Decision ID: 95c2adc0-7623-51e4-b30b-cc49fc3586ac
Year: 2019
Language: it
Court: TI_TCA
Chamber: TI_TCA_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: public_law

ritenuto,
in fatto
A.
Il piano regolatore dell'allora Comune di Giubiasco è stato approvato con risoluzione del 13 dicembre 1994 (n. 11313) dal Consiglio di Stato e integrato in seguito da alcune varianti.
B.
a. Il 13 settembre 2007 il Municipio dell'allora Comune di Giubiasco ha sottoposto al Dipartimento del territorio per l'esame preliminare il piano d'indirizzo del 22 giugno 2007 per la variante del piano regolatore concernente la porzione della zona industriale nord (zona I-nord) che a partire dalla stazione FFS di Giubiasco si sviluppa verso nord-est sul lato orientale della linea ferroviaria (comparto ristretto).
b. Dopo la serata informativa del 16 ottobre 2007, nell'ambito della quale è stato presentato alla popolazione il citato progetto, sono state trasmesse al Municipio alcune osservazioni, tra cui quelle del 10 novembre 2007 di RI 1 - cittadino di Giubiasco e proprietario del mapp. 694 di quel Comune - con cui egli si è espresso in particolare in merito ad aspetti legati alla rete viaria e al flusso di traffico all'interno della zona I-nord.
c. Con esame preliminare del 16 giugno 2008 il Dipartimento del territorio, pur considerando ammissibile uno sviluppo del comparto nel senso auspicato dal piano d'indirizzo, ha evidenziato una serie di problemi dal profilo delle destinazioni d'uso ammesse e dell'inquinamento fonico, e ha ritenuto che il progetto necessitasse di ulteriori chiarimenti per rapporto ai suoi obiettivi. Inoltre, ha invitato il Municipio a considerare la possibilità di includere nel comparto oggetto della variante il mapp. 2983, occupato dall'ex stabile _ e parzialmente attribuito alla zona artigianale nord (zona Ar-nord).
d. Tenuto conto delle indicazioni dell'Autorità cantonale, il Municipio ha rivisto la pianificazione del comparto, elaborando una nuova versione del piano d'indirizzo (cfr. rapporto di pianificazione sugli indirizzi del 31 ottobre 2011, versione successiva alla presentazione pubblica del 9 maggio 2011). Tra le modifiche principali apportate spiccano in particolare l'inclusione del mapp. 2983 nel perimetro della variante e l'attribuzione dell'intero comparto ad una nuova zona artigianale-commerciale (zona ArCo).
e. I contenuti della nuova versione del progetto di variante sono stati presentati alla popolazione nell'ambito della serata informativa del 9 maggio 2011, a seguito della quale sono pervenute al Municipio due osservazioni scritte.
f. Con l'esame preliminare del 9 agosto 2012 il Dipartimento del territorio si è espresso favorevolmente in merito agli obiettivi di riconversione e di riqualifica del comparto previsti dalla seconda versione del piano d'indirizzo, invitando tuttavia il Municipio ad apportare alcune modifiche puntuali e ad approfondire la variante affinché la pianificazione risultasse maggiormente efficace.
C. a. Nella seduta del 16 giugno 2014 il Consiglio comunale di Giubiasco ha adottato diverse varianti del piano regolatore, tra cui quella concernente il comparto testé descritto.
b. Avverso le delibere comunali in merito alla citata variante e a quella relativa a parte della zona I-sud, alla zona AP-EP Seghezzone (con una porzione di zona Re) e alla zona artigianale alla Ressiga, nell'ambito del periodo di pubblicazione ai sensi della legge organica comunale del 10 marzo 1987 (LOC; RL 181.100), il 9 agosto 2014 RI 1 ha interposto ricorso al Consiglio di Stato, contestando, fra l'altro, la procedura d'informazione della popolazione messa in atto dal Comune. Con decisione del 18 novembre 2014 (n. 5312) il gravame è stato respinto e dichiarato irricevibile per quanto attinente alla procedura pianificatoria.
c. Adito in seconda istanza, questo Tribunale - confermando che le contestazioni in merito alla procedura d'informazione e partecipazione fossero da sollevare in occasione della pubblicazione ai sensi della legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990 (LALPT; BU 1990, 365) - ha ritenuto il ricorso prematuro, ma non irricevibile, motivo per cui ha retrocesso gli atti al Consiglio di Stato con ordine di sospendere la procedura ricorsuale in attesa della pubblicazione delle decisioni d'adozione ai sensi dell'art. 34 cpv. 2 LALPT e di riattivarla d'ufficio evadendo l'impugnativa tramite la risoluzione di approvazione delle varianti (cfr. STA 52.2015.30 del 21 luglio 2015).
