Decision ID: bec913b5-2aea-52fe-a40e-890ec303db83
Year: 2018
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Sachverhalt:
A.
Die Eigentümerinnen schweizerischer Kernkraftwerke und anderer Kern-
anlagen sind verpflichtet, ihre Anlagen nach der endgültigen Ausserbetrieb-
nahme auf eigene Kosten stillzulegen und abzubrechen sowie die daraus
stammenden radioaktiven Abfälle zu entsorgen (vgl. Art. 26 und 31 des
Kernenergiegesetzes [KEG, SR 732.1]). Um die Finanzierung sicherzustel-
len, sieht das Kernenergiegesetz im 7. Kapitel zwei Fonds mit eigener
Rechtspersönlichkeit vor: Den Stilllegungsfonds, der die Finanzierung der
Stilllegung und des Abbruchs von ausgedienten Kernanlagen sowie der
Entsorgung der dabei entstehenden Abfälle (Stilllegungskosten) sicher-
stellt (Art. 77 Abs. 1 KEG), und den Entsorgungsfonds, der die Finanzie-
rung der Entsorgung der radioaktiven Betriebsabfälle und abgebrannten
Brennelemente nach Ausserbetriebnahme der Kernanlagen (Entsorgungs-
kosten) sicherstellt (Art. 77 Abs. 2 KEG). Die Eigentümerinnen von Kern-
anlagen leisten Beiträge an diese beiden Fonds (STENFO) und haben
ihnen gegenüber einen Anspruch im Umfang ihrer geleisteten Beiträge,
einschliesslich des Kapitalertrags und abzüglich des Aufwands (Art. 77
Abs. 3 Satz 1 und Art. 78 Abs. 1 Satz 1 KEG). Die Regelung der Einzelhei-
ten obliegt dem Bundesrat; er setzt insbesondere die Bemessungsgrund-
lagen für die Erhebung der Beiträge fest (Art. 81 Abs. 5 Satz 1 KEG). Dazu
erliess er die Verordnung über den Stilllegungsfonds und den Entsorgungs-
fonds für Kernanlagen vom 7. Dezember 2007 (Stilllegungs- und Entsor-
gungsfondsverordnung, SEFV, SR 732.17).
B.
Am 25. Juni 2014 verabschiedete der Bundesrat eine Änderung der SEFV
und legte fest, dass sich die Höhe der Beiträge nicht nur wie bis anhin unter
anderem nach den berechneten Stilllegungs- und Entsorgungskosten, un-
ter Berücksichtigung der Entwicklung der Kosten und des jeweiligen
Fondsvermögens bis zum Abschluss der Stilllegungs- oder der Entsor-
gungsarbeiten, bemisst (vgl. Art. 8 Abs. 4 Bst. a SEFV in der Fassung vom
1. Februar 2008, AS 2008 241 ff.), sondern dass zusätzlich ein Sicherheits-
zuschlag von 30 Prozent auf den berechneten Kosten zu leisten ist. Diese
Änderung trat Anfang 2015 in Kraft (Art. 8a Abs. 1 Bst. a SEFV in der Fas-
sung vom 1. Januar 2015, AS 2014 2231 ff.).
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Seite 3
C.
Mit Verfügungen vom 23. Januar 2015 legte die Verwaltungskommission
des Stilllegungs- und des Entsorgungsfonds (nachfolgend: STENFO-Kom-
mission) die von den Kernkraftwerk- bzw. Kernanlageneigentümern einzu-
zahlenden provisorischen Jahresbeiträge für die Jahre 2015 und 2016 fest,
die aufgrund des Sicherheitszuschlags wesentlich höher ausfielen als in
den Vorjahren.
Auf eine von der Axpo Power AG (Kernkraftwerk Beznau I und II), der BKW
Energie AG (Kernkraftwerk Mühleberg), der Kernkraftwerk Leibstadt AG
und der Zwilag Zwischenlager Würenlingen AG am 25. Februar 2015 er-
hobene Beschwerde gegen diese jeweils sie betreffenden Verfügungen trat
das Bundesverwaltungsgericht mit Urteil A-1184/2015 vom 2. Mai 2016
nicht ein.
D.
Mit Beschluss vom 7. Oktober 2015 revidierte der Bundesrat die SEFV er-
neut. Die Höhe des Sicherheitszuschlags nach Art. 8a Abs. 1 Bst. a SEFV
ist seither in Ziff. 3 des Anhangs 1 zur SEFV geregelt. Zudem wurde unter
anderem ein neuer sogenannter Zwischenveranlagungsgrund in die Ver-
ordnung aufgenommen: Nach dem neuen Art. 9 Abs. 2 Bst. c SEFV nimmt
die STENFO-Kommission auch dann eine Zwischenveranlagung vor, wenn
die in Anhang 1 SEFV festgelegten Bemessungsgrundlagen nach Art. 8a
Abs. 2 SEFV (Anlagerendite, Teuerungsrate, Sicherheitszuschlag) ange-
passt werden. Die Änderungen traten am 1. Januar 2016 in Kraft (AS 2015
4043 ff.).
E.
Nach Vorliegen der vom Bundesrat genehmigten Jahresberichte mit den
Abschlüssen der Fondsrechnungen 2014 legte die STENFO-Kommission
mit Beschluss vom 3. August 2016 die definitiven Jahresbeiträge für die
Jahre 2015 und 2016 fest, nachdem den Betreiberinnen der schweizeri-
schen Kernkraftwerke und -anlagen das rechtliche Gehör gewährt worden
war. Dementsprechend verfügten die STENFO, handelnd durch die Ge-
schäftsstelle, am 5. August 2016 namentlich gegenüber der Axpo Po-
wer AG, der BKW Energie AG, der Kernkraftwerk Leibstadt AG und der
Zwilag Zwischenlager Würenlingen AG die Jahresbeiträge 2015 und 2016,
die in den Stilllegungs- sowie (mit Ausnahme der Zwilag Zwischenlager
Würenlingen AG) in den Entsorgungsfonds einzuzahlen sind, wobei die be-
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reits bezahlten provisorischen Jahresbeiträge 2015 und 2016 in Abzug ge-
bracht werden konnten. Die berechneten Beträge waren innert 30 Tagen
nach Eröffnung der jeweiligen Verfügung zur Zahlung fällig.
Die an beide Fonds zu leistenden Jahresbeiträge erhöhten sich damit für
die Axpo Power AG um knapp 38.5 Mio. Franken, für die BKW Energie AG
um 23.5 Mio. Franken, für die Kernkraftwerk Leibstadt AG um rund
11.5 Mio. Franken und für die Zwilag Zwischenlager Würenlingen AG um
0.3 Mio. Franken.
F.
Gegen diese Verfügungen der STENFO (nachfolgend: Vorinstanz) erhe-
ben die Axpo Power AG, die BKW Energie AG, die Kernkraftwerk Leib-
stadt AG und die Zwilag Zwischenlager Würenlingen AG (nachfolgend: Be-
schwerdeführerinnen) mit gemeinsamer Eingabe vom 14. September 2016
Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht mit dem Antrag, die Disposi-
tiv-Ziff. 1 und 2 der angefochtenen Verfügungen (Festsetzung der in die
beiden Fonds einzuzahlenden Beiträge) aufzuheben und die von ihnen der
Vorinstanz zu leistenden Jahresbeiträge für die Jahre 2015 und 2016 ohne
Hinzurechnung eines Sicherheitszuschlags von 30 Prozent auf den be-
rechneten Kosten festzusetzen. Eventualiter seien die Dispositiv-Ziff. 1 und
2 aufzuheben und die Sache zur neuen Festlegung der Jahresbeiträge für
die Jahre 2015 und 2016 ohne Hinzurechnung eines Sicherheitszuschlags
von 30 Prozent an die Vorinstanz zurückzuweisen.
G.
Die Vorinstanz beantragt mit Vernehmlassung vom 5. Dezember 2016 die
Abweisung der Beschwerde.
H.
Das Bundesamt für Energie BFE reicht am 6. Dezember 2016 einen Fach-
bericht ein.
I.
Mit Replik vom 10. März 2017 nehmen die Beschwerdeführerinnen Stel-
lung zur Vernehmlassung der Vorinstanz und zum Fachbericht des BFE.
J.
Am 9. Mai 2017 lässt sich die Vorinstanz mit ihrer Duplik vernehmen.
K.
Das BFE reicht am 10. Mai 2017 einen zweiten Fachbericht ein.
A-5647/2016
Seite 5
L.
Weitere Stellungnahmen der Beschwerdeführerinnen und der Vorinstanz
datieren vom 29. Juni und 13. Juli 2017.
M.
Mit Verfügung vom 12. April 2018 entscheidet das Eidgenössische Depar-
tement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation UVEK betreffend
den Antrag der STENFO vom 20. Dezember 2017 auf Festlegung der vo-
raussichtlichen Höhe der Stilliegungs- und Entsorgungskosten für jede
Kernanlage (Art. 4 Abs. 5 SEFV) (vgl. Medienmitteilung vom 12. April 2018
< http://www.uvek.admin.ch/uvek/de/home/uvek/medien/medienmitteilungen.
msg-id-70407.html >, abgerufen am 23.08.2018). Dieser Entscheid wurde
beim Bundesverwaltungsgericht ebenfalls angefochten, wo das entspre-
chende Beschwerdeverfahren A-2743/2018 derzeit hängig ist.
N.
Auf die weiteren Vorbringen der Parteien und die sich bei den Akten be-
findlichen Dokumente wird – soweit entscheidrelevant – in den nachfolgen-
den Erwägungen eingegangen.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Bei den angefochtenen Entscheiden handelt es sich um Verfügungen
im Sinne von Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVG, SR 172.021),
die von einer Vorinstanz im Sinne von Art. 33 Bst. d des Verwaltungsge-
richtsgesetzes (VGG, SR 173.32) in Verbindung mit Art. 2 Abs. 3 des Re-
gierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes (RVOG, SR 172.010)
sowie Art. 7a Abs. 1 Bst. c und Ziff. VII/2.2.2 des Anhangs 1 der Regie-
rungs- und Verwaltungsorganisationsverordnung vom 25. November 1998
(RVOV, SR 172.010.1) erlassen wurden. Da keine Ausnahme gemäss
Art. 32 VGG vorliegt, ist das Bundesverwaltungsgericht zur Beurteilung der
Beschwerde zuständig (Art. 31 VGG und Art. 44 VwVG; vgl. ferner Art. 31
SEFV und Urteil des Bundesverwaltungsgerichts [BVGer] A-1184/2015
vom 2. Mai 2016 E. 1.1).
Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach dem
VwVG, soweit das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG).
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Seite 6
1.2 Die als formelle Streitgenossenschaft auftretenden Beschwerdeführe-
rinnen (vgl. zu deren Zulässigkeit Urteil des BVGer A-3150/2016 vom
3. Juli 2018 E. 6.2 m.w.H.) haben sich am vorinstanzlichen Verfahren be-
teiligt und sind als Adressatinnen der angefochtenen Verfügungen, mit de-
nen die Vorinstanz die von ihnen in den Stilllegungs- und den Entsorgungs-
fonds einzuzahlenden Jahresbeiträge 2015 und 2016 festsetzte, sowohl
formell als auch materiell beschwert, weshalb sie zur Beschwerde legiti-
miert sind (vgl. Art. 48 Abs. 1 VwVG).
1.3 Auf die im Übrigen frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde (vgl.
Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 VwVG) ist demnach einzutreten.
2.
Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet grundsätzlich mit uneinge-
schränkter Kognition. Es überprüft die angefochtene Verfügung auf Rechts-
verletzungen – einschliesslich unrichtiger oder unvollständiger Feststellung
des rechtserheblichen Sachverhalts und Rechtsfehler bei der Ermessens-
ausübung – sowie auf Angemessenheit hin (Art. 49 VwVG).
Die Vorinstanz bzw. ihre Organe, namentlich die STENFO-Kommission, ist
indessen keine gewöhnliche Vollzugsbehörde, sondern eine verwaltungs-
unabhängige Fachstelle mit besonderer Verantwortung. Dies rechtfertigt
eine gewisse Zurückhaltung des Bundesverwaltungsgerichts bei der Über-
prüfung des vorinstanzlichen Entscheides, entbindet es aber nicht davon,
die Rechtsanwendung auf ihre Vereinbarkeit mit Bundesrecht zu überprü-
fen. Weiter amtet die Vorinstanz in einem höchst technischen Bereich, in
dem Fachfragen im Bereich der Kosten für die Stilllegung von Kernanlagen
und die Entsorgung von radioaktivem Material zu beantworten sind. Ihr
steht dabei – wie anderen Behördenkommissionen auch – ein eigentliches
"technisches Ermessen" zu (vgl. zum Ganzen statt vieler Urteil des BVGer
A-2905/2017 vom 1. Februar 2018 E. 2.2 m.w.H.). Bei der Beurteilung von
Fachfragen darf ihr daher ein gewisser Ermessens- und Beurteilungsspiel-
raum belassen werden, soweit sie die für den Entscheid wesentlichen Ge-
sichtspunkte geprüft und die erforderlichen Abklärungen sorgfältig und um-
fassend vorgenommen hat (vgl. statt vieler Urteil des BVGer A-604/2017
vom 22. März 2018 E. 2.2 m.w.H.). Ebenfalls um eine Fachbehörde des
Bundes mit spezifischem Fachwissen handelt es sich beim BFE, das im
vorliegenden Verfahren zwei Fachberichte eingereicht hat. Solche über-
prüft das Bundesverwaltungsgericht nur dann inhaltlich und weicht bei der
Prüfung naturwissenschaftlicher und technischer Fragen nur dann davon
A-5647/2016
Seite 7
ab, wenn stichhaltige Gründe, etwa offensichtliche Mängel oder innere Wi-
dersprüche, dafür vorliegen (vgl. zum Ganzen Urteile des BVGer
A-2415/2016 vom 16. Oktober 2017 E. 2.2 und A-4809/2016 vom 26. Ja-
nuar 2017 E. 2, je m.w.H.).
