Decision ID: d9a049aa-12ca-4f74-95e0-9c15e8522947
Year: 2020
Language: de
Court: VS_TC
Chamber: VS_TC_001
Canton: VS
Region: Région lémanique
Law Area: 

in Sachen
X _, vertreten durch Rechtsanwältin M _
,
gegen
STAATSRAT DES KANTONS WALLIS, 1950 Sitten,
(Beamtenrecht)
Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen den Entscheid vom 5. Juni 2019.
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Sachverhalt
A. X _ arbeitete seit dem 6. Januar 2014 als Amtsvorsteherin des Betrei-
bungs- und Konkursamtes der Bezirke A _. Am 23. August 2017 kündigte der
Staatsrat ihr Arbeitsverhältnis bei der Dienststelle für Betreibungs- und Konkurswesen
(DBK) aufgrund dauerhafter Mängel im Verhalten i.S.v. Art. 58 des Gesetzes über das
Personal des Staates Wallis vom 19. November 2010 (kGPers; SGS/VS 172.2) auf den
30. November 2017 und entzog einer allfälligen Beschwerde die aufschiebende Wir-
kung. Gegen diesen Entscheid des Staatsrats erhob X _ am 7. September
2017 Verwaltungsgerichtsbeschwerde bei der öffentlichrechtlichen Abteilung des Kan-
tonsgerichts (Verfahren A1 17 167). Sie beantragte u.a. die Aufhebung des Kündigungs-
entscheides und ersuchte um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Be-
schwerde. Der Staatsrat sprach sich am 27. September 2017 gegen die Wiederherstel-
lung der aufschiebenden Wirkung aus. Das Kantonsgericht wies das Gesuch um Wie-
derherstellung der aufschiebenden Wirkung am 13. Oktober 2017 ab. Am 2. Mai 2018
hiess das Kantonsgericht die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gut, soweit darauf einge-
treten werden konnte. Die dagegen vom Staatsrat des Kantons Wallis eingereichte Be-
schwerde wies das Bundesgericht ab (Urteil des Bundesgerichts 8C_464/2018 vom
18. Dezember 2018).
B. Am 28. Februar 2018 entschied der Staatsrat, dass das Dienstverhältnis von
X _ infolge Krankheit während der Kündigungsfrist bis zum 3. Dezember 2017
verlängert werde. Dagegen erhob X _ am 3. April 2018 Verwaltungsgerichts-
beschwerde bei der öffentlichrechtlichen Abteilung des Kantonsgerichts (Verfahren
A1 18 71) und verlangte im Wesentlichen die Lohnfortzahlung bis zum 31. Dezember
2017. Das Kantonsgericht wies das Rechtsmittel am 26. Oktober 2018 ab. Die dagegen
von X _ eingereichte Beschwerde blieb vor Bundesgericht erfolglos (Urteil des
Bundesgerichts 8C_823/2018 vom 10. April 2019).
C. Der Staatsrat setzte am 5. Juni 2019 die Entschädigung für X _ gemäss
Art. 66 Abs. 2 kGPers auf Fr. 53 621.30 fest, entsprechend 6 Monaten des letzten Ge-
halts bei einem durchschnittlichen Beschäftigungsgrad von 93 % plus 5 % Zinsen ab
dem 29. Mai 2018.
D. Gegen diesen Entscheid des Staatsrates erhob X _ (Beschwerdeführerin)
am 11. Juli 2019 Verwaltungsgerichtsbeschwerde bei der öffentlichrechtlichen Abteilung
des Kantonsgerichts und stellte folgende Rechtsbegehren:
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"1. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist gutzuheissen und es ist gerichtlich festzustellen, dass als Rechtsfolge der unrechtmässigen Kündigung das öffentlich-rechtliche Dienstverhältnis der  weiter Bestand hat und damit seit dem 30. November 2017 (resp. 4. Dezember 2017) fortdauert.
2. Es ist gerichtlich festzustellen, dass zufolge der unrechtmässigen Kündigung und dem Bestand des Dienstverhältnisses der Anspruch der Beschwerdeführerin auf Gehalt fortbesteht und ihr folglich der Bruttolohn seit dem 30. November 2017 (resp. 4. Dezember 2017), zuzüglich einer jährlichen Lohnerhöhung von 3 %, zuzüglich des 13. Monatslohns, zuzusprechen ist, wobei ab Fälligkeit jedes Monatslohns ein Verzugszins von 5% geschuldet ist. Der Anspruch auf Gehalt besteht bis zum rechtskräftigen Wiedereingliederungsentscheides durch den Staatsrat als Anstellungsbehörde.
3. Die Rechtsverweigerungsbeschwerde ist gutzuheissen und es ist gerichtlich festzustellen, dass der Staatsrat als Folge der gerichtlich festgestellten, unrechtmässigen Kündigung, über die  der Beschwerdeführerin mittels Verfügung zu entscheiden hat.
4. Es ist gerichtlich festzustellen, dass sich die Entschädigung nach Art. 66 Abs. 2 kGPers aufgrund des Jahresgehalts der letzten 12 Monate des Arbeitsverhältnisses (in casu Dezember 2016 - 3.  2017), inklusive 13. Monatslohn, berechnet, und den Umständen der Kündigung ( unrechtmässige Kündigung) sowie der Alterskündigung (50 plus) erhöhtes Gewicht .
5. Es ist gerichtlich festzustellen, dass die Entschädigung nach Art. 66 Abs. 2 kGPers pönalen  hat und der Beschwerdeführerin unter Annahme der Nichtwiedereingliederung nach  des Staatsrats eine Entschädigung von einem vollen Jahresgehalt, zuzüglich eines  von 5 % seit der vorläufigen Beendigung des Dienstverhältnisses infolge Entzug des  ab dem 30. November 2017 (resp. 4. Dezember 2017), zuzusprechen ist.
6. Die Kosten von Verfahren und Entscheid trägt der Staat Wallis.
7. Der Beschwerdeführerin ist eine angemessene Parteientschädigung zuzusprechen, wobei bei  des Schriftenwechsels eine Kostennote hinterlegt."
Die Beschwerdeführerin rügte eine Verletzung von Art. 66 kGPers, von Art. 29a der Bun-
desverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV; SR
101) und Art. 13 der Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten
vom 4. November 1950 (EMRK; SR 0.101) sowie eine Verletzung des Legalitätsprinzips
und des Grundsatzes von Treu und Glauben. Ausserdem machte sie eine Rechtsver-
weigerung geltend.
Sie führte aus, der Staatsrat weigere sich, einen Entscheid über ihre Wiedereingliede-
rung zu erlassen, obwohl dies laut Art. 66 Abs. 2 kGPers vorausgesetzt sei und sie mehr-
fach einen Entscheid verlangt habe. Der Staatsrat schweige sich auch über den Bestand
des Dienstverhältnisses und den Gehaltsanspruch aus, obwohl sie die Lohnfortzahlung
verlangt habe. Werde eine Kündigung als unrechtmässig beurteilt, so könne sie ihre Wir-
kung nicht entfalten. Die Kündigung sei bloss provisorisch geblieben. Das Dienstverhält-
nis bleibe nach der Gutheissung der gegen die Kündigung eingereichten Beschwerde
weiterbestehen und es sei das volle Gehalt rückwirkend ab dem 30. November 2017 für
die Zeit des gesamten Verfahrens geschuldet. Dies ergebe sich auch aus den Geset-
zesmaterialien. Zudem sei der Lohn der Beschwerdeführerin für die Jahre 2017 - 2019
rückwirkend um jährlich 3 % zu erhöhen, da die schlechten Qualifikationen als Mittel zum
Zweck entlarvt worden seien. Unrechtmässig zu kündigen und danach keinen Entscheid
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über die Wiedereingliederung zu fällen, bedeute eine doppelte Rechtsverweigerung. Art.
66 Abs. 1 kGPers sehe als Rechtsfolge der Kündigung die Wiedereingliederung vor.
Fehle ein sachlicher Kündigungsgrund, so sei die Kündigung "von Anfang an unmöglich"
oder gar nichtig. Es sei deshalb zwingend ein materieller Entscheid über die Wiederein-
gliederung zu fällen. Die Anstellungsbehörde müsse ein Angebot abgeben, danach be-
stehe gemäss Art. 66 kGPers eine beidseitige Wahlmöglichkeit. Der Arbeitgeber habe
durch den Entzug der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde auf ihre Arbeitsleistung
verzichtet. Dieses Risiko dürfe nicht auf die Beschwerdeführerin abgewälzt werden, an-
sonsten würde ihr das Recht auf eine wirksame Beschwerde, wie sie Art. 13 EMRK ver-
lange, verweigert.
