Decision ID: 2c23b1df-a015-556c-be7e-72e5729a7f5e
Year: 2022
Language: de
Court: SG_VG
Chamber: SG_VG_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A.
J._, Eigentümer von Grundstück Nr. 007, Grundbuch K._. Das Grundstück ist
unüberbaut und liegt gemäss Zonenplan der Gemeinde K._ vom 27. Juli 2011
teilweise in der Wohnzone (WE), teils in der Wohn- und Gewerbezone (WG2) und teils in
der Landwirtschaftszone. Der südliche Teil des Grundstücks grenzt an die
Kantonsstrasse. Der hangaufwärts gelegene nördliche Teil des Grundstücks besitzt
keine Anbindung an eine öffentliche Strasse. Die von der Kantonsstrasse abzweigende,
asphaltierte L._strasse auf dem Strassengrundstück Nr. 0008 verläuft als
Gemeindestrasse dritter Klasse bis zum Grundstück Nr. 0004, welches mit einem
Einfamilienhaus überbaut ist. Vor der Grenze des Grundstücks Nr. 0004 befindet sich
ein öffentlich klassierter Wendehammer, auf welchem mehrere Parkplätze markiert
sind. Auf dem Grundstück Nr. 0004 ist die L._strasse nicht mehr als Gemeindestrasse
klassiert, sondern als Privatstrasse ausgebaut. Letztere erschliesst neben dem
Grundstück Nr. 0004 auch die Grundstücke Nrn. 0005 bis 0006. Über diese
Privatstrasse verläuft ein Gemeindeweg dritter Klasse bis auf das Grundstück Nr. 007
und von dort in Richtung Süden bis zur Kantonsstrasse.
A.a.
Am 9. März 2017 erliess der Gemeinderat K._ auf Antrag der A._ AG den
Teilstrassenplan L._strasse mit Strassenprojekt. Der Teilstrassenplan sah die
A.b.
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Umklassierung der L._strasse von einer Gemeindestrasse dritter Klasse in eine
Gemeindestrasse zweiter Klasse vor. Sodann sollte die Privatstrasse auf Grundstück
Nr. 0004 neu als Gemeindestrasse dritter Klasse eingeteilt werden. Im Weiteren war
vorgesehen, die L._strasse um ca. 90 cm bis direkt an die Grenze des Grundstücks
Nr. 007 zu verlängern. Während der ersten, vom 6. Juli bis 4. August 2017 dauernden
öffentlichen Auflage des Teilstrassenplans L._strasse sowie erneut während der
zweiten öffentlichen Auflage vom 9. Oktober bis 7. November 2017 (Teilstrassenplan
mit revidiertem Landbedarfsplan) erhoben F._ und G._, B._, C._ und D._ und E._
sowie H._ und I._ Einsprachen. Mit Beschluss vom 8. November 2018 sistierte der
Gemeinderat K._ das Verfahren betreffend Teilstrassenplan L._strasse bis zur
Genehmigung des kommunalen Rahmennutzungsplans mit der Begründung, die
Gemeinde müsse gestützt auf den kantonalen Richtplan 2017 eine Fläche von
insgesamt 13 ha aus der Bauzone auszonen. Es sei derzeit nicht ausgeschlossen, dass
auch das Grundstück Nr. 007 ausgezont werde, weshalb eine vorgezogene
Erschliessung dieses Grundstücks keinen Sinn mache und auch nicht zulässig sei.
Mit der gleichen Begründung sistierte der Gemeinderat mit Beschluss vom
20. Dezember 2018 auch den Teilstrassenplan "Erweiterung
M._strasse" (nachfolgend: Teilstrassenplan M._strasse) in dem rund 500 m östlich
des Grundstücks Nr. 007 gelegenen Ortsteil O._. Mit dem Ausbau der M._strasse
sollte das Grundstück Nr. 001 erschlossen werden. Am 25. April 2019 hob der
Gemeinderat den Sistierungsbeschluss betreffend den Teilstrassenplan Acker wieder
auf. Zur Begründung wies er darauf hin, dass inzwischen ein Konzept "Erteilung von
Baubewilligungen für Neubauten und Ergänzung von Strassenerschliessungen bei
überdimensionierter Bauzone in der Gemeinde K._" (im Folgenden: Konzept) erlassen
worden sei. Beim Grundstück Nr. 001 finde keine akzessorische Überprüfung der
rechtskräftigen Zonenzuteilung statt, da ihm aufgrund seiner Lage der Charakter einer
Baulücke zukomme. Aus Rechtssicherheitsgründen sei eine Baubewilligung auf der
Grundlage des rechtskräftigen Zonenplans zu erteilen. Eine Ergänzung der
Erschliessung des Grundstücks Nr. 001 durch den Teilstrassenplan M._strasse sei
daher zulässig.
Gegen die Aufhebung der Sistierung betreffend den Teilstrassenplan M._strasse
erhob die A._ AG, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Walter Locher, St. Gallen, mit
Schreiben vom 13. Mai 2019 Rekurs. Als Folge des Rekurses hob der Gemeinderat
K._ mit Beschluss vom 16. Mai 2019 auch die Sistierung betreffend den
Teilstrassenplan L._strasse auf. Zur Begründung verwies er ebenfalls auf das
A.c.
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B.
zwischenzeitlich ausgearbeitete Konzept. Auch das Grundstück Nr. 007 gehöre zu
jener Kategorie von Grundstücken, bei denen keine akzessorische Überprüfung der
rechtskräftigen Zonenzuteilung stattfinde, da es sich in einem gut überbauten Ortsteil
befinde und fast komplett erschlossen sei. Eine Baubewilligung könne auch hier
aufgrund des rechtskräftigen Zonenplans erteilt werden. Eine Ergänzung der
Erschliessung des Grundstücks durch den Teilstrassenplan L._strasse sei möglich.
Als Folge des Beschlusses vom 16. Mai 2019 zog die A._ AG den Rekurs am 6. Juni
2019 zurück.
In den Jahren 2019 und 2020 erstellte die ERR Raumplaner AG, St. Gallen im Auftrag
des Gemeinderats K._ das Arbeitsprogramm "Auszonung, Ortsplanung
K._" (nachfolgend: Arbeitsprogramm). Dieses wurde am 28. November 2019 dem Amt
für Raumentwicklung und Geoinformation (AREG) vorgestellt. Auf Empfehlung des
AREG nahm die Gemeinde in der Folge den nördlichen Teil des Grundstücks Nr. 007
als potentielle Auszonungsfläche ins Arbeitsprogramm auf.
Mit Beschluss vom 14. April 2020 hiess der Gemeinderat K._ die im Jahr 2017 gegen
den Teilstrassenplan L._strasse erhobenen Einsprachen von F._ und G._, B._, C._
und D._ und E._ sowie H._ und I._ gut und hob diesen auf. Zur Begründung hielt er
fest, die Gemeinde K._ sei eine Auszonungsgemeinde, in welcher die Bautätigkeit
auch durch die Zweitwohnungsgesetzgebung massiv eingeschränkt sei. Beim oberen
Teil des Grundstücks Nr. 007 (am Rand der Bauzone) könne eine künftige Zuweisung
zur Nichtbauzone derzeit nicht ausgeschlossen werden, weshalb die Erschliessung
dieses Grundstückteils zurzeit unzulässig sei (act. G 12/1 Beilage). Den gegen diesen
Beschluss von Rechtsanwalt Dr. Locher für die A._ AG am 28. April 2020 erhobenen
Rekurs (act. G 12/1 und 12/5) wies das Baudepartement des Kantons St. Gallen,
nachdem das AREG am 9. November 2020 einen Amtsbericht (act. G 12/15) erstattet
hatte, mit Entscheid vom 12. Februar 2021 ab (act. G 2).