3.
Die Beschwerdeführerinnen machen geltend, die angefochtene Verfügung
und der in der SEFV vorgesehene Sicherheitszuschlag von 30 Prozent ver-
letzten das Legalitätsprinzip (E. 4), das Verhältnismässigkeitsprinzip (E. 5),
das Vertrauensprinzip und das Rechtssicherheitsgebot (E. 6), das Willkür-
verbot (E. 7) sowie die Eigentumsgarantie und die Wirtschaftsfreiheit
(E. 8). Sodann bringen sie vor, die Zwischenveranlagung per 1. Januar
2015 sei mangels eines gesetzlichen Zwischenveranlagungstatbestandes
unzulässig (E. 9). Diese Rügen sind nachfolgend im Einzelnen zu prüfen.
4.
Die Beschwerdeführerinnen sehen das Legalitätsprinzip verletzt; der Bun-
desrat habe mit der Einführung des Sicherheitszuschlags die an ihn dele-
gierte Rechtssetzungsbefugnis überschritten. Da mit dem Sicherheitszu-
schlag stark in die bisherige Rechtsstellung der Beschwerdeführerinnen
eingegriffen werde, sei eine formelle Gesetzesgrundlage notwendig. Aus
der Entstehungsgeschichte von Kernenergiegesetz und SEFV ergebe sich,
dass sich der Gesetzgeber mit Bezug auf die Beiträge an die Stilllegungs-
und Entsorgungskosten am Kostendeckungsprinzip orientiert habe; die
beiden Fonds hätten weder Überschüsse noch eine Unterdeckung erleiden
sollen. Mit dem Sicherheitszuschlag werde dieser Grundsatz verletzt. Die
für das Abgaberecht entwickelten Grundsätze des Legalitätsprinzips bean-
spruchten vorliegend zumindest sinngemäss Geltung. Auf das Anwen-
dungsgebot von Art. 190 der Bundesverfassung (BV, SR 101) könne sich
die Vorinstanz nicht berufen, da diese Bestimmung nur insoweit anwend-
bar sei, als die SEFV durch das Kernenergiegesetz gedeckt sei, aus dem
der Rahmen der Kosten- und Beitragsberechnungen hervorgehe.
4.1
4.1.1 Nach dem Grundsatz der Gesetzmässigkeit bedarf jedes staatliche
Handeln einer gesetzlichen Grundlage (Art. 5 Abs. 1 BV). Inhaltlich gebie-
tet das Gesetzmässigkeitsprinzip, dass staatliches Handeln insbesondere
auf einem generell-abstrakten Rechtssatz von genügender Normstufe und
genügender Bestimmtheit zu beruhen hat (statt vieler Urteil des BVGer
A-2456/2017 vom 12. April 2018 E. 4.3.1 m.w.H.).
A-5647/2016
Seite 8
4.1.2 Werden gestützt auf Art. 164 Abs. 2 BV Rechtsetzungskompetenzen
des Gesetzgebers auf den Verordnungsgeber übertragen, spricht man von
Gesetzesdelegation. Der Gesetzgeber ermächtigt damit im (formellen) Ge-
setz die Exekutive zum Erlass von gesetzesvertretenden Verordnungen.
Die Gesetzesdelegation gilt als zulässig, wenn sie nicht durch die Verfas-
sung ausgeschlossen ist, in einem Gesetz im formellen Sinn enthalten ist,
sich auf ein bestimmtes, genau umschriebenes Sachgebiet beschränkt und
die Grundzüge der delegierten Materie, das heisst die wichtigen Regelun-
gen, im delegierenden Gesetz selbst enthalten sind (Art. 164 Abs. 1 BV;
statt vieler Urteil des BVGer A-863/2017 vom 23. November 2017 E. 7.2.1
m.w.H.).
Im Abgaberecht verlangt das (abgaberechtliche) Legalitätsprinzip, dass
auch im Fall einer Gesetzesdelegation der Kreis der Abgabepflichtigen, der
Gegenstand der Abgabe und deren Bemessung in den Grundzügen im for-
mellen Gesetz enthalten sein muss (Art. 127 Abs. 1 und Art. 164 Abs. 1
Bst. d BV). Nach der Rechtsprechung können die Vorgaben betreffend die
formellgesetzliche Bemessung der Abgaben indes bei gewissen Arten von
Kausalabgaben gelockert werden, wo das Mass der Abgabe durch über-
prüfbare verfassungsrechtliche Prinzipien begrenzt wird und nicht allein
der Gesetzesvorbehalt diese Schutzfunktion erfüllt (BGE 143 II 283 E. 3.5
m.w.H.). Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip erlauben eine Aufwei-
chung der Anforderungen des Legalitätsprinzips, indem der Gesetzgeber
in diesem Fall die Bemessung der Kausalabgaben dem Verordnungsgeber
überlassen darf (BGE 143 I 227 E. 4.2.1; zum Ganzen Urteil des BVGer
A-3849/2017 vom 31. Mai 2018 E. 3.1 f. m.w.H.).
Das Kostendeckungsprinzip besagt, dass der Ertrag aus den Abgaben die
gesamten Kosten des betreffenden Verwaltungszweigs nicht oder nur ge-
ringfügig übersteigen soll (statt vieler BGE 143 II 283 E. 3.7.1 m.w.H.; zum
Äquivalenzprinzip vgl. statt vieler BGE 143 I 227 E. 4.2.2 m.w.H.).
4.1.3 Die gerichtliche Kontrolle bezieht sich bei unselbständigen Verord-
nungen, die sich auf eine gesetzliche Delegation stützen, zunächst auf die
Gesetzmässigkeit. Erweist sich die Verordnung als gesetzmässig und er-
mächtigt das Gesetz den Bundesrat nicht, von der Bundesverfassung ab-
zuweichen, ist sodann die Verfassungsmässigkeit der Rechtsverordnung
zu prüfen. Räumt die gesetzliche Delegationsnorm dem Bundesrat einen
sehr weiten Spielraum für die inhaltliche Ausgestaltung der unselbständi-
gen Verordnung ein, so ist dieser Gestaltungsbereich für die rechtsanwen-
A-5647/2016
Seite 9
denden Behörden verbindlich (vgl. Art. 190 BV). Das Bundesverwaltungs-
gericht hat bei der Überprüfung der Verordnung nicht sein eigenes Ermes-
sen an die Stelle desjenigen des Bundesrates zu setzen, sondern sich auf
die Prüfung zu beschränken, ob die Verordnung den Rahmen der dem
Bundesrat im Gesetz delegierten Kompetenzen offensichtlich sprengt oder
aus anderen Gründen gesetzes- oder verfassungswidrig ist. Die Zweck-
mässigkeit der getroffenen Anordnung entzieht sich der gerichtlichen Kon-
trolle. Es ist nicht Sache des Bundesverwaltungsgerichts, sich zur Sachge-
rechtigkeit einer Verordnungsbestimmung etwa in politischer oder wirt-
schaftlicher Hinsicht zu äussern (zum Ganzen BGE 143 II 87 E. 4.4
m.w.H.).
4.2 Öffentliche Abgaben sind Geldleistungen, welche die Privaten kraft öf-
fentlichen Rechts dem Staat schulden. Sie werden unterteilt in Kausalab-
gaben, Steuern und Gemengsteuern (vgl. HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, All-
gemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl. 2016, a.a.O., Rz. 2756). Öffentliche
Abgaben dienen in erster Linie der Deckung des öffentlichen Finanzbe-
darfs (Fiskalfunktion), daneben manchmal auch der Verhaltenslenkung
(Lenkungsfunktion). Zudem weisen gewisse öffentliche Abgaben eine Aus-
gleichsfunktion auf; dabei werden diejenigen Vorteile, die nur einem Ein-
zelnen bzw. einer kleinen Gruppe zukommen, mit einer Abgabe teilweise
oder ganz abgeschöpft (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 2753).
Nicht als öffentliche Abgabe gilt deshalb etwa die Überbindung der Kosten
bei einer Ersatzvornahme durch den Staat (Urteil des Bundesgerichts
[BGer] 5A_45/2007 vom 6. Dezember 2007 E. 5.2.3; HÄFELIN/MÜLLER/
UHLMANN, a.a.O., Rz. 2754). Eine ausdrückliche gesetzliche Grundlage ist
nicht erforderlich, da die Ersatzvornahme an die Stelle der nicht erfüllten
Pflicht tritt, die auf einer gesetzlichen Grundlage beruht. Die Ersatzvor-
nahme begründet keine neuen Pflichten, sondern setzt bestehende durch
(HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 1472 m.w.H.).
Auch bei einer Kaution – der Werthinterlage, die zur Sicherung der späte-
ren Erfüllung einer öffentlich-rechtlichen Pflicht, insbesondere der Erbrin-
gung einer Geldleistung, dient – handelt es sich nicht um eine öffentliche
Abgabe, da durch sie dem Staat keine Finanzmittel zufliessen. Sie dient
nur dazu, allfällige Kosten- oder Schadenersatzforderungen sicherzustel-
len (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 2881 und 2885). Ob die Si-
cherheitsleistung eine besondere gesetzliche Grundlage voraussetzt, hat
das Bundesgericht, soweit ersichtlich, bisher offengelassen (HÄFELIN/MÜL-
LER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 2886, ohne inhaltlich Position zu beziehen mit
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Seite 10
Verweis auf BGE 121 II 88). Das Bundesverwaltungsgericht seinerseits be-
anstandete den gestützt auf Art. 30 Satz 1 des Mineralölsteuergesetzes
(MinöStG, SR 641.61) erlassenen Art. 9 Abs. 1 der Mineralölsteuerverord-
nung vom 20. November 1996 (MinöStV, SR 641.611) nicht, der bestimmt,
dass die Oberzolldirektion die Höhe der Sicherheitsleistung festlegt (vgl.
BVGE 2015/15 E. 3.2; ferner aber auch Urteil des BVGer A-3546/2011 vom
19. August 2011 E. 3.6.1 m.w.H.).
Klassische öffentliche Abgaben sind dagegen die Kausalabgaben, zu de-
nen die Beiträge und Gebühren gehören. Sie beruhen stets auf einem per-
sönlichen Verpflichtungsgrund und sind Geldleistungen, die kraft öffentli-
chen Rechts als Entgelt für eine bestimmte staatliche Leistung oder einen
besonderen Vorteil zugunsten des pflichtigen Individuums entrichtet wer-
den müssen (statt vieler Urteil des BGer 2C_604/2017 vom 10. Januar
2018 E. 3.2.1 m.w.H.).
4.3
4.3.1 Das gestützt auf Art. 90 BV erlassene Kernenergiegesetz bestimmt
den Gegenstand der Beiträge an den Stilllegungs- und an den Entsor-
gungsfonds sowie den Kreis der Beitragspflichtigen (Art. 77 KEG). Gemäss
Art. 81 Abs. 5 Satz 1 KEG regelt der Bundesrat (namentlich) die Bemes-
sungsgrundlagen für die Erhebung der Beiträge, was er insbesondere in
den Art. 8 und 8a SEFV getan hat. Ebenso war es der Verordnungsgeber,
der den Sicherheitszuschlag in die SEFV aufnahm (vgl. vorstehend Bst. B
und D).
4.3.2 Die Beiträge an den Stilllegungs- und den Entsorgungsfonds lassen
sich keiner der gängigen Kategorien von öffentlichen Abgaben zuordnen.
Es ist unbestritten, dass es sich bei ihnen nicht um voraussetzungslos, das
heisst unabhängig vom konkreten Nutzen oder vom konkreten Verursa-
cheranteil der pflichtigen Person, geschuldete Steuern handelt (vgl. zum
Begriff der Steuer statt vieler Urteil des BGer 2C_604/2017 vom 10. Januar
2018 E. 3.2.1 m.w.H.). Ebenso wenig liegt eine Gebühr vor (zum Begriff
vgl. statt vieler Urteil des BGer 1C_502/2015 vom 18. Januar 2017 E. 6.1
m.w.H., nicht publ. in: BGE 143 I 147), sind die von den Beschwerdeführe-
rinnen zu leistenden Beiträge doch weder das Entgelt für eine bestimmte,
von ihnen veranlasste Amtshandlung noch für die Benutzung einer öffent-
lichen Einrichtung. Sie unterscheiden sich mangels eines wirtschaftlichen
Sondervorteils – die Beiträge gelten weder eine staatliche Gegenleistung
noch einen besonderen Vorteil ab – aber auch von "klassischen" Beiträgen
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Seite 11
(vgl. zu diesen Urteil des BGer 2C_798/2017 vom 16. Februar 2018
E. 2.2.3 m.w.H.). Die STENFO-Beiträge können somit auch nicht als Kau-
salabgaben qualifiziert werden. Ebenso wenig liegt eine Mischform (sog.
