Decision ID: c50bfb4f-db70-46e8-8042-4624da31f4ef
Year: 2015
Language: fr
Court: VD_TC
Chamber: VD_TC_031
Canton: VD
Region: Région lémanique
Law Area: public_law

Vu les faits suivants
A.
Afin d'étendre la couverture de son réseau de téléphonie mobile, la société Orange Communications SA (ci-après: Orange) a déposé le 17 décembre 2012 une demande de permis de construire une antenne de téléphonie mobile sur le toit d'un bâtiment agricole de 221 m
2
(ECA n° 292) sis sur la parcelle n° 352 de la Commune de Commugny; cette installation consistait en une fausse cheminée d'une hauteur sur faîte de 0.81 m surmontée d'un mât d'une hauteur de 2 m hors cheminée. D'une surface de 3'560 m
2
, ce bien-fonds, propriété de Denis Hermanjat, est colloqué en zone de village selon le plan des zones et le règlement communal sur le plan général d'affectation et la police des constructions (ci-après: le RPGA) approuvés par l'autorité compétente le 1
er
avril 1981 et le 28 octobre 2009 respectivement.
Mis à l'enquête publique du 23 août au 23 septembre 2013, le projet a suscité plusieurs oppositions. Il ressort de la synthèse établie le 22 janvier 2014 par la CAMAC que la Direction générale de l'environnement, division Air, climat et risques technologiques (ci-après: la DGE), a préavisé favorablement au projet à la condition impérative, notamment, que les valeurs limites d'immissions définies par l'ordonnance du 23 décembre 1999 sur la protection contre le rayonnement non ionisant (ORNI; RS 814.710) soient respectées dans les lieux à utilisation sensible ainsi que partout où des personnes peuvent séjourner momentanément; les valeurs limites de l'installation doivent être respectées dans les lieux à utilisation sensible.
B.
Par décision du 16 avril 2014, la Municipalité de Commugny (ci-après: la municipalité) a refusé de délivrer l'autorisation de construire sollicitée dans les termes suivants:
"Pour faire suite à votre demande d'autorisation de construire susmentionnée, nous vous informons qu'un nombre important de riverains et d'habitants ont fait opposition au projet.
Après une étude plus approfondie, il ressort que la configuration des lieux fait que le sommet de l'antenne arriverait au niveau des fenêtres de l'immeuble voisin (immeuble 1219), sis à la route de Coppet. Au vu de ce qui précède, et tenant compte du fait que cette implantation ne nous paraît pas opportune, la Municipalité a décidé de ne pas procéder à la levée des oppositions.
Par conséquent, nous vous demandons d'étudier la possibilité d'intégrer les antennes émettrices sur le mât "Sunrise" à la route de Coppet 3, parcelle 367".
C.
Par acte du 22 mai 2014, Orange a recouru devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal contre cette décision dont elle demande l'annulation. Elle a notamment produit une lettre du 22 octobre 2012 de la société Sunrise mentionnant le refus de partager le mât sur le site "VD543-5" au motif que la "
valeur du NIS [était] déjà proche des limites autorisées
"
.
La DGE
s'est déterminée le 30 juin 2014, indiquant que la fiche de données spécifique devait être complétée par la recourante de manière à documenter précisément un point particulier (ouvrant se situant au 3
ème
niveau au dessus du sol - R+2 - au droit du point 3). Elle a précisé qu'étant donné que le rayonnement non ionisant atteignait ou dépassait les 80% de la valeur limite de l'installation applicable au droit de plusieurs lieux à utilisation sensible (LUS), elle avait demandé que des mesures de contrôle soient effectuées; de telles mesures pourraient également être demandées pour le lieu à usage sensible du 3
ème
niveau.
Dans sa réponse du 30 juillet 2014, l'autorité intimée a conclu au rejet du recours. Elle s'est encore déterminée le 25 août 2014.
La recourante a répliqué le 29 août 2014, tout en joignant une nouvelle fiche de données spécifique indiquant que la valeur limite de l'installation était également respectée pour le nouveau LUS 3b (3.2V/m).
