Decision ID: 1238a307-827a-41b3-9c53-3dd25c0fcf12
Year: 2019
Language: fr
Court: VS_TC
Chamber: VS_TC_001
Canton: VS
Region: Région lémanique
Law Area: 

Faits
A. En séance du 22 août 2017, le conseil général de A _ a adopté un règlement
communal sur la gestion des déchets. Combattu par référendum ayant réuni plus de 3000
signatures, ce texte a été refusé en votation populaire le 26 novembre 2017, par près de
70 % des voix.
B. Le 10 septembre 2018, le conseil général de A _ a adopté, par 42 voix
contre 2 et 8 abstentions, le nouveau règlement communal sur la gestion des déchets
proposé par le conseil municipal de A _. Dans la foulée, il a refusé, par 40 voix
contre 11 et 1 abstention, de soumettre de lui-même ce règlement au vote du peuple.
Le 11 septembre 2018, la municipalité de A _ a affiché au pilier public l’avis
suivant :
« L'administration communale rend notoire que le conseil général, en séance du 10 septembre 2018, a
adopté le règlement communal sur la gestion des déchets.
En application des art. 17 et 69 de la loi cantonale sur les communes du 5 février 2004, le règlement
susmentionné, lequel a été approuvé par le conseil général, est soumis au référendum facultatif durant
un délai de 60 jours, à compter de la présente publication.
Les documents y relatifs peuvent être consultés au greffe municipal. »
C. Un comité composé, notamment, de Y _ et des conseillers généraux
B _ et C _, a lancé un nouveau référendum.
Le 17 septembre 2018, la municipalité a organisé une conférence de presse (dossier du
TC, page 220) lors de laquelle un tableau comparatif portant sur le prix des sacs et le
montant de la taxe de base par ménage et par année a été notamment présenté (dossier
du TC, page 221). Une séance d’information s’est en outre tenue le vendredi 21 septembre
2018 au Théâtre du D _. Durant cette séance, des explications ont été données
sur la base d’une présentation « Powerpoint » (dossier du TC, pages 222 ss).
Le 22 octobre 2018, Y _, indiquant intervenir au nom de l’association de
consommateurs « E _ », a invité la municipalité de A _ à lui fournir le
règlement sur la gestion des déchets. Par lettre du 30 octobre 2018 expédiée le 31 en
courrier B et reçue le 5 novembre 2018 par la prénommée, la municipalité a refusé
d’accéder à cette demande en faisant valoir que le règlement n’avait pas été encore
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homologué par le Conseil d’Etat et en rappelant à la requérante que, durant le délai
référendaire, le texte pouvait être consulté au greffe municipal.
Le 7 novembre 2018, le comité référendaire a déposé un recours auprès du Conseil
d’Etat en soutenant que le délai référendaire ne pouvait avoir commencé à courir le
lendemain de la séance du 10 septembre 2018 « en l’absence de tout document officiel
aisément disponible ».
Par décision du 19 décembre 2018 restée inattaquée, le Conseil d’Etat a déclaré le
recours irrecevable. Il a jugé que l’avis affiché le 11 septembre 2018 au pilier public était
un acte administratif dépourvu d’effets juridiques.
D. Le 9 novembre 2018, le comité référendaire a remis au greffe de la municipalité de
A _ une demande de référendum contre le règlement communal sur la gestion
des déchets.
En séances des 12 et 19 novembre 2018, le conseil municipal a constaté que le
référendum n’avait pas abouti. Le seuil du 1/5 des électeurs, correspondant à 1956
paraphes, n'avait pas été atteint puisque les 579 listes déposées comportaient seulement
1653 signatures valables. Cet échec a été signifié à B _ et C _ par
décision notifiée le 21 novembre 2018.
Le 20 décembre 2018, le comité référendaire a déféré cette décision auprès du Conseil
d’Etat en prenant les conclusions suivantes :
« a) A titre préalable, statuant par voie de mesures d'extrême urgence
1. Accorder l'effet suspensif au présent recours.
2. Suspendre l'exécution du règlement communal sur les déchets.
3. Prendre toute autre mesure utile et nécessaire à la conservation du litige.
b) A titre principal
4. Admettre le présent recours.
5. Annuler la décision communale et constater que le délai référendaire n'a pas débuté valablement.
6. Déclarer que la décision communale d'ouverture de la période référendaire, en date du 11 septembre
2018, ne saurait constituer un simple acte administratif subalterne.
7. Confirmer que la commune de A _ ne pouvait le faire valablement, puisqu'elle ne disposait,
au mieux, que d'un document provisoire, parce que non vérifié.
8. Déclarer qu'une commune ne peut ouvrir une période référendaire en l'absence de tout document
officiel, dûment certifié par qui de droit.
9. Déclarer qu'une commune ne peut ouvrir une période référendaire préalablement à la publication
officielle et large du document concerné.
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10. En conséquence, déclarer nulle la période référendaire de 60 jours, telle que démarrée le
11 septembre 2018.
11. Exiger de la commune de A _ la fixation d'une nouvelle période référendaire tenant compte,
au préalable, d'une publication appropriée et large de l'intégralité du document certifié.
12. Dans l'intervalle, déclarer que les signatures déposées en date du 9 novembre 2018 et vérifiées par
l'administration communale de A _, constituent un premier lot susceptible de complément.
