Decision ID: 4eeb7dcd-7d59-522f-b5ff-eaf84576376c
Year: 2007
Language: it
Court: TI_TCA
Chamber: TI_TCA_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: public_law

ritenuto,
in fatto
A. Il 19 luglio 2006 il comune di RI 1 ha chiesto al suo municipio di rilasciargli il permesso di costruire due nuove aule scolastiche nel chiostrom dell'ex-convento delle suore _ (part. _ e _), a ridosso della chiesa parrocchiale che delimita il lato sudest del complesso monumentale.
Alla domanda si sono opposti i coniugi CO 1, proprietari di una casa d'abitazione (part. _), situata dietro la chiesa, sostenendo che l'area del chiostro dovesse rimanere libera da costruzioni.
Raccolto il preavviso favorevole del Dipartimento del territorio, il 19 dicembre 2006 il municipio ha rilasciato la licenza richiesta, respingendo l'opposizione dei vicini.
B. Con giudizio 17 aprile 2007 il Consiglio di Stato ha annullato il provvedimento, accogliendo l'impugnativa contro di esso inoltrata dagli opponenti.
Riconosciuta loro la legittimazione attiva, il Governo ha in sostanza ritenuto che la zona interessata fosse pianificata in misura insufficiente, poiché non definisce minimamente i limiti degli interventi ammissibili nel comparto destinato ad attrezzature ed edifici pubblici.
C. Contro il predetto giudizio governativo, il comune soccombente si aggrava davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che sia annullato, con conseguente ripristino della licenza accordata.
L'insorgente rileva in sostanza che la zona di protezione monumentale (ZPM) è stata oggetto di un'attenta pianificazione, che già in base al PR del 1979 stabiliva con sufficiente precisione, attraverso un progetto di massima, i limiti degli interventi ammissibili nel comparto in discussione.
D. All'accoglimento del ricorso si oppone il Consiglio di Stato senza formulare osservazioni.
Ad identica conclusione pervengono gli opponenti, contestando le tesi dell'insorgente con argomenti che verranno discussi nei seguenti considerandi.
Considerato,

in diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 LE. La legittimazione attiva dell'insorgente, beneficiario della licenza annullata, è certa (art. 43 PAmm). Il ricorso, tempestivo, è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 PAmm). La situazione dei luoghi e dell'oggetto della contestazione emerge chiaramente dai piani annessi alla domanda di costruzione ed è sufficientemente noto a questo tribunale da precedenti vertenze riguardanti la stessa zona.
2.
2.1. I piani di utilizzazione definiscono l’uso ammissibile del suolo (art. 14 LPT). Essi stabiliscono fra l’altro le zone per i servizi e le attrezzature d’interesse pubblico (zone AP/EP; art. 28 cpv. 2 lett. d LALPT), definendo le regole particolari sull'utilizzazione ed i parametri edilizi per ogni singola zona, comprese quelle destinate ad edifici ed attrezzature pubbliche (art. 29 cvp. 1 lett. b LALPT). Imponendo ai comuni di fissare regole particolari sull'utilizzazione e parametri edilizi anche per le zone AP/EP, il legislatore cantonale ha manifestamente inteso rimuovere i momenti di incertezza che caratterizzavano le prescrizioni edilizie adottate per queste zone in base all'art. 16 LE 1973. In sostanza, si è inteso evitare che norme vaghe ed indeterminate finissero per tradursi in una delega di competenze al municipio e che la definizione dei limiti degli interventi ammissibili in questi comparti avesse luogo soltanto nell’ambito della procedura di rilascio del permesso di costruzione (DTF 113 Ib 374 consid. 5; STA 29.4.1993 in re C.).
2.2. In linea di massima, la carente definizione preventiva delle possibilità edificatorie all’interno delle zone AP/EP ubicate nel perimetro edificabile non osta al rilascio di permessi di costruzione. La licenza edilizia prefigura in effetti un atto amministrativo mediante il quale l'autorità accerta che nessun impedimento di diritto pubblico si oppone all’esecuzione dei lavori previsti (art. 1 RLE). Il fatto che l’inesistenza di impedimenti sia da ricondurre alle lacune della pianificazione, in particolare alla mancata, preventiva definizione dei parametri edilizi concretamente applicabili, non costituisce di per sé un ostacolo al rilascio del permesso. L'insufficiente definizione dei limiti degli interventi ammissibili non rappresenta, in altri termini, un impedimento di diritto pubblico alla concessione del permesso.
In quest’ottica, pur manifestando perplessità, soprattutto in ordine al principio di legalità dell'amministrazione (DTF 109 Ib 282 seg.; RDAT 1996-I n. 26; René Rhinow/Beat Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Erg. Bd., n. 59 B II), la giurisprudenza ha considerato legittime anche disposizioni di PR dal contenuto vago ed indeterminato, che delegavano in larga misura all'autorità esecutiva il compito di definire, caso per caso, i parametri edilizi applicabili all'interno delle zone AP/EP (DTF 18.10.1990 in re V. = RDAT 1991 I n. 48; STA 4.2.94 in re P.; nonché AGVE 1992 N. 39; BVR 1986, 74 seg.; Adelio Scolari, Commentario, II
a
ed., ad art. 29 LALPT n. 264 seg.). Non sussistono validi motivi per scostarsi da questo indirizzo giurisprudenziale e risolvere negativamente la questione prospettata e lasciata aperta nella sentenza 27 luglio 1995 n. 52.1995.250 in re O. (= RDAT I-1996 n. 26) di questo tribunale, citata dal giudizio governativo qui in esame.
