Decision ID: 28b0fe41-2f13-415e-9ca0-867e669bb718
Year: 2021
Language: fr
Court: VD_TC
Chamber: VD_TC_031
Canton: VD
Region: Région lémanique
Law Area: public_law

Vu les faits suivants:
A. Né en 1992, A._ bénéficie du revenu d'insertion (RI) depuis 2018. Le traitement de son dossier est assuré par le Centre social régional du Jura-Nord vaudois (ci-après: le CSR).
Dans un rapport établi le 28 février 2020 concernant une demande d'examen par le médecin-conseil du CSR, l'ancienne assistante sociale de l'intéressé indiquait, en lien avec la situation familiale et personnelle de l'intéressé, que celui-ci vivait "en colocation avec une amie".
B. A._ a été en incapacité de travail médicalement attestée depuis novembre 2018 et jusqu'au 30 juin 2020 à tout le moins. Dans un rapport médical du 8 avril 2020 adressé au CSR, le Dr ********, psychiatre et psychothérapeute, s’exprimait notamment en ces termes :
"[...] M. A._ présente des plaintes somatiques sous la forme de douleurs importantes au niveau épigastrique avec une totale perte d'appétit. Il n'arrive pas à regagner du poids, ce qui est toujours médicalement inquiétant. La situation tendue avec son RI qui est remis en cause participe activement à la persistance de son trouble anxieux et entretient de fortes douleurs abdominales, sans qu'un diagnostic autre que le trouble anxieux n'ait pu être établi.
Il nécessite la prescription de complexes vitaminiques ainsi que de compléments nutritifs oraux qui ne sont pas pris en charge par l'assurance LAMAL de base. Je me permets donc de vous adresser une demande concernant le maintien du supplément du budget alimentaire en raison de son état de dénutrition. [...]"
C. A la suite de difficultés de communication rencontrées avec son assistant social en relation notamment avec le suivi de son état de santé, A._ s'est vu attribuer un nouvel assistant social en juin 2020, à la suite d'une plainte qu'il avait déposée auprès de la Direction générale de la cohésion sociale (DGCS).
D. En juillet 2020 et lors d'un entretien le 17 août 2020, le nouvel assistant social de A._ lui a indiqué que son dossier allait être joint avec celui de B._, également bénéficiaire du RI, qui logeait depuis 5 ans à la même adresse que lui. Il leur incombait de signer des documents en indiquant qu'ils vivaient en couple, pour pouvoir toucher leur forfait. Il ressort du rapport d'entretien établi par l'assistant social que A._ lui a expliqué que bien que B._ habite avec lui et qu'ils soient intimes, ils ne souhaitaient pas que leurs dossiers soient réunis. Ils estimaient en effet que leur situation n'était pas propre à engendrer une obligation d'entretien l'un envers l'autre, dès lors qu'ils ne se soutenaient pas financièrement.
B._ a pris un logement séparé du 1er octobre au 30 novembre 2020. De ce fait, les dossiers des intéressés ont été disjoints, selon décision d'octroi du RI du 25 septembre 2020 s'agissant de A._.
E. En octobre 2020, il a également été requis de A._ de fournir son contrat de travail relatif à son activité de compositeur musical. Le 11 novembre 2020, il a informé son assistant social qu'il était dans l'impossibilité de fournir un tel contrat, car il avait uniquement rejoint une plateforme internet lui proposant, contre un forfait, d'accéder à des annonces de médias cherchant des œuvres musicales. Il n'avait donc aucun salaire fixe à déclarer en l'état.
F. Dans le questionnaire mensuel et déclaration de revenus du 25 novembre 2020, A._ a mentionné le retour de sa colocataire B._, pour le 1er décembre 2020 au même domicile que lui, et a adressé au CSR ses documents individuels tels qu'envoyés chaque mois.
Le 27 novembre 2020, l'assistant social de l'intéressé lui a adressé ainsi qu'à B._ un courriel, dans lequel il demandait qu'ils remplissent une demande de RI en indiquant un requérant et une "personne menant de fait une vie de couple avec requérant", précisant que ces documents étaient "nécessaires afin que le forfait de novembre pour vivre en décembre puisse être versé".
