Decision ID: 924fc1c2-ac54-464a-9df1-7c640ec8ccd8
Year: 2012
Language: de
Court: SG_KGN
Chamber: SG_KGN_999
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: 

Sachverhalt
A. A._ bewirtschaftet einen Landwirtschaftsbetrieb mit Parzellen in
den Gemeinden Z._ (Parzellen-Nr. 001, 002) und Y._ (Parzellen-Nr. 003).
Neben allgemeinen Direktzahlungen in Form von Flächenbeiträgen erhält
A._ für einzelne Teilflächen dieser Parzellen Hangbeiträge.
B. Hangbeiträge wurden in den 1980er-Jahren mit der damaligen
Bundesgesetzgebung über Bewirtschaftungsbeiträge an die Landwirtschaft mit
erschwerten Produktionsbedingungen eingeführt. Massgebend für die Hang-
beiträge war unter anderem die Hangneigung. Im Kanton St.Gallen entschied
jeweils eine aus zwei Gemeindevertretern und einem Kantonsvertreter beste-
hende Kommission über die Hangneigung, bzw. die Beitragsberechtigung von
Flächen auf dem Gemeindegebiet (vgl. die aufgehobene Vollzugsverordnung
zur Bundesgesetzgebung über Bewirtschaftungsbeiträge an die Landwirtschaft
mit erschwerten Produktionsbedingungen; nGS 18-55). Offenbar wurden die
Hangneigungen dabei mehrheitlich geschätzt. Die so ausgeschiedenen Flä-
chen wurden später auch für die mit dem Bundesgesetz über die Landwirt-
schaft vom 29. April 1998 (SR 910.1; Landwirtschaftsgesetz, abgekürzt LwG)
auszurichtenden Hangbeiträge massgebend.
C. In der Folge stiess das Landwirtschaftsamt bei mehreren Kontrollen
auf falsche Hangneigungsdaten, die es auf die schätzungsweise Festlegung
der Hangneigungen durch die Ausscheidungskommissionen zurückführte. Im
Jahr 2009 begann das Landwirtschaftsamt u.a. deshalb mit der Bereinigung al-
ler Hangneigungsdaten. Als Grundlage für die neue Hangneigungsberechnung
diente das vom Kanton St.Gallen verwendete Geoinformationssystem (nach-
folgend GIS). Die für die Hangneigungsberechnung notwendigen Höhenanga-
ben waren für das GIS zuvor vom Flugzeug aus mit einem Laser gemessen
worden und Punkte, die gegenüber der Umgebung markant höher waren, wie
z.B. Baumwipfel oder Gebäude, weggefiltert worden. Die aus diesen Höhen-
angaben berechneten Hangneigungen glättete das Landwirtschaftsamt auf ei-
ne Mindestfläche von einer Are (100m2).
D. Mit Schreiben vom 11. Februar 2011 informierte das Landwirt-
schaftsamt A._ über Korrekturen, die an den früher auf seinem Betrieb er-
fassten Hangneigungsdaten vorzunehmen seien. Dem Schreiben lag ein vom
6. Januar 2011 datierendes Flächenverzeichnis mit korrigierten Hangneigungs-
flächen bei.
E. Mit Verfügung vom 18. November 2011 (eingegangen am 23. No-
vember 2011) sicherte das Landwirtschaftsamt A._ die Direktzahlungen für
das Jahr 2011 gemäss den am 11. Februar 2011 angekündigten Änderungen
zu. Die zu Hangbeiträgen berechtigende Fläche reduzierte sich daher gegen-
über dem Jahr 2010 von gesamthaft 1198 auf 1071 Aren, die Fläche mit einer
Neigung von mehr als 35 Prozent von 902 auf 576 Aren. Die Fläche mit einer
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Neigung von 18-35 Prozent Neigung nahm von 296 auf 495 Aren zu. Die
Hangbeiträge von A._ reduzierten sich so um 1'205 Franken von 6'806
Franken im Jahr 2010 auf 5'601 Franken im Jahr 2011.
F. Mit Schreiben vom 30. November 2011 erhob A._ gegen die Di-
rektzahlungsverfügung 2011 Einspruch beim Landwirtschaftsamt und bean-
tragte, die Hangbeiträge seien wie in den vorangehenden Jahren auszuzahlen.
Als Begründung führte er Folgendes an:
– Mit den bereinigten Hangneigungen der Parzellen 001 und 002
sei er nicht einverstanden. Diese Parzellen seien zum Teil sehr
hügelig und steil und somit nur mit viel Arbeit zu bewirtschaften.