A.d.
Gegen diesen Rekursentscheid erhob Rechtsanwalt Dr. Locher für die A._ AG am
25. Februar 2021 Beschwerde (act. G 1). In der Beschwerdeergänzung vom 23. April
2021 beantragte er die Aufhebung des Entscheids (Ziffer 1) sowie Genehmigung des
Teilstrassenplans L._strasse einschliesslich Strassenprojekt (Ziffer 2). Eventualiter sei
die Sache zum neuen Entscheid an die Vorinstanz zurückzuweisen (Ziffer 3). Unter
Kosten- und Entschädigungsfolge zuzüglich Mehrwertsteuer (Ziffer 4; act. G 8).
B.a.
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Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1.
Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 46 des
Strassengesetzes; sGS 732.1, StrG, in Verbindung mit Art. 59 Abs. 1 des Gesetzes
über die Verwaltungsrechtspflege; sGS 951.1, VRP). Die Beschwerdeführerin ist als
Adressatin, deren Begehren mit dem angefochtenen Entscheid abgewiesen wurden,
zur Beschwerdeerhebung befugt (Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP).
Sodann entsprechen die Beschwerdeeingabe vom 25. Februar 2021 (act. G 1) und ihre
Ergänzung vom 23. April 2021 (act. G 8) zeitlich, formal und inhaltlich den gesetzlichen
Anforderungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP).
Auf die Beschwerde ist damit einzutreten. Gegenstand eines Beschwerdeverfahrens im
Fall einer Gemeindestrasse ist unter anderem die Einteilung oder Umteilung von
Gemeindestrassen (vgl. Art. 45 Abs. 1 lit. c StrG). Der Rechtsschutz richtet sich im
Übrigen nach den Vorschriften des VRP (Art. 46 StrG).
In der Vernehmlassung vom 3. Mai 2021 beantragte die Vorinstanz Abweisung der
Beschwerde. Zur Begründung verwies sie auf den angefochtenen Entscheid und
äusserte sich ergänzend zur Beschwerde (act. G 11). Die Beschwerdebeteiligte teilte
am 19. Mai 2021 den Verzicht auf eine Stellungnahme mit (act. G 14). Die
Beschwerdegegnerin 1 sowie die Beschwerdegegner 2 und 3 äusserten sich in einer
gemeinsamen Eingabe vom 21. Mai 2021 zur Beschwerde (act. G 15). Rechtsanwalt
MLaw Michael Nagel, St. Gallen, stellte für die Beschwerdegegner 4 die
Rechtsbegehren, die Beschwerde sei abzuweisen. Unter Kosten- und
Entschädigungsfolge zuzüglich Mehrwertsteuer und Barauslagen (act. G 18).
B.b.
Mit Stellungnahme (Replik) vom 20. August 2021 bestätigte der Rechtsvertreter der
Beschwerdeführerin seine Anträge und seine Ausführungen (act. G 23). Die
Beschwerdegegnerin 1 nahm in einer Eingabe vom 15. September 2021 Stellung (act.
G 25).
B.c.
Auf die Vorbringen in den Eingaben des vorliegenden Verfahrens wird, soweit für den
Entscheid erforderlich, in den nachstehenden Erwägungen eingegangen.
B.d.
bis
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2.
Streitig ist, ob die Vorinstanz die mit Beschluss der Beschwerdebeteiligten vom
14. April 2020 erfolgte Aufhebung des Teilstrassenplans L._strasse im angefochtenen
Entscheid zu Recht bestätigte. In diesem Zusammenhang zu diskutieren ist auch die
Frage der strassenmässigen Erschliessung von Grundstück Nr. 007. Die
Beschwerdeführerin beantragt einen Augenschein (act. G 8 S. 15). Der Augenschein ist
die unmittelbare sinnliche Wahrnehmung von Tatsachen durch die entscheidende
Instanz. Er dient dem besseren Verständnis des Sachverhalts. Ob ein Augenschein
durchzuführen ist, liegt im pflichtgemässen Ermessen der urteilenden Instanz.
Unbestrittene Tatsachen brauchen nicht durch einen Augenschein überprüft zu
werden, sofern eine Nachprüfung nicht durch öffentliche Interessen geboten ist (vgl.
B. Märkli, in: Rizvi/Schindler/Cavelti [Hrsg.], Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege,
Praxiskommentar, Zürich/St. Gallen 2020, N 50 zu Art. 12-13 VRP). Die tatsächlichen
(örtlichen) Verhältnisse ergeben sich im vorliegenden Fall hinreichend aus den bei den
Akten liegenden Plänen, dem Geoportal (www.geoportal.ch) und aus den übrigen
Verfahrensakten; sie sind im Wesentlichen auch nicht umstritten. Soweit die
Beschwerdeführerin die Notwendigkeit eines Augenscheins mit der Situation betreffend
Grundstückszufahrten begründet (act. G 8 S. 15), ist auf die nachstehenden
Ausführungen in E. 3.2 zu verweisen. Für die Klärung der in diesem Verfahren
angeführten tatsächlichen Gegebenheiten und in erster Linie zu beantwortenden
Rechtsfragen bedarf es keines gerichtlichen Augenscheins, weshalb darauf zu
verzichten ist.
2.1.
Land ist erschlossen, wenn unter anderem eine für die betreffende Nutzung
hinreichende Zufahrt besteht (Art. 19 Abs. 1 des Bundesgesetzes über die
Raumplanung [Raumplanungsgesetz; SR 700, RPG], Art. 67 Abs. 1 Planungs- und
Baugesetz; sGS 731.1 [PBG]). Hinreichende Zufahrt besteht, wenn die Zugänglichkeit
sowohl für die Benützer der Bauten als auch für Fahrzeuge der öffentlichen Dienste
gewährleistet ist. Die Zufahrten sollen verkehrssicher sein und haben sich nach den
zonengerechten Baumöglichkeiten jener Flächen zu richten, die sie erschliessen sollen.
Aus bundesrechtlicher Sicht genügt es, wenn eine Zufahrtsstrasse hinreichend nahe an
Bauten und Anlagen heranführt. Die befahrbare Strasse muss nicht bis zum
Baugrundstück oder gar zu jedem einzelnen Gebäude reichen; vielmehr genügt es,
wenn Benützer und Besucher mit dem Motorfahrzeug in hinreichende Nähe gelangen
und von dort über einen Weg zum Gebäude oder zur Anlage gehen können. Für
2.2.
