Decision ID: 65150527-16e5-466d-960b-5214147ec3a6
Year: 2012
Language: fr
Court: VD_TC
Chamber: VD_TC_031
Canton: VD
Region: Région lémanique
Law Area: public_law

Vu les faits suivants
A. Titulaire d’une licence ès lettres de l’Université de Lausanne délivrée en octobre 2002, X._, né le ********, est suivi par l’Office régional du placement de Renens (ci-après : l’ORP) depuis le 1er août 2006. Il est au bénéfice du revenu d’insertion (RI) depuis cette date, avec une interruption de deux mois en avril et mai 2007 pour une période de service civil.
B. Le 13 septembre 2011, l’ORP a reproché au demandeur d’emploi d’avoir manqué un rendez-vous prévu le jour même. Par la même occasion, il l’a rendu attentif aux éventuelles conséquences de cette absence et lui a imparti un délai de dix jours pour exposer son point de vue. X._ a répondu par lettre du 18 septembre 2011 en indiquant n’avoir jamais reçu de convocation et ne pas devoir selon lui être à disposition de l’ORP pendant ses vacances.
C. Par décision du 21 septembre 2011, l’ORP a prononcé à l’égard de l’intéressé une réduction de 25 % de son forfait mensuel d’entretien pour une période de deux mois, au motif qu’il ne s’était pas présenté à l’entretien du 13 septembre 2011. X._ a recouru contre cette décision le 26 septembre 2011 auprès du Service de l’emploi, Instance juridique Chômage, en concluant implicitement à son annulation. A l’appui de son pourvoi, il a exposé ce qui suit :
«Un entretien de conseil et de contrôle avec mon conseiller ORP, M. Y._, s’est régulièrement déroulé le 12 août 2011. Au cours de celui-ci, je lui ai fait remarquer que je souhaitais prendre des vacances.
M. Y._ a répondu négativement, affirmant qu’il n’aurait pas été possible d’en prendre étant donné que - de son point de vue - j’avais l’obligation de commencer immédiatement une mesure transition-emploi.
Face à mes protestations conformes au droit en vigueur, M. Y._ a été obligé de revoir sa position et - une fois l’entretien terminé - de s’adresser à son supérieur, M. Z._.
Sur la base de ce que mon conseiller a affirmé dans un courrier électronique du 21 septembre 20111, son supérieur aurait contacté le directeur du Centre social de l’ouest lausannois et, d’un commun accord - mais sans me consulter - ils auraient décidé de m’accorder des vacances à partir du 11 août 2011.
Cette version de M. Y._ n’est manifestement pas conforme à la vérité et - en toute objectivité - revêt un caractère à la fois inconcevable et absurde.
En effet, sur la base de ses propos
- M. Z._, manifestement doué du don de la divinatio (sic) lui permettant de voir l’avenir, aurait compris, à l’avance, à savoir le 11 août 2011, que le lendemain - lors de l’entretien de conseil - j’aurai discuté avec M. Y._ de mes vacances.
- un entretien de conseil et de contrôle officiel s’est déroulé le 12 août 2011. Mes vacances, toutefois, devraient débuter le jour avant.
- Il n’y a jamais eu de notification relative au pli recommandé auquel M. Y._ fait allusion et, ainsi, je n’ai jamais pu prendre acte de l’éventuelle décision de M. Z._ et M. A._. En outre, si un courrier recommandé n’est pas retiré, l’ORP a l’obligation de me l’envoyer via courrier A, ce qui n’a pas été le cas. En outre, une quelconque décision de l’autorité représentée par I’ORP entre en vigueur dès sa réception et pas dès son envoi ou prétendu tel.
Il y a d’ailleurs un autre élément incompréhensible. Sur la base de ce que M. Y._ affirme, une lettre recommandée aurait été envoyée le 11 août 2011. Un jour au moins est par conséquent nécessaire afin que celle-ci soit retirée. Alors comment peut-on prétendre que les vacances puissent commencer le jour même du prétendu envoi, qui en plus est le jour avant un rendez-vous officiel avec mon conseiller ORP ?
