Decision ID: 06d73a13-e5a9-4252-89d1-b60ad8ac706e
Year: 2017
Language: de
Court: SG_VGN
Chamber: SG_VGN_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A. Am 24. April 2014 erschien in der Zeitung „Die Südostschweiz“ ein Bericht über die
Standortwahl für eine neue Kantonsschule mit der Überschrift „Region fühlt sich im
Streit um Kanti nicht ernst genommen“ (S. 1) beziehungsweise „Bauchef Willi Haag
bittet bei Kanti-Entscheid um Geduld“ (S. 3) (act. 7/23/7). Am 25. April 2014 traf K.L. –
Gemeindepräsident der Politischen Gemeinde N. – gemäss seinen Angaben eine
Journalistin (act. 7/22 S. 5). Bei diesem Treffen zeigte er ihr offenbar eine E-Mail mit der
Signatur von Regierungsrat Benedikt Würth (act. 7/23/9) und ein Dokument betreffend
ein Geschäft der Regierung, das an der Landsitzung der Regierung vom 15. April 2014
besprochen worden war (Protokollauszug Geschäft 4.2 [act. 7/23/2]; gemäss act. 7/41,
42 und 42/1 handelte es sich dabei um die vorab versandte traktandierte Version und
nicht um diejenige, die an der Landsitzung verteilt worden war). Am 27. April 2014
veröffentlichte die „Ostschweiz am Sonntag“ einen Bericht zur Standortwahl für die
Kantonsschule Wattwil. Im Bericht wurde auf eine E-Mail von Regierungsrat Würth
Bezug genommen, die dieser am 14. April 2014 an die anderen Mitglieder der
Regierung sowie Staatssekretär Canisius Braun geschickt hatte (act. 7/9).
Mit E-Mail vom 29. April 2014, 07:55 Uhr, informierte K.L. den Staatssekretär darüber,
dass an der Landsitzung der Regierung vom 15. April 2014 in N. Unterlagen
(Protokollauszug zum Geschäft 4.2 sowie eine E-Mail von Regierungsrat Würth) im
Sitzungszimmer zurückgeblieben seien (act. 7/5/3). Er wisse nicht, wer die Unterlagen
liegen gelassen habe. Er werde sie nun vernichten. K.L. meldete sich noch
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gleichentags bei der Staatsanwaltschaft (act. 7/12). Am gleichen Tag beschloss die
Regierung, Strafanzeige zu erstatten (act. 7/5/4). Im Schreiben an die
Staatsanwaltschaft St. Gallen stand: „Sie [die Regierung] erstattet deshalb [...] Anzeige
wegen Verdachts auf eine Amtsgeheimnisverletzung [...]. Die Regierung erhofft sich
eine lückenlose Aufklärung der Vorgänge, die zur Weiterleitung der vertraulichen
Angaben führten“ (act. 7/12).
Mit Schreiben vom 30. April 2014 stellte K.L. dem Leitenden Staatsanwalt des
Untersuchungsamts Uznach Unterlagen zu (act. 7/12). Die besagte E Mail war nicht
dabei. Auf Nachfrage des Staatsanwalts erklärte K.L., dass er von der E-Mail keine
Kopie habe, da er sie durch den Shredder gelassen habe. Am 2. Mai 2014 wurde K.L.
vom Leitenden Staatsanwalt als Auskunftsperson einvernommen (act. 7/8, falsch
nummeriert; act. 7/12). Er gab unter anderem an, er habe die Akten auf der Kommode
gefunden (act. 7/8 S. 4). Er sei nach der Sitzung in den Saal gegangen, um sicher zu
sein, dass aufgeräumt sei. Er habe die Akten ins Büro genommen und versucht, den
Staatssekretär zu erreichen. Da ihm dies nicht gelungen sei, habe er ihm eine E-Mail
geschrieben (act. 7/5/3). Der Staatssekretär habe sich dann gemeldet und ihm gesagt,
dass er die Akten nicht vernichten dürfe. Er sei am gleichen Tag an einer Sitzung in St.
Gallen gewesen, an der man ihn nach den Unterlagen gefragt habe. Er habe gesagt,
dass er schauen müsse, ob sie noch nicht vernichtet seien. Er habe die Akten nicht an
die Regierung retourniert, weil der Staatssekretär ihm gesagt habe, er solle die Akten
zur Staatsanwaltschaft schicken.
B. Gemäss Protokoll des Verlaufs der Landsitzung vom 15. April 2014, das am 5. Mai
2014 erstellt wurde, waren die Platzverhältnisse im Sitzungsraum am 15. April 2014
relativ eng (act. 7/12, 7/23/6). Die Anwesenden hatten nur beschränkt Raum, um die
Akten auszubreiten. Aufgrund der intensiven Diskussion zum Geschäft 4.2 konnte die
Sitzung erst knapp vor 13.00 Uhr beendet werden. Wegen des vereinbarten Apéros mit
den Gemeindepräsidentinnen und Gemeindepräsidenten der Region waren der
Zeitdruck und die Hektik beim Verlassen des Raums relativ gross. Der Staatssekretär
und der Protokollführer machten deshalb einen kurzen Rundgang und sammelten die
zur Vernichtung bestimmten Dokumente ein, nachdem die Mitglieder der Regierung
den Raum verlassen hatten. Der Protokollführer packte seine Unterlagen und die zu
vernichtenden Dokumente zusammen mit dem Laptop in seine Dokumentenmappe.