Par courriel du 9 décembre 2020, l'assistant social a invité une nouvelle fois A._ à fournir les documents pour couple dans un délai au 20 décembre, faute de quoi le CSR considérerait qu'il renonçait au forfait de novembre.
Le 10 décembre 2020, le CSR a invité A._ à fournir les documents demandés en tant que couple, avec un délai au 18 décembre 2020. Cette demande était formulée comme suit:
"Afin de pouvoir vous verser le forfait du mois de novembre 2020 pour vivre en décembre 2020 et suivants, veuillez nous retourner les documents ci-dessous que M. [...] vous a déjà transmis:
· Demande RI dûment complétée, datée et signée par vous-même et Mme B._ en tant que requérant et concubine;
· Autorisation de renseigner pour couple;
· Déclaration de fortune; et
· Déclaration de revenus novembre 2020, dûment complétée, datée et signée par les 2 parties.
Nous vous remercions de nous faire parvenir ces documents d'ici au 18 décembre 2020.
Nous portons à votre connaissance que passé ce délai, plus aucun paiement ne pourra être effectué sans la réception de tous les documents susmentionnés."
Le 17 décembre 2020, A._ a envoyé ses documents mensuels pour requérant individuel, par courrier A.
G. Par lettre du 18 décembre 2020, le CSR a renvoyé à A._ les documents qu'il lui avait adressés pour les mois de novembre et décembre 2020 et lui a indiqué que le forfait RI était suspendu tant que les documents demandés le 10 décembre 2020 ne lui seraient pas retournés, y compris les relevés bancaires et/ou postaux détaillés des membres du ménage avec déclaration de revenus du mois de janvier.
H. Le 18 décembre 2020, A._ a déposé une réclamation auprès de la DGCS en contestant la suspension du versement de son forfait RI, compte tenu de son refus de donner suite à l'injonction du CSR de signer une déclaration commune avec B._. La DGCS a enregistré cette réclamation comme un recours pour déni de justice et a notamment invité le CSR, le 22 décembre 2020, à rendre formellement une décision motivée portant sur la demande d'aide exceptionnelle d'octroi du RI déposée par A._, ainsi que sur celle de B._.
I. Le 14 janvier 2021, le CSR a adressé un avertissement à A._ et à B._, leur indiquant que leur forfait RI pourrait être supprimé s'ils ne fournissaient pas, dans un délai au 26 janvier 2021, une demande RI pour couple avec les annexes requises.
J. Le 15 janvier 2021, le CSR a requis de la DGCS une prolongation de délai pour se déterminer sur le recours de A._, invoquant "la complexité du dossier". Cette prolongation lui a été accordée jusqu'au 29 janvier 2021, par lettre de la DGCS du 19 janvier 2021.
Par courriel du 21 janvier 2021, l'assistant social a une nouvelle fois expliqué à A._ et à B._ leur obligation de renseigner. Ce courriel indique notamment ce qui suit:
"[...]
Je ne partage pas malheureusement votre analyse des responsabilités. La piste que le CSR vous a toujours proposé, donc de faire une demande RI en couple pour ensuite faire recours, vous permet de faire valoir votre point de vue tout en bénéficiant de votre droit mensuel.
Dans l'état actuel voici les prochaines étapes:
- Si l'effet suspensif est accordé par la DGCS (demande à faire par le bénéficiaire) le droit RI pourra être maintenu pour M. jusqu'à la décision de la DGCS
- Mme B._ va recevoir un refus de droit RI comme, à notre sens, vous devez être considéré en couple. La seule façon pour que Mme B._ puisse percevoir à nouveau de l'aide serait de demander des mesures superprovisionnelles. Dans ce cas le droit serait évalué et peut-être rétabli dans l'attente de la détermination de la DGCS.
Dans le cas de figure ou le recours ne devrait pas être accepté, il vous sera demandé de rembourser la totalité des forfaits RI perçu depuis la date de l'effet suspensif.
La détermination de la DGCS pourrait prendre plusieurs mois ce qui risque de générer un indu très important.
Par la suite une nouvelle demande RI pour couple devra être déposée.