13. Confirmer que la décision communale de refuser la transmission du document en sa possession,
durant toute la période référendaire, constitue une entrave évidente au plein exercice d'un droit populaire.
14. Confirmer, dans le cadre d'un référendum facultatif, qu'une consultation au greffe communal, durant
les heures d'ouverture de ses bureaux, n'équivaut pas à un affichage au pilier public, ni à une publication
officielle de l'acte (art. 69 LCo).
15. Dire si l'exigence démocratique de l'année dernière, soit de soumettre à votation populaire le nouveau
règlement communal sur la gestion des déchets, ne s'applique pas d'office jusqu'à aval définitif de ce
document, quel qu'en soit le nombre de versions successives et juridiquement nécessaires.
16. Prendre toutes les mesures utiles afin que le règlement communal actuel soit maintenu en vigueur,
jusqu'à épuisement de toutes les voies de recours et homologation finale par le Conseil d'État.
17. Faire allouer une compensation pécuniaire au Comité référendaire, en considération des importants
engagements qu'implique le lancement d'un premier référendum abouti, ainsi qu'une deuxième récolte
de signatures, dans un climat d'obstruction administrative et paralysante par sa désinformation.
18. Imposer, lors de référendums successifs concernant un même règlement, la publication d'un tableau
comparatif des différentes versions consécutives. Ceci, afin d'assurer à chaque citoyen l'accès à un
document simple et précis pour lui permettre de fonder sa position en pleine connaissance de cause. »
Au bas de la dernière page, le mémoire mentionnait « Pour le Comité référendaire, et en
leur nom personnel ». Y figuraient six signatures manuscrites dépourvues de toute
précision sur l’identité et le domicile des signataires. L’un des signataires disait toutefois
agir pour Z _.
Le 10 janvier 2019, la municipalité de A _ a conclu au rejet du recours dans la
mesure de sa recevabilité.
Le 14 janvier 2019, le comité référendaire a formulé une nouvelle conclusion par laquelle
il demandait au Conseil d’Etat de « constater que la procédure de publication du texte
concerné n’a pas été régulière, en ce sens que l’acte n’a pas été publié conformément
aux dispositions légales en la matière, avec pour effet que le délai référendaire n’a
toujours pas été déclenché ». Il a transmis les statuts de l’association « Z _ »
et a précisé l’identité des signataires du mémoire du 20 décembre
2018, à savoir W _, X _, Y _, C _, F _
et B _, ces deux derniers indiquant agir pour Z _. Cette même
écriture incorporait une plainte au sens de l’article 153 de la loi sur les communes du
5 février 2004 (LCo ; RS/VS 175.1).
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Par décision du 13 février 2019, le Conseil d’Etat a classé la plainte et rejeté le recours
dans la mesure de sa recevabilité.
Le même jour, il a approuvé (art. 146 LCo) le règlement communal sur la gestion des
déchets (dossier communal, pièce 22).
E. Le 20 mars 2019, W _, X _, Y _ et Z _ ont
contesté céans la première des décisions précitées, concluant à son annulation et à ce
que « le dossier [soit] renvoyé à la commune de A _ qui mettra en œuvre le
droit de référendum des citoyens de manière conforme au droit, en particulier par
l’affichage du règlement communal sur la gestion des déchets conformément aux
dispositions légales en la matière et déclenchera un nouveau délai de 60 jours pour
déposer une demande de référendum ». Les recourants ont également conclu à ce que
« la commune repre[nne] l’instruction de la plainte ». A titre de moyens de preuve (cf. les
offres de preuve figurant sous les allégués du mémoire), les recourantes proposent leur
interrogatoire et l’audition de G _, présidente du conseil général, celle de
I _, secrétaire du conseil général, et celle du secrétaire municipal H _.
Le 8 avril 2019, la commune de A _ a conclu au rejet du recours dans la mesure
où il est recevable.
Dans sa réponse du 3 avril 2019 transmise le 25, Conseil d’Etat a proposé de déclarer
irrecevable le recours en tant qu’il conteste le classement de la plainte du 14 janvier 2019
et, pour le reste, de le rejeter dans la mesure de sa recevabilité.
Les recourantes ont maintenu leurs conclusions le 29 mai 2019.
La commune de A _ a répliqué le 17 juin 2019.
Le 7 octobre 2019, les recourants ont fait remarquer que, pour les besoins de la campa-
gne relative aux élections fédérales, la commune de A _ avait placé des
panneaux d’affichage ad hoc et qu’elle n’aurait donc eu aucune difficulté à afficher le
règlement si elle en avait eu la volonté.
Le 21 octobre 2019, les recourantes se sont encore déterminées sur la réplique du
17 juin 2019 qui leur avait été communiquée le 9 octobre 2019.
Les autres faits important à l’arrêt seront repris ci-après dans la mesure utile
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Considérant en droit
1. L’acte attaqué renferme, d’une part, le classement de la plainte du 14 janvier 2019
(ch. I du dispositif) et, d’autre part, le rejet du recours du 20 décembre 2018 dans la
mesure de sa recevabilité (ch. II du dispositif).
