Decision ID: 58325d84-d343-5e80-b292-05e41c4eae72
Year: 2013
Language: fr
Court: GE_CJ
Chamber: GE_CJ_014
Canton: GE
Region: Région lémanique
Law Area: social_law

EN FAIT
Monsieur V_, né en 1978, a épuisé son droit aux prestations de l'assurance chômage et a été mis au bénéfice du revenu minimum cantonal d'aide sociale (RMCAS).
L'intéressé a signé le 21 avril 2010 avec le service du RMCAS un contrat aux termes duquel il s'engageait à exercer une activité compensatoire en qualité de collaborateur UMS (Unité Mobile de Soutien) auprès de X_ contrat prévue était d'un an renouvelable. Les tâches consistaient en visites à domicile, petites courses, etc.
Un second contrat a été conclu le 24 février 2011 pour dix mois à compter du
1
er
mars 2011 auprès du service des Tutelles d'adultes, en qualité d'aide à l’UMS. Les tâches prévues étaient décrites comme suit : apporter de l'argent à domicile ou en institution pour des pupilles incapables de se déplacer, transmettre aux pupilles des informations données par les collaborateurs, observer toute éventuelle anomalie, effectuer des démarches administratives, réaliser diverses tâches administratives au sein du service et toutes tâches de même nature.
Un troisième contrat a été établi le 20 mai 2011, la seule différence avec le second étant le titre de la fonction, laquelle est à nouveau celle de "collaborateur UMS".
Le 3 janvier 2012, l'intéressé a reçu oralement l’information selon laquelle son activité compensatoire auprès de X_ avait pris fin au 31 décembre 2011.
L'intéressé s'est opposé à cette décision orale le 27 janvier 2012. Il considère que si l'on peut qualifier son engagement au service X_ comme une activité compensatoire durant les six premiers mois de son activité, il n'en est pas de même ensuite. Cet engagement est en effet devenu un emploi à part entière dans la mesure où il occupait un poste et une fonction à l'instar de toute autre personne engagée sur la base d'un contrat de travail réel. Il en conclut, principalement, qu'un congé respectant au moins un délai d'un mois aurait dû lui être donné, à ce que son poste soit transformé en un véritable poste de travail et à ce qu'il soit dès lors engagé sur la base d'un contrat de travail durable et salarié depuis le septième mois de son activité selon la classe de traitement et les annuités afférant à la fonction occupée et aux années d'expérience professionnelle exercées ; subsidiairement, à ce que l'ETAT DE GENEVE ou l'HOSPICE GENERAL accepte les statuts de l'association afférente au secteur de l'UMS qui devient donc une entité associative ; et très subsidiairement, à ce que les mois travaillés après six mois d'activité soient salariés selon la classe de traitement des annuités afférant à la fonction occupée et aux années d'expérience professionnelle exercées.
Par décision sur opposition du 9 mars 2012, le Conseil d'administration de l'HOSPICE GENERAL a déclaré l'opposition irrecevable, au motif qu'aucune décision n'avait été notifiée à l'intéressé, la fin du contrat étant de plein droit automatique. L'information orale qui lui avait été donnée le 3 janvier 2012 s'inscrivait dans le cadre de l'art. 32 al. 3 LRMCAS et visait uniquement à attirer son attention sur la fin de contrat survenant automatiquement à l'échéance de la durée convenue, soit le 31 décembre 2011. Il rappelle, à titre superfétatoire, que l'activité compensatoire fait l'objet d'un contrat avec le bénéficiaire de l'HOSPICE GENERAL et qu'il n'y a pas de droit à obtenir une contreprestation ou la continuation d'une activité compensatoire. L’aide financière reçue pendant les périodes d'engagement contractuel ne revêt pas le caractère d'un salaire. L'exercice d'une activité compensatoire ne peut être assimilé à une prestation de travail au sens du Code des obligations.
L'intéressé a interjeté recours le 16 avril 2012 contre ladite décision. Il reprend les arguments déjà développés dans son opposition, ainsi que ses conclusions.
Dans sa réponse du 15 mai 2012, le Conseil d’administration de l’HOSPICE GENERAL a conclu à l’irrecevabilité du recours. Il précise que l'intéressé avait tenté d'offrir ses services postérieurement au 31 décembre 2011 et répète que l’information orale du 3 janvier 2012, visait uniquement à attirer son attention sur l’échéance de la durée convenue.
