Decision ID: 5f531545-f706-47e4-964d-569dddc37291
Year: 2005
Language: de
Court: SG_VGN
Chamber: SG_VGN_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

hat das Verwaltungsgericht festgestellt:
A./ Bis zum Jahr 2004 bestanden im Kanton St. Gallen neun Aufnahmezentren für
Asylsuchende (wovon eines von der Stadt St. Gallen betrieben wurde). Aufgrund der
rückläufigen Zahl von Asylgesuchen und des intensivierten Vollzugs negativer
Asylentscheide ging die Auslastung der Asylzentren erheblich zurück. Auf den 31.
Oktober 2004 wurden die Asylzentren Fleuben in Altstätten und Felsengarten in St.
Gallen geschlossen. Auf Ende Februar 2005 wurde ausserdem die Schliessung der
Asylzentren Soldanella in Amden mit zehn Festangestellten und Rüthihof in Rüthi mit
neun Festangestellten angeordnet. Am 22. November 2004 eröffnete das Amt für
Soziales den Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern der beiden Zentren die Kündigung des
Dienstverhältnisses per Ende Februar 2005. Gegen die Kündigung erhoben 16
Betroffene mit Eingabe vom 16. Dezember 2004 Rekurs. Sie machten geltend, die
Kündigungen seien aufzuheben, weil sie vom Amt für Soziales anstatt vom
Departement des Innern und damit von der unzuständigen Behörde ausgesprochen
worden seien. Zudem seien die sachgemäss anwendbaren Vorschriften des
Obligationenrechts (SR 220, abgekürzt OR) über Massenentlassungen nicht
eingehalten worden. Ausserdem seien die Kündigungen ohne sachlichen Grund erfolgt;
zumindest sei ein solcher bislang nicht plausibel dargelegt worden.
Die Regierung behandelte die Rekurse an ihrer Sitzung vom 24. Mai 2005. Den Rekurs
eines einzelnen Mitarbeiters schrieb sie zufolge Gegenstandslosigkeit ab. Weiter
entschied die Regierung, die Kündigungen des Amtes für Soziales würden dem
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Departement des Innern zugerechnet und die dagegen erhobenen Rekurse
abgewiesen. Den Rekurrenten wurde gesamthaft eine Entscheidgebühr von Fr. 2'000.--
auferlegt.
Die Regierung erwog, die Kündigungen seien vom Amt für Soziales ausgesprochen
worden. Dieses sei für die Kündigungen nicht zuständig gewesen. Die Leiterin des
Amtes für Soziales sei aber von der Vorsteherin des Departements des Innern
ermächtigt worden, im Namen des Departements zu kündigen, weshalb die
Amtsleiterin die Kündigungen mit Zustimmung der Departementsvorsteherin
ausgesprochen habe. Die Kündigungen seien deshalb in Vertretung der
Departementsvorsteherin ausgesprochen worden. Dass dieses Vertretungsverhältnis in
den Verfügungen nicht kundgetan worden sei, sei eine Formalie und nicht ein schwerer
Mangel. Somit seien die vom Amt für Soziales ausgesprochenen Kündigungen nicht
nichtig. Durch die Zurechnung an das Departement des Innern und die Beurteilung der
Rekurse durch die Regierung sei der rechtskonforme Zustand hergestellt worden und
hätten die Rekurrenten keinen Rechtsnachteil erlitten.
Weiter erwog die Regierung, die Bestimmungen des Obligationenrechts über die
Massenentlassung hätten nicht sachgemäss angewendet werden müssen. Das
Departement des Innern zähle über 300 Mitarbeiter, weshalb mindestens 30 Mitarbeiter
hätten entlassen werden müssen, damit die Bestimmungen über die Massenentlassung
zum Tragen gekommen wären. Diese Zahl sei nicht erreicht. Im übrigen hätten triftige
Gründe für die Kündigungen bestanden. Die Beibehaltung von Ueberkapazitäten in den
Asylzentren wäre mit dem Gebot der sparsamen Verwendung öffentlicher Mittel nicht
vereinbar gewesen. Ausserdem hätten die Entlassenen nicht in anderen Bereichen der
kantonalen Verwaltung weiterbeschäftigt werden können.
C./ Mit Eingaben ihres Rechtsvertreters vom 15. Juni und 2. August 2005 erhoben J.B.
und vierzehn weitere Betroffene Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit dem Antrag,
der Entscheid der Regierung vom 24. Mai 2005 und die Entlassungsverfügungen des
Amtes für Soziales seien aufzuheben und die Anstellungsverhältnisse der
Beschwerdeführer beim Staat seien weiterzuführen, unter Kosten- und
Entschädigungsfolge. Die Beschwerdeführer halten an ihren im Rekurs vorgebrachten
Rügen fest und machen geltend, die Kündigungen seien vom Amt für Soziales
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ausgesprochen worden, dem die Befugnis dazu gefehlt habe. Ausserdem hätten die
Vorschriften des Obligationenrechts über Massenentlassungen sachgemäss
angewendet werden müssen, was im vorliegenden Fall nicht geschehen sei.
Schliesslich seien die Kündigungen ohne ausreichenden sachlichen Grund
ausgesprochen worden. Auf die einzelnen Vorbringen der Beschwerdeführer wird,

soweit wesentlich, in den nachstehenden Erwägungen eingegangen.
Die Regierung beantragt in ihrer Vernehmlassung vom 5. September 2005, die
Beschwerden seien abzuweisen.
Darüber wird in Erwägung gezogen:
1./ a) Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59bis Abs.
