Decision ID: 1d4b5842-a896-5c68-b85b-55d5a34acc78
Year: 2020
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Sachverhalt:
A.
A.a Die X._ Stiftung, (Sitz) (nachfolgend: Beschwerdeführerin oder
Stiftung), bezweckt die Erweisung materieller, sozialer, wirtschaftlicher und
anderweitiger Hilfe an bedürftige Menschen, schwerpunktmässig in der Uk-
raine, in Russland und in den übrigen Nachfolgestaaten der ehemaligen
UdSSR. Die Stiftung finanziert sich mit Spendengeldern, die sie mittels Bitt-
briefen in der Schweiz akquiriert. Die Spender erhalten einen handschrift-
lichen persönlich adressierten Brief mit Bildern des Absenders. Als Absen-
der ist eine bedürftige Person in der Ukraine angegeben. Beigelegt ist ein
Einzahlungsschein, auf dem im Zahlungszweck der Name der hilfsbedürf-
tigen Person vermerkt ist. Die Briefe werden von Mitarbeitern des "Fonds
A._", einer Partnerstiftung in der Ukraine, im Namen der bedürfti-
gen Person verfasst, anschliessend in die Schweiz transportiert und hier
versendet. Die Stiftung nimmt pro Jahr zwischen Fr. 400'000.– und
1'000'000.– Spendengelder ein. Die Mittel werden in der Schweiz und
durch die Partnerstiftung in der Ukraine verwendet. Die Stiftung wird seit
ihrer Errichtung 2009 von der Eidgenössischen Stiftungsaufsicht (nachfol-
gend: Vorinstanz) beaufsichtigt.
A.b Mit Schreiben vom 22. November 2018 teilte die Vorinstanz der Stif-
tung mit, dass trotz zahlreicher Abklärungen und Rückfragen insgesamt
nicht beurteilt werden könne, ob die Spendengelder statutenkonform ver-
wendet würden, weshalb zur weiteren Klärung der Mittelverwendung die
Einsetzung eines Sachwalters vorgesehen sei. Mit Stellungnahme vom
10. Dezember 2018 äusserte der Geschäftsführer der Stiftung keine Ein-
wände gegen die Einsetzung des Sachwalters. Dies solle aber ohne "finan-
zielle Belastung" erfolgen.
A.c Mit Verfügung vom 19. Dezember 2018 setzte die Vorinstanz bei der
Stiftung einen Sachwalter ein, um konkreten Hinweisen auf eine möglich-
erweise nicht gesetzes- und stiftungszweckkonforme Verwendung von
Spendengeldern nachzugehen. Auf die von der Stiftung dagegen erhobene
Beschwerde trat das Bundesverwaltungsgericht mit Urteil B-7358/2018
vom 7. Mai 2019 nicht ein. Das Bundesgericht wies die von der Stiftung
dagegen erhobene Beschwerde mit Urteil 5A_467/2019 vom 10. März
2020 ab.
A.d Am 18. März und 12. Juni 2019 reichte der Sachwalter der Vorinstanz
seine Berichte zu den Geschäftsjahren 2014 und 2018 ein. Mit Schreiben
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vom 20. Juni 2019 stellte die Vorinstanz der Stiftung die Berichte zu, er-
klärte, dass sie die Einschätzungen des Sachwalters teile, und beschrieb
die beabsichtigten Aufsichtsmassnahmen. Die Stiftung äusserte sich mit
Stellungnahme vom 23. August 2019 und beantragte den Verzicht auf die
Anordnung von Massnahmen, die Entlassung des Sachwalters sowie die
Kostenübernahme für dessen Berichte auf Staatskasse. Der Sachwalter
nahm dazu mit Schreiben vom 8. September 2019 Stellung.
B.
B.a Mit Verfügung vom 30. September 2019 traf die Vorinstanz gestützt auf
Art. 84 Abs. 2 ZGB (zit. in E. 1) folgende Aufsichtsmassnahmen:
"1. Die Stiftung mandatiert unverzüglich eine neue Revisionsstelle, sorgt für
deren Eintrag im Handelsregister und meldet der Eidg. Stiftungsaufsicht inner-
halb von 60 Tagen den Vollzug.
2. Der Stiftung wird das Sammeln von Spenden in der Schweiz ab sofort und
bis auf Widerruf (bei Vorliegen der zuvor dargelegten und von der Eidg. Stif-
tungsaufsicht geprüften Konzepte der Mittelakquirierung und -verwendung)
untersagt.
3. Die Mittelzuweisung von der Stiftung an Empfänger in der Ukraine, in Russ-
land oder in übrige Nachfolgestaaten der ehemaligen UDSSR wird ab sofort
und bis auf Widerruf (bei Vorliegen der zuvor dargelegten und von der Eidg.
Stiftungsaufsicht geprüften Konzepte der Mittelakquirierung und -verwendung)
untersagt.
4. S._, Rechtsanwalt in Z._ bleibt bis auf Weiteres als Sachwal-
ter eingesetzt.
5. S._ hat als Sachwalter Einzelzeichnungsrecht. A._ zeichnet
kollektiv zu zweien mit S._. Übrige Organe haben kein Zeichnungs-
recht. Das Handelsregisteramt des Kantons Y._ wird angewiesen ent-
sprechende Eintragungen im Handelsregister zu löschen.
6. Der Sachwalter wird beauftragt und ermächtigt, im Namen der Stiftung straf-
rechtliche Massnahmen gegen A._, allenfalls gegen weitere Stiftungs-
organe und gegen Unbekannt einzuleiten.
7. Der Sachwalter wird angewiesen, bei der Eröffnung eines Strafverfahrens
die Stiftung als Privatklägerin zu konstituieren.
8. Die Kosten der Massnahmen werden von der Stiftung getragen. Der Sach-
walter wird angewiesen, seine Aufwendungen vorab sicherzustellen, einstwei-
len im Umfang von CHF 25'000.00. Zudem wird der Sachwalter angewiesen,
für die Durchführung der Massnahmen angemessene Rückstellungen aus
dem Stiftungsvermögen zu bilden.
9. Die Gebühren für diese Verfügung von CHF 3'000.00 gehen zu Lasten der
X._ Stiftung und sind innert dreissig Tagen mit dem Einzahlungsschein
auf der beiliegenden Rechnung zu begleichen."
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Zudem entzog die Vorinstanz einer allfälligen Beschwerde gegen die Ver-
fügung die aufschiebende Wirkung (Dispositiv-Ziff. 10).
B.b Mit Schreiben vom 24. Oktober 2019 gewährte die Vorinstanz der Stif-
tung auf Ersuchen hin Akteneinsicht in die Stellungnahme des Sachwalters
vom 8. September 2019, in eine Notiz zu einem Gespräch des Sachwalters
mit der ehemaligen Revisionsstelle der Stiftung vom 15. März 2019 sowie
in den Bericht einer Wirtschaftsprüferin, die vom Sachwalter in Absprache
mit der Vorinstanz beauftragt worden war, die Rechnungslegung und Be-
richterstattung sowie die Geldflüsse der Stiftung zu prüfen, vom 30. Mai
2018.
C.
Mit Eingabe vom 7. November 2019 erhob die Stiftung gegen die Verfü-
gung vom 30. September 2019 Beschwerde vor Bundesverwaltungsge-
richt. Sie beantragt:
"1. In Aufhebung von Dispositiv Ziff. 2 und 3 der Verfügung der Eidgenössi-
schen Stiftungsaufsicht vom 30. September 2019 seien die Verbote an die
X._ Stiftung, ab sofort Spenden in der Schweiz zu sammeln und ab
sofort Mittel von der Stiftung an Empfänger in der Ukraine, in Russland oder
in übrige Nachfolgestaaten der ehemaligen UdSSR zuzuweisen, aufzuheben.
2. In Aufhebung von Dispositiv Ziff. 4 der Verfügung der Eidgenössischen Stif-
tungsaufsicht vom 30. September 2019 und in Gutheissung von Antrag Ziff. 2
gemäss Stellungnahme der X._ Stiftung vom 23. August 2019 sei der
Sachwalter aus seinem Amt zu entlassen.
3. In Aufhebung von Dispositiv Ziff. 5 der Verfügung der Eidgenössischen Stif-
tungsaufsicht vom 30. September 2019 seien die Zeichnungsrechte der Or-
gane der X._ Stiftung, wie sie vor der Einsetzung des Sachwalters be-
standen haben, wiederherzustellen und es sei das Handelsregisteramt des
Kantons Y._ anzuweisen, die entsprechenden Eintragungen im Han-
delsregister vorzunehmen.
4. In Aufhebung von Dispositiv Ziff. 6 und 7 der Verfügung der Eidgenössi-
schen Stiftungsaufsicht vom 30. September 2019 seien Auftrag und Ermäch-
tigung an den Sachwalter, im Namen der Stiftung strafrechtliche Massnahmen
gegen A._, allenfalls gegen weitere Stiftungsorgane und gegen Unbe-
kannt einzuleiten, aufzuheben.
5. In Aufhebung der Verfügung der Eidgenössischen Stiftungsaufsicht vom
30. September 2019 und in Gutheissung von Antrag Ziff. 1 gemäss Stellung-
nahme der X._ Stiftung vom 23. August 2019 sei von der Anordnung
von Massnahmen irgendwelcher Art gegenüber der X._ Stiftung abzu-
sehen.
6. In Aufhebung von Dispositiv Ziff. 8 der Verfügung der Eidgenössischen Stif-
tungsaufsicht vom 30. September 2019 seien die Anweisungen an den Sach-
walter, seine Aufwendungen vorab sicherzustellen, einstweilen im Umfang von
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CHF 25'000.00, und für die Durchführung der Massnahmen angemessene
Rückstellungen aus dem Stiftungsvermögen zu bilden, aufzuheben.
7. In Aufhebung der Verfügung der Eidgenössischen Stiftungsaufsicht vom
30. September 2019 und in Gutheissung von Antrag Ziff. 3 gemäss Stellung-
nahme vom 23. August 2019 der X._ Stiftung seien die Kosten für die
zwei Zwischenberichte des Sachwalters für die Geschäftsjahre 2014 und 2018
auf die Staatskasse zu nehmen."
In verfahrensrechtlicher Hinsicht beantragt die Stiftung, es sei der Be-
schwerde im Umfang der Beschwerdeanträge 1, 4 und 6 die aufschie-
bende Wirkung zu erteilen, eventualiter sei ihr mit sofortiger Wirkung zu
erlauben, Spenden in der Schweiz zu sammeln und nach vorgängiger Ab-
sprache mit der Vorinstanz bzw. dem Sachwalter zu verwenden.
D.
Mit Zwischenverfügung vom 3. Dezember 2019 wies das Bundesverwal-
tungsgericht, nach Eingang der Stellungnahme der Vorinstanz, das Ge-
such der Stiftung um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung und
um Anordnung vorsorglicher Massnahmen ab. Mit Urteil 5A_3/2020 vom
5. Februar 2020 trat das Bundesgericht auf die von der Stiftung dagegen
erhobene Beschwerde nicht ein.
