Decision ID: 1409c2f8-7686-4bfc-adc5-596c2eeb4804
Year: 2003
Language: fr
Court: VD_TC
Chamber: VD_TC_031
Canton: VD
Region: Région lémanique
Law Area: public_law

Vu les faits suivants:
A. A. X._ est né le 8 avril 1958. Originaire de Djibouti, il a épousé une ressortissante suisse. Une enfant est issue de cette union, B. X._, née le 1er mars 1990.
Ayant précédemment vécu à Djibouti ou séjourné dans d'autres pays étrangers, l'intéressé est venu s'établir en Suisse avec les siens le 30 juillet 2002. Il a été mis au bénéfice d'un permis de séjour (permis B) valable jusqu'au 29 juillet 2003. Toutefois, la naturalisation facilitée lui a été accordée le 26 novembre 2002, en application de l'art. 28 de la loi fédérale sur la nationalité (conjoint d'un Suisse de l'étranger).
B. A. X._ a revendiqué l'indemnité de chômage à compter du 13 août 2002, en précisant qu'il était disposé à travailler à plein temps. Il a résilié le contrat de travail qui le liait à son employeur depuis le 1er janvier 1994, pour des raisons liées au "regroupement familial." A l'appui de sa demande, l'intéressé a produit un arrêté établi par le Ministère de l'économie et du commerce de la République de Djibouti, à teneur duquel il a été nommé directeur général de la Société W._ de Djibouti.
Avant le 13 août 2002, A. X._ n'a pas exercé d'activité lucrative en Suisse. Il n'a ni cotisé, ni bénéficié des prestations de l'assurance-chômage.
C. Par décision du 17 octobre 2002, la Caisse publique cantonale vaudoise de chômage a fait savoir à A. X._ qu'elle ne pouvait donner une suite favorable à sa demande d'indemnisation, au motif qu'il ne justifiait pas d'une activité soumise à cotisation dans les limites du délai-cadre (du 13 août 2000 au 13 août 2002), au sens de l'art. 13 al. 1er LACI.
Par acte du 22 octobre 2002, A. X._ a recouru à l'encontre de cette décision auprès du Service de l'emploi. Il a notamment fait valoir qu'en application des art. 8 al. 1er litt. e et 14 al. 3 LACI il pouvait être libéré des conditions relatives à la période de cotisation.
Par décision du 20 février 2003, le Service de l'emploi a rejeté le recours et confirmé la décision de la Caisse. Il a tout d'abord rappelé que l'intéressé n'avait pas exercé d'activité lucrative en Suisse durant le délai-cadre de cotisation, de sorte que l'art. 13 al. 1er LACI ne lui était pas applicable. Il a ensuite considéré que les pièces versées au dossier ne permettaient pas de contrôler l'activité exercée durant la période de cotisation applicable. Il a enfin exposé que la notion d'étranger établi, telle que définie par les art. 13 al. 2 et 14 al. 1er LACI concernaient les personnes au bénéfice d'un permis d'établissement (permis C), à l'exclusion des personnes au bénéfice d'un permis de séjour (permis B). Cela étant, l'intéressé n'était pas en droit de se prévaloir des dispositions relatives à la libération de l'obligation de cotiser.
D. Par acte du 19 mars 2003, remis à la poste le lendemain, A. X._ a recouru au Tribunal administratif à l'encontre de cette décision en concluant à son annulation et à ce qu'il puisse être libéré de l'obligation de cotiser.
Par courrier du 26 mars 2003, l'ORP a indiqué qu'il n'avait pas d'observation à formuler et qu'il n'entendait pas entrer en matière sur les arguments soulevés par l'assuré.
Par courrier du 28 mars 2003, le Service de l'emploi a conclu au rejet du recours et au maintien de sa décision.
La Caisse de chômage ne s'est pas déterminée sur le recours.
Par courrier du 10 avril 2003, le recourant a fait savoir, pièce à l'appui, qu'il avait obtenu la naturalisation facilitée. Par courrier du 17 avril 2003, le Service de l'emploi a exposé que cette circonstance n'était pas à même de modifier ses déterminations.
Par courriers des 29 avril, 13 mai et 17 mai 2003, le recourant et le Service de l'emploi se sont encore exprimés au sujet des activités professionnelles exercées durant la période de cotisation. A cette occasion, le recourant a encore produit une attestation de travail ainsi que des décomptes de salaire.
Les arguments des parties seront repris ci-après dans toute la mesure utile.

Considérant en droit:
1. Déposé dans le délai de trente jours fixé par l'art. 103 al. 3 LACI, le recours est intervenu en temps utile. Il est au surplus recevable en la forme.
