Decision ID: 58bb92f1-6ee7-5352-97a0-f3238fe95910
Year: 2007
Language: it
Court: TI_TCA
Chamber: TI_TCA_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: public_law

ritenuto,
in fatto
A. In occasione della seduta del 22 novembre 2000 il consiglio comunale di R_ ha adottato il piano generale di smaltimento delle acque (PGS) del comune. Tale piano è poi stato approvato con risoluzione 12 giugno 2001 dalla Sezione della protezione dell’acque e dell’aria del dipartimento del territorio.
B. a) Il 7 giugno 2002 RI 1 e alcuni altri cittadini di R_ hanno depositato presso la cancelleria di questo comune il testo di un’iniziativa popolare denominata "Modifica PGS", mediante la quale veniva chiesto:
"1. Riesame del PGS per le opere da eseguire nell’ottica del contenimento dei costi.
2. Vengano stralciati dai piani esecutivi del PGS le canalizzazioni previste su sedimi privati.
3. Che si proceda al prelievo dei contributi di canalizzazione sulla base dei consuntivi delle opere effettivamente eseguite."
Il testo dell’iniziativa è stato regolarmente pubblicato all’albo comunale ed il termine per la raccolta delle firme è stato fissato in 60 giorni.
b) Il 10 luglio 2002 sono stati consegnati alla cancelleria comunale i formulari dell’iniziativa con le firme di 381 cittadini che la sostenevano.
Sentito il parere della Sezione degli enti locali, con risoluzione n. 255 del 30 luglio 2003 il municipio di RCO 1 ha dichiarato l’iniziativa irricevibile, poiché la proposta formulata non concernerebbe nessuno degli oggetti per i quali l’art. 76 cpv. 1 LOC prevede la possibilità di promuovere un’iniziativa popolare.
C. a) Con ricorso 7 luglio 2003 RI 1 e _ hanno impugnato la predetta risoluzione municipale dinnanzi al Consiglio di Stato, chiedendone l’annullamento e postulando che l’iniziativa in oggetto fosse dichiarata regolare e ricevibile.
b) Con decisione 16 settembre 2003 il Governo ha evaso il gravame respingendolo. L’Esecutivo cantonale ha in sostanza considerato che l’iniziativa non verteva su nessuno degli oggetti contemplati dall’art. 76 cpv. 1 LOC, per cui la stessa non era proponibile. A titolo abbondanziale, esso ha poi rilevato come l’iniziativa ponesse problemi anche dal punto di vista della sua realizzabilità, dal momento che il PGS di R_ era ormai già stato in buona parte eseguito e una sua interruzione avrebbe impedito l’urbanizzazione di alcune zone edificabili._ si aggrava ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo avverso la predetta decisione governativa, domandando che la stessa sia annullata. Sostiene che l’iniziativa è ricevibile in quanto le modifiche del PGS postulate mirerebbero di fatto ad una modifica del regolamento delle canalizzazioni e delle relative schede grafiche per cui rientrerebbe nella casistica degli art. 13 cpv. 1 lett. a e d LOC. Nella misura in cui è chiesto lo stralcio dai piani esecutivi delle canalizzazioni pubbliche su fondi privati, la medesima va inoltre ad incidere sull’esecuzione di opere pubbliche e pertanto rientra tra gli oggetti di competenza del consiglio comunale, in virtù dell’art. 13 cpv. 1 lett. g LOC. Da ultimo contesta la pretesa irrealizzabilità dell’iniziativa, atteso che il PGS è ben lungi dall’essere completato.
D. Il Consiglio di Stato, il municipio di RCO 1 e la Sezione degli enti locali hanno sollecitato la reiezione del gravame. Delle rispettive tesi si dirà, per quanto necessario, nel seguito.
Considerato,

in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data (art. 208 cpv. 1 LOC). Il ricorso è tempestivo (art. 46 cpv. 1 PAmm) e la legittimazione attiva dell’insorgente, cittadino attivo di R_, è pacifica (art. 209 lett. a LOC). L’impugnativa è di conseguenza ricevibile in ordine e può essere decisa sulla base della documentazione agli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 PAmm).
