Decision ID: 1f0095ab-7217-5e95-a176-acd7d64c2fb3
Year: 1996
Language: it
Court: TI_TRPI
Chamber: TI_TRPI_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: 

in fatto
a.
In data 29 marzo 1995, con risoluzione no. _7, il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del Piano Regolatore del Comune di _, adottata dall’assemblea comunale con seduta del 15 luglio 1993.
b.
Fra le varie scelte operate dal Comune nell’ambito di questa revisione, figura l’ampliamento della zona edificabile con l’inclusione di alcuni nuovi comparti, tra i quali la zona “_ _ - _ ” situata a nord del nucleo in località vignata ai margini del bosco.
c.
La particella no. _ di proprietà della signora _, direttamente confinante con la zona suddetta, è stata esclusa dall’estensione della zona edificabile e di conseguenza attribuita alla zona agricola protetta.
Contraria a questa esclusione la signora _ è insorta in data 26 ottobre 1993, innanzi al Consiglio di Stato, contestando la scelta pianificatoria operata dal Comune.
d.
Con decisione 29 marzo 1995 il Consiglio di Stato ha approvato il PR di _, respingendo al contempo l’impugnativa sollevata dalla qui ricorrente. L’autorità governativa ha al riguardo rilevato che, nel rispetto del principio dell’autonomia comunale vigente in materia, non gli era consentito di modificare la scelta del Comune di rendere edificabile solo quella fascia di terreno più a diretto contatto con la strada e con la sottostante zona edificabile. Il Consiglio di Stato ha evidenziato come in fondo questa soluzione fosse corretta, dato che così facendo si manteneva il più possibile intatta la zona dei ronchi vignati che, come risulta dallo studio sulle componenti naturalistiche e paesaggistiche effettuato, presenta un grande valore colturale e paesaggistico per il territorio comunale.
Per quanto riguarda l’area nuova inclusa nel territorio edificabile il Governo ha tuttavia deciso di sospendere la sua definitiva approvazione, in quanto entrando essa in conflitto con l’area agricola, era necessario attendere che il Comune provvedesse ad una sua compensazione ai sensi della legge cantonale sulla conservazione del territorio agricolo.
e.
Dissentendo da tale decisione la signora _ _ è insorta, in data 13 aprile 1995, dinanzi a questo Tribunale riproponendo le medesime censure già sollevate in prima istanza. In particolare essa ha rilevato come l’ampliamento della zona edificabile avrebbe dovuto estendersi anche alla sua particella dato che presenta le medesime caratteristiche dei fondi confinanti. Inoltre, a suo dire, il Consiglio di Stato avrebbe dovuto sospendere il suo ricorso in attesa di decidere definitivamente sulla questione del compenso agricolo del comparto circostante. La ricorrente chiede infine che il suo fondo no. _venga incluso nella zona _ adiacente.
f.
Il Comune di Lumino, con osservazioni al ricorso del 28 giugno 1995, rileva come il fondo no. _non è mai stato inserito nella zona edificabile, nemmeno nel vecchio PR del 1974, e come esso faccia parte di quella fascia di terreni vignati per la quale, nell’ambito dell’esame preliminare, l’autorità cantonale ha vietato l’edificazione. Esso propone, come il Consiglio di Stato con risposta del 3 ottobre 1995, la reiezione dell’impugnativa.
g.
In data 15 novembre 1995 è stato esperito un sopralluogo in contraddittorio nell’ambito del quale le parti si sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande.
h.
Con decisione 13 febbraio 1996 il Consiglio di Stato, decidendo sul compenso agricolo, ha approvato definitivamente l’inserimento in zona edificabile _ dell’area adiacente alla particella della ricorrente.
c o n s i d e r a t o,

in diritto
1.
A norma dell’art. 38 LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale della pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni dalla notificazione.
L’art. 38 LALPT legittima a ricorrere il comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b), e ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno di protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio di Stato (nuovo cpv. 4 lett. c, in vigore dal 15.3.1995).
In concreto la legittimazione attiva della ricorrente è data a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett. b) LALPT.
Presentato nei termini di legge, e quindi tempestivo, il ricorso é ricevibile in ordine.
2
. Il comune gode di autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e riferimenti).
