Decision ID: 0d22b6b3-ff99-4699-96ba-c09224131f49
Year: 2019
Language: fr
Court: VD_TC
Chamber: VD_TC_031
Canton: VD
Region: Région lémanique
Law Area: public_law

Vu les faits suivants:
A. A._ et B._ (les époux A._ et B._) sont propriétaires depuis le mois de mars 2017 de la parcelle n° 913 du registre foncier, sur le territoire de la commune de Gilly. Ce bien-fonds a une surface totale de 1'155 m2. Il est classé dans la zone de villas du plan des zones de la commune, entré en vigueur en 1985; il est directement voisin de la zone village, qui correspond au centre de la localité.
Les précédents propriétaires de la parcelle n° 913 avaient obtenu de la Municipalité de Gilly (la municipalité) un permis de construire délivré le 11 juillet 2016, pour la construction d'une villa avec piscine. Les époux A._ et B._ ont obtenu une prolongation de la validité de ce permis jusqu'au 11 juillet 2019.
B. Après l'acquisition de leur parcelle, les époux A._ et B._ ont fait établir les plans d'une nouvelle villa (villa individuelle avec piscine et garage souterrain pour 4 véhicules), qu'ils entendaient construire à la place de la villa autorisée le 11 juillet 2016. Ils ont déposé une demande de permis de construire qui a été mise à l'enquête publique du 6 septembre au 5 octobre 2017. Ce projet a suscité plusieurs oppositions.
Par une décision rendue le 14 décembre 2017, la municipalité a refusé de délivrer le permis de construire sollicité. Elle a motivé ce refus ainsi:
"Conformément aux dispositions de la législation en matière d'aménagement du territoire et de la législation forestière, la Municipalité a soumis à l'enquête publique du 21 octobre au 19 novembre 2017 le plan et le règlement de la zone réservée communale au sens de l'art. 46 LATC. En application de cette disposition, et pour la sauvegarde des buts et des principes régissant l'aménagement du territoire, toute construction est interdite dans le secteur concerné.
La parcelle 913, comme les parcelles voisines, se situe à l'intérieur de la zone réservée et la Municipalité n'est dès lors plus en mesure de délivrer un permis de construire en application de l'art. 79 al. 1 LATC qui prévoit que dès l'ouverture d'une enquête publique concernant un plan ou un règlement d'affectation, la Municipalité refuse toute autorisation de bâtir allant à l'encontre du projet."
C. La municipalité a effectivement mis à l'enquête publique, du 21 octobre au 19 novembre 2017, un projet de plan de "zone réservée communale (art. 46 LATC)". Le règlement de cette zone réservée est ainsi libellé:
"Article 1 : But
La zone réservée, établie conformément à l'art. 46 LATC, est instaurée afin de sauvegarder les buts et principes régissant l'aménagement du territoire. Elle doit permettre d'assurer une utilisation rationnelle et cohérente du sol et d'adapter le dimensionnement des zones à bâtir aux besoins conformément à la LAT.
Article 2: Périmètre
1 La zone réservée déploie ses effets sur la surface définie sur le plan annexé.
2 Les parcelles n° 253 et n° 482 font actuellement l'objet d'une procédure de recours au Tribunal pour la délivrance de permis de construire. En cas de refus du permis de construire par l'Autorité judiciaire, la zone réservée s'applique à ces parcelles.
Article 3: Effet(s)
1 Toute nouvelle construction est interdite à l'exception des dépendances de peu d'importance au sens de l'art. 39 RLATC, situées à moins de 3 mètres du bâtiment principal.
2 Les rénovations, transformations des bâtiments existants peuvent être autorisées dans les limites des volumes existants, pour autant qu'ils n'augmentent pas les surfaces habitables de façon disproportionnée. De petits agrandissements du volume peuvent être autorisés pour des lucarnes, sas d'entrée, isolation périphérique, éléments techniques, etc.
3 Des agrandissements mesurés des bâtiments existants peuvent être autorisés s'ils sont destinés à augmenter la surface liée à des activités professionnelles.
