _ una differenza di moltiplicatore del 5% potrebbe rappresentare un importo fra i tredici e i quindici milioni di franchi; si tratta di somme rilevanti che potrebbero essere decise in un solo minuto, con una richiesta improvvisa e una decisione immediata, senza approfondimento. Questa proposta non intacca minimamente il principio concesso a ogni consigliere comunale di poter formulare emendamenti durante una seduta, poiché tale diritto rimane inalterato e integro. A tutela di una migliore informazione dei consiglieri comunali e per fornire loro dati e mezzi più adeguati per deliberare si chiede unicamente che le proposte di emendamento siano comunicate dieci giorni prima alla Commissione della gestione. In sostanza si tratta di un invito a opporsi alla superficialità e a praticare un adagio assai noto: conoscere prima di deliberare" (RVGC Anno 2011/2012 - Seduta XXXIX: martedì 14 febbraio 2012 - pomeridiana, pag. 3582 seg.). Messo ai voti, questo emendamento è stato accolto con 60 voti favorevoli, 29 contrari e 2 astensioni (RVGC Anno 2011/2012 - Seduta XXXIX: martedì 14 febbraio 2012 - pomeridiana, pag. 3583). 2.3. Chiarito il quadro giuridico di riferimento, occorre rilevare che, contrariamente a quanto ritenuto dal Consiglio di Stato, nel caso di specie la procedura testé illustrata non è stata rispettata. Innanzitutto si deve considerare che, come emerge dal relativo verbale agli atti, nel corso della seduta 6 dicembre 2017 della Commissione della gestione, il consigliere comunale _ si è limitato ad annunciare ai colleghi commissari l'intenzione da parte del gruppo PPD/GG di presentare un emendamento inteso a fissare il moltiplicatore d'imposta al 78%, spiegandone i motivi. Nessuna discussione attorno a questo tema ha però avuto luogo in quell'occasione. La proposta di emendamento è quindi stata inviata il giorno seguente dallo stesso consigliere comunale tramite messaggio di posta elettronica indirizzato a tutti i membri della Commissione della gestione. Ora, è vero che, sebbene la legge non lo indichi espressamente, di regola le proposte di emendamento formulate dai singoli consiglieri comunali devono essere indirizzate per scritto al presidente del Legislativo. Nel caso concreto la proposta formulata dal gruppo PPD/GG è stata dapprima presentata dinnanzi alla Commissione della gestione mediante e-mail e soltanto in seguito è stata inviata al presidente del Consiglio comunale in forma scritta cartacea. Sebbene non del tutto ineccepibile dal profilo formale, questo modo d'agire non si tradurrebbe ancora in un vizio procedurale tale da giustificare, da solo, la ripetizione di tutto l'iter decisionale, ritenuto come in sostanza la Commissione della gestione sia comunque stata investita, attraverso uno scritto di posta elettronica inviato il 7 dicembre 2017 indirizzato a tutti i suoi membri, della proposta in questione nei termini previsti dall'allora vigente art. 162 cpv. 3 LOC (ora: art. 177 cpv. 3 LOC). Quest'ultimo organismo si è dunque immediatamente chinato sulla questione di un'eventuale riduzione di 2 punti percentuali del moltiplicatore d'imposta nel corso della successiva sua riunione che si è tenuta pochi giorni dopo, e più precisamente l'11 dicembre 2017. In quell'occasione gli 11 commissari presenti, dopo avere discusso la proposta del gruppo PPD/GG, si sono espressi singolarmente sulla medesima: secondo quanto emerge dal verbale di questa seduta, 6 di loro hanno votato a favore della proposta formulata dal Municipio di fissare il moltiplicatore all'80%, 3 commissari hanno votato a favore dell'emendamento presentato dal gruppo PPD/GG, mentre che due di essi si sono astenuti. Alla luce di ciò la Commissione della gestione ha quindi risolto di approvare il proprio progetto di rapporto relativo al tema in questione, limitandosi ad apportare una leggera modifica alla versione iniziale intesa a porre unicamente in evidenza che la proposta del Municipio di mantenere anche per il 2018 il moltiplicatore comunale all'80% era stata sì condivisa, ma non all'unanimità da parte di tutti i commissari. Null'altro è stato aggiunto in merito a questo aspetto. Sennonché, così facendo, la Commissione ha però completamente omesso di esprimersi in modo esplicito sulla proposta di emendamento in questione, allestendo uno specifico rapporto a tale riguardo, secondo quanto prescritto dalla legge. In particolare essa ha del tutto tralasciato di esporre il contenuto della proposta presentata dal gruppo PPD/GG, di illustrare quelle che sarebbero state le conseguenze sul piano finanziario di un'eventuale riduzione al 78% del moltiplicatore (si veda ora in questo senso l'art. 30 del regolamento sulla gestione finanziaria e la contabilità dei comuni del 22 maggio 2019; RGFCC; RL 184.150), come pure di indicare gli argomenti, sia a favore che contrari, che erano stati addotti durante i lavori commissionali dai vari membri e, soprattutto, non si è minimamente preoccupata di esprimere in maniera esplicita la propria posizione in proposito, limitandosi, come detto, a preavvisare in maniera favorevole unicamente la soluzione avanzata dall'Esecutivo comunale, senza nulla dire, per contro, riguardo all'eventuale riduzione del 2% del moltiplicatore. In questo modo essa è venuta meno al suo obbligo di informare il Consiglio comunale, che il Legislatore cantonale ha volutamente istituito attraverso l'introduzione nella LOC dell'attuale art. 177 cpv. 3 LOC (ex art. 162 cpv. 3 LOC), proprio con il preciso intento di evitare l'adozione di decisioni affrettate e non adeguatamente ponderate su di un tema tanto delicato per le finanze comunali, quale è quello inerente la determinazione del moltiplicatore di imposta. Ciò detto, occorre rammentare che le decisioni del Consiglio comunale sono annullabili non solo quando risultano sostanzialmente contrarie a norme della Costituzione, di legge o di regolamenti (art. 212 lett. a LOC), ma anche quando scaturiscono da processi decisionali carenti, che non garantiscono una libera e consapevole espressione del voto (art. 212 lett. b-e LOC). Evenienza, questa, che si è verificata nel caso concreto in ragione del fatto che i consiglieri comunali di _ si sono ritrovati riuniti in seduta plenaria il 18 dicembre 2017 a dover dibattere sul tema del moltiplicatore d'imposta 2018, senza che la Commissione della gestione avesse preventivamente fornito loro tutte le informazioni necessarie per poi poter deliberare sul medesimo con la cognizione di causa pretesa dalla legge per questo genere di questioni. A questo proposito, il semplice fatto che il Legislativo comunale abbia poi deciso di accogliere la proposta d'emendamento del gruppo PPD/GG al termine di un lungo dibattito in sala, non consente certo di sanare l'importante vizio appena evidenziato. Ammettere il contrario, come sembra voler fare il Governo cantonale, significherebbe svuotare di ogni senso le accresciute esigenze procedurali allora imposte dall'art. 162 cpv. 3 LOC (e ora dall'art. 177 cpv. 3 LOC), norma che costituisce una sorta di lex specialis. Su questo punto il gravame risulta dunque fondato e pertanto merita di essere accolto.