Decision ID: 1dd1f56b-8b88-451e-80c2-c3ddd2ab7eeb
Year: 2011
Language: fr
Court: VD_TC
Chamber: VD_TC_031
Canton: VD
Region: Région lémanique
Law Area: public_law

Vu les faits suivants
A.
Jean-Pierre Kehrli est propriétaire de la parcelle n°1014 du cadastre de la Commune d’Aubonne, située à la route d’Allaman 106. Cette parcelle, d’une surface de 3'527 m
2
, est située en zone industrielle B, au sens des art. 66 à 68 du règlement communal sur le plan d’extension et la police des constructions (ci-après: RC), adopté par le Conseil communal le 7 octobre 1980 et approuvé par le Conseil d’Etat le 28 avril 1982. Elle se trouve en contrebas de l’Esplanade, à 600 mètres environ à vol d’oiseau de celle-ci, de l’autre côté de la DP 28 route cantonale 54b.
B.
Le 30 mars 2009, Amodus SA, représentant du maître de l'ouvrage, soit Alcatel-Lucent Schweiz AG agissant pour le compte d'Orange communications SA (ci-après: Orange), a requis le permis de construire sur la parcelle n°1014 une nouvelle antenne pour la téléphonie mobile. Elle sollicitait une dérogation aux art. 67 (distance à la limite) et 68 (hauteur) RC. Le projet comporte un mât d’une hauteur de 20.24 mètres, sur lequel seront apposées deux antennes fonctionnant selon les normes GSM et UMTS, ainsi que trois paraboles de transmission; quatre cabines outdoor BTS doivent prendre place au pied du mât ainsi qu’une cabine électrique A1, pour une longueur totale de 4 mètres environ et une largeur légèrement inférieure à 1 mètre.
Mis à l'enquête publique du 18 mai au 17 juin 2010, le projet a suscité sept oppositions.
C.
Par décision du 19 juillet 2010, la Municipalité d’Aubonne (ci-après: la municipalité) a refusé de délivrer le permis de construire sollicité, en invoquant les craintes de ses citoyens liées aux rayonnements non ionisants, l’absence d’étude documentant l’innocuité de ces rayonnements et le caractère inesthétique de la construction envisagée.
D.
Le 29 juillet 2010, la Centrale des autorisations CAMAC a rendu sa synthèse. Le Service de l’environnement et de l’énergie (SEVEN) a préavisé favorablement le projet et le Service du développement territorial, Hors zone à bâtir (SDT-HZB), a relevé que le projet ne nécessitait pas d’autorisation spéciale dans la mesure où il était compris à l’intérieur de la zone industrielle B, mais qu’une attention particulière devait être prêtée à la zone viticole avoisinante.
E.
Agissant le 14 septembre 2010, Orange (ci-après: la recourante) a déféré la décision de la municipalité du 19 juillet 2010 auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP), concluant à l’admission du recours et à la réforme de la décision attaquée en ce sens qu'elle est mise au bénéfice d'un permis de construire pour son installation de téléphonie mobile, subsidiairement à l’annulation de la décision attaquée, le dossier étant renvoyé à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants. Elle se prévaut du fait que son projet respecte les valeurs limites imposées par
l'ordonnance du 23 décembre 1999 sur la protection contre le rayonnement non ionisant (ORNI; RS 814.710)
. En outre, sur le plan de l’esthétique, le projet ne nuirait en rien au site.
La municipalité (ci-après aussi: l'autorité intimée) a répondu le 18 octobre 2010 en concluant au rejet du recours. Elle estime que c’est à juste titre qu’elle a refusé la demande en vertu du principe de prévention. En outre, le projet implique l’octroi de deux dérogations au règlement communal et il serait contraire à la clause d’esthétique.
Le SEVEN s’est déterminé le 13 octobre 2010. Il a relevé que, comme indiqué dans la synthèse CAMAC, le projet mis à l’enquête respectait les exigences de l’ORNI et ne suscitait pas de commentaires de sa part.
La recourante a déposé un mémoire complémentaire le 2 décembre 2010. Elle relève notamment que les conditions posées à l’octroi de dérogations par le règlement communal seraient respectées en l’occurrence.
Le SEVEN s’est déterminé le 3 janvier 2011. L’autorité intimée a remis ses observations le 21 janvier 2011 et conteste l’argumentation de la recourante sur la question des dérogations.
Le 15 février 2011, l’autorité intimée a transmis au tribunal copie d’un courrier de Jean-Pierre Kehrli indiquant qu’il n’était plus disposé à mettre à disposition sa parcelle. Interpellée par la juge instructrice, la recourante a indiqué que Jean-Pierre Kehrli était toujours disposé à mettre sa parcelle à disposition d’Orange mais souhaitait revoir certaines conditions contractuelles
.
Le 15 mars 2011, Jean-Pierre Kehrli a confirmé au tribunal qu’il avait toujours l’intention de louer sa parcelle à la recourante.
F.
