Decision ID: 9a4d9dfc-4d13-50b2-8b78-f6cb7fb8644d
Year: 2001
Language: it
Court: TI_TRPI
Chamber: TI_TRPI_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: 

in fatto:
a.
La signora _ _ e la signora _ _ sono proprietarie in ragione di 1/2 ciascuna della part. _ RF di _. Il fondo, situato in località _ e di complessivi 1'539 mq, è costituito da 1'374 mq di prato e da 165 mq di pietraia.
b.
Nella sua seduta del 30 marzo 1999 il Consiglio comunale di _ ha adottato il progetto di revisione generale del PR. Secondo questo piano, una porzione del fondo (circa 1'073 mq) viene attribuita alla zona _, vale a dire alla zona agricola con vincolo di protezione del paesaggio, la porzione restante (circa 466 mq) alla zona residenziale estensiva R2.
c.
Contro questa scelta pianificatoria le proprietarie del fondo sono insorte dinanzi al Consiglio di Stato postulando, in via principale l’inserimento integrale della particella in zona edificabile, in via subordinata una diversa delimitazione della superficie da attribuire alla zona agricola e di protezione del paesaggio, da attuarsi secondo l'allegato ricorsuale. Osservando come la particella in esame, oltre ad essere completamente urbanizzata, sia perfettamente idonea all'edificazione e confini con alcuni fondi già edificati, esse hanno censurato l'arbitrarietà della scelta comunale, viste inoltre le scarse potenzialità agricole delle stessa, lamentando parimenti la violazione della garanzia della proprietà, del principio della proporzionalità e della parità di trattamento.
d.
Il Consiglio di Stato, respingendo le argomentazioni ricorsuali, osserva come il fondo in questione sia considerato idoneo all’attività agricola sia dalle indicazioni contenute nel PD, sia dalle carte depositate presso la competente Sezione agricoltura e dagli studi specialistici compiuti dal Comune nell'ambito dei lavori di revisione del PR. Nel caso specifico fanno inoltre difetto alcuni dei principali requisiti per l’attribuzione alla zona edificabile, in particolare la presenza di un’ampia edificazione nelle zone circostanti nonché un corretto dimensionamento della zona edificabile di PR.
e.
Dissentendo da questa decisione, le citate proprietarie hanno presentato ricorso al TPT, riproponendo in pratica le medesime domande e censure esposte nel ricorso di prima istanza, lamentando inoltre un erroneo apprezzamento dei fatti e la motivazione carente della decisione impugnata.
f.
Nelle rispettive osservazioni, il Comune di _ e il Consiglio di Stato hanno chiesto l’integrale reiezione dell’impugnativa sulla scorta delle argomentazioni già esposte in precedenza.
g.
In data 14 marzo 2001 si è tenuta l’udienza e il sopralluogo in contraddittorio: le parti si sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande, rinunciando al dibattimento finale e a presentare conclusioni.
c o n s i d e r a t o

in diritto
1.
A norma dell’art. 38 LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale della pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni dalla notificazione.
L’art. 38
LALPT legittima a ricorrere il comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b), e ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno di protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio di Stato (cpv. 4 lett. c).
In concreto la legittimazione attiva delle ricorrenti è senz’altro data a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett. b) LALPT.
Presentato nei termini di legge, e quindi tempestivo, il ricorso é ricevibile in ordine.
2.
In ordine, le ricorrenti lamentano la motivazione carente della decisione impugnata. A proposito si osserva che corrisponde a principi generali del diritto pubblico e in particolare al diritto di essere sentito, che i motivi della decisione debbano essere noti all’interessato.