In der Hügel- und Bergregion würden Hangbeiträge für Er-
schwernisse der Flächenbewirtschaftung abgegolten.
– Die Angaben der digitalisierten Hangneigungskarten zweifle er
in steilem und hügeligem Gelände an. Bei der Parzelle 002 sei
z.B. eine Magerwiese von 7 Aren aus der Hangneigung von
über 35 Prozent gestrichen worden, obwohl diese so steil sei,
dass sie nur mit totaler Handarbeit zu bewirtschaften sei.
G. Am 5. Dezember 2011 bestätigte das Landwirtschaftsamt den Ein-
gang der Einsprache und forderte A._ auf, die Nutzungsarten auf der Parzel-
le-Nr. 002 auf vier Orthofotos und einer Übersichtskarte einzuzeichnen.
H. Mit Schreiben vom 20. Januar 2012 reichte A._ – innert erstreck-
ter Frist – die verlangten Orthofotos mit den eingezeichneten Nutzungsarten
ein. Gleichzeitig ergänzte er seine Einsprachebegründung wie folgt:
– Das kupierte Gelände sei nur mit hohem Arbeitsaufwand zu
bewirtschaften. Mit den digitalisierten Hangneigungskarten sei
die Verhältnismässigkeit zwischen Aufwand und Entschädigung
nicht gegeben. Es bestehe ein öffentliches Interesse daran,
dass weiterhin auch kupierte Hang- und Steillagen bewirtschaf-
tet würden.
I. Am 1. Februar 2012 erliess das Landwirtschaftsamt folgenden Ein-
spracheentscheid:
1. Das Landwirtschaftsamt lehnt Ihre Einsprache vom 30. Novem-
ber 2011 ab.
2. Das Flächenverzeichnis von A._ wird aufgrund der einge-
reichten Orthofotos auf die tatsächlichen Bewirtschaftungsver-
hältnisse angepasst.
3. Es werden keine Kosten erhoben.
Das Landwirtschaftsamt führte dazu zusammengefasst Folgendes aus:
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– Die Hangneigungen müssten von den Kantonen regelmässig
nachgeführt, bzw. angepasst werden. Das Landwirtschaftsamt
habe bei seinen Flächenkontrollen immer wieder offensichtlich
falsche Hangneigungsdaten festgestellt, die auf die ursprüng-
lich schätzungsweise Festlegung durch die Kommissionen zu-
rückzuführen seien. Die Hangneigungen seien nach den Kon-
trollen jeweils angepasst worden, womit der rechtsgleichen Be-
handlung aller Landwirte nicht mehr habe Rechnung getragen
werden können, weil die Daten so nur bei den kontrollierten Be-
trieben angepasst worden seien.
– Der Kanton St.Gallen sei kein Vorreiter bei der Benutzung von
GIS-Hangneigungsdaten. Andere Kantone, bspw. die Kantone
Graubünden, Appenzell Ausserrhoden und Glarus, würden
schon seit mehreren Jahren die Hangbeiträge mit GIS-Daten
berechnen.
– Geländeunebenheiten erschwerten zwar jedem betroffenen
Landwirt die Arbeit. Es gebe aber keine gesetzliche Grundlage
für die Ausrichtung von Hangbeiträgen aufgrund von anderen
Bewirtschaftungserschwernissen als der Hangneigung. Die Di-
rektzahlungsverordnung (SR 910.13; abgekürzt DZV) um-
schreibe die Hangneigung präzis und ohne Spielraum. Eine
zweite Kategorie von Beiträgen für Erschwernisse in der Hügel-
zone und im Berggebiet gebe es ausserdem mit den Beiträgen
für die Tierhaltung unter erschwerenden Produktionsbedingun-
gen (nachfolgend TEP).
– Die beitragsrelevanten Hangneigungsdaten der Magerwiese
von 7 Aren auf der Parzelle-Nr. 002 seien zunächst fälschli-
cherweise bei der Streue statt in der Spalte Wiese/Acker einge-
tragen gewesen. Dort hätten sie schon früher eingetragen wer-
den müssen, weshalb diese Korrektur nichts mit den digitalen
Hangneigungsdaten zu tun habe. Das Flachmoor von 13 Aren
befinde sich ausserdem in einer Ebene, weshalb man die
Hangneigung beim Flachmoor angepasst habe.
