Decision ID: 45e79528-855a-4f1a-ad8b-d88927c922d8
Year: 2003
Language: de
Court: ZH_VG
Chamber: ZH_VG_001
Canton: ZH
Region: Zürich
Law Area: public_law

I. Die regionale Radwegroute zwischen der Stadt Winterthur und dem Thurtal führt u.a. über das Gemeindegebiet von Dinhard, nämlich – von Seuzach her – über Welsikon bis zur SBB-Station Thalheim-Altikon. Etwa parallel zur Bahnstrecke von Welsikon nach Thalheim-Altikon verläuft der im Eigentum der Genossenschaft X stehende Flurweg, unterbrochen durch einen Teil gemeindeeigenen Gebietes auf der Höhe von Eschlikon. Aus Sicherheitsgründen (Trennung des Radwegs von der Staatsstrasse zwischen Welsikon und Eschlikon, Umgehung der engen Dorfdurchfahrt Eschlikon) wurde das Trassee des Radwegprojekts teilweise auf bestehende Gemeindestrassen und Flurwege verlegt. Das vom Tiefbauamt ausgearbeitete Projekt sieht im Wesentlichen die Erstellung eines rund 1440 m langen und 3 m breiten Radwegs von der Welsikerstrasse S-2 bis zum Bahnübergang bei der SBB-Station Thalheim-Altikon vor, wofür insgesamt 4326 m2 von der Genossenschaft X unentgeltlich abzutretenden Flurwegs verwendet werden sollen (Kat.-Nr. 01 ca. 1662 m2, Kat.-Nr. 02 ca. 1668 m2, und Kat.-Nr. 03 996 m2). Darauf wird eine 8 cm hohe Tragdeckschicht (Teerbelag) HTM 22L angebracht. Am 12. September 2000 stimmte der Gemeinderat Dinhard dem Projekt im Sinne von § 12 des Strassengesetzes vom 27. September 1981 (StrassG) zu. Mit Schreiben vom 7. und 25. August 2000 nahmen die Kantonspolizei und die Schweizerischen Bundesbahnen vom Projekt zustimmend Kenntnis.
Gegen die vorgesehene unentgeltliche Abtretung des Flurwegs wandte sich die Generalversammlung der Genossenschaft X am 4. Mai 2001 und verlangte zusätzlich die Entwässerung des Radwegs. Die Baudirektion ihrerseits hielt daran fest, dass die Abtretung von Flurwegen in der Regel nicht entschädigt werde. In der Folge befasste sich auch der Ombudsmann des Kantons Zürich mit der Angelegenheit. In diesem Zusammenhang fand im Beisein des Ombudsmanns, des Vorstands der Genossenschaft X und von Vertretern des Kantons (Baudirektion) am 17. August 2001 ein Augenschein statt, ohne dass es indessen zu einer Einigung gekommen wäre.
Die Gemeinde Dinhard erachtete das Projekt als von untergeordneter Bedeutung im Sinne von § 13 Abs. 1 StrassG und verzichtete auf eine öffentliche Auflage oder Orientierung der Bevölkerung. Die Auflage des Ausführungsprojekts und des Landerwerbsplans erfolgte vom 18. Januar bis 18. Februar 2002. Gleichzeitig wurde den betroffenen Grundeigentümern die persönliche Anzeige mit je einer Kopie des Publikationstextes zugestellt. Am 7. Februar 2002 erhob die Genossenschaft X dagegen Einsprache mit den Anträgen, die Abtretung des benötigten Landes sei "ordentlich" zu entschädigen und der Radweg sei zu entwässern. D, seinerseits Mitglied der Genossenschaft X, erhob ebenfalls Einsprache, worin er die Entwässerung des Radwegs über die Schulter in sein Kulturland beanstandete.
Mit Beschluss vom 12. Juni 2002 setzte der Regierungsrat das Projekt für die Erstellung eines Radwegs zwischen der Welsikerstrasse S-2 und der SBB-Station Thalheim-Altikon entsprechend den bei den Akten liegenden (und vorerwähnten) Plänen fest ( Disp. Ziff. I) und wies die Einsprachen im Sinn der Erwägungen ab (Disp. Ziff. II).
