Decision ID: 370d4ba2-f293-4e24-9f37-8baf78d33f01
Year: 2018
Language: de
Court: BS_SVG
Chamber: BS_SVG_001
Canton: BS
Region: Northwestern_Switzerland
Law Area: social_law

Tatsachen
I.
a) Am 2. Juni 2016 meldete sich der Beschwerdeführer zum Bezug von Arbeits-losenentschädigung an. Der Beschwerdeführer bezieht seit dem 2. Juni 2016 in der ersten Rahmenfrist bis 1. Juni 2018 Arbeitslosenentschädigung (vgl. Datenblatt, Beschwerdeantwortbeilage/AB 1).
Mit Schreiben vom 19. Januar 2017 (AB 4) wies die Beschwerdegegnerin („RAV 3 Hochstrasse, Personalberatung“) den Beschwerdeführer dem vom 23. Januar 2017 bis 22. Juli 2017 stattfindenden Kurs „B_ BN – Berufliche Neuorientierung“ (durchgeführt von B_ mit Sitz in [...], nachfolgend: B_) zu. Mit Schreiben vom 17. März 2017 (AB 6) teilte die Beschwerdegegnerin dem Beschwerdeführer mit, dass „die berufliche Neuorientierung abgebrochen“ werde.
Dieser Abbruch wurde von der Kantonalen Amtsstelle für Arbeitslosenversicherung (KAST) gemäss Verfügung vom 20. März 2017 (vgl. Einsprache vom 12. April 2017, AB 20) mit der Einstellung in der Anspruchsberechtigung für 8 Tage sanktioniert. Die KAST wies die dagegen erhobene Einsprache mit Einspracheentscheid vom 12. Mai 2017 ab. Das Sozialversicherungsgericht hiess mit Urteil AL.2017.19 vom 6. November 2017 die dagegen gerichtete Beschwerde des Versicherten teilweise gut und reduzierte die Sanktion auf 2 Einstelltage.
B_ lehnte in der Folge eine erneute Zuweisung des Beschwerdeführers ab (Schreiben vom 8. Juni 2017, AB 26). Mit Schreiben vom 16. Juni 2017 (AB 31) wurde dem Beschwerdeführer mitgeteilt, dass anstelle der Massnahme bei B_ eine Zuweisung zum Verein C_ erfolge (Zuweisung vom 3. Juli 2017, AB 32), damit der Versicherte mindestens aktuelle Bewerbungsunterlagen vorweisen könne. Der Beschwerdeführer nimmt nach wie vor an dieser arbeitsmarktlichen Massnahme beim Verein C_ teil (vgl. Berichte des Vereins C_ bis 27. Oktober 2017, AB 38).
b) Der Beschwerdeführer beantragte einen Wechsel in der Personalberatung, gestellt sowohl direkt gegenüber der KAST (Schreiben vom 12. April 2017, AB 23) als auch im Rahmen der Einsprache vom 12. April 2017 gegen die Verfügung der KAST vom 20. März 2017 (AB 20). Die Beschwerdegegnerin setzte gemäss Schreiben vom 3. Mai 2017 (AB 24) eine Besprechung mit dem Personalberater, dem RAV-Leiter (Herrn D_) und dem Beschwerdeführer an. Im Schreiben wurde angekündigt, dass im Anschluss an das Gespräch über den Antrag entschieden werde.
c) Am 3. Juli 2017 teilte die Beschwerdegegnerin dem Beschwerdeführer anlässlich eines Beratungsgesprächs mit, dass er fortan nur noch administrativ betreut werde (vgl. Protokoll vom 3. Juli 2017, AB 33). Dies hat die Beschwerdegegnerin mit Verfügung vom 14. Juli 2017 (AB 35) bekräftigt. Die Einsprache vom 17. August 2017 (AB 36) wurde mit Einspracheentscheid vom 26. September 2017 (AB 37) abgewiesen.
