Decision ID: d2cc9141-eecb-5aa2-99e5-db936a8ac518
Year: 2012
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Sachverhalt:
A.
Das Kernkraftwerk (KKW) Mühleberg wurde im Jahr 1972 durch die BKW
FMB Energie AG in Betrieb genommen. Der Bundesrat verlängerte am
28. Oktober 1998 die bereits bisher befristete Betriebsbewilligung bis zum
31. Dezember 2012.
Das Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation
(UVEK) hob diese Befristung der Betriebsbewilligung mit Entscheid vom
17. Dezember 2009 auf. Dagegen erhoben Ursula Balmer-Schafroth und
Mitbeteiligte Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Dieses ent-
schied mit Urteil A-667/2010 vom 1. März 2012, aufgrund offener Sicher-
heitsfragen sei die Betriebsbewilligung zu befristen und verlängerte die
bisherige Betriebsbewilligung bis zum 28. Juni 2013. Dieser Entscheid
wurde beim Bundesgericht angefochten; dessen Urteil steht zurzeit noch
aus.
B.
Am 21. März 2011 reichten Ursula Balmer-Schafroth und Mitbeteiligte
beim UVEK neben weiteren Anträgen ein Gesuch um Entzug der Be-
triebsbewilligung des KKW Mühleberg ein. Im Zeitraum bis zum 20. Sep-
tember 2011 ergänzten sie ihre erste Eingabe.
In ihrem Gesuch vom 21. März 2011 legten sie dar, ein Gesuch um Ent-
zug der Betriebsbewilligung sei sowohl gemäss Art. 67 des Kernenergie-
gesetzes vom 21. März 2003 (KEG, SR 732.1) wie auch als Wiedererwä-
gungsgesuch zulässig. Sie führten aus, weshalb sie insbesondere wegen
des rissbehafteten Kernmantels, der nicht komplett gegen Erdbeben aus-
gelegten Notsysteme, der nicht dem Stand der Wissenschaft und Technik
entsprechenden Notstromversorgung und dem zu geringen Redundanz-
grad der Notkühlung Sicherheitsbedenken hätten. So sei der Weiterbe-
trieb ohne vorgängige umfassende Überprüfung sämtlicher Parameter
betreffend Kernmantelrisse, Zugankerkonstruktionen, Kernsprührohrlei-
tungen, Kernsprühring und namentlich des Erdbebenrisikos und entspre-
chender Nachrüstung mit den Vorschriften des Kernenergierechts nicht
vereinbar. Art. 22 Abs. 2 Bst. g KEG sei verletzt, da die Nachrüstung der
Kernmantel-Zugankerkonstruktion weder die Erfahrungen in anderen An-
lagen noch den Stand der Nachrüstungstechnik berücksichtige. Sie führ-
ten weitere Normen an und begründeten, weshalb diese verletzt seien,
z.B. wegen der ungenügenden Erdbebensicherheit oder der ungenügen-
den Hochwassersicherheit (Gesuch vom 21. März 2011, v.a. S. 2 f., 36 ff.
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und 41 ff. mit Hinweisen auf die Grundlagen für die Vorbringen und die
entsprechenden Rechtsgrundlagen). Des Weiteren beanstandeten sie
auch, die Aufsichtsbehörde, das Eidgenössische Nuklearsicherheitsin-
spektorat (ENSI), habe zu lange Fristen für Nachweise gewährt. So sei
das ENSI z.B. zwar zur Erkenntnis gelangt, das Konzept Klammervorrich-
tung könne nicht als endgültige Instandsetzung des rissbehafteten Kern-
mantels anerkannt werden, habe der Beschwerdegegnerin aber eine
mehr als 3-jährige Frist angesetzt, um ein überarbeitetes Instandhal-
tungskonzept einzureichen (Gesuch vom 21. März 2011 S. 17 ff., mit Hin-
weisen).
In ihrer Ergänzungseingabe vom 31. März 2011 führten die Beschwerde-
führenden hauptsächlich aus, weshalb sie Bedenken bezüglich der Über-
prüfung der Zuganker-/Kernmantelkontrolle hätten (S. 10 ff.), das Brenn-
element-Abklingbecken ungenügend gegen Erdbeben und Flugzeugab-
stürze gesichert sei (S. 12 f.), die Notstromversorgung nicht genüge
(S. 14 f.) und das Maschinenhaus gegen Erdbeben gesichert werden
müsste (S. 16). Sodann seien viele Punkte der ENSI-Pendenzenliste
noch offen oder vom ENSI noch nicht geprüft (S. 16 ff.). In ihren Eingaben
vom 11. und 22. Juli 2011 sowie vom 22. August 2011 und vom 20. Sep-
tember 2011 legten sie weitere Schwachstellen dar und präzisierten frü-
here Vorbringen.
In ihren Eingaben machten die Beschwerdeführenden geltend, ein Teil
der Informationen sei erst durch die teilweise Gutheissung des Aktenein-
sichtsgesuchs im Verfahren über die Befristung der Betriebsbewilligung
(vgl. Sachverhalt Bst. A) zugänglich geworden (v.a. Gesuch vom 21. März
2011 S. 37). Der Zwischenfall im KKW Fukushima Daiichi erfordere eine
Neubeurteilung gewisser Aspekte (v.a. Gesuch vom 21. März 2011
S. 24 f., 31 f., 34 f. und 46; Eingabe vom 31. März 2011 S. 8 ff. und
S. 30 ff.; Eingabe vom 22. Juli 2011 S. 2, und 5 ff.; Eingabe vom 22. Au-
gust 2011 S. 7 ff.). Es lägen neue Tatsachen und Beweismittel vor, aus
denen Schwachstellen ersichtlich seien (vgl. v.a. Gesuch vom 21. März
2011 S. 8 und 15; Eingabe vom 31. März 2011 S. 29; Eingabe vom
22. Juli 2011 S. 11 ff.; Eingabe vom 22. August 2011 S. 3 ff).
C.
