Decision ID: 9baf2e87-bcfe-5fb6-a1bb-8f72c7fc0ae3
Year: 2003
Language: it
Court: TI_TCA
Chamber: TI_TCA_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: public_law

ritenuto,
in fatto
A. _, _ e _ sono proprietari in ragione di 1/3 ciascuno del mapp. _ di _, un fondo di 21'611 mq così descritto a RF:
A) casa agreste mq 147
B) rustico mq 4
C) prato-bosco mq 21'460
Il terreno, costeggiato dal fiume _ (O), è adagiato su un pendio in località _ (600 m.s.m.), a valle della part. _ della CE fu _ (S) sulla quale insiste un rustico trasformato, accessibile mediante una pista agricola che si diparte dalla strada della Valle _. Verso E il mapp. _ confina invece con una estesa area boschiva di proprietà del patriziato di _ (part. 448), attraversata in senso latitudinale dalla via che porta al fabbricato rurale della famiglia _. Quest'ultima ha sempre consentito ai vicini di raggiungere il proprio podere transitando sul mapp. _.
B. La proprietà _, unitamente all'intera giurisdizione di _, appartiene ad un comprensorio, quello del Monte _, censito dal 1977 quale oggetto no. 1803 nell'inventario federale dei paesaggi, siti e monumenti naturali d'importanza nazionale (IFP). A livello cantonale, la particella è inclusa in una zona naturale protetta del PD (vedi scheda 1.2.20), oltre che nel territorio agricolo, segnatamente negli "altri terreni idonei all'utilizzazione agricola " (scheda 3.2). Anche il PR comunale l'ha collocata in zona agricola, mentre l'inventario degli edifici situati fuori dalla zona edificabile ha classificato il rustico esistente tra quelli meritevoli di conservazione 1a nonostante una parte della costruzione fosse ormai diroccata.
C. Tra il 1997 ed il 2000 i proprietari del mapp. _ hanno presentato al municipio di _ diverse domande di costruzione al fine di cambiare la destinazione del rustico nel contesto di una ristrutturazione e dotarlo di un accesso proprio.
a) Per quanto concerne l'edificio rurale, dopo vicissitudini che qui non occorre evocare nel dettaglio, il 3 luglio 2000 il municipio di _ ha autorizzato i fratelli _ ad intraprendere lavori di conservazione del manufatto, compreso l'integrale rifacimento del tetto. La CE _ ha rinunciato ad impugnare il permesso al cui rilascio si era peraltro tempestivamente opposta, ma ha sollecitato un parere all'Ufficio federale dello sviluppo territoriale, il quale ha escluso con fermezza che l'immobile al mapp. _ potesse essere legittimamente oggetto di un qualsiasi intervento edilizio stante la situazione di avanzato degrado in cui si trovava.
La stessa CE ha peraltro denunciato svariati abusi commessi durante la rinnovazione del rustico, provocando l'avvio di procedure di accertamento in esito alle quali l'autorità cantonale ha impartito disposizioni per il sollecito ripristino di una situazione conforme al diritto.
b) Per quanto attiene invece alla strada, nel dicembre 1997 i fratelli _ hanno chiesto il permesso di costruire ex novo una pista agricola sui mapp. _ e _. Il progetto prevedeva di realizzare una via consolidata lunga circa 250 m che staccandosi da quella patriziale esistente in corrispondenza del confine tra i mapp. _ e _ avrebbe permesso di raggiungere direttamente il rustico sottostante transitando nel bosco patriziale. Alla domanda si è tuttavia opposto il Dipartimento del territorio, annotando che l'opera - avversata dalla Sezione agricoltura, dalla Sezione forestale e dall'Ufficio protezione natura - disattendeva gli art. 24 LPT, nonché 71/72 e 75 LALPT. Esperito invano un tentativo di conciliazione, gli istanti in licenza hanno rinunciato al proseguo della procedura e il 18 maggio 1998 hanno presentato una nuova domanda di costruzione chiedendo di poter "prolungare la pista agricola esistente" sul mapp. _ in modo da poter guadagnare la part. _ con mezzi agricoli idonei allo sfalcio dei prati. Rispetto al progetto precedente, quello aggiornato prospettava l'esecuzione di una pista identica ma più breve, che dopo aver attraversato il bosco al mapp. _ si sarebbe immessa nella parte alta del mapp. _ arrestandosi dopo qualche metro senza scendere verso il diroccato. La richiesta è stata tuttavia avversata dal Dipartimento del territorio per le stesse ragioni che l'avevano indotto a rigettare quella precedente. Due mesi dopo il Consiglio di Stato ha però autorizzato il dissodamento necessario alla realizzazione della nuova strada sul mapp. _ di proprietà del patriziato. Il 9 ottobre 1998 il Dipartimento del territorio ha dunque annullato la sua precedente presa di posizione, preavvisando positivamente l'esecuzione dei lavori a condizione che sul mapp. _ la pista agricola restasse in erba e non superasse la lunghezza di 60 m. Il 14 ottobre seguente il municipio di _ ha quindi accordato la licenza edilizia, integrandovi le clausole imposte dall'autorità cantonale.
