Decision ID: 196c26ec-a035-4a78-be5a-a72a24c5d755
Year: 2015
Language: fr
Court: VD_TC
Chamber: VD_TC_031
Canton: VD
Region: Région lémanique
Law Area: public_law

Vu les faits suivants :
A. Kees Van Ophem et Karina Oud - Van Ophem (ci-après: les époux Van Ophem, ou les constructeurs) sont copropriétaires, avec des tiers, de la parcelle n° 2393 du registre foncier, sur le territoire de la commune de Gryon. Une propriété par étages a été constituée sur cette parcelle (PPE "Les Frasses") et le lot n° 1 de cette PPE est attribué aux époux Van Ophem (partie sud-est de la parcelle, dont la surface totale est de 7'303 m2). Le terrain est classé dans la zone de chalets B du plan général d'affectation (plan des zones) de la commune. Cette zone est réservée "à des bâtiments d’habitation, ainsi qu’aux bâtiments liés aux exploitations agricoles, à l’artisanat, au commerce et au tourisme, pour autant que ces activités ne portent pas préjudice à l’habitat ou ne compromettent pas le caractère du lieu" (art. 14 du règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions).
La commune de Gryon figure dans la liste des communes comptant plus de 20% de résidences secondaires, qui a été établie par l’Office fédéral du développement territorial (annexe à l'ordonnance du 22 août 2012 sur les résidences secondaires [RS 702]).
B. Le 29 août 2012, les époux Van Ophem ont soumis à la Municipalité de Gryon (ci-après: la municipalité) une demande de permis de construire une habitation sur leur terrain, après démolition d'un couvert (n° du dossier communal: 2335; n° CAMAC: 134667). Il s'agit d'un bâtiment de type chalet, avec un sous-sol et un appartement sur deux niveaux. Le projet a été mis à l'enquête publique du 28 septembre au 29 octobre 2012. Il a suscité l'opposition de l'association Helvetia Nostra en date du 24 octobre 2012.
Par décision du 21 novembre 2012, la municipalité a levé l'opposition de Helvetia Nostra et délivré le permis de construire. Celui-ci comporte la mention suivante:
"Le présent permis est délivré sous réserve de l’application des dispositions d’exécution de l’art. 75b Constitution fédérale (limitation des résidences secondaires), la Commune déclinant dès lors toute responsabilité dans l’hypothèse où cette application entraînerait des conséquences sur le permis de construire."
Le 21 décembre 2012, Helvetia Nostra a recouru contre cette décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal, en faisant valoir que le chalet concerné était "très vraisemblablement un projet de résidence secondaire". Elle invoquait le nouvel art. 75b de la Constitution fédérale (Cst.), accepté en votation populaire du 11 mars 2012, qui pose des restrictions à la construction de résidences secondaires.
Par arrêt du 20 mars 2013 (cause AC.2012.0401), la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) a rejeté le recours, dans la mesure où il était recevable, et elle a confirmé la décision de la municipalité du 21 novembre 2012.
Dans cet arrêt, la Cour cantonale ne s’est pas prononcée sur la question de savoir si le projet litigieux portait sur une résidence secondaire (consid 2b); elle a en effet retenu que de toute manière, l'art. 75b Cst., avec la disposition transitoire de l'art. 197 ch. 9 Cst., ne pouvait pas faire obstacle à l'octroi d'un permis de construire une résidence secondaire lorsque le permis avait été délivré en 2012 par la municipalité.
C. Helvetia Nostra a recouru au Tribunal fédéral contre l’arrêt du Tribunal cantonal du 20 mars 2013. Par arrêt du 28 octobre 2013 (1C_420/2013), le Tribunal fédéral a admis le recours et il a annulé l’arrêt attaqué, de même que l'autorisation de construire du 21 novembre 2012. Il a en outre renvoyé la cause à la municipalité pour nouvelle décision dans le sens des considérants. Le Tribunal fédéral a appliqué sa jurisprudence, établie dans des arrêts de principe rendus le 22 mai 2013 (ATF 139 II 243 et 263), en vertu de laquelle l'art. 75b Cst. était directement applicable aux projets de construction au sujet desquels l'autorité statuait après le 11 mars 2012, quelle que fût la date du dépôt de la demande de permis de construire. Il a considéré en substance que l'affectation du projet – en résidence principale ou secondaire – n’était pas clairement définie, quand bien même les constructeurs et la municipalité avaient fait savoir qu'il serait affecté à la résidence principale. Aussi les constructeurs étaient-ils invités à apporter les éclaircissements nécessaires sur ces points, si la demande de permis de construire était maintenue (cf. consid. 2 et 3 de l'arrêt 1C_420/2013).
