Decision ID: f166d9f0-0c84-5905-838a-baa36c46dbc9
Year: 2010
Language: it
Court: TI_TRPI
Chamber: TI_TRPI_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: 

ritenuto,
in fatto
A. Nella seduta del 20 marzo 2000 il consiglio comunale di _ ha adottato la revisione generale del piano regolatore (revisione 2000). In quella sede, il mapp. 1227, di proprietà di _ RI 1, è stato assegnato alla zona residenziale estensiva R2, retta dall'art. 37 NAPR. Questo fondo, completamente inedificato, presenta una superficie di 942 mq ed è ubicato in località _.
B. Con risoluzione 17 dicembre 2002 (n. 6115) il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore. Esso ha tuttavia negato l'approvazione di alcune proposte pianificatorie, modificato il piano regolatore su alcuni oggetti e sospeso infine su altri la propria decisione. Relativamente a queste ultime decisioni, il Governo ha anticipato l'intenzione di non approvare, per quanto qui può interessare, l'estensione rispetto al previgente piano regolatore della zona residenziale estensiva R2 in località _, fissando nel contempo un termine al comune e ai proprietari interessati, affinché potessero esercitare il loro diritto di essere sentiti presentando delle osservazioni.
C. Con risoluzione 18 febbraio 2003 (n. 742) il Governo ha rettificato la precedente risoluzione per quanto riguardava la località _. L'Esecutivo cantonale ha rilevato che per errore di trascrizione non era stato incluso il mapp. 1227 nell'elenco dei fondi per i quali aveva anticipato l'intenzione di non approvare l'estensione della zona edificabile in quel comparto. Esso ha di conseguenza dato la facoltà ai proprietari del suddetto fondo di presentare osservazioni nel termine di 60 giorni dall'intimazione.
D. Preso atto delle considerazioni inoltrate dal comune e dai proprietari, con risoluzione 26 agosto 2003 (n. 3574), il Consiglio di Stato ha negato l'approvazione del citato azzonamento, attribuendo d'ufficio i mapp. 206 e 1227 alla zona agricola e alla zona di protezione del paesaggio, con motivazioni che verranno riprese nei considerandi di diritto.
E. Con ricorso 29 settembre 2003, _ e _ RI 1 insorgono innanzi a questo tribunale avverso la menzionata risoluzione governativa, postulandone l'annullamento e chiedendo l'approvazione del loro fondo nella zona residenziale estensiva R2, così come adottata dal consiglio comunale. A sostegno della loro impugnativa, i ricorrenti lamentano la violazione dell'autonomia comunale. Difatti, essi rilevano che nel loro caso sono ampiamente riuniti tutti i requisiti, tali da includere il fondo in parola nella zona edificabile ai sensi dell'art. 15 LPT.
F. Il municipio postula l'accoglimento del gravame, mentre la divisione della pianificazione territoriale ne postula il rigetto.
G. In data 3 giugno 2004 si sono tenuti l'udienza e il sopralluogo in contraddittorio, durante il quale sono state scattate alcune fotografie dei luoghi, acquisite in seguito agli atti. Dopo ampia discussione, durante la quale gli insorgenti hanno potuto esporre in modo circostanziato le loro censure, le parti hanno quindi riconfermato le rispettive allegazioni e domande.
Considerato,

in diritto
1. La competenza del tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione dei ricorrenti certa (art. 38 cpv. 4 lett. c LALPT). Il ricorso è dunque ricevibile in ordine.
2. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT cit., ibidem; inoltre II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
3. I piani regolatori hanno lo scopo di garantire un'appropriata e parsimoniosa utilizzazione del suolo e un ordinato insediamento del territorio (cfr. art. 75 cpv. 1 Cost.). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Le zone edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei all'edificazione che sono già stati edificati in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente necessari ed urbanizzati entro 15 anni (lett. b). Di massima un terreno che adempie queste esigenze va attributo alla zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione e globale degli interessi che la legislazione sulla pianificazione del territorio tende a salvaguardare (cfr. in particolare art. 1 e 3 LPT), debba venir incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della zona edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15 LPT per l'assegnazione di un terreno alla zona edificabile non hanno pertanto un valore assoluto, ma una portata relativa. Essi rappresentano piuttosto dei principi generali della pianificazione del territorio, dei punti di riferimento, che - ancorché soddisfatti - non conducono necessariamente all'attribuzione del terreno interessato alla zona fabbricabile (cfr. la giurisprudenza appena citata; inoltre Flückiger, Commentario LPT, ad art. 15 n. da 25 a 29; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 314).