D. Il 5 aprile 2000 l'Ufficio protezione della natura ha comunicato alla Sezione dell'agricoltura che nel corso di un sopralluogo a _ aveva constatato la creazione di una pista agricola non autorizzata sul mapp. _.
A seguito di un'ulteriore ispezione dei luoghi, presenti le autorità cantonali e comunali nonché i proprietari del mapp. _, il 10 agosto 2000 quest'ultimi hanno inoltrato al municipio di _ una domanda di costruzione in sanatoria per il tratto di strada abusivo, adducendo di essersi limitati a sistemare adeguatamente - per ragioni di sicurezza - la pista esistente.
La richiesta ha suscitato l'opposizione della CE fu _ e del Dipartimento del territorio, i quali hanno sottolineato in particolare l'inammissibilità dell'opera mirante a realizzare al di fuori della zona edificabile un nuovo accesso veicolare al rustico insistente sul mapp. _. Nonostante il parere vincolante dell'autorità cantonale, il 5 febbraio 2001 il municipio ha concesso il permesso a posteriori che il Consiglio di Stato - adito da entrambi gli opponenti - ha poi dichiarato nullo con sentenza 15 maggio 2001.
Mediante risoluzione 28 giugno 2001 l'esecutivo di _ ha quindi negato la postulata licenza edilizia in sanatoria.
E. _, _ e _ si sono aggravati davanti al Consiglio di Stato, che con giudizio 23 aprile 2002 ha annullato la predetta decisione e disposto la retrocessione degli atti al municipio affinché rilasciasse il permesso richiesto.
Vagliata la documentazione in suo possesso, l'autorità di ricorso di prime cure ha ritenuto in sostanza che l'opera potesse essere autorizzata in base all'art. 24c LPT siccome concernente la semplice sistemazione di un sentiero esistente da tempo immemorabile.
F. Avverso la predetta pronunzia governativa la CE _ è insorta innanzi al Tribunale cantonale amministrativo, postulando che venga annullata.
Rievocati i fatti salienti, la ricorrente ha evidenziato i grossolani errori di valutazione nei quali è incorso il Governo laddove ha ritenuto che i lavori oggetto della domanda in sanatoria avevano interessato un sentiero già esistente. Prove fotografiche e documentali alla mano, l'insorgente ha ribadito che nei primi mesi del 2000 i vicini hanno invece costruito senza permesso un nuovo tratto di strada in modo da congiungere il rustico con il recente impianto eseguito sulla scorta del permesso ottenuto il 14 ottobre 1998.

Poste queste premesse d'ordine fattuale, in diritto la proprietaria del contiguo mapp. _ ha negato che i lavori abusivi possano essere autorizzati a posteriori in virtù del vecchio diritto federale e cantonale (art. 24 vLPT e 75 LALPT). A prescindere dal fatto che la domanda di costruzione in sanatoria contempla solo una parte delle opere attuate senza permesso, in casu non sussisterebbero neppure i presupposti per il rilascio di una licenza in base al nuovo diritto (art. 24c nLPT) trattandosi di un impianto eseguito ex novo.
G. All'accoglimento del gravame si è opposto il Consiglio di Stato, che ha sollecitato la conferma della decisione impugnata senza formulare particolari osservazioni.
Ad identica conclusione sono pervenuti i fratelli _ ed il municipio di _, i quali hanno avversato le tesi della ricorrente con argomenti che saranno ripresi - per quanto necessario - in appresso.
H. In sede di replica e di duplica le parti si sono riconfermate essenzialmente nelle rispettive, contrapposte posizioni.
Considerato,
in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo, la legittimazione attiva dell'insorgente e la tempestività dell'impugnativa sono date dagli art. 21 LE, nonché 43 e 46 PAmm.
