Decision ID: 924203d4-22d1-5f07-8c46-405f2e9ee97c
Year: 2014
Language: it
Court: TI_TCA
Chamber: TI_TCA_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: public_law

ritenuto,
in fatto
A.
Nella frazione di San Nazzaro del comune del Gambarogno
RI 1
è proprietario del mapp. 942, RI 2 del mapp. 1295, la RI 3 Sagl in liquidazione del
mapp. 945 e la RI 4 GmbH dei mapp. 907 e 1466. Tutti i
fondi sono
ubicati in località Sotto il sasso di Crée, sui monti di Vairano.
B.
a. Nella seduta del 18 febbraio 2009 il consiglio consortile del
Consorzio per il piano regolatore dei comuni del Gambarogno ha
adottato la revisione del piano regolatore. I fondi in rassegna sono stati attribuiti alla zona residenziale dei monti (RM).
b. Con risoluzione 21 luglio 2011 (n. 4082) il Consiglio di Stato ha approvato il piano. Esso ha tuttavia negato la sua sanzione
alle zone residenziali dei monti delle varie frazioni del nuovo comune, tra cui quella di San Nazzaro. Ha quindi retrocesso gli atti al comune, incaricandolo di riesaminare attentamente le
peculiarità di ciascun territorio interessato e proporre la funzione più
consona entro un anno dalla sua decisione (cfr. ris. impugnata, pag. 48 seg.).
C.
a. Con impugnative singole RI 1 e RI 2 insorgono dinanzi
al Tribunale contro la menzionata risoluzione del Consiglio di
Stato. Sostengono l'insussistenza di argomenti che possano giustificare un rinvio degli atti al comune. Il settore è adeguatamente urbanizzato da una strada; esso è inoltre edificato nella misura dell'80%. Ciascuna costruzione dispone inoltre di una fossa settica che permette lo smaltimento delle acque di scarico. Esso va pertanto assegnato alla zona edificabile proposta dal Consorzio.
b. Anche la RI 3 Sagl in liquidazione e la RI 4 GmbH si aggravano al Tribunale per chiedere quantomeno la conferma nella zona edificabile dei fondi di loro proprietà.
D.
La Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità del Dipartimento del territorio, agente per conto del Governo,
chiede che i ricorsi vengano respinti. I
l
municipio di Gambarogno, in
rappresentanza del comune, dichiara di rinunciare a presentare osservazioni
. Dei relativi argomenti si dirà, per

quanto necessario, in diritto.
E. Il 13 settembre 2012 si è tenuta un'udienza sul luogo della contestazione. In occasione della stessa le parti hanno ribadito le rispettive posizioni e hanno rinunciato alla presentazione di conclusioni scritte.
Considerato,
in diritto
1.
1.1. La competenza del Tribunale è data, i ricorsi sono tempestivi (art. 38 cpv. 1 legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990;
LALPT; BU
1990, 365, in vigore sino al 31 dicembre 2011; art. 30 cpv. 1 legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011; Lst; RL 7.1.1.1,
in vigore dal 1° gennaio 2012) e la legittimazione dei ricorrenti certa (art. 38 cpv. 4 lett. c LALPT, dal 1° gennaio 2012 art. 30
cpv. 2 lett. c Lst). I gravami sono pertanto ricevibili in ordine.
1.2. Poiché il controverso piano regolatore è stato adottato ed
approvato in vigenza della LALPT, esso dovrà essere esaminato, nel merito, in applicazione di quest'ultima legge (art. 107 Lst).
1.3. Per costante prassi, tutelata dal Tribunale federale (cfr. diffusamente RDAT II-1994 n. 22), il Tribunale cantonale amministrativo statuisce sulla base della situazione di fatto e di diritto vigente al momento dell'emanazione della decisione del Consiglio di Stato. L'evasione dei ricorsi in oggetto prescinde pertanto dall'applicazione dell'articolo 75
b
della Costituzione federale del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101), approvato l'11 marzo 2012 dal popolo svizzero in accoglimento dell'iniziativa popolare "
Basta con
la costruzione sfrenata di abitazioni secondarie!
