Decision ID: 404ddcd2-6abf-4002-8983-3483d5ec10b3
Year: 2020
Language: fr
Court: VD_TC
Chamber: VD_TC_031
Canton: VD
Region: Région lémanique
Law Area: public_law

Vu les faits suivants:
A. La société A._, dont le siège est à ********, a pour but l'exploitation d'un garage-carrosserie ainsi que la vente et la location de véhicules par le biais de plusieurs agences en Suisse romande. Pour son activité de location de véhicules dans son agence à ********, A._ prend en location auprès de la société B._ des locaux et des places de parc extérieures contre un loyer total de 2'780 fr. par mois sans les charges, selon deux contrats de bail distincts.
B. Dans le contexte du développement de l'épidémie de coronavirus (COVID-19), le Conseil fédéral a qualifié, le 16 mars 2020, la situation en Suisse de "situation extraordinaire" au sens de l'art. 7 de la loi fédérale du 28 septembre 2012 sur la lutte contre les maladies transmissibles de l'homme (Loi sur les épidémies, LEp; RS 818.101). Le gouvernement a pris par voie d'ordonnance une série de mesures visant à protéger la population, dont la fermeture de la plupart des établissements publics jugés non essentiels (art. 6 al. 2 de l'ordonnance 2 du 13 mars 2020 sur les mesures destinées à lutter contre le COVID-19 [ordonnance 2 COVID-19; RO 2020 773], dans sa teneur en vigueur à partir du 17 mars 2020 [RO 2020 783]).
C. Le 17 avril 2020, le Conseil d'Etat vaudois a adopté un arrêté sur l'aide aux locataires et aux bailleurs dans le cadre de la lutte contre le coronavirus (COVID-19) (ci‐après: l'arrêté; BLV 221.30.170420.1). Cet arrêté "vise à apporter une aide financière aux locataires et bailleurs commerciaux afin d'atténuer les conséquences des mesures prises pour lutter contre l'épidémie de coronavirus (COVID-19)" (art. 1). Son champ d'application est défini ainsi à l'art. 2:
"1 Le présent arrêté s'applique aux baux commerciaux dont les locataires sont des établissements publics qui ont dû cesser totalement ou partiellement leurs activités avant le 16 avril 2020 en vertu de l'article 6, alinéa 2 de l'ordonnance 2 COVID-19.
2 Il s'applique aux baux dont le loyer fixe mensuel, sans les charges, n'excède pas CHF 3'500.-, respectivement CHF 5'000.- pour les titulaires d'une licence de café-restaurant au sens de la loi du 26 mars 2002 sur les auberges et débits de boissons.
3 Il ne s'applique pas aux baux conclus par les collectivités publiques.
4 Il ne s'applique pas aux baux d'habitation."
L’art. 3 de l’arrêté prévoit que lorsque le bailleur renonce à percevoir la motitié du loyer dû par le locataire, ce dernier et l’Etat prennent chacun à leur charge la moitié du montant restant. Aucune aide n’est octroyée si l’effort du bailleur est inférieur ou supérieur à 50% (al. 1). L’art. 4 de l’arrêté soumet le versement de l’aide au respect de plusieurs conditions, dont la conclusion par le bailleur et le locataire d’une convention portant sur les deux mois de loyer visés par l’arrêté. Selon l'art. 5 al. 1 de l'arrêté, le département en charge de l'économie est compétent pour octroyer l'aide. L'entrée en vigueur de l'arrêté a été fixée au 24 avril 2020 (art. 8 al. 1) et l'art. 8 al. 2 précise qu'il s'applique aux loyers dus pour les mois de mai et juin 2020.
Cet arrêté a été abrogé par un arrêté du Conseil d'Etat du 11 novembre 2020, dont l'art. 3 prévoit que les demandes pendantes à la date d'abrogation continuent à être soumises à l'arrêté du 17 avril 2020.
D. A._ allègue avoir fermé son agence de ******** "durant la crise du COVID", à la suite des mesures prises par le Conseil fédéral pour lutter contre l'épidémie; elle ne précise pas expressément les dates du début et de la fin de la fermeture.