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Wegen der Dokumententasche sowie den einzupackenden Geschenken der Gemeinde
N. konnte der Protokollführer beim ersten Gang zu den Fahrzeugen seinen Mantel nicht
mitnehmen. Als er nach dem Verladen der Unterlagen zurück in das Sitzungszimmer
wollte, war das Haus bereits durch den Gemeindepräsidenten verschlossen worden.
Dieser war in seinem Wagen in Richtung Restaurant unterwegs. Nach dem Mittagessen
bat der Protokollführer den Gemeindepräsidenten von N., noch einmal nach N.
zurückzukehren und das Haus sowie das Sitzungszimmer zu öffnen. Der
Gemeindepräsident fuhr daher nach N. zurück. Der Staatssekretär und der
Protokollführer folgten ihm in einem Abstand von etwa fünf Minuten. Als der
Protokollführer das Haus betrat, kam ihm der Gemeindepräsident mit dem Mantel und
mit zwei leeren Plastiksichtmäppchen entgegen, mit dem Hinweis, dass er diese noch
im Zimmer gefunden habe. Der Protokollführer entsorgte die zur Vernichtung
bestimmten Dokumente im Regierungsgebäude in St. Gallen.
C. Am 28. Mai 2014 ermächtigte die Anklagekammer des Kantons die Strafbehörden
zur Durchführung eines Strafverfahrens gegen K.L. (act. 7/7 S. 4). In der Einvernahme
als beschuldigte Person gab er am 23. Juni 2014 zu Protokoll, dass er mit einer
Journalistin Kontakt aufgenommen und ihr mitgeteilt habe, die Regierung prüfe einen
neuen Standort für die Kantonsschule Wattwil, nämlich Uznach (act. 7/12). Dieses
Wissen habe er aus einer vertraulichen E-Mail von Regierungsrat Würth an die
Mitglieder der Regierung sowie einem vertraulichen Entwurf des
Bildungsdepartements, die er nach der Landsitzung der Regierung am 15. April 2014 in
N. gefunden habe. Er habe der Journalistin das E-Mail von Regierungsrat Würth weder
physisch noch elektronisch weitergeleitet. Mit Strafbefehl vom 24. Juni 2014 wurde
K.L. der Verletzung des Amtsgeheimnisses schuldig gesprochen und zu einer
bedingten Geldstrafe von 30 Tagessätzen zu je CHF 160 bei einer Probezeit von zwei
Jahren sowie einer Busse von CHF 1‘000 verurteilt (act. 7/8 und 7/12).
D. Am 12. August 2014 beschloss die Regierung die Durchführung einer
Administrativuntersuchung nach Art. 73 Abs. 1 des Personalgesetzes (sGS 143.1, PG)
durch Rechtsanwalt Benno Lindegger (act. 7/5/5 S. 2). Überdies ordnete sie eine
Disziplinaruntersuchung nach Art. 16 Abs. 1 des Gesetzes über die disziplinarische
Verantwortlichkeit der Behördemitglieder, Beamten und öffentlichen Angestellten
(Disziplinargesetz; sGS 161.3, DG) an. Am 14. August 2014 informierte der
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Staatssekretär die Staatsanwaltschaft über die Beschlüsse und ersuchte um Zustellung
der Strafakten des Strafverfahrens gegen K.L. zuhanden der von der Regierung
eingesetzten Untersuchungsbehörden (act. 7/6). Am 15. August 2014 trafen sich der
Staatssekretär, der Präsident der Disziplinarkommission Dr. Adrian Rüesch und
Rechtsanwalt Lindegger, um das Vorgehen im Zusammenhang mit der
Administrativuntersuchung zu besprechen und um die Ergebnisse mit der
Disziplinaruntersuchung zu koordinieren (act. 7/22 S. 2). Im Vordergrund dieser
Unterredung stand die Möglichkeit der Einsichtnahme in die Strafakten. Gemäss E-Mail
des Leitenden Staatsanwalts vom gleichen Tag war K.L. mit der Herausgabe der
Strafakten an die Regierung beziehungsweise die untersuchenden Personen
einverstanden (vgl. act. 7/10). Gleichentags teilte der Leitende Staatsanwalt dem
Staatssekretär mit, dass dessen Gesuch um Herausgabe der Strafakten bewilligt
worden sei (act. 7/12). Er überbrachte dem Staatssekretär die Strafakten noch am
Nachmittag des 15. August 2014 zur Einsicht (act. 7/22 S. 2).
Am 18. August 2014 informierte der Staatssekretär die untersuchenden Personen
darüber, dass die Strafakten in der Staatskanzlei verfügbar seien (act. 7/11). Am selben
Tag informierte Dr. Rüesch in seinem Zwischenbericht, dass eine Eröffnungsverfügung
gemäss Art. 16 Abs. 1 DG nur als Individualverfügung möglich sei (act. 7/13 S. 1). Ohne
genügende Anhaltspunkte für eine Eröffnungsverfügung zumindest gegenüber einem
individualisierten Personenkreis möglicher Fehlbarer müsse der Sachverhalt zunächst
im Rahmen einer Administrativuntersuchung oder eines Strafverfahrens aufbereitet
werden. Gegenüber K.L. sei am 29. Juli 2014 die Verwirkung (Art. 8 Abs. 1 DG)
eingetreten. Die längeren Fristen bei Einleitung eines Strafverfahrens würden nur für die
Verjährung nach Art. 9 DG, nicht aber für die Verwirkungsfrist nach Art. 8 Abs. 1 DG
gelten. Hätte man das Ergebnis des Strafverfahrens abwarten wollen, hätte die
Regierung zur Fristwahrung wie üblich das Disziplinarverfahren eröffnen und bis zum
Abschluss des Strafverfahrens sistieren müssen.
