Decision ID: 640bc08d-d5ec-4591-a6f0-33e1ecda790f
Year: 2017
Language: de
Court: SG_VGN
Chamber: SG_VGN_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A.
a. A.Y. ist Eigentümer des 462 m grossen Grundstücks F0000, Grundbuchkreis M., St.
Gallen (A.-strasse 9), welches mit einem dreigeschossigen Vierfamilienhaus samt
ausgebautem Dachgeschoss und Sockelgeschoss überbaut ist. Das Grundstück liegt
in der rund 13‘000 m grossen Zone für öffentliche Bauten und Anlagen (ZöBA), welche
westlich von der B.-strasse, südlich von der A.-strasse, östlich von der C.-strasse und
nördlich von der D.-strasse umgrenzt wird. Bei dem östlich an das Grundstück F0000
angrenzenden Nachbarhaus (A.-strasse 11) handelt es sich um einen schützenswerten
dreigeschossigen Riegelbau aus dem frühen 19. Jahrhundert, welcher ursprünglich als
Schulhaus genutzt wurde und heute als Wohnhaus dient. Daran schliesst sich eine freie
Fläche mit Familiengärten sowie ein schützenswertes zweigeschossiges Wohnhaus (A.-
strasse 15) aus dem 17. Jahrhundert an. Aktuell ist im ehemaligen Schulhaus M. (A.-
strasse 11a) die Tagesbetreuung Q. für 45 Schulkinder untergebracht. Westlich und
östlich davon liegen ein grosser Sportplatz sowie ein Spielplatz. An der C.-strasse
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befinden sich das X.-haus (C.-strasse 1) sowie Wohnhäuser (C.-strasse 5 und 5a). Das
Gebiet südlich, östlich und nördlich der erwähnten ZöBA liegt in der Wohn-
Gewerbezone WG4, jenes westlich der ZöBA teilweise in der Kernzone K4 und
teilweise in der Wohn- und Gewerbezone WG4.
b. Am 12. Juni 2013 stellte der Eigentümer der Parzelle Nr. F0000 bei der Stadt St.
Gallen ein Gesuch um Entlassung des Grundstücks aus der ZöBA und Zuweisung zur
Wohn-Gewerbezone WG 4a, da in absehbarer Zeit kein Bedarf bestehe, seine
Liegenschaft für Schulzwecke zu nutzen. Nachdem sein Grundstück bereits vor über
30 Jahren der ZöBA zugewiesen worden sei, sei die beantragte Umzonung
ausgewiesen. Mit Schreiben vom 17. Oktober 2013 stellte die Stadt St. Gallen die
Abweisung des Gesuchs in Aussicht. Nach einem weiteren Schriftenwechsel und
Durchführung von Vergleichsgesprächen, welche zu keiner Einigung führten, wies der
Stadtrat das Umzonungsgesuch mit Beschluss vom 26. August 2014 ab (act. G 11/1
Beilage). Den gegen diesen Beschluss erhobenen Rekurs (act. G 11/1) hiess das
Baudepartement des Kantons St. Gallen, nachdem es am 4. März 2015 mit den
Beteiligten einen Augenschein an Ort durchgeführt hatte (act. G 11/13 f.), mit Entscheid
vom 17. August 2015 teilweise gut, hob den angefochtenen Beschluss auf und wies die
Angelegenheit zur weiteren Prüfung des Umzonungsgesuchs an den Stadtrat zurück
(act. G 2).
B.
a. Gegen diesen Entscheid erhob die Politische Gemeinde St. Gallen mit Eingabe vom
27. August 2015 Beschwerde mit dem Rechtsbegehren, der Entscheid sei aufzuheben
und der Beschluss vom 26. August 2014 zu bestätigen, unter Kosten- und
Entschädigungsfolge (act. G 1). In der Beschwerdeergänzung vom 22. September 2015
bestätigte und begründete die Beschwerdeführerin ihr Rechtsbegehren (act. G 7).
b. In ihrer Vernehmlassung vom 30. September 2015 beantragte die Vorinstanz
Abweisung der Beschwerde. Zur Begründung verwies sie auf die Darlegungen im
angefochtenen Entscheid und äusserte sich zu den Vorbringen in der Beschwerde (act.