2. 2.1. Nei comuni ov’ è stato istituito il consiglio comunale, un quinto dei cittadini può presentare sotto forma di iniziativa popolare delle proposte su taluni oggetti di competenza del legislativo: più precisamente su quelli contemplati all’art. 13 cpv. 1 lett. a, d, e, g, h ed i LOC ed inoltre nei casi stabiliti da leggi speciali (art. 76 cpv. 1, 3 e 4 LOC).
2.2. Entro un mese dalla presentazione il municipio esamina se la domanda di iniziativa popolare è regolare e proponibile, dopo di che esso pubblica all’albo la sua decisione (art. 76 cpv. 5 LOC). La LOC non precisa che cosa si intenda con regolarità e proponibilità di un’iniziativa popolare. Un’iniziativa popolare deve tuttavia essere considerata regolare quando soddisfa i presupposti formali per la sua riuscita: segnatamente la sottoscrizione da parte di almeno 1/5 dei cittadini nel termine di 60 giorni dal suo deposito. La giurisprudenza del Tribunale amministrativo ha già avuto modo di stabilire che un’iniziativa popolare deve essere considerata proponibile quando, oltre a concernere un oggetto definito all’art. 76 cpv. 1 LOC, è formulata con chiarezza, ossequia i principi dell’unità della materia e della forma, è compatibile con l’ordinamento giuridico federale, cantonale e comunale e si presta infine a realizzazione (cfr. RDAT II-1995 N. 4 consid. 3.2., con rinvii).
Nel caso di specie è pacifico che a favore dell’iniziativa in questione è stato raccolto un numero sufficiente di firme entro il termine impartito. Litigiosa è per contro la sua ricevibilità dal profilo materiale.
3. Il piano generale di smaltimento delle acque (PGS), previsto dall’art. 5 dell’ordinanza federale sulla protezione delle acque, del 28 ottobre 1998 (OPAc; RS 814.201), rappresenta a livello comunale lo strumento pianificatorio per lo smaltimento delle acque e costituisce di conseguenza il fondamento per i singoli interventi di attuazione del medesimo (STA 30 luglio 1996 in re Ineichen e litisconsorzi, consid. 2.5.). Esso si compone, oltre che del piano tecnico delle infrastrutture, di un piano di attuazione e di un piano di finanziamento (art. 18 LALIA, il quale fa ancora riferimento al PGC). Il PGS è allestito dal municipio, ma è adottato dal consiglio comunale, riservata la sua approvazione da parte del dipartimento del territorio (art. 20 LALIA).
4. 4.1. Né l’art. 76 LOC, né la LALIA prevedono in modo esplicito che la proposta di cambiare il PGS possa costituire l’oggetto di un’iniziativa popolare. Il ricorrente riconosce questa circostanza, ma rileva come le domande formulate nel caso concreto mirino di fatto a modificare il regolamento comunale delle canalizzazioni e le relative rappresentazioni grafiche, motivo per il quale la questione rientrerebbe nella casistica di cui all’art. 13 cpv. 1 lett. a LOC.
4.2. L’argomento non può essere condiviso. Il regolamento delle canalizzazioni è l’atto normativo mediante il quale il comune stabilisce le prescrizioni tecniche concernenti l’esecuzione degli allacciamenti, la manutenzione e la pulizia degli impianti privati, l’obbligo dei proprietari di allacciare i loro fondi alla rete delle canalizzazioni, nonché i contributi e le tasse dovute per l’esecuzione degli impianti di evacuazione e depurazione, l’allacciamento e l’uso (art. 94 cpv. 2 LALIA). Come giustamente rilevato dal municipio in sede di risposta, PGS e regolamento delle canalizzazioni costituiscono dunque due distinti strumenti volti a regolare due diversi aspetti del medesimo problema. In questo senso, una modifica del primo non si ripercuote automaticamente sul secondo. Ciò vale anche nel caso di specie dove nessuna delle domande formulate dagli iniziativisti risulta in qualche modo correlata ad una possibile modifica del regolamento comunale delle canalizzazioni. In effetti, come emerge dal testo dell’iniziativa, quest’ultima mira innanzitutto ad ottenere una revisione dei piani del PGS (punti 1 e 2). Al punto 3 dell’iniziativa viene inoltre chiesta una modifica delle modalità di prelievo dei contributi di costruzione. Si tratta però anche in questo caso di un aspetto che non ha nulla a che vedere con il regolamento delle canalizzazioni, essendo disciplinato dalla LALIA stessa, la quale impone che per il finanziamento dell’opera vengano prelevati dapprima dei contributi provvisori, calcolati sulla base del preventivo dell’opera e in proporzione al valore ufficiale di stima dei fondi interessati (art 99 LALIA), e, in un secondo tempo, dei contributi definitivi, calcolati in base al costo consuntivo dell’opera (art. 99a LALIA).
