Decision ID: 99d07757-b172-4acd-975b-49e9f7f9d3e4
Year: 2022
Language: de
Court: CH_EDÖB
Chamber: CH_EDÖB_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: public_law

I Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte stellt fest:
1. Am 17. September 2021 ersuchte der Antragsteller (Journalist) beim Generalsekretariat des  Departements des Innern (GS-EDI) wie folgt um Zugang zu amtlichen Dokumenten: "Gestützt [auf das Bundesgesetz über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (, BGÖ; SR 152.3) und die Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung, ; SR 152.31)] bitte ich Sie, mir Einsicht zu gewähren in Unterlagen (, E-Mails etc.) zu Kontakten von Mitarbeitern des EDI und des Departementvorstehers zu A._ sowie alle Unterlagen (Notizen, E-Mails etc.) aus dem EDI zum Erpressungsfall A._, mit der Ausnahme von Medienauskünften. Zeitraum ab 2012 bis heute. Ich bitte darum, den E- und allen anderen Kontakten A._ mit B._ oder Kopien davon und Unterlagen (zum Beispiel Orientierungen anderer Departementsangehöriger) dazu prioritär, allenfalls als separates Gesuch, zu behandeln [...]."
2. Am 6. Oktober 2021 verweigerte das GS-EDI den Zugang zu den verlangten Dokumenten wie folgt: "[...]. Die angeforderten Dokumente sind Teil des von Ihnen erwähnten Strafverfahrens  Erpressung gegen Herrn Bundesrat C._. Das BGÖ ist damit auf diese Dokumente nicht anwendbar (Art. 3 Abs. 1 Bst. a BGÖ). [...]."
3. Mit E-Mail vom 6. Oktober 2021 teilte der Antragsteller dem GS-EDI mit: "Das erwähnte  ist rechtskräftig abgeschlossen. Das Strafverfahren richtete sich nicht gegen Herrn C._, wie Sie schreiben, sondern gegen eine Drittperson. Die Dokumente, die in Frage kommen, wurden nicht für das Strafverfahren erstellt, sondern in anderer Art und Weise durch einen Bundesrat, seinen Stab und die Verwaltung, also exekutiv und nicht judikativ. Das zeigt sich alleine schon
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darin, dass ich um Dokumente ab 2012 anfragte – also aus einem Zeitraum Jahre vor dem . Zudem bezieht sich mein Gesuch auf alle Kontakte des EDI zu A._, also auch solche, die im Strafverfahren nicht einmal am Rande eine Rolle spielten. [...]."
4. Mit Schreiben vom 6. Oktober 2021 (Eingang 14. Oktober 2021) reichte der Antragsteller einen Schlichtungsantrag beim Eidgenössischen Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten () ein.
5. Am 28. Oktober 2021 reichte das GS-EDI dem Beauftragten eine ergänzende Stellungnahme ein. Es machte, gestützt auf Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 2 BGÖ, die Nichtanwendbarkeit des  geltend. Diese Norm gelte auch für abgeschlossene Verfahren. Die verlangten  stünden in direktem Zusammenhang mit dem genannten Strafverfahren und sei damit untrennbar verbunden. Sie seien deshalb als Teil des Strafverfahrens zu betrachten und somit vom BGÖ ausgenommen. Der Zugang zu amtlichen Dokumenten, die namentlich Strafverfahren betreffen würden, richte sich deshalb nach den entsprechenden Spezialgesetzen. Gleichzeitig  das GS-EDI um die Sistierung des Schlichtungsverfahrens bis zum Abschluss des  betreffend die Strafanzeige der Bundesanwaltschaft vom 17. September 2021 bei der Aufsichtsbehörde über die Bundesanwaltschaft AB-BA wegen Amtsgeheimnisverletzung im  mit einem im Magazin "Die Weltwoche" publizierten Artikel über C._. Das  erklärte dazu: "[Die a.o. Staatsanwältin oder der a.o. Staatsanwalt] werde entscheiden,  Dokumente für das Strafverfahren relevant sein würden. Aufgrund dieser Entwicklung besteht damit heute die konkrete Gefahr, dass der Sinn und Zweck dieses bevorstehenden  vereitelt wird, wenn die nachgesuchten Dokumente via BGÖ-Gesuch an die Öffentlichkeit gelangen würden. Das vorliegende BGÖ-Verfahren ist deshalb bis zum Abschluss dieses  zu sistieren [...]." Schliesslich ersuchte das GS-EDI um die Sistierung des  bis zum Abschluss der Untersuchungen der Geschäftsprüfungskommissionen (GPK) der Eidgenössischen Räte im Zusammenhang mit dem Erpressungsfall. Zwei  würden Vorwürfe abklären, wonach Bundesrat C._ Bundesmittel missbräuchlich  habe. "Es ist infolgedessen damit zu rechnen, dass sich auch die GPK für die nachgesuchten Dokumente interessieren wird, wie übrigens der Gesuchsteller bereits selber in einem Artikel im Bund vom 16.09.2021 angekündigt hat [...]. Auch diese Untersuchungen durch die GPK dürfen nicht gefährdet werden. Angesichts all dieser aktuellen Entwicklungen ist es unabdingbar, das vorliegende BGÖ-Verfahren zu sistieren."
