Decision ID: 3715585c-5fe1-502e-b7ee-4da3ef9e377a
Year: 2013
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Sachverhalt:
A.
Der Beschwerdeführer A._ (irakischer Staatsangehöriger,
geb. 1972) reiste im November 1998 in die Schweiz ein, wo er um Asyl
nachsuchte.
B.
Mit Verfügung vom 5. März 1999 lehnte das Bundesamt für Flüchtlinge
(BFF – heute Bundesamt für Migration [BFM]) sein Asylgesuch ab, ver-
fügte jedoch eine vorläufige Aufnahme wegen Unzulässigkeit des Weg-
weisungsvollzugs.
Die Beschwerdeführerin B._ (irakische Staatsangehörige,
geb. 1969, Ehefrau des Beschwerdeführers) reiste am 20. Juni 2008 in
die Schweiz ein und suchte ebenfalls um Asyl nach. Mit Verfügung vom
25. Juli 2008 trat das BFM auf dieses Gesuch nicht ein, verfügte aber den
Einbezug in die vorläufige Aufnahme ihres Ehemannes wegen Unzuläs-
sigkeit des Wegweisungsvollzugs.
C.
Der Beschwerdeführer erhielt am 2. Juni 2009 eine Aufenthaltsbewilli-
gung, woraufhin auch die Beschwerdeführerin am 27. September 2010
und der gemeinsame Sohn bei seiner Geburt am 31. August 2009 eine
Aufenthaltsbewilligung erhielten.
D.
Mit Gesuch vom 18. November 2010 beantragten die Beschwerdeführen-
den die Ausstellung von Pässen für ausländische Personen. Zur Begrün-
dung der Schriftenlosigkeit reichten sie zwei Bestätigungsschreiben der
irakischen Botschaft ein, wonach diese über keine genauen Informatio-
nen über die Dauer der Ausstellung von Pässen der Serie "G" in Bagdad
verfüge und aus technischen Gründen bis auf Weiteres keine Anträge auf
Ausstellung eines Passes der Serie "A" annehmen könne.
E.
Mit Verfügung vom 4. Februar 2011 (Eröffnung am 7. Februar 2011) wies
das BFM die Gesuche um Ausstellung eines Passes für ausländische
Personen ab.
F.
Diese Verfügung fochten die Beschwerdeführenden mit Eingabe vom
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10. Februar 2011 (vom BFM am 15. Februar 2011 zuständigkeitshalber
weitergeleitet) beim Bundesverwaltungsgericht an, beantragten die Auf-
hebung der angefochtenen Verfügung und die Gutheissung ihres Ge-
suchs um Ausstellung der Pässe.
G.
Mit Zwischenverfügung vom 24. Februar 2011 wurden die Beschwerde-
führenden zur Leistung eines Kostenvorschusses aufgefordert, welcher
fristgerecht bezahlt wurde.
H.
Mit Vernehmlassung vom 22. März 2011 äusserte sich die Vorinstanz zur
Beschwerde und beantragte deren Abweisung.
I.
Am 2. Mai 2011 nahmen die Beschwerdeführenden zu den Ausführungen
in der Vernehmlassung Stellung.
J.
Mit Zwischenverfügung vom 17. Juni 2013 erhielten die Beschwerdefüh-
renden Gelegenheit, ihre jüngsten Bemühungen zur Papierbeschaffung
darzulegen und etwaige Beweismittel einzureichen.
Diese Verfügung blieb unbeantwortet.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
(VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden
gegen Verfügungen im Sinne von Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgeset-
zes vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021), sofern keine
Ausnahme nach Art. 32 VGG vorliegt. Als Vorinstanzen gelten die in
Art. 33 VGG genannten Behörden. Dazu gehört auch das BFM, das mit
der Ablehnung der Ausstellung von Reisedokumenten für ausländische
Personen (vgl. Art. 59 des Bundesgesetzes vom 16. Dezember 2005 über
die Ausländerinnen und Ausländer [AuG, SR 142.20] sowie Art. 1 der
Verordnung über die Ausstellung von Reisedokumenten für ausländische
Personen vom 14. November 2012 [RDV, SR 143.5]) eine Verfügung im
erwähnten Sinne und daher ein zulässiges Anfechtungsobjekt erlassen
hat. Eine Ausnahme nach Art. 32 VGG liegt nicht vor.
