Decision ID: 903ad590-314d-5f64-86a7-090671ef296f
Year: 1995
Language: it
Court: TI_TRPI
Chamber: TI_TRPI_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: 

in fatto
a.
Il 17.6.1986 è stata presentata l'iniziativa popolare comunale sulla limitazione delle residenze secondarie postulante l'introduzione nel PR del comune di _ di un art. 30bis NAPR “Abitazioni a carattere primario e secondario.” L'iniziativa è stata approvata dal Consiglio comunale il 15 luglio 1986.
Il 2 luglio 1986 è stata inoltre presentata l’iniziativa popolare “per la protezione della _ ” che propone una modifica del piano delle zone, con esclusione delle costruzioni commerciali (alberghi, case di cura, ristoranti ecc.) e l’introduzione degli art. 34bis e 35bis NAPR. Respinta dal Consiglio comunale il 15.12.1986, fu accolta in votazione popolare il 15.2.1987.
Il Consiglio comunale ha adottato il 4 maggio 1987 alcune varianti del PR, comprese quelle relative alle suddette iniziative.
In relazione alla prima, agli art. 32, 33, 34, 35, 36 NAPR è stata aggiunta la clausola che “può essere adibita a residenza secondaria il 50% al massimo della SUL effettivamente realizzata.” E’ inoltre introdotto l’art. 37 bis NAPR che definisce le residenze secondarie, dichiara applicabile la normativa solo alle nuove abitazioni e agli ampliamenti comportanti insediamenti di nuove unità di abitazione, esclude dall’applicazione le zone _ (_) e _ (_) e infine stabilisce le deroghe che il Municipio è autorizzato a concedere.
Per attuare la seconda il piano delle zone è stato modificato sostituendo nella parte alta della collina, sopra via _ e Via _, le zone già R2 ed R3 con zone Ra con tratteggio, risp. Rb con tratteggio. Alle NAPR sono stati aggiunti i seguenti articoli:
Art 34 bis - Zona residenziale semi intensiva (Rb con tratteggio)
Per tale zona valgono gli stessi parametri della zona Rb.
Sono però unicamente permesse le costruzioni di case e di appartamenti e sono assolutamente vietate le costruzioni c commerciali, quali fabbriche, alberghi, ristoranti, case di cura e ospedali. Tale zona non usufruisce inoltre delle facilitazioni previste dall’art. 18 per le grandi superfici di mq 8000.
Art. 35bis - Zona residenziale semi estensiva (Ra con tratteggio)
Per tale zona valgono gli stessi parametri della zona Ra.
Sono però unicamente permesse le costruzioni di case e di appartamenti e sono assolutamente vietate le costruzioni commerciali, quali fabbriche, alberghi, ristoranti, case di cura e ospedali. Tale zona non usufruisce inoltre delle facilitazioni previste dall’art. 18 per le grandi superfici di mq 6000.
ll Consiglio di Stato ha approvato le varianti con la risoluzione del 20 aprile 1988, respingendo il ricorso della _ _.
b.
La soccombente, proprietaria al momento del ricorso dei mapp. _, _, _, _, _e _siti al disopra della fatidica linea di demarcazione, insorge in questa sede lamentando segnatamente la violazione della garanzia della proprietà, della libertà di commercio e d’industria, dell’uguaglianza di trattamento e dell’art. 21 LPT (mancanza dei presupposti per modificare il PR).
