Decision ID: 022fc966-8297-4ea3-8626-c09fc90208ac
Year: 2022
Language: de
Court: AG_OG
Chamber: AG_OG_006
Canton: AG
Region: Northwestern_Switzerland
Law Area: 

Das Verwaltungsgericht entnimmt den Akten:
A.
Am 31. Juli 2019 reichte die D. beim Gemeinderat Q. ein Baugesuch ein
für den Umbau der Mobilfunkanlage auf der Parzelle Nr. aaa, neben dem
Gebäude Nr. bbb (Lagerhalle). Am 23. September 2019 erteilte das Depar-
tement Bau, Verkehr und Umwelt (BVU), Abteilung für Baubewilligungen,
bezüglich der kantonalen Prüfbelange die Zustimmung unter Auflagen.
Während der öffentlichen Auflage erhoben A. und diverse weitere Perso-
nen (darunter u.a. B. und C.) Einwendung gegen das Bauvorhaben. Mit
Beschluss vom 12. April 2021 wies der Gemeinderat Q. die Einwendungen
ab, soweit diese nicht zurückgezogen worden waren. Gleichzeitig erteilte
er die Baubewilligung, unter Bedingungen und Auflagen.
B.
Auf Beschwerde von A. und weiteren Personen (darunter u.a. B. und C.)
hin fällte der Regierungsrat am 17. November 2021 folgenden Entscheid:
1. Die Beschwerde wird abgewiesen.
2. Die Beschwerdeführenden, A. und Mitbeteiligte (gemäss Anhang), haben die Kosten des Beschwerdeverfahrens vor dem Regierungsrat, bestehend aus einer Staatsgebühr von Fr. 2'000.– sowie der Kanzleigebühr und den Auslagen von Fr. 568.95, insgesamt Fr. 2'568.95, unter solidarischer  zu bezahlen. Angesichts des bereits geleisteten  von Fr. 2'000.– ist ihnen noch ein Betrag von Fr. 568.95 in Rechnung zu stellen.
3. Es wird keine Parteientschädigung ausgerichtet.
C.
1.
Gegen den am 20. November 2021 zugestellten Entscheid des Regie-
rungsrats erhoben A., B. und C. am 5. Januar 2021 Verwaltungsgerichts-
beschwerde mit den Anträgen:
1. Der Entscheid der Vorinstanz sei aufzuheben und die Baubewilligung für die Errichtung der Mobilfunkantenne sei der Beschwerdegegnerin zu . Die Baubewilligung sei zu widerrufen.
2. Eventualiter sei der vorgenannte Entscheid aufzuheben und das  zu sistieren bis der Grenzwert durch den Bundesrat /angepasst wurde.
- 3 -
3. Eventualiter hat der Regierungsrat festzuhalten, dass falls die  eine stärkere Sendeleistung (Korrekturfaktor) wünscht, diese in einem neuen Verfahren mit neuer Ausschreibung und neuem  geprüft werden müsste.
4. Die Verfassungs- und Gesetzeswidrigkeit von Anhang 1 Ziff. 62 Abs. 5 Bst d und Ziff. 63 der NISV sei festzustellen.
5. Das Beschwerdeverfahren ist zu sistieren bis die massgeblichen  über die Beurteilung adaptiver Antennen erarbeitet sind und ein von unabhängiger und qualifizierter Stelle auditiertes  sowie ein taugliches Messverfahren für adaptive Antennen vorliegen.
Zudem stellten die Beschwerdeführer folgende Verfahrensanträge:
6. Der Regierungsrat des Kantons Aargau sei aufzufordern, baurechtliche Beschlüsse den Beschwerdeführenden mit eingeschriebener Post .
7. Es sei ein Amtsbericht oder ein Gutachten zu den Fragen einzuholen,  bei adaptiven Antennen bereits Abnahmemessungen durchgeführt werden können, und die Gesuchstellerin ist aufzufordern, ein ihr  Messprotokoll zur Einsicht vorzuweisen.
8. Es sei ein Amtsbericht oder ein Gutachten zu den Fragen einzuholen,  die Messmethode (welche sich an der Vorgehensweise bei der Messung konventioneller Antennen orientiert) und die  im QS-System die Einhaltung der Grenzwerte sicherstellen können.
9. Es sei, gestützt auf diese neusten Entwicklungen in Zusammenhang mit den gesundheitlichen Auswirkungen von Mobilfunkstrahlung eine konkrete (akzessorische) Normenkontrolle durchzuführen. Sie soll prüfen, ob die Immissions- und Anlagegrenzwerte der NISV mit übergeordnetem Recht (Vorsorgeprinzip des USG, Verfassungsrecht) so noch vereinbar sind.
10. Eventualiter sei die Baubewilligung mit folgender Auflage zu ergänzen:
"Die Sendeantennen dürfen nicht als adaptive Antennen im Sinne von  1 Ziffer 62 NISV betrieben werden."
Unter den gesetzlichen Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Rekursgegnerin und den Vorinstanzen.
2.
Mit Schreiben vom 1. Februar 2022 verzichtete der Gemeinderat auf eine
Beschwerdeantwort und verwies auf die Begründung im angefochtenen
- 4 -
Entscheid. Das Verwaltungsgericht werde ersucht, die Beschwerde unter
Kosten- und Entschädigungsfolgen abzuweisen.
3.
Mit Beschwerdeantwort vom 8. Februar 2022 beantragte der Rechtsdienst
des Regierungsrat namens des Regierungsrats, die Beschwerde sei kos-
tenfällig abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei.
4.
Am 16. Februar 2022 erstattete die D. ihre Beschwerdeantwort mit folgen-
den Anträgen:
1. Die Beschwerde sei abzuweisen und der Entscheid des Regierungsrats vom 17. November 2021 (Regierungsratsbeschluss Nr. 2021-001327) sei zu bestätigen.
2. Der Eventualantrag, der Entscheid des Regierungsrats vom 17. November 2021 sei aufzuheben und das Baugesuch sei zu sistieren bis der  durch den Bundesrat korrigiert/angepasst worden sei, sei , soweit darauf einzutreten ist.
3. Der Eventualantrag, der Regierungsrat habe festzuhalten, dass falls die Beschwerdegegnerin den Korrekturfaktor zur Anwendung bringen wolle, dies in einem neuen Verfahren mit neuer Ausschreibung und neuem  geprüft werden müsse, sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
4. Der Antrag, die Verfassungs- und Gesetzeswidrigkeit von Anhang 1 Ziff. 62 Abs. 5 Bst d und Ziff. 63 der NISV sei festzustellen, sei , soweit darauf einzutreten ist.
5. Der Antrag, das Beschwerdeverfahren sei zu sistieren, bis die  Grundlagen über die Beurteilung adaptiver Antennen erarbeitet seien und ein von unabhängiger und qualifizierter Stelle auditiertes  sowie ein taugliches Messverfahren für adaptive  vorliegen, sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
6. Der Antrag, es sei ein Amtsbericht oder ein Gutachten zu den Fragen , inwieweit bei adaptiven Antennen bereits Abnahmemessungen durchgeführt werden können, und die Beschwerdegegnerin sei , ein ihr vorliegendes Messprotokoll zur Einsicht vorzuweisen, sei , soweit darauf einzutreten ist.
7. Der Antrag, es sei ein Amtsbericht oder ein Gutachten zu den Fragen , inwieweit die Messmethode und die Kontrollmechanismen im QS-System die Einhaltung der Grenzwerte sicherstellen können, sei , soweit darauf einzutreten ist.
- 5 -
8. Der Eventualantrag, die Baubewilligung sei mit der Auflage zu ergänzen, dass die Sendeantennen nicht als adaptive Antennen im Sinne von  1 Ziffer 63 NISV betrieben werden dürfe, sei abzuweisen, soweit  einzutreten ist.
9. Sämtliche weiteren Anträge seien abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
10. Unter Kostenfolgen zu Lasten der Beschwerdeführer.
5.
Mit Replik vom 6. Mai 2022 hielten die Beschwerdeführer an ihrer Be-
schwerde fest und stellten folgende Verfahrensanträge:
- Es sei ein Amtsbericht einzuholen zur Frage, auf welche Erkenntnisse zu den gesundheitlichen Auswirkungen der Strahlung adaptiver 5G- bei der Einführung von Korrekturfaktoren und Mittelung der  abgestellt wurde.
- Es sei ein Amtsbericht einzuholen zur Frage, wie die Vollzugsbehörden auf objektive und unabhängige Weise Grenzwertüberschreitungen durch die adaptiven 5G-Antennen feststellen können. Insbesondere sei aufzuzeigen, wie Veränderungen der Antennendiagramme festgestellt werden können.
