Decision ID: 5a3200f0-65fe-4f6e-88ed-a2e1327ce35d
Year: 2015
Language: de
Court: ZH_VG
Chamber: ZH_VG_001
Canton: ZH
Region: Zürich
Law Area: public_law

hat sich ergeben:
I.
A.
Mit Entscheid VB.2005.00263 vom 2. November 2005 hob das Verwaltungsgericht die vom Gemeinderat R (nachfolgend Gemeinderat) erteilte baurechtliche Bewilligung für den Abbruch der Wohnliegenschaft und den Neubau eines Einfamilienhauses mit Unterniveaugarage auf dem Grundstück Kat.-Nr. 01, J 02, in R zufolge Fehlens einer genügenden strassenmässigen Erschliessung auf. Dieser Entscheid wurde vom Bundesgericht am 11. April 2006 bestätigt (vgl. 1P.827/2005).
B.
Nachdem eine Verbesserung der Erschliessungsverhältnisse auf privater Ebene nicht zustande gekommen war, leitete der Gemeinderat auf Ersuchen von I und H, Eigentümer des Grundstücks Kat.-Nr. 01, am 12. Januar 2010 ein amtliches Quartierplanverfahren ein. Die dagegen bzw. gegen den Entscheid der Baudirektion erhobenen Rechtsmittel wurden abgewiesen (Verfügung der Baudirektion vom 7. September 2010; Entscheid VB.2010.00571 des Verwaltungsgerichts vom 9. Dezember 2010). Mit Verfügung Nr. ARE/95/2011 vom 5. Juli 2011 genehmigte die Baudirektion die Einleitung des Quartierplanverfahrens.
C.
Am 22. Oktober 2013 setzte der Gemeinderat den Quartierplan "J" fest. Dieser Beschluss wurde den beteiligten Grundeigentümern schriftlich mitgeteilt und am 1. November 2013 im kantonalen Amtsblatt veröffentlicht.
II.
A.
Dagegen reichte A, Eigentümerin des Grundstücks Kat.-Nr. 03, K-Strasse 04, in R am 22. November 2013 Rekurs beim Baurekursgericht ein und stellte folgende Anträge:
" 1. Die angefochtene Verfügung bzw. der gemäss Disp.-Ziff. 1 festgesetzte Quartierplan sei insoweit aufzuheben,
a)
als die Dienstbarkeit 06, Fahrwegrecht zugunsten von Kat.-Nr. 03, zulasten Kat.-Nr. 05, aufgehoben und durch ein auf Ende 2029 befristetes Fuss- und Fahrwegrecht ersetzt wurde, und die Dienstbarkeit 06 sei unbefristet fortbestehen zu lassen,
eventualiter sei ergänzend obligatorisch wirkend im Sinn der Formulierung gemäss Ziff. 8.2.4 des Technischen Berichts vom 4. Oktober 2013, S. 34, ein Anspruch zu deren Löschung bei Neuüberbauung des Grundstücks Kat.-Nr. 03 vorzusehen,
subeventualiter sei die Dienstbarkeit gemäss Ziff. 8.2.4 des Technischen Berichts vom 4. Oktober 2013, S. 34, bis Ende 2064 zu befristen,
b)
als den Eigentümern des Grundstücks Kat.-Nr. 05 für die Aufhebung der Dienstbarkeit 06 keine Entschädigungspflicht auferlegt wurde, und die Eigentümer des Grundstücks Kat.-Nr. 05 seien zu verpflichten, der jeweiligen Eigentümerin des Grundstücks Kat.-Nr. 07 [recte 03] für die allfällig (spätere) Aufhebung der Dienstbarkeit 06 eine Entschädigung in der Höhe des durch die Löschung der Dienstbarkeit entstehenden Wertzuwachses ihres Grundstücks auszurichten,
eventualiter seien die Eigentümer des Grundstücks Kat.-Nr. 05 zu verpflichten, die Kosten für die ersatzweise Einräumung eines neuen Fuss- und Fahrwegrechts zugunsten des Grundstücks Kat.-Nr. 03, zulasten der Grundstücke Kat.-Nr. 08 und 09, anstelle der jeweiligen Eigentümerin des Grundstücks Kat.-Nr. 03 zu entschädigen.
2. Eventualiter: Die angefochtene Verfügung bzw. der gemäss Disp.-Ziff. 1 festgesetzte Quartierplan sei bezüglich Erschliessung der Grundstücke Kat.-Nrn 03, 11 und 05 aufzuheben, und die Rekursgegnerin sei zu verpflichten, diese Grundstücke sowie Kat.-Nr. 10 gemäss Variante 1 laut Ziff. 4.1.6 des Technischen Berichts vom 4. Oktober 2013, Seite 22, zu erschliessen.
3. Subeventualiter: Die angefochtene Verfügung bzw. der gemäss Disp.-Ziff. 1 festgesetzte Quartierplan sei aufzuheben, und die Rekursgegnerin sei zu verpflichten, die Grundstücke im Quartierplanperimeter gemäss Variante 3 laut Ziff. 4.1.6 des Technischen Berichts vom 4. Oktober 2013, Seite 22, zu erschliessen.
4. Subsubeventualiter: Die angefochtene Verfügung bzw. der gemäss Disp.-Ziff. 1 festgesetzte Quartierplan sei dahingehend anzupassen, dass die Dienstbarkeit gemäss Ziff. 8.2.4 des Technischen Berichts vom 4. Oktober 2013, S. 34, ab Rechtskraft des Quartierplans auf 15 Jahre zu befristen (Rechtskraft plus 15 Jahre) sei.
5. In prozessualer Hinsicht stellen wir den Antrag, es sei ein
Augenschein durchzuführen.
6. Unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der Rekursgegnerin."
In der Folge legte das Baurekursgericht das Verfahren G.-Nr. R3.2013.00157 an.
B.
Am 2. Dezember 2013 rekurrierte B, Eigentümer des Grundstücks Kat.-Nr. 11, Strasse J 9, in R gegen den Festsetzungsbeschluss vom 22. Oktober 2013 beim Baurekursgericht und beantragte Folgendes:
" 1. Der angefochtene Beschluss sei aufzuheben;
2.
die Prozessunterlagen seien an die Vorinstanz zurückzuweisen mit der Auflage, den Quartierplan mit der im 1. Entwurf favorisierten Erschliessungsvariante 1 (mit oder ohne Verlegung des östlichen Teils des L-Wegs an die Südgrenze des
Perimeters) neu festzusetzen;
3.
bei Abweisung der Rechtsbegehren Nrn. 1. und 2. sei der angefochtene Entscheid bezüglich der Verlegung der Verfahrenskosten aufzuheben;
4.
es sei ein Augenschein durchzuführen;
5.
unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Rekursgegnerschaft."
Das Baurekursgericht eröffnete das Verfahren G.-Nr. R3.2013.00159.
C.
In seinen Beschwerdeantworten vom 3. Februar 2015 beantragte der Gemeinerat, die Rekurse seien abzuweisen, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten von A und B.
D.
Am 2. Juli 2014 vereinigte das Baurekursgericht die Rekursverfahren G.-Nrn. R3.2013.00157 und R3.2013.00159 (Disp.-Ziff. I), hiess die Rekurse teilweise gut und wies diese im Übrigen ab, soweit darauf eingetreten wurde (Disp.-Ziff. II Abs. 1). Demgemäss wurde der Beschluss des Gemeinderats vom 22. Oktober 2013 mit Bezug auf die für das Grundstück Kat.-Nr. 11 vorgesehene strassenmässige Erschliessung aufgehoben. Der Gemeinderat wurde eingeladen, den Quartierplan diesbezüglich im Sinn der Erwägungsziffern 6.8 f. zu überarbeiten und neu festzusetzen (Disp.-Ziff. II Abs. 2). Aufgehoben wurde auch das mit dem angefochtenen Beschluss je zu Gunsten und zu Lasten der Grundstücke Kat.-Nrn. 11 und 01 statuierte, im Grundbuch einzutragende Grenzbaurecht für Besondere Gebäude (Disp.-Ziff. II Abs. 3). Mit Bezug auf die (mittelfristige) strassenmässige Erschliessung des Grundstücks Kat.-Nr. 03 wurde der Gemeinderat zur Überarbeitung des Quartierplans im Sinn der Erwägungsziffern 7.4 f. eingeladen (Disp.-Ziff. II Abs. 4). Überdies eingeladen wurde der Gemeinderat, die durch die Eigentümer des Grundstücks Kat.-Nr. 05 für die Ablösung der Dienstbarkeit 06 zu leistende Entschädigung festzusetzen und die für deren Fälligkeit notwendigen Anordnungen zu treffen (Disp.-Ziff. II Abs. 5). Die Kosten des Verfahrens wurden zu je 1/4 A und B sowie zu 1/2 dem Gemeinderat R zu Lasten der Quartierplanrechnung auferlegt (Disp.-Ziff. III). Umtriebsentschädigungen wurden keine zugesprochen (Disp.-Ziff. IV).
