Decision ID: 09ef7056-e391-57a2-a06c-769cad445871
Year: 1996
Language: it
Court: TI_TCA
Chamber: TI_TCA_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: public_law

ritenuto,
in fatto
A. _ è proprietario del mapp. no. _ di _, di complessivi mq 7060, così censito a RF:
A) abitazione mq 93
B) magazzino mq 234
C) autorimessa mq 140
D) officina mq 268
E) magazzino mq 201
F) sostra mq 37
G) sostra mq 113
h) piazzale mq 2151
i) terreno costr. mq 3823
Il fondo, pianeggiante e di forma somigliante ad un quarto di cerchio, è situato in località _, a N dello stabile della _ e degli impianti del locale _. Lungo il suo confine W corre il fiume _ e una strada in gran parte sterrata che snodandosi verso S lo collega a Via _. Fino a poco tempo fa la proprietà era locata alla _, un'impresa di costruzioni ora fallita.
B. In data 6 agosto 1974 il Consiglio di Stato ha approvato il piano definitivo per la delimitazione delle aree di protezione del pozzo di captazione dell'acquedotto comunale di _. A seguito di questo provvedimento l'angolo S-E del mapp. _ (ca. 2400 mq) è stato incluso nella zona di protezione II, mentre il resto della proprietà è venuto a trovarsi in zona di protezione III.
Con decisione 26 luglio 1978 il Governo ha dichiarato irricevibile un ricorso inoltrato da _ avverso le predette risultanze del piano di protezione.
C. Il PR di _ entrato in vigore il 12 agosto 1980 ha collocato la parte settentrionale del fondo (mq 3237) in zona RAr4. Il sub. i di mq 3823 situato a S e privo di costruzioni è stato invece inserito integralmente in una zona AP destinata a giochi per ragazzi.
Una successiva variante di PR approvata dal Consiglio di Stato il 29 marzo 1994 ha tuttavia portato all'affrancazione dal vincolo: la superficie già compresa nella zona di protezione II è stata così posta in zona inedificabile (ma computabile nell'indice del settore ubicato in zona RAr4), mentre quella residuante è stata aggregata alla zona RAr4.
D. Nel 1990 _ ha invitato il Municipio di _ ad espropriare integralmente il mapp. _.
Venuta meno la possibilità di un accordo bonale, con istanza 17 giugno 1991 il proprietario ha convenuto in giudizio l'ente pubblico sollecitando in via principale un risarcimento di fr. 740.- il mq ed in via subordinata un indennizzo di fr. 500.- il mq con interessi al 5% dal 1980 per la parte colpita dal vincolo AP, oltre a
fr. 200.- il mq a titolo di svalutazione del terreno restante.
In data 17 luglio 1991 il Comune di _ ha risposto precisando che il settore S del fondo _ era stato incluso in zona AP di PR in conseguenza del vincolo di inedificabilità imposto nel 1974 dalla zona II del piano di protezione del pozzo di captazione dell'acquedotto. L'ente pubblico ha quindi chiesto che l'indennità di esproprio fosse fissata in base ai valori del 1974 o, nella peggiore delle ipotesi, del 1980.
All'udienza di conciliazione del 2 febbraio 1993 le parti si sono essenzialmente riconfermate nelle rispettive posizioni avverse.
In quella successiva del 16 dicembre 1993 convocata in seguito all'abbandono del vincolo AP deciso dal Consiglio comunale di _, _ ha domandato in particolare il riconoscimento di un'indennità per tutte le conseguenze del blocco del terreno intervenuto tra il 1980 ed il 1993.
E. Esaurite le formalità di procedura, con sentenza 9 ottobre 1995 il Tribunale di espropriazione della giurisdizione sottocenerina ha negato all'istante qualsiasi indennizzo.
Partendo dal presupposto che la ridotta edificabilità del sub. i del mapp. _ era stata determinata dal suo inserimento nella zona di protezione II del pozzo e non dal susseguente vincolo AP di PR imposto nel 1980, il primo giudice ha ritenuto in sostanza che le restrizioni dovute al provvedimento di polizia entrato in vigore nel 1974 non potessero dar luogo a pretese di risarcimento, vuoi perché erano prive di valenze pianificatorie, vuoi perché non avevano cagionato un declassamento della proprietà né pregiudicato l'attività esercitata sul fondo sino a quel momento.
F. Avverso la summenzionata pronunzia _ insorge innanzi al Tribunale cantonale amministrativo invocandone l'annullamento.
