Decision ID: 66f4388c-9036-4b2d-a9bd-9bf7bddd2ec8
Year: 2019
Language: fr
Court: VS_TC
Chamber: VS_TC_001
Canton: VS
Region: Région lémanique
Law Area: 

Faits
A. Par avis inséré au Bulletin officiel (B. O.) n° xxx du xxx (p. xxx), la commune de
A_ a mis à l’enquête publique un projet de détermination de l’espace réservé
aux eaux superficielles (ci-après : ERE) concernant l’ensemble des cours d’eau et des
plans d’eau de son territoire.
Cette publication a suscité plusieurs oppositions, dont celle de Pro Natura – Ligue suisse
pour la protection de la nature (ci-après : Pro Natura), le 30 septembre 2015. Cette
association soutenait que la largeur de l’ERE relatif à l’étang Z_, inférieure à
15 m sur certains tronçons, ne respectait pas la dimension minimale que fixait l’article
41b alinéa 1 de l’ordonnance fédérale du 28 octobre 1998 sur la protection de eaux
(OEaux ; RS 814.201) et qu’une adaptation de cette largeur en fonction de la
configuration des constructions avoisinantes (art. 41b al. 3 OEaux) ne se justifiait pas en
l’occurrence. Elle critiquait en outre l’absence de délimitation de l’ERE pour l’étang
Y_. Enfin, s’agissant de l’ERE réservé aux cours d’eau, Pro Natura relevait
que plusieurs réductions par rapport aux dimensions minimales exigées par l’article 41a
alinéa 2 OEaux étaient injustifiées sur des tronçons du canal X_, de
W_ et du canal V_.
B. Le dossier a été transmis à l’autorité cantonale en vue du traitement des oppositions
et de l’approbation du projet. Les services cantonaux intéressés ont été consultés et ont
émis leurs préavis entre les mois de janvier et de mars 2018.
Par décision du 11 avril 2018, le Conseil d’Etat a approuvé les plans déterminant l’ERE
ainsi que les prescriptions y relatives, en astreignant la commune de A_ à tenir
compte des préavis délivrés par les services cantonaux consultés et des conditions
émises dans ce cadre, que le chapitre 2 de ladite décision rappelait. L’exécutif cantonal
a rejeté simultanément les oppositions au projet, dont celle de Pro Natura. Sur ce point,
il a relevé, en particulier, que l’ERE autour de l’étang Z_ avait été adapté au
parcellaire et défini en limite des propriétés privées, car ces espaces étaient bâtis. Seuls
quelques petits linéaires présentaient en définitive une largeur inférieure à 15 m, mais
l’ERE avait été élargi à d’autres endroits non bâtis et aptes à être protégés, afin d’obtenir
un bilan quasi équivalent en termes de surfaces. Le Conseil d’Etat a précisé qu’il aurait
été inopportun de définir un ERE sur un espace bâti, car le gain environnemental aurait
été quasi nul. S’agissant de l’étang Y_, il a indiqué que la commune avait
prévu, dans un dossier distinct, de délimiter
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un ERE de 15 m. Enfin, l’exécutif cantonal a considéré que l’ERE des cours d’eau devait
être approuvé tel quel, rappelant qu’un élargissement de l’ERE le long des canaux dans
des secteurs bâtis (p. ex. routes ou voies de chemin de fer) n’apportait pratiquement rien
en termes de gain environnemental.
C. Le 13 septembre 2018, Pro Natura a contesté céans cette décision qui lui avait été
communiquée le 2 août précédent et qu’elle avait retirée au bureau de poste 8 jours plus
tard. Elle a conclu, sous suite de dépens, à l’annulation de ladite décision et au refus de
l’approbation du projet de délimitation de l’ERE.
A l’appui de ses conclusions, elle a invoqué une violation de l’article 41b OEaux,
maintenant que la largeur minimale légale de l’ERE de l’étang Z_ devait être
respectée nonobstant les arguments formulés dans la décision d’approbation. Elle a en
outre relevé que cette largeur constituait un minimum et a indiqué qu’elle devait être
augmentée, pour le moins à certains endroits, en vertu de l’article 41b alinéa 2 OEaux,
compte tenu de la valeur de ce plan d’eau comme liaison biologique importante pour
l’avifaune.
S’agissant de l’ERE des cours d’eau, Pro Natura a souligné que tout le secteur du
B_ – comprenant le canal X_, le U_, la T_,
W_, le tronçon final du canal V_, la S_ et l’étang
Z_ – était situé dans le périmètre de l’objet n° xxx inscrit à l’inventaire fédéral
établi en vertu de l’ordonnance fédérale du 21 janvier 1991 sur les réserves d’oiseaux
d’eau et de migrateurs d’importance nationale et internationale (OROEM ; RS 922.32)
et dans le périmètre de l’objet n° xxx délimité selon la Convention du 2 février 1971
relative aux zones humides d’importance internationale, particulièrement comme
habitats des oiseaux d’eau (Convention de Ramsar ; RS 0.451.45). Elle a invoqué dans
ce cadre une violation de l’article 41a alinéas 1 et 4 OEaux, dès lors que la plupart (8 sur
12) des tronçons des cours d’eau situés dans les périmètres protégés précités ne
tenaient pas la largeur minimale légale et que l’autorité ne pouvait pas y déroger en
effectuant une pesée des intérêts en présence. Une adaptation de l’ERE en raison de la
configuration des constructions dans les zones densément bâties (art. 41a al. 4 let. a
OEaux) ne se justifiait par ailleurs pas, la plupart des tronçons ne se trouvant pas dans
un secteur répondant à la définition de « zone densément bâtie » posée par la juris-
prudence fédérale. Au demeurant, la délimitation opérée ne tenait pas véritablement
compte de la configuration des constructions puisque, pour les 8 tronçons litigieux, elle
ne suivait pas le front des constructions existantes.
