Decision ID: 9324a8c8-6cd3-4577-8e86-d105c55139af
Year: 2021
Language: it
Court: TI_TCA
Chamber: TI_TCA_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: public_law

ritenuto,
in fatto
A.
CO 1 è proprietario di un terreno inedificato in pendio (part. _) situato nel comune di Breggia, a Morbio Superiore, a monte della strada cantonale (_). Il terreno confina a ovest con la Strada Vegia e a est con il fondo (part. _) appartenente a RI 1e RI 2. Su quest'ultimo vi sono due abitazioni servite da una strada privata d'accesso che, dall'imbocco sulla sottostante strada cantonale risale per ca. 50 m fino all'edificio sub A e al giardino terrazzato che si sviluppa ai suoi piedi.
ESTRATTO MAPPA
B.
a. Con domanda di costruzione del 31 maggio 2013, CO 1 ha chiesto al Municipio di Breggia il permesso di costruire una strada privata sul suo terreno, allungando quella esistente sul fondo attiguo, su cui vanta un diritto di passo pedonale e con ogni veicolo. Il progetto prevede essenzialmente di sistemare il terreno e costruire un nuovo tratto di strada lungo ca. 15 m sulla part. _ e di realizzarne un secondo di ca. 20-25 m sulla part. _, sul terreno antistante la casa sub A. Quest'ultimo, sostenuto da un muro a gravità in calcestruzzo alto ca. 3 m (sotto il quale si sviluppano altri due terrapieni), verrà in particolare pavimentato e raccordato al percorso esistente (mediante la costruzione di un "muro triangolare").
b. Nel termine di pubblicazione, la domanda ha suscitato l'opposizione dei vicini RI 1e RI 2.
Raccolto l'avviso dei Servizi generali del Dipartimento del territorio (n. 85155), il 22 gennaio 2014 il Municipio ha rilasciato a CO 1 il permesso richiesto, subordinandolo alla condizione di presentare, prima dell'inizio dei lavori, gli approfondimenti geologico-tecnici e la definizione degli eventuali interventi necessari a sostegno e rinforzo dei muri esistenti sulla part. _, così come indicato dall'Ufficio dei pericoli naturali, degli incendi e dei progetti (UPIP) alla luce di una perizia del dr. sc. nat. ETH Markus Felber. Tale decisione è stata tuttavia annullata dal Governo con giudizio del 23 dicembre 2014, che ha rinviato gli atti al Municipio affinché provvedesse a raccogliere nella presente procedura - e non solo prima dell'inizio dei lavori - la predetta perizia volta a verificare la fattibilità tecnica del progetto.
C.
a. Dando seguito a tale pronuncia, CO 1 ha inoltrato le
note geologico geotecniche
del 7 luglio 2015 del dott. _, il quale ha escluso la sussistenza di condizioni di carattere geologico geotecnico o strutturali che possano pregiudicare la sicurezza del muro antistante l'abitazione sulla part. _ - una volta sottoposto a determinati interventi di consolidamento - e che impediscano la realizzazione della strada progettata.
b. Tale complemento ha dato luogo a un'ulteriore pubblicazione, nell'ambito della quale RI 1 si sono nuovamente opposti al rilascio del permesso, ribadendo le censure precedentemente addotte e allegando un'ulteriore valutazione del dr. Felber (che ha confutato le conclusioni del dott. T_).
c. Il 9 ottobre 2015, i Servizi generali del Dipartimento del territorio hanno emesso un avviso favorevole (n. 94231), integrato dal preavviso dell'UPIP (che, posto come il fondo non risulti esposto a pericoli geologici di rilievo, ha considerato che le obiezioni dei vicini riguardassero solo la statica dei manufatti esistenti e gli aspetti progettuali). Fatto proprio tale avviso, con decisione del 28 ottobre 2015 il Municipio ha quindi rilasciato il permesso, respingendo la suddetta opposizione.