"
,
e delle prescrizioni di esecuzione frattanto sancite dal Consiglio federale (Ordinanza sulle abitazioni secondarie del 22 agosto 2012, in vigore dal 1° gennaio 2013; RS 702; applicabile al comune del Gambarogno).
2. 2.1. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di
autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b
della legge federale sulla pianificazione del territorio, del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno
un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di
Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 29 cpv. 1 Lst), che approva il piano - e decide i ricorsi - con pieno potere
cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità ma
anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999 n. 27 consid. 3).
2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2
LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 30 cpv. 3 Lst e relativo rinvio agli art. 61 seg. LPamm; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27
consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene
quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81
consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5;
Bernhard
Waldmann/Peter
Hänni
, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 33 n. 64), segnatamente quindi i casi in cui sono
impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.
2.3. Nel caso di specie, il piano regolatore è stato adottato dal consiglio consortile del Consorzio per il piano regolatore dei comuni del Gambarogno, cui i già comuni di Caviano, Gerra (
Gambarogno), San Nazzaro, Magadino, Vira (Gambarogno), Sant'Abbondio
, Piazzogna e Indemini avevano delegato la competenza di elaborare questo strumento. Questo ente è frattanto stato
sciolto mediante risoluzione 1° marzo 2011 (n. 1411) del Consiglio di Stato, il quale ha decretato il subingresso del comune in tutti i diritti ed obblighi del medesimo (cfr. dispositivo n. 2 della ris. citata,
pubbl. nel FU 19/2011, dell'8 marzo 2011, 1858). Anche al comune
del Gambarogno, che è il frutto dell'intervenuta aggregazione dei citati comuni, insieme a quello di Contone (cfr. il relativo decreto legislativo del 23 giugno 2008, pubbl. nel BU 40/2008, del 19 agosto 2008, 504), dev'essere, di conseguenza, riconosciuta
l'autonomia decisionale che pertocca all'ente preposto all'adozione
del piano regolatore in discussione. E questo vuoi in veste di
successore del Consorzio, vuoi - qualora si volesse ritenere che i
comuni che lo componevano non abbiano in realtà mai perso
una
tale prerogativa a favore di quest'ultimo - in qualità di avente
causa dei predetti enti locali.
3. 3.1. I piani di utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani regolatori (art. 24 segg. LALPT; dal 1° gennaio 2012 art. 18 segg. Lst) - disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT).
3.2. Le zone edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei all'edificazione che sono già stati edificati in larga
misura (lett. a) e quelli prevedibilmente necessari ed urbanizzati
entro 15 anni (lett. b). Di massima, un terreno che adempie queste esigenze va attributo alla zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione globale di tutti gli interessi pubblici e privati in causa, effettuata alla luce dei principi e degli scopi della pianificazione territoriale ancorati agli art. 1 e 3 LPT, debba venir incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della zona edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15 LPT per l'assegnazione di un terreno alla zona edificabile non hanno pertanto un valore assoluto, ma una portata relativa. Al pari di quelli sanciti agli art. 1 e 3 LPT, questi criteri rappresentano piuttosto degli obiettivi, degli strumenti di valutazione, che - ancorché soddisfatti - non conducono necessariamente all'attribuzione del terreno interessato alla zona fabbricabile, ma devono ancora essere congruamente soppesati e confrontati con tutti
gli altri (
cfr. la giurisprudenza appena citata; inoltre
Waldmann/
Hänni
, op. cit., ad art. 15 n. 1 e 8;
Alexandre
Flückiger/Stépha-ne Grodecki
, Commentario LPT, ad art. 15 n. 40-47;
Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert
, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 314)
.
3.3.