Gemengsteuer) oder eine besondere Ersatz-, Mehrwert- oder Lenkungs-
abgabe vor (vgl. zu diesen Begriffen HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O.,
Rz. 2756 und 2861 ff.). Vielmehr sind die Beschwerdeführerinnen zwar
kraft öffentlichen Rechts gezwungen, Rückstellungen für die mutmasslich
anfallenden Stilllegungs- und Entsorgungskosten zu bilden und zu diesem
Zweck in zwei Fonds einzuzahlen. Abgesehen von gewissen untergeord-
neten Verwaltungskosten werden mit den Beiträgen indes bloss Kosten ge-
deckt (werden), die die Beschwerdeführerinnen ohnehin zu tragen haben
(werden). Sie kommen ihnen also letztlich wieder zugute und die Be-
schwerdeführerinnen bleiben am einbezahlten Kapital berechtigt, selbst
wenn sie vorderhand nicht darüber verfügen können. Die Beiträge sollen
nicht Kosten des Gemeinwesens, sondern Kosten von Privaten – der Kern-
anlagenbetreiberinnen – decken. Insofern vergleicht sie die Vorinstanz zu-
treffend mit Kautionen.
Bei einer gesamthaften Betrachtung erfüllen die Beiträge die massgebli-
chen Kriterien von öffentlichen Abgaben demnach nicht (was auch die Be-
schwerdeführerinnen zu anerkennen scheinen, vgl. Replik vom 10. März
2017, Rz. 43 f.), weshalb sie nicht dem qualifizierten, abgaberechtlichen
Legalitätsprinzip im Sinne von Art. 127 Abs. 1 und Art. 164 Abs. 1 Bst. d BV
zu unterstellen sind. Ebenso wenig ist dessen sinngemässe Anwendung
angezeigt, zumal mit den Beiträgen keine öffentlichen Abgaben sicherge-
stellt werden (für Gerichtskostenvorschüsse dagegen bejahen aus diesem
Grund etwa SPÜHLER/REETZ, Voraussetzungen und Höhe von Kautionen,
in: Christian Schöbi [Hrsg.], Gerichtskosten, Parteikosten, Prozesskaution,
unentgeltliche Prozessführung [SWR/Band 3] 2001, S. 94, die sinnge-
mässe Anwendung der für Kausalabgaben geltenden Grundsätze).
4.3.3 Da mit den STENFO-Beiträgen – abgesehen von den oben erwähn-
ten und angesichts der Gesamtkosten vernachlässigbaren administrativen
Kosten – keine Aufwendungen des Gemeinwesens abgegolten werden
und dem Bund auch keine darüber hinausgehenden Kosten erwachsen,
unterliegen sie dem Kostendeckungsprinzip grundsätzlich nicht (vgl. BGE
143 II 283 E. 3.7.2 m.w.H.; Urteil des BVGer A-2712/2016 vom 25. August
2017 E. 3.4). Aus Art. 78 Abs. 2 KEG lässt sich ableiten, dass der Gesetz-
geber vielmehr in Kauf nahm, dass die geleisteten Beiträge die tatsächli-
chen Stilllegungs- und Entsorgungskosten überschreiten. Dies liegt in der
Natur der Sache, lassen sich Letztere doch nicht zum Voraus beziffern und
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Seite 12
ist auch die regelmässig vorgenommene Schätzung mit grossen Unsicher-
heiten verbunden. Im Übrigen sind sich die Parteien gerade über die zu
prognostizierenden Kosten uneinig.
Die STENFO-Beiträge sind indes unstrittig kostenabhängig (was sich
ebenfalls aus dem genannten Art. 78 Abs. 2 KEG ergibt und für die Anwen-
dung des Kostendeckungsprinzips vorausgesetzt wird, vgl. statt vieler BGE
143 II 283 E. 3.7.2 m.w.H.). Insofern wird das Ausmass der Beitragspflicht
bzw. die Höhe der Beiträge beschränkt und diese Schutzfunktion nicht al-
lein durch die Bemessungskriterien in der SEFV erfüllt. Das Kostende-
ckungsprinzip ist mithin gewissermassen sinngemäss anwendbar. Wie die
nachstehenden Erwägungen zeigen, kann aber zumindest nicht von einer
offensichtlichen Überalimentierung der beiden Fonds gesprochen werden,
weshalb das Kostendeckungsprinzip mit der Einführung des Sicherheits-
zuschlags jedenfalls nicht verletzt wurde.
4.3.4 Aus den vorstehend aufgeführten Gründen kann entgegen der An-
sicht der Beschwerdeführerinnen nicht gesagt werden, der Sicherheitszu-
schlag greife so stark in die Rechtsstellung der Beitragspflichtigen ein
und/oder ziehe so erhebliche finanzielle Folgen für diese nach sich, dass
er in einem formellen Gesetz hätte vorgesehen sein müssen (vgl. dazu
auch nachfolgend E. 5 ff. zum Verhältnismässigkeitsprinzip). Angesichts
der sinngemässen Anwendbarkeit des Kostendeckungsprinzips muss es
mit Blick auf das Gesetzmässigkeitsprinzip vielmehr genügen, wenn die
Bemessungskriterien gestützt auf eine Delegationsnorm in einem formel-
len Gesetz in einer Verordnung geregelt sind (zur Frage der Notwendigkeit
einer gesetzlichen Grundlage bei Kautionen vgl. vorstehend E. 4.2). In
Art. 81 Abs. 5 Satz 1 KEG ist eine genügende Rechtsgrundlage für die Vor-
schriften über die Bemessung der Beiträge und den Sicherheitszuschlag in
der SEFV zu erblicken. Diese Letzteren sind nicht als wichtige rechtset-
zende Bestimmungen im Sinne von Art. 164 Abs. 1 BV zu betrachten, die
im Kernenergiegesetz selbst enthalten sein müssten.
Es mag zwar zutreffen, wie die Beschwerdeführerinnen anführen, dass der
Verordnungsgeber mit dem Sicherheitszuschlag ein "grundlegend neues
Element für die Bemessung der Beiträge" einführte. Wenn sie jedoch
gleichzeitig vorbringen, dieses sei "im Gesetz nicht vorgesehen", ist dem
entgegenzuhalten, dass das Kernenergiegesetz die Festsetzung der "Be-
messungsgrundlagen für die Erhebung der Beiträge" gerade an den Bun-
desrat delegiert und diesbezüglich keine weiteren Vorgaben macht (Art. 81
A-5647/2016
Seite 13
Abs. 5 KEG). Es ist daher nicht zu beanstanden, wenn der Bundesrat ein
neues Bemessungskriterium in die SEFV aufnahm.
4.4 Zusammengefasst ist festzuhalten, dass der Bundesrat mit der Einfüh-
rung des Sicherheitszuschlags weder das Legalitätsprinzip verletzte noch
die an ihn delegierten Rechtssetzungskompetenzen überschritt.
5.
5.1 Das in Art. 5 Abs. 2 BV verankerte Verhältnismässigkeitsprinzip ver-
langt, dass jede staatliche Verwaltungsmassnahme für das Erreichen des
im öffentlichen oder privaten Interesse liegenden Zieles geeignet und er-
forderlich sowie bezüglich Eingriffszweck und -wirkung ausgewogen (sog.
verhältnismässig im engeren Sinn), mithin der betroffenen Person zumut-
bar ist (BGE 142 I 49 E. 9.1; Urteil des BVGer A-6090/2017 vom 28. Juni
2018 E. 5.7.1; je m.w.H.). Dieser Grundsatz gilt sowohl in der Rechtsetzung
wie auch in der Rechtsanwendung (zum Ganzen Urteil des BVGer
A-2013/2017 vom 14. November 2017 E. 5.2 m.w.H.).
5.2
5.2.1 Die Beschwerdeführerinnen erachten den Sicherheitszuschlag aus
verschiedenen Gründen als nicht erforderlich. Die Kernanlagenbetreiberin-
nen müssten durch die Fonds nicht gedeckte Kosten selbst tragen. Sei ein
Beitragspflichtiger dazu nicht in der Lage, decke der jeweilige Fonds die
verbleibenden Kosten einstweilen mit den gesamten Mitteln. Zur Sicher-
stellung dieser Zahlungspflicht hafteten überdies die weiteren Beitrags-
pflichtigen anteilmässig mit. Ohnehin sei aber mit der ordentlichen fünfjäh-
rigen Veranlagungsperiode sichergestellt, dass die Stilllegungs- und Ent-
sorgungskosten periodisch gestützt auf die neusten technisch-wissen-
schaftlichen Erkenntnisse neu berechnet und die jährlichen Beiträge ent-
sprechend neu veranlagt würden. Die STENFO-Kommission könne wäh-
rend einer laufenden Periode auf wesentliche Veränderungen reagieren,
indem sie bei erheblichen Kostensteigerungen oder Kapitalveränderungen
eine Zwischenveranlagung vornehme. Art. 7 Abs. 2 SEFV sehe neu eine
Beitragspflicht über den Zeitpunkt der Ausserbetriebnahme der Kernanla-
gen hinaus bis zum Abschluss der Stilllegung vor. Gestützt auf Art. 9a
SEFV könnten die Anlagenbetreiberinnen zu Nachzahlungen in die Fonds
angehalten werden, wenn dies notwendig sein sollte. Der Sicherheitszu-
schlag führe dazu, dass bei jeder neuen Kostenstudie ein pauschaler Zu-
schlag von 30 Prozent hinzugerechnet werde, obwohl neue Erkenntnisse
A-5647/2016
Seite 14
und allfällige Kostensteigerungen bereits berücksichtigt seien, was auf-
grund der immer präziser werdenden Kostenschätzung eine immer grösser
werdende Überschätzung der Kosten und damit eine unzulässige, massive
Reservebildung nach sich ziehe. Die übersetzten Fondsbeiträge für die
Jahre 2015 und 2016 führten dazu, dass in den Folgejahren nicht mehr die
gesamten berechneten Stilllegungs- und Entsorgungskosten berücksich-
tigt werden könnten. Damit werde Art. 8a Abs. 1 Bst. a SEFV verletzt, weil
lediglich noch auf die Basiskosten abzustellen wäre und dazu der Sicher-
heitszuschlag addiert würde. Andernfalls resultierte eine unzulässige Ku-
mulation von Zuschlägen, da neu separat ausgewiesene Kostenzuschläge
für Prognoseungenauigkeiten und Gefahren im Sicherheitszuschlag und in
der Kostenstudie berücksichtigt wären. Die wegen des Sicherheitszu-
schlags "massiv überrissenen" Fondsbeiträge 2015/2016 bewirkten keine
frühere Sicherstellung der gesamten voraussichtlichen Stilllegungs- und
Entsorgungskosten, sondern führten lediglich zu deutlich niedrigeren
Fondsbeiträgen in der Veranlagungsperiode 2017 bis 2021 und damit zu
einer äusserst unsteten finanziellen Belastung für die Anlagenbetreiberin-
nen.
Der streitgegenständliche Zuschlag sei sodann unzumutbar und unverhält-
nismässig (im engeren Sinne), da den Beschwerdeführerinnen in ganz be-
deutendem Umfang frei verfügbare Mittel entzogen würden, die für die Um-
setzung wichtiger kurz- oder mittelfristiger Projekte benötigt würden. Der
wirtschaftliche Handlungsspielraum der Beitragspflichtigen würde erheb-
lich eingeschränkt, ohne dass dies mit Blick auf die Sicherstellung der Fi-
nanzierung der Stilllegungs- und Entsorgungskosten erforderlich wäre.
5.2.2 Die Vorinstanz führt zur Begründung der Einführung des Sicherheits-
zuschlags an, die der Veranlagungsperiode 2012 bis 2016 zugrunde lie-
gende Kostenstudie 2011 (abrufbar unter < http://www.stenfo.ch/de/Dossier/
Berichte-Kostenstudie-2011 >, abgerufen am 23.08.2018) basiere auf ei-
nem idealisierten Szenario ("Best Estimates") und decke diverse Schät-
zungsungenauigkeiten und Risikobetrachtungen nicht ab. Umfang und Zu-
sammensetzung der Kosten seien völlig intransparent; insofern handle es
sich um eine Blackbox. Die Kostenstudie 2011 sei unter der Annahme er-
stellt worden, dass die verschiedenen Betriebsphasen (Betrieb, Nachbe-
trieb, Stilllegung) ohne Verzögerungen abliefen und das geologische Tie-
fenlager 2035 verfügbar sei. Angesichts der aktuellen Entwicklung und der
Verzögerungen im Zusammenhang mit der Vorauswahl bei der Suche nach
einem Tiefenlager, dürfte sich dessen effektive Inbetriebnahme ungefähr
A-5647/2016
Seite 15
auf die Jahre 2050/2060 verschieben. Als Unsicherheitsfaktoren und mög-
liche Gründe für Kostensteigerungen nennt die Vorinstanz ferner die Infla-
tion, projektbezogene Erschwernisse bzw. Umstände wie aufwendigere Ar-
beitsabläufe oder Terminverzögerungen, veränderte Rahmenbedingungen
aufgrund von neuen Technologieverfahren, regulatorischen Auflagen oder
Veränderungen am Markt sowie mögliche (kostentreibende) Gesetzesän-
derungen betreffend die Stilllegung von Kernanlagen und die Entsorgung
von radioaktiven Betriebsabfällen und abgebrannten Brennelementen. Die
Erfahrung zeige, dass Kostenunschärfen in frühen Projektphasen oft un-
terschätzt würden. Ein Vergleich der Kostenstudien 2006 und 2011 zeige
massive Kostensteigerungen, die deutlich über der zugrunde gelegten Teu-
erungsrate lägen. Nicht Rechnung getragen worden sei bis anhin sodann
dem Umstand, dass in Zukunft mit einer eingeschränkten Marktkapazität
bezüglich Stilllegung und Entsorgung von Kernanlagen zu rechnen sei, da
es in Europa gleichzeitig viele solche Projekte geben werde. Die Vorinstanz
verweist weiter auf die ihrer Ansicht nach tiefen Ratings der Kernanlagen-
betreiberinnen, weshalb der Verlust des "Investment Grades" drohe, was
wiederum die Fremdkapitalbeschaffung erschwere und verteure. Die ge-
plante Ausserbetriebnahme des Kernkraftwerks Mühleberg bereits im Jahr
2019 werde infolge der damit verbundenen Verkleinerung des Haftungs-
substrats noch zu einer Zuspitzung der Situation führen. Der Sicherheits-
zuschlag von 30 Prozent sei schliesslich auch bezogen auf die Vorgaben
der in der Schweiz allseits anerkannten, methodisch und ingenieurtech-
nisch fundierten SIA-Normen gerechtfertigt und erforderlich. Im Verhältnis
zu den erwarteten Kosten betrage der Sicherheitszuschlag nur 0.3 bis
1.8 Prozent. Der Sicherheitszuschlag komme im Übrigen auch den Be-
schwerdeführerinnen entgegen, da er deren Risiko reduziere, später für
andere Kernanlagenbetreiberinnen solidarhaftungsähnliche Nachschüsse
leisten zu müssen.