J. Gegen den Einspracheentscheid des Landwirtschaftsamts vom
1. Februar 2012 erhob A._ am 16. Februar 2012 Rekurs beim Volkswirt-
schaftsdepartement, worauf ihm der Rechtsdienst des Volkswirtschaftsdepar-
tements eine Frist zur Rekursergänzung bis 7. März 2012 setzte.
K. Mit Rekursergänzung vom 6. März 2012 stellte A._, vertreten
durch B._, folgende Anträge:
1. Die Verfügung des Landwirtschaftsamts vom 30. November
2011 [recte: Der Einspracheentscheid vom 1. Februar 2012] ist
aufzuheben.
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2. Die Berechnung der Hangneigungen auf der Parzelle 001 von
A._ ist zu überarbeiten und den zusätzlichen Erschwernissen
für die Bewirtschaftung ist Rechnung zu tragen.
Zur Begründung führte der Vertreter von A._ zusammengefasst Folgendes
aus:
– Ein grosser Teil der Parzellen 001 und 002 sei sehr steil und
stark kupiert. Der Wechsel zwischen sehr steilen, weniger stei-
len und Flächen mit weniger als 18 Prozent Hangneigung habe
vor allem auf der Parzelle 001 negativen Einfluss auf die neue
Berechnung der Hangneigungen.
– Im vorliegenden Fall werde dem Umstand der stark erschwer-
ten Bewirtschaftung nicht entsprochen. Auf der Parzelle 001
zählten viele Kleinstflächen mit einer Hangneigung von weniger
als 18 Prozent nicht zu den beitragsberechtigten Flächen. Dies
obwohl diese Kleinstflächen einer ebenso schwierigen Bewirt-
schaftung und Bearbeitung bedürften wie die steileren Hangflä-
chen. Dies rühre daher, dass diese Kleinstflächen über die
ganze Parzelle verstreut seien und maschinell weder erreichbar
noch bearbeitbar seien.
– Der Aufwand für die Bewirtschaftung solch spezieller Parzellen,
wie sie auf dem Betrieb von A._ zu finden seien, sei unver-
hältnismässig hoch und werde mit den Hangbeiträgen in der
verfügten Form nicht gerecht abgegolten. Die vom Landwirt-
schaftsamt angeführten TEP-Beiträge hätten dagegen nichts
mit den Hangbeiträgen zu tun. Mit den TEP-Beiträgen würden
die kürzere Vegetationszeit und die längere Winterfütterungs-
dauer abgegolten.
– Kleinstflächen mit anderen Neigungen, Waldränder, kupierte
und schlechte Geländeformen seien gemäss den entsprechen-
den Aufwänden zu entschädigen. Mit den geltenden Regelun-
gen sei es zumindest möglich, alle Kleinstflächen mit abwei-
chenden Hangneigungen den umgebenden bewirtschaftungsin-
tensiven Hangflächen zuzuweisen. Die Zuteilung in die richtige
Zone sei eine einmalige Angelegenheit, weshalb die Berück-
sichtigung solcher zusätzlicher Erschwernisse die Aufnahme
und Einteilung der Flächen für die Hangbeiträge nicht massiv
erschwere.
– Die Hangbeiträge hätten die Aufgabe, die verfassungsmässigen
Ziele zu unterstützen. Dazu gehöre die flächendeckende Be-
wirtschaftung der landwirtschaftlichen Nutzfläche. Mit gerechten
Hangbeiträgen unter Berücksichtigung der Erschwernisse und
des zusätzlichen Aufwands könne die öffentliche Hand einen
wesentlichen Beitrag dazu beitragen.
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L. Mit Stellungnahme vom 29. März 2012 stellte das Landwirtschafts-
amt folgende Anträge:
1. Die Verfügung des Landwirtschaftsamts vom 30. November
2011 [recte: Der Einspracheentscheid vom 1. Februar 2012] ist
zu schützen.
2. Die neue, geodatenbasierte Berechnung der Hangneigungen
auf den Parzellen Nr. 001 und 002 ist korrekt und für die Bei-
tragsberechnung relevant.
Zur Begründung führte das Landwirtschaftsamt zusammengefasst Folgendes
aus:
– Die Ausführungen des Bauernverbandes zu den TEP-Beiträgen
seien richtig. Bewirtschaftungserschwernissen wie z.B. stark
kupiertem Gelände trügen die TEP-Beiträge nicht Rechnung.