2 lit. a Ziff. 4 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt
VRP). Die Legitimation der Beschwerdeführer ist grundsätzlich gegeben (Art. 64 Abs. 1
in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP; vgl. allerdings unten lit. b). Die
Beschwerdeeingaben vom 15. Juni und 2. August 2005 wurden rechtzeitig eingereicht
und entsprechen formal und inhaltlich den gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 Abs. 1
in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP).
b) Aufgrund der Angaben des Personalamts haben verschiedene Beschwerdeführer
eine neue Stelle gefunden. ..... In diesem Zusammenhang wenden die
Beschwerdeführer ein, diese Beschäftigungen seien befristet für das
Rechtsmittelverfahren oder entsprächen bezüglich Pensum und Entlöhnung nicht der
bisherigen Anstellung. Wie es sich damit verhält, ist aufgrund der Akten für die
einzelnen Betroffenen nicht genau ersichtlich. Auf weitere Abklärungen kann indessen
verzichtet werden. Jedenfalls lässt sich auch denjenigen Betroffenen, die nach der
Kündigung eine neue Stelle angetreten haben, die Legitimation zur Beschwerdeführung
nicht absprechen.
Auf die Beschwerden ist nach dem Gesagten einzutreten.
2./ Zu prüfen ist zunächst, ob die Kündigungen von der zuständigen Behörde
ausgesprochen wurden.
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a) Die Wahlbehörden und die Delegation der Wahlbefugnisse sind in Art. 90 ff. des
Staatsverwaltungsgesetzes (sGS 140.1, abgekürzt StVG) geregelt. Nach Art. 90 Abs. 1
StVG wählt die Regierung die Generalsekretäre sowie die Leiter von Aemtern und
Anstalten (daneben auch die Inhaber weiterer Funktionen, welche aber vorliegend nicht
von Belang sind). Soweit keine andere Behörde zuständig ist, liegt die Wahlbefugnis
bei den Departementen und der Staatskanzlei (Art. 91 StVG). Nach Art. 93 StVG kann
die Regierung dienstrechtliche Befugnisse durch Verordnung den Departementen und
der Staatskanzlei übertragen.
Art. 5 in Verbindung mit Anhang 1 der Verordnung über den Staatsdienst (sGS 143.20,
abgekürzt VStD) nennt die von der Regierung als Beamte zu wählenden Funktionäre. In
Anhang 2 der VStD ist festgelegt, welche von den Departementen, der Staatskanzlei,
der Staatsanwaltschaft und den Gerichten gewählten Personen als Beamte gelten.
Art. 68 VStD bestimmt, dass das Departement die Wahlkompetenzen an die Aemter
und Anstalten delegieren kann.
Art. 27 StVG hält fest, dass die Regierung durch Verordnung Beamte und Angestellte
ermächtigen kann, in besonders bezeichneten Angelegenheiten im Namen des
Departements oder für eine andere Dienststelle zu handeln.
b) Nach der oben aufgeführten gesetzlichen Ordnung ist das Departement für die Wahl
und damit auch für die Auflösung der Angestelltenverhältnisse zuständig (Art. 91 StVG).
Wie die Regierung zutreffend festhält, ist die in Art. 68 VStD geregelte Subdelegation
der Wahlbefugnis vom Departement auf die Aemter vom Gesetz im formellen Sinn
(StVG) nicht gedeckt. Die Regierung wurde vom Gesetzgeber nicht ermächtigt, ohne
Grundlage im Gesetz im formellen Sinn auf Stufe Verordnung (VStD) Wahlkompetenzen
der Departemente an die Aemter und Abteilungen weiter zu delegieren. Dies würde
dem Grundsatz widersprechen, dass der Gesetzgeber die grundlegenden
dienstrechtlichen Vorschriften auf Gesetzesstufe ansiedeln wollte (vgl. Botschaft der
Regierung zum StVG, in: Amtsblatt [ABl] 1993 S. 790). Die Regierung hielt im
angefochtenen Entscheid denn im Ergebnis auch zutreffend fest, dass das Amt für
Soziales seine Zuständigkeit für die Kündigungen nicht auf Art. 93 StVG stützen
konnte. Kündigungen sind also durch die Vorsteherinnen und Vorsteher der
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Departemente auszusprechen (wenn nicht die Regierung oder die Staatskanzlei
zuständig ist) und können nicht den Amtsleitern übertragen werden.
Ob gestützt auf Art. 68 VStD andere dienstrechtliche Befugnisse als Wahl und
Kündigung (z.B. Dienstzeitregelung, Beförderung) an die Amtsleiter delegiert werden
können, was die Regierung ausführlich erörtert, ist im vorliegenden Fall belanglos und
braucht daher nicht weiter geprüft zu werden.
Im übrigen betreffen Art. 92 und 93 StVG nicht die Wahlbefugnis. Diese ist in Art. 90
und 91 StVG geregelt. Art. 92 und 93 StVG kommen bei anderen dienstrechtlichen
Verfügungen zum Tragen, wie sich auch aus den Randtiteln klar ergibt. Es wäre
sinnlos, wenn der Gesetzgeber selbst in Art. 90 und 91 StVG die Wahl durch
Regierung, Departemente und Staatskanzlei explizit regeln wollte und anschliessend in
Art. 93 StVG der Regierung die Befugnis gibt, ihre Wahlbefugnisse durch Verordnung
an die Departemente und die Staatskanzlei zu delegieren.
Die Regierung hielt fest, die Kündigungen seien vom Amt für Soziales gestützt auf Art.
