Decision ID: 1e74e8d6-e256-5e14-9d4a-c5a6ac966118
Year: 1998
Language: it
Court: TI_TRPI
Chamber: TI_TRPI_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: 

in fatto
a.
I signori _ e _ _ sono proprietari a _ del mapp. n° _ RFP, situato nel nucleo del paese, su cui sorge la loro casa d'abitazione e del fondo contiguo al mapp. n° _RFP, situato in zona R3. Sul lato nord/ovest di quest'ultima particella, di forma stretta e molto allungata con un'appendice terminale rivolta ad est, sorgono alcuni subalterni.
b.
In data 18 dicembre 1995 il Consiglio comunale di _ ha adottato il PRP del nucleo, che prevede fra i suoi obiettivi principali l'eliminazione progressiva del traffico dal centro del paese tramite una completazione della rete dei collegamenti, che ne impedisca l'attraversamento veicolare. Il Piano viario contempla quindi la formazione di una strada di servizio a sud del nucleo, il cui tracciato, da realizzare sull'asse ed in prolungamento di Via _ _ fino all'intersezione con Via _, viene a tagliare in due il mapp. n° _ RFP: la parte a sud del tracciato rimane attribuita alla zona R3, mentre la parte a nord, interamente soggetta a riordino fondiario, è sottoposta a due tipi di azzonamenti: la fascia a contatto con il nucleo viene definita per una profondità di ca. ml. 20.00 "spazio esterno prevalentemente verde"; per i sub. B, C, D, ivi situati, è prevista la demolizione senza ricostruzione; la fascia successiva, profonda ca. ml. 12.50, viene inserita nell'"area delle nuove costruzioni" e termina a ca. ml. 3.00 dalla nuova strada. Il PRP prevedeva inoltre l'apertura al pubblico della strada privata che passa sul mapp. n° _RFP.
c.
Avverso tale ordinamento sono insorti davanti al Consiglio di Stato i signori _, opponendosi alla formazione del nuovo collegamento a sud del nucleo e all'apertura al pubblico transito della strada privata al mapp. n° _RFP e chiedendo che il mapp. n° _RFD rimanesse interamente attribuito alla zona R3. A sostegno delle loro tesi essi adducevano che l'obbligo di riordino fondiario non avrebbe dato sufficienti garanzie e possibilità di sfruttamento edilizio, che il vincolo di demolizione dei subalterni era insostenibile, che in generale, vista la grave perdita di valore del loro terreno, gli azzonamenti proposti andavano ristudiati, considerando in particolare la possibilità di ampliare verso nord l'area riservata alle nuove costruzioni, ed infine che la formazione della nuova strada, oltre a non risolvere il problema viario, avrebbe reso inedificabile la parte della loro proprietà posta a sud del tracciato.
Salvo per l'accoglimento della censura rivolta contro l'apertura al pubblico della strada che passa sul mapp. n° _RFD, il Municipio di _ ha chiesto la reiezione del gravame.
d.
Con ris. gov. 4 marzo 1998 (n° _8) il Consiglio di Stato ha approvato il PRP di _, accogliendo il ricorso dei signori _ limitatamente alla questione relativa alla strada privata.
e.
Dissentendo da tale decisione i signori _ insorgono ora davanti al TPT, riproponendo le censure disattese dal Governo ed invocando un apprezzamento erroneo dei fatti in relazione alla valutazione dei subalterni da demolire, valutazione peraltro effettuata senza esperire il necessario sopralluogo.
f.
Nello loro osservazioni il Municipio di _ e il Consiglio di Stato postulano la reiezione del gravame.
g.
In data 8 settembre 1998 si è tenuta l'udienza in contraddittorio, durante la quale veniva assegnato ai ricorrenti un termine di 60 giorni per comunicare se intendevano mantenere il ricorso.
Con scritto 26 ottobre 1998 i ricorrenti chiedevano che la procedura seguisse il suo corso.
c o n s i d e r a t o

in diritto
1.
La competenza di questo tribunale è data dall'art. 26 quater lett. D LOG, introdotto con la Legge concernente l'istituzione del Tribunale della pianificazione del territorio, entrata in vigore il 1. ottobre 1992.
A norma dell’art. 38 LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale della pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni dalla notificazione.
L’art. 38 LALPT legittima a ricorrere il Comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b), i proprietari dei fondi la cui situazione è stata modificata dalla decisione del Consiglio di Stato (cpv. 4 lett. c).
In concreto, la legittimazione attiva dei signori _, già insorti in prima sede, per gli stessi motivi, giusta l’art. 35 LALPT, è pacifica (art. 38 cpv. 4 lett. b) LALPT).
