Decision ID: e11e2e78-5305-41dd-bc45-01fd56b48279
Year: 1991
Language: de
Court: CH_BGE
Chamber: CH_BGE_003
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: public_law

Sachverhalt
ab Seite 482
BGE 117 Ib 481 S. 482
Im Juni 1985 beschloss die Kartellkommission, die wettbewerbsrelevanten Auswirkungen der gesamtschweizerischen Vereinbarungen im Bankgewerbe zu prüfen. Aufgrund der Resultate dieser Untersuchung empfahl sie unter anderem, die Konvention IV betreffend einheitliche Gebührenrechnung für offene Depots aufzuheben, weil sich die Ausschaltung des Preiswettbewerbes im Depotgeschäft als volkswirtschaftlich schädlich erweise (vgl. Untersuchung der Kartellkommission, "Die gesamtschweizerisch wirkenden Vereinbarungen im Bankgewerbe", publiziert in: Veröffentlichungen der Schweizerischen Kartellkommission und des Preisüberwachers (VKKP) 1989/3 S. 7 ff.).
Die Schweizerische Bankiervereinigung, in deren Rahmen das Übereinkommen ausgearbeitet worden war, lehnte am 6. Juli 1989 diese Empfehlung grundsätzlich ab, kündigte aber gewisse Anpassungen der Konvention IV an. Auf den 1. Januar 1990 hob sie die unterschiedliche Tarifierung für In- und Ausländer auf, indem sie den Satz für Inland- auf jenen für Auslanddepots erhöhte. Die Berechnung einer Minimalgebühr pro Posten und Depot wurde in
BGE 117 Ib 481 S. 483
Art. 2 den unterzeichnenden Banken neu freigestellt und die Rabattstruktur in Art. 7 erweitert und verfeinert.
Am 31. August 1989 stellte die Kartellkommission dem Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartement den Antrag, die Konvention IV aufzulösen. Trotz der (damals erst angekündigten) Änderungen hielt die Kommission an ihrer Ansicht fest, dass die Ausschaltung des Preiswettbewerbes im Depotgeschäft volkswirtschaftlich schädlich und daher aufzuheben sei.
Das Departement schloss sich dieser Beurteilung an und verfügte am 10. September 1990 die Auflösung der Konvention bis spätestens 31. Dezember 1992.
Hiergegen reichte die Schweizerische Bankiervereinigung am 11. Oktober 1990 beim Bundesgericht Verwaltungsgerichtsbeschwerde ein. Sie beantragt, die angefochtene Verfügung sei aufzuheben, soweit sie die Konvention IV und den Kostenpunkt betreffe; eventuell sei die Sache zur Durchführung eines dem Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG; SR 172.021) konformen Vorgehens an das Departement zurückzuweisen.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut aus folgenden

Erwägungen
Erwägungen:
3.
Nach Art. 29 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1985 über Kartelle und ähnliche Organisationen (KG, Kartellgesetz; SR 251) untersucht die Kartellkommission im Auftrag des Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartementes oder von sich aus, ob ein Kartell oder eine ähnliche Organisation volkswirtschaftlich oder sozial schädliche Auswirkungen zeitigt.
Art. 31 KG
regelt das Verfahren wie folgt:
"1 Die Kommission ersucht die Personen, die zur Feststellung des Sachverhalts beitragen können, um die erforderlichen Auskünfte und Urkunden. Sie kann Sachverständige beiziehen.
2 Kann der Sachverhalt auf diesem Weg nicht abgeklärt werden, vernimmt die Kommission die Beteiligten und Dritte als Zeugen und verlangt von ihnen die notwendigen Urkunden. Die Artikel 15-19 des Verwaltungsverfahrensgesetzes gelten sinngemäss.
3 Die Kommission erlässt die Beweisanordnung in Form einer Verfügung.
4 Die Kommission gibt vor Abschluss des Verfahrens den Beteiligten Gelegenheit, zu den tatsächlichen Feststellungen ihres Berichtes Stellung zu nehmen. Die Beteiligten haben den Bericht geheimzuhalten, solange das Eidgenössische Volkswirtschaftsdepartement nicht dessen Veröffentlichung
BGE 117 Ib 481 S. 484
bewilligt hat."
