Decision ID: 84eaa611-f9ce-5c0d-8863-ef07b3ee474f
Year: 2006
Language: it
Court: TI_TCA
Chamber: TI_TCA_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: public_law

ritenuto,
in fatto
A. Nella seduta del 15 febbraio 2000, il consiglio comunale di RI 1 ha adottato la revisione generale del piano regolatore. Con decisione n. del 9 luglio 20, il Consiglio di Stato si è pronunciato sull’approvazione di questa revisione. In particolare, e per quanto qui di interesse, l’esecutivo cantonale ha in quell’occasione preannunciato l’intenzione di non approvare, così come adottato dal consiglio comunale, l’inserimento dei fondi n. 3 e 4 (parzialmente) nella zona di contorno al nucleo tradizionale (Cn; cfr. decisione citata pag. 21 e seg.), l’ampliamento della zona edificabile in località B con l’inserimento dei fondi n. 5, 6 e 8 (parzialmente) RFD nella zona residenziale estensiva (Re; cfr. decisione citata pag. 27) e la zona industriale Ia in località L (cfr. decisione citata, pag. 29).
Nel contempo, il Governo ha concesso al comune la facoltà di esprimersi in merito alla sua manifestata intenzione di negare l’approvazione del PR su questi punti. Facoltà di cui ha fatto uso il comune, il quale, nelle sue osservazioni del 10 settembre
2002, ha
ribadito sui primi due punti la decisione del consiglio comunale mentre per la questione della zona industriale L ha confermato la sua disponibilità ad adeguare il PR secondo quanto proposto dal Consiglio di Stato, a condizione di non dover sopportare alcun onere finanziario.
B.
del _ il Consiglio di Stato ha negato l’approvazione all’inserimento in zona Re dei mappali n. 5, 6 e 8 RFD in località B ed ha attribuito gli stessi alla zona agricola. Nella propria decisione esso ha ribadito la necessità di mantenere l’attuale limite di zona in corrispondenza di via B_; l’estensione della zona residenziale a monte della stessa non sarebbe stata opportuna in quanto avrebbe posto le premesse per la creazione di un ampio azzonamento a carattere edificabile in loco e sarebbe andato ad intaccare un ampio contesto caratterizzato da edifici sparsi. L’inclusione di soli tre fondi in zona residenziale contrastava coi principi pianificatori; gli stessi non potevano infatti essere estrapolati dal contesto in cui sono inseriti, caratterizzato - come detto - dalla presenza di altri edifici aventi le stesse caratteristiche di edifici sparsi nel territorio. L’assegnazione di questi fondi alla zona edificabile non poteva essere legittimata solo dalla volontà di sanare la situazione edificatoria esistente (decisione citata, pag. 11 e seg.).
Anche per la zona Cn il Consiglio di Stato ha negato l’inserimen-to dei mappali n. 3 e 4 RFD, ritenuto che l’attuazione delle potenzialità edificatorie in quella zona pregiudicherebbe fortemente la definizione del nucleo sottostante nei suoi limiti e colmerebbero quello stacco necessario per il rispetto della sostanza edificata sottostante, compromettendo gli scopi di salvaguardia del nucleo tradizionale inserito nell’inventario federale degli insediamenti svizzeri da proteggere (ISOS). L'esecutivo ha quindi ordinato al comune di elaborare una variante pianificatoria per la definizione e regolamentazione dei fondi in questione (decisione citata, pag. 4 e seg.).
Per quanto riguarda la zona industriale L, il Consiglio di Stato ha pure confermato la non approvazione, dal momento che un approfondimento della tematica pianificatoria si rendeva necessario per garantire il coordinamento della pianificazione locale con il piano dei trasporti del Mendrisiotto (decisione citata, pag. 13).
C. Con ricorso del 10 giugno 2003 il RI 1 è insorto innanzi a questo Tribunale avverso quest’ultima decisione governativa, postulandone l’annullamento e la conferma dell’assetto pianificatorio adottato dal consiglio comunale. Ha pure chiesto di accertare che tutti i costi della variante di PR imposta dal Consiglio di Stato per l’adeguamento della zona industriale Ia in località L fossero a carico dell’autorità cantonale. Dei motivi si dirà nei considerandi.