La DGE s'est déterminée à nouveau le 12 septembre 2014, considérant qu'un calcul détaillé complémentaire devait être réalisé par la recourante en tenant compte des hauteurs réelles pour le lieu sensible n° 3 ainsi que pour le lieu situé à l'étage supérieur (R+2), pour autant que ce dernier soit considéré comme sensible. Le cas échéant, des modifications de l'installation de téléphonie mobile devraient être réalisées pour respecter la valeur limite de l'installation (réduction de plage de tilt, réduction de puissance, etc.).
La recourante s'est déterminée le 9 octobre 2014 et a produit une nouvelle fiche de données spécifique du 8 octobre 2014 modifiant les hauteurs des LUS n
os
3, 3a et 3b, ce qui a rendu nécessaire une réduction de la puissance sur le secteur U3.
La DGE s'est déterminée le 30 octobre 2014, relevant qu'avec les adaptations de paramètres d'exploitation indiquées par la recourante dans sa lettre du 9 octobre 2014, la fiche de données montrait que les exigences de l'ORNI étaient respectées pour les lieux sensibles dans le voisinage de l'antenne. Tenant compte des évaluations des immissions, elle demanderait des mesures pour les lieux sensibles "les plus exposés à plus de 4.8V/m"; une mesure de contrôle pourrait également être demandée dans le volume au droit de la fenêtre existante (avec projet d'agrandissement) située à une hauteur de 8.6 m sur la façade nord-est. La DGE relevait enfin une incohérence dans les numéros d'antennes (U1, U2, U3) figurant sur le plan intitulé "cadastre NIS" par rapport aux fiches complémentaires 1ss de la fiche de données du 8 octobre 2014; cette incohérence serait toutefois sans conséquence sur les calculs.
Le propriétaire ne s'est pas déterminé.
D.
Le tribunal a statué par voie de circulation.

Considérant en droit
1.
Il n'est pas contesté que l'installation projetée permettra d'améliorer une couverture insuffisante dans la commune de Commugny.
2.
En outre, si l'autorité intimée a élevé, en cours de procédure devant le tribunal de céans, des doutes quant au respect des valeurs limites fixées par l'ORNI, elle a indiqué, le 14 novembre 2014, prendre note que la recourante avait modifié les données du site, en réduisant la puissance sur le secteur U3 et en modifiant l'angle d'inclinaison électrique. Il ressort au demeurant de la dernière fiche de données spécifique produite par la recourante (version du 9 octobre 2014) que les exigences de l'ORNI sont respectées. La DGE, autorité compétente pour vérifier la correcte application de l'ORNI, a en outre précisé dans son écriture du 30 octobre 2014 que tenant compte des évaluations des immissions, elle demanderait des mesures pour les LUS les plus exposés à plus de 4.8V/m et qu'une mesure de contrôle pourrait également être demandée dans le volume au droit de la fenêtre existante située à une hauteur de 8.6 m sur la façade nord-est du bâtiment, pour lequel l'autorité intimée avait émis des inquiétudes.
Ce point n'est dès lors plus contesté.
3.
La décision querellée paraît notamment implicitement motivée par le nombre important d'oppositions suscitées par la mise à l'enquête publique du projet.
Ce motif ne peut être retenu. Selon l’art. 104 al. 1 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11), la municipalité doit s’assurer, avant de délivrer le permis de construire, de la conformité du projet aux dispositions légales et réglementaires ainsi qu’aux plans d’affectation légalisés ou en voie d’élaboration; elle doit également vérifier si les autorisations cantonales et fédérales préalables nécessaires ont été délivrées (art. 104 al. 2 LATC). L’art. 115 al. 1 LATC relatif à la motivation de la décision de refus de permis rappelle d’ailleurs que ce refus est communiqué au requérant avec référence aux dispositions légales et réglementaires invoquées. Le nombre d’oppositions est par conséquent un motif qui ne peut être avancé pour justifier un refus à un permis de construire à défaut d’incidence juridique (arrêts AC.2010.0272 du 28 octobre 2011; AC.2010.0187 du 25 février 2011, AC.2007.0153 du 29 février 2008 [RDAF 2009 I 67 n° 88], AC.2007.0051 du 3 mai 2007).
4.