– Hangbeiträge würden für zu Direktzahlungen berechtigende
Flächen im Berggebiet und in der Hügelzone mit 18 und mehr
Prozent Hangneigung ausgerichtet. Die effektiv vorhandene
Hangneigung sei das einzige Kriterium, welches gemäss den
gesetzlichen Vorgaben zur Beitragsberechnung herangezogen
werden dürfe. Die auf den Parzellen Nr. 001 und 002 vorhan-
denen Bewirtschaftungserschwernisse seien unbestritten. Die
Oberflächengestaltung der beiden Parzellen erinnere an einen
Eierkarton. Die Buckel erschwerten das Mähen der Fläche. Das
Landwirtschaftsamt sei aber nicht befugt, daraus einen neuen
Subventionstatbestand abzuleiten. Dafür gebe es keine gesetz-
liche Grundlage.
– Die durch das Landwirtschaftsamt im Jahr 2011 korrigierten
Hangneigungen würden den tatsächlichen Verhältnissen ent-
sprechen. Die alte Regelung mit den durch Kommissionen im
Gelände geschätzten und gemessenen Hangneigungen habe
sich als ungenau und ineffizient erwiesen. Mit dem alten Sys-
tem seien nicht alle Landwirte gleich behandelt worden. Die
Möglichkeit, dass die Bewirtschafter bei der Beurteilung der
Hangneigungen durch die Kommissionen dabei sein konnten,
habe deren Objektivität beeinflusst.
– Die neue Berechnung der Hangneigungen sei viel kostengüns-
tiger und genauer. Müssten mit Blick auf die mit der Agrarpolitik
2014 zusätzlich eingeführte Hangneigungsstufe und die eben-
falls neu vorgesehenen Hangbeiträge im Talgebiet alle Mes-
sungen und Schätzungen im alten Verfahren vorgenommen
werden, wäre mit tausenden von Arbeitsstunden zu rechnen
und die Ausscheidungsarbeiten würden dabei viel ungenauer
als mit dem GIS-System erledigt.
– Hangbeiträge würden auch mit der künftigen Agrarpolitik 2014
ausbezahlt. Der Bewirtschafter habe weiterhin die Möglichkeit,
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sich für eine Schnittnutzung zu entscheiden, die eine spezielle
Mechanisierung erfordere und dafür zu Hangbeiträgen berech-
tige, oder sich für eine reine Weidenutzung zu entscheiden, für
die jedoch keine Hangbeiträge ausbezahlt würden. Mit beiden
Varianten sei das Ziel der Offenhaltung des Landwirtschafts-
landes zu erreichen.
– Die Flächendaten würden mit dem GIS-System auf eine Are
geglättet. Es mache Sinn, für die Bestimmung der Hangneigung
auf dieselbe Flächeneinheit zurück zu greifen wie bei der gene-
rellen Flächendeklaration und die Hangneigung auf eine Are zu
glätten. Dieses Modell widerspiegle die tatsächlichen Verhält-
nisse am besten. Je grösser die Fläche sei, auf die geglättet
werde, desto ungenauer werde das System.
– Im Kanton Appenzell Ausserrhoden und in weiteren Kantonen
werde das GIS-basierte Berechnungsmodell mit einer Glättung
auf eine Are seit Jahren mit Erfolg eingesetzt. Ausserdem sehe
der Bund ab der Agrarpolitik 2014-2017 die Verwendung von
Geobasisdaten zum Vollzug der Direktzahlungen vor.
M. Auf die weiteren Ausführungen der Beteiligten wird - soweit ent-

scheidwesentlich - in den Erwägungen eingegangen.
Erwägungen
1.
1.1 Die Rekursvoraussetzungen sind sowohl hinsichtlich der Zustän-
digkeit und Rekursberechtigung als auch in Bezug auf die Form- und Frister-
fordernisse erfüllt (Art. 43bis ff. des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspfle-
ge [sGS 951.1; abgekürzt VRP]). Auf den Rekurs ist einzutreten.
1.2 Zu den Anträgen des Rekurrenten in der Rekursergänzung vom
6. März 2012 ist vorweg anzumerken, dass er vom Wortlaut her nur eine An-
passung der Hangberechnungen auf der Parzelle Nr. 001 beantragte.