La Cour de céans a ordonné la comparution personnelle des parties le 18 septembre 2012. L’intéressé a déclaré que :
« Le 3 janvier 2012, je me suis rendu à ma place de travail. Le responsable, Monsieur W_, avait des tâches à nous confier, mais nous lui avons dit, Monsieur A_ et moi-même, que nous voulions avoir notre contrat. Il nous a répondu que nous le mettions dans l’embarras. Nous avons néanmoins préféré aller voir l’assistante sociale, Madame B_. Celle-ci était occupée. Nous sommes partis et j’ai reçu peu après un téléphone de l’assistante sociale me disant qu’il n’y avait plus de contrat. Elle m’a expliqué que c’était parce que j’avais été au bénéfice d’un contrat de contre-prestations depuis deux ans déjà. J’affirme que mon assistante sociale m’avait assuré en décembre 2011 qu’il n’y aurait pas de problème, que le contrat serait signé plus tard ».
Madame B_, assistante sociale à l’HOSPICE GENERAL en charge du dossier de l’intéressé depuis juin 2011, a été entendue par la Cour de céans le 13 novembre 2012. Elle a déclaré que :
« Il a été discuté de la possibilité d'engager
l'intéressé
à la fin de sa contre-prestation, soit en décembre 2011. Je lui avais dit que selon son CV, il lui manquait un CFC. Il présentait de plus un parcours professionnel chaotique. J'avais donc envisagé pour lui différentes mesures (se présenter à l'OFPC, faire établir un bilan de compétences, une mesure de réinsertion professionnelle appelée TRT, ainsi que d'autres possibilités de contre-prestations plus appropriées à ses recherches d'emploi). Je n'ai jamais mis en doute ses capacités. Il y avait cependant peu de possibilités pour lui d'être engagé. Il a également été discuté du fait que la contre-prestation pourrait être prolongée au-delà de décembre 2011. Je lui avais toutefois expliqué que cela n'était pas possible si un engagement n'était pas envisageable. Je répète qu'il n'était pas au bénéfice d'un CFC qui est une exigence pour ce poste. Nous avons dit à plusieurs reprises que l'activité cesserait à fin décembre 2011. C'est
l'intéressé
lui-même qui m'a dit qu'il pourrait être engagé. Je pensais quant à moi que ce n'était pas le cas, du fait qu'il n'était pas au bénéfice d'un CFC.
Le 5 janvier 2012,
l'intéressé
m'a téléphoné pour me dire qu'il souhaitait continuer l'activité. Je lui ai répondu qu'il était hors de question que le contrat soit prolongé, mais que l'on pourrait en rediscuter lors de notre prochain entretien fixé au 23 janvier 2012. Il n'y avait pour moi aucun sens à ce qu'il continue cette activité au-delà de deux ans (délai maximum légal), vu son profil. Je répète que nous avions déjà discuté de tout ça. Le fait qu'il revienne à la charge le
5 janvier 2012 ne vient pas à mon avis d'un malentendu de sa part, mais du fait qu'il avait très envie d'exercer cette activité.
L'intéressé
n'est d'une façon générale pas ouvert aux propositions qui lui sont faites, les estimant inutiles.
Les deux contrats des 24 février et 20 mai 2011 ont été faits à la demande de
l'intéressé
, afin d'adapter les tâches qu'il devait assumer au contrat. Je n'en sais pas plus.
Je serais très surprise d'apprendre que
l'intéressé
était convaincu que son contrat serait prolongé au-delà du 31 décembre 2011, parce que nous en avons beaucoup parlé.
Je produis le journal que nous tenons des entretiens avec les bénéficiaires.
Je ne sais pas quel aurait été l'employeur. Il était en décembre 2011 question que l'UMS soit transféré à une association. Je n'en sais pas plus ».
