Decision ID: 16cbd51e-bb79-568c-9bde-0fcdf1174ebc
Year: 2013
Language: de
Court: SG_VG
Chamber: SG_VG_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

hat das Verwaltungsgericht festgestellt:
A./ Am 9. Juni und 13. Juli 2010 reichte die Q. AG ein Baugesuch für den Abbruch der
bestehenden Gebäude und den Neubau eines Mehrfamilienhauses mit Tiefgarage auf
den Grundstücken Nrn. 000 und 02, Grundbuch Altstätten, ein. Dagegen erhoben u.a.
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P.J., A. und B.C., D.E., F. und G.H., I. und K.L., M. und N.O. sowie R. und S.T.
fristgerecht Einsprache mit dem Begehren, die Baubewilligung sei nicht zu erteilen. Im
gleichen Kontext verfügte der Stadtrat Altstätten am 15. Oktober 2012 eine Sichtzone
über die Grundstücke Nrn. 03, 001-010 und 004 und erliess den Teilstrassenplan "U.-
weg". In Bezug auf die Sichtzone wurde den betroffenen Grundeigentümern eine 30-
tägige Einsprachefrist eingeräumt. Der Teilstrassenplan und der entsprechende
Beschluss des Stadtrates lagen öffentlich auf. Gegen den Erlass der Sichtzone und den
Teilstrassenplan erhoben P.J. sowie A. und B.C., alle vertreten durch Rechtsanwalt
Dr. X.Y. fristgerecht Einsprache.
Am 18. März 2013 erteilte der Stadtrat Altstätten der Q. AG die nachgesuchte
Baubewilligung unter Bedingungen und Auflagen (Beschluss Nr. 71). Sämtliche
Einsprachen (auch diejenigen gegen die Sichtzone [Beschluss Nr. 70] und den
Teilstrassenplan [Beschluss Nr. 69]) wurden abgewiesen.
B./ Gegen die Beschlüsse des Stadtrates vom 18. März 2013 erhoben P.J. sowie A.
und B.C. (Beschlüsse Nrn. 69, 70 und 71), D.E., F. und G.H., I. und K.L., M. und N.O.
sowie R. und S.T. (Beschluss Nr. 71), alle nunmehr vertreten durch Rechtsanwalt
Dr. X.Y., am 18. April 2013 mit separaten Eingaben Rekurs beim Baudepartement. Sie
beantragten im Wesentlichen die Aufhebung der angefochtenen Verfügungen unter
Kosten- und Entschädigungsfolge. Sie machten unter anderem geltend, unter
Berücksichtigung der Gerichtsferien seien die Rekursfristen gewahrt.
C./ Mit Schreiben vom 22. April 2013 teilte das Baudepartement dem Rechtsvertreter
mit, eine erste Prüfung der Rekursvoraussetzungen habe ergeben, dass die Rekurse
verspätet erhoben worden seien. Die angefochtenen Entscheide seien am 26. März
2013 zugestellt worden. Die 14-tägige Rekursfrist habe am 27. März 2013 zu laufen
begonnen und bis zum 9. April 2013 gedauert. Die Rekurse seien jedoch erst am
18. April 2013 der Schweizerischen Post übergeben worden. Zu beachten sei, dass vor
den Verwaltungsbehörden keine Gerichtsferien gelten würden. Dem Rechtsvertreter
wurde Gelegenheit eingeräumt, bis 3. Mai 2013 den Nachweis über die rechtzeitige
Rekurserhebung zu erbringen oder die Rekurse zurückzuziehen. Allenfalls könne auch
um Wiederherstellung der Frist ersucht werden.
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Am 25. April 2013 ersuchte der Rechtsvertreter in allen drei Rekursverfahren um
Wiederherstellung der versäumten Rekursfrist. Zur Begründung führte er im
Wesentlichen aus, dass nach systematischer Auslegung der relevanten
Gesetzesbestimmungen die Gerichtsferien vor Rechtsmittelinstanzen allgemein gelten
würden. Die gegenteilige Verwaltungspraxis habe er weder gekannt noch kennen
müssen. Somit sei ihm höchstens ein leichtes Verschulden anzulasten.
D./ Das Baudepartement vereinigte mit Entscheid vom 3. Juni 2013 die drei
Rekursverfahren und trat darauf nicht ein. Die Gesuche um Wiederherstellung der
Rekursfrist wies es ab.
