Decision ID: c39b4863-4436-4996-9401-2aeab87b0cbb
Year: 2018
Language: fr
Court: VD_TC
Chamber: VD_TC_031
Canton: VD
Region: Région lémanique
Law Area: public_law

Vu les faits suivants:
A. A._ est propriétaire depuis le 6 juillet 2015 d'un logement de deux pièces d'une surface de 46.65 m2 sis ******** à Pully, avec usage de terrasse et jardin. Il a acquis ce logement par donation de son père B._. Celui-ci avait fait l'acquisition de cet appartement le 28 décembre 2005 de la société C._, avec l'accord de la Division logement (à l'époque le Service de l'économie, du logement et du tourisme [SELT]), qui par décision du 21 octobre 2005, avait autorisé le transfert aux conditions suivantes:
"1. Le prix de vente de cet appartement ne pourra pas excéder la somme de fr. 230'000.-. Une copie de l'acte de vente devra être transmise, pour contrôle, au Service de l'économie, du logement et du tourisme.
2a. Pendant une durée de trois ans à compter de l'entrée en force de la présente autorisation, le propriétaire ou l'acquéreur, s'il ne reprend pas dans la durée le bail en cours, devra offrir à la locataire actuelle, D._, un nouveau logement à des conditions comparables.
2b. Le Service de l'économie, du logement et du tourisme pourra toutefois libérer le propriétaire ou l'acquéreur de cette obligation, si l'intéressé apporte la preuve qu'il a proposé sans succès à la locataire un logement à des conditions comparables.
3. L'appartement en cause est soumis à une mesure de surveillance administrative après l'acquisition, en ce sens qu'il devra être maintenu sur le marché de la location pour une durée de dix ans à compter de l'entrée en force de la présente décision, soit une période analogue à celle prévue à l'art. 4 al. 3 LDTR.
4. En cas de départ des locataires durant cette période de dix ans et de conclusion d'un nouveau bail, le loyer de cet appartement fera l'objet d'une mesure de surveillance administrative par le Service de l'économie, du logement et du tourisme. Le loyer maximum de cet appartement sera contrôlé par cette autorité sur la base d'une juste rentabilisation de l'investissement consenti par les propriétaires et, le cas échéant, d'une inspection locale.
5. L'autorisation pourra être révoquée en application de l'art. 9 de la loi si l'une ou l'autre des conditions fixées à l'octroi de la présente autorisation n'est pas respectée".
Ce logement est loué depuis le 15 septembre 1988 pour le loyer actuel de 830 fr. par mois.
B. Le 24 octobre 2017, le mandataire de A._ a rempli une demande d'autorisation d'aliénation de l'appartement susmentionné, pour un prix de vente envisagé de 420'000 fr.
C. Par préavis du 2 novembre 2017 transmis à la Division logement du Service des communes et du logement (ci-après: la Division logement), la Municipalité de Pully a relevé que l'appartement appartenait à la catégorie dite à pénurie. Elle a indiqué que l'Office communal du logement donnait un préavis favorable à la demande d'autorisation, en encourageant la Division logement à maintenir ce logement en location à un prix contrôlé pendant cinq ans.
D. Par décision du 13 novembre 2017, la Division logement a accordé l'autorisation souhaitée à A._ aux conditions suivantes:
"1. Une copie de l'acte de vente de cet appartement prévoyant un prix de vente de CHF 420'000.- devra être transmise à la Division logement.
2. L'appartement en cause est soumis à une mesure de surveillance administrative après l'acquisition, en ce sens qu'il doit être maintenu sur le marché de la location pour une durée de cinq ans à compter de l'inscription du transfert de propriété au registre foncier. Durant cette période, il ne pourra donc pas être occupé en pleine propriété par son futur propriétaire ou l'un de ses proches parents ou alliés.
3. Durant cette période de contrôle, le loyer de cet appartement fait l'objet d'une mesure de surveillance administrative par la Division logement, à son prix de location actuel de CHF 830.-/mois net, sous réserve des éventuelles hausses légales (modification du taux hypothécaire de référence ou de l'indice suisse de prix à la consommation durant la période de contrôle, par exemple) ou, le cas échéant, d'une inspection locale permettant d'en déterminer un loyer objectif différent au sens de la LAAL.
4. Le loyer fixé sous chiffre 3 pourra être adopté (sic) en cas éventuels travaux justifiés de rénovation du logement, qui devront obtenir l'aval préalable de la Division logement du Service des communes et du logement, sur la base de devis. Cette dernière déterminera alors le loyer admissible après travaux en tenant compte d'une juste rentabilisation de l'investissement consenti, selon les critères qu'elle applique dans le cadre du droit public cantonal en matière de rénovation, notamment dans le cadre de la LDTR.
5. En cas de départ de la locataire actuelle durant la période de contrôle de cinq ans fixée sous chiffre 2, tout nouveau bail à loyer devra être soumis à l'approbation préalable de la Division logement, qui contrôlera les conditions qui précèdent.
6. L'autorisation pourra être révoquée en application de l'art. 9 de la loi si les conditions fixées à l'octroi de la présente autorisation ne sont pas respectées".
Pour rendre sa décision, la Division logement s'est fondée, d'une part, sur le fait que A._ possédait divers bien-fonds à Pully et pouvait donc être considéré comme un acteur économique local dans le domaine de l'immobilier et, d'autre part, sur la pénurie de logements sévère régnant à Pully.