“S’egli infatti non conosce i fatti e le norme ritenute decisive dall’autorità decidente non potrà spesso farsi un quadro dell’effettiva portata della decisione. Per di più non potrà adeguatamente impugnarla, giacché né lui né l'autorità ricorsuale avranno gli elementi per controllarne la fondatezza“
(DTF 98 Ia 460 ss, trad. ns.). In linea con questo principio, l’art. 26 LPamm, applicabile in forza del richiamo dell’art. 38 cpv. 6 LALPT, prescrive di motivare ogni decisione, esigendo per giunta la forma scritta. Non occorre che la motivazione si esprima su tutti gli argomenti di fatto o di diritto toccati dal ricorso. L’autorità può limitarsi ai punti essenziali ai fini del giudizio (cfr. DTF 112 Ia 110). E’ quanto è avvenuto nel presente caso. Il Consiglio di Stato ha esposto nelle linee essenziali i motivi per i quali ha respinto il gravame e condiviso, malgrado le censure ricorsuali, la mancata assegnazione della proprietà delle ricorrenti alla zona edificabile. Ciò è d’altronde loro bastato per presentare un più che circostanziato ricorso.
3.
L'art. 50 cpv. 1 della nuova Costituzione federale (Cost.) sancisce l'autonomia del comune in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola esaurientemente ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). A livello cantonale questo principio è ancorato all'art. 16 della nuova Costituzione ticinese. Il comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e riferimenti).
L’autonomia non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b) LPT, il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. In Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT: le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l’approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione. Se l’autorità di approvazione esige dal comune, per motivi oggettivi, di porre il PR in consonanza con l’ordinamento giuridico, il comune invocherà invano la lesione della sua autonomia (DTF 116 Ia 226 segg. consid. 2a; A. Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, Rep. 1991, pag. 45 segg., in part. 55).
Quanto al Tribunale della pianificazione del territorio non dispone, contrariamente al Consiglio di Stato, del sindacato d’opportunità (tranne, in applicazione dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una modifica d’ufficio del PR). Il ricorso è infatti proponibile solo contro la violazione del diritto (in particolare contro l'errata o mancata applicazione di una norma stabilita dalla legge o risultante implicitamente da essa, l'apprezzamento giuridico erroneo di un fatto, l'eccesso o l'abuso di potere, la violazione di una norma essenziale di procedura) e contro l’accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3 LALPT).
4.
Scopi e principi della pianificazione
Scopo essenziale della pianificazione è di
“assicurare una funzionale utilizzazione del suolo e una razionale abitabilità del territorio”
(art. 22 quater Cost.)
La LPT riprende e sviluppa tale postulato. Secondo l’art. 1 il suolo dev’essere utilizzato con misura, l’insediamento ordinato in vista di uno sviluppo armonioso del paese. A questo scopo la pianificazione deve tener conto delle condizioni naturali, dei bisogni della popolazione e dell’economia. Deve proteggere le basi naturali della vita, come il suolo, l’aria, l’acqua, il bosco e il paesaggio. Deve garantire la difesa nazionale. Giusta l’art. 3 il paesaggio va tutelato sia mantenendo sufficienti superfici coltive per l’agricoltura, sia integrando in esso gli insediamenti, conservando i siti naturali e gli spazi ricreativi, permettendo al bosco di adempiere le sue funzioni. Gli insediamenti vanno strutturati secondo i bisogni della popolazione e limitati nella loro estensione. Si dovrà aver cura di preservare l’abitato da immissioni nocive (inquinamento fonico, atmosferico, ecc.), di inserire molti spazi verdi e alberati, di creare vie pedonali e ciclabili.
Si tratta di esigenze spesse volte contrastanti, di una realtà troppo complessa per poter essere gestita con formule riduttivamente rigide e schematiche.
In realtà solo un’attenta, oculata ponderazione dei molteplici e contrastanti interessi in giuoco consente di comporre in modo ottimale i conflitti tra le diverse utilizzazioni del territorio, al fine di consentire un insediamento equilibrato, dallo sviluppo armonioso, che rispetti la natura e più specificamente l’ambiente, rispondendo in modo diversificato ai bisogni e alle aspirazioni della popolazione (cfr. DTF 117 Ia 432 consid. 4b, 115 Ia 339 consid. 5, 113 Ia 461 consid. 5a).
