Decision ID: 74d3153e-85d4-54c0-87a2-ae4c755148fd
Year: 1998
Language: it
Court: TI_TCA
Chamber: TI_TCA_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: public_law

ritenuto,
in fatto
A. a) _ è stato comproprietario con la moglie _ del fondo n. _ RFD di _ _ acquistato alla _ il 14 luglio 1994. Il sedime è stato in seguito donato, il 23 ottobre 1995, ai figli _ e _.
_ - titolare dei fondi n. _ e _ - ha sottoscritto un contratto di diritto di compera, scadenza al 31 gennaio 1995, con anticipata immissione di possesso a favore della _, amministrata dalla moglie di _.
b) Il 26 agosto 1994 è stata rilasciata ad _ e _ la licenza edilizia per la riattazione della casa di abitazione sul fondo n. _.
Il 20 ottobre 1994 il municipio ha ordinato alla _, sotto la comminatoria dell'art. 292 CP, la sospensione dei lavori al fondo n. _ (scavo per la formazione di un muro di sostegno parallelo alla strada esistente e lavori di rinnovazione dell'edificio esistente), poiché in contrasto con gli art. 4, 5 e 6 LE. La domanda volta a ottenere la licenza edilizia è stata presentata nell'ottobre 1994 dallo studio d'architettura _, ed è stata respinta dal municipio il 18 gennaio 1995. Tale decisione è stata oggetto di ricorso al Consiglio di Stato il 3 febbraio 1995, attualmente ancora pendente.
L'11 novembre 1994 la _, sempre tramite lo studio d'architettura _, ha chiesto la licenza di costruzione per lavori di rinnovamento del subalterno A al fondo n. _, che è stata accolta il 10 gennaio 1995.
A seguito di un sopralluogo in data 16 febbraio 1995 da parte dell'UTC rilevante lavori non conformi sui fondi n. _ e _ di proprietà _, il giorno successivo il municipio ha deciso l'immediata sospensione di tutti i lavori sui fondi n. _, _ e _ per i seguenti motivi:
"a) già a più riprese si è potuta constatare l'esecuzione di lavori non autorizzati quali:
- realizzazione di una vasca in cemento armato per la realizzazione di uno stagno artificiale;
- riempimento al mappale _ di un volume globale di circa mq 400;
- recinzione con una nuova rete metallica alta 2 metri;
- rinnovazione di una voliera esistente con nuova copertura in eternit e travetti in legno;
- rifacimento del vigneto al mappale _;
- realizzazione di uno scavo sotto la strada agricola al mappale _;
- rifacimento di un vecchio accesso sullo stesso mappale;
b) i lavori eseguiti comportano delle importanti conseguenze per le infrastrutture pubbliche (una condotta AP è stata danneggiata mentre, a seguito dello riempimento eseguito, la canalizzazione si trova ormai ad una profondità pressoché irraggiungibile;
c) malgrado ripetuti richiami ai responsabili dei lavori la situazione durante le ultime settimane è andata sempre peggiorando, trascurando deliberatamente le norme edilizie vigenti e le direttive impartite"
.
Ritenendo che la situazione era ormai diventata insostenibile dal punto di vista dell'ordine, della legalità e della sicurezza, il municipio ha quindi richiesto la presentazione di una domanda di costruzione giusta gli art. 4 LE e 7, 8, 9 RLE con la descrizione dettagliata di tutti i lavori già eseguiti o progettati. La decisione è stata notificata a _ e _, alla _, alla _, all'arch. _, nonché al Dipartimento del territorio. A seguito di un incontro con _, il 22 febbraio 1995 il municipio ha nondimeno deciso:
"1. E' autorizzata la continuazione dei lavori di riattazione della casa di abitazione al mappale _, conformemente alla licenza edilizia concessa dal Municipio in data 26 agosto 1994. Qualsiasi intervento supplementare o non conforme con il progetto approvato dovrà essere preventivamente approvato dal Municipio sulla base di una regolare domanda di costruzione.
2. E' autorizzata la continuazione dei lavori di rinnovamento del sub. A al mappale _ conformemente alla licenza edilizia concessa dal Municipio in data 10 gennaio 1995. Qualsiasi intervento supplementare o non conforme con il progetto approvato dovrà essere preventivamente approvato dal Municipio sulla base di una regolare domanda di costruzione.
3. Rimangono sospesi tutti gli altri lavori iniziati o previsti ai mappali _, _ e _. L'eventuale continuazione di tali lavori sarà possibile esclusivamente dopo che sarà stata approvata una regolare domanda di costruzione da parte del Municipio. Questo provvedimento vale in modo particolare per tutti i lavori non autorizzati elencati nell'ordine di sospensione dei lavori."