La _ _, ricordando che è una delle più grandi casse-malati svizzere (500.000 membri), mette l’accento sulla certezza del diritto che dichiara crassamente violata. Ricorda di aver acquistato il terreno il 26 aprile 1984 al prezzo di fr. 2.950.000.- con la dichiarata intenzione di costruire un albergo-casa di cura. Nel 1985 sono stati elaborati i progetti di massima, presentati al Municipio nel dicembre dello stesso anno. L’iniziativa rende irrealizzabile il progetto, sopprimendo tra l’altro il bonus del 25% dell’art. 42, introdotto nelle NAPR nell’82, a soli due anni dall’approvazione del PR. Manca un sufficiente interesse pubblico alle misure pianificatorie contestate. Anzi, visto le condizioni poste dal Municipio al rilascio della licenza edilizia, l’opera presentava un indubbio interesse per il comune. L’iniziativa percontro non è in grado di raggiungere lo scopo prefissato, in quanto al posto di un albergo-casa di cura è ora possibile creare un complesso residenziale delle stesse dimensioni, il quale, senza offrire i vantaggi garantiti dalla ricorrente, non sarà meno molesto e inquinante (traffico ecc.).
La _ _ si duole inoltre che il Consiglio di Stato nel motivare la sua decisione abbia genericamente richiamato gli argomenti a favore di una limitazione delle residenze secondarie senza spendere una parola sul vero tema in contestazione, l’esclusione degli alberghi e case di cura dalla zona colpita dal provvedimento pedissequamente all’iniziativa per la protezione della collina. Ora gli alberghi non sono residenze secondarie: mentre queste poco o nulla producono essi danno lavoro a molte persone e rispondono a un’evidente necessità in una regione a chiara vocazione turistica. La ricorrente chiede quindi che gli art. 34bis e 35bis NAPR siano dichiarati nulli. Protestate spese e ripetibili.
c.
Nella sua risposta il Municipio si riconferma integralmente nelle argomentazioni, favorevoli alle tesi ricorsuali, svolte in prima istanza e si richiama alle considerazioni contenute nella decisione governativa del 20.4.88.
A queste si rifà parimenti il Consiglio di Stato nella breve risposta dell’8.11.1988, postulando la reiezione del ricorso.
considerato

in diritto
1. Competenza del TPT, proponibilità, legittimazione ricorsuale
La competenza di questo tribunale è data dall'art. 26 quater lett. D LOG, introdotto con la Legge concernente l'istituzione del Tribunale della pianificazione del territorio, entrata in vigore il 1. ottobre 1992.
A norma dell’art. 38 LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale della pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni dalla notificazione.
Il ricorso è proponibile contro la violazione del diritto e in particolare contro l’errata o mancata applicazione di una norma stabilita dalla legge o risultante implicitamente da essa, l’apprezzamento giuridico erroneo di un fatto, l’eccesso o l’abuso di potere, la violazione di una norma essenziale di procedura. Con il ricorso può inoltre essere impugnato ogni accertamento inesatto o incompleto di fatti rilevanti per la decisione.
L’art. 38 LALPT legittima a ricorrere il Comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b), i proprietari dei fondi la cui situazione è stata modificata dalla decisione del Consiglio di Stato (cpv. 4 lett. c).
In concreto la legittimazione attiva dei ricorrenti, già insorti, per gli stessi motivi, in prima sede, è data a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett. b) LALPT.
Presentati nei termini di legge, e quindi tempestivi, i ricorsi sono ricevibili in ordine.
2. Sicurezza del diritto
La ricorrente pretende che la modifica del PR sia intervenuta in violazione di questo principio e debba già per questo motivo essere annullata.
Rileviamo in proposito che, strumento di sintesi e di coordinamento, il PR deve fare i conti con un complesso di fattori per sua stessa natura variabile. La situazione di fatto può evolvere, il quadro legislativo modificarsi, le previsioni rivelarsi errate. Si pone dunque con una certa frequenza l’esigenza di adattare il piano alle mutate circostanze e conoscenze: come ogni strumento pianificatorio moderno, il PR dev’essere flessibile e dinamico (cfr. DTF 21.10.1993 in re S.X. c. TA BS: “
Die Raumplanung ist ein zielbewusstes und zukunftgerichtetes, der Koordination raumwirksamer Aufgaben und der Ordnung der Bodennutzung dienendes Verfahren mit dynamischem, nicht statischem Verfahren. Zielvorstellungen können angepasst werden. Nutzungspläne können und müssen - unter Berücksichtigung des Grundsätzes der Rechtssicherheit - an veränderte Verhältnisse angepasst werden
”, dando ragione all’asserto ciceroniano che “nihil est simul inventum et perfectum”).
