Decision ID: 47b0fb77-bb5e-55b5-a986-2443eb705389
Year: 2013
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Sachverhalt:
A.
Mit E-Mail vom 25. Oktober 2011 ersuchte die Weltwoche Verlags AG
(Gesuchstellerin) um Einsicht in sämtliche Abrechnungen (Erfolgsrech-
nungen und Bilanzen) der paritätischen Kommissionen aus dem Jahr
2010. Ihr Gesuch stellte sie an das Staatssekretariat für Wirtschaft
(SECO) als die für die Aufsicht zuständige Behörde gemäss dem Bun-
desgesetz über die Allgemeinverbindlicherklärung von Gesamtarbeitsver-
trägen vom 28. September 1956 (AVEG, SR 221.215.311).
B.
Mit Schreiben vom 11. November 2011 teilte das SECO der Gesuchstelle-
rin mit, es werde keine Einsicht in die verlangten Dokumente gewähren.
C.
Am 15. November 2011 reichte die Gesuchstellerin beim Eidgenössi-
schen Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten (EDÖB) einen
Schlichtungsantrag ein.
D.
Nachdem im Schlichtungsverfahren keine Einigung erzielt werden konnte,
erliess der EDÖB am 20. Februar 2013 gegenüber dem SECO die Emp-
fehlung, der Gesuchstellerin den Zugang zu den verlangten Dokumenten
mehrheitlich zu gewähren. Der EDÖB erwog in seiner Begründung, das
öffentliche Interesse der Bevölkerung am Zugang zu den fraglichen Ab-
rechnungen überwiege vorliegend das Interesse der Beteiligten am
Schutz ihrer Privatsphäre. Der Zugang sei daher zu gewähren, wobei die
in den Dokumenten enthaltenen Bank- und Postkontonummern einge-
schwärzt und entsprechend gekennzeichnet werden könnten. Einzig
betreffend die Zentrale Paritätische Kommission für Branchen des Aus-
baugewerbes in den Kantonen BL/BS/SO sei das Zugangsgesuch durch
das SECO abzuweisen. Jene Allgemeinverbindlicherklärung (AVE) des
Gesamtarbeitsvertrages (GAV) sei erst auf den 1. Oktober 2010 in Kraft
getreten, weshalb das SECO über keine Abrechnungen für das Jahr 2010
verfüge.
E.
Auf die Empfehlung des EDÖB hin teilten verschiedene paritätische
Kommissionen dem SECO mit, dass sie mit einer Herausgabe der Ab-
rechnungen an die Gesuchstellerin nicht einverstanden seien und sie
deshalb den Antrag stellen, es sei eine Verfügung zu erlassen.
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Seite 5
F.
Mit Verfügungen vom 15. März 2013 gewährte das SECO der Gesuch-
stellerin den Zugang zu den verlangten Dokumenten entsprechend der
Empfehlung des EDÖB. In der Begründung verweist das SECO im We-
sentlichen auf die Erwägungen des EDÖB.
G.
Gegen diese Verfügungen erheben die im Rubrum aufgeführten Be-
schwerdeführenden am 30. April 2013 beim Bundesverwaltungsgericht
jeweils wortgleich Beschwerde mit folgenden Rechtsbegehren:
"1. Es sei die Verfügung vom 15. März 2013 aufzuheben und die Vorin-
stanz anzuweisen, die Akten der Beschwerdeführerin in Bestätigung
und Anwendung ihrer bisherigen Praxis sinngemäss zu sperren.
2. Eventualiter sei die Verfügung vom 15. März 2013 aufzuheben und die
Akten an die Vorinstanz zur Neubeurteilung im Sinne der Erwägungen
zurückzuweisen. Insbesondere sei die Vorinstanz anzuweisen, eine all-
fällige Praxisänderung ohne Rückwirkung, sondern erst mit Wirkung für
das Geschäftsjahr 2013 zu verfügen. Dabei seien alle Unterlagen in ih-
rem Besitz gesetzeskonform zu anonymisieren und der Zugang der
Gesuchstellerin zu den entsprechenden Dokumenten nur auf anonymi-
sierter Basis zu gewähren. Ferner sei die Vorinstanz anzuweisen, der
Gesuchstellerin lediglich Zugang zu Daten und Informationen zu ge-
währen, welche sich auf nicht organisierte Arbeitgeber bzw. Arbeitneh-
mer beziehen, d.h. Parteien, welche kraft der AVE Vollzugskostenbei-
träge entrichten.
3. Sub-Eventualiter sei die Verfügung vom 15. März 2013 aufzuheben und
der Beschwerdeführerin im Sinne einer Ersatzvornahme die Möglichkeit
zu gewähren, eine Abrechnung zu erstellen, welche lediglich die Zahlen
über Vollzugskostenbeiträge von nicht organisierten Arbeitgebern und
Arbeitnehmern berücksichtigt, nachzureichen.
4. Unter Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten der Staatskasse."
Weiter stellen die Beschwerdeführenden die folgenden Verfahrens-
anträge:
"1. Es sei den Parteien ausdrücklich zu bestätigen, dass die vorliegende
Beschwerde gemäss Art. 55 Abs. 1 VwVG aufschiebende Wirkung hat.
2. Es seien alle Beschwerdeverfahren gegen die SECO-Verfügung vom
15. März 2013, in welchen die Beschwerdeführer RA André Weber,
Kappelergasse 11, Postfach 2998, 8001 Zürich mit der Interessenwah-
rung beauftragt haben, im Interesse der Verfahrensökonomie zu verei-
nigen.
A-2434/2013
Seite 6
3. Es sei der Gesuchstellerin im Interesse einer einheitlichen Rechtsan-
wendung für die Dauer des Verfahrens bis zu dessen rechtskräftigen
Erledigung zu untersagen, Zugang zu Abrechnungen von anderen Pari-
tätischen Berufskommissionen aus dem Jahr 2010 oder anderen Ge-
schäftsjahren zu verlangen.
4. Entsprechend sei die Vorinstanz anzuweisen, alle Adressaten der Ver-
fügung vom 15. März 2013 (insgesamt 29 Paritätische Berufskommis-
sionen) schriftlich über die Rechtshängigkeit des Beschwerdeverfah-
rens und die aufschiebende Wirkung der Beschwerde zu informieren."
Die Beschwerdeführenden 1,4, 8 und 14 machen zusätzlich geltend, die
angefochtenen Verfügungen seien als nichtig zu erachten, soweit sie sich
an diejenigen paritätischen Kommissionen richten würden, die als einfa-
che Gesellschaften ohne eigene Rechtspersönlichkeit konstituiert seien.
Neben einzelnen verfahrensrechtlichen Vorbringen bestreiten sämtliche
Beschwerdeführenden in der Hauptsache die Anwendbarkeit des Öffent-
lichkeitsgesetzes vom 17. Dezember 2004 (BGÖ, SR 152.3) auf die Ab-
rechnungen der privatrechtlich organisierten paritätischen Kommissionen.
Zumindest müsse der Zugang auf diejenigen Informationen beschränkt
werden, die die sog. "Aussenseiter" beträfen, da nur in diesem Umfang
überhaupt eine Aufsichtspflicht des SECO bestehe. Mit den angefochte-
nen Verfügungen habe das SECO eine grundlegende Praxisänderung
vorgenommen und dies ohne die geänderte Rechtsanschauung zu be-
gründen. Insbesondere habe es weder eine Interessenabwägung vorge-
nommen noch die – nicht schutzwürdigen – Beweggründe der Gesuch-
stellerin ermittelt bzw. berücksichtigt. Die Möglichkeit einer Anonymisie-
rung der Daten sei nicht geprüft worden. Die angefochtene Verfügung er-
weise sich daher als willkürlich und mit dem Grundsatz des Vertrauens-
schutzes nicht vereinbar.
H.
Mit Verfügung vom 7. Mai 2013 vereinigt der Instruktionsrichter die Be-
schwerdeverfahren. Gleichzeitig weist er die Verfahrensanträge 3 und 4
ab und bestätigt, dass den Beschwerden von Gesetzes wegen aufschie-
bende Wirkung zukommt.
I.
Das SECO (Vorinstanz) hält in der Vernehmlassung vom 26. Juni 2013
an den angefochtenen Verfügungen fest.
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Seite 7
In ihrer Begründung führt die Vorinstanz aus, auch die nicht rechtsfähigen
paritätischen Kommissionen seien im vorinstanzlichen Verfahren als Par-
teien aufgetreten, weshalb sie ihnen die Verfügungen eröffnet habe, ohne
die Partei- und Prozessfähigkeit im Einzelnen zu prüfen. Zu den materiel-
len Rügen der Beschwerdeführenden legt die Vorinstanz dar, ihr Auf-
sichtsrecht erstrecke sich nicht nur auf die Daten der "Aussenseiter",
sondern auch auf die Daten der organisierten Arbeitnehmer und Arbeit-
geber. Aufgrund der überzeugenden Begründung des EDÖB habe sie der
Gesuchstellerin den Zugang zu den gewünschten Dokumenten schliess-
lich gewährt. Eine unzulässige Praxisänderung sei darin nicht zu erbli-
cken. Ihrer Begründungspflicht sei sie mit dem Verweis auf die ausführli-
chen Erwägungen des EDÖB nachgekommen.
J.
In der Beschwerdeantwort vom 15. August 2013 schliesst die Gesuchstel-
lerin (Beschwerdegegnerin) auf Abweisung der Beschwerde. Sie führt im
Wesentlichen aus, die Anwendbarkeit des Öffentlichkeitsgesetzes sei ge-
geben und es sei nicht ersichtlich, inwiefern sich der Zugang zu den Ab-
rechnungen nachteilig für die Beschwerdeführenden auswirken könnte.
Im Sinn der Schaffung von Transparenz sei ihr Rechtsbegehren gutzu-
heissen.
K.
Am 20. September 2013 reicht die Vorinstanz dem Bundesverwaltungs-
gericht die vom Zugangsgesuch der Beschwerdegegnerin betroffenen Ab-
rechnungen der Beschwerdeführenden ein.
L.
Die Beschwerdeführenden legen am 30. September 2013 und am
6. November 2013 weitere Akten ins Recht. Ergänzend zur Beschwerde-
schrift sowie zur Beschwerdeantwort stellen sie den Antrag auf Berichti-
gung der Parteibezeichnung der Beschwerdeführenden 14.
M.
Auf die weiteren Vorbringen der Parteien und die sich bei den Akten be-
findlichen Schriftstücke wird – soweit entscheidrelevant – in den nachfol-
genden Erwägungen eingegangen.