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Erschliessungsanlagen auf fremdem Grund ist deren rechtliche Sicherstellung
nachzuweisen (vgl. BGer 1C_603/2015 vom 5. April 2016 E. 2.1 und
BGer 1C_290/2011 vom 1. Februar 2012 E. 3.1 mit Hinweisen, insbesondere auf
BGE 136 III 130 E. 3.3.2). Zu einer hinreichenden Zufahrt in Wohnzonen gehört auch
das Verbindungsstück von der öffentlich zugänglichen Strasse zum Baugrundstück
(Feinerschliessung, BGE 121 I 65 E. 3c mit Hinweis auf BGE 116 Ib 159 E. 6b,
E. Jeannerat, in: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [Hrsg.], Praxiskommentar RPG:
Nutzungsplanung, Zürich 2016, N 23 zu Art. 19 RPG, P. Hänni, Planungs-, Bau- und
besonderes Umweltrecht, 6. Aufl. 2016, S. 278, Waldmann/Hänni, Handkommentar
Raumplanungsgesetz, Bern 2006, N 20 zu Art. 19 RPG, und B. Heer, St. Gallisches
Bau- und Planungsrecht, Bern 2003, Rz. 513). Die Festlegung des Ausmasses der
Erschliessungsanlagen und die Umschreibung der genügenden Zugänglichkeit ist
Sache des kantonalen Rechts. Den kantonalen und kommunalen Behörden steht dabei
ein erhebliches Ermessen zu (vgl. VerwGE B 2016/215 vom 22. Februar 2018 E. 9.1 mit
Hinweisen; bestätigt mit BGer 1C_219/2018 vom 9. November 2018; VerwGE
B 2018/185 vom 24. Januar 2019 E. 5.2 mit Hinweisen).
Der Erlass oder die Änderung des Gemeindestrassenplans obliegt der Gemeinde unter
Vorbehalt der Genehmigung des zuständigen Departements (Art. 12 Abs. 1 und Art. 13
Abs. 2 StrG). Nach Art. 14 Abs. 1 StrG wird die Einteilung von Strassen geändert, wenn
Bedeutung oder Zweckbestimmung es erfordert (Abs. 1). Wer ein eigenes
schutzwürdiges Interesse dartut, kann der politischen Gemeinde nach zehn Jahren seit
rechtsgültiger Einteilung eine Änderung beantragen (Abs. 3). Ob eine Strasse der
Öffentlichkeit zu widmen ist und damit dem Gemeingebrauch dient, beurteilt sich im
Rahmen von Art. 1 ff. und Art. 7 ff. StrG. Die genannten Vorschriften belassen der
Gemeinde jedoch einen grossen Entscheidungsspielraum. Dabei wendet die Gemeinde
das Kriterium des öffentlichen Interesses im Sinne von Art. 5 Abs. 2 und Art. 36 Abs. 2
der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (SR 101, BV) an. Beim
Begriff des "öffentlichen Interesses" handelt es sich um einen unbestimmten
Rechtsbegriff, welcher der rechtsanwendenden Behörde (Gemeinde) einen
Beurteilungsspielraum eröffnet. Die Gemeindeautonomie ist indes insofern beschränkt,
als es den Gemeinden verwehrt bleibt, den in Konkretisierung des Strassengesetzes
durch die kantonale Gerichts- und Verwaltungspraxis gezogenen Rahmen zu
überschreiten (vgl. VerwGE B 2014/203 vom 25. Mai 2016 E. 6.1 mit Hinweisen,
insbesondere auf BGer 1C_46/2010 vom 28. April 2010 E. 2.2 und VerwGE B 2011/9
vom 7. Dezember 2011 E. 4.3.2 [GVP 2011 Nr. 21]). Der Strassenplan ist ein
Sondernutzungsplan im Sinne von Art. 14 Abs. 1 RPG in Verbindung mit Art. 23 Abs. 1
lit. c Ziff. 1 und Art. 26 PBG, der als solcher den Zonenplan überlagert (vgl. VerwGE
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B 2012/69 f. vom 19. Dezember 2013 E. 3.2.2 mit Hinweisen).
Die Erschliessung ist auf die Nutzungsplanung abzustimmen (vgl. Art. 2 RPG), und die
Zufahrtsstrassen haben sich nach den zonengerechten Baumöglichkeiten des ganzen
Gebiets zu richten, das sie erschliessen sollen. Als Instrumente zur Verwirklichung der
Nutzungsplanung müssen Erschliessungsprogramme (vgl. Art. 19 RPG i.V.m. Art. 31
der Raumplanungsverordnung [SR 700.1, RPV]) bei jeder Revision der Nutzungspläne
überarbeitet werden. Stellt sich beispielsweise heraus, dass zu grosse Bauzonen (Art.
15 RPG) ausgeschieden wurden, müssen die Nutzungspläne – und als Folge davon
auch die Erschliessungsprogramme – angepasst werden (BGer 1C_447/2015 vom
21. Januar 2016 E. 3.5 m.H.). Beim Entscheid einer Gemeinde über eine
Erschliessungsmassnahme können sich unter Umständen ähnliche Fragen wie bei der
akzessorischen Überprüfung eines Nutzungsplans im Rahmen eines
Baubewilligungsverfahrens stellen. Dies kann namentlich der Fall sein, wenn eine
Rückzonung der Bauparzellen, denen die umstrittene Erschliessungsmassnahme
dienen soll, als wahrscheinlich oder zumindest als eine ernstlich in Betracht fallende
Option erscheint. Sind bei einem veralteten Zonenplan Rückzonungen gemäss Art. 15
Abs. 2 RPG geboten, so hat die Gemeinde solche insbesondere bei unüberbauten
Bauzonen zu prüfen, die sich an peripheren und schlecht erschlossenen Lagen
befinden (BGer 1C_248/2019 vom 3. Februar 2020 E. 4.1 m.H., mit welchem der
VerwGE B 2018/185 a.a.O. bestätigt wurde). Würde ein öffentliches Interesse an der
Erschliessung und Überbauung eines Grundstücks, bei welchem eine Rückzonung
ernsthaft in Betracht fällt, bejaht und dieses rechtlich erschlossen, wäre es
widersprüchlich, es anschliessend, im Siedlungsleitbild bzw. in der Zonenplanrevision
der Gemeinde, als potenzielles Auszonungsgebiet zu berücksichtigen. Insofern sind die
Verfahren zu koordinieren, d.h. eine Erschliessung ist erst in Betracht zu ziehen, wenn
eine Überprüfung der Bauzone stattgefunden hat und feststeht, dass die betreffende
Parzelle auch künftig in der Bauzone verbleiben wird (vgl. BGer 1C_409/2018 vom
23. Juli 2019 E. 3.6).
Die Vorinstanz hielt im angefochtenen Entscheid fest, der geltende Zonenplan der
Gemeinde K._ aus dem Jahr 2011 habe zwar den Planungshorizont für Bauzonen von
15 Jahren (Art. 15 Abs. 1 RPG) noch nicht überschritten, jedoch sei zwischenzeitlich
das revidierte RPG in Kraft getreten, welches eine Siedlungsverdichtung nach innen
(Art. 1 Abs. 2 lit. a , Art. 3 Abs. 3 lit. a und Art. 8a lit. c RPG) und die Reduzierung
überdimensionierter Bauzonen vorschreibe (Art. 15 Abs. 2 RPG). Gemäss dem am
1. November 2017 genehmigten kantonalen Richtplan "Teil 1 Siedlung", Richtplankarte
2.3.
bis bis
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3.