E.
Mit Vernehmlassung vom 17. Januar 2020 schliesst die Vorinstanz auf Ab-
weisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei.
F.
Mit Replik vom 7. Februar 2020 hält die Beschwerdeführerin an ihren An-
trägen fest.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
Das Bundesverwaltungsgericht ist zur Behandlung der Beschwerde zu-
ständig (Art. 31 f. sowie Art. 33 Bst. d des Verwaltungsgerichtsgesetzes
vom 17. Juni 2005 [VGG, SR 173.32] i.V.m. Art. 3 Abs. 2 Bst. a der Orga-
nisationsverordnung für das Eidgenössische Departement des Innern vom
28. Juni 2000 [OV-EDI, SR 172.212.1]). Die Beschwerdeführerin ist eine
Stiftung nach den Art. 80 ff. des Schweizerischen Zivilgesetzbuchs vom
10. Dezember 1907 (ZGB, SR 210). Sie ist als Adressatin der angefochte-
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nen Verfügung zur Beschwerdeführung legitimiert (Art. 48 Abs. 1 des Ver-
waltungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezember 1968 [VwVG, SR 172.021]).
Die Stiftung hat das Vertretungsverhältnis durch schriftliche Vollmacht aus-
gewiesen (Art. 11 VwVG), den Kostenvorschuss bezahlt (Art. 63 Abs. 4
VwVG) und die Beschwerde frist- und formgerecht eingereicht (Art. 50
Abs. 1 und Art. 52 Abs. 1 VwVG). Auf die Beschwerde ist daher einzutre-
ten.
2.
2.1 Die Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung des rechtlichen Gehörs.
Sie sei vor Erlass der angefochtenen Verfügung nicht angehört und ihr sei
das Replikrecht verweigert worden. Die Vorinstanz stütze sich u.a. auf eine
Stellungnahme des Sachwalters und seine Telefonnotiz über ein Gespräch
mit dem ehemaligen Revisor, die der Beschwerdeführerin nicht bekannt
gewesen seien. Die Vorinstanz habe auch den Antrag, die Kosten für die
Berichte des Sachwalters auf Staatskasse zu nehmen, nicht beurteilt.
Schliesslich macht die Beschwerdeführerin sinngemäss geltend, die ange-
fochtene Verfügung sei nicht hinreichend begründet und in sich wider-
sprüchlich.
Die Vorinstanz äussert sich nicht dazu.
2.2 Der durch Art. 29 Abs. 2 BV gewährleistete und in den Art. 29 ff. VwVG
für das Verwaltungsverfahren des Bundes konkretisierte Grundsatz des
rechtlichen Gehörs dient einerseits der Sachaufklärung und stellt anderer-
seits ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht beim Erlass eines
Entscheids dar, welcher in die Rechtsstellung des Einzelnen eingreift
(BGE 140 I 99 E. 3.4). Als Mitwirkungsrecht umfasst der Anspruch alle Be-
fugnisse, die einer Partei einzuräumen sind, damit sie in einem Verfahren
ihren Standpunkt wirksam zur Geltung bringen und auf den Prozess der
Entscheidfindung Einfluss nehmen kann (BGE 135 II 286 E. 5.1).
2.3 Die Behörde hört die Parteien an, bevor sie verfügt (Art. 30 Abs. 1
VwVG). Entsprechend besteht ein Anspruch, vor Erlass der Verfügung
Stellung zu nehmen. Die Wirksamkeit des Anhörungsrechts ist von weite-
ren Teilgehalten des rechtlichen Gehörs abhängig, insbesondere vom Ak-
teneinsichtsrecht und vom Recht auf Orientierung. Mit dem Recht auf vor-
gängige Anhörung korreliert die Pflicht der Behörde, die Äusserungen der
Parteien tatsächlich zur Kenntnis zu nehmen und sich damit in der Ent-
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scheidfindung und -begründung sachgerecht auseinanderzusetzen (Be-
rücksichtigungspflicht, Art. 32 f. VwVG; vgl. BERNHARD WALDMANN/JÜRG
BICKEL, in: Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar Verwal-
tungsverfahrensgesetz, 2. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2016, Art. 29 Rz. 80 ff.,
Art. 30 Rz. 5 f.).
2.4 Das Recht auf vorgängige Orientierung wird im VwVG nicht explizit er-
wähnt, jedoch legen Lehre und Rechtsprechung Art. 29 VwVG analog zu
Art. 29 Abs. 2 BV aus und entnehmen diesem den Anspruch (vgl. WALD-
MANN/BICKEL, a.a.O., Art. 29 Rz. 71; RENÉ WIEDERKEHR/IVY ANGELLI ROSA-
LES-GEYER, Anspruch auf Orientierung nach Art. 29 Abs. 2 BV, in: AJP 2018,
S. 1261 ff., 1263). Dieser gewährleistet genügende Kenntnisse über den
Verfahrensverlauf, indem die Parteien in geeigneter Weise über die ent-
scheidwesentlichen Vorgänge und Grundlagen vorweg zu orientieren sind
(BGE 140 I 99 E. 3.4; vgl. auch BGE 141 I 60 E. 3.3), und bildet damit not-
wendige Voraussetzung für die Wahrnehmung weiterer Rechte wie das Ak-
teneinsichtsrecht oder das Recht auf vorgängige Äusserung. Wie weit das
Recht auf Orientierung geht, lässt sich nicht generell, sondern nur unter
Würdigung der konkreten Umstände beurteilen; entscheidend ist, ob dem
Betroffenen ermöglicht wurde, seinen Standpunkt wirksam zur Geltung zu
bringen (BGE 144 I 11 E. 5.3).
2.5 Das Bundesgericht unterscheidet das Replikrecht i.e.S. (auch "beding-
tes Replikrecht"), das unmittelbar aus Art. 29 BV fliesst und auf alle Verfah-
ren vor Verwaltungs- und Gerichtsbehörden Anwendung findet, vom Recht
auf Kenntnisnahme von und Stellungnahmen zu den Eingaben der übrigen
Verfahrensbeteiligten gestützt auf Art. 6 Ziff. 1 EMRK (vom EGMR entwi-
ckeltes Replikrecht), das nur auf Gerichtsverfahren Anwendung findet
(BGE 138 I 154 E. 2.3). Das Replikrecht i.e.S. setzt voraus, dass die Ein-
gaben Noven enthalten, die prozessual zulässig und materiell geeignet
sind, den Entscheid zu beeinflussen (BGE 138 I 154 E. 2.3.2).
2.6
2.6.1 Die Vorinstanz hat die Beschwerdeführerin, entgegen ihrer Ansicht,
vor Erlass der angefochtenen Verfügung angehört (vgl. Sachverhalt A.d).
Die Stellungnahme des Sachwalters vom 8. September 2019 und die Te-
lefonnotiz über sein Gespräch mit dem ehemaligen Revisor wurden der
Beschwerdeführerin jedoch erst nach Erlass der Verfügung, aber vor Be-
schwerdeerhebung auf Ersuchen hin herausgegeben. Es stellt sich daher
lediglich die Frage, ob das Replikrecht verletzt wurde, weil die Vorinstanz
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der Beschwerdeführerin diese Akten nicht zur Kenntnis brachte und ihr
keine Gelegenheit zur Gegenäusserung gab. Dass die Stellungnahme und
die Gesprächsnotiz, auf die zu replizieren gewesen wäre, Noven enthalten,
die materiell geeignet wären, den Entscheid zu beeinflussen, d.h. dass da-
rin wesentliche neue Gesichtspunkte enthalten gewesen wären, die sich
nicht bereits aus den Berichten des Sachwalters und der Korrespondenz
der Vorinstanz mit der Beschwerdeführerin ergeben hätten, wird von der
Beschwerdeführerin indessen nicht behauptet. Eine Verletzung des Rep-
likrechts i.e.S. ist daher nicht rechtsgenüglich dargetan.
2.6.2 Der von der Beschwerdeführerin im vorinstanzlichen Verfahren ge-
stellte Antrag, die Kosten für die Berichte des Sachwalters seien auf Staats-
kasse zu nehmen, wurde in der angefochtenen Verfügung nicht ausdrück-
lich beurteilt. Immerhin hält aber Dispositiv-Ziff. 8 fest, dass die Kosten der
Massnahmen von der Stiftung getragen werden. Die Kosten von Aufsichts-
massnahmen, wozu auch die Kosten des eingesetzten Sachwalters zäh-
len, trägt die beaufsichtigte Stiftung (Art. 83d Abs. 3 ZGB; Urteil des BVGer
B-4483/2017, B-3464/2018 und B-4118/2018 vom 5. Oktober 2018
E. 11.1). Da die Kostentragungspflicht bereits von Gesetzes wegen be-
steht, brauchte die Vorinstanz in der angefochtenen Verfügung nicht aus-
drücklich separat darüber zu entscheiden, zumal sie in der Einsetzungs-
verfügung vom 19. Dezember 2018 – die inzwischen von der nun zu beur-
teilenden Verfügung überholt worden ist – bereits festgehalten hatte, dass
die Kosten des Sachwalters zulasten der Beschwerdeführerin gingen. Die
Frage der Kostentragung kann im Übrigen im Rahmen des Beschwerde-
verfahrens, in welchem die Beschwerdeführerin erneut denselben Antrag
stellt, beurteilt werden (vgl. E. 9). Eine Verletzung des rechtlichen Gehörs
ist somit nicht ersichtlich.
2.7 Aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör folgt die Verpflichtung der Be-
hörde, ihren Entscheid zu begründen (vgl. Art. 35 Abs. 1 VwVG). Die Be-
gründung einer Verfügung muss so abgefasst sein, dass sich der Be-
troffene über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben und ihn in
voller Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weiterziehen kann
(BGE 141 III 28 E. 3.2.4). Die Verfügung muss kurz die wesentlichen Über-
legungen nennen, von denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf
die sie ihren Entscheid stützt (BGE 136 I 184 E. 2.2.1). Dabei ist es nicht
erforderlich, dass sie sich mit allen Parteistandpunkten einlässlich ausei-
nandersetzt und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich widerlegt. Viel-
mehr kann sie sich auf die für den Entscheid wesentlichen Punkte be-
schränken (BGE 136 I 229 E. 5.2).
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Seite 9
2.8 Die Begründung in der angefochtenen Verfügung für die Anordnung
aufsichtsrechtlicher Massnahmen genügt den Anforderungen der bundes-
gerichtlichen Rechtsprechung an die Begründungspflicht. Die Vorinstanz
hat in erkennbarer Weise aufgezeigt, aus welchen Gründen sie die vorgän-
gig angekündigten Massnahmen getroffen hat. Sie hat die Ausführungen
des Sachwalters und die Einwände der Beschwerdeführerin – wenn auch
kurz – gewürdigt und dargelegt, dass die Resultate der Abklärungen in ei-
nem markanten Widerspruch zu den bislang eingereichten Berichterstat-
tungen der Stiftung stünden. Soweit die Beschwerdeführerin geltend
macht, die Begründung sei widersprüchlich, kann ihr nicht gefolgt werden.