Ferner rügte die Beschwerdeführerin, der Staatsrat habe sich bei der Festlegung der
Höhe der Entschädigung auf die Bedingungen für die Ausrichtung einer Kapitalabfindung
gestützt, welche nicht vergleichbar sei mit der Entschädigung gemäss Art. 66 Abs. 2
kGPers. Es handle sich nicht um eine Abgangsentschädigung. Die Entschädigung ge-
mäss Art. 66 Abs. 2 kGPers verfolge primär einen Straf- und Abschreckungszweck. In
Anbetracht der Wiedergutmachungsfunktion dürfe der Staatsrat nicht auf eine starre
Skala zurückgreifen. Das kGPers regle die Frage der zu berücksichtigenden Kriterien
bei der Berechnung der Entschädigung nur lückenhaft, weshalb nach Art. 6 Abs. 2
kGPers auf die Bestimmungen des Bundesgesetzes betreffend die Ergänzung des
Schweizerischen Zivilgesetzbuches (Fünfter Teil: Obligationenrecht) vom 30. März 1911
(OR; SR 220) zurückgegriffen werden müsse. Der Wortlaut des Gesetzes, welcher nur
die Kriterien Alter und Dienstjahre nenne, sei zu eng; nur Angestellte ab 53 Jahren mit
mehr als 35 Dienstjahren hätten Anspruch auf eine Entschädigung von 12 Monatslöh-
nen, was nicht Sinn und Zweck der Bestimmung (Wiedergutmachungsfunktion) sein
könne. Eine unrechtmässige Kündigung könne auch jüngere Personen mit weniger
Dienstjahren schwer treffen, die konkreten Umstände des Einzelfalls seien zu berück-
sichtigen. Gemäss Lehre und Rechtsprechung seien folgende Umstände bei der Bemes-
sung der Entschädigung zu würdigen: Die Schwere der Verfehlung des Arbeitgebers,
die wirtschaftlichen Verhältnisse des Arbeitgebers, das Alter des Arbeitnehmers, die be-
rufliche Stellung des Arbeitnehmers, die Dauer der Anstellung und die Enge der vertrag-
lichen Beziehungen, der bisherige Verlauf des Arbeitsverhältnisses einschliesslich des
bisherigen Verhaltens des Arbeitgebers, die Bereitschaft des Kündigenden, das Arbeits-
verhältnis fortzusetzen bzw. die Weigerung das Arbeitsverhältnis trotz zumutbaren Be-
dingungen fortzusetzen und die Umstände der Kündigung. Die Beschwerdeführerin
habe als Amtsvorsteherin eines Betreibung- und Konkursamtes eine besondere hoheit-
liche Funktion innerhalb der Verwaltung innegehabt. Sie sei während des Verfahrens
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stets bereit gewesen, weiterzuarbeiten, was der Staatsrat verweigert habe. Sie habe ih-
ren Arbeitgeber mit Recht auf Probleme hingewiesen und sei nicht zu blindem Gehorsam
verpflichtet gewesen. Durch die Kündigung habe ihr berufliches Fortkommen einen emp-
findlichen Schlag erlitten. Sie habe sich als fünfzigjährige Akademikerin arbeitslos mel-
den müssen, in dieser Situation sei das Stellenangebot eingeschränkt und das Miss-
trauen potentieller Arbeitgeber gross. Als selbständig erwerbende ledige Mutter von zwei
schulpflichtigen Kindern sei sie nun finanziell viel schlechter gestellt und schlechter oder
gar nicht mehr versichert. Die Skala des Staatsrats widerspreche zudem Art. 2 Abs. 1
des Gesetzes betreffend die Besoldung der Angestellten des Staates Wallis vom 12.
November 1982 [SGS/VS 172.4; fortan: GBA]), da nicht alle Lohnbestandteile berück-
sichtigt worden seien, namentlich der 13. Monatslohn. Das Gesetz spreche von einem
Jahresgehalt, es sei willkürlich, dass der Staatsrat vom durchschnittlichen Lohn der letz-
ten fünf Jahre ausgehe. Ebenso willkürlich sei die Feststellung, die von der Beschwer-
deführerin behaupteten Persönlichkeitsverletzungen seien nicht nachgewiesen; die Be-
schwerdeführerin sei diesbezüglich auf den Zivilweg verwiesen worden. Es habe sich
aus den genannten Gründen um eine "qualifiziert unrechtmässige Kündigung" gehan-
delt, ihr sei deshalb eine Entschädigung in der Höhe eines vollen und korrigierten Jah-
resgehalts zuzusprechen, wenn der Staatsrat die Wiedereingliederung ablehne.
Schliesslich sei der Verzugszins bereits ab Beendigung des Arbeitsverhältnisses und
nicht erst ab Zustellung des Kantonsgerichtsurteils geschuldet.
E. Der Staatsrat reichte am 11. September 2019 eine Stellungnahme ein und beantragte
die Abweisung der Beschwerde. Er führte aus, das Kantonsgericht habe entschieden,
dass die Umstände keine Wiedereingliederung erlauben würden und der Staatsrat die
Höhe der Entschädigung festzulegen habe. Zudem habe das Bundesgericht bestätigt,
dass der Lohnfortzahlungsanspruch der Beschwerdeführerin am 3. Dezember 2017
ende. Die vom Staatsrat für die Festlegung der Höhe der Entschädigung herangezogene
Berechnungsgrundlage berücksichtige die beiden vom Gesetzgeber vorgesehenen Kri-
terien Alter und Anzahl Dienstjahre.
F. Die Beschwerdeführerin replizierte am 8. November 2019 und hielt an ihren Rechts-
begehren fest. Sie entgegnete, das Kantonsgericht könne als Rechtsmittelinstanz über
die Frage der Wiedereingliederung mangels gesetzgeberischer Kompetenz gar nicht be-
finden. Der Staatsrat hätte eine anfechtbare Verfügung über die Wiedereingliederung
erlassen müssen, denn dieser Verwaltungsakt beeinflusse die Höhe der Entschädigung.
Fraglich sei nicht, ob ein Anspruch auf Wiedereinstellung oder Weiterbeschäftigung be-
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stehe, sondern ob die Arbeitgeber diese Variante überhaupt geprüft habe. Die Berech-
nung der Entschädigung berücksichtige die Umstände des Einzelfalles nicht. Der Staats-
rat habe sich zudem nicht zur Lohnfortzahlungspflicht geäussert.
G. Der Staatsrat duplizierte am 11. Dezember 2019 und beantragte die Abweisung des
Rekurses (recte: der Beschwerde). Das Kantonsgericht habe im Urteil A1 17 167 vom 2.
Mai 2018 festgehalten, dass die Umstände keine Wiedereingliederung erlauben würden
und der Staatsrat die Höhe der Entschädigung festzulegen habe. Dies sei gemäss
Rechtsprechung des Bundesgerichts nicht widerrechtlich: Im Urteil 8C_583/2018 betref-
fend die Konsequenzen einer rechtlich unbegründeten Kündigung nach Art. 41 des Ge-
setzes über das Staatspersonal des Kantons Freiburg (StPG; SGF 122.70.1), welcher
vergleichbar sei mit Art. 66 kGPers, habe das Bundesgericht die Einschätzung des Kan-
tonsgerichts Freiburg bestätigt, dass eine Wiedereingliederung unmöglich sei und einzig
Anspruch auf eine Entschädigung bestehe. Das Kantonsgericht habe folglich die Kom-
petenz gehabt, im Rahmen der Beschwerde zu beurteilen, ob eine Wiedereingliederung
möglich war und die Beschwerdeführerin hätte die Feststellung der unmöglichen Wie-
dereingliederung beim Bundesgericht anfechten können, was sie nicht getan habe. Zu-
dem habe das Kantonsgericht im Urteil A1 18 71, welches das Bundesgericht bestätigt
habe, festgestellt, dass das Dienstverhältnis der Beschwerdeführerin und damit der Ge-
haltsanspruch am 3. Dezember 2017 geendet hätten.
H. Am 17. Dezember 2019 unterbreitete das Kantonsgericht den Parteien den Vor-
schlag, eine Vergleichsverhandlung betreffend die Wiedereinstellung der Beschwerde-
führerin durchzuführen. Die Beschwerdeführerin sagte am 13. Januar 2020 ihre Teil-
nahme zu. Der Staatsrat jedoch lehnte eine Vergleichsverhandlung am 15. Januar 2020
ab.
