Decision ID: 55b68c32-6b02-52a7-a917-e73e50ec1863
Year: 2020
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Sachverhalt:
A.
A.a Mit Verfügung vom 28. April 2016 genehmigte das Bundesamt für Zi-
villuftfahrt (BAZL) den aktualisierten Antrag der Flughafen Zürich AG
(FZAG) betreffend die Flugbetriebsgebühren am Flughafen Zürich. Vorbe-
halten blieb eine durch das BAZL im Rahmen der allgemeinen Gebühren-
aufsicht angeordnete Anpassung während der Gebührenperiode aufgrund
der gesetzlichen Bestimmungen. Die genehmigten Gebühren traten am
1. September 2016 in Kraft. Aufgrund der durch die FZAG im Rahmen der
Segmentberichterstattung der Jahre 2016, 2017 und 2018 vorgelegten Ge-
schäftszahlen zeigte sich, dass die Wahrung des Kostendeckungsprinzips
bei den Flugbetriebsgebühren nicht mehr gewährleistet war. Aus diesem
Grund forderte der Preisüberwacher das BAZL mit Empfehlung vom 6. Au-
gust 2019 auf, unverzüglich eine Gebührensenkung zu verfügen.
A.b Unabhängig davon genehmigte das BAZL mit Verfügung vom 5. Juni
2019 das von der FZAG überarbeitete Lärmgebührenmodell für Luftfahr-
zeuge. Diesbezüglich gelangten einige Mitgliedgemeinden der IG Nord mit
Eingabe vom 5. Juli 2019 an das Bundesverwaltungsgericht und ersuchten
dieses (Verfahren A-3505/2019), im Fall einer durch Dritte erhobenen Be-
schwerde als Beigeladene ins Verfahren einbezogen zu werden (die Ein-
gabe wurde vom Gericht mit der Schutzschrift vom 10. Juli 2019 mit Wir-
kung bis 10. Januar 2020 beantwortet). Eine solche Beschwerde wurde
nicht erhoben und die Verfügung vom 5. Juni 2019 wurde rechtskräftig.
B.
Mit Verfügung vom 6. November 2019 stellte das BAZL fest, dass für die
laufende Gebührenperiode bis und mit dem Jahr 2018 eine Überdeckung
und damit eine Verletzung des Kostendeckungsprinzips vorliege. Es ver-
fügte im Wesentlichen eine Senkung der Flugbetriebsgebühren der FZAG
im Umfang von 15% per 1. April 2020 für den Rest der laufenden Gebüh-
renperiode, mit ausdrücklicher "Ausnahme der Tageslärmgebühren, der
Tagesrand- und Nachtzuschläge und der Emissionsgebühren".
C.
Gegen diese Verfügung des BAZL (nachfolgend: Vorinstanz) beschreitet
die IG Nord (bestehend aus 12 Mitgliedergemeinden, nachfolgend alle zu-
sammen: Rechtsuchende bzw. Beschwerdeführende) mit Eingabe vom
12. Dezember 2019 beim Bundesverwaltungsgericht den Rechtsweg. Sie
stellen die Anträge, es sei die Verfügung der Vorinstanz vom 6. November
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2019 aufzuheben, eventualiter zur Begründung der Höhe der Tageslärm-
gebühren, den Tagesrand- und Nachtzuschlägen zurückzuweisen. Im Wei-
teren seien sie als Beigeladene ins Beschwerdeverfahren betreffend die
Aufhebung der Verfügung des BAZL vom 6. November 2019 einzubezie-
hen und es sei ihnen Akteneinsicht zu gewähren, wobei ein zweiter Schrif-
tenwechsel durchzuführen sei.
Zur Begründung führen die Rechtsuchenden im Wesentlichen aus, sie
seien zwar weder Adressaten der Verfügung noch zur Zahlung von Flug-
betriebsgebühren verpflichtet, doch habe die Anwendung und die Höhe der
Tageslärmgebühren, der Tagesrand- und Nachtzuschläge Auswirkungen
auf den Umfang der Belastung mit Lärm und auf das Ausmass der Über-
schreitung der Lärmgrenzwerte. Im Übrigen machen die Rechtsuchenden
eine besondere Betroffenheit geltend und rügen die Verletzung der Begrün-
dungspflicht, des rechtlichen Gehörs, des Willkürverbots und des Verhält-
nismässigkeitsverbots.
D.
Mit Vernehmlassung vom 15. Januar 2020 beantragt die Vorinstanz, es sei
auf die mit Eingabe vom 12. Dezember 2019 gestellten Anträge nicht ein-
zutreten. Sie begründet dies im Wesentlichen damit, die Beschwerde ziele
mit ihren Begehren am Streitgegenstand der Verfügung vom 6. November
2019 vorbei.
E.
Mit Beschwerdeantwort vom 17. Januar 2020 beantragt die FZAG (nach-
folgend: Beschwerdegegnerin), auf das Rechtsmittel sowie auf das Beila-
dungsgesuch sei nicht einzutreten, eventualiter seien sie abzuweisen. Für
den Fall des Eintretens sei ihr die Gelegenheit zu geben, ihre Geschäfts-
geheimnisse zu schwärzen. Sie begründet dies im Wesentlichen damit,
dass es den Rechtsuchenden an der Beschwerdelegitimation fehle.
F.
