Decision ID: 8506aa8a-2231-4daa-b91b-e6ccab15831c
Year: 2022
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Sachverhalt:
A.
Die Axenstrasse verbindet Brunnen mit Flüelen entlang des Urnersees. Sie
ist Teil der Nationalstrasse 04 (nachfolgend: N04). Felsstürze und Mur-
gänge führen immer wieder zur teils mehrwöchigen Sperrung dieses Stras-
senabschnitts mit entsprechenden Beeinträchtigungen für die Anwohnen-
den, Pendlerinnen und Pendler sowie die regionale Wirtschaft. Die Sicher-
heit und Verfügbarkeit der Axenstrasse – auch in ihrer Funktion als Aus-
weichroute auf der Nord-Süd-Achse für den Seelisbergtunnel auf der ge-
genüberliegenden Seeseite – ist deswegen nicht durchgängig gewährleis-
tet. Ausserdem wird das Durchgangsdorf Sisikon an Spitzentagen mit bis
zu 16'000 Fahrzeugen belastet. Gleichzeitig behindert die Ortsdurchfahrt
den Verkehrsfluss (vgl. zum Ganzen https://www.axen.ch/ > Projekt > Pro-
jektziele [besucht am 27.06.2022]).
B.
Vor diesem Hintergrund und nachdem der Bundesrat ein entsprechendes
generelles Projekt im Januar 2009 genehmigt hatte, reichte der Kanton
Schwyz – federführend für sich und den Kanton Uri – am 8. September
2014 das Ausführungsprojekt «N04 Neue Axenstrasse, Abschnitt Ingen-
bohl – Gumpisch; Etappen 1 und 3» beim Eidgenössischen Departement
für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) zur Genehmi-
gung ein. Dieses sieht den Anschluss der «N04 Neue Axenstrasse» an die
bestehende N04 in Ingenbohl und Gumpisch vor. Das Projekt setzt sich
aus dem 2'889 m langen Morschacher Tunnel (Etappe 1), dem kurzen Ab-
schnitt der «Offenen Strecke Ort», der als Betriebsanschluss ausgebildet
wird, und dem 4'442 m langen Sisikoner Tunnel (Etappe 3) zusammen. Der
Bereich zwischen den Portalen des Sisikoner Tunnels und dem bestehen-
den Tunnel Gumpisch Süd, der das Projektende markiert, soll zum Schutz
vor Naturgefahren mit einer Galerie überdacht werden (Galerie Gumpisch).
Weil während der Bauphase die ökologische Vernetzung eines national ge-
schützten Amphibienlaichgebiets tangiert würde, ist zudem die Erstellung
zweier Ersatzbiotope in Ingenbohl vorgesehen. Ferner sind flankierende
Massnahmen auf der alten Axenstrasse geplant («Flankierende Massnah-
men alte Axenstrasse»; nachfolgend: FlaMas). Diese Massnahmen sollen
sicherstellen, dass der Transitverkehr die neue Axenstrasse benutzt, sich
die Sicherheit auf der alten Axenstrasse für den Langsamverkehr erhöht
und deren touristische Attraktivität gesteigert wird. Die Umsetzung der Fla-
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Mas erfolgt im Rahmen der Instandsetzung der alten Axenstrasse (Etap-
pen 2 und 4). Diese Instandsetzungsarbeiten sind nicht Teil des Ausfüh-
rungsprojekts.
C.
Das UVEK leitete am 17. September 2014 das ordentliche Plangenehmi-
gungsverfahren ein. Gegen das Auflageprojekt sowie eine nachträgliche
Projektänderung wurden beim UVEK diverse Einsprachen erhoben. Zu
den Einsprechenden gehörten unter anderem die gemeinsam vertretenen
Vereine Alpen-Initiative, Ärztinnen und Ärzte für Umweltschutz und Ver-
kehrs-Club der Schweiz VCS.
D.
Am 12. August 2016 erteilte das UVEK den Kantonen Schwyz und Uri die
Teilplangenehmigung für die Erstellung einer temporären Strassenüberfüh-
rung und des Schutztunnels "Zentrale" im Bereich Ort unter Auflagen. Die
dagegen erhobene Beschwerde wies das Bundesverwaltungsgericht mit
Urteil A-5641/2016 vom 18. Mai 2017 ab. Das Urteil erwuchs in Rechts-
kraft.
E.
Oberhalb von Gumpisch befindet sich das Gumpischtal. Dieses wird von
hohen Felswänden gesäumt. Am 7. Januar 2019 ereignete sich ein Fels-
sturz, welcher rund 120'000 m3 Schuttmaterial im Gumpischtal ablagerte.
Das Gebiet wurde dadurch instabil. Im Juli 2019 folgte ein Felssturz aus
dem Absturzgebiet, der einige grosse Blöcke mit sich führte. Um das Ge-
biet und die Strasse ausreichend zu sichern, musste die Axenstrasse wäh-
rend sieben Wochen gesperrt bleiben (vgl. https://www.astra.admin.ch >
Themen > Nationalstrassen > Baustellen und Projekte > Zentral- und Nord-
westschweiz > A4 Axenstrasse [besucht am 27.06.2022]). In der Folge
wurde ein Ingenieurbüro damit beauftragt, die neue geologische Situation
im Gumpischtal zu analysieren und Massnahmenkonzepte für die N04
Neue Axenstrasse zu definieren.
F.
Mit Plangenehmigungsverfügung vom 30. April 2020 genehmigte das
UVEK das Ausführungsprojekt mit Ausnahme der FlaMas an der alten
Axenstrasse und unter Vorbehalt diverser Auflagen (Verfügungsdispositiv-
ziffer 1). Es wies die Kantone an, die «Flankierenden Massnahmen alte
Axenstrasse» unter Berücksichtigung der im generellen Projekt formulier-
ten Ziele erneut zu überprüfen sowie zu überarbeiten. Die neuen Pläne
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seien im Rahmen eines separaten Ausführungsprojekts rechtzeitig vor der
Inbetriebnahme der neuen Axenstrasse durch das UVEK genehmigen zu
lassen und umzusetzen (Verfügungsdispositivziffer 4.1). Die Einsprache
der Vereine Alpen-Initiative, Ärztinnen und Ärzte für Umweltschutz und Ver-
kehr-Club der Schweiz VCS hiess es teilweise gut, soweit es darauf eintrat
und diese nicht gegenstandslos geworden war (Verfügungsdispositivziffer
5.1). Der Bericht des Ingenieurbüros (vgl. oben Bst. E) lag in jenem Zeit-
punkt noch nicht vor.
G.
Gegen die Plangenehmigungsverfügung des UVEK (nachfolgend: Vor-
instanz) liessen die Vereine Alpen-Initiative, Ärztinnen und Ärzte für Um-
weltschutz und Verkehrs-Club der Schweiz VCS (nachfolgend: Beschwer-
deführende) mit Schreiben vom 9. Juni 2020 gemeinsam Beschwerde
beim Bundesverwaltungsgericht führen. Darin stellen sie folgende Anträge:
1. Hauptantrag: Es sei in Gutheissung der Beschwerde die Plangenehmi-
gungsverfügung Nr. 622.2-00104 der Vorinstanz vom 30. April 2020 auf-
zuheben und die Plangenehmigung für das Ausführungsprojekt N04 Neue
Axenstrasse, Abschnitt Ingenbohl-Gumpisch, Etappen 1 und 3, zu verwei-
gern.
2. Eventualanträge:
2.1 Es sei die Abweisung des Antrags 3.3 der Einsprache der Beschwerde-
führer vom 13. November 2014 aufzuheben und festzustellen, dass dieser
Antrag zufolge der Auflage von Dispositivziffer 4.1 im Sinne der Erwägun-
gen gemäss der nachfolgenden Begründung gegenstandslos geworden
ist.
2.2 Es sei das Projekt N04 Neue Axenstrasse mit einer Wildtierüberführung
(Wildtierkorridor SZ6) zu ergänzen.
2.3 Es seien in Dispositivziffer 3 beim Vorbehalt der Auflagen und Erwägun-
gen die Wörter «zu den Einsprachen» zu streichen und zusätzlich insbe-
sondere folgende Pläne und Unterlagen des Auflagedossiers von der Ge-
nehmigung auszunehmen: Nr. 7, 20, 22, 25, 26, 29, 37, 38, 62, 71, 83, 84,
104 - 110, 132, 133, 163 und 180.
2.4 Es sei Dispositivziffer 4.1 am Ende mit folgendem Satz zu ergänzen: «Die
Neue Axenstrasse darf vor der Genehmigung und Umsetzung dieses Aus-
führungsprojekts nicht in Betrieb genommen werden.»
2.5 Es sei festzustellen, dass die Vorinstanz auf die Anträge 3.4 und 3.6 der
Einsprache der Beschwerdeführer vom 13. November 2014 zu Unrecht
nicht eingetreten ist und dass diese beiden Anträge vielmehr durch die
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Teilgutheissung der Einsprache hinsichtlich der Flankierenden Massnah-
men gegenstandslos geworden sind.
3. Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen (zzgl. MWST) zulasten der
Beschwerdegegner.
In der Hauptsache rügen die Beschwerdeführenden eine unzulässige Auf-
klassierung des neuen Strassenabschnitts zur Nationalstrasse der zweiten
Klasse durch den Bundesrat, unzulässige Abweichungen des Ausfüh-
rungsprojekts vom generellen Projekt und eine fehlende Koordination mit
der Neuen Eisenbahn-Alpentransversale (NEAT). Zudem erblicken sie di-
verse Konflikte mit nationalen Naturschutzobjekten, dem Alpen- sowie dem
Klimaschutz.
H.
Mit Vernehmlassung vom 18. August 2020 beantragt die Vorinstanz die Ab-
weisung der Beschwerde, soweit auf diese einzutreten sei.
I.
Die Kantone Schwyz und Uri (nachfolgend: Beschwerdegegner) fordern
mit Eingabe vom 21. August 2020, dass die Beschwerde abzuweisen sei,
soweit darauf einzutreten sei.
J.
Mit Zwischenverfügung vom 24. September 2020 entzog das Bundesver-
waltungsgericht der Beschwerde die aufschiebende Wirkung bezüglich der
Ersatzbiotope in Ingenbohl sowie der Galerie Gumpisch inklusive Hilfsbrü-
cke und Baustromversorgung. Dagegen wurde die aufschiebende Wirkung
der Beschwerde hinsichtlich des Sisikoner Tunnels aufrechterhalten. Die
Zwischenverfügung wurde nicht angefochten.
K.
Das Bundesamt für Strassen ASTRA beantragt mit Fachbericht vom
21. Oktober 2020 die Abweisung der Beschwerde, soweit auf diese einzu-
treten sei.
L.
Mit Fachbericht vom 26. Oktober 2020 stellt das Bundesamt für Umwelt
BAFU fest, dass der vorinstanzliche Entscheid im Einklang mit dem Um-
weltrecht des Bundes ergangen sei.
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M.
In seinem Fachbericht vom 25. November 2020 erachtet das Bundesamt
für Raumentwicklung ARE die streitbetroffene Plangenehmigung aus
raumplanerischer Sicht als bundesrechtskonform.
N.
Das Bundesamt für Verkehr BAV verweist mit Schreiben vom 11. Dezem-
ber 2020 auf seinen Mitbericht vom 25. November 2015 zur Vorlage und
verzichtet auf weitere Bemerkungen.
O.
Die Beschwerdeführenden halten mit Beschwerdereplik vom 7. Januar
2021 bzw. mit Schreiben vom 25. Februar 2021 an ihren Rechtsbegehren
fest und äussern sich darin zu den Fachberichten.
P.
Mit Schreiben vom 26. Februar 2021 nehmen die Beschwerdegegner Stel-
lung zur Beschwerdereplik der Beschwerdeführenden vom 7. Januar 2021
unter Einreichung zweier Fachberichte zur neuen geologischen Situation
im Gumpischtal (vgl. oben Bst. E).
Q.
Zur Stellungnahme vom 26. Februar 2021 der Beschwerdegegner äussern
sich die Beschwerdeführenden mit Schreiben vom 31. März 2021. Vor dem
Hintergrund der beiden Fachberichte verlangen sie die Sistierung des Ver-
fahrens bis weitere Abklärungen vorliegen würden oder die Aufhebung der
Plangenehmigung und Rückweisung der Sache zur entsprechenden Neu-
projektierung im Sinne ihrer Erwägungen.
R.
Auf Aufforderung des Bundesverwaltungsgerichts hin lässt sich die Vor-
instanz mit Schreiben vom 6. Mai 2021 zum weiteren Vorgehen im Bereich
Gumpisch vernehmen.
S.
Die Beschwerdegegner nehmen mit Schreiben vom 14. Mai 2021 Stellung
zur Eingabe der Beschwerdeführenden vom 31. März 2021.
T.
Die Vernehmlassung der Vorinstanz vom 6. Mai 2021 sowie die Stellung-
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nahme der Beschwerdegegner vom 14. Mai 2021 veranlassten die Be-
schwerdeführenden zu diversen Bemerkungen, welche sie dem Bundes-
verwaltungsgericht mit Schreiben 3. Juni 2021 zukommen liessen.
U.
Auf die weiteren Vorbringen der Verfahrensbeteiligten und die sich bei den
Akten befindlichen Schriftstücke wird – soweit relevant – in den nachfol-
genden Erwägungen eingegangen.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Bei der angefochtenen Plangenehmigung handelt es sich um eine Ver-
fügung gemäss Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVG,
SR 172.021), die von einer Vorinstanz im Sinne von Art. 33 Bst. d des Ver-
waltungsgerichtsgesetzes (VGG, SR 173.32) erlassen wurde. Da keine
Ausnahme nach Art. 32 VGG vorliegt, ist das Bundesverwaltungsgericht
zur Beurteilung der Beschwerde zuständig.
1.2 Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach
dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG).
1.3 Gegen Verfügungen von Bundesbehörden über die Planung, Errich-
tung oder Änderung von Anlagen, für die eine Umweltverträglichkeitsprü-
fung (nachfolgend: UVP) nach Artikel 10a des Bundesgesetzes über den
Umweltschutz (USG, SR 814.01) erforderlich ist, steht den Umweltschutz-
organisationen unter gewissen Voraussetzungen das Beschwerderecht zu
(vgl. Art. 48 Abs. 2 VwVG i.V.m. Art. 55 Abs. 1 USG). Hat sich eine Organi-
sation an einem Einspracheverfahren nach Bundesrecht nicht beteiligt, so
kann sie keine Beschwerde mehr erheben (vgl. Art. 55b Abs. 2 USG).
Für das Ausführungsprojekt war unstrittig eine UVP nach Art. 10a USG er-
forderlich. Die Beschwerdeführenden zählen zu den nach USG beschwer-
deberechtigten Organisationen (vgl. Art. 55 Abs. 3 USG i.V.m. Art. 1 und
Anhang Ziff. 7, 20 und 29 der Verordnung über die Bezeichnung der im
Bereich des Umweltschutzes sowie des Natur- und Heimatschutzes be-
schwerdeberechtigten Organisationen [VBO, SR 814.076]). Sie haben sich
im Einspracheverfahren beteiligt. In diesem sind sie mit ihren Anträgen
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nicht vollumfänglich durchgedrungen. Ihre Beschwerdelegitimation ist so-
mit grundsätzlich gegeben.
1.4 Umstritten ist, ob die Beschwerde rechtzeitig beim Bundesverwaltungs-
gericht eingereicht wurde.
1.4.1 Die Beschwerdegegner machen geltend, dass gemäss der Sen-
dungsverfolgung die Plangenehmigungsverfügung am 11. Mai 2020 am
Postschalter zugestellt worden sei. Demgegenüber hätten sich Vertreter
der Alpen-Initiative mitunter bereits in der Zeitung «Bote der Urschweiz»
vom 5. Mai 2020 dahingehend geäussert, dass das 100-seitige Dossier
nun erst einmal eingehend zu analysieren sei. Die Beschwerdeführenden
hätten somit die Plangenehmigungsverfügung – wohl von einer anderen
Verfahrenspartei – bereits zu einem früheren Zeitpunkt erhalten. Die recht-
zeitige Einreichung der Beschwerde innert der 30-tägigen Rechtsmittelfrist
sei deshalb fraglich. Die Vorinstanz empfindet es als stossend, dass die
Beschwerdeführenden mit der Abholung der Plangenehmigungsverfügung
bis zum letztmöglichen Termin zugewartet, sich jedoch gegenüber den Me-
dien bereits vor diesem Zeitpunkt zu ihrem Entscheid geäussert hätten.
Daraus müsse geschlossen werden, dass die Beschwerdeführenden den
Entscheid vor der Entgegenahme bei der Post in den Händen hielten. Für
die Berechnung der Beschwerdefrist sei daher spätestens das Datum des
ersten Presseberichts vom 5. Mai 2020 heranzuziehen. Entsprechend
habe die Beschwerdefrist am 4. Juni 2020 geendet. Auf die Beschwerde
vom 9. Juni 2020 sei deshalb wegen Nichteinhaltung der Rechtsmittelfrist
nicht einzutreten.
1.4.2 Die Beschwerdeführenden erachten ihre Beschwerdeeinreichung mit
Verweis auf ihr Vertretungsverhältnis als rechtzeitig.
1.4.3 Die Behörde eröffnet den Organisationen ihre Verfügung nach Artikel
55 Absatz 1 USG durch schriftliche Mitteilung oder durch Veröffentlichung
im Bundesblatt oder im kantonalen Publikationsorgan (Art. 55a Abs. 1
USG; vgl. ferner Art. 34 Abs. 1 VwVG). Ist die betreffende Organisation ver-
treten, so hat die schriftliche Mitteilung an deren Vertreter zu erfolgen (vgl.
Art. 11 Abs. 3 VwVG). Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung be-
zweckt Art. 11 Abs. 3 VwVG, im Interesse der Rechtssicherheit von vorn-
herein allfällige Zweifel darüber zu beseitigen, ob eine Mitteilung an die
Partei selbst oder an ihren Vertreter zu erfolgen hat, und klarzustellen, wel-
che die für einen Fristenlauf massgebende Mitteilung ist (BGE 99 V 177
E. 3; Urteil des Bundesgerichts [BGer] 2C_869/2013 vom 19. Februar 2014
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E. 4.1). Die Beschwerde ist innerhalb von 30 Tagen nach Eröffnung der
Verfügung einzureichen (Art. 50 Abs. 1 VwVG). Berechnet sich eine Frist
nach Tagen und bedarf sie der Mitteilung an die Parteien, so beginnt sie an
dem auf ihre Mitteilung folgenden Tage zu laufen (Art. 20 Abs. 1 VwVG).
Eine eingeschriebene Sendung gilt als zugestellt, wenn der Adressat sie
tatsächlich in Empfang nimmt und dies unterschriftlich bestätigt. Kann die
eingeschriebene Sendung am Wohnort oder Geschäftssitz nicht gegen Un-
terschrift ausgehändigt werden, wird im Briefkasten oder Postfach eine Ab-
holungseinladung hinterlegt. Wird die Sendung innerhalb der Abholfrist von
sieben Tagen auf der Post abgeholt, gilt sie am Tag der Abholung als zu-
gestellt (vgl. statt vieler BGE 130 III 396 E. 1.2.3; Urteil des Bundesverwal-
tungsgerichts [BVGer] A-3182/2018 vom 10. April 2019 E. 6.2). Einen
Rechtsmissbrauch vorbehalten, steht es dem Empfänger einer per Ein-
schreiben versandten (Gerichts-)Urkunde frei, wann er diese nach einem
erfolglosen Zustellungsversuch innerhalb der siebentägigen Frist abholt
(BGE 143 V 249 E. 6.5; Urteil BGer 2C_496/2021 vom 30. November 2021
E. 3.2).
1.4.4 Die Beschwerdeführenden waren im Einspracheverfahren vertreten.
Für die Berechnung der Beschwerdefrist ist daher der Eröffnungszeitpunkt
der Plangenehmigungsverfügung an deren Rechtsverteter entscheidend;
dieser begründet den massgebenden Fristenlauf (vgl. oben E. 1.4.3). Ob
die Beschwerdeführenden bereits auf anderem Weg Kenntnis von der Ver-
fügung erhalten haben, ist daher irrelevant, zumal auch nur die Behörde
und nicht andere Verfahrensparteien ihnen den Entscheid eröffnen können
(vgl. ebenda). Die Frage nach einer allfälligen Treuwidrigkeit auf Seiten der
vertretenen Organisationen stellt sich deshalb nicht. Sie wäre nur zu the-
matisieren, wenn die Vorinstanz die Verfügung den Organisationen direkt
eröffnet hätte und letztere in der Folge nicht innert nützlicher Frist die or-
dentliche Eröffnung an ihren Rechtsvertreter verlangt oder ein Rechtsmittel
gegen die mangelhaft eröffnete Verfügung eingelegt hätten (vgl. RES NY-
FFENEGGER, in: AUER/MÜLLER/SCHINDLER [Hrsg.], Kommentar VwVG,
2. Aufl. 2019, [nachfolgend: Kommentar VwVG] Rz. 30 zu Art. 11 VwVG
m.w.H.). Ein solcher Umstand wird hier aber nicht geltend gemacht. Die
Plangenehmigungsverfügung wurde dem Rechtsvertreter am 11. Mai 2020
am Schalter zugestellt. Die Beschwerdeerhebung vom 9. Juni 2020 er-
folgte somit innerhalb der Beschwerdefrist. Inwiefern sich der Rechtsver-
treter in diesem Zusammenhang rechtsmissbräuchlich verhalten haben
soll, ist nicht ersichtlich und wird auch nicht näher dargelegt.
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1.5 Das Beschwerderecht steht den Organisationen nur für Rügen in
Rechtsbereichen zu, die seit mindestens zehn Jahren Gegenstand ihres
statutarischen Zwecks bilden (Art. 55 Abs. 2 USG). Zudem können die be-
schwerdeführenden Organisationen nur die Verletzung von Bestimmungen
rügen, die der Erfüllung der Bundesaufgaben im Bereich des Natur- und
Heimatschutzes dienen oder die im Dienst der Respektierung bundes-
rechtlicher Vorschriften über den Schutz der Umwelt stehen. Zu den bun-
desrechtlichen Vorschriften über den Schutz der Umwelt gehören zum ei-
nen das Umweltschutzgesetz und die Vorschriften, die den Natur- und Hei-
matschutz, den Landschaftsschutz, den Gewässerschutz, die Walderhal-
tung, die Jagd, die Fischerei und die Gentechnik betreffen (so die nicht
abschliessende Aufzählung in Art. 3 Abs. 1 der Verordnung über die Um-
weltverträglichkeitsprüfung [UVPV, SR 814.011]), zum anderen sind aber
auch die Anliegen der Raumplanung miteinzubeziehen (vgl. Urteile BGer
1C_346/2014 vom 26. Oktober 2016 E. 1.3 und 1C_283/2012 vom 2. April
2014 E. 1.3 [nicht publiziert in BGE 140 II 262]).
Gemäss ihren Statuten bezwecken die Beschwerdeführenden unter ande-
rem den Schutz des Alpengebiets vor den negativen Auswirkungen des
Transitverkehrs und dessen Erhalt als Lebensraum (Alpen-Initiative), ein
menschen-, umwelt- und klimagerechtes Verkehrswesen (Verkehrs-Club
der Schweiz VCS) und die Bekämpfung der Vergiftung von Luft, Wasser
und Boden sowie deren Folgen für Pflanzen, Tiere und Menschen (Ärztin-
nen und Ärzte für Umweltschutz). Vor diesem Hintergrund erweisen sich
die Rügen bezüglich die fehlende Koordination mit der NEAT, den Konflik-
ten mit nationalen Naturschutzobjekten und dem Alpenschutz als zulässig,
zumal die Beschwerdeführenden in diesem Zusammenhang die Verlet-
zung von Umweltvorschriften rügen (Raumplanungsgesetz, Alpenkonven-
tion, Flachmoorverordnung etc.). Demgegenüber erscheint es äusserst
fraglich, ob dies auch auf die gerügte Aufklassierung der N04 Neue
Axenstrasse zur Nationalstrasse zweiter Klasse sowie auf die gerügten Ab-
weichungen im Ausführungsprojekt vom generellen Projekt zutrifft. Diese
Rügen betreffen vordergründig nicht umwelt- sondern nationalstrassen-
rechtliche Fragestellungen (vgl. zur Frage der Aufklassierung: Art. 1 ff. des
Bundesgesetzes über die Nationalstrasse [NSG, SR 725.11]; zur generel-
len Projektierung: Art. 12 ff. NSG sowie Art. 10 f. der Nationalstrassenver-
ordnung [NSV, SR 725.111]). Ebenfalls zweifelhaft ist, ob den Beschwer-
deführenden ein ideelles Verbandsbeschwerderecht im Bereich des Klima-
schutzes zukommt, soweit die betreffenden Rügen nicht die Luftreinhalte-
Verordnung (LRV, SR 814.318.142.1) betreffen (vgl. dazu KNEUBÜH-
LER/HÄNNI, Umweltschutz, Klimaschutz, Rechtschutz, ZBl 122/2021
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S. 479, 495). Ob diese Rügen zulässig sind, kann jedoch offenbleiben. Wie
noch zu sehen sein wird, wäre diesen in materieller Hinsicht ohnehin nicht
zu folgen. Es sind vor allem prozessökonomische Überlegungen, die das
Bundesverwaltungsgericht dazu veranlassen, sich diesen Rügen gleich-
wohl anzunehmen.
1.6 Auf die im Übrigen formgerecht eingereichte Beschwerde ist einzutre-
ten (vgl. Art. 52 Abs. 1 VwVG).
2.
2.1 Das Bundesverwaltungsgericht überprüft die angefochtene Verfügung
auf Rechtsverletzungen – einschliesslich unrichtiger oder unvollständiger
Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts und Rechtsfehler bei der
Ausübung des Ermessens – sowie auf Angemessenheit hin (Art. 49
VwVG). Es auferlegt sich allerdings eine gewisse Zurückhaltung, wenn
technische Fragen zu beurteilen sind oder die Vorinstanz gestützt auf ei-
gene besondere Fachkompetenz oder die ihr vom Gesetzgeber beigege-
benen Fachbehörden entschieden hat. Voraussetzung für diese Zurückhal-
tung ist, dass im konkreten Fall keine Anhaltspunkte für eine unrichtige
oder unvollständige Sachverhaltsfeststellung vorliegen und davon ausge-
gangen werden kann, die Vorinstanz habe die für den Entscheid wesentli-
chen Gesichtspunkte geprüft und die erforderlichen Abklärungen sorgfältig
und umfassend vorgenommen. Das Gericht soll nicht aus eigenem Gut-
dünken, sondern nur aus triftigen Gründen von der Beurteilung durch die
zuständige Fachbehörde abweichen (vgl. statt vieler BGE 139 II 185
E. 9.3). Ausserdem muss sich das Bundesverwaltungsgericht nicht mit je-
der tatbeständlichen Behauptung und jedem rechtlichen Einwand ausei-
nandersetzen. Es kann sich auf die für den Entscheid wesentlichen Ge-
sichtspunkte beschränken (statt vieler BGE 124 V 180 E. 1.a).
2.2 Vorbehältlich besonderer übergangsrechtlicher Regelungen sind in
zeitlicher Hinsicht grundsätzlich diejenigen Rechtssätze massgeblich, die
bei der Erfüllung des rechtlich zu ordnenden oder zu Rechtsfolgen führen-
den Tatbestands Geltung haben (statt vieler BGE 144 V 210 E. 4.3.1). Eine
Ausnahme ist jedoch dann zu machen, wenn zwingende Gründe dafür be-
stehen, das neue Recht sogleich anzuwenden. Dies trifft vor allem dann
zu, wenn Vorschriften um der öffentlichen Ordnung willen oder zur Durch-
setzung erheblicher öffentlicher Interessen erlassen wurden. Zwingende
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Seite 13
Gründe für eine sofortige Anwendung des neuen Rechts hat das Bundes-
gericht im Bereich des Gewässer-, Natur-, Heimat- und Umweltschutz-
rechts als gegeben erachtet (BGE 139 II 470 E. 4.2).
3.
Als erstes rügen die Beschwerdeführenden eine unrechtmässige Aufklas-
sierung der N04 Neue Axenstrasse zur Nationalstrasse zweiter Klasse
durch den Bundesrat.
3.1 Die Beschwerdeführenden machen im Wesentlichen geltend, dass ge-
mäss Bundesbeschluss über das Nationalstrassengesetz vom 21. Juni
1960 (aNetzbeschluss, SR 725.113.11 [aufgehoben am 1. Januar 2020])
die N04 im Abschnitt Brunnen bis Altdorf als Nationalstrasse der dritten
Klasse eingeteilt sei. Im Widerspruch dazu habe der Bundesrat den Bau
der N04 Neue Axenstrasse im Rahmen des generellen Projekts gestützt
auf Art. 2 Abs. 1 aNetzbeschluss als Nationalstrasse der zweiten Klasse
freigegeben. Damit habe er seine Kompetenzen überschritten. Aus den
Materialien ergebe sich, dass sich die bundesrätliche Kompetenz zur Än-
derung der Klassierung einer Nationalstrasse «ausschliesslich auf eigent-
liche Bagatellfälle mit rein lokalem Charakter» beschränke. Alle anderen
Fälle würden in die Kompetenz der Bundesversammlung fallen. Bei diesem
rund 11 km langen Teilstück handle es sich praktisch um den ganzen Ab-
schnitt gemäss aNetzbeschluss. Das Teilstück liege auf dem Gebiet zweier
Kantone und mehrerer Gemeinden. Deshalb handle es sich klarerweise
nicht um eine rein lokale Frage. Zudem würden die Kosten des Ausfüh-
rungsprojekts auf rund eine Milliarde Franken veranschlagt, was alles an-
dere als eine Bagatelle sei. Ausserdem werde es auf einem neuen Trassee
erstellt; eine verkehrstechnisch begründete Aufklassierung weniger Kilo-
meter könne darin nicht gesehen werden. Die Bundesversammlung habe
zudem im Zusammenhang mit der Neugestaltung des Finanzausgleichs
(NFA) bekräftigt, dass die Kantone die im aNetzbeschluss aufgeführten Na-
tionalstrassen entsprechend dem Stand bei Inkrafttreten des NFA nach den
Vorschriften und unter der Oberaufsicht des Bundes fertig stellen würden.
Im Zeitpunkt des Inkrafttretens des NFA am 1. Januar 2008 sei der aNetz-
beschluss in Bezug auf den hier fraglichen Abschnitt unverändert und letz-
terer immer noch als Nationalstrasse der dritten Klasse eingeteilt gewesen.
Als solche bedürfe sie gar keiner «Fertigstellung». Indem sich die Bundes-
versammlung ausdrücklich auf den Netzbeschluss von 1960 bezogen
habe, habe sie dessen Gültigkeit bestätigt. Auch Art. 62a Abs. 5 NSG, wo-
nach der Bundesrat zur Bezeichnung der Strecken ermächtigt sei, die im
Rahmen der Fertigstellung des beschlossenen Nationalstrassennetzes zu
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Seite 14
bauen, ändere nichts an der Tragweite des Art. 2 Abs. 1 Satz 1 aNetzbe-
schluss. Das gleiche gelte für den neuen Art. 4a NSG, in welchen Art. 2
Abs. 1 aNetzbeschluss überführt worden sei. Der Bundesrat habe auch in-
sofern übergeordnetes Recht – neben Art. 2 Abs. 1 aNetzbeschluss bzw.
Art. 4a NSG, Art. 197 Ziff. 3 der Bundesverfassung (BV, SR 101) und
Art. 11 Abs. 1 NSG – verletzt, indem er die beiden Abschnitte der N04 Neue
Axenstrasse auf die Liste der noch nicht begonnenen Strecken im Anhang
1.3 der NSV aufgenommen und zugleich neu als Nationalstrasse der zwei-
ten Klasse eingeteilt habe. Im Ergebnis fehle es an der rechtlichen Grund-
lage für das Ausführungsprojekt. Die entsprechenden Beschlüsse des Bun-
desrates seien von einer unzuständigen Behörde ausgegangen. Diese
seien deshalb als nichtig zu qualifizieren.
3.2 Die Vorinstanz entgegnet, dass die Aufklassierung der N04 Neue
Axenstrasse zur Nationalstrasse der zweiten Klasse nicht zu beanstanden
sei. Es handle sich um eine verkehrstechnisch begründete Aufklassierung
weniger Kilometer, welche im Einvernehmen mit den betroffenen Kantonen
ergangen sei. Insbesondere sicherheitstechnische Überlegungen hätten
dazu geführt, dass der fragliche Streckenabschnitt der N04 in zwei Tunnels
verlegt werden müsse. Eine Kompetenzüberschreitung durch den Bundes-
rat liege nicht vor. Dies ergebe sich auch aus dem Sinngehalt des neuen
Art. 4a NSG. Aus den Materialien zu Art. 2 Abs. 1 aNetzbeschluss sei er-
sichtlich, dass es dem Parlament in verkehrspolitischer Hinsicht einzig da-
rum gegangen sei, sicherzustellen, dass nicht ganze Strassenzüge entge-
gen den Beschlüssen des Parlaments herabklassiert würden. Im Weiteren
bestehe kein Widerspruch zwischen aNetzbeschluss und Anhang 1.3 der
NSV, da es sich um eine künftige Nationalstrasse handle. Eine akzessori-
sche Normenkontrolle hinsichtlich der NSV erübrige sich damit. Unbese-
hen davon habe der Bundesrat diesen Anhang inklusive der Aufklassierung
der N04 Neue Axenstrasse bereits im Rahmen der Umsetzung der NFA
und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen per 1. Januar 2008
in Kraft gesetzt. Das Parlament habe den neuen Netzbeschluss am 10. Ok-
tober 2012 (sowie die Änderungen am 14. September 2016) somit später
und in Kenntnis dieses Anhangs verabschiedet. Auch daraus könne ge-
schlossen werden, dass das Parlament mit der Auslegung des Bundesrats
bezüglich der Anwendung von Art. 2 Abs. 1 aNetzbeschluss einverstanden
gewesen sei.
