Decision ID: e002747c-8884-5ac4-b14f-ce3bce6dfe9a
Year: 2016
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Sachverhalt:
A.
Aufgrund von Differenzen über die Bewertung des Übertragungsnetzes
und Befürchtungen, die Berechtigung an Forderungen zu verlieren, verwei-
gerte die Stadt Zürich als einzige Eigentümerin von Leitungen des schwei-
zerischen Übertragungsnetzes (Netzebene 1) Ende 2012 den Abschluss
des Sacheinlagevertrages zur Überführung der Aktien der ewz Übertra-
gungsnetz AG auf die nationale Netzgesellschaft Swissgrid AG. Damit gin-
gen die betreffenden Leitungen nicht innerhalb der gesetzlich vorgesehe-
nen Frist auf die nationale Netzgesellschaft über. Die Übertragung erfolgte
schliesslich nach gerichtlicher Beurteilung gewisser Rechtsfragen auf den
5. Januar 2015.
B.
Aufgrund dieser Verzögerung entstanden der ewz Übertragungsnetz AG
auch in den Tarifjahren 2013 und 2014 Kosten für ihren Teil des Übertra-
gungsnetzes. Die ewz Übertragungsnetz AG gelangte am 19. Dezember
2013 an die Eidgenössische Elektrizitätskommission (ElCom) und bean-
tragte die Festsetzung der Entschädigung für die anrechenbaren Kapital-
und "Verwaltungs-"Kosten auf der Basis der Ist-Kosten gemäss Bilanz und
Erfolgsrechnung 2013 und eine Anweisung an Swissgrid AG, die Differenz
zwischen der bezahlten und geschuldeten Entschädigung sofort nach
Rechtskraft der Verfügung zu bezahlen, einschliesslich Zins. Im weiteren
Verfahren bezifferte die ewz Übertragungsnetz AG ihre Forderungen, prä-
zisierte und ergänzte ihre Anträge und beantragte insbesondere eine Aus-
dehnung auf die Kosten des Tarifjahrs 2014.
C.
Am 13. November 2014 erliess die ElCom eine Verfügung, bestimmte,
dass die anrechenbaren Netzkosten des Übertragungsnetzes der ewz
Übertragungsnetz AG für das Tarifjahr 2013 gestützt auf die Werte per
31.12.2011 zu entschädigen seien, diejenigen für das Tarifjahr gestützt auf
die Werte per 31.12.2012 (Dispositiv-Ziff. 1); dass die Entschädigung mit
Rechtskraft der Verfügung fällig werde und die Swissgrid AG berechtigt sei,
diese Kosten nach Massgabe der tatsächlich geleisteten Zahlung in die
künftigen Tarife des Übertragungsnetzes einzurechnen (Dispositiv-Ziff. 2).
Weiter hielt die ElCom fest, die wegen der nicht fristgerechten Überführung
des Übertragungsnetzes der ewz doppelt angefallenen Betriebskosten
seien nur einmal anrechenbar und Letztere habe keinen Anspruch auf Ent-
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schädigung dieser Kosten (Dispositiv-Ziff. 3) und dass allfällige Deckungs-
differenzen nach Massgabe der Weisung der ElCom 1/2012 auszugleichen
und zu verzinsen seien (Dispositiv-Ziff. 4). Schliesslich auferlegte die El-
Com der ewz Übertragungsnetz AG und der Swissgrid AG je Fr. 2'225.—
Verfahrenskosten unter solidarischer Haftung (Dispositiv-Ziff. 5).
D.