Am 26. August 2014 eröffnete die Regierung in Ergänzung zu ihrem
Grundsatzbeschluss vom 12. August 2014 eine Disziplinaruntersuchung gegen K.L.
(act. 2 S. 2; 7/16 S. 4; 7/34/1 S. 4). Gleichzeitig mit der Eröffnung wurde die
Disziplinaruntersuchung sistiert. Begründet wurde die Eröffnung der
Disziplinaruntersuchung damit, dass die Regierung (erst) durch die Strafakten (das
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heisst am 15. August 2014) erfahren habe, dass K.L. nicht sämtliche Akten der
Staatsanwaltschaft weitergeleitet, sondern einen Teil davon vernichtet habe (act. 7/16
S. 2, 7/34/1 S. 2). Zudem gehe aus den Strafakten nicht schlüssig hervor, wie K.L. in
den Besitz der Akten gelangt sei und auf welche Akten er in welcher Form Zugriff
gehabt habe. Damit lägen seit der Einsichtnahme in die Akten der Strafuntersuchung
relevante Anhaltspunkte für Amtspflichtverletzungen nicht nur mit Blick auf die
Verletzung des Amtsgeheimnisses vor, sondern auch betreffend den Umgang mit
vertraulichen Akten der Regierung. Die dreimonatige Verwirkungsfrist sei deshalb
gewahrt. Dies wurde K.L. mit Schreiben vom 28. August 2014 mitgeteilt (act. 7/34/2).
E. Auf Antrag der Rechtspflegekommission vom 4. September 2014 ordnete der
Kantonsrat am 15. September 2014 eine Administrativuntersuchung gegen die
Mitglieder der Regierung und den Staatssekretär an (act. 2 S. 2). Mit der Untersuchung
wurde Prof. Dr. Felix Uhlmann betraut (act. 7/25). Am 15. September 2014 erstellte der
mit der am 12. August 2014 beschlossenen Administrativuntersuchung gegen K.L.
betraute Rechtsanwalt Lindegger einen Zwischenbericht zuhanden der Regierung (act.
7/22). Am 16. September 2014 erhielt der Staatssekretär diesen Zwischenbericht (act.
7/21).
Mit Schreiben vom 24. September 2014 wandte sich der Präsident der
Rechtspflegekommission des Kantonsrats, Dr. Walter Locher, an Prof. Dr. Felix
Uhlmann und bat diesen, Einsicht in die Straf-, Disziplinar- und
Administrativuntersuchungsakten zu nehmen und alle ihm gut scheinenden
Massnahmen zur Klärung des Sachverhalts zu ergreifen (act. 7/25). Als unerlässlich
erachtete er es, einzelne Mitglieder der Regierung und den Staatssekretär zu den
Vorfällen persönlich zu befragen und allenfalls zusätzliche Abklärungen im
Informatikbereich zu tätigen.
F. Am 22. Januar 2015 stellte Rechtsanwalt Lindegger Prof. Dr. Uhlmann sowie den
Präsidenten der Rechtspflegekommission des Kantonsrates und der
Disziplinarkommission seinen Schlussbericht per E-Mail zu (act. 7/32). In diesem
verwies er auf die Fazits seines Zwischenberichts und relativierte diese unter anderem
insofern, als eine nahe Möglichkeit bestehe, dass K.L. mit seinem verhalten einen
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Dritten schützen wolle, der ihm die Dokumente übergeben beziehungsweise zugestellt
habe (act. 7/33/1 S. 2 ff., 7/35 S. 2 ff.).
Mit Beschluss vom 10. Februar 2015 ordnete die Regierung die Aufnahme der bisher
sistierten Disziplinaruntersuchung an (act. 2 S. 2, 7/34). Dies wurde damit begründet,
dass sich aus den Administrativuntersuchungen keine abschliessenden Erkenntnisse
über den relevanten Sachverhalt ableiten liessen und insbesondere offen bleibe, wie
K.L. in den Besitz der fraglichen Dokumente gelangt sei. Aus den
Administrativuntersuchungen gehe hervor, dass die zufällige Inbesitznahme der
Dokumente fraglich sei. Die Aufnahme der sistierten Disziplinaruntersuchung eigne sich
dafür, den offenen Sachverhaltsfragen noch einmal nachzugehen. Selbst wenn sich
keine neuen Hinweise in Bezug auf den relevanten Sachverhalt ergeben würden, habe
die Regierung als Disziplinarbehörde im Rahmen des Disziplinarverfahrens zu
entscheiden, ob die Vernichtung von offensichtlich vertraulichen Regierungsakten
durch ein Behördenmitglied disziplinarisch zu ahnden sei. Die Aufnahme der sistierten
Disziplinaruntersuchung wurde dem Präsidenten der Disziplinarkommission mit
Schreiben vom 11. Februar 2015 mitgeteilt (act. 7/33). Gegenstand der Untersuchung
sollte bilden, wann und aus welchen Beweggründen K.L. die für die Straf- und
Disziplinaruntersuchung relevanten Akten vernichtet habe, um welche Akten es sich
dabei gehandelt habe und wie er in den Besitz der vernichteten vertraulichen Akten
gelangt sei. Am 1. Mai 2015 wurde K.L. vom Präsidenten der Disziplinarkommission
einvernommen (act. 2 S. 2, 7/45).