3. 3.1. Nel caso concreto, la controversa edificazione verrebbe a sorgere nel comparto C, riservato alle attrezzature ed alle costruzioni d’interesse pubblico, della zona di protezione monumentale (ZPM) del PR di _, adottata dal consiglio comunale nel 1979 sotto forma di piano particolareggiato ed approvata dal Consiglio di Stato il 26 gennaio 1982.
I limiti degli interventi ammissibili all’interno di questo comparto erano definiti, a titolo indicativo, da un piano in scala 1:1’000 e da un progetto di massima in scala 1:200, che prevedevano in sostanza di chiudere il lato sudovest del chiostro, aperto sulla piazza antistante, con un edificio allungato, aggregato alla scuola elementare insediata nell’ex-convento. L’art. 40bis NAPR 1979 disciplinava soltanto gli interventi ammissibili nel comparto residenziale (R) ed in quello residenziale commerciale (RC). Le possibilità edificatorie del comparto C riservato ad attrezzature e costruzioni d’interesse pubblico emergevano invece dai piani, di natura indicativa, di cui si è appena detto, esplicitamente richiamati dalla norma in questione.
La revisione generale del PR, adottata dal consiglio comunale il 19 giugno 1990 ed approvata dal Consiglio di Stato il 19 novembre 1991, ha ripreso in larga misura l’ordinamento preesistente. Soppresso il richiamo ai piani indicativi contenuto nell’art. 40 bis NAPR 1979, il nuovo art. 17 NAPR 1991, disciplinante la ZPM, si è tuttavia limitato a disporre che le caratteristiche delle costruzioni e delle attrezzature ammissibili nel comparto C sarebbero state definite in sede di progettazione. Eliminando il richiamo ai piani, che indicavano almeno l'ubicazione ed il volume delle nuove costruzioni, la novella di legge, entrata in vigore senza contestazioni, ha in sostanza esteso la delega al municipio prevista dal precedente ordinamento pianificatorio, che comunque già gli affidava il compito di definire i contenuti e le caratteristiche degli interventi ammissibili in tale comparto.
3.2. Con la licenza in esame, il municipio ha ritenuto conforme al diritto la proposta di edificare sul lato sudest del chiostro dell’ex-convento, a ridosso della chiesa parrocchiale un fabbricato comprendente due aule scolastiche. L’edificio, costituito da un blocco lungo 20, largo 8 ed alto circa 10 m, collegato da un corridoio alla scuola insediata nell’ala nordest dell’ex-convento, della quale riprende l’impostazione architettonica, si scosta in misura significativa dal progetto di massima posto a fondamento del piano particolareggiato approvato dal Consiglio di Stato nel 1982. L'ubicazione dell'edificio ricalca quella dell'ala del convento demolita nel 1965, ma disattende quella prevista, a titolo indicativo, dal piano in scala 1:200 del piano particolareggiato.
Queste incongruenze con la pianificazione iniziale non giustificano tuttavia l'annullamento della licenza, poiché la revisione del PR del 1991 ha rinunciato a riprendere il progetto originario, demandando espressamente al municipio, attraverso l’art. 17 cpv. 4 NAPR 1991, il compito di definire in sede di progettazione non solo le caratteristiche formali delle costruzioni, ma anche quelle sostanziali riferite all'ubicazione ed alle dimensioni. Delega di competenze, questa, che i vicini qui resistenti non sono peraltro abilitati a contestare, non essendo minimamente adempiuti i presupposti fissati dalla giurisprudenza
(DTF 116 Ia 207 seg., consid. 3b p. 211; 106 Ia 383 seg., consid. 3b p. 387; 119 Ib 480 seg., consid. 5c p. 486; 127 I 103 seg.; consid.
6a e b p. 105; STF 7.7.1999, consid. 10c = RDAT II-1999 n. 62; 5.9.1997, inc. n. 1P.193 e 195/1997, consid. 3 = ZBl 1999 p. 218 seg.; STA 2.3.2007 n. 52.5.429 in re Z.; Max Imboden/René Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrecht-sprechung, V. ed., n. 143 B II h; René Rhinow/Beat Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Erg. Bd., ibidem)
per riconoscere loro il diritto di
rimettere in discussione
in sede di applicazione concreta le scelte operate in sede di pianificazione . Nemmeno i ricorrenti pretendono che in sede di adozione del nuovo PR sia stato menomato l'esercizio dei diritti difesa dei proprietari o che nel frattempo siano subentrate nuove circostanze atte a rimettere in discussione le scelte pianificatorie operate.
Trattandosi di un'opera prevista all'interno della zona edificabile, nella fattispecie non è d'altro canto ravvisabile alcuna violazione dell'obbligo di pianificare sancito dall'art. 2 LPT. Nemmeno i resistenti lo sostengono. Tutto sommato, non si può nemmeno negare che, delegando al municipio il compito di definire in sede di progettazione le caratteristiche delle costruzioni, il comune abbia dato persino seguito agli obblighi derivanti dall'art. 29 cpv. 1 lett. b LALPT. L'opinabilità della soluzione adottata, attraverso la delega al municipio del compito di definire limiti e caratteristiche degli interventi ammissibili, non permette di dedurre che la licenza fosse da annullare siccome sprovvista di base legale. La base legale era costituita dalla delega stessa. In assenza di impedimenti di diritto pubblico all'esecuzione dei lavori previsti, il permesso non poteva pertanto essere negato.
4. Sulla scorta delle considerazioni che precedono, in assenza di ulteriori contestazioni da parte dei resistenti, il ricorso va quindi accolto, annullando il giudizio impugnato e ripristinando la licenza rilasciata dal municipio al comune.
La tassa di giustizia e le ripetibili di entrambe le istanze sono poste a carico dei resistenti secondo soccombenza.