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1.2 Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet in der vorliegenden Ange-
legenheit endgültig (Art. 83 Bst. c Ziff. 6 des Bundesgerichtsgesetzes vom
17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]).
1.3 Das Rechtsmittelverfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet
sich nach dem VwVG, soweit das Verwaltungsgerichtsgesetz nichts an-
deres bestimmt (Art. 37 VGG).
1.4 Die Beschwerdeführenden sind als Verfügungsadressaten zur Be-
schwerde legitimiert (Art. 48 Abs. 1 VwVG). Auf die frist- und formgerecht
eingereichte Beschwerde ist einzutreten (Art. 50 und 52 VwVG).
2.
Mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht kann die Verletzung
von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des
Ermessens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtser-
heblichen Sachverhaltes sowie – falls nicht eine kantonale Behörde als
Beschwerdeinstanz verfügt hat – die Unangemessenheit gerügt werden
(Art. 49 VwVG). Das Bundesverwaltungsgericht wendet das Bundesrecht
von Amtes wegen an. Es ist gemäss Art. 62 Abs. 4 VwVG an die Begrün-
dung der Begehren nicht gebunden und kann die Beschwerde auch aus
anderen als den geltend gemachten Gründen gutheissen oder abweisen.
Massgebend ist grundsätzlich die Sachlage zum Zeitpunkt seines Ent-
scheides (vgl. BVGE 2012/21 E. 5.1 S. 414 f.). Obwohl die angefochtene
Verfügung unter Geltung der alten RDV vom 20. Januar 2010 (AS 2010
621) erlassen wurde, ist vorliegend das neue Recht anwendbar (vgl. Art.
32 RDV).
3.
3.1 Das BFM kann an schriftenlose Ausländerinnen und Ausländer Rei-
sepapiere ausstellen (Art. 59 Abs. 1 AuG). Einer schriftenlosen ausländi-
schen Person mit Aufenthaltsbewilligung kann ein Pass für eine ausländi-
sche Person abgegeben werden (Art. 4 Abs. 2 RDV). Unabdingbare Vor-
aussetzung für die Abgabe eines Passes für eine ausländische Person ist
somit, dass diese schriftenlos ist. Als schriftenlos gilt eine ausländische
Person, die keine gültigen Reisedokumente ihres Heimat- oder Her-
kunftsstaates besitzt (Art. 10 Abs. 1 RDV), und von der nicht verlangt
werden kann, dass sie sich bei den zuständigen Behörden ihres Heimat-
oder Herkunftsstaates um die Ausstellung oder Verlängerung eines Rei-
sedokuments bemüht (Bst. a), oder für welche die Beschaffung von Rei-
sedokumenten unmöglich ist (Bst. b). Gemäss Art. 10 Abs. 2 RDV be-
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gründen Verzögerungen, die bei der Ausstellung eines Reisedokuments
bei den zuständigen Behörden des Heimat- oder Herkunftsstaates ent-
stehen, die Schriftenlosigkeit nicht. Die Schriftenlosigkeit wird im Rah-
men der Gesuchsprüfung durch das BFM festgestellt (Art. 10 Abs. 4
RDV).