A-2434/2013
Seite 8

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt gemäss Art. 31 des Verwal-
tungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) Beschwer-
den gegen Verfügungen nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021). Da keine Ausnahme nach
Art. 32 VGG vorliegt und das SECO eine Vorinstanz nach Art. 33 Bst. d
VGG ist, ist das Bundesverwaltungsgericht zur Beurteilung der vorliegen-
den Beschwerde zuständig (vgl. auch Art. 16 Abs. 1 BGÖ). Das Verfahren
vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach dem VwVG, soweit
das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG).
1.2
1.2.1 Mit Verfügungen vom 15. März 2013 gewährte die Vorinstanz der
Beschwerdegegnerin den Zugang zu den verlangten Dokumenten ent-
sprechend der Empfehlung des EDÖB. Somit ist grundsätzlich ein An-
fechtungsobjekt für die Beschwerdeführung gegeben. Die Beschwerde-
führenden 1, 4 und 8 machen indes geltend, die sie betreffenden Verfü-
gungen litten an einem Nichtigkeitsmangel, da die Vorinstanz in ihrem
Fällen den paritätischen Kommissionen, die als einfache Gesellschaften
konstituiert seien und über keine eigene Rechtspersönlichkeit verfügten,
Parteistellung zuerkannt habe.
1.2.2 Fehlerhafte Verwaltungsakte sind in der Regel nicht nichtig, sondern
nur anfechtbar. Nichtigkeit, d.h. die absolute Unwirksamkeit einer Verfü-
gung, bildet die Ausnahme. Gemäss der von der Praxis entwickelten Evi-
denztheorie ist eine Verfügung erst dann nichtig, wenn der ihr anhaftende
Mangel besonders schwer und offensichtlich oder zumindest leicht er-
kennbar ist und zudem die Rechtssicherheit dadurch nicht ernsthaft ge-
fährdet wird (vgl. BGE 138 II 501 E. 3.1, BGE 137 I 273 E. 3.1; Urteile
des Bundesverwaltungsgerichts A-5410/2012 vom 28. Mai 2013 E. 4.1
und A-11/2012 vom 26. März 2013 E. 4.4; ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜL-
LER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl., Zü-
rich/St. Gallen 2010, Rz. 955 ff.). Eine bloss fehlerhafte Parteibezeich-
nung kann hingegen berichtigt werden. Dies ist statthaft, wenn die Identi-
tät der Partei von Anfang an eindeutig feststand und bloss deren Benen-
nung formell falsch war (vgl. BGE 131 I 57 E. 2.2, BGE 129 V 300 E. 3.2,
BGE 116 V 335 E. 4; Urteile des Bundesverwaltungsgerichts A-4584/2011
vom 20. November 2012 E. 1.2.1, A-6610/2009 vom 21. April 2010
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Seite 9
E. 2.4 ff. und A-1513/2006 vom 24. April 2009 E. 5.2; VERA MARANTELLI-
SONANINI/SAID HUBER, in: Praxiskommentar VwVG [nachfolgend: Praxis-
kommentar], Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], Zürich 2009, Art. 6 N 48,
FELIX UHLMANN/ALEXANDRA SCHWANK, Praxiskommentar, Art. 38 N 13; je
mit Hinweisen).
1.2.3 Die Beschwerdeführenden 2, 3, 5-7, 9-21 sind allesamt Vereine im
Sinn von Art. 60 des Schweizerischen Zivilgesetzbuchs vom
10. Dezember 1907 (ZGB, SR 210) und als solche juristische Personen
des Privatrechts. Das Erfordernis der Parteifähigkeit ist bei diesen Be-
schwerdeführenden unbestrittenermassen erfüllt. Die drei übrigen ange-
fochtenen Verfügungen betreffen hingegen paritätische Kommissionen,
die als einfache Gesellschaften konstituiert sind. Eine einfache Gesell-
schaft ist eine Personengemeinschaft ohne eigene Rechtspersönlichkeit.
Sie ist keine juristische Person, sondern berechtigt und verpflichtet sind
immer nur die einzelnen Gesellschafter, im vorliegenden Fall die ver-
tragsschliessenden Verbände des GAV (Art. 530 ff. des Obligationen-
rechts vom 30. März 1911 [OR, SR 220]; LUKAS HANDSCHIN, in: Hon-
sell/Vogt/Watter [Hrsg.], Basler Kommentar, Obligationenrecht II, 4. Aufl.,
Basel 2012, Art. 530 Rz. 6, ULLIN STREIFF/ADRIAN VON KAENEL/ROGER
RUDOLPH, Arbeitsvertrag, Praxiskommentar zu Art. 319−362 OR, 7. Aufl.,
Zürich 2012, Art. 357b N 5). Die Verfügungen vom 15. März 2013 erwei-
sen sich somit insofern als fehlerhaft, als sie sich teilweise an nicht
rechtsfähige einfache Gesellschaften richten. Hieraus darf jedoch – ent-
gegen der Ansicht der Beschwerdeführenden 1, 4 und 8 – nicht unmittel-
bar auf Nichtigkeit geschlossen werden.
Aus den angefochtenen Verfügungen ergibt sich, dass sie sich an die
vom Zugangsgesuch der Beschwerdegegnerin unmittelbar betroffenen
paritätischen Kommissionen wenden. Der Kreis der Betroffenen ist auch
bei denjenigen paritätischen Kommissionen, die als einfache Gesellschaf-
ten konstituiert sind, genau bestimmbar. Es sind die Vertragsparteien des
jeweiligen GAV. Der Mangel der Verfügungen besteht somit in einer un-
richtigen bzw. unvollständigen Bezeichnung der Verfügungsadressaten.
Durch die mangelhafte Bezeichnung ist denn auch keiner der Beschwer-
deführenden ein Nachteil erwachsen (vgl. Art. 38 VwVG), konnten sie
doch ihre Rechte durch die fristgerechte Anfechtung der Verfügungen
ausreichend wahren. Insgesamt besteht somit kein Anlass, wegen der
fehlerhaften Parteibezeichnung auf Nichtigkeit der Verfügungen zu er-
kennen. Da dieser rein formelle Mangel zudem im vorliegenden Be-
schwerdeverfahren geheilt werden kann, rechtfertigt er für sich allein
A-2434/2013
Seite 10
auch nicht die Aufhebung der Verfügungen. Die Rüge der Beschwerde-
führenden 1, 4 und 8 erweist sich daher vorab als unbegründet.
1.3 Mit Eingabe vom 20. September 2013 teilen die Beschwerdeführen-
den mit, entgegen den ursprünglichen Angaben in der Beschwerdeschrift
sei die Paritätische Berufskommission (PBK) Autogewerbe Ostschweiz
als Verein und nicht als einfache Gesellschaft konstituiert. Wie eben dar-
gelegt (vgl. vorstehend E. 1.2.2), darf eine solch fehlerhafte Parteibe-
zeichnung berichtigt werden, wenn die Identität der Parteien von Anfang
an eindeutig feststand und bloss deren Benennung falsch war. Diese
Voraussetzungen sind erfüllt, weshalb dem Antrag um Berichtigung der
Parteibezeichnung stattzugeben ist. Anstelle der einzelnen Vertragspar-
teien des GAV ist der Verein Paritätische Berufskommission (PBK) Auto-
gewerbe Ostschweiz als Beschwerdeführerin 14 in das Rubrum aufzu-
nehmen.
1.4 Gemäss Art. 48 VwVG ist zur Beschwerde legitimiert, wer am vo-
rinstanzlichen Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur
Teilnahme hatte (Art. 48 Abs. 1 Bst. a VwVG), durch die angefochtene
Verfügung besonders berührt ist (Art. 48 Abs. 1 Bst. b VwVG) und zudem
ein schutzwürdiges – also rechtliches oder tatsächliches – Interesse an
der Aufhebung oder Änderung der Verfügung hat (Art. 48 Abs. 1 Bst. c
VwVG). Die Beschwerdeführenden 2, 3, 5-7, 9-21 sind als Adressaten der
angefochtenen Verfügungen unmittelbar in ihren eigenen Interessen be-
troffen und daher zur Beschwerde legitimiert. Die im Rubrum als Be-
schwerdeführenden 1, 4 und 8 aufgeführten Verbände hätten aufgrund ih-
rer Gesellschafterstellung als Adressaten der angefochtenen Verfügun-
gen bezeichnet werden müssen (vgl. vorstehend E. 1.2). Als Mitglieder
einer einfachen Gesellschaft bilden sie ein Gesamthandverhältnis, wes-
halb Prozesshandlungen grundsätzlich nur gemeinsam und übereinstim-
mend vorgenommen werden dürfen (MARANTELLI-SONANINI/HUBER, Pra-
xiskommentar, Art. 6 N 11 mit Hinweisen). Diese Voraussetzung sowie die
Anforderungen an die Vertretung (Art. 11 VwVG) sind vorliegend erfüllt.
Sie sind durch die angefochtenen Verfügungen im Sinn von Art. 48 Abs. 1
VwVG beschwert und damit ebenfalls zur Beschwerde befugt.
1.5 Der Streitgegenstand des vorliegenden Beschwerdeverfahrens be-
stimmt sich nach dem durch die Verfügungen der Vorinstanz vom
15. März 2013 geregelten Rechtsverhältnis, soweit sie von den Be-
schwerdeführenden angefochten wurden. Fragen, über welche die erstin-
stanzliche Behörde nicht entschieden hat, darf die zweite Instanz nicht
A-2434/2013
Seite 11
beurteilen; sonst würde in die funktionelle Zuständigkeit der ersten In-
stanz eingegriffen (ANDRÉ MOSER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER,
Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, 2. Aufl., Basel 2013,
Rz. 2.7 f. mit Hinweisen). In den nun angefochtenen Verfügungen hat die
Vorinstanz ausschliesslich beurteilt, ob der Beschwerdegegnerin der Zu-
gang zu den von den Beschwerdeführenden eingereichten Abrechnungen
des Jahres 2010 zu gewähren ist. Für die Abrechnungen des Jahres
2013 hat die Beschwerdegegnerin kein Zugangsgesuch gestellt, weshalb
die Vorinstanz darüber auch nicht entschieden hat. Das Rechtsbegeh-
ren 2 der Beschwerdeführenden, der Zugang sei eventualiter erst ab dem
Jahr 2013 zu gewähren, liegt somit ausserhalb des massgebenden
Streitgegenstands. Darauf ist nicht einzutreten.
1.6 Auf die frist- und formgerecht eingereichten Beschwerden (Art. 50
Abs. 1 und 52 Abs. 1 VwVG) ist demnach mit der vorgenannten Ein-
schränkung einzutreten.
2.
Das Bundesverwaltungsgericht überprüft die angefochtene Verfügung auf
Rechtsverletzungen – einschliesslich unrichtiger oder unvollständiger
Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts und Rechtsfehler bei der
Ausübung des Ermessens – sowie auf Angemessenheit hin (Art. 49
VwVG).