Stellt die Kommission volkswirtschaftlich oder sozial schädliche Auswirkungen fest, empfiehlt sie den Beteiligten, Kartellbestimmungen oder unter das Gesetz fallende Abreden abzuändern oder aufzuheben, oder bestimmte Verhaltensweisen zu unterlassen (
Art. 32 Abs. 1 KG
). Die Betroffenen haben binnen der ihnen gesetzten Frist schriftlich zu erklären, ob sie die Empfehlung annehmen (
Art. 32 Abs. 2 KG
). Ändern sich die tatsächlichen Verhältnisse wesentlich, so kann die Kartellkommission von sich aus oder auf Antrag von Beteiligten die Empfehlung widerrufen oder ändern (
Art. 32 Abs. 3 KG
).
Art. 33 und 37 KG
regeln das Verfahren vor dem Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartement bei Ablehnung der Empfehlung:
"Art. 33 Bericht an das Eidgenössische Volkswirtschaftsdepartement
1 Nach Abschluss des Verfahrens erstattet die Kommission Bericht und Antrag an das Eidgenössische Volkswirtschaftsdepartement.
2 Erachtet dieses eine ergänzende Untersuchung als notwendig, beauftragt es die Kommission damit.
3 Die Berichte der Kommission werden veröffentlicht, sofern das Departement nicht anders entscheidet.
Art. 37
1 Nehmen die Beteiligten Empfehlungen nach den Artikeln 32 Absatz 1 und 43 Absatz 1 nicht an, kann das Eidgenössische Volkswirtschaftsdepartement auf Antrag der Kommission binnen dreier Monate seit Eingang der Ablehnung durch Verfügung die erforderlichen Massnahmen anordnen. Es hört die Beteiligten zuvor an.
2 Bei Nichtbefolgung angenommener Empfehlungen ordnet das Eidgenössische Volkswirtschaftsdepartement auf Antrag der Kommission durch Verfügung die erforderlichen Massnahmen an."
Über die allgemeine Anwendbarkeit der Regeln des Verwaltungsverfahrensgesetzes spricht sich das Kartellgesetz nicht aus. Das Verhältnis zwischen den beiden Gesetzen ist deshalb durch Auslegung zu ermitteln.
4.
a) aa) Im Entscheid vom 10. April 1987 in Sachen E.G. Portland gegen die Kartellkommission befand das Bundesgericht, dass im Rahmen des Untersuchungsverfahrens der Kartellkommission eine Berufung auf die Vorschriften des Verwaltungsverfahrensgesetzes ausgeschlossen erscheine (
BGE 113 Ib 95
f. E. d/aa und bb). Zum Verfügungsbegriff nach
Art. 5 VwVG
gehöre, dass Rechte und Pflichten der Adressaten gestaltet bzw. festgestellt würden. Den Untersuchungen der Kartellkommission komme keine solche Wirkung zu. Erst wenn die Empfehlungen abgelehnt
BGE 117 Ib 481 S. 485
oder nicht befolgt würden, könne das Eidgenössische Volkswirtschaftsdepartement zu Massnahmen greifen, die in Form von Verfügungen zu ergehen hätten. Da die Beteiligten erst in diesem Stadium zu einem bestimmten Vorgehen verpflichtet würden, sei es sachgerecht, ihnen die Garantien des Verwaltungsverfahrensgesetzes von hier weg zuteil werden zu lassen. Das Kartellgesetz selber stecke den Rahmen des rechtlichen Gehörs ab, weshalb das Bundesgericht aufgrund von
Art. 114bis Abs. 3 BV
nicht befugt sei, den Beteiligten im Untersuchungsverfahren weitere als die im Kartellgesetz vorgesehenen Mitwirkungsrechte einzuräumen.
