Decision ID: 336ad4ea-a602-50f4-9ca3-e28e32e41bba
Year: 2017
Language: it
Court: TI_TCAS
Chamber: TI_TCAS_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: social_law

ritenuto,
in fatto
1.1. Con decisione del 25 luglio 2017 l’Ufficio del sostegno sociale e dell’inserimento (in seguito USSI) ha negato a RI 1, cittadina italiana, il rinnovo delle prestazioni assistenziali dal 1° agosto 2017, motivando come segue:
"
(...) In merito a tutte le assenze da lei notificate e ad un rapporto richiesto dal nostro ufficio alla Polizia Comunale di _, risulta che la maggior parte del tempo, lei non risiede presso il domicilio a _ ma è ospite di suo fratello che abita in provincia di _ o risiede presso i suoi genitori in _. (...)” (Doc. A2)
1.2. A seguito del reclamo interposto da RI 1 (cfr. doc. 289 = doc. A3), l’USSI, il 26 settembre 2017, ha emanato una decisione su reclamo con cui ha confermato il precedente provvedimento del 25 luglio 2017, ossia il diniego del diritto all’assistenza sociale a decorrere dal mese di agosto 2017 per mancanza di domicilio assistenziale nel Cantone Ticino.
L’amministrazione ha in particolare rilevato:
"
(...) In concreto, se il domicilio formale è _, in base alle numerose assenze dal domicilio segnalate all’USSI negli ultimi mesi e alla constatazione di assenza quasi totale constatata da maggio a giugno 2017, risulta che l’interessata di fatto non risiede a _ dove non può quindi essere riconosciuto il suo effettivo domicilio assistenziale (che richiede la presenza) in Ticino e meglio a _. Non ha quindi diritto all’assistenza.”
1.3. Contro la decisione su reclamo del 26 settembre 2017 RI 1 ha interposto ricorso al TCA, chiedendone l’annullamento e conseguentemente il riconoscimento del diritto a prestazioni assistenziali.
A sostegno della propria pretesa ricorsuale l’insorgente ha dapprima addotto di non avere ricevuto da parte dell’USSI, nonostante la sua richiesta e senza l’indicazione dei relativi motivi, una copia del rapporto di Polizia citato nella decisione formale.
La ricorrente ha poi asserito di avere 49 anni e di essere da 27 anni in Ticino, di avere sempre lavorato quale dirigente bancaria fino a che ha potuto, ossia fino a che non vi sono state le ristrutturazioni interne delle banche.
La medesima ha precisato di essere stata in seguito in disoccupazione e di essersi sempre adoperata per reperire un nuovo impiego anche oltralpe, come pure cercando di mettersi in proprio con un progetto di sostegno in ambito sportivo, e meglio nella danza che ha praticato a livello competitivo per 15 anni, che però non ha avuto esito positivo per mancati riscontri economici.
Riguardo alla sua presenza a _ l’insorgente ha affermato che:
"
(...) L’Ufficio del sostegno sociale in pratica nega l’assistenza sociale dicendo che sono via. Ma non è vero. E non capisco come possa il rapporto di polizia (che non mi è stato mostrato!) affermare che non ci sono. Quando sono stati fatti questi controlli? Abito da sola e mica devo rimanere per forza in casa tutto il giorno, soprattutto se cerco lavoro. E, soprattutto, se teniamo conto che da aprile a luglio vi erano le ruspe da cantiere (con il rumore e polvere che provocano) visto che in quel di _ stavano rifacendo le condutture: potrei anche non avere sentito un eventuale campanello!
Che io sia sempre presente lo può dimostrare la famiglia _ e la famiglia _ (vicini di casa) presso i quali mi reco regolarmente per almeno un pasto al giorno (di regola la cena) e a guardare la TV, visto che – appunto – vivo sola.
Assurda è la tesi secondo cui mi sarei trasferita da mio fratello in provincia di _. E’ assurdo e inveritiero. Mio fratello non vive a _. Egli lavora per _ (_) e abita in _ e non ha nessun appartamento o camera d’albergo. La tesi dell’abitazione del fratello è quindi pretestuosa. Sfido l’autorità a trovarmi un posto dove risiederebbe mio fratello nel _! Le visite al fratello durante le soste a _ saranno pur lecite e comprensibili, come pure le (rare e brevi) visite ai genitori nell’Italia Meridionale.
Si chieda pure alla famiglia _ e si verifichi pure la questione di mio fratello. Non vi sono problemi. Si potrà dimostrare a pieno titolo che abito a tutti gli effetti con il centro degli interessi in Ticino, dove vivo come detto dal 1993. (...)” (Doc. I)
1.4. Con risposta del 31 ottobre 2017 l’USSI ha chiesto il rinvio degli atti per esperire ulteriori accertamenti ed emettere un nuova decisione.
Al riguardo l’amministrazione ha osservato:
"
(...) La ricorrente sostiene di far visita solo qualche volta al fratello a _, rispettivamente alla famiglia nell’Italia del sud. Di fatto in base agli accertamenti e agli atti non risulta risiedere a _, ma al contrario risulta praticamente sempre assente. D’altra parte essa non contesta di recarsi in vista ai familiari all’estero.
Tali circostanze lasciano ritenere che in effetti la ricorrente sia in pratica assente da _ e non risulta che si rechi altrove in Ticino bensì fuori dal territorio ticinese e per meglio dire in Italia o in altre parti della Svizzera.
Benché alla luce del principio di verosimiglianza che regge le assicurazioni sociali la decisione impugnata sia da ritenere corretta, al fine di chiarire in modo definitivo la situazione si ritengono opportuni ulteriori accertamenti e chiarimenti. (...)” (Doc. III)
1.5. L’insorgente, alla quale il TCA ha trasmesso la risposta di causa per presentare osservazioni, rispettivamente per comunicare la sua eventuale adesione alla proposta dell’USSI (cfr. doc. IV; V), il 30 novembre 2017 ha confermato integralmente il proprio ricorso e ha ribadito che non le è stato mostrato il rapporto di Polizia (cfr. doc. VI).
