Decision ID: 889a5e53-a668-5ee5-917e-67e5728a76b9
Year: 2013
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Sachverhalt:
A.
Am 2. Februar 2012 ersuchte der Maler- und Gipserunternehmer Verband
Baselland und am 21. Juni 2012 in Ergänzung dazu der Verband der
"maîtres marbriers-sculpteurs" des Kantons Neuenburg einerseits und die
Gewerkschaft Unia (Regionalleitung), die Gewerkschaft Syna (Regional-
sekretariat) und die Gewerkschaft Unia in Neuenburg andererseits um
Allgemeinverbindlicherklärung einiger geänderter Bestimmungen des Ge-
samtarbeitsvertrages für die vorzeitige Pensionierung im westschweizeri-
schen Ausbaugewerbe (KVP). Dieses Gesuch wurde am 3. Juli 2012 im
Schweizerischen Handelsamtsblatt Nr. 127 publiziert.
B.
Mit Schreiben vom 5. Juli 2012 stellte der Schweizerische Verband der
Innendekorateure, des Möbelfachhandels und der Sattler (interieursuisse;
nachfolgend: Gesuchsteller) beim Staatssekretariat für Wirtschaft (SECO)
gestützt auf das Öffentlichkeitsgesetz vom 17. Dezember 2004 (BGÖ,
SR 152.3) ein Gesuch um Einsicht in die eingereichten Unterlagen zur
Änderung der Allgemeinverbindlicherklärung, namentlich betreffend den
Nachweis der vorhandenen Quoren.
Gleichzeitig erhob der Gesuchsteller am 13. Juli 2012 beim SECO Ein-
sprache gegen das Gesuch um Änderung der Allgemeinverbindlicherklä-
rung des KVP.
C.
In der Folge fragte das SECO mit Schreiben vom 16. Juli 2012 den Ver-
treter der Vertragsparteien des KVP (nachfolgend: Vertreter) an, ob er mit
der Weitergabe der im Gesuch erwähnten Dokumente an den Ge-
suchsteller zur Einsichtnahme einverstanden sei.
In seinem Antwortschreiben vom 19. Juli 2012 beantragte der Vertreter,
dass dem Gesuchsteller der Zugang nicht zu gewähren sei.
D.
Mit Stellungnahme vom 26. Juli 2012 verweigerte das SECO dem Ge-
suchsteller den Zugang zu den strittigen Dokumenten insbesondere mit
der Begründung, dass gemäss BGÖ amtliche Dokumente erst zugänglich
gemacht werden dürfen, wenn der politische oder administrative Ent-
scheid, für den sie Grundlage darstellen, getroffen sei. Des Weiteren hät-
ten sich die Vertragsparteien des KVP negativ zum Aktenzugangsgesuch
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geäussert und auch der Bundesrat käme zum Schluss, dass sich aus
dem BGÖ kein Anspruch auf Zugang zu Akten während der Dauer eines
Verfahrens betreffend Allgemeinverbindlicherklärung ableiten lasse.
E.
Am 10. August 2012 reichte der Gesuchsteller beim Eidgenössischen Da-
tenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten (EDÖB) einen Schlichtungsan-
trag ein, über welchen das SECO am 14. August 2012 informiert wurde.
In seiner Stellungnahme vom 22. August 2012 äusserte sich das SECO
zur Verweigerung des Zugangs zu den strittigen Dokumenten und stützte
sich im Wesentlichen auf die im Schreiben vom 26. Juli 2012 aufgeführte
Begründung.
F.
Da im Schlichtungsverfahren keine Einigung erzielt werden konnte, er-
liess der EDÖB am 18. September 2012 gegenüber dem SECO die Emp-
fehlung, den Zugang zu den verlangten Dokumenten zur Änderung der
Allgemeinverbindlicherklärung des KVP aufzuschieben. Zugleich setzte
der EDÖB dem Gesuchsteller eine Frist, innerhalb welcher er beim SECO
den Erlass einer Verfügung verlangen könne, wenn er sich mit der Emp-
fehlung nicht einverstanden erklären sollte.
In seiner Begründung führte der EDÖB im Wesentlichen aus, dass ein di-
rekter und unmittelbarer Zusammenhang zwischen den verlangten Do-
kumenten und dem bevorstehenden Beschluss des Bundesrats bestehe
und somit ein Anwendungsfall von Art. 8 Abs. 2 BGÖ vorliege. Somit
müssten die amtlichen Dokumente zurzeit nicht zugänglich gemacht wer-
den.
G.
Am 24. September 2012 forderte der Gesuchsteller das SECO auf, eine
Verfügung zu erlassen. Mit Verfügung vom 12. Oktober 2012 verweigerte
das SECO dem Gesuchsteller den Zugang zu den verlangten amtlichen
Dokumenten, wobei es sich auf die Empfehlung des EDÖB stützte.
H.
Mit Eingabe vom 17. Oktober 2012 gelangt der Gesuchsteller (nachfol-
gend: Beschwerdeführer) ans Bundesverwaltungsgericht und beantragt
die Aufhebung der Verfügung des SECO vom 12. Oktober 2012. Weiter
sei ihm mitzuteilen, ob neue Unterlagen betreffend Quoren vorliegen und,
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falls dies nicht der Fall sei, sei ihm Einsicht in die ursprünglichen Akten zu
gewähren.
Der Beschwerdeführer begründet seine Eingabe im Wesentlichen damit,
dass die ursprünglichen Akten zur Allgemeinverbindlicherklärung bereits
per 3. Juli 2009 zugänglich gemacht worden und demnach bereits öffent-
lich seien, weshalb eine erneute Einsichtnahme nicht verweigert werden
könne. Sodann habe das SECO zu präzisieren, ob es sich bezüglich des
Nachweises der vorhandenen Quoren auf alte oder auf neue Unterlagen
stütze, da dies seiner Stellungnahme nicht zu entnehmen sei.
I.
Am 13. Dezember 2012 entschied der Bundesrat über das Gesuch zur
Änderung der Allgemeinverbindlicherklärung des KVP mittels eines Be-
schlusses. Er lehnte die Einsprache des Gesuchstellers beziehungsweise
Beschwerdeführers ab. Der KVP wurde um den Zweig der ersuchenden
Verbände erweitert und die Allgemeinverbindlicherklärung einiger geän-
derter Bestimmungen akzeptiert.
J.