A questo proposito vale comunque la pena di rilevare che la competenza di calcolare, imporre e prelevare detti tributi spetta unicamente al municipio (art. 99 cpv. 1 e 99a cpv. 1 LALIA), la qual cosa permette già sin d’ora di affermare che la proposta formulata al punto n. 3 dell’iniziativa è sicuramente irricevibile, dal momento che concerne un oggetto che esula da quelli sui quali il legislativo comunale ha la facoltà di pronunciarsi. Oltretutto quanto postulato risulta in netto contrasto con il diritto di rango superiore, poiché tende a derogare al sistema di calcolo dei contributi espressamente previsto dalla legislazione cantonale, ragione per la quale anche per questo motivo la stessa è irricevibile.
Quanto appena esposto permette dunque da un lato di respingere, poiché infondati i suddetti argomenti ricorsuali, e dall’altro di circoscrivere l’esame riguardo alla proponibilità dell’iniziativa ai punti n. 1 e 2 della medesima.
5. 5.1. Sempre secondo l’insorgente, il Governo avrebbe pure omesso di considerare che, giusta i combinati art. 26, 28, 77, 78 e 79 LALPT, il PGS costituisce una componente del piano regolatore comunale, per cui un’iniziativa popolare volta ad ottenerne la modifica dovrebbe essere considerata ricevibile in quanto compresa tra gli oggetti di cui all’art. 13 cpv. 1 lett d LOC.
5.2. Anche questo argomento non può essere accolto, in quanto la predetta disposizione legale, riferita esclusivamente ai piani regolatori, non trova applicazione alla fattispecie in esame. A questo proposito occorre in effetti considerare che le componenti del PR sono elencate in maniera esaustiva dall’art. 26 LALPT, norma che non contempla il PGS. È vero che l’art. 28 cpv. 1 LALPT prevede che le rappresentazioni grafiche del PR devono comprendere anche il piano dei servizi pubblici: si tratta però di un atto che non ha nulla a che vedere con il PGS, il quale, come sopra illustrato (cfr. consid. 3), è adottato separatamente dal PR secondo una procedura che non è retta dalla LALPT, ma dalla LALIA.
6.
6.1. Il ricorrente sostiene inoltre che l’iniziativa dovrebbe essere considerata ricevibile per il fatto che la stessa, nella misura in cui postula lo stralcio dai piani esecutivi delle canalizzazioni previste su sedimi privati, va ad incidere concretamente sull’esecuzione di opere pubbliche e come tale essa riguarderebbe un oggetto che l’art. 13 cpv. 1 lett. g LOC riserva per competenza al consiglio comunale.
6.2. L’argomento dev’essere in linea di massima condiviso. È vero che nella fattispecie in esame oggetto della proposta formulate al punto n. 2 dell’iniziativa è il PGS in quanto tale e non tanto la realizzazione di una singola opera: tuttavia, nella misura in cui - come esposto in precedenza (cfr. consid. 3) - tale atto costituisce il fondamento per l’attuazione dei singoli interventi contemplati dal medesimo, una sua modifica si ripercuote necessariamente sugli impianti che dovranno essere realizzati. Si può dunque affermare che dal profilo pratico la richiesta formulata al punto 2 dell’iniziativa mira ad impedire l’esecuzione di alcune opere pubbliche previste dal legislativo comunale.
Sebbene formulata in modo più generico, anche la domanda di cui al punto 1 dell’iniziativa, nella misura in cui propone un riesame del PGS al fine di contenerne i costi di realizzazione, tende sostanzialmente al conseguimento del medesimo obbiettivo. È in effetti evidente che attraverso la proposta di procedere ad un riesame del PGS per le opere da eseguire nell’ottica del contenimento dei costi, i promotori chiedono indirettamente la rinuncia all’esecuzione di determinati impianti attualmente contemplati dal piano.