L'autorité intimée fait valoir, dans la décision attaquée, que l'implantation de l'antenne litigieuse, dont le sommet arriverait au niveau des fenêtres de l'immeuble voisin, ne serait pas opportune. Elle a par ailleurs prié la recourante d'étudier la possibilité d'intégrer les antennes émettrices sur le mât de la société Sunrise sur la parcelle n° 367.
a) Les installations de téléphonie mobile ne peuvent être considérées comme conformes à l'affectation de la zone à bâtir au sens de l'art. 22 al. 2 let. a de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), que si leur emplacement et leur configuration sont en rapport fonctionnel direct avec le lieu où elles doivent être construites et si elles desservent essentiellement des terrains dans la zone à bâtir. Une infrastructure peut être considérée comme conforme à l'affectation de la zone si, suivant les circonstances, elle équipe la zone à bâtir dans son entier et pas seulement le secteur en question (ATF 138 II 173 consid. 5.3 p. 178s.; 133 II 321 consid. 4.3.2 p. 325; arrêt AC.2010.0192 du 5 décembre 2011 consid. 3a).
S'agissant d'installations conformes à l'affectation de la zone qui ne nécessitent aucune dérogation, la question de l'intérêt public et dès lors, du besoin, ne se pose pas (TF 1C_13/2009 du 23 novembre 2009 consid. 6; 1A.162/2005 du 3 mai 2005, in RDAF 2006 I p. 684; arrêt AC.2010.0272 du 28 octobre 2011 consid. 5c).
Une pesée globale des intérêts telle que prévue à l'article 24 LAT - qui s'applique à l'implantation d'installations hors de la zone à bâtir - n'a ainsi pas lieu d'être et, dans cette mesure, il n'est en principe pas nécessaire d'examiner l'existence d'un besoin ni de rechercher des lieux d'implantation alternatifs (TF 1A.264/2000 du 24 septembre 2002 consid. 9, partiellement publié à l'ATF 128 II 378, reproduit in: DEP 2002 p. 769; cf. aussi arrêt AC.2003.0078 du 26 mai 2004 consid. 2 bb). Une installation ne saurait dès lors être refusée au motif qu’elle pourrait être placée sur un
mât
existant d’un autre opérateur ou qu’il existerait des sites mieux adaptés ailleurs (TF 1A.264/2000 précité). Dans la zone à bâtir, il incombe ainsi à l’opérateur seul de choisir l’emplacement adéquat de l’installation de téléphonie mobile (arrêt TF 1A.162/2004 consid. 4, reproduit in: DEP 2005 p. 740,
cité dans l'arrêt AC.2010.0105 du 15 décembre 2010
). Le tribunal n'a dès lors pas à vérifier s'il existe des lieux plus adéquats sur le territoire communal pour accueillir cette installation de téléphonie mobile.
L'Etat de Vaud et les opérateurs ont passé une convention, le 24 août 1999, selon laquelle doivent être coordonnés les projets lorsque, dans la zone à bâtir, la distance entre les périmètres des installations projetées est de 100 m ou moins (art. III de la convention).
b) En l'espèce, l'installation de l'antenne litigieuse est prévue dans la zone à bâtir de la Commune de Commugny. Dès lors qu'elle est destinée à desservir un quartier qui se trouve lui-même en zone à bâtir, elle doit être considérée comme étant conforme à l'affectation de la zone. L'autorité intimée ne prétend d'ailleurs pas que tel ne sera pas le cas.
En outre, il n'est pas contesté que l'antenne la plus proche, susceptible, selon l'autorité municipale, d'accueillir le projet, se situe à 125 m en ligne directe. En conséquence, une coordination n'entre pas en ligne de compte (arrêts AC.2014.0009 du 24 juin 2014; AC.2010.0273 du 14 juin 2011; AC.2006.0181 du 5 septembre 2007; AC.2006.0119 du 21 février 2007 et AC.2005.0021 du 31 octobre 2005).
Partant, l'autorité intimée ne pouvait refuser de délivrer l'autorisation de construire pour le motif que l'emplacement de l'antenne litigieuse ne serait pas opportun.
5.
Dans son mémoire de réponse, l'autorité intimée a encore soulevé accessoirement la clause d'esthétique, considérant que l'antenne, qui se trouverait en plein cœur du village, ne s'intégrerait pas aux bâtiments préservés du centre historique.
a) L'art. 86 LATC dispose que la municipalité veille à ce que les constructions, quelle que soit leur destination, ainsi que les aménagements qui leur sont liés, présentent un aspect architectural satisfaisant et s'intègrent à l'environnement (al. 1); elle refuse le permis pour les constructions ou les démolitions susceptibles de compromettre l'aspect et le caractère d'un site, d'une localité, d'un quartier ou d'une rue, ou de nuire à l'aspect d'un édifice de valeur historique, artistique ou culturelle (al. 2). Les règlements communaux doivent contenir des dispositions en vue d'éviter l'enlaidissement des localités et de leurs abords (a. 3).