II. Dagegen erhob die Genossenschaft X am 29. August 2002 Beschwerde am Verwaltungsgericht und stellte die folgenden Anträge:
"1. Die Dispositiv-Ziffer I des angefochtenen Beschlusses sei um folgende Auflage zu ergänzen: Der abzutretende Flurweg ist mit einer Eindolung und nicht über die Schulter zu entwässern.
Eventuell sei über den baulichen Zustand und das Fassungsvermögen des heutigen Drainagesystems ein gerichtliches Gutachten einzuholen.
2. Die Dispositiv-Ziffer II, Satz 1, des angefochtenen Beschlusses sei aufzuheben.
3. Das Projekt sei für den Entscheid über die Entschädigung an die zuständige Schätzungskommission zu überweisen.
4. Es sei auf dem streitbetroffenen Grundstück ein Augenschein durchzuführen.
5. Der Beschwerdeführerin sei eine angemessene Umtriebsentschädigung zuzusprechen."
Der Regierungsrat liess in der Beschwerdeantwort vom 6. November 2002 Folgendes beantragen:
"1. Dispositiv II des angefochtenen Beschlusses sei insofern aufzuheben, als darin über eine Entschädigung der Landabtretung befunden wurde. In Übereinstimmung mit Antrag 3 der Beschwerde sei das Projekt für den Entscheid über die Entschädigung an die zuständige Schätzungskommission zu überweisen.
2. Im Übrigen sei die Beschwerde abzuweisen, insbesondere soweit eine Entwässerung des Radweges über eine Eindolung anstelle einer solchen über die Schulter verlangt wird."

Die Kammer zieht in Erwägung:
1. a) Das strittige kantonale Radwegprojekt wurde vom Regierungsrat nach den Bestimmungen des Strassengesetzes festgesetzt. Nach § 15 Abs. 1 in Verbindung mit § 1 StrassG gelten auch Plätze und Wege, insbesondere Rad-, Fuss-, Reit- und Wanderwege, als Strassen. Mit der Projektfestsetzung ist zusätzlich das Enteignungsrecht erteilt. Gegen kantonale Strassenprojekte kann gemäss § 17 Abs. 1 StrassG innert der Auflagefrist Einsprache erhoben werden. Die Legitimation richtet sich dabei nach der Rekurs- und Beschwerdelegitimation gemäss dem Verwaltungsrechtspflegegesetz vom 24. Mai 1959/ 8. Juni 1997 [VRG]. Mit der Einsprache können alle Mängel des Projekts geltend gemacht werden (§ 17 Abs. 2 Satz 1 StrassG). Über Einsprachen wird mit der Projektfestsetzung entschieden. Dieser Entscheid ist nach den Vorschriften über die Verwaltungsrechtspflege weiterziehbar (§ 17 Abs. 4 StrassG). Wer es unterlassen hat, Einsprache zu erheben, kann den Entscheid nicht anfechten. Im Enteignungsverfahren sind nach § 17 Abs. 3 lit. a StrassG Einsprachen gegen das Projekt ausgeschlossen. Lediglich bei Projekten von untergeordneter Bedeutung, bei denen auf das Einspracheverfahren verzichtet wird, können Begehren um Projektänderung noch im Enteignungsverfahren gestellt werden (§ 17 Abs. 5 StrassG).
b) Die Beschwerdeführerin hat während der dazu angesetzten Frist am 7. Februar 2002 Einsprache erhoben. Dabei erhob sie nicht nur Einwendungen gegen das Projekt (bezüglich der Frage der Entwässerung des Radweges), sondern auch gegen die Enteignung (soweit die vorgesehene Landabtretung unentgeltlich erfolgen sollte), wie dies mit der Bekanntmachung der Auflage angeordnet worden war. Als direkt Betroffene ist sie zur Beschwerde befugt, und das Verwaltungsgericht ist nach § 17 Abs. 4 Satz 2 StrassG in Verbindung mit § 41 VRG zur Beurteilung der Beschwerde zuständig. Auf die Beschwerde ist daher grundsätzlich einzutreten.