G 10). Der Beschwerdegegner äusserte sich mit Vernehmlassung vom 9. Oktober 2015
(act. G 13).
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c. Auf die Vorbringen der Verfahrensbeteiligten in den Eingaben des vorliegenden
Beschwerdeverfahrens wird, soweit für den Entscheid relevant, in den nachstehenden

Erwägungen eingegangen.
Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1. (...).
2.
2.1. Am 1. Mai 2014 traten die Änderungen des Raumplanungsgesetzes (SR 700; RPG)
und der Raumplanungsverordnung (SR 700.1; RPV) in Kraft. Diese enthalten unter
anderem in Bezug auf die Bauzonenkapazitätsberechnung revidierte Vorschriften (vgl.
Art. 15 Abs. 5 RPG; Art. 30a RPV). Mangels anderslautender Regelung beurteilt sich die
Rechtmässigkeit von Verwaltungsakten nach der Rechtslage im Zeitpunkt ihres
Ergehens (statt vieler BGE 139 II 243 E. 11.1). Grundsätzlich findet das Moratorium auf
alle Einzonungen Anwendung, die am 1. Mai 2014 noch nicht rechtskräftig waren,
jedenfalls wenn über sie noch nicht kantonal letztinstanzlich entschieden war (BGer
1C_365/2015 vom 9. Dezember 2015, E. 4.3 und 4.4 mit Hinweisen). Zonen für
öffentliche Bauten und Anlagen (Art. 18 des Baugesetzes, sGS 731.1; BauG) gelten als
„weitere Zonen und Gebiete“ im Sinn von Art. 18 Abs. 1 RPG. Diese gehören - soweit
sie, wie die vorliegende ZöBA, weder Landwirtschafts- noch Schutzzone bilden - zum
Baugebiet. Die ZöBA stellt überdies auch eine Bauzone nach Art. 15 RPG dar (vgl.
dazu Flückiger/Grodecki in: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [Hrsg.], Kommentar
zum RPG, Zürich 2010, Rz 5, 6 und 19 zu Art. 15 RPG, sowie Brandt/Moor, in:
Kommentar zum RPG, a.a.O., Rz. 2, 14 f. und 21 f. zu Art. 18 RPG). Sodann ist das
Grundstück des Beschwerdeführers überbaut. Eine durch Art. 38a Abs. 2 RPG
untersagte Vergrösserung der Bauzone steht daher nicht zur Diskussion.
2.2. Allgemein gilt der Grundsatz der Planbeständigkeit, jedenfalls für Nutzungspläne,
die unter der Herrschaft des RPG und zur Umsetzung seiner Ziele und Grundsätze
erlassen worden sind. Nutzungspläne werden deshalb nur überprüft und
gegebenenfalls angepasst, wenn sich die Verhältnisse seit ihrem Erlass bzw. ihrer
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Genehmigung durch das Baudepartement erheblich geändert haben oder bedeutsame
neue Bedürfnisse nachgewiesen sind (Art. 21 Abs. 2 RPG; Art. 32 Abs. 1 BauG). Eine
Planung, die nicht mehr zeitgerecht ist, widerspricht nicht nur den
Planungsgrundsätzen des RPG, sondern im Fall von Nutzungsbeschränkungen auch
der Eigentumsgarantie der betroffenen Grundeigentümer (Waldmann/Hänni,
Handkommentar zum Raumplanungsgesetz, Bern 2006, Rz. 11 f. zu Art. 21 RPG).
