Decision ID: 35cd13ad-d800-4ce5-9cf9-97c7fe3fc9bb
Year: 2016
Language: de
Court: GR_VG
Chamber: GR_VG_003
Canton: GR
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: social_law

Gesundheitsamt Graubünden verschiedene Sachverhaltsabklärungen.
Daraufhin verpflichtete es Dr. med. A._ mit Verfügung 20. Oktober
2014, sich ab sofort am regionalen Notfalldienst zu beteiligen. Zugleich
hob es die seine Verfügung vom 25. Oktober 2011 betreffende Rechnung
zu Lasten von Dr. med. A._ auf und auferlegte diesem die Kosten für
das neu eröffnete Verfahren von total Fr. 756.--. Gegen diesen Entscheid
reichte Dr. med. A._ am 19. November 2014 Beschwerde beim
DJSG ein. Dem darin gestellten prozessualen Antrag um Erteilung der
aufschiebenden Wirkung gab das DJSG mit Verfügung vom
19. Dezember 2014 nicht statt, wogegen Dr. med. A._ am
30. Dezember 2014 Prozessbeschwerde beim Verwaltungsgericht des
Kantons Graubünden erhob (Verfahren U 15 2). Die Beschwerde in der
Hauptsache wies das DJSG alsdann mit Verfügung vom 19. Januar 2015,
mitgeteilt am 21. Januar 2015, ab.
5. Gegen die in der Hauptsache ergangene Verfügung des DJSG vom
19. Januar 2015 gelangte Dr. med. A._ (nachfolgend:
Beschwerdeführer) am 18. Februar 2015 mit Beschwerde an das
Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden (Verfahren U 15 19). Darin
beantragte er, die angefochtene Verfügung sei aufzuheben und es sei
festzustellen, dass er sich nicht am regionalen Notfalldienst zu beteiligen
und keinen Notfalldienst zu leisten habe, es sei denn, seine
Leistungspflicht werde auf den fachspezifischen Notfalldienst beschränkt.
In prozessualer Hinsicht ersuchte der Beschwerdeführer um Erteilung der
aufschiebenden Wirkung. Zur Begründung dieser Anträge führte er im
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Wesentlichen aus, obwohl das Verwaltungsgericht im Urteil U 12 56 vom
27. Mai 2014 in aller Deutlichkeit festgehalten habe, die Organisation des
Notfalldienstes sei im Kanton Graubünden nicht auf eine private
Organisation übertragen worden, stelle sich das Departement in der
angefochtenen Verfügung abermals auf den Standpunkt, eine Normierung
des Notfalldienstes durch den Staat sei nur dort angezeigt, wo der auf
privater Basis organisierte Notfalldienst zu einer unzureichenden
medizinischen Versorgung der Bevölkerung führe. Weiter werde in der
angefochtenen Verfügung ausgeführt, dass die Frage wie bzw. in welcher
Form die Teilnahme am regionalen Notfalldienst zu erfolgen habe, von
den in der betreffenden Region tätigen Medizinalpersonen zu entscheiden
sei und dass die Ärztinnen sowie Ärzte der Region X._ die
Organisation des Notfalldienstes auf den Bündner Ärzteverein übertragen
hätten. Mit diesen Ausführungen setze sich das Departement
offensichtlich in Widerspruch zum Urteil des Verwaltungsgerichts U 12 56
vom 27. Mai 2014. Wenn nämlich weder der Bündner Ärzteverein noch
der X._er Ärzteverein irgendwelche Kompetenzen im
Zusammenhang mit der Organisation des Notfalldienstes hätten, so
könne der Beschwerdeführer auch nicht verpflichtet werden, sich an
einem von diesen Stellen "organisierten Notfalldienst" zu beteiligen. Es
gebe in rechtlicher Hinsicht gar keinen solchen "regionalen Notfalldienst",
an dem der Beschwerdeführer teilzunehmen habe. Im Übrigen beinhalte
die Organisation des Notfalldiensts eine Reihe rechtlicher Fragen, die in
generell-abstrakter Form geklärt werden müssten (z.B. die Stellung der
Fachärzte, den Umfang der Leistungspflicht der dienstpflichtigen Ärzte,
die Möglichkeit der Dispensation). Ausserdem leiste der
Beschwerdeführer seit über 14 Jahren fachspezifischen Notfalldienst und
sei hierzu auch weiterhin bereit. Während dieser ganzen Zeit habe der
allgemeine Notfalldienst in der Region X._ ohne den
Beschwerdeführer funktioniert, weshalb eine Beteiligung des
Beschwerdeführers für die Aufrechterhaltung des Notfalldiensts nicht
erforderlich sei. Aus diesen Gründen sei der Beschwerdeführer in
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Anbetracht seines Alters von der Pflicht zur Teilnahme am allgemeinen
Notfalldienst zu dispensieren.
6. In der Vernehmlassung vom 13. März 2015 beantragte das DJSG, die
Beschwerde abzuweisen und dem Gesuch um Erteilung der
aufschiebenden Wirkung nicht stattzugeben. Im vorliegenden Fall sei es
nicht möglich, eine Interessenabwägung hinsichtlich der Gewährung der
aufschiebenden Wirkung vorzunehmen, ohne den Entscheid in der
Hauptsache zu präjudizieren. Das Gesuch um Erteilung der
aufschiebenden Wirkung sei deshalb abzuweisen und stattdessen
möglichst rasch in der Hauptsache zu entscheiden. In dieser Beziehung
könne im Wesentlichen auf die Begründung im angefochtenen Entscheid
verwiesen werden. Die dort zitierten Lehrmeinungen zeigten, dass auch
von einem Facharzt die Beteiligung am allgemeinärztlichen Notfalldienst
erwartet werden dürfe. Der vom Beschwerdeführer zur Untermauerung
seiner gegenteiligen Auffassung herangezogene Entscheid des
Bundesgerichts möge auf die Finanzwelt zutreffen, sei aber im
vorliegenden Fall – wie die Fachliteratur zeige – unbehelflich. Dies nicht
zuletzt unter Berücksichtigung der Tatsache, dass der Beschwerdeführer
nebst seinen spezialärztlichen Fachtiteln auch noch einen Facharzt für
allgemeine Medizin und einen solchen für Innere Medizin besitze.
7. Replicando erneuerte der Beschwerdeführer am 24. April 2015 seine
Anträge und machte geltend, die derzeitige gesetzliche Regelung sei
nicht justiziabel, da jede Ausführungsgesetzgebung fehle. Es genüge
eben nicht, wenn die Vorinstanzen meinten, bei fehlender gesetzlicher
Grundlage die Pflicht zur Leistung von allgemeinem Notfalldienst mit
diversen Literaturverweisen begründen zu können. Die
Grundrechtsposition der Ärzte sei in einem formellen Gesetz zu regeln.
Solange dies nicht der Fall sei, bestünde keine ausreichende gesetzliche
Grundlage, um Ärzte zwangsweise zu verpflichten, sich am Notfalldienst
zu beteiligen. Jedenfalls gehe es nicht an, in der Person des
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Beschwerdeführers einen einzelnen Facharzt herauszupicken und diesen
zur Teilnahme an einem Notfalldienst zu verpflichten, der in rechtlicher
Hinsicht in der verlangten Form überhaupt nicht bestehe und in keiner
Weise geregelt sei. Es sei schlicht nicht einzusehen, weshalb der
Beschwerdeführer allgemeinen Notfalldienst zu leisten habe, während
sich die X._er Augenärzte, Chiropraktiker, der HNO-Facharzt und
weitere Ärzte nur am fachspezifischen, nicht aber am allgemeinen
Notfalldienst beteiligen müssten.
8. In der Duplik vom 8. Mai 2015 hielt das DJSG an seinen Anträgen fest
und setzte sich mit den Einwänden des Beschwerdeführers auseinander.
Dazu nahm der Beschwerdeführer in der Triplik vom 2. Juni 2015 unter
Erneuerung seiner Anträge Stellung. Mit Schreiben vom 8. Juni 2015
verzichtete das DJSG auf eine Stellungnahme.
9. Am 12. Oktober 2015 teilte der Beschwerdeführer dem
Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden mit, der Ärzteverein
X._ habe gegen ihn für die angeblich geschuldete "Ersatzabgabe"
ein Betreibungsverfahren eingeleitet.
Auf die weiteren Ausführungen der Verfahrensparteien und die
eingereichten Beweismittel wird, sofern erforderlich, in den nachfolgenden
Erwägungen eingegangen.