Vous avez reçu entretemps de la part du CSR un courrier avec un dernier délai pour rendre votre dossier RI couple complet. Le règlement administratif nous oblige à vous donner un dernier délai.
Cela signifie que vous avez toujours la possibilité de nous envoyer une demande RI pour couple et, par la suite, faire un recours contre cette décision.
[...]
Personnellement j'ai de la peine à comprendre cette détermination qui vous entraîne dans une situation d'indigence et génère de nombreuses problématiques alors que la réunion des dossiers n'aura actuellement aucun impact financier et qu'elle se base sur un article de loi dont on ne peut pas faire fi. Comme déjà vu ensemble, l'enjeu se présenterait que dans le cas d'un emploi dont le rémunération dépasserait le droit pour 1 personne, ce qui ne semble pas être imminent.
[...]"
Le 24 janvier 2021, A._ a transmis au CSR le questionnaire mensuel et déclaration individuelle de revenus pour le mois de janvier 2021, avec les annexes.
K. Le 25 janvier 2021, A._ a adressé une plainte à la DGCS contre le refus du CSR de rendre une nouvelle décision d'octroi du RI. Il se plaignait également de l'avertissement reçu, du 14 janvier 2021, alors qu'il avait présenté les documents nécessaires pour obtenir le versement du RI le concernant.
L. Par décision du 26 janvier 2021, le CSR a avisé A._ de la fin de son droit au RI au 31 octobre 2020 (dernier versement fin octobre 2020 pour vivre en novembre 2020), au motif que sa situation ne pouvait pas être vérifiée dès lors qu'il n'avait pas effectué les démarches requises en vue du regroupement de son dossier avec celui de B._.
Le même jour, le CSR s'est déterminé sur le recours pour déni de justice.
Le 2 février 2021, la DGCS a octroyé l'effet suspensif au recours pour déni de justice et a invité le CSR à reprendre le versement des prestations RI dès le mois de novembre 2020.
En complément à son recours pour déni de justice, A._ a transmis à la DGCS, le 2 février 2021, une attestation médicale de son médecin précité, datée du 20 janvier 2021, dans laquelle on peut lire notamment ce qui suit:
"M. A._ m'informe en effet que le RI et toute aide financière du service social ne lui seront pas versés tant qu'une autre question administrative ne sera pas réglée. Cette décision a un impact direct sur la santé de M. A._. Il souffre d'une exacerbation de sa souffrance psychologique avec un impact également sur sa santé somatique. J'assiste à une dégradation de son équilibre psychologique avec la précarisation à laquelle il est confronté sans pouvoir y remédier. Il dépend pour vivre du RI et comme celui-ci lui est refusé depuis quelque temps, il y a évidemment des conséquences importantes sur son état de santé. Cela remet également en cause ses projets de formations et risque de le maintenir dans un état de précarité et de dépendance à long terme de l'aide étatique, avec un impact également sur sa confiance en soi. Nous travaillons depuis plusieurs années aux stratégies lui permettant de mobiliser ses ressources pour se former et limiter l'impact de ses troubles médicaux, mais les difficultés en lien avec la remise en cause du RI ont un effet sur sa santé dévastateur et inquiétant. En conséquence, ces éléments contribuent à l'isoler encore davantage socialement, ce qui représente un facteur de mauvais pronostic.
Pour toutes ces raisons, je vous remercie de bien vouloir reprendre dès que possible le versement au moins du RI et de le rassurer sur ce sujet, sans quoi le pronostic non seulement de sa formation mais également en ce qui concerne sa santé est réservé. [...]"
M. Le 17 février 2021, sous la plume de son conseil, A._ a adressé une demande d'assistance judiciaire avec le formulaire et les documents justificatifs à la DGCS, requérant l'exonération de la totalité des avances et l'assistance d'office d'un avocat.
N. Le 26 février 2021, agissant sous la plume de son conseil, A._ a formé recours contre la décision du 26 janvier 2021 du CSR auprès de la DGCS. Sollicitant d'abord que l'effet suspensif soit accordé à son recours, A._ concluait à l'annulation de la décision et à l'octroi du RI à compter du 1er novembre 2020 sous déduction des éventuels forfaits déjà perçus pour cette période, ainsi qu'au traitement de son dossier administratif de manière individuelle et non réunie avec celui de B._.