2. Il est constant que le recourant n'a exercé aucune activité lucrative en Suisse durant le délai-cadre de cotisation. L'art. 13 LACI ne lui est dès lors pas applicable, ainsi que le Service de l'emploi l'a relevé à juste titre. La question litigieuse porte dès lors sur le point de savoir si le recourant peut être libéré de son obligation de cotiser.
a) En vertu de l'art. 8 al. 1er litt. e LACI, l'assuré a droit à l'indemnité de chômage s'il remplit les conditions relatives à la période de cotisation ou en est libéré. La libération des conditions relatives à la période de cotisation est régie par l'art. 14 LACI, dont l'alinéa 3 est ainsi libellé:
"Les Suisses de retour au pays après un séjour de plus d'un an dans un pays non membre de la Communauté européenne ou de l'Association européenne de libre-échange (AELE) sont libérés des conditions relatives à la période de cotisation durant une année, à condition qu'ils justifient de l'exercice d'une activité salariée à l'étranger. Il en va de même des ressortissants des Etats membres de la Communauté européenne ou de l'AELE dont l'autorisation d'établissement n'est pas échue. Le Conseil fédéral détermine en outre à quelles conditions les étrangers non-ressortissants d'un Etat membre de la Communauté européenne ou de l'AELE dont l'autorisation d'établissement n'est pas échue sont libérés des conditions relatives à la période de cotisation après un séjour à l'étranger de plus d'un an."
Cette disposition a été adoptée avec l'entrée en vigueur, le 1er juin 2002, de la loi fédérale du 14 décembre 2001 relative aux dispositions concernant la libre circulation des personnes de l'Accord du 21 juin 2001 amendant la Convention du 4 janvier 1960 instituant l'AELE. Dans son ancienne teneur, cette disposition était rédigée de manière analogue, à la différence qu'elle ne faisait aucune distinction en fonction des pays dans lequel les Suisses étaient domiciliés ou en fonction du pays de provenance des personnes étrangères.
b) Le recourant ayant acquis la nationalité suisse le 26 novembre 2002, il y a lieu de se demander si l'art. 14 al. 3, 1ère phrase LACI lui est applicable. Dans cette hypothèse, il lui suffirait de justifier de l'exercice d'une activité salariée à l'étranger pour pouvoir prétendre à l'indemnité de chômage dès le 13 août 2002.
aa) Dans ses déterminations du 17 avril 2003, le Service de l'emploi fait valoir que le droit aux indemnités de chômage avait été refusé au recourant parce qu'il n'avait pas été en mesure de justifier d'une activité salariée à l'étranger et non en raison de sa nationalité. Dans son courrier du 26 mai 2003, le recourant semble admettre que ce dernier critère n'a pas été pris en considération, la naturalisation étant intervenue postérieurement à la décision entreprise.
bb) L'art. 14 al. 3, 1ère phrase LACI limite la possibilité d'être libéré des conditions relatives à la période de cotisation aux Suisses de retour au pays après un séjour de plus d'un an dans un pays non-membre de l'UE ou de l'AELE.
Avant l'entrée en vigueur des Accords sur la libre circulation des personnes, les ressortissants de pays avec lesquels la Suisse avait conclu des accords bilatéraux étaient soumis au même régime que les citoyens suisses (G. Gerhards,
Kommentar zum Arbeitslosenversicherungsgesetz, Berne 1988,
§ 44, p. 191), pour autant qu'ils aient pu se prévaloir de la condition du retour en Suisse après un séjour à l'étranger (ATF du 24 mars 1995 publié in DTA 1996/1997 n° 6, dans lequel le TFA a refusé le droit à l'indemnité d'une ressortissante allemande qui élisait pour la première fois domicile en Suisse). Sous l'empire du droit actuel, les ressortissants des Etats membres de l'UE ou de l'AELE bénéficient d'un régime similaire à celui des ressortissants suisses, pour autant que leur autorisation d'établissement ne soit pas échue (art. 14 al. 3, 2ème phrase).
cc) En l'espèce, c'est à juste titre que le recourant n'a pas invoqué sa récente naturalisation pour justifier de son droit à l'indemnité à compter du 13 août 2002.
aaa) Comme on l'a vu précédemment, l'assuré doit être au bénéfice de la nationalité suisse pour être libéré des conditions relatives à la période de cotisation. Toutefois, la loi ne dit pas quel est le moment déterminant à partir duquel les conditions posées par l'art. 8 LACI doivent être réalisées. On peut ainsi se demander si le recourant doit être suisse au jour à partir duquel le droit à l'indemnité prendra naissance ou seulement au jour où l'autorité rendra sa décision. On peut également soutenir que cette condition doit être réalisée depuis le début de la période de référence de douze mois instituée par l'art. 14 al. 3 LACI.