Ricordiamo che la stessa garanzia della proprietà sancita dall’art. 22ter Cost. non mette al riparo da cambiamenti del diritto, il proprietario dovendo sempre contare con quest’eventualità, specie in materia di PR. Non può pretendere che il suo fondo rimanga sempre attribuito alla stessa zona o più generalmente che il regime pianificatorio rimanga immutato: piano e realtà devono all’occorrenza essere posti in consonanza (120 Ia 232, 119 Ia 372, 118 Ia 514, 118 Ib 42, 116 Ia 235, 116 Ib 187, 114 Ia 33, 113 Ia 455, l09 Ia 114).
D’altra parte, proprio perché strumento di pianificazione, il PR deve far prova di sufficiente stabilità: deve fornire ai privati e all’ente pubblico una base previsionale sicura, che permetta loro di pianificare con opportuno anticipo e per un arco di tempo ragionevole i rispettivi investimenti (DTF 120 Ia 231/32, 119 Ib 480 consid. 5c, 114 Ia 32 consid. 6, 109 Ia 113 consid. 3).
La stessa sicurezza del diritto (derivi essa dall’art. 4 Cost. o costituisca un principio costituzionale non scritto, in realtà già richiesta dalla sua stessa natura e funzione) esige che si possa fare affidamento su una certa stabilità del piano (DTF 119 Ib 486, 114 Ia 33; Moor, Droit administratif, I. vol. 2.a ed. pag. 32). Questo fattore dev’essere tenuto in debito conto nella ponderazione degli interessi che occorre intraprendere prima di ogni atto pianificatorio di qualche importanza, segnatamente se ne è toccata la proprietà privata. In caso contrario la ponderazione non sarà completa e il diritto risulterà violato.
A questi principi si ispira l’art. 21 LPT prescrivendo che i PR siano riesaminati in caso di notevole cambiamento delle circostanze, ma adattati solo se necessario.
Sostanzialmente identici i presupposti dell’art. 20 RALE (il PR può essere modificato solo quando esigenze di interesse pubblico di notevole importanza lo richiedono) e ora dell’art 41 LALPT che ammette la modifica del PR, in ogni tempo e con la stessa procedura prevista per l’adozione, se l’interesse pubblico lo esige.
Va tuttavia considerato, in linea generale, che l’attuazione di una pianificazione conforme ai principi fondamentali della legge e in genere al diritto è prioritaria rispetto alla stabilità del piano: “
la questione della certezza del diritto e della stabilità del piano si pone solo per rapporto a PR che siano in consonanza col diritto federale”
(DTF 118 Ia 160, 116 Ia 235, 114 Ia 33). Un piano che risulti contrario al diritto, sia perché l’han reso tale le mutate circostanze, sia perché era viziato da bell’inizio, può essere modificato anche se è entrato da poco in vigore.
3. Restrizioni della proprietà
3.1
Ricordiamo riassuntivamente quanto esposto in narrativa: il Consiglio di Stato ha approvato nel 1972 il PR di _, nell’80 una serie di varianti e nell’82 l’introduzione dell’art. 42 NAPR sugli abbuoni a favore dell’industria alberghiera. La _ _ ha acquistato il terreno nel 1984 e presentato la domanda di costruzione nel 1985. Il municipio ha approvato la domanda di costruzione il 25 giugno 1986, “riservato l’autorizzazione cantonale”. Le due iniziative popolari sono del 1986 e precisamente del 2 luglio 1986 quella per la protezione della collina. Nel 1987 il Consiglio comunale adotta le modifiche del PR comportate da queste iniziative, approvate dal Consiglio di Stato con la contestata risoluzione del 1988. Le nuove varianti sopprimono le facilitazioni dell’art. 18 NAPR per grandi superfici, vietano gli alberghi (cade conseguentemente il relativo bonus), le case di cura ecc. e limitano al 50% della SUL le residenze secondarie. Il nuovo assetto pianificatorio non consente più la realizzazione del progetto della _ _, la quale ha pertanto venduto il terreno a _ e _ che le sono subentrati nel ricorso.