Zwar verlangt der Rekurrent gemäss Antrag 1 die Aufhebung einer Verfügung
des Landwirtschaftsamts vom 30. November 2011. Da eine Verfügung des
Landwirtschaftsamts vom 30. November 2011 nicht existiert, handelt es sich
hierbei aber offensichtlich um ein Versehen. Offenbar wollte der Rekurrent ei-
gentlich die Aufhebung des Einspracheentscheids vom 1. Februar 2012 bean-
tragen. Dagegen konnte er vernünftigerweise nicht die ursprüngliche Verfü-
gung vom 18. November 2011 gemeint haben. Mit der Verfügung vom
18. November 2011 wurden ihm nämlich die gesamten Direktzahlungen für das
Jahr 2011 zugesichert, weshalb nicht anzunehmen ist, dass er eine Aufhebung
dieser Verfügung verlangen wollte.
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Weiter beschränkt der Rekurrent den Antrag 2 auf die Parzelle Nr. 001 mit der
Begründung, der Wechsel zwischen steilen und weniger steilen Kleinstflächen
habe vor allem auf der Parzelle Nr. 001 negativen Einfluss auf die neue Be-
rechnung der Hangneigungen. Ein Vergleich der Parzellen Nr. 001 und Nr. 002
mit der Hangneigungskarte im GIS zeigt aber, dass vorwiegend die deutlich
grössere Parzelle Nr. 002 derartige Kleinstflächen aufweist. Es stellt sich daher
die Frage, ob es sich hier wie beim Antrag 1 um ein Versehen handelte und
der Rekurrent eigentlich die Parzelle Nr. 002 oder beide Parzellen meinte, oder
ob der Rekurrent den Antrag 2 tatsächlich dem Wortlaut entsprechend auf die
Parzelle Nr. 001 beschränken wollte. Vorliegend kann diese Frage jedoch offen
gelassen werden, da der Rekurs – wie nachfolgend noch zu zeigen sein wird –
ohnehin abzuweisen ist.
2. Das Landwirtschaftsamt reduzierte dem Rekurrenten die Hangbei-
träge für das Jahr 2011 gegenüber den Vorjahren, nachdem es die Hangnei-
gungen der von ihm bewirtschafteten landwirtschaftlichen Nutzflächen auf der
Basis von GIS-Daten neu festgelegt hatte.
2.1 Bei den vom Landwirtschaftsamt neu festgelegten Hangbeiträgen
handelt es um Direktzahlungen, auf die ein Anspruch besteht, wenn die Vo-
raussetzungen der Landwirtschaftsgesetzgebung erfüllt sind. Geregelt sind die
Hangbeiträge in Art. 75 Landwirtschaftsgesetz (SR 910; abgekürzt LwG).
Demnach richtet der Bund – zusätzlich zu den allen Bewirtschaftern zustehen-
den Flächenbeiträgen – zur Förderung und Erhaltung der Landwirtschaft in La-
gen mit erschwerenden Produktionsbedingungen sowie für den Schutz und die
Pflege der Kulturlandschaft Beiträge für landwirtschaftliche Nutzflächen in
Hanglagen aus (Art. 75 Abs. 1 LwG).
Gemäss Art. 75 Abs. 2 LwG bestimmt der Bundesrat den Beitrag je Flächen-
einheit und berücksichtigt dabei die Nutzungsart und die Bewirtschaftungser-
schwernisse, namentlich die Hangneigung.
2.2 Der Bundesrat unterschied darauf in der Direktzahlungsverordnung
(SR 910.13; abgekürzt DZV) allgemeine Hangbeiträge und Hangbeiträge für
Rebflächen. Grundlage der vorliegend zur Diskussion stehenden allgemeinen
Hangbeiträge bilden Art. 35 und 36 DZV. Demnach werden allgemeine Hang-
beiträge gemäss Art. 35 Abs. 1 DZV für zu Direktzahlungen berechtigende
Flächen im Berggebiet und in der Hügelzone mit 18 und mehr Prozent
Hangneigung (Hang- und Steillagen) ausgerichtet. Ausgenommen sind He-
cken, Feld- und Ufergehölze sowie Weiden und Rebflächen für die gemäss
Art. 35 Abs. 2 DZV keine allgemeinen Hangbeiträge bezahlt werden. Ein Be-
trieb muss zudem eine beitragsberechtigte Fläche von mindestens 50 Aren
aufweisen, damit allgemeine Hangbeiträge überhaupt ausgerichtet werden
(Art. 35 Abs. 3 DZV). Werden allgemeine Hangbeiträge ausgerichtet, betragen
sie gemäss Art. 36 DZV für Hanglagen mit 18-35 Prozent Neigung 410 Fran-
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ken pro Hektare (4.10 Fr./Are) und für Hanglagen mit mehr als 35 Prozent Nei-
gung 620 Franken pro Hektare (6.20 Fr./Are).