Presentato nei termini di legge, e quindi tempestivo, il ricorso è ricevibile in ordine.
2.
2.1
Il comune gode di autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (art. 16 CF; DTF 115 Ia 44). Il comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e riferimenti).
L’autonomia non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT: le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Il Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l’approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione. Se l’autorità di approvazione esige dal comune, per motivi oggettivi, di porre il PR in consonanza con l’ordinamento giuridico, il comune invocherà invano la lesione della sua autonomia (DTF 116 Ia 226 seg. consid. 2a; Alfred Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, Rep. 1991, pag. 45 e segg., in part. 55).
2.2
Il TPT non dispone, contrariamente al Consiglio di Stato, del sindacato d’opportunità (tranne, in applicazione dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una modifica d’ufficio del PR). Il ricorso è infatti proponibile solo contro la violazione del diritto (in particolare contro l'errata o mancata applicazione di una norma stabilita dalla legge o risultante implicitamente da essa, l'apprezzamento giuridico erroneo di un fatto, l'eccesso o l'abuso di potere, la violazione di una norma essenziale di procedura) e contro l’accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3 LALPT). Quest'ultimo motivo d'impugnazione, sostanzialmente identico a quello previsto dall'art. 49 lett. b PA per i ricorsi all'autorità federale e dall'art. 104 lett. b OG per il ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale, consente di invocare l'accertamento inesatto e incompleto dei fatti giuridicamente rilevanti, prevalendosi cioè di lacune o di errori che hanno influito direttamente sull'esito della controversia (A. Grisel, Traité de droit administratif, vol. II, p. 910; Rhinow/Koller/Kiss-Peter, Öffentliches Prozessrecht und Grundzüge des Justizverfassungsrechts des Bundes, n° _).
Nel caso concreto i ricorrenti rimproverano al Consiglio di Stato di aver basato la propria decisione su un accertamento erroneo della fattispecie, definendo i sub. B, C e D come "privi di particolare pregio". Orbene, a mente di questo Tribunale la doglianza è priva di oggettivo riscontro: infatti a prescindere dal fatto che la contestazione andava semmai proposta in prima sede, nulla consente di ritenere, sulla base degli atti in nostro possesso, che il Comune, nel qualificare i subalterni e nell'istituire il vincolo di demolizione contestato, sia incorso in errori o si sia fondato su premesse lacunose e che di riflesso il Governo non avesse sufficienti elementi a disposizione per avallare a ragion veduta la qualifica dei tre manufatti. Anzi, in sede di risposta, il Consiglio di Stato ha sottolineato come la qualifica dei manufatti rappresenti il risultato di una verifica dettagliata intrapresa dal Comune in collaborazione con i funzionari della SPU. Per il che la censura, e con essa quella relativa al mancato esperimento del sopralluogo, non merita di venir accolta.
3.
Giusta l'art. 22quater cpv. 1 della Costituzione federale (Cost.) i Cantoni devono allestire dei piani d'azzonamento per assicurare una funzionale utilizzazione del suolo e una razionale abitabilità del territorio. A livello legislativo l'obbligo di pianificare è codificato all'art. 2 LPT.
Secondo quest'ultima legge la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe: pianificazione direttrice, pianificazione dell'utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione. Il piano di utilizzazione - in Ticino detto PR - viene adottato, secondo le indicazioni del PD (art. 6 segg., 26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di un'ampia coordinazione e valutazione (Art. 1 cpv. 1 2a frase, 2 cpv. 1 LPT) e nell'ambito di una procedura ove è garantita protezione giuridica (art. 33 seg. LPT) e partecipazione democratica (art. 4 LPT). Il PR disciplina l'uso ammissibile del suolo (art. 14 segg. LPT): rende vincolante verso i privati detto ordinamento oltre che il contenuto del PD (art. 21 cpv. 1 LPT).
Ai sensi dell’art. 26 LALPT, il PR si compone di un rapporto di pianificazione, di rappresentazioni grafiche, di norme di attuazione e di un programma di realizzazione. Le rappresentazioni grafiche comprendono (art. 28 LALPT) i piani del paesaggio, delle zone, del traffico, delle attrezzature e costruzioni di interesse pubblico e il piano indicativo dei servizi pubblici. In particolare esse fissano i fondi la cui utilizzazione è subordinata a un piano particolareggiato, a un piano di quartiere o ad un'operazione di ricomposizione particellare (art. 28 cpv. 2 lett. c).