Non può esserci dubbio che le nuove disposizioni restringono l’uso della proprietà (o forniscono una definizione più restrittiva del suo contenuto).
Il quesito sul quale dobbiamo pronunciarci è se questa restrizione è legittima.
E’ in quest’ambito che il tema della stabilità del piano dev’essere affrontato; in relazione alla garanzia della proprietà.
4. Garanzia della proprietà
4.1
In generale
L’art. 22ter Cost., adottato da popolo e Cantoni il 14 settembre 1969 in una con l’art. 22quater sulla pianificazione del territorio, eleva la proprietà a diritto costituzionalmente garantito. La garanzia della proprietà non è però assoluta: Confederazione e Cantoni hanno facoltà di restringerla, risp. di espropriarla, in via legislativa, se l’interesse pubblico lo richiede.
La garanzia ha per oggetto:
a) la proprietà in quanto istituto (Institutsgarantie) e
b) i diritti individuali del proprietario contro gli interventi dello
Stato (Bestandesgarantie)
4.2 Garanzia della proprietà come istituto
Il legislatore non può emanare norme che sopprimono l’istituto giuridico, lo vanificano, lo svuotano della sua sostanza, ne intaccano il nucleo vitale. Deve salvaguardare i diritti essenziali di disposizione e di godimento inerenti alla proprietà; lasciare ai privati un minimo di autonomia nella disposizione dei loro diritti patrimoniali (G. Müller, Commentaire del Cost. féd. art. 22ter n. 12).
4.3 Garanzia dei diritti individuali
Sono protetti i diritti patrimoniali concreti del proprietario, ad es. la proprietà di un determinato fondo, una servitù, il possesso.
La garanzia dell’art. 22ter Cost. vieta a tutti gli organi statali - al legislatore come agli organi esecutivi - di limitare questi diritti, nella misura in cui la restrizione non si fonda su una base legale sufficiente, non è giustificata da motivi d’interesse pubblico e non è proporzionale (G. Müller, op. cit. n. 16).
4.3.1 Base legale
Le restrizioni della proprietà devono essere previste da una norma generale e astratta, conforme alla costituzione. Tranne per restrizioni di scarsa entità occorre una legge in senso formale, adottata dall’organo legislativo competente, soggetta a referendum. Se poi la restrizione della proprietà è grave (per la definizione vedi DTF 115 Ia 365) la giurisprudenza esige una base legale chiara e inequivocabile (DTF 106 Ia 366 consid. 2 con rif.), intendendo con ciò che la restrizione deve potersi desumere con sicurezza dalla legge (DTF 108 Ia 36).
Analoghi requisiti di certezza e trasparenza postula la Convenzione europea dei diritti dell'uomo: il diritto dev’essere sufficientemente accessibile; il cittadino deve poter riconoscere in modo sufficiente quali disposizioni legali sono applicabili a una determinata fattispecie, sì da potervi conformare il proprio comportamento e prevederne le conseguenze con un grado di certezza compatibile con le circostanze (Decisione della Corte europea dei diritti dell'uomo del 26.4.1979 in re Sunday Times, Publications de la Cour Européenne des Droits de l'Homme, Serie A, vol. 30, § 49, cit. in DTF 109 Ia 273 ss, a sua volta cit. in Rhinow/Krähenmann, Nr. 59 lit. i e in Moor, Droit Administratif vol.
I° , 2.a ed. pag. 339: "
on ne peut considérer comme une loi qu'une norme énoncée avec assez de précision pour permettre au citoyen de régler sa conduite; en s'entourant au besoin de conseils éclairés, il doit être à même de prévoir, à un degré raisonnable dans les circostances de la cause, les conséquences de nature à dériver d'un acte déterminé
...").
