Decision ID: cda30bd6-c6bc-52b8-8920-a67737367aa2
Year: 2000
Language: it
Court: TI_TRPI
Chamber: TI_TRPI_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: 

in fatto
a.
La signora _ _ è proprietaria a _ dei mappali n° _ e _RFD, posti fuori zona edificabile in località _ di _ _. Nella frazione sorge un gruppo di costruzioni di carattere rurale, in parte trasformate in case di vacanze o in residenza primaria. Il nucleo, raggiungibile dalla strada comunale, è situato ad una distanza di ca. 300 ml. dal nucleo (edificabile) dei _
di _ _.
b.
Il 24 giugno 1997 il Legislativo di _ ha adottato alcune varianti di PR, che integrano con delle modifiche puntuali la pianificazione generale dei nuclei (PGN) avviata dal Comune nel 1992. In particolare per il nucleo dei _ di _ _ è stata creata una piccola zona edificabile, limitata nel perimetro al margine esterno delle costruzioni. La zona, denominata Nucleo dei monti (NM), è retta dall'art. 37 NAPR.
c.
Con ris. gov. 20 ottobre 1998, n° _, il Consiglio di Stato ha negato l'approvazione di detta variante, ritenuta lesiva dell'art. 15 LPT, ed ha nel contempo invitato il Comune a completare l'inventario degli edifici situati fuori dalla zona edificabile, prevedendo, se del caso, disposizioni particolari relative alla possibilità di insediare residenze primarie nel Nucleo.
d.
Dissentendo da tale decisione, la signora _
insorge ora davanti al TPT, chiedendone l'annullamento e postulando il ripristino dell'azzonamento previsto dal Comune.
Il Municipio nelle sue osservazioni chiede l'accoglimento del gravame, mentre il Consiglio di Stato ne postula la reiezione.
e.
In data 4 marzo 1999 si è tenuta l'udienza in contraddittorio, durante la quale le parti si sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande, rinunciando al dibattimento finale.
c o n s i d e r a t o,

in diritto
1.
La competenza di questo tribunale è data dall'art. 26 quater lett. D LOG, introdotto con la Legge concernente l'istituzione del Tribunale della pianificazione del territorio, entrata in vigore il 1. ottobre 1992.
A norma dell’art. 38 LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale della pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni dalla notificazione. La LALPT legittima a ricorrere il Comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b), e ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno di protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio di Stato (nuovo cpv. 4 lett. c, in vigore dal 15 marzo 1995).
In concreto, la legittimazione attiva della signora _ giusta l'art. 38 cpv. 4 lett. c) LALPT è pacifica.
Presentato nei termini di legge, e quindi tempestivo, il ricorso è ricevibile in ordine.
2.
Il comune gode di autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del territorio (art. 1 LE 73, art. 24 LALPT; DTF inedita 21 novembre 1990 in re comune di Brissago). L’autonomia non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b) LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT
: "le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti".
Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Il Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l’approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione. Se l’autorità di approvazione esige dal comune, per motivi oggettivi, di porre il PR in consonanza con l’ordinamento giuridico, il comune invocherà invano la lesione della sua autonomia (DTF 1. giugno 1995 in re Comune di _, 116 Ia 226 seg. consid. 2a; Alfred Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, in Rep. 1991, pag. 45 seg., in part. 55).
Quanto al Tribunale della pianificazione del territorio non dispone, contrariamente al Consiglio di Stato, del sindacato d’opportunità (tranne, in applicazione dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una modifica d’ufficio del PR).
Il ricorso è infatti proponibile solo contro la violazione del diritto (in particolare contro l’errata o mancata applicazione di una norma stabilita dalla legge o risultante implicitamente da essa, l’apprezzamento giuridico erroneo di un fatto, l’eccesso o l’abuso di potere, la violazione di una norma essenziale di procedura) e contro l’accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3 LALPT).
3.
Scopo essenziale della pianificazione è di
“assicurare una funzionale utilizzazione del suolo e una razionale abitabilità del territorio”
(art. 22 quater Cost.).