Das Gericht zieht in Erwägung:
1. Die Beschwerden U 15 2 und U 15 19 betreffen denselben Sachverhalt
und werfen im Grundsatz dieselben Fragen auf. Im Interesse einer
zweckmässigen Verfahrenserledigung werden sie deshalb in Anwendung
von Art. 6 Abs. 1 lit. a des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege
(VRG; BR 370.100) vereinigt.
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2. Mit Verfügung vom 20. Oktober 2014 verpflichtete das Gesundheitsamt
Graubünden den Beschwerdeführer, sich ab sofort am regionalen
Notfalldienst zu beteiligen. Zugleich hob es die seine Verfügung vom 25.
Oktober 2011 betreffende Rechnung zu Lasten des Beschwerdeführers
auf und auferlegte diesem die Kosten für das neu eröffnete Verfahren von
total Fr. 756.--. Gegen diesen Entscheid erhob der Beschwerdeführer am
19. November 2014 Beschwerde beim Beschwerdegegner. Den darin
gestellten prozessualen Antrag um Erteilung der aufschiebenden Wirkung
lehnte der Beschwerdegegner mit Verfügung vom 19. Dezember 2014 ab.
Gegen diese Anordnung reichte der Beschwerdeführer am 30. Dezember
2014 Prozessbeschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons
Graubünden ein mit dem Antrag, die Anordnung der Beschwerdegegnerin
vom 19. Dezember 2014 sei aufzuheben und dem Antrag des
Beschwerdeführers um Erteilung der aufschiebenden Wirkung sei
stattzugeben. Diese Prozessbeschwerde U 15 2 hat eine selbständig
eröffnete Zwischenverfügung des Beschwerdegegners zum Gegenstand,
die gemäss Art. 42 in Verbindung mit Art. 49 Abs. 1 lit. c und Art. 49
Abs. 4 lit. a VRG grundsätzlich mit Beschwerde beim Verwaltungsgericht
des Kantons Graubünden angefochten werden kann.
Zwischenverfügungen unterscheiden sich von Endverfügungen dadurch,
dass sie ein Beschwerdeverfahren nicht abschliessen, sondern lediglich
einen Schritt auf dem Wege der Verfahrenserledigung beinhalten. Sie
können als akzessorische Anordnungen eines Hauptverfahrens nur
während eines Beschwerdeverfahrens erlassen werden und haben nur für
dessen Dauer Bestand. Mit dem instanzabschliessenden Entscheid in der
Hauptsache fallen sie von Gesetzes wegen dahin (BGE 111 Ib 182 E.2a;
ALFRED KÖLZ / ISABELLE HÄNER / MARTIN BERTSCHI, Verwaltungsverfahren
und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Aufl., Zürich / Basel / Genf
2013, N. 905; HANSJÖRG SEILER, in: WALDMANN / WEISSENBERGER [Hrsg.],
Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz [VwVG], 2. Aufl., Zürich /
Basel / Genf 2016 [nachfolgend: Praxiskommentar zum
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Verwaltungsverfahrensgesetz], Art. 55 N. 140). Die mit Beschwerde U 15
2 angefochtene Anordnung betreffend die Gewährung der
aufschiebenden Wirkung im vorinstanzlichen Verfahren wurde folglich
durch den Entscheid des Beschwerdegegners vom 19. Januar 2015
ersetzt, in welchem dieser die gegen die Verfügung des Gesundheitsamt
Graubünden vom 20. Oktober 2014 erhobene Beschwerde in der
Hauptsache abgewiesen und damit über die fragliche Angelegenheit
instanzabschliessend entschieden hat. Das Beschwerdeverfahren U 15 2
ist folglich zufolge Wegfalls des Anfechtungsobjekts ohne Kostenfolge als
gegenstandslos geworden abzuschreiben.
3. Die Beschwerde U 15 19 richtet sich gegen den in der Hauptsache
ergangenen Entscheid des Beschwerdegegners vom 19. Januar 2015.
Hierbei handelt es sich um eine individuell-konkrete Anordnung eines
kantonalen Departements, die in Anwendung von öffentlichem Recht
ergangen ist und weder endgültig ist noch bei einer anderen Instanz
angefochten werden kann. Gegen einen solchen Entscheid kann gemäss
Art. 49 Abs. 1 lit. c VRG Beschwerde beim Verwaltungsgericht des
Kantons Graubünden erhoben werden. Die Beurteilung der vorliegenden
Beschwerde fällt demzufolge in die Zuständigkeit des angerufenen
Gerichts. Als formeller und materieller Adressat des angefochtenen
Entscheids ist der Beschwerdeführer durch diesen überdies unmittelbar
betroffen und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen gerichtlicher
Überprüfung. Seine Beschwerdelegitimation ist folglich zu bejahen
(Art. 50 VRG). Auf die von ihm zudem frist- und formgerecht beim
Verwaltungsgericht eingereichte Beschwerde ist somit einzutreten (Art. 52
Abs. 1 VRG).
4. a) Das DJSG vertritt in der angefochtenen Verfügung die Auffassung, der
kantonale Gesetzgeber habe die Organisation des ärztlichen
Notfalldiensts – wie es in der ursprünglichen Fassung von Art. 34 Abs. 2
GesG ausdrücklich verankert gewesen sei – grundsätzlich der privaten
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Initiative überlassen (vgl. Verfügung des DJSG vom 19. Januar 2015
S. 5). Das Gesundheitsamt Graubünden greife deshalb in die
Organisation des Notfalldiensts nur ein, wenn die von den Ärzten
getroffene Lösung keine ausreichende medizinische Versorgung der
Bevölkerung gewährleiste. In diesen Fällen sei es befugt bzw. gehalten,
Ärztinnen und Ärzte in Anwendung von Art. 34 Abs. 2 des Gesetzes über
das Gesundheitswesen des Kantons Graubünden (Gesundheitsgesetz;
GesG; BR 500.000) in Verbindung mit Art. 40 lit. g des Bundesgesetzes
über die universitären Medizinalberufe (Medizinalberufegesetz; MedBG;
SR 811.11) zu verpflichten, sich an einem regionalen Notfalldienst zu
beteiligen (Verfügung des DJSG vom 19. Januar 2015 S. 6 f.). Wie bzw.
in welcher Form die Teilnahme am regionalen Notfalldienst zu erfolgen
habe, hätten die in der betreffenden Region tätigen Medizinalpersonen
selbst zu entscheiden. Im vorliegenden Fall hätten die Ärztinnen und
Ärzte der Region X._ die Organisation des Notfalldienstes dem
Ärzteverein X._ überlassen. Indem der Beschwerdeführer das
Funktionieren des auf privater Basis organisierten Notfalldienstes in der
Region X._ nicht in Frage stelle, richte sich die Form seiner
Teilnahme nach den vom Bündner Ärzteverein aufgestellten Regeln
(Verfügung des DJSG vom 19. Januar 2016 S. 7). Somit sei das
Gesundheitsamt Graubünden weder verpflichtet noch berechtigt
gewesen, den Beschwerdeführer von der Leistung des allgemeinen
Notfalldienstes zu dispensieren (Verfügung des DJSG vom 19. Januar
2016 S. 8).
b) Mit der Frage, wer über die Pflicht des Beschwerdeführers zur Teilnahme
am ärztlichen Notfalldienst in der Region X._ zu entscheiden hat,
setzte sich das Verwaltungsgericht im unangefochten in Rechtskraft
erwachsenen Urteil U 12 56 vom 27. Mai 2014 (= PVG 2014 Nr. 6)
auseinander. Dabei gelangte es zur Auffassung, bei der Gewährleistung
einer zweckmässigen, wirtschaftlichen und ausreichenden
notfallärztlichen Versorgung der Bündner Bevölkerung handle es sich um
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eine öffentliche Aufgabe, für welche der Kanton Graubünden zuständig
sei. Dieser habe die Organisation des Notfalldiensts weder im
Gesundheitsgesetz noch in einem anderen vom Grossen Rat erlassenen
Gesetz auf den Bündner Ärzteverein oder den X._er Ärzteverein
übertragen und den einen oder anderen ermächtigt, Inhalt und Tragweite
der in Art. 34 Abs. 2 GesG in Verbindung mit Art. 40 lit. g MedBG
verankerten Berufspflichten der selbständig erwerbstätigen Ärzte in Form
eines verwaltungsrechtlichen Entscheids festzulegen. Diese Aufgabe
obliege vielmehr dem Gesundheitsamt Graubünden, welches die Tätigkeit
der im Kanton Graubünden praktizierenden Medizinalpersonen zu
überwachen habe (Art. 6a GesG). In dieser Funktion hätte das
Gesundheitsamt Graubünden auf die vom Beschwerdeführer in der als
Beschwerde bezeichneten Eingabe vom 17. Oktober 2011 formulierten
Anträge insoweit eintreten müssen, als dieser darin ersucht habe, Art und
Umfang der von ihm aufgrund von Art. 34 Abs. 2 GesG in Verbindung mit
Art. 40 lit. g MedBG geschuldeten Beteiligung am Notfalldienst
festzulegen und zu entscheiden, ob er im Dispensationsfall eine an die
Stelle dieser verwaltungsrechtlichen Berufspflicht tretende Ersatzabgabe
schulde (vgl. U 12 56 vom 27. Mai 2014 E.3f und 3g).
c) Die Richtigkeit dieser Entscheidung stellt der Beschwerdegegner in
Abrede, indem er sich auf den Standpunkt stellt, über die Teilnahme am
Notfalldienst hätten primär die in der Region tätigen Ärzte zu entscheiden,
das Gesundheitsamt habe diesbezüglich nur Anordnungen zu treffen,
wenn eine ausreichende medizinische Versorgung nicht gewährleistet sei.