E. Agissant le 14 décembre 2017 par la voie du recours de droit administratif contre la décision du 13 novembre 2017, A._ (ci-après: le recourant) demande à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) d'admettre le recours et principalement de réformer la décision attaquée en ce sens que l'autorisation sollicitée est accordée sans condition, subsidiairement que la décision attaquée est annulée et la cause renvoyée à la Division logement afin qu'elle statue dans le sens des considérants. Il expose tout d'abord qu'à aucun moment il n'a été invité à s'exprimer. Il y voit une violation de son droit d'être entendu, alors qu’un simple coup de fil aurait permis de constater qu'il n'est pas un acteur économique local dans le domaine de l'immobilier, mais simplement propriétaire de deux parcelles contiguës, sur l'une desquelles est bâtie la villa qu'il habite. Outre ces parcelles, il possède l'appartement litigieux, qu'il souhaite vendre afin de financer le rachat d'années de cotisation manquantes dans l'optique d'une retraite anticipée. La décision attaquée mettrait en péril ce projet en rendant illusoire tout rachat significatif dès lors que le nouveau délai minimal de cinq ans qu'elle comprend est de nature à décourager les acheteurs potentiels. Le recourant estime en outre que la décision attaquée ne sert pas le but de la loi. Son appartement est depuis 2005 sur le marché locatif. Prolonger cette obligation durant cinq années supplémentaires serait excessif et reviendrait à porter atteinte à la garantie de la propriété. Le recourant estime qu'après l'écoulement de douze années durant lesquelles l'appartement a été maintenu dans le marché locatif, il convient de tenir compte des intérêts du propriétaire de l'appartement. On se trouve de son point de vue à l'évidence dans des circonstances dans lesquelles l'autorisation de vente doit être accordée. Il souligne aussi qu'il aurait pu, depuis 2015, résilier le contrat de bail de la locataire, ce qu'il n'a pas fait, souhaitant poursuivre l’engagement pris par son père. Le recourant conteste enfin la fixation d'un prix de vente maximal, la jurisprudence ayant déjà constaté qu'une telle mesure était dépourvue de base légale.
Le 19 janvier 2018, la Municipalité de Pully (ci-après: l'autorité concernée) s'est déterminée. Elle indique que le maintien de ce type de logement en location et le contrôle du loyer sont essentiels pour conserver sur le territoire pulliéran des loyers raisonnables qui correspondent aux besoins de la majorité de la population.
La Division logement (ci-après: l'autorité intimée) a répondu le 22 janvier 2018 et a conclu au rejet du recours. Elle estime que si un appartement entre dans une catégorie à pénurie lors d'une première vente, ce sera aussi le cas lors d’une vente ultérieure. En l'espèce, les motifs ordinaires d'autorisation expressément prévus par la législation ne sont pas remplis. Ce n'est donc qu'en raison de "circonstances commandant l'aliénation" que l'autorisation pourrait être délivrée, cas échéant en étant assortie de conditions et de mesures de contrôle administratif. Cet appartement correspondant aux besoins prépondérants de la population, d'une part, et étant situé dans un immeuble qui, originellement et durant presque quatre décennies, n’a été voué qu'à la location (jusqu'en 2005), d'autre part, il se justifie de veiller à ce qu'il ne soit pas soustrait "abusivement" du marché de la location. L'autorité intimée prend acte que, durant douze ans, cet appartement est resté en location, mais elle indique que cela ne justifie pas que sa (re)vente ne puisse pas être assortie de nouvelles conditions. En l'espèce, cette mesure se justifie par un intérêt public spécifique lié à la sévère pénurie de logement que connaît la Commune de Pully et, surtout, elle touche un sujet de droit différent que celui qui avait été visé par la décision de 2005. A son avis, en présence de sujets de droit différents, cette condition administrative ne viole pas le principe de la sécurité du droit ni celui de la confiance invoqués par le recourant. L'autorité intimée souligne avoir fortement modéré la durée de la condition assortissant son autorisation du 13 novembre 2017, puisque cette dernière n'a été instaurée que pour une durée de cinq ans.
L'autorité intimée relève aussi que, le motif expressément invoqué par le recourant dans sa propre requête étant "l'achat d'un autre bien immobilier", il n'est pas illogique que l'administration ait considéré que cette opération s'inscrivait dans une perspective d'investissement, quand bien même la situation du recourant n'est pas comparable à celle d'investisseurs réellement "professionnels". La prise en compte de ce paramètre pourrait éventuellement la conduire, le cas échéant, à réduire à trois ans la durée de contrôle, mais pas à la supprimer purement et simplement. Dans tous les cas, elle estime que la durée de cinq ans serait compatible tant avec le principe de la garantie de la propriété qu'avec celui de la proportionnalité.
Concernant enfin le grief du recourant selon lequel la fixation d'un prix de vente par l'autorité intimée n'est pas possible, cette dernière souligne qu'elle n'a en rien fixé un quelconque prix de vente, le chiffre 1 de la décision querellée se bornant à demander la production à l'autorité d'une "copie de l'acte de vente de cet appartement prévoyant un prix de vente de CHF 420'000.-" tel que mentionné sous chiffre 6 de la requête soumise aux autorités, sans remettre en cause ce montant. Par ailleurs l'art. 21 al. 2 de la loi du 10 mai 2016 sur la préservation et la promotion du parc locatif (LPPPL; RSV 840.15, entrée en vigueur le 1er janvier 2018) constitue désormais une base légale expresse pour fixer un prix de vente.