3.3 Die Beschwerdegegner und das ASTRA schliessen sich unter Verweis
auf zusätzliche Stellen in den Botschaften zum alten und neuen Netzbe-
schluss den Ausführungen der Vorinstanz an.
A-2997/2020
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3.4
3.4.1 Die wichtigsten Strassenverbindungen von gesamtschweizerischer
Bedeutung werden von der Bundesversammlung zu Nationalstrassen er-
klärt (Art. 1 Abs. 1 NSG). Es sind Nationalstrassen erster, zweiter und drit-
ter Klasse zu unterscheiden (Art. 1 Abs. 2 NSG). Nationalstrassen erster
Klasse sind ausschliesslich für die Benützung mit Motorfahrzeugen be-
stimmt und nur an besonderen Anschlussstellen zugänglich. Sie weisen für
beide Richtungen getrennte Fahrbahnen auf und werden nicht höhengleich
gekreuzt (Art. 2 NSG). Nationalstrassen zweiter Klasse sind die übrigen,
ausschliesslich dem Verkehr der Motorfahrzeuge offenen Nationalstras-
sen, die nur an besonderen Anschlussstellen zugänglich sind. Sie werden
in der Regel nicht höhengleich gekreuzt (Art. 3 NSG). Nationalstrassen drit-
ter Klasse stehen auch andern Strassenbenützern offen. Wo die Verhält-
nisse es gestatten, sind Ortsdurchfahrten und höhengleiche Kreuzungen
zu vermeiden (Art. 4 Abs. 1 NSG). Die grundlegenden Entscheide über die
allgemeine Linienführung und Klassierung der einzelnen Nationalstrassen
werden endgültig von der Bundesversammlung getroffen (vgl. Art. 11
NSG). Nach diesen Festlegungen sind die Nationalstrassen in generellen
Projekten darzustellen (vgl. Art. 12 NSG). Der Bundesrat genehmigt die
generellen Projekte (Art. 20 Abs. 1 NSG). Das generelle Projekt entzieht
sich der (unmittelbaren) Überprüfung im Rahmen eines Beschwerdever-
fahrens: Ein genehmigtes generelles Projekt kann nur beanstandet wer-
den, soweit sich die geltend gemachten Mängel im Ausführungsprojekt nie-
dergeschlagen haben (Urteil BGer 1C_544/2008 vom 27. August 2009
E. 6.2). Würde ein solcher Mangel festgestellt, wäre es Sache des Bundes-
rates, die erforderlichen Konsequenzen hinsichtlich des Widerrufs oder der
Abänderung des Genehmigungsbeschlusses betreffend das generelle Pro-
jekt zu ziehen. Allerdings müsste sich bei der Beurteilung des Ausführungs-
projekts zeigen, dass die der Genehmigung des generellen Projekts zu-
grundeliegende Prüfung mangelhaft gewesen ist und sich ein mit dem an-
wendbaren Bundesrecht vereinbares Projekt kaum erstellen lässt (BGE
118 Ib 206 E. 8d; zum Ganzen BVGE 2016/13 E. 3.4.1).
3.4.2 Der aNetzbeschluss erging gestützt auf Art. 11 Abs. 1 NSG (vgl. AS
1960 872). Die Bundesversammlung definierte den Nationalstrassenab-
schnitt von Brunnen bis Altdorf als Nationalstrasse der dritten Klasse. Im
Rahmen des generellen Projekts für die N04 Neue Axenstrasse stufte der
Bundesrat den Abschnitt vom Anschluss Brunnen bis Flüelen als Natio-
nalstrasse der zweiten Klasse ein (vgl. auch Anhang 1.3 NSV [Liste der
https://www.swisslex.ch/doc/unknown/0741e9df-8166-400d-b96d-39f91e8421f5/citeddoc/58146738-659f-42a1-aceb-e2028e3ab910/source/document-link https://www.swisslex.ch/doc/unknown/0741e9df-8166-400d-b96d-39f91e8421f5/citeddoc/58146738-659f-42a1-aceb-e2028e3ab910/source/document-link
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noch nicht begonnenen Strecken: Anschluss Brunnen - Flüelen; Morscha-
cher- und Sisikonertunnel]). Dieser Klassierungsentscheid schlug sich im
Ausführungsprojekt nieder: Der Bau der beiden kilometerlangen Tunnels
wäre aus Sicherheitsgründen offenkundig nicht zulässig, wenn diese dem
nichtmotorisierten Verkehr (z.B. Radfahrer) ebenfalls offen stehen müsste,
wie es eine Nationalstrasse der dritten Klasse erfordert (vgl. oben E. 3.4.1).
Ob der Bundesrat zu Unrecht die N04 Neue Axenstrasse bzw. eine noch
zu bauende Nationalstrasse über 11 km Länge, welche zukünftig Teil der
N04 sein sollte, als Nationalstrasse zweiter Klasse einstufte, ist somit zu
prüfen.
3.5 Die Beschwerdeführenden machen sinngemäss geltend, dass der
Bundesrat entgegen dem Wortlaut von Art. 2 Abs. 1 aNetzbeschluss die
Heraufklassierung eines bestehenden Nationalstrassenabschnitts nur in
Bagatellfällen mit rein lokalem Charakter ändern dürfe. Dies ergebe sich
vornehmlich aus den Materialien (vgl. oben E. 3.1).
3.5.1 Das Gesetz ist in erster Linie aus sich selbst heraus auszulegen, d.h.
nach dem Wortlaut, Sinn und Zweck und den ihm zugrundeliegenden Wer-
tungen auf der Basis einer teleologischen Verständnismethode. Die Geset-
zesauslegung hat sich vom Gedanken leiten zu lassen, dass nicht schon
der Wortlaut die Norm darstellt, sondern erst das an Sachverhalten ver-
standene und konkretisierte Gesetz. Gefordert ist die sachlich richtige Ent-
scheidung im normativen Gefüge, ausgerichtet auf ein befriedigendes Er-
gebnis der ratio legis (statt vieler BGE 146 II 201 E. 4.1).
3.5.2 Die grammatikalische Auslegung stellt auf Wortlaut, Wortsinn und
Sprachgebrauch ab, wobei die Formulierungen in den Amtssprachen
Deutsch, Französisch und Italienisch gleichwertig sind (BVGE 2016/9
E. 7).
Art. 2 Abs. 1 aNetzbeschluss lautete wie folgt:
«Der Bundesrat ist ermächtigt, im Einvernehmen mit dem Kanton die Klas-
sierung einer von der Bundesversammlung festgelegten Nationalstrasse
zu ändern, wenn verkehrstechnische oder andere wichtige Gründe es er-
fordern. Kommt eine Einigung mit dem Kanton nicht zustande, entscheidet
die Bundesversammlung.»
Die französisch- und italienischsprachigen Fassungen stimmen im Wort-
laut mit der deutschsprachigen überein. Aus dem Wortlaut ergibt sich nicht,
A-2997/2020
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dass Aufklassierungen nur in Bagatellfällen zulässig sein sollen. Es müs-
sen lediglich verkehrstechnische oder andere wichtige Gründe sowie das
Einverständnis des betroffenen Kantons gegeben sein. Dies schliesst eine
Heraufklassierung eines Nationalstrassenabschnitts auf einer Länge von
mehreren Kilometern mit den entsprechenden Kostenfolgen nicht aus.
3.5.3 Bei der systematischen Auslegung wird der Sinn einer Rechtsnorm
bestimmt durch ihr Verhältnis zu anderen Rechtsnormen und ihre Stellung
im Gefüge der Rechtsordnung. Massgebliches Element ist damit einmal
der systematische Aufbau eines Erlasses. Weiter kann das Verhältnis einer
Norm zu Vorschriften in einem anderen Erlass berücksichtigt werden (Urteil
BVGer B-520/2020 vom 30. November 2021 E. 5.4.3 m.w.H; BGE 146 III
217 E. 5).
Der aNetzbeschluss beinhaltet neben Art. 2 Abs. 1 drei weitere Artikel und
den Anhang. In Art. 1 aNetzbeschluss werden die im Anhang aufgeführten
Strassenverbindungen zu Nationalstrassen im Sinne der Bundesgesetzge-
bung erklärt. Die weiteren Bestimmungen sind für die systematische Aus-
legung nicht von Bedeutung. Der Anhang umfasst eine Liste der schweize-
rischen Nationalstrassen, gegliedert nach deren Nummerierung, den
Strassenzügen und Strecken sowie der betreffenden Klassierung. Gestützt
auf die Bestimmungen des aNetzbeschlusses war der Bundesrat somit be-
fugt, im Einvernehmen mit den Kantonen konkret die im Anhang definierten
Klassierungen der Nationalstrassenstrecken zu ändern, sofern die übrigen
Voraussetzungen dafür gegeben waren. Zu berücksichtigen sind jedoch
ferner Art. 11 Abs. 1 NSG sowie die Bestimmungen zur generellen Projek-
tierung in Art. 12 ff. NSG. Da nach Art. 11 Abs. 1 NSG grundsätzlich die
Bundesversammlung endgültig über die Art der zu errichtenden Natio-
nalstrassen entscheidet, konnte die Abänderungskompetenz des Bundes-
rats und der Kantone nicht so weit gehen, dass sie einer Aushöhlung der
Grundkompetenz der Räte gleichgekommen wäre. Dies gilt es einschrän-
kend zu berücksichtigen bei der Prüfung der Frage, ob verkehrstechnische
oder andere wichtige Gründe für eine Umklassierung gegeben waren. Auf
der anderen Seite entscheidet die Bundesversammlung gemäss Art. 11
Abs. 1 NSG lediglich über die allgemeine Linienführung; die konkretere Li-
nienführung erarbeitet das ASTRA im Rahmen der generellen Projektie-
rung (vgl. Art. 12 f. NSG), die schliesslich vom Bundesrat genehmigt wird
(vgl. oben E. 3.4.1). Vor dem Hintergrund dieser Kompetenzaufteilung er-
scheint es nicht zweckmässig, die Bundesversammlung, mit allem, was
damit verbunden ist (Botschaft, Vernehmlassungen etc.), in die konkrete-
ren Planungsarbeiten zu involvieren, wenn – wie vorliegend – eindeutig
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verkehrstechnische oder andere wichtige Gründe vorliegen, welche nach
einer Aufklassierung des betreffenden Nationalstrassenabschnitts verlan-
gen. Dies nur auf Bagatellfälle zu beschränken, erscheint angesichts der
schwierigen topographischen Verhältnisse in unserem Land, welche die
möglichen Linienführungen einschränken und grössere Bauwerke wie
Strassentunnels erfordern können, als zu restriktiv und würde die Arbeit
der Planungsbehörde unnötig erschweren. Aus systematischer Sicht auf
Art. 2 Abs. 1 aNetzbeschluss spricht deshalb nichts gegen die Aufklassie-
rung der N04 Neue Axenstrasse.
3.5.4
3.5.4.1 Die historische Auslegung stellt auf den Sinn und Zweck ab, den
man einer Norm zur Zeit ihrer Entstehung gab (BVGE 2015/32 E. 3.4). Eine
historisch orientierte Auslegung ist für sich allein nicht entscheidend. An-
derseits vermag aber nur sie die Regelungsabsicht des Gesetzgebers (die
sich insbesondere aus den Materialien ergibt) aufzuzeigen, welche wiede-
rum zusammen mit den zu ihrer Verfolgung getroffenen Wertentscheidun-
gen verbindliche Richtschnur des Gerichts bleibt, auch wenn es das Ge-
setz mittels teleologischer Auslegung oder Rechtsfortbildung veränderten,
vom Gesetzgeber nicht vorausgesehenen Umständen anpasst oder es er-
gänzt. Die Vorarbeiten sind für die Gesetzesinterpretation weder verbind-
lich noch für die Auslegung unmittelbar entscheidend; denn ein Gesetz ent-
faltet ein eigenständiges, vom Willen des Gesetzgebers unabhängiges Da-
sein, sobald es in Kraft getreten ist. Insbesondere sind Äusserungen von
Stellen oder Personen, die bei der Vorbereitung mitgewirkt haben, nicht
massgebend, wenn sie im Gesetzestext nicht selber zum Ausdruck kom-
men. Das gilt selbst für Äusserungen, die unwidersprochen geblieben sind.
Als verbindlich für das Gericht können nur die Normen selber gelten, die
von der gesetzgebenden Behörde in der hierfür vorgesehenen Form erlas-
sen worden sind. Das bedeutet nun nicht, dass die Gesetzesmaterialien
methodisch unbeachtlich wären; sie können namentlich dann, wenn eine
Bestimmung unklar ist oder verschiedene, einander widersprechende Aus-
legungen zulässt, ein wertvolles Hilfsmittel sein, um den Sinn der Norm zu
erkennen und damit falsche Auslegungen zu vermeiden. Wo die Materia-
lien keine klare Antwort geben, sind sie als Auslegungshilfe nicht dienlich.
Insbesondere bei verhältnismässig jungen Gesetzen darf der Wille des his-
torischen Gesetzgebers nicht übergangen werden (vgl. statt vieler BGE
137 V 167 E. 3.2). Demgegenüber sind Materialien umso weniger zu be-
achten, je weiter sie zeitlich zurückliegen (vgl. BGE 114 Ia 191 E. 3bb und
111 II 152 E. 4a).
https://www.swisslex.ch/doc/unknown/f992c61c-18e5-4286-bf30-f4db9bf7f3dd/citeddoc/a0b17fbc-2175-4559-92fc-ac55b2650061/source/document-link
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Seite 19
3.5.4.2 Seit der Volksabstimmung vom 6. Juli 1958 verpflichtete die Bun-
desverfassung vom 29. Mai 1874 (BV 1874, SR 101) den Bund, auf dem
Wege der Gesetzgebung die Errichtung und Benützung eines Netzes von
Nationalstrassen sicherzustellen. Zu solchen konnten die wichtigsten
Strassenverbindungen von gesamtschweizerischer Bedeutung erklärt wer-
den (vgl. Art. 36bis Abs. 1 BV 1874). Zu bauen und zu unterhalten waren die
Nationalstrassen durch die Kantone nach den Anordnungen und unter der
Oberaufsicht des Bundes (vgl. Art. 36bis Abs. 2 BV 1874). Die Kosten der
Erstellung, des Betriebes und des Unterhaltes der Nationalstrassen waren
auf den Bund und die Kantone zu verteilen (vgl. Art. 36bis Abs. 4 BV 1874).
Vor diesem Hintergrund erarbeitete der Bundesrat die Botschaft zum «Be-
schluss der Bundesversammlung über die Festlegung des Nationalstras-
sennetzes» (BBl 1960 I 617). In der Botschaft wurde bei der Schätzung der
Entwicklung des Verkehrs und darauf aufbauend, bei der Dimensionierung
der Autobahnen auf das Jahr 1980 als Planungsziel abgestellt (vgl. BBl
1960 I 617, 620). Im Grossen und Ganzen stimmten die Kantone dem vor-
geschlagenen Nationalstrassennetz zu. Von mehreren Kantonen wurden
jedoch Änderungen der vorgeschlagenen Klassierung bestimmter Natio-
nalstrassenzüge beantragt (vgl. BBl 1960 I 617, 642). So verlangten ver-
schiedene Kantone im Rahmen der Vernehmlassungen höhere Klassie-
rungen bestimmter Nationalstrassenzüge. Der Bundesrat kam diesen For-
derungen nach, nachdem er erkannt hatte, dass sich seine einstige Schät-
zung bezüglich des künftigen schweizerischen Motorfahrzeugbestands als
zu vorsichtig erwiesen hatte. Für solche Nationalstrassenstrecken, deren
Verkehrsbelastung nach den Berechnungen der Planungskommission im
Jahre 1980 entsprechend ihrer Ausbauform an der oberen Grenze liegen
würden, konnte eine höhere Klassierung verantwortet werden. Es war auch
davon auszugehen, dass aufgrund baulicher Verzögerungen gewisse Na-
tionalstrassenzüge erst in einem Zeitpunkt erstellt werden konnten, in wel-
chem die voraussichtliche Verkehrsbelastung ohnehin bereits wesentlich
grösser sein würde. Es rechtfertigte sich deshalb, die betreffenden Stras-
senzüge schon durch den Beschluss der Bundesversammlung höher zu
klassieren (vgl. BBl 1960 I 617, 645). Im Übrigen zeigten die fortschreiten-
den Projektierungsarbeiten an einzelnen Strassenzügen, die zu Natio-
nalstrassen erklärt werden sollten, dass ein ursprünglich vorgesehener
Ausbau des bestehenden Strassenzuges zur Nationalstrasse dritter Klasse
nicht mehr verantwortet werden konnte. Soweit im Interesse der Verkehrs-
sicherheit und eines flüssigen Verkehrs eine Neuanlage erstellt werden
musste, rechtfertigte es sich, die Neuanlage mindestens als Natio-
nalstrasse der zweiten Klasse zu erstellen, sofern dem gemischten Ver-
kehr, d.h. dem Lokalverkehr, die alte Strasse überlassen werden konnte.
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Da insbesondere auf dem Gebiet der Klassierung der Nationalstrassen ver-
bindliche Voraussagen schwierig sind, schlug der Bundesrat folgende Be-
stimmung vor (Art. 2 Abs. 1 aNetzbeschluss):
«Der Bundesrat ist ermächtigt, die Klassierung einer von der Bundesver-
sammlung festgelegten Nationalstrasse zu ändern, wenn verkehrstechni-
sche oder andere wichtige Gründe es erfordern».
In seiner Botschaft führte der Bundesrat dazu aus, dass in dieser mehr
technischen Frage von sekundärer Bedeutung nicht der langwierige Weg
einer Revision des Beschlusses der Bundesversammlung über die Festle-
gung des Nationalstrassennetzes beschritten werden müsse. Gleichzeitig
diene diese Bestimmung dem Ziel der Offenhaltung aller Möglichkeiten
(vgl. BBl 1960 I 617, 646).
3.5.4.3 In der nationalrätlichen Kommission stiess der Entwurf des Bun-
desrats zum Bundesbeschluss weitgehend auf Zustimmung. Sie verlangte
jedoch eine Ergänzung des Art. 2 Abs. 1. Danach konnte der Bundesrat die
Klassierung der Nationalstrasse nur im Einvernehmen mit dem Kanton än-
dern. Falls eine Einigung mit dem Kanton nicht zustande kommen würde,
würde die Bundesversammlung entscheiden. Dagegen forderte eine Min-
derheit eine Streichung des ganzen Absatzes (Votum M. Bonvin, Amtliches
Bulletin [AB] 1960 N 69). Die Kommissionsmehrheit glaubte, dass diese
Lösung geeignet wäre, um in einem Streitfalle zwischen Kanton und Bund
einen gerechten Interessenausgleich sicherzustellen. Den Minderheitsan-
trag erachtete sie hingegen als unzweckmässig, weil sich die Bundesver-
sammlung dann mit jeder kleinsten und unbedeutendsten Änderung der
Nationalstrassen-Klassifikation beschäftigen müsse; solche parlamentari-
schen Leerläufe gelte es zu vermeiden. Dagegen stelle ihr Vorschlag eine
akzeptable und vernünftige Mittellösung dar (Voten Eggenberger und M.
Bonvin, AB 1960 N 249).
Die Minderheitsmeinung war der Ansicht, dass der Bundesrat gestützt auf
Art. 2 Abs. 1 aNetzbeschluss nach Belieben die Klassierung einer Natio-
nalstrasse ändern könne. Sie erkannte darin einen Widerspruch zu Art. 11
Abs. 1 NSG, wonach die Bundesversammlung endgültig über die Art der
zu errichtenden Nationalstrassen entscheide. Unbesehen davon erachtete
sie die Gründe, welche für eine Umklassierung gegeben sein müssten, für
zu unklar. Die Klassierung einer Nationalstrasse sei nicht eine rein techni-
sche Frage von sekundärer Bedeutung, zumal damit bedeutende politi-
sche, wirtschaftliche und finanzielle Auswirkungen verbunden seien. Zum
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Seite 21
Beispiel führe eine Nationalstrasse der ersten Klasse zu Kosten in Millio-
nenhöhe für den betroffenen Kanton. Dass nun die Zustimmung der Kan-
tone vorgesehen sei, sei zwar richtig, löse jedoch das Problem nicht. Man
könnte sich vielleicht damit zufriedengeben, wenn der Bundesrat dazu er-
mächtigt sei, eine Nationalstrasse in eine höhere Klasse einzustufen. Ab-
gesehen vom finanziellen Aspekt müsse davon ausgegangen werden,
dass jedermann damit einverstanden wäre. Gleichwohl wären aufgrund der
Bestimmung Herabstufungen möglich. Der betreffende Kanton könnte ge-
neigt sein, dieser Herabstufung aus finanziellen Gründen zuzustimmen.
Dabei werde jedoch das Interesse der umliegenden Kantone am betreffen-
den Nationalstrassenabschnitt nicht berücksichtigt. Ausserdem habe die
Bundesversammlung ihre Gründe für die höhere Klassierung gehabt, wel-
che es zu berücksichtigen gelte. Ferner sei die Frage der Klassierung eng
mit dem Nationalstrassennetz als solches verbunden. Eine Änderung der
Klassierung habe Auswirkungen auf das ganze System. So sei die Klas-
sierung der Strecke Bern - Yverdon nicht nur von Bedeutung für die Kan-
tone Freiburg und Waadt, sondern auch für die Romandie und die grossen
Zentren Bern, Basel und Zürich (vgl. Votum M. Chamorel AB 1960 N 249
ff.).
Dem wurde entgegnet, dass aus der historischen Entwicklung dieser Be-
stimmung hervorgehe, dass es sich hier nicht um ganze Strassenzüge han-
deln könne. Wenn die Bundeversammlung einmal festgelegt habe, dass
die Strasse Basel - Luzern als Nationalstrasse der ersten Klasse gebaut
werden müsse, bleibe es selbstverständlich bei diesem Beschluss. Es sei
undenkbar, dass der Bundesrat im Einvernehmen mit den betreffenden
Kantonen die Klassierung abändern könne. Aus der Diskussion in der
Kommission gehe hervor, dass es sich hier nur um «beschränkte Dinge»
handeln könne. Dieser Passus habe sich aus der Diskussion um die Lini-
enführung der Strassen in der Umgebung der Stadt Luzern ergeben, weil
man sich dort nicht darüber einig war, wie weit die Nationalstrasse der ers-
ten Klasse gehe, wo die Expressstrasse beginne und wo die Natio-
nalstrasse der dritten Klasse weiterfahre. Mithin sei dieser Passus aus
Zweckmässigkeitsgründen entstanden. Die Bundesversammlung solle
nicht in allen Fällen einen Entscheid fällen müssen, sondern nur dann,
wenn sich der Bund und die Kantone nicht einigen könnten. Auch im Inte-
resse der Entlastung der Bundesversammlung sei daher diesem Vorschlag
zuzustimmen, da er allen Möglichkeiten Rechnung trage und sehr zweck-
mässig sei, und weil damit nicht alles und jedes vor die Bundesversamm-
lung gebracht werden müsse (vgl. Votum Fischer AB 1969 N 251). Bun-
desrat Tschudi pflichtete dem bei. Vom Ermächtigungsartikel werde nur
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Seite 22
ausnahmsweise und nur sehr restriktiv Gebrauch gemacht werden. Es
könne sich nur darum handeln, kleine oder kleinste Stücke des Natio-
nalstrassennetzes in der Klassierung zu ändern. Das werde aus prakti-
schen Gründen nötig sein, denn es werde hier über ein technisches Werk
beschlossen, dass sich auf Jahrzehnte erstrecken und Jahrzehnte in Kraft
stehen solle. Es werde weniger die Heraufsetzung von einzelnen Stücken
von Nationalstrassen nötig sein als vielmehr die Herabsetzung. Als Beispiel
nannte er eine Nationalstrasse der zweiten Klasse, welche im Kanton Uri
gebaut werde. Dies bedeute, dass diese Strasse weder Velofahrern noch
Fussgängern zur Verfügung stehe. Der Kanton Uri müsste eine zweite
Strasse für den Lokalverkehr bauen. Angenommen, er sei nicht in der
Lage, sofort überall diese Strassen zu bauen, oder sie werde verschüttet
und sei für längere Zeit nicht verwendbar. In diesem Falle müsse die Be-
willigung erteilt werden können, damit der Lokalverkehr auf der Autobahn
aufgenommen werden könne. Für derartige Bagatellfälle könne nicht er-
wartet werden, dass der Bundesrat eine Botschaft ausarbeite, Kommissio-
nen bestellt würden und die Räte darüber diskutierten. Es könne eben Ba-
gatellfälle geben, die geregelt werden müssten, welche aber nicht in die
Kompetenz der Räte gehörten, da es sich um rein lokale Fragen handeln
würde. Der Artikel ziele auf Massnahmen zur Erledigung unbedeutender
Angelegenheiten (Votum Bundesrat Tschudi AB 1960 N 251 f.).
3.5.4.4 Im Ständerat war die Fassung von Art. 2 Abs. 1 aNetzbeschluss,
wie sie vom Nationalrat beschlossen wurde, unbestritten. Zudem wurde die
Kompetenzaufteilung zwischen Bundesrat und Bundesversammlung im
Wesentlichen vor dem Hintergrund der zukünftigen Verkehrsentwicklung
betrachtet: Sollte sich im Verlauf des Baues der Nationalstrassen aufgrund
der Verkehrsentwicklung nachträglich herausstellen, dass auch weitere
Strassenzüge ins Netz der Nationalstrassen aufgenommen werden müss-
ten, so könne dies ohne weiteres durch Beschluss der Bundesversamm-
lung nachgeholt werden, und die Änderung lediglich der Klassierung der
Nationalstrassen kann vom Bundesrat jederzeit im Einvernehmen mit den
Kantonen beschlossen werden (Votum Lieb AB 1960 S 84). Seien sich die
Kantone und der Bundesrat einig, dann brauche es keinen Beschluss der
Bundesversammlung mehr (Votum Lieb AB 1960 S 109). Ob diese Kom-
petenz enger zu fassen war, als es der Wortlaut vermuten lässt, wurde nicht
diskutiert.
3.5.4.5 Der von der nationalrätlichen Kommissionsmehrheit vorgeschla-
gene Wortlaut von Art. 2 Abs. 1 aNetzbeschluss blieb trotz der Diskussion
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Seite 23
im Nationalrat über dessen Tragweite unverändert. Selbst die im National-
rat geäusserte Ansicht, wonach eine Herabklassierung bloss lokalen Ba-
gatellcharakter aufweisen dürfe (vgl. oben E. 3.5.4.3), kommt nicht im Ge-
setzestext zum Ausdruck. Dementsprechend unmassgeblich ist sie für die
historische Auslegung (vgl. oben E. 3.5.4.1). Unbesehen davon sprechen
die Materialien nicht dagegen, dass der Bundesrat einen Nationalstrassen-
abschnitt unter bestimmten Bedingungen über eine weite Strecke hinweg
aufklassieren durfte.
Erstens befürchtete die nationalrätliche Kommissionsminderheit, dass der
Bundesrat durch diese Ermächtigungsklausel das Nationalstrassennetz im
Sinne eines bewusst durch die Räte austarierten Gesamtsystems ändern
und damit die in Art. 11 Abs. 1 NSG statuierte Kompetenzordnung aushöh-
len könnte. Vor diesem Hintergrund sind die Beschwichtigungen der Kom-
missionsmehrheit zu verstehen, wonach es undenkbar sei, dass der Bun-
desrat mit den Kantonen die Strecke Basel - Luzern herabklassieren
könnte (vgl. oben E. 3.5.4.3). Sofern ein Eingriff in das Gesamtsystem nicht
zu befürchten ist, ist eine Aufklassierung über mehrere Kilometer daher
nicht bereits vom Grundsatz her unzulässig.
Zweitens taxierte die nationalrätliche Kommissionsminderheit im Wesentli-
chen die möglichen Herabklassierungen von Nationalstrassen als proble-
matisch. Eine möglichst hohe Klassierung der Nationalstrassen war dem-
gegenüber erwünscht, was die damaligen kantonalen Forderungen bele-
gen (vgl. oben E. 3.5.4.2). Mithin schien die Auffassung geherrscht zu ha-
ben, dass steigende Verkehrszahlen generell mit Aufklassierungen einher-
gehen würden. Bezeichnenderweise räumte selbst die Kommissionsmin-
derheit ein, dass gegen eine vom Bundesrat angeordnete Aufklassierung
einer Nationalstrasse – abgesehen vom finanziellen Aspekt für die Kantone
– wohl nichts einzuwenden wäre (vgl. oben E. 3.5.4.3). In diesem Kontext
sind denn auch die Ausführungen in der Debatte zu verstehen, wonach
Herabklassierungen nur ausnahmsweise und inhaltlich auf lokale Bagatel-
len beschränkt durch den Bundesrat vorgenommen werden dürften. Denn
gerade die damit verbundene Verlangsamung (Radfahrer, Landwirtschafts-
fahrzeuge) kann das Gesamtsystem, so wie es die Bundesversammlung
einst festlegte, wesentlich verändern und bedürfte daher wieder der Zu-
stimmung der Bundesversammlung. Beispiele, inwieweit bundesrätliche
Aufklassierungen gehen dürfen, wurden dagegen nicht einmal diskutiert;
die Voten im Ständerat lassen eher auf eine sehr weite Befugnis schlies-
sen.
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Zu berücksichtigen ist drittens, dass der Bundesrat weitere Heraufklassie-
rungen zwar nicht für notwendig erachtete. Dies jedoch mit Blick auf die
Verkehrsentwicklung bis 1980 (vgl. oben E. 3.5.4.2). Da die Verkehrsent-
wicklung jedoch weiterging, dürften weitere Aufklassierungen, wo objektiv
notwendig, erst Recht im Sinne des historischen Gesetzgebers sein. Fer-
ner ist in den Materialien nirgends ersichtlich, dass die Kosten einer Um-
klassierung für den Bund für die Kompetenzfrage entscheidend sein könn-
ten. Ebenso wenig lässt sich den Materialien entnehmen, dass die Bun-
desversammlung über eine Aufklassierung zu entscheiden hat, wenn diese
im Zusammenhang mit dem Bau eines neuen Trassees erfolgt. Im Gegen-
teil wurde in der Botschaft darauf hingewiesen, dass – wie es exakt auf das
strittige Ausführungsprojekt zutrifft – Neuanlagen (N04 Neue Axenstrasse)
mindestens als Nationalstrasse zweiter Klasse zu erstellen seien, soweit
diese im Interesse der Verkehrssicherheit (Bergsturzgebiet) und eines flüs-
sigen Verkehrs (Ortsdurchfahrten Sisikon und Ingenbohl-Brunnen) erstellt
würden und dem gemischten Verkehr die alte Strasse (alte Axenstrasse)
überlassen werden könne (vgl. oben E. 3.5.4.2). Diese Äusserung steht im
Zusammenhang mit den unmittelbar darauf folgenden Darlegungen zu
Art. 2 Abs. 1 a Netzbeschluss («Endlich haben die fortschreitenden Projek-
tierungsarbeiten an einzelnen Strassenzügen, die zu Nationalstrassen er-
klärt werden sollen, gezeigt, dass ein ursprünglich vorgesehener Ausbau
des bestehenden Strassenzuges zur Nationalstrasse dritter Klasse nicht
mehr verantwortet werden kann. [Satz zu den Neuanlagen]. Da insbeson-
dere auf dem Gebiete der Klassierung der Nationalstrassen verbindliche
Voraussagen schwierig sind, ermächtigt Artikel 2, Absatz 1 des beiliegen-
den Beschlussesentwurfes [...]). Insofern liegt es nahe, dass der Bundes-
rat mit Art. 2 Abs. 1 aNetzbeschluss gerade Fälle wie den vorliegenden er-
fassen wollte, bei welchen die Umstände eine neue Strasse mit höherer
Klassierung erfordern.
3.5.5 Eine Gesetzesrevision kann bei der Auslegung einer Norm des frühe-
ren Rechts im Sinne einer Vorwirkung berücksichtigt werden, jedoch nur
dann, wenn das System nicht grundsätzlich geändert wird, sondern ledig-
lich eine Konkretisierung des Rechtszustands angestrebt oder eine
Rechtslücke gefüllt wird (Urteil BGer 4A_84/2021 vom 2. Februar 2022
E. 5.2.1 mit Verweisen auf BGE 141 II 297 E. 5.3.3 und 125 III 401 E. 2a).
Art. 2 Abs. 1 aNetzbeschluss wurde inzwischen aufgehoben und durch
Art. 4a NSG ersetzt. Danach kann der Bundesrat nach Anhören des be-
troffenen Kantons die Klassierung einer von der Bundesversammlung fest-
gelegten Nationalstrasse ändern, namentlich wenn verkehrstechnische
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Gründe dies erfordern. Die geltende Fassung berücksichtigt, dass die Na-
tionalstrassen einst eine Verbundaufgabe von Bund und Kantonen waren
(vgl. oben E. 3.5.4.2). Seit Anfang 2008 ist jedoch der Bund allein verant-
wortlich für dieses Strassennetz. Es sollte daher dem Bundesrat allein vor-
behalten sein, die Klassierung zu ändern, allerdings nach Anhören der be-
troffenen Kantone. Bei dieser Neuformulierung erübrigt sich daher ein Ent-
scheid der eidgenössischen Räte im Konfliktfall (Botschaft zur Anpassung
des Bundesbeschlusses über das Nationalstrassennetz und zu deren Fi-
nanzierung vom 18. Januar 2012, BBl 2012 745, 788). Gemäss Botschaft
entscheidet der Bundesrat bei Strecken, bei denen die Strassenklasse
durch Ausbaumassnahmen geändert werden soll, im Rahmen der Geneh-
migung des generellen Projekts über die Klassierung der neuen Strecke.