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Pro Natura a encore allégué que la détermination de l’ERE devait être entièrement revue,
car elle ne tenait compte que de la largeur effective des cours d’eau, lesquels étaient
fortement endigués. Selon elle, dans cette situation, il convenait d’appliquer un facteur de
correction de 1.5 ou de 2.0 sur la largeur mesurée sur le terrain, afin de définir la largeur
naturelle du cours d’eau mentionnée à l’article 41a OEaux. En outre, la largeur de l’ERE
de la S_ devait être augmentée en vertu de l’article 41a alinéa 3 OEaux, ce
cours d’eau présentant une végétation riveraine riche. Enfin, il convenait de tenir compte
du préavis du Service des forêts, des cours d’eau et du paysage (ci-après : SFCP), selon
lequel il était indispensable de garantir dans les secteurs de W_ (recte : du canal
X_, CTOV 01, CTOV 02 et CTOV 03) une distance de 3 m depuis le sommet de
la rive gauche libre de toute construction nouvelle.
A titre de moyens de preuve, Pro Natura a demandé l’édition du dossier de la cause.
Elle a joint à son mémoire plusieurs extraits de cartes des secteurs concernés.
D. Le Conseil d’Etat a déposé le dossier de la cause et a proposé de rejeter le recours,
le 26 septembre 2018. Il a notamment rappelé qu’il était inopportun et contraire aux buts
de la législation sur la protection des eaux de délimiter des ERE sur des espaces bâtis,
qui n’avaient pas vocation à être protégés et qui ne permettaient pas d’atteindre un bilan
positif du point de vue environnemental. Il a également contesté les arguments de la
recourante en lien avec la notion de « zone densément bâtie », au sens de l’article 41a
alinéa 4 lettre a OEaux, soulignant que le territoire situé entre le R_ et le pôle
sportif (jusqu’à la fin du tronçon CTOV 05) devait être considéré comme l’hypercentre
de la commune au vu de son affectation à diverses zones constructibles favorisant la
densification du bâti.
La commune de A_ a fait en substance la même proposition, le 28 novembre
2018, en s’appuyant sur des arguments développés par les bureaux d’ingénieur et
d’urbanisme mandatés pour élaborer le dossier technique de ce projet, dans un rapport
du 20 novembre précédent joint à cette réponse.
Ces écritures ont été communiquées à Pro Natura, le 29 novembre 2018, qui a laissé
échoir sans l’utiliser le délai pour déposer des remarques complémentaires. L’instruction
s’est close à l’échéance dudit délai, le 10 décembre suivant.
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Considérant en droit
1.1 Aux termes des articles 80 alinéa 1 lettre a et 44 alinéa 1 lettre b de la loi du 6 octobre
1976 sur la procédure et la juridiction administratives (LPJA ; RS/VS 172.6) , a qualité
pour recourir toute organisation que la loi y autorise, sans qu'elle ait alors à se prévaloir
d'un intérêt digne de protection à obtenir la réforme ou l'annulation de la décision
critiquée (art. 44 al. 1 let. a LPJA). Pro Natura motive sa qualité pour agir céans sur la
base de l’article 12 LPN, en lien avec l’existence d’une tâche fédérale, dès lors que la
délimitation de l’ERE est imposée par l’article 36a de la loi fédérale du 24 janvier 1991
sur la protection des eaux (LEaux ; RS 814.20).
L’article 12 alinéa 1 lettre b LPN reconnaît aux organisations à but non lucratif, actives
au niveau national et qui se vouent à la protection de l’environnement, le droit de recourir
contre des décisions prises par les autorités cantonales ou fédérales, dans le cadre
desquelles les intérêts de la protection de la nature et du paysage doivent être
sauvegardés. Pro Natura fait partie des organisations que vise l’article 1 de l'ordonnance
relative à la désignation des organisations habilitées à recourir dans les domaines de la
protection de l'environnement ainsi que de la protection de la nature et du paysage
(ODO ; RS 814.076) et que le chiffre 6 de son annexe énumère comme étant autorisée
à recourir, en particulier sur la base de l’article 12 LPN.
L'habilitation prévue par cette disposition concerne toutefois exclusivement le recours
contre des décisions prises dans l'accomplissement de tâches de la Confédération, au
sens des articles 78 alinéa 2 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst. ; RS 101)
et 2 LPN (cf. p. ex. ATF 139 II 271 consid. 3 et la réf. cit.). L'article 2 alinéa 1 lettres a à
c LPN précise ce qu'il faut notamment entendre par « accomplissement d'une tâche de
la Confédération ». Cette disposition ne donne cependant pas de définition de cette
notion, le législateur ayant opté pour une énumération de situations où
l’accomplissement d’une tâche fédérale est reconnu. Le caractère non exhaustif de cette
liste implique que l’autorité qui est confrontée à une situation qui ne correspond à aucune
de celles citées à titre d’exemples par la loi, comme c’est le cas en l’espèce, ne peut
exclure d’emblée que celle-ci réalise les conditions permettant de reconnaître
l’accomplissement d’une tâche fédérale. Les organisations doivent à cet égard alléguer,
avec une certaine vraisemblance, que le litige touche effectivement à l'application du
droit matériel de la Confédération.
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En l’occurrence, la protection des eaux en général est régie par le droit fédéral (art. 76
al. 2 et 3 Cst., LEaux et OEaux). Il y a donc lieu d’admettre que les autorités cantonales
ou communales qui prennent des mesures en application de cette législation, tel que la
délimitation d’un ERE conformément à l’exigence que pose l’article 36a LEaux,
accomplissent une tâche de la Confédération. C’est donc à juste titre que la recourante
invoque l’article 12 LPN pour motiver sa qualité pour recourir (arrêt du Tribunal fédéral
1C_494/2015 du 3 novembre 2017 consid. 1.2).
1.2 Le recours a en outre été déposé dans le délai et les formes prescrits (art. 72, 79a
al. 1 let. b, 80 let. b-c LPJA en lien avec les art. 46 et 48 LPJA), de sorte qu’il convient
d’entrer en matière.