Mit Verfügung vom 30. September 2011 trat das UVEK auf das Gesuch
um Entzug der Betriebsbewilligung des KKW Mühleberg nicht ein. Die üb-
rigen Begehren wies es ab, soweit es darauf eintrat. Im Wesentlichen be-
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gründete das UVEK das Nichteintreten auf das Gesuch um Entzug der
Betriebsbewilligung wie folgt:
Es handle sich bei der Betriebsbewilligung um eine Verfügung über ein
Dauerrechtsverhältnis, und entsprechend den Regeln der Wiedererwä-
gung oder des Widerrufs einer rechtskräftigen Verfügung habe die Behör-
de in einem ersten Schritt zu prüfen, ob die Gesuchstellenden ausrei-
chende Rückkommensgründe vorbringen würden. Die spezialgesetzliche
Regelung in Art. 67 Abs. 1 KEG lege fest, unter welchen Voraussetzun-
gen die Bewilligungsbehörde in einer formell rechtskräftigen Angelegen-
heit erneut zu handeln habe. Es sei deshalb zu prüfen, ob sich der Sach-
verhalt, auf den bei der Erteilung der Bewilligung abgestellt worden war,
nachträglich derart geändert habe, dass die Verfügung heute als fehler-
haft gelten müsse.
Die Vorbringen der Gesuchstellenden mit Bezug auf die nukleare Sicher-
heit und Sicherung würden in den Zuständigkeitsbereich des ENSI fallen.
Dieses gewährleiste die laufende Aufsicht, und das UVEK verfüge über
keinen Anhaltspunkt für die Annahme, die Betreiberin des KKW Mühle-
berg komme den Anordnungen und Anweisungen des ENSI nicht nach.
Das UVEK als Bewilligungsbehörde habe weder die formelle noch die
fachliche Kompetenz, eine eigene materielle Sicherheitsprüfung vorzu-
nehmen. Auch wenn sie für einen allfälligen Entzug der Betriebsbewilli-
gung zuständig sei, könne davon ausgegangen werden, der Betrieb ent-
spreche den geltenden Sicherheitsanforderungen, solange das ENSI den
Betrieb des KKM zulasse und damit als sicher beurteile. Die Vorbringen
der Gesuchstellenden beträfen Aspekte der laufenden Aufsicht des ENSI
und stünden teilweise in direktem Zusammenhang mit den Anordnungen,
die das ENSI im Nachgang zur Katastrophe in Fukushima getroffen habe.
Dies gelte insbesondere auch für die von den Gesuchstellenden ange-
sprochenen Aspekte der Erdbebensicherheit, der Beherrschung eines ex-
tremen Hochwassers und für die Kernmantelrisse. Das UVEK erkenne
somit in den Vorbringen der Gesuchstellenden keinen zureichenden
Grund, um auf die rechtskräftig erteilte Betriebsbewilligung zurückzukom-
men, weshalb sie auf das Gesuch um Entzug der Betriebsbewilligung
nicht eintrete.
Das UVEK auferlegte Ursula Balmer-Schafroth und Mitbeteiligten eine
Gesamtgebühr in der Höhe von Fr. 25'060.–. Diesen Betrag setzte es aus
Fr. 23'060.– als Gebühr für den Aufwand des Bundesamts für Energie
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(BFE) als verfahrensleitender Behörde und Fr. 2'000.– als Entscheidge-
bühr des UVEK als verfügender Behörde zusammen.
D.
Ursula Balmer-Schafroth und Mitbeteiligte (nachfolgend: Beschwerdefüh-
rende) erheben mit Eingabe vom 3. November 2011 beim Bundesverwal-
tungsgericht Beschwerde gegen diesen Entscheid des UVEK (nachfol-
gend: Vorinstanz). Sie beantragen, er sei betreffend das Gesuch um Ent-
zug der Betriebsbewilligung aufzuheben und an die Vorinstanz zurückzu-
weisen. Eventuell sei die verfügte Gebühr des BFE und die Entscheidge-
bühr aufzuheben und zur Neuprüfung zurückzuweisen. Subeventuell sei
die Gebühr des BFE auf einen Höchstbetrag von Fr. 2'000.–, die Ent-
scheidgebühr auf Fr. 1'000.–, eventuell auf gerichtlich zu bestimmende
Beträge zu reduzieren.