Den Widerspruch konstruiert sie im Wesentlichen aus ihrer von der Vor-
instanz abweichenden Auffassung zur Rechnungslegung und Kostenstruk-
tur der Stiftung und damit zur Beurteilung ihrer Tätigkeit. Die Beschwerde-
führerin konnte sich sehr wohl über die Tragweite des Entscheids ein Bild
machen und hat diesen denn auch unter detaillierten Ausführungen ange-
fochten. Eine Verletzung der Begründungspflicht ist nicht ersichtlich.
3.
3.1 Die Beschwerdeführerin rügt, die Berichte des Sachwalters seien keine
Sachverständigengutachten i.S.v. Art. 12 Bst. e VwVG. Die Vorinstanz
werte die Berichte fälschlicherweise als Gutachten mit eingeschränkter
Würdigungsfreiheit, verletze damit den Grundsatz der freien Beweiswürdi-
gung und schliesslich verfalle sie bei der Beweiswürdigung in Willkür. Es
habe keinen Gutachterauftrag gegeben und das Recht, Ergänzungsfragen
zu stellen, habe nicht bestanden. Die Berichte des Sachwalters würden
nicht der Form eines Gutachtens entsprechen und er habe kein besonde-
res Fachwissen, da er nicht Wirtschaftsprüfer und Stiftungsexperte sei.
3.2 Die Vorinstanz hat in der angefochtenen Verfügung erwogen, der Sach-
walter habe im Rahmen seines Mandats die Berichte i.S. eines Sachver-
ständigengutachtens zu ihren Handen verfasst. In der Vernehmlassung
führt sie aus, das Vorbringen der Beschwerdeführerin ziele an der Sache
vorbei.
3.3 Ausdrücklich erwähnt ist das Institut des Sachwalters in Art. 83d Abs. 1
ZGB, wonach dessen Ernennung möglich ist, wo die vorgesehene Organi-
sation nicht genügend ist, der Stiftung eines der vorgeschriebenen Organe
fehlt oder eines dieser Organe nicht rechtmässig zusammengesetzt ist. Die
Sachwalterschaft wurde im Rahmen der am 1. Januar 2006 in Kraft getre-
tenen Stiftungsrechtsrevision mit einer Neufassung von Art. 83 Abs. 2 ZGB
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Seite 10
eingeführt. Im Zusammenhang mit der Revision des GmbH-Rechts wurde
das Stiftungsrecht erneut revidiert und das Institut der Sachwalterschaft
per 1. Januar 2008 in den neu erlassenen Art. 83d ZGB überführt; gleich-
zeitig wurde die als überflüssig angesehene Ziff. 4 von Art. 393 ZGB (Ver-
beiständung juristischer Personen) aufgehoben, da für juristische Perso-
nen die Einsetzung eines Sachwalters an die Stelle der Ernennung eines
Beistands getreten war (Urteil des BGer 5A_274/2008 vom 19. Januar
2009 E. 6.2; Botschaft zur Revision des Obligationenrechts [GmbH-Recht
sowie Anpassungen im Aktien-, Genossenschafts-, Handelsregister- und
Firmenrecht] vom 19. Dezember 2001, BBl 2002 3244). Ein Sachwalter
kann aber ohne weiteres auch gestützt auf Art. 84 Abs. 2 ZGB eingesetzt
werden (vgl. E. 7.4). Die Einsetzung erfolgt mittels Verfügung, worin das
Ziel der Massnahme, der Umfang bzw. Inhalt des Mandats, das im Einzel-
nen vertraglich geregelt wird, die Modalitäten der Kooperation der Stiftung
sowie die Dauer und die Kosten der Massnahme festgehalten werden. Der
Sachwalter erhält Zeichnungsrecht (regelmässig Einzelzeichnungsrecht
unter gleichzeitiger Einschränkung der Zeichnungsrechte der amtierenden
Stiftungsorgane), d.h. er kann für die Stiftung handeln. Je nach den kon-
kreten Umständen amtet er als (provisorisches) Organ der Stiftung oder
als Hilfsperson der Aufsichtsbehörde (Urteil des BVGer B-4483/2017,
B-3464/2018 und B-4118/2018 vom 5. Oktober 2018 E. 10.5.2).
3.4 Das Verfahren vor der Stiftungsaufsichtsbehörde richtet sich nach dem
VwVG. Die Behörde würdigt die Beweise frei, ohne Bindung an förmliche
Beweisregeln (Art. 19 VwVG i.V.m. Art. 40 des Bundesgesetzes über den
Bundeszivilprozess vom 4. Dezember 1947 [BZP, SR 273]). Ob der Sach-
walter verfahrensrechtlich als Sachverständiger (Art. 12 Bst. e VwVG) zu
qualifizieren ist und damit ohne triftige Gründe nicht von seiner Einschät-
zung abgewichen werden dürfte (vgl. BGE 132 II 257 E. 4.4.1), ist vorlie-
gend unerheblich. Eine falsche Sachverhaltsfeststellung wird durch die Be-
schwerdeführerin zwar mehrfach gerügt, jedoch handelt es sich dabei ge-
nau besehen nicht um Sachverhaltsrügen, sondern um ihre von der Vor-
instanz abweichende Auffassung bezüglich der Rechnungslegung und der
Kostenstruktur der Stiftung, mithin der Interpretation der Bilanz- und Er-
folgs- bzw. Betriebsrechnungspositionen bzw. der Zuweisung der Beträge
im Kontenplan und den daraus gezogenen Schlüssen. Die Beschwerde-
führerin macht insbesondere geltend, die Vorinstanz habe die Kostenstruk-
tur der Stiftung gestützt auf die Berichte des Sachwalters falsch beurteilt
(vgl. E. 6.2.1). Sie bestreitet aber nicht die durch den Sachwalter erhobe-
nen Zahlen – die auf vorhandenen Bankunterlagen und auf Angaben der
Beschwerdeführerin selbst beruhen – sondern deren Interpretation (vgl.
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Seite 11
E. 6.2.2 und 6.5.2 f.). Für eine willkürliche Beweiswürdigung bestehen im
Übrigen keine Anhaltspunkte.
3.5 Unabhängig davon, ob der Sachwalter vorliegend als Organ der Stif-
tung oder als Hilfsperson der Aufsichtsbehörde zu qualifizieren ist (vgl.
E. 3.3 in fine), kann die Stiftung bei Vorliegen eines wichtigen Grundes von
der Aufsichtsbehörde seine Abberufung verlangen (Art. 83d Abs. 4 ZGB;
zur Anwendbarkeit von Art. 83d ZGB im Zusammenhang mit Art. 84 Abs. 2
ZGB vgl. HANS MICHAEL RIEMER, Stämpflis Handkommentar SHK, Vereins-
und Stiftungsrecht, Bern 2012 [nachfolgend: SHK Vereins- und Stiftungs-
recht], Art. 84 Rz. 14). Die Beschwerdeführerin hat im aufsichtsrechtlichen
Verfahren vor der Vorinstanz die Absetzung des Sachwalters beantragt und
erklärt, seine Entlassung sei angezeigt, weil die Beschwerdeführerin die
gesetzlichen und statutarischen Vorgaben nachweislich einhalte und die
gesammelten Mittel zweckgemäss verwende. In ihren Eingaben an das
Bundesverwaltungsgericht kritisiert die Beschwerdeführerin den Sachwal-
ter sowie seine Arbeit, spricht sich gegen seine weitere Einsetzung aus und
verlangt erneut seine Entlassung. Soweit sich ihre Einwände gegen ein-
zelne Entscheide des Sachwalters richten sollten, steht ihr diesbezüglich
die Stiftungsaufsichtsbeschwerde an die Vorinstanz offen (Urteil des
BVGer B-4483/2017, B-3464/2018 und B-4118/2018 vom 5. Oktober 2018
E. 10.5.3 unter Hinweis auf Urteil des BGer 2C_684/2015 vom 24. Februar
2017 E. 6.5.2). Soweit die Erforderlichkeit und Verhältnismässigkeit seiner
weiteren Einsetzung strittig ist, wird dies im Rahmen des Beschwerdever-
fahrens zu prüfen sein (vgl. E. 7).
3.6 Die Beschwerdeführerin macht weiter geltend, der Sachwalter sei vor-
befasst und seine "Entscheidoffenheit" in Frage zu stellen, da er bereits vor
seiner Einsetzung Aufträge der Vorinstanz erhalten habe.
Die Vorinstanz führt dagegen aus, die Beschwerdeführerin habe im Rah-
men der Einsetzungsverfügung hinreichend Gelegenheit gehabt, sich zur
Person des Sachwalters zu äussern.
3.6.1 Ausstands- und Befangenheitsgründe sind umgehend geltend zu
machen, d.h. grundsätzlich sobald der Betroffene Kenntnis von den ent-
sprechenden Tatsachen erhält. Es verstösst gegen Treu und Glauben, Ein-
wände erst im Rechtsmittelverfahren vorzubringen, wenn der Mangel
schon vorher hätte festgestellt und gerügt werden können. Wer den Man-
gel nicht unverzüglich vorbringt, wenn er davon Kenntnis erhält, sondern
sich stillschweigend auf ein Verfahren einlässt, verwirkt den Anspruch auf
B-5915/2019
Seite 12
spätere Anrufung der vermeintlich verletzten Ausstandsbestimmung
(BGE 143 V 66 E. 4.3; BGE 132 II 485 E. 4.3).
3.6.2 Die Beschwerdeführerin hatte allerspätestens seit dem Beschwerde-
verfahren gegen die Einsetzungsverfügung Kenntnis davon, dass der
nachmalige Sachwalter bereits vorher im Rahmen von Vorabklärungen für
die Vorinstanz tätig war (Zustellung des Aktenverzeichnisses der Vor-
instanz an die Beschwerdeführerin am 7. März 2019, aus dem hervorgeht,
dass die Vorinstanz bereits vor der Einsetzungsverfügung mit dem nach-
maligen Sachwalter korrespondierte). Soweit die Beschwerdeführerin nun
erstmals im Rahmen des vorliegenden Beschwerdeverfahrens beanstan-
det, der Sachwalter sei vorbefasst, erweist sich die Rüge daher als verspä-
tet. Zudem hatte die Beschwerdeführerin Gelegenheit, sich vorgängig zur
Person des Sachwalters zu äussern, da ihr die Vorinstanz dazu das recht-
liche Gehör gewährt hatte. Die Beschwerdeführerin führte in ihrer damali-
gen Stellungnahme jedoch lediglich aus, dass sie nichts gegen die Einset-
zung eines Sachwalters habe. Soweit die Beschwerdeführerin die "Ent-
scheidoffenheit" des Sachwalters in Frage stellt, bleibt unklar, was sie da-
mit ausdrücken will, zumal der Entscheid über Aufsichtsmassnahmen nicht
von ihm, sondern von der Vorinstanz getroffen wird.
4.
Mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht kann zwar nicht nur die
Verletzung von Bundesrecht, einschliesslich Überschreitung oder Miss-
brauch des Ermessens, sondern auch die unrichtige oder unvollständige
Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts und die Unangemessen-
heit des angefochtenen Entscheids gerügt werden (Art. 49 VwVG). Im Rah-
men eines Aufsichtsverfahrens steht den zuständigen Behörden indessen
typischerweise ein erheblicher Beurteilungs- bzw. Ermessensspielraum zu
(BGE 132 II 144 E. 1.2; BGE 124 IV 211 E. 2e; Urteil des BGer
2C_1059/2014 vom 25. Mai 2016 E. 6.3.1). Ob die Voraussetzungen für
ein aufsichtsrechtliches Einschreiten erfüllt und die angeordneten Mass-
nahmen angebracht sind, prüft die Rechtsmittelinstanz daher mit Zurück-
haltung. Sie greift nur ein, wenn die notwendigen Abklärungen offensicht-
lich mangelhaft sind, wesentliche Gesichtspunkte ausser Acht gelassen
wurden, wenn der angefochtene Entscheid mit einer bestimmten Rechts-
norm oder dem konkreten Stiftungszweck nicht vereinbar ist oder wenn die
Vorinstanz allgemein gültige Rechtsprinzipien wie das Verhältnismässig-
keitsgebot und das Subsidiaritätsprinzip missachtet hat (BGE 132 II 144
E. 1.2; Urteil des BGer 5A_232/2010 vom 16. September 2010 E. 3.1.2;
Urteil des BVGer B-3773/2011 vom 11. September 2012 E. 3.2).
http://links.weblaw.ch/BGE-132-II-144 http://links.weblaw.ch/BGE-132-II-144
B-5915/2019
Seite 13
5.
5.1 Die Stiftungsaufsicht hat dafür zu sorgen, dass das Stiftungsvermögen
seinen Zwecken gemäss verwendet wird (Art. 84 Abs. 2 ZGB), und sie hat
darüber zu wachen, dass sich die Organe einer Stiftung an das Gesetz, die
Stiftungsurkunde, allfällige Reglemente und die guten Sitten halten
(BGE 111 II 97 E. 3; BGE 108 II 497 E. 5; Urteil des BGer 5A_875/2018
vom 4. Februar 2018 E. 5.1 m.H.). Die Aufsicht erstreckt sich aber nicht nur
auf die Anlage und Verwendung des Stiftungsvermögens im engeren Sinn,
sondern in dieser Hinsicht auch auf die generellen Anordnungen der Stif-
tungsorgane wie den Erlass von Reglementen und Statuten usw. und auf
die Verwaltung im Allgemeinen (BGE 138 V 346 E. 5.5.1). Die Aufsicht ist
grundsätzlich umfassend und schliesst auch Organisationsprobleme ein
(BGE 112 II 471 E. 2).
5.2 In reinen Ermessensfragen hat sich die Aufsichtsbehörde indessen
grösste Zurückhaltung aufzuerlegen. Sie hat nur dann einzugreifen, wenn
die Stiftungsorgane bei der Ausführung des Stifterwillens das ihnen zu-
stehende Ermessen überschritten oder missbraucht haben, das heisst,
wenn ein Entscheid unhaltbar ist, weil er auf sachfremden Kriterien beruht
oder einschlägige Kriterien ausser Acht lässt. Greift die Aufsichtsbehörde
ohne gesetzliche Grundlage in den Autonomiebereich der Stiftungsorgane
ein, so verletzt sie Bundesrecht (BGE 138 V 346 E. 5.5.1; vgl. auch Urteil
des BGer 2C_1059/2014 vom 25. Mai 2016 E. 6.3.1).
5.3 Die Stiftungsaufsichtsbehörde verfügt über weitreichende Kompeten-
zen und Aufsichtsmittel präventiver und repressiver Art (BGE 126 III 499
E. 3a m.H.). Zu den präventiven Mitteln gehören namentlich Empfehlun-
gen, Vorschriften über die Vermögensanlage, die Pflicht zu regelmässiger
Berichterstattung und Rechnungsablage und zur Einreichung anderer Do-
kumente, wie Berichte der internen Revisionsstelle oder Protokolle. Als re-
pressive Massnahmen kommen z.B. die Aufhebung von Beschlüssen, Wei-
sungen, Verwarnungen, Bussen oder die Abberufung von Stiftungsorganen
in Betracht. Auch wenn der Aufsichtsbehörde bei der Wahl der Massnah-
men ein grosses Ermessen zukommt, gelten für die Anordnung von prä-
ventiven und repressiven Massnahmen die Grundsätze der Verhältnismäs-
sigkeit und der Subsidiarität (Urteile des BGer 5A_232/2010 vom 16. Sep-
tember 2010 E. 3.1.2 und 5A_274/2008 vom 19. Januar 2009 E. 5.1).
B-5915/2019
Seite 14
6.
6.1 Die Vorinstanz untersagt der Beschwerdeführerin in der angefochtenen
Verfügung ab sofort und bis auf Widerruf – bei Vorliegen eines von der
Vorinstanz geprüften Konzepts der Mittelakquirierung und -verwendung –
das Sammeln von Spenden in der Schweiz und die Mittelzuweisung an
Empfänger in der Ukraine sowie in die weiteren Regionen gemäss Stif-
tungszweck, wobei sie inhaltliche Vorgaben zum Konzept macht (Rz. 34 f.
der angefochtenen Verfügung):
"Das Konzept ist buchhalterisch abzubilden (Kontorahmen mit Bilanz und Er-
folgsrechnung). Die Gliederung ist der Eidg. Stiftungsaufsicht zu erläutern.
Sämtliche mit dem Fundraising einhergehenden Kosten, d.h. sämtliche Kosten
(Sach- und Personalaufwand) für die Erstellung und den Versand von Briefen
mit Spendenaufrufen oder andere Sammelaktionen, Erstellung von Fotodoku-
mentationen für Sammelzwecke etc. im Rahmen des zu unterbreitenden Kon-
zepts sind als Aufwand zur Mittelbeschaffung (und somit Verwaltungskosten)
und nicht als Projektaufwand zu deklarieren, beginnend mit dem Jahr 2019.
Die Partnerorganisation in der Ukraine erstellt – auch wenn dies nach ukraini-
schem Recht nicht vorgeschrieben ist – eine Jahresrechnung mit Bilanz, Er-
folgsrechnung und Anhang gemäss den soeben dargelegten Grundsätzen,
welche der Eidg. Stiftungsaufsicht zusammen mit der Berichterstattung der
Stiftung ohne weiteres einzureichen ist, beginnend mit dem Jahr 2019. Im An-
hang der Jahresrechnungen ist namentlich die Anzahl Stellen, das Total der
Bezüge der Angestellten sowie der Umfang der Freiwilligenarbeit offenzule-
gen. Will die Stiftung weiterhin mit personalisierten Bittbriefen Spenden sam-
meln, so ist der Eidg. Stiftungsaufsicht vorgängig nachzuweisen, wie alle ge-
spendeten Beträge vollumfänglich den in den Bittbriefen genannten Personen
gutgeschrieben werden. Dieser Nachweis ist an keine besondere Form ge-
bunden."
6.1.1 Zur Begründung führt sie aus, dass in den untersuchten Geschäfts-
jahren nur ein kleiner Teil der Spenden als direkte Hilfeleistungen an Des-
tinatäre ausgeschüttet worden sei. Die Organisation und die Mittelverwen-
dung der Stiftung seien intransparent. Die personenbezogenen gesammel-
ten Spendengelder würden vermischt, um namentlich administrative Kos-
ten in der Schweiz und der Ukraine zu bezahlen. Der Sachwalter komme
in seiner Analyse der Finanzströme zum Schluss, dass im Jahr 2014 nur
16.15 bis 22 % und im Jahr 2018 14.9 % der verwendeten Mittel an Be-
dürftige in der Ukraine gegangen seien, wobei die übrigen Mittel für die
Deckung der Verwaltungskosten der Beschwerdeführerin und der ukraini-
schen Partnerstiftung verwendet worden seien. Rund 80 % der Mittel seien
auf Kosten zurückzuführen, die direkte Hilfeleistungen erst ermöglichten.
Alleine der Postversand in der Schweiz benötige etwa gleich viele Mittel,
B-5915/2019
Seite 15
wie den Bedürftigen ausbezahlt würden. Die Beschwerdeführerin alimen-
tiere mit den Spenden zudem die Partnerstiftung in der Ukraine mit zwei
Standorten und Angestellten. Innerhalb der Stiftung sei eine unabhängige
Willensbildung nicht möglich, da die Stiftungsräte mit dem Stifter, der
gleichzeitig als Geschäftsführer amte, befreundet oder durch verwandt-
schaftliche Beziehungen verbunden seien. Die Beschwerdeführerin werbe
mittels Offenlegung von Einzelschicksalen (kranke oder verunfallte Perso-
nen), wobei auf dem zugehörigen Einzahlungsschein im Zahlungszweck
der Name der bedürftigen Person genannt werde, so dass die Spender
davon ausgehen dürften, dass ihre Spende direkt der namentlich genann-
ten Person zukomme, und nicht damit rechnen müssten, dass über 80 %
ihrer Spende für Verwaltungskosten verwendet würden. Die Verwendung
der Spendengelder entspreche somit nicht den Verwendungsversprechen.
Die Resultate der Abklärungen stünden in Widerspruch zu den bisher ein-
gereichten Jahresrechnungen, Berichterstattungen und Auskünften der
Beschwerdeführerin. Begründete Aussicht, dass sich etwas ändere, be-
stehe nicht. Die Beschwerdeführerin habe im Laufe des vorinstanzlichen
Verfahrens nicht gezeigt, dass sie zur Neuausrichtung der Stiftung fähig
sei.
6.1.2 Aufgrund dieser Feststellungen erachtet es die Vorinstanz für die
Fortführung der Stiftung als notwendig, ein Konzept (Businessplan) über
Mittelgenerierung und -verwendung zu erarbeiten, das den identifizierten
Problemen Rechnung trage, es insbesondere ermögliche, die Verwal-
tungskosten deutlich zu senken, und damit den zweckkonformen Einsatz
der Mittel nachweisbar gewährleiste, wobei so lange nicht personenbezo-
gen gesammelt werden dürfe, als nicht sichergestellt sei, dass die Beträge
bei den entsprechenden Personen ankämen.
6.2 Die Beschwerdeführerin macht geltend, die Massnahme sei unrecht-
mässig, unverhältnismässig und ungeeignet, die angestrebten Änderun-
gen zu verwirklichen. Sie bewirke vielmehr, dass die Stiftung die Vorgaben
mangels finanzieller Mittel nicht umsetzen könne, und führe letztlich zur
Liquidation. Die verlangten Änderungen rechtfertigten keine komplette Ein-
stellung der Stiftungstätigkeit. Die Vorinstanz verletze die Stiftungsautono-
mie.
