Decision ID: 956fda88-8ce9-4f73-83f1-244b11057580
Year: 2014
Language: de
Court: SG_VGN
Chamber: SG_VGN_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A. X.Y. ist rechtskräftig abgewiesener Asylbewerber. Die Ausreisefrist lief am 29.
September 2008 ab. Seit Oktober 2008 ist er zum Bezug von Nothilfeleistungen der
Gemeinde Stein (seit 1. Januar 2013 Nesslau) zugeteilt. Seine Partnerin A.B. und der
am 3. April 2012 geborene und von ihm gemäss Auszug aus dem schweizerischen
Zivilstandsregister vom 27. August 2012 anerkannte gemeinsame Sohn K.B. sind in der
Schweiz aufenthaltsberechtigt und wohnen in Altstätten. Das Sozialamt Altstätten wies
das Begehren von X.Y., es sei ihm die Nothilfe in Altstätten zu gewähren, am 25. Juli
2012 ab (act. 8-3/7). Die dagegen beim Stadtrat Altstätten und beim Sicherheits- und
Justizdepartement erhobenen Rechtsmittel blieben am 27. August 2012
beziehungsweise am 20. Juni 2013 erfolglos.
B. X.Y. (Beschwerdeführer) erhob durch seinen Vertreter gegen den
Rekursentscheid des Sicherheits- und Justizdepartements (Vorinstanz) vom 20. Juni
2013 mit Eingabe vom 4. Juli 2013 Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit dem
Antrag, unter Kostenfolge sei der angefochtene Entscheid aufzuheben und die
Gemeinde Altstätten (Beschwerdegegnerin) anzuweisen, ihm Nothilfe auszurichten.
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Die Vorinstanz beantragte am 31. Juli 2013 mit Hinweis auf die Erwägungen im
angefochtenen Entscheid, die Beschwerde sei abzuweisen. Am 5. August 2013 wurde
dem Beschwerdeführer die unentgeltliche Rechtspflege für das Beschwerdeverfahren
gewährt. Er reichte am 25. August 2013 einen Beschluss der Kindes- und
Erwachsenenschutzbehörde Rheintal vom 12. Juli 2013 zu den Akten. Darin wird die
Einigung vom 6. März 2013 über den Unterhalt und die Betreuung von K.B., nach
welcher der Beschwerdeführer und A.B. die Erziehungsverantwortung gemeinsam
wahrnehmen und sich über die notwendigen Entscheidungen im Alltag verständigen,
genehmigt und ihnen die gemeinsame elterliche Sorge über K.B. übertragen. Am 29.
August 2013 reichte der Beschwerdeführer eine zusätzliche Eingabe samt Beilagen ein.
Die Beschwerdegegnerin teilte am 6. November 2013 mit, der Beschwerdeführer, der
sich längere Zeit bei A.B. und K.B. aufgehalten habe, habe alle seine persönlichen
Gegenstände mitgenommen und sei mutmasslich nach Wil zu einem Kollegen
gezogen. Das Gesuch um Nothilfe in Altstätten sei damit hinfällig. Am 12. November
2013 liess der Beschwerdeführer mitteilen, er sei in den gemeinsamen Haushalt
zurückgekehrt. Die Beschwerdegegnerin bestätigte diesen Umstand am 21. November
2013, hielt aber auch fest, K.B. sei mehrfach in die Obhut des Kinderhorts "U."
gegeben worden, obschon der Beschwerdeführer während dieser Zeit keinen anderen
Verpflichtungen habe nachkommen müssen. Von einer festen Partnerschaft mit der
Mutter von K.B. könne nicht die Rede sein. Dazu äusserte sich der Beschwerdeführer
am 6. Dezember 2013. Am 31. Dezember 2013 ersuchte er um umgehenden Entscheid.
Am 20. Januar 2014 bestätigten der Beschwerdeführer und A.B., seit ungefähr einem
Monat wieder in Altstätten zusammen zu leben. Am 10. Februar 2014 machte der
Beschwerdeführer geltend, weder Sach- noch Rechtslage rechtfertigten die lange
Verfahrensdauer. Am 14. Februar 2014 ersuchte er um umgehenden Entscheid.