Zonenpläne sind ungeachtet der Vorschrift von Art. 21 Abs. 2 RPG in der Regel nach
fünfzehn Jahren zu überarbeiten, weil die Bedarfsprognose oder Siedlungsentwicklung
auf diesen Zeithorizont ausgerichtet ist (vgl. Art. 15 lit. b RPG; Waldmann/Hänni, a.a.O.,
Rz. 31 zu Art. 15 RPG und Rz. 20 zu Art. 21 RPG). Nach Art. 33 Abs. 1 BauG kann der
Grundeigentümer eine Überprüfung bereits nach Ablauf von zehn Jahren seit
Rechtsgültigkeit verlangen. Haben sich die Verhältnisse derart geändert, dass das
öffentliche Interesse an der geltend gemachten Eigentumsbeschränkung dahingefallen
sein könnte, hat er sogar vorher und damit unabhängig von der zehnjährigen Sperrfrist
einen Anspruch auf Überprüfung (VerwGE B 2009/111 vom 24. August 2010, E. 4.8.;
www.gerichte.sg.ch). Anspruch auf Aufhebung oder Änderung besteht, wenn die
Voraussetzungen nach Art. 32 Abs. 1 BauG erfüllt sind, der Zweck des Erlasses nicht
erreicht wird und dem Grundeigentümer unzumutbare Nachteile erwachsen (Art. 33
Abs. 2 BauG). Das seit der Planfestsetzung entstandene private Interesse vermag
jedoch für sich allein noch keine wesentliche Veränderung der Verhältnisse zu
begründen. Vielmehr ist eine Gesamtbetrachtung vorzunehmen, die - ausgehend von
den Planungsgrundsätzen nach Art. 1 und 3 RPG - alle privaten und öffentlichen
Interessen einbezieht (Waldmann/Hänni, a.a.O., Rz. 17 und 24 zu Art. 21 RPG).
2.3. Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG verlangt die volle Überprüfung von Verfügungen und
Nutzungsplänen gemäss RPG und Ausführungserlassen durch wenigstens eine
Beschwerdebehörde. Diese Funktion ist im kantonalen Recht dem Rekursverfahren vor
dem Baudepartement zugedacht (Art. 46 Abs. 1 VRP). Auch wenn sich dieses in
Sachen der Orts- und Regionalplanung eine gewisse Zurückhaltung auferlegen muss,
ist der Entscheid von der Rekursbehörde gleichwohl auf seine Recht- und
Zweckmässigkeit hin zu überprüfen. Gemeint ist damit, dass sie lediglich ihr Ermessen
nicht anstelle jenes der Gemeinde setzen soll, da es grundsätzlich Sache der
Gemeinde ist, unter mehreren verfügbaren und zweckmässigen Lösungen zu wählen
(H. Hess, Ortsplanungsrecht I, in: Das Nachtragsgesetz zum St. Gallischen Baugesetz,
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Veröffentlichungen des Schweizerischen Instituts für Verwaltungskurse an der
Hochschule St. Gallen, Neue Reihe Bd. 20, St. Gallen 1983, S. 25 mit Hinweisen).
Die Kognition des Verwaltungsgerichts ist bei der Überprüfung der Nutzungsplanung
beschränkt, und es ist lediglich zur Rechtskontrolle befugt (Art. 61 Abs. 1 und 2 VRP).
Liegt ein vorinstanzlicher Entscheid innerhalb des Ermessensspielraums bzw. wurden
die Verfassungsprinzipien sowie der Sinn und Zweck der gesetzlichen Ordnung
beachtet, liegt keine Rechtsverletzung vor, selbst wenn das Ermessen unzweckmässig
gehandhabt worden wäre. Anders verhält es sich nur bei einem qualifizierten
Ermessensfehler, wenn die Verwaltungsbehörde das Ermessen missbraucht bzw. über-
oder unterschritten hat. Dies ist der Fall, wenn Ermessen ausgeübt wird, wo der
Rechtssatz keines einräumt bzw. wo die Behörde auf die Ermessensausübung
verzichtet, obschon ihr eine solche Betätigung gestattet ist. Beim
Ermessensmissbrauch hält sich die Behörde formell zwar an den
Entscheidungsspielraum, den ihr der Rechtssatz einräumt. Der Entscheid ist aber nicht
bloss unzweckmässig oder unangemessen, sondern schlicht unhaltbar; er steht im
Widerspruch zu Verfassungsprinzipien oder zu Sinn und Zweck des Gesetzes. Solche
Entscheide müssen vom Verwaltungsgericht aufgehoben werden (Häfelin/Müller/
Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, Zürich, 6. Aufl. 2010, Rz. 460 ff.; Cavelti/
Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, 2. A. 2003, Rz. 740).
