Decision ID: b3cd5233-cc62-5a1f-af91-f75e88975ec2
Year: 2016
Language: fr
Court: BE_VB
Chamber: BE_VB_001
Canton: BE
Region: Espace_Mittelland
Law Area: public_law

I. Faits
1. Au milieu des années 2000, le participant d'office à la procédure 1 a construit, sur la
parcelle no E._ de la commune de Corcelles, un couvert destiné à provisoirement
entreposer des matériaux et travailler à l'abri. La parcelle no E._ est propriété de la
recourante. La construction empiète sur la parcelle voisine no F._, propriété des
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participants d'office à la procédure 2 et 3. Les deux parcelles susmentionnées sont sises
hors de la zone à bâtir. La construction est située à proximité immédiate de la rivière
G._. Elle n'a pas fait l'objet d'un permis de construire. En 2006 et 2007, la
commune a effectué des démarches tendant à la suppression de la construction, allant
jusqu'à une dénonciation en août 2007 auprès de la police cantonale, mais elle n'a pas
rendu de décision formelle de rétablissement de l'état conforme à la loi.
2. Par décision de rétablissement de l'état conforme à la loi du 3 juillet 2015 adressée à
la recourante, la commune a statué que la modification ou le démontage des constructions
ou parties de construction édifiées illicitement sur la parcelle no H._ doit être
exécuté dans les 30 jours.
3. Par écriture du 3 août 2015, présentée une nouvelle fois correctement signée le
14 août 2015, la recourante a interjeté recours auprès de la TTE1 contre la décision du
3 juillet 2015. Elle conclut principalement à l'annulation de celle-ci; subsidiairement à la
suspension de celle-ci et à la fixation d'un délai raisonnable pour déposer une demande de
permis ultérieure. Elle fait valoir la péremption du rétablissement: le délai légal de cinq ans
serait échu puisque la construction aurait été réalisée durant les années 2007-2008. Elle
reproche à la commune de n'avoir pas assorti la décision de rétablissement de la possibi-
lité de déposer une demande de permis.
4. Par prise de position du 8 septembre 2015, la commune conclut en substance au
rejet du recours. Elle expose avoir été informée par un courrier des participants d'office à la
procédure 2 et 3, propriétaires de la parcelle no F._ depuis fin 2014, que la
recourante, respectivement le participant d'office à la procédure 1, entreposait du matériel
sur leur bien-fonds. La commune fait valoir par ailleurs que les distances de l'édifice à la
berge ne sont pas respectées.
1 Direction des travaux publics, des transports et de l'énergie
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5. A la demande de l'Office juridique (OJ), qui conduit les procédures de recours pour le
compte de la TTE2, la commune a confirmé que la mention de la parcelle no H._
dans la décision attaquée est erronée; elle a désigné les contours de la construction
litigieuse (cf. plan en annexe, surface quadrillée).
A la demande de l'OJ, le participant d'office à la procédure 1 a confirmé avoir réalisé les
travaux de construction du couvert.
6. L'OJ a intégré d'office à la procédure les participants 1 à 3 et leur a donné l'occasion
de s'exprimer.
7. Par prise de position du 12 janvier 2016, le participant d'office à la procédure 1 s'est
rallié aux conclusions de la recourante. Il fait en outre valoir que la construction ne néces-
site pas d'autorisation de police des eaux.
Par prise de position du 21 janvier 2016, les participants d'office à la procédure 2 et 3 ont
rappelé qu'un citoyen avait dénoncé la construction auprès des autorités communales en
2006.
Par prise de position du 16 février 2016, la commune relève que cette affaire est périodi-
quement portée devant le Conseil communal et que le participant d'office à la procédure 1
aurait largement eu le temps de se mettre en règle.
2 art. 7 de l'ordonnance du 18 octobre 1995 sur l'organisation et les tâches de la Direction des travaux publics, des transports et de l'énergie, OO TTE, RSB 152.221.191
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II. Considérants
1. Recevabilité
Conformément à l'art. 49 al. 1 LC3, les décisions en matière de police des constructions
peuvent être attaquées par voie de recours administratif auprès de la TTE. La recourante
en tant que destinataire de la décision attaquée a la qualité pour recourir. Les autres condi-
tions de forme sont également remplies. Il y a donc lieu d'entrer en matière sur le recours.