bb) Dieses Urteil des Bundesgerichtes stiess in der Doktrin zum Teil auf Kritik. Das Untersuchungsverfahren gemäss Art. 31 ff. des Kartellgesetzes führe - sofern es nicht eingestellt oder ohne Empfehlungen abgeschlossen werde - in jedem Fall zu Ergebnissen, welche die rechtliche Stellung der Beteiligten berührten, weil die Kartellkommission anregen könne, Kartellbestimmungen oder unter das Gesetz fallende Abreden abzuändern oder aufzuheben, oder bestimmte Verhaltensweisen zu unterlassen. Nähmen die Beteiligten die Empfehlungen an, so würden diese verbindlich und zöge ihre Nichtbefolgung nach
Art. 39 lit. a KG
strafrechtliche Sanktionen nach sich. Trotz Zustimmungserfordernis liege in den Empfehlungen eine einseitige hoheitliche Anordnung (Verfügung), die zur Anwendbarkeit des Verwaltungsverfahrensgesetzes bereits im Untersuchungsverfahren führen müsse (ERIC HOMBURGER, in: Schweizerische Aktiengesellschaft (SAG) 60/1988 S. 31 ff.; ERIC HOMBURGER, Kommentar zum schweizerischen Kartellgesetz, Zürich 1990, S. 367, Rz. 5 ff. zu
Art. 31 KG
; KLAUS A. VALLENDER, Wirtschaftsfreiheit und begrenzte Staatsverantwortung, Bern 1991, S. 294, N 23; MARKUS GEMPERLE, Das Zusammenspiel zwischen Versicherungsaufsicht und Kartellaufsicht im schweizerischen Recht, Diss. St. Gallen 1990, S. 133, FN 473 und S. 168 f.).
b) Trotz dieser Kritik ist an der Rechtsprechung in
BGE 113 Ib 90
ff. festzuhalten.
aa) Die Vorschriften des Verwaltungsverfahrensgesetzes finden nach Art. 1 Abs. 1 dieses Erlasses nur Anwendung auf Verwaltungssachen, die durch Verfügung von Bundesverwaltungsbehörden in erster Instanz oder auf Beschwerde hin zu erledigen sind. Als Verfügungen gelten behördliche Anordnungen im Einzelfall, durch welche eine konkrete verwaltungsrechtliche Rechtsbeziehung rechtsgestaltend oder feststellend in verbindlicher und erzwingbarer Weise geregelt wird (
BGE 104 Ia 29
E. d). Dies ist
BGE 117 Ib 481 S. 486
im verwaltungsrechtlichen Kartellverfahren erst bei der Anordnung der erforderlichen Massnahmen durch das Departement nach
Art. 37 KG
der Fall. Daran vermag auch die Strafandrohung bei Missachtung von angenommenen Empfehlungen in
Art. 39 lit. a KG
nichts zu ändern, womit der Rechtsmissbrauch geahndet werden soll, der darin liegt, dass Beteiligte freiwillig einer Empfehlung zustimmen, dieser dann aber keine Folge leisten (vgl. Amtl.Bull. 1985 N 56, Votum von Kommissionssprecher Auer).
Art. 37 Abs. 2 KG
sieht auch für diesen Fall vor, dass das Eidgenössische Volkswirtschaftsdepartement auf Antrag der Kommission durch Verfügung die erforderlichen Massnahmen anordnet. Dass den Empfehlungen der Kartellkommission nach der Ansicht des Gesetzgebers kein Verfügungscharakter zukommt, macht gerade die Einführung von
Art. 39 lit. a KG
deutlich, erwies sich doch die Tatsache, dass
Art. 292 StGB
notwendigerweise an eine Verfügung zu knüpfen ist und eine solche bei angenommenen Empfehlungen der Kartellkommission gerade fehlt, als wichtiges Argument für die Schaffung eigener Straftatbestände im Kartellgesetz (vgl. Sitzungsprotokoll der ständerätlichen Kommission vom 4. Mai 1982, S. 45 ff., und vom 2. September 1982, S. 3 ff., insbesondere S. 5; Sitzungsprotokoll der nationalrätlichen Kommission vom 20. Februar 1984, S. 16 ff.). Der Gedanke, im Gesetz ausdrücklich festzuhalten, dass die schriftliche Annahme von Empfehlungen einer Verfügung des Departementes gleichkomme, wurde bereits in der ständerätlichen Kommission verworfen (Protokoll der Sitzung der Kommission des Ständerates vom 2. September 1982, S. 4 ff.).
bb) Neben diesen mehr formellen sprechen auch materielle Gründe dafür, dass das Verwaltungsverfahrensgesetz auf das Untersuchungsverfahren der Kartellkommission keine allgemeine Anwendung findet.