Weitere Sachverhaltsdarstellungen, Parteibehauptungen sowie Begründungen sind, so-
weit rechtlich von Bedeutung, in den nachfolgenden Erwägungen aufgeführt.
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Erwägungen
1. Der angefochtene Entscheid des Staatsrats stellt eine letztinstanzliche Verfügung im
Sinne von Art. 72 des Gesetzes über das Verwaltungsverfahren und die Verwaltungs-
rechtspflege vom 6. Oktober 1976 (VVRG; SGS/VS 172.6) dar, die gemäss Art. T1-1
i.V.m. Art. 65 Abs. 2 kGPers der Verwaltungsgerichtsbeschwerde unterliegt. Die Be-
schwerdeführerin ist als Adressatin des angefochtenen Staatsratsentscheids durch die-
sen berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Änderung oder Aufhebung,
so dass sie gemäss Art. 80 Abs. 1 lit. a i.V.m. Art. 44 Abs. 1 lit. a VVRG zur Beschwer-
deführung legitimiert ist. Auf die im Übrigen form- und fristgerecht eingereichte Be-
schwerde ist deshalb einzutreten (Art. 80 Abs. 1 lit. b und c i.V.m. Art. 46 und Art. 48
VVRG).
2. Das Gericht hat die Angelegenheit nicht unter allen Gesichtspunkten zu überprüfen,
sondern kann sich im Wesentlichen auf die gerügten Punkte beschränken (Art. 48 Abs. 2
i.V.m. Art. 80 Abs. 1 lit. c VVRG). Es können zudem nur Rechtsverletzungen, ein-
schliesslich Überschreitungen oder Missbrauch des Ermessens, sowie die unrichtige o-
der unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts geltend gemacht
werden. Die Unzweckmässigkeit der Verfügung kann jedoch nur in Fällen, die hier nicht
zutreffen (Art. 78 VVRG), überprüft werden.
3. Die Beschwerdeführerin beantragt als Beweismittel die Belege gemäss Verzeichnis,
die Edition der Akten der Vorinstanz, den Beizug der Akten der Verfahren A1 17 167 und
A1 181 71 und die Edition des Berichtes der Dienststelle für Personalmanagement be-
treffend die mit Entscheid des Staatsrats vom 3. September 2014 verabschiedete Ent-
schädigungsskala.
3.1 Das Recht, Beweise zu beantragen, ist ein Teilgehalt des rechtlichen Gehörs und
die Parteien haben das Recht, die Abnahme relevanter Beweise zu verlangen (BGE 145
I 167 E. 4.1; 140 I 99 E. 3.4; 137 III 324 E. 3.2.2; 127 I 54 E 2b; 124 I 241 E. 2). Das
Beweisverfahren kann nach der Rechtsprechung und der herrschenden Lehre geschlos-
sen werden, ohne damit das rechtliche Gehör zu verletzen, wenn die entscheidende
Instanz sich ihre Überzeugung gebildet hat und ohne Willkür in vorweggenommener Be-
weiswürdigung annehmen kann, der rechtsrelevante Sachverhalt würde durch weitere
Beweiserhebungen nicht geändert (BGE 144 V 361 E. 6.5; 136 I 229 E. 5.3; 134 I 140
E. 5.3; 131 I 153 E. 3; ZWR 2009 S. 46 E. 3b; Alfred Kölz/Isabelle Häner/Martin Bertschi,
Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. A., 2013, N. 153
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und N. 537). Dies trifft u. a. zu, wenn eine Beweisführung über einen nicht rechtlich re-
levanten Sachverhalt verlangt wird (Art. 80 Abs. 1 lit. d, Art. 56 und Art. 17 Abs. 2 VVRG;
BGE 131 I 153 E. 3; 130 II 425 E. 2.1; 122 II 464 E. 4a mit Hinweisen; Urteil des Bun-
desgerichts 1A.87/2006 vom 12. September 2006 E. 2.2). Führen die von Amtes wegen
vorzunehmenden Abklärungen die Verwaltung oder den Richter bei pflichtgemässer Be-
weiswürdigung zur Überzeugung, ein bestimmter Sachverhalt sei als überwiegend wahr-
scheinlich zu betrachten und es könnten weitere Beweismassnahmen an diesem fest-
stehenden Ergebnis nichts mehr ändern, ist auf die Abnahme weiterer Beweise zu ver-
zichten (BGE 144 V 361 E. 6.5; 136 I 229 E. 5.3; 131 I 153 E. 3; 130 II 425 E. 2.1; 124 I
274 E. 5b; 122 II 464 E. 4a; Alfred Kölz/Isabelle Häner/Martin Bertschi, a.a.O., N. 153,
154 und 537).
3.2 Das Kantonsgericht hat die von der Beschwerdeführerin hinterlegten Belege zu den
Akten genommen. Der Staatsrat hat am 11. September 2019 seine Akten eingereicht.
Die vorhandenen Unterlagen enthalten mithin die entscheidrelevanten Sachverhaltsele-
mente und genügen, wie die nachfolgenden Erwägungen zeigen, zur Beurteilung der
rechtserheblichen Fragen. Das urteilende Gericht nimmt unter Berücksichtigung der vor-
liegenden Umstände in antizipierter Beweiswürdigung an, weitere Beweismittel würden
nichts an der zu beurteilenden Sach- und Rechtslage ändern. Deshalb wird auf zusätz-
liche Beweisabnahmen - insbesondere die Edition weiterer Dokumente der Dienststelle
für Personalmanagement - verzichtet.
4. Die Beschwerdeführerin rügt eine falsche Anwendung von Art. 66 kGPers was die
Wiedereingliederung angeht und macht eine Rechtsverweigerung, eine Verletzung des
Grundsatzes von Treu und Glauben sowie einen fortbestehenden Anspruch auf Gehalt
geltend.
4.1 Art. 66 kGPers trägt die Überschrift "Folgen einer rechtlich unbegründeten Kündi-
gung" bzw. "Conséquences d'une résiliation non fondée juridiquement" und hat folgen-
den Wortlaut:
"1 Erweist sich eine Kündigung als rechtlich unbegründet, wird der Angestellte wieder in die Funktion eingegliedert, falls er selbst und die Anstellungsbehörde diese Wiedereingliederung akzeptieren.
2 Falls eine der Parteien die Wiedereingliederung verweigert, hat der Angestellte Anspruch auf eine Entschädigung, die aufgrund des Alters und der Anzahl Dienstjahre berechnet wird, und deren  höchstens einem Jahresgehalt entspricht, falls der Arbeitgeber die Wiedereingliederung , und höchstens sechs Monatsgehältern, falls der Angestellte seine Wiedereingliederung verweigert.
1 Lorsque la résiliation se révèle non fondée juridiquement, l’employé est réintégré dans sa fonction, si lui-même et l’autorité d’engagement acceptent cette réintégration.
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2 Au cas où l’une des parties refuse la réintégration, l’employé a droit à une indemnité calculée en fonction de l’âge et du nombre d’années de service et dont le montant maximal est égal à une année de traitement si l’employeur refuse la réintégration et à six mois de traitement si l’employé refuse sa réintégration."
4.2 Für die Auslegung des Verwaltungsrechts gelten die allgemeinen Regeln der Ge-
setzesauslegung, es gelangen die grammatikalische, historische, zeitgemässe, syste-
matische und teleologische Auslegungsmethode zur Anwendung (Ulrich Häfelin/ Georg
Müller/ Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. A., 2016, N. 177; René Wie-
derkehr/ Paul Richli, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Band 1, Bern 2012, § 4