6. Nach einem schriftlichen Austausch zwischen dem Beauftragten, dem GS-EDI und dem  betreffend den Antrag des GS-EDI auf Sistierung des Schlichtungsverfahrens teilte der  dem GS-EDI am 29. November 2021 mit, dass im Öffentlichkeitsgesetz eine  Sistierungsbestimmung fehle. Eine Sistierung auf Antrag der Parteien sei nur möglich, wenn beide Parteien einverstanden seien, was nun nicht vorliege. Er verwies in diesem  auf das Urteil des BVGer A-6037/2011 vom 15. Mai 2012. Weiter erklärte der , dass die Bestimmung Art. 3 Abs. 1 Bst. a BGÖ in Bezug auf das abgeschlossene  nicht angerufen werden könne, und verwies dazu auf das Urteil des Bundesgerichtes 1C_367/2020 vom 12. Januar 2021. Weiter erklärte der Beauftragte, dass Art. 3 Abs. 1 Bst. a BGÖ nicht auf die GPK anwendbar sei, da gemäss Urteil des BGer 1C_333/2020 vom 22. Oktober 2021 lediglich verschiedene Justizverfahren vom sachlichen Geltungsbereich ausgenommen seien. Schliesslich wies der Beauftragte das GS-EDI auf Art. 154a Abs. 4 des Parlamentsgesetzes hin, wonach eine Untersuchung durch die Geschäftsprüfungsdelegation die Durchführung von zivil- und verwaltungsgerichtlichen Verfahren sowie von Voruntersuchungen und Gerichtsverfahren in Strafsachen nicht hindert.
7. Trotz mehrmaliger Aufforderung des Beauftragten reichte das GS-EDI keine das Zugangsgesuch vom 17. September 2021 betreffenden Dokumente ein.
8. Am 16. Dezember 2021 fand zwischen dem Antragsteller und dem GS-EDI eine  statt. Der Beauftragte stellte mit Schreiben vom 17. Dezember 2021 an die Parteien fest, dass diese eine Einigung erzielt haben und somit dieses Schlichtungsverfahren als erledigt gilt (Art. 13 Abs. 3 BGÖ).
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9. Am 17. Dezember 2022 teilte der Antragsteller dem GS-EDI per E-Mail – in Kopie an den  – mit: "Ich melde mich im Nachgang zu meinem BGÖ-Gesuch, zu dem sich viele Fragen ergeben haben, die sich m. E. bei einer anderen Gesuchsbehandlung hätten vermeiden lassen." Er unterbreitete dem GS-EDI elf Fragen und merkte an, "[falls Sie die Frage 2 als BGÖ-Gesuch behandeln wollen, innerhalb der üblichen Fristen, wobei ich auf Artikel 9 der VBGÖ hinweisen will, der zuletzt bei Ihren Behandlungen meiner Gesuche höchstens eingeschränkt Berücksichtigung fand]."
10. Die weitere Korrespondenz zwischen dem Antragsteller und dem GS-EDI (siehe Ziffer 11 bis 17) seit dem 24. Dezember 2021, d.h. dem Zeitraum zwischen dem mit einer Einigung  Schlichtungsverfahren (siehe Ziffer 8) bis zur Einreichung des zweiten Schlichtungsantrages, (siehe Ziffer 8) ist nachfolgend ersichtlich.
11. Auf die elf Fragen des Antragstellers antwortete das GS-EDI mit E-Mail vom 24. Dezember 2021 wie folgt:" Das [GS-EDI] hat in den letzten Wochen im Rahmen der bei BGÖ in der  üblichen Verfahren versucht, die erwähnte Korrespondenz ausfindig zu machen, die  Ihres Gesuchs war. Aus der BGÖ-Stellungnahme vom 6. Oktober 2021 war ersichtlich, dass die Dokumente im Generalsekretariat nicht auffindbar sind. Die Archivierung erfolgt gemäss den entsprechenden gesetzlichen Vorschriften. BGÖ-Anfragen sind häufig komplex und bedingen Koordination unter Departementen."
