Decision ID: 82e3f946-2bf4-4e8b-be73-11acf1810fa6
Year: 2016
Language: de
Court: SG_VGN
Chamber: SG_VGN_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A.
Die A.-strasse (Parzelle Nr. 0, Grundbuch Y.) führt vom Kreisel südöstlich der S.er
Brücke durch das Industriegebiet B., welches sowohl auf dem Gemeindegebiet der
Politischen Gemeinde Y. als auch auf demjenigen der Politischen Gemeinde X. liegt,
bis zur Gemeindegrenze. Anschliessend führt sie als B.-strasse (Parzellen Nrn. 0001,
0002, 0003 und 0004, Grundbuch X.) an den Abzweigungen zur D.-strasse (Parzelle Nr.
0005) und zur E.-strasse (Parzelle Nr. 0006) vorbei durch A. bis vor die Einmündung zur
F.-strasse (Parzelle Nr. 0007) und von dort als G.-strasse (Parzellen Nrn. 0008, 0009,
0010 und 0011) nach T. In den bisher gültigen Gemeindestrassenplänen der Politischen
Gemeinden Y. und X. sind die A.-, B.- und G.-strasse als Gemeindestrassen erster
Klasse festgelegt (act. 13/4, www.geoportal.ch).
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B.
Am 2. April 2013 erliess die Politische Gemeinde X. den Teilstrassenplan „A. B.-strasse
– C.“. Danach soll die B.-strasse zwischen dem Abzweiger D.-strasse und demjenigen
zur E.-strasse als Gemeindestrasse dritter Klasse eingeteilt werden (Beilage zu act.
13/2). Während der öffentlichen Auflage vom 16. April bis 15. Mai 2013 erhob die
Politische Gemeinde Y. am 10. Mai 2013 Einsprache (von Amtes wegen beigezogen,
vgl. Protokollauszug vom 23. April 2013, act. 13/1/3). Mit Verfügung vom 27.
September 2013 trat der Gemeinderat X. auf die Einsprache nicht ein (von Amtes
wegen beigezogen).
C.
Dagegen rekurrierte die Politische Gemeinde Y. am 9. Oktober 2013 durch ihren
Rechtsvertreter beim Baudepartement (nicht aktenkundig, unbestritten). Am 3. März
2014 reichte das kantonale Strasseninspektorat einen Amtsbericht ein (act. 13/3). Am
27. März 2014 führte das Baudepartement einen Augenschein durch (act. 13/4). Mit
Entscheid vom 6. Oktober 2014 hiess das Baudepartement den Rekurs der Politischen

Gemeinde Y. gut und wies die Sache im Sinne der Erwägungen zur Neubeurteilung an
die Politische Gemeinde X. zurück. Auch verpflichtete es die Politische Gemeinde X.,
die Politische Gemeinde Y. mit Fr. 3250.-- zuzüglich Mehrwertsteuer ausseramtlich zu
entschädigen (act. 2). Sodann hielt es in Erwägung 5 des Rekursentscheides (act. 2,
S. 15) fest, dass die Genehmigung für den Teilstrassenplan nicht in Aussicht gestellt
werden könne.
D.
Gegen den Entscheid des Baudepartements (Vorinstanz) vom 6. Oktober 2014 erhob
die Politische Gemeinde X. (Beschwerdeführerin) am 7. Oktober 2014 Beschwerde
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beim Verwaltungsgericht (act. 1). Am 24. November 2014 ergänzte sie ihre Beschwerde
mit einer Begründung und dem Rechtsbegehren, es sei der angefochtene Entscheid
aufzuheben und die Sache zur Genehmigung an die Vorinstanz zurückzuweisen (act.
7). Mit Vernehmlassung vom 6. Januar 2015 schloss die Vorinstanz auf Abweisung der
Beschwerde (act. 12). Mit Stellungnahme vom 26. Januar 2015 beantragte die
Politische Gemeinde Y. (Beschwerdegegnerin) durch ihren Rechtsvertreter, die
Beschwerde sei unter Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten der
Beschwerdeführerin abzuweisen (act. 15). Mit Replik vom 20. Februar 2014 (recte: 20.
Februar 2015, act. 19) bestätigte die Beschwerdeführerin ihre Anträge und
Ausführungen und reichte zusätzliche Akten ein. Am 9. März 2015 duplizierte die
Beschwerdegegnerin (act. 22). Eine Genehmigungsverfügung des Baudepartements
zum Teilstrassenplan „A. B.-strasse – C.“ liegt nicht vor.
Auf die Ausführungen der Verfahrensbeteiligten zur Begründung ihrer Anträge und die
Akten wird, soweit wesentlich, in den Erwägungen eingegangen.
Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1.
Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 46 des
Strassengesetzes, sGS 732.1, StrG, in Verbindung mit Art. 59 Abs. 1 des Gesetzes
über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, VRP). Die Beschwerdeführerin hat die
Hoheit über die Gemeindestrassen in ihrem Gebiet (Art. 11 Abs. 1 StrG). Der strittige
Teilstrassenplan beschlägt ihre Gemeindeautonomie, weshalb sie zur Ergreifung der
Beschwerde berechtigt ist (Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). überdies
vertritt sie lokale öffentliche Interessen und ist daher gestützt auf Art. 64 in Verbindung
mit Art. 45 Abs. 2 VRP zur Beschwerdeführung berechtigt. Die Beschwerdeeingabe
vom 7. Oktober 2014 (act. 1) erfolgte rechtzeitig und erfüllt zusammen mit der
Ergänzung vom 24. November 2014 (act. 7) formal und inhaltlich die gesetzlichen
Anforderungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP).
Auf die Beschwerde ist grundsätzlich einzutreten. Nicht einzutreten ist auf die
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Beschwerde, soweit die Beschwerdeführerin beantragt, die Sache sei zur
Genehmigung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Anfechtungsgegenstand bildet
vorliegend einzig der Rekursentscheid vom 6. Oktober 2014, mit welchem der
Nichteintretensentscheid der Beschwerdeführerin vom 27. September 2013
aufgehoben wurde (act. 2).
2.
Soweit die Beschwerdeführerin beantragt, es seien die Akten zur lärmschutzrechtlichen
Sanierung der H.-strasse (Parzelle Nr. 0012W, Grundbuch R.) zu edieren (vgl.
Beschwerdeergänzung vom 24. November 2014, act. 7, S. 3), ist weder ersichtlich
noch dargetan, welche neuen entscheidrelevanten Erkenntnisse, die sich nicht bereits
aus den Akten ergeben, durch den Beizug dieser Akten gewonnen werden könnten.
Auf den Beizug dieser Akten durch das Gericht kann verzichtet werden (vgl. VerwGE B
2012/216 vom 22. Mai 2013 E. 2.1 mit Hinweisen, www.gerichte.sg.ch).
3.
Soweit die Beschwerdeführerin moniert, die Vorinstanz sei im angefochtenen Entscheid
auf die Ankündigungen des Gemeindepräsidenten von X. anlässlich der Sitzung der
Regio R. vom 24. April 2013 nicht eingegangen (vgl. Beschwerdeergänzung vom
24. November 2014, act. 7, S. 9 f.), verkennt sie, dass diese Ankündigungen für die
Vorinstanz offenbar nicht entscheidrelevant waren, weshalb sie nicht verpflichtet war,
sie als Sachverhaltselement anzuführen (vgl. Art. 58 Abs. 1 VRP in Verbindung mit
Art. 24 Abs. 1 lit. a VRP und Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St.
Gallen – dargestellt an den Verfahren vor dem Verwaltungsgericht, 2. Aufl. 2003, N
587).
4.
Die Beschwerdeführerin bringt zunächst vor, die Vorinstanz habe die
Einsprachelegitimation der Beschwerdegegnerin zu Unrecht bejaht (act. 7, S. 10 ff.).
Das vom Teilstrassenplan betroffene Strassenstück liege rund 600 m von der
Gemeindegrenze entfernt. Zudem bewirke der Teilstrassenplan am Kreisel bei der N.-
brücke in S. einen Mehrverkehr von lediglich 1.8 %. Nur ein Teil der Lastwagen
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verkehre durch das Dorf S. Der andere Teil fahre direkt von R. ins Industriegebiet B. Die
Angabe der Vorinstanz, wonach sich der Schwerverkehr am Kreisel bei der S.er Brücke
praktisch in zwei Hälften teile, sei nicht weiter belegt. Selbst wenn darauf abgestellt
werde, erhöhe sich das Verkehrsvolumen durch S. um lediglich 0.9 %. Das
Verkehrsvolumen im Industriegebiet B. könne nicht relevant sein. Das Gebiet sei
lärmunempfindlich und die A.-strasse sei hier auf eine Fahrbahnbreite von 7 m mit
separater Radfahrer- und Fussgängerführung ausgebaut. Demgegenüber beruft sich
die Beschwerdegegnerin darauf, dass die B.-strasse ihre direkte, kreuzungsfreie
Fortsetzung als A.-strasse auf Y.er Boden finde und damit die geforderte enge
räumliche Beziehung ohne weiteres gegeben sei. Aufgrund der direkten Auswirkungen
auf ihr Strassennetz und mit Blick auf die Folgen einer Rückklassierung auf das
Verkehrsaufkommen und damit auf die Luft- und Lärmimmissionen sowie auf die
Verkehrssicherheit auf ihrem Gemeindegebiet sei auch ihre Betroffenheit in
schutzwürdigen Interessen als Eigentümerin und/oder Hoheitsträgerin der A.-strasse
und der weiteren von einer allfälligen Verkehrsverlagerung betroffenen
Gemeindestrassen gegeben (vgl. Stellungnahme vom 26. Januar 2015, act. 15, S. 7).