6.
Mit Duplik vom 7. Juni 2022 beantragte der Rechtsdienst des Regierungs-
rats namens des Regierungsrats die kostenfällige Abweisung der Be-
schwerde.
7.
Die Beschwerdegegnerin reichte am 8. Juni 2022 eine Duplik ein mit fol-
genden Anträgen:
1. Die Beschwerde sei abzuweisen und der Entscheid des Regierungsrats vom 17. November 2021 (Regierungsratsbeschluss Nr. 2021-001327) sei zu bestätigen.
2. Der Eventualantrag, der Entscheid des Regierungsrats vom 17. November 2021 sei aufzuheben und das Baugesuch sei zu sistieren bis der  durch den Bundesrat korrigiert/angepasst worden sei, sei , soweit darauf einzutreten ist.
3. Der Eventualantrag, der Regierungsrat habe festzuhalten, dass falls die Beschwerdegegnerin den Korrekturfaktor zur Anwendung bringen wolle,
- 6 -
dies in einem neuen Verfahren mit neuer Ausschreibung und neuem  geprüft werden müsse, sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
4. Der Antrag, die Verfassungs- und Gesetzeswidrigkeit von Anhang 1 Ziff. 62 Abs. 5 Bst d und Ziff. 63 der NISV sei festzustellen, sei , soweit darauf einzutreten ist.
5. Der Antrag, das Beschwerdeverfahren sei zu sistieren, bis die  Grundlagen über die Beurteilung adaptiver Antennen erarbeitet seien und ein von unabhängiger und qualifizierter Stelle auditiertes  sowie ein taugliches Messverfahren für adaptive  vorliegen, sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
6. Der Antrag, es sei ein Amtsbericht oder ein Gutachten zu den Fragen , inwieweit bei adaptiven Antennen bereits Abnahmemessungen durchgeführt werden können, und die Beschwerdegegnerin sei , ein ihr vorliegendes Messprotokoll zur Einsicht vorzuweisen, sei , soweit darauf einzutreten ist.
7. Der Antrag, es sei ein Amtsbericht oder ein Gutachten zu den Fragen , inwieweit die Messmethode und die Kontrollmechanismen im  die Einhaltung der Grenzwerte sicherstellen können, sei , soweit darauf einzutreten ist.
8. Der Eventualantrag, die Baubewilligung sei mit der Auflage zu ergänzen, dass die Sendeantennen nicht als adaptive Antennen im Sinne von  1 Ziffer 63 NISV betrieben werden dürfe, sei abzuweisen, soweit  einzutreten ist.
9. Der Antrag, es sei ein Amtsbericht einzuholen zur Frage, auf welche  zu den gesundheitlichen Auswirkungen der Strahlung  5G-Antennen bei der Einführung von Korrekturfaktoren und Mittelung der Anlagegrenzwerte abgestellt wurde, sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
10. Der Antrag, es sei ein Amtsbericht einzuholen zur Frage, wie die  auf objektive und unabhängige Weise  durch die adaptiven 5G-Antennen feststellen können und es sei , wie Veränderungen der Antennendiagramme festgestellt  können, sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
9. (richtig wohl: 11.) Sämtliche weiteren Anträge seien abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
10. (richtig wohl: 12.) Unter Kosten zu Lasten der Beschwerdeführer.
- 7 -
8.
Mit Triplik vom 16. August 2022 hielten die Beschwerdeführer an der Be-
schwerde vollumfänglich fest.
9.
Mit Quadruplik, vom 29. August 2022 hielt die Beschwerdegegnerin an ih-
ren bisher gestellten Anträgen (siehe Duplik) fest.
10.
Das Verwaltungsgericht hat den Fall am 7. Dezember 2022 beraten und
entschieden.

Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
I.
1.
Gegen letztinstanzliche Entscheide der Verwaltungsbehörden ist die Ver-
waltungsgerichtsbeschwerde zulässig (§ 54 Abs. 1 des Gesetzes über die
Verwaltungsrechtspflege vom 4. Dezember 2007 [Verwaltungsrechtspfle-
gegesetz, VRPG; SAR 271.200]). Der angefochtene Entscheid des Regie-
rungsrats ist verwaltungsintern letztinstanzlich (vgl. § 61 Abs. 2 und 3 der
Bauverordnung vom 25. Mai 2011 [BauV; SAR 713.121]). Das Verwal-
tungsgericht ist für die Beurteilung der vorliegenden Beschwerde somit zu-
ständig.
2.
2.1.
Die Beschwerdeführer beanstanden, die Vorinstanz habe den angefochte-
nen Entscheid mit A-Post Plus versandt, welches Vorgehen Unsicherheiten
verursache. Der Regierungsrat sei aufzufordern, baurechtliche Beschlüsse
den Beschwerdeführern mit eingeschriebener Post zuzustellen (vgl. Be-
schwerdeantrag Ziffer 6; Beschwerde, S. 3 f.).
2.2.
Gemäss § 26 Abs. 1 VRPG (i.V.m. § 4 Abs. 1 BauG) sind Entscheide als
solche zu bezeichnen und den Parteien mit Rechtmittelbelehrung schriftlich
zu eröffnen; die Eröffnung an betroffene Dritte ist möglich. Eine vorgängige
mündliche Eröffnung ist zulässig. Eine bestimmte Zustellungsart ist im
VRPG nicht vorgeschrieben. Ob die Verwaltungsbehörde ihre Entscheide
mit gewöhnlicher (A- oder B-) Post, mit eingeschriebenem Brief oder mit
der hier gewählten Zustellungsart A-Post Plus zustellen will, bleibt somit ihr
überlassen. Die Eröffnung muss bloss so erfolgen, dass sie dem Adressa-
ten ermöglicht, vom Entscheid Kenntnis zu erlangen, um diesen gegebe-
nenfalls sachgerecht anfechten zu können. Bei uneingeschriebenem Brief
erfolgt die Zustellung bereits dadurch, dass er in den Briefkasten oder ins
- 8 -
Postfach des Adressaten gelegt wird, und damit in den Macht- bzw. Verfü-
gungsbereich des Empfängers gelangt. Dass der Empfänger von der Ver-
fügung tatsächlich Kenntnis nimmt, ist nicht erforderlich (vgl. BGE 142 III
599, Erw. 2.4.1; Urteil des Bundesgerichts 8C_53/2017 vom 2. März 2017,
Erw. 4.1; Entscheid des Verwaltungsgerichts WBE.2018.67 vom 19. Feb-
ruar 2018, Erw. I/3.2).
Das Bundesgericht hat sich bereits verschiedentlich zur Zustellung mittels
A-Post Plus geäussert. Bei dieser Versandmethode werden Briefe in un-
eingeschriebener Form (A-Post) befördert, d.h. die Zustellung erfolgt direkt
in den Briefkasten oder ins Postfach des Adressaten, ohne dass dieser den
Empfang unterschriftlich bestätigen müsste; entsprechend wird der Adres-
sat im Falle seiner Abwesenheit auch nicht durch Hinterlegung einer Abho-
lungseinladung avisiert. Im Unterschied zu herkömmlichen Postsendungen
sind A-Post-Plus-Sendungen jedoch mit einer Nummer versehen, welche
die elektronische Sendungsverfolgung im Internet ("Track & Trace") ermög-
licht. Daraus ist u.a. ersichtlich, wann dem Empfänger die Sendung durch
die Post zugestellt wurde (zum Ganzen BGE 142 III 599, Erw. 2.2; Urteile
des Bundesgerichts 1C_31/2018 vom 14. Januar 2019, Erw. 3.2,
2C_1038/2017 vom 18. Juli 2018, Erw. 3.2). Allfällige Fehler bei der Post-
zustellung liegen nicht ausserhalb jeder Wahrscheinlichkeit. Eine fehler-
hafte Postzustellung ist allerdings nicht zu vermuten. Dies gilt sowohl bei
der Versandart A-Post Plus als auch bei eingeschriebenen Postsendungen
hinsichtlich des Avis, der in den Briefkasten oder in das Postfach des Emp-
fängers gelegt wird. In beiden Fällen ist somit zu vermuten, dass das Zu-
stelldatum von den Postangestellten korrekt registriert worden ist
(BGE 142 III 599, Erw. 2.4.1; 142 IV 201, Erw. 2.3; Urteil des Bundesge-
richts 1C_31/2018 vom 14. Januar 2019, Erw. 3.3). Die Vermutung kann
durch den Gegenbeweis umgestossen werden. Es müssen konkrete An-
zeichen für einen Fehler vorhanden sein, sodass dieser aufgrund der Um-
stände als plausibel erscheint (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1C_31/2018
vom 14. Januar 2019, Erw. 3.3 mit Hinweisen).
