Decision ID: bd62fbb0-9680-5622-b146-58663ae60623
Year: 2005
Language: it
Court: TI_TRPI
Chamber: TI_TRPI_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: 

ritenuto,
in fatto
A. Nella seduta del 15 novembre 1999 il consiglio comunale di _ ha adottato la revisione generale del piano regolatore (revisione 2003). In quella sede un ampio comparto territoriale ubicato a nord della linea ferroviaria _ -_ è stato attribuito alla zona industriale J, retta dall'art. 25 NAPR. Questo comparto è costituito da due zone rettangolari, pianeggianti, suddivise da una strada. Il settore più esteso presenta una superficie complessiva di circa 128'000 mq ed è situato in località Quadri, a contatto con la zona industriale di _, separato tuttavia dalla stessa dal canale fluviale che scorre lungo il suo margine est. Delimitato sui quattro lati da strade pavimentate, di esigua lunghezza, esso risulta formato da 17 fondi, ripartiti fra dieci proprietari. Più della metà di questa zona appartiene dunque alle _ _ _ _ (in seguito, _): i mapp. 16, 150, 153, 154, 278, 290 e 417, disposti in sequenza l'uno accanto all'altro, formano difatti una vasta superficie prativa di oltre 67'000 mq. Per il restante, i mapp. 14 (14'293 mq di superficie), 15 (3'951 mq), 267, (9'569 mq), 277 (12'123 mq), 352 (3'937 mq) e 353 (3'937 mq) risultano anch'essi inedificati e appartengono, nell'ordine, rispettivamente alla _ _, a _ _, in comproprietà a _ e _ _, alla comunione ereditaria _, composta da _ _, _, _, _ e _ _, a _ _ e, infine, a _ _. Inoltre, i fondi 15, 352 e 353 esercitano una comproprietà coattiva, ciascuno per 1/3, sul mapp. 354, di 590 mq di superficie. La sostanza edilizia risulta concentrata nell'angolo nord-ovest del settore, occupandone poco meno del 10%: il mapp. 152, di proprietà della _ _ _, accoglie sui suoi 6'812 mq uno stabilimento industriale dotato di uffici amministrativi; sulla superficie di 3'951 mq del mapp. 287, appartenente alla _ _ _ _ _ _, insiste invece uno stabilimento attualmente in disuso, mentre il mapp. 314, di 1'284 mq e di proprietà di _ e _ _, è edificato con un'abitazione e un ripostiglio. L'altro settore della zona industriale J è ubicato in località Baragie, sul margine ovest di quella appena descritta in località Quadri. Formata da soltanto due fondi, i mapp. 9 e 10, entrambi di proprietà della _ _ (in seguito, _), questa zona copre una superficie prativa di 45'281 mq.
B. Con risoluzione 11 febbraio 2003 (n. 618) il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore. Esso ha tuttavia negato l'approvazione di alcune proposte pianificatorie, modificato il piano regolatore su alcuni oggetti e sospeso infine su altri la propria decisione. Per quanto riguarda la zona industriale J, il Governo non ha approvato il settore in località Quadri, né quello in località Baragie, attribuendo d'ufficio tutto il comparto alla zona agricola. Il Consiglio di Stato ha rilevato dapprima che il piano regolatore evidenziava nel suo complesso un'alta contenibilità, che si rifletteva in particolare nelle zone destinate alle attività lavorative, manifestamente sovradimensionate, e in seguito che era stato trascurato l'aspetto riguardante le opere di urbanizzazione, anche dal profilo della sostenibilità finanziaria. In merito al settore in località Quadri, esso ha ritenuto la forte conflittualità con la zona agricola, lo scarso interesse dimostrato fino ad allora da parte dell'economia, considerato che in un lasso di 15 anni era stata edificata soltanto una nuova costruzione, e come la struttura fondiaria e l'urbanizzazione esistente non fossero conformi alle esigenze di una zona industriale, carente dunque sia dal profilo degli accessi, sia delle condotte d'acqua e d'energia (risoluzione impugnata, pagg. 22, 26 e 28). Relativamente alla zona in località Baragie, sul cui precedente azzonamento era ancora pendente un ricorso davanti a questo tribunale al momento dell'adozione del nuovo piano regolatore, il Consiglio di Stato ha ritenuto che il comune, a causa dell'effetto devolutivo dell'impugnativa, non era legittimato pendente causa ad attribuire questo settore alla zona industriale, né il Governo avrebbe potuto, all'atto dell'approvazione, discostarsi dalla decisione del tribunale che, frattanto, ne aveva poi confermato l'attribuzione alla zona agricola (cfr. risoluzione impugnata, pagg. 22, 26 e 27).