12. Mit E-Mail vom 27. Dezember 2021 wandte sich der Antragsteller erneut an das GS-EDI und hielt fest: "[...] Es ergeben sich allerdings einige Nachfragen und vor allem sind verschiedene Fragen noch gar nicht beantwortet worden." Er unterbreitete dem GS-EDI sieben Fragen und erklärte, dass die vormalige Frage 3 (jetzt Teil von Frage Nummer 2) – im Falle einer Nichtbeantwortung – als BGÖ-Gesuch zu verstehen sei. Auch bei den jetzigen Fragen 3 und 4 und 7 behalte er sich vor, sollten die Antworten weiterhin summarisch und ausweichend ausfallen, entsprechende  vor."
13. Am 28. Dezember 2021 teilte das GS-EDI dem Antragsteller mit: "Sie haben bei Ihren bisherigen Anfragen und anlässlich des Schlichtungsverfahrens auf Ihre Fragen Antworten und Hintergründe erhalten. Dafür sind umfassend Ressourcen eingesetzt worden, die Prozesse entsprachen dem üblichen Standard. Wie Ihnen mitgeteilt wurde, sind keine weiteren Korrespondenzen gefunden worden. Wir haben hierzu keine Ergänzungen."
14. Nach Erhalt der vorerwähnten E-Mail antwortete der Antragsteller am 28. Dezember 2021 dem GS-EDI wie folgt: "Sie wissen, dass meine Fragen mitnichten beantwortet sind. Ich bitte Sie  um eine Beantwortung. Weiter möchte ich meinen BGÖ-Antrag, den ich in den beiden  E-Mails gestellt habe, präzisieren: Bitte stellen Sie mir alle Unterlagen zu, welche - Schritte betreffen, die das GS-EDI unternommen hat, um abzuklären, ob es Akten, Unterlagen
und andere Dokumente (auch E-Mails) zu A._ gibt, (insbesondere interessiert mich dabei der interne E-Mail-Verkehr, auch mit der IT und allfällige andere Korrespondenz sowie  etc.);
- Schritte betreffen, die das GS-EDI unternommen hat, um meinen ursprünglichen BGÖ-Antrag abzuklären (insbesondere interessiert mich dabei der interne E-Mail-Verkehr, zum Beispiel mit der IT und allfällige andere Korrespondenz sowie Besprechungsnotizen etc.);
- die Archivierung, Sicherung und Löschung von Daten, insbesondere E-Mails, elektronisch und in Papierform, beim Austritt von _ B._ betreffen;
- alle Korrespondenz – abgesehen von Medienanfragen und deren Behandlung – des GS-EDI mit Drittpersonen, die _ A._ betreffen;
- alle Korrespondenz mit anderen Departementen und Bundesstellen (z.B. EDA, Fedpol, BA etc.) über _ A._ oder über den damit verbundenen Erpressungsfall und über  BGÖ-Gesuche."
15. Das GS-EDI antwortete dem Antragsteller am 29. Dezember 2021 auf diese E-Mail wie folgt: "Wir bestätigen Ihnen den Eingang Ihres untenstehenden Zugangsgesuches. Wir bearbeiten es so rasch wie möglich. Sollte sich abzeichnen, dass wir die gesetzliche Antwortfrist nicht einhalten können, werden wir Sie rechtzeitig informieren."
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16. Mit E-Mail vom 17. Januar 2022 teilte das GS-EDI dem Antragsteller mit: "Wir beziehen uns auf Ihren Mailaustausch mit dem GS-EDI im Nachgang zur Schlichtungssitzung vom 16.  2021 in erwähnter Angelegenheit. Wir haben uns nochmals mit Ihren zahlreichen Anliegen auseinandergesetzt. Wie bereits mehrfach erwähnt, entsprachen die Prozesse, die zur  Ihres BGÖ-Gesuchs vom 17.09.2021 angewendet wurden, den üblichen Standards. Die , welche anlässlich der Schlichtungssitzung vom 16.12.2021 ausgetauscht wurden, sind vertraulicher Natur. Sie können u. E. nicht Gegenstand von neuen Anfragen oder BGÖ- sein, ohne dass damit der Sinn und Zweck des Schlichtungsverfahrens vereitelt würde. Wie ebenfalls bereits mehrfach erläutert, laufen zurzeit verschiedene Verfahren verschiedener Behörden im Zusammenhang mit dem Erpressungsfall. Dabei wird insbesondere auch Ihre  Frage geklärt, ob Bundesmittel missbräuchlich eingesetzt wurden. Aus all diesen Gründen sind wir der Ansicht, Ihren Anliegen genügend Rechnung getragen und Ihre zusätzlichen Fragen abschliessend beantwortet zu haben."
