Decision ID: a47125b2-6092-5dfa-99bf-26a541e608ee
Year: 2014
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Sachverhalt:
A.
Der Militärflugplatz Buochs gilt als sog. Sleeping Base, d.h. als an sich
stillgelegter Militärflugplatz, der für ausserordentliche Lagen wieder ein-
satzbereit gemacht werden könnte (vgl. Sachplan Militär, Objektblatt
07.31, Militärflugplatz Buochs). Die armasuisse möchte dem Kanton Nid-
walden Teile des Militärflugplatzes veräussern. Allerdings sind drei lokale
Genossenschaftskorporationen vorkaufsberechtigt und gewillt, dieses
Recht auszuüben. Deshalb kam es bislang nicht zu einem Vertragsab-
schluss mit dem Kanton Nidwalden. Für den zivilen Flugbetrieb ist die
Airport Buochs AG (ABAG) zuständig, weshalb die armasuisse mit ihr ei-
ne Benutzungsvereinbarung schloss.
B.
Der Schutzverband der Bevölkerung um den Flugplatz Buochs (SBFB)
hat am 6. August 2012 gestützt auf das Öffentlichkeitsgesetz vom 17. De-
zember 2004 (BGÖ, SR 152.3) bei der armasuisse um Zugang zu folgen-
den Dokumenten ersucht:
"Neuste Benutzungsvereinbarung samt allen Anhängen/Beilagen in Sachen
Militärflugplatz Buochs, abgeschlossen im 2011 zwischen der Eidgenossen-
schaft, vertreten durch VBS/armasuisse und der zivilen Flugplatzbetreiberin
Airport Buochs AG. Dieser Vertrag löste die Benutzungsvereinbarung vom
4. August 2005 ab oder wurde allenfalls als Ergänzung zu dieser ausge-
stellt."
Die armasuisse lehnte den Zugang zu diesen Dokumenten am 29. August
2012 vollumfänglich ab, weshalb der SBFB am 17. September 2012 ei-
nen Schlichtungsantrag beim Eidgenössischen Datenschutz- und Öffent-
lichkeitsbeauftragten (EDÖB) einreichte. Der EDÖB forderte die arma-
suisse mehrmals auf, ihm alle relevanten Dokumente sowie eine Stel-
lungnahme zur Verweigerung des Zugangs einzureichen, was diese je-
doch nicht tat.
C.
Der EDÖB erliess am 25. Januar 2013 eine Empfehlung, worin er aus-
führte, aufgrund der fehlenden Mitwirkung durch die armasuisse komme
eine Schlichtung nicht in Betracht. Da er entsprechend dem Grundprinzip
des Öffentlichkeitsgesetzes im Zweifel zugunsten eines Zugangs zu den
verlangten amtlichen Dokumenten entscheide, empfehle er der armasuis-
se, dem Antragsteller SBFB unter Vorbehalt allfälliger Ausnahmebestim-
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mungen des Öffentlichkeitsgesetzes den Zugang zu den von ihm verlang-
ten amtlichen Dokumenten zu gewähren.
D.
Die ABAG beantragte bei der armasuisse am 6. Februar 2013 den Erlass
einer Verfügung, in der das Einsichtsgesuch abgelehnt werde; als Grund
gab sie an, der politische Prozess um die zukünftige Nutzung des Flug-
platzes sei noch in vollem Gang und die Verträge zwischen armasuisse
und den zukünftigen Grundeigentümern resp. mit ihr als ziviler Flugfeld-
halterin noch nicht abgeschlossen.
E.
Die armasuisse kam der Empfehlung des EDÖB nicht nach und erliess
am 4. März 2013 eine Verfügung, in der sie die Herausgabe der Verein-
barung über die Benutzung der Infrastruktur des Flugplatzes Buochs
durch die Zivilaviatik vom 13. April 2011 sowie des Nachtrags 1 vom
10. Dezember 2012 samt allen Anhängen/Beilagen verweigerte.
F.
Mit Eingabe vom 17. April 2013 erhebt der SBFB (nachfolgend: Be-
schwerdeführer) Beschwerde gegen die Verfügung der armasuisse
(nachfolgend: Vorinstanz). Er beantragt neben der Aufhebung der vor-
instanzlichen Verfügung u.a., der EDÖB habe ein neues Schlichtungsver-
fahren anzusetzen und die Vorinstanz sei in diesem Zusammenhang zu
verpflichten, ihrer Mitwirkungspflicht vollumfänglich nachzukommen.
G.
Mit Stellungnahme vom 31. Mai 2013 beantragt die Vorinstanz Abweisung
der Beschwerde, soweit auf sie einzutreten sei. Der Beschwerdeführer
nimmt am 28. Juni 2013 zu den Ausführungen der Vorinstanz Stellung.
Die ABAG (nachfolgend: Beschwerdegegnerin) beantragt am 5. Sep-
tember 2013 die Abweisung der Beschwerde. Sie legt dar, die gewünsch-
ten Unterlagen sollten nicht herausgegeben werden, da die Benutzungs-
vereinbarung für die laufenden Verhandlungen bedeutsam sei. Der Be-
schwerdeführer reicht am 8. und 9. Oktober 2013 seine Schlussbemer-
kungen ein.
H.
Auf weitergehende Vorbringen und die sich bei den Akten befindlichen
Schriftstücke wird, soweit entscheidwesentlich, in den nachfolgenden Er-
wägungen eingegangen.
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Seite 4

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
(VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden
gegen Verfügungen nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom
20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021). Weil keine Ausnahme nach
Art. 32 VGG vorliegt und eine Vorinstanz nach Art. 33 Bst. d VGG verfügt
hat, ist das Bundesverwaltungsgericht zur Beurteilung der vorliegenden
Beschwerde gegen die Verfügung vom 4. März 2013 zuständig (vgl. auch
Art. 16 Abs. 1 BGÖ, der auf die allgemeinen Bestimmungen über die
Bundesrechtspflege hinweist).
1.2 Indes ist zu klären, ob anlässlich der Überprüfung der Verfügung vom
4. März 2013 auch das vorgängig durchgeführte Schlichtungsverfahren
überprüft werden kann. Dies beantragt der Beschwerdeführer sinnge-
mäss, indem er verlangt, das Schlichtungsverfahren sei aufgrund von
verpassten Fristen und mangelhafter Mitwirkung seitens der Vorinstanz
zu wiederholen.
1.2.1 Bevor untersucht werden kann, inwiefern eine Überprüfung des
Schlichtungsverfahrens anlässlich der Überprüfung der hier angefochte-
nen Verfügung möglich ist, muss zunächst geklärt werden, ob das BGÖ
überhaupt anwendbar ist. Das BGÖ verleiht jeder Person, die amtliche
Dokumente einsehen möchte, einen subjektiven, individuellen Anspruch
hierauf, welchen sie gegebenenfalls gerichtlich durchsetzen kann (vgl.
BGE 136 II 399 E. 2, 133 II 209 E. 2.1; statt vieler Urteil des Bundesver-
waltungsgerichts A-2434/2013 vom 9. Dezember 2013 E. 4.1 und 7). Der
vorliegende Fall fällt in den Anwendungsbereich des BGÖ, da die Vorin-
stanz Teil der Bundesverwaltung ist (Art. 2 Abs. 1 Bst. a BGÖ; s.a. Urteil
des Bundesverwaltungsgerichts A-4962/2012 vom 22. April 2013 E. 5).
