Decision ID: 9b4dc272-3065-5707-9fea-a5138081abd7
Year: 2018
Language: de
Court: SG_VG
Chamber: SG_VG_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A. Am 1. Dezember 2015 erhob Dr. X.Y., vertreten durch Rechtsanwalt PD Dr. iur. Peter
Reetz, Küsnacht, bei der Anklagekammer des Kantons St. Gallen Strafanzeige gegen
den ehemaligen Generalsekretär (A.S.) und den ehemaligen Leiter Rechtsdienst (K.T.)
des Gesundheitsdepartements (GD) mit der Begründung, diese hätten in einem
Interview (veröffentlicht am 28. Juni 2012) gegenüber der Obersee Nachrichten AG
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Personendaten von X.Y. offenbart und das Amtsgeheimnis verletzt. Weitere derartige
Verletzungen seien mit einer E-Mail-Auskunft von K.T. vom 3. Juli 2012 gegenüber
einem Journalisten erfolgt. Sodann sei aufgrund eines Artikels in den Obersee
Nachrichten vom 15. November 2012 davon auszugehen, dass K.T. nach dem 3. Juli
2012 weitere Auskünfte erteilt habe. Mit Entscheid vom 30. März 2016 erteilte die
Anklagekammer des Kantons St. Gallen die Ermächtigung zur Eröffnung eines
Strafverfahrens gegen K.T. und A.S. wegen Amtsgeheimnisverletzung (act. G 9/1). Als
Folge dieses Entscheids ersuchten der ehemalige Generalsekretär und der ehemalige
Leiter Rechtsdienst das GD um schriftliche Bestätigung der 2012 mündlich erteilten
Ermächtigungen, wonach K.T. und A.S. befugt seien, für das GD gegenüber der
Obersee Nachrichten AG über den Fall X.Y. Auskunft zu erteilen (act. G 9/3 f.). Mit
Verfügung vom 1. Juli 2016 bestätigte die Vorsteherin des GD den beiden Ansprechern
eine bereits im Juni 2012 mündlich erteilte Ermächtigung (act. G 2/2).
B.
a. Gegen diese Verfügung erhob Rechtsanwalt Reetz für X.Y. mit Eingabe vom 25. Juli
2016 Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit den Rechtsbegehren, es sei
festzustellen, dass die Verfügung nichtig sei (Ziff. 1). Eventualiter sei die Verfügung
aufzuheben (Ziff. 2), unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der
Beschwerdegegner (act. G 1).
b. In der Vernehmlassung vom 26. September 2016 beantragte die Vorinstanz, der
Antrag des Beschwerdeführers auf Feststellung der Nichtigkeit der Verfügung vom
1. Juli 2016 sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Der Eventualantrag auf
Aufhebung der Verfügung sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Unter Kosten-
und Entschädigungsfolgen zulasten des Beschwerdeführers (act. G 8). Rechtsanwalt
lic. oec. HSG Thomas Frey, St. Gallen, beantragte für den Beschwerdegegner 1 mit
Eingabe vom 25. Oktober 2016 Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten
sei, unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten des Beschwerdeführers (act. G
13). In der Eingabe vom 18. November 2016 beantragte Rechtsanwalt Dr. Martin E.
Looser, Gossau, für den Beschwerdegegner 2, auf die Beschwerde sei nicht
einzutreten. Eventualiter sei die Beschwerde abzuweisen, unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zulasten des Beschwerdeführers (act. G 16).
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c. In der Stellungnahme vom 3. Juli 2017 bestätigte der Rechtsvertreter des
Beschwerdeführers seine Anträge und Ausführungen (act. G 26). Hierzu äusserte sich
die Departementsvorsteherin des GD mit Schreiben vom 16. August 2017 (act. G 31).
Die Beschwerdegegner nahmen mit Eingaben vom 18. September 2017 (act. G 36) und
vom 6. Oktober 2017 Stellung (act. G 37).
d. Mit Eingabe vom 11. Dezember 2017 liess der Beschwerdeführer sich erneut
vernehmen (act. G 43). Hierzu nahm der Beschwerdegegner 2 mit Eingabe vom
14. Februar 2018 Stellung (act. G 52). Das vom Beschwerdeführer mit Eingabe vom 11.
April 2018 gestellte Begehren um Durchführung einer mündlichen Verhandlung wurde
vom Abteilungspräsidenten formlos abgewiesen.
e. Auf die Vorbringen der Verfahrensbeteiligten in den Eingaben des vorliegenden
Verfahrens wird, soweit für den Entscheid relevant, in den nachstehenden Erwägungen
eingegangen.

Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1. Die Beschwerde wurde am 25. Juli 2016 eingereicht (act. 1) und war damit im
Zeitpunkt des Inkrafttretens der revidierten Bestimmungen zur Zuständigkeit in
gesundheitsrechtlichen Angelegenheiten (vgl. Art. 41quater des Gesetzes über die
Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, VRP) am 1. Juni 2017 hängig. Damit stellt sich die
Frage, welches Verfahrensrecht Anwendung findet. Eine übergangsrechtliche Regelung
findet sich in der Übergangsbestimmung Ziff. III/1 des V. Nachtrags zum VRP vom
23. Januar 2007 (nGS 42-55) sowie in Art. 133 Abs. 1 VRP. Danach schliesst die nach
bisherigem Recht zuständige Instanz Verfahren, die bei Vollzugsbeginn bei ihr hängig
sind, nach bisherigem Recht ab (vgl. Botschaft und Entwurf der Regierung vom
28. Februar 2006, ABl 2006 S. 819 ff., S. 846). Demzufolge sind vorliegend in
verfahrensrechtlicher Hinsicht die Normen im VRP in der Fassung vom 25. Januar 2011
massgebend.
2.
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2.1. Das Verwaltungsgericht ist zum Entscheid in der Sache zuständig (Art. 59bis
Abs. 1 VRP). Weiter entspricht die Beschwerdeeingabe vom 25. Juli 2016 zeitlich,
formal und inhaltlich den gesetzlichen Anforderungen (Art. 47 Abs. 1 in Verbindung mit
Art. 48 Abs. 1 VRP). Zu klären bleibt als Eintretensfrage, ob mit dem als Verfügung
bezeichneten Schreiben vom 1. Juli 2016 überhaupt ein gültiges Anfechtungsobjekt
bzw. eine anfechtbare Verfügung vorliegt. Eine Verfügung stellt nach Lehre und Praxis
einen individuellen, an eine bestimmte Person gerichteten Hoheitsakt dar, durch den
eine verwaltungsrechtliche Rechtsbeziehung gestaltend oder feststellend in
verbindlicher oder erzwingbarer Weise geregelt wird (vgl. Cavelti/Vögeli,
Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, 2. Aufl. 2003, Rz. 536-551; Häfelin/
Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl. 2016, Rz. 849). Nur wenn die
Wesensmerkmale einer Verfügung gegeben sind, liegt das verfahrensrechtlich
notwendige Anfechtungsobjekt vor. Zu prüfen ist sodann die Beschwerdelegitimation
des Beschwerdeführers.
2.2. Der Amtsgeheimnisverletzung nach Art. 320 des Strafgesetzbuches (SR 310;
StGB) macht sich strafbar, wer ein Geheimnis offenbart, das ihm in seiner Eigenschaft
als Mitglied einer Behörde oder als Beamter anvertraut worden ist, oder das er in seiner
amtlichen oder dienstlichen Stellung wahrgenommen hat. Nicht strafbar macht sich,
wer das Geheimnis mit schriftlicher Einwilligung seiner vorgesetzten Behörde offenbart
(Art. 320 Ziff. 2 StGB).
Das GD hat im Rahmen seiner Verpflichtung zur Beaufsichtigung von
Medizinalpersonen und zum Schutz der Patienten die Öffentlichkeit angemessen zu
informieren (vgl. Art. 51 ff. des Bundesgesetzes über die universitären Medizinalberufe,
MedBG, SR 811.11; Art. 4 Abs. 1 des Gesetzes über das Öffentlichkeitsprinzip der
Verwaltung, ÖffG, sGS140.2). Gemäss Art. 23 lit. c des Staatsverwaltungsgesetzes
(sGS 140.1; StVG) vertritt das zuständige Departement die Regierung im
Verwaltungsverfahren. Für das Departement handelt der Vorsteher bzw. die
Vorsteherin, soweit das Gesetz nichts anderes vorsieht (Art. 28 Abs. 1 lit. f und Abs. 2
StVG). Die Regierung kann durch Verordnung Mitarbeiter ermächtigen, in besonders
bezeichneten Angelegenheiten im Namen des Departements zu handeln (Art. 27 StVG).
