Decision ID: afe95230-4269-476d-8138-e45af3b53bd1
Year: 2013
Language: fr
Court: VS_TC
Chamber: VS_TC_001
Canton: VS
Region: Région lémanique
Law Area: 

Faits
A. La route communale de D_ part au nord de la station de téléphérique de
E_ (F_), sur territoire de la commune de B_, et grimpe
vers les alpages de G_ et de D_, passant sur le territoire de la
commune voisine de H_.
Conformément à la loi fédérale sur la circulation routière du 19 décembre 1958 (LCR ;
RS 741.01) et en application de l’ordonnance fédérale sur la signalisation routière du
5 septembre 1979 (OSR ; RS 741.21), la commune de B_ fit publier au
Bulletin officiel (B. O.) n° xxx du xxx 2010 en particulier la pose de trois panneaux de
signalisation n° 2.01 « Interdiction générale de circuler » avec plaque complémentaire
« sauf autorisation communale » sur la route de D_. Le premier devait être
installé après les immeubles « I_», non loin du départ du téléphérique, le
deuxième en limite de juridiction avec la commune de H_ et le troisième
quelque 400 m plus loin, assorti d’un signal n° 5.01 « Plaque de distance 400 m ».
Cette publication suscita l’opposition de X_, les 25, 26 et 29 mars 2010.
Celle-ci se référa à la teneur de précédentes oppositions qu’elle avait formées en 2004
contre la pose de semblables panneaux de signalisation qui n’avaient en définitive
jamais été installés. Elle expliqua en substance qu’elle était propriétaire du restaurant
de D_ (parcelle n° xxx, plan n° xxx, du cadastre communal de H_)
et que la signalisation projetée allait en interdire la desserte automobile la plus pratique
et, par là-même, entraîner la fermeture de son établissement.
Le 31 mars suivant, la commune de B_ leva cette opposition, observant que
l’accès au restaurant était toujours garanti à des véhicules automobiles en empruntant
un autre itinéraire ; elle communiqua cette décision à dame X_, le 23 avril
2010.
B. La prénommée la contesta devant le Conseil d’Etat, le 21 mai suivant. Elle soutint
que ce prononcé restreignait gravement sa liberté économique en mettant en péril
l’exploitation de son établissement public. Se référant à la teneur de l’article 36 de la
Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst. ; RS 101), elle indiqua que la fermeture de la
route de D_ au trafic automobile ne répondait pas à un intérêt public
prépondérant, son intérêt privé fondé sur des droits acquis étant supérieur ; cette
mesure n’était en outre pas conforme au principe de la proportionnalité. A titre de
moyen de preuve, dame X_ proposa en particulier une inspection des lieux.
Elle déposa à l’appui de son recours dix-sept pièces qui figuraient pour la plupart au
dossier communal.
Le 21 juillet 2010, l’intéressée contesta devant l’exécutif cantonal la décision de la
Commission cantonale de signalisation routière (ci-après : CCSR), parue au B. O.
n° xxx du xxx 2010, qui approuvait la pose des panneaux envisagée par la commune
de B_. Elle se référa à la motivation figurant dans sa précédente écriture et
requit la jonction des causes.
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La CCSR indiqua, le 29 juillet 2010, que la signalisation prévue était conforme à la
législation et s’en remit à la commune quant à sa justification. Le 21 septembre
suivant, le Service administratif et juridique du Département des transports, de
l’équipement et de l’environnement (ci-après : SAJ) proposa de rejeter le recours.
La commune de B_ prit la même conclusion, le 7 octobre 2010. Elle releva
notamment que la route de D_ était utilisée par de très nombreux
promeneurs en été, qu’elle traversait l’aire forestière et qu’elle était inadaptée au trafic
important qui l’empruntait durant la belle saison. Ces motifs d’intérêt public expliquaient
sa décision d’y interdire la circulation automobile, sauf autorisation communale. Elle
rappela qu’un autre accès routier, sur le territoire de la commune de H_,
permettait d’atteindre en véhicule privé le restaurant de dame X_. Au
surplus, celui-ci restait accessible à pied et un service de navettes était disponible sur
la route de D_ durant l’été.