Der Beschwerdeführer beantragt Einsicht in einen Vertrag, den die Vorin-
stanz mit der Beschwerdegegnerin geschlossen hat. Gemäss Art. 5
Abs. 1 BGÖ ist unter Vorbehalt weiterer Bestimmungen jede Information,
die auf einem beliebigen Informationsträger aufgezeichnet ist (Bst. a),
sich im Besitz einer Behörde befindet, von der sie stammt oder der sie
mitgeteilt worden ist (Bst. b) und die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe
betrifft (Bst. c) ein amtliches Dokument (eingehend Urteil des Bundesver-
waltungsgerichts A-2434/2013 vom 9. Dezember 2013 E. 5). Der Benut-
zungsvertrag erfüllt diese Voraussetzungen ohne Weiteres, insbesondere
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da der Bund auch dann, wenn er sich des Privatrechts bedient, bei-
spielsweise bei der Bewirtschaftung des Finanzvermögens, dem Öffent-
lichkeitsprinzip unterworfen ist und deshalb auch Dokumente als amtlich
gelten, die im Zusammenhang mit privatrechtlichen Verträgen der Verwal-
tung stehen (KURT NUSPLIGER, in: Stephan C. Brunner/Luzius Mader
[Hrsg.], Öffentlichkeitsgesetz, Bern 2008 [Öffentlichkeitsgesetz], nachfol-
gend: Kommentar BGÖ, Art. 5 Rz. 21; Botschaft des Bundesrats zum
Bundesgesetz über die Öffentlichkeit der Verwaltung vom 12. Februar
2003, BBl 2003 1963 [nachfolgend: Botschaft Öffentlichkeitsgesetz]1994).
Da keine Spezialbestimmungen anwendbar sind (vgl. den Vorbehalt ge-
mäss Art. 4 BGÖ), ist nach dem Gesagten das BGÖ anwendbar.
1.2.2 Art. 10 ff. BGÖ regeln das Verfahren für den Zugang zu diesen Do-
kumenten wie folgt:
Am Anfang eines Verfahrens steht ein Gesuch, mit welchem bei der Be-
hörde, die das Dokument erstellt hat, Zugang zu amtlichen Dokumenten
verlangt wird (Art. 10 BGÖ). Die zuständige Behörde hat dieses Gesuch
innert bestimmter Fristen zu behandeln (Art. 12 Abs. 1 und 2 BGÖ sowie
Art. 10 der Öffentlichkeitsverordnung vom 24. Mai 2006 [VBGÖ, SR
152.31]).
Entspricht die Behörde dem Gesuch nicht vollständig, so besteht für die
gesuchstellende Person die Möglichkeit, an den EDÖB zu gelangen
(Art. 13 Abs. 1 und 2 BGÖ). Dieser bemüht sich, eine Einigung zwischen
beiden Seiten herbeizuführen. Kommt eine solche zu Stande, gilt das
Verfahren als erledigt (Art. 13 Abs. 3 BGÖ). Andernfalls hat der EDÖB ei-
ne Empfehlung über die ganze oder teilweise Gewährung oder die ganze
oder teilweise Nichtgewährung des Zugangs abzugeben (Art. 14 BGÖ).
Diese Empfehlung ist keine Verfügung i.S.v. Art. 5 VwVG; sie vermag kei-
ne bindende Wirkung zu entfalten (Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
A-75/2009 vom 16. April 2009 E. 4.1; CHRISTINE GUY ECABERT, in: Kom-
mentar BGÖ, a.a.O., Art. 14 Rz. 8).
Anschliessend hat die zuständige Behörde eine Verfügung nach Art. 5
VwVG zu erlassen, wenn sie in Abweichung der Empfehlung des EDÖB
den Zugang zu einem amtlichen Dokument einschränken, aufschieben
oder verweigern will bzw. wenn die gesuchstellende Person den Erlass
einer Verfügung verlangt, weil sie mit der Empfehlung nicht einverstanden
ist (Art. 15 Abs. 1 und 2 BGÖ; vgl. zum Ganzen Botschaft Öffentlichkeits-
gesetz 2018 ff. und LUZIUS MADER, Das Öffentlichkeitsgesetz des Bundes
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– Einführung in die Grundlagen, in: Bernhard Ehrenzeller [Hrsg.], Das Öf-
fentlichkeitsgesetz des Bundes, Schriftenreihe des Instituts für Rechts-
wissenschaft und Rechtspraxis, Band 39, St. Gallen 2006, S. 10 ff., v.a.
S. 30). Die Verfügung der Behörde kann das Anfechtungsobjekt einer Be-
schwerde nach Art. 16 Abs. 1 BGÖ vor dem Bundesverwaltungsgericht
darstellen (zum Ganzen Urteile des Bundesverwaltungsgerichts A-
6037/2011 vom 15. Mai 2012 E. 1.5.3, A-363/2010 vom 1. März 2010
E. 1.2.2, A-6032/2009 vom 16. Dezember 2009 E. 2 und A-75/2009 vom
16. April 2009 E. 4.1; s.a. ISABELLE HÄNER, in: Kommentar BGÖ, a.a.O.,
Art. 15 Rz. 7 ff.).
1.2.3 Das Bundesverwaltungsgericht entschied im Zusammenhang mit
der Nichteinhaltung von Fristen im Schlichtungsverfahren, dies könne mit
einer Rechtsverzögerungsbeschwerde gerügt werden. Seine Zuständig-
keit leitete es daraus ab, dass es das Schlichtungsverfahren und die dar-
auf folgende Verfügung insofern als unteilbares Ganzes ansah, als
Art. 10 ff. BGÖ eine Beurteilung des begehrten Zugangs zu amtlichen
Dokumenten innert der gesetzlichen Fristen sicherstellen sollten und in
der Phase nach dem Schlichtungsverfahren eine anfechtbare Verfügung
erlassen werde, die anschliessend vor Bundesverwaltungsgericht ange-
fochten werden könne (Urteile des Bundesverwaltungsgerichts A-
6037/2011 vom 15. Mai 2012 E. 1.5.4, A-363/2010 vom 1. März 2010
E. 1.2.3, A-6032/2009 vom 16. Dezember 2009 E. 2 und A-75/2009 vom
16. April 2009 E. 4.3).
Allerdings kann aus dieser Praxis nicht generell abgeleitet werden, an-
lässlich der Anfechtung einer Verfügung könne immer auch eine Überprü-
fung des Schlichtungsverfahrens erfolgen. Vielmehr ist die erwähnte
Rechtsprechung vor dem Hintergrund zu sehen, dass in den genannten
Verfahren noch gar keine anfechtbare Verfügung ergangen war, das Bun-
desverwaltungsgericht aber seine Zuständigkeit für die Rechtsverzöge-
rungsbeschwerde daraus ableitete, dass es für die Überprüfung zustän-
dig wäre, wenn eine Verfügung ergangen wäre. Die genannten Entschei-
de weisen denn auch ausdrücklich darauf hin, dass die Empfehlung keine
Verfügung im Sinn von Art. 5 VwVG sei und erst die anschliessend nach
Art. 16 Abs. 1 BGÖ erlassene Verfügung das Anfechtungsobjekt vor dem
Bundesverwaltungsgericht darstelle (vgl. den vorangehenden Absatz mit
den entsprechenden Hinweisen).