In questo senso l'art. 3 cpv. 1 OPT prescrive alle autorità che "dispongono di margine d'azione nell'adempimento e coordinamento dei compiti d'incidenza territoriale" di verificare quali sono gli interessi in causa, valutare se sono compatibili - e semmai con quali implicazioni - con lo sviluppo territoriale auspicato per quindi tener conto “nel miglior modo possibile di tali interessi, sulla base della loro valutazione”.
5. Zone di utilizzazione
La pianificazione del territorio avviene segnatamente attraverso il piano di utilizzazione comunale (PR), il quale, giusta l’art. 14 LPT, disciplina l’uso ammissibile del suolo, delimitando in particolare le zone edificabili, agricole e protette.
Secondo l'art. 15 le zone edificabili comprendono i terreni idonei all'edificazione che sono "già edificati in larga misura" (lett. a) o che saranno "prevedibilmente necessari all'edificazione e urbanizzati entro quindici anni" (lett. b).
Quanto alle zone agricole, giusta l'art. 16 LPT, nuovo testo entrato in vigore dal 1° settembre 2000, che codifica una consolidata giurisprudenza circa la definizione multifunzionale della zona agricola, comprendono: a) i terreni idonei alla coltivazione agricola o all'orticoltura produttiva necessari all'adempimento dei vari compiti dell'agricoltura; b) i terreni che, nell'interesse generale, devono essere coltivati dall'agricoltura; con l'avvertenza che nella misura del possibile devono essere delimitate ampie superfici contigue.
Infine l'art. 17 indica i valori, naturalistici o storico-culturali da proteggere con l'istituzione di apposite zone.
Queste le zone prescritte dal diritto federale; i Cantoni possono tuttavia prevederne delle altre (art. 18 LPT). Nel Canton Ticino l'art. 28 cpv. 2 lett. a LALPT dà facoltà al comune di "precisare la destinazione delle zone edificabili destinate all'abitazione e al lavoro prevedendo segnatamente zone per residenze esclusivamente o parzialmente primarie o secondarie, zone industriali o artigianali con adeguati servizi. All'interno delle zone possono essere previsti ulteriori vincoli o agevolazioni per particolari forme di utilizzazione quali quelle destinate al turismo o allo svago".
Occorre tener presente che la definizione delle diverse zone ha essenzialmente valenza negativa. Se il difetto di elementi costitutivi di una zona esclude che le si attribuisca un determinato comparto, la loro presenza non lo comporta necessariamente. Non è infrequente che un comprensorio risponda alla definizione legale di più zone, si presti sia all’edificazione sia all’agricoltura o contenga valori naturali e paesaggistici che ne impongano la protezione a dispetto della conformità con altre destinazioni.
In simili circostanze i criteri dell’art. 15 LPT intervengono come punti di vista, elementi di giudizio da mettersi a raffronto con le opposte ragioni, in una ponderazione degli interessi che in simili casi è imprescindibile (DTF 113 Ia 448 ss consid. 4bc/bd, 114 Ia 250 ss consid. 5b, 118 Ib 344 ss consid. 4a).
Tranne, dunque, nella misura in cui servano ad escludere incontrovertibilmente l’appartenenza di un terreno alla zona da essi definita, gli articoli 15, 16 e 17 LPT vanno relativizzati.
Si consideri inoltre che per la loro funzione eminentemente pianificatoria i criteri da essi enunciati possono solo riferirsi a interi comparti, non a singole particelle; essi intervengono in una prospettiva generale, d’ordine superiore che li rende inadeguati a risolvere i problemi attributivi di terreni isolati.