1.6. L’11 dicembre 2017 è pervenuto a questa Corte un certificato medico del 4 dicembre 2017 allestito dal Dr. med. _, FMH medicina interna generale e medicina manuale SAMM, di _ e inviato dalla ricorrente (cfr. doc. VII).
1.7. I doc. IV, V, VI e VII sono stati trasmessi per conoscenza alla parte resistente (cfr. doc. VIII).

in diritto
In ordine
2.1. La presente vertenza non pone questioni giuridiche di principio e non è di rilevante importanza (ad esempio per la difficoltà dell’istruttoria o della valutazione delle prove). Il TCA può dunque decidere nella composizione di un Giudice unico ai sensi dell'articolo 49 cpv. 2 della Legge sull’organizzazione giudiziaria (cfr. STF 9C_699/2014 del 31 agosto 2015, in particolare consid. 5.2, 5.3 e 6.1; STF 8C_452/2011 del 12 marzo 2012; STF 8C_855/2010 dell'11 luglio 2011; STF 9C_211/ 2010 del 18 febbraio 2011, consid. 2.1; STF 9C_792/2007 del 7 novembre 2008; STF H 180/06 e H 183/06 del 21 dicembre 2007; STFA I 707/00 del 21 luglio 2003; STFA H 335/00 del 18 febbraio 2002; STFA H 212/00 del 4 febbraio 2002; STFA H 220/00 del 29 gennaio 2002; STFA U 347/98 del 10 ottobre 2001, pubblicata in RDAT I-2002 pag. 190 seg.; STFA H 304/99 del 22 dicembre 2000; STFA I 623/98 del 26 ottobre 1999. Vedi pure: STF 9C_807/2014 del 9 settembre 2015; STF 9C_585/2014 dell’8 settembre 2015).
2.2. Questa Corte rileva che la ricorrente ha chiesto, se possibile, di potersi avvalere di un avvocato (cfr. doc. I).
Al riguardo il TCA osserva che la medesima ha dimostrato di saper difendere adeguatamente i propri interessi.
L’insorgente, pertanto, non necessita di un patrocinatore d’ufficio ai sensi dell’art. 28 Lptca (cfr. STFA C 116/03 dell’8 novembre 2004; STCA 42.2014.13 del 21 maggio 2015 consid. 2.1.; STCA 32.2015.147 del 18 aprile 2016 consid. 2.6., il cui ricorso al TF è stato ritenuto inammissibile con giudizio 9C_356/2016 del 5 luglio 2016; STCA 42.2006.16 dell’8 febbraio 2007; 35.2005.53 del 27 febbraio 2006).
La domanda di designazione di un avvocato deve, conseguentemente, essere respinta.
2.3. L’emanazione del presente giudizio rende, poi, priva di oggetto la domanda di RI 1 di essere posta al beneficio dell’assistenza sociale pendente causa (cfr. doc. I; STF 9C_37/2011 del 20 giugno 2011 consid. 7; STF 9C_964/2009 del 29 gennaio 2010 consid. 4; STF 9C_938/2008 del 26 novembre 2009 consid. 7; STFA K 65/05 del 21 luglio 2005 consid. 4; STCA 42.2015.2 del 5 maggio 2015 consid. 2.1.; STCA 38.2011.75 del 26 ottobre 2011 consid. 2.10.).
Nel merito
2.4. Oggetto del contendere è la questione di sapere se a ragione o meno l’USSI, ritenendo che la ricorrente non abbia il proprio domicilio in Ticino, le ha negato il rinnovo delle prestazioni assistenziali a far tempo dal mese di agosto 2017.
La garanzia costituzionale del diritto al minimo vitale (art. 12 Cost. fed.; 13 Cost/TI) costituisce la base del sostegno sociale regolamentato nelle leggi cantonali in materia di assistenza sociale (in proposito vedi l’art. 3 della Legge federale sulla competenza ad assistere le persone nel bisogno, Legge federale sull’assistenza, LAS).
L’intervento della pubblica assistenza è regolato nel Cantone Ticino dalla Legge sull’assistenza sociale dell’8 marzo 1971 (Las).
Tale normativa è stata oggetto di modifiche che sono state adottate dal Gran Consiglio il 3 dicembre 2002 (cfr. FU 99/2002 del 10 dicembre 2002 pag. 8289 segg.) e sono entrate in vigore il 1° febbraio 2003.
Questi cambiamenti sono stati resi necessari dalla Legge sull’armonizzazione e il coordinamento delle prestazioni sociali (Laps), adottata dal Parlamento il 26 giugno 2002 (cfr. FU 53/2002 del 2 luglio 2002 pag. 4752 segg.) ed entrata in vigore anch’essa il 1° febbraio 2003 (cfr. BU 3/2003 del 31 gennaio 2003).
Il 1° ottobre 2006 sono, peraltro, entrate in vigore alcune ulteriori modifiche della Las e della Laps (cfr. BU 44/2006 del 29 settembre 2006 pag. 385-386; BU 40/2006 del 8 settembre 2006 pag. 313-317).
L'art. 1 Las stabilisce che lo Stato provvede, nel rispetto della dignità e dei diritti della persona, all'attribuzione delle prestazioni sociali stabilite dalla legislazione federale o cantonale e, in particolare, all'assistenza di quanti stanno per cadere o siano caduti nel bisogno (cpv. 1).
Le prestazioni sociali hanno lo scopo di favorire l'inserimento sociale e professionale dei beneficiari (cpv. 2).
2.5. Ai sensi dell’art. 115 della Costituzione federale, relativo all’assistenza agli indigenti:
"
Gli indigenti sono assistiti dal loro Cantone di domicilio.
La Confederazione disciplina le eccezioni e le competenze.”
L’art. 5 Las, relativo al titolare del diritto alle prestazioni assistenziali, prevede che:
"
1
Hanno diritto ai provvedimenti e alle prestazioni della presente legge le persone con domicilio o dimora assistenziale nel Cantone.
2
Le persone con sola dimora assistenziale hanno per principio diritto unicamente a prestazioni o aiuti immediati.