Am 5. Januar 2015 erhebt die ewz Übertragungsnetz AG (Beschwerdefüh-
rerin) Beschwerde gegen die Verfügung der ElCom (Vorinstanz) vom
13. November 2014 und beantragt die Aufhebung der Dispositiv-Ziffern 3
und 5. In formeller Hinsicht macht die Beschwerdeführerin geltend, Ziff. 3
der angefochtenen Verfügung regle die Frage der Anrechenbarkeit mut-
masslich doppelt angefallener Betriebskosten abschliessend und stelle da-
her insoweit eine anfechtbare Endverfügung dar. Sie könne daher die Be-
triebskosten nicht mehr geltend machen, sollte diese Verfügungsbestim-
mung in Rechtskraft erwachsen. In materieller Hinsicht bringt die Be-
schwerdeführerin vor, die anrechenbaren Kosten seien im Stromversor-
gungsgesetz vom 23. März 2007 (StromVG, SR 734.7) geregelt, tatsäch-
lich angefallene Betriebskosten seien zu entschädigen, soweit sie effizient
seien. Die Effizienz bemesse sich nach einem Vergleich zwischen den
Netzbetreibern. Die Auffassung der Vorinstanz sei gesetzwidrig. Zudem
würde die Nichtanerkennung von (Betriebs-)Kosten in Millionenhöhe die
Rechtsweggarantie beeinträchtigen, nämlich die Möglichkeit, eine Streitsa-
che gerichtlich beurteilen zu lassen in unzumutbarer Weise erschweren,
wenn – wie vorliegend – wegen der dadurch bewirkten Verzögerung ge-
wisse Kosten nicht mehr geltend gemacht werden könnten.
E.
Die Vorinstanz verzichtet mit Eingabe vom 24. Februar 2015 auf eine Ver-
nehmlassung, während Swissgrid AG (Beschwerdegegnerin) in ihrer Be-
schwerdeantwort vom 27. März 2015 darauf hinweist, dass eine Verfügung
keine abstrakten, theoretischen Rechtsfragen beantworte. Der Dispositiv-
Ziff. 3 fehle ein konkreter Regelungsgegenstand, insbesondere seien die
Kosten nicht ermittelt worden. Sie beantragt eine Sistierung des Verfahrens
bis über die Anrechenbarkeit der tatsächlichen Betriebskosten 2013 ent-
schieden sei.
F.
Die Beschwerdeführerin bestätigt in der Replik vom 24. April 2015 ihre An-
träge und Standpunkte und betont, Dispositiv-Ziff. 3 sei ihres Erachtens
eine Anordnung im Einzelfall, die sich auf Bundesrecht stütze und einen
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konkreten Sachverhalt regle. Eine Sistierung des Verfahrens lehnte sie ab.
Auch die Vorinstanz lehnte eine Sistierung in ihrer Stellungnahme vom
1. Mai 2015 ab.
G.
Mit Zwischenverfügung vom 8. Mai 2015 wurde der Sistierungsantrag der
Beschwerdegegnerin abgewiesen.
H.
In ihrer Duplik vom 3. Juni 2015 beantragt die Beschwerdegegnerin die
Rückweisung der Angelegenheit an die Vorinstanz zur Festsetzung der al-
lenfalls doppelt angefallenen Betriebskosten im Rahmen einer Ist-Kosten-
Prüfung der anrechenbaren Netzkosten für die Beschwerdeführerin für die
Jahre 2013 und 2014. Zur Begründung bringt sie vor, mit der angefochte-
nen Verfügung sei einzig im Grundsatz angeordnet worden, doppelt ange-
fallene Betriebskosten seien nur einmal anrechenbar. Indessen sei offen
gelassen worden, um welche tatsächlichen Kostenpositionen es sich dabei
handle und in welcher Höhe. Bei der Beschwerdeführerin würden die so-
genannten Ist-Kosten für die Jahre 2013 und 2014 vorliegen und die Vo-
rinstanz könne nun die behördliche Prüfung vornehmen. Auch in den Vor-
jahren habe die Vorinstanz diese Kosten jeweils geprüft. Zudem sei eine
Prüfung der anrechenbaren (Ist-)Netzkosten zwingend erforderlich für die
abschliessende Erhebung der Entschädigung für die Überführung des Net-
zes.
I.
Die Beschwerdeführerin verzichtet mit Eingabe vom 7. Juli 2015 auf eine
Stellungnahme zum Rückweisungsantrag und verweist auf den von ihr in
den bisherigen Rechtsschriften aufgezeigten Spielraum.