1.3 Le Conseil d’Etat a déposé son dossier, le 26 septembre 2018 ; la requête de la
recourante en ce sens est donc satisfaite (art. 80 al. 1 let. d, 56 al. 1 et 17 al. 2 LPJA).
2. L’affaire concerne l’approbation de plans déterminant l’ERE sur le territoire de la
commune de A_. Pro Natura conteste cette approbation, en soutenant que
tant l’ERE de l’étang Z_ que l’ERE de divers cours d’eau traversant le territoire
communal ont été délimités en violation de la loi, singulièrement de la législation fédérale
sur la protection des eaux.
3.1 Selon l'article 36a alinéa 1 LEaux, les cantons déterminent, après consultation des
milieux concernés, l'espace nécessaire aux eaux superficielles (espace réservé aux
eaux) pour garantir leurs fonctions naturelles (let. a), la protection contre les crues (let. b)
et leur utilisation (let. c). En application de l’article 36a alinéa 2 LEaux, le Conseil fédéral
a réglé les modalités d’application notamment aux articles 41a et 41b OEaux.
3.2 L’article 41a OEaux règle la délimitation de l’espace réservé aux cours d’eau. Son
alinéa 2 prévoit que, dans les régions autres que les biotopes et les sites protégés (cités
à l’al. 1), la largeur de l'espace réservé aux cours d'eau mesure au moins :
a. 11 m pour les cours d'eau dont la largeur naturelle du fond du lit est inférieure à 2 ;
b. deux fois et demie la largeur du fond du lit +7 m pour les cours d'eau dont la largeur naturelle du fond
du lit mesure entre 2 et 15 m.
Selon l’alinéa 3 de cette disposition, cette largeur doit être augmentée, si nécessaire,
afin d'assurer :
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a. la protection contre les crues ;
b. l'espace requis pour une revitalisation ;
c. la protection visée dans les objets énumérés à l'alinéa 1, de même que la préservation d'autres intérêts
prépondérants de la protection de la nature et du paysage ;
d. l'utilisation des eaux.
Pour autant que la protection contre les crues soit garantie, la largeur de l'espace réservé
aux cours d'eau peut en outre être adaptée à la configuration des constructions dans les
zones densément bâties (art. 41a al. 4 let. a OEaux).
3.3 Intitulé « Espace réservé aux étendues d’eau », l’article 41b OEaux prévoit que la
largeur de cet ERE mesure au moins 15 m à partir de la rive (al. 1). Cette largeur doit en
outre être augmentée, si nécessaire, afin d'assurer la protection contre les crues,
l'espace requis pour une revitalisation, la préservation d'intérêts prépondérants de la
protection de la nature et du paysage et/ou l'utilisation des eaux (al. 2). Dans les zones
densément bâties, la largeur de l'espace réservé aux étendues d'eau peut être adaptée
à la configuration des constructions pour autant que la protection contre les crues soit
garantie (al. 3).
3.4 Selon la jurisprudence, une exception aux largeurs minimales légales doit pouvoir
être accordée là où l'espace réservé aux eaux ne peut pas remplir ses fonctions natu-
relles, même à long terme. Dans de nombreuses zones fortement urbanisées, l'espace
disponible sur les rives des cours d'eau ou des étendues d'eau est si restreint, qu'il se
justifie d'adapter l’ERE à la configuration des constructions, car l'espace disponible pour
les eaux resterait de toute façon limité (ATF 143 II 77 consid. 2.4 et 140 II 428 consid.
3.4 ; cf. Office fédéral de l’aménagement du territoire [ci-après : ARE], Office fédéral de
l’environnement [ci-après : OFEV], en collaboration avec les cantons, Fiche pratique
« L'espace réservé aux eaux en territoire urbanisé » du 18 janvier 2013, p 3). L'accent
est mis sur les terrains qui jouxtent les cours d’eau et les étendues d'eau et non sur le
territoire urbanisé dans son ensemble. Ce régime dérogatoire est uniquement prévu pour
les zones densément bâties et tend ainsi à permettre une adaptation de l’ERE (art. 41a
al. 4 let. a et 41b al. 3 OEaux), respectivement la délivrance d'une autorisation de
construire exceptionnelle (art. 41c al. 1 let. a OEaux). Il s’agit essentiellement des
quartiers urbains largement occupés et des centres de villages qui sont traversés par
des rivières ou qui bordent des étendues d’eau. Dans de telles zones, la concentration
urbaine souhaitable en termes d'aménagement du territoire et l'urbanisation vers
l'intérieur du milieu bâti devraient être favorisées et les brèches dans le tissu
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bâti comblées. En revanche, dans les secteurs périphériques qui jouxtent des cours
d'eau ou des étendues d’eau, il n'existe souvent pas d'intérêt prépondérant à une den-
sification du bâti dans l’ERE. Dans ces cas, l'espace minimal nécessaire aux eaux
(conformément aux art. 41a al. 2 et 41b al. 1 OEaux) doit en principe être respecté et
maintenu libre de toute installation dont l'implantation n'est pas imposée par sa
destination (ATF 143 II 77 consid. 2.7 et les arrêts cités).
4.1 Dans un premier grief critiquant la délimitation de l’ERE de l’étang Z_, la
recourante invoque une violation de l’article 41b OEaux. Elle relève que la largeur
minimale de 15 m prévue par cette disposition n’est pas partout respectée et soutient
que les arguments formulés dans la décision d’approbation pour justifier une adaptation
de l’ERE ne sont pas pertinents. Elle signale en outre que cette largeur constitue un
minimum et affirme qu’elle doit être augmentée, pour le moins à certains endroits, en
vertu de l’article 41b alinéa 2 OEaux, compte tenu de la valeur de ce plan d’eau comme
liaison biologique importante pour l’avifaune.