2.3.
Dass die Vorinstanz ihren Entscheid mit der Versandmethode A-Post Plus
zugestellt hat, war somit zulässig. Der Antrag der Beschwerdeführer, wo-
nach der Regierungsrat aufzufordern sei, baurechtliche Beschlüsse den
Beschwerdeführern mit eingeschriebener Post zuzustellen, ist unbegrün-
det. Gemäss Sendungsverfolgung der Post wurde der angefochtene Ent-
scheid den Beschwerdeführern am 20. November 2021 zugestellt (Vorak-
ten, act. 168 i.V.m. act. 165). Unter Berücksichtigung des Fristenstillstands
vom 18. Dezember bis und mit 2. Januar (vgl. § 28 Abs. 1 und 2 VRPG
i.V.m. Art. 145 Abs. 1 lit. c der Schweizerischen Zivilprozessordnung vom
19. Dezember 2008 [Zivilprozessordnung, ZPO; SR 272]) erfolgte die von
- 9 -
den Beschwerdeführern am 5. Januar 2022 erhobene Beschwerde inner-
halb der 30-tägigen Rechtsmittelfrist (§ 44 Abs. 1 VPRG) und damit recht-
zeitig.
3.
3.1.
Die Beschwerdeführer bringen vor, der Einspracheperimeter müsse ent-
sprechend der zusätzlichen Leistung der Antenne (welche aufgrund des
Korrekturfaktors möglich sei) angepasst werden. Dies habe zur Folge, dass
das Baugesuch neu ausgeschrieben werden müsse. Den neu betroffenen
Personen müsse das Recht gewährt werden, Einsprache zu erheben (Be-
schwerde, S. 4 f.).
3.2.
Ausweislich der Akten kam im vorliegenden Verfahren kein Korrekturfaktor,
sondern eine "worst-case"-Betrachtungsweise zur Anwendung. Vorliegend
geht es auch nicht um die Frage, ob neu ein Korrekturfaktor ohne Durch-
führung eines Baubewilligungsverfahrens zur Anwendung kommen darf
oder nicht. Die Vorinstanz weist korrekt darauf hin, dass dies in einem kon-
kreten Fall zu entscheiden wäre (Beschwerdeantwort Rechtsdienst Regie-
rungsrat, S. 1). Die Anwendung eines Korrekturfaktors bildet vorliegend
nicht Streitgegenstand. Entsprechend geht auch der Einwand des zu klei-
nen "Einspracheperimeters" ins Leere.
Abgesehen davon zielen die Beschwerdeführer mit ihrer Rüge offenkundig
darauf ab, prozessuale Rechte Dritter zu schützen. Ob sie legitimiert sind,
sich auf die Verletzung von prozessualen Rechten Dritter zu berufen, hängt
davon ab, ob der behauptete Verfahrensmangel die Nichtigkeit oder die
blosse Anfechtbarkeit des angeblich fehlerhaften Aktes zur Folge hätte. Be-
stünde die Folge in der Nichtigkeit der Verfügung, könnte er von jedermann,
also auch von den davon nicht unmittelbar betroffenen Beschwerdeführern,
geltend gemacht werden. Würde der Verfahrensfehler dagegen lediglich
die Anfechtbarkeit der mangelhaften Verfügung bewirken, wäre die Legiti-
mation der Beschwerdeführer nur dann zu bejahen, wenn sie vom Verfah-
rensfehler betroffen wären (vgl. zur Bedeutung der Nichtigkeit und Anfecht-
barkeit etwa HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht,
8. Aufl. 2020, Rz. 1090). Gemäss Praxis des Bundesgerichts sind Baube-
willigungen in Fällen fehlender bzw. mangelhafter Veröffentlichung anfecht-
bar und nicht nichtig (vgl. BGE 134 V 306, Erw. 4.2; 116 Ib 321, Erw. 3a;
Urteil des Bundesgerichts 1C_630/2014 vom 18. September 2015,
Erw. 3.3; siehe auch Entscheide des Verwaltungsgerichts WBE.2019.304
vom 16. November 2020, Erw. II/2, WBE.2017.511 vom 24. Mai 2018,
Erw. II/2.2). Die von den Beschwerdeführern erhobenen Einwände betref-
fend eine angeblich mangelhafte Baugesuchspublikation hätten somit
keine Nichtigkeit des angefochtenen Entscheids zur Folge, sondern höchs-
tens dessen Anfechtbarkeit. Da die Beschwerdeführer von der behaupteten
- 10 -
mangelhaften Publikation selber nicht betroffen sind, ist auf ihre Verfah-
rensrüge auch aus diesem Grund nicht weiter einzugehen.
4.
Mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde können die unrichtige oder unvoll-
ständige Feststellung des Sachverhalts sowie Rechtsverletzungen gerügt
werden (§ 55 Abs. 1 VRPG). Eine Ermessenskontrolle ist dagegen ausge-
schlossen (Umkehrschluss aus § 55 Abs. 3 VRPG).
5.
5.1.
Die Beschwerdeführer beantragen die Aufhebung des angefochtenen Ent-
scheids sowie die Sistierung des Baugesuchs bis der Grenzwert durch den
Bundesrat korrigiert/angepasst wurde (Beschwerdeantrag Ziffer 2) bzw. die
Sistierung des Beschwerdeverfahrens bis die massgeblichen Grundlagen
über die Beurteilung adaptiver Antennen erarbeitet sind und ein von unab-
hängiger und qualifizierter Stelle auditiertes Qualitätssicherungssystem
(QS-System) sowie ein taugliches Messverfahren für adaptive Antennen
vorliegen (Beschwerdeantrag Ziffer 5). Darüber hinaus verlangen die Be-
schwerdeführer die Einholung diverser Amtsberichte oder Gutachten zu di-
versen Fragen (vgl. Beschwerdeantrag Ziffern 7 und 8; Replikanträge).
5.2.
5.2.1.
Sistierung bedeutet die vorläufige Einstellung (Ruhelassen) eines hängigen
Verwaltungs- oder Rechtsmittelverfahrens. Sie ist im VRPG nicht ausdrück-
lich geregelt, was indessen nicht bedeutet, dass sie von vornherein unzu-
lässig wäre. Solche prozessleitenden Anordnungen kommen in der Praxis
recht häufig vor und bedürfen keiner besonderen Rechtsgrundlage (vgl. be-
reits zum aVRPG: Aargauische Gerichts- und Verwaltungsentscheide
[AGVE] 1999, S. 144, Erw. I/2a). Da die Sistierung grundsätzlich im Wider-
spruch zum Beschleunigungsgebot, insbesondere zum Anspruch auf Be-
urteilung innert angemessener Frist steht, soll sie die Ausnahme bleiben,
die triftige Gründe voraussetzt. Ein verfassungsmässiger Sistierungsan-
spruch besteht nicht. Eine Verfahrenssistierung muss zweckmässig sein.
Das Interesse an einer vorübergehenden Verfahrenseinstellung muss im
konkreten Fall höher wiegen als das Gebot der Verfahrensbeschleunigung,
d.h. die Verfahrenssistierung muss unter den gegebenen Umständen als
insgesamt verfahrensökonomischer erscheinen als eine unmittelbare Fort-
führung des Verfahrens. Die Sistierung kann sich rechtfertigen, wenn die
Anordnung vom Ausgang eines anderen Verfahrens abhängig ist oder von
diesem wesentlich beeinflusst wird. Die Behörde verfügt im Zusammen-
hang mit Sistierungsentscheiden über einen verhältnismässig grossen Er-
messensspielraum. Eine zu erwartende oder notwendige Rechtsänderung
(z.B. durch neue wissenschaftliche Erkenntnisse) rechtfertigt eine Sistie-
rung grundsätzlich nicht. Eine negative Vorwirkung des neuen Rechts ohne
- 11 -
gesetzliche Grundlage im alten Recht (im Sinne einer Aussetzung der An-
wendung des geltenden Rechts bis zum Inkrafttreten des neuen Rechts),
wird in Praxis und Lehre nur für zulässig erachtet, wenn sie von sehr gerin-
ger Dauer ist, was vorliegend – eine Gesetzes- oder Verordnungsrevision
wurde bisher weder von der Beratenden Expertengruppe nichtionisierende
Strahlung (BERENIS) empfohlen noch vom Bundesamt für Umwelt (BAFU)
beantragt – nicht der Fall wäre (Entscheid des Verwaltungsgerichts des
Kantons Zürich VB.2020.439 vom 15. Juli 2021, Erw. 1.2.2; Entscheid des
Verwaltungsgerichts WBE.2021.57 vom 14. April 2022, Erw. I/3.2 [noch
nicht rechtskräftig], sowie WBE.2006.284 vom 30. Mai 2007, Erw. I/2.1).