2. Objet de la contestation
La décision attaquée porte uniquement sur la construction, à l'exclusion du matériel entre-
posé. Il s'agit d'un "avant-toit", c'est-à-dire d'un couvert, qui prolonge le bâtiment 15c sis
sur la parcelle no E._. La construction litigieuse n'est pas sise sur la parcelle no
H._, contrairement à ce qui est indiqué dans la décision attaquée. La construction
litigieuse est sise principalement sur la parcelle no E._ et elle empiète sur la
parcelle no F._.
La présente procédure de recours ne peut porter que sur la construction. Une autre déci-
sion de police des constructions est nécessaire s'agissant du dépôt d'objets et matériaux
situé sur la parcelle no E._ et débordant sur la parcelle no F._.
3. Péremption
a) Si un maître d'ouvrage exécute un projet de construction sans permis ou en
outrepassant celui-ci ou s'il omet d'observer des prescriptions en réalisant un projet auto-
risé, l'autorité de la police des constructions impartit au propriétaire du terrain ou au titulaire
du droit de superficie un délai approprié pour rétablir l'état conforme à la loi sous commina-
tion d'exécution par substitution (art. 46 al. 2 LC). Il n'est pas contesté que le participant
d'office à la procédure 1 a construit le couvert sans être au bénéfice d'un permis de cons-
3 loi du 9 juin 1985 sur les constructions, LC, RSB 721.0
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truire. La recourante et le participant d'office à la procédure 1 font valoir que le délai pour
statuer le rétablissement de l'état conforme à la loi est périmé.
Cinq ans après le jour où l'état non conforme à la loi était reconnaissable4, le rétablisse-
ment de l'état conforme ne peut être exigé que si des intérêts publics impérieux le com-
mandent (art. 46 al. 3 LC). La non-conformité est considérée comme reconnaissable à par-
tir du moment où les autorités compétentes pouvaient et devaient l'identifier comme telle
en faisant preuve de l'attention que l'on peut raisonnablement attendre d'elles. La bonne ou
mauvaise foi de l'obligé n'a pas d'influence sur le point de départ de ce délai de cinq ans.5
Ce délai de cinq ans n'est pas applicable si le rétablissement de l'état conforme vise une
situation qui tombe sous le coup du droit fédéral. C'est notamment le cas lorsque la cons-
truction litigieuse est sise hors de la zone à bâtir. Au surplus, un intérêt impérieux au sens
de l'art. 46 al. 3 LC est donné lorsque la situation illicite n'est pas supportable du point de
vue du bien public. Si la construction ou l'installation porte préjudice à l'environnement, au
site ou au paysage, la jurisprudence applique un délai de péremption de 30 ans. Dans l'hy-
pothèse où de des biens de police au sens strict sont touchés (mise en danger la vie, la
santé ou la sécurité des personnes), il n'existe pas de limite temporelle pour exiger le
rétablissement.6
b) En l'espèce, le couvert litigieux est sis hors de la zone à bâtir (et non pas en zone
village ancien comme le prétend la commune). Une autorisation n'est délivrée que si la
construction ou l'installation est conforme à l'affectation de la zone (art. 22 LAT7). Sont con-
formes à l’affectation de la zone agricole les constructions et installations qui sont néces-
saires à l’exploitation agricole ou à l’horticulture productrice (art 16a al. 1 LAT). Le couvert
litigieux n'est pas conforme à l'affectation de la zone agricole. Il ne correspond à aucun des
cas de dérogations possibles, énumérés exhaustivement aux art. 24 ss LAT. Par consé-
quent, le couvert est contraire à la législation en matière d'aménagement du territoire, de
niveau fédéral. Ainsi, le délai de cinq ans ne lui est pas applicable.
