Decision ID: 9cb166ba-ddf3-5f3f-bec9-bba7871a0c33
Year: 2021
Language: it
Court: TI_TCA
Chamber: TI_TCA_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: public_law

ritenuto,
in fatto
A.
Il 13 novembre 2020 è stato indetto il concorso per l'assunzione di agenti di polizia in possesso dell'attestato professionale federale di agente di polizia (FU 91/2020 pag. 9546 segg.). Il bando di concorso indicava tra i requisiti di assunzione una condotta ed eventuali precedenti compatibili con la funzione di agente di polizia.
B.
Al concorso ha partecipato, tra gli altri, RI 1, già gendarme presso la polizia cantonale dal 2015 al 2018, anno in cui ha rassegnato le dimissioni in seguito a una condanna a 50 aliquote giornaliere per truffa (art. 146 del codice penale svizzero del 21 dicembre 1937; CP; RS 311.0).
C.
Con scritto del 5 maggio 2021 il Comando della polizia cantonale ha informato RI 1 che il Consiglio di Stato, con decisione del 28 aprile precedente, aveva attribuito la funzione ad altri candidati. L'insorgente ha quindi ottenuto dalla Sezione delle risorse umane del Dipartimento delle finanze e dell'economia la risoluzione governativa in versione anonimizzata, assieme ai formulari di candidatura degli agenti assunti e alla proposta di assunzione elaborata dalla Polizia cantonale, anch'essi in forma anonimizzata.
D.
RI 1 ha interposto ricorso contro la predetta decisione del Consiglio di Stato chiedendo che sia dichiarata illegittima e che le nomine siano annullate. Innanzitutto eccepisce la violazione del proprio diritto di essere sentita per mancanza di motivazione da parte dell'autorità di nomina circa i motivi che hanno portato alla sua mancata assunzione. Le scarne informazioni in suo possesso non le consentirebbero inoltre di allestire un ricorso motivato, non potendo procedere a un reale confronto tra la sua candidatura, rispondente a tutti i requisiti posti dal bando di concorso, e quella degli altri candidati.
E.
All'accoglimento del ricorso si è opposta la Sezione delle risorse umane, ricordando innanzitutto la passata carriera dell'insorgente presso la Polizia cantonale, iniziata nel 2014 quale aspirante gendarme, per poi ottenere la nomina nel 2016 nella funzione di gendarme. Nel 2018 il Ministero pubblico del Canton Ticino ha aperto un procedimento penale nei confronti della ricorrente per titolo di truffa in relazione a frodi assicurative e falsi sinistri. Preso atto di un verbale d'interrogatorio della ricorrente, il Comandante della Polizia cantonale ha chiesto l'intervento della Sezione delle risorse umane, ravvisando la presenza di circostanze che rendevano inesigibile la continuazione del rapporto di lavoro. La predetta Sezione ha quindi preannunciato all'insorgente, per il tramite del suo legale, l'intenzione di avviare la procedura di disdetta del rapporto di impiego. Con decreto d'accusa del 20 settembre 2018 il Ministero pubblico ha prospettato all'insorgente la condanna per truffa (in parte tentata) e la pena pecuniaria di 50 aliquote giornaliere sospese condizionalmente per un periodo di prova di due anni. Decreto al quale l'insorgente non si è opposta. Nel mese di novembre 2018, la medesima ha quindi rassegnato le dimissioni con effetto al 31 marzo 2019. Poste queste premesse, l'autorità spiega che la candidatura dell'insorgente non è stata presa in considerazione proprio a causa della condanna per truffa del 2018, ritenendola incompatibile con la funzione di agente di polizia. Il reato è stato inoltre commesso quando la ricorrente era ancora alle dipendenze dello Stato, per cui il rapporto di fiducia con il datore di lavoro non potrebbe essere ritenuto ristabilito in un lasso di tempo così limitato.
F.
