Decision ID: bd39f6f9-250e-4b96-87f9-767f8393d985
Year: 2018
Language: de
Court: SG_KGN
Chamber: SG_KGN_999
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: 

Sachverhalt
A.
A.a A._ bezog im Kanton Zürich Zusatzleistungen (Ergänzungsleistungen) zu einer
Hilflosenentschädigung der Invalidenversicherung. Am 16. September 2016 ergingen
zwei Verfügungen der Wohngemeinde (als EL-Durchführungsstelle), von denen die eine
die Vergütung von Krankheits- und Behinderungskosten und die andere eine
Verrechnung dieser Vergütung mit einer formell rechtskräftigen Rückforderung von
Zusatzleistungen zum Gegenstand hatten. Am 29. September 2016 erhob die EL-
Bezügerin eine Einsprache gegen diese beiden Verfügungen. Die für die Behandlung
zuständige Wohngemeinde (als EL-Durchführungsstelle) wies die Einsprache mit einem
Entscheid vom 25. Oktober 2016 „vollumfänglich“ ab (act. G 2.1.2).
A.b Am 24. November 2016 liess die nun im Kanton St. Gallen wohnhafte EL-
Bezügerin beim Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich eine Beschwerde
gegen den Einspracheentscheid vom 25. Oktober 2016 erheben (act. G 2.1.1). Mit einer
Verfügung vom 8. Februar 2017 trat das Sozialversicherungsgericht des Kantons
Zürich nicht auf die Beschwerde vom 24. November 2016 ein (act. G 2.1.12). Zur
Begründung führte es an, laut dem Art. 58 Abs. 1 ATSG sei das Versicherungsgericht
jenes Kantons zur Behandlung einer Beschwerde örtlich zuständig, in dem die
versicherte Person zum Zeitpunkt der Beschwerdeerhebung ihren Wohnsitz habe. Da
die EL-Bezügerin im Zeitpunkt der Beschwerdeerhebung im Kanton St. Gallen gewohnt
habe, sei das Sozialversicherungsgericht Zürich örtlich nicht zur Behandlung der
Beschwerde vom 24. November 2016 zuständig. Es werde die Beschwerde an das
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Versicherungsgericht des Kantons St. Gallen überweisen, sobald die Verfügung vom 8.
Februar 2017 in formelle Rechtskraft erwachsen sei.
B.
B.a Im April 2017 überwies das Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich die
Beschwerde vom 24. November 2016 und sämtliche Akten dem Versicherungsgericht
des Kantons St. Gallen (act. G 2). Dieses räumte der EL-Bezügerin (nachfolgend: die
Beschwerdeführerin) die Möglichkeit zur Stellungnahme ein (act. G 3).
B.b Die Beschwerdeführerin machte am 25. April 2017 geltend (act. G 4), sie sei nach
wie vor der Ansicht, dass das Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich zur
Behandlung der Beschwerde zuständig sei. Sie habe allerdings nichts gegen eine
Behandlung durch das Versicherungsgericht des Kantons St. Gallen einzuwenden.
B.c Da die EL-Durchführungsstelle (nachfolgend: die Beschwerdegegnerin) bereits
gegenüber dem Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich Stellung zur
Beschwerde genommen hatte (act. G 2.1.7), forderte das Versicherungsgericht die
Beschwerdeführerin am 27. April 2017 direkt zur Einreichung einer allfälligen Replik auf
(act. G 5). Die Beschwerdeführerin verzichtete am 19. Juni 2017 auf eine Replik (act. G
10).

Erwägungen
1.
1.1 Laut dem Art. 58 Abs. 1 ATSG ist das Versicherungsgericht jenes Kantons örtlich
zur Behandlung einer Beschwerde gegen einen Einspracheentscheid zuständig, in dem
die versicherte Person im Zeitpunkt der Beschwerdeerhebung ihren Wohnsitz hat.
Anders als beispielsweise das IVG sieht das ELG keine Abweichung von diesem
Grundsatz vor. Im Bereich der Ergänzungsleistungen bestimmt sich die örtliche
Zuständigkeit zur Behandlung einer Beschwerde folglich ausschliesslich nach dem Art.