3.
Die Beschwerdeführenden rügen zunächst formelle Mängel der ange-
fochtenen Verfügungen bzw. des ihnen zugrunde liegenden Verfahrens.
3.1 Die Beschwerdeführenden sehen den Untersuchungsgrundsatz ver-
letzt, da die Vorinstanz versäumt habe, die Beweggründe der Beschwer-
degegnerin abzuklären. Die Vorinstanz sowie die Beschwerdegegnerin
weisen den Vorhalt der fehlerhaften Sachverhaltsfeststellung als unbe-
gründet zurück.
Vorliegend hält das Vorgehen der Vorinstanz hinsichtlich der Sachver-
haltsfeststellung der Prüfung stand. Da die Vorinstanz zur Überzeugung
gelangt ist, die Beschwerdegegnerin müsse von Gesetzes wegen kein
qualifiziertes Interesse am Zugang nachweisen, durfte sie die tatsächli-
chen Abklärungen auf die ihrer Ansicht nach entscheidrelevanten Punkte
beschränken und im Sinn einer antizipierten Beweiswürdigung auf eine
detailliertere Abklärung der Beweggründe der Beschwerdegegnerin ver-
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Seite 12
zichten (vgl. Art. 12 VwVG; BGE 131 I 153 E. 3; Urteil des Bundesge-
richts 1C_105/2009 vom 13. Oktober 2009 E. 2.1; PATRICK
L. KRAUSKOPF/KATRIN EMMENEGGER, Praxiskommentar, Art. 12 N 28 ff.; je
mit weiteren Hinweisen). Ob die rechtliche Würdigung der Vorinstanz zu-
treffend ist, wird bei der materiellen Prüfung zu klären sein. Hier ist einzig
festzuhalten, dass die vorgenommene Erhebung des Sachverhalts als
genügend zu erachten ist. Jedenfalls lässt sich aus dem Umstand, dass
die Vorinstanz die rechtlich relevante Ausgangslage anders als die Be-
schwerdeführenden gewürdigt hat, noch nicht auf eine Verletzung des
Untersuchungsgrundsatzes schliessen.
3.2 Die Beschwerdeführenden bringen weiter vor, die Vorinstanz habe ih-
nen das rechtliche Gehör verwehrt. Der vage Verweis in den Verfügungen
auf die Erwägungen in der Empfehlung des EDÖB erfülle die Anforderun-
gen einer rechtsgenügenden Begründung nicht. Die Vorinstanz und die
Beschwerdegegnerin stellen sich dagegen auf den Standpunkt, die Grün-
de, auf die sich die angefochtenen Verfügungen stützten, seien aus der
Empfehlung des EDÖB klar ersichtlich.
Der Anspruch auf rechtliches Gehör ergibt sich aus Art. 29 Abs. 2 der
Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101). Inhaltlich umfasst
der Gehörsanspruch verschiedene Teilgehalte, so auch das Recht auf ei-
nen begründeten Entscheid. Die Begründung eines Entscheids muss so
abgefasst sein, dass der Betroffene ihn sachgerecht anfechten kann (vgl.
Art. 35 Abs. 1 VwVG). Dies ist nur möglich, wenn sowohl er wie auch die
Rechtsmittelinstanz sich über die Tragweite des Entscheids ein Bild ma-
chen können. In diesem Sinn müssen wenigstens kurz die Überlegungen
genannt werden, von denen sich die Behörde leiten liess und auf welche
sie ihren Entscheid stützt (BGE 133 III 439 E. 3.3; Urteile des Bundes-
verwaltungsgerichts A-4854/2012 vom 7. März 2013 E. 3.1 und
A-5076/2012 vom 11. Februar 2013 E. 4.2.2; vgl. auch LORENZ KNEUBÜH-
LER, Die Begründungspflicht, Bern 1998, S. 22 ff.). Die Begründung
braucht aber nicht in der Verfügung selbst enthalten zu sein; insbesonde-
re kann sie sich aus einer separaten schriftlichen Mitteilung ergeben
(BGE 113 II 204 E. 2, BGE 99 Ib 135 E. 2a; Urteil des Bundesverwal-
tungsgerichts A-1425/2006 vom 6. November 2008 E. 6.1; UHLMANN/
SCHWANK, Praxiskommentar, Art. 35 N 13). Die angefochtenen Verfügun-
gen werden diesen Anforderungen gerecht. Zwar beschränkt sich die vo-
rinstanzliche Begründung im Wesentlichen darauf, auf die in dieser
Streitsache ergangene Empfehlung des EDÖB zu verweisen. Der EDÖB
nimmt jedoch in seiner Empfehlung eine auf den konkreten Fall bezogene
A-2434/2013
Seite 13
Interessenabwägung vor und prüft insbesondere auch, ob eine Anonymi-
sierung der strittigen Abrechnungen angezeigt wäre. Die Empfehlung des
EDÖB, die sämtlichen Parteien ordnungsgemäss eröffnet wurde, enthält
damit eine ausreichende Begründung. Da die Vorinstanz sich mit der
Empfehlung des EDÖB in allen Punkten einverstanden erklärte und die
Beschwerdeführenden im vorinstanzlichen Verfahren ihre Gesuche um
Erlass einer Verfügung jeweils nicht begründeten, durfte sie auf eine ei-
gene ausführliche Begründung ausnahmsweise verzichten. Eine solche
hätte lediglich eine Wiederholung der Erwägungen des EDÖB bedeutet.
Die Beschwerdeführenden hatten mit dem Hinweis auf die Erwägungen
des EDÖB zuverlässige Kenntnis von den Entscheidgründen der Vorin-
stanz und waren ohne Weiteres in der Lage, sich mit diesen auseinan-
derzusetzen und sie sachgerecht anzufechten. Unter den genannten Um-
ständen hat die Vorinstanz ihre Begründungspflicht nicht verletzt.
3.3 Die formellen Rügen der Beschwerdeführenden erweisen sich damit
als unbegründet, und es ist anschliessend auf die materiellen Vorbringen
einzugehen.
4.
4.1 Das BGÖ ist am 1. Juli 2006 in Kraft getreten. Durch die Schaffung
eines Rechtsanspruchs auf Zugang zu amtlichen Dokumenten, welcher
unabhängig vom Nachweis besonderer Interessen besteht, wurde hin-
sichtlich der Verwaltungstätigkeit ein Paradigmenwechsel vom Geheim-
haltungsprinzip mit Öffentlichkeitsvorbehalt hin zum Öffentlichkeitsprinzip
mit Geheimhaltungsvorbehalt vollzogen (Art. 6 Abs. 1 BGÖ; vgl. dazu
BGE 133 II 209 E. 2.1; PASCAL MAHON/OLIVIER GONIN, in: Stephan C.
Brunner/Luzius Mader [Hrsg.], Öffentlichkeitsgesetz, Handkommentar
[nachfolgend: Kommentar Öffentlichkeitsgesetz], Bern 2008, Art. 6
Rz. 1 ff.). Das Prinzip soll Transparenz schaffen, damit Bürgerinnen und
Bürger politische Abläufe erkennen und beurteilen können. Nebst Ver-
trauen soll dadurch das Verständnis für die Verwaltung und ihr Funktio-
nieren gefördert sowie die Akzeptanz staatlichen Handelns erhöht werden
(BGE 133 II 209 E. 2.3.1; BVGE 2011/52 E. 3; Urteil des Bundesverwal-
tungsgerichts A-5489/2012 vom 8. Oktober 2013 E. 4.1).
4.2 Die Beschwerdegegnerin reichte ihr Gesuch um Zugang zu den Ab-
rechnungen der paritätischen Kommissionen beim SECO ein. Als Verwal-
tungseinheit des Eidgenössischen Departements für Wirtschaft, Bildung
und Forschung (WBF) gehört das SECO zur Bundesverwaltung und un-
A-2434/2013
Seite 14
tersteht damit vorbehältlich spezialgesetzlicher Bestimmungen dem BGÖ
(Art. 2 Abs. 1 Bst. a BGÖ i.V.m. Anhang 1 der Regierungs- und Verwal-
tungsorganisationsverordnung vom 25. November 1998 [RVOV,
SR 172.010.1]). Eine Ausnahme, was den sachlichen Geltungsbereich
gemäss Art. 3 BGÖ betrifft, liegt nicht vor. Ebenso wenig greift vorliegend
der Vorbehalt spezialgesetzlicher Regelung gemäss Art. 4 BGÖ.
5.
In der Hauptsache ist zwischen den Parteien strittig geblieben, ob die Ab-
rechnungen der Beschwerdeführenden als amtliche Dokumente im Sinn
von Art. 5 BGÖ zu qualifizieren sind. Dies wird nachfolgend als Erstes zu
prüfen sein.
5.1 Die Beschwerdeführenden bringen vor, sie würden sich ausschliess-
lich im Bereich des Privatrechts bewegen und seien folglich nicht dem
Geltungsbereich des BGÖ unterstellt. Die Abrechnungen enthielten über-
dies Informationen, die die Vollzugskostenbeiträge der organisierten Ar-
beitnehmer und Arbeitgeber beträfen. Diese Beiträge seien unabhängig
von der AVE des GAV geschuldet und würden von den vorinstanzlichen
Aufsichtsrechten nach Art. 5 Abs. 2 AVEG nicht erfasst. Diesen Teil der
Abrechnungen hätten sie der Vorinstanz ausschliesslich auf freiwilliger
Basis und im Vertrauen auf die Geheimhaltung überlassen.
Demgegenüber führt die Vorinstanz aus, gemäss den jeweiligen Bundes-
ratsbeschlüssen über die AVE des GAV erfolge die Kontrolle der paritäti-
schen Kommissionen in erster Linie durch Prüfung der jährlich einzurei-
chenden Jahresrechnungen (inkl. Bericht einer anerkannten Revisions-
stelle) sowie des Budgets. Das Aufsichtsrecht gestützt auf Art. 5 Abs. 2
AVEG erstrecke sich dabei nicht nur auf die Daten über die "Aussensei-
ter", sondern auch auf die Daten über die organisierten Arbeitnehmer und
Arbeitgeber. Denn nur mit den Angaben beider Seiten könne sie die Ein-
haltung der gesetzlichen Bestimmungen überprüfen. Die gesamten Ab-
rechnungen seien daher als amtliche Dokumente im Sinn von Art. 5 BGÖ
zu qualifizieren.
Die Beschwerdegegnerin ihrerseits argumentiert, die Beschwerdeführen-
den seien rechtlich verpflichtet, der Vorinstanz sowohl die Abrechnungen
betreffend die "Aussenseiter" als auch betreffend die organisierten Arbeit-
nehmer und Arbeitgeber einzureichen. Auf die aufsichtsrechtliche Tätig-
keit der Vorinstanz finde das BGÖ klarerweise Anwendung.