D.
Con giudizio dell'8 maggio 2019, il Consiglio di Stato ha respinto l'impugnativa degli opponenti, confermando la predetta licenza edilizia alla condizione che fossero rispettate determinate condizioni poste dall'ing. B_ (riguardanti essenzialmente la percorribilità dell'accesso con veicoli con peso massimo di 16 t e il suo adattamento, per i veicoli pesanti, mediante
realizzazione di una trave di sostegno dietro il muro esistente, ancorata mediante chiodatura
).
Dopo aver negato che la licenza fosse da annullare siccome non sottoscritta dai proprietari della part. _, ma solo dal titolare della servitù di passo, il Governo ha disatteso anche le obiezioni riguardanti la sicurezza della costruzione. In particolare, dopo aver ripercorso le note del dott. _ e l'ulteriore perizia allegata dai ricorrenti (della R_ SA), a fronte delle risultanze dell'istruttoria - e in particolare del complemento peritale del 17 gennaio 2018 dell'ing. B_ raccolto dall'istante - l'Esecutivo cantonale ha in sostanza concluso che non vi fossero motivi per scostarsi dalle conclusioni del dott. T_. Ha in particolare considerato basso il grado di pericolosità della situazione geologica, con un pericolo residuo solo in caso di transito di veicoli pesanti, per il quale sarà pertanto necessario realizzare una trave di sostegno, come suggerito dall'ing. B_ (sulla base della
perizia R_
) e condiviso anche dall'autorità cantonale. Ha pertanto confermato la licenza edilizia alle condizioni poste dallo specialista, così come sopraindicato.
E.
RI 1e RI 2 impugnano ora il predetto giudizio davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che sia annullato unitamente alla licenza edilizia.
I ricorrenti negano anzitutto che la domanda potesse essere sottoscritta dal solo beneficiario del diritto di passo, considerato che il nuovo tracciato tocca anche una porzione di fondo che non sarebbe interessata da tale servitù. Il progetto, aggiungono, oltre che carente dal profilo dei dati tecnici e d'esercizio, non potrebbe essere autorizzato siccome contrario agli art. 66 della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (LST; RL 701.100) e 86 del relativo regolamento: l'intervento sarebbe infatti da assimilare a una trasformazione sostanziale di una strada esistente, con-traria alle norme vigenti (in particolare in corrispondenza dello sbocco sulla via cantonale) e di cui viene sovvertita l'identità. Gli insorgenti ripropongono infine le contestazioni inerenti alla sicurezza della costruzione, eccependo in sintesi un pericolo di cedimenti e crolli del muro di sostegno più a monte e l'assenza di indicazioni più concrete sulle opere di consolidamento previste. Evidenziano infine come esistano altre possibilità per rendere accessibile il fondo del vicino, senza necessariamente passare sul giardino sotto il balcone della loro abitazione.
F.
All'accoglimento dell'impugnativa si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari osservazioni.
L'Ufficio delle domande di costruzione si rimette al giudizio di questo Tribunale, riconfermando e puntualizzando le precedenti prese di posizione. Il Municipio chiede la reiezione del gravame. Così pure l'istante in licenza con argomenti che, per quanto necessario, verranno discussi in appresso.
G.
Con la replica e le dupliche le parti si sono essenzialmente riconfermate nelle loro conclusioni e domande di giudizio, sviluppando in parte le rispettive tesi. Anche di queste si riferirà, se del caso, più avanti.
Considerato,

in diritto
1.
1.1.
La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 cpv. 1 della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 7.1.2.1). I ricorrenti, già vicini opponenti, sono senz'altro abilitati a impugnare il giudizio impugnato, di cui sono destinatari (cfr. art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura
amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100).
Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm), è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può essere reso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm). Le prove sollecitate dai ricorrenti (perizia relativa alla sicurezza della costruzione, ecc.) non appaiono idonee a portare ulteriori elementi rilevanti ai fini del giudizio.
