Decision ID: 1c415d34-0484-5e85-994f-0182659c30c5
Year: 2008
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Sachverhalt:
A. Am 30. November 2006 stellte C._ (Beschwerdeführer) beim Bundesamt für Privatversicherungen (Vorinstanz) den Antrag, er sei als ungebundener Versicherungsvermittler in das Register für  aufzunehmen. Weiter stellte er den Antrag, die C._GmbH Versicherungsberatung (C._GmbH) sei als juristische Person in das Register für Versicherungsvermittler aufzunehmen.
Mit Schreiben vom 10. Januar 2007 teilte die Vorinstanz dem  mit, dass sie ihn aufgrund mehrerer auf ihn lautender Verlustscheine nicht in das Register für Versicherungsvermittler  könne. Sie führte aus, dass dieses Schreiben keine Verfügung im verwaltungsrechtlichen Sinn darstelle. Mit elektronischer Post vom 23. Januar 2007 verlangte der Beschwerdeführer bei der Vorinstanz eine anfechtbare Verfügung.
Mit Verfügung vom 23. Januar 2007 (Zustellung an den  am 30. Januar 2007) wies die Vorinstanz sowohl den Antrag, den Beschwerdeführer als Versicherungsvermittler, als auch jenen, die C._GmbH als juristische Person in das Register für  aufzunehmen, ab. Zur Begründung brachte sie im Wesentlichen vor, es lägen Verlustscheine in der Höhe von insgesamt Fr. 673'724.– gegen den Beschwerdeführer vor. Gemäss Art. 185 Bst. c der Verordnung über die Beaufsichtigung von privaten  vom 9. November 2005 (Aufsichtsverordnung, AVO, SR 961.011), würde als Voraussetzungen für einen Eintrag , dass auf den Namen des Versicherungsvermittlers keine  lauten. Aufgrund des Erfordernisses von Art. 185 Bst. c AVO habe der Beschwerdeführer die persönlichen Voraussetzungen für  Eintrag nicht erfüllt. Was den Antrag auf Eintragung für die C._GmbH betreffe, so müsse dieser abgewiesen werden, da gemäss Art. 44 Bundesgesetz vom 17. Dezember 2004 betreffend die Aufsicht über Versicherungsunternehmen (, VAG, SR 961.01) juristische Personen nachzuweisen hätten, dass sie über genügend Mitarbeiter verfügen, die die erforderlichen Qualifikationen aufweisen und ihrerseits im Register für  eingetragen seien. Da für die C._GmbH keine anderen Versicherungsvermittler angemeldet seien als der Be-
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schwerdeführer, und diesem der Eintrag verweigert werde, sei das  bezüglich genügend qualifizierten Mitarbeitern nicht erfüllt. Aufgrund der aufschiebenden Wirkung einer allfälligen Beschwerde könne der Beschwerdeführer seine Tätigkeit auch ohne  bis zu einem rechtskräftigen Entscheid fortführen.
B. Gegen diese Verfügung erhob der Beschwerdeführer mit Schreiben vom 28. Februar 2007 Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht. Er beantragt, die Verfügung betreffend Abweisung seines Antrags auf Aufnahme in das Register für Versicherungsvermittler aufzuheben und ihn in das Register für Versicherungsvermittler aufzunehmen. Ferner sei die Verfügung betreffend Abweisung des Antrags der C_GmbH auf Aufnahme in das Register für Versicherungsvermittler aufzuheben, und es sei diese als juristische Person in das Register für Versicherungsvermittler aufzunehmen. Schliesslich ersucht er um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung. Zur Begründung in der Sache führt er aus, dass im Juli 1995 ein Konkursverfahren gegen ihn abgeschlossen worden sei. Im Jahr 1999 habe er sich als Versicherungsvermittler selbständig gemacht. Die Verweigerung des Eintrags in das Register für Versicherungsvermittler entziehe ihm seine berufliche und damit die wirtschaftliche Lebensgrundlage. Es liege demnach ein Härtefall vor, dem entweder durch die Eintragung in das Register für  oder durch den Verzicht auf die Verpflichtung zur Eintragung Rechnung getragen werden könne. Dabei verweist er auf die Härtefallklausel gemäss Art. 183 Abs. 3 AVO. Weiter bringt er vor, Art. 44 Abs. 1 Bst. a und b VAG führe als Voraussetzungen für einen Registereintrag lediglich auf, dass der Gesuchsteller über  Qualifikationen verfüge und eine Berufshaftpflichtversicherung  bzw. gleichwertige finanzielle Sicherheiten geleistet habe. Indem Art. 185 Bst. c AVO zusätzlich zu den Voraussetzungen gemäss Art. 44 VAG bestimme, dass keine Verlustscheine bestehen dürfen, werde sowohl das Willkürverbot als auch das Recht auf freie  verletzt.
In seiner Beschwerdeergänzung vom 30. März 2007 führt der  aus, dass laut Botschaft zu einem Gesetz betreffend die Aufsicht über Versicherungsunternehmen (, VAG) und zur Änderung des Bundesgesetzes über den  vom 9. Mai 2003 (Botschaft, BBl 2003 3789) mit dem
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VAG in erster Linie den Schutz des Versicherungsnehmers angestrebt werde, und dieser somit vor den Folgen der Insolvenz der  und vor Missbräuchen geschützt werde. Weiter sei der Botschaft zu entnehmen, dass der Versicherungsvermittler  berufliche Qualifikationen nachweisen müsse. Die Vorgabe  Art. 185 Bst. c AVO, wonach keine Schuldscheine bestehen , stütze sich weder auf das VAG noch auf die Botschaft, womit sie gesetzwidrig und folglich nicht anwendbar sei.
C. Mit Zwischenverfügung vom 30. Mai 2007 wurde das Gesuch des  um Erteilung des Rechts auf unentgeltliche  vom Bundesverwaltungsgericht abgewiesen.