Diese Auffassung hatte der Beschwerdegegner bereits im Verfahren U 12
56 vertreten. Das Gericht hat sich damit im Rückweisungsentscheid U 12
56 vom 27. Mai 2014 eingehend auseinandergesetzt. Wenn der
Beschwerdeführer dieselbe Frage im vorliegenden Verfahren abermals
ohne neue (wesentlichen) Argumente thematisiert, erscheint dies
unverständlich. Das Gericht sieht sich denn auch aufgrund der Argumente
des Beschwerdeführers nicht veranlasst, an der Richtigkeit der im Urteil
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U 12 56 vom 27. Mai 2014 getroffenen Entscheidung zu zweifeln. Im
Übrigen ist darauf hinzuweisen, dass der Beschwerdegegner wie auch
das Gesundheitsamt Graubünden und der Beschwerdeführer an die im
Rückweisungsentscheid U 12 56 vom 27. Mai 2014 enthaltenen
Vorgaben gebunden sind (vgl. BGE 99 Ib 519 E.1b, 94 I 384 E.1; PHILIPPE
WEISSENBERGER / ASTRID HIRZEL, in: WALDMANN / WEISSENBERGER [Hrsg.],
Praxiskommentar zum Verwaltungsverfahrensgesetz, 2. Aufl., Zürich /
Basel / Genf 2016, Art. 61 N. 28; ALFRED KÖLZ / ISABELLE HÄNER / MARTIN
BERTSCHI, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des
Bundes, 3. Aufl., Zürich / Basel / Genf 2013, N. 1158). Dasselbe gilt
grundsätzlich für das angerufene Gericht, das in Bezug auf seine eigenen
Rückweisungsentscheide, wie das Bundesgericht im öffentlich-rechtlichen
Beschwerdeverfahren, im Allgemeinen von einer Bindung an die im
ersten Rechtsgang entschiedenen Fragen ausgeht, andernfalls entgegen
der gesetzlichen Konzeption eine doppelte Beschwerdemöglichkeit und
ein Recht auf Wiedererwägung bestünde. Insofern liegt vorliegend folglich
eine abgeurteilte Sache vor, womit es dem Gericht verwehrt ist, auf die im
Rückweisungsentscheid U 12 56 vom 27. Mai 2014 getroffenen
Anordnungen zurückzukommen (vgl. für das bundesgerichtliche
Verfahren BGE 135 III 334 E.2; Urteil des Bundesgerichts 2C_465/2011
vom 10. Februar 2012 E.1.3.2; vgl. zu den Ausnahmen: WEISSENBERGER /
HIRZEL, Praxiskommentar zum Verwaltungsverfahrensgesetz, Art. 61
N. 28 und KÖLZ / HÄNER / BERTSCHI, a.a.O., N. 1158). Die Vorbringen des
Beschwerdegegners bezüglich der Zuständigkeit des Gesundheitsamts
Graubünden können im vorliegenden Verfahren daher nicht mehr gehört
werden. Dagegen sind neue tatsächliche und rechtliche Vorbringen
hinsichtlich Art und Umfang der dem Beschwerdeführer gemäss Art. 34
Abs. 2 GesG in Verbindung mit Art. 40 lit. g MedBG obliegenden
Berufspflicht uneingeschränkt zulässig, hatte doch der
verwaltungsgerichtliche Rückweisungsentscheid U 12 56 vom 27. Mai
2014 einen erstinstanzlichen Nichteintretensentscheid zum Gegenstand.
Nachfolgend ist zu prüfen, ob sich die in der angefochtenen Verfügung
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getroffenen Anordnungen, gemessen an diesen Vorgaben, als
rechtmässig erweisen (vgl. zur Kognition Art. 51 VRG).
5. a) Die angefochtene Anordnung, wonach sich der Beschwerdeführer "ab
sofort" (20. Oktober 2014) am regionalen Notfalldienst zu beteiligen habe,
basiert auf Art. 34 Abs. 2 GesG in Verbindung mit Art. 40 lit. g MedBG.
Die letztgenannte Bestimmung verpflichtet Personen, die einen
universitären Medizinalberuf selbständig ausüben, in dringenden Fällen
Beistand zu leisten und nach Massgabe der kantonalen Vorschriften in
Notfalldiensten mitzuwirken. Bei der erstgenannten Berufspflicht geht es
um die Hilfe in Notsituationen. Demgegenüber soll die Pflicht, in
Notfalldiensten mitzuwirken, eine angemessene medizinische
Erstversorgung im ambulanten Bereich nachts und an Sonn- und
Feiertagen ausserhalb der ärztlichen Sprechstunden gewährleisten
(WALTER FELLMANN, in: AYER / KIESER / POLEDNA / SPRUMONT [Hrsg.],
Medizinalberufegesetz, Kommentar, Basel 2009, Art. 40 N. 138; THOMAS
GÄCHTER, Kantonale Ebene: Medizinischer Notfalldienst, Wandel zu einer
kantonalen Staatsaufgabe?, in: Staats- und Verwaltungsrecht auf vier
Ebenen, Festschrift für Tobias Jaag, Zürich 2012, S. 196 ff., 197; THOMAS
POLEDNA / RAPHAEL STOLL, Ärztlicher Notfalldienst: Pflicht oder Recht des
Arztes? Betrachtungen am Beispiel der Gesundheitsgesetzgebung des
Kantons Zürich, in: AJP 2005, S. 1367 ff.). Diese öffentlich-rechtliche
Berufspflicht der Ärzte besteht indessen nur, wenn und insoweit sie das
kantonale Recht vorsieht (FELLMANN, a.a.O., Art. 40 N. 143; GÄCHTER,
a.a.O., S. 203 und 198 ff.; DERS. / TREMP DANIA, Arzt und seine
Grundrechte, in: KUHN / POLEDNA [Hrsg.], Arztrecht in der Praxis, 2. Aufl.,
Zürich / Basel / Genf 2007, S. 34).
b) Im Kanton Graubünden befasst sich der unter der Marginalie "Berufshilfe,
Notfalldienst" stehende Art. 34 Abs. 2 GesG mit der Pflicht der Ärzte, sich
am Notfalldienst zu beteiligen. Laut der fraglichen Regelung sind alle im
Kanton Graubünden tätigen Ärzte gehalten, sich an einem regionalen
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Notfalldienst zu beteiligen sowie für eine entsprechende Vertretung
während längerer Abwesenheit zu sorgen. Diese Regelung hat eine
spezielle Belastung der Ärztinnen und Ärzte zur Folge, die sachlich
dadurch gerechtfertigt ist, dass eine rasche und medizinisch korrekte
Behandlung der Patienten in Notfällen nur sichergestellt werden kann,
wenn spezielles Fachpersonal den Notfalldienst übernimmt (vgl. GÄCHTER
/ TREMP, a.a.O., S. 35). Diese öffentlich-rechtliche Berufspflicht zur
Teilnahme am Notfalldienst trifft nach dem insofern unmissverständlichen
Wortlaut von Art. 34 Abs. 2 GesG Allgemein- und Spezialärzte
gleichermassen. Insoweit sich Art. 34 Abs. 2 GesG indessen auf die
Mitwirkung im Notfalldienst im Sinne von Art. 40 lit. g MedBG bezieht, ist
der Begriff der "im Kanton Graubünden tätigen Ärzte" dahingehend zu
verstehen, als darunter nur die im Kanton Graubünden zugelassenen
Ärztinnen und Ärzte fallen, die in einer Arztpraxis selbständig erwerbstätig
sind und zu Lasten der sozialen Krankenversicherung abrechnen können.