S 12, müssten Gemeinden mit überdimensionierten Bauzonen einen
Auszonungsprozess initiieren. Gemäss Gemeindeportrait der Gemeinde K._ über die
Siedlungsgebietsdimensierung der Wohn- und Mischzonen (vom August 2017, S. 81)
betrage der zu erwartende Bevölkerungszuwachs bis 2040 118 Personen. Die
Kapazität in den unbebauten Wohn- und Mischzonen betrage heute jedoch 518
Personen; damit weise die Gemeinde einen Kapazitätsindex von minus 29.7 % auf.
Demgemäss müssten die Wohn- und Mischzonen gemäss dem Modell zur
Siedlungsgebietsreduzierung im kantonalen Richtplan um insgesamt 13.2 ha reduziert
werden. Die Beschwerdebeteiligte habe ein Auszonungsprogramm bereits
ausgearbeitet und öffentlich aufgelegt. Die rechtlich verbindliche Umsetzung sei derzeit
erst im Gang und noch lange nicht abgeschlossen, weshalb zum jetzigen Zeitpunkt
nicht definitiv feststehe, wo und wieviel Bauland im Rahmen der anstehenden Revision
des Rahmennutzungsplans ausgezont werde. Eine Auszonung des Grundstücks Nr.
007 (zumindest des nördlichen Teils) falle derzeit ernsthaft in Betracht. Es handle sich
dabei um eine relativ grosse, unüberbaute Fläche, die im Norden und Osten an die
Landwirtschaftszone angrenze, am Rand der bestehenden Wohnüberbauungen und
damit peripher liege und zudem strassenmässig noch nicht hinreichend erschlossen
sei, weshalb dieser Grundstücksteil zurzeit auch nicht überbaut werden könne. Daher
sei der obere Teil des Grundstücks Nr. 007 im Arbeitsprogramm zur Auszonung
vorgesehen worden. Würde ein öffentliches Interesse an der Erschliessung des
Grundstücks bejaht und dieses durch den Erlass eines Teilstrassenplans erschlossen,
wäre es widersprüchlich, es anschliessend im Rahmen der Zonenplanrevision der
Gemeinde wieder als potentielles Auszonungsgebiet zu berücksichtigen. Die beiden
Verfahren seien zu koordinieren und eine Erschliessung sei erst in Betracht zu ziehen,
wenn definitiv feststehe, dass das Grundstück Nr. 007 auch künftig in der Bauzone
verbleibe. Da eine künftige Auszonung dieses Grundstücks ernsthaft in Betracht falle,
habe die Beschwerdebeteiligte derzeit zu Recht ein öffentliches Interesse am Erlass
des Teilstrassenplans L._strasse verneint und diesen wieder aufgehoben. Eine
Verletzung der Erschliessungspflicht liege mangels eines öffentlichen Interesses an der
Erschliessung nicht vor (act. G 2 S. 11-13).
Rechtliches Gehör3.1.
Nach Art. 29 Abs. 2 BV haben die Parteien in einem Verwaltungsverfahren Anspruch
auf rechtliches Gehör. Dazu gehört insbesondere das Recht der Betroffenen, sich vor
3.1.1.
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Erlass eines Entscheids zur Sache zu äussern und an der Erhebung wesentlicher
Beweise entweder mitzuwirken oder sich zumindest zum Beweisergebnis zu äussern,
wenn dieses geeignet ist, den Entscheid zu beeinflussen (vgl. statt vieler BGE 127 I 56
mit Hinweis). Das aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör abgeleitete
Akteneinsichtsrecht umfasst den Anspruch, während eines hängigen Verfahrens
diejenigen Unterlagen einzusehen, auf welche die Behörde ihren Entscheid zu stützen
beabsichtigt (vgl. R. Wiederkehr, Öffentliches Verfahrensrecht, Zürich 2016, Rz. 81 mit
Hinweisen).
Begnügt sich die Behörde oder Rechtsmittelinstanz mit einer blossen Zustellung zur
Kenntnisnahme, ohne dem Adressaten eine Frist zur Stellungnahme zu setzen, so wird
damit zum Ausdruck gebracht, dass der Schriftenwechsel geschlossen ist und von den
Parteien auch sonst keine zusätzlichen Eingaben mehr erwartet werden, die Sache
mithin spruchreif erscheint. Dementsprechend wird erwartet, dass eine Partei, die eine
Eingabe ohne Fristansetzung zur Kenntnisnahme zugestellt erhält und sich dazu
äussern will, dies umgehend und spontan tut oder wenigstens um Ansetzung einer Frist
nachsucht; andernfalls wird angenommen, sie habe auf eine weitere Eingabe verzichtet
(VerwGE B 2019/158 vom 20. März 2020 E. 2.1 m.H.). Die Rechtsmittelinstanz/Behörde
ist gehalten, nach der Zustellung zur Kenntnisnahme eine angemessene Zeitspanne mit
dem Entscheid zuzuwarten. Die Rechtsprechung bejaht in der Regel eine Verletzung
des rechtlichen Gehörs, wenn das Gericht oder die Behörde weniger als zehn Tage
nach Mitteilung der Eingabe entscheidet (BGer 2C_591/2018 vom 18. Februar 2019
E. 2.3 mit Hinweisen auf BGer 8C_229/2017 vom 25. Januar 2018 E. 4.1 und
2C_469/2014 vom 9. Dezember 2014 E. 2.2, je mit Hinweisen; BGer 4A_61/2017 vom
31. August 2017 E. 6.2.2). Diese Wartefrist schliesst die Zeit, welche die Partei zur
Übermittlung ihrer Eingabe benötigt, bereits mit ein (BGer 5D_81/2015 vom 4. April
2016 E. 2.3.4 und 2.4). Diesbezüglich handelt es sich nicht um eine Aufforderung an die
Partei, eine allfällige Replik bis spätestens am letzten dieser zehn Tage beim Gericht
oder der Behörde einzureichen oder zu Handen des Adressaten der Schweizerischen
Post zu übergeben. Vielmehr ist es nach der zitierten Rechtsprechung die Behörde, die
vor Ablauf einer Frist von zehn Tagen seit Zustellung der Eingabe nicht von einem
Verzicht auf das Replikrecht ausgehen darf. Entsprechend obliegt es einer Partei, die
eine Stellungnahme zu einer ihr zur Kenntnisnahme zugestellten Vernehmlassung für
erforderlich hält, diese grundsätzlich unverzüglich einzureichen oder zu beantragen
(BGE 133 I 100 E. 4.8).
