Decision ID: 4518bead-d2c0-497f-841b-c7b28c1fc72a
Year: 2020
Language: de
Court: SG_VB
Chamber: SG_VB_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

Sachverhalt
A.
A._, B._ und C._, sind Eigentümer von Grundstück Nr. 001,
Grundbuch Z._, an der Strasse Y._ (Gemeindestrasse 2. Klasse)
im Weiler Y._, welcher zwischen den Fraktionen Z._ und X._ in
der Gemeinde Z._ gelegen ist. Das Grundstück liegt gemäss gelten-
dem Zonenplan der Gemeinde Z._ vom 5. April 2004 in der Weiler-
zone (WL). Das Grundstück Nr. 001 ist momentan mit einer Scheune
(Vers.-Nr. 002) überbaut.
B.
a) Mit Baugesuchen vom 10. Mai 2019 beantragten A._, B._
und C._ beim Gemeinderat Z._ die Baubewilligung für die Erstel-
lung von zwei Einfamilienhäusern und den Abbruch der Scheune
(Vers.-Nr. 002) auf Grundstück Nr. 001.
b) Innert der Auflagefrist vom 5. bis 18. Juni 2019 gingen keine Ein-
sprachen gegen die Bauvorhaben ein.
c) Mit raumplanungsrechtlichen Teilverfügungen vom 27. August
2019 verweigerte das Amt für Raumentwicklung und Geoinformation
(nachfolgend AREG) die Zustimmung zur Baubewilligung für die bei-
den Einfamilienhäuser A und B auf Grundstück Nr. 001. Zur Begrün-
dung wurde ausgeführt, das Bauvorhaben entspreche weder dem
Zweck der Weilerzone als Nichtbauzone noch den Bestimmungen des
Ausnahmerechts. Eine neue Wohnbaute sowie der Abbruch einer
Scheune am Rande des Weilers könne nach der neuen Praxis nicht
mehr bewilligt werden.
C.
a) Mit Beschluss vom 16. September 2019 verweigerte der Ge-
meinderat Z._ gestützt auf die raumplanungsrechtliche Teilverfü-
gung die Baubewilligung für den Neubau des Einfamilienhauses A und
den Abbruch der Scheune. Die Vorschriften des Baureglements seien
jedoch eingehalten und nur weil die Weilerzone gemäss neuster Pra-
xis des Kantons als Nichtbauzone gelten, müsse das Baugesuch ab-
gelehnt werden.
b) Gegen diesen Beschluss erhoben A._, B._ und C._, ver-
treten durch Dr.iur. Walter Locher, Rechtsanwalt, St.Gallen, mit
Schreiben vom 2. Oktober 2020 Rekurs beim Baudepartement (Ver-
fahren Nr. 19-7763; im Folgenden Rekurs 1). Mit Rekursergänzung
vom 11. November 2019 werden folgende Anträge gestellt:
1. Der Entscheid des Gemeinderates Z._ vom
16. September 2019 betreffend Baugesuch Nr.  sei vollumfänglich aufzuheben und die  des Baugesuchs Nr. 72-2019 auf Grundstück Nr. 001 sei zu erteilen.
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 59/2020), Seite 3/14
2. Unter Kosten- und Entschädigungsfolge (zzgl. MwSt).
Zur Begründung wird geltend gemacht, die Weilerzone Y._ entspre-
che seit ihrer Entstehung einer Bauzone und das Grundstück der Re-
kurrenten sei vollständig erschlossen. Eine Zustimmung des AREG
zum Baugesuch sei nicht notwendig. Weiter hätte das Baugesuch
nicht mit Verweis auf den kantonalen Richtplan abgelehnt werden dür-
fen. Neubauten seien in der Weilerzone möglich. Sollte es sich neu bei
Weilerzonen nicht mehr um Bauzonen handeln, hätte zumindest eine
Übergangsfrist zur Umsetzung gewährt werden müssen, ansonsten es
sich um ein Verhalten wider Treu und Glauben handle.
D.
a) Mit Beschluss vom 16. September 2019 verweigerte der Ge-
meinderat Z._ gestützt auf die raumplanungsrechtliche Teilverfü-
gung vom 27. August 2019 auch die Baubewilligung für den Neubau
des Einfamilienhauses B.
b) Gegen diesen Beschluss erhoben A._, B._ und C._
durch ihren Rechtsvertreter mit Schreiben vom 2. Oktober 2019 Re-
kurs beim Baudepartement (Verfahren Nr. 19-7762; im Folgenden Re-
kurs 2). Mit Rekursergänzung vom 11. November 2019 werden fol-
gende Anträge gestellt:
1. Der Entscheid des Gemeinderates Z._ vom
16. September 2019 betreffend Baugesuch Nr.  sei vollumfänglich aufzuheben und die  des Baugesuchs Nr. 73-2019 auf Grundstück Nr. 001 sei zu erteilen.
2. Unter Kosten- und Entschädigungsfolge (zzgl. MwSt).
Zur Begründung kann auf das vorstehend Gesagte (Abschnitt C.b)
verwiesen werden.