Denn das Medizinalberufegesetz beansprucht für Ärztinnen und Ärzte, die
ihren Beruf als Angestellte in einem öffentlichen Spital oder einer Behörde
ausüben, keine Geltung (WALTER FELLMANN, Das Medizinalberufegesetz
ist neu in Kraft – bitte gleich nachbessern, in: hill 2007 III Nr. 1; DERS.,
a.a.O., Art. 40 N. 13 und 15 ff.).
c) In Bezug auf den vorliegenden Fall steht diesbezüglich aufgrund der
insoweit übereinstimmenden Parteiaussagen in tatsächlicher Hinsicht
fest, dass dem Beschwerdeführer am 8. Oktober 2004 eine zeitlich
uneingeschränkte Bewilligung zur Ausübung der ärztlichen Tätigkeit im
Kanton Graubünden erteilt wurde. Auf der Grundlage dieser Bewilligung
führt der Beschwerdeführer spätestens seit dem 1. Januar 2005 eine
Facharztpraxis für Dermatologie, Allergologie und klinische Immunologie
in X._. Als im Kanton Graubünden in einer Arztpraxis selbständig
erwerbstätiger Arzt fällt er folglich in den Anwendungsbereich von Art. 34
Abs. 2 GesG in Verbindung mit Art. 40 lit. g MedBG, womit er aufgrund
der fraglichen Regelungen gehalten ist, sich am Notfalldienst in der
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Region X._ zu beteiligen. Der Beschwerdeführer macht geltend,
diese öffentlich-rechtliche Berufspflicht erfüllt zu haben, indem er als
Konsiliararzt in den Notfalldienst des Spitals X._ eingebunden sei
und in dieser Form fachärztlichen Notfalldienst leiste. Dem hielt das
Gesundheitsamt Graubünden in der Verfügung vom 20. Oktober 2014
zutreffend entgegen, gemäss Art. 1 Abs. 2 des vom Beschwerdeführer mit
dem Regionalspital X._ geschlossenen Konsiliarvetrags beinhalte
der Dienst des Beschwerdeführers als Konsiliararzt die Konsultation von
Dermatologie- und Allergie-Patienten im Regionalspital X._ sowie
allfällige telefonische Konsiliarien bei Unklarheiten. Einen Auftrag für den
ärztlichen Notfalldienst im Bereich Dermatologie sehe der Konsiliarvertrag
nicht vor (Beilagen des Beschwerdeführers [Bf-act.] 7). Diese vertragliche
Regelung stimme mit dem Leistungsauftrag des Regionalspitals X._
überein. Gemäss den Spitallisten 2010, 2011 und 2012 habe der Kanton
Graubünden dem Regionalspital X._ einen Leistungsauftrag im
Bereich Akutmedizin für die erweiterte Grundversorgung erteilt. Die
erweiterte Grundversorgung umfasse die Diagnostik, Therapie und Pflege
aller Krankheiten und Unfälle mit einem Angebot an spezialärztlicher
Tätigkeit, welches über die Allgemeine Innere Medizin, Allgemeinchirurgie
sowie Gynäkologie und Geburtshilfe hinausreiche und spezialisierte
Tätigkeiten im Bereich der Orthopädische Chirurgie, der Oto-Rhino-
Larynologie, der Pädiatrie und der Intensivmedizin (IPS) umfasst habe.
Über einen Leistungsauftrag für Dermatologie habe das Regionalspital
X._ bis 2013 nicht verfügt. Erstmals im Rahmen der aktuellen
Spitalliste Akutsomatik 2014 sei dem Regionalspital X._ ein
Leistungsauftrag für Dermatologie mit der Leistungsgruppe DER2
(Wundpatienten) erteilt worden (Bf-act. 7 S. 4). Die Leistungsgruppe
DER2 bedeute, dass leistungsgruppenspezifisch kein Facharzt und keine
Notfallstation erforderlich seien. Unter diesen Umständen gehe der
Beschwerdeführer fehl, aus Einzelnen für dringend erklärten
konsiliarischen Untersuchungen, die Erfüllung seiner Notfalldienstpflicht
ableiten zu wollen (Bf-act. 7 S. 4). Dieser Auffassung kann vorbehaltlos
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zugestimmt werden. Soweit der Beschwerdeführer im vorliegenden
Beschwerdeverfahren weiterhin die Auffassung vertritt, die ihm gemäss
Art. 34 Abs. 2 GesG in Verbindung mit Art. 40 lit. g MedBG obliegende
Pflicht zur Teilnahme am ärztlichen Notfalldienst durch seinen
konsularischen Dienst für das Regionalspital X._ erfüllt zu haben und
zukünftig zu erfüllen (vgl. dazu Beschwerde vom 18. Februar 2015 S. 5),
kann ihm nicht gefolgt werden. Dass die zuständigen
Verwaltungsbehörden den Beschwerdeführer in Anwendung von Art. 34
Abs. 2 GesG in Verbindung mit Art. 40 lit. g MedBG verpflichtet haben,
sich am Notfalldienst in der Region X._ zu beteiligen, steht demnach
im Einklang mit der fraglichen gesetzlichen Regelung.
d) Das Gesundheitsamt Graubünden hat den Beschwerdeführer in der
Verfügung vom 20. Oktober 2014 allerdings nur angehalten, sich ab sofort
am regionalen Notfalldienst zu beteiligen. Welche konkreten
Leistungspflichten den Beschwerdeführer aufgrund dieser Anordnung
treffen, kann der Verfügung vom 20. Oktober 2014 nicht entnommen
werden. Selbst in den Akten finden sich hierzu keinerlei Angaben. Der
Beschwerdegegner führte in der angefochtenen Verfügung dazu
konkretisierend aus, die Form der streitigen Teilnahme am Notfalldienst in
der Region X._ richte sich nach den vom Ärzteverein X._
aufgestellten Regeln. Dies würde im Ergebnis jedoch bedeuten, dass der
Ärzteverein X._ die Pflichten des Beschwerdeführers als
Notfalldienstarzt festlegen könnte. Ein solches Vorgehen würde aber
voraussetzen, dass der Kanton Graubünden den Ärzteverein X._ mit
der Organisation des Notfalldienstes beauftragt hätte. Da es sich bei der
Organisation des Notfalldienstes um eine öffentliche Aufgabe handelt,
wäre hierfür eine Grundlage in einem Gesetz im formellen Sinne
erforderlich, die – wie das Gericht im Urteil U 12 56 vom 27. Mai 2014 (=
PVG 2014 Nr. 6) entschieden hat – im kantonalen Recht nicht existiert.
Mangels (rechtsgültiger) Aufgabenübertragung obliegt die Organisation
des ärztlichen Notfalldienstes und damit insbesondere die Festlegung der
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streitigen Notfalldienstpflicht deshalb dem Gesundheitsamt Graubünden
als zuständiger kantonaler Verwaltungsbehörde (vgl. dazu auch die
vorstehende Erwägung 4b). Bei dieser Ausgangslage kann sich das
Gesundheitsamt Graubünden nicht damit begnügen, die Pflicht des
Beschwerdeführers, sich am Notfalldienst in der Region X._ zu
beteiligen, nur im Grundsatz zu bejahen und die Regelung des
Ausmasses (Wochentage oder Wochenende) sowie der Modalitäten
(Zeitraum, Ort, Aufgaben, Entschädigung) der Notfalldienstpflicht dem
Ärzteverein X._ überlassen. Dass ein solches Vorgehen unzulässig
ist, zeigt sich auch darin, dass in diesem Fall nur die vom
Gesundheitsamt Graubünden getroffenen Anordnungen mit
Verwaltungs(ge-richts)beschwerde angefochten werden könnten,
während die diesbezüglich vom Ärzteverein X._ getroffenen
Vorkehren keine öffentlich-rechtlichen Entscheide wären, da sie nicht in
Ausübung einer (rechtsgültig) übertragenen öffentlichen Aufgabe
getroffen würden. Im verwaltungsrechtlichen Rechtspflegeverfahren
könnte in diesem Fall daher nur geprüft werden, ob sich der
Beschwerdeführer überhaupt am Notfalldienst in der Region X._ zu
beteiligen hat. Ein derartiges Ergebnis wäre höchst stossend und stünde
nicht im Einklang mit der gesetzlichen Ordnung. Das Gesundheitsamt
Graubünden kann sich folglich nicht darauf beschränken, die Pflicht des
Beschwerdeführers zur Teilnahme am Notfalldienst in der Region
X._ nur im Grundsatz zu bejahen. Vielmehr hat es dessen
Notfalldienstpflicht in sachlicher und zeitlicher Hinsicht selbst festzulegen,
mithin anzuordnen, wann und gegebenenfalls wo sich der
Beschwerdeführer für den ärztlichen Notfalldienst zur Verfügung zu
stellen hat und die vom Beschwerdeführer in dieser Funktion zu
übernehmenden Aufgaben, sofern erforderlich, zu umschreiben. Nur mit
einer solchen Anordnung nimmt das Gesundheitsamt Graubünden die
ihm obliegende Aufgabe wahr, Art und Umfang der dem
Beschwerdeführer gestützt auf Art. 34 Abs. 2 GesG in Verbindung mit
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Art. 40 lit. g MedBG treffenden Notdienstpflicht zu bestimmen. Die
streitige Anordnung erweist sich demnach als unzureichend.