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Die Beschwerdeführerin führt aus, die Vorinstanz habe, nachdem sie ihr mit
verfahrensleitender Verfügung vom 3. Februar 2021 (eingegangen am 4. Februar 2021)
weitere Akten (unter anderem Stellungnahmen der Beschwerdegegner 1, 3 und 4)
zugestellt habe, den angefochtenen Rekursentscheid vom 12. Februar 2021 gefällt,
ohne das ihr (der Beschwerdeführerin) zustehende Replikrecht abzuwarten. Der
Rekursentscheid sei am 15. Februar 2021, und somit am gleichen Tag, an dem die
Beschwerdeführerin ihre Stellungnahme zu den Eingaben der Beschwerdegegner
versandt habe, eingetroffen. Die letzte Stellungnahme der Beschwerdeführerin sei
somit im Rekursentscheid nicht berücksichtigt worden. Nachdem das
Verwaltungsgericht nicht mehr über eine umfassende Kognition wie die Vorinstanz
verfüge, indes die Unangemessenheit des Entscheides vom 14. April 2020 im
Beschwerdeverfahren nicht mehr gerügt werden könne, sei der vorinstanzliche
Entscheid bereits aufgrund der nicht heilbaren Gehörsverletzung aufzuheben (act. G 8
S. 10 f., G 23 S. 14 f.). Hierzu ist anzumerken, dass die Stellungnahme der
Beschwerdegegnerin 1 und der Beschwerdegegner 3 sowie das E-Mail der
Beschwerdegegner 4 der Beschwerdeführerin am 3. Februar 2021 (Zugang am
Folgetag) zur Kenntnis zugestellt wurden, ohne eine Frist zur Stellungnahme
anzusetzen (act. G 12/26). Damit gab die Vorinstanz zu verstehen, dass die Sache aus
ihrer Sicht spruchreif war. In dieser Situation hätte sich die Beschwerdeführerin
umgehend äussern oder die Ansetzung einer Nachfrist verlangen müssen. Sie
versandte ihre Stellungnahme jedoch erst am 15. Februar 2021 (act. G 12/28), mithin
am selben Tag, an welchem ihr auch der angefochtene Entscheid zuging. Im Weiteren
beinhaltete das E-Mail vom 3. Februar 2021 einzig die Mitteilung des Stellungnahme-
Verzichts der Beschwerdegegner 4. Diese Mitteilung war somit zum vornherein nicht
geeignet, das Beweisergebnis zu beeinflussen, selbst wenn aus dem Verzicht auf eine
Äusserung auch ein Aussagewert abgeleitet werden wollte. Was die erwähnte
gemeinsame Eingabe (act. G 12/24) betrifft, ist festzuhalten, dass diese im
angefochtenen Entscheid keine inhaltliche Berücksichtigung fand und sich damit der
Entscheid nicht darauf abstützte; die Eingabe war mithin nicht geeignet, sich auf den
Entscheid auszuwirken. Insofern unterlag sie auch dem (vorgängigen) Akteneinsichts-
und Äusserungsrecht nicht (vgl. vorangehende E. 3.1.1 erster Absatz). Eine
Gehörsverletzung kann unter den dargelegten Umständen nicht als erstellt gelten. Zu
beachten ist im Übrigen, dass die Beschwerdeführerin mit Replik vom 19. Januar 2021
(act. G 12/22) zu den bis dahin ergangenen Eingaben der Verfahrensbeteiligten
Stellung nehmen konnte und insofern ihr Replikrecht als gewahrt zu gelten hat.
3.1.2.
Teilstrassenplan L._strasse/Erschliessung potentieller Auszonungsgebiete3.2.
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Nicht in Frage gestellt ist vorliegend, dass der Beschwerdeführerin als Direktbetroffener
gestützt auf Art. 14 Abs. 3 StrG grundsätzlich ein Rechtsanspruch auf Überprüfung des
Gemeindestrassenplans im Bereich der Grundstücke Nrn. 007 und 0004 zusteht (vgl.
auch VerwGE B 2019/75 vom 27. Februar 2020 E. 3; GVP 1993 Nr. 87). Eine
Anpassung des rechtskräftigen Strassenplans kann sich im Sinn von Art. 14 Abs. 1
StrG bei Änderung der tatsächlichen Verhältnisse ergeben. Eine Anpassung ist sodann
erforderlich, wenn die Zweckbestimmung einer Strasse aufgrund einer Planung
geändert werden soll (Germann, a.a.O., N 1-3 zu Art. 14 StrG; vgl. auch VerwGE B
2014/203 vom 25. Mai 2016 E. 6.1-6.3). Die im Teilstrassenplan L._strasse – neben
der Aufklassierung des als Gemeindestrasse dritter Klasse eingeteilten Abschnitts in
eine Gemeindestrasse zweiter Klasse – vorgesehene Erschliessung (Widmung einer
Privatstrasse als Gemeindestrasse dritter Klasse) führt entlang der südlichen Grenze
des Grundstücks Nr. 0004 der Beschwerdegegner 4, was einen Landerwerb ab dem
vorerwähnten Grundstück von ca. 4 m erfordern würde (vgl. act. G 12/7/1 Beilagen
1-6). Die Beschwerdeführerin wendet gegen die Feststellungen im angefochtenen
Rekursentscheid ein, nachdem die bestehende L._strasse bereits heute mehr als
10 ständig bewohnte Wohneinheiten erschliesse, sei der heute als Gemeindestrasse
dritter Klasse eingeteilte Abschnitt unabhängig von den Bauabsichten auf Grundstück
Nr. 007 gemäss Praxis (VerwGE B 2011/9 vom 7. Dezember 2011) zwingend als
Gemeindestrasse zweiter Klasse einzuteilen. Im Weiteren erschliesse die Privatstrasse
derzeit die Grundstücke Nrn. 0004 bis 0006 und damit bereits heute fünf Grundstücke.
Angesichts der örtlichen Ausgangslage, bei der die Grundstücke Nrn. 0003 sowie 0005
bis 0006 allesamt über keine eigene Zufahrt verfügten, sondern Abstellplätze auf
Grundstück Nr. 0004 in Anspruch nähmen, sei betreffend das Reststück der
L._strasse auf Grundstück Nr. 0004 eine Klassierung als Gemeindestrasse dritter
Klasse sachgerecht. Es sei somit rechtswidrig gewesen, im angefochtenen Entscheid
auf eine Aufklassierung in eine Gemeindestrasse zweiter Klasse bzw. Klassierung der
Privatstrasse als Gemeindestrasse dritter Klasse zu verzichten. Die
Beschwerdebeteiligte begehe mit der Weigerung, ihrer Erschliessungspflicht
nachzukommen, eine Rechtsverweigerung. Der Standpunkt der Vorinstanz, dass
Erschliessungsmassnahmen auf die Nutzungsplanung abgestimmt werden müssten,
weshalb eine akzessorische Überprüfung der Nutzungsplanung im Zug der
Erschliessungsplanung durchzuführen sei, sei völlig verfehlt. Er treffe offenkundig nicht
auf den Hauptstrang der L._strasse zu. Eine akzessorische Überprüfung der
Nutzungsplanung im Baubewilligungsverfahren sei im Grundsatz praxisgemäss
ausgeschlossen. Gleiches habe für das Strassenplanverfahren analog zu gelten. Die
3.2.1.
2
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anstehende Rahmennutzungsplanung könne sich, wenn überhaupt, einzig auf das
Grundstück Nr. 007 auswirken. Es treffe nicht zu, dass die Notwendigkeit der
Aufklassierung der L._strasse einzig durch den Verbleib des Grundstücks Nr. 007 in
der Bauzone erst ausgelöst werde. Die Erschliessungsmassnahme Teilstrassenplan
L._strasse diene nicht dem Grundstück Nr. 007 allein. Die gesetzeskonforme
Erschliessung der rund 20 Wohneinheiten über die L._strasse stelle ein öffentliches
Interesse dar (act. G 8 S. 13-17).