E.
a) Mit gleichlautenden Vernehmlassungen vom 25. November
2019 beantragt die Vorinstanz die Rekurse 1 und 2, soweit darauf ein-
getreten werden kann, gutzuheissen. Zur Begründung wird geltend ge-
macht, die Weilerzone entspreche einer Bauzone. Sodann seien die
Bestimmungen zu Ersatzneubauten und Neubauten zur Schliessung
von Baulücken bundesrechtskonform. Es sei zudem vorgesehen, das
Gebiet Y._ in eine Kernzone zu überführen. Die Praxisänderung des
Baudepartementes sowie der ablehnende Entscheid der zuständigen
kantonalen Behörde seien unverständlich. Schliesslich sei darauf hin-
zuweisen, dass bei einer Ablehnung des Baugesuchs eine komplette
Entwertung der betroffenen Grundstücke stattfinde und somit finanzi-
elle und familiäre Tragödien im Raum stünden.
b) Mit Vernehmlassungen vom 17. Januar 2020 beantragt das
AREG, die Rekurse 1 und 2 abzuweisen. Zur Begründung wird geltend
gemacht, spätestens seit BGE 145 II 83 vom 12. Dezember 2018 sei
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 59/2020), Seite 4/14
das Erfordernis der kantonalen Zustimmung zu Bauvorhaben in Wei-
lerzonen geklärt. Insbesondere seit den verschärften raumplanungs-
rechtlichen Bestimmungen von RPG 1 seit dem 1. Mai 2014 sei ab-
sehbar gewesen, dass die Erstellung von Neubauten in Weilerzonen
nicht mehr möglich sei. Für die Behandlung von Baugesuchen sei so-
dann eine Übergangsfrist nicht angezeigt, da dafür keine Anpassung
von gesetzlichen oder baureglementarischen Vorschriften notwendig
sei. Konkret liege vorliegend auch keine Baulücke vor.
F.
a) Das Baudepartement führte am 13. Februar 2020 in Anwesen-
heit der Verfahrensbeteiligten sowie des damaligen Departementsvor-
stehers und eines Vertreters des AREG einen Augenschein durch. Da-
bei wurde unter anderem festgestellt, dass die hauptsächlich an der
Strasse befindlichen Wohn- und Gewerbegebäude des Weilers ein he-
terogenes Erscheinungsbild aufweisen. Es finden sich vor Ort sowohl
ältere Gebäude, welche meist gewerblicher oder landwirtschaftlicher
Natur sind, als auch neuere Wohnbauten.
b) Mit Schreiben vom 18. Februar 2020 verzichtet die Vorinstanz
auf eine Stellungnahme zum Augenscheinprotokoll.
c) Mit deckungsgleichen Eingaben vom 17. April 2020 lassen sich
die Rekurrenten bezüglich der Rekurse 1 und 2 zum Augenscheinpro-
tokoll vernehmen. Dabei bringen sie vor, dass die Rekurrenten das
Grundstück Nr. 001 im Jahr 2010 als Bauland erworben hätten und
ihnen dies von der Gemeinde auch mehrfach bestätigt worden sei. Die
Praxisänderung des AREG und das damit verbundene Verbot von
Neubauten stelle faktisch eine rechtswidrige Auszonung dar. Im Übri-
gen sei der Weiler Y._ in keiner Art und Weise mit dem Sachverhalt
in BGE 145 II 83 vergleichbar. Eine direkte Anwendung des Richtplans
sei im Baubewilligungsverfahren sodann nicht möglich, sondern dieser
müsse zuerst in der Ortsplanung der jeweiligen Gemeinde umgesetzt
werden. Bis dahin entscheide die Gemeinde autonom über Baugesu-
che in Weilerzonen.
G.
Auf die weiteren Ausführungen der Verfahrensbeteiligten in den vor-

genannten Eingaben wird – soweit erforderlich – in den Erwägungen
eingegangen.
Erwägungen
1.
1.1 Die beiden Rekursverfahren stehen im gleichen sachlichen Zu-
sammenhang. Sie werfen dieselben Sachverhalts- und Rechtsfragen
auf. Es ist somit zweckmässig, sie verfahrensrechtlich zu vereinigen
und durch einen einzigen Entscheid zu erledigen (GVP 1972 Nr. 30).
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 59/2020), Seite 5/14
1.2 Die Zuständigkeit des Baudepartementes ergibt sich aus
Art. 43bis des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (sGS 951.1;
abgekürzt VRP).
1.3 Die Frist- und Formerfordernisse von Art. 47 Abs. 1 und Art. 48
VRP sind erfüllt. Die Rekursberechtigung ist gegeben (Art. 45 VRP).
Auf die Rekurse 1 und 2 ist – mit Ausnahme der nachfolgenden Erwä-
gung 1.4 – einzutreten.
1.4 Sofern die Rekurrenten sinngemäss einen finanziellen Schaden
aufgrund einer Auszonung geltend machen, ist darauf hinzuweisen,
dass die Frage der materiellen Enteignung nicht Gegenstand des vor-
liegenden Verfahrens bildet und somit nicht zu beurteilen ist. Darauf
ist nicht einzutreten.