C. Con atti di ricorso separati, il comune e i proprietari citati in ingresso, insorgono innanzi a questo tribunale avverso la menzionata risoluzione governativa, sollevando numerosissime contestazioni. Per quanto interessa ancora a questo stadio della lite, tutti gli insorgenti censurano la non approvazione del comparto industriale J in località Quadri e Baragie e la sua attribuzione d'ufficio alla zona agricola, con motivazioni che verranno riprese, se del caso, nei considerandi di diritto. Alcuni ricorrenti hanno inoltre chiesto in subordine un indennizzo per espropriazione materiale e la restituzione dei contributi di miglioria.
D. La divisione della pianificazione territoriale postula la reiezione di tutti i ricorsi, mentre il municipio, in merito alle impugnative dei proprietari, ne chiede l'accoglimento.
E. In data 16 novembre 2004 si è tenuta un'udienza con i rappresentanti del comune, i quali hanno chiesto al tribunale di tenere in sospeso le censure relative alla non approvazione della zona per attività produttive in località _ e della zona edificabile intensiva R13, giacché erano in fase di allestimento alcune varianti volte a togliere queste contestazioni. D'accordo i rappresentanti del Consiglio di Stato, il tribunale ha pertanto sospeso il procedimento. Attraverso il presente giudizio il ricorso viene pertanto evaso solo in merito alla contestazione della non approvazione del comparto industriale J in località Quadri e Baragie, in quanto tutte le altre numerose censure sono state ritirate all'udienza. Dopo l'udienza è stato esperito un sopralluogo in contraddittorio, durante il quale sono state scattate alcune fotografie del comparto Quadri e Baragie, acquisite in seguito agli atti.
F. Nella giornata del 17 novembre 2004 si sono tenute le udienze in contraddittorio con gli altri ricorrenti citati in ingresso, i quali, preso atto che il tribunale aveva già visitato i luoghi durante la precedente udienza con il comune, hanno tutti rinunciato al sopralluogo in contraddittorio. Le parti hanno quindi riconfermato le loro allegazioni e domande e l'istruttoria è stata dichiarata chiusa.
G. In merito all'impugnativa del comune e ritenuto che la decisione avrebbe potuto modificare la destinazione pianificatoria del comparto Quadri e Baragie oggetto del ricorso, il tribunale ha disposto la chiamata in causa dei proprietari interessati, assegnando loro un termine per presentare le osservazioni nel merito. Entro il termine prefissato sono giunte le risposte di _ _, di _ e _ _, di _ _, della _ _, di _ e _ _, di _ _, _ e _ _, di _ _, delle _ e della _ che, con analoghe motivazioni, hanno tutti postulato l'accoglimento del ricorso. Non sono invece pervenute le osservazioni della _ _ _ _ _ _ e della _ _ _.
Considerato,

in diritto
1. La competenza del tribunale è data, i ricorsi sono tempestivi (art. 38 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione dei ricorrenti certa (art. 38 cpv. 4 lett. a e c LALPT). I ricorsi sono dunque ricevibili, con la riserva che pretese pecuniarie per espropriazione, rispettivamente per un'eventuale restituzione di contributi di miglioria, esulano dalle competenze materiali di questo tribunale. Le impugnative, essendo caratterizzate da identiche rivendicazioni ed avendo per oggetto la medesima situazione pianificatoria e territoriale, vengono trattate congiuntamente in un'unica decisione (art. 51 PAmm).
2. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT cit., ibidem; inoltre II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
3. Giusta l'art. 75 Cost., i Cantoni devono allestire dei piani d'azzonamento per assicurare un'appropriata e parsimoniosa utilizzazione del suolo e un ordinato insediamento del territorio. A livello legislativo l'obbligo di pianificare è codificato all'art. 2 LPT. Secondo quest'ultima legge la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe: pianificazione direttrice, pianificazione dell'utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione. Il piano di utilizzazione - in Ticino detto piano regolatore - viene adottato, secondo le indicazioni del piano direttore (art. 6 e segg., 26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di un'ampia coordinazione e valutazione (art. 1 cpv. 1 2.a frase, 2 cpv. 1 LPT) e nell'ambito di una procedura ove è garantita protezione giuridica (art. 33 e segg. LPT) e partecipazione democratica (art. 4 LPT). Il piano regolatore disciplina l'uso ammissibile del suolo (art. 14 e segg. LPT) e attua il contenuto del piano direttore, rendendolo vincolante verso i privati (art. 21 cpv. 1 LPT).