Le 18 mai 2020, la société a formé, par voie électronique, sur le site du Service de la promotion de l'économie et de l'innovation (ci-après: SPEI), une demande d'allègement de loyer pour son commerce à ********. Dans le formulaire prévu à cet effet, elle a indiqué, comme secteur d’activité, les magasins et marchés avec la description suivante: "Agence de location de véhicules et atelier mécanique. Fermé aux clients à 100%. Continuation des activités sans contact uniquement." Elle a joint une convention conclue avec la bailleresse B._, selon laquelle cette dernière renonce à percevoir la moitié du loyer dû pour les mois de mai et juin 2020.
E. Par décision du 17 juillet 2020, le SPEI a refusé l'octroi d'une subvention en faveur de A._. Selon la motivation de cette décision, la demande ne satisfait pas aux critères d'éligibilité fixés à l'art. 2 al. 1 de l'arrêté du 17 avril 2020, du fait que l'établissement considéré "n'a pas été soumis à l'art. 6 al. 2 de l'Ordonnance 2 COVID‐19 dans sa version du 17 mars 2020".
F. Le 20 juillet 2020, A._ (ci-après: la recourante) a recouru contre la décision précitée auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: CDAP). Elle fait valoir, en substance, qu'elle entre dans le champ d'application de l’art. 2 al. 1 de l’arrêté et conclut à l'octroi d'une aide de l'Etat pour le paiement de ses loyers des mois de mai et juin 2020.
Dans sa réponse du 12 août 2020, le SPEI (ci-après: l'autorité intimée) conclut au rejet du recours en maintenant sa position selon laquelle l’art. 2 al. 1 de l’arrêté n’est pas applicable du fait que le commerce de la recourante n’était pas soumis à l’ordre de fermeture du Conseil fédéral.
Invitée à agir en qualité de tierce intéressée, la société B._ s'est déterminée le 3 août 2020, en indiquant se rallier aux arguments de la recourante.
Le 18 août 2020, la recourante a déposé une réplique. L'autorité intimée a dupliqué le 14 septembre 2020.
G. Le tribunal a statué par voie de circulation.

Considérant en droit:
1. La décision attaquée, qui refuse une subvention et qui n’est pas susceptible de recours devant une autre autorité, peut faire l’objet d’un recours de droit administratif au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA‐VD; BLV 173.36). Le présent recours, déposé dans le délai légal (art. 95 LPA-VD) et formé par la requérante de la subvention disposant d’un intérêt digne de protection à la réforme de la décision attaquée (cf. art. 75 let. a LPA-VD), est recevable. Il y a donc lieu d'entrer en matière.
2. Le litige porte sur la question de savoir si la recourante entre dans le champ d’application défini par l’art. 2 al. 1 de l’arrêté du 17 avril 2020 et si elle peut prétendre à une aide de l’Etat pour le paiement de ses loyers des mois de mai et juin 2020.
L’autorité intimée estime que l'entreprise de la recourante ne répond pas à la notion d’établissement public de l’art. 6 al. 2 de l’ordonnance 2 COVID-19, mais fait partie des établissements servant à couvrir les besoins quotidiens de la population et bénéficiant du régime d’exception prévu par l’alinéa 3 de cette disposition. Elle relève aussi que la recourante déploie son activité de location de véhicules principalement depuis son site internet et non depuis les locaux de son magasin. L’autorité intimée en conclut que la recourante n’était pas soumise à l’ordre de fermeture du Conseil fédéral et que l’art. 2 al. 1 de l’arrêté ne trouve pas application en l’espèce.
La recourante conteste cette position. Elle expose que le recours à son site internet permet seulement de réserver et payer les véhicules mis à disposition et que la majeure partie de son activité se déploie dans les locaux de son agence, dans le cadre de contacts directs avec la clientèle, au comptoir, pour la signature des contrats de location, l’encaissement de l’argent et la remise et la réception des véhicules loués. La recourante estime donc qu'elle entre dans le champ d'application de l'art. 6 al. 2 de l'ordonnance 2 COVID-19. Elle relève que cette disposition n'est pas exhaustive et que son établissement ne figure en outre pas dans la liste des exceptions prévues par l’art. 6 al. 3 de l’ordonnance 2 COVID-19. La recourante précise avoir fermé son agence au public après avoir reçu, le 13 mars 2020, par téléphone, une information de la police cantonale du commerce selon laquelle "les établissements artisanaux et commerciaux qui ne disposent d'aucune surface de vente, d'aucun guichet ou d'aucune surface d'exposition ne sont pas considérés comme des établissements accessibles au public".