5.2.3 Das BFE nennt ergänzend als Unsicherheitsfaktor bei der Berech-
nung der Kosten den Umstand, dass diese teilweise viel später als die Aus-
serbetriebnahme der Kernanlage anfielen. Die Beitragspflicht ende dage-
gen bereits mit dem Abschluss der Stilllegung. Auch danach seien aber
Kostensteigerungen wahrscheinlich und es sei unklar, ob die Anlagenbe-
treiberinnen dannzumal noch zahlungsfähig seien oder überhaupt noch
existierten. Dies umso mehr, als verschiedene Indizien bestünden, dass
sich die Strombranche in einer langanhaltenden, strukturellen Krise be-
finde. Es gebe denn auch bereits heute Aufspaltungspläne bei gewissen
Kernanlagenbetreiberinnen, wodurch Haftungssubstrat verloren ginge.
A-5647/2016
Seite 16
5.3
5.3.1 Mit dem Sicherheitszuschlag soll verhindert werden, dass letztlich
der Bund (das heisst die Öffentlichkeit bzw. die "Steuerzahlenden") ge-
wisse Stilllegungs- und Entsorgungskosten tragen muss, da die Fondsver-
mögen dazu nicht ausreichen und die Beitragspflichtigen nicht mehr zah-
lungsfähig sind. Dass der Sicherheitszuschlag geeignet ist, diese Gefahr
zu verringern, bestreiten auch die Beschwerdeführerinnen nicht ernsthaft
(vgl. Replik vom 10. März 2017, Rz. 30). Die Eignung ist jedenfalls zu be-
jahen, da das Risiko eines Zahlungsausfalls zwangsläufig abnimmt, je
mehr finanzielle Mittel sichergestellt sind. Soweit die Beschwerdeführerin-
nen auf Art. 80 Abs. 4 KEG hinweisen, wonach die Bundesversammlung
zuerst beschliessen muss, ob und in welchem Ausmass sich der Bund an
nicht gedeckten Kosten beteiligt, ist festzuhalten, dass es formell zwar ei-
nen solchen Parlamentsbeschluss braucht, faktisch mangels Alternativen
aber klar erscheint, dass offene Kosten letztlich vom Bund (sowie allenfalls
von Kantonen und Gemeinden, jedenfalls aber von der öffentlichen Hand)
gedeckt werden müssten (vgl. dazu auch nachfolgend E. 5.4).
5.3.2 Nachfolgend näher zu prüfen sind die Erforderlichkeit (E. 5.4–5.10)
und die Zumutbarkeit (E. 5.11) des Sicherheitszuschlags. Streitgegenstand
(vgl. zum Begriff statt vieler Urteil des BVGer A-2070/2017 vom 16. Mai
2018 E. 1.5.3 m.H.) des vorliegenden Verfahrens sind einzig die angefoch-
tenen Verfügungen bzw. die Jahresbeiträge an den Stilllegungs- und den
Entsorgungsfonds für die Jahre 2015 und 2016, die noch aufgrund der Kos-
tenstudie 2011 bestimmt wurden. Nicht entscheidend ist daher, wie sich die
Erhebung des Sicherheitszuschlags in den Folgejahren auswirkt(e). Eine
allfällige Verletzung von Art. 8a Abs. 1 Bst. a SEFV und die gegebenenfalls
unzulässige Kumulation von Zuschlägen, wie sie die Beschwerdeführerin-
nen befürchten, sind nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens. Keine
massgebende Rolle zukommen kann im vorliegenden Zusammenhang so-
dann der erst für die Veranlagungsperiode 2017 bis 2021 als Grundlage
dienenden Kostenstudie 2016 (abrufbar unter < http://www.stenfo.ch/de/
node/194 >, abgerufen am 23.08.2018). Dies auch deshalb, weil dieser
und der Kostenstudie 2011 unterschiedliche Berechnungsgrundlagen zu-
grunde liegen. Im Übrigen ist die Verfügung des UVEK vom 12. April 2018
betreffend die Festlegung der voraussichtlichen Höhe der Stilllegungs- und
Entsorgungskosten – die gestützt auf die Kostenstudie 2016 erlassen
wurde – angefochten worden und das Verfahren zurzeit vor dem Bundes-
verwaltungsgericht hängig (A-2743/2018). Die definitiven Beiträge der An-
A-5647/2016
Seite 17
lagenbetreiberinnen sollen erst nach Inkraftsetzung der sich zurzeit in Vor-
bereitung befindlichen neuerlichen Revision der SEFV (vgl. dazu vorste-
hend in Bst. M zitierte Medienmitteilung vom 12. April 2018 a.E.) verfügt
werden.
5.4 Die von den Anlagenbetreiberinnen in den Stilllegungs- und den Ent-
sorgungsfonds einbezahlten Beiträge sollen die Kosten von Stilllegung und
Entsorgung der Kernanlagen decken (vgl. vorstehend Bst. A). Für den Fall,
dass das in die Fonds einbezahlte Kapital dazu nicht genügen sollte, ent-
halten Kernenergiegesetz und SEFV verschiedene ergänzende Vorschrif-
ten. Reicht der Anspruch eines Beitragspflichtigen gegenüber den Fonds
zur Deckung der Kosten nicht aus, hat er die verbleibenden Kosten aus
seinen eigenen Mitteln zu decken (Art. 79 Abs. 1 KEG). Weist der Beitrags-
pflichtige nach, dass seine Mittel nicht ausreichen, deckt der Stilllegungs-
oder der Entsorgungsfonds die verbleibenden Kosten mit den gesamten
Mitteln (Art. 79 Abs. 2 Satz 1 KEG). Dies gilt auch, wenn eine beitrags-
pflichtige Gesellschaft nach Abschluss eines Konkursverfahrens mit Zu-
stimmung des UVEK im Handelsregister gelöscht wird, sofern ihre Kernan-
lage nicht von einer anderen Gesellschaft übernommen wird (Art. 79 Abs. 2
Satz 2 i.V.m. Art. 78 Abs. 4 Satz 1 KEG). Übersteigen die Zahlungen eines
Fonds zugunsten einer berechtigten Kernanlagenbetreiberin deren An-
spruch, muss diese dem Fonds den Differenzbetrag samt einem marktüb-
lichen Zins zurückbezahlen (Art. 80 Abs. 1 KEG). Kann die Berechtigte die
Rückerstattung innert einer vom Bundesrat festzulegenden Frist nicht leis-
ten, so müssen die übrigen Beitragspflichtigen und Anspruchsberechtigten
des entsprechenden Fonds den Differenzbetrag im Verhältnis ihrer Bei-
träge durch Nachschüsse decken (Art. 80 Abs. 2 KEG).
Den Beschwerdeführerinnen ist somit zwar zuzustimmen, dass die Kern-
energiegesetzgebung verschiedene Sicherheitsmechanismen und eine
"Haftungskaskade" vorsieht. Allerdings vermögen auch diese das Risiko,
dass letztlich der Bund Stilllegungs- und/oder vor allem Entsorgungskosten
tragen muss, nicht zu beseitigen, sondern bloss zu reduzieren. Sollten die
beiden Fonds bzw. die beitragspflichtigen Kernanlagenbetreiberinnen nicht
alle anfallenden Stilllegungs- und Entsorgungskosten begleichen können,
etwa wegen ausserordentlicher Kostensteigerungen und/oder infolge Zah-
lungsunfähigkeit von Eigentümern bzw. Betreiberinnen von Kernanlagen,
wären die Kosten letztlich von der Allgemeinheit zu tragen. Daran besteht
angesichts der Schutzpflicht des Staates (vgl. dazu Art. 2 BV) kein Zweifel.
A-5647/2016
Seite 18
5.5 Die Berechnung der mutmasslichen Stilllegungs- und Entsorgungskos-
ten ist naturgemäss mit vielen Unsicherheiten behaftet, weshalb bereits
von Gesetzes wegen alle fünf Jahre eine Neuberechnung für die jeweils
fünfjährige Veranlagungsperiode erfolgt (vgl. Art. 9 Abs. 1 SEFV). Eine
auch nur schon einigermassen zuverlässige Prognose ist deshalb schwie-
rig, weil mit Bezug auf die Kernenergie laufend mit neuen technisch-wis-
senschaftlichen Erkenntnissen sowie veränderten politischen Vorgaben
bzw. gesetzlichen Rahmenbedingungen zu rechnen ist und die Kosten teil-
weise erst in ferner Zukunft bzw. noch während Jahrzehnten anfallen wer-
den. Die Kostenstudie 2011 rechnet ab dem Zeitpunkt der endgültigen Aus-
serbetriebnahme einer Kernanlage mit 15 bis 20 Jahren bis zum vollstän-
digen Rückbau der Anlage. Die Entsorgungsphase bis zur Verschlussverfü-
gung soll nach Abschluss der Einlagerung der Abfälle im geologischen Tie-
fenlager 50 Jahre dauern (vgl. Mantelbericht zur Kostenstudie 2011, S. 3;
< http://www.stenfo.ch/sites/default/files/documents/2016-01/20111013_
Kostenstudie_2011%20-%20Mantelbericht.pdf >, abgerufen am 23.08.2018).
Je weiter im Voraus zukünftige Kosten vorauszusagen sind, umso schwie-
riger und weniger präzis gestaltet sich eine Prognose. Bei der Stilllegung
von Kernanlagen und insbesondere der endgültigen Entsorgung von stark
radioaktivem Material und abgebrannten Brennelementen aus Kernkraft-
werken handelt es sich überdies um Aufgaben, für die es bis anhin kaum
bzw. – was die Stilllegung und Entsorgung in der Schweiz betrifft – keine
verlässlichen Erfahrungswerte gibt.
5.6
5.6.1 Die von den Beschwerdeführerinnen zu leistenden Fondsbeiträge für
den Zeitraum 2012–2016 wurden auf Basis der Kostenstudie 2011 festge-
setzt. Bei den dieser zugrunde liegenden Kostenschätzungen handelt es
sich – wie die Vorinstanz in ihrer Vernehmlassung richtig festhält – um so-
genannte "Best Estimates". Best Estimates-Kosten sind Aufwendungen,
die auf einem detaillierten technisch-wissenschaftlichen Konzept basieren,
dem der neuste Wissensstand und ein klarer zeitlicher Ablauf der Ereig-
nisse zugrunde liegen. Die Kosten werden realistisch, jedoch ohne zusätz-
liche Sicherheitszuschläge nach bestem Expertenwissen zu heutigen
Marktpreisen ("Overnight-Kosten") geschätzt (Mantelbericht zur Kosten-
studie 2011, S. 4; vgl. dazu im Einzelnen die "Randbedingungen und An-
nahmen" jeweils gemäss Ziff. 2 S. 7 ff. der Kostenstudie 2011, Schätzung
der Stilllegungskosten der Schweizer Kernanlagen bzw. Schätzung der
Entsorgungskosten der Schweizer Kernkraftwerke [beide abrufbar unter
A-5647/2016
Seite 19
< http://www.stenfo.ch/de/Dossier/Berichte-Kostenstudie-2011 >, abgeru-
fen am 23.08.2018]). Die Eidgenössische Finanzkontrolle EFK sprach in
ihrem Bericht vom 1. September 2014 von einem "idealen Szenario" ohne
Berücksichtigung von Risiken und ortete aufgrund fehlender Ressourcen
in den beiden Fonds ein hohes rechtliches und finanzielles Haftungsrisiko
für den Bund ("Still[l]egungs- und Entsorgungsfonds – Prüfung der Gover-
nance", S. 3; < http://www.efk.admin.ch/images/stories/efk_dokumente/
publikationen/andere_berichte/Andere%20Berichte%20(59)/14172BE_
Bericht%20zur%20Veröffentlichung_def2.pdf >; dazugehörige Medienmittei-
lung, < http://www.efk.admin.ch/de/publikationen/allgemeine-kommunikation/
medienmitteilung/1106-stilllegungs-und-entsorgungsfonds-schwaechen-
bei-der-governance-und-finanzielle-risiken-fuer-den-bund-d. html >; abge-
rufen am 23.08.2018).