N. 936). Gesetzesbestimmungen sind in erster Linie nach ihrem Wortlaut auszulegen.
An einen klaren Gesetzeswortlaut ist die rechtsanwendende Behörde gebunden. Abwei-
chungen davon sind indessen zulässig oder sogar geboten, wenn triftige Gründe zur
Annahme bestehen, dass er nicht dem wahren Sinn der Bestimmung entspricht. Solche
Gründe können sich aus der Entstehungsgeschichte der Norm, aus ihrem Sinn und
Zweck oder aus dem Zusammenhang mit anderen Vorschriften ergeben. Vom klaren
Wortlaut kann ferner abgewichen werden, wenn die grammatikalische Auslegung zu ei-
nem Ergebnis führt, welches der Gesetzgeber nicht gewollt haben kann. Im Übrigen sind
bei der Auslegung alle herkömmlichen Auslegungselemente zu berücksichtigen, wobei
das Bundesgericht einen pragmatischen Methodenpluralismus befolgt und es ablehnt,
die einzelnen Auslegungselemente einer hierarchischen Prioritätsordnung zu unterstel-
len. Dabei kommt es namentlich auf den Zweck der Regelung, die dem Text zugrunde-
liegenden Wertungen sowie auf den Sinnzusammenhang an, in dem die Norm steht. Die
Entstehungsgeschichte ist zwar nicht unmittelbar entscheidend, dient aber als Hilfsmit-
tel, um den Sinn der Norm zu erkennen (BGE 143 II 685 E. 4; 143 II 699 E. 3.3; je mit
weiteren Hinweisen; vgl. zu den einzelnen Auslegungsmethoden Monika Pfaffinger, in:
Andrea Büchler/Dominique Jakob [Hrsg.], Kurzkommentar Schweizerisches Zivilgesetz-
buch, 2. A., 2018, N. 4 zu Art. 1 ZGB). Nach dem pragmatischen Methodenpluralismus
sind die Auslegungsmethoden miteinander zu kombinieren, wobei keiner Methode der
Vorrang zukommt. Im Verwaltungsrecht steht dennoch die teleologische Auslegungsme-
thode im Vordergrund, da es um die Erfüllung staatlicher Aufgaben und die Verwirkli-
chung öffentlicher Interessen geht, die einen bestimmten Zweck verfolgen (René Wie-
derkehr/ Paul Richli, a.a.O., § 4 N. 950 f.).
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4.3 Sowohl im öffentlichen Recht wie im Privatrecht hat eine zu Unrecht gekündigte oder
entlassene Angestellte nur einen Anspruch auf Weiterbeschäftigung, sofern die anwend-
bare Gesetzgebung dies ausdrücklich bestimmt (Urteil des Kantonsgerichts A1 10 220
vom 28. Januar 2010 E. 5.4 mit Verweis auf ZWR 1986 S. 5). In der Botschaft des
Staatsrats zum Entwurf des Gesetzes über das Personal des Staates Wallis vom 10.
Februar 2010 (fortan: Botschaft) wird zu den Folgen einer rechtlich unbegründeten Kün-
digung ausgeführt, dass eine Wiedereingliederung nur stattfindet, wenn die Anstellungs-
behörde und die Angestellte dies akzeptieren. Verweigert eine der beiden Parteien die
Wiedereingliederung, so findet diese nicht statt und die Angestellte hat stattdessen einen
Anspruch auf Entschädigung (Botschaft S. 23 f.).
4.4 Der Wortlaut der Bestimmung und auch deren Überschrift sind klar: Das Anstel-
lungsverhältnis wird durch die Kündigung beendet, auch wenn die Beschwerdeinstanz
festgestellt hat, dass die Kündigung rechtlich unbegründet gewesen ist. Eine sogenannte
Wiedereingliederung erfolgt nur, falls sowohl die Anstellungsbehörde als auch die Ange-
stellte dieser zustimmen. Aus der Botschaft geht nichts Anderes hervor; es wird darauf
verwiesen, dass beide Parteien eine Wiedereingliederung verweigern können. Art. 66
kGPers statuiert keinen gesetzlichen Anspruch auf Weiterbeschäftigung oder Wiederan-
stellung, was das Kantonsgericht bereits im Urteil A1 17 167 vom 3. Oktober 2017 be-
treffend die Abweisung des Gesuchs der Beschwerdeführerin um Wiederherstellung der
aufschiebenden Wirkung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen den Kündigungs-
entscheid festgehalten hat (vgl. ebenso das Urteil des Kantonsgerichts A1 13 269 vom
6. September 2013 E. 5.2). Das Kantonsgericht hat den Staatsrat in der Folge dazu ver-
pflichtet, gemäss Art. 66 Abs. 2 kGPers eine Entschädigung für die rechtlich unbegrün-
dete Kündigung festzulegen. Es ist den Anträgen der Beschwerdeführerin, es sei die
Nichtigkeit der Kündigung bzw. die Fortdauer des Arbeitsverhältnisses festzustellen oder
die Kündigung sei aufzuheben, nicht gefolgt (Urteil des Kantonsgerichts A1 17 167 vom
2. Mai 2018 E. 5.3 und E. 8 ff.). Das Bundesgericht hat dieses Urteil des Kantonsgerichts
bestätigt (Urteil des Bundesgerichts 8C_464/2018 vom 18. Dezember 2018). Falls sich
die Anstellungsbehörde und die Angestellte über eine Wiedereinstellung einig werden,
so hat die Anstellungsbehörde eine neue Anstellungsverfügung gemäss Art. 15 Abs. 1
kGPers zu erlassen oder es wird ein öffentlich-rechtlicher Vertrag gemäss Art. 15 Abs. 2
kGPers abgeschlossen.
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4.5 Auch über den Anspruch der Beschwerdeführerin auf Besoldung hat das Kantons-
gericht bereits entschieden: Gemäss Art. 18 GBA endet der Anspruch auf Besoldung mit
dem Tag der Auflösung des Dienstverhältnisses. Das Anstellungsverhältnis der Be-
schwerdeführerin hat sich aufgrund ihrer Krankheit während der Kündigungsfrist um drei
Tage bis zum 3. Dezember 2017 verlängert; ihr Anspruch auf Besoldung ist am genann-
ten 3. Dezember 2017 zu Ende gegangen (Urteil des Kantonsgerichts A1 18 71 vom 26.
Oktober 2018 E. 4.3.6). Das Bundesgericht hat dieses Urteil des Kantonsgerichts bestä-
tigt (Urteil des Bundesgerichts 8C_823/2018 vom 10. April 2019).
4.6 Die Behauptung des Staatsrats, das Kantonsgericht habe eine Wiedereingliederung
aufgrund der Umstände als unmöglich beurteilt, ist unzutreffend: Bereits im Urteil vom
31. Oktober 2017 hat das Kantonsgericht ausgeführt, dass es nicht die Forstsetzung
oder Wiederaufnahme des Arbeitsverhältnisses der Beschwerdeführerin anordnen kann,
da das Personalgesetz im Falle einer rechtswidrigen Kündigung einzig einen Anspruch
auf Entschädigung, jedoch keinen Anspruch auf Wiedereinstellung oder Weiterbeschäf-
tigung vorsieht. Im Urteil vom 2. Mai 2017 hat das Kantonsgericht auf Art. 66 kGPers
verwiesen, wonach eine sogenannte Wiedereingliederung nur erfolgt, wenn sowohl die
Angestellte als auch der Arbeitgeber dies wünschen. Das Kantonsgericht hat folglich den
Staatsrat einzig dazu verpflichten können, eine Entschädigung gemäss Art. 66 kGPers
festzulegen. Dass es die Umstände dem Staatsrat nicht erlaubt hätten, die Beschwerde-
führerin wiedereinzugliedern, hat das Gericht nicht ausgeführt, da es sich zu dieser
Frage mangels justiziablem Anspruch nicht zu äussern hatte. Der vom Staatsrat zitierte
Art. 41 StPG FR hat folgenden Wortlaut: "Erweisen sich die Kündigungsgründe als un-
gerechtfertigt, behält die Mitarbeiterin oder der Mitarbeiter die Funktion bei. Bei tatsäch-
licher Beendigung des Dienstverhältnisses oder wenn eine Wiedereingliederung der Mit-
arbeiterin oder des Mitarbeiters nicht mehr möglich ist, besteht Anspruch auf eine Ent-
schädigung. Deren Höhe beträgt maximal ein Jahresgehalt." Diese Bestimmung statuiert
einen Anspruch auf Weiterbeschäftigung und unterscheidet sich deshalb entgegen der
Ansicht des Staatsrats grundlegend von Art. 66 kGPers, wonach kein Anspruch auf Wei-
terbeschäftigung besteht.
4.7 Gemäss Art. 5 Abs. 4 VVRG gilt das unrechtmässige Verweigern oder Verzögern
einer Verfügung als Verfügung (Art. 5 Abs. 4 VVRG). Voraussetzung der Rechtsverwei-
gerungsbeschwerde ist, dass die Rechtssuchenden zuvor ein Begehren auf Erlass einer
Verfügung bei der zuständigen Behörde gestellt haben und ein Anspruch auf Erlass einer
solchen Verfügung besteht (Urteil des Bundesgerichts 1C_165/2009 vom 3. November
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2009 E. 2.2; ZWR 2017 S. 57; Jürg Bosshart/Martin Bertschi, in: Kommentar zum Ver-
waltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], § 19 N. 45; Alfred Kölz/ Isabelle
Häner/ Martin Bertschi, a.a.O., N. 1309). Eine formelle Rechtsverweigerung im engeren
Sinn liegt vor, wenn sich die Behörde weigert, eine Verfügung zu erlassen, obwohl sie
dazu aufgrund der einschlägigen Rechtsnormen verpflichtet wäre (Markus Müller/ Peter
Bieri, in: Kommentar Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren [VwVG], Christoph
Auer/ Markus Müller/ Benjamin Schindler [Hrsg.], 2.A. 2019, Art. 46a VwVG N. 9).