III.
A.
Dagegen erhob die Gemeinde R am 1. September 2014 Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Sie beantragte, die Beschwerde sei gutzuheissen und der angefochtene Rekursentscheid der Vorinstanz vom 2. Juli 2014 sei insoweit aufzuheben, als die Beschwerdeführerin – in Abweichung von ihrem Festsetzungsbeschluss vom 22. Oktober 2013 – hinsichtlich der strassenseitigen Erschliessung des Grundstücks Kat.-Nr. 11 zur Überarbeitung und Neufestsetzung des Quartierplans J verpflichtet werde (Disp.-Ziff. II Abs. 1–4); alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des Beschwerdegegners 2.
B.
Auf entsprechende Einladung hin stellte die Baudirektion am 13. Januar 2015 den Genehmigungsentscheid zu, worin sie den vom Gemeinderat am 22. Oktober 2013 festgesetzten Quartierplan "J" im Sinn der Erwägungen genehmigte. Die Gemeinde R wurde eingeladen, die Quartierplanakten gemäss dem Ausgang der Rechtsmittelentscheide anzupassen und allenfalls neu festzusetzen.
C.
Mit Präsidialverfügung vom 23. Januar 2015 setzte das Verwaltungsgericht den am Verfahren Beteiligten Frist zur Einreichung der Beschwerdeantwort, der freigestellten Vernehmlassung bzw. der Mitbeantwortung. Das Baurekursgericht beantragte am 17. Februar 2015 ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. Mit Eingabe vom 22. Februar 2015 unterstützten H und I die Beschwerde der Gemeinde vollumfänglich. B reichte nach gewährten Fristerstreckungen am 17. März 2015, hierorts eingegangen am 21. April 2015, die Beschwerdeantwort ein, worin er folgende Anträge stellte:
" 1. Die Beschwerde sei abzuweisen, sofern darauf einzutreten ist;
2. eventualiter seien die Prozessakten an die Vorinstanz zurückzuweisen mit der Auflage, alle Rekursanträge in Berücksichtigung sämtlicher entscheidrelevanter Rügen neu zu beurteilen;
3. subeventualiter seien die Prozessakten jedenfalls zur Beurteilung des Rekursantrags Nr. 3 an die Vorinstanz zurückzuweisen;
4. unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zugunsten des Beschwerdegegners Nr. 2."
Nach gewährter Fristerstreckung liess A dem Verwaltungsgericht am 20. April 2015 die Beschwerdeantwort mit folgenden Anträgen zukommen:
" 1. Die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
Eventualiter, falls die Beschwerde gutgeheissen werden sollte:
2. Die Verfügung vom 22. Oktober 2013 der Beschwerdeführerin bzw. der gemäss Disp.-Ziff. 1 jener Verfügung festgesetzte Quartierplan sei insoweit anzupassen,
- als die Dienstbarkeit 06, Fahrwegrecht zugunsten von Kat.-Nr. 03, zulasten Kat.-Nr. 05, aufgehoben und durch ein auf Ende 2029 befristetes Fuss- und Fahrwegrecht ersetzt wurde, und die Dienstbarkeit 06 sei unbefristet fortbestehen zu lassen,
- eventualiter sei ergänzend obligatorisch wirkend im Sinn der Formulierung gemäss Ziff. 8.2.4 des Technischen Berichts vom 4. Oktober 2013, S. 34, ein Anspruch zu deren Löschung bei Neuüberbauung des Grundstücks Kat.-Nr. 03 vorzusehen und
die geplante Neuzufahrt gemäss Quartierplan über die Grundstücke Kat.-Nrn. 08 und 09 sei auf dem Grundstück Kat.-Nr. 03 entlang dem Grundstück Kat.-Nr. 08 bis zur heutigen Garage zu verlängern,
- subeventualiter sei die Dienstbarkeit gemäss Ziff. 8.2.4 des Technischen Berichts vom 4. Oktober 2013, S. 34, bis Ende 2064 zu befristen.
3. Eventualiter: Der gemäss Disp.-Ziff. 1 der Verfügung der Beschwerdeführerin vom 22. Oktober 2013 festgesetzte Quartierplan sei bezüglich Erschliessung der Grundstücke Kat.-Nrn. 03, 11 und 05 aufzuheben, und die Beschwerdeführerin sei zu verpflichten, diese Grundstücke sowie Kat.-Nr. 10 gemäss Variante 1 laut Ziff. 4.1.6 des Technischen Berichts vom 4. Oktober 2013, Seite 22, zu erschliessen.
4. Subeventualiter: Der gemäss Disp.-Ziff. 1 der Verfügung der Beschwerdeführerin vom 22. Oktober 2013 festgesetzte Quartierplan sei aufzuheben, und die Beschwerdeführerin sei zu verpflichten, die Grundstücke im Quartierplanperimeter gemäss Variante 3 laut Ziff. 4.1.6 des Technischen Berichts vom 4. Oktober 2013, Seite 22, zu erschliessen.
5. Subsubeventualiter: Der gemäss Disp.-Ziff. 1 der Verfügung der Beschwerdeführerin vom 22. Oktober 2013 festgesetzte Quartierplan sei dahingehend anzupassen, dass die Dienstbarkeit gemäss Ziff. 8.2.4 des Technischen Berichts vom 4. Oktober 2013, S. 34,
ab Rechtskraft
des Quartierplans auf 15 Jahre zu befristen (Rechtskraft plus 15 Jahre) sei.
6. Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführerin."
Die Gemeinde R hielt am 1.
Juni 2015 an ihren Anträgen fest, nachdem ihr eine Fristerstreckung gewährt worden war. B verzichtete am 12.
Juni 2015 auf eine freigestellte Stellungnahme. A liess sich am 15.
Juni 2015 vernehmen und ergänzte diese am 14.
Juli 2015.

erwägt:
1.
1.1
Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts
zur Beurteilung der vorliegenden Angelegenheit
ergibt sich aus § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG).
1.2
Die Beschwerdegegnerschaft verneint bzw.
be
zweifelt die Beschwerdelegitimation der Beschwerdeführerin. Insbesondere wird negiert, dass
Letztere mit der Beschwerdeerhebung einen
treuhänderisch angestrebten Interessenausgleich zwischen den beteiligten Quartierplangenossen
bezweckte
.
1.2.1
Aufgrund von § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. b VRG sind Gemeinden zur Beschwerde berechtigt, wenn sie eine Verletzung ihrer Gemeindeautonomie geltend machen können. Dies ist nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts in Quartierplanverfahren insbesondere in Bezug auf entsprechende Entscheide des Baurekursgerichts grundsätzlich der Fall (VGr, 24. Oktober 2002, VB.2001.00313, E. 1b). Im Quartierplanverfahren sind die Gemeinden überdies berechtigt, den Interessenausgleich der Grundeigentümer gleichsam treuhänderisch auf dem Rechtsmittelweg zu verteidigen, selbst wenn sie weder in ihrer planerischen Autonomie noch in eigenen vermögensrechtlichen Interessen betroffen sind, und somit auch, wenn nur die Auslegung kantonalen Rechts streitig ist (RB 1991 Nr. 7; VGr, 2. Dezember 2004, VB.2004.00423, E. 1.2.1 (vgl. VGr, 10. Mai 2012, VB.2011.00052 und VB.2011.00782, E. 1.3; RB 1991 Nr. 7; Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 21 N. 128).
1.2.2
Durch den angefochtenen Entscheid ist die Planungsautonomie der Beschwerdeführerin betroffen, zumal mit der darin angeordneten Überarbeitung der strassenmässigen Erschliessung der Grundstücke Kat.-Nrn. 11 und 03 die Neufestsetzung des vom Gemeinderat festgesetzten Quartierplans "J" verlangt wird. Die Beschwerdeführerin ist im Übrigen auch aufgrund des von der Rechtsprechung geprägten treuhänderisch angestrebten Interessenausgleichs zwischen den beteiligten Quartierplangenossen ohne Weiteres zur Beschwerde berechtigt: Entgegen dem Dafürhalten der Beschwerdegegnerin 1 ist bei der Frage der Beschwerdelegitimation nicht zu erforschen, ob der Gemeinderat im festgesetzten Quartierplan die Interessen tatsächlich ausgewogen berücksichtigte oder nicht. Diese Prüfung ist vielmehr im materiell-rechtlichen Teil des Urteils vorzunehmen (vgl. E. 6).
1.3
Nachfolgend zu
beurteilen
ist sodann, ob der angefochtene Entscheid, der jedenfalls als Rückweisungsentscheid zu qualifizieren ist, ein zulässiges Anfechtungsobjekt darstellt.