La prénommée répliqua le 28 janvier 2011. Elle contesta les motifs avancés par la
municipalité pour justifier sa décision, signalant en particulier que d’autres mesures
moins radicales auraient pu être prises pour atteindre le but visé. A cette occasion, elle
versa en cause notamment un exemplaire d’un rapport sur les connaissances acquises
entre 2001 et 2006 par la région pilote du plan d’action environnement et santé suisse
(ci-après : PAES), région qui était durant cette période le Haut-Plateau, où un projet
« Mobilité pour tous » proposait notamment d’étudier la résolution des problèmes de
mobilité, spécialement en période d’affluence.
La CCSR et le SAJ maintinrent leurs positions, les 10 et 14 février suivants. La
commune de B_ précisa, le 8 mars 2011, que le PAES avait en particulier
pour objectif d’encourager la mobilité douce en diminuant la circulation automobile et
en favorisant l’utilisation des transports en commun. Elle releva que sa décision
d’interdire le trafic automobile sur la route de D_ était en adéquation avec cet
objectif et avec la fiche D.2/2 du plan directeur cantonal et en relativisa les
conséquences financières sur l’exploitation de dame X_. Elle produisit un
exemplaire de la fiche précitée ainsi qu’un plan et un horaire du réseau de bus de
J_ – K_. Le 8 septembre suivant, la commune indiqua qu’un
accident de voiture impliquant la prénommée avait eu lieu sur la route de D_
en juillet 2011 ; elle déposa plusieurs photographies à l’appui de cette affirmation.
C. Le Conseil d’Etat rejeta le recours le 23 janvier 2013, relevant que le litige
concernait la signalisation d’une voie publique communale, qui était du ressort de
l’autorité locale ; cela étant, l’examen subséquent qu’il opérait en tant qu’autorité de
recours était limité à la conformité à la loi, à l’intérêt public et au principe de proportion-
nalité. Il retint que l’interdiction générale de circuler sur la route de D_
décidée par la commune respectait ces principes et était justifiée à plusieurs égards
(route en zone forêt, fermeture hivernale du tronçon, but de desserte des alpages et
non des restaurants d’altitude, trafic piétonnier entrant en conflit avec le trafic
automobile, inadéquation de la route pour supporter un tel trafic,...). En outre, dame
X_ n’avait pas démontré, pièces à l’appui, que cette mesure, adaptée aux
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buts d’intérêt public qu’elle poursuivait, portait atteinte à sa liberté économique
protégée par l’article 27 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst. ; RS 101).
D. Le 22 février suivant, la prénommée conclut céans, sous suite de dépens, à l’annu-
lation de cette décision. Elle réaffirma que la mesure prise par la commune de
B_ constituait une entrave grave à sa liberté économique que les intérêts
publics poursuivis par la municipalité – pour partie non prépondérants, pour une autre non
documentés – ne suffisaient pas à justifier. Elle rappela aussi que cette mesure n’était pas
conforme au principe de la proportionnalité, notamment parce que d’autres options moins
radicales (p. ex. limitation de vitesse, aménagement de places de parc, interdiction de
stationner en bordure de route, installation d’une barrière à paiement) étaient
envisageables et aptes à atteindre les buts visés. La recourante invoqua encore le
principe de la confiance, le respect des droits acquis et l’exigence de coordination,
signalant que la décision communale qu’elle contestait avait été prise sans attendre les
conclusions d’une commission ad hoc constituée dans le cadre du PAES et sans
consulter la municipalité voisine de H_. Enfin, elle reprocha à l’autorité
communale d’avoir enfreint la maxime inquisitoire. A titre de moyens de preuve, elle
proposa l’édition des dossiers complets du Conseil d’Etat et de la commune de
B_, ainsi qu’une inspection des lieux.
Le Conseil d’Etat proposa de rejeter le recours, le 27 mars 2013, déposant à cette
occasion son dossier ainsi qu’une détermination de la CCSR du 6 mars précédent qui
relevait que la signalisation prévue était conforme à la législation.