D. Le 31 juillet 2013, alors que la cause était pendante devant le Tribunal fédéral, les époux Van Ophem (par l'intermédiaire de l'entreprise de construction Robert Wehren & Fils SA) ont écrit à la municipalité pour lui demander de compléter l'autorisation de construire en y fixant l'obligation d'utiliser leur chalet comme résidence principale.
Après l'arrêt du Tribunal fédéral et en réponse à une demande de la municipalité, les époux Van Ophem ont écrit eux-mêmes le 3 janvier 2014 à cette autorité pour déclarer qu'ils acceptaient pour leur projet l'inscription au registre foncier de la mention "résidence principale". La municipalité a ensuite établi un nouveau permis de construire (n° 2335), du 15 janvier 2014, qui reprend le contenu du permis du 21 novembre 2012 en ajoutant les conditions suivantes:
"La Municipalité fixe l'obligation d'affecter l'appartement objet du présent permis de construire conformément à l'art. 4, lettre a) de l'ordonnance du 22 août 2012, c'est-à-dire comme "résidence principale" pour des personnes domiciliées dans la commune.
La Municipalité ordonne au registre foncier l'inscription de la réquisition "résidence principale" sur le feuillet de la parcelle n° 692 [sic] pour l'ensemble du bâtiment objet du présent permis de construire".
La réquisition envoyée le jour même au registre foncier précise que la parcelle concernée porte le numéro 2393.
E. Helvetia Nostra a adressé à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal le 12 février 2014 un acte de recours dirigé contre la décision de la municipalité du 15 janvier 2014. Elle conclut à l'annulation de cette décision.
Dans son argumentation, la recourante soutient en substance que le projet aurait dû faire l’objet d’une nouvelle procédure administrative complète, avec une enquête publique ou une enquête complémentaire. Elle dénonce ensuite la pratique de l’autorité communale qui consisterait selon elle à délivrer systématiquement de nouveaux permis de construire au motif uniquement qu’une restriction de droit public (utilisation comme résidence principale) fait l'objet d'une mention au registre foncier (sur la base de l'art. 6 al. 2 de l’ordonnance sur les résidences secondaires), sans qu'il y ait un véritable examen de la situation concrète. Selon la recourante, cette pratique viserait à contourner les exigences de l’art. 75b Cst.
La cause a été suspendue du 10 mars au 21 août 2014, dans l'attente de décisions du Tribunal cantonal dans des affaires "pilotes" concernant l'application de l'art. 75b Cst. Après la reprise de la cause, la municipalité et les constructeurs ont été invités à se déterminer sur le recours. L'attention des parties a été attirée sur l'arrêt de la CDAP AC.2014.0015 du 30 juin 2014, dans une affaire "pilote" (commune de Leysin), ainsi que sur un arrêt rendu le 4 avril 2014 par le Tribunal fédéral (arrêt 1C_874/2013).
La municipalité a répondu le 29 août 2014 en concluant au rejet du recours.
Les constructeurs ne se sont pas déterminés.
La recourante n'a pas répliqué dans le délai fixé.