4.2 Dans sa décision d’approbation, le Conseil d’Etat explique que l’ERE du plan d’eau
en question a été adapté au parcellaire et placé en limite des propriétés privées, car ces
espaces sont bâtis notamment de murets et de barrières et forment des délimitations
spatiales claires difficilement franchissables. Il précise que seuls quelques petits
linéaires présentent une largeur inférieure à 15 m et que l’ERE a été élargi à d’autres
endroits non-bâtis et aptes à être protégés, afin d’obtenir un bilan quasi équivalent en
termes de surfaces et meilleur en termes de qualité, attendu que définir un ERE sur un
espace bâti ne représente aucun gain environnemental. Les bureaux d’ingénieur et
d’urbanisme mandatés pour élaborer le dossier technique du projet font valoir les mêmes
arguments, dans le rapport que l’autorité communale a joint à sa réponse du 28
novembre 2018. Ils confirment que l’ERE a été défini dans le souci de rechercher un
gain écologique maximisé et rappellent qu’une augmentation de la largeur de l’ERE
n’apporterait pas de gain écologique supplémentaire, car elle se superposerait à des
jardins entretenus, à des terrasses, voire à des habitations (cf. rapport p. 3 à 6).
4.3 A teneur de l’article 41b alinéa 3 OEaux, une adaptation de la largeur de l’ERE à la
configuration des constructions n’est possible que dans les zones densément bâties et
sous réserve que la protection contre les crues soit garantie. Ainsi, une adaptation (à la
baisse) de la largeur de l’ERE dans un milieu urbanisé suppose, au préalable, que la
zone en question puisse être qualifiée de densément bâtie.
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En l’occurrence, le caractère densément bâti des parcelles ceinturant l’étang
Z_ ne ressort pas du dossier. L’ERE relatif à cette étendue d’eau a été
ponctuellement adapté en l’alignant sur le parcellaire, en raison du bâti existant, mais
sans que soit examinée la question de savoir si le secteur en question est densément
bâti. L’autorité communale, puis le Conseil d’Etat, ont estimé qu’il n’y avait pas lieu de
délimiter l’ERE en s’en tenant à la largeur minimale légale de 15 m là où celui-ci se
superposait à du bâti ou à des jardins aménagés, car cela n’apportait aucun gain
écologique. Cette manière de justifier l’adaptation de la largeur de l’ERE ne correspond
toutefois ni à ce que prévoit la disposition précitée, ni à l’application de celle-ci faite par
le Tribunal fédéral (cf. p. ex. arrêt 1C_67/2018 du 4 mars 2019 consid. 4.3 et la référence
aux ATF 143 II 77 et 140 II 428 déjà cités), ni encore aux prescriptions récentes émises
en la matière par les autorités fédérales spécialisées (cf. OFEV, ARE, Office fédéral de
l’agriculture [ci-après : OFAG], en collaboration avec les cantons, Espace réservé aux
eaux : Guide modulaire pour la détermination et l’utilisation de l’espace réservé aux eaux
en Suisse, Module 2 - Détermination de l’ERE, juin 2019, p. 13 ss). Dans la mesure où
les règles en matière de délimitation de l’ERE sont de droit fédéral, les cantons ne
disposent pas de la compétence d'édicter et d’appliquer d'autres dispositions qui
permettraient de réduire la largeur de l’ERE. Partant, une adaptation de cette largeur
autour de l’étang Z_, telle que celle approuvée par l’autorité précédente, ne
peut être envisagée qu’à condition que le secteur soit densément bâti au sens de
l’OEaux, ce qu’il convient de vérifier.
4.3.1 A l’examen du plan « B_ » approuvé (pièce 1a), la Cour constate que le
plan d’eau en question est cerné sur presque tout son pourtour par des constructions.
Selon ce plan, une bande de terrain le long de la rive ouest, soit les parcelles nos 3118 à
3122 et n° 3134, demeure encore libre de constructions, mais en réalité au moins trois
de ces biens-fonds ont été construits depuis lors (nos 3119, 3122 et 3134 ; cf. SIT de la
commune de A_ et consultation du site Internet map.search.ch ; v. aussi
rapport joint à la réponse du 28 novembre 2018 p. 4, figure 2). Ainsi que l’illustrent les
photographies au dossier, les parcelles bâties qui bordent le plan d’eau sont aménagées
au moyen de jardins entretenus (pelouses, arbustes) qui comportent pour la plupart
diverses petites constructions (barrières, murets, piscine, etc.) ; une route carrossable a
en outre été construite le long de la partie sud de l’étang.
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4.3.2 Pour juger si une zone est densément bâtie, il est nécessaire de choisir un
périmètre de référence suffisamment grand. Il s’agit en général, du moins dans les
petites communes, de considérer la totalité du territoire de la commune, tout en se
concentrant sur les terrains au bord de l’eau. Ce ne sont donc pas seulement les
constructions sur les parcelles qui déterminent si la zone est densément bâtie, mais
aussi leur emplacement dans le périmètre de référence prévu. Or, à l’échelle du territoire
communal, on ne saurait considérer la zone Z_ comme un pôle présentant
une forte concentration de constructions. Ce secteur destiné à l’habitation est au
contraire sis en périphérie du territoire bâti et jouxte à l’est des terres agricoles. Il est en
outre rangé par le plan d’affectation des zone (PAZ) en zone à bâtir de faible densité
(indice : 0.3). Les possibilités de construire qu’offre cette zone et la manière dont elle est
actuellement bâtie à proximité des rives ne mettent pas en évidence un intérêt, en termes
d’aménagement du territoire, justifiant de déterminer la largeur de l’ERE litigieux en vue
de favoriser une densification du tissu construit. Sur le vu de ces indices que retient la
jurisprudence (ATF 140 II 428 et 140 II 437 ; v. aussi OFEV, ARE, OFAG, op. cit., Module
1 - Aperçu, p. 5 s.), la Cour ne peut pas considérer que cette zone est densément bâtie
au sens de l’OEaux. Elle précise que cette notion doit être interprétée de manière
restrictive et distinguée de celle de zone largement bâtie au sens du droit de
l’aménagement du territoire (ATF 140 II 428 consid. 7) et que des stabilisations des
berges et, plus spécialement, de faibles possibilités de mise en valeur ne suffisent pas
pour qualifier la zone de « densément bâtie » (ATF 140 II 437 consid. 5.4).