58 Abs. 1 ATSG.
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1.2 Der Wortlaut des Art. 58 Abs. 1 ATSG ist klar: Die örtliche Zuständigkeit bestimmt
sich nach dem Wohnsitz der versicherten Person im Zeitpunkt der
Beschwerdeerhebung. Für die Auslegung einer Gesetzesnorm ist allerdings nicht allein
deren Wortlaut massgebend, selbst wenn er als noch so klar erscheint. Eine sorgfältige
Interpretation hat auch den Willen des historischen Gesetzgebers, den systematischen
Kontext der Norm und den Sinn und Zweck der Bestimmung zu berücksichtigen.
1.3 Den Materialien lässt sich entnehmen, dass der Art. 58 Abs. 1 ATSG weitgehend
dem früheren Art. 86 Abs. 3 KVG (der allerdings alternativ eine örtliche Zuständigkeit
am Sitz der Versicherung vorgesehen hatte) entspricht. Mit dieser (eingeschränkten)
Anleihe an die frühere krankenversicherungsrechtliche Lösung hat der historische
Gesetzgeber den Grundsatz verankern wollen, dass sich der Gerichtsstand nach dem
Wohnsitz der versicherten Person bestimmt (vgl. den Bericht der Kommission des
Nationalrates für soziale Sicherheit und Gesundheit vom 26. März 1999, BBl 1999
4620). Damit sollte nicht nur ein einheitliches Anknüpfungskriterium für die örtliche
Zuständigkeit geschaffen, sondern auch sichergestellt werden, dass sich jenes Gericht
mit einer Streitsache befasst, das dem zu beurteilenden Sachverhalt am nächsten steht
(vgl. dazu auch UELI KIESER, ATSG-Kommentar, 3. Aufl. 2015, Art. 58 N 16). An den –
zugegebenermassen eher seltenen – Fall, dass die versicherte Person ihren
Wohnsitzkanton im Zeitraum zwischen der Einsprache- und der Beschwerdeerhebung
wechselt, hat der historische Gesetzgeber offenbar nicht gedacht.
1.4 In systematischer Hinsicht ist massgebend, dass die
Bundessozialversicherungszweige einen unterschiedlich starken Bezug zum
kantonalen Recht aufweisen. Die erste Säule (IV/AHV), die Unfall- und die
Militärversicherung richten sich beispielsweise ausschliesslich nach Bundesrecht. Die
Familienzulagen sind dagegen weitgehend kantonalrechtlich geregelt; die
entsprechenden Bundesgesetze (FamZG; FLG) sehen lediglich gewisse
vereinheitlichende Rahmenbestimmungen vor. Dementsprechend sieht der Art. 22
FamZG vor, dass sich die örtliche Zuständigkeit zur Behandlung einer Beschwerde in
Abweichung vom Art. 58 Abs. 1 ATSG danach bestimmt, welche (kantonale)
Familienzulagenordnung anwendbar ist. Selbst das AHVG und das IVG sehen
allerdings trotz der fehlenden kantonalrechtlichen Bezüge vor, dass nicht das
Versicherungsgericht am Wohnsitz der versicherten Person, sondern jenes am Ort der
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verfügenden Ausgleichskasse beziehungsweise IV-Stelle örtlich zuständig ist. Die
jährliche Ergänzungsleistung ist zwar weitgehend bundesrechtlich geregelt. Die
Kantone können aber ergänzende Vorschriften betreffend die jährliche
Ergänzungsleistung erlassen. Von dieser Kompetenz haben beispielsweise die Kantone
Zürich und St. Gallen Gebrauch gemacht: Der Kanton St. Gallen kannte lange Zeit eine
ausserordentliche, kantonalrechtliche Ergänzungsleistung, die die ordentliche,
bundesrechtliche Ergänzungsleistung ergänzt hat; der Kanton Zürich richtet
kantonalrechtliche Zusatzleistungen aus, die sich aus der ordentlichen,
bundesrechtlichen und aus einer kantonalrechtlichen Ergänzungsleistung
zusammensetzen. Die jährliche Ergänzungsleistung weist also immer noch einen
starken kantonalrechtlichen Bezug auf. Die zweite Komponente der
Ergänzungsleistung, die Vergütung von Krankheits- und Behinderungskosten, richtet