5.2.2.
Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer liegen die massgeblichen
Grundlagen für die Beurteilung des vorliegenden Baugesuchs vor. Der
Nachtrag des BAFU vom 23. Februar 2021 zur Vollzugsempfehlung zur
Verordnung über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV) für
Mobilfunk- und WLL-Stationen, BUWAL 2002, ist zwischenzeitlich erschie-
nen (nachfolgend: Nachtrag des BAFU zur Vollzugsempfehlung). Die Vari-
abilität im Sinne des Nachtrags wurde im vorliegenden Fall indes nicht be-
rücksichtigt. Das Baugesuch, welches am 31. Juli 2019 eingereicht worden
war, wurde noch nach dem "worst-case"-Szenario beurteilt (vgl. Vorakten,
act. 74, 27 f. und 21 f.). In seinen Informationsschreiben an die Kantone
vom 17. April 2019 und vom 31. Januar 2020 hatte das BAFU empfohlen,
bis zur Publikation des Nachtrags zur bestehenden Vollzugshilfe adaptive
Antennen gleich zu behandeln wie konventionelle Antennen. Das bedeute,
dass die Strahlung wie bei konventionellen Antennen nach dem maximal
möglichen Gesprächs- und Datenverkehr bei maximaler Sendeleistung und
basierend auf Antennendiagrammen beurteilt werde, die für jede Sende-
richtung den maximal möglichen Antennengewinn berücksichtigten ("worst-
case"-Szenario). Die Beurteilung bleibe so – weil damit die tatsächliche
Strahlung überschätzt werde – für die betroffene Bevölkerung einer Mobil-
funkanlage "auf der sicheren Seite" (vgl. Schreiben des BAFU vom 17. April
2019 "Information an die Kantone, Mobilfunk und Strahlung: Aufbau der
5G-Netze in der Schweiz", S. 4 [nachfolgend: Schreiben des BAFU vom
17. April 2019]; Schreiben des BAFU vom 31. Januar 2020 "Informationen
zu adaptiven Antennen und 5G" an die kantonalen und städtischen NIS-
Fachstellen, S. 2 [nachfolgend: Schreiben des BAFU vom 31. Januar
2020]). Damit bleibe unberücksichtigt, dass adaptive Antennen, die nicht
mit einer immer gleichen räumlichen Verteilung der Strahlung senden wür-
den, sondern in der Lage seien, das Signal in der Richtung des Nutzers
bzw. des Mobilfunkgerätes zu fokussieren, eine geringe Strahlenbelastung
zur Folge hätten als herkömmliche Antennen (Schreiben des BAFU vom
17. April 2019, S. 4). Würden adaptive Antennen gleich behandelt wie kon-
ventionelle Antennen, so könne ihr Betrieb in den bestehenden QS-Syste-
men der Mobilfunkbetreiberinnen und der Datenbank des Bundesamts für
Kommunikation (BAKOM) korrekt dargestellt werden (Schreiben des BAFU
- 12 -
vom 31. Januar 2020, S. 2). Es ist nicht ersichtlich, weshalb die Bewilli-
gungsbehörden auf diese Empfehlungen des BAFU nicht hätten abstellen
dürfen (zum "worst-case"-Szenario vgl. im Übrigen Erw. II/4.3).
Des Weiteren existiert auch ein Messverfahren bzw. eine Messempfehlung
für adaptive Antennen. Es kann dazu auf die Ausführungen in Erw. II/4.5
verwiesen werden (siehe auch Erläuterungen des BAFU zur Messmethode
für adaptive Antennen vom 30. Juni 2020, abrufbar auf: www.bafu.
admin.ch, Rubriken "Themen", "Elektrosmog und Licht", "Schutzmassnah-
men", "Mobilfunk: Vollzugshilfen" [letztmals besucht am 7. Dezember
2022]; siehe zum Ganzen auch Erw. II/4.5).
Demgemäss sind keine Gründe ersichtlich, welche eine Sistierung des Ver-
fahrens rechtfertigen würden. Für die Beurteilung des Falles nicht erforder-
lich ist im Weiteren das Einholen von Amtsberichten oder Gutachten zu den
Fragen, inwieweit bei adaptiven Antennen bereits Abnahmemessungen
durchgeführt werden können und inwieweit die Messmethode (welche sich
an der Vorgehensweise bei der Messung konventioneller Antennen orien-
tiere) und die Kontrollmechanismen im QS-System die Einhaltung der
Grenzwerte sicherstellen können (vgl. dazu auch Erw. II/4.5 und 4.4). Die
Beschwerdegegnerin ist – entgegen dem Antrag der Beschwerdeführer –
auch nicht aufzufordern, ein Messprotokoll zur Einsicht vorzuweisen. Für
die Erteilung der Baubewilligung ist allein die rechnerische Prognose mass-
gebend, nach welcher die Antennen mit ihren im Standortdatenblatt darge-
stellten Antennendiagrammen die Grenzwerte einhalten. Verzichtet werden
kann weiter auf die Einholung eines Amtsberichts zur Frage, auf welche
Erkenntnisse zu den gesundheitlichen Auswirkungen der Strahlung adapti-
ver 5G-Antennen bei der Einführung von Korrekturfaktoren und Mitteilung
der Anlagegrenzwerte abgestellt wurde (vgl. dazu auch Erw. II/2), ebenso
auf einen Amtsbericht zur Frage, wie die Vollzugsbehörden auf objektive
und unabhängige Weise Grenzwertüberschreitungen durch die adaptiven
5G-Antennen feststellen können (vgl. auch Erw. II/4.4 und 4.5). Die ent-
sprechenden Verfahrens- bzw. Beweisanträge sind in antizipierter Beweis-
würdigung abzuweisen. Von der Abnahme der genannten Beweismittel wä-
ren keine rechtserheblichen Erkenntnisse zu erwarten bzw. sie vermöchten
an der nachfolgenden Beurteilung nichts zu ändern (vgl. zur antizipierten
Beweiswürdigung: BGE 141 I 60, Erw. 3.3; 136 I 229, Erw. 5.3; 134 I 140,
Erw. 5.3). Der Fall lässt sich anhand der Akten sowie der bestehenden
Grundlagen beurteilen. Weitere Abklärungen sind nicht erforderlich.
II.
1.
Die Beschwerdegegnerin beabsichtigt den Umbau sowie den Betrieb einer
Mobilfunkanlage auf der Parzelle Nr. aaa (X-Strasse). Der Standort liegt in
der Arbeitszone A1 (Bauzonenplan der Gemeinde Q. vom _). Der
bestehende Mast soll abgebrochen und durch einen rund 30 m hohen
- 13 -
neuen Mast ersetzt werden. Das Bauprojekt umfasst sechs Sender, welche
auf einer Höhe von ca. 26.20 bzw. 27.60 m montiert werden sollen. Bei den
beiden Sendern Nrn. 1SC0709 und 2SC0709 im Frequenzbereich 700 –
900 MHz wird eine Sendeleistung von 800 W ERP, bei den beiden Sendern
Nrn. 1SC1426 und 2SC1426 im Frequenzbereich 1400 – 2600 MHz eine
Sendeleistung von 2000 W ERP und bei den beiden Sendern
Nrn. 1SC3636 und 2SC3636 im Frequenzbereich 3600 MHz eine Sende-
leistung von 200 W ERP beantragt (Standortdatenblatt, Zusatzblatt 2 [Vor-
akten, act. 13]).
2.
Gegenstand des Verfahrens bildet eine adaptive Antennenanlage, welche
noch nach dem "worst-case"-Szenario, also der grösstmöglichen Exposi-
tion der Anlage, beurteilt wurde (siehe dazu Erw. I/5.2.2 und II/4.3), wes-
halb eine Berechnung der Exposition der Anlage nach dem Nachtrag vom
23. Februar 2021 des BAFU zur Vollzugsempfehlung sowie eine allfällige
Anpassung der Anlage an diesen Nachtrag zur Vollzugsempfehlung nicht
Streitgegenstand bildet. Auf diesbezügliche Rügen der Beschwerdeführer
ist daher nicht einzugehen. Dies gilt namentlich auch für die Ausführungen
im Zusammenhang mit dem Korrekturfaktor. Da die Antennenanlage noch
nach dem "worst-case"-Szenario beurteilt wurde, war für die Beurteilung
ein Korrekturfaktor (und die Anzahl Sub-Arrays, welche den Korrekturfaktor
bestimmt) nicht erforderlich. Die "Aktivierung" bzw. Anwendung eines Kor-
rekturfaktors sowie die damit zusammenhängende Frage, ob dafür ein Bau-
bewilligungsverfahren erforderlich ist, liegt ebenfalls ausserhalb des Streit-
gegenstands. Dasselbe gilt hinsichtlich des Einwands, wonach die Defini-
tion in Anhang 1 Ziffer 62 Abs. 5bis der Verordnung über den Schutz vor
nichtionisierender Strahlung vom 23. Dezember 1999 (NISV; SR 814.710)
rechtswidrig sei. Die Baubewilligung wurde nach dem "worst-case"-Szena-
rio beurteilt, auf Basis des Standortdatenblatts für Mobilfunk und WLL-Ba-
sisstationen vom 25. Juni 2019 (vgl. Vorakten, act. 81 i.V.m. act. 3 – 16);
ein Korrekturfaktor wurde – wie dargelegt – nicht angewandt. Die Anwen-
dung eines Korrekturfaktors bildete somit nicht Teil der Baubewilligung.