Das SECO (nachfolgend: Vorinstanz) beantragt in seiner Vernehmlas-
sung vom 21. Dezember 2012 die Abweisung der Beschwerde unter Kos-
tenfolge. Es stützt sich darauf, dass es keinen Zugang zu Dokumenten
gewähren müsse, die nicht Gegenstand der Streitigkeit seien. Zudem ha-
be es neue Quoren erhalten, wobei der Beschwerdeführer aber die Ver-
weigerung des Zugangs für neue Quoren selber akzeptiere. Des Weiteren
habe der Beschwerdeführer bereits Einsprache gegen den Beschluss des
Bundesrates vom 13. Dezember 2012 erhoben; die Erwägungen zu die-
sem Beschluss seien ihm zugestellt worden und somit bekannt.
K.
Der Beschwerdeführer reicht mit Schreiben vom 30. Januar 2013
Schlussbemerkungen ein. Er weist darauf hin, es sei ihm durch die Vorin-
stanz nie bekannt gegeben worden, dass die Vertragsparteien des KVP
neue Quoren eingereicht hätten. Durch die ungenügende Information sei-
tens der Vorinstanz habe er keine andere Wahl gehabt, als beim Bundes-
verwaltungsgericht Beschwerde einzureichen. Gleichzeitig sei mit Be-
schluss vom 13. Dezember 2012 durch den Bundesrat über die Allge-
meinverbindlicherklärung von geänderten Bestimmungen des KVP ent-
schieden worden, weshalb gemäss Art. 8 Abs. 2 BGÖ die amtlichen Do-
kumente nun öffentlich zugänglich gemacht werden müssten.
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L.
Am 22. August 2013 lässt das Bundesverwaltungsgericht je eine Kopie
der Beschwerde vom 17. Oktober 2012, der Vernehmlassung der Vorin-
stanz vom 21. Dezember 2012 und der Stellungnahme des Beschwerde-
führers vom 30. Januar 2013 dem Maler- und Gipserunternehmer Ver-
band Baselland und dem Verband der "maîtres marbriers-sculpteurs" des
Kantons Neuenburg sowie der Gewerkschaft Unia (Regionalleitung), der
Gewerkschaft Syna (Regionalsekretariat) und der Gewerkschaft Unia in
Neuenburg zur Stellungnahme zukommen (nachfolgend: Beschwerde-
gegner).
M.
In ihrer Stellungnahme vom 25. September 2013 schliessen sich die Be-
schwerdegegner vollumfänglich den Ausführungen der Vorinstanz ge-
mäss der Vernehmlassung vom 21. Dezember 2012 an und verzichten
auf zusätzliche Bemerkungen.
N.
Auf die weiteren Vorbringen der Parteien und die sich bei den Akten be-
findlichen Schriftstücke wird, soweit entscheiderheblich, in den nachfol-
genden Erwägungen eingegangen.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt gemäss Art. 31 des Verwal-
tungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) Beschwer-
den gegen Verfügungen nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021). Da keine Ausnahme nach
Art. 32 VGG vorliegt und das SECO eine Vorinstanz nach Art. 33 Bst. d
VGG ist, ist das Bundesverwaltungsgericht zur Beurteilung der vorliegen-
den Beschwerde zuständig (vgl. auch Art. 16 Abs. 1 BGÖ).
1.2 Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach
dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG).
1.3 Zur Beschwerde ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG berechtigt, wer vor der
Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teil-
nahme erhalten hat (Bst. a), durch die angefochtene Verfügung beson-
ders berührt ist (Bst. b) und ein schutzwürdiges Interesse an deren Auf-
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hebung oder Änderung hat (Bst. c). Der Beschwerdeführer ist im vor-
instanzlichen Verfahren mit seinem Antrag auf Einsichtnahme in die ein-
gereichten Unterlagen zur Änderung der Allgemeinverbindlicherklärung
nicht durchgedrungen und durch die angefochtene Verfügung auch mate-
riell beschwert. Er ist demnach ohne weiteres zur Beschwerdeführung le-
gitimiert.
1.4 Auf die im Übrigen frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde
(Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 Abs. 1 VwVG) ist daher – mit folgender Ein-
schränkung (sogleich Erwägung 3.2.2) – einzutreten.
2.
Das Bundesverwaltungsgericht überprüft die angefochtene Verfügung auf
Rechtsverletzungen, einschliesslich unrichtiger oder unvollständiger
Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts und Rechtsfehler bei der
Ausübung des Ermessens (Art. 49 Bst. a und b VwVG). Weiter prüft es
die Verfügung auf Angemessenheit hin (Art. 49 Bst. c VwVG). Es wendet
das Recht von Amtes wegen an und ist an die Begründung der Begehren
der Parteien nicht gebunden (Art. 62 Abs. 4 VwVG).
3.
In seinem Beschwerdeantrag stellt der Beschwerdeführer das Begehren,
die Verfügung der Vorinstanz sei aufzuheben. Bei der Verfügung handle
es sich um eine Abweisung seines Gesuchs um Einsicht in Unterlagen
zur Änderung der Allgemeinverbindlicherklärung des KVP. Des Weiteren
verlangt er Mitteilung darüber, ob die Vertragsparteien des KVP neue Un-
terlagen bezüglich Quoren eingereicht haben.
Die Vorinstanz beantragt in der Vernehmlassung die Abweisung der Be-
schwerde und erwähnt nebenbei, dass sie tatsächlich Unterlagen mit
neuen Quoren von den Vertragsparteien des KVP erhalten habe. Da der
Beschwerdeführer die Verweigerung des Zugangs für neue Quoren bis
zur Fällung des politischen Entscheides des Bundesrates aber selber ak-
zeptiere, sei ihm dieser nicht zu gewähren.
Der Bundesrat hat zwischenzeitlich über das Gesuch betreffend Ände-
rung der Allgemeinverbindlicherklärung des KVP mit Beschluss vom
13. Dezember 2012 entschieden.
3.1 Gemäss Art. 12 VwVG ist in einem Verwaltungsverfahren der Sach-
verhalt von Amtes wegen abzuklären (Untersuchungsgrundsatz). Mass-
gebender Zeitpunkt für den einem erstinstanzlichen Entscheid zugrunde
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liegenden Sachverhalt ist dabei derjenige zur Zeit der Fällung des Ent-
scheids (PATRICK L. KRAUSKOPF/KATRIN EMMENEGGER, in: Praxiskommen-
tar VwVG, Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], Zürich 2009, Art. 12 N 57).
Für den Entscheid in einem nachfolgenden Beschwerdeverfahren vor
dem Bundesverwaltungsgericht dürfen dagegen im Rahmen des Streit-
gegenstandes auch neue Sachverhaltsumstände, welche sich erst im
Laufe des Rechtsmittelverfahrens zugetragen haben, vorgebracht werden
(ANDRÉ MOSER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER, Prozessieren vor
dem Bundesverwaltungsgericht, Basel 2008, Rz. 2.204). Dem Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts ist folglich derjenige Sachverhalt zugrunde zu
legen, wie er sich im Zeitpunkt seiner Entscheidung verwirklicht hat und
bewiesen ist (Art. 32 Abs. 2 VwVG; BGE 131 II 200 E. 3.2; MO-
SER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 2.206; vgl. auch Urteil des Bun-
desverwaltungsgerichts A-2654/2009 vom 7. Mai 2013 E. 7.1).
