Decision ID: 03c48dd2-464b-5312-818c-1ef2d88bfe4c
Year: 1996
Language: it
Court: TI_TCA
Chamber: TI_TCA_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: public_law

ritenuto,
in fatto
A. Il resistente _, nato nel _, è domiciliato a _ dal _. E' coniugato con _ nata _ ed ha una figlia di quasi cinque anni, che frequenta la scuola materna. E' proprietario di un panificio e di tre negozi situati in città. E' attivo in campo politico (consigliere comunale), sociale (vicepresidente della locale sezione di _) e sportivo (_).
Nel 1991, _ risultava domiciliato in via _, dov'era proprietario di una casa d'abitazione. A quell'epoca era inoltre beneficiario di un'autorizzazione per soggiornare a _, dove disponeva di una casa d'abitazione monofamiliare.
Nel 1993 il resistente ha venduto lo stabile di via _ ed ha trasferito il proprio domicilio in via _, presso l'abitazione dell'anziana madre, un appartamento di due locali più servizi (60 mq), situato in prossimità del panificio. Contemporaneamente si è fatto rilasciare dal comune di _ una nuova autorizzazione di soggiorno per abitare una confortevole casa monofamiliare che aveva nel frattempo acquistato ad _, al numero _ di via _.
B. Il 9 marzo 1995 il municipio di _ ha informato il resistente _ di non ritenere più soddisfatti i presupposti del domicilio nel comune. L'ha quindi invitato a trasferirlo ad _ entro 15 giorni, pena lo stralcio d'ufficio dal ruolo dei domiciliati.
Non avendo il resistente dato seguito all'invito rivoltogli, il 28 luglio 1995 il municipio di _ ha deciso di procedere alla radiazione prospettata e di trasmettere gli atti all'ufficio controllo abitanti di _.
Contro questa risoluzione _ è insorto davanti al Consiglio di Stato.
C. Con giudizio 12 dicembre 1995 il Consiglio di Stato ha accolto l'impugnativa, annullando il provvedimento.
Illustrati i principi che reggono la materia, il Governo ha in sostanza ritenuto che i rapporti intrattenuti da _ con la città di _ fossero più stretti ed intensi di quelli che lo legano al comune di _. Particolare rilevanza è stata attribuita all'attività professionale del ricorrente ed all'assistenza prestata a favore dell'anziana madre, bisognosa di assidue cure.
L'abitazione di _ è quindi stata considerata alla stregua di una semplice residenza secondaria.
D. Contro il predetto giudizio governativo, il comune di _ insorge davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento e postulando il ripristino della decisione di stralcio del resistente e della sua famiglia dal ruolo dei domiciliati.
L'insorgente rimprovera anzitutto al Consiglio di Stato di aver violato il suo diritto di essere sentito, negandogli la possibilità di prendere posizione sulle prove assunte. In particolare, su un certificato medico prodotto dal resistente e riguardante lo stato di salute della madre e sulle informazioni raccolte presso la cancelleria comunale di _.
Nel merito, il comune di _ contesta invece le deduzioni tratte dal Consiglio di Stato circa l'importanza dei rapporti di lavoro ai fini della determinazione del domicilio. A suo dire, il ricorrente _ non pernotterebbe mai nell'appartamento di via _: nè per assistere la madre bisognosa di cure, nè per sovraintendere all'attività del suo panificio.
E. All'accoglimento del ricorso si oppone il Consiglio di Stato, che non formula particolari osservazioni.
Ad identica conclusione perviene il resistente _, che, contestata la legittimazione attiva del comune ricorrente, sottolinea l'importanza dei vincoli d'ordine professionale (panificazione) e familiare che lo legano alla città di _.
Il municipio di _ si rimette invece al giudizio del Tribunale cantonale amministrativo.
F. A fini istruttori, questo tribunale ha preso visione dell'appartamento della madre del resistente, constatando come non fossero reperibili suoi effetti personali. Ha inoltre trasmesso alle parti copia del certificato medico e delle bollette della luce, dell'acqua e del telefono dell'abitazione di _, rispettivamente dell'appartamento di _, che il Consiglio di Stato aveva assunto agli atti senza dare alle parti la possibilità di formulare osservazioni al riguardo.
Considerato,

in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 208 cpv. 1 LOC. Il giudizio qui impugnato è infatti stato reso dal Consiglio di Stato, che ha statuito quale autorità di ricorso sul gravame inoltratogli dal resistente _ contro la decisione del municipio di _ di stralciarlo dal ruolo dei domiciliati.