6.2.1 Die Beschwerdeführerin führt aus, die Vorinstanz habe die Kosten-
struktur der Stiftung gestützt auf die Berichte des Sachwalters falsch beur-
teilt. Es bestehe kein Missverhältnis zwischen Mittelverwendung und Ver-
waltungskosten. Das Verhältnis von Direktleistungen an Bedürftige zum
B-5915/2019
Seite 16
übrigen Aufwand sei auch nicht relevant. Es sei willkürlich, der Stiftung ge-
stützt darauf eine zweckwidrige Mittelverwendung zu unterstellen. Förder-
leistungen seien zwingend mit Aufwand verbunden (Projektaufwand). Der
Projektaufwand bestehe aus Direktleistungen und zweckgebundenem
Sach- und Personalaufwand (alle Kosten, die bis zum versandbereiten Bitt-
brief entstünden). Dieser sei vom übrigen Aufwand abzugrenzen. Was in
die Projekte fliesse, diene direkt und indirekt dem statutarischen Zweck.
Nach diesem Schlüssel würden die Verwaltungskosten im Jahr 2014
38.5 % betragen; 61.5 % der Spenden flössen in Projekte und entsprächen
somit dem Zweck. Die Projekte würden in der Ukraine vorbereitet und aus-
geführt. Diese Arbeiten seien Projektkosten. Davon erfasst seien alle Auf-
wendungen, die im Zusammenhang mit der Abklärung der bedürftigen Per-
sonen und der Mitteilung ihrer Bedürfnisse an die Spender stünden. Dass
die Kosten der Partnerstiftung vollständig den Projektkosten zugeordnet
würden, sei sachgerecht und zweckmässig. Der finanzielle Umfang der
Leistungen an Bedürftige sei nicht massgebend für die Wirkungsmessung
und die Beurteilung der Stiftungstätigkeit; dies gelte umso mehr, weil das
Kostenniveau in der Ukraine tiefer sei als in der Schweiz.
6.2.2 Der Sachwalter verwende den Begriff "Verwaltungskosten" falsch, in-
dem er darunter alle Aufwendungen einordne, die nicht Hilfeleistungen an
Bedürftige seien. Er habe sich nicht mit der Rechnungslegung der Stiftung,
deren Gliederung und Kostenarten auseinandergesetzt. Die Darstellungen
zum Mittelfluss und zu den Konti der Partnerstiftung seien fehlerhaft (zur
Begründung dieser Einwände verweist die Beschwerdeführerin auf ihre
Stellungnahme im vorinstanzlichen Verfahren). Sie halte sich freiwillig an
den Rechnungslegungsstandard SWISS GAAP (Generally Accepted Ac-
counting Principles) FER 21 (nachfolgend: FER 21). Dieser werde vollstän-
dig umgesetzt und enthalte keine Definitionen oder Berechnungsvorgaben.
Methodenwahl und Gliederung der Kosten nach Funktionsbereichen oder
Aufwandarten oblägen der Stiftung. FER 21 empfehle eine Aufteilung des
Stiftungsaufwands in Projektaufwand, Fundraising und administrativen
Aufwand. In der NPO-Branche existiere aber keine einheitliche Methode.
Die Begriffe "Verwaltungskosten" und "Mittelbeschaffungsaufwand" seien
intransparent und nicht branchenüblich. Der Entscheid über die Kostenglie-
derung und -einteilung sei der Stiftung überlassen und die Vorinstanz man-
gels gesetzlicher Grundlage nicht befugt, diesbezüglich Vorgaben zu ma-
chen.
6.2.3 Die Buchführung der Partnerstiftung sei von einer unabhängigen Re-
visionsstelle geprüft, übersetzt und in der konsolidierten Jahresrechnung
B-5915/2019
Seite 17
der Schweizerischen Stiftung integriert. Monatlich würden Abrechnungen
über Einnahmen und Ausgaben erstellt. Die ukrainische Revisionsstelle
bestätige, dass die Spendengelder zweckgemäss verwendet würden. Der
ehemalige Revisor habe die Ausgaben in der Ukraine geprüft. Die Ge-
sprächsnotiz des Sachwalters, die erst fünf Monate nach dem Gespräch
mit dem Revisor erstellt worden sei, sei nicht beweistauglich. Man hätte
einen schriftlichen Bericht einholen können. Im Übrigen sei die Partnerstif-
tung nach ukrainischem Recht nicht verpflichtet, eine Jahresrechnung zu
erstellen, weshalb die Vorinstanz dies nicht verlangen könne. Gleiches
gelte für die verlangten Offenlegungen im Anhang.
6.2.4 Die Spender würden nicht getäuscht. Ihnen sei wichtig, dass der Be-
dürftige erhalte, was er brauche. Dieses Resultat werde erreicht. Wenn
mehr gesammelt werde als für die bezeichnete Person benötigt werde,
werde die Spende für ähnliche Fälle verwendet. Dies geschehe regelmäs-
sig und werde dem Spender via Einzahlungsschein transparent mitgeteilt
(weiterer Spendenzweck nebst dem Namen der bedürftigen Person bereits
angekreuzt, z.B. "Retten Sie Leben", "mittellose Kranke"). Die Sammlung
mittels Bittbriefen sei in den Statuten festgehalten. Eine Aufforderung, an-
ders zu sammeln, sei ein Aufruf, die Statuten zu verletzen. Ausserdem wä-
ren mit der Methode "erst Spenden sammeln, dann bezahlen" viele Kranke
bereits verstorben. Dass die von Hand geschriebenen Bittbriefe als Vorteil
am Spendenmarkt empfunden würden, sei unerheblich. Es sei nicht die
Aufgabe der Vorinstanz, den Wettbewerb im Spendenmarkt zu beeinflus-
sen. Die Beschwerdeführerin suggeriere nicht, dass der gesamte gespen-
dete Betrag der bezeichneten Person zukomme. Den Spendern sei klar,
dass Abzüge gemacht würden. Die Beschwerdeführerin informiere über die
Verwendung der Spenden mittels Dankesbriefen und öffentlichen Leis-
tungsberichten und sie unterstütze die Korrespondenz zwischen Spendern
und Bedürftigen.
6.3 Die Vorinstanz führt in der Vernehmlassung aus, sie belasse der Be-
schwerdeführerin Raum zur Wahl eines Geschäftsmodells. Durch den Stif-
tungszweck werde kein bestimmtes Geschäftsmodell geschützt oder vor-
gegeben. Es sei möglich, die Mittelbeschaffung auch auf andere Weise als
durch von Hand verfasste Bittbriefe durchzuführen, zumal die Statuten dies
nicht ausschlössen. Die Beschwerdeführerin räume selber ein, dass dem
Destinatär bereits vor "seiner" Spendenbriefaktion geholfen werde, und
dass "seine" Spende u.U. für andere Bedürftige verwendet werde. Sie un-
terscheide sich daher nicht von anderen Hilfswerken, die nicht personen-
B-5915/2019
Seite 18
bezogen sammelten und ebenfalls Leistungen vor Ort auszahlten. Sie ver-
schaffe sich mit den Bittbriefen einen Vorteil am Spendenmarkt, halte ihr
Spendenversprechen aber nicht ein und zeige sich ignorant gegenüber der
Tatsache, dass viele Spender nur auf den Namen der in den Bittbriefen
genannten Personen spendeten. Damit werde der Spenderwille hinter die
Bedürfnisse der Stiftung gestellt. Die Beschwerdeführerin könne hinsicht-
lich der Rechnungslegung nicht völlig autonom handeln, sie sei den Vor-
schriften des Obligationenrechts unterworfen. Die Ein- und Ausgabenrech-
nung der ukrainischen Stiftung genüge jedenfalls nicht, um diese als "voll-
ständig in die Rechnung der schweizerischen Stiftung integriert" zu qualifi-
zieren. Auch die Revisionsstelle sei nicht von einer konsolidierten Jahres-
rechnung ausgegangen. Die Beschwerdeführerin könne freiwillig FER 21
umsetzen, dürfe es aber nicht bei einer Teilanwendung belassen oder die
Grundsätze abwandeln. Selbstredend müsse sie sich an den branchenüb-
lichen Gepflogenheiten spendensammelnder Stiftungen messen lassen,
namentlich was das Ausmass der Mittelbeschaffung und die übrigen admi-
nistrativen Kosten anbelange. Weiche die Beschwerdeführerin mit ihrer
Quote von Auszahlungen an Bedürftige weit vom Branchenüblichen ab,
müsse sie zumindest triftige Gründe dafür anführen können. Die aufwän-
dige Sammelmethode alleine rechtfertige diese Abweichung nicht. Der
Streit über die Kategorien "Verwaltungsaufwand" und "Projektaufwand"
ziele an der Sache vorbei. Es gehe der Beschwerdeführerin offensichtlich
nicht darum, die Auszahlungen an Destinatäre zu erhöhen, sondern das
Geschäftsmodell mit unverhältnismässig hohen Kosten für die Mittelbe-
schaffung und Verwaltung weiterzuführen. Da die Stiftungsverhältnisse in
der Ukraine von der Schweiz aus nicht überblickbar seien, müssten alle
verwendeten Mittel aus der Jahresrechnung der schweizerischen Stiftung
hervorgehen.
6.4 Zur Stiftungsaufsicht gehört die Prüfung einer allfälligen Zweckgefähr-
dung oder Zweckentfremdung unter Einbezug von Organisationsfragen
(vgl. E. 5.1). Die Stiftung ist ein rechtlich verselbständigtes bzw. personifi-
ziertes Zweck- oder Sondervermögen. Zu hohe Verwaltungskosten können
die Zweckverwirklichung einer Stiftung gefährden bzw. (erheblich) behin-
dern (vgl. RIEMER, SHK, Vereins- und Stiftungsrecht, Art. 83d Rz. 8). Die
Beschwerdeführerin ist eine Spenden- bzw. Förderstiftung, die ihre Zuwen-
dungstätigkeit aus laufend erhaltenen Beiträgen finanziert (vgl. HAROLD
GRÜNINGER, in: Thomas Geiser/Christiana Fountoulakis [Hrsg.], Basler
Kommentar, Zivilgesetzbuch I, 6. Aufl., Basel 2018 [nachfolgend: BSK-
ZGB I], Art. 80 Rz. 1 und 3). Da sie direkt Spenden für einzelne Hilfsbedürf-
tige bzw. Destinatäre sammelt, ist für Spender und Öffentlichkeit auch von
B-5915/2019
Seite 19
Interesse, in welchem Umfang die Spende beim Bedürftigen ankommt.
Dies stellt die Beschwerdeführerin einerseits ausdrücklich in Abrede (vgl.