- La situation atteint le paroxysme de l’abus grotesque si l’on considère que l’un de ses principaux responsables ayant manifestement violé la procédure prévue, à savoir M. Z._, est aussi l’individu qui prononce la sanction – d’ailleurs exagérée – à la place du service juridique.
Je rappelle en outre que
- Je n’ai jamais reçu aucune convocation pour l’entretien du 13 septembre 2011, contrairement à ce que M. Y._ affirme.
- Pendant mes périodes de vacances, je ne dois pas être à disposition de l’ORP et ne dois pas lui fournir des informations quant au déroulement de mon existence.
(...). »
Le 11 janvier 2012, l’autorité précitée a rejeté le recours et confirmé la décision attaquée.
X._ a recouru contre cette décision auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal le 21 janvier 2012. Il conclut notamment à son annulation. Il relève que l’autorité n’a pas pris en considération de certificat médical qu’il a adressé à son conseiller. L’autorité intimée s’est déterminée le 15 février 2012 en concluant au rejet du recours. Elle a produit son dossier et expose que le recourant n’a pas produit auprès d’elle le certificat médical du Dr B._, médecin généraliste FMH à 2********, établi le 28 septembre 2011 et attestant d’une incapacité de travail à 100 % pour cause de maladie le 13 septembre 2011. Par ailleurs, elle relève que ce certificat a été établi deux semaines après le début de l’incapacité de travail du recourant et que son médecin-conseil, la Dresse C._, n’a pas, contrairement à ce qu’affirme le recourant, confirmé cette incapacité depuis le 13 septembre 2011, mais ne l’a prononcé que depuis le 8 novembre 2011 (cf. rapport du 15 novembre 2011).
D. Il ressort du dossier de l’autorité intimée qu’en date du 12 août 2011, un entretien entre le recourant et son conseiller s’est déroulé dans les locaux de l’ORP. Le procès-verbal de cette rencontre contient ce qui suit :
« (...)
Synthèse de l’entretien : L’assuré vient à l’entretien.
Je demande à l’assuré de retirer sa casquette. Il n’est pas d’accord, et ne voit pas pourquoi.
Je lui explique que c’est une question de politesse et surtout de savoir vivre et savoir être.
L’assuré s’exécute.
Après discussion, l’assuré étant en vacances dès le 11.08.2011, suite à entretien entre le directeur de I’ORPOL, Monsieur Z._ et le directeur du CSRR, Monsieur A._, nous décidons d’annuler le TE chez D._.
J’assigne donc l’assuré, dès ce jour, à prendre contact avec E._ pour un TE qui commencera à partir du 19.09.2011, soit dès la fin de ses vacances.
J’imprime à l’assuré la confirmation d’inscription Plasta, ainsi que la feuille RE de août et septembre.
Je demande à l’assuré de m’envoyer son CV à jour par mail.
Pour les RE, je fixe dès ce jour, après discussion avec l’assuré, à 15 RE par mois au minimum, dans n’importe quel domaine d’activité.
Je lui fixe un prochain rdv de suivi 13.09.2011 à 09:30.
Analyse des démarches de recherches : Dispensé du 11.08.2011 au 12.09.2011
(...). »
Il ressort également du dossier de l’intimée que le 11 août 2011, l’ORP aurait écrit au recourant une lettre recommandée, dans laquelle ce dernier déclarait que « d’entente avec Monsieur A._, directeur du CSR de Renens, nous vous informons que nous vous considérons dès aujourd’hui en vacances jusqu’à mi-septembre ». Le recourant n’aurait selon l’intimée pas retiré l’envoi précité qui aurait été retourné à son expéditeur. Il ne ressort pas du dossier que cette lettre aurait été réexpédiée au recourant sous pli simple.
E. Les arguments des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.

Considérant en droit
1. Déposé dans le délai de trente jours fixé par l’art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), le recours est intervenu en temps utile. Il respecte au surplus les conditions formelles énoncées à l’art. 79 LPA-VD.