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Seite 15
5.2
5.2.1 Der Begriff des amtlichen Dokuments wird in Art. 5 BGÖ definiert.
Dieser Bestimmung zufolge handelt es sich hierbei um jede Information,
die auf einem beliebigen Informationsträger aufgezeichnet ist, sich im Be-
sitz einer Behörde befindet, von der sie stammt oder der sie mitgeteilt
worden ist, und welche die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe betrifft
(Art. 5 Abs. 1 BGÖ). Mit Blick auf diese Legaldefinition stellt sich die Fra-
ge, ob auch private Informationen, die Dritte einer Behörde einreichen,
als amtliche Dokumente im Sinn von Art. 5 BGÖ zu gelten haben. Diese
Frage ist mittels Auslegung zu klären.
5.2.2 Die Konkretisierung einer Norm im Hinblick auf einzelne Lebens-
sachverhalte als Teil der Gesetzesanwendung geschieht durch Ausle-
gung. Deren Ziel ist die Ermittlung des Sinngehalts der Bestimmung.
Ausgangspunkt jeder Auslegung ist der Wortlaut einer Gesetzesbestim-
mung. Ist dieser nicht klar oder bestehen Zweifel, ob ein scheinbar klarer
Wortlaut den wahren Sinn der Norm wiedergibt, so ist auf die übrigen
Auslegungselemente zurückzugreifen; abzustellen ist insbesondere auf
die Entstehungsgeschichte einer Rechtsnorm (historische Auslegung), ih-
ren Sinn und Zweck (teleologische Auslegung) sowie die Bedeutung, die
ihr im Kontext mit anderen Normen (systematische Auslegung) zukommt
(sog. "Methodenpluralismus"; vgl. BGE 137 III 217 E. 2.4.1; Urteil des
Bundesgerichts 1C_156/2011 vom 15. Juli 2011 E. 3.5.1; vgl. statt vieler
Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-4962/2012 vom 22. April 2013
E. 5.1). Es sollen all jene Methoden kombiniert werden, die für den kon-
kreten Fall im Hinblick auf ein vernünftiges und praktikables Ergebnis am
meisten Überzeugungskraft haben (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O.,
Rz. 217). Sind mehrere Lösungen denkbar, ist jene zu wählen, die der
Verfassung entspricht (BGE 134 II 249 E. 2.3, BGE 131 II 710 E. 4.1;
BVGE 2007/41 E. 4.2).
5.2.3 Nach dem im Deutschen, Französischen und Italienischen überein-
stimmenden Wortlaut von Art. 5 Abs. 1 BGÖ, gelten als amtliche Doku-
mente auch diejenigen Informationen, die einer Behörde mitgeteilt wur-
den, sofern sie auf einem beliebigen Informationsträger aufgezeichnet
sind und die Erfüllung einer öffentlichen Aufgaben betreffen. Der Wortlaut
der Norm lässt es somit zu, dass Informationen, die aus einer privaten
Quelle stammen, Inhalt eines amtlichen Dokuments sein können.
A-2434/2013
Seite 16
5.2.4 Die historische Auslegung stellt auf den Sinn und Zweck ab, den
man einer Norm zur Zeit ihrer Entstehung gab. Insbesondere bei jungen
Erlassen – wie dem vorliegenden – muss dem Willen des Gesetzgebers
ein grosses Gewicht beigemessen werden (BGE 131 II 697 E. 4.1; UL-
RICH HÄFELIN/WALTER HALLER/HELEN KELLER, Schweizerisches Bundes-
staatsrecht, 8. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2012, Rz. 101). Dabei ist eine Ab-
grenzung zur teleologischen Auslegung, die auf den Regelungszweck ab-
stellt, wegen des erst vor kurzer Zeit in Kraft getretenen BGÖ kaum mög-
lich. Es gilt somit insgesamt, die mit der Norm verbundenen Zweckvor-
stellungen (ratio legis) zu ermitteln.
Gemäss Art. 1 BGÖ dient das Gesetz der Transparenz der Verwaltung.
Das Öffentlichkeitsprinzip soll das Vertrauen der Bürgerinnen und Bürger
in die staatlichen Institutionen und ihr Funktionieren fördern; es bildet zu-
dem eine wesentliche Voraussetzung für eine sinnvolle demokratische
Mitwirkung am politischen Entscheidfindungsprozess und für eine wirk-
same Kontrolle der staatlichen Behörden (BGE 133 II 209 E. 2.3.1; BVGE
2011/53 E. 6, BVGE 2011/52 E. 3; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
A-5489/2012 vom 8. Oktober 2013 E. 4; STEPHAN C. BRUNNER, Kommen-
tar Öffentlichkeitsgesetz, Art. 1 Rz. 5 ff.).
In der Botschaft des Bundesrates zum Bundesgesetz über die Öffentlich-
keit der Verwaltung vom 12. Februar 2003 (nachfolgend: Botschaft zum
BGÖ, BBl 2003 1963) wird zu Art. 5 BGÖ erläutert, ein Dokument, wel-
ches eine Organisation bzw. eine Person im Sinn von Art. 2 Abs. 1 Bst. b
BGÖ einer Behörde zur Verfügung stelle, betreffe grundsätzlich nur so
weit eine öffentliche Aufgabe, als diese selbst dem Öffentlichkeitsgesetz
unterstellt sei (BBl 2003 1995). Diese Auffassung des Bundesrates, die
auf eine enge Auslegung schliessen lässt, wird jedoch von der Lehre als
kaum haltbar beurteilt, da diese im Ergebnis die Organisationen und Per-
sonen im Sinn von Art. 2 Abs. 1 Bst. b BGÖ – im Gegensatz zu anderen
Dritten – weitgehend von der Transparenz ausnimmt. Dies dürfte, so der
Einwand der Lehre, nicht dem Gesetzeszweck entsprechen (KARL
NUSPLIGER, Kommentar Öffentlichkeitsgesetz, Art. 5 Rz. 23 mit Hinwei-
sen). Die Kritik der Lehre ist berechtigt. Abweichend dazu wird denn auch
an anderer Stelle der Botschaft Folgendes dargelegt:
" Der Zusammenhang mit einer öffentlichen Aufgabe ergibt sich nicht nur aus
der Art der Information, sondern auch aus ihrem Gegenstand oder ihrem
Gebrauch. Ein privates Dokument im Besitz der Verwaltung wird vom vorlie-
genden Gesetzesentwurf erfasst, wenn es zur Ausübung einer öffentlichen
Aufgabe verwendet wird, so zum Beispiel, wenn es in Zusammenhang mit
A-2434/2013
Seite 17
einem Entscheidungsprozess steht. Dies ist der Fall bei Dokumenten, welche
die Verwaltung für die Zusprechung einer Bewilligung verlangt und die vom
Gesuchsteller oder der Gesuchstellerin vorgelegt werden, ebenso bei Doku-
menten, welche der Verwaltung von Privaten im Rahmen eines Aufsichtsver-
hältnisses übermittelt werden. Vorbehalten bleibt der Schutz des Privatle-
bens oder des Geschäftsgeheimnisses (BBl 2003 1994)."
Diese letzteren Ausführungen des Bundesrates sprechen somit dafür,
dass Informationen privaten Ursprungs vom Geltungsbereich des BGÖ
erfasst werden können. Wie zudem auch die Wortprotokolle zu den par-
lamentarischen Beratungen klar aufzeigen, wollte der Gesetzgeber be-
wusst Informationen von Privaten, die im Besitz einer Behörde sind, im
Geltungsbereich des BGÖ belassen. So wies die Sprecherin der vorbera-
tenden Kommission in den ständerätlichen Beratungen darauf hin, private
Schreiben mit amtlichem Inhalt seien als amtliche Dokumente im Sinn
von Art. 5 BGÖ zu betrachten (Votum Forster-Vannini, Amtliches Bulletin
der Bundesversammlung [AB] 2003 S 1139). Der Nationalrat lehnte über-
dies einen Minderheitsantrag ab, der das Ziel hatte, den Zugang zu priva-
ten Dokumenten vom Geltungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes gene-
rell auszuschliessen. Die vorberatende Kommission des Nationalrates
führte gegen den Minderheitsantrag an, ein solches Vorgehen widersprä-
che der Definition eines amtlichen Dokuments nach Art. 5 BGÖ. Das Ge-
setz trage den Befürchtungen des Minderheitsantrages aber in Art. 7
Abs. 1 Bst. h, Art. 9 und Art. 11 BGÖ Rechnung. Damit sei sichergestellt,
dass private Schreiben nicht der Öffentlichkeit zugänglich gemacht wer-
den, wenn deren Inhalt Vertraulichkeit gebiete (Votum Wyss, AB 2004 N
1258).
5.2.5 Nach der Gesetzessystematik ist die hier strittige Norm im
1. Abschnitt des BGÖ aufgeführt, welcher die allgemeinen Bestimmungen
enthält und u.a. den persönlichen und sachlichen Geltungsbereich des
Gesetzes definiert. Im 2. Abschnitt ist das Recht auf Zugang zu amtlichen
Dokumenten normiert. Der dortige Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ sieht als Aus-
nahmebestimmung vor, dass der Zugang zu amtlichen Dokumenten ein-
geschränkt, aufgeschoben oder verweigert wird, wenn durch seine Ge-
währung Informationen vermittelt werden können, die der Behörde von
Dritten freiwillig mitgeteilt worden sind und deren Geheimhaltung die Be-
hörde zugesichert hat (vgl. hierzu auch nachstehend E. 8.3). Wären In-
formationen von Privaten tatsächlich bereits vom Geltungsbereich des
BGÖ ausgenommen, wie dies von den Beschwerdeführenden vertreten
wird, hätte der Gesetzgeber auf eine solche Ausnahmebestimmung ver-
zichten können. Die Gesetzessystematik spricht vielmehr dafür, dass der
A-2434/2013
Seite 18
Geltungsbereich des BGÖ weit zu fassen ist und den von einem Zu-
gangsgesuch betroffenen Privatinteressen erst im Rahmen der gesetzli-
chen Ausnahmebestimmungen sowie der Interessenabwägung im Einzel-
fall Rechnung zu tragen ist.
5.2.6 Als Fazit der Auslegung kann festgehalten werden, dass nach der
grammatikalischen Auslegung der Gesetzeswortlaut es zulässt, dass In-
formationen von Privaten als amtliche Dokumente gelten, sofern auch die
übrigen gesetzlichen Voraussetzungen gegeben sind. Gemäss der histo-
risch-teleologischen Auslegung ist der Anwendungsbereich des BGÖ ge-
rade in Bezug auf Informationen aus privaten Quellen weit zu fassen. Das
Ergebnis der grammatikalischen und historisch-teleologischen Auslegung
findet sich schliesslich in der systematischen Auslegung bestätigt. Die
verschiedenen Auslegungsmethoden führen somit zum Resultat, dass
auch Informationen von Privaten, die die Voraussetzungen von Art. 5
BGÖ erfüllen, als amtliche Dokumente zu qualifizieren sind und damit
dem Geltungsbereich des BGÖ unterliegen.