Il 17 maggio 1995 è stata concessa a _ e _ la licenza edilizia per la sostituzione del tetto della casa di abitazione situata sulla particella n. _.
c) Il 31 maggio 1995 si è svolto un sopralluogo presso le tre particelle alla presenza dell'ing. _, capotecnico comunale, dell'arch. _ e di _ in rappresentanza dei proprietari.
Il 7 giugno 1995, a seguito delle risultanze di tale visita in luogo, il Municipio di _ ha intimato a _ un rapporto di contravvenzione per lavori eseguiti, ed in corso di esecuzione, sui fondi citati senza valido titolo autorizzativo e in contrasto con l'ordine di sospensione dei lavori impartito il 17 febbraio 1995 e parzialmente confermato il 22 febbraio seguente. La violazione formale alla LE è dovuta a (v. rapporto di contravvenzione):
"- i lavori al cancello che dà su via _ sono proseguiti con la costruzione di un muretto in cemento armato e relative piantane;
- lungo via _, al bordo del campo stradale, sono stati eseguiti dei lavori di scavo per la costruzione del muretto di cinta in cemento armato. Il muretto è già realizzato e le piantane in ferro zincato sono già state posate;
- nello spazio all'interno del cancello cintato in precedenza sono continuati i movimenti di terra. Sono inoltre state gettate nella scarpata le vecchie piantane di cemento insieme a metalli vari e a scarti vegetali;
- sopra il muro edificato abusivamente e già oggetto di ricorso sono stati proseguiti i lavori con la posa delle piantane e della rete di recinzione;
- la vasca per le anatre, per la quale era stata ordinata la sospensione dei lavori, è stata nel frattempo terminata;
- la strada agricola presente al mappale _ è stata oggetto di sistemazioni diverse. In particolare è stata scaricata della terra vegetale sui bordi;
- al _ è stato impiantato senza permesso un vigneto, mentre più a nord è stata continuata e terminata la posa della recinzione già oggetto della sospensione dei lavori;"
L'Esecutivo comunale ha nondimeno autorizzato le seguenti opere:
"- riattazione della casa di abitazione esistente al mappale _, conformemente alla licenza edilizia concessa dal Municipio in data 26 agosto 1994;
- rinnovamento del subalterno A al mappale _, conformemente alla licenza edilizia concessa dal Municipio in data 10 gennaio 1995;
- rifacimento del tetto e demolizione della scala al mappale _, conformemente alla licenza edilizia concessa dal Municipio in data 3 maggio 1995".
A tale rapporto _ non ha formulato osservazioni.
Il 22 giugno 1995 sono stati autorizzati vari interventi sui fondi nn. _ e _, precisamente: spargimento della terra vegetale esistente sulla parte di terreno in prossimità di via _ compreso seminagione a verde, sistemazione e semina a prato delle scarpate lungo la strada d'accesso alla proprietà n. _, getto dell'ultimo pezzo di cordolo in cemento armato lungo via _ e sistemazione di detto tratto di strada comunale, pulizia della scarpata posta sul fondo n. _ con rimozione di massi e scarti vegetali compreso il trasporto nelle apposite discariche. Tale autorizzazione era subordinata alla presentazione, entro il 5 luglio 1995, della domanda di costruzione completa dei lavori eseguiti e da eseguire sui fondi n. _, _ e _.
d) Il 17 luglio 1995 l'arch. _, in nome e per conto di _ e _ e della _, ha inoltrato una domanda di costruzione in sanatoria concernente tutte le opere già in parte eseguite o ancora in fase di realizzazione sui tre fondi.
Il 24 maggio 1996 il Dipartimento del territorio ha preavvisato favorevolmente il rilascio della sollecitata licenza a determinate condizioni, le quali sono state riprese nella decisione 12 giugno 1996 del locale municipio relativa al rilascio della licenza edilizia per la costruzione di muri di sostegno-cinta, piscina, stagno, portico e lavori di sistemazione comprese le canalizzazioni.
B. Il 3 luglio 1996 il Municipio di _ ha inflitto a _ una multa di fr. 5'000.– (v. rapporto di contravvenzione) per aver ordinato dei lavori sulle particelle n. _, _ e _ senza valido titolo autorizzativo, contravvenendo altresì all'ordine di sospensione dei lavori intimato il 17 febbraio 1995 e confermato parzialmente il 22 febbraio 1995. Ha pure tenuto conto che le infrazioni sono continuate anche dopo l'avvio della procedura contravvenzionale.