E. 6.2.1), andererseits anerkennt sie offenbar selber ein solches Bedürfnis,
indem sie jeweils einen "Leistungsbericht" publiziert (wohl gestützt auf
FER 21), worin festgehalten wird, welche Auszahlungen an welche Desti-
natäre getätigt wurden, und den Spendern mittels Dankesbriefen kommu-
niziert, was ihre Spende bewirkt hat. Auch dürfte es im Interesse der Stif-
tung selbst sein, einen möglichst grossen Anteil der Spenden an Bedürftige
auszurichten. Stiftungen betonen denn auch regelmässig, dass sie dafür
einstehen, dass der grösste Teil der Spende tatsächlich für den Spenden-
zweck verwendet wird und die Verwaltungskosten tief gehalten werden,
mithin dass das Spendenversprechen eingehalten wird. Die von der Vor-
instanz angeführte bzw. geprüfte Kennzahl ist im Stiftungswesen – entge-
gen der Ansicht der Beschwerdeführerin – geläufig und wird in den jährli-
chen Berichterstattungen erwähnt, weil sie ausdrückt, wie sorgsam mit den
Spendengeldern umgegangen wird, oder es wird offengelegt, wie die Stif-
tung den administrativen Aufwand berechnet und in den Gesamtzusam-
menhang stellt, damit die Anspruchsgruppen daraus ihre Schlüsse mit Be-
zug auf die Wirkung ihrer finanziellen Unterstützung ziehen können (vgl.
dazu DANIEL ZÖBELI/DANIELA SCHMITZ, Rechnungslegung für Nonprofit-Or-
ganisationen, 2. Aufl., Zürich 2017, S. 146 f.). Bspw. wird ausgeführt, dass
die Ermittlung des administrativen Aufwands in Übereinstimmung mit der
Methodik zur Berechnung des administrativen Aufwands der Stiftung Zewo
erfolge oder dass die Aufwendungen für Geschäftsführung, Administration
und Mittelbeschaffung insgesamt x % des Gesamtaufwands betragen wür-
den. Der Beschwerdeführerin ist allerdings zuzustimmen, wenn sie aus-
führt, dass in der NPO-Branche keine einheitliche Methode zur Berech-
nung des Stiftungsaufwands bestehe. Wenn die Beschwerdeführerin aber
ihre Rechnungslegung nach FER 21 vornimmt und dies in der jährlichen
Berichtserstattung entsprechend ausweist, sind diese Empfehlungen zu
berücksichtigen (vgl. nachfolgend).
6.5 Gemäss Art. 83a ZGB führt das oberste Stiftungsorgan die Geschäfts-
bücher der Stiftung. Die Vorschriften des Obligationenrechts über die kauf-
männische Buchführung und Rechnungslegung gelten sinngemäss. Stif-
tungen unterliegen damit den Buchführungs- und Rechnungslegungsvor-
schriften von Art. 957 ff. des Obligationenrechts vom 30. März 1911 (OR,
SR 220). Lediglich über die Einnahmen und Ausgaben sowie über die Ver-
mögenslage Buch führen müssen Stiftungen, die von der Pflicht zur Be-
zeichnung einer Revisionsstelle befreit sind (Art. 957 Abs. 2 OR; vgl.
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Seite 20
Art. 83b Abs. 2 ZGB). Stiftungen, die von Gesetzes wegen zu einer or-
dentlichen Revision verpflichtet sind (vgl. Art. 83b Abs. 3 und 4 ZGB), müs-
sen zusätzlich zur Jahresrechnung einen Abschluss nach einem anerkann-
ten Standard zur Rechnungslegung erstellen (Art. 962 Abs. 1 Ziff. 3 OR).
6.5.1 Die Beschwerdeführerin nimmt die Rechnungslegung gemäss eige-
nen Angaben nach FER 21 vor, was in den Berichten der Revisionsstelle
ausgewiesen ist (vgl. die Revisionsstellenberichte 2011-2016). Mit dieser
branchenspezifischen Fachempfehlung wird angestrebt, die Aussagekraft
und Vergleichbarkeit der Berichterstattung von gemeinnützigen Nonprofit-
Organisationen (NPO) zu erhöhen. Der Besonderheit der fehlenden Ge-
winnstrebigkeit und der Mittelbeschaffung von gemeinnützigen NPO wird
Rechnung getragen, indem die Jahresrechnung bzw. die konsolidierte
Rechnung durch eine Rechnung über die Veränderung des Kapitals und
einen Leistungsbericht ergänzt wird. Wichtiges Merkmal einer gemeinnüt-
zigen NPO im Sinne dieser Fachempfehlung ist, dass sich der Kreis der
Leistungsempfänger vom Kreis der Leistungserbringer (Spender, Stifter,
Mitglieder, Gönner, Mitarbeitende usw.) unterscheidet (https://www.fer.ch/
standards/swiss-gaap-fer-21-rechnungslegung-fuer-gemeinnuetzige-non-
profit-organisationen/, abgerufen am 28.09.2020). Es handelt sich dabei um
einen anerkannten Rechnungslegungsstandard (Art. 962a Abs. 5 OR
i.V.m. Art. 1 Abs. 1 Bst. c der Verordnung über die anerkannten Standards
zur Rechnungslegung vom 21. November 2012 [VSAR, SR 221.432]). Die
Stiftungsaufsichtsbehörde empfiehlt den Beaufsichtigten die Rechnungsle-
gung nach FER 21. Auch die Zewo (Zertifizierungsstelle für gemeinnützige
NPO) verlangt als Voraussetzung für ihr Gütesiegel die Erstellung der Jah-
resrechnung nach den Grundsätzen von FER und FER 21. Letztlich ist
aber unerheblich, ob die Beschwerdeführerin einen OR-Jahresabschluss
macht oder einen anerkannten und empfohlenen Rechnungslegungsstan-
dard anwendet (zur Kompatibilität von OR und FER 21 vgl. DANIEL ZÖ-
BELI/DANIELA MÜHLENBERG-SCHMITZ, in: Dieter Pfaff/Thomas Stenz/Ste-
phan Glanz/Florian Zihler [Hrsg.], Rechnungslegung nach Obligationen-
recht, veb.ch Praxiskommentar, 2. Aufl., Zürich 2019, S. 951), solange die
Rechnungslegung ein zuverlässiges Bild über die wirtschaftliche Lage der
Stiftung erlaubt (Art. 957a und 958 OR) und damit letztlich über die Ver-
wendung der Spendengelder. Welchen Rechnungslegungsstandard die
Stiftung anwendet, steht ihr innerhalb des gesetzlichen Rahmens frei.
Wenn sie einen FER 21-Abschluss macht, ist sie allerdings nicht frei, nur
einzelne Empfehlungen daraus anzuwenden (vgl. Art. 962a Abs. 2 OR).
Vorliegend hat die vom Sachwalter in Absprache mit der Vorinstanz man-
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Seite 21
datierte Wirtschaftsprüferin Zweifel darüber geäussert, ob die Beschwer-
deführerin die Grundsätze nach FER 21 vollständig umsetze, und hat fest-
gestellt, dass insbesondere der Anhang nicht den Anforderungen entspre-
che (fehlende Offenlegung von unentgeltlichen Zuwendungen in Form von
Sachen und Dienstleistungen, fehlende Offenlegung der Freiwilligenarbeit
und von Vergütungen an Stiftungsrat und Geschäftsleitung). Ebenfalls un-
erheblich ist, ob die Beschwerdeführerin für die Erfolgs- bzw. Betriebsrech-
nung das Gesamtkostenverfahren oder das Umsatzkostenverfahren wählt.
Nach OR und FER 21 ist beides zugelassen (Art. 959b Abs. 1 OR;
FER 21/36), eine Mindestgliederung ist allerdings vorgeschrieben (vgl.
Art. 959b Abs. 2 und 3 OR; vgl. ZÖBELI/SCHMITZ, a.a.O., S. 110). Schliess-
lich behauptet die Beschwerdeführerin, dass die Buchführung der ukraini-
schen Stiftung in die konsolidierte Jahresrechnung der schweizerischen
Stiftung integriert sei, was die Vorinstanz zu Recht infrage stellt, da lediglich
eine Ein- und Ausgabenrechnung der Partnerstiftung bestehe und auch der
ehemalige Revisor nicht von einem konsolidierten Abschluss ausgegangen
sei.
6.5.2 Aufgrund der Abklärungen des Sachwalters und der Vorinstanz be-
stehen gewichtige Anhaltspunkte dafür, dass die Verwaltungskosten, ver-
standen als sämtliche Aufwendungen, die nicht unmittelbar gemäss dem
Stiftungszweck verwendet werden (vgl. die Definition auf der Webseite der
Vorinstanz https://www.edi.admin.ch/edi/de/home/fachstellen/eidgenoessi-
sche-stiftungsaufsicht/fragen-und-antworten.html#1754616357, abgeru-
fen am 29.09.2020), der Beschwerdeführerin überhöht sind. Die Vorinstanz
subsumiert unter den Begriff der Verwaltungskosten Aufwendungen für
Fundraising, Werbung, generelle Administration der Stiftung wie Verwal-
tung, Buchführung und Buchprüfung, Beratung durch Dritte, allgemeinen
Personal- sowie Reise- und Repräsentationsaufwand, Honorare, Entschä-
digung, Sitzungsgelder für Stiftungsorgane, Sach- und Unterhaltskosten,
wobei die Zuweisung der Ausgaben zu den Verwaltungskosten und deren
Berechnung von der Struktur einer Stiftung abhängig sei. Nicht als Verwal-
tungskosten gelten Leistungen gemäss Stiftungszweck inkl. Bildung ent-
sprechender Rückstellungen, Personal- und Sachaufwand in direktem Zu-
sammenhang mit der Zweckerfüllung, Abschreibungen, Finanzergebnis
und Vermögensverwaltungskosten.
Dieser Interpretation durch die Vorinstanz ist zuzustimmen. Projektkosten
können nur Kosten sein, die für die konkrete Erfüllung des Stiftungszwecks,
im vorliegenden Fall die Hilfe an bedürftige und kranke Personen, anfallen,
B-5915/2019
Seite 22
nicht aber Aufwand für die Beschaffung von Mitteln für die Stiftung (Fund-
raising). Soweit die Stiftung diese wesentliche Unterscheidung missachtet
hat und Aufwand, der nicht für die konkrete Erfüllung des Zwecks der Stif-
tung, sondern für die generelle Administration der Stiftung oder für die Mit-
telbeschaffung angefallen ist, als Projektkosten verbucht hat, waren diese
Verbuchungen daher rechtswidrig und die entsprechende Ausweisung in
den Jahresrechnungen wahrheitswidrig.
Bei der Beschwerdeführerin wurden als Kostentreiber für die Verwaltungs-
kosten in den untersuchten Geschäftsjahren insbesondere Spesen und
Löhne der Angestellten, Versandkosten für die Spendenbriefe und zusätz-
liche Fundraisingkosten, wie Druck, Adresskäufe und Telekommunikations-
kosten identifiziert. Wie aus den von der Stiftung eingereichten Jahresrech-
nungen und ihren Eingaben im vorinstanzlichen und im Beschwerdever-
fahren hervorgeht, versteht sie den massgeblichen Teil dieser Kosten als
sog. Projektaufwand (der Mittelbeschaffungsaufwand wird demnach nicht
separat ausgewiesen, sondern dem Projektaufwand zugewiesen), was die
in der Berichterstattung ausgewiesenen Verwaltungskosten schmälert und
suggeriert, dass diese Verwendung der Mittel direkt dem Stiftungszweck
diene. Einzig die Frankierkosten und die Kosten für die Adresskäufe wer-
den unter administrativem Aufwand als Sammelaufwand ausgewiesen. Die
Beschwerdeführerin hält nun in ihren Eingaben dafür, dass sogar sämtliche
anfallenden Kosten bis zum Versand des Bittbriefs zu den Projektkosten
zu zählen seien. Sie erachtet damit jede einzelne Hilfeleistung an Destina-
täre und die gesamte Tätigkeit der Partnerstiftung als Projekt. Wie darge-
legt, ist diese Auffassung offensichtlich unhaltbar und die entsprechenden
Verbuchungen sind rechtswidrig.