27 StVG in Vertretung des Departements des Innern ausgesprochen worden. Mit dieser
Bestimmung lässt sich allerdings eine Befugnis des Amtes für Soziales für die
Kündigungen nicht begründen. Die Leiterin des Amtes für Soziales ist von der
Regierung in der einschlägigen Verordnung (Ermächtigungsverordnung, sGS 141.41)
nicht ermächtigt worden, in Personalangelegenheiten im Namen des Departements zu
handeln. Eine Ermächtigung im Einzelfall wäre im übrigen gar nicht zulässig, da eine
solche gegen die gesetzliche Kompetenzordnung verstossen würde.
c) Die streitigen Kündigungsverfügungen wurden von der Leiterin des Amtes für
Soziales unterzeichnet. Der Kündigungsentscheid als solcher wurde aber von der
Departementsvorsteherin getroffen. Diese hat, aus welchen Gründen auch immer, die
Eröffnung der Kündigungsverfügungen an die einzelnen Mitarbeiterinnen und
Mitarbeiter der Leiterin des Amtes für Soziales übertragen. In der Medienmitteilung der
Regierung vom 1. Juni 2005 ist festgehalten, das Departement des Innern habe sich
gezwungen gesehen, 19 Mitarbeitenden per Ende Februar 2005 zu kündigen. In den
persönlichen Stellungnahmen vom 26. November 2004 auf die Eingaben einzelner
Mitarbeiter hielt Regierungsrätin Kathrin Hilber selber fest, Zentrenschliessungen und
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Entlassungen seien für alle Beteiligten im Amt für Soziales und auch für sie als
Departementsvorsteherin eine unangenehme und äusserst unpopuläre Aufgabe, die
auch ihr schwer falle und als letzte Massnahme in Betracht gezogen werden müsse.
Sodann ist in der Internetpublikation der Staatsverwaltung vom 4. November 2004
festgehalten, das Departement des Innern habe sich gezwungen gesehen, die
Unterbringungskapazitäten (für Asylsuchende) erneut zu reduzieren. Die
Departementsvorsteherin nahm denn auch an der Veranstaltung vom 30. Juni 2004 im
Hotel Ekkehard in St. Gallen teil, an der das Amt für Soziales die Mitarbeiter der
Asylzentren über die neuere Entwicklung orientierte.
Die Departementsvorsteherin hielt zwar in einer Stellungnahme vom 24. Februar 2005
gegenüber dem Rekurssachbearbeiter der Regierung fest, sie habe am 1. Juli 1998
Leitlinien für Personalauswahl und -führung sowie dienst-rechtliche
Kompetenzdelegation erlassen, wonach u.a. die Amtsleiter das Personal ihrer Aemter
wählen. Die Delegation der Wahlkompetenz schliesse die Befugnis zum Erlass weiterer
dienstlicher Verfügungen ein, unter anderem auch Kündigungen. Daraus ergebe sich,
dass die vom Amt für Soziales ausgesprochenen Kündigungen im Rahmen der
delegierten Kompetenzen verfügt worden seien; es handle sich mithin um Verfügungen
des Amtes und nicht um solche, die von der Amtsleiterin im Namen des Departements
erlassen worden seien.
Die Beschwerdeführer machen in diesem Zusammenhang geltend, die
Departementsvorsteherin gehe aufgrund ihrer Erklärung vom 24. Februar 2005 von
einer Eigenkündigung des untergeordneten Amtes aus, also einer Entscheidung, die
aufgrund eigener Willensbildung des Amtes getroffen worden sei. Aus den
Verlautbarungen der Departementsvorsteherin gehe nicht einmal hervor, ob sie den
Kündigungsentscheid billige oder nicht. Es sei rein spekulativ, wenn die Regierung ein
solches Einverständnis des Departements annehme und daraus auf eine Genehmigung
schliesse.
Wie erwähnt, genügt Art. 68 VStD als Kompetenznorm für die Delegation der
Wahlbefugnis an die Aemter und Anstalten nicht. Aufgrund der vorstehenden
Erwägungen kann kein Zweifel bestehen, dass die Departementsvorsteherin
unmittelbar in den Entscheid über die Schliessung der Asylzentren und damit auch
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über die Kündigungen der dort tätigen Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter einbezogen
wurde und dieser Entscheid von ihr zu verantworten ist. In ihrer persönlichen
Stellungnahme gegenüber den einzelnen Mitarbeitern hielt sie fest,
Zentrenschliessungen und Entlassungen seien auch für sie als
Departementsvorsteherin eine unangenehme und äusserst unpopuläre Massnahme.
Dies zeigt, dass der Entscheid über die Zentrenschliessung und die Kündigungen von
ihr getroffen wurde. Dass sich die Departementsvorsteherin als befangen erklärte, im
Rekursverfahren gegen die Kündigungen mitzuwirken, zeigt ebenfalls, dass sie die
Entscheide getroffen hat. Hätte es sich um selbständige Verfügungen des Amtes für
Soziales gehandelt, wäre die Departementsvorsteherin nach der gesetzlichen Ordnung
zur Behandlung und Entscheidung der Rekurse zuständig gewesen (Art. 43bis VRP).
Mit ihrer Befangenheitserklärung brachte sie zum Ausdruck, dass sie in der Sache
vorbefasst war, und zwar dahingehend, dass sie den Entscheid selber fällte.
Folgerichtig hat daher die Regierung und nicht etwa das stellvertretende Departement
(Art. 25 StVG) über die Rekurse gegen die Kündigungen entschieden.
Unter diesen Umständen hat die Regierung zutreffend entschieden, die
Kündigungsentscheide seien der Departementsvorsteherin zuzurechnen. Nachdem die
Regierung dies aber erst im Rekursentscheid vom 24. Mai 2005 förmlich festgestellt
hat, beginnt die Kündigungsfrist erst mit der Eröffnung des Regierungsentscheides zu
laufen. Dieser wurde am 31. Mai 2005 zugestellt. Er traf somit nicht vor dem 1. Juni
2005 beim Rechtsvertreter der Betroffenen ein. Da die Kündigung eine
empfangsbedürftige Erklärung ist (BGE 113 II 259), wurde sie aufgrund der
dreimonatigen Kündigungsfrist gemäss Art. 82 Abs. 1 StVG auf Ende September 2005
rechtswirksam.
