Decision ID: f1f8c37b-6925-5813-973d-ba4b42fddaee
Year: 2020
Language: it
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Fatti:
A.
A._ (il ricorrente), cittadino italiano nato il ... 1966, coniugato, con
figli, di professione serramentista, ha richiesto ed ottenuto, in Ticino, un
permesso per confinanti “G” UE/AELS valido dal 22 ottobre 2013 al 21
ottobre 2018.
B.
Il 19 agosto 2015, mediante decreto d’accusa, il Ministero pubblico del
Cantone Ticino (MP) ha condannato il ricorrente ad una pena pecuniaria di
quarantacinque aliquote giornaliere, sospesa condizionalmente durante un
periodo di prova triennale, nonché ad una multa di fr. 500.–, per infrazione
grave alle norme della circolazione stradale avvenuta il 7 agosto 2014
(eccesso di velocità sull’autostrada). Il decreto d’accusa è passato in
giudicato incontestato.
C.
Il 19 dicembre 2017, la Corte delle assise correzionali del Tribunale penale
del Cantone Ticino (CAC) ha condannato il ricorrente, reo confesso, ad una
pena detentiva di ventidue mesi, sospesa condizionalmente durante un
periodo di prova di due anni, per usura qualificata, siccome commessa per
mestiere, e falsità in documenti, perpetrate dall’ottobre 2013 al dicembre
2015 come presidente della ditta, con sede a Lugano, che dirigeva,
ordinando nel contempo il dissequestro dei saldi di tre conti bancari, due
intestati alla ditta e uno al ricorrente, a favore del sindacato OCST. La
sentenza della CAC, emanata in procedura abbreviata, è cresciuta in
giudicato incontestata.
In sostanza, l’attività delittuosa è consistita nel fatto che la ditta retribuiva i
suoi impiegati italiani al di sotto del salario unitario previsto dal Contratto
collettivo di lavoro (CCL) vigente in Ticino nel campo delle vetrerie,
dichiarato d’obbligatorietà generale dal Consiglio di Stato con decreti
emanati nel 2011 e 2014, e questo sfruttando “il loro stato di bisogno” allo
scopo di procurare un “vantaggio pecuniario” alla medesima ditta “in
manifesta sproporzione economica con la [sua] prestazione salariale”.
D.
Il 13 marzo 2018, l’Ufficio della migrazione del Cantone Ticino (UMCT) ha
informato il ricorrente di considerare, alla luce della sentenza della CAC,
che le condizioni per il mantenimento del permesso “G” UE/AELS non
fossero più soddisfatte, invitandolo ad esprimersi in proposito entro dieci
giorni dalla notifica della comunicazione. Il 15 marzo 2018, per il tramite del
F-800/2019
Pagina 3
suo legale, il ricorrente ha fatto sapere all’UMCT di rinunciare al permesso
“G” UE/AELS, che ha restituito il 18 giugno seguente.
E.
Il 25 ottobre 2018, venuta a conoscenza della situazione, la Segreteria di
Stato della migrazione (SEM) ha informato il ricorrente di avere l’intenzione
di emettere, nei suoi confronti, un divieto d’entrata per la Svizzera ed il
Liechtenstein, dandogli la possibilità di prendere posizione sulla questione
fino al 30 novembre 2018.
F.
Il 28 dicembre 2018, ottenuta una proroga del termine dalla SEM, il
ricorrente, rappresentato dal suo legale, ha osservato di non esercitare più
alcuna attività lavorativa in Svizzera, per cui i motivi che l’hanno condotto
ad agire “violando la sicurezza e l’ordine pubblici, non sussistono più”,
come pure di avere “risarcito interamente tutti gli accusatori privati ed i
danneggiati, [di essersi] assunto ogni responsabilità per i fatti commessi e
[di essere] pertanto stato giudicato secondo la procedura abbreviata”. Egli
ne ha concluso di non rappresentare “oggi alcuna minaccia – grave,
concreta ed attuale – per l‘ordine pubblico elvetico tale da giustificare un
provvedimento di divieto d’entrata come quello prospettato”. Al suo scritto
il ricorrente ha allegato copie dell’estratto del suo casellario giudiziale
italiano, vergine, e del suo certificato italiano dei carichi pendenti, privo di
iscrizioni, entrambi del 4 dicembre 2018.
G.
Il 24 gennaio 2019, la SEM ha spiccato contro il ricorrente un divieto
d’entrata in Svizzera e nel Liechtenstein valido fino al 23 gennaio 2022 (tre
anni), e immediatamente esecutivo (effetto sospensivo tolto), sostenendo
che sarebbe “incontestabile che il comportamento dell’interessato urti
palesemente l’interesse pubblico” e che non sarebbe “possibile una
prognosi favorevole poiché il rischio di recidiva – come peraltro dimostrato
dai fatti – è da considerarsi importante”. La decisione è stata notificata al
legale del ricorrente il 28 gennaio 2019.
H.
Il 15 febbraio 2018, sempre tramite il suo legale, il ricorrente ha adito il
Tribunale amministrativo federale (TAF) chiedendo, in via preliminare, la
restituzione dell’effetto sospensivo al ricorso, e, nel merito, l’annullamento
del divieto d’entrata.