1.2.4 Der Auffassung des Beschwerdeführers, es handle sich beim
Schlichtungsverfahren und der anschliessend erlassenen Verfügung um
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Verfahrensschritte, die ein unzertrennliches Ganzes und einen dreistufi-
gen Instanzenzug bilden würden, ist nach dem Gesagten nicht zu folgen.
Vorliegend liegt keine Konstellation vor, die es rechtfertigen würde, bei
der Überprüfung der angefochtenen Verfügung ausnahmsweise auch das
vorangehende Schlichtungsverfahren zu kontrollieren. Vielmehr liegt der
gesetzlich vorgesehene Normalfall vor, bei dem (einzig) die schliesslich
erlassene Verfügung überprüft werden kann. Hierbei erlässt der EDÖB –
anders als vom Beschwerdeführer angedeutet – keinen erstinstanzlichen
Entscheid, sondern versucht, die Angelegenheit gütlich zu regeln, bevor
eine anfechtbare Verfügung ergeht. Soweit also der Beschwerdeführer
auf die Überprüfung des Schlichtungsverfahrens abzielt, ist nicht auf die
Beschwerde einzutreten.
1.3 Zur Beschwerde ist berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren
teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat, durch
die angefochtene Verfügung besonders berührt ist und ein schutzwürdi-
ges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat (Art. 48 Abs. 1
VwVG). Der Beschwerdeführer ist als Verein eine beschwerdeberechtigte
juristische Person. Er ist im vorinstanzlichen Verfahren mit seinen Anträ-
gen nicht durchgedrungen, durch die angefochtene Verfügung auch ma-
teriell beschwert und demzufolge ohne Weiteres zur Beschwerde legiti-
miert.
1.4 Auf die frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde (Art. 50 und
52 VwVG) ist daher – unter dem in Erwägung 1.2 ausgeführten Vorbehalt
bezüglich der Kontrolle des Schlichtungsverfahrens – einzutreten.
2.
Das Bundesverwaltungsgericht überprüft die angefochtene Verfügung auf
Verletzungen von Bundesrecht – einschliesslich der unrichtigen oder un-
vollständigen Feststellung des Sachverhalts und Überschreitung oder
Missbrauch des Ermessens – sowie auf Angemessenheit hin (Art. 49
VwVG).
3.
Zunächst ist auf die formellen Rügen einzugehen, die im Zusammenhang
mit der angefochtenen Verfügung erhoben wurden.
3.1 Der Beschwerdeführer rügt, die Vorinstanz habe die im BGÖ vorge-
sehene Frist für den Erlass der hier angefochtenen Verfügung verpasst,
weil sie diese erst am 4. März 2013 und nicht spätestens am 28. Februar
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Seite 8
2013 erlassen habe. Aufgrund dieser Fristverletzung sei die Verfügung
aufzuheben.
3.1.1 Das BGÖ enthält für die einzelnen Verfahrensschritte Fristen (vgl.
auch vorne E. 1.2.2 und im Zusammenhang mit den Fristen des Schlich-
tungsverfahrens Urteile des Bundesverwaltungsgerichts A-4307/2010
vom 28. Februar 2013 E. 3.3.2 und A-6032/2009 vom 16. Dezember 2009
E. 3.1): Die Behörde hat innert 20 Tagen nach Empfang der Empfehlung
eine Verfügung zu erlassen, wenn sie davon abweichend das Recht auf
Zugang zu einem amtlichen Dokument einschränken, aufschieben oder
verweigern will (Art. 15 Abs. 2 Bst. a und Abs. 3 BGÖ). Ein Gesuchsteller
kann daher bei Vorliegen einer Empfehlung von der Behörde ein fristge-
rechtes Handeln verlangen (vgl. zum Ganzen Urteil des Bundesverwal-
tungsgerichts A-6037/2011 vom 15. Mai 2012 E. 5.3.1). Bei der 20-Tages-
Frist gemäss Art. 15 BGÖ handelt es sich um eine Ordnungsfrist, deren
Nichteinhalten zur Erhebung einer Rechtsverzögerungsbeschwerde be-
rechtigt (HÄNER, Kommentar BGÖ, a.a.O., Art. 15 Rz. 18). Ordnungsfris-
ten sind Fristen, die den geordneten Verfahrensgang gewährleisten sol-
len, aber nicht mit Verwirkungsfolgen verbunden sind. Deren Erstreckung
ist zwar ausgeschlossen, doch kann die Verfahrenshandlung auch noch
nach Fristablauf vorgenommen werden, soweit und solange der geordne-
te Verfahrensgang dies nicht ausschliesst (Urteil des Bundesverwaltungs-
gerichts A-3454/2010 vom 19. August 2011 E. 2.3.1 m.w.H.).
3.1.2 Vorliegend ist unbestritten, dass die Vorinstanz die 20-Tages-Frist
nicht eingehalten hat. Da sie aber die Verfügung wenige Tage nach Ab-
lauf der Frist erlassen hat – mithin vor Erhebung der vom Beschwerde-
führer sinngemäss erhobenen Rechtsverzögerungsbeschwerde – fehlt es
an dessen schutzwürdigem Interesse an der Prüfung unter dem Aspekt
der Rechtsverzögerung. Soweit die Rüge auf das formell nicht korrekte
Verfahren abzielt, ist darauf hinzuweisen, dass es angesichts der Verzö-
gerung von wenigen Tagen unverhältnismässig wäre, die Aufhebung der
Verfügung aufgrund der Fristverletzung in Betracht zu ziehen. Die Frist-
verletzung ist aber bei der Kostenverlegung zu berücksichtigen (vgl. E. 8).
3.2 Weiter rügt der Beschwerdeführer die seiner Auffassung nach teilwei-
se unkorrekte Darstellung des Sachverhalts. Er bezieht sich hierbei na-
mentlich auf fehlende Hinweise auf das Verhalten der Vorinstanz im
Schlichtungsverfahren, auf die Reihenfolge der Darstellung der Ableh-
nungsgründe, die fehlende Begründungsdichte sowie nachträglich vorge-
brachte Begründungen.
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Seite 9
3.2.1 Als unvollständig erweist sich die Sachverhaltsfeststellung, wenn
nicht alle für den Entscheid rechtserheblichen Umstände abgeklärt und
ordnungsgemäss darüber Beweis erhoben wurde, als unrichtig, wenn der
Verfügung ein aktenwidriger Sachverhalt zugrunde gelegt wird (BVGE
2012/12 E. 5.1). Die Vorinstanz ist nicht von einem falschen Sachverhalt
ausgegangen, hat aber darauf verzichtet, die Verfahrensgeschichte de-
tailgetreu darzustellen. Dies ist indes auch nicht erforderlich. Vielmehr
genügt es, wenn sie sich auf die entscheidwesentlichen Punkte konzent-
riert, was vorliegend zu bejahen ist.