2. a) Aux termes de l'art. 17 al. 1 de la loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (loi sur l'assurance-chômage; LACI; RS 837.0), l'assuré qui fait valoir des prestations d'assurance doit, avec l'assistance de l'office du travail compétent, entreprendre tout ce qu'on peut raisonnablement exiger de lui pour éviter le chômage ou l'abréger; il lui incombe, en particulier, lorsque l'autorité compétente le lui enjoint, de participer aux entretiens de conseil, aux réunions d'information et aux consultations spécialisées (art. 17 al. 3 let. b LACI). L'office compétente fixe les dates des entretiens de conseil et de contrôle individuellement pour chaque assuré (art. 21 al. 2 de l'ordonnance du 31 août 1983 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité [ordonnance sur l'assurance-chômage; OACI; RS 837.02]) et mène un entretien de conseil et de contrôle avec chaque assuré à intervalles pertinents, mais au moins tous les deux mois; lors de cet entretien, il contrôle l'aptitude et la disponibilité au placement de l'assuré (art. 22 al. 2 OACI). Le droit de l'assuré à l'indemnité est suspendu lorsqu'il est établi que celui-ci n'observe pas les prescriptions de contrôle du chômage ou les instructions de l'autorité compétente (art. 30 al. 1 let. d LACI). Cette disposition s'applique notamment lorsque l'assuré manque un entretien de conseil et de contrôle (ATF 8C_157/2009 du 3 juillet 2009 consid. 3; 8C_447/2008 du 16 octobre 2008 consid. 3, et la réf. citée). La directive du SECO relative à l’indemnité de chômage (état janvier 2007, IC, B 362 et 363) précise ainsi que l'autorité compétente est tenue de suspendre de manière appropriée le droit à l'indemnité de l'assuré qui, sans motif valable, ne se rend pas à un entretien de conseil et de contrôle. Si l'assuré ne remplit pas ses obligations de contrôle (ne se rend pas aux entretiens de conseil et de contrôle), il ne perd pas son droit à l'indemnité, mais il est sanctionné par une suspension de ce droit.
Selon la jurisprudence, l'assuré qui a oublié de se rendre à un entretien et qui s'en excuse spontanément, ne peut être suspendu dans l'exercice de son droit à l'indemnité s'il prend par ailleurs ses obligations de chômeur et de bénéficiaire de prestations très au sérieux. Tel est le cas, notamment, s'il a rempli de façon irréprochable ses obligations à l'égard de l'assurance-chômage durant les douze mois précédant cet oubli. Un éventuel manquement antérieur ne doit plus être pris en considération (cf. ATF 8C_834/2010 du 11 mai 2011 consid. 2.3; 8C_469/2010 du 9 février 2011 consid. 2.2; 8C_447/2008 du 16 octobre 2008 consid 5.1, et la réf. cit.). Dans un arrêt du 5 janvier 2009 (8C_498/2008 consid. 4.3.1), le Tribunal fédéral a par ailleurs considéré que, dès lors que le recourant était en retard de plus de quinze minutes à un entretien de conseil et que la réceptionniste n'avait pas pu atteindre son conseiller en personnel, le comportement de l'assuré était de nature à faire échouer l'entretien de conseil en question et que la loi, plus précisément l'art. 30 al. 1 let. d LACI en liaison avec l'art. 17 al. 3 let. b LACI sanctionnait le fait que l'entretien de conseil n'avait pas pu se dérouler dans des conditions normales, soit à la date (et à l'heure) fixée(s) par l'office compétent (cf. art. 21 al. 2 OACI).
b) L'art. 13 de la loi vaudoise du 5 juillet 2005 sur l'emploi (LEmp; RSV 822.11) prévoit que les ORP [offices régionaux de placement] sont à la disposition des personnes qui recherchent un emploi et des entreprises qui souhaitent engager des collaborateurs (al. 1). Les ORP exercent notamment les compétences suivantes conformément à la LACI: conseiller et placer les chômeurs (al. 2 let. a), exécuter les prescriptions de contrôle édictées par le Conseil fédéral (al. 2 let. e) et suspendre l'exercice du droit à l'indemnité dans les cas prévus à l'art. 30 al. 2 et 4 LACI (al. 2 let. f).
