Decision ID: aebb57dd-278e-42c2-a7df-e7b9671d8489
Year: 2013
Language: fr
Court: VD_TC
Chamber: VD_TC_031
Canton: VD
Region: Région lémanique
Law Area: public_law

Vu les faits suivants
A.
Geneco SA et Pierre Etoile Promotion SA sont propriétaires en main commune des parcelles n
os
5737, 5752 et 6358 du cadastre de la Commune de Montreux. D’une surface totale de 2'351 m2, la parcelle n° 5737 supporte un bâtiment d’habitation. D’une surface de 3'775 m
2
, la parcelle n° 5752 supporte trois bâtiments, dont un d’habitation. D’une surface totale de 1'890 m
2
, la parcelle n° 6358 supporte un bâtiment d’habitation.
Ces parcelles se trouvent sur les hauts de la Commune de Montreux le long de la route Montreux-Glion, en aval de la gare de Glion, à environ 220 m au Sud Sud-Est de celle-ci, dans un milieu largement bâti. Elles forment ensemble un rectangle bordé au Sud-Est par la route de Glion et au Nord-Est par le sentier Mont-Fleuri. Elles se situent en zone de faible densité au sens des art. 33 ss du Règlement sur le plan affectation et la police des constructions approuvé le 15 décembre 1972 (ci-après RPA) et au plan d’affectation communal y relatif. Selon le nouveau plan général d’affectation en cours de légalisation, ces parcelles se situent en zone de Coteau B au sens des art. 9 et suivants du nouveau règlement communal sur le plan général d’affectation et la police des constructions (ci-après: RPGA).
B.
Geneco SA et Septfonds SA (à l’époque copropriétaire des parcelle n
os
5737 et 5752 et promettant-acquéreur de la parcelle n° 6358 avec Geneco SA) (ci-après: les constructrices) ont élaboré le projet de démolir les bâtiments existants sur les parcelles précitées afin d’y construire huit villas de deux appartements avec route d’accès et stationnement. Dans le courant de l’année 2011, ce projet a été présenté au Service de l’urbanisme de la Commune de Montreux (ci-après : le Service de l’urbanisme). En décembre 2011, celui-ci a notamment attiré l’attention des constructrices sur le fait que leurs parcelles étaient concernées par la problématique des dangers naturels qui, suivant le résultat des études en cours, pouvait mettre en cause leur constructibilité.
C.
Apparemment sur conseil du Service de l’urbanisme, les constructrices ont mandaté le bureau CSD Ingénieurs SA (ci-après: «le bureau CSD») en charge de l’élaboration de la carte des dangers naturels de la commune afin qu’il se prononce sur la constructibilité de leurs parcelles. Dans un rapport du 16 janvier 2012 (ci-après: «le rapport CSD»), le bureau CSD a constaté que les parcelles en cause n’étaient pas concernées par les dangers de chutes de pierres et blocs et par les autres dangers naturels gravitaires (glissements permanents, laves torrentielles, tassements, inondations et dangers d’avalanche) et qu’elles pouvaient potentiellement être affectées par des glissements superficiels spontanés, le degré de danger étant considéré comme faible et ne remettant pas en cause la constructibilité des parcelles. Le rapport préconisait certaines mesures en cas de nouvelles constructions, notamment une étude géotechnique préalable et un suivi géologique et géotechnique lors de la réalisation des travaux d’excavation.
D.
Différentes entrevues ont eu lieu entre les mandataires des constructrices et le Service de l’urbanisme. Au mois d’avril 2012, les plans du projet de construction de huit villas ont été remis au Service de l’urbanisme.
E.
Le 14 mai 2012, la Direction de l’urbanisme et des équipements publics de la Commune de Montreux (ci-après: «la Direction de l’urbanisme») a adressé le courrier suivant à l’architecte du projet, qui l’a reçu le 18 mai 2012 :
"Monsieur,
Nous nous référons à votre courrier électronique du 12 avril dernier et aux plans que vous nous avez remis ainsi qu’aux séances de travail que nous avons eues le 16 décembre 2011 et 19 janvier 2012.
Dangers naturels
La parcelle No 5752 se situe en zone de danger moyen ou élevé selon les cartes provisoires des dangers naturels du 10 novembre 2011. A cet égard, conformément à une détermination qu’a prise tout récemment la Municipalité au sujet des conditions d’octroi de permis de construire dans ces compartiments de territoire, aucun permis ne pourra être délivré dans ces zones jusqu’à réception des cartes définitives de dangers attendues pour 2013. Cependant, il convient de préciser que pour notre commune, en relation avec la procédure de légalisation du PGA 2007, ces études sont poursuivies de concert avec les instances cantonales; ainsi, nous serons prochainement en mains d’une version affinée de cette carte, laquelle pourrait en l’occurrence, autoriser la Municipalité à réceptionner une demande de permis de construire. Selon toute vraisemblance, cette échéance est programmée pour le début de l’été.
Police des constructions (RPA 72 / RPGA 2007)
Pour rappel, les parcelles citées en référence se situent en zone de faible densité, selon le Règlement sur le plan d’affectation et la police des construction de 1972 (RPA), et en zone de coteau B, selon le Règlement communal sur le plan général d’affectation et la police des constructions de 2007 (RPGA). L’art. 9.8 relatif aux dispositions de cette dernière zone fixe les contraintes suivantes: l’implantation et la typologie des constructions dans la zone de coteau doivent respecter la morphologie générale du terrain naturel et s’inscrire harmonieusement dans la pente sans provoquer des mouvements de terre importants, tant en remblai qu’en déblai. A cet égard, votre projet suscite les remarques suivantes:
-
L’importante chirurgie effectuée dans le terrain pour créer le chemin d’accès provoque des mouvements de terre qui se révèlent incompatibles avec les exigences d’intégration que pose l’art. 9.8 précité et l’art. 76 RPA.
