Decision ID: 91fc8b51-3951-4869-ab2c-5cf30e2f31f2
Year: 2009
Language: fr
Court: VD_TC
Chamber: VD_TC_031
Canton: VD
Region: Région lémanique
Law Area: public_law

Vu les faits suivants
A. Le 21 avril 1969, la commune de Founex a conclu avec les cinq enfants de feu A.Y._, soit Z._, B.Y._, C.Y._, B.X._ et D.Y._ (ci-après: l'hoirie Y._), la convention suivante:
"Il est fait la convention suivante pour l'intelligence de laquelle il est exposé préliminairement ce qui suit:
1. Un plan d'extension partielle fixant une zone villa au lieu dit "1********" est soumis à l'enquête publique et porte pour les hoirs Y._ sur une surface de 21'738 m2.
2. La commune de Founex accepte cette extension de zone et son règlement.
3. La présente convention fixe les modalités d'équipement de la zone.
Ceci rappelé, parties conviennent de ce qui suit.
Article 1.
Epuration des eaux : Les frais de l'évacuation des eaux usées de ce quartier incombent aux constructeurs. Les modalités en sont fixées par la commune, conformément aux plans du géomètre (Bureau Thorens, Nyon).
Article 2.
Accès : la (sic) construction de chemin d'accès à créer dans le morcellement lui-même est entièrement à la charge des hoirs Y._. Ce chemin doit être construit selon les directives de la Municipalité de Founex et sera repris gratuitement par la commune pour autant qu'il soit conforme aux exigences légales. L'entretien des accès privés sera à la charge des propriétaires.
Article 3.
Adduction d'eau : la (sic) conduite d'amenée de l'eau sous pression du lotissement sera branchée sur la conduite maîtresse existant au lieu dit "1********" et "2********". Elle sera cédée gratuitement à la commune.
Tous les frais relatifs à cette adduction d'eau sont à la charge des propriétaires.
La direction des travaux incombe à la Municipalité de Founex. Cette commune se réserve expréssement (sic) le droit de pouvoir brancher par la suite toutes autres canalisations sur celle objet de la présente convention, d'entente avec l'Inspecteur du Service de défense contre l'incendie.
Les propriétaires demanderont eux-mêmes les autorisations nécessaires au passage de la conduite sur des tiers. Une fois les installations terminées, une servitude personnelle sera inscrite en faveur du Service des eaux de la commune de Founex aux frais exclusifs des propriétaires.
Il est encore convenu que les futures constructions seront soumises au paiement des taxes de raccordement et d'épuration, ceci conformément aux règlements sur l'eau et l'épuration des eaux. Les travaux d'amenée d'eau (conduite principale du chemin public principal) sont exécutés par la commune jusqu'en bordure de morcellement.
Pour tenir compte, par ailleurs, des travaux importants que la commune devra supporter du fait de ce déclassement, soit l'amenée de l'eau, construction des égoûts (sic), pour la mise en valeur du dit quartier, les hoirs Y._ s'engagent à payer, indépendemment (sic) des obligations prises ci-dessus, une somme de Fr. 5.- (Cinq [sic]) par m2, représentant au total FR 108 690.-- cent huit mille six cent nonante francs. Il est précisé que la commune ne sera pas tenue de délivrer les permis de construire dans la zone de ce plan de quartier avant que ce paiement n'ait été opéré."
La conduite d'amenée d'eau sous pression du lotissement prévue par l'art. 3 de cette convention a été construite dans le courant de l'été 1971.
B. Dans le cadre d'une cession à titre de partage intervenue le 26 octobre 1971, B.X._ est devenue l'unique propriétaire des parcelles n° 3******** et 4********, non construites, sises à 1********, sur la commune de Founex. Mariée, B.X._ est soumise au régime de la séparation de biens.
Le 15 novembre 1972, le Bureau d'architecture Emile Beaud a établi le décompte des frais d'équipements des terrains dans le cadre du "morcellement "1********, Founex". Un montant de 36'640 fr. 80 (12. fr. 60 x 2'908 m2) a été mis à la charge d'B.X._.
