Decision ID: 59b103ef-b410-59c9-8182-c0012e481117
Year: 2021
Language: de
Court: SG_VG
Chamber: SG_VG_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A.
Die Politische Gemeinde Rapperswil-Jona ist Eigentümerin des Grundstücks Nr. 337R,
Grundbuch Rapperswil-Jona, Zürcherstrasse 1/7, im Ortszentrum von Rapperswil. Es
ist der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen zugeteilt. Der Kanton St. Gallen
betreibt darauf als Mieter das kantonale Berufs- und Weiterbildungszentrum
Rapperswil-Jona. Für einen Neubau des Zentrums haben Kanton und Gemeinde
verschiedene Standorte in der Gemeinde geprüft. Im Hinblick auf dessen Realisation
verkaufte die Politische Gemeinde mit Vertrag vom 13. April 2016 ihre – ebenfalls der
Zone für öffentliche Bauten und Anlagen zugeteilten – Grundstücke Nrn. 816R,
Rietstrasse 66, und 1521R, Gaswerkstrasse 8, zum Preis von rund 6,5 Millionen
Franken an den Kanton St. Gallen. Das Geschäft wird ins Grundbuch eingetragen,
wenn das kantonale Projekt durch Kantonsrat und kantonale Bürgerschaft genehmigt
und der Bau des Zentrums auf den beiden Grundstücken rechtskräftig bewilligt ist. Der
Vertrag gilt längstens bis 31. Dezember 2040. Die Stimmberechtigten der Politischen
Gemeinde haben dem Verkauf der Grundstücke in der Urnenabstimmung vom
27. November 2016 zugestimmt. Eine von Kanton und Gemeinde am 28. Mai 2019
unterzeichnete Absichtserklärung sieht vor, dass die Gemeinde das Zentrum auf
Bestellung des Kantons im Baurecht erstellt und an ihn vermietet und ihm dereinst die
Gebäude zu Eigentum überträgt.
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B.
Das Initiativkomitee "BWZ im Stadtzentrum" möchte, dass vor dem Abschluss des
Vertrags mit dem Kanton St. Gallen über die Erstellung des Neubaus des Berufs- und
Weiterbildungszentrums dessen Standort nochmals fundiert geprüft wird. Die Vorsteher
des Baudepartements und des Bildungsdepartements des Kantons St. Gallen vertraten
am 18. Dezember 2019 dem Komitee gegenüber den Standpunkt, der Souverän der
Stadt habe die Frage des Standortes mit der Abstimmung vom 27. November 2016
geklärt und für den Kanton als Mieter gebe es keinen Anlass, an diesem Entscheid zu
zweifeln beziehungsweise von ihm abzurücken. In der Folge legte das Komitee dem
Stadtrat Rapperswil-Jona am 20. Januar 2020 ein Initiativbegehren mit dem folgenden
Wortlaut zur Prüfung der Zulässigkeit vor:
"Der Neubau des Berufs- und Weiterbildungszentrums BWZ muss am heutigen
Standort im Stadtzentrum realisiert werden."
Mit Beschluss vom 2. März 2020 stellte der Stadtrat die Unzulässigkeit des Begehrens
fest mit der Begründung, der Kanton sei für das Berufsschulwesen zuständig, die
Frage des Standorts des Berufs- und Weiterbildungszentrums falle nicht in die
Zuständigkeit der Bürgerschaft und die Stadt könne den Standort "nicht eigenständig
festlegen". Die Initiative sei auch unzulässig, weil sie weder eine Kreditvorlage noch
einen Rechtssatz beinhalte.
C.
Gegen die Feststellung des Stadtrates der Politischen Gemeinde Rapperswil-Jona, das
Begehren sei unzulässig, erhob das Initiativkomitee Rekurs beim Departement des
Innern des Kantons St. Gallen. Das Departement holte beim Baudepartement und beim
Bildungsdepartement je einen Mitbericht ein und hiess den Rekurs mit Entscheid vom
11. Dezember 2020 gut.
D.