Puntualizzati alcuni aspetti di fatto, il ricorrente osserva in particolare come senza il pozzo e la circostante zona di protezione il proprio fondo si troverebbe oggi in zona RAr4, liberamente e integralmente sfruttabile al meglio secondo i relativi parametri edificatori. Il piano di protezione ha invece reso inedificabile la parte migliore del mappale e ridotto le possibilità di sfruttamento di quella restante, tant'è vero che la superficie di mq 4654 rimasta edificabile soggiace alle restrizione della zona SIII ed ha una forma irregolare a losanga suscettibile di comportare difficoltà, limitazioni e maggiori costi di costruzione. Posto che nel 1974 il valore del terreno si aggirava sui 400.- fr. il mq e ritenuto come i vincoli abbiano deprezzato la proprietà in ragione di almeno il 25%, il ricorrente chiede un indennizzo di fr. 706'000.- (fr. 100.- il mq x 7060 mq), sottolineando che l'attuale utilizzazione del fondo potrebbe venir preclusa a breve termine, che il PR ha di fatto assegnato alla zona edificabile il comparto nel quale si trova la particella e che l'istituzione della zona di protezione lo ha colpito in modo assai pesante e praticamente esclusivo.
G. All'accoglimento del ricorso si oppongono il Tribunale di espropriazione della giurisdizione sottocenerina ed il Municipio di _, i quali postulano la conferma della decisione impugnata senza formulare particolari osservazioni.
H. In data 18 giugno 1996 il Tribunale ha compulsato presso l'UT di _ una mappa aggiornata, il PGC, il piano delle zone e la risoluzione di approvazione del PR 1980, estraendo delle fotocopie parziali che sono state acquisite agli atti. Presso il medesimo ufficio sono state successivamente raccolte ulteriori informazioni circa lo stato di urbanizzazione nel quale si trovava la zona in esame nel 1974. Di tutte le risultanze istruttorie si dirà, per quanto necessario, nei considerandi che seguono.
Considerato,

in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo a statuire in merito ai ricorsi contro le decisioni dei Tribunali di espropriazione, apprezzando liberamente il fatto ed il diritto, si fonda sull'art. 50 cpv. 1 Lespr.
Il gravame in oggetto, tempestivo (art. 50 cpv. 3 Lespr) e correttamente formulato, è ricevibile in ordine e può essere deciso in base agli atti integrati dalle risultanze degli accertamenti esperiti d'ufficio dallo scrivente Tribunale (art. 18 cpv. 1 LPamm).
2. Come in prima istanza, anche in questa sede la materia del contendere si concentra essenzialmente sul quesito a sapere se il proprietario del mapp. _ possa pretendere un'indennità in seguito alle restrizioni imposte sul suo fondo dal piano di protezione del pozzo di captazione dell'acquedotto comunale di _. Le limitazioni sancite dal PR del 1980 non appaiono infatti determinanti nella misura in cui costituiscono con ogni evidenza il riflesso dei pregressi vincoli di protezione istituiti nel 1974 in applicazione dell'art. 30 dell'allora vigente legge federale contro l'inquinamento delle acque dell'8 ottobre 1971. Ai fini del giudizio risulta quindi decisiva la situazione esistente nel 1974, epoca in cui la destinazione d'uso del suolo era ancora regolamentata in modo risolutivo dalla LIA dianzi citata.
3. Secondo la giurisprudenza del Tribunale federale, una restrizione di diritto pubblico della proprietà fondiaria, i cui effetti sono equivalenti a quelli di un'espropriazione formale, non dà luogo di regola ad indennità se assurge a provvedimento di polizia in senso stretto, qualunque sia la sua gravità. Sono tali gli interventi nei confronti del perturbatore tendenti ad ovviare ad un pericolo concreto (cioè serio ed incombente) per l'ordine pubblico, la sicurezza pubblica o la salute pubblica, connesso con la prospettata utilizzazione di un fondo, quando la competente autorità attualizza a questo scopo un divieto legale, definendo soltanto, per rispetto a tale utilizzazione, i limiti di polizia della libertà del proprietario, che sempre devono essere rispettati. Tuttavia questo principio non ha validità assoluta: solo i provvedimenti di polizia che appaiono necessari in forza del principio della proporzionalità non danno luogo ad indennità, non invece quelli che vanno oltre a quel che è indispensabile per porre riparo al pericolo serio ed incombente. Il Tribunale federale ha riservato tre possibili eccezioni alla regola della non risarcibilità dei provvedimenti di polizia in senso stretto: il caso di un divieto di costruzione di natura non solo poliziesca, ma anche pianificatoria, quello del divieto di un uso attuale e quello, infine, ove l'adozione di una zona di protezione cagiona il declassamento ("Auszonung") di un terreno vuoi edificabile, vuoi parzialmente dotato d'infrastrutture, oppure si apparenta ad un simile declassamento. Il problema del declassamento può porsi esclusivamente se i vincoli della zona di protezione sono incompatibili con quelli della zona prevista dal piano di utilizzazione. Non sussiste inoltre espropriazione materiale, nonostante un declassamento, se il provvedimento di polizia tende a proteggere direttamente il proprietario fondiario che ne è gravato (STF 22 aprile 1994 in re C. c. Comune di _ e _; DTF 106 Ib 332 consid. 4, 337 consid. 5; RDAT 1983 N. 80).