Das Kartellgesetz sieht für das verwaltungsrechtliche Verfahren einen zweistufigen Ablauf vor, dessen erste Etappe auf dem Prinzip einer konsensorientierten Zusammenarbeit zwischen Kartellkommission und privater Wirtschaft beruht (vgl. CARL BAUDENBACHER, Funktionszuwachs des Staates als wirtschaftsrechtliches Problem, in: SAG 57/1985 S. 57 ff.; insbesondere S. 66 ff.; PAUL RICHLI, Zu den Gründen, Möglichkeiten und Grenzen für Verhandlungselemente im öffentlichen Recht, in: ZBl 92/1991 S. 381 ff.). Es ist Ausdruck dieses partnerschaftlichen Modelles, dass die Kommission nach
Art. 31 Abs. 1 KG
die Personen, die
BGE 117 Ib 481 S. 487
zur Feststellung des Sachverhaltes beitragen können, um die erforderlichen Auskünfte und Urkunden "ersucht" und nur falls der Sachverhalt auf diesem Weg nicht abgeklärt werden kann, die Beteiligten und Dritte als Zeugen vernimmt und von ihnen die notwendigen Urkunden verlangt, wobei die Art. 15-19 des Verwaltungsverfahrensgesetzes sinngemäss gelten (
Art. 31 Abs. 2 KG
). Eine umfassende Anwendung des Verwaltungsverfahrensgesetzes ist mit einem solchen, einem partnerschaftlichen, nicht hoheitlichen Grundgedanken verpflichteten System staatlichen Verwaltungshandelns, bei dem es nach Vorliegen des Berichtes der Kartellkommission auch noch zu Gesprächen mit den Betroffenen über die Art und Weise der Verwirklichung allfälliger Empfehlungen und (zum Teil auch) noch über deren Inhalt kommt (vgl. BBl 1981 II 1359 und 1364; PAUL RICHLI, Begutachtung von Rechtsfragen, in: VKKP 1987/1 S. 74; LEO SCHÜRMANN/WALTER R. SCHLUEP, Kommentar zum Kartell- und Preisüberwachungsgesetz, Zürich 1988, S. 731 I. Abs. 1), kaum vereinbar und würde die entsprechenden Bemühungen der Kartellkommission übermässig erschweren.
Hätte der Gesetzgeber im Untersuchungsverfahren vor der Kartellkommission generell das Verwaltungsverfahrensgesetz als anwendbar erklären wollen, so hätte er dies zum Ausdruck gebracht. Damit regelt das Kartellgesetz aber die im Untersuchungsverfahren einzuräumenden Rechte abschliessend dahin gehend, dass die Kommission vor Beendigung des Verfahrens den Beteiligten nur Gelegenheit zu bieten hat, zu den tatsächlichen Feststellungen ihres Berichtes Stellung zu nehmen. Falls die Abklärung des Sachverhaltes nicht einverständlich erfolgen kann und damit ein hoheitliches Auftreten des Staates erforderlich wird, hat die Kommission sinngemäss die Art. 15-19 des Verwaltungsverfahrensgesetzes zur Anwendung zu bringen (vgl. ANDRÉ GRISEL, Avis de droit pour la Commission des cartels, in: VKKP 1987/1 S. 107 ff., insbesondere S. 109; LEO SCHÜRMANN/WALTER R. SCHLUEP, a.a.O., S. 701, FN 3).
5.
Wenn die Kartellkommission in ihren Bemühungen scheitert, durch Empfehlungen an die Beteiligten zu einer Lösung zu finden, sieht das Gesetz vor, dass das Eidgenössische Volkswirtschaftsdepartement auf Antrag binnen dreier Monate seit Eingang der Ablehnung die erforderlichen Massnahmen durch Verfügung anordnen kann (
Art. 37 Abs. 1 KG
). Es stellt sich die Frage, ob das Verwaltungsverfahrensgesetz in diesem Verfahrensabschnitt
BGE 117 Ib 481 S. 488
Anwendung findet, wie dies
BGE 113 Ib 95
E. d/aa andeutet, oder ob der Gesetzgeber damit, dass er in
Art. 37 Abs. 1 KG
die Pflicht aufgenommen hat, die Beteiligten vor Erlass der Verfügung anzuhören, weitergehende Verfahrensrechte ausdrücklich ausschliessen wollte.