F-800/2019
Pagina 4
In compendio, il ricorrente puntualizza che la sua condanna per violazione
grave delle norme sulla circolazione stradale non ha, a suo tempo, indotto
né l’UMCT, né la SEM, ad intervenire, per cui non può “oggi giustificare
alcun provvedimento di divieto d’entrata in Svizzera” (ricorso, pag. 8).
Rispetto alla condanna pronunciata dalla CAC, il ricorrente sostiene che,
“malgrado non vadano minimizzate”, le sue colpe non assurgono ad una
“particolare gravità” se si considera che egli “in buona sostanza, non ha
rispettato la retribuzione prevista dal [CCL] vigente in Ticino nel ramo delle
vetrerie, continuando invece ad applicare ai propri operai il salario loro
riconosciuto contrattualmente in Italia”, e che il “danno arrecato [...] è stato
integralmente risarcito” (ricorso, pagg. 9 e 10). Il ricorrente ne desume che
“non rappresenta oggi alcuna minaccia – grave, concreta ed attuale – per
l’ordine pubblico elvetico” (ricorso, pag. 10), da cui la necessità di annullare
il divieto d’entrata impugnato.
I.
Il 25 febbraio 2019, mediante decisione incidentale, questo Tribunale ha
invitato il ricorrente a versare un anticipo equivalente alle presunte spese
processuali di fr. 1'200.– entro trenta giorni dalla ricezione della medesima,
ciò che è avvenuto puntualmente.
J.
Il 29 marzo 2019, tramite decisione incidentale, questo Tribunale ha accolto
la richiesta di restituzione dell’effetto sospensivo al ricorso, invitando nel
contempo la SEM a rispondere allo stesso entro il 13 maggio 2019.
K.
Il 9 maggio 2019, concedendo che l’infrazione grave alle regole sulla
circolazione stradale “non giustifichi a lei sola delle limitazioni alla libera
circolazione delle persone”, la SEM argomenta essenzialmente, in risposta
al ricorso, che “il dumping salariale rappresenta un concreto e attuale
pericolo per un interesse fondamentale della società quale il rispetto delle
condizioni salariali e lavorative svizzere”, cosicché la pronuncia di un
divieto d’entrata, nonostante la rinuncia del ricorrente al suo permesso “G”
UE/AELS, sarebbe necessaria.
L.
Il 9 settembre 2019, su invito di questo Tribunale, e dopo aver ottenuto una
proroga del corrispondente termine, il ricorrente ha replicato alla SEM,
sottolineando, in aggiunta a quanto già esposto nell’impugnativa, che egli
non è più incorso in alcuna pena dal dicembre 2015, e rimproverando alla
SEM di aver omesso di considerare anche questa circostanza nel valutare
F-800/2019
Pagina 5
se egli costituisca una minaccia attuale, effettiva e sufficientemente grave
per l’ordine e la sicurezza pubblici svizzeri, ciò che egli nega.
M.
Il 21 ottobre 2019, come richiesta da questo Tribunale, la SEM ha duplicato
brevemente, riaffermando le proprie conclusioni.
N.
Il 10 ottobre 2019, questo Tribunale ha trasmesso al ricorrente, per
conoscenza, una copia della duplica della SEM, concludendo nel
contempo lo scambio degli scritti, riservate eventuali ulteriori misure
istruttorie o memorie delle parti.

Diritto:
1.
1.1 Secondo l’art. 31 della legge sul Tribunale amministrativo federale del
17 giugno 2005 (LTAF, RS 173.32), questo Tribunale giudica i ricorsi contro
le decisioni ai sensi dell’art. 5 della legge federale del 20 dicembre 1968
sulla procedura amministrativa (PA, RS 172.021), emanate dalle autorità
menzionate all'art. 33 LTAF, salvo nei casi previsti all’art. 32 LTAF.
La SEM fa parte delle dette autorità (art. 33 lett. d LTAF) e il divieto d’entrata
del 24 gennaio 2019, che non rientra peraltro nell'elenco dell'art. 32 LTAF,
costituisce una decisione ai sensi dell’art. 5 cpv. 1 PA, dimodoché questo
Tribunale è competente a giudicare il presente ricorso in quanto autorità di
grado inferiore al Tribunale federale (cfr. art. 1 cpv. 2 LTAF in relazione con
l’art. 11 cpv. 1 e 3 dell’Accordo tra la Svizzera e la Comunità europea,
nonché i suoi Stati membri, sulla libera circolazione delle persone del 21
giugno 1999 [ALC, RS 0.142.112.681], in vigore dal 1° giungo 2002,
nonché l’art. 83 lett. c cifra 1 della legge sul Tribunale federale del 17
giugno 2005 [LTF, RS 173.110]; cfr. inoltre la sentenza del Tribunale
federale 2C_270/2015 del 6 agosto 2015 consid. 1).
