Decision ID: 3913dc87-8b93-5271-803a-22dad1a48aa7
Year: 2021
Language: de
Court: SG_VG
Chamber: SG_VG_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A.
Das Buskonzept Wil 2021 sieht neben der bisherigen von der BUS Ostschweiz AG
betriebenen Linie 80.732 (Wil/SG – Kirchberg – Gähwil, via Rickenbach/TG und
Kirchberg/SG, Stelz) die Einführung der Linie 80.731 (Wil/SG – Rickenbach/TG –
Kirchberg/SG, Stelz, via Toggenburgerstrasse) vor. Der Bund wird sich an der
Abgeltung der ungedeckten Kosten der neuen Linie nicht beteiligen. Das Amt für
öffentlichen Verkehr des Kantons St. Gallen lud am 13. März 2019 die PostAuto
Schweiz AG (seit Juni 2019: PostAuto AG), die Regiobus AG und die BUS Ostschweiz
AG ein, eine vollständige Offerte für den Betrieb der Linie 80.731 und das Fahrplanjahr
2021 einzureichen und die Vollkosten für die Fahrplanjahre 2022-2025 ebenfalls
verbindlich zu offerieren. Als Kriterien für die Vergabe wurden die Höhe der offerierten
Kosten sowie – ergänzend – die technische Ausstattung und das Alter der Fahrzeuge
genannt. Alle drei Unternehmen reichten innert der bis 7. Juni 2019 offenen Frist ein
Angebot ein.
B.
Das Volkswirtschaftsdepartement des Kantons St. Gallen vergab den Betrieb der Linie
80.731 für die Fahrplanjahre 2021-2025 – vorbehältlich der Konzessionserteilung durch
das Bundesamt für Verkehr – am 13. November 2019 an die BUS Ostschweiz AG.
Deren Angebot mit Vollkosten von CHF 264'413 (Fahrplanjahr 2021) und
CHF 1'068'159 (Fahrplanjahre 2022-2025) hatte in der Nutzwertanalyse die maximal
mögliche Punktzahl von 1'000 (Preis 900, Fahrzeug 100) erzielt. Die Angebote der
Regiobus AG (Vollkosten CHF 373'485 und CHF 1'479'892) und der PostAuto AG
(Vollkosten CHF 418'845 und CHF 1'662'946) waren mit 685 (Preis 585, Fahrzeug 100)
beziehungsweise mit 520 (Preis 450, Fahrzeug 70) Punkten bewertet worden.
C.
Die PostAuto AG (Beschwerdeführerin 1) erhob gegen die Verfügung des
Volkswirtschaftsdepartements (Vorinstanz) vom 13. November 2019 mit Eingabe ihres
Rechtsvertreters vom 25. November 2019 Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit
den Anträgen, unter Kosten- und Entschädigungsfolge (zuzüglich Mehrwertsteuer)
zulasten der BUS Ostschweiz AG (Beschwerdegegnerin) sei die Nichtigkeit der
vorinstanzlichen Verfügung festzustellen, eventualiter sei sie aufzuheben, und die
Vergabe sei zu wiederholen. Subeventualiter sei die Rechtswidrigkeit der Verfügung
festzustellen (B 2019/249). Das Bundesverwaltungsgericht hat am 12. März 2020 das
von der PostAuto AG bei ihm in der gleichen Angelegenheit angehobene
Beschwerdeverfahren bis zum rechtskräftigen Abschluss des Verfahrens vor dem
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kantonalen Verwaltungsgericht sistiert (A-6706/2019).
Die Regiobus AG (Beschwerdeführerin 2) erhob ihrerseits mit Eingabe vom
26. November 2019 Beschwerde gegen den Vergabeentscheid mit den Anträgen, unter
Kosten- und Entschädigungsfolge sei die vorinstanzliche Verfügung aufzuheben, die
BUS Ostschweiz AG (Beschwerdegegnerin) vom Verfahren auszuschliessen und der
Zuschlag der Regiobus AG zu erteilen, eventualiter die Angelegenheit "im Sinn der
Anträge" zur neuen Beurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen (B 2020/251).
In den mittlerweile verfahrensrechtlich vereinigten Verfahren beantragte die Vorinstanz
mit Vernehmlassung vom 20. April 2020, auf die Beschwerden sei nicht einzutreten,
eventualiter seien sie abzuweisen. Die Beschwerdeführerin 1 nahm am 28. Mai 2020
zur vorinstanzlichen Vernehmlassung Stellung. Die BUS Ostschweiz AG
(Beschwerdegegnerin) liess sich durch ihren Rechtsvertreter mit Eingaben vom 12. Juni
2020 vernehmen und beantragte, unter Kosten- und Entschädigungsfolge und Entzug
der aufschiebenden Wirkung seien die Beschwerden, soweit auf sie einzutreten sei,
abzuweisen. Die Beschwerdeführerin 2 nahm am 27. August 2020 zur Vernehmlassung
der Beschwerdegegnerin vom 12. Juni 2020 Stellung und äusserte sich zur
Stellungnahme der Beschwerdeführerin 1 vom 28. Mai 2020. Die abschliessenden
Äusserungen der Beschwerdeführerin 1 vom 25. September 2020 und der
Beschwerdegegnerin vom 9. Oktober 2020 wurden den übrigen Verfahrensbeteiligten
am 15. Oktober 2020 zur Kenntnis gebracht.
Auf die Ausführungen der Verfahrensbeteiligten zur Begründung ihrer Anträge und die
Akten wird, soweit wesentlich, in den Erwägungen eingegangen.

Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1. Vereinigung der Beschwerdeverfahren
Beide Beschwerdeführerinnen haben sich erfolglos um den Zuschlag für den Betrieb
der Linie 80.731 des regionalen Personenverkehrs bemüht. Sie wenden sich gegen
deren Vergabe durch die Vorinstanz an die Beschwerdegegnerin und verlangen eine
Neubeurteilung. Unabhängig davon, ob sie dieses Ziel mittels Feststellung der
Nichtigkeit oder Aufhebung der angefochtenen Verfügung erreichen wollen, stellen sich
in beiden Verfahren im Wesentlichen die nämlichen Tatbestands- und Rechtsfragen. Es
rechtfertigt sich deshalb, die Beschwerden B 2019/249 und 251 durch ein einziges
Urteil zu erledigen (vgl. GVP 1972 Nr. 30).
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2. Eintreten
Das Verwaltungsgericht prüft die Sachurteilsvoraussetzungen und insbesondere seine
Zuständigkeit von Amtes wegen (vgl. Art. 64 in Verbindung mit Art. 6 Abs. 2 des
Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege; sGS 951.1, VRP).
Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts2.1.
Allgemeine Regelung
Der angefochtene Zuschlag erging als Verfügung des Volkswirtschaftsdepartements.