17. Mit E-Mail vom 18. Januar 2022 ersuchte der Antragsteller das GS-EDI um eine Stellungnahme betreffend die Frage der Vertraulichkeit.
18. Mit E-Mail vom 18. Januar 2022 reichte der Antragsteller beim Beauftragten einen  ein: "Ich möchte zu meinem BGÖ-Antrag, den ich in der E-Mail vom 17. Dezember 2021 gestellt und in der E-Mail vom 28. Dezember 2021 präzisiert habe und der gestern mit E-Mail des EDI abgelehnt wurde, einen Schlichtungsantrag stellen. [...] Zudem habe ich eine Frage: Das EDI macht nachträglich geltend, dass die Informationen aus der Schlichtungssitzung vom 16.  2021 'vertraulicher Natur' seien, was meinem Verständnis der damaligen Abläufe und der Abläufe in BGÖ-Schlichtungen allgemein widerspricht. Weder wurde damals von der EDI- Vertraulichkeit geltend gemacht, noch ist mir bekannt, dass der Inhalt solcher Sitzungen grundsätzlich vertraulich wäre, aber vielleicht gibt es Bestimmungen, die ich nicht kenne. Können Sie mir sagen, inwiefern allgemein der Austausch an einer BGÖ-Sitzung vertraulich ist?"
19. Am 18. Januar 2022 bestätigte der Beauftragte dem Antragsteller per E-Mail den Eingang des Schlichtungsantrages und fragte ihn an, ob der Beauftragte den Inhalt des Schlichtungsantrages dem GS-EDI unterbreiten dürfe. In diesem Zusammenhang informierte er den Antragsteller, dass angesichts der vom Bundesrat in seiner Sitzung vom 17. Dezember 2021 beschlossenen  betreffend Coronavirus (u.a. Homeoffice-Pflicht) aus Gründen der öffentlichen  bis auf Weiteres die Schlichtungsverfahren schriftlich durchgeführt würden, er jedoch eine ergänzende Stellungnahme einreichen könne (Art. 12 Abs. 2 VBGÖ). Weiter bot der Beauftragte dem Antragsteller an, das Schlichtungsverfahren angesichts der aktuellen Lage zu sistieren. "Nach Aufhebung der aktuellen Covid-Massnahmen des Bundesrates werden wir mit Ihnen  aufnehmen und Sie zu einer Schlichtungssitzung vor Ort einladen. Wir bitten Sie, uns innert 10 Tagen nach Erhalt dieses Schreibens eine Rückmeldung zu geben, ob Sie von dieser  Gebrauch machen möchten."
20. Aufgrund einer fehlenden Rückmeldung ersuchte der Beauftragte den Antragsteller am 24.  2022 erneut um eine Rückmeldung auf die vorerwähnte E-Mail.
21. Mit E-Mail vom 25. Januar 2022 informierte der Beauftragte das GS-EDI über seine E-Mails vom 18. Januar 2022 und 24. Januar 2022 an den Antragsteller sowie über die ausstehende  des Antragstellers. Bezugnehmend auf den vom GS-EDI am 24. Januar 2022 dem  in Kopie zugestellten E-Mail-Austausch zwischen dem GS-EDI und dem Antragsteller stellte der Beauftragte fest, dass der Antragsteller dem GS-EDI mit seiner E-Mail vom 18. Januar 2022 die Frage betreffend die Vertraulichkeit bereits zur Stellungnahme unterbreitet hat. Der  zeigte dem GS-EDI den Eingang des neuen Schlichtungsantrages an und forderte es auf, die fraglichen Dokumente einzureichen und räumte ihm die Möglichkeit zu einer ergänzenden Stellungnahme ein.
22. Mit E-Mail vom 25. Januar 2022 stellte der Antragsteller dem Beauftragten eine ergänzende  zu. Er bat um die Sistierung des Schlichtungsverfahrens bis zur Aufhebung der -Pflicht. Darüber hinaus ersuchte er um eine Klärung der Frage der vom GS-EDI geltend gemachten Vertraulichkeit.