3.2.2 Ebenfalls nicht zu beanstanden ist die Begründungsdichte. Das
rechtliche Gehör nach Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schwei-
zerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101) verlangt,
dass die Behörde die Vorbringen des vom Entscheid in seiner Rechtsstel-
lung Betroffenen auch tatsächlich hört, prüft und in der Entscheidfindung
berücksichtigt. Die Pflicht einer Behörde, ihren Entscheid zu begründen,
bedeutet aber nicht, dass sie sich mit jeder tatbeständlichen Behauptung
und jedem rechtlichen Einwand auseinandersetzen muss. Vielmehr kann
sie sich auf die für den Entscheid wesentlichen Punkte beschränken; der
Bürger soll wissen, warum die Behörde entgegen seinem Antrag ent-
schieden hat (BGE 134 I 83 E. 4.1), damit er gegebenenfalls den Ent-
scheid sachgerecht anfechten kann. Zwar ist die Begründung in der an-
gefochtenen Verfügung eher knapp gehalten; sie erlaubt dem Beschwer-
deführer aber dennoch, zielgerichtet Beschwerde zu führen.
3.2.3 Das Bundesverwaltungsgericht wendet das Recht von Amtes we-
gen an und ist an die Begründung der Begehren nicht gebunden (Art. 62
Abs. 4 VwVG). Deshalb ist dem Antrag des Beschwerdeführers, die Vor-
instanz sei auf die ursprünglich zwei genannten Ausschlussgründe der
Verweigerung des Zugangs zum beantragten Dokuments zu behaften
und die nachträglich dazugekommenen Ausschlussgründe seien aus dem
Recht zu weisen, nicht zu folgen.
3.3 Als Zwischenergebnis ist folglich festzuhalten, dass der Beschwerde-
führer mit seinen formellen Rügen nicht durchdringt.
4.
4.1 Sodann ist zu klären, ob der Beschwerdeführer auch eine inhaltliche
Überprüfung der angefochtenen Verfügung beantragt. Dies ist nicht ohne
Weiteres klar, zumal er in seiner Beschwerde zunächst schreibt, diese sei
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Seite 10
nicht als materielle Stellungnahme zu verstehen und somit seien in mate-
riell-rechtlicher Hinsicht bewusst auch keine Anträge gestellt worden. Sein
Interesse richte sich auf die Durchsetzung eines in formeller Hinsicht kor-
rekten Verfahrens nach BGÖ und eine ausführliche (materielle) Äusse-
rung erfolge im neu anzusetzenden Schlichtungsverfahren (Beschwerde-
schrift S. 3 f.; Stellungnahme S. 2). Dennoch nimmt er inhaltlich Stellung
(Beschwerdeschrift S. 4, Stellungnahme S. 12–17, Schlussbemerkungen
S. 8–14 sowie Ergänzungen zu den Schlussbemerkungen). Da er zudem
in seinem Beschwerdeantrag 2 die Aufhebung der Verfügung beantragt,
ist davon auszugehen, dass er sinngemäss auch eine inhaltliche Über-
prüfung der angefochtenen Verfügung beantragt.
4.2 Das Öffentlichkeitsgesetz ist am 1. Juli 2006 in Kraft getreten. Durch
die Schaffung eines Rechtsanspruchs auf Zugang zu amtlichen Doku-
menten wurde hinsichtlich der Verwaltungstätigkeit ein Paradigmenwech-
sel vom Geheimhaltungsprinzip mit Öffentlichkeitsvorbehalt hin zum Öf-
fentlichkeitsprinzip mit Geheimhaltungsvorbehalt vollzogen (Art. 6 Abs. 1
BGÖ; vgl. dazu BGE 133 II 209 E. 2.1; PASCAL MAHON/OLIVIER GONIN, in:
Kommentar BGÖ, a.a.O. Art. 6 Rz. 1 ff.). Das Prinzip soll Transparenz
schaffen, damit Bürgerinnen und Bürger politische Abläufe erkennen und
beurteilen können. Nebst Vertrauen soll dadurch das Verständnis für die
Verwaltung und ihr Funktionieren gefördert sowie die Akzeptanz staatli-
chen Handelns erhöht werden (BGE 133 II 209 E. 2.3.1; BVGE 2011/52
E. 3; statt vieler aus der neuern Praxis Urteil des Bundesverwaltungsge-
richts A-2064/2013 vom 9. Dezember 2013 E. 3). Grundsätzlich hat jede
Person das Recht, amtliche Dokumente einzusehen und von den Behör-
den Auskunft über den Inhalt amtlicher Dokumente zu erhalten (Art. 6
Abs. 1 BGÖ). Damit wird jeder Person ein generelles Recht auf Zugang
zu amtlichen Dokumenten, über welche die Verwaltung verfügt, gewährt,
ohne dass ein besonderes Interesse nachgewiesen werden müsste (BGE
136 II 399 E. 2.1, 133 II 209 E. 2.1; BVGE 2011/52 E. 3; statt vieler Urteil
des Bundesverwaltungsgerichts A-4962/2012 vom 22. April 2013 E. 4).
Es obliegt entsprechend nicht mehr dem freien Ermessen der Behörden,
ob sie Informationen oder Dokumente zugänglich machen wollen oder
nicht.
4.3 Der Zugang zu amtlichen Dokumenten kann jedoch eingeschränkt,
aufgeschoben oder verweigert werden, wenn überwiegende private oder
öffentliche Interessen an der Geheimhaltung einer Offenlegung entge-
genstehen (Art. 7 BGÖ) oder wenn ein Ausnahmefall gemäss Art. 8 BGÖ
vorliegt (s.a. BGE 136 II 399 E. 2). Aufgrund des in Art. 6 Abs. 1 BGÖ
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Seite 11
festgeschriebenen Öffentlichkeitsprinzips besteht eine Vermutung zu-
gunsten des freien Zugangs zu amtlichen Dokumenten. Dies führt zu ei-
ner Umkehr der Beweislast. Zur Widerlegung der Vermutung des freien
Zugangs muss deshalb die Behörde beweisen, dass die in Art. 7 und 8
BGÖ aufgestellten Ausnahmefälle gegeben sind (BVGE 2011/52 E. 6;
eingehend aus der neueren Praxis Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
A-5489/2012 vom 6. Oktober 2013 E. 4–7; MAHON/GONIN, in: Kommentar
BGÖ, a.a.O., Art. 6 Rz. 11).
5.
Die Verfahrensbeteiligten vertreten unterschiedliche Ansichten darüber,
ob hier eine Ausnahme vom Öffentlichkeitsprinzip vorliegt. Nachfolgend
werden diese zusammengefasst dargestellt:
5.1 Die Vorinstanz begründet die Zugangsverweigerung hauptsächlich mit
den laufenden Verhandlungen mit dem Kanton Nidwalden über die
inskünftige Nutzung des Militärflugplatzes. Sie argumentiert insbesonde-
re, für den geplanten Verkauf seien folgende Eckpunkte definiert worden:
Verkaufsfläche, Verkaufspreis, Rückbau und Rekultivierung nicht mehr
benötigter Anlageteile sowie die Beteiligung des Bundes an den nötigen
Massnahmen für die Umsetzung der Generellen Entwässerungsplanung.