II.
a) Mit Beschwerde vom 24. Oktober 2017 beantragt der Versicherte sinngemäss, es sei die Verfügung vom 14. Juli 2017 bzw. der diese bestätigende Einspracheentscheid vom 26. September 2017 aufzuheben und ein Beraterwechsel bzw. ein Wechsel zum RAV Kleinbasel anzuordnen.
b) Mit Beschwerdeantwort vom 17. November 2017 beantragt die Beschwerdegegnerin die Abweisung der Beschwerde.
c) Innert gesetzter Frist ist keine Replik eingegangen.
III.
Die Urteilsberatung der Kammer des Sozialversicherungsgerichts Basel-Stadt findet am 6. Februar 2018 statt.

Entscheidungsgründe
1.
1.1. Die Verfügung vom 14. Juli 2017 (AB 35) bzw. der diese bestätigende Einspracheentscheid vom 26. September 2017 (AB 37) präsentieren sich ihrer äusseren Ausgestaltung nach als Zwischenverfügungen. Diese sind gegenüber anderen Entscheiden dadurch abzugrenzen, dass sie während des Verfahrens getroffen werden, dieses somit nicht abschliessen. Sie stellen ein rein organisatorisches Instrument zur Verfahrensführung dar und bilden einen Schritt auf dem Weg zum Endentscheid (vgl. Martin Kayser, in: Auer/Müller/Schindler (Hrsg.), Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren (VwVG), Art. 45 Rz 2).
Vorliegend wurde die Verfügung vom 14. Juli 2017 mit einer Rechtsmittelbelehrung versehen, wonach sie innert einer Frist von 30 Tagen ab Zustellung mittels Einsprache angefochten werden könne. Indessen sieht Art. 52 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 6. Oktober 2000 über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts [ATSG; SR 830.1] vor, dass bei prozess- und verfahrensleitenden Verfügung die Einsprache nicht offen steht.
Wenn die Beschwerdegegnerin auf diese Einsprache dennoch eingetreten ist und einen Einspracheentscheid erlassen hat, so kann dies dem Beschwerdeführer unter dem Gesichtspunkt der Fristwahrung nicht schaden, wenn er nun innert einer Frist von 30 Tagen nach Zustellung des Einspracheentscheides hiergegen beim Sozialversicherungsgericht Beschwerde eingereicht hat.
1.2. Zwischenverfügungen sind grundsätzlich nur selbständig mittels Beschwerde anfechtbar, wenn sie einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken könnten oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (Art. 55 Abs. 1 ATSG i.V.m. Art. 5 Abs. 2 und Art. 46 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren [VwVG; SR 172.021]).
Das zweitgenannte Erfordernis ist vorliegend nicht erfüllt. Entscheidend bleibt somit, ob dem Beschwerdeführer durch die Verfügung vom 14. Juli 2017 bzw. durch den Einspracheentscheid vom 26. September 2017 ein nicht wieder gutzumachender Nachteil erwachsen könnte. Einem solchen Nachteil bejaht die Praxis etwa im Falle der einer formellen Rechtsverweigerung gleichkommenden Verletzung des Beschleunigungsgebotes (vgl. Martin Kayser, a.a.O. Art. 46 Rz 12).
1.3. Ob dem Beschwerdeführer durch die mit der Verfügung vom 14. Juli 2017 festgelegte und mit Einspracheentscheid vom 26. September 2017 bestätigte Vorgehensweise der Beschwerdegegnerin ein nicht wieder gutzumachender Nachteil erwachsen könnte, ist im Sinne einer Doppelrelevanz sowohl für die Beantwortung der Eintretensfrage als auch des Hauptpunkts der Beschwerde nachfolgend zu prüfen.
2.
2.1. Am 3. Juli 2017 teilte die Beschwerdegegnerin dem Beschwerdeführer anlässlich eines Beratungsgesprächs mit, dass er fortan nur noch administrativ betreut werde (vgl. Protokoll vom 3. Juli 2017, AB 33). Dies hat die Beschwerdegegnerin mit Verfügung vom 14. Juli 2017 (AB 35) bekräftigt. Die Einsprache vom 17. August 2017 (AB 36) wurde mit Einspracheentscheid vom 26. September 2017 (AB 37) abgewiesen. Der Beschwerdeführer beantragt die Aufhebung der Verfügung bzw. des diese bestätigenden Einspracheentscheides sowie die Vornahme eines Beraterwechsels. Die Beschwerdegegnerin hält am Einspracheentscheid fest.