Per lo stesso motivo, va riconosciuta al comune ricorrente la qualità per agire in giudizio. Non essendo il Consiglio di Stato intervenuto nella presente fattispecie in qualità di autorità di vigilanza sui comuni, non torna applicabile l'art. 207 LOC, che preclude espressamente al comune la possibilità di dedurre davanti al questo Tribunale i giudizi resi dal Governo in tale veste.
A torto si richiama il resistente all'art. 103 OG ed all'autonomia comunale per contestare la legittimazione attiva del comune ad impugnare davanti al Tribunale cantonale amministrativo un giudizio con cui il Consiglio di Stato ha annullato una risoluzione adottata dal suo esecutivo.
L'art. 209 LOC, riconoscendo la potestà ricorsuale ad ogni cittadino attivo del comune (lett. a: actio popularis) e ad ogni altra persona od ente che dimostri un interesse legittimo (lett. b), da per scontata la legittimazione attiva del comune ad impugnare davanti al Tribunale cantonale amministrativo un giudizio con cui il Consiglio di Stato, statuendo su un ricorso promosso da terzi, annulla una risoluzione del municipio o del legislativo comunale. Il comune confrontato con un simile giudizio viene implicitamente incluso dalla stessa legge in quella limitata e qualificata cerchia di persone abilitate a ricorrere sia perchè legate al giudizio impugnato da un rapporto particolarmente stretto ed intenso, sia perchè portatrici di un interesse personale e concreto a dolersi dell'atto per il pregiudizio che gliene deriva. Lo si deduce e contrario dall'art. 207 LOC, che nega invece al comune il diritto ad impugnare davanti a questo Tribunale i giudizi con cui il Consiglio di Stato annulla una risoluzione del municipio o del legislativo comunale, intervenendo, d'ufficio o dietro istanza di terzi, non quale autorità di ricorso, bensì quale di autorità di vigilanza sui comuni.
Non si può d'altro canto negare al comune la facoltà di adire il Tribunale cantonale amministrativo per contestare il giudizio con cui il Consiglio di Stato annulla una decisione adottata da un suo organo e concedere invece al semplice cittadino attivo la possibilità di dedurre un simile giudizio in seconda istanza intervenendo in lite grazie all'actio popularis (STA 11.2.80 in re C. = RDAT 1981 N 21).
Il ricorso, tempestivo, è quindi ricevibile in ordine.
2. Il giudizio può essere reso sulla base degli atti, integrati dalle risultanze del sopralluogo esperito da questo tribunale nell'appartamento della madre del resistente in via _ a _ (art. 18 PAmm). Le ulteriori prove chieste dal comune ricorrente (richiamo dal comune di _ delle autorizzazioni di soggiorno rilasciate dall'UCA di _, accertamenti presso l'Ente turistico circa il pagamento della tassa di soggiorno) non appaiono in effetti atte a procurare a questo Tribunale la conoscenza di ulteriori fatti rilevanti per il giudizio.
Altrettanto dicasi per quel che concerne le prove testimoniali sollecitate dal resistente. Questo tribunale ritiene sufficiente far capo alle dichiarazioni rilasciate dai tre dipendenti di cui è chiesta l'audizione.
3. Fondata è l'eccezione di violazione del diritto di essere sentito che il ricorrente solleva con riferimento alla mancata concessione della possibilità di discutere le prove assunte dal Consiglio di Stato: in particolare, il certificato medico prodotto dal resistente sulle condizioni di salute della madre e sul conseguente bisogno di assistenza. Il difetto può tuttavia considerarsi sanato dalla possibilità che il ricorrente ha avuto di impugnare il giudizio a lui sfavorevole davanti a questo Tribunale, autorità giudiziaria dotata di pieno potere di cognizione.
Può restare indecisa la questione a sapere se il rifiuto del Consiglio di Stato di esperire una visita in luogo nell'appartamento di via _ costituisse un diniego di giustizia. Anche a questo difetto, semmai è sussistito, è stato comunque posto rimedio davanti a questo tribunale.
4. Giusta l'art. 45 Cost, ogni svizzero può prendere domicilio in qualsiasi luogo del paese.
La libertà di domicilio è un aspetto parziale del diritto fondamentale alla libertà personale (DTF 90 I 34 seg.; 99 I a 5 seg; J. P. Müller, Die Grundrechte der Schweizerischen Bundesverfassugn, 2. ed., pag. 92 seg.). Grazie ad essa, ogni svizzero può liberamente risiedere o soggiornare in qualsiasi località del territorio elvetico. La libertà di domicilio (Niederlassungsfreheit, liberté d'établissement) garantisce tanto il domicilio (Nieder-lassung, établissement), quanto la semplice dimora (Aufenthalt, séjour, secondo la terminologia dell'art. 47 Cost.; cfr. D. Chr. Dicke, Commentaire de la Constitution fédérale suisse, ad art. 45 N 8; J. F. Aubert, Traité de droit constitutionel suisse, N. 1959 seg). Ai Cantoni ed ai comuni è dato unicamente di stabilire i limiti entro i quali i cittadini svizzeri sono tenuti a notificare la loro presenza all'autorità (H.R. Thalmann, Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, §§ 32-39, N. 1.2.).