4.1.
Vorliegend berief sich die Beschwerdegegnerin weder in ihrer Einsprache vom
10. Mai 2013 noch in der Rekursergänzung vom 18. November 2013 (act. 13/1, S. 8 ff.)
oder der Stellungnahme vom 26. Januar 2015 (act. 15, S. 6 f.) hinsichtlich ihrer
Legitimation zur Erhebung der Einsprache nach Art. 45 Abs. 1 lit. c StrG auf die
Gemeindeautonomie gemäss Art. 89 der Verfassung des Kantons St. Gallen (SR
131.225, sGS 111.1, KV, vgl. auch Art. 50 Abs. 1 der Bundesverfassung der
Schweizerischen Eidgenossenschaft, SR 101, BV, und Art. 89 Abs. 2 lit. c des
Bundesgesetzes über das Bundesgericht, Bundesgerichtsgesetz; SR 173.110, BGG).
Ferner ist die Beschwerdegegnerin als öffentlich-rechtliche Körperschaft nach dem
StrG nicht spezialgesetzlich zur Einsprache legitimiert. Vielmehr richtet sich der
Rechtsschutz gemäss Art. 46 StrG im Übrigen nach den Vorschriften des VRP. Nach
der allgemeinen Rechtsmittelbefugnis gemäss Art. 45 Abs. 1 VRP ist zur Einsprache
gegen die Ein- oder Umteilung von Gemeindestrassen berechtigt, wer an deren
Änderung oder Aufhebung ein eigenes schutzwürdiges Interesse dartut. Aus dem
Grundsatz der Einheit des Verfahrens ergibt sich, dass die kantonalrechtlichen
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Legitimationsschranken hinsichtlich der Anfechtung des Gemeindestrassenplans als
Sondernutzungsplan (vgl. VerwGE B 2012/69; B 2012/70 vom 19. Dezember 2013 E.
3.2.2, www.gerichte.sg.ch) nicht enger sein dürfen als die bundesrechtlichen (vgl. Art.
111 Abs. 1 BGG, und Art. 33 Abs. 3 lit. a des Bundesgesetzes über die Raumplanung,
Raumplanungsgesetz; SR 700, RPG). Das allgemeine Beschwerderecht ist
grundsätzlich auf Privatpersonen zugeschnitten. Nach der Rechtsprechung des
Bundesgerichts können Gemeinwesen und andere öffentlich-rechtliche Körperschaften
das allgemeine Beschwerderecht in Anspruch nehmen, wenn sie durch den
angefochtenen Entscheid gleich oder ähnlich wie Private betroffen sind. Ausserdem
anerkennt die Praxis die Beschwerdebefugnis eines Gemeinwesens, wenn dieses
durch den fraglichen Akt in qualifizierter Weise in schutzwürdigen hoheitlichen
Interessen berührt wird. Das kann bei vermögensrechtlichen Interessen und bei
Eingriffen in spezifische eigene öffentliche Sachanliegen der Fall sein. Das allgemeine
Interesse an der richtigen Rechtsanwendung verschafft indessen keine
Beschwerdebefugnis. Gestützt auf die allgemeine Legitimationsklausel sind
Gemeinwesen nur restriktiv zur Beschwerdeführung zugelassen (vgl. BGE 140 I 90 E.
1.2.2, BGE 140 V 238 E. 5 und E. 6.4, BGE 140 V 321 E. 2.1.1 und BGE 141 II 161 E.
2.1 je mit Hinweisen sowie Kiener/Rütsche/Kuhn, öffentliches Verfahrensrecht, Zürich/
St. Gallen 2015, N 1457 ff. und 1509 ff., M. Pflüger, Die Legitimation des
Gemeinwesens zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten, Zürich/St.
Gallen 2013, N 232 ff., und B. Waldmann, Bundesgerichtsgesetz, Basel 2011, Art. 89 N
37 ff.).
4.2.