3./ Weiter ist zu prüfen, ob die Regierung die sachgemässe Anwendbarkeit der
obligationenrechtlichen Bestimmungen über die Massenentlassungen zu Recht
verneint hat. Nach Art. 335d OR gelten Kündigungen als Massenentlassung, wenn sie
der Arbeitgeber innert 30 Tagen in einem Betrieb aus Gründen ausspricht, die in
keinem Zusammenhang mit der Person des Arbeitnehmers stehen, und wenn
mindestens zehn Arbeitnehmer in Betrieben betroffen werden, die in der Regel mehr
als 20 und weniger als 100 Personen beschäftigen, oder mindestens 10 Prozent der
Arbeitnehmer in Betrieben, die in der Regel mindestens 100 und weniger als 300
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Personen beschäftigen, oder mindestens 30 Arbeitnehmer in Betrieben, die in der
Regel mindestens 300 Personen beschäftigen.
a) Die Regierung ging davon aus, als Betrieb im Sinne von Art. 335d OR sei das
Departement des Innern mit über 300 Mitarbeitenden zu betrachten. Da weniger als 30
Angestellte entlassen worden seien, seien die Bestimmungen über die
Massenentlassung nicht anwendbar. Demgegenüber machen die Beschwerdeführer
geltend, das Departement umfasse verschiedene Organisationseinheiten, die sich von
ihrem Aufgabenbereich und ihrer Art her überhaupt nicht entsprechen würden. Von der
Art her verwandt könnten höchstens die Abteilungen des Amtes für Soziales
angesehen werden, zu denen auch die Asylzentren gehörten. Es sei sachgerecht, nur
den Bereich der Asylzentren als massgebliche Betriebseinheit zu betrachten, denn nur
diesbezüglich könne gesagt werden, dass sich die verschiedenen Betriebe von ihrer Art
her entsprechen würden. Bezeichnend sei denn auch, dass die Zentren für
Asylsuchende vor kurzem gesamthaft aus dem Amt für Soziales ausgegliedert und in
das Justiz- und Polizeidepartement integriert worden seien. Die Organisationseinheit
Zentren für Asylsuchende habe bis vor kurzem noch knapp 100 Mitarbeitende
aufgewiesen. Nach den Feststellungen im angefochtenen Rekursentscheid seien in den
Zentren Rüthihof und Soldanella insgesamt 18 Personen entlassen worden. Damit sei
der für die Qualifikation als "Massenentlassung" erforderliche Schwellenwert gemäss
Art. 335d OR sowohl nach Ziff. 1 wie auch nach Ziff. 2 erreicht.
b) Als massgebende Vergleichseinheit nennt das Obligationenrecht den Betrieb. Es
definiert diesen Begriff aber nicht. Nach herkömmlichem Verständnis wird als Betrieb
eine einzelne industrielle, kaufmännische oder gewerbliche Unternehmenseinheit
bezeichnet (vgl. Duden, Deutsches Universalwörterbuch, Mannheim/Wien/Zürich 1983).
Im Unterschied zur Unternehmung wird ein Betrieb zumeist als eine technische Einheit
verstanden (Lexirom 4.0, Stichwort Betrieb). In Literatur und Praxis zum Arbeitsrecht
wird als Betrieb eine auf Dauer ausgerichtete, in sich geschlossene organisatorische
Leistungseinheit betrachtet (vgl. BGE 129 III 336 f.; Rehbinder/Portmann, Basler
Kommentar zum schweizerischen Privatrecht, 3. Aufl. 2003, N 2 zu Art. 333 OR).
Sinn und Zweck von Art. 335d OR ist es unter anderem, den gesellschaftlichen und
sozialen Auswirkungen einer Massenentlassung entgegenzuwirken (vgl. Th. Geiser,
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Massenentlassung, in: AJP 1995, S. 1417). Deshalb werden verschiedene Betriebe des
gleichen Arbeitgebers als Einheit betrachtet, wenn sie geographisch nahe beieinander
liegen und sich von ihrer Art her entsprechen (Geiser, a.a.O., S. 1417 mit Hinweis auf
G. Aubert, Massenentlassungen und Uebergang von Betrieben, in: AJP 1994, S. 701).
Bei Massenentlassungen sind die Abhängigkeitsgefühle und die Verunsicherung der
betroffenen Arbeitnehmer besonders stark, weshalb eine kollektive
Interessenvertretung sehr wichtig ist (Aubert, a.a.O., S. 700).
Im Bereich der beruflichen Vorsorge gilt es als erhebliche Verminderung der
Belegschaft, wenn diese um rund 10 Prozent der Arbeitnehmer reduziert wird (vgl. BGE
2A.576/2002 vom 4. November 2003). Wenn die Voraussetzungen einer
Massenentlassung gemäss OR erfüllt sind, wird stets der Tatbestand einer
Teilliquidation gemäss Art. 23 des Freizügigkeitsgesetzes (SR 831.42) angenommen
(vgl. A. Strub, Zur Teilliquidation nach Art. 23 FZG, in:
AJP 1994, S. 1528).
Im Hinblick auf die Organisation der Staatsverwaltung und die Verantwortung eines
Regierungsmitgliedes für ein einzelnes Departement lassen sich für die Wahl des
Departements als massgebende Einheit analog des Betriebs im Sinne des OR gute
Gründe anführen. Aufgrund von Sinn und Zweck der Bestimmungen über die
Massenentlassung erscheint dieser Anknüpfungspunkt aber nicht überzeugend. Der
Umstand, dass einem Betrieb stets auch eine gewisse funktionale und organisatorische
Einheit bzw. Selbständigkeit zukommt, bliebe unberücksichtigt. Obwohl beispielsweise
sämtliche Mittelschulen einem einzigen Amt angegliedert sind, müsste wohl jede
einzelne Schule als Betrieb qualifiziert werden. Das Departement erscheint auch
deshalb wenig geeignet zur Heranziehung als Vergleichsmassstab für den Betrieb, weil
die Departemente grosse Differenzen bei der Zahl der Mitarbeitenden aufweisen und
die Zugehörigkeit gewisser Aemter zu einzelnen Departementen nicht betrieblich oder
sachlich zwingend vorgegeben ist. Die kürzlich erfolgte Ausgliederung der
Asylbetreuung aus dem Departement des Innern mit weniger als 300 Angestellten (zu
Vollzeitstellen gerechnet) und die Integration in das Justiz- und Polizeidepartement (mit
rund 1150 Stellen) zeigt, dass die Departemente als Vergleichsmassstab sachlich nicht
geeignet sind.