Monsieur W_, Directeur adjoint au Service X_ et chef de l’UMS, a également été entendu le 13 novembre 2012. Il a déclaré que :
«
L'intéressé
avait posé des vacances ; il lui restait deux semaines à prendre. Il ne devait reprendre le travail qu'à mi-janvier 2012, soit le 13 janvier précisément. Il n'est pas venu ce jour-là. Or, je l'attendais. Nous avons été embêtés, car il y avait du travail. Nous avons dû prendre des dispositions pour le remplacer. Il m'avait informé qu'il n'avait pas encore le renouvellement de son contrat. Je lui avais dit que ça pouvait être dû à un retard et qu'il pouvait venir travailler, ce qu'il a refusé.
Je précise que
l'intéressé
était fatigué et frustré de rester dans ce système de contre-prestations. Nous n'avons cependant pas de postes fixes et nous sommes contents d'avoir du personnel motivé. Il arrive que les contrats soient renouvelés tacitement, raison pour laquelle j'avais invité
l'intéressé
à venir travailler. Il était également courant que des contre-prestations soient renouvelées jusqu'à trois ans.
Je répète que le STA n'a pas de postes fixes à offrir, mais il est vrai que je cherchais des solutions d'une façon générale dans le cadre d'associations à but non lucratif pour chercher des engagements (créations de postes). J'en avais parlé à
l'intéressé
. Cette activité devrait être prise par ces associations à but non lucratif. Rien n'a encore abouti en l'état.
Il n'y a pas eu pour moi de décision de non renouvellement du contrat de contre-prestations. J'avais eu des contacts avec l'HOSPICE GENERAL. Je me souviens qu'il m'avait été dit qu'il y avait du retard, raison pour laquelle je pensais que le contrat de renouvellement arriverait plus tard. Il n'y avait aucune raison de s'arrêter, le travail était là.
L'intéressé
toutefois n'a pas voulu revenir travailler en l'absence du contrat renouvelé. Ça ne m'arrangeait pas. D'après moi, s'il était venu travailler, le contrat renouvelé serait arrivé. J'explique la réaction de
l'intéressé
de ne pas venir travailler sans contrat par sa lassitude de la situation. L'absence de contrat a été pour lui la goutte de trop. (...)
Le renouvellement pour plus de deux ans ne se fait plus, je dirais depuis le début de l'année. Si une personne "s'encroûte" dans un poste, il n'est pas bon qu'elle y reste. Il vaut mieux qu'elle change pour avoir la chance de trouver un véritable emploi.
Dans notre service, il nous est arrivé d'engager pour un poste fixe quelqu'un qui était contre-prestataire, ou comme auxiliaire pour une durée déterminée. Dans ce cas, la phase du recrutement est en quelque sorte déjà faite, les compétences ont pu être testées. Je ne me souviens pas qu'il ait été question d'un engagement pour
l'intéressé
.
Les contre-prestataires doivent continuer à chercher un emploi parallèlement à leur activité. Il y a priorité à l'emploi, en ce sens que s'ils trouvent un emploi, ils peuvent arrêter immédiatement la contre-prestation.
Les contrats de contre-prestations me sont montrés. Pour moi, il n'y a pas de différence entre "aide UMS" et "collaborateur UMS".
13. Invité à préciser les conclusions de son recours, l’intéressé a indiqué qu’il souhaitait « récupérer
son
contrat de contre-prestations jusqu’à fin mars 2012 soit à la fin des deux ans », précisant qu’il ne subissait pas de préjudice financier du fait de n’avoir pas vu renouveler son contrat. Il souhaite par ailleurs que l’Association qu’il a créée puisse être prise en considération et reprendre l’activité du service de l’UMS.
14. Sur demande de la Cour de céans, le chef adjoint du STA a communiqué trois exemples de contrats de contre-prestations d’aides ou de collaborateurs à l’UMS, Ces contrats ont été établis respectivement pour 10 mois, 15 mois et 6 mois. Deux n’ont pas été renouvelés en 2012, soit que la personne ait renoncé à la contre-prestation ou soit partie en stage. Un seul l'a été pour une durée de 6 mois.
15. Invité à se déterminer, le Conseil d’administration de l’HOSPICE GENERAL a,
le 4 décembre 2012, persisté dans ses conclusions et demandé, si la Cour de céans devait déclarer le recours de l’intéressé recevable, qu'un délai lui soit imparti pour compléter son écriture.
