Decision ID: 9c59a419-964c-5a55-9ef7-ffbf0ba3043f
Year: 2018
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Sachverhalt:
A.
A._ (Beschwerdeführerin) bewirtschaftet seit dem 1. April 2014 den
landwirtschaftlichen Betrieb Nr. [...] ihrer Eltern in B._ im Kanton
St. Gallen. Bis zu diesem Datum hatte ihre Mutter, C._, den Betrieb
bewirtschaftet. Dieser umfasste unter anderem auch rund 474 Aren Land
und einen Stall, welche sie von der Ortsgemeinde B._ gepachtet
hatte (Parzellen-Nr. [...]).
B.
Mit Schreiben vom 28. Mai 2014 erklärte die Beschwerdeführerin gegen-
über der Ortsgemeinde B._, dass sie in den Pachtvertrag ihrer El-
tern eintreten und diese Grundstücke weiter bewirtschaften wolle. Am
5. Juni 2014 lehnte die Ortsgemeinde B._ die Beschwerdeführerin
als neue Pächterin ab. Am 24. Juni 2014 kündigte die Ortsgemeinde
B._ den Pachtvertrag gegenüber D._ und C._ vor-
zeitig auf den 31. Dezember 2014.
C.
Am 18. September 2014 teilte das Landwirtschaftsamt des Kantons
St. Gallen (Erstinstanz) der Beschwerdeführerin mit, die Akontozahlung
der Direktzahlungen 2014 sei wegen der unklaren Verhältnisse betreffend
die Pachtfläche der Ortsgemeinde B._ unterblieben. Es stehe zwar
fest, dass sie die Pachtfläche der Ortsgemeinde B._ bewirtschaftet
habe, jedoch sei unklar, ob sie die Pachtfläche aus privatrechtlicher Sicht
zu Recht bewirtschaftet habe. Die Direktzahlungen für 2014 würden ihr
vollumfänglich ausbezahlt, sofern sämtliche Bedingungen und Auflagen er-
füllt seien. Sobald rechtskräftig entschieden sei, wer die Pachtflächen
rechtmässig bewirtschaften dürfe, werde die Erstinstanz die Situation neu
beurteilen.
D.
Mit Verfügung vom 27. Oktober 2014 sprach die Erstinstanz der Beschwer-
deführerin Direktzahlungen für 2014 in der Höhe von Fr. 16‘107.15 zu. Die-
ser Betrag wurde der Beschwerdeführerin bis Ende 2014 überwiesen. Im
Juni 2015 zahlte die Erstinstanz der Beschwerdeführerin an die Direktzah-
lungen 2015 einen Betrag von Fr. 8‘479.10 aus.
E.
Mit Entscheid vom 13. Mai 2015 stellte das Kreisgericht [...] fest, die vor-
zeitige Kündigung des Pachtvertrages durch die Ortsgemeinde B._
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per 31. Dezember 2014 sei ungültig. Das Urteil hielt auch fest, es lägen
keine wichtigen Gründe vor, welche es der Ortsgemeinde B._ nicht
erlauben würden, den Vertrag bis zum Ablauf der ordentlichen Kündigungs-
frist Ende Dezember 2015 weiterzuführen. Bis zu diesem Datum sei
C._ Pächterin des Pachtlandes. Des Weiteren hielt das Urteil fest,
dass die Ortsgemeinde B._ die Übernahme der Pacht durch die
Beschwerdeführerin weiterhin ablehne.
F.
Am 28. Oktober 2015 verfügte die Erstinstanz:
„1. A._ verfügt gemäss Kreisgerichtsurteil vom 13. Mai 2015 nicht
über einen Pachtvertrag für die Parzellen Nr. [...] der Ortsgemeinde
B._.
2. Aufgrund fehlender, anrechenbarer BFF erfüllt A._ den ÖLN in den
Jahren 2014 und 2015 nicht.
3. Die ausbezahlten Beiträge des Jahres 2014 in Höhe von Fr. 16‘107.15
und die Beiträge 2015 in der Höhe von Fr. 8‘479.00 werden zurückgefor-
dert.
4. Die obengenannten Beträge sind innert 30 Tagen auf den Kontokorrent
der Staatsbuchhaltung zu überweisen.“
Zur Begründung führte die Erstinstanz aus, die Beschwerdeführerin habe
auf den 1. April 2014 den Betrieb ihrer Eltern übernommen, das Pachtver-
hältnis mit der Ortsgemeinde B._ sei jedoch nicht auf sie überge-
gangen. Biodiversitätsförderflächen seien nur anrechenbar, wenn sie sich
im Eigentum oder auf dem Pachtland der Bewirtschafterin befänden. Diese
Bedingung erfülle die Beschwerdeführerin nicht, da kein Pachtverhältnis
zwischen ihr und der Ortsgemeinde B._ entstanden sei. Das be-
treffe auch die Hochstamm-Feldobstbäume auf den Pachtparzellen. Da zu-
dem höchstens die Hälfte des erforderlichen Anteils an Biodiversitätsför-
derflächen durch die Anrechnung von Hochstamm-Feldobstbäumen erfüllt
werden dürfe, die Beschwerdeführerin jedoch über keinen anderen Typ von
Biodiversitätsförderflächen verfüge, könnten auch die 18 Bäume auf den
übrigen von ihr bewirtschafteten Flächen nicht angerechnet werden. Da ihr
Betrieb damit weder 2014 noch 2015 über anrechenbare Biodiversitätsför-
derflächen verfügt habe, habe sie den ökologischen Leistungsnachweis
(ÖLN) in diesen Jahren nicht erfüllt und daher keinen Anspruch auf Direkt-
zahlungen.
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G.
Am 21. November 2015 erhob die Beschwerdeführerin Einsprache gegen
die Verfügung der Erstinstanz vom 28. Oktober 2015 und stellte die folgen-
den Anträge:
„1. Die Erwägungen des Landwirtschaftsamtes seien nochmals zu prüfen
(Wiedererwägung) und der speziellen Situation Rechnung zu tragen.
2. Der bestehende Pachtvertrag meiner Mutter sei zu berücksichtigen und
die BFF-Fläche auf dem Ortsgemeindeboden seien anzurechnen.
3. Die Verfügung des Landwirtschaftsamtes vom 28.10.2015 sei vollumfäng-
lich aufzuheben.
4. Die Rückforderung für die Direktzahlungen des Jahres 2014 und des Jah-
res 2015 seien aufzuheben.
5. Eventualiter sei für meinen „Überlegungsfehler“ eine verhältnismässige /
kleine Kürzung zu verfügen.
6. Es sei mir Akteneinsicht in meine Daten zu gewähren, die vom Landwirt-
schaftsamt über mich angelegt worden sind oder über mich beim Land-
wirtschaftsamt eingegangen sind.“
H.
Mit Verfügung vom 25. November 2015 stellte die Erstinstanz der Be-
schwerdeführerin die Schlussrechnung 2015 samt Auszahlungsübersicht
zu, gemäss der die Beschwerdeführerin keinen Direktzahlungsanspruch
habe und sie mit der Akontozahlung Fr. 8‘479.10 zu viel erhalten habe.
I.
Am 9. Dezember 2015 erhob die Beschwerdeführerin auch gegen die Ver-
fügung vom 25. November 2015 Einsprache mit den inhaltlich gleichen An-
trägen wie in ihrer Einsprache vom 21. November 2015.
J.
Mit Einspracheentscheid vom 7. März 2016 verfügte das Landwirtschafts-
amt:
„1. A._ erfüllt den ÖLN für das Jahr 2014 aufgrund der nicht Anrechen-
barkeit der BFF nicht. Entsprechend werden die A._ für das Jahr
2014 ausbezahlten Beiträge in Höhe von Fr. 16‘107.15 zurückgefordert.
2. A._ hat einen Restanspruch betreffend Beiträge für das Jahr 2015
von insgesamt Fr. 8‘428.45. Dieser Restanspruch wird mit den von
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A._ für das Jahr 2014 zurückzuzahlenden Beiträgen von
Fr. 16‘107.15 verrechnet, weshalb A._ dem Landwirtschaftsamt
noch den Betrag von Fr. 7678.70 zurückzuzahlen hat.
3. A._ hat den oben genannten Betrag von Fr. 7678.70 innert 30 Ta-
gen auf das Kontokorrent der Staatsbuchhaltung zu überweisen. Nach
dem Erlangung der Rechtskraft des vorliegenden Entscheides wird ihr ein
entsprechender Einzahlungsschein zugestellt.“
Zur Begründung führte die Erstinstanz aus, die Beschwerdeführerin ver-
füge gemäss Urteil des Kreisgerichts vom 13. Mai 2015 nicht über einen
Pachtvertrag für die im Eigentum der Ortsgemeinde B._ stehenden
Parzellen Nr. [...]. Alle Biodiversitätsförderflächen der Beschwerdeführerin
hätten sich im Jahre 2014 auf diesen Parzellen befunden. Seit dem
20. Juni 2014 (Mitteilung der Ortsgemeinde B._) sei der Erstinstanz
bekannt gewesen, dass die Beschwerdeführerin nicht Pächterin der Par-
zellen der Ortsgemeinde B._ sei, weshalb sie ab diesem Zeitpunkt
eine Verfügung über ihre Direktzahlungen hätte erlassen können. Hätte sie
eine solche im Jahr 2014 erlassen, hätte die Beschwerdeführerin für das
Jahr 2015 Anpassungen vornehmen können um den ÖLN zu erfüllen. Da-
her sei die Erstinstanz aus Gründen der Verhältnismässigkeit bereit, der
Beschwerdeführerin die Direktzahlungen für 2015 vollumfänglich zuzu-
sprechen. Bezüglich der Direktzahlungen 2014 erfülle sie den ÖLN jedoch
nicht, weil die Biodiversitätsförderflächen nicht anrechenbar seien.