C. Con scritto 11 luglio 1996 _ ha comunicato al Municipio di _ di non possedere proprietà nel comune, eccependo altresì la legittimità della procedura avviata nei suoi confronti. Il municipio ha trasmesso lo scritto al Consiglio di Stato quale autorità di ricorso, che ha intimato il gravame al ricorrente e ordinato un ulteriore scambio di allegati a cui _ non ha dato seguito. Il municipio ha per contro chiesto la conferma della decisione impugnata.
Il Governo ha respinto il ricorso il 16 settembre 1997 confermando la multa. L'Esecutivo cantonale ha in sostanza considerato che l'intimazione del rapporto di contravvenzione al ricorrente era giustificato, dato che al momento della constatazione dei fatti rimproveratigli egli era comproprietario del fondo n. 1861 ed interlocutore del municipio per quanto concerne le procedure edilizie avviate in nome e per conto della _, proprietaria del fondo n. _, e della _, proprietaria del fondo n. _. Irrilevante sarebbe il fatto che egli ora non sia più proprietario di fondi situati nel comune di Morbio Inferiore, il trapasso di proprietà non cancellando la responsabilità di colui che col suo agire si è reso colpevole di violazione della legge.
Il Governo ha pure confermato l'ammontare della multa di fr. 5'000.–. Ha ritenuto gravi le violazioni alla legge edilizia - non contestate dall'insorgente né in sede di osservazioni né in sede ricorsuale - visto il comportamento da questi assunto durante la procedura. Persistendo intenzionalmente nel perpetrare violazioni alla legge edilizia, egli avrebbe dimostrato di non curarsi minimamente delle decisioni prese nei suoi confronti dal municipio.
D. Contro il predetto giudizio governativo, _ si è aggravato davanti a questo Tribunale con ricorso 7 ottobre 1997, chiedendone l'annullamento.
Adduce la violazione del principio della proporzionalità, il municipio non avendo tenuto conto che al momento della multa era già in possesso della licenza edilizia in sanatoria. Egli avrebbe dimostrato, col suo tempestivo intervento presso l'arch. _ e il conseguente immediato inoltro della domanda di rilascio della licenza edilizia per le opere contestate, di avere immediatamente dato seguito alle richieste del municipio formulate nel rapporto contravvenzionale. Conclude quindi che l'iniziale violazione della legge sarebbe stata di conseguenza sanata nel più breve tempo possibile.
E. All'accoglimento del gravame si oppone il Municipio di _ adducendo delle argomentazioni di cui si dirà, per quanto necessario, in seguito.
Anche il Consiglio di Stato propone la reiezione del ricorso, riconfermandosi nelle motivazioni poste a fondamento della decisione impugnata.
Considerato,

in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data (art. 46 cpv. 5 LE; 148 cpv. 3 LOC). Dalla ricerca postale effettuata il 19 gennaio 1998, risulta che l'insorgente ha ricevuto la decisione impugnata il 22 settembre 1997. Il ricorso è pertanto tempestivo (art. 46 cpv. 1 PAmm) e la legittimazione del ricorrente certa (art. 43 PAmm). Il gravame è pertanto ricevibile in ordine. Esso può inoltre essere deciso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 PAmm).
2. Giusta l'art. 46 cpv. 1 LE le contravvenzioni alla legge stessa, ai piani regolatori ed ai regolamenti edilizi sono punite dal municipio con l'ammonimento o la multa sino a fr. 500.– se è stata omessa una notifica, con la multa sino a fr. 5'000.– se è stata omessa una domanda di costruzione sottoposta alla procedura ordinaria, con la multa sino a fr. 10'000.– negli altri casi. Se l'autore è recidivo, ha agito intenzionalmente o per fine di lucro, il municipio non è vincolato da questi massimi (art. 46 cpv. 2 LE). La multa deve essere commisurata alla gravità dell'infrazione e, se del caso, della colpa (art. 46 cpv. 3 LE).
Sono punibili, precisa la norma in esame, tutte le persone che hanno concorso al perfezionamento dell'infrazione, anche solo per negligenza (cpv. 4). Sono quindi passibili di sanzione tanto il proprietario del fondo, quanto il progettista, il direttore dei lavori o l'appaltatore (cfr. art. 58 cpv. 3 LE 1973).
L'azione si prescrive nel termine di 5 anni dal compimento dell'atto illecito (art. 46 cpv. 6 LE).
Va rilevato che l'art. 46 LE si fonda sul principio della responsabilità per colpa, non su quello della responsabilità oggettiva. Punibile è soltanto il trasgressore per comportamento. Il semplice perturbatore per situazione non è di principio passibile di sanzioni (cfr. Scolari, Commentario, II ed., n. 1139).