d. In seguito alla pubblicazione ai sensi della LALPT, in data 15 ottobre 2015 RI 1 si è nuovamente aggravato davanti al Consiglio di Stato contro le due citate varianti, dichiarando il gravame "aggiuntivo e di complemento al ricorso del 9 agosto 2014". Egli ha postulato in via principale
"l'acquisizione di riscontri oggettivi atti a documentare le procedure di modifica delle varianti di PR (...), segnatamente per quanto concerne l'informazione e la partecipazione della popolazione"
e la sospensione della procedura al fine di poter presentare un memoriale conclusivo. In via subordinata ha chiesto l'annullamento delle decisioni del legislativo comunale per violazione del principio della partecipazione della popolazione in ambito pianificatorio disposto all'art. 4 della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700).
D. Con risoluzione del 30 maggio 2018 (n. 2512) il Governo ha approvato la variante concernente la modifica di azzonamento di parte della zona I-nord e la zona Ar-nord di Giubiasco, respingendo al contempo il gravame di RI 1 nella misura in cui riferito alla stessa. A proposito dell'asserita violazione dell'art. 4 LPT, riassumendo dettagliatamente l'iter pianificatorio confluito nella decisione d'adozione del Consiglio comunale, esso ne ha escluso la sussistenza. Inoltre, ha sottolineato come nel corso dell'intera procedura il Municipio avesse garantito all'insorgente l'accesso agli atti richiesti e la possibilità di esprimersi al riguardo. Infine, l'Autorità cantonale ha ritenuto non fossero dati gli estremi per accogliere la richiesta di sospendere la procedura.
E. RI 1 insorge ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, postulando l'annullamento della citata risoluzione governativa e il rinvio degli atti all'autorità inferiore affinché completi l'istruttoria secondo quanto richiesto e sani la violazione del diritto di essere sentito e della parità di trattamento commessa nei suoi confronti. Il ricorrente rimprovera al Governo di non averlo convocato per un sopralluogo e di non averlo sentito nell'ambito della procedura ricorsuale, benché tale diritto fosse stato invece garantito agli altri insorgenti in prima sede. Sostiene poi che la decisione sia carente dal profilo della motivazione e che l'Autorità cantonale non avrebbe dovuto ritenere determinate ai fini del giudizio la serata informativa del 16 ottobre 2007, riferita a un progetto di variante che era stato rivisto alla luce dell'esito del primo esame preliminare, bensì quella del 9 maggio 2011, che egli contesta abbia avuto luogo, riservandosi di chiedere l'audizione di testimoni. In proposito, rimprovera al Consiglio di Stato di non aver disposto ulteriori complementi istruttori volti ad accertare lo svolgimento della serata pubblica e il deposito degli atti pianificatori per la consultazione. Ribadisce la sussistenza di una violazione dell'art. 4 LPT, criticando l'agire poco trasparente del Municipio, in particolare perché, nonostante le sue richieste, esso non avrebbe prodotto prova alcuna atta a dimostrare il corretto svolgimento della procedura di informazione e partecipazione della popolazione, segnatamente della serata pubblica del 9 maggio 2011. Infine, solleva alcune contestazioni specifiche in merito alla variante approvata.
F. Con la risposta, la Sezione dello sviluppo territoriale (Sezione) e il Comune di Bellinzona resistono al ricorso. La Sezione respinge la richiesta di rinvio degli atti all'istanza inferiore, in quanto considera che siano stati rispettati sia il diritto di essere sentito del ricorrente sia le esigenze minime previste dalla LALPT in materia di informazione e partecipazione pubblica. Aggiunge che nemmeno le modifiche pianificatorie apportate dal Municipio dopo l'esito del primo e del secondo esame preliminare potrebbero giustificare la riforma della decisione governativa avversata, ritenuto che le intenzioni pianificatorie e gli obiettivi iniziali del Municipio, volti a riqualificare il comparto industriale di Giubiasco, sarebbero rimasti immutati. Infine, precisa alcuni aspetti in merito alle contestazioni di carattere pianificatorio riferite alla variante, rilevando tuttavia come il ricorrente le abbia sollevate per la prima volta davanti a questo Tribunale.