e) Diesen Mangel kann das Gericht im vorliegenden Beschwerdeverfahren
nicht korrigieren, ist doch dem Gesundheitsamt Graubünden bei der
Festlegung der streitigen Notfalldienstpflicht ein erheblicher Beurteilungs-
und Ermessensspielraum zuzubilligen und kennt es als zuständige
Fachbehörde die zur Beurteilung stehenden Verhältnisse besser als das
als Rechtspflegebehörde punktuell angerufene Gericht. Deshalb hat das
Gericht sich mit der Aufhebung der angefochtenen Anordnung zu
begnügen und die Angelegenheit im Übrigen zur Bestimmung von Art und
Umfang des vom Beschwerdeführer zu leistenden Notfalldienstes an das
Gesundheitsamt Graubünden zurückzuweisen (vgl. PHILIPPE
WEISSENBERGER / ASTRID HIRZEL, in: WALDMANN / WEISSENBERGER [Hrsg.],
Praxiskommentar zum Verwaltungsverfahrensgesetz [VwVG], 2. Aufl.,
Zürich 2016, Art. 61 N. 16). Auf eine erneute Rückweisung der
Streitsache an das Gesundheitsamt Graubünden kann freilich verzichtet
werden, wenn sich die verfügte Beteiligung des Beschwerdeführers am
Notfalldienst in der Region X._ ungeachtet der konkreten
Ausgestaltung derselben als unzulässig erweist. Nachfolgend ist daher zu
prüfen, ob eine Beteiligung des Beschwerdeführers am Notfalldienst in
der Region X._ – wie von diesem geltend gemacht – bereits aus
grundsätzlichen Überlegungen unzulässig ist.
6. a) Mit der angefochtenen Anordnung schränkt der Kanton Graubünden die
berufliche Tätigkeit des Beschwerdeführers als selbständig erwerbstätiger
Arzt insofern ein, als dieser, während er als Notfalldienstarzt tätig ist, nicht
oder nur in vermindertem Umfang in seiner Arztpraxis für Dermatologie,
Allergologie und klinische Immunologie arbeiten kann. Die angefochtene
Anordnung greift folglich in die Berufsausübungsfreiheit des
Beschwerdeführers ein, die als Teil der Wirtschaftsfreiheit in Art. 27
Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft
- 18 -
(BV; SR 101) geschützt ist. Nach einem Teil der Lehre berührt die
verfügte Beteiligung am Notfalldienst überdies den Schutzbereich der
persönlichen Freiheit (Art. 10 BV; vgl. GÄCHTER / TREMP, a.a.O:, S. 9 und
33 ff.; GÄCHTER, a.a.O., S. 203; SIMON GRAF, Die Pflicht zur Leistung von
Notfalldienst durch Ärzte in der Praxis, in: Schweizerische Ärztezeitung
2012, S. 170 ff., S. 171).
b) Solche staatlichen Eingriffe in verfassungsrechtlich geschützte
Grundrechtspositionen sind freilich nicht in jedem Fall unzulässig.
Gemäss Art. 36 BV erweisen sie sich vielmehr als rechtmässig, wenn sie
auf einer ausreichenden gesetzlichen Grundlage beruhen (Abs. 1), im
öffentlichen Interesse liegen (Abs. 2), sich als verhältnismässig erweisen
(Abs. 3) und den Kerngehalt der tangierten Grundrechte unberührt lassen
(Abs. 4; BGE 139 I 280 E.4, 134 I 56 E.4.3, 130 I 16 E.3, 127 I 6 E.6, 126
I 112 E.3c). Darüber hinausgehend müssen staatliche Anordnungen, die
– wie die vorliegend in Frage stehende – in die Wirtschaftsfreiheit
eingreifen, die marktwirtschaftlichen Grundbedingungen respektieren,
ansonsten sie in der Bundesverfassung selbst vorgesehen oder durch ein
kantonales Regalrecht begründet sein müssen (Art. 94 BV; vgl. GIOVANNI
BIAGGINI, Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft,
Zürich 2007, Art. 27 N. 31; KLAUS A. VALLENDER, in: EHRENZELLER /
SCHINDLER / SCHWEIZER / VALLENDER [Hrsg.], Die schweizerische
Bundesverfassung, St. Galler Kommentar [St. Galler BV-Kommentar],
3. Aufl., Zürich / Basel / Genf 2014, Art. 27 N. 60; FELIX UHLMANN, in:
WALDMANN / BELSER / EPINEY [Hrsg.], Basler Kommentar,
Bundesverfassung [BSK BV], Basel 2015, Art. 94 N. 3). Ausserdem
genügt bei Eingriffen in die Wirtschaftsfreiheit aufgrund der
Systemkomponente von Art. 94 BV nicht jedes öffentliche Interesse,
sondern nur ein grundsatzkonformes öffentliches Interesse (vgl. BGE 119
Ia 378 E.5b; UHLMANN, BSK BV, Art. 27 N. 45; BIAGGINI, a.a.O., Art. 27
N. 32; ULRICH HÄFELIN / WALTER HALLER / HELEN KELLER, Schweizerisches
Bundesstaatsrecht, 8. Aufl., Zürich / Basel / Genf 2012, N. 671a und
- 19 -
N. 689). Schliesslich sind staatliche Massnahmen, die den Wettbewerb
unter direkten Konkurrenten verzerren, verboten (Art. 27 Abs. 1 und
Art. 94 Abs. 1 und 4 BV; BGE 136 I 1 E.5.5.2, 132 I 97 E.2.1, 131 II 271
E.9.2.2, 130 I 26 E.6.3.3.1, 125 I 431 E.4b/aa; BIAGGINI, a.a.O., Art. 27
N. 23; UHLMANN, a.a.O., Art. 27 N. 62). Die angefochtene Teilnehme des
Beschwerdeführers am Notfalldienst erweist sich demnach nur als
verfassungs- und damit rechtskonform, wenn sie diese Voraussetzungen
respektiert.
7. a) Der Beschwerdeführer begründet die Rechtswidrigkeit der angefochtenen
Teilnahme an Notfalldienst zunächst mit dem Fehlen einer ausreichenden
gesetzlichen Grundlage. Die Grundrechtsposition der Ärzte müsse in
einem Gesetz im formellen Sinne geregelt werden. Es sei mit anderen
Worten in generell-abstrakter Form zu klären, welche Kategorien von
Ärzten allgemeinen Notfalldienst leisten müssten. Zudem seien der
Umfang der Dienstpflicht, die Dispensation und eine allfällige
Ersatzabgabe gesetzlich zu regeln. Solange entsprechende gesetzliche
Regelungen fehlten, gehe es nicht an, in der Person des
Beschwerdeführers einen einzelnen Facharzt herauszupicken und ihn zur
Teilnahme an einem Notfalldienst zu verpflichten, der in rechtlicher
Hinsicht in der verlangten Form überhaupt nicht bestehe und in keiner
Weise geregelt sei. Überdies verfüge der Beschwerdeführer als
Dermatologe nicht über das Fachwissen, um allgemeinärztlichen
Notfalldienst zu leisten. Als Notfallarzt müsste er sich häufig damit
begnügen, den Patienten ins Krankenhaus einzuweisen, da ihm das für
dessen Behandlung erforderliche Fachwissen fehlen würde. Gerade das
sei aber nicht Sinn und Zweck des allgemeinen Notfalldienstes und würde
die Gesundheitskosten in die Höhe treiben. Würde er Patienten
stattdessen behandeln, so setze er sich der Gefahr aus, seinen Beruf
unsorgfältig auszuüben und dadurch gegen Art. 40 lit. a MedBG zu
verstossen. Als Facharzt sei er deshalb für die Ausübung des
Notfalldienstes nicht geeignet. Im Übrigen beteilige er sich seit über 14
- 20 -
Jahren am fachspezifischen Notfalldienst und sei hierzu auch weiterhin
bereit. Während dieser ganzen Zeit sei der allgemeine Notfalldienst in der
Region X._ gewährleistet gewesen. Ganz offensichtlich sei die
Notfallorganisation in X._ unabhängig von der Teilnahme des
Beschwerdeführers gesichert. Ausserdem wäre eine Beteiligung des
Beschwerdeführers am Notfalldienst zeitlich sehr aufwändig und würde
insbesondere die Wochenenden betreffen. Auch Einbussen finanzieller
Art wären zu erwarten. Aus den vorgenannten Gründen und in Anbetracht
des Alters des Beschwerdeführers sei dieser von der Pflicht zur
Teilnahme am allgemeinen Notfalldienst zu dispensieren.