D. Mit Vernehmlassung vom 27. Juni 2007 beantragt die Vorinstanz die Beschwerde sei abzuweisen. Zur Begründung bringt sie im  vor, dass Art. 44 VAG sehr knapp gehalten sei. Art. 44 Abs. 2 VAG enthalte eine Delegationsnorm an den Bundesrat zur Regelung der Einzelheiten. Relevant sei jedoch in erster Linie Art. 185 Bst. c AVO sowie dessen gesetzliche Basis in Art. 46 VAG. Gemäss Art. 46 Abs. 1 Bst. f VAG müsse die Aufsichtsbehörde die Versicherten gegen Missbräuche der Versicherungsnehmer und der  schützen. In Art. 46 Abs. 3 VAG beauftrage der Gesetzgeber den Bundesrat, Ausführungsbestimmungen zu den einzelnen Aufgaben zu erlassen. Dabei stelle Art. 185 Bst. c AVO eine  zu Art. 46 Abs. 1 Bst. f VAG dar. Die massgebliche Überlegung zu der Bestimmung in Art. 185 Bst. c AVO sei gewesen, dass sich  als Akteure auf dem Finanzmarkt bewegten.  basiere in hohem Ausmass auf Vertrauen in die persönliche und  Integrität dieser Akteure. Mit Art. 185 Bst. c AVO sei es , jene Vermittler vom Geschäftsbetrieb als ungebundene  auszuschliessen, deren finanzielle Situation geeignet sei, das erwähnte Vertrauen zu untergraben. Bei der im Verfahren der Registrierung vorzunehmenden Abwägung zwischen den Interessen der Versicherten auf Schutz vor Missbrauch gegenüber jenem des  auf freie wirtschaftliche Entfaltung gehe die Vorinstanz  Wahrung des Verhältnismässigkeitsprinzips behutsam vor. Den  verweigere sie gestützt auf Art. 185 Bst. c AVO  in schweren Fällen. So werde ein Registereintrag gemäss ihrer Praxis trotz Verlustscheinen vorgenommen, wenn deren Gesamt-
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summe Fr. 30'000.– nicht übersteige und sie nicht aus Abzahlungs- oder Leasinggeschäften stammten bzw. nicht direkt mit der Ausübung der Versicherungsvermittlung im Zusammenhang stünden. Der "" Betrag von Fr. 30'000.– gründe auf dem Gedanken, dass jedermann von einem Schicksalsschlag getroffen werden könne, und die Rückzahlung binnen vernünftiger Frist möglich sein sollte. Die Vertrauenswürdigkeit des Beschwerdeführers werde bei ungedeckten Forderungen in der Höhe Fr. 673'723.30.– jedoch untergraben. Aus diesem Grund sei eine Registrierung ausgeschlossen.
E. In seiner Replik vom 8. August 2007 wiederholt der Beschwerdeführer weitgehend seine bereits zuvor eingebrachten Vorbringen. Er erfülle die beiden gesetzlichen Erfordernisse gemäss Art. 44 VAG für einen Registereintrag, d.h. er verfüge über die notwendigen beruflichen  sowie eine Berufshaftpflichtversicherungspolice. Letzteres belegt er mit einer Kopie der Berufshaftpflichtversicherungspolice. Die Berufshaftpflichtversicherung werde zum Ausgleich von finanziellen Risiken in der beruflichen Tätigkeit abgeschlossen. Dadurch sei der Versicherungsnehmer vor Missbrauch geschützt.
F. In ihrer Duplik vom 9. Oktober 2007 bringt die Vorinstanz vor, dass ein ungebundener Versicherungsvermittler, welcher hohe Schulden habe, in grösserem Masse versucht sein könnte, sich durch  der einzelnen Versicherungen beeinflussen zu lassen. Dadurch handle er nicht mehr im ausschliesslichen Kundeninteresse. Aus  Grund sei allein eine Berufshaftpflichtversicherung für den  nicht genügend. Vielmehr bedürfe es der Absenz von , um die Vertrauenswürdigkeit des ungebundenen  annehmen zu können.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. Der Entscheid der Vorinstanz vom 23. Januar 2007 stellt eine  im Sinne von Art. 5 Abs. 1 Bst. c des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021) dar.
Der Beschwerdeführer ist Adressat der angefochtenen Verfügung und durch diese berührt. Er hat ein schutzwürdiges Interesse an deren Auf-
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hebung oder Änderung und ist zur Beschwerdeführung legitimiert (Art. 48 Bst. a VwVG). Eingabefrist und -form sind gewahrt (Art. 50 und 52 Abs. 1 VwVG), der Kostenvorschuss wurde fristgemäss bezahlt (Art. 63 Abs. 4 VwVG) und die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen liegen vor (Art. 46 ff. VwVG).
Auf die Beschwerde ist daher einzutreten.
2. Indem der Beschwerdeführer vorbringt, durch Art. 185 Bst. c AVO  sein "Recht auf freie Berufsausübung" verletzt, macht er implizit geltend, in seinen Grundrechten eingeschränkt worden zu sein.
2.1 Art. 94 BV statuiert das System einer Wirtschaftsordnung des  Wettbewerbs. Dieser institutionelle Grundsatz wird in Art. 27 BV im Rahmen seiner individualrechtlichen Funktion konkretisiert (ULRICH HÄFELIN/WALTER HALLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 6. Aufl., Zürich 2005, N. 624 ff.). Bei der Wirtschaftsfreiheit, die gemäss Art. 27 Abs. 2 BV das Recht auf einen freien Berufszugang umfasst, handelt es sich primär um ein Abwehrrecht gegenüber dem Staat. Sie schützt in individualrechtlicher Hinsicht die freie privatwirtschaftliche  in einem umfassenden Sinn. Nicht geschützt ist hingegen eine allfällige wirtschaftliche Betätigung des öffentlichen Dienstes bzw. im öffentlichen Dienst (BERNHARD EHRENZELLER/PHILIPPE MASTRONARDI/RAINER J. SCHWEIZER/KLAUS A. VALLENDER, Die Schweizerische Bundesverfassung, Kommentar, Zürich 2008, N. 9 zu Art. 27). Dies hat zur Folge, dass jegliche gewerbsmässig ausgeübte privatwirtschaftliche Tätigkeit, die der Erzielung eines Gewinnes oder eines Erwerbseinkommens dient, Schutzobjekt von Art. 27 BV ist. Dabei ist unwesentlich, ob es sich um eine selbständige oder unselbständige bzw. um eine haupt- oder  Erwerbstätigkeit handelt (JÖRG PAUL MÜLLER, Grundrechte in der Schweiz, 3. Aufl., Bern 1999, S. 644 ff.).