Le recourant a produit des déterminations complémentaires le 10 février 2018 et a confirmé les conclusions formulées dans son recours. Il mentionne divers cas dans lesquels la jurisprudence a eu à se prononcer sur la durée du contrôle administratif mise en œuvre par la loi du 11 décembre 1989 concernant l'aliénation d'appartements loués (LAAL; anciennement RSV 840.13, abrogée par l’entrée en vigueur de la LPPPL). Il rappelle que la CDAP a repris le principe d'une durée de contrôle s'étendant sur une durée de cinq ans, jugeant non conforme à la garantie de la propriété un contrôle des loyers s'étendant au-delà de cette durée en cas d'aliénation du bien-fonds (F0.2008.0019 du 3 février 2009). Concernant la garantie de la propriété et la conservation d'un parc locatif en période de pénurie, le recourant se réfère aux buts de la loi tel qu’ils ressortent des travaux préparatoires (cf. BGC 27 novembre 1989 p. 918 s.), qui visent en même temps à "protéger une certaine forme de parc immobilier en période de pénurie, permettre aux milieux de la construction et aux investisseurs potentiels de continuer leurs efforts indispensables au renouvellement de ce parc immobilier, empêcher simultanément des abus criards et encourager l'accès à la propriété". Le recourant admet qu’il ne fait aucun doute que l'appartement objet de la procédure fait partie d'une catégorie frappée de pénurie et que cette situation est destinée à durer, mais que ceci ne permet pas de justifier des mesures de contrôle sans fin. A cet égard, le recourant soutient que la décision attaquée, dès lors qu'elle instaurerait dans les faits une période de dix-sept ans de protection et de surveillance administrative, serait gravement attentatoire au principe de la proportionnalité. Il expose que les tribunaux, n'ont, à sa connaissance, pas fixé de durée maximale mais que la CDAP, après avoir elle-même qualifié de relativement longue l'obligation de maintien en location de dix ans, a accepté l'idée qu'il existe un risque que, après l'écoulement de cette période, les objets soient sortis du parc locatif ou fassent l'objet d'augmentations de loyers qui auraient pour conséquence qu'ils ne seraient plus abordables pour une majorité de la population. Le recourant se prévaut aussi d’une jurisprudence du Tribunal administratif dans une affaire F0.2006.0001 du 15 mai 2007, dans laquelle le tribunal a relevé ce qui suit: "Il apparaît en effet justifié que l'autorité tienne compte des mesures antérieures qu'elle a été amenée à prendre en relation avec un appartement soumis à la LAAL".
Le recourant ajoute que les circonstances personnelles à prendre en considération dans son cas ne relèvent certainement pas du dessein abusif dénoncé par les auteurs de la LAAL. Il n’est qu’un salarié qui entend user du seul moyen qui s'offre à lui afin de combler des lacunes de prévoyance. Il fait remarquer à ce propos que la mention "Achat d'un autre bien immobilier" figurant à l'appui de la demande rédigée par son mandataire le 24 octobre 2017 procède d'une erreur pure et simple de la part de celui-ci. Il ajoute que les lacunes de prévoyance ne peuvent être comblées que jusqu'à l'âge de 62 ans révolus, soit à une époque où le délai complémentaire de cinq ans ne serait pas encore échu. Le recourant a joint à sa détermination une copie d’un message électronique, rédigé par le responsable de la caisse de pensions de son employeur, confirmant ce qui précède.
Enfin, le recourant estime qu’il est erroné de prendre appui sur le fait que la nouvelle mesure touche un sujet de droit différent que celui qui avait été visé par la décision de 2005, pour deux raisons. A cet égard, il expose tout d'abord que la vocation de la législation de droit public cantonal n'est pas d'interférer dans le droit privé et de tenir compte du changement de propriétaire, mais de bien plutôt de conserver intact un parc locatif en période de pénurie. En second lieu, les deux sujets de droit impliqués sont un père et son fils. Le recourant expose ainsi que, en sa nouvelle qualité de donataire, il a repris à titre gratuit le bien-fonds de son père et s’est trouvé soumis aux mêmes droits et obligations que lui, en particulier ceux liés à la LAAL. Devenu propriétaire en juin 2015, il a été soumis sans aucune restriction aux obligations liées à la décision du Service du logement du 21 octobre 2005.
L'autorité intimée s'est déterminée le 5 mars 2018 et a maintenu que les griefs formulés à l'encontre de sa décision devaient être rejetés. Elle conteste l’argument selon lequel sa décision interférerait dans le droit privé et protégerait la locataire dans ses droits individuels. A cet égard, elle expose que sa décision ne mentionne aucunement que c’est la même locataire nommément désignée qui doit rester en place, comme condition ad personam, mais que c’est bien l’appartement vendu qui doit être maintenu en location durant une certaine période. Pour ce qui a trait à la durée du contrôle, l’autorité intimée estime que le fait que les travaux préparatoires de la LAAL ne mentionnent qu'une durée de cinq ans ne suffit pas à exclure qu’elle puisse assortir sa décision d’une durée plus longue, voire de plusieurs durées différentes en fonction notamment de ventes et reventes successives d’un même bien, étant précisé qu’une mesure de contrôle permanente des loyers irait au-delà de la volonté du législateur. Vu que tant le législateur que la doctrine et la jurisprudence sont muets sur le fait de savoir si d’éventuelles conditions peuvent se cumuler dans le temps, en fonction des aliénations successives, l’autorité intimée estime que cette question doit s’examiner à la lumière des circonstances de chaque cas d’espèce. En l’espèce, vu que le logement répond manifestement aux besoins de la population et qu’une pénurie sévère sévit à Pully, il se justifie de prononcer à nouveau une condition de maintien en location de l’appartement. Quant à l’argument du recourant selon lequel la pénurie ne permet pas de justifier des mesures de contrôle sans fin, l’autorité intimée souligne que la notion de pénurie est centrale dans le cadre de la nouvelle LPPPL et qu’elle doit nécessairement en tenir compte.