4 Le texte de loi officiel ("a été connu") résulte d'une erreur de traduction et n'est pas pertinent, cf. Aldo Zaugg / Peter Ludwig, Kommentar zum Baugesetz des Kantons Bern, 4e éd., tome I, Berne 2013, art. 46 n. 11 let. a 5 Zaugg/Ludwig, art. 46 n. 11 let. a 6 Zaugg/Ludwig, art. 46 n. 11 let. b à d 7 loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire, LAT, RS 700
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c) De plus, la construction litigieuse se trouve à proximité immédiate de la rivière
G._. Depuis 2011, la fixation de l'espace réservé aux eaux est régie au niveau de
la législation fédérale sur la protection des eaux (art. 36a LEaux8 et 41a OEaux9). Il en va
de même de l'affectation de cet espace (art. 41c OEaux): ne peuvent en principe y être
construites que les installations dont l'implantation est imposée par leur destination et qui
servent des intérêts publics (p. ex. chemins pour piétons et de randonnée pédestre,
centrales en rivières, ponts). Dans le cas particulier10, l'espace réservé aux eaux devrait
mesurer 12 m au moins. De plus, tant que l'espace n'est pas déterminé conformément au
droit fédéral (tel est le cas dans la commune de Corcelles au regard de l'art. 16 RC11), les
dispositions transitoires fédérales prescrivent que les restrictions à la construction
s'appliquent le long des eaux à une bande de chaque côté, qui en l'occurrence est large de
10 m.12 Quoi qu'il en soit, le couvert litigieux est de toute façon situé en grande partie à
l'intérieur de l'espace ou de la bande susmentionnés. Cette construction ne répond à
aucun intérêt public et elle n'a pas lieu d'être implantée en bordure de cours d'eau. Le
couvert est donc également contraire à la législation en matière de protection des eaux, de
niveau fédéral. A ce titre, le délai de cinq ans ne lui est pas non plus applicable. Sur ce
point, le recours est rejeté.
4. Rétablissement
a) Si un maître d'ouvrage exécute un projet de construction sans permis, l'autorité de la
police des constructions impartit au propriétaire du terrain ou au titulaire du droit de super-
ficie un délai approprié pour rétablir l'état conforme à la loi sous commination d'exécution
par substitution (art. 46 al. 2 LC).
La décision de rétablissement de l'état conforme à la loi doit servir l'intérêt public et prendre
en compte les principes de la proportionnalité et de la confiance (art. 47 al. 6 DPC). L'auto-
rité compétente pour prononcer le rétablissement examine ces questions d'office. L'intérêt
8 loi fédérale du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux, LEaux, RS 814 9 ordonnance fédérale du 28 octobre 1998 sur la protection des eaux, OEaux, RS 814.201 10 largeur naturelle du lit calculée = 2 m selon carte "développement des eaux" disponible sur le géoportail du canton de Berne 11 règlement de construction de la commune de Corcelles du 26 octobre 1989 12 dispositions transitoires de la modification du 4 mai 2011 de l'OEaux, al. 2 let. a
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au respect du droit des constructions et au maintien de l'ordre public est en règle générale
donné, sauf dans des cas exceptionnels où le rétablissement n'aurait pas d'utilité concrète,
ou alors si d'autres intérêts publics l'emportent. Celui qui veut construire ou occuper le sol
par une installation ou une affectation aux effets comparables à une construction doit sa-
voir qu'en règle générale un permis est nécessaire. Autrement dit, l'assujettissement géné-
ral au permis de construire est présumé connu et il appartient au maître d'ouvrage désireux
de réaliser un projet de se renseigner auprès des autorités compétentes13. Entre le
manque de diligence dans la récolte d'informations et la violation consciente de disposi-
tions ou de décisions, l'absence de bonne foi peut être d'intensité variable. Pour répondre
au principe de proportionnalité, la mesure de rétablissement doit non seulement être apte à
atteindre le but visé (règle d'aptitude) mais encore faut-il que le moyen choisi soit celui qui
porte l'atteinte la moins grave aux intérêts privés (règle de nécessité). Finalement, il faut