4.7.1 Das kGPers enthält keine Bestimmung zum Verfahrensablauf nach der Feststel-
lung einer rechtlich unbegründeten Kündigung. Gemäss Art. 27 kVPers legt der Staatsrat
bei einer "juristisch unbegründeten Auflösung" die Höhe der Entschädigung im Rahmen
des kGPers fest. Der Staatsrat führt im angefochtenen Entscheid aus, dass die Entschä-
digung gemäss Art. 66 kGPers höchstens ein Jahresgehalt betrage, wenn der Arbeitge-
ber die Wiederanstellung ablehne, womit der Staatsrat über die Frage der Wiederein-
gliederung entschieden hat.
4.7.2 Art. 29a BV vermittelt keine materiellen Rechte, sondern setzt solche voraus, um
sie - im Sinne eines justiziablen Anspruchs - gerichtlicher Überprüfung zuzuführen:
Räumt das anwendbare kommunale oder kantonale Personalrecht den Angestellten bei
unrechtmässiger Kündigung keinen Anspruch auf Weiterbeschäftigung ein, so kann
auch aus Art. 29a BV kein solcher abgeleitet werden (BGE 144 I 181 E. 5.3.2.2). Das
kantonale Personalrecht sieht keinen Anspruch auf Weiterbeschäftigung oder Wieder-
einstellung vor (siehe oben E. 4.4). Es enthält auch keine Verfahrensbestimmung, wo-
nach der Staatsrat eine separate Verfügung über die Wiedereingliederung erlassen
müsste, bevor er die Entschädigung für die rechtlich unbegründete Kündigung festlegt.
Die Beschwerdeführerin kann aus Art. 29a BV keinen Anspruch auf Erlass einer Verfü-
gung betreffend die Verweigerung ihrer Wiedereingliederung ableiten. Folglich hat der
Staatsrat keine Rechtsverweigerung begangen, indem er im Verlauf des Prozesses fest-
gestellt hat, er stimme einer Wiedereingliederung nicht zu (vgl. E. 4.7).
4.7.3 Die Beschwerdeführerin macht ferner einer Verletzung von Art. 13 EMRK (Recht
auf wirksame Beschwerde) geltend. Der Anspruch auf eine wirksame Beschwerde ist
akzessorisch ausgestaltet, indem eine Verletzung von Art. 13 EMRK nur in Verbindung
mit einer materiellen Garantie der EMRK vorgebracht werden kann (BGE 143 III 193
E. 6.1; 137 I 128 E. 4.4.3). Die Beschwerde führende Partei muss die angebliche Kon-
ventionsverletzung im Rahmen einer hinreichenden Rüge ("grief défendable", "arguable
claim") vortragen (BGE 144 I 340 E. 3.4.2 mit Hinweis auf den Nichteintretensentscheid
- 13 -
des EGMR Danelyan gegen die Schweiz vom 29. Mai 2018 [76424/14]). Die Beschwer-
deführerin ruft vorliegend einzig Art. 13 EMRK an, ohne die Verletzung einer materiellen
Garantie der EMRK vorzutragen. Die Rüge ist unbegründet.
4.8 Der in Art. 9 BV verankerte Grundsatz von Treu und Glauben verleiht einer Person
Anspruch auf Schutz des berechtigten Vertrauens in behördliche Zusicherungen oder
sonstiges, bestimmte Erwartungen begründendes Verhalten der Behörden. Unter be-
stimmten Umständen rechtfertigt selbst eine unrichtige Zusicherung einer Behörde eine
vom materiellen Recht abweichende Behandlung des Rechtsuchenden. Vorausgesetzt
ist, dass sich das Verhalten der Behörden auf eine konkrete, den betreffenden Bürger
berührende Angelegenheit bezieht, dass die Behörde für die Erteilung der Zusicherung
zuständig war oder der Bürger sie aus zureichenden Gründen als zuständig betrachten
durfte, dass die anfragende Person die Unrichtigkeit bei pflichtgemässer Aufmerksam-
keit nicht ohne weiteres erkennen konnte, dass sie im Vertrauen auf die Richtigkeit der
Auskunft Dispositionen getroffen hat, die nicht ohne Nachteil rückgängig gemacht wer-
den können und dass die gesetzliche Ordnung seit der Auskunftserteilung keine Ände-
rung erfahren hat. Zwischen Vertrauen und Disposition muss zudem ein Kausalzusam-
menhang bestehen. Sind diese Voraussetzungen erfüllt, rechtfertigt sich eine vom ma-
teriellen Recht abweichende Behandlung, sofern keine überwiegenden öffentlichen In-
teressen entgegenstehen (vgl. zum Ganzen BGE 137 I 69 E. 2.3 und 2.5.1; 131 II 627
E. 6.1 S. 636 f. mit Hinweisen; Urteil des Bundesgerichts 1C_151/2012 vom 5. Juli 2012
E. 4.2.1; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, a.a.O., N. 659 und 663 f.; Pierre
Tschannen/ Ulrich Zimmerli/ Markus Müller, a.a.O., § 22 N. 11 ff.).
Der Staatsrat hat der Beschwerde gegen die Kündigung die aufschiebende Wirkung ent-
zogen und den Antrag gestellt, dem Gesuch der Beschwerdeführerin um Wiederherstel-
lung der aufschiebenden Wirkung sei nicht zu entsprechen (Urteil des Kantonsgerichts
A1 17 167 vom 13. Oktober 2017 S. 2). Aus dem angefochtenen Entscheid geht hervor,
dass der Staatsrat die Wiedereingliederung ablehnt, da er von einer Entschädigung in
der Höhe von maximal 12 Monatslöhnen ausgeht. Im vorliegenden Verfahren hat das
Kantonsgericht den Parteien Vergleichsverhandlungen mit dem Ziel der Wiedereinstel-
lung der Beschwerdeführerin vorgeschlagen (S. 99). Während die Beschwerdeführerin
ihre Teilnahme zugesagt hat (S. 102), hat der Staatsrat mitgeteilt, dass er Vergleichs-
verhandlungen zwischen den Partien als unnötig erachte, da er nicht beabsichtige, die
Beschwerdeführerin wiedereinzustellen (S. 105). Die Beschwerdeführerin macht nicht
geltend, dass der Staatsrat seit der Kündigung die Bereitschaft signalisiert hätte, sie als
- 14 -
Amtsvorstehern weiter zu beschäftigen oder in einer anderen Funktion wiedereinzustel-
len. Gemäss Aktenlage haben keine Verhandlungen zwischen den Parteien über eine
mögliche Wiedereingliederung stattgefunden. Es liegt diesbezüglich kein widersprüchli-
ches oder treuwidriges Verhalten des Staatsrats vor.
5. Die Beschwerdeführerin macht weiter geltend, die Entschädigung sei nicht korrekt
festgelegt worden: Der Staatsrat dürfe nicht auf eine starre Skala zurückgreifen. Nur auf
die zwei in Art. 66 Abs. 2 kGPers genannten Kriterien abzustellen, werde der Wiedergut-
machungsfunktion nicht gerecht. Zudem sei es willkürlich, treuwidrig und verstosse ge-
gen das Legalitätsprinzip, dass der Staatsrat vom durchschnittlichen Lohn der letzten
fünf Jahre ausgehe und nicht alle Lohnbestandteile berücksichtige. Der Verzugszins sei
ab dem Zeitpunkt der Kündigung geschuldet.
5.1 Art. 66 kGPers ist die zweitletzte Bestimmung unter dem Titel 6 "Änderung und Be-
endigung des Dienstverhältnisses" und trägt die Überschrift "Folgen einer rechtlich un-
begründeten Kündigung". Die Norm sieht eine Entschädigung vor und statuiert die Ver-
doppelung des Entschädigungsmaximums auf zwölf Monate, falls nicht der Angestellte,
sondern der Staat eine Wiederanstellung ablehnt (Art. 66 Abs. 2 PersG). Das Gesetz
enthält eine Differenzierung. Der Gesetzgeber hat damit den Arbeitgeber motivieren wol-
len, einen ungerechtfertigt gekündigten Angestellten im Dienst zu belassen oder dorthin
zurückzuholen.
