Decision ID: a59b9db3-aae1-4d26-940f-e0c8721554c6
Year: 2019
Language: de
Court: SG_KGN
Chamber: SG_KGN_999
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: 

Sachverhalt:
A.- Am 8. August 2018 ersuchte X das Baudepartement des Kantons St. Gallen, es
seien ihr gestützt auf das Gesetz über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung
(sGS 140.2, abgekürzt: OeffG) Kopien sämtlicher durch das Baudepartement
ergangenen bzw. in dessen Entscheidsammlung vorhandenen Rekursentscheide sowie
schriftlich erstatteten Rechtsauskünfte zuzustellen, welche den Interessenkonflikt
zwischen dem nachbarrechtlichen Beseitigungsanspruch von Bäumen und Sträuchern
gemäss Art. 98 ff. des Einführungsgesetzes zum schweizerischen Zivilgesetzbuch
(sGS 911.1, abgekürzt: EG-ZGB) sowie dem öffentlich-rechtlichen Fällverbot mit
Bewilligungsvorbehalt in Gebieten mit geschütztem Baumbestand (wie insbesondere in
Art. 39 der Bauordnung der Stadt St. Gallen) zum Gegenstand haben. Das
Baudepartement stellte am 22. August 2018 die Prüfung des Gesuchs in Aussicht,
verbunden mit dem Hinweis, aufgrund der grossen Arbeitsbelastung erfolge eine
Rückmeldung zu einem späteren Zeitpunkt. Mit Schreiben vom 15. Oktober 2018 teilte
das Baudepartement X mit, ihrem Gesuch könne nicht entsprochen werden, und
verwies gestützt auf Art. 16 Abs. 3 und Art. 17 OeffG auf das Recht, innert vierzehn
Tagen den Erlass einer Verfügung zu verlangen, was sie am 23. Oktober 2018 tat. Mit
Verfügung vom 14. Dezember 2018 wies das Baudepartement das Begehren ab und
auferlegte der Gesuchstellerin eine Gebühr von Fr. 1'000.–. Zur Begründung wurde
angeführt, von der Anwendung des Öffentlichkeitsgesetzes seien Verfahren der Zivil-,
Straf- und Verwaltungsrechtspflege einschliesslich Schlichtungs-, Schieds- und
Rechtshilfeverfahren von vornherein ausgenommen (Art. 2 Abs. 1 OeffG). Der
Ausschluss umfasse sowohl hängige als auch abgeschlossene Verfahren. Unter die
Verfahren der Verwaltungsrechtspflege fielen nicht nur die Verfahren vor
Verwaltungsjustizbehörden, sondern ebenso die Verfahren der verwaltungsinternen
Rechtspflege. Eine Zustellung der verlangten Unterlagen sei daher gestützt auf Art. 2
Abs. 1 OeffG abzulehnen. Der Antrag sei zudem allgemein gefasst und umschreibe
lediglich das Thema des Inhalts der verlangten Dokumente, ohne diese konkret zu
bezeichnen. Er beziehe sich vielmehr auf eine unbestimmte Menge Unterlagen und
komme somit einer verpönten "fishing expedition" gleich, zumal offen sei, ob dem
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Thema entsprechende Dokumente überhaupt vorhanden seien. Dem Gesuch könne
folglich auch aus diesem Grund nicht stattgegeben werden.
B.- Mit Eingabe von 14. Januar 2019 und Ergänzung vom 25. Januar 2019 erhob X
Rekurs bei der Verwaltungsrekurskommission mit dem Antrag, die Verfügung des
Baudepartements vom 14. Dezember 2018 sei aufzuheben und es sei ihr Zugang zu
gewähren zu den in der Entscheidsammlung des Baudepartements vorhandenen
Rekursentscheiden sowie schriftlich erstatteten Rechtsauskünften, welche den
Interessenkonflikt zwischen dem nachbarrechtlichen Beseitigungsanspruch von
Bäumen und Sträuchern gemäss Art. 98 ff. EG-ZGB mit dem öffentlich-rechtlichen
Fällverbot mit Genehmigungsvorbehalt in Gebieten mit geschütztem Baumbestand (wie
insbesondere in Art. 39 der Bauordnung der Stadt St. Gallen) zum Gegenstand haben
bzw. ihr seien Kopien davon zuzustellen, unter Kosten- und Entschädigungsfolge.