5.3 Angesichts der dargelegten Rechtslage bleibt zu klären, ob im kon-
kreten Fall die von den Beschwerdeführenden eingereichten Abrechnun-
gen der Legaldefinition von Art. 5 BGÖ entsprechen.
Gemäss Art. 5 Abs. 2 i.V.m. Art. 20 Abs. 2 AVEG unterstehen die Be-
schwerdeführenden der Aufsicht durch die Vorinstanz (vgl. GIACOMO
RONCORONI, in: Handbuch zum kollektiven Arbeitsrecht, Andermatt et al.
[Hrsg.], Basel 2009, Art. 5 AVEG Rz. 199 ff. mit Hinweisen). Im Rahmen
dieses Aufsichtsverhältnisses haben die Beschwerdeführenden der Vor-
instanz die hier strittigen Abrechnungen des Jahres 2010 eingereicht.
Diese befinden sich nun bei einer dem BGÖ unterliegenden Behörde (vgl.
vorstehend E. 4.2) und enthalten Informationen, welche zur Ausübung ei-
ner öffentlichen Aufgabe, nämlich der aufsichtsrechtlichen Kontrolle, Ver-
wendung finden. Folglich stellen sie amtliche Dokumente im Sinn von
Art. 5 BGÖ dar. Dies hat – entgegen der Ansicht der Beschwerdeführen-
den – für die gesamten Abrechnungen zu gelten. Wie die Vorinstanz in
der Vernehmlassung überzeugend dargelegt hat, würde eine Beschrän-
kung der Aufsichtsrechte auf die "Aussenseiter" eine effektive aufsichts-
rechtliche Kontrolle verunmöglichen. Namentlich liesse sich eine unzuläs-
sige Vorzugsbehandlung der organsierten Arbeitnehmer und Arbeitgeber
gegenüber den "Aussenseitern" nicht feststellen. Für eine solche Be-
schränkung der Aufsicht finden sich denn auch keine Anhaltspunkte in
A-2434/2013
Seite 19
Art. 5 Abs. 2 AVEG. Die Rechtsbegehren 2 und 3 der Beschwerdeführen-
den erweisen sich insofern als unbegründet.
Vollständigkeitshalber ist darauf hinzuweisen, dass bei dieser Sachlage
offenbleiben kann, ob die paritätischen Kommissionen selbst eine öffentli-
che Aufgabe erfüllen, soweit der GAV für allgemeinverbindlich erklärt
wurde, bzw. ob auch sie nach Art. 2 Abs. 1 Bst. b BGÖ dem Öffentlich-
keitsgesetz unterstehen. Die entsprechenden Vorbringen der Parteien
können ungeprüft bleiben. Sie sind vorliegend nicht von Entscheidrele-
vanz.
6.
Als Zwischenfazit ist daher festzuhalten, dass die von den Beschwerde-
führenden eingereichten Abrechnungen als amtliche Dokumente im Sinn
von Art. 5 BGÖ zu qualifizieren sind. Da die übrigen gesetzlichen Voraus-
setzungen unbestrittenermassen gegeben sind, findet das BGÖ auf die
vorliegende Streitsache Anwendung. In einem nächsten Schritt ist zu prü-
fen, ob der Beschwerdegegnerin Zugang zu den Abrechnungen des Jah-
res 2010 zu gewähren ist.
7.
7.1 Die Beschwerdeführenden führen in ihrer Eventualbegründung aus,
der Beschwerdegegnerin fehle es schon an einem schutzwürdigen Inte-
resse am Zugang zu den Abrechnungen der paritätischen Kommissionen.
Die bisherige Berichterstattung der Beschwerdegegnerin zeige, dass sie
nicht an der Transparenz der Verwaltung im Sinn von Art. 1 BGÖ interes-
siert sei, sondern das Gesetz allein dazu nutze, Zugang zu privaten Do-
kumenten zu erhalten. Dies sei nicht Sinn und Zweck des BGÖ und stelle
eine Gesetzesumgehung dar, welches keinen Rechtsschutz verdiene.
Dagegen weist die Vorinstanz darauf hin, die Beschwerdegegnerin habe
für ein Zugangsgesuch nach BGÖ kein besonderes Interesse nachzuwei-
sen.
In Ergänzung zur Vernehmlassung der Vorinstanz führt die Beschwerde-
gegnerin aus, ihr Einsichtsgesuch entspräche vollumfänglich der ratio le-
gis des BGÖ, nämlich der Schaffung von Transparenz für die Öffentlich-
keit.
7.2 Gemäss Art. 6 Abs. 1 BGÖ hat jede Person das Recht, amtliche Do-
kumente einzusehen und von den Behörden Auskünfte über deren Inhalt
A-2434/2013
Seite 20
zu erhalten (vgl. BGE 133 II 209 E. 2.1; BVGE 2011/52 E. 3, BVGE
2011/53 E. 6). Das Gesuch um Zugang zu amtlichen Dokumenten kann
formlos gestellt werden und muss nicht begründet werden (Art. 7 Abs. 1
der Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung vom
24. Mai 2006 [VBGÖ, SR 152.31]). Jede natürliche oder juristische Per-
son verfügt damit über ein subjektives Recht auf Zugang zu amtlichen
Dokumenten, ohne dass ein besonderes Interesse nachgewiesen oder
die vorgesehene Verwendung – zu kommerziellen oder privaten Zwecken
– offengelegt werden müsste. Dadurch soll der Kreis derjenigen, die Zu-
gang verlangen können, so weit wie möglich gezogen werden (Botschaft
zum BGÖ, BBl 2003 2002; MAHON/GONIN, Kommentar Öffentlichkeitsge-
setz, Art. 6 Rz. 22 f.; vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
A-4307/2010 vom 28. Februar 2013 E. 7.2 mit Hinweisen). Gemäss Lehre
und der konstanten Rechtsprechungspraxis ist die Beschwerdegegnerin
somit nicht verpflichtet, ein besonderes Interesse für ihr Zugangsgesuch
nachzuweisen.
7.3 Eine andere Frage ist jedoch, und darauf dürfte die Argumentation der
Beschwerdeführenden abzielen, ob der Beschwerdegegnerin wegen
rechtsmissbräuchlichen Verhaltens der Zugang zu den strittigen Doku-
menten zu verweigern ist. Rechtsmissbräuchlich handeln können sowohl
Private als auch Behörden (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 717).
Das Verbot des Rechtsmissbrauchs gilt nicht nur für das Privatrecht, son-
dern auch im öffentlichen Recht und ist insbesondere im Verwaltungs-
recht ein seit langem von der Rechtsprechung anerkannter Grundsatz
(PIERRE TSCHANNEN/ULRICH ZIMMERLI/MARKUS MÜLLER, Allgemeines Ver-
waltungsrecht, 3. Aufl., Bern 2009, § 22 Rz. 26; vgl. HEINRICH HONSELL,
in: Honsell/Vogt/Geiser [Hrsg.], Basler Kommentar, Zivilgesetzbuch I,
4. Aufl., Basel 2010, Art. 2 Rz. 35). Gemäss bundesgerichtlicher Praxis
liegt ein Rechtsmissbrauch namentlich dann vor, wenn ein Rechtsinstitut
zweckwidrig zur Verwirklichung von Interessen verwendet wird, die dieses
Institut nicht schützen will, oder wenn das Interesse an der Rechtsaus-
übung entweder fehlt oder nur von geringer Schutzwürdigkeit ist und des-
sen Ausübung als Schikane erscheint (BGE 134 I 65 E. 5, BGE 131 I 166
E. 6.1; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 716, vgl. HONSELL, a.a.O.,
Art. 2 Rz. 39).
Selbst wenn das Zugangsgesuch der Beschwerdegegnerin allein dazu
dienen sollte, in den Besitz der Abrechnungen der paritätischen Kommis-
sionen zu gelangen sowie diese zu veröffentlichen und die Beschwerde-
gegnerin nicht an der Transparenz über die Verwaltungstätigkeit der Vor-
A-2434/2013
Seite 21
instanz interessiert wäre, wie dies die Beschwerdeführenden behaupten,
könnte darin noch kein rechtsmissbräuchliches Verhalten erblickt werden.
Die Beschwerdeführenden verkennen, dass das BGÖ kein schutzwürdi-
ges Interesse für den Zugang voraussetzt noch einen bestimmten Ver-
wendungszweck der Dokumente vorgibt. Ein rechtmissbräuchliches Ver-
halten darf folglich nicht leichthin angenommen werden. Ohnehin dient
das Gesuch der Beschwerdegegnerin sehr wohl der Transparenz der
Verwaltung im Sinn von Art. 1 BGÖ. Denn sollte die Beschwerdegegnerin
im Fall eines Zugangs Unregelmässigkeiten in den Abrechnungen der
Beschwerdeführenden feststellen und darüber berichten, würde damit
gleichzeitig auch die aufsichtsrechtliche Tätigkeit der Vorinstanz beleuch-
tet werden. Die Beschwerdegegnerin hat mit ihrem Zugangsgesuch von
den Rechten Gebrauch gemacht, die ihr das BGÖ eröffnet, ohne die
Schranke zum Rechtsmissbrauch zu überschreiten (vgl. auch Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts A-4307/2010 vom 28. Februar 2013 E. 7 mit
Hinweisen).
8.
Die Beschwerdeführenden berufen sich des Weiteren auf die Ausnahme-
bestimmungen von Art. 7 Abs. 1 Bst. g und h BGÖ.
8.1 Die privaten oder öffentlichen Interessen, welche die Geheimhaltung
rechtfertigen können, müssen das (öffentliche) Interesse am Zugang be-
ziehungsweise an der Transparenz überwiegen. Das Gesetz nimmt die
entsprechende Interessenabwägung selber vorweg, indem es in ab-
schliessender Weise die verschiedenen Fälle überwiegender öffentlicher
oder privater Interessen als Ausnahmeklauseln aufzählt (Urteil des Bun-
desverwaltungsgerichts A-5489/2012 vom 8. Oktober 2013 E. 6.1 mit
Hinweisen; Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 2006). Die Beweislast zur Wi-
derlegung der Vermutung des freien Zugangs, die durch das BGÖ aufge-
stellt wird, obliegt der Behörde (BVGE 2011/52 E. 6; Botschaft zum BGÖ,
BBl 2003 2002; MAHON/GONIN, Kommentar Öffentlichkeitsgesetz, Art. 6
Rz. 11). Dabei hängt die Wirksamkeit dieser Ausnahmeklauseln einerseits
davon ab, dass die Beeinträchtigung im Fall einer Offenlegung von einer
gewissen Erheblichkeit sein muss und andererseits, dass ein ernsthaftes
Risiko bezüglich des Eintritts besteht, mithin der Schaden nach dem übli-
chen Lauf der Dinge und mit hoher Wahrscheinlichkeit eintrifft. Im Zwei-
felsfall ist es angebracht, sich für den Zugang zu entscheiden (BVGE
2011/52 E. 6; BERTIL COTTIER/RAINER J. SCHWEIZER/NINA WIDMER, Kom-
mentar Öffentlichkeitsgesetz, Art. 7 Rz. 4).