Auf die Ausführungen des Beschwerdeführers zur Begründung seiner Anträge wird,
soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.
Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1. Das Verwaltungsgericht ist zum Entscheid in der Sache zuständig (Art. 59bis
Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege; sGS 951.1, VRP). Der
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Beschwerdeführer, der Adressat des angefochtenen Entscheides und dessen
Anspruch auf Nothilfe in örtlicher Hinsicht umstritten ist, ist zur Erhebung der
Beschwerde befugt (Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Die Beschwerde
wurde mit Eingabe vom 4. Juli 2013 rechtzeitig erhoben und erfüllt in formeller und
inhaltlicher Hinsicht die gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47
Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 VRP).
2. Der Beschwerdeführer bezieht zurzeit in der Gemeinde Nesslau Nothilfe. Er
macht geltend, diese Nothilfe sei ihm am Wohnort seiner Freundin und des
gemeinsamen Kindes in Altstätten zu gewähren. Die Vorinstanz ging davon aus, es
bestehe kein Anspruch auf Bezug von Nothilfeleistungen an einem selbstgewählten
Aufenthaltsort. Dass eine eheähnliche Gemeinschaft im asylrechtlichen Sinn vorliege,
sei nicht substantiiert geltend gemacht worden. Allein das Besuchsrecht vermittle
keinen Anspruch auf Nothilfebezug am Wohnort des Kindes. Der Grundsatz der Einheit
der Familie sei nicht verletzt. Der Beschwerdeführer beruft sich auf Art. 14 der
Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (SR 101, BV), Art. 8 der
Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (SR
0.101, EMRK) und Art. 9 des Übereinkommens über die Rechte des Kindes (SR 0.107,
KRK).
3. Unbestritten ist, dass der Beschwerdeführer für die Dauer des Asylverfahrens
dem Kanton St. Gallen zugewiesen wurde und dieser nach Ablauf der Ausreisefrist am
29. September 2008 verpflichtet ist, die Wegweisung zu vollziehen. Die Kantone
verfügen im Rahmen von Verfassung und Völkerrecht über vollständigen
Ermessensspielraum bei der Zuteilung der ihnen zugewiesenen Asylbewerber und der
für den Vollzug der Wegweisung in ihre Zuständigkeit fallenden Ausländer an die
Gemeinden (vgl. BGE 139 I 265 E. 3.1 mit Hinweisen).
Im Kanton St. Gallen regelt die Verordnung über die Aufnahme von Asylsuchenden
(sGS 381.12, Asylverordnung) den Vollzug der eidgenössischen Asylgesetzgebung im
Bereich der Betreuung von Asylsuchenden. Asylsuchende nach dieser Verordnung sind
gemäss deren Art. 1 Abs. 2 Asylsuchende mit Ausweis N, vorläufig Aufgenommene mit
Ausweis F und Schutzbedürftige mit Ausweis S. Gemäss Art. 2bis Asylverordnung
vollzieht das Migrationsamt die Bundesgesetzgebung im Asylbereich, soweit nicht
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andere Behörden zuständig sind. Es weist die Asylsuchenden in der Regel nach
Massgabe der Zuweisungsquote der politischen Gemeinde monatlich zu (Art. 6 Abs. 1
Asylverordnung). Die politische Gemeinde betreut die ihr zugewiesenen Asylsuchenden
und kann die Aufgaben der Betreuung und Unterbringung gemeinsam mit anderen
politischen Gemeinden erfüllen oder mit Leistungsvereinbarung Dritten übertragen (Art.
3 Abs. 1 und 3 Asylverordnung). Die Verordnung zur Bundesgesetzgebung über die
Ausländerinnen und Ausländer (sGS 453.51, Ausländerverordnung) bezeichnet in Art. 1
Abs. 1 ebenfalls das Migrationsamt als kantonale Ausländerbehörde. Dieses vollzieht
gemäss Abs. 2 derselben Bestimmung die Bundesgesetzgebung über Einreise,
Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer. Die ausländerrechtliche Regelung des
Aufenthalts während und nach dem Asylverfahren fällt damit in die Zuständigkeit des
Kantons. Den st. gallischen Gemeinden kommt in diesem Bereich keine Autonomie zu
(vgl. BGE 139 I 265 E. 3.3 und 3.4).