3.1. Nel caso di specie, i vincoli imposti sulla proprietà del ricorrente con l'istituzione del piano di protezione non avevano carattere pianificatorio, né hanno impedito che il fondo potesse continuare ad essere utilizzato quale deposito di un'impresa di costruzioni. Non tendevano neppure a tutelare direttamente il proprietario, essendo manifestamente volti a salvaguardare un'opera di interesse pubblico quale il pozzo di captazione dell'acquedotto comunale di _.
Stando così le cose, occorre ulteriormente esaminare se il mapp. _ è stato oggetto di un declassamento o è venuto a trovarsi in una situazione equipollente.
3.2. Premessa al riconoscimento di un declassamento in senso lato è l'idoneità del fondo colpito ad essere oggetto di sfruttamento edilizio. Nell'indagine volta a stabilire se un fondo è suscettibile di sfruttamento edilizio occorre tenere presenti tutte le circostanze fattuali e giuridiche che in qualche modo influiscono sulle speranze edificatorie, segnatamente le disposizioni federali, cantonali e comunali vigenti nel momento determinante, lo stadio in cui si trova la pianificazione comunale e cantonale, lo stato di urbanizzazione e particellare dei fondi, come pure lo sviluppo edilizio della zona (DTF 106 Ia 373 e riferimenti ivi citati; Knapp, Précis de droit administratif, N. 2246). Non esiste infatti declassamento laddove neppure prima dell'intervento inibitorio non era possibile edificare.
A giusto titolo il Tribunale di espropriazione ha negato la sussistenza di un declassamento vero e proprio inteso quale esclusione da una zona edificabile conforme alle esigenze costituzionali ed ai principi dedotti dalla LPT (DTF 119 Ib 124, 118 Ib 38, 117 Ib 4).
Nel 1974 il mapp. _ era tuttavia edificabile in base al vecchio regolamento edilizio di _ approvato dal Governo in data 2 marzo 1965; secondo questa normativa il fondo si trovava infatti in zona A (art. 5), ove era possibile costruire abitazioni intensive e artigianato (art. 6).
Ma non solo. La particella era deducibile in edificazione anche in virtù degli allora vigenti art. 19 LIA e 28 OPA, ai sensi dei quali nei comuni come _ privi di un PR e di un PGC giuridicamente vincolanti si potevano erigere costruzioni nel territorio edificabile ristretto, ovvero sui "terreni urbanizzati o in via di esserlo" (cfr. art. 28 OPA; Rep. 1980 p. 10 ss.). A quei tempi la proprietà _ era già parzialmente edificata (le costruzioni - poste a N - risalgono al 1962). Si trovava oggettivamente discosta dal centro abitato di _ e non era ancora servita direttamente dalle canalizzazioni, ma era dotata di un accesso sufficiente (da Via _) e rientrava nelle previsioni di urbanizzazione e di azzonamento del Comune; in effetti, l'ente pubblico era intenzionato già allora a posare un collettore di gronda lungo il suo fianco W (poi realizzato nel 1978) e ad includerla parzialmente in zona RAr4 (proposito, questo, concretizzato nel progetto pianificatorio sottoposto nel 1976 all'esame preliminare del Dipartimento dell'ambiente). Alla luce di questi elementi, se ne deve dedurre che nel 1974 il mapp. _ era edificabile in quanto appartenente al territorio edificabile ristretto.
Posta questa premessa e assodato che il piano di protezione del pozzo di captazione dell'acquedotto ha imposto un divieto di costruzione sull'angolo S-E del fondo, non si può negare che il provvedimento di polizia in oggetto ha avuto, perlomeno sulla porzione di terreno inclusa nella zona II, conseguenze equivalenti a quelle indotte da un autentico declassamento e come tali suscettibili di dar luogo a indennità qualora siano adempiuti i requisiti di un'espropriazione materiale.