a) aa) Der Anspruch auf rechtliches Gehör ist im Rechtsstaat von grundsätzlicher Bedeutung. Er dient einerseits der Sachaufklärung, andererseits stellt er ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht beim Erlass eines Entscheides dar, der in die Rechtsstellung des Einzelnen eingreift (
BGE 116 Ia 99
E. b; ARTHUR HAEFLIGER, Alle Schweizer sind vor dem Gesetze gleich, Bern 1985, S. 128 ff.). Sein Umfang bestimmt sich bei Verfahren in Verwaltungssachen, die durch Verfügung von Bundesverwaltungsbehörden in erster Instanz oder auf Beschwerde hin zu erledigen sind, grundsätzlich nach den Bestimmungen des Verwaltungsverfahrensgesetzes (
Art. 1 Abs. 1 VwVG
; GEORG MÜLLER, in: Kommentar BV, Art. 4, Rz. 99; vgl. auch PETER SALADIN, Das Verwaltungsverfahrensrecht des Bundes, Basel 1979, S. 139, 16.23). Mit dessen Inkrafttreten sind vorbehältlich ergänzender Erlasse im Sinne von
Art. 4 VwVG
mit der neuen Regelung im Widerspruch stehende Bestimmungen des Bundesrechtes aufgehoben worden. Abweichende Verfahrensbestimmungen in Spezialgesetzen schliesst
Art. 4 VwVG
dagegen nicht aus, doch sind sie "VwVG-konform" zu interpretieren (PETER SALADIN, a.a.O., S. 41, 8.2).
bb) Aus den Materialien zum Kartellgesetz ergeben sich keine Hinweise darauf, dass der Gesetzgeber für das ganze verwaltungsrechtliche Verfahren eine eigenständige Regelung treffen und auf die im Verwaltungsverfahrensgesetz vorgesehenen Parteirechte verzichten wollte (vgl. PAUL RICHLI, Begutachtung, a.a.O., S. 91 ff.).
Der Expertenentwurf vom 25. September 1978 sah in Art. 42 vor, dass die Kartellkommission, wenn die Beteiligten die Empfehlungen im Sinne von Art. 32 Abs. 1 ablehnen sollten, die erforderlichen Massnahmen binnen drei Monaten seit Eingang der Ablehnung verfügen könne (vgl. Materialien 1978 zur Revision des Schweizerischen Kartellgesetzes, veröffentlicht in: Wirtschaft und Recht (WuR) 31/1979 S. 77 ff.; S. 97). Der Bundesrat räumte die Verfügungsbefugnis in seiner Vorlage dagegen dem Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartement ein. Er wollte dadurch eine zu grosse Machtkonzentration bei der Kartellkommission verhindern und dem Departement Gelegenheit bieten, die Wettbewerbspolitik
BGE 117 Ib 481 S. 489
mit der übrigen schweizerischen Wirtschaftspolitik zu koordinieren (BBl 1981 II 1364). Weder aus der Botschaft des Bundesrates noch aus den parlamentarischen Beratungen ergeben sich Anhaltspunkte dafür, dass mit dieser Änderung eine Verkürzung des rechtlichen Gehörs der Beteiligten gegenüber dem im Verwaltungsverfahren Üblichen verbunden sein sollte. Es ist daher davon auszugehen, dass das verwaltungsrechtliche Kartellverfahren als Ganzes den rechtsstaatlichen Anforderungen des Verwaltungsverfahrensgesetzes zu genügen hat; dies um so mehr, als der Bundesrat bereits in seiner Botschaft zum Entwurf eines Bundesgesetzes über Kartelle und ähnliche Organisationen vom 18. September 1961 festgestellt hatte, dass "die verwaltungsrechtliche Repression in Kartellsachen einen aussergewöhnlichen Eingriff in private Verhältnisse" darstelle, was ein formstrenges (damals prozessuales) Verfahren (vor dem Bundesgericht) rechtfertige (BBl 1961 II 608).