-
La façade aval de chaque villa se compose de 4 niveaux et attique. En regard de l’art. 9.4 RPGA, un seul niveau supplémentaire peut être dégagé sur ladite façade en plus des deux niveaux sous l’acrotère ; dans ce cas, le projet comprend un niveau de trop.
-
Nous vous rendons attentif aux dispositions de l’art. 68 RPA (hauteur et proportion des façades); à ce stade du projet, il semblerait que cette disposition ne soit pas respectée.
En conclusion et compte tenu des éléments qui précèdent, nous saurions gré d’apporter les modifications nécessaires à votre projet, étant entendu que la poursuite de la procédure en vue du dépôt d’une demande de permis de construire est conditionnée à la résolution de la question des dangers naturels évoquée ci-dessus.
[...]."
F.
En l’absence d’une réponse du Service de l’urbanisme (n’ayant à cette date pas encore reçu le courrier précité), les constructrices ont déposé le 16 mai 2012 leur dossier au Service de l’urbanisme pour mise à l’enquête publique.
G.
Par courrier de leur mandataire du 24 mai 2012, les constructrices se sont déterminées sur la prise de position de la Direction de l’urbanisme du 14 mai 2012. Pour ce qui est des dangers naturels, elles relevaient que, selon l’expertise faite par le bureau CSD, la constructibilité de leurs parcelles n’était pas remise en question. Elles contestaient en outre que leur projet ne soit pas conforme aux art. 9.4 et 9.8 RPGA et à l’art. 68 RPA en relevant que le non-respect de ces dispositions n’avait jamais été évoqué lors des discussions qu’elles avaient eues avec le Service de l’urbanisme. Elle indiquaient attendre la confirmation de la mise à l’enquête sans délai de leur projet tel que déposé le 16 mai 2012.
Par courrier du 1
er
juin 2012, la Direction de l’urbanisme a informé le mandataire des constructrices que le dossier était en cours d’examen. Le 5 juin 2013, le mandataire des constructrices a écrit au municipal en charge de la police des constructions pour lui rappeler l’urgence d’une mise à l’enquête publique du projet. Le 8 juin 2012, le Service de l’urbanisme a informé le mandataire des constructrices que leur projet, compte tenu de son importance, serait transmis au «comité d’experts» conformément à l’art. 3 RPGA.
Par courrier de leur mandataire du 15 juin 2012, les constructrices ont contesté la mise en œuvre du comité d’experts et renouvelé leur demande de mise à l’enquête sans délai du dossier.
H.
Une séance devant le comité d’experts a eu lieu le 10 juillet 2012 au cours de laquelle les constructrices ont présenté leur projet. Un document intitulé «résumé d’expertise» a été établi le 12 juillet 2012. Ce dernier semble ne pas avoir été transmis aux constructrices. Il relève notamment que la question des dangers naturels doit être vérifiée en fonction des dernières cartes reçues et formule les conclusions suivantes:
"Le Comité d’experts formule un préavis négatif sur le projet présenté.
Dans un site aussi contraignant et dans un contexte aussi sensible, il s’agit de mener une réflexion architecturale basée sur le site et de vérifier par après les aspects économiques de la réalisation.
Les véhicules ne devraient pas pouvoir accéder dans la partie supérieure du terrain. Le stationnement doit se gérer au bas du site.
Le site ne doit probablement pas être construit à hauteur de la densité maximale potentiellement autorisable.
Le risque de précédent quant à ce type de promotion dans un tel contexte est important. Une prudence de mise doit être observée par la municipalité."
I.
Par courrier adressé le 20 juillet 2012 au Service de l’urbanisme, le mandataire des constructrices a demandé une nouvelle fois la mise à l’enquête publique du projet en impartissant un délai au 17 août 2012 pour obtenir la confirmation de cette mise à l’enquête, respectivement une décision claire de refus, susceptible de recours.
J.
Une carte provisoire des dangers naturels datée du 20 juillet 2012 a été remise à la Municipalité de Montreux (ci-après: la Municipalité). Selon cette carte, la parcelle n° 5737 est concernée par un danger naturel existant de glissements de terrains superficiels, la parcelle n° 5752 par un danger naturel marqué de glissements de terrains superficiels (la moitié de la parcelle est concernée) et la parcelle n° 6358 par un danger naturel existant de glissements de terrains superficiels
K.
Par courrier du 23 juillet 2012, le Service de l’urbanisme a informé les constructrices que la municipalité prendrait position au sujet de la mise à l’enquête publique du projet en cause dès le 24 août 2012, en tenant compte du préavis du comité d’experts.
L.
En date du 31 juillet 2012, la Municipalité a fait paraître dans la Feuille des avis officiels, l’avis suivant:
"
Plan général d’affectation et dangers naturels
Par le présent avis, la Municipalité de Montreux informe tout intéressé que le territoire communal est concerné par des dangers naturels marqués et existants. Conformément aux exigences cantonales et fédérales, la Municipalité est contrainte de prendre les mesures suivantes :
Jusqu’à nouvel avis, toute demande de permis de construire, relative à un objet sis dans un secteur concerné par des dangers naturels marqués et augmentant le risque, ne pourra être traitée par la municipalité.