Mit Instruktionsverfügung vom 20. Januar 2020 gibt das Bundesverwal-
tungsgericht den Rechtsuchenden die Gelegenheit, abschliessend zur
Frage der Beschwerdelegitimation Stellung zu nehmen.
G.
Mit Eingabe vom 25. Februar 2020 nehmen die Rechtsuchenden Stellung
zur Legitimation zur Beschwerde resp. zur Beiladung. Sie beantragen, ihre
Legitimation sei zu bejahen, eventualiter sei die diesbezügliche Entschei-
dung erst in der Hauptsache, jedenfalls nach erfolgter Akteneinsicht und
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erfolgtem zweitem Schriftenwechsel zu fällen und es sei das Verfahren mit
weiteren in derselben Sache hängigen Verfahren zu vereinigen.
H.
Mit Eingabe vom 23. März 2020 beantragen die Rechtsuchenden, das Ver-
fahren sei für die Dauer der Dringlichkeitsmassnahmen des Bundesrats
zum Coronavirus zu sistieren und es sei für deren gesamte Dauer von der
Zustellung eines Urteils abzusehen, soweit dadurch der Start einer gesetz-
lichen Frist für eine allfällige Anfechtung beim Bundesgericht für die Be-
schwerdeführerinnen in Gang gesetzt werde. Eventualiter seien die Urteile
in weiteren Verfahren i.S. IG Nord-Gemeinden gegen FZAG zur gleichen
Zeit zu eröffnen und es sei eine Frist zur weiteren Begründung einzuräu-
men, sollte sich dieses Begehren nach Ansicht des Bundesverwaltungsge-
richts angesichts der sich laufend verändernden Lage als unsubstantiiert
erweisen. In der Zwischenzeit sei sodann kein Urteil zu eröffnen.
Ihr Begehren begründen die Beschwerdeführerinnen im Wesentlichen da-
mit, ihre Leitungsorgane seien gegenwärtig derart durch Entscheidungen
betreffend die ausserordentliche Lage absorbiert, dass keine Kapazität be-
stehe, um das Verfahren zu begleiten und die notwendigen Besprechun-
gen für das weitere Vorgehen oder von juristischen Eingaben durchzufüh-
ren.
I.
Mit Zwischenverfügung vom 24. März 2020 verweist das Bundesverwal-
tungsgericht hinsichtlich des Fristenlaufs auf die bundesrätliche Verord-
nung über den Stillstand der Fristen in Zivil- und Verwaltungsverfahren zur
Aufrechterhaltung der Justiz im Zusammenhang mit dem Coronavirus (CO-
VID-19) vom 20. März 2020. Die weitergehenden Anträge der Beschwer-
deführerinnen würden einstweilen abgewiesen, solange der Bundesrat be-
züglich laufender Gerichtsverfahren keine weiteren dringlichen Massnah-
men beschlossen habe.
J.
Auf die weiteren Vorbringen der Parteien und die sich bei den Akten be-
findlichen Dokumente wird – soweit entscheidrelevant – in den nachfolgen-
den Erwägungen eingegangen.
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Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1. Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt gemäss Art. 31 des Verwal-
tungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) Beschwerden
gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes über das Verwal-
tungsverfahren vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021), sofern
keine Ausnahme nach Art. 32 VGG gegeben ist und eine Vorinstanz im
Sinne von Art. 33 VGG entschieden hat.
Das Bundesverwaltungsgericht prüft sodann von Amtes wegen und mit
freier Kognition, ob die Prozessvoraussetzungen vorliegen und auf die Be-
schwerde einzutreten ist (vgl. Art. 7 Abs. 1 VwVG, BVGE 2007/6 E. 1).
1.2. Zunächst gilt es, die Rechtsnatur des vorliegend zu beurteilenden Be-
gehrens zu prüfen, um eine Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts
zu klären.
1.2.1. Die Rechtsuchenden stellen einerseits im Sinne einer Beschwerde
gemäss Art. 31 VGG i.V.m. Art. 5 VwVG den gegen die Verfügung vom
6. November 2019 gerichteten Antrag, diese sei aufzuheben, eventualiter
an die Vorinstanz zurückzuweisen. Andererseits beantragen sie gemäss
ihrer Beschwerdeschrift vom 12. Dezember 2019 (vgl. dort I./Bst. C) und
ihrer Stellungnahme vom 25. Februar 2020 (vgl. dort Ziff. 3 Bst. c) ihren
Einbezug als Beigeladene sowohl in das vorliegende Verfahren A-
6605/2019 als auch in die beiden – mit diesem zu vereinigenden – Verfah-
ren A-6410/2019 und A-6588/2019.
1.2.2. Die Beiladung Dritter zum Verfahren ist im Verfahrensrecht des Bun-
des nicht ausdrücklich geregelt, in der Praxis aber ohne Weiteres zugelas-
sen (vgl. Urteil des Bundesgerichts 2C_373/2016 vom 17. November 2016
E. 2.1). So kann der Schriftenwechsel im Beschwerdeverfahren vor dem
Bundesverwaltungsgericht in Anwendung von Art. 57 Abs. 1 VwVG auf
Dritte ausgedehnt werden, woraus sich die Möglichkeit der Beiladung
ergibt. Mit dieser kann eine Drittpartei, d.h. Personen, Organisationen oder
Behörden, deren Interessen durch einen Entscheid möglicherweise unmit-
telbar berührt sind, in ein Verfahren einbezogen und daran beteiligt werden.