Il Comune respinge le accuse dell'insorgente, sostenendo che la popolazione e i proprietari direttamente interessati sarebbero stati costantemente informati nell'ambito del processo di elaborazione della variante, ciò che peraltro risulterebbe dagli atti. Da ultimo, puntualizza alcuni aspetti sulla pianificazione approvata.
G. Nei successivi allegati scritti l'insorgente e la Sezione ribadiscono le proprie argomentazioni e ripropongono le medesime domande. In aggiunta, il ricorrente chiede l'audizione in qualità di testimone del signor _, funzionario presso la Sezione. Il Comune non ha duplicato.
Considerato,

in diritto
1.
1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo a dirimere la vertenza discende dall'art. 30 cpv. 1 della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (LST; RL 701.100). Certa è la legittimazione attiva del ricorrente (art. 30 cpv. 2 lett. b LST). Il ricorso, tempestivo (art. 30 cpv. 1 LST), è dunque ricevibile in ordine
.
1.2.
Poiché la procedura relativa alla contestata variante è
stata avviata in vigenza
della LALPT
, essa dovrà essere esaminata, nel merito, in applicazione di quest'ultima legge (art. 117 LST).
1.3. Il gravame può inoltre essere giudicato sulla base degli atti, senza ulteriore istruttoria (art. 25 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). L'audizione del teste _ richiesta dal ricorrente con la replica non appare invero suscettibile di apportare al Tribunale la conoscenza di ulteriori elementi rilevanti ai fini del giudizio
. Medesima conclusione vale per l'audizione di "persone che a quel tempo partecipavano attivamente alla vita politica comunale", che il ricorrente si è riservata come mezzo di prova nell'allegato di ricorso, senza precisarlo ulteriormente.
2. 2.1. In campo pianificatorio il Comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 29 cpv. 1 LST), che approva il piano - e decide i ricorsi - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del Comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole o opportuna. Esso non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RtiD II-2017 n. 9 consid. 3.2 con rinvii, II-2016 n. 43 consid. 4.1 con rinvii).
2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 30 cpv. 3 LST e relativo rinvio agli art. 69 segg. LPAmm; RtiD II-2017 n. 9 consid. 3.2, II-2016 n. 43 consid. 4.2 con
rinvii). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5;
Bernhard
Waldmann/Peter Hänni
, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 33 n. 64), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato (
Raffaello Balerna
, La protezione giuridica in materia di piani regolatori, in: RtiD I-2015, pag. 203 segg., 214).
3.
Lesione del diritto di essere sentito ad opera del Comune e del Consiglio di Stato
3.1.
3.1.1. Il ricorrente lamenta una violazione del suo diritto di essere sentito per il fatto che nell'ambito della procedura di elaborazione della variante il Municipio gli avrebbe negato l'accesso alla documentazione riguardante l'avviso d'informazione alla popolazione, le domande, rispettivamente i rapporti di pianificazione originali e l'esito degli esami preliminari del Dipartimento del territorio.
3.1.2. La censura non merita accoglimento. In proposito occorre anzitutto ricordare che, come il Tribunale federale ha avuto modo di stabilire, nella pianificazione del territorio la protezione giuridica individuale e quindi la garanzia del diritto di essere sentito sono concretate in maniera definitiva dall'art. 33 LPT. Questa norma esige unicamente la pubblicazione dei piani di utilizzazione e non anche quella dei relativi progetti. Una procedura che prevede, come avviene in Ticino, la pubblicazione del piano di utilizzazione soltanto dopo la sua adozione da parte dell'organo competente e di conseguenza l'avvio della relativa procedura di ricorso, adempie questa esigenza (DTF 114 Ia 233 consid. 2 cd). Ne segue che le obiezioni possono essere addotte nel quadro della procedura di opposizione o di ricorso. In tale ambito si deve accettare che a dipendenza dell'ordinamento della procedura cantonale gli interessati possano opporsi per la prima volta dinanzi all'autorità di ricorso e non già davanti a quella di pianificazione. Ciò non lede il diritto di essere sentito (DTF 135 II 286 consid. 5). Ad ogni modo, nello specifico, si rileva come il Municipio abbia dato seguito alla richiesta di consultazione degli atti formulata dal ricorrente con scritto del 3 settembre 2015 (cfr. doc. D prodotto con il ricorso davanti al Governo), informandolo personalmente circa la possibilità di visionare la documentazione posta in pubblicazione dall'8 settembre al 7 ottobre 2015 presso l'Ufficio tecnico comunale (cfr. doc. E, F del gravame interposto in prima sede). Dagli atti risulta inoltre che, contrariamente a quanto sostenuto dall'insorgente con la replica, in tale occasione, ossia prima della decisione d'approvazione del Consiglio di Stato, il Municipio ha messo a disposizione per la consultazione anche l'esito dell'esame preliminare del 9 agosto 2012 (cfr. doc. I prodotto con il ricorso in prima sede; FU 68/2015 del 28 agosto 2015, pag. 7201).