Das Baudepartement beantragte in seiner Vernehmlassung vom 13. Februar 2019, der
Rekurs sei abzuweisen.
Die Rekurrentin erhielt Gelegenheit, zur vorinstanzlichen Vernehmlassung Stellung zu
nehmen. Dies tat sie mit Eingabe vom 28. Februar 2019. Am 25. März 2019 reichte sie
einen Beitrag aus den juristischen Mitteilungen des Baudepartements ein, worin dieses
bekanntgab, seine Rechtsprechung, die bisher lediglich vereinzelt publiziert gewesen
sei, werde künftig auf der neuen Publikationsplattform, an welcher der Kanton derzeit
arbeite, abrufbar sein. Das Baudepartement äusserte sich dazu am 9. April 2019.
Die von den Verfahrensbeteiligten zur Begründung ihrer Anträge vorgebrachten

Ausführungen werden, soweit wesentlich, in den nachstehenden Erwägungen
dargelegt und gewürdigt.
Erwägungen:
1.- Die Sachurteilsvoraussetzungen sind von Amtes wegen zu prüfen. Erstinstanzliche
Verfügungen der Departemente über Auskunftserteilung sowie Zugang zu amtlichen
Dokumenten nach dem Öffentlichkeitsgesetz vom 18. November 2014 können mit
Rekurs bei der Verwaltungsrekurskommission angefochten werden (Art. 41 lit. a
Ziff. 3 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt: VRP).
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Die sachliche Zuständigkeit ist daher gegeben. Die Rekurrentin ist zur Ergreifung des
Rechtsmittels legitimiert (Art. 45 Abs. 1 VRP). Die Rekurserklärung vom 14. Januar
2019 sowie deren Ergänzung vom 25. Januar 2019 wurden rechtzeitig eingereicht und
entsprechen formal und inhaltlich den gesetzlichen Anforderungen (Art. 47 Abs. 1
sowie 48 Abs. 1 und 2 VRP). Auf den Rekurs ist daher einzutreten.
2.- Nach Art. 2 Abs. 1 OeffG wird dieser Erlass in Verfahren der Zivil-, der Straf- und
der Verwaltungsrechtspflege einschliesslich Schlichtungs-, Schieds- und
Rechtshilfeverfahren nicht angewendet.
a) Das Baudepartement erwog, von der Anwendung des OeffG seien Verfahren der
Zivil-, der Straf- und der Verwaltungsrechtspflege von vornherein ausgenommen. Der
Ausschluss umfasse sowohl hängige als auch abgeschlossene Verfahren. Unter die
Verfahren der Verwaltungsrechtspflege fielen nicht nur die Verfahren vor
Verwaltungsjustizbehörden, sondern ebenso die Verfahren der verwaltungsinternen
Rechtspflege. Als solche würden die Verfahren bezeichnet, in denen eine
Verwaltungsbehörde über die Erledigung einer verwaltungsrechtlichen Streitigkeit
entscheide. Vorliegend werde die Zustellung von Kopien sämtlicher Rekursentscheide
und schriftlich erstatteter Rechtsauskünfte und damit die Zustellung von Unterlagen
beantragt, die im Rahmen verwaltungsinterner Verfahren vor dem Baudepartement
erstellt worden seien. Eine Zustellung dieser Unterlagen sei daher bereits gestützt auf
den Ausschluss in Art. 2 Abs. 1 OeffG abzulehnen.