Quando deve verificare l'importo di una multa inflitta in applicazione dell'art. 46 LE il Tribunale amministrativo dispone, contrariamente alla regola generale relativa al controllo dell'esercizio del potere d'apprezzamento (art. 61 PAmm), di pieno potere cognitivo, trattandosi di un procedimento penale ai sensi dell'art. 6 CEDU (RDAT II-1995 N. 19; STA inedite 18 ottobre 1996 in re ing. R. G., consid. 2.3; 10 novembre 1997 in re E. C. e P.W., consid. 3.3.).
3. Nel concreto caso, il Municipio di _ imputa al ricorrente diverse violazioni formali della LE. L'insorgente non eccepisce più la sua legittimazione passiva quale destinatario della multa. Pur non contestando le violazioni alla LE, tende tuttavia a minimizzarle.
3.1. Egli indica che la completazione della realizzazione di una vasca in cemento armato da adibire a stagno artificiale sarebbe una semplice vasca interrata in cemento armato di dimensioni assai ridotte (ca. ml 8x2) costruita all'interno di un recinto per piccoli animali da cortile. L'opera sarebbe di lieve entità, soprattutto per rapporto all'ampiezza complessiva del fondo di mq. 42'969 ed all'importanza dell'intera azienda agricola che si sta realizzando sul fondo in questione.
Per quanto concerne il rifacimento del vigneto al fondo n. _, ci si sarebbe limitati unicamente ad un'opera di pulizia ed alla sostituzione di alcuni vitigni esistenti; i terrazzamenti e le scarpate non sarebbero stati assolutamente modificati.
La sistemazione della strada agricola al fondo n. _, sarebbe stata effettuata unicamente allo scopo di evitare che la scarpata a valle della strada cedesse.
Giustifica infine che il rifacimento di un vecchio accesso sulla stessa particella non sarebbe completo, bensì limitato unicamente alla sostituzione del cancello, che verrebbe portato a 5 ml dalla strada comunale che porta alla _. Il lavoro in questione sarebbe comunque conglobato nel ripristino della recinzione dell'intera proprietà.
3.2. Ora, benché l'insorgente tenti di minimizzarli, è innegabile che i lavori in questione configurano una violazione formale della LE, in quanto eseguiti senza le necessarie autorizzazioni.
Ferma questa premessa, la decisione del municipio di promuovere un procedimento di contravvenzione nei confronti del ricorrente e di infliggergli successivamente una multa appare corretta. Egli ha infatti realizzato le opere citate senza preventivamente disporre della necessaria licenza edilizia (art. 1 cpv. 1 LE). Donde una violazione della legge edilizia.
Occorre di conseguenza esaminare se la multa rispetta il principio della proporzionalità.
4. Il municipio di _ ha inflitto all'insorgente un'ammenda di fr. 5'000.–, pari all'importo massimo della multa che l'art. 46 cpv. 1 LE commina a chi omette di presentare una domanda di costruzione sottoposta alla procedura ordinaria. Quella decisione è stata tutelata da parte del Consiglio di Stato. Quest'ultimo ha ritenuto gravi le violazioni alla LE, e ha stigmatizzato il comportamento assunto dal ricorrente, il quale avrebbe dimostrato di non curarsi minimamente delle decisioni prese nei suoi confronti dall'Esecutivo comunale persistendo intenzionalmente nel perpetrare le violazioni alla LE fino all'emanazione del decreto di multa.
Il Tribunale ritiene di poter condividere fino in fondo le anzidette considerazioni.
4.1. L'importo della multa va commisurato tenendo conto della gravità oggettiva (entità dei lavori eseguiti abusivamente) e soggettiva (colpa) della violazione della legge di cui si è reso colpevole l'insorgente (STA inedita 10 novembre 1997 in re E. C. e P. W. consid. 3).
In materia di multe a carattere penale ai sensi dell'art. 6 CEDU (v. supra consid. 2), il Tribunale cantonale amministrativo gode di pieno potere cognitivo (RDAT II-1995 N. 19).
Nella decisione non possono essere addebitati fatti o titoli di contravvenzione sostanzialmente diversi da quelli contestati nel rapporto (Scolari, Commentario, I. ed., n. 17 ad art. 58 LE).
4.2. L'insorgente minimizza l'importanza dei lavori abusivi. Egli sottolinea, a ragione, come l'ordine di sospensione del 17 febbraio 1995 è stato solo in parte confermato il 22 febbraio seguente e ridotto alle opere testé elencate.