Wie die Beschwerdeführerin in ihrer Beschwerdeergänzung vom 24. November 2014
selbst einräumt (act. 7, S. 2), dient die B.-strasse zusammen mit der A.- und G.-strasse
bisher als überörtliche Verbindung zwischen der S.er Brücke und T. Gemäss dem
Teilstrassenplan „A. B.-strasse – C.“ (Beilage zu 13/2) soll die B.-strasse zwischen dem
Abzweiger zur D.- und demjenigen zur E.-strasse von einer Gemeindestrasse erster
Klasse in eine solche dritter Klasse umklassiert werden. Die Zulässigkeit einer
Umklassierung in eine Gemeindestrasse dritter Klasse wäre im vorliegenden Verfahren
– entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin (vgl. Beschwerdeergänzung vom
24. November 2014, act. 7, S. 10) – nur dann zu bejahen, wenn die Voraussetzungen
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für den Erlass eines allgemeinen Fahrverbots im Sinne von Art. 3 Abs. 3 des
Strassenverkehrsgesetzes (SR 741.01, SVG) erfüllt wären bzw. wenn der
Motorfahrzeugverkehr nur aus Ziel-, Anlieger- und Quellverkehr bestünde (vgl. Art. 8
Abs. 3 Satz 2 StrG, und E. 5.1 und 5.3 hiernach). Mit anderen Worten könnte die
bestehende Durchgangsstrasse zwischen dem Industriegebiet B. und A. nach einer
Umklassierung des fraglichen Teilstücks der B.-strasse in eine Gemeindestrasse dritter
Klasse von der Beschwerdeführerin ohne weiteres mittels Erlass eines allgemeinen
Fahrverbotes unterbrochen werden. Da es sich bei der A.-strasse (Parzelle Nr. 0,
Grundbuch Y.) ab der Gemeindegrenze um die Fortsetzung der B.-strasse Richtung
Südwesten handelt, kann nicht ausgeschlossen werden, dass die A.-strasse infolge der
strittigen Umklassierung der B.-strasse mit Mehrverkehr belastet werden könnte. Nach
den nachvollziehbaren Berechnungen der Vorinstanz in Erwägung 2.2 des
angefochtenen Entscheids (act. 2, S. 11) könnte sich insbesondere der Schwerverkehr
auf der A.-strasse um 20 % erhöhen (vgl. Begleitbericht zur Verkehrszählung des
kantonalen Tiefbauamtes vom 4. Februar 2004, act. 13/1/Beilage zu 1, S. 3). Bei dieser
Sachlage ist die Beschwerdegegnerin als Grundeigentümerin der A.-strasse (Parzelle
Nr. 0, Grundbuch Y., vgl. Stellungnahme der Beschwerdegegnerin vom
26. Januar 2015, act. 15, S. 7) ähnlich wie ein Privater von der Umklassierung in ihren
schutzwürdigen Interessen betroffen (vgl. hierzu BGE 136 II 281 E. 2.3.1 ff.). Auch ist
die erforderliche Beziehungsnähe gegeben, wenngleich das von der Umklassierung
betroffene Strassenstück nach Angaben der Beschwerdeführerin rund 600 m von der
Gemeindegrenze entfernt liegt (vgl. Beschwerdeergänzung vom 24. November 2014,
act. 7, S. 10). Bereits aus diesem Grund ist es nicht zu beanstanden, dass die
Vorinstanz in Erwägung 2.2 des angefochtenen Entscheides (act. 2, S. 12) die
Einspracheberechtigung der Beschwerdegegnerin bejaht hat. Offen bleiben kann, ob
die Beschwerdegegnerin durch die streitbetroffene Umklassierung als Trägerin
öffentlicher Aufgaben in wichtigen öffentlichen Interessen – etwa hinsichtlich des
Schutzes der Einwohner von S. vor Immissionen – erheblich berührt ist. Ebenfalls kann
offen gelassen werden, ob der Beschwerdegegnerin lediglich mit Verweis auf das
Kriterium der Verfügungskompetenz die Berufung auf Art. 45 Abs. 2 VRP zu versagen
wäre (vgl. VerwGE B 2014/166 vom 17. Dezember 2015 E. 1 und VerwGE B 2014/169
vom 28. Mai 2015 E. 1 je mit Hinweis auf GVP 1992 Nr. 43, www.gerichte.sg.ch,
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kritisch: Cavelti/Vögeli, a.a.O., N 456 f.), da sich der streitbetroffene Teilstrassenplan
nicht auf ihrem Hoheitsgebiet befindet (vgl. Art. 11 Abs. 1 und Art. 12 Abs. 1 StrG).
5.
Weiter wehrt sich die Beschwerdeführerin gegen die ihr im Rekursverfahren auferlegten
ausseramtlichen Kosten (act. 7, S. 12). Gemeinden hätten keinen Anspruch auf eine
ausseramtliche Entschädigung. Die Vorinstanz habe diese ohne jegliche Begründung
zugesprochen. Die Beschwerdegegnerin habe nicht wie eine Privatperson, sondern als
Vertreterin öffentlicher Interessen Einsprache erhoben.
5.1.
Soweit die Beschwerdeführerin der Vorinstanz gestützt auf Art. 29 Abs. 2 BV und Art.
58 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 24 Abs. 1 lit. a VRP eine mangelnde
Begründungsdichte vorwirft, ist festzuhalten, dass sich die von der Vorinstanz
festgelegte ausseramtliche Entschädigung für das Rekursverfahren innerhalb des von
Art. 22 Abs. 1 lit. a der Honorarordnung für Rechtsanwälte und Rechtsagenten (sGS
963.75, HonO) festgelegten Rahmens bewegt und sie damit auf eine besondere
Begründung hätte gänzlich verzichten können (vgl. VerwGE B 2014/167 vom 27.
