Decision ID: 50ab1f33-1ca9-550e-baae-78df1fad10d3
Year: 2008
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Sachverhalt:
A. Die Kantone B._ und C._ betreiben in der Form einer einfachen Gesellschaft die A._ (Beschwerdeführerin). Obwohl das Gesuch der Beschwerdeführerin um Beteiligung an den Kosten der milchwirtschaftlichen Beratung vom 13. Juli 2007 verspätet , behandelte das Bundesamt für Veterinärwesen (BVET, ) dieses. Am 22. August 2007 lehnte es das Gesuch ab und führte aus, die Beschwerdeführerin sei keine privatrechtliche Organisation und erhalte deshalb keine Beiträge. Im Weiteren würden Angaben zur Tarifstruktur resp. der finanziellen Beteiligung der Milchproduzenten und der Milchverarbeiter fehlen, und ein einfacher Zugang zur  sei nicht gewährleistet.
B. Mit Beschwerde vom 21. September 2007 erhob die  Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht und beantragte, die Verfügung unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der  aufzuheben, die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen und diese gleichzeitig anzuweisen, die Beiträge zu gewähren. Zur Begründung machte sie geltend, weder die  noch die technischen Weisungen der Vorinstanz sähen das Erfordernis einer privatrechtlichen Organisationsform vor. So  sich auch die Kantone D._, E._ und F._ – wie die Beschwerdeführerin – in der einfachen Gesellschaft , welche Bundesbeiträge erhalte. Die Vorinstanz  daher gegen das Gleichbehandlungsgebot. Der einfache  zur Beratungsanalytik sei gewährleistet und im Gesuch an die Vorinstanz aufgezeigt worden. Angaben zur Tarifstruktur resp. zur  Beteiligung der Milchproduzenten und -verarbeiter seien keine Voraussetzung für die Beitragsgewährung, hätten jedoch im  ohne Weiteres nachgereicht werden können, wenn die Vorinstanz die fehlenden Unterlagen eingefordert hätte. Im Übrigen  die Beschwerdeführerin ihre Beratungsleistungen in dem durch die technischen Weisungen vordefinierten Rahmen.
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C. In ihrer Vernehmlassung vom 26. November 2007 führte die Vorinstanz aus, der zur Verfügung stehende Kreditrahmen sei im Zeitpunkt der Gesuchseinreichung bereits weitestgehend ausgeschöpft resp. für  Beiträge reserviert gewesen. Es sei zwar richtig, dass auch  Organisationen Beiträge erhalten könnten, dies  nur unter der Voraussetzung, dass die angebotenen Leistungen marktwirtschaftlich erbracht würden. Dies sei bei der  nicht der Fall. Die Tarifstruktur gäbe nur ungenügend Auskunft über den Eigenfinanzierungsgrad und ein einfacher Zugang zur  werde nach wie vor nicht aufgezeigt.
D. Die Beschwerdeführerin erwiderte in ihrer Replik vom 9. Januar 2008, die Kosten der Beratungen seien durch den Bundesbeitrag und die den Beratungsempfängern in Rechnung gestellten Beiträge gedeckt. Sofern diese Beiträge nicht alle Kosten zu decken vermöchten, würden auch die Kantone einen Beitrag leisten. Dies in ähnlicher Höhe wie ihn auch der Bund ausrichte. Daraus resultiere eine kostenneutrale . Die Kosten würden aber hauptsächlich durch die  getragen. Die Beschwerdeführerin arbeite somit .
E. Am 30. Januar 2008 duplizierte die Vorinstanz und stellte sich auf den Standpunkt, die Beschwerdeführerin profitiere aufgrund ihres  von einer kantonalen Defizitgarantie. Es bestehe  kein Anreiz zur Leistungs- resp. Kostenoptimierung, weshalb es sich im Fall der Beschwerdeführerin um kein marktwirtschaftliches  handle.
F. Mit Instruktionsverfügung vom 16. April 2008 gelangte das  mit ausgewählten Fragen an die Vorinstanz. Diese Fragen betrafen insbesondere die Höhe des noch vorhandenen Kredits im Zeitpunkt der Gesuchseinreichung und dessen Verwendung im .