2. En tant qu’il conteste le classement de la plainte, le recours doit être déclaré
irrecevable. Ainsi que l’a rappelé le Conseil d’Etat, la plainte n’est pas un moyen de droit
(Rechtsmittel), mais un mode d’interpellation informel de l'autorité, soumise à aucune
exigence de forme, de délai ou de qualité pour agir (Thierry Tanquerel, Le contrôle de
l'administration par les citoyens en Suisse in : François Bellanger/Thierry Tanquerel,
Surveillance et contrôles de l'administration, Zurich 2008, p. 181 s. et les références). Le
plaignant n'a ainsi pas de droit à ce que sa démarche soit suivie d'effet, ni à intervenir
dans la procédure qui sera éventuellement ouverte, ni encore à se voir notifier la décision
ou les mesures que l'autorité jugera bon de prendre (ibidem, p. 184). Il ne peut prétendre
à obtenir une décision sujette à recours sur sa plainte, de sorte que le classement de
celle-ci par l’autorité de surveillance ne constitue pas un prononcé susceptible de recours
(ATF 133 II 468 consid. 2 ; RVJ 1989 p. 61 consid. 4b ; ACDP A1 11 35 du 9 juin 2011
p. 8 ; Benoît Bovay, Procédure administrative, 2e éd. 2015, p. 342). L’article 153 alinéa 2
LCo permet seulement au plaignant d’obtenir une réponse de la part de l’autorité de
surveillance. En l’espèce, le Conseil d’Etat en a fourni une qui explique valablement
pourquoi – subsidiarité de la plainte par rapport au recours administratif (p. ex. A1 12 81
du 4 juillet 2012 consid. G ; Martin Bertschi in : Alain Griffel [éd.], Kommentar VRG, 3e
éd. 2014, nos 65 et 68 ad Vorbemerkungen zu §§ 19-28a) – il a classé la plainte.
3. Ce premier aspect du litige étant réglé, il convient d’examiner les griefs dirigés contre
le rejet du recours administratif du 20 décembre 2018 dans la mesure de sa recevabilité.
4.1 Personne ne nie que W _, X _, Y _ sont domiciliées à
A _ et y exercent leur droit de vote. Elles ont de ce fait qualité pour recourir (art.
155 LCo et art. 214 de la loi sur les droits politiques du 13 mai 2004 LcDP ; RS 160.1 ;
RS/VS 172.6 ; Florence Aubry Girardin in : Bernard Corboz et al., Commentaire de la
LTF, 2e éd., 2014, no 57 ad art. 89). Régulièrement formé au surplus (art. 72, 78 let. a, 80
al. 1 let. b-c, 46 et 48 de la loi du 6 octobre 1976 sur la procédure et la juridiction
administratives – LPJA ; RS/VS 172.6), le recours est recevable. Au regard de ses buts
statutaires (dossier du CE, page 164), Z _, association de droit privé
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politiquement active à A _, paraît également légitimée (art. 155 LCo et 214
LcDP ; cf. Michel Besson, Legitimation zur Beschwerde in Stimmrechtssachen in : ZBJV
2011 p. 853). La commune de A _ met cependant en cause la régularité de
l’intervention de ce groupement en observant que le dossier ne renferme aucune décision
de l’organe compétent se prononçant en faveur d’un recours et autorisant le président à
agir en son nom. Le procès-verbal de l’assemble générale du 4 décembre 2018 figurant
sous pièce 2 du bordereau (dossier du TC, page 27) paraît lui donner tort. Le Tribunal
devant de toute manière entrer en matière sur ce recours collectif, la question peut
toutefois demeurer indécise (p. ex. ATF 136 II 281 consid. 2.5.4 ; arrêts du Tribunal
fédéral 1C_402/2016 du 31 août 2018 consid. 6 ; ACDP A1 17 145 du 16 mars 2018
consid. 3.4).
4.2 Il n’y a pas lieu d'entendre les recourantes, qui ont eu tout loisir de faire valoir leur
point de vue par écrit. Le dossier des autorités précédentes a été déposé et suffit à
trancher les griefs du recours (art. 80 al. 1 let. d, 56 al. 1et 17 al. 2 LPJA). L’audition de
la présidente du conseil général, de la secrétaire du conseil général et du secrétaire
communal, de même que l’édition d’un règlement « daté et signé par qui de droit », sera
refusée au vu des motifs indiqués au considérant 6.4 ci-après.
5. Les motifs figurant sous chiffre III.2 du mémoire n’appellent aucun examen de la part
du Tribunal puisqu’au terme de leur argumentation, les recourantes parviennent elles-
mêmes au constat selon lequel « c’est à juste titre que le Conseil d’Etat n’a pas déclaré
le recours irrecevable au motif d’un prétendu défaut de qualité pour recourir ». Au chiffre
III.3 du mémoire, les recourantes critiquent les passages de la décision attaquée
reprochant un défaut de motivation à certains griefs de leur recours administratif. En fin
de compte, elles affirment toutefois que « l’autorité précédente a très bien compris la
motivation des recourants, puisqu’elle a cité les bases légales concernées [...] et
consacré de longs développements aux griefs des recourants ». Cette critique est donc
inopérante.
6.1 Invoquant une violation des articles 34 alinéa 1 de la Constitution fédérale du 18 avril
1999 (Cst. ; RS 101), 14 et 69 LCo, les recourantes soutiennent que leurs droits politiques
n’ont pas été respectés par la municipalité de A _. Elles maintiennent céans
que cette dernière ne pouvait se contenter d’afficher au pilier public l’avis selon lequel le
règlement communal sur la gestion des déchets avait été adopté par le conseil général.