La LPT riprende e sviluppa tale postulato. Secondo l’art. 1 LPT il suolo dev’essere utilizzato con misura, l’insediamento ordinato in vista di uno sviluppo armonioso del paese. A questo scopo la pianificazione deve tener conto delle condizioni naturali, dei bisogni della popolazione e dell’economia. Deve proteggere le basi naturali della vita, come il suolo, l’aria, l’acqua, il bosco e il paesaggio. Deve garantire la difesa nazionale. Giusta l’art. 3 LPT il paesaggio va tutelato sia mantenendo sufficienti superfici coltive per l’agricoltura, sia integrando in esso gli insediamenti, conservando i siti naturali e gli spazi ricreativi, permettendo al bosco di adempiere le sue funzioni. Gli insediamenti vanno strutturati secondo i bisogni della popolazione e limitati nella loro estensione. Si dovrà aver cura di preservare l’abitato da immissioni nocive e moleste, di inserire molti spazi verdi e alberati, di creare vie pedonali e ciclabili. Si tratta di esigenze spesse volte contrastanti, di una realtà troppo complessa per poter essere gestita con formule riduttivamente rigide e schematiche. In realtà, solo un’attenta ponderazione dei molteplici e contrastanti interessi in giuoco consente di comporre in modo ottimale i conflitti tra le diverse utilizzazioni del territorio, al fine di consentire un insediamento equilibrato, dallo sviluppo armonioso, che rispetti la natura e più specificamente l’ambiente, rispondendo in modo diversificato ai bisogni e alle aspirazioni della popolazione (cfr. DTF 117 Ia 432 consid. 4b, 115 Ia 339 consid. 5, 113 Ia 461 consid. 5a).
4.
Nel sistema della LPT il processo pianificatorio si svolge in 3 tappe: pianificazione direttrice, pianificazione dell’utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione. Due sono principalmente gli strumenti della pianificazione del territorio: il PD e il Piano di utilizzazione comunale, in Ticino detto PR.
Il PD, che vincola solo le autorità (art. 22 LPT) e non (direttamente) i privati, è lo strumento strategico per eccellenza a livello cantonale. E' in questo piano che si stabiliscono le grandi linee dell’organizzazione e dello sviluppo del territorio e si garantisce il coordinamento:
“delle pianificazioni cantonali, di queste con quelle federali, dei Cantoni e delle Regioni limitrofe e delle pianificazioni regionali e comunali tra di loro“
(art. 12 lett. b LALPT). In questo senso l'art. 1 della Legge sulla pianificazione cantonale (1980) statuisce che
"il Cantone ... attua una politica di pianificazione indicativa, e una politica di pianificazione del territorio fra di loro coordinate"
. Il PD è costituito, giusta l'art. 14 LALPT, da obiettivi pianificatori cantonali, che definiscono il modello di organizzazione del territorio e stabiliscono gli indirizzi cantonali delle singole politiche settoriali di incidenza territoriale e da schede di coordinamento e rappresentazioni grafiche. Le due ultime indicano come sono coordinate le attività d'incidenza territoriale e precisano se si tratta di dati acquisiti, risultati intermedi o informazioni preliminari.
Il PR è invece il classico strumento di pianificazione territoriale a livello comunale. La sua funzione principale è di disciplinare l’uso del territorio. Questo dev’essere suddiviso, giusta l’art. 14 LPT, almeno nella zona edificabile (art. 15), agricola (art. 16) e protetta (art. 17); con facoltà per il diritto cantonale di prevederne altre (art. 18 LPT). Il tutto in conformità col PD (art. 6 e 26 LPT), tenuto conto dei presumibili bisogni di sviluppo per i prossimi quindici anni e compatibilmente con le possibilità finanziarie del comune (art. 24 LALPT).
Infine, il permesso di costruzione non è uno strumento pianificatorio vero e proprio, ma, in quanto subordinato alla conformità con la zona di PR (art. 22 LPT), è lo strumento attraverso il quale il PR trova concreta attuazione.
5.
Nel caso concreto, la signora _ ritiene che i motivi addotti dal Consiglio di Stato per negare l'approvazione dell'azzonamento previsto dal Comune per il nucleo dov'è situata la sua proprietà siano privi di fondamento: anzitutto perché il nucleo dei _ di _ _ presenta un carattere insediativo abbastanza marcato, risultando oltretutto edificato in modo più denso rispetto al nucleo dei _ di _ _. Inoltre perché l'accessibilità veicolare è soddisfacente e l'allacciamento alla rete di distribuzione AP e alle canalizzazioni comporterebbe degli investimenti ridotti. Ed infine perché, essendo la zona ben delimitata dal profilo cartografico e retta da prescrizioni di carattere restrittivo, non sussisterebbe il pericolo di una sua estensione incontrollata.
5.1
Per rispondere a queste censure, occorre anzitutto ricordare che, a norma dell'art. 15 LPT, la zona edificabile comprende i terreni idonei all'edificazione già edificati in larga misura o prevedibilmente necessari all'edificazione e urbanizzati entro quindici anni.