sich fast ausschliesslich nach kantonalem Recht. Das Bundesgesetz enthält bloss
einige Minimal- und Rahmenvorschriften. Gesamthaft zeichnet sich das
Ergänzungsleistungsrecht also durch einen gewichtigen kantonalrecht¬lichen Bezug
aus. In systematischer Hinsicht drängt sich deshalb eine örtliche
Zuständigkeitsregelung auf, die diesem Umstand Rechnung trägt, denn andernfalls
wäre ein kantonales Versicherungsgericht gezwungen, anstelle des für ihn
massgebenden Bundes- und kantonalen Rechts ausserkantonale Bestimmungen
anzuwenden, was aber verfassungsmässig gar nicht zulässig wäre. Massgebendes
Recht für ein kantonales Versicherungsgericht kann nur das Bundesrecht und das
Recht des eigenen Kantons sein; das Recht eines anderen Kantons gehört dagegen
nicht zum geltenden Recht. Die Zuständigkeitsordnung müsste im
Ergänzungsleistungsrecht also so ausgestaltet sein, dass die Anwendung von
ausserkantonalem „Nicht-Recht“ vermieden wird. Sie müsste folglich eher jener im
Familienzulagenrecht (das ebenfalls stark kantonalrechtlich geprägt ist) als jener im
Unfall- oder Militärversicherungsrecht (das ausschliesslich bundesrechtlich geregelt ist)
entsprechen. Das Fehlen einer entsprechenden Abweichung vom Art. 58 Abs. 1 ATSG
ist aus systematischer Sicht als eine (unechte) Gesetzeslücke im ELG zu qualifizieren.
1.5 Der Art. 58 Abs. 1 ATSG verfolgt zwei Ziele: Erstens will er ein einheitliches
Anknüpfungskriterium schaffen und zweitens will er einen engen sachlichen Bezug
zwischen dem Verwaltungs- und dem Beschwerdeverfahren herstellen. Hinsichtlich der
Schaffung eines einheitlichen Anknüpfungskriteriums spielt es keine Rolle, ob am
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Wohnsitz der versicherten Person, am Sitz der Versicherung oder daran angeknüpft
wird, welches kantonale Recht zur Anwendung kommt. Jedes dieser Kriterien
ermöglicht eine einheitliche örtliche Zuständigkeitsordnung. Bezüglich des engen
sachlichen Bezuges hat der historische Gesetzgeber zwar dem Wohnsitz der
versicherten Person den Vorzug gegeben, womit er wohl hat erreichen wollen, dass
diese ein allfälliges Beschwerdeverfahren dort führen kann, wo sie sich am besten
auskennt. Dabei hat er aber offenbar übersehen, dass dieses von ihm gewählte
Anknüpfungskriterium das angestrebte Ziel verfehlt, wenn die versicherte Person ihren
Wohnsitz erst kurz vor der Beschwerdeerhebung verlegt hat, weil sie dann ja nicht am
(„gewohnten“) „alten“ Ort Beschwerde führen kann, sondern gezwungen ist, sich am
(noch „fremden“) „neuen“ Ort gegen einen Entscheid eines Versicherungsträgers zu
wehren. Die Anknüpfung am Wohnsitz der versicherten Person im Zeitpunkt der
Beschwerdeerhebung steht in einem solchen (eher ungewöhnlichen) Fall also dem
eigentlichen Willen des historischen Gesetzgebers diametral entgegen. In sachlicher
Hinsicht führt sie zum stossenden Ergebnis, dass das kantonale Versicherungs¬gericht
an sich das Recht eines anderen Kantons anwenden müsste oder dass es, was
ebenfalls in Frage kommt, nach seinem eigenen einschlägigen Recht eine Verfügung
oder einen Einspracheentscheid beurteilen müsste, die bzw. der auf dem Recht des
anderen Kantons beruht. Auch die teleologische Auslegung spricht folglich für das
Vorliegen einer Gesetzeslücke.
1.6 Zusammenfassend lassen die historische, die systematische und die teleologische
Interpretation folglich für den Fall, dass eine versicherte Person ihren Wohnsitz nach
der Einsprache-, aber vor der Beschwerdeerhebung in einen anderen Kanton verlegt
hat, nur die Lösung zu, dass vom Wortlaut des Art. 58 Abs. 1 ATSG abgewichen wird.