3.2. Il ricorrente invoca poi una lesione del suo diritto di essere sentito per il fatto che il Governo non avrebbe assunto agli atti e messo a sua disposizione i complementi istruttori probanti l'avvenuta informazione e partecipazione della popolazione, in particolare i documenti riferiti alla serata informativa del 9 maggio 2011, e non lo avrebbe né convocato per un sopralluogo né sentito nell'ambito della procedura ricorsuale, benché tale diritto sia stato invece garantito agli altri insorgenti in prima sede.
3.2.1. L'art. 34 LPAmm pone il principio secondo cui le parti hanno il diritto di essere sentite. L'autorità prima di prendere una decisione permette alle parti di esercitare, di regola per iscritto, questo diritto (art. 35 cpv. 1 e 2 LPAmm), salvo ricorra un caso particolare (art. 35 cpv. 3 e 4 LPAmm). La giurisprudenza relativa all'art. 29 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101) precisa poi che l'interessato ha diritto di fornire prove sui fatti suscettibili di influire sul procedimento, di consultare gli atti di causa, di partecipare all'assunzione delle prove, di prenderne conoscenza e di determinarsi in merito (DTF 135 II 286 consid. 5.1 con rinvii; RDAT II-2003 n. 53 consid. 5.2, I-2000 n. 42 consid. 2b, pure con rinvii).
Il diritto di essere sentito è una garanzia costituzionale di natura formale; la sua violazione implica, di
principio, l'annullamento della decisione resa dall'autorità, indipendentemente dalle possibilità di successo nel merito (DTF 132 V 387 consid. 5.1 con rinvii).
3.2.2. La procedura amministrativa è retta dal cosiddetto principio
inquisitorio (art. 25 cpv. 1 LPAmm). In virtù di questo principio l'autorità deve accertare d'ufficio gli elementi suscettibili di determinare
la decisione e assumere di sua iniziativa le prove necessarie, raffrontando accuratamente i contrapposti interessi e rispettando il divieto d'arbitrio, i principi della parità di trattamento, della buona fede e della proporzionalità. In analogia all'art. 8 del codice civile svizzero del 10 dicembre 1907 (CC; RS 210),
applicabile per la sua portata generale anche al diritto pubblico, la
parte può altresì chiedere l'assunzione delle prove offerte. In tal caso l'autorità procede al loro apprezzamento anticipato, in esito al quale essa può rinunciare ad assumere dei mezzi di prova il cui presumibile risultato non porterebbe ad alcun nuovo chiarimento ai fini del giudizio, in quanto superflui o non pertinenti
(RtiD II-2012 n. 59 consid. 3.3 con rinvii;
Marco Borghi/Guido Corti
, Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, ad art. 18 n. 1c).
3.2.3. Nel caso specifico, nella misura in cui il Governo non ha ritenuto necessario raccogliere ulteriori documenti a comprova dello svolgimento della serata informativa del 9 maggio 2011, in quanto era già in possesso del relativo avviso del 14 aprile 2011 prodotto dallo stesso insorgente con il gravame (doc. G), l'apprezzamento delle prove operato dall'Esecutivo cantonale non appare per nulla abusivo e pertanto non ha leso il diritto di essere sentito del ricorrente (cfr. DTF 141 I 60 consid. 3.3, 140 I 285 consid. 6.3.1), a maggior ragione se considera che, come si dirà in seguito (cfr.