3
Sono riservate le disposizioni del diritto federale e dei trattati internazionali.”
Secondo l’art. 6 Las, relativo alle eccezioni:
"
1
Il Consiglio di Stato disciplina la determinazione, la concessione, la limitazione e la procedura delle prestazioni assistenziali concesse a
a)richiedenti l’asilo e
b)persone bisognose di protezione non titolari di un permesso di dimora.
2
Nello stabilire tali criteri il Consiglio di Stato fa riferimento alle disposizioni federali sul rimborso ai Cantoni delle spese cagionate da queste persone.
3
II Consiglio di Stato può affidare, mediante la stipulazione di contratti di prestazione, la gestione di queste prestazioni ad enti assistenziali pubblici o privati.”
Giusta l’art. 10 Las, poi:
"
Il domicilio e la dimora sono determinati dagli articoli da 4 a 11 della legge federale sulla competenza ad assistere le persone nel bisogno, del 24 giugno 1977."
L’art. 4 della Legge federale sulla competenza ad assistere le persone nel bisogno (Legge federale sull’assistenza – LAS), relativo al domicilio assistenziale, sancisce che:
"
1
La persona nel bisogno è domiciliata giusta la presente legge (domicilio assistenziale) nel Cantone in cui dimora con l’intenzione di stabilirvisi. Questo è denominato Cantone di domicilio.
2
L’annuncio alla polizia degli abitanti, per gli stranieri il rilascio di un permesso di presenza, si ha per costituzione di domicilio salva la prova che la dimora è cominciata già prima o soltanto più tardi o è di natura provvisoria.”
Ex art. 9 LAS:
"
1
Il domicilio assistenziale termina con la partenza del Cantone.
2
In
caso di dubbio, la partenza si reputa avvenuta il giorno in cui fu annunciata alla polizia degli abitanti.
3
L’entrata in un ospizio, in un ospedale o in un altro istituto e, se si tratta di un maggiorenne o di un interdetto, il collocamento in una famiglia deciso da un’autorità o da un organo tutelare non pongono termine al domicilio assistenziale.
L’art. 11 LAS definisce la dimora, e meglio:
"
1
Dimora giusta la presente legge significa effettiva presenza in un Cantone; questo è denominato Cantone di dimora.
2
Se una persona manifestamente bisognosa d’aiuto, segnatamente a seguito di malattia o infortunio, è stata trasportata in un altro Cantone su ordine del medico o dell’autorità, il Cantone da cui è stato dato l’ordine di trasporto è considerato Cantone di dimora.”
La LAS distingue tra l’assistenza di cittadini svizzeri (art. 12-19) e l’assistenza di stranieri (art. 20-23).
Relativamente, in particolare, all’assistenza di stranieri l’art. 20 LAS prevede per gli stranieri domiciliati in Svizzera:
"
Gli stranieri domiciliati in Svizzera sono assistiti dal Cantone di domicilio, semprechè la legislazione di questo Cantone, il diritto federale o trattati internazionali lo prevedano. (cpv. 1)
Se uno straniero abbisogna di aiuto immediato fuori del Cantone di domicilio, l'articolo 13 s'applica per analogia. (cpv. 2).
(
Giusta l’art. 21 LAS riguardante gli stranieri non domiciliati in Svizzera:
"
Se uno straniero dimorante in Svizzera ma non quivi domiciliato abbisogna di aiuto immediato, il Cantone di dimora è tenuto ad assisterlo. (cpv. 1)
1
Il Cantone di dimora provvede affinché l'assistito ritorni nello Stato di domicilio o di origine, salvo parere contrario del medico. (cpv. 2)”
Ai sensi dell’art. 22 LAS relativo al rimpatrio:
"
È riservato il rimpatrio giusta le disposizioni delle convenzioni d'assistenza o della legge federale del 26 marzo 1931
1
concernente la dimora e il domicilio degli stranieri.”
2.6. L’art. 23 CC enuncia che:
"
Il domicilio di una persona è nel luogo dove essa dimora con l’intenzione di stabilirvisi durevolmente. (cpv. 1)
Nessuno può avere contemporaneamente il suo domicilio in più luoghi. (cpv. 2)
Questa disposizione non si applica al domicilio d’affari. (cpv. 3)”
La nozione di domicilio presuppone la realizzazione di due condizioni cumulative: la prima, oggettiva, di residenza effettiva in un luogo, e la seconda, soggettiva, dell'intenzione di stabilirvisi per una certa durata. Quest'ultima condizione è tuttavia unicamente di rilievo nella misura in cui risulta riconoscibile. Determinante è il luogo in cui si trova il centro degli interessi. Quest'ultimo si trova abitualmente nel luogo di abitazione, vale a dire dove si dorme, si trascorre il tempo libero, dove si trovano gli effetti personali, dove solitamente esiste un allacciamento telefonico e un recapito postale. L'intenzione, riconoscibile all'esterno, deve essere orientata nel senso di una residenza durevole. Tuttavia, l'intenzione di lasciare più tardi un luogo, non esclude la possibilità di stabilirvi il domicilio. Valore indiziario per la risoluzione della questione rivestono l'annuncio e il deposito dei documenti, l'esercizio dei diritti politici, il pagamento delle imposte, eventuali autorizzazioni di polizia degli stranieri ecc. (cfr. DTF 141 V 530 consid. 5.2.; STF C 101/04 del 9 maggio 2007, pubblicata parzialmente in DTF 133 V 367; DTF 127 V 237 consid. 1 pag. 238; 125 V 76 consid. 2a pag. 77 con riferimenti; cfr. pure la sentenza del Tribunale federale delle assicurazioni P 21/04 dell'8 agosto 2005, consid. 4.1.1, pubblicata in SVR 2006 EL no. 7 pag. 25).
2.7.