Le 10 mai 2013, la commune de B_ prit la même conclusion. Elle rappela les
intérêts publics que l’interdiction générale de circuler sur la route de D_
poursuivait, à savoir la sécurité respective des trafics piétonnier et automobile, la pré-
servation d’une zone calme destinée au délassement, la résolution des problèmes de
parking dans le secteur et la limitation du trafic automobile en zone forestière. Elle
affirma que cette mesure, en adéquation avec les lignes directrices du PAES et avec la
fiche D.2/2 du plan directeur cantonal, était la seule apte à atteindre les buts précités et
qu’elle ne remettait pas en cause l’exploitation du restaurant de la recourante, qui
demeurait atteignable par la clientèle de diverses manières. Enfin, elle contesta avoir
adopté un comportement qui aurait pu induire l’intéressée en erreur et être tenue par
les exigences de coordination particulières que celle-ci mentionnait. A titre de moyens
de preuve, elle proposa l’édition du dossier complet de la cause par le Conseil d’Etat et
l’interrogatoire des parties.
La recourante n’usa pas de la faculté de se déterminer sur ces écritures, qui lui furent
transmises le 16 mai 2013.
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Considérant en droit
1. Le recours est recevable (art. 72, 78 let. a, 80 al. 1 let. a-c, 44 al. 1 let. a, 46 et 48 de
la loi du 6 octobre 1976 sur la procédure et la juridiction administratives – LPJA ;
RS/VS 172.6).
2.1 Les parties sollicitent l'administration de plusieurs moyens de preuve dont il convient
d'examiner l'utilité.
2.2 Elles ont le droit de participer à la procédure et de présenter leurs moyens de preuve
(art. 80 al. 1 let. d, 56 al. 1 et 17 al. 2 LPJA). Le droit de faire administrer les preuves,
composante du droit d'être entendu que garantit l'article 29 alinéa 2 Cst., n'est pas
absolu. La prise en considération de moyens de preuve suppose que ceux-ci apparais-
sent utiles à l'établissement des faits pertinents. L'autorité de décision peut donc se livrer
à une appréciation anticipée de l'utilité du moyen de preuve offert et renoncer à l'admi-
nistrer lorsque le fait dont les parties veulent établir la réalité n'est pas important pour la
solution du cas, lorsque sa preuve résulte déjà de constatations versées au dossier ou
lorsqu'elle arrive à la conclusion que ces preuves ne sont pas décisives pour la solution
du litige, voire qu'elles ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 130 II 425
consid. 2.1 p. 428 s. et la jurisprudence citée ; RVJ 2009 p. 49, consid. 3b).
2.3 Le 27 mars 2013, le Conseil d’Etat a déposé son dossier ; la requête des parties en
ce sens est donc satisfaite. Ce dossier comporte toutes les pièces utiles à l’établisse-
ment des faits pertinents et à la résolution du litige. Il n’est dès lors pas utile de requérir
en sus de la commune le dépôt de son propre dossier. Un transport sur place apparaît
également superflu. De même, la Cour peut se dispenser d’entendre oralement les par-
ties, celles-ci ayant au surplus toutes eu l’occasion d’exposer par écrit leurs arguments.
3.1 L’affaire concerne l’interdiction générale de circuler, sauf autorisation communale,
sur la route de D_, sur territoire de la commune de B_. La
recourante conteste cette mesure décidée par l’exécutif communal en arguant qu’elle
met en péril l’exploitation de son restaurant et porte atteinte à sa liberté économique.
3.2 Garantie à l'article 27 alinéa 1 Cst., celle-ci comprend notamment le libre choix de
la profession, le libre accès à une activité économique lucrative privée et son libre
exercice (art. 27 al. 2 Cst.) ; elle protège toute activité économique privée, exercée à
titre professionnel et tendant à la production d'un gain ou d'un revenu (ATF 132 I 282
consid. 3.2 p. 287), telle l’exploitation d’un établissement public. Aux termes de l'article
36 alinéa 1 Cst., toute restriction à ce droit fondamental doit être fondée sur une base
légale ; les restrictions graves doivent être prévues par une loi. Toute restriction d'un
droit fondamental doit être justifiée par un intérêt public ou par la protection d'un droit
fondamental d'autrui (art. 36 al. 2 Cst.) et proportionnée au but visé (art. 36 al. 3 Cst.).
