Decision ID: f0b7afa2-8631-48d6-a33a-f536ba357892
Year: 2019
Language: de
Court: SG_VB
Chamber: SG_VB_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

Sachverhalt
A.
a) Die A._AG ist Eigentümerin von Grundstück Nr. 001, Grund-
buch Z._. Das Grundstück liegt gemäss geltendem Zonenplan der
Gemeinde Z._ vom 3. November 1994 in der Landwirtschaftszone
und gemäss kantonalem Richtplan im Gebiet mit lückigem Lebens-
raumverbund (Koordinationsblatt V 32). Es ist mit einem Wohnhaus
(Vers.-Nr. 002; Baujahr 1964), einem angebauten Schweinestall (sog.
Zwischenbau, Vers.-Nr. 003; Baujahr 1965) sowie einem Schweine-
stall (Vers.-Nr. 004; Baujahr 1970) überbaut.
b) Mit raumplanungsrechtlicher Teilverfügung vom 28. November
2011 stimmte das Amt für Raumentwicklung und Geoinformation
(AREG) dem Umbau des Wohnhauses sowie dem Einbau einer Bio-
waschanlage in den Schweinestall zu. Zudem wurde mehreren bauli-
chen Massnahmen aus den vergangenen Jahren (Jauchesilo, Erwei-
terung Schweinestall Vers.-Nr. 003, Erstellung Laderampe mit Abstell-
raum, Umnutzung Räume im Wohnhaus Vers.-Nr. 002) nachträglich
zugestimmt. Gleichzeitig wurde festgestellt, dass das Wohnhaus am
1. Juli 1972 nicht mehr landwirtschaftlich genutzt wurde.
c) Nach einem Brand im September 2015 wurde ohne Baubewilli-
gung mit dem Wiederaufbau des Wohnhauses begonnen. Der Ge-
meinderat Z._ erliess am 13. November 2015 eine Baueinstellungs-
verfügung über die gesamten Bauarbeiten auf Grundstück Nr. 001,
worauf die A._AG am 21. Dezember 2015 ein Baugesuch für den
Wiederaufbau des Wohnhauses und die Erstellung von Umgebungs-
mauern beim Gemeinderat einreichte.
d) Zwischenzeitlich erging am 2. Februar 2016 erneut eine Bauein-
stellungsverfügung, weil am Schweinestall (Vers.-Nr. 004) und am
Zwischenbau (Vers.-Nr. 003) Bautätigkeiten festgestellt worden wa-
ren.
e) Mit raumplanungsrechtlicher Teilverfügung vom 13. Juni 2016
stimmte das AREG dem Wiederaufbau des Wohnhauses zu. Da die
bereits erstellten Umgebungsmauern als nicht bewilligungsfähig beur-
teilt wurden, wurde festgehalten, dass sie vor Baubeginn des Wohn-
hauses zurückzubauen seien. Gleichzeitig wurde festgestellt, dass
das zulässige Erweiterungspotenzial auf Grundstück Nr. 001 mit den
bewilligten baulichen Erweiterungen ausgeschöpft sei.
f) Am 22. Juni 2016 wurde der A._AG die Baubewilligung für
den Wiederaufbau des Wohnhauses erteilt. Gleichzeitig wurde der
Rückbau der südöstlich und westlich auf Grundstück Nr. 001 bereits
erstellten Umgebungsmauern verfügt, und die Bauherrschaft wurde
zur Einreichung eines Baugesuchs für die nicht bewilligten baulichen
Veränderungen im Schweinestall Vers.-Nr. 004 und des Vorplatzes
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 64/2019), Seite 3/21
aufgefordert. Zudem wurde ein Verbot der baulichen Nutzungserwei-
terung zulasten des Grundstücks Nr. 001 als öffentlich-rechtliche Ei-
gentumsbeschränkung angeordnet.
g) Am 6. Juli 2016 erging eine weitere Baueinstellungsverfügung
wegen unbewilligter Bautätigkeiten auf Grundstück Nr. 001.
h) Anlässlich einer Baukontrolle vom 28. Juli 2016 wurde festge-
stellt, dass der Wiederaufbau des Wohnhauses nicht nach den bewil-
ligten Plänen erfolgt war. Die Grundeigentümerin wurde aufgefordert,
für die nicht bewilligten Änderungen ein nachträgliches Baugesuch
einzureichen.
B.
a) Mit Baugesuch vom 30. November 2016 beantragte die
A._AG beim Gemeinderat Z._ die Baubewilligung für die Umnut-
zung und den Umbau der Schweineställe (Vers.-Nrn. 003 und 004)
samt Umgebungsgestaltung.
b) Innert der Auflagefrist vom 9. bis 22. Dezember 2016 erhoben
D._, die B._ sowie die C._, vertreten durch die E._, Einspra-
che gegen das Bauvorhaben.
c) Der Gemeinderat Z._ eröffnete der A._AG die Teilverfü-
gung des AREG vom 12. September 2017 mit Verfügung vom 29. Ja-
nuar 2018 und beschloss:
1. Das Baugesuch Umnutzung Schweinestall Assek.
Nr. 004 in Lagerräume und Schweinestall Assek. Nr. 003 in Betriebskantine, Aufenthalts- und  sowie Neugestaltung Umgebung sowie  für Lastwagen wird abgelehnt.
Die Verfügung des Amtes für Raumentwicklung und Geoinformation vom 12. September 2017 bildet einen integrierten Bestandteil dieser Verfügung.
2. Die A._AG wird verpflichtet, den rechtmässigen  auf Grundstück Nr. 001 wiederherzustellen.
Der Rückbau ist wie folgt vorzunehmen:

- Entfernung des Recyclingmaterials auf den , fachgerechte Entsorgung des Materials und Einbau von sauberem Kiesmaterial oder  des Qualitätsnachweises des  und des Nachweises, dass das  mindestens zwei Meter über dem Grundwasserspiegel eingebaut wurde gemäss Ziff. 2.4, Abs. 3, der Erwägungen.  der Grünflächen gemäss Orthofoto aus dem Jahre 1995 durch Entfernung des , dessen fachgerechte Entsorgung und  Renaturierung.
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 64/2019), Seite 4/21
- Entfernung der Mauern westlich entlang des Grundstücks und fachgerechte Entsorgung des Materials. Anschliessend Renaturierung der  und Wiederherstellung der Böschung;
- Entfernung der Mauer südöstlich beim Wohnhaus und fachgerechte Entsorgung des Materials.  Wiederherstellung der  und der Böschung;
- Einbau der Küche im Erdgeschoss des  Assek.-Nr. 002;
- Entfernung von Küche, Ess- und  im Erdgeschoss sowie der Dusch- und Waschräume und der Zwischenwände im  des Zwischenbaus Assek-Nr. 003.
- Entfernung der eingebauten Fenster an der  Fassade des Zwischenbaus Assek.- Nr. 003, deren fachgerechte Entsorgung und  der ursprünglichen Fassade;
- Entfernung des Lagermaterials im Schweinestall Assek-Nr. 004 und im Zwischenbau Assek.- Nr. 003;
3. Für die Wiederherstellung des rechtmässigen  wird eine Frist von 4 Monaten nach Rechtskraft des vorliegenden Beschlusses angesetzt. Der Vollzug der Wiederherstellung ist der Bauverwaltung zu .
4. Für den Fall der Zuwiderhandlung gegen Ziffer 2 und 3 des vorliegenden Beschlusses wird die  nach Art. 292 StGB angedroht. Diese  lautet:
"Wer der von einer zuständigen Behörde oder einem zuständigen Beamten unter Hinweis auf die  dieses Artikels an ihn erlassene Verfügung nicht Folge leistet, wird mit Busse bestraft."