Dass der Bundesrat im Laufe des Rechtsmittelverfahrens vor dem Bun-
desverwaltungsgericht zu einem Beschluss über das Gesuch zur Ände-
rung einiger Bestimmungen der Allgemeinverbindlicherklärung des KVP
gekommen ist, ist für das vorliegende Verfahren entscheidrelevant.
3.2 Streitgegenstand in der nachträglichen Verwaltungsrechtspflege ist
das Rechtsverhältnis, das Gegenstand der angefochtenen Verfügung bil-
det, soweit es im Streit liegt. Der Streitgegenstand darf im Laufe des Be-
schwerdeverfahrens weder erweitert noch qualitativ verändert werden
und kann sich höchstens verengen und um nicht mehr streitige Punkte
reduzieren, nicht aber ausweiten. Einzig eine Präzisierung ist noch mög-
lich. Fragen, über welche die erstinstanzlich verfügende Behörde nicht
entschieden hat, darf die zweite Instanz nicht beurteilen, da andernfalls in
die funktionelle Zuständigkeit der ersten Instanz eingegriffen würde. Die
Verfügung bestimmt den beschwerdeweise weiterziehbaren Anfech-
tungsgegenstand (vgl. zum Ganzen BGE 136 II 457 E. 4.2, BGE 133 II 35
E. 2 und BGE 131 V 164 E. 2.1; Urteile des Bundesverwaltungsgerichts
A-3274/2012 vom 25. März 2013 E. 1.3.1 und A-1070/2012 vom
17. Oktober 2012 E. 1.3; MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 2.213
und 2.218; FRANK SEETHALER/FABIA BOCHSLER, in: Praxiskommentar
VwVG, a.a.O., Art. 52 N 41). Beantragt der Beschwerdeführer die Aufhe-
bung des vorinstanzlichen Entscheids, so ist ein zusätzlicher Antrag zu
einem neuen Entscheid in der Sache nicht zwingend notwendig. Unter
Umständen ist ein Antrag von der Beschwerdeinstanz mittels Beizug der
Beschwerdebegründung nach Treu und Glauben zu ergänzen oder zu
korrigieren. Besonders bei Laieneingaben dürfen in sprachlicher und for-
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meller Hinsicht keine allzu strengen Anforderungen gestellt werden. Ein
sinngemässer Antrag, welcher sich aus dem Zusammenhang unter Zuhil-
fenahme der Begründung ergibt, ist genügend (Urteil des Bundesverwal-
tungsgerichts A-3274/2012 vom 25. März 2013 E. 1.3.1; SEETHA-
LER/BOCHSLER, in: Praxiskommentar VwVG, a.a.O., Art. 52 N 49 ff.).
3.2.1 Der Beschwerdeführer hat in seinem Gesuch vom 5. Juli 2012 um
"Einsicht in die eingereichten Unterlagen" zum "Gesuch um Änderung der
Allgemeinverbindlicherklärung des Gesamtarbeitsvertrages für die vorzei-
tige Pensionierung im westschweizerischen Ausbaugewerbe (KVP)"
(nachfolgend: Unterlagen A) gebeten. In seiner Beschwerde an das Bun-
desverwaltungsgericht verlangt er "Einsicht in die Nachweise über das Er-
reichen der erforderlichen Quoren bezüglich Bodenleger oder auch ande-
rer, bereits seit dem 1. November 2008 dem GAV KVP unterstellten Be-
rufsgruppen" (nachfolgend: Unterlagen B), falls keine neuen Unterlagen
(gemeint: Unterlagen A) bezüglich dem Nachweis der vorhandenen Quo-
ren eingereicht worden seien. Die Vorinstanz ist der Meinung, dass kein
Zugang zu gewähren sei, da die Nachweise über das Erreichen der er-
forderlichen Quoren bezüglich Bodenleger oder auch anderer, bereits seit
dem 1. November 2008 dem GAV KVP unterstellten Berufsgruppen (Un-
terlagen B) nicht Gegenstand des Verfahrens bilden würden.
Durch die Vorinstanz im Laufe des vorliegenden Beschwerdeverfahrens
darüber in Kenntnis gesetzt, dass tatsächlich neue Unterlagen bezüglich
Quoren (Unterlagen A) eingereicht worden sind und im Wissen darum,
dass der Bundesrat zwischenzeitlich entschieden hat, verlangt der Be-
schwerdeführer den Zugang zu den neuen Unterlagen (Unterlagen A).
3.2.2 Die Verfügung der Vorinstanz vom 12. Oktober 2012 erging gestützt
auf das Gesuch des Beschwerdeführers um "Einsicht in die eingereichten
Unterlagen" zum "Gesuch um Änderung der Allgemeinverbindlicherklä-
rung des Gesamtarbeitsvertrages für die vorzeitige Pensionierung im
westschweizerischen Ausbaugewerbe (KVP)" (Unterlagen A). Über die
"Einsicht in die Nachweise über das Erreichen der erforderlichen Quoren
bezüglich Bodenleger oder auch anderer, bereits seit dem 1. November
2008 dem GAV KVP unterstellten Berufsgruppen" (Unterlagen B) hat die
Vorinstanz nicht entschieden. Auf den entsprechenden Antrag gemäss
Ziffer 2 der Beschwerde ist daher nicht einzutreten.
3.2.3 In Ziffer 1 des Rechtsbegehrens stellt der Beschwerdeführer den
Antrag, dass die Verfügung der Vorinstanz vom 12. Oktober 2012 aufzu-
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heben sei. Diese Verfügung erging gestützt auf sein Gesuch um Einsicht
in die Unterlagen A und verwehrte die Einsicht in dieselben. In Ziffer 2 be-
antragt der Beschwerdeführer sodann eine Mitteilung darüber, ob "neue
Unterlagen betreffend Quoren vorliegen" (gemeint: Unterlagen A). Da der
Beschwerdeführer im Laufe des Beschwerdeverfahrens darüber in
Kenntnis gesetzt worden ist, dass tatsächlich neue Unterlagen bezüglich
Quoren (Unterlagen A) eingereicht worden sind, ist der Antrag auf Mittei-
lung gegenstandslos geworden. Weiter bringt der Beschwerdeführer in
seiner Begründung vor, keine Einsicht in die Unterlagen A verlangt zu ha-
ben, da der Bundesrat noch nicht entschieden habe und die Unterlagen
somit gestützt auf Art. 8 Abs. 2 BGÖ zurzeit nicht zugänglich seien. Aus
dieser Argumentation kann geschlossen werden, dass der Beschwerde-
führer mit seinem Antrag auf Aufhebung der Verfügung – für den Fall dass
der Bundesrat bereits entschieden habe – implizit auch um Einsicht in die
Unterlagen A ersucht hat. An die Formulierungen einer Laieneingabe
sind, wie gesehen (Erwägung 3.2), keine allzu strengen Anforderungen
zu stellen. Da durch den Bundesrat nun tatsächlich im Laufe des Verfah-
rens ein Beschluss gefasst wurde, beantragt der Beschwerdeführer impli-
zit Einsicht in die Unterlagen A. Dieses Begehren liegt im Rahmen des
durch die Verfügung der Vorinstanz vom 12. Oktober 2012 gegebenen
Streitgegenstands, weshalb darauf einzutreten ist. Im Übrigen ist anzu-
merken, dass sowohl die Vorinstanz als auch der EDÖB das Gesuch des
Beschwerdeführers vom 5. Juli 2012 stets als Zugangsgesuch zu den Un-
terlagen A behandelt haben.