Der Leiter Rechtsdienst handelt für das Departement, wenn dieses die Regierung in
Verwaltungsverfahren vertritt (Art. 2 lit. a Ziff. 1 der Ermächtigungsverordnung, sGS
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141.41, ErmV). Mitarbeitende des Kantons bedürfen für die Herausgabe amtlicher
Akten und für die Erteilung von Auskünften über Tatsachen, die dem Amtsgeheimnis
unterstehen, der Zustimmung der vorgesetzten Behörde, wenn sich die Untersuchung
nicht gegen sie selbst richtet. Vorbehalten bleiben abweichende gesetzliche
Bestimmungen (Art. 37 des Einführungsgesetzes zur schweizerischen Straf- und
Jugendstrafprozessordnung, sGS 962.1, EG-StPO). Das Formerfordernis der
schriftlichen Zustimmung für die Weitergabe von Akten kann auch nachträglich erfüllt
werden (vgl. Trechsel/Vest, in: Trechsel/Pieth, Schweizerisches Strafgesetzbuch,
Praxiskommentar, 2. Aufl., Rz. 11 zu Art. 320 StGB; A. Donatsch, in: Donatsch/
Hansjakob/Lieber, Kommentar zur Schweizerischen Strafprozessordnung, 2. Aufl.
2014, Rz. 11 und 13 zu Art. 170 Abs. 2 StPO).
2.3. Die Vorinstanz hielt in der angefochtenen Verfügung fest, der ehemalige
Generalsekretär habe im Namen des Departements handeln und den ehemaligen Leiter
Rechtsdienst einbeziehen dürfen. Er sei berechtigt gewesen, die im Jahr 2012 der
Obersee Nachrichten AG gegebenen Auskünfte zu erteilen, insbesondere auch jene,
die am 28. Juni 2012 veröffentlicht worden seien. Der ehemalige Generalsekretär sei
zudem berechtigt gewesen, die Erteilung weiterer Auskünfte an den ehemaligen Leiter
Rechtsdienst zu delegieren; aufgrund von Art. 14 StGB liege diesbezüglich keine
Amtsgeheimnisverletzung vor. Dies stehe im Einklang mit der gelebten Praxis. Aus
diesem Grund sei auch auf eine schriftliche Ermächtigung verzichtet worden. Obwohl
praxisgemäss nicht nötig, werde aufgrund der besonderen Umstände antragsgemäss
die bereits mündlich erteilte Ermächtigung nachträglich noch schriftlich erteilt (act. G
2/2).
2.4. Der Beschwerdeführer wendet unter anderem ein, seine Privatsphäre sei nicht
mehr gewahrt, weil die Verfügung vom 1. Juli 2016 faktisch das Amtsgeheimnis
aufhebe. Sämtliche Auskünfte dürften nun an die Obersee Nachrichten AG
weitergegeben werden, wobei diese Wochenzeitung die Auskünfte einer breiteren
Öffentlichkeit zugänglich machen könnte. Ob eine derartige nachgeschobene
Ermächtigung strafrechtlich überhaupt zulässig und wirksam sei, könne bzw. müsse im
Beschwerdeverfahren offenbleiben. Es werde Sache der Strafverfolgungsbehörde sein,
darüber zu entscheiden, ob der ehemalige Generalsekretär und der ehemalige Leiter
Rechtsdienst den Straftatbestand der Amtsgeheimnisverletzung erfüllt hätten. Der
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Beschwerdeführer sei durch die angefochtene Verfügung betroffen, weil diese den
ehemaligen Beamten gestatte, der Obersee Nachrichten AG von Amtes wegen aktuell
Auskünfte zu geben. Er habe von der angefochtenen Verfügung Kenntnis erlangt, als
diese ihm vom Untersuchungsamt zugestellt worden sei. Die Vorinstanz hätte ihn über
die Gesuche der ehemaligen Beamten und das darauf eröffnete Verfahren orientieren,