C. Par lettre du 15 juin 1978, la commune de Founex a rappelé à B.X._ et A.X._ (ci-après: les époux X._) que, lors de la construction d'une villa, une taxe calculée au taux de 10 % de la valeur d'assurance incendie selon l'indice de l'année en cours des immeubles bâtis était perçue selon l'art. 40 du règlement communal pour le service de distribution d'eau ainsi qu'une taxe unique de raccordement calculée au taux de 12 % de cette même valeur selon l'art. 36 du règlement communal sur les égouts.
D. Le 7 août 2008, la commune de Founex a délivré à B.X._ un permis de construire une maison familiale avec garage en sous-sol et jardin d'hiver sur la parcelle n° 3********.
E. Le 28 août 2008, les Services Industriels de Terre Sainte et Environs (ci-après: SITSE) ont facturé à B.X._ une taxe unique de raccordement d'un montant de 12'800 fr. - calculée sur une surface brute utile de plancher de 320 m2, ainsi qu'un forfait d'eau de chantier pour habitation individuelle d'un montant de 400 francs.
Par lettre du 23 octobre 2008, les époux X._ ont demandé aux SITSE de reconsidérer leur facture dès lors qu'ils avaient déjà participé au paiement de la prolongation du réseau principal d'eau pour l'équipement de la zone villa à 1********.
Le SITSE a répondu que les taxes prélevées à l'époque avaient servi à équiper le terrain jusqu'alors cultivé par un agriculteur et que la taxe réclamée en août 2008 servait à financer les infrastructures globales du service de l'eau.
Dans l'intervalle, les époux X._ se sont pourvus contre la décision des SITSE du 28 août 2009 devant la Commission intercommunale de recours en matière d'impôts (ci-après: la Commission de recours).
Par décision du 11 mars 2009, la Commission de recours a partiellement admis le pourvoi des époux X._ et modifié sa décision en ce sens que la consommation effective d'eau serait facturée en lieu et place d'un forfait de 400 francs.
F. Les époux X._ ont saisi la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: CDAP) d'un recours contre cette décision en prenant les conclusions suivantes:
"A la forme
1. Déclarer recevable le présent recours, ce dernier étant interjeté dans le délai légal, compte tenu des jours fériés de la période pascale.
Au fond
2. Annuler la décision du 11 mars 2009 de la Commission de recours intercommunal (sic) du SITSE présentement attaquée, ainsi que la décision du 28 août 2008 du SITSE visant une nouvelle taxe unique de raccordement au réseau d'eau selon facture No 3883/2195 pour la parcelle No 3******** de la commune de Founex.
3. Annuler doublement cette taxe précitée puisque prématurée, et faisant double emploi à l'endroit de la parcelle No 3******** qui est au bénéfice depuis plus de trente ans d'un raccordement d'une prise d'eau avec abonnement.
Cas contraire
4. Au bénéfice de l'ancien droit au vu de la Convention du 21 avril 1969 de la Municipalité de Founex, de la Loi vaudoise du 30 novembre 1964 sur la distribution de l'eau, et l'absence d'un règlement communal sur la distribution de l'eau, ainsi qu'au vu de l'acte notarié de "Cession à titre de partage du 26 octobre 1971 (sic), inscrit au R.F. à Nyon le 2 novembre 1971 sous No 133967, reconsidérer le montant de la taxe de raccordement au réseau d'eau selon facture du 28 août 2008 du SITSE No 3883/2195 au montant de Fr. 13'516,80.
En cas de refus
A titre reconventionnel
5. Ordonner le remboursement à hauteur de Fr. 12,60 le m2, sous imputation de Fr. 5.- le m2 (frais de déclassement) de notre participation découlant de l'art. 3 de la Convention du 21 avril 1969 établie par la Municipalité de Founex pour l'équipement du morcellement au lieu dit "1********" auquel il y aura lieu d'ajouter les intérêts moratoires à compter du 18 décembre 1972, ceci au prorata de la surface de la parcelle litigieuse No 3********, d'une surface de 1557 m2.