Une audience avec inspection locale a eu lieu le 23 mai 2011. On extrait ce qui suit du procès-verbal et compte-rendu établi à cette occasion
:
« Interpellée sur la question de savoir comment elle va exécuter les travaux sans empiéter sur la zone viticole (selon la condition posée dans la synthèse CAMAC par le SDT), la recourante répond qu’elle a pris acte de la condition et qu’elle la respectera. L’assesseur Mercier exprime quelques doutes quant à la possibilité de respecter cette condition et estime qu’il faudrait sans doute reculer de 50 cm les éléments litigieux. Le propriétaire explique qu’un muret de pierre à l’ancienne marque la limite de la zone. Il précise que c’est à sa demande que l’implantation s’est faite en limite de parcelle, car il souhaite garder la possibilité d’agrandir son parc d’exposition de voitures.
Le représentant du SEVEN relève que le PNR 57 est terminé. Les autres parties confirmant avoir connaissance des résultats de cette recherche, il se borne à relever que les auteurs de la recherche sont arrivés à la conclusion que les valeurs posées par l’ORNI pouvaient être maintenues.
Le représentant de la municipalité explique que le bâtiment Logacop, sis sur la parcelle voisine no 1076, comporte un atelier protégé dans lequel travaillent environ 30 personnes adultes. Il déclare s’opposer à l’antenne car il y en aurait déjà suffisamment sur le territoire communal. Cette antenne ne respecterait en outre pas les règles sur les distances aux limites, lesquelles s’appliqueraient à toutes les constructions. L’antenne ne pourrait en outre pas être considérée comme une dépendance.
La recourante explique qu’elle est depuis 12 ans à la recherche d’emplacements pour ses antennes à Aubonne. Une antenne est installée au nord-ouest du village. Deux projets font actuellement l’objet d’une procédure de recours: celui de la présente cause et un autre projet d’installation en face de l’hôpital. Une micro-antenne est en outre installée sur le bâtiment qui abrite le centre culturel et la protection civile.
Le représentant du SEVEN produit une carte sur laquelle figurent les antennes installées ou en projet. Il explique qu’une coordination entre les projets n’est pas nécessaire puisque les antennes sont distantes entre elles de plus de 100 m.
Le municipal expose que le nouveau plan d’affectation communal, qui est actuellement soumis à l’examen du canton, prévoit la construction d’un nouveau quartier de logements à loyer modéré (immeubles de 3 à 4 étages), en contrebas de l’Esplanade. Les habitants de ce nouveau quartier seront situés directement en face de l’antenne projetée, qui gênera aussi les autres habitants du bas de la ville.
A 9h50, le propriétaire est libéré; le tribunal et les parties se déplacent vers la terrasse de l’Esplanade.
Le tribunal constate que l’antenne ne dépassera pas sur le lac, mais atteindra, plus ou moins, la hauteur du toit d’un immeuble blanc en arrière-fond. Le paysage visible depuis l’Esplanade présente également plusieurs pylônes, notamment de ligne à haute tension, ainsi qu’une antenne d’un autre opérateur (AuBZ).
Le représentant de la municipalité met l’accent sur le souhait de l’autorité de s’en tenir scrupuleusement à son règlement et sur sa crainte du précédent pour ce qui concerne une éventuelle dérogation aux règles de distance aux limites ».
G.
Les arguments des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.

Considérant en droit
1.
Aux termes de l'art. 75 al. 1 let. a de la loi cantonale 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), a qualité pour former recours toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. La recourante est la constructrice, respectivement la future exploitante de l'installation litigieuse, dont elle restera à n'en pas douter propriétaire. Partant, elle jouit sans conteste de la qualité pour recourir, comme l'a déjà à plusieurs reprises jugé le tribunal dans ce type de configuration (voir AC.2008.0104 du 15 juin 2009 consid. 1b
[
RDAF 2010 I, p. 107 n° 128
]
, AC.2007.0301 du 27 novembre 2008 consid. 3c).
2.
La décision attaquée a été rendue alors que la CAMAC n’avait pas encore communiqué sa synthèse.
Le point de savoir si les communications de la CAMAC comportent l'octroi ou le refus d'une ou plusieurs autorisations spéciales ou si elles expriment simplement l'avis d'un service cantonal, que l'autorité municipale est libre de prendre ou non en considération dans sa propre décision, dépend des règles applicables au projet de construction ou d'installation en cause. L’article 120 de la loi du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et des constructions (LATC; RSV 700.11) énumère exhaustivement les cas dans lesquels la construction ou l’installation est soumise non seulement à un permis de construire délivré par la municipalité (art. 103 et 104 LATC), mais encore à une autorisation spéciale, en principe cantonale. Il s’agit des constructions hors des zones à bâtir (let. a), des constructions et des ouvrages nécessitant des mesures particulières de protection contre le danger d’incendie et d’explosion, ainsi que contre les dommages causés par les forces de la nature (let. b), des constructions, ouvrages, entreprises et installations faisant l’objet d’une liste annexée au règlement d’application de la LATC (let. c), enfin des constructions, ouvrages, installations et équipements soumis à autorisation ou qui doivent être approuvés selon les dispositions légales ou réglementaires fédérales ou cantonales (let. d).