L’art. 15 LPT pone le condizioni minime perché l’attribuzione alla zona edificabile possa entrare in linea di conto. Al disotto di questa soglia l’azzonamento è escluso, a priori.
Non basta, per converso, che i requisiti legali siano tutti dati, e in modo chiaro e incontrovertibile, perché l’inserimento in zona edificabile si imponga. Un comprensorio può infatti rispondere alla definizione legale di più zone, prestarsi ad es. sia all’edificazione sia all’agricoltura o contenere valori naturali e paesaggistici che ne impongano la protezione a dispetto delle altre idoneità.
Spesso non può essere categoricamente risposto al quesito se i singoli requisiti sono effettivamente adempiuti (ad es. se il terreno si presta effettivamente alla costruzione, se rientra o può esser fatto rientrare in un comprensorio già largamente edificato e neppure se sarà necessario per l’edificazione nei prossimi quindici anni). In simili circostanze i criteri dell’art. 15 LPT intervengono come punti di vista, elementi di giudizio da mettersi a raffronto con le opposte ragioni, in una ponderazione degli interessi che in quei casi è imprescindibile (DTF 113 Ia 448 segg. consid. 4bc/bd, 114 Ia 250 segg. consid. 5b, 118 Ib 344 segg. consid. 4a).
Tranne, dunque, nella misura in cui servano ad escludere incontrovertibilmente l’appartenenza di un terreno alla zona da essi definita, gli articoli 15, 16 e 17 LPT vanno relativizzati.
Si consideri inoltre che per la loro funzione eminentemente pianificatoria i criteri da essi enunciati possono solo riferirsi a interi comparti e non a singole particelle; essi intervengono in una prospettiva generale, d’ordine superiore che li rende inadeguati a risolvere i problemi attributivi di terreni isolati.
5.2
Premesso che nel caso concreto non emergono motivi per non ritenere idonei all'edificazione i terreni in questione, occorre rilevare che per stabilire se un terreno è già ampiamente edificato si tiene conto delle costruzioni già esistenti, della natura della loro utilizzazione, delle infrastrutture presenti, delle licenze edilizie già rilasciate per progetti pubblici e privati, dell’attività edificatoria fin lì intrapresa, ecc. Entrano in considerazione solo le costruzioni che per la loro tipologia e l’impiego fattone appartengono di per sé alla zona edificabile, a eccezione segnatamente delle costruzioni agricole. Determinanti non sono però le singole costruzioni, né le singole particelle. Il requisito va invece esaminato per rapporto
a tutto il comprensorio
. Bisogna che le costruzioni creino un gruppo di case effettivamente abitato e utilizzato, purché non lo sia a scopo agricolo. Né basta peraltro la semplice presenza di un gruppo di case:
queste devono presentare assieme il carattere di un insediamento unitario, devono formare un insieme sufficientemente concluso, avere una fisionomia abbastanza marcata, un minimo di coerenza formale e funzionale, che ne faccia un nucleo vitale e non una casuale disseminazione di case più o meno ravvicinate
. Dipenderà dalla tradizione insediativa locale la densità edificatoria minima. In certe zone potrà essere ammessa una certa dispersione, in altre solo la contiguità sarà significativa. Facenti parte dell’insediamento possono pure essere considerati, a secondo delle circostanze, gli eventuali vuoti che presenta il suo tessuto (Baulücken), o quelle adiacenze non costruite che però attengono all’insieme e non devono per prevalenti motivi avere altra attribuzione.
5.3
Si terrà inoltre conto che l’art. 3 LPT esigendo che gli insediamenti siano strutturati secondo i bisogni della popolazione e limitati nella loro estensione pone il principio della concentrazione delle aree edificabili e, implicitamente, della densificazione edificatoria. L’edificazione sparsa (Streubauweise) è condannata per lo spreco di terreno e l’irrazionalità dell’assetto territoriale che ne consegue;
la
creazione di piccole zone
lontano dall’abitato può essere considerata non solo indesiderata ma addirittura contraria al diritto federale. Eccezioni sono ammesse solo in presenza di motivi particolari e preponderanti, come ad esempio nel caso in cui un gruppo di edifici si ponga in un rapporto funzionale con una zona edificabile esistente e possa venir considerato come un insediamento subordinato ai margini della stessa ("Bauzonenrandbesiedlung"). Ciò può avverarsi in particolare allorquando l'insieme presenta una consistenza ed una densità insediativa ("Siedlungsstruktur") pressoché identica a quella della zona principale o risulti correlato ad essa tramite strade o altre opere d'urbanizzazione. In questi casi potrebbe imporsi la creazione di una piccola zona edificabile, retta eventualmente da prescrizioni edilizie restrittive (DTF 113 Ia 444, consid. 4 da)).