ihn dazu anhören und ihm die Verfügung eröffnen müssen. Die angefochtene
Verfügung sei unter gravierender Verletzung des Gehörsanspruchs zustande
gekommen. Das Vorgehen der Vorinstanz würde es ihr erlauben, nach Belieben zu
entscheiden, wann, in Bezug auf wen und in welchem Umfang dem Amtsgeheimnis
unterliegende Tatsachen Dritten bekanntgegeben würden. Die Verfügung sei im
Weiteren nicht verhältnismässig. Im Vorfeld zu deren Erlass sei keine
Interessenabwägung vorgenommen worden (act. G 1). Eine Einwilligung zur Preisgabe
von Tatsachen, welche dem Amtsgeheimnis unterlägen, hätte gemäss Art. 320 Ziff. 2
StGB schriftlich erteilt werden müssen. Der Beschwerdeführer sei offensichtlich
beschwert von einer Verfügung, welche das Amtsgeheimnis vollständig aufhebe und
somit sein Recht auf Schutz der Privatsphäre tangiere. Die Vorinstanz hätte die
Informations- und Rechenschaftspflicht auch erfüllen können, ohne dem
Amtsgeheimnis unterliegende Informationen an die Obersee Nachrichten AG
weiterzugeben. Es sei nicht glaubwürdig, dass eine mündliche Ermächtigung im Jahr
2012 erteilt worden sei; andernfalls wäre diese angebliche mündliche Ermächtigung
offensichtlich widerrechtlich, da keine Interessenabwägung stattgefunden hätte und
der Grundsatz der Verhältnismässigkeit verletzt wäre (act. G 26).
2.5. Der Beschwerdegegner 1 führt unter anderem aus, es habe für die
Auskunftserteilung im Jahr 2012 keiner schriftlichen Ermächtigung der
Departementsvorsteherin bedurft. Er sei einerseits ausdrücklich (mündlich) ermächtigt
gewesen. Anderseits sei er bereits aufgrund der gesetzlichen Vorgaben im Rahmen
seiner Aufgabenerfüllung ermächtigt gewesen. Aus der Tatsache, dass eine schriftliche
Ermächtigung nachträglich dennoch verfügt worden sei, ergebe sich, dass der
Beschwerdeführer gar nicht beschwert sei, weshalb auf die Beschwerde nicht
einzutreten sei. Gegenstand des vorliegenden Verfahrens könne nicht der Inhalt der
erteilten Auskunft sein, wohl aber die Frage, ob der Beschwerdeführer vor Erlass der
Verfügung hätte angehört werden müssen. Dies sei nicht der Fall (act. G 13).
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Der Beschwerdegegner 2 stellt sich unter anderem auf den Standpunkt, dass mangels
einer beschwerdefähigen Verfügung sowie mangels Beschwerdelegitimation auf die
Beschwerde nicht eingetreten werden könne. Selbst wenn darauf einzutreten wäre,
wäre die Beschwerde aus materiellen Gründen abzuweisen. Die Motivation des
Beschwerdeführers für die Strafanzeige erscheine als bedenklich. Die Strafanzeige
gegen die beiden Beschwerdegegner sei nach Erhalt der Verfügung gegen den
Beschwerdeführer vom 10. November 2015 ausgelöst worden, um Druck auf die
Vorinstanz auszuüben. Ein solches Vorgehen dürfe keinen Schutz finden, da gegen
Verfügungen mit Rechtsmitteln vorgegangen werden könne (act. G 16).
3.
3.1.
3.1.1. Zutreffend weist die Vorinstanz in ihrer Vernehmlassung (act. G 8 E. 3.3.2) darauf
hin, dass es der Departementsvorsteherin grundsätzlich frei stand, die von ihr im Juni
2012 mündlich erteilte Ermächtigung (vgl. act. G 31 S. 1) noch schriftlich zu bestätigen.