2.2. Die Beschwerdegegnerin hat mit ihrer Verfügung vom 14. Juli 2017 unter der Überschrift „Entscheid“ festgehalten, der Beschwerdeführer werde aufgrund seines „Verhaltens und wiederholter Vorfälle im Rahmen der Personalberatung ... lediglich noch administrativ“ betreut. Die Verpflichtung des Beschwerdeführers gemäss Art. 22 Abs. 2 AVIV werde „für unbestimmte Zeit“ ausgesetzt. Alle anderen Rechte und Pflichten im Zusammenhang mit der Anmeldung zur Arbeitsvermittlung blieben unverändert bestehen. Die Verfügung ist unterzeichnet von Herrn D_, Leiter RAV, Hochstrasse 37, Basel. Unter der Überschrift „Rechtsgrundlagen“ verweist die Verfügung u.a. auf Art. 17 Abs. 2 AVIG; wonach der Versicherte möglichst frühzeitig, spätestens jedoch am ersten Tag, für den er Arbeitslosenentschädigung beansprucht, persönlich bei seiner Wohngemeinde oder der vom Kanton bestimmten zuständigen Amtsstelle zur Arbeitsvermittlung melden muss und von da an die Kontrollvorschriften des Bundesrates zu befolgen hat. Ferner wird auf Art. 21 Abs. 1 AVIV verwiesen, wonach der Versicherte sich nach der Anmeldung entsprechend den Anordnungen des Kantons zu Beratungs- und Kontrollgesprächen persönlich bei der zuständigen Amtsstelle melden muss und dabei sicherzustellen hat, dass er in der Regel innert Tagesfrist von der zuständigen Amtsstelle erreicht werden kann. Schliesslich wird auf den schon erwähnten Art. 22 Abs. 2 AVIV verwiesen, wonach die zuständige Amtsstelle mit jeder versicherten Person in angemessenen Zeitabständen, jedoch mindestens alle zwei Monate, Beratungs- und Kontrollgespräche durchführt. Dabei werden die Vermittlungsfähigkeit und die Vermittlungsbereitschaft überprüft.
Zur Begründung der Verfügung wird ausgeführt, der Personalberater des Beschwerdeführers, Herr E_, habe zu Beginn des Jahres 2017 versucht, der schon seit Längerem bestehenden Arbeitslosigkeit des Beschwerdeführers durch eine Ausweitung der Bewerbungsstrategie entgegenzuwirken. Zur Unterstützung dieses Vorhabens sei das Programm „Berufliche Neuorientierung“ bei B_ eingeleitet worden. Daraufhin seien Meinungsverschiedenheiten zwischen dem Beschwerdeführer auf der einen und B_ sowie der Beschwerdegegnerin auf der anderen Seite entstanden. Dies habe zum Programmabbruch und den nachfolgenden Diskussionen geführt. Der Unterzeichner der Verfügung, Herr D_, sei dem Beschwerdeführer anlässlich eines Gesprächs vom 5. Mai 2017 persönlich begegnet. Dabei habe Herr D_ vom Beschwerdeführer weder die notwendige Auskunftsbereitschaft, noch annähernd eine Idee dafür erfahren, wie er selber seine Arbeitslosigkeit zu beenden gedenke. Die Weigerung des Beschwerdeführers, mit Herrn D_ in der deutschen Sprache zu kommunizieren, habe dieser als „sehr seltsam“ und angesichts der guten Sprachkenntnisse des Beschwerdeführers und seiner langjährigen beruflichen Tätigkeit in der Deutschschweiz als inadäquat wahrgenommen. Auch seither habe Herr D_ keinen Hinweis darauf erhalten, dass der Beschwerdeführer - mit oder ohne Unterstützung der Arbeitslosenversicherung - ausreichende Schritte unternehme, um seine arbeitsmarktliche Situation zu reflektieren und eine Strategie für die berufliche Zukunft zu entwickeln. Herr D_ gelange darum mit Bezugnahme auf die Gespräche vom 13. Januar (Protokoll des RAV, AB 12), vom 9. März (Protokoll des RAV, AB 16), vom 5. Mai (Protokoll des RAV, AB 25) und vom 3. Juli 2017 (Protokoll des RAV, AB 33) sowie die Schreiben der Beschwerdegegnerin vom 3. Mai 2017 (AB 24) zur Feststellung, dass die Beratungs- und Kontrolltermine mit dem Beschwerdeführer „keinen Nutzen mehr erbringen“. Zwecks wirtschaftlichen Einsatzes der Ressourcen der Arbeitslosenversicherung sei deshalb der Verzicht auf weitere Gesprächstermine angezeigt.