Die Politische Gemeinde Rapperswil-Jona (Beschwerdeführerin) erhob gegen den von
ihr am 14. Dezember 2020 entgegen genommenen Rekursentscheid des Departements
des Innern (Vorinstanz) mit Eingabe vom 6. Januar 2021 (Postaufgabe elektronisch
erfasst am 7. Januar 2021) Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Sie beantragt die
Aufhebung des angefochtenen Entscheides unter Kosten- und Entschädigungsfolgen
zulasten des Initiativkomitees.
Die Vorinstanz beantragte mit Vernehmlassung vom 26. Januar 2021, die Beschwerde
sei abzuweisen. Mit Vernehmlassung vom 16. Februar 2021 beantragten Herbert
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Oberholzer, Bruno Huber und Fred Wirth (Beschwerdegegner) für das Initiativkomitee,
die Beschwerde sei unter Kosten- und Entschädigungsfolge abzuweisen, soweit auf sie
eingetreten werden könne. Die Beschwerdeführerin nahm zu den Vernehmlassungen
am 29. April 2021 Stellung. Vorinstanz und Beschwerdegegner verzichteten mit
Eingaben vom 5. beziehungsweise 6. Mai 2021 auf eine weitere Äusserung.
Auf die Ausführungen der Beteiligten zur Begründung ihrer Anträge und die Akten wird,
soweit wesentlich, in den Erwägungen eingegangen.

Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1. Eintreten
Das Verwaltungsgericht ist zum Entscheid in der Sache zuständig (Art. 59 Abs. 1 des
Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege; sGS 951.1, VRP).
Der Stadtrat macht keine Ausführungen zur Beschwerdelegitimation. Insbesondere
macht er nicht geltend, die Beschwerdeführerin sei in ihrer Autonomie betroffen. Er
weist einzig daraufhin, mit dem angefochtenen Entscheid sei seine Verfügung vom
20. März 2020, wonach "die im Betreff erwähnte Initiative unzulässig sei", aufgehoben
worden (Ziff. II/1 der Beschwerde). – Nach Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 2 VRP
steht der zuständigen Behörde einer öffentlich-rechtlichen Körperschaft das
Beschwerderecht zur Wahrung öffentlicher Interessen zu. Das Gemeinwesen ist
dementsprechend beschwerdebefugt, wenn es durch den betroffenen Akt in seinen
hoheitlichen Befugnissen berührt wird und ein schutzwürdiges eigenes Interesse an der
Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Entscheides hat (vgl. Cavelti/Vögeli,
Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, 2. Aufl. 2003, Rz. 44). – Der Stadtrat
hat die Zulässigkeit der Initiative geprüft und verneint. Damit hat er die ihm in Art. 27
der Gemeindeordnung der Politischen Gemeinde Rapperswil-Jona (SRRJ 111.001,
nachfolgend: GO/RJ) übertragene hoheitliche Befugnis zur Prüfung der Zulässigkeit
kommunaler Initiativen wahrgenommen. Indem er – zumindest sinngemäss – geltend
macht, die Vorinstanz habe die Tragweite der politischen Rechte verkannt und er
werde dadurch verpflichtet, der Bürgerschaft einen unzulässigen Gegenstand zur
Abstimmung vorzulegen, tut er auch ein eigenes schutzwürdiges Interesse dar.
Die Beschwerde gegen den Rekursentscheid vom 11. Dezember 2020 wurde mit
Eingabe vom 6. Januar 2021 (Postaufgabe elektronisch erfasst am 7. Januar 2021)
unter Berücksichtigung des Fristenstillstandes über Weihnachten und Neujahr
rechtzeitig erhoben und erfüllt in formeller und inhaltlicher Hinsicht die gesetzlichen
Anforderungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 30 Abs. 1 VRP und
bis
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Art. 145 Abs. 1 Ingress und lit. c der Schweizerischen Zivilprozessordnung, SR 272,
sowie Art. 48 Abs. 1 VRP). Auf die Beschwerde ist einzutreten.