En admettant l'une ou l'autre des deux premières hypothèses, on conférerait à la décision de naturalisation un effet rétroactif qui ne paraît pas avoir été prévu par la loi sur la nationalité. En réalité, c'est la troisième interprétation qui paraît être la plus conforme aux buts poursuivis par le législateur: l'exigence de nationalité devrait ainsi être remplie durant toute la période de douze mois au cours de laquelle l'assuré a exercé une activité salariée à l'étranger (art. 13 al. 1er LACI). On rappellera que le privilège accordé par la loi aux Suisses de l'étranger est étroitement lié à la responsabilité que l'Etat endosse à l'égard de ses propres citoyens (FF 1980 III 546). Par ailleurs, si la formulation légale se réfère aux Suisses de retour au pays, cela signifie que ces personnes étaient déjà au bénéfice de la nationalité suisse durant la période de référence au cours de laquelle ils se trouvaient à l'étranger. Quoi qu'il en soit, cette question peut demeurer ouverte, dès lors que le recourant n'était pas encore naturalisé au moment où il a sollicité les prestations de l'assurance-chômage, ni même au jour où la Caisse a statué.
On ne doit pas perdre de vue le principe général du droit administratif selon lequel l'autorité établit les faits pertinents dans leur état au jour où elle statue (P. Moor, Droit administratif, vol II, Berne 2002, § 2.2.6.6., p. 265). En l'espèce, le recourant était encore au bénéfice d'un permis de séjour au moment où il a déposé sa demande d'indemnisation. Tel était également le cas lorsque l'autorité a rendu sa décision; le fait que celle-ci ne soit pas devenue définitive avant l'octroi de la naturalisation n'est pas déterminant; il est en effet admis que le juge des assurances sociales apprécie la légalité des décisions attaquées, en règle générale, d'après l'état de fait existant au moment où la décision litigieuse a été rendue, l
es faits survenus postérieurement, et qui ont modifié cette situation, devant normalement faire l'objet d'une nouvelle décision administrative (ATF C 357/01 du 9 août 2002 publié in DTA 2003 n° 2 cons. 1e/aa; ATF 121 V 366, cons. 1b et les références citées).
bbb) Pour statuer sur le droit à l'indemnité, le moment déterminant est celui à partir duquel l'assuré remplit toutes les conditions posées par l'art. 8 LACI (v. à ce propos la directive B-17 de la Circulaire IC selon lequel les délais-cadres de cotisation et d'indemnisation sont déterminés en fonction du jour à partir duquel l'indemnité est demandée). Le recourant ayant acquis la nationalité suisse postérieurement au dépôt de sa demande, force est de constater que l'une des conditions posées pour l'ouverture du droit à l'indemnité n'était pas remplie à cette date.
Il suit de là que le recourant ne pouvait se prévaloir de sa naturalisation pour obtenir le droit aux indemnités de l'assurance chômage dès le 13 août 2002.
Se basant sur le texte de l'art. 13 al. 2 OACI, Th. Nussbaumer rappelle que cette disposition s'applique aux personnes qui sont de retour en Suisse; cela étant, la disposition ne concernerait pas les personnes qui se trouveraient pour la première fois sur le territoire national (Th. Nussbaumer, Arbeitslosenversicherung, in Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht, Bâle 1998, § 203, p. 81; DTA 1996/1997 n° 6), y compris les Suisses de l'étranger ou les doubles nationaux. Pour G. Gerhards (op. cit., § 46 ad art. 14, p. 191), les Suisses de l'étranger et les doubles-nationaux peuvent au contraire se prévaloir de l'art. 14 al. 3 LACI même lorsqu'ils seraient nés à l'étranger et viendraient pour la première fois en Suisse.