2.
Vorliegend ist die Frage der Behandlung von Weilerzonen als
Bauzone oder als Nichtbauzone umstritten. Diesbezüglich sind insbe-
sondere die nachfolgenden Grundlagen zu beachten.
2.1 Am 1. Mai 2014 ist die Teilrevision des eidgenössischen Raum-
planungsgesetzes (SR 700; abgekürzt RPG) vom 15. Juni 2012 in
Kraft getreten, die eine Siedlungsentwicklung nach innen, in die be-
reits überbauten Bauzonen vorschreibt (Art. 1 Abs. 1bis und Art. 3
Abs. 3 Bst. abis RPG). Die Siedlungsentwicklung soll in den Bauzonen
zusammengefasst und diese in ihrer Ausdehnung begrenzt werden,
weshalb Siedlungsnutzungen nicht ohne überzeugenden Grund ins
Nichtsiedlungsgebiet ausgelagert werden dürfen (Botschaft Revision
RPG, BBl 2010, S. 1056; R. MUGGLI, in: Aemiseg-
ger/Moor/Ruch/Tschannen (Hrsg.), Praxiskommentar RPG: Nut-
zungsplanung, Zürich 2016, N 23 zu Art. 18).
2.2 Weil der Bund die Kantone im Rahmen der Prüfung der kanto-
nalen Richtpläne auf die Rechtslage in Bezug auf Weiler- und Erhal-
tungszonen sowie die Auswirkungen der vorgenannten RPG-Revision
aufmerksam gemacht hatte, erliess das AREG am 3. Mai 2018 ein
Kreisschreiben zur Praxisänderung im Baubewilligungsverfahren bei
Weilerzonen. Darin wird insbesondere festgehalten, dass es sich bei
Weiler- und Erhaltungszonen nach Art. 18 RPG in Verbindung mit
Art. 33 der eidgenössischen Raumplanungsverordnung (SR 700.1;
abgekürzt RPV) nicht um Bauzonen handle und Baubewilligungen
deshalb einer Zustimmung durch die zuständige kantonale Behörde
im Sinn von Art. 25 Abs. 2 RPG bedürften. Entsprechend seien ab
sofort alle neuen Baugesuche in den Weilerzonen dem AREG zur Ein-
holung der notwendigen Zustimmung zuzustellen. In Bezug auf die Er-
richtung möglicher Neubauten wurde festgehalten, dass der Bund fest-
gestellt habe, dass Neubauten in Weilerzonen generell nicht zulässig
seien, weil die Weiler im Allgemeinen keine Stützpunktfunktion mehr
haben würden und – nachdem das revidierte RPG strenge Vorgaben
zu den Bauzonen mache – ein Ausweichen der Siedlungsentwicklung
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 59/2020), Seite 6/14
auf die Weiler zu vermeiden sei (www.sg.ch/recht/planungs-bau-um-
weltrecht/Planungs_und_Baugesetz/Kreisschreiben.html).
2.3 In der Folge bestätigte das Bundesgericht am 18. Dezember
2018 in einem Urteil die Gemeinde Arosa betreffend, dass es sich bei
Weiler- und Erhaltungszonen nach Art. 18 RPG i.V.m. Art. 33 RPV um
Nichtbauzonen handelt (BGE 145 II 83). Art. 18 RPG erlaube es den
Kantonen, die bundesrechtlichen Grundtypen (Bauzone, Landwirt-
schaftszone und Schutzzone) zu unterteilen, variieren, kombinieren
und ergänzen. Allerdings dürften sie die in Art. 15 bis 17 RPG geschaf-
fene Ordnung nicht unterlaufen und müssten insbesondere die für das
Raumplanungsrecht fundamentale Unterscheidung zwischen Bauzo-
nen und Nichtbauzonen (Trennungsgrundsatz) einhalten. Gemäss
BGE 118 Ia 446 seien Zonen zur Erhaltung bestehender Kleinsiedlun-
gen mit einer die Nichtbauzone überlagernden beschränkten Bauzone
zu vergleichen, die sich auf Art. 18 Abs. 1 RPG stütze und hinsichtlich
ihrer Zielsetzung einer Schutzzone nahestehe. Das Bundesgericht
habe damals erwogen, dass zonenkonforme Bauvorhaben nach
Art. 22 RPG zu bewilligen seien, während Baugesuche, welche den
Rahmen der Erhaltungszone sprengten, gestützt auf Art. 24 RPG zu
beurteilen seien. Es sei schon damals davon ausgegangen, dass es
sich bei derartigen Erhaltungszonen nicht um Bauzonen im Sinn von
Art. 15 RPG handle. Auch in der Literatur werde die Auffassung ver-
treten, Weiler und Erhaltungszonen nach Art. 18 RPG i.V.m. Art. 33
RPV seien keine Bauzonen im Sinn von Art. 15 RPG. Folglich seien
auch zonenkonforme Vorhaben nur mit Bewilligung bzw. Zustimmung
des Kantons zulässig und seien Erhaltungszonen rechtlich als Nicht-
bauzonen zu qualifizieren, auch wenn sie in beschränktem Umfang
(Um-)Bautätigkeiten zuliessen (vgl. BGE 145 II 83 Erw. 4).