Der Bund differenziert bei Kündigungen zwischen Abgangsentschädigung und Entschä-
digung ohne Verschulden des Arbeitnehmers. Die Entschädigungen werden nach Er-
messen festgesetzt, wobei das Alter, die berufliche und persönliche Situation, die Ge-
samtdauer der Anstellung und die Kündigungsfrist berücksichtigt werden (Art. 79 Abs. 4
der Bundespersonalverordnung vom 3. Juli 2001 [BPV; 172.220.111.3]; Urs Bürgi/Gu-
drun Bürgi-Schneider in: Bürgi/Bürgi-Schneider [Hrsg.], Handbuch Öffentliches Perso-
nalrecht, 2017, S. 66). Der Kanton Bern statuiert eine Abgangsentschädigung, die einzig
nach Dienst- und Lebensalter zu fixieren und vom Staatsrat in einer Verordnung zu kon-
kretisieren ist (Art. 32 Abs. 1 und 2 des Personalgesetzes vom 16. September 2004 [PG;
BSG 153.01). Der betroffene Mitarbeiter hat grundsätzlich Anspruch auf Weiterbeschäf-
tigung (Art. 29 PG). Die Zahlung wird ferner reduziert oder eingestellt, falls die betroffene
Person eine neue Anstellung findet (Art. 32 Abs. 4 PG). Auch der Kanton Thurgau kennt
eine Abgangsentschädigung, welche jedoch nach den Umständen des Einzelfalles fest-
gelegt wird (Giedre Neverauskas, in: Bürgi/Bürgi-Schneider [Hrsg.], Handbuch Öffentli-
ches Personalrecht, 2017, S. 999). Die Abfindung wird im Kanton Zürich aufgrund der
Umständen des Einzelfalls bemessen und berücksichtigt die persönlichen Verhältnisse,
- 15 -
den Arbeitsmarkt, die Dienstzeit und den Kündigungsgrund (§ 26 Abs. 5 des Personal-
gesetzes vom 27. September 1998 [PG; SR/ZH 177.10]; Bürgi/Bürgi-Schneider, a.a.O.,
S. 576 f.). Der Angestellte kann im Kanton Waadt, sofern sich eine Kündigung als miss-
bräuchlich im Sinne von Art. 336 Abs. 2 lit. a OR herausstellt, zwischen einer Wiederein-
gliederung in eine gleichwertige Stelle und einer Entschädigung entscheiden (Art. 60
Abs. 4 loi sur le personnel de l'Etat de Vaud [LPers/VD; 172.31]; Eric Muster, in:
Bürgi/Bürgi-Schneider [Hrsg.], Handbuch Öffentliches Personalrecht, 2017, S. 158). Zu-
sammengefasst bestehen unterschiedlichste Regelungen in der Schweiz. Teilweise
existiert ein Anspruch auf Wiederanstellung, eine Entschädigung wird vielfach unter Be-
achtung der Umstände des Einzelfalls bemessen.
Der Walliser Gesetzgeber gewährt zwar keinen Anspruch auf Wiederanstellung bei einer
ungerechtfertigten Kündigung, sieht aber eine höhere Zahlung vor, wenn der Arbeitgeber
entscheidet, das Arbeitsverhältnis trotz ungerechtfertigter Kündigung nicht mehr fortzu-
setzen. Damit hat der Walliser Gesetzgeber einen zusätzlichen Schutz für die betroffene
Person statuiert, wenn der Arbeitgeber, welcher vorgängig die Kündigung ausgespro-
chen hat, deren Unrechtmässigkeit zu verantworten hat. Sinn und Zweck der Erhöhung
der Maximalentschädigung muss deswegen sein, zumindest in Fällen, wo der Staat den
zu Unrecht entlassenen Angestellten nicht wiedereingliedert, die Entschädigung einzel-
fallweise unter Berücksichtigung der konkreten Umstände festzusetzen und nicht sche-
matisch zu bestimmen. Zu den in Betracht fallenden Umständen gehören die Schwere
der Verfehlung des Arbeitgebers, welche insbesondere durch den Anlass der Kündi-
gung, ein allfälliges Mitverschulden des Arbeitnehmers, das Vorgehen bei der Kündigung
und die Art des beendeten Arbeitsverhältnisses bestimmt wird (Wolfgang Portmann/ Ro-
ger Rudolph, in: BSK OR I, Art. 336a OR N. 1). Weitere Faktoren, die bei der Bemessung
der Entschädigung eine Rolle spielen, sind etwa die Schwere des Eingriffs in die Per-
sönlichkeit des Gekündigten, die Dauer der Anstellung, die Enge der arbeitsvertraglichen
Beziehungen, der bisherige Verlauf des Arbeitsverhältnisses, das Alter des Arbeitneh-
mers, die besonderen Umstände der Kündigung im Einzelfall, die Verweigerung der Kün-
digungsbegründung, die soziale Lage des Gekündigten, die finanzielle Lage der Parteien
und die Bereitschaft oder Weigerung der Parteien, das Arbeitsverhältnis fortzusetzen
(Ullin Streiff/ Adrian von Kaenel/ Roger Rudolph, Arbeitsvertrag, 7. Aufl. 2012, N. 3 zu
Art. 336a OR). Die Entschädigung stellt weder Lohn noch Schadensersatz dar. Als Folge
davon ist der Betrag ohne Abzug von Sozialversicherungsprämien auszurichten (Streiff/
von Kaenel/ Rudolph, a.a.O., N. 2 zu Art. 336a OR). Davon scheint im Übrigen auch der
Staatsrat auszugehen, da er die Entschädigung als einmalige Zahlung bezeichnet und
keine Sozialversicherungsprämien abgezogen hat (S. 41; Beleg Nr. 20 des Staatsrats).
- 16 -
5.2 Das in Art. 8 Abs. 1 BV verankerte allgemeinen Rechtsgleichheitsgebot schützt so-
wohl vor unsachlichen Differenzierungen als auch vor unsachgerechten Gleichbehand-
lungen (Bernhard Waldmann, in: Basler Kommentar Bundesverfassung, Waldmann et
al. [Hrsg.], Basel 2015, Art. 8 BV N. 21). Es bindet sämtliche Staatsorgane im Rahmen
jeglicher Staatstätigkeit (vgl. Ulrich Häfelin/Walter Haller/ Helen Keller/Daniela Thurn-
herr, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 9. A., 2016, S. 220 f.) und betrifft folglich
gleichermassen Rechtsetzung wie Rechtsanwendung, welche zur rechtsgleichen Hand-
habung der gesetzlichen Normen verpflichtet ist (vgl. René Rhinow, Politische Funktio-
nen des Rechts, Zeitschrift für Schweizerisches Recht [ZSR] 2008, S. 181 ff., S. 195 f.).
Das Rechtsgleichheitsgebot wird insbesondere verletzt, wenn Gleiches nicht nach Mas-
sgabe seiner Gleichheit gleich und Ungleiches nicht nach Massgabe seiner Ungleichheit
ungleich behandelt wird, was beispielsweise zutrifft, wenn hinsichtlich einer entscheid-
wesentlichen Tatsache rechtliche Unterscheidungen getroffen werden, für die ein ver-
nünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder wenn Unter-
scheidungen unterlassen werden, die aufgrund der Verhältnisse hätten getroffen werden
müssen (BGE 141 I 153 E. 5; 140 I 201 E. 6.5.1, 140 I 77 E. 5.1; 135 V 361 E. 5.4.1;
Urteil des Bundesverwaltungsgerichts B-5920/2014 vom 30. Oktober 2017 E. 4.3.2.1; A
6603/2015 vom 15. Juni 2016 E. 7.1, A 5034/2015 vom 11. April 2016 E. 4.2; A
7150/2014 vom 29. Juli 2015 E. 3.3.3.1).