Zur Begründung führen sie insbesondere aus, die Vorinstanz habe die
Bewilligungsentzugsgründe gemäss Art. 67 Abs. 1 KEG ungenügend ge-
prüft. Sie hätte die diesbezüglich geltend gemachten Tatsachen in Erwä-
gung ziehen müssen. Es gehe nicht an, das Nichteintreten mit dem Hin-
weis auf die laufende Aufsicht durch das ENSI zu begründen. Wenn das
ENSI keine Ausserbetriebnahme angeordnet habe, so könne daraus bes-
tenfalls geschlossen werden, nach dessen aktueller Beurteilung sei keine
unmittelbare Gefahr mit dem Betrieb des KKW verbunden, nicht aber, es
lägen zum vornherein keine erheblichen Sicherheitsmängel vor, die einen
Entzug der Betriebsbewilligung rechtfertigen würden. Die Vorinstanz habe
selber festgehalten, sie sei für den Bewilligungsentzug zuständig, wenn
die Voraussetzungen gemäss Art. 67 Abs. 1 KEG erfüllt seien. Der Stand-
punkt der Vorinstanz, sie verfüge weder über die formelle noch die fachli-
che Kompetenz, um eine eigene materielle Sicherheitsprüfung vorzuneh-
men, sei nicht mit der gesetzlichen Zuständigkeitsordnung gemäss Art. 63
Abs. 1 KEG vereinbar. Die Vorinstanz müsse nicht über die gleichen
Fachkenntnisse wie die Aufsichtsbehörde verfügen, könne aber im Sinne
der gesetzlichen Ordnung keine Durchwinkbehörde sein. Sie hätte eine
eigenständige polizeirechtliche Beurteilung vorzunehmen und könne Gut-
achten zur Klärung des Sachverhalts einholen.
Die Beschwerdeführenden machen sodann Ausführungen dazu, wann
das ENSI die Ausserbetriebnahme anordnen kann, und führen zwei für
das KKW Mühleberg relevante Beispiele an, in denen das ENSI Risiken
übersehen habe. Das Gesuch um Entzug der Betriebsbewilligung sei
deshalb keineswegs völlig unbegründet eingereicht worden.
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Zur Gebühr bringen sie vor, weder der angemessene Zeitaufwand noch
der angewandte Stundentarif seien ausgewiesen und hinreichend be-
gründet worden. Die Gebühren seien unverhältnismässig hoch, und die
Vorinstanz hätte prüfen müssen, ob sie erlassen werden könnten.
E.
Die Vorinstanz beantragt in ihrer Stellungnahme vom 27. Januar 2012 die
Abweisung der Beschwerde.
Sie führt aus, vorliegend sei nicht angezeigt gewesen, auf die materiell
geltend gemachten Sicherheits- und Aufsichtsmängel im Detail einzuge-
hen und vertieft zu prüfen, ob diese als Bewilligungsentzugsgründe in
Frage kämen. Die für die Klärung der Rechtsfrage des Eintretens erhebli-
chen Tatsachen seien ausreichend festgestellt gewesen. Sie habe die
geltend gemachten Vorbringen nicht als ausreichende Rückkommens-
gründe erachtet, sei deshalb nicht auf das Gesuch eingetreten und eine
vertieftere Prüfung der geltend gemachten Bewilligungsänderungsgründe
sei damit nicht Gegenstand des Verfahrens geworden. Die Nichterfüllung
einer angeordneten Massnahme trotz Mahnung im Sinn von Art. 67
Abs. 1 Bst. b KEG stehe vorliegend nicht zur Diskussion.
Die Vorinstanz macht Ausführungen zur Unabhängigkeit des ENSI und
dessen Aufgaben. Es bestehe kein Grund für die Annahme, das ENSI
nehme diese nicht gewissenhaft wahr. Im Übrigen sei anzumerken, ein
Verfahren vor der Bewilligungsbehörde um Wiedererwägung der Be-
triebsbewilligung könne nicht derart weit gehen, dass es quasi auf eine
Überprüfung der Aufsichtstätigkeit des ENSI gegenüber der Beschwerde-
gegnerin hinauslaufen würde. Das UVEK sei nicht Aufsichtsbehörde über
das ENSI und dieses sei nicht Vorinstanz des UVEK. Solange kein be-
gründeter Anlass für Missstände bei der Wahrnehmung der Aufsichtstätig-
keit gegenüber der Beschwerdegegnerin bestehe, wäre ein Einschreiten
der Bewilligungsbehörde durch Prüfung der Einhaltung der Anforderun-
gen an die nukleare Sicherung und Sicherheit in einem von Gesuchstel-
lenden begehrten Wiedererwägungsverfahren verfehlt.
Sodann begründet die Vorinstanz in ihrer Vernehmlassung die Kostenauf-
erlegung eingehender als im angefochtenen Entscheid: Sie legt dar, wel-
che Stundenansätze sie für verschiedene beteiligte Personen verrechne-
te und wie viele Stunden angefallen sind. Sie weist darauf hin, ein Gebüh-
renerlass werde nur ausnahmsweise gewährt und die Ängste der Be-
schwerdeführenden würden kein überwiegendes öffentliches Interesse an
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einer Wiedererwägung der Betriebsbewilligung begründen. Sie erachte
deshalb einen Gebührenerlass nicht als angezeigt.
F.
Die BKW FMB Energie AG (nachfolgend: Beschwerdegegnerin) verzich-
tet in ihrer Stellungnahme vom 30. März 2012 auf eigene Anträge, da der
Verfahrensgegenstand beschränkt sei und es sich bei den angefochtenen
Punkten um Fragen formeller bzw. gebührenrechtlicher Natur handle, die
von Amtes wegen zu prüfen seien. Allerdings äussert sie sich zu materiel-
len Sicherheitsvorbringen der Beschwerdeführenden.
G.