16. Ce courrier a été transmis à l’intéressé et la cause gardée à juger.

EN DROIT
Conformément à l'art. 134 al. 3 let. d de la loi sur l'organisation judiciaire, du 26 septembre 2010 (LOJ; RS
E 2 05
) en vigueur dès le 1er janvier 2011, la Chambre des assurances sociales de la Cour de justice connaît en instance unique des contestations prévues à l'art. 38 de la loi cantonale sur les prestations cantonales accordées aux chômeurs en fin de droit, du 18 novembre 1994 (LRMCAS; RS
J 2 25
).
Sa compétence pour juger du cas d’espèce est ainsi établie.
Le présent recours est dirigé contre la décision sur opposition du 9 mars 2012. Interjeté dans les formes et délai légaux, il est recevable à la forme, conformément à l’art. 38 LRMCAS.
En l'espèce, l'intéressé conteste une information qui lui a été donnée oralement le 3 janvier 2012, selon laquelle son activité compensatoire auprès du service des Tutelles a pris fin au 31 décembre 2011. Il conclut principalement, à ce qu'un congé respectant au moins un délai d'un mois lui soit donné, à ce que son poste soit transformé en un véritable poste de travail et à ce qu'il soit dès lors engagé sur la base d'un contrat de travail durable et salarié depuis le septième mois de son activité. Invité par la Cour de céans à préciser davantage ses conclusions lors de l'audience du 13 novembre 2012, l'intéressé a ajouté qu'il souhaitait « récupérer son contrat de contre-prestations jusqu’à fin mars 2012 soit à la fin des deux ans ».
Il y a toutefois lieu de rappeler que le conseil d'administration de l'hospice général a déclaré l'opposition formée par l'intéressé irrecevable, au motif qu'aucune décision n'avait été rendue, la fin du contrat étant de plein droit automatique.
Le présent litige ne porte dès lors que sur la question de savoir si l'intéressé était ou non en droit de former valablement opposition à l'information donnée oralement le 3 janvier 2012. Il s'agit de déterminer en d'autres termes si cette information orale peut être considérée comme une décision.
Selon l'article 4 al. 1 LPA, sont considérées comme des décisions au sens de l’article 1, les mesures individuelles et concrètes prises par l’autorité dans les cas d’espèce fondées sur le droit public fédéral, cantonal, communal et ayant pour objet :
a) de créer, de modifier ou d’annuler des droits ou des obligations;
b) de constater l’existence, l’inexistence ou l’étendue de droits, d’obligations ou de faits;
c) de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou obligations.
En droit genevois, la notion de décision est calquée sur le droit fédéral (art. 5 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA;
RS 172.021
)), ce qui est également valable pour les cas limites ou plus exactement pour les actes dont l'adoption n'ouvre pas d'autres voies de recours. Ainsi, de manière générale, les communications, opinions, recommandations et renseignements ne déploient aucun effet juridique et ne sont pas assimilable à des décisions, de même que les avertissements ou certaines mises en demeure (
ATA/103/2009
du 3 mars 2009 ; P. MOORE, Droit administratif, vol. 2, Berne, 2002, p. 214, n° 2233 ; B. BOVAY, Procédure administrative, Berne, 2000, pp. 334-344 ;
ATA/293/2009
).
5. Les décisions doivent revêtir la forme écrite et seront désignées comme telles. Elles doivent être munies d’une indication des voies de droit (art. 49, al. 3, LPGA), munies des indications suivantes :
- la désignation de l’organe de l’assurance ou de l’instance devant lesquels l’opposition ou le recours doit être déposé ;
- l’indication du délai de 30 jours d’opposition ou de recours; s’il s’agit d’une décision attaquable par la voie de l’opposition, la forme que peut prendre l’opposition (no1004 de la circulaire sur le contentieux)
Selon l'article 33 al. 1 LRMCAS, les décisions de l'Hospice général sont écrites et motivées. Elles mentionnent expressément dans quel délai, sous quelle forme et auprès de quelle autorité il peut être formé une réclamation.
L'intéressé a conclu un troisième contrat de contre-prestations le 20 mai 2011 pour une durée de dix mois à compter du 1
er
mars 2011, auprès du Service des Tutelles.