c) Die Gemeinde Dinhard verhielt sich insofern inkonsequent, als sie zwar auf die öffentliche Orientierung der Bevölkerung über das Radwegprojekt bzw. auf dessen öffentliche Auflage verzichtete, weil sie das Projekt als von untergeordneter Bedeutung einstufte (§ 13 Abs. 1 StrassG), gleichzeitig aber das Einspracheverfahren innert der Auflagefrist zuliess, obwohl bei Projekten von untergeordneter Bedeutung auch darauf hätte verzichtet werden können. Einsprachen gegen das Projekt wären dann im Enteignungsverfahren anzubringen gewesen (§ 17 Abs. 5 StrassG; vorn E. a in fine). Dies hat auf Bestand und Gültigkeit des angefochtenen Entscheides jedoch keinen Einfluss.
d) Mit der Beschwerde an das Verwaltungsgericht können gemäss § 50 f. VRG Rechtsverletzungen sowie die unrichtige oder ungenügende Feststellung des entscheidwesentlichen Sachverhalts gerügt werden. Dem Verwaltungsgericht steht eine Ermessensüberprüfung ausser bei Ermessensmissbrauch und Ermessensüberschreitung aber nicht zu.
e) Die Beschwerdeführerin verlangt die Vornahme eines Augenscheins. Sie begründet dies damit, dass die mit der Beschwerdebegründung eingelegten Plankopien nur unzureichende Anhaltspunkte über die tatsächlichen Verhältnisse zu liefern vermöchten und sich das Verwaltungsgericht einen Eindruck über Funktion und Zustand des heutigen Drainagesystems und Flurwegs mit den angedrohten Nachteilen verschaffen sollte. Der Augenschein ermöglicht der Behörde die unmittelbare Wahrnehmung von Tatsachen. Eine Pflicht zur Vornahme eines Augenscheins besteht nur dann, wenn die tatsächlichen Verhältnisse auf andere Weise überhaupt nicht abgeklärt werden können (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/ Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 7 N. 41 f.). Das ist vorliegend nicht der Fall. Es ist unbestritten, dass sich bereits heute – noch ohne den zu erstellenden Radweg – das Wasser am südlichen Rand des Bereichs Stockacker nach häufigen und starken Regenfällen teilweise auf Ackerland sammelt. Der Grundbuchplan 7 mit den eingezeichneten Drainageleitungen gibt über deren Lage genügend Auskunft. Da sich unter den heutigen Verhältnissen einzig im erwähnten Bereich Stockacker das Wasser sammelt, ist davon auszugehen, dass auch nur dort ein Problem bei zusätzlich anfallendem Wasser entstehen könnte (dazu hinten E. 3). Zur Abklärung dieser Tatsache bedarf es indessen keines Augenscheins, umso weniger, als in jenem Bereich gerade kein Drainagesystem besteht. Ausserdem ist das Bauprojekt umfassend dokumentiert. Es ist daher auf einen Augenschein zu verzichten.
2. Wie dargelegt, wurde mit der Auflage des Radwegprojekts gleichzeitig Frist zur Einsprache gegen das Projekt als auch gegen die Enteignung und für Entschädigungsbegehren angesetzt (vorn E. 1c). Der Regierungsrat trat in der Begründung des angefochtenen Entscheids auf die rein enteignungsrechtlichen Begehren – Forderung der Beschwerdeführerin nach Entschädigung für die abgetretene Flurwegfläche – nur insofern ein, als er auf das nach der Festsetzung stattfindende Enteignungsverfahren im Sinn von § 18 ff. StrassG hinwies. Damit war er auf das Entschädigungsbegehren tatsächlich nicht eingetreten.