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Im Hinblick auf Sinn und Zweck der gesetzlichen Ordnung sind insbesondere örtlich
und/oder organisatorisch selbständige Verwaltungseinheiten als Betriebe zu
betrachten, etwa eine Mittelschule, eine Strafanstalt oder ein Spital. Das Gesetz sieht
als minimale Betriebsgrösse für die Anwendung der Bestimmungen über die
Massenentlassungen eine solche von 20 Personen vor. Sinn und Zweck liegt darin,
dass die Information der Angestellten sichergestellt ist und den Auswirkungen auf den
Arbeitsmarkt Rechnung getragen wird. Im Schrifttum wird aufgrund des Normzwecks
gefordert, dass nur geographisch nahe beieinanderliegende Betriebe
zusammenzuzählen sind, nicht aber die in verschiedenen Betrieben desselben
Arbeitgebers ausgesprochenen Kündigungen (Geiser, a.a.O., S. 1417).
Unter diesen Umständen gelangt das Verwaltungsgericht zum Schluss, dass die
einzelnen Asylzentren als Betrieb zu betrachten sind. Den einzelnen Zentren kommt
eine organisatorische und betriebliche Eigenständigkeit zu. Es sind funktional
selbständige Verwaltungseinheiten, die eine bestimmte Aufgabe erfüllen. Die Zentren
liegen zudem geographisch nicht eng beeinander, sondern sind mehr oder weniger
gleichmässig über den Kanton verteilt. Somit ist die Zahl der in den einzelnen Zentren
tätigen Angestellten für die Betriebsgrösse massgebend. Da die beiden Asylzentren
Soldanella und Rüthihof je für sich allein weniger als 20 Angestellte umfassten,
gelangen die Vorschriften über die Massenentlassung nicht zur Anwendung.
c) Selbst wenn die Vorschriften über die Massenentlassung anwendbar wären, wären
sie im vorliegenden Fall eingehalten worden.
Art. 335f Abs. 1 OR bestimmt, dass der Arbeitgeber die Arbeitnehmervertretung oder,
falls es keine solche gibt, die Arbeitnehmer zu konsultieren hat, wenn er beabsichtigt,
eine Massenentlassung vorzunehmen. Er gibt ihnen zumindest die Möglichkeit,
Vorschläge zu unterbreiten, wie die Kündigungen vermieden oder deren Zahl
beschränkt sowie ihre Folgen gemildert werden können (Art. 335f Abs. 2 OR). Er muss
der Arbeitnehmervertretung oder, falls es keine solche gibt, den Arbeitnehmern alle
zweckdienlichen Auskünfte erteilen und ihnen auf jeden Fall schriftlich mitteilen: die
Gründe der Massenentlassung a), die Zahl der Arbeitnehmer, denen gekündigt werden
soll (b), die Zahl der in der Regel beschäftigten Arbeitnehmer (c) sowie den Zeitraum, in
dem die Kündigungen ausgesprochen werden sollen (d).
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Diese Bestimmungen sind im öffentlichen Personalrecht des Kantons St. Gallen
sachgemäss anwendbar (Art. 83 StVG). Nach der Rechtsprechung des
Verwaltungsgerichts (VerwGE vom 24. Februar 2000, in: ZBl 2001, S. 606) sind die
Bestimmungen über die Massenentlassung, obwohl nicht unter den
Kündigungsschutzbestimmungen im engeren Sinn gemäss Art. 336 OR aufgeführt,
vom Verweis in Art. 83 StVG ebenfalls erfasst. Der Terminus "sachgemäss" bedeutet,
dass es sich um eine offene Verweisung handelt und somit nicht um eine inhaltlich
vollständige Uebernahme der Vorschriften des OR (vgl. Tomas Poledna, Annäherungen
ans Obligationenrecht, in: Helbling/Poledna [Hrsg.], Personalrecht des öffentlichen
Dienstes, Bern 1999, S. 214; M. Bertschi, Auf der Suche nach dem einschlägigen
Recht im öffentlichen Personalrecht, in: ZBl 2004, S. 621 f.). Das Verwaltungsgericht
erwog im zitierten Urteil, bei dem es um Kündigungen im Zusammenhang mit einem
Beschluss des Kantonsrates ging, bei der Orientierung der Betroffenen seien die
speziellen Entscheidungsabläufe im demokratischen Gemeinwesen zu berücksichtigen.
Im vorliegenden Fall hat entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer eine
Konsultation stattgefunden, die den sachgemäss anwendbaren Vorgaben von Art. 335f
OR entsprochen hat. Die Angestellten wurden frühzeitig orientiert. Bereits im Mai 2004
wurde anlässlich der Schliessung der Zentren Fleuben und Felsengarten öffentlich
darüber informiert, es sei schon bald mit weiteren Schliessungen zu rechnen, falls der
Rückgang der Zahl der Asylsuchenden anhalten werde. Am 18. Juni 2004 wurden
sämtliche Mitarbeiter der Asylzentren zu einer Informationsveranstaltung eingeladen,
die am 30. Juni 2004 im Hotel Ekkehard in St. Gallen stattfand. Es ist auszuschliessen,
dass an dieser Veranstaltung die in Aussicht gestellte Schliessung weiterer Zentren
nicht zur Sprache kam. Auch wurden die Schliessungsentscheide und der
Stellenabbau über die Zentrenleiter kommuniziert. Die Betroffenen hatten damit die
Möglichkeit, Vorschläge im Sinn von Art. 335f Abs. 2 OR zu unterbreiten, wie die
Kündigungen ganz oder teilweise hätten vermieden werden können. Ohnehin ist beim
Wegfall öffentlicher Aufgaben die Vorschlagsmöglichkeit im Sinne von Art. 335f Abs. 2
OR beschränkt, da ein Wegfall von Aufgaben nicht einfach mit einem Wachstum in
anderen Bereichen verbunden ist.