4.
4.1 Am 1. Juli 2006 ist das Öffentlichkeitsgesetz in Kraft getreten, wel-
ches die Transparenz über den Auftrag, die Organisation und die Tätigkeit
der Verwaltung fördern will (Art. 1 BGÖ). Durch die Schaffung eines
Rechtsanspruchs auf Zugang zu amtlichen Dokumenten, welcher unab-
hängig vom Nachweis besonderer Interessen besteht, wurde hinsichtlich
der Verwaltungstätigkeit ein Paradigmenwechsel vom Geheimhaltungs-
prinzip mit Öffentlichkeitsvorbehalt hin zum Öffentlichkeitsprinzip mit Ge-
heimhaltungsvorbehalt vollzogen (Art. 6 Abs. 1 BGÖ; vgl. dazu BGE 133
II 209 E. 2.1; PASCAL MAHON/OLIVER GONIN, in: Stephan C. Brun-
ner/Luzius Mader [Hrsg.], Öffentlichkeitsgesetz, Handkommentar, Bern
2008 [nachfolgend: Kommentar Öffentlichkeitsgesetz], Art. 6 Rz. 22). Das
Prinzip soll Transparenz schaffen, damit Bürgerinnen und Bürger politi-
sche Abläufe erkennen und beurteilen können. Nebst Vertrauen soll da-
durch das Verständnis für die Verwaltung und ihr Funktionieren gefördert
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sowie die Akzeptanz staatlichen Handelns erhöht werden (BGE 133 II
209 E. 2.3.1; BVGE 2011/52 E. 3; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
A-4962/2012 vom 22. April 2013 E. 4).
Das Gesetz gilt für die gesamte Bundesverwaltung (Art. 2 Abs. 1 Bst. a
BGÖ). Es gilt indes nicht für den Zugang zu amtlichen Dokumenten
betreffend Verfahren der Staats- und Verwaltungsrechtspflege (Art. 3
Abs. 1 Bst. a Ziff. 5 BGÖ) und bei der Einsichtnahme einer Partei in die
Akten eines erstinstanzlichen Verwaltungsverfahrens (Art. 3 Abs. 1 Bst. b
BGÖ). In diesen Fällen kommen das VwVG und etwaige Spezialgesetze
zur Anwendung (RAINER J. SCHWEIZER/NINA WIDMER, in: Kommentar Öf-
fentlichkeitsgesetz, a.a.O., Art. 3 Rz. 35 f. und 43).
Das BGÖ regelt den Zugang zu amtlichen Dokumenten, wobei gemäss
Art. 5 Abs. 1 Bst. a-c BGÖ jede Information, die auf einem beliebigen In-
formationsträger aufgezeichnet ist (Bst. a), sich im Besitz einer Behörde
befindet, von der sie stammt oder der sie mitgeteilt worden ist (Bst. b),
und die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe betrifft (Bst. c), als ein amtli-
ches Dokument zu gelten hat. Ein privates Dokument im Besitz der Ver-
waltung gilt als amtliches, wenn es zur Ausübung einer öffentlichen Auf-
gabe verwendet wird – wie beispielsweise in Zusammenhang mit Ent-
scheidungsprozessen (Botschaft des Bundesrates zum Bundesgesetz
über die Öffentlichkeit der Verwaltung vom 12. Februar 2003 [nachfol-
gend: Botschaft zum BGÖ], BBl 2003 1994).
4.2 Gemäss Art. 7 Abs. 1 des Bundesgesetzes über die Allgemeinver-
bindlicherklärung von Gesamtarbeitsverträgen vom 28. September 1956
(AVEG, SR 221.215.311) ist bei der Allgemeinverbindlicherklärung von
Gesamtarbeitsverträgen der Bundesrat zuständig, wenn sich der Gel-
tungsbereich der Allgemeinverbindlichkeit auf mehrere Kantone erstreckt.
Das Verfahren wird dabei durch das SECO geführt (Art. 20 Abs. 2 AVEG).
4.3 Das SECO als Verwaltungseinheit des Eidgenössischen Departe-
ments für Wirtschaft, Bildung und Forschung (WBF) gehört zur Bundes-
verwaltung (Anhang 1 der Regierungs- und Verwaltungsorganisations-
verordnung vom 25. November 1998 [RVOV, SR 172.010.1]). Die
Rechtsnatur des zur Allgemeinverbindlicherklärung notwendigen Mitwir-
kungsakts in Form eines Beschlusses ist nicht restlos geklärt (GIACOMO
RONCORONI, Handbuch zum kollektiven Arbeitsrecht, Basel 2009,
Art. 1-21 AVEG Rz. 10). Das Bundesgericht hat ihn als einen Verwal-
tungsakt qualifiziert, der keine Verwaltungsverfügung im Sinne von Art. 5
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Abs. 1 VwVG darstellt (BGE 128 II 13 E. 1d). Demnach gelangt hier das
VwVG nicht zur Anwendung; ein Verfahren nach Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 5
BGÖ und Art. 3 Abs. 1 Bst. b BGÖ ist nicht gegeben. Vorliegend haben
die Vertragsparteien des KVP dem SECO Unterlagen für das Gesuch um
Änderung der Allgemeinverbindlicherklärung einiger geänderter Bestim-
mungen des KVP eingereicht. Die eingereichten Unterlagen befinden sich
nun bei einer dem BGÖ unterliegenden Behörde und enthalten Informa-
tionen, welche zur Ausübung einer öffentlichen Aufgabe Verwendung fin-
den. Folglich stellen sie amtliche Dokumente im Sinne von Art. 5 BGÖ
dar.