2.4 Gestützt auf dieses Bundesgerichtsurteil versandte das Baude-
partement am 4. April 2019 ein weiteres Kreisschreiben, mit welchem
die am 3. Mai 2018 angekündigte Praxisänderung im Baubewilligungs-
verfahren bei Weilerzonen bestätigt wurde. Mit Weilerzonen solle die
Erhaltung der bestehenden Kleinsiedlungen, d.h. die Erhaltung der
Wohnbevölkerung und der Bausubstanz – der ländlichen Siedlungs-
struktur – angestrebt werden. Entsprechend sei der Zonenperimeter
eng um die bestehenden Bauten zu ziehen und es dürften keine Flä-
chen für Neubauten ausgeschieden werden. Es sei verstärkt auf eine
gute Einpassung in den örtlichen Kontext zu achten. Neubauten seien
nicht zulässig. Alle zum Zeitpunkt des vorgenannten Urteils des Bun-
desgerichtes vom 12. Dezember 2018 noch nicht von der zuständigen
Gemeindebehörde bewilligten Baugesuche in den Weilerzonen seien
dem ordentlichen Verfahren zu unterstellen und dem AREG zur Zu-
stimmung zu unterbreiten (www.sg.ch/recht/planungs-bau-umwelt-
recht/Planungs_und_Baugesetz/Kreisschreiben.html).
2.5 Schliesslich erfolgte im September 2019 eine Anpassung des
entsprechenden Koordinationsblatts S51 des kantonalen Richtplans.
Darin wird erneut festgehalten, dass es sich bei den Weilerzonen um
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 59/2020), Seite 7/14
Nichtbauzonen handle und Neubauten nicht zulässig seien. Baubewil-
ligungen benötigten eine Zustimmung der kantonalen Behörde nach
Art. 25 Abs. 2 RPG. Der Weiler Y._ in Z._ wird weiterhin im Richt-
plan als Kleinsiedlung bzw. Weiler geführt (www.sg.ch/con-
tent/dam/sgch/bauen/raumentwicklung/richtplanung/siedlung/S51%
20Weiler.pdf).
3.
Die Rekurrenten machen in Rekurs 1 und 2 geltend, bei dem der Wei-
lerzone zugeteilten Weiler Y._ handle es sich um eine Bauzone, in
welcher gemäss den baureglementarischen Vorschriften Neubauten
zulässig seien. Für die Behandlung von Baugesuchen sei somit allein
die Gemeinde zuständig.
3.1 Bestehende Kleinsiedlungen ausserhalb des Siedlungsgebiets
können entweder einer Bauzone nach Art. 15 RPG oder einer "be-
schränkten bzw. besonderen Bauzone" nach Art. 18 RPG in Verbin-
dung mit Art. 33 RPV zugewiesen werden. In der Regel widerspricht
die Zuweisung von bestehenden Kleinsiedlungen zu einer normalen
Bauzone nach Art. 15 RPG dem Konzentrationsgrundsatz und den
Ortsbildschutzzielen, weshalb erhaltens- und förderungswürdige
Kleinsiedlungen sinnvollerweise einer "beschränkten oder besonderen
Bauzone" nach Art. 18 RPG i.V.m. Art. 33 RPV zugeteilt werden. Es
gelten dann namentlich die Rahmenbedingungen des Art. 33 RPV.
Weiler sind geschlossene Baugruppen von fünf bis zehn bewohnten
Gebäuden und sind von den Hauptsiedlungen räumlich klar getrennt.
Weilerzonen müssen sodann im kantonalen Richtplan vorgesehen
sein (MUGGLI, a.a.O., N 24 zu Art. 18).
3.2 Mit Teilzonenplan vom 5. April 2004 wurde das Gebiet Y._ der
Weilerzone zugeteilt. Gemäss dem gleichzeitig erlassenen und mitt-
lerweile geänderten Art. 13 des Baureglements der Gemeinde Z._
vom 5. April 2004 (abgekürzt BauR) dient die Weilerzone der Erhal-
tung der bestehenden Baustruktur, der zweckmässigen Umnutzung,
der Erweiterungsmöglichkeit von bestehenden Betrieben, dem sach-
gerechten Unterhalt der vorhandenen Bausubstanz, der Sicherung der
charakteristischen Umgebung und Freiräume sowie der sorgfältigen
Eingliederung von Neu-, Um-, und Erweiterungsbauten in das beste-
hende Landschafts- und Weilerbild. Neben Wohnbauten sind auch
mässig störende gewerbliche sowie landwirtschaftliche Bauten zuläs-
sig (Abs. 1). Laut dem derzeit gültigen BauR vom 16. Oktober 2009
sind in der Weilerzone Bauten für das Wohnen, mässig störendes Ge-
werbe und landwirtschaftliche Betriebe zulässig, deren Nutzungen
dem bisherigen Charakter des Weilers nicht zuwiderlaufen (Abs. 1).