E./ Mit Eingabe vom 12. Juni 2013 erhoben P.J., A. und B.C., D.E., F. und G.H., I. und
K.L., M. und N.O. sowie R. und S.T. (nachfolgend: Beschwerdeführer), alle vertreten
durch Rechtsanwalt Dr. X.Y., Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit den Anträgen,
es sei der Entscheid des Baudepartements vom 3. Juni 2013 aufzuheben; dieses sei
anzuweisen, auf die Rekurse einzutreten und den Rekurrenten Frist zur Begründung
der Rekurse anzusetzen. Eventualiter sei die Angelegenheit an das Baudepartement
zurückzuweisen; subeventualiter seien die Rekursfristen wiederherzustellen und den
Rekurrenten Frist zur Begründung der Rekurse anzusetzen; unter Kosten- und
Entschädigungsfolge.
Das Baudepartement (nachfolgend: Vorinstanz) schliesst in seiner Vernehmlassung
vom 26. Juni 2013 unter Hinweis auf die Begründung im angefochtenen Entscheid auf
Abweisung der Beschwerde. Soweit die Verletzung des Anspruchs auf rechtliches
Gehör gerügt werde, sei festzuhalten, dass an die Begründungspflicht nicht allzu hohe
Anforderungen gestellt werden dürften, dass dem Entscheid mit aller Klarheit
entnommen werden könne, dass die Gerichtsferien für den Rekurs an das
Baudepartement nicht gelten würden und dass das Gesuch um Wiederherstellung der
Frist angesichts der klaren gesetzlichen Grundlage abgewiesen worden sei. Durch
diese Begründung seien die Beschwerdeführer hinreichend in die Lage versetzt
worden, den Entscheid sachgerecht anzufechten.
Die Q. AG (nachfolgend: Beschwerdegegnerin) beantragte am 2. Juli 2013 sinngemäss
die Abweisung der Beschwerde. Die Politische Gemeinde Altstätten liess sich nicht
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vernehmen. Die Beschwerdeführer teilten am 5. September 2013 den Verzicht auf eine
weitere Stellungnahme mit.
Auf die Begründungen der Beschwerdeführer sowie auf die Ausführungen im
angefochtenen Entscheid wird, soweit erforderlich, in den folgenden Erwägungen
eingegangen.

Darüber wird in Erwägung gezogen:
1. (...).
2. Nach Ansicht der Beschwerdeführer hat die Vorinstanz ihre Argumente nicht gehört
und den angefochtenen Entscheid ungenügend begründet. Sie habe apodiktisch
festgehalten, aus Wortlaut und Systematik des VRP sei ersichtlich, dass die
Gerichtsferien für den Rekurs ans Baudepartement nicht gelten würden. Damit habe
die Vorinstanz ihren Standpunkt bestätigt, ohne sich mit den Argumenten der
Beschwerdeführer auseinanderzusetzen.
2.1. Die in Art. 58 Abs. 1 i.V.m. Art. 24 Abs. 1 lit. a VRP gesetzlich verankerte Pflicht,
Rekursentscheide zu begründen, ist Teilgehalt des verfassungsmässigen Anspruchs
auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung, SR 101; vgl. Häfelin/
Haller/Keller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 8. Aufl., Zürich 2012, Rz. 838). Nach
der bundesgerichtlichen Rechtsprechung soll die Begründungspflicht verhindern, dass
sich die Behörde von unsachlichen Motiven leiten lässt, und es dem Betroffenen
ermöglichen, die Verfügung gegebenenfalls sachgerecht anzufechten. Dies ist nur
möglich, wenn er sich über die Tragweite eines Entscheids ein Bild machen kann. In
diesem Sinn müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen
sich die Behörde hat leiten lassen. Die Begründungspflicht geht indessen nicht so weit,
dass sich die Behörde ausdrücklich mit jeder tatbeständlichen Behauptung und jedem
rechtlichen Einwand auseinandersetzen muss. Es genügt, wenn sie sich auf die für den
Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte beschränkt (vgl. z.B. BGer I 3/05 vom 17. Juni
2005 E. 3.1.3.; BGE 138 V 32 E. 2.2 mit Hinweisen; Cavelti/Vögeli,
Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen - dargestellt an den Verfahren vor
dem Verwaltungsgericht, 2. Aufl., Zürich/St. Gallen 2003, Rz. 1053 ff.).