Zur Beurteilung von Beschwerden gegen Verfügungen kantonaler Departemente ist das
Verwaltungsgericht zuständig (vgl. Art. 59 Abs. 1 VRP). Vorbehalten bleiben
abweichende Vorschriften eidgenössischer Erlasse (vgl. Art. 2 Abs. 1 VRP; Art. 49
Abs. 1 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, SR 101). – Die
allgemeinen bundesrechtlichen Regeln zum verwaltungsrechtlichen
Beschwerdeverfahren (Art. 44 ff. des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren;
Verwaltungsverfahrensgesetz, SR 172.021, VwVG) gelten in Verwaltungssachen, die
durch Verfügungen von Bundesverwaltungsbehörden zu erledigen sind (Art. 1 Abs. 1
VwVG). Auch wenn eine vollziehende kantonale Behörde in der Sache öffentliches
Bundesrecht angewendet hat oder hätte anwenden sollen, führt dies deshalb nicht
dazu, dass eine Bundesbehörde zur Behandlung des Rechtsmittels zuständig ist.
Beschwerden gegen Verfügungen kantonaler Instanzen fallen nur dann in die
Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts, wenn ausnahmsweise ein
Bundesgesetz eine solche Beschwerde vorsieht (vgl. Art. 33 Ingress und lit. i des
Bundesgesetzes über das Bundesverwaltungsgericht; Verwaltungsgerichtsgesetz, SR
173.32, VGG).
2.1.1.
bis
Besondere Regelung im Personenbeförderungsgesetz
Die Beschwerdeführerin 1 leitet die Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts aus
Art. 56 Abs. 2 des Bundesgesetzes über die Personenbeförderung
(Personenbeförderungsgesetz; SR 745.1, PBG) ab. Dabei geht sie davon aus,
Angebote des kantonsübergreifenden regionalen Personenverkehrs seien vom
Bundesamt für Verkehr zu vergeben, auch wenn der Bund sich an den Kosten nicht
beteiligt. Die Vorinstanz hält der Anwendbarkeit dieser Bestimmung entgegen, die
Ausschreibung sei gestützt auf kantonales Recht durchgeführt worden. Der kantonale
Gesetzgeber sei nicht befugt, die Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts zu
regeln beziehungsweise zu erweitern.
Nach Art. 56 Abs. 2 PBG gelten im Anwendungsbereich des
2.1.2.
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Personenbeförderungsgesetzes für den Rechtsweg – abgesehen von den
vermögensrechtlichen Streitigkeiten zwischen Kundinnen und Kunden einerseits und
Unternehmen anderseits – die Vorschriften der Bundesverwaltungsrechtspflege. Soweit
Anordnungen von Bundesbehörden in Frage stehen, erscheint die Vorschrift
deklaratorischer Natur. Anordnungen kantonaler Behörden fallen gemäss Art. 33
Ingress und lit. i VVG in Verbindung mit Art. 56 Abs. 2 PBG in die Zuständigkeit des
Bundesverwaltungsgerichts, soweit sie im Anwendungsbereich des
Personenbeförderungsgesetzes ergehen.
Gemäss Art. 1 Abs. 1 PBG mit dem Randtitel "Geltungsbereich" regelt das
Personenbeförderungsgesetz "die dem Regal unterstehende Personenbeförderung".
Die geplante Linie 80.731 untersteht – unbestrittenermassen – dem
Personenbeförderungsregal gemäss Art. 4 ff. PBG. Die Verfahrensbeteiligten gehen
denn auch davon aus, dass die Betreiberin der neuen Linie 80.731 einer
Personenbeförderungskonzession des Bundes im Sinn von Art. 6 PBG bedarf. Allein
daraus kann indessen noch nicht geschlossen werden, dass das kantonale
Departement mit dem Erlass des angefochtenen Vergabeentscheides im
Anwendungsbereich des Personenbeförderungsgesetzes im Sinn von Art. 56 Abs. 2
PBG gehandelt hat und dagegen der bundesrechtliche Rechtsmittelweg an das
Bundesverwaltungsgericht offensteht.
Der Vergabeentscheid gemäss Art. 32g PBG schliesst das – vom
Konzessionsverfahren zu unterscheidende – Ausschreibungsverfahren ab. Art. 32 PBG
(in Kraft seit 1. Juli 2013, AS 2012 S. 5619) umschreibt für die Bestellung von
Verkehrsangeboten auf der Strasse, in welchen Fällen das Bundesrecht im
Geltungsbereich des Personenbeförderungsgesetzes die Durchführung eines solchen
Ausschreibungsverfahrens vorschreibt oder zulässt. Die bundesrechtliche
Verpflichtung, Verkehrsangebote auszuschreiben, bezieht sich gemäss Art. 32 Abs. 1
PBG auf gemeinsam bestellte Angebote des regionalen Personenverkehrs auf der
Strasse. Als gemeinsame Besteller im Sinn dieser Bestimmung treten im
Ausschreibungsverfahren Bund und Kantone auf (vgl. Art. 28 Abs. 1 PBG). Für Linien,
bei welchen sich der Bund an der Abgeltung der ungedeckten Kosten nicht beteiligt,
kann er – wenn gleichzeitig andere Verkehrsangebote gemeinsam bestellt werden
müssen – gemäss Art. 32 Abs. 5 PBG als Besteller auftreten. Der Gesetzgeber verfolgte
mit Art. 32 Abs. 5 PBG die Absicht, die Ausschreibung von Linienpaketen, die sowohl
von Bund und Kantonen gemeinsam als auch nicht gemeinsam bestellte Linien
umfassen, auf Bundesebene zu regeln. Der Bund soll als Konzessionsbehörde die
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Ausschreibungen koordinieren und gemischte Ausschreibungen (mit gemeinsam und
nicht gemeinsam bestellten Linien) nach einem einheitlichen Verfahren regeln (vgl.
Botschaft zum zweiten Schritt der Bahnreform 2, in: BBl 2011 S. 911 ff., S. 969; BVGer
A-7718/2016 vom 2. Juli 2018 E. 5.4.4). Kein Raum für einen kantonalen
Submissionsentscheid mit eigenem Rechtsmittelweg bleibt deshalb in jenen
Bestellverfahren, bei denen Bund und Kantone zusammenwirken (vgl. zum früheren
Recht BGer 2P.315/3004 vom 26. April 2005 E. 2.2).
Bei Verkehrsangeboten, welche der Kanton – allenfalls wie vorliegend auch
federführend zusammen mit weiteren Kantonen – ohne Mitwirkung des Bundes
bestellt, besteht bundesrechtlich keine Verpflichtung zur Ausschreibung nach den
Regeln des Bundesrechts. Die bundesrechtlichen Vorschriften sind nicht unmittelbar
anwendbar. War die Vorinstanz zuständig, den Zuschlag für die Linie 80.731 zu
erteilen, fällt der angefochtene Vergabeentscheid nicht in den Anwendungsbereich des
Personenbeförderungsgesetzes im Sinn von Art. 56 Abs. 2 PBG.