Gemäss Art. 20 des Planungs- und Baugesetzes (sGS 731.1; abge-
kürzt PBG) dienen Weilerzonen der Erhaltung bestehender Kleinsied-
lungen ausserhalb des Siedlungsgebiets (Abs. 1). Bei den Weilerzo-
nen nach St.Galler Recht (vgl. Kantonaler Richtplan, Koordinations-
blatt S51 vom 4. September 2019, www.sg.ch/cont-ent/dam/sgch/
bauen/raumentwicklung/richtplanung/siedlung/S51%20Weiler.pdf)
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 59/2020), Seite 8/14
handelt es sich entsprechend um besondere Zonen nach Art. 18 RPG
i.V.m. Art. 33 RPV.
3.3 Gemäss früherer Praxis wurden Weilerzonen als eine Art be-
schränkte Bauzone, welche eine Nichtbauzone überlagert, angesehen
(BGE 118 Ia 446). Den Gemeinden wurde für die Regelung und An-
wendung zonenkonformer Bauvorschriften eine erhebliche Autonomie
eingeräumt. Aufgrund der neueren rechtlichen Entwicklungen – insbe-
sondere der RPG-Revision vom 1. Mai 2014 – und namentlich dem
BGE 145 II 83 (Arosa) steht fest, dass Weilerzonen im Sinn von Art. 18
RPG i.V.m. Art. 33 RPV keine Bauzonen sind (vgl. BGE 145 II 83
Erw. 4.2 mit Hinweisen; EspaceSuisse, Raum & Umwelt September
3/2018, Bauen ausserhalb der Bauzonen, Begriffe von A bis Z, S. 58;
vgl. Handbuch der Rechtsabteilung des Baudepartementes zum
neuen Planungs- und Baugesetz, S. 20 ff., Stand 17. Januar 2020,
www.sg.ch/recht/planungs-bau-umweltrecht/Planungs_und_Bauge-
setz/Handbuch_PBG_ Rechtsabteilung.html). Wie aufgezeigt, hat das
Baudepartement die St.Galler Gemeinden auf diese Entwicklung auch
bereits mit Kreisschreiben vom 3. Mai 2018 und 4. April 2019 hinge-
wiesen (www.sg.ch/recht/planungs-bau-umweltrecht/Planungs_und_
Baugesetz/Kreisschreiben.html).
3.4 Wie die Rekurrenten grundsätzlich zu Recht vorbringen, kann
der kantonale Richtplan als behördenverbindliches Planungsinstru-
ment im Baubewilligungsverfahren nicht direkt angewendet werden,
da dieser zuerst in der entsprechenden Nutzungsplanung umgesetzt
werden müsste. Allerdings ist die vorfrageweise bzw. akzessorische
Überprüfung von bestehenden Rahmennutzungsplänen (Zonenplan
und/oder Baureglement) im Rahmen des Baubewilligungsverfahrens
ausnahmsweise zulässig. Das gilt insbesondere, wenn sich die tat-
sächlichen Verhältnisse oder die gesetzlichen Voraussetzungen seit
Planerlass so erheblich geändert haben, dass die Planung rechtswid-
rig geworden sein könnte, und das Interesse an ihrer Überprüfung
bzw. Anpassung die entgegenstehenden Interessen der Rechtssicher-
heit und der Planbeständigkeit (vgl. Art. 21 Abs. 2 RPG) überwiegt (Ur-
teil des Bundesgerichtes 1C_25/2019 vom 5. März 2020 Erw. 6.1 f.;
BGE 145 II 83 Erw. 5.1 mit Hinweisen). Dies trifft für die vorliegende
Weilerzone insbesondere vor dem Hintergrund der neuen Vorschriften
von Art. 8a i.V.m. Art. 15 RPG und dem im Raumplanungsrecht zent-
ralen Grundsatz der Trennung zwischen Bau- und Nichtbaugebiet zu.
Dafür sprechen zudem die Lage des Baugrundstücks am Rand der
Weilerzone sowie die Entfernung des Weilers von über 600 m zur
nächsten Bauzone. Schliesslich ist der vorliegende Teilzonenplan be-
reits rund 16 Jahre alt, womit dem Vertrauen in die Planbeständigkeit
wenig Gewicht zukommt und sich folglich eine akzessorische Überprü-
fung umso mehr aufdrängt. Die nachvollziehbaren, aber rein privaten
bzw. finanziellen Interessen der Rekurrenten überwiegen die vorste-
hend genannten öffentlichen Interessen nicht. Insgesamt ergibt sich
daraus, dass vorliegend die Anwendbarkeit des kommunalen Baureg-
lements zu überprüfen ist.
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 59/2020), Seite 9/14
4.
Folglich ist in einem ersten Schritt zu prüfen, ob für das vorliegende
Baugesuch eine Zustimmung der kantonalen Behörde (Art. 25 Abs. 2
RPG) einzuholen war.