5. Für den Fall der Zuwiderhandlung gegen Ziffern 2 und 3 des vorliegenden Beschlusses wird zur Beseitigung des rechtswidrigen Zustands die Ersatzvornahme .
6. Die Einsprachen von C._, D._, und B._ werden im Sinne der Erwägungen teilweise gutgeheissen,  darauf einzutreten ist.
7. (Gebühr)
Zur Begründung führte der Gemeinderat aus, dass die Umnutzung der
Schweinestallungen zu Aufenthaltsräumen, Verpflegungsmöglichkei-
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 64/2019), Seite 5/21
ten und Waschgelegenheiten von bzw. für Menschen ohne Zusam-
menhang mit einer Arbeitstätigkeit das zulässige Mass einer bloss teil-
weisen Zweckänderung bei weitem übersteige und die Identität der
Bauten und Anlagen sowie ihrer Umgebung nicht mehr wahre. Nach-
dem das Erweiterungspotenzial des Wohnhauses ausgeschöpft sei,
sei die Erweiterung in den angebauten Schweinestall (Vers.-Nr. 003)
ebenfalls ausgeschlossen.
C.
a) Gegen diesen Beschluss erhob die A._AG, vertreten durch
lic.iur. Bernhard Oberholzer, Rechtsanwalt, St.Gallen, mit Schreiben
vom 28. Februar 2018 Rekurs beim Baudepartement. Es werden fol-
gende Anträge gestellt:
1. Der Entscheid des Gemeinderates Z._ vom 29. Ja-
nuar 2018 sei aufzuheben.
2.1 Die Einsprachen von C._, D._ und B._ seien abzuweisen.
2.2 Die Baugesuche Nrn. 16-747 und 16-7282 seien zu bewilligen.
2.3 Eventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen.
3. Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu  der Gemeinde Eschenbach (recte: Z._),  zu Lasten der Bauherrschaft.
b) Mit Schreiben vom 5. April 2018 zeigt der Rechtsvertreter an,
dass er die Rekurrentin nicht mehr vertrete.
c) Mit Rekursergänzung vom 6. April 2018 macht die Rekurrentin
geltend, die Bodenheizung sei bereits zur Ferkelzucht verwendet und
lediglich neu an die Zentralheizung angeschlossen worden. Auch Du-
schen und Waschgelegenheiten für die Mitarbeiter der Schweinezucht
sowie die beanstandeten Fenster seien schon immer vorhanden ge-
wesen. Es stimme zwar, dass vor den Fenstern Fassadenteile mon-
tiert gewesen seien, welche die Fenster verdeckt hätten. Durch einen
Sturm seien die Fassadenteile abgerissen worden, weshalb die Fens-
ter wieder zum Vorschein gekommen seien. Deshalb seien die Fenster
erneuert worden. Die Küche sei nicht eingebaut, sondern lediglich lose
hingestellt. Ausserdem sei es auch völlig unverhältnismässig, den Kü-
chenraum zu schliessen und die hingestellten Geräte zu entfernen.
D.
a) Mit Vernehmlassung vom 19. April 2018 beantragt die Rekurs-
gegnerin 1, den Rekurs abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei.
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 64/2019), Seite 6/21
b) Mit Vernehmlassung vom 27. April 2018 beantragt die Rekurs-
gegnerin 2, den Rekurs unter Kostenfolge abzuweisen.
c) Mit Vernehmlassung vom 9. Mai 2018 beantragt die Vorinstanz,
den Rekurs abzuweisen.
d) Mit Vernehmlassung vom 15. Juni 2018 beantragt das AREG,
den Rekurs abzuweisen.
e) Mit ergänzender Stellungnahme vom 10. Juli 2018 hält die Re-
kursgegnerin 2 fest, dass die Erweiterungsmöglichkeiten bereits mit
der nachträglichen Baubewilligung vom 22. Juni 2016 ausgeschöpft
worden seien. Zu welchem Zweck insbesondere der Zwischenbau ge-
nutzt werde, gehe aus den Unterlagen nicht hervor. Ebenso wenig fän-
den sich Hinweise, dass die von der Vorinstanz als unrechtmässig be-
urteilten baulichen Massnahmen an den beiden Gebäuden Vers.-
Nrn. 003 und 004 vorbestehend seien. Daher werde folgender Verfah-
rensantrag gestellt:
Es sei die Nutzung der beiden Gebäude Vers.- Nrn. 003 und 004, soweit diese Gegenstand des  zu beurteilenden Baugesuchs bilden, für die Dauer des Rekursverfahrens und unter der Androhung der Bestrafung gemäss Art. 292 StGB zu untersagen.
Im Weiteren werde der Antrag der Rekursgegnerin 1 auf Erlass vor-
sorglicher Massnahmen in Bezug auf die gewässerschutzkonforme
Entwässerung der Liegenschaft, insbesondere in Bezug auf die Ablei-
tung des Meteorwassers, unterstützt.
E.
Das Baudepartement führte am 24. Januar 2019 einen Augenschein
vor Ort durch. Anlässlich des Augenscheins reichte die Vorinstanz
eine Fotodokumentation ein, in der auf Fotos vom 25. November 2016
deutlich zu sehen ist, dass hinter dem vorbestehenden Holzriegel eine
neue Fassade mit einer Fensterfront aufgezogen worden ist.
Erwägungen
1.
1.1 Die Zuständigkeit des Baudepartementes ergibt sich aus
Art. 43bis des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (sGS 951.1;
abgekürzt VRP).
1.2 Die Frist- und Formerfordernisse von Art. 47 Abs. 1 und Art. 48
VRP sind erfüllt. Die Rekursberechtigung ist gegeben (Art. 45 VRP).
Auf den Rekurs ist einzutreten.
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 64/2019), Seite 7/21
2.
Am 1. Oktober 2017 ist das Planungs- und Baugesetz (sGS 731.1; ab-
gekürzt PBG) in Kraft getreten und das Baugesetz vom 6. Juni 1972
(nGS 8, 134; abgekürzt BauG) aufgehoben worden (Art. 172 Bst. a
PBG). Die neuen Regelungen im PBG finden allerdings in der Regel
auf Baugesuche erst dann Anwendung, wenn die kommunalen Rah-
mennutzungspläne revidiert und in Kraft gesetzt sind. Mithin sind – so-
weit vorliegend überhaupt relevant – weiterhin das BauG und das ent-
sprechende Baureglement anwendbar, mit Ausnahme der gemäss An-
hang zum Kreisschreiben „Übergangsrechtliche Bestimmungen im
PBG“ vom 8. März 2017 (Baudepartement SG, Juristische Mitteilun-
gen 2017/I/1) als unmittelbar anwendbar erklärten Bestimmungen.
3.
Die Rekurrentin macht geltend, dass die Bodenheizung, die Duschen
und Waschgelegenheiten sowie die beanstandeten Fenster schon im-
mer vorhanden gewesen seien.
3.1 Den gesamten Vorakten ist nirgends zu entnehmen, dass die
Bodenheizung, Duschen und Waschgelegenheiten sowie die strittigen
Fenster bereits vorbestanden gewesen bzw. rechtmässig bewilligt
worden wären.