3.
3.1.
3.1.1.
Die Beschwerdeführer verlangen im Zusammenhang mit den gesundheitli-
chen Auswirkungen von Mobilfunkstrahlung die Durchführung einer ak-
zessorischen Normenkontrolle. Es solle geprüft werden, ob die Immissions-
und Anlagegrenzwerte der NISV mit übergeordnetem Recht so noch ver-
einbar seien (vgl. Beschwerdeantrag Ziffer 9). Sie rügen eine Verletzung
des Vorsorgeprinzips und bringen sinngemäss vor, aus der Wissenschaft
bzw. der Medizin gebe es deutliche Hinweise, welche im Zusammenhang
mit adaptiven Antennen Zweifel an der Rechtmässigkeit der geltenden Im-
missions- und Anlagegrenzwerte weckten (gesundheitliche Auswirkungen,
- 14 -
oxydativer Stress). Es sei geboten, die Grenzwerte der NISV für adaptive
Antennen zu verschärfen. Aufgrund der nachvollziehbaren und plausiblen
Zweifel sei der Verordnung die Anwendung zu versagen. Die Vorinstanz
habe in diesem Zusammenhang auch das rechtliche Gehör der Beschwer-
deführer verletzt, da sie die von den Beschwerdeführern vorgebrachten Ar-
gumente betreffend die zu erwartenden Schäden nicht geprüft habe (zum
Ganzen: Beschwerde, S. 15 ff.; Replik, S. 6 ff.; ferner: Triplik, S. 2 ff.).
3.1.2.
Die Vorinstanz hielt in ihrem Entscheid fest, das Bundesgericht habe die
Gesetzmässigkeit der Grenzwerte für bisherige Antennentechnologien
schon mehrfach bestätigt. Es sei Sache der Bundesbehörden zu beurteilen,
inwiefern neuere wissenschaftliche Erkenntnisse betreffend die gesund-
heitlichen Auswirkungen von Mobilfunkantennen der neuesten Technologie
umweltschutzrechtlich die Festlegung von strengeren Grenzwerten erfor-
derten. Dass die Bundesbehörden die neueren wissenschaftlichen Ent-
wicklungen verfolgten, lasse sich den Erläuterungen entnehmen, die das
BAFU dem Nachtrag vom 23. Februar 2021 zu den NISV-Vollzugsempfeh-
lungen angefügt habe. Es sei somit weiterhin von der Rechtmässigkeit der
festgelegten Grenzwerte und ihrer Anwendbarkeit auch für die 5G-Techno-
logie auszugehen. Dies gelte umso mehr, als sich aufgrund der wissen-
schaftlichen Diskussion noch keine alternativen, d.h. strengere Grenzwerte
aufdrängten (angefochtener Entscheid, S. 4).
3.2.
Die Erwägungen der Vorinstanz treffen zu. Das BAFU hat als Umweltfach-
stelle des Bundes die Aufgabe, die Forschung über gesundheitliche Aus-
wirkungen nichtionisierender Strahlung zu verfolgen, die Ergebnisse zu be-
werten und die Öffentlichkeit über den Stand der Wissenschaft und der Er-
fahrung zu informieren (vgl. Art. 19b NISV). Dieser bildet Grundlage für die
Immissionsgrenzwerte der NISV. Das BAFU würde dem Bundesrat eine
Anpassung dieser Grenzwerte empfehlen, wenn neue gesicherte Erkennt-
nisse aus der Forschung oder aufgrund von Alltagserfahrungen dies erfor-
derten. Das BAFU hat zur beratenden Unterstützung eine Beratende Ex-
pertengruppe NIS (BERENIS) eingesetzt. Diese sichtet die neu publizierten
wissenschaftlichen Arbeiten zum Thema und wählt diejenigen zur detaillier-
ten Bewertung aus, die aus ihrer Sicht zum Schutz des Menschen von Be-
deutung sind oder sein könnten. Die Bewertung der Ergebnisse wissen-
schaftlicher Studien dient auch der Früherkennung potentieller Risiken. Es
soll möglichst kein Hinweis auf Schädlichkeit, der ein Handeln erfordern
würde, übersehen werden. Die Bewertung muss Aussagen darüber ma-
chen, wie stichhaltig biologische Effekte nachgewiesen sind, ob sie für die
Gesundheit relevant sind, und wie viele Menschen gegebenenfalls betrof-
fen sind (vgl. www.bafu.admin.ch, Rubriken "Themen", "Elektrosmog und
Licht", "Newsletter", "Beratende Expertengruppe NIS [BERENIS]" [zuletzt
besucht am 7. Dezember 2022]).
- 15 -
Die BERENIS kam in der Newsletter-Sonderausgabe vom Januar 2021
zwar zum Schluss, dass sich trotz methodischer Unsicherheiten bzw.
Schwächen einiger Studien, ein Trend abzeichne, dass EMF-Exposition,
sogar im niedrigen Dosisbereich, durchaus zu Veränderungen des oxidati-
ven Gleichgewichtes führen könne. Organismen und Zellen seien in der
Lage auf oxidativen Stress zu reagieren und auch nach Befeldung sei in
vielen Studien eine Adaption nach einer Erholungsphase zu sehen. Vor-
schädigungen, wie Immunschwächen oder Erkrankungen, kompromittier-
ten die Abwehrmechanismen inklusive der antioxidativen Schutzmechanis-
men des Organismus und es sei daher zu erwarten, dass bei Individuen mit
solchen Vorschädigungen vermehrt Gesundheitseffekte auftreten würden.
Zudem zeigten die Studien, dass sehr junge oder auch alte Individuen we-
niger effizient auf oxidativen Stress reagieren könnten, was selbstverständ-
lich auch für andere Stressoren gelte, die oxidativen Stress hervorrufen
würden (BERENIS Newsletter-Sonderausgabe Januar 2021, S. 8 f. [abruf-
bar auf: www.bafu.admin.ch, Rubriken "Themen", "Elektrosmog und Licht",
"Newsletter" [zuletzt besucht am 7. Dezember 2022]). Die BERENIS wies
aber trotzdem darauf hin, dass weiterführende Untersuchungen unter stan-
dardisierten Bedingungen notwendig seien, um diese Phänomene und Be-
obachtungen besser zu verstehen und zu bestätigen. Grenzwertanpassun-
gen wurden keine empfohlen (BERENIS Newsletter-Sonderausgabe Ja-
nuar 2021, S. 9).
Es ist nicht an den Gerichten, den weiteren Abklärungen, welche die BE-
RENIS und das BAFU für notwendig erachten, vorzugreifen. Es ist in erster
Linie Sache der zuständigen Fachbehörden, die entsprechende internatio-
nale Forschung, die technische Entwicklung und die Erfahrungen zu verfol-
gen und gegebenenfalls eine Anpassung der Grenzwerte der NISV zu be-
antragen, was bis anhin noch nicht erfolgte. Der Bund verfolgt zusammen
mit der BERENIS permanent die wissenschaftliche Entwicklung und lässt
die neuesten Erkenntnisse laufend in seine Beurteilung einfliessen (zur Er-
hebungs- und Informationspflicht des BAFU siehe Art. 19b NISV). Deshalb
ist davon auszugehen, dass das Verordnungsrecht dem gegenwärtigen
wissenschaftlichen Kenntnisstand über die von Mobilfunkantennen ausge-
hende Gesundheitsgefährdung ausreichend Rechnung trägt. Die Anwen-
dung der geltenden Immissions- und Anlagegrenzwerte der NISV ist vorlie-
gend nicht zu beanstanden. Eine Verletzung des Vorsorgeprinzips liegt
nicht vor (siehe auch Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Zü-
rich VB.2021.00705 vom 3. März 2022, Erw. 4.3).