Die Beschwerdeführenden begründen ihre Anträge in den Eingaben vom
2. und 7. April 2012 und insbesondere in den Schlussbemerkungen vom
4. Juni 2012 nochmals. In Letzteren nehmen sie auch Stellung zu den
Eingaben der Vorinstanz und der Beschwerdegegnerin. Sie betonen ins-
besondere, die Vorinstanz habe es unterlassen, die erhobenen Sicher-
heitsrügen in Hinsicht auf ihre Rechtserheblichkeit gemäss Art. 67 Abs. 1
Bst. a KEG eigenständig zu prüfen und gegebenenfalls in einem zweiten
Schritt zu untersuchen, ob die geltend gemachten Tatsachen als erwiesen
festgestellt werden können. Zudem habe die Vorinstanz nicht geprüft, ob
eine erlassene Auflage oder verfügte Massnahme im Sinn von Art. 67
Abs. 1 Bst. b KEG trotz Mahnung nicht erfüllt worden sei. Zu den Gebüh-
ren führen sie namentlich aus, der Aufwand der Vorinstanz sei zu hoch
gewesen. Sodann bestehe, wie aus ihren Eingaben hervorgehe, ein über-
wiegendes öffentliches Interesse an der Wiedererwägung der Betriebsbe-
willigung, weshalb die Kostenauflage zu erlassen sei.
H.
Auf weitergehende Vorbringen und die sich bei den Akten befindlichen
Schriftstücke wird, soweit entscheidwesentlich, in den nachfolgenden Er-
wägungen eingegangen.
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Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
(VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden
gegen Verfügungen nach Art. 5 VwVG, sofern keine Ausnahme nach
Art. 32 VGG vorliegt und eine Vorinstanz gemäss Art. 33 oder 34 VGG
entschieden hat. Eine Ausnahme, was das Sachgebiet angeht, ist hier
nicht gegeben bzw. die auf dem Gebiet der Kernenergie bestehenden
Ausschlussgründe treffen vorliegend nicht zu (vgl. Art. 32 Abs. 1 Bst. e
VGG). Das UVEK ist eine Vorinstanz im Sinne von Art. 33 Bst. d VGG.
Demnach ist das Bundesverwaltungsgericht für die Beurteilung der am
3. November 2011 erhobenen Beschwerde gegen die Verfügung des
UVEK vom 30. September 2011 zuständig. Das Verfahren richtet sich
nach dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37
VGG).
1.2 Zur Beschwerde ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG berechtigt, wer vor der
Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur
Teilnahme erhalten hat, durch die angefochtene Verfügung besonders be-
rührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Än-
derung hat. Die Beschwerdeführenden haben am vorinstanzlichen Ver-
fahren teilgenommen, sind als Anwohner des KKW Mühleberg durch die
angefochtene Verfügung besonders berührt und haben ein schutzwürdi-
ges Interesse an deren Aufhebung. Sie sind deshalb legitimiert.
1.3 Im Beschwerdeverfahren vor Bundesverwaltungsgericht obliegt die
Bestimmung des Streitgegenstandes grundsätzlich den Parteien (ANDRÉ
MOSER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem
Bundesverwaltungsgericht, Basel 2008, Rz. 3.198). Der Streitgegenstand
definiert sich durch den Gegenstand des angefochtenen Entscheids (die-
ser bildet das Anfechtungsobjekt) und durch die Parteibegehren, wobei
der angefochtene Entscheid den möglichen Streitgegenstand begrenzt
(BGE 133 II 181 E. 3.3 mit Hinweis). Nach der Rechtsprechung ist derje-
nige, auf dessen Begehren bzw. Rechtsmittel nicht eingetreten worden
ist, befugt, durch die ordentliche Beschwerdeinstanz überprüfen zu las-
sen, ob dieser Nichteintretensentscheid zu Recht ergangen ist (BGE 124
II 499 E. 1). In einer Beschwerde gegen einen Nichteintretensentscheid
kann somit nur geltend gemacht werden, die Vorinstanz habe zu Unrecht
das Vorliegen der Eintretensvoraussetzungen verneint. Damit bleibt der
Streitgegenstand auf die Eintretensfrage beschränkt, deren Verneinung
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als Verletzung von Bundesrecht mit Beschwerde gerügt werden kann
(BGE 132 V 74 E. 1.1). Die beschwerdeführende Partei kann entspre-
chend nur die Anhandnahme beantragen, nicht aber einen materiellen
Entscheid in der Streitsache verlangen. Mit anderen Worten ist auf mate-
rielle Begehren nicht einzutreten (vgl. zum Ganzen statt vieler: Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts A-6922/2011 vom 30. April 2012 E. 1.3 mit
Hinweisen; MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 2.164).
Die Beschwerdeführenden beantragen nicht die Überprüfung des gesam-
ten vorinstanzlichen Entscheids, sondern haben den Streitgegenstand auf
das Nichteintreten auf das Gesuch um Entzug der Betriebsbewilligung
und die Kostenauferlegung beschränkt. Eine materielle Beurteilung des
Gesuchs ist nicht Gegenstand dieses Verfahrens, da die Vorinstanz diese
selber noch nicht vorgenommen hat.
1.4 Auf die frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde (vgl. Art. 50
und Art. 52 VwVG) ist somit einzutreten.
2.
Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet grundsätzlich mit uneinge-
schränkter Kognition. Es überprüft die angefochtene Verfügung respekti-
ve das angefochtene Urteil auf Rechtsverletzungen – einschliesslich un-
richtiger oder unvollständiger Feststellung des rechtserheblichen Sach-
verhalts und Rechtsfehler bei der Ausübung des Ermessens – sowie auf
Angemessenheit (Art. 49 VwVG).
3.
Nachfolgend ist zu prüfen, ob die Vorinstanz zu Recht auf das Gesuch
um Entzug der Betriebsbewilligung des KKW Mühleberg nicht eingetreten
ist.