Die Vereinigung der St. Galler Gemeindepräsidentinnen und Gemeindepräsidenten
(VSGP) hat in Zusammenarbeit mit der St. Gallischen Konferenz der öffentlichen
Sozialhilfe (KOS) ab 1. Januar 2010 gültige Richtlinien der Gemeinden im Flüchtlings-
und Asylwesen erlassen (VSGP/KOS-Richtlinie), welche ausdrücklich auch Personen
mit rechtskräftiger Wegweisungsverfügung erfasst (Ziffer AA/1/d der Richtlinie).
Gemäss dieser Richtlinie übernimmt die VSGP die Koordination mit dem Ausländeramt
und unterstützt dieses bei der Zuteilung der betroffenen Personengruppen an die
Gemeinden. Die Zuweisungsverfügung ist gemäss kantonaler Asylverordnung durch
das Ausländeramt (heute Migrationsamt) vorzunehmen, welches die Personenlisten
führt (vgl. Schreiben des Justiz- und Polizeidepartements des Kantons St. Gallen
[heute Sicherheits- und Justizdepartement] und der VSGP vom 22. Juli 2005; act.
8-3/4b). Die Zuteilung erfolgt aufgrund der Soll/Ist-Liste, welche für jede Gemeinde
verbindlich ist (Ziffer AA/2).
Nach der geltenden st. gallischen Rechtsordnung begründet der effektive Aufenthalt in
einer anderen als der zugewiesenen Gemeinde keinen Unterstützungswohnsitz, da es
dafür einer Zuweisung durch die dafür zuständige kantonale Behörde bedarf. Steht der
Aufenthaltsort nach erfolgter Zuweisung fest, ist es Sache derjenigen Gemeinde, der
die Person zugewiesen wird, ihr die nötige Hilfe zu leisten (vgl. BGE 139 I 265 E. 5.1).
Da der Beschwerdegegnerin keine Entscheidungsbefugnis hinsichtlich der Regelung
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des Aufenthalts abgewiesener Asylbewerber mit rechtskräftiger
Wegweisungsverfügung zusteht, hat sie das Gesuch des Beschwerdeführers um
Gewährung der Nothilfe im Ergebnis zu Recht abschlägig behandelt. Ist der
Beschwerdeführer der Ansicht, er befinde sich in einer Situation, die aufgrund des
Anspruchs auf den verfassungs- und völkerrechtlichen Schutz der Einheit der Familie
eine Änderung der Zuteilung rechtfertige, muss er sich dafür an das kantonale
Migrationsamt wenden (vgl. zur entsprechenden Situation im interkantonalen Verhältnis
BGE 137 I 113 = Pra 2011 Nr. 82 E. 6.3).
4. Bei der Verteilung Asylsuchender auf die Kantone schützt Art. 27 Abs. 3
AsylG den Grundsatz der Einheit der Familie. Diese Regelung fand mit Blick auf die
EMRK Eingang ins Asylgesetz (vgl. Botschaft zur Totalrevision des Asylgesetzes sowie
zur Änderung des Bundesgesetzes über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer,
in: BBl 1996 II S. 26, 38 und 54 f.). Die Einheit der Familie ist grundsätzlich auch bei der
innerkantonalen Zuweisung eines Aufenthaltsorts zu wahren. Anderslautendes
kantonales Recht würde gegen den Sinn und Geist des Bundesrechts verstossen und
dessen Zweck vereiteln. Es wäre entsprechend dem Grundsatz der derogatorischen
Kraft des Bundesrechts unbeachtlich (vgl. Art. 49 Abs. 1 BV; BGer 2C_121/2011 vom
9. August 2011 E. 4.4.3 mit Hinweisen). Nach ständiger Rechtsprechung schützt Art. 8
EMRK die familiären Beziehungen innerhalb der "Kernfamilie", das heisst die
Gemeinschaft der Ehegatten mit ihren im gemeinsamen Haushalt lebenden,
minderjährigen Kindern. Der Begriff der "Familie" beschränkt sich nicht auf
Beziehungen, die auf einer Ehe beruhen, sondern kann auch andere de-facto-familiäre
Bindungen umfassen, in denen die Partner zusammenleben, ohne verheiratet zu sein
(vgl. BGE 137 I 113 E. 6.1 = Pra 2011 Nr. 82 E. 6.1).