Der Zweck der Beiladung besteht darin, die Rechtskraft des Urteils auf eine
solche Drittpartei auszudehnen, so dass diese in einem später gegen sie
gerichteten Prozess dieses Urteil gegen sich gelten lassen muss (vgl. Urteil
des Bundesgerichts 2C_373/2016 vom 17. November 2016 E. 2.1). Insbe-
sondere werden auf diese Weise aber auch deren Rechte im Verfahren
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gewahrt, indem das rechtliche Gehörs durch die Mitwirkung an der behörd-
lichen Sachverhaltsabklärung gewährt wird (vgl. VERA MARANTELLI/SAID
HUBER, in: Bernhard Waldmann/Philippe Weissenberger [Hrsg.], Praxis-
kommentar zum VwVG, 2. Aufl. 2016 (nachfolgend: Praxiskommentar
VwVG), Art. 6 Rz. 61 f.; FRANK SEETHALER/KASPAR PLÜSS, in: Praxiskom-
mentar VwVG, Art. 57 Rz. 14 f., 17 ff.; ALFRED KÖLZ/ISABELLE HÄNER/MAR-
TIN BERTSCHI, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des
Bundes, 2. Aufl., Zürich 2013, Rz. 929; ISABELLE HÄNER, Die Beteiligten im
Verwaltungsverfahren und Verwaltungsprozess, Zürich 2000, Rz. 299,
307).
Vorausgesetzt wird, dass der beizuladende Dritte in einer besonders engen
Beziehung zu dem das Prozessthema bildenden Rechtsverhältnis steht
und durch den Ausgang des gerichtlichen Verfahrens in rechtlicher oder
tatsächlicher Weise hinreichend berührt ist. Eine derart intensive Betroffen-
heit, dass er formell als Gegenpartei auftreten könnte, ist jedoch nicht ver-
langt. Ausserdem durfte sich die Drittperson weder veranlasst sehen, noch
durfte sie die Möglichkeit haben, die Verfügung selber anzufechten und von
Anfang an als Partei aufzutreten (vgl. BGE 135 II 384 E. 1.2.1 und 130 V
501 E. 1.2; Urteile des Bundesgerichts 2C_64/2013 vom 26. September
2014 E. 1.4.1, 2C_373/2016 vom 17. November 2016 E. 2.1 und
2C_824/2015 vom 21. Juli 2016 E. 1.5.3; Urteile des Bundesverwaltungs-
gerichts A-7841/2010 vom 7. Februar 2011 E. 2 m.w.H. und A‐7597/2010
vom 7. Januar 2011 E. 3.1; ANDRÉ MOSER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ KNEU-
BÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, 2. Aufl., Bern
2013, Rz. 3.2; SEETHALER/PLÜSS, in: Praxiskommentar VwVG, Art. 57
Rz. 17 ff.).
1.2.3. Mit ihrer Eingabe vom 12. Dezember 2019 machen die Rechtssu-
chenden insbesondere auch schützenswerte Interessen resp. eine direkte
Betroffenheit geltend (vgl. auch unten E. 2.6.2). Damit beanspruchen sie
die Rolle von Beschwerdeführenden im Verfahren. Nach dem Gesagten
steht jedoch fest, dass die Eigenschaft einer beigeladenen Drittperson in
einem bestimmten Verfahren nur eine Rolle als Nebenpartei zulässt. Mit
anderen Worten kann eine Partei in einem Rechtsmittelverfahren, welches
sie selber anstrengt und die Rolle einer Beschwerdeführerin übernimmt,
nicht als Beigeladene einbezogen werden. Demnach erschliesst sich die
Beiladung der Rechtsuchenden im vorliegenden Verfahren nicht und die
Eingabe vom 12. Dezember 2019 ist als Beschwerde im Sinne von Art. 31
VGG i.V. Art. 5 VwVG entgegenzunehmen. Demzufolge sind die Rechtsu-
chenden im Folgenden als Beschwerdeführende zu bezeichnen und es
stellt sich die Frage deren Beschwerdelegitimation. Hingegen wäre ihre
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Beteiligung als Beigeladene an den beiden Verfahren A-6410/2019 und A-
6588/2019 grundsätzlich möglich.
1.3. Das BAZL gehört zu den Behörden nach Art. 33 VGG und ist daher
eine Vorinstanz des Bundesverwaltungsgerichts. Dessen Verfügung vom
6. November 2019 ist eine solche im Sinne von Art. 5 Abs. 1 VwVG. Eine
Ausnahme, was das Sachgebiet angeht, ist nicht gegeben (Art. 32 VGG).
Das Bundesverwaltungsgericht ist somit zur Beurteilung der vorliegenden
Beschwerde zuständig. Das Verfahren richtet sich nach dem VwVG, soweit
das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG).
2.
Um die Eintretensfrage zu beantworten, ist zunächst der Anfechtungsge-
genstand resp. Streitgegenstand (vgl. E. 2.4) sowie in der Folge die Legiti-
mation der Beschwerdeführenden (vgl. E. 2.5 f.) zu prüfen.