Dal Messaggio per una legge sulla competenza ad assistere le persone nel bisogno del 17 novembre 1976 del Consiglio federale, in FF 1976 III 1197 segg. emerge segnatamente che:
"
(...) Questo capitolo del disegno di legge determina dove la persona nel bisogno ha il proprio domicilio assistenziale. (...) La nozione di domicilio accolta nel disegno concorda ampiamente con quella concordataria la quale, dal canto suo, corrisponde di norma a quella del Codice civile (art. 23). (...) Giusta l’art. 4 capoverso 2 del disegno, “l’annuncio alla polizia degli abitanti” o, per gli stranieri – cui la legge deve parimenti applicarsi – il rilascio di un’autorizzazione di presenza, fonda la presunzione che il titolare dell’autorizzazione ha costruito un domicilio assistenziale. La presunzione può essere infirmata non solo con la prova che la dimora è cominciata già prima o successivamente, ma anche che la dimora non è, secondo la legge, idonea alla costituzione del domicilio, sia per la mancanza dell’intenzione di stabilirvisi (art. 4 cpv. 1) sia perché escluso secondo gli articoli 5 a 8.
Analogamente alla disposizione del concordato concernete l’assistenza nel luogo di domicilio, l’articolo 5 del disegno dispone che l’entrata in una casa di cura o in un istituto, volontaria o no, esclude la costituzione o il cambiamento del domicilio assistenziale.
(...)
L’art. 11 definisce la nozione di «dimora» e di «Cantone di dimora».
È dimorante colui che si trova effettivamente sul territorio cantonale anche
se non possiede alcuna conferma di domicilio o, se straniero, un'autorizzazione di presenza e non è dunque né «domiciliato» né «dimorante» a tenore delle disposizioni sul domicilio e la dimora degli svizzeri e degli stranieri. È dimorante a tenore del disegno segnatamente anche chi si trova in un Cantone semplicemente per motivi di transito.
(...)
24 Assistenza degli stranieri
241 Obbligo assistenziale e competenza (art. 20 a 22)
(...)
di regola è competente il Cantone di domicilio il quale, per
gli stranieri, coincide con il Cantone che ha rilasciato l'autorizzazione di presenza ed è anche qui determinato giusta gli articoli 4 a 10. Per gli stranieri che devono essere assistiti fuori del Cantone di domicilio vale, conformemente agli articoli 23 capoverso 2 e 23 capoverso 1, il disciplinamento applicabile agli svizzeri: soccorso in caso di urgenza da parte del Cantone di dimora e spese a carico del Cantone di domicilio.
Giusta l'articolo 21 del disegno,
agli stranieri non domiciliati in Svizzera,
segnatamente ai turisti e alle persone in transito, il Cantone di dimora deve concedere soltanto il soccorso di urgenza necessario.
(...)”. (FF 1976 III 1207, 1208, 1209 e 1214)
Inoltre in dottrina Thomet (cfr. W. Thomet, “Commentaire concernant la Loi fédérale sur la compétence en matière d’assistance des personnes dans le besoin, 2. ed., Zurich 1994, n. 95-97 e 107-108) in merito all’art. 4 LAS sottolinea che:
"
(...)
Au centre de la disposition sur le domicile se trouve la notion d'«habiter», en allemand «wohnen», que l'on retrouve dans le terme allemand correspondant «Wohnsitz». Le domicile d'assistance d'une personne dans le besoin se trouve, sous réserve des exceptions mentionnées aux art. 5 à 7 LAS, dans le canton «où elle réside avec l'intention de s'y établir». Cette formulation empruntée au texte de l'art. 23 CC signifie que le domicile se trouve là où une personne s'est effectivement établie et installée de manière reconnaissable pour des tiers, en d'autres termes là où - selon l'expression du Tribunal fédéral - elle a son «centre de vie»; en bref: là où elle «habite» ou elle est «domiciliée» (cf. ATF 113 la 465; 108 la 254 et les références). La notion de domicile au sens de l'art. 4 LAS s'est largement inspirée de celle du droit civil (art. 23 CC; voir Message I p. 1239; ZöF 1982 p. 44). Pour répondre à la question de savoir si un domicile d'assistance a été constitué ou non, au sens de la LAS, on peut donc se référer en grande partie à la doctrine et à la jurisprudence relatives à la notion de domicile en droit civil (ZöF 1978 p. 181; voir en particulier Bûcher, n°l à 54 ad art. 23 CC; Schnyder/Murer, n° 28 à 65 ad art. 376 CC; Tuor/Schnyder, p. 78 à 80; Pedrazzini/Oberholzer, p. 104 à 108; Riemer, p. 33 à 38 et la jurisprudence citée).
L'art. 4 LAS dispose que le domicile d'une personne se situe dans le canton où elle réside avec l'intention de s'y établir. Cette définition contient à la fois un élément objectif (la résidence) et un élément subjectif (l'intention de s'établir), les deux étant toutefois indissociablement liés (cf. ZöF 1982 p. 45). Ces deux éléments constitutifs ne sauraient cependant faire oublier le fait qu'en dernier lieu, il s'agit toujours de déterminer le centre de vie d'une personne ou, en 4 autres termes, le lieu où se concentrent ses relations personnelles (cf. Bucher, n° 1 à 3 ad art. 23 CC; Pedrazzini/Oberholzer, p. 106). Par résidence, il faut entendre le fait de séjourner effectivement n un endroit (ou un canton) déterminé. En règle générale la présence physique est indispensable tant pour la constitution que pour le maintien du domicile (cf. cependant n° 146). Cela résulte également de 1 art. 9 LAS, qui prévoit qu'une personne qui «quitte» son canton de domicile perd le domicile d'assistance qu'elle avait jusqu’alors. La durée et les modalités du séjour ne sont pas déterminantes, (Egger, n° 20 ad art. 23 CC; Bucher n° 18 ad art 23 CC; ZöF 1982 p. 45). En principe, même un séjour de courte durée peut constituer un domicile (cf. ATF 491193; Egger, n° 26 ad art. 23 CC); en revanche, un séjour qui s'étendrait sur une plus longue durée mais qui, au regard de sa nature et de son but, s'avérerait provisoire (art. 4 al. 2 LAS) ne saurait constituer un domicile (cf. n° 102; Pedrazzini/Oberholzer, p. 107).