Werden bestehende Netzteile beispielsweise durch die Erstellung von
Ortsumfahrungen ersetzt, soll das ursprüngliche Netzteil aus dem Natio-
nalstrassennetz entlassen und dem Kantons- oder Staatsstrassennetz zu-
geteilt werden (BBl 2012 745, 784). Art. 4a NSG gab in beiden Räten kei-
nen Anlass zur Diskussion (vgl. AB 2012 N 797; AB 2012 S 814).
Abgesehen von der Rolle der Kantone hat sich der Inhalt von Art. 4a NSG
im Vergleich zu Art. 2 Abs. 1 aNetzbeschluss nicht wesentlich geändert.
Art. 4a NSG konkretisiert lediglich den aktuellen Rechtszustand, nachdem
die Kantone nicht mehr für die Nationalstrassen mitverantwortlich sind. Das
heutige Verständnis zu Art. 4a NSG ist somit für die Auslegung von Art. 2
Abs. 1 aNetzbeschluss relevant. Zumal es auch zu nichts führen würde,
eine Bewilligung aufzuheben, weil sie dem alten Recht widerspricht, wäh-
rend sie nach neuem Recht zu erteilen wäre (vgl. BGE 126 II 522 E. 3b/aa).
Soweit sich dieses Verständnis in der bundesrätlichen Botschaft manifes-
tiert, das von den Räten nicht in Frage gestellt wurde, steht es der Aufklas-
sierung einer Nationalstrasse über mehrere Kilometer hinweg ebenfalls
nicht entgegen; insbesondere nachdem die Zuständigkeit für Umklassie-
rungen gerade bei neuen Strecken bzw. neuen Ortsumfahrungen beim
Bundesrat gesehen wird.
3.5.6 Die teleologische Auslegung stellt auf die Zweckvorstellung ab, die
mit einer Rechtsnorm verbunden ist (sogenannte ratio legis). Dabei ist aber
nicht allein der Zweck, den der historische Gesetzgeber einer Norm gege-
ben hat, massgeblich; vielmehr kann sich der Zweck einer Norm in gewis-
sem Rahmen wandeln und von zeitgebundenen historischen Vorstellungen
abheben. Die teleologische Auslegung kann sich also je nach Fall sowohl
mit der historischen wie auch mit der zeitgemässen Auslegung verbinden
http://relevancy.bger.ch/php/clir/http/index.php?lang=de&type=show_document&page=1&from_date=&to_date=&from_year=1954&to_year=2022&sort=relevance&insertion_date=&from_date_push=&top_subcollection_clir=bge&query_words=&part=all&de_fr=&de_it=&fr_de=&fr_it=&it_de=&it_fr=&orig=&translation=&rank=0&highlight_docid=atf%3A%2F%2F126-II-522%3Ade&number_of_ranks=0&azaclir=clir#page522
A-2997/2020
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(vgl. Urteile BVGer B-520/2020 E. 5.4.4 und C-4772/2019 vom 6. Septem-
ber 2021 E. 7.4.5.1, je m.w.H.).
Die Bundesversammlung ist gestützt auf Art. 11 Abs. 1 NSG für die Festle-
gung des Gesamtsystems des Nationalstrassennetzes zuständig. Dies be-
dingt die Festlegung der allgemeinen Linienführung sowie die Klassierung
der einzelnen Strecken. Mit anderen Worten hat sich die Bundesversamm-
lung in diesem Zusammenhang mit Grundsätzlichem auseinanderzuset-
zen. Es kann aber nicht Sinn von Art. 11 Abs. 1 NSG sein, dass sich die
Bundesversammlung mit Umklassierungen befassen muss, die sich erst
im Rahmen des generellen Projekts aufgrund der Vertiefung mit den loka-
len Gegebenheiten und gestützt auf die konkret gewählte Linienführung
ergeben. Jedenfalls nicht in jenen Fällen, in denen keine wesentliche Än-
derung des Gesamtsystems zu erwarten ist. Diese Arbeit wurde bewusst
dem zuständigen Bundesamt und dem Bundesrat als Genehmigungsbe-
hörde überlassen. Es ist daher zweckmässig, dass der Bundesrat im Zuge
der Genehmigung eines generellen Projekts sogleich über die notwendige
Umklassierung entscheidet, sofern dies aus objektiv wichtigen Gründen er-
forderlich ist. Ob die Umklassierung mehrere Kilometer umfasst, die neu
zu bauende Nationalstrasse ein neues Trassee benötigt oder das Projekt
mit hohen Kosten für den Bund verbunden ist, kann daher auch aus teleo-
logischer Sicht keine Rolle spielen. Insbesondere nahm der Gesetzgeber
höhere Kosten in Kauf, nachdem Aufklassierungen regelmässig mit höhe-
ren Kosten verbunden sind (getrennte Fahrbahnen, höhere Anzahl Fahrt-
streifen etc.). Gleichermassen musste ihm bewusst sein, dass mit der Fest-
legung der allgemeinen Linienführung gerade im Alpengebiet der Bau von
Tunnels notwendig werden könnte.
3.5.7 Zusammengefasst ergibt sich weder in grammatikalischer noch sys-
tematischer, historischer, geltungszeitlicher oder teleologischer Hinsicht,
dass der Bundesrat nur in Bagatellfällen Nationalstrassenabschnitte auf-
klassieren darf. Nur falls die Aufklassierung eine gewichtige Änderung des
Gesamtsystems zur Folge hätte, müsste diese von der Bundesversamm-
lung beschlossen werden.
3.5.8 Gemäss Anhang aNetzbeschluss umfasst die N04 die Verbindung
Bargen (Grenze) - Schaffhausen - Winterthur und Zürich - Knonau - Cham
- Brunnen - Altdorf. Teil davon ist die der dritten Klasse zugeteilte Strecke
Brunnen (S) - Altdorf. Die Beschwerdegegner waren damit einverstanden,
dass der Bundesrat im Rahmen des generellen Projekts die N04 Neue
Axenstrasse von Brunnen bis Flüelen als Nationalstrasse der zweiten
A-2997/2020
Seite 27
Klasse einstuft. Zudem war aufgrund der teilweisen Streckenführung der
N04 Neue Axenstrasse durch zwei Strassentunnels, die für den Langsam-
verkehr zu gefährlich wären, ohne Weiteres «ein wichtiger Grund» für die
Aufklassierung des Nationalstrassenabschnitts gegeben. Überdies wird
nach geltungszeitlicher Ansicht gerade die Klassierung von neuen Ortsum-
fahrungen – was die N04 Neue Axenstrasse in Bezug auf Sisikon und die
weiteren mit der alten Axenstrasse verbundenen Dörfer, wie z. B. Mor-
schach bezweckt – in der Kompetenz des Bundesrats gesehen. Die Bun-
desversammlung musste deshalb bezüglich der Aufklassierungsfrage nicht
begrüsst werden. Zwar wird die Klassierung der Strecke Brunnen bis Alt-
dorf in grossen Teilen geändert. Ein bedeutsamer Eingriff in das Gesamt-
system ist durch die Realisierung der N04 Neue Axenstrasse jedoch nicht
zu erwarten. Die Strecke von Brunnen nach Flüelen würde nach wie vor
dem motorisierten Durchgangsverkehr (neue Axenstrasse) wie dem Lang-
sam- und Lokalverkehr (alte Axenstrasse) zur Verfügung stehen. Zusam-
mengefasst hat der Bundesrat die N04 Neue Axenstrasse zu Recht ge-
stützt auf Art. 2 Abs. 1 aNetzbeschluss aufklassiert.
3.5.9 Was die Beschwerdeführenden dagegen weiter vorbringen, vermag
an diesem Ergebnis nichts zu ändern. Insbesondere wurde mit der Aufklas-
sierung bzw. mit der Aufnahme der N04 Neue Axenstrasse als Natio-
nalstrasse der dritten Klasse in die NSV unter dem Titel «Liste der nicht
begonnenen Strecken» kein übergeordnetes Recht verletzt. Dass keine
Verletzung von Art. 11 Abs. 1 NSG vorliegt wurde bereits dargelegt.
Ebenso wenig steht der Aufklassierung die im Rahmen des NFA angenom-
mene Verfassungsbestimmung des Art. 197 Abs. 3 BV entgegen. In letzte-
rer wird lediglich im Sinne einer Übergangsbestimmung statuiert, dass die
Kantone die im aNetzbeschluss aufgeführten Nationalstrassen fertigstellen
und die Kantone und der Bund die Kosten gemeinsam tragen. Es ist nicht
ersichtlich, inwiefern dies den Bundesrat rechtlich daran hindern sollte, ein
generelles Projekt mit der entsprechenden Umklassierung zu genehmigen,
welches eine sicherere Linienführung im betreffenden Nationalstrassenab-
schnitt gewährleistet. Insbesondere kann aufgrund des Wortlauts der Ver-
fassungsbestimmung nicht angenommen werden, dass Volk und Stände
bewusst darüber entschieden hätten, dass der Abschnitt Brunnen bis Flüe-
len weiterhin eine Nationalstrasse der dritten Klasse sein soll. Dies lässt
sich auch der betreffenden Ausführungsbestimmung (Art. 62a Abs. 5 NSG)
nicht entnehmen.
A-2997/2020
Seite 28
3.5.10 Im Ergebnis erweist sich die Beschwerde in diesem Punkt – sofern
die diesbezügliche Rüge überhaupt zulässig sein sollte (vgl. oben E. 1.5) –
als unbegründet.
4.
Weiter rügen die Beschwerdeführenden, dass das Ausführungsprojekt im
Konflikt mit dem Alpenschutz stehe.
4.1 Die Beschwerdeführenden machen im Wesentlichen geltend, dass der
Bund gestützt auf Art. 84 Abs. 1 BV das Alpengebiet vor den negativen
Auswirkungen des Transitverkehrs zu schützen habe. Darüber hinaus
habe sich der Bund zu den diversen Massnahmen des Übereinkommens
zum Schutz der Alpen (Alpenkonvention, SR 0.700.1) zur Erhaltung und
zum Schutz der Alpen verpflichtet, welche inhaltlich über den Transitver-
kehr hinausgingen und auch den inneralpinen Verkehr umfassten. Dazu
gehörten die Massnahmen im Bereich Verkehr gemäss Art. 2 Abs. 2 Bst. j
der Alpenkonvention. In diesem Zusammenhang habe die Schweiz das
Protokoll zur Durchführung der Alpenkonvention im Bereich Verkehr (nach-
folgend: Verkehrsprotokoll) unterzeichnet, welches in Art. 11 die Bestim-
mungen der Alpenkonvention konkretisiere. Auch wenn das Parlament das
Protokoll zur Durchführung der Alpenkonvention nicht genehmigt habe,
könne es als Auslegungshilfe für die Alpenkonvention und das innerstaatli-
che Recht – insbesondere Art. 2 des Bundesgesetzes über den Strassen-
transitverkehr im Alpengebiet (STVG; SR 725.14) – herangezogen werden.
Der Bundesrat habe ausdrücklich festgehalten, dass die Umsetzung der
Konvention und der zur Diskussion stehenden Protokolle keine Anpassun-
gen auf Gesetzes- oder Verordnungsstufe bedinge. Insofern stehe die N04
Neue Axenstrasse, soweit sie dem alpenquerenden Verkehr diene, als
«neue hochrangige Strasse» im Sinne von Art. 11 Abs. 1 des Verkehrspro-
tokolls im Widerspruch zur Alpenkonvention. Soweit das Ausführungspro-
jekt dem inneralpinen Verkehr diene, müssten zumindest im Rahmen einer
umfassenden Interessenabwägung die notwendigen Nachweise, wie sie in
Art. 11 Abs. 2 des Verkehrsprotokolls formuliert seien, erbracht werden.
Dieser Nachweis fehle in diversen Punkten, weshalb das Ausführungspro-
jekt mit den Vorgaben der Alpenkonvention nicht vereinbar sei.
4.2 Die Vorinstanz, das ASTRA und die Beschwerdegegner entgegnen im
Wesentlichen, dass das Projekt mit den in der Alpenkonvention statuierten
Zielen im Bereich Verkehr vereinbar sei. Im Übrigen sei das Verkehrspro-
tokoll nicht ratifiziert worden. Rechtsverbindliche Vorgaben könnten daraus
nicht abgeleitet werden. Unbesehen davon decke sich Art. 11 Abs. 1 des
A-2997/2020
Seite 29
Verkehrsprotokolls mit dem STVG. Unter Berücksichtigung der abschlies-
senden Aufzählung in Art. 2 STVG gelte die Axenstrasse nicht als Tran-
sitstrasse im Alpengebiet.
4.3
4.3.1 Der Bund schützt das Alpengebiet vor den negativen Auswirkungen
des Transitverkehrs. Er begrenzt die Belastungen durch den Transitverkehr
auf ein Mass, das für Menschen, Tiere und Pflanzen sowie ihre Lebens-
räume nicht schädlich ist (Art. 84 Abs. 1 BV). Die Transitstrassen-Kapazität
im Alpengebiet darf nicht erhöht werden. Von dieser Beschränkung ausge-
nommen sind Umfahrungsstrassen, die Ortschaften vom Durchgangsver-
kehr entlasten (Art. 84 Abs. 3 BV). Das STVG regelt den Vollzug von Art. 84
Abs. 3 über die Transitstrassen-Kapazität im Alpengebiet (vgl. Art. 1
STVG). Die Transitstrassen im Alpengebiet werden abschliessend in Art. 2
STVG aufgezählt.
4.3.2 Die Schweiz ratifizierte die Alpenkonvention am 28. Januar 1999. Sie
trat am 28. April 1999 für die Schweiz in Kraft (vgl. AS 2003 2550). In der
Alpenkonvention werden die allgemeinen Zielsetzungen und Vorgehens-
weisen festgelegt und der institutionelle Rahmen, d.h. die notwendigen Or-
gane (Alpenkonferenz, Ständiger Ausschuss, Ständiges Sekretariat) sowie
die Verfahren, geregelt. Unter anderem verpflichten sich die Vertragspar-
teien zu einer ganzheitlichen Politik zur Erhaltung und zum Schutz der Al-
pen (Art. 2 Abs. 1 Alpenkonvention) und dementsprechend zur Ergreifung
von geeigneten Massnahmen in diversen Gebieten zur Erreichung dieses
Ziels (vgl. Art. 2 Abs. 2 Bst. a - l Alpenkonvention). Vor diesem Hintergrund
vereinbaren die Vertragsparteien Protokolle, in denen Einzelheiten zur
Durchführung der Alpenkonvention festgelegt werden (vgl. Art. 2 Abs. 3 Al-
penkonvention). Sie treten für diejenigen Vertragsparteien in Kraft, die sie
ratifiziert, angenommen oder genehmigt haben (vgl. Art. 11 Abs. 2 Alpen-
konvention).
4.3.3 Ein von der Bundesversammlung genehmigter Staatsvertrag wird mit
dem Austausch der Ratifikationsurkunden für die Vertragsstaaten völker-
rechtlich verbindlich; er erlangt zusammen mit der völkerrechtlichen auch
landesrechtliche Wirkung. Er kann vom Bürger vor Gericht angerufen bzw.
von den Behörden als Grundlage einer Entscheidung herangezogen wer-
den, wenn er unmittelbar anwendbar (self-executing) ist. Dies setzt voraus,
dass die angerufene staatsvertragliche Regelung inhaltlich hinreichend be-
stimmt und klar ist, um im Einzelfall Grundlage eines Entscheids bilden zu
A-2997/2020
Seite 30
können. Die erforderliche Bestimmtheit geht vor allem blossen Pro-
grammartikeln ab. Sie fehlt auch Bestimmungen, die eine Materie nur in
Umrissen regeln, dem Vertragsstaat einen beträchtlichen Ermessens- oder
Entscheidungsspielraum lassen oder blosse Leitgedanken enthalten, sich
also nicht an die Verwaltungs- oder Justizbehörden, sondern an den Ge-
setzgeber richten (vgl. BGE 124 IV 23 E. 4a).
4.4
4.4.1 In Art. 2 STVG ist die Verbindung von Brunnen nach Altdorf nicht in
den darin aufgelisteten Routen enthalten. Die N04 Neue Axenstrasse wird
daher vom Anwendungsbereich des STVG nicht erfasst.
4.4.2 Die Alpenkonvention wurde von der Schweiz ratifiziert und ist für
diese verbindlich. Sie ist räumlich auf den streitgegenständlichen Sachver-
halt anwendbar, nachdem die Kantone Uri und Schwyz vollständig zum Al-
penraum im Sinne der Alpenkonvention gehören (vgl. Art. 1 Abs. 1 i.V.m.
Anhang Alpenkonvention).
4.4.3 Art. 2 Abs. 2 Bst. j Alpenkonvention, auf welchen sich die Beschwer-
deführenden im Wesentlichen berufen, lautet wie folgt:
Art. 2 Allgemeine Verpflichtungen
(1) Die Vertragsparteien stellen unter Beachtung des Vorsorge-, des Verursa-
cher- und des Kooperationsprinzips eine ganzheitliche Politik zur Erhaltung
und zum Schutz der Alpen unter ausgewogener Berücksichtigung der Interes-
sen aller Alpenstaaten, ihrer alpinen Regionen sowie der Europäischen Wirt-
schaftsgemeinschaft unter umsichtiger und nachhaltiger Nutzung der Res-
sourcen sicher. Die grenzüberschreitende Zusammenarbeit für den Alpen-
raum wird verstärkt sowie räumlich und fachlich erweitert.
(2) Zur Erreichung des in Absatz 1 genannten Ziels werden die Vertragspar-
teien geeignete Massnahmen insbesondere auf folgenden Gebieten ergreifen:
[...]
j) Verkehr – mit dem Ziel, Belastungen und Risiken im Bereich des inneralpi-
nen und alpenquerenden Verkehrs auf ein Mass zu senken, das für Menschen,
Tiere und Pflanzen sowie deren Lebensräume erträglich ist, unter anderem
durch eine verstärkte Verlagerung des Verkehrs, insbesondere des Güterver-
kehrs, auf die Schiene, vor allem durch Schaffung geeigneter Infrastrukturen
und marktkonformer Anreize, ohne Diskriminierung aus Gründen der Nationa-
lität;
A-2997/2020
Seite 31
[...]
Art. 2 Abs. 2 Bst. j Alpenkonvention verpflichtet die Mitgliedstaaten zu
Massnahmen zur Senkung der mit dem inneralpinen und alpenquerenden
Verkehr verbundenen Beeinträchtigungen. Insbesondere werden sie dazu
angehalten, im Güterverkehr eine verstärkte Verlagerung des Verkehrs auf
die Schiene zu erreichen. Ein justiziabler (self executing) Artikel, welcher
sich an die Verwaltungs- oder Justizbehörden richtet, ist darin nicht zu se-
hen (vgl. dazu auch Botschaft zum Übereinkommen zum Schutz der Alpen
[Alpenkonvention] und zu verschiedenen Zusatzprotokollen vom 10. Sep-
tember 1997, BBl 1997 IV 657, 678; BEATRICE WAGNER PFEIFER, Umwelt-
recht - Besondere Regelungsbereiche, 2021, Rz.1431; MARKUS KERN, Zwi-
schen Alpenschutz und freiem Verkehr: Rechtliche Erwägungen zur zwei-
ten Strassentunnelröhre am Gotthard, Aktuelle Juristische Praxis [AJP]
2012 S. 1285, 1288). Vielmehr richtet sich dieser im Sinne einer program-
matischen Bestimmung an den Gesetzgeber, welchem bei dessen Umset-
zung ein grosser Ermessensspielraum zukommt (vgl. bereits Urteil A-
5641/2016 E. 4.3.2.2; PFEIFER, a.a.O., Rz. 1431; Botschaft zur Ratifizie-
rung der Protokolle zum Übereinkommen zum Schutz der Alpen [Alpen-
konvention], BBl 2002 2922, 2949). Nachdem es sich bei Art. 2 Abs. 2 Bst. j
Alpenkonvention um keine justiziable Norm handelt, können die Beschwer-
deführenden daraus nichts zu ihren Gunsten ableiten.
4.4.4 Mangels Justiziabilität von Art. 2 Abs. 2 Bst. j Alpenkonvention ist es
unbehelflich, Art. 11 des Verkehrsprotokolls zu dessen Auslegung heran-
ziehen zu wollen. Unbesehen davon wurde das Verkehrsprotokoll von der
Schweiz nicht ratifiziert; es ist für den Bund unverbindlich (vgl. EPI-
NEY/KERN, in: Kommentar NHG, 2. Aufl. 2019, S. 137; KERN, a.a.O, S. 1289).
Grund für die ausgebliebene Ratifikation war die Befürchtung, dass die Al-
penregion zu sehr durch Schutzmassnahmen in ihrer wirtschaftlichen Ent-
wicklung eingeschränkt werden könnte, und auch die Verkehrspolitik im Al-
penraum blieb in den Räten umstritten (vgl. PFEIFER, a.a.O., Rz. 1430
m.w.H.). Es kann daher offenbleiben, ob mit der N04 Neue Axenstrasse
eine «neue hochrangige Strasse» im Sinne von Art. 11 Abs. 1 des Ver-
kehrsprotokolls vorliegt oder eine umfassende Interessensabwägung für
die Erstellung einer hochrangigen Strasse für den innenalpinen Verkehr
gemäss Art. 11 Abs. 2 des Verkehrsprotokolls durchgeführt wurde. Auf die
diesbezüglichen Erwägungen der Beschwerdeführenden braucht nicht nä-
her eingegangen zu werden.
A-2997/2020
Seite 32
4.4.5 Schliesslich trifft der Hinweis der Beschwerdeführenden zu, dass
nach Ansicht des Bundesrates das nationale Recht genügt, um die von der
Konvention oder den Protokollen vorgesehenen Verpflichtungen ohne des-
sen Anpassung zu erfüllen. Die bestehenden Rechtsgrundlagen nament-
lich auf den Gebieten Raumplanung, Investitionshilfe, Umweltschutz, Na-
tur- und Heimatschutz, Waldbewirtschaftung, die Agrarreform sowie die
Neuordnung des Finanzausgleichs zwischen Bund und Kantonen erfüllten
die vom Vertragswerk der Alpenkonvention gestellten Vorgaben, stünden
ihnen zumindest nicht entgegen oder gingen sogar darüber hinaus (BBl
2002 2922, 2948). Insbesondere Art. 11 Ziff. 1 des Verkehrsprotokolls de-
cke sich mit den Bestimmungen des STVG (vgl. BBl 2002 2922, 2979).
Den Beschwerdeführenden steht es somit offen, die Zulässigkeit der N04
Neue Axenstrasse vor dem Hintergrund der Bundesgesetzgebung in Frage
zu stellen, was sie mit den zahlreichen anderen Rügen bereits tun. Für eine
völkerrechtliche Auslegung von Art. 2 STVG mit dem Ziel, die darin ab-
schliessend aufgezählten Routen um jene der N04 Neue Axenstrasse zu
ergänzen, besteht indes kein Raum. Einerseits stellt Art. 11 des Ver-
kehrsprotokolls kein verbindliches Völkerrecht dar (vgl. oben E. 4.4.4), an-
dererseits stünde diesem Vorhaben bereits der klare Wortlaut des Art. 2
STVG entgegen (vgl. BGE 124 II 480 E. 3a).
4.4.6 Zusammengefasst erweist sich die Beschwerde in diesem Punkt
ebenfalls als unbegründet.
5.
Sodann rügen die Beschwerdeführenden, das Ausführungsprojekt stehe in
Konflikt mit dem Klimaschutz.
5.1 Die Beschwerdeführenden bringen diesbezüglich im Wesentlichen vor,
dass sich die UVP vor dem Hintergrund des von der Schweiz ratifizierten
Übereinkommens von Paris vom 12. Dezember 2015 (Klimaübereinkom-
men, SR 0.814.012) auf den Klimaschutz erstrecke und dessen Normen
mitumfasse. Das Bundesgericht habe denn auch kürzlich festgehalten,
dass die Klimaauswirkungen eines Strassenbauprojekts zum zwingenden
Bestandteil einer UVP gehörten. Ausserdem sei bei grossen Infrastruktur-
projekten unter dem Gesichtspunkt des Klimaschutzes bzw. der Treibhaus-
gasemissionen zu prüfen, ob dieses mit dem Gebot der Nachhaltigkeit
(Art. 2 Abs. 2 und 4 BV; Art. 73 BV), mit dem Vorsorgeprinzip (Art. 74
Abs. 1 und Abs. 2 BV; Art. 1 Abs. 2 USG; Art. 11 Abs. 2 USG) und dem
Ganzheitlichkeitsprinzip (Art. 8 USG; Art. 11 Abs. 3 USG) vereinbar sei. Im
Sinne eines weiteren Präjudizes könne auf den Entscheid des Londoner
A-2997/2020
Seite 33
Court of Appeal vom 27. Februar 2020 verwiesen werden. Dieser habe die
Flughafenerweiterung Heathrow gestoppt, weil das zuständige Staatssek-
retariat bei der Formulierung seiner nationalen Flughafenpolitik das Klima-
übereinkommen in Betracht hätte ziehen und darlegen müssen, wie es den
Ausbau mit diesem in Einklang bringen wolle. In den Akten und in der Plan-
genehmigungsverfügung fehlten jedoch sämtliche Bezugnahmen auf die
Klimaproblematik, jede Darstellung der diesbezüglich massgebenden
Rechtsgrundlagen und jede Abklärung der sich daraus ergebenden Sach-
verhaltsfragen hinsichtlich der N04 Neue Axenstrasse. Insbesondere fehl-
ten konkrete Abklärungen und Dokumentationen zu den Treibhaus-
gasemissionen aus dem Bau und Betrieb der N04 Neue Axenstrasse. Die
UVP sei damit unvollständig; mangels einer vollständigen Ermittlung und
umfassenden Abwägung der massgebenden Interessen, würden die ver-
fassungsrechtlichen Grundprinzipien der Nachhaltigkeit, der Vorsorge und
der Ganzheitlichkeit verletzt.
5.2 Das BAFU hält das Klimaübereinkommen für nicht unmittelbar an-
wendbar. Anwendbar sei dagegen das Bundesgesetz über die Reduktion
der CO2-Emissionen (CO2-Gesetz, SR 641.71). Dieses mache Vorgaben
zu den CO2-Emissionen von Personenwagen, Lieferwagen und Sattel-
schleppern. Zusätzlich verpflichte es Importeure von Treibstoffen, einen
Teil der CO2-Emissionen zu kompensieren. Eine weitergehende Pflicht zur
Verminderung der Treibhausgasemissionen aus dem Verkehr kenne es
nicht.
5.3
5.3.1 Zum Bundesrecht, dessen Verletzung vor Bundesverwaltungsgericht
gestützt auf Art. 49 Bst. a VwVG gerügt werden kann, gehören unter ande-
rem die unmittelbar anwendbaren Bestimmungen der Bundesverfassung,
namentlich die Grundrechte und weitere verfassungsmässige Rechte so-
wie die justiziablen Verfassungsprinzipien (Art. 5 BV; statt vieler BGE 139
II 243 E. 8 und 139 I 16 E. 4.2.3). Als verfassungsmässige Rechte gelten
Verfassungsbestimmungen, die dem Bürger einen Schutzbereich gegen
staatliche Eingriffe sichern wollen oder welche, obwohl vorwiegend im öf-
fentlichen Interesse erlassen, daneben auch noch individuelle Interessen
schützen. Bei der Bestimmung des Vorliegens von verfassungsmässigen
Rechten stellt das Bundesgericht insbesondere auf das Rechtsschutzbe-
dürfnis und die Justiziabilität ab (BGE 131 I 366 E. 2.2). Aus Verfassungs-
normen, welche einen Gesetzgebungsauftrag enthalten oder einen (bloss)
programmatischen Gehalt aufweisen, können indes auf gerichtlichem
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Seite 34
Wege direkt keine Ansprüche abgeleitet werden. Dennoch sind sie im Rah-
men der verfassungskonformen oder verfassungsbezogenen Auslegung
beachtlich (vgl. BGE 131 V 9 E. 3.5.1.2). Allerdings findet auch eine ver-
fassungskonforme Auslegung ihre Grenzen im klaren Wortlaut und Sinn
einer Gesetzesbestimmung (BGE 143 III 600 E. 2.7).
5.3.2 Bevor eine Behörde über die Planung, Errichtung oder Änderung von
Anlagen entscheidet, prüft sie möglichst frühzeitig die Umweltverträglich-
keit (Art. 10a Abs. 1 USG). Bei der Prüfung wird festgestellt, ob das Projekt
den Vorschriften über den Schutz der Umwelt entspricht. Dazu gehören
das USG und die Vorschriften, die den Natur- und Heimatschutz, den Land-
schaftsschutz, den Gewässerschutz, die Walderhaltung, die Jagd, die Fi-
scherei und die Gentechnik betreffen (Art. 3 Abs. 1 UVPV). Die Aufzählung
in Art. 3 Abs. 1 UVPV ist nicht abschliessend (Urteil 1C_346/2014 E. 1.3)
und umfasst auch sämtliche Umweltvorschriften des internationalen
Rechts (Urteil BGer 1A.242/2005 vom 4. April 2006 E. 3.1). Daraus ergibt
sich, dass die UVP eine Normverträglichkeitsprüfung ist (ALAIN GRIFFEL,
Umweltrecht, 2. Aufl. 2019, S. 57). Zudem ist die UVP eine Konkretisierung
des Vorsorgeprinzips gemäss Art. 1 Abs. 2 USG, wonach Einwirkungen,
die schädlich oder lästig werden könnten, frühzeitig zu begrenzen sind.
Hiermit leistet sie einen massgeblichen Beitrag zur Förderung einer nach-
haltigen Entwicklung im Sinne von Art. 73 BV. Darüber hinaus handelt es
sich bei der UVP um ein vorrangiges Instrument zur Verwirklichung des
Ganzheitlichkeitsprinzips; es ermöglicht eine ganzheitliche, umfassende
Beurteilung eines potenziell umweltbelastenden Projekts sowohl in sach-
verhaltsmässiger als auch in rechtlicher Hinsicht (vgl. GRIFFEL, a.a.O.,
S. 48; STEPHANIE WALTI, Die strategische Umweltprüfung, Schriftenreihe
zum Umweltrecht [SzU], 2014, S. 27).
5.4 Nachfolgend ist zu prüfen, ob die Klimaauswirkungen des Ausfüh-
rungsprojekts näher hätten abgeklärt werden müssen.
5.4.1 Es ist zutreffend, dass sich das Bundesgericht im Zusammenhang
mit einem 1.3 km langen Autobahnzubringer auf Stufe eines kantonalen
Nutzungsplans zur Frage äusserte, ob die mit einem Projekt verbundenen
Treibhausgasemissionen im Rahmen einer UVP abzuklären seien. Die
Äusserung erfolgte jedoch obiter dictum und ohne jegliche Auseinander-
setzung mit den rechtlichen Grundlagen («Dies hat zur Folge, dass [...]
eine UVP erforderlich ist. Darin sind sämtliche vom Projekt berührten Um-
weltbereiche abzuklären, um die [...] gebotene gesamthafte Interessenab-
wägung durchführen zu können. Entgegen der Voruntersuchung (S. 18)
https://www.swisslex.ch/doc/unknown/90156323-f6b6-432d-bb49-e2956a1dad25/citeddoc/ad731883-16a0-439c-b13f-0760dd389421/source/document-link https://www.swisslex.ch/doc/aol/b670c373-05ec-45d3-b8e0-4aebced735af/9a0c9305-9de9-4e59-aeb9-d163884a9696/source/document-link
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erscheint daher die Frage der Treibhausgasemissionen bei Erstellung und
Betrieb der Anlage ebenfalls relevant, auch wenn keine Emissionsgrenz-
werte bestehen.», vgl. Urteil BGer 1C_101/2020 vom 29. Januar 2021 E. 3
[Hervorhebung nicht im Original]). Eine präjudizielle Anweisung ist darin
nicht zu erblicken.
5.4.2 Das Klimaübereinkommen wurde von der Schweiz am 6. Oktober
2017 ratifiziert. Am 5. November 2017 trat es in Kraft (vgl. AS 2017 5759).
Es ist für den Bund verbindlich (vgl. oben E. 4.3.3). Das Klimaübereinkom-
men verpflichtet alle Vertragsparteien konkrete Emissionsreduktionsziele
zu formulieren und inländische Massnahmen zu ergreifen (vgl. dazu einge-
hend PFEIFER, a.a.O, Rz. 1435). Indes ist nicht ersichtlich und wird von den
Beschwerdeführenden auch nicht dargelegt, welche Bestimmungen im
Vertragstext aufgrund ihrer Ausgestaltung im Rahmen einer UVP unmittel-
bar anwendbar wären. Der Vollzug der klimapolitischen Massnahmen bzw.
die Umsetzung dieser Verpflichtungen stützt sich denn auch auf beste-
hende nationale Gesetze und wäre zusätzlich im Rahmen der Totalrevision
des CO2-Gesetzes erfolgt. Letztere wurde jedoch von der Schweizer
Stimmbevölkerung im Juni 2021 abgelehnt (vgl. PFEIFER, a.a.O, Rz. 1437;
Botschaft zur Genehmigung des Klimaübereinkommens von Paris vom 21.