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G. Mit Schreiben vom 30. April 2008 nahm die Vorinstanz dazu Stellung und führte aus, von dem noch vorhandenen Kredit von Fr. 13'335.-  nach Gesuchseinreichung Fr. 9'135.25 an Suisselab ausbezahlt worden. Der Restkredit von Fr. 4'200.- sei am Ende des  der Eidgenössischen Finanzverwaltung zurückvergütet worden.
H. Die Beschwerdeführerin liess sich am 19. Mai 2008 zu den  vernehmen und führte im Wesentlichen aus, die Vorinstanz habe im Zeitpunkt der Gesuchseinreichung noch über einen Kredit von über Fr. 10'000.- verfügt, wobei auch die Bereitstellung eines höheren  möglich gewesen wäre. Mittels eines Nachtragskredits könnten  neue Mittel beschafft werden, selbst wenn der Kredit 2007 heute nicht mehr zur Verfügung stehe.
I. Mit Instruktionsverfügung vom 19. Juni 2008 verlangte das  weitere Auskünfte betreffend den Zeitpunkt der  an die Suisselab, die Finanzierung der G._  die Gesuchssituation im Jahr 2008.
J. Die Vorinstanz führte mit Eingabe vom 30. Juni 2008 aus, die  der Suisselab sei am 20. August 2007 erfolgt. Die  Genehmigungsverfügung datiere vom 22. August 2007. Ob sich die Kantone im Fall von G._ ihrerseits mit einem  an einem allfälligen Defizit beteiligen würden, entziehe sich ihrer Kenntnis. Gesuche für das Jahr 2008 seien im Übrigen von  Beratungsorganisationen wie im Jahr 2007, also auch der , eingereicht worden. Ein diesbezüglicher Entscheid stehe noch aus, da das Ergebnis des vorliegenden Verfahrens  werde.
K. Die Beschwerdeführerin liess sich am 10. Juli 2008 auch zu dieser Stellungnahme vernehmen. Dabei erläuterte sie ihre  präziser.
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Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. Der Entscheid der Vorinstanz vom 22. August 2007 ist ein Entscheid in Anwendung von Bundesverwaltungsrecht und gilt als Verfügung  Art. 5 Abs. 1 Bst. c des Bundesgesetzes über das  vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021). Als  einer Bundesbehörde im Sinne von Art. 33 Bst. d des  vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) ist dieser Entscheid gemäss Art. 166 Abs. 2 des Landwirtschaftsgesetzes vom 29. April 1998 (LwG, SR 910.1) und im Rahmen der allgemeinen  über die Bundesverwaltungsrechtspflege beim  anfechtbar (Art. 31 ff. und 37 ff. VGG).
Die Beschwerdeführerin hat am vorinstanzlichen Verfahren , ist vom angefochtenen Entscheid besonders berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Änderung oder Aufhebung (Art. 48 Abs. 1 Bst. a-c VwVG). Die Eingabe erfolgte rechtzeitig (Art. 50 VwVG), und die Anforderungen an Form und Inhalt der  sind gewahrt (Art. 52 Abs. 1 VwVG).
Als einfacher Gesellschaft kommt der Beschwerdeführerin keine  Rechtspersönlichkeit zu. Sie hat daher durch ihre Gesellschafter, vorliegend die Kantone B._ und C._, zu handeln (ARTHUR MEIER-HAYOZ/PETER FORSTMOSER, Schweizerisches Gesellschaftsrecht, 10. Aufl., Zürich 2007, § 12 Rz. 15 ff.). Mit Vollmacht vom 20.  2007 beauftragte der Kanton C._ den Kanton B._ mit der Wahrung ihrer gemeinsamen Interessen im Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht. Die Beschwerdeführerin ist damit auch rechtsgenüglich vertreten (Art. 11 VwVG).
Auf die Beschwerde ist somit einzutreten.