Il ricorso è pertanto ricevibile in ordine e può essere evaso sulla scorta delle tavole processuali, integrate dall'ampia documentazione prodotta in questa sede dalla ricorrente. Ulteriori atti istruttori non sono necessari ai fini del giudizio che questo Tribunale è chiamato a rendere (art. 18 cpv. 1 PAmm).
2. Edifici o impianti possono essere costruiti o trasformati solo con la licenza edilizia (art. 1 cpv. 1 LE). I permessi rilasciati
a posteriori
per opere realizzate senza permesso o in contrasto con il permesso ricevuto non si differenziano da quelli rilasciati preventivamente. Anche nell’ambito del rilascio di un permesso destinato a sanare il difetto di un valido titolo autorizzativo, l’autorità statuisce soltanto sulla conformità, per rapporto alle normative edilizie concretamente applicabili, delle opere raffigurate sui piani presentati con la domanda. L'autorità non si pronuncia, per contro, sulla legittimità delle opere effettivamente eseguite. Se i piani non corrispondono alle opere eseguite abusivamente, la licenza eventualmente rilasciata non pone rimedio al permesso mancante. L'abuso formale continua a sussistere fintanto che l'autorità non si pronuncia sulla conformità di una domanda di costruzione corredata da piani e da relazioni corrispondenti alle opere effettivamente riscontrabili sul terreno (cfr. STA inedita 9.5.2001 in re S., consid. 2).
3. Di principio, l'autorizzazione a costruire può essere rilasciata soltanto per impianti conformi alla funzione prevista dal piano regolatore per la zona di utilizzazione (principio della conformità funzionale, art. 22 cpv. 2 lett. a LPT e 67 cpv. 2 LALPT).
Nel caso di specie, l'intervento in esame è stato realizzato su un fondo che il PR assegna alla zona agricola e che il PD contempla nei terreni idonei ad un utilizzo agricolo.
3.1. Secondo la giurisprudenza, nella zona agricola possono essere autorizzate solo costruzioni che siano in connessione sufficientemente stretta con l'utilizzazione agricola del terreno o destinate a consentire l'esercizio di certe attività agricole o di allevamento. Edifici e impianti devono dunque essere adeguati, segnatamente per quanto riguarda dimensioni, ubicazione e destinazione, ai bisogni oggettivi di tale attività (DTF 125 II 278 consid. 3a e rinvii; DFGP/UPT, Commento LPT, N. 1 ad art. 16; Scolari, Diritto amministrativo, parte speciale, N. 911 e giurisprudenza ivi citata).
3.2. In concreto, il tratto di pista edificato senza licenza non soddisfa alcuna esigenza di natura agricola, dato che per l'attività di sfalcio esercitata in loco il mapp. _ risulta già servito in modo più che sufficiente dall'apposito impianto viario autorizzato nell'autunno del 1998 (cfr. parere della Sezione agricoltura, che ha determinato l'avviso cantonale 20081 del 9 ottobre 1998). Ne segue che il controverso pezzo di strada non può beneficiare di un permesso ordinario in assenza del requisito della conformità funzionale (cfr. UFPT, Commento alla LPT, N. 15 e 16 ad art. 18; RDAT I-1996, N. 24).
4. Resta da esaminare se l'opera realizzata può essere autorizzata tramite il rilascio di un'autorizzazione eccezionale, tenendo presente che il 1°settembre 2000 è entrata in vigore la modifica 20 marzo 1998 della LPT e la relativa ordinanza, applicabili a tutte le procedure pendenti a quel momento (cfr. art. 52 nOPT). La domanda di costruzione all'esame, datata 10 agosto 2000, concerne tuttavia una costruzione abusiva eseguita prima dell'avvento del nuovo diritto. Va quindi valutata alla luce della vecchia normativa vigente all'epoca dell'infrazione (sull'argomento vedi Scolari, Commentario, II ed., N. 1282 ad art. 43 LE), con la possibilità di far capo alla nuova LPT qualora dovesse giovare maggiormente all'istante in licenza (principio della lex mitior; DTF 127 II 209).
4.1. Giusta l'art. 24 cpv. 1 vLPT, fuori delle zone edificabili potevano essere eccezionalmente rilasciate autorizzazioni per la costruzione o il cambiamento di destinazione di edifici o impianti non conformi alla funzione prevista per la zona di utilizzazione soltanto se la loro destinazione esigeva un'ubicazione fuori della zona edificabile (lett. a) e non vi si opponevano interessi preponderanti (lett. b). I due requisiti dovevano essere adempiuti cumulativamente (DTF 123 II 256 consid. 5, 119 Ib 442 consid. 4a, 118 Ib 17 consid. 2b; Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, p. 207).