4.1 Die Weilerzone Y._ setzt sich aus vier voneinander
getrennten und vollständig von der Landwirtschaftzone umgebenen
Teilen mit jeweils rund vier bis acht Gebäuden zusammen. Wie die
Rekurrenten grundsätzlich richtig ausführen, handelt es sich dabei
mehrheitlich um Ein- bzw. kleinere Mehrfamilienhäuser, wenige
Gewerbebauten und vereinzelte Ställe. Bei den Wohnhäusern handelt
es sich mehrheitlich um seit der Zonierung als Weilerzone erstellte
Neubauten von unterschiedlicher Art und Gestaltung.
4.2 Nach dem oben Gesagten (Erw. 3.3) handelt es sich bei einer
Weilerzone rechtlich um eine Nichtbauzone, auch wenn sie in
beschränktem Umfang (Um-)Bautätigkeiten zulässt. Daran ändert der
an sich korrekte Hinweis der Rekurrenten nichts, dass sich der
vorliegende Sachverhalt insbesondere in Bezug auf Grösse und
Erschliessungssituation von demjenigen im bundesgerichtlichen
Leitentscheid BGE 145 II 83 (Arosa) unterscheidet. In beiden Fällen
handelt es sich bei den betroffenen Zonen um Kleinsiedlungen
ausserhalb der Bauzonen im Sinn von Art. 18 RPG i.V.m. Art. 33 RPV,
welche nach Lehre und Rechtsprechung der Nichtbauzone
zuzuordnen sind. Der vorliegend betroffene Weiler Y._ könnte
zudem auch im Rahmen einer Ortsplanungsrevision nicht in eine
ordentliche Bauzone überführt werden, da die Bauzonenkriterien nach
Art. 8a und Art. 15 RPG nicht erfüllt werden. Da es sich vorliegend
somit um ein Bauvorhaben ausserhalb der Bauzone handelt,
entscheidet zwingend die zuständige kantonale Behörde nach Art. 25
Abs. 2 RPG, ob die Zonenkonformität gegeben ist oder ob für die
Baute eine Ausnahmebewilligung erteilt werden kann. Entgegen der
Ansicht der Rekurrenten liegen die fraglichen Baugesuche somit nicht
im Zuständigkeitsbereich der Politischen Gemeinde. Sie wurden denn
auch zu Recht von der Baubewilligungsbehörde zur Beurteilung dem
AREG als zuständiger kantonalen Behörde zugestellt. Die Rekurse 1
und 2 erweisen sich in diesem Punkt als unbegründet.
5.
In einem zweiten Schritt bleibt zu prüfen, ob die Baubewilligungen für
den Neubau von zwei Einfamilienhäusern vorliegend zu Recht verwei-
gert wurden.
5.1 In Weilerzonen können bestehende Bauten im Rahmen des
Schutzzwecks weitergehend als nach den Art. 24 ff. RPG umgebaut
und erweitert werden. Grössere Anlagen sind jedoch in der Regel mit
dem Konzentrationsprinzip und dem Schutzzweck unvereinbar. Der
Umfang wird vom kantonalen Recht festgelegt. Da Weilerzonen na-
mentlich den Erhalt bestehender Weiler bezwecken, sind Neubauten
– abgesehen von allfälligen Ersatzbauten – nicht (mehr) zulässig
(MUGGLI, a.a.O., N 24 zu Art. 18; B. STALDER, in: Wolf/Pfammatter
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 59/2020), Seite 10/14
(Hrsg.), Stämpflis Handkommentar Zweitwohnungsgesetz (ZWG),
Bern 2017, N 13 zu Art. 19; Handbuch der Rechtsabteilung des Bau-
departements zum neuen Planungs- und Baugesetz, S. 22., Stand
17. Januar 2020, www.sg.ch/recht/planungs-bau-umweltrecht/Pla-
nungs_und_Baugesetz/Handbuch_PBG_ Rechtsabteilung.html).
5.2 Vorliegend planen die Rekurrenten den Bau von zwei Einfamili-
enhäusern auf dem zurzeit teilweise mit einer nichtlandwirtschaftlich
genutzten Scheune (Vers.-Nr. 002) überbauten Grundstück Nr. 001.
Für die Erstellung von Haus A soll dabei die Scheune abgebrochen
werden und Haus B soll auf dem bisher unüberbauten südlichen
Grundstücksteil erstellt werden. Wie das AREG korrekterweise festge-
stellt hat, handelt es sich dabei auch im Bereich der bestehenden
Scheune um die Erstellung eines neuen Wohnhauses und nicht um
einen Ersatzneubau. Aufgrund der peripheren Lage kann mit den Neu-
bauten auch keine Baulücke geschlossen werden, was gemäss frühe-
rer Rechtslage allenfalls ausnahmsweise möglich gewesen wäre.
5.3 Aus dem Gesagten folgt, dass das AREG die Zustimmung zu
den Baugesuchen für die geplanten Einfamilienhäuser A und B vorlie-
gend zur Recht verweigert hat. Die Rekurse 1 und 2 erweisen sich
auch in dieser Hinsicht als unbegründet und sind abzuweisen.