Con la replica, l'insorgente sostiene che la condanna inflittale non avrebbe dovuto compromettere la sua assunzione. Innanzitutto l'autorità di nomina avrebbe dovuto considerare le circostanze di fatto, illustrate nella lettera di candidatura, che hanno dato origine alla sanzione, a cui purtroppo non si è opposta. La stessa si sarebbe trovata coinvolta suo malgrado nella vicenda penale, essendosi ingenuamente fidata di un amico assicuratore che l'avrebbe ingannata. Inoltre, dall'unica condanna a suo carico sono passati ben due anni. D'altro canto, le dimissioni dell'insorgente hanno semplificato il compito dell'autorità di nomina; la disdetta del rapporto di impiego sarebbe infatti stata sproporzionata, atteso che la dipendente ha sempre svolto i suoi compiti correttamente, ottenendo ottime valutazioni dai superiori e l'apprezzamento dei colleghi. Sono inoltre noti altri casi di agenti di polizia tuttora in servizio malgrado siano stati sanzionati penalmente. Ciò che dimostrerebbe che la valutazione della candidatura dell'insorgente, e in particolare in relazione al requisito
condotta ed eventuali precedenti compatibili con la funzione di agente di polizia,
è stata eseguita in modo insostenibile.
G.
Con la duplica, la Sezione delle risorse umane ha ribadito le proprie tesi con precisazioni di cui si dirà, qualora necessario, in appresso. Sono seguite una triplica dell'insorgente e le quadrupliche della Sezione delle risorse umane e della Segreteria generale del Dipartimento delle istituzioni. Le argomentazioni addotte saranno riprese, ove occorra, nei seguenti considerandi.
H.
Il giudice delegato del Tribunale cantonale amministrativo ha richiamato alcuni atti dalla Sezione delle risorse umane, sui quali ha dato alla ricorrente possibilità di esprimersi.
Considerato,

in diritto
1.
1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 66 cpv. 1 della legge sull'ordinamento degli impiegati dello Stato e dei docenti del 15 marzo 1995 (LORD; RL 173.100). La legittimazione attiva della ricorrente è data (art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm) è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base della documentazione prodotta dalle parti, integrata dagli atti acquisiti dal Tribunale (art. 25 cpv. 1 LPAmm).
1.2.1. Nel termine di ricorso, l'insorgente ha ottenuto i formulari di candidatura dei funzionari nominati, anonimizzati e senza gli allegati. Per tutelare la confidenzialità dei dati dei candidati assunti, la Sezione delle risorse umane non ha trasmesso, nemmeno in questa sede, i loro dossiers di candidatura completi.
Non essendo stato eseguito alcun confronto tra la candidatura dell'insorgente e le altre, la fattispecie in esame verte essenzialmente attorno alla questione di sapere se la stessa è stata a torto o a ragione esclusa dal concorso a causa della condanna penale inflittale nel 2018. Nel caso in cui il Tribunale giunga alla conclusione che l'insorgente non meritasse l'esclusione dalla procedura di selezione, esso non deciderà nel merito, ma annullerà la risoluzione rinviando gli atti all'autorità di nomina per nuova decisione previa valutazione delle candidature, compresa quella dell'insorgente (cfr. art. 89 LPAmm). Poste queste premesse, la valutazione dei singoli agenti assunti interessa soltanto nella misura in cui questa concerne la compatibilità di eventuali precedenti penali a loro carico con la funzione di agente di polizia. Ciò per ragioni deducibili dal principio della parità di trattamento. La richiesta dell'insorgente di avere accesso ai documenti presentati dai candidati può quindi essere limitata ai contenuti utili per il giudizio, ossia le autocertificazioni relative ai precedenti penali e gli estratti del casellario giudiziale, che sono stati acquisiti agli atti dal Tribunale.
Tali informazioni bastano alla ricorrente per far valere compiutamente le proprie ragioni e al Tribunale per esprimersi con cognizione di causa, permettendo al contempo di tutelare adeguatamente gli interessi privati degli agenti nominati a che i contenuti della propria candidatura restino confidenziali.
1.2.2. Non occorre acquisire agli atti, in quanto ininfluente per il giudizio, la
lista dei dipendenti/ex dipendenti presso la Polizia cantonale degli ultimi 10 anni che sono stati i destinatari durante il rapporto di lavoro con lo Stato di una condanna penale, comprese le condanne eliminate dal casellario giudiziale
. La richiesta dell'insorgente è destinata a far valere un'eventuale lesione del principio della parità di trattamento nel caso in cui fosse dimostrato che tali agenti siano rimasti in funzione. Un simile accertamento sarebbe tuttavia insuscettibile di dimostrare la violazione del suddetto principio costituzionale. Infatti, la situazione di dipendenti che in costanza di rapporto di impiego subiscono una condanna penale non è paragonabile a quella di un candidato che si presenta all'assunzione con dei precedenti a suo carico. Le conseguenze di un reato commesso da un funzionario non sono necessariamente decise secondo gli stessi esatti criteri impiegati per vagliare l'ammissione di una candidatura. Un conto è determinarsi su un eventuale provvedimento nei confronti un agente già alle dipendenze del datore di lavoro, un altro è pronunciarsi sull'ammissione di un candidato a un concorso, con cui lo Stato non ha ancora (o non ha più) alcuna relazione di impiego. Le due situazioni sono differenti e non implicano forzatamente lo stesso trattamento.