Bei der Vermittlung von Versicherungen handelt es sich ohne weiteres um eine privatwirtschaftliche Tätigkeit, unabhängig davon, ob sie  (d.h. als ungebundener Versicherungsvermittler) oder  ausgeübt wird. In der Regel verrichtet der  seine Tätigkeit gegen Entgelt in Form von Courtagen oder  durch den Kunden. Unmassgeblich ist, ob die Tätigkeit haupt- oder nebenberuflich ausgeführt wird. Die Berufsausübung als  fällt demnach in den Schutzbereich der  in ihrer Ausprägung als Recht auf einen freien Berufs-
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zugang gemäss Art. 27 Abs. 2 BV. Indem dem Beschwerdeführer die Eintragung in das Register für Versicherungsvermittler verweigert , und er dadurch seinem Beruf als ungebundener  nicht nachgehen kann, ist er in der Ausübung seiner  und somit in seiner Wirtschaftsfreiheit berührt.
2.2 Wie jedes Grundrecht gilt auch die Wirtschaftsfreiheit nicht . Dies ergibt sich schon aus Art. 95 Abs. 1 BV, wonach der Bund Vorschriften über die Ausübung der privatwirtschaftlichen  erlassen kann.
Grundsätzlich ist bei Eingriffen in Grundrechte zwischen  und grundsatzwidrigen zu unterscheiden. Gründe für grundsatzkonforme Eingriffe in die Wirtschaftsfreiheit sind im  bzw. in verwandten sozialpolitischen Zielen zu sehen. Zu nennen sind u.a. der Schutz der öffentlichen Ordnung, der Gesundheit, der Sittlichkeit und Sicherheit, sowie von Treu und Glauben im  (BGE 125 I 335 E. 2a). Qualitativ gesehen ist ein  in der Regel dann grundsatzkonform, wenn er mit dem in Art. 94 BV statuierten Grundentscheid für eine wettbewerbsgesteuerte  im Einklang steht. Insbesondere zielt ein  Eingriff nicht darauf ab, Marktmechanismen zu korrigieren bzw. ausser Kraft zu setzen. Führt der Eingriff hingegen zu einer  vom Prinzip einer wettbewerbsgesteuerten Privatwirtschaft, handelt es sich um einen grundsatzwidrigen Eingriff, der gemäss Art. 94 Abs. 4 BV aufgrund des erhöhten demokratischen Legitimationsbedarfs einer Grundlage in der Bundesverfassung selbst bedarf (EHRENZELLER/MASTRONARDI/SCHWEIZER/VALLENDER, a.a.O., N. 4 zu Art. 94).
Bei der Registrierungspflicht für ungebundene Versicherungsvermittler handelt es sich um eine Massnahme, die dem Polizeigut von Treu und Glauben im Geschäftsverkehr dienen soll. Ziel ist nicht, den  zu beeinträchtigen oder gewisse Bereiche des  dem freien Wettbewerb zu entziehen. Vielmehr soll den Versicherungsnehmern einerseits die Gewissheit gegeben werden, dass der sie beratende Versicherungsvermittler für seine Tätigkeit  qualifiziert ist, und andererseits, dass er im Haftungsfall über eine genügende finanzielle Deckung durch eine  verfügt. Sodann dient das Verfahren der Registrierung dem Schutz der Kunden vor Missbräuchen durch Versicherungsvermittler,
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von denen die begründete Gefahr ausgeht, dass sie nicht im Interesse ihrer Kunden handeln könnten. Schliesslich soll durch das öffentlich einsehbare Register die Transparenz im Geschäftsverkehr erhöht . Die Regelung in Art. 185 Bst. c AVO zielt laut Vernehmlassung der Vorinstanz vom 27. Juni 2007 in dieselbe Richtung. So soll das im Finanzmarkt besonders zentrale Vertrauen der Versicherungsnehmer in die Versicherungsvermittler dadurch gestärkt werden, dass auf  keine Verlustscheine ausgestellt sein dürfen, weil Verlustscheine grundsätzlich die Seriosität der Versicherungsvermittler in Frage .
Insgesamt kann demnach festgehalten werden, dass es sich beim  gemäss Art. 185 Bst. c AVO um einen grundsatzkonformen Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit handelt.
2.3 Grundsatzkonforme Eingriffe in Grundrechte dürfen in den  von Art. 36 BV vorgenommen werden, was auch für Eingriffe in die Wirtschaftsfreiheit gilt (HÄFELIN/HALLER, a.a.O, N. 668 ff.). Aus Art. 36 BV ergibt sich, dass Eingriffe in Grundrechte einer gesetzlichen  bedürfen, wobei schwere Einschränkungen im Gesetz selbst  sein müssen. Weiter müssen überwiegende öffentliche  den Eingriff rechtfertigen und das Verhältnismässigkeitsprinzip muss berücksichtigt werden. Schliesslich ist der Kerngehalt des  Grundrechts nicht antastbar. Gemäss Lehre und Rechtsprechung des Bundesgerichts stehen die verschiedenen Voraussetzungen in Art. 36 BV in einer Rangordnung zueinander. Fehlt die gesetzliche Grundlage für einen Eingriff, müssen die weiteren Voraussetzungen nicht mehr geprüft werden (EHRENZELLER/MASTRONARDI/SCHWEIZER/ VALLENDER, a.a.O., N. 8 zu Art. 36; BGE 90 I 29 E. 5).