De leur point de vue, l’article 69 alinéa 2 LCo imposait d’afficher le règlement lui-même.
Les recourantes font également valoir que le texte officiel ne pouvait pas être en
possession du greffe municipal le 11 septembre 2018, soit au lendemain de la séance du
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conseil général. A les entendre, le texte officiel n’avait été connu que le 12 novembre
2018, lorsque le conseil général avait approuvé le procès-verbal du 10 septembre 2018.
En outre, selon les recourantes, la possibilité de consulter le règlement en question au
greffe ne permettait pas de porter cet objet de façon « adéquate » à la connaissance du
public. Dans ce contexte, elles signalent que la municipalité de A _ a refusé à
des citoyens « l’envoi d’une copie du règlement se trouvant au greffe municipal ».
6.2 L'article 34 alinéa 1 Cst. garantit de manière générale les droits politiques et protège
aussi le droit de référendum au niveau communal (ATF 140 I 58 consid. 2.1). Il n’en définit
cependant ni le contenu et l’étendue, mais renvoie aux réglementations fédérales et
cantonales, tout en protégeant le corps électoral contre les atteintes qui peuvent être
portées à ces droits. Il appartient dès lors aux cantons de déterminer les titulaires,
l'étendue et les modalités de l'exercice des droits politiques. Ils disposent pour ce faire
d'une autonomie quasi complète (ATF 131 I 126 consid. 5). La garantie constitutionnelle
des droits politiques exclut que le référendum facultatif communal soit soumis à des
conditions excessivement sévères, voire prohibitives. Le régime applicable doit être au
contraire cohérent et offrir des chances de succès réalistes d’obtenir un scrutin populaire
(ATF 140 précité consid. 3.3.2).
Le référendum (facultatif) communal est traité dans les dispositions suivantes de la LCo
(cf. art. 73 al. 2 de la Constitution du canton du Valais du 8 mars 1907 – Cst./VS ; RS/VS
101.1) :
Art. 69 Référendum facultatif
1 Sous réserve de l'approbation du budget et des comptes, sont soumises au référendum facultatif les
décisions du conseil général prises à la place de l'assemblée primaire.
2 Les actes soumis au référendum sont affichés au pilier public avec, le cas échéant, la mention du délai
référendaire.
3 La demande de référendum ne peut concerner que des objets approuvés par le conseil général.
Art. 70 Procédure
1 Deux cinquièmes du conseil général peuvent demander que les affaires sujettes à référendum soient
soumises à la votation populaire dans les formes prévues par la législation régissant les élections et les
votations.
2 La décision du conseil général demandant le vote du peuple sur un acte soumis au référendum facultatif
doit être prise, au plus tard, à la fin de la séance au cours de laquelle cet acte a été adopté.
3 Un cinquième des électeurs de la commune peuvent demander qu'une décision pouvant faire l'objet
d'un référendum soit soumise à la votation populaire dans les formes prévues par la législation régissant
les élections et les votations.
4 Par la voie du règlement communal d'organisation, les communes municipales peuvent abaisser cette
quote-part jusqu'à un dixième des électeurs.
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5 La demande de référendum doit être déposée par écrit au greffe communal dans les 60 jours qui suivent
la publication au pilier public de la décision du conseil général.
6 La liste des signatures doit renfermer:
a) la désignation de l'acte soumis au référendum;
b) b) l'échéance du délai pour le dépôt des signatures;
c) c) la mention que la demande de référendum ne peut être retirée.
7 L'électeur doit apposer de sa main lisiblement sur la liste ses nom, prénom, année de naissance et
adresse ainsi que sa signature.
Art. 103 Objets soumis au référendum
Le délai de référendum, la validité juridique et la date d'entrée en vigueur des objets soumis au
référendum doivent être rendus publics, avec mention de l'endroit où ils peuvent être consultés.
Le règlement d’organisation communale de A _ homologué le 26 août 1998 par
le Conseil d’Etat (ci-après : ROC) traite du référendum facultatif à l’article 4 reproduit ci-
après :
Art. 4 Référendum facultatif
1 Les décisions du conseil général, fondées sur les compétences inaliénables de l’assemblée primaire
(art. 16 LCR), sont soumises à votation populaire à condition que 20 % des électeurs le demandent dans
un délai de 60 jours à compter de la publication au pilier public et que l’objet en question a été approuvé
par le conseil général.
2 La requête doit être déposée par écrit au greffe du conseil municipal au plus tard le dernier jour du délai
à 18h00 avec le nombre de signatures.