3.
3.1. Das Amt für Raumentwicklung und Geoinformation (AREG) hielt in der
Vernehmlassung vom 12. Dezember 2014 fest, dass es aus heutiger Sicht die
beantragte Umzonung einer Einzelparzelle nicht unterstützen könne. Es gehöre
nachgerade zu den Aufgaben der Stadt, mit raumplanerischen Massnahmen Flächen
zu sichern, welche für öffentliche Zwecke wichtig seien oder noch wichtig sein könnten.
Das gelte ganz im Besonderen für innerstädtische Gebiete, wo nachträglich kaum mehr
grössere und zusammenhängende Areale für öffentliche Zwecke gefunden werden
könnten. Eine Einzelbetrachtung der Parzelle Nr. F0000 sei schon allein wegen ihrer
eingeklemmten Lage nicht möglich; sie wäre für sich allein auch kaum nutzbar und
überbaubar. Sollte dereinst dennoch ein Verzicht auf die ZöBA möglich werden, wäre
die städtebauliche Entwicklung des ganzen Areals (oder grösserer Teile davon) zu
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überprüfen und die Nutzungsplanung darauf auszurichten. Die aktuelle
Zonenabgrenzung sei räumlich zweckmässig und aufgrund der Darlegungen der
Beschwerdeführerin auch sachlich nachvollziehbar. Es bestehe kein Anlass, die
weitsichtigen Überlegungen der Planungsbehörde in Frage zu stellen und bei der
vorliegenden ortsplanerischen Frage in deren Ermessen einzugreifen (act. G 11/10).
3.2. Die Vorinstanz kam im angefochtenen Entscheid unter anderem zum Schluss, der
Umstand, dass das Geviert zwischen der B.-, A.-, C.- und D.-strasse, in dem das
ehemalige Schulhaus M. liege, seit über 30 Jahren der ZöBA zugeteilt sei, obschon bis
heute die entsprechenden Anlagen nicht erweitert worden seien, stehe der Festsetzung
der ZöBA nicht grundsätzlich entgegen, zumal die zu planenden öffentlichen Bauten
und Anlagen nach den Bedürfnissen einer längeren Periode bemessen werden dürften.
Hingegen verlange die Rechtsprechung, dass das zukünftige Bedürfnis genügend
konkretisiert werde. Die Voraussetzung eines genügenden öffentlichen Interesses
schliesse eine summarische, hypothetische oder spekulative Begründung einer ZöBA
für künftige öffentliche Bauten und Anlagen aus. Unzulässig sei die Schaffung von
Zonen für öffentliche Bauten und Anlagen, wenn das Gemeinwesen damit einzig
Landflächen sichern wolle, um später über eine möglichst grosse Handlungsfreiheit für
die raumplanerische Gestaltung des Gemeindegebietes zu verfügen. Stehe
demgegenüber aufgrund sorgfältiger Analysen und Prognosen fest, dass der geltend
gemachte Landbedarf für bestimmte öffentliche Bedürfnisse ausgewiesen sei, sei die
Festsetzung einer ZöBA nicht zu beanstanden (act. G 2 S. 9 f. mit Hinweis auf BGE 114
Ia 335 E. 2 lit. c und d).
Allein der Umstand, dass einige der Grundstücke im Perimeter der ZöBA nach wie vor
öffentlich genutzt würden, sage nichts darüber aus, ob die anderen ausschliesslich
privat genutzten Grundstücke ebenfalls weiterhin in der ZöBA verbleiben müssten.