Ausserdem ist zu berücksichtigen, dass im öffentlich-rechtlichen Kündigungsverfahren
ein individueller Anspruch auf rechtliches Gehör besteht (Art. 29 Abs. 2 der
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Bundesverfassung, SR 101; Art. 15 Abs. 2 VRP). Die Anhörung vor der Entlassung ist
daher grundlegend anders geregelt als im Privatrecht. Vorliegend wurden die
Mitarbeiter zusätzlich zur gemeinsamen Information an einer besonderen Veranstaltung
einzeln orientiert bzw. konsultiert. Eine spezifische Arbeitnehmervertretung der in den
Asylzentren tätigen Personen besteht nicht, weshalb es im Hinblick auf Art. 335f OR
nicht zu beanstanden ist, dass die Angestellten einzeln orientiert wurden. Zudem
konnten sowohl der vpod für die von ihm vertretenen Angestellten als auch die
Präsidentenkonferenz der Staatspersonalverbände ihre Stellungnahmen einreichen. Im
weiteren ist nicht ersichtlich, inwiefern nicht alle zweckdienlichen Auskünfte erteilt
wurden. Im Rahmen der Gewährung des rechtlichen Gehörs wurden die Gründe der
Entlassung schriftlich mitgeteilt. Die Zahl der betroffenen Arbeitnehmer bzw. der in der
Asylbetreuung tätigen Angestellten war den Betroffenen bekannt bzw. konnte den
allgemein zugänglichen Informationen der Staatsverwaltung entnommen werden.
Aus dem Gesagten ergibt sich, dass die Bestimmungen über die Konsultation der
Angestellten bei einer Massenentlassung sachgemäss angewendet worden sind. Der
Einwand der Beschwerdeführer, die Schliessung der Zentren sei ein einsamer
Entscheid der Exekutive gewesen, der den Betroffenen lediglich noch als beschlossene
Sache kommuniziert worden sei, ist unbegründet. Vielmehr sind die Betroffenen
frühzeitig orientiert und sowohl gesamthaft im Rahmen einer Veranstaltung als auch
individuell im Rahmen der Gewährung des rechtlichen Gehörs orientiert und angehört
worden.
4./ Weiter machen die Beschwerdeführer geltend, ein triftiger bzw. sachlicher Grund für
die Kündigungen sei nicht nachgewiesen. Sie würden grundsätzlich anerkennen, dass
Anpassungen des Verwaltungsapparates an veränderte Bedürfnisse und Verhältnisse
Anlass für Stellenaufhebungen gäben und damit auch einen sachlichen Grund für
Entlassungen darstellen könnten. Eine Entlassung dürfe allerdings nur stattfinden,
wenn der Staat den Betroffenen keine andere Beschäftigung anbieten könne. Die
Betroffenen dürften erwarten, dass allenfalls notwendige Massnahmen frühzeitig
geplant und vorbereitet würden. Eine sorgfältige Planung setze unter anderem voraus,
dass der Personalbedarf frühzeitig kalkuliert und allfälligen Unsicherheiten mit
Massnahmen begegnet werde, mit denen Kündigungen des bestehenden Personals
vermieden werden könnten.
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a) Das st. gallische Personalrecht enthält keine Regelung über die materiellen
Anforderungen an eine Kündigung. Allgemein gilt der Grundsatz, dass im öffentlichen
Dienst eine Kündigung nur aus triftigem Grund ausgesprochen werden darf (vgl. GVP
1995 Nr. 3 mit Hinweisen). Dieser muss nicht in der Person des Angestellten liegen. Als
triftige bzw. sachliche Gründe für die Auflösung des öffentlichen
Angestelltenverhältnisses gelten unter anderem auch betriebliche oder wirtschaftliche
Gründe (vgl. Urs Steinem, in: ZBl 2004, S. 649). Die Aufhebung einer Stelle wird sogar
als sachlicher Grund für die vorzeitige Auflösung eines Beamtenverhältnisses
betrachtet (vgl. M. Merker, Beamtenstatus im Wandel, Diss. Zürich 1998, S. 160). Die
Beschwerdeführer bestreiten denn auch grundsätzlich nicht, dass veränderte
Verhältnisse Anlass für Stellenaufhebungen und damit auch Kündigungen sein können.
b) Der starke Rückgang der Zahl der Asylbewerber ist unbestritten. Dass die
Kapazitäten der Asylbetreuung der Zahl der zu Betreuenden anzupassen und aufgrund
des starken Rückgangs zu reduzieren sind, steht ausser Frage. Im weiteren steht fest,
dass den Betroffenen bzw. einer Mehrzahl davon keine anderen Arbeitsstellen in der
Staatsverwaltung angeboten werden konnten. In Einzelfällen fanden Betroffene
allerdings eine neue Stelle bei der Staatsverwaltung (vgl. unten Erw. 6).
c) Unbegründet sind sodann die Einwendungen, es habe an einer vorausschauenden
Planung gefehlt. Die Beschwerdeführer machen geltend, der Kanton habe noch im
Oktober 2003 ein neues Zentrum in Eichlitten eröffnet, obwohl die übrigen Zentren
damals nur zu 80 Prozent ausgelastet gewesen seien. Es treffe nicht zu, dass der
Einbruch bei den Asylsuchenden erst im April 2004 eingetreten sei. Eine umsichtige
Planung hätte auch darin bestehen können, dass für Eichlitten vorerst nur befristetes
Personal hätte angestellt werden können, um anschliessende Kündigungen von
langjährigen Angestellten zu vermeiden.