Considérant en droit :
1. La décision d'une municipalité qui lève une opposition et délivre l’autorisation de construire peut faire l’objet d’un recours de droit administratif au Tribunal cantonal (art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD ; RSV 173.36]). Il en va ainsi de la décision attaquée. La qualité pour recourir est définie à l’art. 75 LPA-VD (par renvoi de l’art. 99 LPA-VD); elle est notamment accordée à toute personne qu'une loi autorise à recourir (art. 75 let. b LPA-VD). C'est le cas des organisations reconnues de protection de la nature et du paysage, au sens de l'art. 12 al. 1 let. b de la loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN; RS 451), dont Helvetia Nostra fait partie, lorsque la contestation porte sur une autorisation de construire susceptible d'être une résidence secondaire, dans le champ d'application de l'art. 75b Cst. (cf. ATF 139 II 271 consid. 10 et 11). Les autres conditions formelles de recevabilité sont remplies. Il y a donc lieu d'entrer en matière.
2. La recourante fait valoir qu'après l’arrêt de renvoi du Tribunal fédéral (1C_420/2013) qui annulait le permis de construire du 21 novembre 2012, la municipalité aurait dû soumettre le projet litigieux à une nouvelle enquête publique ou du moins une enquête publique complémentaire. Elle estime que la construction d’un logement destiné à la résidence principale aurait plus d’impact pour les voisins que la création d’un chalet affecté à la résidence secondaire, ce qui rendrait dès lors une nouvelle enquête publique nécessaire.
a) La demande de permis de construire du 29 août 2012 a été mise à l'enquête publique, conformément à l'exigence de l'art. 109 de la loi du 4 septembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11). Cela a donné à tous les intéressés – voisins, associations de protection de la nature, etc. – l'occasion de prendre connaissance de ce projet et de communiquer à la municipalité, par des observations ou des oppositions, des éléments pertinents pour la prise de décision. Grâce à cette modalité de la procédure de permis de construire, les intéressés peuvent exercer d'emblée leur droit d'être entendus (à propos de l'enquête publique, cf. notamment arrêt AC.2014.0015 du 30 juin 2014, consid. 2b).
En l'espèce, il faut relever que la demande initiale de permis de construire n'a jamais été retirée ni modifiée par les constructeurs, après l'enquête publique de l'automne 2012. Les pièces du dossier remis à l'administration communale, notamment les plans, n'ont pas été revus ni précisés (à propos des pièces à fournir, cf. art. 69 du règlement d'application de la LATC du 19 septembre 1986 [RLATC ; RSV 700.11.1]). On ne se trouve pas dans l'hypothèse, traitée dans un arrêt du Tribunal fédéral, où le constructeur revoit son projet, après l'échec d'une demande portant sur des résidences secondaires, et dépose une nouvelle demande d'autorisation de construire, avec désormais des appartements conçus pour être des résidences principales; en pareil cas, la nouvelle demande de permis doit être soumise à une nouvelle procédure administrative avec enquête publique (arrêt TF non publié 1C_221/2013-1C_271/2013 du 13 novembre 2013 – cf. consid. 5 et faits, let. E, où il est fait mention de l'intention du constructeur de déposer une nouvelle demande de permis de construire).
La recourante mentionne également la possibilité d'une enquête complémentaire (à savoir, en complément de l'enquête publique principale). Le droit cantonal règle à l'art. 72b RLATC l'enquête complémentaire, laquelle "ne peut porter que sur des éléments de peu d'importance, qui ne modifient pas sensiblement le projet ou la construction en cours" (al. 2). Le constructeur a ainsi la possibilité de modifier la demande d'autorisation de construire avant que le permis ne soit délivré, voire après l'octroi du permis mais avant le permis d'habiter ou d'utiliser (art. 72b al. 1 RLATC). On peut déduire de la formulation de l'art. 72b RLATC qu'une enquête complémentaire n'est pas possible en cas de modification importante ou sensible du projet: il faut alors considérer que le constructeur présente un nouveau projet, soumis à une nouvelle procédure administrative complète, donc à une nouvelle enquête publique (principale). En revanche, une modification de minime importance peut faire l'objet d'une dispense d'enquête complémentaire, sur la base de l'art. 111 LATC (voir la jurisprudence citée par Benoît Bovay et al., Droit fédéral et vaudois de la construction, 4e édition 2010, ad art. 72b RLATC, p. 544).
b) Il convient d'examiner si le droit cantonal imposait, en l'espèce, une nouvelle enquête publique ou une enquête complémentaire. Le projet qui a été mis à l’enquête publique du 28 septembre au 29 octobre 2012 porte sur la construction d’un chalet individuel d’habitation avec garage. Les indications figurant sur le formulaire de demande de permis de construire ne précisent pas le type d'habitation prévu; dans les rubriques de ce formulaire, il n'est du reste pas demandé au constructeur de spécifier une affectation à la résidence principale ou secondaire. C'est la recourante qui, en s'opposant au projet, a affirmé qu'il s'agirait d’une résidence secondaire.