D. La divisione della pianificazione territoriale, riproponendo in sostanza quanto esposto dal Consiglio di Stato nella risoluzione precitata ha postulato la reiezione del gravame.
In data 13 maggio 2004 si sono tenuti l’udienza ed il sopralluogo in contraddittorio. In questa sede il comune, preso atto delle osservazioni del 10 settembre 2003 della divisione della pianificazione territoriale in rappresentanza del Cantone Ticino, con cui l’autorità cantonale ha confermato che i costi relativi alla variante pianificatoria sarebbero stati assunti dal progetto autostradale, ha quindi ritenuto evasa la relativa censura. Il ricorso è pertanto divenuto privo di oggetto su questo punto. Per il rimanente, le parti si sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e richieste.
Per completezza va osservato che anche alcuni privati hanno contestato la decisione dell’esecutivo cantonale sull’aspetto della zona edificabile B e sull’inserimento dei fondi n. 3 e 4 RFD nella zona Cn. I rispettivi ricorsi sono stati evasi in data odierna con separate decisioni.
Considerato,

in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo, in cui è stato integrato il Tribunale della pianificazione del territorio con effetto al 14 luglio 2006 (BU 2006, pag. 215 segg.), è data, il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione del ricorrente certa (art. 38 cpv. 4 lett. a LALPT). Il ricorso è dunque ammissibile nella misura in cui non è divenuto privo di oggetto relativamente alle censure relative alla zona industriale L.
2. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c; II-1999 n. 27 consid. 3; II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
3. A proposito dell’esclusione dei fondi n. 3 e 4 RFD dalla zona di contorno del nucleo, operata dal Consiglio di Stato con la decisione qui impugnata, il comune sostiene che la normativa della zona Cn (art. 35 NAPR) così come adottata dal consiglio comunale – il cui scopo consiste nel tutelare adeguatamente il nucleo storico e tradizionale di RI 1 nel rispetto degli elementi di pregio ambientale ed architettonico – sarebbe già di per sé più ristrettiva rispetto a quanto previsto per altre zone edificabili. A ciò andrebbe aggiunto il fatto che il comparto in questione è già prevalentemente edificato e adibito a scopi residenziali. Il comune considera inoltre come non vincolante l’inventario degli insediamenti svizzeri da proteggere nel quale è inserito pure il nucleo di RI 1: tale documento non interferirebbe nella sua pianificazione ma costituirebbe unicamente un atto di sensibilizzazione. Il comune ricorrente ritiene di conseguenza la decisione dell’esecutivo cantonale priva di interesse pubblico e lesiva del principio della proporzionalità e dell’autonomia comunale. A torto.
3.1.
Nel concreto caso, la scelta di preservare dall’edificazione la fascia a monte del nucleo di RI 1 risponde a un interesse pubblico chiaro e prevalente su quello dei proprietari toccati e a questo proposito va quindi confermata la decisione del Consiglio di Stato e respinto il ricorso del comune. Infatti,
nell’ambito di una ponderazione globale degli interessi in presenza, come è stato possibile rilevare in sede di sopralluogo, il nucleo tradizionale di _ presenta ancora oggi caratteristiche storico - architettoniche degne di particolare rilevanza, ed una struttura insediativa che ha mantenuto - sostanzialmente inalterato nel tempo - il suo carattere originario. La pregevolezza dell’agglo-merato può essere garantita solo ricercando una migliore definizione della trama urbanistica del nucleo attraverso interventi che costituiscono un valido completamento architettonico e urbanistico dello stesso. In questa ottica, particolare attenzione va riservata anche alla pianificazione dei fondi che fungono da cornice al nucleo, quali quello oggetto del presente ricorso.
Come giustamente rilevato dal Consiglio di Stato, l’attuazione delle potenzialità edificatorie previste dal comune per i fondi n. 3 e 4 RFD, indipendentemente dalla normativa di cui all’art. 35 NAPR, contravviene a questi obiettivi e rischia di indebolire in modo rilevante i limiti spaziali del nucleo sottostante. Verrebbe infatti annullato lo stacco visivo tra la struttura tradizionale del nucleo e la sostanza edificata circostante che presenta caratteristiche architettoniche estranee all’impianto originario.