Sachgemässe Anwendung des materiellen Bundesrechts als kantonales Recht
Die Vorinstanz hat ihre Vergabeverfügung auf Art. 28 Abs. 1 des st. gallischen Gesetzes
über den öffentlichen Verkehr (sGS 710.5, GöV) gestützt. Danach richtet sich das
Bestellverfahren für Angebote, an die der Bund keine Leistungen erbringt, sachgemäss
nach den Bestimmungen für gemeinsame Bestellungen von Bund und Kantonen. Das
Bundesrecht gelangt als ergänzendes kantonales Recht zur Anwendung (vgl. BGer
8C_701/2013 vom 14. März 2014 E. 2.1, 2C_367/2020 vom 7. Oktober 2020 E. 3.1).
Grundsätzlich ausserhalb der kantonalen Gesetzgebungshoheit liegt es – worauf die
Vorinstanz zutreffend hinweist – indessen, mittels kantonalen Rechts Zuständigkeiten
von Bundesbehörden – vorliegend des Bundesverwaltungsgerichts als
Beschwerdeinstanz – zu schaffen.
2.1.3.
Ergebnis
Die Vergabe der Linie 80.731 unterliegt nicht der direkten Anwendung der
bundesrechtlichen Regeln des Ausschreibungsverfahrens gemäss Art. 32 ff. PBG, weil
sich der Bund finanziell nicht an deren Kosten beteiligen wird und weil keine Pflicht zu
deren gemeinsamer Ausschreibung besteht. Die direkte Anwendung von Art. 56 Abs. 2
PBG und damit die Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts fallen deshalb
ausser Betracht. Der Kanton sieht für die Bestellung von Verkehrsangeboten ohne
Mitwirkung des Bundes zwar die sachgemässe Anwendung der bundesrechtlichen
Regeln für die gemeinsamen Bestellungen vor, kann damit aber nicht eine
Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts für die Behandlung von Rechtsmitteln
2.1.4.
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3. Nichtigkeit des Vergabeentscheides zufolge Unzuständigkeit der Vorinstanz
Die Beschwerdeführerin 1 macht geltend, die angefochtene Verfügung sei nichtig, weil
die Vorinstanz zu deren Erlass nicht zuständig gewesen sei. Der Bund habe – wohl mit
Blick auf die bestehende Linie 80.732 – zwar entschieden, sich an den Kosten der –
zusätzlichen – Linie 80.731 nicht zu beteiligen. Das ändere nichts daran, dass bestellte
Leistungen des regionalen Personenverkehrs nach den Regeln des
Personenbeförderungsgesetzes öffentlich auszuschreiben seien. Vergabe- und
Konzessionsentscheid seien Teil derselben Verfügung. Für die Erteilung der
Konzession sei das Bundesamt für Verkehr zuständig, das die Ausschreibungen
zwischen den Kantonen koordiniere. Ausschliesslich kantonal finanzierte Linien des
Ortsverkehrs könnten zusammen mit RPV-Linien gemäss Personenbeförderungsgesetz
ausgeschrieben werden. Die Vorinstanz hält dem entgegen, das Verkehrsangebot
werde alleine von den Kantonen bestellt und der Bund erbringe keine Leistungen.
Deshalb sei die Ausschreibung gestützt auf kantonales Recht durchgeführt worden.
gegen kantonale Verfügungen schaffen. Das Verwaltungsgericht ist deshalb zur
Behandlung der Beschwerden entsprechend der allgemeinen Regel von Art. 59
Abs. 1 VRP zuständig.
bis
Weitere Sachurteilsvoraussetzungen
Auch die weiteren Prozessvoraussetzungen sind erfüllt: Die Beschwerdeführerinnen
können als nicht berücksichtigte Bewerberinnen ein eigenes schutzwürdiges Interesse
dartun, zumal die Chancen, dass sich bei Aufhebung des Vergabeentscheides und
Neubeurteilung der Angebote nach einer Bereinigung der kalkulierten Kosten nach
einheitlichen Gesichtspunkten ihr Angebot als das wirtschaftlich günstigste im Sinn von
Art. 32g Abs. 1 PBG erweist, intakt sind. Sie sind dementsprechend zur Erhebung der
Beschwerde befugt (Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Daran ändert nichts,
dass die kantonalen Behörden bei sachgemässer Anwendung der bundesrechtlichen
Regeln möglicherweise nicht zur Ausschreibung des neuen Verkehrsangebots, welches
Bestandteil eines bestehenden regionalen Netzes wird, verpflichtet gewesen wären
(vgl. Art. 32 Abs. 2 Ingress und lit. d PBG und Art. 27b der Verordnung über die
Abgeltung des regionalen Personenverkehrs, SR 745.16, ARPV) und dass die
Transportunternehmen grundsätzlich keinen Rechtsanspruch auf eine Bestellung
haben (vgl. Art. 21 Abs. 2 ARPV). Die Beschwerden gegen die vorinstanzliche
Verfügung vom 13. November 2019 wurden mit Eingaben vom 25. November 2019
(Beschwerdeführerin 1) und vom 26. November 2019 (Beschwerdeführerin 2)
rechtzeitig erhoben und erfüllen in formeller und inhaltlicher Hinsicht die gesetzlichen
Anforderungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 VRP). Auf
die Beschwerden ist einzutreten.
2.2.
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Die Bundesgesetzgebung auf dem Gebiet der dem Regal unterliegenden
Personenbeförderung unterscheidet zwischen Fern-, Regional- und Ortsverkehr (vgl.
Art. 16 Abs. 1 PBG). Der von Bundesleistungen ausgeschlossene Ortsverkehr umfasst
Linien, die der Feinerschliessung von Ortschaften dienen (vgl. Art. 3 Satz 1 ARPV). Als
regionaler Personenverkehr gilt der Personenverkehr innerhalb einer Region,
einschliesslich der Groberschliessung von Ortschaften, sowie der Personenverkehr mit
benachbarten, auch ausländischen Regionen (vgl. Art. 4 Ingress und lit. a ARPV). Die
Verfahrensbeteiligten gehen übereinstimmend davon aus, dass es sich bei der neuen
Linie 80.731 um eine Linie des regionalen Personenverkehrs handelt. Das neue
Verkehrsangebot bedarf deshalb grundsätzlich der Ausschreibung und Vergabe im
gegenseitigen Einvernehmen von Bund und beteiligten Kantonen. Da indessen die Linie
ohne finanzielle Beteiligung des Bundes betrieben und auch nicht gemeinsam mit
Verkehrsangeboten, an denen sich der Bund finanziell beteiligt, vergeben wird, bewegt
sich die Angelegenheit – wie bereits im Zusammenhang mit der Frage des
Rechtsmittelwegs ausgeführt (dazu oben Erwägung 2.1.2) – ausserhalb des
Anwendungsbereichs von Art. 32 PBG.