J.
Auf die übrigen Vorbringen und die sich bei den Akten befindlichen Schrift-
stücke wird in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen, soweit sie
entscheidrelevant sind.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
(VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden
gegen Verfügungen nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom
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20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021). Zunächst ist das Vorliegen ei-
nes tauglichen Anfechtungsobjektes zu prüfen.
1.1.1 Als Verfügungen im Sinne von Art. 5 Abs. 1 VwVG gelten hoheitliche,
auf Rechtswirkungen ausgerichtete und verbindliche Anordnungen einer
Behörde im Einzelfall, welche sich auf öffentliches Recht des Bundes stüt-
zen und die Begründung, Änderung oder Aufhebung von Rechten oder
Pflichten zum Gegenstand haben (Bst. a). Ebenso gelten als Verfügung in
diesem Sinne Feststellungen des Bestehens, Nichtbestehens oder Umfan-
ges von Rechten und Pflichten (Bst. b) sowie die Abweisung von Begehren
auf Begründung, Änderung, Aufhebung oder Feststellung von Rechten und
Pflichten, oder das Nichteintreten auf solche Begehren (Bst. c; vgl. Urteil
des BVGer vom 28. September 2015 A-1255/2015 E. 1.1.4; ULRICH
HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht,
6. Aufl., 2010, Rz. 854 ff.; PIERRE TSCHANNEN/ULRICH ZIMMERLI/MARKUS
MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl., 2014, § 28 Rz. 17 f. und
31; RENÉ WIEDERKEHR/PAUL RICHLI, Praxis des allgemeinen Verwaltungs-
rechts, Band I, 2012, Rz. 2145 ff., insb. Rz. 2209 ff.). Eine Verfügung muss
ohne weitere Konkretisierungs-Verfügung unmittelbar durchsetzbar sein
(BGE 121 I 313 E. 2.a). Dies bedingt eine minimale Präzision und Klarheit.
Für den Verfügungsadressaten und die Behörde muss klar und unmissver-
ständlich sein, was zwischen ihnen gilt; nur so erfüllt die Verfügung die für
sie spezifischen Kriterien der direkten Vollstreckbarkeit und der beschwer-
demässigen Anfechtbarkeit (BGE 134 II 272 E. 3.2; MARKUS MÜLLER, in
Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über das
Verwaltungsverfahren, 2008, Art. 5 Rz. 19, WIEDERKEHR/RICHLI, a.a.O.,
Rz. 2213). Für das Vorliegen einer Verfügung ist dabei nicht massgebend,
ob sie als solche gezeichnet ist und eine Rechtsmittelbelehrung enthält
oder den gesetzlichen Formvorschriften für eine Verfügung entspricht.
Massgebend ist vielmehr, ob die inhaltlichen Strukturmerkmale einer Ver-
fügung vorhanden sind (Urteile des BVGer C-8135/2010 vom 10. Januar
2013 E. 1.4 und A-8518/2007 vom 18. September 2008 E. 4.4).
Die Mitteilung einer Rechtsauffassung einer Behörde stellt in der Regel
keine anfechtbare Verfügung dar (vgl. BGE 121 II 473 E. 2.c und 135 II 30
E. 1.1), ebenso wenig sind abstrakte Rechtsfragen feststellungsfähig (MÜL-
LER, a.a.O., Rz. 58 zu Art. 5 VwVG). Nur ausnahmsweise hatte das Bun-
desgericht die Ankündigung einer Verwaltungspraxis als Verfügung einge-
stuft und ist auf eine entsprechende Beschwerde eingetreten (BGE 114 Ib
190 E. 1.a). In jenem Fall ging es um die Ankündigung, keine Ausnahme-
bewilligungen mehr zu erteilen bezüglich der Länge, des Gewichts und der
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Höhe von Fahrzeugen für bestimmte Fahrten. Diese Ankündigung defi-
nierte die Haltung der Behörde dermassen klar und schränkte deren Hand-
lungsspielraum so stark ein, dass sie einem Entscheid gleichkam und der
Beschwerdeführer nicht erst die mit Gewissheit absehbare Verweigerung
einer Bewilligung abwarten musste.
