Decision ID: 56505e60-4720-509c-b6f5-ea56378452df
Year: 2019
Language: it
Court: TI_TCA
Chamber: TI_TCA_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: public_law

ritenuto, in fatto
A. Il 7 dicembre 2018 la Divisione delle costruzioni del Dipartimento del territorio ha indetto un pubblico concorso, retto dal concordato intercantonale sugli appalti pubblici del 25 novembre 1994/15 marzo 2001 (CIAP; RL 730.500) ed impostato secondo la procedura libera, per aggiudicare la pulizia delle canalizzazioni ed il trattamento delle acque lungo vari tratti autostradali, suddivisi in 3 settori (lotti), per il biennio 2019-2021 (FU n. _ pag. _). L'elenco prezzi e le disposizioni particolari CPN 102 erano impostati in maniera identica per tutti i lotti messi a concorso, ognuno oggetto di delibera. Le regole di gara prescrivevano, fra l'altro, i seguenti criteri di idoneità (pos. 223.100 CPN 102):
- CI-1: Ditta iscritta al Registro di Commercio Svizzero da almeno due anni, nel campo della pulizia di condotte, trattamento delle acque e smaltimento di rifiuti speciali, o altra attività pertinente; Sono ammessi i cambiamenti di ragione sociale.
- CI-2: Ditta di sufficiente solidità finanziaria e condizioni di lavoro socialmente adeguate allo svolgimento della commessa pubblica in oggetto. Il committente valuterà la compilazione dell'Autocertificazione sul rispetto delle condizioni di lavoro contenuta nel fascicolo Dichiarazioni dell'offerente e riterrà idonee unicamente le ditte che possano, senza riserve determinanti, dimostrare di disporre di un'organizzazione aziendale sufficiente attraverso la compilazione di risposte affermative ai punti 1, 2, 3, 5, 6 e negative al punto 4.
- CI-3: Ditta o consorzio con risorse ed inventario sufficiente per soddisfare le esigenze d'impiego richieste alla posizione 131.100.
(...)
Dal canto suo, la pos. 131.100 CPN 102 descriveva così le esigenze necessarie per adempiere il CI-3:
- la pulizia idrodinamica delle condotte con o senza attrezzatura speciale (robot) per la fresatura dei sedimenti duri;
- l'aspirazione e lo smaltimento del liquame delle fosse settiche e biologiche;
- il trattamento e il ricircolo delle acque di rifiuto provenienti da lavori generali di pulizia e aspirazione (separatori di idrocarburi, impianti di depurazione SABA, vasche multifunzionali, caditoie stradali, pozzetti, ecc...);
- il trattamento e il ricircolo delle acque di rifiuto provenienti dal lavaggio delle gallerie (pareti, lampade e segnaletica luminosa);
- il trattamento e lo smaltimento definitivo dei rifiuti speciali secondo le direttive UFAM;
- il rilevamento dello stato delle condotte mediante apparecchi di ripresa video secondo le direttive VSA.
Per questioni organizzative e di tempistica, per interventi specifici, il committente può richiedere, per ogni singolo settore, l'impiego contemporaneo di:
- 1 impianto mobile con il dispositivo per il trattamento e il ricircolo delle acque di rifiuto provenienti dall'aspirazione di separatori di idrocarburi e caditoie stradali;
- 1 impianto mobile con il dispositivo per il trattamento e il ricircolo delle acque di rifiuto provenienti dal lavaggio delle gallerie autostradali (capacità di trattamento minimo 500 l/min);
- 3 veicoli cisterna combi (minimo 3 assi) per la pulizia idrodinamica della canalizzazione.
I veicoli impiegati sui cantieri autostradali devono essere almeno di classe EURO 4 secondo le Normative Europee Antinquinamento. (...)