Il piano particolareggiato organizza e disciplina nel dettaglio l'uso ammissibile di una parte esattamente delimitata del territorio comunale, quando particolari obbiettivi di promozione urbanistica o socio-economica lo giustificano oppure interessi inerenti alla protezione naturalistica o ambientale, di monumenti, nuclei o centri storici lo richiedono. Esso deve essere previsto nell'ambito di un piano regolatore comunale (art. 54 LALPT).
4.
Per prassi costante del Tribunale federale una restrizione di diritto pubblico della proprietà è compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 22ter Cost. solo se si fonda su di una base legale (che deve essere chiara ed esplicita quando la limitazione è particolarmente grave, DTF 114 Ia 117 consid. 3), è giustificata da un interesse pubblico preponderante, rispetta il principio della proporzionalità, non viola la garanzia della proprietà quale istituto e dà luogo a piena indennità ove equivalga ad una espropriazione (DTF 10 febbraio 1992 in re Micheli, consid. 5b; DTF 115 Ia 29 consid. 4, 114 Ia 249 consid. 5a, 114 Ia 337 consid. 2, 113 Ia 364 consid. 2).
Nella fattispecie il problema della violazione della garanzia della proprietà quale istituto non si pone. I problemi espropriativi esulano invece dalle competenze del TPT.
5.
5.1
Entrando nel merito del ricorso, va anzitutto osservato che dal profilo viario la penetrazione nel nucleo di _ avviene attualmente da ovest, attraverso Via _, e da sud, attraverso Via _ e Via _, da cui prende inizio Via _, strada che permette l'accesso al comparto residenziale posto ad est. Per i veicoli diretti o prevenienti da questa zona il percorso più diretto per raggiungere la cantonale è quello che passa attraverso il nucleo. Riguardo la realizzazione della strada di servizio prevista a sud del centro del paese, che verrebbe a collegare Via _ con Via _, i ricorrenti negano l’esistenza del requisito del pubblico
interesse: a loro dire, essa non si rivelerebbe indispensabile per accedere al comprensorio posto ad est del centro storico, che sarebbe adeguatamente servito da Via _, strada che già unisce i sedimi con l'asse della strada cantonale. Inoltre il traffico nel nucleo, peraltro esclusivamente di tipo locale, non sarebbe determinato in modo prevalente dai veicoli che transitano in direzione del comparto posto ad est. Diversamente, l’autorità governativa ha giudicato che la nuova strada di servizio ed il suo tracciato rispondano ad esigenze funzionali ed urbanistiche del tutto sostenibili: da un parte l'infrastruttura verrebbe a circoscrivere coerentemente l'area di intervento del PRP tramite un limite urbanistico chiaro, caratterizzantesi come un prolungamento logico dell'attuale Via alla _, e nel contempo - coerentemente con l'intento di togliere progressivamente il traffico veicolare dal centro storico -si verrebbe a predisporre un asse viario di accesso ai fondi ed alle abitazioni situate ad est del nucleo, evitando il transito all'interno dello stesso.
5.2
La base legale del contestato vincolo è già data nel diritto federale, segnatamente dall'art. 3 cpv. 3 lett. a LPT, che prescrive alle autorità incaricate di compiti pianificatori di realizzare una rete viaria pubblica che permette di rendere sufficientemente accessibili i luoghi destinati all'abitazione e al lavoro. Questa imposizione è insita pure nell'obbligo, di cui all'art. 19 LPT, che induce i comuni a provvedere ad un'adeguata urbanizzazione in funzione degli azzonamenti previsti. A livello cantonale la LALPT stabilisce espressamente che il comune deve fissare nelle rappresentazioni grafiche del piano regolatore la rete delle vie di comunicazione per i mezzi di trasporto pubblici e privati con la precisazione delle linee di arretramento, le vie ciclabili e pedonali, i sentieri e i posteggi pubblici (art. 28 cpv. 2 lett. p LALPT). Quest'ultimo disposto abilita incontestabilmente i comuni a prevedere un collegamento di servizio quale quello in contestazione.