De même, toute demande de permis de construire relative à un objet dans un secteur concerné par les dangers naturels existants et augmentant le risque devra être accompagnée d’une étude circonstanciée. [...]"
M.
Par courrier du 2 août 2012 - qui a toutefois été reçu par les constructrices après le dépôt de leur recours - la Direction de l’urbanisme a informé les constructrices de leur possibilité de venir consulter la carte provisoire des dangers naturels du 20 juillet 2012, bien qu’elle était toujours dans l’attente du rapport qui devait l’accompagner. Elle relevait par ailleurs notamment ce qui suit :
"Il est à ce stade nécessaire de rappeler que le projet qui nous occupe a fait l’objet de discussions préalables entre les architectes et le service de l’urbanisme et que les remarques émises dans le courrier du 14 mai 2012 n’ont malheureusement pas été prises en considération. Ces remarques avaient pour but que les architectes parviennent à proposer un projet respectueux des règles de construction en vigueur sur les parcelles Nos 5737, 5752 et 6358 et des principes d’intégration aux contextes bâti et paysager, permettant d’être le plus à même de passer avec succès les formalités d’enquête publique et de recevoir une décision favorable de l’Autorité compétente.
Il est en outre à signaler que la population de Glion, et notamment la Société d’intérêt du village, se sont déjà enquises à maintes reprises des dates d’enquête publique, afin de s’opposer au projet.
Le cadre tendu dans lequel le projet s’inscrit, que ce soit au niveau technique ou politique, laisse à penser que toutes les mesures devraient être prises afin d’en assurer sa réglementarité et pouvoir recevoir une autorisation, ce qui ne semble pas être le cas pour l’heure.
Les termes utilisés dans votre courrier du 20.07.2012 transcrivent une ferme volonté de débuter une enquête publique pour un projet non réglementaire en l’état et ce pendant une période de vacances, ce qui ne manquera pas de faire réagir encore plus la population glionnaise, minimisant ainsi les chances de succès, ce que notre Direction peine à comprendre.
Nous vous serions dès lors gré de patienter jusqu’au 17.08.2012, date à laquelle nous serons en mesure de vous informer sur la prise de position de la Municipalité."
N.
Par acte du 3 août 2012, Geneco SA, Septfonds SA, Rodolphe Garabédian SA, de même que Robin Shah et Jane Shah, ont déposé un recours auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal dirigé contre «le refus de la Municipalité de Montreux de soumettre à l’enquête publique leur projet de construction sur les parcelles 5737, 5752 et 6358 de dite Commune». Ils concluaient à ce que leur recours soit admis et à ce qu’ordre soit donné à la Municipalité de soumettre à l’enquête publique leur demande de permis de construire telle que déposée le 16 mai 2012.
Dans sa réponse du 29 décembre 2010, la Municipalité a conclu, avec suite de frais et dépens, au rejet du recours. L’établissement cantonal d’assurance incendie (ECA) a déposé des déterminations le 5 septembre 2012. Les recourants ont déposé des observations complémentaires le 17 décembre 2012.
Des discussions ont eu lieu entre les constructrices et l’autorité communale en vue de la mise à l’enquête publique d’un projet modifié, notamment en ce qui concerne le nombre de bâtiments et de niveaux. Par courrier du 24 octobre 2012, le conseil des constructrices a indiqué à la commune que ses mandants demandaient la mise à l’enquête d’une demande d’autorisation préalable d’implantation au sens de l’art.119 de la loi du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11) portant sur six bâtiments. Ce courrier précisait ceci:
"Dans la mesure où votre autorité pourrait leur garantir son soutien dans cette procédure, mes clients seraient alors prêts à solliciter la suspension de la procédure de recours actuellement pendante devant la CDAP jusqu’à droit connu sur leur demande de permis d’implantation, ce recours étant retiré dès la délivrance du permis d’implantation et gabarit portant sur le dossier B avec 6 nouveaux bâtiments."
Par courrier du 19 décembre 2012, le juge instructeur a invité la Municipalité à indiquer si elle entendait mettre à l’enquête publique le projet de construction litigieux (soit celui déposé en mai 2012), cas échéant dans quel délai. Dans une réponse du 24 janvier 2013, la Municipalité a informé le tribunal qu’après discussion avec les recourants, elle avait informé ces derniers qu’elle était disposée à entrer en matière sur la mise à l’enquête publique d’une demande préalable d’implantation pour cinq nouveaux bâtiments sur les parcelles en cause. Interpellés sur la question de savoir si le recours avait encore un objet, les recourants ont indiqué 8 février 2013 que la cause n’était pas sans objet dès lors que leur intention était d’obtenir la mise à l’enquête du projet déposé en mai 2012, la demande préalable d’implantation déposée ultérieurement visant un autre projet dont ils se prévaudraient uniquement si leur premier projet ne devait pas aboutir après la mise à l’enquête publique.
L’ECA et la Municipalité ont déposé des déterminations le 11 février 2013, respectivement le 26 février 2013. A cette occasion, la Municipalité a notamment précisé que le projet déposé en mai 2012 n’avait pas été mis à l’enquête publique principalement pour des raisons de non-conformité aux règles de police des constructions, les dangers naturels n’étant qu’un aspect connexe à la non-conformité du projet.