3.3.
Der Vorinstanz lässt sich im Weiteren auch nicht vorwerfen, den Anspruch
auf rechtliches Gehör verletzt oder den Sachverhalt ungenügend abgeklärt
zu haben. Die Vorinstanz hielt korrekt fest, es sei Sache der Bundesbehör-
- 16 -
den zu beurteilen, inwiefern neuere wissenschaftliche Erkenntnisse betref-
fend die gesundheitlichen Auswirkungen von Mobilfunkantennen der neu-
esten Technologie umweltschutzrechtlich die Festlegung von strengeren
Grenzwerten erforderten.
4.
4.1.
4.1.1.
Die Beschwerdeführer monieren die angeblich fehlenden Messmöglichkei-
ten und das fehlendes QS-System für adaptive Antennen. Sie berufen sich
auf eine Verletzung von Art. 12 Abs. 1 und 2 NISV. Ausserdem sei die Ver-
fassungs- und Gesetzeswidrigkeit von Anhang 1 Ziffer 62 Abs. 5 lit. d und
Ziffer 63 NISV festzustellen (vgl. zum Ganzen: Beschwerde, S. 28 ff.; siehe
auch Beschwerdeantrag Ziffern 4, 5 und 8, 10).
4.1.2.
Die Vorinstanz wies diesbezüglich zunächst darauf hin, dass das METAS
am 18. Februar 2020 einen technischen Bericht zur Messmethode für
5G-NR-Basisstationen veröffentlicht habe. Anhand dieser Methode sollten
und könnten aktuelle die Messungen vorgenommen werden, auch in Be-
gleitung der kantonalen Vollzugsbehörde und ausserhalb des Labors. Von
einer fehlenden Messmöglichkeit könne nicht die Rede sein, auch lasse
sich die in der Baubewilligung angeordnete Abnahmemessung ohne Wei-
teres durchführen und überprüfen, ob die Grenzwerte eingehalten seien.
Die Beschwerdeführer hätten als Partei im vorliegenden Verfahren das
Recht, in die Messberichte der angeordneten Abnahmemessungen der vor-
liegenden Mobilfunkantenne Einsicht zu nehmen. Damit würden sie auch
Kenntnis von der durch die hinzugezogene unabhängige Messfirma konk-
ret vor Ort angewandte Messmethode und in die Ergebnisse der Abnahme-
messung erhalten. Welche Messmethode die Beschwerdegegnerin für ihre
eigenen Zwecke selbst verwende und wie an anderen Standorten gemes-
sen werde, sei nicht relevant. Eine Bekanntgabe dieser Messmethode und
die Einsicht in Messberichte von anderen Antennenstandorten, entspre-
chend den Verfahrensanträgen der Beschwerdeführer, falle daher praxis-
gemäss ausser Betracht. Was das QS-System anbelange, so sei die Be-
schwerdegegnerin gemäss Auflage verpflichtet, ein solches für den Betrieb
der neuen Antennenanlage zu betreiben, anhand dessen die Einhaltung
der Grenzwerte der NISV auch bei neuartigen, "umhüllenden" Antennendi-
agrammen gewährleistet werden könne. Eine Zertifizierungs- bzw. Auditie-
rungspflicht bestehe nicht. Die Beschwerdegegnerin gehe unter Hinweis
auf die aktuelle bundesgerichtliche Rechtsprechung vom Vorhandensein
eines zuverlässigen und anwendbaren QS-Systems aus. Die Beschwerde-
gegnerin sei bei dieser Zusage zu behaften. Sie werde dem BVU als kan-
tonale Vollzugsbehörde den Nachweis darüber im ständigen Betrieb der
Anlage zu erbringen haben bzw. – falls erforderlich – entsprechende Ver-
- 17 -
besserungen vornehmen müssen. Erst wenn alle grenzwertrelevanten Pa-
rameter, d.h. die bewilligten Betriebszustände und die effektiven Betriebs-
zustände der erst noch zu erstellenden Antennenanlage, im
QS-System aufgenommen seien, lasse sich auch die Einhaltung der bewil-
ligten Parameter und der Grenzwerte kontrollieren. Daran vermöge auch
das von den Beschwerdeführern zum Ausdruck gebrachte Misstrauen
nichts zu ändern (angefochtener Entscheid, S. 5 f.).
4.2.
Nichtionisierende Strahlung zählt zu den schädlichen oder lästigen Einwir-
kungen, vor denen Menschen, Tiere und Pflanzen, ihre Lebensgemein-
schaften und Lebensräume zu schützen sind (Art. 1 Abs. 1 und Art. 7
Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz
[USG; SR 814.01]). Zu diesem Zweck ist die Emission nichtionisierender
Strahlen zu begrenzen (Art. 11 USG). Die Emissionsbegrenzung erfolgt un-
ter anderem durch die Festlegung von Grenzwerten in einer Verordnung
(Art. 12 Abs. 1 lit. a und Abs. 2 USG). Der Bundesrat hat ausserdem zur
Beurteilung der schädlichen oder lästigen Einwirkungen durch Verordnung
Immissionsgrenzwerte festzulegen (Art. 13 Abs. 1 USG). Er berücksichtigt
dabei auch die Wirkungen der Immissionen auf Personengruppen mit er-
höhter Empfindlichkeit, wie Kinder, Kranke, Betagte und Schwangere
(Art. 13 Abs. 2 USG).
Für den Schutz vor nichtionisierender Strahlung, die beim Betrieb ortsfester
Anlagen erzeugt wird, hat der Bundesrat die NISV erlassen, die auch die
Immissionen von Mobilfunksendeanlagen erfasst. Diese Anlagen müssen
so erstellt und betrieben werden, dass sie die in Anhang 1 der NISV fest-
gelegten vorsorglichen Emissionsbegrenzungen einhalten (Art. 4 Abs. 1
NISV). Mobilfunksendeanlagen müssen an Orten mit empfindlicher Nut-
zung (OMEN) im massgebenden Betriebszustand den festgelegten Anla-
gegrenzwert einhalten (Anhang 1 Ziffer 61 ff. NISV i.V.m. Art. 3 Abs. 3
NISV). Zudem müssen die in Anhang 2 der NISV festgelegten Immissions-
grenzwerte überall eingehalten sein, wo sich Menschen aufhalten können
(Art. 13 Abs. 1 NISV). Bevor eine Anlage, für die Anhang 1 der NISV Emis-
sionsbegrenzungen festlegt, neu erstellt wird, muss ihr Inhaber der für die
Bewilligung zuständigen Behörde ein Standortdatenblatt einreichen, wel-
ches über den geplanten Betrieb der Anlage und die Strahlung in ihrer Um-
gebung Auskunft gibt (Art. 11 Abs. 1 und 2 NISV).
Das Standortdatenblatt muss gemäss Art. 11 Abs. 2 NISV die aktuellen und
geplanten technischen und betrieblichen Daten der Anlage enthalten, so-
weit sie für die Erzeugung von Strahlung massgebend sind (lit. a), den
massgebenden Betriebszustand nach Anhang 1 (lit. b), Angaben über die
erzeugte Strahlung (lit. c) sowie einen Situationsplan, der die Angaben
nach lit. c darstellt (lit. d). Gemäss Anhang 1 Ziffer 64 NISV beträgt der An-
- 18 -
lagegrenzwert für den Effektivwert der elektrischen Feldstärke für Mobil-
funkanlagen, die ausschliesslich im Frequenzbereichen um 900 MHz und
darunter senden 4 V/m, für solche die ausschliesslich im Frequenzbereich
um 1'800 MHz und darüber senden 6 V/m sowie für alle übrigen Anlagen –
und damit auch der vorliegend zu beurteilenden – 5 V/m. Der maximale
Gesprächs- und Datenverkehr bei maximaler Sendeleistung gilt gemäss
Anhang 1 Ziffer 63 NISV als massgebender Betriebszustand; bei adaptiven
Antennen wird die Variabilität der Senderichtungen und der Antennendia-
gramme berücksichtigt. Anhang 1 Ziffer 62 Abs. 6 NISV definiert, dass
Sendeantennen als adaptiv gelten, wenn sie so betrieben werden, dass
ihre Senderichtung oder ihr Antennendiagramm automatisch in kurzen zeit-
lichen Abständen angepasst wird.
Die Baubewilligung von neuen Anlagen wie im vorliegenden Fall beruht
nach dem Gesagten auf einer rechnerischen Prognose der Strahlung.
4.3.
Die Beschwerdeführer kritisieren in grundsätzlicher Weise das Vorgehen
nach dem "worst-case"-Szenario.