Article 4: Mise en vigueur, durée et abrogation
La zone réservée entre en vigueur par décision du Département compétent pour la période prévue par l'art. 46 LATC, à savoir 5 ans, prolongeable 3 ans. Pendant sa durée de validité, elle prime sur toutes les dispositions antérieures, notamment celles des règlements communaux qui lui sont contraires."
D'après le "Rapport d'aménagement (47 OAT)" établi par l'urbaniste mandataire de la municipalité, cette autorité, "consciente du surdimensionnement des réserves à bâtir pour l'habitation", a décidé d'entreprendre une révision du plan général d'affectation de la commune (PGA). A la suite d'une motion déposée devant le conseil communal le 6 juin 2017, elle a décidé de "faire inscrire une zone réservée sur la quasi-totalité des zone à bâtir pour l'habitation; cette mesure permet ainsi d'assurer l'égalité de traitement entre les propriétaires fonciers et ceci jusqu'à l'entrée en vigueur du PGA révisé [...]" (p. 2). A propos de la justification du projet de zone réservée, le rapport expose ce qui suit (p. 5):
"A Gilly, les réserves à bâtir pour l'habitation à l'horizon 2036 – au sens de la mesure A 11 du plan directeur cantonal – sont les suivantes:
Population au 31.12.2015: 1'131 habitants.
PDCn: croissance accordée du 31.12.2015 au 31.12.2036 (hors centre): + 178 habitants (+ 0.75 % par an).
Population maximale au 31.12.2036: 1'309 habitants.
Or, la population résidente au 31.07.2017 est égale à 1'298 habitants. Les chantiers en cours sur le territoire permettront l'accueil d'environ une cinquantaine d'habitants supplémentaires. Ainsi, en application du PDCn, le nombre d'habitants maximum autorisé à l'horizon 2036, est déjà atteint. [...]
L'inscription d'une zone réservée sur l'ensemble des zones à bâtir pour l'habitation permet de "geler" temporairement les terrains constructibles et de traiter tous les propriétaires fonciers sur un même pied d'égalité dans l'attente du PGA révisé".
Les époux A._ et B._ ont formé opposition pendant l'enquête publique.
D. Le 19 février 2018, la municipalité a établi un préavis à l'intention du conseil communal, où elle propose d'adopter le plan et le règlement de la zone réservée communale en levant les oppositions. Dans ce préavis – qui reprend pour l'essentiel le contenu du rapport d'aménagement –, la proposition de réponse à l'opposition des époux A._ et B._ retient qu'il n'est pas possible de considérer qu'un projet de construction au bénéfice d'un permis de construire est l'équivalent d'un bâtiment existant au sens de l'art. 3 du règlement de la zone réservée; il n'est pas non plus possible d'ajouter dans le règlement une clause assimilant les permis délivrés à des bâtiments existants.
Dans sa séance du 20 mars 2018, le Conseil communal de Gilly a adopté le plan de la zone réservée ainsi que les réponses aux oppositions.
E. Le 5 juin 2018, la Cheffe du Département du territoire et de l'environnement (DTE) a approuvé préalablement la zone réservée communale. Cette décision expose notamment ce qui suit, après avoir indiqué que la commune de Gilly était tenue d'adapter le dimensionnement de sa zone à bâtir d'habitation et mixte:
"Pour permettre d'engager des réflexions dans ce sens, la Municipalité a opté pour la mise en place d'une zone réservée. Ainsi, en affectant le territoire sis en zone d'habitation et mixte à la zone réservée, elle pourra engager la révision du plan général d'affectation de manière réfléchie, à partir de la situation actuelle temporairement figée.
En effet, la mise en zone réservée aura comme conséquence directe l'impossibilité de réaliser de nouvelles constructions, sauf exceptions décrites dans le règlement, sur le périmètre qu'elle affecte".