6.
Die Rekurrenten machen sodann sinngemäss geltend, die Praxisän-
derung zur Behandlung der Weilerzonen ohne Übergangsfrist wider-
spreche dem Grundsatz von Treu und Glauben.
6.1 Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung muss eine Pra-
xis geändert werden (Urteil des Bundesgerichts 5P.83/2003 vom
8. Juli 2003), wenn die Behörde zur Einsicht gelangt, dass das Recht
bisher unrichtig angewendet worden ist oder eine andere Rechtsan-
wendung dem Sinn des Gesetzes oder veränderten Verhältnissen
besser entspricht. Die Änderung muss sich auf ernsthafte, sachliche
Gründe stützen können, die umso gewichtiger sein müssen, je länger
die bisherige Rechtsanwendung praktiziert worden ist. Sind diese
Voraussetzungen erfüllt, ist die Praxisänderung rechtsprechungsge-
mäss zulässig, obwohl sie zwangsläufig mit einer Ungleichbehandlung
der früheren und neuen Fälle verbunden ist. Hinsichtlich der Wirkung
einer Praxisänderung folgt die bundesgerichtliche Rechtsprechung
dem Legalitätsprinzip. Die mit der Praxisänderung zwangsläufig ver-
bundene Ungleichbehandlung ist unter dem Gesichtswinkel des Ge-
bots der Rechtsgleichheit hinzunehmen und verlangt lediglich, dass
die der alten und der neuen Praxis unterliegenden Fälle je gleichbe-
handelt werden (BGE 112 Ia 193 Erw. 2b).
6.2 Der Grundsatz von Treu und Glauben gebietet ein loyales und
vertrauenswürdiges Verhalten im Rechtsverkehr. Er ist für die Bezie-
hung unter Privaten wie für das Verhältnis zwischen dem Gemeinwe-
sen und den Privaten elementar, gilt jedoch auch im Verhältnis zwi-
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 59/2020), Seite 11/14
schen Gemeinwesen. Für den Bereich des öffentlichen Rechts bedeu-
tet er, dass die Behörden und die Privaten in ihren Rechtsbeziehungen
gegenseitig aufeinander Rücksicht zu nehmen haben. Der Grundsatz
von Treu und Glauben wirkt sich im Verwaltungsrecht vor allem in
zweifacher Hinsicht aus. Erstens in Form des sog. Vertrauensschutzes
verleiht er Privaten einen Anspruch auf Schutz ihres berechtigten Ver-
trauens in das bestimmte Erwartungen begründende Verhalten der
Behörden. Der Vertrauensschutz will im Sinn der Rechtsstaatsidee die
Privaten gegen den Staat schützen. Zweitens verbietet der Grundsatz
von Treu und Glauben sowohl den staatlichen Behörden wie auch den
Privaten, sich in ihren öffentlichen Rechtsbeziehungen widersprüch-
lich oder rechtsmissbräuchlich zu verhalten (HÄFELIN/MÜLLER/
UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Auflage, Zürich/St.Gallen
2016, Rz. 620 ff.). Zwischen den Grundsätzen des Vertrauensschut-
zes und der Rechtssicherheit besteht eine enge Verwandtschaft
(BGE 135 V 201, 208). Der Vertrauensschutz im Sinn der Rechtssi-
cherheit und der Vertrauensschutz im Sinn des Grundsatzes von Treu
und Glauben sind jedoch nicht identisch (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN,
a.a.O., Rz. 625).
6.3 Wie vorstehend gezeigt, erweist sich die Behandlung von Wei-
lerzonen als Bauzonen gemäss Lehre und Rechtsprechung als rechts-
widrig. Es liegen somit gewichtige sachliche Gründe für eine bundes-
rechtskonforme Anwendung der entsprechenden Vorschriften vor.
Dies umso mehr, als sich aufgrund der von den Rekurrenten angeführ-
ten und am Augenschein vor Ort festgestellten Beispiele zeigt, dass
die zuständige Gemeindebehörde die Weilerzone Y._ in der Ver-
gangenheit offensichtlich mehr als reguläre Bauzone und weniger als
beschränkte, die Nichtbauzone überlagernde, Bauzone betrachtet hat.
Übergangsfristen sind zur Behandlung von Baugesuchen aufgrund der
festgestellten Rechtswidrigkeit der bisherigen Praxis nicht angezeigt,
zumal auch keine Anpassung von gesetzlichen Vorschriften notwendig
ist. Die Nichtanwendung von bundesrechtswidrigen Bestimmungen
ohne Übergangsfrist verletzt somit auch den Grundsatz von Treu und
Glauben nicht. Im Übrigen kommt vorliegend auch der Grundsatz des
Vertrauensschutzes nicht zum Tragen, da die akzessorische Normen-
kontrolle insbesondere auf eine Änderung des geltenden Rechts (ins-
besondere das Inkrafttreten des revidierten RPG) zurückzuführen ist
(vgl. T. TANQUEREL, in: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen (Hrsg.),
Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zürich 2016, N 51 zu
Art. 21; BGE 116 Ib 184 Erw. 4b). Die unter der früheren Rechtslage
gemachten Aussagen von Mitarbeitern der kantonalen Fachstellen so-
wie die teilweise nicht belegten Zusagen von Mitarbeitern der Gemein-
deverwaltung sind bereits unter diesem Gesichtspunkt nicht zu be-
rücksichtigen, zumal sie auch keine hinreichende Vertrauensgrund-
lage zu begründen vermögen.
