Decision ID: dd2e978f-7ed0-556b-9538-52da7501aabe
Year: 1999
Language: it
Court: TI_TRPI
Chamber: TI_TRPI_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: 

in fatto
a. _
è proprietario della part. n. _ RFD di _, situata nel nucleo di _. Sul fondo sorge una antica casa padronale circondata da un vasto giardino e frutteto.
b.
Il PR (revisione 1995) di _ è stato adottato dal Consiglio comunale nella sua seduta del 8 maggio 1995. Secondo questo piano l’intero mappale n. _ viene attributo alla zona nucleo; l’area del giardino-frutteto é inoltre gravata da un vincolo di parco, mentre le facciate della casa padronale da un vincolo di “facciate qualificanti”.
c.
Contro queste disposizioni _ _ è insorto dinanzi al Consiglio di Stato, censurandone il mancato interesse pubblico e la mancata proporzionalità. Chiede in particolare di attribuire la parte non costruita del fondo alla zona residenziale R2. Ravvisa inoltre una palese disparità di trattamento nei confronti dei fondi vicini, non gravati né dal vincolo di parco né da quello di conservazione delle facciate degli edifici (in particolare gli edifici sorgenti sui f.n. _e _ RFD).
d.
Con decisione 19 novembre 1997 il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso e approvato le normative proposte dal PR relativamente al fondo n. _ RFD. Per quanto attiene al vincolo di parco, l’autorità governativa ne sottolinea la valenza a livello urbanistico e paesaggistico, finalizzato alla tutela e alla valorizzazione delle antiche costruzioni del nucleo (e della stessa abitazione sul f.n. _). Il vincolo di facciate qualificanti persegue lo stesso scopo di tutela della pregiata sostanza edilizia esistente nel piccolo nucleo di _, e, contrariamente all’opinione dell’insorgente, si estende anche alle altre costruzioni del complesso.
e.
Dissentendo da questa decisione, l’insorgente ha riproposto davanti al TPT le medesime argomentazioni e censure, chiedendo lo stralcio dei vincoli di parco e di “facciate qualificanti” e l’attribuzione della parte non edificata del suo fondo alla zona residenziale.
f.
Consiglio di Stato e Comune, nelle rispettive risposte, propugnano la reiezione del gravame sulla scorta delle argomentazioni già sviluppate in prima istanza.
g.
In data 24 marzo 1999 si è tenuta l’udienza in contraddittorio. All’occasione le parti si sono riconfermate nelle rispettive allegazioni, rinunciando al dibattimento finale e alla presentazione di conclusioni.
c o n s i d e r a t o

in diritto
1.
A norma dell’art. 38 LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale della pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni dalla notificazione.
L’art. 38 LALPT legittima a ricorrere il comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b), e ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno di protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio di Stato (cpv. 4 lett. c).
In concreto la legittimazione attiva del ricorrente è data a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett. b) LALPT.
Presentato nei termini di legge, e quindi tempestivo, il ricorso é ricevibile in ordine.
2
. Il comune gode di autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e riferimenti).
L’autonomia non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT: le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Il Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l’approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione. Se l’autorità di approvazione esige dal comune, per motivi oggettivi, di porre il PR in consonanza con l’ordinamento giuridico, il comune invocherà invano la lesione della sua autonomia (DTF 116 Ia 226 e seg. consid. 2a; Alfred Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, Rep. 1991, pag. 45 e segg., in part. 55).
Il TPT non dispone, contrariamente al Consiglio di Stato, del sindacato d’opportunità (tranne, in applicazione dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una modifica d’ufficio del PR). Il ricorso è infatti proponibile solo contro la violazione del diritto (in particolare contro l'errata o mancata applicazione di una norma stabilita dalla legge o risultante implicitamente da essa, l'apprezzamento giuridico erroneo di un fatto, l'eccesso o l'abuso di potere, la violazione di una norma essenziale di procedura) e contro l’accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3 LALPT).
3.