L’autonomia non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT: le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Il Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l’approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione. Se l’autorità di approvazione esige dal comune, per motivi oggettivi, di porre il PR in consonanza con l’ordinamento giuridico, il comune invocherà invano la lesione della sua autonomia (DTF 116 Ia 226 e seg. consid. 2a; Alfred Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, Rep. 1991, pag. 45 e segg., in part. 55).
Il TPT non dispone, contrariamente al Consiglio di Stato, del sindacato d’opportunità (tranne, in applicazione dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una modifica d’ufficio del PR). Il ricorso è infatti proponibile solo contro la violazione del diritto (in particolare contro l'errata o mancata applicazione di una norma stabilita dalla legge o risultante implicitamente da essa, l'apprezzamento giuridico erroneo di un fatto, l'eccesso o l'abuso di potere, la violazione di una norma essenziale di procedura) e contro l’accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3 LALPT).
3.
Scopo essenziale della pianificazione è di “
assicurare una funzionale utilizzazione del suolo e una razionale abitabilità del territorio”
(art. 22 quater Cost.). Obiettivo primo, la netta separazione tra territorio abitato e non.
La LPT riprende e sviluppa tale postulato. Secondo l’art. 1 il suolo dev’essere utilizzato con misura, l’insediamento ordinato in vista di uno sviluppo armonioso del paese. A questo scopo la pianificazione deve tener conto delle condizioni naturali, dei bisogni della popolazione e dell’economia. Deve proteggere le basi naturali della vita, come il suolo, l’aria, l’acqua, il bosco e il paesaggio oltre a garantire la difesa nazionale. Giusta l’art. 3 il paesaggio dev’essere tutelato sia mantenendo sufficienti superfici coltive per l’agricoltura, sia integrandovi armoniosamente gli insediamenti, conservando i siti naturali e gli spazi ricreativi e permettendo al bosco di adempiere le sue funzioni. Gli insediamenti vanno strutturati secondo i bisogni della popolazione e limitati nella loro estensione. Si dovrà aver cura di preservare l’abitato da immissioni nocive (inquinamento fonico, atmosferico, ecc.), di inserire molti spazi verdi e alberati, di creare vie pedonali e ciclabili.
Si tratta di esigenze spesso contrastanti, di una realtà talvolta troppo complessa per poter essere gestita con formule riduttivamente rigide e schematiche.
In realtà solo un’attenta, oculata ponderazione dei molteplici e contrastanti interessi in giuoco consente di comporre in modo ottimale i conflitti tra le diverse utilizzazioni del territorio, al fine di consentire un insediamento equilibrato, dallo sviluppo armonioso, che rispetti la natura, il paesaggio e più specificamente l’ambiente, rispondendo in modo diversificato ai bisogni e alle aspirazioni della popolazione (cfr. DTF 117 Ia 432 consid. 4b, 115 Ia 339 consid. 5, 113 Ia 461 consid. 5a). Il principio trova la sua consacrazione all’art. 3 OPT (Obbligo di ponderazione) ai cui sensi “se dispongono di margini d’azione nell’adempimento e coordinamento dei compiti d’incidenza territoriale, le autorità ponderano i diversi interessi.” In tale contesto esse: “a) verificano gli interessi toccati; b) valutano gi interessi verificati considerandone in particolare la compatibilità con lo sviluppo territoriale auspicato e con le implicazioni possibili; c) tengono conto di tali interessi nel miglior modo possibile, sulla base della loro valutazione.” Infine “nella motivazione delle decisioni esse presentano la ponderazione degli interessi.”
L’assenza o carenza della ponderazione porta alla violazione dell’art. 4 Cost. (DTF 114 Ia 376).
4.
Giusta l'art. 22quater cpv. 1 della Costituzione federale (Cost.) i Cantoni devono allestire dei piani d'azzonamento per assicurare una funzionale utilizzazione del suolo e una razionale abitabilità del territorio. A livello legislativo l'obbligo di pianificare è codificato all'art. 2 LPT.
Secondo quest'ultima legge la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe: pianificazione direttrice, pianificazione dell'utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione. Il piano di utilizzazione - in Ticino detto PR - viene adottato, secondo le indicazioni del piano direttore (art. 6 e segg., 26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di un'ampia coordinazione e valutazione (Art. 1 cpv. 1 2a frase, 2 cpv. 1 LPT) e nell'ambito di una procedura ove è garantita protezione giuridica (art. 33 e seg. LPT) e partecipazione democratica (art. 4 LPT). Il PR disciplina l'uso ammissibile del suolo (art. 14 e segg. LPT): rende vincolante verso i privati detto ordinamento oltre che il contenuto del PD (art. 21 cpv. 1 LPT).