O. Par décision sur demande d'assistance judiciaire du 3 mars 2021, la DGCS a rejeté la demande d'assistance judiciaire formée par A._. A l'appui de cette décision, l'autorité a retenu que la cause ne présentait pas une complexité suffisante pour justifier l'assistance d'un avocat, dès lors qu'elle portait uniquement sur l'établissement des faits en lien avec la vie commune de l'intéressé et sa colocataire.
P. Agissant par l'intermédiaire de son conseil, A._ a formé recours contre cette décision le 12 avril 2021 devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP), concluant à son annulation et à l'octroi de l'assistance judiciaire dans la procédure l'opposant au CSR devant la DGCS.
Dans ses déterminations du 29 avril 2021, la DGCS a conclu au rejet du recours.
Le 28 mai 2021, le CSR a produit son dossier et indiqué qu'elle n'avait aucun élément supplémentaire à y apporter.
La Cour a statué par voie de circulation.

Considérant en droit:
1. Déposé dans le délai de trente jours fixé par l'art. 95 la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le recours est intervenu en temps utile. Il respecte au surplus les conditions formelles énoncées à l'art. 79 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD. Selon l’art. 74 LPA-VD, applicable devant le Tribunal cantonal par renvoi de l’art. 99 LPA-VD, les décisions incidentes portant sur la compétence, la récusation, l’effet suspensif et les mesures provisionnelles sont séparément attaquables (art. 74 al. 3 LPA-VD). Les autres décisions incidentes notifiées séparément sont attaquables, selon l’art. 74 al. 4 LPA-VD, si elles créent un préjudice irréparable au recourant (let. a) ou si l’admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale permettant d’éviter une procédure probatoire longue et coûteuse (let. b). Sinon, elles ne peuvent être attaquées qu’avec la décision finale (art. 74 al. 5 LPA-VD). Or, en tant qu'elle porte sur le refus de mettre le recourant au bénéfice de l'assistance judiciaire, la décision attaquée constitue ainsi une "autre décision incidente" au sens de l'art. 74 al. 4 LPA-VD, qui n'est susceptible de recours qu'aux conditions prévues par cette disposition. Dès lors qu'il apparaît d'emblée que l'admission du présent recours ne pourrait pas conduire immédiatement à une décision finale qui permettrait d'éviter au recourant une procédure probatoire longue et coûteuse (au sens de l'art. 74 al. 4 let. b LPA-VD), seule doit être examinée la question de savoir si cette décision est de nature à causer un préjudice irréparable au recourant (au sens de l'art. 74 al. 4 let. a LPA-VD). Une décision incidente de refus d'octroi de l'assistance judiciaire est en principe susceptible de causer un préjudice irréparable à la personne concernée (PS.2018.0043 du 28 janvier 2019), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
2. Le recourant conteste le refus de l'autorité intimée de lui octroyer l'assistance judiciaire dans la procédure de réclamation contre la décision du 26 janvier 2021.
a) Selon l'art. 29 al. 3 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 28 avril 1999 (Cst; RS 101), toute personne qui ne dispose pas de ressources suffisantes a droit, à moins que sa cause paraisse dépourvue de toute chance de succès, à l'assistance judiciaire gratuite. Elle a en outre droit à l'assistance gratuite d'un défenseur, dans la mesure où la sauvegarde de ses droits le requiert.
L'art. 18 al. 1 LPA-VD prévoit que l'assistance judiciaire est accordée, sur requête, à toute partie à la procédure dont les ressources ne suffisent pas à subvenir aux frais de procédure sans la priver du nécessaire, elle et sa famille et dont les prétentions ou les moyens de défense ne sont pas manifestement mal fondés. Selon l'art. 18 al. 2 LPA-VD, si les circonstances de la cause le justifient, l'autorité peut désigner un avocat d'office pour assister la partie au bénéfice de l'assistance judiciaire.