Certo,
il comparto in questione, come ribadito dal comune nel ricorso, è già edificato e urbanizzato e quindi risponderebbe in sostanza ai requisiti dell’art. 15 LPT per un suo inserimento nella zona edificabile. Tuttavia, è chiaramente prevalente nella fattispecie l’interesse di proteggere il nucleo, non permettendo l’edificazione così come adottata dal consiglio comunale.
3.2. Di particolare rilievo è inoltre il fatto che il nucleo di RI 1, quale villaggio, è meritevole di protezione, anche, ma non solo, perché è inserito nell’inventario degli insediamenti svizzeri da proteggere (ISOS; cfr. art. 5 LPN e l'appendice 1 dell’ordinanza del 9 settembre 1981 riguardante l’inventario degli insediamenti svizzeri da proteggere; OISOS). N
el nostro Cantone, ai comuni interessati dall’inventario ISOS, tra cui figura il RI 1 (come villaggio), la scheda 8.4 del piano direttore impone di promuovere la protezione degli insediamenti di importanza nazionale, mediante l’affinamento delle misure pianificatorie di protezione. La menzionata scheda obbliga quindi i comuni interessati dall’inventario ISOS a verificare se le norme e le misure pianificatorie di cui dispongono sono adeguate per la tutela e la valorizzazione dei loro insediamenti ed a modificarle opportunamente.
Orbene, secondo l’art. 12 LALPT il piano direttore assicura una pianificazione coerente e continua del territorio cantonale ed è inteso in particolare a determinare le grandi linee dell’organizza-zione territoriale e dell’uso del suolo (cpv. 1 lett. a), rispettivamente a garantire il coordinamento delle pianificazioni (cpv. 1 lett. b). Il piano direttore non stabilisce per il singolo proprietario in modo definitivo e vincolante la destinazione e l’uso ammissibile del fondo; esso per contro vincola le autorità (art. 9 cpv. 1 LPT, art. 22 cpv. 1 LALPT; DTF 119 Ia 285 consid. 3a), e vieta al comune di adottare piani regolatori che lo contrastano (cfr. art. 26 cpv. 2 LPT, art. 24 cpv. 3 LALPT; cfr. anche RDAT 2003-II n. 41 e riferimenti). Nell’allestimento del piano regolatore il comune è quindi tenuto ad osservare e applicare i principi stabiliti nel piano direttore.
In concreto, il RI 1 non poteva dunque, in quanto tenutovi dal piano direttore, ignorare il contenuto dell’inventario ISOS, che lo concerneva e che sollecitava una protezione speciale per il nucleo del villaggio e auspicava attorno allo stesso una fascia libera da edificazioni (cfr. ISOS, sviluppo dell’insediamento, pag. 60; cfr. anche la decisione del TPT del 24.10.2002, inc. 90.2001.68).
3.3. A ragione, pertanto, l’esecutivo cantonale ha censurato, per i motivi sopra esposti, l’inserimento dei fondi n. 3 e 4 RFD nella zona Cn, senza con ciò aver violato, come vorrebbe far credere il ricorrente, la sua autonomia comunale. Va comunque a questo riguardo ricordato che l’autonomia del comune nell'ambito pianificatorio non è assoluta, dal momento che, come sopra ricordato, questo ente è tenuto a rispettare l'ordinamento giuridico superiore e a porre il piano regolatore in sua consonanza, ciò che il Consiglio di Stato ha imposto al comune con il rinvio del piano regolatore per una nuova definizione della zona di contorno del nucleo.
3.4. Stanti così le cose, non sarebbe nemmeno stata possibile una misura meno incisiva e quindi la decisione del Consiglio di Stato di annullare l’inserimento dei fondi n. 3 e 4 RFD nella zona Cn è senz’altro proporzionata allo scopo di protezione delle peculiarità dell’insediamento storico del nucleo del villaggio che essa intende raggiungere.