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23. Mit E-Mail vom 9. Februar 2022 sandte das GS-EDI dem Beauftragten eine ergänzende  zu und ersuchte zunächst um eine Sistierung des Schlichtungsverfahrens zumindest bis zur Berichterstattung durch die Geschäftsprüfungskommissionen. Zu den Begehren des  seit dem 17. Dezember 2021 im Allgemeinen äusserte das GS-EDI, dass zum  des BGÖ-Gesuches vom 17. September 2021 keine amtlichen Dokumente aufgefunden werden konnten. "Was die internen Prozessschritte für die Suche nach amtlichen Dokumenten anbelange, gebe es dazu keine amtlichen Dokumente. Die Suche anlässlich des Zugangsgesuchs vom 17.09.2021 entsprach den üblichen Standards, wie sie auch mündlich anlässlich der  vom 16.12.2021 erläutert wurden. Interne Korrespondenz zwischen einzelnen  im GS-EDI anlässlich der Bearbeitung eines BGÖ-Geschäfts ist nicht . Sie wird weder systematisch aufgezeichnet noch abgelegt und ist infolgedessen auch nicht erschliessbar, sofern überhaupt noch irgendwo vorhanden." Zu den Begehren betreffend die  mit Dritten und anderen Bundesstellen über _ A._ oder den Erpressungsfall im Speziellen erklärte das GS-EDI: "Diese Begehren wurden ebenfalls als journalistische Anfragen behandelt und beantwortet (vgl. Mail vom 17.01.2022). Denn es fehlt an 'genügend Angaben', um als BGÖ-Gesuch qualifiziert zu werden. Aus der Gesetzgebung ist ersichtlich, dass dazu  die Begrenzung auf eine bestimmte Zeitspanne und Behörde erforderlich ist (Art. 7 Abs. 2 Bst. b und c VBGÖ). Nach diesen Begrenzungen sucht man vorliegend vergeblich. [...]." Letztlich vertritt das GS-EDI die Position, dass es dem Antragsteller an der Berechtigung fehle eine  zu verlangen. Die Voraussetzungen zum Stellen eines Schlichtungsantrages seien gemäss Art. 13 BGÖ nicht erfüllt. Das GS-EDI reichte keine das Zugangsgesuch betreffenden Dokumente ein.
24. Am 2. März 2022 lud der Beauftragte beide Parteien zu einer Schlichtungssitzung auf den 31. März 2022 ein.
25. Das GS-EDI bestätigte seine Teilnahme mit E-Mail vom 21. März 2022 und fragte den  an, mit welcher Begründung der Antragsteller die Sistierung abgelehnt habe. Auch bat es um die Zustellung der ergänzenden Stellungnahme des Antragstellers, falls dieser eine solche  habe. Weiter ersuchte es um die Zustellung des Schlichtungsantrages. "Denn in unserer ergänzenden Stellungnahme vom 8. Februar 2022 [recte 9. Februar 2022] haben wir Sie darauf aufmerksam gemacht, dass es dem Gesuchsteller u.E. an der Berechtigung fehlt, einen  zu stellen, weil es sich bei seinem Anliegen kurz gesagt um eine journalistische  handelt und nicht um ein BGÖ-Gesuch. Angesichts der Tatsache, dass Sie uns eine  für eine Schlichtungssitzung haben zukommen lassen, schliessen wir, dass Sie diese Ansicht nicht teilen. Mangels Begründung ist dieser Schritt des EDÖB für uns nicht . Wir würden es deshalb begrüssen, wenn Sie uns Ihre Überlegungen zumindest in  Form darlegen würden."
26. Mit E-Mail vom 24. März 2022 teilte der Beauftragte beiden Parteien Folgendes mit: "Wir danken dem GS-EDI [...] und [dem Antragsteller] für die Bestätigung Ihrer Teilnahme an der  vom 31. März 2022. Beide Parteien hatten bisher die Gelegenheit, sich in der Sache  dem Beauftragten zu äussern. Wir werden Ihre Anliegen in der Schlichtungssitzung . In dieser Sitzung steht, wie vom Gesetzgeber vorgesehen, der Dialog zwischen den Parteien im Mittelpunkt. Wenn Sie keine Einigung finden können, wird der Beauftragte eine  erlassen (Art. 14 BGÖ)."
27. Am 31. März 2022 fand zwischen den Parteien eine Schlichtungssitzung statt, an welcher sich diese nicht einigen konnten.

28. Auf die weiteren Ausführungen der Antragstellerin und des GS-EDI sowie auf die eingereichten Unterlagen wird, soweit erforderlich, in den folgenden Erwägungen eingegangen.
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II Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte zieht in Erwägung:
A. Formelle Erwägungen: Schlichtungsverfahren und Empfehlung gemäss Art. 14 BGÖ
29. Der Antragsteller reichte, wie nachfolgend dargelegt (siehe Ziffer 44), ein Zugangsgesuch nach Art. 10 BGÖ beim GS-EDI ein. Dieses verweigerte den Zugang zu den verlangten Dokumenten. Der Antragsteller ist als Teilnehmer an einem vorangegangenen Gesuchsverfahren zur  eines Schlichtungsantrags, wie nachfolgend dargelegt (siehe Ziffer 43), berechtigt (Art. 13 Abs. 1 Bst. a BGÖ). Der Schlichtungsantrag wurde formgerecht (einfache Schriftlichkeit) und  (innert 20 Tagen nach Empfang der Stellungnahme der Behörde) beim Beauftragten  (Art. 13 Abs. 2 BGÖ).