1.1.2 Die Beschwerdeführerin ficht die Ziffern 3 und 5 des Dispositivs der
Verfügung vom 13. November 2014 an. Mit Letzterer werden der Be-
schwerdeführerin Kosten für das Verfahren in der Höhe von Fr. 2'225.—
auferlegt, es handelt sich insofern offensichtlich um eine Verfügung im dar-
gelegten Sinn, wird sie doch gestützt auf öffentliches Recht des Bundes
zur Zahlung einer Geldsumme verpflichtet.
1.1.3 Zu prüfen ist jedoch, ob auch der Dispositiv-Ziff. 3 Verfügungscharak-
ter zukommt. Diese lautet wie folgt: "Die wegen der nicht fristgerechten
Überführung des Übertragungsnetzes der ewz doppelt angefallenen Be-
triebskosten sind nur einmal anrechenbar. Die ewz Übertragungsnetz AG
hat keinen Anspruch auf Entschädigung dieser Kosten." In der Begründung
hierzu führt die Vorinstanz aus, aufgrund der damals vorliegenden Akten
nicht in der Lage zu sein, abschliessend zu beurteilen, ob und in welcher
Höhe doppelte Kosten angefallen seien und lediglich im Grundsatz über
die Anrechenbarkeit allfälliger doppelt angefallener (Verwaltungs-)Kosten
entscheiden zu können (Verfügung, Rz. 31 f.).
1.1.4 Die Beschwerdeführerin erachtet die Frage der Anrechenbarkeit mut-
masslich doppelt angefallener Betriebskosten als bereits abschliessend
geregelt und befürchtet rechtliche und tatsächliche Nachteile, wenn dies in
Rechtskraft erwachsen würde. Die Beschwerdegegnerin bestreitet den
Verfügungscharakter nicht ausdrücklich, weist aber darauf hin, dass eine
abstrakte, theoretische Frage ohne hinreichende Sachverhaltsermittlung
behandelt worden sei. Es fehle an einem konkreten Regelungsgegen-
stand.
1.1.5 Die Dispositiv-Ziff. 3 richtet sich an die Beschwerdeführerin und die
Beschwerdegegnerin und ist insofern individuell. Hingegen ist nicht klar,
welche konkreten Kosten der Beschwerdeführerin betroffen sind bzw. ob
es solche überhaupt gibt. Die Vorinstanz hat vielmehr zu einer Rechtsfrage
in abstrakter und allgemeiner Weise Stellung genommen. Sie dürfte daher
in einem weiteren Schritt zu ermitteln haben, ob überhaupt und gegebe-
nenfalls in welchem Umfang es doppelt angefallene Betriebskosten in den
Tarifjahren 2013 und 2014 gab.
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Zwar sehen Art. 5 Abs. 1 Bst. b und Art. 25 Abs. 1 VwVG ausdrücklich auch
Feststellungsverfügungen vor. Diese können – anders als die in Art. 5
Abs. 1 Bst. a VwVG aufgezählten Verfügungsarten – nicht unmittelbar voll-
streckt werden, stellen aber dennoch die Rechte und Pflichten in einem
konkreten Einzelfall fest und sind verbindlich. Vorliegend hat die Vorinstanz
jedoch keinen konkreten Einzelfall geregelt, d.h. sie hat weder Feststellun-
gen zu konkreten Rechten oder Pflichten der Beschwerdeführerin und der
Beschwerdegegnerin getroffen noch den diesbezüglichen Sachverhalt be-
reits umfassend ermittelt, wie sie im Übrigen auch selbst einräumt. Die mit-
geteilte Rechtsauffassung ist nicht derart konkret oder schränkt den Hand-
lungsspielraum der Vorinstanz bereits so stark ein, dass sie einem Ent-
scheid gleichkommt bzw. eine allenfalls noch zu erlassende Verfügung
über die anrechenbaren Kosten der Beschwerdeführerin in den Tarifjahren
2013 und 2014 geradezu vorweg nimmt. Die Dispositiv-Ziff. 3 kann daher
auch aus diesem Grund nicht als Verfügung eingestuft werden. Es ist zu-
dem nicht ausgeschlossen, dass die Vorinstanz, in Kenntnis des gesamten
rechtlich relevanten Sachverhalts, dannzumal auf ihre Auffassung zurück-
kommt.