K.
Am 24. März 2016 beziehungsweise mit Ergänzung vom 29. März 2016 er-
hob die Beschwerdeführerin beim Volkwirtschaftsdepartement des Kan-
tons St. Gallen (Vorinstanz) gegen den Einspracheentscheid der Erstin-
stanz Rekurs und stellte die folgenden Anträge:
„1. Die BFF-Fläche sei auch für das Jahr 2014 vollumfänglich anzurechnen,
der speziellen Situation Rechnung zu tragen und der ÖLN als erfüllt zu
betrachten.
2. Die Direktzahlungen seien auch für das Jahr 2014 vollumfänglich zuzu-
sprechen.
3. Unter Kosten- und Entschädigungsfolge.“
Zur Begründung führte die Beschwerdeführerin aus, es sei nicht damit zu
rechnen gewesen, dass die Ortsgemeinde B._ sie als Pächterin ab-
lehnen würde. Niemand habe sie darauf hingewiesen, dass die Biodiversi-
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tätsförderflächen zur Erfüllung des ÖLN auf eigenem Pachtland des Be-
triebsleiters sein müssten, zumal in der Landwirtschaft die bäuerliche Fa-
milie stets geschützt werde und die Zulässigkeit der mitbewirtschaftenden
Familienangehörigen im Bundesgesetz über die landwirtschaftliche Pacht
ausdrücklich erwähnt werde, was mit dem Pachtvertrag bis 31. Dezember
2015 der Fall gewesen sei. Die Biodiversitätsförderflächen seien 2014 und
2015 wie in den vorhergehenden Jahren bewirtschaftet worden. Der ÖLN
sei am Stichtag für das Jahr 2014, dem 2. Mai 2014, erfüllt gewesen. Dass
sie als Pächterin abgelehnt werde, habe sie erst nach dem Stichtag und
nach dem ersten Heuschnitt erfahren. Zum Zeitpunkt der Ablehnung als
Pächterin durch die Ortsgemeinde B._ habe sie deshalb keine an-
deren Biodiversitätsförderflächen mehr anlegen können. Sinn und Zweck
sei, dass der Standort der Fläche längerfristig gewährleistet werden könne,
was seit 2004 der Fall sei. Es sei zu prüfen, ob der bestehende Pachtver-
trag ihrer Mutter als Grundlage für eine gemeinsame überbetriebliche Er-
füllung des ÖLN hinzugezogen werden könne. Eventualiter könne sie den
ÖLN auch überbetrieblich mit E._ erfüllen, da er über ca. 90 Aren
überschüssige Biodiversitätsförderflächen verfüge. Gemäss Praxis des
Bundesgerichts müssten die Direktzahlungen sodann für die Monate Ja-
nuar bis März 2014 ihrer Mutter ausgezahlt werden. Sinn und Zweck der
Direktzahlungen sei es, die ökologischen und gemeinwirtschaftlichen Leis-
tungen bodenbewirtschaftender bäuerlicher Betriebe abzugelten, um damit
die natürlichen Lebensgrundlagen zu erhalten und die Kulturlandschaft zu
pflegen. Voraussetzung der Beitragszahlung sei daher, dass diese Leistun-
gen tatsächlich erbracht würden. Dies sei bei ihr der Fall und die Kontrollen
seien alle positiv gewesen. Es liege zudem ein Fall von höherer Gewalt
vor, indem eine Enteignung eines grösseren Teils der Betriebsfläche bei
Einreichung des Beitragsgesuchs nicht vorhersehbar war. Daher sei auf
eine Kürzung oder Verweigerung der Beiträge zu verzichten.
L.
Mit Entscheid vom 16. November 2016 wies die Vorinstanz den Rekurs der
Beschwerdeführerin ab und auferlegte ihr Kosten von Fr. 1‘500.–.
Zur Begründung führte die Vorinstanz aus, die Verfügung der Erstinstanz
vom 27. November 2014, mit der diese der Beschwerdeführerin
Fr. 16‘107.15 Direktzahlungen für das Jahr 2014 zusprach, sei fehlerhaft
gewesen. Die Ortsgemeindeparzellen seien im Jahr 2014 nicht als Bio-
diversitätsförderflächen für den ÖLN der Beschwerdeführerin anzurechnen
gewesen. Die Beschwerdeführerin sei zu keinem Zeitpunkt Pächterin der
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Parzellen gewesen und es sei nicht möglich, ihr die von ihrer Mutter ge-
pachteten Parzellen für den ÖLN anzurechnen. Auch eine überbetriebliche
Erfüllung des ÖLN mit E._ sei nachträglich nicht möglich. Die Erst-
instanz sei zu Recht von einer vollständigen Kürzung der Direktzahlungen
ausgegangen. Deshalb seien die Voraussetzungen für eine Rückforderung
der Direktzahlungen nach Art. 171 Abs. 1 Landwirtschaftsgesetz erfüllt. Die
Voraussetzungen für einen Verzicht auf den Widerruf einer Finanzhilfever-
fügung gemäss Art. 30 Abs. 2 Subventionsgesetz seien nicht erfüllt und es
liege auch keine höhere Gewalt vor, da die Ablehnung einer neuen Päch-
terin durch den Landeigentümer kein derart aussergewöhnliches Ereignis
darstelle, dass diese Möglichkeit nicht in Betracht gezogen werden müsse.
Schliesslich sei das Vorgehen der Erstinstanz verhältnismässig gewesen.
Die Frage, ob der Mutter der Beschwerdeführerin Direktzahlungen für die
Zeit vom 1. Januar bis 31. März 2014 zustünden, sei nicht Gegenstand des
Rekursverfahrens, da die Mutter der Beschwerdeführerin nicht Adressatin
der Verfügungen und des Einspracheentscheides gewesen sei.
M.
Mit Eingabe an das Bundesverwaltungsgericht vom 16. Dezember 2016
erhob die Beschwerdeführerin gegen den Entscheid der Vorinstanz vom
16. November 2016 Beschwerde und stellte die folgenden Anträge:
„1. Auf die Rückforderung der Direktzahlungen 2014 sei aufgrund der spezi-
ellen Situation rund um die Pachtlandstreitigkeit nach dem Stichtag zu ver-
zichten und die Beschwerde gutzuheissen.
2. Eventuell sei die Sache an die Vor- oder Erstinstanz zur Neubeurteilung
zurückzuweisen.
3. Eventuell sei die Heilung des Mangels mittels überbetrieblichem ÖLN (mit
E._) zu prüfen.
4. Eventuell sei das Ermessen bei der Strafpunktvergabe neu zu prüfen, da
es sich bei der gesamten Ökofläche um eine zusammenhängende Fläche
auf ein und derselben Parzelle handelt, welche nachweislich korrekt be-
wirtschaftet worden ist. Zudem wurden die Bäume auf der Eigenparzelle
einfach ausser Acht gelassen, die Ausgleichsfläche von 810 m2 für [die]
Parzelle [...] blieb unberücksichtigt und der Pachtvertrag für die Ökofläche
war nachweislich auf dem Betrieb vorhanden.
5. Eventuell sei die Verhältnismässigkeit der Sanktion mit anderen Mängeln
im ÖLN zu vergleichen (Tierschutzverstösse, fehlende Unterlagen, feh-
lende Bodenproben, fehlende oder falsche Düngerbilanzen, welche keine
Gesamtstreichung der Direktzahlungen zur Folge haben).
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6. Eventuell seien die Voraussetzungen für die Rückforderung erneut zu prü-
fen.
7. Bei grundsätzlicher Ablehnung der Beschwerde sei die Neubeurteilung
des Anspruches meiner Mutter für die ersten 3 Monate im Jahr 2014 zu
prüfen.
8. Unter Kosten und Entschädigungsfolgen.“
Zur Begründung wiederholte die Beschwerdeführerin im Wesentlichen ihre
Ausführungen aus dem Rekurs an die Vorinstanz. Zusätzlich führte sie aus,
die Biodiversitätsförderflächen seien auf dem Betrieb wie in den Vorjahren
ganzjährig vorhanden gewesen und auch bewirtschaftet worden. Der Um-
stand, dass der Pachtvertrag auf den Namen ihrer Mutter gelautet habe,
dürfe nicht eine Verweigerung der gesamten Direktzahlungen zur Folge
haben. Es frage sich, ob die vollständige Kürzung der Direktzahlungen ge-
messen an der Schwere des Verstosses im Vergleich zu anderen Kürzun-
gen verhältnismässig sei. Auch das Bundesgericht habe in zahlreichen
Entscheiden die Rechtmässigkeit von vollständigen Direktzahlungskürzun-
gen verneint, obwohl der ÖLN zum Beispiel bezüglich des Gewässerschut-
zes oder des Tierschutzes nicht erfüllt gewesen sei. Die Verweigerung der
Beiträge habe keinen strafrechtlichen Charakter, sondern habe den Grund
darin, dass die Leistungen, welche mit den Zahlungen abgegolten werden
sollten, nicht erbracht worden seien. Es sei jedoch niemand durch den feh-
lenden Pachtvertrag auf ihren Namen zu Schaden gekommen, weder die
Natur oder die Tiere, noch die Erstinstanz oder die Ortsbürgergemeinde.