6.3 L’article 69 alinéa 1 LCo soumet au référendum facultatif « les décisions » du conseil
général prises à la place de l'assemblée primaire. Selon le jurisprudence (ATF 99 Ia 518
consid. 3.a), dans le langage du droit public, le mot « décision » au sens large
vise habituellement toute résolution que prend une autorité et qui est destinée à produire
un certain effet juridique ou à constater l'existence ou l'inexistence d'un droit ou d'une
obligation ; au sens étroit, c'est un acte qui, tout en répondant à cette définition, intervient
dans un cas individuel et concret. S’agissant d'actes législatifs (règlements), il n'y a
qu'une seule décision au sens de cette définition : c'est celle qui, dans un vote final,
approuve l'acte dans son ensemble et qui tend à lui donner force de loi, sous réserve de
référendum ou de l'approbation d'une autre autorité ; c’est donc cette décision qui
constitue formellement la « décision » susceptible de référendum (ibidem). Il suit de là
que, lorsque l’article 69 alinéa 2 LCo prescrit que « les actes » soumis au référendum
sont affichés au pilier public, il faut comprendre la décision (au sens large) qu’a prise le
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conseil général, soit, en l’occurrence, celle d’adopter le règlement sur la gestion des
déchets, comme l’ont retenu à juste titre les autorités précédentes. L’article 70 alinéa 5
LCo, qui se réfère expressément à « la publication au pilier public de la décision du
conseil général », confirme cette analyse. Celle-ci se trouve au surplus confortée par la
lecture de l’article 103 LCo prévoyant que « le délai de référendum, la validité juridique
et la date d'entrée en vigueur des objets soumis au référendum doivent être rendus
publics, avec mention de l'endroit où ils peuvent être consultés ». L’opinion des
recourantes consistant à prétendre que la LCo exige que soit affiché au pilier public le
règlement lui-même ne peut donc pas être suivie. Elle ne saurait non plus s’imposer par
analogie avec la publication au Bulletin officiel des lois cantonales soumises au
référendum selon l’article 112 LcDP (cf. art. 1 al. 1 LcDP). Les modalités du référendum
communal font, en effet, l’objet de dispositions spécifiques de la LCo et ne laissent pas
de place à une application analogique des règles applicables au référendum cantonal.
Cela étant, le grief de violation de l’article 69 alinéa 2 LCo doit être rejeté.
6.4.1 Il ressort tant de l’article 69 alinéa 3 LCo que de l’article 4 alinéa 1 ROC que le
référendum ne peut concerner que des objets approuvés par le conseil général. En
l’espèce, l’acte faisant l’objet du référendum est, comme relevé ci-dessus, la décision du
législatif communal portant adoption du règlement sur la gestion des déchets. Les
recourantes soutiennent que la municipalité de A _ ne pouvait disposer d’un
texte « officiel » le 11 septembre 2018 et faire ainsi partir le délai de référendum en se
référant à l’article 20 du règlement du conseil général de A _ du 8 octobre 2012
relatif à l’approbation des procès-verbaux de séances et à la signature de ces documents
ainsi qu’à l’exigence formelle de signature des actes communaux (art. 97 al. 1 LCo). Dans
ce contexte, elles requièrent d’auditionner la présidente et la secrétaire du conseil
général ainsi que le secrétaire communal, preuves qu’il n’y a toutefois pas lieu d’admi-
nistrer. Les recourantes perdent en effet de vue qu’une loi est adoptée par l’organe
législatif le jour où elle acceptée en vote final sur l’ensemble du texte (Andreas Kley in :
Giovanni Biaggini et alii [éd.], Staatsrecht, 2e éd. 2015, § 24 no 32 ; Marie-Claire Pont
Veuthey, Le pouvoir législatif dans le canton du Valais, thèse, Bâle 1992, p. 104). Or, il
est en l’occurrence constant que le conseil général a dûment adopté (ou approuvé) le
règlement communal sur la gestion des déchets proposé par l’exécutif local lors de sa
séance du 10 septembre 2018 (cf. dossier du TC, p. 166 ; cf. feuille n° 407 du procès-
verbal de la séance en question, dossier du TC p. 71 et art. 28 al. 3 du règlement du
conseil général de A _ du 8 octobre 2012). Partant, le référendum pouvait
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valablement commencer le lendemain 11 septembre 2018 moyennant le respect des
formalités légales, à savoir la publication d’un avis y relatif par affichage au pilier public.
6.4.2 Le fait que le texte qui était consultable au greffe communal put ne pas encore
revêtir, à ce stade préalable à la procédure d’homologation cantonale, les signatures du
président et du secrétaire du conseil général, n’affecterait que la forme de ce document.
Pareille exigence sert essentiellement à garantir l’authenticité de l’acte. Ce vice formel
ne suffirait cependant pas à invalider la procédure référendaire elle-même. Il faudrait pour
cela que la version disponible au greffe communal ne correspondît matériellement pas à
l’acte adopté par le conseil général (cf. par analogie concernant les décisions, Benoît
Bovay, op. cit., p. 3869 et les références). Les recourantes ne prétendent pas que cela
soit le cas et aucun élément du dossier ne laisse présager d’une erreur à ce niveau. Il n’y
a, pour ces motifs, pas lieu d’ordonner le dépôt d’un exemplaire du règlement « daté et
signé par qui de droit », étant rappelé que le texte – qui a été versé en cause par les
recourantes (dossier du TC, p. 160 ss) et qui figure au demeurant sur le site internet de
la commune de A _ – a été homologué par le Conseil d’Etat par décision
(séparée) du 19 février 2019 n’ayant fait l’objet d’aucun recours.