1.2.3. Cade infine nel vuoto la richiesta dell'insorgente di richiamare una tabella di valutazione della compatibilità con la funzione di agente di polizia di precedenti penali in base alla gravità del reato e ai parametri temporali dalla condanna: la Sezione delle risorse umane ha precisato che non esiste una simile griglia di valutazione, ma che ogni caso va esaminato in concreto.
2.
La ricorrente eccepisce innanzitutto la violazione del proprio diritto di essere sentita per mancanza di motivazione della decisione impugnata.
2.1. Secondo l'art. 46 cpv. 1 LPAmm ogni decisione deve essere motivata per scritto. Scopo dell'obbligo di motivazione, componente essenziale del diritto di essere sentito, è di permettere al destinatario di afferrare le ragioni che stanno alla base della decisione e se del caso di deferirla con piena cognizione di causa a una giurisdizione superiore, la quale possa a sua volta esercitare un suo controllo effettivo. Una motivazione può essere ritenuta sufficiente - ed adempiere
pertanto al citato scopo - quando l'autorità menziona, almeno
brevemente, i motivi che l'hanno spinta a decidere in un senso piuttosto che in un altro
(DTF 136 I 229 consid. 5.2; RDAT 1988 n. 45, consid. 2a;
Adelio Scolari
, Diritto amministrativo
, parte generale, 2.a
edizione, Cadenazzo 2002, n. 528 segg.;
Marco Borghi/Guido
Corti
, Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano
1997, ad art. 26 n. 2c).
2.2. Le decisioni di assunzione di dipendenti in esito a pubblico
concorso possono anche essere motivate soltanto sommariamente. N
on devono necessariamente indicare nel dettaglio i
motivi per cui la scelta è caduta a favore di un determinato candidato e gli altri sono stati invece esclusi (cfr.
Guido Corti
, Costituzione e cessazione del rapporto di pubblico impiego in Diritto senza devianza, Basilea 2006, pag. 348 n. 6;
Michele Albertini
,
Der verfassungsmässige Anspruch auf rechtliches Gehör im
Verwaltungsverfahren des modernen Staates, Berna 2000, pag. 411). L
a motivazione deve comunque fornire una spiegazione ragionevole delle valutazioni operate sulle candidature inoltrate, in modo che i concorrenti possano confrontarle fra loro e sollevare eventuali contestazioni. La
semplice comunicazione dell'esito
negativo del concorso o della preferenza data ad un altro candidato non è sufficiente (RDAT I-1993 n. 17)
.
2.3. L
a violazione dell'obbligo di motivazione trae di principio seco l'annullamento della decisione impugnata indipendentemente dalla fondatezza delle contestazioni di merito. Eventuali carenze
di motivazione possono comunque essere sanate davanti all'istanza
di ricorso a condizione che l'autorità decidente fornisca la motivazione mancante e che all'insorgente sia data
la possibilità di prendere posizione sugli argomenti da quest'ultima
addotti in sede di risposta (RDAT II-2002 n. 43).
2.4. Nel caso concreto, all'insorgente è stata comunicata unicamente la sua mancata assunzione e la preferenza accordata ad altri candidati. Con la risposta al ricorso tuttavia, la Sezione delle risorse umane ha fornito la motivazione mancante, spiegando che la candidatura dell'insorgente non è stata presa in considerazione in quanto ritenuta inidonea ad assumere la funzione a causa del precedente penale a suo carico. Su tali argomenti la ricorrente ha avuto modo di esprimersi, contestandoli compiutamente. Il vizio può pertanto ritenersi sanato dinanzi a questo Tribunale, che può esaminare liberamente fatti e diritto (art. 69 LPAmm).
3.
3.1.
L'art. 12 cpv. 1 LORD subordina la nomina dei dipendenti del Cantone all'esperimento di un concorso.
