Decision ID: fcd44cdb-ac2d-48b1-a1d5-73db5277b495
Year: 2008
Language: fr
Court: VD_TC
Chamber: VD_TC_031
Canton: VD
Region: Région lémanique
Law Area: public_law

Vu les faits suivants
A. Henri Gombau exploite un cabinet d'ostéopathie et de physiothérapie à Yverdon-les-Bains. Pour l’année 2005, il a reçu du Service communal des travaux et de l’environnement le questionnaire à remplir pour le calcul de la taxe pour les déchets des commerces. Il a estimé à un sac de 35 l ou un sac de 110 l la quantité hebdomadaire de déchets provenant de son cabinet, à incinérer.
B. Les services communaux d’Yverdon-les-Bains ont notifié à Henri Gombau une facture, datée du 20 décembre 2005, arrêtant à 198 fr.20 la taxe déchets due pour l’année 2005. Henri Gombau a recouru contre cette taxe. Par décision du 24 avril 2007, la Commission communale de recours en matière d'impôt de la Commune d'Yverdon-les-Bains, après avoir convoqué et entendu Henri Gombau, a admis partiellement son recours, estimant qu’il avait été taxé de manière excessive et l’invitant à « négocier » (sic !) une réévaluation, directement avec le service compétent sur la base des déchets réellement produits. Cette décision a été notifiée le 14 septembre 2007 à l’intéressé.
C. Henri Gombau recourt contre cette dernière décision dont il demande l’annulation; il requiert d’être exonéré de la taxe incriminée.
La commission intimée et la Municipalité d’Yverdon-les-Bains proposent le rejet du recours et le maintien de la décision attaquée.
Dans le délai qui lui a été imparti par le juge instructeur pour répliquer, Henri Gombau a persisté dans ses conclusions.
D. La Cour de droit administratif et public qui, le 1er janvier 2008, a succédé au Tribunal administratif, a délibéré à huis clos, par voie de circulation.

Considérant en droit
1. Sous le titre marginal "principe de causalité", l'article 2 de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE ; RS 814.01) exige que celui qui est à l'origine d'une mesure prescrite par la loi en supporte les frais. En principe, sous réserve de dispositions particulières édictées par le Conseil fédéral, le détenteur des déchets assume le coût de leur élimination (art. 30 LPE). D'après l'art. 32a LPE qui concrétise le principe de l'art. 2 LPE, les cantons veillent à ce que les coûts de l'élimination des déchets urbains, pour autant que celle-ci leur soit confiée, soient mis, par l'intermédiaire d'émoluments ou d'autres taxes, à la charge de ceux qui sont à l'origine de ces déchets. Le montant des taxes est fixé en particulier en fonction : a) du type et de la quantité de déchets remis, b) des coûts de construction, d'exploitation et d'entretien des installations d'élimination des déchets, c) des amortissements nécessaires pour maintenir la valeur du capital de ces installations, d) des intérêts, e) des investissements prévus pour l'entretien, l'assainissement et le remplacement de ces installations, pour leur adaptation à des exigences légales ou pour des améliorations relatives à leur exploitation (al. 1). En outre, les détenteurs d'installations d'élimination des déchets constituent les provisions nécessaires (al. 3).
a) Ces dispositions posent comme principe général celui du "pollueur-payeur" (Verursacherprinzip). Ce principe de causalité, qui consiste pour l'essentiel à faire supporter à leurs auteurs les frais de lutte contre les atteintes à l'environnement, ne contient cependant ni le fondement d'une responsabilité, ni une indication des mesures qui peuvent être mises à la charge du pollueur, pas plus qu'il ne désigne, pour chaque cas particulier, le responsable des mesures à prendre. Il signifie en revanche que les frais pourront être reportés sur le véritable auteur de l'atteinte à l'environnement, même si celle-ci doit être combattue par un tiers (v. FF 1979 III 775; 1996 IV 1233; cf. en outre Anne Petitpierre-Sauvain, Le principe pollueur-payeur, in ZSR/RDS 1989 II 429 et ss, not. 455).