6.4.3 Pour le reste, la commune de A _ a précisé que « le travail administratif
consistant à rajouter les amendements et modifications décidés lors de cette séance a
été entrepris avant la mise au pilier public de sorte que le règlement dans son entier et
[dans] sa version finale était disponible auprès du greffe communal dès le 11 septembre
2018 comme indiqué sur l’avis affiché » (réponse céans, p. 8). Les recourantes
n’avancent aucun élément suggérant le contraire et se livrent à de pures spéculations.
Le Conseil d’Etat (réponse céans, p. 2) fait pertinemment remarquer à ce propos que les
moyens informatiques permettent de mettre au point un texte de manière simple et
rapide. Il n’y a aucune raison de penser que ce fait d’expérience ne puisse s’appliquer à
un règlement communal élaboré par l’exécutif et n’ayant, au demeurant, quasiment pas
subi d’amendements lors de la discussion en plénum (cf. feuilles 391 ss du procès-verbal
de la séance du conseil général du 10 septembre 2018, dossier du TC p. 55 ss).
6.5 Les recourantes soutiennent que la seule possibilité de consulter le règlement au
greffe communal « ne remplit pas les exigences de publicité requises par les articles 14,
69 LCo et 34 Cst. ». L’argument tombe à faux, attendu qu’il perd de vue que ces
exigences sont prioritairement régies par l’article 103 LCo, dont il vient d’être démontré
qu’il a été entièrement respecté (supra consid. 6.3). Au demeurant, l’article 14 LCo
concerne la mise à disposition des règlements dans le délai de convocation de l’assem-
blée primaire. Il ne régit pas la procédure de référendum, propre aux décisions prises par
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le parlement communal. L’on observera que cette norme n’exige pas non plus l’affichage
des règlements soumis à l’assentiment de l’assemblée primaire au pilier public, mais
seulement qu’ils soient mis à disposition du public auprès du greffe communal (art. 14 al.
1 LCo). Quant à l’article 69 LCo, on a vu précédemment (supra consid. 6.3) qu’il
impliquait d’afficher l’avis relatif à la décision du conseil général sujette à référendum
avec mention de l’endroit où les documents peuvent être consultés. Enfin, l’article 34 Cst.
invoqué par le recourantes ne fixe aucune règle particulière en matière de publication
ou « publicité » du texte soumis à référendum. Ces questions relèvent de la sphère de
compétence et d’autonomie des législateurs cantonaux voire communaux, qui doivent
simplement veiller à prévoir un régime offrant des chances de succès réalistes d’obtenir
un scrutin populaire. Sous cet angle, l’on ne saurait qualifier d’illusoires les perspectives
d’aboutissement d’un référendum du simple fait que le règlement attaqué soit consultable
– aux termes d’un avis dûment affiché au pilier public – au greffe communal plutôt que
directement au pilier public. D’ailleurs, le premier référendum, dont personne ne prétend
qu’il se soit déroulé dans des conditions différentes, avait, pour sa part, très largement
abouti.
6.6.1 Les recourantes signalent finalement que la municipalité de A _ a refusé
de délivrer une copie du règlement « à des citoyens de A _ ». Sur ce point, il
convient préalablement de relever qu’à teneur de dossier, seul un(e) citoyen(ne), à savoir
Y _, s’est vu refuser une telle demande. Ensuite, force est de constater qu’à
l’appui de leurs griefs, les recourants n’invoquent aucune disposition de
la LcDP et de la LCo leur conférant un droit à obtenir un exemplaire du règlement attaqué.
De fait, l’article 103 LCo garantit exclusivement la possibilité de consulter les objets
soumis à référendum.
6.6.2 Quoi qu’il en soit, à la supposer illégale, la non-remise du règlement à Y _
ne conduirait pas de soi à une répétition de la procédure. En effet, selon la jurisprudence
(ATF 116 Ia 466 consid. 7 et les références ; cf. ég. ATF 132 I 104 consid. 3.3), une
irrégularité procédurale ne débouche pas nécessairement sur l’annulation de la décision
communale constatant le non-aboutissement du référendum et l’obligation de procéder
à une nouvelle publication marquant le départ d’un nouveau délai référendaire. Tel ne
serait le cas que si le vice affectait la campagne référendaire à un point tel que le résultat
de la collecte de signatures ait raisonnablement pu en être faussé. Cette question doit
être jugée sur la base de l'ensemble des circonstances, en prenant en considération
notamment l'importance des voix manquantes pour atteindre le nombre de voix exigé, la
gravité des irrégularités et leur signification dans le contexte global du référendum. Si la
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possibilité que, sans ces irrégularités, le nombre de signatures exigé ait été atteint,
apparaît si mince qu'elle ne puisse être prise en considération sérieusement, il ne saurait
être question d'annuler le résultat et de faire courir un nouveau délai référendaire. Si, en
revanche, il apparaît pratiquement possible que le résultat eût été différent, alors il faut
l'annuler (ibidem).
6.6.3 En l’espèce, personne ne prétend que la municipalité de A _ aurait été
tenue de fournir d’office au comité référendaire un exemplaire du règlement qui pouvait
être consulté au greffe communal. La remise d’une copie de ce texte présupposait une
requête correspondante. Or, ce n’est que par lettre du 22 octobre 2018, expédiée plus
de 40 jours après le début du délai référendaire de 60 jours, que Y _ en a fait
la demande. La tardivité de cette intervention dissuade de penser que la récolte des
signatures ait pu être réellement mise à mal par le refus de la municipalité. Si tel était le
cas, il ne fait nul doute que Y _ ou le comité référendaire auraient sollicité ce
document avant le 22 octobre 2018, comme l’a relevé à bon escient l’autorité précédente.