Die Beschwerdegegner 4 bestätigten, dass die Privatstrasse auf Grundstück Nr. 0004
die Grundstücke Nrn. 0005 bis 0006 erschliesst und diese Grundstücke Abstellplätze
auf Grundstück Nr. 0004 in Anspruch nehmen (act. G 18 S. 6). Eine (private) Zufahrt ist
als Gemeindestrasse dritter Klasse öffentlich zu erklären, wenn sie über ein
Drittgrundstück führt. Soweit der Verkehr – wie vorliegend – innerhalb eines einzigen
Privatgrundstücks (Nr. 0004) stattfindet, besteht in der Regel keine Notwendigkeit an
einer Öffentlicherklärung der internen Erschliessung bzw. Hauszufahrt (vgl. VerwGE B
2018/246 vom 8. Juli 2019 E. 4.2; GVP 2011 Nr. 21). Die Notwendigkeit einer
Klassierung des (privaten) Reststücks der L._strasse auf Grundstück Nr. 0004 als
Gemeindestrasse dritter Klasse lässt sich hieraus somit nicht ableiten. Aus den Akten
ist zudem ersichtlich, dass der streitige Teilstrassenplan und das Strassenprojekt
L._strasse mit Umklassierung einer Gemeindestrasse dritter Klasse in eine
Gemeindestrasse zweiter Klasse sowie Widmung einer Privatstrasse zu einer
Gemeindestrasse dritter Klasse im Wesentlichen der Erschliessung des oberen Teils
des Grundstücks Nr. 007 dienen sollte. So wurde auf den Strassenprojektplänen die
Bebauung der Parzelle Nr. 007 explizit als Projektanlass vermerkt (act. G 12/7/1
Beilagen 2-6). Nicht aus den Akten ersichtlich ist demgegenüber, dass mit dem
Teilstrassenplan L._strasse auch beabsichtigt gewesen sein sollte, die
Erschliessungssituation weiterer Grundstücke mit einer Klassierung zu verändern. Aus
VerwGE 2011/9 a.a.O. E. 4.3.3 ergibt sich sodann lediglich, dass im Regelfall Strassen
innerhalb der Bauzone, die zehn oder mehr ständig bewohnte Wohneinheiten
erschliessen, als Gemeindestrasse zweiter Klasse gemäss Art. 8 Abs. 2 StrG zu
betrachten seien. Eine (zwingende) Umklassierungspflicht lässt sich allein hieraus
entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin (act. G 8 S. 14 f. und G 23 S. 6)
jedoch nicht ableiten. Letzteres gilt umso mehr, als die Anzahl erschlossener
Wohneinheiten lediglich eines von mehreren Kriterien für die Klassifizierung von
Gemeindestrassen ist. Für die Einteilung von Strassen sind insbesondere auch die
Lage und das Verkehrsaufkommen von Bedeutung (vgl. VerwGE B 2014/202 vom
3.2.2.
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19. Juli 2016 E. 2.1 f. mit Hinweisen). Vorliegend wird nicht geltend gemacht und ist
auch nicht ersichtlich, dass Lage und Verkehrsaufkommen eine Umklassierung
erfordern würden.
Die Frage der Rechtmässigkeit einer (teilweisen) Auszonung des Grundstücks Nr. 007
steht als solche im vorliegenden Verfahren nicht zur Diskussion bzw. ist nicht zu
prüfen. Zu klären ist einzig die Rechtmässigkeit der Aufhebung des Teilstrassenplans
L._strasse bzw. die Frage, ob das Grundstück Nr. 007 zu Recht als potentielles
Auszonungsgebiet im Sinn der dargelegten Rechtsprechung (vgl. vorstehende E. 2.2
dritter Absatz) eingestuft wurde. Im Amtsbericht vom 9. November 2020 hatte das
AREG unter anderem festgehalten, potentielle Auszonungsgebiete dürften nicht
erschlossen werden, bis definitiv geklärt sei, welche Flächen in der Gemeinde K._ in
der Bauzone verblieben. Eine Erschliessung und Überbauung peripher gelegener
Grundstücke sei mithin erst wieder möglich, wenn die entsprechende Überprüfung der
Bauzone stattgefunden habe. Würde der Teilstrassenplan L._strasse erlassen und die
Strasse ausgebaut, wäre es danach kaum mehr möglich, die betroffene Fläche in die
für die Auszonungen erforderliche Gesamtbetrachtung miteinzubeziehen. Somit könne
dem Teilstrassenplan L._strasse nicht zugestimmt werden (act. G 12/15).
Massgebend für das vorliegende Verfahren ist mithin, dass eine Auszonung des hier in
Frage stehenden nördlichen Teils Grundstücks Nr. 007 gemäss kommunalem
"Arbeitsprogramm Auszonungen" der Beschwerdebeteiligten vom März/Mai 2020 (act.
G 19/3) ernsthaft in Betracht fällt und eine weitere Erschliessung des Grundstücks
solange nicht erfolgen kann, als die Überprüfung der Bauzone nicht abgeschlossen ist.
Als für eine Auszonung des oberen Teils des Grundstücks Nr. 007 sprechende Kriterien
werden die fehlende Erschliessung, die periphere Lage und dessen ausschliesslich
landwirtschaftliche Nutzung angeführt (act. G 19/3). Die Vorinstanz begründete ihren
Standpunkt, unter anderem gestützt auf den vorerwähnten Bericht des AREG,
ausführlich und überzeugend (vgl. vorstehende E. 2.3). Anhaltspunkte für unzutreffende
Annahmen und Würdigungen sind nicht ersichtlich. Ein öffentliches Interesse am Erlass
des Teilstrassenplans L._strasse bzw. an der öffentlichen Widmung der dort
angeführten Flächen als Gemeindestrasse dritter Klasse ist unter den gegebenen
Umständen – jedenfalls derzeit – nicht ausgewiesen.
Im Weiteren würde der Teilstrassenplan L._strasse aufgrund des dort vorgesehenen
Landerwerbs die Eigentumsfreiheit (Art. 26 Abs. 1 BV) der Beschwerdegegner 4 als
3.2.3.
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Eigentümer des Grundstücks Nr. 0004 tangieren. Ein solcher Eingriff ist nur zulässig,
wenn er sich auf eine gesetzliche Grundlage stützt, im öffentlichen Interesse liegt und
verhältnismässig ist (vgl. Art. 36 BV und VerwGE B 2019/28 vom 28. März 2019 E. 2 mit
Hinweisen). Solange die Frage der (Teil-)Auszonung des Grundstücks Nr. 007 nicht
geklärt ist (und verneint wird), wäre der mit dem Teilstrassenplan L._strasse bzw. mit
der Erschliessung des vorerwähnten Grundstücks verbundene Eingriff in das Eigentum
der Beschwerdegegner 4 nicht geeignet und erforderlich für die Erreichung eines im
öffentlichen Interesse liegenden Zwecks und damit nicht verhältnismässig. Was im
Übrigen den Hinweis der Beschwerdeführerin auf das Überbauungspotential der –
ebenfalls durch die L._strasse erschlossenen – Grundstücke Nrn. 0002 und 0003
betrifft (act. G 8 S. 12 unten), ist anzumerken, dass diese Grundstücke gemäss dem
erwähnten Arbeitsprogramm Auszonung der Beschwerdebeteiligten ebenfalls ganz
oder teilweise zur Auszonung vorgesehen sind (G 19/3; 02-Arbeitsplan-
Auszonungsprogramm-Ausschnitt-K._-dat.-04.05.2020.pdf (err.ch) Auch mit Blick auf
diese weiteren potentiellen Auszonungsgebiete liesse sich somit eine Bestätigung des
Teilstrassenplans L._strasse nicht rechtfertigen.