4. I piani regolatori devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Le zone edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei all'edificazione che sono già stati edificati in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente necessari ed urbanizzati entro 15 anni (lett. b). Di massima un terreno che adempie queste esigenze va attributo alla zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione e globale degli interessi che la legislazione sulla pianificazione del territorio tende a salvaguardare (cfr. in particolare art. 1 e 3 LPT), debba venir incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della zona edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15 LPT per l'assegnazione di un terreno alla zona edificabile non hanno pertanto un valore assoluto, ma una portata relativa. Essi rappresentano piuttosto dei principi generali della pianificazione del territorio, dei punti di riferimento, che - ancorché soddisfatti - non conducono necessariamente all'attribuzione del terreno interessato alla zona fabbricabile (cfr. la giurisprudenza appena citata; inoltre Flückiger, Commentario LPT, ad art. 15 n. da 25 a 29; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 314). La definizione dell'idoneità all'edificazione deve inoltre tener conto, segnatamente, delle esigenze del diritto ambientale (art. 1 cpv. 2 lett. a, 3 cpv. 3 lett. b LPT; Flückiger, op. cit., ad art. 15 n. 50 segg.; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 317).
Il piano regolatore si compone di un rapporto di pianificazione, di rappresentazioni grafiche, di norme di attuazione e di un programma di realizzazione (art. 26 LALPT). Le rappresentazioni grafiche comprendono i piani del paesaggio, delle zone, del traffico, delle attrezzature e costruzioni di interesse pubblico e il piano indicativo dei servizi pubblici (art. 28 cpv. 1 LALPT). Esse fissano, tra l'altro, le zone edificabili destinate all'abitazione e al lavoro. La destinazione di queste zone può ulteriormente essere precisata e limitata dal comune; segnatamente possono essere previste zone per residenza esclusivamente o parzialmente primarie o secondarie, zone industriali o artigianali con adeguati servizi (art. 28 cpv. 2 lett. a LALPT). Le rappresentazioni grafiche fissano, inoltre, la rete dei servizi pubblici, in particolare degli acquedotti, fognature ed elettrodotti e per l'approvvigionamento d'energia, fissando la distinzione in opere di urbanizzazione generale e particolare (art. 28 cpv. 2 lett. o LALPT). Il programma di realizzazione indica i costi delle opere e il modo in cui sono coperti, come pure l'ordine progressivo degli interventi pubblici e il coordinamento delle fasi di attuazione (art. 30 LALPT).
5. 5.1. Nell'ambito dell'esame del dimensionamento del piano regolatore (art. 15 lett. b LPT), il Consiglio di Stato ha rilevato che il piano delle zone edificabili sottoposto per approvazione confermava l'assetto di quelle del previgente piano regolatore (PR 88), da un lato, ed estendeva inoltre alcuni settori, tramite nuovi azzonamenti (in particolare: zona di mantenimento e parte della zona industriale J) o adattamenti puntuali, dall'altro lato. A mente del Governo, questi intendimenti non potevano essere sostenuti, ritenuto come la revisione aveva parimenti operato una densificazione dei parametri edificatori, che di per sé stessa contribuiva ad aumentare la ricettività di un piano risultante di conseguenza, per la combinazione degli effetti dell'una con quelli degli altri, ampiamente sovradimensionato. Anzitutto, esso ha desunto dal rapporto di pianificazione (pag. 30) che la contenibilità teorica del nuovo piano regolatore corrispondeva a 4'279 unità insediative (UI), di cui 2'403 abitanti e 1874 posti di lavoro. Questo risultato veniva conseguito applicando un grado di attuazione estremamente basso, soprattutto per quanto concerneva le zone residenziali (del 60%) e, inversamente, un alto rapporto superficie utile lorda/unità insediative (di 60 mq): adottando tuttavia i parametri usuali (grado di attuazione del 70-80% rispettivamente rapporto superficie utile lorda/unità insediative di 40-45 mq), la contenibilità teorica del nuovo piano si attestava, in realtà, per quanto riguardava gli abitanti, a 3'600-4'600 unità insediative. Il Governo ha indi accertato che la popolazione residente nel comune, a fine millennio, era di 738 persone, i posti di lavoro 355 (dati del 1995): in totale 1090 unità insediative. Di conseguenza, la contenibilità teorica del piano regolatore superava largamente le prevedibili necessità di sviluppo demografico ed edilizio nell'arco dei 15 anni, rendendo possibile un aumento di almeno cinque volte degli abitanti e dei posti di lavoro. La conclusione del Consiglio di Stato, secondo cui in presenza di zone edificabili in generale sovradimensionate s'imponeva un ridimensionamento della loro estensione, merita piena condivisione, in quanto è proprio ciò che richiede l'applicazione dell'art. 15 LPT. Né le generiche allegazioni di alcuni ricorrenti, sprovviste come sono di una seria analisi fondata su dati oggettivi, possono mutare il carattere ampiamente inattendibile - e, pertanto, illegittimo - della prognosi di sviluppo alla base del dimensionamento di questo piano regolatore.