1.1.6 Der Anordnung in Ziff. 3 der angefochtenen Verfügung mangelt es
somit am Verfügungscharakter. Diese stellt daher kein Anfechtungsobjekt
dar, weshalb insofern auf die Beschwerde nicht einzutreten ist.
1.2 Die ElCom gehört zu den Behörden nach Art. 33 Bst. f VGG und ist
daher eine Vorinstanz des Bundesverwaltungsgerichts. Eine Ausnahme
nach Art. 32 VGG, was das Sachgebiet angeht, ist nicht gegeben. Dem-
nach ist das Bundesverwaltungsgericht für die Beurteilung der erhobenen
Beschwerde grundsätzlich zuständig (vgl. auch Art. 23 StromVG).
1.3 Zur Beschwerde ist berechtigt, wer am Verfahren vor der Vorinstanz
teilgenommen hat, durch die angefochtene Verfügung besonders berührt
ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung
hat (Art. 48 Abs. 1 VwVG). Die Beschwerdeführerin war Partei im vo-
rinstanzlichen Verfahren und ist mit ihren Anträgen unterlegen. Sie ist damit
zur Beschwerde grundsätzlich legitimiert.
1.4 Auf die form- und fristgerecht eingereichte Beschwerde ist daher teil-
weise einzutreten, nämlich soweit die Kostenfrage, d.h. Dispositiv-Ziff. 5
betreffend.
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2.
Die Beschwerdeführerin macht geltend, im Falle des vollständigen Obsie-
gens könne ihr für das Verfahren vor der ElCom keine Gebühr auferlegt
werden. Die Dispositiv-Ziff. 5 sei daher aufzuheben.
2.1 Die Vorinstanz erwog, gemäss Art. 1 Abs. 3 der Verordnung über Ge-
bühren und Aufsichtsabgaben im Energiebereich vom 22. November 2006
(GebV-En, SR 730.05) i.V.m. Art. 2 Abs. 1 der Allgemeinen Gebührenver-
ordnung vom 8. September 2004 (AllgGebV, SR 172.041.1) habe eine Ge-
bühr zu bezahlen, wer eine Verfügung veranlasse. Sowohl die Beschwer-
deführerin wie auch die Beschwerdegegnerin würden im vorliegenden Ver-
fahren teilweise mit ihren Anträgen unterliegen. Ausserdem sei davon aus-
zugehen, dass dieses Verfahren zumindest in Bezug auf gewisse Fragen
vermeidbar gewesen wäre. In diesem Lichte hätten die beiden Parteien
das Verfahren gemeinsam verursacht und die Gebühr sei ihnen zu gleichen
Teilen und unter solidarischer Haftung aufzuerlegen. Zudem legte die Vo-
rinstanz den angefallenen Aufwand dar.
2.2 Gemäss Art. 21 Abs. 5 StromVG werden die Kosten der ElCom durch
Verwaltungsgebühren gedeckt, der Bundesrat regelt die Einzelheiten.
Art. 13a Abs. 1 Bst. a GebV-En hält den Grundsatz fest, dass die ElCom
Gebühren namentlich für Verfügungen und Entscheide im Zusammenhang
mit der Stromversorgung erhebt. Art. 1 Abs. 3 GebV-En verweist auf die
AllgGebV, soweit Erstere keine besonderen Bestimmungen enthält.