4.4 A juste titre, la recourante relève qu’au demeurant, l’adaptation de l’ERE en l’alignant
purement et simplement sur le parcellaire, comme cela a été fait en l’espèce, n’est pas
conforme à la loi, puisque les limites de parcelles – à l’instar de toutes les limites fixées
à des buts d’aménagement et des installations provisoires ou équipements non
stationnaires – ne s’assimilent pas à la « configuration des constructions » au sens de
l’article 41b alinéa 3 OEaux (cf. OFEV, ARE, OFAG, op. cit., Module 2 – Détermination
de l’ERE, p. 14).
4.5 Attendu ce qui précède, la Cour ne peut pas confirmer la légalité de l’ERE relatif à
cette étendue d’eau, tel que défini par l’autorité communale et approuvé par le Conseil
d’Etat. Le secteur ne pouvant pas être considéré comme densément bâti, une adaptation
de la largeur minimale légale de l’ERE ne se justifie pas.
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5.1 La recourante émet encore une série de griefs similaires à l’encontre de la déter-
mination de l’ERE des cours d’eau de la commune de A_, soulignant que tout
le secteur du B_ – comprenant le canal X_, le U_, la
T_, la W_, le tronçon final du canal V_, la S_ et
l’étang Z_ – est situé dans le périmètre de l’objet n° xxx inscrit à l’inventaire
fédéral établi en vertu de l’OROEM et dans le périmètre de l’objet n° xxx délimité selon
la Convention de Ramsar. Dans ce cadre, elle invoque d’abord une violation de l’article
41a alinéas 1 et 4 OEaux, dès lors que la plupart (8 sur 12) des tronçons des cours d’eau
situés dans les périmètres protégés précités ne tiennent pas la largeur minimale légale.
5.2 La délimitation de l’ERE a été réalisée en identifiant, pour chaque cours d’eau,
plusieurs tronçons numérotés et reportés sur les deux plans approuvés correspondant
respectivement au secteur « B_ » et au secteur « C_ » (pièces
nos 1a et 1b). Le rapport technique accompagnant le projet (pièce n° 11) comporte des
annexes nos 2 et 3 qui évaluent spécialement la question de savoir quels sont les
tronçons de cours d’eau qui traversent des zones densément bâties au sens de l’OEaux
et motivent les adaptations de la largeur de l’ERE en deçà du minimum légal que fixe
l’article 41a OEaux. Ces adaptations se situent dans le secteur « B_ ».
Il n’est pas contesté que tous les tronçons de cours d’eau concernés se trouvent dans
un périmètre protégé, notamment selon l’OROEM (cf. p. ex. rapport joint à la réponse du
28 novembre 2018 p. 9, figure 4). La largeur minimale légale doit donc être déterminée
sur la base de l’article 41a al. 1 OEaux.
5.2.1 S’agissant du canal X_, le tableau figurant en annexe 3 au rapport tech-
nique liste 4 tronçons (CTOV 02, CTOV 03, CTOV 04 et CTOV 05) où l’ERE a été adapté
en lien avec une zone densément bâtie. Le tableau figurant en annexe 1 indique le calcul
et le bilan de l’ERE.
Le tronçon CTOV 02 (largeur ERE fixée entre 5 et 10 m) traverse le quartier de la gare
du B_ (xxx) et borde le centre de ce village (xxx). Il se situe entre une zone de
constructions et d’installations d’intérêt public et la zone village (cf. rapport technique
p. 6 et plan « B_ »). Il s’agit d’un secteur central et présentant une forte
concentration de constructions à l’échelle du territoire communal. On peut ainsi
considérer que ledit secteur répond aux critères de la zone densément bâtie, ce que la
recourante ne conteste d’ailleurs pas véritablement (cf. mémoire de recours p. 7 s.) et
qu’a confirmé le Service du développement territorial (ci-après : SDT) dans son préavis
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du 16 mars 2018. Une adaptation de la largeur de l’ERE sur ce tronçon est donc
conforme à la loi.
Le tronçon CTOV 03 (largeur ERE fixée à 11 m) est relativement court. Il borde les
mêmes zones selon le PAZ, ainsi qu’une zone d’habitation de moyenne densité
(cf. rapport technique p. 6 et plan « B_ »). Le tableau figurant en annexe 3
audit rapport précise qu’une école se trouve en rive droite et que la rive gauche est
notamment occupée par le village du B_ et de l’habitat collectif. Un projet de
densification (xxx) est en outre prévu dans ce secteur. La recourante relève que ce
tronçon est quelque peu distant du centre du village et qu’il comporte des espaces verts.
Elle soutient que la justification pour une adaptation de l’ERE est en l’état insuffisante et
qu’elle doit faire l’objet d’un examen plus poussé. A l’instar du SDT (cf. préavis du 16
mars 2018), la Cour ne partage pas ce point de vue. En effet, le secteur en question est
à qualifier de central, à l’instar du précédent dont il constitue le prolongement. Les zones
concernées sont destinées à être densifiées et les espaces verts actuels (surtout en rive
gauche) constituent des îlots isolés au sein d’un milieu qui doit être considéré comme
densément bâti. Partant, une adaptation de la largeur de l’ERE sur le tronçon CTOV 03
est légalement justifiée.