Die Rekurrentin wendet dagegen ein, Zweck von Art. 2 Abs. 1 OeffG sei es, einen
generellen Vorbehalt zugunsten von Spezialgesetzen vorzusehen, in denen die
Informationsverarbeitung oder der Zugang zu Informationen eigens geregelt sei. Das
für das Rekursverfahren vor dem Departement anwendbare VRP enthalte in
Art. 39 zwar eine Regelung für die Veröffentlichung bzw. Bekanntgabe von
Entscheiden; diese sei aufgrund ihrer systematischen Einordnung allerdings explizit auf
die Gerichtsbehörden beschränkt. Das Baudepartement werde in seiner Funktion als
Rekursinstanz in den Art. 16 ff. des Gerichtsgesetzes (sGS 941.1, abgekürzt: GerG), in
denen die gerichtlichen Organe der Verwaltungsrechtspflege geregelt würden, nicht
genannt; es gelte also nicht als Gericht. Folge davon sei, dass sich die Departemente
bei der Frage nach der Veröffentlichung bzw. Bekanntgabe ihrer Rekursentscheide
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nicht auf Art. 39 VRP berufen könnten; auch sonst gebe es im VRP keine
spezialgesetzliche Regelung betreffend Veröffentlichung und Bekanntgabe von
Rekursentscheiden der Departemente. Mangels spezialgesetzlicher Regelung gelte
somit der in Art. 2 Abs. 1 OeffG genannte Vorbehalt für das Baudepartement in seiner
Funktion als Rekursinstanz von vornherein nicht. Das OeffG lehne sich eng an das
bereits am 1. Juli 2006 in Kraft getretene Bundesgesetz über das Öffentlichkeitsprinzip
in der Verwaltung (SR 152.3, abgekürzt: BGÖ) an. Beide Gesetze verfolgten exakt die
gleiche Zwecksetzung, was die praktisch wortwörtliche Übernahme der Formulierung
von Art. 1 BGÖ in Art. 1 Abs. 1 OeffG beweise. Zu Recht habe daher das Departement
des Innern in einem Rekursentscheid vom 21. April 2016 erwogen, dass es aufgrund
der wesentlichen Ähnlichkeit der beiden Gesetze und der ihnen zugrunde liegenden
gleichen Zwecksetzung sinnvoll und gerechtfertigt sei, sich bei vergleichbaren
Fragestellungen an das bereits ausführlich dokumentierte Bundesrecht zumindest
anzulehnen. Nach der bundesrätlichen Botschaft zu Art. 3 Abs. 1 BGÖ würden sowohl
die hängigen als auch die abgeschlossenen Verfahren erfasst. Die entsprechenden
Verfahrensgesetze seien anwendbar und blieben vorbehalten. Beim Fehlen einer
Spezialregelung sei die nicht veröffentlichte Rechtsprechung, welche sich im
Zusammenhang mit einer öffentlichen Aufgabe im Besitz einer Behörde befinde, unter
den ordentlichen Voraussetzungen zugänglich, d. h. ohne Geltendmachung eines
Interesses und unter Vorbehalt eines überwiegenden öffentlichen oder privaten
Interesses an der Geheimhaltung. Das Baudepartement sei als Rekursinstanz in einem
inhaltlich sehr vielfältigen Zuständigkeitsbereich tätig. Dennoch sei es notorisch, dass
von allen in diesen Bereichen ergangenen Entscheiden nur ein kleiner Bruchteil in den
„juristischen Mitteilungen" publiziert werde; der grössere Teil davon werde nicht
bekannt gemacht. Aufgrund der identischen Zweckrichtung des BGÖ sowie des OeffG
und mangels spezialgesetzlicher Regelung auf Stufe Kanton müsse bezüglich der nicht
veröffentlichten Rechtsprechung das in der bundesrätlichen Botschaft Angeführte
sachgemäss gelten, wonach nicht veröffentlichte Rekursentscheide gestützt auf Art. 5
lit. b OeffG ohne Nachweis eines besonderen Interesses herauszugeben sind. Dies sei
darum zwingend, weil der gegenüber Gerichten gestützt auf Art. 30 Abs. 3 der
Bundesverfassung (SR 101, abgekürzt: BV) geltende, generelle und umfassende
Herausgabeanspruch von Urteilen bei Entscheiden von administrativen Behörden nicht
gelte; die Gewährleistung des Zugangs nach dem OeffG biete hier das notwendige
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Korrektiv, seien doch die Interessen an einem korrekten, gesetzmässigen Verfahren,
der Transparenz der Rechtspflege sowie der möglichen Kontrolle von Rechtsprechung
und -findung in den Verfahren der verwaltungsinternen Verwaltungsrechtspflege exakt
die gleichen wie in den Verfahren vor den Gerichten. Indem sich das Baudepartement
dem Anwendungsbereich des OeffG selbst entzogen und den Zugang zu den
verlangten Rekursentscheiden und Rechtsauskünften verweigert habe, verletze es
Art. 2 Abs. 1 und Art. 5 lit. b OeffG sowie Art. 60 der Kantonsverfassung (sGS 111.1,
abgekürzt: KV).
b) Soweit ersichtlich gibt es zur Frage der Anwendung des OeffG (wie auch des BGÖ)
auf Entscheide der verwaltungsinternen streitigen Rechtspflege keine Präjudizien. Auch
im Schrifttum wird diese Frage nicht explizit behandelt. In den Kommentierungen zum
BGÖ wird festgehalten, dass dieses im Falle eines hängigen streitigen
Verwaltungsverfahrens nicht angerufen werden könne (Rainer J. Schweizer/Nina
Widmer, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Handkommentar zum BGÖ, Bern 2008, Art. 3 Rz.