6. Inviter le SITSE à prouver la légalité du montant de Fr. 400.- représentant un "forfait eau de chantier pour habitation individuelle" compte tenu que la parcelle No 3******** est raccordée à la prise d'eau avec abonnement.
7. Débouter la Commission intercommunale de recours en matière d'impôts, de même que le SITSE de toutes autres ou contraires conclusions, et les condamner en tous les dépens."
Le SITSE a conclu au rejet du recours. Il a requis l'audition d'un témoin dans l'hypothèse où une audience serait tenue.
Dans le cadre d'un deuxième échange d'écritures, les parties ont persisté dans leurs conclusions.
A l'occasion d'un troisième échange d'écritures, les époux X._ ont indiqué avoir pris note du fait que le SITSE supprimait le forfait d'eau de chantier.
Le Tribunal a statué par voie de circulation.
G. Les arguments respectifs des parties seront repris ci-après dans la mesure utile.

Considérant en droit
1. La Cour de céans a été saisie d'un recours formé et signé conjointement par les époux X._.
a) Selon l'art. 75 al. 1 let. a de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA; RSV 173.36), a qualité pour former recours toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée.
b) En l'espèce, les époux X._ ont participé à la procédure devant la Commission de recours laquelle leur a conjointement notifié sa décision. Cela étant, seule B.X._ est propriétaire de la parcelle concernée par la taxe litigieuse. Il s'ensuit que son mari ne pouvait se voir reconnaître la qualité de partie, ni ensuite celle de recourant. En sa qualité d'unique propriétaire du bien immobilier concerné, B.X._ est seule atteinte par la décision attaquée, ce d'autant plus que le couple est soumis au régime de la séparation de biens. La qualité pour recourir de A.X._ doit dès lors être niée. Dans la mesure où le recours émane également d'B.X._, celui-ci doit cependant être déclaré recevable.
2. La recourante demande l'annulation de la décision de la Commission de recours. Elle conteste devoir s'acquitter de la taxe unique de raccordement de la parcelle n° 3******** d'un montant de 12'800 fr. facturée par les SITSE dès lors qu'elle a participé financièrement à l'équipement de cette parcelle à hauteur de 12 fr. 60 le m2 et qu'elle s'est en outre acquittée d'un montant de 500 fr. pour l'octroi d'un droit de raccordement. Elle allègue être victime d'une inégalité de traitement vis-à-vis des autres propriétaires du lotissement.
3. Avant d'en examiner le bien-fondé, il convient de qualifier la taxe litigieuse.
a) Il est généralement admis que les taxes de raccordement sont des contributions causales. Par opposition à l'impôt, elles sont liées à l'avantage particulier dont bénéficie, contrairement aux autres administrés, le propriétaire de la parcelle reliée aux installations collectives. Il a déjà été jugé par le Tribunal fédéral que l'équipement réalisé par la collectivité publique, les réseaux de distribution d'eau potable ou d'égouts notamment - de même que l'amélioration de ces derniers - conférait aux biens-fonds privés une plus-value justifiant la perception d'une contribution auprès de leurs propriétaires. La concrétisation de cette plus-value apparaît notamment lors de la construction de bâtiments, respectivement lors de la transformation et l'agrandissement de ces derniers. (ATF 109 Ia 325; 93 I 106; s'agissant de la jurisprudence cantonale, cf. arrêt de la Commission cantonale de recours du 6 décembre 1990 dans la cause Epoux B. et Municipalité de Lausanne c. Commission communale de recours publié in RDAF 1991 p. 163, spéc. p. 165; arrêts FI.2001.0053 du 6 février 2002; FI.1993.0058 du 30 janvier 1998; FI.1995.0119 du 3 juin 1996; FI.1995.0088 du 21 mai 1996).
b) Il s'ensuit que la taxe litigieuse doit être qualifiée de causale.