Oktober 2015 E. 2.2, www.gerichte.sg.ch, allerdings hinsichtlich der Zusprechung von
ausseramtlichen Kosten an Private).
5.2.
Nach der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung kommt Politischen Gemeinden
grundsätzlich kein Anspruch auf die Entschädigung ausseramtlicher Kosten zu (vgl.
VerwGE B 2015/72 vom 27. November 2015 E. 2.3, VerwGE B 2014/169 vom 28. Mai
2015 E. 9 und VerwGE B 2014/96 vom 21. Oktober 2014 E. 4, www.gerichte.sg.ch).
Auch in Bezug auf den Erlass oder die Änderung eines Gemeindestrassenplans hat das
Verwaltungsgericht einen Anspruch der Gemeinde auf Entschädigung verneint, da
selbst kleinen Gemeinden in diesen Fragen ein Fachwissen unterstellt werden darf,
welches sie zur Führung von entsprechenden Rechtsmittelverfahren als kompetent
erscheinen lässt. Hingegen ist die Zusprechung einer Umtriebsentschädigung nicht
ausgeschlossen (VerwGE B 1999/99 vom 24. Februar 2000 E. 3c, zitiert in: R. Hirt, Die
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Regelung der Kosten nach st. gallischem Verwaltungsrechtspflegegesetz, Lachen/St.
Gallen 2004, S. 177 Fn. 35).
Nach dem Gesagten ist ein Abweichen vom Grundsatz der Entschädigungslosigkeit
des Gemeinwesens vorliegend nicht gerechtfertigt. Des Weiteren macht die
Beschwerdegegnerin keine Angaben über den getätigten (erheblichen) Aufwand. Auch
sind die übrigen Voraussetzungen für eine Umtriebsentschädigung nicht erfüllt (vgl.
VerwGE B 2013/178 vom 12. Februar 2014 E. 4.4, www.gerichte.sg.ch). Folglich hat
die Vorinstanz der Beschwerdegegnerin für das Rekursverfahren zu Unrecht
ausseramtliche Kosten zugesprochen. Die Beschwerde ist aus diesem Grund teilweise
gutzuheissen und Ziff. 4 des angefochtenen Entscheides aufzuheben.
6.
Aus verfahrensökonomischen Gründen ist auf die weiteren Einwände der
Beschwerdeführerin einzugehen. Die Beschwerdeführerin stellt sich auf den
Standpunkt, im Juni 2012 sei mittels Verkehrsmessungen festgestellt worden, dass
sich der durchschnittliche tägliche Verkehr (DTV) auf der Strecke B.-A.-T. seit der
letzten Messung im Jahr 2003 um rund 15 % erhöht habe. Besonders markant sei die
Zunahme des Schwerverkehrs mit 72 % gewesen, welche hauptsächlich daraus
resultierte, dass die Lastwagen vom Industriegebiet B. anstatt direkt zum Anschluss R.
zum Autobahnanschluss M./X. fahren würden. Pro Tag seien in A. durchschnittlich 500
Lastwagen zu verzeichnen. Zwischen 6 und 18 Uhr würde alle fünf Minuten ein
Lastwagen durch A. fahren, obschon die Verkehrsverhältnisse unübersichtlich und
teilweise eng seien. Kreuzungsmanöver könnten in A. nur unter Beanspruchung von
privaten Vorplätzen erfolgen, da die Fahrbahn teilweise weniger als fünf Meter breit sei.
Die Lastwagenfahrten würden ein erhebliches Sicherheitsrisiko bergen, was die
Kantonspolizei am Rekursaugenschein eingeräumt habe. Die seit 2001 verfügte Auflage
in den in ihrem Hoheitsgebiet erteilten Baubewilligungen für Betriebe im Industriegebiet
B., wonach der Schwerverkehr nicht über A. abgewickelt werden dürfe, zeige kaum
Wirkung und sei kaum zu vollstrecken. Im kommunalen Richtplan, welcher den
Nachbargemeinden zur Stellungnahme unterbreitet worden sei, sei festgelegt worden,
auf der B.-strasse ein Lastwagenfahrverbot zu prüfen. Die Kantonspolizei habe sich im
Jahr 2012 abschlägig zur Signalisation eines Lastwagenfahrverbots auf der B.-strasse
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und zu Warteräumen für Lastwagen an den Ortseingängen von A. geäussert. Damit die
Signalisation eines Lastwagenfahrverbotes in den Zuständigkeitsbereich des
Gemeinderates falle, solle die B.-strasse in eine Gemeindestrasse dritter Klasse
umklassiert werden. Die Umklassierung des fraglichen Abschnitts der B.-strasse sei ein
Schritt zur strategischen Lenkung des Verkehrsflusses und liege in ihrem Ermessen. Im
Agglomerationsprogramm R. werde die Aufwertung der B.- und G.-strasse für den
Langsamverkehr vorgesehen, was ebenfalls für ein Lastwagenfahrverbot spreche.