Der Kanton könne gemäss Kürzungsrichtlinien bei begründeten, speziellen
betrieblichen Situationen die Kürzungen reduzieren. Dieser Ermessens-
spielraum sei zu ihren Gunsten auszunutzen.
Sie verstehe nicht, wieso die Direktzahlungen vollständig verweigert und
ihr nicht wenigstens die Hochstamm-Feldobstbäume auf der Eigenfläche
als Biodiversitätsförderflächen angerechnet würden. Selbst wenn sie alle
relevanten Bestimmungen gekannt hätte, hätte es ökologisch keinen Sinn
gemacht, die Biodiversitätsförderflächen auf ihr Eigenland zu verlegen. Es
sei ihr nicht möglich gewesen, vorgängig eine Vereinbarung mit E._
bezüglich eines überbetrieblichen ÖLN abzuschliessen, da sie die entspre-
chende Bestimmung nicht gekannt habe und die Erstinstanz sie erst Ende
Oktober 2015 über die Verletzung von Bestimmungen der Direktzahlungs-
verordnung informiert habe. Die Erstinstanz und die Vorinstanz hätten ihr
Ermessen korrekt auszuüben und dies akzeptieren müssen. Die Erstin-
stanz habe zudem zum Zeitpunkt der Auszahlung der Direktzahlungen
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2014 den gesamten Sachverhalt gekannt. Zwischen dem 27. November
2014 und dem Zeitpunkt der Rückforderungsverfügung seien keine Ände-
rungen im Sachverhalt eingetreten. Es sei nicht korrekt, dass die Erstin-
stanz rückwirkend ihre Meinung ändern könne. Die Voraussetzungen für
eine Rückforderung nach Art. 171 Abs. 1 Landwirtschaftsgesetz seien da-
mit nicht erfüllt. Auch habe sie die Fehlerhaftigkeit der Verfügung nicht er-
kennen können.
N.
In ihrer gemeinsamen Vernehmlassung vom 13. Januar 2017 stellten die
Erst- und die Vorinstanz den Antrag, die Direktzahlungen 2014 seien in teil-
weiser Gutheissung der Beschwerde um Fr. 9‘190.55 zu kürzen und die
Beschwerdeführerin zu einer Rückzahlung von Fr. 762.10 zu verpflichten.
Die Ausgleichsfläche von 810 m2 auf der Parzelle [...] könne der Beschwer-
deführerin nicht als Biodiversitätsförderfläche angerechnet werden, da sie
diese Parzelle nicht bewirtschaftet habe. Hingegen könnten ihr die 18
Hochstamm-Feldobstbäume auf ihrer Eigenfläche angerechnet werden.
Die Kürzung im vorliegenden Fall ergäben nach Art. 105 Abs. 1 Direktzah-
lungsverordnung (in der ab dem 1. Januar 2015 geltenden Fassung) und
Anhang 8 der Kürzungsrichtlinien eine Kürzung in der Höhe von
Fr. 9‘190.55, so dass die Beschwerdeführerin für 2014 einen Anspruch von
Fr. 6‘916.60 (Fr. 16‘107.15 - Fr. 9‘190.55) habe, was aufgrund der ausbe-
zahlten Direktzahlungsbeiträge für 2014 und 2015 einen Rückzahlungsan-
spruch von Fr. 762.10 ergebe.
O.
Am 31. Januar 2017 stellte das Bundesverwaltungsgericht der Beschwer-
deführerin die gemeinsame Vernehmlassung der Vorinstanzen zu und er-
suchte sie, dazu Stellung zu nehmen, insbesondere zum gemeinsamen
Antrag der Erst- und der Vorinstanz, und dabei darzulegen, ob beziehungs-
weise inwiefern sie an ihrer Beschwerde festhalte.
P.
Mit Schreiben vom 28. Februar und vom 29. März 2017 hielt die Beschwer-
deführerin an ihrer Beschwerde fest. Sie führte aus, sie sei mit dem Vor-
schlag nicht zufrieden, auch wenn es erfreulich sei, dass wenigstens ihre
eigenen Hochstamm-Feldobstbäume angerechnet würden. Sie sei aber
nach wie vor der Meinung, dass die Rückzahlungsverfügung unangemes-
sen sei.
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Seite 10
Q.
Auf Aufforderung des Bundesverwaltungsgerichts reichte das Bundesamt
für Landwirtschaft (BLW) am 29. September 2017 als Fachbehörde eine
Stellungnahme ein. Es führte aus, es sei nach einer (erneuten) Überprü-
fung der Rechtslage zur Auffassung gelangt, dass aufgrund der gesetzli-
chen Vorgaben in der Direktzahlungsverordnung die Hochstamm-Fel-
dobstbäume als Biodiversitätsförderflächen gelten würden, obwohl keine
weiteren Biodiversitätsförderflächen vorlägen. Zur Berechnung der Kür-
zung sei auf die Richtlinie der Landwirtschaftsdirektorenkonferenz vom
27. Januar 2005 abzustellen, ergänzt um die Weisungen und Erläuterun-
gen des BLW zur Direktzahlungsverordnung für das Jahr 2014. Die von der
Vorinstanz berechnete Höhe der Kürzung sei korrekt.
R.
Auf die weiteren Vorbringen der Verfahrensbeteiligten und die eingereich-
ten Akten wird soweit erforderlich im Rahmen der folgenden Erwägungen
eingegangen.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Gegen Entscheide i.S.v. Art. 5 VwVG kann gestützt auf Art. 31 und
Art. 33 Bst. i VGG i.V.m. Art. 166 Abs. 2 des Landwirtschaftsgesetzes vom
29. April 1998 (LwG, SR 910.1) Beschwerde beim Bundesverwaltungsge-
richt geführt werden. Beim angefochtenen Rekursentscheid des Volkswirt-
schaftsdepartements des Kantons St. Gallen handelt es sich um einen Ent-
scheid i.S.v. Art. 5 Abs. 2 VwVG, der von einer letzten kantonalen Instanz
i.S.v. Art. 166 Abs. 2 LwG erlassen worden ist (Art. 43bis Abs. 1 Bst. b
i.V.m. 59bis Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege des
Kantons St. Gallen vom 16. Mai 1965 [VRP, SR 951.1]). Das Bundesver-
waltungsgericht ist damit für die Behandlung der vorliegenden Streitsache
zuständig.
1.2 Nach Art. 48 Abs. 1 Bst. a–c VwVG ist beschwerdeberechtigt, wer vor
der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat, durch die angefochtene
Verfügung besonders berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an de-
ren Aufhebung oder Änderung hat. Diese Voraussetzungen erfüllt die Be-
schwerdeführerin; sie ist damit zur Beschwerde berechtigt.
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1.3 Die Beschwerde wurde form- und fristgerecht eingereicht (Art. 50
Abs. 1 und Art. 52 Abs. 1 VwVG).
1.4 Auf die Beschwerde ist damit grundsätzlich einzutreten.
Soweit die Beschwerdeführerin im Eventualantrag beantragt, es sei der An-
spruch ihrer Mutter auf Direktzahlungen für die ersten drei Monate des Jah-
res 2014 zu prüfen, ist nicht darauf einzutreten. Der Streitgegenstand kann
im Beschwerdeverfahren nicht erweitert werden (BGE 136 II 457 E. 4.2;
BVGE 2012/18 E. 3.2.2; FRANK SEETHALER/FABIA PORTMANN, in: Wald-
mann/Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar Verwaltungsverfahrens-
gesetz, 2. Aufl. 2016, Art. 52 N 38). Soweit sich die Beschwerdeführerin
dagegen wendet, dass die Vorinstanz nicht auf dieses Begehren eintrat, ist
die Beschwerde abzuweisen: Die Vorinstanz stellte zu Recht fest, dass die
Mutter der Beschwerdeführerin nicht Adressatin des im Rekursverfahren
angefochtenen Einspracheentscheides war und die Rückforderung der Di-
rektzahlungen 2014 nur die Beschwerdeführerin betrifft. Deshalb war das
Begehren zu Recht nicht Streitgegenstand des Rekursverfahrens.
2.
Mit der Beschwerde vor Bundesverwaltungsgericht können die Verletzung
von Bundesrecht – einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Er-
messens – sowie die unrichtige oder unvollständige Feststellung des
rechtserheblichen Sachverhalts gerügt werden (Art. 49 Bst. a und b
VwVG). Demgegenüber ist, wenn – wie im vorliegenden Fall – eine kanto-
nale Behörde als Beschwerdeinstanz verfügt hat, die Rüge der Unange-
messenheit unzulässig (Art. 49 Bst. c VwVG).