Mit dem Einspracheentscheid vom 26. September 2017 wird diese Verfügung bestätigt. Zur Begründung wird ergänzend zum Sachverhalt noch ausgeführt, der Beschwerdeführer habe sein Mitwirken während der Beratungsgespräche zunehmend darauf beschränkt, die erfolgten Einstellungen in der Anspruchsberechtigung zu beklagen und keine ausreichende Bereitschaft mehr gezeigt, seine arbeitsmarktliche Situation zu reflektieren und eine Strategie für seine berufliche Zukunft zu entwickeln. Auch während und nachdem der zuständige RAV-Leiter, Herr D_, dem Beratungs- und Kontrollgespräch vom 5. Mai 2017 beigewohnt habe, seien von Seiten des Beschwerdeführers „keinerlei Signale hinsichtlich einer Lösung seiner beruflichen Situation zu erkennen“ gewesen. Deshalb sei nicht davon auszugehen, dass ein Wechsel der Personalberatung einen Nutzen im Sinne der Lösungsorientierung erbracht hätte. Folglich habe der Personalberater des RAV, Herr E_, anlässlich des Termins vom 3. Juli 2017 zu Recht entschieden, seine Beratungstätigkeit nicht mehr weiterzuführen.
3.
3.1. Zum Rechtlichen führt der Einspracheentscheid im Zusammenhang mit den Beratungs- und Kontrollgesprächen aus, während Art. 17 Abs. 2 AVIG lediglich die versicherte Person zur Befolgung der Kontrollvorschriften verpflichte, konkretisiere Art. 22 Abs. 2 AVIV die Aufgabe der zuständigen Amtsstelle, in angemessenen Zeitabständen, jedoch mindestens alle zwei Monate  Kontrollgespräche durchzuführen. Mit dem Nachsatz, dass dabei die Vermittlungsfähigkeit und die Vermittlungsbereitschaft zu überprüfen seien, weise der Bundesrat auf den Sinn und Zweck dieser Bestimmung hin: die Kontrolle der versicherten Personen. In den Weisungen des Staatssekretariats für Wirtschaft SECO an die Organe der Arbeitslosenversicherung werde präzisierend ausgeführt, dass Beratungs- und Kontrollgespräche „in erster Linie der Überprüfung der Vermittlungsfähigkeit, der Vermittlungsbereitschaft, der persönlichen Arbeitsbemühungen, der Zuweisung zumutbarer Arbeit sowie arbeitsmarktlicher Massnahmen“ dienen sollen (vgl. Randziffer B341 der AVIG-Praxis Arbeitslosenentschädigung [kurz: AVIG-Praxis ALE]). Im Einspracheentscheid folgert die Beschwerdegegnerin mit Blick auf die von ihr wiedergegebene Rechtslage, dass Umfang und Inhalt der Beratung von stellensuchenden Personen weder im Gesetz, noch in der Verordnung, noch in AVIG-Praxis ALE geregelt seien. Es lasse sich folglich kein Anspruch einer versicherten Person auf eine bestimmte Beratungsleistung ermitteln. Ein solcher Anspruch ergebe sich erst aus der SECO-Weisung „RAV-Dienstleitungen für Stellensuchende nach AVIG und nach AVG“, welche eine lösungs- und ressourcenorientierte Beratung anstrebe. Dazu sei jedoch die Bereitschaft beider Seiten notwendig.
