Decision ID: 5d72709b-327f-4a5a-ad08-9f5d11b70121
Year: 2018
Language: de
Court: SG_KGN
Chamber: SG_KGN_999
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: 

Sachverhalt:
A.- Die A-Strasse in B ist als Gemeindestrasse 3. Klasse eingeteilt. Sie zweigt von dem
als Gemeindestrasse 2. Klasse eingeteilten C-Weg unmittelbar südlich der Bahnlinie ab
und verläuft als Sackgasse in östlicher Richtung. Im Zusammenhang mit der
Überbauung des durch die A-Strasse erschlossenen Grundstücks Nr. 000 mit zwei
Mehrfamilienhäusern ergab sich, dass die strassenmässige Erschliessung ungenügend
ist. Mit dem vom Gemeinderat Z am 23. Februar 2009 beschlossenen Projekt
zusammen mit den am 20. September 2010 beschlossenen Änderungen wurde die A-
Strasse auf einer Länge von rund 250 Metern ab der Abzweigung vom C-Weg durch
eine geringfügige Verbreiterung sowie den Einbau von Ausweichstellen und eines
Wendeplatzes auf dem Grundstück Nr. 000 ausgebaut.
B.- Zusammen mit dem Strassenbauprojekt erliess der Gemeinderat Z mit Beschluss
vom 20. September 2010 einen Beitragsplan für den Ausbau der A-Strasse. Die
öffentliche Auflage von Projekt und Beitragsplan erfolgte vom 28. September bis 27.
Oktober 2010. Mit persönlicher Anzeige vom 23. September 2010 wurden die
Grundeigentümer von der öffentlichen Auflage des Projekts und vom Beitragsplan
"Ausbau A-Strasse, in B" in Kenntnis gesetzt. Die von den Eigentümern dieser
Grundstücke unter anderem gegen den Beitragsplan erhobenen Einsprachen wies der
Gemeinderat Z mit Beschluss vom 15. November 2010 ab. Dagegen erhoben sie mit
Eingabe ihres Rechtsvertreters vom 1. Dezember 2010 Rekurs beim kantonalen
Baudepartement. Dieses überwies die Rekurssache am 14. Februar 2011
zuständigkeitshalber an die Verwaltungsrekurskommission. Die Eigentümer des
Grundstücks Nr. 0000 (D und E) verkauften ihr Grundstück an X und Y. Die
Handänderung erfolgte per 8. März 2011. Am 7. April 2011 genehmigte das
Baudepartement den Teilstrassenplan "Ausbau A-Strasse". Die
Verwaltungsrekurskommission führte am 12. Juli 2011 einen Augenschein im
Perimetergebiet durch. Anlässlich dieses Augenscheins widerrief der
Gemeindepräsident namens des Gemeinderates den angefochtenen
Einspracheentscheid vom 15. November 2010 und hob den Beitragsplan vom 20.
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September 2010 auf. Mit Verfügung vom 12. Juli 2011 wurde der Rekurs vom
Abteilungspräsidenten der Verwaltungsrekurskommission als erledigt abgeschrieben.
C.- Mit Datum vom 28. Juli 2011 erstellte der Gemeinderat Z einen neuen Beitragsplan.
Darin werden als Eigentümer des Grundstücks Nr. 0000 D und E genannt. Mit
Beschluss vom 1. Oktober 2012 erliess der Gemeinderat Z eine Änderung zum
Teilstrassenplan "A-Strasse". Die öffentliche Auflage erfolgte vom 31. Oktober bis
29. November 2012. Dagegen erhoben X und Y am 28. November 2012 Einsprache
beim Gemeinderat Z, welche sie jedoch wieder zurückzogen. Die geplanten
Änderungen wurden nicht ausgeführt.
D.- Mit Rechnung Nr. 0/2017 vom 11. April 2017 forderte das Bauamt Z von X und Y
den hälftigen Kostenanteil des Grundstücks Nr. 0000 an den Ausbau der A-Strasse
(Fr. 6'064.75) ein. Dagegen erhoben diese am 24. April 2017 Rekurs beim Gemeinderat
Z. Mit Beschluss vom 22. Mai 2017 annullierte der Gemeinderat Z die Rechnung und
stellte stattdessen fest, dass X und Y für den gesamten Perimeterbeitrag (Fr.
12'499.90) zahlungspflichtig seien. Dagegen erhoben diese mit Eingabe ihres
Rechtsvertreters vom 12. Juni 2017 Rekurs bei der Verwaltungsrekurskommission mit
den Anträgen, der Beschluss des Gemeinderates vom 22. Mai 2017 betreffend Rekurs
gegen den Kostenanteil Perimeter A-Strasse, in B, sei aufzuheben und der Betrag von
Fr. 12'499.90 sei vollumfänglich den früheren Eigentümern, D und E, zu belasten, unter
Kosten- und Entschädigungsfolge. Der Gemeinderat Z nahm mit Eingabe vom 11. Juli
2017 Stellung zum Rekurs und beantragte dessen Abweisung. Der Rechtsvertreter der
Rekurrenten erhielt Gelegenheit, eine Stellungnahme einzureichen, und die Akten
wurden ihm zur Einsicht zugestellt. Er äusserte sich mit Schreiben vom 21. Juli 2017.

Auf weitere Einzelheiten wird, soweit wesentlich, in den nachstehenden Erwägungen
eingegangen.
Erwägungen:
1.- Die Eintretensvoraussetzungen sind von Amtes wegen zu prüfen. Die
Verwaltungsrekurskommission ist zum Sachentscheid zuständig. Die Befugnis zur
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Rekurserhebung ist gegeben. Der Rekurs vom 12. Juni 2017 ist rechtzeitig eingereicht
worden. Er erfüllt in formeller und inhaltlicher Hinsicht die gesetzlichen Anforderungen
(Art. 41 lit. h Ziff. 5, 45, 47 und 48 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS
951.1, abgekürzt: VRP). Auf den Rekurs ist einzutreten.
2.- Soweit die Rekurrenten beantragen, es sei der Betrag von Fr. 12'499.90
vollumfänglich den früheren Eigentümern zu belasten, ist auf den Rekurs mangels
Zuständigkeit der Verwaltungsrekurskommission nicht einzutreten. Es ist Sache der
zuständigen Gemeindebehörde, die Beiträge zu verfügen (vgl. Art. 82 Abs. 2 des
Strassengesetzes, sGS 732.1, abgekürzt: StrG).
3.- Angefochten ist der Beschluss des Gemeinderats Z, mit welchem die Rechnung an
die Rekurrenten mit der Nummer 0/2017 des Bauamtes Z über Fr. 6'064.75 annulliert
und gleichzeitig festgestellt wurde, die Rekurrenten seien für den gesamten
Perimeterbeitrag von Fr. 12'499.90 zahlungspflichtig.
a) Der Gemeinderat macht geltend, dass gemäss Wegleitung für die Erarbeitung von
Strassenperimetern vom 31. Oktober 2005 derjenige zahlungspflichtig sei, der bei
Eintritt der Rechtskraft des Projektes Eigentümer des beitragspflichtigen Grundstücks
gewesen sei. Die Rekurrenten seien seit 8. März 2011 Eigentümer des Grundstücks Nr.
0000 in B. Das Projekt "Ausbau A-Strasse" sei mit der Genehmigung des kantonalen
Baudepartements am 7. April 2011 in Rechtskraft erwachsen, weshalb die Rekurrenten
zahlungspflichtig seien und der gesamte Betrag bei ihnen zu erheben sei. Die
Rekurrenten hätten sich durch den Rückzug der Einsprache vom 28. November 2012
mit dem Projekt, dem Beitrags- und dem Strassenplan einverstanden erklärt.
b) Die Rekurrenten halten dem entgegen, der Gemeinderat Z habe in zwei Schreiben
vom 27. April 2012 und 22. August 2012 festgehalten, dass der Perimeterbeitrag durch
die Eigentümer des Grundstücks Nr. 0000 im Zeitpunkt der Projektauflage zu tragen
sei. Wenn der Gemeinderat plötzlich fünf Jahre später eine Rechnung stelle, in welcher
die Rekurrenten die Hälfte des Beitrages des Perimeters übernehmen müssten,
verstosse er gegen den Vertrauensgrundsatz. Hinzu komme, dass die Rekurrenten bis
zum Erhalt der Rechnung im April 2017 einerseits keine Kenntnis von einer
Kostentragungspflicht und andererseits keine Möglichkeit gehabt hätten, sich gegen
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die Kosten oder den Perimeter zu wehren. Die Wegleitung, auf die sich der
Gemeinderat berufe, bilde keine genügende Rechtsgrundlage. Ausserdem habe sich
der Gemeinderat widersprüchlich verhalten, indem er zuerst festgehalten habe, die
früheren Eigentümer müssten die gesamten Kosten übernehmen, sodann habe er die
Kosten unter den früheren Eigentümern und den Rekurrenten hälftig aufgeteilt und
schliesslich müssten nun die Rekurrenten die gesamten Kosten übernehmen. Ein
solches Verhalten sei rechtswidrig.
4.- Umstritten ist, wer für den Anteil des Grundstücks Nr. 0000 in B an die Baukosten
für den Ausbau der A-Strasse aufzukommen hat.
a) Gemäss Art. 73 Abs. 1 StrG tragen die Grundeigentümer die Kosten für Bau und
Unterhalt der Gemeindestrassen dritter Klasse, soweit keine Beiträge zur Verfügung
stehen. Die Baukosten werden im Kostenverlegungsverfahren durch Errichtung eines
Perimeters aufgeteilt (Art. 77 Abs. 1 StrG). Beitragspflichtig sind Eigentümer von
Grundstücken, denen ein Sondervorteil entsteht (Art. 78 Abs. 1 StrG).
In Art. 82 StrG wird der Zeitpunkt der Fälligkeit der Beiträge geregelt. Eine
ausdrückliche Regelung zum Zeitpunkt, in welchem die Abgabepflicht entsteht, fehlt.
Beitragspflichtig ist nicht das Grundstück selbst. Es dient bloss als Anknüpfungspunkt
zur Bestimmung der beitragspflichtigen Person. Damit ist aber noch nicht in jedem Fall
geklärt, welche Person nun tatsächlich beitragspflichtig ist, da ja die Eigentümer eines
Grundstücks wechseln können. Beitragspflichtig ist nach konstanter Rechtsprechung
der Eigentümer im Zeitpunkt der Entstehung des Abgabeanspruchs (vgl. GVP 1976
Nr. 59, 1987 Nr. 28). Nach dem Schrifttum kann auf den Zeitpunkt abgestellt werden, in
dem das Projekt rechtskräftig wird und die Zulässigkeit der Enteignung feststeht. Dann
ist mit Sicherheit bestimmbar, dass, wo und wie eine Strasse gebaut wird, sowie ob
und welche Vorteile sie für welche Grundstücke zur Folge hat. Nicht massgeblich ist
der Zeitpunkt der Anzeige des Beitragsplans oder der Beitragsverfügung (vgl. Weder,
in: Germann [Hrsg.], Kurzkommentar zum st. gallischen Strassengesetz vom 12. Juni
1988, St. Gallen 1989, Art. 78 N 11). Die Rechtsprechung folgt dieser Auffassung. So
hat das Verwaltungsgericht im Zusammenhang mit der Veräusserung eines
Grundstückes während des Perimeterverfahrens für Beiträge an
Erschliessungsstrassen entschieden, die Abgabepflicht treffe denjenigen, der bei
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Eintritt der Rechtskraft des Strassenprojekts Eigentümer war (vgl. GVP 1998 Nr. 29;
vgl. auch GVP 1999 Nr. 23). Da es sich beim Perimeterbeitrag um eine Vorzugslast zur
Abgeltung eines Sondervorteils handelt und es für dessen Bemessung im Wesentlichen
auf die Veränderung des Grundstückwertes ankommt, ist es sachgerecht, die
Entstehung des Sondervorteils in jenem Zeitpunkt anzunehmen, in welchem das
Strassenbauprojekt rechtskräftig wurde (vgl. VerwGE vom 24. September 1996 in
Sachen Politische Gemeinde K.). Ab diesem Zeitpunkt ist der Sondervorteil auch
wirtschaftlich realisierbar, indem sich das Strassenbauprojekt, selbst wenn es noch
nicht realisiert ist, in einem höheren Preis niederschlagen wird (vgl. GVP 1998 Nr. 29
mit eingehender Begründung).
b) aa) Das Strassenbauprojekt, welches den Ausbau der A-Strasse in B vorsah, wurde
vom 28. September bis 27. Oktober 2010 gemäss Art. 41 Abs. 1 StrG öffentlich
aufgelegt mit gleichzeitiger Eröffnung einer Einsprachefrist von dreissig Tagen. Gegen
das Projekt wurden keine Einsprachen erhoben. Am 7. April 2011 wurde es vom
kantonalen Baudepartement genehmigt. Die Vorinstanz stellt sich auf den Standpunkt,
dass das Strassenbauprojekt mit der Genehmigung des Baudepartements am 7. April
2011 rechtskräftig geworden sei. Dieser Auffassung kann nicht gefolgt werden.
bb) Bei der Rechtskraft ist die formelle und materielle Rechtskraft zu unterscheiden.
Formelle Rechtskraft bedeutet, dass die Verfügung von den Betroffenen mit keinem
ordentlichen Rechtsmittel mehr angefochten werden kann. Die materielle Rechtskraft
einer Verfügung bedeutet, dass die Verfügung unabänderbar ist und auch von Seiten
der Verwaltungsbehörden nicht mehr widerrufen werden kann. Die Figur der materiellen
Rechtskraft gehört vorab in den Zusammenhang von Zivil- und Strafprozess. Ob es
auch im öffentlichen Recht eine materielle Rechtkraft gibt, ist fraglich. Das
Bundesgericht vertritt die Auffassung, dass es der Eigenart des öffentlichen Rechts
und der Natur der öffentlichen Interessen entspricht, dass ein Verwaltungsakt, der dem
Gesetz nicht oder nicht mehr entspricht, nicht unabänderlich ist (BGE 94 I 336 E. 4). In
diesem Sinne werden Verfügungen in der Regel nicht materiell rechtskräftig (Häfelin/
Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl. 2016, Rz. 1091 ff.; Tschannen/
Zimmerli/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2014, § 31 N 5 ff.).
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cc) Gegen das Strassenbauprojekt selber wurden innert Frist keine Einsprachen
erhoben. Die von den Eigentümern der betroffenen Grundstücke erhobenen
Einsprachen richteten sich nur gegen den Beitragsplan. Das Strassenbauprojekt
erwuchs deshalb nach Ablauf der Einsprachefrist in formelle Rechtskraft. Daran ändert
nichts, dass gemäss Art. 13 Abs. 2 StrG eine Änderung des Gemeindestrassenplans
zusätzlich der Genehmigung des zuständigen Departements bedarf. Zwar hat die
Genehmigung konstitutive Wirkung, das heisst sie ist eine Gültigkeitsvoraussetzung
(Germann, a.a.O., Art. 13 N 9). Allerdings sind beim Genehmigungsverfahren vor dem
kantonalen Baudepartement die betroffenen Grundeigentümer nicht mehr beteiligt.
Diese können allfällige Einwände gegen das Projekt nur innert der Einsprachefrist
während der öffentlichen Auflage des Projekts geltend machen. Deshalb tritt die
formelle Rechtskraft des Projekts bereits mit unbenutztem Ablauf dieser
Einsprachemöglichkeit ein (vgl. auch VRKE I/2-2010/110 vom 25. August 2011 E. 2c,
in: www.gerichte.sg.ch, wo ebenfalls festgehalten wurde, dass die Rechtskraft eines
Strassenprojekts jedenfalls vor der Genehmigung durch das kantonale
Baudepartement eingetreten sei). Hinzu kommt, dass das kantonale Baudepartement
nur den Gemeindestrassenplan und nicht das Projekt an sich genehmigt (vgl. Art. 13
Abs. 2 StrG). Das Strassenbauprojekt beinhaltet neben der Einteilung der
Gemeindestrassen zusätzlich auch einen Situationsplan, die Landbedarfslinien über
dauernde und vorübergehende Beanspruchung des Bodens sowie allfällige Baulinien
(vgl. Art. 40 StrG). Aus diesen Gründen ist für den Eintritt der Rechtskraft eines
Strassenbauprojekts der Zeitpunkt der öffentlichen Auflage und nicht der Zeitpunkt der
Genehmigung durch das kantonale Baudepartement massgebend.
c) Zusammenfassend ergibt sich damit, dass das Strassenbauprojekt "Ausbau A-
Strasse" nach dem unbenutztem Ablauf der Einsprachefrist während der öffentlichen
Auflage, die vom 28. September bis 27. Oktober 2010 dauerte, in formelle Rechtskraft
erwuchs. In diesem Zeitpunkt waren die Rekurrenten nicht Eigentümer des
Grundstücks Nr. 0000; die Handänderung erfolgte erst am 8. März 2011. Entsprechend
sind sie nicht beitragspflichtig. Der Rekurs erweist sich somit als begründet und ist
gutzuheissen. Die Rechnung Nr. 0/2017 des Bauamts Z vom 11. April 2017 und der
angefochtene Entscheid der Vorinstanz vom 22. Mai 2017 sind aufzuheben. Im Übrigen
war eine Verdoppelung der Abgabe durch die Vorinstanz mit dem Entscheid vom
22. Mai 2017 ohne die Gelegenheit zur Stellungnahme durch die Rekurrenten
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unzulässig. Den Rekurrenten hätte das rechtliche Gehör und damit die Möglichkeit des
Rückzugs des Rekurses gegen die Rechnung vom 11. April 2017 gewährt werden
müssen.
5.- a) Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend sind die amtlichen Kosten der
Vorinstanz aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr von Fr. 800.– ist
angemessen (Art. 7 Ziff. 122 der Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Auf die
Erhebung der Gebühr ist nicht zu verzichten, da die Vorinstanz eigene finanzielle
Interessen verfolgt (Art. 95 Abs. 3 VRP). Der Kostenvorschuss von Fr. 800.– ist den
Rekurrenten zurückzuerstatten.
b) Zufolge Obsiegens haben die Rekurrenten Anspruch auf eine volle Entschädigung
der ausseramtlichen Kosten (Art. 98 VRP und Art. 98 VRP), soweit diese aufgrund
der Rechts- und Sachlage als notwendig und angemessen erscheinen (Art. 98 Abs. 2
VRP). Im Rekursverfahren war der Beizug eines Rechtsbeistandes geboten. Der
Rechtsvertreter der Rekurrenten hat keine Kostennote eingereicht, weshalb das
Honorar ermessensweise festzulegen ist. Im Verfahren vor der
Verwaltungsrekurskommission wird das Honorar als Pauschale ausgerichtet; der
Rahmen liegt zwischen Fr. 1'000.– und Fr. 12'000.– (Art. 22 Abs. 1 lit. b der
Honorarordnung für Rechtsanwälte und Rechtsagenten, sGS 963.75; abgekürzt:
HonO). Innerhalb dieses Rahmens wird das Grundhonorar nach den besonderen
Umständen, namentlich nach Art und Umfang der Bemühungen, der Schwierigkeit des
Falles und den wirtschaftlichen Verhältnissen der Beteiligten, bemessen (Art. 19 HonO).
Angesichts der sich stellenden rechtlichen Fragen sowie des getätigten Aufwands im
hier zu beurteilenden Fall erscheint ein Honorar von Fr. 1‘500.– (inkl. Barauslagen, Art.
28 HonO) zuzüglich Mehrwertsteuer von Fr. 120.– (Art. 29 HonO). Die
ausseramtlichen Kosten belaufen sich somit auf Fr. 1‘620.–; entschädigungspflichtig ist
die Politische Gemeinde Z.