3.2 Das AREG erteilte am 28. November 2011 nachträglich die Zu-
stimmung für die in den Jahren 1973 bis 1977 erteilten kommunalen
Bewilligungen für die Erstellung eines Jauchesilos und einer Lade-
rampe mit Abstellraum, die Erweiterung des Schweinestalls (Vers.-
Nr. 003) sowie die Umnutzung der Räume im Wohnhaus. Weder Du-
schen noch die Waschgelegenheiten waren jemals Gegenstand eines
Baubewilligungsverfahrens. Dies zeigt auch der Plan "Bestand
Schweinestall Assek.-Nr. 004 und 003" (ohne Datum; Vorakten
act. 38), wonach der Personal-Duschen- und Waschraum im ehemali-
gen Ferkelstall eingebaut werden soll. Die Rechtsvorgängerin der Re-
kurrentin betrieb auf Grundstück Nr. 001 einen Schweineaufzucht- und
maststall mit insgesamt 814 Schweinen (120 GVE). Dieser Betrieb er-
forderte einen Arbeitsaufwand von 2,441 Standardarbeitskräften
(raumplanungsrechtliche Teilverfügung des AREG vom 28. November
2011, S. 1). Auch aus diesem Grund ist es nicht nachvollziehbar, dass
die Duschen und Waschgelegenheiten in dieser Grössenordnung im
Zwischenbau schon immer vorhanden gewesen sein sollten, wenn für
den Betrieb lediglich zwei bis drei Standardarbeitskräfte erforderlich
gewesen waren.
3.3 Im Weiteren ist es nicht plausibel, dass die Fenster an der Süd-
fassade der Zwischenbaute (Vers.-Nr. 003) vorbestanden gewesen
waren. Einerseits befinden sich die Fenster hinter dem alten Holzrie-
gel, wie dies ein Foto aus dem Jahr 2016 belegt.
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 64/2019), Seite 8/21
Anderseits ist dem Bauplan 1:50 vom Mai 1988 (Flachdach-Überdach-
ung) zu entnehmen, dass die Südfassade ursprünglich aus einem
Holzriegel, verkleidet mit Welleternit und transluziden Kunstharzplat-
ten (Skobalit) konstruiert war. Anschliessende Baubewilligungen für
Fassadenänderungen sind nicht aktenkundig. Die deutet darauf hin,
dass eine komplett neue Südfassade aufgezogen wurde.
3.4 Als Zwischenfazit ergibt sich, dass der Dusch- und Waschraum
sowie die Fenster an der Südfassade nie rechtmässig bewilligt worden
sind und damit formell unrechtmässig sind. Auch das an der Westseite
des Zwischenbaus festgestellte Fenster im ersten Obergeschoss
wurde ohne Bewilligung eingebaut und ist formell rechtswidrig.
4.
Zunächst ist zu prüfen, ob das Bauvorhaben bzw. die ohne Baubewil-
ligung ausgeführten baulichen Massnahmen nach Art. 37a des Bun-
desgesetzes über die Raumplanung (SR 700; abgekürzt RPG) in Ver-
bindung mit Art. 43 der eidgenössischen Raumplanungsverordnung
(SR 700.1; abgekürzt RPV) nachträglich bewilligt werden können.
4.1 Gemäss Art. 37a RPG regelt der Bundesrat, unter welchen
Voraussetzungen Zweckänderungen gewerblich genutzter Bauten
und Anlagen zulässig sind, die vor dem 1. Januar 1980 erstellt wurden
oder seither als Folge von Änderungen der Nutzungspläne zonenwid-
rig geworden sind. Art. 37a RPG ist ausschliesslich auf gewerbliche
Bauten und Anlagen anwendbar, worunter kleine und mittlere (produ-
zierende) Betriebe zu verstehen sind. Das blosse Vermieten von Woh-
nungen als blosses entgeltliches Überlassen von Räumen, ohne ge-
werbliche, d.h. dem Erwerb dienende berufliche Tätigkeit, stellt des-
halb kein Gewerbe im Sinn des Art. 37a RPG dar (R. MUGGLI, in:
Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [Hrsg.], Praxiskommentar RPG:
Bauen ausserhalb der Bauzone, Zürich 2017, N 7 und 10 zu Art. 37a;
BGE 140 II 509 Erw. 3).
Ausserdem muss es sich um ein noch aktives Gewerbe handeln
(WALDMANN/HÄNNI, Kommentar zum Raumplanungsgesetz, Bern
2006, N 3 zu Art. 37a). Gewerbebauten müssen einen eigenständigen
Betrieb oder doch einen wesentlichen Betriebsteil beherbergen, um
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 64/2019), Seite 9/21
das Privileg von Art. 37a RPG in Anspruch nehmen zu können (vgl.
Urteil des Bundesgerichtes 1A.186/2004 vom 12. Mai 2005 Erw. 5.1;
MUGGLI, a.a.O., N 7 zu Art. 37a; WALDMANN/HÄNNI, a.a.O., N 3 zu
Art. 37a). Unselbständige Lagerräume eines andernorts bestehenden
Gewerbebetriebs können nicht nach den erweiterten Möglichkeiten
des Art. 37a RPG in ihrem Zweck geändert bzw. erweitert werden, wo-
bei aber für sie gegebenenfalls eine Änderung nach Art. 24c RPG of-
fensteht (MUGGLI, a.a.O., N 7 zu Art. 37a).
Der Bundesrat hat von der Regelungskompetenz, die ihm Art. 37a
RPG gewährt, in Art. 43 RPV Gebrauch gemacht. Nach Abs. 1 dieser
Bestimmung können Zweckänderungen und Erweiterungen von zo-
nenwidrig gewordenen gewerblichen Bauten und Anlagen bewilligt
werden, wenn die Baute oder Anlage rechtmässig erstellt oder geän-
dert worden ist (Bst. a), keine wesentlichen Auswirkungen auf Raum
und Umwelt entstehen (Bst. b) und die neue Nutzung nach keinem an-
deren Bundeserlass unzulässig ist (Bst. c).
4.2 Im konkreten Fall handelt es sich um die Umnutzung zonenfrem-
der gewerblicher Bauten und Anlagen. Die bisherige Nutzung der bei-
den altrechtlichen Bauten (Vers.-Nrn. 003 und 004) als gewerbliche
Schweineställe wurde aufgegeben, was erste Voraussetzung für die
Anwendbarkeit von Art. 37a RPG ist.
In der st.gallischen Praxis ist seit der Einführung von Art. 37a RPG
völlig unbestritten, dass die generelle Zulässigkeit von Zweckänderun-
gen zonenfremd gewordener gewerblicher Bauten und Anlagen aus-
serhalb der Bauzonen zwar dafür spricht, dass auch neue Nutzungen
eingeführt werden können. Diese Aussage darf jedoch nur für neue
gewerbliche Zwecke Geltung beanspruchen. Sie gilt angesichts der
Norm nicht für neu einzuführende Wohnnutzungen, weil Art. 37a RPG
ausschliesslich das Ziel verfolgt, den sich ausserhalb der Bauzonen
befindlichen Gewerbebetrieben jene Umstrukturierungen und Struk-
turbereinigungen zu ermöglichen, die zwecks Erhaltung der Konkur-
renzfähigkeit erforderlich sind. Vollständige Zweckänderungen von
Gewerbebetrieben in Wohnbauten fallen deshalb nicht unter die Re-
gelung von Art. 37a RPG. Gegen die Einführung von Wohnnutzungen
spricht auch, dass mit der Einführung einer neuen zonenfremden Nut-
zungskategorie in der Regel wesentlich neue Auswirkungen auf Raum
und Umwelt entstünden (Baudepartement SG, Juristische Mitteilungen
2000/III/36).