Die vorliegende Streitigkeit fällt demnach in den persönlichen und sachli-
chen Geltungsbereich des BGÖ, wobei die dem Gesuch beigelegten Un-
terlagen als amtliche Dokumente im Sinne des Gesetzes zu qualifizieren
sind.
5.
Es bleibt nun zu prüfen, ob dem Beschwerdeführer gestützt auf das BGÖ
Zugang zu den eingereichten Unterlagen zur Änderung der Allgemeinver-
bindlicherklärung – insbesondere zu denjenigen, welche den Nachweis
der vorhandenen Quoren aufzeigen – zu gewähren ist.
5.1 Der Beschwerdeführer führt aus, dass sich die Vorinstanz in ihrer Ver-
fügung nicht dazu geäussert habe, ob bezüglich des Nachweises der
vorhandenen Quoren überhaupt neue Unterlagen eingereicht worden
seien. Durch die ungenügende Information seitens der Vorinstanz habe er
keine andere Wahl gehabt, als beim Bundesverwaltungsgericht Be-
schwerde einzureichen. In der Zwischenzeit habe der Bundesrat mit Be-
schluss vom 13. Dezember 2012 über die Allgemeinverbindlicherklärung
von geänderten Bestimmungen des KVP entschieden, weshalb gemäss
Art. 8 Abs. 2 BGÖ die amtlichen Dokumente nun öffentlich zugänglich
gemacht werden müssten. Letztlich seien die in den Erwägungen des
bundesrätlichen Entscheids enthalten Zahlenangaben nicht geeignet, die
Erfüllung der erforderlichen Quoren nachzuprüfen, weshalb Einsicht in die
Unterlagen zu gewähren sei, welche den Nachweis über das jeweilige Er-
reichen der erforderlichen Quoren belegen.
5.2 Gemäss Art. 8 Abs. 2 BGÖ dürfen amtliche Dokumente erst zugäng-
lich gemacht werden, wenn der politische oder administrative Entscheid
getroffen ist, für den sie eine Grundlage darstellen. Das Recht auf Zugang
wird demnach nur befristet verweigert und prinzipiell wiederhergestellt,
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Seite 12
sobald der fragliche Entscheid getroffen ist (MAHON/GONIN, in: Kommen-
tar Öffentlichkeitsgesetz, a.a.O., Art. 8 Rz. 32). Dabei muss ein solches
Dokument einen direkten und unmittelbaren Zusammenhang mit einem
konkreten Entscheid aufweisen und zugleich für diesen Entscheid von be-
trächtlichem materiellem Gewicht sein, damit nicht über diesen Geset-
zesartikel der Zweck des BGÖ ausgehebelt wird (Entscheid des Bundes-
verwaltungsgerichts A-3631/2009 vom 15. September 2009 E. 3.5.1; vgl.
auch MAHON/GONIN, in: Kommentar Öffentlichkeitsgesetz a.a.O., Art. 8
Rz. 30).
5.3 Zu Recht unbestritten ist, dass ein direkter und unmittelbarer Zusam-
menhang zwischen den vom Beschwerdeführer verlangten Dokumenten
und dem Beschluss des Bundesrates besteht. Der Bundesrat ist im Laufe
des Rechtsmittelverfahrens vor dem Bundesverwaltungsgericht zu einem
Beschluss über das Gesuch zur Änderung einiger Bestimmungen der All-
gemeinverbindlicherklärung des KVP gekommen, was für das vorliegende
Verfahren entscheidrelevant und dem Urteil zugrunde zu legen ist (vgl.
Erwägung 3.1).
Des Weiteren wird – wie bereits in Erwägung 3.2.3 ausgeführt – Antrag
auf Einsicht in die Unterlagen bezüglich neuer Quoren verlangt. Dass der
Beschwerdeführer aufgrund seiner Einsprache bereits die Erwägungen
des Bundesrates – welche auch die Zahlenangaben zu den Quoren auf-
weisen – erhalten hat, steht einem Gesuch um Einsichtnahme in die Un-
terlagen, welche zur Änderung der Allgemeinverbindlichkeit hinzugezo-
gen wurden, nicht entgegen. Insgesamt ist im jetzigen Zeitpunkt kein be-
sonderer Fall im Sinne von Art. 8 Abs. 2 BGÖ mehr gegeben und dem
Beschwerdeführer ist somit prinzipiell der Zugang zu den eingereichten
Unterlagen zur Änderung der Allgemeinverbindlicherklärung zu gewäh-
ren.
6.
In einem nächsten Schritt ist zu prüfen, ob der Zugang zu den eingereich-
ten Unterlagen zur Änderung der Allgemeinverbindlicherklärung wegen
überwiegenden öffentlichen oder privaten Interessen an der Geheimhal-
tung gemäss Art. 7 Abs. 1 BGÖ eingeschränkt, aufgeschoben oder ver-
weigert werden darf.
6.1 Die Regeln der Art. 7 f. BGÖ stehen in einem komplexen Verhältnis:
In bestimmten Fällen regelt Art. 8 BGÖ die Frage des Zugangsrechts
endgültig und ausschliesslich, ohne Spielraum für die Anwendung von
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Art. 7 BGÖ. Dies gilt aber nicht für Art. 8 Abs. 2 BGÖ, welcher seinerseits
die Anwendung von Art. 7 BGÖ nicht ausschliesst. So können amtliche
Dokumente, welche Grundlage für einen politischen oder administrativen
Entscheid darstellen und nach dem Entscheid grundsätzlich zugänglich
sind, subsidiär nach der generellen Ausnahmeregelung von Art. 7 BGÖ
für nicht zugänglich erklärt werden, wenn öffentliche oder private Interes-
sen entgegenstehen (MAHON/GONIN, in: Kommentar Öffentlichkeitsge-
setz, a.a.O., Art. 8 Rz. 10).
Die privaten oder öffentlichen Interessen, welche die Geheimhaltung
rechtfertigen können, müssen das (öffentliche) Interesse am Zugang be-
ziehungsweise an der Transparenz überwiegen. Das Gesetz nimmt die
entsprechende Interessenabwägung selber vorweg, indem es in ab-
schliessender Weise die verschiedenen Fälle überwiegender öffentlicher
oder privater Interessen als Ausnahmeklauseln aufzählt (Urteile des Bun-
desverwaltungsgerichts A-2165/2009 vom 19. Oktober 2009 E. 4.1.2 und
A-3631/2009 vom 15. September 2009 E. 2.2 mit weiteren Hinweisen;
Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 2006). Die Beweislast zur Widerlegung der
Vermutung des freien Zugangs, die durch das BGÖ aufgestellt wird, ob-
liegt der Behörde; diese muss beweisen, dass die in Art. 7 BGÖ aufge-
stellten Ausnahmeklauseln gegeben sind (BVGE 2011/52 E. 6; Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts A-4962/2012 vom 22. April 2013 E. 6.2; Bot-
schaft zum BGÖ, BBl 2003 2002; MAHON/GONIN, in: Kommentar Öffent-
lichkeitsgesetz, a.a.O., Art. 6 Rz. 11). Dabei hängt die Wirksamkeit dieser
Ausnahmeklauseln einerseits davon ab, dass die Beeinträchtigung im Fall
einer Offenlegung von einer gewissen Erheblichkeit sein muss und ande-
rerseits, dass ein ernsthaftes Risiko bezüglich des Eintritts besteht, mithin
der Schaden nach dem üblichen Lauf der Dinge und mit hoher Wahr-
scheinlichkeit eintrifft. Im Zweifelsfall ist es angebracht, sich für den Zu-
gang zu entscheiden (BVGE 2011/52 E. 6; BERTIL COTTIER/RAINER J.