infra
, consid. 4.2.), il ricorrente non ha addotto alcun elemento atto a insinuare nel Governo il dubbio che la presentazione pubblica del 9 maggio 2011 non avesse avuto luogo. Da notare
peraltro che il Consiglio di Stato nella decisione impugnata ha perfettamente
recepito la critica rivolta al Municipio dall'insorgente in merito alla violazione del principio dell'informazione e della partecipazione pubblica in ambito pianificatorio, dedicando nell'evasione del ricorso ampio spazio alla verifica del rispetto da parte dell'Esecutivo comunale dei presupposti in materia previsti dalla LALPT. Neppure è ravvisabile una violazione del diritto di essere sentito del ricorrente per il fatto che il Governo non ha esperito un sopralluogo in sua presenza: oltre a non averne fatto espressamente richiesta, con il gravame l'insorgente si è limitato ad addurre contestazioni di mero carattere formale, motivo per cui, in ogni caso, la visita dei luoghi toccati dalla variante non avrebbe permesso al Governo di raccogliere ulteriori elementi rilevanti ai fini del giudizio. Il fatto poi che il Consiglio di Stato abbia convocato gli altri ricorrenti in prima sede per un sopralluogo non si configura come una lesione del principio della parità di trattamento, ritenuto che, come risulta dalla risoluzione avversata, le altre impugnative vertevano su altre questioni, di carattere pianificatorio, per le quali l'istanza inferiore ha ritenuto fosse necessario visitare i luoghi oggetto di contestazione prima di emanare il proprio giudizio. Infine, si rileva come, nella misura in cui il ricorrente aveva già avuto modo di esercitare compiutamente il suo diritto di essere sentito per iscritto, mediante gli allegati di causa, il Governo non fosse tenuto a dar seguito alla sua richiesta di essere sentito personalmente: né la legislazione cantonale, né quella federale garantiscono infatti alle parti il diritto di esprimersi oralmente, essendo sufficiente che le stesse possano fare valere le loro ragioni per iscritto (cfr. DTF 134 I 140 consid. 5.3, 130 II 425 consid. 2.1, 125 I 209 consid. 9b; cfr. fra le tante: STA 52.2011.436 del 3 novembre 2014). Le censure vanno dunque respinte.
3.3. La decisione impugnata non può nemmeno essere ritenuta carente dal profilo della motivazione, come invece sostiene il ricorrente.
3.3.1. Giusta l'art. 46 cpv. 1 LPAmm, ogni decisione deve essere motivata per iscritto. Scopo dell'obbligo della motivazione, componente essenziale del diritto di essere sentito disposto all'art. 34 LPAmm e ancorato all'art. 29 cpv. 2
Cost., è di permettere al destinatario di afferrare le ragioni che stanno alla base della decisione e se del caso di deferirla con piena cognizione di causa a una giurisdizione superiore, la quale possa a sua volta esercitare un suo controllo effettivo (DTF
136 I 229 consid. 5.2;
Adelio Scolari
, Diritto amministrativo, Parte
generale, II ed., Cadenazzo 2002, n. 528 segg.;
Borghi/Corti
, op. cit., ad art. 26 n. 2c). Una
motivazione può essere ritenuta sufficiente - e adempiere pertanto al citato scopo - quando l'autorità menziona, almeno brevemente, i motivi che l'hanno spinta a decidere in un senso piuttosto che in un altro; l'autorità non è inoltre tenuta a pronunciarsi in modo
esplicito ed esaustivo su tutti gli argomenti che le vengono sottoposti: può
limitarsi ad affrontare le sole allegazioni rilevanti, in quanto atte a influire sulla decisione, e passare invece sotto silenzio, ad
esempio, quelle che manifestamente non reggono o
appaiono ininfluenti (DTF 138 I 232 consid. 5.1, 136
I 229 consid. 5.2
, 130 II 530 consid. 4.3; STF 1C_615/2012 del 12 aprile 2013 consid.
2.2;
Scolari
, op. cit., n. 532 con rinvii;
Borghi/Corti
, op. cit.,
ad art. 26
n.
2a).
3.3.2. Nel caso concreto, la criticata decisione adempie pienamente alle esigenze appena ricordate. Posto che il ricorrente non sostanzia minimamente tale censura, in ogni caso si rileva come l'Esecutivo cantonale si è confrontato con il contenuto della variante pianificatoria sottopostagli e con le critiche sollevate, spiegando per quali ragioni la decisione comunale poteva essere approvata e rispettava i presupposti di legge in merito alla procedura di partecipazione e informazione della popolazione. La miglior prova
del fatto che il ricorrente abbia recepito tale posizione è data dal gravame da lui presentato, che contesta dettagliatamente le valutazioni del Consiglio di Stato.
4.
Procedura d'informazione della popolazione
Il ricorrente sostiene che il Comune avrebbe disatteso
l'obbligo di informazione alla popolazione discendente dagli art. 4 LPT e 5 e 32 LALPT (dal 1° gennaio 2012 art. 5 e 26 LST), perché non
avrebbe sottoposto alla popolazione la variante del piano d'indirizzo elaborata dal Municipio alla luce delle indicazioni del Dipartimento del territorio scaturite dal primo esame preliminare
. In particolare, l'insorgente contesta che la serata pubblica del 9 maggio 2011 si sia effettivamente svolta.