Auch wenn die Notwendigkeit anerkannt sei, Raumbedürfnisse für öffentliche
Nutzungen langfristig (mit einem möglichen Planungshorizont von über 25 Jahren) zu
gewähren, müsse die Planungsbehörde gleichwohl konkret aufzeigen, dass der Bedarf
für bestimmte Einrichtungen mit einiger Sicherheit erwartet werde. Konkret fehle es an
einem Bedarfsnachweis. Es werde nicht geltend gemacht, dass die in der ZöBA
bestehende nachschulische und familienergänzende Betreuung, die Spielwiese, das X.-
haus oder die Schrebergärten in absehbarer Zeit mehr Platz bräuchten, als sie aktuell
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beanspruchen würden. Allein der Einwand, auf Stadtgebiet gebe es keine weiteren
grösseren Nutzungsreserven für öffentliche Bauten und Anlagen, rechtfertige eine
Eigentumsbeschränkung Privater, wie sie von der ZöBA ausgehe, ebenfalls nicht. Eine
Idee, für was der südliche Teilbereich der ZöBA entlang der A.-strasse erhalten werden
solle, bestehe auf Seiten der Beschwerdeführerin nicht. Nachdem sich die im Zeitpunkt
der Festlegung der ZöBA (vor über 35 Jahren) angedachte Erweiterung des
schulischen Betriebs nicht verwirklicht habe, die zwischenzeitlich neuen öffentlichen
Nutzungen (Tagesbetreuung) ebenfalls kein zusätzliches Land benötigen würden und
die Beschwerdeführerin auch keine andere öffentliche Nutzung geltend machen könne,
lägen seit dem Jahr 1980 derart veränderte Verhältnisse vor, dass die betroffenen
Grundeigentümer die Änderung des Zonenplans verlangen könnten. Die
Beschwerdeführerin habe abzuklären, wie sie die Planänderung umsetzen wolle (Art. 2
Abs. 1 BauG). Es sei an ihr aufzuzeigen, wie sie den Konflikt zwischen ihrem
Beibehaltungsinteresse und dem Anspruch des Beschwerdegegners auf Umzonung
lösen wolle. Sei wie hier klar, dass die Umzonung lediglich einer Liegenschaft, die auch
noch an das Nachbarhaus angebaut sei, unzweckmässig wäre, müsse die
Beschwerdeführerin von sich aus den Einbezug weiterer Grundstücke in die verlangte
Umzonung prüfen. Denkbar sei, die gesamte Häuserzeile entlang der A.-strasse
einschliesslich der denkmalgeschützten Liegenschaft A.-strasse 11 einer anderen
Bauzone zuzuweisen. Dafür böte sich eine der umliegenden Mischzonen an, nebst der
vom Beschwerdegegner gewünschten Wohn-Gewerbezone etwa auch eine Kernzone.
Abgesehen davon, dass eine Erweiterung der ZöBA offensichtlich in absehbarer Zeit
kein Thema sei, sei mit Blick auf die Grösse der heutigen ZöBA von rund 13‘000 m
eine spätere Erweiterung der Tagesbetreuung gleichwohl noch möglich. Die Sache sei
zur Prüfung des Umzonungsgesuchs an die Beschwerdeführerin zurückzuweisen.
Hingegen könne die Beschwerdeführerin nicht angewiesen werden, das Grundstück
des Beschwerdegegners der beantragten Mischzone WG 4a zuzuweisen (act. G 2 S.
11 f.).
3.3. Die Beschwerdeführerin wendet ein, der BGE 114 Ia 335 sei vorliegend nicht
massgeblich, weil dort eine Parzelle mit 13‘000 m zur Diskussion gestanden habe,
während vorliegend die Parzelle lediglich 462 m gross ist. Die von der Vorinstanz
angewendete Rechtsprechung des Bundesgerichts könne nicht in der Absicht
getroffen worden sein, dass solche untergeordnete Flächen, welche als Bestandteil
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einer ZöBA betrachtet werden müssten, aufgrund einer vorübergehenden oder
längeren „nicht-öffentlichen“ Nutzung aus dieser Zone entlassen werden müssten. In
solchen Fällen sei aufgrund der raumplanerischen Interessen einer klaren
Zonenabgrenzung der Vorrang zu geben. Ansonsten könne nicht von einem
haushälterischen und zweckmässigen Umgang mit dem Boden gesprochen werden.