2. Streitgegenstand
Das von den Mitgliedern des Initiativkomitees "BWZ im Stadtzentrum" eigenhändig
unterzeichnete Begehren an den Stadtrat liegt nicht in den Akten. Dass die drei
Beschwerdegegner zur Vertretung des Initiativkomitees befugt sind, wird aus den
Akten ebenfalls nicht ersichtlich. Indessen ist unbestritten, dass das Komitee aus der
erforderlichen Zahl von mindestens zehn Mitgliedern besteht (Art. 25 Abs. 1
Gemeindeordnung der Politischen Gemeinde Rapperswil-Jona; SRRJ 111.001,
nachfolgend: GO/RJ), deren eigenhändige Unterschriften der Beschwerdeführerin
vorlagen und die Beschwerdegegner – allenfalls als Erst- und Zweitunterzeichner – zum
Verkehr mit den Behörden befugt sind (Art. 31 GO/RJ in Verbindung mit Art. 81 Abs. 1
des Gemeindegesetzes, sGS 151.2, GG, und Art. 35 Abs. 2 und 3 des Gesetzes über
Referendum und Initiative, sGS 125.1, RIG). Unbestritten ist auch, dass der Stadtrat die
Zulässigkeit des Begehrens zu prüfen hat (Art. 27 Abs. 2 GO/RJ) und ein unzulässiges
Begehren bei der Stadtkanzlei nicht angemeldet werden kann und der Bürgerschaft
auch nicht zur Abstimmung vorgelegt wird (Art. 28 und 31 GO/RJ in Verbindung mit
Art. 37 Abs. 1 RIG). Mit der Zulässigkeitsprüfung soll verhindert werden, dass
Stimmberechtigte über eine Initiative zu entscheiden haben, die aus rechtlichen oder
tatsächlichen Gründen gar keine Wirkung entfalten kann (vgl. VerwGE B 2014/196 vom
25. Februar 2016 E. 4.2 mit Hinweisen; vgl. auch GVP 2013 Nr. 6). Umstritten ist, ob
der Stadtrat das Begehren "Standort BWZ Rapperswil" des Initiativkomitees "BWZ im
Stadtzentrum" zu Recht aufgrund seines Inhalts als unzulässig erklärt hat.
3. Zulässigkeit
Rechtsgrundlagen
Gemäss Art. 47 der Verfassung des Kantons St. Gallen (sGS 111.1, KV) bestimmen
Gesetz und Gemeindeordnung den Gegenstand der Initiative in der Gemeinde. Die
Initiative in den Gemeinden richtet sich gemäss Art. 1 Abs. 2 des Gesetzes über
Referendum und Initiative (sGS 125.1, RIG) nach dem Gemeindegesetz. Art. 79 und 80
des Gemeindegesetzes (sGS 151.2, GG) enthalten Regeln zu deren Inhalt und Form.
Der Gegenstand muss in die Zuständigkeit der Bürgerschaft fallen (Art. 79 Abs. 1 GG)
und das Begehren darf nicht mehr als einen Gegenstand umfassen (Art. 80 Abs. 2 GG).
Art. 25 Abs. 1 und Art. 26 Abs. 3 GO/RJ wiederholen diese inhaltlichen Anforderungen.
Auf die Erfüllung welcher – weiteren – Anforderungen hin der Stadtrat ein Begehren
gestützt auf Art. 27 GO/RJ zu prüfen hat, regeln weder das Gemeindegesetz noch die
Gemeindeordnung ausdrücklich.
3.1.
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Nach Art. 44 Abs. 2 KV sind insbesondere Initiativen, die gegen übergeordnetes Recht
verstossen (lit. a) oder undurchführbar sind (lit. b), ganz oder teilweise unzulässig. Bei
diesen Unzulässigkeitsgründen handelt es sich um allgemeine Rechtsgrundsätze, die
auch dann gelten, wenn sie das Gesetz nicht ausdrücklich erwähnt. Eine
Gemeindeinitiative darf deshalb nicht nur dem Recht von Bund und Kantonen nicht
widersprechen, sondern sie darf auch nicht offensichtlich undurchführbar sein (vgl.
BGE 94 I 120 E. 3).
Würdigung3.2.