Il en résulte que l'information du 3 janvier 2012 selon laquelle l'activité compensatoire prenait fin au 31 décembre 2011 ne venait que confirmer les termes du contrat du 20 mai 2011. Elle n'a pas créé, ni modifié, ni annulé de droits ou d’obligations, dès lors que la date à laquelle l'activité prenait fin était déjà expressément prévue par le contrat (
ATA/574/2007
du 13 novembre 2007 consid. 4 ;
ATA/142/2006
du 14 mars 2006 consid. 3). La notification d'une décision, respectant les conditions de forme des art. 49 al. 3 LPGA et 33 al. 1 LRMCAS, n'était en conséquence pas utile. Du reste, le contrat de durée déterminée prend fin à son terme, sans qu’il soit nécessaire de donner congé (art. 334 al. 1 CO; P. MOOR, Droit administratif, vol. 3, 2ème éd., 1992, p. 246, n° 5.4.1).
Force en conséquence est de constater que l'information orale du 3 janvier 2012 ne saurait valoir décision.
Cela étant, il appert des déclarations des parties que l'intéressé avait demandé s'il était possible de prolonger son contrat. C'est la raison du reste pour laquelle, selon le Conseil d'administration de l'HOSPICE GENERAL, l'appel téléphonique du 3 janvier 2012 est intervenu.
Le directeur adjoint responsable de la section dans laquelle l'intéressé travaillait, s'est même montré convaincu que la prolongation avait été accordée oralement, et que la confirmation en viendrait ultérieurement, déclarant que l'intéressé "ne devait reprendre le travail qu'à mi-janvier 2012, soit le 13 janvier précisément. Il n'est pas venu ce jour-là, or je l'attendais. Nous avons été embêtés car il y avait du travail".
Selon l'assistante sociale en charge de son dossier en revanche, la question avait été discutée à de nombreuses reprises et l'intéressé avait parfaitement compris qu'il n'était pas question pour lui qu'il continue. Elle a ainsi expliqué que :
"Nous avons dit à plusieurs reprises que l'activité cesserait à fin décembre 2011. (...) Le 5 janvier 2012, l'intéressé m'a téléphoné pour me dire qu'il souhaitait continuer l'activité, je lui ai répondu qu'il était hors de question que le contrat soit prolongé, mais que l'on pourrait en rediscuter lors de notre prochain entretien fixé au 23 janvier 2012 (...). Je serais très surprise d'apprendre que l'intéressé était convaincu que son contrat serait prolongé au-delà du 31 décembre 2011 parce que nous en avons beaucoup parlé".
Il y a lieu de relever que les versions diffèrent.
Le droit à la protection de la bonne foi est expressément consacré à l’art. 9 Cst. Selon la jurisprudence rendue sous l’empire de l’art. 4 aCst., qui est toujours valable (ATF
127 I 36
consid. 3a,
126 II 387
consid. 3a ; RAMA 2000 n. KV 126 p. 223), l’administration doit s’abstenir de tout comportement propre à tromper l’administré et elle ne saurait tirer aucun avantage des conséquences d’une incorrection ou insuffisance de sa part. Le citoyen peut ainsi exiger de l’autorité qu’elle se conforme aux promesses ou assurances qu’elle lui a faites et ne trompe pas la confiance qu’il a légitimement placée dans celles-ci. De la même façon, le droit à la protection de la bonne foi peut aussi être invoqué en présence, simplement, d’un comportement de l’administration susceptible d’éveiller chez l’administré une attente ou une espérance légitime (ATF
129 II 381
consid. 7.1 et les nombreuses références citées).
Pour cela, les conditions cumulatives suivantes doivent être réunies : 1. il faut que l’autorité soit intervenue dans une situation concrète à l’égard de personnes déterminées ; 2. qu’elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les limites de sa compétence ; 3. que l’administré n’ait pu se rendre compte immédiatement de l’inexactitude du renseignement obtenu ; 4. qu’il se soit fondé sur celui-ci pour prendre des dispositions qu’il ne saurait modifier sans subir un préjudice ; 5. que la loi n’ait pas changé depuis le moment où le renseignement a été donné (ATF
121 V 66
consid. 2a et les références).
