Decision ID: 8c168672-4559-576d-bc8a-c471f9bd4632
Year: 2012
Language: it
Court: TI_TCA
Chamber: TI_TCA_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: public_law

ritenuto,
in fatto
A. a. Il 6 marzo 2008, il municipio di Vernate ha rilasciato a CO 1, la licenza edilizia per costruire sei case d'abitazione su tre terreni contigui (part. 716, 717 e 719) situati in località
Balà
, nella zona residenziale Rb.
Il 19 maggio 2010, RI 1, proprietario della part. 719 nonché di un fondo confinante (part. 715), si è rivolto al municipio, chiedendogli di accertare che la licenza era scaduta per mancato inizio dei lavori nel termine biennale di validità.
Il giorno seguente, il beneficiario della licenza ha chiesto al municipio di rinnovargliela. Senza ulteriori formalità, l'esecutivo comunale ha accolto la domanda con decisione del 25 di quello stesso mese.
Contro questa decisione, RI 1 è insorto davanti al Consiglio di Stato, che con giudizio 17 agosto 2010 (n. 4060) l'ha annullata, ritenendo che il municipio non potesse rinnovare la licenza senza preventivamente raccogliere l'avviso dei competenti servizi cantonali.
b. Il 26 agosto 2010, RI 1 ha inoltrato al Consiglio di Stato una domanda d'interpretazione del predetto giudizio governativo, chiedendo in particolare se la licenza 6 marzo 2008 fosse da considerare scaduta.
Con giudizio 7 settembre 2010 (n. 4503), il Consiglio di Stato ha evaso ai sensi dei considerandi tale domanda. Nei considerandi dell'atto, il Governo ha rilevato che la decadenza della licenza del 6 marzo 2008 sarebbe dimostrata dal fatto stesso che il 20 maggio 2010 il beneficiario ne aveva chiesto il rinnovo.
Contro questo ulteriore giudizio governativo, CO 1 si è aggravato dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo, che con sentenza 15 febbraio 2011 (STA 52.2010.363) l'ha annullato nella misura in cui travalicava i limiti dell'atto d'interpretazione accertando che la licenza era scaduta per decorrenza del termine di validità.
c. Nel frattempo, con decisione 21 settembre 2010 il municipio ha stabilito che i lavori di costruzione delle 6 case autorizzati con la licenza edilizia del 6 marzo 2008 erano iniziati prima che scadesse.
Contro questa decisione, RI 1 è di nuovo insorto davanti al Consiglio di Stato, che con giudizio 21 dicembre 2010 (n. 6641) l'ha confermata, ritenendo che taluni interventi eseguiti prima del 6 marzo 2010 costituissero una sufficiente dimostrazione della tempestiva utilizzazione del permesso.
Avverso questo giudizio governativo, il qui insorgente si è aggravato dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo, che con sentenza 15 febbraio 2011 (STA 52.2011.26) l'ha annullato, reputando che i lavori preparatori eseguiti non permettevano di considerare iniziati i lavori di costruzione, con la conseguenza che la licenza edilizia 6 marzo 2008 si era estinta per mancata utilizzazione.
Il ricorso inoltrato da CO 1 contro questa sentenza è stato respinto in data 27 maggio 2011 dal Tribunale federale (STF 1C_92/2011).
B. Nel frattempo, preso atto dell'avviso favorevole 4 marzo 2011 (n. 73114) dei Servizi generali del Dipartimento del territorio, l'8 mar-zo 2011 il municipio ha rinnovato la licenza edilizia 6 marzo 2008 rilasciata a CO 1, revocando parallelamente l'ordine di sospensione lavori al mapp. 717.
C. Con giudizio 3 maggio 2011 (n. 2602), il Consiglio di Stato ha re-spinto l'impugnativa inoltrata da RI 1 contro il provvedimento municipale.