L'essence des droits fondamentaux est inviolable (art. 36 al. 4 Cst.).
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4. La commune de B_ conteste que l’interdiction générale de circuler sur la
route de D_ remette en cause l’exploitation du restaurant de la recourante. Il
reste que l’on ne peut d’emblée tenir pour infondées au moins une partie des craintes
de celle-ci quant à l’impact de cette mesure sur le chiffre d’affaires de son établisse-
ment public. Il n’est en effet pas contesté que l’accès routier en question est le plus
court et le plus pratique durant l’été depuis la station de J_, de sorte qu’on ne
peut exclure a priori que les restrictions de circulation décidées par la commune aient
des répercussions sur la fréquentation du restaurant. Dans cette mesure, l’existence
d’une atteinte à la liberté économique de la recourante peut être admise, ou du moins
considérée comme vraisembable, si bien qu’il convient de vérifier que la mesure
litigieuse respecte les conditions prévues à l’article 36 Cst.
5.1 L’existence d’une base légale (art. 36 al. 1 Cst.) tirée de l’article 3 LCR ou des
articles 14 alinéa 2 et 137 alinéa 2 de la loi sur les routes du 3 septembre 1965 (LR ;
RS/VS 725.1), à l’origine de la décision d’interdiction générale de circuler sur la route
de D_, n’est pas contestée par les parties ; il n’y a pas lieu d’y revenir.
5.2 La restriction d'un droit fondamental doit être justifiée notamment par un intérêt
public (art. 36 al. 2 Cst.). En l’occurrence, la commune de B_ a expliqué
quels buts d’intérêt public la mesure litigieuse poursuivait, à savoir la sécurité des
trafics piétonnier et automobile, la préservation d’une zone calme destinée au
délassement, la résolution des problèmes de parking dans le secteur et la limitation du
trafic automobile en zone forestière. Le Conseil d’Etat a tenu ces intérêts pour réels. La
recourante soutient de manière péremptoire que la décision communale ne se fonde
sur aucun intérêt public (cf. mémoire de recours p. 8, dernière phrase).
L’argumentation qu’elle développe dans les paragraphes précédant cette assertion ne
remet pourtant pas en question l’existence même des intérêts publics défendus par la
collectivité locale ; elle tend uniquement à en relativiser l’importance. Ce faisant, dame
X_ argue en réalité que son intérêt personnel est prépondérant, point qui a
trait à la question de la proportionnalité de la mesure combattue et qui sera discuté ci-
après (cf. infra consid. 5.3). Dans ces conditions, la Cour ne peut que se ranger à l’avis
des autorités précédentes, pour qui l’interdiction générale de circuler sur la route de
D_, sauf autorisation communale, répond à l’évidence à des intérêts publics
dont l’existence est largement admise.
5.3 Il reste à déterminer si ceux-ci sont prépondérants, au regard des intérêts privés
de la recourante et, plus généralement, si la mesure critiquée est conforme au principe
de la proportionnalité (art. 36 al. 3 et 5 al. 2 Cst.). Celui-ci se compose traditionnel-
lement de la règle d'aptitude, qui exige que le moyen choisi soit propre à atteindre le
but fixé, de la règle de nécessité, qui impose qu'entre plusieurs moyens adaptés on
choisisse celui qui porte l'atteinte la moins grave aux intérêts privés, et de la règle de
proportionnalité au sens étroit, qui met en balance les effets de la mesure choisie sur la
situation de l'administré et sur le résultat escompté du point de vue de l'intérêt public
(P. Moor/A. Flückiger/V. Martenet, Droit administratif, vol. I, 3 e éd., p. 814 ss ; ATF 135
I 176 consid. 8.1 p. 186, 130 II 425 consid. 5.2 p. 438 et la jurisprudence citée). Une
mesure viole ainsi le principe de la proportionnalité notamment si elle excède le but
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visé et ne se trouve pas dans un rapport raisonnable avec celui-ci et les intérêts com-
promis.