Die Kapazität der Asylbetreuung ist einer ständigen Anpassung unterworfen. Die Zahl
der neu dem Kanton St. Gallen zugewiesenen Asylbewerber betrug laut Amtsberichten
der Regierung (Tabelle 30.2.1) im Jahr 1998 2455 Personen, im Jahr 1999 2789, im
Jahr 2000 1084, im Jahr 2001 1269, im Jahr 2002 1561, im Jahr 2003 1255 und im
Jahr 2004 824 Personen. Wohl war somit im Jahr 2003 bereits ein Rückgang der
Zugänge erkennbar, doch lag deren Zahl im Jahr 2003 nicht wesentlich tiefer als im
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Jahr 2001. Ein Absinken der Zugänge auf ein Niveau, das in den letzten zehn Jahren
nicht mehr erreicht wurde, war erst im Jahr 2004 deutlich absehbar. Ausserdem war
zwar bekannt, dass abgewiesene Asylbewerber mit Nichteintretensentscheid mit der
Neuordnung der Nothilfe seit 2004 aus den Sozialhilfestrukturen ausgeschlossen sind.
Doch war auch diese Entwicklung mit Unsicherheiten behaftet und in den
Auswirkungen auf die Gesamtzahl der zu betreuenden Personen nicht genau
abzuschätzen. Mit der Aenderung des Nothilfekonzepts für abgewiesene Asylbewerber
mit einem Nichteintretensentscheid war eine Uebergangsfrist verbunden, weshalb die
Regierung am 30. März 2004 bei der Kenntnisnahme der Rahmenbedingungen des
Bundes als Ziel festhielt, dass erst nach der Uebergangsfrist von neun Monaten keine
der besagten Personen mehr in den Asylstrukturen des Kantons und der Gemeinden
versorgt würden.
Entscheidend ist indessen, dass das Departement ungeachtet dieser Unwägbarkeiten
frühzeitig gehandelt hat. Bereits in den Jahren 2002 und 2003 wurden mehrere
temporäre Asylunterkünfte in Balgach, Walenstadt, Jona, Degersheim und Alt St.
Johann geschlossen. Im Oktober 2004 wurden in der Folge die Zentren Felsengarten
und Fleuben geschlossen. Die Schliessung der Zentren Rüthihof und Soldanella
erfolgte dann per Ende Februar 2005, und aufgrund der derzeitigen Entwicklung ist per
Ende Januar 2006 die Schliessung des Zentrums Eichlitten vorgesehen. Dies zeigt,
dass die Zahl der Zentren und die Kapazitäten für die Betreuung laufend angepasst
werden. Eine langfristige Planung ist in diesem staatlichen Aufgabenbereich allerdings
nur eingeschränkt möglich. Der Umfang der öffentlichen Aufgaben kann erheblich
schwanken, wie dies etwa auch im Bereich der Arbeitslosenvermittlung und -betreuung
der Fall ist. Wenn in solchen Aufgabenbereichen relativ kurzfristig personelle
Kapazitäten aufgestockt und anschliessend wieder abgebaut werden, kann dies nicht
auf eine ungenügende Vorbereitung und Planung zurückgeführt werden. Wohl trifft es
zu, dass beispielsweise neue Asylbewerberzentren nur mit befristet angestelltem
Personal hätten betrieben werden können. Aufgrund einer ordentlichen Kündigungsfrist
von drei Monaten ist es aber dennoch nicht zu beanstanden, dass im allgemeinen feste
Anstellungen vereinbart wurden. Festanstellungen liegen übrigens auch im Interesse
der einzelnen Angestellten, da diese bei befristeter Anstellung nicht der
Rentenversicherung angehören könnten (vgl. Art. 7 der Verordnung über die
Versicherungskasse für das Staatspersonal, sGS 143.7). Im übrigen wurde das
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Zentrum Eichlitten von der Asylorganisation des Kantons Zürich übernommen, weshalb
es nicht möglich war, dort ausschliesslich befristetes Personal zu beschäftigen, um die
spätere Entlassung von fest angestellten Personen zu vermeiden. Wie in der
Rekursvernehmlassung dargelegt wird, hat das Departement in einer ersten Phase
temporäre Aufnahmestellen geschlossen und erst anschliessend die Zahl der dauernd
eingerichteten Zentren reduziert.
d) Im Rekurs hatten die Beschwerdeführer geltend gemacht, es sei schlichtweg nicht
erkennbar, nach welchen Kriterien die zu schliessenden Zentren ausgewählt worden
seien. Vor allem die Schliessung des Zentrums Rüthihof werfe Fragen auf, handle es
sich bei diesem doch um ein eigentliches Vorzeigezentrum, welches beispielsweise das
einzige sei, das Kindern von Asylbewerbern den Besuch einer öffentlichen Schule
ermögliche. In der Beschwerde wird gerügt, die Regierung sei auf dieses Argument
nicht eingetreten, was als Verletzung des rechtlichen Gehörs zu qualifizieren sei.
Die Regierung erwog, mit dem Argument, es hätten andere Zentren geschlossen
werden können, werde das Problem der Kündigungen lediglich von einem Zentrum auf
ein anderes verschoben. Welche Zentren beim bestehenden Zwang zur Schliessung
nun konkret zu schliessen seien, sei eine Entscheidung der Departementsvorsteherin in
dem ihrer Verantwortung unterstehenden Sachbereich, der von der Regierung nicht
weiter zu "hinterfragen" sei. Zutreffend weisen die Beschwerdeführer darauf hin, dass
die Regierung im Rekursverfahren auch Ermessensentscheide der Departemente mit
voller Kognition überprüfen kann (Art. 46 Abs. 1 VRP). Insoweit sind die Erwägungen
der Regierung missverständlich. Es ist indessen nicht ersichtlich, inwiefern die
Entscheidung des Departements in diesem Bereich einen Ermessensfehler aufweist.