Par novelle du 1er juillet 2008 modifiant la LEmp, entrée en vigueur le 1er novembre 2008, le législateur a introduit diverses dispositions visant notamment à transférer, de l'autorité d'application du revenu d'insertion (RI) aux ORP, la compétence de sanctionner les demandeurs d'emploi bénéficiant du RI en cas de violation de leurs devoirs dans le cadre de leur suivi professionnel. L'exposé du Conseil d'Etat des motifs et projets de lois modifiant la LEmp, février 2008, n° 58, précise à cet égard:
" Il convient de modifier la LEmp dans ce sens en introduisant, d'une part, le principe qui fixe les obligations élémentaires qui incombent aux demandeurs d'emploi dans le cadre du suivi par l'ORP - à savoir, par exemple, rechercher un emploi, accepter les emplois proposés, participer aux entretiens de conseil, etc. - et d'autre part, le principe de la sanction, par la réduction des prestations financières du bénéficiaire en cas de violation de ses devoirs.
Jusqu'alors, lorsqu'un demandeur d'emploi ne respectait pas ses obligations vis-à-vis de l'ORP, ce dernier en informait (...) l'autorité d'application du RI compétente, à charge pour elle d'examiner le cas et de rendre une décision de réduction des prestations financières du bénéficiaire.
Dès la mise en oeuvre de cette nouvelle procédure, lorsque les ORP constateront une violation des devoirs par les bénéficiaires RI, ils procéderont - comme d'ailleurs pour tout demandeur d'emploi pris en charge dans le cadre de la LACI - à l'examen du cas et ils prononceront eux-mêmes les décisions de réduction des prestations financières."
Ainsi, selon l'art. 13 al. 3 let. b LEmp, introduit par ladite novelle, les ORP assurent désormais la prise en charge des demandeurs d'emploi au bénéfice du RI et, dans ce cadre, rendent les décisions sanctionnant les bénéficiaires qui ne respectent pas leurs devoirs. De même, l’art. 23a LEmp dispose que les demandeurs d'emploi au bénéfice du RI doivent, avec l'assistance de leur ORP, tout mettre en œuvre pour favoriser leur retour à l'emploi. En leur qualité de demandeurs d'emploi, ils sont soumis aux mêmes devoirs que les demandeurs d'emploi pris en charge par la LACI (al. 1). En particulier, il leur incombe d'effectuer des recherches d'emploi et d'en apporter la preuve. Ils sont tenus d'accepter tout emploi convenable qui leur est proposé et, lorsque l'ORP le leur enjoint, ils ont l'obligation de participer aux mesures d'insertion professionnelle qui leur sont octroyées (let. a), de participer aux entretiens de conseil et de contrôle, ainsi qu'aux réunions d'information (let. b), de fournir les renseignements et documents permettant de juger s'ils sont aptes au placement ou si le travail proposé est convenable (let. c).
c) Dans ce cadre, l’art. 23b LEmp prévoit expressément que le non-respect par les bénéficiaires de leurs devoirs dans le cadre de leur prise en charge par l'ORP est sanctionné par une réduction des prestations financières au sens de la loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; RSV 850.051). Ainsi, l'autorité d'application peut réduire le RI sans avertissement préalable lorsque le bénéficiaire refuse un emploi ou une mesure d'insertion sans motif valable (cf. art. 44 al. 2 du règlement d’application de la LASV, du 26 octobre 2005 - RSV 850.051.1). Le règlement d'application du 7 décembre 2005 de la LEmp (RLEmp; RSV 822.11.1) a également été adapté, par une novelle du 1er octobre 2008 modifiant le RLEmp, entrée en vigueur le 1er novembre 2008. L’art. 12b RLEmp dispose:
1 Les prestations financières du RI sont réduites sans procédure d'avertissement préalable en cas de:
a. rendez-vous non respecté (y compris la séance d'information);
b. absence ou insuffisance de recherches de travail;
c. refus, abandon ou renvoi d'une mesure d'insertion professionnelle;
d. refus d'un emploi convenable;
e. violation de l'obligation de renseigner.