On peut affirmer qu'une personne a l'intention de s'établir lorsqu’elle entend séjourner dans un endroit défini pour une période indéterminée et que cette intention est réalisable (cf. ZVW1957 p. 49 ss; Schnyder/Murer. n° 55 ad art. 376 CC). Le fait que cette intention se modifie par la suite est sans importance (cf. ZVW 1966, p. 23ss), De même, l'intention de quitter ultérieurement l'endroit ou 1 on s'est installé n'empêche pas la constitution d'un domicile. Le seul critère décisif est le suivant: l'intention ne doit pas porter sur un séjour purement provisoire; seule compte la volonté «de séjourner en un lieu déterminé jusqu'à ce qu'un changement soit dicte par des circonstances qui, lors de la constitution du domicile, n étaient pas prévisibles, du moins pas avec précision» (ATF 69 I 12,491193; Bucher, n° 22 ad art. 23 CC). Les motifs qui ont conduit une personne à établir ou à abandonner son centre de vie en un endroit déterminé ne sont pas décisifs (cf. ATF 69 II 277; ZVW 1966 p. 23 ; ZVW 1966 p. 91 ; ZöF 1982 p. 45 ; RSJ 1980 p. 137 ss). L’intention de s établir durablement correspond à un processus interne qui ne se perçoit qu'indirectement. Aussi faut-il prendre en compte tous les éléments qui se rapportent à l'organisation externe des relations personnelles, en particulier le fait que la personne entretient des relations étroites avec un lieu où sa famille ou ses parents ont déjà leur centre de vie.
(...)
Le domicile d'un étranger en Suisse est indépendant tant de l’existence que du genre de l’autorisation délivrée par la police des étrangers (cf. ATF 89 II 113 ss ; Bucher, n. 25 et 38 ad art. 23 CC).
L’art. 4 al. 2 LAS ne contredit en rien ce principe. Cette disposition dit seulement que, lors de la délivrance d'une autorisation de résidence pour étranger, la constitution d'un domicile est présumée, à moins que l'on puisse prouver que le séjour a commencé plus tôt ou plus tard ou encore qu'il n'est que provisoire. Il faut donc examiner dans chaque cas si les deux éléments constitutifs d’un domicile sont réalisés, à savoir le séjour de fait et l’intention de s’établir durablement.
Dans ce sens, le fait d'être au bénéfice d'une autorisation de résidence délivrée par la police des étrangers ne peut servir que d’indice en faveur de l’existence d’un domicile. Toutefois, selon le type d’autorisation délivré, la présomption en faveur de la constitution d’ un domicile peut être plus ou moins forte. Le séjour de fait d’étrangers au bénéfice d'une autorisation d'établissement ou de séjour permet de conclure à l'existence d'une intention de s'établir durablement et par conséquence d’un domicile.
(...)
En résumé et en suivant l'exemple du commentaire Schnyder/Murer, on peut considérer comme indices en faveur de la constitution d un domicile, les circonstances suivantes (étant précisé que tous ces éléments doivent être appréciés dans leur ensemble, mais ne doivent pas nécessairement se présenter cumulativement: cf. n 46a à 5a ad art. 376 CC; Egger, n. 19 ad art. 23 CC; Bûcher, n. 14 ad art. 23 CC):
- les circonstances entourant la constitution du séjour et l'intention subjective de s'établir durablement, étant rappelé qu'il faut apprécier de manière critique les déclarations postérieures de la personne en cause
(cf. ZVW 1961 p. 111, 113)
- la prolongation d'un séjour d'une personne instable ou incapable de discernement (en pratique l'on exige souvent une durée de six mois ou plus; une durée inférieure peut toutefois suffire si d'autres éléments plaident en faveur de la stabilité; cf. ég. ATF 92 I 221).
- la déclaration d'arrivée, le dépôt du certificat d'origine, le règlement des impôts, l'exercice des droits politiques (ATF 92 I 221; 97 II 6 et les références; 102 IV 164; ATF du 15 mars 1978 in ZVW 1979 p. 35); il faut toutefois relever que même si ces quatre éléments se présentent cumulativement, ils ne sauraient empêcher la constitution d'un domicile dans un autre lieu (cf. Egger, n. 20 ad art. 23 CC; Bûcher, n. 18 ad art. 23 CC; n° 99/100).
- l'exercice d'une activité lucrative cumulée avec un séjour de fait.
- la location d'une maison, d'un appartement ou d'une chambre et le fait d'y être installé, éventuellement le séjour dans une pension (cf. Egger, n. 20 ad art. 23 CC; Bûcher, n. 18 ad art. 23 CC).
- l'impression subjective de «se sentir à la maison» ainsi que les relations personnelles entretenues dans le lieu même avec la parenté et les connaissances (ATF du 28.9.1972 in ZVW 1975 p 111).
- l'existence antérieure du centre de vie au lieu où la personne se réétablit (ATF du 28.9.1972 in ZVW 1975 p. 111) ou retourne régulièrement en période de crise (ZVW 1973 p. 35).
- l'abandon du domicile antérieur (cf. art. 9 LAS) ou le défaut de tout lien avec celui-ci (ZVW 1973 p. 35).
- le séjour effectif, en d'autres termes, le fait d'habiter.
(...)”
2.8. Da quanto sopra esposto risulta che nel caso in cui si tratti di assistere un cittadino con nazionalità straniera, ai sensi della Legge federale sull’assistenza - LAS (cfr. consid. 2.5.) - è competente il Cantone di domicilio se la persona da assistere è domiciliata in Svizzera (cfr. art. 20 cpv. 1 LAS), ossia il Cantone in cui risiede con l’intenzione di stabilirvisi (cfr. art. 4 cpv. 1 LAS; consid. 2.5.).
Per gli stranieri il rilascio di un permesso di presenza (per gli svizzeri l’annuncio alla polizia degli abitanti) vale quale costituzione di domicilio salva la prova che la dimora è cominciata già prima o soltanto più tardi o è di natura provvisoria (cfr. art. 4 cpv. 2 LAS).