6.4 Schliesslich können sich die Rekurrenten auch nicht auf eine
Gleichbehandlung im Unrecht (Art. 8 Abs. 1 der Bundesverfassung der
Schweizerischen Eidgenossenschaft; ZR 101, abgekürzt BV) berufen,
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 59/2020), Seite 12/14
weil die Gemeinde in früheren Fällen Neubauten in der Weilerzone be-
willigt hat. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung geht der
Grundsatz der Gesetzmässigkeit der Verwaltung in der Regel der
Rücksicht auf die gleichmässige Rechtsanwendung vor. Der Umstand,
dass das Gesetz in anderen Fällen nicht oder nicht richtig angewendet
worden ist, gibt den Bürgern grundsätzlich keinen Anspruch darauf,
ebenfalls abweichend vom Gesetz behandelt zu werden. Eine Gleich-
behandlung im Unrecht würde voraussetzen, dass die zu beurteilen-
den Fälle in den tatbestandserheblichen Sachverhaltselementen über-
einstimmen, dass dieselbe Behörde in ständiger Praxis vom Gesetz
abweicht und zudem zu erkennen gibt, auch inskünftig nicht gesetzes-
konform entscheiden zu wollen. Schliesslich dürfen keine überwiegen-
den Gesetzmässigkeitsinteressen oder Interessen Dritter entgegen-
stehen (Urteil des Bundesgerichtes 1C_554/2018 vom 5. August 2019
Erw. 3.1 mit Hinweisen).
6.5 Selbst wenn vorliegend die Fälle vom Sachverhalt her überein-
stimmen würden, wäre insbesondere das Gesetzmässigkeitsinteresse
an der Durchsetzung des grundlegenden raumplanungsrechtlichen
Grundsatzes der Trennung von Baugebiet und Nichtbaugebiet derart
gewichtig, dass ein Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht zu
verneinen wäre. Darüber hinaus hat die zuständige kantonale Stelle
bereits aufgrund der Kreisschreiben des Baudepartementes klarge-
stellt, dass sie die rechtswidrige Praxis der (bisher zuständigen) Kom-
munen nicht weiterführen wird. Insofern ist unbeachtlich, dass die
Vorinstanz die Bauvorhaben weiterhin bewilligen würde.
7.
Zusammenfassend ergibt sich, dass es sich bei der fraglichen Weiler-
zone Y._ um eine Nichtbauzone handelt und somit das AREG als
zuständige kantonale Behörde zu Recht für die Behandlung der ent-
sprechenden Baugesuche zuständig ist. In der Sache wurden die Bau-
bewilligungen für die Wohnhäuser A und B sodann zu Recht verwei-
gert. Die Rekurse 1 und 2 erweisen sich deshalb insgesamt als unbe-
gründet und sind abzuweisen.
8.
8.1 Nach Art. 95 Abs. 1 VRP hat in Streitigkeiten jener Beteiligte die
Kosten zu tragen, dessen Begehren ganz oder teilweise abgewiesen
werden. Die Entscheidgebühr beträgt für die Rekurse 1 und 2 jeweils
Fr. 1'800.–, d.h. insgesamt Fr. 3'600.– (Nr. 20.13.01 des Gebührenta-
rifs für die Kantons- und Gemeindeverwaltung, sGS 821.5). Dem
Ausgang des Verfahrens entsprechend haben die Rekurrenten die
amtlichen Kosten unter solidarischer Haftung zu bezahlen (Art. 96bis
VRP).
8.2 Die von den Rekurrenten am 16. Oktober 2019 geleistete Kos-
tenvorschüsse von jeweils Fr. 1'800.– werden verrechnet.
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 59/2020), Seite 13/14
9.
Die Rekurrenten stellen in den Rekursen 1 und 2 ein Begehren um
Ersatz der ausseramtlichen Kosten.
9.1 Im Rekursverfahren werden ausseramtliche Kosten entschädigt,
soweit sie auf Grund der Sach- und Rechtslage notwendig und ange-
messen erscheinen (Art. 98 Abs. 2 VRP). Die ausseramtliche Entschä-
digung wird den am Verfahren Beteiligten nach Obsiegen und Unter-
liegen auferlegt (Art. 98bis VRP). Die Vorschriften der Schweizerischen
Zivilprozessordnung (SR 272) finden sachgemäss Anwendung
(Art. 98ter VRP).
9.2 Da die Rekurrenten in beiden Rekursen unterliegen, haben sie
von vornherein keinen Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädi-
gung.