On peut en effet se demander si la condition du retour en Suisse doit nécessairement être remplie, comme semble l'indiquer la lettre de la loi. En effet, sous l'empire de l'ancien droit, la question était déjà discutée de savoir si les Suisses de l'étranger et les doubles-nationaux, nés à l'étranger et arrivant en Suisse pour la première fois, pouvaient également être libérés des conditions relatives à la période de cotisation. Dans la doctrine, G. Gerhards se montrait favorable à une telle solution, au motif que la notion de retour devrait être interprétée dans le sens d'un retour à la patrie d'origine ("Rückkehr in die eigentliche Heimat"; op. cit. § 46 ad art. 14, p. 191). A l'inverse, Th. Nussbaumer - en se référant à l'arrêt publié in DTA 1996/1997 n° 6 qui ne concernait pas une citoyenne suisse - semblait y être opposé. On relèvera enfin que le législateur avait l'intention de favoriser les Suisses de l'étranger n'ayant encore jamais habité en Suisse, en leur permettant de se prévaloir de cette disposition, au même titre que ceux qui seraient - au sens étroit - de retour au pays (FF 2001 V 4757).
ccc) A supposer que le recourant ait pu se prévaloir de sa naturalisation, il aurait encore été nécessaire de savoir s'il était de retour en Suisse ou s'il s'y rendait pour la première fois.
c) On doit maintenant se demander si le recourant peut être libéré des conditions relatives à la période de cotisation en application de l'art. 14 al. 3, 3ème phrase LACI, applicables aux étrangers établis non-ressortissants d'un Etat membre de l'UE ou de l'AELE.
aa) Le recourant soutient que la notion d'étranger "établi" vise les personnes qui sont enregistrées auprès de l'autorité communale comme personnes établies. Il fonde son argumentation sur le fait que le Contrôle des habitants lui a délivré une "attestation d'établissement." Or, la loi vaudoise du 9 mai 1983 sur le contrôle des habitants (ci-après : LC) et son règlement d'application distingueraient la notion de "séjour" de celle "d'établissement." Cela étant, le Service de l'emploi aurait dû le considérer comme étranger établi et faire application de l'art. 14 al. 3 LACI et 13 al. 2 OACI.
Dans sa décision, l'autorité intimée a considéré que la notion d'étranger établi devait être comprise à la lumière de la législation fédérale sur les étrangers. Cela étant, les dispositions litigieuses ne concernaient pas le recourant, qui était au bénéfice d'un permis de séjour. Elle a réitéré ses arguments dans ses observations du 28 mars 2003.
bb) Rien ne permet de penser que le législateur entendait étendre le régime exceptionnel de l'art. 14 al. 3 LACI aux étrangers titulaires d'une autorisation de séjour. Dans ses directives (Circulaire IC, B-141a, janvier 2003), le Seco se réfère explicitement aux personnes titulaires d'un permis d'établissement.
La doctrine ne paraît pas envisager de solution plus favorable au recourant. G. Gerhards (op. cit., § 43 ad art. 14, p. 190) relève que la libération n'entre en considération que pour les citoyens suisses et les étrangers au bénéfice d'une autorisation d'établissement, à savoir un permis C. Plus loin, il rappelle une pratique des autorités administratives selon laquelle cette catégorie de personnes est autorisée à quitter la Suisse pour une durée de deux années, sans perdre son titre de séjour (op. cit., § 49, p. 191). Pour sa part, Th. Nussbaumer (op. cit., § 202, p. 81) ne mentionne aucune autre catégorie de personne que celle des étrangers établis (niedergelassene Ausländer).
cc) Il reste à examiner quelle est la portée du titre de séjour dont bénéficiait le recourant.
aaa) C
omme l'a relevé à juste titre l'autorité intimée, la loi fédérale sur le séjour et l'établissement des étrangers (RS 142.20; ci-après LSEE) distingue les étrangers au bénéfice d'un permis d'établissement (art. 5 LSEE) de ceux qui ne peuvent prétendre qu'à un titre de séjour (art. 6 LSEE). Le
conjoint étranger d’un ressortissant suisse ne peut prétendre qu'à l’octroi et à la prolongation de l’autorisation de séjour qui, après un séjour régulier et ininterrompu de cinq ans, lui donnera droit à l’autorisation d’établissement (art. 7 LSEE).
En l'espèce, il est constant que le recourant était au bénéfice d'un permis de séjour, obtenu à son arrivée en Suisse, du fait de son mariage avec une ressortissante suisse. Il ne saurait dès lors se prévaloir des droits que les art. 14 al. 3 LACI et 13 al. 2 OACI réservent aux seuls étrangers établis. Le texte clair de la loi ne laisse à cet égard aucune place à l'interprétation. Pour le surplus, force est de constater que le recourant ne prétend pas avoir été antérieurement au bénéfice d'une autorisation d'établissement ou d'un autre titre dont la portée serait similaire à l'égard de l'assurance-chômage. Cela étant, l'intéressé ne peut bénéficier de la libération des conditions relatives à la période de cotisation.
bbb) Le recourant soutient que les documents émis par le contrôle des habitants l'assimilent à un étranger établi, de sorte qu'il pourrait néanmoins être libéré des conditions relatives à la période de cotisation.