SCHWEIZER/NINA WIDMER, in: Kommentar Öffentlichkeitsgesetz, a.a.O.,
Art. 7 Rz. 4).
6.2 Gemäss Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ wird der Zugang zu amtlichen Do-
kumenten eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert, wenn durch
seine Gewährung Berufs-, Geschäfts- oder Fabrikationsgeheimnisse of-
fenbart werden können.
6.3 Bei den Berufs-, Geschäfts- oder Fabrikationsgeheimnissen handelt
es sich nicht um alle Geschäftsinformationen, über welche die Verwaltung
verfügt, sondern nur um wesentliche Daten, deren Kenntnisnahme durch
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die Konkurrenz Marktverzerrungen bewirken beziehungsweise dazu füh-
ren würden, dass dem betroffenen Unternehmen ein Wettbewerbsvorteil
genommen wird. Es wird grundsätzlich davon ausgegangen, dass es sich
um Informationen handelt, die das Unternehmen als Geheimnisherr be-
rechtigterweise geheim halten möchte. Ein greifbares Zeichen dieses Wil-
lens ist das Bestehen von organisatorischen oder technischen Massnah-
men im Unternehmen, die die Vertraulichkeit wahren sollen (Botschaft
zum BGÖ, BBl 2003 2012; COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, in: Kommentar
Öffentlichkeitsgesetz, a.a.O., Art. 7 Rz. 41 f.). Das Bundesamt für Justiz
umschreibt Geschäfts- oder Fabrikationsgeheimnisse als Informationen,
die sich auf eine Tätigkeit beziehen, die unter Wettbewerb oder wettbe-
werbsähnlichen Bedingungen stattfindet und denen Geheimnischarakter
zukommt (d.h. es geht um Tatsachen, die weder offenkundig noch allge-
mein zugänglich sind). Es muss ein legitimes Geheimhaltungsinteresse
bestehen und der Geheimhaltungswille der privaten Drittperson muss
zumindest aus den Umständen ersichtlich sein (vgl. Umsetzung des Öf-
fentlichkeitsprinzips in der Bundesverwaltung: Häufig gestellte Fragen
vom 5. Juli 2012 bzw. vom 7. August 2013, publiziert auf der Webseite
des Bundesamts für Justiz < http://www.bj.admin.ch > Dokumentation >
Zugang zu amtlichen Dokumenten > Häufig gestellte Fragen, besucht am
3. Juli 2013 und am 1. Oktober 2013).
6.4 Es ist nicht ersichtlich, weshalb der Beitritt beziehungsweise die Mit-
gliedschaft bei einem Berufsverband dem Berufs- oder Geschäftsge-
heimnis unterliegen sollte und inwiefern Marktverzerrungen oder der Ver-
lust eines Wettbewerbsvorteils zu befürchten sein könnten. Von der Vor-
instanz wird diesbezüglich auch nichts Näheres ausgeführt. Auf der Web-
seite des Maler- und Gipserunternehmer Verbands Baselland
< http://www.mgvbl.ch > Mitglieder, besucht am 1. Oktober 2013, werden
alle Unternehmen, welche Mitglieder dieses Verbandes sind, einzeln auf-
geführt und somit allgemein zugänglich gemacht. Daraus geht hervor,
dass die betroffenen Unternehmen ihre Mitgliedschaft bei dem Maler- und
Gipserunternehmer Verband Baselland nicht geheim halten wollen. Durch
den Zugang zu den Dokumenten ist demnach nicht mit der Offenbarung
von Berufs-, Geschäfts- oder Fabrikationsgeheimnissen zu rechnen.
7.
Sodann ist zu prüfen, ob durch den Zugang zu den eingereichten Unter-
lagen zur Änderung der Allgemeinverbindlicherklärung die Privatsphäre
Dritter beeinträchtigt werden kann, und deshalb der Zugang gemäss
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Art. 7 Abs. 2 BGÖ eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert werden
darf.
7.1 Die Vorinstanz macht geltend, gewisse Dokumente – insbesondere
Listen – enthielten Namen und Adressen von Betrieben sowie Angaben
über deren Mitgliedschaft bei einem Arbeitgeberverband. Dabei könne es
sich möglicherweise um persönliche Daten im Sinne des Bundesgesetzes
über den Datenschutz vom 19. Juni 1992 (DSG, SR 235.1) handeln und
der Beschwerdeführer dürfe ohne Einwilligung der Sozialpartner auch
nach erfolgtem Beschluss des Bundesrates keinen Zugang zu diesen er-
halten.
7.2 Gemäss dem Wortlaut von Art. 7 Abs. 2 BGÖ ist die Einschränkung,
Aufschiebung oder Verweigerung des Zugangs zu amtlichen Dokumen-
ten, welche die Privatsphäre Dritter beeinträchtigen können, die Regel.
Wenn ein überwiegendes öffentliches Interesse vorliegt, darf aber aus-
nahmsweise der Zugang zu solchen Daten erfolgen. Hier verfügt die Be-
hörde demnach über einen grösseren Ermessenspielraum als nach Art. 7
Abs. 1 BGÖ (Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 2007, 2013; COT-
TIER/SCHWEIZER/WIDMER, in: Kommentar Öffentlichkeitsgesetz, a.a.O.,
Art. 7 Rz. 50).
7.2.1 Die Definition und Eingrenzung des Begriffs der Privatsphäre lässt
sich aus den Umschreibungen zu Art. 13 Abs. 2 der Bundesverfassung
der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101)
und Art. 28 des Schweizerischen Zivilgesetzbuches vom 10. Dezember
1907 (ZGB, SR 210) sowie der Bedeutung des Schutzes der Persönlich-
keit herleiten. Der Begriff der Privatsphäre und des Schutzes der Persön-
lichkeit sind deckungsgleich, wobei die Gefahr einer Beeinträchtigung der
Privatsphäre zumeist in der Bekanntgabe von Personendaten gründet
(COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, in: Kommentar Öffentlichkeitsgesetz,
a.a.O., Art. 7 Rz. 65 f.).