Al riguardo giova evidenziare che l’art. 4 cpv. 2 LAS non contraddice il principio secondo cui il domicilio di uno straniero in Svizzera è indipendente sia dall’esistenza che dal genere di autorizzazione rilasciata dalla polizia degli stranieri.
In effetti l’art. 4 cpv. 2 LAS prevede unicamente che, nel caso di rilascio di un’autorizzazione di presenza per stranieri, la costituzione del domicilio è presunta, a meno che venga provato che la dimora è iniziata già prima o più tardi o è di natura provvisoria. In ogni singola fattispecie deve, dunque, essere esaminato se i due elementi costitutivi di un domicilio sono realizzati, e meglio la residenza di fatto e l’intenzione di stabilirsi durevolmente.
In questo senso il fatto di essere al beneficio di un permesso di presenza non può servire che quale indizio in favore dell’esistenza di un domicilio (cfr. consid. 2.5.).
Qualora, per contro una persona non risulti domiciliata in Svizzera, competente ad assisterla - attribuendole un aiuto immediato - è il Cantone di dimora (cfr. art. 21 cpv. 1 LAS). Quale dimora vale la presenza effettiva in un Cantone (cfr. art. 11 cpv. 1 LAS).
Al riguardo cfr. pure STF 8C_852/2008 del 25 febbraio 2009 consid. 2 e 3.1; STF 2A.253/2003 del 23 settembre 2003 consid. 2.1. e 2.2.; STCA 42.2014.7 del 25 agosto 2014, il cui ricorso al TF è stato ritenuto inammissibile con giudizio 8C_648/2014 del 15 giugno 2015
2.9. Nella presente evenienza dalle carte processuali emerge che RI 1 (nata il _ 1968; cfr. doc. 282) ha percepito prestazioni assistenziali ordinarie dal mese di giugno 2016 (cfr. doc. 265) al mese di luglio 2017 (cfr. doc. 85; 88; 103).
Dal mese di agosto 2017, per contro, come visto nei fatti, l’USSI ha negato alla ricorrente una prestazione assistenziale, in quanto sulla base di elementi in suo possesso ha ritenuto che la medesima non abbia il domicilio in Ticino
L’amministrazione ha deciso in tal senso fondandosi essenzialmente sulle assenze dal domicilio segnalatele dall’insorgente stessa, nonché su un rapporto allestito dalla Polizia comunale di _ (cfr. doc. A2; A1; consid. 1.1.; 1.2.).
In effetti il 9 maggio 2017 la parte resistente ha chiesto all’Ufficio controllo abitanti di _ di effettuare dei controlli presso l’abitazione della ricorrente, poiché quest’ultima risultava spesso assente dal proprio domicilio per andare in visita al fratello che abita nella provincia di _ o dai genitori in _ (cfr. doc. 301=84).
La Polizia comunale di _, il 28 giugno 2017, ha allestito un rapporto da cui si evince:
"
Come da richiesta del controllo abitanti di _ si procedeva al controllo della presenza della rubricata e del suo veicolo al domicilio sopracitato.
Sono stati effettuati controlli regolari a partire dal 13.05.2017 al 12.06.2017.
Gli stessi sono stati effettuati sulla verifica di presenza del veicolo _ di colore nero targato _, e anche alla presenza di luci durante la fascia prevalentemente notturna all’interno dell’appartamento. (...)” (Doc. 292)
Dalla tabella allegata al rapporto citato emerge, in particolare, che su 27 controlli svolti dal 13 maggio al 12 giugno 2017, prevalentemente alla sera (due soli controlli sono stati effettuati alle ore 4:00, rispettivamente alle 10:00, sempre il 25 maggio 2017) a partire dalle ore 21:15, la luce nell’appartamento non è mai stata riscontrata, mentre l’auto era presente 5 volte, e meglio il 13 maggio 2017 alle ore 21:50, il 4 giugno 2017 alle ore 22:45, il 5 giugno 2017 alle ore 23:10, il 6 giugno 2017 alle ore 23:50 e l’11 giugno 2017 alle ore 23:15 (cfr. doc. 292-293).
Agli atti risulta, inoltre, un messaggio di posta elettronica inviato il 10 agosto 2017 a una funzionaria dell’USSI in cui l’insorgente ha indicato che negli ultimi due mesi era spesso a _, _ e _, poiché ha riscontrato maggiori risposte per il suo profilo professionale. Ella ha pure precisato che a quel momento pensava di fermarsi a _ per una decina di giorni (cfr. doc. 295).
RI 1 ha contestato il rifiuto dell’assistenza sociale dal mese di agosto 2017 facendo valere di essere sempre presente a _, come possono testimoniare alcune famiglie di vicini, e che ciò non significa che debba restare in casa tutto il giorno. Ella ha altresì puntualizzato che da aprile a luglio vi era in prossimità della sua abitazione un cantiere per il rifacimento delle condutture e che quindi, a causa del rumore, potrebbe non avere sentito un eventuale campanello.
La ricorrente ritiene poi assurda la tesi secondo cui si sarebbe trasferita da suo fratello in provincia di _, in quanto quest’ultimo lavora per la _ e abita in _.
A mente dell’insorgente, infine, le visite al fratello durante le soste a _, come pure le rare e brevi visite ai genitori in Italia meridionale sono lecite e comprensibili (cfr. doc. I).
2.10. Chiamata a pronunciarsi in merito alla fattispecie, questa Corte evidenzia che l'art. 29 cpv. 2 Cost., l’art. 6 CEDU e l'art. 42 LPGA, applicabile in ambito di assistenza sociale, per quanto attiene alla procedura davanti all’amministrazione, in virtù del rinvio di cui agli art. 65 cpv. 1 Las e 33 cpv. 3 Laps e relativamente alla procedura dinanzi al TCA, quale diritto sussidiario secondo l’art. 31 Lptca, garantiscono alle parti il diritto d’essere sentite.