2. 2.1. Giusta l'art. 4 cpv. 1 LE, la domanda di costruzione, correda-ta della documentazione necessaria, deve essere presentata al municipio dal proprietario della costruzione e firmata dal proprie-tario del fondo e dal progettista (cfr. pure art. 8 cpv. 2 del regolamento di applicazione della legge edilizia del 9 dicembre 1992; RLE; RL 705.110). La firma della domanda da parte del proprietario del fondo è richiesta quale dimostrazione della facoltà dell'istante in licenza di disporre del fondo. L'esigenza mira unicamente a evitare all'autorità di doversi pronunciare su domande di costruzione non suscettibili di tradursi in realizzazioni concrete (cfr. RDAT II-2001 n. 33 consid. 2b, I-1996 n. 41 consid. 2.2). La norma tutela quindi soprattutto gli interessi dell'amministrazione, permettendo all'autorità di non dar seguito a domande presentate da richiedenti che non dimostrano o rendono quantomeno verosimile il loro diritto di disporre del fondo oggetto dell'intervento (cfr.
Adelio Scolari
, Commentario, II ed., Cadenazzo 1996, n. 737 ad art. 4 LE).
Qualora l'autorità dia seguito a una domanda di costruzione non firmata dal proprietario del fondo, rinunciando a prevalersi della facoltà concessale dall'art. 4 LE, la licenza che rilascia rimane comunque valida, poiché l'atto, per definizione, accerta soltanto che nessun impedimento di diritto pubblico si oppone all'esecuzione dei lavori previsti (art. 1 RLE). Non stabilisce anche che l'istante in licenza può effettivamente disporre del fondo. Eventuali impedimenti di diritto privato alla realizzazione dell'opera, qual è il difetto del diritto di disporre del fondo da parte dell'istante in licenza, sono sostanzialmente irrilevanti dal profilo dell'accertamento della conformità dell'opera con le disposizioni di diritto pubblico concretamente applicabili. Contestazioni riguardanti il potere di disporre del fondo vanno fatte semmai valere davanti al giudice civile (cfr. STA 52.2013.35 del 3 novembre 2014 consid.
2.1, 52.2010.125 del 15 marzo 2011 consid. 2.1 con rinvii, 52.2010.305 del 10 gennaio 2011 consid. 2.1 con rimandi).
2.2. In concreto la domanda di costruzione è stata sottoscritta da CO 1, proprietario della part. _, che beneficia inoltre di un diritto di passo pedonale e con ogni veicolo sulla part. _. Nulla impediva pertanto al Municipio di esaminarla sulla base del pertinente diritto pubblico. La domanda può essere infatti presentata anche dal titolare di un diritto di superficie o di una servitù. In concreto prevalendosi della servitù iscritta a registro fondiario a favore del suo fondo (part. _) e a carico del fondo dei ricorrenti (part. _) l'istante ha di per sé reso sufficientemente verosimile la sua facoltà di disporne a fini edilizi. Eventuali contestazioni sull'estensione di tale diritto sono da sottoporre al giudice civile (cfr. RDAT 1987 n. 50; STA 52.2011.249 del 10 maggio 2012 consid. 2, 52.2007.207 del 23 luglio 2007 consid. 2, 52.2004.84 del 23 aprile 2004 consid. 2, citate in
Athos Mecca/Daniel Ponti
, Legge edilizia annotata, Locarno 2016 ad art. 4, pag. 71). Anche se dal profilo del diritto privato l'intervento contraddicesse tale servitù dal profilo dell'estensione della superficie gravata - ciò che non appare comunque manifesto - il difetto non sarebbe atto a invalidare il permesso rilasciato. Come visto, tale atto accerta infatti soltanto che, secondo l'autorità, l'intervento è conforme alle prescrizioni di diritto pubblico concretamente applicabili. Non limita invece il diritto di terzi di opporsi, se del caso, davanti al giudice civile agli atti di disposizione del fondo prospettati. Su questo punto, il giudizio impugnato resiste alle critiche dei ricorrenti.