5.
Secondo l’art. 15 LPT le zone edificabili comprendono i terreni idonei all’edificazione già edificati in larga misura (lett. a) o prevedibilmente necessari all’edificazione e urbanizzati entro quindici anni (lett. b).
Va tenuto presente che l’art. 15 LPT pone le condizioni minime perché l’attribuzione alla zona edificabile possa entrare in linea di conto. Al disotto di questa soglia l’azzonamento è escluso, per definizione. Non basta, per converso, che i requisiti legali siano tutti dati, e in modo chiaro e incontrovertibile, perché l’inserimento in zona edificabile si imponga. Un comprensorio può infatti rispondere alla definizione legale di più zone, prestarsi ad es. sia all’edificazione sia all’agricoltura o contenere valori naturali e paesaggistici che ne impongano la protezione a dispetto delle altre idoneità.
Spesso non può essere categoricamente risposto al quesito se i singoli requisiti sono effettivamente adempiuti (ad es. se il terreno si presta effettivamente alla costruzione, se rientra o può esser fatto rientrare in un comprensorio già largamente edificato e neppure se sarà necessario per l’edificazione nei prossimi quindici anni). In simili circostanze i criteri dell’art. 15 LPT intervengono come punti di vista, elementi di giudizio da mettersi a raffronto con le opposte ragioni, in una ponderazione degli interessi che in quei casi è imprescindibile (DTF 113 Ia 448 ss consid. 4bc/bd, 114 Ia 250 ss consid. 5b, 118 Ib 344 ss consid. 4a).
Tranne, dunque, nella misura in cui servano ad escludere incontrovertibilmente l’appartenenza di un terreno alla zona da essi definita, gli articoli 15, 16 e 17 LPT vanno relativizzati.
a.
L’idoneità va generalmente riconosciuta se il terreno si presta per le sue caratteristiche naturali (morfologiche, topografiche, climatiche, ecc.) all’uso che si vuol fare del suolo.
La sua attribuzione a zona edificabile deve peraltro rispettare i principi pianificatori degli art. 1 e 3 LPT. Dev’essere in particolare compatibile con l’esigenza di creare e conservare insediamenti accoglienti (art. 1 cpv. 2 lett. b), consentire una razionale ripartizione delle abitazioni e delle attività lavorative, offrire un sufficiente accesso attraverso la rete viaria pubblica, preservare l’abitato dalle immissioni nocive o moleste (art. 3 cpv. 3 lett. a. e b., 24 LPA e 29 OPA). Deve inoltre tener adeguatamente conto delle necessità delle infrastrutture pubbliche (DTF 114 Ia 251 consid. 5c).
b.
Per stabilire se i terreni sono già ampiamente edificati si tien conto delle costruzioni già esistenti, della natura della loro utilizzazione, delle infrastrutture presenti, delle licenze edilizie già rilasciate per progetti pubblici e privati, dell’attività edificatoria fin lì intrapresa, ecc. Entrano in considerazione solo le costruzioni che per la loro tipologia e l’impiego fattone appartengono di per sé alla zona edificabile, ad eccezione segnatamente delle costruzioni agricole. Determinanti non sono però le singole costruzioni, né le singole particelle. Il requisito va invece esaminato per rapporto a tutto il comprensorio. Bisogna che le costruzioni creino un gruppo di case effettivamente abitato e utilizzato, purché non lo sia a scopo agricolo. Né basta peraltro la semplice presenza di un gruppo di case: queste devono presentare assieme il carattere di un insediamento unitario, formare un agglomerato sufficientemente concluso, avere una fisionomia abbastanza marcata, un minimo di coerenza formale e funzionale, che ne faccia un nucleo vitale e non una casuale disseminazione di case più o meno ravvicinate. Dipenderà dalla tradizione insediativa locale la densità edificatoria minima. In certe zone potrà essere ammessa una certa dispersione, in altre solo la contiguità sarà significativa. Facenti parte dell’insediamento possono pure essere considerati, a secondo delle circostanze, gli eventuali vuoti che presenta il suo tessuto (Baulücken), o quelle adiacenze non costruite che però attengono all’insieme e non devono per prevalenti motivi avere altra attribuzione.