2 Le refus d'observer d'autres instructions entraîne une diminution des prestations financières après un avertissement.
3 Le montant et la durée de la réduction, fixés en fonction du type, de la gravité et de la répétition du manquement, sont de 15% ou de 25% du forfait, pour une durée de 2 à 12 mois. La réduction du forfait ne touche pas la part affectée aux enfants à charge.
4 La décision de réduction des prestations est appliquée sans délai. L'exécution de la réduction est caduque si elle n'a pas pu débuter dans les 24 mois suivant la date de la décision.
Le noyau intangible, qualifié de minimum vital absolu, peut être déterminé à hauteur de 75 % du forfait pour l'entretien. La jurisprudence considère à cet égard l’absence d’un assuré à un entretien de conseil comme une faute légère justifiant une réduction du RI de 15% pendant deux mois (arrêt PS.2010.0090 du 30 mars 2011). La CDAP a ainsi jugé qu’une réduction de 15 % du forfait RI pendant deux mois à l’encontre d’un assuré ayant interrompu un entretien avec son conseiller ORP, lors même qu'il n'était pas terminé et ait de la sorte empêché l'évaluation de sa situation, situation devant être assimilée à l'absence à un entretien, était justifiée dans son principe et dans sa quotité (arrêt PS.2011.0020 du 26 juillet 2011). Dans le cas d'une assurée qui avait reçu un avertissement pour ne pas s'être rendue à un entretien avec son conseiller ORP et qui ne s'était pas présentée pour suivre une mesure d'insertion professionnelle, la CDAP a également fixé la réduction du forfait à 15 % pendant deux mois, considérant toutefois qu’il ne s'agissait pas d'une faute grave (arrêt PS.2008.0057 du 1er décembre 2008). Elle a annulé en revanche la sanction prononcée à l’encontre d’un autre assuré qui, en raison de son état de santé, n'était pas en état de se présenter à l'entretien de conseil manqué, ni même d'excuser son absence (arrêt PS.2010.0026 du 9 juin 2011, voir également PS.2011.0044 du 3 février 2012).
3. En l'espèce, l’ORP constatant que le recourant ne s’était pas présenté à l’entretien du 13 septembre 2011 avec son conseiller, l’a sanctionné en prononçant à son encontre une réduction du RI de 25 % pour une période de deux mois. Le recourant affirme pour sa part ne jamais avoir reçu de convocation pour cet entretien, ni oralement ni par écrit. Il soutient en outre ne pas avoir reçu la lettre recommandée de l’ORP du 11 août 2011, ni sous pli recommandé ni sous pli simple.
a) Dans le domaine des assurances sociales, le juge fonde sa décision, sauf dispositions contraires de la loi, sur les faits qui, faute d'être établis de manière irréfutable, apparaissent comme les plus vraisemblables, c'est-à-dire qui présentent un degré de vraisemblance prépondérante. Il ne suffit pas qu'un fait puisse être considéré seulement comme une hypothèse possible. Parmi tous les éléments de fait allégués ou envisageables, le juge doit, le cas échéant, retenir ceux qui lui paraissent les plus probables (arrêt PS.2006.0217 du 27 mars 2007; ATF 125 V 193, 195; 121 V 45, 47). En matière de notification, la seule présence au dossier de la copie d'une lettre n'autorise pas à conclure avec un degré de vraisemblance prépondérante que cette lettre a été effectivement envoyée par son expéditeur et qu'elle a été reçue par le destinataire (ATF 101 Ia 8 consid. 1). Toutefois, la preuve de la notification peut résulter d'autres indices ou de l'ensemble des circonstances, en particulier de la correspondance échangée ou de l'absence de protestation de la part d'une personne qui reçoit des rappels (arrêt du Tribunal fédéral du 2 juillet 2003 C 89/03; ATF 105 III 46 consid. 3). Par ailleurs, la procédure est régie par le principe inquisitoire, selon lequel les faits pertinents de la cause doivent être constatés d'office par le juge. Mais ce principe n'est pas absolu. Sa portée est restreinte par le devoir des parties de collaborer à l'instruction de l'affaire (ATF 122 V 157, 158; 121 V 204, 210). Celui-ci comprend en particulier l'obligation des parties d'apporter, dans la mesure où cela peut être raisonnablement exigé d'elles, les preuves commandées par la nature du litige et des faits invoqués, faute de quoi elles risquent de devoir supporter les conséquences de l'absence de preuves (ATF 9C_978/2010 du 14 avril 2011 consid. 4.1; ATF 125 V 193 consid. 2).