4.1.
4.1.1. In forza dell' art. 4 LPT, dal titolo "Informazione e partecipazione", le autorità incaricate di compiti pianificatori devono informare la popolazione sugli scopi e sullo sviluppo delle pianificazioni secondo la LPT stessa (cpv. 1) e devono provvedere per un'adeguata partecipazione della popolazione al processo pianificatorio (cpv. 2). Questi obblighi sono sottolineati dalla giurisprudenza del Tribunale federale, avuto riguardo sia al peso politico delle decisioni adottate, sia alla loro forzata imprecisione, finalizzata a permettere la regolamentazione di una molteplicità di situazioni complesse (
RDAF 1999 I 56 segg., 60, con numerosi rinvii)
.
Quale garanzia minima, l'
art. 4 LPT
esige che le autorità di pianificazione, oltre a permettere l'accesso ai progetti per presentare osservazioni generali, prendano in considerazione eventuali proposte e obiezioni, dandovi materialmente riscontro. Non occorre tuttavia ch'esse forniscano una risposta individuale, essendo sufficiente che si confrontino sotto il profilo materiale con le obiezioni e le proposte (cfr. DTF 135 II 286 consid. 4.1 e riferimenti;
STF 1C_296/2011 del 18 gennaio 2012 consid. 2.2, pubblicata in
RtiD II-2012 n. 58 consid. 2.2).
4.1.2. In adempimento di questo mandato legislativo ai Cantoni, l'art. 5 cpv. 1 LALPT stabiliva che il Cantone e i Comuni dovevano garantire un'adeguata informazione e partecipazione della popolazione nell'ambito della procedura di formazione dei piani previsti dalla legge stessa. Per quanto concerne il piano regolatore, l'art. 32 cpv. 2 LALPT stabiliva che il Municipio informava la popolazione sugli studi intrapresi e sugli obiettivi che intendeva perseguire. Ogni cittadino residente nel Comune e ogni persona o ente che dimostrava un interesse degno di protezione poteva presentare osservazioni o proposte pianificatorie entro un termine di almeno trenta giorni; il Municipio esaminava le osservazioni e le proposte pianificatorie nell'ambito dell'elaborazione del piano (art. 32 cpv. 3 LALPT) e informava ulteriormente la popolazione sulla proposta di piano, sull'esito dell'esame preliminare e della consultazione pubblica (art. 33 cpv. 3 LALPT). Queste formalità erano esatte per qualsiasi procedura concernente il piano regolatore, tranne che per le varianti di poco conto (cfr. anche RtiD II-2006 n. 33 consid. 3; RDAT II-2002 n. 34, II-1995 n. 4 consid. 3.1). Esse servivano ad assicurare un'effettiva partecipazione della popolazione al processo pianificatorio, permettendole di formulare tempestivamente proposte che potevano essere adeguatamente vagliate e ponderate prima di eventualmente tradursi in soluzioni concrete. La tempestiva informazione della popolazione, oltre a favorire la condivisione e il consenso attorno alle soluzioni elaborate dal Municipio, serviva anche a prevenire la presentazione di proposte alternative dell'ultima ora, magari improvvisate e incongruenti, in sede di adozione del piano da parte del legislativo comunale (cfr. RtiD I-2009 n. 18 consid. 3.1).
4.1.3. Anche la LST prevede il principio dell'informazione e della partecipazione della popolazione (art. 4 e 5 LST). Essa ha tuttavia concentrato in un'unica fase quest'obbligo (art. 26 LST; cfr. anche il Messaggio del 9 dicembre 2009 [n. 6309] del Consiglio di Stato, in: RVGC 2011-2012, vol. 1 pag. 329 segg., pag. 381 ad art. 26). L'informazione e partecipazione avviene ora di regola (solo) dopo l'esame preliminare del Dipartimento del territorio (art. 26 cpv. 1 LST) e ogni cittadino attivo e ogni persona o ente che dimostra un interesse degno di protezione possono presentare osservazioni o proposte pianificatorie entro un termine di almeno trenta giorni all'intenzione del Municipio (art. 26 cpv. 2 LST).