6.5.3 Der Sachwalter hat aufgrund der verfügbaren Bankunterlagen den
Mittelfluss erhoben. Daraus geht hervor, dass die gespendeten Gelder in
der Schweiz auf vier Konti ("mittellose Kranke", "Obdachlosenhilfe", "Ju-
gendprojekte", "Spendenkonto") eingehen und schliesslich auf das "Spen-
denkonto", das als Sammelkonto dient, überwiesen werden. Die Spenden,
welche mittels Angabe des Zahlungszwecks auf dem vorgedruckten Ein-
zahlungsschein ausdrücklich für eine namentlich bezeichnete Person
und/oder für bspw. "mittellose Kranke" einbezahlt werden, werden somit
vermischt und anschliessend auf ein Konto bei einer anderen Schweizer
Bank weitergeleitet, wovon die Verwaltungskosten der Beschwerdeführerin
in der Schweiz beglichen werden (im Jahr 2018 wurde dafür zusätzlich das
Konto "mittellose Kranke" benutzt). Für das Sammeln und Verarbeiten der
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Spenden in der Schweiz werden somit fünf Konti unterhalten. Die Verwal-
tungskosten in der Schweiz betrugen 2014 rund Fr 480'000.–, 2018 rund
Fr. 360'000.– (ohne die geleisteten Rückvergütungen an den Geschäfts-
führer von rund Fr. 53'000.– bzw. Fr. 59'000.– für Vorleistungen aus seinem
Privatvermögen). Sodann wird ein geringerer Teil der Spenden an die Part-
nerstiftung in der Ukraine weitergeleitet (2014: rund Fr. 288'000.–; 2018:
rund Fr. 269'000.–). Dort werden die Gelder nochmals über drei bzw. vier
Konti transferiert (wobei in USD und EUR gutgeschrieben wird und ein
Konto in Landeswährung geführt werden muss, weil 50 % der Fremdwäh-
rungen in Landeswährung getauscht werden müssen), bevor die dortigen
Verwaltungskosten (Löhne, Mieten, staatliche Abgaben, Steuern, Bank-
kommissionen, Kosten für Büro- und IT-Infrastruktur) bestritten und
schliesslich Gelder an Bedürftige ausbezahlt werden, entweder via Bank-
zahlung oder in bar. Von der Partnerstiftung, die Unterstützungszahlungen
an Bedürftige sowie Direkthilfe in Form von Barzahlungen und Sachleis-
tungen (z.B. Medikamente) leistet, sind keine Jahresrechnungen oder an-
dere Unterlagen zu den Verwaltungskosten vorhanden, so dass der Sach-
walter sich letzteren nur mittels Rückschlüssen über die Ausgänge auf den
Bankkonti annähern konnte. Die entsprechenden Bankunterlagen wurden
soweit erforderlich übersetzt. Die Beschwerdeführerin bestreitet pauschal,
dass die Darstellung dem tatsächlichen Mittelfluss entspreche, stellt die er-
hobenen Zahlen jedoch nicht in Frage, sondern führt lediglich aus, dass
zwei der aufgeführten Konti in der Ukraine nicht auf ihre Partnerstiftung
lauteten (Transitkonto der ukrainischen Bank für den Eingang und bankei-
genes Währungskonto für den Zwangsumtausch). Diesen Umstand hat der
Sachwalter aber bereits berücksichtigt. Effektiv an Bedürftige ausbezahlt
wurde gemäss Eigendeklaration der Beschwerdeführerin 2014 rund
Fr. 103'000.– und 2018 rund Fr. 90'000.– (damaliger Wechselkurs berück-
sichtigt). Damit ist erstellt, dass nur ein geringer Teil der tatsächlich ver-
wendeten Mittel (2014: rund Fr. 824'000.–; 2018: rund Fr. 690'000.–) den
Destinatären ausbezahlt und für ihre Bedürfnisse verwendet worden ist.
6.6 Der ehemalige Revisor hat gemäss Angaben des Sachwalters bestä-
tigt, dass er keine effektive Ausgabenkontrolle in der Ukraine durchgeführt
habe, sondern sich lediglich auf den (wohl übersetzten) ukrainischen Revi-
sionsbericht gestützt und sich die vom Geschäftsführer vorgelegten Ordner
habe erklären lassen. Die Beschwerdeführerin kritisiert, dass der Inhalt die-
ses Gesprächs zwischen Sachwalter und Revisor erst Monate später
schriftlich festgehalten worden sei, und erklärt, die Vorinstanz hätte eine
schriftliche Stellungnahme des Revisors einholen müssen. Sie hat dies
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aber weder vor der Vorinstanz noch vor Bundesverwaltungsgericht bean-
tragt. Dass zwischen Gespräch und schriftlicher Aktennotiz viel Zeit ver-
gangen ist, ist zwar unüblich, jedoch basiert die Aktennotiz, wie der Sach-
walter ausführt, auf Handakten und ist nur insoweit rechtserheblich, als der
Revisor dementiert, die Ein- und Ausgaben in der Ukraine geprüft zu ha-
ben, und bestätigt, sich auf den Bericht der ukrainischen Revisionsstelle
verlassen zu haben, was sich bereits aus seinen Revisionsberichten ergibt.
Dass das Kostenniveau des Herkunftslandes der Spender im Vergleich
zum Wohnsitzstaat der Bedürftigen divergiert, was die Beschwerdeführerin
zur Begründung der geringen Auszahlungen an die Destinatäre und ihrer
Ansicht, wonach der finanzielle Umfang der geleisteten Hilfe unerheblich
sei, anführt, darf selbstredend nicht dazu dienen, die Spenden mehr als
nötig durch Verwaltungskosten zu belasten.
6.7 Unter diesen Umständen ist nicht zu beanstanden, wenn die Vorinstanz
zum Schluss gekommen ist, die Verwaltungskosten der Beschwerdeführe-
rin seien im Vergleich zu den ausbezahlten Hilfeleistungen an Destinatäre
(2014: 16.15-22 %; 2018: 14.9 % der verwendeten Mittel) viel zu hoch, die
Kostenstruktur der Stiftung stehe damit in einem krassen Missverhältnis zu
dem in den Bittbriefen gemachten und den Spendern suggerierten Zah-
lungsversprechen und der von ihr bei ihrer Spendensammlung beworbene
Vorteil der "Direktleistung" werde nicht umgesetzt, was den Spendern ver-
schwiegen werde. Nachvollziehbar ist auch der sinngemässe Vorwurf, die
Stiftungsverhältnisse seien nicht genügend transparent, um den aufsichts-
rechtlichen Vorgaben zu genügen, und es sei sogar der Eindruck entstan-
den, dass die Bemühungen der Aufsicht um eine vertiefte Einsicht in die
Stiftungsverhältnisse hintertrieben worden seien, und dass die Resultate
und Erkenntnisse dieser Bemühungen in markantem Widerspruch zu den
bislang eingereichten Jahresrechnungen, Berichterstattungen und Aus-
künften der Stiftung stünden, so dass sich der dringende Verdacht von
Spendenbetrug und ungetreuer Geschäftsbesorgung aufdränge.
6.8 Die Vorinstanz ist entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin kom-
petent, die angefochtene Massnahme aufsichtsrechtlich anzuordnen (vgl.
E. 5.3). Es erscheint notwendig, dass die Stiftung ein Konzept, wie von der
Vorinstanz dargelegt, erarbeitet, bevor die Stiftungstätigkeit erneut aufge-
nommen wird. Die Massnahme des Sammelverbots und Verbots der Mit-
telzuweisung an Empfänger in den festgelegten Regionen ist zwar kaum
mit dem Stiftungszweck in Einklang zu bringen, da dieser dadurch gleich-
sam verhindert wird, wie die Beschwerdeführerin zutreffend darlegt. Diese
Verbote sind aber insofern verhältnismässig, als sie nur bis zur Vorlage und
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Genehmigung des verlangten Konzepts gelten. Ferner wurde das Subsidi-
aritätsprinzip (vgl. E. 5.3 in fine) gewahrt, da die Beschwerdeführerin offen-
sichtlich die anstehenden Probleme nicht angepackt hat, wie sich aus den
Akten ergibt. Zudem hat es die Beschwerdeführerin selber in der Hand,
das verlangte Konzept zeitnah zu erarbeiten und der Vorinstanz zur Ge-
nehmigung zu unterbreiten. Auch gilt es zu berücksichtigen, dass die Jah-
resrechnungen der Stiftung im Rahmen der ordentlichen jährlichen Re-
chenschaftsablage offenbar bereits seit 2010 nicht genehmigt werden
konnten (vgl. die entsprechende Aktennotiz der Vorinstanz vom 8. Mai
2018; die Beschwerdeführerin äussert sich nicht dazu) und dieser Umstand
– gemeinsam mit verschiedenen Anzeigen von Dritten an die Vorinstanz in
den vergangenen Jahren – überhaupt den Ausschlag gab, nähere Abklä-
rungen zu treffen.
7.
7.1 Die Vorinstanz hat die weitere Einsetzung des Sachwalters verfügt und
ihm Einzelzeichnungsrecht eingeräumt. Der Geschäftsführer der Stiftung
zeichnet kollektiv mit dem Sachwalter, die übrigen Stiftungsorgane haben
kein Zeichnungsrecht.
7.2 Die Beschwerdeführerin macht geltend, dass keine Umstände vorlie-
gen würden, die eine weitere Einsetzung des Sachwalters erforderten. Er
sei aus dem Amt zu entlassen. Sie kritisiert die Arbeit des Sachwalters als
unvollständig, fehlerhaft, unkooperativ und arbeitsverweigernd. Zudem
verursache er hohe Kosten. Seine Abklärungen seien unnötig gewesen.
Die Vorinstanz habe auch keine Mängel in der Stiftungsorganisation dar-
gelegt.
7.3 Die Vorinstanz führt aus, dass die Umsetzung der Massnahmen die
Mitwirkung und die Kontrolle des Sachwalters voraussetze. Aus den Akten
gehe hervor, dass einzig der Sachwalter einen Überblick über die Aktivitä-
ten und die Geldflüsse der Beschwerdeführerin habe und in der Lage sei,
die Neuausrichtung der Stiftung zu begleiten oder aber die Notwendigkeit
von Abwicklungshandlungen zu erkennen. Ohne die Vermittlung des Sach-
walters könne die Beaufsichtigung der Beschwerdeführerin gar nicht
durchgeführt werden.