Stützt sich die Bestellung der Linie 80.731 zu Recht auf kantonales Recht, ergibt sich
die Zuständigkeit der Vorinstanz ohne weiteres aus den einschlägigen kantonalen
Regeln zum öffentlichen Verkehr: Gemäss Art. 25 Abs. 1 des Gesetzes über den
öffentlichen Verkehr (GöV, sGS 710.5) bestellt das zuständige Departement das
Angebot des regionalen Personenverkehrs zusammen mit dem Bund (lit. a) und die
weiteren Angebote (lit. b) und spricht die entsprechenden Abgeltungen zu. Der Wortlaut
von Art. 25 Abs. 1 Ingress und lit. a GöV sieht zwar für den regionalen Personenverkehr
keine Ausnahme von der Bestellung des Angebots zusammen mit dem Bund vor. Die
Bestimmung ist indessen im Zusammenhang mit Art. 25 Abs. 1 Ingress und lit. b GöV –
weitere Angebote – und Art. 28 Abs. 1 GöV – Bestellverfahren für Angebote, an die der
Bund keine Leistungen erbringt – sowie insbesondere mit den bundesrechtlichen
Vorgaben in Art. 32 PBG – keine Mitwirkung des Bundesamtes für Verkehr bei der
Ausschreibung von Verkehrsangeboten des regionalen Personenverkehrs auf der
Strasse ohne finanzielle Beteiligung des Bundes – auszulegen und anzuwenden. Wie
bereits bei der Prüfung der Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts festgestellt (vgl.
dazu oben Erwägung 2.1.3), kann das kantonale Recht auch mit dem Verweis auf die
sachgemässe Anwendung des Bundesrechts keine Zuständigkeiten von
Bundesbehörden schaffen. Für die Bestellung zuständiges Departement ist das
Volkswirtschaftsdepartement, in dessen Geschäftskreis gemäss Art. 21 Ingress und
lit. d des Geschäftsreglements der Regierung und der Staatskanzlei (sGS 141.3,
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GeschR) unter anderem die Förderung des Verkehrs fällt.
Hinsichtlich der Frage der Zuständigkeit und des Verfahrens ergibt sich damit, dass die
Vorinstanz zur Abwicklung des Bestellverfahrens mangels finanzieller Beteiligung des
Bundes ohne Koordination mit dem Bundesamt für Verkehr zuständig war. Eine
Nichtigkeit des Vergabeentscheids vom 13. November 2019 mangels vorinstanzlicher
Zuständigkeit steht deshalb nicht in Frage.
4. Materielle Prüfung
Anwendbares Recht
Kantonalrechtlich regelt Art. 28 Abs. 1 GöV das Bestellverfahren mit einem Verweis auf
die für gemeinsame Bestellungen von Verkehrsangeboten durch Bund und Kantone
geltenden bundesrechtlichen Bestimmungen (Art. 31a ff. PBG und Art. 11 ff. ARPV). Die
einschlägigen Regeln im Personenbeförderungsgesetz und in dem dazu ergangenen
Verordnungsrecht sind – sachgemäss – als ergänzendes kantonales Recht auszulegen
und anzuwenden.
Der Kanton St. Gallen ist allerdings auch der Interkantonalen Vereinbarung über das
öffentliche Beschaffungswesen beigetreten. Praxis und Rechtsprechung gehen
indessen davon aus, dass die Auswahl eines Transportunternehmers im Hinblick auf
den Abschluss einer Abgeltungsvereinbarung wie der vorliegenden nicht in den
Anwendungsbereich des öffentlichen Beschaffungsrechts fällt (vgl. VerwGE B
210/1998 vom 10. Juni 1999 E. 1; BVGer A-5818/2019 vom 9. Dezember 2020 E. 1.5.1
mit Hinweisen; Galli/Moser/Lang/Steiner, Praxis des öffentlichen Beschaffungsrechts,
3. Aufl. 2013, Rz. 234-236; G. Ganz, Öffentliches Beschaffungswesen: Ausschreibung
von Verkehrsdienstleistungen, in: AJP 10/2001 S. 975 ff.; Bundesamt für Verkehr,
Leitfaden Ausschreibung von Personentransportleistungen im öffentlichen Verkehr
[Busbereich], Version vom 13. April 2015, nachfolgend: Leitfaden BAV Busbereich,
Ziffer 1.1). Im Bundesrecht gilt zudem seit 1. Januar 2021 ausdrücklich die Regel, dass
die Übertragung einer öffentlichen Aufgabe gegen Abgeltung nur unter dem Vorbehalt
einer spezialgesetzlichen Regel als öffentlicher Auftrag gilt. Eine solche
spezialgesetzliche Regelung trifft Art. 6 Abs. 5 PBG für die Erteilung von
Personenbeförderungskonzessionen. Davon erfasst ist auch das Auswahlverfahren,
das – bei gemeinsamen Bestellungen von Bund und Kantonen – mit der
Konzessionserteilung koordiniert ist. Die gleiche Regel wird Art. 9 der neuen
Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen vorsehen. Die
Regeln zum öffentliche Beschaffungswesen sind im Vergabeverfahren von
4.1.
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Transportleistungen deshalb nicht unmittelbar anwendbar, dienen aber als
Orientierungshilfe (vgl. BVGer A-5818/2019 vom 9. Dezember 2020 E. 1.5.1).
Formelle Rügen
Die Beschwerdeführerin 1 beanstandet, dass die Vorinstanz – anders als im Leitfaden
BAV Busbereich vorgesehen – nicht alle Anbieterinnen zu einem "Runden Tisch"
eingeladen hat. Sodann macht sie geltend, der Vergabeentscheid hätte mit dem
Konzessionsentscheid koordiniert werden müssen, insbesondere auch deshalb, weil
die Konzession gemäss Art. 9 Abs. 2 lit. b PBG nur erteilt werden dürfe, wenn für das
bestehende Angebot anderer öffentlicher Transportunternehmen keine
volkswirtschaftlich nachteiligen Wettbewerbsverhältnisse entstehen. Das
Personenbeförderungsgesetz sehe ein Ausschreibungs-, nicht aber – wie von der
Vorinstanz durchgeführt – ein Einladungsverfahren vor.