4.3 Im Baubeschrieb vom 30. November 2016 wird ausgeführt, dass
im Zwischenbau (Vers.-Nr. 003) im Erdgeschoss eine Betriebskantine
und im Obergeschoss Lager- und Abstellräume eingebaut werden, die
teilweise auch von den Asylsuchenden genutzt werden können oder
auch vermietet würden. Es ist damit unbestritten, dass die Umnutzung
des ehemaligen Schweinestalls als Erweiterung der bestehenden
Asylunterkunft im Wohnhaus angedacht ist und nicht nur die baulichen
Massnahmen auf eine solche Nutzung hinweisen. Doch nicht nur bei
den explizit als Aufenthaltsraum, Betriebsaufenthalt und Betriebskan-
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 64/2019), Seite 10/21
tine im Erdgeschoss sowie der als Personal-Duschenraum/Wasch-
raum im Obergeschoss bezeichneten Räume, sondern auch bei den
Lagerräumen im Erd- und Obergeschoss liegt die Vermutung nahe,
dass sie zu reinen Wohn- und Aufenthaltszwecken erstellt werden. Je-
denfalls erfüllen sie die wohnhygienischen Anforderungen nach Art. 32
und 33 des Baureglements der Politischen Gemeinde Z._ vom
13. Oktober 2008. Das Bodenmass sowie die Belichtung sind bei wei-
tem eingehalten. Gemäss Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtes
werden die wohnhygienischen Anforderungen selbst dann erfüllt,
wenn die erforderliche Fensterfläche unterschritten wird. Auch die er-
forderlichen Raumhöhen dürften – überschlagsmässig infolge fehlen-
der bzw. falscher Massangaben auf den Plänen – eingehalten sein.
Zusätzlich werden die gesamten Installationen von Kalt- und Warm-
wasser neu eingebaut, und die Räumlichkeiten können beheizt wer-
den. Ob die Räume sich zu Wohn-, Schlaf- und Arbeitsräumen eignen,
richtet sich stets anhand objektiver Kriterien und nicht nach der Be-
zeichnung in den Baueingabeplänen (BDE 42/2018 vom 13. Septem-
ber 2018 Erw. 5.1 mit Hinweisen). Ebenfalls wären die baulichen
Massnahmen auch künftig nicht notwendig, weil die auf den Plänen
angegebene Nutzung (Lager) keine sanitären Einrichtungen bedingen
würden, insbesondere keine neun Duschen. Ebenso wenig bedürfte
die angegebene Nutzung eine Betriebskantine mit einer Grossküche.
Diese Einrichtungen wären nur dann erforderlich, wenn sich Personen
langfristig in den Bauten aufhalten würden, und dies wäre bei einer
reinen Lagernutzung offensichtlich nicht notwendig.
4.4 Die Rekurrentin und Grundeigentümerin bezweckt als Gesell-
schaft den Erwerb, den Besitz, die Finanzierung und die Veräusserung
von Immobilien sowie alle damit direkt oder indirekt zusammenhän-
genden Geschäfte. Selber betreibt sie kein Gewerbe, sondern beab-
sichtigt, die Räumlichkeiten an eine Dritte zu vermieten.
4.5 Damit ergibt sich, dass die Umnutzung der beiden ehemaligen
Schweineställe (Vers.-Nrn. 003 und 004) als erweiterte Asylunterkunft
und als an Dritte zu vermietende Lagerräume nicht gestützt auf
Art. 37a RPG bewilligungsfähig ist.
5.
Weil Art. 37a RPG als lex specialis zu Art. 24c RPG gilt, ist im Weite-
ren zu prüfen, ob die streitigen baulichen Massnahmen und Umnut-
zungen allenfalls nach der Grundnorm von Art. 24c RPG bewilligungs-
fähig sind.
5.1 Diese Bestimmung konkretisiert die Besitzstandsgarantie für
alle Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen, die nicht mehr zo-
nenkonform sind (WALDMANN/HÄNNI, a.a.O., N 14 zu den Vorbemer-
kungen zu Art. 24 ff. RPG). Nach Art. 24c Abs. 1 RPG werden bestim-
mungsgemäss nutzbare Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzo-
nen, die nicht mehr zonenkonform sind, in ihrem Bestand grundsätz-
lich geschützt. Solche Bauten und Anlagen können mit Bewilligung der
zuständigen Behörde erneuert, teilweise geändert, massvoll erweitert
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 64/2019), Seite 11/21
oder wiederaufgebaut werden, sofern sie rechtmässig erstellt oder ge-
ändert worden sind (Abs. 2). Voraussetzung für die Anwendbarkeit der
Bestimmung ist gemäss Art. 41 Abs. 1 RPV, dass die Bauten und An-
lagen rechtmässig erstellt oder geändert worden sind, bevor das be-
treffende Grundstück Bestandteil des Nichtbaugebiets im Sinn des
Bundesrechts wurde (altrechtliche Bauten und Anlagen). Als solche
gelten in erster Linie Bauten, die in Übereinstimmung mit dem materi-
ellen Recht vor dem 1. Juli 1972 erstellt oder geändert wurden, als mit
dem Inkrafttreten des Gewässerschutzgesetzes erstmals eine klare
Trennung von Bau- und Nichtbaugebiet vorgenommen wurde
(BGE 129 II 396 Erw. 4.2.1).
Die teilweise Änderung und die massvolle Erweiterung sind soweit zu-
lässig, als die Identität der Baute oder Anlage einschliesslich ihrer Um-
gebung in den wesentlichen Zügen gewahrt bleibt (Art. 42 Abs. 1
RPV). Ausserhalb dieses Rahmens liegt eine vollständige Änderung
vor, denn es entsteht etwas Neues, das allenfalls nach Art. 24, 24b,
24d oder 24e RPG bewilligt werden kann. Verbesserungen gestalteri-
scher Art sind nach Art. 42 Abs. 1 Satz 2 RPV zulässig – was zwar
eine gewisse Abweichung vom Identitätserfordernis erlaubt, aber nicht
dazu führen darf, dass die Baute oder Anlage zu etwas ganz anderem
wird. Gestalterische Verbesserungen im Sinn der Vorschrift bezwe-
cken keine qualitative Angleichung benachbarter Bauten, sondern
eher die Behebung von Bausünden. Identität setzt voraus, dass die
Wesensgleichheit der Baute hinsichtlich des Umfangs, der äusseren
Erscheinung sowie der Zweckbestimmung gewahrt bleibt und keine
wesentlichen neuen Auswirkungen auf die Nutzungsordnung, Er-
schliessung und Umwelt geschaffen werden. Gefordert ist nicht völlige
Gleichheit von Alt und Neu, sondern die Identität bezieht sich auf die
wesentlichen Züge. Das sind die aus raumplanerischer Sicht wichtigen
Merkmale des Objekts. Die Beurteilung der Identität erfordert eine ge-
samthafte Würdigung sämtlicher Umstände (Art. 42 Abs. 3 Satz 1
RPV). Einzubeziehen sind alle raumrelevanten Gesichtspunkte in ih-
rem Zusammenwirken. Dazu gehören namentlich das äussere Er-
scheinungsbild, die Nutzungsart und das Nutzungsmass, die Anzahl
Wohneinheiten, die Erschliessung, die wirtschaftliche Zweckbestim-
mung, die Auswirkungen auf die Raumordnung und die Umwelt sowie
wohl auch die Änderungskosten, denn diese widerspiegeln häufig den
Umfang der Änderungen (MUGGLI, a.a.O., N 24 ff. zu Art. 24c). In je-
dem Fall gelten folgende Regeln:
– innerhalb des bestehenden Gebäudevolumens darf die anre-
chenbare Bruttogeschossfläche nicht um mehr als 60 Prozent
erweitert werden (Art. 42 Abs. 3 Bst. a RPV);
– ist eine Erweiterung innerhalb des bestehenden Gebäudevolu-
mens nicht möglich oder nicht zumutbar, so kann sie ausserhalb
erfolgen; die gesamte Erweiterung darf in diesem Fall weder
30 Prozent der zonenwidrig genutzten Fläche noch 100 m2
überschreiten; die Erweiterungen innerhalb des bestehenden
Gebäudevolumens werden nur zur Hälfte angerechnet (Art. 42
Abs. 3 Bst. b RPV).