Letzteres erfolgte, nachdem der Entscheid der Anklagekammer vom 30. März 2016
(act. G 9/1 S. 5 f.) die Erforderlichkeit einer schriftlichen Bestätigung statuiert hatte. Im
Jahr 2012 war nach den Darlegungen der Vorinstanz auf eine schriftliche Ermächtigung
verzichtet worden, da das kantonale und eidgenössische Recht eine solche nicht
voraussetzte (act. G 8 E. 3.1). Das angefochtene, als Verfügung bezeichnete Schreiben
begründet - wie die Beschwerdegegner zutreffend ausführen - weder Rechte oder
Pflichten der Beschwerdegegner noch regelt es das Rechtsverhältnis zwischen dem
Beschwerdeführer und der Vorinstanz. Es erfüllt dementsprechend den
Verfügungsbegriff nicht. Es handelt sich ausschliesslich um eine (nachträgliche)
schriftliche Bestätigung der bereits im Juni 2012 von der Departementsvorsteherin
mündlich erteilten Ermächtigung zur Auskunftserteilung, ohne dass damit (neue)
Rechte und Pflichten bzw. Ermächtigungen begründet, aufgehoben oder festgestellt
worden wären.
In diesem Sinn ist das angefochtene Schreiben als blosser Beleg zuhanden der
Strafbehörde (vgl. act. G 9/1 S. 5 oben) zu verstehen; es steht in direktem
Zusammenhang mit den hängigen Strafverfahren. Es bildet dementsprechend
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entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers (act. G 1 Rz. 48) keine rechtliche
Grundlage zur Erteilung weiterer Auskünfte durch die Beschwerdegegner; dies umso
weniger, als diese schon längere Zeit nicht mehr bei der Vorinstanz tätig sind. Vielmehr
bezieht sich die Ermächtigung ausdrücklich auf die im Juni 2012 erteilte mündliche
Ermächtigung zur Auskunftserteilung und damit auf einen in der Vergangenheit
liegenden, abgeschlossenen Sachverhalt. Ein in der Vergangenheit liegender, nicht
weiterwirkender Sachverhalt lässt sich - entgegen der Auffassung des
Beschwerdeführers (act. G 1 Ziff. 48) - nicht im Nachhinein (rückwirkend) einschränken.
Im Übrigen bleiben die ausgeschiedenen Mitarbeiter an das Amtsgeheimnis gebunden
(Art. 67 Abs. 2 des Personalgesetzes [PersG], sGS 143.1; Art. 320 Ziff. 1 zweiter Satz
StGB). Die Erteilung von Auskünften im Jahr 2012 an die Obersee Nachrichten AG (als
Realakt) war von Seiten des Beschwerdeführers insofern unbeanstandet geblieben, als
er damals (im Sinn des nachträglichen Rechtsschutzes) nicht den Erlass einer
entsprechenden Verfügung verlangt hatte. Rund drei Jahre später machte er in diesem
Kontext ein Strafverfahren anhängig. Über die Frage des Beweiswerts des Schreibens
vom 1. Juli 2016 werden die Strafbehörden zu befinden haben. Dies gilt auch für die -
nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens bildende - Frage der Rechtswirkungen
der im Juni 2012 mündlich erteilten Ermächtigung.
3.1.2. Das Schreiben vom 1. Juli 2016 tangiert die Privatsphäre des Beschwerdeführers
bereits insofern nicht, als es eine drei Jahre zuvor erteilte mündliche Ermächtigung
lediglich bestätigt, jedoch offensichtlich keine künftigen (neuen) Auskunftserteilungen
durch die Beschwerdegegner erlaubt. Mit Blick auf die fehlende Betroffenheit des
Beschwerdeführers bestand auch kein Anlass, ihm hierzu vorgängig das rechtliche
Gehör einzuräumen; eine Gehörsverletzung fällt damit zum vornherein ausser Betracht.
Selbst wenn eine Gehörsverletzung bejaht würde, wäre diese im vorliegenden
Verfahren einer Heilung zugänglich, da das Verwaltungsgericht als erste gerichtliche
Instanz - entgegen dem Wortlaut von Art. 61 VRP - über eine volle Kognition verfügen
muss und eine Rückweisung zur Gehörseinräumung unter den gegebenen Umständen
offensichtlich einen formalistischen Leerlauf bedeuten würde (vgl. BGE 136 V 117 E.
4.2.2.2, BGE 137 I 195 E. 2.3.2). Sodann vermögen die Bezeichnung als Verfügung und