3. a) L'art. 2 al. 1 de l'arrêté du 17 avril 2020 fixe le critère suivant pour définir son champ d'application: il faut que le locataire soit un établissement public ayant dû cesser totalement ou partiellement ses activités avant le 16 avril 2020 en vertu de l'art. 6 al. 2 de l'ordonnance 2 COVID-19 du Conseil fédéral.
aa) L’ordonnance 2 COVID-19 (RO 2020 773) a été adoptée et est entrée en vigueur le 13 mars 2020. Elle a été abrogée le 22 juin 2020, lors de l'entrée en vigueur de l'ordonnance 3 COVID-19 (RS 818.101.24), et elle a été matériellement remplacée par une autre ordonnance, l'ordonnance COVID-19 situation particulière du 19 juin 2020 (RS 818.101.26), qui habilite notamment les cantons à prendre des mesures supplémentaires pour les installations et les établissements accessibles au public (art. 4 ss). Dans sa teneur initiale du 13 mars 2020, l'art. 6 de l'ordonnance 2 COVID-19 prévoyait une interdiction des manifestations publiques ou privées accueillant simultanément 100 personnes (al. 1), la possibilité pour les manifestations de moins de 100 personnes de se dérouler moyennant certaines mesures de prévention (al. 2), l'application de ces restrictions "de la même manière aux établissements de divertissement et de loisirs, notamment les musées, les centres sportifs et de fitness, les piscines et les centres de bien-être" (al. 3) et l'interdiction "pour les restaurants et les bars ainsi que les discothèques et les boîtes de nuit [d']accueillir simultanément plus de 50 personnes, personnel inclus" (al. 4).
bb) L'ordonnance 2 COVID-19 a été plusieurs fois révisée ou adaptée par le Conseil fédéral. Le 16 mars 2020 (RO 2020 783), la teneur de l'art. 6 a été modifiée dans le sens suivant:
"Art. 6 Manifestations et établissements
1 Toutes les manifestations publiques ou privées, y compris les manifestations sportives et les activités associatives, sont interdites.
2 Les établissements publics sont fermés, notamment:
a. les magasins et les marchés;
b. les restaurants;
c. les bars, les discothèques, les boîtes de nuit et les salons érotiques;
d. les établissements de divertissement et de loisirs, notamment les musées, les bibliothèques, les cinémas, les salles de concert, les théâtres, les casinos, les centres sportifs et de fitness, les piscines, les centres de bien-être et les domaines skiables, les jardins botaniques et zoologiques et les parcs zoologiques;
e. les prestataires offrant des services impliquant un contact physique tels que salons de coiffure, de massage, de tatouage ou de beauté.
3 L’al. 2 ne s’applique pas aux établissements et manifestations suivants:
a. magasins d’alimentation et autres magasins v (p. ex. kiosques, shops de stations-service) pour autant qu’ils vendent des denrées alimentaires ou des biens de consommation courante;
b. services de petite restauration à l’emporter, cantines d’entreprises, services de livraison de repas et services de restauration pour les clients des hôtels;
c. pharmacies, drogueries et magasins vendant des moyens auxiliaires médicaux (p. ex. lunettes, appareils auditifs);
d. offices et agences de poste;
e. points de vente des opérateurs de télécommunication;
f. banques;
g. stations-service;
h. gares et autres infrastructures de transports publics;
i. ateliers de réparation de moyens de transport;
j. administrations publiques;
k. services du domaine social (p. ex. centres de conseil);
l. inhumations dans le cercle familial restreint;
m. établissements de santé tels qu’hôpitaux, cliniques et cabinets médicaux ainsi que cabinets et établissements gérés par des professionnels de la santé au sens du droit fédéral et cantonal;
n. hôtels.
4 Les établissements et manifestations visés à l’al. 3 doivent respecter les recommandations de l’Office fédéral de la santé publique en matière d’hygiène et d’éloignement social. Ils doivent limiter en conséquence le nombre de personnes présentes et empêcher les regroupements de personnes."
cc) Lorsque le Conseil d'Etat a adopté son arrêté du 17 avril 2020, l'art. 6 de l'ordonnance 2 COVID-19 avait encore été, dans l'intervalle, modifié sur deux points (modifications du 1er avril 2020, en vigueur depuis le 2 avril 2020 - RO 2020 1131):
- à l'alinéa 2, adjonction d'une lettre f, "les campings";
- à l'alinéa 3, modification de la lettre n, complétée ainsi: "hôtels, établissements d’hébergement et places de stationnement pour caravanes et camping-cars, prévues pour une location durable ou pour les gens du voyage".