Ciò non significa, osserva il TF nella cennata sentenza, un'indiscriminata messa al bando dei concetti indeterminati, senza il cui ausilio “
il legislatore non potrebbe venire a capo della complessità delle situazioni
." La necessità di ricorrervi dovrà semmai essere compensata con adeguate garanzie procedurali.
In merito alle restrizioni della proprietà risultanti dalla pianificazione del territorio va osservato quanto segue.
La Costituzione federale, nel disposto consacrato alla pianificazione del territorio (art. 22 quater), dà mandato ai cantoni di assicurare una funzionale utilizzazione del suolo, secondo norme generali stabilite dal legislatore federale. E' stata così emanata la LPT che fa obbligo a Confederazione, cantoni e comuni di assumere i provvedimenti pianificatori necessari "
affinché il suolo sia utilizzato con misura e l'insediamento venga ordinato in vista di uno sviluppo armonioso del Paese, tenuto conto delle condizioni naturali e dei bisogni della popolazione e dell'economia
" (art. 1 cpv. 1 e art. 2 cpv. 1 LPT). In questo contesto lo strumento pianificatorio per eccellenza a livello locale è il PR, chiamato dall'art. 14 LPT a disciplinare "
l'uso ammissibile del suolo
"
, delimitando in particolare le zone edificabili, agricole e protette.
La competenza di adottare i PR spetta ai comuni, ai quali il diritto cantonale ticinese riserva un'ampia autonomia nella pianificazione del loro territorio (art. 1 e 15 ss LE 1973, applicabile al caso di specie, oggi art. 24 ss LALPT). Il contenuto del PR è definito nelle grandi linee dall'art. 16 LE 1973 (e assai più in dettaglio, ora, dall’art. 28 LALPT). Il piano deve in primo luogo suddividere il territorio in zone; ad es. zone industriali, agricole, forestali, d'interesse storico, ambientale-paesistico e residue; deve quindi stabilire i parametri edificatori zona per zona, specificarne la destinazione, precisare gli usi ammessi e se del caso in quale misura e a quali condizioni. Tutto ciò rientra nella sfera di competenza del comune. Come afferma Jagmetti (Commentario alla Costituzione federale, ad art. 22 quater no. 10), entro i limiti della loro autonomia i comuni "
possono essere attivi in materia di legislazione e creare loro stessi le basi per una restrizione della proprietà
".
“In generale una regolamentazione comunale costituirà una base legale sufficiente se è stata adottata dall’organo legislativo comunale”, precisa Moor in Droit administratif, I. vol., 2.a ed. pag. 336, riconducendo al principio della gerarchia delle norme e non della base legale l’esigenza che il comune sia competente a legiferare nella specifica materia secondo il diritto cantonale.
Nel caso presente il divieto di costruire alberghi, case di cura, ristoranti e più generalmente commerci, la limitazione delle residenze secondarie al 50% della SUL e l’esclusione in certe zone di un bonus per grandi superfici configurano norme generali ed astratte, adottate dal Consiglio comunale, ossia dall’organo competente in materia comunale a norma della LOC.
I contestati disposti delle NAPR costituiscono dunque la valida base legale delle restrizioni della proprietà lamentate in questa sede.
4.3.2 Interesse pubblico
Il linea generale è pubblico l’interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua frazione significativa che compete al potere pubblico promuovere nell’esercizio delle sue funzioni. V’è interesse pubblico a un provvedimento di pianificazione del territorio quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività (G. Müller, Commentaire del la Cost. féd., art. 22ter n. 34). Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in giuoco.