Le tronçon CTOV 04 (largeur ERE fixée à 17 m) s’étend jusqu’à l’extrémité de la zone
de forte densité, qu’il borde des deux côtés. Il traverse également une zone mixte (cf.
rapport technique p. 6 et plan « B_ »), occupée en rive gauche par un xxx et
par des habitations collectives récemment érigées en rive droite selon un plan de quartier
(entre xxx, la route de D_ et la route du E_ ; cf. consultation du SIT
de la commune de A_ et du site Internet map.search.ch, tableau en annexe 3
au rapport technique). Selon la recourante, la situation périphérique de ce secteur, à
l’écart du centre du village, ne permet pas de le qualifier de densément bâti. De l’avis de
la Cour, cet argument est insuffisant. En effet, si le secteur en question ne se situe pas
à proximité immédiate du centre historique du village du B_, il concerne en
revanche des zones que l’autorité locale a clairement dévolues à la densification des
constructions. Le bâti déjà existant, tant en zone de forte densité qu’en zone mixte,
démontre cette intention. On peut donc considérer que ce secteur, voué pour sa plus
grande partie à la densification et traversé par une voie d’accès très importante à
l’échelle communale (route de D_), est lui aussi densément bâti au sens de
l’OEaux (dans le même sens, cf. préavis du SDT du 16 mars 2018). Il convient en outre
d’observer que la largeur de l’ERE, fixée pour ce tronçon à 17 m, serait conforme au
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minimum légal si tout B_ ne se trouvait pas dans un périmètre protégé selon
l’OROEM.
Enfin, le tronçon CTOV 05 (largeur ERE fixée à 17 m) traverse une zone de
constructions et d’installations d’intérêt public (notamment installations xxx), puis borde
sur sa rive gauche une zone mixte (xxx) et sur sa rive droite la zone industrielle dont la
plupart des parcelles sont bâties. Ainsi que le relève la recourante, ce secteur est
périphérique, dans la mesure où il jouxte au sud des terres agricoles. Malgré le fait que
des activités (xxx) s’y développent, on ne peut pas considérer que l’urbanisation
existante et celle projetée se caractérisent par une densification particulière à l’échelle
de la commune. En particulier, la zone de constructions et d’installations d’intérêt public
comporte xxx et de grands espaces dépourvus de constructions sur la rive droite du
canal, où une partie de la zone industrielle est également non bâtie (cf. consultation du
SIT de la commune de A_ et du site Internet map.search.ch). Partant, il n’est
pas possible de considérer que ce secteur est densément bâti au sens indiqué plus haut,
avis partagé par le SDT dans son préavis du 16 mars 2018.
5.2.2 Pour W_, le tableau figurant en annexe 3 au rapport technique retient une
zone densément bâtie autour du tronçon aval (BOU aval ; largeur ERE fixée à 17 m), avant
que ce cours d’eau ne rejoigne le canal X_ (à la limite entre les tronçons
CTOV 03 et CTOV 04). Il relève que les deux rives sont vouées à la densification, avec
plan de quartier obligatoire pour des logements collectifs. Selon le PAZ, la rive droite est
rangée en zone mixte, tandis que la rive gauche est affectée à la zone d’habitation de
moyenne densité (cf. rapport technique p. 6). Dans les faits, les deux rives sont occupées
par xxx mentionné ci-dessus. Eu égard à la situation assez centrale de ce secteur à
l’échelle du bâti de la commune et compte tenu de l’intérêt public à densifier l’habitat à cet
endroit, la Cour peut, à l’instar du SDT (cf. préavis du 16 mars 2018), admettre l’existence
d’une zone densément bâtie au sens de l’OEaux. Les critiques émises par la recourante
à cet égard sont vaines.
5.2.3 Enfin, concernant le canal V_, le tableau figurant en annexe 3 au rapport
technique indique que deux tronçons (CSTO 01 et CSTO 02 aval) se trouvent en zone
densément bâtie. La largeur de l’ERE y a été fixée à 32 m.
Le tronçon CSTO 01 borde en rive gauche une zone mixte (xxx et Q_) et la
zone d’habitation de forte densité. En rive droite, ce tronçon jouxte successivement une
zone mixte (xxx), une zone d’habitation de moyenne densité (non bâtie), une zone
d’habitation de faible densité et une zone de constructions et d’installations d’intérêt
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public (partiellement bâtie). Le tableau précité indique notamment qu’un plan de quartier
pour des logements collectifs est « en cours » pour la zone d’habitation de moyenne
densité. La recourante relève le caractère peu bâti de la rive droite et l’éloignement du
village du B_ pour affirmer que ce secteur n’est pas densément bâti. La Cour
partage cette analyse quant à la rive droite, compte tenu du bâti existant (pour l’essentiel
des villas individuelles) qui n’est pas spécialement dense à proximité de la rive et des
objectifs de densification limitée des différentes zones du PAZ. En revanche, sur la rive
gauche, la Q_ se distingue par une forte concentration de constructions à
proximité immédiate du canal V_ et la zone d’habitation de forte densité par
un intérêt à densifier le bâti, ce qui permet d’admettre que cette rive est fortement utilisée
est densément bâtie au sens de l’OEaux. Au surplus, jusqu’au pont de la route de
D_, soit sur les deux tiers de ce tronçon, le canal est utilisé pour xxx et ses
rives servent des deux côtés comme xxx. Une adaptation de l’ERE en rive gauche sur
ce tronçon peut donc se justifier, mais pas en rive droite.
Tel n’est pas non plus le cas pour le tronçon CSTO 02 aval. En effet, ce tronçon se situe
entre la zone d’habitation Z_ et la zone industrielle, secteurs dont on a vu qu’ils
ne pouvaient pas être considérés comme densément bâtis (cf. supra consid. 4.3.2 et
5.2.1 dernier par.). Une partie de ce tronçon borde en outre la zone agricole.
5.2.4 Attendu ce qui précède, les critiques de la recourante sont fondées en tant qu’elles
contestent le caractère densément bâti des secteurs que traversent les tronçons
CTOV 05 (canal X_), CSTO 01 en rive droite (canal V_) et CSTO 02
aval (canal V_), où la délimitation de l’ERE doit être revue, puisqu’elle ne peut
pas faire l’objet d’une adaptation au sens de l’article 41a alinéa 4 lettre a OEaux.