3.2. Zwar mag zutreffen, dass weder die einschlägigen Erlasse, noch verwaltungsinterne Weisungen die Kontroll- und Beratungsgespräche inhaltlich näher regeln. Dass solche Gespräche stattzufinden haben, hält Art. 22 Abs. 2 AVIV jedoch unmissverständlich fest, und zwar „in angemessenen Zeitabständen“, jedoch mindestens alle zwei Monate. Die Beschwerdegegnerin bestätigt dies selbst in der Beschwerdeantwort (S. 3 Ziff. 13) ausdrücklich.
Der Argumentation, es lasse sich kein Anspruch der versicherten Person auf solche Gespräche herleiten, ist lediglich insofern beizupflichten, als es sich dabei nicht um unmittelbar materielle Leistungen handelt. Wesentliche Grundlage der Arbeitslosenversicherung bildet jedoch nebst der finanziellen Entschädigung für den Arbeitsausfall die Wiedereingliederung der Versicherten in den Arbeitsprozess, bei welchem die Beratungsgespräche ein entscheidendes Element bilden, wie im dritten Absatz auf S. 2 der Beschwerdebegründung zutreffend dargelegt wird.
3.3. Nebst dieser auf das Eingliederungsziel ausgerichteten Komponente beinhalten die Kontroll- und Beratungsgespräche ein spezifisch auf die Arbeitslosenversicherung ausgerichtetes Instrument der Abklärung der Leistungsvoraussetzungen. Ausdrücklich verweist auch die Beschwerdegegnerin auf den oben angeführten Nachsatz in Art. 22 Abs. 2 AVIV, es seien anlässlich der Gespräche die Vermittlungsfähigkeit und –bereitschaft zu prüfen. Die Gespräche bilden folglich ein wesentliches Element der Abklärung des anspruchswesentlichen Sachverhaltes. Zu Recht führt die Beschwerde in diesem Zusammenhang an (1. Abschnitt auf S. 2 der Begründung), dass ein Fernbleiben auf Seiten des Versicherten gemäss Art. 30 Abs. 1 lit. d AVIG eine Einstellung in der Anspruchsberechtigung nach sich zieht.
Wie vorstehend dargelegt, hat die Verwaltung gemäss unmissverständlicher gesetzlicher Vorgabe solche Gespräche mit dem Versicherten regelmässig durchzuführen. Die Beschwerdegegnerin verkennt, dass diese Gespräche nicht bloss eine Dienstleistung gegenüber der versicherten Person darstellen, deren Erbringung von Seiten der involvierten zuständigen Vertretern der Beschwerdegegnerin vorliegend als „sinnlos“ bezeichnet wird, sondern sie dienen auch der – periodischen – Überprüfung von Leistungsvoraussetzungen. Sieht die Verwaltung jedoch davon ab, diese Beratungs- und Kontrollgespräche mit der versicherten Person zu führen, unterlässt sie zugleich die damit verbundene Prüfung der Vermittlungsfähigkeit und – bereitschaft.
Ein zentrales Element im vorliegenden Fall bildet der Umstand, dass die mit dem Beschwerdeführer befassten Mitarbeitenden der Beschwerdegegnerin Zweifel an der Vermittlungsbereitschaft des Beschwerdeführers äussern. In eben diesem Sinne äussert sich auch die Beschwerdeantwort (S. 3 Ziff. 14). Danach erscheine der Beschwerdeführer „aus den Akten heraus“ als zunehmend störrisch und abwehrend. Dieses Verhalten habe sich erst mit der Zeit aufgebaut und sei im Hinblick auf den auslaufenden Anspruch problematisch. Aus den gesamten Akten sei eine mangelnde Kooperation erkennbar, nicht nur im RAV, auch in der Massnahme bei B_ und etwas weniger deutlich beim Verein C_. Das Abwehrverhalten stehe einer raschen und dauerhaften Integration in den Arbeitsmarkt entgegen.