Pur non essendo espressamente annoverata tra i criteri di idoneità enumerati alla pos. 223.100 CPN 102 (cfr. CI-C5), la particolarità della commessa richiamava la necessità di possedere diverse autorizzazioni esatte dalla legislazione sulla protezione dell'ambiente. I concorrenti dovevano infatti essere titolari, tra l'altro, di un'autorizzazione quale impresa di smaltimento di rifiuti speciali ai sensi dell'Ordinanza sul traffico di rifiuti del 22 giugno 2005 (OTRif, RS 814.610) e del relativo regolamento cantonale di applicazione (regolamento di applicazione dell'ordinanza sul traffico di rifiuti del 10 luglio 2007; ROTRif, RL 832.120), rilasciata dalla Divisione dell'ambiente. Questa esigenza era esplicitata alla pos. 252.100 lett. e CPN 102, nel fascicolo "dichiarazioni dell'offerente" e in alcune posizioni dell'elenco prezzi [vedi in particolare le pos. 351.003, 351.004, 351.005 CPN 111 ove i concorrenti avrebbero peraltro dovuto fornire diversi dati (marca e tipo, numero di targa, classificazione EURO) concernenti gli impianti mobili impiegati]. Ricadendo nel novero delle "direttive UFAM" siffatta necessità era esatta anche alla pos. 131.100 CPN 102 e, per rinvio, alla pos. 223.100 CPN 102 concernente i criteri di idoneità (CI-3 in particolare). Nel bando (cifra 13) e nella documentazione di gara (pos. 221.100) era segnalata chiaramente la possibilità di ricorso contro gli stessi. Nessuno li ha tuttavia impugnati.
B. a. Nel termine stabilito (7 febbraio 2019), per il lotto UT-CAN settore 2, qui in discussione, sono giunte al committente le offerte del Consorzio formato dalle imprese RI 1 e RI 2 (Consorzio V_) di fr. 1'118'302.95 e quella del Consorzio F_ composto delle ditte CO 1 e CO 2, dell'importo di fr. 1'214'021.32. b. Dopo l'apertura delle offerte, l'Ufficio delle commesse pubbliche e della programmazione ha comunicato al Consorzio V_r che era necessario integrare la documentazione. Gli ha dunque impartito un termine scadente il 28 febbraio 2019 per la presentazione della documentazione mancante (dichiarazioni aggiornate comprovanti l'avvenuto pagamento degli oneri sociali relativi alla RI 2 e autorizzazione OTRif per il trattamento del codice 16 10 01 dell'impianto mobile offerto alla pos. 351.005 dell'elenco prezzi), pena l'esclusione dalla gara (cfr. lettera del 21 febbraio 2019 al Consorzio V_). L'insorgente ha evaso tale richiesta il 25 febbraio 2019, trasmettendo alla committenza copia delle attestazioni aggiornate, nonché della decisione dell'11 febbraio 2019 con cui la Divisione dell'ambiente ha rilasciato alla RI 2 il consenso all'impiego dell'impianto mobile MAK W9 targato BL _ per il trattamento dei rifiuti speciali di cui al codice 20 03 60, in Ticino (autorizzazione OTRif, agli atti sub doc. I). Nella sua risposta, il Consorzio V_ ha inoltre rilevato che nel caso non venisse preso in considerazione il mezzo con autorizzazione del cantone Basilea Campagna riguardo al cod. 16 10 01, si sarebbe potuto eseguire l'intervento con il codice citato con il veicolo RI 1 targato _ (vedi autorizzazione annessa) invertendo i mezzi per le esecuzioni (cfr. doc. G). c. Esperite le necessarie valutazioni in applicazione delle modalità preannunciate nelle prescrizioni di gara, il 20 marzo 2019 il Consiglio di Stato ha risolto di escludere dalla procedura il Consorzio V_, rilevando che il veicolo dichiarato alla pos. 351.005 CPN 111 dell'elenco prezzi non risulta idoneo in quanto non in possesso dell'autorizzazione OTRif per il trattamento del codice 16 10 01 per la pulizia delle gallerie e che pertanto la prestazione non può avvenire nel rispetto della pos. 131.100 delle Disposizioni Particolari CPN 102 che recita [...] il trattamento e lo smaltimento definitivo dei rifiuti speciali secondo le direttive UFAM. Con decisione di uguale data, la stazione appaltante ha inoltre assegnato la commessa al Consorzio F_, primo in classifica con 600 punti.