Der Beschwerdeführer hat gemäss Auszug aus dem schweizerischen
Zivilstandsregister vom 27. August 2012 die Vaterschaft des am 3. April 2012 von A.B.
geborenen Sohnes K.B. anerkannt. Während er selbst zum Bezug der Nothilfe der
Gemeinde Nesslau zugewiesen ist, wohnen die Mutter und das Kind, die in der
Schweiz aufenthaltsberechtigt sind, in Altstätten. Die Eltern schlossen am 6. März 2013
einen Unterhaltsvertrag, in welchem sie auch übereinkamen, die
Erziehungsverantwortung gemeinsam wahrzunehmen und sich über die notwendigen
Entscheidungen im Alltag zu verständigen und insbesondere alle Entscheidungen von
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grösserer Tragweite, welche allfällige medizinische und psychologische Betreuung,
Einschulung und die weitere schulische und berufliche Laufbahn des Kindes betreffen,
gemeinsam zu treffen. Gleichzeitig erklärten sie sich bereit, gemeinsam die elterliche
Sorge zu übernehmen. Die Kindes- und Erwachsenenschutzbehörde Rheintal
genehmigte auf Antrag der am 17. September 2012 für das Kind bestellten Beiständin
die Vereinbarung vom 11. März 2013, übertrug den Eltern die gemeinsame Sorge und
hob die Beistandschaft auf.
Der Beschwerdeführer hielt sich bis Ende Oktober 2013 während "längerer Zeit" bei
der Mutter und dem gemeinsamen Kind in Altstätten auf; anschliessend nahm er alle
seine persönlichen Gegenstände mit und zog mutmasslich zu einem Kollegen nach Wil
(vgl. Schreiben des Sozialamtes der Beschwerdegegnerin vom 6. November 2013, act.
16). Am 11. November 2013 gab das Sozialamt zur Auskunft, der Beschwerdeführer
habe die Kinderbetreuung nicht wahrgenommen, so dass das Kind während der
Arbeitszeiten der Mutter im Kinderhort habe untergebracht werden müssen (act. 18).
Am 21. November 2013 teilte das Sozialamt mit, der Beschwerdeführer sei gemäss
Angaben der Mutter wieder bei ihr und dem gemeinsamen Kind. Die Umstände
zeugten davon, dass der Beschwerdeführer am Kind "wohl nicht wirklich" interessiert
sei. Der Begriff "Lebenspartnerin" sei etwas weit hergeholt. Von einer festen
Partnerschaft zwischen dem Beschwerdeführer und der Mutter des Kindes könne
"nicht die Rede" sein. Ob und in welcher Form ein Aufenthalt des Beschwerdeführers
bei der Mutter des Kindes gewünscht beziehungsweise toleriert werde, müsse in Frage
gestellt werden (act. 21). In der Stellungnahme vom 6. Dezember 2013 äussert sich der
Beschwerdeführer nicht zu seiner tatsächlichen Lebenssituation (act. 23). Im Schreiben
vom 31. Dezember 2013 hielt er fest, die "Auslassungen des Sozialamtes der
Beschwerdegegnerin zum Familienleben, dem sich bald an der Anwesenheit, bald an
der Abwesenheit des Kindsvaters stört", kommentiere er nicht, "da sie für die
vorliegende Streitsache unerheblich" und "unzulässiger- und untauglicherweise die
Privatsfäre (sic!) der Familie A.B./X.Y. ausleuchten" wolle (act. 25). Am 20. Januar 2014
hielt der Beschwerdeführer – mit Bestätigung der Mutter des Kindes – fest, er lebe seit
ungefähr einem Monat wieder mit dem Kind und dessen Mutter zusammen. Das Kind
habe sich über seine Rückkehr sehr gefreut und starke Gefühle gezeigt. Er wisse jetzt,
was ihm sein Kind und seine Freundin bedeuteten. Er wolle immer für beide da sein,
und wenn es wieder gut laufe, hätten sie Heiratspläne (act. 33).