3.2 Das BFM begründete seine Verfügung damit, dass solche Pässe nur
an schriftenlose Personen abgegeben würden. Die Beschwerdeführen-
den würden die Voraussetzung der Schriftenlosigkeit nicht erfüllen. Sie
würden über eine Aufenthaltsbewilligung verfügen und seien zu keinem
Zeitpunkt in der Schweiz als Flüchtlinge anerkannt gewesen. Es sei ihnen
möglich und zumutbar, sich bei den zuständigen Behörden des Heimat-
staates in der Schweiz um die Ausstellung eines heimatlichen Reisedo-
kuments zu bemühen. Da die irakische Botschaft technische Gründe für
die momentane Unmöglichkeit der Beantragung eines Passes angegeben
habe und keinerlei explizite Verweigerungsgründe vorlägen, sei nicht von
der Schriftenlosigkeit auszugehen. Die Beschwerdeführenden hätten zu-
dem die Möglichkeit, mit einem von der irakischen Botschaft ausgestell-
ten Laissez-passer in den Irak zu reisen, um sich dort heimatliche Pässe
zu beschaffen.
3.3 In der Beschwerdeschrift wurde diesen Erwägungen entgegnet, es sei
den Beschwerdeführenden nicht möglich, in ihr Heimatland zu reisen, um
dort heimatliche Pässe zu besorgen, da sie im Irak ihres Lebens nicht si-
cher seien. Sie hätten bis anhin noch nie die Möglichkeit gehabt, ihre in
Europa lebenden Verwandten zu besuchen. Es wäre für sie auch sehr
wichtig, dass ihr Kind einmal seine Verwandten sehen könnte.
3.4 In der Vernehmlassung führte die Vorinstanz in Ergänzung ihrer bis-
herigen Erwägungen aus, dass von den Beschwerdeführenden verlangt
werden könne, mit den heimatlichen Behörden in der Schweiz und vor Ort
im Irak Kontakt aufzunehmen. Das Härtefallgesuch und damit die Ertei-
lung der Aufenthaltsbewilligung sei aufgrund der langen Aufenthaltsdauer
und der damit verbundenen Integration in der Schweiz gutgeheissen wor-
den. Der Beschwerdeführer A._ (nachfolgend: der Beschwerde-
führer) sei damals vorläufig aufgenommen worden, weil der Vollzug der
Wegweisung aufgrund seiner Desertion zu diesem Zeitpunkt nicht zuläs-
sig gewesen sei. Seither habe sich die politische Situation im Irak jedoch
grundlegend geändert, weshalb ihm nun zugemutet werden könne, sich
ein Laissez-passer ausstellen zu lassen, um vor Ort im Irak einen Reise-
pass zu beantragen. Somit hätten die Beschwerdeführenden noch nicht
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alle Möglichkeiten ausgeschöpft, heimatliche Reisedokumente zu erhal-
ten, weshalb sie nicht als schriftenlos gälten.
3.5 Diesen Ausführungen entgegneten die Beschwerdeführenden in der
Replik, dass es der irakischen Vertretung in Bern derzeit nicht möglich
sei, Pässe auszustellen. Sie würden sich nicht in den Irak begeben wol-
len, da sie befürchten würden, man könnte ihnen die Ausreise verwei-
gern. Ohne Reisedokumente sei es ihnen nicht möglich, ihre Verwandten
zu besuchen.
4.
4.1 Im vorliegenden Fall ist zu prüfen, ob die Vorinstanz die Schriftenlo-
sigkeit – als unabdingbare Voraussetzung für die Ausstellung eines Rei-
sedokuments – zu Recht verneinte, indem sie festhielt, es sei den Be-
schwerdeführenden möglich und zumutbar, ein Reisedokument bei den
zuständigen heimatlichen Behörden zu beschaffen.