6. Zona edificabile
Le insorgenti postulano l’integrale inclusione in zona edificabile della loro particella, ritenendo come questa disponga di tutti i requisiti legali per essere attribuita a detta zona (idoneità, urbanizzazione del fondo, preesistente ampia edificazione,..). A ulteriore suffragio della loro tesi osservano che la superficie considerata non si presta ad un uso agricolo e non presenta alcun pregio particolare per giustificarne l'inserimento in zona di protezione del paesaggio.
6.1.
Idoneità
6.1.1.
L’idoneità va generalmente riconosciuta se il terreno si presta per le sue caratteristiche naturali (morfologiche, topografiche, climatiche, ecc.) all’uso che si vuol fare del suolo.
La sua attribuzione a zona edificabile deve peraltro rispettare i principi pianificatori degli art. 1 e 3 LPT. Dev’essere in particolare compatibile con l’esigenza di creare e conservare insediamenti accoglienti (art. 1 cpv. 2 lett. b LPT), consentire una razionale ripartizione delle abitazioni e delle attività lavorative, offrire un sufficiente accesso attraverso la rete viaria pubblica, preservare l’abitato dalle immissioni nocive o moleste (art. 3 cpv. 3 lett. a e b LPT). Deve inoltre tener adeguatamente conto delle necessità delle infrastrutture pubbliche (DTF 114 Ia 251 consid. 5c).
6.1.2
. In concreto.
Dall’esame degli atti e dalle risultanze del sopralluogo non emergono motivi per ritenere il fondo n. _di per sé inidoneo all’edificazione.
Il sedime è costituito da un prato a tratti in leggero declivio, sul quale si notano alcuni alberi. Situato in posizione soleggiata, è accessibile dalla via pubblica per mezzo di una strada sterrata di RT.
Ritenuto che il requisito dell’idoneità é senz’altro soddisfatto, occorre esaminare se sono adempiuti anche i presupposti della lett. a) o della lett. b) dell’art. 15 LPT.
6.2.
Preesistente ampia edificazione: art.- 15 lett. a) LPT
6.2.1.
Per stabilire se un comparto è già ampiamente edificato si tiene conto delle costruzioni già esistenti, della natura della loro utilizzazione, delle infrastrutture presenti, delle licenze edilizie rilasciate per progetti pubblici e privati, dell’attività edificatoria fin lì intrapresa, ecc.
Entrano in considerazione solo le costruzioni che per la loro tipologia e l’impiego fattone appartengono di per sé alla zona edificabile, a eccezione segnatamente delle costruzioni agricole. Determinanti non sono però le singole costruzioni, né le singole particelle: il requisito va esaminato per rapporto a tutto il comprensorio. Bisogna che le costruzioni creino un gruppo di case effettivamente abitato e utilizzato (purché non a scopo agricolo).
Non basta peraltro la semplice presenza di un gruppo di case: queste devono presentare assieme il carattere di un insediamento unitario, devono formare un insieme sufficientemente concluso, avere una fisionomia abbastanza marcata, un minimo di coerenza formale e funzionale, che ne faccia un nucleo vitale e non una casuale disseminazione di costruzioni più o meno ravvicinate. Dipenderà dalla tradizione insediativa locale la densità edificatoria minima. In certe zone potrà essere ammessa una certa dispersione, in altre solo la contiguità sarà significativa. Facenti parte dell’insediamento possono pure essere considerati, a secondo delle circostanze, gli eventuali vuoti che presenta il suo tessuto (Baulücken), o quelle adiacenze non costruite che però attengono all’insieme e non devono per prevalenti motivi avere altra attribuzione.
Si terrà conto che l’art. 3 LPT esigendo che gli insediamenti siano strutturati secondo i bisogni della popolazione e limitati nella loro estensione pone il principio della concentrazione delle aree edificabili e, implicitamente, della densificazione edificatoria. L’edificazione sparsa (Streubauweise) è condannata, per lo spreco di terreno e l’irrazionalità dell’assetto territoriale che ne consegue; la creazione di piccole zone lontano dall’abitato può essere considerata non solo indesiderata ma addirittura contraria al diritto federale (DTF 116 Ia 336 ss consid. 4, 114 Ia 255 consid. 3c).