Diese Rügen erweisen sich als unbehelflich, da – wie bereits festgehalten – die Regeln
des Personenbeförderungsgesetzes über das Ausschreibungsverfahren als
ergänzendes kantonales Recht lediglich sachgemäss anwendbar sind. Es war der
Vorinstanz unbenommen, anstelle einer öffentlichen Ausschreibung im offenen
Verfahren drei ausgewählte Transportunternehmen zur Einreichung einer Offerte
einzuladen (vgl. zur Praxis bei der unmittelbaren Anwendung des
Personenbeförderungsgesetzes auch Botschaft zum zweiten Schritt der Bahnreform 2,
in: BBl 2011 S. 911 ff., S. 929). Soweit der Kanton ein Verkehrsangebot auch freihändig
vergeben darf, muss es ihm ohnehin unbenommen sein, anstelle einer öffentlichen
Ausschreibung im offenen Verfahren ein Einladungsverfahren durchzuführen. Da das
Bundesamt für Verkehr im Ausschreibungsverfahren nach kantonalem Recht nicht als
Besteller auftritt, können Vergabeentscheid und Konzessionserteilung von vornherein
nicht – wie Art. 32b Abs. 1 Satz 2 PBG vorschreibt – Teil derselben Verfügung sein.
Damit erscheint auch die Pflicht zur Koordination des Vergabeentscheids mit der
Konzession, wie sie Art. 32b Abs. 1 PBG für gemeinsame Bestellungen durch Bund
und Kantone vorsieht, nicht zwingend. Das würde zwar grundsätzlich nicht eine
Konsultation des für die Konzessionserteilung zuständigen Bundesamtes für Verkehr
zur Vorabbeurteilung, ob der vorgesehenen Transportunternehmung die Konzession
erteilt werden kann, ausschliessen. Rechtswidrig aber wird der Vergabeentscheid nicht,
zumal die Vorinstanz ihn ausdrücklich unter den Vorbehalt der Konzessionserteilung
durch das Bundesamt für Verkehr stellte.
4.2.
Materielle Rügen
Die Vorinstanz hat für die Preisbewertung die Angaben der Anbieterinnen in ihren
4.3.
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Offerten zu den Vollkosten für die Fahrplanjahre 2021-2025 übernommen. In der
Grundvariante hat die Beschwerdegegnerin mit Vollkosten für das Fahrplanjahr 2021
von CHF 264'413 gerechnet. Die Vollkosten der Beschwerdeführerin 1 liegen mit
CHF 411'404 um rund 55 Prozent, jene der Beschwerdeführerin 2 mit CHF 373'485 um
rund 41 Prozent darüber. Die Beschwerdeführerinnen bezweifeln, dass dem Angebot
der Beschwerdegegnerin eine Vollkostenrechnung zugrunde liegt.
Ausgangslage
Die Transportunternehmen waren eingeladen, der Vorinstanz "eine vollständige Offerte
für die Linie 731 und das Fahrplanjahr 2021 zu unterbreiten" und auch "die Vollkosten
für die Fahrplanjahre 2022-2025 ... verbindlich zu offerieren". Hauptkriterium für die
Vergabe war "die Höhe der offerierten Kosten". Die definitive Bestellung für das
Fahrplanjahr sollte im Rahmen des ordentlichen Bestellverfahrens 2020/2021 erfolgen,
"die Vollkosten der Jahre 2022-2025 ... mit einer Vergabevereinbarung fixiert" werden.
In der Einladung wurde einerseits auf das Personenbeförderungsgesetz und die
Verordnung über die Abgeltung des regionalen Personenverkehrs verwiesen.
Anderseits enthielt sie kostenrelevante Vorgaben zu den Anstellungsbedingungen für
das Personal – nach den orts- und branchenüblichen Ansätzen, mindestens den
Anforderungen des kantonalen Branchen-GAV genügend – und zum Treibstoffpreis –
höchstens die Vorgabe der Kantone St. Gallen und Thurgau für die Bestellperiode
2020/2021 – sowie zum Fahrzeug – höchstens fünfjähriger Standardbus, der die
Bestimmungen des Behindertengleichstellungsgesetzes vollumfänglich erfüllt, Verkauf
von Fahrausweisen durch Billettautomaten im Fahrzeug oder den Chauffeur – und die
Fahrgastinformationen in Fahrzeugen und an Haltestellen (ohne zusätzliche DFI-
Anzeiger; Anforderungen des Bundes gemäss "QMS RPV CH"; Akten B 2019/249,
act. 24/2.1-2.3).
4.3.1.
"Vollkosten"
Der Begriff der Vollkosten wurde weder in der Einladung noch in den Unterlagen näher
umschrieben. Die Vorinstanz stützte die Einladung sachgemäss auf Art. 16 ARPV. Die
Verordnung über die Abgeltung des regionalen Personenverkehrs kennt – wie im
Übrigen auch das Personenbeförderungsgesetz – den Begriff der "Vollkosten" nicht.
Grundlage für die Offerte ist gemäss Art. 17 Abs. 1 ARPV die
"Betriebskostenrechnung". Die Offerte muss unter anderem eine verbindliche
"Planrechnung" für die einzelnen Fahrplanjahre der Fahrplanperiode enthalten (Art. 17
Abs. 3 Ingress und lit. b ARPV). Der Besteller legt fest, ob die Unternehmen in den
Ausschreibungsofferten die ungedeckten Kosten (Nettoausschreibungen) oder die
geplanten Kosten (Bruttoausschreibungen) ausweisen müssen (Art. 27e Abs. 7 ARPV).
4.3.2.
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Transportunternehmen mit abgeltungsberechtigten Verkehrsangeboten führen
mindestens für die Ist-Rechnung neben ihrer Finanzrechnung eine nach Sparten
gegliederte Betriebskostenrechnung, wobei die Kosten pro Linie nachvollziehbar
auszuweisen und neben der Sparte des regionalen Personenverkehrs die weiteren
bestellten Verkehrsangebote und die übrigen Tätigkeiten des Unternehmens in eigenen
Sparten abzubilden sind (Art. 29 Abs. 1 und 2 ARPV). Die Betriebskostenrechnung
kann als Planrechnung dazu verwendet werden, in der Offerte die geplanten
ungedeckten Kosten pro Linie auszuweisen (Art. 29 Abs. 4 ARPV). Um den Verkauf und
den Vertrieb als eigenständiges Angebot abzugelten, kann der Besteller von den
Transportunternehmen verlangen, den Verkauf und den Vertrieb in der Planrechnung
und der Betriebskostenrechnung separat auszuweisen (Art. 29 Abs. 5 ARPV). Das
Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK)
regelt die Einzelheiten der Führung der Betriebskostenrechnung und der Planrechnung;
es regelt insbesondere die Verteilung gemeinsamer Kosten zwischen den Sparten
(Art. 29 Abs. 10 ARPV).