b) Dieser Argumentation hält der Beschwerdegegner entgegen, die
Normierung des Notfalldienstes durch den Staat sei nur dort angezeigt,
wo der Notfalldienst nicht auf privater Basis organisiert werde bzw. der
auf privater Basis organisierte Notfalldienst nicht funktioniere. Da keine
Anhaltspunkte dafür bestünden, dass der in der Region X._ vom
regionalen Ärzteverein auf privater Basis organisierte Notfalldienst
unzureichend sei, bestehe für den Kanton Graubünden kein
Handlungsbedarf bezüglich der Organisation des regionalen
Notfalldiensts gesetzgeberisch tätig zu werden. Ohnehin sei das
Gesundheitsamt Graubünden zum Erlass generell-abstrakter Regelungen
nicht befugt, weshalb es die vom Beschwerdeführer verlangten
Regelungen nicht erlassen könne. Wie sich aus den in der angefochtenen
Verfügung angeführten Literaturmeinungen ergäbe, rechtfertige eine
fachliche Spezialisierung ausserdem keine Dispensation vom
Notfalldienst. Der vom Beschwerdeführer zur Untermauerung seiner
gegenteiligen Auffassung herangezogene Entscheid des Bundesgerichts
möge auf die Finanzwelt zutreffen, sei aber im vorliegenden Fall – wie die
Fachliteratur zeige – unbehelflich. Dies müsse vorliegend umso mehr
gelten, als der Beschwerdeführer nebst seinen spezialärztlichen
Fachtiteln auch noch einen Facharzt für allgemeine Medizin und einen
solchen für Innere Medizin besitze. Unter diesen Umständen könne ohne
- 21 -
weiteres davon ausgegangen werden, dass er über die erforderliche
Fachqualifikation für eine Teilnahme am Notfalldienst verfüge.
8. a) Art. 34 Abs. 2 GesG verpflichtet alle im Kanton Graubünden tätigen Ärzte,
sich am regionalen Notfalldienst zu beteiligen sowie für eine
entsprechende Vertretung während längerer Abwesenheit zu sorgen.
Diese vom Grossen Rat als ordentlichem Gesetzgeber erlassene
Regelung (vgl. Art. 30 und Art. 31 der Verfassung des Kantons
Graubünden [KV; BR 110.100]) wird im Anwendungsbereich des
Medizinialberufegesetz in Bezug auf die Normadressaten dahingehend
eingeschränkt, als danach nur mehr praxisberechtigte Ärztinnen und
Ärzte erfasst werden, die in einer Arztpraxis selbständig erwerbstätig sind
und zulasten der obligatorischen Krankenpflegeversicherung abrechnen
können (vgl. vorstehende Erwägung 5b). Diese Medizinalpersonen sind
gemäss Art. 34 Abs. 2 GesG in Verbindung mit Art. 40 lit. g MedBG
gehalten, sich am "regionalen Notfalldienst" zu beteiligen. Diese
Regelung bezweckt, eine ausreichende und zweckmässige medizinische
Erstversorgung in Notfällen ausserhalb der Sprechstunden der
praxisberechtigten Ärzte sicherzustellen (vgl. vorstehende Erwägung 5b).
Hieraus ergeben sich insofern Rückschlüsse auf Art und Umfang der die
dienstpflichtigen Ärzte treffenden Leistungspflicht, als sich diese insoweit
am regional zu organisierenden Notfalldienst zu beteiligen haben, als dies
für eine ausreichende medizinische Versorgung der ansässigen
Bevölkerung und der sich in der Region aufhaltenden Personen
erforderlich ist. Die sich hieraus ergebenden Leistungspflichten dürften
einer über Art. 34 Abs. 2 GesG hinaus gehenden, einheitlichen
gesetzlichen Konkretisierung auf kantonaler Ebene nur schwer zugänglich
sein, da sich die massgeblichen Verhältnisse hinsichtlich der personellen
Ressourcen, des Bedarfs an medizinischer Notfallversorgung sowie der
vorhandenen und für einen Notfalldienst in Anspruch zu nehmenden,
medizinischen Infrastruktur von Region zu Region erheblich
unterscheiden (vgl. Reorganisation ärztlicher Notfalldienst – Bewertung
- 22 -
spezifischer Massnahmen, abrufbar unter http://www.gdk-cds.ch >
Themen > Medizinische Grundversorgung, letztmals besucht am 22. Juni
2016). Dazu kommt, dass die Zahl der dienstpflichtigen Ärzte stetig
Änderungen unterworfen ist. Vor diesem Hintergrund erscheint es
durchaus als vertretbar, wenn sich der kantonale Gesetzgeber in Art. 34
Abs. 2 GesG darauf beschränkt hat, den Kreis der notfalldienstpflichtigen
Ärzte und die regionale Ausgestaltung des Notfalldiensts vorzuschreiben.
Die relative Unbestimmtheit dieser, in einem Gesetz im formellen Sinn
enthaltenen Regelung wird dadurch gemindert, dass sich die in einer
Region dienstpflichtigen Ärzte zumeist kennen und damit abschätzen
können, wie häufig sie bei der vorzunehmenden alternativen
Inanspruchnahme zum Notfalldienst voraussichtlich herangezogen
werden. Die betroffenen Ärzte sind somit in der Lage, Inhalt und
Tragweite von Art. 34 Abs. 2 GesG für sich persönlich abzuschätzen.
Ausserdem profitieren sie als praxisberechtigte Ärzte von einem
funktionierenden Notfalldienst, müssten sie andernfalls doch selber für
ihre Patienten einen Notfalldienst gewährleisten. Für praxisberechtigte
Ärzte dürfte Art. 34 Abs. 2 GesG deshalb wohl im Allgemeinen keine
schwerwiegende Grundrechtseinschränkung beinhalten. Davon ist
jedenfalls bezüglich des Beschwerdeführers auszugehen, der aufgrund
der angefochtenen Verfügung – wie dem Notfalldienstplan X._ Juni
2016 entnommen werden kann – als zehnter Arzt in den Notfalldienst der
Region X._ eingebunden werden soll (vgl. Dienstplan Notfalldienst
X._ Juni 2016; abrufbar unter http://www._, letztmals besucht
am 22. Juni 2016). Im vorliegenden Fall bietet Art. 34 Abs. 2 GesG
deshalb eine ausreichende gesetzliche Grundlage für die verfügte(n)
Grundrechtseinschränkung(en). Entgegen der Auffassung des
Beschwerdeführers respektiert die angefochtene Anordnung demzufolge
das Legalitätsprinzip (Art. 36 Abs. 1 BV).
b) Mit der dem Beschwerdeführer auferlegten Pflicht, sich am Notfalldienst in
der Region X._ zu beteiligen, streben die zuständigen Behörden die
- 23 -
Gewährleistung einer hinreichenden und zweckmässigen medizinischen
Notfallversorgung der in der Region X._ lebenden Bevölkerung und
der sich dort aufhaltenden Personen nachts und an Sonn- und Feiertagen
ausserhalb der ärztlichen Sprechstunden an. Dadurch soll in erster Linie
die Notfallstation des Regionalspitals X._ entlastet werden, um
genügend Kapazitäten für dringende Notfälle bereithalten zu können.