4. Nell'ambito dell'esame del dimensionamento del piano regolatore (art. 15 lett. b LPT), il Consiglio di Stato ha rilevato che il piano delle zone edificabili sottoposto per approvazione era stato esteso in alcuni settori rispetto al previgente piano regolatore (PR 81), tramite ampliamenti o adattamenti puntuali. Dal rapporto di pianificazione (pag. 45) il Governo ha desunto che la contenibilità teorica del nuovo piano regolatore in merito alle zone residenziali corrispondeva a 4'500 unità insediative. Questo risultato veniva conseguito applicando un grado di attuazione del piano estremamente basso (60%) e, inversamente, un alto rapporto superficie utile lorda/unità insediative (di 50 mq per le zone intensive e di 60 mq per le zone estensive) in luogo degli usuali 35-45 mq per abitante: adottando un parametro usuale del 70-80% per il grado di attuazione, rispettivamente di 50 mq, per lo meno anche per le zone estensive, di superficie abitativa per residente, la contenibilità teorica del nuovo piano si attestava, in realtà, a 5'046 abitanti, che consentiva un potenziale di sviluppo - rispetto alla situazione di effettivi 3'566 abitanti (1998) - pari ad un incremento del 40% dei residenti. Incremento, questo, di gran lunga superiore alla previsione formulata dal comune di un aumento della popolazione con un tasso del 20% che, ritenuto il rallentamento, se non addirittura la diminuzione, dell'evoluzione demografica nell'ultimo decennio, andava oltretutto valutato come ottimistico. Considerando che la contenibilità del piano regolatore eccedeva quindi il presumibile bisogno per lo sviluppo demografico nei prossimi 10-15 anni, il Governo ha concluso che l'esame degli ampliamenti riscontrati, anche se in taluni casi di modesta entità, doveva essere oggetto di una particolare attenzione ai fini di una corretta delimitazione della zona edificabile del comprensorio comunale (cfr. risoluzione governativa 17 dicembre 2002, pag. 17 e segg.). Questa valutazione merita di essere condivisa, per quanto concerne particolarmente l'evoluzione del numero di abitanti, che qui interessa. In effetti, anche volendo ritenere le (generiche) ipotesi di sviluppo formulate dal comune e considerare i (quantomai parziali) parametri dallo stesso adottati, il nuovo piano regolatore permetterebbe comunque sia di insediare, nei prossimi 15 anni, almeno ulteriori 934 abitanti sul territorio comunale, pari ad un aumento della popolazione del 26%. Per contro, l'evoluzione demografica del comune ha evidenziato una tendenza della crescita in costante e consolidato rallentamento in questi ultimi quarant'anni. Dai dati ripresi dal rapporto di pianificazione (pag. 12), si evince certamente un aumento della popolazione residente, tuttavia con tassi di crescita decennali che nel corso degli anni hanno subito una notevole e progressiva flessione: da un aumento dell'80% registrato negli anni '60, si passa ad uno del 30% negli anni '70, del 25% negli anni '80 e infine ad un modesto 7,5% tra il 1990 e il 1998. A giusta ragione il Consiglio di Stato ha ritenuto che un tasso di crescita del 20%, quale aumento oggettivamente pronosticabile della popolazione nei prossimi 10-15 anni, fosse una previsione ottimistica, come ha del resto sottolineato anche il pianificatore comunale (cfr. rapporto di pianificazione, pag. 14). Ciò a fronte di una contenibilità teorica del piano regolatore che, con tutte le riserve sui parametri precedentemente illustrate, condivise anche dal tribunale, consente per lo meno uno sviluppo demografico del 26%, con quindi un ampio margine rispetto al presumibile fabbisogno del comune. Per questa ragione, ritenuto che il nuovo piano regolatore prevede un incremento dell'indice di sfruttamento all'interno della zona edificabile, si giustificava un particolare rigore nella valutazione di alcuni ampliamenti della zona edificabile rispetto al perimetro del piano regolatore precedente (PR 81).