Les hypothèses visées aux lettres a, b et d ne sont manifestement pas réalisées en l’espèce. En outre, suivant la liste des ouvrages, activités, équipements et installations qui doivent faire l’objet d’une autorisation ou d’une approbation par l’autorité cantonale (annexe II au règlement du 19 septembre 1986 d’application de la LATC [RSV 700.11.1; RLATC]), les sources de rayonnement non ionisant ne requièrent pas une autorisation du Département de la sécurité et de l'environnement. Dans la mesure où il n'y avait dès lors en l'occurrence pas lieu à autorisation spéciale au sens de l'art. 120 LATC, c'est bien à la municipalité qu'il incombait d'appliquer la législation sur la protection de l'environnement, dont fait partie l'ORNI (art. 2 al. 1 et 2 du règlement du 8 novembre 1989 d'application de la loi fédérale sur la protection de l'environnement [RVLPE; RSV 814.01.1]).
Celle-ci pouvait ainsi – sur un plan purement formel – rendre une décision de refus de permis avant d’avoir reçu la synthèse de la CAMAC, d’autant plus que ce refus était également motivé par des arguments du ressort de la seule municipalité (telle que l’esthétique). Il n’en demeure pas moins qu’il est peu satisfaisant sur le plan de la cohérence de la procédure que l’autorité municipale statue avant d’avoir reçu les préavis ou les autorisations des autorités cantonales spécialisées (dans le même sens, voir en dernier lieu arrêt AC.2010.0135 du 15 avril 2011).
3.
a) Selon l’art. 104 al. 1 LATC, la municipalité doit s’assurer, avant de délivrer le permis de construire, de la conformité du projet aux dispositions légales et réglementaires ainsi qu’aux plans d’affectation légalisés ou en voie d’élaboration; elle doit également vérifier si les autorisations cantonales et fédérales préalables nécessaires ont été délivrées (art. 104 al. 2 LATC). L’art. 115 al. 1 LATC relatif à la motivation de la décision de refus de permis rappelle d’ailleurs que ce refus est communiqué au requérant avec référence aux dispositions légales et réglementaires invoquées. Le nombre d’oppositions est par conséquent un motif qui ne peut être avancé pour justifier un refus à un permis de construire à défaut d’incidence juridique (arrêts AC.2010.0187 du 25 février 2011, AC.2007.0153 du 29 février 2008
[
RDAF 2009 I, p. 67 n° 88
]
, AC.2007.0051 du 3 mai 2007).
b) L’autorité intimée refuse la construction litigieuse en invoquant ses effets sur la santé publique, relevant notamment qu’une entreprise employant des personnes mentalement sensibles se situe à proximité et que le matériel informatique de dite entreprise pourrait être déréglé par le rayonnement de l’antenne.
aa) La question des nuisances provoquées par une installation de téléphonie mobile doit être examinée au regard de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE; RS 814.01) et de ses dispositions d'application. Cette loi a notamment pour but de protéger les hommes des atteintes nuisibles ou incommodantes (art. 1
er
al. 1), provoquées notamment par des rayonnements (art. 7 al. 1 LPE). Pour déterminer à partir de quel seuil les atteintes sont nuisibles ou incommodantes, le Conseil fédéral a édicté par voie d'ordonnance des valeurs limites d'immissions (art. 13 al. 1 LPE); c'est sur cette base que se fonde l’ORNI. Pour qu'une installation soit conforme à la LPE, il ne suffit pas que les valeurs limites d'immissions soient respectées. Il faut encore examiner si le principe de prévention commande des limitations supplémentaires. Ce principe postule que les atteintes qui ne sont pas nuisibles ou incommodantes, mais qui pourraient le devenir, doivent être réduites à titre préventif assez tôt (art. 1 al. 2 LPE); il exige que, indépendamment des nuisances existantes, les émissions soient limitées à titre préventif dans la mesure que permettent l'état de la technique et les conditions d'exploitation, pour autant que cela soit économiquement supportable (art. 11 al. 2 LPE). A la base du principe de prévention se trouve notamment l'idée qu'il faut éviter les risques sur lesquels il n'est pas possible d'avoir une vue d'ensemble; il ménage ainsi une marge de sécurité, qui tient compte de l'incertitude quant aux effets à long terme des nuisances sur l'environnement.