Au mois de juillet 2013, la Municipalité a délivré une autorisation préalable d’implantation pour la construction de cinq bâtiments. Par courrier du 15 juillet 2013, elle a informé les opposants de la levée de leur opposition. Cette décision a fait l’objet d’un recours auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal traité sous la référence AC.2012.0332.
Par courrier du 23 août 2013, le conseil des recourants a précisé que l’engagement de ses clients de retirer leur recours tel que contenu dans son courrier à la commune du 24 octobre 2012 supposait la délivrance d’un permis d’implantation portant sur six bâtiments. Dès lors que le permis d’implantation délivré ne portait que sur cinq bâtiments, il demandait que la suspension de la procédure soit prolongée jusqu’à droit connu sur la mise à l’enquête du permis d’implantation pour six immeubles. Interpellée le 28 août 2013 par le juge instructeur sur la question de savoir si elle acceptait de mettre à l’enquête publique le projet de permis préalable pour six immeubles, la Municipalité a répondu par courrier du 9 septembre 2013 que tel n’était pas le cas. Elle invoquait à cet égard le fait que la partie Ouest du terrain était concernée par un danger naturel marqué de glissement de terrain ainsi que la capacité constructive du site.
Par courrier du 30 septembre 2013, le conseil des recourants a confirmé que ces derniers s’étaient engagés à retirer leur recours sitôt délivrée et entrée en force une décision d’implantation de six immeubles, un dossier dans ce sens étant en cours de préparation. Il précisait que, en l’état, le recours était maintenu.

Considérant en droit
1.
Il convient de déterminer en premier lieu quel est l’objet du litige.
Le recours déposé le 3 août 2012 porte sur le refus de la Municipalité de mettre à l’enquête publique un projet de construction sur les parcelles n
os
5737, 5752 et 6358 de Montreux concernant huit bâtiments. Par la suite, les constructrices ont déposé une demande d’autorisation préalable d’implantation pour la construction de cinq bâtiments sur les parcelles précitées, autorisation qu’elles ont obtenu au mois de juillet 2013. Les constructrices ont ensuite indiqué qu’elles allaient déposer une nouvelle demande d’autorisation préalable d’implantation pour la construction de six bâtiments.
Même s’il ressort de différents courriers adressés par les constructrices à l’autorité communale que la délivrance et l’entrée en force d’une décision d’implantation pour six immeubles les amènerait à retirer leur recours du 3 août 2012, il y a lieu de constater que ledit recours concerne le projet initial portant sur la construction de huit bâtiments déposé au mois de mai 2012. Partant, les projets ultérieurs, qui portent sur des bâtiments dont le nombre et les caractéristiques (notamment la hauteur) diffèrent du projet initial, sortent de l’objet du litige.
2.
Au plan de la recevabilité du recours, il convient d’examiner si le recours est dirigé contre une décision au sens de l’art. 3 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36) ou, cas échéant, si on se trouve en présence d’un déni de justice formel au sens de l’art. 74 al. 2 LPA-VD.
a) Le recours de droit administratif au Tribunal cantonal, régi par les art. 92 ss LPA-VD, est ouvert contre "les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître" (art. 92 al. 1 LPA-VD). La décision est définie à l'art. 3 LPA-VD, dans les termes suivants:
"
1
Est une décision toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit public, et ayant pour objet :
a. de créer, de modifier ou d'annuler des droits et obligations;
b. de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits et obligations;
c. de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations.
2
Sont également des décisions les décisions incidentes, les décisions sur réclamation ou sur recours, les décisions en matière d'interprétation ou de révision.
3
Une décision au sens de l'alinéa 1, lettre b), ne peut être rendue que si une décision au sens des lettres a) ou c) ne peut pas l'être."
La décision est un acte étatique adressé au particulier, réglant de manière obligatoire et contraignante un rapport juridique relevant du droit public (ATF 121 II 473 consid. 2a et les références citées;
arrêts
AC.2012.0200 du 7 mai 2013 consid. 2b;
AC.2010.0241 du 16 novembre 2011 consid. 1; GE.2008.0209 du 9 décembre 2008 consid. 2a; GE.2006.0065 du 23 juillet 2008 consid. 2a; FI.2006.0023 du 6 novembre 2006 consid. 3a). N'y sont pas assimilables l'expression d'une opinion, la communication, la prise de position, la recommandation, le renseignement, l'information, le projet de décision ou l'annonce de celle-ci, car ils ne modifient pas la situation juridique de l'administré, ne créent pas un rapport de droit entre l'administration et le citoyen, ni ne lui imposent une situation passive ou active (ATF 2P.350/2005 du 24 janvier 2006 consid. 2.1; arrêts
AC.2012.0200 précité consid. 2b;
GE.2006.0049 du 13 juillet 2006 consid. 1a; GE.2008.0229 du 14 octobre 2009 consid. 2a; RDAF 1999 p. 400; 1984 p. 497 et les références citées).