4.2 Die Frage, ob die Beschaffung von Reisedokumenten bei den Hei-
matbehörden von den betreffenden Personen verlangt werden kann (bzw.
die Zumutbarkeit gemäss Art. 10 Abs. 1 Bst. a RDV), ist nicht nach sub-
jektiven Gegebenheiten, sondern nach objektiven Massstäben zu beurtei-
len (vgl. Urteil des Bundesgerichts 2A.335/2006 vom 18. Oktober 2006
E. 2.1, mit Hinweis). Die Kontaktaufnahme mit den Heimatbehörden kann
namentlich von schutzbedürftigen und asylsuchenden Personen nicht
verlangt werden (Art. 10 Abs. 3 RDV). Dasselbe gilt praxisgemäss in der
Regel auch für Personen, welche infolge Unzulässigkeit des Wegwei-
sungsvollzugs vorläufig aufgenommen wurden (vgl. Art. 83 Abs. 1 i.V.m.
Abs. 3 AuG). Die Beschwerdeführenden sind heute im Besitz einer Auf-
enthaltsbewilligung; es ist jedoch zu berücksichtigen, dass der Be-
schwerdeführer – seine Ehefrau wurden in die vorläufige Aufnahme ein-
bezogen – ursprünglich wegen Unzulässigkeit des Wegweisungsvollzugs
vorläufig aufgenommen wurde, da ihm wegen seiner Desertion eine
Misshandlung im Sinne von Art. 3 der Konvention vom 4. November 1950
zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK,
SR 0.101) drohte. Die politische Situation (die Unzulässigkeit des Weg-
weisungsvollzugs wurde im Jahre 1999 festgestellt) hat sich mit dem von
den USA angeführten militärischen Eingreifen im Irak im Jahre 2003
grundlegend geändert, indem das Regime Saddam Husseins gestürzt
wurde. Da die nordirakische Armee zudem keinen obligatorischen Wehr-
dienst kennt (vgl. Report on Joint Finnish-Swiss Fact-Finding Mission to
Amman and the Kurdish Regional Government [KRG] Area, May 10-22,
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2011, 5.1.1. Peshmerga, S. 27), kann angenommen werden, dem Be-
schwerdeführer drohe bei heutiger Sachlage keine EMRK-widrige Miss-
handlung, so dass nicht mehr von der Unzulässigkeit des Wegweisungs-
vollzugs auszugehen wäre. Somit ist den Beschwerdeführenden die Kon-
taktaufnahme mit den heimatlichen Behörden grundsätzlich zumutbar,
wobei sie ohnehin bereits problemlos mit der irakischen Vertretung in der
Schweiz in Kontakt getreten sind (vgl. dazu die drei eingereichten Bestä-
tigungsschreiben aus den Jahren 2012 und 2010).
5.
5.1 Die Beschwerdeführenden bringen weiter vor, die irakische Botschaft
in Bern könne aus technischen Gründen bis auf Weiteres keine Passaus-
stellungen vornehmen. Sie würden auch nicht mit ihrem Laissez-passer in
den Irak reisen wollen, da sie befürchten würden, dort an der Ausreise
gehindert zu werden. Dies mache es ihnen unmöglich, gültige Reisedo-
kumente zu beschaffen.
5.2 Die Vorinstanz ging früher noch davon aus, Personen aus dem Zent-
ral- oder dem Nordirak könnten sich keine heimatlichen Reisedokumente
mehr beschaffen und seien deshalb grundsätzlich als schriftenlos zu be-
trachten. Anfang 2005 ging die irakische Vertretung in der Schweiz jedoch
dazu über, ihren hierzulande wohnhaften Staatsangehörigen auf Gesuch
hin heimatliche Reisepässe auszustellen. Nachdem zwischenzeitlich
Pässe der (allgemein anerkannten) Serie "G" ausgestellt worden waren,
fand auf Anfang des Jahres 2010 erneut eine Umstellung statt. Seither ist
nur noch die Ausstellung von Pässen der neuen Serie "A" vorgesehen.