A-2434/2013
Seite 22
8.2 Der Zugang zu amtlichen Dokumenten wird eingeschränkt, aufge-
schoben oder verweigert, wenn durch seine Gewährung Berufs-, Ge-
schäfts- oder Fabrikationsgeheimnisse offenbart werden können (Art. 7
Abs. 1 Bst. g BGÖ). Bei den Berufs-, Geschäfts- oder Fabrikationsge-
heimnissen handelt es sich nicht um alle Geschäftsinformationen, über
welche die Verwaltung verfügt, sondern nur um wesentliche Daten, deren
Kenntnisnahme durch die Konkurrenz Marktverzerrungen bewirken bzw.
dazu führen würden, dass dem betroffenen Unternehmen ein Wettbe-
werbsvorteil genommen wird (Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
A-5489/2012 vom 8. Oktober 2013 E. 6.2 ff.; Botschaft zum BGÖ, BBl
2003 2012; COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, Kommentar Öffentlichkeitsge-
setz, Art. 7 Rz. 41 f.; je mit Hinweisen). Diese Ausnahmebestimmung fin-
det vorliegend indes keine Anwendung. Wie in der Empfehlung des
EDÖB zutreffend ausgeführt wird, sind die Beschwerdeführenden auf-
grund der jeweiligen AVE des GAV keinem Wettbewerbsverhältnis ausge-
setzt. Es ist daher auszuschliessen, dass es im Fall der Zugangsgewäh-
rung zu einer Wettbewerbsverzerrung kommen könnte. Es fehlt somit be-
reits am Element der Konkurrenzsituation und damit an einer Anspruchs-
voraussetzung von Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ.
8.3 Gemäss Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ kann der Zugang zu amtlichen Do-
kumenten auch dann eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert wer-
den, wenn durch seine Gewährung Informationen vermittelt werden kön-
nen, die der Behörde von Dritten freiwillig mitgeteilt worden sind und de-
ren Geheimhaltung die Behörde zugesichert hat. Die Ausnahmeregelung
von Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ findet Anwendung, wenn folgende drei An-
forderungen kumulativ erfüllt sind: Zunächst müssen die Informationen
von einer Privatperson, nicht aber von einer Behörde mitgeteilt worden
sein. Sodann müssen die betreffenden Informationen von sich aus, d.h.
nicht im Rahmen einer gesetzlichen oder vertraglichen Verpflichtung ab-
gegeben worden sein und schliesslich muss die Verwaltung die Zusiche-
rung der Vertraulichkeit auf ausdrückliches Verlangen des Informanten er-
teilt haben (BVGE 2011/52 E. 6.3; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
A-4307/2010 vom 28. Februar 2013 E. 8; COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER,
Kommentar Öffentlichkeitsgesetz, Art. 7 Rz. 47). Wie an anderer Stelle
(vgl. vorstehend E. 5.3) bereits ausgeführt, unterstehen die gesamten Ab-
rechnungen der Beschwerdeführenden der Aufsicht durch die Vorinstanz
(Art. 5 Abs. 2 AVEG). Mit deren Einreichung sind die Beschwerdeführen-
den allein ihren gesetzlich vorgesehenen Rechenschaftspflichten nach-
gekommen. Die Einreichung erfolgte – entgegen der Auffassung der Be-
A-2434/2013
Seite 23
schwerdeführenden – nicht auf freiwilliger Basis, weshalb der Ausnahme-
tatbestand von Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ gleichfalls nicht greift.
9.
In einem nächsten Schritt ist zu prüfen, ob durch den Zugang zu den Ab-
rechnungen der Beschwerdeführenden die Privatsphäre Dritter beein-
trächtigt werden kann und deshalb der Zugang gemäss Art. 7 Abs. 2 BGÖ
eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert werden darf.
9.1 Gemäss dem Wortlaut von Art. 7 Abs. 2 BGÖ ist die Einschränkung,
Aufschiebung oder Verweigerung des Zugangs zu amtlichen Dokumen-
ten, welche die Privatsphäre Dritter beeinträchtigen können, die Regel.
Wenn ein überwiegendes öffentliches Interesse vorliegt, darf aber aus-
nahmsweise der Zugang zu solchen Daten erfolgen. Hier verfügt die Be-
hörde demnach über einen grösseren Ermessenspielraum als nach Art. 7
Abs. 1 BGÖ (Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 2007, 2013; COT-
TIER/SCHWEIZER/WIDMER, Kommentar Öffentlichkeitsgesetz, Art. 7
Rz. 50).
9.2 Die Definition und Eingrenzung des Begriffs der Privatsphäre lässt
sich aus den Umschreibungen zu Art. 13 Abs. 2 BV und Art. 28 ZGB so-
wie der Bedeutung des Schutzes der Persönlichkeit herleiten. Der Begriff
der Privatsphäre und des Schutzes der Persönlichkeit sind deckungs-
gleich, wobei die Gefahr einer Beeinträchtigung der Privatsphäre zumeist
in der Bekanntgabe von Personendaten gründet (COTTIER/
SCHWEIZER/WIDMER, Kommentar Öffentlichkeitsgesetz, Art. 7 Rz. 65 f.).
Der Begriff "Personendaten" deckt sich dabei mit der Definition in Art. 3
Bst. a des Bundesgesetzes vom 19. Juni 1992 über den Datenschutz
(DSG, SR 235.1; BVGE 2011/52 E. 7.1; Urteil des Bundesverwaltungsge-
richts A-5489/2012 vom 8. Oktober 2013 E. 7.2.1). Personendaten ge-
mäss DSG sind alle Angaben, die sich auf eine bestimmte oder bestimm-
bare Person beziehen, wobei es sich um natürliche und juristische Per-
sonen handeln kann. Mit "Angaben" ist jede Art von Information oder
Aussage gemeint, und zwar jeder Art, jeden Inhalts und jeder Form
(DAVID ROSENTHAL, in: David Rosenthal/Yvonne Jöhri [Hrsg.], Handkom-
mentar zum Datenschutzgesetz [nachfolgend: Handkommentar Daten-
schutzgesetz], Zürich 2008, Art. 3 Bst. a N 6 ff.). Bei den hier strittigen Ab-
rechnungen handelt es sich um Informationen zur finanziellen Situation
der einzelnen paritätischen Kommissionen und damit um Personendaten
im Sinn des Gesetzes. Überdies sind in den Abrechnungen der Be-
schwerdeführenden 1 und 4 Namen, Adressen sowie weitere Personen-
A-2434/2013
Seite 24
daten einzelner Betriebe zu finden, die dem GAV unterstellt sind. Die bei-
den genannten Abrechnungen beinhalten somit auch Personendaten von
Drittpersonen, die am vorliegenden Verfahren nicht beteiligt sind. Dass
solche Personendaten von Drittpersonen, die am vorliegenden Verfahren
nicht beteiligten sind, in weiteren Abrechnungen enthalten sind, ergibt
sich hingegen nicht aus den Akten und wurde im Übrigen weder von der
Vorinstanz bzw. dem EDÖB noch von den Beschwerdeführenden selbst
vorgebracht.
9.3 Der Zugang zu amtlichen Dokumenten mit Personendaten darf nur in
Konkretisierung des Verhältnismässigkeitsprinzips (BGE 133 II 209
E. 2.3.3) eingeschränkt, aufgeschoben, verweigert oder – in Ausnahme-
fällen – mit Auflagen oder Bedingungen verbunden werden (Botschaft
zum BGÖ, BBl 2003 2005 ff.). Das Gebot der Verhältnismässigkeit ver-
langt, dass die vom Gesetzgeber oder von der Behörde gewählten Ver-
waltungsmassnahmen für das Erreichen des gesetzten Ziels geeignet,
notwendig und für den Betroffenen zumutbar sind. Der angestrebte
Zweck muss in einem vernünftigen Verhältnis zu den eingesetzten Mitteln
beziehungsweise zu den zu seiner Verfolgung notwendigen Beschrän-
kungen stehen, die den Privaten auferlegt werden. Die Verwaltungs-
massnahme darf in sachlicher, räumlicher, zeitlicher und personeller Hin-
sicht nicht einschneidender sein als erforderlich und hat zu unterbleiben,
wenn eine gleich geeignete, aber mildere Massnahme für den angestreb-
ten Erfolg ausreichen würde (BGE 130 I 16 E. 5, BGE 128 II 292 E. 5.1;
Urteile des Bundesverwaltungsgerichts A-5489/2012 vom 8. Oktober
2013 E. 7.2.2 mit Hinweisen). Wenn ein amtliches Dokument nur be-
schränkt Informationen enthält, die nicht veröffentlicht werden können,
wie beispielsweise Personendaten, verlangt das Verhältnismässigkeits-
prinzip, dass das Dokument anonymisiert wird (Art. 9 Abs. 1 BGÖ; Bot-
schaft zum BGÖ, BBl 2003 2005; COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, Kom-
mentar Öffentlichkeitsgesetz, Art. 7 Rz. 54).
9.4 Amtliche Dokumente, welche Personendaten enthalten, sind nach
Möglichkeit vor der Einsichtnahme zu anonymisieren (Art. 9 Abs. 1 BGÖ).
Wenn ein Dokument nicht anonymisiert werden kann, kommt Art. 19 DSG
zur Anwendung (Art. 9 Abs. 2 BGÖ; Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 2016).
Erst wenn die Betroffenen vernünftigerweise nicht identifizierbar sind, gilt
ein Dokument als anonym im Sinn des DSG. Ist dagegen eine Reidentifi-
zierung ohne unverhältnismässigen Aufwand möglich, so enthält das Do-
kument Personendaten im Sinn des DSG und fällt nach Art. 9 Abs. 2 BGÖ
in dessen Geltungsbereich, obwohl eine Anonymisierung gemäss Art. 9
A-2434/2013
Seite 25
Abs. 1 BGÖ vorgenommen wurde (BVGE 2011/52 E. 7.1; ALEXANDRE
FLÜCKIGER, Kommentar Öffentlichkeitsgesetz, Art. 9 Rz. 31). Letztlich
sind Streichungen oder Abdeckungen aber nur dann vorzunehmen, wenn
die inhaltlichen Zusammenhänge verständlich bleiben, die mit dem ver-
langten Dokument vermittelt werden. Ist dies nicht mehr der Fall, sollte
der Zugang verweigert werden (COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, in: Kom-
mentar Öffentlichkeitsgesetz, Art. 7 Rz. 8).