Il Governo ha in sostanza ritenuto che la presentazione della richiesta dopo la scadenza della licenza originaria non ostasse al rinnovo,
con l'unica inflessione che verranno dedotti i mesi trascorsi tra lo scadere della licenza edilizia e la decisione di rinnovo
. L'Esecutivo cantonale ha inoltre annotato che
anche nella denegata ipotesi in cui si volesse postulare l'obbligo della presentazione di una nuova domanda di costruzione, ritenuto come il Dipartimento si sia comunque pronunciato in merito tramite un dettagliato avviso cantonale 4 marzo 2011 e come il diritto comu-nale non abbia subito modifiche, ogni e qualsiasi possibile eventuale dubbio a tal proposito sarebbe ab initio sanato
.
D. Contro il predetto giudizio, il soccombente si aggrava davanti al Tribunale cantonale amministrativo con ricorso del 17 maggio 2011, chiedendo che sia annullato assieme al rinnovo della licenza edilizia. In via provvisionale, postula che venga ordinata l'immediata sospensione dei lavori ai mapp. 716, 717 e 719.
L'insorgente ripropone e sviluppa le censure sollevate senza successo in prima istanza. La domanda di rinnovo della licenza sarebbe tardiva in quanto chiesta dopo la scadenza del permesso originario. Non sarebbero inoltre state rispettate le formalità previste dall'art. 17 del regolamento di applicazione della legge edilizia, del 9 dicembre 1992 (RLE; RL 7.1.2.1.1),
non essendo avvenuto alcun avviso di pubblicazione e non essendo stata effettuata alcuna notifica ai confinanti
. Al rinnovo osterebbe altresì il fatto che sarebbero intervenute svariate modifiche legislative. Dal profilo provvisionale, non essendo i lavori in corso sorretti da alcuna valida licenza, si giustificherebbe un ordine del Tribunale volto a sospenderli.
E. All'accoglimento del ricorso si oppone il Consiglio di Stato, senza presentare particolari osservazioni.
Ad identica conclusione giungono il municipio e CO 1, ambedue qui resistenti, con argomentazioni che saranno riprese, per quanto necessario, in appresso.
Considerato,

in diritto
1.
1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 cpv. 1 della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 7.1.2.1). Certa appare la legittimazione attiva del ricorrente, destinatario del giudizio impugnato e proprietario del fondo confinante con quello dedotto in edificazione (art. 43 legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1). Il ricorso, tempestivo (art. 46 cpv. 1 LPamm), è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può essere emanato in base agli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 LPamm).
2. La licenza edilizia è un atto amministrativo, mediante il quale l'autorità accerta che nessun impedimento di diritto pubblico si oppone all'esecuzione dei lavori previsti dalla domanda di costruzione (art. 1 cpv. 1 regolamento di applicazione della legge edilizia del 9 dicembre 1992; RLE; RL 7.1.2.1.1). Essa abilita il richiedente a realizzare l'opera edilizia prevista dal progetto approvato e ad utilizzarla conformemente alla destinazione indicata (
Adelio Scolari,
Commentario, II. ed., Cadenazzo 1996, ad art.
1 LE n. 627).
Per evitare che a distanza di tempo dal rilascio dell'autorizzazione vengano realizzate opere edilizie non più conformi al diritto materiale vigente a quel momento, l'accertamento sotteso alla licenza edilizia ha una validità limitata nel tempo.
La licenza deca-de se i lavori non vengono iniziati entro due anni dalla sua crescita in giudicato
(art. 14 cpv. 1 LE). Scopo della limitazione tem-porale è quello di obbligare il beneficiario di una licenza rimasta inutilizzata per oltre due anni a sottoporre nuovamente il progetto all'autorità al fine di verificare se l'accertamento di conformità e-
spresso in precedenza sia ancora valido o debba essere aggiornato in funzione di eventuali modifiche del diritto applicabile intervenute nel frattempo (
Scolari
, op. cit., ad art. 14 LE, n. 859).
La licenza decaduta
ope temporis
per mancato avvio dei lavori nel termine di validità - perentorio in quanto fissato dalla legge - diventa per principio inutilizzabile. Perde qualsiasi efficacia. Le opere autorizzate non possono più essere messe in cantiere senza aver prima conseguito un nuovo permesso.
3. 3.1. L'art. 14 cpv. 2 LE stabilisce tuttavia che
la licenza può essere rinnovata fin quando non è stato modificato il diritto applicabile
.