Aus raumplanerischer Sicht wäre es unverantwortlich, Kleinparzellen, welche nicht
öffentlich genutzt würden, aus dieser Zone zu entlassen und einer anderen Nutzung
zuzuführen. Es bestehe ein grosses öffentliches Interesse, dass die ZöBA
ungeschmälert erhalten werden könne und die öffentliche Nutzung nicht durch
Kleinstzonen beeinträchtigt werde. Es könne unmöglich verlangt werden, dass für
jeden untergeordneten Teilbereich einer ZöBA die konkrete und mit einer gewissen
Sicherheit zu erwartende Nutzung genannt werde. Mit einer Umzonung dieser kleinen
Parzelle würde ein Potential für Nutzungskonflikte geschaffen. Die verbleibenden
Flächen in der ZöBA würden in den Nutzungsmöglichkeiten eingeschränkt, indem z.B.
lärmintensivere Nutzungen oder Nutzungen an Wochenenden und zu Abendzeiten
(Sportanlagen, Jugendtreff, Turnhallen) ausgeschlossen wären. Sodann befinde sich
ein Grossteil der Parzellen innerhalb der ZöBA im Eigentum der Beschwerdeführerin.
Diese werde einer Umzonung ihrer Parzellen in eine andere Zone mit Sicherheit nicht
zustimmen. Somit eigne sich der Bereich der A.-strasse grundsätzlich nicht für eine
andere Zone. Dass die alleinige Umzonung der Parzelle des Beschwerdegegners
unzweckmässig sei, habe selbst die Vorinstanz festgehalten. Somit könne sich der
Beschwerdegegner einzig mit dem privaten Grundeigentümer der ebenfalls
kleinflächigen Parzelle Nr. F0001 (A.-strasse 7) zusammenschliessen. Es sei aber
offensichtlich, dass auch die Umzonung dieser beiden Parzellen nicht zu einer
zweckmässigen Lösung führen würde. Eine allfällige Rückweisung an die
Planungsbehörde zur weiteren Prüfung erübrige sich unter diesen Umständen. Der
Beschwerdegegner habe bereits beim Kauf der Parzelle damit rechnen müssen, dass
eine Umzonung nicht möglich sei. Sei er mit der Zonenzuweisung nicht einverstanden,
könne er nach Art. 58 Abs. 1 des Enteignungsgesetzes (EntG; sGS 735.1) auch die
Enteignung verlangen (act. G 7 S. 3-6).
4.
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4.1. Der Perimeter der vorliegend zur Diskussion stehenden ZöBA wurde vor über 35
Jahren im Zusammenhang mit der damaligen Nutzung des ehemaligen Schulhauses M.
festgelegt. Unbestritten blieb auch, dass die der ZöBA zugeteilte Liegenschaft des
Beschwerdegegners und weitere Liegenschaften in dieser Zone privat genutzt werden
und diese Nutzung mit dem Zweck dieser Zone (vgl. B. Heer, St. Gallisches Bau- und
Planungsrecht, Bern 2003, Rz. 387) nicht im Einklang steht. Für die Grundeigentümer
hat diese Zonierung zur Folge, dass ein allfälliger Wiederaufbau ausgeschlossen ist,
wenn die künftige Nutzung dem Zweck der Nutzungszone widerspricht (Art. 77bis lit. a
BauG). Dem Beschwerdegegner kommt angesichts dieser Beschränkung der Nutzung
seines Eigentums unter Berufung auf Art. 26 BV grundsätzlich das Recht zu, eine
Planüberprüfung sowohl mit Bezug auf sein eigenes Grundstück als auch bezüglich
benachbarter Grundstücke zu verlangen (Waldmann/Hänni, a.a.O., Rz. 23 zu Art. 21
RPG). In diesem Sinn geht es entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin (act. G
7 S. 4 lit. d) nicht lediglich um die Entlassung einer Kleinparzelle aus der ZöBA, um
diese einer anderen Nutzung zuzuführen bzw. um die Schaffung einer verpönten
Kleinstzone. Im Übrigen ist eine Nutzungsänderung der seit langem privat genutzten
Parzelle des Beschwerdegegners bereits realisiert. Der vom AREG im erwähnten
Bericht zu Recht angeführte Umstand, dass das Grundstück des Beschwerdegegners
lediglich rund 450 m gross ist und die Bildung einer (Kleinst-)Wohnzone nicht
zweckmässig wäre, schliesst damit den Überprüfungs- und Umzonungsanspruch des
Beschwerdegegners nicht aus, nachdem dieser auch Nachbargrundstücke in der rund
13‘000 m grossen, lediglich zum Teil zonenkonform genutzten ZöBA umfasst. Insofern
ist entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin auch eine Vergleichbarkeit mit
den Verhältnissen gegeben, welche in BGE 114 Ia 335 zu prüfen waren.