G. Am 8. Juni 2015 informierte Rechtsagent H. die Disziplinarkommission darüber,
dass K.L. als Kantonsrat vereidigt worden sei (act. 7/49). Es sei der Regierung deshalb
untersagt, das Disziplinarverfahren gegen ihn weiterzuführen.
Am 11. August 2015 reichte die Disziplinarkommission der Regierung den Bericht über
die Disziplinaruntersuchung ein und beantragte, K.L. sei ein schriftlicher Verweis zu
erteilen und er sei zu verpflichten, eine Geldleistung in Höhe von CHF 1‘000 zu
bezahlen (act. 2 S. 2). Die Disziplinarkommission sei zur Auffassung gelangt, K.L. habe
im Umgang mit den ihm zugänglichen Akten der Regierung sowie der E-Mail von
Regierungsrat Würth verschiedene Amts- und Treuepflichten schuldhaft verletzt (act. 2
S. 2). Mit diesen Pflichten lasse es sich insbesondere nicht vereinbaren, dass ein
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Gemeindepräsident, der Gastgeber der Regierung gewesen sei, von ihm aufgefundene
Dokumente der Regierung einer Journalistin zum Kopieren überlasse und solche
Dokumente ohne vorgängige Mitteilung an die entsprechende Behörde vernichte (act. 2
S. 2). Die Disziplinarkommission wies zudem auf Ungereimtheiten im Aussageverhalten
von K.L. hin (act. 2 S. 2). Am 20. August 2015 gab die Regierung dem
Beschwerdeführer Gelegenheit, zum begründeten Antrag der Disziplinarkommission
Stellung zu nehmen (act. 2 S. 3). Mit Eingabe vom 19. Oktober 2015 nahm K.L. Stellung
zum Antrag der Disziplinarkommission (act. 2 S. 3). Am 3. November 2015 erteilte die
Regierung K.L. gestützt auf Art. 5 Abs. 1 lit. a und b in Verbindung mit Art. 5 Abs. 2 DG
einen schriftlichen Verweis und verpflichtete ihn zu einer Geldleistung in Höhe von CHF
1‘000 (act. 2 S. 11). Die Kosten des Verfahrens von CHF 2‘000 wurden K.L. auferlegt
(act. 2 S. 11).
H. K.L. (Beschwerdeführer) erhob gegen den Entscheid der Regierung (Vorinstanz) vom
3. November 2015 mit Eingabe von Rechtsagent H. vom 12. November 2015 (Datum
Poststempel) Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Er erhielt Gelegenheit, die
Beschwerde hinsichtlich der Darstellung des Sachverhalts sowie der Begründung bis
16. Januar 2016 zu ergänzen. Rechtsagent H. wurde gleichzeitig aufgefordert, die
gesetzeskonforme Vertretungsbefugnis nachzuweisen. Unaufgefordert überwies die
Staatskanzlei am 18. November 2015 dem Gericht die Akten des Disziplinarverfahrens.
Am 18. November 2015 wurde die Frist zur Einreichung der Beschwerdeergänzung und
des Nachweises der gesetzeskonformen Vertretungsbefugnis bis 7. Dezember 2015
erstreckt. Mit Eingabe vom 7. Dezember 2015 bestätigte der Beschwerdeführer selbst
die Beschwerde (act. 12). Seine Anträge lauteten (act. 12 S. 1): „1. Der
Disziplinarentscheid sei aufzuheben und das Verfahren sei einzustellen. 2. Eventualiter
sei ein Disziplinarverfahren durchzuführen, welches von unbefangenen und
unabhängigen Kommissionsmitgliedern untersucht wird. 3. Für die Begründung sei
eine Frist bis 15. Januar 2016 anzuberaumen, nach vorgängiger Aktenedition. 4.
Kosten und Entschädigungen zu Lasten der Vorinstanz.“ Mit Eingabe der Beschwerde
beantragte der Beschwerdeführer sogleich die Sistierung des Verfahrens (act. 12 S. 2).
Am 21. Januar 2016 nahm der Beschwerdeführer Einsicht in die gesamten dem
Verwaltungsgericht vorliegenden Verfahrensakten (act.15, 16 und 18). Mit Schreiben
vom 19. Januar 2016 gewährte das Verwaltungsgericht dem Beschwerdeführer eine
weitere Frist bis 8. Februar 2016 zur Ergänzung seiner Beschwerde (act. 17). Am
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8. Februar 2016 ergänzte der Beschwerdeführer seine Beschwerde (act. 19). An seinen
bereits gestellten Anträgen hielt er fest (act. 19 S. 1). Die Vorinstanz liess sich am
1. März 2016 vernehmen.

Auf die Erwägungen im angefochtenen Entscheid und die Ausführungen des
Beschwerdeführers zur Begründung seiner Anträge sowie die Akten wird, soweit
wesentlich, in den Erwägungen eingegangen.
Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1. Das Verwaltungsgericht ist zum Entscheid in der Sache zuständig (Art. 59bis Abs. 1
des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege; sGS 951.1, VRP). Der
Beschwerdeführer ist zur Erhebung der Beschwerde befugt (Art. 64 in Verbindung mit
Art. 45 Abs. 1 VRP). Die Beschwerde gegen den Entscheid der Vorinstanz vom 3.