Il requisito dell'ubicazione vincolata aveva carattere oggettivo e alla realizzazione di tale presupposto dovevano essere poste esigenze severe (v. Scolari, Diritto amministrativo, parte speciale, N. 909 e rinvii). Occorreva infatti che fosse necessario costruire l'edificio o l'impianto fuori della zona edificabile per motivi tecnici, d'esercizio o di conformazione del terreno (DTF 119 Ib 442 consid. 4a). Il vincolo poteva anche essere negativo, imposto dall'esclusione di ogni altra ubicazione in zona edificabile (DTF 115 Ib 295 consid. 3a e c, 114 Ib 180 consid. 3ca).
L'adempimento del secondo requisito di cui all'art. 24 cpv. 1 lett. b vLPT presupponeva l'assenza di interessi preponderanti che si opponessero all'autorizzazione sollecitata. Il criterio che presiedeva alla valutazione degli opposti interessi in gioco ruotava attorno alle finalità ed ai principi della pianificazione del territorio giusta gli art. 1 e 3 LPT (DTF 117 Ib 28 consid. 3, 114 Ib 268 consid. 3b); in particolare quelli miranti a proteggere le basi naturali della vita, ad integrare nel paesaggio gli impianti ed a conservare i siti naturali (art. 1 cpv. 2 lett. a, 3 cpv. 2 lett. b
/
d LPT).
Con l'avvento del nuovo diritto questa impostazione non ha subito modifiche di rilievo, atteso che il testo dell'art. 24 cpv. 1 vLPT è semplicemente confluito nell'art. 24 nLPT.
4.2. Sulla scorta dell'art. 24 cpv. 2 vLPT il diritto cantonale permetteva la rinnovazione, la trasformazione parziale o la ricostruzione di edifici o impianti non conformi alla funzione prevista per la zona di utilizzazione, in quanto compatibili con le importanti esigenze della pianificazione territoriale. L'art. 75 LALPT consentiva in particolare di trasformare parzialmente le costruzioni esistenti fuori della zona edificabile in contrasto con la funzione prevista per la zona di utilizzazione se l'intervento (ampliamento o cambiamento parziale di destinazione) veniva attuato una volta tanto ("una tantum"), era limitato tanto dal profilo quantitativo, quanto dal profilo qualitativo, ovvero se non alterava in misura significativa l'identità della costruzione preesistente, era indispensabile per la continuazione dell'utilizzazione attuale ed era compatibile con le importanti esigenze della pianificazione territoriale. Per beneficiare di un'eccezione fondata sull'art. 24 cpv. 2 vLPT e della relativa legislazione cantonale di applicazione, l'intervento doveva essere dunque contenuto sia dal profilo qualitativo, sia dal profilo quantitativo. Tale insomma da non alterare in modo significativo l'identità della costruzione originaria. Scopo delle facilitazioni rette dall'art. 24 cpv. 2 vLPT era infatti soltanto quello di permettere la conservazione della sostanza edilizia esistente fuori della zona edificabile (garanzia delle situazioni acquisite). Interventi di maggiore entità ricadevano invece sotto l'art. 24 cpv. 1 vLPT (cfr. DFGP, op. cit., N. 29 ad art. 24; Aemisegger, Leitfaden zum RPG p. 95; DTF 110 Ib 143 consid. 3b).
Anche l'art. 24c nLPT mira a tutelare le situazioni acquisite fuori delle zone edificabili. In queste zone, gli edifici e impianti utilizzabili in base alla loro destinazione ma non più conformi alla destinazione della zona, sono per principio protetti nella propria situazione di fatto (cpv. 1). Con l’autorizzazione dell’autorità competente, tali edifici e impianti possono tuttavia essere rinnovati, trasformati parzialmente, ampliati con moderazione o ricostruiti, purché siano stati eretti o modificati legalmente. In ogni caso è fatta salva la compatibilità con le importanti esigenze della pianificazione territoriale (cpv. 2). L’articolo 24c nLPT è applicabile a edifici e impianti, costruiti o trasformati a suo tempo in conformità al diritto materiale, ma che, per effetto di modifiche posteriori di atti legislativi o piani, sono divenuti non conformi alla destinazione della zona (art. 41 nOPT).