Concernant l’arrêt FO.2006.0001 cité par le recourant, elle considère que ses considérants ne peuvent pas s’appliquer tels quels à la situation du recourant, puisque ledit arrêt portait sur les conditions auxquelles l’autorité peut subordonner l’octroi d’une autorisation à une obligation de type "personnelle", soit la condition de relogement dont un locataire spécifique peut bénéficier. S’agissant d’une mesure plus incisive, cette dernière ne pouvait être instaurée que de manière très limitée. Dans le cas d’espèce, l’autorité intimée estime avoir tenu compte du principe de proportionnalité en posant une condition pour une durée de deux fois inférieure à celle qui avait été imposée en 2005.
Enfin, à propos de l’argument du recourant selon lequel les lacunes de prévoyance ne peuvent être comblées que jusqu'à l'âge de 62 ans révolus, soit à une époque où le délai complémentaire de cinq ans imposé ne serait pas encore échu, l’autorité intimée relève que sa décision n’empêche pas dans son principe la vente de l’appartement, de même qu’elle ne remet pas en cause le prix de vente prévu. Certes, sa décision peut rendre plus compliqué de trouver un acquéreur pour ledit appartement, mais le principe de la proportionnalité n’est pas violé au vu de l’extrême pénurie qui sévit à Pully. Surtout la décision attaquée n’exige pas du propriétaire qu’il attende 2022 pour aliéner son bien-fonds.

Considérant en droit:
1. a) Le principe de non-rétroactivité constitue l’un des principes fondamentaux du droit administratif et découle directement de celui de la sécurité du droit (art. 5 de la Constitution fédérale [Cst.; RS 101]). Selon ce principe, s’appliquent aux faits dont les conséquences juridiques sont en cause les normes en vigueur au moment où ces faits se sont produits.
Lorsque le droit est modifié alors qu’une décision administrative fait l’objet d’un recours, la légalité d'un acte administratif doit en principe, en l'absence d'une disposition légale transitoire, être examinée selon le droit en vigueur au moment où il a été édicté. Un changement de loi intervenu au cours d'une procédure de recours devant un tribunal administratif n'a donc en général pas à être pris en considération, sous réserve des situations exposées ci-dessous.
L'application de l'ancien droit en instance de recours ne soulève pas de difficultés en présence d'un événement unique, qui peut être facilement isolé dans le temps. S'agissant par exemple des prestations de survivants, l'on applique les règles en vigueur au moment du décès de l'assuré, c'est-à-dire la date à laquelle naît le droit aux prestations du bénéficiaire (ATF 121 V 97 consid. 1a, 119 V 279 consid. 2). En revanche, en présence d'un état de chose durable, non encore révolu lors du changement de législation (s'agissant par exemple de statuer sur une demande d'autorisation), le nouveau droit est en règle générale applicable, sauf disposition transitoire contraire (cf. ATAF C-6783/2009 du 22 février 2011 consid. 5.2, B-7126/2008 du 20 juillet 2010 consid. 2; ATF 121 V 97 consid. 1a; Pierre Moor / Alexandre Flückiger / Vincent Martenet, Droit administratif, vol. I, 3e éd., Berne 2012, p. 194 s.; André Grisel, Traité de droit administratif, vol. I, 2e éd., Neuchâtel 1984, p. 153 ss et les références citées). On parle alors communément de rétroactivité improprement dite (arrêt PE.2009.0576 du 13 avril 2010; Grisel, op. cit., p. 150).
Le tribunal de céans a ainsi par exemple considéré que, s'agissant de statuer sur une demande d'autorisation pour études, soit un état de chose durable et non encore révolu lors du changement de législation, sauf disposition transitoire contraire, le nouveau droit était applicable (cf. PE.2010.0579 du 6 avril 2011 et réf.).
b) En l'occurrence, la décision attaquée a été rendue sous l'empire de la loi du 11 décembre 1989 concernant l'aliénation d'appartements loués (LAAL; anciennement RSV 840.13), abrogée par l’entrée en vigueur le 1er janvier 2018 de la loi du 10 mai 2016 sur la préservation et la promotion du parc locatif (LPPPL; RSV 840.15). Le litige porte sur les conditions pouvant assortir une autorisation d’aliéner. En d'autres termes, il s'agit d'apprécier un état de fait durable, non encore révolu lors du changement de législation. Au vu de ce qui précède, le nouveau droit est donc applicable, sauf disposition transitoire contraire. La LPPPL ne contient pas de disposition de cette nature. Par conséquent, il convient de statuer à la lumière du nouveau droit.
c) Sous réserve des sanctions administratives, le principe de la lex mitior, selon lequel on applique le plus favorable de l’ancien ou du nouveau droit, doit d’ordinaire être prévu par une base légale, sans quoi il n’est pas applicable en droit administratif (arrêt GE.2013.0164 du 10 décembre 2013 consid. 4 b et les réf. citées). Aucune des deux hypothèses susmentionnées n'est réalisée en l'espèce. Sans trancher le point de savoir si l'application de l'ancien droit aurait été plus favorable au recourant, il n'y a par conséquent pas lieu de l'appliquer au cas particulier et il convient de se référer à la LPPPL.