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2.2. In ihrem Entscheid brachte die Vorinstanz unmissverständlich und unter Hinweis
auf die relevanten Gesetzesbestimmungen zum Ausdruck, dass die Gerichtsferien im
Rekursverfahren vor Verwaltungsbehörden nicht gelten (Erw. 2.1 und 3.2). Sie legte ihre
eigene Rechtsauffassung dar und widersprach damit der gegenteiligen Ansicht der
Beschwerdeführer. Die Vorinstanz hat sich in zulässiger Weise darauf beschränkt, die
für ihren Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte darzutun. Die Beschwerdeführer
konnten ohne weiteres erkennen, von welchen Überlegungen sie sich leiten liess, und
den Entscheid sachgerecht anfechten. Die Begründungspflicht ist nicht verletzt; der
(Eventual-)Antrag um Rückweisung an die Vorinstanz ist abzuweisen.
3. Der am 1. Januar 2011 im Rahmen der Einführungsgesetzgebung zur
Schweizerischen Zivilprozessordnung (sGS 961.2, vgl. nGS 45-99) in Kraft getretene
Art. 30 VRP hält in Abs. 2 lit. a fest, dass die Gerichtsferien im Verfahren vor
Verwaltungsbehörden nicht gelten. Gleiches sah bereits die Vorgängerbestimmung vor.
Nach Ansicht der Beschwerdeführer kann aus der grammatikalischen und
gesetzessystematischen Auslegung des VRP nicht abgeleitet werden, dass ein
Rekursverfahren vor dem Baudepartement als Verfahren vor den Verwaltungsbehörden
gilt. Vielmehr handle es sich um ein Verfahren im Rahmen des Rechtsschutzes in
Verwaltungsstreitsachen. In diesen Verfahren würden die Gerichtsferien grundsätzlich -
mit den Ausnahmen von lit. b-d der genannten Bestimmung - gelten.
3.1. Ausgangspunkt jeder Auslegung ist der Wortlaut einer Bestimmung (VerwGE B
2011/186 vom 15. Dezember 2011 E. 4.2.2., abrufbar unter www.gerichte.sg.ch; zur
konstanten Rechtsprechung des Bundesgerichts vgl. z.B. BGE 134 II 249 E. 2.3 oder
131 II 702 E. 4.1). Ist der Text nicht klar und sind verschiedene Interpretationen
möglich, so muss unter Berücksichtigung aller Auslegungselemente nach seiner
wahren Tragweite gesucht werden. Abzustellen ist dabei namentlich auf die
Entstehungsgeschichte der Norm, ihren Zweck sowie auf die Bedeutung, die ihr im
Kontext mit anderen Bestimmungen zukommt. Die Gesetzesmaterialien sind zwar nicht
unmittelbar entscheidend, dienen aber als Hilfsmittel, um den Sinn der Norm zu
erkennen (BGE 130 II 211 E. 5.1; 129 II 118 E. 3.1; 125 II 196 E. 3a, je mit Hinweisen).
Das Bundesgericht lässt sich bei der Auslegung von Erlassen stets von einem
Methodenpluralismus leiten und stellt nur dann allein auf das grammatikalische
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Element ab, wenn sich daraus zweifelsfrei die sachlich richtige Lösung ergibt (z.B. BGE
139 V 250 E. 4.1; 134 II 249 E. 2.3; 124 II 376 E. 5 mit Hinweisen).
3.2. Zunächst ist auf den Wortlaut der Bestimmung einzugehen. Der Begriff der
Verwaltungsbehörde ist im VRP nicht näher umschrieben. Es handelt sich mithin um
einen unbestimmten Rechtsbegriff, dessen Bedeutung durch Auslegung zu ermitteln
ist.
Nach der herrschenden Lehre besorgen die Verwaltungsbehörden den nichtstreitigen
Vollzug von verwaltungsrechtlichen Normen. Im Rahmen der verwaltungsinternen
Entscheidung über Verwaltungsrechtsstreitigkeiten üben sie auch eine Recht
sprechende Tätigkeit aus (Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht,
6. Aufl., Zürich 2010, Rz. 47, vgl. auch F. Gygi, Verwaltungsrecht, Bern 1986, S. 21;
B. Knapp, Grundlagen des Verwaltungsrechts, Basel 1992, Bd. 1, N 4; ferner
Th. Fleiner-Gerster, Grundzüge des allgemeinen schweizerischen Verwaltungsrechts,
2. Aufl., Zürich 1980, § 4 N 1).
Beim kantonalen Baudepartement handelt es sich unzweifelhaft um eine
Verwaltungsbehörde. Aus dem Wortlaut von Art. 30 Abs. 2 lit. a VRP ist demnach zu
schliessen, dass die Gerichtsferien für den Rekurs an das Baudepartement nicht
gelten.