Per le stesse ragioni non s'imponeva, né s'impone alcuna sospensione della procedura (cfr. art. 24 LPAmm e 22 cpv. 1 RLE).
3.
3.1. L'autorizzazione a costruire può essere rilasciata solo se il fondo è urbanizzato (art. 22 cpv. 2 lett. b della legge sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979; LPT; RS 700). Un fondo è urbanizzato solo se dispone, fra l'altro, di un accesso sufficiente ai fini della prevista utilizzazione (art. 19 cpv. 1 LPT).
La nozione di accesso sufficiente attiene al diritto federale, il
quale stabilisce tuttavia unicamente principi generali, mentre i requisiti di dettaglio sono eventualmente fissati dal diritto cantonale e comunale (DTF 123 II 337 consid.
5b, 117 Ib 308 consid. 4a; RDAT I-2003 n. 59 consid. 3;
André Jomini
, in: Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Zurigo 2010, n. 2, 10 e 19 ad art. 19).
L'esigenza di un accesso sufficiente si riallaccia a considerazioni di polizia del traffico, sanitaria e del fuoco. L'accesso - che comprende anche il collegamento dalla strada pubblica (cfr. DTF 121 I 65 consid. 3c) - deve essere tale da non compromettere la sicurezza della circolazione stradale e la fluidità del traffico. Deve inoltre garantire ai mezzi di soccorso la possibilità di accedere liberamente al fondo. La sufficienza dell'accesso deve essere valutata tenendo conto dell'utilizzazione prevista, segnatamente delle possibilità edificatorie del comparto interessato e delle circostanze concrete (cfr. DTF 127 I 103 consid. 7d, 123 II 337 consid. 5b). La legge fa quindi dipendere la sufficienza dalla prospettata utilizzazione di un terreno rispettivamente richiede che una strada destinata a servire un fondo, per costruzione e assetto, sia praticabile per il traffico da esso generato (cfr. STF 1C_234/2020 del 5 febbraio 2021 consid. 4.1, 1C_379/2019 del 7 agosto 2020 consid. 3.3). L'autorità decidente fruisce in proposito di una certa latitudine di giudizio, censurabile da parte del Tribunale unicamente nella misura in cui perfezioni gli estremi della violazione del diritto (art. 69 cpv. 1 lett. a LPAmm; DTF 121 I 65 consid. 3a). La sufficienza dell'accesso deve di massima essere assicurata sia di fatto, sia di diritto al momento del rilascio del permesso (cfr. DTF 127 I 103 consid. 7d; RtiD I-2011 n. 39 consid. 2.2 con rinvii, I-2011 n. 19 consid. 4.1 e rimandi).
3.2. L'art. 16 delle norme di attuazione del piano regolatore di Breggia, sezione Morbio Superiore (NAPR) disciplina dal canto suo l
'edificazione di nuove strade private, prevedendo in particolare le seguenti disposizioni alla lett. a.
La costruzione di nuove strade private di accesso a uno o più fondi è soggetta ad autorizzazione municipale.
La domanda di concessione deve essere accompagnata da una relazione tecnica e dai piani dettagliati rappresentanti la situazione planimetrica, il profilo longitudinale, le diverse sezioni ed i raccordi con le strade pubbliche, nonché il progetto per l'evacuazione delle acque meteoriche.
Il Municipio può stabilire linee di costruzione o d'arretramento, alla medesima stregua che per le strade comunali, e dà direttive per il raccordo con le strade pubbliche.
Il tracciato di una strada privata può essere corretto o la sua esecuzione può essere vietata per motivi di contrasto con gli scopi del PR.
Le strade private di lottizzazione dovranno avere una larghezza minima di
m 3.50.