Giusta l'art. 16 cpv. 1 LPT (testo modificato il 20 marzo 1998, in vigore dal 1° settembre 2000), le zone agricole servono a garantire a lungo termine la base dell'approvvigionamento alimentare
, a salvaguardare il paesaggio e lo spazio per lo svago o ad assicurare la compensazione ecologica; esse devono essere tenute, per quanto possibile, libere da costruzioni, in sintonia con
le loro differenti funzioni, e comprendere: a) i terreni idonei alla
coltivazione agricola o all'orticoltura produttiva necessari all'adempimento
dei vari compiti dell'agricoltura; b) i terreni che, nell'interesse generale, devono essere coltivati dall'agricoltura (cfr. nello stesso senso l'art. 68 cpv. 1 LALPT, testo modificato il 25 febbraio 2003, in vigore sino al 31 dicembre 2011). Per quanto possibile devono essere delimitate ampie superfici contigue (art. 16 cpv. 2 LPT). Alla zona agricola, intesa nel suo senso più ampio, espressamente sancito ora all'art. 16 LPT nella versione in vigore dal 1° settembre 2000, ma valido anche in precedenza, dev'essere riconosciuto un ruolo multifunzionale, poiché persegue non solo obiettivi di politica agraria e fondiaria, ma anche obiettivi in ordine agli insediamenti, quale eccellente strumento di prevenzione dell'edificazione sparsa, alla protezione dell'ambiente e a quella del paesaggio (cfr. Messaggio del Consiglio federa
le concernente la revisione parziale della LPT del 22 maggio
1996, pubbl. in: FF 1996, pag. 457 segg., 471, con rinvii).
4. 4.1. L
a RI 3 Sagl in liquidazione e la RI 4 GmbH
chiedono la conferma dell'assegnazione definitiva dei singoli fondi di loro proprietà alla zona RM e censurano il rinvio degli atti al comune, disposto dal Governo, per approntare una pianificazione più attenta del settore dei monti di Vairano, ove questi sono posti. Ora, tuttavia, com'è noto, l'azzonamento di piano regolatore è volto in linea di principio a disciplinare la funzione di un determinato territorio, non di una singola particella. Rimane riservato il caso in cui questa presenti dimensioni a tal punto notevoli da legittimare un azzonamento autonomo. Ipotesi che tuttavia manifestamente non si avvera nel caso in esame. Per non pregiudicare
ab initio
la possibilità di conseguire l'inserimento definitivo delle loro proprietà nella zona RM sui monti di Vairano, queste insorgenti avrebbero pertanto dovuto contestare, nel caso concreto, la non approvazione
dell'intero comparto assegnato dal Consorzio a questa zona, quindi
anche quello dei fondi
immediatamente contermini al loro ed inoltre di quelli posti nelle successive adiacenze, ma soprattutto postulare, com'era non solo lecito, ma anzi necessario (cfr. RtiD II-2012 n. 19 consid. 3.2 seg. con rinvii
), anche l'attribuzione di tutti questi fondi alla zona RM. Nella fattispecie è,
difatti, tassativamente escluso che ciascun fondo interessato
possa ricevere, da solo, una collocazione pianificatoria differente da quella assegnata agli altri.
4.2. La domanda formulata dalle citate ricorrenti di attribuire in via definitiva la loro proprietà alla zona RM, cui il Tribunale è
vincolato (diversamente dal Governo; cfr. art. 56 cpv. 2 LPamm),
dev'essere dunque respinta d'acchito (nel merito) già per le
dianzi
illustrate ragioni di ordine pianificatorio, che vietano in linea di
principio azzonamenti limitati a singole particelle.
4.3. Diversamente da queste insorgenti, RI 1 e RI 2
hanno contestato il giudizio governativo per tutto il
comparto in rassegna, che essi chiedono venga confermato in zona fabbricabile, soprattutto per quanto attiene ai loro fondi. Per questo motivo la loro impugnativa deve costituire l'oggetto di un esame di merito completo: esame di cui beneficiano anche le altre ricorrenti.
5. La zona RM proposta dal Consorzio per i monti di Variano, posti nella frazione di San Nazzaro, costituisce una zona residenziale per la costruzione di abitazioni individuali destinate alla residenza secondaria (cfr. art. 46 cpv. 1 NAPR proposte dal Consorzio). L'area edificabile è in buona sostanza costituita da due strisce di terreno di profondità di circa 30 m ubicate lungo strada di collegamento, che urbanizza questo settore e che termina proprio alla fine dello stesso; la striscia a valle misura circa 450 m di
lunghezza, quella a monte circa 350 m. In questa zona sono ammesse
nuove costruzioni unicamente sui fondi ancora inedificati (cfr. art. 46 cpv. 2 NAPR proposte dal Consorzio), che sono meno di 1/3 di quelli che compongono il quartiere. L'indice di occupazione è del 25%, quello di sfruttamento è pari a 0.35; l'altezza degli edifici alla gronda è di 6 m, quella al colmo di 8 m (cfr. art. 46 cpv. 5 NAPR proposte dal Consorzio).