5.3 Die aktenkundige Tabelle zur Berechnung der Entschädigung nach Art. 66 kGPers
(Beleg Nr. 11 Staatsrat) widerspricht dem Rechtsgleichheitsgebot, gerade bei unrechts-
mässigen Kündigungen, bei welchen der Staat trotzdem auf eine Fortsetzung des Ar-
beitsverhältnisses verzichtet: Der Staatsrat hat im vorliegenden Fall, gestützt auf die ge-
nannte Tabelle, bei der Festlegung der Anzahl Monatslöhne einzig das Alter und die
Dienstjahre der Beschwerdeführerin berücksichtigt. Eine unrechtmässige Kündigung
i.S.v. Art. 66 kGPers kann jedoch eine Angestellte z.B. aufgrund der Umstände der Kün-
digung oder der familiären und finanziellen Situation ungleich schwerer treffen als einen
Arbeitskollegen mit gleichem Alter und Dienstalter. Gemäss der vom Staatsrat ange-
wandten Entschädigungs-Tabelle ist die gesetzlich vorgesehene maximale Entschädi-
gung von 12 Monatslöhnen für unter 50-jährige Angestellte ausgeschlossen. Die Be-
schwerdeführerin kritisiert zu Recht, dass auch jüngere Angestellte von einer unrecht-
mässigen Kündigung schwer betroffen sein können und die Umstände des Einzelfalls
eine Entschädigung in der Höhe eines Jahresgehalts rechtfertigen können: Die gesetz-
lich vorgesehene Maximalentschädigung wurde im Privatrecht z.B. einer Kassiererin zu-
gesprochen, welche entlassen wurde weil sie sich gegen sexuelle Belästigungen ge-
- 17 -
wehrt hatte, einem Arbeitnehmer in verantwortlicher Stellung, der wegen seiner politi-
schen Aktivitäten entlassen wurde oder einem Chauffeur, der die Kündigung erhielt weil
er sich berechtigterweise für die Rechte seiner Kollegen eingesetzt hatte (vgl. die Fall-
beispiele aus der Praxis bei Streiff/ von Kaenel/ Rudolph, a.a.O., N. 4 zu Art. 336a OR,
S. 1052). Die schematische Berechnung der Entschädigung gemäss Art. 66 kGPers ein-
zig aufgrund der Kriterien Alter und Dienstjahre führt im Ergebnis, zumindest wenn der
Staat die Wiederanstellung verweigert, zu einer unsachgemässen Gleichbehandlung,
welche dem Sinn und Zweck der Bestimmung widerspricht (siehe oben E. 4.2). Die in
Art. 66 Abs. 2 kGPers enthaltene Aufzählung der Bemessungskriterien Alter und Anzahl
Dienstjahre muss im Lichte von Art. 8 Abs. 1 BV als nicht abschliessend ausgelegt wer-
den.
5.4 In der 2. Lesung zum kGPers in der Novembersession 2010 ist der Änderungsvor-
schlag angenommen worden, dass die Entschädigung höchstens sechs Monatslöhne
beträgt, falls der zu Unrecht gekündigte Angestellte die Wiedereingliederung verweigert
(S. 73). Zuvor hat der Gesetzesentwurf unabhängig davon, ob der Staat oder der Ange-
stellte die Wiedereingliederung verweigert, ein Maximum von einem Jahresgehalt vor-
gesehen. Eine Untergrenze ist nicht zur Sprache gekommen. Auch Art. 336a OR be-
grenzt die Höhe der Entschädigung nur nach oben, jedoch nicht nach unten. Der Ansicht
der Beschwerdeführerin, der kantonale Gesetzgeber habe eine Entschädigung von min-
destens sieben Monatslöhnen vorsehen wollen, falls der Arbeitgeber die Wiedereinglie-
derung verweigert, kann nicht gefolgt werden.
5.5 Der Staatsrat hat unter Berücksichtigung des Alters der Beschwerdeführerin und
ihre Dienstjahre im Zeitpunkt der Kündigung eine Entschädigung von 6 Monatslöhnen
festgelegt, was im mittleren Bereich des gesetzlich vorgesehenen Rahmens liegt. Nach
dem oben Gesagten müssen die Umstände der Kündigung sowie die persönliche Situa-
tion der Beschwerdeführerin vorliegend ebenfalls berücksichtigt werden: Die Beschwer-
deführerin, macht zu Recht geltend, dass sie alleinerziehende Mutter von zwei Kindern
sei und dass das Stellenangebot für eine Juristin ohne Anwaltspatent, welche eine Kün-
digung vom Staatsrat erhalten hat, stark eingeschränkt und das Misstrauen künftiger
Arbeitgeber gross sei (S. 24). Diese Ausgangslage hat es der Beschwerdeführerin zu-
sätzlich erschwert, eine neue Stelle zu finden. Gemäss ihren eigenen Angaben hat sie
sich inzwischen als Rechtsberaterin selbständig gemacht (S. 9). Ausserdem ist zu be-
rücksichtigen, dass die Beschwerdeführerin mehrmals vergeblich darum ersucht hat, ihr
Arbeitspensum von 100 % auf 80 % reduzieren zu dürfen, da eine Reduktion des Pen-
- 18 -
sums der Amtsvorsteherin um 20 % aus organisatorischen Gründen nicht möglich ge-
wesen sei. In der Folge wurde ihr vorgeworfen, sie akzeptiere ihre persönliche Arbeits-
situation nicht (Urteil des Kantonsgerichts A1 17 167 vom 2. Mai 2018 Bst. C, E. 6.2.1
und E.6.2.4). Die Beschwerdeführerin hat das Amt an den Amtsvorsteher des Betrei-
bungs- und Konkursamtes des Bezirkes Visp übergeben, welcher ab dem 1. Dezember
2017 gleichzeitig zum Amtsvorsteher des Betreibungsamtes der Bezirke Leuk und West-
lich-Raron bestimmt worden ist (Amtsblatt Nr. 48 vom 1. Dezember 2017 S. 3155). Damit
ist es möglich geworden, gleich zwei Ämter nicht in einem Vollzeit-Pensum zu führen.
Dieses Vorgehen ist gegenüber der Beschwerdeführerin unlauter gewesen. Anderer-
seits muss zu Lasten der Beschwerdeführerin berücksichtigt werden, dass ihre Kritik in-
haltlich zwar berechtig gewesen ist, jedoch die Art und Weise, wie sie mit der Departe-
mentsvorsteherin und mit dem Dienstchef kommuniziert hat, zur Verschärfung des Kon-
flikts beigetragen hat (Urteil des Kantonsgerichts A1 17 167 vom 2. Mai 2018 E. 7.4 f.).
Unter Berücksichtigung der genannten Umstände kommt das Kantonsgericht zum
Schluss, dass eine Entschädigung in der Höhe von acht Monatslöhnen angemessen ist.
5.6 Das Personalgesetz regelt die Frage, wie das Monatsgehalt oder Jahresgehalt ge-
mäss Art. 66 Abs. 2 kGPers zu berechnen ist, nicht. Die Personalverordnung besagt
einzig, dass der Staatsrat die Entschädigung festlegt (Art. 27 kVPers). Gemäss Art. 6
Abs. 2 kGPers sind die Bestimmungen des OR und die nicht zwingenden Bestimmungen
des Bundesgesetzes über die Arbeit in Industrie, Gewerbe und Handel vom 13. März
1964 (ArG; SR 822.11) bei ausdrücklichem Verweis oder einer Gesetzeslücke als er-
gänzendes kantonales öffentliches Recht analog anwendbar. Bei der Festlegung der
Entschädigung für eine missbräuchliche Kündigung gemäss Art. 336a OR ist der Brutto-
lohn massgebend. Zum Lohn sind nicht nur der Grundlohn, sondern alle geschuldeten
Leistungen des Arbeitgebers mit Lohncharakter, wie Provisionen und der 13. Monats-
lohn zu zählen. In zeitlicher Hinsicht kann mangels einer gesetzlichen Regelung auf den
letzten Monatslohn oder den Durchschnitt des Lohnes des letzten Jahres vor Kündigung
abgestellt werden (zum Ganzen: Urteil des Bundesgerichts 4A_571/2008 vom 5. März
2009 E. 5.1; Streiff/ von Kaenel/ Rudolph, a.a.O., N. 3 zu Art. 336a OR).
5.7 Der Staatsrat verweist im angefochtenen Entscheid für die Berechnung des Monats-
gehalts der Beschwerdeführerin auf den Staatsratsbeschluss vom 3. September 2014
(Beleg Nr. 11 Staatsrat). Nach diesem Beschluss wird der monatliche Bruttolohn unter
Einbezug der Leistungsprämien, aber ohne Berücksichtigung des 13. Monatslohns und
weiterer Entschädigungen berechnet. Das Brutto-Monatsgehalt der Beschwerdeführerin
hat gemäss Staatsrat zum Zeitpunkt der Beendigung des Arbeitsverhältnisses
- 19 -
Fr. 9 609.55 betragen. Der Staatsrat geht bei der Berechnung des Monatslohns vom
durchschnittlichen Beschäftigungsgrad der Beschwerdeführerin der letzten fünf Jahre
aus, welcher 93 % beträgt (50 % vom 1. März 2013 - 30. April 2013, 100 % vom 1. Mai
2013 bis 3. Dezember 2017).