3.1 Das KEG regelt die Betriebsbewilligung in Art. 19 ff. Es handelt sich
um eine so genannte Dauerverfügung, da sie die Beschwerdegegnerin
zum fortdauernden Betrieb des KKW berechtigt (RICCARDO JAGMETTI,
Energierecht, in: Koller/Müller/Rhinow/Zimmerli [Hrsg.], Schweizerisches
Bundesverwaltungsrecht, Bd. VII, Basel 2005, Rz. 1523, 5415, 5419 und
5464). Zurzeit ist die Frage der Befristung noch nicht rechtskräftig ent-
schieden (vgl. Sachverhalt Bst. A). Dies ändert aber an der Qualifikation
als Dauerverfügung nichts, da sowohl unbefristete wie auch befristete Be-
willigungen Dauerverfügungen sein können: Entscheidend ist, dass ihnen
wie im vorliegenden Fall ein zeitlich offener Sachverhalt bzw. ein offenes
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Tatsachenfundament zu Grunde liegt, das sich während der Geltungsdau-
er der Verfügung verändern kann (Urteil des Bundesgerichts
2C_572/2010 vom 23. März 2011 E. 7.2; Urteile des Bundesverwaltungs-
gerichts A-1175/2011 vom 28. März 2012 E. 4.3.1 und A-3505, 3516/2011
vom 26. März 2012 E. 9.3.1; ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHL-
MANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl., Zürich/St. Gallen 2010,
Rz. 999; PIERRE TSCHANNEN/ULRICH ZIMMERLI/MARKUS MÜLLER, Allgemei-
nes Verwaltungsrecht, 3. Aufl., Bern 2009, § 28 Rz. 78).
3.2 In Art. 65 ff. KEG sind die Änderung, Übertragung, der Entzug und
das Erlöschen von Verfügungen geregelt (fünfter Abschnitt des sechsten
Kapitels). Art. 67 KEG, auf dessen Überprüfung die Anträge der Be-
schwerdeführenden abzielen, lautet:
1 Die Bewilligungsbehörde entzieht die Bewilligung, wenn:
a. die Voraussetzungen für die Erteilung nicht oder nicht mehr er-
füllt sind;
b. der Bewilligungsinhaber eine Auflage oder eine verfügte Mass-
nahme trotz Mahnung nicht erfüllt.
2 Über den Entzug der Rahmenbewilligung entscheidet der Bundesrat.
3 Der Entscheid des Bundesrates unterliegt der Genehmigung durch die
Bundesversammlung.
4 Mit der Rahmenbewilligung wird auch die Bau- und die Betriebsbewilli-
gung entzogen.
5 Beim Entzug der Rahmenbewilligung finden die Bestimmungen des
VwVG Anwendung.
Es ist nachfolgend zu ermitteln, ob Art. 67 KEG vorliegend anwendbar ist
und welche Voraussetzungen sich daraus gegebenenfalls für den Entzug
der Betriebsbewilligung ergeben. Ausgangspunkt jeder Auslegung ist de-
ren Wortlaut. Die französisch- und italienischsprachigen Versionen sind
hierbei ebenso massgebend wie der deutsche Text, wobei vorliegend kei-
ne wesentlichen Unterschiede zwischen den verschiedenen Sprachen
auszumachen sind. Ist der Text nicht klar, so ist auf die übrigen Ausle-
gungselemente zurückzugreifen; abzustellen ist insbesondere auf die
Entstehungsgeschichte einer Rechtsnorm, ihren Sinn und Zweck sowie
die Bedeutung, die ihr im Kontext mit anderen Normen zukommt (vgl.
statt vieler BGE 137 V 167 E. 3.1 und 131 II 697 E. 4.1; Urteil des Bun-
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desverwaltungsgerichts A-6086/2010 vom 16. Juni 2011 E. 4; TSCHAN-
NEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 25 Rz. 3 f.; ULRICH HÄFELIN/WALTER HAL-
LER/HELEN KELLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 7. Aufl., Zürich
u.a. 2008, Rz. 80 ff.).
3.3 In Art. 67 Abs. 1 KEG ist nicht ausdrücklich von Betriebsbewilligung
die Rede, sondern allgemeiner von Bewilligung. Die Norm ist im Abschnitt
"Änderung, Übertragung, Entzug und Erlöschen von Verfügungen" einge-
ordnet, der aufgrund der Verwendung des allgemeinen Begriffs Verfügung
auch die Betriebsbewilligung erfasst. Dies ergibt sich auch aus ihrer Sys-
tematik: Art. 67 KEG spricht in den Absätzen 2 bis 5 ausdrücklich von der
Rahmenbewilligung (vgl. dazu Art. 12 ff. KEG), verwendet hingegen in
Abs. 1 den allgemeineren Begriff Bewilligung, woraus sich ergibt, dass die
Betriebsbewilligung mitgemeint sein muss. Davon ging auch der Bundes-
rat in der Botschaft zum KEG aus, zumal er im Zusammenhang mit dieser
Norm ausführte, der Entzug der Rahmenbewilligung wirke sich zwar auf
die Betriebsbewilligung aus, andererseits müsse ein Entzug der Betriebs-
bewilligung keine Auswirkungen auf die Rahmenbewilligung haben (vgl.
auch Art. 67 Abs. 4 KEG; Botschaft zu den Volksinitiativen "Moratorium
Plus – Für die Verlängerung des Atomkraftwerk-Baustopps und die Be-
grenzung des Atomrisikos [MoratoriumPlus]" und "Strom ohne Atom – Für
eine Energiewende und die schrittweise Stilllegung der Atomkraftwerke
[Strom ohne Atom]" sowie zu einem Kernenergiegesetz vom 28. Februar
2001, BBl 2001 S. 2665 ff.; nachfolgend Botschaft zum KEG, S. 2790;
s.a. JAGMETTI, a.a.O., Rz. 5415, 5418 f., 5464 und v.a. 5468). Art. 67
Abs. 1 KEG ist somit für den Entzug der Betriebsbewilligung massgebend
und diesbezüglich näher zu prüfen.