1.3.1
Gemäss § 41 Abs. 3 in Verbindung mit § 19a Abs. 1 VRG sind Entscheide anfechtbar, die das Verfahren abschliessen. Ein Rückweisungsentscheid gilt demgegenüber grundsätzlich als Zwischenentscheid, der nur unter den Voraussetzungen von Art. 93 Abs. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) angefochten werden kann (BGE 133 V 477 E. 4.2). Eine Beschwerde ist danach zulässig, wenn der Zwischenentscheid einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken könnte (lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges
Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).
Verbleibt jedoch der unteren Instanz, an die die Sache zurückgewiesen wurde, kein Entscheidungsspielraum und dient die Rückweisung nur noch der Umsetzung des von der oberen Instanz Angeordneten, handelt es sich um einen Endentscheid (BGE 135 V 141 E. 1.1; 134 II 124 E. 1.3). Davon ist nicht auszugehen, wenn die untere Behörde ergänzende Sachverhaltsabklärungen vorzunehmen hat, wobei daran nichts ändert, wenn die rückweisende Behörde bestimmte Fragen verbindlich beantwortet hat (BGr, 27. März 2009, 2C_258/2008, E. 3.3; VGr, 27. Juni 2012, SB.2010.00149, E. 1.1; Bertschi, § 19a N. 65).
1.3.2
Das Baurekursgericht hob den Festsetzungsbeschluss teilweise auf und lud den Gemeinderat ein, den Quartierplan im Sinn der Erwägungen zu überarbeiten und neu festzusetzen. Insbesondere verlangte es die Überarbeitung der vorgesehenen strassenmässigen Erschliessung für das Grundstück Kat.-Nr. 11. Dieses sollte neuerdings über den zu verbreiternden L-Weg erschlossen werden: Um als (Fahr-)Verkehrserschliessung für das Grundstück Kat.-Nr. 11 des Beschwerdegegners 2 dienen zu können, müsse der L-Weg auf eine den Zugangsnormalien genügende Breite von 3,6 m ausgebaut werden. Ausserdem favorisierte die Vorinstanz die Erschliessung des Grundstücks Kat.-Nr. 03 der Beschwerdegegnerin 1 ebenfalls über den zu verbreiternden L-Weg, dies allenfalls mit Kehrplatz auf dem besagten Grundstück. Das Interesse der Beschwerdegegnerin 1 am Fortbestand der Dienstbarkeit 06 zog die Vorinstanz sodann in Zweifel, was die Beschwerdeführerin jedoch erst bei der notwendigen Überarbeitung des Quartierplans in Erfahrung bringen könne und entsprechend reagieren müsse. Dabei zeigte das Baurekursgericht in seinem Entscheid auf, wie die Reaktionen der Beschwerdeführerin aussehen sollten: Aufhebung der Dienstbarkeit 06 bei Zustimmung der Beschwerdegegnerin 1 betreffend Realisierung einer Ersatzzufahrt für ihr Grundstück via den L-Weg; bei Nichtzustimmung der Beschwerdegegnerin 1 Realisierung einer Ersatzzufahrt spätestens für das Jahr 2030; bei Neuüberbauung ihres Grundstücks zu einem früheren Zeitpunkt Erschliessung über das neu begründete Fuss- und Fahrwegrecht zulasten der Parzellen Kat.-Nrn. 08/09.
1.3.3
Mit diesen Erwägungen bleibt es zweifelhaft, ob der Beschwerdeführerin mit dem angefochtenen Entscheid ein Entscheidungsspielraum bei der Überarbeitung der umstrittenen Erschliessungen belassen wurde und das Baurekursgericht damit nur bestimmte Fragen verbindlich regelte oder ob ihr einzig die Umsetzung des von der Vorinstanz Angeordneten verbleibt. Die Beschwerdeführerin geht von Letzterem aus, sodass der vorinstanzliche Entscheid als Endentscheid zu qualifizieren wäre (vgl. oben E. 1.3.1). Jedenfalls müsste die verlangte Überarbeitung unter Einbezug der betroffenen Quartierplangenossen erfolgen und könnte angesichts der bei einer Vollüberbauung bis zu 32 zu erschliessenden Wohneinheiten nur mit grossem Aufwand vollzogen werden. Damit wären ergänzende Sachverhaltsabklärungen nötig, sodass beim Entscheid vom 2. Juli 2014 von einem Zwischenentscheid auszugehen wäre. Die Gutheissung der Beschwerde würde einen bedeutenden Aufwand an Zeit und Kosten vermeiden helfen.
Zudem könnte ein nicht wiedergutzumachender Nachteil darin gesehen werden, dass die Beschwerdeführerin durch den Rückweisungsentscheid gezwungen wäre, entgegen ihrer Auffassung eine neue Anordnung zu erlassen, um alsdann ihren eigenen Entscheid anzufechten (vgl. auch BGE 133 II 409 E. 1.2; VGr, 10. Mai 2012, VB.2011.00052 und VB.2011.00782, E. 1.2 Abs. 3).
Somit
kann der angefochtene Entscheid mit guten Gründen auch als anfechtbarer Zwischenentscheid im Sinn von Art. 93 Abs. 1 BGG qualifiziert werden. Sowohl bei Annahme eines End- als auch eines Zwischenentscheids ist die Anfechtung des Entscheids des Baurekursgerichts vom 2. Juli 2014 vor Verwaltungsgericht jedenfalls zulässig.
1.4
Bezüglich der von den Parteien gestellten Anträge ist Folgendes klarzustellen:
1.4.1
Die Beschwerde richtet sich nicht nur gegen die von der Vorinstanz erkannte Überarbeitung der strassenmässigen Erschliessung des Grundstücks Kat.-Nr. 11, sondern umfasst mit der beantragten Aufhebung von Disp.-Ziff. II Abs. 4 auch die Überarbeitung der (mittelfristigen) strassenmässigen Erschliessung des Grundstücks Kat.-Nr. 03. Die Beschwerdeführerin begründet Letzteres damit, dass bei einem antragsgemässen Entscheid des Verwaltungsgerichts den vorinstanzlichen Überlegungen ebenso das argumentative Fundament entzogen würde, womit Disp.-Ziff. II Abs. 4 des angefochtenen Rekursentscheids gleichermassen antragsgemäss aufzuheben sei.
1.4.2
Wie die Beschwerdeführerin zutreffend ausführen lässt, kennt das zürcherische Verwaltungsverfahrensrecht keine Anschlussbeschwerde, sodass
in der Beschwerdeantwort keine Anträge gestellt werden können, die über den durch die Beschwerdeschrift abgesteckten Rahmen hinausgehen (Bertschi, Vorbemerkungen zu §§ 19
–
28a N. 17 und § 23 N. 10)
. Die Beschwerdegegnerin 1 bringt in ihrer Beschwerdeantwort im Rahmen des Rekursverfahrens vorgebrachte Begehren als Eventualanträge vor, die vom Verwaltungsgericht nur zu beurteilen seien, falls ihr Hauptantrag abgewiesen und die Beschwerde gutgeheissen würde (vgl. vorn III.C.). Diese Begehren wurden von der Vorinstanz bereits ausdrücklich oder implizit behandelt. Soweit sie den Streitgegenstand – die Aufhebung von Disp.-Ziff. II Abs. 1–4 des vorinstanzlichen Entscheids vom 2. Juli 2014 – tangieren, hat die Vorinstanz diese im Rahmen der nachfolgend anzuordnenden Rückweisung der Sache und neuerlichen Entscheidfindung (vgl. E. 6.7) nochmals zu beurteilen. Ansonsten erübrigt sich eine Prüfung derselben; die Beschwerdegegnerin 1 hätte im Fall der Abweichung von ihren Rekursanträgen vielmehr ein Rechtsmittel gegen den vorinstanzlichen Entscheid ergreifen müssen, was sie jedoch unterliess. Gleiches gilt für den Antrag Nr. 3 des Beschwerdegegners 2: Entgegen dessen Vorbringen im Rekursentscheid wurde dieser Antrag sehr wohl behandelt. Der diesbezüglich ergangene Nichteintretensentscheid wurde jedoch nicht angefochten, weshalb dieser vorliegend nicht Streitgegenstand bildet.
1.4.3
Der Eventualantrag Nr. 2 Spiegelstrich 2 der Beschwerdegegnerin 1 enthält schliesslich eine Ergänzung zum vorinstanzlich gestellten Begehren. Nach
§ 52 Abs. 1 in Verbindung mit § 20a Abs. 1 VRG können im verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren jedoch grundsätzlich keine neuen Sachbegehren gestellt werden. Wird mehr oder anderes als ursprünglich verlangt, bedeutet dies eine unzulässige Änderung des Streitgegenstands; auf solche Anträge wäre daher nicht einzutreten (VGr, 1. Dezember 2010, VB.2010.00324, E. 2.1; RB 1983 Nr. 5; Bertschi, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a; Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 20a N. 9 f. und § 52 N. 11).
Soweit entscheidrelevant wird auf die Parteivorbringen im Folgenden eingegangen.
2.