30. Das Schlichtungsverfahren findet auf schriftlichem Weg oder konferenziell (mit einzelnen oder allen Beteiligten) unter Leitung des Beauftragten statt, der das Verfahren im Detail festlegt.1 Kommt keine Einigung zustande oder besteht keine Aussicht auf eine einvernehmliche Lösung, ist der Beauftragte gemäss Art. 14 BGÖ gehalten, aufgrund seiner Beurteilung der Angelegenheit eine Empfehlung abzugeben.
B. Materielle Erwägungen
31. Der Beauftragte prüft nach Art. 12 Abs. 1 VBGÖ die Rechtmässigkeit und die Angemessenheit der Beurteilung des Zugangsgesuches durch die Behörde.2
32. Zunächst ist vorliegend strittig, ob die Einigung vom 16. Dezember 2021 tatsächlich umgesetzt ist, da sich der Antragsteller mit der Umsetzung der Einigung als nicht zufrieden gezeigt hat.  sich der Antragsteller auf die Umsetzung der Einigung bezieht, ist Folgendes beachtlich:  sich die Parteien im Schlichtungsverfahren, ist die Zuständigkeit des Beauftragten beendet. Die Öffentlichkeitsgesetzgebung enthält keine Bestimmung, welche mit der Mediation im  Bereich gemäss Art. 33b Abs. 4 des Bundesgesetzes über das  (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG; SR 172.021) vergleichbar wäre, wonach die  die Übereinkunft zum Inhalt einer Verfügung macht und diese mittels herkömmlicher Mittel der Zwangsvollstreckung durchgesetzt werden kann. Die Ausgangslage ist im  eine andere. Ein Schlichtungsverfahren zielt nicht darauf ab, dass Bürgerinnen und  Verpflichtung nachkommen, sondern ist darauf ausgerichtet, dass eine Aufgabe der Behörde als Realakt erfüllt wird. Die Einigung nach Öffentlichkeitsgesetz ist somit ein Vergleich in , d.h. ein verwaltungsrechtlicher Vertrag. Die Öffentlichkeitsgesetzgebung sieht nicht vor, dass die Einigung durch eine andere Behörde, auch nicht durch den Beauftragten geprüft oder genehmigt werden kann.3
33. Das mit einer Einigung abgeschlossene Schlichtungsverfahren (vgl. Ziffer 8) ist jedoch zu  vom vorliegend hängigen Schlichtungsverfahren. Während der Antragsteller beim ersten Zugangsgesuch vom 17. September 2021 Zugang zu amtlichen Dokumenten beim GS-EDI  den Erpressungsfall nachgefragt hat (siehe Ziffer 1), sind beim zweiten, am 28.  2021 präzisierten Zugangsgesuch, neben dem Zugang zu Korrespondenzen zwischen dem GS-EDI und Dritten sowie anderen Departementen und Behörden auch (allfällige) amtliche  betroffen, die im Zusammenhang mit der Recherche zu amtlichen Dokumenten betreffend das erste Zugangsgesuch stehen.
34. Das GS-EDI thematisiert in seinen ergänzenden Stellungnahmen an den Beauftragten die Frage der Vertraulichkeit im Schlichtungsverfahren nicht mehr. Der Antragsteller hingegen hält sie in seiner ergänzenden Stellungnahme an den Beauftragten aufrecht. In Bezug auf die Vertraulichkeit besteht im Öffentlichkeitgesetz keine explizite Norm, welche bestimmt, dass die in einem Zu-
1 Botschaft zum Bundesgesetz über die Öffentlichkeit der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ) vom 12. Februar 2003, BBl 2003 1963
(zitiert BBl 2003), BBl 2003 2024. 2 GUY-ECABERT, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Bern 2008 (zit. Handkommentar BGÖ), Art. 13, Rz 8. 3 Vgl. dazu GUY-ECABERT, in: Handkommentar BGÖ, Art. 13, Rz 51 ff.
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gangs- oder Schlichtungsverfahren zwischen den Parteien ausgetauschten Informationen  sind. Auch finden sich dazu keine Angaben in der Botschaft zum Öffentlichkeitgesetz. In der Lehre erklärt GUY-ECABERT, dass die Vertraulichkeit im Schlichtungsverfahren nach  zwei unterschiedliche Aspekte aufweist. Nach dieser Auffassung betrifft sie einerseits die Beziehung der Verfahrensteilnehmer mit Dritten (siehe Ziffer 35) und andererseits die  der Schlichtungsstelle zu den einzelnen Parteien (siehe Ziffer 36).