Einheit der Materie
Dass das Begehren "Standort BWZ Rapperswil" nicht mehr als einen Gegenstand
umfasst (Art. 26 Abs. 3 GO/RJ), ist zu Recht unbestritten. Fraglich ist hingegen, ob der
Gegenstand in die Zuständigkeit der Bürgerschaft fällt (dazu nachfolgend Erwägung
3.2.2), mit dem übergeordneten Recht, insbesondere mit der Aufgabenverteilung
zwischen Kanton und Gemeinden vereinbar (dazu nachfolgend Erwägung 3.2.3) und
durchführbar ist (dazu nachfolgend Erwägung 3.2.4). Ist auch nur eine dieser
Voraussetzungen nicht erfüllt, erübrigt sich die Prüfung aller weiteren.
3.2.1.
Zuständigkeit der Bürgerschaft
Die Initiative der Beschwerdegegner verlangt, dass der Neubau des Berufs- und
Weiterbildungszentrums Rapperswil-Jona am heutigen Standort im Stadtzentrum
realisiert werden muss. Die Verfahrensbeteiligten sind sich einig, dass das Begehren
der Bürgerschaft nicht als rechtsetzender Erlass unterbreitet werden kann und deshalb
als Initiative in der Form der einfachen Anregung zu behandeln ist (vgl. Art. 80 Abs. 1
GG und Art. 26 Abs. 1 und 2 GO/RJ). Bei deren Zustandekommen ist der Stadtrat
verpflichtet, der Bürgerschaft eine entsprechende Vorlage allenfalls mit einem
Gegenvorschlag zu unterbreiten (Art. 30 Abs. 4 GO/RJ). Im Gegensatz zum
ausgearbeiteten Entwurf, mit welchem rechtsetzende Erlasse beantragt werden können
(vgl. Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG und Art. 26 Abs. 2 GO/RJ), bedarf die einfache Anregung
der Umsetzung durch eine in die Zuständigkeit der Bürgerschaft fallende Vorlage. Aus
dem Umstand, dass die Umsetzung – wie die Beschwerdegegner vorbringen
(vgl. act. 6/1 Ziffer 10) – weder eines Rechtssatzes noch einer Kreditvorlage bedarf,
ergibt sich deshalb nicht, dass das Anliegen als blosse Frage, ob der
Standortfestlegung zugestimmt werde, der Bürgerschaft vorzulegen ist. Auch – und
gerade – für die Zulässigkeit der Initiative in der Form der einfachen Anregung setzen
Art. 79 Abs. 1 GG und Art. 25 Abs. 1 GO/RJ voraus, dass ihr Gegenstand in die
3.2.2.
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Zuständigkeit der Bürgerschaft fällt. Welche Sachgeschäfte in die Zuständigkeit der
Bürgerschaft fallen, legen Art. 22 Abs. 3 und Art. 23 GG und Art. 11 und 12 GO/RJ fest.
Nach Art. 22 Abs. 3 Ingress und lit. f GG sowie Art. 12 Abs. 1 Ingress und lit. d und
Art. 25 Abs. 1 GO/RJ beschliesst die Bürgerschaft über Initiativen. Daraus kann nicht
abgeleitet werden, es sei jedes Begehren unabhängig seines Gegenstands, allein weil
es als einfache Anregung bezeichnet wird, der Bürgerschaft vorzulegen. Auch
Initiativen haben die Zuständigkeitsordnung, wie sie sich aus dem kantonalen
Gesetzesrecht und der Gemeindeordnung ergeben, zu beachten. Mit einem
Initiativbegehren darf insbesondere nicht die Absicht verfolgt werden, dem Rat in
seinem Zuständigkeitsbereich Weisungen oder verpflichtende Aufträge zu erteilen (vgl.
dazu H.R. Arta, Die Zuständigkeitsordnung nach dem st. gallischen Gemeindegesetz in
der politischen Gemeinde mit Bürgerversammlung, St. Gallen 1990, S. 22 f.). So verfügt
die Bürgerschaft beispielsweise in Fragen der Kommunalplanung, die grundsätzlich
zum unübertragbaren Aufgabenkreis des Rates gehört (vgl. Art. 90 Abs. 1 Ingress und
lit. b GG und Art. 89 Abs. 1 GG), über keine Mitsprache- und Weisungsbefugnisse (vgl.