S'agissant des rayonnements non ionisants, l'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage (OFEFP; dénommé actuellement OFEV) et le Conseil fédéral ont été confrontés aux incertitudes scientifiques concernant les effets de ces rayons, notamment à long terme. Comme l'indique le rapport explicatif de l'OFEFP du 23 décembre 1999 relatif au projet d'ORNI (ci-après: le rapport explicatif), le concept suivant a finalement été mis en place pour respecter les exigences de la LPE:
- des valeurs limites d'immissions ont été prévues, correspondant à celles qui ont été publiées par la Commission internationale pour la protection contre le rayonnement non ionisant (ICNIRP). Ces valeurs concernent les effets thermiques. Elles se fondent sur des effets qui présentent un risque pour la santé et qui ont pu être reproduits de manière répétée dans des investigations expérimentales. Elles permettent d'éviter avec certitude certaines atteintes qui ont été prouvées. Elles ne permettent en revanche pas de respecter les exigences de la LPE, qui demande que les valeurs limites d'immissions répondent non seulement à l'état de la science, mais aussi à l'état de l'expérience (voir à cet égard le rapport explicatif, p. 6 et 7);
- une limitation préventive des émissions a été prévue au moyen de valeurs limites des installations. Ces dernières ont pour but de combler les lacunes des valeurs limites d'immissions évoquées ci-dessus. Elles sont orientées vers l'avenir en ce sens qu'elles ont pour objectif de maintenir dès à présent les risques d'effets nuisibles, qui ne peuvent être que présumés ou qui ne sont pas encore prévisibles, aussi bas que possible. Ces valeurs limites visent notamment à assurer le respect de l'art. 11 al. 2 LPE dans la mesure où elles fixent la valeur limite de l'installation aussi basse que le permettent l'état de la technique et les conditions d'exploitation tout en demeurant économiquement supportables. Ces valeurs limites tiennent également compte du fait que les immissions de plusieurs installations peuvent se cumuler, ce qui implique de s'assurer, par une limitation suffisamment sévère des émissions de chacune des installations, que la valeur limite d'immissions ne soit pas dépassée en cas de recouvrement des rayonnements. Ces valeurs n'ont pas à être respectées partout, mais elles doivent impérativement l'être dans les lieux à utilisation sensible (rapport explicatif, p. 7 et 8). Selon l'art. 3 al. 3 ORNI, par lieux à utilisation sensible, on entend les locaux d'un bâtiment dans lesquels des personnes séjournent régulièrement (let. a), les places de jeu publiques ou privées définies dans un plan d'aménagement (let. b) et les surfaces non bâties sur lesquelles des activités au sens des let. a et b sont permises (let. c) (sur cette question voir aussi Anne-Christine Favre et Fabia Jungo, Chronique du droit de l'environnement, La protection contre le bruit et les rayons non ionisants, RDAF 2010 I, p. 199 ss, p. 219).
bb) Dans un arrêt du 30 août 2000 (ATF 126 II 399, traduit et résumé in RDAF 2001 I, p. 668), le Tribunal fédéral a jugé que l'ORNI réglementait de manière exhaustive la limitation préventive des émissions de rayonnement non ionisant. A cette occasion, il a estimé que le concept et les valeurs limites fixées dans cette ordonnance étaient conformes aux principes de la LPE, compte tenu des connaissances scientifiques encore lacunaires quant aux effets des rayonnements non ionisants sur la santé humaine, en particulier s'agissant des effets non thermiques. Selon cet arrêt, les valeurs limites ont été fixées de manière à ménager une marge de sécurité permettant de tenir compte des incertitudes liées aux effets biologiques à long terme, conformément aux principes découlant de l'art. 11 al. 2 LPE, de sorte que les autorités chargées d'autoriser ou non un projet d'installation de téléphonie mobile ne peuvent exiger des mesures préventives plus sévères en se fondant sur cette disposition (consid. 4b). Dans le même arrêt, le Tribunal fédéral a précisé qu'il se réservait de réexaminer sa jurisprudence - ce qui pourrait amener à considérer que des valeurs limites plus sévères doivent être fixées - en cas de nouvelles connaissances scientifiques au sujet des effets sur l'organisme du rayonnement non ionisant (consid. 4c p. 408). Depuis lors, le Tribunal fédéral a retenu à plusieurs reprises, sur la base notamment de rapports de l'OFEV - service spécialisé de l'administration fédérale en la matière - que l'évolution de l'état de la science ne justifiait pas une nouvelle solution (par exemple arrêt 1C_360/2009 du 3 août 2010). Dans un arrêt publié récent (ATF 133 II 321 consid. 4.3.4 p. 327, traduit et résumé in RDAF 2008 I, p. 529), le Tribunal fédéral a confirmé que la question de la protection contre les immissions en matière d'installations de téléphonie mobile était réglée à satisfaction dans l'ORNI. La protection contre les immissions des installations de téléphonie mobile étant réglée de manière exhaustive dans l'ORNI, il ne restait aucune place pour le droit cantonal ou communal (ATF 133 II 64 consid. 5.2 p. 66, traduit et résumé in RDAF 2008 I, p. 563).
S'agissant de la résolution du Parlement européen du 4 septembre 2008, qui évoque le rapport Bio-Initiative, la CDAP a jugé qu'elle n’introduisait pas de valeurs limites contraignantes inférieures à celles connues par le droit suisse, puisqu'elle se contentait de demander au Conseil de l’Union de fixer des valeurs d’exposition plus exigeantes pour l’ensemble des équipements émetteurs d’ondes électromagnétiques dans les fréquences entre 0,1 MHz et 300 GHz compte tenu des avancées scientifiques internationales dans un domaine où l’Union européenne connaissait des valeurs limites encore dix fois supérieures à celles de la Suisse (v. annexe III de la recommandation du Conseil de l’Union européenne du 12 juillet 1999 [1999/519/CE]) (AC.2007.0301 du 27 novembre 2008 consid. 9e in fine).