Der Bundesrat hat damit den ihm mit Art. 75 Abs. 2 LwG erteilten Auftrag erfüllt
und die Hangbeiträge je Flächeneinheit bestimmt und auch nach verschiede-
nen Nutzungsarten differenziert. Bei den Bewirtschaftungserschwernissen be-
rücksichtigte der Bundesrat indes als einziges Kriterium die Hangneigung von
wenigstens 18 bzw. 35 Prozent, obschon die nicht abschliessende Formulie-
rung von Art. 75 Abs. 2 LwG, wonach der Bundesrat die Bewirtschaftungser-
schwernisse, namentlich die Hangneigung, berücksichtigt, auch die Aufnahme
weiterer Bewirtschaftungserschwernisse in die Bestimmungen der DZV zu den
allgemeinen Hangbeiträgen zugelassen hätte. So verzichtete der Bundesrat
beispielsweise darauf, kupiertes Gelände als eigenständiges Bewirtschaf-
tungserschwernis zu berücksichtigen. Auch in kupiertem Gelände ist somit nur
die konkrete Hangneigung entscheidend für die Beitragsberechtigung.
2.3 Im Ergebnis ist für die weitere Beurteilung des Rekurses somit nur
entscheidend, ob die landwirtschaftlichen Nutzflächen des Rekurrenten eine
Hangneigung von mehr als 18 oder 35 Prozent aufweisen.
3. Im Zusammenhang mit der Festlegung der Hangneigung stellt sich
vorweg die Frage, was die Landwirtschaftsgesetzgebung überhaupt unter ei-
nem Hang versteht. Weder das LwG, die DZV noch die landwirtschaftliche Be-
griffsverordnung (SR 910.91; abgekürzt LBV) definieren den Begriff Hang. So
enthält die Landwirtschaftsgesetzgebung etwa keine konkreten Angaben dar-
über, ab welcher Grösse eine schiefe Fläche als Hang gilt. Die Frage kann vor-
liegend aber offen gelassen werden, da beide Parteien übereinstimmend da-
von ausgehen, dass auf den Parzellen 001 und 002 Hänge vorliegen. Streitig
ist einzig die Hangneigung, bzw. mit welcher Methode die Hangneigung fest-
zustellen ist und welche Flächeneinheiten der Bemessung der Hangneigung
zugrunde gelegt werden müssen bzw. dürfen.
4. Der Rekurrent führt die für ihn ungünstigen Abweichungen zwi-
schen der alten schätzungsweisen und der neuen geodatenbasierten Festle-
gung der Hangbeiträge auf die seiner Meinung nach unzureichende geodaten-
basierte Methode zurück, mit der das Landwirtschaftsamt die Hangneigungen
auf seinem Betrieb im Jahr 2011 erstmals ermittelte.
4.1 Gemäss Art. 12 Abs. 1 VRP ermittelt die zuständige Behörde oder
das von ihr beauftragte Verwaltungsorgan den Sachverhalt und erhebt die Be-
weise von Amtes wegen durch Befragen von Beteiligten, Auskunftspersonen
und Zeugen, durch Beizug von Urkunden, Amtsberichten und Sachverständi-
gen, durch Augenschein sowie auf andere geeignete Weise. Es gilt der Unter-
suchungsgrundsatz. Mit welchen Beweismitteln der Sachverhalt festzustellen
ist, liegt dabei im pflichtgemässen Ermessen der Behörde. Erscheint die Sach-
lage umfassend abgeklärt und versprechen zusätzliche Erhebungen keine we-
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sentlichen neuen Erkenntnisse mehr, so brauchen keine weiteren Untersu-
chungen mehr angestellt zu werden (vgl. Urs Peter Cavelti/Thomas Vögeli,
Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St.Gallen – dargestellt an den Verfahren
vor dem Verwaltungsgericht, zweite vollständig überarbeitete Auflage,
St.Gallen 2003; Rz 594; siehe auch Merkli/Aeschlimann/Herzog, Kommentar
zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, Bern 1997, Rz.
8 f. zu Art. 18 VRPG).