Arta, a.a.O., S. 200 f.). Deshalb kann es auch nicht in die Zuständigkeit der
Bürgerschaft fallen, den Stadtrat anzuweisen, den Abschluss eines Vertrags über den
Verkauf des Grundstücks Nr. 337R an den Kanton in die Wege zu leiten.
Die Beschwerdegegner verlangen eine Abstimmung allein über eine Standortfrage
ohne – wie es beim Entscheid über den Erwerb eines Baurechts an den Grundstücken
Nrn. 816R und 1521R der Fall sein wird – Verknüpfung mit dem Ausgabenbeschluss.
Damit wollen auch sie die Frage nicht als Finanzgeschäft Art. 11 der Bürgerschaft
unterbreitet sehen (Art. 22 Abs. 3 Ingress und lit. d GG und Art. 11 Ingress und lit. d
GO/RJ). Als Ergänzung der Gemeindeordnung (Art. 22 Abs. 3 Ingress und lit. a GG und
Art. 11 Ingress und lit. a GO/RJ) kann es der Bürgerschaft nicht vorgelegt werden, weil
damit weder die Organisation der Politischen Gemeinde noch die Rechte und Pflichten
ihrer Organe geregelt werden (Art. 1 GO/RJ).
Die Vorinstanz geht davon aus, dass das Begehren der Initianten mit einem Verkauf des
Grundstücks Nr. 337R, auf welchem der Kanton zurzeit das Berufs- und
Weiterbildungszentrum als Mieter betreibt, umgesetzt werden kann. Es trifft zu, dass
die Veräusserung von Grundstücken bei Werten zwischen zwei und drei Millionen
Franken dem fakultativen Referendum untersteht und bei darüber liegenden Werten
obligatorisch der Bürgerschaft vorzulegen ist (vgl. Art. 22 Abs. 3 Ingress und lit. g GG in
Verbindung mit Art. 11 Ingress und lit. d sowie Art. 12 Abs. 1 Ingress und lit. b und c in
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Verbindung mit Anhang 2 Ziff. 6.2 GO/RJ). Allerdings setzt eine solche Vorlage voraus,
dass der Kanton mit der Politischen Gemeinde einen entsprechenden Kauf- oder
Baurechtsvertrag über das Grundstück Nr. 337R zum Zweck der Erstellung eines
neuen Berufs- und Weiterbildungszentrums abgeschlossen hat. Ein solcher Vertrag
liegt zurzeit unbestrittenermassen nicht vor.
Nach Art. 22 Abs. 3 Ingress und lit. g GG und Art. 11 Ingress und lit. h GO/RJ
beschliesst die Bürgerschaft schliesslich über Geschäfte nach Massgabe der
besonderen Gesetzgebung. Fragen der Kommunalplanung gehören – wie dargelegt –
grundsätzlich zum unübertragbaren Zuständigkeitsbereich des Rates. Eine
abweichende Regel gilt für die Raumplanung. Gemäss Art. 36 Abs. 1 des Planungs-
und Baugesetzes (sGS 731.1, PBG) untersteht der Rahmennutzungsplan, bestehend
aus Zonenplan und Baureglement (vgl. Art. 1 Abs. 3 Ingress und lit. a PBG), dem
fakultativen Referendum in der politischen Gemeinde. Mit der Unterstellung von
Zonenplan und Baureglement unter das fakultative Referendum fallen diese Erlasse in
die Zuständigkeit der Bürgerschaft und können somit Gegenstand einer Initiative auf
Gemeindeebene sein (vgl. B. Heer, St. Gallisches Bau- und Planungsrecht, Bern 2003,
Rz. 219). Die Politische Gemeinde unterteilt im Zonenplan ihr Gebiet in Zonen
unterschiedlicher Nutzungsart und erlässt im Baureglement die dazu gehörenden
öffentlich-rechtlichen Bauvorschriften (vgl. Art. 7 Abs. 1 und 2 des Planungs- und
Baugesetzes; sGS 731.1, PBG). Sie kann die Zonenarten im Rahmen des Gesetzes
weiter differenzieren und für ein Gebiet nur bestimmte Nutzungen zulassen oder solche
ausschliessen (vgl. Art. 7 Abs. 3 Ingress und lit. a und b PBG). Nach dem kantonalen