Gemäss Art. 13 Abs. 1 der Verordnung des UVEK über das Rechnungswesen der
konzessionierten Unternehmen (SR 742.221, RKV) ist die Betriebskostenrechnung auf
die Organisation und die Angebote des Unternehmens auszurichten. Es ist das
Leistungs- und das Verursacherprinzip sowie das Prinzip der Vollkostenrechnung
einzuhalten. Gleiches gilt für die Planrechnung (Art. 14 Abs. 1 RKV). Für die Linien der
Sparte regionaler Personenverkehr sind pro Linie zusätzlich zur Planrechnung die
detaillierten Kosten der Offerte für das laufende Fahrplanjahr sowie die letzten
verfügbaren Ist-Werte auszuweisen. In der Planrechnung und den
Linienerfolgsrechnungen muss der Detaillierungsgrad der Kosten identisch sein (Art. 15
Abs. 1 RKV). Art. 17 RKV enthält die Vorgaben für die Mindestgliederung der Kosten. In
der Sparte regionaler Personenverkehr sind die Kosten pro Linie mindestens für das
Führen der Fahrzeuge, für die Sicherheitsbegleitung, für Strassenfahrzeuge, für den
Verkauf und Vertrieb und für die Verwaltung separat auszuweisen.
Formelle Anforderungen
Die Offerte der Beschwerdegegnerin genügt diesen Gliederungsanforderungen (vgl.
Akten B 2019/249, act. 24/6.3 Seite 1). Die Offerten der Beschwerdeführerinnen
weichen davon teilweise ab (vgl. Akten B 2019/249, act. 24/5.9; Akten B 2019/251,
act. 12/5.3). Die Kostenarten lassen sich in allen Angeboten in Personalkosten,
Fahrzeugkosten und alle übrige Kosten zusammenfassen. Im Folgenden werden die
4.3.3.
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von den Anbieterinnen für die Grundvariante im Fahrplanjahr 2021 kalkulierten Kosten
verglichen.
Inhaltlicher Vergleich4.3.4.
Kalkulierte Vollkosten
Die von der Beschwerdegegnerin kalkulierten Kosten von CHF 264'413 liegen knapp
30 Prozent unterhalb jener des nächst teureren Angebots der Beschwerdeführerin 2 mit
Kosten von CHF 373'485. Die Personalkosten belaufen sich bei der
Beschwerdegegnerin auf CHF 180'541 (Fahrdienstperson CHF 178'156,
Begleitpersonal CHF 2'386), bei der Beschwerdeführerin 1 auf CHF 233'318
(Fahrdienst CHF 226'131, Begleitung CHF 7'187) und bei der Beschwerdeführerin 2 auf
CHF 234'504 (nach Mutationsgewinnen von CHF 20'373). Die Fahrzeugkosten belaufen
sich bei der Beschwerdegegnerin auf CHF 59'965, bei der Beschwerdeführerin 1 auf
CHF 107'698 und bei der Beschwerdeführerin 2 auf CHF 87'212. Bei der
Beschwerdegegnerin belaufen sich die übrigen Kosten auf CHF 24'192 (Verkauf und
Vertrieb, Infrastruktur Bushöfe, Verwaltung), bei der Beschwerdeführerin 1 auf
CHF 45'213 (Einzelkosten, Verkauf und Vertrieb, Verwaltung) und bei der
Beschwerdeführerin auf CHF 28'241 (Betrieb).
4.3.4.1.
Allgemein
Vergaberechtlich sind die Anbieter bei der Kalkulation ihrer Offertpreise grundsätzlich
frei. Angebote, die unter den Gestehungskosten liegen (sogenannte "Unterangebote")
sind deshalb als solche nicht unzulässig, solange der Anbieter die Eignungskriterien
und Zuschlagsbedingungen gleichwohl erfüllt. Bestehen daran Zweifel, etwa weil das
(Unter-)Angebot ungewöhnlich niedrig ist, kann die Vergabestelle ergänzende
Erkundigungen einholen und das Angebot ausschliessen oder schlechter bewerten,
wenn es tatsächlich Mängel aufweist (vgl. BGE 143 II 560 E. 7.1). Demgegenüber sind
die Offerenten von Verkehrsangeboten verpflichtet, mit ihren Vollkosten zu kalkulieren.
Unterangebote im Vergabeverfahren nach dem Personenbeförderungsgesetz sind
deshalb unzulässig. Aus der Vergabevereinbarung ergibt sich für die Besteller die
Verpflichtung, die nicht gedeckten Kosten abzugelten. Deren Höhe hängt von den
Vollkosten und den Erträgen – vorliegend für die neue Linie 80.731 – ab. Für die
Anbieter sind gemäss Art. 27m ARPV die ersten zwei Fahrplanperioden verbindlich,
wobei in der Vereinbarung die Anpassung der Folgejahre geregelt wird (Abs. 3; vgl.
Leitfaden BAV Busbereich, Ziff. 2.2.4 lit. k, S. 23).
Das Ausmass der Kostendifferenzen in den Angeboten lassen daran zweifeln, dass die
4.3.4.2.
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Anbieterinnen bei ihrer Kalkulation den Begriff der Vollkostenrechnung gleich
verstanden haben. Die Überlegungen, welche die Beschwerdegegnerin ihrer
Kalkulation zugrunde gelegt hat, verstärken diese Zweifel. Sie begründet die tieferen
Kosten vorab mit Synergieeffekten und macht geltend, die effektiven Vollkosten seien
geringer und näherten sich den Grenzkosten an, welche die Integration einer neuen
Linie in das Netz verursache, wenn eine Anbieterin bereits andere Linien betreibe,
welche ihr Synergiegewinne erlaubten (Akten B 2019/249, act. 32 Rz. 19). Hätte sie
Gemeinkosten, die schon zu einem erheblichen Teil durch das bestehende Liniennetz
gedeckt seien, in die Offerte einzurechnen (und würde dies unter Vollkosten
verstanden), so ergäben sich mehrere nicht nachvollziehbare Konsequenzen. Sie hätte
die Linie höher kalkulieren müssen, als es ihren effektiven (Voll-)Kosten entsprochen
hätte, und es würde keinerlei Synergieeffekt an den Besteller weitergegeben. Vielmehr
würde sie mit der neuen Linie hohe Gewinne erzielen, was aber den Grundsätzen im
regionalen Personenverkehr widerspreche (act. 32 Rz. 23). Wenn die
Bundesgesetzgebung eine Ausnahme von der Ausschreibungspflicht vorsehe, wenn
eine neue Linie in ein bestehendes Netz eingefügt wird (Art. 32 Abs. 2 Ingress und lit. d
PBG; Art. 27b ARPV), könne dies nur damit erklärt werden, dass mit Synergien
gerechnet werde (act. 32 Rz. 25). Das Resultat der Ausschreibung bestätige dies
(act. 32 Rz. 26). – Es trifft zwar zu, dass die Beschwerdegegnerin weitere Linien –
insbesondere die Linie 80.732 – in der Region Wil betreibt. Allerdings betreiben auch
die Beschwerdeführerinnen in dieser Region Buslinien (vgl. www.postauto.ch Fahrplan
und Angebote, Haltestellenfahrplan, Wil SG, Bahnhof; Linien 80.722, 80.724, 80.725,
80.726 und 80.730; vgl. www.regiobus.ch Linienfahrpläne, Linienübersicht, Linie
80.729).