2.1
Es stellt sich zunächst die Frage, ob und inwieweit die Beschwerdeführerin bei der Festlegung eines Quartierplans über Autonomie verfügt und mit welcher Kognition die Vorinstanz deren Beurteilung zu überprüfen hatte.
2.2
Vorliegend zu beurteilen sind Anordnungen des Quartierplanrechts, das als kantonales Recht gilt (vgl. §§ 123 ff. Planungs- und Baugesetz vom 7. September 1975 [PBG]). Nach Massgabe von
§ 2 lit. c PBG kommt den Gemeinden
bzw. der kommunalen Planungsbehörde
bei der Nutzungsplanung Autonomie
im Sinn von Art. 50 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV)
zu (BGE 119 Ia 285 E. 4b; Tobias Jaag, in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 85 N. 11
; vgl. auch BGr, 6. Januar 2015, 1C_130/2014, E. 2.2
).
Dies gilt auch für den amtlichen
Quartierplan
– ein Instrument der Sondernutzungsplanung –, der
im erfassten Gebiet eine der planungs- und baurechtlichen Ordnung entsprechende Nutzung
ermöglicht
und die dafür nötigen Anordnungen enthält (§ 123 Abs. 1 PBG).
Die Einleitung des amtlichen Quartierplanverfahrens erfolgt – wie auch vorliegend geschehen – auf Gesuch eines Grundeigentümers oder, wo die bauliche Entwicklung und der Erschliessungsplan es als wünschbar erscheinen lassen, durch den Gemeinderat von Amtes wegen (§ 147 PBG). Letzterer stellt den amtlichen Quartierplan auf. Die Beteiligten haben das Recht, Anträge und Einwendungen vorzubringen; die weiteren Verfahrensschritte hängen jedoch nicht von Mehrheitsbeschlüssen der Beteiligten ab. Die Beschlüsse fasst vielmehr die Quartierplanbehörde, wogegen den Beteiligten ein Rekursrecht zusteht (vgl.
Fritzsche/Bösch/RA C, S.
1
75). Die Behörde muss gleichwohl bedacht sein,
die Interessen der
betroffenen
Grundeigentümer
abzuwägen
, möglichst
auszugleichen
und mit den öffentlichen Interessen in Einklang
zu bringen
(VGr, 8. Februar 2012, VB.2011.00104, E. 3.2, mit Hinweisen; 15. September 2005, VB.2005.00030, E. 3.1).
2.3
Bei
kommunale
n
Nutzung
sp
län
en – so auch Quartierplänen – überprüft das Baurekursgericht
alle Mänge
l
, insbesondere auch
die
Zweckmässigkeit und Angemessenheit
der planerischen Anordnungen
(§ 20 Abs. 1 VRG, insbesondere §
20 Abs.
1 lit. c VRG
).
Folglich kommt ihm von Gesetzes wegen umfassende Kognition zu, womit Art. 33 Abs. 1 lit. b des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) Nachachtung verschafft wird, der eine volle Überprüfung von Nutzungsplänen durch mindestens eine Beschwerdebehörde verlangt. Eine derartige Überprüfung schliesst nicht aus, dass sich die Rechtsmittelinstanz Zurückhaltung auferlegt, soweit über die Zweckmässigkeit kommunaler Planungsmassnahmen zu befinden ist (Art. 2 Abs. 3 RPG). Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung darf die Rechtsmittelbehörde damit nicht unter mehreren verfügbaren und angemessenen Lösungen wählen bzw. eine zweckmässige Würdigung der Gemeinde durch ihre eigene ersetzen. Beruht der kommunale Entscheid auf einer vertretbaren Würdigung der massgebenden Umstände, so hat ihn die Rekursinstanz zu respektieren (BGr, 22. April 2015, 1C_428/2014, E. 2.2; 6. Januar 2015, 1C_130/2014, E. 2.2; vgl. auch BGr, 5. Mai 2014, 1C_629/2013, E. 7.1). Indessen ist ein Einschreiten der Rekursinstanz nicht erst dann verlangt, wenn die Würdigung der Gemeinde schlechthin unhaltbar oder willkürlich ist; es genügt, wenn sich diese als unangemessen oder rechtswidrig erweist (BGr, 22. April 2015, 1C_428/2014, E. 2.2; 26. September 2005, 1P.270/2005, E. 2.2; 28. Oktober 2003, 1P.464/2003, E. 3.2; 23. Dezember 2002, 1P.465/2002, E. 3.2). Insofern ist die Gemeindeautonomie durch übergeordnetes Recht, einschliesslich der Grundsätze und Ziele der Raumplanung, eingeschränkt, und die Gemeinde hat ihrem Planungsentscheid eine nachvollziehbare Würdigung der massgebenden Verhältnisse des Einzelfalls sowie eine vertretbare Interessenabwägung zugrunde zu legen (BGE 116 Ia 221 E. 2.c; 22. April 2015, 1C_428/2014, E. 2.2).
2.4
Die umschriebene Überprüfungsbefugnis des Baurekursgerichts steht nicht im Widerspruch zur mit Urteil VB.2013.00468 des Verwaltungsgerichts vom 17. Dezember 2013 geänderten Praxis betreffend die baurekursgerichtliche Kognition in Fragen der Einordnung im Sinn von § 238 Abs. 1 PGB, die auch bei planerischen Anordnungen zu berücksichtigen ist (vgl. VGr, 10. Juli 2014, VB.2013.00320/00321/00828VB.2014.00101, E. 3). Vielmehr wird diese Rechtsprechung vorliegend dahingehend präzisiert, dass der vorinstanzliche Prüfungsrahmen abgesteckt wird: Das Baurekursgericht hat den angefochtenen Entscheid nach wie vor unter gebührender Berücksichtigung der Erwägungen bzw. Entscheidgründe der ortskundigen Planungsbehörde zu prüfen (vgl. VGr, 27. März 2015, VB.2014.00232/00248, E. 4.3.1; 17. Dezember 2013, VB.2013.00468, E. 4.2.4; 10. Juli 2014, VB.2013.00320/00321/00828/VB.2014.00101, E. 3). Es bleibt ihm jedoch versagt, anstelle der kommunalen planerischen Anordnung eine gleichermassen vertretbare Lösung zu setzen. Damit wird zwischen der Gemeindeautonomie und dem verfassungsmässigen Anspruch auf Ausschöpfung der Überprüfungsbefugnis im Sinn eines möglichst schonenden Ausgleichs der verschiedenen Verfassungs- und Grundrechtsinteressen praktische Konkordanz hergestellt, wobei auch dem Interesse an einem effektiven Rechtsschutz Beachtung geschenkt wird (Art. 77 Abs. 1 der Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 [KV]; vgl. VGr, 4. Dezember 2014, VB.2014.00124, E. 4.3; 10. Juli 2014, VB.2013.00320/00321/00828/VB.2014.00101, E. 3; 17. Dezember 2013, VB.2013.00468, E. 4.2.4, unter anderem mit Hinweis auf Benjamin Schindler, Die Gemeindeautonomie als Hindernis für einen wirksamen Rechtsschutz, in: Markus Rüssli/Julia Hänni/Reto Häggi Furrer [Hrsg.], Staats- und Verwaltungsrecht auf vier Ebenen, Festschrift für Tobias Jaag, Zürich etc. 2012, S. 145 ff.).
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass den Gemeinden im Quartierplanrecht grundsätzlich Planungsautonomie zukommt
.
Bei der vorinstanzlichen Überprüfung des kommunalen
Planungse
ntscheids muss
insbesondere
berücksichtigt werden, dass der
erstinstanzlichen B
ehörde verschiedene
Planungsv
arianten zur Auswahl stehen können. Die Vorinstanz
darf
von der gewählten Lösung nur abweichen, wenn die von ihr ausgewählte Lösung aus überzeugenden Gründen tatsächlich als besser erscheint.
2.5
Nach Massgabe von § 50 Abs. 1 und 2 in Verbindung mit § 20 Abs. 1 lit. a und b VRG nimmt das Verwaltungsgericht eine Rechtskontrolle vor und überprüft
dabei
, ob die Rekursinstanz die Würdigung durch die kommunale Behörde zu Recht für vertretba
r bzw. nicht vertretbar
halten durfte.
Wurden mit dem Rekursentscheid kommunale Nutzungsplanungen aufgehoben, hat das Verwaltungsgericht im Rahmen der ihm zustehenden Kognition auch zu prüfen, ob die Rekursinstanz in rechtsverletzender Weise die kommunale Planungsautonomie missachtete.
Dagegen ist e
s nicht
Aufgabe des Verwaltungsgerichts, eine eigene umfassende Beurteilung der Gestaltungs- und Einordnungsfrag
en oder eine Angemessenheitsprüfung
vorzunehm
en (vgl. § 50 Abs. 2 VRG)
.