L'octroi de l'assistance judiciaire est ainsi soumis à trois conditions cumulatives, à savoir l'indigence du requérant, la nécessité de l'assistance, respectivement celle de la désignation d'un avocat et les chances de succès de la démarche entreprise (cf. Bernard Corboz, Le droit constitutionnel à l'assistance judiciaire, in Semaine judiciaire [SJ] 2003 II p. 66-89, ch. 7 let. a p. 75; PS.2018.0078 du 22 mars 2019; PS.2018.0043 précité, GE.2013.0186 du 12 décembre 2013).
b) Dans le cas présent, on relève que la première condition à savoir l'indigence du recourant (art. 18 al. 1 LPA-VD) peut être considérée comme établie, vu sa dépendance financière à l'aide sociale. S'agissant de la deuxième condition relative aux chances de succès de la procédure, la jurisprudence précise que la situation doit être appréciée à la date du dépôt de la demande et sur la base d'un examen sommaire (ATF 129 I 129). En l'occurrence, l'autorité intimée n'a pas dénié toute chance de succès au recours.
3. Reste à déterminer si la désignation d'un avocat d'office se justifie compte tenu des circonstances de la cause (art. 18 al. 2 LPA-VD).
a) Le Tribunal fédéral a considéré le droit à l'assistance judiciaire comme une émanation du principe de l'égalité des armes, en particulier lorsqu'il s'agit d'examiner le droit éventuel à un conseil d'office et que la partie adverse est assistée. Cependant, il n'existe pas d'automatisme dans ce cas et il convient de prendre en considération les circonstances concrètes de l'espèce et se demander si un justiciable raisonnable et de bonne foi, présentant les mêmes caractéristiques que le requérant, sans cependant disposer de moyens suffisants, ferait appel à un homme de loi (TF 5A_244/2014 du 25 juin 2014 consid. 4.2.1; PS.2016.0054 du 13 octobre 2016 consid. 3 et les références citées, dont Corboz, op. cit., p. 81).
Il se justifie en principe de désigner un avocat d'office à l'indigent lorsque la situation juridique de celui-ci est susceptible d'être affectée de manière particulièrement grave. Lorsque, sans être d'une portée aussi capitale, la procédure en question met sérieusement en cause les intérêts de l'indigent, il faut en sus que l'affaire présente des difficultés en fait et en droit que le requérant ne peut surmonter seul (ATF 130 I 180 consid. 2.2; 128 I 225 consid. 2.5.2 p. 232 et les arrêts cités). En général, on ne tranchera par l'affirmative que si les problèmes posés ne sont pas faciles à résoudre et si le requérant ou son représentant ne bénéficient pas eux-mêmes d'une formation juridique. Le point décisif est toujours de savoir si la désignation d'un avocat d'office est objectivement nécessaire dans le cas d'espèce. A cet égard, il faut tenir compte des circonstances concrètes de l'affaire, de la complexité des questions de fait et de droit, des particularités que présentent les règles de procédure applicables, des connaissances juridiques du requérant ou de son représentant, du fait que la partie adverse est assistée d'un avocat, et de la portée qu'a pour le requérant la décision à prendre, avec une certaine réserve lorsque sont en cause principalement ses intérêts financiers (ATF 123 I 145 consid. 2b/cc p. 147; 122 I 49 consid. 2c/bb p. 51 s.; 118 Ia 264 consid. 3b p. 265 s.). La nature de la procédure, qu'elle soit ordinaire ou sommaire, unilatérale ou contradictoire, régie par la maxime d'office ou la maxime des débats, et la phase de la procédure dans laquelle intervient la requête, ne sont pas à elles seules décisives (ATF 130 I 180 consid. 2.2; 125 V 32 consid. 4b p. 36 et les arrêts cités).
Dans le domaine de l'aide sociale, où il s'agit généralement de prendre en considération avant tout des situations personnelles, la nécessité de désigner un avocat d'office doit être examinée avec retenue (TF 8C_623/2014 du 3 novembre 2015 consid. 7.2, 8C_376/2014 du 14 août 2014 consid. 4.2.1; PS.2018.0078 précité).
b) Dans le cas présent, l'autorité intimée estime que l'affaire ne présente pas de complexité particulière dès lors qu'il s'agit uniquement de résoudre une question de fait, à savoir la nature de la relation du recourant avec sa colocataire. Elle estime aussi que le recourant a été jusqu'ici à même de faire valoir ses droits seul, de sorte que l'assistance d'un avocat ne serait pas nécessaire.