Nach § 18 StrassG wird das für den Strassenbau benötigte Land freihändig, im Landumlegungsverfahren oder durch Enteignung erworben. Die Enteignung erfolgt dabei nach der kantonalen Enteignungsgesetzgebung (§ 21 StrassG). Im Dispositiv des angefochtenen Entscheids wies der Regierungsrat neben den Einsprachen gegen das Projekt auch diejenigen, wonach die Abtretung des benötigten Landes ordentlich zu entschädigen sei, im Sinne der Erwägungen ab. Der Widerspruch zur Begründung ist offensichtlich.
a) Soll der Flurweg öffentliches Strassengebiet werden, stellt dies eine Aufhebung des Flurwegs dar. Da die am Flurweg Beteiligten durch die Öffentlicherklärung und durch die Abtretung von Weggebiet an eine öffentliche Strasse von der Unterhaltspflicht entlastet werden, ist es möglich, dass ihnen durch die Enteignung gar keine Vermögensnachteile erwachsen. In diesem Fall muss das Flurweggebiet unentgeltlich an die Gemeinde abgetreten werden (Hans Huber, Das Flurwegrecht des Kantons Zürich, Diss. Zürich 1944, S. 236 f.). Der Regierungsrat hat diese Fragen wie erwähnt materiell gar nicht geprüft. Entsprechend ist es auch dem Verwaltungsgericht schon aus prozessualen Gründen verwehrt, einen Entscheid darüber zu fällen, ob die Abtretung eines Flurwegs zu entschädigen ist oder nicht. Auf die entsprechenden Vorbringen der Beschwerdeführerin braucht nicht weiter eingegangen zu werden.
b) Mangels Zuständigkeit hätte der Regierungsrat auf die Einsprachen betreffend Entschädigung des abzutretenden Flurweglandes nicht eintreten dürfen und dies im Dispositiv so festhalten müssen. Die Beschwerdeführerin macht zu Recht geltend, dass die Frage, ob eine Abtretung [von Flurwegland] generell entschädigungspflichtig sei, vorerst durch die kantonale Schätzungskommission im Sinn von § 32 f. des Gesetzes über die Abtretung von Privatrechten vom 30. November 1879 (AbtrG) zu beurteilen sei und der Regierungsrat darüber nicht hätte entscheiden dürfen. Insofern erweist sich die Beschwerde begründet, wie auch der Beschwerdegegner zugesteht und seinerseits die Korrektur des angefochtenen Entscheids dahingehend verlangt, dass auf die Frage der Entschädigung für die Landabtretung mangels Zuständigkeit nicht eingetreten werde. Entsprechend ist Dispositiv-Ziffer II anzupassen.
c) Nicht zu beanstanden ist im Übrigen der im angefochtenen Entscheid enthaltene Auftrag an die Baudirektion, den Landerwerb nach den §§ 18 ff. StrassG durchzuführen. Unzutreffend ist in diesem Zusammenhang der Vorwurf der Beschwerdeführerin, die Gemeinde Dinhard hätte vorerst den Versuch machen müssen, sich im Sinn von § 29 Abs. 1 AbtrG mit den Einsprechern oder denjenigen, die Forderungen erhoben haben, über den Umfang der Abtretung und das Mass der Entschädigung zu verständigen. Denn vorliegend, wo das Expropriationsrecht erst mit dem Projektfestsetzungsbeschluss erteilt wird (§ 15 Abs. 1 Satz 3 StrassG), könnten Verhandlungen erst nach Erlass desselben erfolgen. Andernfalls würde über eine Landabtretung verhandelt, ohne dass das zugrunde liegende Projekt schon feststünde. Ein Verfahrensfehler liegt daher nicht vor. Im Übrigen war unter Beizug des Ombudsmanns bereits vor Erlass des angefochtenen Beschlusses eine Einigung vergeblich versucht worden (vorn Ziff. I).
3. Die Beschwerdeführerin befürchtet vermehrte Wasseransammlungen im Bereich der tiefer gelegenen Landparzellen und beantragt, den asphaltierten Radweg ordentlich mit Eindolungen und nicht über die Schulter mit flächenartiger Versickerung zu entwässern, wie im Projekt vorgesehen. Ferner macht sie geltend, im Bereich des fraglichen Abtretungslandes befinde sich ein eingedolter Bach. Das Drainagesystem sei bereits heute ausgelastet und vermöge kein zusätzliches Wasser mehr aufzunehmen. Während auf dem bisherigen Naturweg das Wasser habe versickern können, werde es inskünftig nur noch längs und quer über die Strasse abgeführt, vor allem längs der Strasse und sich entsprechend im tieferen Bereich sammeln, was zu noch grösseren und somit unzumutbaren Wasseransammlungen führe. Die Meliorationsleitungen seien heute nur bei häufigen und starken Regenfällen ausgelastet. Es würden künftig aber vermehrt Rückstauungen entstehen. Damit ergebe sich durch die Asphaltierung des Flurwegs eine nennenswerte Verschlechterung der heutigen Situation. Es sei zu befürchten, dass die Hauptleitungen des Drainagesystems plötzlich zu klein würden und sie durch den Kanton verpflichtet werden könnte, den eingedolten Bach auszudolen.