2.6
Nicht zu beanstanden ist, dass die Vorinstanz eine Abwägung der Interessen vornahm, die durch den vom Gemeinderat festgesetzten Quartierplan tangiert sind, sofern dadurch nicht in Überschreitung der ihm in der Sache zustehenden Kognition die Gemeindeautonomie verletzt wurde (vgl. BGE 139 I 169 E. 6.1; VGr, 4. Dezember 2014, VB.2014.00124, E. 4.2). Unter Berücksichtigung des genannten Gesichtspunkts ist jedoch nachfolgend insbesondere zu prüfen, ob der angefochtene Rekursentscheid aufgrund der den Quartierplan revidierenden Anordnungen unter Beachtung der vorgängig präzisierten Überprüfungspflicht und -befugnis des Baurekursgerichts im Ergebnis einer vom Verwaltungsgericht zu berücksichtigenden Ermessensüberschreitung der Vorinstanz gleichkommt (vgl. VGr, 4. Dezember 2014, VB.2014.00124, E. 4.2). Sollte die Vorinstanz nach dieser Prüfung ihre eigene vertretbare Lösung an die Stelle der ebenfalls zu vertretbaren Würdigung der kommunalen Baubehörde gesetzt und damit den vorliegend beschriebenen Prüfungsrahmen überschritten haben, so hätte sie unzulässigerweise in den Beurteilungsspielraum der Gemeinde eingegriffen und deren Planungsautonomie verletzt. Die Beschwerde würde sich damit in diesem Punkt als begründet erweisen; ein Eingehen auf weitere Rügen würde sich erübrigen.
3.
Der alte Bestand des Gebiets des streitbetroffenen Quartierplans "J" lässt sich planerisch wie folgt beschreiben: Im Norden grenzt es an die Waldparzellen Kat.-Nrn. 12 und 13 sowie an den M-Bach (im Zonenplan der Beschwerdeführerin als "N-Bach" bezeichnet), im Osten an die K-Strasse, im Süden an das in der Reservezone liegende Grundstück Kat.-Nr.
14 und an den L-Weg sowie im Westen an die überkommunale Landwirtschaftszone gemäss §§
36 PBG. Der überwiegende Teil des Quartierplangebiets liegt in der Wohnzone W2/1.6; nur die an der K-Strasse gelegenen Grundstücke sind der Kernzone B (KB) zugewiesen.
4.
4.1
Alle Grundstücke innerhalb des Quartierplangebiets müssen durch den Quartierplan erschlossen werden. Erschliessungsanlagen sind so festzulegen, dass sie bei vollständiger Nutzung der erfassten Grundstücke genügen. Das gilt auch für schon überbaute, jedoch unzureichend erschlossene Grundstücke im Quartierplangebiet (§ 128 Abs. 1 und 2 PBG; BGE 106 Ia 94 E. 3b; VGr, 27. März 2013, VB.2010.00420, E. 3.1).
4.2
Erschlossen ist ein Grundstück, wenn es für die darauf vorgesehenen Bauten und Anlagen genügend zugänglich ist, wenn diese ausreichend mit Wasser und Energie versorgt werden können und wenn die einwandfreie Behandlung von Abwässern, Abfallstoffen und Altlasten gewährleistet ist (§ 236 Abs. 1 PBG; Art. 19 Abs. 1 des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 [RPG]). Erschliessungen sind so festzulegen, dass sie bei vollständiger Nutzung der erfassten Grundstücke den Anforderungen von §
237 Abs.
1 und Abs.
2 PBG genügen (RB 1998 Nr. 100; Christoph Fritzsche/Peter Bösch/ RA C, Zürcher Planungs- und Baurecht, 5.
A., Zürich 2011, S.
187). Genügende Zugänglichkeit im Sinn von §
237 Abs.
1 Satz
1 PBG bedingt in tatsächlicher Hinsicht eine der Art, Lage und Zweckbestimmung der Bauten oder Anlagen entsprechende Zufahrt für die Fahrzeuge der öffentlichen Dienste und der Benützer. Gemäss §
237 Abs.
2 PBG sollen Zufahrten für jedermann verkehrssicher sein. Der Regierungsrat erlässt über die Anforderungen Normalien (Normalien über die Anforderungen an Zugänge vom 9. Dezember 1987 [Zugangsnormalien]).
4.3
Die strittigen Bestimmungen des
Quartierplans bzw. der vorinstanzlichen Änderungen desselben
sind als Eingriff in die Eigentumsgarantie nur zulässig, wenn sie auf einer ausreichenden gesetzlichen Grundlage beruhen, durch ein öffentliches Interesse oder den Schutz der Grundrechte Dritter gerechtfertigt und zudem verhältnismässig sind (Art. 36
Abs. 1–3
der Bundesverfassung vom 18. April 1999).
5.
5.1
Die Vorinstanz
deklarierte es
als auffällig, dass im Zug der Aufstellung des Quartierplans – im Vergleich zur schliesslich festgesetzten Planung – eine Verwendung des L-Wegs als Erschliessungsanlage für den Fahrverkehr nicht ausgeschlossen worden sei, was die Beschwerdegegnerschaft in ihren Eingaben wieder aufgreift.
Es fragt sich deshalb zunächst, ob sich der Gemeinderat während des Quartierplanverfahrens widersprüchlich verhalten hat und bei der Festsetzung des strittigen Quartierplans schliesslich gegen Treu und Glauben im Sinn von Art. 5 Abs. 3 BV verstiess bzw. das ihm zustehende Ermessen missbräuchlich ausübte.
5.2
Im Technischen Bericht sind nachvollziehbare Gründe enthalten, weshalb insbesondere die Erschliessungsvarianten 2 und 4, die den L-Weg teilweise als Erschliessungsanlage für den Fahrverkehr bestimmen, nicht gewählt wurden. Denn beide Varianten sehen eine Zufahrt auf der Grenze zwischen den Grundstücke Kat.-Nrn.
10 und 05 vor. Bereits der 1.
Entwurf des Quartierplans
enthielt
eine solche Zufahrt
(als Zufahrtsweg
B
bezeichnet)
,
die
bei der ersten Grundeigentümerversammlung von den Mitbeteiligten
1 als Eigentümer des Grundstücks Kat.-Nr.
05 kritisiert wurde. Ebenso lehnten offenbar auch die Eigentümer der Grundstücke Kat.-Nrn.
10 und 08 diese Erschliessungs
lösung
ab. Selbst die Beschwerdegegnerin
1 regte nach der ersten Grundeigentümerversammlung an, den Zufahrtsweg
B zu redimensionieren und an der Lage des bisherigen Fahrwegs anzuordnen oder den Bau dieses Zufahrtwegs aufzuschieben, bis ein Bauvorhaben auf den Grundstücken Kat.-Nrn.
11 oder 03 eingereicht werde. Dies begründete sie damit, dass mit der geplanten Lösung der Garten auf dem Grundstück Kat.-Nr.
05 zerstört
würde
. Tatsächlich hätte eine solche Erschliessung aufgrund des
Flächenbedarfs
auf dem Grundstück Kat.-Nr.
05 eine übermässige Beeinträchtigung diese
r
Parzelle bedeutet, was denn auch die Vorinstanz erkannte. Mit Verwerfung einer Zufahrt auf der Grenze zwischen den Grundstücke
n
Kat.-Nrn.
10 und 05 kam schliesslich auch die
Erschliessungsv
ariante
1 nicht
mehr
infrage
. Diese Umstände zeigen auf,
weshalb die Quartierplanbehörde eine andere als die im Technischen Bericht vom 2.
Dezember 2011 vorgeschlagene Planung zu finden versuchte.
Dabei handelte sie nicht willkürlich bzw. ihr Ermessen missbrauchend. Im Übrigen ist auf den Entscheid der Vorinstanz vom 23. Oktober 2013 zu verweisen, worin sie insbesondere
Folgendes fest
hielt
: "Das Quartierplanverfahren bildet einen komplexen Vorgang unter Mitwirkung der betroffenen Grundeigentümer, der sich im Widerstreit von Eigentümer- und Allgemeininteressen abspielt und in stufenweisem Fortschreiten nach der besten Lösung sucht. Dabei müssen, dem Wesen dieses Prozesses entsprechend, einmal erdachte planerische Ideen, Lösungsvarianten und Konzepte immer wieder infrage gestellt werden, sei es wegen besserer Erkenntnisse, veränderte
r
Verhältnisse oder zufolge von korrigierendem Eingreifen der Rechtsmittelbehörden. [...] Soweit sich daher der [Beschwerdegegner 2] an der vorgenommenen Ausarbeitung verschiedener Erschliessungsvarianten und an deren Änderungen stösst, erweist sich der Rekurs als unbegründet.".
