Decision ID: a5418f07-dda9-4ce9-b75b-f45422085209
Year: 2021
Language: it
Court: TI_TCA
Chamber: TI_TCA_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: public_law

ritenuto,
in fatto
A.
La _ SA, società riconducibile ad RI 1, è proprietaria del mapp. _, un vasto terreno (di ca. 14'000 m
2
) affacciato sul lago, a nord del nucleo storico di Maroggia. Il terreno è strettamente legato a _ (part. _), edificio storico risalente al seicento (successivamente ampliato e trasformato nel complesso dell'ex collegio _), di cui costituiva l'ampio parco. Come si vedrà meglio più avanti, per il comparto vige un vuoto pianificatorio, che una variante di piano regolatore in corso dal 2018 prevede di colmare.
B.
a. Il 3 settembre 2017, RI 1 ha inoltrato al Municipio una domanda di costruzione preliminare per edificare sul lato nord del fondo, previa demolizione di alcuni manufatti, un nuovo edificio in cui insediare una scuola internazionale privata. Il nuovo volume, lungo e stretto (ca. 77 x 18 m), sarà perpendicolare al lago e articolato su tre livelli fuori terra e uno interrato (in parte destinato ad autorimessa). Secondo la relazione tecnica, lo stabile coprirà diversi
target scolastici
(scuola dell'infanzia, elementare e superiore).
b. Nel termine di pubblicazione, la domanda ha suscitato un'opposizione di CO 1 (che ha dato luogo a una modifica dei piani inoltrata dal progettista il 6 dicembre 2017).
Con avviso del 9 gennaio 2018 (n. 103390), i Servizi generali del Dipartimento del territorio si sono opposti al rilascio del permesso, avuto specialmente riguardo al vuoto pianificatorio che vige nel comparto a lago. Di tale avviso l'istante è stato successivamente informato.
c. Dopo un incontro con l'istante del 26 aprile 2018, il Municipio, richiamato il suddetto avviso e vista la pianificazione ampiamente in atto (che prevede di destinare il fondo a scopi pubblici), il 13 giugno 2018 ha per finire negato la licenza edilizia preliminare richiesta.
C.
Con giudizio del 22 maggio 2019, il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso interposto da RI 1 avverso la predetta risoluzione, che ha tutelato.
Ha anzitutto confermato la sussistenza di un vuoto pianificatorio, ritenuto che in sede di revisione del PR non era stata approvata la nuova pianificazione per l'area, ma neppure mantenuto in vigore il precedente PR del 1990. Il Governo ha in particolare negato che la sua risoluzione del 17 dicembre 2014 si prestasse a equivoci. In assenza di base pianificatoria, la precedente istanza ha quindi escluso che potesse essere rilasciato un permesso, negando pure che la pianificazione
in fieri
e le relative misure di salvaguardia potessero condurre ad altro risultato.
D.
RI 1 impugna ora tale pronuncia davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che sia annullata e che gli atti siano retrocessi al Comune affinché esamini la domanda alla luce del diritto comunale di sua competenza.
Ripercorsi i fatti, l'insorgente contesta in particolare che non sia più in vigore il piano regolatore del 1990, che non sarebbe mai stato formalmente revocato. Dal dispositivo della citata risoluzione del 2014, che non necessiterebbe di particolari interpretazioni, si dedurrebbe anzi il contrario.
E.
All'accoglimento dell'impugnativa si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari osservazioni.
L'Ufficio delle domande di costruzione (UDC) si riconferma essenzialmente nell'avviso cantonale. Il Municipio chiede il rigetto del ricorso con argomenti di cui si dirà, se del caso, più avanti.
F.
Della documentazione relativa alla variante di PR riguardante il piano particolareggiato Parco _ acquisita agli atti dal Tribunale (cfr. scritto alle parti del 16 giugno 2021), come pure delle ulteriori osservazioni presentate dall'insorgente si dirà, nella misura del necessario, più avanti.
Considerato,

in diritto
1.