1.2 Ha diritto di ricorrere chi ha partecipato al procedimento dinanzi
all’autorità inferiore, è particolarmente toccato dalla decisione impugnata e
ha un interesse degno di protezione all’annullamento o alla modificazione
della stessa (art. 48 cpv. 1 PA). Il ricorso deve essere depositato entro
trenta giorni dalla notificazione della decisione (art. 50 cpv. 1 PA) e
F-800/2019
Pagina 6
contenere le conclusioni, i motivi, l'indicazione dei mezzi di prova e la firma
del ricorrente o del suo rappresentante, con allegati, se disponibili, la
decisione impugnata e i documenti indicati come mezzi di prova (art. 52
cpv. 1 PA). L’anticipo equivalente alle presunte spese processuali deve
essere saldato entro il termine impartito (art. 63 cpv. 4 PA).
In concreto, il ricorrente, destinatario della decisione impugnata, ha
presentato il suo ricorso tempestivamente e nel rispetto dei requisiti previsti
dalla legge, versando inoltre l'anticipo di fr. 1’200.–, relativo alle presunte
spese processuali, nel termine fissato. Ne discende che il ricorso è
ammissibile e nulla osta quindi all’esame del merito del litigio.
2.
Con il deposito del ricorso, la trattazione della causa, oggetto della
decisone impugnata, passa a questo Tribunale (effetto devolutivo), che ha
un pieno potere d’esame riguardo all'applicazione del diritto, compreso
l'eccesso o l'abuso del potere di apprezzamento, all'accertamento inesatto
o incompleto dei fatti giuridicamente rilevanti, come pure, in linea di
principio, all'inadeguatezza (artt. 49 e 54 PA). È determinante, in primo
luogo, la situazione fattuale al momento del giudizio (cfr. DTAF 2014/1
consid. 2 con i riferimenti giurisprudenziali).
Questo Tribunale è, in linea di massima, vincolato dalle conclusioni delle
parti (principio dispositivo), a meno che, nell’ambito dell’oggetto del litigio,
siano soddisfatte le condizioni per concedere di più (“reformatio in melius”)
o di meno (“reformatio in peius”) rispetto a quanto richiesto (art. 62 cpv. 1
a 3 PA: massima dell'ufficialità; cfr. MADELEINE CAMPRUBI, in: Christoph
Auer/Markus Müller/Benjamin Schindler [editori], Bundesgesetz über das
Verwaltungsverfahren – Kommentar, 2a ed., 2019, n. 8 ad art. 62 PA).
Questo Tribunale non è invece vincolato, in nessun caso, dai motivi del
ricorso (art. 62 cpv. 4 PA: principio dell'applicazione d'ufficio del diritto).
3.
Il presente litigio verte sulla decisione del 24 gennaio 2019, con cui la SEM
ha pronunciato un divieto d’entrata in Svizzera e nel Liechtenstein di tre
anni (24.1.2019 – 23.1.2022) nei confronti del ricorrente, il quale ne chiede
l’annullamento.
4.
L’ALC è applicabile alla fattispecie, nella misura in cui il ricorrente, in
quanto cittadino italiano, è titolare dei diritti in esso consacrati (libertà di
circolazione), i quali consistono nel diritto d’ingresso (art. 3 ALC e art. 1 §
F-800/2019
Pagina 7
1 allegato I ALC) nonché nel diritto di soggiorno per i lavoratori dipendenti
(art. 4 ALC e artt. 6 a 11 allegato I ALC), per gli autonomi (art. 4 ALC e artt.
12 a 16 allegato I ALC), per i prestatori di servizi (art. 5 ALC e artt. 17 a 23
allegato I ALC) e per le persone che non esercitano un’attività economica
(art. 6 ALC e art. 24 allegato I ALC).
La presente procedura concerne principalmente il diritto d’ingresso in
Svizzera, di cui la decisione impugnata restringe l’esercizio da parte del
ricorrente (deroga alla libertà di circolazione). Di conseguenza, bisogna nel
prosieguo verificare se la SEM, nel pronunciare il divieto d’entrata in sé e
nel fissarne la durata a tre anni, si sia conformata alle esigenze poste
dall’ALC, secondo il quale i diritti da esso conferiti, in particolare il diritto
d’ingresso, possono essere limitati soltanto da misure giustificate da motivi
di ordine pubblico, pubblica sicurezza e pubblica sanità (cfr. artt. 1 § 1 e 5
§ 1 allegato I ALC).
5.
Considerato che l’ALC non regola espressamente i divieti d’entrata in
quanto tali, bisogna partire dal presupposto che si applica il diritto interno
svizzero anche ai divieti d’entrata nei confronti dei cittadini dell’Unione
europea, come si può desumere dall’art. 24 dell’ordinanza del 22 maggio
2002 concernente l'introduzione graduale della libera circolazione delle
persone tra la Confederazione svizzera e l'Unione europea e i suoi Stati
membri (OLCP, RS 142.203).