aa) De façon générale, on définit le pollueur comme étant celui qui dégrade de façon directe, mais également de façon indirecte, l'environnement ou qui crée des conditions aboutissant à sa dégradation (ibid., p. 462). La responsabilité de ce dernier ne suppose toutefois ni acte illicite, ni culpabilité de sa part; il suffit qu'il puisse être considéré comme le bénéficiaire d'une atteinte à l'environnement ou de l'utilisation d'une ressource naturelle pour être considéré comme tel (v. Klaus A. Vallender/Reto Morell, Umweltrecht, Bern 1997, p. 138, n° 45). Bien que l'art. 2 LPE définisse de façon stricte le principe de causalité, ce dernier doit donc être compris dans un sens large, comme impliquant la mise à charge du pollueur de toutes les "externalités" en relation avec la qualité de l'environnement; seule cette définition large lui permet en effet d'exercer la fonction de réinsertion des coûts environnementaux dans les coûts de production des services et des produits (cf. une autre contribution d'Anne Petitpierre-Sauvain, publiée in DEP 1999, 492 et ss, not. 496). Cette norme, qui énonce un principe directeur, doit être concrétisée par d'autres règles légales (ibid., p. 500). L'art. 32 al. 1 LPE ne donne cependant pas une définition précise du pollueur. Cette disposition entend simplement par détenteur (Inhaber) celui qui a la maîtrise effective des déchets (cf. sur ce point, Ursula Brunner, in Kommentar zum Umweltschutzgesetz, Zürich 2001, ad art. 32 LPE, n° 11, p. 5), c’est à dire le pouvoir d’utiliser, de modifier, de détruire, de garder ou de transmettre la chose, ce sans égard au contenu du droit (ATF 119 Ib 492, consid. 4b/cc). Ainsi, pour le Tribunal fédéral, le détenteur n’est pas nécessairement la personne à l'origine de la production des déchets (v. ATF 118 Ib 407, cons. 3c). Pour la doctrine, cette notion ne saurait se limiter à celle de possesseur au sens des articles 919 et ss CC (v. Brunner, ibid.) ; elle s’étend aussi bien à celui qui est à l’origine (Verursacher) de l’élimination qu’au perturbateur par situation (v. Heribert Rausch/Arnold Marti/Alain Griffel, Umweltrecht - Ein Lehrbuch, Zurich 2004, n° 112 p. 40). Dans cette mesure, le régime légal peut avoir pour résultat de mettre l'obligation de traitement non pas directement à la charge du pollueur, mais à la charge d'un tiers, qui n'est que détenteur (ATF 119 Ib 492 ; 118 Ib 407, déjà cités).
bb) Selon une jurisprudence constante du Tribunal fédéral, les cantons - de même que les communes, lorsque la compétence en matière d'élimination des déchets leur a été déléguée - disposent d'une grande liberté dans la mise en oeuvre des principes posés par l'art. 32a LPE. S'agissant des contributions périodiques de ramassage des déchets, il est admis et largement répandu de percevoir, à côté des taxes qui dépendent de la quantité de déchets (par ex. taxes au sac), une taxe de base indépendante de ce facteur. Cette taxe de base (dite taxe de mise à disposition, Bereitstellungsgebühr) représente la contrepartie de la mise à disposition de l'infrastructure pour l'élimination des déchets, que la collectivité doit entretenir indépendamment de son utilisation effective par chaque immeuble (cf. par ex. ATF 2P.266/2003, DEP 2004 p. 197, RDAF 2005 I p. 601, consid. 3.2 et les références). La taxe d’élimination des déchets ne saurait toutefois nécessairement prendre la forme d’une taxe au sac, c’est-à-dire être fixée uniquement en proportion de la quantité de déchets effectivement produite. Il est aussi possible de combiner des taxes de base fixes (en vue, notamment, de financer les infrastructures nécessaires à la collecte et au transport des déchets), avec des taxes individuelles, en fonction de la quantité des déchets ; un certain schématisme à cet égard est admissible (ATF 129 I 290 consid. 3.2 p. 296/297). Est contraire au principe pollueur-payeur la taxe fondée uniquement sur la valeur d’assurance de l’immeuble (ATF 129 I 290 consid. 3.2 p. 296/297, et les arrêts cités ; arrêt FI.1998.0074 du 30 juin 1999) ou sur la valeur cadastrale de l’immeuble (ATF 2P.148/2001 du 14 octobre 2001 et ATF du 29 mai 1997, RDAF 1999 I 94 consid. 3b p. 98ss), ainsi que la taxe fixe déterminée en fonction de la valeur de l’immeuble, combinée avec une taxe variable en fonction de l’utilisation d’eau courante (ATF 129 I 290 consid. 3.2 p. 296/297).