Am 23. Februar 2021 erschien der Nachtrag des BAFU zur Vollzugsemp-
fehlung. Zuvor waren die Kantone – wie in Erw. I/5.2.2 erörtert – vom BAFU
angehalten worden, adaptive Antennen nach dem "worst-case"-Szenario
zu beurteilen.
Das Verwaltungsgericht des Kantons Zürichs stellte bereits mehrfach und
zu Recht fest, dass eine derartige "worst-case"-Beurteilung im Rahmen der
Berechnung der Strahlung bei einer adaptiven Antennenanlage nach dem
maximalen Gesprächs- und Datenverkehr bei maximaler Sendeleistung
eine mit Anhang 1 Ziffer 63 NISV vereinbare Berechnungsmethode dar-
stellt, um die Einhaltung der Anlagegrenzwerte einer Mobilfunkanlage si-
cherzustellen. Der von Anhang 1 Ziffer 63 NISV geforderten Variabilität der
Sendeleistung wird damit Rechnung getragen, als in der rechnerischen
Prognose alle möglichen Beams der adaptiven Antenne berücksichtigt wer-
den. Der Wortlaut von Anhang 1 Ziffer 63 NISV lässt es zu, dass die Vari-
abilität der Senderichtungen und der Antennendiagramme ohne die An-
wendung eines Korrekturfaktors berücksichtigt wird. Bei jedem einzelnen
möglichen Beam wird dann – anders als bei einer konventionellen Antenne,
die keine einzelnen Beams hat – auf den maximalen Gesprächs- und Da-
tenverkehr bei maximaler Sendeleistung abgestellt. Mit der Berücksichti-
gung der Variabilität adaptiver Antennen muss jedenfalls sichergestellt
sein, dass der jeweilige Anlagegrenzwert nach Anhang 1 Ziffer 64 NISV an
OMEN eingehalten wird, was hier dadurch, dass die Strahlung mit dieser
Berechnung tendenziell über-, nicht aber unterschätzt wird, der Fall ist. Die
Berechnung nach dem "worst-case"-Szenario ist zulässig und mit An-
- 19 -
hang 1 Ziffer 63 NISV vereinbar (vgl. zum Ganzen: Urteile des Verwal-
tungsgerichts des Kantons Zürich VB.2021.00048 vom 3. Juni 2021,
Erw. 5.1.2 mit Hinweisen, VB.2021.00397 vom 22. Dezember 2021,
Erw. 5.1.2).
Mit diesem Vorgehen ist nicht zu befürchten, dass eine Bewilligung für eine
Mobilfunkanlage erteilt wird, die nach Erscheinen der Vollzugshilfe (bzw.
des Nachtrags zur Vollzugsempfehlung) nicht mehr verordnungskonform
wäre. Anhang 1 Ziffer 63 NISV lässt an sich Raum für die "privilegierte" Be-
urteilung von adaptiven Antennen gegenüber den gewöhnlichen Antennen.
Es ging bei dieser Bestimmung gemäss den Materialien ausdrücklich um
das Berücksichtigen der Vorteile von adaptiven Antennen für die Belastung
der Bevölkerung durch nichtionisierende Strahlung. Die Bestimmung soll
dazu dienen, dass die Einführung von adaptiven Antennen nicht behindert
wird (Erläuterungen des BAFU vom 17. April 2019 zur Änderung der Ver-
ordnung über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung [NISV], Verord-
nungspaket Umwelt Frühling 2019, S. 8). Entsprechend konstatiert das
BAFU im Rahmen der "Erläuterungen zu adaptiven Antennen und deren
Beurteilung gemäss der Verordnung über den Schutz vor nichtionisieren-
der Strahlung (NISV)" vom 23. Februar 2021, der Bundesrat habe An-
hang 1 Ziffer 63 NISV festgelegt, damit adaptive Antennen gegenüber kon-
ventionellen Antennen nicht benachteiligt würden. Dies erfolge gemäss
dem Nachtrag zur Vollzugsempfehlung, indem auf die maximale Sendeleis-
tung ein Korrekturfaktor angewendet werde. Da die unterschiedlichen An-
tennendiagramme, die dem umhüllenden Diagramm zugrunde lägen, aber
nicht alle gleichzeitig auftreten könnten, überschätzten Berechnungen ba-
sierend auf den umhüllenden Antennendiagrammen die in der Realität auf-
tretende Strahlung deutlich. Mit dem bisher angewendeten "worst-case"-
Szenario würden adaptive Antennen folglich strenger beurteilt als konven-
tionelle Antennen (Erläuterungen des BAFU vom 23. Februar 2021, S. 12).
Entsprechend sei im Nachtrag zur Vollzugsempfehlung inzwischen nur
mehr verlangt, dass die über einen Zeitraum von 6 Minuten gemittelte Sen-
deleistung die bewilligte Sendeleistung nicht überschreite (Nachtrag des
BAFU zur Vollzugsempfehlung, S. 12, 8, 10). Kurzzeitig könnten der Spit-
zenwert der Sendeleistung und die für die adaptive Antenne berechnete
Feldstärke ein Mehrfaches betragen (Erläuterungen des BAFU vom 23. Fe-
bruar 2021, S. 22). Die Berechnung der Strahlung unter Berücksichtigung
des Korrekturfaktors bedingt, dass Qualitätssicherungssysteme mit zusätz-
lichen Parametern, welche einen Einfluss auf Sendeleistung und Abstrahl-
verhalten haben, dokumentiert und überwacht werden (Nachtrag des BAFU
zur Vollzugsempfehlung, S. 13) (zum Ganzen: Urteil des Verwaltungsge-
richts des Kantons Zürich VB.2021.00048 vom 3. Juni 2021, Erw. 5.1.3).
Dass die Strahlungswirkung der strittigen Mobilfunkanlage ohne Anwen-
dung eines Korrekturfaktors nach dem "worst-case"-Szenario berechnet
wurde, wirkt sich somit zugunsten der Beschwerdeführer aus. Es besteht
- 20 -
keine Verpflichtung, die Antennenanlage einer erneuten Beurteilung im
Sinn des Nachtrags zur Vollzugsempfehlung – der bloss eine Möglichkeit
der Berücksichtigung der Variabilität adaptiver Antennen darstellt – zu un-
terziehen. Inwiefern Anhang 1 Ziffer 63 NISV angesichts dessen gesetzes-
und verfassungswidrig sein soll, ist nicht ersichtlich. Jedenfalls ist damit
keine Umgehung der Grenzwerte verbunden. Da die Beurteilung im vorlie-
genden Fall nicht entsprechend dem Nachtrag zur Vollzugsempfehlung
vorgenommen wird, ist der Frage, ob Letztere eine überzeugende Konkre-
tisierung der rechtlichen Vorgaben darstellt bzw. ob damit eine Umgehung
der Grenzwerte verbunden ist, im vorliegenden Verfahren nicht nachzuge-
hen. Auch die bloss hypothetische Frage, wie (in verfahrensrechtlicher Hin-
sicht) zu verfahren wäre, wenn die streitbetroffene Anlage auf einen Betrieb
gemäss dem Nachtrag zur Vollzugsempfehlung abgeändert würde, kann
und muss im vorliegenden Verfahren offengelassen werden (zum Ganzen:
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich VB.2021.00048 vom
3. Juni 2021, Erw. 5.1.3; siehe auch oben Erw. II/2).
4.4.
Sodann machen die Beschwerdeführer geltend, mit der angefochtenen Be-
willigung würden Art. 12 Abs. 1 und 2 NISV verletzt, zumal die bestehenden
QS-Systeme bereits von ihrer Konzeption her untauglich seien adaptive
Antennen effektiv zu kontrollieren.
Gemäss der Rechtsprechung des Bundesgerichts haben Anwohner von
Mobilfunkanlagen ein schutzwürdiges Interesse, dass die Einhaltung der
Grenzwerte der NISV durch objektive und überprüfbare bauliche Vorkeh-
rungen gewährleistet wird. Das Bundesgericht schloss aber andere Kon-
trollmöglichkeiten nicht aus (Urteil des Bundesgerichts 1C_172/2007 vom
17. März 2008, Erw. 2.2 mit Hinweisen auf BGE 128 II 378, Erw. 4 und Ur-
teil des Bundesgerichts 1A.160/2004 vom 10. März 2005, Erw. 3.3). Als al-
ternative Kontrollmöglichkeit empfahl das BAFU in einem Rundschreiben
vom 16. Januar 2006 die Einrichtung eines Qualitätssicherungssystems
(QS-System) auf den Steuerzentralen der Netzbetreiberinnen (vgl. Rund-
schreiben des BAFU vom 16. Januar 2006 "Qualitätssicherung zur Einhal-
tung der Grenzwerte der NISV bei Basisstationen für Mobilfunk und draht-
lose Teilnehmeranschlüsse", abrufbar auf: www.bafu.admin.ch, Rubriken
"Themen", "Elektrosmog und Licht", "Fachinformationen", "Massnahmen
Elektrosmog", "Mobilfunk: Qualitätssicherung" [zuletzt besucht am 7. De-
zember 2022]; zum Ganzen: Urteil des Bundesgerichts 1C_97/2018 vom
3. September 2019, Erw. 6.2 sowie Urteil des Verwaltungsgerichts des
Kantons Zürich VB.2021.00048 vom 3. Juni 2021, Erw. 7.1.1).