b) En l’espèce, les versions des parties sont contradictoires. Il est vrai que le procès-verbal d’entretien du 12 août 2011 mentionne une prochaine entrevue le 13 septembre 2011. Aucune mention sur ce document ni aucune pièce au dossier ne démontrent cependant qu’une convocation à cet effet a bien été remise à l’intéressé. De plus, le procès-verbal du 12 août 2011 est ambigu. D’une part, il indique que l’assuré est assigné à prendre contact « avec E._ pour un TE qui commencera à partir du 19.09.2011, soit dès la fin de ses vacances ». D’autre part, il précise que l’assuré est dispensé de procéder à des recherches du « 11.08.2011 au 12.09.2011 », ce qui pourrait laisser croire que ses vacances prendraient fin à cette dernière date. Dans le doute, il est néanmoins permis d’en déduire que, pour l’ORP, le recourant était en vacances du 11 août au 19 septembre 2011. Cette interprétation se justifie également par le contenu de la lettre de l’ORP du 11 août 2011 informant le recourant que l’office le considérait en vacances « dès aujourd’hui et jusqu’à mi-septembre ». Dans le langage courant, les termes de « mi-septembre » signifient incontestablement 15 septembre. Peu importe à cet égard que ce courrier ait ou non été envoyé au recourant, du moment que son contenu démontre clairement ce qu’il en était des vacances de l’intéressé dans l’esprit de l’ORP. Enfin, l’ORP ne conteste pas le fait que le recourant n’a pas à se présenter à un entretien s’il est en vacances. Dans ces conditions, on peut admettre, sur la base des pièces du dossier, que l’absence du recourant au rendez-vous du 13 septembre 2011 découle à tout le moins d’un malentendu entre les intéressés, dont le recourant ne doit pas supporter les conséquences. Quand bien même le recourant a déjà été sanctionné par le passé, notamment pour absences non excusées à des rendez-vous avec son conseiller ORP (cf. PS.2009.0054 du 16 février 2010), les particularités du cas présent permettent de considérer que, selon le principe de la vraisemblance prépondérante, l’intéressé disposait d’une excuse valable à son absence du 13 septembre 2011.
Par ailleurs, il résulte de ce qui précède que la question du début de l’incapacité de travail du recourant, constatée par les Drs B._ (dès le 13 septembre 2011) et C._ (dès le 8 novembre 2011), s’avère sans incidence sur le sort de la cause.
4. Au regard de ces éléments, c'est à tort que l'autorité intimée a sanctionné le recourant pour ne s’être pas présenté à un rendez-vous avec son conseiller ORP le 13 septembre 2011. Le recours doit par conséquent être admis et la décision attaquée annulée. L'arrêt sera rendu sans frais, ni allocation de dépens (art. 49, 55, 91 et 99 LPA-VD, art. 61 let. a de la loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales [LPGA; RS 830.1] et 4 al. 2 du Tarif du 11 décembre 2007 des frais judiciaires en matière de droit administratif et public, [RSV 173.36.1.1]).