November 2015 wurde mit Eingabe vom 12. November 2015 rechtzeitig erhoben und
erfüllt zusammen mit den Ergänzungen vom 7. Dezember 2015 und vom 8. Februar
2016 in formeller und inhaltlicher Hinsicht die gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 in
Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP). Auf die Beschwerde ist
einzutreten.
2. Nach Art. 100 Abs. 1 des Gemeindegesetzes (sGS 151.2, GG) sind
Behördemitglieder, Verwaltungspersonal und Beauftragte nach Massgabe der
Gesetzgebung disziplinarisch, strafrechtlich und vermögensrechtlich verantwortlich.
Auch die vom Volk gewählten Behördemitglieder der Gemeinden unterstehen gemäss
Art. 1 lit. e DG der disziplinarischen Verantwortlichkeit. Für die Anordnung der
Disziplinaruntersuchung und für den Erlass von Disziplinarmassnahmen ist die
Disziplinarbehörde zuständig (Art. 12 Abs. 1 und Art. 16 Abs. 1 DG). Für die vom Volk
oder vom Kantonsrat gewählten Behördemitglieder des Kantons oder der Gemeinden
ist die Regierung Disziplinarbehörde (Art. 12 Abs. 2 lit. b Ziff. 1 DG). Mitglieder des
Kantonsrates unterstehen laut Art. 2 Abs. 1 DG nicht dem Disziplinargesetz.
2.1. Da der Vorsitzende des Rates der politischen Gemeinde N. von der Bürgerschaft,
das heisst vom Volk, gewählt wird (Art. 22 Abs. 1 GG), war die Vorinstanz zur Eröffnung
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eines Disziplinarverfahrens beziehungsweise zum Erlass von Disziplinarmassnahmen
gegen den Beschwerdeführer sicher solange zuständig, wie dieser noch nicht Mitglied
des Kantonsrates war. Dies ist unbestritten. Der Beschwerdeführer macht indessen
geltend, die Vorinstanz hätte das Disziplinarverfahren nach seiner Wahl in den
Kantonsrat einstellen müssen. Dies ergebe sich aus dem Grundsatz der
Gewaltenteilung, weshalb eine Disziplinierung eines Kantonsrates durch die Regierung
nicht möglich sei, und zwar nicht nur für seine Tätigkeiten als Kantonsrat. Auch bei der
Auflösung eines Dienstverhältnisses müsse ein allenfalls laufendes Disziplinarverfahren
eingestellt werden; dies gelte analog bei einer Funktionsänderung. Dass das
Disziplinargesetz dies nicht ausdrücklich regle, dürfe nicht zu Lasten der
Kantonsrätinnen und Kantonsräte gehen. Der Gesetzgeber wolle das
Disziplinarverfahren offenbar nicht auf Kantonsräte anwenden. Dass dies nur für die
Tätigkeit als Kantonsrat gelte, mache aus Sicht der Gewaltenteilung keinen Sinn. Der
Fall sei nicht vergleichbar mit den zitierten Fällen von Bezirksammännern, die als Notar
oder Untersuchungsbeamter im Dienst des Kantons gestanden seien. Denn in diesen
Fällen sei es lediglich um die Frage gegangen, wer für ein Disziplinarverfahren
zuständig sei, also nicht darum, ob ein Disziplinarverfahren überhaupt zulässig sei. Die
Vorinstanz stellt sich demgegenüber auf den Standpunkt, dass in Frage stehe, ob die
Einsitznahme einer Person in den Kantonsrat eine Untersuchung ausschliesse, wenn
die Person dem Disziplinarrecht nach Art. 1 DG unterstehe. Den Gesetzesmaterialien
seien keine Hinweise zum Verhältnis zwischen Art. 1 DG und Art. 2 DG zu entnehmen.
Sinn und Zweck des Disziplinarrechts sei die Wiederherstellung beziehungsweise die
Sicherstellung des guten Funktionierens der Verwaltung. Das Disziplinarrecht habe
grundsätzlich keinen pönalen Charakter, sondern sei ein Führungsinstrument der
vorgesetzten Behörde bzw. der Aufsichtsbehörde, um Amts- und Dienstpflichten
durchzusetzen. Anknüpfungspunkt für die disziplinarische Verantwortlichkeit sei die
Verletzung bestimmter Amts- und Dienstpflichten einer Person. Das Disziplinarrecht
verfolge also einen funktionsbezogenen Ansatz und knüpfe an die Amts- und
Dienstpflichten einer Person an. Art. 2 DG schliesse aus, dass die Verletzung von
Amts- und Dienstpflichten eines Mitglieds des Kantonsrates disziplinarisch untersucht
und sanktioniert würden. Habe ein Mitglied des Kantonsrates jedoch in einer andern
Funktion gemäss Art. 1 DG Amts- und Dienstpflichten zu beachten, werde die
Durchsetzung dieser Pflichten durch Art. 2 DG nicht ausgeschlossen. Andernfalls
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könnte sich ein Mitglied des Kantonsrates bei der Ausübung weiterer Ämter den
Anforderungen und Weisungen der vorgesetzten Behörde entziehen, ohne dass diese
durch disziplinarische Massnahmen die Einhaltung der Amts- und Dienstpflichten
durchsetzen könnte. Diese Auslegung von Art. 2 DG würde Sinn und Zweck des
Disziplinarrechts widersprechen und die Sicherstellung des guten Funktionierens der
Verwaltung in Frage stellen. Ein vom Volk gewähltes Behördemitglied einer Gemeinde,
das gleichzeitig Mitglied des Kantonsrates sei, unterstehe daher für die Verletzung von
Amts- und Dienstpflichten als Behördemitglied der Gemeinde weiterhin dem DG. Dies
müsse insbesondere dann gelten, wenn die disziplinarrechtlich relevanten Handlungen
wie in vorliegendem Fall vor der Einsitznahme der Person in den Kantonsrat
vorgenommen worden seien.