1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 cpv. 1 della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 705.100). Certa è la legittimazione attiva del ricorrente, personalmente e direttamente toccato dal giudizio impugnato di cui è destinatario. Il gravame, tempestivo (art. 68 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100), è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può essere reso sulla base degli atti, integrati dalla documentazione pianificatoria di cui si è detto in narrativa (consid. F), senza ulteriore istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm).
2.
2.1. Giusta l'art. 75 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101), la Confederazione stabilisce i principi della pianificazione territoriale. Questa spetta ai Cantoni ed è volta a un'appropriata e parsimoniosa utilizzazione del suolo e a un ordinato insediamento del territorio. A livello legislativo l'obbligo di pianificare è codificato all'art. 2 della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700). Secondo quest'ultima legge, la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe: pianificazione direttrice, pianificazione dell'utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un
tutto coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione. Il
piano di utilizzazione viene adottato secondo le indicazioni del
piano direttore (art. 6 segg., 26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di
un'ampia coordinazione e valutazione (art. 1 cpv. 1 2.a frase, 2 cpv. 1 LPT) e nell'ambito di una procedura ove è garantita protezione giuridica (art. 33 seg. LPT) e partecipazione democratica (art. 4 LPT). Il piano di utilizzazione - piano regolatore nel nostro Cantone - disciplina l'uso ammissibile del suolo (art. 14 segg. LPT). Esso rende inoltre vincolante verso i privati detto ordinamento
oltre che il contenuto del piano direttore (art. 21 cpv. 1 LPT). La
procedura del permesso di costruzione è invece intesa a chiarire la compatibilità di costruzioni o di impianti con la disciplina dell'utilizzazione sancita a livello di piano di utilizzazione (cfr. in particolare art. 22 cpv. 2 lett. a LPT). Essa ha come obiettivo l'attuazione del piano in un singolo caso. Tramite la stessa non è invece possibile adottare decisioni pianificatorie autonome. Essa non
è infatti atta, sotto gli aspetti degli strumenti pratici, della protezione giuridica e della legittimazione democratica, a sostituire,
completare o a modificare un piano di utilizzazione (cfr.
STA 52.2013.433 del 9 dicembre 2014 consid.
2.1
in RtiD II-2015 n. 12, 52.1998.87-88 del 26 ottobre 1998 in RDAT I-1999 n. 22 consid. 2.2
, 52.2008.143 del 6 agosto 2008 consid. 5.1).
2.2. In concreto, il primo piano regolatore approvato il 25 settembre 1990 assegnava il comparto che include il parco di _, a nord del nucleo, a una zona speciale Ss (a destinazione scolastica, socio-culturale e sportiva). In sede di revisione del PR, il Municipio aveva riesaminato l'assetto pianificatorio e proposto di attribuire l'area del parco a un comparto soggetto a piano di quartiere obbligatorio (PQ1), assegnando la porzione più a nord alla zona residenziale semi-intensiva (RSI) e quella antistante l'ex Collegio _ ad area di protezione del nucleo (PNT). La modifica, adottata il 26 marzo 2012 dal Consiglio comunale con alcuni emendamenti, è stata tuttavia bocciata dal Governo con risoluzione del 17 dicembre 2014 (n. 5821), cresciuta in giudicato: come risulta dai considerandi della decisione (cap. 6.2.8 lett. a, pag. 52 segg.), dopo aver fornito una lettura del contesto, illustrando segnatamente il valore e il significato spaziale della villa e del suo parco, il Consiglio di Stato ha in particolare ritenuto che la soluzione adottata fosse inadeguata alla valorizzazione del luogo e contradditoria in alcuni suoi aspetti (ad es. l'estensione della zona edificabile risultava eccessiva e lesiva del significato storico, paesaggistico e spaziale del parco; l'art. 56 delle
norme di attuazione del piano regolatore [
NAPR] non disciplinava i parametri di zona in modo coerente; ecc.; cfr. risoluzione citata, pag. 54 seg). Ha quindi risolto (pag. 55) di non approvare
l'assetto pianificatorio dell'area soggetta a Piano di quartiere obbligatorio PQ1 (area ex Collegio _) e l'articolo 56 delle NAPR,
ordinando al Comune
l'elaborazione di una variante per la sua ridefinizione
. Ha inoltre aggiunto (pag. 55 seg.) che
non essendo possibile il mantenimento in vigore dell'assetto previsto dal PR '90, caratterizzato da un disciplinamento non conforme ai disposti della LPT (essendo definita solo l'altezza massima delle costruzioni, senza altri parametri edificatori) ed in contrasto con l'obbiettivo di tutela del parco, vige un vuoto pianificatorio, fintanto che non sarà consolidato il disciplinamento del comparto ai sensi della variante richiesta con la presente decisione
(risoluzione citata, pag. 55 seg.). Da ultimo (pag. 56), il Governo ha indicato al Comune una serie di aspetti da considerare nell'elaborazione di tale variante (relativamente alla funzione ammessa, alla porzione edificabile e ai relativi parametri, al restauro e alla valorizzazione del parco), precisando come in tale ambito si sarebbe pure riservato di valutare l'opportunità di tutelare la parte inedificabile quale bene culturale d'interesse cantonale.