6. Con un'unica motivazione (cfr. ris. impugnata, pag. 48 seg.), il Consiglio di Stato ha negato la sua sanzione alla zona residenziale dei monti (RM) proposta in 5 frazioni: San Nazzaro, che qui interessa (allegato 28 alla risoluzione impugnata), Gerra (Gambarogno) (allegato 27), Indemini (allegato 29), Piazzogna (allegato 30) e Vira (omesso nella motivazione, ma contemplato nell'allegato 31).
Il Governo ha anzitutto richiamato la sentenza negli inc.
90.1999.87
/89 dell'8 novembre 2000 del Tribunale della pianificazione del
territorio che, in accoglimento parziale dei ricorsi del già comune di
Gerra (Gambarogno) e del Consorzio, aveva annullato la risoluzione 6 luglio 1999 (n. 3020) con cui il Consiglio di Stato stesso aveva negato l'approvazione della revisione del piano regolatore dei monti di Gerra ed assegnato il relativo territorio alla zona agricola. In quel giudizio il Tribunale non aveva escluso la possibilità di attribuire quel settore alla zona fabbricabile, purché questa fosse debitamente ridefinita, riducendola rispetto alla proposta dell'ente locale, fosse prevista una zona di transizione inedificata tra le due distinte aree del comparto che potevano entrare in linea di conto a questo scopo (zona del vecchio nucleo e zona residenziale posta ad est dello stesso), fossero stabiliti dei parametri edificatori adeguati e fosse infine pianificata l'urbanizzazione. Per questo motivo il Tribunale ha retrocesso gli atti all'ente locale per un riesame della proposta di pianificazione.
Partendo da questa premessa il Consiglio di Stato ha, in buona sostanza, rilevato che, in sede di revisione del piano regolatore, l'ente pianificante non aveva dato una risposta ai problemi sollevati dal Tribunale della pianificazione del territorio nel giudizio
testé citato. La proposta non era stata spiegata né per quanto
concerneva l'incremento della sostanza edilizia, né in merito ai
parametri edilizi, né infine per quanto riguardava le forme di approvvigionamento
e di smaltimento delle acque dei vari comparti.
Come detto, il Governo ha quindi disposto la retrocessione degli atti al comune per un attento esame delle singole fattispecie e per la presentazione di una nuova proposta pianificatoria entro 12 mesi.
7. 7.1. RI 1 e RI 2 censurano anzitutto il giudicato governativo, sostenendo che non sussistono argomenti che possano giustificare un rinvio degli atti al comune. A ragione.
7.2. Da un canto, in generale va rilevato che se, come ha ritenuto il Consiglio di Stato, per la definizione di tutte le zone residenziali dei monti sparse nelle varie frazioni si fosse effettivamente dovuto far capo ai requisiti posti dal Tribunale della
pianificazione del territorio nel giudizio 8 novembre 2000 concernente i
monti di
Gerra - premessa che non abbisogna di essere di essere previamente verificata per l'emanazione di questo giudizio - in assenza
del soddisfacimento di tali requisiti, ben noti al Consorzio, il Governo avrebbe dovuto negare puramente e semplicemente l'approvazione delle zone edificabili in rassegna e retrocedere gli atti all'ente pianificante per assegnare il territorio interessato alla zona inedificabile, se non addirittura attribuire direttamente d'ufficio tali settori alla zona agricola. In altri termini, se il Consorzio non aveva voluto o non era stato in grado di giustificare le proposte pianificatorie concernenti questi comparti così come esatto nella citata sentenza, non aveva alcun senso di obbligarlo nuovamente a riformulare la stessa proposta debitamente motivata, quando questa motivazione gli era già stata chiesta in precedenza. Tanto più che l'ente pianificante locale avrebbe comunque sia potuto ripresentare in un secondo tempo lo stesso progetto pianificatorio, convenientemente giustificato.