Enfin, sur la base des résultats figurant dans le bilan du Programme national de recherche «
Rayonnement non ionisant. Environnement et santé
» (PNR 57), qui vient de s’achever, et dont l’autorité intimée soulignait l’importance, l’OFEV relève qu’il «
n’a été constaté aucune détérioration de la santé ou du bien-être de la population étudiée qui serait due à la présence dans l’environnement de rayonnements d’antennes émettrices de tous types. Voilà pourquoi, même au regard des résultats de travaux de recherche internationaux, il n’y a pas de raison de renforcer les valeurs limites pour le rayonnement à haute fréquence définies par l’ordonnance sur la protection du rayonnement non ionisant (ORNI)
» (cf. Conférence de presse du 12 mai 2011).
b) Il n’est en l’occurrence pas contesté par l’autorité intimée que l’installation litigieuse respecte les valeurs limites de l’installation fixées par l’ORNI dans les lieux à utilisation sensible. D’ailleurs, dans la synthèse CAMAC du 29 juillet 2010, le SEVEN, se fondant sur la fiche des données spécifiques du 27 avril 2010, a relevé que la valeur limite de l'installation était respectée dans les lieux à utilisation sensible (LUS) et que la valeur limite d'immission l'était également dans les lieux de séjour momentané (LSM).
Partant, conformément à la jurisprudence du Tribunal fédéral rappelée ci-dessus, le principe de la limitation préventive des émissions est respecté, sans qu’il soit nécessaire d’examiner plus particulièrement la question du rayonnement prévisible dans l’atelier existant dans les environs. On relèvera par ailleurs que l'opérateur responsable de l'installation devra faire procéder à des mesures de contrôle dans les six mois qui suivent la mise en exploitation, condition qui figure dans le permis de construire, étant précisé que les mesures sont effectuées par des sociétés assermentées et certifiées.
4.
a) L’autorité intimée refuse de délivrer le permis demandé notamment au motif que le projet ne respecterait pas les règles municipales relatives à la hauteur maximum et à la distance aux limites. Selon l’art. 67 RC applicable à la zone industrielle B, l
a distance minimum entre la façade d'un bâtiment industriel et la limite de propriété voisine ou du domaine public, s'il n'y a pas de plan d'alignement, est de 8 mètres.
L’art. 68 RC dispose que l
a hauteur des bâtiments ne dépassera pas 7.5 mètres au faîte.
Or l’antenne projetée atteindrait 20.24 mètres. Elle se trouverait avec les armoires techniques à moins de 2 mètres de distance de la propriété voisine.
b) De jurisprudence constante, les règles sur les hauteurs maximales au faîte visent la construction de véritables bâtiments – référence étant faite, pour le calcul de leur hauteur, au faîte du toit – auxquels on ne saurait à l'évidence pas assimiler un mât d’antenne. En effet, comme déjà jugé par le tribunal de céans (entre autres, arrêts AC.2009.0251 du 17 décembre 2010, AC.2007.0256 du 24 décembre 2008 consid.3, AC.2006.0181 du 5 septembre 2007 consid.7,
AC.2005.0195 du 11 juillet 2006 consid.4,
AC.2004.0049 du 11 octobre 2004, AC.1999.0153 du 26 octobre 2000 consid. 6 et 7), pareille assimilation ne saurait avoir été voulue, sans quoi les mâts d’éclairage et bien d’autres installations analogues auraient été édifiés en violation du droit.
La jurisprudence a également exclu que l’on assimile un local technique à une construction (ATF 1P.437/2006 du 16 janvier 2007, AC.2006.0289 du 27 juin 2007 consid.3). Elle a estimé qu’un local technique devait plutôt être considéré comme une superstructure que la jurisprudence autorise lorsqu’elle est de taille modeste et proportionnée par rapport au bâtiment auquel elle s’ajoute, ainsi une installation cachée dans une fausse cheminée érigée sur le toit d’une villa (cf. ATF 1A.202/2004 du 3 juin 2005; arrêts AC.2007.0256 du 24 décembre 2008 consid. 3c, AC.2006.0289 du 27 juin 2007 consid.3, AC.2003.0182 du 27 juillet 2004). On citera aussi à titre de comparaison la jurisprudence concernant d’autres types d’armoires électriques, à savoir celles que l’on trouve le long des routes, à faible distance de leur bord et en tout cas à une distance inférieure aux minima s’appliquant aux constructions selon la loi sur les routes du 10 décembre 1991 (LRou; RSV 725.01). Le tribunal a relevé à cet égard que le non-respect des minima ne constituait pas une pratique dérogatoire à l'art. 37 LRou car ces d'éléments d'infrastructures n’étaient pas visés par les distances minimales applicables aux bâtiments et annexes de bâtiments (art. 36 LRou) ou aux constructions souterraines et dépendances de peu d'importance (art. 37 LRou; AC.2006.0163 du 19 octobre 2007 consid. 6b).
Les
règles sur les
distances aux limites trouvent leur origine dans le souci de préserver un minimum de lumière, d'air et de soleil entre les constructions afin de garantir un aménagement sain et rationnel, ce qui constitue un intérêt public non négligeable.