2.2. Es ist in der Tat so, dass das DG die Frage nicht ausdrücklich beantwortet, wie bei
Personen vorzugehen ist, die mehrere Funktionen innehaben und im Rahmen dieser
Funktionen teilweise dem DG unterstehen und teilweise nicht. Ebenso richtig ist, dass
die Gesetzesmaterialien und insbesondere die Botschaft des Regierungsrates zum
Entwurf eines Gesetzes über die disziplinarische Verantwortlichkeit der
Behördemitglieder, Beamten und öffentlichen Angestellten vom 29. August 1972
(nachfolgend Botschaft DG, in: ABl 1972 S. 1396 ff.) keine Hinweise zum Verhältnis
zwischen Art. 1 DG und Art. 2 DG enthalten. Die gesetzliche Systematik hilft nicht
weiter, wenngleich in Art. 1 DG vom „Grundsatz“ die Rede ist und in Art. 2 DG von
„Ausnahmen“. Es gilt also, die Bestimmungen teleologisch auszulegen. Ausgangspunkt
dieser Auslegung muss die Frage nach dem Sinn und Zweck der Disziplinierung
stehen. Dies klären die bereits zitierte Botschaft DG und die Rechtsprechung deutlich:
Die Disziplinierung soll keine Strafe im Rechtssinn darstellen, sondern der
Aufrechterhaltung der Ordnung sowie der Wahrung des Ansehens und der
Vertrauenswürdigkeit der Verwaltungsbehörden dienen (ABl 1972 S. 1397; VerwGE
B 2013/69 vom 11. März 2014 E. 2.1, www.gerichte.sg.ch). Sie soll bewirken, dass
diejenigen Personen, die unter der Disziplinargewalt stehen, ihre Pflichten erfüllen. Das
Disziplinarrecht bezieht sich also nicht auf eine Person, sondern auf deren Funktion.
Dies spricht dafür, dass eine Person in Bezug auf eine Funktion der Disziplinargewalt
unterstehen kann und in Bezug auf eine andere nicht. Für die teleologische Auslegung
weiter relevant ist die Frage, warum der Gesetzgeber die Kantonsräte vom
Anwendungsbereich des DG ausgenommen hat. Grund hierfür muss tatsächlich der
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Grundsatz der Gewaltenteilung sein. Es soll verhindert werden, dass politische
Überlegungen dazu führen, eine Kantonsrätin oder einen Kantonsrat mittels eines
Disziplinarverfahrens zu zähmen oder gar aus dem Amt zu entfernen. Dies spricht aber
nicht dagegen, einen Kantonsrat, der gleichzeitig eine andere Funktion ausübt, die
gemäss Art. 1 DG dem Geltungsbereich des DG untersteht, für die Verletzung von
Amts- oder Dienstpflichten bei der Ausübung dieser anderen Funktion zu massregeln.
Denn mit dieser Massregelung kann kein unmittelbarer Einfluss auf sein Verhalten als
Kantonsrat ausgeübt werden, sondern bestenfalls Einfluss darauf, wie
beziehungsweise ob diese Person auch die andere Funktion weiterhin ausübt. Die
Gewaltenteilung wird mithin durch eine solche Disziplinierung grundsätzlich nicht
tangiert. Es ist deshalb richtigerweise vom funktionsbezogenen Ansatz auszugehen. In
Bezug auf seine Funktion als Vorsitzender des Rates der politischen Gemeinde N.
untersteht der Beschwerdeführer also mindestens solange dem DG, als er diese
Funktion ausübt (vgl. Art. 22 Abs. 1 DG).
3. Gemäss Art. 8 Abs. 1 DG kann ein Disziplinarfehler nur verfolgt werden, wenn die
Disziplinarbehörde die Untersuchung innert dreier Monate anordnet, nachdem ihr der
Disziplinarfehler und der Fehlbare bekannt geworden sind.
3.1. Die Regierung stellt sich auf den Standpunkt, sie habe am 29. April 2014 Kenntnis
davon erhalten, dass der Beschwerdeführer Informationen aus internen Dokumenten
der Regierung an die Medien weitergeleitet habe. Dieser Sachverhalt bilde Gegenstand
des am 24. Juni 2014 abgeschlossenen Strafverfahrens. Der Staatskanzlei seien die
Strafakten am 15. August 2014 vollständig übergeben worden. Diese Akten hätten den
Schluss zugelassen, dass der Beschwerdeführer abgesehen von der
Amtsgeheimnisverletzung weitere Amtspflichten im Umgang mit den Akten der
Regierung verletzt habe. Die Regierung habe durch die Strafakten davon Kenntnis
erlangt, dass der Beschwerdeführer nicht sämtliche Akten an die Staatsanwaltschaft
weitergeleitet, sondern einen Teil der Akten vernichtet habe. Zudem gehe auch aus den
Strafakten nicht schlüssig hervor, wie der Beschwerdeführer in den Besitz der
vernichteten Akten gelangt sei und auf welche Akten er in welcher Form Zugriff gehabt
habe. Der Regierung hätten durch die Einsichtnahme in die Akten der
Strafuntersuchung Anhaltspunkte für weitere relevante Amtspflichtverletzungen
vorgelegen, also nicht nur mit Blick auf die Verletzung des Amtsgeheimnisses, sondern
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auch betreffend den Umgang mit den Akten der Regierung. Für diesen Sachverhalt, der
sich erst aus den am 15. August 2014 bei der Staatskanzlei eingegangenen Strafakten
ergeben habe, sei der Eröffnungsbeschluss der Regierung vom 26. August 2014 unter
Wahrung der Dreimonatsfrist gemäss Art. 8 Abs. 1 DG erfolgt. Demgegenüber war
nach Ansicht des Beschwerdeführers die Frist gemäss Art. 8 Abs. 1 DG im Zeitpunkt
des Regierungsbeschlusses vom 26. August 2014 bereits abgelaufen.