cc) Il reste que l'avantage économique retiré par chaque bénéficiaire d'un service public est souvent difficile, voire impossible à déterminer en pratique. Il en va notamment ainsi en matière de ramassage et d'élimination des ordures, où cet avantage dépend de nombreux éléments, tels que la quantité de déchets produite, la variation des frais de ramassage en fonction de l'éloignement et de la période de l'année. La loi n’exige pas que les taxes d’élimination des déchets soient calculées exclusivement de manière proportionnelle aux quantités effectives de déchets produits. Il doit cependant exister un certain rapport entre les taxes d’utilisation et la mesure dans laquelle les installations d’élimination sont mises à contribution ; la quotité de la taxe doit présenter une certaine dépendance par rapport aux quantités de déchets ou d’eaux usées (v. ATF 2P.266/2003, déjà cité, consid. 3.1 ; ATF 129 I 290, consid. 3.2, pp. 294-295). Pour cette raison, la jurisprudence admet que les taxes d'utilisation soient aménagées de manière schématique et tiennent compte de normes fondées sur des situations moyennes (RDAF 1999, déjà cité, consid. 3a p. 97 et ss ; ATF 122 I 61, consid. 3b p. 67 et les arrêts cités).
b) La loi vaudoise du 13 décembre 1989 sur la gestion des déchets (ci-après : aLGD), abrogée au 31 décembre 2006 et remplacée par la loi homonyme du 5 septembre 2006 (LGD ; RSV 814.11), est applicable au cas d’espèce. L'art. 9 lettre a aLGD entend par déchets urbains, les déchets, provenant des habitations et de leurs alentours, qui doivent être régulièrement traités dans l'intérêt de la propreté et de la salubrité (ordures ménagères). Leur sont assimilés les déchets dont la composition est semblable, provenant de l'industrie, du commerce, des arts et métiers et des entreprises de services, ainsi que les déchets de voirie, les déchets encombrants et les déchets de chantier, à l'exclusion des déchets spéciaux tels que définis sous lettre c) et des déchets mentionnés à l'article 18. D'après l'art. 10 aLGD, les communes sont tenues de collecter, de transporter et de traiter les déchets urbains et les boues d'épuration, conformément au plan de gestion des déchets et, sous réserve d'exceptions, elles ont l'obligation de traiter les déchets solides provenant des entreprises.
L'art. 24 al. 1 aLGD pose le principe du financement des frais d'exploitation ; il précise que le coût des mesures de collecte, de transport et de traitement des déchets est supporté par les personnes ou les collectivités qui les mettent en place. L'art. 29 aLGD dispose que les communes peuvent percevoir, conformément à la loi sur les impôts communaux, des taxes spéciales pour couvrir les frais de ramassage, de transport, de traitement ou d'élimination des déchets urbains. Ces taxes peuvent être perçues proportionnellement à la quantité de déchets produits. Leurs critères doivent cependant répondre aux exigences susrappelées des art. 32a al. 1 LPE et 4 al. 4 de la loi du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux (LIC ; RSV 650.11). Cette dernière disposition prévoit en effet qu'indépendamment des impôts énumérés à l'article premier et de la taxe de séjour prévue par l'article 3bis, les communes peuvent percevoir des taxes spéciales en contrepartie de prestations ou avantages déterminés ou de dépenses particulières.