En matière de construction, le refus préalable d'une municipalité d’autoriser un projet sans même le soumettre à l’enquête publique ou encore le refus ou l’autorisation de modifications «a posteriori» du projet autorisé et leur soumission à une enquête complémentaire constituent des décisions attaquables (
arrêt
AC.2012.0200 précité consid. 2b; Benoît
Bovay
, Le permis de construire en droit vaudois, p. 241 ss). Par ailleurs, la jurisprudence considère de façon générale qu'une déclaration d’intention, qui fixe l’attitude qu’adoptera l’autorité dans un cas concret, clairement défini, constitue une décision qui peut faire l’objet d’un recours immédiat, sans attendre la réalisation de son intention (ATF 114 Ib 190 consid. 1a;
arrêt
AC.2012.0200 précité consid. 2b; AC.2011.0033 du 11 mai 2012 consid. 2).
b) aa) En l’espèce, l
es recourants font valoir que leur recours est dirigé contre le courrier du Service de l’urbanisme du 23 juillet 2012 qui, examiné à la lumière de l’avis de la Municipalité publié dans la Feuille des avis officiels du 31 juillet 2012 selon lequel toute demande de permis de construire dans les secteurs concernés par les dangers naturels serait refusée, constituerait une décision de refus de mise à l’enquête du dossier déposé le 16 mai 2012. Leurs parcelles étant directement visées par l’avis du 31 juillet 2012, la municipalité, après trois mois de tergiversation, aurait donc clairement manifesté son refus de mise à l’enquête publique du projet déposé en ses mains le 16 mai 2012. L’autorité n’était d’ailleurs pas revenue sur sa décision depuis lors, de sorte que sa volonté aurait été émise dès le 23 juillet de ne pas donner suite à la sollicitation des recourants, constituant par là une décision au sens de l’art. 3 LPA-VD.
bb) Le courrier du Service de l’urbanisme du 23 juillet 2012, rédigé au cœur de l’été, réservait expressément la décision que l’autorité compétente, soit la Municipalité et non pas le Service de l’urbanisme, allait prendre au sujet de la mise à l’enquête publique du projet dès le 24 août 2013. Ce courrier ne peut par conséquent pas être considéré comme une décision au sens de l’art. 3 LPA-VD. Il est vrai que, a priori, les constructeurs pouvaient éventuellement inférer de l’avis paru dans la feuille des avis officiels le 31 juillet 2012 que leur demande de permis de construire ne serait pas traitée par la Municipalité.
Ceci n’empêche toutefois pas que, au moment du dépôt du recours, l’autorité compétente pour décider de la mise à l’enquête publique n’avait toujours pas rendu de décision sur ce point. Au surplus, compte tenu du rapport CSD 16 janvier 2012 et de la discussion du 19 janvier 2012 qui avait eu lieu au service de l’urbanisme (cf. annexe 7 à la lettre du conseil des recourants à la Direction de l’urbanisme du 24 mai 2012), les recourants pouvaient partir de l’idée que la problématique des dangers naturels n’empêcherait pas la mise à l’enquête du projet.
c) A titre subsidiaire, les recourants font valoir que le recours serait recevable au regard de l’art. 74 al. 2 LPA-VD en raison de l’absence de toute décision formelle de la municipalité plus de trois mois après le dépôt du dossier à mettre à l’enquête, ce qui constituerait un déni de justice formel.
aa) Selon l'art. 74 al. 2 LPA-VD, applicable à la présente procédure par le renvoi de l'art. 99 LPA-VD, "l'absence de décision peut également faire l'objet d'un recours lorsque l'autorité tarde ou refuse de statuer". Selon la jurisprudence, commet un déni de justice formel l’autorité qui ne statue pas ou n’entre pas en matière sur un recours ou un grief qui lui est soumis, alors qu’elle devrait le faire (ATF 128 II 139 consid. 2a p. 142; 127 I 31 consid. 2a/bb p. 34; 125 I 166 consid. 3a p. 168). Toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable (art. 29 al. 1 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 - Cst.; RS 101). Ce principe, dit de célérité (Beschleunigungsgebot), figure également à l'art. 6 § 1 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales du 4 novembre 1950 (CEDH; RS 0.101) s'agissant du déroulement des procédures de type judiciaire, où il a une portée équivalente (cf. ATF 119 Ib 311 consid. 5 p. 323). Il y a par conséquent retard injustifié assimilable à un déni de justice formel contraire à l'art. 29 al. 1 Cst., lorsque l'autorité tarde à statuer dans un délai approprié, soit diffère sa décision au-delà de tout délai raisonnable. Le recours pour déni de justice porte seulement sur la prétention de l'intéressé à obtenir une décision (arrêts AC.2012.0229 du 1er mars 2013 consid. 1 et référence; AC.2011.0223 du 15 novembre 2011 consid. 1b; GE.2010.0004 du 9 avril 2010 consid. 1b et référence). Pour le reste, pour que le déni de justice soit réalisé, il faut naturellement que l'autorité soit compétente et obligée de statuer (arrêts AC.2012.0229 précité consid. 1; AC.2011.0223 précité consid. 1b GE.2010.0004 précité consid. 1b et référence). En l'absence, comme en l'espèce, de dispositions légales spéciales impartissant à l'autorité des délais pour statuer, le caractère raisonnable du délai s’apprécie au regard de la nature de l’affaire et de l’ensemble des circonstances, notamment l’ampleur et la difficulté de l’affaire (ATF 135 I 265 consid. 4.4 p. 277; 131 V 407 consid. 1.1 p. 409; 125 V 188 consid. 2a p. 191/192 et les arrêts cités).
bb) Selon l’art. 108 LATC, la demande de permis est adressée à la Municipalité (al. 1). Le règlement cantonal et les règlements communaux déterminent, pour les divers modes de construction et catégories de travaux, les plans et les pièces à produire avec la demande, ainsi que le nombre d’exemplaires requis. La demande n’est tenue pour régulièrement déposée que lorsque ces exigences sont remplies (al. 2). Les pièces est indications à fournir avec la demande de permis de construire figurent à l’art. 69 du règlement du 19 septembre 1986 d’application de la loi du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions (RLATC; RSV 700.11.1). Il s’agit essentiellement des plans du projet et du questionnaire général.