Ora, non v'è dubbio che le predette considerazioni siano state recepite anche a livello di dispositivo della decisione del 17 dicembre 2014 (pag. 123). Ciò risulta infatti chiaramente dal disp. n. 1.1, laddove precisa che il PR
è approvato come indicato nelle considerazioni di merito [..]
, e dal disp. n. 3, che fa ordine al Comune di adottare entro 18 mesi dalla crescita in giudicato le varianti riassunte al cap. 8.2 (pag. 122), e meglio alla lett. h (n
on approvazione dell'assetto pianificatorio dell'area soggetta a Piano di quartiere obbligatorio PQ1 (area ex Collegio _) e dell'articolo 56 delle NAPR. Il Comune deve allestire una variante per la sua ridefinizione
;
v. pto 6.2.8 a).
Non porta invece ad altra conclusione il dispositivo della decisione n. 1.2, che ha
abrogato
,
per quanto sostituito dalle prescrizioni approvate in questa sede, il piano regolatore ratificato dal Consiglio di Stato con risoluzione n. 7016 del 25 settembre 1990.
Come
indicato dalla precedente istanza, anche se si volesse ritenere che tale punto si ponga in contrasto con il disp. n. 1.1 e i considerandi della decisione (pag. 55 seg.), è evidente che lo stesso può essere interpretato soltanto nel senso che - relativamente all'area con il parco di _ - non è stata approvata la nuova pianificazione ed è stato invalidato il PR del 1990. Considerato insomma che l'Esecutivo cantonale si è espressamente pronunciato sull'abrogazione dell'ordinamento pianificatorio esistente e sulle sue conseguenze (vuoto da colmare mediante l'elaborazione della variante di PR, cfr. pag. 55 seg. e 122 seg.), non si può che concludere che per il comparto di situazione del fondo part. _ vige effettivamente un vuoto pianificatorio, come rettamente concluso dall'istanza inferiore e peraltro indicato pure dal progetto (cfr. relazione tecnica, pag. 3). Vuoto che la variante di PR frattanto adottata dal Comune mira comunque a colmare a breve (cfr.
infra
).
In queste circostanze, mancando la necessaria base pianificatoria, a giusta ragione il Municipio non ha quindi rilasciato la licenza edilizia preliminare per la costruzione della nuova scuola internazionale privata (cfr. in senso analogo STA 52.2013.433 citata consid. 2.3.1 e 2.3.2; cfr. pure STA 52.1998.87-88 citata consid. 2.8). A maggior ragione se si considera peraltro anche il contrasto del progetto con la pianificazione in divenire.
3.
3.1.