3.2. Vorliegend stellt sich also die Frage, wie detailliert der Sachverhalt einer
Disziplinarbehörde bekannt sein muss, damit die Verwirkungsfrist gemäss Art. 8 Abs. 1
DG zu laufen beginnt. Dabei ist die bisherige Rechtsprechung zu berücksichtigen, nach
welcher ein Disziplinarverfahren erst eingeleitet werden darf, wenn genügend objektive
Anhaltspunkte vorhanden sind, die eine Verletzung der Dienstpflicht als wahrscheinlich
erscheinen lassen (VerwGE B 2013/69 vom 11. März 2014 E. 2.2.2,
www.gerichte.sg.ch). Ein blosser Verdacht, Vermutungen und Gerüchte reichen nicht
aus. Besteht gegenüber einer Person der dringende Verdacht einer
Dienstpflichtverletzung, ist die Disziplinarbehörde allerdings verpflichtet, ein
Disziplinarverfahren einzuleiten. Daraus lässt sich ableiten, dass die Frist bei Vorliegen
genügend objektiver Anhaltspunkte für Amts- oder Dienstpflichtverletzungen in Bezug
auf einen Sachverhalt zu laufen beginnt.
3.3. Was die Fristwahrung anbelangt, geht aus dem Sachverhalt hervor, dass der
Staatssekretär am 29. April 2014 Kenntnis davon erlangt hat, dass der
Beschwerdeführer an Unterlagen der Regierung gelangt war, um welche Unterlagen es
sich dabei im Wesentlichen gehandelt hatte (Protokollauszug zum Geschäft 4.2 und
eine E-Mail von Regierungsrat Würth), dass diese Unterlagen oder zumindest Teile
davon in die Hände der Medien geraten waren und dass der Beschwerdeführer die
Zerstörung der Unterlagen angekündigt hatte und die Unterlagen beziehungsweise
einen Teil davon bereits zerstört haben könnte. Dieses Wissen des Staatssekretärs,
das zumindest teilweise auch Regierungsrat Kölliker bekannt war, ist der Vorinstanz
anzurechnen, denn gemäss Art. 5 Abs. 3 der Geschäftsordnung der Regierung vom 5.
Mai 1997 (sGS 141.2, GeschO) sorgt die Staatskanzlei (zusammen mit den
Departementen) dafür, dass Grundsatzfragen wichtiger Geschäfte frühzeitig durch die
Regierung entschieden werden und die Behandlung wichtiger Geschäfte an einem
Sitzungstermin vor derjenigen Sitzung erfolgt, an der diese Geschäfte spätestens
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beraten werden müssen. Und auch aus Art. 2 Abs. 1 GeschO geht hervor, dass der
Staatssekretär die Regierung entsprechend zu informieren hat („insbesondere“). Es ist
davon auszugehen, dass der Staatssekretär dies auch in einem gewissen Umfang tat,
erstattete doch die Vorinstanz noch am gleichen Tag Anzeige wegen des Verdachts auf
eine Amtsgeheimnisverletzung. Dass die Vorinstanz bereits damals davon ausging,
dass abgesehen vom Beschwerdeführer allenfalls noch andere Personen involviert
gewesen sein könnten, geht daraus hervor, dass die Regierung in ihrem Schreiben an
die Staatsanwaltschaft schrieb, dass sie sich von der Strafanzeige eine lückenlose
Aufklärung der Vorgänge erhoffe, die zur Weiterleitung der vertraulichen Angaben
geführt hätten. Der Vorinstanz lagen zu diesem Zeitpunkt ausreichend objektive
Anhaltspunkte dafür vor, dass der Beschwerdeführer eine oder mehrere Amts-/
Dienstpflichten verletzt haben dürfte oder könnte. Welche Pflichtverletzungen dies
genau sind, ist bei Eröffnung einer Disziplinaruntersuchung regelmässig nicht
abschliessend bekannt, ansonsten es keiner Untersuchung bedürfte. Es ist also
unerheblich, ob der Vorinstanz bereits am 29. April 2014 sämtliche Sachverhaltsdetails
bekannt waren. Denn bereits zu diesem Zeitpunkt lagen ausreichend objektive
Anhaltspunkte dafür vor, dass der Beschwerdeführer das Amtsgeheimnis verletzt
haben dürfte, dass allenfalls Dritte involviert waren und dass er die Zerstörung der
Akten angekündigt hatte und damit der Umgang des Beschwerdeführers mit den
aufgefundenen Akten der Regierung problembehaftet war. Ob die Regierung bereits
damals volle Kenntnis davon hatte, wie der Beschwerdeführer in den Besitz der Akten
gelangt war, auf welche Akten er in welcher Form Zugriff gehabt und welche er
allenfalls zu welchem Zeitpunkt wirklich zerstört hatte, musste für das Einleiten einer
Untersuchung unerheblich sein. Die Darstellung der Vorinstanz, sie habe erst durch die
Strafakten erfahren, dass der Beschwerdeführer nicht sämtliche Akten der
Staatsanwaltschaft weitergeleitet habe, sondern einen Teil davon vernichtet gehabt
habe, ist zwar korrekt. Sie wusste aber bereits seit 29. April 2014, dass der
Beschwerdeführer die Zerstörung der Akten angekündigt hatte und dass der Umgang
des Beschwerdeführers mit Akten problembehaftet war. Im Übrigen wollte die
Regierung ja bereits vor Einsicht in diese Strafakten, am 12. August 2014, eine
Disziplinaruntersuchung eröffnen, in deren Rahmen insbesondere die schuldhafte
Verletzung der Amts- oder Dienstpflicht von vom Volk gewählten Behördenmitgliedern
der Gemeinden (und damit des Beschwerdeführers) untersucht werden sollte (act. 7/1).