Dezember 2016, BBl 2017 317, 337). Einschlägig ist daher einzig das gel-
tende CO2-Gesetz. Darüber hinaus finden sich Klimaschutzmassnahmen
im Energiegesetz (EnG, SR 730.0; vgl. KNEUBÜHLER/HÄNNI, a.a.O.,
S. 486).
5.4.3 Die Verminderung der Treibhausgasemissionen soll in erster Linie
durch Massnahmen nach dem CO2-Gesetz erreicht werden (Art. 4 Abs. 1
CO2-Gesetz). Es sieht technische Massnahmen zur Verminderung der
CO2-Emissionen bei Gebäuden (vgl. Art. 9 CO2-Gesetz) und bei Personen-
wagen, Lieferwagen und leichten Sattelschleppern (Art. 10 ff. CO2-Gesetz)
vor. Für Nationalstrassenanlagen sind keine derartigen Massnahmen vor-
gesehen. Sie lassen sich auch nicht aus den restlichen Bestimmungen ab-
leiten (Emissionshandel, CO2-Abgaben etc.). Ebenso wenig lassen sich
dem EnG Bestimmungen entnehmen, welche zu beachten wären. Dieses
umfasst im Wesentlichen Massnahmen zur finanziellen Förderung von er-
neuerbarer Energie sowie Effizienz- und Deklarationsvorschriften zur Re-
duktion des Energieverbrauchs von serienmässig hergestellten Anlagen,
Fahrzeugen und Geräten (vgl. KNEUBÜHLER/HÄNNI, a.a.O., S. 486 f.). Dem-
zufolge musste das Ausführungsprojekt mangels anwendbaren Normen
anlässlich der UVP nicht auf seine Vereinbarkeit mit dem CO2-Gesetz und
A-2997/2020
Seite 36
damit indirekt mit dem Klimaübereinkommen überprüft werden. Das glei-
che trifft auf die Bestimmungen des EnG zu.
5.4.4 Der Verweis der Beschwerdeführenden auf die diversen Bestimmun-
gen der BV und des USG vermag an dieser Schlussfolgerung nichts zu
ändern.
5.4.4.1 Das in der Bundesverfassung unter anderem in Art. 2 Abs. 2 und
Art. 73 statuierte Nachhaltigkeitsprinzip ist von programmatischem Cha-
rakter und stellt kein verfassungsmässiges Recht dar, welches als solches
direkt vor Gericht geltend gemacht werden kann. Vielmehr ist es als Hand-
lungsauftrag an die politischen Behörden zu verstehen, welchen diesbe-
züglich eine erhebliche Gestaltungsfreiheit zukommt, die im Kern von der
richterlichen Gewalt zu respektieren ist (vgl. zu Art. 2 Abs. 2 BV GIOVANNI
BIAGGINI, BV Kommentar, 2. Aufl. 2017 [nachfolgend: BV Kommentar],
Rz. 4 ff. zu Art. 2 BV; BERNHARD EHRENZELLER, IN: EHRENZELLER/SCHIND-
LER/SCHWEIZER/VALLENDER [Hrsg.], Die Schweizerische Bundesverfas-
sung, St. Galler Kommentar, 2014 [nachfolgend: BV SGK], Rz. 10 ff. zu
Art. 2 BV; zu Art. 73 BV BGE 132 II 305 E. 4.3; Urteil BGer 1A.115/2003
vom 23. Februar 2004 E. 3.2; vgl. BIAGGINI, BV Kommentar, a.a.O, Rz. 4
zu Art. 73 BV; ALAIN GRIFFEL, in: WALDMANN/BELSER/EPINEY [Hrsg.], Bun-
desverfassung, Basler Kommentar, 2015 [nachfolgend BV BSK], Rz. 11 zu
Art. 73 BV). Eine Verletzung von Art. 2 Abs. 2 BV und Art. 73 BV durch die
unterlassene Abklärung der Klimaauswirkungen des Projekts kann deshalb
nicht festgestellt werden.
5.4.4.2 Das in Art. 74 Abs. 2 Satz 1 BV und auf Gesetzesstufe in Art. 1
Abs. 2 USG verankerte Vorsorgeprinzip ist kein justiziabler Verfassungs-
grundsatz, sondern eine verfassungsrechtliche Vorgabe für den Gesetzge-
ber. Es begründet kein unmittelbar anwendbares Recht (vgl. BIAGGINI,
a.a.O., Rz. 10 ff. zu Art. 74 BV; MORELL/VALLENDER, in: BV SGK, a.a.O.,
Rz. 20 ff. zu Art. 74 BV). Durch die UVP wurden Art. 74 Abs. 2 Satz 1 BV
und Art. 1 Abs. 2 USG somit nicht verletzt. Zwar erblickt GRIFFEL im Vor-
sorgeprinzip auch justiziable Teilgehalte. Beispielsweise könne das Vorsor-
geprinzip in (freilich eher singulären) Konstellationen eine Rechtsgrund-
lage für eine Bewilligungsverweigerung darstellen. Dies etwa in Fällen, wo
zum geplanten Bauvorhaben eine funktionell gleichwertige Alternative be-
steht, die dem Vorsorgeprinzip besser Rechnung trägt und im Rahmen des
Verhältnismässigen bleibt, oder wenn es der Bauherrschaft aus Gründen
der Umweltvorsorge ausnahmsweise zuzumuten ist, auf ihr Vorhaben ganz
zu verzichten (vgl. GRIFFEL in: BV BSK, a.a.O., Rz. 32 zu Art. 74 BV mit
A-2997/2020
Seite 37
Verweis auf GRIFFEL/HERIBERT, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, Er-
gänzungsband zur 2. Aufl. 2011 [nachfolgend: Kommentar USG EB],
Rz. 21 zu Art. 1 USG). Selbst wenn man dieser Ansicht folgen würde, wäre
eine derartige Konstellation hier nicht gegeben. Insbesondere kann im Vor-
schlag der Beschwerdeführenden – eine kurze Umfahrung von Sisikon un-
ter Rückbau der bestehenden Axenstrasse auf den Bedarf des Lokalver-
kehrs unter gleichzeitiger Priorisierung des Ausbaus der Schiene – keine
funktionale Alternative gesehen werden. Eine Trennung von motorisierten
und Langsamverkehr auf der restlichen Strecke würde dadurch nicht erfol-
gen und die Naturgefahren, die sich gemäss den Akten nicht nur auf den
Bereich Gumpisch erstrecken, würden weiterhin ein Problem darstellen.
Ebenso wenig ist es den Beschwerdegegnern zuzumuten, auf das Bauvor-
haben zu verzichten. Die Notwendigkeit der N04 Neue Axenstrasse ist bei
Bund und Kantonen aus diversen Gründen (vgl. oben Bst. A) unbestritten.
Schliesslich ist nicht ersichtlich, inwiefern die fehlenden Abklärungen zu
den Klimaauswirkungen im Rahmen der UVP Art. 11 Abs. 2 USG verletzt
haben sollte. Gemäss dieser Bestimmung sind unabhängig von der beste-
henden Umweltbelastung Emissionen im Rahmen der Vorsorge so weit zu
begrenzen, als dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich
tragbar ist. Das ASTRA legt diesbezüglich dar, dass sämtliche Vortriebsge-
räte wie Bohrjumbo und Tunnelbohrmaschinen elektrisch betrieben wür-
den. Die Förderung des Ausbruchsmaterials bis zum Portal erfolge mit
elektrisch getriebenen Förderbändern. Ebenso würden die zahlreichen
Pumpen für die Wasserhaltung, die Ventilatoren für die Baustellenlüftung,
die Betonzentrale und die Beleuchtung elektrisch betrieben. Die Beschwer-
deführenden legen nicht dar, mit welchen Massnahmen die CO2-Belastung
durch die Bautätigkeit weiter vermindert werden könnte. Für den Betrieb
der beiden Strassentunnels sei weiter vorgesehen, die Geschwindigkeit
auf 80 km/h zu begrenzen sowie zur Minimierung des Energiebedarfs für
die Tunnelbeleuchtung, die durch energiesparsames LED erfolgen solle,
die Tunnels mit einem hellen Wandanstrich und Belag zu versehen. Wei-
tere Massnahmen zur CO2-Reduktion schlagen die Beschwerdeführenden
nicht vor. Im Übrigen werden wohl die meisten CO2-Emissionen von den
motorisierten Fahrzeugen herrühren, welche die Strassentunnels befahren
werden. Wie das ASTRA zu Recht hinweist, kann davon ausgegangen wer-
den, dass sich der Anteil der elektrisch betriebenen Fahrzeuge weiter er-
höhen und damit die CO2-Emissionen weiter abnehmen werden. Inwiefern
diesbezüglich und im Zusammenhang mit der N04 Neue Axenstrasse ein
zusätzlicher Handlungsbedarf besteht, wird nicht vorgebracht.
A-2997/2020
Seite 38
5.4.4.3 Das Ganzheitlichkeitsprinzip ist in Art. 8 USG verankert. Danach
sind Einwirkungen sowohl einzeln als auch gesamthaft und nach ihrem Zu-
sammenwirken zu beurteilen. Der damit festgelegte Grundsatz der ganz-
heitlichen Betrachtungsweise berücksichtigt die Möglichkeit, dass unter-
schiedliche Umweltbelastungen erst durch ihr Zusammentreffen zu ernst-
haften Beeinträchtigungen führen können. Möglich sind namentlich kumu-
lative und synergistische Effekte, weshalb Einwirkungen auch auf ihr mög-
liches Zusammenwirken oder ihre denkbare mehrfache Wirkung in der Um-
welt zu beurteilen sind. Einer Gesamtbetrachtung sind jedoch in vielen Fäl-
len wissenschaftlich-technische Grenzen gesetzt (Urteile BGer
1C_685/2013 vom 6. März 2015 E. 6.3 und 1A.140/2003 vom 18. März
2004 E. 4.3). Nach GRIFFEL handelt es sich beim Ganzheitlichkeitsprinzip
zudem um einen ungeschriebenen, mit dem Grundsatz der Einheit und Wi-
derspruchsfreiheit der Rechtsordnung verwandten Verfassungsgrundsatz,
der sich sowohl an den Gesetzgeber wie auch an die rechtsanwendenden
Organe richtet und im Sinne eines Optimierungsgebots eine ganzheitliche
Sichtweise, eine Harmonisierung divergierender öffentlicher und privater
Interessen verlangt. Im Rahmen der Rechtsanwendung ergibt sich daraus
eine generelle Verpflichtung zur umfassenden Interessenabwägung, so-
fern und soweit das positive Recht hierfür Raum lässt. Dies wiederum im-
pliziere die Verpflichtung, den Sachverhalt sorgfältig und vollständig abzu-
klären, Kombinationswirkungen zu berücksichtigen und der Beurteilung
den aktuellen Stand der technischen und naturwissenschaftlichen Erkennt-
nisse zugrunde zu legen (vgl. GRIFFEL/RAUSCH, Kommentar USG EB,
a.a.O., Rz. 2 zu Art. 8 USG). Die Beschwerdeführenden leiten daraus ab,
dass die rechtsanwendenden Behörden bei der Planung, dem Bau und der
Finanzierung grosser Infrastrukturprojekte deren grundsätzliche Vereinbar-
keit mit dem Schutz der Umwelt im weiten Sinne und damit auch mit den
wissenschaftlichen und rechtlichen Vorgaben des Klimaschutzes zu prüfen
hätten. Wie bereits erwähnt, bezogen sich die rechtlichen Vorgaben des
Klimaschutzes, wie sie im Zeitpunkt der Plangenehmigung bestanden,
nicht auf Anlagen wie der vorliegenden. Aus Art. 8 USG können die Be-
schwerdeführenden somit ebenfalls nichts zu ihren Gunsten ableiten.
5.4.4.4 Schliesslich ist noch auf Folgendes hinzuweisen: Im Vorfeld zur ge-
scheiterten Totalrevision des CO2-Gesetzes war die Kommissionsmehrheit
des Ständerats der Ansicht, dass das Kriterium des Klimaschutzes in der
heutigen UVP fehlen würde (vgl. Votum Müller, AB 2019 S 893; Votum Za-
netti, AB 2019 S 894; Votum Luginbühl AB 2019 S 894). Damit die Klima-
verträglichkeit im Rahmen der UVP ebenfalls geprüft werden muss, schlug
sie den neuen Artikel 17b vor:
A-2997/2020
Seite 39
Abs. 1
Bei der Errichtung oder Änderung von Anlagen, die nach Artikel 10a Umwelt-
schutzgesetz der Umweltverträglichkeitsprüfung unterstehen (UVP-pflichtige
Anlagen), sind die Emissionen von Treibhausgasemissionen aus Bauvorleis-
tungen und Bau so weit zu begrenzen als technisch und betrieblich möglich
und wirtschaftlich tragbar.
Abs. 2
Der einer UVP-pflichtigen Anlage zuzurechnende Betrieb darf insgesamt zu
keinen Treibhausgasemissionen führen (Klimaneutralität).
Der Artikel wurde in der Folge vom Ständerat in den Entwurf aufgenom-
men. Im Nationalrat wurde Art. 17b wieder herausgestrichen. Man erach-
tete das Instrument der Klimaverträglichkeitsprüfung als zu unklar und
kaum umsetzbar (Votum Müller-Altermatt, AB 2020 N 781 und 805). Statt-
dessen wurde das Postulat 20.3001 «Klimatische Auswirkungen bei der
UVP berücksichtigen» verabschiedet. Dieses beauftragt den Bundesrat, ei-
nen Bericht mit Vorschlägen zu unterbreiten, der aufzeigt, wie im Rahmen
der UVP die positiven und negativen Auswirkungen auf das Klima berück-
sichtigt werden können (vgl. AB 2020 N 884). In der Folge sah der Stände-
rat ein, dass die technischen Details dieser Regelung noch nicht ausgefeilt
waren und man das Ganze noch genauer studieren müsse (vgl. Votum Za-
netti, AB 2020 S 647). Er folgte dem Beschluss des Nationalrats und strich
die Bestimmung (vgl. AB 2020 S 651). Im Ergebnis hat der Gesetzgeber
(vorerst) ausdrücklich darauf verzichtet, die Prüfung der Klimaauswirkun-
gen einer Anlage im Rahmen einer UVP festzuschreiben. Vor diesem Hin-
tergrund rechtfertigt es sich erst recht nicht, dies für das vorliegende Aus-
führungsprojekt (rückwirkend) zu verlangen.
5.5 Im Ergebnis ist es nicht zu beanstanden, dass die Klimaauswirkungen
des Ausführungsprojekts nicht im Rahmen einer UVP untersucht worden
sind.
6.
Als nächstes rügen die Beschwerdeführenden unzulässige Abweichungen
des Ausführungsprojekts vom generellen Projekt.
6.1 Die Beschwerdeführenden bemängeln Abweichungen bei den festge-
legten Etappierungen der Bauphasen, bei der offenen Strecke Ort sowie
beim Anschluss Gumpisch.
A-2997/2020
Seite 40
6.1.1 Bezüglich den Etappierungen führen sie aus, dass es dem generellen
Projekt widerspreche, zuerst den Bau der Tunnels (Etappen 1 und 3) und
erst danach die Umgestaltung und Sanierung der heutigen Axenstrasse
(Etappen 2 und 4) samt den FlaMas zu realisieren. Auch wenn Bauphasen
bzw. deren Etappierungen nicht zwingender Bestandteil des generellen
Projekts seien, würden sie durch deren Aufnahme in dessen Projektunter-
lagen zu dessen Bestandteil. Dies sei vorliegend der Fall. Danach müsse
die Realisierung der 2. Etappe unmittelbar im Anschluss an die 1. Etappe
erfolgen. Dieser «Basisentscheid» sei von grosser Bedeutung für Sisikon,
erfolge doch damit die mit den FlaMas verbundene Entlastung mindestens
fünf Jahre früher als nach dem Ausführungsprojekt. In den Akten fehle jede
nachvollziehbare Begründung für die Abweichung von der im generellen
Projekt vorgesehenen Etappierung.
6.1.2 Hinsichtlich der offenen Strecke Ort sei im generellen Projekt eine
teilweise Überschneidung der N04 Neue Axenstrasse mit der bestehenden
Axenstrasse geplant. Dies, weil auf der bestehenden Axenstrasse eine ein-
spurige Streckenführung in Kombination mit einer Dosierstelle vorgesehen
sei. Das Auflageprojekt sehe in Abweichung vom generellen Projekt die
durchgehend zweispurige Führung der bestehenden Axenstrasse mit se-
paratem Rad-/Gehweg unter vorläufigem Verzicht auf die Dosierung vor.
Diese Änderung habe eine Verschiebung des Trassees der N04 Neue
Axenstrasse bergwärts zur Folge. Die Vorinstanz habe die Änderung hin-
sichtlich der durchgehend zweispurigen Führung der bestehenden
Axenstrasse jedoch von der Genehmigung ausgenommen und verlange
unter Verweis auf das Gutachten der Eidgenössischen Natur- und Heimat-
schutzkommission (ENHK) eine Neuprojektierung in Berücksichtigung der
Ziele des generellen Projekts, insbesondere unter Vermeidung einer Kapa-
zitätserweiterung durch Reduktion der Leistungsfähigkeit der bestehenden
Axenstrasse. Die ENHK beantrage für diesen Fall die Umsetzung der im
generellen Projekt vorgesehenen Variante 1 (Schmalfahrbahn). Damit ent-
falle jedoch der Grund für die bergseitige Verschiebung der N04 Neue
Axenstrasse im Ausführungsprojekt gegenüber dem generellen Projekt im
Bereich der offenen Strecke Ort. Die Vorinstanz hätte deshalb das Aufla-
geprojekt der N04 Neue Axenstrasse in diesem Bereich nicht genehmigen
dürfen.
6.1.3 Sodann werde der Anschluss Gumpisch nicht mehr als höhengleich
kreuzendes Bauwerk, sondern mit einem 426 m langen Ausfahrtstunnel
geplant, welcher im generellen Projekt überhaupt nicht vorgesehen sei
(Ausfahrtstunnel Gumpisch). Zudem werde der Übergang vom Südportal
A-2997/2020
Seite 41
des Sisikoner Tunnels zur Galerie Gumpisch um knapp 50 m nach Süden
verschoben und damit der Tunnel entsprechend verlängert. Demzufolge
werde auch die Galerie Gumpisch in der gegenüber dem generellen Pro-
jekt praktisch unveränderten Länge nach Süden verschoben. Weiter sei
statt eines zweispurigen Tunnelportals des Sisikoner Tunnels mit einem
Sperrstreifen in der Mitte neu ein Doppelportal für den Sisikoner Tunnel
und den Ausfahrtstunnel geplant. Von Süden nach Norden würden in der
Galerie Gumpisch die Spuren getauscht, in dem neu statt einer Linksab-
biegespur eine Rechtsabbiegespur geplant sei, die dann in den Ausfahrts-
tunnel Gumpisch führe. Mit dem Ausfahrtstunnel Gumpisch werde die im
generellen Projekt festgelegte Linienführung und insbesondere das im ge-
nerellen Projekt höhengleich definierte Kreuzungsbauwerk grundlegend
geändert. Diese massive Abweichung des Ausführungsprojekts vom gene-
rellen Projekt sei rechtsverletzend.
6.2 Die Vorinstanz, das ASTRA sowie die Beschwerdegegner entgegnen
dazu zusammengefasst Folgendes.
6.2.1 Was die Etappierung anbelange, so bilde diese keinen wesentlichen
Bestandteil eines generellen Projekts. Abweichungen im Rahmen des Aus-
führungsprojekts seien deshalb zulässig. Im Übrigen umfasse das gene-
relle Projekt zur N04 Neue Axenstrasse von vornherein nur die Etappen 1
und 3. Nur die Kosten der FlaMas seien Bestandteil davon. Damit sehe das
Ausführungsprojekt zu Recht nur die bauliche Realisierung der beiden
Etappen 1 und 3 vor. Eine unzulässige Abweichung bestehe nicht. Ohnehin
würden die beiden Tunnels gleichzeitig gebaut statt nacheinander, so dass
sich im Endeffekt an der terminlichen Umsetzung der FlaMas keine grös-
seren Änderungen ergäben.
6.2.2 Aus den Situationsplänen zur offenen Strecke im generellen Projekt
wie auch im Ausführungsprojekt sei ersichtlich, dass die Linienführung der
N04 Neue Axenstrasse identisch sei. Für die grundsätzliche bauliche Aus-
führung der N04 Neue Axenstrasse spiele die Ausgestaltung der alten
Axenstrasse somit keine elementare Rolle.
6.2.3 Der Ausfahrtstunnel Gumpisch sei bereits im Rahmen des generellen
Projekts aus verkehrssicherheitstechnischen Überlegungen als Option
bzw. Alternative zur Diskussion gestanden. Bezeichnenderweise sei im ge-
nerellen Projekt festgehalten, dass in der Phase des Ausführungsprojekts
beim Anschluss Gumpisch das gewählte Anschlusskonzept für den Links-
A-2997/2020
Seite 42
abbieger von Süden in Richtung Sisikon (à Niveau oder niveaufrei) konkre-
tisiert werden müsse. Die Umsetzung der projektierten Variante mit dem
Ausfahrtstunnel Gumpisch stelle demnach keine unzulässige Abweichung
zum generellen Projekt dar.
6.3 Das Gericht ist je nach Art der gegen das Ausführungsprojekt erhobe-
nen Einwendungen gehalten, im Einzelfall anhand der massgeblichen Vor-
schriften (Art. 12 f. und 19 f. NSG, Art. 12-15 NSV), des Wortlauts des bun-
desrätlichen Genehmigungsbeschlusses und der diesem zugrundeliegen-
den Akten und Pläne zu untersuchen, was konkret Inhalt des generellen
Projektes ist. Eine solche Prüfung ist mitunter auf die Rüge hin erforderlich,
das Ausführungsprojekt sehe Bauwerke vor, die im generellen Projekt ent-
halten sein müssten, aber nicht enthalten seien, oder, das Ausführungspro-
jekt sei derart erweitert worden, dass es vom generellen Projekt nicht mehr
gedeckt sei (vgl. BGE 118 Ib 206 E. 9a). Das generelle Projekt muss die
Linienführung, einschliesslich der ober- und unterirdischen Strassenfüh-
rung, die Anschlussstellen mit den Zu- und Wegfahrten, die Kreuzungsbau-
werke und die Anzahl Fahrspuren enthalten (Art. 12 NSG i.V.m. Art. 10
Abs. 1 NSV). In erster Linie bilden diese Bestandteile Objekt des bundes-
rätlichen Genehmigungsbeschlusses, wobei die Aufzählung nicht ab-
schliessend ist (vgl. BGE 118 Ib 206 E. 9b.aa; Urteil BVGer A-1251/2012
vom 15. Januar 2014 E. 36.5). Darzustellen sind die wesentlichen Züge
des generellen Projekts (Urteil BGer 1E.5/2000 vom 25. April 2001 E. 6a
[Hervorhebungen nicht im Original]). Das generelle Projekt ist so auszuar-
beiten und im Bereinigungsverfahren derart festzulegen, dass keine we-
sentlichen Verschiebungen und Änderungen mehr zu erwarten sind. Klei-
nere Abweichungen hingegen sind nicht ausgeschlossen (vgl. Art. 10
Abs. 2 NSV; Urteil 1E.5/2000 E. 6a; grundlegend BGE 118 Ib 206 E. 8b;
BVGE 2016/13 E. 3.4.1). Die Wesentlichkeit einer Abweichung vom gene-
rellen Projekt beurteilt sich im Allgemeinen anhand eines Vergleichs der in
den verschiedenen Projektierungsstufen vorgesehenen Varianten. Dabei
ist auch zu beachten, ob die Variante im generellen Projekt bewusst ge-
wählt wurde oder ob es sich dabei lediglich um eine von verschiedenen
denkbaren Varianten handelt (BVGE 2016/13 E. 3.4.1). Zudem wäre es
stossend und nicht im Sinne des Gesetz- und Verordnungsgebers, wenn
allenfalls gezeigte Verbesserungen, die sich im Laufe einer grossen Zeit-
spanne seit der Genehmigung des generellen Projekts ergeben, von vorn-
herein nicht zu berücksichtigen wären bzw. stets eine Anpassung des ge-
nerellen Projekts bedürften (vgl. BVGE 2016/13 E. 3.4.2).
https://www.swisslex.ch/doc/previews/ed7dd7d5-e644-4db6-b542-f42ac237ba56%2C7e6ce2a4-d4aa-4757-ae78-dc31c7fe0107/source/document-link https://www.swisslex.ch/doc/aol/9d0aa575-01b7-4a9a-8357-9ced29237f8e/1e78dfa2-fe20-461d-a2d1-83f358aaf0de/source/document-link
A-2997/2020
Seite 43
6.4
6.4.1 Im Antrag des UVEK an den Bundesrat vom 29. Dezember 2008 be-
treffend die Genehmigung des generellen Projekts wird einleitend das Ge-
samtvorhaben mit den vier Etappen beschrieben:
1. Etappe: Der Sisikoner Tunnel (4443m) von Ort nach Gumpisch soll 2011 bis
2017 gebaut werden.
2. Etappe: Sanierung und Umgestaltung der alten Axenstrasse zwischen Ort
und Sisikon inkl. Ortsdurchfahrt soll ab 2018 nach der Inbetriebnahme erfolgen.
3. Etappe: Der Morschacher Tunnel (2861 m) von Ingenbohl nach Ort soll 2018
bis 2025 gebaut werden.
4. Etappe: Instandsetzung des Mositunnels bei Brunnen und die Sanierung und
Umgestaltung der bestehenden Axenstrasse zwischen Brunnen und Ort, soll
ab 2025 nach der Inbetriebnahme erfolgen.
Anschliessend wird ausdrücklich darauf hingewiesen, dass die Etappen 2
und 4 nicht Bestandteil des generellen Projektes seien. Im Bundesratsbe-
schluss vom 28. Januar 2009 wird denn auch nur das generelle Projekt
genehmigt und nicht das Gesamtvorhaben. Dass der Bundesrat damit
gleichwohl die Ausführung der Etappen 2 und 4 im Sinne eines verbindli-
chen Bauprogramms festlegen wollte, ist den bundesrätlichen Antragsun-
terlagen nicht zu entnehmen. Daran vermag auch der Umstand, dass die-
ses Bauprogramm in den von den Beschwerdeführenden zitierten Projekt-
unterlagen («Nutzungsziele Bauherr vom 11. Juni 2003»; «Nutzungsver-
einbarung vom 14. August 2003»; «Technischen Bericht zum Generellen
Projekt vom 27. April 2007»; «Zusammenfassender Bericht zum Generel-
len Projekt vom 27. April 2007») mehrmals erwähnt wird, nichts zu ändern.
Bezeichnenderweise sind die Etappen 2 und 4 im Plan «Bauphasen und
generelles Bauprogramm», welcher das entscheidende Dokument betref-
fend das Bauprogramm in den Projektunterlagen zum generellen Projekt
bilden dürfte, nicht verzeichnet. Insofern kann von vornherein kein Verstoss
gegen das generelle Projekt vorliegen, wenn die Etappe 3 der Etappe 2
vorgezogen wird. Unbesehen davon, ist es äusserst fraglich, ob ein Bau-
programm überhaupt verbindlicher Bestandteil eines generellen Projekts
bilden kann, zumal die gesetzlichen Grundlagen und die Rechtsprechung
eher darauf schliessen lassen, dass damit die eigentlichen Bauwerke ge-
meint sind (vgl. oben E. 6.3).
A-2997/2020
Seite 44
Und selbst wenn die Etappen 2 und 4 Bestandteil des generellen Projekts
bilden würden, wäre im Bauprogramm des Ausführungsprojekts keine un-
zulässige Änderung zu sehen. Der Planbeilage g2 zum Ausführungsprojekt
lässt sich entnehmen, dass der Bau des Morschacher und des Sisikoner
Tunnels in etwa gleichzeitig beginnen wird. Für den Morschacher Tunnel
wird mit einer Bauzeit von 6.75 Jahren, für den Sisikoner Tunnel mit einer
von 7.5 Jahren gerechnet. Die Inbetriebsetzungsphase ist für beide Tun-
nels am Ende des 8. Jahres bzw. am Anfang des 9. Jahres vorgesehen.
Insofern ändert sich am effektiven Zeitpunkt der Inangriffnahme der Etappe
2 nichts. Der Unterschied ist bloss, dass zu jener Zeit Etappe 3 ebenfalls
bereits realisiert ist. Es trifft zwar zu, dass sich gemäss technischem Be-
richt die Gesamtbauzeit je nach Beginn der Bauarbeiten für den Morscha-
cher Tunnel um wenige Monate verkürzt oder bis einige Jahre verlängert.
Gleichwohl ist zu berücksichtigen, dass die Entlastung von Sisikon zwar
ein wichtiges, aber nicht das einzige Projektziel des Gesamtvorhabens ist
(vgl. oben Bst. A). Zudem lässt sich die effektive Bauzeit bei solchen Wer-
ken nie exakt voraussagen. So ist es nicht ausgeschlossen, dass auch
beim Bau des Sisikoner Tunnels Probleme auftreten könnten (geologische
Verhältnisse, Naturereignisse, fehlendes Baumaterial aufgrund von Liefer-
schwierigkeiten etc.) und sich dessen Bauzeit dadurch verlängert. Es wäre
vor diesem Hintergrund widersinnig, mit dem Bau des Morschacher Tun-
nels zuzuwarten, wenn nichts dagegen spricht.
6.4.2 Gemäss dem technischen Bericht zum Ausführungsprojekt wurde die
Linienführung im Bereich Ort gegenüber dem generellen Projekt in Lage
und Höhe derart optimiert, damit der SBB Fronalptunnel vom Morschacher
und vom Sisikoner Tunnel mit einem bautechnisch minimal benötigen Ab-
stand von rund 4.3 m überquert werden kann. Der Vergleich zwischen dem
Situationsplan F1 des generellen Projekts mit der Planbeilage b6 des Aus-
führungsprojekts zeigt, dass diese Änderungen kaum ersichtlich sind. Wie
im generellen Projekt verbindet die N04 Neue Axenstrasse im Bereich Ort
den Morschacher mit dem Sisikoner Tunnel mit einer leichten Krümmung.
Eine wesentliche Änderung ist darin nicht zu sehen. Ausserdem ist nicht
nachvollziehbar, inwiefern aufgrund der im Ausführungsprojekt erarbeite-
ten FlaMas das Trassee der N04 Neue Axenstrasse bergwärts hätte ver-
schoben werden müssen. Weder den Plänen noch den Stellen des Tech-
nischen Berichts zum Ausführungsprojekt, auf welche die Beschwerdefüh-
renden verweisen, lässt sich ein solcher Konnex entnehmen. Und selbst
wenn, wäre in der Verschiebung des Trassees um ein paar Meter keine
wesentliche Änderung zu sehen.
A-2997/2020
Seite 45
6.4.3 Gemäss der Planbeilage H1 des generellen Projekts, welche die
Strecke zwischen dem Sisikoner Tunnel und dem bestehenden Tunnel
Gumpisch umfasst, ist vor dem Sisikoner Tunnel ein Linksabbieger à Ni-
veau nach Sisikon vorgesehen. Nach dem zusammenfassenden Bericht
zum generellen Projekt seien gegen Schluss des Projekts Bedenken be-
treffend die Verkehrssicherheit aufgetreten. Die darauf in Auftrag gegebene
Sicherheitsanalyse sei zum Schluss gekommen, dass zwar mit einem
Linksabbiegeverbot für Lastwagen die Sicherheit verbessert würde, aber
eine niveaufreie Lösung zur Erhöhung der Sicherheit vorzuziehen sei. In
der Folge wurde ein Ergänzungsbericht ausgearbeitet, welcher die Lösung
eines niveaufreien Anschlusses in der Form eines 430 m langen Zu-
fahrtstunnels aufzeigt. Eine Abbildung davon befindet sich im zusammen-
fassenden Bericht zum generellen Bericht. Im letzteren wird im Kapitel zum
Ausführungsprojekt darauf hingewiesen, dass es offene Punkte gebe, die
in der nächsten Phase geklärt bzw. entschieden werden müssten. In der
darauf folgenden Liste findet sich der Punkt «Gewähltes Anschlusskonzept
für den Linksabbieger von Süden in Richtung Sisikon (à Niveau oder ni-
veaufrei) konkretisieren». Der Bundesrat hat somit im Wissen, dass der in
den Plänen vorgesehene Linksabbieger noch nicht definitiv ist und durch
einen Zufahrtstunnel ersetzt werden könnte, genehmigt.
Planbeilage b15 des Ausführungsprojekts zeigt, dass sich der darin ver-
zeichnete Zufahrtstunnel mit dem abgebildeten im zusammenfassenden
Bericht zum generellen Bericht bezüglich Länge und Lange deckt. Die Be-
schwerdegegner haben sich somit für eine vom Bundesrat genehmigte Va-
riante entschieden, was nicht gegen das generelle Projekt verstösst (vgl.
oben E. 6.3). Die Verschiebung der Galerie Gumpisch um 50 m nach Sü-
den, die damit einhergehende Verlängerung des Sisikoner Tunnels, der
Bau eines Doppelportals sowie die neue Spurenführung sind die logische
Folgen dieses Variantenentscheids und daher nicht zu beanstanden.
6.5 Zusammengefasst verstösst das Ausführungsprojekt nicht gegen das
generelle Projekt. Die diesbezüglichen Rügen erweisen sich – soweit sie
überhaupt zulässig sind (vgl. oben E. 1.5) – als unbegründet.
7.
Alsdann bemängeln die Beschwerdeführenden eine fehlende Koordination
der N04 Neue Axenstrasse mit der NEAT.