Die Vollkostenrechnung geht davon aus, dass die in der Kostenträgerrechnung
ermittelten Selbstkosten sämtliche Einzelkosten und die im Umlageverfahren mit Hilfe
der Kostenstellenrechnung anhand von Verrechnungssätzen auf die Kostenträger
verlegten fixen und variablen Gemeinkosten umfassen. Bei der Teilkostenrechnung
werden lediglich die variablen – nicht aber die fixen (sogenannte ohnehin-Kosten) –
Gemeinkosten auf die Kostenträgerrechnung verlegt. Die Vorbringen der
Beschwerdegegnerin nehmen die Kritik auf, welche der Vollkostenrechnung aufgrund
der Verlegung der ohnehin-Kosten entgegengehalten wird (vgl. https://
de.wikipedia.org; Vollkostenrechnung, aufgesucht am 15. Februar 2021). Diese Kritik
mag berechtigt sein, ändert allerdings nichts daran, dass das Angebot aufgrund der
Vorgaben in der Einladung nach dem Prinzip der Vollkostenrechnung, das heisst unter
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Umlegung sämtlicher Gemeinkosten auf die bestellte Linie, zu berechnen war und die
Beschwerdeführerinnen – möglicherweise – von einem anderen Begriff der Vollkosten
ausgegangen sind. Aus der Argumentation der Beschwerdegegnerin ergibt sich, dass
sie nicht sämtliche Gemeinkosten auf die offerierte Linie umgelegt hat. Vielmehr ist sie
davon ausgegangen, dass die bereits auf ihre übrigen Linien verlegten Gemeinkosten
nicht erneut teilweise auf die offerierte Linie zu verlegen sind. Ihre Überlegungen sind
mit Blick allein auf die neue Linie nachvollziehbar. Die Offerte zu Vollkosten im strengen
Sinn des Wortes hat jedoch zur Folge, dass der Anteil der von den bestehenden Linien
zu tragenden Gemeinkosten und damit auch die ungedeckten Kosten bei diesen Linien
mit der neuen Linie abnehmen werden, das heisst, die Synergien sich auf alle
Kostenträger und nicht nur auf die neue Linie auswirken.
Wie der Begriff der Vollkosten in der Kostenträgerrechnung öffentlicher
Transportunternehmen zu verstehen ist, ob und inwieweit die Gesetzgebung den
Unternehmen diesbezüglich einen Spielraum überlässt (vgl. Art. 29 Abs. 1 Ingress und
lit. a, b und PBG, Art. 35 und dazu ergangenes Verordnungsrecht, insbesondere Art. 29
ff. ARPV und Art. 1 ff. RKV) und inwieweit sich die drei Anbieterinnen an diese
Vorgaben gehalten haben, kann indessen anhand der Akten und Rechtsschriften
letztlich nicht nachvollzogen werden. Notwendig ist allerdings, dass sämtliche
Anbieterinnen ihren Kalkulationen einen Begriff der Vollkosten zugrunde gelegt haben,
der sich im Rahmen der sachgemäss anwendbaren bundesrechtlichen Vorgaben zum
Rechnungswesen bewegen.
Personalkosten
Die von der Beschwerdegegnerin für die Linie 80.731 kalkulierten im Vergleich mit dem
nächstteureren Angebot um rund CHF 50'000 tieferen Personalkosten lassen sich
grundsätzlich nicht mit Synergieeffekten begründen. Bei den Kosten für das Fahr- und
Begleitpersonal handelt es sich – jedenfalls weitgehend – um Einzelkosten, die sich
nach dem für alle Anbieter gleichen Leistungsumfang des Verkehrsangebots richten.
Dass die Beschwerdegegnerin die Linie betreiben könnte, ohne den
Beschäftigungsgrad bereits angestellter Personen zu erhöhen oder neue Personen
einzustellen, legt sie nicht dar. Vielmehr macht sie geltend, die Linie eigne sich gut, um
junges Personal nach der betriebsinternen Fahrschule einzusetzen. Deshalb könnten
die Kosten eben bedeutend tiefer eingerechnet werden. Relevant für eine
Gesamtbetrachtung wären die Kosten über das gesamte Netz (Akten B 2019/249,
act. 48 Rz. 6). – Abgesehen davon, dass diese Betrachtung unrealistisch erscheint,
hätte sie zudem auf den bestehenden Linien der Beschwerdegegnerin
4.3.4.3.
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überdurchschnittlich hohe Personalkosten und entsprechend höhere Abgeltung zur
Folge. Ob diese Betrachtungsweise mit einer Spartenbetrachtung des regionalen
Personenverkehrs und damit grundsätzlich gleichen direkten Personalkosten je
"produziertem" Verkehrsangebot auszugehen hat, vereinbar ist, ist fraglich.
Fahrzeugkosten
Die von der Beschwerdegegnerin kalkulierten Fahrzeugkosten sind um rund
CHF 30'000 beziehungsweise CHF 50'000 tiefer als jene der Beschwerdeführerinnen.
Die Beschwerdegegnerin macht geltend, die Fahrzeuge könnten auch auf anderen
Linien verwendet werden. Deshalb müssten/dürften nur Anteile der jeweiligen
Fahrzeugkosten in die Kalkulation einfliessen (Akten B 2019/249, act. 48 Rz. 7). –
Soweit die Beschwerdegegnerin damit geltend macht, sie könne ihre Fahrzeugreserve
optimieren und die offerierte Linie mit Fahrzeugen bedienen, die sie bereits besitze und
die nicht anderweitig im Einsatz sind, ist die Begründung nachvollziehbar. Ob der
Einsatz eines Midibusses in den Nebenverkehrszeiten diese Differenz zu begründen
vermag, ist fraglich, zumal auch die Beschwerdegegnerin im Regelfall einen neuen
Standardbus einsetzen will (Akten B 2019/249, act. 6.3, Seite 6/27). Hinzu kommt, dass
eine Optimierung der Fahrzeugreserve wohl auch den übrigen Anbieterinnen möglich
ist.
4.3.4.4.
Übrige Kosten
Vergleichen lassen sich schliesslich die weiteren Kosten, die allerdings von den
Anbieterinnen unter unterschiedlichen Titeln berücksichtigt wurden. Diese Kosten
erscheinen als Gemeinkosten, die teilweise wohl fix und teilweise variabel sind. Hier
erscheint nachvollziehbar, dass die kalkulierten Kosten je nach Anbieterin sehr
unterschiedlich hoch ausfallen können. Allerdings ist auch hier sicherzustellen, dass
alle Anbieterinnen vom gleichen Begriff der Vollkosten ausgehen.
4.3.4.5.