Darüber hinaus könnte ein regionaler Notfalldienst die medizinische
Versorgung in abgelegener Teilen der Region X._ durch einen
dezentral organisierten Präsenzdienst verbessern (vgl. GÄCHTER / TREMP,
a.a.O., S. 34; GRAF, a.a.O., S. 171). Damit beruht die angefochtene
Anordnung auf einem gewichtigen gesundheitspolizeilichen Interesse, das
mit der Wettbewerbsfreiheit vereinbar und demzufolge als
grundsatzkonform anzusehen ist. Die in Frage stehende Anordnung stützt
sich somit auf ein hinreichendes öffentliches Interesse (Art. 36 Abs. 2
BV). Dies wird denn auch vom Beschwerdeführer nicht in Abrede gestellt.
c) Soweit der Beschwerdeführer die Verhältnismässigkeit der angefochtenen
Teilnahme am Notfalldienst rügt, ist vorab festzuhalten, dass die
entsprechenden Einwände im vorliegenden Beschwerdeverfahren (vgl.
dazu vorstehende Erwägung 5d) nur insoweit zu prüfen sind, als sie sich
als Ausfluss des Verhältnismässigkeitsprinzips zu eigentlichen
Dispensationsgründen verdichten, derentwegen der Beschwerdeführer
von Pflicht zur Teilnahme am ärztlichen Notfalldienst in der Region
X._ zu entbinden und Art. 34 Abs. 2 GesG in Verbindung mit Art. 40
lit. g MedBG von Verfassungswegen die Anwendung zu versagen ist.
Dies trifft primär auf die Behauptung des Beschwerdeführers zu, als
Facharzt für Dermatologie und Venerologie sowie Allergologie und
klinische Immunologie nicht in der Lage zu sein, allgemeinärztlichen
Notfalldienst zu leisten. Dem ist entgegenzuhalten, dass die
Notfallbehandlung auf die Beseitigung des Notfalls beschränkt ist. Wendet
sich ein Patient ausserhalb der ordentlichen ärztlichen Sprechstunden
wegen eines dringenden medizinischen Problems an den
- 24 -
Notfalldienstarzt, so darf und soll dieser die Behandlung auf medizinisch
unaufschiebbare Massnahmen beschränken (HARDY LANDOLT / IRIS
HERZOG-ZWITTER, Arzthaftungsrecht, Zürich / St. Gallen 2015, § 7 N. 556).
Ist er hierzu nicht in der Lage, so übernimmt er lediglich die
Erstversorgung des Patienten und weist diesen daraufhin in das fachlich
kompetente Spital ein. Mit diesem Vorgehen erfüllt ein Spezialarzt die ihm
als Notfallarzt auferlegte Aufgabe korrekt und respektiert seine
Berufspflicht gemäss Art. 40 lit. a MedBG. Er läuft damit nicht Gefahr, sich
einem persönlichen Haftungsrisiko auszusetzen. Weder unter diesem
Blickwinkel noch im Hinblick auf die Gewährleistung einer hinreichenden
medizinischen Versorgung erweist es sich demzufolge als erforderlich,
alle Spezialärzte von vornherein von der Teilnahme am Notfalldienst
auszuschliessen (vgl. dazu FELLMANN, a.a.O., Art. 40 N. 146; THOMAS
POLEDNA / RAPHAEL STOLL, Ärztlicher Notfalldienst: Pflicht oder Recht des
Arztes, in: AJP 2005, S. 1367 ff., 1369). Der Einbezug von Spezialärzten
in den Notfalldienst mag allerdings, wie vom Beschwerdeführer postuliert,
dazu führen, dass Patienten vermehrt in öffentliche Spitäler eingewiesen
werden. Daran dürfte angesichts der dadurch verursachten
Gesundheitskosten kaum ein öffentliches Interesse bestehen (vgl.
FELLMANN, a.a.O., Art. 40 N. 148). Ob Spezialärzte deshalb vom
Notfalldienst auszunehmen sind, stellt freilich eine rechtspolitische Frage
dar, über die der Gesetzgeber zu entscheiden hat. Solange dieser keine
entsprechende Ausnahmeregelung geschaffen hat und in Art. 34 Abs. 2
GesG Allgemein- sowie Spezialärzte gleichermassen zur Teilnahme am
Notfalldienst verpflichtet, haben die rechtsanwendenden Behörden
Spezialärzte zur Teilnahme am regionalen Notfalldienst anzuhalten, es
sei denn, deren Einbezug erweise sich als ungeeignet und damit
unverhältnismässig.
d) Hinsichtlich des Beschwerdeführers ist diesbezüglich zu beachten, dass
dieser neben seinen spezialärztlichen Fachtiteln auch über einen
Facharzt für Innere Medizin und einen solchen über allgemeine Medizin
- 25 -
verfügt. Zwar war der Beschwerdeführer nach eigenen Angaben seit 14
Jahren nicht mehr als Grundversorger tätig. Die von ihm genossene Aus-,
Weiter- und Fortbildung im Bereich der Allgemeinen und Inneren Medizin
stellt jedoch sicher, dass er grundsätzlich in der Lage ist, medizinische
Notfälle zu erkennen und diese durch die Verweisung an das
nächstgelegene Spital einer fachgerechten Versorgung zuzuführen.
Verhält sich der Beschwerdeführer als Notfalldienstarzt solchermassen
und nimmt keine über seine fachlichen Kenntnisse hinausgehende
Behandlung vor, so nimmt er durch diese Tätigkeit entgegen der von ihm
geäusserten Befürchtung kein persönliches Haftungsrisiko auf sich.
Ausserdem ist darauf hinzuweisen, dass die FMH einen "Dienstarztkurs
und Dienstarzt-Refresherkurs" anbietet, den der Beschwerdeführer
absolvieren kann (vgl. http://www.sgnor.ch/kurse/detail-ansicht/, letztmals
besucht am 22. Juni 2016). Unter diesen Umständen besteht für das
Gericht kein Anlass, an der fachlichen Eignung des Beschwerdeführers
als Notfalldienstarzt zu zweifeln, zumal das Gesundheitsamt Graubünden
als Fachbehörde die Eignung des Beschwerdeführers als Notfalldienstarzt
vorbehaltlos bejaht. In dieser Beziehung unterscheidet sich die vorliegend
zu beurteilende Fallkonstellation denn auch entscheidend von dem vom
Beschwerdeführer für das geltend gemachte Übernahmeverschulden
angerufenen BGE 124 III 155 E.3. Der Beschwerdeführer vermag aus
diesem Urteil daher nichts zu seinen Gunsten abzuleiten. Gesundheitliche
Gründe, welche einer Tätigkeit als Notfalldienstarzt entgegenstünden,
macht der Beschwerdeführer sodann nicht geltend. Damit erweist sich der
Beschwerdeführer für die Tätigkeit als Notfalldienstarzt grundsätzlich als
geeignet.
e) Wenn der Beschwerdeführer die angefochtene Teilnahme am
Notfalldienst sodann als nicht erforderlich erachtet, weil er in den
vergangenen 14 Jahren ausschliesslich fachärztlichen Notfalldienst
geleistet habe, ohne dass dadurch ein hinreichende Notfallversorgung
gefährdet gewesen sei, kann ihm bereits aus grundsätzlichen
- 26 -
Überlegungen nicht gefolgt werden. Der praxisberechtigte Arzt wird
dadurch, dass die gesamte Ärzteschaft einen Notfalldienst organisiert,
von seiner andernfalls wohl bestehenden Dienstbereitschaft rund um die
Uhr entlastet. Als Gegenleistung hierfür hat er, wie in Art. 34 Abs. 2 GesG
in Verbindung mit Art. 40 lit. g MedBG vorgesehen, den Notfalldienst als
gemeinsame ärztliche Aufgabe im Grundsatz gleichwertig mitzutragen.
Die vom Gesundheitsamt Graubünden als Fachbehörde eingenommene
Haltung, sämtliche im Kanton Graubünden tätigen, praxisberechtigten
Ärzte hätten sich am regionalen Notfalldienst zu beteiligen, erscheint vor
diesem gesetzlichen Hintergrund als folgerichtig. Dass in der
Vergangenheit offenbar Spezialärzte vom Notfalldienst befreit waren,
ändert daran nichts.
f) Nicht bestritten ist schliesslich, dass die angefochtene Teilnahme am
Notfalldienst den Beschwerdeführer in seiner persönlichen
Lebensgestaltung einschränkt und seine berufliche Tätigkeit womöglich
derart weitgehend beeinträchtigt, dass er eine Erwerbseinbusse erleidet.
Diese mit der Notfalldienstpflicht naturgemäss verbundenen Belastungen
sind indessen nicht derart schwerwiegend, um die angefochtene
Anordnung angesichts des erheblichen gesundheitspolizeilichen
Interesses an einer hinreichenden medizinischen Versorgung der
Bevölkerung in der Region X._ und der sich dort aufhaltenden
Personen von vornherein als unverhältnismässig erscheinen zu lassen.
Der mit dem fortgeschrittenen Alter des Beschwerdeführers
einhergehenden verminderten Belastbarkeit kann sodann durch eine
Reduktion des Umfangs der Notfalldienstpflicht ausreichend Rechnung
getragen werden. Allein deshalb erweist es sich nicht als erforderlich, den
Beschwerdeführer von der Notfalldienstpflicht zu befreien (Art. 36 Abs. 3
BV). Im Übrigen greift die angefochtene Anordnung offensichtlich nicht in
den Kerngehalt der davon (allenfalls) betroffenen Grundrechte ein (Art. 36
Abs. 4 BV).