3.
3.1 Es ist von folgendem Sachverhalt auszugehen:
Mit Verfügung vom 28. Oktober 2015 stellte das Landwirtschaftsamt fest,
dass die Beschwerdeführerin in den Jahren 2014 und 2015 den Ökologi-
schen Leistungsnachweis (ÖLN) nicht erfüllt habe und daher die bereits
ausgerichteten Direktzahlungen für die Jahre 2014 und 2015 zurückzufor-
dern seien. Mit Einspracheentscheid vom 7. März 2016 hielt das Landwirt-
schaftsamt fest, dass – auch wenn der ÖLN im Jahr 2015 nicht erbracht
worden sei – die Beiträge für 2015 aus Gründen der Verhältnismässigkeit
trotzdem vollumfänglich zuzusprechen seien. Hingegen seien die für das
Jahr 2014 ausbezahlten Direktzahlungen von Fr. 16‘107.15 zurückzufor-
dern, da die Beschwerdeführerin die Voraussetzungen für den ÖLN nicht
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Seite 12
erfüllt habe. Der betreffend die Direktzahlungen für 2015 bestehende
Restanspruch von Fr. 8‘428.15 sei mit den für das Jahr 2014 erhaltenen
Direktzahlungsbeiträgen von Fr. 16‘107.15 zu verrechnen, weshalb die Be-
schwerdeführerin dem Landwirtschaftsamt den Betrag von Fr. 7‘678.70 zu-
rückzuzahlen habe. Den Rekurs der Beschwerdeführerin gegen den Ein-
spracheentscheid wies das Volkswirtschaftsdepartement am 16. Novem-
ber 2016 ab.
3.2. Gegenstand des vorliegenden Verfahrens bilden damit die Fragen, ob
und gegebenenfalls in welchem Umfang die Beschwerdeführerin Anspruch
auf Direktzahlungen für das Jahr 2014 hat, und ob diese zurückgefordert
werden dürfen.
4.
4.1 Grundsätzlich finden diejenigen Rechtssätze Anwendung, die bei Erfül-
lung eines rechtlich zu ordnenden oder zu Rechtsfolgen führenden Tatbe-
stands Geltung haben, es sei denn, der Gesetzgeber habe eine davon ab-
weichende (Übergangs-)Regelung getroffen (vgl. TSCHANNEN/ZIMMERLI/
MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2014, § 24 Rz. 9, m.w.H.).
Die Art. 70–77 LwG betreffend Direktzahlungen wurden auf den 1. Januar
2014 geändert. Die Direktzahlungsverordnung vom 7. Dezember 1998
(AS 1999 229; im Folgenden: DZV 1998) wurde per 31. Dezember 2013
aufgehoben. Seit dem 1. Januar 2014 sind die Einzelheiten der landwirt-
schaftlichen Direktzahlungen in der Direktzahlungsverordnung vom
23. Oktober 2013 (DZV, SR 910.13) und in deren Anhängen 1–8 geregelt.
Die Richtlinie der Landwirtschaftsdirektorenkonferenz vom 27. Januar
2005 zur Kürzung der Direktzahlungen wurde auf das Jahr 2015 hin in den
Anhang 8 der DZV integriert.
Strittig sind vorliegend Direktzahlungen für das Jahr 2014. Anwendbar sind
deshalb grundsätzlich die im Jahr 2014 geltenden Rechtssätze. Entspre-
chend kommt vorliegend die DZV in der am 1. Januar 2014 geltenden Fas-
sung zur Anwendung (AS 2013 4145; im Folgenden: DZV 2014). Deren
Übergangsbestimmungen sehen in Art. 115 Abs. 11 DZV 2014 jedoch vor,
dass sich der Nachweis zur Erfüllung des ÖLN im Jahr 2014 mit wenigen
Ausnahmen nach den Bestimmungen der DZV 1998 richtet.
4.2 Zur Abgeltung der gemeinwirtschaftlichen Leistungen werden Bewirt-
schaftern und Bewirtschafterinnen von landwirtschaftlichen Betrieben Di-
rektzahlungen ausgerichtet (Art. 70 Abs. 1 LwG). Als Bewirtschafter oder
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Seite 13
Bewirtschafterin gilt die natürliche oder juristische Person oder die Perso-
nengesellschaft, die einen Betrieb auf eigene Rechnung und Gefahr führt
und damit das Geschäftsrisiko trägt (Art. 2 Abs. 1 der landwirtschaftlichen
Begriffsverordnung vom 7. Dezember 1998 ([LBV, SR 910.91]). Als Betrieb
gilt nach Art. 6 Abs. 1 LBV ein landwirtschaftliches Unternehmen, das
Pflanzenbau oder Nutztierhaltung oder beide Betriebszweige betreibt
(Bst. a); eine oder mehrere Produktionsstätten umfasst (Bst. b); rechtlich,
wirtschaftlich, organisatorisch und finanziell selbständig sowie unabhängig
von anderen Betrieben ist (Bst. c); ein eigenes Betriebsergebnis ausweist
(Bst. d) und während des ganzen Jahres bewirtschaftet wird (Bst. e). Nach
Art. 3 Abs. 1 DZV 2014 sind Bewirtschafter und Bewirtschafterinnen von
Betrieben beitragsberechtigt, wenn sie natürliche Personen mit zivilrechtli-
chem Wohnsitz in der Schweiz sind (Bst. a); vor dem 1. Januar des Bei-
tragsjahres das 65. Altersjahr noch nicht vollendet haben (Bst. b) und die
Anforderungen an die Ausbildung nach Art. 4 erfüllen (Bst. c).
Zu den Voraussetzungen für die Ausrichtung von Direktzahlungen gehört
unter anderem die Erbringung des ökologischen Leistungsnachweises
(Art. 70a Abs. 1 Bst. b LwG). Der ökologische Leistungsnachweis umfasst
insbesondere auch einen angemessenen Anteil an Biodiversitätsförderflä-
chen (Art. 70a Abs. 2 Bst. c LwG). Der Bundesrat konkretisiert den ökolo-
gischen Leistungsnachweis (Art. 70a Abs. 3 Bst. a LwG); er kann für die
Ausrichtung der Direktzahlungen weitere Voraussetzungen und Auflagen
festlegen (Art. 70a Abs. 4 LwG).
Art. 7 DZV 1998 in Verbindung mit Ziff. 3.1 des Anhangs konkretisiert wie
der angemessene Anteil an Biodiversitätsförderflächen bestimmt wird. Ge-
mäss Art. 7 Abs. 1 DZV 1998 müssen die ökologischen Ausgleichsflächen
(die den Biodiversitätsförderflächen in Art. 70a Abs. 2 Bst. c LwG und in
Art. 14 DZV entsprechen) mindestens 3.5 % der mit Spezialkulturen beleg-
ten landwirtschaftlichen Nutzfläche und 7 % der übrigen landwirtschaftli-
chen Nutzfläche betragen. Anrechenbar sind nach Art. 7 Abs. 2 DZV 1998
die ökologischen Ausgleichsflächen nach Ziff. 3.1 des Anhangs. Nach
Ziff. 3.1 des Anhangs müssen die ökologischen Ausgleichsflächen (u.a.) im
Eigentum oder auf dem Pachtland des Bewirtschafters oder der Bewirt-
schafterin sein. Nach Art. 7 Abs. 3 DZV 1998 werden Bäume nach Art. 54
und Ziff. 3.1.2.3 und 3.1.2.4 des Anhangs mit einer Are angerechnet, je-
doch höchstens 100 Bäume pro Hektare bestockte Fläche. Nach
Ziff. 3.1.2.3 des Anhangs betrifft dies Hochstamm-Feldobstbäume. Nach
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Seite 14
Art. 7 Abs. 4 DZV 1998 darf der ökologische Ausgleich nach Abs. 1 höchs-
tens zur Hälfte durch die Anrechnung von Bäumen nach Abs. 3 erbracht
werden.
Nach Art. 12 DZV 1998 kann der Kanton bewilligen, dass der ÖLN oder
Teile davon von mehreren Betrieben gemeinsam erbracht werden, wenn
die Betriebszentren der beteiligten Betriebe innerhalb einer Fahrdistanz
von maximal 15 km liegen (Bst. a) und die Zusammenarbeit vertraglich ge-
regelt ist (Bst. b).
4.3 Gemäss Art. 170 Abs. 1 LwG können die Beiträge gekürzt oder verwei-
gert werden, wenn der Gesuchsteller oder die Gesuchstellerin dieses Ge-
setz, die Ausführungsbestimmungen oder die gestützt darauf erlassenen
Verfügungen verletzt. Die Kürzung oder Verweigerung gilt mindestens für
die Jahre, in denen der Gesuchsteller oder die Gesuchstellerin die Bestim-
mungen verletzt hat (Art. 170 Abs. 2 LwG). Bei Nichteinhaltung der für die
landwirtschaftliche Produktion massgebenden Bestimmungen der Gewäs-
serschutz-, der Umweltschutz- und der Tierschutzgesetzgebung kann die
Kürzung und Verweigerung bei allen Direktzahlungsarten erfolgen
(Art. 170 Abs. 2bis LwG). Der Bundesrat regelt die Kürzungen bei Verlet-
zung von Vorschriften im Bereich der Direktzahlungen und des Pflanzen-
baus (Art. 170 Abs. 3 LwG). Sind die Voraussetzungen, unter denen ein
Beitrag gewährt wurde, nicht mehr erfüllt oder werden Auflagen und Bedin-
gungen nicht eingehalten, so werden Beiträge ganz oder teilweise zurück-
gefordert (Art. 171 Abs. 1 LwG). Zu Unrecht bezogene Beiträge oder Ver-
mögensvorteile sind unabhängig von den Strafbestimmungen zurückzuer-
statten oder zu verrechnen (Art. 171 Abs. 2 LwG).