5.4
Nella fattispecie occorre anzitutto rilevare come dal profilo insediativo il Comune di _ sia caratterizzato dalla presenza di diversi nuclei e gruppi di edifici sparsi sul suo territorio: a prescindere dal nucleo principale del paese di Camorino, che rappresenta, anche geograficamente, il centro del Comune, tali insediamenti, da ricondurre storicamente alla distribuzione delle terre coltivabili, sono situati in località _, _, _ _, _ di _ _ e _, ai _, _, _ e _. Da notare che, secondo il Rapporto di pianificazione marzo 1996, il nucleo di _ è l'unico a presentare, accanto al nucleo principale di _, una struttura urbanistica di una certa consistenza e densità, mentre gli altri ne sono privi (cfr. in dettaglio Rapporto di pianificazione, pp. 7-8).
In termini generali, lo studio particolareggiato dei nuclei, avviato dal Comune nel 1992, persegue lo scopo di garantire all'interno di tali insediamenti le condizioni atte allo sviluppo dell'abitazione primaria; di valutare eventuali adattamenti dei confini in funzione delle caratteristiche rilevate; di valorizzare gli spazi liberi agricoli che ne formano la cornice ambientale; di determinare la possibilità di completare il tessuto edificato con nuovi edifici; di definire al loro interno le regole per la salvaguardia e la gestione degli spazi inedificati privati (orti, giardini, vigneti, cortili); ed infine di determinare in base a criteri urbanistici la disposizione degli spazi pubblici, ed in particolare la situazione viaria e i percorsi pedonali (cfr. Rapporto di pianificazione, pp. 5-6).
Dal profilo pianificatorio e sulla base della valutazione dell'entità e delle caratteristiche dei singoli nuclei e raggruppamenti di edifici, lo studio si è tradotto nella definizione delle seguenti zone edificabili: la zona Nuclei vecchi (NV), che comprende: il Nucleo vecchio di _ (NV1), il Nucleo vecchio di Vigana (NV2), il Nucleo vecchio di _ (NV3), il Nucleo vecchio _ _ (NV4) e il Nucleo vecchio Noverasca sotto (NV5); la zona Nucleo dei _ (NM) concernente il Nucleo di _ _ ed infine la zona Nucleo speciale dei _ (NSM).
5.5
Per quanto attiene specificamente al nucleo dei _ di _ _, occorre osservare che, dal profilo strutturale, esso comprende tredici costruzioni di carattere rurale, di cui quattro adibite a residenza secondaria, una a residenza primaria ed un edificio ricostruito di recente ed adibito ad attività agricola. Le altre costruzioni risultano in parte fuori uso e in parte utilizzate quali depositi per l'attività viticola. Il nucleo, raggiungibile mediante la strada comunale e situato ad una distanza di ca. 300 ml. dal nucleo dei _ di _ _, è circondato da terreni coltivati, in particolare da prati e vigneti. Secondo il Rapporto di pianificazione, p. 7-8, esso presenta le caratteristiche tipiche dei gruppi di edifici temporanei dei monti: edifici rurali, cascine, stalle, senza spazi pubblici strutturati e pavimentati, salvo per la presenza di piccole sistemazioni esterne, nelle immediate vicinanze delle costruzioni, per facilitare gli accessi. Come già esposto, il Comune ha ritenuto opportuno creare per il piccolo insediamento una zona edificabile di nucleo, regolamentata da un piano di edificazione e retta da prescrizioni edilizie improntate ad una gestione conservativa del tessuto edificato. I motivi alla base della scelta pianificatoria vanno ricercati essenzialmente nell’avvenuta riattazione a scopo di residenza di alcuni edifici, nella buona accessibilità veicolare del nucleo, nell’investimento contenuto relativo all'allacciamento alla rete di distribuzione AP e alla rete delle canalizzazioni per rapporto al potenziale insediativo, nella volontà di regolarizzare situazioni esistenti e indirizzare con parametri edificatori precisi i futuri interventi edilizi, ed infine nella sua ubicazione in prossimità del nucleo vecchio dei Monti di _ di _ (cfr. Rapporto di pianificazione, p. 31).