4.1.4. Il diritto della popolazione di partecipare al processo pianificatorio non impedisce all'autorità competente per l'elaborazione del piano di apportarvi in seguito delle modifiche. Il legislativo comunale può ad esempio includere nella zona edificabile dei fondi diversi da quelli contenuti nel progetto di revisione, senza per ciò dover intraprendere una nuova procedura di informazione e partecipazione (
Rudolf Muggli
in: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [curatori], Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Ginevra/Zurigo/Basilea 2010, ad art. 4 n. 26). Tenuto conto del contesto generale, nel quadro di successive modifiche dei piani d'importanza minore e senza un interesse pubblico ulteriore, si può pertanto prescindere dalla ripetizione del processo di partecipazione (DTF 135 II 286 consid. 4).
4.2. Come esposto in narrativa, nello specifico si rileva come
originariamente
il piano d'indirizzo elaborato dal Municipio e sottoposto il 13 settembre 2007 al Dipartimento del territorio per l'esame preliminare prevedeva di attribuire il comparto ristretto della zona I-nord di Giubiasco a una zona mista destinata a ospitare contenuti industriali, amministrativi, commerciali e residenziali al fine di rilanciare lo sviluppo insediativo dell'area e di migliorarne l'integrazione nel tessuto urbano del Comune (in merito agli obiettivi e alle strategie della variante cfr. rapporto di pianificazione sugli indirizzi del 22 giugno 2007, pag. 15 e 17 seg.). Dopo aver presentato il citato progetto nell'ambito della serata pubblica del 16 ottobre 2007 e aver raccolto le osservazioni della popolazione, tra cui quelle del 10 novembre 2007 del ricorrente, con esame preliminare del 16 giugno 2008 il Dipartimento del territorio si è espresso favorevolmente sul principio della variante, avanzando
tuttavia forti critiche in merito a tale soluzione poiché toccava un'area industriale per nulla dismessa e prevedeva l'istituzione di una zona mista che poneva dei
problemi dal profilo delle destinazioni d'uso ammesse e dell'inquinamento fonico. Sulla scorta delle indicazioni dell'Autorità cantonale, il Municipio ha quindi rielaborato la variante del piano d'indirizzo, appartando alcuni correttivi dal profilo degli azzonamenti ed estendendone il perimetro anche al mapp. 2983 occupato dall'ex stabile della _. Ora, dal rapporto di pianificazione sugli indirizzi del 31 ottobre 2011, pag. 3, risulta che la nuova proposta pianificatoria è stata sottoposta alla popolazione nell'ambito della serata informativa del 9 maggio 2011, circostanza che il ricorrente contesta, sostenendo che il Comune ha omesso di produrre la documentazione atta a provarne lo svolgimento. La tesi appare del tutto inconsistente, dal momento che, oltre all'indicazione a pag. 3 del citato rapporto, l'avviso da lui prodotto davanti al Governo quale doc. G fornisce un'ulteriore prova circa il fatto che la serata pubblica abbia avuto effettivamente luogo, avendo il Municipio comunicato alla popolazione il suo svolgimento con la messa a disposizione presso la cancelleria comunale degli atti pianificatori per la consultazione. Un ulteriore elemento a dimostrazione dell'effettivo svolgimento della serata informativa del 9 maggio 2011 è costituito dalle due osservazioni pervenute al Municipio nei trenta giorni successivi all'incontro (cfr. rapporti di pianificazione del 31 ottobre 2011 e del 27 febbraio 2014, pag. 3). Peraltro il ricorrente si limita ad affermare che la serata non si sarebbe svolta, senza addurre alcuna prova a sostegno della propria tesi. Infatti, anche se si volesse seguire tale argomentazione, appare piuttosto inverosimile che l'annullamento o il posticipo dell'incontro avvenga senza lasciare la minima traccia scritta da parte del Municipio all'indirizzo della popolazione (e quindi anche dell'insorgente) e/o testimonianze in proposito. In assenza di prove a dimostrazione del contrario, a ragione il Governo si è basato sugli atti in suo possesso per giungere alla conclusione che il piano d'indirizzo rivisto è stato presentato alla popolazione nell'ambito della serata del 9 maggio 2011 preannunciata con l'avviso del 14 aprile 2011 (doc. G) e che
quanto
messo in atto dal Municipio
appare senz'altro conforme all'obbligo di informazione e partecipazione
della popolazione ai sensi degli art. 4 LPT e 5 e 32 LALPT. La censura va dunque respinta.