7.3. D'altro canto, per quanto attiene al settore qui in contestazione, va rilevato che la relazione di pianificazione concernente la revisione, la quale pure accenna alla nota sentenza del Tribunale della pianificazione del territorio, spiega che il nuovo piano regolatore ripropone l'inserimento del comparto qui in discussione (monti di Vairano) e di quello dei monti di Gerra nella zona edificabile, circoscrivendo quest'ultima alle aree già largamente edificate e permettendo inoltre nuove costruzioni solo sui mappali ancora liberi, allo scopo di permettere il soddisfacimento di bisogni individuali e mettere al riparo questi settori da iniziative speculative (cfr. relazione cit., agosto 2008, pag. 86).
Diversamente poi che per i monti di Gerra, per i quali al momento della revisione del piano regolatore non sussisteva una pianificazione approvata a seguito delle vicissitudini di cui si è detto, i monti di Vairano sono stati e sono rimasti inseriti per l'intero periodo di validità del previgente piano regolatore, approvato dal
Consiglio di Stato il 12 luglio 1985 (n. 4004), nella zona edificabile
del nucleo dei Monti, dov'erano permessi insediamenti residenziali, turistici e aziende non moleste. Questa zona, omogenea, presentava un perimetro sostanzialmente analogo a quello ora proposto per la zona RM; possedeva pure parametri edificatori simili a quest'ultima (cfr. art. 54 vNAPR). In sede di approvazione della revisione, il Governo era invero partito dall'assunto che il citato piano regolatore, dallo stesso sanzionato il 12 luglio 1985, non fosse conforme alla LPT, per cui era decaduto, al più tardi, il 1° gennaio 1988 (cfr. ris. impugnata, pagg. 18-20): questo assunto è tuttavia stato smentito dal Tribunale con giudizio del 28 giugno 2013 (inc. 90.2011.77, pubblicato integralmente nel sito del comune), che ha accolto la sua contestazione sollevata, insieme a molte altre, dal comune del Gambarogno
nell'impugnativa presentata contro la risoluzione di approvazione del nuovo
piano regolatore.
Per quanto possa ancora interessare, i dati sull'urbanizzazione
del settore, se non già perfettamente noti, com'è opinione del
Tribunale, erano molto facilmente accertabili; tanto più che nel
periodo di vigenza del piano regolatore approvato il 12 luglio
1985 sono stati eretti in loco svariati edifici, di cui alcuni (come ad esempio quelli al mapp. 945, di proprietà della RI 3
Sagl in liquidazione) in tempi recentissimi, sulla scorta di altrettante
licenze edilizie.
8. 8.1. Ferme queste premesse, bisogna ritenere che il Consiglio di Stato fosse in grado di determinarsi compiutamente sull'approvazione quantomeno della zona residenziale dei monti di Vairano, la sola che qui interessa. Non poteva invece procrastinare la sua decisione in merito. Optando per quest'ultima soluzione, il Governo ha violato il diritto (art. 61 seg. LPamm), ma in particolare l'art. 37 cpv. 1 LALPT.
8.2. Poiché non è compito del Tribunale di approvare i piani regolatori, sostituendosi al Governo, il ricorso deve (e può) essere parzialmente accolto e la risoluzione impugnata semplicemente annullata su questo oggetto.
In applicazione dell'art. 65 cpv. 2
LPamm
gli atti vengono retrocessi al Consiglio di Stato affinché effettui, se del caso, gli accertamenti asseritamente ancora mancanti ed emetta, in seguito, una nuova decisione circostanziata sull'approvazione della zona RM sui monti di Vairano.
8.3. Per questo motivo non appare, di conseguenza, necessario,
né possibile, prendere posizione sulle altre censure sollevate
dagli insorgenti, ma in particolare sugli argomenti a favore della riconferma in zona fabbricabile del settore in discussione, che costituisce la loro domanda ricorsuale.
9. La tassa di giudizio è posta a carico della RI 3 Sagl
in liquidazione e della RI 4 Sagl, soccombenti (art. 28 LPamm). Lo Stato è invece tenuto a rifondere agli insorgenti
RI 1 e RI 2 delle ripetibili, calcolate in funzione del successo delle loro impugnativa (art. 31 LPamm).