La norma si riallaccia all'art. 47 della legge edilizia del 19 febbraio 1973 (LE 1973), che limitava ad un anno la durata della licenza e dell'autorizzazione cantonale (cpv. 1), permettendo comunque all'autorità concedente di rinnovarle (cpv. 2) e stabilendo che se nel frattempo erano state modificate le norme applicabili doveva essere osservata la procedura per la concessione (cpv. 3). Disposizione, questa, che permetteva all'autorità di "rinnovare" anche licenze scadute per mancato uso nel termine di validità, all'unica condizione che il diritto applicabile non avesse nel frattempo subito cambiamenti (
Adelio Scolari,
Commentario della legge edilizia, Bellinzona 1976, ad art.
47 LE
n. 14).
Controversa, in concreto, è la questione di sapere se anche l'art. 14 cpv. 2 LE attualmente in vigore permetta di rinnovare licenze scadute per mancato uso, all'unica condizione che il diritto applicabile sia rimasto immutato.
3.2. Né il testo, né i materiali legislativi, né le finalità della norma permettono di giungere ad una conclusione certa ed univoca.
3.2.1. Con il messaggio concernente la modifica della LE 1973 del 25 ottobre 1988 (n. 3370) il Consiglio di Stato si è limitato a proporre di aumentare la durata della licenza da uno a due anni, sottintendendo che per il rinnovo avrebbe dovuto essere osservata la procedura d'approvazione.
Il rinnovo, essenzialmente inteso come facilitazione procedurale volta ad evitare la ripetizione dell'intera procedura di rilascio del permesso di costruzione, è stato introdotto soltanto in sede di esame da parte della Commissione speciale per la pianificazione del territorio, che ha proposto di inserire la possibilità di rinnovare la licenza
per
(altri)
due anni
, a condizione che
nel frattempo non
fosse
stato modificato il diritto applicabile,
specificando che
del rinnovo
andava
dato avviso negli albi comunali.
Proposta, questa, che è stata fatta propria dal Gran Consiglio.
Il rinnovo della licenza, così come sembra essere stato originariamente concepito dall'art. 14 cpv. 2 LE, costituiva in sostanza un prolungamento del termine biennale di validità, che l'autorità poteva concedere
una tantum
alla condizione che il diritto applicabile non avesse nel frattempo subito cambiamenti [cfr. Rapporto della Commissione speciale per la pianificazione del territorio sui messaggi 25 ottobre 1988 (n. 3370) e 19 dicembre 1990 concernenti la modifica della legge edilizia del 19 febbraio 1973 (...) in RVGC 1990, sessione ordinaria autunnale, pag. 2791:
Rispetto all'attuale normativa (art. 47 LE) il disegno di legge porta la validità da uno a due anni. Questa scelta appare giustificata dall'attuale congiuntura che rende talvolta problematica l'edificazione. Ciò ha indotto la Commissione a proporre un procedimento abbreviato per il rinnovo della licenza, che tuttavia sarà limitato ad una sola volta per altri due anni. La procedura abbreviata per il rinnovo prevede esclusivamente l'avviso negli albi comunali per
salvaguardare il diritto di essere sentiti di coloro che potrebbero vantare un interesse legittimo. Appare comunque chiaro che prima di procedere al rinnovo occorre in ogni caso sentire il Dipartimento: le modalità saranno stabilite dal regolamento d'applicazione
].
Dai materiali legislativi non risulta se, oltre all'ipotesi del rinnovo concepito quale prolungamento del termine di validità, sia stata presa in considerazione anche l'ipotesi del rinnovo inteso come "ripristino" di licenze scadute per mancato inizio dei lavori nel termine di validità. La condizione che subordina il rinnovo all'assenza di modifiche del diritto applicabile subentrate nel frattempo, non permette di risolvere la questione. È infatti compatibile con entrambe le ipotesi interpretative.