Ces taxes doivent donc faire l'objet de règlements soumis à l'approbation du Conseil d'Etat. Elles ne peuvent être perçues que des personnes bénéficiant des prestations ou avantages ou ayant provoqué les dépenses dont elles constituent la contrepartie. Leur montant doit être proportionné à ces prestations, avantages ou dépenses. On retire de ce texte que le financement de l'élimination des déchets par des taxes est, en l’état, facultatif et qu’en la matière, les communes disposent d'une grande liberté de choix (cf. ATF 129 I 290, consid. 2.2, p. 294-295). Le législateur a relevé, dans ses travaux, que l'adaptation de la taxe à la quantité de déchets produits peut permettre, par exemple, l'introduction d'une taxe sur les sacs à ordures et pénaliser ainsi les citoyens ne jouant pas le jeu de la séparation à la source (v. BGC, ibid., p. 234; v., sur la taxe au sac, plus généralement, Vallender/Morell, op. cit., § 5, n° 49, p. 140). On notera encore que le canton de Vaud a élaboré une modification de la LGD, afin de l'adapter à l'art. 32a LPE; ce texte a été adopté par le Grand Conseil le 6 mai 2002 (v. BGC mai 2002, p. 128 ss, 3ème débat). Cependant, à la suite d'un référendum, cette loi a été rejetée en votation populaire (v. RLV 2002, 546), de sorte que l'art. 29 aLGD est demeuré en vigueur jusqu’au 31 décembre 2006, de même que le Règlement d’application de la LGD du 13 décembre 1989 (RGD ; RSV 814.11.1 ; v. plus généralement sur cette question et ses conséquences, arrêt FI.2000.0114 du 7 juillet 2005).
c) Quant à la nature de cette contribution, il ne fait guère de doute que la taxe d'élimination des déchets constitue la contrepartie d'une prestation de l'administration destinée à compenser l'avantage qu'un administré retire de l'utilisation d'un service public de gestion et de traitement des déchets (v. sur ce point, arrêt FI.1997.0046 du 4 novembre 1998, confirmé par ATF du 7 octobre 1999); la Commission cantonale de recours en matière d’impôt (ci-après : CCRI) l'a du reste déjà dit dans plusieurs arrêts (notamment ceux rendus le 17 novembre 1981, dont C., L'E. et M. c/Lavey-Morcles, cités in RDAF 1983, 173, not. 177-178, note du rédacteur, ainsi que B. c/St-Cergue). Cette contribution répond ainsi à la définition d'un émolument (v. Marc-Olivier Buffat, Les taxes liées à la propriété foncière, en particulier dans le canton de Vaud, thèse Lausanne 1989, p. 54 et, par comparaison, p. 171); elle est par conséquent due dès que l'activité administrative s'est déroulée ou que la prestation publique est requise ou a été fournie. L'avantage économique qu'en retire l'assujetti servira de base de calcul de la taxe (Buffat, ibid., références citées).
2. La réglementation controversée dans le cas d’espèce est celle des articles 5 et 11 du Règlement communal spécial concernant la collecte des ordures ménagères (ci-après : RCOM) du 7 juillet 1976, dont le contenu est le suivant :
«(...)
Art. 5 - Cas spéciaux
Pour les bâtiments à caractère uniquement commercial, artisanal, industriel, administratif et scolaire, les propriétaires sont tenus d’évacuer eux-mêmes leurs déchets sauf convention particulière passée avec la commune. Sur demande, la commune peut procéder, dans le cadre de la collecte des ordures ménagères, au ramassage des déchets provenant des commerces, industries, administrations et écoles pouvant être traités à l’usine d’incinération des ordures, moyennant le paiement de la taxe prévue à l’art. 11. Ce ramassage ne pourra se faire que si les déchets sont contenus dans des sacs à ordures conformes ou des containers.