F. Agissant le 5 juillet 2018 par la voie du recours de droit administratif, à l'encontre des décisions du conseil communal du 20 mars 2018 (adoption de la zone réservée) et du département cantonal du 5 juin 2018 (approbation préalable de cette zone), les époux A._ et B._ prennent les conclusions suivantes:
"Principalement:
L'article 3 du règlement de la zone réservée est complété par l'alinéa 4 suivant:
"Sont assimilées aux bâtiments existants les constructions non encore réalisées faisant l'objet de permis définitifs et exécutoires à l'entrée en vigueur du présent règlement. Le permis pour ces bâtiments peut être remplacé par un nouveau permis pour autant que la surface habitable du nouveau projet ne soit pas augmentée de façon disproportionnée".
Subsidiairement:
La parcelle 913 de la Commune de Gilly est exclue du périmètre de la zone réservée."
Dans sa réponse du 6 septembre 2018, le Service du développement territorial (SDT), agissant au nom du département cantonal, conclut au rejet du recours. Il estime que l'adjonction proposée (nouvel alinéa 4) est "manifestement contraire aux buts de la zone réservée".
Dans sa réponse du 10 septembre 2018, le conseil communal conclut au rejet du recours. Cette autorité expose notamment ce qui suit, à propos de l'adjonction proposée à l'art. 3 du règlement et en se référant au nouveau projet de villa pour lequel les recourants avaient demandé en vain un permis de construire (projet modifiant "de façon importante" la construction autorisée en 2016):
"Les recourants voudraient assimiler leur bâtiment non encore construit à un bâtiment existant. Cela serait envisageable. Cependant, le projet soumis par les recourants ne reste pas dans les limites des volumes "existants" sur les plans approuvés et l'autorité devait faire application de l'art. 3 de la zone réservée.
Aller dans le sens des recourants reviendrait à autoriser, par analogie, tous les propriétaires de bâtiments existants à présenter des projets de transformation ne respectant pas les limites des volumes existants".
Les recourants ont répliqué le 1er octobre 2018, sans modifier leurs conclusions.

Considérant en droit:
1. Le recours est dirigé contre les décisions du conseil communal et du DTE par lesquelles le plan de la zone réservée a été adopté puis approuvé préalablement. Ces deux décisions ont été notifiées simultanément aux opposants déboutés, conformément à l'art. 60 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11), dans sa teneur applicable alors (avant la révision entrée en vigueur le 1er septembre 2018). Elles peuvent ensemble faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal cantonal (anciens art. 60 et 61 al. 2 LATC; art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]).
Le recours a été déposé en temps utile (art. 95 LPA-VD) et il respecte les exigences légales de motivation (art. 76, 77 et 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Les recourants, propriétaires du terrain concerné et auteurs d'une opposition levée au terme de la procédure devant les autorités précédentes, ont manifestement qualité pour recourir au sens de l'art. 75 LPA-VD. Par conséquent, il y a lieu d'entrer en matière.
2. Les recourants se réfèrent à leur projet de villa, refusé par la municipalité et ils font valoir que le remplacement du permis de construire du 11 juillet 2016 – pour un bâtiment qui ne leur convient pas – par le nouveau permis sollicité n'entraînerait pas un habitant de plus pour la commune, ou n'en aggraverait pas le bilan démographique, puisqu'il s'agirait simplement de remplacer le projet d'une villa individuelle (pour quatre habitants) par une autre villa individuelle. Si la zone réservée a effectivement pour conséquence l'obligation pour la municipalité de refuser le permis de construire pour leur nouveau projet, cette réglementation ne respecterait pas le principe de la proportionnalité. Cette mesure d'aménagement ne serait donc admissible, d'après les recourants, que moyennant l'adjonction à l'art. 3 du règlement de la zone réservée (RZR) du quatrième alinéa proposé dans leurs conclusions principales. Si l'art. 3 RZR n'est pas complété, les recourants demandent que leur parcelle soit exclue du périmètre de la zone réservée, étant donné qu'elle est vouée à être maintenue dans la zone à bâtir puisqu'elle est à proximité du centre du village dans une zone déjà construite et équipée.