Fondé sur l'art. 86 al. 3 LATC, l'art. 12 al. 1 RPGA, applicable à la zone village, prévoit ce qui suit:
"1. Les transformations et constructions nouvelles s'harmoniseront aux constructions existantes, notamment dans la forme, les dimensions et les teintes ainsi que les détails de construction."
En outre, le dernier paragraphe de l'art. 36 RPGA, intitulé "esthétique générale" et applicable à toutes les zones, prévoit que "les installations d'antennes sont interdites sur les toits".
D'après le Tribunal fédéral (arrêt 1C_465/2010 du 31 mai 2011 consid. 3.2 ainsi que la jurisprudence et la doctrine citées), une intervention de l'autorité communale ou cantonale sur la base de l'art. 86 LATC ou de dispositions communales de portée analogue ne peut s'inscrire que dans la ligne tracée par la loi elle-même et par les règlements communaux. Elle doit se justifier par un intérêt public prépondérant, tel que la protection d'un site ou d'un ensemble de bâtiments présentant des qualités esthétiques remarquables. Une clause d'esthétique ne doit pas être appliquée de manière à vider pratiquement de sa substance la réglementation sur les zones en vigueur, mais dans le respect du principe de la proportionnalité à l'instar de toute restriction à la garantie de la propriété et à la liberté économique. La question de l'intégration d'une construction ou d'une installation à l'environnement bâti dans un site doit être résolue non pas en fonction du sentiment subjectif de l'autorité, mais selon des critères objectifs et systématiques; en tous les cas, l'autorité compétente doit indiquer les raisons pour lesquelles elle considère qu'une construction ou une installation serait de nature à enlaidir le site.
Dans un arrêt du 10 décembre 2004 relatif à l'implantation d'une antenne de téléphonie mobile de 30 m de hauteur dans la zone artisanale de Neuendorf, le Tribunal fédéral a considéré que, même si le village était mentionné à l'inventaire fédéral des sites construits à protéger (ISOS), la zone artisanale n'était pas comprise dans le périmètre de protection et la future antenne ne portait pas atteinte aux objectifs poursuivis par l'inventaire. Elle pouvait dès lors être autorisée (TF 1A.142/2004 du 10 décembre 2004 consid. 4). De même, le Tribunal fédéral a jugé, dans un arrêt du 20 octobre 2005, qu'il n'y avait pas lieu de refuser le permis de construire une antenne de 20 m projetée au nord du bourg de Chailly, sur la commune de Montreux, puisqu'elle n'entraînerait qu'une modification insignifiante de la silhouette du village, lequel constituait l'objet de la protection instaurée par l'inventaire ISOS (TF 1P.342/ 2005 du 20 octobre 2005 consid. 5). Plus récemment, le Tribunal fédéral a considéré que si l'on ne pouvait nier qu'une antenne de téléphonie mobile présente nécessairement un aspect visuel déplaisant, encore fallait-il, pour exclure son implantation, qu'elle péjore de manière incontestable les qualités esthétiques d'un endroit donné. Or, tel n'était pas le cas en l'occurrence, où l'installation, d'une hauteur de 25 m, était projetée au cœur de plusieurs parcelles de la commune de Payerne, dont l'une, bordée par une voie ferrée, abritait une veille ferme inhabitée, une autre, un garage ainsi qu'un atelier de mécanique, et d'autres étaient construites d'immeubles d'habitation dont la valeur esthétique n'était pas établie alors que la zone sise au-delà de la voie de chemin de fer ne paraissait pas être bâtie (TF 1C_465/2010 du 31 mai 2011 précité, consid. 3.3).
Il n'est pas possible d'interpréter une règle de police des constructions relative aux infrastructures en toiture dans le sens d'une large interdiction de toute antenne de télécommunication car cela est incompatible avec la législation fédérale sur les télécommunications (TF 1C_378/2008 du 27 janvier 2009 consid. 4.2; voir aussi arrêts AC.2010.0002 du 1
er
juin 2011 consid. 2; AC.2007.0311 du 24 juillet 2009 consid. 2c). Les dispositions sur les hauteurs des bâtiments et les distances aux limites ne sont pas applicables aux antennes de téléphonie mobile, car ces règles ne concernent que de véritables bâtiments, ce que ne sont précisément pas ces antennes. Tout au plus, la légalité des dimensions de l'antenne projetée doit être examinée au regard des dispositions sur l'esthétique des constructions (arrêts AC.2010.0002, précité; AC.2009.0251 du 17 septembre 2010; AC.2007.0301 du 27 novembre 2008).
Les communes conservent la faculté de prendre des mesures de planification négative ou positive (prescriptions excluant en principe les installations de téléphonie mobile dans des zones déterminées ou, à l'inverse, délimitant des zones destinées spécialement à ces installations), pour autant qu'une disposition de police des constructions le prévoie expressément (ATF 133 II 64 consid. 5.3 p. 67). De telles règles ne peuvent toutefois pas violer les intérêts publics que consacre la législation sur les télécommunications et elles doivent tenir compte de l'intérêt à disposer d'un réseau de téléphonie mobile de bonne qualité et d'une concurrence efficace entre les fournisseurs de téléphonie mobile (art. 1
er
de la loi du 30 avril 1997 sur les télécommunications [LTC; RS 784.10]; art. 92 al. 2 Cst.; ATF 133 II 321 consid. 4.3.4 et 4.3.5; ATF 133 II 64 consid. 5.3 p. 67; 1C_44/2011 du 27 septembre 2011 consid. 4.2.2; 1C_13/2009 du 23 novembre 2009 consid. 6).
b) Dans le cas d'espèce, il convient d'emblée de préciser que l'installation litigieuse atteindra une hauteur maximale de 2.81 m sur toiture, à savoir une cheminée de 0.81 m sur faîte culminée d'un mât de 2 m, soit une construction de taille relativement réduite. Partant, son impact sur l'esthétique du bâtiment sera quasiment insignifiant, ce d'autant plus qu'elle sera partiellement cachée dans une fausse cheminée, dans un environnement ne présentant pas des qualités esthétiques particulières. Les installations techniques nécessaires seront par ailleurs aménagées dans le bâtiment et seront ainsi invisibles. Le milieu bâti en lui-même ne fait l'objet d'aucune protection. Il en est de même de l’immeuble sur lequel doit être implantée l’antenne litigieuse, qui ne revêt aucune valeur esthétique particulière et a obtenu la note *6* au recensement architectural cantonal, signifiant "objet sans intérêt". Les bâtiments voisins recensés ont reçu soit la note *6* également, soit la note *4*, signifiant "objet bien intégré" et ne nécessitent donc pas une protection particulière.
c) S'agissant de l'art. 36 RPGA, interdisant la construction d'antennes sur les toits, cette interdiction vise à l'évidence les antennes de réception de radio/télévision privées. Il est en revanche douteux que les antennes de téléphonie mobile du type de l'installation litigieuse soient concernées; l'autorité intimée ne prétend au demeurant pas qu'il n'existe aucune antenne de téléphonie mobile sur les toits de la commune. Dans l'hypothèse où l'on devait retenir que l'art. 36 RPGA s'applique également aux antennes de télécommunications, force serait toutefois de constater qu'une telle interdiction générale viole les intérêts publics que consacre la législation sur les télécommunications dans la mesure où elle prohibe, sur tout le territoire communal, l'implantation de telles installations en toiture, alors que la solution alternative, soit l'installation des antennes sur des mâts, aurait un impact esthétique largement plus important. Elle serait partant contraire au droit fédéral et ne pourrait être appliquée.
d) L'autorité intimée ne pouvait par conséquent, au terme d'une pesée des intérêts en présence, refuser l'octroi d'une autorisation de construire à la recourante pour un motif d'esthétique de la construction.
6.
Il résulte de ce qui précède que le recours doit être admis et la décision attaquée, annulée. Succombant, l'autorité intimée supporte les frais judiciaires. Il n'est pas alloué de dépens (art. 49, 55, 91 et 99 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative - LPA-VD; RSV 173.36).