5.3.1 Il ne fait guère de doute que l’interdiction générale de circuler sur la route de
D_, sauf autorisation communale, est une mesure apte à régler les
problèmes de sécurité et de nuisance causés par le trafic automobile, dont fait mention
la commune de B_. La règle d’aptitude est ainsi remplie. La recourante
signale que les problèmes en question ne sont aucunement documentés et n’ont fait
l’objet d’aucune étude. Sur ce plan, la Cour peut toutefois se reposer sur l’avis de
l’autorité locale, laquelle est à même de connaître par expérience l’état de la
fréquentation des voies publiques communales et de juger de la nécessité ou non de
prendre des mesures restreignant le trafic automobile. A noter que dame X_
soutient que la fermeture de cette route d’alpage la privera d’une part essentielle de sa
clientèle se déplaçant en voiture jusqu’à son établissement public, ce qui revient à
admettre que cette voie communale est empruntée par un nombre non négligeable de
véhicules à la belle saison ; elle constitue d’ailleurs l’itinéraire le plus court pour
rejoindre le restaurant de D_. La mise en place d’un service de bus-navettes
sur cette route durant les mois d’été est un autre indice montrant que l’endroit est
indéniablement fréquenté. L’existence d’un trafic automobile occasionnellement dense
sur ce tronçon ne peut ainsi sérieusement être remise en question, les problèmes
susceptibles d’en découler non plus, vu l’état et l’étroitesse de la route (cf. notamment
photographies d’un accident déposées par la commune le 8 septembre 2011).
5.3.2 La recourante affirme que la mesure qu’elle conteste n’est pas conforme au
principe de la proportionnalité, parce qu’autres options moins radicales sont envisagea-
bles et aptes à atteinte les buts visés. Cependant, la limitation de vitesse à 30 km/h
qu’elle propose ne permettrait pas de réduire la densité du trafic ; une telle mesure
paraît en outre impropre à régler les problèmes identifiés par la commune, dès lors que
la vitesse des véhicules sur ce tronçon est déjà de facto limitée par la configuration et
l’étroitesse de celui-ci. Il en va de même de l’aménagement de places de parc et de
l’interdiction de stationner en bordure de route, mesures aptes à pallier certains pro-
blèmes ciblés, mais non à apporter une solution globale aux difficultés posées par
l’excès de trafic automobile sur la route de D_. L’élargissement du cercle des
ayants droit autorisés à emprunter ce tronçon aux clients du restaurant de la recou-
rante n’est pas non plus une option envisageable, ses effets sur la densité du trafic
demeurant très probablement négligeables. Quant à l’installation d’une barrière à
paiement, elle n’est pas judicieuse au vu des obstacles pratiques et des coûts qu’elle
engendrerait, comme l’a relevé à juste titre la commune de B_ dans sa
réponse du 10 mai 2013 (p. 11). Il s’ensuit que l’interdiction générale de circuler sur la
route en question, sauf autorisation communale, est conforme à la règle de nécessité
et respecte, sous cet angle, le principe de la proportionnalité.
5.3.3 Enfin, dame X_ soutient que son intérêt privé prévaut sur ceux que
défend la municipalité, expliquant que la mesure décidée par celle-ci aura de graves
répercussions sur la fréquentation de son établissement public, dont l’exploitation sera
sérieusement menacée. Les craintes de la recourante à cet égard doivent être
fortement relativisées. En effet, une autre route permet aux véhicules automobiles
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d’accéder au restaurant de D_, via L_ et K_. Depuis
J_, cet itinéraire est certes plus long que celui empruntant la route de
D_, mais demeure tout à fait praticable (7,4 km / 13 min contre 6,1 km / 12
min, source : Googlemap itinéraire), de sorte qu’on ne saurait inférer que la fermeture
de cette route au trafic automobile prive dame X_ d’une portion notable de la
clientèle motorisée fréquentant son restaurant. Pour le reste, le secteur de
D_ demeure accessible à pied par différents chemins, ainsi qu’au moyen des
bus-navettes durant les mois de juillet et d’août. Les intérêts économiques de la
prénommée ne devraient donc être que marginalement touchés par la mesure
litigieuse. Partant, la mise en balance des intérêts en présence fait clairement prévaloir
les intérêts publics défendus par la commune de B_ sur ceux qu’invoque la
recourante. De ce point de vue également, la fermeture de la route de D_ au
trafic automobile non autorisé est conforme au principe de la proportionnalité.