Gleichzeitig mit dem Kaufvertrag für die vom Bund nicht mehr benötigten
Landflächen solle eine Benutzungsvereinbarung über die bestehende
Flugplatzinfrastruktur abgeschlossen werden. Darin solle sich der Bund
verpflichten, dem Kanton die Hauptpiste und weitere beim Bund verblei-
bende Infrastrukturanlagen zu Gunsten der Zivilluftfahrt zur Verfügung zu
stellen. Im Gegenzug habe der Kanton für den Unterhalt derselben zu
sorgen. Ein allfälliger Erwerber müsse bereit sein, die bestehende Benut-
zungsvereinbarung zu übernehmen, weshalb diese eine wesentliche Ver-
handlungsgrundlage darstelle.
Ohne umfassende Kenntnisse der vielschichtigen Gesamtsituation um
den Weiterbetrieb des Flugplatzes seien die in der Benutzungsvereinba-
rung getroffenen Abreden, insbesondere in finanzieller Hinsicht, im Fall
einer öffentlichen Zugänglichmachung für die Öffentlichkeit nur schwierig
nachvollziehbar. Die Genehmigung eines allfällig getätigten Verkaufsge-
schäfts obliege vorliegend der Versammlung der Genossenschaftskorpo-
rationen, dem Landrat des Kantons Nidwalden bzw. der zuständigen Be-
hörde des Bundes. Selbst wenn der Verkauf zustande kommen würde,
sei die Genehmigung letztlich ein politischer Entscheid und die Einsicht
deshalb mindestens bis zur Genehmigung zu verweigern.
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Seite 12
Der Benutzungsvereinbarung komme für den gemischten zivil und militä-
rischen Betrieb präjudizielle Wirkung zu. Eine Veröffentlichung würde die
politische Willensbildung aller beteiligten Behörden und Gemeinwesen
beeinträchtigen. Zudem würde eine Offenlegung auch die Interessen des
Kantons Nidwalden tangieren und somit das Verhältnis von Bund und
Kanton Nidwalden belasten. Weiter sei der Benutzungsvertrag unter pri-
vatrechtlichen Aspekten parteiöffentlich, nicht aber publikumsöffentlich.
Mit der Publikation des Vertrags würde seitens der Beschwerdegegnerin
das Geschäftsgeheimnis verletzt.
5.2 Der Beschwerdeführer argumentiert im Wesentlichen, für den Begriff
Sleeping Base (vgl. Sachverhalt Bst. A) fehle es an einer gesetzlichen
Grundlage. Es handle sich offensichtlich um ein politisch motiviertes Spe-
zial-Konstrukt, das eine direkte und/oder indirekte Bevorteilung von avia-
tischen Drittnutzern auf dem Militärflugplatz erlaube und fördere, worunter
beispielsweise die Nutzung der Anlage in Form von Naturalleistungen und
der Fluss von Cash von Bern nach Nidwalden fallen dürften. Soweit die
Vorinstanz argumentiere, die in der Benutzungsvereinbarung getroffenen
Abreden seien für die Öffentlichkeit nur schwierig nachvollziehbar, sei zu
bemerken, dass eventuell die finanziellen Vorteile der Beschwerdegegne-
rin so schwierig nachvollziehbar seien, dass die Vorinstanz und weitere
Beteiligte in Verlegenheit kämen. Im Übrigen sei die politische Willensbil-
dung bereits abgeschlossen.
Zur Relevanz der Benutzungsvereinbarung für die Handänderung führt er
namentlich an, der überwiegende nördliche Teil des Flugplatzes verbleibe
im Sonderstatus Sleeping Base weiterhin im Eigentum des Bundes. Da er
zivilaviatisch mitgenutzt werde, erfordere dies eine Benutzungsvereinba-
rung, und zwar unabhängig davon, ob der Bund den überwiegenden süd-
lichen Teil des Militärflugplatzes Buochs abstosse und wann dies gesche-
he. Die Relevanz der Benutzungsvereinbarung im Hinblick auf eine
Handänderung des südlichen Teils sei faktisch gleich Null. Vielmehr sei
dann für die Nutzung dieser Flächen und Immobilien durch die Zivilaviatik
gar keine Benutzungsvereinbarung mehr notwendig, weil die Eidgenos-
senschaft nicht mehr Eigentümerin des abgestossenen Teils sei.
Es sei weder umsetzbar noch praktikabel, dass ein allfälliger Erwerber
bereit sein müsse, die bestehende Benutzungsvereinbarung mit allen
Rechten und Pflichten zu übernehmen. Aufgrund der Rechtslage, wonach
bei einem Militärflugplatz bei einer zivilen Nutzung eine Benutzungsver-
einbarung zwischen dem VBS und dem zivilen Flugplatzhalter erforderlich
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Seite 13
sei, sei nicht nachvollziehbar, weshalb ein potenzieller Käufer des vor-
wiegend südlichen Teils (beispielweise die vorkaufsberechtigten Korpora-
tionen) in der Benutzungsvereinbarung für den nördlichen Teil, also des
weiterhin im Eigentum des Bundes verbleibenden Teils, den Bund ablö-
sen können sollte oder müsste. Denn die Korporationen könnten weder
die Rolle des Bundes noch jene der Beschwerdegegnerin als Flugplatz-
halter und damit auch nicht die Rechte und Pflichten der Benutzungsver-
einbarung übernehmen. Es überzeuge daher auch keineswegs, wenn ar-
gumentiert werde, die Entwässerung sowie der Unterhalt und Investitio-
nen seien in der Benutzungsvereinbarung zu regeln. Was in einen Kauf-
vertrag oder eine allfällige Benutzungsvereinbarung für jenen Teil des Mi-
litärflugplatzes gehöre, der vorläufig im Eigentum des Bundes verbleibe,
sei davon abhängig, wie sich die gesamte Kauf- resp. Verkaufssumme
zusammensetze bzw. welche Beträge darin berücksichtigt worden seien.
5.3 Die Beschwerdegegnerin betont hauptsächlich, die bisherigen Benut-
zungsvereinbarungen dienten als Grundlage für die Verhandlungen. Die
Benutzungsvereinbarung würde sämtliche Flächen auf dem Flugplatz
betreffen, die dann auch wieder Grundlage der Verhandlungen zwischen
dem Bund und dem Kanton einerseits bzw. dem Bund und den Genos-
senkorporationen andererseits seien. Unabhängig vom Ausgang der Ver-
handlungen müsse der Benutzungsvertrag ab dem 1. Januar 2014 ver-
längert oder erneuert werden. Nach einem allfälligen Übertrag der Flä-
chen südlich der Hauptpiste an die Genossenkorporation Buochs müsste
sie, d.h. die Beschwerdegegnerin, auch mit Letzterer einen neuen Benut-
zungsvertrag abschliessen. Das Vorbringen des Beschwerdeführers, die
Relevanz der Benutzungsvereinbarung sei im Hinblick auf eine Handän-
derung des südlichen Teils des Flugplatzes faktisch gleich Null, sei unter
diesem Aspekt ohne jegliche Bedeutung. Tatsache sei im Gegenteil, dass
zwischen den zukünftigen Eigentümern und ihr neue Benutzungsverein-
barungen auszuhandeln und abzuschliessen seien; eventuell müsste für
den Fall, dass sich die Parteien noch nicht einigen könnten, der bisherige
Benutzungsvertrag verlängert oder angepasst werden. Die bisherigen
Benutzungsvereinbarungen würden dabei in jedem Fall als Verhand-
lungsgrundlage dienen.