4.2. Kommunale Richtpläne sind für die mit der Ortsplanung beauftragten Organe und
Behörden wegleitend, wobei diesen beim Erlass des späteren Nutzungsplans ein
Ermessensspielraum (vorstehende E. 2.3) zukommt (Art. 5 Abs. 3 BauG; Heer, a.a.O.,
Rz. 56 und 59). Art. 9 Abs. 1 RPG bestätigt demgegenüber die Behördenverbindlichkeit
von Richtplänen (Waldmann/Hänni, a.a.O., Rz. 7 und 25 zu Art. 9 RPG). Diese
Bestimmung betrifft den kantonalen Richtplan (vgl. Titel vor Art. 6 ff. RPG: „Richtpläne
der Kantone“). An den kantonalen Richtplan sind insbesondere die Gemeinden
gebunden, wobei sich die Behördenverbindlichkeit lediglich auf den bundesrechtlichen
Mindestinhalt der kantonalen Richtpläne gemäss Art. 8 RPG erstreckt (Waldmann/
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Hänni, a.a.O., Rz. 7, 9 und 12 zu Art. 9 RPG). Der kantonale Richtplan (vom August
2015; abrufbar unter www.sg.ch und geoportal.ch) steht einer bestimmten
Zonenordnung nicht entgegen, da er in Bezug auf das in Frage stehende Gebiet,
welches in der Richtplankarte als „Bauzonen Sonstige“ bezeichnet wird, keine konkrete
Vorgaben enthält.
Im kommunalen Richtplan (www.stadt.sg.ch/home/raum-umwelt/stadtplanung) werden
zum Gebiet, in welchem sich die Liegenschaft A.-strasse 9 befindet, mit Bezug auf
„öffentliche Räume - Kerngebiete in Quartieren“ Planungsmassnahmen, wie zum
Beispiel Aufenthalts- und Fortbewegungsqualität für Fussgänger erhöhen,
Strassenraumgestaltung, Erdgeschosszonen für multifunktionale Nutzungen sichern
oder schaffen, Einzelbäume oder Baumreihen pflanzen, genannt. Diese Massnahmen
setzen jedoch keine Zuteilung zur ZöBA voraus. Der kommunale Richtplan Siedlung
vom Juni 2013 sieht sodann für das Gebiet um die Parzelle Nr. F0000 weder eine
Siedlungserweiterung (vgl. Richtplan Teilkarte S 1.2 und Hinweis der
Beschwerdeführerin in act. G 7 S. 2 unten) noch öffentliche Bauten und Anlagen vor
(vgl. Richtplan Teilkarte S 5).
4.3.