cc) Der Bestimmung, wonach das Departement die Beteiligten vor seiner Verfügung anhört (
Art. 37 Abs. 1 Satz 2 KG
), kommt unter diesen Umständen nicht die Bedeutung zu, dass über die Anhörung hinausgehende, im Verwaltungsverfahrensgesetz verankerte Parteirechte grundsätzlich beschnitten werden sollten. Die entsprechende Regelung hat entweder keine eigenständige Bedeutung (BBl 1981 II 1364; ERIC HOMBURGER, Kommentar, a.a.O., S. 397, Rz. 3 zu
Art. 37 KG
), oder sie verankert sogar ein absolutes Anhörungsrecht in dem Sinn, dass Gründe, die nach
Art. 30 Abs. 2 VwVG
zum Verzicht auf eine Anhörung führen können, im Rahmen des Verfahrens nach
Art. 37 Abs. 1 KG
unerheblich sind (PAUL RICHLI, Begutachtung, a.a.O., S. 92). Die Frage, welche dieser beiden Auslegungen zutrifft, braucht hier nicht entschieden zu werden; es genügt festzustellen, dass dem zwingenden Charakter der nach dem Scheitern der Empfehlungen der Kartellkommission zu erlassenden Verfügung entsprechend das Verwaltungsverfahrensgesetz auf das Verfahren nach
Art. 37 Abs. 1 KG
grundsätzlich Anwendung findet (LEO SCHÜRMANN/WALTER R. SCHLUEP, a.a.O., S. 732; ERIC HOMBURGER, Kommentar, a.a.O., S. 396 ff.; MARKUS GEMPERLE, a.a.O., S. 133; PAUL RICHLI, Verfahrensfragen, in: ROGER ZÄCH (Hrsg.), Kartellrecht auf neuer Grundlage, Bern, Stuttgart 1989, S. 221; ROGER ZÄCH, Begutachtung, a.a.O., S. 91 ff.; André Grisel, a.a.O., S. 116 f.).
b) In der Doktrin wird kritisiert, die im Gesetz vorgesehene Frist von drei Monaten, innert welcher das Departement seine Verfügung zu erlassen habe, verunmögliche praktisch die Durchführung
BGE 117 Ib 481 S. 490
eines VwVG-konformen Verfahrens (ERIC HOMBURGER, in: SAG 60/1988 S. 32; PAUL RICHLI, Verfahrensfragen, a.a.O., S. 222 f.; PAUL RICHLI, Begutachtung, a.a.O., S. 73, 93, 125). Dieser Einwand entbehrt unabhängig davon, dass es sich bei dieser Frist lediglich um eine Ordnungsfrist handeln dürfte (vgl. die Übersicht über die Lehrmeinungen bei ERIC HOMBURGER, Kommentar, a.a.O., S. 398, Rz. 4 zu Art. 37 und FN 6), nicht einer gewissen Berechtigung.
Er wird einerseits aber dadurch relativiert, dass bereits die Kartellkommission - ohne dass das Verwaltungsverfahrensgesetz Anwendung findet - ihr Verfahren so ausrichten kann, dass dem Departement ein möglichst geringer Aufwand erwächst. Der Kommission steht es beispielsweise frei, im Moment der Fristansetzung zur Stellungnahme nach
Art. 32 Abs. 2 KG
eine gewisse Akteneinsicht zu gewähren (vgl. PAUL RICHLI, Begutachtung, a.a.O., S. 84/85; PAUL RICHLI, Verfahrensfragen, a.a.O., S. 223/224; dagegen ANDRÉ GRISEL, a.a.O., S. 113), was zudem die Akzeptanzbereitschaft der Beteiligten erhöhen könnte.
Andererseits schliesst die grundsätzliche Anwendbarkeit des Verwaltungsverfahrensgesetzes vor dem Departement - wie zu zeigen sein wird (vgl. nachstehend E. 6) - die Berücksichtigung kartellrechtlicher Besonderheiten nicht schlechterdings aus. Das Verfahrensrecht verfolgt keinen Selbstzweck, sondern dient der Verwirklichung des materiellen Rechtes (vgl. FRITZ GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Auflage, S. 17 ff.). Das Verfahren vor der Kartellkommission, zu dem die Beteiligten unter verschiedenen Gesichtspunkten beitragen (vgl.
Art. 31 Abs. 1 und Abs. 4 KG
), kann nicht ohne Einfluss auf dasjenige vor dem Departement bleiben. Das verwaltungsrechtliche Kartellverfahren als Ganzes soll rechtsstaatlichen Minimalgarantien genügen, ohne dass seine Zweiteilung in ein kooperativ orientiertes Empfehlungs- sowie ein hoheitliches Verfügungsverfahren es verunmöglicht, volkswirtschaftlich oder sozial schädliche Auswirkungen von Kartellen und ähnlichen Organisationen (vgl.
Art. 31bis Abs. 3 lit. d BV
) rasch und zweckmässig zu sanktionieren (
Art. 37 Abs. 1 KG
).