Cet intérêt public n’est pas mis en péril par la construction de mâts et locaux techniques au sens de la jurisprudence précitée
.
c) Selon l’art 158 RC, auquel se réfère la recourante, «
exceptionnellement, la Municipalité peut autoriser des dérogations aux prescriptions réglementaires concernant l'ordre et les dimensions des constructions: s'il s'agit d'édifices publics dont la destination et l'architecture réclament des dispositions spéciales
». Au vu des considérations qui précèdent, la construction projetée n’est pas soumise aux règles sur la hauteur et les distances aux limites. Elle est dès lors réglementaire et ne nécessite pas de dérogation. Il n’est ainsi pas nécessaire de trancher la question de savoir si une municipalité peut être contrainte par le tribunal à octroyer une dérogation (comme cela a été le cas notamment dans l’affaire
AC.2005.0206 du 26 février 2008 consid. 5
c).
5.
Dans la synthèse CAMAC du 29 juillet 2010, le SDT-HZB a relevé que le projet ne nécessitait pas d’autorisation spéciale selon l’art. 120 al. 1 let. a LATC, mais il a toutefois précisé que «
la limite de la construction étant placée sur la limite de la zone viticole, il est précisé à l’attention de l’autorité communale qu’aucun aménagement ou construction (fondation, mur, cheminement, mouvement de terres, etc.) ne devront être réalisés à l’intérieur de ladite zone viticole située au nord de la nouvelle construction
» .
Interpellée lors de l’audience du 23 mai 2011 sur la question de savoir comment elle allait exécuter les travaux sans empiéter sur la zone viticole, la recourante a répondu qu’elle avait pris acte de la condition et qu’elle la respecterait. L’un des assesseurs spécialisés du tribunal a exprimé à cette occasion quelques doutes quant à la possibilité de respecter cette condition et a estimé qu’il faudrait sans doute reculer de 50 cm les éléments litigieux. Cela étant, le rôle du tribunal est d’examiner la légalité de la décision attaquée. Dans ce contexte, il n’y a pas lieu de tenir compte d'un comportement futur présumé du constructeur, à savoir le non-respect des limites de la zone viticole. Cas échéant, il appartiendra à la municipalité, respectivement à l’autorité compétente, d'exiger du constructeur le respect des normes légales en vigueur. Cette question n’est par conséquent, à ce stade, pas du ressort du tribunal, qui n’a pas à faire un procès d’intention au constructeur (cf. pour comparaison AC.2008.0112 du 11 août 2009 consid.5, AC.2006.0317 du 25 octobre 2007 consid. 6, AC.2006.0135 du 1er décembre 2006 consid. 3a).
6.
La municipalité s'oppose aussi au projet de la recourante pour des motifs relevant de la protection du paysage et de l'esthétique.
a) Dans la mesure où elle ne prend pas de mesures destinées à protéger la population contre le rayonnement non ionisant – question qui est réglée à satisfaction dans l'ORNI –, une commune peut, comme d'ailleurs un canton, prévoir des mesures d'aménagement local du territoire, autres que celles qui servent le droit de l'environnement, mais qui s'appliquent aux installations de téléphonie mobile, pour autant que ces mesures ne portent pas atteinte aux objectifs de la législation sur les télécommunications, en particulier ceux prévus à l'art. 1er de la loi du 30 avril 1997 sur les télécommunications (LTC; RS 784.10) (ATF 133 II 64 consid. 5.3, v. aussi ATF 133 II 322). Aux conditions précitées, des mesures d'aménagement du territoire portant par exemple sur une zone ou des lieux à protéger, sur l'esthétique d'un site, sur l'examen préalable de l'emplacement prévu pour une installation, peuvent être adoptées par les autorités cantonales ou communales (ATF 1C_328/2007 du 18 décembre 2007 consid. 3.2 et les arrêts cités). Outre des mesures de planification négative ou positive (prescriptions excluant en principe les installations de téléphonie mobile dans des zones déterminées ou, à l’inverse, délimitant des zones destinées spécialement à ces installations), les communes peuvent soumettre l’autorisation d’installations à une pesée complète des intérêts et, partant, à l’examen de sites d’implantation alternatifs (ATF 133 II 64 consid. 5.3, commenté in VLP-ASPAN Territoire & Environnement 2/2008 p. 21). Cela implique toutefois l’existence de prescriptions communales particulières, ce qui n’est pas le cas en l’espèce.
L’Etat de Vaud et les opérateurs ont passé une convention, le 24 août 1999, selon laquelle doivent être coordonnés les projets lorsque, dans la zone à bâtir, la distance entre les périmètres des installations projetées est de 100 mètres ou moins (art. III de la convention). En l’occurrence, l’antenne la plus proche se trouve à une distance de 600 mètres environ de la parcelle n° 1014 (si l’on exclut la micro-antenne du Centre culturel du chêne). Une coordination n’entre dès lors pas en ligne de compte (cf. également les arrêts AC.2006.0181 du 5 septembre 2007 consid. 6a, AC.2006.0119 du 21 février 2007 consid. 6 et AC.2005.0021 du 31 octobre 2005).
b) Aux termes de l'art. 86 LATC, la municipalité veille à ce que les constructions, quelle que soit leur destination, ainsi que les aménagements qui leur sont liés, présentent un aspect architectural satisfaisant et s'intègrent à l'environnement (al. 1). Elle refuse le permis pour les constructions et démolitions susceptibles de compromettre l'aspect et le caractère d'un site, d'une localité, d'un quartier ou d'une rue, ou de nuire à l'aspect d'un édifice de valeur historique, artistique ou culturelle (al. 2).