9.5 In der Empfehlung vom 20. Februar 2013 hält der EDÖB fest, die in
den Dokumenten enthaltenen Bank- und Postkontonummern können ein-
geschwärzt werden. Diesbezüglich ist auf die Empfehlung des EDÖB zu
verweisen, welche nicht zu beanstanden ist. Zu Bedenken Anlass gibt
hingegen, dass die Vorinstanz die Schwärzung der Bank- und Postkonto-
nummern nicht in das Dispositiv der Verfügungen vom 15. März 2013
aufgenommen hat. Im Sinn der Klarheit der Verfügungen wäre dies ange-
zeigt gewesen (vgl. TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 29 Rz. 16).
In den Abrechnungen der Beschwerdeführenden 1 und 4 sind sodann
Personendaten von Drittpersonen zu finden, die am vorliegenden Verfah-
ren nicht beteiligt sind. Konkret haben die Beschwerdeführenden 1 der
Vorinstanz eine Abrechnungsliste vom 16. Juni 2011 eingereicht, die Auf-
schluss über Namen, Adressen sowie die Höhe der Zahlungen der dem
GAV unterstehenden Betriebe gibt (Beilage 1 zu act. 13, S. 1 und 2), und
auf der Erfolgsrechnung der Beschwerdeführenden 4 vom 1. Dezember
2010 sind diejenigen Betriebe, bei denen Anwalts- und Kontrollkosten an-
gefallen sind, namentlich aufgeführt (Beilage 4 zu act. 13, S. 2). Diese
Namen und Adressen sind vorliegend ebenfalls zu schwärzen. Auf diese
Weise ist sichergestellt, dass die Identität der betroffenen Betriebe nicht
mehr oder nur mit ausserordentlichem Aufwand festgestellt werden kann.
Eine solche Anonymisierung beeinflusst die inhaltliche Aussagekraft der
Dokumente nicht. In diesem Punkt sind die Beschwerden der Beschwer-
deführenden 1 und 4 somit gutzuheissen.
Eine weitergehende Anonymisierung, wie dies die Beschwerdeführenden
eventualiter fordern, ist hingegen abzulehnen. Würden im vorliegenden
Fall tatsächlich alle Angaben in den Abrechnungen geschwärzt werden,
die Rückschlüsse auf die Identität der einzelnen paritätischen Kommissi-
onen zuliessen, würden sie ihren Informationsgehalt im Wesentlichen ver-
lieren, wenn nicht sogar unverständlich werden. Da aus den genannten
Gründen eine vollständige Anonymisierung nicht möglich ist, beurteilt sich
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das Zugangsgesuch nach den materiellen Vorschriften des DSG (Art. 9
Abs. 2 BGÖ).
10.
10.1 Gemäss Art. 19 Abs. 1 bis
DSG, mit welchem eine Koordinationsnorm
für die Regelung des Zugangs zu amtlichen Dokumenten mit Personen-
daten geschaffen wurde, dürfen Bundesorgane gestützt auf das Öffent-
lichkeitsgesetz Personendaten bekannt geben, wenn diese im Zusam-
menhang mit der Erfüllung öffentlicher Aufgaben stehen (Bst. a) und an
deren Bekanntgabe ein überwiegendes öffentliches Interesse besteht
(Bst. b; vgl. auch Art. 7 Abs. 2 BGÖ; YVONNE JÖHRI, Handkommentar Da-
tenschutzgesetz, Art. 19 N 31; Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 2033). Die
erstgenannte Voraussetzung trägt dem Zweckbindungsgebot Rechnung
und ergibt sich für das Öffentlichkeitsgesetz bereits aus der Definition des
Begriffs "amtliches Dokument" in Art. 5 Abs. 1 Bst. c BGÖ (JÖHRI, Hand-
kommentar Datenschutzgesetz, Art. 19 N 54; Botschaft zum BGÖ, BBl
2003 2033). Die zweite Voraussetzung verlangt nach einer Abwägung der
konkret auf dem Spiel stehenden Interessen: Geht es um die Beurteilung
des Zugangs zu besonders schützenswerten Personendaten im Sinn von
Art. 3 Bst. c DSG oder Persönlichkeitsprofilen im Sinn von Art. 3 Bst. d
DSG, dürfte die Güterabwägung eher zugunsten der Privatsphäre Dritter
erfolgen (BVGE 2011/52 E. 7.1.1 mit Hinweisen; JÖHRI, Handkommentar
Datenschutzgesetz, Art. 19 N 45). Das öffentliche Interesse am Zugang
kann aber gemäss Art. 6 Abs. 2 VBGÖ überwiegen, wenn die Zugäng-
lichmachung einem besonderen Informationsinteresse der Öffentlichkeit
dient, insbesondere aufgrund wichtiger Interessen (Bst. a), die Zugäng-
lichmachung dem Schutz spezifischer öffentlicher Interessen dient, insbe-
sondere dem Schutz der öffentlichen Ordnung und Sicherheit oder der öf-
fentlichen Gesundheit (Bst. b), oder die Person, deren Privatsphäre durch
die Zugänglichmachung beeinträchtigt werden könnte, zu einer dem Öf-
fentlichkeitsgesetz unterstehenden Behörde in einer rechtlichen oder fak-
tischen Beziehung steht, aus der ihr bedeutende Vorteile erwachsen
(Bst. c). Denkbar ist ein Zugang, wenn es sich um Dokumente handelt,
welche im Zusammenhang mit der Gewährung namhafter wirtschaftlicher
Vorteile an Einzelne stehen, wenn Inhaber von Bewilligungen und Kon-
zessionen betroffen sind oder wenn es sich um Verträge handelt, die der
Staat mit Privaten abgeschlossen hat oder wenn die Angabe der Daten
freiwillig und ohne behördlichen oder gesetzlichen Zwang erfolgt ist (Bot-
schaft zum BGÖ, BBl 2003 2013, 2033; COTTIER/SCHWEIZER/WID-MER,
Kommentar Öffentlichkeitsgesetz, Art. 7 Rz. 72, 82). Unproblematisch ist
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zudem eine Publikation, bei welcher es nach den Umständen des jeweili-
gen Einzelfalls unwahrscheinlich ist, dass sie die Privatsphäre der betrof-
fenen Person beeinträchtigt (BVGE 2011/52 E. 7.1.1; JÖHRI, Handkom-
mentar Datenschutzgesetz, Art. 19 N 48). Voraussetzung ist jedoch, dass
nicht eine andere Ausnahmeklausel gemäss Art. 7 Abs. 1 BGÖ oder eine
spezialgesetzliche Geheimnisnorm nach Art. 4 BGÖ dem Zugang entge-
gensteht (Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 2007, 2013; COT-
TIER/SCHWEIZER/WIDMER, Kommentar Öffentlichkeitsgesetz, Art. 7
Rz. 72).
10.2 In der hier zu beurteilenden Streitsache stehen keine anderen Aus-
nahmeklauseln nach Art. 7 Abs. 1 BGÖ und keine spezialgesetzlichen
Geheimnisnormen nach Art. 4 BGÖ dem Zugang entgegen (vgl. vorste-
hend E. 4 und 8). Was die Abwägung der sich entgegenstehenden Inte-
ressen im Sinn von Art. 19 Abs. 1 bis
DSG anbelangt, ist festzuhalten, dass
vom Zugangsgesuch keine besonders schützenswerte Personendaten
gemäss Art. 3 Bst. c DSG betroffen sind. Zudem ist nicht ersichtlich, in-
wiefern durch die Zugangsgewährung eine Persönlichkeitsverletzung der
Beschwerdeführenden riskiert wird respektive für diese mehr als eine "ge-
ringfügige oder bloss unangenehme Konsequenz" entstehen könnte
(BVGE 2011/52 E. 7.1.2; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
A-5489/2012 vom 8. Oktober 2013 E. 7.3; COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER,
Kommentar Öffentlichkeitsgesetz, Art. 7 Rz. 58; je mit Hinweisen). Zu-
mindest wurde von den Beschwerdeführenden nicht substanziiert darge-
legt, dass ihnen konkrete Nachteile drohten, sollten die Abrechnungen
der Beschwerdegegnerin zugänglich gemacht werden. Demgegenüber ist
zu Gunsten des Zugangsgesuchs der Beschwerdegegnerin anzuführen,
dass die paritätischen Kommissionen einer staatlichen Aufsicht durch die
Vorinstanz unterstellt sind. Bei der AVE eines GAV ist die Aufsichtskom-
petenz der Vorinstanz das zentrale Instrument, um sicherzustellen, dass
die paritätischen Kommissionen ordnungsgemäss geführt werden. Es be-
steht daher ein hohes Interesse der Öffentlichkeit, ihrerseits die Aufsichts-
tätigkeit der Vorinstanz nachzuvollziehen. Dies setzt voraus, dass der Zu-
gang zu den Abrechnungen gewährt wird. Insgesamt ist somit das öffent-
liche Interesse an der Offenlegung der Abrechnungen höher zu gewich-
ten, als die vorliegend nicht sehr bedeutenden Geheimhaltungsinteressen
der Beschwerdeführenden. Die Beschwerde erweist sich somit in der
Hauptsache als unbegründet.
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11.