35 f.). Kontrovers wird allerdings beurteilt, ob das BGÖ auf abgeschlossene Verfahren
der Verwaltungsrechtspflege anwendbar ist. Schweizer/Widmer bejahen dies und
halten fest, sobald ein Verfahren abgeschlossen werde, würden die spezialgesetzlichen
Normen gerade nicht mehr gelten. Somit sei es die logische Konsequenz, dass für die
Regelung der Auskunfts-, Akteneinsichts- und Aktenzugangsrechte ausserhalb eines
hängigen Verfahrens das BGÖ bei gegebenen sonstigen Voraussetzungen zur
Anwendung gelange (Rainer J. Schweizer/Nina Widmer, a.a.O., Art. 3 Rz. 12). Doch
wird auch die Auffassung vertreten, der Gesetzeswortlaut gebe keinen Anhaltspunkt für
eine Beschränkung der Anwendung des BGÖ auf hängige Verfahren, und angesichts
der unzweideutigen Aussage in der Botschaft sei eine Anwendung des BGÖ auf
Dokumente aus abgeschlossenen Rechtspflegeverfahren de lege lata nicht zu
rechtfertigen (Christa Stamm-Pfister, in: Maurer-Lambrou/Blechta [Hrsg.], Basler
Kommentar zum BGÖ, 3. Aufl. 2014, N 5 zu Art. 3 BGÖ). Explizit Bezug genommen auf
Unterschiede zwischen der streitigen verwaltungsinternen Rechtspflege und der
verwaltungsexternen, also der gerichtlichen Verwaltungsrechtspflege und damit der
Verwaltungsjustiz im engeren Sinn wird in diesen Kommentierungen nicht. Auffallend
ist ausserdem, dass die Ausnahmen in Art. 3 Abs. 1 BGÖ unter dem Titel
"Justizverfahren" kommentiert werden, aber gleichwohl die verwaltungsinterne
Rechtspflege behandelt wird (Stamm-Pfister, a.a.O., Überschrift vor N 4 sowie N 21 f.
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zu Art. 3 BGÖ). Ein Departement gehört aber auch dann nicht zur Justiz, wenn es als
Rekursinstanz tätig ist. Da das Gesetz ausschliesslich den Begriff der
Verwaltungsrechtspflege verwendet und dieser im weiten Sinn verstanden werden
kann, erscheint der Standpunkt der Vorinstanz an sich nachvollziehbar.
Festzuhalten bleibt indessen, dass es im vorliegenden Fall nicht um die Akteneinsicht
in konkrete hängige oder abgeschlossene Verfahren bzw. in bestimmte Entscheide
geht. Der Anspruch auf Akteneinsicht in solche Verfahren hängt nach den
Verfahrensgesetzen in der Regel davon ab, ob jemand als Partei am Verfahren beteiligt
ist oder ob er ein schutzwürdiges Interesse an der Akteneinsicht hat. Vorliegend geht
es um den Zugang zu Rechtsmittelentscheiden der verwaltungsinternen Rechtspflege
im Sinne der Kenntnisnahme der Praxis einer Rekursinstanz zu bestimmten
Rechtsfragen. In der Botschaft der Regierung zum Entwurf des Informationsgesetzes
wurde auf die verwaltungsinterne Rechtspflege nicht speziell hingewiesen.
Grundlegende Entscheide der verwaltungsinternen Rechtspflege werden im Kanton St.
Gallen seit Jahrzehnten in der Entscheidsammlung GVP publiziert, solche der
Vorinstanz auch in den "Juristischen Mitteilungen, JuMi, des Baudepartements". In der
bis 2016 publizierten GVP und im Register der JuMi seit 2008 sind allerdings zum
Suchbegriff OeffG keine Entscheide abrufbar (Seiten besucht am 28. März 2019). Die
Publikationspraxis der Departemente ist nicht transparent, insbesondere ist nicht
bekannt, welche Entscheide in der GVP oder in den JuMi nicht publiziert wurden. Eine
systematische Publikation der Praxis ist aber gemäss der von der Rekurrentin
eingereichten Publikation der JuMi offenbar in nächster Zukunft vorgesehen.