Cette appréciation perd de vue les différents éléments au dossier, en particulier l'état médical du recourant qui est attestée avec constance dans le dossier. La qualification juridique de la relation entre le recourant et sa colocataire relève certes d'une appréciation des faits. Il convient toutefois de rappeler que la notion de concubinage ou de "personne menant de fait une vie de couple" au sens de l'art. 31 al. 2 de la loi sur l'action sociale vaudoise du 2 décembre 2003 (LASV; BLV 850.051) constitue une notion dont l'interprétation a donné lieu à une abondante jurisprudence (cf. p.ex. récemment PS.2020.0039 du 4 janvier 2021 consid. 2b et les références citées; PS.2019.0063 du 14 mai 2020 consid. 2d et les références citées). Quoi qu'il en soit, il convient également de tenir compte dans le cas présent du contexte particulier lié à l'état de santé du recourant et du suivi du dossier par le CSR qui a déjà entraîné un changement d'assistant social notamment. S'agissant plus particulièrement de la nature de la relation entre le recourant et B._, il apparaît que le CSR a, dans un premier temps, retenu la qualification de colocataires entre ces derniers. Cette appréciation a ensuite changé après un certain nombre d'années de vie commune. Cette autorité n'a alors pas statué à ce sujet, mais a au contraire requis à plusieurs reprises le dépôt d'une nouvelle demande de RI pour couple, sous peine de supprimer les versements de leurs forfaits individuels, tout en ne contestant apparemment pas l'indigence manifeste des intéressés. Alors même qu'une procédure était pendante devant la DGCS pour déni de justice, le CSR a encore adressé un avertissement au recourant pour ce même motif et a ensuite adressé au recourant le courriel précité du 21 janvier 2021, tendant à le contraindre à déposer une telle demande pour couple contre laquelle il pourrait apparemment recourir ensuite. Ce n'est que le 26 janvier 2021 que cette autorité a finalement statué. Force est de constater que le recourant a ainsi dû multiplier les plaintes et démarches auprès de la DGCS dès lors que son droit au RI a été purement et simplement supprimé, avant même qu'une décision n'ait été rendue. S'il a certes pu agir seul dans un premier temps, cette situation a entraîné une péjoration grave de son état de santé, attestée expressément par le certificat médical du 20 janvier 2021, qui ne lui permet plus de faire face seul dans la procédure administrative pendante.
On ne saurait dans ces circonstances suivre l'autorité intimée qui considère que les circonstances du cas ne présentent pas une complexité particulière. Au demeurant, dans la procédure au fond pendante devant la DGCS, le CSR lui-même a sollicité une prolongation de délai, le 15 janvier 2021, au motif de la complexité du dossier. A cela s'ajoute que vu sa dépendance financière au RI et son absence de contrat de travail stable, expliquée par des problèmes de santé récurrents et attestés médicalement, l'affaire représente manifestement un enjeu important et décisif pour le recourant.
Il convient en conséquence de retenir que les circonstances de la cause justifient la désignation d'un avocat d'office pour assister le recourant dans la procédure pendante devant l'autorité intimée, conformément à l'art. 18 al. 2 LPA-VD. C’est en conséquence à tort que l’autorité intimée a refusé l'octroi de l'assistance judiciaire au recourant dans le cas présent.
4. Il résulte de ce qui précède que le recours doit être admis et la décision attaquée réformée en ce sens que l’assistance judiciaire est accordée au recourant, Me Julie de Haynin étant nommée conseil d'office. Compte tenu de la matière, le présent arrêt sera rendu sans frais (art. 49 LPA-VD et art. 4 al. 3 du tarif des frais judiciaires et des dépens en matière administrative du 28 avril 2015 [TFJDA; RSV 173.36.5.1]). Vu l’issue de la cause, le recourant a droit à une indemnité à titre de dépens, à la charge de l’autorité intimée (art. 55 LPA-VD).