4.3.3 Proporzionalità
Mentre il requisito dell’interesse pubblico subordina la restrizione della proprietà all’esistenza di uno scopo costituzionalmente legittimo, il principio della proporzionalità ha per funzione di assicurare che i mezzi posti in opera siano da un lato adeguati (
idoneità
) e necessari al suo conseguimento (
necessità
) e d’altro lato che tra lo scopo e la limitazione della proprietà intercorra un rapporto ragionevole (
proporzionalità in senso stretto
), che renda accettabile (zumutbar) il sacrificio imposto al cittadino.
L’esame della proporzionalità presuppone la ponderazione dei contrapposti interessi, pubblici e privati (DTF 113 Ia 137).
5. In concreto
Per la loro stretta connessione esamineremo congiuntamente l’adempimento, nel caso concreto, dei presupposti dell’interesse pubblico e della proporzionalità.
All’interesse, sicuramente importante e degno di considerazione, della _ _, grande cassa malati svizzera, a creare un albergo-casa di cura in quella tranquilla oasi collinare, dalla vista straordinaria sul lago, si contrappone la preoccupazione, di cui si è fatta portavoce l’iniziativa popolare, di preservare da insediamenti eccessivamente invasivi quella porzione ancora pressoché incontaminata del territorio. L’assemblea comunale, sconfessando il Consiglio comunale, ha accolto l’iniziativa. La zona in discussione è quindi stata riservata alla residenza, la possibilità di aumentare di un piano le costruzioni su grandi superfici (art. 18 NAPR) vi è stata abolita, i commerci e in particolare gli alberghi sono stati messi al bando.
L’iniziativa è stata depositata “preso atto della presentazione da parte della _ _ di un progetto per la costruzione di un albergo/casa di cura di notevoli dimensioni in Via _ /Via _.” Questo progetto non risulta però l’unico bersaglio dell’iniziativa, la quale è presentata “nell’intento di preservare la bellezza e la tranquillità della collina di _, alfine di evitare l’insediamento di questo e di altri progetti di natura commerciale, atti a sconvolgere gli equilibri della collina, sia dal punto di vista architettonico che da quello ambientale, con uno sproporzionato aumento di immissioni moleste e di traffico, non adeguato alla rete stradale esistente”.
Che ciò risponda a interesse pubblico è di tutta evidenza. _ ha avuto negli ultimi decenni un rapidissimo sviluppo edilizio che ne ha profondamente segnato la fisionomia. E dilagata un’edilizia incombente, con grandi costruzioni e complessi immobiliari che pesano molto nel paesaggio. La parte della collina che ne occupa venne invece risparmiata dal fenomeno. La volontà espressa dalla grande maggioranza dei cittadini di riservare alla pura residenza quella porzione del territorio corrisponde ad una scelta di politica pianificatoria che non spetta al tribunale sindacare. Essa è peraltro perfettamente comprensibile. E’ vero che sarà tuttora possibile creare complessi residenziali di una certa consistenza, ma (senza i bonus degli art. 18 e 42 NAPR) non certo con l’impatto consentito dal diritto previgente. E saranno esclusi i commerci e in particolare gli alberghi, le case di cura e i ristoranti, a ragione del traffico, rumore e altre inconvenienze tipici di tali strutture aperte al pubblico, incompatibili con il carattere residenziale della zona.
Questo interesse pubblico è di un’importanza tale da prevalere su quello della ricorrente a realizzare i suoi progetti. E’ in giuoco la configurazione di una parte importante e paesaggisticamente vulnerabile del territorio comunale e proprio il progetto della _ _ imponeva un intervento tempestivo: non si poteva più attendere il naturale termine di revisione generale del PR (10/15 anni).
Non solo l’interesse pubblico è dato ma è pure rispettato il principio della proporzionalità. Non si vede da un lato come lo scopo potesse essere raggiunto con mezzi meno incisivi e d’altra parte non va sottaciuto che i parametri di zona consentono, anche senza bonus, un ragionevole sfruttamento edilizio dei fondi (tanto che nell’opuscolo esplicativo sulla votazione popolare vediamo il Municipio affermare, ancorché con ovvia esagerazione visto l’abolizione dei bonus, che: “
le costruzioni possibili in base alle norme proposte dall’iniziativa non hanno ... un impatto ambientale molto diverso da quello delle costruzioni che s’intendono vietare
”).