Giusta l'art. 62 cpv. 1 della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (LST; RL 701.100), che ricalca il previgente art. 65 della legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990 (LALPT; BU 1990, 365), il Municipio o il Dipartimento sospendono per due anni al massimo le proprie decisioni se, in assenza di una zona di pianificazione, la domanda di costruzione appare in contrasto con uno studio pianificatorio in atto. Per l'art. 84 cpv. 1 del regolamento della legge sullo sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011 (RLst; RL 701.110), uno studio pianificatorio è considerato in atto quando esiste un progetto sommario di piano, che consente di valutare l'incidenza della domanda di costruzione sul piano. Una domanda di costruzione è inoltre ritenuta in contrasto con un tale studio quando l'esecuzione dell'opera intralcerebbe o comprometterebbe la realizzazione degli obiettivi dello stesso, in particolare nel caso di uno sfruttamento del suolo incompatibile con la destinazione prevista (cfr. art. 84 cpv. 2 lett. b RLst). L'art. 62 cpv. 2 LST specifica che il Municipio o il Dipartimento decidono immediatamente sull'oggetto sospeso oppure danno avvio alla procedura di espropriazione, se alla scadenza dei due anni il piano regolatore non è stato pubblicato.
La decisione sospensiva - al pari del blocco edilizio (art. 63 LST) - è una misura di salvaguardia che attribuisce un effetto anticipato negativo al diritto in formazione, paralizzando l'applicazione del diritto vigente (cfr. Messaggio del 9 dicembre 2009, n. 6309, del Consiglio di Stato concernente il disegno di legge sullo sviluppo territoriale [Messaggio LST], pag. 85; STA 52.2007.59 del 21 giugno 2007 consid. 2.1). La durata di questo provvedimento è, come visto, di due anni al massimo: tale limitazione temporale è dettata da fini di sicurezza del diritto e mira a indurre l'autorità a statuire con corretta sollecitudine (cfr. Messaggio LST, ad art. 61, pag. 85 seg.). Trascorso il periodo di sospensione senza che il PR sia stato pubblicato, l'autorità è dunque tenuta a statuire sulla domanda di costruzione, secondo il diritto in vigore al momento della decisione stessa (cfr. art. 62 cpv. 2 LST; Messaggio LST, ad art. 61, pag. 85 seg.; STA 52.2014.414/428 del 1° ottobre 2015 consid. 2, 52.2007.103 del 5 giugno 2007 consid. 2.1;
Adelio Scolari
, Commentario, Cadenazzo 1996, n. 463 ad art. 65 LALPT e n. 433 ad art. 57 LALPT e rimandi). Secondo l'art. 62 cpv. 2 LST, resta comunque riservata l'ipotesi di un immediato avvio di una procedura di espropriazione formale per l'acquisto dei diritti necessari (cfr. Messaggio LST, ad art. 61, pag. 86; STA 52.2015.121/236 del 5 aprile 2017 consid. 2.2;
Scolari
, loc. cit.).
3.2. In concreto, a seguito della citata risoluzione governativa del 17 dicembre 2014, il Municipio ha commissionato l'elaborazione di un masterplan finalizzato a ridefinire l'area del Parco _, inserendovi anche un'ubicazione per la nuova scuola dell'infanzia (cfr. rapporto di pianificazione settembre 2018, pag. 7 segg. e Masterplan del 22 maggio 2018 allegato). Tale piano è quindi confluito in una proposta di piano particolareggiato per il comparto che, il 18 settembre 2018, insieme ad altre modifiche pianificatorie (progetto di adeguamento del piano regolatore alla LST e varianti diverse), è stata sottoposta per esame preliminare al Dipartimento del territorio, il quale si è espresso il 4 settembre 2019. Esperita la procedura di informazione e partecipazione della popolazione, il 16 giugno 2020 il Consiglio comunale ha in seguito adottato il pacchetto di varianti, incluso il piano particolareggiato Parco _ (PRP-PVP). Tali modifiche di PR, pubblicate, sono attualmente pendenti per approvazione davanti al Governo.