5.3
L'eliminazione progressiva del traffico dal nucleo di _ è uno dei tratti salienti delle scelte urbanistiche alla base del PRP: oltre alla tutela del carattere d'insieme del tessuto storico, tramite la valorizzazione degli elementi di pregio e l'attuazione di interventi di risanamento delle parti manomesse, ed alla protezione e valorizzazione degli spazi esterni privati, quali cortili aperti o chiusi, giardini, orti, e spazi residui adiacenti le costruzioni, il PRP prevede infatti la riqualifica degli spazi pubblici, in quanto elemento delle relazioni spaziali e funzionali all'interno del nucleo e quale tessuto connettivo della sua struttura, tramite l'eliminazione progressiva del traffico veicolare (cfr. Relazione PRP, p. 1.04). A questo proposito è necessario anzitutto osservare che la nuova strada di servizio, lunga un centinaio di metri e larga ca. ml. 7.00, pur non essendo confrontata a grossi volumi di traffico ma atta a convogliare parte dei veicoli che attualmente transitano nel nucleo, assolve una sua funzione specifica in relazione alla futura pedonalizzazione del centro di _. Gli aspetti positivi della contestata opera non possono essere sottaciuti: anzitutto tramite la sua esecuzione verrà messo a disposizione dei veicoli diretti o provenienti da est un percorso più consono alla funzione di servizio che è chiamato ad assolvere. In tal modo si contribuisce a raggiungere lo scopo di eliminare completamente il traffico dal nucleo di _, evitando nel contempo a tali veicoli di percorrere un tracciato molto più lungo per raggiungere la cantonale. L'opera permetterà inoltre di rivalutare il carattere abitativo dell’antica contrada e di recuperare gli spazi d’aggregazione caratteristici (piazze, strade) a vantaggio dell’intera popolazione del paese e non solo degli abitanti del nucleo. Questi indubbi benefici rispondono senz’altro ad interessi pubblici generalmente riconosciuti. Poco importa che il traffico di transito attraverso il nucleo non sia costituito esclusivamente dai veicoli che provengono da est: il Piano viario prevede infatti altre misure per evitare l'attraversamento del nucleo, fra cui per esempio la pedonalizzazione con funzione di servizio limitate del tratto iniziale di Via _.
Al cospetto di un interesse pubblico preponderante anche le doglianze relative alla sensibile perdita di valore della porzione del mapp. n° _RFP posta a sud del previsto tracciato non costituiscono un motivo sufficiente per impedire la realizzazione dell'infrastruttura e potranno se del caso venir fatte valere in sede espropriativa.
5.4
In merito all'incidenza finanziaria dell'opera e degli aspetti ad essa collegati sul bilancio del Comune - aspetto questo peraltro non sollevato in prima sede - va comunque rilevato che in linea di principio non tocca né compete però al TPT pronunciarsi sulla bontà, e tantomeno sull'opportunità, di scelte finanziarie adottate dai comuni. Il TPT, dato il riserbo impostogli in casi del genere, non può entrare nel merito delle spese per opere pubbliche che l'autorità comunale decide di accollarsi. Il tribunale interviene solo quando le scelte pianificatorie sono evidentemente insostenibili dal punto di vista dei costi.
In concreto però non v'è nulla che lasci intendere che l'autorità comunale abbia sopravvalutato in maniera clamorosa ed arbitraria le possibilità finanziarie del comune, al punto oltretutto da rendere irrealizzabile l'opera prevista dal PRP per soli motivi finanziari. Considerato che questo genere di investimento avverrà sull’arco di alcuni anni, poiché prima si dovrà procedere all’acquisto delle aree interessate, e ritenuta l'esiguità del tracciato previsto, non si può certo considerare la scelta operata dal Comune come arbitraria o sprovvista di ogni ragionevole fondamento.
6.
6.1
Lo scopo della contestata strada non è tuttavia solo quello di distrarre dal nucleo di _ il traffico in direzione di del comparto ad est; negli intenti del pianificatore, questa “bretella” è vista infatti anche quale strumento di promozione urbanistica di una nuova zona edificabile prevista a sud del nucleo, la cosiddetta “area delle nuove costruzioni” (cfr. Piano delle costruzioni n° _._) e più in generale del riordino urbanistico del suo fronte meridionale. Questa argomentazione, che ha contribuito in modo decisivo alla scelta del tracciato della strada, è decisamente contestata dai ricorrenti: a loro modo di vedere la creazione dell'area verde di stacco e del comparto delle nuove costruzioni non si fonderebbe su un sufficiente interesse pubblico, il riordino fondiario costituirebbe un onere troppo gravoso anche in termini di tempo ed il vincolo di demolizione dei tre subalterni si rivelerebbe palesemente inconciliabile con la garanzia della proprietà.