Die nach dem "Best Estimates"-Ansatz erstellte Kostenstudie 2011 kalku-
lierte zwar wohl implizit gewisse Risiken mit ein, wie die Kostenstudie 2016
nahelegt und inzwischen auch die Vorinstanz anerkennt (vgl. Duplik vom
9. Mai 2017, S. 5). Selbst die Beschwerdeführerinnen bestreiten indes
nicht, dass völlig unklar ist, um welche Risiken es sich handelt und mit wel-
chem Betrag sie berücksichtigt wurden. Verschiedene realistische und kos-
tentreibende Szenarien blieben in der Kostenstudie 2011 explizit unberück-
sichtigt, so etwa "durch das Verfahren zum Erwirken der Stilllegungsverfü-
gung bedingte" mögliche Verzögerungen oder mit höheren Kosten verbun-
dene, veränderte gesetzliche und regulatorische Rahmenbedingungen so-
wie modifizierte "bei der Stilllegung eingesetzte Verfahren und Geräte" (vgl.
Kostenstudie 2011, Schätzung der Stilllegungskosten der Schweizer Kern-
anlagen, Ziff. 2.2 S. 9 f.).
5.6.2 Wie sich der Kostenstudie 2011 entnehmen lässt, betrug der teue-
rungsbereinigte Kostenanstieg zur vorangehenden Kostenstudie rund
zehn Prozent. Zurückzuführen war die Kostensteigerung auf externe Fak-
toren, insbesondere auf die geologischen Tiefenlager. Die gesammelten
Erfahrungen bei verschiedenen Bauvorhaben im Tunnelbau und bei Bau-
ten von Kernanlagen führten diesbezüglich zu höheren Kostenschätzun-
gen. Ferner waren in den vorangegangenen Jahren die Anforderungen für
nukleare Bauten verschärft worden. Für die Stilllegungskosten, die teue-
rungsbereinigt 17 Prozent höher ausfielen, wurden bei der Erstellung der
Kostenstudie 2011 die gewonnenen Erkenntnisse und Erfahrungen aus
den in Deutschland laufenden Stilllegungsprojekten sowie die aktuellen
Verhältnisse in der Schweiz berücksichtigt. Ein wesentlicher Beitrag zu den
Mehrkosten entfiel auf den sogenannten Rückbaubetrieb, dessen Umfang
A-5647/2016
Seite 20
und Dauer aufgrund von Erkenntnissen aus laufenden Stilllegungsprojek-
ten erweitert wurde (Mantelbericht zur Kostenstudie 2011, S. 5 f.).
Dies zeigt zwar einerseits, dass bereits die Kostenstudie 2011 wesentliche,
prognostizierte Mehrkosten berücksichtigte. Umgekehrt wird jedoch auch
deutlich, innert welch kurzer Zeit sich die mutmasslichen Stilllegungs- und
Entsorgungskosten erheblich erhöhen können.
5.7 Verschiedenen Medienberichten, amtlichen Dokumenten und offiziel-
len Verlautbarungen der Eigentümer bzw. der Betreiberinnen der Schwei-
zer Kernanlagen, die sich teilweise auch in den Akten finden, konnte in jün-
gerer Zeit, aber auch bereits vor dem Erlass der angefochtenen Verfügung,
entnommen werden, dass sich die Rentabilität der Kernkraftwerke nament-
lich aufgrund der Situation am Strommarkt in den letzten Jahren ver-
schlechtert hat und die finanzielle Ausgangslage für die Elektrizitätsversor-
gungsunternehmen unberechenbarer geworden ist. Die sogenannte "Ener-
giewende" und die vom Schweizervolk angenommene "Energiestrate-
gie 2050" (vgl. dazu < http://www.uvek.admin.ch/uvek/de/home/energie/
energiestrategie-2050.html >, abgerufen am 23.08.2018) bringen für die
Kernanlagenbetreiberinnen diverse Unabwägbarkeiten mit sich. Es gibt
teilweise Pläne, sich von den Kernanlagen zu trennen bzw. die entsprechen-
den Anteile zu verkaufen oder deren Betrieb zumindest abzuspalten bzw.
auszulagern. Das Kernkraftwerk Mühleberg soll bereits am 20. Dezember
2019 abgeschaltet werden. Mit Stilllegungsverfügung vom 20. Juni 2018
hat das UVEK auf Gesuch der Beschwerdeführerin 2 hin seinen nuklearen
Rückbau angeordnet (vgl. dazu < http://www.bfe.admin.ch/energie/00588/
00589/00644/index.html?lang=de&msg-id=71204 >, < http://www.bkw.ch/
ueber-bkw/medien/medienmitteilungen/detail/news/detail/News/stilllegungs
verfuegung-fuer-das-kernkraftwerk-muehleberg-ist-da >, < http://www.bkw.ch/
stilllegungsverfuegung >; abgerufen am 23.08.2018). Dadurch droht eine
Verminderung oder sogar ein Verlust des Haftungssubstrats. Dass die Bei-
tragspflichtigen in der Lage sein werden, allenfalls entstehende Mehrkos-
ten zu einem späteren Zeitpunkt nachzuschiessen, ist deshalb keinesfalls
gesichert, zumal solche Kosten – wie bereits erwähnt – noch bzw. erst in
Jahrzehnten anfallen können. Die Bonität und Risikofähigkeit der Kernan-
lagenbetreiberinnen fliesst naturgemäss nicht in die Berechnung der Still-
legungs- und Entsorgungskosten mit ein, da deren Höhe nicht von Ersteren
abhängt. Trotzdem sind sie zu berücksichtigen, da der Stilllegungs- und
der Entsorgungsfonds verhindern sollen, dass letztlich die öffentliche Hand
Stilllegungs- und/oder Entsorgungskosten zu tragen hat.
A-5647/2016
Seite 21
5.8
5.8.1 Die Kernenergie-Agentur der Organisation für wirtschaftliche Zusam-
menarbeit und Entwicklung OECD, die Nuclear Energy Agency NEA, geht
in einem Bericht aus dem Jahr 2012 bezüglich der mutmasslichen Stillle-
gungskosten abhängig von der Schätzungsgenauigkeit von möglichen Ab-
weichungen von -30 bis +50 Prozent ("Order-of-magnitude estimate"; etwa
"Grobkostenschätzung"), von -15 bis +30 Prozent ("Budgetary estimate";
etwa "Budgetschätzung" im Sinne eines Haushaltsvoranschlages) bzw. –
selbst bei der genausten Prognose ("Definitive estimate", etwa "endgültige
Schätzung") – von -5 bis +15 Prozent aus (International Structure for
Decommissioning Costing [ISDC] of Nuclear Installations, S. 13;
< http://www.oecd-nea.org/rwm/reports/2012/ISDC-nuclear-installations.pdf >,
abgerufen am 23.08.2018). Die Berücksichtigung der Schätzungsunsicher-
heiten mittels eines einzigen Zuschlags wird als einfach und mangels ana-
lytischer Schätzungsmethoden weitverbreitet bezeichnet (S. 112). In jün-
geren Berichten der NEA wird zwar eine detailliertere Berücksichtigung von
Unsicherheiten und Risiken vorgeschlagen, ein Pauschalzuschlag von 20
bis 30 Prozent als mögliche Option zur Berücksichtigung von Unsicherhei-
ten aber weiterhin erwähnt (Costs of Decommissioning Nuclear Power
Plants [2016], S. 81–83, < http://www.oecd-nea.org/ndd/pubs/2016/7201-
costs-decom-npp.pdf >; Addressing Uncertainties in Cost Estimates for De-
commissioning Nuclear Facilities [2017], S. 29, < http://www.oecd-nea.org/
rwm/pubs/2017/7344-uncertainties-decom-cost.pdf >; beide abgerufen am
23.08.2018).
5.8.2 Das Eidgenössische Nuklearsicherheitsinspektorat ENSI ging in sei-
ner Stellungnahme vom Oktober 2012 zur Kostenstudie 2011 über die Still-
legungs- und Entsorgungskosten der Kernanlagen in der Schweiz für die
Stilllegungskosten von einer Schätzungenauigkeit von -15 bis +30 Prozent
aus, für die Entsorgungskosten legte es den Kostenrahmen auf ± 25 bis
30 Prozent fest (S. 27; abrufbar unter < http://static.ensi.ch/1351860942/
ensi-stellungnahme-zur-kostenstudie_2011_web.pdf >, abgerufen am
23.08.2018).
5.8.3 Die vom BFE mandatierte Ernst Basler + Partner AG kommt in einer
offenbar vom 14. Februar 2013 datierenden Analyse "SEFV: Unschärfen
Kostenermittlung; Ergebnisse der Untersuchungen zu den Unschärfen
Kostenermittlung für die Still[l]egung von KKW und die Entsorgung radio-
aktiver Abfälle" (Vernehmlassungsbeilage 19) zum Schluss, es sei insge-
samt mit Mehrkosten gegenüber den Kosten gemäss Kostenstudie 2011
A-5647/2016
Seite 22
zu rechnen. Solche würden namentlich verursacht durch wahrscheinliche
Terminverzögerungen, den technischen Fortschritt aufgrund höherer Stan-
dards und zu erwartende regulatorische Änderungen. Zudem könnten
Mehrkosten in einem Teilprojekt infolge von Abhängigkeiten Mehrkosten
anderer Teilprojekte nach sich ziehen. Kostenunschärfen würden in frühen
Projektphasen erfahrungsgemäss meist unterschätzt (S. 43 f.). Eine Mo-
dellrechnung ergab für die Entsorgungskosten gegenüber dem Referenz-
wert aus der Kostenstudie 2011 Unschärfen von insgesamt (vier Kriterien
Projekt, Regulator, Technik, Markt) 0 bis +44 Prozent bzw. (mit Korrelatio-
nen von Unschärfen) -15 bis +61 Prozent (S. 42).
5.8.4 Für das Bundesverwaltungsgericht gibt es keinen Anlass, die von den
genannten Fachbehörden und sachverständigen Stellen festgestellten Er-
fahrungswerte in Zweifel zu ziehen.
5.9 Angesichts der vorstehenden Erwägungen erachtet das Bundesver-
waltungsgericht die bestehenden Schätzungsunsicherheiten und Risiken
im Zusammenhang mit den Stilllegungs- und Entsorgungskosten als be-
trächtlich und die Einführung eines pauschalen Sicherheitszuschlags für
die Jahre 2015 und 2016 nicht nur als geeignetes und zweckmässiges,
sondern auch als erforderliches Mittel für die Reduktion des Haftungsrisi-
kos des Bundes.
Nicht zu beanstanden ist im Übrigen, dass die Vorinstanz für die Einführung
des Sicherheitszuschlags nicht den Beginn der nächsten ordentlichen fünf-
jährigen Veranlagungsperiode abwartete. Da ein Zwischenveranlagungs-
grund gegeben war (vgl. dazu nachfolgend E. 9), hatte sie gemäss Art. 9
Abs. 2 SEFV eine Zwischenveranlagung vorzunehmen.
5.10 Was die Höhe dieses Zuschlags anbelangt, rechtfertigt es sich auf-
grund der grossen Prognoseschwierigkeiten und -unsicherheiten, der Vor-
instanz bei der Beurteilung der mutmasslichen Stilllegungs- und Entsor-
gungskosten bzw. der entsprechenden Kostenrisiken einen grossen Spiel-
raum einzuräumen und die diesbezüglichen Einschätzungen der Fachbe-
hörden zurückhaltend zu überprüfen (vgl. dazu auch vorstehend E. 2). Dies
unabhängig davon, ob sich dabei komplexe technische oder finanzmetho-
dische Fragen stellen, was die Beschwerdeführerinnen bestreiten.
Die Vorinstanz orientierte sich bei der Festlegung der Höhe des Sicher-
heitszuschlags an der Obergrenze der vom ENSI genannten Spannweite,
die der Obergrenze der "Budgetschätzung" gemäss NEA-Bericht von 2012
A-5647/2016
Seite 23
entspricht. Angesichts seines Zwecks, mögliche Kostenrisiken und Schätz-
ungenauigkeiten abzudecken und die Kostenrisiken des Bundes auf ein
Minimum zu reduzieren, ist dieses Vorgehen nachvollziehbar und nicht zu
beanstanden. Durchaus vertretbar ist in diesem Zusammenhang im Übri-
gen auch der Verweis der Vorinstanz auf die SIA Norm 197 (2004), die für
die Projektierung von Tunnels im Stadium eines Vorprojekts von Kostenun-
sicherheiten von ±30 Prozent ausgeht (Anhang B, Tabelle 5, S. 54).