Partendo dunque da un’interpretazione della legge intesa a favorire nel modo più ampio possibile l’esercizio da parte dei cittadini dei diritti politici garantiti loro dall’ordinamento cantonale, si può affermare che gli oggetti di cui ai punti 1 e 2 dell’iniziativa vanno effettivamente ad incidere sull’esecuzione di opere pubbliche e pertanto ossequiano l’art. 76 cpv. 1 LOC e il relativo rinvio all’art. 13 cpv. 1 lett. g LOC. Il semplice fatto che queste disposizioni non facciano alcun riferimento esplicito al PGS non permette ancora di affermare che il legislatore cantonale abbia voluto assolutamente escludere la possibilità di lanciare a livello comunale un’iniziativa popolare in questo ambito. Sia dal tenore delle medesime che dai relativi materiali legislativi, non emerge alcun elemento che consente di avvalorare la tesi avanzata dal municipio, secondo cui tale lacuna costituirebbe un silenzio qualificato del legislatore.
7.
7.1. L’esecutivo di R_ eccepisce quindi che, soprattutto nella misura in cui domanda lo stralcio dai piani dei tratti di canalizzazione previsti su terreni privati, l’iniziativa si porrebbe in contrasto con l’obbligo per l’ente pubblico di equipaggiare i fondi situati in zona edificabile.
7.2. L’esame di questo aspetto implica una verifica della conformità dell’iniziativa popolare in discussione con l’ordinamento superiore e in particolare con gli art. 19 cpv. 2 LPT e 79 segg. LALPT, che obbligano i comuni ad urbanizzare le zone edificabili, nonché con la necessità di assicurare uno smaltimento delle acque ossequioso dei principi enunciati dagli art. 7, 10, 11 LPAc e 19 LALIA.
A questo proposito occorre sin da subito sottolineare che, secondo costante prassi del Tribunale federale, il mancato adempimento della condizione in esame dev’essere ammesso in modo restrittivo dall’autorità chiamata a pronunciarsi sulla validità materiale dell’iniziativa, specie se questa è stata presentata in forma generica, poiché in simili casi compete al legislativo comunale elaborare concretamente una soluzione rispettosa sia della volontà popolare espressa nel testo dell’iniziativa, che del diritto in vigore (DTF 105 Ia 362 consid. 4). La verifica in oggetto è dunque volta unicamente a bloccare le illegalità più evidenti, ritenuto comunque che in materia di allestimento del PGS rimangono riservate le decisioni del Dipartimento del territorio, quale autorità di approvazione dei piani (art. 20 cpv. 1 LALIA), a seguito di un esame più approfondito dell’oggetto.
7.3. Fatta questa premessa di carattere generale, va detto che ad eccezione del punto 3, di cui si è già riferito in precedenza (cfr. consid. 4.2.), le rimanenti domande contemplate dall’iniziativa litigiosa non appaiono in contrasto con quanto prescritto dal diritto di rango federale e cantonale al punto tale da non poter neppure essere sottoposte all’esame del consiglio comunale e, se del caso, al voto del popolo. Certo, è innegabile che, soprattutto laddove chiede lo stralcio dai piani esecutivi dei tratti di canalizzazione previsti su sedimi privati, l’iniziativa in esame non contribuisce sicuramente ad agevolare l’urbanizzazione di alcuni comparti edificabili. Si deve però considerare che entrambe le proposte ancora in discussione lasciano al consiglio comunale un margine di manovra sufficientemente ampio per elaborare delle soluzioni che tengano opportunamente conto sia della volontà espressa dai firmatari dell’iniziativa, sia di quanto prescritto dal diritto di rango superiore in materia di urbanizzazione e di smaltimento delle acque. D’altronde, occorre rilevare come nemmeno il comune nel suo allegato di risposta abbia sostenuto che, se accettata, l’iniziativa renderebbe assolutamente inattuabile l’urbanizzazione di una parte del comprensorio edificabile. Esso si è in effetti limitato a rilevare che in simili circostanze il rispetto di questi criteri potrebbe risultare problematico e, in taluni casi, forse anche impossibile. Spetterà dunque agli organi comunali incaricati di elaborare l’iniziativa, proporre delle soluzioni compatibili con l’ordinamento superiore e se del caso al Dipartimento del territorio, in quanto autorità competente a approvare il PGS, vigilare affinché un simile contrasto non si verifichi.