Selon l’art. 109 al. 1 LATC, la demande de permis est mise à l’enquête publique par la Municipalité pendant trente jours. Comme on le verra plus loin, sous réserve de l’hypothèse où un projet enfreint manifestement les dispositions réglementaires, la municipalité, lorsqu’elle est saisie d’un projet régulier à la forme, doit le mettre à l’enquête. Ceci implique que le travail requis de la Municipalité lorsqu’un projet lui est transmis en vue d’une mise à l’enquête publique est relativement limité puisqu’il lui suffit de vérifier que les pièces et indications mentionnées à l’art. 69 RLATC figurent au dossier. Il s’agit d’un travail qui peut être effectué en quelques jours et qui ne devrait en tous les cas pas dépasser un délai d’un mois. Partant, en informant les recourants le 23 juillet 2013 par l’intermédiaire du Service de l’urbanisme du fait qu’une décision relative à la mise à l’enquête publique du dossier déposé le 16 mai 2013 n’interviendrait pas avant le 24 août 2013, la Municipalité s’est faite l’auteur d’un déni de justice formel. Le recours est par conséquent recevable en application de l’art. 74 al. 2 LPA-VD.
3.
a) Le recours pour déni de justice formel ne porte que sur la prétention de l’intéresser à obtenir une décision. L’admission du recours implique par conséquent en principe uniquement que le dossier est retourné à l’autorité avec une invitation à statuer dans les meilleurs délais. En l’occurrence, les prises de position de la Municipalité postérieures au recours, notamment les explications données dans le cadre de sa réponse, montrent qu’elle n’entend pas soumettre à l’enquête publique le dossier relatif au projet de construction de huit bâtiments qui a été déposé au mois de mai 2012. Partant, par économie de procédure, il y a lieu d’examiner si, sur le fond, le refus de mise à l’enquête publique est justifié.
b) aa)
On l’a vu, selon l'art. 109 al. 1 LATC, la demande de permis est mise à l'enquête publique par la municipalité pendant trente jours. En d'autres termes, une demande de permis de construire doit faire l'objet d'une enquête publique, sous réserve d'une dispense prévue par l'art. 111 LATC (cf. également art. 72d RLATC). La mise à l'enquête permet à un constructeur de connaître les oppositions ou les interventions que son projet peut susciter. Il résulte du texte légal et du but même de l'enquête que l'administré qui envisage de construire a le droit d'exiger de la municipalité que son projet soit porté à la connaissance du public, cela d'autant plus qu'il doit supporter les frais de cette procédure (arrêts AC.2010.0286 du 29 juillet 2011 consid. 3a, AC. 2005.0099 du 23 août 2006 consid. 3). L'enquête publique constitue un élément essentiel de la procédure de permis de construire, à laquelle elle est inhérente : comme indiqué ci-dessus, cette opération a en effet pour but de porter le projet à la connaissance du public et - aspect tout aussi important - de renseigner l'autorité sur les observations ou les oppositions que le projet pourrait susciter auprès des tiers. Comme la jurisprudence l'a relevé à plusieurs reprises, il faut toutefois assortir ce principe de la réserve selon laquelle la municipalité peut néanmoins refuser de mettre à l'enquête un projet qui enfreindrait manifestement les dispositions réglementaires ou lorsque les plans sont affectés de lacunes telles que l'on ne peut se faire une idée exacte du projet (arrêts AC.2010.0286 précité consid. 3a, AC. 2005.0099 précité consid. 3; Commission cantonale de recours en matière de construction [ci-après:CCRC], prononcé n° 2863 du 3 mai 1974, RDAF 1986 p. 266; prononcé n° 6'878 du 2 avril 1991; B. Bovay, Le permis de construire en droit vaudois, 2
ème
éd., p. 79 et les réf. cit.). La jurisprudence a précisé cependant que tout constructeur pouvait exiger une enquête - en vertu de l'art. 109 al. 1 LATC - même s'il avait de bonnes raisons de présumer qu'il se heurterait à un refus (cf. arrêts AC.2010.0286 précité consid. 3a; AC.2006.0151 du 18 mars 2008 consid. 2
e
; AC. 2005.0099 précité consid. 3; prononcé CCRC n° 5'447 du
10 décembre
1987). En d'autres termes, si l'autorité communale peut exiger, en présence d'un projet souffrant de carences techniques importantes, que le constructeur se conforme aux dispositions légales et réglementaires en la matière, elle ne saurait en revanche, sans tomber dans l'arbitraire, refuser purement et simplement d'ouvrir l'enquête si le dossier qui lui est soumis n'appelle aucun grief sérieux (cf. arrêts AC.2010.0286 précité consid. 3a; AC. 2005.0099 précité consid. 3; AC.2005.0075 du 7 septembre 2005 consid. 4).