2. Le recourant expose tout d'abord qu'à aucun moment il n'a été invité à s'exprimer. Il y voit une violation de son droit d'être entendu.
a) La jurisprudence a déduit du droit d'être entendu découlant de l'art. 29 al. 2 Cst., en particulier le droit pour le justiciable de s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à son détriment, celui de fournir les preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de la décision (ATF 125 V 332 consid. 3a p. 335), celui d'avoir accès au dossier (ATF 126 I 7 consid. 2b p. 10), ainsi que celui de participer à l'administration des preuves, d'en prendre connaissance et de se déterminer à leur propos lorsque celles-ci sont de nature à influencer la décision à rendre (ATF 137 II 266 consid. 3.2 p. 270; 137 IV 33 consid. 9.2 p. 48/49; 135 I 279 consid. 2.3 p. 282; 127 I 54 consid. 2b p. 56; 126 I 15 consid. 2a/aa; 124 I 49 consid. 3a).
La violation du droit d'être entendu commise en première instance peut être guérie si le justiciable dispose de la faculté de se déterminer dans la procédure de recours, pour autant que l'autorité de recours dispose d'un plein pouvoir d'examen, en fait et en droit, et que le vice ne soit pas grave (ATF 142 I 135 consid. 2.1 p. 145, 142 II 154 consid. 4.2 p. 157, 137 I 195 consid. 2.3.2).
b) En l'espèce, il n'est pas évident que la procédure d'autorisation au sens de la LPPPL nécessite l'audition du requérant, celui-pouvant en principe exposer sa situation dans le formulaire de demande d'autorisation. Quoi qu'il en soit, une éventuelle violation du droit d'être entendu serait de toute façon réparée devant la présente cour, le recourant ayant eu la possibilité de s'exprimer en connaissance de cause et à plusieurs reprises au sujet de la position de l'autorité intimée.
3. a) Selon son article premier, la LPPPL a pour but, premièrement, de lutter contre la pénurie de logements en conservant sur le marché des logements loués qui correspondent aux besoins de la population (préservation du parc locatif) et, en second lieu, de promouvoir la construction de nouveaux logements qui correspondent aux besoins de la population (promotion du parc locatif).
Selon l'art. 5 al. 1 let. c LPPPL, l'aliénation de logements loués est soumise à une autorisation du département en charge du logement. Les art. 19 à 21 LPPPL précisent ce qui suit en matière d'aliénation d'appartements en zone de pénurie:
"Art. 19 Aliénation
1 L'aliénation au sens du présent Titre consiste en tout transfert de propriété, à titre onéreux, sous quelque forme que ce soit, portant sur un logement loué au sens de l'article 4.
Art. 20 Motifs d'autorisation
1 L'autorisation est accordée lorsque le logement concerné:
a. n'entre pas dans une catégorie à pénurie ou;
b. est soumis au régime de la propriété par étages ou à une forme de propriété analogue (propriété par actions, par exemple) dès la construction de l'immeuble ou a été inscrit comme tel au registre foncier avant le 7 octobre 1989 ou;
c. est acquis par son locataire actuel, un proche parent de celui-ci, un allié ou un partenaire enregistré, sans qu'il ait été placé devant l'alternative d'acheter son logement ou de partir.
2 En outre, l'autorisation peut être accordée lorsque les circonstances commandent la délivrance d'une autorisation. Ces circonstances peuvent notamment être personnelles, familiales, financières ou liées à la dissolution de régimes spécifiques.
Art. 21 Conditions
1 L'autorisation peut être soumise à certaines conditions, notamment concernant le relogement du locataire.
2 Elle peut être assortie d'un contrôle du prix de vente, du loyer ou de l'obligation de maintenir durablement le logement en location.
3 Ces conditions ont une durée de cinq ans dès l'inscription du transfert de propriété au registre foncier.
4 En cas de pénurie prononcée au sens de l'article 2, alinéa 4, la durée du contrôle peut porter sur une durée maximale de dix ans".
b) Le droit de propriété est garanti par l'art. 26 al. 1 Cst. et l'art. 25 al. 1 de la Constitution du Canton de Vaud (Cst.-VD; RSV 101.01). Cette garantie protège en premier lieu les droits patrimoniaux du propriétaire, à savoir sa faculté de conserver sa propriété, d'en jouir et de l'aliéner. Elle n'est toutefois pas absolue, des restrictions étant admises à condition qu'elles reposent sur une base légale, soient justifiées par un intérêt public suffisant et respectent le principe de la proportionnalité (art. 36 al. 1 à 3 Cst. et 38 al. 1 à 3 Cst.-VD; ATF 130 I 360 consid. 1.2 p. 362, 129 I 337 consid. 4.1 p. 344, 126 I 219 consid. 2a p. 221 et les arrêts cités).
Dans son arrêt du 3 septembre 2015 (1C_16/2015), le Tribunal fédéral a rappelé qu'il avait déjà eu l'occasion de considérer que l'intérêt public poursuivi par les législations cantonales tendant à préserver l'habitat et les conditions de vie existants, notamment en restreignant l'aliénation de maisons d'habitation, procède d'un intérêt public important (ATF 131 I 333, 128 I 206 consid. 5.2.4 p. 211 s., 113 Ia 126 consid. 7a p. 134, 111 Ia 23 consid. 3a p. 26 et les arrêts cités). Ce type de réglementation n'est en soi pas contraire au droit fédéral et à la garantie de la propriété, y compris dans la mesure où elle prévoit le refus de l'autorisation de vendre un appartement loué lorsqu'un motif prépondérant d'intérêt public ou d'intérêt général s'y oppose: pourvu que l'autorité administrative effectue une pesée des intérêts en présence et évalue l'importance du motif de refus au regard des intérêts privés en jeu (ATF 113 Ia 126 consid. 7b/aa p. 137; arrêt TF 1C_68/2015 du 5 août 2015 consid. 2.3).