3.4 Aus dem Wortlaut der Norm ergibt sich die Zuständigkeit der Vorin-
stanz für den Entzug der Betriebsbewilligung, da sie diese erteilt
(Art. 19 ff. KEG).
3.5 Art. 67 Abs. 1 KEG sieht den Entzug der Betriebsbewilligung durch
die Bewilligungsbehörde vor, wenn die Voraussetzungen für deren Ertei-
lung nicht oder nicht mehr erfüllt sind (Bst. a) respektive wenn der Bewilli-
gungsinhaber eine Auflage oder eine verfügte Massnahme trotz Mahnung
nicht erfüllt (Bst. b). Aufgrund des Wortlauts von Art. 67 Abs. 1 KEG ist
nicht eindeutig, ob diese beiden Voraussetzungen kumulativ oder alterna-
tiv zu verstehen sind, da Bst. a und b weder mit dem Wort "oder" noch mit
dem Wort "und" verbunden sind. In der Botschaft zum KEG hat sich der
Bundesrat nicht dazu geäussert. Die Systematik des Absatzes, in dem
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diese beiden Varianten nacheinander je mit einem Bst. gleichwertig auf-
gelistet werden, spricht für das Genügen einer der beiden Voraussetzun-
gen (in diesem Sinn wohl auch JAGMETTI, a.a.O., Rz. 5468). Dies ergibt
sich insbesondere auch aus der Systematik und dem Wortlaut der franzö-
sischen Fassung, in der sowohl Bst. a wie auch Bst. b den Einleitungs-
satz "L'autorité qui a accordé une autorisation la retire" mit "si" fortsetzen,
also beide Varianten eigenständig nennen. Für den Entzug einer Be-
triebsbewilligung genügt es infolgedessen, wenn Art. 67 Abs. 1 Bst. a
oder Bst. b alternativ erfüllt sind. Für die Erfüllung des Tatbestands des
Bst. a muss deshalb nicht vorgängig gemahnt werden.
3.6 Es bleibt zu prüfen, aus welchem Anlass die Bewilligungsbehörde ei-
ne Überprüfung veranlassen oder wann sie auf ein entsprechendes Ge-
such eintreten muss.
3.6.1 Da Art. 67 Abs. 1 KEG die Entzugsgründe ausdrücklich nennt, hat
eine Überprüfung der Betriebsbewilligung zu erfolgen, wenn ein konkre-
ter, hinreichend begründeter Verdacht besteht, dass ein Entzugsgrund
vorliegen könnte. Daran ändert auch die Verantwortung des ENSI für die
laufende Aufsicht nichts (vgl. Art. 70 ff. KEG), zumal Art. 72 Abs. 3 KEG
den Aufsichtsbehörden (nur) beim Drohen einer unmittelbaren Gefahr die
Kompetenz einräumt, umgehend Massnahmen anzuordnen, die von der
erteilten Bewilligung oder Verfügung abweichen. Die im bundesverwal-
tungsgerichtlichen Urteil über die Befristung gemachten Überlegungen
zum Verhältnis von Bewilligungs- und Aufsichtsbehörden gelten nicht nur
für die Bewilligungserteilung oder die Befristung der Betriebsbewilligung
(vgl. insb. E. 3.3 und E. 5.2 des noch nicht rechtskräftigen Urteils des
Bundesverwaltungsgerichts A-667/2010 vom 1. März 2012), sondern
auch für den Entzug der Betriebsbewilligung, da hierfür ebenfalls die Vor-
instanz verantwortlich ist. Demnach trägt die Vorinstanz als Bewilligungs-
behörde die Verantwortung für deren Erteilung und auch deren Entzug.
Wenn hinreichend Anhaltspunkte für das Vorliegen von Bewilligungsent-
zugsgründen vorliegen, hat die Vorinstanz diese materiell zu überprüfen
und muss hierfür die erforderlichen Sachverhaltsabklärungen veranlassen
(vgl. Art. 12 VwVG). In der nachfolgenden Erwägung 3.7 wird darauf ein-
gegangen, ob die Vorbringen der Beschwerdeführenden einen hinrei-
chenden Grund für eine Überprüfung darstellen.