Il concorso si configura come un procedimento ordinato, mediante il quale lo Stato sollecita chiunque sia in possesso dei requisiti fissati dalla legge e dal bando a candidarsi per occupare un determinato posto nell'amministrazione cantonale
. Esso mira a permettere al datore di lavoro di individuare il candidato più idoneo ad occupare il posto messo a concorso, assicurando nel contempo la parità di trattamento tra i concorrenti. Il concorso non conferisce ai partecipanti alcun diritto di essere assunti. Anche se soddisfano i requisiti prestabiliti, i concorrenti non possono rivendicare né la nomina, né l'incarico (cfr. RtiD I-2009 n. 2 consid. 1.2).
3.2.
Nella valutazione dell'idoneità dei concorrenti ad essere assunti per occupare un posto messo a concorso, l'autorità di nomina è anzitutto vincolata ai requisiti fissati dalla legge. Essa deve inoltre attenersi alle esigenze ulteriormente stabilite dalle prescrizioni di gara (STA 52.2013.327 del 13 gennaio 2014 in: RtiD I-2015 n. 3 consid. 2).
Nella misura in cui tale valutazione è rimessa all'apprezzamento, l'autorità è tenuta ad esprimere un giudizio fondato su criteri oggettivi e pertinenti, scevro da considerazioni estranee e rispettoso dei principi fondamentali del diritto, segnatamente di quelli riconducibili alla parità di trattamento ed alla proporzionalità.
Il suo giudizio, nella misura in cui si fonda su apprezzamento, è sindacabile da parte del Tribunale cantonale amministrativo soltanto nei limiti fissati dall'art. 69 LPAmm.
Censurabili sono unicamente le valutazioni insostenibili, poiché integrano gli estremi della violazione del diritto sotto il profilo dell'eccesso o dell'abuso di potere (art. 69 cpv. 1 lett. a LPAmm). In assenza di una disposizione esplicita che glielo conferisca, il controllo dell'adeguatezza gli è precluso (art. 69 cpv. 2 LPAmm). Il Tribunale deve quindi evitare di sostituire il suo apprezzamento a quello esercitato dall'autorità di nomina (cfr.
messaggio n. 6645 del 23 maggio 2012 concernente la revisione totale della legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966,
p. 59;
Borghi/Corti
, op. cit., n. 2d ad art. 61)
.
3.3.
Per l'art. 89 cpv. 1 LPAmm, se il Tribunale cantonale amministrativo giudica l'assunzione o la nomina di un dipendente illegittima, esso lo accerta nella propria sentenza; di conseguenza l'assunzione o la nomina sono annullate e gli atti rinviati all'autorità di nomina per nuova decisione. Il Tribunale, soggiunge il cpv. 2, non può obbligare l'autorità competente ad assumere o nominare un candidato escluso.
4.
Il bando di concorso richiedeva in capo al candidato una condotta ed eventuali precedenti compatibili con la funzione di agente di polizia. C
onsiderati gli evidenti interessi pubblici in gioco, le delicate funzioni svolte nell'ambito del settore della polizia cantonale giustificano la scelta di esigere dai concorrenti l'adempimento di accresciuti requisiti di integrità morale.
4.1. L'insorgente ha partecipato al concorso indicando nell'apposito formulario di avere subito una condanna penale nel 2018 e meglio una pena pecuniaria di 50 aliquote giornaliere di fr. 100.-. Nella lettera di presentazione ha descritto la vicenda come segue:
Nell'agosto 2018, a mia sorpresa, sono stata coinvolta in un caso di truffa assicurativa che vedeva come indiziati il mio assicuratore, all'epoca mio migliore amico, ed il suo carrozziere. Come più volte ribadito, all'epoca dei fatti ero all'oscuro di tutto e l'unica colpa è stata quella di fidarmi di una persona che pensavo essere un amico ma che in realtà mi ha ingannata. Purtroppo ho avuto la sfortuna di essere assistita da un avvocato che a mio parere non è stato in grado di garantirmi una difesa efficace nonostante la mia sempre proclamata non colpevolezza. Questa non è unicamente la mia opinione personale, avendo sottoposto l'incarto ad altri cinque avvocati che mi hanno ripetuto di non essere stata difesa in maniera adeguata.