5.
Die Erstinstanz hat die der Beschwerdeführerin für das Jahr 2014 ausbe-
zahlten Direktzahlungen vollständig zurückgefordert, weil die Beschwerde-
führerin den ÖLN nicht erbracht habe, da sie nicht genügend anrechenbare
Biodiversitätsförderflächen gehabt habe. Die Vorinstanz hat diesen Ent-
scheid vollumfänglich geschützt. Die Beschwerdeführerin macht geltend,
es sei zu Unrecht festgestellt worden, sie habe den ÖLN nicht erfüllt und
die Direktzahlungen seien zu Unrecht zurückgefordert worden.
6.
6.1 Unbestritten ist, dass die Beschwerdeführerin seit dem 1. April 2014
den elterlichen Betrieb auf eigene Rechnung und Gefahr bewirtschaftet
B-7795/2016
Seite 15
und die Voraussetzungen zur Beitragsberechtigung von Direktzahlungen
erfüllt (Art. 3 Abs. 1 DZV).
Strittig ist, ob die Beschwerdeführerin auch alle Voraussetzung für die Aus-
richtung der Direktzahlungen erfüllt (Art. 70a LwG). Insbesondere ist um-
stritten, ob sie den erforderlichen ökologischen Leistungsnachweis er-
bracht hat. Demnach sind mindestens 7 % der von der Beschwerdeführerin
gemäss ihren Betriebsdaten von 2014 bewirtschafteten 984 Aren landwirt-
schaftlicher Nutzfläche als ökologische Ausgleichsflächen anzulegen, was
68.88 Aren entspricht (Art. 7 DZV 1998 und gleichlautend auch Art. 14
DZV). Die Beschwerdeführerin deklarierte für das Jahr 2014 gemäss ihren
Betriebsdaten 41.00 Aren Biodiversitätsförderflächen sowie 35 als Bio-
diversitätsförderflächen zu jeweils 1 Are anrechenbare Hochstamm-Fel-
dobstbäume. Dies entspricht insgesamt 76 Aren beziehungsweise 7.72 %
ihrer landwirtschaftlichen Nutzfläche. Damit steht fest, dass sie im Jahr
2014 mehr als 7 % Biodiversitätsförderflächen effektiv bewirtschaftet hat.
Fraglich ist hingegen, ob diese von der Beschwerdeführerin ausgewiese-
nen Biodiversitätsförderflächen als ökologische Ausgleichsflächen anre-
chenbar sind, da Art. 7 DZV 1998 in Verbindung mit Ziff. 3.1 des Anhangs
verlangt, dass die ökologischen Ausgleichsflächen im Eigentum oder auf
dem Pachtland des Bewirtschafters oder der Bewirtschafterin sein müssen.
Die von der Beschwerdeführerin angelegte ökologische Ausgleichsfläche
von 41 Aren und 17 der Hochstamm-Feldobstbäume befinden sich auf Par-
zellen, deren Eigentümerin die Ortsgemeinde B._ ist; die restlichen
18 Hochstamm-Feldobstbäume stehen auf der landwirtschaftlichen Fläche
ihrer Eltern.
6.2 Ziff. 3.1 des Anhangs zur DZV 1998 sieht (ebenso wie Art. 14 Abs. 2
Bst. b DZV) vor, dass nur ökologische Ausgleichsflächen (resp. Biodiversi-
tätsförderflächen) zur Erfüllung des ÖLN anrechenbar sind, die sich im Ei-
gentum oder auf der Pachtfläche des Bewirtschafters oder der Bewirtschaf-
terin befinden. Durch die Übernahme des landwirtschaftlichen Betriebes
ihrer Mutter auf den 1. April 2014 wurde die Beschwerdeführerin unbestrit-
tenermassen die Bewirtschafterin (im Sinne von Art. 2 Abs. 1 LBV) des ent-
sprechenden Betriebes. Die Beschwerdeführerin beantragt, die sich auf
dem Pachtland der Ortsgemeinde B._ befindenden Biodiversitäts-
förderflächen (resp. ökologischen Ausgleichsflächen) seien an ihren ÖLN
für das Jahr 2014 anzurechnen, da sie mit der Bewirtschaftung der Bio-
diversitätsförderflächen die Leistung für die Ausrichtung der Beiträge er-
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Seite 16
bracht habe. Die Vorinstanzen sind der Ansicht, dass nicht einzig die effek-
tive Bewirtschaftung unabhängig von den privatrechtlichen Verhältnisse
massgebend ist.
6.3 Festzustellen ist, dass die Beschwerdeführerin im Jahr 2014 nicht
Pächterin der von ihrer Mutter von der Ortsgemeinde B._ gepach-
teten Flächen war. Die Beschwerdeführerin hatte der Ortsgemeinde
B._ nach der Übernahme des Landwirtschaftsbetriebs am 28. Mai
2014 zwar gemäss Art. 19 Abs. 1 des Bundesgesetzes über die landwirt-
schaftliche Pacht (LPG, SR 221.213.2) schriftlich erklärt, dass sie die von
ihrer Mutter gepachteten Grundstücke pachtweise weiterbewirtschaften
möchte. Die Ortsgemeinde B._ hatte die Beschwerdeführerin mit
Schreiben vom 5. Juni 2014 und damit innert dreier Monate (Art. 19 Abs. 2
LPG) jedoch als neue Pächterin abgelehnt. Die Beschwerdeführerin ist da-
mit nicht gemäss Art. 19 Abs. 2 LPG in den laufenden Pachtvertrag ihrer
Mutter eingetreten. Dies bestätigt das Urteil des Kreisgerichts [...] vom
13. Mai 2015, dem zu entnehmen ist, dass die Mutter der Beschwerdefüh-
rerin, nicht die Beschwerdeführerin, im Jahr 2014 Pächterin der entspre-
chenden Flächen war. Auch vor der Ablehnung durch die Ortsgemeinde
B._ war sie nicht Pächterin der entsprechenden Flächen. Die Ab-
lehnung entfaltet ihre Wirkung ex tunc und führt dazu, dass die Beschwer-
deführerin zu keinem Zeitpunkt, also auch nicht von der Betriebsübergabe
bis zum Empfang des Ablehnungsschreibens der Ortsgemeinde
B._, Pächterin der Parzellen Nr. [...] war.
Die Beschwerdeführerin kann auch aus Gutglaubensschutz bezüglich des
fraglichen Pachtlandes keine Rechte gegenüber der Ortsgemeinde
B._ ableiten. Ob sich die Ortsgemeinde B._, wie die Be-
schwerdeführerin behauptet, im Zusammenhang mit ihrer Ablehnung als
Pächterin widersprüchlich verhalten hat, ist für das vorliegende Verfahren
nicht von Bedeutung und deshalb nicht zu prüfen. Für das vorliegende Ver-
fahren steht deshalb fest, dass die Beschwerdeführerin nie Pächterin der
Parzellen-Nr. [...] der Ortsgemeinde B._ war.
6.4 Gemäss einem zentralen Grundsatz des Landwirtschaftsgesetzes wer-
den Direktzahlungen nur den Bewirtschaftern von Betrieben ausgerichtet,
die einen Betrieb auf eigene Rechnung und Gefahr führen und damit das
Geschäftsrisiko tragen (Art. 70 LwG; Art. 2 Abs. 1 LBV; vgl. auch Art. 6
Abs. 1 Bst. c LBV). Dies bedingt unter anderem, dass die Bewirtschafter
persönlich zur landwirtschaftlichen Nutzung des Betriebes beziehungs-
weise des Landes berechtigt sind und die Verfügungsgewalt über sowie die
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Seite 17
Verantwortung für den Betrieb – und damit auch für das landwirtschaftlich
genutzte Land – haben (vgl. BGE 134 II 287 E. 3.2 f.). Dieser Grundsatz
steht im Zusammenhang mit dem Zweck der landwirtschaftlichen Direkt-
zahlungen, die nicht nur der Abgeltung und Förderung gewisser Leistungen
der Bewirtschafter dienen, sondern ganz allgemein ihrer Einkommenssi-
cherung. Deren Zwecksetzung kann daher nicht ausschliesslich auf die Er-
bringung der naturnahen Leistung reduziert werden, sondern es kommt
ihnen eine weiterreichende Tragweite zu (BGE 134 II 287 E. 3.4). Die Aus-
richtung von Direktzahlungen unabhängig von der Berechtigung der Be-
wirtschaftung würde sodann bedeuten, dass Verstösse gegen privatrecht-
liche Verpflichtungen durch finanzielle Beiträge des Bundes unterstützt
würden, was unter anderem der Rechtsordnung und dem Grundsatz der
Rechtssicherheit widerspricht (BGE 134 II 287 E. 3.5). So sieht zum Bei-
spiel auch Art. 55 DZV, der die Biodiversitätsbeiträge regelt, vor, dass sol-
che nur für eigenes oder gepachtetes Land respektive nur für Bäume, die
sich auf eigenem oder gepachtetem Land befinden, gewährt werden. Die
Voraussetzung gemäss Ziff. 3.1 des Anhangs zur DZV 1998 (resp. Art. 14
Abs. 2 Bst. b DZV), dass an den ÖLN nur ökologische Ausgleichsflächen
(resp. Biodiversitätsförderflächen) angerechnet werden, die sich im Eigen-
tum oder auf Pachtland des Bewirtschafters oder der Bewirtschafterin ei-
nes Betriebes befinden, entspricht dem Zweck der Direktzahlungen.