11.1 Aus dem Grundsatz der Rechtsgleichheit (Art. 8 BV) sowie dem
Grundsatz von Treu und Glauben (Art. 9 BV) folgt, dass eine Behörde im
Rahmen der Rechtsanwendung gleiche Sachverhalte gleich zu beurteilen
hat bzw. das Vertrauen in die Fortführung einer Praxis grundsätzlich zu
schützen ist (BGE 135 II 78 E. 2.4, BGE 125 I 458 E. 4a; HÄFE-
LIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 507 ff. mit Hinweisen). Eine Änderung
der Praxis lässt sich regelmässig nur begründen, wenn die neue Lösung
besserer Erkenntnis der ratio legis, veränderten äusseren Verhältnissen
oder gewandelter Rechtsanschauung entspricht; andernfalls ist die bishe-
rige Praxis beizubehalten. Eine Praxisänderung muss sich demnach auf
ernsthafte sachliche Gründe stützen können, die – vor allem im Interesse
der Rechtssicherheit – umso gewichtiger sein müssen, je länger die als
nicht mehr richtig erkannte Rechtsanwendung befolgt wurde (BGE 139 IV
62 E. 1.5.2, BGE 137 III 352 E. 4.6; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
A-419/2013 vom 17. Oktober 2013 E. 4.1; je mit Hinweisen). In Bezug auf
die hier zu beurteilende Streitfrage ist es fraglich, ob für Zugangsgesuche
zu den Abrechnungen der paritätischen Kommissionen bereits eine ein-
gelebte, bzw. ständige Praxis der Vorinstanz besteht, welche einen An-
spruch auf Gleichbehandlung und entsprechendes Vertrauen zu begrün-
den vermag. Gemäss Rechtsprechung und Lehre darf indes eine Praxis
ohnehin geändert werden, wenn die bisherige als unrichtig erkannt wurde
(BGE 133 V 37 E. 5.3.3; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 511). Wie
dargelegt, ist der Beschwerdegegnerin gestützt auf das BGÖ Zugang zu
den hier strittigen Abrechnungen zu gewähren. Die richtige Rechts-
anwendung stellt einen sachlichen und wichtigen Grund für eine allfällige
Praxisänderung der Vorinstanz dar. Wie die Vorinstanz zudem zu verste-
hen gibt, erliess sie ihre Verfügungen in grundsätzlicher Weise, im Sinn
einer für die Zukunft wegleitenden Praxis. Das Interesse an der richtigen
Rechtsanwendung ist vorliegend höher zu werten als das Einzelinteresse
der Beschwerdeführenden, weiterhin von einer allfällig anderslautenden
bisherigen Praxis der Vorinstanz profitieren zu können.
11.2 Eine zulässige neue Praxis ist grundsätzlich sofort und in allen hän-
gigen Verfahren anzuwenden. Im Einzelfall kann dieser Regel der Schutz
von Treu und Glauben entgegenstehen, namentlich bei einer verfahrens-
rechtlichen Änderung; diesfalls darf die neue Praxis nicht ohne vorgängi-
ge Ankündigung Anwendung finden (BGE 132 II 153 E. 5.1; Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts A-1374/2011 vom 5. Januar 2012 E. 3.5.1;
HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 638 ff.; je mit Hinweisen). Da die
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allfällige Praxisänderung der Vorinstanz keine Verfahrensfrage tangiert
und – wie bereits mehrfach erwähnt – die Beschwerdeführenden zur jähr-
lichen Einreichung der Abrechnungen an die Vorinstanz ohnehin ver-
pflichtet sind, durfte die Vorinstanz bereits aus diesen Gründen auf eine
vorgängige Ankündigung der allfälligen Praxisänderung verzichten. Das
Schlichtungsverfahren vor dem EDÖB würde überdies seines Sinnes be-
raubt, wenn es der Vorinstanz anschliessend verwehrt wäre, in besserer
Erkenntnis der ratio legis und gestützt auf die Empfehlung des EDÖB von
ihrer ursprünglich vertretenen Auffassung abzuweichen. Die Erkenntnis-
se, die die Vorinstanz aus dem Schlichtungsverfahren gewonnen hat,
durfte sie in das laufende Verfahren einfliessen lassen.
11.3 Gemäss dem Gebot von Treu und Glauben (Art. 9 BV) und dessen
Teilgehalten dürfen sich Private auf behördliche Handlungen, namentlich
Zusicherungen und Auskünfte, welche berechtigterweise bestimmte ver-
haltenswirksame Erwartungen wecken, auch dann verlassen, wenn diese
unrichtig waren oder gar nicht hätten getätigt werden dürfen (TSCHAN-
NEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 22 Rz. 3). Damit das erweckte Vertrauen
geschützt wird und im Einzelfall vom Gesetz abgewichen werden darf, ist
regelmässig zusätzlich eine nachteilige Vertrauensbetätigung erforderlich,
d.h. dass der Private gestützt auf sein Vertrauen eine Disposition getätigt
hat. Selbst wenn diese Voraussetzungen erfüllt sind, ist im Einzelfall zwi-
schen den Interessen der betreffenden Person und dem mit dem verletz-
ten Gesetz verfolgten öffentlichen Interesse abzuwägen (vgl. BGE 137 II
182 E. 3.6; Urteile des Bundesverwaltungsgerichts A-2836/2012 vom
17. Juni 2013 E. 8.3, A-4796/2011 vom 12. März 2012 E. 4.2 und
A-793/2011 vom 20. Februar 2012 E. 4.2; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN,
a.a.O., Rz. 626 ff.; 668 ff.; je mit Hinweisen). Vorliegend behaupten die
Beschwerdeführenden nicht, die Vorinstanz habe ihnen konkret zugesi-
chert, Zugangsgesuche von Dritten, die gestützt auf das BGÖ bei ihr ein-
gingen, abzuweisen. Auch aus den Akten ergeben sich keine Anhalts-
punkte für eine solche Vertrauensgrundlage. Es besteht folglich auch kein
Geheimhaltungsanspruch gestützt auf den Vertrauensschutz.
11.4 Inwieweit darüber hinaus ein Verstoss gegen das Willkürverbot.
(Art. 9 BV) vorliegen soll, ist nicht ersichtlich und wird von den Beschwer-
deführenden denn auch nicht näher substanziiert.
12.
Gestützt auf die vorstehenden Erwägungen sind die Beschwerden der
Beschwerdeführenden 2, 3 und 5 bis 21 abzuweisen, soweit darauf ein-
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zutreten ist. Die Vorinstanz hat der Beschwerdegegnerin Zugang zu den
eingereichten Abrechnungen des Jahres 2010 zu gewähren, wobei ent-
sprechend der Empfehlung des EDÖB sämtliche Bank- und Postkonto-
nummern einzuschwärzen sind. Dagegen sind die Beschwerden der Be-
schwerdeführenden 1 und 4 insofern teilweise gutzuheissen, als nicht nur
sämtliche Bank- und Postkontonummern, sondern zusätzlich auch die
Namen und Adressen derjenigen Betriebe, die in den Abrechnungen auf-
geführt sind, zu schwärzen sind (Abrechnungsliste der Beschwerdefüh-
rerenden 1 vom 16. Juni 2011 [Beilage 1 zu act. 13, S. 1 und 2] und Er-
folgsrechnung der Beschwerdeführenden 4 vom 1. Dezember 2010 [Bei-
lage 4 zu act. 13, S. 2]; vgl. vorstehend E. 9.5). Im Übrigen sind die Be-
schwerden der Beschwerdeführenden 1 und 4 ebenfalls abzuweisen, so-
weit darauf einzutreten ist.
Anzumerken bleibt, dass das von der Beschwerdeführerin 17 eingereich-
te Protokoll der Vorstandssitzung, datierend vom 15. März 2011 (Beila-
ge 17 zu act. 13, S. 1- 3), sowie der von der Beschwerdeführerin 19 ein-
gereichte Geschäftsbericht des Jahres 2009 (Beilage 19 zu act. 13,
S. 1-11) nicht zu den hier strittigen Abrechnungen gehören und vom Zu-
gangsgesuch der Beschwerdegegnerin nicht erfasst werden. Vor der Ge-
währung des Zugangs hat die Vorinstanz diese beiden Dokumente aus
den Akten zu entfernen.
13.
Schliesslich sind die Kosten und eine allfällige Entschädigung festzuset-
zen.
13.1 Bei diesem Verfahrensausgang gelten die Beschwerdeführenden 2,3
und 5 bis 21 als vollständig unterliegend und haben die Verfahrenskosten
im Umfang von je Fr. 500.- zu tragen. Die Beschwerdeführenden 1 und 4
gelten als teilweise unterliegend, weshalb ihnen reduzierte Verfahrens-
kosten von je Fr. 250.- aufzuerlegen sind (Art. 63 Abs. 1 VwVG i.V.m.
Art. 1 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Ent-
schädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE,
SR 173.320.2]). Die von den Beschwerdeführenden zu tragenden Verfah-
renskosten werden mit dem geleisteten Kostenvorschuss jeweils ver-
rechnet. Der Restbetrag wird ihnen nach Eintritt der Rechtskraft des vor-
liegenden Urteils zurückerstattet.
Soweit der Beschwerdegegnerin im Umfang ihres Unterliegens Verfah-
renskosten von Fr. 500.- aufzuerlegen wären, erscheint eine solche Kos-
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tenpflicht aus in der Sache liegenden Gründen als unverhältnismässig.
Die Beschwerdegegnerin musste nicht damit rechnen, dass schützens-
werte Personendaten von Betrieben in den Abrechnungen der paritäti-
schen Kommissionen enthalten sind, da diese weder im Schlichtungsver-
fahren vor dem EDÖB noch im vorinstanzlichen Verfahren zur Diskussion
standen. Die Verfahrenskosten von Fr. 500.- sind daher der Beschwerde-
gegnerin gestützt Art. 63 Abs. 1 VwVG und Art. 6 Bst. b VGKE zu erlas-
sen.
13.2 Der Vorinstanz als Bundesbehörde (Art. 7 Abs. 3 VGKE) und den
vollständig unterliegenden Beschwerdeführerenden 2,3 und 5 bis 21 ist
keine Parteientschädigung zuzusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG i.V.m.
Art. 7 Abs. 1 VGKE e contrario).
Die Beschwerdegegnerin sowie die Beschwerdeführenden 1 und 4 haben
als anwaltlich vertretene und teilweise obsiegende Parteien Anspruch auf
Entschädigung der ihnen erwachsenen notwendigen und verhältnismäs-
sig hohen Kosten (vgl. Art. 64 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 7 ff. VGKE). Vorlie-
gend haben die Parteien keine Kostennote eingereicht. Daher legt das
Bundesverwaltungsgericht die Parteientschädigung auf Grund der Akten
fest (Art. 14 Abs. 2 VGKE). Der Beschwerdegegnerin ist unter Berück-
sichtigung des Umfangs der Akten eine Parteientschädigung von ge-
samthaft Fr. 2'500.- (inkl. Auslagen und Mehrwertsteuer) zuzusprechen.
Sie ist von den Beschwerdeführenden 2, 3 und 5 bis 21 zu gleichen Teilen
und unter solidarischer Haftung zu tragen (Art. 64 VwVG i.V.m. Art. 6a
und Art. 7 Abs. 5 VGKE; MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 4.70).
Entsprechend dem Verfahrensausgang wäre die Beschwerdegegnerin zu
verpflichten, den Beschwerdeführenden 1 und 4 der Hälfte ihrer Partei-
kosten zu ersetzen (Art. 64 Abs. 2 und 3 VwVG); sie hätte allerdings ih-
rerseits Anspruch auf Ersatz der Hälfte ihrer eigenen Parteikosten. Des-
wegen rechtfertigt es sich, diese Parteikosten wettzuschlagen.
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