Selon l’art. 65 RC
(applicable à la zone industrielle B par renvoi de l’art. 66 RC),
la municipalité interdira les installations industrielles qui pourraient porter de graves préjudices à la région.
Aux termes de l’art. 107 al.1 RC,
la municipalité prendra toutes mesures pour éviter l'enlaidissement du territoire communal.
L’art. 135 al. 1 RC prescrit quant à lui que
les antennes de TV et autres installations analogues sont disposées de façon à ne pas dégrader l'aspect des lieux.
Lorsqu'il s'agit d'examiner l'application de clauses d'esthétique, le Tribunal fédéral a rappelé (arrêt 1C_197/2009 du 28 août 2009 consid. 4.1) qu'il devait faire preuve de retenue dans l'appréciation des circonstances locales. Dans ce domaine, les autorités locales disposent en effet d'un large pouvoir d'appréciation (v. ATF 132 II 408 consid. 4.3 p. 416 et les références citées; arrêt 1P.678/3004 du 21 juin 2005 consid. 4, in ZBl 2006 p. 430). C'est le cas notamment lorsqu'il s'agit de savoir si une construction ou une installation est de nature à compromettre l'aspect ou le caractère d'un site, d'une localité, d'un quartier ou d'une rue (ATF 115 Ia 114 consid. 3d p. 118, 363 consid. 3b p. 367; arrêt P.265/1985 du 16 avril 1986 consid. 3 in RDAF 1987 p. 155). Toutefois, la question de l'intégration d'une construction ou d'une installation à l'environnement bâti dans un site ne doit pas être résolue en fonction du sentiment subjectif de l'autorité, mais selon des critères objectifs et systématiques; en tous les cas, l'autorité compétente doit indiquer les raisons pour lesquelles elle considère qu'une construction ou une installation serait de nature ou non à enlaidir le site (arrêt 1P.581/1998 du 1
er
février 1999 in RDAF 2000 I 288; ATF 115 Ia 363 consid. 3b p. 367, 370 consid. 3 p. 373; 114 Ia 343 consid. 4b p. 345 et les arrêts cités).
Il incombe au premier chef aux autorités municipales de veiller à l'aspect architectural des constructions, lesquelles disposent à cet égard d'un large pouvoir d'appréciation (voir notamment ATF 115 Ia 370 consid. 3; 115 Ia 363 consid. 2 c; 115 Ia 114 consid. 3d; 101 Ia 213 consid. 6a; RDAF 1987, p. 155; voir aussi Droit fédéral et vaudois de la construction, 4
e
éd., 2010, note 3 ad art. 86 LATC). Pour cette raison, la CDAP observe une certaine retenue dans l'examen du problème, en ce sens qu'elle ne substitue pas sans autre son propre pouvoir d'appréciation à celui de l'autorité municipale (AC.1993.0034 du 29 décembre 1993). Par ailleurs, l'examen de l'esthétique interviendra sur la base de critères objectifs généralement reçus et sans sacrifier à un goût ou à un sens esthétique particulièrement aigu, de manière à ce que le poids de la subjectivité, inévitable dans toute appréciation, n'influe que dans les limites de principes éprouvés et par référence à des notions communément admises (AC.1998.0166 du 20 avril 2001).
En matière d’installations de téléphonie mobile, la CDAP a jugé que, si l'on ne pouvait nier qu'une antenne de communication présentait nécessairement un aspect déplaisant, encore fallait-il, pour exclure son implantation, qu'elle péjore de manière incontestable les qualités esthétiques d'un endroit donné (AC.2010.015 du 15 décembre 2010 consid. 6b, AC.2004.0185 du 2 mai 2005, AC.2004.0276 du 30 juin 2005).
c) Le village d’Aubonne est relevé à l'ISOS (cf. ordonnance du 9 septembre 1981 concernant l'Inventaire fédéral des sites construits à protéger en Suisse [OISOS; RS 451.12]).
En vertu de l'art. 6 al. 1 de la loi fédérale
du 1
er
juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN; RS 451), l'inscription d'un objet d'importance nationale dans un inventaire fédéral indique que l'objet mérite spécialement d'être conservé intact ou en tout cas d'être ménagé le plus possible. Cette disposition n'impose pas une interdiction absolue de modifier tout objet inscrit à l'ISOS; une atteinte à un bien protégé est possible dans la mesure toutefois où elle n'altère pas son identité ni ne contrevient au but assigné à sa protection (
cf. ATF 1C_360/2009 du 3 août 2010
). Pour déterminer ce que signifie, dans un cas d'espèce, l'obligation de «
conserver intact
» un bien protégé, il faut se référer à la description, dans l'inventaire, du contenu de la protection (
ATF 127 II 273
consid. 4c p. 282;
123 II 256
consid. 6a p. 263).