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 64/2019), Seite 12/21
Die zuständige kantonale Behörde lässt die Beschränkung der Aus-
nützung als öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkung im Grund-
buch anmerken (Art. 44 RPV).
5.2 Die Umnutzung einer vormals zonenfremd gewerblich genutzten
Baute zu Wohn- bzw. Aufenthaltszwecken stellt nach der Rechtspre-
chung keine gewerbliche Nutzung dar (BGE 140 II 509 Erw. 3) und
geht daher über eine teilweise Zweckänderung hinaus. Weil diese Be-
stimmung indessen nur eine teilweise Änderung zulässt und es sich
vorliegend – entgegen der Baugesuchseingabe – um eine vollständige
Zweckänderung des Zwischenbaus (Vers.-Nr. 003) von einem ge-
werblichen Schweinestall in Wohnraum handelt, steht eine nachträgli-
che Bewilligung auch nach Art. 24c RPG nicht zur Disposition. Die ge-
plante Umnutzung von Schweinestallungen zu Aufenthaltsräumlich-
keiten, Verpflegungsmöglichkeiten und Waschgelegenheiten von bzw.
für Menschen ohne Zusammenhang mit einer gewerblichen (oder
landwirtschaftlichen) Arbeitstätigkeit übersteigt das zulässige Mass
einer bloss teilweisen Zweckänderung bei weitem. Im Übrigen wird
durch die neue Fassadengestaltung bzw. die neuen Fenster das
äussere Erscheinungsbild verändert. Es ist offensichtlich, dass die ge-
planten baulichen Massnahmen die Identität der Bauten und Anlagen
und ihrer Umgebung nicht mehr wahren.
Hinzu kommt, dass das zulässige Erweiterungspotential nach Art. 42
Abs. 3 Bst. a und b RPV bereits durch den am 22. Juni 2016 bewillig-
ten Wiederaufbau des Wohnhauses vollständig ausgeschöpft wurde.
Eine räumliche Erweiterung in den angebauten Schweinestall (Vers.-
Nr. 003) ist ausgeschlossen.
5.3 Zu prüfen bleibt, ob der ehemalige Schweinestall (Vers.-Nr. 004)
unter dem Titel von Art. 24c RPG bewilligt werden kann.
Der ehemalige Schweinestall (Vers.-Nr. 004) soll teilweise umgebaut
und als Lagerraum für Materialien und Maschinen aus der allgemeinen
Tierhaltung und Milchverarbeitung an die F._SA vermietet werden.
Gemäss einer im Baubewilligungsverfahren am 22. Februar 2017 ein-
gereichten Lagerliste würden folgende Güter im Gebäude Vers.-
Nr. 004 gelagert: verschiedene Futtermittel, Leergut (Paletten usw.),
Stalleinrichtungen (Absperrgitter usw.), Käsereieinrichtungen, diverse
Elektrogeräte (Handmaschinen usw.), Haushaltgegenstände und Mö-
bel sowie verschiedene Baumaterialien (Latten, Bretter, Platten usw.).
Die Möglichkeit einer Lagerhaltung von Materialien und Maschinen
aus allgemeiner Tierhaltung und Milchverarbeitung scheint nicht aus-
geschlossen, doch fehlt hier ein rechtsgenüglicher Nachweis. Auch
lassen die geplanten baulichen Massnahmen nicht vermuten, dass die
angegebene Mieterin F._SA einer gewerblichen Tätigkeit im Rah-
men ihrer Zweckbestimmung nachgehen wird. Im Weiteren ist eine La-
gernutzung im Hinblick auf die Baupläne nicht plausibel. So ist nicht
ersichtlich, warum die gesamte Fensterfront ausgewechselt werden
musste. Zudem ist die Erschliessung zu den hintereinander angeord-
neten Lagerräumen nur 1,5 m breit, und es besteht keine direkte An-
lieferungsmöglichkeit. Die Türen zu den drei Lagerräumen weisen nur
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 64/2019), Seite 13/21
gerade eine Breite von 0,9 m auf. Ausserdem liegt nicht einmal ein
Mietvertrag mit F._SA vor, die im Übrigen von der gleichen Person
mit Einzelunterschrift vertreten wird und über die gleiche Domi-
ziladresse verfügt wie die Rekurrentin. Jedenfalls liegt auch hier die
Vermutung nahe, dass auch diese Räumlichkeiten zu Aufenthaltszwe-
cken und nicht zu den angegebenen Lagerzwecken verwendet werden
sollen, insbesondere weil auch hier die – immerhin vorbestandenen –
Fenster mit etwas grösseren Isolierfenstern ersetzt worden waren.
5.4 Als Zwischenfazit ergibt sich, dass die baulichen Massnahmen
und die neue Zweckbestimmung den Identitätsgrundsatz verletzen
und damit gewichtigen Interessen der Raumplanung widersprechen.
6.
Im Weiteren ist zu prüfen, ob die beiden geplanten Sitzplätze beim
Wohnhaus von 22 m2 bzw. 45 m2 bewilligungsfähig sind.
Die geplanten Sitzplätze sind aufgrund ihrer Grösse als Bruttoneben-
fläche anrechenbar. Wie bereits ausgeführt, besteht auf dem Grund-
stück jedoch kein Erweiterungspotenzial mehr. Damit sprengen die ge-
planten Sitzplätze den zulässigen Rahmen der Identität nach Art. 24c
RPG in Verbindung mit Art. 42 Abs. 1 RPV. Die Bewilligung für deren
Erstellung wurde demnach zu Recht verweigert.
7.
Abschliessend ist zu prüfen, ob der befestigte Platz im gesamten west-
lichen Bereich bis zur Grenze des Grundstücks Nr. 001 (inkl. LKW-
Abstellplätze) sowie die geplanten PW-Abstellplätze südlich des
Wohnhauses allenfalls nachträglich bewilligungsfähig wären.
7.1 Grundsätzlich können Erweiterungen befestigter Aussenflä-
chen, wie Vorplätze, Zufahrten oder Parkplätze als teilweise Änderung
bestehender Aussenflächen zugelassen werden, soweit dies mit der
Identität der Umgebung vereinbar ist. Als Vergleichsmassstab gilt
auch hier der Zeitpunkt in welchem das betreffende Grundstück Be-
standteil des Nichtbaugebiets im Sinn des Bundesrechts wurde, vor-
liegend somit der 1. Juli 1972. Bei der Prüfung der Frage, ob noch eine
teilweise Änderung vorliegt, wird nicht auf ein festes, höchstzulässiges
Erweiterungsmass abgestellt. Vielmehr ist im Rahmen einer Gesamt-
betrachtung entscheidend, ob die Identität der Umgebung noch ge-
wahrt ist (vgl. BDE 16/2012 vom 4. Juni 2012 Erw. 2.3; BDE 46/2016
vom 30. August 2016 Erw. 2.3.1).
7.2 Der Referenzzeitpunkt vom 1. Juli 1972 ist für dieses Grund-
stück nicht dokumentiert. Das älteste Luftbild stammt aus dem Jahr
1984. Die Situation im Jahr 1984 war vergleichbar mit derjenigen im
Jahr 1995. Die Vorinstanz hat das Jahr 1995 als Referenzzeitpunkt
herangezogen. Zum Vergleich zwischen den Umgebungsflächen aus
dem Jahr 1995 und der aktuellen Situation dienen folgende Luftbilder:
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 64/2019), Seite 14/21
Orthofoto 1995
(Geoportal)
Luftbild von 2017
(www.map.geo.admin.ch)
Aufgrund dieser Aufnahmen zeigt sich deutlich, dass die Umgebungs-
flächen den Rahmen des Zulässigen sprengen. Wie sich auf dem Luft-
bild von 2017 zeigt, wurde die gesamte Umgebungsfläche westlich
und südlich der Gebäude bis zur Grundstücksgrenze bzw. bis zur Gra-
fenaustrasse befestigt. Im Weiteren wurde in der nordöstlichen Ecke
des Grundstücks um das Silo herum eine weitere Fläche befestigt. Die
vorher bestandenen Grünflächen sind bis auf einen schmalen Streifen
entlang der östlichen Grundstücksgrenze komplett verschwunden.