Comunque sia, anche se si ammette che il rinnovo, così come è stato originariamente concepito dall'art. 14 cpv. 2 LE, oltre al prolungamento di altri due anni del termine di validità di licenze non ancora scadute, comprendeva anche l'ipotesi del ripristino di licenze già scadute, appare certo che la validità della licenza originaria non poteva estendersi oltre il limite di quattro anni. Anche nel caso di ripristino, in via di rinnovo, di licenze scadute, il termine biennale di validità della licenza rinnovata doveva comunque decorrere dalla scadenza del termine di validità della licenza originaria [cfr. la precisazione, contenuta nell'art. 21 RLE sino al 1997 (BU 1993, 16), che faceva decorrere il termine di validità della licenza rinnovata
dalla data di scadenza della validità della licenza
dedotta in rinnovo].
3.2.2. La questione relativa all'ammissibilità del rinnovo, inteso anche come "ripristino" di licenze scadute, non è stata chiarita nemmeno in occasione della modifica apportata all'art. 14 LE nel 1995. Il messaggio del Consiglio di Stato (n. 4275) che accompagnava l'emendamento (RVGC 1994, vol. 3, seduta ordinaria autunnale, pag. 2322 segg., 2349) si limitava in effetti a proporre di estendere la pubblicità della decisione di rinnovo, che non doveva solo essere pubblicata all'albo comunale, ma avrebbe anche dovuto essere notificata
agli interessati di cui all'art. 6 cpv. 3 LE
e pubblicata sul Foglio ufficiale in caso di costruzioni situate fuori della zona edificabile. Il rinnovo in quanto tale continuava ad essere limitato a due anni
una tantum
.
Senza fornire una benché minima spiegazione, la Commissione speciale per la pianificazione del territorio non solo ha rimosso la precisazione che limitava il rinnovo a due anni
una tantum
, ma ha anche soppresso le prescrizioni sulla pubblicità da dare alla decisione di rinnovo, rendendo la norma ancor meno chiara di quanto già non lo fosse in precedenza (RVGC 1994, vol. 3, seduta ordinaria autunnale, pag. 2372 segg., 2402). Il chiarimento auspicato dal Governo allo scopo di meglio tutelare i diritti di terzi in caso di rinnovo di licenze si è in pratica tradotto in un peggioramento della loro situazione. Con l'abolizione del limite di due anni
una tantum,
stabilito in origine dall'art. 14 cpv. 2 LE per i rinnovi, si è inoltre rimosso qualsiasi impedimento a rinnovare le licenze ripetutamente, poco importa se scadute o meno, senza dover rispettare particolari forme di pubblicità, all'unica condizione che il diritto applicabile non abbia nel frattempo subito cambiamenti. I
n pratica si è permesso alla medesima licenza di valere ad intermittenza, fintanto che non interviene una modifica del diritto applicabile, alternando - attraverso rinnovi chiesti ad intervalli non soggetti a limiti di tempo - periodi di validità a periodi di inefficacia.
Aggiungendo all'art. 21 cpv. 3 RLE, che l'art. 17 RLE, ovvero l'avviso di pubblicazione, è
escluso per i
casi in cui non è stata nel frattempo approvata alcuna modifica al diritto
(BU 1996, 377), si è poi introdotta una precisazione che, oltre ad essere mal formulata e ridondante, è anche fuorviante, poiché nei casi in cui è intervenuta una modifica del diritto applicabile la licenza non può comunque essere rinnovata (art. 14 cpv. 2 LE).
3.3. In assenza di una disposizione di legge che lo escluda, il rinnovo di licenze scadute a causa del mancato avvio dei lavori nel termine biennale di validità, va dunque ammesso all'unica condizione che il diritto applicabile non si sia modificato.
Dal profilo dei principi generali del diritto, il rinnovo, in questi casi, non si configura comunque né come un prolungamento del termine perentorio di validità, né come un ripristino del permesso iniziale, ormai decaduto, bensì come una nuova licenza. I termini di "rinnovo" e di "ripristino" in questo caso sono inappropriati, poiché l'atto non riattiva la licenza scaduta. La licenza rilasciata dietro richiesta di rinnovo inoltrata soltanto dopo che la licenza originaria è scaduta è in realtà un nuovo permesso a tutti gli effetti, ovvero un atto emanato secondo una procedura agevolata, priva di pubblicità, mediante il quale l'autorità stabilisce nuovamente che nessun impedimento di diritto pubblico si oppone all'esecuzione dei lavori a suo tempo autorizzati con la licenza iniziale (
Scolari
, Commentario, II ed., ad art. 14 LE, n. 878; RDAT II-1994 n. 39).