5.11 Im Zusammenhang mit der Verhältnismässigkeit im engeren Sinn ist
insbesondere zu berücksichtigen, dass die Beschwerdeführerinnen an den
von ihnen geleisteten Beiträgen wirtschaftlich berechtigt bleiben und es
sich faktisch um gebundene Rückstellungen handelt, die ihnen später wie-
der zugutekommen werden. Zur Bildung von Rückstellungen für die mut-
masslichen Stilllegungs- und Entsorgungskosten wären die Beschwerde-
führerinnen ohnehin von Gesetzes wegen verpflichtet (vgl. Art. 960e Abs. 2
des Obligationenrechts [OR, SR 220], ferner Art. 82 KEG; FLURIN RIEDE-
RER, Rückstellungen in Kernkraftwerken, ex ante 1/2016, S. 13). Zwar wird
ihnen – anders als im Fall von ungebundenen Rückstellungen, die nicht
ausgeschüttet, aber investiert werden können (vgl. RIEDERER, a.a.O.,
S. 15) – die Verfügungsgewalt über das einbezahlte Kapital gänzlich ent-
zogen. Angesichts des prozentualen Anteils der Kosten für den 30-prozen-
tigen Sicherheitszuschlag (vgl. dazu Beschwerde, S. 8) am Gesamtumsatz
der Beschwerdeführerinnen bzw. der sie beherrschenden Gruppen und Ei-
gentümer (vgl. dazu die Geschäftsberichte der Axpo Holding AG
[< http://www.axpo.com/axpo/global/de/investor-relations/publikationen-
termine.html >], der BKW AG [< http://www.bkw.ch/de/ueber-bkw/medien/
downloadcenter >], der Beschwerdeführerin 3 [< http://www.kkl.ch/
unternehmen/medien/geschaeftsberichte-und-publikationen.html >] bzw.
der am Partnerwerk Leibstadt beteiligten Gruppen [vgl. < http://www.kkl.ch/
unternehmen/ueber-uns/organisation.html >] sowie der Beschwerdeführe-
rin 4 [< http://www.zwilag.ch/de/finanzierung-_content---1--1067.html >] bzw.
der an dieser beteiligten Gruppen [Beschwerdeführerinnen 1–3 und Kern-
kraftwerk Gösgen-Däniken AG; zu Letzterer vgl. < http://www.kkg.ch/de/i/
geschaeftsberichte-_content---1--1551.html > bzw. die Geschäftsberichte
der am Partnerwerk Gösgen beteiligten Gruppen [vgl. < http://www.kkg.ch/
de/i/organisation-_content---1--1025.html >]; alle abgerufen am 23.08.2018)
erscheinen die Beiträge in diesem Umfang indes als zumutbar. Dabei ist
auch zu beachten, dass sich diese Rückstellungen bzw. Vorauszahlungen
an die ohnehin anfallenden Stilllegungs- und Entsorgungskosten positiv
auf die Bonität der Kernanlageneigentümer und -betreiberinnen auswirken
dürften und diese damit überdies das Risiko reduzieren, später für andere
A-5647/2016
Seite 24
Beitragspflichtige solidarhaftungsähnliche Nachschüsse leisten zu müs-
sen.
Die Beschwerdeführerinnen machen zwar geltend, ihnen würden mit dem
Sicherheitszuschlag bedeutende frei verfügbare Mittel entzogen, die sie für
die Umsetzung wichtiger kurz- oder mittelfristiger Projekte benötigten. Sie
unterlassen es indessen, diese Behauptung näher zu substanziieren, etwa
konkrete Vorhaben zu bezeichnen, die wegen des Sicherheitszuschlags
nicht verwirklicht werden können. Es ist daher nicht weiter darauf einzuge-
hen.
Die Verhältnismässigkeit der Höhe des Sicherheitszuschlags ist auch inso-
fern zu bejahen, als eine inskünftige Haftung des Bundes für Stilllegungs-
und Entsorgungskosten damit keineswegs ausgeschlossen, sondern ledig-
lich auf ein vernünftiges bzw. eben verhältnismässiges Mindestmass redu-
ziert wird.
5.12 Zusammenfassend ergibt sich somit, dass die angefochtenen Verfü-
gungen das Verhältnismässigkeitsprinzip nicht verletzen.
6.
6.1 Die Beschwerdeführerinnen machen weiter geltend, die Erstellung, der
Betrieb und die Nachsorge (Stilllegung und Entsorgung) einer Kernanlage
seien mit sehr hohen Investitionen verbunden, die während der Lebens-
dauer des Werkes amortisiert werden müssten. In einem solchen Dauer-
rechtsverhältnis seien die Anlageneigentümer im Interesse der Rechts-
und Planungssicherheit auf die Kontinuität der rechtlichen Vorgaben ange-
wiesen. Es verletze den verfassungsrechtlichen Vertrauensschutz, wenn
die Anlagenbetreiberinnen unvermittelt verpflichtet würden, zusätzliche
freie Mittel in ganz beträchtlicher Höhe an die Fonds zu bezahlen.
Die Entstehungsgeschichte des Stilllegungs- und Entsorgungsfonds zeige,
dass der Gesetzgeber und – bis zur ersten Revision der SEFV auch der
Verordnungsgeber – stets davon ausgegangen sei, dass sich die Jahres-
beiträge an die Fonds aufgrund der berechneten Stilllegungs- und Entsor-
gungskosten bemessen würden, ohne dass darüber hinaus ein pauschaler
Zuschlag erhoben werde.
Der Sicherheitszuschlag habe schliesslich auch deshalb den Vertrauens-
grundsatz verletzt, weil er nur für die kurze Zeit von zwei Jahren (2015 und
A-5647/2016
Seite 25
2016) angewendet werden solle. Dies führe zu einem unnötigen und un-
vermittelten sowie gegen die Rechtssicherheit verstossenden "Hin- und
Her".
6.2 Beim Vertrauensschutz wird unterschieden zwischen demjenigen im
Sinne des Grundsatzes von Treu und Glauben und demjenigen im Sinne
der Rechtssicherheit. Während Ersterer das individuelle Vertrauen der Pri-
vaten schützt, das diese in einem konkreten Fall aus ganz bestimmten
Gründen in ein Verhalten der Behörden haben, dient die Rechtssicherheit
allgemein dazu, die Voraussehbarkeit, Berechenbarkeit und Beständigkeit
des Rechts zu gewährleisten (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 625;
TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl.
2014, § 22 Rz. 6). Der Vertrauensschutz im ersteren Sinn wird abgeleitet
aus Art. 5 Abs. 3 und Art. 9 BV, der Grundsatz der Rechtssicherheit primär
aus dem Gesetzmässigkeitsprinzip von Art. 5 Abs. 1 BV (vgl. dazu bereits
vorstehend E. 4). Wie sich aus der Beschwerdebegründung ergibt, schei-
nen die Beschwerdeführerinnen in erster Linie eine Verletzung des Grund-
satzes der Rechtssicherheit in diesem zweiten Sinn zu rügen; sie berufen
sich allerdings gleichzeitig auf Art. 5 Abs. 3 und Art. 9 BV (vgl. Beschwerde,
Ziff. IV/4.1 S. 23). Die Rechtssicherheit betrifft dabei allgemein die Einfüh-
rung des Sicherheitszuschlags in der SEFV, der Vertrauensschutz die ein-
zelnen angefochtenen Verfügungen, mit denen die Vorinstanz die von den
Beschwerdeführerinnen zu leistenden Beiträge wegen des Sicherheitszu-
schlags erhöhte.
6.2.1 Der Grundsatz der Rechtssicherheit schützt das generelle Vertrauen
der Rechtsgemeinschaft in die Beständigkeit des Rechts und in die Voraus-
sehbarkeit der Rechtsentwicklung (TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O.,
§ 22 Rz. 6). Er steht Rechtsänderungen nicht grundsätzlich entgegen und
vermittelt keinen Anspruch auf Fortbestand der geltenden Rechtsordnung
(Urteil des BGer 1C_23/2014 vom 24. März 2015 E. 7.4.4 m.w.H.), da
diese entsprechend dem demokratischen Prinzip grundsätzlich jederzeit
geändert werden kann (BGE 130 I 26 E. 8.1; Urteil des BGer 2C_763/2013
vom 28. März 2014 E. 4.4). Es muss grundsätzlich immer mit einer Ände-
rung des geltenden Rechts gerechnet werden (Urteil des BVGer
A-2718/2016 vom 16. März 2017 E. 9.1.1 m.w.H.), der Anspruch auf Ver-
trauensschutz steht im Allgemeinen gerade unter dem Vorbehalt von
Rechtsänderungen (Urteil des BVGer A-5165/2016 vom 23. Januar 2017
E. 7.2 m.w.H.). Der Vertrauensgrundsatz vermag einer Rechtsänderung
nur entgegenzustehen, wenn diese gegen das Rückwirkungsverbot
verstösst oder in wohlerworbene Rechte eingreift (Urteile des BGer
A-5647/2016
Seite 26
1C_11/2009 vom 3. Juni 2009 E. 6.2 und 1C_168/2008 vom 21. April 2009
E. 4.3; je m.w.H.). Abgesehen davon können Private das Prinzip des Ver-
trauensschutzes im Fall einer Rechtsänderung nur ausnahmsweise anru-
fen, wenn sie durch eine unvorhersehbare Rechtsänderung in schwerwie-
gender Weise in ihren gestützt auf die bisherige gesetzliche Regelung ge-
tätigten Dispositionen getroffen werden und keine Möglichkeit der Anpas-
sung an die neue Rechtslage haben. Auch in einem solchen Fall besteht
aber kein Anspruch auf Nichtanwendung des neuen Rechts, sondern es
kann lediglich aus Gründen der Rechtsgleichheit, der Verhältnismässigkeit
und des Willkürverbots geboten sein, gegebenenfalls eine angemessene
Übergangsregelung zu schaffen (BGE 130 I 26 E. 8.1; Urteil des BGer
2C_138/2017 vom 4. Januar 2018 E. 4.4; Urteil des BVGer A-7939/2015
vom 30. Januar 2017 E. 4.1.1; je m.w.H.). Übergangsfristen haben jedoch
nicht den Zweck, die Betroffenen möglichst lange von der günstigeren bis-
herigen Regelung profitieren zu lassen, sondern einzig, ihnen eine ange-
messene Frist einzuräumen, sich an die neue Regelung anzupassen (BGE
134 I 23 E. 7.6.1 m.w.H.).
6.2.2 Gemäss Art. 5 Abs. 3 und Art. 9 BV hat jede Person Anspruch darauf,
von staatlichen Organen nach Treu und Glauben behandelt zu werden.
Handeln nach Treu und Glauben bedeutet Loyalität und Vertrauenswürdig-
keit in allen rechtlichen Beziehungen, wie auch Voraussehbarkeit und Be-
rechenbarkeit des staatlichen Verhaltens (statt vieler BGE 142 IV 286
E. 1.6.2). Einen allgemeinen Grundsatz der Gebundenheit an das eigene
Handeln gibt es jedoch nicht (BGE 143 III 666 E. 4.2; Urteil des BGer
4A_443/2017 vom 30. April 2018 E. 4.5.2).
Der Grundsatz von Treu und Glauben verleiht jeder Person einen Anspruch
auf Schutz des berechtigten Vertrauens in behördliche Zusicherungen oder
in sonstiges, bestimmte Erwartungen begründendes Verhalten der Behör-
den. Der Anspruch setzt zunächst eine Vertrauensgrundlage voraus, das
heisst ein Verhalten eines staatlichen Organs, das bei den Betroffenen be-
stimmte Erwartungen auslöst und so bestimmt ist, dass diese daraus die
für ihre Dispositionen massgeblichen Informationen entnehmen können.
Erforderlich ist weiter, dass die sich auf den Vertrauensschutz Berufenden
von der Vertrauensgrundlage Kenntnis hatten und deren allfällige Fehler-
haftigkeit weder kannten noch bei gehöriger Sorgfalt hätten kennen müs-
sen. Den Anspruch auf Vertrauensschutz kann sodann grundsätzlich nur
geltend machen, wer gestützt auf sein Vertrauen eine Disposition getätigt
hat, die ohne Nachteil nicht wieder rückgängig zu machen ist. Schliesslich
kann der Berufung auf den Vertrauensschutz auch bei ansonsten erfüllten
A-5647/2016
Seite 27
Voraussetzungen ein allfälliges überwiegendes Interesse, namentlich an
der richtigen Rechtsanwendung, entgegenstehen (Urteile des BGer
2C_199/2017 vom 12. Juni 2018 E. 3.3 f. und 1C_344/2017 vom 17. April
2018 E. 5.2.1; Urteil des BVGer A-6780/2016 vom 14. März 2018
E. 10.3.2; je m.w.H.).
6.3
6.3.1 Der Bundesrat informierte über die geplante Einführung eines Si-
cherheitszuschlags im Umfang von 30 Prozent in einer Medienmitteilung
vom 14. August 2013 (< http://www.admin.ch/gov/de/start/dokumentation/
medienmitteilungen.msg-id-49861.html >, abgerufen am 23.08.2018). Eine
Woche später eröffnete er das Vernehmlassungsverfahren zur bevorste-
henden Revision der SEFV (die im Übrigen bereits Ende 2012 in Aussicht
gestellt worden war, vgl. Medienmitteilung vom 21. November 2012,
< http://www.bfe.admin.ch/energie/00588/00589/00644/index.html?lang=
de&msg-id=46787 >, abgerufen am 23.08.2018]), in dessen Rahmen sich
auch die Beschwerdeführerinnen äussern konnten (vgl. Zusammenfas-
sung der Ergebnisse der Vernehmlassung zur Revision der SEFV vom
13. Mai 2014, < http://www.admin.ch/ch/d/gg/pc/documents/2209/SEFV_
Ergebnisbericht_de.pdf >, abgerufen am 23.08.2018). Ebenfalls vom 21. Au-
gust 2013 datiert der Erläuterungsbericht zur (ersten) Revision der SEFV,
der den Sicherheitszuschlag ausführlich behandelt (< http://www.admin.ch/
ch/d/gg/pc/documents/2209/SEFV_Erl.-Bericht_de.pdf >, abgerufen am
23.08.2018). Die Einführung des Sicherheitszuschlags musste den Be-
schwerdeführerinnen somit bereits rund eineinhalb Jahre vor dem Inkraft-
treten der geänderten SEFV bekannt sein. Es kann daher nicht gesagt wer-
den, der Sicherheitszuschlag sei unvermittelt eingeführt worden. Es trifft
zwar zu, dass die Beschwerdeführerinnen hinsichtlich der Höhe ihrer Bei-
tragspflicht ein Interesse an Kontinuität haben. Sie hatten indes bereits auf-
grund der von Anfang an in der SEFV vorgesehenen fünfjährigen ordentli-
chen Veranlagungsperiode und der Möglichkeit von Zwischenveranlagun-
gen mit regelmässig veränderten Kosten bzw. Fondsbeiträgen zu rechnen.