La municipalité a rejeté cette opposition et délivré un permis de construire le 21 novembre 2012. La clause de ce permis relative à l'application de l'art. 75b Cst. ("Le présent permis est délivré sous réserve de l’application des dispositions d’exécution de l’art. 75b Constitution fédérale (limitation des résidences secondaires), la Commune déclinant dès lors toute responsabilité dans l’hypothèse où cette application entraînerait des conséquences sur le permis de construire") ne signifie pas que la municipalité avait traité le chalet projeté comme une résidence secondaire. Il s'agit bien plutôt d'une clause générale insérée à titre de précaution, vu l'incertitude régnant à cette époque-là à propos de la portée de l'art. 75b Cst., dont il n'y avait rien à déduire pour l'affectation du chalet litigieux.
Dans son arrêt 1C_420/2013 du 28 octobre 2013, le Tribunal fédéral n'a pas considéré que le projet consistait à l'origine à créer une résidence secondaire; au contraire, il a retenu que la nature du chalet n'était pas clairement définie et que cette question devait faire l'objet d'éclaircissements. En d'autres termes, le Tribunal fédéral n'a pas retenu que le projet litigieux était a priori contraire à l'art. 75b Cst. parce que voué à la résidence secondaire.
Ce n'est qu'après cet arrêt du Tribunal fédéral que les constructeurs ont été formellement invités à préciser l’affectation du chalet projeté; ils ont écrit à la municipalité pour demander l'inscription au registre foncier de la mention "résidence principale" pour ce bâtiment. Auparavant, la demande de permis de construire un chalet d'habitation individuel devait être comprise par la municipalité, ou par les intéressés ayant consulté le dossier lors de l'enquête publique, comme tendant à la création soit d'une résidence principale, soit d'une résidence secondaire, l'affectation précise du logement n'étant pas déterminée. L'affectation de ce chalet à la résidence principale pouvait être considérée d'emblée comme plausible, ce que la recourante ne conteste pas (cf. aussi, à ce propos, consid. 3 infra). Au demeurant, du point de vue des voisins ou des autres intéressés, les nuisances provenant de l'utilisation d'un chalet pour une famille, dans un secteur comportant d'autres habitations, ne sont pas sensiblement différentes, que l'appartement soit occupé comme résidence principale ou secondaire; on conçoit mal qu'un habitant du village ou du secteur puisse faire valoir que ces nuisances seraient supportables pendant le week-end et les vacances, mais pas si elles se produisaient également durant le semaine (de ce point de vue, la situation n'est donc manifestement pas comparable à celle du groupe de chalets de 80 appartements, ayant donné lieu à l'arrêt AC.2014.0015 du 30 juin 2014). Aussi, après la première enquête publique, n'y avait-il pas lieu d'organiser une enquête complémentaire, ni a fortiori une nouvelle enquête publique (principale), en l'absence de modification du projet présenté dans la demande d'autorisation de construire. Les griefs de la recourante à ce propos sont donc mal fondés. Il faut encore ajouter que la recourante a elle-même pu, dans la présente procédure de recours, exercer son droit d'être entendue pour critiquer le projet litigieux.
3. La recourante soutient que la pratique de la municipalité, qui se contenterait de la mention "résidence principale" au registre foncier sans examiner si la construction projetée est concrètement destinée à être une résidence principale, aboutit à contourner les exigences de l'art. 75b Cst.
a) D'après la jurisprudence, l'art. 75b al. 1 Cst., en relation avec la disposition transitoire de l'art. 197 ch. 9 al. 2 Cst., contient une interdiction de construire immédiatement applicable pour les résidences secondaires dans les communes où la proportion de 20 % est déjà atteinte ou dépassée; les permis de construire délivrés dès le 1er janvier 2013 sont en principe nuls, tandis que ceux délivrés entre le 11 mars et le 31 décembre 2012 étaient annulables sur recours (ATF 139 II 243).