5.6
In base a tutti questi elementi si deve concludere che nel caso concreto le condizioni eccezionali enunciate al considerando 5.3 per la formazione di piccole zone edificabili non possono essere ritenute adempiute. Esaminando la struttura di tutto il comprensorio situato a sud rispetto al nucleo di _, si evince infatti come il nucleo dei _ di _ _ non presenti quelle caratteristiche insediative minime per poter assurgere a piccola zona edificabile ai sensi dell'art. 15 LPT. E' vero che le tredici costruzioni che lo compongono appaiono come un gruppo di edifici raccolti, formanti un’unità coerente, chiaramente localizzata e distinta, e rispondente ad un disegno unitario. Tuttavia, sebbene già cinque costruzioni siano state trasformate ed adibite all'abitazione primaria o secondaria, nella loro tipologia predomina in modo indiscutibile l'elemento agricolo. Inoltre nella struttura e nell'organizzazione degli edifici manca un ordine insediativo di una certa consistenza, ciò che va ricondotto al fatto che il nucleo, nella sua organizzazione spaziale e strutturale, rappresenta il prodotto di un'evoluzione e di una tradizione rurale tendente a formare piccoli aggregati, usati temporaneamente, in funzione della distribuzione delle terre coltivabili.
Anche l'invocata vicinanza con il nucleo dei _ di _ _, l'accessibilità veicolare soddisfacente e la possibilità di effettuare l'allacciamento alla rete di distribuzione AP e alle canalizzazioni senza grossi investimenti non sono atte a motivare la creazione di una piccola zona edificabile, giustificando un'eccezione al principio della concentrazione di tali aree. Anzitutto l'accesso al nucleo, formato da una stradina a fondo cieco, larga ca. ml 3.00, può essere ritenuto soddisfacente solo se posto in relazione all'uso attuale degli edifici, ma non per rapporto ad un'utilizzazione più intensiva (si pensi solo al problema dei posteggi). Inoltre anche la vicinanza al nucleo dei _ di _ _ non appare un elemento sufficiente per giustificare la scelta del Comune: quest'ultimo conta infatti una quindicina di edifici, prevalentemente di carattere rurale e allineati lungo un tracciato di ca. 150.00 ml, di cui quattro trasformati di recente a scopo abitativo (cfr. Rapporto di pianificazione, p. 15). Lungi quindi dal possedere una marcata struttura insediativa che permetta di considerarlo come zona principale a cui correlarsi, da un esame degli atti acquisiti all'incarto sembrerebbe piuttosto che i motivi che hanno indotto il Comune a creare per questo nucleo una piccola zona edificabile vadano ricercati nel fatto di essere stato considerato a sua volta ed in via del tutto eccezionale come un insediamento correlato al nucleo di _ ed alla vicina zona residenziale estensiva R2b. In tale ipotesi è tuttavia da escludere per ovvi motivi la possibilità di applicare lo stesso criterio al nucleo che ci occupa, pena l'estensione a dismisura del perimetro della zona edificabile del Comune.
5.7
Per tutti questi motivi la decisione del Consiglio di Stato merita dunque di venir confermata. E' vero che gli intenti del Comune, che tramite la creazione di una piccola zona edificabile ha preferito organizzare ed indirizzare in anticipo lo sviluppo del nucleo, piuttosto che demandarne l'assetto alla procedura della domanda di costruzione ed alla concessione di autorizzazioni eccezionali basate sull'art. 24 LPT, sono comprensibili. Tanto più che, a comprova di una certa vitalità dell'insediamento, in sede di udienza è emerso che attualmente sono pendenti presso il Municipio altre due domande di costruzione per la trasformazione a scopo abitativo di due edifici, di cui uno da adibire alla residenza primaria. Tuttavia anche tali elementi si rivelano insufficienti per giustificare un'eccezione ai requisiti posti dall'art. 15 LPT.
Non occorre inoltre analizzare se gli scopi pianificatori perseguiti dal Comune con la creazione della zona NM avrebbero potuto venir raggiunti con altri strumenti, ed in particolare mediante l'istituzione di una zona
di mantenimento degli insediamenti. L’art. 23 OPT permette infatti di designare delle zone di utilizzazione speciale giusta l’art. 18 LPT per la conservazione di piccoli insediamenti fuori delle zone edificabili, a condizione che il PD lo preveda nella rappresentazione grafica o nel testo (cfr. DTF 119 Ia 302 consid. 3a;
E. Beretta, Riflessioni in tema di piccoli insediamenti fuori zona edificabile, in : RDAT I-1997, p. 347 ss.;
ASPAN, Résoudre le problème épineux des hameaux, 1999). Orbene tale presupposto in Ticino non appare soddisfatto, perché l’istituzione di simili zone non è prevista né dalla rappresentazione grafica, né dal testo del PD.
Per tutti questi motivi il ricorso viene respinto e la decisione impugnata confermata.
Vista la particolarità delle vertenza, si prescinde dal prelievo di spese e tassa di giudizio. Le ripetibili seguono la soccombenza.