Hinzu kommt, dass die Erhöhung der Beitragspflicht der Beschwerdefüh-
rerinnen verhältnismässig war und sie insbesondere an den geleisteten
Zahlungen wirtschaftlich berechtigt bleiben (vgl. dazu vorstehend E. 5 ff.).
Soweit die Beschwerdeführerinnen der Vorinstanz ein unzulässiges "Hin
und Her" vorwerfen, ist festzuhalten, dass der Sicherheitszuschlag in der
SEFV bis anhin nach wir vor verankert ist. Eine weitere Revision der SEFV
ist zwar offenbar geplant (vgl. vorstehend E. 5.2 a.E.), das entsprechende
A-5647/2016
Seite 28
Vernehmlassungsverfahren aber jedenfalls noch nicht formell eröffnet wor-
den (vgl. < http://www.admin.ch/ch/d/gg/pc/pendent.html >, abgerufen am
23.08.2018; auch der Zeitpunkt der Eröffnung des entsprechenden Ver-
nehmlassungsverfahrens ist noch nicht bekannt, vgl. < http://www.admin.ch/
ch/d/gg/pc/preview.html >, abgerufen am 23.08.2018; gemäss der vorste-
hend in Bst. M zitierten Medienmitteilung vom 12. April 2018 a.E. sollte die
Vernehmlassung "voraussichtlich Mitte 2018 beginnen, so dass der Bun-
desrat die revidierte SEFV in der ersten Hälfte 2019 verabschieden kann").
Auf die Erhebung eines Sicherheitszuschlags soll allerdings anscheinend
auch in Zukunft nicht verzichtet werden (vgl. noch nicht rechtskräftige Ver-
fügung des UVEK vom 12. April 2018 S. 4 f. [Stilllegungskosten: 5%; Ent-
sorgungskosten: 12.5%]). Falls seine relative Höhe reduziert wird, hängt
dies massgeblich damit zusammen, dass bisher nicht in den Basiskosten
enthaltene Risiken und Prognoseungenauigkeiten neu durch diese abge-
deckt werden.
Insgesamt überwiegt das öffentliche Interesse an der Einführung des Si-
cherheitszuschlags per 1. Januar 2015 das Interesse der Beschwerdefüh-
rerinnen an einer Beibehaltung der Beitragshöhe bis zum Ablauf der Ver-
anlagungsperiode 2012 bis 2016. Eine Verletzung des Rechtssicherheits-
gebots durch die Einführung des Sicherheitszuschlags ist deshalb zu ver-
neinen. Daran vermöchte auch der Umstand nichts zu ändern, dass die
Einführung eines pauschalen Sicherheitszuschlags ursprünglich wohl nicht
vorgesehen war. Die Änderung von Rechtsgrundlagen bringt es naturge-
mäss mit sich, dass neue Instrumente und Vorschriften eingeführt werden.
Die Beschwerdeführerinnen weisen an anderer Stelle selbst auf die sich
laufend ändernden tatsächlichen Entwicklungen hin (vgl. nachfolgend E. 7
bzw. Beschwerde, Ziff. IV/5.2 S. 25). Diesen müssen auch die Rechts-
grundlagen angepasst werden können.
6.3.2 Die Beschwerdeführerinnen vermögen auch aus dem Grundsatz von
Treu und Glauben nichts zu ihren Gunsten abzuleiten. Dafür mangelt es
bereits an der notwendigen behördlichen Zusicherung bzw. konkreten Ver-
trauensgrundlage. Als solche kann insbesondere die frühere Fassung der
generell-abstrakten SEFV nicht dienen. Zudem legen die Beschwerdefüh-
rerinnen nicht dar, welche nachteiligen Dispositionen sie im berechtigten
Vertrauen auf eine unveränderte Weitergeltung der SEFV vor deren Revi-
sion getroffen haben.
6.4 Die Rüge der Verletzung des Vertrauensgrundsatzes und der Rechts-
sicherheit erweist sich demnach als unbegründet.
A-5647/2016
Seite 29
7.
Die Beschwerdeführerinnen machen weiter eine Verletzung des Willkürver-
bots geltend. Es sei sachwidrig, aufgrund einer sehr groben und lediglich
momentanen Schätzung einer Behörde einen sehr belastenden Zuschlag
am oberen Rand der entsprechenden Schätzung mit erheblicher Band-
breite zu erheben, noch dazu gegen Ende der laufenden Veranlagungspe-
riode, und damit die sich ständig ändernden tatsächlichen Entwicklungen
auszublenden.
7.1 Das in Art. 9 BV verankerte Willkürverbot gilt in der Rechtsetzung wie
in der Rechtsanwendung. Eine Norm ist willkürlich, wenn sie sich nicht auf
ernsthafte sachliche Gründe stützen lässt, weil sie sinn- und zwecklos ist
(statt vieler BGE 142 V 316 E. 6.1.1 m.w.H.). Im Fall einer rechtmässig er-
lassenen Verordnungsbestimmung trägt indes der Bundesrat die Verant-
wortung für die Zweckmässigkeit der angeordneten Massnahme; es ist –
wie bereits vorstehend in E. 4.1.3 erwähnt – nicht Aufgabe der Gerichte,
sich zu deren wirtschaftlichen oder politischen Sachgerechtigkeit zu äus-
sern (statt vieler BGE 143 V 208 E. 4.3 m.w.H.).
Ein Entscheid verstösst gegen das Willkürverbot, wenn er offensichtlich
unhaltbar ist, mit der tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch steht,
eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder
in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft (statt vieler
Urteil des BGer 1C_461/2017 vom 27. Juni 2018 E. 7.3 m.w.H., zur Publi-
kation vorgesehen).
7.2 Der Bundesrat hat die einschlägigen SEFV-Bestimmungen kompetenz-
gemäss erlassen (vgl. vorstehend E. 4). Nachdem sich überdies gezeigt
hat, dass sich die Einführung des Sicherheitszuschlags auf ernsthafte
sachliche Gründe stützen lässt und die Vorinstanz mit dem Erlass der an-
gefochtenen Verfügungen das Verhältnismässigkeitsprinzip respektierte
(vgl. vorstehend E. 5 ff.), ist ein Verstoss gegen das Willkürverbot zu ver-
neinen. Angesichts seines Zwecks ist es insbesondere nicht willkürlich,
wenn die Höhe des Sicherheitszuschlags am oberen Rand der möglichen
Prognoseabweichungen fixiert wird. Was die politische Sachgerechtigkeit
des Sicherheitszuschlags anbelangt, ist im Übrigen darauf hinzuweisen,
dass der Nationalrat die Motion Nr. 16.3483 Imark, die verlangte, dass der
Bundesrat beauftragt wird, den Sicherheitszuschlag ersatzlos zu streichen,
am 30. Mai 2017 ablehnte (AB 2017 N 792).
A-5647/2016
Seite 30
8.
Nach Ansicht der Beschwerdeführerinnen stellt die Anwendung des Sicher-
heitszuschlags von 30 Prozent einen unzulässigen Eingriff in die Wirt-
schaftsfreiheit und in die Eigentumsgarantie dar. Der Sicherheitszuschlag
beschränke ihre Organisations- und ihre Finanzautonomie in einschnei-
dender Weise, ohne dass dies durch ein hinreichendes öffentliches Inte-
resse gerechtfertigt oder verhältnismässig wäre. Der Zuschlag bedeute zu-
dem eine schwerwiegende Benachteiligung der schweizerischen Kern-
kraftwerksbetreiberinnen gegenüber den inländischen Betreiberinnen von
nicht nuklearen Kraftwerken und ausländischen Kraftwerksbetreiberinnen.
Diese Ungleichbehandlung sei angesichts der schwierigen Verhältnisse im
internationalen und nationalen Strommarkt sehr einschneidend. Unter dem
Aspekt der Eigentumsgarantie sei schliesslich zu beachten, dass der Si-
cherheitszuschlag zu einer unverhältnismässigen Einschränkung der Dis-
positionsfreiheit der Anlageneigentümer bzw. -betreiberinnen über einen
Teil ihres Vermögens führe.
8.1 Die Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) garantiert in ihrer Funktion als Indi-
vidualrecht insbesondere die freie Ausübung der privatwirtschaftlichen Er-
werbstätigkeit und gebietet die Gleichbehandlung der direkten Konkurren-
ten durch den Staat (BGE 142 I 99 E. 2.4; Urteil des BGer 1C_329/2016
vom 10. März 2017 E. 5.1; je m.w.H.). Der Anspruch geht zwar weiter als
das allgemeine Rechtsgleichheitsgebot nach Art. 8 Abs. 1 BV. Selbst die
Wirtschaftsfreiheit verlangt jedoch keine absolute Gleichbehandlung priva-
ter Marktteilnehmer. Unterscheidungen sind zulässig, sofern sie auf einer
gesetzlichen Grundlage beruhen, objektiven Kriterien entsprechen und
nicht systemwidrig sind (BGE 143 I 37 E. 8.2; Urteil des BGer 2C_975/2017
vom 15. Mai 2018 E. 6.1.2). Es ist insbesondere zulässig, umweltrechtliche
Kriterien wie die unterschiedliche Umweltbelastung zu berücksichtigen. So
ist eine Abgabe, die sich für verschiedene Wirtschaftssubjekte je nach der
durch sie verursachten Umweltbeeinträchtigung verschieden auswirkt,
keine unzulässige Ungleichbehandlung, sondern sie ist gerade der legitime
Zweck der Massnahme (Urteil des BGer 2C_804/2010 vom 17. Mai 2011
E. 4.3 m.w.H.). Dasselbe muss für die Beiträge an den Stilllegungs- und
den Entsorgungsfonds bzw. den Sicherheitszuschlag gelten.
Die Eigentumsgarantie (Art. 26 BV) gewährleistet den Schutz des Privatei-
gentums. Als Bestandesgarantie schützt sie konkrete Vermögenswerte des
Einzelnen vor staatlichen Eingriffen. Der Eigentümer hat das Recht, sein
Eigentum zu behalten, zu nutzen und darüber zu verfügen (statt vieler Ur-
A-5647/2016
Seite 31
teil des BVGer A-6775/2016 vom 28. Juni 2018 E. 7.1 m.w.H.). Die Eigen-
tumsgarantie schützt zwar die einzelnen Eigentumsbefugnisse, nicht aber
das Vermögen an sich (BGE 132 I 201 E. 7.1 m.H.; Urteil des BGer
2C_123/2016 vom 21. November 2017 E. 5.2.4).
8.2 Eingriffe in die Eigentumsgarantie und die Wirtschaftsfreiheit sind zu-
lässig, wenn sie auf einer gesetzlichen Grundlage beruhen, im öffentlichen
Interesse liegen, verhältnismässig sind und den Kerngehalt des betreffen-
den Grundrechts nicht verletzen (Art. 36 BV).
Bei leichten Eingriffen sind die Anforderungen an die gesetzliche Grund-
lage herabgesetzt; ein Gesetz im materiellen Sinn bzw. eine Verordnung
genügt diesfalls als Rechtsgrundlage. Ob ein Eingriff in ein Grundrecht
schwer ist, beurteilt sich nach objektiven Kriterien. Nicht entscheidend ist
das subjektive Empfinden der Betroffenen (statt vieler BGE 143 I 194 E. 3.2
m.H.).
8.3 Vorliegend stellt sich insbesondere mit Bezug auf die Eigentumsgaran-
tie, aber auch hinsichtlich der Wirtschaftsfreiheit die Frage, ob diese Grund-
rechte überhaupt tangiert sind. Da die Beschwerdeführerinnen an den ein-
bezahlten Beiträgen wirtschaftlich berechtigt bleiben und nur ihre entspre-
chende Nutzungs- und Verfügungsbefugnis eingeschränkt wird sowie die
Kosten in ihrer Höhe verhältnismässig bzw. zumutbar sind (vgl. vorstehend
E. 5.10), ist ohnehin nicht von einem schweren Eingriff in die Grundrechts-
positionen der Beschwerdeführerinnen auszugehen. Eine unzulässige Un-
gleichbehandlung der direkten Konkurrenten liegt nicht vor, da es sachliche
Gründe für die Unterscheidung gibt. Die schweizerischen Kraftwerkbetrei-
berinnen, die den Sicherheitszuschlag nicht leisten müssen, sind nicht mit
den künftigen Kosten für die Stilllegung und den Abbruch von ausgedienten
Kernanlagen (und die dabei entstehenden Abfälle) sowie den vor allem ins
Gewicht fallenden Entsorgungskosten für radioaktive Betriebsabfälle und
abgebrannten Brennelementen konfrontiert. Die ausländischen "Konkur-
renten" unterstehen nicht der Schweizer Gesetzgebung und Behördenauf-
sicht, weshalb von vornherein nicht von einer unzulässigen Ungleichbe-
handlung gesprochen werden kann (vgl. dazu statt vieler auch BGE 143 II
87 E. 6.3.1 m.w.H.).
8.4 Auf jeden Fall sind die beiden Grundrechte nicht verletzt, da ihre Ein-
schränkung gestützt auf Art. 36 BV zulässig war:
A-5647/2016
Seite 32
Dass eine genügende gesetzliche Grundlage für den Erlass sowohl von
Art. 8a Abs. 1 Bst. a SEFV als auch der angefochtenen Verfügungen be-
stand, wurde bereits festgehalten (vgl. vorstehend E. 4.3).