In proposito, la legge federale sugli stranieri del 16 dicembre 2005 (LStr),
che disciplina l’entrata, la partenza, il soggiorno e il ricongiungimento
familiare degli stranieri in Svizzera, promuovendo inoltre la loro
integrazione, è stata, con effetto dal 1° gennaio 2019, non soltanto
parzialmente modificata, ma anche ridenominata legge federale sugli
stranieri e la loro integrazione (LStrI, RS 142.2; cfr. RU 2017 6521). Benché
l’art. 67 cpv. 2 lett. a e cpv. 3 della legge, rilevante per la presente procedura
poiché regola i divieti d’entrata, non abbia subito alcuna modifica da
quando lo stato di fatto che deve essere valutato giuridicamente, si è
realizzato (cfr. DTF 130 V 445 consid. 1.2.1), ossia tra l’ottobre 2013 e il
dicembre 2015 (cfr. consid. B e C), si utilizzerà in seguito la nuova
abbreviazione LStrI.
6.
6.1 La SEM può vietare l'entrata in Svizzera allo straniero che ha violato o
espone a pericolo l'ordine e la sicurezza pubblici in Svizzera o all'estero
F-800/2019
Pagina 8
(art. 67 cpv. 2 lett. a LStrI). Nell’esercizio del suo potere discrezionale, la
SEM tiene conto degli interessi pubblici e, in particolare, della situazione
personale dello straniero (art. 96 cpv. 1 LStrI). Se un divieto d’entrata si
giustifica, ma risulta inadeguato alle circostanze, alla persona interessata
può essere rivolto un ammonimento con la comminazione di tale
provvedimento (art. 96 cpv. 2 LStrI).
Il Consiglio federale ha messo a fuoco le nozioni d’ordine e di sicurezza
pubblici, sul piano del diritto interno, nel suo Messaggio dell’8 marzo 2002
concernente la LStr (Messaggio LStr, FF 2002 3327). In proposito, esso ha
sottolineato che “la sicurezza e l’ordine pubblici costituiscono il concetto
sovraordinato dei beni da proteggere nel contesto della polizia: l’ordine
pubblico comprende l’insieme della nozione di ordine, la cui osservanza
dal punto di vista sociale ed etico costituisce una condizione indispensabile
della coabitazione ordinata delle persone. La sicurezza pubblica significa
l’inviolabilità dell’ordine giuridico obiettivo, dei beni giuridici individuali (vita,
salute, libertà, proprietà, ecc.) nonché delle istituzioni dello Stato. Vi è
violazione della sicurezza e dell’ordine pubblici segnatamente se sono
commesse infrazioni gravi o ripetute di prescrizioni di legge o di decisioni
delle autorità nonché in caso di mancato adempimento di doveri di diritto
pubblico o privato” (Messaggio LStr, pag. 3424).
6.2 Il divieto d'entrata è pronunciato per una durata massima di cinque
anni; può essere pronunciato per una durata più lunga se l'interessato
costituisce un grave pericolo per l'ordine e la sicurezza pubblici (art. 67 cpv.
3 LStrI).
Questa graduazione delle durate (inferiori o superiori a cinque anni) risulta
dal recepimento, da parte della Svizzera, dell’art. 11 cpv. 2 della direttiva
2008/115/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 16 dicembre
2008 (direttiva sul rimpatrio; Gazzetta ufficiale dell’Unione europea L
348/98), il quale prevede che la durata del divieto d’ingresso è determinata
tenendo debitamente conto di tutte le circostanze pertinenti di ogni caso e
che non supera di norma i cinque anni, ma che può essere superiore ai
cinque anni se il cittadino di un paese terzo costituisce una grave minaccia
per l’ordine pubblico, la pubblica sicurezza o la sicurezza nazionale (cfr. la
nota a piè di pagina n. 109 relativa all’art. 67 LStrI; cfr. anche DTF 139 II
121 consid. 5.1 e 6.3).
6.3 Le nozioni di ordine pubblico, di pubblica sicurezza e di pubblica sanità,
secondo l’art. 5 § 1 allegato I ALC, vanno intese nel senso definito dalla
direttiva 64/221/CEE del Consiglio del 25 febbraio 1964 e dalla relativa
F-800/2019
Pagina 9
giurisprudenza della Corte di giustizia delle Comunità europee (CGCE; dal
1° dicembre 2009, la Corte di giustizia dell’Unione europea [CGUE]),
precedente la sottoscrizione dell’ALC (art. 5 § 2 allegato I ALC in relazione
con l’art. 16 § 2 ALC). Così, le deroghe alla libera circolazione garantita
dall'ALC devono essere interpretate in modo restrittivo. Al di là della
turbativa insita in ogni violazione della legge, il ricorso di un'autorità
nazionale alla nozione di ordine pubblico presuppone il sussistere di una
minaccia attuale, effettiva e sufficientemente grave di un interesse
fondamentale per la società. In quest’ottica, una condanna penale può
essere considerata per limitare i diritti conferiti dall'ALC soltanto se, dalle
circostanze che l'hanno determinata, emerga un comportamento personale
costituente una minaccia attuale per l'ordine pubblico (cfr. DTF 134 II 10
consid. 4.3, 130 II 176 consid. 3.4.1, 129 II 215 consid. 7.4, con i rinvii alla
giurisprudenza della CGUE). A dipendenza delle circostanze, già la sola
condotta tenuta in passato può comunque adempiere i requisiti di una
simile messa in pericolo dell'ordine pubblico. Per valutare l'attualità della
minaccia, non occorre prevedere quasi con certezza che lo straniero
commetterà altre infrazioni in futuro; d'altro lato, per rinunciare a misure di
ordine pubblico, non si deve esigere che il rischio di recidiva sia
praticamente nullo. La misura dell'apprezzamento dipende in sostanza
dalla gravità della potenziale infrazione: tanto più questa appare
importante, quanto minori sono le esigenze in merito al rischio di recidiva
(cfr. sentenza del Tribunale federale 2C_903/2010 del 6 giugno 2011
consid. 4.3.2 e DTF 136 II 5 consid. 4.2).