8. 8.1. Sempre a mente del municipio, i punti 1 e 2 dell’iniziativa in parola sarebbero irrealizzabili, in quanto le opere previste dal PGS di _ sono già state in gran parte eseguite o stanno per esserlo al punto che la loro interruzione non risulterebbe più ammissibile. Afferma dunque che, a prescindere dal loro oggetto e dalla loro compatibilità con il diritto di rango superiore, tali proposte andrebbero dichiarate irricevibili.
8.2. Secondo dottrina e giurisprudenza, un’iniziativa popolare può essere ritenuta inattuabile quando, in caso di accettazione da parte del corpo elettorale, essa non potrebbe essere concretamente realizzata entro un termine ragionevole (DTF 99 Ia 406 consid. 4c; 94 I 120 consid.4; Andreas Auer, La souveraineté populaire et les limites du droits d’initiative, in: Andreas Auer [a cura di], Sans délais et sans limites? - L’initiative populaire à la croisée des chemins, Basilea/Ginevra/Monaco 2001, pag. 80). In particolare, nei casi come quello in esame in cui un’iniziativa è promossa allo scopo di ostacolare un’opera pubblica già programmata, la sua realizzabilità può essere legittimamente negata quando i lavori di esecuzione dell’opera in questione sono già sufficientemente avanzati, rispettivamente quando la loro interruzione non appare più concepibile (RDAT II-1995 n. 7 consid. 4.1. con riferimenti). Comunque sia, l’adempimento di questa esigenza non dev’essere valutato in modo eccessivamente restrittivo, specie nel caso di un’iniziativa presentata in forma generica, motivo per cui anche laddove dovesse sussistere un dubbio in proposito, la domanda andrebbe di principio sottoposta al voto del popolo, secondo il principio "in dubio pro populo" (cfr. Guido Corti, Validità e attuabilità di un’iniziativa popolare in materia legislativa, in RDAT II-1994, 206 e segg., pag. 211). In particolare, non basta che un’iniziativa sia irragionevole, inopportuna o addirittura sovversiva per essere invalidata; semmai è necessario che la sua irrealizzabilità, materiale o giuridica, sia manifesta, insormontabile e non soltanto temporanea (DTF 128 I 190 consid.
5; Andreas Auer, La souveraineté populaire et les limites du droits d’initiative, in: Andreas Auer [a cura di], op.cit., pag. 80/81).
8.3. Ora, nel caso di specie non risultano dati gli estremi per considerare irrealizzabili le modifiche del PGS proposte dagli iniziativisti. Innanzitutto va detto che il PGS di R_ è stato approvato dalla competente autorità cantonale nel giugno del 2001, ragione per la quale, tenuto conto anche del suo programma di attuazione, non si può ancora considerare che le opere e gli interventi da esso contemplati si trovino già ad uno stadio avanzato di realizzazione, come affermato dal Consiglio di Stato. Più verosimile appare invece la tesi del ricorrente, peraltro non contestata dal comune resistente, secondo cui il PGS di R_ sarebbe stato completato unicamente in misura ancora limitata, circostanza questa che non permette ancora di asserire che una sua parziale modifica non possa più essere ammessa.
9. Per il resto occorre ancora aggiungere che le richieste di cui ai punti 1 e 2 dell’iniziativa, benché piuttosto generiche, risultano tutto sommato sufficientemente chiare.
Nella misura in cui entrambe postulano una modifica dell’attuale PGS, le stesse rispettano pure il principio dell’unità della materia e quello dell’unità di forma, dovendo a questo punto l’iniziativa essere considerata nella sua totalità come un’iniziativa amministrativa.
10. 10.1. Stante tutto quanto precede il ricorso dev’essere parzialmente accolto nel senso che l’iniziativa popolare "Modifica PGS" è da considerare ammissibile limitatamente alle proposte formulate dai suoi promotori ai punti 1 e 2 della medesima.
10.2. Tassa di giustizia e spese sono poste, seppure in misura ridotta, a carico del ricorrente (art. 28 PAmm), ritenuto che il comune è comparso in causa per motivi derivanti dalla sua funzione e non per tutelare i suoi particolari interessi (RDAT I-1993 n. 19).
L’insorgente rifonderà inoltre a quest’ultimo, patrocinato da un legale, un’indennità per ripetibili, commisurata tenedo conto del suo grado di soccombenza (art. 31 PAmm).