4.2 Für die Hangbeiträge des Rekurrenten ergibt sich daraus, dass die
Vorinstanz grundsätzlich frei ist bei der Wahl, mit welcher Methode sie die
Hangneigungen feststellen will. Immerhin muss die Wahl der verwendeten Me-
thode und der Verzicht auf zusätzliche Erhebungen aber im Rahmen des
pflichtgemässen Ermessens liegen und darf daher nicht als geradezu willkür-
lich erscheinen. Nach den allgemeinen Beweiswürdigungsgrundsätzen ist dazu
vor allem entscheidend, dass die von der Vorinstanz verwendete Methode den
rechtserheblichen Sachverhalt – im vorliegenden Fall die Einteilung von Land-
wirtschaftsflächen in die von der DZV vorgesehenen Hangneigungsstufen –
richtig ermittelt, bzw. überzeugend darzulegen vermag.
4.2.1 Die Vorinstanz entschied im Jahr 2009, die seit den 1980er-Jahren
auf Schätzungen basierenden Hangneigungsdaten im ganzen Kanton
St.Gallen durch geodatenbasierte Hangneigungsdaten zu ersetzen. Sie bringt
mehrere Gründe vor, die zu dieser Entscheidung geführt hätten. So hätten
Kontrollen gezeigt, dass die alten schätzungsweise festgelegten Hangeintei-
lungen teilweise falsch gewesen seien. Dagegen sei die neue geodatenbasier-
te Erhebungsmethode im Vergleich zur alten Methode präziser. Sie entspreche
dem technischen Fortschritt und gewährleiste die Gleichbehandlung der Land-
wirte besser als die je nach Gemeinde unterschiedlich zusammengesetzten
Kommissionen, welche für die früheren Schätzungen verantwortlich gewesen
seien. Im Weiteren werde die geodatenbasierte Erhebungsmethode von ande-
ren Kantonen bereits mit Erfolg angewendet. Sodann sei mit Blick auf die Ag-
rarpolitik 2014-2017 nach einer weniger aufwändigen Methode zur Bestim-
mung der Hangneigungsstufen gesucht worden, weil die Agrarpolitik 2014-
2017 neben einer neuen Hangneigungsstufe von 50 Prozent künftig auch
Hangbeiträge im Talgebiet vorsehe, weshalb im ganzen Kanton die Landwirt-
schaftsflächen neu beurteilt werden müssten. Und schliesslich sehe die Agrar-
politik 2014-2017, bzw. der Entwurf des revidierten Landwirtschaftsgesetzes,
künftig die geodatenbasierte Erhebung der Hangbeiträge vor (vgl. dazu Bot-
schaft zur Weiterentwicklung der Agrarpolitik in den Jahren 2014-2017,
BBl 2012, 2075 ff., insbesondere 2205 f. und 2270; Art. 178 Abs. 5 Entwurf-
LwG). Zunächst kann somit zweifelsfrei festgehalten werden, dass sich die Vo-
rinstanz aus sachlichen Gründen für die geodatenbasierte Methode zur Be-
stimmung der Hangbeiträge entschieden hat.
4.2.2 Der Rekurrent rügt, die von der Vorinstanz gewählte geodatenba-
sierte Methode sei unzureichend, weil Kleinstflächen mit anderen Neigungen,
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Waldränder, kupierte und schlechte Geländeformen damit unberücksichtigt
blieben. Mit der alten Regelung sei es zumindest möglich gewesen, die Kleinst-
flächen mit abweichenden Hangneigungen den umgebenden Hangflächen zu-
zuweisen. Der Argumentation des Rekurrenten ist entgegen zu halten, dass
auch bei der schätzungsweisen Festlegung im Feld Flächen mit einer Neigung
von weniger als 18 Prozent nicht einfach einer beitragsberechtigten Hangnei-
gungsstufe zugeteilt werden dürfen, nur weil die darauf vorhandenen Bewirt-
schaftserschwernisse nicht durch einen eigenständigen Subventionstatbestand
abgegolten werden. Auch die Frage der Glättung, also die Frage, bis zu wel-
cher Grösse Kleinstflächen der umgebenden steileren oder weniger steilen
Hangneigung zugeordnet werden, stellt letztlich keine Frage der gewählten Er-
hebungsmethode dar. Diese Frage stellt sich bei der alten schätzungsweisen
wie bei der neuen geodatenbasierten Erhebungsmethode nämlich gleicher-
massen.