Per quanto qui interessa, la pianificazione in divenire
ingloba l'area del parco storico della villa con la sua area verde e con gli spazi di correlazione dell'edificazione storica di _ e di _ (ex Collegio _; cfr. art. 1 cpv. 1 del regolamento edilizio [RE] e piano dell'edificazione e della sistemazione delle aree [PE] del PRP-PVP adottati il 16 giugno 2020; cfr. pure RE e PE del settembre 2018, oggetto di esame preliminare). Il piano particolareggiato prevede essenzialmente di concentrare l'edificazione nella parte nord del fondo, destinandola a contenuti di carattere pubblico (
scuola dell'infanzia
e
strutture di servizio e supporto al parco
), e di formare un parco pubblico nell'area verde restante (conferendo continuità al percorso pedonale a lago). Le predette costruzioni a vocazione pubblica dovranno in particolare essere realizzate entro determinati perimetri (E1 e E2), secondo specifiche prescrizioni, con un progetto unitario di qualità comprendente anche il giardino della scuola dell'infanzia, il parco pubblico e le aree limitrofe di circolazione veicolare e pedonale (cfr. art. 6 segg. RE adottato il 16 giugno 2020; cfr. pure art. 6 segg. RE del settembre 2018).
3.3. Ciò detto, è anzitutto certo che, quando il Municipio ha statuito sulla domanda di costruzione (13 giugno 2018), la nuova pianificazione per il comparto del Parco di _ era già in atto e, come indicato dal Municipio, prossima a essere sottoposta all'autorità cantonale per l'esame preliminare (cfr. diniego licenza edilizia, pag. 2). Nemmeno l'insorgente mette in dubbio che la preparazione della documentazione inoltrata al Dipartimento del territorio il 18 settembre 2018 era già in corso nei mesi precedenti (cfr. suo scritto del 12 agosto 2021)
.
Altrettanto certo è che la domanda di costruzione del ricorrente si poneva in chiaro contrasto con il progetto del PRP-PVP, sia dal profilo della destinazione, che degli ingombri (cfr. in particolare art. 6 segg. RE e PE del settembre 2018). Nessuno pretende il contrario. Da questo profilo, anche nella denegata ipotesi in cui per il comparto a lago non vigesse un vuoto pianificatorio, il Municipio non avrebbe quindi in ogni caso potuto rilasciare il permesso richiesto, ma tutt'al più decretare una decisione sospensiva (art. 62 LST). Avuto riguardo al concreto svolgimento della procedura di prima istanza (cfr.
supra
consid. B e decisione del Municipio del 13 giugno 2018, pag. 1 e 2), non è in effetti dato di vedere come a una tale misura potesse ostare la protezione della buona fede (cui accenna genericamente il ricorrente solo con il suo ultimo scritto del 12 agosto 2021, senza fornire particolari spiegazioni concrete). Da notare è infine come, a fronte dell'adozione della variante di PR, a una tale misura avrebbe in linea di principio potuto far seguito il blocco edilizio (cfr. art. 63 LST; cfr. STA 52.2015.121/236 citata consid. 2.3 e rimandi).
3.4. Da ultimo, in aggiunta a quanto precede, giova parimenti osservare che il progetto non risulta a ben vedere nemmeno conforme all'ordinamento del vecchio PR 1990: per la previgente zona Ss, infatti, l'art. 32 delle relative norme d'attuazione (NAPR 1990) stabiliva in particolare che
ogni edificazione, anche parziale, dovrà essere preceduta dall'elaborazione di un piano d'insieme vincolante, che ordini in modo architettonico e urbanisticamente corretto la totalità del sedime
.
Tale piano
, aggiungeva la norma,
sarà oggetto di una convenzione tra il Comune e la società proprietaria
. Poiché agli atti non vi è alcun simile piano d'insieme che abbia fatto oggetto di una convenzione con il Comune, anche solo da questo profilo, non è dato di vedere come avrebbe potuto essere rilasciata la postulata licenza edilizia.
4.
4.1. Sulla base delle considerazioni che precedono, il ricorso deve essere respinto.
4.2. Dato l'esito, la tassa di giustizia (art. 47 cpv. 1 LPAmm) è posta a carico dell'insorgente. Non si assegnano ripetibili.