5.8 Die Besoldung setzt sich aus der Grundbesoldung, der individuellen Erhöhung auf-
grund der Leistung, dem dreizehnten Monatslohn, der Leistungsprämie, den Sozialzula-
gen sowie der Spesenentschädigung und anderen Zulagen zusammen (Art. 2 Abs. 1
GBA). Der Staatsrat geht von einem Brutto-Monatsgehalt zum Zeitpunkt der Beendigung
des Arbeitsverhältnisses von Fr. 9 609.55 aus, wobei sich keine Lohnabrechnung für den
November 2017 in den vom Staatsrat eingereichten Akten befindet. Aus der Lohnab-
rechnung vom Januar 2017 geht ein Bruttolohn von Fr. 10 159.55 hervor (S. 53; Beleg
Nr. 14 Staatsrat).
5.9 Dem angefochtenen Entscheid bzw. dem Beschluss vom 3. September 2014 ist
nicht zu entnehmen, aus welchem Grund der Staatsrat bei der Berechnung der Entschä-
digung nicht den vollen Bruttolohn bzw. nicht alle Lohnbestandteile gemäss Art. 2 Abs.
1 GBA berücksichtigt. Der Staatsrat führt auch nicht aus, weshalb er von einem durch-
schnittlichen Beschäftigungsgrad der letzten fünf Jahre ausgeht, was sich im vorliegen-
den Fall zum Nachteil der Beschwerdeführerin auswirkt, anstatt auf den Beschäftigungs-
grad bei Beendigung des Arbeitsverhältnisses oder des letzten Jahres abzustellen. Die
Beschwerdeführerin, welche zuvor Gerichtsschreiberin am Arbeitsgericht gewesen ist,
hat als Amtsvorsteherin von Beginn an in einem 100%-Pensum gearbeitet (vgl. Urteil
des Kantonsgerichts A1 17 167 vom 2. Mai 2018 E. 6.2.4). Dieser Beschäftigungsgrad
muss auch für die Festlegung der Entschädigung gelten.
5.10 Sofern keine Sonderreglung besteht, finden die Art. 102 ff. OR zum Schuldnerver-
zug auch Anwendung, wenn die Obligation auf dem öffentlichen Recht beruht (BGE 138
III 2 E. 4.2; Wolfgang Wiegand, in: Basler Kommentar Obligationenrecht I, Heinrich
Honsell et al. [Hrsg.], 6. A., 2015. Art. 102 OR N. 2). Das kGPers sowie die kVPers
enthalten keine besondere Regelung zum Schuldnerverzug, ebenso wenig das VVRG.
Wo der Verzug im öffentlich-rechtlichen Bereich nicht von Gesetzes wegen zu einem
bestimmten Zeitpunkt eintritt, ist hierfür erforderlich, dass die Geldforderung unmissver-
ständlich geltend gemacht wird. Sinngemäss gleich verhält es sich im Bundesprivatrecht,
welches im Rahmen einer verwaltungsrechtlichen Rechtsbeziehung analog bzw. als
subsidiäres kantonales öffentliches Recht zu berücksichtigen ist. Nach Art. 102 Abs. 1
OR setzt der Gläubiger den Schuldner durch Mahnung einer fälligen Verbindlichkeit in
Verzug (zum Ganzen: Urteil des Bundesgerichts 2C_888/2010 vom 7. April 2011 E. 4
- 20 -
und 5.3 mit Hinweisen). Bei einer aufgrund von Art. 336a OR oder Art. 337c OR geschul-
deten Entschädigung tritt die Fälligkeit bereits mit Zugang der Kündigung ein. Mit Ende
des Arbeitsvertrags tritt automatisch der Verzug ein und sind Verzugszinsen geschuldet:
Eine Mahnung ist nicht nötig, da sich der Verfalltag aus einer Kündigung ergibt (Urteil
des Bundesgerichts 4C.414/2005 vom 29. März 2006 E. 6; Streiff/ von Kaenel/ Rudolph,
a.a.O., N. 2 zu Art. 336a OR).
5.11 Der Staatsrat hat die Entschädigung gemäss Entscheiddispositiv auf Fr. 53 621.30
festgesetzt, plus 5 % Zinsen ab dem 29. Mai 2018. Er hat der Beschwerdeführerin ge-
mäss Aktenlage insgesamt 56 522.75 ausgezahlt, inklusive Zinsen für den Zeitraum vom
28. Mai 2018 bis zum 28. Juni 2019 in der Höhe von Fr. 2 901.45 (S. 46 ff.; Belege Nrn.
18 ff. Staatsrat). Das Arbeitsverhältnis der Beschwerdeführerin ist jedoch bereits am 3.
Dezember 2017 zu Ende gegangen. Die Verzugszinsen sind folglich ab dem 4. Dezem-
ber 2017 geschuldet.
5.12 Das Kantonsgericht kommt zum Schluss, dass der Staatsrat von einem reduzierten
Bruttomonatslohn ausgegangen ist, was mit Art. 2 Abs. 1 GBA und Art. 6 Abs. 2 kGPers
nicht vereinbar ist. Zudem hat er die vom 4. Dezember 2017 bis zum 27. Mai 2018 ge-
schuldeten Verzugszinsen nicht ausbezahlt.
5.13 Soweit die Beschwerdeführerin neben der Entschädigung i.S.v. Art. 66 KGPers
Schadenersatzforderungen oder Genugtuungsleistungen gegenüber dem Staat auf-
grund von Mobbing oder anderen Persönlichkeitsverletzungen durch Vorgesetzte oder
Arbeitskollegen geltend machen will, so wird sie auf die Zivilgerichtsbarkeit verwiesen
(Art. 4 Abs. 1, Art. 7 und Art. 19 des Gesetzes über die Verantwortlichkeit der öffentlichen
Gemeinwesen und ihrer Amtsträger vom 10. Mai 1978 [SGS/VS 170.1]; Art. 84 Abs. 1
lit. a VVRG; Urteil des Kantonsgerichts A1 17 167 vom 2. Mai 2018 E. 9.2).
6. Nach dem Gesagten wird die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gutgeheissen, soweit
darauf eingetreten werden kann. Der angefochtene Entscheid des Staatsrats wird auf-
gehoben und der Staatsrat wird angewiesen, die Höhe der Entschädigung im Sinne der
Erwägungen neu zu Berechnen und der Beschwerdeführerin den Fehlbetrag auszuzah-
len.
6.1 Im Beschwerdeverfahren hat in der Regel die unterliegende Partei die Kosten zu
tragen (Art. 89 Abs. 1 VVRG). Ausnahmsweise können die Kosten ganz oder teilweise
erlassen werden (Art. 89 Abs. 2 VVRG). Den Behörden des Bundes, des Kantons und
der Gemeinden, die in ihrem amtlichen Wirkungskreis und ohne dass es sich um ihr
- 21 -
Vermögensinteresse handelt, als Parteien oder Vorinstanzen in einem Verfahren auftre-
ten, werden in der Regel keine Kosten auferlegt (Art. 89 Abs. 4 VVRG). Vorliegend be-
stehen keine Gründe, von dieser Regel abzuweichen, weshalb keine Gerichtskosten er-
hoben werden.
6.2 Die Beschwerdeinstanz gewährt der ganz oder teilweise obsiegenden Partei auf Be-
gehren die Rückerstattung der notwendigen Kosten, die ihr entstanden sind (Art. 91 Abs.
1 VVRG). Die Entschädigung wird im Dispositiv beziffert und der Staats- oder Gemein-
dekasse auferlegt, soweit sie aus Billigkeitsgründen nicht der unterliegenden Partei auf-
erlegt werden kann (Art. 91 Abs. 2 VVRG). Diese ist global festzusetzen und umfasst die
Entschädigung an die berechtigte Partei sowie ihre Anwaltskosten (Art. 4 des Gesetzes
betreffend den Tarif der Kosten und Entschädigungen vor Gerichts- oder Verwaltungs-
behörden vom 11. Februar 2009 [GTar; SGS/VS 173.8]), die in Anwendung der Art. 27
ff. GTar festzusetzen sind und im Verwaltungsgerichtsbeschwerdeverfahren zwischen
Fr. 1 100.-- und Fr. 11 000.-- betragen (Art. 39 GTar). Aufgrund des Umfangs, des ge-
schätzten Aufwands, der Bedeutung und der Schwierigkeit des Falles wird der anwaltlich
vertretenen Beschwerdeführerin für das Verfahren vor dem Kantonsgericht eine Partei-
entschädigung in der Höhe von Fr. 2 100.-- zugesprochen, welche vom Kanton zu tragen
ist.
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