4. Le prélèvement de taxes causales est soumis au principe de la légalité (Xavier Oberson, Droit fiscal suisse, Bâle 1998, p. 24). Il faut donc en premier lieu examiner le bien-fondé de la taxe litigieuse au regard du droit fédéral et cantonal.
a) aa) Selon l'art. 5 la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), le droit cantonal établit un régime de compensation permettant de tenir compte équitablement des avantages et des inconvénients majeurs qui résultent de mesures d'aménagement. Parmi ces avantages figurent les plus-values d'équipement, à savoir les avantages qu'assure au propriétaire la construction de routes ou de conduites permettant l'amenée d'eau, de gaz, d'électricité ou de canalisations (DFJP/OFAT, Etude relative à la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, Berne 1981, p. 119 ch. 13).
L'art. 19 al. 1 et 2 LAT prévoit ce qui suit:
"1. Un terrain est réputé équipé lorsqu’il est desservi d’une manière adaptée à l’utilisation prévue par des voies d’accès et par des conduites auxquelles il est possible de se raccorder sans frais disproportionnés pour l’alimentation en eau et en énergie, ainsi que pour l’évacuation des eaux usées.
2. Les zones à bâtir sont équipées par la collectivité intéressée dans le délai prévu par le programme d’équipement. Le droit cantonal règle la participation financière des propriétaires fonciers."
L'art. 6 de la loi fédérale du 4 octobre 1974 encourageant la construction et l'accession a la propriété de logements (LCAP; RS 843) prévoit en outre que:
"1. Les collectivités de droit public compétentes selon le droit cantonal perçoivent auprès des propriétaires fonciers des contributions équitables aux frais d'équipement général. Ces contributions sont exigibles à bref délai après l'achèvement des installations d'équipement.
2. Les frais de raccordement doivent être reportés entièrement ou en majeure partie sur les propriétaires fonciers.
(...)"
Ainsi, les règles de droit fédéral précitées se limitent à prescrire le principe de la participation financière des propriétaires fonciers. En revanche, les questions matérielles sont concrètement réglées par le droit cantonal (arrêt FI.1996.0094 du 28 octobre 2005 consid. 4a p. 6).
bb) En droit vaudois, c'est l'art. 50 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11) qui permet la perception de contributions de plus-value selon la procédure prévue par la loi sur l'expropriation. Cette disposition a la teneur suivante:
"1. Les propriétaires sont tenus de contribuer aux frais d'équipement. Les articles 125 à 133 de la loi sur l'expropriation sont applicables. Les autres lois prévoyant une participation aux frais d'équipement ou des contributions de plus-value sont réservées.
2. Les propriétaires assument en outre les frais d'équipement de leurs parcelles, jusqu'au point de raccordement avec les équipements publics."
Selon l'art. 125 de la loi vaudoise du 25 novembre 1974 sur l'expropriation (LE; RSV 710.01), lorsque l'Etat, une commune, une association de communes ou une fraction de commune entreprend des travaux d'intérêts public ou institue un aménagement d'intérêt public en y affectant des immeubles, il peut demander que les propriétaires des immeubles auxquels l'exécution des travaux ou l'aménagement donnera une plus-value notable et certaine, soient contraints de contribuer au coût de l'entreprise. La contribution est de la moitié de la plus-value acquise par l'immeuble. En outre, l'ensemble des contributions ne peut être supérieur à la moitié du montant des dépenses et investissements faits pour l'exécution des travaux et des aménagements (art. 129 LE). Le montant définitif des contributions est déterminé par le Département des travaux publics pour les entreprises relevant de l'Etat et par la municipalité pour celles relevant de la commune (art. 130 LE).