Wegen dem geplanten Lastwagenfahrverbot sei ein Merkmal von Gemeindestrassen
dritter Klasse, wonach diese nicht dem allgemeinen Motorfahrzeugverkehr offen stehen
dürften, erfüllt. Aus dem Wortlaut von Art. 8 Abs. 3 StrG könne nicht geschlossen
werden, dass für eine Gemeindestrasse dritter Klasse immer ein allgemeines
Fahrverbot zu erlassen sei. Das entspreche nicht der Praxis.
6.1.
Der Erlass oder die Änderung des Gemeindestrassenplans obliegt der Gemeinde unter
Vorbehalt der Genehmigung des zuständigen Departements (Art. 12 Abs. 1 und Art. 13
Abs. 2 StrG). Ob eine Strasse als öffentlich bezeichnet und damit dem
Gemeingebrauch gewidmet werden soll und welcher der möglichen Strassenkategorien
die Gemeindestrasse zuzuteilen ist, beurteilt sich im Rahmen von Art. 1 ff. und Art. 7 ff.
StrG und damit nach kantonalem Recht. Die genannten Vorschriften belassen der
Gemeinde jedoch, beispielsweise hinsichtlich der Linienführung der jeweiligen
Gemeindestrasse, einen grossen Entscheidungsspielraum (vgl. BGer 1C_46/2010 vom
28. April 2010 E. 2.2 mit Hinweis auf BGer 1P.347/1992 vom 9. Februar 1993 E. 2). Die
Gemeindeautonomie ist aber insofern beschränkt, als es den Gemeinden verwehrt
bleibt, den in Konkretisierung des Strassengesetzes durch die kantonale Gerichts- und
Verwaltungspraxis gezogenen Rahmen zu überschreiten (vgl. GVP 2011 Nr. 21 E.
4.3.2). Laut Art. 8 Abs. 1 StrG dienen Gemeindestrassen erster Klasse dem örtlichen
und überörtlichen Verkehr. Sie stehen dem allgemeinen Motorfahrzeugverkehr offen.
Gemeindestrassen dritter Klasse dienen der übrigen Erschliessung sowie der Land-
und Forstwirtschaft. Sie stehen dem allgemeinen Motorfahrzeugverkehr nicht offen (Art.
8 Abs. 3 StrG). Die dritte Klasse ist eine Auffangklasse. Alle öffentlichen Strassen, die
nicht zwingend einer höheren Klasse zuzuordnen sind, gehören zu den
Gemeindestrassen dritter Klasse. Eine Gemeindestrasse dritter Klasse liegt vor, wenn
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die Voraussetzungen für den Erlass eines allgemeinen Fahrverbots im Sinn von Art. 3
Abs. 3 SVG erfüllt sind bzw. wenn der Motorfahrzeugverkehr nur aus Ziel-, Anlieger-
und Quellverkehr besteht. Somit sind Gemeindestrassen dritter Klasse "beschränkt
öffentliche Strassen", an denen der Gemeingebrauch auf die ihrem Zweck
entsprechende Benutzungsart beschränkt ist. Zu den Gemeindestrassen dritter Klasse
gehören auch Meliorations- und Forststrassen einschliesslich der Alpstrassen (vgl.
VerwGE B 2012/64 vom 4. April 2013 E. 3.2 mit Hinweisen, www.gerichte.sg.ch, und
G. Germann, in: Kurzkommentar zum st. gallischen Strassengesetz vom 12. Juni 1988,
St. Gallen 1989, Art. 8 N 16). Die Einteilung einer Strasse richtet sich nach der
tatsächlichen oder geplanten Funktion einer Strasse. Sie hat unabhängig vom
Strassenzustand, von den Eigentumsverhältnissen und den Bezeichnungen gemäss
Art. 57 StrG zu erfolgen. Bei der Einteilung ist der Strassenzug als Ganzes zu
betrachten. Massgebend ist, inwieweit eine Strasse in ihrer Funktion als Einheit zu
betrachten ist. Für die Abgrenzung eines Strassenzugs soll in der Regel eine
Abzweigung, ein Kehrplatz, eine Verengung, eine Kreuzung oder dergleichen
massgebend sein (vgl. G. Germann, a.a.O., Art. 8 N 1 ff. und VerwGE B 2014/64;
2014/72 vom 28. Mai 2015 E. 5.2 mit Hinweisen, www.gerichte.sg.ch). Die Einteilung
von Strassen wird geändert, wenn Bedeutung oder Zweckbestimmung es erfordert
(Art. 14 Abs. 1 StrG). "Bedeutung" im Sinn dieser Vorschrift heisst, dass sich die
tatsächlichen Verhältnisse (so etwa das Verkehrsaufkommen) geändert haben.
Überdies ist – zum voraus – eine Anpassung des Strassenplans erforderlich, wenn die
Zweckbestimmung der Strasse aufgrund einer Planung geändert werden soll (vgl.