Es handelt sich damit bei der Voraussetzung zur Anrechnung von ökologi-
schen Ausgleichsflächen gemäss Ziff. 3.1 des Anhangs zur DZV 1998
(resp. von Biodiversitätsförderflächen gemäss Art. 14 Abs. 2 Bst. b DZV)
auch nicht um eine nicht zu erwartende, bloss formaljuristische Vorausset-
zung, sondern um die Ausprägung eines zentralen Grundsatzes des land-
wirtschaftlichen Direktzahlungsrechts. Die Anwendung dieser Vorausset-
zung im vorliegenden Fall ist daher nicht als überspitzter Formalismus zu
werten.
6.5 Dass sich die in Frage stehenden ökologischen Ausgleichsflächen auf
Pachtland der Mutter der Beschwerdeführerin befanden, ändert – wie
nachfolgend ausgeführt – an der Sachlage nichts. Das Bundesgericht hat
zur Voraussetzung, dass sich ökologische Ausgleichsflächen im Eigentum
oder auf Pachtland des Bewirtschafters oder der Bewirtschafterin befinden
müssen, ausdrücklich festgehalten, dass sich die entsprechenden Flächen
dem Bewirtschafter oder der Bewirtschafterin nicht nur faktisch bezie-
hungsweise wirtschaftlich, sondern auch rechtlich zuordnen lassen müs-
sen (BGE 134 II 287 E. 3.2). Eine zivilrechtliche Berechtigung der Be-
schwerdeführerin an den Pachtgrundstücken der Ortsgemeinde
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Seite 18
B._ könnte sich dann ergeben, wenn die Beschwerdeführerin diese
als (zulässige) Unterpacht bewirtschaftet hat. Eine solche liegt hier aber
nicht vor, da der Verpächter nach Art. 1 Abs. 4 LPG in Verbindung mit
Art. 291 Abs. 1 OR (sowie nach Ziff. 5 des hier relevanten Pachtvertrages
„Unterpacht ist bewilligungspflichtig“) einer Unterpacht zustimmen muss
(ANDREAS WASSERFALLEN, Landwirtschaftliche Pacht, in: Roland Norer
[Hrsg.], Handbuch zum Agrarrecht, S. 440 f.), was die Beschwerdeführerin
im Übrigen auch nicht geltend macht. Aufgrund ihrer Ablehnung als Päch-
terin durch den Verpächter fällt hier auch eine stillschweigende Zustim-
mung des Pächters ausser Betracht. Der Pachtvertrag zwischen der Mutter
der Beschwerdeführerin und der Ortsgemeinde B._ schliesst zwar
die Bewirtschaftung durch Familienangehörige nicht aus und auch Art. 21a
Abs. 2 LPG erlaubt dies, indem er festhält: „Die Bewirtschaftungspflicht ob-
liegt dem Pächter selber. Er kann jedoch den Pachtgegenstand unter sei-
ner Verantwortung durch Familienangehörige, Angestellte oder Mitglieder
einer Gemeinschaft zur Bewirtschaftung, der er angehört, bewirtschaften
oder einzelne Arbeiten durch Dritte ausführen lassen.“ Die Beschwerdefüh-
rerin wird damit jedoch nicht zur Pächterin dieses Landes – die Bewirt-
schaftungspflicht obliegt „dem Pächter selber“ (Art. 21a Abs. 2 LPG) – und
sie hat entsprechend keine rechtlich abgesicherte Verfügungsgewalt über
das Land. Damit verfügt die Beschwerdeführerin nicht über ein zivilrecht-
lich hinreichend abgestütztes Nutzungsrecht betreffend der von ihr bewirt-
schafteten Parzellen der Ortsgemeinde B._.
6.6 Ob die Beschwerdeführerin damit rechnen musste, dass die Ortsge-
meinde B._ sie als neue Pächterin ablehnen würde, ist vorliegend
nicht relevant. Einen Gutglaubensschutz kann sie auch gegenüber dem
Kanton nicht geltend machen. Dieser hat ihr gegenüber keine Zusicherun-
gen bezüglich der Anerkennung der in Frage stehenden Flächen als öko-
logische Ausgleichsflächen gemacht, auf die sich die Beschwerdeführerin
berufen könnte. Die Erstinstanz war auch nicht verpflichtet, die Beschwer-
deführerin über die Voraussetzungen der Anrechnung von ökologischen
Ausgleichsflächen aufzuklären; sie hatte dazu auch gar keine Gelegenheit,
da die Beschwerdeführerin den Betrieb ihrer Mutter ohne vorgängige Rück-
sprache mit der Erstinstanz kurzfristig übernahm. Die Voraussetzung des
Eigentums oder Pacht der Betreiberin kann – wie bereits ausgeführt – dem
Verordnungstext ohne Weiteres entnommen werden.
6.7 Damit können die von der Beschwerdeführerin geltend gemachten öko-
logischen Ausgleichsflächen, die sich auf dem Land der Ortsgemeinde
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Seite 19
B._ befinden, nicht an den ÖLN der Beschwerdeführerin für das
Jahr 2014 angerechnet werden.
7.
7.1 Die Beschwerdeführerin beantragt, es sei die überbetriebliche Erfül-
lung des ÖLN zusammen mit E._ in F._ zu prüfen.
E._ habe sich dazu bereit erklärt und er habe 2014 auch über die
notwendigen ökologischen Ausgleichsflächen verfügt.
Nach Art. 12 DZV 1998 kann der Kanton bewilligen, dass der ÖLN oder
Teile davon von mehreren Betrieben gemeinsam erbracht werden. Dafür
muss die Zusammenarbeit insbesondere vertraglich geregelt sein. Nach
Art. 64 Abs. 1 DZV 1998 meldet die Bewirtschafterin in ihrem Gesuch für
Direktzahlungen auch den ökologischen Leistungsnachweis (Bst. b). Das
Gesuch ist der zuständigen Behörde zwischen dem 15. April und dem
15. Mai einzureichen, wobei der Kanton den genauen Gesuchstermin fest-
legt (Art. 65 Abs. 1 und 2 DZV 1998). Diese Bestimmungen machen klar,
dass eine solche überbetriebliche Erfüllung des ÖLN in jedem Fall im Vorn-
herein vereinbart und bewilligt werden muss. Die Bestimmung darf nicht
dazu missbraucht werden, dass sich Bewirtschafter im Nachhinein die feh-
lenden ökologischen Ausgleichsflächen zusammensuchen. Es solches
Vorgehen würde dem Ziel und Zweck der ökologischen Ausgleichsflächen,
der nachhaltigen Förderung der Biodiversität (Art. 104 Abs. 1 und 3 BV; vgl.
NICOLE NUSSBERGER-GOSSNER, Ökologische Ausgleichsflächen in der
Landwirtschaftszone, 2005, S. 31 und 34), widersprechen. Eine nachträg-
liche überbetriebliche Erfüllung des ÖLN kommt daher vorliegend nicht in
Frage.
7.2 Ebenso kann der Beschwerdeführerin die Fläche der Parzelle Nr. [...]
nicht als ökologische Ausgleichsfläche angerechnet werden. Nach eigenen
Angaben hat die Beschwerdeführerin diese Parzelle – die im Eigentum ih-
rer Geschwister ist – 2014 auch nicht bewirtschaftet.
8.
8.1 Die Beschwerdeführerin macht erstmals in der Beschwerde vor dem
Bundesverwaltungsgericht geltend, die 18 Hochstamm-Feldobstbäume auf
ihrer eigenen Fläche seien als ökologische Ausgleichsflächen an ihren
ÖLN anzurechnen. Dieser Einwand wurde im Rekursverfahren vor der Vor-
instanz nicht vorgebracht, weshalb sich im angefochtenen Entscheid
hierzu keine Ausführungen finden. In der Verfügung vom 28. Oktober 2015
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Seite 20
(vgl. Sachverhalt Bst. F) hatte die Erstinstanz die Anrechnung von Hoch-
stamm-Feldobstbäumen – nach Konsultation des BLW – abgelehnt mit der
Begründung, dass nebst den Bäumen noch ein anderer Typ von Biodiver-
sitätsförderflächen vorhanden sein müsse, was hier nicht der Fall sei. In
ihrer gemeinsamen Vernehmlassung vor dem Bundesverwaltungsgericht
beantragen Erst- und Vorinstanz nun – in teilweiser Gutheissung der Be-
schwerde – die Anrechnung dieser Bäume. Auch das Bundesamt für Land-
wirtschaft schliesst sich in seiner Stellungnahme im Beschwerdeverfahren
dieser Meinung an, dass die Bäume auf dem Eigenland der Beschwerde-
führerin als ökologische Ausgleichsflächen anzurechnen seien und damit
der ökologische Leistungsnachweis teilweise erfüllt sei.