Das Grundstück Nr. 007 wurde im Rahmen des Erlasses des Zonenplans vom 27. Juli
2011 eingezont. In den Jahren 2012, 2014 und 2019 stellte die Beschwerdeführerin
nach ihren Darlegungen für das Gesamtgrundstück (nördlicher und südlicher Teil)
Baugesuche. Am 14. Dezember 2020 erteilte die Beschwerdebeteiligte die Bewilligung
für ein Mehrfamilienhaus auf dem südlichen Teil des Grundstücks (vgl. act. G 9/1).
Diese Baubewilligung erwuchs zufolge Anfechtung nicht in Rechtskraft (act. G 18 S.
10/15). Hinsichtlich des von der Beschwerdeführerin beantragten Beizugs der
Unterlagen betreffend die im Jahr 2011 erfolgte Einzonung von Grundstück Nr. 007
(act. G 8 S. 4) ist nicht erkennbar, aus welchem Grund die Vorinstanz die
Gegebenheiten der Einzonung des Grundstücks bei ihrem Entscheid hätte
berücksichtigen müssen. Der Umstand, dass der Zonenplan aus dem Jahr 2011
stammt, wurde im Rekursentscheid (act. G 2 E. 4.2) gewürdigt. Ein Anlass, die
Einzonungsunterlagen aus dem Jahr 2011 im vorliegenden Verfahren zu edieren, ist
nicht ersichtlich. Im Weiteren blieb aufgrund der Darlegungen der Beschwerdeführerin
unbekannt, aus welchen Gründen ihre ab 2012 gestellten Baugesuche nicht bewilligt
wurden, so dass sich hieraus für das vorliegende Verfahren keine Schlussfolgerungen
ableiten lassen. Spätestens nachdem mit dem kantonalen Richtplan im August 2017
bekannt geworden war, dass K._ zu den Auszonungsgemeinden gehört, musste die
Beschwerdeführerin damit rechnen, dass das Grundstück Nr. 007 für eine teilweise
3.2.4.
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Auszonung (zumindest im nicht erschlossenen nördlichen Teil) in Betracht gezogen
werden könnte. Da es vorliegend ausschliesslich um die Frage der Rechtmässigkeit der
Aufhebung des Teilstrassenplans geht, ist auch die von der Beschwerdeführerin
diskutierte Frage des Erlasses einer Planungszone nicht zu untersuchen. Die
Beschwerdeführerin war nicht daran gehindert, ein Baugesuch einzureichen, wobei zu
beachten ist, dass in einem Baubewilligungsverfahren die zureichende Erschliessung
zu prüfen und dieses Verfahren mit dem laufenden Auszonungsverfahren der
Beschwerdebeteiligten zu koordinieren wäre.
Vertrauensschutz3.3.
Die Beschwerdeführerin verweist – wie bereits im Rekursverfahren – auf die
Bestätigung der Beschwerdebeteiligten im Beschluss vom 16. Mai 2019, wonach keine
akzessorische Überprüfung der Zonenzuteilung von Grundstück Nr. 007 stattfinde und
die Rechtssicherheit des Zonenplans vorgehe. Hierauf habe sich die
Beschwerdeführerin in guten Treuen verlassen dürfen. Die Beschwerdebeteiligte habe
gegen Treu und Glauben verstossen, da sie im Beschluss vom 16. Mai 2019 die
Nichtauszonung von Grundstück Nr. 007 bestätigt habe, nun jedoch den
Teilstrassenplan L._strasse mit der Begründung aufhebe, dass eine Auszonung des
Grundstücks Nr. 007 nicht auszuschliessen sei. Gestützt auf den Beschluss vom
16. Mai 2019 habe sie (die Beschwerdeführerin) erneut Pläne zur Bebauung des oberen
Teils des Grundstücks Nr. 007 ausarbeiten lassen. Zudem habe sie den Rekurs gegen
den Teilstrassenplan M._strasse zurückgezogen, weshalb sie neben finanziellem
Schaden auch einen Rechtsverlust erlitten habe (act. G 8 S. 18-21).
Die Vorinstanz hat im angefochtenen Entscheid festgehalten, beim Beschluss vom
16. Mai 2019 habe es sich um eine verfahrensleitende Verfügung gehandelt, die nicht
habe angefochten werden können. In diesem Beschluss habe die
Beschwerdebeteiligte zwar geprüft, ob das Grundstück Nr. 007 voraussichtlich in der
Bauzone verbleiben werde. Diese Prüfung sei jedoch bloss im Hinblick auf die
Beurteilung erfolgt, ob das Teilstrassenplanverfahren überhaupt weitergeführt werden
solle. Das Ergebnis des Teilstrassenplanverfahrens sei damit nicht vorweggenommen
worden. Mit der Aufhebung der Sistierungsverfügung sei auch nicht rechtskräftig
entschieden worden, ob das Grundstück Nr. 007 später einmal ausgezont werde.
Diese Frage werde erst mit der kommenden Rahmennutzungsplanrevision beantwortet.
Damit fehle es vorliegend von vornherein an der Vertrauensgrundlage. Die
Beschwerdeführerin habe gestützt auf die blosse Aufhebung der Sistierung am 16. Mai
3.3.1.
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2019 nicht ernsthaft darauf vertrauen dürfen, dass ihr Grundstück definitiv in der
Bauzone verbleiben und die Beschwerdebeteiligte die erforderlichen
Erschliessungsmassnahmen treffen werde. Der anwaltlich vertretenen
Beschwerdeführerin habe bewusst sein müssen, dass ein Umdenken der
Beschwerdebeteiligten bzw. ein anderslautender Einspracheentscheid immer noch
möglich sei. Wenn sie trotzdem ein Baugesuch habe ausarbeiten lassen, bevor definitiv
über den Teilstrassenplan L._strasse entschieden und damit eine hinreichende
Erschliessung sichergestellt worden sei, so habe sie dies auf eigenes Risiko getan (act.
G 2 S. 13 f.).
Die Berufung auf den Grundsatz des Vertrauensschutzes setzt voraus, dass eine
Vertrauensgrundlage besteht; eine solche kann namentlich in einer Verfügung oder in
einer vorbehaltlosen Auskunft oder Zusicherung bestehen, sofern sich diese auf eine
konkrete, die betreffende Person (oder Amtsstelle) berührende Angelegenheit bezieht.