Würdigung
Der Kanton bereinigt gemäss Art. 27i Abs. 1 ARPV die Angaben der
Ausschreibungsofferten in technischer und rechnerischer Hinsicht so, dass sie objektiv
vergleichbar sind. Aus den vorstehenden Ausführungen ergibt sich, dass die
Beschwerdegegnerin einerseits und die Beschwerdeführerinnen anderseits den Begriff
der Vollkosten offensichtlich nicht im gleichen Sinn verstanden haben. Da – anders als
im allgemeinen Recht zum öffentlichen Beschaffungswesen – bei der Vergabe von
Verkehrsangeboten Unterangebote nicht zulässig sind, besteht mit Blick auf die
grossen Unterschiede der von den Anbieterinnen kalkulierten Kosten und der – im
Beschwerdeverfahren vertretenen – unterschiedlichen Auffassungen zum Begriff der
Vollkosten Veranlassung, zu klären, welche Anbieterin welche Einzel- und
4.4.
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5. Zusammenfassung
Zusammenfassend erweisen sich die Beschwerden als begründet. Die Beschwerden
sind gutzuheissen, da die angefochtene Zuschlagsverfügung aufzuheben und die
Angelegenheit zur weiteren Klärung des Sachverhalts im Sinn der Erwägung und zu
neuer – im Ergebnis noch offener – Entscheidung an die Vorinstanz zurückzuweisen ist.
Das Gesuch der Beschwerdegegnerin, es sei der Beschwerde die aufschiebende
Wirkung zu entziehen, fällt mit dem Entscheid in der Sache dahin. Eine allfällige
Beschwerde an das Bundesgericht hat in der Regel keine aufschiebende Wirkung
(Art. 103 Abs. 1 des Bundesgesetzes über das Bundesgericht; Bundesgerichtsgesetz,
SR 173.110, BGG).
6. Kosten
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die amtlichen Kosten des
Beschwerdeverfahrens von der Beschwerdegegnerin – sie unterliegt (Art. 95 Abs. 1
VRP) – und vom Staat (Volkswirtschaftsdepartement) – die Vorinstanz hat den
Sachverhalt unzulänglich abgeklärt (Art. 95 Abs. 2 VRP) – je zur Hälfte unter
solidarischer Haftbarkeit (Art. 96 VRP) zu bezahlen. Eine Entscheidgebühr von
CHF 7'000 erscheint angemessen (Art. 7 Ziff. 222 der Gerichtskostenverordnung, sGS
941.12). Die von den Beschwerdeführerinnen geleisteten Kostenvorschüsse von je
CHF 7'000 sind ihnen zurückzuerstatten.
Gemeinkosten auf die neue Linie verlegt hat. Ein Vergleich der Angebote hinsichtlich
der kalkulierten Kosten ist erst möglich, wenn sämtliche Anbieterinnen ihrer Kalkulation
einen den sachgemäss anwendbaren bundesrechtlichen Anforderungen
entsprechenden Begriff der Vollkosten zugrunde legen.
Das Ausmass der Differenzen bei den Personalkosten – mehr als zwanzig Prozent –
und bei den Fahrzeugkosten – mehr als dreissig Prozent unterhalb der nächst tieferen
Kalkulation – sind Anlass zu einer weiteren Abklärung der Kalkulationsgrundlagen der
Anbieterinnen, zumal Unterangebote nicht zulässig sind und selbst im öffentlichen
Vergaberecht, welches Unterangebote zulässt, der Auftraggeber bei ungewöhnlich
niedrigen Angeboten zusätzliche Unterlagen und Auskünfte verlangen kann, um die
Einhaltung der Teilnahmebedingungen zu prüfen (Art. 32 der Verordnung über das
öffentliche Beschaffungswesen; sGS 841.11, VöB). Solche zusätzlichen Abklärungen
sind jedenfalls dann gerechtfertigt, wenn ein Angebot rund 20 Prozent unter der
preislich zweitniedrigsten Offerte liegt (B 2017/27 vom 15. August 2017 E. 3.3 mit
Hinweis auf GVP 2003 Nr. 33; vgl. auch BGer 2C_838/2019 vom 17. September 2020
E. 2.2.1 mit Hinweis auf BGE 143 II 425 E. 4.5).
bis
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Die obsiegenden Beschwerdeführerinnen stellen ihre Anträge unter
Entschädigungsfolge. Die Beschwerdeführerin 2 war im Beschwerdeverfahren indessen
nicht berufsmässig vertreten und belegt keine besonderen Auslagen. Es ist ihr deshalb
weder die Entschädigung von Vertretungskosten noch eine Umtriebsentschädigung
zuzusprechen (vgl. VerwGE B 2020/46 vom 27. September 2020 E. 2 mit Hinweis auf
BGer 5A_20/2017 vom 29. November 2017 E. 10 und BGE 110 V 132 E. 4d sowie
weitere verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung). Der Rechtsvertreter der
Beschwerdeführerin 1 hat keine Honorarnote eingereicht. Beschwerdegegnerin und
Vorinstanz haben – je zur Hälfte und unter solidarischer Haftbarkeit (vgl. Art. 98 VRP
und Art. 106 Abs. 3 der Schweizerischen Zivilprozessordnung, SR 272, ZPO; R. Hirt,
Die Regelung der Kosten nach st. gallischem Verwaltungsrechtspflegegesetz, Lachen
SZ/St. Gallen 2004, S. 180 f.) – die Beschwerdeführerin 1 für das Beschwerdeverfahren
ermessensweise mit CHF 7'000 zuzüglich CHF 280 Barauslagen (pauschal vier Prozent
des Honorars) zu entschädigen (vgl. Art. 22 Abs. Abs. 1 Ingress und lit. b, Art. 28 der
Honorarordnung; sGS 963.75). Die Beschwerdeführerin 1 ist - als Mitglied der
Mehrwertsteuergruppe "Die Schweizerische Post" – selbst mehrwertsteuerpflichtig
(UID-Register CHE-112.242.941 und CHE-116.302.542) und deshalb grundsätzlich
zum Abzug der ihr in Rechnung gestellten Mehrwertsteuer berechtigt. Da sie allerdings
Subventionen zur Deckung des Betriebsdefizits erhält, ist die gesamte
abzugsberechtigte Vorsteuer im Verhältnis der Subventionen zum Gesamtumsatz (ohne
Mehrwertsteuer) zu kürzen (vgl. Art. 75 Abs. 3 der Mehrwertsteuerverordnung; sGS
641.201, MWSTV). Gemäss Art. 29 HonO ist der Antrag, es sei die Mehrwertsteuer zu
entschädigen, zu begründen. In welchem Umfang die Beschwerdeführerin 1 den
Mehrwertsteuerzuschlag von 7.7 Prozent nicht als Vorsteuer abziehen kann, wird in der
Beschwerde nicht ausgeführt. Das Begehren um Entschädigung der Mehrwertsteuer ist
deshalb mangels Begründung des Antrags abzuweisen.