4.3. L'insorgente asserisce inoltre che il progetto di variante presentato alla popolazione in occasione della serata informativa del 16 ottobre 2007 sarebbe "totalmente diverso" dal profilo dei contenuti da quello approvato dal Governo con la decisione impugnata. La tesi va disattesa, anzitutto per il fatto che già in occasione del primo esame preliminare del 16 giugno 2008 il Dipartimento del territorio si era espresso favorevolmente sul principio della variante, indicando che "la proposta pianificatoria per la trasformazione dell'area industriale (I-nord) del Comune di Giubiasco, pur non essendo a priori esclusa necessita[va] di chiarimenti per quanto riguarda[va] gli obiettivi (...)" (cfr. esame preliminare citato, "Conclusioni", pag. 12). Ancorché alla luce dei suggerimenti dell'Autorità cantonale e tenuto conto delle osservazioni della popolazione il Municipio abbia rivisto determinati aspetti del progetto, apportando alcuni correttivi, affinando alcuni dettagli e ampliando il perimetro della variante, i principi e gli scopi alla base del progetto sono rimasti pressoché immutati nel tempo. Peraltro, l'insorgente non sostanzia la propria tesi, ma si limita a formulare affermazioni generiche, estrapolando dei passaggi del preavviso dipartimentale del 16 giugno 2008, decontestualizzandoli e travisandone il significato (cfr. in particolare l'espressione "completa ridefinizione" a pag. 6 del citato preavviso, impiegata dal Dipartimento per riferirsi a una situazione ipotetica e non alla variante). A prescindere da ciò, anche se si volesse seguire la tesi del ricorrente secondo cui le modifiche apportate al progetto iniziale sarebbero sostanziali, in ogni caso non sarebbe data una violazione dell'art. 4 LPT, in quanto, come detto, prima di essere stato approvato dal Governo, il contenuto rielaborato della variante è stato sottoposto alla popolazione in occasione della seconda serata pubblica del 9 maggio 2011. Anche sotto questo profilo non vi è dunque stata violazione dell'art. 4 LPT.
4.4. A completamento di quanto precede, occorre precisare come neppure la versione definitiva della variante intacchi gli obiettivi generali della versione del progetto sottoposta all'attenzione della popolazione il 9 maggio 2011 o modifichi il perimetro oggetto della variante, motivo per cui, come giustamente osserva la Sezione in sede di risposta, la modifica dei parametri edificatori non può essere addotta come mutamento radicale rispetto alle intenzioni pianificatorie originali. In conclusione, la procedura d'informazione messa in atto dal Comune non presta fianco a critiche, ritenuto peraltro che, a prescindere
dalle modalità seguite nel singolo caso, l'art. 4 LPT richiede, come esigenza minima, che
l'autorità sottoponga i piani ad una consultazione generale e
prenda successivamente posizione, ancorché in modo succinto, su obiezioni e suggerimenti formulati nella stessa (DTF 133 II 120 consid. 3.2; STF 1C_101/2007 del 26 febbraio 2008 consid. 3.1; STA 90.2007.21 consid. 3.1.
i.f.
).
5.
Le censure di carattere prettamente pianificatorio che il ricorrente formula con il gravame, in particolare in merito al piano viario (strada di cabotaggio destinata al traffico dei mezzi pesanti e funzionale alla zona I-nord) vanno respinte. Esse appaiono non tanto riferite alla variante in quanto tale, ma piuttosto finalizzate a criticare l'operato del Municipio e ad avvalorare la tesi ricorsuale secondo cui, nell'ambito della procedura di elaborazione della variante, l'Esecutivo comunale avrebbe omesso di informare la popolazione in merito ad aspetti pianificatori rilevanti che non erano contenuti nel primo piano d'indirizzo presentato alla popolazione in occasione della serata informativa del 16 ottobre 2007 (cfr. anche titolo 3 "Inosservanza e stralcio in assenza d'informazione dei vincoli adottati con il PR 1993", pag. 5 del ricorso). In ogni caso, in sede di risposta la Sezione ha puntualmente preso posizione in proposito, precisando che la strada di cabotaggio era già stata stralciata dal piano del traffico nel 2005 e che prima dell'approvazione della variante aveva chiesto al Municipio di compiere uno studio approfondito per rapporto alla questione del traffico indotto nel comparto e al fabbisogno dei posteggi.
6. 6.1. Per tutti i motivi che precedono, il ricorso dev'essere respinto e la risoluzione governativa avversata confermata.
6.2. La tassa di giustizia segue la soccombenza del ricorrente.