Va tuttavia ricordato che il requisito della preesistenza di un’ampia edificazione, come gli altri dell’art. 15 LPT, può assumere valenza assoluta solo in senso negativo, serve cioè unicamente a escludere l’attribuzione a zona edificabile di quei terreni che incontrovertibilmente non presentino i requisiti necessari. Negli altri casi si dovrà procedere a ponderazione (DTF 113 Ia 450 ss consid. 4 dda).
6.2.2.
In concreto.
La zona residenziale estensiva confina a monte con il nucleo di _ e si sviluppa a valle della strada comunale per una profondità di 30 m, formando con essa un fronte edificato parallelo di case unifamiliari. La part. n. _, di forma trapezoidale, è situata a cavallo di questo margine, rimanendo di conseguenza esclusa dalla zona edificabile per oltre i suoi due terzi.
Ora, se è pur vero, come sostengono le insorgenti, che il fondo in esame è finitimo sul suo lato occidentale con terreni già edificati, tant'è che una fascia dello stesso, essendo compreso nella profondità di 30 m dalla strada, è inserito nella zona residenziale, è altrettanto vero che sugli altri tre lati, ossia in direzione nord, est e sud si apre un’ampia area prativa, costellata da alcuni filari di piante di vigna, e del tutto libera da edifici, se non per la presenza di una costruzione adibita a stalla da un'azienda agricola ancora in attività. Più che rappresentare l’ultimo tassello di un’area già largamente edificata, la particella in questione si configura come un elemento dell’ampio comparto agricolo-pastorale che, a valle del nucleo tradizionale di _, si estende sino all'autostrada ed alla zona per il deposito di idrocarburi e dalla quale non si differenzia né funzionalmente né morfologicamente. Inoltre, riconoscere in questo caso il requisito della preesistente ampia edificazione, estendendo di conseguenza a tutto il terreno la zona R2, causerebbe la rottura del fronte omogeneo edificato, che corre in parallelo alla strada comunale per una profondità di 30 m, apparendo quindi come una ingiustificata invasione della zona edificabile nella zona agricola.
A giusta ragione il Consiglio di Stato ne ha quindi negato l’esistenza.
6.3.
Corretto dimensionamento delle zone edificabili di PR (art. 15 lett. b LPT)
Un ulteriore argomento a sostegno della risoluzione governativa, ancorché secondario nella valutazione complessiva vista la modesta influenza del fondo sulla contenibilità complessiva del piano, è costituito dal sovradimensionamento delle zone edificabili del PR di _.
I dati riportati nel rapporto di pianificazione (p. 14) indicano in
4.400
unità insediative (UI) il limite quantitativo del nuovo piano (revisione 1997), suddivise in
2'850
potenziali abitanti , 570 posti turistici e 980 posti di lavoro. Ora, a fine 1995 il Comune contava appena 1'483 abitanti, per cui il PR adottato permetterebbe un aumento della popolazione di ben il
92 %
rispetto al livello attuale, aumento difficilmente giustificabile alla luce dalla recente evoluzione demografica del villaggio (in aumento certo, ma con tassi percentuali molto più contenuti). A fronte di questi dati appare evidente che la riserva di terreno edificabile sembra più che adeguata e non si giustifica certo un'ulteriore espansione delle ZE.
7.