VerwGE B 2012/64 vom 4. April 2013 E. 4.3, www.gerichte.sg.ch).
6.2.
Im konkreten Fall ist nicht erkennbar und wird von der Beschwerdeführerin auch nicht
behauptet, dass die tatsächlichen Verhältnisse, insbesondere das
(Schwer-)Verkehrsaufkommen, auf der B.-strasse zwischen der D.- und der E.-strasse
eine Umklassierung erforderten. Überdies ist nicht ersichtlich und nicht weiter
dargetan, dass sich die Zweckbestimmung der B.-strasse im fraglichen Bereich durch
ein Strassenprojekt, eine Zonenplanrevision, den Erlass, die Änderung oder die
Aufhebung eines Sondernutzungsplans oder allenfalls durch ein Bauvorhaben geändert
haben sollte. Zudem findet sich im Richtplan der Politischen Gemeinde X. (vgl.
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Objektblatt V 1.1.3, www. ... .ch) – entgegen der Darstellung der Beschwerdeführerin
(vgl. Beschwerdeergänzung vom 24. November 2014, act. 7, S. 4) – keine Festsetzung,
wonach die Beschwerdeführerin verpflichtet wäre, die B.-strasse umzuklassieren und
darauf ein Teilfahrverbot für Lastwagen (vgl. zum Begriff Lastwagen: Art. 1 Abs. 9 SSV
in Verbindung mit Art. 11 Abs. 2 lit. f der Verordnung über die technischen
Anforderungen an Strassenfahrzeuge, SR 741.41, VTS) zu erlassen. Im Objektblatt V
1.1.3 ist unter „Ziele“ lediglich aufgeführt, dass auf der G.- und P.-strasse ein
Lastwagenfahrverbot zu prüfen sei. Unter „Richtplaninhalt“ wird festgesetzt, dass die
Rückstufung der P.-strasse als Gemeindestrasse zweiter Klasse in Absprache mit Y.
zusammen mit dem Erlass eines Lastwagenfahrverbotes zu beantragen sei und der
Entscheid für die Klassierung und das Fahrverbot beim Kanton bzw. der Kantonspolizei
liege. Die Frage, ob mittels Richtplanvorgaben überhaupt eine Änderung der
Zweckbestimmung einer Strasse begründet werden kann (vgl. hierzu GVP 2011 Nr. 21
E. 4.5.5, wonach eine mittelfristige Perspektive einzunehmen ist, die deutlich weniger
als zehn Jahre betragen muss, da andernfalls die gesetzliche Überprüfungsmöglichkeit
nach Ablauf der Zehnjahresfrist gemäss Art. 14 Abs. 3 StrG in Verbindung mit Art. 33
Abs. 1 des Gesetzes über die Raumplanung und das öffentliche Baurecht [Baugesetz;
sGS 731.1, BauG] obsolet würde), kann daher offengelassen werden. Darüber hinaus
kann allein in der Absicht der Beschwerdeführerin, mittels der Umklassierung in eigener
Kompetenz ein Teilfahrverbot für Lastwagen erlassen zu können, keine Änderung der
Zweckbestimmung der B.-strasse erblickt werden. Die Umgehung der gesetzlich
vorgesehenen Zuständigkeitsordnung in Art. 19 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 21 Abs. 1
und 2 der Einführungsverordnung zum eidgenössischen Strassenverkehrsgesetz (sGS
711.1, EV-SVG) vermag keine veränderten Verhältnisse im Sinne von Art. 14 StrG zu
begründen. Stattdessen wäre der Erlass des strittigen Teilstrassenplans, soweit
zulässig (vgl. hierzu Augenscheinprotokoll vom 12. Mai 2014, act. 13/4, S. 4), mit
demjenigen eines allgemeinen Motorfahrzeugfahrverbotes durch das Polizeikommando
(Art. 19 Abs. 1 EV-SVG) zu koordinieren gewesen (vgl. VerwGE B 2013/232; 2013/267
vom 16. April 2014 E. 2.1 ff., www.gerichte.sg.ch). Wie die Vorinstanz in Erwägung 3.5
des angefochtenen Entscheides (act. 2, S. 15) zu Recht festgehalten hat, sind die
Voraussetzungen für eine Überprüfung der Einteilung der B.-strasse vorliegend nicht
gegeben.
6.3.
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Selbst wenn veränderte Verhältnisse im Sinne von Art. 14 StrG vorlägen, erwiese sich
die streitbetroffene Umklassierung der B.-strasse zwischen dem Abzweiger D.- und
demjenigen zur E.-strasse von einer Gemeindestrasse erster in eine solche dritter
Klasse als unzulässig. Die Beschwerdeführerin beabsichtigt, auf der B.-strasse nach
der Umklassierung in eigener Kompetenz (Art. 21 Abs. 1 und 2 lit. a EV-SVG) ein
Teilfahrverbot für Lastwagen, d.h. eine funktionelle Verkehrsanordnung im Sinne von
Art. 3 Abs. 4 SVG in Verbindung mit Art. 19 Abs. 1 lit. d und Anhang 2 Ziff. 2.07 der
Signalisationsverordnung (SR 741.21, SSV), und damit kein sogenanntes
Totalfahrverbot im Sinne von Art. 3 Abs. 3 SVG zu erlassen (vgl. BGer 2A.23/2006; 2A.