Lorsqu'il s'agit de l'accomplissement d'une tâche de la Confédération, la règle suivant laquelle un objet doit être conservé intact dans les conditions fixées par l'inventaire ne souffre d'exception que si des intérêts équivalents ou supérieurs, d'importance nationale également, s'opposent à cette conservation (art. 6 al. 2 LPN). L'octroi d'une autorisation de construire une installation de téléphonie mobile constitue une tâche de la Confédération au sens de l'art. 2 LPN (
ATF 131 II 545
). L'art. 6 al. 2 LPN, dès lors applicable, accorde un poids prioritaire à la conservation des objets d'importance nationale inventoriés; cela ne signifie cependant pas qu'aucune pesée des intérêts ne soit nécessaire, mais seuls des intérêts d'importance nationale peuvent entrer en considération pour justifier une dérogation à l'art. 6 al. 1 LPN (cf. ATF 1C_360/2009 du 3 août 2010 précité).
Dans une cause relative à Saint-Prex, commune faisant l'objet d'une fiche ISOS classant le bourg médiéval fortifié et le faubourg dans la catégorie d'inventaire A, soit dans celle des objets dont la substance doit être sauvegardée (art. 5 LPN), les constructions situées dans ces secteurs faisant en outre l'objet d'une protection particulière, le Tribunal fédéral a néanmoins confirmé l'autorisation de construire une installation de téléphonie mobile. En effet, le bâtiment sur lequel était prévue l'installation litigieuse n'était pas particulièrement protégé. En outre, l'installation de téléphonie mobile projetée, à peine visible, ne représentait pas une menace pour l'ensemble construit du bourg de Saint-Prex. L'impact visuel de l'installation projetée serait négligeable, voire inexistant, et les travaux n'altéreraient pas le bâtiment. Par ailleurs, la constructrice avait rendu vraisemblable que le bourg de Saint-Prex ne bénéficiait pas d'une couverture UMTS adéquate et qu'elle n'avait trouvé aucun autre emplacement convenable à proximité du lieu choisi.
De même, dans l'affaire 1C_118/2010 du 20 octobre 2010 consid. 6.4, concernant la pose d'une antenne d'environ 3,5 m sur le toit d'un bâtiment à Kreuzlingen, à proximité du bâtiment protégé
Blaues Haus
(voir aussi, concernant cette même antenne, ATF 1C_492/2009 du 20 juillet 2010), le Tribunal fédéral a considéré que l'intérêt public à assurer une couverture optimale du réseau de téléphonie mobile l'emportait. Le milieu urbain comportait en effet une demande importante pour un tel service, ce qui impliquait la construction d'antennes, devant dépasser des toits pour assurer leur tâche (cf. ATF 1A.6/2007 du 6 septembre 2007).
d) En l'espèce, le site d'implantation se trouve hors du périmètre saisi par la fiche ISOS. Située en contrebas du bourg, l’antenne ne sera pas ou très peu visible par les personnes se trouvant dans ce dernier. Elle sera visible pour les personnes s’approchant du bourg en venant d’Allaman, mais uniquement lorsque celles-ci seront encore passablement éloignées du bourg. Sa visibilité sera également réduite du fait qu’elle se situe suffisamment en contrebas d’Aubonne sur un terrain en pente. S'agissant de l'environnement du site d'implantation lui-même, il est constitué d’une zone industrielle. Il ne s'agit donc pas de surfaces méritant une protection accrue. Cet environnement ne semble donc pas particulièrement sensible sous l'angle de l'esthétique, même si l'on ne peut dénier que l'antenne, de plus de 20 m, sera éminemment visible loin à la ronde.
Certes, la municipalité soutient à juste titre que l'installation litigieuse sera visible depuis la terrasse de l’Esplanade. Le tribunal a toutefois pu constater lors de l’inspection locale que l’antenne n’empiétera pas sur la vue que l’on peut avoir depuis cet endroit sur le lac, mais atteindra, plus ou moins, la hauteur du toit d’un immeuble blanc en arrière-fond entouré d’arbre. Le tribunal a aussi constaté que le paysage visible depuis l’Esplanade présentait plusieurs pylônes, notamment de ligne à haute tension, ainsi qu’une antenne d’un autre opérateur (AuBZ).
En conclusion, l'antenne litigieuse ne péjore pas d'une manière incontestable les qualités esthétiques de l'endroit.
Dans ces conditions, c'est à tort que la décision attaquée refuse le permis de construire l'antenne en cause pour des motifs tenant à la protection du paysage et à l'esthétique
.
7.
Au vu des considérants qui précèdent, le recours doit être admis et la décision attaquée réformée en ce sens que le permis de construire doit être délivré. La commune supportera un émolument judiciaire (art. 49, 51, 52
a contrario
, 91 et 99 LPA-VD); la recourante n'a pas conclu à l’octroi de dépens.