Orbene a questo proposito occorre anzitutto rilevare che il comparto dov'è situato il fondo dei ricorrenti, incluso attualmente in zona R3, è addossato al fronte sud del nucleo con cui confina direttamente. Esso presenta una situazione particellare disordinata e un'edificazione sparsa e casuale. Il PRP pone invece le premesse necessarie affinché lo sviluppo edilizio avvenga in maniera tale da salvaguardare e valorizzare gli elementi costituitivi e i rapporti spaziali presenti nel suo perimetro. Con la scelta di predisporre una fascia prevalentemente verde di stacco dal nucleo a cui fa seguito un'edificazione orientata viene sancita in modo preciso e funzionale la distinzione tra la struttura edilizia del nucleo e l'area residenziale circostante. Si può quindi senz’altro concludere che la misura pianificatoria all’esame risponde ad un giustificato interesse pubblico e rispetta il principio della proporzionalità; non è dato infatti di vedere quale altra misura meno incisiva, se non la previsione di un area di stacco, possa permettere di evitare che il nucleo si espanda in modo disordinato. La soluzione consacrata dal PRP appare senz’altro logica e sostenibile. Per quanto concerne poi i sub. B, C e D occorre anzitutto precisare la portata del vincolo di demolizione senza ricostruzione previsto dal PRP: lungi dall'implicare l'abbattimento dei tre manufatti ed impregiudicata la facoltà di effettuare interventi basati sugli art.li 70 LALPT (eccezioni al principio della conformità di zona) e 39 RALE (edifici esistenti in contrasto con il nuovo diritto), il vincolo si limita a disporre che (solo) nel caso in cui i manufatti dovessero venir demoliti, essi non potranno più venir riedificati. In quest'ottica e considerati gli scopi che si intendono raggiungere con il PRP il vincolo che grava i tre subalterni appare più che giustificato, risultando perfettamente conciliabile con la garazia della proprietà: sarebbe infatti contrario al fine perseguito con l'istituzione dell'area verde di stacco, permettere che al suo interno vengano perpetrate situazioni che ne pregiudicano in modo evidente l'attuazione. Per il che anche questa censura non merita di venir accolta.
6.2
Come già anticipato, i ricorrenti sollevano inoltre forti critiche a riguardo della prevista ricomposizione particellare, da cui l’autorità pianificatoria fa dipendere l’edificabilità del nuovo comparto denominato "Area delle nuove costruzioni". A tal proposito va premesso che l’art. 83 LALPT prevede espressamente la ricomposizione particellare come uno strumento pianificatorio avente lo scopo di migliorare e razionalizzare l’utilizzazione del suolo edificabile (cpv. 1); esso consiste in un riordinamento dei fondi , in modo da dar loro configurazione e superficie adatte o più idonee all’edificazione prevista dai piani e promuovere la realizzazione degli intenti pianificatori (cpv. 2). Il riordino fondiario può venir utilizzato ogniqualvolta si rende necessario promuovere la realizzazione di determinati intenti pianificatori, quali ad esempio, un piano particolareggiato.
Nel caso concreto, il riassetto fondiario previsto, lungi dall’essere destituito di qualsiasi fondamento pianificatorio, persegue uno scopo ben preciso: permettere la realizzazione del piano particolareggiato assicurando al contempo a tutti proprietari interessati una congrua edificabilità. Si consideri infatti che, tenuto conto della scelta operata dall’autorità comunale di confinare l’edificazione in una striscia situata fra l'area di stacco e la nuova strada di servizio, i fondi inclusi nel perimetro del PRP e situati ai lati del comparto soggetto a riordino particellare sarebbero, in caso di mancata esecuzione della misura, gravemente svantaggiati, risultando in pratica inedificabili. Per contro tramite l'attuazione della ricomposizione fondiaria e in base all'art. 15 cpv. 4 NAPP che porta l'indice di sfruttamento dallo 0.6 (cfr. art. 23 NAPR concernente la zona R3) allo 0.8 e include nel suo calcolo la superficie totale della particella (e quindi anche la porzione del fondo situata nell'area verde di stacco), ai ricorrenti viene garantito un congruo potenziale edificatorio. Alla luce di queste considerazioni, la ricomposizione particellare si presenta come una premessa indispensabile per l’attuazione del piano particolareggiato e si configura come una misura vantaggiosa per gli stessi ricorrenti. Il preponderante interesse pubblico alla sua esecuzione non può pertanto essere disconosciuto, se non si vuole svuotare il PRP di gran parte dei suoi intenti.
7.
In conclusione il pur comprensibile sacrificio che ne deriva ai proprietari deve, nella presente fattispecie, cedere il passo al preminente interesse pubblico volto alla riorganizzazione del comparto in cui è inserito il loro fondo e alla realizzazione della strada di servizio che lo attraversa. Per tutti i motivi sovraesposti il gravame deve quindi essere integralmente respinto.
Le spese, la tassa di giudizio nonché le ripetibili seguono la soccombenza.