Egli dà anche rilievo al fatto che il municipio gli ha confermato l'ordine di demolizione comunicandogli che
"questi provvedimenti siano esclusivamente da ricollegare alle difficoltà derivanti dal modo di procedere non sufficientemente trasparente e corretto. Queste decisioni non implicano alcun giudizio negativo sul progetto generale riguardante i terreni in questione che, nelle grandi linee da voi presentate nel corso dell'incontro, è visto di buon occhio dal Municipio che da tempo auspicava una valorizzazione di questa pregiata zona"
. Sennonché, come ha correttamente indicato il municipio nella propria risposta al ricorso, il fatto che l'autorità riconosca gli interventi come costituenti una valorizzazione dei terreni interessati non può in alcun caso esimere il proprietario dal seguire la corretta procedura per l'approvazione dei relativi progetti. Del resto, l'insorgente non indica nemmeno che nello scritto 22 febbraio 1995 il municipio gli ha comunicato che
"pur riconoscendo alcune imprecisioni commesse dall'amministrazione, ritiene il comportamento e il modo di procedere dei responsabili dei lavori ai mappali citati assolutamente inaccettabile. Nell'intento di ristabilire una situazione chiara e del tutto conforme alle norme vigenti il Municipio ritiene, anche onde evitare la creazione di pericolosi precedenti, che sia assolutamente necessario adempiere in futuro a tutte le formalità in modo preciso e puntuale".
L'insorgente sostiene pure che, a seguito della parziale conferma dell'ordine di sospensione dei lavori, si sarebbe limitato all'esecuzione di alcune opere con l'unico scopo di permetterne la conservazione e la manutenzione. Egli dà rilievo al fatto che il 17 luglio 1995 l'arch. _ ha presentato una domanda di costruzione in sanatoria per le opere in oggetto e che la relativa licenza edilizia è stata regolarmente rilasciata dal municipio il 12 giugno 1996 e cresciuta in giudicato ancor prima del decreto di multa del 3 luglio 1996. Da ciò, contrariamente a quanto considerato dall'autorità comunale nel decreto di multa, ne conseguirebbe a suo dire che l'infrazione non sarebbe continuata dopo l'avvio della procedura contravvenzionale.
Innanzitutto va respinta l'asserzione secondo cui gli interventi eseguiti erano unicamente di conservazione e manutenzione. Difatti, dalla lista delle opere abusive elencate nel rapporto di contravvenzione risulta che i lavori non si limitano a tale scopo - di cui non è stata dimostrata l'impellente necessità - ma configurano veri e propri interventi di miglioria. Inoltre, contrariamente a quanto sostenuto dall'insorgente, l'infrazione è continuata pure dopo l'intimazione del rapporto di contravvenzione. Il 17 luglio 1995 è stata presentata la domanda di costruzione in sanatoria per lavori edilizi fuori zona edificabile sospesi dal municipio a due riprese, ossia per la costruzione di muri di sostegno-cinta, piscina, stagno, portico e lavori di sistemazione comprese le canalizzazioni. La licenza è stata concessa il 12 giugno 1996 dopo l'esperimento di conciliazione avvenuto il 17 novembre 1995 a seguito della prima opposizione dipartimentale. Il Dipartimento del territorio ha provveduto ad emettere una nuova decisione il 24 maggio 1996 autorizzando tutti i lavori eseguiti prima della domanda in sanatoria, come pure quei lavori edili che ancora restavano da eseguire a particolari condizioni. Il 3 luglio 1996 il municipio ha comunicato al ricorrente che per quanto riguardava il riempimento al fondo n. _ di un volume di circa 400 mc, lavoro già eseguito al momento della presentazione della domanda di costruzione il 17 luglio 1995, risultava dopo un sopralluogo che i movimenti di terra erano continuati anche nel corso dei precedenti mesi oltrepassando ampiamente quanto previsto nella domanda di costruzione fino alla creazione di un ampio piazzale. Il municipio li ha infine considerati una variante al progetto originale.
4.3. Le violazioni alla LE sono numerose e dettagliate e denotano una certa gravità se considerate nel loro insieme. Tali violazioni puramente formali della legge devono essere nondimeno represse con la dovuta fermezza. Tenuto pure conto del comportamento - intenzionale - del ricorrente, che ha più volte infranto la legge non curandosi delle risoluzioni prese nei suoi confronti dal municipio.
Stante quanto precede, la multa appare adeguatamente commisurata alla gravità oggettiva delle infrazioni ed al grado di colpa del ricorrente.
Per il che il ricorso va respinto.
5. Sulla scorta di quanto precede il ricorso deve essere respinto. La tassa di giudizio e le spese seguono la soccombenza (art. 28 PAmm).