Art. 11 - Contribution d’enlèvement des ordures
Pour couvrir les frais d’incinération des ordures ménagères, il sera perçu un impôt spécial mentionné sous chiffre 4 de l’arrêté d’imposition, conformément à l’article 6 alinéa 3 de la loi vaudoise du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux. Pour les établissements à caractère uniquement commercial, artisanal, industriel, administratif et scolaire qui auront demandé l’évacuation des ordures par la commune, la taxe prévue à l’article 5 sera perçue en fonction de l’estimation annuelle des déchets évacués et compte tenu des frais d’incinération. »
a) Le recourant, qui requiert d’être exonéré de la taxe, critique en premier lieu la décision attaquée en ce qu’elle ferait abstraction du mode de fonctionnement de son entreprise. Il invoque le principe de causalité. On retire pourtant de l’art. 5 RCOM que l’enlèvement des ordures provenant des entreprises intervient sur un mode volontaire, à la demande des intéressés. Le recourant prétend n’avoir jamais déclaré d’ordures à incinérer ; il se contredit pourtant. Il a retourné le formulaire qui lui a été envoyé en septembre 2005 en répondant par l’affirmative à la question « Déchets évacués par le service de la voirie - selon calendrier ». Questionné immédiatement après sur la quantité de déchets provenant de son cabinet et à évacuer par les services communaux, le recourant a lui-même estimé cette quantité à un sac de 35 litres ou un sac de 110 litres par semaine. Le recourant prétend pouvoir s’organiser de telle façon que la collecte de ses déchets deviendrait superfétatoire ; cela est chose possible. Toujours est-il qu’en 2005, il s’est bien gardé de l’indiquer dans le questionnaire fondant l’assujettissement à la taxe. Or, celui-ci se justifie pleinement dans la mesure où le recourant a profité cette année-là d’une prestation de la commune puisque les déchets provenant de son cabinet ont été collectés par la voirie, puis traités. C’est par conséquent à juste titre que l’autorité intimée a refusé de l’exonérer.
b) Le recourant s’en prend également au mode de calcul de la taxe litigieuse. La taxe incriminée trouve son fondement légal à l’art. 11 RCOM. Ni cette disposition, ni le règlement font toutefois mention du mode de calcul de cette taxe. Bien qu’aucune norme réglementaire ne contienne de délégation, ce calcul repose uniquement sur une décision de la municipalité qui, au cours de l’année 2005, a modifié la procédure pour l’estimation annuelle des déchets produits par les entreprises. Elle a adopté une grille de calcul, laquelle comprend le nombre de semaines durant laquelle la collecte doit être effectuée, la quantité de déchets par sac à collecter, la densité des ordures ménagères incinérables et le tarif de la taxe par kilogramme. Une taxe forfaitaire minimale de 49 fr.50 est prévue pour les entreprises produisant annuellement moins de 100 kg de déchets ménagers incinérables.
On doit dès lors se demander si la décision municipale est conforme au principe de la légalité en matière fiscale, que l'art. 127 al. 1 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 exprime en ces termes:
« Les principes généraux régissant le régime fiscal, notamment la qualité de contribuable, l’objet de l’impôt et son mode de calcul, sont définis par la loi. »
Cette disposition exige que sur les points qui y sont énumérés, la base légale formelle soit suffisamment déterminée (ATF 131 II 271, consid. 6 p. 278). D'après la jurisprudence relative au principe de la légalité garanti par l'ancien art. 4 aCst et qui comprend celui de la séparation des pouvoirs, la perception de contributions publiques - à l'exception des émoluments de chancellerie - doit être prévue, quant à son principe, dans une loi au sens formel; si cette dernière délègue à l'organe exécutif la compétence d'établir une contribution, la norme de délégation ne peut constituer un blanc-seing en faveur de cette autorité; elle doit indiquer, au moins dans les grandes lignes, le cercle des contribuables, l'objet et la base de calcul de cette contribution (ATF 132 II 47 consid. 4.1 p.55; 132 I 157 consid. 2.2 p. 159 ; 131 II 562 consid. 3.1 p. 565; 129 I 346 consid. 5.1 p. 353 et ss; 128 I 317 consid. 2.2.1 p. 320 et ss, réf. citées).