8.2 Art. 7 Abs. 1 DZV 1998 verlangt, dass ökologische Ausgleichsflächen
mindestens 7 % der übrigen landwirtschaftlichen Nutzfläche des Betriebes
betragen müssen. Art. 7 Abs. 4 DZV 1998 lautete: „Der ökologische Aus-
gleich nach Absatz 1 darf höchstens zur Hälfte durch die Anrechnung von
Bäumen nach Absatz 3 erbracht werden.“ Der (seit der DZV 2014) leicht
anders formulierte Art. 14 Abs. 3 zweiter Satz DZV lautet: „Höchstens die
Hälfte des erforderlichen Anteils an Biodiversitätsförderflächen darf durch
die Anrechnung von Bäumen erfüllt werden.“ Der Wortlaut von Art. 14
Abs. 3 zweiter Satz DZV lässt relativ klar darauf schliessen, dass höchs-
tens 3.5 % der für den ÖLN angerechneten Biodiversitätsförderflächen
Bäume sein dürfen. Wie das Bundesamt und die Vorinstanz in ihren Stel-
lungnahmen zu Recht ausführen, ergibt sich weder aus dem Wortlaut, der
Systematik und den gesetzlichen Vorgaben, dass Hochstamm-Feldobst-
bäume nur als Biodiversitätsförderflächen angerechnet werden können,
wenn daneben auch Flächen als ökologische Ausgleichsflächen angerech-
net werden. Trotz einer leicht anderen Formulierung liegen keine Hinweise
dafür vor, dass Art. 7 Abs. 4 DZV 1998 anders zu interpretieren wäre als
Art. 14 Abs. 3 zweiter Satz DZV: Beide verweisen auf den im jeweiligen
Absatz 1 genannten Umfang von 7 % ökologischer Ausgleichsfläche res-
pektive Biodiversitätsförderfläche. Zudem weisen die „Weisungen und Er-
läuterungen 2014“ zur DZV nicht auf eine inhaltliche Änderung der Bestim-
mung hin. Unter diesen Umständen ist in der Neuformulierung lediglich
eine Präzisierung der bereits vorher bestehenden Rechtslage zu sehen.
Entsprechend ist Art. 7 Abs. 4 DZV 1998 gleich auszulegen wie Art. 14
Abs. 3 zweiter Satz DZV: Höchstens 3.5 % der für den ÖLN angerechneten
ökologischen Ausgleichsflächen dürfen Bäume im Sinne von Art. 55
Abs. 1bis DZV (resp. im Sinne von Art. 54 DZV 1998) sein. Die 18 Hoch-
stamm-Feldobstbäume der Beschwerdeführerin sind entsprechend an ih-
ren ÖLN für das Jahr 2014 anzurechnen.
B-7795/2016
Seite 21
9.
9.1 Bei der Berücksichtigung der 18 Hochstamm-Feldobstbäume ergibt
sich eine anrechenbare Biodiversitätsförderfläche von 18 Aren, was einer
Biodiversitätsförderfläche von 1,83 % entspricht. Damit unterschreitet die
Beschwerdeführerin die notwendige Biodiversitätsförderfläche von 7 %
(resp. die ökologische Ausgleichsfläche) um 5.17 % (Biodiversitätsförder-
flächen im Umfang von 18 Aren [18 Bäume; Art. 14 Abs. 3 erster Satz
DZV 2014, wonach pro Baum eine Are angerechnet wird] bei einer land-
wirtschaftlichen Nutzfläche von 984 Aren).
9.2 Die Kürzung der Direktzahlungsbeiträge der Beschwerdeführerin auf-
grund des nicht vollständig erfüllten ÖLN richtet sich grundsätzlich nach
der DZV 2014. Diese verweist dafür in Art. 105 Abs. 1 DZV 2014 auf die
Richtlinie der Landwirtschaftsdirektorenkonferenz vom 27. Januar 2005
zur Kürzung der Direktzahlungen in der Fassung vom 12. September 2008
(im Folgenden: Kürzungsrichtlinie). Die Kürzungsrichtlinie verweist zur Be-
rechnung der Kürzungen unter Bst. C Ziff. 1.1 unter anderem auf die „Flä-
chenbeiträge gemäss Art. 27 DZV“, die es im Jahr 2014 jedoch nicht mehr
gab. Gemäss den Erläuterungen zu Art. 105 Abs. 1 DZV 2014 in den „Wei-
sungen und Erläuterungen 2014“ des BLW zur DZV muss bei der Umset-
zung der Kürzungsrichtlinie im Jahr 2014 der Begriff „Flächenbeitrag“ des-
halb durch „1000 Franken mal relevante Anzahl ha“ ersetzt werden.
9.3 Gemäss Bst. C Ziff. 1.4 Kürzungsrichtlinie sind je Prozent Unterschrei-
tung 20 Strafpunkte zu vergeben, was vorliegend 103.4 Strafpunkte ergibt
(5.17 x 20). Gemäss Bst. C Ziff. 1.1 (i.V.m. den Erläuterungen zu Art. 105
Abs. 1 DZV 2014 in den „Weisungen und Erläuterungen 2014“ des BLW
zur DZV, S. 45) berechnet sich die Kürzung beim ersten Mangel nach der
Formel: „(Anzahl Strafpunkte - 10) / 100 x 1000 x relevante Hektaren“. Da-
raus ergibt sich eine Kürzung der Direktzahlungen von Fr. 9‘190.55. Der
(unbestrittene) Direktzahlungsanspruch der Beschwerdeführerin beträgt
für das Jahr 2014 grundsätzlich Fr. 16‘107.15. Davon sind Fr. 9‘190.55 ab-
zuziehen, woraus ein Direktzahlungsanspruch der Beschwerdeführerin für
das Jahr 2014 von Fr. 6‘916.60 resultiert.
9.4 Die Beschwerdeführerin bringt vor, es sei auf die Rückforderung res-
pektive die Kürzung der Direktzahlungen „aufgrund der speziellen Situation
rund um die Pachtlandstreitigkeiten“ zu verzichten.
B-7795/2016
Seite 22
Ein Verzicht auf die Kürzung oder Verweigerung der Beiträge ist gemäss
Art. 106 Abs. 1 DZV 2014 möglich, wenn aufgrund höherer Gewalt Anfor-
derungen des ÖLN nicht erfüllt werden. Als höhere Gewalt gilt nach Abs. 2
insbesondere der Tod der Bewirtschafterin, die Enteignung eines grösse-
ren Teils der Betriebsfläche, wenn die Enteignung bei Einreichung des Bei-
tragsgesuchs nicht vorhersehbar war, die Zerstörung von Stallgebäuden,
eine schwerwiegende Naturkatastrophe oder eine Katastrophe, deren Ur-
sache nicht im Einflussbereich der Bewirtschafterin liegt und die auf der
Betriebsfläche grössere Schäden anrichtet.
Keines der vorerwähnten Ereignisse ist vorliegend eingetreten. Auch eine
Enteignung liegt nicht vor, war die Beschwerdeführerin doch nie Pächterin
der Parzellen im Eigentum der Ortsgemeinde B._. Auch wenn ihre
Ablehnung als Pächterin durch die Ortsgemeinde B._ für sie über-
raschend gekommen sein mag, als unvorhersehbar ist sie nur schon auf-
grund der rechtlichen Verankerung dieser – grundsätzlich zudem voraus-
setzungslos ausübbaren – Möglichkeit in Art. 19 Abs. 2 LPG nicht zu be-
trachten. Ebenso wenig liegt eine Katastrophe vor, die auf der Betriebsflä-
che Schäden angerichtet hätte. Auch wenn die plötzliche Betriebsüber-
nahme aus einer gewissen persönlichen respektive familiären Bedrängnis
heraus erfolgt zu sein scheint, legt die Beschwerdeführerin doch keine so
hohe und plötzlich aufgetretene Dringlichkeit dar, dass diese mit den in
Art. 106 Abs. 2 DZV 2014 genannten Kategorien höherer Gewalt vergleich-
bar und deshalb als ebenso gewichtig und einschneidend zu werten wäre.
Die Voraussetzungen für einen Verzicht auf die Kürzung der Beiträge an
die Beschwerdeführerin für das Jahr 2014 aufgrund von höherer Gewalt
nach Art. 106 Abs. 1 DZV 2014 sind damit nicht erfüllt.
9.5 Die Beschwerdeführerin macht geltend, ihr vollständiger Ausschluss
von den Direktzahlungen 2014 sei nicht verhältnismässig.