La libertà di domicilio garantita dall'art. 45 Cost. non conferisce comunque il diritto di designare come domicilio (residenza) un luogo qualsiasi, con il quale non si intrattengono particolari rapporti. Affinché un determinato luogo possa essere considerato come domicilio di una persona secondo la norma in esame devono in ogni caso essere dati alcuni presupposti di fatto (K. Spühler, Die Rechtsprechung zur polizeilichen Meldepflicht bei Niederlassung und Aufenthalt, ZBl 1992, pag. 338).
Oggetto della tutela assicurata dall'art. 45 Cost. è soltanto il rapporto di polizia che intercorre fra il singolo cittadino e l'autorità. La tutela non si estende né al domicilio civile (art. 23 CC), né a quello fiscale (art. 4 DFID e 2 LT), né a quello politico (art. 3 LDP e 5 LVE), né al domicilio assistenziale (art. 4 seg. LAS). Il concetto di domicilio al quale fa riferimento la norma costituzionale non si identifica infatti con i concetti di domicilio sopra citati. Anche se sono strettamente connessi dal profilo fattuale e spesso coincidono (cfr. G. Corti, Pareri del Consulente giuridico del Consiglio di Stato; RDAT 1990 pag. 304), il domicilio civile (Wohnsitz) e quello di polizia (Niederlassung) sussistono indipendentemente l'uno dall'altro (Bucher, op. cit., Vorbemerkungen ad art. 23 CC N. 6; Spühler, op. cit., pag. 339).
A differenza del domicilio civile, la residenza di polizia sussiste soprattutto in base a fattori oggettivi ed accertabili. Il legame soggettivo dell'interessato con un determinato luogo non è di rilievo (Thalmann, op. cit. §§ 32-39) N. 2.3.1). La durata della permanenza prevista assume importanza soltanto per distinguere la residenza a scopo di domicilio (Niederlassung) da quella a scopo di semplice dimora (Aufenthalt; cfr. Spühler, op. cit., pag. 342 N 3 e 341 N 4). Diversamente dal domicilio civile, che può sussistere soltanto in un luogo (art. 23 CC), il domicilio di polizia può essere dato contemporaneamente anche in rapporto a più località. In generale, in questi casi, si considera come domicilio di polizia il luogo con il quale vengono intrattenute le relazioni più intense. Gli altri luoghi di soggiorno sono invece considerati come semplici luoghi di dimora (Spühler, op. cit., pag. 339 N. 2; Thalmann, op. et loc. cit., N. 2.1.1.1.).
Il domicilio di polizia non pregiudica comunque l'accertamento del domicilio civile, del domicilio fiscale e del domicilio politico. Il domicilio di polizia ed il luogo di deposito degli atti costituiscono soltanto un indizio ai fini dell'individuazione del domicilio civile e degli altri tipi di domicilio che, analogamente a quello civile, fanno capo ai criteri di determinazione sanciti dall'art. 23 CC (DTF 90 I 28; Bucher, op.cit. ad art. 23 N. 36 seg.). Pur avendo in comune il medesimo fondamento di fatto, il domicilio di polizia non limita la libertà di decisione delle diverse autorità chiamate ad accertare il domicilio civile, fiscale o politico (Spühler, op. cit., pag. 343 N. 4).
5. Giusta l'art. 6 LOC, è domiciliato in un comune chi vi risiede con l'intenzione di stabilirvisi durevolmente.
Il concetto di domicilio della LOC, ripreso dagli art. 2 LT e 5 LVE, si riallaccia al concetto di domicilio civile retto dall'art. 23 CC.
Anch'esso postula quindi l'adempimento di due condizioni cumulative: quella oggettiva della residenza effettiva in un determinato luogo e quella soggettiva dell'intenzione concretamente manifestata dall'interessato di stabilirvisi durevolmente (DTF 97 I 3 consid. 3; RDAT 1982, pag. 71 seg.; Bucher, Berner Kommentar zum ZGB, ad art. 23 N 3 seg.; Grossen, Das Recht der Einzelpersonen, in Schweizerisches Privatrecht, Vol. II, pag. 286 seg.).