2.3.1 Bei der Anforderung an die gesetzliche Grundlage wird auf die Schwere des Eingriffs abgestellt. Je schwerer dieser wiegt, desto  sind die Anforderungen an die demokratische Legitimation des . Sofern der Eingriff schwer wiegt, bedarf er einer klaren und ausdrücklichen Regelung in einem formellen Gesetz (BGE 126 I 112 E. 3c). Ist der schwere Eingriff hingegen dergestalt, dass er per se  in einer beschränkten Anzahl von Fällen zur Anwendung kommt und nach dem Empfinden der Allgemeinbevölkerung eher von kleiner Relevanz ist, darf keine allzu hohe Anforderung an die  der gesetzlichen Grundlage gestellt werden. Unter diesen  genügt es, wenn sich der Eingriff aus einem allgemeinen Grund-
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satz in einem formellen Gesetz ergibt (BGE 123 I 296 E. 3). Bei  schweren Eingriffen genügt eine Verordnung, wobei diese aber in jedem Fall formell und materiell verfassungsmässig sein muss.  muss sie vom zuständigen Organ erlassen worden sein und sich im Rahmen der Gesetzesdelegation bewegen (EHRENZELLER/ MASTRONARDI/SCHWEIZER/VALLENDER, a.a.O., N. 12 zu Art. 36). Bei einer unselbständigen Verordnung wie der AVO bedeutet dies, dass  die Grundzüge des Eingriffs in einem formellen Gesetz geregelt sein müssen. Soll die Gesetzgebungskompetenz delegiert werden, muss dies ebenso im jeweiligen formellen Gesetz  sein. Schliesslich muss der gesetzlichen Grundlage eine  Normendichte zukommen, indem sie genügend bestimmt und klar ist. Je schwerwiegender der Eingriff ist, desto klarer und eindeutiger muss er in der gesetzlichen Grundlage umschrieben sein. Dies  sich schon aufgrund des Legalitätsprinzips, aber auch aus  der Rechtssicherheit und Rechtsgleichheit (JEAN-FRANÇOIS AUBERT/PASCAL MAHON, Petit commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse, Zürich 2003, N 9 zu Art. 36).
2.3.2 Wie schwer der Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit durch das  von Art. 185 Bst. c AVO im konkreten Fall ist, ergibt sich aus dem Schutzbereich der Wirtschaftsfreiheit. Bei der Beurteilung gelten keine allgemeinen Massstäbe. Vielmehr muss die rechtsanwendende Behörde die Schwere der Einschränkung bezogen auf den Einzelfall qualifizieren (AUBERT/MAHON, a.a.O., N 8 zu Art. 36).
In Art. 27 Abs. 2 BV sind die zentralen Teilgehalte der  in nicht abschliessender Weise aufgezählt (EHRENZELLER/ MASTRONARDI/SCHWEIZER/VALLENDER, a.a.O., N. 14 zu Art. 27). Es handelt sich dabei um die Rechte auf freie Wahl des Berufs, auf freien Berufszugang sowie auf die freie Berufsausübung. Das vorliegend interessierende Recht auf freien Berufszugang hat seine Bedeutung im Wesentlichen in seiner Ausprägung als Garantie für einen freien Marktzutritt. Insbesondere sollen die privatwirtschaftlich Tätigen  vor grundsatzwidrigen und vor unverhältnismässigen  Marktzutrittsbarrieren geschützt werden. Gerade in diesem Zusammenhang stellen Bewilligungspflichten für die Berufsausübung in der Regel eher schwerwiegende Eingriffe in die Wirtschaftsfreiheit dar (BGE 123 I 212 E. 3a, BGE 116 Ia 118 E. 4a, BGE 104 Ia 196 E. 3; EHRENZELLER/MASTRONARDI/SCHWEIZER/VALLENDER, a.a.O., N. 14 zu Art. 27, HÄFELIN/HALLER, a.a.O, N. 669).
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Im konkreten Fall wird die Tätigkeit als ungebundener  von einer Registrierung abhängig gemacht. Voraussetzung für die Eintragung in das Register ist u.a., dass auf den Namen des Gesuchstellers keine Verlustscheine lauten. Sind auf den  Verlustscheine ausgestellt worden, wird ihm die Aufnahme in das Register nach dem Wortlaut von Art. 185 Bst. c AVO ungeachtet der Höhe der Verlustscheine und der Umstände, die zu ihnen geführt , verweigert. Dies hat zur Folge, dass der Gesuchsteller seinen  bis zu einer allfälligen Abzahlung seiner in den Verlustscheinen ausgewiesenen Schulden nicht in ungebundener Stellung ausüben kann. Bei der Registrierungspflicht im Allgemeinen wie auch bei der hier interessierenden Voraussetzung in Art. 185 Bst. c AVO handelt es sich demnach um einen nicht mehr als leicht zu qualifizierenden,  mittelschweren Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit, da er den  zum Beruf für die Betroffenen stark erschwert oder – je nach Höhe der Schulden – gar verunmöglicht. Die gesetzliche Grundlage für einen solchen Eingriff muss diesen demnach mindestens in den Grundzügen regeln. Dies bedeutet im vorliegenden Fall, dass die  von Art. 185 Bst. c AVO nicht über den jeweiligen Zweck der gesetzlichen Grundlage hinaus gehen darf.
2.4 Unbestritten ist, dass die Registrierungspflicht als Institut in Art. 43 VAG geregelt ist und somit als grundsatzkonforme  der Wirtschaftsfreiheit über eine genügende formellgesetzliche Grundlage verfügt. Umstritten ist hingegen, welche Bestimmung des VAG die Regelung von allfälligen zusätzlichen Modalitäten für einen Registereintrag an den Bundesrat delegiert. Der Beschwerdeführer bringt vor, Art. 44 VAG (Marginalie: "Voraussetzungen für den Eintrag ins Register") halte lediglich fest, dass der Gesuchsteller genügende berufliche Qualifikationen vorzuweisen habe, und zudem über eine Haftpflichtversicherung bzw. gleichwertige finanzielle Sicherheiten  müsse. Das Erfordernis, wonach keine Verlustscheine bestehen dürfen, ergebe sich nicht aus Art. 44 VAG. Es handle sich dabei um eine persönliche Voraussetzung. In Art. 44 VAG seien jedoch lediglich fachliche und finanzielle Voraussetzungen aufgeführt. Insofern genüge Art. 44 VAG als gesetzliche Grundlage für die Einführung von , auf die Person des Gesuchstellers bezogenen Kriterien nicht.