Per costante giurisprudenza, dal diritto d’essere sentito deve in particolare essere dedotto il diritto dell'interessato di esprimersi prima della resa di una decisione sfavorevole nei suoi confronti, quello di fornire prove circa i fatti suscettibili di influire sul provvedimento, quello di poter prendere visione dell'incarto (questo diritto non è assoluto e può essere limitato per salvaguardare un interesse pubblico preponderante, l’interesse di terzi o del richiedente stesso; cfr. STF 2C_34/2011 del 30 luglio 2011 consid. 4.1.;DTF 126 I 7 consid. 2b; STF 2A.511/2005 del 16 febbraio 2009 consid. 4; STF 1P.531/1999 del 24 gennaio 2000 consid. 2), quello di partecipare all'assunzione delle prove, di prenderne conoscenza e di determinarsi al riguardo (cfr. STF 8C_779/2016 del 3 aprile 2017 consid. 4.1.; STF 8C_414/2015 del 29 marzo 2016 consid. 2.2.; DTF 140 I 99 consid.3.4.; DTF 129 II 497 consid. 2.2 con riferimenti; 126 V 130 consid. 2b con riferimenti).
Il diritto di essere sentito è una garanzia costituzionale di carattere formale, la cui violazione comporta l’annullamento della decisione impugnata, a prescindere delle possibilità di successo del ricorso nel merito (cfr. STF 8C_779/2016 del 3 aprile 2017 consid. 4.2.2.; DTF 127 V 437 consid. 3d/aa, 126 V 132 consid. 2b e i riferimenti ivi citati).
Secondo la giurisprudenza, la violazione del diritto di essere sentito - a condizione che non sia di una particolare gravità - è sanata se la parte lesa ha la possibilità di esprimersi dinanzi a un’autorità di ricorso che gode di un pieno potere cognitivo. La riparazione di un eventuale vizio deve comunque avvenire solo in via eccezionale (DTF 127 V 431 consid. 3d/aa).
In una sentenza 8C_779/2016 del 3 aprile 2017, già citata sopra, il Tribunale federale ha annullato il giudizio del Tribunale delle assicurazioni sociali del Canton Zurigo che, su rinvio dell’Alta Corte, aveva nuovamente negato l’assistenza sociale a una persona per mancanza di domicilio nel Cantone.
La nostra Massima istanza ha, infatti, stabilito che il Tribunale cantonale, decidendo sulla base di documenti già presenti agli atti senza dare la possibilità al ricorrente di esprimersi al riguardo, aveva violato il suo diritto di essere sentito.
Gli atti sono, pertanto, stati rinviati ai primi giudici per un nuovo giudizio.
2.11.
Giova, inoltre, rilevare che a proposito dello scopo della procedura di opposizione secondo l’art. 52 LPGA che, per analogia, vale anche per quanto attiene alla procedura di reclamo, la nostra Alta Corte ha sviluppato le seguenti considerazioni:
"
(...) Le but de la procédure d'opposition est d'obliger l'assureur à revoir sa décision de plus près, parfois même en confiant l'examen du dossier à une autre personne que l'auteur de la décision contestée. Elle doit lui permettre, en particulier, de compléter au mieux le dossier, par des mesures d'instruction appropriées - souvent nécessitées par les nouveaux allégués de l'assuré - afin de décharger les tribunaux, ce qui est le but final recherché (
ATF 125 V 188
consid.1b p. 191).
(...)“ (STF C 273/06 del 25 settembre 2007 consid. 3.2.)
Al riguardo cfr. pure
STFA C 279/03 del 30 settembre 2005 consid. 4.
In una sentenza 9C_675/2009 del 28 maggio 2010 consid. 8.3., il Tribunale federale ha ricordato che l'accertamento dei fatti incombe in primo luogo all'amministrazione in forza dell'obbligo derivante dall'art. 43 LPGA – applicabile in casu in virtù dei rinvii di cui agli art. 65 cpv. 1 Las e 33 cpv. 3 Laps – ed
ha rilevato:
"
(...)
8.3 Ad ogni modo si ricorda alla ricorrente che l'accertamento dei fatti incombeva in primo luogo a lei stessa in forza dell'obbligo derivante dall'art. 43 LPGA, secondo il quale l'assicuratore esamina le domande, intraprende d'ufficio i necessari accertamenti e raccoglie le informazioni di cui ha bisogno (cfr. per analogia la sentenza 8C_122/2008 del 10 marzo 2008 consid. 3). Anche per questa ragione essa non può ora rimproverare alla Corte cantonale un accertamento asseritamente lacunoso per non avere approfondito un aspetto - per altro insufficientemente sostanziato in sede cantonale come pure in sede federale, non potendosi dal solo doppio ruolo assunto da F._ inferire un serio indizio di manifesto abuso di diritto - che avrebbe potuto e dovuto essere da lei acclarato. Come già avuto modo di affermare in altro ambito, l'amministrazione non può infatti rimandare gli approfondimenti necessari all'accertamento dei fatti determinanti alla procedura di opposizione e tanto meno a quella giudiziaria di ricorso senza in questo modo contravvenire allo scopo perseguito dalle relative disposizioni che è quello di sgravare in definitiva i tribunali (cfr.
DTF 132 V 368
consid. 5 pag. 374; sul tema cfr. pure RAMI 1999 n. U 342 pag. 410 [U 51/98])."
2.12. In concreto
attentamente esaminate le carte processuali il TCA ritiene che gli elementi di fatto presenti agli atti non consentano né di ammettere né di escludere che la ricorrente non abbia il proprio domicilio assistenziale a _.
Al riguardo è utile ribadire che in ambito di assistenza sociale risulta indispensabile la determinazione, in primo luogo, del
Cantone di domicilio
.
In effetti secondo l’art. 115 Cost. fed. gli indigenti sono assistiti dal loro Cantone di domicilio (cfr. art. 5 Las; 12 Legge federale sulla competenza ad assistere le persone nel bisogno – LAS -; consid. 2.5.).
In secondo luogo, è fondamentale stabilire il Comune di domicilio della persona che postula le prestazioni assistenziali. Domicilio inteso quale luogo dove il richiedente l’assistenza risiede e in cui si trova il centro dei suoi interessi.