Auf der Internetseite der irakischen Vertretung in Deutschland wird denn
auch darauf hingewiesen, dass die irakischen Behörden keine Passan-
träge der Serie "A" mehr entgegen nehmen, bis das neue System zur
Passausstellung installiert werde. Sobald dieses zur Verfügung stehe,
würden wieder Termine vereinbart (vgl. www.iraqiembassy-berlin.de/
docs/de/konsulat8_de.php, besucht am 20. Juli 2013; vgl. auch die Urteile
des Bundesverwaltungsgerichts C-1826/2012 vom 29. August 2012
E. 5.3 und C-2830/2011 vom 13. April 2012 E. 4.2).
5.3 Die Beschwerdeführenden sind sodann darauf hinzuweisen, dass
gemäss Auskünften der irakischen Botschaft in Bern vom März 2012 in
der Schweiz lebende irakische Staatsangehörige ihre Anträge betreffend
Ausstellung eines Passes der Serie "A" persönlich bei der irakischen Bot-
schaft in Paris stellen können. Vorausgesetzt werde, dass die betroffene
Person über einen irakischen Personalausweis (Hawitt Al Ahwal Al-
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Medanie) und die irakische Staatsangehörigkeitsurkunde (Shahadit al-
Jensie) verfüge. Mit diesen Dokumenten sowie Passfotos müsse bei der
irakischen Botschaft in Bern vorgesprochen werden, nach der Bearbei-
tung müssten diese persönlich bei der irakischen Botschaft in Paris ein-
gereicht werden, wozu ein Termin zu vereinbaren sei (vgl. Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts C-2830/2011 vom 13. April 2012 E. 4.2). Soll-
ten die Beschwerdeführenden nicht über die genannten Dokumente ver-
fügen, könnten sie diese gemäss Abklärungen des BFM von einer be-
vollmächtigten Drittperson – beispielsweise einem Anwalt – im Irak erhält-
lich machen (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts C-8018/2008
vom 16. März 2011 E. 5.4).
5.4 Entgegen ihren Befürchtungen bräuchten die Beschwerdeführenden
mithin nicht in den Irak zu reisen, um sich die Pässe ausstellen zu lassen.
Dass sie zur Beschaffung eines Passes möglicherweise eine mit Um-
ständen verbundene Reise nach Paris unternehmen müssen, haben sie
hinzunehmen. Es ist ihnen daher zuzumuten, mit einem bei der iraki-
schen Vertretung gegebenenfalls noch zu beantragenden Dokument nach
Frankreich zu reisen. An dieser Stelle ist noch zu erwähnen, dass sie zur
erfolgreichen Ausstellung der Pässe in Paris die in vorangehender Erwä-
gung erwähnten Vorbereitungsarbeiten bereits erledigt haben müssen
(vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts C-1826/2012 vom 29. August
2012 E. 5.4).
5.5 Die Beschwerdeführenden belegen lediglich eine jeweils einmalige
Vorsprache je eines Ehegatten ([...] 2010) sowie eine gemeinsame Vor-
sprache ([...] 2012) bei der irakischen Botschaft in Bern. Dass sie weitere
Versuche unternommen haben, sich bei den heimatlichen Behörden Rei-
sedokumente zu beschaffen, wird weder behauptet noch belegt. Ange-
sichts dieser nicht hinreichenden Bemühungen der Beschwerdeführen-
den und der geschilderten (freilich umständlichen) Möglichkeit der Pass-
beschaffung kann nicht gesagt werden, die Beschaffung von irakischen
Reisedokumenten sei für die Beschwerdeführenden unmöglich im Sinne
von Art. 6 Abs. 1 Bst. b RDV.