2.4.1 Art. 44 VAG nennt in Abs. 1 die Voraussetzungen für einen . Demnach muss der Versicherungsvermittler über eine
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genügende berufliche Qualifikation verfügen (Bst. a) und eine  bzw. gleichwertige finanzielle Sicherheiten  können (Bst. b). Abs. 2 von Art. 44 VAG gibt dem Bundesrat die Kompetenz, die Anforderungen an die beruflichen Qualifikationen sowie die Höhe der finanziellen Sicherheiten zu regeln. Dabei kann er die Regelung der technischen Einzelheiten der Aufsichtsbehörde .
Der Wortlaut lässt nicht darauf schliessen, dass Art. 44 VAG  für weitere Voraussetzungen zur Eintragung in das Register für  ist. Vielmehr werden die Voraussetzungen in Abs. 1 aufgezählt, ohne Hinweis darauf, dass es sich dabei um eine nicht abschliessende bzw. um eine beispielhafte Aufzählung handle. Dass die Voraussetzungen gemäss Art. 44 VAG abschliessend sind, ergibt sich zudem aus Art. 44 Abs. 2 VAG. In dieser Delegationsnorm wird nämlich ausdrücklich aufgeführt, worüber der Bundesrat  erlassen kann (berufliche Qualifikationen und die Höhe der finanziellen Sicherheiten).
Die Botschaft des Bundesrats zu einem Gesetz betreffend die Aufsicht über Versicherungsunternehmen (Versicherungsaufsichtsgesetz, VAG) und zur Änderung des Bundesgesetzes über den Versicherungsvertrag vom 9. Mai 2003 (Botschaft, BBl 2003 3789 ff.) führt zu den  betreffend die Registrierung an, dass Versicherungsvermittler vor allem den Anforderungen hinsichtlich fachlichen Qualifikationen und finanzieller Sicherheit genügen müssten (BBl 2003 3802). Weiter ist der Botschaft zu entnehmen, dass sich die Regelung über die  von Versicherungsvermittlern weitgehend an die Richtlinie 2002/92/EG über die Versicherungsvermittlung orientiere und  ihrer Elemente aufgreife. So seien etwa die  für bestimmte Vermittler oder die Voraussetzungen der  Qualifikation und der finanziellen Gewähr in Anlehnung an die Richtlinie in den Gesetzesentwurf aufgenommen worden (BBl 2003 3826 mit Verweis auf BBl 2003 3802). Festzuhalten gilt es , dass die in der Botschaft zitierte Richtlinie nebst den beruflichen und finanziellen Voraussetzungen auch vorschreibt, dass der jeweilige Vermittler "nie in Konkurs gegangen" sein darf (Art. 4 Abs. 2 Richtlinie). Weder die Botschaft noch die Materialien gehen auf dieses in der Richtlinie statuierte Kriterium ein. Daraus kann geschlossen werden, dass der Gesetzgeber in Art. 44 VAG bzw. dessen  keine weiteren Voraussetzungen für die
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Registrierung aufnehmen oder aber derartige Anforderungen – falls überhaupt – an systematisch anderer Stelle regeln wollte. Schliesslich lässt sich auch der (spärlichen) Lehre zur Registrierung von Versicherungsvermittlern nichts entnehmen, was auf eine Delegationskompetenz zum Erlass weiterer Voraussetzungen schliessen liesse. WEBER/UMBACH halten vielmehr lediglich fest, dass "über den Wortlaut der Delegationsnorm von Art. 44 Abs. 2 VAG hinausgehend" Art. 185 AVO zusätzliche persönliche Voraussetzungen statuiere, die der Versicherungsvermittler für eine Aufnahme in das Register zu erfüllen habe (ROLF H. WEBER/PATRICK UMBACH, , Bern 2006, N 15 zu § 10).
Es ist demnach festzuhalten, dass Art. 44 VAG nicht die gesetzliche Grundlage für Art. 185 AVO darstellen kann.
2.4.2 Es stellt sich weiter die Frage, ob Art. 46 Abs. 1 Bst. f VAG eine genügende gesetzliche Grundlage für die Voraussetzung in Art. 185 Bst. c AVO ist. Gemäss Art. 46 Abs. 1 Bst. f VAG ist es Aufgabe der Vorinstanz als Aufsichtsbehörde, die Versicherten gegen Missbräuche der Versicherungsunternehmen und der Versicherungsvermittler zu schützen. Art. 46 Abs. 3 VAG delegiert die Kompetenz für den Erlass von Ausführungsbestimmungen zu den einzelnen Aufgaben in Art. 46 Abs. 1 VAG an den Bundesrat. Aus dem Wortlaut geht hervor, dass die Vorinstanz Versicherungsunternehmen und Versicherungsvermittler beaufsichtigt.
Die Aufsichtspflicht wird ihrem Grundsatz nach in Art. 1 Abs. 2 VAG statuiert. Demnach sollen die Versicherten durch die Aufsichtstätigkeit u.a. vor Missbräuchen geschützt werden. Dabei handelt es sich  Botschaft nicht um eine umfassende Definition der , sondern lediglich um eine Stossrichtung, welche die Erwartung der Bevölkerung, der Wirtschaft und der Politik wiedergeben soll,  die Aufsicht die Stärke, die Integrität und die  der Versicherungswirtschaft in der Schweiz zu fördern hat. Diese Elemente würden durch die einzelnen Bestimmungen des Gesetzes aufgegriffen (BBl 2003 3808).