2.1. Die Beschwerdeführenden begründen ihre Beschwerdelegitimation im
Wesentlichen damit, sie seien durch den Fluglärm, welcher vom Flughafen
Zürich Kloten ausgehe, besonders belastet, insbesondere seien die Über-
schreitungen der Lärmgrenzwerte bekannt. Die Anwendung und die Höhe
der Tageslärmgebühren, Tagesrand- und Nachtzuschläge wirke sich näm-
lich auf den Umfang der Lärmbelastung resp. auf die Vermeidung steigen-
der Beeinträchtigungen und die Reduktion von Belastungen sowie Lärm-
grenzwertüberschreitungen aus, was zu ihrer besonderen Betroffenheit
führe.
In ihrer Stellungnahme vom 25. Februar 2020 präzisieren sie diesen Stand-
punkt und führen aus, eine Senkung der nicht lärmschutzrelevanten Flug-
betriebsgebühren habe Auswirkungen auf das Passagieraufkommen am
Flughafen Zürich und damit auch auf die Anzahl der Flugbewegungen so-
wie auf die Lärmbelastung. Deshalb seien sie von der Senkung der Flug-
betriebsgebühren direkt betroffen, damit zu Unrecht nicht formell, mindes-
tens jedoch materiell beschwert und würden in einer besonderen beach-
tenswerten, nahen Beziehung zur Streitsache stehen. Demzufolge seien
sie zur Beschwerde resp. zur Beiladung legitimiert. Insbesondere hätten
sie bereits im Verfahren A-3505/2019 vor Bundesverwaltungsgericht be-
treffend die Genehmigung des Lärmgebührenmodells die Beiladung bean-
tragt. Des Gleichen würden sie auch im vorliegenden Verfahren aus-
schliesslich die Beiladung in den mit diesem zu vereinigenden Verfahren
A-6410/2019 und A-6588/2019 beantragen.
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2.2. Die Beschwerdegegnerin macht in ihrer Beschwerdeantwort vom
17. Januar 2020 geltend, die Beschwerdeführenden seien weder formelle
noch materielle Adressatinnen der angefochtenen Verfügung, sondern am
Verfahren nicht beteiligte Dritte. Insbesondere liege das Begehren aus-
serhalb des Streitgegenstandes, da die vorliegend strittigen Flugbetriebs-
gebühren keinerlei Lenkungswirkung für die von den Rechtsuchenden be-
kämpfte Lärmbelastung hätten. Deshalb seien die Beschwerdeführenden
nicht legitimiert, am Verfahren teilzunehmen und die Beiladung sei ihnen –
ebenso in Bezug auf das Verfahren A-6410/2019 – zu verwehren.
2.3. Die Vorinstanz führt in ihrer Vernehmlassung vom 15. Januar 2020 zur
Beschwerdeschrift aus, die Beschwerdeführenden würden zwei Gegen-
stände vermischen, welche je getrennt voneinander zu behandeln seien.
Die vorliegend angefochtene Verfügung vom 6. November 2019 beziehe
sich auf die Anpassung der Flugbetriebsgebühren, nicht jedoch auf die mit
Verfügung vom 5. Juni 2019 genehmigten Lärmgebühren (resp. Lärmzu-
schläge), welche Gegenstand eines anderen Verfahrens seien. Die Be-
schwerde bzw. die darin gestellten Anträge würden somit am Gegenstand
der vorliegenden Verfügung vorbeizielen.
2.4.
2.4.1. Der Streitgegenstand bildet das durch die Verfügung geregelte
Rechtsverhältnis, soweit dieses angefochten wird. Er wird folglich durch
zwei Elemente bestimmt: erstens durch den Gegenstand der angefochte-
nen Verfügung oder des angefochtenen Entscheids (sog. Anfechtungsge-
genstand) und zweitens durch die Parteibegehren. Dabei bildet das An-
fechtungsobjekt den Rahmen, welcher den möglichen Umfang des Streit-
gegenstandes begrenzt. Gegenstand des Beschwerdeverfahrens kann nur
sein, was Gegenstand des erstinstanzlichen Verfahrens war oder nach
richtiger Gesetzesauslegung hätte sein sollen. Gegenstände, über welche
die erstinstanzlich verfügende Behörde nicht entschieden hat und über die
sie nicht zu entscheiden hatte, sind aus Gründen der funktionellen Zustän-
digkeit durch die zweite Instanz nicht zu beurteilen (vgl. zum Ganzen: BGE
136 II 457 E. 4.2 und 131 V 164 E. 2.1; Urteile des Bundesgerichts
2C_1055/2013 und 2C_1056/2013 vom 30. August 2014 E. 2.1; BVGE
2010/12 E. 1.2.1; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-1053/2014 vom
1. Dezember 2014 E. 1.3; CHRISTOPH AUER, Streitgegenstand und Rüge-
prinzip im Spannungsfeld der verwaltungsrechtlichen Prozessmaximen,
1997, S. 35, 63 Rz. 403 f.; KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, a.a.O., Rz. 686 ff.). Geht
die mit dem Rechtsbegehren aufgestellte Rechtsfolgebehauptung über
den Streitgegenstand hinaus, ist darauf nicht einzutreten (vgl. Urteile des
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Seite 10
Bundesgerichts 4A_89/2012 vom 17. Juli 2012 E. 1.2 und 2D.20/2010 vom
20. Mai 2010 E. 1.3; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-3274/2012
vom 25. März 2013 E. 1.4.1).