35. Der Zweck der Vertraulichkeit betreffend die Verfahrensteilnehmer besteht darin, dass neben dem Schutz von Geheimnissen (wie z.B. Schutz des Geschäftsgeheimnisses) auch verhindert werden soll, dass bspw. eine Partei im Falle eines Scheiterns des Schlichtungsverfahrens eine von einer Partei gemachte Zusage ihr im darauffolgenden Rechtspflegeverfahren entgegengehalten werden kann. Im Verfahren nach Öffentlichkeitsgesetz kann aufgrund der Konzeption dieses Gesetzes somit nur jene Information als vertraulich gelten, bei welchen sich eine Behörde auf eine  beruft. Es steht einer Behörde frei, bislang von ihr als vertraulich bezeichnete Informationen während eines Schlichtungsverfahrens offenzulegen und den bis dahin strittigen Zugang zu gewähren. Mit der Offenlegung entfällt daher auch die Vertraulichkeit. Es würde jedoch dem Sinn und Zweck des Öffentlichkeitsgesetzes widersprechen, wenn die Behörde vertrauliche Informationen unter Auflagen im Schlichtungsverfahren offenlegen will, da im Konzept des  der Grundsatz "access to one access to all" gilt (Art. 2 VBGÖ) und es im  nach Öffentlichkeitsgesetz nicht mehr im Ermessen der Behörde liegt, unter welchem  sie Informationen bekannt geben will. Allerdings ist es einer Behörde unbenommen, Informationen, welche sie in einem Verfahren nach Öffentlichkeitsgesetz nicht öffentlich machen will, im Einvernehmen mit der gesuchstellenden Person ausserhalb eines Verfahrens nach  zugänglich zu machen, so auch unter Auflagen, beispielsweise in einem , wie es bei Medienschaffenden der Fall sein kann.4
36. Die Frage der Vertraulichkeit im Schlichtungsverfahren betrifft auch die Beziehung der  zu den einzelnen Parteien. Der Beauftragte ist gehalten, während der Phase des Schlichtungsverfahrens zu verhindern, dass die in Art. 7 Abs. 1 und 2 BGÖ geschützten  verletzt werden. So hat er die Vertraulichkeit der Informationen oder Dokumente, die  des Verfahrens bilden zu wahren. Die Frage, welche Dokumente geheim und welche  sind, steht im Zentrum der Streitigkeit, die der Beauftragte prüfen soll. Auch hat er, wenn das Schlichtungsverfahren scheitert und er eine Empfehlung abgeben muss, den Schutz der in Art. 7 BGÖ geschützten Interessen zu gewähren, solange die Frage nicht im Rahmen des im  vorgesehenen Verfahrens endgültig geklärt ist.5 So darf gemäss Art. 13 Abs. 2 VBGÖ die Empfehlung keine Informationen enthalten, die eines der geschützten Interessen nach Art. 7 Abs. 1 BGÖ beeinträchtigten könnte. Nach Abs. 2 trifft er die zum Schutz von Personendaten notwendigen Massnahmen.
37. Demzufolge betrifft die Vertraulichkeit nach Öffentlichkeitsgesetz einzig Informationen, welche nach Art. 7 ff. BGÖ geschützt und von der Behörde oder Privaten als Gründe der  geltend gemacht werden.
38. Das Öffentlichkeitsgesetz zielt darauf ab, Entscheidungsprozesse der Verwaltung transparenter zu machen6, das Verständnis für die Verwaltung und ihr Funktionieren zu fördern sowie die  staatlichen Handelns zu erhöhen.7 Es soll als Instrument zur Stärkung demokratischer Rechte und als zusätzliches, unmittelbares Instrument zur Kontrolle der Verwaltung durch  und Bürger betrachtet werden. Letztlich hält die Botschaft des Bundesrates zum  fest, dass eine allgemeine Kultur der Geheimhaltung zu vermehrten Indiskretionen führt, während eine offene Politik des Informationszugangs zur Relativierung und zur objektiven Beurteilung der Bedeutung solcher Vorfälle beitragen wird.8
4 Siehe dazu COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, in: Handkommentar BGÖ, Art. 7, Rz 11 f.; BRUNNER/MADER, in: Handkommentar BGÖ, Einlei-
tung, Rz 86 ff. 5 GUY-ECABERT, in: Handkommentar BGÖ, Art.13, Rz 14 f. und COSSALLI SAUVAN, in: Handkommentar BGÖ, Art.20, Rz 13 f. 6 BBl 2003 1976. 7 BGE 142 II 313 E. 3.1. 8 BBl 2003 1973 f.