3.3. Die Beschwerdeführer wollen durch eine systematische Auslegung des VRP zum
gegenteiligen Ergebnis gelangen. Das Gesetz unterscheide klar zwischen den
Verfahren vor Verwaltungsbehörden (Überschrift des zweiten Teils) und dem
Rechtsschutz in Verwaltungsstreitsachen (Überschrift des dritten Teils). Durch Art. 58
Abs. 1 VRP komme im Rechtsmittelverfahren der zweite Teil des Gesetzes über das
Verfahren vor den Verwaltungsbehörden ergänzend zur Anwendung. Aus Gründen der
Logik folge aus dem Verweis von Art. 58 Abs. 1 VRP auf das Verfahren vor den
Verwaltungsbehörden in Bezug auf Art. 30 Abs. 2 lit. a VRP nichts anderes, als dass
nur in den Verfahren vor den Verwaltungsbehörden (gemäss zweitem Teil) die
Gerichtsferien nicht gälten. Alles andere würde einen sog. Zirkelschluss bedeuten,
denn durch Art. 58 Abs. 1 VRP könne der Formulierung "Verfahren vor
Verwaltungsbehörden" nicht auf einmal eine weitergehende Bedeutung zukommen als
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dies im zweiten Teil des Gesetzes in Art. 30 Abs. 2 lit. a VRP vorgesehen sei. Die
grundsätzliche Unterscheidung zwischen dem Verfahren vor den Verwaltungsbehörden
und dem Rechtsschutz dürfe nicht verwischt werden.
3.3.1. Das VRP regelt im zweiten Teil in den Art. 6 bis Art. 31 das Verfahren vor
Verwaltungsbehörden. Der dritte Teil (Rechtsschutz in Verwaltungsstreitsachen; Art. 32
bis Art. 93 ) behandelt die Organisation, die allgemeinen Vorschriften für das
Verfahren vor Gerichten, den Rekurs, die Beschwerde, die öffentlich-rechtliche Klage,
das Begehren um Wiederaufnahme des Verfahrens, die
Rechtsverweigerungsbeschwerde, den Rechtsschutz gegen Zwangsmassnahmen im
Ausländerrecht sowie die Erläuterung und Berichtigung von Entscheiden.
Als Organe der Verwaltungsrechtspflege bezeichnet Art. 32 VRP die oberste
Verwaltungsbehörde einer öffentlich-rechtlichen Körperschaft oder einer selbständigen
öffentlich-rechtlichen Anstalt (lit. a), die Verwaltungsrekurskommission und das
Versicherungsgericht (lit. b), die Regierung (lit. c), die Departemente (lit. c ), das
Verwaltungsgericht (lit. d) sowie den Einzelrichter des Kreisgerichtes, das Kreisgericht
und das Kantonsgericht (lit. e).
3.3.2. Im Abschnitt über den Rekurs wird festgehalten, dass unter anderem
Verfügungen und Entscheide der Verwaltungsbehörden des Staates - mit Ausnahme
derjenigen des Erziehungsrates, des Universitätsrates, des Rates der Pädagogischen
Hochschule des Kantons St. Gallen, des Verwaltungsrates der Spitalverbunde und des
Gesundheitsrates - beim zuständigen Departement angefochten werden können,
sofern nicht der Weiterzug an die Verwaltungsrekurskommission, an das
Versicherungsgericht oder an die Regierung offensteht (vgl. Art. 43bis Ingress und lit. b
VRP). Art. 58 Abs. 1 VRP hält fest, dass sich der Rekurs sachgemäss nach den
Vorschriften des zweiten Teils über das Verfahren vor den Verwaltungsbehörden
richtet, sofern der Abschnitt über den Rekurs nichts anderes bestimmt.
3.3.3. In sachgemässer Anwendung der Bestimmung von Art. 30 Abs. 2 lit. a VRP -
wonach die Gerichtsferien vor den Verwaltungsbehörden nicht gelten - auf das
Rekursverfahren ergibt sich, dass die Gerichtsferien nicht gelten, wenn es sich bei der
Rekursinstanz - wie hier - um eine Verwaltungsbehörde handelt.
bis
septies
bis
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Eine anderweitige systematische Auslegung scheidet aus. Die angeblich strikte
Unterscheidung zwischen Verfahren vor Verwaltungsbehörden und
Rechtsmittelverfahren hat der Gesetzgeber durch die Verweisnorm von Art. 58 VRP
gewollt durchbrochen. Dass der Gehalt einer Bestimmung durch sachgemässe
Anwendung auf ein anderes Verfahren erweitert wird, ist regelmässig der Fall. Ein
logischer Fehler im Sinne eines Zirkelschlusses lässt sich darin entgegen der Ansicht
der Beschwerdeführer nicht erkennen.