Ihrer Ansicht nach erübrigt es sich folglich (trotz ausdrücklicher Aufforde-
rung durch das Bundesverwaltungsgericht; Zwischenverfügung vom
17. Juli 2013), sich zur möglichen Beeinträchtigung allfälliger Berufs-,
Geschäfts- oder Fabrikationsgeheimnisse oder zur Beeinträchtigung der
A-2186/2013
Seite 14
Wahrung der Privatsphäre Dritter zu äussern (Stellungnahme vom
5. September 2013 S. 11).
6.
Nachfolgend ist zu prüfen, ob vorliegend ein Ausnahmetatbestand nach
Art. 7 oder Art. 8 BGÖ (vgl. vorne E. 4.3) verwirklicht wurde.
6.1 Im Vordergrund der Argumentation der Verfahrensbeteiligten steht
hierbei Art. 8 Abs. 4 BGÖ. Diese Regelung schliesst amtliche Dokumente
über Positionen in laufenden oder künftigen Verhandlungen mit der For-
mulierung "sind in keinem Fall zugänglich" vom Öffentlichkeitsprinzip aus.
Dies ist darin begründet, dass keine Verhandlung wirkungsvoll geführt
werden kann, wenn eine Partei von Anfang an gezwungen werden könn-
te, ihre Karten auf den Tisch zu legen (Botschaft Öffentlichkeitsgesetz,
a.a.O., 2015; vgl. BVGE 2011/52 E. 6.2.1 und Urteil des Bundesverwal-
tungsgerichts A-3631/2009 vom 15. September 2009 E. 3.5.2; MA-
HON/GONIN, Kommentar BGÖ, a.a.O., Art. 8 Rz. 46). Die Praxis hat sich
bislang wenig mit Art. 8 Abs. 4 BGÖ befasst (vgl. immerhin die soeben
genannten Entscheide, die aber aufgrund anders gelagerter Konstellatio-
nen nicht direkt mit dem vorliegenden Fall vergleichbar sind). Unter Ver-
handlungen werden alle Arten von Verhandlungen verstanden, sofern sie
laufend sind oder in absehbarer Zeit laufend sein werden (MAHON/GONIN,
Kommentar BGÖ, a.a.O., Art. 8 Rz. 48 f. m.H.). Gemäss Lehre erfasst
Art. 8 Abs. 4 BGÖ nicht alle Dokumente über die entsprechenden Ver-
handlungen, sondern nur solche "über Positionen in laufenden und künf-
tigen Verhandlungen". Nicht davon erfasst sind z.B. rein beschreibende
Dokumente, die sich weder mit Verhandlungspositionen noch mit Ein-
schätzungen zum Verhandlungsprozess befassen. Sodann müssen die
fraglichen Informationen von Bedeutung für die Verhandlungsstrategie
bzw. den Fortgang des Verhandlungsprozesses sein (MAHON/GONIN,
Kommentar BGÖ, a.a.O., Art. 8 Rz. 50).
Im vorliegenden Fall ist unbestritten, dass seit längerer Zeit Verhandlun-
gen über die künftige Nutzung resp. den Verkauf einzelner Teile des
Flugplatzes Buochs geführt werden. Dieses Tatbestandselement des
Art. 8 Abs. 4 BGÖ ist folglich erfüllt. Fraglich ist aber, ob es sich beim
nachgefragten Benutzungsvertrag mit Anhängen um ein Dokument "über
Positionen" handelt. Die Benutzungsvereinbarung ist ein Dokument, des-
sen Gegenstand der Flugplatz Buochs ist. Sie ist aber kein internes Do-
kument der Behörde, das eine Position oder Strategie für die laufenden
Verhandlungen festhält. Vielmehr handelt es sich um einen vor Jahren
A-2186/2013
Seite 15
abgeschlossenen Vertrag, der die vorläufige Nutzung regelt. Inwiefern
darin Informationen enthalten sind, welche die Vertragsverhandlungen
gefährden würden, ist nicht ersichtlich: Zum einen geht es darin einzig um
die aktuellen Nutzungsmodalitäten, nicht um den Kaufpreis oder die zu
veräussernden Flächen. Zum andern muss sein Inhalt, soweit er Gegen-
stand der künftigen Verträge sein soll, auch den Vertragspartnern bekannt
gemacht werden (sofern ihnen der Inhalt noch nicht bekannt ist), da sie
sich andernfalls nicht dazu äussern können. Demzufolge handelt es sich
beim hier umstrittenen Vertrag nicht um ein Dokument über Positionen in
laufenden und künftigen Verhandlungen. Somit darf die Einsicht in dieses
Dokument nicht gestützt auf Art. 8 Abs. 4 BGÖ verwehrt werden.
6.2 Gemäss Art. 8 Abs. 2 BGÖ dürfen amtliche Dokumente erst zugäng-
lich gemacht werden, wenn der politische oder administrative Entscheid
getroffen ist, für den sie eine Grundlage darstellen. Das Recht auf Zugang
wird demnach nur befristet verweigert und prinzipiell wiederhergestellt,
sobald der fragliche Entscheid getroffen ist (MAHON/GONIN, Kommentar
BGÖ, a.a.O., Art. 8 Rz. 32). Dabei muss ein solches Dokument einen di-
rekten und unmittelbaren Zusammenhang mit einem konkreten Entscheid
aufweisen und zugleich für diesen Entscheid von beträchtlichem materiel-
lem Gewicht sein, damit nicht über diesen Gesetzesartikel der Zweck des
Öffentlichkeitsgesetzes ausgehebelt wird (Urteil des Bundesverwaltungs-
gerichts A-5489/2012 vom 8. Oktober 2013 E. 5.2 m.w.H.; vgl. auch MA-
HON/GONIN, Kommentar BGÖ, a.a.O., Art. 8 Rz. 30).
Inwiefern es sich beim Benutzungsvertrag um eine Grundlage im Sinn
von Art. 8 Abs. 2 BGÖ handelt, vermag die Vorinstanz, der für die Gel-
tendmachung von Ausnahmetatbeständen vom Öffentlichkeitsprinzip die
Beweislast obliegt (siehe vorne E. 4.3), nicht hinreichend konkret darzu-
legen. Auch wenn es in der Benutzungsvereinbarung vom Regelungsge-
genstand her um die Flugplatznutzung geht, ist nicht ersichtlich, weshalb
es sich um ein Dokument handeln soll, das von so grossem Gewicht für
die Entscheidfindung ist, dass eine Ausnahme vom Öffentlichkeitsgesetz
gerechtfertigt wäre.