que la gravité des effets de la mesure sur la situation de l'administré soit en rapport raison-
nable avec le résultat escompté du point de vue de l'intérêt public (règle d'exigibilité, ou
proportionnalité au sens étroit). Le maître d'ouvrage qui n'est pas de bonne foi a également
droit à ce que le principe de proportionnalité soit pris en considération. Toutefois, pour la
sauvegarde de l'égalité de traitement et de l'ordre légal, l'autorité mettra davantage de
poids sur l'intérêt au rétablissement que sur les inconvénients causés au maître de
l'ouvrage. Par ailleurs, l'autorité tiendra compte des coûts de remise en état à charge de
l'administré en fonction de l'intensité de la mauvaise foi de celui-ci. En règle générale,
l'intérêt purement financier de l'administré n'a que peu d'importance. En définitive, l'autorité
pourra renoncer au rétablissement en cas de violation insignifiante, à condition que la
mauvaise foi soit légère et l'intérêt public au rétablissement négligeable.14
b) Le rétablissement de l'état conforme répond en l'espèce à plusieurs intérêts publics
importants. La séparation des zones constructibles et non constructibles compte au
nombre des exigences majeures de l'aménagement du territoire qui doivent être impérati-
vement respectées.15 A cela s'ajoute la protection contre les dangers naturels. Selon la
carte des dangers naturels intégrée au plan d'aménagement local, la construction litigieuse
est située en partie en zone rouge et en partie en zone bleue.16 Selon le rapport explicatif
13 JTA (jugement du Tribunal administratif) 100.2007.1242 du 7 août 2009, consid. 5.2.1 14 Zaugg/Ludwig, art. 46 n. 9 ss 15 Piermarco Zen-Ruffinen / Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, 2001, n. 594, 597, 601, 605 et 614, ainsi que jurisprudence citée 16 plan de zones - zones de dangers naturels du 24 juin 2015
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relatif à cette carte, le type de danger recensé est l'inondation. La zone rouge correspond à
un danger considérable, la bleue à un danger moyen, selon l'art. 6 al. 1 et 2 LC. De fait, le
secteur a déjà subi des inondations en 1991, 2006 et 2007, ayant causé des dommages à
des biens immobiliers.17 Il en va non seulement de la mise en danger des biens sur la par-
celle no E._. Mais les parties de construction les plus proches du cours d'eau sont
notamment susceptibles d'augmenter les risques d'obstruction en cas de charriage
important (constitué d'arbres ou d'arbustes par exemple). De la sorte, les effets de
l'inondation risquent d'être augmentés sur les parcelles situées en amont.
c) Le participant d'office à la procédure 1 n'est pas de bonne foi au sens du droit de la
police des constructions; son comportement pourrait même relever de la mauvaise foi qua-
lifiée. Il a érigé la construction à titre provisoire, elle devait lui "permettre de travailler à l'abri
et d'entreposer du matériel en attendant de trouver une solution définitive", comme il en a
lui-même informé l'autorité de police des constructions.18 En tant que constructeur de mai-
sons en bois massif, il doit plus particulièrement connaître les principes du droit de la
construction et notamment la nécessité d'obtenir un permis de construire pour les aména-
gements durablement fixés au sol.
d) Le principe de la proportionnalité est respecté. L'enlèvement du couvert est apte à
libérer la zone agricole de cette construction qui n'y est pas conforme. De ce point de vue,
il n'y a pas de mesure moins incisive que l'enlèvement du couvert dans sa totalité. A cet
égard, il n'importe pas qu'une partie de la construction soit éventuellement située hors de
l'espace réservé aux eaux ou hors de la bande riveraine applicable à titre transitoire. La
décision attaquée sera précisée d'office dans cette optique. Finalement, du point de vue de
la proportionnalité au sens étroit, il faut d'abord relever que l'importance des intérêts pu-
blics touchés est considérable en l'occurrence. Par ailleurs, le participant d'office à la pro-
cédure 1 sait depuis début 2007 qu'il doit être amené à supprimer la construction litigieuse.