2. Gemäss Art. 136 Abs. 1 und 2 LwG können die Kantone  errichten. Der Bund fördert diese und kann im Einvernehmen mit den Kantonen diese Förderung auch privaten Dienstleistern  lassen. Gemäss Art. 138 Abs. 1-3 LwG richtet der Bundesrat im Rahmen der bewilligten Kredite Finanzhilfen zur Förderung der  aus. Grundlage für die Ausrichtung sind die von den  erbrachten Leistungen. Der Bundesrat legt schliesslich fest, welche Leistungen Anrecht auf Finanzhilfe geben. Zudem bestimmt er
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je nach Leistungskategorie und Tätigkeitsbereich die Höhe der .
2.1 Art. 13 der Milchqualitätsverordnung vom 23. November 2005 (MQV; SR 916.351.0) hält konkretisierend fest:
„1 Der Bund beteiligt sich im Rahmen der bewilligten Kredite zu höchstens 10 Prozent an den Kosten des vom Bundesamt anerkannten minimalen Bedarfs an Fachpersonal für Beratung und Weiterbildung in den Bereichen  und Milchverarbeitung.
2 Die Beratungstätigkeit erfolgt im Rahmen einer vom Bundesamt definierten und mit der Branche abgesprochenen Leistungsvereinbarung.“
2.2 Gestützt auf Art. 13 MQV erliess das BVET die technischen Weisungen vom 6. Juni 2006 zur Auszahlung der Bundesbeiträge an die Beratung und Weiterbildung in den Bereichen Milchproduktion und Milchverarbeitung (nachfolgend: technische Weisungen). Diese  Bestimmungen über den Zweck, den Geltungsbereich, die  an die Beratungsorganisationen, den Leistungskatalog, die Anforderungen an Beraterinnen und Berater sowie die Aufsicht, die jährlichen Mitteilungen an das BVET und die Auszahlung der . Ziff. 3, welche die „Anforderungen an Beratungsinstitutionen“ regelt, gibt den Organisationen Grundsätze, Zielvorgaben und  vor. Ziff. 4 legt sodann einen Leistungskatalog für  in der Milchproduktion und -verarbeitung fest.
Bei den technischen Weisungen handelt es sich dem Inhalt nach um eine Verwaltungsverordnung. Verwaltungsverordnungen statuieren im Gegensatz zu Rechtsverordnungen keine neuen Rechte und Pflichten für Private, sind aber insofern von Bedeutung, als sie Gewähr für eine einheitliche und rechtsgleiche Verwaltungspraxis – insbesondere im Ermessensbereich der Behörde – bieten. Das  ist als verwaltungsunabhängige Instanz (Art. 2 VGG) an  nicht gebunden, sondern bei deren Anwendung frei. Sofern Verwaltungsverordnungen aber eine dem Einzelfall  und gerecht werdende Auslegung der anwendbaren  Bestimmungen zulassen, werden sie von den Gerichten bei der Entscheidfindung mitberücksichtigt (BVGE 2008/14 E. 3.1.1, mit  Hinweisen; ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2006, Rz. 123 ff., PIERRE TSCHANNEN/ULRICH ZIMMERLI, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2. Aufl., Bern 2005, § 14 Rz. 9 f., § 41 Rz. 12 ff.).
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3. Den vorgenannten Vorschriften kann nun nicht entnommen werden, dass die Vorinstanz bei der Prüfung von Gesuchen darüber zu  hätte, ob die Finanzierung der Beratungsorganisationen durch die Kantone zweckmässig und wirtschaftlich organisiert ist. Eine derartige Überprüfung fällt schon deshalb ausser Betracht, weil die Kantone je für ihren Finanzhaushalt und mithin für die Planung ihres Budgets selbst verantwortlich zeichnen und untergeordneten Bundesbehörden die entsprechende Überprüfungskompetenz in dieser Hinsicht  fehlt.