4. En l’espèce, il n’est pas contesté par les parties que le logement répond manifestement aux besoins de la population et qu’une pénurie sévère sévit à Pully. Le litige porte uniquement sur la question de savoir si d’éventuelles conditions limitant le droit d’aliéner peuvent se cumuler dans le temps, en fonction des aliénations successives d’un même bien, ou si elles ne peuvent s’appliquer qu’à une seule occasion pour chaque bien, même en cas de situation de pénurie durable.
a) Selon l'art. 21 al. 3 et 4 LPPPL, les conditions limitant le droit d’aliéner ont une durée de cinq ans dès l'inscription du transfert de propriété au registre foncier. En cas de pénurie prononcée, la durée du contrôle peut porter sur une durée maximale de dix ans. La loi n'apporte ainsi pas de réponse directe à la question qui se pose en l'espèce et il convient de l'interpréter.
aa) Selon la jurisprudence, la loi s'interprète en premier lieu selon sa lettre (interprétation littérale). Si le texte n'est pas absolument clair, si plusieurs interprétations de celui-ci sont possibles, le juge recherchera la véritable portée de la norme, en la dégageant de sa relation avec d'autres dispositions légales et de son contexte (interprétation systématique), du but poursuivi, singulièrement de l'intérêt protégé (interprétation téléologique), ainsi que de la volonté du législateur telle qu'elle ressort notamment des travaux préparatoires (interprétation historique; ATF 135 II 416 consid. 2.2, 134 I 184 consid. 5.1 et les références citées). Lorsqu'il est appelé à interpréter une loi, le juge adopte une position pragmatique en suivant ces différentes méthodes, sans les soumettre à un ordre de priorité (ATF 137 III 344 consid. 5.1 et les références citées, 133 III 257 consid. 2.4, 131 III 623 consid. 2.4.4 et les références citées). Le but de l’interprétation est de rendre une décision juste d’un point de vue objectif, compte tenu de la structure normative; elle doit aboutir à un résultat satisfaisant fondé sur la ratio legis (ATF 138 V 17 consid. 4.2 p. 20).
bb) L’analyse littérale n’apporte pas d’indications déterminantes. L’art. 21 al. 4 LPPPL pose uniquement le principe d'une durée maximale du contrôle en disposant que "en cas de pénurie prononcée, la durée du contrôle peut porter sur une durée maximale de dix ans", sans préciser si plusieurs mesures de contrôle peuvent se cumuler dans le temps, en fonction des aliénations successives d’un même objet, ou si elles ne peuvent s’appliquer qu’à l’occasion d’une seule aliénation pour chaque objet.
L’analyse systématique n’apporte pas plus d’informations. L’art. 21 LPPPL se trouve au chapitre IV (Aliénation de logements loués) du titre II (Préservation du parc locatif) de la loi. Les autres dispositions de ce chapitre, respectivement de ce titre ne précisent pas si un bien ne peut être soumis à des conditions qu’à l’occasion d’une seule aliénation ou si l’autorité peut poser des conditions lors de chaque aliénation d’un même bien.
L’analyse historique permet de comprendre pour quelle raison la durée maximale du contrôle a été fixée dix ans. Dans l'Exposé des motifs et projet de loi (EMPL) sur la préservation du parc locatif vaudois (LPPL), rédigé au mois de juin 2011, le Conseil d'Etat explique comme suit le délai figurant à l’art. 21 LPPPL, article qui ne comportait alors qu'un seul de délai de cinq ans:
"Dans les cas visés à l'art. 20 al. 2 (motifs exceptionnels d'octroi), les conditions peuvent être un contrôle du prix de vente ou de revente de l'objet, ou une obligation pour l'acheteur d'occuper durablement le logement par analogie à la mesure prévue à l'art. 14 al. 2 LPPL en cas de travaux, ces conditions sont limitées à une durée de cinq ans dès le transfert. Ces conditions correspondent à la pratique du Département en charge du logement récemment validée par une jurisprudence de 2009 elles ne sont donc pas réellement nouvelles".
Suite à une étude mandatée par le Conseil d'Etat et achevée à la fin 2013, examinant les effets de la loi du 4 mars 1985 concernant la démolition, la transformation et la rénovation de maisons d'habitation, ainsi que l'utilisation de logements à d'autres fins que l'habitation (LDTR; RSV 840.15) et de la LAAL sur le marché du logement, le Conseil d'Etat a décidé de compléter plusieurs dispositions du projet de loi faisant l'objet de l'EMPL de juin 2011. Ceci a abouti, au mois de juillet 2014, à la rédaction d'un EMPL sur la préservation du parc locatif vaudois, venu renforcer le premier projet. Le Conseil d'Etat y ajoute ce qui suit concernant l’art. 21 LPPPL:
"L’art. 21 al. 2 prévoit d’autres conditions expressément définies, lesquelles peuvent être un contrôle du prix de vente de l'appartement ou l’obligation de maintenir durablement l’appartement en location, à un loyer contrôlé par le département. L’une des conditions prévues à cet article est la possibilité pour l’autorité d’exiger que le logement vendu reste durablement en location à un prix contrôlé. Cette condition est admise par la jurisprudence en ce qui concerne la LAAL (voir l’arrêt FO.2008.0019 du 3 février 2009). Par analogie à la mesure prévue à l'art. 14 al. 2 LPPL en cas de travaux, cette condition est limitée à une durée de cinq ans dès l’inscription du transfert dans les districts les moins touchées par la pénurie (art. 21 al. 3), mais elle peut être instaurée pour une durée de dix ans en cas de pénurie prononcée (art. 21 al. 4)".