bb)
En l’occurrence, la Municipalité ne prétend pas que le refus de mettre le projet à l’enquête publique serait lié au fait que le dossier ne serait pas régulier à la forme. Elle ne prétend notamment pas que le dossier déposé au mois de mai 2012 ne contiendrait pas les pièces et indications requises par l’art. 69 RLATC. Elle fonde son refus uniquement sur le fait le projet ne serait pas conforme au règlement communal sur des points d’importance que sont le nombre de niveaux (art. 35 RPA et 9.4 RPGA), les mouvements de terre et murs de soutènement (art. 76 al. 3 RPA et 9.8 RPGA) et l’intégration du projet dans le contexte bâti et paysager (art. 76 RPA et 45 RPGA). Elle relève à cet égard qu’elle a invité les constructrices à plusieurs reprises à modifier leur projet afin de le rendre règlementaire, ce que ces dernières ont refusé de faire en déposant le dossier d’enquête le 16 mai 2012. A titre subsidiaire, elle invoque le fait que le projet litigieux lui avait été soumis alors que l’élaboration de la version provisoire des cartes de dangers naturels était en cours, que celle-ci a entraîné une modification du degré de danger naturel concernant la parcelle n° 5752 qui a été colloquée pour moitié dans un secteur de dangers naturels marqués (glissements superficiels de terrain) et que cette situation n’avait été portée à sa connaissance que par le rendu de dite carte le 20 juillet 2012.
c) aa)
S’agissant de la réglementarité du projet, il y a lieu de rappeler que conformément à l’art. 79 al. 1 LATC, la municipalité refuse toute autorisation de bâtir allant à l’encontre du projet dès l’ouverture d’une enquête publique concernant un plan ou un règlement d’affectation. Lorsque la commune a adopté la nouvelle réglementation (cf. art. 79 LATC), celle-ci est dotée d'un effet anticipé négatif et, dans cette mesure, s'applique conjointement avec la réglementation antérieure, toujours en vigueur, jusqu'à son approbation; pendant cette phase, seules peuvent être autorisées les constructions à la fois conformes à l'actuelle et à la future réglementation; l'obligation de refuser toute autorisation de bâtir allant à l'encontre du projet peut désormais s'exercer sans délai, jusqu'à l'octroi ou au refus de l'approbation par le département compétent (RDAF 1990 p. 247, 1986 p. 192, 1975 p. 62, 1971 p. 338). Dès son approbation, la nouvelle réglementation s'applique seule (arrêts AC.2010.0032 ; AC.2000.0212 du 12 juillet 2006).
En l’espèce, pour être autorisé, le projet doit donc respecter tant les dispositions du RPA que celles du RPGA.
bb) La municipalité fait tout d’abord valoir que le projet ne respecte manifestement pas le nombre d’étages autorisé. Cette question est traitée de manière distincte selon la réglementation actuellement en vigueur et selon celle en cours d’adoption.
L’art. 35 RPA dispose ce qui suit concernant la zone de faible densité :
"Le nombre des étages est limité à deux sous la corniche".
Relatif aux étages habitables sur la façade aval, l’art. 71 RPA, applicable à toutes les zones, a la teneur suivante:
"Dans les terrains en forte pente, la Municipalité peut autoriser l'aménagement d'un étage supplémentaire sur la façade aval, partiellement habitable, pour autant que celui-ci bénéficie d'une insolation suffisante et qu'il soit entièrement dégagé du terrain naturel ou aménagé sur la façade aval. Sous réserve des dispositions de l'article 87, sa surface habitable n'excède pas 80 % de la surface habitable de l'étage supérieur.
Cet étage supplémentaire n'est pris en considération ni pour le calcul du nombre d'étages autorisé ni pour l'application des dispositions qui en dépendent".
L’art. 9.4 RPGA, qui concerne les niveaux, contient une disposition semblable, selon laquelle:
"Le nombre de niveaux, rez-de-chaussée compris, est limité à 2 sous la corniche ou l'acrotère, auxquels un étage peut être ajouté sous forme d'attique ou de combles habitables. En cas de forte pente, la Municipalité peut autoriser l'aménagement d'un étage supplémentaire sur la façade aval, pour autant que celui-ci bénéficie d'une insolation suffisante et qu'il soit dégagé du terrain naturel sur la façade aval".
Le projet en cause se situe dans un terrain en pente et prévoit un niveau de garage plus trois étages sous l’acrotère en façade aval. Il résulte d’un arrêt récent traitant d’un cas similaire (AC.2012.0056 du 19 février 2013) qu’il existe sur le territoire de la Commune de Montreux des bâtiments comportant un niveau de garage plus trois niveaux sous l’acrotère et des bâtiments comportant, sous l’acrotère, le nombre maximum de niveaux prévus par les règles de la zone, plus un attique, plus un niveau de garage. Il ressort également de cet arrêt que l’interprétation des art. 71 RPA et 9.4 RPGA est relativement délicate et que la Municipalité dispose d’une latitude de jugement.
En l’occurrence, compte tenu des difficultés qu’implique l’interprétation des art. 71 RPA et 9.4 RPGA et de la manière dont le projet litigieux est conçu, on ne saurait retenir que, sur ce point, le projet soulève un problème de réglementarité tellement évident que cela justifie de déroger au principe selon lequel un constructeur a le droit que sont projet soit mis à l’enquête publique.
cc) L’art. 76 al. 3 RPA, applicable à toutes les zones, a la teneur suivante:
Dans la règle, lorsque le profil du terrain naturel subit des modifications du fait des constructions souterraines ou de mouvements de terre, le terrain fini est en continuité avec les parcelles voisines.
L’art. 9.8 RPGA, applicable à la zone de coteau B, prévoit pour sa part ce qui suit:
L’implantation et la typologie des constructions dans la zone de coteau doivent respecter la morphologie générale du terrain naturel et s’inscrire harmonieusement dans la pente sans provoquer des mouvements de terre importants, tant en remblai qu’en déblai (voir recommandations, fiche no 2).