Planungsrecht umfassen Zonen für öffentliche Bauten und Anlagen Gebiete für Bauten
und Anlagen, die dem öffentlichen Interesse dienen, wobei untergeordnete private
Nutzungen zulässig sind (vgl. Art. 18 PBG). Weder die Vorinstanz noch die
Beschwerdegegner machen geltend, der Gegenstand der Initiative könne der
Bürgerschaft in der Form einer Änderung der Nutzungsplanung unterbreitet werden. Ob
es das Raumplanungsrecht zulässt, im Rahmennutzungsplan die Nutzungsart von
Grundstücken in der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen soweit zu konkretisieren,
dass er für den Bau eines ganz bestimmten Schulhauses – das kantonale Berufs- und
Weiterbildungszentrum Rapperswil – ausschliesslich ein bestimmtes Grundstück –
vorliegend Nr. 337R – vorsieht und alle anderen Grundstücke – vorliegend
insbesondere Nrn. 816R und 1521R – ausschliesst, kann indessen offenbleiben. Auch
auf diesem Weg lässt sich das Begehren nur umsetzen, wenn der Kanton verpflichtet
wäre, die Politische Gemeinde Rapperswil-Jona als Standort einer kantonalen
Berufsfachschule festzulegen.
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Aufgabenverteilung zwischen Kanton und Gemeinden
Das kommunale Recht kann den Kanton, in dessen Zuständigkeit die Führung der
Berufsfachschulen an den von der Regierung bestimmten Standorten fällt (vgl. Art. 9
Abs. 1 des Einführungsgesetzes zur Bundesgesetzgebung über die Berufsbildung, sGS
231.1, EG BB), nicht verpflichten, in seiner Gemeinde ein kantonales Berufs- und
Weiterbildungszentrum zu erstellen. Insoweit widerspricht das Initiativbegehren der
gesetzlichen Aufgabenverteilung im Bereich der Berufsbildung. Unter welchen
Voraussetzungen der Kanton aufgrund seiner bundesrechtlichen Verpflichtung, für ein
bedarfsgerechtes Angebot an Berufsfachschulen zu sorgen (Art. 22 des
Bundesgesetzes über die Berufsbildung, SR 412.10, BGG), berechtigt ist, für den Bau
eines kantonalen Berufs- und Weiterbildungszentrums gegebenenfalls ein bestimmtes
Grundstück an sich zu ziehen, kann offenbleiben.
Die Vorinstanz weist auf die Besonderheit hin, dass die Beschwerdeführerin an beiden
Standorten Grundstückseigentümerin ist. Sie könne deshalb als Verkäuferin den
Standort des Neubaus zum einen oder anderen Grundstück hinlenken. Die Vorinstanz
geht zurecht davon aus, dass der Beschluss über den Verkauf des Grundstücks
Nr. 337R – wie es bereits beim Verkauf der Grundstücke Nrn. 816R und 1521R der Fall
war – in die Zuständigkeit der Bürgerschaft fällt. Allerdings hätte der Abschluss eines
solchen Kaufvertrags zur Folge, dass die Beschwerdeführerin – zusammen mit dem
weiterhin gültigen Kaufvertrag über die Grundstücke Nrn. 816R und 1521R – zum
Verkauf aller drei Grundstücke an den Kanton verpflichtet wäre und der Kanton mithin
in der Festlegung des Standorts grundsätzlich frei wäre. Auch wenn die
Beschwerdeführerin den Neubau des Berufs- und Weiterbildungszentrums im Auftrag
des Kantons realisiert, dient das Projekt der Erfüllung einer kantonalen Aufgabe. Ob
sich daran etwas ändern würde, wenn der kommunale Rahmennutzungsplan mit einer
entsprechenden Konkretisierung des Zonenplans das Grundstück oder die
Grundstücke bezeichnet, die für die Realisation des kantonalen Berufs- und
Weiterbildungszentrums vorgesehen sind, kann offenbleiben, wenn sich das Anliegen
der Initianten als nicht durchführbar erweist.