L'art. 50 al. 1 LATC réserve l'application des dispositions spéciales d'autres lois qui priment la LE dans la mesure où elles prévoient une participation aux frais d'équipement ou des contributions de plus-value (BGC automne 1985 p. 367). Parmi ces dispositions spéciales figure la loi vaudoise du 17 septembre 1974 sur la protection des eaux contre la pollution (LPEP; RS 814.31). Cette loi détermine les règles et mesures d'application dans le canton de Vaud de la législation fédérale sur la protection des eaux contre les pollutions (art. 1 LPEP). Elle oblige les communes à se doter d'un règlement sur les canalisations d'eaux claires et d'eaux usées et l'épuration des eaux, lequel n'entre en vigueur qu'après son approbation par le chef de département concerné (art. 13 al. 1 LPEP). Les communes règlementent notamment l'évacuation des eaux pluviales ainsi que, sous réserve des prescriptions fédérales et cantonales, l'évacuation et le traitement des eaux usées raccordées à leur réseau de canalisations publiques (art. 13 al. 2 LPEP). Les communes ont également l'obligation d'organiser la collecte et l'évacuation des eaux usées provenant de leur territoire ainsi que la réinfiltration, la rétention ou la collecte et l'évacuation des eaux claires provenant de leur territoire (art. 20 LPEP). L'art. 27 LPEP prévoit en outre que la commune pourvoit à l'entretien et au fonctionnement régulier des canalisations publiques (al. 1). Sauf disposition contraire du règlement communal, les embranchements reliant directement ou indirectement les bâtiments aux canalisations publiques appartiennent aux propriétaires intéressés; ils sont construits et entretenus à leurs frais, sous la surveillance de la municipalité (al. 2). Enfin, l'art. 66 al. 1 LPEP prévoit que les communes peuvent percevoir, conformément à la loi sur les impôts communaux, un impôt spécial et des taxes pour couvrir les frais d'aménagement et d'exploitation du réseau des canalisations publiques et des installations d'épuration. Pour la livraison d'eau, la commune peut exiger en outre du propriétaire le paiement d'une taxe unique fixée au moment du raccordement direct ou indirect au réseau (art. 14 al. 1 let. a de la loi du 30 novembre 1964 sur la distribution de l'eau - LDE; RSV 721.31). Ces dispositions renvoient pour le surplus à la loi vaudoise du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux (LICom, RSV 650.11) dont l'art. 4 prévoit que les communes peuvent, indépendamment des impôts énumérés à l'art. 1er et des taxes prévues par l'art. 3bis de cette loi, percevoir des taxes spéciales en contrepartie de prestations ou avantages déterminés ou de dépenses particulières (al. 1). Ces taxes doivent faire l'objet de règlement soumis à l'approbation du chef de département concerné (al. 2). Elles ne peuvent être perçues que des personnes bénéficiant des prestations ou avantages ou ayant provoqué les dépenses dont elles constituent la contrepartie (al. 3). Leur montant doit être proportionné à ces prestations, avantages ou dépenses. (al. 4).
cc) L'art. 41 du règlement intercommunal sur la distribution de l'eau édicté par les SITSE prévoit qu'il est perçu du propriétaire, en contrepartie du raccordement direct ou indirect d'un bâtiment au réseau principal, une taxe unique de raccordement fixée à 40 fr. par mètre carré de surface brute utile de plancher, telle qu'indiquée dans la demande de permis de construire. Le produit de cette taxe est destiné à la couverture partielle des investissements et des frais de renouvellement du réseau principal.
b) En l'espèce, la recourante a conclu en 1969 une convention avec la municipalité de Founex en vertu de laquelle elle s'est engagée, en contrepartie du déclassement de ses parcelles en zone villa, à assumer tous les frais relatifs au branchement de la conduite d'amenée de l'eau sous pression au lotissement sur la conduite maîtresse existante, laquelle serait ensuite gratuitement cédée à la commune. Cette convention réservait en outre expressément la facturation des taxes de raccordement et d'épuration des futures constructions conformément aux règlements communaux. Enfin, cette convention précisait encore que, pour tenir compte des travaux importants que la commune devrait supporter du fait du déclassement, la recourante s'engageait à payer indépendamment des obligations précitées une somme de 5 fr. par m2.