5.6 Unter Hinweis auf die Praxis des Bundesverwaltungsgerichts ist der
Vollständigkeit halber festzuhalten, dass Verzögerungen bei der Ausstel-
lung von Reisedokumenten für die im Ausland lebenden irakischen
Staatsbürger zweifellos unbefriedigend sind. Dem klaren Wortlaut von
Art. 6 Abs. 2 RDV zufolge begründen jedoch Verzögerungen, die bei der
Ausstellung eines Reisedokuments bei den zuständigen Behörden des
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Heimat- oder Herkunftsstaates entstehen, die Schriftenlosigkeit im Sinne
der Reisedokumentenverordnung nicht. Dass die Verordnung diese Re-
gel aufstellt, rührt daher, dass die Schweiz regelmässig gehalten wäre, in
die völkerrechtlich verankerte Passhoheit und damit in die Souveränität
anderer Staaten einzugreifen, würde sie in einer solchen Situation auf
breiter Basis von Schriftenlosigkeit ausgehen (vgl. Urteil des Bundesver-
waltungsgerichts C-5168/2010 vom 22. Oktober 2012 E. 4.4, mit Hinwei-
sen). Mit der Anerkennung der (objektiven) Unmöglichkeit als eine der
Voraussetzungen für die Annahme der Schriftenlosigkeit soll vordringlich
vermieden werden, dass eine Person an Auslandreisen gehindert wird,
wenn sich die Heimatbehörden ohne zureichenden Grund – und damit
willkürlich – weigern, ein Reisepapier auszustellen (vgl. bspw. Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts C-7509/2010 vom 17. Mai 2011 E. 4.6, mit
Hinweisen). Dass dies vorliegend der Fall gewesen wäre, wird nicht gel-
tend gemacht, und die Akten enthalten keine entsprechenden Anhalts-
punkte. Die Ausstellung von Pässen durch die irakischen Vertretungen
erfährt vielmehr – wie dargelegt – auf breiter Basis organisatorisch und
damit grundsätzlich sachlich bedingte Verzögerungen. Solche Verzöge-
rungen sind von den irakischen Staatsangehörigen hinzunehmen. Im vor-
liegenden Fall dauern sie auch (noch) nicht derart lange an, dass sie im
Ergebnis einer Verweigerung der Ausstellung eines Reisedokuments
gleichkämen. Festzustellen ist an dieser Stelle indes, dass in Fällen von
ausserordentlich langen Verzögerungen, deren Ende nicht absehbar ist,
bei einer verfassungskonformen Auslegung der entsprechenden Bestim-
mungen der Reisedokumentenverordnung ebenfalls von der Unmöglich-
keit der Beschaffung von Reisepapieren im Sinne von Art. 6 Abs. 1 Bst. b
RDV ausgegangen werden müsste (vgl. insb. Art. 10 Abs. 2 und Art. 13
der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom
18. April 1999 [BV, SR 101]). Um einen solchen Fall handelt es sich vor-
liegend jedoch nicht, nachdem sich die Beschwerdeführenden bei den
Heimatbehörden ohnehin nicht hinreichend um die Ausstellung eines
Reisedokuments bemüht haben (s. vorne, E. 5.5).
5.7 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass den Beschwerdeführenden
die Beschaffung gültiger heimatlicher Reisedokumente zumutbar ist
(Art. 6 Abs. 1 Bst. a RDV) und diese Beschaffung vorliegend auch nicht
als objektiv unmöglich im Sinne von Art. 6 Abs. 1 Bst. b RDV bezeichnet
werden kann. Die Beschwerdeführenden sind folglich nicht als schriften-
los im Sinne von Art. 6 Abs. 1 RDV zu betrachten.
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6.
Aus diesen Darlegungen folgt, dass die Vorinstanz zu Recht die Schrif-
tenlosigkeit der Beschwerdeführenden verneint und die Ausstellung von
Pässen für ausländische Personen verweigert hat. Die angefochtene Ver-
fügung erweist sich somit im Lichte von Art. 49 VwVG als rechtmässig.
Die Beschwerde ist demzufolge abzuweisen.
7.
Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend werden die unterliegenden
Beschwerdeführenden kostenpflichtig (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Die Ver-
fahrenskosten sind auf Fr. 800.– festzusetzen (Art. 1, Art. 2 und Art. 3
Bst. b des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Ent-
schädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [SR 173.320.2]) und
mit dem in gleicher Höhe geleisteten Kostenvorschuss zu verrechnen.
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