Aus der Begründung der Gebührenfestsetzung ergibt sich, dass die Vor-
instanz ihrer Praxis gefolgt ist, die bereits mehrfach vom Bundesverwal-
tungsgericht zu beurteilen war. Die angewandten Grundsätze und Berech-
nungsschritte für die Gebührenberechnung wurden stets für rechtens be-
funden, ebenso, dass die Vorinstanz das Unterliegen berücksichtigt (Ur-
teile des BVGer A-2606/2009 vom 11. November 2010 E. 18.3 f.,
A-2654/2009 vom 7. Mai 2013 E. 11.1 und A-2518/2012 vom 7. Januar
2014 E. 5). Aus der Entwicklung der Rechtsbegehren der Beschwerdefüh-
rerin im vorinstanzlichen Verfahren (vgl. Verfügung, Rz. 1-5) ergibt sich,
dass zwischen den Parteien verschiedene Differenzen über die Berech-
nung der Entschädigung bestanden, insbesondere, ob die Werte am
31. Dezember 2013 bzw. 2014 oder die dem Basisjahrprinzip entsprechen-
den Werte vom 31. Dezember 2011 und 2012 massgebend seien. Auch
wenn die Dispositiv-Ziff. 3 bzw. der ihr zugrunde liegende Streitpunkt bei
der Kostenauferlegung nicht berücksichtigt wird, ist der Schluss der Vo-
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rinstanz, beide Parteien hätten das Verfahren veranlasst, nicht zu bean-
standen und wird im Übrigen auch nicht substantiiert gerügt. Ebenso wenig
wird die Höhe der Gebühren bestritten. Die dagegen gerichtete Be-
schwerde ist daher als unbegründet abzuweisen.
3.
3.1
Die Verfahrenskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei auf-
erlegt (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Keine Verfahrenskosten werden Vorinstan-
zen oder beschwerdeführenden und unterliegenden Bundesbehörden auf-
erlegt (Art. 63 Abs. 2 VwVG). Die Spruchgebühr richtet sich nach Umfang
und Schwierigkeit der Streitsache, Art der Prozessführung und finanzieller
Lage der Parteien. Sie beträgt bei einer Streitigkeit mit Vermögensinte-
resse Fr. 100.— bis Fr. 50'000.— (Art. 63 Abs. 4bis Bst. b VwVG und Art. 2
Abs. 1 sowie Art. 4 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten
und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR
173.320.2]). Vorliegend ist von einer Streitigkeit mit Vermögensinteresse
auszugehen. Angesichts der Rechtsbegehren und Vorbringen der Be-
schwerdeführerin zu den sog. Verwaltungskosten ist sicher ein Streitwert
von über einer Millionen Franken gegeben, womit der diesbezügliche Ge-
bührenrahmen von Fr. 7'000.— bis Fr. 40'000.— nach Art. 4 VGKE zur An-
wendung kommt. Sowohl der Umfang des Falles als auch die Komplexität
der letztlich zu beurteilenden Streitfragen sind im unteren Bereich anzusie-
deln. In Anwendung der erwähnten Kriterien werden die Verfahrenskosten
daher auf Fr. 8'000.— festgesetzt und der Beschwerdeführerin auferlegt.
Diese werden dem geleisteten Kostenvorschuss von Fr. 12'000.— entnom-
men. Der Restbetrag von Fr. 4'000.— wird der Beschwerdeführerin nach
Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zurückerstattet.
3.2 Der ganz oder teilweise obsiegenden Partei ist von Amtes wegen oder
auf Begehren eine Entschädigung für ihr erwachsene notwendige und ver-
hältnismässig hohe Kosten zuzusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG i.V.m.
Art. 7 ff. VGKE). Keinen Anspruch auf Parteientschädigung haben Bundes-
behörden und, in der Regel, andere Behörden, die als Parteien auftreten.
Sind die Kosten verhältnismässig gering, so kann überdies von einer Par-
teientschädigung abgesehen werden (Art. 7 Abs. 3 und 4 VGKE). Aufgrund
ihres Unterliegens hat die Beschwerdeführerin keinen Anspruch auf Partei-
entschädigung. Ebenso wenig hat die nicht anwaltlich vertretene Be-
schwerdegegnerin oder die Vorinstanz Anspruch auf eine Parteientschädi-
gung.
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