Une autorité ne peut toutefois pas valablement promettre le fait d’une autre autorité (KNAPP, Précis de droit administratif, 4
e
éd., p. 108).
Il ne peut être admis dans le cas particulier que le droit à la protection de la bonne foi puisse être valablement invoqué, dans la mesure où, même si le responsable quant à lui, pensait que le contrat allait être renouvelé, les termes du contrat, avec une échéance au 31 décembre 2011 sont clairs, d'une part, et l'assistante sociale a confirmé à plusieurs reprises à l'intéressé la date à laquelle le contrat prenait fin, d'autre part. Aucune assurance ni promesse quant au renouvellement du contrat au-delà du 31 décembre 2011 n'a été donnée à l'intéressé par l'HOSPICE GENERAL. Les conditions du droit ne sont manifestement pas réalisées.
Reste à examiner si l'HOSPICE GENERAL a commis un déni de justice en ne répondant pas à la demande de prolongation de l'activité compensatoire.
L’art. 56 al. 2 LPGA vise le refus de statuer et le retard à statuer d’un assureur ou d’une autorité administrative. Il y a retard injustifié de la part de l’autorité lorsqu’elle diffère sa décision au-delà de tout délai raisonnable. Le caractère raisonnable d’une procédure s’apprécie en fonction des circonstances particulières de la cause, lesquelles commandent généralement une évaluation globale. Il faut notamment prendre en considération l’ampleur et la difficulté de celle-ci, ainsi que le comportement du justiciable, mais non des circonstances sans rapport avec le litige, telle une surcharge de travail de l’autorité (ATF
125 V 188
consid. 2a). À cet égard, la jurisprudence rendue avant l’entrée en vigueur de la loi demeure applicable, la LPGA n’ayant apporté aucune modification à la notion du déni de justice (cf. KIESER, ATSG-Kommentar, Zürich 2003, n. 10, 13 et 14 ad art. 56).
Entre autres critères sont notamment déterminants le degré de complexité de l’affaire, l’enjeu que revêt le litige pour l’intéressé ainsi que le comportement de celui-ci et le comportement de l’autorité compétente (ATF
124 I 139
consid. 2c,
119 Ib 311
consid. 5b et les références). En particulier, il appartient au justiciable d’entreprendre ce qui est en son pouvoir pour que l’autorité fasse diligence, que ce soit en l’invitant à accélérer la procédure ou en recourant, le cas échéant, pour retard injustifié (ATF
107 Ib 155
consid. 2b et c). Cette obligation s’apprécie toutefois avec moins de rigueur en procédure administrative (AUER/MALINVERNI/HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, vol. II, n. 1243). On ne saurait par ailleurs reprocher à une autorité quelques temps morts, qui sont inévitables dans une procédure (cf. ATF 124 et 119 précités), mais une organisation déficiente ou une surcharge structurelle ne sauraient en justifier la lenteur excessive (ATF
122 IV 103
consid. I/4,
107 Ib 160
consid. 3c) ; il appartient en effet à l’État d’organiser ses autorités et de fournir les moyens matériels nécessaires à leur fonctionnement normal, sous réserve qu’à l’impossible nul n’est tenu (cf ATF
119 III 1
consid. 3 ; BOVAY, Procédure administrative, Berne 2000, pp. 170 ss ; KNAPP, Précis de droit administratif, Bâle 1991, n. 633). Dans le cadre d’une appréciation d’ensemble, il faut également tenir compte du fait qu’en matière d’assurances sociales le législateur accorde une importance particulière à une liquidation rapide des procès (ATF
126 V 249
consid. 4a).
Cela étant, l’autorité saisie d’un recours pour retard injustifié ne saurait se substituer à l’autorité précédente pour statuer au fond. Elle ne peut qu’inviter l’autorité concernée à statuer à bref délai (ATFA du 27 mars 2006, cause U 23/05, consid. 6).
On ne saurait, au vu de ce qui précède, admettre que l'administration ait commis un déni de justice. Il apparait en effet des déclarations de l'assistante sociale que cette question a été abordée et qu'une réponse a été apportée à l'intéressé, réponse précisément confirmée le 3 janvier 2012.
La décision déclarant l'opposition irrecevable, faute de décision, ne peut être que confirmée. Partant, le recours est rejeté.