- 27 -
g) Aus dem vorangehend Ausgeführten folgt, dass der verfügte
Grundrechtseingriff nicht in den Kerngehalt der betroffenen Grundrechte
eingreift (Art. 36 Abs. 4 BV), auf einer ausreichenden gesetzlichen
Grundlage beruht (Art. 36 Abs. 1 BV), sich auf ein grundsatzkonformes,
öffentlichen Interesse stützt (Art. 36 Abs. 2 BV) und sich grundsätzlich als
verhältnismässig erweist (Art. 36 Abs. 3 BV). Dagegen kann aufgrund der
Aktenlage nicht beurteilt werden, ob das Gesundheitsamt Graubünden die
Notfalldienstpflicht in der Region X._ und den umliegenden
Notfalldienstregionen unter gleichwertigem Einbezug der
praxisberechtigten Ärzte rechtsgleich umgesetzt hat (Art. 8 Abs. 1 BV).
Ebenso wenig kann überprüft werden, ob der Beschwerdeführer durch die
verfügte Teilnahme am Notfalldienst gegenüber mit ihm in direkter
Konkurrenz stehenden (Fach-)Ärzten benachteiligt und der Wettbewerb
dadurch in einer durch Art. 27 BV und Art. 94 Abs. 1 sowie 4 BV
untersagten Weise beeinträchtigt wird (vgl. BGE 136 I 1 E.5.5.2, 130 I 26,
128 I 136 E.3 und 4, 125 I 431 E.4b/aa; VALLENDER, St. Galler BV-
Kommentar, Art. 27 N. 31; BIAGGINI, a.a.O., Art. 27 N. 23). Soweit
aktenkundig hat das Gesundheitsamt Graubünden nämlich bis anhin
ausschliesslich den Beschwerdeführer zur Teilnahme am Notfalldienst in
der Region X._ verpflichtet. Welche anderen Ärzte sich in dieser und
in den umliegenden Notfalldienstregionen am Notfalldienst zu beteiligen
haben, hat es bis anhin, soweit ersichtlich, nicht festgelegt. Ein solches
Vorgehen erweist sich jedenfalls in einem Fall, wie dem vorliegenden, in
dem Art und Umfang der Notfalldienst eines Arztes umstritten sind, als
unzulässig, da diese Frage nicht unabhängig von der Notfalldienstpflicht
der anderen in X._ und Umgebung tätigen praxisberechtigten Ärzte
beurteilt und entschieden werden kann. In solchen Fällen müssen die
gegenüber diesen Ärzten getroffenen Anordnungen deshalb offengelegt
und die streitige Notfalldienstpflicht in Abhängigkeit dazu und in
Auseinandersetzung damit bestimmt werden. Nur auf diese Weise kann
eine rechtsgleiche und wettbewerbsneutrale Umsetzung der
Notfalldienstpflicht im Streitfall überprüft und gewährleistet werden. Das
- 28 -
vorliegende Verfahren genügt diesen Anforderungen nicht. Entgegen der
Auffassung des Beschwerdeführers kann daraus freilich nicht gefolgert
werden, die verfügte Teilnahme am Notfalldienst wirke sich
wettbewerbsverzerrend aus und/oder verstosse gegen das allgemeine
Rechtsgleichheitsgebot. Der Beschwerdeführer vermag seine
entsprechende Behauptung denn auch nicht zu belegen. Auch unter
diesem Blickwinkel besteht im derzeitigen Verfahrensstadium daher kein
Anlass, den Beschwerdeführer aus der Notfalldienstpflicht zu entlassen.
9. Bei diesem Ergebnis ist die angefochtene Verfügung in teilweiser
Gutheissung der Beschwerde aufzuheben und die Angelegenheit an das
Gesundheitsamt Graubünden zurückzuweisen, damit dieses die
Notfalldienstpflicht des Beschwerdeführers in zeitlicher und sachlicher
Hinsicht bestimmt, mithin festlegt, wann und gegebenenfalls wo sich der
Beschwerdeführer für den ärztlichen Notfalldienst zur Verfügung zu
stellen hat und die vom Beschwerdeführer als Notfalldienstarzt zu
übernehmenden Aufgaben, sofern erforderlich, zu umschreiben (vgl. dazu
vorstehende Erwägung 5d). Die diesbezügliche Anordnung muss für eine
ausreichende medizinische Versorgung der Bevölkerung in der Region
X._ sowie der sich dort aufhaltenden Personen geeignet sowie
erforderlich sein und sich für den Beschwerdeführer in Anbetracht der
Schwere der hiermit verbundenen Grundrechtseinschränkung als
verhältnismässig erweisen. Ausserdem hat das Gesundheitsamt
Graubünden für eine rechtsgleiche und wettbewerbsneutrale
Ausgestaltung des Notfalldiensts in der Region X._ zu sorgen.
Welche Anordnungen es vor diesem Hintergrund trifft, hat das
Gesundheitsamt Graubünden unter Berücksichtigung sämtlicher
Umstände des Einzelfalles, insbesondere der vom Beschwerdeführer
angeführten Gründe (Alter, persönliche Belastung, Weiter- und
Fortbildungsbedarf, Erwerbseinbusse), die seiner Beteiligung am
Notfalldienst entgegenstehen sollen, zu erläutern. In diesem Sinne wird
die vorliegende Beschwerde teilweise gutgeheissen, die Verfügung des
- 29 -
Beschwerdegegners vom 19. Januar 2015 aufgehoben und die
Angelegenheit zur neuen Entscheidung im Sinne der Erwägungen und
zur Neuverteilung der Kosten- und Entschädigungsfolge im
erstinstanzlichen Verfahren an das Gesundheitsamt Graubünden und zur
Neuverteilung der Kosten- und Entschädigungsfolge im vorinstanzlichen
Verfahren an den Beschwerdegegner zurückgewiesen. Mit diesem
Entscheid in der Hauptsache wird der Verfahrensantrag des
Beschwerdeführers auf Gewährung der aufschiebenden Wirkung hinfällig.
10. a) Bei diesem Verfahrensausgang ist der Beschwerdeführer mit seinen
Anträgen zu zwei Dritteln durchgedrungen und zu einem Drittel
unterlegen. Dementsprechend hat er die Verfahrenskosten im Umfang
von einem Drittel zu tragen. Die restlichen Verfahrenskosten gehen zu
Lasten des Beschwerdegegners (Art. 73 Abs. 1 i.V.m. Art. 40 Abs. 2 Satz
2 VRG).
b) Diesem Verteilschlüssel folgend hat der Beschwerdegegner dem
Beschwerdeführer ausserdem einen Teil der durch den vorliegenden
Rechtsstreit verursachten, aussergerichtlichen Kosten zu erstatten
(Art. 78 Abs. 1 i.V.m. Art. 40 Abs. 2 Satz 2 VRG). Der Rechtsvertreter des
Beschwerdeführers macht in seiner Honorarnote vom 18. Juni 2015 einen
Aufwand von Fr. 10'044.--, bestehend aus einem Zeitaufwand von 36.50
Stunden à Fr. 250.--, Barauslagen von Fr. 1750.-- sowie 8 %
Mehrwertsteuer von Fr. 744.--, geltend. Der fragliche Aufwand erscheint
dem Gericht als übersetzt, da die Fragen hinsichtlich der Zuständigkeit
sowie Organisation des Notfalldienstes bereits im Urteil des
Verwaltungsgerichts
U 12 56 vom 14. Mai 2014 entschieden wurden und im Übrigen nur im
Grundsatz beurteilt werden konnten, ob sich der Beschwerdeführer am
Notfalldienst zu beteiligen hat oder nicht. Die eingereichte Honorarnote
taugt deshalb nicht als Grundlage für die Festlegung der
aussergerichtlichen Parteientschädigung. Unter diesen Umständen ist
- 30 -
diese aufgrund der Akten zu bestimmen und ermessensweise auf
Fr. 5'000.-- (inkl. Barauslagen und MWST) festzulegen. Demzufolge hat
der Beschwerdegegner dem Beschwerdeführer eine reduzierte
Parteientschädigung im Betrag von Fr. 3'333.-- (Fr. 5'000.-- x 0.66), inkl.
Barauslagen und MWST, zu bezahlen. Dem DJSG steht keine
aussergerichtliche Parteientschädigung zu (Art. 78 Abs. 2 VRG).