En 2008 environ, la recourante a sollicité la délivrance d'un permis de construire une maison familiale sur une parcelle concernée par la convention conclue en 1969. Elle s'était préalablement déjà acquittée des divers frais qu'elle s'était engagée à prendre à sa charge conformément à cet accord. Ainsi, elle a payé une somme de 36'640 fr. 80 en 1972. Cela étant, la recourante reste soumise aux règles générales applicables à l'ensemble des administrés, telles qu'elles ont été établies par des règlements communaux ou intercommunaux, lesquels ont de plus été expressément réservés par la convention de 1969. Partant, si la recourante souhaite aujourd'hui construire une maison sur un terrain sis sur la commune de Founex, elle doit se soumettre aux règles en vigueur dans cette commune, lesquelles ont pour le surplus été édictées dans le respect du droit fédéral et cantonal. En application de l'art. 41 du règlement intercommunal sur la distribution de l'eau, la recourante est dès lors débitrice d'une taxe unique de raccordement d'un montant de 40 fr. par mètre carré de surface brute utile de plancher.
5. La recourante soutient que la mise à sa charge de la taxe litigieuse entraîne une inégalité de traitement vis-à-vis des propriétaires des autres parcelles concernées par la convention conclue en 1969. Elle estime en effet s'être déjà acquittée des frais relatifs au raccordement de son terrain.
a) Une norme viole le principe de l'égalité de traitement lorsqu'elle établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer, ou lorsqu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas traité de manière identique et ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière différente. Il faut que le traitement différent ou semblable injustifié se rapporte à une situation de fait importante (ATF 132 I 157 consid. 4.1. p. 162; 131 I 395 consid. 4.2 p. 399; 130 I 65 consid. 3.6 p. 70 et réf. citées).
b) Comme cela a été discuté précédemment, c'est à tort que la recourante soutient que les montants dont elle s'est acquittée à l'époque remplaceraient la taxe litigieuse. De plus, la recourante ne peut se plaindre d'une inégalité de traitement du fait de l'évolution de la législation. A l'époque de la conclusion de la convention portant sur le déclassement des parcelles dont elle est propriétaire, la législation en matière d'aménagement du territoire et de protection des eaux ne correspondait nullement à celle que notre ordre juridique connaît à l'heure actuelle. Tous les propriétaires de parcelles sises sur la commune de Founex doivent aujourd'hui s'acquitter de la taxe litigieuse s'ils entendent construire un bâtiment. C'est donc en vain que la recourante prétend être victime d'une inégalité de traitement.
6. La recourante demande en outre la reconsidération du montant de la taxe litigieuse qui devrait, selon elle, être calculée en application des dispositions en vigueur au moment de la conclusion de la convention de 1969.
a) En règle générale, les normes en vigueur au moment où les faits dont les conséquences juridiques sont en cause s'appliquent. Le nouveau droit ne s'applique pas aux faits antérieurs à sa mise en vigueur, la rétroactivité n'étant admise qu'exceptionnellement. D'autre part, le droit abrogé cesse en principe de s'appliquer aux faits qui se produisent après son abrogation, mais continue de régir les faits antérieurs (Pierre Moor, Droit administratif, Berne 1994, vol. I pp. 170 s.).
b) En l'occurrence, la recourante a sollicité un permis de construire alors que le règlement intercommunal sur la distribution de l'eau était déjà en vigueur. La taxe de raccordement engendrée par cette nouvelle construction doit dès lors être calculée en application des dispositions actuelles. Ce grief est dès lors également mal fondé.
7. Enfin, la conclusion de la recourante tendant à l'annulation de la décision du SITSE du 28 août 2008 est irrecevable compte tenu de l'effet dévolutif du recours devant la Commission de recours dont la décision peut seule être attaquée devant la Cour de céans (ATF 2C_608/2007 du 30 mai 2008 consid. 1.3 et les réf. citées).
Il en va de même de la conclusion tendant au remboursement des montants versés par la recourante en application de la convention qu'elle a conclue en 1969 avec la commune de Founex, la Cour de céans n'¿ant pas compétente le cas échéant pour statuer sur des prétentions en enrichissement illégitime.
8. Il découle des considérations qui précèdent que le recours est mal fondé et doit être rejeté aux frais de la recourante. Vu l'issue du litige, les SITSE, qui ont agi par l'entremise d'un mandataire, ont droit à des dépens (art. 49 et 55 LPA).