Entgegen der Ansicht der Vorinstanz kann den dem  eingereichten Vernehmlassungsunterlagen zur Revision der MQV denn auch nicht entnommen werden, dass der Bund  nur mehr profitable oder marktwirtschaftliche Organisationen  wollte. Der Einladung des Vorstehers des Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartements (EVD) vom 21. Dezember 2004 zur  betreffend die Revision der MQV ist vielmehr zu entnehmen, dass die vom Bund bisher den milchwirtschaftlichen Inspektions- und Beratungsdiensten (MIBD) zur Verfügung gestellten finanziellen Mittel weiterhin auch für die Beratung zur Verfügung stehen sollen. Zur  äussert sich der Vorsteher des EVD jedoch nicht. Auch in den Erläuterungen zur Totalrevision der Verordnung über die  und Qualitätskontrolle in der Milchwirtschaft ( MQV; nachfolgend: Erläuterungen) fehlen entsprechende Ausführungen. Diese halten im Gegenteil explizit fest, dass die  oder der Bund sich aufgrund der Bedeutung einer kompetenten  für die Milchwirtschaft finanziell an den Kosten beteiligen . Auch hier findet sich kein Hinweis auf eine marktwirtschaftliche Ausrichtung, wie dies die Vorinstanz verlangt. Im Vordergrund der  stand denn auch allein die organisatorische Trennung der  von den Beratungsaufgaben, wie sie die MIBD vor der Revision gleichzeitig wahrgenommen hatten. Zudem waren aussenwirtschaftspolitische Gründe und die Anpassung an EG- ausschlaggebend für die Revision der MQV (vgl. Erläuterungen Ziff. 1 und 2).
Art. 16 des Entwurfs zur Totalrevision der Verordnung über die  und Qualitätskontrolle in der Milchwirtschaft (E-MQV) sah daneben vor, Beiträge nur dann auszurichten, wenn sich der  mit einem mindestens dreimal höheren Betrag an den Kosten der
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Beratung beteiligt. Art. 13 MQV – wie er heute gilt – legt hingegen fest, dass der Bund im Rahmen der bewilligten Kredite einen Beitrag an den anerkannten minimalen Bedarf an Fachpersonal leistet. Die  von eidgenössischen an kantonale Beiträge wurde damit im Verlaufe der Erarbeitung der neuen Verordnung ersatzlos gestrichen. Ein Bundesbeitrag muss daher unabhängig von allfälligen kantonalen Beihilfen beurteilt werden. Sofern die Beschwerdeführerin die nötigen Leistungen erbringt und die übrigen Voraussetzungen zur  erfüllt, ist ihr ein bestimmter Beitrag an die Kosten des vom Bundesamt anerkannten minimalen Bedarfs an Fachpersonal .
4. Die Beitragsvoraussetzungen werden in den vorzitierten Art. 136 ff. LwG i.V.m. Art. 13 MQV und den dazugehörigen Weisungen  (vgl. E. 2. ff.). Danach können Bundesbeiträge an  oder auch private Beratungsdienste ausbezahlt werden,  deren Mitarbeiter die nötigen Anforderungen erfüllen und die  die notwendigen Dienstleistungen anbieten und erbringen.
4.1 Diesbezüglich bemängelt die Vorinstanz insbesondere, die  garantiere keinen einfachen Zugang zur . Anlässlich ihrer Vernehmlassung konkretisiert sie, dem  sei nicht zu entnehmen, dass die Milchproben der Bauern vom Labor LaBeCo analysiert würden. Zudem fehlten die zwingend  Laborleistungen im Bereich der Milchverarbeitung.
Die Beschwerdeführerin legt demgegenüber dar, sie erbringe  Leistungen wie zumindest eine andere Beratungsorganisation. Der Leistungsumfang beziehe sowohl die Bereiche der  als auch der Milchverarbeitung mit ein. Die  würden zudem vom Labor LaBeCo erbracht, welches direkt durch die Dienstleistungsnutzer oder über die  Berater mit den entsprechenden Proben bedient werde. Ein  Zugang sei damit ermöglicht.