Die Vorinstanz stellte bei der Glättung auf das Mindestmass von einer Are ab,
d.h. eine relativ ebene Stelle im Gelände wird ab einer zusammenhängenden
Fläche von wenigstens 100 m2 nicht mehr der umgebenden steileren Hangnei-
gungsstufe zugeteilt. Im umgekehrten Fall wird eine steile Kleinstfläche, etwa
eine Böschung in flacher Umgebung, ab einer Fläche von 100 m2 beitragsbe-
rechtigt. Die Vorinstanz begründet die Wahl einer Are für das Mass der Glät-
tung damit, dass auch bei der (jährlichen) allgemeinen Flächenerhebung für
die Direktzahlungen die landwirtschaftlichen Nutzflächen der Betriebe auf eine
Are genau – und nicht genauer – erhoben würden. Je mehr dagegen verein-
facht werde – je grösser das Mass für die Glättung also werde –, desto weniger
stimme die erhobene mit der tatsächlichen Hangneigung überein und desto
ungenauer werde das System. Dementsprechend stellte die Vorinstanz für die
Glättung deshalb auf das beim Flächenerhebungsformular verwendete Mass
von einer Are ab. Damit sprechen auch bei der Frage der Glättung sachlich
nachvollziehbare Gründe für die Vorgehensweise der Vorinstanz. Eine gerade-
zu unhaltbare und damit willkürliche Festlegung des Glättungsmasses ist je-
denfalls nicht zu erkennen. Im Übrigen ist darauf hinzuweisen, dass für die Be-
rechnung der Hangneigung in Prozenten rein rechnerisch bedingt eine Glät-
tung gemacht werden muss. Die Hangneigung in Prozenten ergibt sich aus
dem Verhältnis zwischen Höhenunterschied zu Horizontaldistanz. Es muss al-
so zwangsläufig eine massgebende Horizontaldistanz festgelegt werden, bevor
der zugehörige Höhenunterschied und damit die prozentuale Neigung be-
stimmt werden kann. Es ist mit anderen Worten zwingend eine durchschnittli-
che Hangneigung zu errechnen, wobei die Wahl der relevanten Teilfläche ins
Ermessen der Vorinstanz fällt. Sie kann im Rahmen dieses Ermessens frei
wählen, ob sie die durchschnittliche Hangneigung des gesamten Hangs als
massgebend erachtet, oder ob die durchschnittliche Hangneigung von Teilflä-
chen betrachtet wird.
Im Weiteren liegen keine Anhaltspunkte dafür vor, dass die geodatenbasierte
Methode von der Vorinstanz bei den Flächen des Rekurrenten falsch oder an-
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ders als bei anderen Betrieben angewendet worden wäre. Der Rekurrent sel-
ber wendet sich denn auch nur in allgemeiner Form gegen die geodatenbasier-
te Erhebungsmethode und benennt keine konkrete Fläche auf den Parzellen
Nr. 001 oder Nr. 002, bei der die geodatenbasierte Methode falsch angewen-
det worden wäre.
4.3 Im Ergebnis hat die Vorinstanz den massgeblichen Sachverhalt mit
der verwendeten geodatenbasierten Berechnungsmethode im Rahmen ihres
pflichtgemässen Ermessens willkürfrei und richtig erhoben.
5. Zusammengefasst ergibt sich, dass zur Beurteilung der allgemei-
nen Hangbeiträge einzig die konkrete Hangneigung herangezogen werden darf
und die Vorinstanz die Hangneigungen auf dem Betrieb des Rekurrenten mit
der von ihr gewählten geodatenbasierten Methode erheben durfte. Der Rekurs
ist daher vollumfänglich abzuweisen. Die Frage, ob der Rekurrent mit seinem
Antrag 2 nur eine Anpassung auf der Parzelle Nr. 001 oder auch auf den ande-
ren betriebszugehörigen Parzellen erreichen wollte, wird damit belanglos.
6. Nach Art. 95 Abs. 1 VRP hat in Streitigkeiten jener Beteiligte die
Kosten zu tragen, dessen Begehren ganz oder teilweise abgewiesen werden.
Nach Nr. 10.01 des Gebührentarifs für die Kantons- und Gemeindeverwaltung
(sGS 821.5) ist die Entscheidgebühr auf Fr. 1'500.-- festzusetzen. Da der Re-
kurs vollumfänglich abzuweisen ist, sind die amtlichen Kosten dem Rekurren-
ten zu auferlegen. Der geleistete Kostenvorschuss in Höhe von Fr. 1'000.--
wird daran angerechnet. Begehren um Ersatz der ausseramtlichen Kosten
wurden keine gestellt.