Jedenfalls lässt sich gegen den Schliessungsentscheid bzw. die damit verbundenen
Kündigungen von Angestelltenverhältnissen nicht einwenden, es hätte ebensogut ein
anderes Zentrum geschlossen werden können. Ausschlaggebend ist einzig, dass ein
triftiger Grund für die Schlies-sung und die damit verbundenen Kündigungen bestand
und keine geradezu zwingenden Gründe ersichtlich sind, anstelle der vorliegend
betroffenen Zentren zwei andere zu schliessen. Die Beschulung der Kinder der
Asylbewerber in einer öffentlichen Schule vermöchte jedenfalls eine Privilegierung der
im Zentrum Rüthihof tätigen Mitarbeiter gegenüber jenen der anderen Zentren nicht zu
rechtfertigen.
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e) Nicht stichhaltig ist der Einwand der Beschwerdeführer, die Schliessungsentscheide
hätten frühzeitiger kommuniziert werden können. Wie oben erwähnt, wurde über den
Abbau der Kapazitäten in der Asylbetreuung laufend orientiert. Die Angestellten
mussten daher damit rechnen, dass sie von einem Schliessungsentscheid getroffen
werden könnten. In ihrem persönlichen Schreiben vom 19. November 2004 an die
Departementsvorsteherin hielten denn auch verschiedene Betroffene fest, sie hätten
alle gewusst, dass Zentren im Kanton St. Gallen geschlossen würden. Doch selbst
wenn der Entscheid über die von der Schliessung konkret betroffenen Zentren
frühzeitiger mitgeteilt worden wäre, so ändert dies nichts daran, dass für die
Schliessung ein triftiger Grund bestand und die gesetzliche Kündigungsfrist eingehalten
wurde. Somit erweisen sich die Kündigungen als rechtmässig.
f) Aus dem Gesagten ergibt sich, dass die Beschwerden abzuweisen sind. Allerdings ist
wie erwähnt festzustellen, dass die rechtswirksame Kündigung erst mit dem am 31.
Mai 2005 zugestellten Rekursentscheid der Regierung vom 24. Mai 2005 erfolgt ist.
5./ Die Kündigung von J.B. war als nichtig qualifiziert worden, da sie am 22. November
2004 während der Krankheit des Betroffenen ausgesprochen worden war. In der Folge
wurde J.B. mit Verfügung vom 20. April 2005 per Ende Juli 2005 entlassen. Dagegen
erhob der Betroffene wiederum Rekurs. Die Regierung hat den Rekurs gegen die am
22. November 2004 eröffnete Kündigung wegen Gegenstandslosigkeit abgeschrieben
und den neuerlichen Rekurs mit den anderen Rekursen vereinigt. Da die neuerliche
Kündigung vor der Eröffnung des Rekursentscheids ausgesprochen wurde, wird sie
ebenfalls erst auf Ende September 2005 hin rechtswirksam (vgl. oben E. 4 f).
6./ Gemäss Art. 97bis Abs. 1 lit. b VRP werden im Beschwerdeverfahren betreffend das
öffentlich-rechtliche Dienstverhältnis in sachgemässer Anwendung von Art. 343 Abs. 3
OR keine amtlichen Kosten erhoben. Die Beschwerdeführer machen geltend, der
Grundsatz der Kostenfreiheit in dienstrechtlichen Streitigkeiten ergebe sich direkt aus
Art. 97bis Abs. 1 Satz 1 und lit. b VRP, und dies ohne jede Einschränkung bezüglich
des Streitwertes. Sachgemäss anwendbar sei nach lit. b nicht etwa Abs. 2 von Art. 343
OR, in welchem sich die Streitwertgrenze finde, sondern nur dessen Abs. 3. Eine
systematische Auslegung ergebe deshalb, dass der st. gallische Gesetzgeber lediglich
im Falle mutwilliger Prozessführung vom Grundsatz der Kostenfreiheit habe abweichen
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wollen. Das Verwaltungsgericht kann dieser Auffassung nicht folgen. Nach der
ständigen Praxis ist die Streitwertgrenze von Art. 343 Abs. 2 OR sachgemäss
anwendbar. Wohl verweist Art. 97bis Abs. 1 lit. b VRP nur auf Art. 343 Abs. 3 OR, doch
wird in diesem Absatz ausdrücklich auf Streitigkeiten "im Sinne des vorstehenden
Absatzes" und damit im Sinne von Abs. 2 Bezug genommen. Dies bedeutet, dass sich
der Verweis auch auf Art. 343 Abs. 2 OR erstreckt (R. Hirt, Die Regelung der Kosten
nach st. gallischem Verwaltungsrechtspflegegesetz, Diss. St. Gallen 2004, S. 123).
Auch aus den Materialien ergeben sich keine Anhaltspunkte, dass der Gesetzgeber das
Verfahren ungeachtet des Streitwertes kostenfrei regeln wollte (Botschaft der
Regierung, in: ABl 1993, S. 790 ff., ProtGR 1992/96, Nr. 476).
Bei der Bemessung des Streitwerts wird nach der Praxis des Verwaltungsgerichts bei
Entscheiden betreffend die Auflösung des Dienstverhältnisses auf Art. 73 Abs. 2 lit. a
des Zivilprozessgesetzes (sGS 961.2) abgestellt, wonach der Streitwert
wiederkehrender Leistungen bei ungewisser oder unbeschränkter Dauer das
Zwanzigfache der einjährigen Leistung beträgt (Hirt, a.a.O., S. 123 f. mit Hinweisen).
Mit Blick auf diese Rechtsprechung ist vorliegend die Streitwertgrenze von Fr.
30'000.-- überschritten und das Verfahren kostenpflichtig. Entsprechend dem
Verfahrensausgang sind die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens den
Beschwerdeführern aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr von Fr.
200.-- je Beschwerdeführer bzw. gesamthaft Fr. 3'000.-- ist angemessen (Ziff. 382
Gerichtskostentarif, sGS 941.12). Sie ist mit dem einbezahlten Kostenvorschuss in
gleicher Höhe zu verrechnen.
Ausseramtliche Entschädigungen sind nicht zuzusprechen (Art. 98bis VRP).