Von einer Identität der Umgebung kann nicht mehr gesprochen wer-
den. Die Erteilung einer nachträglichen Bewilligung ist somit ausge-
schlossen.
8.
Als weiteres Zwischenfazit ergibt sich, dass sowohl die Umnutzung der
Schweineställe (Vers.-Nrn. 003 und 004) als auch die baulichen Mas-
snahmen für Betriebskantine, Aufenthalts- und Lagerräume sowie die
Neugestaltung der Umgebung und Erstellung von Parkplätzen nicht
nur formell, sondern auch materiell rechtswidrig sind.
9.
Nachdem die materielle Rechtswidrigkeit feststeht, bleibt zu prüfen, ob
die von der Vorinstanz verfügte Wiederherstellung des rechtmässigen
Zustands den gesetzlichen Anforderungen entspricht.
9.1 Nach Art. 158 f. PBG verfügt die politische Gemeinde die Wie-
derherstellung des rechtmässigen Zustands, wenn durch die Errich-
tung von Bauten und Anlagen ohne Bewilligung oder auf andere Weise
ein unrechtmässiger Zustand geschaffen wird. Voraussetzung einer
Wiederherstellungsverfügung ist in jedem Fall die formelle und mate-
rielle Rechtswidrigkeit der betreffenden baulichen Massnahme (GVP
1983 Nr. 98).
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 64/2019), Seite 15/21
Können Bauten und Anlagen aufgrund materieller Rechtswidrigkeit
auch nachträglich nicht bewilligt werden, folgt daraus noch nicht not-
wendigerweise, dass sie abgebrochen werden müssen. Vielmehr sind
in jedem Fall die allgemeinen verfassungsrechtlichen Prinzipien des
Bundesrechts, insbesondere die Grundsätze der Verhältnismässigkeit
und des Schutzes des guten Glaubens zu berücksichtigen (B. HEER,
St.Gallisches Bau- und Planungsrecht, Bern 2003, Rz. 1210;
P. HÄNNI, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht,
6. Aufl., Bern 2016, S. 357 f.). Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit
besagt, dass eine Abbruchverfügung nur erlassen werden darf, wenn
diese Massnahme bei objektiver Betrachtung als die einzig geeignete
erscheint, um einen aktuellen baurechtswidrigen Zustand zu beheben.
Sie hat zu unterbleiben, wenn die Abweichung von den Bauvorschrif-
ten nur geringfügig ist, wenn der Abbruch nicht im öffentlichen Inte-
resse liegt oder wenn die berührten öffentlichen Interessen den Scha-
den, der einem Eigentümer aus dem Abbruch erwächst, nicht zu recht-
fertigen vermögen (HEER, a.a.O., Rz. 1211; HÄNNI, a.a.O., S. 358). Auf
den Grundsatz der Verhältnismässigkeit kann sich auch der bösgläu-
bige Bauherr berufen. Er muss aber in Kauf nehmen, dass die Behör-
den aus grundsätzlichen Erwägungen, namentlich zum Schutz der
Rechtsgleichheit und der baurechtlichen Ordnung, dem Interesse der
Wiederherstellung des gesetzmässigen Zustands erhöhtes Gewicht
beilegen und die dem Bauherrn allenfalls erwachsenden Nachteile
nicht oder nur in verringertem Mass berücksichtigen (HEER, a.a.O.,
Rz. 1212 mit Hinweis auf BGE 123 II 255 Erw. 4a mit Hinweisen).
9.2 Die Rekurrentin macht geltend, dass die Schliessung der Küche
und die Entfernung der lose hingestellten Küchenzeile und Geräte un-
verhältnismässig seien, zumal die Idee den ehemaligen Ferkelstall als
Küche für die Asylsuchenden zu nutzen von der Gemeinde stamme.
Gegen die vorgenommenen baulichen Massnahmen in der Landwirt-
schaftszone spricht einerseits der Schutz der Rechtsgleichheit und an-
derseits einer der wichtigsten Grundsätze des Raumplanungsrechts,
die Trennung von Baugebiet und Nichtbaugebiet. Dazu kommt, dass
das Baugrundstück gemäss kantonalem Richtplan in einem Gebiet mit
lückigem Lebensraumverbund liegt. Das öffentliche Interesse an der
Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands ist vorliegend stark zu
gewichten. Das Bundesgericht hat sodann bestätigt, dass an der strik-
ten Einhaltung und Wiederherstellung des gesetzmässigen Zustands
insbesondere aus präjudiziellen Gründen ein erhebliches öffentliches
Interesse besteht. Grundeigentümer und Bauherren, die sich über gel-
tende Vorschriften und Bewilligungen hinwegsetzen, sollen nicht bes-
sergestellt werden als diejenigen, die den vorgeschriebenen Verfah-
rensweg einschlagen und sich an die entsprechenden Vorschriften
halten. Die Einhaltung der Rechtsordnung wäre nicht mehr gewähr-
leistet, wenn Abweichungen von Baubewilligungen oder Bauten ohne
Baubewilligung toleriert würden (Urteil des Bundesgerichtes
1P.708/2006 und 1P.710/2006 vom 13. April 2007 Erw. 5.4 f.;
VerwGE B 2011/63 vom 7. Dezember 2011).
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 64/2019), Seite 16/21
Der angeordnete vollständige Rückbau sowie die Renaturierung sind
zweifellos geeignet, den rechtmässigen Zustand wiederherzustellen.
Auch ist nicht ersichtlich, inwiefern mildere Massnahmen bestehen
könnten. Nur ein teilweiser Rückbau der Wohnraumerweiterung ist
nicht denkbar, nachdem feststeht, dass die Erweiterungsmöglichkei-
ten bereits mit der Wohnhaussanierung ausgeschöpft wurden und kein
weiterer Spielraum mehr besteht. Um den rechtmässigen Zustand wie-
derherzustellen ist deshalb der Rückbau der gesamten baulichen Mas-
snahmen im Zwischenbau erforderlich. Den öffentlichen Interessen
stehen an privaten Interessen der Rekurrentin zunächst Vermögens-
interessen entgegen, nämlich ein Verlust der Erstellungskosten zuzüg-
lich Abbruch- und Wiederherstellungskosten. Hinzu kommt, dass sie
auf die vorgesehene Vermietung der Räumlichkeiten zu Wohnzwe-
cken verzichten muss. Diese privaten Interessen wiegen zwar nicht
leicht, doch die Rekurrentin macht lediglich Unverhältnismässigkeit
geltend in Bezug auf den angeordneten Rückbau der Küche. Doch ge-
rade diesbezüglich ist die Wiederherstellung ohne erheblichen zeitli-
chen und finanziellen Aufwand möglich, zumal wie die Rekurrentin sel-
ber ausführt, die Küchenzeile und Geräte nur lose hingestellt seien.
Die Rekurrentin macht denn auch nur geltend, dass es für die Asylsu-
chenden unzumutbar sei, wieder in der kleinen Küche im Wohnhaus
zu kochen. Auch allfällige weitere private Interessen der Rekurrentin
wiegen die entgegenstehenden gewichtigen öffentlichen Interesse kei-
neswegs auf. Der angeordnete Rückbau erweist sich damit als zumut-
bar und verhältnismässig.