5.3
Der Beschwerdegegner 2 bringt vor, dass die Rechtmässigkeit der Zufahrt zur Parzelle Kat.-Nr. 01 über den L-Weg in dem drittverbindlichen Vorentscheid vom 9. April 2009 ausdrücklich bestätigt wurde. Dem ist zu entgegnen, dass
die Behörden an die Feststellungen im Vorentscheid des Gemeinderats vom 7. April 2009
(Versand am 9. April 2009)
und damit an die darin beschriebene Erschliessung drei Jahre nach Erlass dieses Entscheids nicht mehr gebunden
sind
. Die erwähnte Zeitspanne von drei Jahren war bei Festsetzung des Quartierplans durch den Gemeinderat verstrichen. Bei Vorliegen von  ausreichenden Widerrufsgründen, beispielsweise wenn erhebliche neue Tatsachen auftreten (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6.
A., Zürich etc. 2010, Rz.
1039; §
86a lit.
b VRG), sind die im Vorentscheid behandelten Fragen im Übrigen
ebenfalls
nicht verbindlich (BEZ 1994 Nr.
14
;
Fritzsche/Bösch/RA C, S.
382).
6.
6.1
Die Beschwerdeführerin macht unter Hinweis auf § 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 20 Abs. 1 lit. a und b VRG geltend, die vorinstanzliche Erschliessungslösung verletze Bundesrecht sowie kantonales Recht und beruhe auf einer unrichtigen sowie ungenügenden Feststellung des relevanten Sachverhalts. Während die
Voraussetzungen
von
Art.
36 Abs.
1 und Abs.
2 BV zur
mit der Festlegung des Quartierplans erfolgten
Grundrechtseinschränkung – die erforderliche gesetzliche Grundlage sowie das öffentliche Interesse daran –
als gegeben erachtet werden (vgl
. E. 4.1 und 4.3
)
, sind die strassenmässige Erschliessung des Grundstücks Kat.-Nr. 11 des Beschwerdegegners 2 und damit auch eine mögliche Verbreiterung des L-Wegs als Zufahrt zum Grundstück Kat.-Nr. 03 der Beschwerdegegnerin 1 strittig. Die Variante des Gemeinderats sah die Einräumung eines Fuss- und Fahrwegrechts zu Gunsten des Beschwerdegegners 2 auf der Nordseite des Grundstücks Kat.-Nr. 01 mit entsprechendem Bau einer Zufahrt vor; gemäss angefochtenem Entscheid vom 2. Juli 2014 soll die strassenmässige Erschliessung des Grundstücks Kat.-Nr. 11 nunmehr über den normalienkonform auszubauenden L-Weg führen.
Die
unterschiedliche planerische Festsetzung der Vorinstanz
erfolgte aufgrund einer im Vergleich zum Gemeinderat anderen Gewichtung der Interessen
als Teil der Verhältnismässigkeitsprüfung
. Es gilt daher
nachfolgend
, die vorinstanzlich
erfolgte
Interessenabwägung
bzw. die schliesslich angeordnete Erschliessungslösung
zu
beurteilen
.
6.2
Zur Klarstellung ist zunächst festzuhalten, dass entgegen dem Dafürhalten des Beschwerdegegners 1 die in der Baubewilligung vom 11. Mai 2004 vorgesehene strassenmässige Erschliessung des Grundstücks Kat.-Nr. 01 nicht zu berücksichtigen ist: Das Verwaltungsgericht befand, dass dieses Baugrundstück strassenmässig nicht hinreichend erschlossen sei, und hob die besagte Bewilligung auf (vgl. VGr, 2. November 2005, VB.2005.00263, E. 4.2 und Disp.-Ziff. 1), was in der Folge vom Bundesgericht bestätigt wurde (BGr, 11. April 2006, 1P.827/2005, E. 5.3 und 7). Auch ging es bei der im Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 2. November 2005 erörterten Erschliessungslösung
(
vgl. VGr,
2.
November 2005
,
VB.2005.00263
,
E. 4.1.2 und 4.2)
nicht um die eigentliche Festlegung von Erschliessungsmassnahmen, sondern um die Frage, ob das streitbetroffene Baugrundstück bereits hinreichend erschlossen und seine Baureife somit gegeben sei. Darauf wurde bereits im Entscheid VB.2010.00571 des Verwaltungsgerichts vom 9. Dezember 2010 hingewiesen, worin die Beschwerde des Beschwerdegegners 2 gegen die Einleitung des Quartierplanverfahrens behandelt wurde (siehe VGr, 9. Dezember 2010, VB.2010.00571, E. 4.3).
Des Weiteren hätte die im Entscheid VB.2005.00263 vom 2. November 2005 beschriebene Erschliessung
keine Bindungswirkung für spätere Entscheide, zumal sich eine solche Wirkung grundsätzlich nur auf das Dispositiv bezieht (vgl. VGr, 3.
November 2010, VB.2010.00424, E.
3.3 mit weiteren Hinweisen). Das Dispositiv des Entscheids
vom 2. November 2005
spricht sich indessen nicht
konkret
über
umzusetzende Erschliessungsmassnahmen
aus. Da lediglich vorfrageweise in den Erwägungen erläutert wurde, wie das Grundstück des Beschwerdegegners
2 strassenmässig erschlossen werden könnte, hat
dieser Entscheid
diesbezüglich keine bindende Kraft.
Der darin bemängelte Fussgängerschutz wäre somit grundsätzlich auch mittels Strassenraumgestaltung – wie beispielsweise die vorliegend umstrittene Trennung von Fahr- und Fussverkehr auf dem L-Weg – sicherzustellen.
Dem
Vorbringen der Beschwerdegegnerin
1, es
widerspreche
dem Rechtsgleichheitsgebot, wenn der Familie O ein Fahrwegrecht beim Fussweg
D eingeräumt würde, um ihre Zufahrt zu den Parkplätzen sicherzustellen, ist grundsätzlich zu entgegnen, dass dem Grundsatz der Rechtsgleichheit im Planungsrecht nur abgeschwächte Bedeutung zukommt (Walter Haller/Peter Karlen, Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, BD. I, 3.
A., Zürich 1999, Rz.
121
ff.). Wie noch aufzuzeigen sein wird, sind die von der Beschwerdegegnerin
1 erwähnten Sachverhalte im Übrigen nicht vergleichbar, zumal beim L-Weg – im Vergleich zur Strasse J – von der Beschwerdeführerin eine verkehrliche Entflechtung angestrebt wird (vgl. E.
6.4).
6.3
Bei baulicher Verdichtung würden mit dem jedenfalls
vorgesehenen nördlichen, längeren Ast der Strasse J geringfügig mehr als 30 Wohneinheiten, das heisst 32 Wohneinheiten, erschlossen
werden
. Damit ist ein normalienkonformer Fussgängerschutz notwendig
(siehe Anhang der Zugangsnormalien)
, der mit dem zur Verfügung stehenden L-Weg und mit zusätzlichen Verkehrsberuhigungsmassnahmen prima vista grundsätzlich
umgesetzt
werden könnte. Dass der Fussgängerschutz entlang der K-Strasse nicht weiter verfolgt wurde, wird in nachvollziehbarer Weise mit der dort bestehenden Kernzone begründet. Entsprechende Massnahmen wären ohnehin nicht im Rahmen des Quartierplans
festzusetzen
, sondern im Rahmen eines Strassenprojekts anzuordnen, da es sich um eine nutzungsorientierte Sammelstrasse und damit um eine Anlage der Groberschliessung handelt. Unangefochten und damit nicht zu überprüfen ist, ob der im Quartierplan vorgesehene Ausbau der Strasse J insgesamt den Anforderungen der Zugangsnormalien
und
damit einem genügenden Fussgängerschutz entspricht.
6.4
Die Beschwerdeführerin erachtet die erwähnte verkehrliche Entflechtung des L-Wegs als eine
n
der Grundpfeiler des streitbetroffenen Quartierplans, was von der Vorinstanz zu stark relativiert werde. Tatsächlich ist die Entflechtung von Fahrverkehr auf dem L-Weg als im Quartierplan voraussichtlich zu regelnde Massnahme bzw. Grundsatz/Ziel des Erschliessungskonzepts definiert. Ein Bedürfnis, im Quartierplan
gebiet
zusätzliche vom Fahrverkehr
befreite
Fusswege zur Verkürzung der Verbindungen zu den öffentlichen Verkehrsmitteln und Versorgungseinrichtungen auszuscheiden, wird von der Praxis grundsätzlich anerkannt (VGr, 24.
Januar 2001, VB.2000.00366, E.
2.a], RB 1983 Nr. 86, 1980 Nr. 108, 1976 Nr. 102; Fritzsche/Bösch/
RA C
, S.
580). Vorliegend bestehen denn auch Gründe, den L-Weg vom motorisierten Verkehr zu befreien und als Fussweg zu erhalten. So ist dieser Weg im kommunalen Verkehrsrichtplan "Fuss-, Rad- und Reitweg" als Fuss- und Wanderweg eingetragen. Auch können ihn Kinder benützen, um zum Schulhaus P zu gelangen, und er dient als Verbindung zur Bushaltestelle Q und somit zum öffentlichen Verkehr (vgl. www.gis.zh.ch). Anlässlich des vorinstanzlich durchgeführten Lokaltermins wurde denn auch festgestellt, dass Fussgänger diesen Weg tatsächlich benützen würden. Damit besteht ein öffentliches Interesse an der verkehrlichen Entflech
t
ung des L-Wegs, das mit der vom Gemeinderat festgesetzten Erschliessungslösung gewahrt würde. Dem steht auch nicht entgegen, dass es der Beschwerdegegnerin 1 aufgrund des befristeten Fuss- und Fahrwegrechts bis Ende 2029 erlaubt ist, den L-Weg als Zufahrt zu ihrem Grundstück Kat.-Nr.