Giusta l'art. 22quater cpv. 1 della Costituzione federale (Cost.) i Cantoni devono allestire dei piani d'azzonamento per assicurare una funzionale utilizzazione del suolo e una razionale abitabilità del territorio. A livello legislativo l'obbligo di pianificare è codificato all'art. 2 LPT.
Secondo quest'ultima legge la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe: pianificazione direttrice, pianificazione dell'utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione. Il piano di utilizzazione - in Ticino detto PR - viene adottato, secondo le indicazioni del piano direttore (art. 6 e segg., 26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di un'ampia coordinazione e valutazione (Art. 1 cpv. 1 2a frase, 2 cpv. 1 LPT) e nell'ambito di una procedura ove è garantita protezione giuridica (art. 33 e seg. LPT) e partecipazione democratica (art. 4 LPT). Il PR disciplina l'uso ammissibile del suolo (art. 14 e segg. LPT): rende vincolante verso i privati detto ordinamento oltre che il contenuto del Piano direttore (art. 21 cpv. 1 LPT).
4
. Per prassi costante del Tribunale federale una restrizione di diritto pubblico della proprietà è compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 22ter Cost. solo se si fonda su di una base legale (che deve essere chiara ed esplicita quando la limitazione è particolarmente grave, cfr. DTF 114 Ia 117, consid. 3), è giustificata da un interesse pubblico preponderante, rispetta il principio della proporzionalità, non viola la garanzia della proprietà quale istituto e dà luogo a piena indennità ove equivalga ad una espropriazione (DTF 115 Ia 29 consid. 4; 114 Ia 249 consid. 5a; 114 Ia 337 consid. 2; 113 Ia 364 consid. 2).
Nella fattispecie il problema della violazione della garanzia della proprietà quale istituto non si pone. Le questioni espropriative esulano invece dalla presente procedura.
5. Vincolo di parco in corrispondenza del giardino-frutteto sul f.n. _ (art. 27 NAPR)
L’insorgente ha vivamente contestato l’introduzione di un vincolo di parco sull’area prospiciente la sua abitazione; egli osserva infatti che la frazione inedificata del fondo n. _ non ha alcun legame funzionale con la zona nucleo (della quale fa invece sicuramente parte l’edificio) bensì fa parte dell’attiguo comprensorio costituito dai f.n. _, _e _, tutti collocati in zona residenziale R2. Il diverso trattamento rispetto ai sopracitati fondi non avrebbe pertanto giustificazione alcuna.
Il ricorrente aggiunge inoltre che un’eventuale edificazione in quest’area non apporterebbe pregiudizio alcuno alla casa padronale, che rimarrebbe soggetta alle stringenti indicazioni della zona nucleo.
5.1.
Il contestato vincolo trova sicuramente base legale nel disposto di cui all’art. 28 lett. h LALPT.
Per quanto attiene all’interesse pubblico di un simile vincolo, lo stesso risulta evidente non appena si consideri le particolarità dei luoghi. Il giardino antistante la casa padronale sul f.n. _, con le sue piante di alto fusto, gli alberi da frutta, gli arbusti e i fiori, è di indiscutibile pregio e contribuisce a valorizzare e caratterizzare non solo l’edificio principale, ma tutto il retrostante piccolo (ma ben conservato) nucleo di _. Dal profilo paesaggistico, ma anche da quello puramente architettonico, di arredo “urbano”, il parco privato forma un tutt’uno con le antiche case del nucleo e non può, come vanamente sostiene l’insorgente, essere considerato un elemento a sé stante. La sua evidente funzione è quella di dare respiro e decoro alle costruzioni del nucleo, ed evitare che un’edificazione di stampo moderno vada a soffocare questa preziosa testimonianza dei tempi passati. Dalla planimetria in atti si evince d’altronde che vincoli simili gravano anche altre proprietà attorno al nucleo di _ (tutte le aree colorate in grigio definite quali “spazi liberi privati”).
La misura pianificatoria rispetta anche il principio della proporzionalità.