6.4 Riassumendo le esigenze poste dal diritto interno, dall’ALC e dalla
giurisprudenza della CGUE, il Tribunale federale rileva che, per potere
pronunciare un divieto d’entrata fino a cinque anni al massimo nei confronti
di un cittadino di un paese terzo non coperto dall’ALC, è sufficiente che egli
rappresenti un semplice pericolo per l’ordine e la sicurezza pubblici svizzeri
(livello I). Invece, per potere pronunciare un divieto d’entrata di cinque anni
al massimo nei confronti di un cittadino di un paese terzo coperto dall’ALC,
che gode quindi della libertà di circolazione, è necessario verificare se egli
costituisca una minaccia di una certa gravità per l’ordine e la sicurezza
pubblici svizzeri, ossia una minaccia che va al di là di una semplice messa
in pericolo degli stessi (livello I bis). Quanto alla pronuncia di un divieto
d’entrata superiore a cinque anni (fino a quindici e, in caso di recidiva,
anche fino a venti anni: cfr. DTAF 2014/20 consid. 7), e ciò
indipendentemente dall’applicazione dell’ALC (cfr. art. 11 cpv. 2 direttiva
2008/115/CE), bisogna che il cittadino in questione rappresenti una grave
minaccia, ossia un “pericolo qualificato” (“menace caractérisée”), per
F-800/2019
Pagina 10
l’ordine e la sicurezza pubblici svizzeri (livello II; cfr. DTF 139 II 121 consid.
5 e 6).
6.5 È ancora pertinente sottolineare che, secondo una giurisprudenza
consolidata, l'autorità amministrativa non è, in virtù del principio della
separazione dei poteri, vincolata dalle considerazioni del giudice penale.
Tenuto conto delle finalità differenti perseguite dalla sanzione penale e dal
divieto d'entrata, in linea di principio indipendenti l’una dall’altro, entrambe
le misure possono coesistere ed applicarsi ad una medesima fattispecie.
Un divieto d'entrata può essere adottato anche in assenza di un giudizio
penale, sia in ragione della mancata apertura di un procedimento penale,
sia a causa della pendenza dello stesso. È sufficiente che l'autorità
amministrativa, fondandosi sul proprio apprezzamento dei mezzi di prova,
giunga alla conclusione che le condizioni per emanare un divieto d'entrata
sono soddisfatte. Pertanto, l'autorità amministrativa valuta sulla base di
criteri autonomi se l'allontanamento dalla Svizzera di uno straniero sia
necessario ed opportuno, e può quindi giungere a conclusioni differenti da
quelle ritenute dal giudice penale (cfr., tra le altre, DTF 140 I 145 consid.
4.3 e 137 II 233 consid. 5.2.2, nonché la sentenza TAF C-2463/2013 del 7
maggio 2015 consid. 8.4).
7.
In prosieguo importa stabilire, innanzitutto, se le condizioni per emettere
un divieto d’entrata in sé fossero adempiute il 24 gennaio 2019 (minaccia
almeno di una certa gravità), e, nell’affermativa, precisare l’intensità della
gravità della minaccia (minaccia solo di una certa gravità o minaccia
grave).
8.
Nella sua risposta al ricorso, affinando la motivazione della decisione
impugnata, la SEM fa riferimento, principalmente, al “dumping salariale”
come ad una minaccia concreta ed attuale per l’ordine pubblico, lasciando
in secondo piano, a ragion veduta, l’infrazione grave alle regole sulla
circolazione stradale, risalente ormai all’agosto 2014, e che, da allora, non
ha conosciuto reiterazioni (cfr. consid. B e K).