3.4. Das historische Auslegungselement ist vorliegend gleichzusetzen mit einer
geltungszeitlichen Herangehensweise, da die Bestimmung von Art. 30 VRP in ihrer
heutigen, im Wesentlichen unveränderten Form erst im Kontext der Vereinheitlichung
des Zivil- und Strafprozessrechts in das VRP aufgenommen worden ist (vgl. Art. 25 des
Einführungsgesetzes zur Schweizerischen Zivilprozessordnung vom 15. Juni 2010, in
Kraft seit 1. Januar 2011, sGS 961.2). Zuvor war der hier interessierende
Fristenstillstand in den Art. 77 ff. des Gerichtsgesetzes (sGS 941.1, abgekürzt: GerG)
geregelt worden. In seiner früheren Fassung hat Art. 30 VRP auf das GerG verwiesen
und ergänzend festgehalten, dass die Gerichtsferien im Verfahren vor den
Verwaltungsbehörden nicht gelten (Neudruck in der Fassung vom April 2007, nGS
42-56). Daran hat der Gesetzgeber anlässlich der Revision von Art. 30 VRP
offensichtlich und bewusst festgehalten.
Die anderweitigen Vorbringen der Beschwerdeführer gehen an der Sache vorbei.
Insbesondere ist nicht von Belang, ob das Institut der Gerichtsferien aus dem
Blickwinkel des Gerichts resp. der Behörde oder des Rechtssuchenden zu betrachten
ist.
3.5. In Bezug auf Sinn und Zweck von Art. 30 Abs. 2 lit. a (i.V.m. Art. 58 Abs. 1) VRP ist
auf die grundlegende Unterscheidung zwischen verwaltungsinterner und -externer
Verwaltungsrechtspflege hinzuweisen. Erstere bezweckt die Überprüfung von
Verwaltungshandlungen durch eine übergeordnete Verwaltungsinstanz. Die
entscheidende Behörde ist Teil der hierarchisch aufgebauten Verwaltungsorganisation.
Im Gegensatz dazu sind die Behörden der gerichtlichen (und somit
verwaltungsexternen) Verwaltungsrechtspflege gegenüber dem Parlament und der
Regierung und deren Verwaltungsbehörden unabhängig (Art. 55 Abs. 2 der
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Kantonsverfassung, sGS 111.1; vgl. z.B. auch Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 12; Häfelin/
Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz. 1735 und 1857).
Das VRP folgt in Bezug auf die Gerichtsferien genau dieser Unterscheidung. Diese
sollen nur in Verfahren vor verwaltungsexternen Rechtspflegebehörden gelten, in
verwaltungsinternen (Rechtsmittel-)Verfahren hingegen nicht. Dies gilt entgegen der
Auffassung der Beschwerdeführer auch für Verfahren vor der Regierung (VerwGE
B 2012/21 vom 15. Oktober 2012 E. 3.3.4., abrufbar unter www.gerichte.sg.ch). Die
gesetzlich vorgenommene Differenzierung folgt einem logisch nachvollziehbaren und
sachgerechten Kriterium. Diese ergibt sich im Übrigen bereits aus dem Wortlaut der
"Gerichts"ferien. Sinn und Zweck der Norm ist es gerade, die Gerichtsferien auf die
verwaltungsexternen, gerichtlichen Verfahren zu beschränken.
3.6. Zusammenfassend ergibt sich auf Grund der grammatikalischen, systematischen,
historischen (und zugleich geltungszeitlichen) sowie teleologischen Auslegung, dass
die Gerichtsferien im Rekursverfahren vor Departementen nicht gelten, da es sich bei
diesen um Verwaltungsbehörden handelt. Generell lässt sich festhalten, dass die
Gerichtsferien im Rahmen der verwaltungsinternen Rechtspflege keine Anwendung
finden. Dies entspricht der konstanten Verwaltungsrechtsprechung wie auch der
einschlägigen Lehrmeinung (VerwGE B 2006/160 vom 30. November 2006 E. 2.b sowie
B 2012/21 vom 15. Oktober 2012 E. 3.3.4., beide abrufbar unter www.gerichte.sg.ch;
ferner Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 905).
Es bleibt damit bei der vorinstanzlichen Feststellung, wonach der Rechtsvertreter mit
seinen Eingaben vom 18. April 2013 die am 9. April 2013 abgelaufene Rekursfrist
verpasst hat.