3.6.2 Wie die nachfolgenden Ausführungen zeigen, bestätigen die allge-
meinen Grundsätze zur Anpassung von Verfügungen die spezialgesetzli-
che Regelung von Art. 67 Abs. 1 KEG, wonach eine Überprüfung zu erfol-
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Seite 13
gen hat, wenn sich wesentliche Grundlagen geändert haben (vgl. zur An-
wendbarkeit der allgemeinen Grundsätze BGE 127 II 306 E. 7a; Urteil
des Bundesverwaltungsgerichts A-1291/2011 vom 3. Oktober 2011 E. 4.1;
HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 997 ff.; TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜL-
LER, a.a.O., § 31 Rz. 35; ANNETTE GUCKELBERGER, Der Widerruf von Ver-
fügungen im schweizerischen Verwaltungsrecht, in: ZBl 2007 S. 293 ff.,
S. 297; JAGMETTI, a.a.O. Rz. 5418, und 1522 f).
Ob eine Verfügung anzupassen ist, wird gemäss den allgemeinen Grund-
sätzen in zwei Schritten geprüft. Zunächst ist zu untersuchen, ob ausrei-
chende Gründe vorliegen, um auf eine formell rechtskräftige Verfügung
überhaupt zurückzukommen (TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O, § 31
Rz. 30). Diese Frage stellt sich im vorliegenden Fall. Erst in einem zwei-
ten Schritt beurteilt die Behörde die Angelegenheit materiell, wobei sie
zwischen dem Interesse an der richtigen Anwendung des objektiven
Rechts einerseits und dem Interesse an der Rechtssicherheit und dem
Vertrauensschutz andererseits abwägt (BGE 137 I 69 E. 2.3; BGE 127
II 306 E. 7a mit zahlreichen Hinweisen; BVGE 2007/29 E. 4.2; aus der
neueren Praxis des Bundesverwaltungsgerichts Urteil A-4777/2011 vom
5. April 2012 E. 5.2 mit zahlreichen Hinweisen; HÄFELIN/MÜLLER/UHL-
MANN, a.a.O., Rz. 997 ff.; TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O, § 31
Rz. 30, 49 ff.; GUCKELBERGER, a.a.O., S. 298 ff.).
Bei Dauerverfügungen droht eine allfällige Fehlerhaftigkeit auf bestimmte
oder gar unbestimmte Zeit fortzudauern, weshalb mit Blick auf das öffent-
liche Interesse an einer richtigen Rechtsanwendung grundsätzlich ein An-
spruch darauf besteht, eine fehlerhafte Verfügung trotz formeller Rechts-
kraft in Wiedererwägung zu ziehen (BGE 127 II 306 E. 7a; statt vieler
auch Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-4777/2011 vom 5. April
2012 E. 5.2 mit zahlreichen Hinweisen; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN,
a.a.O., Rz. 999; TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O, § 31 Rz. 40 ff.;
GUCKELBERGER, a.a.O., S. 297). Dies kann z.B. der Fall sein, wenn sich
der Sachverhalt nachträglich ändert und die Verfügung dadurch fehlerhaft
wird. Ein Anspruch auf ein Anpassungsverfahren ergibt sich aus Art. 29
der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom
18. April 1999 (BV, SR 101), wenn sich die Umstände seit dem ersten
Entscheid wesentlich geändert haben oder wenn der Gesuchsteller er-
hebliche Tatsachen und Beweismittel namhaft macht, die ihm im früheren
Verfahren nicht bekannt waren oder die schon damals geltend zu machen
für ihn rechtlich oder tatsächlich unmöglich war oder keine Veranlassung
bestand (BGE 136 II 177 E. 2.1 und BGE 127 I 133 E. 6 je mit Hinweisen
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auf die langjährige Praxis des Bundesgerichts; vgl. statt vieler auch Urteil
des Bundesverwaltungsgerichts A-1175/2011 vom 28. März 2012 E. 4.1
mit Hinweisen; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 1042 ff.; TSCHAN-
NEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O, § 31 Rz. 46; GUCKELBERGER, a.a.O., S. 311
mit zahlreichen Hinweisen).
Die Gesuchstellenden haben darzulegen, weshalb die Verfügung fehler-
haft sein soll. Hierbei fallen nur bedeutsame Mängel ins Gewicht; nament-
lich dürfen Wiedererwägungsgesuche nicht dazu führen, dass rechtskräf-
tige Verwaltungsentscheide immer wieder infrage gestellt oder Rechtsmit-
telfristen umgangen werden (BGE 136 II 177 E. 2.1 und 127 I 133 E. 6 je
mit Hinweisen; TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O, § 31 Rz. 41 ff.; GU-
CKELBERGER, a.a.O., S. 311).
Der Anstoss zur Anpassung einer Verfügung kann auch von Dritten aus-
gehen, wenn diese wie vorliegend aufgrund ihrer Nähe zum KKW Mühle-
berg ein schutzwürdiges Interesse an der Prüfung der Bewilligung haben
und, soweit eine anfechtbare Verfügung vorliegt, beschwerdeberechtigt
sind (vgl. ALFRED KÖLZ/ISABELLE HÄNER, Verwaltungsverfahren und Ver-
waltungsrechtspflege des Bundes, 2. Aufl., Zürich 1998, Rz. 441; vgl.
auch BGE 127 II 306, in dem Dritte den Anstoss zum Verfahren gaben).
3.7 Die Beschwerdeführenden begründeten ihr Gesuch um Entzug der
Betriebsbewilligung eingehend und belegten ihre Rügen präzise (vgl. die
Zusammenfassung in Sachverhalt Bst. B). Zwar sind die Vorbringen auf-
grund der verschiedenen Eingaben etwas unübersichtlich. Jedoch legten
sie bereits in ihrem ersten Gesuch vom 21. März 2011 dar, weshalb be-
züglich zentraler Sicherheitsaspekte zumindest offene Fragen bestehen
und Entzugsgründe im Sinn von Art. 67 Abs. 1 KEG vorliegen könnten.