4.3. Nell'evenienza concreta, l'intervento attuato senza permesso dai resistenti va configurato alla stregua di un nuovo impianto realizzato fuori della zona edificabile in contrasto con la funzione assegnata alla zona di utilizzazione. Contrariamente a quanto assume il Consiglio di Stato, non si tratta della sistemazione di una via preesistente. Come dimostrano senz'ombra di dubbio le numerose prove fotografiche prodotte dalla ricorrente, prima della costruzione della pista autorizzata nel 1998 la cotica erbosa del mapp. _ si presentava integra, senza tracce di sentieri o passaggi di sorta. I reperti fotografici relativi alla situazione presente in loco nel 1999 (doc. 12 e 31), così come le foto esibite in prima istanza di ricorso dal municipio di _, comprovano peraltro che i resistenti si sono ampiamente discostati dalla licenza ricevuta già al momento della realizzazione dell'opera, tant'è che hanno inciso nel pendio prativo una strada ben più lunga di quella approvata e poi l'hanno ulteriormente allungata richiamando l'attenzione dell'Ufficio protezione della natura. Per accorgersene basta confrontare la situazione emergente dal doc. 31 con la planimetria acclusa alla domanda di costruzione del 18 maggio 1998. Il carattere dell'intervento originario e di quello parzialmente dedotto in sanatoria è d'altronde confermato dalle stesse domande di costruzione presentate nel 1997 e nel 1998 dai proprietari del fondo, che hanno sempre descritto i lavori prospettati come intesi a costruire ex novo una pista agricola (vedi relazione tecnica annessa alla domanda 18 dicembre 1997), rispettivamente a prolungare la strada patriziale di cui al mapp. _ (cfr. domanda 18 maggio 1998). Le deduzioni tratte dal Governo in esito ad una lettura superficiale delle varie copie del piano corografico Ticino no. 109d acquisite agli atti si appalesano manifestamente errate. In corrispondenza del mapp. _ i passi disegnati su quel piano non trovano infatti alcun riscontro nelle fotografie aeree della regione scattate nel 1971 (doc. 3) e nel 1976 (doc. 2 allegato al gravame innanzi al Consiglio di Stato). Né vi è consonanza di tracciato tra il sentiero pedonale riprodotto sulla carta corografica e la strada costruita dai resistenti in una fascia di terreno che si presenta integra sia sulle fotografie antecedenti al 1998, sia sul documento edito dall'Ufficio cantonale delle bonifiche e del catasto di _.
Gli esiti del sopralluogo tenutosi il 28 marzo 2002 non consentono di scalfire queste conclusioni, trattandosi di accertamenti contestati in questa sede e fondati in gran parte sulle risultanze vuoi inaffidabili vuoi ininfluenti ai fini del giudizio emergenti dal piano corografico di cui si è ripetutamente parlato in antecedenza.
4.4. Definita la natura dell'opera controversa, ne consegue che l'intervento non può essere valutato in funzione delle condizioni agevolate di cui agli art. 24 cpv. 2 vLPT e 75 LALPT, nonché 24c nLPT e 43 nOPT, bensì unicamente in virtù dell'art. 24 cpv. 1 vLPT, i cui contenuti sono rimasti sostanzialmente invariati nel tempo.
A tale riguardo, ponendo mente a quanto esposto al consid. 3.1. e tenuto conto della giurisprudenza resa in materia (cfr. in particolare DTF 123 II 499 consid. 3b/cc; SJ 2001 p. 579 ss.), non si può di certo sostenere che il manufatto litigioso sia a ubicazione vincolata. Le pretestuose necessità agricole o i motivi di sicurezza addotti dai resistenti non consentono di ritenere soddisfatto il requisito di cui all'art. 24 cpv. 1 lett. a LPT (DTF 124 II 252 consid. 4a; RDAT II-2001 N. 33 e rinvii).
Al rilascio di un permesso eccezionale si oppongono d'altronde interessi preponderanti legati ad esigenze di protezione della natura e del paesaggio, così come alla necessità di salvaguardare il più possibile l'integrità del territorio e la sua pianificazione. L'opera litigiosa si trova infatti in una zona censita nell'IFP e quindi contrasta con gli art. 5, 6 e 18 ss. LPN, con l'OIFP e con i principi di protezione stabiliti dal PD (zona naturale protetta).
Se ne deve concludere che le censure sollevate dalla ricorrente per combattere il rilascio del permesso disposto dal Consiglio di Stato si avverano fondate.
5. Sulla scorta di quanto precede il ricorso va accolto, con il conseguente annullamento del giudizio governativo impugnato siccome lesivo del diritto.
La tassa di giustizia e le ripetibili seguono la soccombenza dei resistenti (art. 28 e 31 PAmm).