5.3 La recourante soutient aussi que, même en admettant que certains tronçons se
trouvent dans des zones densément bâties au sens de l’OEaux, l’adaptation de la largeur
de l’ERE approuvée par l’autorité précédente n’a pas été définie conformément à ce
qu’exige l’article 41a alinéa 4 lettre a OEaux, soit en fonction de la configuration des
constructions. Il est exact que ladite adaptation a été opérée de manière linéaire sur
chaque tronçon, sans égard pour la configuration des constructions, laquelle peut être
sensiblement différente d’une rive à l’autre, d’une zone à l’autre selon le PAZ, voire d’une
parcelle à l’autre. A titre d’exemple, le tronçon CSTO 01 (canal V_) présente
des rives très différentes en termes de configuration des constructions, la Q_
et la zone d’habitation de forte densité se caractérisant par des constructions
relativement proches de la rive gauche, tandis qu’en rive droite, les maisons individuelles
existant en zone d’habitation de faible densité sont plus éloignées et qu’on ignore par
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ailleurs où doivent être implantées les habitations prévues par le PQ en zone d’habitation
de moyenne densité.
Dès lors que l’adaptation de l’ERE au sens de la disposition précitée n’est autorisée qu’en
fonction de la configuration des constructions, la délimitation de cet ERE de manière
linéaire sur un tronçon qui ne présente pas une certaine uniformité en termes de bâti
n’apparaît pas conforme à la loi. A noter que l’ERE doit former un couloir dont le lit du
cours d’eau n’occupe pas nécessairement le centre. L’autorité dispose donc d’une
certaine marge pour fixer l’ERE et peut le configurer de manière symétrique ou asymé-
trique. Le législateur a donné cette latitude d’action précisément pour permettre de tenir
compte de la configuration et du contexte local aux abords du cours d’eau, ainsi que de
la typologie du cours d’eau. Par ailleurs, comme les installations en place bénéficient de
la garantie de la situation acquise, elles peuvent se trouver dans l’ERE. En outre, si un
côté est densément bâti et que l’ERE est adapté à la configuration des constructions,
l’autre côté doit respecter au moins la largeur conforme à un espace réservé aux eaux
symétrique (cf. OFEV, ARE, OFAG, op. cit., Module 2 – Détermination de l’ERE, p. 4).
Les critiques de la recourante sur ce point sont bien fondées. Il reviendra à l’autorité
communale de déterminer, le cas échéant après étude complémentaire, pour chaque
tronçon où une adaptation de la largeur de l’ERE est admissible, une délimitation précise
et concrète de l’ERE en fonction de la configuration des constructions.
5.4 Pro Natura affirme encore que la détermination de l’ERE doit être entièrement revue,
car elle ne tient compte que de la largeur effective des cours d’eau, lesquels sont
fortement endigués. Selon elle, dans cette situation, il convient d’appliquer un facteur de
correction de 1.5 ou de 2.0 sur la largeur mesurée sur le terrain, afin de définir la largeur
naturelle du cours d’eau mentionnée à l’article 41a OEaux.
Le rapport que la commune a joint à sa réponse du 28 novembre 2018 présente une
analyse géohistorique de l’évolution du réseau hydrographique sur le territoire commu-
nal. Il en ressort que le canal V_ et le canal X_ sont d’origine
artificielle et que, même après quelques aménagements, W_ et la
S_ ont conservé leur tracé historique. Selon l’autorité communale, ces divers
cours d’eau ne sont donc pas naturels, de sorte qu’il n’y avait pas lieu d’appliquer un
facteur de correction.
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5.4.1 La largeur naturelle du fond du lit est la largeur naturelle moyenne du fond du lit
d’un cours d’eau dans un tronçon donné. Le fond du lit est la zone qui est en général
mobilisée par débit morphogène (crue moyenne de retour de 2 à 5 ans) et donc
dépourvue de plantes supérieures aquatiques ou terrestres. Les cours d’eau aménagés
ou approfondis ne disposent généralement pas d’une largeur de lit naturelle. Le fond de
leur lit est plus étroit et offre une variabilité de largeur faible, limitée ou inexistante. Il
existe plusieurs méthodes pour calculer la largeur naturelle du fond du lit. Le choix de la
méthode dépend de la situation concrète. Dans l’idéal, plusieurs méthodes sont
combinées de façon complémentaire et, dans le même temps, vérifiées quant à leur
plausibilité. Celle consistant à appliquer un facteur de correction n’est qu’une des
méthodes parmi d’autres (cf. OFEV, ARE, OFAG, op. cit., Module 1 – Aperçu, p. 14 et
Module 2 – Détermination de l’ERE, p. 5 s.).
5.4.2 La Cour relève que sont considérés comme artificiels les cours d’eau et les
étendues d’eau s’ils ont été créés pour desservir des besoins sectoriels, souvent non
hydrauliques (agricoles, industriels, énergétiques, etc.). Ils comprennent, par exemple,
les canaux pour les liaisons par bateau, la production d’énergie (canal d’amenée et canal
de fuite des centrales hydroélectriques), l’industrie (canaux d’adduction et d’évacuation),
l’irrigation et le drainage (canaux de drainage des améliorations foncières, canaux
d’irrigation et bisses), les déversoirs de crues et les lacs de retenue dans les Alpes. Bien
qu’artificiels, ces cours d’eau font partie du régime hydrique d’une région, mais ne
disposent pas (ou seulement rarement) d’un propre bassin versant naturel, bien qu’étant
alimentés par les cours d’eau naturels (cf. OFEV, ARE, OFAG, op. cit., Module 1 –
Aperçu, p. 14).