A ce propos, il faut encore signaler qu’un membre de la commission du Grand conseil chargée d’examiner l’EMPL complémentaire avait proposé qu’en cas de pénurie prononcée la durée du contrôle soit automatiquement de dix ans. Cette proposition a été refusée par la majorité de la Commission qui a préféré la formulation du Conseil d’Etat fixant uniquement une durée maximale et laissant une marge d’autonomie à l’autorité administrative (rapport de juin 2015, p. 23).
La jurisprudence à laquelle se référait le Conseil d’Etat dans son EMPL complémentaire est l’arrêt F0.2008.0019 du 3 février 2009 dans lequel la CDAP avait estimé qu’en contraignant les recourants à maintenir leur bien immobilier en location pendant une période de dix ans, l'autorité intimée avait violé le principe de proportionnalité et qu’une durée de cinq ans aurait suffi à sauvegarder l'intérêt public poursuivi. Cette jurisprudence a toutefois été relativisée par la suite. En particulier, le tribunal s’est parfois demandé si la préservation du parc locatif soumis à pénurie était suffisamment garantie par l’exigence que les logements soient maintenu en location pendant une durée de cinq ans seulement avec une mesure de surveillance administrative du loyer pendant cette période (cf. arrêt FO.2012.0005 du 10 octobre 2012). Dans son arrêt du 3 septembre 2015 (dans la cause 1C_16/2015), le Tribunal fédéral a spontanément mentionné la possibilité d’une surveillance administrative du loyer pendant une période de dix ans. Il a souligné le fait que le droit cantonal vaudois prévoyait lui-même un contrôle des loyers sur dix ans en cas de travaux de rénovation (art. 4 al. 3 LDTR). Il a également rappelé la jurisprudence du Tribunal fédéral selon laquelle une telle mesure peut être compatible avec la garantie de la propriété (ATF 131 I 333 consid. 2.1 p. 336, 101 Ia 502 consid. 5d p. 513 s). Il a enfin relevé qu’on ne peut pas tirer une règle générale de l’arrêt (isolé) FO.2008.0019 du 3 février 2009 dans lequel le Tribunal cantonal jugé que la durée du contrôle du loyer devait être limitée à cinq ans.
Suite à la jurisprudence fédérale susmentionnée, la CDAP a considéré que la condition relative à l'obligation de maintien en location et à la surveillance administrative des loyers pendant une période de dix ans était admissible au regard du principe de la proportionnalité et de la garantie de la propriété (cf. arrêts AC.2016.0201 du 1er décembre 2016, FO.2015.0007 du 4 janvier 2016, faisant suite à l’arrêt FO.2014.0006 du 26 novembre 2014).
Au final, l’analyse historique, bien qu'apportant quelques informations, ne permet pas de déterminer si le législateur a envisagé que plusieurs mesures de contrôle pourraient se cumuler dans le temps, en fonction des aliénations successives d’un même objet, ou si elles ne devaient s’appliquer qu’à l’occasion d’une seule aliénation pour chaque objet.
Il convient à ce stade d’examiner les buts visés par la loi. Sur le plan téléologique, on rappelle les termes de l’art. 1er LPPPL qui expose les buts de la loi, à savoir premièrement, lutter contre la pénurie de logements en conservant sur le marché des logements loués qui correspondent aux besoins de la population (préservation du parc locatif) et, en second lieu, promouvoir la construction de nouveaux logements qui correspondent aux besoins de la population (promotion du parc locatif). La LPPPL reprend pour l’essentiel le but visé par la LAAL. Comme celle-ci, elle vise à empêcher que les appartements loués ou à louer ne soient convertis en logement à acheter et qu'il en résulte un rétrécissement du marché locatif des logements qui, par leur prix, sont accessibles à la plus grande partie de la population (cf. arrêt TF 1A.296/2004 du 24 mars 2005 consid. 5.3 sur la réglementation identique du droit neuchâtelois; concernant la LAAL, FO 2012.0005 du 12 octobre 2012 consid. 1a et réf.). L’objectif poursuivi par la LPPPL, comme par la LAAL, n’est pas de protéger un locataire individuel, mais de conserver intact un parc locatif en période de pénurie, respectivement certains objets de ce parc locatif, à savoir les appartements répondant à un besoin de la population dont les loyers sont abordables (concernant la LAAL, cf. arrêt TF 1C_504/2010 du 18 juillet 2011 consid. 3.5).
Si l’on suivait l’opinion du recourant, c’est-à-dire si on admettait qu’un logement en location ne pouvait être soumis à des conditions qu’à l’occasion de la première aliénation, cela impliquerait qu’après une période de dix ans suivant la première aliénation, les logements en cause pourraient sortir du parc locatif, peu importe qu’il y ait une situation de pénurie ou non. Ainsi le parc locatif se réduirait à l’occasion de chaque aliénation. Un tel mécanisme automatique irait à l’encontre du but poursuivi par la loi, qui impose qu’en cas de pénurie, l’autorité puisse exercer un contrôle sur l’aliénation des logements loués, afin de préserver le parc locatif. L’objectif visé par la loi ne peut être atteint que si l’autorité garde la possibilité à chaque aliénation d’assortir l'opération de conditions. On peut ainsi envisager qu’à l’occasion d’une aliénation le bien puisse être aliéné sous conditions, en présence d’une pénurie, puis que, quelques années plus tard, en l’absence de situation de pénurie, il puisse être aliéné sans conditions, puis qu’à nouveau il soit soumis à des conditions si une situation de pénurie se fait à nouveau sentir. La nécessité de poser des conditions est une question qui doit pouvoir se poser lors de chaque aliénation, en fonction de la situation du marché à ce moment-là.