Infine, l’impugnata risoluzione deve essere tutelata anche considerate le norme che presiedono all’istituzione delle zone agricole. Queste comprendono, giusta l’art. 16 cpv. 1 LPT, i terreni idonei alla coltivazione agricola o all'orticoltura produttiva necessari all'adempimento dei vari compiti dell'agricoltura e quelli che, nell'interesse generale, devono essere coltivati dall'agricoltura; per quanto possibile devono essere delimitate ampie superfici contigue (art. 16 cpv. 2 LPT). L'art. 3 cpv. 2 lett. a LPT prescrive inoltre alle autorità incaricate di compiti pianificatori di mantenere all'agricoltura sufficienti superfici coltive idonee. Queste hanno subito una drastica amputazione negli anni addietro, che rende particolarmente importante ed attuale la salvaguardia di quelle superstiti e ciò per tutta una serie di motivi (segnatamente le necessità dell'agricoltura stessa, ma anche la protezione del paesaggio, la riserva di aree vergini per le prossime generazioni). Né la legislazione cantonale né quella federale, e tanto meno la giurisprudenza, prescrivono di attribuire alla zona agricola solo i comparti territoriali fertili, vasti e pianeggianti. Certo, questi, ed in particolare le aree SAC, sono i primi da inserire in zona agricola. Anche terreni meno idonei possono però senz’altro esservi inclusi, se ciò è nell'interesse generale.
Nel caso concreto, il sopralluogo ha evidenziato che l’inserimento in zona agricola della porzione del fondo, che qui ci concerne, è assolutamente conforme all’art. 16 LPT; l’area all’esame non è infatti né improduttiva né tanto meno sterile.
Il terreno é di natura essenzialmente prativa (adatto allo sfalcio quindi) ed è contigua ad altri terreni di medesima natura, con i quali si integra perfettamente formando un vasto comparto agricolo, sul quale si è potuto rilevare la presenza di un'azienda agricola ancora in attività; sia il compendio delle superfici idonee all’attività agricola elaborato per conto del comune di _, sia la carta delle idoneità agricole redatta dalla Sez. Agricoltura lo inseriscono, assieme ad altri fondi, in una zona adatta all’agricoltura.
8
. Priva di fondamento é infine l’invocata disparità di trattamento, per il fatto che, come genericamente viene sostenuto, rispetto ad altri fondi in situazione analoga, quello delle ricorrenti sarebbe l’unico attribuito alla zona agricola _.
A questo proposito si rammenta, preliminarmente, che in ambito pianificatorio il principio di uguaglianza svolge un ruolo attenuato e deve essere valutato con prudenza. E' quindi possibile che fondi dalle caratteristiche affini e in posizioni analoghe siano trattati in modo diverso in quanto a destinazione e facoltà edificatorie. Occorre tuttavia che la pianificazione sia oggettivamente difendibile, vale a dire che non sia arbitraria. La massima costituzionale di uguaglianza coincide in materia con il divieto dell'arbitrio: una misura pianificatoria è così insostenibile quando la discriminazione che tocca il singolo immobile contraddice ogni ragionevole intento o allorché l'operato dell'autorità obbedisce a riflessioni inaccettabili, manifestamente estranee al problema (DTF 111 Ia 100 consid. 3, 107 Ib 339 consid. 4a, 103 Ia 257 consid. 4 e citazioni).
Simili circostanze non si verificano però nel caso all'esame.
A questo Tribunale non risulta infatti che la scelta dell'Autorità comunale di escludere il fondo dei ricorrenti dalla zona residenziale sia stata determinata da criteri discriminatori, manifestamente insostenibili o, peggio ancora, arbitrari. Le motivazioni addotte a suffragio di questa scelta, riassunte con dovizia nei considerandi precedenti, sono tuttavia più che valide e convincenti, e meritano piena riconferma in questa sede. Si osserva al proposito che anche i confinanti mappali n° _e _RF, pur se già costruiti, sono stati parzialmente esclusi dalla zona edificabile per gli stessi motivi.
9.
Stando così le cose, il ricorso, nella misura in cui chiede l'integrale inserimento del fondo in zona edificabile, deve essere respinto. Respinta è pure la richiesta subordinata di tracciare una diversa delimitazione della superficie da attribuire alla zona agricola in favore di quella edificabile.
Tassa di giudizio e spese seguono la soccombenza.