26/2006 vom 23. Mai 2006 E. 2.1, anderer Meinung: E. M. Belser, in: Niggli/Probst/
Waldmann [Hrsg.], Strassenverkehrsgesetz, Basel 2014, Art. 3 N 44). Dies steht nach
dem Gesagten klar in Widerspruch zu Art. 8 Abs. 3 Satz 2 StrG. Bei dieser Sachlage
kann der B.-strasse der Charakter einer überörtlichen Verbindungsstrasse im Sinne von
Art. 8 Abs. 1 StrG selbst dann nicht abgesprochen werden (vgl. hierzu Amtsbericht des
Strasseninspektorates vom 3. März 2014, act. 13/3), wenn darauf abgestellt würde,
dass auf dem fraglichen Strassenstück bereits ein Teilfahrverbot für Lastwagen (im
Sinne einer funktionellen Verkehrsbeschränkung gemäss Art. 3 Abs. 4 SVG) angeordnet
worden wäre. Dementsprechend ist die B.-strasse selbst im Objektblatt V 1.1.3 des
kommunalen Richtplans der Beschwerdeführerin als lokale Verbindungsstrasse
festgesetzt. Daran vermag auch die im Agglomerationsprogramm R. vorgesehene
Aufwertung für den Langsamverkehr nichts zu ändern (vgl. Agglomerationsprogramm
R., Teil 2: Massnahmen, 2. Dezember 2011, S. 144 und 155, www. ... .ch, sowie zur
planungsrechtlichen Umsetzung des Agglomerationsprogramms: Weisung des
Bundesamtes für Raumentwicklung ARE vom 16. Februar 2015, S. 38,
www.are.admin.ch, sowie Koordinationsblätter VI 14 und VI 21 des kantonalen
Richtplans, www.sg.ch), zumal keine Anhaltspunkte dafür bestehen, dass der
Motorfahrzeugverkehr auf der B.-strasse dadurch eingeschränkt werden könnte. Wie
die Vorinstanz in Erwägung 3.5 des angefochtenen Entscheides (act. 2, S. 14)
zutreffend ausgeführt hat, ist die B.-strasse nach wie vor als Teilstück der überörtlichen
Verbindungsstrasse von der S.er Brücke nach T. zu betrachten. Mit der Umklassierung
auf dem fraglichen Abschnitt der B.-strasse hat die Beschwerdeführerin die
kantonalrechtlichen Zuteilungskriterien gemäss Art. 8 Abs. 1 und 3 StrG verletzt und
damit den ihr zustehenden Entscheidungsspielraum überschritten. Dies hat die
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Vorinstanz zu Recht beanstandet, ohne in den Autonomiebereich der
Beschwerdeführerin einzugreifen. Bei dieser Ausgangslage braucht nicht weiter
untersucht zu werden, ob die Beschwerdeführerin verpflichtet gewesen wäre, auf ihrem
Gemeindegebiet einen Wendehammer vorzusehen (vgl. Stellungnahme der
Beschwerdegegnerin vom 26. Januar 2015, act. 15, S. 3). Die in A. offenbar
bestehenden Verkehrssicherheitsmängel hat die Beschwerdeführerin mittels baulicher
und gestalterischer Massnahmen zu beheben, welche nach Ansicht der Kantonspolizei
gleichzeitig eine Verkehrsabnahme bewirken könnten (vgl. Augenscheinprotokoll vom
12. Mai 2014, act. 13/4, S. 3). Im Übrigen ist die Beschwerdeführerin als
Baupolizeibehörde (Art. 2 Abs. 1 BauG) verpflichtet, dafür zu sorgen, dass die im
Sachverhalt des Einspracheentscheids vom 27. September 2013 unter C. und J.
aufgeführten Auflagen in diversen Baubewilligungen im Industriegebiet B., wonach der
Lastwagenverkehr nicht über A. erfolgen darf, vollstreckt werden (vgl. Art. 130 Abs. 2
und Art. 131 BauG).
7.
Ausgehend vom mehrheitlichen Obsiegen der Beschwerdegegnerin sind die amtlichen
Kosten des Beschwerdeverfahrens anteilsmässig der Beschwerdegegnerin (1/5) und
der Beschwerdeführerin (4/5) aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr
von insgesamt Fr. 3500.-- ist angemessen (Art. 7 Ziff. 222 der
Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Auf die Erhebung wird verzichtet (Art. 95 Abs.
3 VRP). Ausseramtliche Kosten werden nicht entschädigt (vgl. E. 5.2 hiervor).