a) Même s'ils concluent, à titre subsidiaire, à l'exclusion de leur parcelle du périmètre de la zone réservée, les recourants ne critiquent pas le choix des autorités communales, approuvé par le département cantonal, d'adopter une zone réservée dont le périmètre comprend l'ensemble des zones d'habitation de la commune (zones du village et de villas du PGA, ainsi que les terrains de trois plans d'affectation spéciaux, PPA "Village Sud", PEP "Les Courbes" et PEP "Sous Gilly"). Une telle mesure conservatoire, liée à un projet de révision globale du plan général d'affectation, est préconisée par le Service du développement territorial, comme une alternative possible, pour les communes qui doivent mettre en œuvre un redimensionnement de leur zone à bâtir afin de respecter les nouvelles exigences de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700). La jurisprudence cantonale récente retient qu'une telle option est admissible (cf. arrêt AC.2018.0001 du 23 novembre 2018 consid. 1e). Auparavant, la jurisprudence cantonale avait rappelé que selon le droit fédéral (cf. art. 27 LAT), la zone réservée, comme mesure conservatoire, ne pouvait être prescrite que pour des périmètres délimités précisément, dans lesquels une adaptation du plan d'affectation se justifie et que par conséquent, elle ne devait pas aller au-delà du territoire exactement délimité pour lequel elle est nécessaire; en principe et sauf circonstances particulières, les effets de la mesure conservatoire ne devraient pas être étendus à toute la commune (cf. arrêt CCST.2014.0001 du 3 juillet 2014 consid. 2d, cité notamment in arrêt AC.2016.0420 du 6 juin 2017 consid. 2). Or on peut considérer que l'opération complexe de redimensionnement de la zone à bâtir dans une commune où les réserves de terrain constructible sont disséminées dans tous les secteurs, est propre à justifier un "moratoire" général, par le biais d'une zone réservée s'appliquant à toutes les zones d'habitation et mixtes. En d'autres termes, la jurisprudence récente (AC.2018.0001) n'est pas en contradiction avec les arrêts plus anciens relatifs à la zone réservée. Cela étant, comme on vient de le rappeler, le périmètre global de la zone réservée n'est pas en tant que tel critiqué par les recourants.
b) L'art. 3 al. 2 RZR permet, à certaines conditions, les rénovations et transformations des bâtiments existants. Les surfaces habitables, à l'intérieur des volumes existants, peuvent être augmentées dans une certaine mesure ("de façon proportionnée"). Les agrandissements proprement dits (l'augmentation de la surface au sol du bâtiment, ou encore de son volume) sont en principe interdits s'il s'agit d'augmenter la surface des locaux d'habitation (cf. aussi art. 3 al. 3 RZR).
En l'occurrence, les recourants ne sont pas propriétaires d'un bâtiment existant. Toutefois, ils sont autorisés – encore durant quelques mois - à construire une villa avec piscine, qui aurait pu devenir un "bâtiment existant" si les travaux avaient été engagés directement après la délivrance du permis de construire du 11 juillet 2016. La zone réservée ne fait pas obstacle à l'exécution de ce permis. La question à résoudre est de savoir si ce "bâtiment existant en puissance", ou "virtuellement existant", peut bénéficier du régime de l'art. 3 al. 2 RZR. Quand le conseil communal écrit, dans sa réponse, qu'il serait "envisageable" d'assimiler le bâtiment non encore construit à un bâtiment existant, il faut en déduire qu'il donne une réponse positive à la question précitée. Cette interprétation, qui provient de l'autorité compétente pour adopter les plans d'affectation, ne saurait être qualifiée de contraire au droit fédéral ou cantonal. Conformément à l'art. 2 al. 3 LAT, il faut reconnaître au conseil communal une certaine liberté d'appréciation lorsqu'il définit, dans un règlement, l'affectation d'une zone. Cette autorité peut, en adoptant une zone réservée, définir dans quelle mesure la constructibilité des terrains concernés est limitée – puisque cette mesure conservatoire peut consister en une interdiction ou en une limitation de la constructibilité (cf. art. 46 al. 1 LATC) – et elle peut donner des indications sur la manière d'interpréter sa réglementation. Il apparaît ainsi que la première phrase de l'alinéa 4 proposé par les recourants ("Sont assimilées aux bâtiments existants les constructions non encore réalisées faisant l'objet de permis définitifs et exécutoires à l'entrée en vigueur du présent règlement") exprime une règle que le conseil communal estime déjà implicitement contenue dans l'art. 3 al. 2 RZR, puisqu'il est selon lui envisageable d'interpréter ainsi cette disposition.