3.4. Esclusa qualsiasi forma di pubblicità, sia per la domanda, sia per la decisione di rinnovo, l'art. 21 cpv. 2 RLE dichiara in ogni caso
applicabile la procedura seguita per la concessione della licenza (ordinaria o della notifica)
. Ciò significa che qualora la licenza da rinnovare sia stata rilasciata secondo la procedura ordinaria, previo avviso dei Servizi generali del Dipartimento del territorio, il rinnovo presuppone il conseguimento di un nuovo avviso favorevole da parte dell'autorità cantonale; avviso, che - di principio - dovrebbe limitarsi ad accertare che il diritto federale e cantonale concretamente applicabile non è stato nel frattempo modificato.
3.5. L'esenzione da qualsiasi forma di pubblicità costituisce una facilitazione procedurale suscettibile di pregiudicare i diritti di difesa di eventuali terzi interessati a contestare l'intervento, impedendo loro di opporsi al rinnovo della licenza, quanto meno negando che il diritto è rimasto nel frattempo immutato. L'auspicio della dottrina a favore di una pubblicazione, nell'interesse della sicurezza del diritto, se non della domanda di rinnovo, quantomeno della decisione che l'accoglie (
Scolari
, Commentario, II ed., ad art. 14 LE, n. 882), non si è sinora tradotto in norma vincolante.
Nella misura in cui sono legittimati, a questi terzi deve comunque essere data facoltà di impugnare la licenza rinnovata, anche in assenza di opposizione, entro il termine di 15 giorni da quando ne hanno avuto o avrebbero dovuto prenderne conoscenza facendo uso della necessaria diligenza (art. 46 cpv. 1 LPamm; RDAT II-1993 n. 34; STA 52.2002.54/55/56/57 del 4 febbraio 2003 consid. 2.3;
Scolari
, Commentario, II ed., ad art. 6 LE, n. 779). Momento, quest'ultimo, che coincide con l'inizio dei lavori, riservati i casi in cui lo precede.
4. Nel caso concreto, l'insorgente contesta il rinnovo della licenza 6 marzo 2008 sotto vari aspetti. Anzitutto, perché la domanda di rinnovo sarebbe tardiva, essendo stata presentata soltanto il 27 ottobre 2010, sette mesi dopo la scadenza del termine biennale di validità della licenza originaria. In secondo luogo, perché il rinnovo non sarebbe stato proponibile, né avrebbe dovuto essere concesso, in quanto nel frattempo sarebbero intervenute modifiche rilevanti del diritto applicabile. Da ultimo, perché il municipio non avrebbe rispettato le forme di pubblicità prescritte dall'art. 17 RLE. Le censure appaiono in parte fondate.
4.1. Certo ed incontestabile è anzitutto che la licenza originaria è scaduta perché il resistente non ha iniziato i lavori nel termine biennale di validità (STA 52.2011.26 del 15 febbraio 2011 confermata da STF 1C_92/2011 del 27 maggio 2011). La domanda di rinnovo del 20 maggio 2010, ribadita con scritto del 27 ottobre 2010, è stata dunque inoltrata quando la licenza originaria era ormai diventata inutilizzabile.
La domanda non era comunque né improponibile, né inammissibile. La legge non impone in effetti di chiedere il rinnovo del permesso prima dello scadere della validità della licenza originaria. Non esclude in particolare la possibilità di chiedere ed ottenere anche il rinnovo (ripristino) di licenze scadute per mancato uso. L'art. 14 LE non prevede neppure un termine entro il quale il rinnovo deve essere chiesto. L'unico limite è dato dalla modifica del diritto applicabile, evenienza oltre la quale il rinnovo è escluso (cfr. art. 14 cpv. 2 LE).
4.2. Il rinnovo, nel caso concreto, era tuttavia escluso perché dopo il rilascio della licenza originaria del 6 marzo 2008 il diritto materiale concretamente applicabile si è modificato. Il 19 settembre 2008 è infatti entrato in vigore il regolamento sull'utilizzazione dell'energia del 16 settembre 2008 (RUEn; RL 9.1.7.1.6), che ha abrogato il decreto esecutivo sui provvedimenti di risparmio energetico nell'edilizia del 5 febbraio 2002. Evento, questo, che - da solo - basta ad escludere la possibilità di rinnovare la licenza.