Sur la base de l’art. 197 ch. 9 Cst., le Conseil fédéral a adopté l’ordonnance sur les résidences secondaires, qui prévoit que dans les communes comptant une proportion de résidences secondaires supérieure à 20 %, des autorisations de construire ne pourront être accordées que pour la construction de résidences qui seront utilisées comme résidence principale (art. 4 let. a de l'ordonnance) ou qui seront affectées à certaines formes d'hébergement touristique (art. 4 let. b de l'ordonnance). L’art. 6 de cette ordonnance prévoit ce qui suit:
"1 Dans l'autorisation de construire une nouvelle résidence, l'autorité compétente fixe l'obligation de l'utiliser conformément à l'art. 4, let. a ou b.
2 Dans ladite autorisation, elle ordonne à l'office du registre foncier d'inscrire la mention "résidence principale" ou "résidence affectée à l'hébergement touristique qualifié" sur le feuillet de l'immeuble.
3 [...]".
La mention au registre foncier prévue par l'alinéa 2 est celle d'une restriction de droit public de la propriété (cf. art. 962 al. 1 CC). Elle résulte d'une décision concrète et individuelle, affectant le propriétaire de l'immeuble (c'est une condition de l'autorisation de construire la nouvelle résidence). La mention n'a qu'un effet informatif; elle ne détermine donc ni l'existence ni le contenu du rapport juridique en question (cf. arrêt AC.2013.0231 du 23 décembre 2013, consid. 2e).
b) Dans un arrêt rendu le 4 avril 2014 (arrêt TF non publié 1C_874/2013), le Tribunal fédéral a considéré – en relation avec un grief analogue à celui que la recourante présente ici – que face à l'interdiction générale qui résulte, depuis le 11 mars 2012, de l'art. 75b Cst., on ne peut exclure que certains constructeurs soient tentés de contourner la réglementation en déclarant faussement qu'ils entendent utiliser leur construction en tant que résidence principale. Un abus de droit manifeste ne pourrait toutefois être admis que s'il apparaît d'emblée que le projet ne pourra pas être utilisé en tant que résidence principale, notamment en raison de l'insuffisance de la demande de résidences principales dans la commune en question pour le type d'objets concernés, et/ou en présence d'autres indices concrets (consid. 4.5). Le Tribunal fédéral a aussi rappelé – alors que les recourants dénonçaient l'attitude générale des autorités communales (dans le canton du Valais) qui aurait consisté à délivrer des avenants aux permis de construire afin de préciser que les constructions seraient affectées à la résidence principale –, que conformément aux principes du droit fédéral en matière d'abus de droit et de fraude à la loi, il appartenait non pas au constructeur, mais bien aux opposants de démontrer l'existence d'un abus de droit, en se fondant sur les circonstances concrètes du cas particulier (consid. 4.4). Ces considérations relatives à l'abus de droit dans ce contexte, qui permettent de ne pas annuler un permis de construire une résidence principale lorsque l'opposant ne démontre pas l'existence d'indices concrets d'une intention de contourner les exigences de l'art. 75b Cst., ont été reprises dans un arrêt récent du Tribunal fédéral (arrêt non publié 1C_240/2014 du 24 octobre 2014, consid. 2). Le Tribunal fédéral y a du reste rappelé que le respect de la restriction d'utilisation devrait être contrôlé, après les travaux, par les autorités chargées de la police des constructions (cf. aussi consid. 4.6 de l'arrêt 1C_874/2013). Cette jurisprudence fédérale est appliquée sans réserve par le Tribunal cantonal (cf. notamment arrêt AC.2014.0036 du 15 décembre 2014).