Si terrà conto che l’art. 3 LPT esigendo che gli insediamenti siano strutturati secondo i bisogni della popolazione e limitati nella loro estensione pone il principio della concentrazione delle aree edificabili e, implicitamente, della densificazione edificatoria. L’edificazione sparsa (Streubauweise) è condannata, per lo spreco di terreno e l’irrazionalità dell’assetto territoriale che ne consegue; la creazione di piccole zone lontano dall’abitato può essere considerata non solo indesiderata ma addirittura contraria alla diritto federale (DTF 116 Ia 336 ss consid. 4, 114 Ia 255 consid. 3c).
Va tuttavia considerato che il criterio della preesistenza di un’ampia edificazione, come gli altri dell’art. 15 LPT, può assumere valenza assoluta solo in senso negativo, serve cioè a escludere l’attribuzione a zona edificabile solo di quei terreni che incontrovertibilmente non presentino i requisiti necessari. Negli altri casi si dovrà procedere a ponderazione (DTF 113 Ia 450 ss consid. 4 d)da).
c.
Il requisito più delicato è quello della prevedibile necessità di far capo a determinati fondi, per l’edificazione, nell’arco di quindici anni.
Il metodo solitamente usato consiste nel determinare qual è stato il fabbisogno di terreno edificabile negli ultimi anni, se ne estrapola quindi il trend per pronosticare il fabbisogno dei prossimi quindici anni; nel contempo si rileva l’evoluzione demografica degli ultimi anni, ricavandone una prognosi di sviluppo per i prossimi quindici. Si confronta infine questi dati con la contenibilità del piano. Il metodo è stato ritenuto compatibile con l’art. 15 LPT dal Tribunale federale (DTF 116 Ia 230). Un altro metodo basa la prognosi dell’art. 15 sul rapporto tra superfici costruite e rimaste libere all’interno della zona edificabile. Dal raffronto annuale si evince il tasso di utilizzo delle riserve di aree edificabili negli ultimi anni e se ne calcola il fabbisogno per i prossimi 15. Pure questo metodo ha avuto l’approvazione del Tribunale federale (DTF 114 Ia 369, 116 Ia 231). Importante alla fin fine è che la riserva di aree edificabili offra sufficiente ricettività alla popolazione pronosticata. Una volta fatto il raffronto tra contenibilità e presumibile fabbisogno rimane da stabilire se la prima è ragionevolmente commisurata al secondo. Il Tribunale federale ha giudicato che il fattore due, ossia il raddoppio del numero degli abitanti nel termine di 15 anni, poteva essere accertato quale principio pianificatorio, purché si limitasse a fissare il dimensionamento massimo della zona edificabile ammissibile in casi estremi e in quelli solo, non invece se dovesse valere quale generale licenza di aumentare la zona edificabile si da contenere il doppio della popolazione (DTF 116 Ia 230). Il Tribunale federale ha condannato l’eccessivo schematismo di simili formule.
Pure qui si riterrà violato l’art. 15 LPT solo se è manifesto che la zona edificabile è eccessivamente dimensionata. L’art 15 LPT, avverte il Tribunale federale, non ha carattere di assolutezza, non è da solo determinante. L’azzonamento deve tendere come tutta la pianificazione a realizzare un insediamento equilibrato, commisurato allo sviluppo che si vuole imprimere al paese.
Ciò richiede la ponderazione generale di tutti gli aspetti, di tutti gli interessi essenziali attinenti al territorio (DTF 116 Ia 232, 114 Ia 369, 113 Ib 230 segg. consid. 2c).
6.
Nella fattispecie in esame il fondo di cui si chiede l’inserimento in zona edificabile _ è costituito da un vigneto a ronchi molto ripido completamente circondato da altri vigneti.
Trattasi in sostanza di una zona che non può essere assolutamente definita come già largamente edificata. Anzi, a parte la presenza di una casa proprio sottostante il particellare della ricorrente, la località è formata esclusivamente da terrazzamenti vignati. Ne risulta che un’assegnazione di questo mappale alla zona edificabile sulla scorta dell’art. 15 lett. a LPT sarebbe chiaramente ingiustificata. Per quel che riguarda il criterio dell’idoneità all’edificazione, nella fattispecie non è contestato e del resto non pone particolari problemi, quindi lo si dà per adempiuto.