c) Il reste donc à examiner si la seconde phrase de l'alinéa 4 des recourants ("Le permis pour ces bâtiments peut être remplacé par un nouveau permis pour autant que la surface habitable du nouveau projet ne soit pas augmentée de façon disproportionnée") doit être ajoutée au règlement de la zone réservée en vertu de la garantie constitutionnelle de la propriété (art. 26 al. 1 Cst.) parce que sans cette adjonction, la mesure violerait le principe de la proportionnalité (art. 36 al. 3 Cst.).
Si l'on admet, comme cela vient d'être exposé, la possibilité d'autoriser dans le cadre de l'art. 3 RZR la "transformation" d'un bâtiment "virtuellement existant", le remplacement d'un permis de construire déjà délivré et exécutoire par un nouveau permis est juridiquement possible. En d'autres termes, la délivrance d'un nouveau permis est admissible, les propriétaires concernés renonçant alors à utiliser le précédent permis. Pour que la "transformation" puisse être autorisée, il faut que les deux projets soient comparables, du point de vue de l'emprise au sol, du volume, du nombre d'appartements et de la surface habitable. Si l'emprise au sol ainsi que le nombre d'appartements sont identiques, le résultat est en définitive le même, au regard de la surface libre de construction sur la parcelle et de l'impact démographique du projet. On ne voit pas en quoi cela pourrait "entraver l'établissement" du nouveau PGA, pour reprendre les termes de l'art. 27 al. 1 LAT qui définit au niveau des principes la portée de la zone réservée. La situation des recourants n'est pas en tous points comparable à celle des propriétaires d'un bâtiment existant, pouvant être transformé mais non pas reconstruit (voir à ce propos arrêt AC.2018.0001 consid. 2) puisque, précisément, ils n'ont pas édifié leur bâtiment "virtuellement existant" et qu'il n'y a pas d'intérêt à maintenir la situation du bien-fonds en l'état, étant donné qu'une nouvelle construction y est autorisée. Dans ce contexte particulier, l'exigence de l'art. 3 al. 2 RZR à propos des surfaces habitables ("pour autant [que les transformations] n'augmentent pas les surfaces habitables de façon disproportionnée") est aussi applicable.
On peut donc retenir de ce qui précède que, pour atteindre l'objectif visé par les recourants, il n'est pas non plus nécessaire d'insérer dans le texte du règlement de la zone réservée la seconde phrase de l'alinéa 4 proposé. En d'autres termes, le texte de l'art. 3 RZR, tel qu'il a été adopté par le conseil communal et tel qu'il devra être interprété par la municipalité dans un cas concret, selon ce qui vient d'être exposé, permet un "remplacement" d'un permis de construire encore valable par un nouveau permis. Il incombera à la municipalité d'analyser soigneusement les différences entre les deux projets (de surface, d'implantation, de volume, etc.) et d'évaluer, au regard des objectifs et de la portée de la zone réservée, dans quelle mesure la transformation du bâtiment "virtuellement existant" est possible en application des critères de l'art. 3 al. 2 et 3 RZR.