6.3 Eine Ausnahme vom Prinzip der Öffentlichkeit nach Art. 7 Abs. 1
Bst. a BGÖ gilt, wenn durch den Zugang die freie Meinungs- und Wil-
lensbildung einer diesem Gesetz unterstellten Behörde, eines anderen
legislativen oder administrativen Organs oder einer gerichtlichen Instanz
wesentlich beeinträchtigt werden kann. Es ist legitim dafür zu sorgen,
dass die Behörden ihre Entscheidungen vorbereiten, ihre Arbeit planen,
A-2186/2013
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ihre Strategie festlegen, Alternativen prüfen und Vereinbarungen aushan-
deln können, ohne dem Druck der Medien oder der öffentlichen Meinung
ausgesetzt zu sein (BERTIL COTTIER/RAINER J. SCHWEIZER/NINA WIDMER,
in: Kommentar BGÖ, a.a.O., Art. 7 Rz. 13). Der Schutz der freien Mei-
nungs- und Willensbildung soll verhindern, dass die Verwaltung durch ei-
ne verfrühte Bekanntgabe von Informationen während eines Entschei-
dungsprozesses unter allzu starken Druck der Öffentlichkeit gerät, wo-
durch die Bildung einer eigenen Meinung und eines eigenen Willens ver-
hindert werden könnte. Bei der Beurteilung dieses Tatbestands ist zu be-
achten, dass eine wesentliche Beeinträchtigung der freien Willensbildung
erforderlich ist, es genügt also nicht jede Beeinträchtigung (COT-
TIER/SCHWEIZER/WIDMER, a.a.O., Art. 7 Rz. 15 f.; zum Ganzen auch
BVGE 2011/52 E. 6.1). So entschied das Bundesverwaltungsgericht, das
blosse Risiko, eine heftige und möglicherweise kontroverse öffentliche
Auseinandersetzung zu provozieren, sei kein Verweigerungsgrund
(BVGE 2011/52 E. 6.1.5 m.H.).
Ob die relevanten Entscheide bereits gefallen sind, wie der Beschwerde-
führer vorbringt, lässt sich vorliegend nicht beurteilen, zumal die langjäh-
rigen Verhandlungen immer noch andauern. Es mag zutreffen, dass eine
Zugänglichmachung Kontroversen mit sich bringt und der Inhalt der Be-
nutzungsvereinbarung nicht einfach nachvollziehbar ist, wie die Vorin-
stanz befürchtet. Vor dem Hintergrund der genannten Rechtsprechung
(BVGE 2011/52 E. 6.1) genügt dies aber nicht als Verweigerungsgrund.
Insbesondere ist vorliegend nicht dargetan, weshalb die Schwelle der
"wesentlichen" Beeinträchtigung, die eine Ausnahme vom Öffentlichkeits-
prinzip rechtfertigen würde, erreicht sein soll.
6.4 Der Zugang zu amtlichen Dokumenten wird sodann eingeschränkt,
aufgeschoben oder verweigert, wenn durch seine Gewährung Berufs-,
Geschäfts- oder Fabrikationsgeheimnisse offenbart werden können
(Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ). Bei den Berufs-, Geschäfts- oder Fabrikati-
onsgeheimnissen handelt es sich nicht um alle Geschäftsinformationen,
über welche die Verwaltung verfügt, sondern nur um wesentliche Daten,
deren Kenntnisnahme durch die Konkurrenz Marktverzerrungen bewirken
bzw. dazu führen würden, dass dem betroffenen Unternehmen ein Wett-
bewerbsvorteil genommen wird (Urteile des Bundesverwaltungsgerichts
A-2434/2013 vom 9. Dezember 2013 E. 8.2, A-5489/2012 vom 8. Oktober
2013 E. 6.2 f.; COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, Kommentar BGÖ, a.a.O.,
Art. 7 Rz. 41 ff. je mit Hinweisen).
A-2186/2013
Seite 17
Wie in Erwägung 5.1 dargelegt, ist die Vorinstanz der Auffassung, eine
Publikation des Benutzungsvertrags würde das Geschäftsgeheimnis der
Beschwerdegegnerin verletzen. Die Beschwerdegegnerin selber verzich-
tet darauf, sich dazu zu äussern (E. 5.3). Da es sich beim hier interessie-
renden Vertrag um ein Dokument handelt, für welches das Öffentlich-
keitsgesetz anwendbar ist (siehe vorne E. 1.2.1), obliegt die Beweislast
für ein Vorliegen von Ausnahmen der Vorinstanz resp. hier auch der Be-
schwerdegegnerin. Diese legen indes nicht überzeugend dar, weshalb im
konkreten Fall Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ verwirklicht sein soll. Da auch die
Akten keine entsprechenden Schlüsse nahe legen, ist eine Ausnahme
gestützt auf diese Rechtsgrundlage abzulehnen.
6.5 Für die Verwirklichung der Übrigen in Art. 7 Abs. 1 BGÖ genannten
Tatbestände liegen keine Hinweise vor. So ist insbesondere zu wenig
dargetan, inwiefern eine Zugänglichmachung die Beziehungen zwischen
dem Bund und den Kantonen (Bst. e) beeinträchtigen könnte.
6.6 Mit der Beschwerdegegnerin als Partnerin der Benutzungsvereinba-
rung ist eine (juristische) Person, die nicht der Bundesverwaltung ange-
hört, betroffen. Es bleibt deshalb zu prüfen, ob durch den Zugang zum
Benutzungsvertrag die Privatsphäre Dritter beeinträchtigt werden kann
und deshalb der Zugang gemäss Art. 7 Abs. 2 BGÖ eingeschränkt, auf-
geschoben oder verweigert werden darf. Wenn ein überwiegendes öffent-
liches Interesse vorliegt, darf ausnahmsweise der Zugang zu solchen Da-
ten erfolgen. Hier verfügt die Behörde demnach über einen grösseren
Ermessenspielraum als nach Art. 7 Abs. 1 BGÖ (COTTIER/SCHWEI-
ZER/WIDMER, Kommentar BGÖ, a.a.O., Art. 7 Rz. 50; Urteil des Bundes-
verwaltungsgerichts A-2434/2013 vom 9. Dezember 2013 E. 9.1). Die Öf-
fentlichkeitsverordnung konkretisiert die Interessenabwägung: So kann
u.a. nach Art. 6 Abs. 2 Bst. c VBGÖ das öffentliche Interesse namentlich
überwiegen, wenn die Person, deren Privatsphäre durch die Zugänglich-
machung beeinträchtigt werden könnte, zu einer dem Öffentlichkeitsge-
setz unterstehenden Behörde in einer rechtlichen oder faktischen Bezie-
hung steht, aus der ihr bedeutende Vorteile erwachsen.
Die Beschwerdegegnerin hat auf eine Stellungnahme zur Frage, ob eine
Zugänglichmachung die Privatsphäre Dritter beinträchtigen könnte, ver-
zichtet (vgl. E. 5.3). Die Vorinstanz hält ohne eingehendere Ausführungen
fest, die Interessen an einer Nichtzugänglichmachung würden überwie-
gen; namentlich würde das Bekanntwerden der finanziellen Belange ge-
mäss Ziff. 7.3 der Benutzungsvereinbarung in die Privatsphäre der Be-
A-2186/2013
Seite 18
schwerdegegnerin als juristische Person eingreifen. Der Beschwerdefüh-
rer äussert sich nicht näher zu diesem Thema.