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Mit dem Entscheid der Kindes- und Erwachsenenschutzbehörde sind die rechtlichen
Grundlagen für eine familiäre Gemeinschaft geschaffen worden. Ob diese
Gemeinschaft bisher – unter Berücksichtigung der getrennten Wohnorte der Eltern –
stabil gelebt wurde und die Anforderungen an ein Familienleben im Sinn von Art. 13 BV
und Art. 8 EMRK (vgl. BGE 137 I 113 mit Hinweisen) erfüllt, lässt sich den vorliegenden
Akten nicht mit ausreichender Klarheit entnehmen. Soweit der Beschwerdeführer sich
weder an dem ihm zugewiesenen Ort, das heisst in der Gemeinde Nesslau, noch am
Aufenthaltsort des Kindes und seiner Mutter, sondern bei einem Kollegen in Wil
aufgehalten hat, kommt darin zum Ausdruck, dass ihm andere Beziehungen
mindestens ebenso wichtig sind und er in erster Linie seinen Aufenthaltsort von
Nesslau wegverlegen will. Hält sich der Vater nur gelegentlich bei seinem Kind und
dessen Mutter auf, verlangt dies noch keinen einheitlichen Zuweisungsort. Daran
vermag auch nichts zu ändern, wenn die nicht verheirateten Eltern die nur lockeren
Kontakte mit Streitigkeiten, wie sie bei jungen Paaren üblich seien, begründen.
5. Zusammenfassend ergibt sich, dass der Beschwerdeführer an sich zu Recht
davon ausgegangen ist, es liege in der Sache ein Nichteintretensentscheid des
Sozialamtes der Beschwerdegegnerin vor. Da sich aus der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung ergibt, dass die Zuteilung abgewiesener Asylbewerber auf die
politischen Gemeinden durch das Migrationsamt – nach Rücksprache mit dem VSGP –
vorzunehmen ist, erweisen sich im Ergebnis auch die Abweisungen der Rechtsmittel
durch den Stadtrat der Beschwerdegegnerin und die Vorinstanz als richtig. Demzufolge
erweist sich die Beschwerde als unbegründet. Sie ist abzuweisen. Richtet der
Beschwerdeführer ein Gesuch an das Migrationsamt, wird dieses – entgegen der
Auffassung des Beschwerdeführers und mit seiner Mitwirkung – die tatsächlichen
Lebensverhältnisse abklären müssen, um beurteilen zu können, ob ein
schützenswertes Familienleben im Sinn von Art. 8 EMRK vorliegt.
6. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die amtlichen Kosten des
Beschwerdeverfahrens dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Sie
gehen indessen zufolge Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege zulasten des
Staates (vgl. Art. 99 Abs. 2 VRP in Verbindung mit Art. 122 Abs. 1 Ingress und lit. b der
Schweizerischen Zivilprozessordnung, SR 272, abgekürzt ZPO). Eine Entscheidgebühr
von CHF 2'000 erscheint angemessen (Art. 7 Ziff. 222 der Gerichtskostenverordnung,
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sGS 941.12). Auf die Erhebung ist zu verzichten (Art. 95 Abs. 3 VRP). Abgesehen
davon, dass angesichts des Verfahrensausgangs kein Anspruch auf die Entschädigung
ausseramtlicher Kosten besteht, übt der Vertreter des Beschwerdeführers seine
Tätigkeit unentgeltlich aus (act. 5).