Resta quindi da esaminare se l’edificabilità di questo terreno s’impone per soddisfare le esigenze edificatorie del comune nei prossimi quindici anni. Questo Tribunale ritiene che, nel caso in esame, anche questa ipotesi può essere esclusa. Infatti la contenibilità teorica del PR di _ supera largamente le prevedibili necessità di sviluppo demografico ed edilizio nell’arco di tempo suddetto. A questo proposito si ponga mente al fatto che dalla relazione di pianificazione risulta in maniera evidente che la contenibilità del PR a pieno sfruttamento è di 2890 unità insediative di cui 2385 abitanti (vedi Relazione tecnica redatta dall’architetto _ _, pag 35), ossia di oltre il doppio rispetto all’attuale situazione che conta 1134 abitanti (cfr. Annuario statistico ticinese 1994, pag. 100). Ciò significa che per sfruttare a pieno il potenziale edificatorio previsto dal PR si dovrebbe verificare nei prossimi 10, 15 anni un aumento della popolazione pari a quasi 1’300 abitanti, ciò che equivale a ben il 114% della popolazione attuale. Situazione questa difficilmente ipotizzabile, specialmente se si considera che nell’ultimo decennio la popolazione di _ è aumentata solo del 10%, pari a 101 abitanti (cfr. Annuario statistico 1994, pag. 48,49). Quindi anche tenendo conto che _ può costituire un’attrattiva residenziale per la sua relativa vicinanza alla città di _, il potenziale edificatorio previsto appare chiaramente sovradimensionato.
Dalla tabella sul compendio dello stato di urbanizzazione, riportata a pagina 36 della relazione tecnica sopracitata, figura inoltre un altro dato importante, ossia che il terreno non ancora edificato in zona residenziale (comprendente zona _ e _) ammonta a 17,8 ettari, ciò che equivale a ben 178’000 mq di territorio ancora disponibile all’edificazione, oltretutto già equipaggiato. In simili circostanze l’assegnazione del fondo della ricorrente alla zona edificabile sulla scorta dell’art 15 lett.b LPT ovviamente non si giustifica.
Importante è ancora rilevare che proprio considerando questa situazione di sovradimensionamento della zona edificabile, questo Tribunale, con separato giudizio, ha annullato, in quanto contraria al diritto federale (cfr. DTF 114 Ia 255), la decisione del Governo relativa all’approvazione dell’estensione della zona edificabile a nord del nucleo, comprendente appunto la località “_ _ -_ ” nella quale la ricorrente chiede venga inserito il proprio fondo. Pertanto l’intero comparto risulta ora escluso dalla zona edificabile.
Alla luce di tutte queste considerazioni la richiesta della ricorrente d’inserimento del suo particellare in zona _ non può venir accolta.
Ma non solo per motivi inerenti all’art 15 LPT si giustifica l’esclusione del mappale della ricorrente dalla zona edificabile.
Al momento della definizione delle zone edificabili va infatti ricordata la necessità di rispettare e tutelare, in conformità all’art. 3 cpv. 1 LPT, il paesaggio. Orbene il sopralluogo ha evidenziato come l’edificazione del fondo della ricorrente pregiudicherebbe la bellezza del luogo che in questo punto risulta caratterizzato da molti ronchi vignati terrazzati e circondati da muri a secco, che con l’intercalarsi del bosco delimitano armoniosamente verso monte il territorio comunale. Questo mappale risulta in effetti inserito in quella fascia collinare soprastante il nucleo del paese che, sia nella relazione tecnica, che nello studio sulle componenti naturalistiche e paesaggistiche eseguito dal comune, è stata definita come meritevole di protezione per il suo valore colturale e paesaggistico.
Considerato che, come sopra rilevato, l’estensione della zona edificabile non appare sorretta da un interesse pubblico, il sacrificio di questo valore sarebbe senz’altro ingiustificato.
7.
Per concludere, l’interesse della proprietaria ad edificare il suo fondo deve cedere il passo difronte al prevalente interesse pubblico ad un corretto dimensionamento delle aree edificabili e all’esclusione dalle medesime delle parti paesaggisticamente più meritevoli di protezione.
L’impugnativa non merita quindi conferma.