Il luogo dove sono depositati i documenti personali, come pure quello risultante da documenti amministrativi, delle autorità fiscali o delle assicurazioni sociali costituiscono, invece, degli indizi che, tuttavia, non predominano rispetto al luogo in cui si focalizza la maggior parte degli elementi concernenti la vita personale, sociale e professionale dell’interessato
(cfr. STF 9C_283/2015 dell’11 settembre 2015 consid. 5.2., pubblicata in DTF 141 V 530; DTF 136 II 405 consid. 4.3.).
La determinazione del Comune di domicilio, nel senso appena descritto, è importante in particolare per evitare abusi. In effetti il semplice deposito dei documenti consentirebbe, ad esempio, a persone non residenti nel Comune e nel Cantone Ticino (bensì in altri Cantoni o all’estero) di percepire l’assistenza sociale.
2.13. Nel caso di specie, da una parte, l’insorgente stessa, nata nel 1968, nubile e senza figli (cfr. doc. 9; I; 79), nel mese di agosto 2017, ha dichiarato di essere spesso fuori Cantone nei due mesi precedenti (cfr. doc. 295).
Ella ha, inoltre, confermato di fare visita a suo fratello a _ e ai genitori nell’Italia del sud (cfr. doc. I).
Dal rapporto di Polizia del 28 giugno 2017 emerge, poi, che in occasione dei 27 controlli effettuati dal 13 maggio al 12 giugno 2017, prevalentemente la sera, la luce della sua abitazione non era mai accesa, rispettivamente la sua auto era presente solo cinque volte (cfr. doc. 292; 293).
D’altra parte, tuttavia, la ricorrente ha lavorato in Svizzera dal 1993 al 2013 (cfr. doc. 80) ed è seguita, dalla fine del 2016 da un medico di famiglia in Svizzera (cfr. doc. VII).
Ella ha pure asserito che il fratello non avrebbe un’abitazione propria in provincia di _, bensì, lavorando per la _, risiederebbe in _ (cfr. doc. I) e che vi sono dei vicini di casa, in particolare le famiglie _ e _, presso i quali si reca di regola giornalmente che possono attestare che lei è sempre presente a _ (cfr. doc. I).
In simili condizioni, il TCA ritiene, dunque, considerato anche che l’assistenza sociale costituisce l’ultima ancora di salvataggio dell’individuo (cfr. STF 8C_100/2017 del 14 giugno 2017 consid. 8.1.; DTF 137 V 143; STF 8C_92/2007 del 14 dicembre 2007, pubblicata in DTF 134 I 65; SVR 2008 EL Nr. 2 pag. 5; STF 8C_5/2008 del 5 maggio 2008), che la presente vertenza non possa essere decisa senza preliminarmente procedere a un approfondimento istruttorio.
La fattispecie deve essere ulteriormente indagata dalla parte resistente, come peraltro proposto dall’USSI stesso nella risposta di causa (cfr. doc. III). A tale proposta però la ricorrente non ha aderito (cfr. doc. IV; V; VI).
Secondo questo Tribunale
si giustifica, di conseguenza, l’annullamento della decisione su reclamo del 26 settembre 2017 e il rinvio degli atti all’USSI affinché effettui gli
accertamenti
necessari per chiarire se l’insorgente sia effettivamente domiciliata a _ oppure no.
A tal fine l’USSI sentirà l’insorgente alla quale, dopo aver dato visione del Rapporto di Polizia del 28 giugno 2017 (cfr. consid. 2.10.), sarà data l’opportunità di spiegare, documentando debitamente, i motivi per i quali durante i controlli effettuati dalla Polizia comunale di _ da maggio a giugno 2017 alla sera, quindi quando il menzionato cantiere era fermo, la luce della sua abitazione non è mai risultata accesa e la sua auto presente solo in cinque occasioni.
La ricorrente comproverà, inoltre, quanto asserito circa la situazione alloggiativa di suo fratello a _.
L’USSI sentirà, inoltre, i vicini di casa di _ al fine di chiarire la presenza di quest’ultima a _, nonché, dopo aver ottenuto lo svincolo dal segreto professionale da parte dell’insorgente, il Dr. med. _ di _ per appurare, segnatamente, la frequenza con la quale nell’ultimo anno (cfr. doc. VII) ha visitato la ricorrente.
In proposito occorre evidenziare, in primo luogo, che il principio inquisitorio non è incondizionato, ma trova il suo correlato nell’obbligo delle parti di collaborare (cfr. art. 43 cpv. 3 e 61 lett. c LPGA; art. 16 Lptca; DLA 2001 N. 12 pag. 145; RAMI 1994 pag. 211; AHI praxis pag. 212; DLA 1992 pag. 113; DTF 117 V 261; DTF 116 V 26 consid. 3c; DTF 115 V 142 consid. 8a).
Questo obbligo comprende in particolare quello di motivare le pretese di cui le parti si avvalgono e quello di apportare, nella misura in cui può essere ragionevolmente richiesto da loro, le prove dettate dalla natura della vertenza o dai fatti invocati:
in difetto di ciò esse rischiano di dover sopportare le conseguenze dell’assenza di prove
(cfr. STF 9C_694/2014 del 1° aprile 2015 consid. 3.2.; STF 9C_978/2010 del 14 aprile 2011 consid. 4.1.; STFA U 94/01 del 5 settembre 2001; STFA P 36/00 del 9 maggio 2001; SVR 1995 AHV Nr. 57 pag. 164 consid. 5a).
L’amministrazione, dopo aver esperito le indagini di cui sopra, determinerà se RI 1 deve essere o meno considerata domiciliata a _.
In caso di risposta affermativa, l’USSI, una volta ottenuta la necessaria documentazione da parte dell’insorgente, stabilirà se la medesima ha diritto oppure no a prestazioni assistenziali a fare tempo dal mese di agosto 2017.
Qualora sia da escludere il domicilio a _ o comunque in un altro Comune ben preciso del Cantone Ticino, alla ricorrente deve essere negata l’assistenza sociale.