8.1 A proposito del “dumping salariale” si osservi che esso consiste
nell’offrire, ripetutamente e abusivamente, salari inferiori a quelli usuali per
il luogo, la professione o il ramo (cfr. l’art. 360a cpv. 1 [salari minimi] del
Codice delle obbligazioni/CO, RS 220). In questo senso, il “dumping
salariale” può manifestarsi come una conseguenza del cosiddetto “lavoro
nero”, del quale “non esiste a tutt’oggi una definizione giuridica univoca
F-800/2019
Pagina 11
[...]. Per lavoro nero (o lavoro illegale) si intende in generale un’attività
dipendente o indipendente esercitata in violazione delle prescrizioni legali;
vale a dire in particolare: – l’assunzione clandestina di lavoratori stranieri
in violazione delle disposizioni del diritto degli stranieri [...]. Il lavoro nero è
all’origine di numerosi problemi: comporta minori entrate per
l’amministrazione fiscale e le assicurazioni sociali e provoca distorsioni
della concorrenza e della perequazione finanziaria. Rappresenta una
minaccia per la protezione dei lavoratori (condizioni di lavoro, dumping
salariale). Costituisce un’imposta sull’onestà poiché le entrate fiscali
devono essere finanziate da una parte sempre più ridotta della popolazione
e quindi coloro che osservano le normative fiscali e sociali pagano per
coloro che le infrangono. È un fattore di disorganizzazione che può
pregiudicare la credibilità dell’ente pubblico agli occhi dei contribuenti e
alimentare la diffidenza generale nei confronti delle istituzioni e del quadro
regolamentare dell’economia formale. Di conseguenza, è fonte
d’incertezza e perdita di efficacia negli scambi economici e ha un effetto
pregiudizievole sulle prestazioni macroeconomiche di un Paese. Si può
dunque affermare che il lavoro nero deve essere combattuto per ragioni
economiche, giuridiche ed etiche e che rappresenta un reato non
trascurabile” (Messaggio del Consiglio federale del 16 gennaio 2002
concernente la legge federale contro il lavoro nero/LLN, in vigore dal 1°
gennaio 2008, Foglio federale 2002 3243, pagg. 3246 e 3247).
8.2 In concreto, conviene sottolineare, per prima cosa, che non si è in
presenza di alcuna violazione del diritto degli stranieri legata al “dumping
salariale”. Infatti, da un lato, la ditta che il ricorrente presiedeva, aveva la
sua sede in Svizzera, a Lugano, per cui i suoi impiegati italiani non erano
lavoratori distaccati nell’accezione legale del termine (cfr. artt. 1 e 2 lett. a
della legge federale concernente le misure collaterali per i lavoratori
distaccati e il controllo dei salari minimi previsti nei contratti normali di
lavoro dell’8 ottobre 1999 [legge sui lavoratori distaccati/LDist, RS 823.20).
Dall’altro lato, in quanto cittadini italiani, il ricorrente e gli impiegati della
ditta derivavano il loro diritto di lavorare in Svizzera direttamente dall’ALC
(cfr. consid. 4), senza contare che il ricorrente aveva inoltre richiesto ed
ottenuto il permesso “G” UE/AELS, il quale, occorre ricordarlo, non ha
comunque carattere costitutivo, ma soltanto dichiarativo (cfr. DTF 136 II
329 consid. 2 e 3). E tutto lascia supporre che gli stessi impiegati si erano
procurati un permesso corrispondente al loro statuto in Svizzera (confinanti
o soggiornanti). Altrimenti detto, il ricorrente e gli impiegati della ditta non
soggiornavano illegalmente in Svizzera quando esercitavano le loro
rispettive attività lavorative.
F-800/2019
Pagina 12
Cionondimeno, è incontrovertibile il fatto che la ditta, per il tramite della
volontà del ricorrente, il suo presidente, ha versato ai suoi impiegati dei
salari inferiori a quelli imposti dal CCL allora vigente in Ticino. Questo
comportamento, che è stato peraltro qualificato dalla CAC come “usura per
mestiere” (reato contro il patrimonio) ai sensi dell’art. 157 cpv. 2 del Codice
penale/CP (RS 311.0; cfr. consid. C), corrisponde senz’altro alla definizione
di “dumping salariale” secondo la legislazione sul lavoro svizzera (cfr.
consid. 8.1). In questo modo, è dunque a giusta ragione che la SEM ha
intravisto, non fosse altro che in sede di risposta al ricorso, nel reato di
“usura per mestiere” imputato al ricorrente, una forma di “dumping
salariale” costituente un pericolo concreto e ancora attuale, al momento del
rilascio del divieto d’entrata, per l’ordine pubblico svizzero (cfr. consid. G e
K). D’altra parte, la SEM ha correttamente attribuito al pericolo in
questione, in maniera implicita, “una certa gravità”, non valutandolo invece
come una “minaccia grave”, e ciò in applicazione dei criteri precisati dalla
giurisprudenza (cfr. consid. 6.4).
Di conseguenza, l’emissione di un divieto d’entrata in sé, il 24 gennaio
2019, è avvenuta conformemente ai requisiti di legge (cfr. art. 67 cpv. 2 lett.
a LStrI in relazione con l’art. 5 allegato I ALC). Questo implica che la SEM
non aveva l’opzione di pronunciare, al posto del divieto d’entrato, un
ammonimento (cfr. sentenza TAF F-53/2018 del 4 dicembre 2019 consid.
11 [DTAF 2019 VII/4]).
9.
Si tratta ora di fissare, in conformità con il principio di proporzionalità, la
durata del divieto d’entrata in funzione del complesso delle circostanze del
caso, nel quadro del diritto del ricorrente alla libera circolazione garantito
dall’ALC, nonché, se del caso, del suo diritto al rispetto della propria vita
privata e familiare secondo l’art. 8 par. 1 della Convenzione europea dei
diritti dell’uomo/CEDU (RS 0.101).