7.1 Die Beschwerdeführenden machen im Wesentlichen geltend, dass die
Vorinstanz die Koordination unter Verweis auf die Sach- und Richtpläne als
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Seite 46
gewährleistet erachte. Letztere würden jedoch aus der Zeit nach der Auf-
lage des Ausführungsprojekts stammen. Der blosse Verweis auf nicht ko-
ordinierte Inhalte von verschiedenen Sach- und Richtplänen ersetze die
Prüfung, ob zwei so grosse Infrastrukturvorhaben formell und materiell hin-
reichend koordiniert seien, nicht. Im Sachplan Verkehr, Teil Infrastruktur
Schiene, sei die neue Linienführung des Urmibergtunnels mit Süd-Portal in
Felderboden als Festsetzung und die neue Linienführung im Felderboden
mit Anbindung an die Stammlinie Brunnen - Schwyz im Felderboden als
Zwischenergebnis aufgeführt. In der Beschreibung des Vorhabens heisse
es dazu «Die Linienführung erfordert in diesem Abschnitt eine Verlegung
der Autobahn N4 (Axen), sodass die beiden Verkehrsträger gebündelt wer-
den und eine Abkreuzung in der Ebene vermieden werden kann.». Im
Sachplan Verkehr, Teil Programm, sei der Stand der Koordination betref-
fend die N04 Neue Axenstrasse auf dem Stand einer Vororientierung. Es
treffe daher nicht zu, dass das Strassenbauvorhaben mit dem Programm-
teil des Sachplans Verkehr abgestimmt sei. Auch das neue Objektblatt des
Sachplans Verkehrs, Teil Infrastruktur Strasse OB 10.1 Axen vom 27. Juni
2018 beseitige den inhaltlichen Widerspruch zwischen den Plänen für
Schiene und Strassen nicht. Der Stand der Koordination sei darin als Fest-
setzung angegeben. Eine Festsetzung zeige jedoch gemäss der Legalde-
finition von Art. 5 Abs. 2 Bst. a der Raumplanungsverordnung (RPV,
SR 700.1), wie die raumwirksamen Tätigkeiten aufeinander abgestimmt
seien. Davon könne jedoch keine Rede sein, wenn die Koordination erst
noch erfolgen müsse. Die fehlende Koordination zeige sich auch darin,
dass für das Projekt N04 Neue Axenstrasse – wie auch für die heutige
Axenstrasse – nördlich des Morschacher Tunnels bzw. des Mositunnels im
Felderboden nur die üblichen Baulinien von je 25 m ab Strassenachse fest-
gelegt worden seien. Eine planungsrechtliche Sicherung der später not-
wendigen Verschiebung der Axenstrasse in diesem Bereich mit den dafür
notwendigen Baulinien fehle. Zusammengefasst sei weder eine formelle
noch eine materielle Koordination erfolgt. Die N04 Neue Axenstrasse
werde vielmehr im vollen Bewusstsein geplant und gebaut, dass sie unter
Umständen schon nach vergleichsweise wenigen Jahren der NEAT wei-
chen und deshalb verlegt werden müsse. Die damit verbundenen Kosten
seien offenbar nicht auch nur annäherungsweise geschätzt, geschweige
genauer abgeklärt worden. Gemäss Kostenvoranschlag werde für das
«Trassee Anschluss Ingenbohl» mit Kosten von gegen 24 Mio. Franken
gerechnet. Eine Verlegung bedeute Rück- und Neubau. Die heutigen Bau-
kosten und die späteren Rückbaukosten dürften zusammen somit zwi-
schen 30 Mio. und 40 Mio. Franken liegen. Diese vielen Millionen würden
mangels rechtzeitiger Koordination «in den Sand gesetzt».
A-2997/2020
Seite 47
7.2 Die Vorinstanz entgegnet, dass sich bereits das generelle Projekt zur
kombinierten Linienführung Strasse und Schiene im Felderboden geäus-
sert habe. Gemäss der Zusammenfassung der Ämterkonsultation, die dem
Bundesratsantrag zum generellen Projekt beigelegen habe, würden die
Projekte zur N04 Neue Axenstrasse und zur NEAT als aufeinander abge-
stimmt bezeichnet. Sie teile die Sicht des ARE, wonach die Abstimmung
dieser Projekte nach dem jeweiligen Verfahrensstand zu beurteilen sei.
Dies sei vorliegend erfolgt. Es könne nicht verlangt werden, dass ein vo-
raussichtliches Eisenbahnprojekt, das eine mehrjährige Planungsphase er-
fordere und (noch) nicht über die notwendigen Kredite verfüge, im Verlaufe
eines Nationalstrassenprojekts derart konkretisiert werden müsse, dass
vollständige und detaillierte Klarheit herrsche. Es sei vielmehr hinreichend,
wenn – wie dies hier erfolgt sei – die (voraussichtlichen) Korridore der bei-
den Verkehrsträge aufeinander abgestimmt worden seien. Nicht entschei-
dend sei, ob sich daraus Konflikte ergäben. Vielmehr seien solche Konflikte
offen zu legen und die jeweiligen Entscheide hätten in Kenntnis der Kon-
flikte zu erfolgen. Im Übrigen sei es unzutreffend, wenn die Beschwerde-
führenden geltend machten, mittels Nationalstrassenbaulinien hätte die all-
fällige Verschiebung der Axenstrasse gesichert werden müssen. Zur Siche-
rung des notwendigen Raums für künftige Projekte dienten einzig die Pro-
jektierungszonen. Es werde zu gegebener Zeit zu entscheiden sein, wann
und ob allenfalls Projektierungszonen zu erlassen seien. Die Beschwerde-
gegner pflichten der Vorinstanz bei und ergänzen, dass der Bau der NEAT
II erst in 30 bis 50 Jahren zu erwarten sei.
7.3 Das ASTRA ergänzt, dass sich in der Planbeilage b1 des Ausführungs-
projekts die Nationalstrasse und die geplante Linienführung der Bahn über-
lappten. Dies sei bewusst so vorgenommen worden, nachdem dadurch
mehrere hundert Meter bestehende Nationalstrasse inkl. Anschluss Brun-
nen im Projekt N04 Neue Axenstrasse integriert und im Sinne der Nach-
haltigkeit weiter genutzt werden könnten. Dadurch entfielen Landerwerbe,
Enteignungen und teure Vorinvestitionen (Verschiebung eines Vollan-
schlusses) für die Rücksichtnahme eines zurzeit noch nicht baureifen Vor-
habens, das zurzeit lediglich als horizontale Linienführung vorliege und zu-
dem es sowohl für den Bau als auch für dessen Finanzierung eines Bun-
desbeschlusses bedürfe. Die Unsicherheit des NEAT Zubringers und des-
sen fehlende Baureife sei keine geeignete Grundlage für teure Vorinvesti-
tionen mit grossem, heute nicht im Detail nachweisbaren Landbedarf. Die
Koordination zwischen Bahn und Nationalstrasse habe schon lange auf der
Stufe Richtplan des Kantons Schwyz sowie dem Sachplan Verkehr, Teil
Infrastruktur Schiene, stattgefunden.
A-2997/2020
Seite 48
7.4 Das ARE weist darauf hin, dass sich die räumliche Koordination von
Bundesvorhaben im Rahmen der Plangenehmigung grundsätzlich auf die
Festlegungen in den Sachplänen und den kantonalen Richtplänen stütze.
Die Festlegungen des Sachplans Verkehr, Teil Programm seien aber teil-
weise veraltet, so auch in Bezug auf die N04 Neue Axenstrasse. Dieses
Dokument erfahre zurzeit eine umfassende Überarbeitung, wobei es ins-
künftig nur noch koordinierende Aussagen enthalten solle. Demgegenüber
seien die räumlich-konkreten Festlegungen in Objektblättern des Sach-
plans Verkehr, Teil Infrastruktur aufzunehmen, was bislang noch nicht ab-
schliessend erfolgt sei. Dies erkläre, weshalb zur N04 Neue Axenstrasse
noch kein Objektblatt bestehe. Im Zeitpunkt der Plangenehmigung sei die
N04 Neue Axenstrasse lediglich als «Vororientierung» im Sachplan Ver-
kehr, Teil Programm aufgeführt gewesen. Die zeitliche Verzögerung be-
deute indes nicht, dass keine räumliche Koordination für Vorhaben erfolgt
sei, deren Planung weit fortgeschritten sei. Die infrage stehenden Bahn-
und Strassenvorhaben seien im Rahmen der Planungsstudie «Felderbo-
den» ausgearbeitet worden. Das darauf abgestützte generelle Projekt zur
neuen Linienführung der N04 sei vom Bundesrat genehmigt worden. Daher
habe der Bundesrat am 18. Dezember 2008 die im Richtplan des Kantons
Schwyz festgesetzte Anpassung der NEAT-Linienführung im Felderboden
genehmigt. Weiter sei das Ergebnis dieser Planung in die abgeschlossene
Projektierung des Vorprojekts Uri Berg lang-Axen eingeflossen. Im Sach-
plan Verkehr werde denn auch ausdrücklich festgehalten, dass für die neue
Linienführung des Axentunnels mit neuem Standort des Nordportals die
Planungsstudie Felderboden und der Beschluss des Bundesrates zum ge-
nerellen Projekt der N04 berücksichtigt worden seien. Zwischen den be-
sagten Vorhaben sei somit ein hinreichender Koordinationsprozess durch-
geführt worden und es liege eine genügende räumliche Koordination vor.
7.5
7.5.1 Der Bund erarbeitet Grundlagen, um seine raumwirksamen Aufgaben
erfüllen zu können; er erstellt die nötigen Konzepte und Sachpläne und
stimmt sie aufeinander ab (vgl. Art. 13 Abs. 1 des Raumplanungsgesetzes
[RPG, SR 700]). In den Konzepten und Sachplänen zeigt der Bund, wie er
von seinem planerischen Ermessen Gebrauch machen will, namentlich
welche Sachziele er verfolgt und wie er diese aufeinander und mit den
Raumordnungszielen abstimmt (Art. 14 Abs. 2 Bst. a RPV) und nach wel-
chen Prioritäten, wie und mit welchen Mitteln die Aufgaben des Bundes
räumlich umgesetzt werden sollen (Bst. b). Sachpläne enthalten zudem
A-2997/2020
Seite 49
räumlich und zeitlich konkrete Aussagen sowie Anweisungen an die zu-
ständigen Bundesbehörden (Art. 14 Abs. 3 RPV). Während beim Konzept
die Auseinandersetzung mit Grundsätzen und Strategien im Vordergrund
steht, stimmt der Sachplan konkret Bundesaufgaben aufeinander ab. Letz-
tere enthalten klare Handlungsanweisungen für die Erfüllung einer Bun-
desaufgabe mit örtlichen und zeitlichen Zuweisungen. Der Bund muss in
den Sachplänen den nachgeordneten Planungs- und Bewilligungsbehör-
den möglichst viel Handlungsspielraum lassen (vgl. Art. 2 Abs. 3 RPG). Je
nach Planungsgegenstand ist es angezeigt, die einzelnen Festlegungen
und Vorgaben in Objektblättern festzuhalten (zum Ganzen JEANNE-
RAT/BÜHLMANN, in Praxiskommentar RPG: Richt- und Sachplanung, Inte-
ressenabwägung, 2019 [nachfolgend: PK RPG], Rz. 22 ff. zu Art. 13 RPG).
7.5.2 Räumlich konkrete Aussagen sind nicht nur im Text, sondern auch
kartografisch darzustellen (Art. 15 Abs. 1 RPV). Text und Karten enthalten
verbindliche Festlegungen, die nach Festsetzungen, Zwischenergebnis-
sen und Vororientierungen (Art. 5 Abs. 2 RPV) gegliedert werden können,
sowie allenfalls weitere Informationen. Sie geben zudem Aufschluss über
die zum Verständnis der Festlegungen erforderlichen räumlichen und
sachlichen Zusammenhänge (Ausgangslage; vgl. Art. 15 Abs. 2 RPV).
Festsetzungen zeigen, wie die raumwirksamen Tätigkeiten aufeinander
abgestimmt sind (Art. 5 Abs. 2 Bst. a RPV), Zwischenergebnisse, welche
raumwirksamen Tätigkeiten noch nicht aufeinander abgestimmt sind und
was vorzukehren ist, damit eine zeitgerechte Abstimmung erreicht werden
kann (Bst. b) und Vororientierungen, welche raumwirksamen Tätigkeiten
sich noch nicht in dem für die Abstimmung erforderlichen Mass umschrei-
ben lassen, aber erhebliche Auswirkungen auf die Nutzung des Bodens
haben können (Bst. c).
7.5.3 Ein politisch abgesicherter Sachplan ist für raumwirksame Vorhaben
des Bundes unumgänglich (vgl. BGE 115 Ib 131 E. 5e). Wichtige Interes-
senabwägungen und Ermessensentscheide müssen bereits auf Stufe
Sachplan von den Sachplanbehörden getroffen und nicht erst in den darauf
aufbauenden (Plan-)Genehmigungsverfahren vorgenommen werden
(BVGE 2011/19 E. 30.7.4). Das Sachplanerfordernis will gerade sicherstel-
len, dass die gebotene Interessenabwägung auf Stufe Bundesrat erfolgt,
der über die erforderliche Distanz verfügt und befähigt ist, die Interessen
auf übergeordneter Stufe in einer Gesamtschau abzuwägen, während die
Fachbehörden dazu neigen, ihre fachspezifischen Interessen in den Vor-
dergrund zu stellen (BGE 139 II 499 E. 4.2 und 128 II 1 E. 3d). Vorhaben
A-2997/2020
Seite 50
sind deshalb grundsätzlich im Sachplan festzusetzen, bevor ein Plange-
nehmigungsgesuch eingereicht wird (JEANNERAT/BÜHLMANN, PK RPG,
a.a.O. Rz. 91 zu Art. 13 RPG). Dabei genehmigt der Bundesrat entspre-
chende Anpassungen kantonaler Richtpläne wenn möglich gleichzeitig mit
der Verabschiedung des Konzepts oder Sachplans (vgl. Art. 21 Abs. 3
RPV). Eine Plangenehmigung kann vom Gericht aufgehoben werden,
wenn für das betreffende Vorhaben vorgängig keine Sachplanung des Bun-
des durchgeführt worden ist, die das Bundesrecht erfordert. Aus prozess-
ökonomischen Gründen kann jedoch darauf verzichtet werden. Es wäre
nicht zielführend, ein mehrjähriges Plangenehmigungsverfahren aufzuhe-
ben, nur weil vorgängig kein Sachplan verabschiedet oder angepasst wor-
den ist und davon auszugehen ist, dass sich durch einen solchen Pla-
nungsschritt am strittigen Vorhaben materiell nichts ändert. Diesfalls ist al-
lerdings sicherzustellen, dass mit dem Plangenehmigungsverfahren eine
gleichwertige Planungsqualität garantiert wird (JEANNERAT/BÜHLMANN, PK
RPG, a.a.O. Rz. 71 ff. zu Art. 13 RPG; Urteil BGer 1C_129/2012 vom 12.
November 2012 E. 5.6.2 und 5.7). Ebenfalls nicht ausgeschlossen ist, dass
das Verfahren zur Sachplananpassung für ein bestimmtes Vorhaben paral-
lel zur Plangenehmigung durchgeführt wird. Ein sachplanrelevantes Ver-
fahren darf in diesem Fall jedoch erst nach der Verabschiedung des Sach-
plans genehmigt werden (Urteil BVGer A-5200/2013 vom 19. November
2014 E. 6.3.2; Botschaft zu einem Bundesgesetz über die Koordination
und Vereinfachung der Plangenehmigungsverfahren vom 25. Februar
1998, BBl 1998 2591, 2619).
7.6
7.6.1 Beim Felderboden handelt es sich um einen offenen Talkessel zwi-
schen Ingenbohl und Ibach (vgl. map.geo.admin.ch), durch welche die N04
und als Bestandteil der NEAT II einst die künftige Neubaustrecke zum Gott-
hard führen soll. Letztere soll von Norden durch den neu zu bauenden Ur-
mibergtunnel herkommend den Felderboden überqueren und dann durch
den neuen Axentunnel Richtung Süden weiterführen. Gemäss techni-
schem Bericht zum generellen Projekt erhielt der Kanton Schwyz den Auf-
trag, zusammen mit dem BAV und dem ASTRA die «Planungsstudie Fel-
derboden» zu erstellen. Darin sollten verschiedene Varianten für eine kom-
binierte Linienführung von Strasse und Schiene untersucht werden. Die
Planungsstudie wurde in den Jahren 2003/2004 durchgeführt.
A-2997/2020
Seite 51
7.6.2 In der Folge wurde in der Detailkarte A vom 26. April 2006 des Sach-
plans Verkehr, Teil Programm, die N04 Neue Axenstrasse als Vororientie-
rung vermerkt. Zudem ist unbestritten, dass im Richtplan 2004 des Kantons
Schwyz die N04 Neue Axenstrasse (Morschacher- und Sisikonertunnel so-
wie Umfahrung Ort) und der NEAT-Zubringer beim Felderboden in der
Richtplankarte als «Ausgangslage» abgebildet worden ist. Der Richtplan
wurde vom Bundesrat am 20. Oktober 2004 genehmigt. Vor diesem Hin-
tergrund legte der damalige Vorsteher des UVEK in seinem Antrag vom
29. Dezember 2008 betreffend die Genehmigung des generellen Projekts
zuhanden des Bundesrats dar, dass die Lage des Nordportals des N04
Morschacher Tunnels bewusst so gewählt worden sei, damit künftig für den
Ausbau von NEAT und N04 im Felderboden keine Lösungen präjudiziert
oder verunmöglicht würden. Ab dem Nordportal (in Richtung Norden)
werde auf möglichst kurzem Weg die Verbindung an das bestehende N04
Trassee gesucht. Dabei werde keine Vorinvestition für eine Verschiebung
des N04 Trassees im Felderboden getätigt. Eine Verschiebung des N04
Trassees im Felderboden sei erst zusammen mit dem Bau einer NEAT II
Linienführung vorgesehen. In den Plänen zum generellen Projekt ist denn
auch die Position der Portale für den «Axentunnel» der NEAT II verzeich-
net.
7.6.3 In der Folge wurde unter anderem das Objektblatt 7.1 Rigi des Sach-
plans Verkehr, Teil Infrastruktur Schiene erstellt. Vor der Einreichung des
Plangenehmigungsgesuchs wurde dieses mit Beschluss des Bundesrats
vom 30. April 2014 angepasst (vgl. Beschluss des Bundesrats vom 30. Ap-
ril 2014, Sachplan Verkehr, Teil Infrastruktur Schiene [SIS], Anpassungen
und Ergänzungen, BBl 2014 3533). Im Objektblatt 7.1 Rigi (abrufbar unter:
https://www.nw.ch/_docn/44419/objektblatter_anhorung.pdf [besucht am
01.07.2022]) werden im Wesentlichen als Festsetzungen die neue Linien-
führung des Urmibergtunnels (Westumfahrung Arth Goldau) mit Portalen in
Harmettlen (Nord) und in Felderboden (Süd), das Nordportal des Axentun-
nels im Raum Ingenbohl sowie die neue Linienführung des Axentunnels
definiert. Weiter wird dargelegt, dass ab dem Südportal des Urmibergtun-
nels die Querung des Felderbodens ebenerdig bis zum Nordportal des
Axentunnels erfolgen solle. Dieser Punkt wurde als Zwischenergebnis fest-
gehalten. Ferner ist darin vermerkt, dass die Linienführung in diesem Ab-
schnitt eine Verlegung N04 (Axen) erfordere, sodass die beiden Verkehrs-
träger gebündelt werden und eine Abkreuzung in der Ebene vermieden
werden könne. Diese «Verschiebung der Nationalstrasse in Ingenbohl»
wurde wiederum als Festsetzung statuiert.
A-2997/2020
Seite 52
7.6.4 Am 16. März 2015 erfolgte eine erneute Anpassung des Objektblatts
(neu Objektblatt 10.1 Rigi; vgl. Stellungnahme des Bundesrats vom
13.05.2015 auf die Interpellation Rytz, 15.3275, Behindert das Projekt N4,
«Neue Axenstrasse», den neuen Neat-Zubringer am Axen?). Diese waren
von untergeordneter, redaktioneller Natur (vgl. www.bav.admin.ch > Publi-
kationen > Vernehmlassungen > abgeschlossene Verfahren > Sachplan
Verkehr, Teil Infrastruktur Schiene, Anpassungen und Ergänzungen 2021
> OB 10.1 Rigi [abgerufen am 01.07.2022]). Sodann genehmigte der Bun-
desrat am 27. Juni 2018 die Erstauflage des Sachplans Verkehr, Teil Infra-
struktur Strasse (SIN), welcher das Objektblatt 10.1 Axen enthält (vgl. Be-
schluss des Bundesrats vom 27. Juni 2018, Sachplan Verkehr, Teil Infra-
struktur Strasse [SIN], BBl 2018 7316). Die Netzfertigstellung N04 Neue
Axenstrasse Anschluss Brunnen - Kantonsgrenze SZ/UR - Gumpisch
(Morschacher- und Sisikoner Tunnel) ist darin als Festsetzung definiert. Auf
der Karte ist sowohl der Verlauf der N04 Neue Axenstrasse als auch die
Lage des Axentunnels ersichtlich (abrufbar unter www.are.admin.ch >
Raumentwicklung & Raumplanung > Strategie und Planung > Konzepte
und Sachpläne > Sachpläne des Bundes > Verkehr > Teil Infrastruktur
Strasse [abgerufen am 01.07.2022]). In der Zwischenzeit nahm die N04
Neue Axenstrasse mit den Anpassungen vom 26. Januar 2022 ebenfalls
Eingang in die Karte des Objektblatts Rigi 10.1 (vgl. www.bav.admin.ch >
Allgemeine Themen > Fachthemen > Räumliche Abstimmung > Sachplan
Verkehr, Teil Infrastruktur Schiene (SIS) > Sachplan Verkehr, Teil Infrastruk-
tur Schiene.pdf, S. 258). Der Stand der Beschlussfassung im Vergleich
zum Objektblatt Rigi 10.1 vom 16. März 2015 ist unverändert.
7.6.5 Zusammengefasst war sich der Bundesrat bewusst, dass die N04
Neue Axenstrasse mit der einstigen NEAT II-Strecke im Felderboden koor-
diniert werden musste. Davon zeugt die Studie Planungsstudie Felderbo-
den, die er in Auftrag gab (vgl. oben E. 7.6.1). Die daraus gewonnenen
Erkenntnisse flossen nicht nur in das generelle Projekt, sondern noch vor
der Einreichung des Plangenehmigungsgesuchs am 8. September 2014 in
die Planungsinstrumente des Bundes ein. Insbesondere im Objektblatt Rigi
7.1. vom 30. April 2014 war die Linienführung der NEAT II bereits soweit
mit der Nationalstrasse N04 koordiniert, dass sie sich nicht gegenseitig
präjudizierten. Dass der Verlauf der Bahnlinie erst als Zwischenergebnis
festgehalten war, ist nicht zu beanstanden. Zu jenem Zeitpunkt war das
Projekt, für deren Bau und Finanzierung ein Bundesbeschluss notwendig
ist, aus Kostengründen zurückgestellt worden (vgl. Objektblatt 10.1 Rigi,
S. 257). Wann dieses Projekt realisiert würde, war nicht sicher. Auch heute
noch besteht diesbezüglich keine Klarheit, zumal diese Strecke selbst im
A-2997/2020
Seite 53
aktuellsten Ausbauprogramm nicht berücksichtigt wurde (vgl. dazu Bun-
desbeschluss über den Ausbauschritt 2035 für die Eisenbahninfrastruktur
vom 21. Juni 2019, BBl 2019 4555). Aufgrund dieser Unsicherheit erschien
bzw. erscheint es auch heute nicht zwingend, die N04 Neue Axenstrasse
bereits mit dem Verlauf der zukünftigen Bahnlinie auf dem Felderboden
noch näher zu koordinieren. Dass die N04 Neue Axenstrasse dereinst mit
den entsprechenden Kostenfolgen verschoben werden könnte, war dem
Bundesrat bewusst. Diesen Ermessensspielraum gilt es zu respektieren
(vgl. BGE 139 II 499 E. 4.1). Zwar war vor der Einreichung des Plangeneh-
migungsgesuchs die diesbezügliche strassenseitige Sachplanung noch
nicht gleich fortgeschritten wie bei der Schiene (vgl. oben E. 7.6.2), was mit
der allgemeinen Verzögerung bei der Erarbeitung der Sachpläne gemäss
Art. 13 RPG zusammenhängen dürfte. Im Zusammenspiel mit dem Objekt-
blatt 7.1 Rigi war die Koordination jedoch ausreichend gewährleistet; der
Bundesrat hatte als Genehmigungsbehörde des Objektblatts 7.1, der De-
tailkarte A sowie des Schwyzer Richtplans die Koordination dieser Projekte
im Blick. Und selbst bei gegenteiliger Ansicht wäre die strassenseitige Ko-
ordination frühestens mit der Genehmigung des Sachplans Verkehr, Teil
Infrastruktur Strasse (SIN) vom 27. Juni 2018 und des Objektblatts 10.1
Rigi vom 16. März 2015 noch vor der Erteilung der Plangenehmigung er-
folgt. Eine Aufhebung der Plangenehmigung zwecks Anpassung der Sach-
pläne würde sich daher und auch mit Blick auf die neusten Anpassungen
des Objektblatts Rigi 10.1 von vornherein nicht rechtfertigen. Nachdem
eine genügende Koordination zwischen diesen beiden Projekten besteht,
ist nicht einzusehen, weshalb bereits heute, Jahrzehnte davor, die konkre-
ten Baulinien für die Verschiebung der Axenstrasse, die noch nicht einmal
feststeht, festgesetzt werden müssten. Damit erweist sich die Rüge in die-
sem Punkt ebenfalls als unbegründet.
8.
Anschliessend beanstanden die Beschwerdeführenden diverse Eingriffe in
nationale Naturschutzobjekte.
8.1 Zum besseren Verständnis dieser Beanstandungen ist vorab die Aus-
gangslage darzulegen. Jener Teil der N04 Neue Axenstrasse, der zum
Nordportal des Morschacher Tunnels führt (Anschluss Ingenbohl), soll zwi-
schen dem Flachmoorobjekt Nr. 2907 Ingenbohl, das sich mit dem ortsfes-
ten Amphibienlaichgebiet-Objekt Nr. SZ 77 Klosterried Ingenbohl überla-
gert, und dem Amphibienlaichgebiet-Objekt Nr. SZ 153 Unterschönenbuch
zu liegen kommen. Letzteres ist ein Wanderobjekt im Sinne von Art. 3 der
A-2997/2020
Seite 54
Verordnung über den Schutz der Amphibienlaichgebiete von nationaler Be-
deutung (AlgV; SR 451.34). Die aktuelle Axenstrasse, die ebenfalls zwi-
schen diesen Objekten liegt, befindet sich westlich der projektierten N04
Neue Axenstrasse. Sie bildet die Grenze des Flachmoors Nr. 2907 und des
Amphibienlaichgebiets Nr. SZ 77. Anlässlich der Einspracheverhandlung
vom 16. Mai 2018 wurde beschlossen, ein Fachgutachten in Auftrag zu
geben, welches die Folgen des Ausführungsprojekts auf die Flachmoorsi-
tuation abklären soll. Dieses wurde durch die UTAS AG erstellt (Fachgut-
achten «Klosterried Ingenbohl, Flachmoor Nr. 2907 / Potenzielle Gefähr-
dungen durch N4-Projekt» vom 13. November 2018 [nachfolgend: Fach-
gutachten]).
8.2 In diesem Zusammenhang rügen die Beschwerdeführenden, dass die
Auswirkungen des Anschlusses Ingenbohl auf die Fauna des Flachmoors
nicht untersucht worden seien.
8.2.1 Sie führen aus, dass sich das Fachgutachten nirgends zur Tierwelt
äussere. Dabei zeige die mit ihrer Eingabe vom 22. Januar 2019 einge-
reichte Beilage 1 (Ergänzungsbericht Fauna zum Projekt Strasse Uster
West der Fachstelle Naturschutz des Kantons Zürich vom 3. Juni 2013
[nachfolgend Ergänzungsbericht]) anhand der Fachliteratur ganz grund-
sätzlich und allgemeingültig die weiträumigen Auswirkungen einer Strasse
auf die Fauna und damit die Notwendigkeit entsprechender Abklärungen
auf. In diesem Themenbereich seien insbesondere die projektbedingten
Veränderungen der Lebensräume, die Erhöhung der Mortalität und die Stö-
rungen durch Emissionen usw. auf die verschiedenen vorkommenden Ar-
ten zu untersuchen. Relevant sei zudem die Frage nach der Ausscheidung
ausreichender ökologischer (faunistischer) Pufferzonen, welche im Gut-
achten nicht beantwortet werde. Nachdem keine Pufferzonen ausgeschie-
den worden seien, sei zumindest deren projektspezifische Bestimmung
und Festlegung rechtlich zwingend. Weiter genüge es wegen des absolu-
ten Moorschutzes nicht, wenn die durch die bestehende Strasse bereits
gegebene Beeinträchtigung durch entsprechende Beeinträchtigungen der
neuen Strasse nicht verschlechtert werde. Die geltend gemachten Verbes-
serungen bei der bestehenden Strasse dürften nicht «verrechnet» werden.
Weil die alte Axenstrasse nicht zurückgebaut werde, bewirke die N04 Neue
Axenstrasse eine weitere, zusätzliche Verschlechterung. Insbesondere ge-
nüge es nicht, wenn die Durchlässigkeit der alten Axenstrasse für die
Fauna verbessert werde. Aus diesen Gründen verlangen sie erneut, den
Experten des Gutachtens bzw. gegebenenfalls weiteren bezüglich Fauna
A-2997/2020
Seite 55
besonders fachkundigen Experten diverse Ergänzungsfragen bezüglich
der Fauna zu unterbreiten:
1. Welche Arten und Artengruppen von besonderer Naturschutzrelevanz
kommen im Gebiet vor?
2. Wie wirken Isolation, Lärm und Licht mit welcher Relevanz auf diese Arten
und Artengruppen?
3. Welche relevanten Veränderungen für die Fauna hat das Projekt während
der Bauphase und der Betriebsphase zur Folge?
4. Welche negativen Auswirkungen hat das Projekt während der Bauphase
und der Betriebsphase auf die Fauna?
5. Sind Schutzmassnahmen möglich, welche diese negativen Auswirkungen
mit Sicherheit vermeiden und die ungeschmälerte Erhaltung der Tierwelt
und ihrer ökologischen Grundlagen sicherstellen?
6. Sind faunistische Pufferzonen nötig? Falls ja: wo, in welchem Ausmass
und mit welchen Schutzvorschriften?
8.2.2 Das BAFU erklärt, dass in den betroffenen Schutzgebieten unter an-
derem folgende Arten vorzufinden seien: Gelbbauchunke, Europäischer
Laubfrosch, Feldhase, Zauneidechse, Erdkröte, Fadenmolch, Sumpfschre-
cke, Barrenringelnatter, Sumpf-Heidelibelle, Feldschwirl, Nachtigall, Baum-
falke, Gartengrasmücke und Bluthänfling. Die Gebiete seien derzeit unzu-
reichend miteinander vernetzt. Mangels genetischen Austauschs könne
das langfristige Überleben der Populationen möglicherweise nicht sicher-
gestellt werden. Von den angetroffenen Arten seien die Amphibienarten am
unmittelbarsten davon betroffen. Die unzureichende Vernetzung der bei-
den Amphibienlaichgebiete sei vor allem auf die Zerschneidungswirkung
der alten Axenstrasse zurückzuführen. Mit dem Bau des Anschlusses
Ingenbohl verstärke sich die Isolationsproblematik der Schutzobjekte nicht
weiter. Im Gegenteil: Mit den neuen faunagerechten Bachdurchlässen, der
Bachrevitalisierung sowie den unterschiedlichen Tümpeln werde die
Durchlässigkeit nicht bloss der neuen, sondern auch der alten Axenstrasse
für die Amphibien sichergestellt. Das Projekt beeinflusse in keinem Fall die
Mortalität negativ, sondern stelle eine deutliche Verbesserung der Situation
dar.
Hinsichtlich der möglichen Lärmauswirkungen gelte es festzuhalten, dass
Amphibien grundsätzlich weniger empfindlich auf Lärm reagierten. So be-
fänden sich zum Beispiel Wanderobjekte in Kies- und Tongruben, in denen
A-2997/2020
Seite 56
die Amphibien aufgrund der Abbautätigkeit stets dem Lärm ausgesetzt
seien. Betreffend die übrige Fauna des Flachmoors sei Folgendes festzu-
stellen: Die alte Axenstrasse befinde sich auf einem Damm. Dieser nehme
in Bezug auf die neue Axenstrasse für das Flachmoor die Funktion einer
Lärm- bzw. Irritationsschutzwand ein. Es sei deshalb nicht davon auszuge-
hen, dass sich der Lärm des Anschlusses Ingenbohl auf das Flachmoor
auswirke. Zudem werde angenommen, dass sich mit der Verlagerung des
Schwerverkehrs auf die N04 Neue Axenstrasse der von der alten
Axenstrasse ausgehende Lärm erheblich reduzieren werde. Damit gehe
hinsichtlich bestehender Beeinträchtigungen eine Verbesserung für die
Schutzobjekte einher.
Sodann hinge die Festlegung von Pufferzonen von einer Gesamtbeurtei-
lung der Gefährdungssituation im Einzugsgebiet des Moorbiotops ab. Da-
bei sei die Ausscheidung sämtlicher Pufferzonentypen nicht überall sinnvoll
und nötig. Es bestünden keine Hinweise dafür, dass aufgrund der N04
Neue Axenstrasse eine Störung der Fauna des Flachmoors zu erwarten
sei. Wegen des Anschlusses Ingenbohl müsse daher keine Störungspuf-
ferzone ausgeschieden werden.