2.4.2. Der Anfechtungsgegenstand der angefochtenen Verfügung der Vor-
instanz vom 6. November 2019 besteht in der Anpassung der durch die
Beschwerdegegnerin erhobenen Flugbetriebsgebühren, welche infolge ei-
ner durch die Vorinstanz festgestellten Verletzung des Kostendeckungs-
prinzips gesenkt werden müssen. Dabei wird deren Senkung um 15% per
1. April 2020 angeordnet. Ausdrücklich von der Senkung nicht betroffen
sind – von den Beschwerdeführenden nicht bestritten – die Tageslärmge-
bühren, die Tagesrand- und Nachtzuschläge sowie die Emissionsgebüh-
ren. Soweit die Beschwerdeführenden behaupten, diese Gebühren seien
demnach Teil der angefochtenen Verfügung, kann ihnen nicht gefolgt wer-
den. Die lenkungswirksamen Gebühren sind nicht und müssen auch nicht
Gegenstand der angefochtenen Verfügung sein.
2.5.
2.5.1. Nach Art. 48 Abs. 1 VwVG ist zur Beschwerde berechtigt, wer vor
der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teil-
nahme erhalten hat (Bst. a), durch die Verfügung besonders berührt ist
(Bst. b) und ein schutzwürdiges Interesse an deren Änderung oder Aufhe-
bung geltend machen kann (Bst. c).
Die erste Legitimationsvoraussetzung gemäss Art. 48 Abs. 1 Bst. a VwVG
betrifft die formelle Beschwer. Sie liegt vor, wenn der Beschwerdeführende
am Verfahren teilgenommen bzw. keine Möglichkeit dazu erhalten hat und
sie mit ihren Anträgen ganz oder teilweise unterlegen ist (vgl. KÖLZ/
HÄNER/BERTSCHI, a.a.O., Rz. 940).
Weist der Beschwerdeführende ferner nach, dass er an der materiellen Be-
urteilung einer Streitsache ein schutzwürdiges Interesse hat, so ist auch
die vorausgesetzte materielle Beschwer zu bejahen (Art. 48 Abs. 1 Bst. b
und c VwVG). Hierfür ist ein aktuelles und praktisches Interesse an der
Überprüfung des Entscheides vorauszusetzen. Ein solches liegt vor, wenn
mit der Gutheissung der Beschwerde ein Nachteil abgewendet werden
kann und die Beschwerdeführerin insofern einen praktischen Nutzen aus
der Aufhebung oder Änderung der angefochtenen Verfügung zu ziehen
vermag. Die tatsächliche oder rechtliche Situation muss durch den Aus-
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Seite 11
gang des Verfahrens noch beeinflusst werden können (KÖLZ/HÄNER/BERT-
SCHI, a.a.O., Rz. 944; ISABELLE HÄNER, in: Kommentar zum Bundesgesetz
über das Verwaltungsverfahren [VwVG], 2008, Art. 48 Rz. 21).
2.5.2. Eine Verfügung kann direkt oder indirekt in die rechtliche oder tat-
sächliche Stellung Dritter eingreifen. Bei der Beschwerde von Drittbetroffe-
nen kommt dem Kriterium der besonderen, beachtenswerten, nahen Be-
ziehung zum Streitgegenstand spezielle Bedeutung zu. Insbesondere
muss sich die Betroffenheit von jener der Allgemeinheit abheben, wodurch
die Popularbeschwerde ausgeschlossen werden soll. Es ist in der Praxis
in jedem Einzelfall zu prüfen, worin diese besondere Beziehungsnähe ob-
jektiv besteht. Subjektive Kriterien, welche in der Person des Beschwerde-
führenden begründet sind, genügen jedenfalls nicht (vgl. KÖLZ/HÄNER/
BERTSCHI, a.a.O., Rz. 952; MARANTELLI/HUBER, in: Praxiskommentar
VwVG, Art. 48 Rz. 10 f.). Die Rechtsprechung lässt beispielsweise Ge-
meinden, die im Umkreis eines Flugplatzes bzw. unter den jeweiligen Flug-
schneisen liegen, zur Beschwerdeführung zu, soweit sie als Grundeigen-
tümerinnen gleich oder ähnlich wie Private immissionsbelastet sind, durch
die Lärmeinwirkungen in hoheitlichen Befugnissen betroffen werden oder
wenn es ihnen um spezifische öffentliche Anliegen geht, etwa den Schutz
der Einwohner vor Immissionen (statt vieler Urteile des Bundesverwal-
tungsgerichts A-709/2016 vom 23. November 2017 E. 1.2.1 und
A-2415/2016 vom 16. Oktober 2017 E. 1.2.4, je m.w.H.).
2.5.3. Ausserdem sind gemäss Art. 48 Abs. 2 VwVG Personen, Organisa-
tionen und Behörden zur Beschwerde berechtigt, denen ein anderes Bun-
desgesetz dieses Recht einräumt. Diese Bestimmung ist vorliegend jedoch
nicht einschlägig, verleiht doch keine spezialgesetzliche Norm den Be-
schwerdeführenden ein besonderes Beschwerderecht gegen die ange-
fochtene Verfügung (vgl. auch insbesondere Art. 6 Abs. 1 des Bundesge-
setzes über die Luftfahrt vom 21. Dezember 1948 [Luftfahrtgesetz, LFG,
SR 748.0], wonach gegen Verfügungen, die sich auf das LFG und seine
Ausführungsbestimmungen stützen, nach den allgemeinen Bestimmungen
über die Bundesrechtspflege Beschwerde geführt werden kann).