Nella situazione “spaziale” sopra descritta, la soluzione consacrata dal PR appare senz’altro logica e sostenibile, e merita conferma anche in questa sede. Diminuire l’efficacia del vincolo concedendo ad esempio la possibilità di edificare all’interno del perimetro del parco, significherebbe rovinare irrimediabilmente uno degli scorci più pregevoli di tutto il Comune di _. Va pure smentita, a questo proposito, l’asserita affinità tra il giardino del fondo n. _ e i fondi delle vicinanze situati in zona residenziale. Il sopralluogo ha permesso al contrario di constatare che il parco della villa, circondato da un muro e chiuso da cancellate, si stacca nettamente dal comprensorio residenziale situato più a sud, e non può in nessun modo esservi assimilato.
In definitiva, si può senz’altro concludere che la misura pianificatoria all’esame risponde ad un giustificato interesse pubblico e rispetta il principio della proporzionalità. Il pur comprensibile sacrificio che ne deriva al proprietario deve, nella presente fattispecie, cedere il passo al preminente interesse pubblico volto alla preservazione di sufficienti aree libere da costruzioni attorno al nucleo di _.
6. Vincolo di “facciate qualificanti” (art. 29 NAPR)
Le finalità perseguite dalla contestata norma ricalcano in pratica quelle del vincolo precedente, vale a dire la salvaguardia del nucleo di _ nelle sue caratteristiche spaziali e architettoniche attuali. Va da sé che la tutela delle volumetrie e delle facciate degli edifici rappresenta un tassello indispensabile di questa scelta pianificatoria : l’identità stessa delle costruzioni potrebbe infatti essere irrimediabilmente compromessa nel caso di interventi edilizi inappropriati o deturpanti.
Ora, la qualità architettonica delle facciate della casa padronale sul f.n. _ giustifica senz’altro la loro tutela per mezzo di questo vincolo, tutela che si estende comunque a tutto il fronte sud del complesso di edifici di cui fa parte, nonché all’interno della corte (cfr. planimetria in atti, linee tratteggiate in neretto).
La norma non risulta inoltre eccessivamente penalizzante per il proprietario; certo, in caso di ristrutturazioni lo obbliga a rispettare le forme architettoniche e gli elementi decorativi tradizionali, è tuttavia concessa al Municipio la facoltà di concedere deroghe per piccole sopraelevazioni e modifiche alle facciate (art. 29 cpv. 3).
Quanto all’invocata disparità di trattamento, va preliminarmente ricordato che in ambito pianificatorio il principio di uguaglianza svolge un ruolo attenuato e deve essere valutato con prudenza. E' quindi possibile che fondi dalle caratteristiche affini e in posizioni analoghe siano trattati in modo diverso in quanto a destinazione e facoltà edificatorie. Occorre tuttavia che la pianificazione sia oggettivamente difendibile, vale a dire che non sia arbitraria. La massima costituzionale di uguaglianza coincide in materia con il divieto dell'arbitrio: una misura pianificatoria è così insostenibile quando la discriminazione che tocca il singolo immobile contraddice ogni ragionevole intento o allorché l'operato dell'autorità obbedisce a riflessioni inaccettabili, manifestamente estranee al problema (DTF 111 Ia 100 consid. 3, 107 Ib 339 consid. 4a, 103 Ia 257 consid. 4 e citazioni).
Simili circostanze non si verificano però nel caso all'esame; come detto gran parte delle costruzioni del nucleo di _ sono interessate da questo vincolo. La sua imposizione sulle facciate dell’edificio dell’insorgente non risulta né discriminatoria, né manifestamente insostenibile o, peggio ancora, arbitraria. Al contrario, le motivazioni addotte a suffragio di questa scelta, inerenti soprattutto alla conservazione della qualità architettonica del nucleo, sono più che valide e convincenti, e meritano quindi piena riconferma in questa sede.
7.
Stando così le cose, il ricorso deve essere respinto.
Tassa di giudizio e spese seguono la soccombenza.