Ricordiamo che la _ aveva acquistato le particelle _, _, _, _, _, _RFD _ nel 1984 per 2.950.000 fr. cui va aggiunta la part. _acquistata per 800.000 fr. prezzo globale: fr. 3.750.000.
Ebbene, nel 1989 la ricorrente ha rivenduto il tutto per fr. 6.500.000.-.
Per di più con esenzione dall'IMVI! Difficile ipotizzare in queste circostanze che la variante di PR l'abbia gravemente lesa.
Quanto alla stabilità del piano va osservato che il bonus per costruzioni alberghiere, introdotto nel 1982 e la cui soppressione è particolarmente contestata dalla ricorrente, consentiva un supplemento del 25% ai valori dell’IS di zona e del 10%, limitatamente al solo pianterreno, sull’IO. Questi abbuoni sono naturalmente caduti con l’estromissione degli alberghi dalla zona colpita dalla variante. Di rilievo nella fattispecie non è però la perdita degli abbuoni stessi, che non sono stati toccati in sé dalla variante, ma l’esclusione delle costruzioni alberghiere, beneficiarie del bonus, nella zona in esame. Ora questa esclusione viene a mutare una situazione che durava almeno dal 1980. Lo stesso dicasi del supplemento di un piano, previsto dall’art. 18 NAPR, che non viene toccato dalla modifica del PR e risale quindi al 1980. Mentre per la concessione del bonus previsto dall’art. 42 NAPR il disposto non pone condizioni oltre al carattere alberghiero della costruzione, per la concessione di “
maggiori altezze per un massimo di un piano in più di quanto previsto dalla rispettiva zona
” è richiesta una serie di condizioni. Alcune sono chiaramente stabilite dalla norma, altre sono enunciate in termini indeterminati e devono essere definite di caso in caso. Ad esempio “l’edificazione deve costituire un assieme armonico, perfettamente inserito nell’aspetto paesaggistico della regione”. E il municipio può imporre esigenze supplementari a quelle previste dal disposto e deve infine sentire il parere dell’autorità cantonale. La concessione delle importanti facilitazioni previste dall’art. 18 NAPR è dunque subordinata a condizioni che dipendono in larga misura dal giudizio e dall’apprezzamento dell’esecutivo comunale, con riserva infine di quello cantonale. Al momento della sua soppressione nel 1987 il disposto era in vigore da 7 anni. Ebbene, un tale periodo non è eccessivamente breve per sopprimere una norma che deroga in misura cospicua all’edificabilità normale di zona (un piano aggiuntivo, in zone R2 e R3). Il legislatore comunale può ricredersi sulla giustificazione di tali eccezioni e togliere all’esecutivo la facoltà di concederle. Tanto più in una situazione delicata come quella in esame, in cui il risultato di un’edificazione forzata era sotto gli occhi di tutti e non per caso è servita a scatenare la reazione popolare non appena si è saputo che il municipio aveva deciso positivamente la domanda di costruzione della _ _, riservato l’approvazione cantonale.
Non è sorprendente che il boom edilizio scoppiato in quegli anni abbia portato a ritoccare le previsioni e a rivedere alcune soluzioni pianificatorie, visibilmente superate dagli eventi. Tra queste l’ammissibilità di costruzioni commerciali nel comparto in contestazione. Come detto sopra, la pianificazione deve all’occorrenza adeguarsi alla realtà e così fu in concreto.
L’aspettativa nella stabilità del piano, rispettivamente nella sicurezza del diritto, unitamente all’interesse della ricorrente a realizzare il suo progetto e a mantenere le possibilità edificatorie previste dal PR fin lì vigente non può essere ritenuta d’importanza tale da prevalere sull’interesse pubblico a destinare quella parte della collina alla sola residenza, esclusi i commerci e tra questi gli alberghi e le case di cura.