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39. Sofern der persönliche (Art. 2 BGÖ) und sachliche (Art. 3 BGÖ) Geltungsbereich gegeben sind und keine Spezialbestimmungen nach Art. 4 BGÖ bestehen, gewährt Art. 6 Abs. 1 BGÖ jeder Person ein generelles Recht auf Zugang zu amtlichen Dokumenten, ohne dass ein besonderes Interesse nachgewiesen werden müsste.9 Der subjektive Anspruch auf Zugang nach  bezieht sich nur auf ein amtliches Dokument, das vorliegt, wenn es die in Art. 5 Abs. 1 BGÖ aufgelisteten Bedingungen kumulativ erfüllt. Nach Abs. 2 gelten als amtliche  auch solche, die durch einen einfachen, elektronischen Vorgang aus vorhandenen  hergestellt werden können. Abs. 3 hält fest, welche Dokumente nicht als amtlich gelten. Daher spielt beim Recht auf Zugang nach Öffentlichkeitsgesetz der Dokumentenbegriff eine  Rolle. Festzuhalten ist, dass das Öffentlichkeitsprinzip nicht bezweckt, die Verwaltung zur Erstellung eines noch nicht existierenden Dokumentes zu verpflichten.10
40. Neben dem Recht auf Zugang zu amtlichen Dokumenten umfasst der Anspruch nach Art. 6 BGÖ ausserdem das Recht, von der Behörde auf Anfrage Informationen zum Inhalt amtlicher  zu erhalten.11 Somit sind im Öffentlichkeitsgesetz zwei Varianten des Informationszugangs auf Gesuch hin vorgesehen: Einerseits besteht das Recht auf den Zugang zum amtlichen  selber und andererseits das Recht auf Auskunft über den Inhalt eines Dokumentes. Ersteres gewährt einen unmittelbaren Zugang zum amtlichen Dokument (ungefilterter Zugang; ), während letzterer ein mittelbarer Zugang zum amtlichen Dokument (selektionierter Zugang; Auskunft) erlaubt. Der mittelbare Informationszugang nach Öffentlichkeitsgesetz bewährt sich in der Praxis insbesondere, wenn ein Interesse an einer raschen Information besteht. Oftmals ist daher nicht das Dokument an sich von Interesse, sondern eine aussagekräftige Information, die sich auf den Inhalt vorhandener Dokumente bezieht. Der mittelbare Informationszugang kann für eine gesuchstellende Person auch von Interesse sein, wenn sie sich mit einer Auskunft  einen Überblick über vorhandene amtliche Dokumente bei einer Behörde verschaffen will. So kann in Erfahrung gebracht werden, ob überhaupt Dokumente existieren, wo sie sich befinden und welchen Inhalt diese ungefähr aufweisen. Gestützt auf diese Information kann sie weitere Gesuche stellen bzw. ein bereits eingereichtes Gesuch präzisieren (Art. 7 Abs. 3 VBGÖ).12
41. Aufgrund des in Art. 6 BGÖ verankerten Öffentlichkeitsprinzips besteht eine widerlegbare  Vermutung zugunsten des freien Zugangs zu amtlichen Dokumenten.13 Die betroffene  hat amtliche Dokumente zugänglich zu machen oder die verlangte Auskunft über deren Inhalt zu erteilen, es sei denn, sie kann nachweisen, dass ein Ausnahmetatbestand nach Art. 7 Abs. 1 BGÖ erfüllt ist, ein besonderer Fall von Art. 8 Abs. 1-4 BGÖ vorliegt oder die Privatsphäre resp. Personendaten (Art. 7 Abs. 2 BGÖ i.V.m. Art. 9 BGÖ) zu schützen sind. Die objektive  zur Widerlegung der Vermutung des freien Zugangs zu amtlichen Dokumenten obliegt der zuständigen Behörde. Misslingt ihr der Beweis, ist der Zugang grundsätzlich zu gewähren.14 Wenn eine Behörde vorbringt, dass keine amtlichen Dokumente gemäss Art. 5 Abs. 1 BGÖ , hat sie dies ebenso darzulegen.
42. Soweit das GS-EDI den Beauftragten erneut ersucht, das jetzige Schlichtungsverfahren sei  bis zur Berichterstattung der GPK zu sistieren, so verweist der Beauftragte auf seine schriftlichen und mündlichen Ausführungen im ersten Schlichtungsverfahren (siehe Ziffer 6).