La Cour partage le point de vue de l’autorité communale, selon lequel la largeur du fond
du lit d’un cours d’eau artificiel peut être prise en compte telle quelle pour calculer l’ERE,
sans aucun facteur de correction. En effet, dans la mesure où ces canaux ont été créés
par la main de l’homme, ils n’ont pas de largeur de lit naturelle. En conséquence, les
critiques de la recourante quant à la largeur du fond du lit sont manifestement
dépourvues de tout fondement en tant qu’elles portent sur le canal V_ et, à
tout le moins, sur les tronçons CTOV 04 et CTOV 05 du canal X_, tronçons
qui ont été creusés en détournant le cours d’eau dont le lit naturel s’éloignait à cet endroit
en direction de la plaine (cf. cartes historiques figurant dans le rapport joint à la réponse
du 28 novembre 2018 p. 15 s.). Pour le reste, la Cour souligne que la détermination de
la largeur naturelle du fond du lit d’un cours d’eau ne repose pas sur
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une méthode unique, mais procède d’une analyse spécialisée combinant plusieurs
méthodes qu’il convient de pondérer. Or, les critiques générales de la recourante ne
permettent pas d’admettre qu’une telle analyse n’a pas été effectuée pour chaque cours
d’eau. Les explications détaillées figurant dans le rapport joint à la réponse du
28 novembre 2018 (cf. p. 17 s.) et tablant sur la typologie des différents cours d’eau et
leur régime hydrologique démontrent le contraire. Partant, ce grief est à rejeter.
5.5 La recourante allègue en outre que la largeur de l’ERE de la S_ doit être
augmentée en vertu de l’article 41a alinéa 3 OEaux, ce cours d’eau présentant une
végétation riveraine riche. A la suivre, cette augmentation du périmètre de l’ERE serait
nécessaire à la protection de ce biotope et à une renaturation.
Dans sa réponse au recours, l’autorité communale indique que cet aspect de protection
a déjà été pris en compte, le projet de nouveau plan de zone affectant le secteur que
traverse ce cours d’eau en zone agricole protégée. De l’avis de la Cour, cette affectation
(qui n’est au demeurant pas en force et dont on ignore les prescriptions topiques) ne rend
pas de facto inutile une augmentation de la largeur de l’ERE au sens de l’article 41a alinéa
3 OEaux. Pour autant, la Cour observe que l’argumentation sommaire de la recourante
se borne à solliciter une telle augmentation, sans démontrer en quoi l’ERE telle que
délimitée ne comporterait pas l'espace requis pour une revitalisation (art. 41a al. 3 let. b
OEaux) ou serait insuffisante pour préserver d'autres intérêts prépondérants de la
protection de la nature et du paysage (art. 41a al. 3 let. c OEaux). Elle rappelle qu’une
augmentation de l’ERE au sens de cette disposition suppose qu’elle soit indispensable
(« si nécessaire »), ce qui n’est nullement démontré in casu. Partant, ce grief est à écarter
comme non motivé (art. 80 al. 1 let. c et 48 LPJA).
5.6 Enfin, la recourante se réfère au préavis du SFCP du 26 février 2018, selon lequel
il est indispensable de garantir une distance de 3 m depuis le sommet de la rive gauche
des tronçons CTOV 01, CTOV 02 et CTOV 03 (canal X_) libre de toute
construction nouvelle, afin de permettre l’accès au torrent en toute circonstance. Elle
explique que l’ERE a précisément pour effet d’empêcher le développement de const-
ructions dans son périmètre et s’étonne que le Conseil d’Etat n’en a pas tenu compte.
Le long des tronçons CTOV 01 (partie enterrée passant sous xxx et débouchant dans le
R_) et CTOV 02, la rive gauche est bâtie de constructions contiguës qui ne
sont séparées du sommet de cette rive que par des espaces goudronnés servant
d’accès. Mis à part des terrasses à l’usage des établissements publics, on discerne mal
quels constructions ou aménagements pourraient être érigés dans cet espace. La rive
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gauche du tronçon CTOV 03 compte en revanche quelques parcelles ne comportant que
de petites constructions, à proximité du bâtiment regroupant xxx et xxx. Il semble
toutefois qu’un projet de xxx soit prévu sur ces biens-fonds. L’autorité communale a en
outre précisé que l’entretien des berges se faisait depuis la rive droite, où l’accès était
garanti depuis le domaine public, et qu’en conséquence, une extension de l’ERE en rive
gauche ne se justifiait pas (cf. rapport joint à la réponse du 28 novembre 2018 p. 19).
Quoi qu’il en soit, dans son préavis, le SFCP ne propose pas une modification de l’ERE
pour les motifs qu’il évoque ; il demande uniquement qu’une éventuelle demande
d’aménagement ou de construction dans une distance de 3 m depuis le sommet de la
berge fasse l’objet d’une analyse détaillée. Une augmentation de la largeur de l’ERE à
cet endroit ne s’impose dès lors pas forcément. Il reviendra en définitive à l’autorité
communale d’en décider, attendu que dans ces secteurs considérés comme densément
bâtis, l’adaptation de la largeur de l’ERE devra être modifiée conformément à la
configuration des constructions (cf. supra, consid. 5.3).
6.1 Attendu ce qui précède, le recours est admis et la décision d’approbation des plans
déterminant l’ERE de la commune de A_ est annulée (art. 80 al. 1 let. e et 60
al. 1 LPJA). L’affaire est renvoyée à la commune pour qu’elle procède, ou fasse procéder
dans le sens de ce qu’on vient de dire, à une nouvelle détermination de l’ERE qui soit
conforme aux prescriptions de droit fédéral.
6.2 Il n’est pas perçu de frais (art. 89 al. 4 LPJA).
6.3 La commune de A_ devra verser des dépens à Pro Natura, qui a pris une
conclusion en ce sens et obtient gain de cause (art. 91 al. 1 LPJA).
Le montant de ces dépens est fixé à 1100 fr. (débours inclus). Ce montant tient compte
du travail effectué par le juriste agissant pour Pro Natura, qui a consisté principalement
en la rédaction d’un mémoire de recours de 11 pages (art. 4, 27, 37 al. 2 et 39 de la loi
du 11 février 2009 fixant le tarif des frais et dépens devant les autorités judiciaires ou
administratives – LTar ; RS/VS 173.8).
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