In funzione dell'importanza e della lunghezza della strada possono essere imposti aumenti di larghezza e piazze di scambio e di giro.
Gli sbocchi delle strade private sulle strade pubbliche richiamano inoltre le disposizioni sugli accessi ai fondi, segnatamente l'art. 48 della legge sulle strade del 23 marzo 1986 (Lstr; RL 725.100; che prevede tra l'altro che la formazione di accessi ai fondi è autorizzata se è compatibile con la destinazione della strada e con la sicurezza del traffico) e l'art. 13 NAPR (
visibilità e accessi
). Quest'ultima disposizione esige in particolare che muri di cinta, siepi, scarpate, ecc. permettano una visuale di 60 m sulle strade cantonali (cfr. lett. a), che siano assicurate determinate distanze (in caso di barriere o cancelli) e pendenze per i primi 5 metri (lett. b), rimandando per il resto alle norme VSS (lett. c). Norme, queste ultime, che non sono tuttavia regole di diritto stringenti,
ma assimilabili a direttive che aiutano a orientare l'apprezzamento dell'autorità (cfr. STA 52.2017.178 del 9 agosto 2018 consid. 3.1 e rinvii); non vanno pertanto applicate in modo schematico e rigido, ma in funzione delle circostanze concrete e conformemente ai principi generali del diritto, segnatamente quello di proporzionalità (cfr. STF 1C_589/2020 del 25 marzo 2021 consid. 3.1, 1C_341/2018 del 16 gennaio 2019 consid. 2.1, 1C_275/2017 del 18 gennaio 2018 consid. 2, 1C_225/2017 del 16 gennaio 2018 consid. 4.1).
3.3. In concreto, come visto in narrativa, il progetto prevede di realizzare una strada privata che prolungherà di almeno 35-40 m quella esistente, che dall'imbocco sulla via cantonale risale per ca. 50 m sul fondo dei ricorrenti. Dal profilo costruttivo prevede quindi quasi un raddoppio dell'estensione dell'infrastruttura esi-
stente (+ 70-80%), che non allaccerà inoltre più un solo terreno (part. _), ma due. Sebbene il progetto abbia per scopo quello di permettere a dei veicoli di raggiungere la part. _, la domanda non prospetta tuttavia alcuna utilizzazione per tale fondo di ca. 2'500 m
2
(assegnato alla zona Rse, in cui sono ammessi contenuti residenziali, turistici e artigianali non molesti, cfr. art. 19 NAPR), tanto meno si confronta con il volume di traffico che ne potrà derivare (cfr. pure replica pag. 4 seg., in cui viene fermamente smentita la costruzione di appartamenti con 15 posti auto, prospettata dalla perizia di verifica dell'idoneità dell'accesso veicolare del settembre 2019 della Brugnoli e Gottardi). In queste circostanze, forza è constatare che il progetto ha per oggetto un'opera sprovvista di una funzione concreta rispettivamente che non è destinata a porsi al servizio di alcuna costruzione e che, come tale, è insuscettibile di costituire un accesso sufficiente in fatto e in diritto ai fini di una determinata utilizzazione. Non essendo prospettato alcun uso della part. _, non è nemmeno possibile stabilire in che misura, anche per i difetti riscontrati dalla citata perizia della Brugnoli e Gottardi sul primo tratto esistente, il nuovo accesso non sia conforme all'art. 19 cpv. 1 LPT (come pure all'art. 48 cpv. 1 Lstr). Secondo tale referto, il percorso esistente, di larghezza variabile tra m 2.90 e 3.15, non rispetta infatti la larghezza minima di m 3.50 imposta dall'art. 16 lett. a NAPR (cfr. perizia pag. 6). Il suo raccordo con la strada cantonale disattende invece la distanza minima di visibilità (60 m) prescritta dall'art. 13 lett. a NAPR, che risulta ostruita, come pure le pendenze massime (cfr. perizia pag. 6 segg.).