Die Publikation von Gerichtsurteilen stützt sich auf Art. 30 Abs. 3 BV (vgl. dazu
grundlegend BGer 1C_123/2016 vom 21. Juni 2016 E. 3.5.2 f.). Im Rahmen der
öffentlichen Verkündung von Urteilen und der Publikation von Urteilen im Internet und
in anderen Foren kann von der Praxis der Gerichte Kenntnis genommen werden. Der
Zugang zu amtlichen Dokumenten der Verwaltung ist nach Massgabe des OeffG und
des BGÖ möglich. Würde dem Standpunkt der Vorinstanz gefolgt, könnte sich diese
dem Öffentlichkeitsprinzip gleich in zweifacher Hinsicht entziehen. Wird ihre Tätigkeit
materiell als Rechtspflege betrachtet, könnte sie sich damit unter Berufung auf Art. 2
Abs. 1 OeffG und damit auf die Sonderregel für Gerichte dem Transparenzgebot
entziehen. Da die Sonderregeln für Gerichte aber auf die Vorinstanz als
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Verwaltungsbehörde nicht anwendbar sind, wäre damit im Ergebnis die Geltung
jeglicher Öffentlichkeitsvorschriften für die verwaltungsinterne Rechtspflege
ausgeschlossen. Dies stünde im Widerspruch zu Art. 60 Abs. 1 KV, wonach die
Behörden von sich aus oder auf Antrag über ihre Tätigkeit informieren, soweit keine
öffentlichen oder schutzwürdigen privaten Interessen entgegenstehen. Weshalb
Entscheidungen der verwaltungsinternen streitigen Verwaltungsrechtspflege nicht
generell öffentlich zugänglich gemacht werden, ist im Lichte der zitierten Bestimmung
nicht nachvollziehbar. Wird gemäss den Grundsätzen der Gerichte publiziert, sind
überwiegende private Interessen ohnehin genügend geschützt. Der Ausschluss in Art. 2
Abs. 1 OeffG für die Verfahren der Rechtspflege hat in erster Linie anhängige Verfahren
zum Gegenstand. Für diese gelten besondere Vorschriften, die aber hier nicht
interessieren. Mit einem Teil der Kommentatoren (Rainer J. Schweizer/Nina Widmer,
a.a.O., Art. 3 BGÖ, N 12) ist daher davon auszugehen, dass rechtskräftige Entscheide
der verwaltungsinternen streitigen Verwaltungsrechtspflege nicht unter den
Ausnahmetatbestand von Art. 2 Abs. 1 OeffG fallen und somit öffentlich zugänglich
sein müssen. Dies folgt im Wesentlichen auch aus systematischen Überlegungen, denn
wenn die Entscheidung von Rekursen materiell als Rechtsprechung qualifiziert wird,
dann müssen sachgemäss die Öffentlichkeitsgrundsätze der Gerichte gelten. Die
Vorinstanz stellt sich auf den Standpunkt, dass die interne Verwaltungsrechtspflege
generell nicht unter das OeffG fällt und nicht der Transparenz über den Auftrag, die
Organisation und die Tätigkeit der Verwaltung dient. Das Gericht kann sich dieser
Auffassung nicht anschliessen. Ebenso wie die gerichtliche Verwaltungsrechtspflege
muss die verwaltungsinterne streitige Verwaltungsrechtspflege den Anforderungen der
Transparenz gemäss dem OeffG entsprechen. Namentlich in Bereichen, in denen keine
zweistufige gerichtliche Verwaltungsrechtspflege existiert, kommt der
verwaltungsinternen Entscheidpraxis eine wesentliche Bedeutung zu. Dies ist
insbesondere auch deshalb der Fall, weil im Rahmen der verwaltungsinternen
Rechtspflege eine Ermessensprüfung möglich ist (Art. 46 Abs. 1 VRP), während im
Beschwerdeverfahren vor Verwaltungsgericht lediglich eine Rechtskontrolle stattfindet
(Art. 61 Abs. 1 VRP). Im Übrigen mutet es widersprüchlich an, wenn sich die Vorinstanz
auf ihre Stellung als Organ der Rechtspflege beruft, um Transparenz zu vermeiden,
obwohl die Gerichte als klassische Organe der Rechtspflege hohe Anforderungen an
die Transparenz erfüllen müssen. Stichhaltige Gründe, weshalb die Vorinstanz ihre
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Entscheidpraxis nicht offenlegt, sind weder aus der angefochtenen Verfügung noch aus
der Rekursvernehmlassung ersichtlich. Wie erwähnt, geht es nicht um die
Einsichtnahme in konkrete Fälle bzw. konkrete Entscheide, sondern um eine Übersicht
bzw. eine Publikation der materiellen Entscheidpraxis. Ob einem solchen
Auskunftsbegehren nur entsprochen werden kann, wenn sämtliche Entscheide oder
Rechtsauskünfte zugänglich gemacht werden, kann das Gericht nicht beurteilen, da die
Vorinstanz die konkrete Anzahl entsprechender Dokumente und sogar deren Existenz
überhaupt offen lässt.