Der Begriff "Personendaten" deckt sich dabei mit der Definition in Art. 3
Bst. a DSG (BVGE 2011/52 E. 7.1). Personendaten gemäss DSG sind al-
le Angaben, die sich auf eine bestimmte oder bestimmbare Person bezie-
hen, wobei es sich um natürliche und juristische Personen handeln kann.
Mit "Angaben" ist jede Art von Information oder Aussage gemeint, und
zwar jeder Art, jeden Inhalts und jeder Form (DAVID ROSENTHAL, in: David
Rosenthal/Yvonne Jöhri [Hrsg.], Handkommentar zum Datenschutzge-
setz, Zürich 2008, Art. 3 Bst. a N 6 ff.). Bei den vom Beschwerdeführer
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zur Einsicht verlangten Dokumenten, welche Listen mit Namen und Ad-
ressen von Mitgliedsunternehmen sowie Angaben über deren Mitarbeiter
aufzeigen, handelt es sich um Personendaten im Sinne des DSG.
7.2.2 Der Zugang zu amtlichen Dokumenten mit Personendaten darf nur
in Konkretisierung des Verhältnismässigkeitsprinzips (BGE 133 II 209
E. 2.3.3) eingeschränkt, aufgeschoben, verweigert oder – in Ausnahme-
fällen – mit Auflagen oder Bedingungen verbunden werden (Botschaft
zum BGÖ, BBl 2003 2005, 2007). Das Gebot der Verhältnismässigkeit
verlangt, dass die vom Gesetzgeber oder von der Behörde gewählten
Verwaltungsmassnahmen für das Erreichen des gesetzten Ziels geeignet,
notwendig und für den Betroffenen zumutbar sind. Der angestrebte
Zweck muss in einem vernünftigen Verhältnis zu den eingesetzten Mitteln
beziehungsweise zu den zu seiner Verfolgung notwendigen Beschrän-
kungen stehen, die den Privaten auferlegt werden. Die Verwaltungs-
massnahme darf in sachlicher, räumlicher, zeitlicher und personeller Hin-
sicht nicht einschneidender sein als erforderlich und hat zu unterbleiben,
wenn eine gleich geeignete, aber mildere Massnahme für den angestreb-
ten Erfolg ausreichen würde (BGE 130 I 16 E. 5, BGE 128 II 292 E. 5.1;
Urteile des Bundesverwaltungsgerichts A-3443/2010 vom 18. Oktober
2010 E. 4 und A-3631/2009 vom 15. September 2009 E. 2.6 mit weiteren
Hinweisen). Wenn ein amtliches Dokument nur beschränkt Informationen
enthält, die nicht veröffentlicht werden können, wie beispielsweise Perso-
nendaten, verlangt das Verhältnismässigkeitsprinzip, dass das Dokument
anonymisiert wird (Art. 9 BGÖ; Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 2005; COT-
TIER/SCHWEIZER/WIDMER, in: Kommentar Öffentlichkeitsgesetz, a.a.O.,
Art. 7 Rz. 54).
Amtliche Dokumente, welche Personendaten enthalten, sind nach Mög-
lichkeit vor der Einsichtnahme zu anonymisieren (Art. 9 Abs. 1 BGÖ).
Wenn ein Dokument nicht anonymisiert werden kann, kommt Art. 19 DSG
zur Anwendung (Art. 9 Abs. 2 BGÖ; Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 2016).
Erst wenn die Betroffenen vernünftigerweise nicht identifizierbar sind, gilt
ein Dokument als anonym im Sinne des DSG. Ist dagegen eine Reidenti-
fizierung ohne unverhältnismässigen Aufwand möglich, so enthält das
Dokument Personendaten im Sinne des DSG und fällt nach Art. 9 Abs. 2
BGÖ in dessen Geltungsbereich, obwohl eine Anonymisierung gemäss
Art. 9 Abs. 1 BGÖ vorgenommen wurde (BVGE 2011/52 E. 7.1; ALEX-
ANDRE FLÜCKIGER, in: Kommentar Öffentlichkeitsgesetz, a.a.O., Art. 9
Rz. 31). Letztlich sind Streichungen oder Abdeckungen aber nur dann
vorzunehmen, wenn die inhaltlichen Zusammenhänge verständlich blei-
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ben, die mit dem verlangten Dokument vermittelt werden. Ist dies nicht
mehr der Fall, sollte der Zugang verweigert werden (COTTIER/SCHWEI-
ZER/WIDMER, in: Kommentar Öffentlichkeitsgesetz, a.a.O., Art. 7 Rz. 8).