2.5.4. Die Beschwerdelegitimation ist wegen des im Verwaltungsbe-
schwerdeverfahren geltenden Untersuchungsgrundsatzes von Amtes we-
gen zu prüfen (Art. 12 VwVG); doch ist die beschwerdeführende Person
grundsätzlich zur Mitwirkung verpflichtet (vgl. Art. 13 Abs. 1 und Art. 52
VwVG). Es trifft sie die Obliegenheit, ihre Beschwerdeberechtigung – so-
weit diese nicht offensichtlich gegeben ist – substanziiert darzulegen, das
heisst eingehend zu erörtern bzw. zu begründen. Andernfalls ist auf die
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Seite 12
Beschwerde nicht einzutreten (Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
A-385/2017 vom 21. August 2017 E. 1.2; vgl. ferner statt vieler Urteil des
Bundesgerichts 8C_832/2016 vom 12. Oktober 2017 E. 4.1.2; je m.w.H.).
2.6.
2.6.1. Die Beschwerdeführenden halten ausdrücklich fest, dass sie weder
Adressaten der Verfügung noch zur Bezahlung von Gebühren verpflichtet
sind. Sie führen hierzu aus, sie seien zu Unrecht nicht am Verfahren betei-
ligt worden, habe die Anwendung der Gebührenordnung doch Auswirkun-
gen auf das Ausmass der Fluglärmemissionen am Flughafen Zürich Klo-
ten. Dass die Beschwerdeführenden keine Gelegenheit zur Mitwirkung am
Verfahren erhielten bestreiten weder Vorinstanz noch Beschwerdegegne-
rin. Die angefochtene Verfügung wurde den Beschwerdeführenden zwar
nicht eröffnet, doch wurde sie gemäss Art. 7 der Verordnung über die Flug-
hafengebühren vom 25. April 2012 (inoffizielle Abkürzung: FGV; SR
748.131.3) im Bundesblatt veröffentlicht.
Ob die Beschwerdeführenden zu Unrecht nicht am Vorverfahren beteiligt
wurden, kann offen bleiben, entscheidet sich doch die Eintretensfrage ins-
besondere am Vorliegen der materiellen Beschwer (vgl. nachfolgend).
2.6.2. Die Beschwerdeführenden sehen die Anwendung der Flugbetriebs-
gebühren als Faktor, welcher das Verkehrsaufkommen am Flughafen be-
einflusst und führen deshalb ihre Legitimation zur Teilnahme am Verfahren
primär auf ihre besondere Betroffenheit durch die aufgrund der Flugbewe-
gungen am Flughafen Zürich verursachten Lärmimmissionen zurück. Sie
bestreiten nicht, dass die angefochtene Verfügung vom 6. November 2019
die Tageslärmgebühren sowie die Tagesrand- und Nachtzuschläge sowie
die Emissionsgebühren ausnimmt, sieht sich aber durch den Entscheid der
Vorinstanz, diese Gebühren nicht zu erhöhen, sondern zu belassen, be-
sonders betroffen und in ihrem unmittelbaren Rechtsschutzinteresse be-
rührt (vgl. Vernehmlassung vom 25. Februar 2020 Ziff. 5).
2.6.3. Die Vorinstanz hält in ihrer Vernehmlassung vom 15. Januar 2020
fest, dass die Lärmgebühren einer gesonderten Gebührenregelung unter-
liegen würden, dass es in der angefochtenen Verfügung um die Flugbe-
triebsgebühren (mit Ausnahme der Tageslärmgebühren sowie die Tages-
rand- und Nachtzuschläge sowie die Emissionsgebühren) gehe. Die Lärm-
gebühren seien somit nicht Gegenstand der Verfügung. Diese Ansicht wird
von der Beschwerdegegnerin geteilt (vgl. Beschwerdeantwort vom 17. Ja-
nuar 2020 Rz. 4).
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Seite 13
2.6.4. Die Flugbetriebsgebühren werden gestützt auf Art. 39 LFG gemäss
einer nach der FGV durch die Vorinstanz genehmigten Gebührenregelung
(Art. 7 FGV) festgelegt und durch die Beschwerdegegnerin erhoben (Art. 3
Abs. 1 FGV). Diese Gebühren betreffen die Benutzung der dem Flugbe-
trieb dienenden Flughafeneinrichtungen und für den Zugang zu diesen Ein-
richtungen (Art. 1 FGV). Für Lärmemissionen werden im Rahmen der Flug-
hafengebühren aufgrund der FGV direkt keine Gebühren erhoben. Lärm-
und Schadstoffemissionen haben in diesem Zusammenhang nur eine indi-
rekte Auswirkung, indem sie bei der Festlegung der Flugbetriebsgebühren
berücksichtigt werden (Art. 47 ff. FGV). Gegenstand der Gebührenerhe-
bung bleibt dabei jedoch die Benutzung der Flughafeninfrastruktur und
nicht die Emissionen (vgl. dazu Urteile des Bundesverwaltungsgerichts A-
7097/2013 vom 25. Juni 2015 E. 10 und A-3426/2016 vom 3. Mai 2017
E. 4.1, 6.2). Wie die Beschwerdegegnerin überzeugend darlegt, sind die
Fluggesellschaften als Nutzerinnen gebührenpflichtig, wobei die Flugpass-
agiere durch die Abgaben indirekt belastet werden. Nicht betroffen sind so-
dann die Anwohner des Flughafens und die umliegenden Gemeinden. Sie
können in keiner Weise als durch die Gebühren stärker als die Allgemein-
heit belastet bezeichnet werden. Als solche hätten vorab vielmehr die Flug-
passagiere zu gelten, auf welche die anfallenden Flugbetriebsgebühren –
mind. teilweise – abgewälzt werden, jedoch gemäss dem Willen des Ver-
ordnungsgebers nicht aktiv am Verfahren der Gebührenfestsetzung betei-
ligt sind (vgl. Art. 2 Bst. b, Art. 20b und Art. 26 FGV).