Vorliegend kann es einzig um die Frage gehen, ob der projektierte Radweg die bestehende Situation verschlechtern, konkret zu vermehrten Wasseransammlungen führen könnte.
a) Es liegt auf der Hand, dass auf einer geteerten Strasse weniger Wasser versickern kann als auf einem Feldweg. Fehl geht die Beschwerdeführerin allerdings mit dem Hinweis, dass das Regenwasser bisher auf dem Naturweg weitgehend versickern konnte. Das ist nur teilweise der Fall, sammelt sich doch heute schon das Wasser bei starken Regenfällen am tiefsten Punkt des Flurwegs (Bereich Stockacker) sowohl auf dem Weg als auch links und rechts davon, was bereits bei den Abklärungen des Ombudsmanns vom Tiefbauamt belegt wurde. Entsprechend ist davon auszugehen, dass schon auf dem bestehenden Flurweg ein erheblicher Teil des Wassers nicht versickert, sondern sich im tieferen Bereich sammelt. Es wird den ausführenden Organen des Radwegprojekts obliegen, zu verhindern, dass sich künftig Wasser am tiefsten Punkt des Radwegs sammelt.
b) Auch wenn auf einer geteerten Strasse weniger Wasser versickern kann als auf einem Naturweg, führt dies nicht zwingend dazu, dass das Wasser weitgehend unbehindert längs der Strasse zum tieferen Bereich des Flur- bzw. Radwegs abgeführt wird, wie die Beschwerdeführerin geltend macht. Sie übersieht dabei, dass nach den massgebenden Plänen des Projektes – in welche sie Einsicht nehmen konnte – der Radweg stets mit einem leichten seitlichen Gefälle (Quergefälle von 3%) versehen wird und dessen Ränder mit einer Humusierung ergänzt werden. Ausserdem erhöht sich der Radweg mit der Tragdeckschicht um 8 bis 13 cm gegenüber dem heutigen Flurweg. Damit wird die Entwässerung weitgehend über die Schulter (seitlich) stattfinden, weshalb nicht davon ausgegangen werden kann, dass sich das Wasser auf dem Radweg vermehrt an dessen tiefstem Punkt sammelt und insofern die bisherigen Verhältnisse verschärft. Die Beschwerdeführerin "befürchtet" denn auch nur vermehrte Wasseransammlungen und örtlich begrenzte Überschwemmungen im Bereich der tiefer gelegenen Landparzellen, ohne solche näher zu bezeichnen.