03 zu gebrauchen: Aufgrund der Befristung der besagten Dienstbarkeit würde das im Quartierplan definierte Ziel, den L-Weg vom Fahrverkehr zu en
t
flechten, auf längere Sicht betrachtet jedenfalls erreicht.
Die Wichtigkeit des öffentlichen Interesses an der verkehrlichen Entflechtung des L-Wegs muss indessen relativiert werden: Wie vorinstanzlich festgehalten, wäre mit der im Entscheid vom 2.
Juli 2014 präferierten Lösung
– selbst bei einer künftigen Verdichtung, die aber nicht erheblich ausfallen dürfte –
bloss mit einem beschränkten Fahrzeugaufkommen
auf dem besagten Weg zu rechnen, was die Fussgängersicherheit nicht übermässig einschränken dürfte. Mit dem normalienkonformen Ausbau der besagten Verkehrsfläche könnte im Übrigen eine Gefährdung
der
Fussgänger weiter reduziert werden.
6.5
Im Rahmen der vorzunehmenden Interessenabwägung sind des Weiteren die Vor- und Nachteile der erst- und vorinstanzlichen Quartierplanvarianten für die betroffenen Grundeigentümer zu bezeichnen und gegeneinander abzuwägen. Zunächst bietet sich
ein Kosten
- und
Flächen
v
ergleich
der
besagten Erschliessungen
an.
6.5.1
Die Beschwerdeführerin macht geltend, dass die von der Vorinstanz angeordnete Verkehrslösung gemäss ersten Abklärungen des beauftragten Quartierplaningenieurs voraussichtlich zu ungefähr Fr. 100'000.- höheren Erschliessungskosten führen würde. Auch wenn dieser Betrag nicht belegt ist, was die Beschwerdegegnerschaft bemängelt, ist es offensichtlich, dass die Umsetzung der vorinstanzlich aufgezeigten Erschliessung für die
Quartierplangenossen
im Vergleich zur im Quartierplan vorgesehenen Lösung Mehrkosten verursachen würde, zumal die Baukosten für die Zufahrt über das Grundstück Kat.-Nr. 01 gemäss der Variante des Gemeinderats vom Beschwerdegegner 2 alleine zu tragen wären. Überdies würde der L-Weg gemäss dem Technischen Bericht nicht normalienkonform ausgebaut, sondern nur auf 2 m verbreitert und als Groberschliessungsanlage von der Beschwerdeführerin abgegolten werden. Das Amt für Raumentwicklung als Fachbehörde geht davon aus, dass die verursachten Kosten im Rahmen einer Verbreiterung schätzungsweise nicht geringer ausfallen als bei der erstinstanzlich vorgesehenen Privatzufahrt. Ungeachtet des Kostenverteilschlüssels wäre die vom Gemeinderat festgesetzte Erschliessung absolut gesehen insgesamt teurer (vgl. auch E. 6.5.5).
6.5.2
Bei der vorinstanzlich präferierten Variante müsste die Fahrbahn des L-Wegs auf 3,6 m verbreitert werden, und zwar auf den Grundstücken Kat.-Nrn. 01 und 11. Allenfalls wäre der L-Weg bis zum Grundstück Kat.-Nr. 03 zu verbreitern. Wie bereits erwähnt, müsste überdies ein Kehrplatz für Personenwagen erstellt werden (vgl. E. 1.3.2). Der dabei entstehende Verlust an Fläche, der von der Beschwerdeführerin mit 80 m
2
beziffert wurde, würde damit geringer ausfallen als bei einer Erschliessung gemäss dem vom Gemeinderat festgesetzten streitbetroffenen Quartierplan. Letzterer sieht neben der Verbreiterung des L-Wegs auf 2 m aufgrund der neuen Zufahrt zum Grundstück Kat.-Nr. 11 nördlich des Grundstücks Kat.-Nr. 01 eine zu versiegelnde Fläche von rund 96 m
2
vor.
6.5.3
Die Vorinstanz bezeichnete es als planerisch wenig zweckmässig, dass das Grundstück Kat.-Nr. 16 gemäss dem Quartierplan "J" im Ergebnis auf drei Seiten von Verkehrsanlagen umgeben sei. Eine solche Erschliessungssituation ist indessen nicht per se ausgeschlossen (VGr, 10. Juli 2003, VB.2003.000092, E. 4.d). Das Amt für Raumentwicklung als Fachbehörde beurteilte die gewählte Erschliessung entlang der Nordgrenze von Kat.-Nr. 01 als für die betroffenen bzw. umliegenden Grundstücke nicht zu einschneidend. Der Eigentümer des Grundstücks Kat.-Nr. 16 wandte sich denn auch gar nicht gegen diese Erschliessungslösung und legte kein Rechtsmittel dagegen ein.
6.5.4
Zwar besteht auf dem Grundstück Kat.-Nr. 01 bereits ein Fuss- und Fahrwegrecht zugunsten des Grundstücks Kat.-Nr. 11 des Beschwerdegegners 2 im Umfang von 1 m neben dem L-Weg. Unabhängig davon, ob das für die Strassenverbreiterung benötigte Land abparzelliert oder das Fuss- und Fahrwegrecht 17 einfach ausgedehnt würde, hätte die Umsetzung der vorinstanzlichen Erschliessungslösung auf dem Grundstück Kat.-Nr. 01 der Mitbeteiligten 2 jedenfalls die Versiegelung von attraktivem Bauland mit Südausrichtung und Seesicht zur Folge, zumal das Grundstück Kat.-Nr. 14 auf der gegenüberliegenden Strassenseite in der Reservezone liegt und grundsätzlich keine Quartierplananlagen ausserhalb der Bauzone erstellt werden dürfen (BGE 118 Ib 497; VGr, 15. September 2005, VB.2005.00030, E. 4c.). Überdies wäre bei einem Neubau auf dem Grundstück Kat.-Nr. 01 ein Abstand zum L-Weg von mindestens 3,5 m einzuhalten (vgl. § 265 Abs. 1 PBG; VGr, 2. November 2005, VB.2005.00263, E. 4.2; 1. Juni 2005, VB.2005.00017, E. 3.2). Durch die Quartierplanfestsetzung des Gemeinderats erscheinen die Mitbeteiligten 2 damit baulich weniger stark belastet zu sein als durch die vorinstanzlich angeordnete Erschliessung, was sie denn auch erwähnen.
6.5.5
Der Einbezug des Grundstücks des Beschwerdegegners 2 ins Quartierplanverfahren erfolgt nicht, weil dieses nicht hinreichend erschlossen wäre, sondern weil es im betreffenden Gebiet – wie besehen – auch einer genügenden Erschliessung für die Fussgänger bedarf (vgl. BGr, Urteil vom 7. April 2010, 1C_412/2009, E. 2.3.1). Für den Beschwerdegegner 2 erweist sich bei der vom Gemeinderat vorgesehenen Lösung als stark nachteilig, dass am südlichen Ende der Strasse J ein Absperrpfosten platziert wäre. Dies würde es ihm künftig verwehren, seine bisherige Garagenzufahrt und damit auch sein bestehendes Garagengebäude zu benützen. Neben den Garagenneubaukosten, die ihm mindestens anteilsmässig als Mitglied der Quartierplangenossenschaft anfallen würden, hätte er mit der gleichzeitig vorgesehenen rückwärtigen Erschliessung seiner Liegenschaft des Weiteren eine Entschädigung in Höhe von Fr. 19'710.- für das zugunsten seines Grundstücks Kat.-Nr. 11 eingeräumte Fuss- und Fahrwegrecht zu bezahlen. Überdies müsste er noch unbezifferte Baukosten der neuen Zufahrtsstrasse tragen. Die Vorinstanz hielt es für zweifelhaft, ob dies dem Beschwerdegegner 2 zugemutet werden könne. Unter diesen Umständen würde die genannte Festsetzung jedenfalls einen schweren Eingriff in das Eigentum des Beschwerdegegners 2 bedeuten. Dieser Grundrechtseingriff könnte nicht in genügender Weise mit dem vorgängig festgestellten öffentlichen Interesse an der verkehrlichen Entflechtung des L-Wegs gerechtfertigt werden (vgl. insbesondere E. 6.4 Abs. 2).
6.6
Es fragt sich jedoch, ob es allenfalls weitere Gründe gibt, die dagegen sprechen würden
, dass der Beschwerdegegner
2 seine bisherige Zufahrt weiterhin benützen
soll
.