En vertu de l'art. 121 al. 1er de la Constitution fédérale, la législation sur l’entrée en Suisse, la sortie, le séjour et l’établissement des étrangers et sur l’octroi de l’asile relève de la compétence de la Confédération. Les cantons et, à plus forte raison, les communes n'ont aucune compétence en la matière. C'est donc à tort que le recourant se réfère à la loi vaudoise sur le contrôle des habitants (RSV 1.2 I; ci-après LC) pour définir le statut auquel il était soumis, alors que cette loi ne concerne pas à proprement parler les étrangers.
Conformément à l'art. 8 LC, il a été demandé au recourant de présenter son autorisation de séjour lorsqu'il a pris domicile dans sa commune. Certes, la loi vaudoise distingue entre les personnes en séjour et celles qui sont établies. Mais cette définition ne se confond pas avec les concepts de séjour et d'établissement en vigueur en matière de droit des étrangers. Elle renvoie en réalité à la réglementation instituée par les art. 23 ss du Code civil en matière de domicile. Ainsi la notion d'établissement au sens du droit civil doit-elle être comprise comme l'endroit dans lequel la personne a élu domicile, à savoir le lieu dans lequel elle réside avec l'intention de s'établir. Par ailleurs, la notion de résidence suppose un séjour d'une certaine durée dans un endroit donné et la création de rapports assez étroits; elle implique un rapport de fait particulièrement étroit entre une personne et un lieu déterminé. (v. H. Deschenaux/ P.-H. Steinauer, Personnes physiques et tutelles, Berne 2001, p. 111 ss). C'est dans ce contexte que la notion de séjour doit être comprise. Une personne pourra ainsi être considérée comme établie (domiciliée), tout en étant titulaire d'un permis de séjour B au sens de la LSEE. A l'inverse, une personne au bénéfice d'un permis d'établissement C pourra être inscrite au contrôle des habitants comme étant en séjour dans une commune, alors qu'elle serait domiciliée en un autre lieu.
Au vu de ce qui précède, le recourant ne peut se prévaloir des termes utilisés par l'autorité communale, la notion d'"étrangers établis" connue sur le plan fédéral étant seule applicable. Il suit de là que les moyens du recourant doivent être rejetés.
ccc) On pourrait encore se demander si la distinction opérée par le législateur entre les étrangers établis et les étrangers au bénéfice d'un titre de séjour est justifiée au regard des principes d'égalité de traitement ou de non-discrimination. Ce moyen n'ayant pas été soulevé par le recourant, on se contentera de l'évoquer brièvement.
De façon générale, le droit des assurances sociales comporte des dérogations au principe de l'égalité de traitement entre nationaux et étrangers. De plus, il existe, parmi les étrangers, des groupes qui sont plus favorisés que d'autres, comme par exemple celui des réfugiés (M.-S. Nguyen, Droit public des étrangers, Berne 2003, p. 73). Il semble en particulier admis que les institutions financées par l'Etat doivent profiter aux nationaux plutôt qu'aux étrangers (J.-F. Aubert, pp. 243-244).
Au reste, comme le Tribunal fédéral a eu l'occasion de le rappeler, l'autorisation de séjour - contrairement à l'autorisation d'établissement - est délivrée pour une durée limitée. Quel que soit le motif qui a conduit à la délivrance d'une telle autorisation, l'étranger doit compter avec le fait qu'elle ne soit pas prolongée, de nombreuses raisons pouvant conduire à une telle décision (ATF 119 Ib 91 cons. 1d). On relèvera encore que le fait de ne pas renouveler l'autorisation de séjour d'un étranger devenu invalide ne contrevenait pas à l'art. 8 de la Constitution fédérale et ne constituait pas davantage une discrimination au sens de l'art. 14 CEDH ou encore de l'art. 2 du Pacte ONU-I (ATF 126 II 377, cons. 6).
d) Au vu de ce qui précède, point n'est besoin de se prononcer sur l'activité du recourant. Ce n'est que dans l'hypothèse où l'art. 14 al. 3 LACI aurait été applicable que le tribunal aurait eu à examiner s'il avait établi à satisfaction la condition de l'exercice d'une activité lucrative à l'étranger. La question de la valeur probante des fiches de salaires et du certificat de travail établis par la société Société Y._ Sàrl, à Djibouti, qui ont été produits en cours de procédure, peut dès lors demeurer ouverte.
3. Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et au maintien de la décision entreprise. Le présent arrêt sera rendu sans frais conformément à l'art. 103 al. 4 LACI. Il n'y a pas lieu d'octroyer de dépens.