En conséquence, le texte de l'art. 3 RZR se prête à une interprétation et à une application concrète allant dans le sens visé par les recourants, de sorte que leur grief de violation du principe de la proportionnalité n'est pas fondé.
d) A la fin de sa réponse, l'autorité communale suggère que les recourants présentent à la Cour les plans du projet au bénéfice d'un permis de construire et les plans du projet qu'ils souhaitaient faire approuver par la municipalité malgré les contraintes de la zone réservée; cela permettrait à la Cour de vérifier si le nouveau projet reste dans les limites prévues à l'art. 3 RZR et, le cas échéant, s'il peut être fait application de la norme concernant les bâtiments existants pour un bâtiment non encore construit mais au bénéfice d'un permis de construire.
Dans la procédure de recours de droit administratif, il incombe au juge de se prononcer sur les rapports juridiques que l'autorité a précédemment réglés de manière contraignante, sous la forme d'une décision. C'est cette décision qui détermine l'objet de la contestation devant le Tribunal cantonal. Celui-ci ne peut donc en principe pas se prononcer en dehors de ce cadre (art. 79 al. 1 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD).
En l'espèce, seuls peuvent être traités les griefs du recourant dirigés contre le plan de la zone réservée et son règlement, ces normes communales d'aménagement du territoire faisant en quelque sorte l'objet d'un contrôle abstrait. Il n'y a pas lieu de se prononcer directement, au-delà de considérations générales, sur l'application concrète de ces normes à un projet de construction déterminé. Dès lors, il n'appartient pas à la Cour de déterminer, à ce stade, si leur projet de nouvelle villa est en définitive compatible avec l'art. 3 al. 2 RZR.
Cela étant, il ressort du dossier que les recourants n'ont pas obtenu, pour ce projet, le permis de construire qu'ils avaient sollicité, la municipalité l'ayant refusé en raison de l'effet anticipé négatif du projet de plan de zone réservée (décision du 14 décembre 2017 fondée sur l'art. 79 LATC [dans sa teneur avant la novelle du 17 avril 2018], la zone réservée n'ayant alors pas encore été adoptée par le conseil communal). La situation juridique n'est plus la même après l'adoption de la zone réservée par le conseil communal. L'autorité de la chose décidée d'un refus de permis de construire prononcé en vertu de l'art. 79 LATC (depuis le 1er septembre 2018: art. 49 LATC) est limitée car la municipalité, après l'entrée en force de la zone réservée, doit se prononcer non plus en fonction d'une réglementation future incertaine, pouvant évoluer durant la procédure d'établissement (amendements du conseil communal, modifications imposées au stade de l'approbation par l'autorité communale), mais en fonction d'une réglementation actuelle claire. L'effet anticipé de la réglementation future peut justifier une pratique plus restrictive; aussi n'est-il pas exclu que la municipalité, après l'adoption de la zone réservée, fasse une appréciation différente d'un projet. Il n'y a toutefois pas lieu, vu l'objet de la contestation, d'examiner plus avant ces questions dans le présent arrêt.
3. Il résulte du considérant précédent que la conclusion principale des recourants doit être rejetée, l'adjonction proposée ne pouvant pas être exigée sur la base du droit fédéral, singulièrement de l'art. 26 Cst.
La conclusion subsidiaire des recourants est elle aussi mal fondée. Les autorités communales ayant opté pour une zone réservée englobant l'ensemble des zones d'habitation de la commune, ce qui en soi est admissible (cf. supra, consid. 2a), il n'y a aucun motif objectif de prévoir une exception, ou une exclusion du périmètre, pour la parcelle des recourants. Il y a lieu de rappeler que le permis de construire en force peut être exécuté et que la situation de la parcelle n° 913 se distingue donc de celle des parcelles n° 253 et n° 482 mentionnées à l'art. 2 al. 2 RZR.
4. Le recours, entièrement mal fondé, doit partant être rejeté, ce qui entraîne la confirmation des deux décisions attaquées, en tant qu'elles classent en zone réservée la parcelle n° 913 des recourants.
Les recourants, qui succombent, doivent supporter les frais de justice (art. 49 LPA-VD). Ils auront en outre à verser des dépens à la commune, représentée par un avocat (art. 55 LPA-VD). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens au département cantonal.