6.6.1
Der Beschwerdegegner 2 macht insbesondere geltend, dass sich die im Quartierplan vorgesehene Zufahrt über den Servitutsweg auf dem nördlichen Teil der Parzelle Kat.-Nr. 11 mit einem Mass von 2,4 m als untauglich erweise, da die Verkehrssicherheitsverordnung [vom 15. Juni 1983, VSiV] mindestens 4 m verlange. Zu beachten ist, dass bei Zufahrtswegen gemäss § 6 Abs. 2 lit. b und lit. c VSiV Abweichungen von den technischen Anforderungen an Ausfahrten und insbesondere von einem Einlenkerradius von 4 m (vgl. Anhang der VSiV, 1. Technische Anforderungen für Ausfahrten) zulässig sind, sofern besondere ortsbauliche Verhältnisse oder die Topografie dies erfordern (lit. b) oder allgemein, wenn Gründe des Natur- und Heimatschutzes oder andere öffentliche Interessen überwiegen (lit. c). Es erweist sich indessen als sinnvoll, wenn das – wie nachfolgend noch aufzuzeigen ist (E. 6.6 f.) – von der Vorinstanz in Auftrag zu gebende Sachverständigengutachten die Tauglichkeit der besagten Zufahrt ebenfalls untersucht.
6.6.2
Bei der vorinstanzlichen Erschliessungslösung ergeben sich Sicherheitsbedenken, die eine genügende Erschliessung im Sinn von Art. 19 RPG fraglich erscheinen lassen: So weist gemäss Beschwerdeschrift der besagte Strassenabschnitt samt Einlenker in den L-Weg eine Längsneigung von bis zu 23 % auf. Das Amt für Raumentwicklung wies darauf hin, dass der Einmündungsbereich der Strasse J in den L-Weg eher unübersichtlich bleibend und aus topographischen Gründen schwierig realisierbar wäre. Im Unterschied zum Vorentscheid des Gemeinderats vom 7. April 2009, bei dem noch kein sachkundiges Ingenieurbüro zugezogen worden war, beurteilen die Quartierplanverfasser den dortigen Strassenausbau – ungeachtet der Richtlinien des Schweizerischen Verbands der Strassen- und Verkehrsfachleute (VSS), bei deren Anwendung der Quartierplanbehörde ein erheblicher Ermessensspielraum zukommt (RA E, Kosten und Entschädigungen im zürcherischen Quartierplanverfahren, Zürich etc. 2004, S. 155 f.) – aufgrund des steilen Strassenstücks ebenfalls als schwierig. Die in den Akten befindlichen Fotos vermögen die dortige Situation nicht wirklich zu klären. Eine Besichtigung vor Ort und damit die Durchführung eines Augenscheins im Sinn von § 7 Abs. 1 VRG – wie von der Beschwerdeführerin beantragt – erweist sich aber vor allem deswegen nicht als zur Klärung der Verhältnisse geeignet, weil für die Einschätzung der Verkehrssicherheitslage Fachkenntnisse vonnöten sind. Es bedarf folglich eines Gutachtens, das von einem unabhängigen Sachverständigen verfasst ist (vgl. § 7 Abs. 1 VRG). Ein solches liegt bislang nicht vor.
6.7
Unter diesen Umständen
erweist sich der rechtserhebliche Sachverhalt
als nur ungenügend abgeklärt
.
Die
Abs. 1–4 von Disp.-Ziff.
II, Disp.-Ziff.
III sowie Disp.-Ziff.
IV des angefochtenen Entscheids vom 2.
Juli 2014
sind folglich aufzuheben
.
Kraft §
63 Abs.
1 VRG ist das Verwaltungsgericht befugt, reformatorisch zu entscheiden
, falls es den vorinstanzlichen Entscheid aufhebt
. Es steht ihm nach §
64 Abs.
1 VRG aber auch frei, die Angelegenheit zu neuer Entscheidung an die Vorinstanz zurückzuweisen, insbesondere wenn mit der angefochtenen Anordnung auf die Sache nicht eingetreten oder der Sachverhalt ungenügend festgestellt worden ist.
Wie besehen ist Letzteres
vorliegend
gegeben, weshalb unter Anwendung von § 64 Abs. 1 VRG
die Sache zu neuer Entscheidung an die Vorinstanz zurückzuweisen
ist
.
Dieser wird aufgetragen, auf der Grundlage des von ihr einzuholenden Gutachtens betreffend die Verkehrssicherheitslage im Einmündungsbereich der Strasse J in den L-Weg sowie betreffend die Tauglichkeit der im Quartierplan vorgesehenen Zufahrt über den Servitutsweg auf dem nördlichen Teil der Parzelle Kat.-Nr. 11 zu urteilen. Sie wird überdies die Kosten- und Entschädigungsfolgen des ersten Rekursverfahrens im zu treffenden Entscheid neu zu verlegen haben.
6.8
Dies führt zur teilweisen Gutheissung der Beschwerde.
Mit vorliegendem Urteil bleibt ungeklärt, ob die von der Vorinstanz
vertretenen
Lösung sich tatsächlich als besser erweist als die im Quartierplan festgesetzte Erschliessung (vgl. E.
2.
3 f.
). Würden sich die obgenannten Sicherheitsbedenken bei Vorliegen des noch einzuholenden Sachverständigengutachtens nicht bestätigen, so wäre
jedenfalls
der im angefochtenen Entscheid vom 2.
Juli 2014 beschriebenen Erschliessung der Vorzug zu geben; dies, zumal damit die Eigentumsgarantie des Beschwerdegegners
2 gewahrt werden könnte (vgl. E. 6.5.5), die Bodenversiegelung geringfügiger ausfallen würde als beim
vom Gemeinderat festgesetzten
Quartierplan (vgl. E.
6.5.2)
und
gleichwohl der Fussgängerschutz in genügendem Mass gewährleistet wäre (vgl. E.
6.4).
7.
7.1
Nach der neueren Rechtsprechung gilt eine Rückweisung an die Vorinstanz mit offenem Prozessausgang in Bezug auf die Kosten- und Entschädigungsregelung als Obsiegen der rechtsmittelführenden Partei – und zwar unabhängig davon, welche Anträge diese gestellt hat (BGr, 28.
April 2014, 2C_846/2013, E.
3.2 und 3.3; VGr, 2.
Oktober 2014, VB.2014.00246, E.
6; 28.
August 2014, VB.2014.00106, E.
2.3).
Die festgestellte ungenügende Sachverhaltsermittlung ist der Vorinstanz nicht nach dem Verursacherprinzip im Sinn von § 13 Abs. 2 VRG kostenmässig anzulasten, zumal die Bedenken hinsichtlich der Verkehrssicherheit aufgrund der topographischen Verhältnisse von den Beteiligten erst im Rahmen des Beschwerdeverfahrens vorgebracht wurden (vgl. Kaspar Plüss,
Kommentar VRG
, § 13 N. 59).
Die Kosten des Beschwerdeverfahrens sind
folglich
der Beschwerdegegnerin
1 und dem Beschwerdegegner
2 je zur Hälfte aufzuerlegen (§
65a Abs.
2 in Verbindung mit §
13 Abs.
2 VRG).
7.2
Die Bearbeitung und Beantwortung von Rechtsmitteln wird zu den angestammten amtlichen Aufgaben gezählt, wobei zu erwähnen ist, dass das Gemeinwesen gegenüber den beteiligten Privaten einen Wissensvorsprung aufweist. Eine Parteientschädigung zu dessen Gunsten ist zwar nicht von vornherein auszuschliessen, erscheint jedoch nur dann als gerechtfertigt, wenn die Erhebung oder Beantwortung des Rechtsmittels mit einem ausserordentlichen Aufwand verbunden war (VGr, 26.
Juni 2012, VB.2012.00201, E.
7.3; RB 2008 Nr.
18, E.
2.3.1; Plüss, §
17 N.
51). Dies ist im vorliegenden Fall ohne Weiteres zu bejahen.
Infolgedessen sind die Beschwerdegegnerin 1 und der Beschwerdegegner 2 je zu verpflichten, der Beschwerdeführerin für das Beschwerdeverfahren eine angemessene Parteientschädigung zu entrichten (§ 17 Abs. 2 VRG). Der Beschwerdegegnerschaft ist angesichts ihres Unterliegens keine Parteientschädigung zuzusprechen.
8.
Beim vorliegenden Urteil handelt es sich um einen Rückweisungsentscheid. Ein solcher wird grundsätzlich als Zwischenentscheid qualifiziert, der sich nur unter den bereits erwähnten Voraussetzungen von Art. 93 Abs. 1 BGG weiterziehen lässt. Wie bereits erwähnt, lässt sich ein Rückweisungsentscheid dann als Endentscheid im Sinn von Art. 90 BGG einstufen, wenn der unteren Instanz kein Beurteilungsspielraum mehr verbleibt (vgl. E. 1.3.1).