7.4 Art. 83d ZGB, in dem das Institut des Sachwalters erwähnt ist (vgl.
E. 3.3), stellt einen Anwendungsfall von Art. 84 Abs. 2 ZGB dar, weshalb
beide Bestimmungen samt ihren Auslegungen und Ergänzungen bezüglich
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der zu ergreifenden Aufsichtsmitteln gegenseitig als Auslegungshilfe die-
sen können und insofern eine strikte Abgrenzung zwischen ihnen nicht er-
forderlich ist (RIEMER, SHK Vereins- und Stiftungsrecht, Art. 83d Rz. 1; PAT-
RICK ROHRBACH, in: Daniel Zöbeli/Luzius Neubert [Hrsg.], Externe Mandate
von Nonprofit-Organisationen, CEPS Forschung und Praxis – Band 10,
Basel 2013, S. 85). Die Stiftungsaufsichtsbehörde ist aber auch gestützt
auf Art. 84 Abs. 2 ZGB ermächtigt, einen Sachwalter einzusetzen, ohne
dass ein spezifischer Organisationsmangel i.S.v. Art. 83d Abs. 1 ZGB be-
steht (Urteil des BVGer B-4483/2017, B-3464/2018 und B-4118/2018 vom
5. Oktober 2018 E. 8.1.2 und 10.1.3; vgl. GRÜNINGER, BSK-ZGB I, Art. 83d
Rz. 3; RIEMER, SHK Vereins- und Stiftungsrecht, Art. 83d Rz. 10 und
Art. 84 Rz. 14; ROHRBACH, a.a.O., S. 85 f.).
7.5 Die weitere Verwaltung der Stiftung durch einen Sachwalter erscheint
angesichts der dargelegten Umstände angezeigt, zumal die Beschwerde-
führerin offenbar selber nicht in der Lage ist, die anstehenden Aufgaben zu
bewältigen. Auch geht aus den Akten hervor, dass sie offensichtlich nicht
bereit ist, ihre Verwaltungskosten auch nur einer Überprüfung zu unterzie-
hen. Von einer Senkung der Verwaltungskosten profitierten letztlich ihre
Destinatäre. Aus den Akten ergibt sich überdies, dass die Kritik an der Ar-
beit des Sachwalters, der eine umsichtige Mandatsführung bewiesen hat,
unbegründet ist. Dagegen verhält sich der Geschäftsführer der Stiftung teil-
weise unkooperativ, was vom Sachwalter zahlreiche zusätzliche Abklärun-
gen erfordert. Die Antworten des Geschäftsführers sind indessen lücken-
haft, ungenügend und gehen an der Sache vorbei (vgl. nur die Korrespon-
denz zwischen Sachwalter und Geschäftsführer über die Finanz- und Li-
quiditätsplanung, act. 503). Die Umsetzung der Massnahmen erfordert au-
genscheinlich die Mitwirkung und die Kontrolle durch den Sachwalter. Die
Beschwerdeführerin benötigt offenbar Unterstützung in der Ausarbeitung
des von der Vorinstanz verlangten Konzepts.
7.6 Die Regelung der Zeichnungsrechte erweist sich insbesondere des-
halb als verhältnismässig, weil der Geschäftsführer der Beschwerdeführe-
rin nicht vollständig im Amt eingestellt wird, sondern kollektiv mit dem Sach-
walter zeichnet. Er bleibt an der Verwaltung bzw. Führung der Stiftung be-
teiligt. Dass der Sachwalter über Einzelzeichnungsrecht verfügen muss,
drängt sich, angesichts der Umstände, auf.
B-5915/2019
Seite 27
8.
8.1 Die Vorinstanz beauftragt den Sachwalter, im Namen der Beschwerde-
führerin strafrechtliche Massnahmen gegen deren Geschäftsführer, allen-
falls gegen weitere Stiftungsorgane und gegen Unbekannt einzuleiten und
die Beschwerdeführerin bei Eröffnung eines Strafverfahrens als Privatklä-
gerin zu konstituieren. Im Vordergrund stünden die Tatbestände des Spen-
denbetrugs und der ungetreuen Geschäftsbesorgung. Das grobe Missver-
hältnis zwischen der Allokation von Spendengeldern bei den namentlich
genannten Personen und der Verwendung für übrige Stiftungstätigkeiten
könne auch strafrechtlich relevant sein. Die Berichte des Sachwalters be-
legten eine deutliche Zweckentfremdung von Spendengeldern.
8.2 Die Beschwerdeführerin macht geltend, die Berichte des Sachwalters
belegten keinen Verdacht strafbarer Handlungen. Es existierten keine üb-
rigen Stiftungstätigkeiten, die dem Stiftungszweck nicht dienen würden. Es
liege kein Missverhältnis zwischen Projektkosten und richtig verstandenem
Verwaltungsaufwand vor. Die Beschwerdeführerin täusche die Spender
nicht. Sie werbe nicht für Direktleistungen und weise keine überhöhten
oder unnötigen Kosten auf. Sie habe eine schlanke Struktur mit einem Voll-
zeitangestellten und einer Buchhalterin (Teilzeit). Ein pflichtwidriges Ver-
halten der Stiftungsorgane sei nicht ersichtlich. Es sei realitätsfremd anzu-
nehmen, der Stifter und Geschäftsführer würde Mittel zweckentfremden.
8.3 Wie bereits dargelegt, gründet der Verdacht der Vorinstanz auf Spen-
denbetrug und ungetreue Geschäftsbesorgung auf den konkreten Erkennt-
nissen aus den Abklärungen des Sachwalters und ist nachvollziehbar. Die
Anweisung zur Erstattung einer Strafanzeige ist daher nicht zu beanstan-
den. Selbstredend darf die Vorinstanz Strafanzeige stellen, wenn sie von
möglicherweise strafrechtlich relevanten Tatsachen Kenntnis erhält (vgl.
DOMINIQUE JAKOB, in: Andrea Büchler/Dominique Jakob [Hrsg.], Kurzkom-
mentar ZGB, 2. Aufl., Basel 2018, Art. 84 Rz. 8; GRÜNINGER, BSK-ZGB I,
Art. 84 Rz. 13; RIEMER, SHK, Vereins- und Stiftungsrecht, Art. 84 Rz. 15 in
fine; PARISIMA VEZ, in: Pascal Pichonnaz/Bénédict Foëx [Hrsg.], Commen-
taire Romand, Code civil I, Basel 2010, Art. 84 Rz. 27). Vorliegend nimmt
die Vorinstanz die Anzeige nicht selber vor, sondern weist den Sachwalter
an, dies zu tun, was ihr unbenommen ist. Die Konstituierung der Beschwer-
deführerin als Privatklägerin (Art. 104 Abs. 1 Bst. b und Art. 118 ff. der
Strafprozessordnung vom 5. Oktober 2007 [StPO, SR 312.0]) ist denn lo-
gische Folge, um die Interessen der Stiftung selbst in einem Strafverfahren
bestmöglich zu wahren.
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Seite 28
9.
9.1 Die Vorinstanz verfügt, dass die Kosten der Massnahmen von der Be-
schwerdeführerin zu tragen seien. Ferner weist sie den Sachwalter an,
seine Aufwendungen vorab sicherzustellen (einstweilen im Umfang von
Fr. 25'000.–) sowie angemessene Rückstellungen für die Durchführung der
Massnahmen aus dem Stiftungsvermögen zu bilden. Dazu gehörten Kos-
tenvorschüsse an Gerichte und die Rechtsvertretung, Kosten für die Liqui-
ditätsplanung, die Buchhaltung, die Revision und für Sammlungs- und Mit-
telverwendungskonzepte. Die Rückstellungen umfassten, angesichts der
prekären finanziellen Lage der Beschwerdeführerin, auch allfällige Abwick-
lungskosten. Die Beschwerdeführerin habe seit der Gewährung des recht-
lichen Gehörs zu den Aufsichtsmassnahmen keine Anstalten getroffen, ihre
Liquidität zu planen. Der für den Sachwalter sichergestellte Betrag bewege
sich ferner am unteren Limit des Notwendigen. Ob dieser Betrag ausge-
schöpft werden müsse, sei v.a. von der Kooperationsbereitschaft der Be-
schwerdeführerin abhängig.
9.2 Die Beschwerdeführerin beantragt, die Kosten der Berichte des Sach-
walters seien auf Staatskasse zu nehmen. Weiter macht sie geltend, der
Betrag zur Sicherstellung der Aufwendungen des Sachwalters sei viel zu
hoch angesetzt. Zudem seien keine weiteren kostenintensiven Massnah-
men verfügt, weshalb auch die Bildung von Rückstellungen nicht angezeigt
sei. Soweit die Vorinstanz die Prüfung des von ihr verlangten Konzepts si-
cherstellen wolle, hätte sie offenlegen müssen, mit welchen Kosten sie
rechne.
9.3 Die Kosten aufsichtsrechtlicher Massnahmen, wozu auch die Einset-
zung eines Sachwalters zählt, tragen die Stiftungen (Art. 83d Abs. 3 Satz 1
ZGB; Urteil des BVGer B-4483/2017, B-3464/2018 und B-4118/2018 vom
5. Oktober 2018 E. 11.1; vgl. E. 2.6.2). Die Aufsichtsbehörde kann die Stif-
tung verpflichten, den ernannten Personen einen Vorschuss zu leisten
(Art. 83d Abs. 3 Satz 2 ZGB). Dass der Sachwalter seine mutmasslichen
Aufwendungen vorab sicherstellt, ist daher nicht zu beanstanden und er-
scheint unter den gegebenen Umständen geboten, zumal die Vorinstanz
deren Umfang auf einen verhältnismässig erscheinenden Betrag be-
schränkt hat. Die Bildung von Rückstellungen für die von der Vorinstanz
bezeichneten Kosten erscheint ebenfalls angezeigt.
B-5915/2019
Seite 29
10.
Die angefochtene Verfügung ist bundesrechtlich nicht zu beanstanden. Die
Beschwerde erweist sich als unbegründet und ist abzuweisen.
11.
Entsprechend dem Verfahrensausgang hat die unterliegende Beschwerde-
führerin die Verfahrenskosten zu tragen (Art. 63 Abs. 1 VwVG sowie
Art. 1 ff. des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Ent-
schädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]).
Die Stiftungsaufsicht ist vermögensrechtlicher Natur (BGE 144 III 264
E. 1.3 m.H.; Urteil des BGer 5A_97/2018 vom 10. September 2018, nicht
in BGE 144 III 433 publizierte E. 1.1). Die Kosten sind daher ausgehend
vom Streitwert (Art. 63 Abs. 4bis Bst. b VwVG i.V.m. Art. 4 VGKE), der er-
messensweise auf über Fr. 30'000.– festzusetzen ist, und in Anwendung
der gesetzlichen Bemessungsfaktoren (Art. 63 Abs. 4bis VwVG, Art. 2
Abs. 1 VGKE) sowie unter Berücksichtigung des Zwischenentscheids vom
3. Dezember 2019 und dem damit verbundenen Aufwand für das Gericht
auf Fr. 5'000.– festzusetzen. Es ist keine Parteientschädigung zuzuspre-
chen (Art. 64 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 7 Abs. 1 VGKE).
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