3.3. La giurisprudenza del Tribunale federale ha coniato il concetto di espropriazione materiale nel 1941 (STF 18 luglio 1941 in re W.) e lo ha affinato negli anni seguenti, fino a giungere alla formulazione attuale inaugurata con la celeberrima sentenza _ (DTF 91 I 329). Secondo questa definizione, vi è espropriazione materiale quando l'uso attuale o il prevedibile uso futuro di una cosa è vietato o limitato in modo particolarmente grave, così che il proprietario è privato di una delle facoltà essenziali derivanti dal diritto di proprietà; una limitazione di minor importanza può ugualmente costituire espropriazione materiale, se essa colpisce uno solo o un numero limitato di proprietari in modo tale che - fosse negato loro l'indennizzo - essi dovrebbero sopportare un sacrificio eccessivamente gravoso ("Sonderopfer") e tale da violare il principio d'uguaglianza (DTF 119 Ib 128 consid. 2b, 118 Ib 41 consid. 2b). In ambo i casi premessa al riconoscimento di qualsiasi indennità è l'idoneità del fondo colpito ad essere oggetto di sfruttamento edilizio in un prossimo futuro (DTF 114 Ib 292 consid. 4; 112 Ib 485 e giurisprudenza ivi richiamata). L'avverarsi di un'espropriazione materiale è comunque da negare quando un divieto di costruzione parziale lascia intatta la possibilità di usare convenientemente e in modo economicamente ragionevole la parte non colpita del fondo: ad esempio quando un azzonamento riguarda solo un quarto della particella o un vincolo di inedificabilità colpisce solo un terzo dell'immobile (DTF 114 Ib 121 e riferimenti ivi citati; RDAT II-1994 N. 63).
Nell'evenienza concreta, il divieto di costruzione imposto sull'angolo S-E (ca. 2400 mq) della proprietà _ ha indubitabilmente mortificato le potenzialità edificatorie che quella porzione di terreno possedeva prima dell'istituzione del piano di protezione del pozzo (cfr. consid. 3.2.). L'intensità del vincolo fa sì che il ricorrente sia stato privato di una delle facoltà essenziali discendenti dal suo diritto di proprietà, facendogli subire un'espropriazione materiale per la quale deve essere adeguatamente risarcito. Siffatta conclusione s'impone anche per ragioni di equità e di parità di trattamento, ove solo si consideri che nel frattempo il Comune ha acquistato tutti i terreni non edificati gravati da identica limitazione (mapp. no. _, _, _, _ e _) pagando un prezzo manifestamente corrispondente al loro valore edilizio (fr. 398.-/mq).
4. Sulla scorta di quanto precede il ricorso dev'essere accolto e gli atti rinviati all'autorità inferiore per un nuovo giudizio (art. 65 cpv. 2 LPamm) quo all'eventuale indennità dovuta all'insorgente.
Ai fini della commisurazione della medesima il primo giudice dovrà valutare con l'ausilio dei suoi periti se l'espropriazione materiale non si è per caso estesa a tutta la superficie della particella e se perdura tuttora. In effetti, a seguito di una variante di PR nel frattempo approvata all'evidente scopo di contenere il danno cagionato al proprietario, l'angolo S-E del fondo è stato incluso in zona inedificabile con la possibilità di computare i suoi indici in quelli del settore ubicato in zona RAr4. Occorrerà quindi apprezzare la portata di questa variante, accertando se il ricorrente, stante la particolarissima sagomatura della porzione assegnata alla zona RAr4, potrebbe effettivamente trarne qualche beneficio in caso di (ri)edificazione. Nell'eventualità in cui fosse venuta meno l'espropriazione materiale, la prima istanza dovrà esaminare se il proprietario non ha comunque diritto ad un risarcimento per il blocco del terreno intervenuto a far tempo dal 1974 (cfr. DTF 120 Ib 465).
Il Tribunale di espropriazione dovrà infine tener presente che il vincolo AP istituito nel 1980 è andato a gravare tutto il sub. i di 3823 mq e non solo i ca. 2400 mq compresi nella zona di protezione II del pozzo; tra il 1980 ed il 1994 oltre 1400 mq del mappale potrebbero pertanto esser stati colpiti da un'espropriazione materiale temporanea suscettibile di ingenerare indennizzo alle condizioni indicate nella precitata giurisprudenza del Tribunale federale.
5. La tassa di giudizio e le ripetibili seguono la soccombenza del Comune di _ che ha resistito alle richieste dell'insorgente (art. 28 e 31 LPamm).