Vorliegend kann sich die Rekurrentin auch nicht auf den Schutz des
guten Glaubens berufen. Sie konnte nicht davon ausgehen, dass sie
zur Bauausführung ermächtigt sei. Vielmehr war die Rekurrentin nicht
zuletzt aufgrund der vorgängigen Brandschadensanierung des Wohn-
hauses mit dem einhergehenden Erweiterungsverbot und der Umge-
bungsgestaltung mit den restriktiven Anforderungen an das Bauen
ausserhalb der Bauzone vertraut, und sie musste geradezu davon
ausgehen, dass die baulichen Massnahmen nicht bewilligungsfähig
waren. Auch konnte die Rekurrentin nicht gutgläubig davon ausgehen,
die Umgebungsgestaltung mit Bodenbefestigung und die Umbauarbei-
ten im Zwischenbau sowie im ehemaligen Schweinestall seien bewilli-
gungsfrei möglich.
10.
Das anlässlich des Augenscheins festgestellte neue Fenster an der
Westfassade des Zwischenbaus im Obergeschoss ist von der ange-
fochtenen Verfügung noch nicht erfasst. Die Vorinstanz und das
AREG werden über die Bewilligungsfähigkeit und eine allfällige Wie-
derherstellung des rechtmässigen Zustands noch zu befinden haben.
11.
Zusammenfassend ergibt sich, dass die nachträgliche Baubewilligung
zu Recht verweigert und richtigerweise die Wiederherstellung des
rechtmässigen Zustands angeordnet wurde. Der Rekurs erweist sich
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 64/2019), Seite 17/21
deshalb als unbegründet und ist abzuweisen. In Ziff. 12 der Baubewil-
ligung für den Wiederaufbau des Wohnhauses vom 22. Juni 2016
wurde zudem rechtskräftig verfügt, dass ein Anschlussgesuch für die
Meteorwasserleitungen an die bestehende Leitung bei der B._ bis
29. Juli 2016 einzureichen sei. Da dies soweit ersichtlich noch nicht
geschehen ist, ist dies durch die Rekurrentin nachzuholen.
12.
Die Rekursgegnerin 2 beantragt ein Nutzungsverbot für die beiden Ge-
bäude Vers.-Nrn. 003 und 004, soweit diese Gegenstand des vorlie-
gend zu beurteilenden Baugesuchs bilden.
12.1 Die Anordnung eines Nutzungsverbots bedeutet einen Eingriff in
die Eigentumsgarantie (Art. 26 der Bundesverfassung, SR 101; abge-
kürzt BV). Grundrechte dürfen eingeschränkt werden, sofern eine ge-
setzliche Grundlage vorliegt, der Eingriff durch ein öffentliches Inte-
resse oder durch den Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt
ist und den Grundsatz der Verhältnismässigkeit wahrt. Zudem muss
der Kerngehalt des betroffenen Grundrechts gewahrt werden (Art. 36
BV).
12.2 Die gesetzliche Grundlage ist in Art. 18 Abs. 1 VRP gegeben,
wonach die Behörde zur Erhaltung des Zustands oder zur Sicherung
bedrohter rechtlicher Interessen vorsorgliche Massnahmen treffen
kann. Vorsorgliche Massnahmen sind dazu bestimmt, einen tatsächli-
chen oder rechtlichen Zustand einstweilen unverändert zu erhalten
oder bedrohte rechtliche Interessen einstweilen sicherzustellen. Beim
Entscheid über die Anordnung vorsorglicher Massnahmen sind die In-
teressen des Gesuchstellers gegen die Interessen der übrigen Betei-
ligten und der Öffentlichkeit abzuwägen (F. GYGI, Bundesverwaltungs-
rechtspflege, 2. Aufl., Bern 1983, S. 246; CAVELTI/VÖGELI, Verwal-
tungsgerichtsbarkeit im Kanton St.Gallen, 2. Aufl., St.Gallen 2003,
N 1107 ff.). Bei positiven Verfügungen kann die Rekursinstanz die Be-
hebung des rechtswidrigen Zustands dadurch erwirken, dass sie einer
allfälligen Beschwerde die aufschiebende Wirkung entzieht (Art. 51
Abs. 1 VRP). Bei negativen Verfügungen können die Rechtsfolgen re-
gelmässig nur durch Anordnung eines Nutzungsverbots vorläufig fest-
gelegt werden.
An der Einhaltung und Durchsetzung der Rechtsordnung besteht
grundsätzlich ein gewichtiges öffentliches Interesse (Urteil des Bun-
desgerichtes 1P.708 und 710/2006 vom 13. April 2007; VerwGE
B 2006/42, B 2006/43, B 2006/44 vom 14. September 2006 Erw. 3c).
Eigenmächtiges Vorgehen und das Schaffen von baurechtswidrigen
Zuständen stellen eine Störung der öffentlichen Ordnung dar, die mög-
lichst frühzeitig unterbunden werden soll; ein erhebliches öffentliches
Interesse besteht zudem in Bezug auf die grundsätzliche Gleichbe-
handlung aller Bürger sowie auf die Glaubwürdigkeit der Verwaltung
(M. RUOSS FIERZ, Massnahmen gegen illegales Bauen, Zürich 1999,
S. 100).
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 64/2019), Seite 18/21
Ein vorsorgliches Nutzungsverbot im Besonderen bezweckt die mög-
lichst frühzeitige Unterbindung von formell widerrechtlichen Nutzun-
gen und soll verhindern, dass der sich eigenmächtig über Vorschriften
hinwegsetzende Bauherr aus seinem widerrechtlichen Vorgehen Vor-
teile ziehen und bessergestellt wird, als der sich korrekt Verhaltende
(RUOSS FIERZ, a.a.O., S. 94). Bei Feststellung der formellen Bau-
rechtswidrigkeit ist der Erlass eines Nutzungsverbots daher grundsätz-
lich geboten und erforderlich; ein solches rechtfertigt sich umso mehr,
wenn feststeht oder zu vermuten ist, dass zusätzlich eine materielle
Rechtswidrigkeit vorliegt (RUOSS FIERZ, a.a.O., S. 99).
12.3 Der Kerngehalt der Eigentumsgarantie wird durch die geplante
Massnahme offensichtlich nicht verletzt, da sich das Nutzungsverbot
nur gegen die geplante, nicht bewilligungsfähige Umnutzung der
Schweineställe richtet. Zu prüfen sind im Folgenden das öffentliche
Interesse an der geplanten Massnahme und deren Verhältnismässig-
keit.
Das Nutzungsverbot dient der einstweiligen Sicherstellung des be-
drohten öffentlichen Interesses an der Durchsetzung der Bauordnung.
Vorliegend betroffen ist namentlich die Durchsetzung des in Art. 75 BV
verankerten Gebots der Trennung von Baugebiet und Nichtbaugebiet,
das zu den zentralen Aufgaben des Raumplanungsgesetzes gehört
(vgl. BBl 1996, 515 und 543). Mit dem Nutzungsverbot soll sicherge-
stellt werden, dass die zonenwidrige Nutzung des Grundstücks
Nr. 001 unterbleibt, bis der rechtmässige Zustand wiederhergestellt
ist. Es liefe den Grundsätzen der Rechtsordnung zuwider, die fortdau-
ernde zonenwidrige Nutzung eines Grundstücks zu dulden, obwohl
keine Aussicht auf dessen Bewilligung besteht.
Eine beabsichtigte Massnahme ist verhältnismässig, wenn sie geeig-
net, erforderlich und zumutbar ist. Das Nutzungsverbot ist geeignet,
die zonenfremde Nutzung bis zur Beendigung des unrechtmässigen
Zustands auf Grundstück Nr. 001 – soweit sie den Zwischenbau
(Vers.-Nr. 003) und den östlichen Bereich des ehemaligen Schweine-
stalls (Vers.-Nr. 004) betrifft – vorerst zu unterbinden. Auch erscheint
das Nutzungsverbot erforderlich bzw. ist kein milderes Mittel ersicht-
lich, mit welchem das öffentliche Interesse verwirklicht werden könnte.