Wenn solche Zweifel bestehen, dann hat die Verwaltung zu prüfen, ob auf Seiten des Versicherten die Leistungsvoraussetzung der Vermittlungsbereitschaft besteht oder nicht und sie hat dies durch Verfügung festzustellen. Indem die Beschwerdegegnerin jedoch explizit mit Erlass ihrer Verfügung vom 14. Juli 2017 die Durchführung von Beratungs- und Kontrollgesprächen eingestellt hat, unterbleibt eine verbindliche und auch anfechtbare Verfügung über eine der gesetzlichen Leistungsvoraussetzungen (Art. 8 Abs. 1 lit. f i.V. mit Art. 15 AVIG). Die Beschwerdegegnerin beschränkt sich vorliegend jedoch darauf, Zweifel am Bestand der Vermittlungsbereitschaft zu äussern. Damit sieht sie gerade davon ab, diese Zweifel anhand des gesetzlich vorgesehen Instruments der Kontroll- und Beratungsgespräche entweder auszuräumen oder eben beweismässig zu erhärten. Der Beschwerdeführer erfährt damit eine – im Gesetz nicht vorgesehene – Sanktion in Gestalt der Einstellung der Kontroll- und Beratungsgespräche aufgrund eines Vorhaltes, von dessen Klärung die Verwaltung jedoch absehen will. Dies widerspricht dem Grundsatz rechtsstaatlicher Verwaltung.
3.4. Das Verbot der Rechtsverweigerung wird auf Verfassungsstufe als Teilgehalt von Art. 29 Abs. 2 BV („Die Parteien haben Anspruch auf rechtliches Gehör“) anerkannt. Dabei bezieht sich die Rechtsweigerung darauf, dass die Partei ein Interesse daran hat, einen an eine gerichtliche Beschwerdeinstanz weiterziehbaren Entscheid zu erhalten (vgl. Ueli Kieser, ATSG-Kommentar, N. 33 zu Art. 56, mit Hinweisen). Eine Rechtsverweigerung begeht die Behörde, wenn sie pflichtwidrig völlig untätig bleibt (vgl. BGE 133 V 190). Zwar ist die Beschwerdegegnerin vorliegend insofern nicht untätig geblieben, als sie eine Verfügung erlassen hat, gemäss welcher die Beratungs- und Kontrollgespräche eingestellt werden. Diese Verfügung beinhaltet somit explizit das Untätigwerden der Beschwerdegegnerin. Damit hat sie jedoch mit einer vom Gesetz nicht vorgesehenen Vorgehensweise auf die von ihr postulierte fehlende Vermittlungsbereitschaft des Beschwerdeführers reagiert. Sie behält dem Versicherten dadurch den Entscheid über die aus ihrer Sicht im Raum stehende Frage der Vermittlungsfähigkeit vor. Darin liegt eine nicht tolerierbare Rechtsverweigerung.
Die Verfahrensgarantie gemäss Art. 29 Abs. 2 BV ist formeller Natur (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1A.63/2005 vom 22. August 2005). Ihre Missachtung führt grundsätzlich zur Aufhebung des angefochtenen Entscheids.
4.
Nach dem Dargelegten ist in Gutheissung der Beschwerde der Einspracheentscheid vom 26. September 2017 und die durch diesen geschützte Verfügung vom 14. Juli 2017 aufzuheben.
Aus den vorliegenden Akten geht hervor, dass ein gespanntes Verhältnis zwischen dem Beschwerdeführer und dem für ihn zuständigen Berater sowie auch dessen Vorgesetztem, einem RAV-Leiter, besteht. Es kann nicht Sache des vorliegenden Beschwerdeverfahrens sein, gegenüber der Verwaltung gestaltend in das künftig fortzuführende Beratungsverhältnis mit dem Beschwerdeführer einzugreifen. Die Frage der zweckdienlichen Regelung dieses Beratungsverhältnisses ist eine operative Aufgabenstellung innerhalb der  Führungsstruktur, in welche die Beschwerdegegnerin eingebunden ist.
In diesem Sinne erscheint es zweckdienlich, dieses Urteil den Aufsichtsinstanzen zur Kenntnis zu bringen, und zwar dem Seco auf dem üblichen Weg der Urteilszustellung sowie der für die Beschwerdegegnerin zuständigen Aufsichtsbehörde (vgl. § 51 Abs. 1 des Gesetzes vom 22. April 1976 betreffend die Organisation des Regierungsrates und der Verwaltung des Kantons Basel-Stadt [OG; SG 153.100]), dem Departement für Wirtschaft, Soziales und Umwelt des Kantons Basel-Stadt (WSU).
5.
Das Verfahren ist kostenlos.