Par ailleurs, les recourantes reprochent à la commune de A _ de leur avoir
répondu (négativement) seulement par lettre du 30 octobre 2018 expédiée en courrier B
reçue le 5 novembre 2018. Si la municipalité n’a, certes, pas traité cette demande en
faisant particulièrement montre d’empressement, force est également d’admettre que les
recourantes, pourtant confrontées à l’échéance imminente du délai référendaire – elles
ont remis leur demande de référendum le 7 novembre 2018 – et alléguant « des difficultés
à obtenir des voix » (recours p. 13 et 3e §), n’ont rien fait non plus de leur côté pour obtenir
plus rapidement satisfaction, par exemple en téléphonant ou se rendant directement au
greffe municipal, démarches qui étaient raisonnablement exigibles d’elles.
Ensuite, il importe de relever que deux membres du conseil général, soit B _
et C _ – qui étaient parties à la procédure devant le Conseil d’Etat –
appartenaient au comité référendaire. Ces deux élus disposaient des documents
concernant le projet de règlement et, ayant tous deux participé à la séance du
10 septembre 2018, en connaissaient la teneur définitive. Au demeurant, une
consultation du règlement au greffe permettait de lever tout éventuel doute à ce sujet.
Or, il est constant qu’aucun recourant n’a jugé utile d’accomplir cette démarche qui,
pourtant, permettait objectivement à tout un chacun de saisir la portée et les enjeux du
règlement et, sur cette base, de porter utilement le débat sur la place publique. Au
demeurant, il convient de souligner qu’aux dires mêmes des recourantes (cf. leur lettre
du 25 octobre 2018, dossier du CE page 169), le règlement adopté le 11 septembre 2018
est fondamentalement identique à celui qui avait été une première fois combattu par
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référendum et refusé lors de la votation populaire qui s’en était suivie le 26 novembre
2017. C’est dire qu’il s’agissait d’un objet déjà largement connu de la population de
A _ et dont les médias se sont au demeurant fait l’écho (cf. page 212 du dossier
du TC).
Enfin, il est n’est pas contesté que seules 1653 signatures valables ont été récoltées
alors qu’il en fallait 303 de plus, soit 1956.
Au vu de l’ensemble de ces circonstances, l’on ne saurait objectivement considérer que
le refus de la municipalité de remettre une copie du règlement à Y _, qui en
avait fait la demande alors que la campagne référendaire allait sur sa fin, fût susceptible
d’affecter celle-ci à un point tel que le résultat de la collecte de signatures ait
raisonnablement pu en être faussé. Le parallèle avec le premier référendum, qui avait
largement abouti dans des conditions que les recourantes ne prétendent pas différentes,
renforce là encore cette conclusion. Ainsi, en toute hypothèse, il ne se justifierait pas,
dans le cas particulier, de censurer le constat de non-aboutissement du second
référendum. Il n’y aurait en corollaire pas lieu de répéter la procédure et d’ordonner à la
commune de A _ d’ouvrir un nouveau délai référendaire.
7.1 Dans leur réplique du 29 mai 2019 et leurs remarques complémentaires du
21 octobre 2019, les recourantes reprochent encore à la municipalité de A _
d’être « montée au front » et de s’être livrée à de la propagande durant la campagne
référendaire alors qu’elle devait, à les entendre, s’abstenir de toute intervention.
7.2 L’article 34 alinéa 2 Cst. impose aux autorités l’obligation de fournir des informations
exactes et prudentes avant le vote (ATF 143 I 78 consid. 4.4). Des explications officielles
sous forme de message ou sous d’autres formes sont admises. Bien que l'autorité ne soit
pas tenue à la neutralité – et puisse faire une recommandation de vote – elle est tenue à
l'objectivité. Selon la jurisprudence (ATF 116 précité consid. 5), la garantie
constitutionnelle du droit de vote n'est pas substantiellement différente selon que le
citoyen s'exprime dans une votation ou à l'occasion d'une initiative ou d'une demande de
référendum. Elle englobe au même titre les activités et campagnes qui précèdent ou
accompagnent l'exercice de ces trois droits, nonobstant leurs différences. Lorsqu'il vote,
qu'il adhère à une initiative ou qu'il signe une demande de référendum, le citoyen
accomplit des actes certes distincts. Mais dans tous ces cas, il exprime sa volonté
politique en tant que citoyen. L'expression de cette volonté doit être également libre et
c'est pour les mêmes motifs et selon les mêmes critères qu'il doit être assuré que le
résultat de la volonté ainsi exprimée par l'ensemble des citoyens qui ont fait usage de
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leur droit ne sera pas faussé. Il ressort du considérant 5 de l’ATF 116 précité qu’ « on ne
voit pas pourquoi le seul fait que, dans un cas, le citoyen se prononce pour trancher la
question qui lui est posée, tandis que, dans les autres, il se prononce pour dire s'il entend
que cette question soit posée au peuple, devrait entraîner, du point de vue de la garantie
constitutionnelle de la liberté de vote, des modalités différentes à un point tel qu'une
autorité communale pourrait intervenir de manière plus incisive dans la campagne
précédant une votation cantonale qu'elle ne serait autorisée à le faire dans une
campagne référendaire de même niveau ». Selon les auteurs Jörg Paul Müller/ Markus
Schefer (Grundrechte in der Schweiz, 4e éd., Berne 2008, p. 626), l'intervention des
autorités au stade de la collecte des signatures en vue d'un référendum n'apparaît
exceptionnellement admissible que si elle est nécessaire pour permettre à ceux qui ont
le droit de signer de se forger une opinion large et non faussée. Les exigences d'objec-
tivité, de transparence et de proportionnalité sont alors particulièrement élevées.