4.3.1. Zu Recht weist die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid darauf hin, dass das
Bedürfnis für eine ZöBA von der Beschwerdeführerin so genau wie möglich anzugeben
ist und die Errichtung von öffentlichen Anlagen mit einiger Sicherheit zu erwarten sein
sollte. Für die Begründung eines öffentlichen Interesses für die Beibehaltung der
Zuteilung des Grundstücks zur ZöBA ist es nicht zulässig, die konkrete
Zweckbestimmung des Grundstücks erst auf Gestaltungsplan-Stufe zu ordnen, zumal
sich darin gerade zeigt, dass der Zweck im Zeitpunkt der kommunalen Zonenplanung
nicht zureichend bestimmt war (vgl. D. Gsponer, Die Zone für öffentliche Bauten und
Anlagen, Zürich 2000, S. 93-95 mit Hinweisen). Nachdem die von der
Beschwerdeführerin in diesem Verfahren beispielhaft aufgezählten öffentlichen
Nutzungen (Sportanlagen, Jugendtreff, Turnhallen; act. G 7 S. 5 oben) in der konkreten
ZöBA unbestritten nicht zur Diskussion stehen bzw. hypothetischen Charakter haben,
sind auch potentielle Nutzungskonflikte nicht zu diskutieren. Ihre Schlussfolgerung,
dass sich die Verhältnisse seit 1980 wesentlich geändert haben, zumal die
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Nutzungsreserven für die Schule M. nie benötigt wurden, für die aktuellen Nutzungen in
absehbarer Zeit kein mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit zu erwartender Platzbedarf
besteht und andere öffentliche Einrichtungen an diesem Standort nicht zur Diskussion
stehen, begründete die Vorinstanz einlässlich und überzeugend. Der
Beschwerdegegner hat vor diesem Hintergrund einen verfassungsmässigen Anspruch
auf Entlassung seines Grundstücks aus der ZöBA, zumal die Beschwerdeführerin - wie
sie selbst anerkennt (act. G 7 S. 4 lit. d) - nach rund 35 Jahren noch keinen Bedarf bzw.
keinen Grund für den Verbleib des Grundstücks in der ZöBA aufzeigen kann. Keine
Bedeutung kommt unter diesen Umständen den von der Beschwerdeführerin
angeführten Tatsachen zu, dass dem Beschwerdegegner beim Kauf der Parzelle deren
Zonierung bekannt gewesen war und er eine Enteignung seines Grundstücks verlangen
könnte.
4.3.2. Inwiefern durch eine Umzonung der haushälterische und zweckmässige Umgang
mit dem Boden beeinträchtigt werden könnte (vgl. act. G 7 S. 4 lit. d), vermag die
Beschwerdeführerin nicht darzulegen und ist auch aus den Umständen nicht
ersichtlich. Zum Vorbringen, wonach sich ein Grossteil der Parzellen innerhalb der
ZöBA im Eigentum der Beschwerdeführerin befinde und diese einer Umzonung ihrer
Parzellen nicht zustimmen werde (act. G 7 S. 5), ist - mit der Vorinstanz (act. G 10 S. 2)
- festzuhalten, dass eine Zustimmung der Grundeigentümer für eine Umzonung nicht
erforderlich ist. Das Bedürfnis nach Reserveflächen könnte dabei nicht als ein gegen
eine Umzonung sprechender planerischer Grund angeführt werden, nachdem (weitere)
öffentliche Nutzungen für die ZöBA wie dargelegt nicht zur Diskussion stehen bzw.
nicht geplant sind. Eine unsorgfältige Interessenabwägung, die eine Rechtsverletzung
darstellen würde und durch das Verwaltungsgericht korrigiert werden könnte bzw.
müsste, liegt daher nicht vor. Es besteht mit anderen Worten kein zwingender Anlass
für das Gericht, einer Beibehaltung der ZöBA den Vorzug gegenüber der von der
Vorinstanz bestätigten Rückweisung zur Neuprüfung der Zonierung zu geben. Der
vorinstanzliche Entscheid steht den raumplanerischen Zielen und Planungsgrundsätzen
nicht entgegen, steht mit dem kommunalen Richtplan in Einklang und ist sachlich
begründet. Wenn die Vorinstanz das öffentliche Interesse an der Verweigerung der
Umzonung geringer wertete als das private Interesse des Beschwerdeführers an der
Umzonung, so erweist sich dies als begründet. Mit Blick auf die alleinige Zuständigkeit
der Beschwerdeführerin zur Durchführung der Ortsplanung (Art. 2 Abs. 1 BauG)
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erfolgte auch die Feststellung, wonach die Beschwerdeführerin nicht angewiesen
werden könne, das Grundstück des Beschwerdegegners der beantragten Mischzone
WG 4a zuzuweisen, zu Recht. Es war m.a.W. entgegen der Auffassung des
Beschwerdegegners (act. G 13) nicht Sache der Vorinstanz, (erstinstanzlich) eine
Umzonung selber vorzunehmen. Die Beschwerde ist daher abzuweisen.
5.
5.1. (...).
5.2. (...).