On constate que les art. 76 al. 3 RPA (par l’expression «dans la règle») et 9.8 RPGA (par l’expression «mouvements de terre importants») impliquent également un pouvoir d’appréciation et une latitude de jugement de la part de la Municipalité. Là aussi, une appréciation doit être effectuée au cas par cas et on ne saurait dès lors retenir d’emblée que le projet ne serait manifestement pas réglementaire.
dd) Finalement, l’art. 76 RPA, applicable à toutes les zones, prévoit ce qui suit:
"La Municipalité est compétente pour prendre les mesures nécessaires en vue d’éviter l’enlaidissement du territoire communal.
Sont notamment interdits tous travaux ou installations (antennes, etc.) qui seraient de nature à nuire au bon aspect d’un site, d’un quartier, d’une rue ou d’un ensemble de bâtiments.
Dans la règle, lorsque le profil du terrain naturel subit des modifications du fait de constructions souterraines ou de mouvements de terre, le terrain fini est en continuité avec les parcelles voisines.
Lors de travaux de construction, de transformation ou de rénovation, tout élément susceptible d’influer de façon notable sur l’aspect extérieur d’un bâtiment doit être soumis à l’approbation de la Municipalité. Il s’agit notamment des matériaux et couleurs extérieurs utilisés en façade, en toiture et pour les murs et clôtures.
La Municipalité peut exiger la plantation d’arbres ou de haies autour des constructions et installations existantes à édifier. Elle peut fixer le choix des essences."
L’art. 45 RPGA a quant à lui la teneur suivante:
"La Municipalité prend les mesures nécessaires pour éviter l’enlaidissement du territoire communal.
Sont interdits tous travaux ou installations qui seraient de nature à nuire au bon aspect d’un site, d’un quartier, d’une rue ou d’un ensemble de bâtiments.
Un soin particulier doit être apporté à la volumétrie et aux toitures en raison des vues plongeantes depuis l’amont et de la vision depuis l’aval.
Pour des raisons d’intégration dans le site, la Municipalité peut imposer une autre implantation ainsi que d’autres matériaux que ceux prévus par le constructeur. Si les constructions projetées sont de nature à porter atteinte à la qualité d’un site, elle peut exiger du constructeur l’étude d’une autre solution offrant des possibilités d’utilisation comparables.
Les constructions, parties de construction ou ouvrages mal intégrés ne peuvent être modifiés que dans la mesure où leur défaut d’intégration est, soit supprimé, soit dans une large mesure, diminué. Dans la règle les éléments du recensement architectural servent de base à l’application des présentes dispositions.
Les dispositions de la loi sur la protection de la nature, des monuments et des sites sont réservées."
Les art. 76 RPA et 45 RPGA sont des dispositions sur l’esthétique et l’intégration des constructions mettant en œuvre l’art. 86 LATC. Il existe une importante marge d’appréciation dans l’application de ces dispositions et, sauf à inverser le principe général selon lequel les constructeurs on droit à une mise à l’enquête publique, l’autorité communale ne saurait d’emblée s’opposer à la mise à l’enquête publique d’un projet de constructions au motif que, prima facie, les exigences en matière d’esthétique et d’intégration ne seraient pas respectées.
La Municipalité ne saurait enfin justifier le refus de mise à l’enquête publique par une prétendue violation de l’art. 68 RPA relatif à la hauteur et à la proportion des façades, disposition qui était invoquée dans le courrier de la Direction de l’urbanisme du 14 mai 2012. Dans ce courrier, la Direction de l’urbanisme mentionne en effet qu’il «semblerait» que cette disposition ne serait pas respectée, formulation qui montre que l’on ne se trouve pas en présence d’une violation manifeste.
d) Il convient encore d’examiner si le refus de soumettre le projet à l’enquête publique se justifie en raison de la problématique des dangers naturels.
aa) La question de savoir si un permis de construire peut être refusé pour un projet réglementaire prévu en zone constructible en raison d’un problème de dangers naturels est délicate.
En l’occurrence, on constate que les constructeurs ont fait effectuer une étude par un bureau spécialisé (cf. rapport CSD du 16 janvier 2012). Il résulte de cette étude, réalisée par un des bureaux mandatés pour la réalisation de la carte des dangers naturels (cf. réponse de la Municipalité p. 2), que les trois parcelles concernées demeurent constructibles, moyennant certaines mesures. On relève en outre que la Municipalité a indiqué dans ses déterminations des 28 septembre 2012 et 26 février 2013 que le projet n’avait pas été mis à l’enquête publique principalement pour des raisons de non-conformité aux règles de police des constructions, les dangers naturels n’étant qu’un aspect connexe à la non-conformité du projet. A cela s’ajoute que la Municipalité a délivré une autorisation préalable d’implantation au mois de juillet 2013 pour la construction de cinq bâtiments sur les parcelles en cause, y compris celle concernée par un danger marqué de glissements de terrain superficiels.
Dans ces circonstances, la problématique des dangers naturels ne saurait également justifier d’emblée un refus de mise à l’enquête publique du projet.
4.
Il résulte de ce qui précède que le recours doit être admis et le dossier retourné à la Municipalité afin qu’elle procède sans délai à la mise à l’enquête publique du projet de construction de huit bâtiments déposé le 16 mai 2012. Les frais de justice doivent mis à la charge de la Commune de Montreux, qui succombe (art. 49 al. 1 LPA‐VD). Celle-ci devra également verser des dépens - dont le montant est arrêté à 2'000 fr.- aux recourants, qui ont mandaté un avocat pour défendre leurs intérêts (art. 55 LPA-VD).