b) La subvention prévue par l’arrêté du 17 avril 2020 est liée à l’existence d’un bail, entraînant le paiement d’un loyer, et les bénéficiaires sont des "établissements publics" locataires, selon l’art. 2 al. 1 de l’arrêté. La notion d'établissement public n'est à l'évidence pas limitée à celle d'établissement au sens de la loi du 26 mars 2002 sur les auberges et les débits de boissons (LADB; BLV 935.31), même s'il est fait référence à ces derniers établissements à l'art. 2 al. 2 de l'arrêté. L'intention du gouvernement cantonal était de soutenir non seulement les restaurateurs mais aussi les petits commerçants. En réalité, pour définir la notion d'établissement, le droit cantonal renvoie au droit fédéral: l'art. 2 al. 1 de l'arrêté précise en effet qu'il s'agit des établissements qui ont dû cesser totalement ou partiellement leurs activités avant le 16 avril 2020 en vertu de l'art. 6 al. 2 de l'ordonnance 2 COVID-19.
Dans son arrêt GE.2020.0105 du 8 septembre 2020, le premier rendu sur un cas d’application de l’arrêté, la CDAP a mis en lumière que c'est la teneur de l'art. 6 al. 2 de l'ordonnance 2 COVID-19 à la date de l'adoption de l'arrêté cantonal (citée au consid. 3a/bb supra, avec l'adjonction citée au consid. 3a/cc) qui est déterminante. Cette disposition contient une liste, non exhaustive, des "établissements publics" qui doivent être fermés.
c) Dans le texte allemand, la notion d'établissements, dans le titre de l'art. 6 de l'ordonnance 2 COVID-19, est traduite par "Betriebe", et dans le texte italien par "strutture". A l'alinéa 2, la notion d'établissements publics est traduite en allemand par "öffentlich zugängliche Einrichtungen", et en italien par "strutture accessibili al pubblico". Dans les trois langues, il s'agit de notions juridiques indéterminées, à interpréter en fonction de la liste de l'art. 6 al. 2 ainsi que de la liste des exceptions figurant à l'art. 6 al. 3 de l'ordonnance fédérale. La plupart de ces exceptions concernent des établissements qui pouvaient demeurer ouverts et proposer leurs prestations habituelles.
d) Le rapport explicatif de l'Office fédéral de la santé publique (ci-après: OFSP) concernant l'ordonnance 2 COVID-19, version du 16 avril 2020, indique ce qui suit au sujet de l’art. 6 al. 2 de l'ordonnance 2 COVID-19 (cf. pp. 16-18):
"Cet alinéa comprend une liste non exhaustive des établissements publics qui sont fermés au public. Il s’agit d’établissements qui ne sont pas impérativement nécessaires pour répondre aux besoins de la vie quotidienne, eu égard à la réglementation d’exception figurant à l’al. 3. Tous ces établissements présentent le risque que les recommandations de l’OFSP en matière d’hygiène et d’éloignement social ne soient pas respectées. En outre, ces établissements entraînent une mobilité accrue, qu’il faut réduire dans toute la mesure du possible.
[...]
Les établissements artisanaux et commerciaux qui ne disposent d’aucune surface de vente, d’aucun guichet ou d’aucune surface d’exposition ne sont pas considérés comme des établissements accessibles au public (p. ex. les jardineries, les entreprises de peinture en bâtiment, de menuiserie, de charpenterie, les entreprises de taxi et autres services de transport privé, les services de ménage). Les entreprises commerciales accessibles au public doivent fermer la partie accessible aux clients (cela concerne, par exemple, les magasins d’électroménager ou les jardineries).
[...]
Les relations commerciales téléphoniques et électroniques (commerce en ligne) ainsi que les offres via ou par des services de livraison ou de coursier ne relèvent pas non plus de l’al. 2. Cela vaut tant pour les entreprises qui vendent leurs marchandises exclusivement par téléphone ou par internet que pour les autres entreprises. En ce qui concerne la livraison des marchandises, celles-ci peuvent être envoyées aux clients, ou une possibilité de retrait doit être organisée, sans toutefois que l’on pénètre dans les locaux commerciaux. Par exemple, les entreprises peuvent prévoir sur leur site internet un service de livraison ou installer un point de retrait devant leurs locaux (aussi appelé click & collect) pour les personnes ayant commandé des marchandises sur internet (p. ex. bibliothèques). De même, les clients peuvent retourner les marchandises à une entreprise (p. ex. en raison d’un droit d’échange ou d’un cas de garantie). Une entreprise peut également déposer une marchandise pour la présenter à un client. Ces points de retrait doivent toutefois être installés de sorte que les personnes qui viennent retirer la marchandise respectent les mesures de prévention et évitent notamment les regroupements.