Aufgrund der fehlenden Relevanz der vorliegend umstrittenen Flugbe-
triebsgebühren in Bezug auf die Lärmemissionen am Flughafen Zürich ist
nach dem Gesagten eine besondere Betroffenheit der Beschwerdeführen-
den zu verneinen.
2.6.5. Als weiterer Aspekt der materiellen Beschwer ist ein schutzwürdiges
Interesse gefordert, d.h. ein aktuelles und praktisches Interesse an der
Überprüfung der angefochtenen Verfügung (vgl. MARANTELLI/HUBER, in:
Praxiskommentar VwVG, Art. 48 Rz. 12). Wie bereits ausgeführt, sehen die
Beschwerdeführenden dieses Interesse im Schutz vor einem Anstieg der
Lärmimmissionen aufgrund einer Zunahme des Flugverkehrs. Sie begrün-
den dies damit, eine Senkung der Flugbetriebsgebühren würde die Abga-
ben für die Nutzer des Flughafens vergünstigen, was ein erhöhtes Passa-
gieraufkommen und in der Folge einen Anstieg der Flugbewegungen nach
sich ziehe.
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Es ist als bekannt vorauszusetzen, dass die von der beabsichtigten Sen-
kung betroffenen Flugbetriebsgebühren im Umfang eines geringen Betra-
ges auf die Passagiere überwälzt werden und damit einen relativ kleinen
Anteil an den ohnehin verhältnismässig günstigen Flugticketpreisen aus-
machen (Diese Feststellung hat Geltung auch ausserhalb der Schweiz; vgl.
z.B. Artikel auf der Webseite des Flughafen Zürich vom 12. November
2018, Verordnung über die Flughafengebühren: BAZL gefährdet künftige
Investitionen in die Flughafeninfrastruktur, https://www.flughafen-zue-
rich.ch /unternehmen/medien/news-center/2018/nov/mm-20181112-ver-
ordnung-ueber-die-flughafengebuehren, abgerufen am 1. Mai 2020; Bei-
trag "Luftverkehrsabgabe", www.wikipedia.de, abgerufen am 1. Mai 2020).
Dass eine Senkung um 15% – d.h. im Umfang von wenigen Franken – die
Ticketpreise in einem Ausmass vergünstigen würde, dass sich Passagiere
zu einem Wechsel ihres Ausgangs- oder Zielflughafens bewegen lassen,
erscheint äusserst unwahrscheinlich und wird von den Beschwerdeführen-
den denn auch nicht glaubhaft dargelegt. Insofern ist den vorliegend rele-
vanten Flugbetriebsgebühren eine Lenkungswirkung – nicht wie bei den
Lärmgebühren, welche sehr wohl eine Regulierung der Anzahl Flugbewe-
gungen bezwecken – abzusprechen. Eine solche wird jedoch gemäss den
Ausführungen der Beschwerdegegnerin in ihrer Beschwerdeantwort vom
20. Dezember 2019 durch die Flugbetriebsgebühren auch gar nicht be-
zweckt (siehe dort, Rz. 5), handelt es sich doch dabei einzig um eine Ab-
gabe zugunsten des Flughafens (Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-
769/2013 vom 30. Oktober 2013 E. 2.6.2.3, insb. 7).
Eine – im von der angefochtenen Verfügung vorgesehenen Umfang – an-
geordnete Senkung der Flugbetriebsgebühren gereicht demzufolge den
Beschwerdeführenden nicht zum Nachteil resp. sie könnten aus der Auf-
hebung oder Abänderung der Verfügung in keiner Weise einen praktischen
Nutzen ziehen. Daraus folgt wiederum, dass ihr kein schutzwürdiges Inte-
resse an der Überprüfung des Entscheides zukommt und ihr entsprechend
auch die materielle Beschwer abzusprechen ist.
3.
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Beschwerdelegitimation der
Beschwerdeführenden im vorliegenden Verfahren nicht gegeben ist. Das
Gesuch um Beiladung kann sich nur auf die Parallelverfahren A-6410/2019
und A-6588/2019 beziehen. Die für eine Beiladung vorausgesetzte rechtli-
che und tatsächliche besondere Berührtheit durch das Verfahren resp. die
besonders enge Beziehung zum Prozessthema sind zu verneinen. Hierzu
kann auf die Erwägungen zur materiellen Beschwer verwiesen werden.
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Ebenso ist kein Anlass gegeben, die Rechtskraft der Parallelverfahren auf
die Beschwerdeführenden auszudehnen.
Auf die vorliegende Beschwerde und das Beiladungsgesuch ist daher nicht
einzutreten.
4.