9.1 In generale, l'attività dello Stato deve rispondere al pubblico interesse
ed essere proporzionata allo scopo (art. 5 cpv. 2 della Costituzione
federale/Cost., RS 101). Da un punto di visto analitico, il principio della
proporzionalità viene suddiviso in tre regole: l'idoneità, la necessità e la
proporzionalità in senso stretto (cfr. DTF 136 I 17 consid. 4.4, 135 I 246
consid. 3.1, 130 II 425 consid. 5.2 e 124 I 40 consid. 3e). La prima impone
che la misura scelta sia atta al raggiungimento dello scopo d'interesse
pubblico fissato dalla legge (cfr. DTF 128 I 310 consid. 5b/cc), la seconda
che, tra più misure idonee, si scelga quella che incide meno fortemente sui
diritti privati (cfr. DTF 130 II 425 consid. 5.2), e la terza, detta anche regola
F-800/2019
Pagina 13
della preponderanza dell'interesse pubblico, che l'autorità proceda alla
ponderazione tra l'interesse pubblico perseguito e il contrapposto interesse
privato, valutando quale dei due debba prevalere in funzione delle
circostanze (cfr. DTF 129 I 12 consid. 6 a 9).
9.2 In concreto, il ricorrente ha restituito spontaneamente il suo permesso
“G” UE/AELS all’UMCT il 18 giugno 2018 (cfr consid. D), manifestando così
la sua intenzione di cessare qualsiasi attività lavorativa in Ticino. Inoltre,
come risulta dall’incarto, egli non ha relazioni, private e/o familiari, che
rientrino nel campo di protezione dell’art. 8 par. 1 CEDU. Stando così le
cose, si deve constatare che egli usufruisce e/o ha l’intenzione di usufruire
della libertà di circolazione unicamente sotto il profilo del diritto d’ingresso
(cfr. consid. 4), e ciò a maggior ragione se si considera che, casomai
volesse riprendere l’esercizio di un’attività lucrativa in Ticino, dovrebbe
comunque tentare di procacciarsi un nuovo permesso “G” UE/AELS presso
l’UMCT, con prospettive di successo presumibilmente non troppo buone,
soprattutto a corto o medio termine. In questo senso, non si può
ragionevolmente sostenere che il ricorrente rappresenti ancora una
minaccia, attuale, per l’ordine pubblico svizzero nell’ottica della lotta contro
il “dumping salariale”, tantomeno alla luce della relativa lontananza nel
tempo dei fatti sanzionati dalla CAC (ottobre 2013 – dicembre 2015).
Pertanto, in funzione di questi elementi, la durata di tre anni del divieto
d’entrata non appare del tutto convincente sotto il profilo della
proporzionalità.
9.3 Il ricorrente è stato condannato dalla CAC in procedura abbreviata,
secondo gli artt. 358 a 362 del Codice di procedura penale/CPP (RS
312.0), applicabile se l’imputato, prima che sia promossa l’accusa,
“ammette i fatti essenziali [...] e riconosce quanto meno nella sostanza le
pretese civili” (art. 258 cpv. 1 CPP). Questo significa che la CAC ha
riconosciuto “adempiute le condizioni del giudizio con rito abbreviato” (art.
362 cpv. 2 CPP), ossia l’ammissione dei fatti e il riconoscimento delle
pretese civili dei lavoratori italiani, privati della differenza salariale tra
quanto previsto dal CCL e quanto da loro effettivamente percepito. Allo
scopo di soddisfare queste pretese risarcitorie, la CAC ha quindi ordinato
il dissequestro dei saldi di tre conti bancari, di cui uno intestato al ricorrente
(cfr. consid. C).
A questo punto si deve osservare che, secondo la giurisprudenza, un
debito derivante da un reato che non sia stato, almeno in parte, estinto dal
debitore, deve essere preso in conto nell'analisi della proporzionalità della
durata del divieto d'entrata, e ciò, se del caso, a detrimento del debitore
F-800/2019
Pagina 14
(cfr. DTAF 2019 VII/4 consid. 12.2, già citata). Questo implica, a contrario,
che il risarcimento del danno può, se del caso, influire positivamente sulla
fissazione della durata del divieto d’entrata.
Ora, nell’ambito della sua audizione preliminare da parte della SEM e nella
sua impugnativa (cfr. consid. F e H), il ricorrente ha sottolineato di avere
risarcito integralmente il danno causato alle parti civili, affermazione che la
SEM non ha contestato in nessun momento durante la presente procedura.
Si deve così constatare che non vi sono elementi all’incarto che permettano
di dubitare del fatto che il ricorrente ha effettivamente saldato, in parte
personalmente, e in parte mediante le risorse ancora disponibili della ditta
che presiedeva, il debito salariale nei confronti dei suoi impiegati italiani
(cfr., a conferma di questo, le informazioni fornite dall’OCST:
www.ocst.com/lavoro2/edilizia2/1380-emme-suisse-quando-i-nodi-
vengono-al-pettine [consultato l’11 agosto 2020]). Pertanto, anche tenendo
conto di questa circostanza, la durata di tre anni del divieto d’entrata non
appare del tutto convincente sotto il profilo della proporzionalità.