Zusammengefasst bringe das Ausführungsprojekt aus Sicht der Fauna
keine zusätzlichen Beeinträchtigungen mit sich. Stattdessen führe das Pro-
jekt gerade im Hinblick auf die ausgehenden Beeinträchtigungen der alten
Axenstrasse zu einer Verbesserung. Aus diesem Grund sei der Schlussfol-
gerung im Fachgutachten und den darin vorgeschlagenen Massnahmen
nach wie vor zuzustimmen. Weitere faunistische Erhebungen erwiesen
sich weder als notwendig noch als verhältnismässig.
8.2.3
8.2.3.1 Die Behörde stellt den rechtserheblichen Sachverhalt von Amtes
wegen fest (vgl. Art. 12 VwVG). Entscheid- und rechtserheblich können nur
Tatsachen sein, welche die tatbeständlichen Voraussetzungen der an-
wendbaren Rechtsnorm betreffen (vgl. Urteil BGer 2C_168/2019 vom
15. April 2019 E. 2.5 m.H.). Der Umfang der Sachverhaltsermittlung liegt
im pflichtgemässen Ermessen der Behörde (Urteile BVGer A-5347/2020
vom 7. Dezember 2021 E. 6.3.1 und A-1504/2020 vom 25. Mai 2021
E. 4.3.1). Dabei hat sie sich an der Entscheiderheblichkeit einer Tatsache,
an verfahrensökonomischen Überlegungen sowie am Verhältnismässig-
keitsgrundsatz zu orientieren (Urteil BVGer A-348/2019 vom 28. August
https://www.swisslex.ch/doc/unknown/36ab91b9-f184-4c47-9a04-85d89420de46/citeddoc/f3415d4b-0d36-4c13-a122-af2b399c3420/source/document-link
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2019 E. 4.1.1). Die Behörde kann sich nötigenfalls eines Gutachtens von
Sachverständigen bedienen (vgl. Art. 12 Bst. e VwVG).
8.2.3.2 Gemäss Art. 78 Abs. 5 BV sind Moore und Moorlandschaften von
besonderer Schönheit und gesamtschweizerischer Bedeutung geschützt.
Es dürfen darin im Sinne eines absoluten Veränderungsverbots weder An-
lagen gebaut noch Bodenveränderungen vorgenommen werden. Ausge-
nommen sind Einrichtungen, die dem Schutz oder der bisherigen landwirt-
schaftlichen Nutzung der Moore und Moorlandschaften dienen. Art. 78
Abs. 5 BV räumt dem Schutz von Mooren und Moorlandschaften absoluten
Vorrang ein und belässt keinen Raum für eine Abwägung mit anderen In-
teressen im Einzelfall (vgl. BGE 138 II 281 E. 6.2). Entsprechend sind zu-
sätzliche Beeinträchtigungen jeglicher Art zu vermeiden (Urteil BGer
1C_64/2012 vom 22. August 2012 E. 7.4). Dies gilt auch für Eingriffe aus-
serhalb des eigentlichen Moorperimeters, jedenfalls soweit die Schutzziele
in Frage stehen (Urteil A-1251/2012 E. 45.5). Der Bundesrat bezeichnet
nach Anhören der Kantone die Biotope von nationaler Bedeutung. Er be-
stimmt die Lage dieser Biotope und legt die Schutzziele fest (Art. 18a
Abs. 1 NHG). Das Flachmoorinventar umfasst die im Anhang der Verord-
nung über den Schutz der Flachmoore von nationaler Bedeutung (Flach-
moorverordnung, SR 451.33) aufgezählten Objekte (vgl. Art. 1 Abs. 1 Satz
1 Flachmoorverordnung). Die Objekte müssen ungeschmälert erhalten
werden; in gestörten Moorbereichen soll die Regeneration, soweit es sinn-
voll ist, gefördert werden. Zum Schutzziel gehören insbesondere die Erhal-
tung und Förderung der standortheimischen Pflanzen- und Tierwelt und ih-
rer ökologischen Grundlagen sowie die Erhaltung der geomorphologischen
Eigenart (Art. 4 Flachmoorverordnung).
8.2.3.3 Die Kantone legen den genauen Grenzverlauf der Objekte fest und
scheiden ökologisch ausreichende Pufferzonen aus (Art. 3 Abs. 1 Satz 1
Flachmoorverordnung). Damit soll insbesondere der Eintrag von Nährstof-
fen (Nährstoff-Pufferzone), Eingriffe in den Wasserhaushalt (hydrologische
Pufferzone) und Störungen der Fauna (faunistische Pufferzone) verhindert
werden (Pufferzonen-Schlüssel, Leitfaden zur Ermittlung von ökologisch
ausreichenden Pufferzonen für Moorbiotope, Bundesamt für Umwelt, Wald
und Landschaft [BUWAL, heute BAFU; Hrsg.], Bern 1997 [nachfolgend:
Pufferzonen-Schlüssel], S. 19; BGE 124 II 19 E. 3a f; Urteil A-1251/2012
E. 45.5). Im Vordergrund steht der Schutz gegen Nährstoffeintrag (Urteil
BGer 1A.135/1999 vom 8. März 2000 E. 2.g.aa). Faunistische Pufferzonen
sind indes nur zu errichten, soweit sie zum Schutz der moorspezifischen
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Flora und Fauna notwendig sind bzw. wenn aufgrund der konkreten Um-
stände eine Gefahr für letztere besteht (vgl. Pufferzonen-Schlüssel, a.a.O,
S. 43; ferner sinngemäss Urteil BGer 1C_489/2011 vom 21. Juni 2012
E. 4.1 [faunistische Pufferzone] und 5.1 [Nährstoff-Pufferzone]). Bei faunis-
tischen Pufferzonen ist eine Einzelfallbetrachtung vorzunehmen (vgl. Urteil
1C_64/2012 E. 7.4). Gefährdungen für die biotopspezifische Pflanzen- und
Tierwelt können insbesondere Störungen durch Bewegung oder Lärm,
Lichtemissionen oder Schattenwurf sein (Urteil VB.2019.00208 des Ver-
waltungsgerichts des Kantons Zürich vom 14. Januar 2021 E. 6.2).
8.2.4
8.2.4.1 Das Fachgutachten fokussiert sich im Wesentlichen auf die Frage,
ob das Flachmoor durch das Ausführungsprojekt eine Austrocknung erlei-
den könnte. Dafür wurden die Vegetation, die Bodeneigenschaften, das
Geländerelief sowie der Wasserhaushalt untersucht und das Projekt ana-
lysiert. Die durch das Projekt bedingten hydrologischen Änderungen wur-
den dabei eher als gering beurteilt. Infolgedessen wurde das Risiko einer
Mooraustrocknung als tief eingeschätzt. Als unerwartete Erkenntnis zeigte
sich, dass das als Flachmoor deklarierte Riedgebiet (Klosterried) eine
Hochmoorfläche von mehr als 1⁄2 ha Fläche aufweist. Dadurch ergebe sich
ein erhebliches Risiko im Bereich des Wasserchemismus. Dies, weil ein
Hochmoor ausschliesslich von Regenwasser gespiesen werde, das frei
von Mineralien und insbesondere von Kalk sei. Werde das Klosterried stär-
ker als bisher von kalkhaltigem Wasser überflutet, so könne der Hoch-
moorteil irreparable Schäden erleiden. Zur Absicherung dieses Risikos bei
Starkniederschlägen wurden die Massnahmen M1 und M2 vorgeschlagen
(M1: Abflussbegrenzung zum Klosterbach und zum Zufluss li-1 während
der Bauzeit wegen des Einbaus von grossen Mengen an kalkhaltigem
Schüttmaterial im Einzugsgebiet des Klosterbachs; M2: Überprüfung aller
möglichen Hochwasserszenarien, damit zu keiner Zeit grössere Mengen
von kalkhaltigem Tunnelwasser in den Klosterbach bzw. den Zufluss li-1
gelangen können. Kann eine Überlastung nicht ausgeschlossen werden,
so muss der Abfluss Richtung Klosterried begrenzt werden.). Als weiteres
Risiko wurden Unfälle mit Gefahrengütern identifiziert. Aufgrund der derart
tiefen Eintretenswahrscheinlichkeit seien konkrete Massnahmen nicht ver-
hältnismässig. Im Ergebnis kamen die Gutachter zum Schluss, dass beim
projektierten Bau und/oder Betrieb der N04 Neue Axenstrasse die unge-
schmälerte Erhaltung des Flachmoorobjekts Nr. 2907 gesichert sei, sofern
die empfohlenen Massnahmen umgesetzt würden. Dann könnten mit Si-
cherheit negative Auswirkungen auf die standortheimische Pflanzen- und
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Tierwelt sowie ihre ökologischen Grundlagen, insbesondere der Vernet-
zung für die Fauna, ausgeschlossen werden. Das BAFU erachtete das
Fachgutachten als nachvollziehbar und vollständig. Es beantragte die Auf-
nahme der Massnahmen M1 und M2 in die Plangenehmigung. Die Vor-
instanz kam dem nach (Dispositivziffer 4.2). Zu den Pufferzonen hielt das
Gutachten fest, dass bisher noch keine ausgeschieden worden seien. Be-
züglich des Nährstoffeintrags gehe vom Projekt kein massgebliches Risiko
aus. Das Risiko im Bereich der Hydrologie sei ausführlich diskutiert und die
nötigen Massnahmen formuliert worden. Zur Notwendigkeit einer faunisti-
schen Pufferzone äussert es sich nicht.
8.2.4.2 Die Gutachter kamen sinngemäss zum Schluss, dass das Ausfüh-
rungsprojekt bei Berücksichtigung der Massnahmen M1 und M2 zu keiner
Änderung des Moors als Lebensraum führen und insofern die standorthei-
mische Tierwelt im Sinne von Art. 4 der Flachmoorverordnung erhalten
bleiben wird. Diese Schlussfolgerung ist nachvollziehbar; bleiben die
Grösse, der Wasserhaushalt, die chemische Zusammensetzung des Was-
sers sowie die Vegetation des Moors erhalten, ist nicht davon auszugehen,
dass die Fauna aus ihrer gewohnten Umgebung abwandert oder in ihrer
Fortpflanzung eingeschränkt wird. Fraglich ist, ob zusätzlich die Auswirkun-
gen von Isolation, Lärm und Licht aus dem Bau und Betrieb der N04 Neue
Axenstrasse auf die im Moor vorhandene Fauna hätte untersucht und da-
mit einhergehend die Einrichtung von faunistischen Pufferzonen hätten ge-
prüft werden müssen.
8.2.4.3 Die Beschwerdeführenden berufen sich diesbezüglich auf den Er-
gänzungsbericht des Kantons Zürich. Dieser untersuchte unter Berück-
sichtigung der einschlägigen Fachliteratur die Auswirkungen einer neuen
Strasse auf die Fauna eines naheliegenden Naturschutzgebiets hinsicht-
lich Isolation, Lärm und Licht. Allein daraus lässt sich jedoch nicht schlies-
sen, dass dieselben Untersuchungen, welche grundsätzlich ihre Berechti-
gung haben, auch in Bezug auf das Ausführungsprojekt hätten durchge-
führt werden müssen. Die Ausgangslage präsentiert sich diametral anders:
Die im Ergänzungsbericht beschriebene bisherige Strasse (Win-
terthurstrasse) wies einen minimalen Abstand zur Naturschutzzone des
Werriker-Glattenriets von ca. 120 m auf. Die neu zu bauende Strasse «Us-
ter West» sollte dagegen deutlich näher (rund 80 m) an der Naturschutz-
zone vorbeiführen und sich bis auf 75 m nähern. Ausserdem sollte sie un-
mittelbar neben dem Naturschutzgebiet auf einer ca. 10 m hohen Brücke
eine Bahnlinie überqueren. Im Gegensatz dazu grenzt die heutige
Axenstrasse an das Flachmoor Nr. 2907. Der neue Anschluss Ingenbohl
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Seite 60
würde dagegen massgeblich vom Moor wegführen. Den Plänen und den
Geodaten (vgl. map.geo.admin.ch) zufolge, würde der nächste Punkt des
Anschlusses ca. 185 m vom Moor entfernt liegen. Von diesem Punkt würde
sich die N04 Neue Axenstrasse stetig entfernen. Ihr Abstand zum Flach-
moor würde zum grössten Teil zwischen 200 m und 300 m betragen.
8.2.4.4 Gemäss dem UVB zum Ausführungsprojekt wird kein relevanter,
projektindizierter Mehrverkehr erwartet. Andererseits zeigt die Prognose,
dass die stärkste Verkehrsreduktion infolge des Projektes auf der alten
Axenstrasse zwischen Gumpisch und Brunnen stattfinden wird. Letztere
wird weiterhin vom Ziel- und Quellverkehr von / nach Sisikon resp. von /
nach Morschach benutzt werden. Der Schwerverkehr, der nicht zur Versor-
gung der Dörfer dient, wird hingegen durch geeignete Massnahmen auf die
N04 Neue Axenstrasse umgeleitet. Dadurch kommt es zu einer rein ver-
kehrsbedingten Lärmabnahme auf der Teilstrecke Ingenbohl - Sisikon -
Gumpisch von 4.7 dB (A). Der Grossteil des Verkehrs und mit ihm der da-
von ausgehende Lärm wird sich weiter weg vom Moor auf die N04 Neue
Axenstrasse verlagern. Gleichzeitig wird diese Verlagerung nicht durch von
höheren Verkehrszahlen herrührendem Mehrlärm kompensiert. Zudem
trifft es zu, dass sich die heutige Axenstrasse auf einem Damm befindet
und dieser die Funktion einer Lärmschutzwand für die N04 Neue Axen-
strasse übernehmen dürfte. Aufgrund dieser offensichtlichen Verbesserung
der Lärmsituation für die Fauna des Flachmoors ist es nicht nachvollzieh-
bar, weshalb es diesbezüglich weiterer Abklärungen bedürfte. Es ist auch
nicht einzusehen, inwiefern der Anschluss Ingenbohl eine weitere, zusätz-
liche Verschlechterung bewirkt, weil die alte Axenstrasse nicht zurückge-
baut wird. Entscheidend ist, ob durch das Ausführungsprojekt eine zusätz-
liche Beeinträchtigung für das Moor entsteht (vgl. oben E. 8.2.3.2).
Schliesslich wird im Ergänzungsbericht ausgeführt, dass periodisch und
zeitlich beschränkter Baulärm selbst für lärmsensible moortypische Arten
mehrheitlich eher ein untergeordnetes Problem darstellt; dessen Auswir-
kungen könne nicht mit Sicherheit beurteilt werden. Eine Untersuchung
des vom Installationsplatz ausgehenden Baulärms, der sich ebenfalls hin-
ter dem Damm der alten Axenstrasse befinden würde, auf die Fauna des
Moors ist daher ebenfalls nicht angezeigt. Mangels Entscheiderheblichkeit
ist es nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz nicht weitere Abklärungen
zu den Lärmauswirkungen aus dem Bau und Betrieb der N04 Neue Axen-
strasse auf die Fauna des Flachmoors veranlasste.
8.2.4.5 Die gleiche Schlussfolgerung lässt sich hinsichtlich der Lichtimmis-
sionen ziehen. Gemäss dem Ergänzungsbericht ist die Lichtwirkung auf die
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Seite 61
moortypischen Arten in der Bauphase nicht verlässlich voraussagbar. Zu-
dem wird der Tunnelbau ab dem Portal Ingenbohl gemäss dem techni-
schen Bericht zum Ausführungsprojekt nicht während der ganzen Nacht,
sondern mittels 2-Schichtbetrieb von 6 - 22 Uhr realisiert. Der Damm der
alten Axenstrasse dürfte auch die vom Installationsplatz ausgehenden
Lichtimmissionen mindern. Daneben ist die Bauherrschaft gemäss UVB
zum Ausführungsprojekt zur Erstellung eines Beleuchtungskonzepts für die
einzelnen Installationsplätze angehalten. Dieses soll eine gezielte, nicht
störende Beleuchtung der Installationsflächen und Baustellen beinhalten
und die Belichtung auf ein zeitliches, technisches und räumliches Minimum
beschränken. Aus diesen Gründen und insbesondere aufgrund der man-
gelnden Aussagekraft der von Baustellen ausgehenden Lichtimmissionen
auf die moortypische Fauna erscheinen weitere Untersuchungen zu dieser
Thematik als nicht verhältnismässig. Was die Lichtimmissionen im Be-
triebszustand anbelangt, sind dem Ergänzungsbericht zu Folge die fest in-
stallierten Lichtquellen relevant. Es ist nicht ersichtlich, inwiefern der An-
schluss Ingenbohl überhaupt beleuchtet wird. Gemäss technischem Be-
richt zum Ausführungsprojekt sind lediglich im Portalbereich Ingenbohl
Kandelaber zur Beleuchtung der Ein- bzw. Ausleitung vorgesehen. Dabei
befindet sich der Portalbereich knapp 300 m vom nächsten Punkt des
Flachmoors entfernt. Gemäss Ergänzungsbericht liegt dies ausserhalb des
massgeblichen Wirkungsbereichs von 150 bis 250 m. Demnach waren in
dieser Hinsicht keine weitergehenden Untersuchungen nötig.
8.2.4.6 Sodann ist nicht nachvollziehbar, inwiefern der Anschluss Ingen-
bohl eine zusätzliche Isolationswirkung auf die Fauna des Flachmoors ha-
ben sollte. Die alte Axenstrasse stellt bereits eine Barriere gegen Osten
dar. Insofern kann es von vornherein nicht zu einer zusätzlichen Isolations-
wirkung durch den Anschluss Ingenbohl weiter östlich kommen. Vielmehr
wird das Ausführungsprojekt die ökologische Vernetzung verbessern, in-
dem gemäss UVB zum Ausführungsprojekt Kleintierdurchlässe sowohl un-
ter der bestehenden als auch unter der neuen Axenstrasse gebaut werden.
Es bestand daher zu Recht kein Anlass, die Isolationswirkung des An-
schlusses Ingenbohl auf die Fauna des Flachmoors näher zu untersuchen.
8.2.4.7 Schliesslich waren im Zeitpunkt des Gutachtens noch keine Puffer-
zonen ausgeschieden. Soweit ersichtlich, ist dies auch im Urteilszeitpunkt
noch nicht geschehen. So ist zwar im GIS des Kantons Schwyz im Klos-
terried eine kommunale Naturschutzzone verzeichnet; diese deckt sich in-
des mit dem Grenzverlauf des im Bundesinventar verzeichneten Flach-
moors (https://map.geo.sz.ch/ > kommunale Schutzzonen [besucht am:
A-2997/2020
Seite 62
04.07.2022]). Wie dargelegt, kann jedoch eine zusätzliche Beeinträchti-
gung der Fauna durch die N04 Neue Axenstrasse durch Licht und Lärm
vernünftigerweise ausgeschlossen werden (vgl. oben E. 8.2.4.4 f.). Ebenso
wenig ist ersichtlich, inwiefern die mindestens 185 m entfernte neue Natio-
nalstrasse einen Schatten auf das Flachmoor werfen sollte oder inwiefern
die Bewegungen der Fahrzeuge von der Fauna wahrgenommen werden
könnten. Unbesehen davon ist es nicht vorstellbar, dass sich eine faunisti-
sche Pufferzone in wesentlichem Masse über die bestehende Axenstrasse
hinaus erstrecken könnte. Insbesondere nachdem das Bundesgericht eine
solche von mindestens 15 m zwischen einem Moorgebiet und dem Sied-
lungsgebiet als genügend erachtete (vgl. Urteil 1C_489/2011 E. 4.1). Wei-
tere Abklärungen zur Erforderlichkeit faunistischer Pufferzonen erübrigen
sich aus diesen Gründen.
8.2.4.8 Zusammengefasst besteht kein Anlass, um die von den Beschwer-
deführenden aufgeworfenen Ergänzungsfragen klären zu lassen. Deren
Beantwortung ist weder entscheiderheblich noch verhältnismässig.
8.3
Weiter beanstanden die Beschwerdeführenden eine ungenügende Störfall-
vorsorge in Bezug auf das Flachmoor.
8.3.1 Dazu führen die Beschwerdeführenden aus, dass der Beurteilung im
Fachgutachten nicht gefolgt werden könne. Sie bestreiten die darin geäus-
serte Ansicht, wonach von Unfällen mit Gefahrengütern zwar ein erhebli-
ches Gefahrenpotenzial ausgehe, konkrete Massnahmen aufgrund der
sehr tiefen Eintretenswahrscheinlichkeit jedoch nicht verhältnismässig
seien. Nachdem Flach- und Hochmoore von nationaler Bedeutung auf-
grund der Verfassung absolut geschützt seien, seien die notwendigen
Massnahmen zur Vermeidung von Störfällen unabhängig von der Eintre-
tenswahrscheinlichkeit anzuordnen. Dieser absolute Schutz werde weder
durch die Bestimmungen des NHG noch des USG relativiert. Die Konkre-
tisierungen in der Störfallverordnung (StFV, SR 814.012) würden bereits
aus Gründen der Normenhierarchie diesen absoluten Schutz nicht zu dero-
gieren vermögen. Eventualiter seien den Experten des Fachgutachtens
bzw. gegebenenfalls weiteren, bezüglich Unfällen mit Gefahrengütern be-
sonders fachkundigen Experten die nachfolgenden Ergänzungsfragen zu
stellen:
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Seite 63
7. Welche konkreten Massnahmen sind – unabhängig von der Eintretens-
wahrscheinlichkeit – notwendig, um Unfälle mit Gefahrengütern auszu-
schliessen, welche Schädigungen des Klosterrieds zur Folge haben könn-
ten?
8. Eventualiter:
8.1 Worauf basiert die Annahme, Unfälle mit Gefahrengütern hätten eine
«sehr tiefe Eintretenswahrscheinlichkeit»?
8.2 Wie hoch ist die Eintretenswahrscheinlichkeit von Unfällen mit Gefah-
rengütern mit Schädigungspotenzial für das Klosterried?
8.2.1 Für Gefahrenguttransporte?
8.2.2 Für alle Fahrzeuge mit Benzin- oder Dieselmotor?
8.2.3 Für alle Fahrzeuge überhaupt?
8.3.2 Das BAFU entgegnet, dass die Schutzzielverträglichkeit im Sinne
von Art. 4 der Flachmoorverordnung nicht vorliege, wenn vorhersehbare
negative Beeinträchtigungen vom geplanten Projekt auf das Schutzziel zu
erwarten seien. Der absolute Schutz der Moore bedeute nicht, dass diese
auch vor unvorhersehbaren Ereignissen wie Unfällen mit Gefahrengütern
oder Naturereignissen zu schützen seien. Wichtig sei, dass solche Ereig-
nisse soweit möglich, auf ein Minimum reduziert würden. Der Anschluss
Ingenbohl erfülle die Anforderung an den Stand der Sicherheitstechnik
nach Art. 3 StFV und der einschlägigen Richtlinie. Die Sicherheitsmass-
nahmen gemäss Art. 3 StFV entsprächen den in der Frage 7 der Beschwer-
deführenden erwähnten Massnahmen. Diese Massnahmen hätten nicht
das Ziel, Störfallereignisse, welche Schädigungen des Flachmoors zur
Folge haben könnten, völlig zu verhindern. Die vom Gefahrenguttransport
auf Nationalstrassen ausgehenden Risiken würden schweizweit harmoni-
siert gemäss der Screening-Methodik bzw. mittels der Fachapplikation Ma-
nagement Informationssystem Strasse und Strassenverkehr MISTRA aus-
gewiesen und mittels der Beurteilungskriterien StFV beurteilt. Die mittels
der Screening-Methodik ermittelte Wahrscheinlichkeit eines Störfalls mit
schweren Schädigungen der Umwelt entlang der N04 bei Ingenbohl sei
von ihr als hinreichend klein im Sinne von Art. 6 StFV beurteilt worden. Eine
Risikoermittlungspflicht gemäss Art. 7 StFV liege nicht vor. Es bestehe so-
mit keinen Bedarf für zusätzliche Sicherheitsmassnahmen nach Art. 8 StFV
zum Schutze des Flachmoors vor ausserordentlichen Ereignissen durch
Gefahrguttransporte. Störfälle könnten niemals ganz ausgeschlossen wer-
den. Mit der N04 Neue Axenstrasse werde die Situation für das Flachmoor
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Seite 64
insgesamt verbessert bzw. die Eintretenswahrscheinlichkeit eines Störfal-
les mit negativen Folgen für das Flachmoor reduziert (neue Linienführung
mit grösserem Abstand zum Flachmoor, zusätzliche Fahrbahn, bessere
Strassenabwasserbehandlung).
8.3.3 Wer Anlagen betreibt oder betreiben will, die bei ausserordentlichen
Ereignissen den Menschen oder seine natürliche Umwelt schwer schädi-
gen können, trifft die zum Schutz der Bevölkerung und der Umwelt notwen-
digen Massnahmen. Insbesondere sind die geeigneten Standorte zu wäh-
len, die erforderlichen Sicherheitsabstände einzuhalten, technische Sicher-
heitsvorkehren zu treffen sowie die Überwachung des Betriebes und die
Alarmorganisation zu gewährleisten (Art. 10 Abs. 1 USG). Allerdings muss
kein absoluter Schutz erreicht werden. Ein solcher ist von Vornherein un-
möglich, zumal die Anlagen im Geltungsbereich von Art. 10 USG immer ein
gewisses Risiko für Mensch und Umwelt bergen. Das Polizei- und Umwelt-
recht kann und soll die Wahrscheinlichkeit einer solchen Beeinträchtigung
möglichst begrenzen. Die Forderung nach einem Null-Risiko hätte zur
Folge, dass ein grosser Teil sämtlicher menschlicher Aktivitäten verboten
werden müsste, was unverhältnismässig wäre. Das Vorsorgeprinzip kann
daher Risiken nur bestmöglich begrenzen, aber nicht völlig ausschliessen.
Aufgabe der Schutzvorkehrungen ist es somit, dass Risiko eigentlicher Ka-
tastrophen mit unabsehbaren Umweltschäden möglichst gering zu halten.
(JÄGER/BÜHLER, Schweizerisches Umweltrecht, 2016, Rz. 476; HANSJÖRG
SEILER, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, 2. Aufl. 2004 [nachfolgend:
Kommentar USG], Rz. 42 zu Art. 10 USG; BGE 127 II 18 E. 5d.bb und 126
II 300, E. 4e.aa; Botschaft zu einem Bundesgesetz über den Umweltschutz
[USG] vom 31.Oktober 1979, BBl 1979 749, 788). Auch wo das Recht de-
terministische Schutzziele aufstellt, nimmt es in der Praxis immer in Kauf,
dass mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit diese Ziele verfehlt werden.
Realisierbar ist nur, diese Wahrscheinlichkeit genügend klein zu halten
(SEILER, a.a.O., Rz. 42 zu Art. 10 USG).
Der Schutz der Bevölkerung und der Umwelt vor schweren Schädigungen
infolge von Störfällen ist in der StFV geregelt (vgl. Art. 1 Abs. 1 StFV). Na-
tionalstrassen fallen in deren Geltungsbereich (vgl. Art. 1 Abs. 2 Bst. d StFV
i.V.m. Art. 1 der Durchgangsstrassenverordnung [SR 741.272]). Auf einem
Verkehrsweg gilt ein ausserordentliches Ereignis als Störfall, bei dem er-
hebliche Einwirkungen auf oder ausserhalb des Verkehrswegs auftreten
(vgl. Art. 2 Abs. 4 Bst. b StFV). Der Inhaber eines Verkehrswegs muss alle
zur Verminderung des Risikos geeigneten Massnahmen treffen, die nach
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Seite 65
dem Stand der Sicherheitstechnik verfügbar, aufgrund seiner Erfahrung er-
gänzt und wirtschaftlich tragbar sind (vgl. Art. 3 Abs. 1 StFV). Das Risiko
wird bestimmt durch das Ausmass der möglichen Schädigungen der Be-
völkerung oder der Umwelt infolge von Störfällen und der Wahrscheinlich-
keit, mit der diese eintreten (Art. 2 Abs. 5 StFV). Eine geringe Eintretens-
wahrscheinlichkeit macht grundsätzlich auch erhebliche Gefahrenpotenzi-
ale tragbar (SEILER, a.a.O., Rz. 62 zu Art. 10 USG). Der Inhaber eines Ver-
kehrswegs muss der Vollzugsbehörde einen Kurzbericht einreichen (Art. 5
Abs. 2 StFV). Dieser umfasst unter anderem eine Einschätzung der Wahr-
scheinlichkeit eines Störfalls mit schweren Schädigungen der Bevölkerung
oder der Umwelt (Bst. d). Die Vollzugsbehörde prüft, ob der Kurzbericht
vollständig und richtig ist (Art. 6 Abs. 1 StFV). Insbesondere prüft sie bei
Verkehrswegen, ob die Einschätzung der Wahrscheinlichkeit eines Stör-
falls mit schweren Schädigungen (Art. 5 Abs. 2 Bst. d) plausibel ist (Art. 6
Abs. 2 Bst. b StFV). Sie beurteilt, nach einer allfälligen Besichtigung vor
Ort, ob die Annahme zulässig ist, dass bei Verkehrswegen die Wahrschein-
lichkeit, mit der ein Störfall mit schweren Schädigungen eintritt, hinreichend
klein ist (Art. 6 Abs. 3 Bst. b StFV). Ist die Annahme zulässig, wird auf wei-
tere Abklärungen verzichtet. Es handelt sich dabei sinngemäss um die
Feststellung, dass aufgrund der konkreten Umstände eine schwere Schä-
digung nicht zu erwarten ist, obwohl in der Anlage prinzipiell ein nicht un-
erhebliches Gefährdungspotenzial vorhanden ist (SEILER, a.a.O., Rz. 89 zu
Art. 10 USG). Ist eine Annahme nach Art. 6 Abs. 3 StFV nicht zulässig, so
verfügt sie, dass der Inhaber eine Risikoermittlung erstellen und bei ihr ein-
reichen muss (vgl. Art. 6 Abs. 4 StFV). Die Vollzugsbehörde prüft die Risi-
koermittlung und beurteilt, ob das Risiko tragbar ist (Art. 7 Abs. 1 Satz 1
StFV). Ist das Risiko nicht tragbar, so ordnet die Vollzugsbehörde die er-
forderlichen zusätzlichen Massnahmen an. Zu diesen gehören nötigenfalls
auch Betriebs- und Verkehrsbeschränkungen sowie Betriebs- und Ver-
kehrsverbote (Art. 8 Abs. 1 StFV).
8.3.4
8.3.4.1 Nachdem ein absoluter Schutz vor Störfällen nicht möglich ist bzw.
nur mit einem unverhältnismässigen Verbot diverser menschlicher Tätig-
keiten zu bewerkstelligen wäre, kann sich der verfassungsmässige abso-
lute Schutz, den Flach- und Hochmoore geniessen, in Bezug auf Anlagen
nur auf Einwirkungen im Normalbetrieb erstrecken. In diesem Sinne ist die
bundesgerichtliche Rechtsprechung zum Moorschutz zu verstehen (vgl.
oben E. 8.3.3). Der Verweis der Beschwerdeführenden auf die Normenhie-
rarchie ist daher unbehelflich. Ohnehin wäre es stossend, wenn nur Moore
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Seite 66
absolut vor Störfällen geschützt wären, Leib und Leben der Bevölkerung
dagegen nicht. Der Ansicht der Beschwerdeführenden, wonach Moore von
nationaler Bedeutung auch vor Störfällen absolut zu schützen seien, ist
deshalb nicht zu folgen.
8.3.4.2 Weiter stützt sich das Fachgutachten auf die Projektgrundlagen aus
den Bereichen Naturschutz, Gewässerschutz, Grundwasser und Oberflä-
chengewässer. Es ist davon auszugehen, dass sich die sehr kurz gehalte-
nen Aussagen im Fachgutachten zu den Unfällen mit Gefahrengütern von
den bereits gemachten Untersuchungen zur Störfallvorsorge ableiten. Wie
es die StFV vorsieht, wurde zum Ausführungsprojekt ein Kurzbericht im
Sinne von Art. 5 Abs. 2 StFV verfasst. Das Flachmoor Nr. 2907 ist dabei
als empfindliches Objekt, das es zu beachten gelte, miteinbezogen wor-
den. Zudem sei als relevantes Oberflächengewässer der Klosterbach iden-
tifiziert worden, der parallel in einem Abstand von 20 m zur N04 Neue
Axenstrasse in Richtung Flachmoor fliesse. Die vorgesehene Betriebs- und
Sicherheitsausrüstung entspreche dem neuesten Stand der Technik. Als
Massnahme zum Schutz der Umwelt auf der offenen Strecke bei Ingenbohl
sei vorgesehen, Flüssigkeiten aus einem Havariefall ins Absetzbecken der
Strassenabwasserbehandlungsanlage (SABA) zu leiten und mit einem
Schieber zu sichern. Das Absetzbecken werde nach dem Zufluss von Ha-
varieflüssigkeiten mittels Saugfahrzeug entleert. Sodann lägen auf dem of-
fenen Streckenabschnitt Anschluss Ingenbohl die Umweltrisiken für den
Schadenindikator Oberflächengewässer und Leitstoff Benzin im akzeptab-
len Bereich und als Gesamtheit über alle Oberflächengewässer-Leitstoffe
knapp im Übergangsbereich, weil auf der offenen Strecke ein 100%iger
Abirrschutz (bauliche Massnahme, die verhindert, dass Fahrzeuge von der
Fahrbahn abkommen, wie z.B. Leitplanken) nicht gewährleistet werden
könne. Im Ereignisfall könne zwar eine (schwere) Schädigung der Oberflä-
chengewässer nicht vollständig ausgeschlossen werden. Aufgrund der Si-
cherheitsmassnahmen würden die Risiken aber als tragbar erachtet.