Il a donc eu suffisamment de temps pour prendre des dispositions. Son intérêt au maintien
de la construction ne fait pas le poids.
e) La TTE doit fixer une nouvelle fois le délai d'exécution du rétablissement. La com-
mune avait fixé un délai de 30 jours. Certes le participant d'office à la procédure 1 notam-
ment a déjà eu amplement l'occasion de se mettre volontairement en conformité. D'un
17 cadastre des événements liés aux dangers naturels, disponible sur le géoportail du canton de Berne 18 courrier adressé le 16 février 2007 à la commune
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autre côté, il a fallu quelque huit années pour que la commune rende une décision for-
melle. C'est pourquoi la TTE statue un nouveau délai de trois mois.
5. Demande de permis ultérieure
L'autorité ne doit fixer au propriétaire du bien-fonds un délai pour déposer une demande de
permis de construire (art. 46 al. 2 let. b LC) que pour autant que l'octroi d'un permis, y
compris les dérogations nécessaires, n'apparaisse pas d'emblée exclu du point de vue
matériel19. En l'espèce, une éventuelle demande de permis de construire ultérieure est
vouée à l'échec (cf. consid. 3b et 3c ci-dessus). C'est à juste titre que la commune n'a pas
intégré cette possibilité à son dispositif. Le participant à la procédure 1 fait en vain appel à
l'art. 48 LAE20. La construction a une influence au minimum sur la sécurité et sur la
configuration de la rive. Elle nécessiterait donc une autorisation de police des eaux, la-
quelle néanmoins ne peut pas être octroyée au regard de la LAT et de la LEaux. Sur ce
point également, le recours est rejeté.
6. Destinataires
a) En cas d'acte non conforme à la loi, l'art. 46 al. 2 LC oblige en premier lieu le proprié-
taire foncier lorsque la nature de la construction est d'être fixée au sol. Si le maître de l'ou-
vrage (perturbateur par comportement, Verhaltensstörer) et le propriétaire foncier (pertur-
bateur par situation, Zustandsstörer) sont deux personnes différentes, le propriétaire fon-
cier demeure cependant obligé, et ce pour des raisons pratiques et juridiques. Le proprié-
taire foncier est facile à identifier car il est inscrit au registre foncier. De plus, il a la maîtrise
juridique, et généralement aussi effective, sur le bien-fonds sur lequel s'exerce l'acte con-
traire à l'ordre légal. En particulier, lorsqu'aucun des obligés ne s'exécute, la commune
peut faire mentionner au registre foncier une hypothèque légale en garantie de sa créance
(art. 47 al. 2 LC). Ainsi, la responsabilité fondamentale du propriétaire foncier vaut aussi
bien pour l'obligation de faire (rétablir l'état conforme) que pour l'obligation de payer (si
l'autorité doit en venir à l'exécution par substitution, voire à la mention d'une hypothèque
légale). Si le bien-fonds change de propriétaire après le prononcé de la décision de réta-
19 Zaugg/Ludwig, art. 46 n. 3 et 13 d) 20 loi du 14 février 1989 sur l'entretien et sur l'aménagement des eaux, LAE, RSB 751.11
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blissement, les obligations qui résultent de cette décision sont automatiquement imputa-
bles au nouveau propriétaire. Il n'est pas nécessaire que l'autorité statue de nouveau. Le
propriétaire foncier qui subit des dommages du fait du perturbateur par comportement,
notamment parce qu'il doit rembourser les frais de l'exécution à la commune, pourra se
retourner contre celui-ci au moyen d'une action récursoire à intenter devant le tribunal
civil.21
Cependant, la commune peut imposer l'obligation de rétablissement non seulement au
propriétaire, mais également au maître de l'ouvrage. Elle dispose d'un certain pouvoir
d'appréciation. Elle pourra notamment renoncer à obliger le seul propriétaire lorsque l'au-
teur de l'acte non conforme au droit paraît mieux à même de s'exécuter, lorsque la seule
responsabilité du propriétaire serait contraire à la situation concrète ou au principe de
l'équité, lorsque la commune est elle-même propriétaire du bien-fonds, ou lorsqu'un autre
perturbateur pourrait empêcher l'exécution. Quoi qu'il en soit, les accords privés intervenus
entre le propriétaire et le maître de l'ouvrage sont de nul effet.22 La décision sur frais,
comme conséquence nécessaire de la décision de rétablissement en cas d'inexécution de
celle-ci, obéira aux mêmes principes. La commune pourra ainsi décider d'ouvrir une pour-
suite contre le propriétaire ou contre l'auteur, ou contre les deux. Celui qui estimera, en fin
de compte, avoir dû répondre à tort pourra intenter une action récursoire par la voie civile.