Ces exigences ont cependant été assouplies par la jurisprudence pour certaines contributions causales, notamment en ce qui concerne leur calcul, là où leur montant est limité par des principes constitutionnels dont le respect peut être contrôlé, tels ceux de la couverture des frais et de l'équivalence, et où ce n'est pas seulement la réserve de la loi qui remplit cette fonction protectrice. Tel peut être le cas en particulier des contributions causales dépendant des coûts (ATF 132 II 371 consid. 2.1 p. 374; 129 I 346 consid. 5.1 p. 354; 123 I 254 consid. 2a; 122 I 61 et les références citées; ATF du 26 septembre 1997 dans Archives 67 490 traduit dans RDAF 1998 II 169; voir un exemple dans FI.1998.0056 du 11 avril 2001). Tel est bien le cas en l’occurrence puisque la taxe fondée sur l’art. 11 RCOM est calculée d'après la dépense à couvrir et mise à la charge de celui qui profite des installations réalisées, dans une proportion correspondant à l'importance des avantages économiques particuliers qu'il en retire. Il y a donc lieu d’admettre que le principe de légalité est respecté.
c) Le recourant critique enfin la décision attaquée en ce qu’elle confirme le montant d’une taxe qu’il estime disproportionnée au regard de l’utilité réelle pour son activité du service communal de collecte des déchets.
Sans le dire, le recourant invoque le principe de l'équivalence, expression du principe de la proportionnalité en matière de contributions publiques. Ce principe suppose que le montant de chaque émolument soit en rapport avec la valeur objective de la prestation fournie et reste dans des limites raisonnables (ATF 132 II 47 consid. 4.1 p. 55/56; 131 II 735 consid. 3.2 p. 740; 126 I 180 consid. 3a/bb p. 188 et les arrêts cités). La valeur de la prestation se mesure soit à son utilité pour le justiciable, soit à son coût par rapport à l'ensemble des dépenses de l'activité administrative en cause (ATF 120 Ia 171 consid. 2a et les références). Pour respecter le principe de l'équivalence, il faut que la redevance soit raisonnablement proportionnée à la prestation de l'administration, ce qui n'exclut cependant pas une certaine schématisation (ATF 128 I 46 consid. 4a p. 52; 120 Ia 171 consid. 2a p. 174; Adrian Hungerbühler, Grundsätze des Kausalabgabenrechts, eine Übersicht über die neuere Rechtsprechung und Doktrin, ZBl 104/2003 p. 505 ss, 522 ss).
L’autorité intimée est, sur ce volet, entrée dans les vues du recourant puisqu’elle a jugé excessive la taxe de 198 fr.20 qui, initialement, lui avait été notifiée. Le Tribunal partage d’autant plus cette opinion que le calcul opéré alors par les services communaux prend uniquement en considération l’estimation maximale du recourant, soit une quantité hebdomadaire de 110 litres de déchets à traiter. On peut se demander si, en l’occurrence, le recourant ne devrait pas être soumis à la taxe forfaitaire minimale, ce que retient du reste la commission intimée dans sa réponse. C’est en ce sens que la décision attaquée doit être interprétée. De façon maladroite en effet, la commission intimée a invité le recourant à négocier une réévaluation de la taxe, directement avec le service compétent sur la base des déchets réellement produits. En réalité, cette formulation ne peut être comprise autrement que dans le sens d’un renvoi du dossier à la municipalité, à charge pour elle de notifier au recourant une taxe conforme à la quantité de déchets réellement produits par le recourant.
3. Vu ce qui précède, le recours doit être rejeté et la décision attaquée, confirmée. Le recourant, qui succombe, supportera les frais d’arrêt et l’allocation de dépens n’entre pas en ligne de compte.