5.4 Il s’ensuit que la restriction à la liberté économique dont se plaint la recourante, en
admettant qu’elle soit avérée, respecte les conditions prévues à l’article 36 Cst. et est
ainsi admissible, ce qu’a confirmé à bon droit l’autorité précédente.
6. Dame X_ invoque encore le principe de la confiance et le respect des
droits acquis. A cet égard, il convient de relever d’emblée que l’ouverture sans
restriction de la route de D_ durant de nombreuses années à tout véhicule
privé ne fonde aucun droit acquis pour les utilisateurs. Des particuliers ayant l’habitude
d’emprunter cette route d’alpage pour fréquenter l’établissement de la prénommée ne
sauraient en effet tirer un quelconque droit de cet usage régulier, la collectivité
publique demeurant libre d’en modifier les conditions d’utilisation si elle l’estime
judicieux (art. 14 al. 2 et 137 al. 2 LR ; art. 3 LCR). Quant à la recourante, elle pourrait
éventuellement tirer de sa situation particulière de riveraine le droit d’utiliser cette voie
publique ; mais quoi qu’il en soit, celui-ci n’est pas remis en cause, ainsi que la
commune l’a à moult reprises précisé. Le principe de la confiance n’est pas davantage
utile à l’intéressée, l’autorité locale n’ayant pris aucun engagement quant à
l’accessibilité du restaurant via la route de D_. Au contraire, en 2004 déjà,
elle avait fait part de son intention de prendre des mesures en vue de restreindre le
trafic automobile sur ce tronçon, mesures demeurées en suspens jusqu’à la décision
publiée le 19 mars 2010.
7.1 La recourante soutient aussi que la commune n’a pas établi, par l’offre de l’admi-
nistration de moyens de preuves, la nécessité de réguler le trafic automobile sur la
route de D_. La Cour a déjà admis que le trafic sur cette voie publique
pouvait être occasionnellement dense et la cause de divers problèmes et nuisances
(cf. supra consid. 5.3.1). En effet, l’expérience montre que, durant la période estivale,
les possibilités de délassement, d’activités récréatives et sportives et de restauration
qu’offrent notamment les environs de l’alpage de D_ sont susceptibles
d’attirer un nombre important de visiteurs générant un trafic automobile que le gabarit
des routes telles que celle de D_ n’est pas destiné à absorber. Il était dès
lors superflu que l’autorité locale diligente en plus une étude ou d’autres mesures du
trafic. Elle n’avait pas non plus à attendre les conclusions de l’étude menée par une
commission ad hoc dans le cadre du PAES avant de prendre les mesures qu’elle
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jugeait opportunes. A noter que la commune de B_ pourra au besoin toujours
adapter ces mesures, si le besoin s’en fait sentir. Il n’y a donc pas lieu de suivre la
recourante lorsque celle-ci invoque une violation du principe de coordination.
7.2 Il s’ensuit que la violation de la maxime inquisitoire que dame X_ évoque
tombe à faux.
8.1 Attendu ce qui précède, le recours est rejeté (art. 80 al. 1 let. e et 60 al. 1 LPJA).
8.2 Vu l'issue du litige, les frais de la cause sont mis à la charge de la recourante
(art. 89 al. 1 LPJA), qui n’a pas droit à des dépens (art. 91 al. 1 a contrario LPJA).
8.3 Compte tenu des critères d'appréciation et des limites des articles 13 alinéa 1 et 25
de la loi du 11 février 2009 fixant le tarif des frais et dépens devant les autorités judi-
ciaires ou administratives (LTar ; RS/VS 173.8), l'émolument de justice est fixé à 1000 fr.,
débours compris (art. 11 LTar).