4.1. Mit ihrer Stellungnahme zur Legitimation vom 25. Februar 2020 stellen
die Beschwerdeführenden das Eventualbegehren resp. den Verfahrensan-
trag, es sei die Entscheidung über die Legitimation zusammen mit der Ent-
scheidung in der Hauptsache, jedenfalls erst nach Durchführung der Ak-
teneinsicht und einem zweiten Schriftenwechsel oder Schlussbemerkun-
gen zu fällen. Zur Begründung führen sie sinngemäss an, eine Aktenein-
sicht würde es ihnen ermöglichen, weitere Erkenntnisse zu gewinnen, um
ihre Legitimation zu begründen.
4.2. Der in Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eid-
genossenschaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101) verankerte und in
Art. 29 ff. VwVG konkretisierte Anspruch auf rechtliches Gehör umfasst na-
mentlich das Recht der Parteien auf Akteneinsicht (Art. 26 ff. VwVG). Dem-
nach besteht ein Anspruch darauf, alle als Beweismittel dienenden Akten-
stücke einzusehen (Art. 26 Abs. 1 Bst. b VwVG) und vor Erlass der Verfü-
gung angehört zu werden (Art. 30 Abs. 1 VwVG). Aus Inhalt und Funktion
des Akteneinsichtsrechts folgt nach der Rechtsprechung, dass grundsätz-
lich sämtliche beweiserheblichen Akten den Beteiligten gezeigt werden
müssen, sofern in der sie unmittelbar betreffenden Verfügung darauf abge-
stellt wird. Denn die betroffene Partei kann sich nur dann wirksam zur Sa-
che äussern und geeignete Beweise führen oder bezeichnen, wenn ihr die
Möglichkeit eingeräumt wird, die Unterlagen einzusehen, auf welche sich
die Behörde bei ihrer Verfügung gestützt hat (BGE 132 V 387 E. 3.1; Urteil
des Bundesgerichts 8C_631/2014 vom 16. Dezember 2014 E. 4.2.1.1; Ur-
teile des Bundesverwaltungsgerichts A-3436/2015 vom 30. Dezember
2015 E. 4.4.1 und A-6277/2014 vom 16. Juni 2015 E. 7.1.1).
4.3. Vorliegend lässt sich die Frage der Legitimation indessen ganz unab-
hängig von der konkreten Aktenlage beurteilen: Die angefochtene Verfü-
gung vom 6. November 2018 nimmt die lenkungswirksamen Gebühren
ausdrücklich von der verfügten Senkung aus, weshalb diese auch nicht Teil
des Anfechtungsgegenstandes bilden. Dass infolgedessen die von den Be-
schwerdeführenden verfolgten Interessen des Lärmschutzes ausserhalb
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des Anfechtungsgegenstandes liegen und deshalb eine Legitimation so-
wohl als Hauptpartei als auch als Beigeladene zu verneinen ist, erweist
sich als offensichtlich und wurde oben dargelegt. Im Übrigen gilt es anzu-
merken, dass eine vollständige Akteneinsicht auch mit Blick auf die zu be-
achtenden privaten Interessen resp. Geschäftsgeheimnisse der in den Pa-
rallelverfahren A-6410/2019 und A-6588/2019 beteiligten Parteien gemäss
Art. 27 Abs. 1 Bst. b VwVG nicht gerechtfertigt wäre. Der Verfah-
rensantrag der Beschwerdeführenden auf vollständige Akteneinsicht ist
demnach abzuweisen.
5.
5.1. Grundsätzlich werden der unterliegenden Partei die Verfahrenskosten
auferlegt (vgl. Art. 63 Abs. 1 VwVG). Gemeinden, die Beschwerde führen
und unterliegen, werden Verfahrenskosten jedoch nur auferlegt, wenn sich
der Streit um vermögensrechtliche Interessen dreht (vgl. Art. 63 Abs. 2
VwVG). Da dies vorliegend nicht der Fall ist, sind den Beschwerdeführen-
den keine Kosten aufzuerlegen.
5.2. Der ganz oder teilweise obsiegenden Partei ist von Amtes wegen oder
auf Begehren eine Entschädigung für ihr erwachsene notwendige und ver-
hältnismässig hohe Kosten zuzusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG). Keinen
Anspruch darauf haben jedoch Bundesbehörden (Art. 7 Abs. 3 des Regle-
ments vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor
dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]).
Der obsiegenden Beschwerdegegnerin ist eine Parteientschädigung zuzu-
sprechen (vgl. Art. 64 Abs. 1 VwVG und Art. 7 Abs. 1 VGKE), welche man-
gels Einreichung einer Honorarnote von Amtes wegen zu bestimmen (vgl.
Art. 14 Abs. 2 VGKE) und angesichts des mutmasslich notwendigen und
angemessenen Zeitaufwandes der Rechtsvertreter der Beschwerdegegne-
rin auf Fr. 1'500.– (inkl. Auslagen und MwSt.) festzusetzen (vgl. Art. 7 ff.
VGKE) ist. Sie ist zu gleichen Teilen und unter solidarischer Haftung den
unterliegenden Beschwerdeführenden zur Bezahlung aufzuerlegen (vgl.
Art. 64 Abs. 2 und 3 VwVG).
Die Vorinstanz hat von vornherein keinen Anspruch auf eine Parteientschä-
digung (Art. 7 Abs. 3 VGKE).
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