c) Zudem ist im Bereich, der heute schon bei starken und häufigen Regenfällen überschwemmt wird, gerade kein Drainagesystem in unmittelbarer Nähe vorhanden. Es erübrigt sich damit, zu prüfen, ob an jener Stelle das Drainagesystem bereits ausgelastet sei und kein zusätzliches Wasser mehr aufzunehmen vermöge, wie die Beschwerdeführerin ausführen lässt. Richtig ist, dass im Bereich Stockacker, wo das Drainagesystem teilweise an den Flurweg heranreicht, die Entwässerung nicht nur über die Schulter, sondern auch über das Drainagesystem erfolgen wird. Das gilt etwas weniger ausgeprägt für das Gebiet Kat.-Nr. 02 (wo das Drainagesystem nicht direkt heranreicht) und das Gebiet vor der Einmündung des Flurwegs Kat.-Nr. 04, wo wiederum eine Drainageleitung bis an den Flurweg (hier Kat.-Nr. 01) heranführt. Indessen sind die vom Drainagesystem aufzunehmenden Wassermengen aufgrund der vorgesehenen seitlichen Versickerung beim Radweg beschränkt. Dass damit das Drainagesystem überlastet würde, vermag die Beschwerdeführerin nicht darzutun. Insbesondere bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass das Drainagesystem – nicht dessen Hauptleitungen – bereits ausgelastet sei und kein zusätzliches Wasser mehr aufzunehmen vermöge, nachdem sich bisher das Wasser lediglich an einem Ort, wo gerade kein Drainagesystem anliegt, sammelte. Anlässlich der Generalversammlung vom 4. Mai 2001 wurde davon gesprochen, dass das eingedolte Gewässer, in welches das Drainagesystem entwässere, ausgelastet sei, nicht aber das Drainagesystem als solches. Nachdem aber das Drainagesystem ohnehin nur teilweise zur Entwässerung des geplanten Radwegs herangezogen wird, ist davon auszugehen, dass die geringen zusätzlichen Wassermengen vom eingedolten Gewässer noch aufgenommen werden können. Konkrete Anhaltspunkte für dessen bereits bestehende Auslastung bestehen nicht.
d) Nach Art. 3 Abs. 3 lit. b der Gewässerschutzverordnung vom 28. Oktober 1998 (GSchV) gilt das von bebauten oder befestigten Flächen abfliessende Niederschlagswasser in der Regel als nicht verschmutztes Abwasser, wenn es u.a. von Strassen, Wegen und Plätzen stammt, auf denen keine erheblichen Mengen von Stoffen, die Gewässer verunreinigen können, umgeschlagen, verarbeitet und gelagert werden, und wenn es bei der Versickerung im Boden oder im nicht wassergesättigten Untergrund ausreichend gereinigt wird. Solche Verhältnisse sind bei einem geteerten Radweg anzunehmen, selbst wenn er zusätzlich vom landwirtschaftlichen Verkehr und allenfalls vom Vieh benützt wird. Anhaltspunkte für einen wassergesättigten Untergrund bestehen keine. Das auf dem Radweg anfallende Regenwasser ist daher als nicht verschmutztes Abwasser zu betrachten. Nach Art. 7 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 24. Januar 1991 über den Schutz der Gewässer (Gewässerschutzgesetz, GSchG) ist nicht verschmutztes Abwasser nach den Anordnungen der kantonalen Behörde versickern zu lassen (vgl. auch Art. 8 Abs. 1 GSchV, wonach verschmutztes Abwasser nicht versickern darf). Erlauben die örtlichen Verhältnisse dies nicht, so kann es mit Bewilligung der kantonalen Behörde in ein oberirdisches Gewässer eingeleitet werden.
Es bestehen, wie bereits dargelegt, keine Anhaltspunkte dafür, dass das anfallende Regenwasser auf dem Radweg nicht weitgehend über die Schulter versickern könnte und würde. Die von der Beschwerdeführerin befürchtete Verpflichtung, den eingedolten Bach ausdolen zu müssen, findet in den Akten keine Stütze; ebensowenig sprechen die bestehenden Verhältnisse dafür, dass eine Versickerung des anfallenden unverschmutzten Abwassers zu erheblichen Rückstauungen führen würde. Unter diesen Umständen erübrigt es sich, ein Gutachten zum heutigen Zustand des Drainagesystems und zu den Auswirkungen der Entwässerung nach Asphaltierung der Flurstrasse einzuholen, wie dies die Beschwerdeführerin eventualiter beantragt.
4. Demnach ist die Beschwerde insofern gutzuheissen, als Dispositiv-Ziffer II des angefochtenen Beschlusses im Sinn der Erwägungen abzuändern ist. ...
Im angefochtenen Entscheid erhielt die Baudirektion den Auftrag, den Landerwerb nach §§ 18 ff. StrassG durchzuführen. Nachdem mit dem vorliegenden Entscheid die Voraussetzungen dazu geschaffen sind, bleibt es der Baudirektion in Ausführung ihres Auftrags überlassen, das Schätzungsverfahren einzuleiten.