Dies insbesondere deshalb, da der vollständige Ausschluss von den Di-
rektzahlungen aufgrund fehlender Biodiversitätsförderflächen im Vergleich
zu Kürzungen aus anderen Gründen, die keinen vollständigen Ausschluss
zur Folge hätten, nicht verhältnismässig sei. Da nach dem Gesagten
(E. 9.2) ein vollständiger Ausschluss von den Direktzahlungen nicht mehr
zur Debatte steht, stösst diese Argumentation ins Leere und braucht nicht
geprüft zu werden. Immerhin ist darauf hinzuweisen, dass gemäss Kür-
zungsrichtlinie auch Kürzungen wegen Mängeln beim Tierschutz und we-
gen Mängeln bei der ausgeglichenen Düngerbilanz zu einem Ausschluss
von den Direktzahlungen führen können (vgl. Bst. C Ziff. 1.1 i.V.m. Bst. C
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Seite 23
Ziff. 1.3 und Ziff. 2 Kürzungsrichtlinie). Dass fehlende Unterlagen und feh-
lende Bodenproben nicht ohne Weiteres zu einem Ausschluss von den Di-
rektzahlungen führen können, erscheint zudem aufgrund der relativen
Schwere dieser Mängel verhältnismässig. Zudem ist darauf hinzuweisen,
dass Art. 170 Abs. 2bis LwG bei Nichteinhaltung der für die landwirtschaftli-
che Produktion massgebenden Bestimmungen der Gewässerschutz-, der
Umweltschutz- und der Tierschutzgesetzgebung ausdrücklich die Kürzung
und Verweigerung bei allen Direktzahlungen zulässt (was gemäss Bot-
schaft des Bundesrates zur Weiterentwicklung der Agrarpolitik in den Jah-
ren 2014–2017 vom 1. Februar 2012, BBl 2012 2075, Ziff. 2.8 S. 2238,
auch die Nichteinhaltung des ÖLN umfasst).
Bst. A Ziff. 2 der Kürzungsrichtlinie sieht zudem vor, dass die Verhältnis-
mässigkeit beim Vollzug der Kürzungsrichtlinie zu wahren ist, und stellt im-
plizit fest, dass die kantonalen Behörden im Einzelfall gestützt auf den
Grundsatz der Verhältnismässigkeit von den Regelungen der Kürzungs-
richtlinie abweichen können. Eine Verletzung des verfassungsrechtlich ver-
ankerten Grundsatzes der Verhältnismässigkeit nach Art. 5 Abs. 2 BV ist
vorliegend jedoch nicht zu erkennen.
9.6 Die Direktzahlungen der Beschwerdeführerin für das Jahr 2014 sind
deshalb im Umfang von Fr. 9‘190.55 zu kürzen. Die Beschwerdeführerin
hat damit einen Anspruch auf Direktzahlungen für das Jahr 2014 von
Fr. 6‘916.60 (Fr. 16‘107.15 - 9‘190.55).
10.
10.1 Die gesetzliche Grundlage für die Rückforderung der landwirtschaftli-
chen Direktzahlungen ist in Art. 171 Abs. 2 LwG zu sehen. Das Bundesge-
setz über Finanzhilfen und Abgeltungen vom 5. Oktober 1990 (SuG;
SR 616.1) gilt gemäss Art. 2 Abs. 1 SuG für alle im Bundesrecht vorgese-
henen Finanzhilfen und Abgeltungen. Art. 30 SuG regelt den Widerruf von
Finanzhilfe- und Abgeltungsverfügungen. Das dritte Kapitel des Subventi-
onsgesetzes (Art. 11–40 SuG) ist gemäss Art. 2 Abs. 2 SuG anwendbar,
soweit andere Bundesgesetze oder allgemeinverbindliche Bundesbe-
schlüsse nichts Abweichendes vorschreiben. Entsprechend ist Art. 30 SuG
vorliegend nicht anwendbar, da Art. 171 Abs. 2 LwG eine abweichende Re-
gelung trifft und als spezielles Recht ohnehin vorgeht (Urteil des BGer
2C_88/2012 vom 28. August 2012 E. 4.1 f.).
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10.2 Nach Art. 171 Abs. 2 LwG sind zu Unrecht bezogene Beiträge oder
Vermögensvorteile unabhängig von der Anwendung der Strafbestimmun-
gen zurückzuerstatten oder zu verrechnen. Der Beschwerdeführerin wur-
den für das Jahr 2014 insgesamt Fr. 16‘107.15 an Direktzahlungen ausbe-
zahlt. Davon sind nach dem Gesagten Fr. 9‘190.55 zu Unrecht bezogen
worden und entsprechend zurückzufordern.
Die Beschwerdeführerin macht geltend, die Rückforderung der Beiträge sei
nicht möglich, da sich der rechtsrelevante Sachverhalt zwischen dem Zeit-
punkt der Auszahlung der Direktzahlungen 2014 und der Rückforderung
nicht verändert habe. Sie bezieht sich dabei auf Art. 171 Abs. 1 LwG, der
vorsieht, dass Beiträge ganz oder teilweise zurückgefordert werden, wenn
die Voraussetzungen, unter denen ein Beitrag gewährt wurde, nicht mehr
erfüllt sind oder Auflagen oder Bedingungen nicht eingehalten werden. Für
die Rückerstattung ist vorliegend auf Art. 171 Abs. 2 LwG abzustellen. Ge-
stützt auf diese Bestimmung sind alle zu Unrecht bezogenen Beiträge oder
Vermögensvorteile unabhängig von der Anwendung der Strafbestimmun-
gen zurückzuerstatten oder zu verrechnen. Art. 171 Abs. 2 LwG – auf den
sich die Rückforderung gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung wie
erwähnt stützt (2C_88/2012 E. 4.2) – stellt klar, dass alle „zu Unrecht be-
zogene[n] Beiträge“ zurückzufordern sind. Nachdem ein Teil der von der
Beschwerdeführerin bewirtschafteten Biodiversitätsförderfläche weder in
ihrem Eigentum stand noch von ihr gepachtet wurde, ergibt sich für das
Jahr 2014 ohne Weiteres, dass der ökologische Leistungsnachweis nicht
vollständig erfüllt war und die Ausrichtung der Direktzahlungen nicht ge-
rechtfertigt war (vgl. E. 9). Ein Verschulden der Beschwerdeführerin ist
nicht Voraussetzung für eine Rückforderung. Der Erstinstanz ist es in die-
sem Sinne erlaubt, ihre Fehler, soweit diese zu unrechtmässig bezogenen
Beiträgen geführt haben, zu korrigieren. Dass sich der Sachverhalt unter-
dessen geändert hätte, ist dafür nicht notwendig.
Ein Verzicht auf die (teilweise) Rückforderung der Direktzahlungen 2014,
wie ihn die Beschwerdeführerin aufgrund „der speziellen Situation rund um
die Pachtstreitigkeiten“ fordert, ist nicht möglich (betreffend Verzicht auf die
Kürzung der Beiträge aufgrund höherer Gewalt, vgl. E. 9.3). Einen solchen
Verzicht auf die Rückforderung sieht Art. 171 LwG nicht vor und Art. 30
Abs. 2 SuG ist wie ausgeführt vorliegend nicht anwendbar.
11.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen. Zusam-
mengefasst hat die Erstinstanz der Beschwerdeführerin für das Jahr 2014
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Direktzahlungen in der Höhe von Fr. 9‘190.55 unrechtmässig ausbezahlt.
Diese Summe ist von der Beschwerdeführerin zurückzufordern. Die von
der Beschwerdeführerin zurückzufordernde Summe von Fr. 9‘190.55 ist
mit dem Restanspruch der Beschwerdeführerin auf Direktzahlungen für
das Jahr 2015 in der Höhe von Fr. 8‘428.45 zu verrechnen, weshalb die
Beschwerdeführerin der Erstinstanz insgesamt den Betrag von Fr. 762.10
zurückzuzahlen hat.
Entsprechend ist der Rekursentscheid der Vorinstanz vom 16. November
2016 aufzuheben.
Im Kostenpunkt ist die Sache an die Vorinstanz zurückzuweisen zur neuen
Regelung der Kosten- und Entschädigungsfrage für das Rekursverfahren
entsprechend dem Ausgang des vorliegenden Verfahrens.
12.
12.1 Bei diesem Verfahrensausgang sind die Kosten von insgesamt
Fr. 1‘500.– nach dem Grad des Obsiegens zur Hälfte der Beschwerdefüh-
rerin aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 1 und 5 VwVG; Art. 1 ff. des Reglements
vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bun-
desverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Der von der Beschwerde-
führerin einbezahlte Kostenvorschuss von Fr. 1‘500.– ist zur Bezahlung der
Kosten zu verwenden. Der restliche Betrag von Fr. 750.– ist ihr nach Eintritt
der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zurückzuerstatten. Vorinstanzen
werden keine Verfahrenskosten auferlegt (Art. 63 Abs. 2 VwVG).
12.2 Auf die Zusprechung einer Parteientschädigung ist zu verzichten, da
nicht davon auszugehen ist, dass der nicht vertretenen Beschwerdeführe-
rin aus der Einreichung der Beschwerde verhältnismässig hohe Kosten er-
wachsen sind (Art. 64 Abs. 1 VwVG).