Certes, l'interprétation qui précède a pour conséquence qu'il ne sera pas possible de prévoir, pour celui qui acquiert un appartement en location, à quelles conditions l'aliénation de ce bien sera soumise, vu que cela dépendra de l'existence d'une situation de pénurie, qui n'est pas nécessairement prévisible. Cette absence de prévisibilité découle toutefois de la loi elle-même qui fait de l'existence ou non d'une situation de pénurie un élément déterminant.
Il faut aussi admettre que des restrictions au droit d’aliéner constituent des atteintes graves au droit de propriété. Toutefois, chaque propriétaire n’est restreint dans son droit de propriété que pour une durée maximale de dix ans. Etant limitées à dix ans, ces restrictions sont ainsi conformes au principe de proportionnalité; elles se fondent au surplus sur une base légale claire (cf. ATF 141 I 201 consid. 4.1 pp. 203/204, 139 II 243 consid. 10 p. 252, 136 I 87 consid. 3.1 p. 90) et poursuivent un intérêt public (cf. consid. 2b ci-dessus). Les conditions posées par l'art. 36 al. 1 Cst., permettant de porter atteinte à la garantie de la propriété. sont ainsi réunies.
b) Au vu de ce qui précède, il faut considérer que l’autorité n’a violé ni la loi ni la Constitution en assortissant l’autorisation de vente destinée au recourant d’une mesure de surveillance administrative après l'acquisition, en ce sens que l’appartement devait être maintenu sur le marché de la location pour une durée de cinq ans à compter de l'inscription du transfert de propriété au registre foncier et que durant cette période de contrôle, le loyer de cet appartement faisait aussi l'objet d'une mesure de surveillance administrative.
Le recourant se plaint de ce que son père ait déjà été soumis à des conditions restrictives durant dix ans. Cet élément n’est pas déterminant au vu de ce qui précède. Comme on l’a vu, si le père du recourant était toujours en vie et souhaitant aujourd'hui vendre cet appartement, l’aliénation pourrait également être soumise à conditions.
Par ailleurs, le père du recourant avait certes déjà été obligé de maintenir l’appartement sur le marché de la location durant dix ans et n’avait pas pu l’occuper en pleine propriété. A cet égard, il faut toutefois relever que si le recourant souhaitait actuellement occuper l’appartement, il pourrait le faire. Sous cet angle, la restriction au droit de propriété n’a pas été renouvelée à son égard et le recourant pourrait profiter pleinement de l’appartement acquis par son père s’il en restait propriétaire. La nouvelle obligation de maintenir l’appartement sur le marché de la location durant cinq ans n’a pas d’effet direct sur le droit du recourant d’occuper l’appartement en pleine propriété mais bien plus sur celui de l’acquéreur dudit appartement, auquel s'adresse au final l'obligation de maintenir l'appartement en location.
Bien entendu, le droit de propriété du recourant est touché par le fait que les conditions posées par l’autorité sont de nature à rendre plus difficile la vente de son bien, voire à entraîner une baisse du prix qu’il pourrait espérer retirer de la vente. A ce propos, on peut cependant souligner que, lorsque le père du recourant a acquis l’appartement, il a pu lui aussi l’acquérir à un prix manifestement inférieur au prix du marché (fr. 230'000.- pour un logement de deux pièces d'une surface de 46.65 m2 à Pully, avec usage de terrasse et jardin), ceci probablement au vu des conditions auxquelles était soumise la vente, qui impliquait un maintien en location durant dix ans.
c) Le recourant se prévaut aussi d'une constatation erronée des faits pertinents, dès lors que l'autorité intimée a retenu à tort, lorsqu'elle a rendu la décision attaquée, qu'il serait un professionnel de l'immobilier.
L'autorité intimée a relevé dans sa réponse que, le motif expressément invoqué par le recourant dans sa propre requête étant "l'achat d'un autre bien immobilier", il n’était pas illogique qu'elle ait considéré que cette opération s'inscrivait dans une perspective d'investissement, quand bien même la situation du recourant n'est pas comparable à celle d'investisseurs réellement "professionnels". Elle ajoute que la prise en compte de ce paramètre pourrait éventuellement la conduire, le cas échéant, à réduire à trois ans la durée de contrôle, mais pas à la supprimer purement et simplement. Malgré cette affirmation, tenant compte du nouveau paramètre qui ressortait de l'acte de recours, l'autorité intimée n'a pas rendu de nouvelle décision, alors même que l'art. 83 LPA-VD lui en octroyait la compétence. Il revient dès lors au tribunal de céans de réformer la décision attaquée en ce sens que la durée de la mesure de surveillance administrative fixée au ch. 2 du dispositif est ramenée à trois ans.
5. Compte tenu de ce qui précède, le recours doit être partiellement admis et la décision du Service des communes et du logement du 13 novembre 2017 doit être réformée en ce sens que la durée de la mesure de surveillance administrative fixée au ch. 2 du dispositif est ramenée à trois ans. La décision est confirmée pour le surplus. Vu l’issue du litige, un émolument judiciaire réduit est mis à la charge du recourant (art. 49 al. 1 LPA-VD). L'allocation de dépens n'entre pas en considération (art. 55 al. 1 a contrario LPA-VD).