Ein öffentliches Interesse am Sicherheitszuschlag ist ohne Weiteres zu be-
jahen. Damit wird sichergestellt bzw. zumindest die Wahrscheinlichkeit er-
höht, dass die dereinst anfallenden Stilllegungs- und Entsorgungskosten
durch Mittel der verursachenden Kernanlagenbetreiberinnen gedeckt wer-
den können, und damit letztlich das Haftungsrisiko des Bundes bzw. der
öffentlichen Hand reduziert (vgl. dazu auch vorstehend E. 5.3).
Die Verhältnismässigkeit des Sicherheitszuschlags bzw. der angefochte-
nen Verfügungen wurde bereits bejaht (vgl. vorstehend E. 5).
Dass der Kerngehalt von Wirtschaftsfreiheit und/oder Eigentumsgarantie
verletzt sei, behaupten zu Recht auch die Beschwerdeführerinnen nicht.
9.
Zu prüfen ist schliesslich, ob ein gesetzlicher Zwischenveranlagungstatbe-
stand erfüllt war.
9.1 Die Beschwerdeführerinnen bringen vor, mit der Übergangsbestim-
mung von Art. 33a SEFV habe der Verordnungsgeber eine Neuveranla-
gung nach der Einführung des Sicherheitszuschlags ausgeschlossen.
Ebenso wenig habe Art. 9 Abs. 2 SEFV in der Fassung vom 1. Januar 2015
einen Zwischenveranlagungsgrund im Zusammenhang mit der Einführung
des Sicherheitszuschlags enthalten. Dass diese Bestimmung auf den
1. Januar 2016 um den neuen Zwischenveranlagungstatbestand der ange-
passten Bemessungsgrundlagen (Bst. c) erweitert worden sei, zeige, dass
es bis dahin keinen solchen Zwischenveranlagungsgrund gegeben habe.
Dabei sei zu beachten, dass auch Art. 9 Abs. 2 Bst. c SEFV eine Zwischen-
veranlagung nur zulasse, wenn die Bemessungsgrundlagen "angepasst"
würden, nicht jedoch, wenn solche Grundlagen neu eingeführt würden.
Eine Neuberechnung der Stilllegungs- und Entsorgungskosten im Sinne
von Art. 9 Abs. 2 Bst. a SEFV habe nicht stattgefunden; gültig sei nach wie
vor die Kostenstudie 2011, weshalb eine Zwischenveranlagung nicht ge-
stützt auf diese Bestimmung habe vorgenommen werden können. Insbe-
sondere basiere der Sicherheitszuschlag nicht auf einer Neuberechnung
der Kosten. Überdies handle es sich beim Sicherheitszuschlag ebenso wie
A-5647/2016
Seite 33
bei den Verwaltungskosten der Fonds zwar um Parameter für die Bemes-
sung der Beiträge, nicht jedoch um Bestandteile der Stilllegungs- und Ent-
sorgungskosten. Art. 8a Abs. 1 SEFV unterscheide denn auch klar zwi-
schen berechneten Stilllegungs- und Entsorgungskosten einerseits sowie
den weiteren Parametern andererseits. Mit den in Art. 9 Abs. 2 Bst. a SEFV
genannten Stilllegungs- und Entsorgungskosten seien nur die Kosten ge-
mäss Kostenstudien gemeint. Eine solche habe es zwischen 2011 und
2016 aber ebenso wenig gegeben wie eine neue Kostenberechnung.
9.2 Die STENFO-Kommission legt zu Beginn einer fünfjährigen Veranla-
gungsperiode gestützt auf die berechneten Stilllegungs- bzw. Entsorgungs-
kosten die Jahresbeiträge fest (Art. 9 Abs. 1 SEFV). Eine Zwischenveran-
lagung nimmt sie gemäss Art. 9 Abs. 2 SEFV namentlich dann vor, wenn
eine Neuberechnung der Stilllegungs- oder Entsorgungskosten eine Ab-
weichung von mehr als 10 Prozent von der letzten Kostenrechnung ergibt
(Bst. a) oder die Bemessungsgrundlagen nach Art. 8a Abs. 2 SEFV ange-
passt werden (Bst. c). Art. 9 Abs. 2 Bst. a SEFV war bereits 2015 in Kraft,
als die Vorinstanz die von den Beschwerdeführerinnen einzuzahlenden
provisorischen Jahresbeiträge innerhalb der Veranlagungsperiode 2012–
2016 mit einer Zwischenveranlagung für die Jahre 2015 und 2016 neu fest-
setzte (vgl. vorstehend Bst. C).
Die Übergangsbestimmung von Art. 33a SEFV besagt, dass die fünfjährige
Veranlagungsperiode gemäss Art. 9 Abs. 1 SEFV nach dem Inkrafttreten
der Änderung vom 25. Juni 2014 weitergeführt wird.
9.3
9.3.1 Aus Art. 33a SEFV ergibt sich lediglich, dass die Änderung der SEFV
vom 25. Juni 2014 nicht automatisch einen Neubeginn der ordentlichen
fünfjährigen Veranlagungsperiode nach Art. 9 Abs. 1 SEFV nach sich zieht,
sondern die bisherige Periode 2012–2016 weitergeführt wird. Mit Bezug
auf eine ausserordentliche Zwischenveranlagung lässt sich dagegen aus
Art. 33a SEFV nichts ableiten; zu Art. 9 Abs. 2 SEFV äussert sich die Über-
gangsbestimmung gerade nicht. Dementsprechend führt der Erläuterungs-
bericht des UVEK vom 21. August 2013 zur ersten Revision der SEFV zur
Übergangsregelung aus: "Was die Anpassung der Vorschriften zur Bei-
tragsbemessung und die Veranlagung betrifft, wird die Kommission nach
deren Inkraftsetzung eine Zwischenveranlagung vornehmen müssen"
(Ziff. 1.4 S. 13).
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9.3.2 Eine Zwischenveranlagung ist – wie oben ausgeführt – vorzuneh-
men, wenn eine Neuberechnung der Stilllegungs- oder Entsorgungskosten
eine Abweichung von mehr als 10 Prozent von der letzten Kostenrechnung
ergibt (Art. 9 Abs. 2 Bst. a SEFV). Fraglich ist, ob die hier erwähnten "Still-
legungs- oder Entsorgungskosten" auch den Sicherheitszuschlag umfas-
sen.
Bereits Art. 9 Abs. 2 SEFV in der Fassung vom 1. Februar 2008 sah vor,
dass die Kommission die Jahresbeiträge für den Rest der Periode in einer
Zwischenveranlagung festsetzt, wenn "eine Neuberechnung der Stillle-
gungs- oder Entsorgungskosten eine erhebliche Abweichung von der letz-
ten Kostenrechnung" ergibt. Die Bemessung der Beiträge war damals, bei
Inkrafttreten der SEFV, in Art. 8 SEFV (in der Fassung vom 1. Februar
2008) geregelt, wobei dessen Abs. 4 drei Kategorien unterschied, nach de-
nen sich die Höhe der Beiträge bemass: nach den berechneten Stillle-
gungs- und Entsorgungskosten (Bst. a), den Verwaltungskosten der Fonds
(Bst. b) sowie der Anlagerendite vom angesammelten Kapital und der Teu-
erungsrate (Bst. c). Daraus erhellt, dass für die Beurteilung einer erhebli-
chen Abweichung gemäss Art. 9 Abs. 2 SEFV in der Fassung vom 1. Feb-
ruar 2008 nur, aber immerhin die Kosten nach Art. 8 Abs. 4 Bst. a SEFV in
der Fassung vom 1. Februar 2008 berücksichtigt werden sollten. Mit der
ersten SEFV-Revision (deren Änderungen am 1. Januar 2015 in Kraft tra-
ten) wurde Art. 8 Abs. 4 zu Art. 8a Abs. 1 und neu wurde in Bst. a der Si-
cherheitszuschlag aufgenommen; im Übrigen blieb die Bestimmung unver-
ändert. Da neue Zwischenveranlagungsgründe eingeführt wurden, wurde
Art. 9 Abs. 2 SEFV (in der Fassung vom 1. Februar 2008) gleichzeitig zu
Art. 9 Abs. 2 Bst. a SEFV, und es wurde präzisiert, was unter einer erheb-
lichen Abweichung zu verstehen ist: eine Abweichung von mehr als 10 Pro-
zent. Es wurde jedoch augenscheinlich versäumt, den Sicherheitszuschlag
(analog zu Art. 8a Abs. 1 Bst. a SEFV) auch in diese Bestimmung aus-
drücklich aufzunehmen. Nach dem Sinn und Zweck von Art. 9 Abs. 2 Bst. a
SEFV sowie dem systematischen Zusammenhang mit Art. 8 und Art. 8a
Abs. 1 Bst. a SEFV ist aber klar, dass die dort genannten "Stilllegungs-
oder Entsorgungskosten" den ganzen Art. 8a Abs. 1 Bst. a SEFV umfas-
sen, insbesondere auch den Sicherheitszuschlag. So sind die Beiträge ge-
mäss Art. 8 Abs. 1 SEFV so zu berechnen, dass bei endgültiger Ausserbe-
triebnahme eines Kernkraftwerks oder einer anderen Kernanlage das je-
weilige Fondskapital unter Berücksichtigung der Anlagerendite und der
Teuerungsrate die voraussichtlichen Stilllegungs- und Entsorgungskosten
einschliesslich des Sicherheitszuschlags decken kann. Art. 8a Abs. 1
Bst. a SEFV sieht sodann vor, dass sich die Höhe der Beiträge an die
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Fonds nach den berechneten Stilllegungs- und Entsorgungskosten be-
misst, unter Berücksichtigung der Entwicklung der Kosten und des jeweili-
gen Fondsvermögens bis zum Abschluss der Stilllegungs- oder der Entsor-
gungsarbeiten sowie eines Sicherheitszuschlags auf den berechneten
Kosten.
Anforderungen an die Neuberechnung im Sinne von Art. 9 Abs. 2 Bst. a
SEFV definiert die Verordnung keine, weshalb dafür namentlich keine Kos-
tenstudie verlangt werden kann, wie es die Beschwerdeführerinnen offen-
bar annehmen. Bei einem Sicherheitszuschlag von 30 Prozent auf die in
der Kostenstudie berechneten Stilllegungs- oder Entsorgungskosten ergibt
sich eine Abweichung von mehr als 10 Prozent ohne Weiteres von selbst
und ohne dass eine detaillierte neue Berechnung erforderlich wäre. Dies
reichte zumindest aus, um ein Verfahren auf Zwischenveranlagung einzu-
leiten, das die Abweichung bestätigte, weshalb die Vorinstanz entspre-
chend verfügen konnte. Es trifft zwar zu, dass der Sicherheitszuschlag
nicht auf einer Neuberechnung der Kosten beruhte, führte doch gerade und
erst der Sicherheitszuschlag zu einer neuen Kostenberechnung (und Zwi-
schenveranlagung). Nicht ersichtlich ist jedoch, was die Beschwerdeführe-
rinnen aus diesem Umstand ableiten wollen.
9.4 Zusammengefasst ergibt sich, dass die durch die Vorinstanz gestützt
auf Art. 9 Abs. 2 Bst. a SEFV vorgenommene Zwischenveranlagung recht-
mässig erfolgte. Ob vorliegend auch der per 1. Januar 2016 in die SEFV
aufgenommene Art. 9 Abs. 2 Bst. c als Zwischenveranlagungsgrund hätte
herangezogen werden können, kann bei diesem Ergebnis offenbleiben.
10.
Die Beschwerde erweist sich demnach als unbegründet, weshalb sie ab-
zuweisen ist.
11.
Die Verfahrenskosten werden auf Fr. 20'000.– festgesetzt. Sie sind dem
Verfahrensausgang entsprechend den unterliegenden Beschwerdeführe-
rinnen aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 1 VwVG und Art. 1 ff. des Reglements
vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bun-
desverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]; zur anteilmässigen und so-
lidarischen Haftung der einfachen Streitgenossinnen vgl. Art. 6a VGKE)
und dem von diesen geleisteten Kostenvorschuss zu entnehmen. Der
Restbetrag von Fr. 10'000.– ist ihnen nach Eintritt der Rechtskraft des vor-
liegenden Urteils zurückzuerstatten.
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Eine Parteientschädigung ist weder den unterliegenden Beschwerdeführe-
rinnen (vgl. Art. 64 Abs. 1 VwVG und Art. 7 Abs. 1 VGKE) noch der Vorin-
stanz (vgl. Art. 7 Abs. 3 VGKE) zuzusprechen.