8.3.4.3 Das BAFU befand in der vorinstanzlichen Vernehmlassung die im
Kurzbericht dargestellten Umweltrisiken als tragbar. Eine Risikoermittlung
wurde nicht angeordnet; das BAFU ging mithin davon aus, dass aufgrund
der konkreten Umstände keine schwere Schädigung der Umwelt zu erwar-
ten ist (vgl. oben E. 8.3.3). Die Beschwerdeführenden wenden sich nicht
gegen die konkreten Risikoanalysen und die angewandte Methodik im
Kurzbericht bzw. nur insoweit, als dass dabei der absolute Moorschutz
nicht berücksichtigt worden sei. Wie dargelegt sind die Moore jedoch nicht
A-2997/2020
Seite 67
absolut vor Störfällen zu schützen (vgl. oben E. 8.3.4.1). Vor diesem Hin-
tergrund besteht für das Bundesverwaltungsgericht kein Anlass, die im
Kurzbericht gemachten Ausführungen zu hinterfragen. Die darin vorgestell-
ten Massnahmen zum Schutz der Umwelt dienen gleichzeitig dem Schutz
des Flachmoors. Weitere Abklärungen zu Schutzmassnahmen erübrigen
sich. Die sehr tiefe Eintretenswahrscheinlichkeit für eine Gefährdung des
Flachmoors wird im Fachgutachten plausibel mit Verweis auf die sonstigen
Umstände erklärt. So ist es mit Blick auf die Pläne nachvollziehbar, dass
die zusätzliche Fahrbahn für den Werkverkehr Abirrungen und deren Fol-
gen für einen weiten Teil des Anschlusses Ingenbohl ausschliessen. Und
dort, wo Abirrungen nicht gänzlich ausgeschlossen werden können, dürfte
der Strassendamm der alten Axenstrasse eine Riegelfunktion übernehmen
und damit einen bedeutenden Teil der Giftstoffe lokal zurückhalten, die sich
zusätzlich bei starkem Regen grossräumig stark verteilen würden. Weitere
Abklärungen zur Eintretenswahrscheinlichkeit sind daher nicht angezeigt.
8.4
Sodann bemängeln die Beschwerdeführenden, dass in Bezug auf das
Flachmoor nicht alle möglichen Hochwasserszenarien untersucht und die
Renaturierung des Klosterbachs in rechtsverletzender Weise nicht ange-
ordnet worden sei.
8.4.1 Zur Begründung führen die Beschwerdeführenden aus, dass das
Fachgutachten als Massnahme M2 die Begrenzung des Abflusses von
Tunnelwasser Richtung Klosterried verlange, damit zu keiner Zeit grössere
Mengen in den Klosterbach bzw. dessen Zufluss «li-1» gelangen könnten,
sofern ein Überlastfall nicht ausgeschlossen werden könne. Zur Abklärung
der Notwendigkeit entsprechender Massnahmen fordere das Fachgutach-
ten die Überprüfung aller möglichen diesbezüglichen Hochwasserszena-
rien. Dies sei ein Teil der notwendigen Sachverhaltsabklärungen. Letztere
hätten vor der Plangenehmigung stattfinden müssen, damit die Mass-
nahme M2 in der nötigen konkretisierten Form hätte angeordnet werden
können. Eine blosse Auflage, diese Überprüfung vorzunehmen, sei wegen
der Pflicht zur umfassenden Sachverhaltsabklärung vor dem Entscheid
rechtsverletzend. Sie wiederholten deshalb ihren formellen Antrag, die
Überprüfung aller möglicher Hochwasserszenarien umgehend durchzufüh-
ren und gestützt auf diese Überprüfung gegebenenfalls die notwendigen
Massnahmen anzuordnen. Ausserdem habe das BAFU dargelegt, dass die
Renaturierung und Aufweitung des Klosterbachs resp. von dessen Seiten-
armen sinnvoll sei, um die allfällige Restgefahr einer Beeinträchtigung des
Flachmoors durch nicht behandeltes Tunnelwasser zu reduzieren. Darauf
A-2997/2020
Seite 68
sei die Vorinstanz nicht eingegangen. Diese Renaturierung sei somit in
rechtverletzender Weise nicht angeordnet worden.
8.4.2 Das BAFU hielt in seiner Stellungnahme vom 12. März 2019 fest,
dass das Flachmoor gemäss der Naturgefahrenkarte ausserhalb von Ge-
fahrenzonen liege. Aus Sicht des Hochwasserschutzes sei kein Schutzde-
fizit vorhanden. Daher seien keine Schutzmassnahmen erforderlich. Sollte
tatsächlich der Fall eintreten, dass so viel Wasser im Tunnel vorhanden sei,
dass es nicht vollständig behandelt werden könne, sei davon auszugehen,
dass es durch den Klosterbach abgeführt werde. Für das Flachmoor be-
stehe darum keine Verschmutzungsgefahr. Die Hochwasserszenarien
seien darum nicht bereits vor der Erteilung der Plangenehmigung durchzu-
führen. Im Übrigen habe sie die Bachrevitalisierung begrüsst. Der Verzicht
sei jedoch nicht zu beanstanden, da die Bilanz der Ersatzmassnahmen im
strittigen Ausführungsprojekt nicht negativ sei.
8.4.3 Eine Auflage ist die mit einer Verfügung verbundene zusätzliche Ver-
pflichtung zu einem Tun, Dulden oder Unterlassen. Die Auflage ist selb-
ständig erzwingbar, d.h. sie kann vom Gemeinwesen mit hoheitlichem
Zwang durchgesetzt werden und deren Nichterfüllung kann ein Grund für
den Widerruf der Verfügung sein (Urteile A-5347/2020 E. 11.4 und BVGer
B-270/2018 vom 11. Juni 2020 E. 6.1.3, je m.w.H.) Im Bereich des Natio-
nalstrassenbaus ist eine Detailprojektierung zulässig. In sachlicher Hin-
sicht setzt die Aufteilung des Verfahrens voraus, dass im Rahmen der Plan-
genehmigung sämtliche wesentlichen Aspekte beurteilt werden können;
diese dürfen in der nachfolgenden Planung bzw. Detailprojektierung nicht
mehr in Frage gestellt werden. Dazu gehört insbesondere die Feststellung,
dass dem fraglichen Projekt aus umweltrechtlicher Sicht grundsätzlich
nichts entgegensteht. In die nachfolgende Detailprojektierung dürfen dem-
nach nur Fragen verwiesen werden, denen bei gesamthafter Beurteilung
lediglich untergeordnete Bedeutung zukommt. Hierbei ist auf die konkreten
Umstände des Einzelfalls abzustellen (BGE 121 II 378 E. 6c; vgl. zudem
BGE 140 II 262 E. 4.3 m.H.; zum Ganzen Urteil BVGer A-4394/2020 vom
7. April 2022 E. 15.3.1 m.w.H.).
8.4.4 Im Fachgutachten wird dargelegt, dass insofern ein potenzielles Ri-
siko für Kalkablagerungen im Flachmoor bestehe, als dass die prognosti-
zierten grossen Mengen an Meteorwasser aus dem Morschacher Tunnel
bei Starkniederschlägen bis 0.85 m3/s betragen könnten. Diese Wasser-
mengen – die stark kalkhaltig seien – würden vollumfänglich in den Ent-
A-2997/2020
Seite 69
wässerungsstollen geleitet, der als direkte Verbindung zum Vierwaldstät-
tersee erstellt werde. Dennoch wurde die Massnahme M2 empfohlen, die
in der Folge als Auflage in die Plangenehmigung aufgenommen worden ist.
Das BAFU hat in diesem Zusammenhang festgestellt, dass das Flachmoor
Klosterried nicht hochwassergefährdet ist. Dies trifft mit Blick auf die ein-
schlägige Gefahrenkarte zu (vgl. https://map.geo.sz.ch/ > Naturgefahren-
karte). Seine Schlussfolgerungen, dass im Normalfall bei starken Nieder-
schlägen neben dem Entwässerungsstollen der Klosterbach Meteorwasser
abführen könnte, ist deshalb nachvollziehbar. Ansonsten wäre das Kloster-
ried als hochwassergefährdet eingestuft. Die Frage, ob der Klosterbach im
Sinne einer Schutzmassnahme renaturiert und ausgeweitet werden soll,
erübrigt sich somit. Es besteht keine grundsätzliche Hochwasserproblema-
tik im Zusammenhang mit dem Ausführungsprojekt und dem Flachmoor,
das bereits auf Stufe Plangenehmigung abgeklärt werden müsste. Die Aus-
einandersetzungen mit einer allfälligen Restgefahr eines Hochwassers,
das nach den Fotografien im Gutachten zufolge bei aussergewöhnlich star-
ken Regenfällen im Sinne eines Spitzenereignisses durchaus möglich ist,
ist von untergeordneter Bedeutung und kann im Nachgang zur rechtskräf-
tigen Plangenehmigung durchgeführt werden. Dass dies geschehen wird,
ist mit der zwangsweise durchsetzbaren Auflage gesichert. Allfällige
Massnahmen wären im Rahmen der Detailprojektierung zu treffen.
8.5
Im Weiteren machen die Beschwerdeführenden ungenügende Sachver-
haltsabklärungen in Bezug auf die Amphibienlaichgebiete geltend.
8.5.1 Dazu führen sie aus, das Fachgutachten erachte Massnahmen in Be-
zug auf das Amphibienlaichgebiet SZ 77 nicht als notwendig. Aus den be-
reits zur Fauna dargelegten Gründen fehle dieser Aussage die nachvoll-
ziehbare Begründung. Es werde auf das allgemein zur Fauna bereits Aus-
geführte verwiesen (vgl. oben E. 8.2.1). Hinsichtlich des Amphibienlaich-
gebiets SZ 153 halte das Fachgutachten ausdrücklich fest, die Gelbbauch-
unke weise im Gebiet grosse und wichtige Bestände auf. Trotzdem be-
schränke es sich auf die Aussage, die vorgeschlagenen Massnahmen wür-
den nicht bewertet. Damit bleibe die Frage nach der Beachtung zusätzli-
cher Schutzanforderungen und der Notwendigkeit weiterer Schutzmass-
nahmen unbeantwortet. Sie würden daran festhalten, dass die gänzlich
fehlenden Abklärungen bezüglich der Fauna auch für die Amphibienlaich-
gebiete relevant seien. Die vom BAFU genannten Anträge und deren Um-
setzung vermöchten deshalb die entsprechenden Abklärungen nicht zu er-
setzen. Der Experte sei deshalb aufzufordern, diese Frage zu beantworten.
A-2997/2020
Seite 70
8.5.2 Das BAFU bemerkt, dass von ihrer Seite im Plangenehmigungsver-
fahren diverse Anträge in Bezug auf die Amphibienlaichgebiete gestellt
worden seien, um deren Qualität und Eignung ungeschmälert zu erhalten.
Ihre Forderungen seien in der Form von permanenten Tümpeln und Um-
siedlung der Amphibien nach Bauende zufriedenstellend erfüllt worden.
Auch die Funktion des während der Bauphase temporär beeinträchtigten
Wanderobjekts SZ153 könne aufgrund der geplanten temporären Ersatz-
massnahmen weiterhin sichergestellt werden.
8.5.3 Dem Aussterben einheimischer Tier- und Pflanzenarten ist durch die
Erhaltung genügend grosser Lebensräume (Biotope) und andere geeig-
nete Massnahmen entgegenzuwirken (Art. 18 Abs. 1 Satz 1 NHG). Der
Bundesrat bezeichnet die Amphibienlaichgebiete von nationaler Bedeu-
tung, bestimmt deren Lage und legt die Schutzziele fest (vgl. Art. 18a
Abs. 1 NHG i.V.m. Art. 1 AlgV). Das Bundesinventar der Amphibienlaichge-
biete von nationaler Bedeutung (Amphibienlaichgebiete-Inventar) umfasst
die in den Anhängen 1 (ortsfeste Objekte) und 2 (Wanderobjekte) aufge-
zählten Objekte (Art. 1 Abs. 1 i.V.m. Abs. 2 AlgV). In ihrer Qualität und Eig-
nung als Amphibienlaichgebiete sowie als Stützpunkte für das langfristige
Überleben und die Wiederansiedlung gefährdeter Amphibienarten sind die
ortsfesten Objekte ungeschmälert und die Wanderobjekte funktionsfähig
zu erhalten (Art. 6 Abs. 1 AlgV). Zum Schutzziel gehören insbesondere die
Erhaltung und Förderung des Objekts als Amphibienlaichgebiet (Art. 6
Abs. 2 Bst. a AlgV), der Amphibienpopulationen, die den Wert des Objekts
begründen (Bst. b), und des Objekts als Element im Lebensraumverbund
(Bst. c). Die Behörden und Amtsstellen des Bundes sowie seiner Anstalten
und Betriebe sind bei ihrer Tätigkeit zur schutzzielgerechten Erhaltung der
Objekte verpflichtet (Art. 12 Abs. 1 AlgV).
8.5.4
8.5.4.1 Das Fachgutachten hatte das Flachmoor Nr. 2907 und nicht die
Amphibienlaichschutzobjekte zum Gegenstand. Auch wenn darin die
Frage nach zusätzlichen Schutzanforderungen und der Notwendigkeit wei-
terer Schutzmassnahmen hinsichtlich der nationalen Amphibienlaichge-
biete SZ 77 (keine Massnahmen notwendig) und SZ 153 (wichtige Be-
stände von Gelbbauchunken ausgewiesen; Massnahmen würden im Gut-
achten nicht bewertet) kurz beantwortet werden, so ist dieses für die Beur-
teilung, ob die Anforderungen nach Art. 6 Abs. 1 AlgV erfüllt sind, nicht ent-
A-2997/2020
Seite 71
scheidend. Entscheidend ist, ob allgemein eine genügende Sachverhalts-
abklärung durchgeführt worden ist und die getroffenen Massnahmen die
ungeschmälerte Erhaltung der Schutzobjekte gewährleisten.
8.5.4.2 Im UVB zum Ausführungsprojekt wurde festgestellt, dass in der
Bauphase grosse Flächen der Ebene Mosi und Umgebung vom Installati-
onsplatz eingenommen würden. Davon betroffen sei insbesondere die
Gelbbauchunke. Deshalb würden die in der Bauphase und im Betriebszu-
stand beanspruchten Tümpel vor Baubeginn oberhalb des Portalbereichs
in der Wiese am Hang ersetzt. Die Bewohner der Tümpel seien soweit
sinnvoll aktiv in die neuen Gewässer umzusiedeln. Ausserdem werde die
kleinmassstäbliche Vernetzung unter der bestehenden Axenstrasse und
weiter entlang dem Waldrand zum Schotterwerkareal aufgewertet. Auswir-
kungen im Betriebszustand ergäben sich neben den Zerschneidungseffek-
ten vor allem durch die Beanspruchung von Areal des Schotterwerks sowie
den damit verbundenen wertvollen Lebensraumtypen Röhricht, Tümpel
und Weichholzgebüsch. Von den Tierarten der Roten Liste seien Ringel-
natter, Erdkröte und Fadenmolch zumindest indirekt betroffen. Diese Arten
hätten im Amphibienobjekt von nationaler Bedeutung einen gesicherten
Lebensraum. Jedoch seien die Populationen auf weitere Lebensräume in
der Umgebung angewiesen. Neben der Anlegung neuer Tümpel werde die
umliegende intensive Feuchtwiese neu extensiver bewirtschaftet. Zudem
würden einzelne Strukturen wie Bäume und Hecken, eine neue Wiese im
Voreinschnitt, neue Strassengehölze und Böschungen sowie Kiesflächen
angelegt.
8.5.4.3 Das BAFU sah die Anforderungen von Art. 6 Abs. 1 AlgV zunächst
als nicht erfüllt an. Konkret verlangte es die Prüfung zusätzlicher Ersatz-
massnahmen zu Gunsten der Amphibien sowie in Ergänzung des einen
Ersatzbiotops ein grosses und mindestens fünf kleine Gewässer. Zudem
forderte es während der Bauphase zusätzlich mindestens 20 Übergangs-
gewässer östlich des Bauperimeters für die Gelbbauchunke. Unmittelbar
vor und nach den Bachdurchlässen der N04 seien ebenfalls zusätzliche
Gruppen von Kleingewässer zu errichten. In der Folge wurden die diesbe-
züglichen Pläne zur Zufriedenheit des BAFU mehrmals überarbeitet. Die
Vorakten zeigen, dass sich das BAFU eingehend mit den Plänen ausei-
nandersetzte und beharrlich darauf hinwirkte, dass ihre Forderungen erfüllt
werden. Die Beschwerdeführenden legen nicht dar, inwiefern die Schutz-
ziele der Amphibienlaichgebiete trotz der vom BAFU als ausreichend er-
achteten getroffenen Massnahmen nach wie vor gefährdet seien. Vor die-
sem Hintergrund erübrigen sich weitere Abklärungen.
A-2997/2020
Seite 72
8.6
Schliesslich rügen die Beschwerdeführenden, dass gewisse von ihnen ver-
langte Fragen, denen die Gutachter hätten nachgehen müssen, von der
Vorinstanz nicht zugelassen worden seien.
8.6.1 Dazu legen die Beschwerdeführenden dar, dass die Vorinstanz ihre
Fragen zum Rückgängigmachen von Beeinträchtigungen des Flachmoors,
zur Regeneration, zur Förderung der standortheimischen Pflanzen- und
Tierwelt und ihrer ökologischen Grundlagen wie zur Renaturierung des
Klosterbachs aufgrund ihrer fehlenden Relevanz nicht zugelassen habe.
Sie hätten sich damit mit Verweis auf Art. 4 und 8 der Flachmoorverord-
nung nicht einverstanden gezeigt. Mit Blick auf den Wortlaut dieser Best-
immungen sei dies rechtsverletzend, zumal ein Kausalzusammenhang
zwischen dem Strassenprojekt und dem Zustand des Flachmoors gegeben
sei. So würden auf der alten Axenstrasse FlaMas umgesetzt. Insbesondere
sei die Verpflichtung zur Rückgängigmachung bestehender Beeinträchti-
gungen bei jeder sich bietenden Gelegenheit bindend. Die Projektierung
und der Bau der N04 Neue Axenstrasse erfolge in Erfüllung einer Bundes-
aufgabe, weshalb eine entsprechende Selbstbindung der Bauherrschaft
bestehe. Aus diesen Gründen verlangten sie erneut, dem Experten des
Fachgutachtens die nachfolgenden Ergänzungsfragen zu unterbreiten:
9. Gibt es bestehende Beeinträchtigungen des Flachmoors bzw. des Hoch-
moors, welche rückgängig gemacht werden müssen oder können?
10. Gibt es beim Flachmoor bzw. beim Hochmoor gestörte Moorbereiche, in
denen Massnahmen zur Regeneration sinnvoll seien? Falls ja: Welches
sind die konkreten Massnahmen zur Förderung der Regeneration?
11. Mit welchen Massnahmen können die standortheimische Pflanzen- und
Tierwelt und ihre ökologische Grundlagen beim Flachmoor bzw. beim
Hochmoor gefördert werden?
12. Wie ist die ursprünglich vorgesehene Renaturierung von zwei Ästen des
Klosterbachs und der Verzicht auf diese Renaturierung zu beurteilen?
8.6.2 Das BAFU entgegnet, dass die bestehenden Beeinträchtigungen des
Flachmoors nicht auf die noch zu bauende Strasse zurückgeführt werden
könnten. Folglich fehle es an der Kausalität und somit eines die Verpflich-
tung auslösenden Moments.
A-2997/2020
Seite 73
8.6.3 Die Kantone sorgen dafür, dass bestehende Beeinträchtigungen von
Objekten bei jeder sich bietenden Gelegenheit soweit als möglich rückgän-
gig gemacht werden (Art. 8 Flachmoorverordnung). Die Behörden und
Amtsstellen des Bundes sowie seiner Anstalten und Betriebe treffen
Massnahmen nach Art. 8 der Flachmoorverordnung, in denen sie nach der
anwendbaren Spezialgesetzgebung des Bundes zuständig sind (vgl. Art. 9
Abs. 1 i.V.m. Abs. 2 Flachmoorverordnung). Art. 8 der Flachmoorverord-
nung gebietet im Sinne einer Regenerationsbestimmung, dass bei erfor-
derlich werdenden Verfahren (Erneuerung von Wasserrechts- oder Nut-
zungskonzessionen, Bewilligungsverfahren für Erweiterungs- oder Sanie-
rungsprojekte etc.) und bei der Anordnung von Schutz und Unterhalts-
massnahmen Beeinträchtigungen von Objekten soweit als möglich zu be-
heben sind. Dieser Artikel konkretisiert den allgemeinen umweltrechtlichen
Grundsatz, wonach auf Bundesumweltrecht und damit auf das NHG abge-
stützte Schutzbestimmungen auch dann Anwendung finden, wenn beste-
hende Anlagen den Zweck ändern, zu sanieren, zu erweitern oder zu er-
neuern sind. Von den durch die Kantone zu treffenden Schutz- und Unter-
haltsmassnahmen, die sich gleichzeitig ergänzen, unterscheiden sich die
Regenerationsmassnahmen durch ihre Akzessorietät. Ohne «sich bie-
tende Gelegenheit» besteht keine Handlungspflicht (vgl. KARL LUDWIG
FAHRLÄNDER, in: Kommentar NHG, a.a.O., Rz. 53 zu Art. 18a NHG mit Ver-
weis auf Urteile BGer 1C_515 und 1C_517/2012 vom 17. September 2013
E. 5.3 und 5.6; PETER M. KELLER, Das heutige Naturschutzrecht - Syste-
matik und gesetzgeberischer Handlungsbedarf, Umweltrecht für die Praxis
[URP], 2016, S. 155, 171; ferner STALDER/THOMMEN, Wiederherstellung
und Ersatz im Natur- und Landschaftsschutz, BUWAL [Hrsg.], 2002, S. 59
ff.).
8.6.4 Den Plänen nach wird jener Teil der alten Axenstrasse, welcher un-
mittelbar an das Flachmoor grenzt und noch am ehesten eine bestehende
Beeinträchtigung für letzteres darstellen könnte, nicht verändert. Dieser
bietet von vornherein keine Gelegenheit, um eine allfällig bestehende Be-
einträchtigung zu beseitigen. Daran ändert der Umstand, wonach auf der
alten Axenstrasse FlaMas umzusetzen sind (noch) nichts. Die diesbezüg-
liche Bewilligung wurde aufgehoben. Es wird daher erst im zukünftigen Be-
willigungsverfahren zu entscheiden sein, ob sich durch die allfällige Errich-
tung von FlaMas in der Region Ingenbohl eine Gelegenheit im Sinne von
Art. 8 der Flachmoorverordnung zur Rückgängigmachung allfällig beste-
hender Beeinträchtigungen ergibt. Zudem weist das BAFU zu Recht darauf
hin, dass von einer noch zu bauenden Strasse von vornherein keine be-
stehende Beeinträchtigung ausgehen kann, die eliminiert werden könnte.
A-2997/2020
Seite 74
Entscheidend ist vielmehr, dass die neue Strasse die ungeschmälerte Er-
haltung des Flachmoors nicht gefährdet. Dieser Aspekt wurde geprüft und
bejaht. Mangels Akzessorität zwischen der N04 Neue Axenstrasse und all-
fällig bestehender Beeinträchtigungen des Flachmoors erübrigen sich wei-
tere Abklärungen.
8.7 Im Ergebnis erweisen sich die Rügen, die von den Beschwerdeführen-
den gegen die Naturschutzobjekte vorgebracht wurden, als unbegründet.
Insofern erübrigt sich die Annahme der Beweisofferte in der Form des von
den Beschwerdeführenden beantragten Augenscheins.
9.
Zusammengefasst bestehen keine Gründe für die Aufhebung der ange-
fochtenen Plangenehmigung und der Verweigerung des Ausführungspro-
jekts. Der Hauptantrag der Beschwerdeführenden ist abzuweisen. Nach-
folgend sind die Eventualanträge der Beschwerdeführenden zu behandeln.
10.
Die Beschwerdeführenden beantragen, es sei die Abweisung ihres Antrags
3.3 der Einsprache vom 13. November 2014 aufzuheben und festzustellen,
dass dieser Antrag zufolge der Auflage von Dispositivziffer 4.1 im Sinne der
Erwägungen gemäss der nachfolgenden Begründung gegenstandslos ge-
worden sei (Eventualantrag 2.1).
10.1 Zur Begründung führen die Beschwerdeführenden aus, dass die Vor-
instanz ihren Antrag 3.3 (Forderung nach Einrichtung der im generellen
Projekt vorgesehenen Dosierstelle Ort und Gewährleistung des entspre-
chend reduzierten durchschnittlichen Tagesverkehrs [DTV]) ohne Begrün-
dung abgewiesen habe. Nachdem die Vorinstanz die FlaMas nicht geneh-
migt habe, hätte sie feststellen müssen, dass ihr Antrag 3.3 bei der Ausar-
beitung des separaten Ausführungsprojekts für die FlaMas gemäss der
Auflage in Dispositivziffer 4.1 zu prüfen sein werde und deshalb im aktuel-
len Verfahren entsprechend dem Eventualbegehren 2.1 gegenstandslos
geworden sei.
10.2 Die Vorinstanz hält an der Abweisung des Antrags 3.3 grundsätzlich
fest.
A-2997/2020
Seite 75
10.3
10.3.1 Auch bei der Verbandsbeschwerde muss die beschwerdeführende
Organisation ein aktuelles und praktisches Interesse am Rechtsmittel be-
sitzen (THEO LORETAN, Kommentar USG, a.a.O., Rz. 14 zu Art. 55 USG,
mit Verweis auf BGE 123 II 285 E. 4 und 118 Ib 1 E. 2; ISABELLE HÄNER, in:
Kommentar VwVG, a.a.O., Rz. 28 zu Art. 48 VwVG). Die Beschwerde dient
insbesondere nicht dazu, abstrakt die objektive Rechtmässigkeit des staat-
lichen Handelns zu überprüfen (statt vieler BGE 141 II 14 E. 4.4).
10.3.2 Inhalt und Tragweite einer Verfügung ergeben sich in erster Linie
aus dem Dispositiv. Ist das Verfügungsdispositiv unklar, unvollständig,
zweideutig oder widersprüchlich, so muss die Unsicherheit durch Ausle-
gung behoben werden. Zu diesem Zweck kann auf die Begründung der
Verfügung zurückgegriffen werden. Verwaltungsverfügungen sind nicht
nach ihrem bisweilen nicht sehr treffend verfassten Wortlaut, sondern –
vorbehältlich des Vertrauensschutzes – nach ihrem wirklichen rechtlichen
Bedeutungsgehalt zu verstehen (vgl. BGE 132 V 74 E. 2; Urteile BGer
2C_70/2021 vom 14. April 2021 E. 5.1 und 8C_156/2019 vom 11. Septem-
ber 2019 E. 3.3).
10.4 Antrag 3.3 der Beschwerdeführenden im Einspracheverfahren lau-
tete: «Bei Ort ist die im generellen Projekt vorgesehene Dosierstelle einzu-
richten und zu gewährleisten, dass nach der Eröffnung des neuen Sisiko-
ner Tunnels nicht mehr als 1'240 Fahrzeuge DTV durch Sisikon fahren wer-
den». Mithin verlangten sie, dass die Dosierstelle im Sinne einer FlaMas
im Ausführungsprojekt berücksichtigt wird. Die Vorinstanz genehmigte in
der Folge den technischen Bericht zu den FlaMas sowie die dazugehören-
den Pläne nicht. Es bestand deshalb auch keinen Anlass, Antrag 3.3 ma-
teriell zu prüfen. Dennoch wies sie Antrag 3.3 ohne Begründung im Rah-
men der Erwägungen ab. Insofern weisen die Beschwerdeführenden zu
Recht darauf hin, dass die «Abweisung» des Antrags 3.3 rein formaljuris-
tisch nicht korrekt ist. Vielmehr hätte der Antrag infolge Gegenstandslosig-
keit abgeschrieben werden müssen. Diese Abweisung hat jedoch keinen
Eingang ins Dispositiv gefunden. In Dispositivziffer 5.1 der Plangenehmi-
gungsverfügung zur Einsprache der Beschwerdeführenden wird lediglich
allgemein festgehalten, dass die Einsprachen teilweise gutgeheissen wür-
den soweit sie nicht gegenstandslos geworden seien und darauf eingetre-
ten werde. Gleichzeitig wird in Dispositivziffer 4.1 als Auflage verfügt, dass
die «Flankierenden Massnahmen alte Axenstrasse» im Rahmen eines
neuen Ausführungsprojekts überarbeitet werden müssten. Bereits aus dem
A-2997/2020
Seite 76
Verhältnis dieser beiden Dispositivziffern ergibt sich, dass sich die Abwei-
sung der Einsprache nicht auf die materiellen Anträge zu den FlaMas be-
ziehen kann. Auf die (unzutreffende) Begründung muss für diese Schluss-
folgerung nicht zurückgegriffen werden. Die Beschwerdeführenden haben
die Möglichkeit, ihren Antrag 3.3 im Rahmen einer erneuten Einsprache
zum neuen Auflageprojekt einzubringen. Ein praktischer Nutzen für die Be-
schwerdeführenden an einer Präzisierung der Dispositivziffer 3.1 im bean-
tragten Sinne ist nicht ersichtlich. Auf den Eventualantrag 2.1 ist mangels
praktischem Interesse nicht einzutreten.
11.
Weiter fordern die Beschwerdeführenden, dass das Projekt N04 Neue
Axenstrasse mit einer Wildtierüberführung (Wildtierkorridor SZ 6) zu ergän-
zen sei (Eventualantrag 2.2).
11.1 Diesbezüglich bemerken die Beschwerdeführenden, dass ein kanto-
naler Bericht die Barrierenwirkung der bestehenden Nationalstrasse für
den Wildtierkorridor SZ 6 bestätige. Dennoch seien für das aktuelle Projekt
keinerlei Massnahmen vorgesehen. Im Gegenteil sei der Wildtierkorridor
SZ 6 auf Bundesebene gestrichen und durch den Korridor SG27/SZ11 er-
setzt worden, für welchen keine Sanierungspflicht gelte. Die 51 sonstigen
Massnahmen, die der kantonale Bericht vorsehe, könnten eine notwendige
Wildtierüberführung über die Autobahn nicht ersetzen. Zwar habe sich das
BAFU mit ihrer Auffassung grundsätzlich einverstanden erklärt, jedoch an-
gefügt, dass es im Rahmen des Aktionsplans zur Umsetzung der Strategie
Biodiversität Schweiz mit dem ASTRA daran sei, das Sanierungsprogramm
der Wildtierkorridore zu erweitern. In diesem Rahmen werde über die Sa-
nierung des Wildtierkorridors SZ 6 entschieden. Indes decke sich die Aus-
sage des BAFU, der Projektperimeter befinde sich knapp ausserhalb des
Wildtierkorridors, nicht mit den verschiedenen Fundstellen in den Akten.
Und selbst wenn diese Aussage zutreffen würde, wäre entscheidend, ob
ein an ein Schutzobjekt nur angrenzendes Projekt Auswirkungen auf ers-
teres haben könnte. Dies sei hier zweifellos der Fall; die Sanierung müsse
deshalb als Teil des Ausführungsprojekts erfolgen und dürfe nicht auf spä-
ter verschoben werden.
11.2 Das BAFU erklärt, dass sich der Wildtierkorridor SZ 6 am nördlichen
Rand des Projektperimeters befinde. Der Perimeter von Wildtierkorridoren
sei nicht parzellenscharf. Viel wichtiger als der genaue Perimeter sei die
ökologische Funktionalität der Wildtierkorridore. Selbst wenn ein Projekt
mit dem Perimeter in Berührung komme, müsse die Funktionalität des
A-2997/2020
Seite 77
Wildtierkorridors tatsächlich tangiert sei. Die Sanierung des Wildtierkorri-
dors SZ 6 erfordere den Bau einer Wildtierquerung. Raumplanerisch
müsse dieses Bauwerk nördlich des Autobahnanschlusses Nr. 40 Brunnen
in der Freihaltezone geschaffen werden, die durch eine Einsprache von
Naturschutzorganisationen im Zusammenhang mit der Erweiterung der
Bauzone erwirkt worden sei. Erste Vernetzungsmassnahmen seien bereits
realisiert worden. In der Regel sei der Bau von Wildtierpassagen als Er-
satzmassnahmen zu verlangen, wenn das Projekt negative Auswirkungen
auf die Funktionalität des Wildtierkorridors habe. Die Funktion des Wildtier-
korridors werde durch die N04 Neue Axenstrasse im Vergleich zum heuti-
gen Zustand nicht weiter beeinträchtigt. Da der Standort der Wildtierpas-
sage schon vorgegeben sei, sei nach deren Erstellung nicht mit einer wei-
teren Beeinträchtigung des Korridors durch das Ausführungsprojekt zu
rechnen. Es fehle am notwendigen Kausalzusammenhang, um die Sanie-
rung des Wildtierkorridors zu verlangen.
11.3 Wildtierkorridore haben die Funktion, verschiedene Biotope miteinan-
der zu verbinden. Ohne solche Verbindungen können gegebenenfalls
Schutzziele von Biotopen von nationaler Bedeutung nicht nachhaltig si-
chergestellt werden. Wildtierkorridore sind deshalb den Biotopen gleichzu-
stellen (Urteile BGer 1A.173/2000 und 1A.174/2000 vom 5. November
2001 E. 4b [nicht publiziert in BGE 128 II 1]) und können als besonders
schützenswert im Sinne von Art. 18 Abs. 1ter NHG eingestuft werden (vgl.