C. Mediante ricorso del 1° aprile 2019 il Consorzio V_ ha impugnato entrambe le decisioni davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento e postulando la delibera a proprio favore, previa concessione dell'effetto sospensivo al gravame. Il ricorrente ha addotto che i (2) impianti mobili offerti adempiono tutti i requisiti richiesti dal committente per compiere le diverse operazioni di pulizia esplicitate alla pos. 131.100 CPN 102. Essi dispongono in particolare delle necessarie autorizzazioni quali imprese di smaltimento di rifiuti speciali ai sensi dell'OTRif per i codici 20 03 06 (pulizia generale) e 16 10 01 (lavaggio delle gallerie). Nell'elenco prezzi i veicoli non sono tuttavia stati indicati alle posizioni corrispondenti. Per una svista, ha soggiunto il Consorzio V_, l'impianto mobile targato TI _ - in possesso dell'autorizzazione OTRif per i codici 20 03 06 e 16 10 01 - è stato indicato alle pos. 351.003/004 CPN 111 anziché alla pos. 351.005; viceversa, l'impianto mobile targato BL _ - omologato per eseguire solo i lavori di pulizia generale (autorizzazione per il codice 20 03 06) - è stato dichiarato alla pos. 351.005 anziché alle pos. 351.003/351.004. Disponendo della totalità di mezzi tecnici richiesti per la corretta esecuzione della commessa, che in concreto si sarebbero potuti tranquillamente invertire (cfr. doc. G), il provvedimento disposto dalla stazione appaltante violerebbe il principio della proporzionalità e costituirebbe un inammissibile eccesso di formalismo. Il ricorrente ha censurato infine l'agire del committente, sostenendo che lo stesso, contrariamente alle regole di gara (pos. 133.100), avrebbe deliberato alla CO 2 (quale consorziata da un lato, ed in qualità di società indipendente dall'altro lato) più di un settore.
D. a. In sede di risposta la Divisione delle costruzioni si è opposta all'accoglimento dell'impugnativa, annotando che nell'inversione dei mezzi proposti in due diverse posizioni del capitolato sono ravvisabili gli estremi di una modifica dell'offerta, atto - quest'ultimo - notoriamente inammissibile. L'ente banditore ha sottolineato che le pos. 351.003/004 e 351.005 dell'elenco prezzi richiedono prestazioni diverse, sia per quanto riguarda l'operaio ausiliario (da comprendere unicamente nelle pos. 351.003/004) sia per quanto attiene all'elevata capacità di trattamento dell'impianto (richiesta solo nella pos. 351.005) e che l'impianto mobile disposto sull'autocarro SCANIA G490 LB 8x4 segnalato alle pos. 351.003/004, non risulterebbe comunque idoneo per l'impiego nella pos. 351.005, avendo lo stesso una capacità di trattamento (408 l/min) inferiore a quella richiesta (almeno 500 l/min). Il committente ha infine rilevato che un consorzio di ditte, nel contesto delle commesse pubbliche costituisce un concorrente unico (Consorzio F_) diverso da quello "singolo" (CO 2) e che, sotto questo aspetto, le regole di gara permettevano ai concorrenti di gareggiare in entrambe le forme, purché non avvenisse nel medesimo settore. Alla condizione (in concreto adempiuta) di disporre di automezzi e risorse personali distinte e sufficienti per garantire il possibile impiego contemporaneo richiesto, la CO 2 era certamente legittimata a concorrere e ad aggiudicarsi i lotti 2 (quale consorziata) e 3 (quale società indipendente). b. Anche il deliberatario ha postulato la reiezione del gravame, con motivazioni sostanzialmente analoghe a quelle addotte dalla stazione appaltante. c. L'ufficio di vigilanza sulle commesse pubbliche è invece rimasto silente.
E. Con la replica e le dupliche le parti si sono riconfermate nelle loro rispettive posizioni, puntualizzandole ulteriormente con argomentazioni di cui si dirà, ove occorresse, in appresso.

Considerato, in diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dagli art. 15 cpv. 1 CIAP e 4 cpv. 1 del decreto legislativo concernente l'adesione del Cantone Ticino al concordato intercantonale sugli appalti pubblici del 25 novembre 1994/15 marzo 2001 del 6 febbraio 1996/30 novembre 2004 (DLACIAP; RL 730.510). 1.2. In quanto partecipanti al concorso, i membri del Consorzio V_ sono senz'altro legittimati a contestare la loro estromissione dalla procedura (art. 15 cpv. 1bis lett. d CIAP e 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm, RL 165.100). La qualità per impugnare l'aggiudicazione della commessa al Consorzio F_ potrà invece essere riconosciuta loro soltanto in caso di annullamento del provvedimento di esclusione (STA 52.2016.330 del 9 novembre 2016 consid. 1), ma in tal caso è comunque impossibile che la commessa venga aggiudicata loro direttamente ex art. 18 cpv. 1 CIAP, dato che la loro offerta non è stata né valutata, né posta in graduatoria. 1.3. Con queste precisazioni il gravame, tempestivo (art. 15 cpv. 2 CIAP), è ricevibile in ordine e può essere evaso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm). Il carteggio completo concernente il concorso prodotto dal committente e la documentazione esibita dalle parti con le memorie scritte bastano per statuire sull'impugnativa con sufficiente cognizione di causa.