b) En l'espèce, l'autorité de première instance n'a pas inclus les propriétaires de la par-
celle no F._ dans la procédure et ne leur a pas notifié la décision de rétablisse-
ment, alors même que la construction litigieuse est en partie sise sur leur bien-fonds (en
particulier les piliers porteurs nord et est23). L'Office juridique a remédié à ce vice en les
intégrant comme participants d'office à la procédure de recours et en leur donnant
l'occasion de se prononcer. L'Office juridique a fait de même s'agissant du maître de
l'ouvrage. Il est notamment contraire à l'équité de n'obliger que les propriétaires des biens-
fonds, en particulier ceux de la parcelle no F._, étant donné qu'ils subissent en tant
que voisins l'empiètement de la construction. Par ailleurs, le participant d'office à la
procédure 1, en tant que maître de l'ouvrage, est mieux à même de s'exécuter que sa
mère assez âgée. La présente décision et la décision attaquée sont donc opposables non
21 Zaugg/Ludwig, art. 46 n. 12; Matthias Spack, "Richtige Wahl des Adressaten und Wahrung des rechtlichen Gehörs im Wiederherstellungsverfahren", Bulletin GAC/KPG 2007/3 p. 69 ss 22 Bulletin GAC/KPG 2007/3 p. 70 s 23 cf. dossier photographique de la commune
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seulement à la recourante, mais également aux participants d'office à la procédure 1 à 3.
La décision attaquée est modifiée d'office dans ce sens.
c) Une autre décision de police des constructions est nécessaire s'agissant du dépôt
d'objets et matériaux situé sur la parcelle no E._ et débordant sur la parcelle no
F._. L'autorité de police des constructions devra examiner si un tel dépôt est
contraire à la LAT et à la LEaux. Elle doit faire participer à cette procédure non seulement
la propriétaire de la parcelle no E._ mais également ceux de la parcelle no
F._, ainsi que le propriétaire des objets et matériaux, probablement le participant
d'office à la procédure 1. La décision de rétablissement devra s'adresser directement à
toutes ces personnes et leur être notifiée formellement. La communication d'une simple
copie ne suffit pas. Le participant d'office à la procédure 1 n'est pas obligé d'attendre la
décision de rétablissement conforme pour débarrasser les objets et matériaux.
7. Frais
Les frais de procédure sont perçus sous la forme d'un émolument forfaitaire. Un émolu-
ment supplémentaire peut être perçu pour les enquêtes particulières, les expertises ou
d'autres mesures d'instruction (art. 103 al. 1 LPJA). Un émolument forfaitaire de 200 à
4'000 fr. est perçu pour les décisions sur recours dans des affaires de justice administrative
(art. 19 al. 1 en relation avec art. 4 al. 2 et 3 OEmo24).
Selon la pratique de la TTE, les frais de la procédure sont fixés à 800 fr. Les frais de la
procédure de recours sont mis à la charge de la partie qui succombe, à moins que le com-
portement d’une partie au cours de la procédure permette une répartition différente ou qu’il
soit justifié par des circonstances particulières de ne pas percevoir de frais (art. 108 al. 1
LPJA). La recourante et le participant d'office à la procédure 1 succombent. Dès lors, ils
assumeront les frais de procédure par 400 fr. chacun, leur responsabilité étant solidaire
(art. 106 LPJA). Pour des raisons d'équité, il n'est pas mis de frais de procédure à la
charge des participants d'office à la procédure 2 et 3, puisqu'ils subissent l'actuelle situa-
tion.
24 ordonnance du 22 février 1995 fixant les émoluments de l'administration cantonale, OEmo, RSB 154.21
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