7.3 Les recourantes ne font état d’aucune intervention de la municipalité autre que la
conférence de presse du 17 septembre 2018 et que la séance d’information à la popu-
lation du 21 septembre 2018. C’est donc à tort qu’elles lui reprochent d’avoir fait du
« forcing ». Ces deux interventions ont eu lieu dans la foulée de l’adoption du règlement
par le conseil général et du lancement du référendum. De ce fait, elles n’ont pas pu
prendre de court le comité référendaire. Ensuite, dans la mesure où un premier règlement
avait été combattu par référendum avant d’être refusé en votation populaire, et devant la
nécessité de doter la commune d’un règlement conforme au droit fédéral, il pouvait
paraître parfaitement légitime aux yeux de la municipalité d’informer la population de
l’évolution de ce dossier et du système retenu dans le second règlement. Son intervention
s’avère, dans les circonstances particulières d’espèce, exceptionnellement admissible.
Cela étant, l’examen matériel du communiqué de presse et du document « Powerpoint »
présenté lors de la séance d’information publique ne révèle aucune violation des
exigences d'objectivité, de transparence et de proportionnalité. Cette autorité s’est limitée
à rappeler le contexte lié à l’adoption du règlement sur la gestion des déchets et les
raisons de son choix d’opter, à l’instar des autres communes du Valais romand, pour le
système d’un sac taxé à 1 fr. 90. Elle a également fourni des indications chiffrées sur les
conséquences financières du nouveau système. A l’appui de leurs griefs, les recourantes
reprochent concrètement à la municipalité d’avoir mentionné que, « plus on trie, moins
on paie ». Elles se bornent cependant à faire valoir qu’elles « ne sont pas de cet avis »
(cf. p. 2 des remarques complémentaires du 21 octobre 2019), sans entreprendre de
démontrer que le constat de l’exécutif local, agrémenté d’un tableau chiffré, serait
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mensonger et susceptible d’entraver la récolte des signatures en vue du référendum. Les
recourantes se plaignent aussi du fait que le conseil municipal aurait « laiss[é] entendre
que le seul moyen de se conformer à la loi est d’accepter le règlement [...] ». Tel n’est
cependant pas le cas. L’exécutif local a affirmé que « le système actuel à A _
n’est pas légal et doit être remplacé par une taxe ayant un effet incitatif sur le tri des
déchets » en indiquant que « la taxe au sac est le système qui correspond le mieux à
cette solution ». Cela ne revient objectivement pas à prétendre que le règlement adopté
par le conseil général constitue l’unique possibilité de se conformer au droit fédéral. Les
recourantes critiquent enfin le passage suivant du communiqué de presse :
Le Conseil municipal a refusé d’entrer en matière sur la possibilité d’introduire un sac taxé moins cher et
propre à la commune de A _ : « Après étude, cette proposition émanant de certains membres
du groupe de travail a été écartée. Non seulement, cela engendrerait un tourisme des déchets mais il n’y
aurait aucun gain pour le citoyen. Au contraire, A _ devrait assumer seule la mise en œuvre et
la gestion de son propre système. De plus, le service devant être autofinancé, la baisse du prix du sac
serait compensée par une hausse de la taxe de base », relève le Conseil municipal.
Contrairement à ce que soutiennent les recourantes, qui évoquent « un argument
politique censé contrer les arguments du comité référendaire », la municipalité a
simplement synthétisé ici les raisons, factuelles, de son choix d’utiliser les sacs taxés au
prix de 1 fr. 90 par sac de 35 litres. Une telle information n’excède pas les limites
constitutionnelles posées à l’intervention d’une autorité.
7.4 Sur le vu de ce qui précède, il n’y a pas lieu d’admettre que le résultat de la collecte
de signatures aurait été faussé par une intervention illicite de la municipalité de
A _.
8.1 En définitive, le recours doit être déclaré irrecevable en tant que dirigé contre le
classement de la plainte. Il doit être pour le reste rejeté dans la mesure de sa recevabilité
(art. 80 al. 1 let. e et art. 60 al. 1 LPJA).
8.2 Vu l’issue du litige, les frais, qu’il convient d’arrêter, eu égard notamment au principe
de la couverture des frais et de l’équivalence des prestations, à 1500 fr., doivent être mis
à la charge des recourantes, solidairement entre elles (art. 88 al. 5 et 89 al. 1 LPJA, art.
3 al. 3, 11, 13 al. 1 et 25 de la loi du 11 février 2009 fixant le tarif des frais et dépens
devant les autorités judiciaires ou administratives - LTar ; RS/VS 173.8). Ces dernières
n’ont pas droit à des dépens (art. 91 al. 1 a contrario LPJA).
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