Das BAFU führt aus, dass, wenn adaptive Antennen gleich behandelt wer-
den wie konventionelle Antennen, ihr Betrieb in den bestehenden QS-Sys-
temen der Mobilfunkbetreiberinnen und der Datenbank des BAKOM korrekt
dargestellt wird (Schreiben des BAFU vom 31. Januar 2020, S. 2). Wird die
- 21 -
Variabilität adaptiver Antennen nicht im Sinne des Nachtrags zur Vollzugs-
empfehlung berücksichtigt, sind die zu berücksichtigenden Parameter von
konventionellen und adaptiven Antennen tatsächlich identisch, weshalb
sich die diesbezügliche Prüfung des QS-Systems erübrigt (vgl. Urteil des
Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich VB.2021.00048 vom 3. Juni 2021,
Erw. 7.1.2).
Hinzu kommt, dass eine inzwischen durchgeführte mehrteilige Prüfung des
BAKOM bei den Netzbetreibern ergab, dass sowohl die automatische Leis-
tungsbegrenzung wie auch die Qualitätssicherungssysteme den rechtli-
chen Vorgaben Rechnung tragen. Die Messungen des BAKOM zeigten,
dass die Betreiber die automatische Leistungsbegrenzung so einsetzen,
dass die Sendeleistung von adaptiven Antennen automatisch gemäss den
Anforderungen der Vollzugshilfe auf den bewilligten Wert reduziert wird.
Die geprüften Systeme erfüllen ihre Funktion zuverlässig. Die technischen
Voraussetzungen zur Benutzung der automatischen Leistungsbegrenzung
sind somit gegeben. Ausserdem wurden die obligatorischen QS-Systeme
von den Betreibern mit den für adaptive Antennen notwendigen Parame-
tern gemäss der Vollzugshilfe ergänzt. Die Validierung der Systeme durch
das BAKOM zeigte auf, dass sie den Betrieb der adaptiven Antennen kor-
rekt überwachen. Das BAKOM stellte daraufhin die jeweiligen Validierungs-
zertifikate aus (siehe www.bakom.admin.ch, Rubriken "Telekommunika-
tion", "Technologie", "5G", "Voraussetzungen zum Betrieb adaptiver Anten-
nen sind erfüllt" [u.a. inkl. Validierungsbericht vom 8. Juli 2021 zur automa-
tischen Leistungsbegrenzung bei D.] [zuletzt besucht am 7. Dezember
2022]).
4.5.
Die Beschwerdeführer rügen, es könnten für adaptive Antennen gar keine
Abnahmemessungen durchgeführt werden.
Gemäss Art. 12 Abs. 2 NISV führt die Behörde Messungen oder Berech-
nungen zur Kontrolle der Einhaltung des Anlagegrenzwertes nach An-
hang 1 durch, lässt solche durchführen oder stützt sich auf die Ermittlungen
Dritter; das BAFU empfiehlt geeignete Mess- und Berechnungsmethoden.
Nach Art. 14 Abs. 2 NISV führt die Behörde zur Ermittlung der Immissionen
Messungen oder Berechnungen durch, lässt solche durchführen oder stützt
sich auf die Ermittlungen Dritter; das BAFU empfiehlt geeignete Mess- und
Berechnungsmethoden.
Die Sendeleistung einer Mobilfunk-Antennenanlage kann im Bewilligungs-
verfahren nur berechnet und nicht gemessen werden. Nach der Inbetrieb-
nahme von Antennen, die gemäss Berechnung über 80 Prozent der Grenz-
werte ausschöpfen, wird deshalb grundsätzlich eine Abnahmemessung
durchgeführt. Ergibt diese Messung eine höhere NIS-Belastung, so ist die
- 22 -
Anlage bzw. die Sendeleistung anzupassen (siehe dazu BUWAL, Vollzugs-
empfehlung, S. 20). In begründeten Fällen soll die Schwelle auch niedriger
angesetzt werden (a.a.O.) – oder gemäss dem Nachtrag der Vollzugsemp-
fehlung auf eine Messung verzichtet werden (Nachtrag des BAFU zur Voll-
zugsempfehlung, S. 14) – können (siehe Urteil des Verwaltungsgerichts
des Kantons Zürich VB.2021.00048 vom 3. Juni 2021, Erw. 7.2.2).
Es existiert entgegen den Ausführungen der Beschwerdeführer ein Mess-
verfahren bzw. eine Messempfehlung für adaptive Antennen. Das METAS
hat am 18. Februar 2020 den technischen Bericht "Messmethode für
5G-NR-Basisstationen im Frequenzbereich bis zu 6 GHz" publiziert ("Tech-
nischer Bericht: Messmethode für 5G-NR-Basisstationen im Frequenzbe-
reich bis 6 GHz (Version 2.1 20 April 2020 [18. Februar 2020]", nachfol-
gend: Messmethode METAS; abrufbar auf: www.metas.ch, Rubriken "Do-
kumentation", "Messen im Bereich nichtionisierender Strahlung [NISV]",
"Technische Berichte"; zuletzt besucht am 7. Dezember 2022). Darin wird
erläutert, wie die Strahlung adaptiver Antennen gemessen und auf den Be-
urteilungswert hochgerechnet wird. Das METAS schlägt zwei verschiedene
Messmethoden vor: Die codeselektive Messmethode (Referenzmethode)
sowie die frequenzselektive Messmethode. Mit der codeselektiven Mess-
methode lasse sich die Konformität oder Nichtkonformität einer Anlage ein-
deutig nachweisen. Mit der frequenzselektiven Messmethode hingegen
lasse sich lediglich die Konformität einer Anlage mit den Vorgaben bestäti-
gen, nicht hingegen die Nichtkonformität, womit das METAS diese Mess-
methode nur als orientierende Messung empfiehlt (Messmethode METAS,
S. 4 f., 14 und 16). Am 15. Juni 2020 hat das METAS den "Nachtrag vom
15. Juni 2020 zum Technischen Bericht Messmethode für 5G-NR-Basis-
stationen im Frequenzbereich bis zu 6 GHz (Version 2.1 20 April 2020)"
publiziert (abrufbar auf: www.metas.ch, Rubriken "Dokumentation", "Mes-
sen im Bereich nichtionisierender Strahlung [NISV]", "Technische Berichte"
[zuletzt besucht am 7. Dezember 2022]). Entgegen der Ansicht der Be-
schwerdeführer können gestützt auf den Bericht und den diesbezüglichen
Nachtrag des METAS Abnahmemessungen durchgeführt werden. Dies
sieht nun auch der Nachtrag zur Vollzugsempfehlung ausdrücklich vor
(Nachtrag des BAFU zur Vollzugsempfehlung, S. 14) (zum Ganzen: Urteile
des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich VB.2021.00048 vom 3. Juni
2021, Erw. 7.2.3, VB.2021.00705 vom 3. März 2022, Erw. 6.4). Demge-
mäss bestehen an der Existenz einer geeigneten Messmethode keine
ernsthaften Zweifel.
5.
Die Beschwerdeführer rügen eine Verletzung des rechtlichen Gehörs durch
die Vorinstanz. Letztere habe die Argumentation der Beschwerdeführer be-
züglich Korrekturfaktoren nicht berücksichtigt. Dieser Einwand trifft nicht zu,
wie die Ausführungen im angefochtenen Entscheid (vgl. S. 4 f., 6) zeigen.
- 23 -
Ob die Erwägungen der Vorinstanz materiell richtig sind, ist im Übrigen eine
Frage der materiellen Beurteilung und nicht des rechtlichen Gehörs.
6.
Zusammenfassend erweist sich die Beschwerde als unbegründet, weshalb
sie abzuweisen ist.
III.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens werden die Beschwerdeführer kos-
tenpflichtig (§ 31 Abs. 2 VRPG). Parteikosten sind keine zu ersetzen (§ 32
Abs. 2 i.V.m. § 29 VRPG).