Bei der Interessenabwägung fällt zunächst ins Gewicht, dass der Be-
schwerdegegnerin in der Benutzungsvereinbarung Rechte für die Nut-
zung eines Flugplatzes, der sich im Eigentum des Bundes befindet, ein-
geräumt werden. Aufgrund dieser Vereinbarung ist die Vermutung des
Verordnungsgebers nach Art. 6 Abs. 2 Bst. c VBGÖ zu beachten, zumal
die Beschwerdegegnerin aufgrund der Vereinbarung in einer rechtlichen
Beziehung zur Vorinstanz steht und ihr daraus möglicherweise bedeuten-
de Vorteile erwachsen. Vorliegend besteht ein Interesse der Öffentlichkeit
daran, die Bedingungen der Flugplatznutzung zu erfahren, da es hierbei
um die Nutzung eines Geländes geht, das dem Bund gehört. Dieses Inte-
resse überwiegt jenes der Beschwerdegegnerin an einer Verweigerung
des Zugangs.
6.7 Fraglich ist, ob der Zugang in Anwendung des Verhältnismässigkeits-
prinzips vollumfänglich oder bloss eingeschränkt zu gewähren ist oder
Angaben zu anonymisieren sind (Art. 9 BGÖ; vgl. im Zusammenhang mit
dem Zugang zu amtlichen Dokumenten mit Personendaten BGE 133 II
209 E. 2.3.3 sowie Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-2434/2013
vom 9. Dezember 2013 E. 9.3). Die Verfahrensbeteiligten äussern sich
nicht dazu.
Eine Anonymisierung nach Art. 9 Abs. 1 BGÖ steht vorliegend nicht zur
Diskussion, da bekannt ist, wer Vereinbarungspartei ist und der Vertrag
abgesehen von den Nutzungsmodalitäten keine Informationen über die
Beschwerdegegnerin als juristische Person enthält. Sofern überhaupt da-
von auszugehen ist, dass die Benutzungsvereinbarung Personendaten
enthält, verweist Art. 9 Abs. 2 BGÖ auf Art. 19 DSG. Gemäss Art. 19
Abs. 1 bis
DSG, mit welchem eine Koordinationsnorm für die Regelung des
Zugangs zu amtlichen Dokumenten mit Personendaten geschaffen wurde
(eingehend BVGE 2011/52 E. 7.1.1; Urteile des Bundesverwaltungsge-
richts A-5489/2012 vom 8. Oktober 2013 E. 7.2.3 und A-2434/2013 vom
9. Dezember 2013 E. 10.1 je m.w.H.), dürfen Bundesorgane gestützt auf
das Öffentlichkeitsgesetz Personendaten bekannt geben, wenn die
betreffenden Personendaten im Zusammenhang mit der Erfüllung öffent-
licher Aufgaben stehen (Bst. a) und an deren Bekanntgabe ein überwie-
gendes öffentliches Interesse besteht (Bst. b).
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Seite 19
Vorliegend kann offen bleiben, ob es sich beim Vertragsinhalt um Perso-
nendaten im Sinne des Datenschutzgesetzes handelt (vgl. Art. 3 Bst. a
DSG; eingehend zu diesem Begriff und dessen Bedeutung im Zusam-
menhang mit dem Öffentlichkeitsgesetz BVGE 2011/52 E. 7.1 und aus
der neusten Praxis Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-2434/2013
vom 9. Dezember 2013 E. 9.2), da die Voraussetzungen des Art. 19
Abs. 1 bis
DSG erfüllt sind: Da es sich bei der Benutzungsvereinbarung um
ein amtliches Dokument im Sinne von Art. 5 Abs. 1 BGÖ handelt (vgl.
vorne E. 1.2.1), liegt ein hinreichender Zusammenhang mit der Erfüllung
öffentlicher Aufgaben nach Art. 19 Abs. 1 bis
Bst. a DSG vor (eingehend
BVGE 2011/52 E. 7.1.1 und aus der neusten Praxis Urteile des Bundes-
verwaltungsgerichts A-5489/2012 vom 8. Oktober 2013 E. 7.2.3 und A-
2434/2013 vom 9. Dezember 2013 E. 10.1 je m.w.H.). Für das überwie-
gende öffentliche Interesse, das nach Art. 19 Abs. 1 bis
Bst. b DSG erfor-
derlich ist, kann auf die in der vorangehenden Erwägung gemachten Aus-
führungen verwiesen werden.
Eine Abdeckung bestimmter Angaben aufgrund des Verhältnismässig-
keitsprinzips würde das Einsichtsgesuch ins Leere laufen lassen, da ge-
rade die Details der Vereinbarung von öffentlichem Interesse sein dürften.
Damit wäre eine Abdeckung nicht dazu geeignet, das Ziel des Öffentlich-
keitsgesetzes, die Transparenz zu fördern (Art. 1 BGÖ), zu erreichen.
Zudem erscheint es zumutbar, wenn keine Angaben abgedeckt werden,
zumal die Beschwerdegegnerin keine dem entgegenstehende Argumente
vorbringt. Somit ist auch vor dem Hintergrund des Verhältnismässigkeits-
grundsatzes die gesamte Vereinbarung mit Anhängen ohne Abdeckungen
zugänglich zu machen.
6.8 Folglich ist im hier zu beurteilenden Fall keiner der Ausnahmetatbe-
stände nach Art. 7 oder Art. 8 BGÖ erfüllt, der es rechtfertigen würde, die
Benutzungsvereinbarung mit Anhängen nicht zugänglich zu machen.
7.
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass der Beschwerdeführer mit sei-
nen materiellen, nicht aber den formellen Rügen durchdringt. Da er aber
inhaltlich zu seinem Ziel gelangt, die begehrten Dokumente einsehen zu
können, obsiegt er vollumfänglich.
A-2186/2013
Seite 20
8.
Abschliessend ist über die Verlegung der Verfahrenskosten und die Aus-
richtung einer Parteientschädigung zu entscheiden.
8.1 Die Verfahrenskosten sind in der Regel von der unterliegenden Partei
zu tragen (Art. 63 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 1 ff. des Reglements vom
21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bun-
desverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Der Vorinstanz werden
keine Verfahrenskosten auferlegt (Art. 63 Abs. 2 VwVG). Obsiegen und
Unterliegen im Prozess ist grundsätzlich nach den Rechtsbegehren der
Beschwerde führenden Partei, gemessen am Ergebnis der Anfechtung
des vorinstanzlichen Entscheids, zu beurteilen (ANDRÉ MOSER/MICHAEL
BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwal-
tungsgericht, 2. Aufl., Basel 2013, Rz. 4.43). Beim vorliegenden Verfah-
rensausgang ist die Beschwerdegegnerin unterliegend, da sie sich gegen
die Herausgabe der Dokument gestellt hat. Da allerdings die Nichteinhal-
tung der Frist durch die Vorinstanz (vgl. vorne E. 3.1.2) auch Anlass zum
vorliegenden Verfahren gab, und dies nicht der Beschwerdegegnerin an-
zulasten ist, sind ihr reduzierte Verfahrenskosten aufzuerlegen. Diese
sind von gesamthaft Fr. 2'500.– auf Fr. 1'500.– zu reduzieren. Dem Be-
schwerdeführer ist nach Rechtskraft des vorliegenden Urteils der geleis-
tete Kostenvorschuss von Fr. 2'500.– zurückzuerstatten. Hierzu hat er
dem Bundesverwaltungsgericht seine Kontoangaben anzugeben.
8.2 Dem nicht anwaltlich vertretenen Beschwerdeführer ist keine Partei-
entschädigung zuzusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 7 ff. VGKE;
MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 4.65 ff.).
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