In Bezug auf die Versicherungsvermittlung im Speziellen geht aus der Botschaft hervor, dass zum Schutz der Versicherungsnehmer  eine Registrierungspflicht eingeführt werden soll, die aufgrund von Synergien am besten der Aufsichtsbehörde unterstellt werde (BBl
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2003 3826; 3852). Andererseits soll der sich aus dem Zweckartikel  Konsumentenschutz in Form von Missbrauchsschutz nicht nur auf die Versicherungen, sondern auch auf die ungebundenen  beziehen. Dies ergibt sich aus Art. 46 Abs. 1 Bst. f VAG, der , dass die Aufsichtsbehörde die Versicherten gegen den  durch Versicherungsunternehmen und Versicherungsvermittler zu schützen habe. Gemäss Art. 46 Abs. 3 VAG kann der Bundesrat Ausführungsbestimmungen zu den einzelnen Aufgaben erlassen. Der Bundesrat hat von dieser Möglichkeit Gebrauch gemacht und Art. 46 Abs. 1 Bst. f VAG in Art. 117 AVO konkretisiert. Demnach besteht ein Missbrauch gemäss Art. 117 AVO (Bst. a) in einem Verhalten des Versicherungsunternehmens bzw. des Versicherungsvermittlers, das geeignet ist, Versicherte oder Anspruchsberechtigte erheblich zu schädigen, (Bst. b) in der Verwendung von Vertragsbestimmungen, die gegen zwingende Normen des Versicherungsvertragsgesetzes oder gegen zwingende Normen anderer Erlasse, die auf den Vertrag  sind, verstossen, oder (Bst. c) in der Verwendung von , welche eine der Vertragsnatur erheblich  Verteilung von Rechten und Pflichten vorsehen.
Art. 117 AVO regelt die Missbrauchstatbestände nicht abschliessend, denn einerseits sieht Art. 117 AVO lediglich eine nachträgliche  vor, andererseits geht aus der Botschaft hervor, dass die Aufsichtsgesetzgebung keinen Katalog möglicher  vorsieht. Vielmehr würden sich diese gemäss der erwähnten  aus der Art des festgestellten Missbrauchs sowie dessen  ergeben (BBl 2003 3828). In diesem Zusammenhang muss die Frage aufgeworfen werden, ob die Vorinstanz Missbräuche durch Versicherungsunternehmen und Versicherungsvermittler nur dann  darf, wenn ein Registereintrag bereits erfolgt ist und die  schon eingetreten sind bzw. unmittelbar drohen, oder ob das VAG eine genügende Grundlage für Regelungen zur prophylaktischen Missbrauchsbekämpfung im Rahmen der Prüfung der  ist. Sowohl aus verschiedenen Bestimmungen des VAG als auch aus der Botschaft und der parlamentarischen Debatte geht hervor, dass der Vorinstanz als Aufsichtsbehörde auch die Kompetenz  muss, allfällige Missbräuche, deren Begehung mit einer  erhöhten Wahrscheinlichkeit droht, schon vor erfolgter  in das Register für Versicherungsvermittler und der Aufnahme  Geschäftstätigkeit zu verhindern. Auf gesetzlicher Stufe kann in  Weise auf die Bestimmungen für die Zulassung von Versi-
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cherungsunternehmen verwiesen werden (2. Kapitel: Aufnahme der Versicherungstätigkeit), wonach die Unternehmen, welche als  tätig werden wollen, eine ganze Reihe von Bedingungen  müssen, damit die Sicherheit der Konsumenten ab Aufnahme der Geschäftstätigkeit gewährleistet ist. In spezieller Hinsicht ergibt sich eine prophylaktische Prüfungspflicht aus Art. 6 Abs. 1 VAG. Danach wird die Bewilligung zur Tätigkeit als Versicherungsunternehmen nur dann erteilt, wenn "die Interessen der Versicherten gewahrt sind." Dies kann nichts anderes bedeuten, als dass schon im Vorfeld einer  Aufnahme der Geschäftstätigkeit überprüft werden muss, ob ein Versicherungsunternehmen die Voraussetzungen mitbringt, die  der Versicherten wahrzunehmen. In der Botschaft wird an  Stellen auf die Glaubwürdigkeit, welche der  und den Versicherungsvermittlern zukommen muss,  (BBl 2003 3790; 3794; 3804; 3808; 3828). Was für  gilt, muss im Grundsatz auch für ungebundene Versicherungsvermittler gelten. In Bezug auf diese ergibt sich der Wille des Gesetzgebers insbesondere auch aus einem bundesrätlichen Votum anlässlich der Debatte zum VAG, wonach ein Vermittler nebst genügender Schulung und finanzieller Absicherung auch "seriös" sein müsse (AB 2004, N 378).
Daraus ergibt sich, dass die Missbrauchsaufsicht durch die Vorinstanz in einem weiten Sinn zu verstehen ist und es sich bei Art. 185 Bst. c AVO um das prophylaktische Gegenstück zu Art. 46 Abs. 1 Bst. f VAG handelt. Art. 46 Abs. 1 Bst. f VAG bietet demnach eine genügende gesetzliche Grundlage, um auf dem Verordnungsweg sowohl präventive als auch nachträgliche Massnahmen zur  zu regeln.
2.4.3 Vorerst muss deshalb die Frage gestellt werden, inwiefern durch die Tatsache, dass auf einen Gesuchsteller Verlustscheine lauten, eine Missbrauchsgefahr gegenüber Konsumenten bestehen könnte.