9.4 Procedendo ad un’analisi comparativa della giurisprudenza nel campo
del “lavoro nero”, si può constatare che le diverse fattispecie, in genere, si
fondano su un soggiorno illegale in Svizzera, durante il quale le persone
interessate, che non sono cittadini di Stati membri dell’Unione europea,
esercitano illegalmente un’attività lavorativa, e che i relativi divieti d’entrata
variano dai due ai tre anni (cfr., tra le altre, le sentenze TAF F-2282/2017
del 29 agosto 2018 [tre anni], F-2164/2017 del 17 novembre 2017 [due
anni] e F-8252/2015 del 28 dicembre 2016 [tre anni]). Ora, anche nel solco
di questa giurisprudenza, la durata di tre anni del divieto d’entrata non
appare del tutto convincente sotto il profilo della proporzionalità.
9.5 In aggiunta a quanto precede, può essere ancora utile puntualizzare
che le pratiche di “dumping salariale” si inseriscono in un sistema dove gli
attori, tra cui i committenti delle opere e gli imprenditori, concorrono per
cercare di ottenere il prezzo più vantaggioso sul mercato, con il rischio di
“alimentare il sottocosto” (cfr. Unia: https://ticino.unia.ch/comunicati-e-
media, comunicato stampa “Costruire sull’usura” del 25 aprile 2019
[consultato il 10 agosto 2020]). Questa concorrenza è suscettibile, in fin dei
conti, di deresponsabilizzare gli uni e gli altri, favorendo un atteggiamento
lassista nei confronti delle norme applicabili. In quest’ottica, il “dumping
salariale” non è soltanto una violazione della legislazione sul lavoro e un
reato individuale, ma diventa pure l’espressione di un comportamento
collettivo. Benché questo aspetto non cancelli, evidentemente, la
F-800/2019
Pagina 15
responsabilità personale dell’imprenditore, esso tende a relativizzarne il
suo carattere esclusivo, ciò che vale anche per il ricorrente.
9.6 Di conseguenza, questo Tribunale considera che un divieto d’entrata
valido fino alla data della presente sentenza, anziché di tre anni, si rivela
essere più conforme alle esigenze della proporzionalità e, di riflesso, alle
condizioni poste dall’ALC per limitare i diritti del ricorrente derivanti dalla
libera circolazione delle persone, in particolare il diritto d’ingresso.
10.
In conclusione, pronunciando un divieto d’entrata di tre anni, la SEM ha
violato l’art. 67 cpv. 3 LStrI e il principio di proporzionalità nell’esercizio del
suo potere d’apprezzamento (art. 49 lett. a PA). Stando così le cose, in
accordo con le considerazioni sopraesposte, il ricorso deve essere
parzialmente accolto e la decisione impugnata riformata, nel senso che il
divieto d’entrata è valido dal 24 gennaio 2019 fino alla data della presente
sentenza.
11.
11.1 Le spese processuali sono di regola messe a carico della parte
soccombente e, in caso di soccombenza parziale, sono ridotte (art. 63 cpv.
1 PA). Esse comprendono la tassa di giustizia e i disborsi (art. 1 cpv. 1 del
regolamento del 21 febbraio 2008 sulle tasse e sulle spese ripetibili nelle
cause dinanzi al Tribunale amministrativo federale/TS-TAF [RS
173.320.2]); la tassa di giustizia è calcolata in funzione dell'ampiezza e
della difficoltà della causa, del modo di condotta processuale e della
situazione finanziaria delle parti (artt. 63 cpv. 4bis PA e 2 cpv. 1 TS-TAF).
In concreto, siccome le conclusioni del ricorrente sono state parzialmente
accolte in relazione alla fissazione della durata del divieto d’entrata, è
giusto porre a suo carico, a titolo di spese processuali ridotte, fr. 600.– da
prelevare sull'anticipo di fr. 1'200.– da lui già versato. Di conseguenza, fr.
600.– saranno restituiti al ricorrente una volta che la presente sentenza
sarà cresciuta in giudicato.
11.2 Considerato che il ricorso è parzialmente ammesso, il ricorrente, che
è rappresentato da un avvocato, ha diritto a un’indennità, ridotta in
proporzione, per le spese necessarie derivanti dalla causa (spese ripetibili:
art. 64 cpv. 1 PA e art. 7 cpv. 1 e 2 TS-TAF). Dato che il ricorrente non ha
presentato alcuna nota d’onorario, l’indennità deve essere fissata sulla
base degli atti di causa (art. 14 cpv. 2 TS-TAF). Ora, alla luce dell’ampiezza
e del contenuto del ricorso e dei successivi scritti, che rispecchiano, in
F-800/2019
Pagina 16
definitiva, la relativa complessità del litigio, è appropriato attribuire al
ricorrente un’indennità ridotta per spese ripetibili di fr. 1'000.– (onorario e
spese d’avvocato). Si osservi ancora che la SEM, in quanto autorità
federale, non ha diritto a un'indennità a titolo di ripetibili (art. 7 cpv. 3 TS-
TAF).
(dispositivo alla pagina seguente)
F-800/2019
Pagina 17