3.2.3.
Durchführbarkeit
Soweit mit dem Begehren die Beschwerdeführerin – als mögliche im Auftrag des
Kantons tätige Erstellerin – verpflichtet werden soll, erscheint das Begehren zurzeit als
undurchführbar. Die von ihr eingegangenen rechtlichen Verpflichtungen schliessen es –
zumindest derzeit – aus, dass sie das kantonale Berufs- und Weiterbildungszentrum
auf dem Grundstück Nr. 337R im Stadtzentrum erstellt. Sie schloss am 13. April 2016
3.2.4.
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einen öffentlich beurkundeten Vertrag ab, mit dem sie die Grundstücke Nrn. 816R und
1521R an den Kanton verkauft hat, mit dem Zweck, dass darauf das neue kantonale
Berufs- und Weiterbildungszentrum erstellt wird. Die Stimmberechtigten der
Beschwerdeführerin haben diesem Verkauf in der Urnenabstimmung vom
27. November 2016 unbestrittenermassen zugestimmt. Die Beschwerdegegner sind
der Auffassung, Grundlage des Kaufvertrags und damit auch der Genehmigung durch
die Stimmberechtigten am 27. November 2016 sei der Umstand gewesen, dass der
Kanton selbst das Zentrum baue. Zweck des Kaufvertrags war indessen nicht die
Festlegung, wer als Bauherr das Zentrum realisiert, sondern die Sicherung der für das
Berufs- und Weiterbildungszentrum notwendigen Flächen durch den Kanton St. Gallen.
Aus Vertrag und Erläuterungen ergibt sich auch, dass es sich bei dem Neubau des
Zentrums um ein kantonales Projekt handelt. Daran hat sich auch mit der
Absichtserklärung vom 28. Mai 2019 nichts geändert. Sie stellt einzig eine
Finanzierungslösung dar, die es dem Kanton, welcher die Realisierung des Neubaus
aus finanziellen Gründen erst langfristig vorgesehen und deshalb eine Vertragsdauer
bis Ende 2040 vereinbart hat, ermöglicht, das Projekt vorzuziehen.
In Ziff. 3.3 der Absichtserklärung ist zwar die Rede davon, der Kanton könne mit dem
beabsichtigten Vorgehen die Bedingungen des Kaufvertrags nicht einhalten. Wie er
angepasst werden könnte, soll in einer Grundsatzvereinbarung dargelegt werden. Eine
Rücktrittserklärung seitens des Kantons liegt aber jedenfalls zurzeit nicht vor. Ein
Anlass für einen solchen Rücktritt ist auch nicht ersichtlich. Soll der Kanton der
Gemeinde für die Erstellung des neuen Berufs- und Weiterbildungszentrums ein
Baurecht einräumen, muss er Eigentümer der Grundstücke werden. Aus der
Absichtserklärung ergibt sich auch nicht, dass der Kanton vom Ziel, Eigentümer der
Liegenschaften mit seinen kantonalen Schulen zu sein, abrückt. Zur Leistung des
Kaufpreises hält der Vertrag fest, er werde "per Datum der Grundbucheintragung
aussergrundbuchlich bezahlt". Konkrete Zahlungsmodalitäten wurden nicht festgelegt.
Ist der Kanton im Zeitpunkt der Eigentumsübertragung nicht in der Lage, den gesamten
Kaufpreis zu bezahlen, steht die Möglichkeit im Raum, ihn mit dem Preis, der die
Beschwerdeführerin für den Erwerb des Baurechts wird leisten müssen, zu verrechnen.
Der Kaufvertrag stellt das der Handänderung zugrundeliegende Verpflichtungsgeschäft
dar. An diesen Vertrag ist die Gemeinde – auch wenn der Käufer den Vertrag noch
nicht erfüllt hat und das Verfügungsgeschäft noch nicht erfolgt ist – vorderhand,
möglicherweise bis 2040 gebunden. Gründe, die es der Gemeinde erlaubten, den
Vertrag vorzeitig aufzulösen, bringen die Initianten – zu Recht – nicht vor. Insbesondere
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4.