c) En l'espèce, la recourante se borne à invoquer un risque "de voir un nombre extrêmement important de constructions s'ériger suite aux demandes initialement déposées en 2012 contrevenir ainsi à l'interdiction stipulée par le Souverain" (sic). Par cette argumentation, la recourante n'établit pas une intention concrète des constructeurs de violer l'interdiction découlant de l'art. 75b Cst. On ne saurait leur reprocher de n'avoir pas requis d'emblée de la municipalité qu'elle fixe, dans le permis, une condition relative à l'utilisation du chalet comme résidence principale. Il n'incombait du reste pas aux constructeurs de faire inscrire une restriction au registre foncier car la mention de l'art. 6 al. 2 de l'ordonnance sur les résidences secondaires découle d'une décision administrative et résulte de la condition fixée par la municipalité dans le permis de construire. Le Tribunal fédéral a par ailleurs retenu que la délivrance, sur le territoire d'une commune, d'un grand nombre d'autorisations munies de la condition de l'art. 6 de l'ordonnance ne constitue pas en soi un indice suffisant d'une volonté de contourner l'interdiction de l'art. 75b Cst. (arrêt 1C_874/2013 du 4 avril 2014, consid. 4.5 in fine). Cela étant, la recourante reproche aux autorités de la commune de Gryon d'user d'un "subterfuge", en délivrant des autorisations pour des résidences principales dans ce cas et dans des cas analogues, mais elle cite à ce propos uniquement des procédures concernant la commune de Leysin, qui n'est du reste pas directement voisine de celle de Gryon. Par cette allégation, la recourante ne démontre à l'évidence pas – comme il lui incombait de le faire le cas échéant – l'existence d'indices concrets d'une intention de contourner les exigences de l'art. 75b Cst.
Le projet litigieux concerne un chalet individuel, à construire sur un terrain classé dans la zone de chalets, laquelle n'est pas expressément destinée aux résidences secondaires (cf. art. 14 du règlement communal). La parcelle est relativement proche du centre de la localité de Gryon, qui est un village habité toute l'année (un peu plus de 1'200 habitants). Cette localité est voisine de la plaine (à 10 km de Bex) et de la station de Villars. Il n'est pas douteux qu'un chalet pour une famille puisse être vendu ou loué à des résidents permanents, actifs dans la commune ou la région, ou bien encore retraités. A ce stade, compte tenu du fait que la recourante n'a présenté aucun argument concret à l'encontre des affirmations des constructeurs – en particulier, elle n'a pas complété dans le délai de réplique l'argumentation générale et abstraite de son mémoire de recours –, l'utilisation comme résidence principale du bâtiment à construire n'a pas à être mise en doute. Il faut enfin relever qu'on ne se trouve pas dans la situation très particulière ayant donné lieu à l'arrêt AC.2014.0015 du 30 juin 2014, la contestation portant sur un complexe de 80 appartements dans une station de montagne (Leysin). La création d'un seul appartement à Gryon n'est pas un élément déterminant pour le marché immobilier local et la recourante ne prétend pas qu'il y aurait, dans cette commune ou cette région, une offre excessive voire suspecte de logements pour la résidence principale.
Par ailleurs, les considérations de la recourante à propos d'avantages que les constructeurs pourraient retirer de la réglementation que devraient éventuellement adopter les Chambres fédérales dans la législation de mise en œuvre de l'art. 75b Cst. sont sans pertinence. Il y a lieu de renvoyer à ce propos à l'arrêt du Tribunal fédéral 1C_874/2013 du 4 avril 2014 (consid. 4.5).
Il résulte de ce qui précède qu'aucun abus de droit ne peut être reproché à la municipalité ni aux constructeurs. La décision attaquée ne viole pas l’art. 75b Cst. et les dispositions d’exécution de l’ordonnance fédérale sur les résidences secondaires. Les griefs de la recourante ne sont pas concluants.
4. Le recours, entièrement mal fondé, doit donc être rejeté. Cela entraîne la confirmation de la décision attaquée. La recourante, qui succombe, doit supporter les frais de justice (art. 49 LPA-VD). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens, ni les constructeurs ni la municipalité n'ayant mandaté un avocat.