c) Selbst wenn die Rekursentscheide der internen streitigen Verwaltungsrechtspflege
nicht öffentlich zugänglich wären, ist im vorliegenden Fall gesondert zu prüfen, wie es
sich in Bezug auf die von der Rekurrentin ebenfalls verlangten schriftlichen
Rechtsauskünfte verhält. Stellungnahmen und Gutachten gelten als Dokumente im
Sinn von Art. 5 lit. b OeffG (vgl. Kurt Nuspliger, in: Brunner/Mader [Hrsg.], a.a.O., N 12
zu Art. 5 BGÖ). Die Vorinstanz hält zwar in ihrer Verfügung fest, auch schriftliche
Rechtsauskünfte würden im Rahmen verwaltungsinterner Verfahren erstellt. Dies mag
vereinzelt zutreffen, doch zwingend ist das nicht. Das VRP sieht jedenfalls für die
Entscheidfindung einer Rekursinstanz nicht vor, dass diese in einem Verfahren
förmliche Rechtsauskünfte einholt. Der Ausschluss gemäss Art. 2 Abs. 1 OeffG kommt
daher bei solchen Dokumenten von vornherein nicht zum Tragen.
Die Vorinstanz hält fest, der Gewährung des Zugangs zu amtlichen Dokumenten könne
u.a. entgegenstehen, dass mit diesem ein unverhältnismässiger Aufwand verbunden
wäre (Art. 6 Abs. 2 lit. e OeffG). Der vorliegend zu beurteilende Antrag sei allgemein
gefasst und umschreibe lediglich das Thema des Inhalts der verlangten Dokumente,
ohne diese konkret zu bezeichnen. Er beziehe sich vielmehr auf eine unbestimmte
Menge Unterlagen und komme damit einer verpönten „fishing expedition" gleich, zumal
offen sei, ob dem Thema entsprechende Dokumente überhaupt vorhanden seien.
Der Zugang zu amtlichen Dokumenten ist nur dann tatsächlich gewährleistet, wenn die
Privaten wissen, dass überhaupt derartige Dokumente existieren, wo sich diese
befinden und welchen Inhalt sie ungefähr aufweisen (vgl. Mahon/Gonin, in:
Handkommentar zum BGÖ, Art. 6 BGÖ, N 16). Die Vorinstanz macht keine Angaben,
ob die von der Rekurrentin verlangten Dokumente überhaupt existieren. Weshalb sie
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sich dazu nicht äussert, begründet sie nicht. Die Ausführungen, wonach offen sei, ob
dem Thema entsprechende Dokumente überhaupt vorhanden seien, schaffen gezielt
eine unklare Situation. Dies widerspricht ebenfalls Sinn und Zweck des
Öffentlichkeitsgesetzes. Auch lässt sich nicht behaupten, der Antrag sei allgemein
gefasst und umschreibe lediglich das Thema des Inhalts der verlangten Dokumente,
ohne diese konkret zu bezeichnen. Die Rekurrentin verlangte Rekursentscheide sowie
schriftlich erstattete Rechtsauskünfte, welche den Interessenkonflikt zwischen dem
nachbarrechtlichen Beseitigungsanspruch von Bäumen und Sträuchern sowie dem
öffentlich-rechtlichen Fällverbot zum Gegenstand haben. Die Rekurrentin umschrieb
also eine konkrete Fragestellung aus einem eng gefassten Rechtsgebiet, sozusagen
eine Schnittstelle zwischen Privatrecht und öffentlichem Recht im Bereich von
benachbarten Bäumen und Sträuchern. Das Gesuch ist damit hinreichend präzise
gefasst und es bezeichnet eine konkrete Fragestellung.