Rettamente, dunque, il Consiglio di Stato ha approvato la variante.
6. Libertà di commercio e di industria
Un provvedimento pianificatorio può avere per effetto non solo di restringere la garanzia della proprietà sancita dall'art. 22ter Cost, ma di limitare la libertà di commercio e d'industria garantita dall'art. 31 Cost.
Mentre la stessa base legale può giustificare la lesione di entrambi i diritti, così non è necessariamente dell'interesse pubblico e, nella misura in cui gli è strettamente connessa, della proporzionalità. Se infatti per restringere la proprietà può essere invocato, senza aprioristica preclusione, qualsiasi ordine di motivi, è invece escluso che considerazioni di politica economica condizionino la libertà di commercio e d'industria.
Se quindi la restrizione di tale libertà, compatibile con la garanzia della proprietà e dettata da valide esigenze di pianificazione del territorio, non lede l'art. 31 Cost, lo viola invece quella che, pur fondandosi su misure pianificatorie territoriali, persegue in realtà finalità interventistiche, volte a influire sul mercato alterando il meccanismo della libera concorrenza a favore rispettivamente a discapito di determinate categorie di operatori economici. Specie se la componente territoriale è largamente posta in sottordine, sicché la misura pianificatoria appaia più come veicolo di finalità estranee che quale strumento dedicato alla migliore organizzazione del territorio, la limitazione che ne deriva alla libertà di commercio e d'industria è illegittima.
Diverso il discorso se i motivi di politica economica giocano un ruolo secondario nell'economia della misura pianificatoria, che trova nelle sue specifiche, autonome finalità la sua piena ragione di essere.
Qui occorre in linea di massima procedere ad una ponderazione degli interessi "per stabilire se l'esigenza pianificatoria su cui si fonda la misura giustifica la limitazione della libertà d'industria e di commercio che essa involontariamente comporta" (Bianchi, Della possibilità di introdurre destinazioni d'uso limitate e speciali nei PR, RDAT 1983, pag. 247; cfr. pure sul tema 113 Ia 138 ss, 111 Ia 99 ss, 111 Ia 29 ss).
In concreto il divieto di commerci (alberghi, case di cura, ristoranti, ecc.) limita certamente la liberà di commercio. Tuttavia nulla consente di ritenere che la restrizione persegua scopi di politica economica, in odio o a favore di qualche categoria di operatori e non si giustifichi invece pienamente a livello pianificatorio. Come abbiamo precisato a proposito dell’asserita violazione della garanzia della proprietà la variante poggia su una valida base legale, è sorretta da un interesse pubblico sufficiente che prevale sugli altri interessi pubblici e privati in giuoco e infine rispetta il principio della proporzionalità.
La censura non ha pregio.
7. Parità di trattamento
Va qui succintamente ricordato che il principio della parità di trattamento ha una portata necessariamente assai relativa in materia di pianificazione del territorio. “
I PR creano quasi inevitabilmente disuguaglianze
”, avverte Aubert, Traité de droit constitutionnel suisse, Supplément, n. 2208.
La necessità di dividere il territorio in zone diversamente regolamentate crea inevitabilmente delle disparità. Il quest’ambito si tende a identificare il divieto della disparità col divieto dell’arbitrio (B. Knapp, Précis de droit administratif, 1991, n. 492).
Quel che importa è che la situazione posta in essere dalla pianificazione risponda a criteri oggettivi sostenibili, non dipenda da capricci o da calcoli inconferenti; sia in una parola ragionevole e coerente (DTF 118 Ia 162, 116 Ia 195, 115 Ia 389; Moor, Droit administratif, I. vol, 2.a ed. pag. 463; Schürmann/Hänni Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 3. ed. pag. 43).
Ora è evidente, per i motivi svolti ai punti precedenti, che in concreto non se ne verificano gli estremi e dunque pure questa censura non può trovare accoglimento.