Il procedimento penale ha portato alla pronuncia nei miei confronti di un decreto d'accusa di 50 aliquote giornaliere sospese con la condizionale, in quanto avevo sottoscritto un documento in bianco che, a detta del mio assicuratore, ingannandomi, avrebbe adeguatamente compilato lui al suo rientro in ufficio. Questa tipologia di decisione viene comunemente definita come "caso bagatella". Successivamente alla suddetta pronuncia, ho avvertito alcune pressioni sul posto di lavoro affinché lo lasciassi e incinta al terzo mese, con un genitore malato terminale, ho erroneamente creduto che la via più semplice e indolore per concludere la vicenda fosse quella di rinunciare ad un impiego che mi sarebbe mancato moltissimo negli anni a seguire, invece di oppormi al decreto come avrei invece dovuto fare, andando contro il parere del mio avvocato.
4.2. L'autorità di nomina non ha preso in considerazione la candidatura della ricorrente, ritenendo il precedente penale incompatibile con la funzione di agente di polizia.
Il reato di truffa è un crimine punibile con una pena detentiva sino a cinque anni o con una pena pecuniaria (art. 146 cpv. 1 CP). Con un decreto d'accusa, passato in giudicato incontestato, l'insorgente è stata condannata per aver commesso detta infrazione a una pena pecuniaria di 50 aliquote giornaliere. Alla luce del predetto giudizio non si può rimproverare all'autorità di nomina di non essersi chinata sui contorni della vicenda e in particolare sull'asserita innocenza della ricorrente. I tentativi della stessa di minimizzare l'accaduto si scontrano infatti con una condanna definitiva a una sanzione tutto sommato di una certa importanza. Ancorché si tratti di una pena pecuniaria, situata nella metà inferiore della forchetta stabilita dalla legge per la sua commisurazione (minimo 3, massimo 180 aliquote giornaliere [art. 34 cpv. 1 CP]), la sanzione non è nemmeno trascurabile. Oltre a ciò, occorre considerare che la condanna risale al 2018, ossia soltanto poco più di due anni prima della pubblicazione del concorso. Benché sia stato superato con successo il periodo di sospensione condizionale della pena e la stessa non risulti più sul casellario giudiziale, la condanna può essere ancora ritenuta recente.
Visti questi elementi, è senza abusare del potere di apprezzamento riservatogli che il Governo ha scartato la candidatura dell'insorgente, ritenendo il precedente a suo carico incompatibile con la funzione di agente di polizia. Dati gli interessi pubblici in gioco, non appare fuori luogo né sproporzionato valutare con un certo rigore le condizioni di integrità poste dal bando di concorso. A fronte della mancanza di un requisito di assunzione, regge alla critica l'esclusione della candidatura dell'insorgente senza preventivo esame delle sue referenze, in particolare di quelle (buone) ottenute nell'ambito del suo impiego presso la stessa Polizia cantonale e senza confronto delle sue qualifiche con gli altri candidati. Per quanto severa possa apparire agli occhi della medesima, la valutazione operata dall'autorità di nomina è sostenibile e non può essere censurata da questo Tribunale, al quale non è concesso sostituire il proprio apprezzamento a quello dell'autorità di nomina in questa materia.
5.
Come detto, alla ricorrente, che ha richiesto di visionare gli atti del concorso per poter valutare i requisiti dei candidati nominati, è stato dato accesso alla documentazione attestante l'eventuale presenza di precedenti penali dei medesimi. Ciò le avrebbe permesso di eventualmente censurare la decisione impugnata dal profilo della parità di trattamento. La medesima, preso atto dei predetti documenti, non ha eccepito alcunché. A giusta ragione, dato che dagli stessi (questionario dei precedenti penali ed estratto del casellario giudiziale) emerge che soltanto un agente nominato (CO 10) ha segnalato di essere stato condannato a una multa nel 1999, che ha poi precisato concernere un'infrazione alla legge federale sulla circolazione stradale del 19 dicembre 1958 (LCStr; RS 741.01) per aver condotto uno scooter benché in possesso del solo
patentino per allievo conducente
. Vista la minor gravità del reato (contravvenzione, cfr. art. 95 n. 1 LCStr nella sua versione in vigore fino al 31 dicembre 2004) e il fatto che la sanzione è molto lontana nel tempo, l'ammissione della candidatura dell'agente non permette di intravedere la lesione del predetto principio costituzionale. La decisione impugnata va quindi tutelata.
6.
Visto quanto precede, il ricorso deve essere respinto. La tassa di giustizia è posta a carico dell'insorgente secondo soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Non si assegnano ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm).