Decision ID: 394c10e8-51b6-5f4d-b6fd-bca4a97cd24c
Year: 2017
Language: it
Court: TI_TCAS
Chamber: TI_TCAS_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: social_law

ritenuto,
in fatto
1.1. Con decisione del 22 agosto 2017, l’Ufficio del sostegno sociale e dell’inserimento (in seguito: USSI) ha stabilito che non si giustificava il versamento di una prestazione assistenziale a RI 1 in quanto risulta che egli non ha realmente il proprio domicilio a _ considerata l’accertata assenza da quel Comune per la maggior parte del tempo e la sua presenza a _ presso la signora _ (cfr. doc. 222).
1.2. A seguito del reclamo interposto da RI 1 (cfr. doc. 408), l’USSI, il 21 settembre 2017, ha emanato una decisione su reclamo con cui ha confermato il precedente provvedimento del 22 agosto 2017, ossia il diniego delle prestazioni assistenziali ordinarie.
L’amministrazione ha in particolare rilevato:
"
(...) Ai sensi della Legge sull’assistenza il suo domicilio assistenziale non è stato ritenuto nei fatti individuabile a _, in quanto l’assenza quasi totale constatata presso l’appartamento di _ portano ad escludere il suo effettivo centro degli interessi in tale Comune. Contemporaneamente è stata constatata la sua regolare presenza a _ presso la signora _ con la quale l’interessato intrattiene da vari anni una relazione e quindi risulta una convivenza che continua. La convivenza non richiede necessariamente di abitare nella medesima casa.
Si evidenzia che, secondo la giurisprudenza, è decisiva l’intenzione deducibile dalle circostanze esterne e meglio la risposta alla domanda se si può dedurre dall’insieme delle circostanze che l’interessato ha fatto del luogo in oggetto - nel caso qui in esame il Ticino - il centro delle proprie relazioni personali (cfr. DTF 111 Ia 113, 113 Ia 465).
In assenza del domicilio assistenziale non vi è diritto ad una prestazione ordinaria di assistenza.
In concreto, se il domicilio formale del reclamante è a _, tuttavia, in base alle numerose assenze dal domicilio segnalate all’USSI e alla constatazione di assenza quasi totale constatata, risulta che l’interessato di fatto non risiede in tale Comune dove non può quindi essere riconosciuto il suo effettivo domicilio assistenziale (che richiede la presenza).
Risulta, per contro, una sua duratura relazione e convivenza con la signora _. Come chiarito dall’USSI all’interessato in occasione del verbale 16.8.2017, affinché potesse essere emessa una decisione di assistenza con il necessario calcolo completo del diritto all’assistenza per il signor RI 1 è necessaria una domanda congiunta di assistenza con la signora _.
L’interessato non ha comunque inoltrato una tale domanda e l’amministrazione ha quindi rifiutato il diritto all’assistenza.
Con il suo comportamento, il reclamante ha impedito la determinazione della sua prestazione di assistenza. Da parte dell’amministrazione era stato informato che in assenza della giusta richiesta non sarebbe attribuita la prestazione di assistenza. Egli ha in sostanza rifiutato di fornire i dati richiesti e necessari per poter stabilire il suo diritto alla prestazione assistenziale.” (cfr. doc. A)
1.3. Contro la decisione su reclamo del 21 settembre 2017 RI 1, rappresentato da RA 1, ha interposto ricorso al TCA, chiedendo l’accoglimento del ricorso, l’annullamento della decisione su reclamo del 21 settembre 2017 e la concessione di prestazioni assistenziali a decorrere dal 1° settembre 2017.
A sostegno della propria pretesa ricorsuale l’insorgente ha segnatamente addotto di non convivere con la signora _.
Egli ha indicato di essere domiciliato a _ dal 1° settembre 2016. Durante il mese di dicembre 2016 è stato ricoverato presso l’Ospedale _ di _. Inoltre dal 2 agosto 2017 si trova in cura presso la Dr.ssa med. _, FMH Psichiatria e psicoterapia S.I.T.C.C. a _ per un trattamento psichiatrico e psicoterapeutico. A sostegno di ciò ha allegato il certificato medico del 20 settembre 2017 (cfr. doc. A4).
A causa della sua malattia il ricorrente ha indicato di avere passato qualche notte a _ ove può contare su un sostegno in caso di disagio. D’altra parte, anche la signora _ ha problemi di salute e pertanto possono aiutarsi a vicenda.
L’insorgente ritiene di avere il domicilio / dimora assistenziale a _ ove ha pure l’intenzione di stabilirvisi durevolmente. Pertanto egli sostiene di avere pieno diritto alle prestazioni assistenziali e nel contempo diritto di visitare chi vuole e muoversi liberamente.
Il ricorrente, infine, ha asserito di trovarsi in una situazione drammatica, sprovvisto di mezzi finanziari (cfr. doc. I).
1.4. Con risposta del 9 ottobre 2017, l’USSI ha proposto la reiezione dell’impugnativa con argomenti di cui si dirà, per quanto occorra, nei considerandi di diritto (cfr. doc. III).
1.5. La parte ricorrente, il 16 ottobre 2017 ha presentato ulteriori mezzi di prova, fra cui il contratto di locazione dell’ente locato a _ e l’iscrizione nel catalogo civico a _ (cfr. doc. V, A4/1 e A5).
1.6. I doc. V con gli allegati (A4/1 e A5) è stato inviato per conoscenza all’USSI (cfr. doc. VI).

in diritto
2.1. Oggetto del contendere è la questione di sapere se correttamente o meno l’USSI ha negato a RI 1 il diritto alle prestazioni assistenziali.
Più specificatamente, deve essere verificato se ai fini del diritto alle prestazioni assistenziali l’insorgente debba essere considerato domiciliato a _ oppure no.
La garanzia costituzionale del diritto al minimo vitale (art. 12 Cost. fed.; 13 Cost/TI) costituisce la base del sostegno sociale regolamentato nelle leggi cantonali in materia di assistenza sociale (in proposito vedi l’art. 3 della Legge federale sulla competenza ad assistere le persone nel bisogno, Legge federale sull’assistenza, LAS).
L’intervento della pubblica assistenza è regolato nel Cantone Ticino dalla Legge sull’assistenza sociale dell’8 marzo 1971 (Las).
Tale normativa è stata oggetto di modifiche che sono state adottate dal Gran Consiglio il 3 dicembre 2002 (cfr. FU 99/2002 del 10 dicembre 2002 pag. 8289 segg.) e sono entrate in vigore il 1° febbraio 2003.
Questi cambiamenti sono stati resi necessari dalla Legge sull’armonizzazione e il coordinamento delle prestazioni sociali (Laps), adottata dal Parlamento il 26 giugno 2002 (cfr. FU 53/2002 del 2 luglio 2002 pag. 4752 segg.) ed entrata in vigore anch’essa il 1° febbraio 2003 (cfr. BU 3/2003 del 31 gennaio 2003).
Il 1° ottobre 2006 sono, peraltro, entrate in vigore alcune ulteriori modifiche della Las e della Laps (cfr. BU 44/2006 del 29 settembre 2006 pag. 385-386; BU 40/2006 del 8 settembre 2006 pag. 313-317).
L'art. 1 Las stabilisce che lo Stato provvede, nel rispetto della dignità e dei diritti della persona, all'attribuzione delle prestazioni sociali stabilite dalla legislazione federale o cantonale e, in particolare, all'assistenza di quanti stanno per cadere o siano caduti nel bisogno (cpv. 1).
Le prestazioni sociali hanno lo scopo di favorire l'inserimento sociale e professionale dei beneficiari (cpv. 2).
2.2. Ai sensi dell’art. 115 della Costituzione federale, relativo all’assistenza agli indigenti:
"
Gli indigenti sono assistiti dal loro Cantone di domicilio.
La Confederazione disciplina le eccezioni e le competenze.”
L’art. 5 Las, relativo al titolare del diritto alle prestazioni assistenziali, prevede che:
"
1
Hanno diritto ai provvedimenti e alle prestazioni della presente legge le persone con domicilio o dimora assistenziale nel Cantone.
2
Le persone con sola dimora assistenziale hanno per principio diritto unicamente a prestazioni o aiuti immediati.
3
Sono riservate le disposizioni del diritto federale e dei trattati internazionali.”
Secondo l’art. 6 Las, relativo alle eccezioni:
"
1
Il Consiglio di Stato disciplina la determinazione, la concessione, la limitazione e la procedura delle prestazioni assistenziali concesse a
a) richiedenti l’asilo e
b) persone bisognose di protezione non titolari di un permesso di dimora.
2
Nello stabilire tali criteri il Consiglio di Stato fa riferimento alle disposizioni federali sul rimborso ai Cantoni delle spese cagionate da queste persone.
3
II Consiglio di Stato può affidare, mediante la stipulazione di contratti di prestazione, la gestione di queste prestazioni ad enti assistenziali pubblici o privati.”
Giusta l’art. 10 Las, poi:
"
Il domicilio e la dimora sono determinati dagli articoli da 4 a 11 della legge federale sulla competenza ad assistere le persone nel bisogno, del 24 giugno 1977."
L’art. 4 LAS, relativo al domicilio assistenziale, sancisce che:
"
1
La persona nel bisogno è domiciliata giusta la presente legge (domicilio assistenziale) nel Cantone in cui dimora con l’intenzione di stabilirvisi. Questo è denominato Cantone di domicilio.
2
L’annuncio alla polizia degli abitanti, per gli stranieri il rilascio di un permesso di presenza, si ha per costituzione di domicilio salva la prova che la dimora è cominciata già prima o soltanto più tardi o è di natura provvisoria.”
Ex art. 9 LAS:
"
1
Il domicilio assistenziale termina con la partenza del Cantone.
2
In
caso di dubbio, la partenza si reputa avvenuta il giorno in cui fu annunciata alla polizia degli abitanti.
3
L’entrata in un ospizio, in un ospedale o in un altro istituto e, se si tratta di un maggiorenne o di un interdetto, il collocamento in una famiglia deciso da un’autorità o da un organo tutelare non pongono termine al domicilio assistenziale.
L’art. 11 LAS definisce la dimora, e meglio:
"
1
Dimora giusta la presente legge significa effettiva presenza in un Cantone; questo è denominato Cantone di dimora.
2
Se una persona manifestamente bisognosa d’aiuto, segnatamente a seguito di malattia o infortunio, è stata trasportata in un altro Cantone su ordine del medico o dell’autorità, il Cantone da cui è stato dato l’ordine di trasporto è considerato Cantone di dimora.”
La LAS distingue tra lassistenza di cittadini svizzeri (art. 12-19) e l’assistenza di stranieri (art. 20-23).
Relativamente, in particolare, all’assistenza di cittadini svizzeri l’art. 12 LAS prevede:
"
1 L'assistenza dei cittadini svizzeri incombe al Cantone di domicilio.
2 Se la persona nel bisogno non ha domicilio assistenziale, l'assistenza incombe al Cantone di dimora.
3 Il Cantone designa l'ente pubblico tenuto all'assistenza e la competente autorità assistenziale.”
Giusta l’art. 13 cpv. 1 LAS riguardante i casi d’urgenza:
"
Se un cittadino svizzero abbisogna di aiuto immediato fuori del Cantone di domicilio, il Cantone di dimora è tenuto ad assisterlo.
”
2.3. L’art. 23 CC enuncia che:
"
Il domicilio di una persona è nel luogo dove essa dimora con l’intenzione di stabilirvisi durevolmente. (cpv. 1)
Nessuno può avere contemporaneamente il suo domicilio in più luoghi. (cpv. 2)
Questa disposizione non si applica al domicilio d’affari. (cpv. 3)”
La nozione di domicilio presuppone la realizzazione di due condizioni cumulative: la prima, oggettiva, di residenza effettiva, e la seconda, soggettiva, dell'intenzione di stabilirsi durevolmente. Quest'ultima condizione è tuttavia unicamente di rilievo nella misura in cui risulta riconoscibile. Determinante è il luogo in cui si trova il centro degli interessi. Quest'ultimo si trova abitualmente nel luogo di abitazione, vale a dire dove si dorme, si trascorre il tempo libero, dove si trovano gli effetti personali, dove solitamente esiste un allacciamento telefonico e un recapito postale. L'intenzione, riconoscibile all'esterno, deve essere orientata nel senso di una residenza durevole. Tuttavia, l'intenzione di lasciare più tardi un luogo, non esclude la possibilità di stabilirvi il domicilio. Valore indiziario per la risoluzione della questione rivestono l'annuncio e il deposito dei documenti, l'esercizio dei diritti politici, il pagamento delle imposte, eventuali autorizzazioni di polizia degli stranieri ecc. (cfr. STF C 101/04 del 9 maggio 2007, pubblicata parzialmente in DTF 133 V 367; DTF 127 V 237 consid. 1 pag. 238; 125 V 76 consid. 2a pag. 77 con riferimenti; cfr. pure la sentenza del Tribunale federale delle assicurazioni P 21/04 dell'8 agosto 2005, consid. 4.1.1, pubblicata in SVR 2006 EL no. 7 pag. 25).
In proposito al cambiamento di domicilio o dimora l’art. 24 CC enuncia che:
"
Il domicilio di una persona, stabilito che sia, continua a sussistere fino a che essa non ne abbia acquistato un altro. (cpv. 1)
Si considera come domicilio di una persona il luogo dove dimora, quando non possa essere provato un domicilio precedente o quando essa abbia abbandonato il suo domicilio all’estero senza averne stabilito un altro nella Svizzera. (cpv. 2)”
In una sentenza 9C_293/2013 del 12 agosto 2013 il Tribunale federale, pronunciandosi in relazione a un caso di conflitto negativo di competenza territoriale tra il Tribunale cantonale delle assicurazioni del Cantone San Gallo e il Tribunale cantonale delle assicurazioni del Canton Turgovia in ambito dell’assicurazione contro le malattie, ha ribadito i principi appena esposti ed ha ricordato che:
"
(...)
2.2.
Der Wohnsitz einer Person bestimmt sich nach den Artikeln 23-26 des Zivilgesetzbuches (Art. 13 Abs. 1 ATSG). Der Wohnsitz einer Person befindet sich an dem Ort, wo sie sich mit der Absicht dauernden Verbleibens aufhält. Niemand kann an mehreren Orten zugleich seinen Wohnsitz haben (Art. 23 Abs. 1 und 2 ZGB). Der einmal begründete Wohnsitz einer Person bleibt bestehen bis zum Erwerb eines neuen Wohnsitzes (Art. 24 Abs. 1 ZGB). Wo eine Person ihren Wohnsitz hat, beurteilt sich nicht in erster Linie nach deren inneren Willen, sondern nach den objektiven Umständen. Entscheidend ist mit anderen Worten, ob die Person den Ort, an dem sie weilt, in einer für Dritte, insbesondere auch für Behörden und Ämter erkennbaren Weise zum Mittelpunkt ihrer Lebensinteressen gemacht hat oder zu machen beabsichtigt. Verlässt eine Person ihren Wohnsitz, darf nicht leichthin angenommen werden, sie habe am neuen Aufenthaltsort einen Wohnsitz begründet; ein entsprechender Wille muss sich deutlich manifestiert haben (Urteil 5A_733/2012 vom 16.
November 2012 E. 2.1; ZAK 1990 S. 247, H 57/89 E. 3a; BGE 99 V 106 E. 2 S. 108).“
In proposito cfr. anche STF 9C_283/2015 dell’ 11 settembre 2015, pubblicata in DTF 141 V 530.
2.4.
Dal Messaggio per una legge sulla competenza ad assistere le persone nel bisogno del 17 novembre 1976 del Consiglio federale, in FF 1976 III 1197 segg. emerge segnatamente che:
"
(...)
Questo capitolo del disegno di legge determina dove la persona nel bisogno ha il proprio domicilio assistenziale. (...) La nozione di domicilio accolta nel disegno concorda ampiamente con quella concordataria la quale, dal canto suo, corrisponde di norma a quella del Codice civile (art. 23). (...) Giusta l’art. 4 capoverso 2 del disegno, “l’annuncio alla polizia degli abitanti” o, per gli stranieri – cui la legge deve parimenti applicarsi – il rilascio di un’autorizzazione di presenza, fonda la presunzione che il titolare dell’autorizzazione ha costruito un domicilio assistenziale. La presunzione può essere infirmata non solo con la prova che la dimora è cominciata già prima o successivamente, ma anche che la dimora non è, secondo la legge, idonea alla costituzione del domicilio, sia per la mancanza dell’intenzione di stabilirvisi (art. 4 cpv. 1) sia perché escluso secondo gli articoli 5 a 8.
Analogamente alla disposizione del concordato concernente l’assistenza nel luogo di domicilio, l’articolo 5 del disegno dispone che l’entrata in una casa di cura o in un istituto, volontaria o no, esclude la costituzione o il cambiamento del domicilio assistenziale.
(...)
L’art. 11 definisce la nozione di «dimora» e di «Cantone di dimora».
È dimorante colui che si trova effettivamente sul territorio cantonale anche
se non possiede alcuna conferma di domicilio o, se straniero, un'autorizzazione di presenza e non è dunque né «domiciliato» né «dimorante» a tenore delle disposizioni sul domicilio e la dimora degli svizzeri e degli stranieri. È dimorante a tenore del disegno segnatamente anche chi si trova in un Cantone semplicemente per motivi di transito.
(...)
23 Assistenza di cittadini svizzeri
231 Competenza
231.1 In genere (art. 12)
L'articolo 12 riprende il principio costituzionale secondo cui l'assistenza in Svizzera di cittadini svizzeri bisognosi incombe al Cantone di domicilio e non più al Cantone di origine. Simultaneamente, il capoverso 2 (
n.d.r.: cpv. 3 dal 1°.7.1992; cfr. FF 1990 I 68
) specifica che la legge federale non intende immischiarsi nell'ordinamento delle competenze all'interno dei Cantoni; è infatti la legislazione cantonale che determina quale ente pubblico e quali autorità sono competenti nel Cantone di domicilio.
L'ulteriore disciplina concordataria è considerata, nel disegno di legge, come ovvia derivazione del principio di domicilio: l'indigente soggiace esclusivamente alla legislazione assistenziale del Cantone di domicilio; natura e entità dell'assistenza sono rette dalle prescrizioni e dai principi del luogo di domicilio.
(...)
231.2 Casi d'urgenza (art. 13)
L'articolo 13 del disegno si occupa dei casi di urgenza, ossia dell'assistenza immediata a cittadini svizzeri che abbisognano improvvisamente d'aiuto in Svizzera, sia quando si trovano fuori del Cantone di domicilio sia quando non siano domiciliati in Svizzera (svizzeri all'estero e persone senza domicilio fisso). Per costoro, il disegno dichiara competente il Cantone di dimora, tuttavia unicamente quanto all'aiuto indifferibile. Per l'aiuto non urgente, l'interessato deve rivolgersi all'autorità del luogo di domicilio.
Quanto agli svizzeri all'estero che soggiornano momentaneamente in Svizzera la competenza spetta al Cantone di dimora. Per l'aiuto ulteriore essi, ritornati all'estero, dovranno però rivolgersi alla competente rappresentanza svizzera nel luogo di domicilio. I girovaghi senza domicilio fisso hanno unicamente diritto all'aiuto in caso di urgenza.
Quando occorre un aiuto ulteriore (per es. cura ospedaliera) ma esso non debba necessariamente essere prestato nel luogo di dimora, i Cantoni interessati possono disporre che la persona nel bisogno ritorni al suo domicilio ovvero, se non è domiciliata in Svizzera, che sia trasferita nel Cantone di origine. È chiaro che ciò può avvenire soltanto per gravi motivi e di regola soltanto d'intesa con l'assistito.
Nel corso della procedura di consultazione, la costituzionalità di questa possibilità di trasferimento è stata messa in dubbio riguardo alla libertà di domicilio. Queste apprensioni hanno una certa giustificazione. Caso per caso, si dovrà pertanto disaminare se il trasferimento dell'assistito sia conforme alla Costituzione. Per altro, la persona nel bisogno non potrà, appellandosi per così dire abusivamente alla libertà di domicilio, esigere di essere curata a piacimento in un determinato ospedale.
Invece di riprendersi l'assistito, i Cantoni di domicilio o di origine possono proporre a quello di dimora, sempreché sia in grado di farlo, di prestare a loro spese la necessaria ma non più urgente assistenza ulteriore
.”
Nel Messaggio concernente la revisione della legge federale sulla competenza ad assistere le persone nel bisogno del 22 novembre 1989, pubblicato in FF 1990 I 46 segg., il Consiglio federale ha rilevato:
"
22 Assistenza di cittadini svizzeri
221 Competenza
Nel titolo relativo all’assistenza dei cittadini svizzeri (art. 12-19), occorre procedere a modificazioni di principio relative all'aiuto alle persone nel bisogno che non hanno domicilio assistenziale.
221.1 Principio (art. 12)
II capoverso 1 dell'articolo 12 riprende il principio costituzionale secondo cui l'assistenza di cittadini svizzeri incombe al Cantone di domicilio.
Il capoverso 2 disciplina la competenza del Cantone di dimora per le persone nel bisogno prive di domicilio assistenziale. L'aiuto del Cantone di dimora dovrà, in questi casi, essere completo e non più limitarsi al minimo indispensabile, vale a dire all'aiuto immediato così come definito nell'articolo 13 vigente. Questo nuovo disciplinamento è soprattutto destinato ai drogati e alle persone colpite da AIDS dacché hanno bisogno molto di più di un semplice aiuto immediato.
Durante la procedura di consultazione si è insistito a più riprese su questi problemi che concernono essenzialmente i Cantoni con grandi agglomerati (Zurigo e San Gallo). Considerato che l'avamprogetto non teneva conto di questa situazione, la Commissione ha cercato nuovamente di migliorare il disciplinamento vigente e ha discusso tre soluzioni:
- la creazione di un domicilio assistenziale fittizio;
- una definizione differenziata dell'aiuto immediato previsto nell'articolo 13;
- una chiara responsabilità del Cantone di dimora per le persone prive di domicilio assistenziale.
Il nostro Collegio sostiene quest'ultima soluzione, che è anche quella scelta dalla Commissione. II Cantone di dimora potrà così prevedere adeguati provvedimenti di sostegno e di assistenza senza preoccuparsi della loro durata.
Nella procedura di consultazione sette Cantoni e due associazioni professionali avevano proposto una soluzione simile in considerazione del fatto che, da un canto, si sarebbero in tal modo potuti ridurre gli oneri amministrativi e, dall'altro, che le autorità del Cantone d'origine non conoscono in generale le persone nel bisogno.
221.2 Casi d'urgenza (art. 13)
Conformemente al nuovo disposto dell'articolo 12, l'assistenza per casi d'urgenza, prevista nell'articolo 13, sarà accordata soltanto alle persone nel bisogno che hanno un domicilio assistenziale. È stato pertanto radiato nel capoverso 2 il passaggio, d'altronde non più accettabile dal punto di vista costituzionale, secondo cui il Cantone di dimora, non appena prestato l'aiuto immediato, può provvedere a far trasferire l'interessato nel Cantone d'origine. Peraltro, spetterà al Cantone che presta l'aiuto decidere cosa intende per aiuto immediato.
Lo stesso dicasi per l'aiuto agli stranieri previsto negli articoli 20 e 21 della legge.”
Inoltre in dottrina Thomet (cfr. W. Thomet, “Commentaire concernant la Loi fédérale sur la compétence en matière d’assistance des personnes dans le besoin, 2. ed., Zurich 1994, n. 95-97 e 107-108) in merito all’art. 4 LAS sottolinea che:
"
(...)
Au centre de la disposition sur le domicile se trouve la notion d'«habiter», en allemand «wohnen», que l'on retrouve dans le terme allemand correspondant «Wohnsitz». Le domicile d'assistance d'une personne dans le besoin se trouve, sous réserve des exceptions mentionnées aux art. 5 à 7 LAS, dans le canton «où elle réside avec l'intention de s'y établir». Cette formulation empruntée au texte de l'art. 23 CC signifie que le domicile se trouve là où une personne s'est effectivement établie et installée de manière reconnaissable pour des tiers, en d'autres termes là où - selon l'expression du Tribunal fédéral - elle a son «centre de vie»; en bref: là où elle «habite» ou elle est «domiciliée» (cf. ATF 113 la 465; 108 la 254 et les références). La notion de domicile au sens de l'art. 4 LAS s'est largement inspirée de celle du droit civil (art. 23 CC; voir Message I p. 1239; ZöF 1982 p. 44). Pour répondre à la question de savoir si un domicile d'assistance a été constitué ou non, au sens de la LAS, on peut donc se référer en grande partie à la doctrine et à la jurisprudence relatives à la notion de domicile en droit civil (ZöF 1978 p. 181; voir en particulier Bûcher, n°l à 54 ad art. 23 CC; Schnyder/Murer, n° 28 à 65 ad art. 376 CC; Tuor/Schnyder, p. 78 à 80; Pedrazzini/Oberholzer, p. 104 à 108; Riemer, p. 33 à 38 et la jurisprudence citée).
L'art. 4 LAS dispose que le domicile d'une personne se situe dans le canton où elle réside avec l'intention de s'y établir. Cette définition contient à la fois un élément objectif (la résidence) et un élément subjectif (l'intention de s'établir), les deux étant toutefois indissociablement liés (cf. ZöF 1982 p. 45). Ces deux éléments constitutifs ne sauraient cependant faire oublier le fait qu'en dernier lieu, il s'agit toujours de déterminer le centre de vie d'une personne ou, en autres termes, le lieu où se concentrent ses relations personnelles (cf. Bucher, n° 1 à 3 ad art. 23 CC; Pedrazzini/Oberholzer, p. 106). Par résidence, il faut entendre le fait de séjourner effectivement en un endroit (ou un canton) déterminé. En règle générale la présence physique est indispensable tant pour la constitution que pour le maintien du domicile (cf. cependant n° 146). Cela résulte également de 1 art. 9 LAS, qui prévoit qu'une personne qui «quitte» son canton de domicile perd le domicile d'assistance qu'elle avait jusqu’alors. La durée et les modalités du séjour ne sont pas déterminantes, (Egger, n° 20 ad art. 23 CC; Bucher n° 18 ad art 23 CC; ZöF 1982 p. 45). En principe, même un séjour de courte durée peut constituer un domicile (cf. ATF 491193; Egger, n° 26 ad art. 23 CC); en revanche, un séjour qui s'étendrait sur une plus longue durée mais qui, au regard de sa nature et de son but, s'avérerait provisoire (art. 4 al. 2 LAS) ne saurait constituer un domicile (cf. n° 102; Pedrazzini/Oberholzer, p. 107).
On peut affirmer qu'une personne a l'intention de s'établir lorsqu’elle entend séjourner dans un endroit défini pour une période indéterminée et que cette intention est réalisable (cf. ZVW1957 p. 49 ss; Schnyder/Murer. n° 55 ad art. 376 CC). Le fait que cette intention se modifie par la suite est sans importance (cf. ZVW 1966, p. 23ss), De même, l'intention de quitter ultérieurement l'endroit ou 1 on s'est installé n'empêche pas la constitution d'un domicile. Le seul critère décisif est le suivant: l'intention ne doit pas porter sur un séjour purement provisoire; seule compte la volonté «de séjourner en un lieu déterminé jusqu'à ce qu'un changement soit dicte par des circonstances qui, lors de la constitution du domicile, n’étaient pas prévisibles, du moins pas avec précision» (ATF 69 I 12,491193; Bucher, n° 22 ad art. 23 CC). Les motifs qui ont conduit une personne à établir ou à abandonner son centre de vie en un endroit déterminé ne sont pas décisifs (cf. ATF 69 II 277; ZVW 1966 p. 23 ; ZVW 1966 p. 91 ; ZöF 1982 p. 45 ; RSJ 1980 p. 137 ss). L’intention de s’établir durablement correspond à un processus interne qui ne se perçoit qu'indirectement. Aussi faut-il prendre en compte tous les éléments qui se rapportent à l'organisation externe des relations personnelles, en particulier le fait que la personne entretient des relations étroites avec un lieu où sa famille ou ses parents ont déjà leur centre de vie.
(...)
Le domicile d'un étranger en Suisse est indépendant tant de l’existence que du genre de l’autorisation délivrée par la police des étrangers (cf. ATF 89 II 113 ss ; Bucher, n. 25 et 38 ad art. 23 CC).
L’art. 4 al. 2 LAS ne contredit en rien ce principe. Cette disposition dit seulement que, lors de la délivrance d'une autorisation de résidence pour étranger, la constitution d'un domicile est présumée, à moins que l'on puisse prouver que le séjour a commencé plus tôt ou plus tard ou encore qu'il n'est que provisoire. Il faut donc examiner dans chaque cas si les deux éléments constitutifs d’un domicile sont réalisés, à savoir le séjour de fait et l’intention de s’établir durablement.
Dans ce sens, le fait d'être au bénéfice d'une autorisation de résidence délivrée par la police des étrangers ne peut servir que d’indice en faveur de l’existence d’un domicile. Toutefois, selon le type d’autorisation délivré, la présomption en faveur de la constitution d’ un domicile peut être plus ou moins forte. Le séjour de fait d’étrangers au bénéfice d'une autorisation d'établissement ou de séjour permet de conclure à l'existence d'une intention de s'établir durablement et par conséquence d’un domicile.
(...)
En résumé et en suivant l'exemple du commentaire Schnyder/Murer, on peut considérer comme indices en faveur de la constitution d’un domicile, les circonstances suivantes (étant précisé que tous ces éléments doivent être appréciés dans leur ensemble, mais ne doivent pas nécessairement se présenter cumulativement: cf. n 46a à 5a ad art. 376 CC; Egger, n. 19 ad art. 23 CC; Bûcher, n. 14 ad art. 23 CC):
- les circonstances entourant la constitution du séjour et l'intention subjective de s'établir durablement, étant rappelé qu'il faut apprécier de manière critique les déclarations postérieures de la personne en cause
(cf. ZVW 1961 p. 111, 113)
- la prolongation d'un séjour d'une personne instable ou incapable de discernement (en pratique l'on exige souvent une durée de six mois ou plus; une durée inférieure peut toutefois suffire si d'autres éléments plaident en faveur de la stabilité; cf. ég. ATF 92 I 221).
- la déclaration d'arrivée, le dépôt du certificat d'origine, le règlement des impôts, l'exercice des droits politiques (ATF 92 I 221; 97 II 6 et les références; 102 IV 164; ATF du 15 mars 1978 in ZVW 1979 p. 35); il faut toutefois relever que même si ces quatre éléments se présentent cumulativement, ils ne sauraient empêcher la constitution d'un domicile dans un autre lieu (cf. Egger, n. 20 ad art. 23 CC; Bûcher, n. 18 ad art. 23 CC; n° 99/100).
- l'exercice d'une activité lucrative cumulée avec un séjour de fait.
- la location d'une maison, d'un appartement ou d'une chambre et le fait d'y être installé, éventuellement le séjour dans une pension (cf. Egger, n. 20 ad art. 23 CC; Bûcher, n. 18 ad art. 23 CC).
- l'impression subjective de «se sentir à la maison» ainsi que les relations personnelles entretenues dans le lieu même avec la parenté et les connaissances (ATF du 28.9.1972 in ZVW 1975 p 111).
- l'existence antérieure du centre de vie au lieu où la personne se rétablit (ATF du 28.9.1972 in ZVW 1975 p. 111) ou retourne régulièrement en période de crise (ZVW 1973 p. 35).
- l'abandon du domicile antérieur (cf. art. 9 LAS) ou le défaut de tout lien avec celui-ci (ZVW 1973 p. 35).
- le séjour effectif, en d'autres termes, le fait d'habiter.
(...)”
2.5. Da quanto sopra esposto risulta che nel caso in cui si tratti di assistere un cittadino svizzero, ai sensi della Legge federale sull’assistenza - LAS (cfr. consid. 2.2.) - è competente il Cantone di domicilio (cfr. art. 12 cpv. 1 LAS), ossia il Cantone in cui risiede con l’intenzione di stabilirvisi (cfr. art. 4 cpv. 1 LAS; consid. 2.3.; 2.4.).
Qualora per contro un cittadino svizzero sia privo di domicilio assistenziale, competente è il Cantone di dimora (cfr. art. 12 cpv. 2 LAS). Quale dimora vale la presenza effettiva in un Cantone (cfr. art. 11 cpv. 1 LAS).
L'aiuto del Cantone di dimora dovrà, in questi casi, essere completo e non limitarsi al minimo indispensabile, vale a dire all'aiuto immediato che sarà accordato dal Cantone di dimora giusta l'articolo 13 LAS alle persone nel bisogno che hanno un domicilio assistenziale ma che si trovano fuori del Cantone di domicilio.
Con giudizio 8C_223/2010 del 5 luglio 2010 il TF si è pronunciato al riguardo del domicilio di assistenza (“Unterstützungswohnsitz”) di un tossicodipendente, cittadino svizzero, che soggiornava in vari Comuni presso conoscenti:
"
(...)
Der unterstützungsrechtliche Wohnsitz gemäss Art. 4 ZUG ist dem zivilrechtlichen (vgl. Art. 23 Abs. 1 ZGB) angeglichen: Der Wohnsitz befindet sich dort, wo jemand sich mit der Absicht dauernden Verbleibens aufhält. Da sich diese Absicht nach der Rechtsprechung in äusserlich erkennbaren Umständen verwirklichen muss, gilt als Wohnsitz einer Person der Ort, an dem sich faktisch der Mittelpunkt ihrere Lebensinteressen befindet. Den so verstandenen Lebensmittelpunkt kann einen Person aber grundsätzlich nur in einer bestimmten Gemeinde haben, nicht in einem Kanton als solchem. Auch dem Unterstützungswohnsitz gemäss Art. 4 ZUG liegt - begriffsimmanent - eine räumliche und persönliche Beziehung einer Person zu einer bestimmten Gemeinde zu Grunde; dass das Gesetz, seinem Zweck entsprechend, dem Wortlaut nach an den “Kanton” bzw. “Wohnkanton” anknüpft, vermag daran nichts zu ändern. Dementsprechend verliert eine Person ihren bisherigen Unterstützungswohnsitz nicht nur, wenn sie aus dem “Wohnkanton” wegzieht (Art. 9 Abs. 1 ZUG), sondern auch denn, wenn sie aus dem Ort wegzieht, zu dem sie bis dahin die wohnsitzbegründenden räumlichen und persönlichen Beziehungen hatte. Solange die betreffende Person weder in einem anderen Kanton noch im bisherigen Wohnkanton einen neuen Wohnsitz begründet, besitzt sie in der Regel keinen Unterstützungswohnsitz mehr. Das Zuständigkeitsgesetz kennt nämlich im Gegensatz zum Zivilrecht (vgl. Art. 24 ZGB) den fiktiven Wohnsitz nicht. Der bisherige Wohnkanton wird gegebenenfalls zum Aufenthaltskanton (vgl. Art. 11 ZUG) und als solcher unterstützungspflichtig (Art. 12 Abs. 2 ZUG; vgl. Zum Ganzen Urteil 2A.420/1999 vom 2.
Mai 2000 E.4b sowie Urteil 2A.345/2002 vom 9. Mai 2003 E.2.1 und Urteil 2A.253/2003 vom 23.
September 2003 E.2).”
Al riguardo cfr. STF 2A.485/2005 del 17 gennaio 2006; STF 2A.253/2003 del 23 settembre 2003.
Per quanto concerne, invece, l’assistenza di stranieri cfr. STF 8C_852/2008 del 25 febbraio 2009 consid. 2 e 3.1; STCA 42.2014.7 del 25 agosto 2014 (il ricorso al TF contro questo giudizio è stato ritenuto inammissibile con sentenza 8C_648/2014 del 15 giugno 2015, in quanto non è stato versato l’anticipo spese); STCA 42.2016.32 dell’ 8 febbraio 2017 (il ricorso al TF contro questo giudizio è stato ritenuto inammissibile con sentenza 8C_190/2017 del 28 agosto 2017, in quanto non è stato versato l’anticipo spese).
2.6. Nella presente evenienza dalle carte processuali si evince che RI 1 (nato il _ 1963 a IT-_ e attinente di _) e _ (nata il _ 1972, cittadina italiana; beneficiaria di una rendita AI e della prestazione complementare) sono arrivati nel Comune di _ il 1° marzo 2014 (cfr. doc. 88 e 89).
Dopo avere esaurito il diritto alle indennità di disoccupazione RI 1 ha chiesto l’assegnazione di prestazioni assistenziali (cfr. doc. 48 e 218). Con decisione del 29 maggio 2015 è stata concessa per la prima volta una prestazione ordinaria per l’unità di riferimento composta da RI 1, quale responsabile, e _, quale convivente, a decorrere dal 1° febbraio 2015 fino al 31 agosto 2015 (cfr. doc. 335 - 339).
Dalla carte processuali emerge poi che, RI 1 e _ hanno continuato a beneficiare delle prestazioni assistenziali fino al 31 agosto 2016 (cfr. doc. 333, 329, 321, 310, 306).
Dal 1° settembre 2016 il ricorrente è domiciliato a _ ove si è annunciato il 25 luglio 2016 (cfr. doc. 50). Conseguentemente, con richiesta di rinnovo delle prestazioni assistenziali del 31 agosto 2016, egli ha chiesto l’assegnazione di prestazioni assistenziale come persona singola per sé stesso (cfr. doc. 297).
Il ricorrente ha poi continuato a beneficiare delle prestazioni assistenziali ordinarie (cfr. doc. 295, 285, 277, 266, 254, 244, 235).
Dal 31 gennaio al 9 febbraio 2017 l’insorgente è stato degente presso l’Ospedale _ di _ ed era inabile al lavoro nella misura del 100% fino al 15 febbraio 2017 (cfr. doc. 264). Dal 2 agosto 2017 egli è in cura presso la Dr.ssa med. _, FMH Psichiatria e psicoterapia S.I.T.C.C., la quale ha attestato che RI 1 è affetto da diabete mellito tipo 2, da ipertensione arteriosa, da una epatopatia e da disturbi nervosi (cfr. doc. A4).
L’USSI, essendosi accorto che dall’estratto bancario trasmesso da RI 1 risultava che praticamente tutti i prelevamenti e buona parte dei pagamenti venivano effettuati a _, ha chiesto alla Polizia comunale di _ di procedere ad un controllo per la durata di 2-3 mesi alfine di valutare se RI 1 risieda effettivamente a _ (cfr. doc. 27 e 28).
Con scritto del 30 maggio 2017 la Polizia comunale di _ ha risposto alla richiesta:
"
(...) Abbiamo monitorato la situazione del Signor RI 1.
Praticamente il RI 1 non si trova quasi mai al proprio domicilio.
Situazione confermata anche dal proprietario e vicini di casa.
Inoltre la vettura non è stata mai avvistata, mentre la buca lettere viene svuotata di tanto in tanto (ogni 4 giorni circa).
Riguardo al consumo di corrente non è altro ma continuo, molto probabilmente dovuto ai frigoriferi, congelatori ecc...
Da parte nostra e da parta di un vicino si sospetta che il RI 1 abbia un’abitazione in Italia, per lo più dalle nostre banche dati dovrebbe avere un contatto con _ (
n.d.r.: la sua figlia)
18.07.2004 domiciliata a _.
Inoltre nel mese di Gennaio 2017 a detta dei vicini il RI 1 si trovava in ospedale.” (cfr. doc. 29)
A questo rapporto è stato allegato il rapporto giornaliero per il periodo da venerdì 3 marzo 2017 a lunedì 29 maggio 2017(cfr. doc. 31-35).
L’USSI ha inoltre incaricato il Comune di _ di effettuare delle verifiche puntuali circa la presenza di RI 1 presso il domicilio di _ a _ (cfr. doc. 24).
Il 7 luglio 2017 è stato poi trasmesso il rapporto di servizio redatto il 5 luglio da parte della Polizia comunale di _ (cfr. doc. 14). Da queste rapporto risulta:
"
(...) I controlli si sono svolti sull’arco delle 24 ore e per sette giorni alla settimana, veniva controllata la vettura del RI 1 una _ targata _, la stessa era parcheggiata nell’autorimessa al parcheggio nr. 4 Il primo controllo si è svolto il 29 maggio mentre l’ultimo il primo luglio 2017.
In totale sono stati svolti 28 controlli di cui 10 in cui il veicolo era presente mentre i restanti 18 il veicolo non era presente.
Da parte nostra avevamo preso contatto con la fiduciaria che amministra il palazzo in cui abita la signora _.
Dalle informazioni raccolte, emergeva che l’appartamento è intestato a RI 1, inoltre sono a conoscenza che nello stesso stabile abita insieme alla _.” (cfr. doc. 16)
Il 16 agosto 2017 il ricorrente è stato convocato per un colloquio nell’ambito dell’esame della sua pratica di assistenza (cfr. 234). Dal verbale redatto in tale sede risulta:
"
(...) Dai dati in nostro possesso risulta che effettua sempre dei prelevamenti a _, il suo domicilio precedente. Sono stati attivati dei controlli sia a _ che a _. Dai rapporti di polizia emerge che il signor RI 1 non è mai a _ ma risiede a _.
Il signor RI 1 sostiene che va spesso a _ perché ha degli amici e per aiutare la sua ex compagna che conosce da 8 anni. La signora _ ha dei problemi di salute e lui l’aiuta regolarmente 3/4 giorni alla settimana (fa la spesa, le prepara da mangiare, ...). Il signor RI 1 sostiene di dormire 3/4 notti a Losone. Le altre notti le passa dalla signora _ o da un’altra amica.
Secondo il nostro ufficio non si tratta di una situazione di aiuto di una conoscente per motivi di salute, bensì una lunga e stabile relazione con un legame costante e un importante sostegno. Ricordiamo che secondo la giurisprudenza, la convivenza non richiede necessariamente di vivere nella stessa abitazione.
Senza una domanda congiunta tra il signor RI 1 e la signora _ non è possibile stabilire una corretta decisione di assistenza” (cfr. doc. 11 e 12).
Il 21 agosto 2017 RI 1 ha chiesto il rinnovo delle prestazioni assistenziali, le quali con decisione del 22 agosto 2017 gli sono state negate in quanto l’USSI ha ritenuto che il centro degli interessi del ricorrente non era nel Comune di _ (cfr. consid. 1.1.; doc. 222, 225 - 227).
RI 1, nel reclamo, ha dichiarato che risiede a _ e che la signora _ lascerà il suo domicilio il 1° novembre 2017 a _. Quindi non potrebbe più andare a _ per trovarla (cfr. doc. 408).
Nel ricorso l’insorgente ha in buona sostanza sottolineato di non avere un rapporto di convivenza stabile con _ e di essere domiciliato a _ dal 1° settembre 2016 con l’intenzione di stabilirvisi durevolmente (cfr. doc. I; consid. 1.3.).
2.7. Chiamato a pronunciarsi in merito alla presente fattispecie il TCA rileva innanzitutto che l’insorgente il 25 luglio 2016 ha annunciato la sua partenza dal Comune di _ e lo stesso giorno si è annunciato presso l’Ufficio del controllo abitanti del Comune di _ indicando il 1° settembre 2016 quale data di arrivo (cfr. doc. 50 e 51). Egli è anche iscritto nel catalogo civico del Comune di _ con il diritto di voto a partire del 1° settembre 2016 in materia federale, con diritto di voto a partire del 6 settembre 2016 in materia cantonale e con diritto di voto a partire dal 1° dicembre 2016 in materia comunale (cfr. doc. A5). Egli dispone inoltre di un contratto di locazione per un’abitazione con due locali in _ a _ a partire dal 1° settembre 2016 per una pigione mensile ammontante a fr. 850.-- mensili (cfr. doc. A4/1).
Come visto sopra, l
’annuncio alla polizia degli abitanti fonda la presunzione che il titolare ha costruito un domicilio assistenziale. Tuttavia questa presunzione può essere infirmata con la prova che la dimora non è, secondo la legge, idonea alla costituzione del domicilio per la mancanza dell’intenzione di stabilirvisi (cfr. consid. 2.4.). D’altronde, l'annuncio e il deposito dei documenti e l'esercizio dei diritti politici hanno solo valore indiziario per la risoluzione della questione (cfr. consid. 2.3.).
Il TCA evidenzia che dagli estratti conto presso _ del ricorrente relativi ai mesi da quando egli indica di avere il domicilio a Losone, e meglio da inizio settembre 2016 fino ad agosto 2017 si evince che molti prelevamenti e molti acquisti pagati tramite la carta Maestro sono stati effettuati a _, _ e _, e meglio il 7, il 12, il 13, il 15, il 16 e il 26 settembre, il 5 e il 17 ottobre, il 9, l’11, il 15, il 23 e il 30 novembre, il 7 e il 23 dicembre 2016, il 6, il 10 gennaio, il 7, l’8, il 10, il 13, il 14 febbraio, il 2 e il 6 marzo, l’8, il 9, il 10, il 12 maggio, il 7, il 12 giugno, l’11 e il 12 luglio, il 7, il 14 e il 16 agosto 2017 (cfr. doc. 228, 229, 242, 251, 252, 261, 273-275, 292 e 293) Si rileva inoltre che il ricorrente, nel periodo in questione, ha prelevato solo una volta a _, e meglio il 5 aprile 2017 (cfr. doc. 251).
Dal rapporto giornaliero della Polizia comunale di _, effettuato sull’arco di tre mesi, e meglio dal 3 marzo fino al 29 maggio 2017, risulta che il ricorrente non si trovava quasi mai presso la sua abitazione in _ a _ (cfr. doc. 29). Durante il mese di marzo 2017 gli agenti hanno effettuato dieci controlli durante giorni ed orari diversi presso l’appartamento dell’insorgente. In nove casi non era presente e in un caso hanno solo annotato che bisognerà stabilire con precisione quale appartamento occupa, senza indicare se era presente o meno. In occasione del controllo del 9 marzo 2017 la proprietaria dell’appartamento locato dall’insorgente, _, ha affermato che
l’interessato viene visto molto raramente
(cfr. doc. 31 e 32). Durante il mese di aprile 2017 sono stati effettuati tre controlli, e meglio l’11 aprile e il 15 aprile, uno la mattina e uno il pomeriggio. Il ricorrente non era mai presente presso il suo appartamento (cfr. doc. 33).
Durante il mese di maggio 2017 sono stati effettuati sette controlli. In sei casi il ricorrente non era presente, mentre durante il controllo del 10 maggio 2017 gli agenti l’hanno visto arrivare con la sua autovettura (cfr. doc. 33 e 34).
In conclusione gli agenti hanno trovato l’insorgente solo una volta presso il suo appartamento a _ nell’arco di tre mesi avendo effettuato 20 controlli in orari e giorni diversi.
2.8. Alla luce di tutto quanto esposto, attentamente esaminati i documenti agli atti, questa Corte ritiene che il modo di procedere dell’amministrazione che ha rifiutato a RI 1 il rinnovo delle prestazioni assistenziali ordinarie richiesto il 21 agosto 2017 debba essere tutelato.
In effetti dagli elementi di fatto relativi al caso di specie emerge che il ricorrente, in applicazione dell’abituale criterio della probabilità preponderante valido nel settore delle assicurazioni sociali e dell’assistenza sociale (cfr. STF 9C_316/2013 del 25 febbraio 2014 consid. 5.1.; STF 8C_999/2010 del 15 marzo 2011; STF 8C:911/2010 del 10 marzo 2011 consid. 3.2; STF 8C_909/2010 del 1° marzo 2011; DTF 129 V 177 consid. 3 pag. 181; DTF 126 V 353 consid. 5b pag. 360; DTF 125 V 193 consid. 2 pag. 195), non ha il proprio domicilio assistenziale ai sensi degli art. 5 cpv. 1, 10 Las e 4 cpv. 1 LAS (cfr. consid. 2.2.) a _.
Del resto, dalla documentazione agli atti risulta che l’insorgente si trova spesso presso _ a _ dove si era annunciato all’Ufficio controllo abitanti, indicando l’indirizzo della signora citata, dal marzo 2014 fino all’agosto 2016 (cfr. doc. 88 e 89).
Inoltre dal rapporto del 30 maggio 2017 della Polizia comunale di _ emerge quanto segue:
"
(...) Da parte nostra e da parte di un vicino si sospetta che il RI 1 abbia un’abitazione in Italia, per lo più dalle nostre banche dati dovrebbe avere un contatto con _ _.2004 domiciliata a _. (...)” (cfr. doc. 29).
Al riguardo va osservato che _ è la figlia dell’insorgente (cfr. doc. 44 e 87).
La decisione su reclamo del 21 settembre 2017 impugnata deve, di conseguenza, essere confermata.