Vi è residenza, secondo le norme succitate, quando una persona soggiorna per un certo periodo in un determinato luogo, costituendo ed intrattenendo con esso rapporti di intensità tale da farlo apparire come il centro delle sue relazioni personali.
L'intenzione di stabilirsi nel luogo di residenza deve emergere dall'insieme delle circostanze e dev'essere riconoscibile per i terzi. La semplice manifestazione di volontà non è sufficiente. Non basta in particolare dichiarare di voler costituire il proprio domicilio in un determinato luogo. Tanto per l'art. 23 CC, quanto per l'art. 6 LOC l'intenzione dev'essere suffragata dall'effettiva residenza nel luogo prescelto.
5. L'accertamento operato dal municipio giusta l'art. 6 LOC circa l'esistenza del domicilio di una determinata persona rientra nell'ambito dei compiti conferiti all'esecutivo comunale dall'art. 106 lett. e LOC: norma che obbliga l'esecutivo comunale a tenere ed aggiornare i cataloghi civici, il ruoli della popolazione e gli altri registri che la legge gli impone di allestire (ad es. l'elenco dei contribuenti prescritto dall'art. 195 LT).
Tale accertamento verte in primo luogo su aspetti che vanno oltre il semplice rapporto di polizia. Esso non si limita infatti a determinare il luogo in cui l'interessato risiede e che ha concretamente posto al centro delle sue relazioni personali, ma si pronuncia anche sull'aspetto soggettivo, ovvero sull'intenzione di stabilirvisi durevolmente, che può essere dedotta dalle circostanze oggettive.
Tenuto conto delle relazioni che dal profilo fattuale intercorrono tra il domicilio così com'è concepito dall'art. 6 LOC ed il domicilio di polizia al quale fa riferimento l'art. 45 Cost., nella maggior parte dei casi l'accertamento operato dal municipio si pronuncia tuttavia anche sull'esistenza o sull'inesistenza del sottostante rapporto di polizia.
6. Con la determinazione qui in esame, il municipio di _ ha stabilito che il domicilio del resistente _ è ad _. L'autorità comunale ha quindi disposto che questi venisse stralciato assieme alla sua famiglia dal ruolo dei domiciliati e che gli atti venissero trasmessi a quel comune.
La decisione censurata si fonda sull'art. 6 LOC e sull'art. 23 CC al quale questo si riallaccia. Indirettamente si pronuncia comunque anche sul rapporto di polizia che intercorre fra il resistente ed il comune ricorrente, accertando l'inesistenza di un domicilio di polizia e disponendo la trasmissione degli atti al comune di _.
Il provvedimento è giustificato dalla constatazione che il resistente risiede da un paio d'anni con la famiglia nella casa d'abitazione monofamiliare, che ha acquistato in quel comune. Constatazione, questa, che è confermata da ulteriori accertamenti, dai quali risulta che il resistente rientra quotidianamente nell'abitazione di _, ove trascorre la notte e che l'appartamento della madre a _, nel quale afferma di abitare, non si presta ad sua permanenza stabile e duratura a causa delle sue ridotte dimensioni. In queste circostanze, il municipio di _ ha ritenuto che il luogo di lavoro non potesse essere considerato come domicilio.
La tesi del ricorrente merita di essere condivisa.
6.1. Quando una persona abita in un luogo diverso da quello in cui lavora, il domicilio è di regola costituito nel luogo dell'abitazione, ovvero nel luogo in cui la persona torna regolarmente per trascorrere il tempo libero con i congiunti (DTF 59 III 4; Bucher, op. cit., ad art. 23 CC N. 48). E' il luogo in cui abita con la famiglia che in questi casi viene considerato come il centro degli interessi e delle relazioni personali. Ciò vale anche nel caso in cui il rientro in famiglia non è quotidiano, ma avviene soltanto una volta per settimana. I vincoli familiari sono per principio considerati prevalenti sulle altre relazioni sociali, in particolare su quelle di lavoro.
Il luogo di lavoro assurge a domicilio soltanto quando le relazioni personali con esso appaiono più strette ed intense di quelle intrattenute con un luogo d'abitazione scelto più per caso che per altri motivi (Bucher, op. et loc. cit., N 49). Il luogo di lavoro è considerato prevalente anche come domicilio di polizia quando l'interessato intrattiene con esso una relazione personale particolarmente intensa, ad esempio quando vi deposita gli effetti personali, vi trascorre il proprio tempo libero o vi archivia la propria corrispondenza privata (Spühler, op. cit., pag. 343 N. 5).