Urteil BVGer A-6319/2011 vom 17. September 2012 E. 7.3.1). Art. 18
Abs. 1ter NHG kommt daher auch in Bezug auf Wildtierkorridore zur An-
wendung: Beeinträchtigt ein bundesrechtliches Infrastrukturvorhaben ei-
nen schutzwürdigen Wildtierkorridor, so ist der Bund als Bauherr verpflich-
tet, die gebotenen Schutz-, Wiederherstellungs- und Ersatzmassnahmen
zu treffen (Urteil A-6319/2011 E. 7.4).
11.4 Der Wildtierkorridor SZ 6 wurde zum Wildtierkorridor von überregio-
naler Bedeutung erklärt. Er soll die Verbindung zwischen dem Muotathal
und dem Kanton Uri zum Rigigebiet sicherstellen (vgl. HOLZGANG/PFLIS-
TER/HEYNEN/BLANT/RIGHETTI/BERTHOUD/MADDALENA/MÜRI, Korridore für
Wildtiere in der Schweiz, in: BUWAL [Hrsg.], Schriftenreihe Umwelt Nr. 326,
S. 97). Dessen Lage ist im betreffenden Objektblatt eingezeichnet (vgl.
https://data.geo.admin.ch/ch.bafu.fauna-wildtierkorridor_national/objects-
heets/2021revision/SZ-06.pdf [besucht am 04.07.2022]). Der Anschluss
Ingenbohl würde den Plänen zufolge parallel zum Korridor bzw. zur Migra-
tionsrichtung verlaufen und sich mit diesem höchstens marginal an dessen
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Seite 78
Längsseite überschneiden. Inwiefern dadurch seine Funktionsweise einge-
schränkt würde, ist nicht ersichtlich. Die eigentliche Barriere besteht in der
N04 nördlich des Anschlusses Nr. 40 Brunnen. Die Beschwerdeführenden
legen trotz ihrer Verweise auf den kantonalen Bericht denn auch nicht sub-
stantiiert dar, inwiefern der Anschluss Ingenbohl den Wildtierkorridor be-
einträchtigen würde. Mit dem BAFU ist daher festzustellen, dass es durch
den Bau der N04 Neue Axenstrasse nicht zu einer zusätzlichen Beeinträch-
tigung im Sinne von Art. 18 Abs. 1ter NHG kommen wird. Insofern besteht
keine Verpflichtung zur Ergreifung von Massnahmen, weshalb Eventualan-
trag 2.2 abzuweisen ist.
12.
Sodann beantragen die Beschwerdeführenden, dass in Dispositivziffer 3
der Plangenehmigung beim Vorbehalt der Auflagen und Erwägungen die
Wörter «zu den Einsprachen» zu streichen und zusätzlich insbesondere
folgende Pläne und Unterlagen des Auflagedossiers von der Genehmigung
auszunehmen seien: Nrn. 7, 20, 22, 25, 26, 29, 37, 38, 62, 71, 83, 84, 104
- 110, 132, 133, 163 und 180 (Eventualantrag 2.3).
12.1 Als Begründung führen die Beschwerdeführenden an, dass die Vor-
instanz als Folge der Nichtgenehmigung der FlaMas in Dispositivziffer 3
die entsprechenden Pläne und Berichte des Auflagedossiers von der Ge-
nehmigung ausgenommen habe. Zu den übrigen, in Dispositivziffer 3 ge-
nehmigten Plänen und Unterlagen bringe die Vorinstanz bloss einleitend
einen allgemeinen Vorbehalt an, wonach diese Genehmigung «unter Vor-
behalt der Auflagen und Erwägungen» zu den Einsprachen erfolge. Dies
führe zu Unklarheiten und Widersprüchen. Die Plangenehmigungsverfü-
gung enthalte nicht nur einschränkende «Auflagen und Einschränkungen
zu den Einsprachen», sondern beispielsweise gerade hinsichtlich der Fla-
Mas wichtige Erwägungen und daraus abgeleitete Auflagen zur ENHK. Die
Nichtgenehmigung müsse sich somit auf alle Auflagen und Erwägungen
beziehen. Insbesondere würden im Bereich der Offenen Strecke Ort in Dis-
positivziffer 3 alle Pläne und Dokumente betreffend die N04 Neue Axen-
strasse genehmigt, auch wenn diese Übergänge und Planinhalte zur be-
stehenden Axenstrasse enthalten würden, welche gemäss Auflagedossier
– entgegen den Vorgaben des generellen Projekts und der entsprechen-
den Auflage in Dispositivziffer 4.1 der Plangenehmigungsverfügung samt
den Erwägungen dazu – in diesem Bereich zweispurig statt nur einspurig
geführt werden sollten. Insbesondere sei die im bisherigen Auflageprojekt
für den Ereignisfall geplante Überfahrt von der neuen auf die bestehende
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Axenstrasse zu ändern. Weil im Bereich der offenen Strecke Ort die beste-
hende Axenstrasse gemäss Auflagedossier Teil des Ausführungsprojekts
sei, müssten die Pläne für die N04 Neue Axenstrasse auch dann zwingend
überarbeitet werden, wenn ihr Hauptantrag abgewiesen würde. Sonst prä-
judiziere die Ausführung der N04 Neue Axenstrasse in diesem Bereich das
erst noch zu erarbeitende separate Ausführungsprojekt für die FlaMas ent-
sprechend den Vorgaben der Vorinstanz. Demzufolge hätte die Vorinstanz
diese Pläne nicht genehmigen dürfen, sondern ebenfalls aufheben müs-
sen.
12.2 Die Vorinstanz weist darauf hin, dass mit der gewählten Formulierung
rechtsverbindlich sichergestellt werde, dass die aufgeführten Pläne nur un-
ter der Berücksichtigung der Auflagen in der Plangenehmigungsverfügung
wie auch der Erwägungen zu den Einsprachen genehmigt würden. Mit die-
sem Wortlaut würden sämtliche massgebenden Vorbehalte erfasst. Bei ei-
ner sinn- und zweckmässigen Betrachtung der Formulierung ergäben sich
weder Unklarheiten noch Widersprüche. Die von den Beschwerdeführen-
den aufgelisteten Pläne beträfen überwiegend die offene Strecke Ort und
den entsprechenden Abschnitt der N04 Neue Axenstrasse zwischen den
beiden Tunneln. Es sei klar ersichtlich, dass diese in erster Linie Informati-
onen und Darstellungen zur N04 Neue Axenstrasse enthielten, auch wenn
darauf der Vollständigkeit halber die Alte Axenstrasse abgebildet sei. Mit
der Auflage in Dispositivziffer 4.1 werde sichergestellt, dass die FlaMas im
Bereich Ort eine Überprüfung und allenfalls Anpassungen erführen und im
Rahmen eines separaten Ausführungsprojekts bei ihr eingereicht würden.
Die Pläne zum künftigen Ausführungsprojekt zu den FlaMas an der Alten
Axenstrasse ersetzten bei entsprechender Genehmigung die bisherigen.
12.3 Inhalt und Tragweite eines unklaren oder widersprüchlichen Disposi-
tivs sind durch Auslegung zu ermitteln (vgl. oben E. 10.3.2). Was den Be-
reich Ort anbelangt, ist zwischen den genehmigten Plänen zum Verbin-
dungsstück zwischen den Tunneln (Beilagen b6 [genehmigte Plannummer
7], b19 [20], b21 [22], b24 [25], b25 [26], b28 [29], b36 [37], b37 [38], d4
[71], e6 [83], e7 [84], f16 - f22 [104 - 110], f44 [132], f45 [133], k2 [163] und
m5.2 [180]) und den gemäss Dispositivziffer 4.1 nicht genehmigten Plänen
zu den FlaMas auf der alten Axenstrasse zu unterscheiden (Beilagen g3.1,
g3.2, g3.3, g3.4, g3.5, g3.6, k7 - k12, m5.6, m5.7 und m5.8). Soweit in den
Plänen zum Verbindungsstück der Vollständigkeit halber die Pläne der Fla-
Mas dargestellt sind, ist es aufgrund von Dispositivziffer 4.1 klar, dass letz-
tere von der Genehmigung ausgenommen sind. Es spielt ferner keine
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Rolle, ob die Überfahrt von der neuen auf die alte Axenstrasse, die bei ei-
nem Verkehrsereignis oder Unterhaltsarbeiten geöffnet würde, einst zwei-
oder einspurig geführt wird. Die Ausgestaltung dieser kurzen Überfahrt bil-
det keinen wesentlichen Bestandteil des generellen Projekts. Entschei-
dend ist, dass die im generellen Projekt formulierten Ziele betreffend die
FlaMas durch das auszuarbeitende Ausführungsprojekt eingehalten wer-
den. Weiter ist nicht einzusehen, weshalb Plannummer 62 von der Geneh-
migung ausgenommen werden sollte. Diese betrifft Beilage c18 (Sisikoner
Tunnel) und hat nichts mit dem Bereich Ort zu tun. Schliesslich besteht
kein Grund, den Zusatz «zu den Einsprachen» in der Dispositivziffer 3.1 zu
streichen. So wie die Verfügung verfasst ist, dürfte es den Verfügungsad-
ressaten genügend klar sein, was diese aus welchen Gründen anordnet.
Ebenfalls nicht einzusehen ist, inwiefern die Ausführung des Verbindungs-
stücks die FlaMas auf der alten Axenstrasse präjudizieren würde. Die Be-
schwerdeführenden legen denn auch nicht substantiiert dar, weshalb dies
der Fall sein sollte. Zusammengefasst ist der Eventualantrag 2.3 abzuwei-
sen.
13.
Des Weiteren verlangen die Beschwerdeführenden, dass Dispositivziffer
4.1 mit folgendem Satz zu ergänzen sei: «Die Neue Axenstrasse darf vor
der Genehmigung und Umsetzung dieses Ausführungsprojekts nicht in Be-
trieb genommen werden.» (Eventualantrag 2.4).
13.1 Eventualantrag 2.4 begründen sie wie folgt: In Dispositivziffer 4.1
heisse es, dass die «Flankierenden Massnahmen alte Axenstrasse seien
[...] rechtzeitig vor der Inbetriebnahme der neuen Axenstrasse durch das
UVEK genehmigen zu lassen und umzusetzen» seien. Diese Auflage sei
nicht zu beanstanden. Sie lasse aber insofern eine Lücke offen, als die
Plangenehmigungsverfügung kein Verbot der Inbetriebnahme der N04
Neue Axenstrasse für den Fall enthalte, wenn die FlaMas auf der beste-
henden Axenstrasse zuvor nicht rechtskräftig genehmigt und umgesetzt
sein sollten. Ein solches Szenario sei aus diversen Gründen nicht ausge-
schlossen. Weil die Vorinstanz selber davon ausgehe, dass eine Kapazi-
tätserweiterung durch die Inbetriebnahme der N04 Neue Axenstrasse und
gleichzeitiger Weiterführung des bisherigen Betriebs auf der bestehenden
Axenstrasse ausgeschlossen werden müsse, genüge die Auflage in Dispo-
sitivziffer 4.1 nicht. So behalte diese bloss eine Handlungsanweisung an
die Beschwerdegegner hinsichtlich der Erarbeitung dieses separaten Aus-
führungsprojekts, ohne Konsequenzen vorzusehen, falls dieser Hand-
lungsanweisung nicht gefolgt würde. Diese Dispositivziffer müsse deshalb
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Seite 81
mit dem beantragten Zusatz ergänzt werden. Insbesondere nachdem die
Beschwerdegegner die Bestimmung aus bau- und verkehrstechnischer
Sicht dahingehend interpretierten, dass die FlaMas nur rechtskräftig ge-
nehmigt, aber nicht umgesetzt sein müssten, damit der Grossteil des Ver-
kehrs bei der Umsetzung der FlaMas bereits durch die Tunnels geleitet
werden könnte.
13.2 Die Vorinstanz entgegnet, dass der Wortlaut von Dispositivziffer 4.1
klar sei und kein Spielraum für Interpretationen hinsichtlich der zeitlichen
Abfolge bestehe. Die Auflage gewährleiste, dass die N04 Neue Axen-
strasse nicht in Betrieb genommen werde, solange die «Flankierenden
Massnahmen Alte Axenstrasse» nicht bewilligt und realisiert worden seien.
Ein zusätzliches Verbot sei nicht erforderlich. Die Ergänzungen im Sinne
des Eventualantrags ändere nichts an der bereits mit der heutigen Formu-
lierung bestehenden Verbindlichkeit dieser Anordnung. Es wäre nur eine
sprachlich alternative Wiederholung des bereits Gesagten ohne inhaltli-
chen Mehrwert.
13.3 Zur Auslegung eines Verfügungsdispositivs kann auf die Begründung
der Verfügung zurückgegriffen werden (vgl. oben E. 10.3.2). In der Plange-
nehmigung wird zur Begründung der Dispositivziffer 4.1 ausgeführt, dass
ein direkter Zusammenhang betrieblicher Natur zur Reduktion der Leis-
tungsfähigkeit zwischen der neuen und der alten Axenstrasse bestehe.
Auch bei einer nachgelagerten und separaten Genehmigung der FlaMas
dürfe es nicht zu einer Kapazitätserweiterung kommen. Die FlaMas an der
alten Axenstrasse müssten deshalb vor der Inbetriebnahme der N04 Neue
Axenstrasse rechtskräftig genehmigt sein. Präzisierend wird daraufhin bei
der Formulierung der Auflage in den Erwägungen festgehalten, dass die
FlaMas auch vor der Inbetriebnahme der N04 Neue Axenstrasse umge-
setzt sein müssten. Dies steht im Einklang mit dem Bestreben der Vor-
instanz, eine Kapazitätserweiterung durch den gleichzeitigen Betrieb der
beiden Strassen zu vermeiden. Eine Ergänzung des Dispositivs im bean-
tragten Sinn ist infolge der Klarheit dieser Auflage nicht nötig; der Eventu-
alantrag 2.4 ist abzuweisen. Ob diese Anordnung bau- und verkehrstech-
nisch sinnvoll ist, braucht mangels Anfechtung von Seiten der Beschwer-
degegner nicht geklärt zu werden.
14.
Zuletzt beantragen die Beschwerdeführenden, es sei festzustellen, dass
die Vorinstanz auf die Anträge 3.4 und 3.6 ihrer Einsprache vom 13. No-
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Seite 82
vember 2014 zu Unrecht nicht eingetreten sei und dass diese beiden An-
träge vielmehr durch die Teilgutheissung der Einsprache hinsichtlich der
FlaMas gegenstandslos geworden seien (Eventualantrag 2.5)
14.1 Dazu führen sie aus, dass die Vorinstanz auf ihre Anträge 3.4 (Forde-
rung nach Ergänzung der FlaMas mit Gestaltungsmassnahmen zum Rück-
bau und zur Aufwertung des Strassenraums der bestehenden Axenstrasse
sowie mit zusätzlichen verkehrslenkenden und verkehrsbeschränkenden
Massnahmen) und 3.5 (Forderung nach Konkretisierung und Umsetzung
der notwendigen Schutzmassnahmen vor Naturgefahren im Bereich der
bestehenden Axenstrasse als Projektbestandteil des Ausführungsprojekts)
nicht eingetreten sei. Dies sei falsch; vielmehr seien diese Anträge durch
die Teilgutheissung der Einsprache hinsichtlich der FlaMas und durch die
Auflage, dafür ein separates Ausführungsprojekt auszuarbeiten, gegen-
standslos geworden.
14.2 Die Vorinstanz weist darauf hin, dass sich am Ergebnis nichts ändere,
wenn die Anträge als gegenstandslos beurteilt würden. Es sei nicht erkenn-
bar, welcher Vorteil mit einer Gutheissung des Eventualantrags verbunden
sein sollte.
14.3 Die Beschwerdeführenden müssen ein praktisches Interesse am
Rechtsmittel besitzen (vgl. oben E. 10.3.1). Es ist zwar zutreffend, dass die
Anträge 3.4 und 3.6 zu den FlaMas infolge Gegenstandslosigkeit hätten
abgeschrieben werden müssen, nachdem sich die Vorinstanz infolge der
Aufhebung der betreffenden Pläne nicht materiell mit den FlaMas ausei-
nandersetzte. Worin der praktische Nutzen in einer Präzisierung des Dis-
positivs liegen würde, ist jedoch nicht ersichtlich. Die Beschwerdeführen-
den werden dadurch nicht daran gehindert, die Anträge im Einsprachever-
fahren zum neuen Verfahren nochmals zu stellen. Infolgedessen ist auf den
Eventualantrag 2.5 nicht einzutreten.
15.
Zusammengefasst sind die Eventualanträge abzuweisen, soweit auf diese
einzutreten ist.
16.
Während des Beschwerdeverfahrens wurden zwei Fachberichte zur Ge-
fahrensituation im Bereich Gumpisch eingereicht (Bericht Anschluss Gum-
pisch, Galerie Gumpisch, Aktualisierte Gefahrenbeurteilung betreffend die
neue Situation infolge Naturgefahren; Fachbericht Galerie Gumpisch,
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Seite 83
Neue Situation infolge Naturgefahren im Gumpischtal; vgl. oben Bst. P).
Vor diesem Hintergrund beantragen die Beschwerdeführenden die Sistie-
rung des Verfahrens, damit weitere Sachverhaltsabklärungen getroffen
werden könnten. Alternativ fordern sie die Aufhebung der Plangenehmi-
gung und die Rückweisung der Sache zur Neuprojektierung an die Be-
schwerdegegner.
16.1 Zur Begründung machen die Beschwerdeführenden zusammenge-
fasst geltend, dass die genehmigte Dimensionierung der Galerie Gumpisch
auf veralteten Annahmen über die Naturgefahren in diesem Bereich basier-
ten. Es seien deshalb umfangreiche Abklärungen in die Wege geleitet wor-
den. Entscheidend sei erstens, ob diese Abklärungen den rechtlichen und
planerischen Vorhaben genügten. Und zweitens, ob die daraus gewonne-
nen Erkenntnisse zu wesentlichen Projektänderungen führen müssten,
oder ob sie im Rahmen des genehmigten Projekts umgesetzt werden könn-
ten. Entgegen den einschlägigen Richtlinien des BAFU und des ASTRA
seien in den Fachberichten keine Massnahmen gegen 100 - 300-jährliche
Ereignisse vorgesehen. Deren Nichtberücksichtigung sei nicht begründet
worden. Angesichts der Schäden, welche ein solches Ereignis gemäss den
Berichten mit sich bringen könnte (Durchbruch des Galeriedachs), seien
weitere Massnahmen zwingend. Dies treffe ebenso auf die Gefährdungen
durch Hochwasser/Murgang zu. Das Fazit des Fachberichts, wonach als
Schutzziel die 100-jährliche Wiederkehrperiode genüge, beruhe aus diver-
sen [hier nicht einzeln wiedergegebenen] Gründen auf einer unhaltbaren
Ausgangsannahme. Es sei daher fraglich, ob der notwendige Schutz allein
mit einer zusätzlichen Verstärkung der Galerie erreicht werden könne, oder
ob dafür nicht eine andere Linienführung bzw. eine Verlegung der Strasse
in einen verlängerten Tunnel notwendig sei, um dem veränderten Wissens-
stand der wesentlich grösseren Naturgefahren in rechtsgenügender Form
Rechnung zu tragen. Ein allfälliges eigenständiges, ergänzendes Plange-
nehmigungsverfahren komme dafür nicht in Frage.
16.2 Gemäss den Beschwerdegegnern verdeutlichten die Fachberichte,
dass die bisher geplante Linienführung beibehalten werden könne. Mit den
vorgeschlagenen Ablenkdämmen, die Steinschläge und Murgänge gezielt
über die Galerie führen würden, den zusätzlichen Steinschlagschutznetzen
und Netzabdeckungen sowie Verstärkungen in Teilbereichen der Galerie
Gumpisch sei es möglich, die N04 Neue Axenstrasse gegen bis zu 100-
jährlichen Sturz- und Murgangereignisse zu schützen. Es sei klar, dass
diese zusätzlichen Massnahmen im Bereich Gumpisch der ENHK zur Prü-
fung zu unterbreiten seien. Diese würden das genehmigte Ausbauprojekt
A-2997/2020
Seite 84
lediglich ergänzen. Entsprechend würden diese baulichen Massnahmen
Gegenstand eines eigenständigen, ergänzenden Plangenehmigungsver-
fahrens sein. In jenem Verfahren hätten die betroffenen Parteien wiederum
die Möglichkeit, Rechtsmittel zu ergreifen. Die beiden Berichte seien erst
in jenem Verfahren relevant. Aus diesem Grund sei es nicht zielführend,
das Verfahren zu sistieren und damit das Strassenbauprojekt weiter zu ver-
zögern.
16.3 Die Vorinstanz bemerkt, dass sich das Vorhaben betreffend die Gale-
rie Gumpisch bereits in einer nächsten Projektphase befinde. Es solle des-
halb nicht in eine frühere Verfahrensstufe zurückgegangen werden. Für die
prioritäre Behandlung dieser Schutzmassnahmen wäre dies ein grosser
Nachteil und führe aufgrund der grundsätzlichen Opposition gegen das Ge-
samtprojekt zu zeitlichen Verzögerungen. Aus prozessökonomischer Sicht
sei deshalb ein neues, ergänzendes Ausführungsprojekt vorzuziehen. Die-
ses könne losgelöst von den Grundsatzfragen zur N04 Neue Axenstrasse
behandelt werden. Ohnehin seien bauliche Massnahmen im Bereich Gum-
pisch zur Sicherung der bestehenden Strasse vor Naturgefahren notwen-
dig. Sie spreche sich deshalb ebenfalls dafür aus, dass die Beschwerde-
gegner für die Anpassungen und Ergänzungen an und bei der Galerie
Gumpisch ein neues Ausführungsprojekt bei ihr einzureichen hätten. Denk-
bar wäre allenfalls eine Bewilligung auf Stufe Detailprojekt.
16.4
16.4.1 Die Sistierung des Verfahrens steht im Widerspruch zum Beschleu-
nigungsgebot bzw. zum Anspruch auf Beurteilung innert angemessener
Frist (Art. 29 Abs. 1 BV) und soll die Ausnahme bleiben (vgl. BGE 135 III
127 E. 3.4). Da eine Beschwerde so zu entscheiden ist, wie sich die Sach-
lage zur Zeit ergibt, besteht in der Regel kein Anlass, die weitere Entwick-
lung abzuwarten und ein Verfahren zu sistieren (MOSER/BEUSCH/KNEUBÜH-
LER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, 2. Aufl. 2013,
Rz. 2.207).
16.4.2 Im Beschwerdeverfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht dür-
fen im Rahmen des Streitgegenstandes bisher noch nicht gewürdigte, be-
kannte wie auch bisher unbekannte neue Sachverhaltsumstände, die sich
zeitlich vor (sog. unechte Noven) oder erst im Laufe des Rechtsmittelver-
fahrens (sog. echte Noven) zugetragen haben, vorgebracht werden (BVGE
2012/21 E. 5.1). Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet in der Sache
selbst oder weist diese ausnahmsweise mit verbindlichen Weisungen an
A-2997/2020
Seite 85
die Vorinstanz zurück (Art. 61 Abs. 1 VwVG). Eine Kassation und Rückwei-
sung an die Vorinstanz ist insbesondere angezeigt, wenn weitere Tatsa-
chen festgestellt werden müssen und ein umfassendes Beweisverfahren
durchzuführen ist (BVGE 2012/21 E. 5.1). Die Rückweisung des Verfah-
rens sollte jedoch das Verfahren nicht über Gebühr verlängern. Generell
ist zu beachten, dass die Urteilsform verhältnismässig sein muss: Sie muss
geeignet sein, den materiellen Ansprüchen der Partei zum Durchbruch zu
verhelfen, soll aber dabei dem Untersuchungsgrundsatz und dem Prinzip
eines einfachen und raschen Verfahrens genügen sowie möglichst nicht in
die Kompetenzen der Vorinstanzen eingreifen. Mithin muss die Urteilsform
auf den jeweiligen individuell-konkreten Fall zugeschnitten sein (CAMPRUBI
MADELEINE, in Kommentar VwVG, a.a.O., Rz. 10 zu Art. 61 VwVG, mit Ver-
weis auf BGE 131 V 407 E. 2.1.1).
16.4.3 Ersatz- und Schutzvorkehren bilden grundsätzlich Bestandteil des
nationalstrassenrechtlichen Ausführungsprojekts und sind mit diesem fest-
zulegen. Erweisen sich solche Massnahmen aber erst nachträglich als er-
forderlich oder muss deren Ausgestaltung in einem nachfolgenden Detail-
projektierungsverfahren noch im Einzelnen festgelegt werden, so können
die diesbezüglichen Pläne auch Gegenstand eines zusätzlichen Bewilli-
gungsverfahrens sein (vgl. BGE 122 II 165 E. 14).
16.5
16.5.1 Die Pläne für die Anpassungen und Ergänzungen an und oberhalb
der Galerie Gumpisch müssen noch ausgearbeitet und bewilligt werden.
Ob die diesbezüglichen Sachverhaltsabklärungen korrekt vorgenommen
und die Schutzmassnahmen ausreichend dimensioniert sind, wird allen-
falls erst im Anfechtungsfall zu überprüfen sein. Auf die gegen die beiden
Berichte erhobenen inhaltlichen Beanstandungen der Beschwerdeführen-
den braucht deshalb nicht eingegangen zu werden. An dieser Stelle ist le-
diglich zu entscheiden, ob für die zusätzlichen Schutzmassnahmen – wie
beantragt – die ganze Plangenehmigung aufgehoben und das Ausfüh-
rungsprojekt angepasst werden muss, oder ob diese im Rahmen eines se-
paraten Ausführungs- oder Detailprojekts bewilligt werden können. Für
eine Sistierung des Verfahrens besteht hingegen kein Anlass, nachdem
diese Frage ohne weitere Abklärungen beurteilt werden kann.
16.5.2 Gemäss den Plänen des angefochtenen Ausführungsprojekts soll
die Strecke zwischen dem neuen Sisikoner Tunnel und dem bestehenden
Tunnel Gumpisch Süd auf einer Länge von ca. 194 m mit einer talseits
A-2997/2020
Seite 86
offenen Galerie überdeckt werden. Letztere würde in erster Linie zur Über-
führung der Wasser- und Murgangprozesse sowie von Lawinen dienen.
Der vom Gumpischtal kommende Gumpischbach würde mit einem Über-
lauf über die Galerie geleitet. Zum Schutz gegen Sturzprozesse ist vorge-
sehen, bergseitig der Galerie Steinschlagschutznetze zu erstellen, welche
ein 100-jährliches Sturzereignis aufhalten könnten.
16.5.3 Den beiden Fachberichten lässt sich zusammengefasst Folgendes
entnehmen: Um den Abschnitt Gumpisch vor Sturz-, Rutsch- und Murgang-
prozessen zu schützen, sei eine Gefahrenbeurteilung und Risikoanalyse
durchgeführt worden. Diese hätten als Grundlage für das Ausführungspro-
jekt gedient. Der Felssturz vom Januar 2019, welcher im Rahmen dieser
Risikoanalyse als Restrisiko beurteilt worden sei, habe die lokalen Verhält-
nisse in Bezug auf das Risiko von Stein-/Blockschlag sowie Murgänge sig-
nifikant verschlechtert. So sei heute bezüglich Stein-/Blockschlägen mit
grösseren Blockvolumina bzw. erhöhten Intensitäten aus der Remobilisie-
rung der abgelagerten Felssturzmasse sowie mit Murgängen mit erhöhter
Fracht und Mächtigkeit zu rechnen. An der Arbeitssitzung vom 1. Juli 2020
seien für die Dimensionierung von Massnahmen gegen Naturgefahren als
Schutzziele ein 100-jährliches Ereignis für Bauwerke im Betrieb sowie ein
30-jährliches Ereignis während der Bauphase festgelegt worden. Für den
Ist-Zustand seien für die diversen Prozessquellen im Gumpischtal Model-
lierungen für die Eintretenswahrscheinlichkeiten 1, 10, 30, 100 und 300
Jahren durchgeführt worden. Dieselbe Modellierung habe für den Prozess
Hochwasser/Murgang stattgefunden. Mit den neuen Erkenntnissen aus
den Ereignissen seit 2019 müsste davon ausgegangen werden, dass im
Gumpischtal öfter Sturzereignisse aufträten als bisher angenommen. Auf-
grund der veränderten Gefahrensituation seien neu folgende Massnahmen
erforderlich. Aufgrund der sehr hohen Energien seien Netzverbauungen im
Gerinne des Gumpischbachs nicht möglich. Es bleibe nur die Möglichkeit,
die Sturz- und Murgangprozesse so zu kanalisieren, dass sie die Galerie
an der vorgesehenen Stelle überquerten. Dies solle mit zwei bis zu 12 m
hohen Leitdämmen bewerkstelligt werden. Der Bereich der Abflussrinne
über der Galerie werde zusätzlich für die Aufnahme der neuen Lasten und
Einwirkungen verstärkt. Jener südlich des Gumpischbachs werde durch
die bereits im Ausführungsprojekt vorgesehene Steinschlagschutznetze
geschützt. In diesem Bereich seien keine Anpassungen vorgesehen. Nörd-
lich des Gumpischbachs seien Schutznetze mit höheren Energieklassen
auszubilden. Zudem seien Netzabdeckungen auf den Felswänden nördlich
der neuen Tunnelportale vorgesehen. Ferner benötige die Galeriedecke
nördlich des Gumpischbachs zur Aufnahme von Mehrfachblockschlägen
A-2997/2020
Seite 87
eine Verstärkung. Die Schutzgalerie und die Dämme würden so geplant
und dimensioniert, dass sie einem 100-jährlichen Sturz- oder Murganger-
eignis standhalten könnten und die Dämme nicht überflossen bzw. überrollt
würden. Die Wahrscheinlichkeit, dass der Damm überrollt bzw. übersprun-
gen werde, liege tiefer als 2 Prozent. Bei einem Felssturz (Überlastfall >
100-jährliches Ereignis) würden die Schutzdämme teilweise hinterfüllt und
könnten von Blöcken übersprungen werden. Die Energien und Kräfte auf
das Galeriedach und die Leitdämme seien so hoch, dass das Galeriedach
beschädigt oder sogar durchschlagen bzw. die Leitdämme übersprungen
werden könnten.
16.5.4 Gestützt auf die obigen Ausführungen würden die Anpassungen und
Ergänzungen im Bereich Gumpisch im Vergleich zum ursprünglichen
Schutzdispositiv zusätzlich zwei Schutzdämme, weitere Schutznetze so-
wie Verstärkungen an einem Teil der Galeriedecke sowie am Betongerinne
über der Galerie umfassen. Die Änderungen sind somit von lokal begrenz-
ter und ergänzender Natur. Es würde sich als unverhältnismässig erwei-
sen, dafür die gesamte Plangenehmigungsverfügung aufzuheben und da-
mit den Bau des Gesamtprojekts weiter zu verzögern. Stattdessen sind die
Ergänzungen – sofern zulässig – im Rahmen eines nachfolgenden Detail-
projekts (vgl. zu den Voraussetzungen oben E. 8.4.3) oder wie bei den Fla-
Mas in einem separaten Ausführungsprojekt zu projektieren. Ein solches
Vorgehen ist gestützt auf BGE 122 II 165 möglich, nachdem es sich um
projektbegleitende Vorkehren (bauliche Schutzmassnahmen) handelt, die
der Vermeidung oder Verminderung von werkbedingten Beeinträchtigun-
gen (Schadensrisiko der Strassenbenützer infolge der Strassenführung
durch alpinen Geländeabschnitt) dienen (vgl. BGE 122 II 165 E. 14; BÜT-
LER/SUTTER, Verkehrssicherungspflichten gegen Steinschlag auf Strassen.
Überlegungen mit Blick auf jüngste Ereignisse auf der Gotthard-Autobahn,
ZBl 108/2007, S. 469, 470).
16.5.5 Was die Beschwerdeführenden dagegen vorbringen, vermag an
dieser Schlussfolgerung nichts zu ändern. Wie erwähnt, ist die Vollständig-
keit und Richtigkeit der Sachverhaltsabklärungen und die Rechtmässigkeit
der zusätzlichen Schutzmassnahmen erst im Rahmen des neuen Auflage-
projekts zu überprüfen. Falls Massnahmen gegen 100 - 300 jährliche Er-
eignisse zu Unrecht nicht geplant würden, ist prima facie nicht davon aus-
zugehen, dass stattdessen das gesamte Ausführungsprojekt überarbeitet
werden müsste. Angesichts des Umstands, dass bei über 100 jährlichen
Ereignisse in seltenen Fällen das Galeriedach durchschlagen werden
könnte, ist eher von zusätzlichen Verstärkungsmassnahmen an der Galerie
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Seite 88
oder erhöhten Schutzmassnahmen oberhalb der Galerie auszugehen, als
dass die Linienführung neu konzipiert bzw. die Strasse in einen verlänger-
ten Tunnel verlegt werden müsste. Ihr Antrag ist dementsprechend abzu-
weisen.
17.
Zusammengefasst erweist sich die Beschwerde als unbegründet. Sie ist
vollumfänglich abzuweisen, soweit auf sie einzutreten ist.
18.
Es bleibt, über die Kosten- und Entschädigungsfolgen des Beschwerdever-
fahrens zu entscheiden.
18.1 Die Verfahrenskosten sind den unterliegenden Beschwerdeführenden
aufzuerlegen (vgl. Art. 55e USG). Diese sind auf Fr. 5'000.00 festzusetzen
und mit dem von den Beschwerdeführenden geleisteten Kostenvorschuss
von Fr. 5'000.00 zu verrechnen.
18.2 Parteientschädigungen sind keine zuzusprechen, nachdem die obsie-
gende Vorinstanz und die Beschwerdegegner als Behörden von vornherein
keinen Anspruch darauf haben (vgl. 64 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 7 Abs. 3
des Reglements über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundes-
verwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]).
(Das Dispositiv befindet sich auf der nächsten Seite.)
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