Die Rekurrentin äussert sich ausführlich zur Geschäftsverwaltung der Rechtsabteilung
des Baudepartements. Darüber hat sie [....] zweifelsohne genaue Kenntnis. Die
entsprechenden Ausführungen werden denn auch in der vorinstanzlichen
Rekursvernehmlassung nicht bestritten oder infrage gestellt. Ob Rekursentscheide
oder Rechtsauskünfte zu der spezifisch umschriebenen Rechtsfrage gefällt bzw. erteilt
wurden, muss mit einer IT-basierten Geschäftsverwaltung ohne übermässigen
Aufwand festgestellt werden können. Ob einem solchen Auskunftsbegehren nur
entsprochen werden kann, indem sämtliche Entscheide oder sämtliche
Rechtsauskünfte zugänglich gemacht werden, kann das Gericht auch nicht beurteilen,
da die Vorinstanz wie erwähnt keine Angaben macht, ob überhaupt entsprechende
Dokumente existieren. Falls eine Vielzahl solcher Dokumente existiert, kann der Zugang
auf solche beschränkt werden, die die geltende Entscheidpraxis wiedergeben.
Schliesslich können solche Unterlagen ohne Vereitelung des Zugangsanspruchs
anonymisiert werden, wodurch die Beeinträchtigung von Interessen von Drittpersonen
ausgeschlossen ist.
d) Nicht zuletzt ist auch Art. 4 OeffG zu beachten. Danach informiert das öffentliche
Organ von sich aus über seine Tätigkeit, soweit diese von allgemeinem Interesse ist
(Abs. 1). Es stellt sicher, dass alle Personen Zugang zur Information haben (Abs. 2). Der
Gesetzgeber wiederholte damit den verfassungsrechtlichen Grundsatz, dass das
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öffentliche Organ von sich aus über seine Tätigkeit informiert. In der Botschaft wurde
dazu ausgeführt, damit sei grundsätzlich jedes staatliche Handeln, namentlich das
Erfüllen von Staatsaufgaben gemeint. Die Informationsverbreitung diene, wie dies in
Art. 1 erstem Satz BGÖ zum Ausdruck komme, dazu, die Transparenz über den
Auftrag, die Organisation und die Tätigkeit der Verwaltung zu fördern (vgl. Botschaft
und Entwurf zum Informationsgesetz vom 21. Mai 2013, ABl 2013, S. 1485). Unter
diese sogenannte Funktionstransparenz fallen neben den Ergebnissen bzw. den
Entscheidungen behördlicher Tätigkeit auch die damit verbundenen Arbeitsprozesse
und Abläufe sowie Entscheidungsregeln und Entscheidungskriterien (Gabor P. Blechta,
in: Maurer-Lambrou/Blechta (Hrsg.), a.a.O., N 8 zu Art. 1 BGÖ). Demnach lässt sich
auch aus der Informationspflicht nach Art. 4 OeffG ein Anspruch auf Bekanntgabe der
Entscheide ableiten.
e) Zusammenfassend gelangt das Gericht aufgrund der vorstehenden Erwägungen
zum Schluss, dass der Rekurs gutzuheissen ist. Die angefochtene Verfügung vom 14.
Dezember 2018 ist samt Kostenspruch aufzuheben und die Angelegenheit ist zur
Prüfung des Einsichtsbegehrens im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz
zurückzuweisen.
3.- Dem Verfahrensausgang entsprechend gehen die amtlichem Kosten zulasten des
Staates (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr von Fr. 800.– ist angemessen (vgl.
Art. 7 Ziff. 122 der Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Der Kostenvorschuss von
Fr. 600.– ist der Rekurrentin zurückzuerstatten.
a) Gemäss Art. 98 Abs. 2 VRP werden im Rekursverfahren ausseramtliche Kosten
entschädigt, soweit sie aufgrund der Rechts- und Sachlage als notwendig und
angemessen erscheinen. Im vorliegenden Fall führte die Rekurrentin das Verfahren in
eigener Sache. Daher ist ihr keine ausseramtliche Entschädigung nach dem
Anwaltstarif, sondern eine angemessene Umtriebsentschädigung zuzusprechen.
Angemessen erscheint vorliegend eine Entschädigung von Fr. 600.–. Kostenpflichtig ist
der Staat (Baudepartement).