Il principio che considera i vincoli familiari prevalenti rispetto alle relazioni di lavoro non trova applicazione in ambito fiscale nel caso di persone in posizione dirigenziale. Liberi professionisti e quadri dirigenti con posizioni di responsabilità hanno di regola il loro domicilio fiscale nel luogo di lavoro, indipendentemente dal loro stato civile (DTF 57 I 421 seg.). Questa prassi può essere trasposta nell'ambito della determinazione del domicilio civile (art. 23 CC) soltanto a condizione che l'interessato disponga anche nel luogo di lavoro di un'abitazione nella quale trascorre almeno in parte il proprio tempo libero (Bucher, op. et loc. cit., N. 50).
6.2. In concreto, il resistente _ lavora a _, dove sono ubicati gli stabilimenti della sua azienda (panificio e negozi). Il centro della sua attività professionale è sicuramente situato a _, dove trascorre la maggior parte del suo tempo e dove conta su una vasta cerchia di conoscenze ed amicizie. Il centro delle sue relazioni più intense è tuttavia ad _, dove da qualche anno ormai il resistente si è stabilito e dove rientra regolarmente ogni sera per trascorrere il suo tempo libero con la moglie e con la figlia ancora in tenera età. E' quindi in quel comune che deve essere individuato il suo domicilio.
I rapporti che il resistente intrattiene con la città di _ sono sicuramente stretti ed intensi. Ne fanno fede le dichiarazioni rilasciate dai suoi dipendenti. Per quanto stretti ed intensi possano apparire i rapporti di lavoro non possono tuttavia essere considerati prevalenti sulle relazioni familiari. Nè queste ultime passano in seconda linea di fronte ai rapporti di filiale devozione che il resistente mantiene con l'anziana genitrice. L'assidua assistenza che presterebbe a favore di quest'ultima - apparsa a questo tribunale molto più in gamba di quanto non emerga dal certificato medico - non può essere considerata più importante delle relazioni che questi intrattiene con la moglie e la figlia in quel di _, dove abitualmente trascorre il suo tempo libero. Troppo piccolo ed angusto appare l'appartamento in cui vive la madre a _, dove il resistente afferma di pernottare, per poter considerare questo luogo di asserita residenza prevalente sulla comoda abitazione di _, che lo stesso pretende di utilizzare come semplice residenza secondaria. Anche se le apparenze non permettono di trarre conclusioni irrefutabili, nel caso concreto, non si può ragionevolmente credere che il resistente conviva effettivamente con la madre, la moglie e la figlia in età prescolastica in un appartamentino di due stanze con un solo letto matrimoniale e che utilizzi come semplice residenza secondaria la casa di _, situata ad appena una decina di minuti d'auto dal suo panificio e dotata di tre camere, di un ampio soggiorno e di un vasto giardino. E' possibile che il resistente si riposi nell'appartamento di sua madre. Non è tuttavia credibile che vi trascorra il suo tempo libero, lasciando la moglie e la figlia sole nella casa di _. Il sopralluogo esperito nell'appartamento della madre non ha permesso di reperire tracce concrete di una sua presenza regolare e prolungata. Tanto meno è credibile che il resistente risieda abitualmente con la moglie e la figlia nell'appartamento di _, costringendo la madre a dormire sul divano del salotto e lasciando magari il cane ed i tre gatti soli nell'abitazione di _. Lo escludono le ridotte dimensioni dell'appartamento e la totale mancanza di reperti che rendano plausibile una simile ipotesi. Gli accertamenti esperiti dalle precedenti istanze sul consumo di acqua potabile e di elettricità di quell'abitazione dimostrano d'altro canto che l'uso di questa residenza è relativamente intenso e corrisponde ai consumi normali di un'economia domestica insediata in un'abitazione primaria.
I ripetuti controlli esperiti dalla polizia comunale di _ ancora dopo la decisione del Consiglio di Stato (11.-15.12.95; 8.-13.1.96) confermano peraltro che il resistente non ha mai pernottato presso la madre e che tutte le mattine è giunto in città proveniente da _ (cfr. rapporto 20.1.96 Polizia comunale di _).
Ne discende che dal profilo degli art. 6 LOC e 23 CC il resistente dev'essere considerato domiciliato ad _ e non a _.
7. In esito alle considerazioni sin qui esposte, il ricorso va quindi accolto, annullando il giudizio governativo impugnato e ripristinando la decisione 28 luglio 1995 del municipio di _.
Resta riservata al resistente la facoltà di mantenere a _ una semplice dimora di polizia. Restano inoltre riservate le decisioni che il municipio di _ e le autorità fiscali sono chiamate a prendere in merito al domicilio politico e fiscale.