Priva di rilievo è la circostanza che il RUEn non contenga disposizioni volte a tutelare i vicini e che l'insorgente non ne eccepisca la violazione. La modifica del diritto cantonale intervenuta nel frattempo osterebbe irrimediabilmente al rinnovo della licenza anche se non fosse scaduta (art. 14 cpv. 2 LE). Né permette di giustificare il rinnovo il fatto che il ricorrente abbia comunque potuto esercitare compiutamente i suoi diritti di difesa.
5.
5.1. Non potendo conseguire il rinnovo della licenza scaduta, per realizzare i lavori autorizzati dalla licenza scaduta il resistente CO 1 avrebbe dovuto conseguire un nuovo permesso, inoltrando una nuova domanda di costruzione, che, previa modinatura, avrebbe dovuto essere pubblicata con avviso all'albo comunale e notificata ai confinanti. Anziché presentare una nuova domanda, egli si è limitato a chiedere il rinnovo della licenza scaduta, inoltrando un aggiornamento del calcolo energetico in base alle disposizioni del RUEn. Preso atto del documento, i Servizi generali del Dipartimento del territorio hanno emesso un nuovo avviso favorevole al rilascio della licenza.
La licenza rilasciata dal municipio, qui in contestazione, non è dunque un permesso rinnovato, ma una nuova licenza, rilasciata in violazione delle formalità di pubblicazione prescritte dall'art. 6 LE.
5.2. La pubblicazione della domanda di costruzione costituisce una formalità essenziale della procedura di rilascio del permesso di costruzione (art. 61 cpv. 2 ultimo comma LPamm;
Scolari
, Commentario, II ed., ad art. 6 LE, n. 765).
Non ogni violazione di norme essenziali di procedura trae tuttavia necessariamente seco l'annullamento della decisione impugnata. Qualora l'insorgente abbia avuto la possibilità di far compiutamente valere le sue ragioni, il difetto può considerarsi sanato (
Marco Borghi/Guido Corti
, Compendio di procedura amministrativa, Lugano 1997, ad art. 61 LPamm n. 2b). L'annullamento si giustifica comunque quando la violazione di legge è di rilievo ed atta a pregiudicare diritti di terzi.
5.3. In concreto, l'insorgente contesta la decisione di rinnovo del permesso unicamente dal profilo procedurale. Non solleva alcuna contestazione nel merito della licenza rinnovata. L'avviso dei Servizi generali del Dipartimento del territorio si confronta d'altro canto con il rapporto energetico aggiornato in base al RUEn, prodotto dal resistente. Prende in considerazione la modifica del diritto applicabile subentrata dopo il rilascio della licenza 6 marzo 2008. La decisione di rinnovo può dunque essere assimilata ad una nuova licenza anche dal profilo sostanziale.
Anche se rilasciata in modo irrito, disattendendo l'obbligo di pubblicazione, modinatura e notifica ai confinanti, la licenza può comunque essere confermata. Non solo perché immune da violazioni del diritto materiale concretamente applicabile, ma anche perché l'esecuzione dei lavori, in corso da tempo, ha rimediato al difetto, surrogando la pubblicazione mancante. Non avendo i lavori suscitato alcuna opposizione da parte degli altri vicini che sarebbero stati legittimati ad impugnare il provvedimento, un intervento di questo Tribunale a tutela del diritto di essere sentito di eventuali interessati che per omissione concludente hanno rinunciato a contestarlo appare ingiustificato. Qualsiasi ricorso di terzi, ad oltre un anno dall'inizio dei lavori, nel frattempo avviati, sarebbe invero tardivo.
6. 6.1. Sulla scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso va pertanto respinto.
6.2. L'emanazione del presente giudizio rende superflua l'evasio-ne della domanda provvisionale volta ad ottenere un ordine di sospensione dei lavori.
6.3. La tassa di giustizia (art. 28 LPamm) e le ripetibili (art. 31 LPamm) sono a carico del ricorrente secondo soccombenza.