Ein Versicherungsvermittler kann seine Klienten in Bezug auf die  einer passenden Police und entsprechende Angebote umfassend beraten. Die finanziellen Konsequenzen, welche ein potentieller  durch den Abschluss eines Versicherungsvertrags auf sich nimmt, können folglich weitreichend sein. Dasselbe gilt für  Auswirkungen eines Versicherungsvertrags auf den , sollte das Risiko, wofür die Versicherung abgeschlossen
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worden ist, eintreten. Die Verantwortung eines  gegenüber einem potentiellen Versicherungsnehmer ist somit gross. Damit eine seriöse Ausübung des Berufs gewährleistet ist,  es einer Ausbildung des Vermittlers, wodurch sichergestellt wird, dass er die von ihm vertretenen Versicherungszweige sowie die davon gedeckten Risiken kennt. Weiter muss der Vermittler eine  abschliessen, damit allfällige Schäden, die den  durch die Vermittlung nicht geeigneter Verträge entstehen , abgedeckt sind. Durch diese beiden Voraussetzungen, die für eine Registrierung verlangt werden, kann gegenüber den Versicherten zwar die fachliche Kompetenz sowie die finanzielle Absicherung im Haftungsfall garantiert werden, nicht aber eine allfällige , die vom Vermittler ausgeht, ausgeschlossen werden. Wie oben ausgeführt, durchdringt das Ziel, Missbräuche in der  zu verhindern die gesamte Aufsichtsgesetzgebung und war anlässlich deren Revision eines der Hauptziele. Indem auf einen  Verlustscheine lauten, kann dessen Integrität in  auf sein Geschäftsgebahren u.U. in Frage gestellt werden. Je nach Grund für die Verlustscheine ist folglich eine allfällige  als erhöht anzusehen, da ein davon betroffener  aufgrund seiner finanziellen Situation versucht sein könnte,  zum Abschluss von Policen zu raten, welche diese nicht wollten bzw. nicht für nötig hielten, oder nicht den Abschluss den für den Versicherungsnehmer besten Police zu empfehlen, sondern für jene, welche die höchste Courtage oder anderweitige Entschädigung einbringt (zu den Missbrauchsgefahren durch unabhängige Vermittler: Alois Rimle, Abstimmung zwischen Aufsicht und Haftung im neuen Recht der Versicherungsvermittler, in: SZW 2005, S. 72 f.).
Angesichts der Tatsache, dass die Vorinstanz zur Bekämpfung des Missbrauchs jene Massnahmen ergreifen kann, die ihr geeignet  (BBl 2003 3828), ist demnach ein prophylaktisches  beim Bestehen von Verlustscheinen gemäss Art. 185 Bst. c AVO als mit der Aufsichtsgesetzgebung vereinbar anzusehen und vom Grundsatz der Missbrauchsbekämpfung in Art. 46 Abs. 1 Bst. f VAG gedeckt. In diesem Zusammenhang kann auch die Normendichte von Art. 46 Abs. 1 Bst. f VAG als genügend angesehen werden.  kann in einer nicht überblickbaren Vielfalt von Ausprägungen vorkommen, weshalb die Aufsichtsbehörde die Möglichkeit haben muss, mit entsprechenden Mitteln dagegen vorzugehen. In Bezug auf Art. 185 Bst. c AVO kann festgehalten werden, dass lediglich ein klei-
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ner Prozentsatz von Vermittlern von Verlustscheinen betroffen ist,  eine sich allenfalls daraus ergebende Gefahr durch die  Missbrauchsklausel in Art. 46 Abs. 1 Bst. f VAG genügend präzise abgedeckt ist.
2.5 Weiter stellt sich die Frage, ob die Einschränkung der  des Beschwerdeführers gemäss Art. 185 Bst. c AVO im  Interesse liegt. Im öffentlichen Interesse liegen gemäss Lehre und Rechtsprechung ohne weiteres polizeiliche Interessen wie der Schutz der öffentlichen Ordnung, der Ruhe, Sicherheit, Gesundheit und Sittlichkeit, sowie von Treu und Glauben im Geschäftsverkehr (BGE 127 II 91 E. 4a mit Verweis auf weitere; EHRENZELLER/MASTRONARDI/SCHWEIZER/VALLENDER, a.a.O., N. 19 zu Art. 36).
Vorliegend liegt das öffentliche Interesse an einer vorgängigen  von Verlustscheinen eines um Registrierung ersuchenden  im Schutz von Treu und Glauben im Geschäftsverkehr  den Versicherungsnehmern. Durch die Prüfung, ob auf einen  Versicherungsvermittler Verlustscheine lauten, soll  werden, dass potentielle Klienten nur mit solchen Vermittlern Geschäfte machen, von denen voraussichtlich keine  ausgeht, da dies dem Grundsatz vom Treu und Glauben im  abträglich wäre.
Ein öffentliches Interesse an einer näheren Überprüfung bei  ist somit ohne weiteres gegeben.
2.6 Schliesslich ist zu ermitteln, ob die Voraussetzung der  gemäss Art. 185 Bst. c AVO bzw. die darauf , weniger weitgehende Praxis der Vorinstanz als verhältnismässige Einschränkung der Wirtschaftsfreiheit des Beschwerdeführers  sind.
Das Kriterium der Verhältnismässigkeit misst sich am Verhältnis des Grundrechtseingriffs zum Zweck der Regelung, der dem öffentlichen Interesse dienen muss. Im vorliegenden Fall bedeutet dies, dass eine Verweigerung der Registrierung ausschliesslich aus prophylaktischen Gründen der Missbrauchsbekämpfung im Rahmen von Art. 46 Abs. 1 Bst. f VAG erfolgen darf. Das erweist sich ohne weiteres als .
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2.6.1 Der Wortlaut von Art. 185 Bst. c AVO schliesst eine Eintragung von Personen mit Verlustscheinen in das Register für  ausnahmslos aus. Dadurch wird keinerlei Unterscheidung nach der Art, dem Alter und der Herkunft bzw. dem Grund der  gemacht. Während Verlustscheine durchaus von finanziell  oder gar ungesetzlichen Handlungen herrühren können, ist auf der anderen Seite eine ganze Reihe von Gründen für  denkbar, die für sich genommen weder auf die Unseriosität des Vermittlers schliessen lassen noch einen hinreichenden Verdacht auf zukünftigen Missbrauch gegenüber Klienten zu erwecken vermögen. Die Vorinstanz hat diesen Bedenken teilweise Rechnung getragen und eine Praxis entwickelt, welche eine Registrierung bei Verlustscheinen in der Höhe von bis zu Fr. 30'000.– zulässt, sofern sie nicht aus - oder Leasinggeschäften stammen oder direkt mit der  als Versicherungsvermittler zusammenhängen.