Ebenfalls ist die Zumutbarkeit gegeben, weil das öffentliche Interesse
an der zonenkonformen Nutzung von Nichtbauland jenes der Grund-
eigentümerin, die ehemaligen Schweineställe zu Wohn- und Aufent-
haltszwecken umzunutzen, überwiegt. Weil eine Baubewilligung nicht
in Betracht fällt bzw. der jetzige Zustand auch im Nachhinein nicht le-
galisiert werden kann, ist das Nutzungsverbot verhältnismässig.
12.4 Nach Art. 56 VRP entscheidet die Rekursinstanz, ohne an die
Anträge der Beteiligten gebunden zu sein.
Gemäss Art. 64 in Verbindung mit Art. 51 Abs. 1 VRP hat die Be-
schwerde grundsätzlich aufschiebende Wirkung. Während nach der
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 64/2019), Seite 19/21
früheren Fassung von Art. 51 Abs. 1 VRP für den Entzug der aufschie-
benden Wirkung Gefahr im Verzug erforderlich war, was nach der Pra-
xis eine unmittelbare und schwere Gefährdung wichtiger öffentlicher
Interessen, die sich mit erheblicher Überzeugungskraft zeigt, voraus-
setzte (GVP 1997 Nr. 74), genügt nach geltendem Recht ein wichtiger
Grund. Als wichtiger Grund gilt insbesondere ein öffentliches Inte-
resse, das den sofortigen Vollzug einer Verfügung erfordert. Der Ent-
scheid über die aufschiebende Wirkung erfordert im Rahmen der Ver-
hältnismässigkeitsprüfung eine Interessenabwägung (Botschaft der
Regierung vom 28. Februar 2006 zum V. Nachtrag zum Gesetz über
die Verwaltungsrechtspflege, ABl 2006, 837).
An der Einhaltung und Durchsetzung der Rechtsordnung besteht ein
gewichtiges öffentliches Interesse (Urteil des Bundesgerichtes
1P.708/2006 und 1P.710/2006 vom 13. April 2007; VerwGE
B 2006/42, B 2006/43 und B 2006/44 vom 14. September 2006
Erw. 3c). In Anbetracht der Tatsache, dass bei einem Weiterzug die-
ses Entscheids weitere Monate vergehen, bis ein endgültiger Ent-
scheid vorliegt, ist es gerechtfertigt, die aufschiebende Wirkung für ein
allfälliges Beschwerdeverfahren zu entziehen. Das fortwährende Dul-
den der zumindest formell rechtswidrigen Umnutzung bis zum Ab-
schluss aller Rechtsmittelverfahren würde zu einem stossenden Er-
gebnis führen. Weiter soll die Nutzung der formell rechtswidrigen Bau-
ten auch aus Überlegungen hinsichtlich Rechtsgleichheit sowie präju-
diziellen Gründen unterbunden werden. Diesen ausgewiesenen öf-
fentlichen Interessen steht einzig das private Interesse der Rekurrentin
an der Fortführung der Nutzung gegenüber. Diese privaten Interessen
vermögen aber die Aufrechterhaltung eines rechtswidrigen Zustands
nicht zu überwiegen.
12.5 Nach Art. 106 Abs. 1 VRP kann die Behörde die für den Fall des
Ungehorsams gesetzlich vorgesehene Strafe androhen. Enthält der
Erlass keine Strafbestimmung, so kann die in Art. 292 des Schweize-
rischen Strafgesetzbuchs (SR 311; abgekürzt StGB) vorgesehene
Strafe angedroht werden (Art. 106 Abs. 2 VRP). Allerdings kommt
Art. 292 StGB nur subsidiär dort zur Anwendung, wo keine andere Be-
stimmung des (Neben-)Strafrechts oder des kantonalen Strafrechts
den entsprechenden Ungehorsam als solchen mit Strafe bedroht
(RIEDO/BOHNER, Basler Kommentar II zum Strafrecht, StGB II,
Art. 111-392, 2. Aufl., Basel 2007, N 28a zu Art. 292). Der im Raum
stehende Ungehorsam gegen ein von der Rechtsmittelinstanz verfüg-
tes Nutzungsverbot wird durch keine andere strafrechtliche Bestim-
mung mit Strafe bedroht. Die Anwendung von Art. 292 StGB ist dem-
nach zulässig und der Rekurrentin eine entsprechende Strafe bei
Missachtung des Nutzungsverbots anzudrohen.
13.
13.1 Nach Art. 95 Abs. 1 VRP hat in Streitigkeiten jener Beteiligte die
Kosten zu tragen, dessen Begehren ganz oder teilweise abgewiesen
werden. Die Entscheidgebühr beträgt Fr. 3'500.– (Nr. 10.01 des Ge-
bührentarifs für die Kantons- und Gemeindeverwaltung, sGS 821.5).
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 64/2019), Seite 20/21
Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend sind die amtlichen Kos-
ten der Rekurrentin zu überbinden.
13.2 Der von der Rekurrentin am 8. März 2018 geleistete Kostenvor-
schuss von Fr. 1'000.– wird angerechnet.
14.
Rekurrentin und Rekursgegnerin 2 stellen ein Begehren um Ersatz der
ausseramtlichen Kosten.
14.1 Im Rekursverfahren werden ausseramtliche Kosten entschädigt,
soweit sie auf Grund der Sach- und Rechtslage notwendig und ange-
messen erscheinen (Art. 98 Abs. 2 VRP). Die ausseramtliche Ent-
schädigung wird den am Verfahren Beteiligten nach Obsiegen und Un-
terliegen auferlegt (Art. 98bis VRP). Die Vorschriften der Schweizeri-
schen Zivilprozessordnung (SR 272) finden sachgemäss Anwendung
(Art. 98ter VRP). Nicht anwaltlich vertretene Verfahrensbeteiligte ha-
ben grundsätzlich mangels eines besonderen Aufwands keinen An-
spruch auf eine ausseramtliche Entschädigung (Art. 98ter VRP in Ver-
bindung mit Art. 95 Abs. 3 Bst. c ZPO; vgl. dazu und zum Folgenden:
VerwGE B 2013/178 vom 12. Februar 2014 Erw. 4.3 ff., zusammen-
gefasst in: Baudepartement SG, Juristische Mitteilungen 2014/I/6).
Dass ihr gleichwohl ersatzfähige Kosten für Umtriebe erwachsen, ist
ungewöhnlich und bedarf deshalb einer besonderen Begründung.
Eine Umtriebsentschädigung erfolgt somit nur ausnahmsweise, insbe-
sondere wenn es sich um eine komplizierte Sache mit hohem Streit-
wert handelt, wenn der getätigte Aufwand erheblich ist und zwischen
dem betrieblichen Aufwand und dem Ergebnis der Interessenwahrung
ein vernünftiges Verhältnis besteht.
14.2 Da die Rekurrentin mit ihren Anträgen unterliegt, hat sie von
vornherein keinen Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung.
Ihr Begehren ist deshalb abzuweisen.
14.3 Die Rekursgegnerin 2 liess sich anwaltlich nicht vertreten und
bringt auch keine Begründung vor, warum ihr eine Umtriebsentschädi-
gung zugesprochen werden sollte. Trotz ihres Obsiegens kann der Re-
kursgegnerin 2 demgemäss keine ausseramtliche Entschädigung
bzw. Umtriebsentschädigung zugesprochen werden. Ihr Begehren ist
deshalb abzuweisen.