Für einen solchen Fall ist für die Behandlung einer Beschwerde im Bereich des
Ergänzungsleistungsrechtes (lückenfüllend) nicht das Versicherungsgericht jenes
Kantons örtlich zuständig, in dem die versicherte Person ihren Wohnsitz zum Zeitpunkt
der Beschwerdeerhebung hat, sondern vielmehr das Versicherungsgericht jenes
Kantons, dessen kantonalrechtliches Ergänzungsleistungsrecht zur Anwendung
gekommen ist. Da es vorliegend im Wesentlichen nur um die Vergütung von
Krankheits- und Behinderungskosten gemäss Zürcher Recht geht (die Verrechnung der
entsprechenden Vergütung mit einer formell rechtskräftigen Rückforderung ist für die
Definition des Gegenstandes des Beschwerdeverfahrens von untergeordneter
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Bedeutung), kann das Versicherungsgericht des Kantons St. Gallen zur Behandlung
der Beschwerde vom 24. November 2016 örtlich nicht zuständig sein.
1.7 Dem Umstand, dass das Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich seine
örtliche Zuständigkeit bereits formell rechtskräftig verneint hat, kommt für dieses
Verfahren keine Bedeutung zu, denn das Versicherungsgericht des Kantons St. Gallen
kann ausschliesslich prüfen, ob es selbst zur Behandlung einer Beschwerde örtlich
zuständig ist. Im Sinne eines obiter dictum ist allerdings darauf hinzuweisen, dass das
Bundesgericht offenbar davon ausgeht, dass die Verfügung des
Sozialversicherungsgerichtes des Kantons Zürich vom 8. Februar 2017 in der
vorliegenden Konstellation noch gar nicht in formelle Rechtskraft erwachsen sei (vgl.
BGE 143 V 363). Bei einer allfälligen Anfechtung dieses Urteils würde das
Bundesgericht also die Verfügung des Sozialversicherungsgerichtes des Kantons
Zürich vom 8. Februar 2017 wohl als mitangefochten qualifizieren.
2.
2.1 Gerichtskosten sind keine zu erheben. Die unterliegende Beschwerdeführerin hat
keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung.
2.2 Die Beschwerdeführerin hat beim Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich
eine Entschädigung für eine unentgeltliche Rechtsverbeiständung beantragen lassen.
Beim Versicherungsgericht des Kantons St. Gallen hat sie zwar keinen solchen Antrag
gestellt, aber daraus kann nicht geschlossen werden, dass sie nun plötzlich keine
unentgeltliche Rechtsverbeiständung mehr hätte beantragen wollen. Vielmehr ist sie
wohl davon ausgegangen, dass das Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich die
Sache integral – und damit inklusive des Gesuchs um eine unentgeltliche
Rechtsverbeiständung – an das Versicherungsgericht des Kantons St. Gallen
überwiesen habe. In dieser Situation wäre es überspitzt formalistisch, wenn nun die
Zusprache einer Entschädigung für eine unentgeltliche Rechtsverbeiständung unter
Hinweis auf ein (zweites) entsprechendes Gesuch nicht geprüft würde. Da die
Voraussetzungen des Art. 61 lit. f ATSG erfüllt sind, ist die unentgeltliche
Rechtsverbeiständung zu bewilligen. Der erforderliche Vertretungsaufwand ist als
geringfügig zu qualifizieren, denn nach dem Nichteintretensentscheid des
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Sozialversicherungsgerichtes des Kantons Zürich hat der Rechtsvertreter der
Beschwerdeführerin nur wenige Akten studieren und bloss eine Stellungnahme
abgeben müssen. Die Entschädigung wird deshalb auf 80 Prozent von 750 Franken,
das heisst auf 600 Franken festgesetzt. Sollten es ihre wirtschaftlichen Verhältnisse
dereinst gestatten, wird die Beschwerdeführerin zur Rückerstattung dieser
Entschädigung verpflichtet werden können (Art. 99 Abs. 2 VRP i.V.m. Art. 123 ZPO).