4.2 Nur schon mit Blick auf die Beratungsanalytik stehen die  der Vorinstanz und der Beschwerdeführerin einander diametral entgegen. Bei den Ausführungen der Vorinstanz zur Analytik ist keine Bezugnahme auf die Vorbringen der Beschwerdeführerin . Ebensowenig geht die Vorinstanz auf andere Aspekte und Vor-
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aussetzungen ein, welche die gesuchstellenden Organisationen zu  haben. Letztlich lässt sich der Eindruck einer unvollständigen  des Sachverhalts nicht vermeiden und es fehlt an einer  des gesamten Dienstleistungsangebots der  überhaupt, mithin an einer genügenden Begründung, aus der  würde, nach welchen Kriterien die Vorinstanz das Gesuch der Beschwerdeführerin beurteilt hat resp. hätte beurteilen müssen.
4.2.1 Den rechtserheblichen Sachverhalt hat die Behörde vor Erlass der Verfügung von Amtes wegen zu ermitteln (Art. 12 VwVG). Ihren Entscheid hat sie sodann ausreichend zu begründen (Art. 35 VwVG). Aus dieser Begründung hat sich mindestens zu ergeben, von welchen Motiven und Überlegungen sich die Behörde beim Entscheid hat leiten lassen. Die Behörde ist zwar nicht verpflichtet, sich zu allen  einer Partei zu äussern, jedoch muss der Betroffene die  der Entscheidung beurteilen und Letztere in voller Kenntnis der Umstände an eine höhere Instanz weiterziehen können. Insbesondere soll der Subsumtionsvorgang aus den Entscheidgründen  hervorgehen. Liegt keine ausreichende Begründung vor, verletzt die Behörde den verfassungsrechtlichen Anspruch auf rechtliches  nach Art. 29 Abs. 2 BV (Urteil des Bundesverwaltungsgerichts B-2309/2007 vom 6. Dezember 2007 E. 4.4; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 1705 ff.; TSCHANNEN/ZIMMERLI, a.a.O., § 29 Rz. 13; ALFRED KÖLZ/ISABELLE HÄNER, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. Aufl., Zürich 1998, Rz. 254).
4.2.2 Das rechtliche Gehör ist formeller (selbständiger) Natur. Stellt eine Rechtsmittelinstanz die Verletzung dieses Anspruchs fest, hat sie den angefochtenen Hoheitsakt aufzuheben, und dies unabhängig von den Erfolgsaussichten in der Sache selbst. Es ist mit anderen Worten unerheblich, ob sich eine formgerechte Gehörsgewährung im  Fall auf den Ausgang der materiellen Streitsache ausgewirkt hätte (Urteil des Bundesverwaltungsgerichts B-2309/2007 vom 6. Dezember 2007 E. 4.5; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 1709 ff.; TSCHANNEN/ ZIMMERLI, a.a.O., § 30 Rz. 41).
4.2.3 Da die Vorinstanz weder den gesamten rechtserheblichen  abgeklärt noch sich zu wesentlichen Vorbringen der  geäussert hat, verletzt sie den Anspruch der  auf rechtliches Gehör. Bei der Schwere der festgestellten  und aufgrund der sachlichen Nähe der Vorinstanz hat
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sich diese noch einmal mit der Sache zu befassen und die  der Beschwerdeführerin auf Bundesbeiträge eingehend zu . Sie hat insbesondere die angebotenen Dienstleistungen (, Analytik usw.) den eigenen technischen Weisungen gemäss zu beurteilen, den minimalen Bedarf an Fachpersonal festzulegen, über eine Beteiligung des Bundes an den Kosten an Personal zu befinden und allenfalls Beiträge im Rahmen des damals noch vorhandenen  zu gewähren.
4.3 Die Beschwerde ist daher gutzuheissen und der angefochtene Entscheid aufzuheben. Die Sache ist im Sinne der Erwägungen zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen (Art. 61 Abs. 1 VwVG).
5. Bei diesem Verfahrensausgang sind der Beschwerdeführerin keine Kosten aufzuerlegen. Vorinstanzen haben keine Verfahrenskosten zu tragen (Art. 63 Abs. 1 und 2 VwVG).
Nach Art. 7 Abs. 3 des Reglements über die Kosten und  vor dem Bundesverwaltungsgericht vom 21. Februar 2008 (VGKE, SR 173.320.2) haben als Parteien auftretende Behörden  Anspruch auf eine Parteientschädigung.