[...]"
Le rapport explicatif comporte en outre le commentaire suivant concernant l’art. 6 al. 3 de l'ordonnance 2 COVID-19 (cf. pp. 19 et 21):
"Les restrictions en vertu de l’al. 2 ne s’appliquent pas aux établissements et manifestations qui servent à couvrir les besoins quotidiens de la population.
[...]
Let. c à k : Ne sont pas concernées par l’interdiction (...) les ateliers de réparation de moyens de transport (let. i). Les ateliers de réparation de vélo et de réparation automobile en font partie. Les moyens d’exploitation et les infrastructures des transports publics (let. h), y compris ceux des compagnies de navigation et des télécabines ayant une fonction de desserte ainsi que les services de location de véhicules.
[...]"
e) La recourante exploite une agence de location de véhicules à ********, à laquelle est rattaché un atelier mécanique (cf. le formulaire de demande d'allègement de loyer rempli le 18 mai 2020). Ce type de commerce ne figure pas dans la liste des établissements publics qui ont dû cesser leurs activités en vertu de l’art. 6 al. 2 de l’ordonnance 2 COVID-19. Cette disposition ne dresse certes pas la liste exhaustive des établissements fermés au public dans le cadre de la lutte contre le COVID-19. Le rapport explicatif de l’OFSP mentionne cependant que l’ordre de fermeture vise les établissements qui ne sont pas impérativement nécessaires pour répondre aux besoins quotidiens de la population. Les établissements jugés essentiels bénéficient quant à eux du régime d’exception prévu par l’art. 6 al. 3 de l’ordonnance 2 COVID-19. Parmi ceux-ci figurent notamment les gares et les autres infrastructures de transports publics (let. h), y compris, selon le rapport explicatif de l’OFSP, les services de location de véhicules, ainsi que les ateliers de réparation de moyens de transport (let. i). Il s’ensuit que l’agence de la recourante et son atelier mécanique sont exclus du champ d’application de l’art. 6 al. 2 de l’ordonnance 2 COVID-19 et, partant, qu'ils n'étaient pas soumis à l’ordre de fermeture du Conseil fédéral, conformément à l'art. 6 al. 3 de l'ordonnance 2 COVID-19.
Le fait que la recourante bénéficie, dans ses locaux, de guichets permettant d'entretenir des contacts directs avec la clientèle pour une partie de son activité (signer les contrats, encaisser l'argent et remettre et réceptionner les clés des véhicules loués) et que son commerce soit ainsi accessible au public, ne permet pas encore de considérer que l'art. 6 al. 2 de l'ordonnance 2 COVID-19 lui est applicable, malgré les informations émanant du rapport explicatif de l'OFSP et de la police cantonale du commerce, selon lequelles "les établissements artisanaux et commerciaux qui ne disposent d’aucune surface de vente, d’aucun guichet ou d’aucune surface d’exposition ne sont pas considérés comme des établissements accessibles au public". En réalité, il faut surtout retenir que les entreprises qui couvrent les besoins quotidiens de la population poursuivent leur activité, mais en fermant la partie de leurs locaux accessibles aux clients.
Ainsi, la recourante n’était pas soumise à l’ordre de fermeture de l’art. 6 al. 2 de l’ordonnance 2 COVID-19, eu égard à la réglementation d'exception de l'alinéa 3 visant les établissements qui servent à couvrir les besoins quotidiens de la population. C’est dès lors à juste titre que l’autorité intimée a considéré que A._ n’entre pas dans le champ d’application de l'art. 2 al. 1 de l'arrêté du 17 avril 2020 et qu’elle ne peut pas prétendre à l’octroi d’une aide financière de l’Etat pour le paiement de ses loyers des mois de mai et juin 2020.
4. Il s’ensuit que le recours, mal fondé, doit être rejeté et la décision attaquée confirmée. Les frais de la cause seront mis à la charge de la recourante, qui succombe (art. 49 LPA-VD). Il n’y a pas lieu d’allouer des dépens (art. 55 LPA-VD).