Vorliegend erweist sich die Voraussetzung von Art. 185 Bst. c AVO – nach ihrem klaren Wortlaut angewendet – als unzumutbar, da der Zweck des Eingriffs – unter Umständen – in einem völlig  Verhältnis zur Wirkung auf den Versicherungsvermittler stehen kann, welcher durch die Verweigerung der Registrierung seinen Beruf nicht mehr ausüben darf. Dies ist insbesondere dann der Fall, wenn die auf den Versicherungsvermittler ausgestellten Verlustscheine  an dessen finanzieller Seriosität zweifeln lassen noch eine  gegenüber Versicherungsnehmern darstellen. Würde unter solchen Umständen eine Registrierung verweigert, ginge die  von Art. 185 Bst. c AVO klar über die Delegationsnorm von Art. 46 Abs. 3 VAG und den Sinn und Zweck dieser Bestimmung .
Dasselbe gilt für die Praxis der Vorinstanz. Art. 46 Abs. 1 Bst. f VAG gibt der Aufsichtsbehörde die Kompetenz zur , welche, wie ausgeführt, auch präventiv erfolgen kann. Während mangelnde finanzielle Stabilität und Seriosität zwar einen Grund  kann, auf Missbrauchsgefahr zu schliessen, ist eine konkrete Missbrauchsgefahr durch Verlustscheine allein aber noch nicht erstellt. Es ist nicht die Aufgabe der Vorinstanz, eine Registrierung zu , weil der Gesuchsteller verschuldet ist, selbst wenn  vorliegen. Vielmehr darf sie eine Registrierung aufgrund von  im Rahmen von Art. 46 Abs. 1 Bst. f VAG nur dann , wenn sie eine konkrete Missbrauchsgefahr gegenüber Versi-
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cherungsnehmern dargelegt hat. Dem genügt die Praxis der  nicht, die Eintragung in das Register auch ohne Nachweis einer konkreten Missbrauchsgefahr zu verweigern.
2.6.2 Um dem Erfordernis der Missbrauchsbekämpfung  und gestützt darauf eine Registrierung zu verweigern, muss die Vorinstanz vielmehr eine umfassende Würdigung im konkreten Fall vornehmen. Basierend auf diese Würdigung hat sie zu entscheiden, ob die finanzielle Situation des jeweiligen Vermittlers die Annahme einer erhöhten Missbrauchsgefahr gegenüber Versicherungsnehmern zu  vermag. Dabei muss sie v.a. abklären, aus welchen Gründen die Verlustscheine entstanden sind. Verlustscheine, welche im  mit der beruflichen Tätigkeit des Vermittlers stehen oder von Finanz- oder Urkundendelikten herrühren, lassen eher auf eine  schliessen als andere. Ob eine solche Gefahr besteht, ist auch in diesen Fällen anhand der Würdigung der gesamten  zu beantworten. Diese individuell-konkrete Rechtsanwendung ist durch die Praxis der Vorinstanz nicht gewährleistet. Die  von Fr. 30'000.– ist starr und belässt keinen . Ein solcher ist jedoch auszuschöpfen. Kommt die Vorinstanz  darauf zum Schluss, dass die Eintragung zu verweigern ist, ist ein solcher Entscheid im Rahmen von Art. 29 Abs. 2 BV und Art. 35 Abs. 1 VwVG hinreichend zu begründen.
2.7 In vorliegendem Fall hat die Vorinstanz die konkreten Umstände des Beschwerdeführers nicht geprüft und seinen Eintrag allein gestützt auf die Tatsache verweigert, dass gegen ihn Verlustscheine bestehen, die sich auf mehr als Fr. 30'000.– belaufen. Die angefochtene  ist aus diesem Grunde aufzuheben.
3. Bei diesem Ausgang des Verfahrens bleibt zu entscheiden, ob die  unter Aufhebung der angefochtenen Verfügung zu einem erneuten Entscheid an die Vorinstanz zurückgewiesen wird, oder ob das  in der Sache selbst entscheiden kann. Der  beantragt, sowohl er als auch die C._GmbH seien in das Register für Versicherungsvermittler aufzunehmen.
Das Bundesverwaltungsgericht kann nur in jenen Fällen in der Sache selbst entscheiden, in denen die Vorinstanz die für einen  nötigen Abwägungen, Prüfungen und Gewichtungen  hat. In der angefochtenen Verfügung bzw. der Vernehmlassung
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hat die Vorinstanz die Registrierung allein aufgrund der Höhe der  verweigert. Sie ist dadurch ihrer Pflicht zu einer vertieften Abklärung der Umstände nicht nachgekommen. Zudem hat sie sich nicht zu den anderen Voraussetzungen gemäss Art. 44 VAG . Da sich das erkennende Gericht demnach nicht auf eine  Begründung bzw. Evaluation des Gesuchs durch die Vorinstanz stützen könnte, kann ein Sachentscheid schon aufgrund mangelnder Entscheidgrundlagen nicht gefällt werden. Dem Rechtsbegehren des Beschwerdeführers um Eintragung seiner Person sowie der C._GmbH kann aus diesen Gründen nicht gefolgt werden.
Daher ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen, die angefochtene Verfügung aufzuheben und die Sache im Sinn der Erwägungen zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Soweit der  reformatorische Anträge stellt, ist die Beschwerde .
4. Bei diesem Verfahrensausgang ist der Beschwerdeführer als im  obsiegende Partei zu betrachten. Verfahrenskosten sind ihm nur soweit aufzuerlegen als er unterliegt (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Dies liegt in Bezug auf das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege vor, welches mit Zwischenverfügung vom 30. Mai 2007 abgewiesen wurde. Die Verfahrenskosten für die Zwischenverfügung werden auf Fr. 300.- festgesetzt. Diese werden mit dem am 22. Juni 2007 geleisteten Kostenvorschuss von Fr. 1'100.– verrechnet. Der Restbetrag von Fr. 800.- ist ihm nach Rechtskraft des Urteils zurückzuerstatten. Eine  ist nicht zuzusprechen (Art. 64 Abs.1 VwVG).