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Dies deutet ebenfalls darauf hin, dass der Vorinstanz vor Einsicht in die detaillierten
Strafakten ausreichend objektive Anhaltspunkte dafür vorlagen, dass der
Beschwerdeführer, dem man bereits am 29. April 2014 den Gang zur
Staatsanwaltschaft nahe gelegt hatte, Amts- und Dienstpflichten verletzt haben könnte.
Die Frist gemäss Art. 8 Abs. 1 DG wurde somit durch verschiedene am 29. April 2014
bekannt gewordene Fakten ausgelöst. Im August 2014 war sie deshalb abgelaufen.
4. Soweit die Vorwürfe der Vorinstanz gegenüber dem Beschwerdeführer sein
Aussageverhalten im Strafverfahren betreffen – er soll den Staatsanwalt in seiner
Einvernahme als Angeschuldigter mehrfach belogen haben (vgl. act. 2 E. 6 sowie act.
6/RR01 Ziff. I/3.2 und III/3.1) –, ist festzuhalten, dass seine Rechte und Pflichten als
Angeschuldigter abschliessend durch die für ein Strafverfahren massgebenden
Rechtsgrundlagen (vor allem Art. 142 ff., insbesondere Art. 157-161 der
Schweizerischen Strafprozessordnung, SR 312.0, StPO, und Art. 303 ff. des
Schweizerischen Strafgesetzbuches, SR 311.0, StGB) geregelt werden. Verstösse
gegen solche Rechtsgrundlagen wurden keine substantiiert behauptet und sind
aufgrund der vorliegenden Akten nicht nachgewiesen. Offen bleiben kann deshalb, ob
ein Verstoss eines dem Disziplinarrecht unterstehenden Angeschuldigten gegen
strafprozessuale Pflichten ein Disziplinarfehler sein kann. Jedenfalls aber kann ein
gegen solche Rechtsgrundlagen nicht verstossendes Aussageverhalten – den
Angeschuldigten trifft bei seiner Aussage keine strafbewehrte Wahrheitspflicht, und
selbst eine Lüge bleibt grundsätzlich ohne direkte strafprozessuale Sanktion (vgl. D.
Häring, in: Basler Kommentar StPO Band I, 2. Aufl. 2014, N 12 und 13 vor Art. 142-146
StPO) – keinen Disziplinarfehler darstellen. Das Disziplinarwesen kann nicht
bestimmten Beschuldigten besondere Pflichten im Strafverfahren auferlegen. Ein
strafprozessual erlaubtes Verhalten kann nicht als schuldhaftes Verhalten im Sinn von
Art. 4 DG disziplinarrechtlich sanktioniert werden.
5. Zusammenfassend ist aus diesen Gründen die Beschwerde gutzuheissen. Der
angefochtene Entscheid ist aufzuheben. Damit ist das gegen den Beschwerdeführer
angehobene Disziplinarverfahren abgeschlossen.
6. Dem Verfahrensausgang entsprechend gehen die amtlichen Kosten des
Beschwerdeverfahrens zu Lasten des Staates (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine
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Entscheidgebühr von CHF 2‘000 ist angemessen (Art. 7 Ziff. 222 der
Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Auf die Erhebung der Kosten ist zu verzichten
(Art. 95 Abs. 3 VRP). Der Kostenvorschuss von CHF 1‘500 ist dem Beschwerdeführer
zurückzuerstatten.
Der Beschwerdeführer hat kein substantiiertes Begehren um Ersatz von Umtrieben
gestellt (Art. 98ter VRP in Verbindung mit Art. 95 Abs. 3 lit. c der Schweizerischen
Zivilprozessordnung; SR 272, ZPO). Er hat einen erheblichen Aufwand, welcher eine
Umtriebsentschädigung rechtfertigen würde, weder geltend gemacht noch ist ein
solcher ersichtlich (Art. 98 Abs. 1 und Art. 98bis VRP; VerwGE B 2014/80 vom 27.
November 2015 E. 5.2 mit Hinweisen, www.gerichte.sg.ch). Ausseramtliche Kosten
sind dementsprechend nicht zu entschädigen.