Wenn im vorliegenden Fall Namen und Adressen von Unternehmen, wel-
che eine Mitgliedschaft beim KVP anstreben, sowie Angaben über die
Anzahl Mitarbeiter, um welche der KVP erweitert werden soll, einge-
schwärzt werden, würden die Listen unbrauchbar. Die inhaltlichen Zu-
sammenhänge der Dokumente wären nämlich unverständlich, da diese
lediglich noch zusammenhangslose Zahlen aufzeigen würden. Obwohl
aus diesem Grund der Zugang zu den Unterlagen zu verweigern wäre,
erweist sich die nicht anonymisierte Publikation der Unterlagen vorliegend
aus datenschutzrechtlichen Gründen als zulässig:
7.2.3 Gemäss Art. 19 Abs. 1 bis
DSG, mit welchem eine Koordinationsnorm
für die Regelung des Zugangs zu amtlichen Dokumenten mit Personen-
daten geschaffen wurde (YVONNE JÖHRI, in: Handkommentar zum Daten-
schutzgesetz, a.a.O., Art. 19 N 31; Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 2033),
dürfen Bundesorgane gestützt auf das Öffentlichkeitsgesetz Personenda-
ten bekannt geben, wenn diese im Zusammenhang mit der Erfüllung öf-
fentlicher Aufgaben stehen (Bst. a) und an deren Bekanntgabe ein über-
wiegendes öffentliches Interesse besteht (Bst. b; vgl. auch Art. 7 Abs. 2
BGÖ). Die erstgenannte Voraussetzung trägt dem Zweckbindungsgebot
Rechnung und ergibt sich für das Öffentlichkeitsgesetz bereits aus der
Definition des Begriffs "amtliches Dokument" in Art. 5 Abs. 1 Bst. c BGÖ
(JÖHRI, in: Handkommentar zum Datenschutzgesetz, a.a.O., Art. 19 N 54;
Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 2033). Die zweite Voraussetzung verlangt
nach einer Abwägung der konkret auf dem Spiel stehenden Interessen:
Geht es um die Beurteilung des Zugangs zu besonders schützenswerten
Personendaten im Sinne von Art. 3 Bst. c DSG oder Persönlichkeitsprofi-
len im Sinne von Art. 3 Bst. d DSG, dürfte die Güterabwägung eher zu-
gunsten der Privatsphäre Dritter erfolgen (BVGE 2011/52 E. 7.1.1 mit wei-
teren Hinweisen; JÖHRI, in: Handkommentar zum Datenschutzgesetz,
a.a.O., Art. 19 N 45). Das öffentliche Interesse am Zugang kann aber ge-
mäss Art. 6 Abs. 2 der Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip der
Verwaltung vom 24. Mai 2006 (VBGÖ, SR 152.31) überwiegen, wenn die
Zugänglichmachung einem besonderen Informationsinteresse der Öffent-
lichkeit dient, insbesondere aufgrund wichtiger Interessen (Bst. a), die
Zugänglichmachung dem Schutz spezifischer öffentlicher Interessen
dient, insbesondere dem Schutz der öffentlichen Ordnung und Sicherheit
oder der öffentlichen Gesundheit (Bst. b), oder die Person, deren Privat-
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sphäre durch die Zugänglichmachung beeinträchtigt werden könnte, zu
einer dem Öffentlichkeitsgesetz unterstehenden Behörde in einer rechtli-
chen oder faktischen Beziehung steht, aus der ihr bedeutende Vorteile
erwachsen (Bst. c). Denkbar ist ein Zugang, wenn es sich um Dokumente
handelt, welche im Zusammenhang mit der Gewährung namhafter wirt-
schaftlicher Vorteile an Einzelne stehen, wenn Inhaber von Bewilligungen
und Konzessionen betroffen sind oder wenn es sich um Verträge handelt,
die der Staat mit Privaten abgeschlossen hat (Botschaft zum BGÖ, BBl
2003 2013; COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, in: Kommentar Öffentlichkeits-
gesetz, a.a.O., Art. 7 Rz. 72) oder wenn die Angabe der Daten freiwillig
und ohne behördlichen oder gesetzlichen Zwang erfolgt ist (Botschaft
zum BGÖ, BBl 2003 2033; COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, in: Kommentar
Öffentlichkeitsgesetz, a.a.O., Art. 7 Rz. 82). Unproblematisch ist zudem
eine Publikation, bei welcher es nach den Umständen des jeweiligen Ein-
zelfalls unwahrscheinlich ist, dass sie die Privatsphäre der betroffenen
Person beeinträchtigt (BVGE 2011/52 E. 7.1.1; Urteil des Bundesverwal-
tungsgerichtes A-3609/2010 vom 17. Februar 2011 E. 4.4; JÖHRI, in:
Handkommentar zum Datenschutzgesetz, a.a.O., Art. 19 N 48). Voraus-
setzung ist jedoch, dass nicht eine andere Ausnahmeklausel gemäss
Art. 7 Abs. 1 BGÖ oder eine spezialgesetzliche Geheimnisnorm nach
Art. 4 BGÖ dem Zugang entgegensteht (Botschaft zum BGÖ, BBl 2003
2007, 2013; COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, in: Kommentar Öffentlichkeits-
gesetz, a.a.O., Art. 7 Rz. 72).
7.3 Vorliegend stehen keine anderen Ausnahmeklauseln (vgl. Erwä-
gung 6.4) und keine spezialgesetzlichen Geheimnisnormen nach Art. 4
BGÖ dem Zugang entgegen. Wie bereits in Erwägung 4.3 aufgezeigt,
handelt es sich bei den eingereichten Unterlagen um amtliche Dokumen-
te, welche im Zusammenhang mit der Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe
stehen (Art. 19 Abs. 1 bis
Bst. a DSG). Was die Abwägung der sich entge-
genstehenden Interessen im Sinne von Art. 19 Abs. 1 bis
Bst. b DSG anbe-
langt, ist nicht ersichtlich, inwiefern durch das Gewähren von Einsicht ei-
ne Persönlichkeitsverletzung bei den aufgezeigten Unternehmen riskiert
respektive für diese mehr als eine "geringfügige oder bloss unangenehme
Konsequenz" entstehen könnte (BVGE 2011/52 E. 7.1.2; Urteil des Bun-
desverwaltungsgerichtes A-3609/2010 vom 17. Februar 2011 E. 4.4;
COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, in: Kommentar Öffentlichkeitsgesetz,
a.a.O., Art. 7 Rz. 58). Dies gilt umso mehr, als die Unternehmen auf frei-
williger Basis um Allgemeinverbindlicherklärung einiger geänderter Be-
stimmungen des KVP ersucht und keine Veröffentlichung von sensiblen
Personendaten zu befürchten haben. Für den Beschwerdeführer steht
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insbesondere der Nachweis der vorhandenen Quoren und dessen Nach-
prüfbarkeit im Vordergrund (vgl. Erwägung 5.1) und nicht die Identität der
einzelnen Unternehmen. Wie bereits in Erwägung 6.4 aufgezeigt, hat zu-
mindest der Maler- und Gipserunternehmer Verband Baselland seine Mit-
gliedsunternehmen bereits auf seiner Homepage allgemein zugänglich
gemacht. Insgesamt ist somit das öffentliche Interesse an der Offenle-
gung der zur Änderung der Allgemeinverbindlicherklärung eingereichten
Unterlagen, welche neue Quoren enthalten, als höher zu gewichten.
8.
Gestützt auf die vorstehenden Erwägungen ist die Beschwerde daher
gutzuheissen, soweit darauf einzutreten ist (vgl. Erwägung 3.2.2), die Ver-
fügung vom 12. Oktober 2012 aufzuheben und die Vorinstanz anzuwei-
sen, dem Beschwerdeführer Zugang zu den eingereichten Unterlagen zur
Änderung der Allgemeinverbindlicherklärung des Gesamtarbeitsvertrages
für die vorzeitige Pensionierung im westschweizerischen Ausbaugewerbe
(KVP) zu gewähren.
9.
9.1 Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind weder dem im Wesentlichen
obsiegenden Beschwerdeführer noch den Beschwerdegegnern oder der
Vorinstanz Kosten aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 1, Abs. 2 und Abs. 3
VwVG). Der Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 800.-- ist dem Be-
schwerdeführer nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Entscheids
zurückzuerstatten.
9.2 Weder der nicht anwaltlich vertretene Beschwerdeführer noch die Be-
schwerdegegner haben Anspruch auf Ausrichtung einer Parteientschädi-
gung (Art. 64 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 7 Abs. 1 des Reglements über die
Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht vom
21. Februar 2008 [VGKE, SR 173.320.2] e contrario).