5.2. Il Governo ha poi ritenuto che l'ampiezza della zona edificabile del previgente piano regolatore non poteva comunque essere confermata, e a maggior ragione gli ampliamenti dovuti alla revisione, anche per la vistosa carenza della pianificazione dal profilo delle opere di urbanizzazione (art. 28 cpv. 2 lett. o e 30 LALPT): onere inevitabilmente a carico del comune (art. 19 cpv. 2 LPT). Se questa lacuna era riscontrabile in una o più delle sue varie componenti a dipendenza del comparto edificabile oggetto di analisi puntuale (cfr. risoluzione impugnata, pag. 26, 28, 35), difettavano in generale i dati relativi alla rete per lo smaltimento delle acque, oltre che un programma di realizzazione e una relazione finanziaria che ne prevedessero i tempi di realizzazione, rispettivamente i costi e la loro sostenibilità (cfr. risoluzione impugnata, pag. 23).
5.3. Questo il quadro generale tracciato dall'Autorità d'approvazione per quanto riguarda il dimensionamento della zona edificabile frutto della revisione, di cui ci si occupa. In merito alle sue implicazioni in riferimento all'esame dei specifici comparti qui oggetto di ricorso, vale a dire la zona industriale J, il Governo ha operato, come anticipato in narrativa, una distinzione tra la zona in località Quadri e quella in località Baragie.
6. Zona industriale in località Quadri
6.1. Tracciandone l'istoriato pianificatorio, il Consiglio di Stato ha ricordato che il comparto Quadri, di circa 128'000 mq di superficie, era stato incluso in zona industriale dal 1980 e che nei 15 anni successivi, in aggiunta ai due fabbricati preesistenti, era stato edificato con soltanto una nuova costruzione (mapp. 287; cfr. rapporto di pianificazione, pag. 16). Tant'è che lo stesso comune di _, rilevando lo scarso interesse da parte degli operatori economici verso questa zona, dettato da un'offerta sovrabbondante di terreni industriali a livello regionale per rapporto ad una domanda in flessione, conseguenza del processo di deindustrializzazione in corso, da una parte, e di una trasformazione del procedimenti produttivi che riducevano la superficie per addetto, dall'altro lato, ha adottato il 12 dicembre 1994 una zona di pianificazione della durata di due anni. La misura era volta, in concomitanza all'avvio degli studi per la revisione generale del PR 88, a consentire un ripensamento dell'azzonamento in relazione alla sua attuale funzione, all'evoluzione della domanda dei terreni industriali ed alle necessità infrastrutturali, nell'interesse di un utilizzo razionale del territorio e di un nuova impostazione dell'immagine spaziale del comune (cfr. scheda descrittiva della zona di pianificazione comunale: comparto zona industriale J, doc. in atti). Frattanto, però, aveva preso l'avvio la pianificazione generale di ordine superiore, in chiave comprensoriale, del Piano di Magadino, che avrebbe anche posto gli indirizzi determinanti le sorti del comparto in località Quadri. Imperniata sullo studio per un concetto di sviluppo del Piano di Magadino, essa perseguiva due obiettivi generali: conseguire un riordino dell'organizzazione territoriale unitamente a un miglioramento della qualità ambientale di questo comprensorio e selezionare le utilizzazioni ammissibili e auspicabili del territorio, coordinandole con gli obiettivi d'organizzazione territoriale del piano direttore e delle pianificazioni locali. Fra le scelte strategiche, la creazione di un parco fluviale e l'integrazione dei differenti grandi progetti infrastrutturali da realizzare sul Piano di Magadino, fra cui il collegamento viario A2-A13. Scaduta tuttavia la zona di pianificazione comunale senza che il progetto della scheda direttrice comprensoriale fosse giunta ad un grado di maturazione tale - giacché ancora allo stadio di allestimento - da chiarire il destino del settore Quadri, il comune aveva adottato il piano regolatore, di cui ci si occupa, assegnando dunque il comparto all'esame alla zona industriale J. Dal canto suo, il Consiglio di Stato aveva adottato il 27 giugno 2000 una zona di pianificazione a salvaguardia della progettazione del nuovo collegamento viario A2-A13, che andava ad interessare anche il comparto Quadri (risoluzione impugnata, pag. 28).