Einzelne Rügen brachten sie bereits in früheren Verfahren vor, andere
Aspekte gewannen durch die Ereignisse in Fukushima an Bedeutung und
sind neu einzuschätzen. Das Gesuch wurde kurz nach den Ereignissen in
Fukushima Daiichi eingereicht, und ein erhöhtes Interesse an einer Prü-
fung der Sicherheit ist nachvollziehbar. Sodann legten sie dar, weshalb
sie einzelne Rügen erst aufgrund der Gewährung der Akteneinsicht
und/oder aufgrund eigener Untersuchungen vorbringen konnten. Sie ma-
chen mit ihren Vorbringen glaubhaft, dass die Voraussetzungen für den
Entzug der Betriebsbewilligung vorliegen könnten und somit ausreichen-
de Gründe vorliegen, um auf die als Dauerverfügung ausgestaltete Be-
triebsbewilligung zurückzukommen. Da sich der Streitgegenstand im vor-
liegenden Verfahren von jenem im Verfahren über die Befristung der Be-
A-6030/2011
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triebsbewilligung (vgl. Sachverhalt Bst. A) unterscheidet, kann den Be-
schwerdeführenden auch nicht vorgehalten werden, sie hätten bereits ei-
ne Rechtsschutzgelegenheit gehabt und würden mit ihrem Gesuch den
ordentlichen Rechtsmittelweg missachten.
Das Bundesverwaltungsgericht hat bereits im noch nicht rechtskräftigen
Urteil über die Befristung der Betriebsbewilligung festgestellt, wichtige Si-
cherheitsaspekte seien ungeklärt und ein allfälliges Gesuch um Verlänge-
rung der Betriebsbewilligung müsse mit einem Instandhaltungskonzept
eingereicht werden (vgl. Sachverhalt Bst. A). Auch aus heutiger Sicht ist
die Situation nicht grundlegend anders einzuschätzen. Insbesondere
auch mit Blick auf das Vorsorgeprinzip und den hohen Stellenwert der Si-
cherheit im KEG (vgl. v.a. Art. 4 ff. KEG) ist im Zweifel eine Überprüfung
vorzunehmen. Da vorliegend nicht von der Hand zu weisen ist, dass
Gründe für den Entzug der Betriebsbewilligung vorliegen könnten, hätte
die Vorinstanz auf das Gesuch um Entzug der Betriebsbewilligung eintre-
ten und eine materielle Prüfung vornehmen müssen. Soweit sich die ma-
terielle Prüfung mit dem Verfahren zur Befristung der Betriebsbewilligung
überschneidet, sind die beiden Verfahren zu koordinieren.
3.8 Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass die Vorinstanz
auf das Gesuch um Entzug der Betriebsbewilligung hätte eintreten müs-
sen und die Beschwerde diesbezüglich gutzuheissen ist. Die Vorinstanz
hat eine materielle Prüfung des Gesuchs vorzunehmen.
4.
Die Beschwerdeführenden rügen auch die Gebührenauflage im vorin-
stanzlichen Verfahren. Da ihr Antrag auf Aufhebung des Nichteintretens-
entscheids und Rückweisung an die Vorinstanz gutgeheissen wird, hat
die Vorinstanz die Gebühren für den Aufwand des BFE und die Ent-
scheidgebühr entsprechend diesem Ausgang des Verfahrens neu zu ver-
legen. Hierbei hat sie zu prüfen, ob eine Befreiung von der Entscheidge-
bühr gemäss Art. 3 Abs. 2 Bst. a der Allgemeinen Gebührenverordnung
vom 8. September 2004 (AllgGebV, SR 172.041.1) und von der Gebühr
für den Aufwand des BFE gemäss Art. 4 Abs. 2 der Verordnung über Ge-
bühren und Aufsichtsabgaben im Energiebereich vom 22. November
2006 (GebV-En, SR 730.05) in Frage kommt.
5.
Abschliessend ist über die Verfahrens- und Parteikosten im vorliegenden
Verfahren zu befinden.
A-6030/2011
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5.1 Die Verfahrenskosten sind in der Regel von der unterliegenden Partei
zu tragen (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Vorliegend obsiegen die Beschwerde-
führenden. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind der Beschwerde-
gegnerin die auf Fr. 5'000.– festzusetzenden Verfahrenskosten aufzuerle-
gen (Art. 63 Abs. 4 bis
VwVG sowie Art. 3 des Reglements vom 21. Feb-
ruar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwal-
tungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Den Beschwerdeführenden ist der
von ihnen geleistete Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 5'000.– nach
Eintritt der Rechtskraft dieses Urteils zurückzuerstatten.
5.2 Gemäss Art. 64 Abs. 1 VwVG kann einer ganz oder teilweise obsie-
genden Partei von Amtes wegen oder auf Begehren für ihr erwachsene
notwendige und verhältnismässig hohe Kosten eine Parteientschädigung
zugesprochen werden. Die Beschwerdeführenden sind anwaltlich vertre-
ten; eine Kostennote reichten sie nicht ein. Die Parteientschädigung wird
somit aufgrund der Akten (Art. 14 Abs. 2 des Reglements vom 21. Febru-
ar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwal-
tungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]) auf Fr. 7'000.– (inklusive Auslagen
und Mehrwertsteuer) festgesetzt. Die Beschwerdegegnerin hat zwar nicht
ausdrücklich eigene Anträge gestellt, hat jedoch materiell Stellung zu Vor-
bringen der Beschwerdeführenden genommen und dadurch ihr Interesse
an einer Abweisung der Beschwerde gezeigt. Die Parteientschädigung ist
deshalb von der Beschwerdegegnerin zu leisten (Art. 64 Abs. 3 VwVG;
vgl. dazu BGE 128 II 90 E. 2).