Bei diesem Verfahrensausgang tragen die Beschwerdegegner die amtlichen Kosten
des Rekurs- und des Beschwerdeverfahrens unter solidarischer Haftbarkeit (Art. 95
Abs. 1 und Art. 96 VRP). Die von der Vorinstanz festgelegte Gebühr für ihren
Rekursentscheid von CHF 2'000 bewegt sich innerhalb des ihr zukommenden
Ermessenspielraums. Eine Gebühr für den Beschwerdeentscheid von CHF 2'000
erscheint angemessen (Art. 7 Ziff. 222 der Gerichtskostenverordnung; sGS 941.12).
Ausseramtliche Kosten sind weder für das Rekurs- noch für das Beschwerdeverfahren
stellt ihre Initiative auch nicht eine – allenfalls – fehlende "Genehmigung im
demokratischen Prozess" dar. Die Standortfrage, die das Initiativkomitee – erneut –
aufwirft, wurde im demokratischen Prozess mit der Urnenabstimmung vom
27. November 2016 zugunsten der Grundstücke Nrn. 816R und 1521R geklärt und ist
Grundlage des Vertrags. Eine erneute demokratische Genehmigung ist nicht
erforderlich. Die Vertragsklausel zu Rücktritt und Hinfall des Vertrags hat die zu seiner
Umsetzung erforderlichen, dem demokratischen Prozess unterworfenen Schritte zum
Gegenstand. Im Übrigen gehen Kanton und Gemeinde gemäss ihrer Absichtserklärung
vom 28. Mai 2019 übereinstimmend davon aus, dass die Realisierung des Projekts
jedenfalls aufgrund der Einräumung eines Baurechts einer erneuten Zustimmung durch
die Stimmberechtigten der Beschwerdeführerin bedarf. In diesem Zusammenhang wird
– erneut – auch die Standortfrage von Belang sein. Eine besondere Abstimmung ist
deshalb nicht erforderlich.
Zusammenfassung
Zusammenfassend ergibt sich, dass die Frage der Umsetzung des Anliegens der
Initianten über eine Konkretisierung des kommunalen Nutzungsplanes offenbleiben
kann. Das Begehren erweist sich vor dem Hintergrund der Verpflichtungen, welche die
Beschwerdeführerin mit dem von den Stimmberechtigten genehmigten Kaufvertrag
vom 27. November 2016 über die Grundstücke Nrn. 816R und 1521R dem Kanton
gegenüber eingegangen ist, als nicht durchführbar. Solange dieser Kaufvertrag gilt, ist
der Kanton berechtigt, den Neubau des kantonalen Berufs- und
Weiterbildungszentrums auf diesen Grundstücken unter Beachtung des Planungs- und
Baurechts zu realisieren oder gegebenenfalls realisieren zu lassen. Will die
Beschwerdeführerin für die – veräusserten – Grundstücke ein Baurecht erwerben, wird
zu prüfen sein, ob es sich um ein Grundstücksgeschäft handelt und in welcher Form
den Stimmberechtigten ein Mitspracherecht zukommt (vgl. lit. d des Anhangs 2 zur
GO/RJ). Der Stadtrat hat mit seinem Beschluss vom 20. März 2020 deshalb zu Recht
die Unzulässigkeit des Begehrens festgestellt. Die Beschwerde ist gutzuheissen, und
der angefochtene Entscheid ist aufzuheben.
3.3.
bis
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zu entschädigen (Art. 98 Abs. 1 und 2 sowie Art. 98 VRP). Die obsiegende
Beschwerdeführerin hat ihre Anträge zwar unter Entschädigungsfolge gestellt. Sie hat
das Verfahren indessen selbständig geführt und weist auch die Höhe der entstandenen
notwendigen Auslagen nicht nach (vgl. A. Linder, in: Rizvi/ Schindler/Cavelti [Hrsg.],
Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege, Praxiskommentar, St. Gallen 2020, N 12 zu
Art. 98 VRP).