Vorausgesetzt ist weiter, dass die Person (oder Amtsstelle), die sich auf
Vertrauensschutz beruft, berechtigterweise auf diese Grundlage vertrauen durfte und
gestützt darauf nachteilige Dispositionen getroffen hat, die sie nicht mehr rückgängig
machen kann (vgl. statt vieler BGer 2C_226/2016 vom 9. November 2016 E. 4.1 mit
Hinweisen). Mit der Vorinstanz ist festzuhalten, dass der Beschluss vom 16. Mai 2019
(Aufhebung des Sistierungsbeschlusses vom 8. November 2018 betreffend
Teilstrassenplan L._strasse; act. G 12/7/33) insofern keine Vertrauensgrundlage bilden
konnte, als die Beurteilung, dass das Grundstück Nr. 007 voraussichtlich in der
Bauzone verbleiben werde, lediglich für die Klärung der Frage der Weiterführung des
Teilstrassenplanverfahrens bzw. die Aufhebung der Verfahrenssistierung erfolgt war
und damit keine Zusicherung für das Ergebnis des weiteren Verfahrens darstellte. Zum
Ergebnis des Teilstrassenplanverfahrens nahm die Beschwerdebeteiligte hiermit noch
keine Stellung. Aufgrund des Beschlusses vom 16. Mai 2019 konnte insbesondere eine
spätere Änderung der Sichtweise bzw. Entwicklung des Sachverhalts dahingehend,
dass das unter Beizug einer externen Raumplanungsunternehmung erstellte
Arbeitsprogramm Auszonungen im Mai 2020 hinsichtlich einer akzessorischen
Überprüfung der rechtskräftigen Zonenzuteilung bzw. der potentiellen Auszonung von
Grundstück Nr. 007 zu einem anderen Ergebnis hätte kommen können, nicht
ausgeschlossen werden. Die Frage, ob der Beschwerdeführerin die gestützt auf den
Beschluss vom 16. Mai 2019 veranlassten Aufwendungen gegebenenfalls zu
entschädigen sind (act. G 8 S. 19 f., G 23 S. 9 unten), bildet nicht Gegenstand des
3.3.2.
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angefochtenen Rekursentscheids, weshalb die Frage im vorliegenden
Beschwerdeverfahren nicht zu klären ist.
Gleichbehandlung3.4.
Wie bereits im vorinstanzlichen Verfahren beanstandet die Beschwerdeführerin, dass
gleichgelagerte Sachverhalte betreffend die Grundstücke Nrn. 007 (Erschliessung mit
Teilstrassenplan L._strasse) und 001 (Erschliessung mit Teilstrassenplan M._strasse)
eine Gleichbehandlung geboten hätten. Was genau dazu geführt habe, dass das
Verfahren zum Erlass des Teilstrassenplanes mit Strassenprojekt M._strasse von sich
aus wiederaufgenommen worden sei, während das Verfahren zum Teilstrassenplan
L._strasse – trotz identischer Ausgangslage – stillschweigend weiterhin sistiert
geblieben sei, sei nicht nachvollziehbar und habe von der Vorinstanz auch nicht
sachlich begründet werden können (act. G 8 S. 21 f.).
Die Vorinstanz hat im angefochtenen Entscheid ausgeführt, beim Teilstrassenplan
M._strasse sei – ähnlich wie beim Teilstrassenplan L._strasse – zuerst eine Sistierung
des Strassenplanverfahrens und in der Folge eine Aufhebung der Sistierung erfolgt. Es
gehe sodann in beiden Fällen um die Erschliessung unüberbauter Grundstücke, die
sich zurzeit noch in der Bauzone befänden, bei der anstehenden Revision des
Rahmennutzungsplans jedoch ausgezont werden könnten. Allerdings sei das
Grundstück Nr. 001, anders als das Grundstück Nr. 007, im Arbeitsprogramm der
Beschwerdebeteiligten nicht als potentielle Auszonungsfläche vorgesehen. Auch in
Bezug auf die periphere Lage und die überbaute Umgebung seien die beiden
Grundstücke unterschiedlich. Ein Verstoss gegen das Gleichbehandlungsgebot sei
nicht zu erkennen (act. G 2 S. 14).
3.4.1.
Aufgrund der vorinstanzlichen Feststellungen hat als dargetan zu gelten, dass eine
Vergleichbarkeit der Erschliessungen der Grundstücke Nrn. 007 und 001 insofern nicht
gegeben ist, als das Grundstück Nr. 001 im Arbeitsprogramm Auszonungen - im
Gegensatz zum nördlichen Teil des Grundstücks Nr. 007 - nicht als potentielle
Auszonungsfläche ausgeschieden wurde (vgl. 02-Arbeitsplan-Auszonungsprogramm-
Ausschnitt-K._-dat.-04.05.2020.pdf (err.ch). Eine Weiterführung der Erschliessung war
dementsprechend im Fall des Grundstücks Nr. 001 möglich. Es lässt sich
dementsprechend nicht beanstanden, dass der vorinstanzliche Entscheid in diesem
Zusammenhang einen Verstoss gegen das Gleichbehandlungsgebot verneinte. Unter
3.4.2.
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4.
diesen Umständen kann auch ein Beizug der Akten zum Baugesuch Grundstück Nr.
001 unterbleiben; der entsprechende Antrag (act. G 8 S. 3) ist abzuweisen.
Im Sinn der vorstehenden Erwägungen ist die Beschwerde abzuweisen. Dem
Verfahrensausgang entsprechend sind die amtlichen Kosten des Verfahrens von der
Beschwerdeführerin zu bezahlen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr von
CHF 3'500 ist angemessen (Art. 7 Ziff. 222 der Gerichtskostenverordnung,
sGS 941.12). Der geleistete Kostenvorschuss von CHF 4'000 ist an diese Gebühr
anzurechnen und der verbleibende Betrag von CHF 500 der Beschwerdeführerin
zurückzuerstatten.
4.1.
Zufolge Unterliegens besteht kein Anspruch der Beschwerdeführerin auf
ausseramtliche Entschädigung. Vorinstanz und Beschwerdebeteiligte haben ebenfalls
keinen Anspruch auf ausseramtliche Entschädigung (Art. 98 Abs. 1 VRP in Verbindung
mit Art. 98 VRP; A. Linder, in: Rizvi/Schindler/Cavelti [Hrsg.], a.a.O, N 20 zu Art. 98
VRP); beide stellten auch keinen Antrag. Demgegenüber sind die obsiegenden
Beschwerdegegner 4 für das Beschwerdeverfahren ausseramtlich zu entschädigen. Sie
reichten am 15. Juni 2021 eine Kostennote ein (act. G 19/2). Das Verwaltungsgericht
spricht grundsätzlich Pauschalentschädigungen nach Ermessen gemäss Art. 19 und
Art. 22 Abs. 1 lit. b der Honorarordnung zu (sGS 963.75, HonO). Die von einem
Rechtsvertreter eingereichte Kostennote ist dabei als eines der verschiedenen
massgeblichen Bemessungskriterien zu berücksichtigen (vgl. statt vieler VerwGE B
2016/38 vom 12. März 2018 E. 8.3). Mit Blick auf vergleichbare Verfahren und die
konkreten Verhältnisse sowie unter Berücksichtigung der Kostennote und die nach
deren Einreichung noch erforderlichen Bemühungen ist eine Entschädigung der
Beschwerdegegner 4 durch die Beschwerdeführerin mit insgesamt CHF 3'000
zuzüglich 4 % Barauslagen (CHF 120) und Mehrwertsteuer angemessen (Art. 19, 22
Abs. 1 Ingress und lit. b, 28 und 29 HonO). Die Beschwerdegegnerin 1 und die
Beschwerdegegner 2, 3, 5 und 6 sowie die Beschwerdebeteiligte stellten keine
Entschädigungsanträge.
4.2.
bis bis
bis
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