Decision ID: f486c8b2-d8a3-5d67-b1cc-81335764263f
Year: 2003
Language: it
Court: TI_TRPI
Chamber: TI_TRPI_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: 

ritenuto,
in fatto:
A. L'or defunto dr. _ _ era proprietario del mapp. _ di _. Il fondo, posto in località _, di 12'861 mq di superficie, è ubicato lungo via _. Nella seduta del 6 luglio 1999 il consiglio comunale di _ ha adottato la revisione generale del piano regolatore. In quella sede la parte del mapp. _ adiacente a via _ è stata assegnata, per una profondità di poco superiore a 70 m rispetto a quest'arteria, alla zona residenziale semi-intensiva (zona C), mentre che la porzione residua della particella è stata attribuita alla zona residenziale estensiva, sottozona E (zona E). Il mapp. _ è inoltre stato incluso nel comparto speciale di ricomposizione particellare, detto comparto speciale nord, che interessa la località di _, per il quale il piano regolatore ha formulato una proposta di ricomposizione particellare. L'edificazione del fondo è inoltre stata subordinata all'approvazione di un piano di quartiere. Il mapp. _ veniva, da ultimo, tagliato da una strada di raccolta, che attraversava l'intero comparto speciale nord e che sbocca su via _.
B. Con ricorso 10 novembre 1999 il proprietario si è aggravato contro la menzionata deliberazione dinanzi al Consiglio di Stato, sollevando svariate contestazioni. Per quanto interessa ancora ai fini del presente giudizio, il ricorrente ha censurato la formulazione dell'art. 18 cifra 2 NAPR, che regolamentava la ricomposizione particellare, ha sollecitato l'assegnazione integrale del mapp. _ e dell'adiacente mapp. _, che gli era stato espropriato dal comune, contro il quale aveva frattanto promosso un'azione di retrocessione, alla zona residenziale semi-intensiva (zona C), ha contestato la realizzazione della strada di raccolta che toccava il mapp. _ e ha infine censurato l'art. 59 NAPR, relativo alle deroghe, nella misura in cui prevedeva la possibilità, per il municipio, di imporle.
C. Con risoluzione _ottobre 2001 (n. _) il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore. Esso ha tuttavia sospeso l'approvazione delle proposte pianificatorie concernenti il comparto speciale nord, ad eccezione di quelle viarie (cfr. risoluzione impugnata, cifra 4.2.3, pag. da 26 a 31). Esso ha altresì negato l'approvazione dell'art. 39 cpv. 1 NAPR, inteso a regolamentare l'edificazione lungo gli assi a forte traffico, e degli azzonamenti interessati dagli effetti di tale norma. Tra di essi quelli, parziali, dei mapp. _ e _. Il ricorso è quindi stato dichiarato privo di oggetto per quanto concerneva la domanda di assegnazione integrale dei menzionati fondi alla zona residenziale semi-intensiva (zona C). Esso è stato parzialmente accolto per quanto concerneva la formulazione dell'art. 18 cifra 2 NAPR, che è stato modificato d'ufficio da parte del Governo. Per il rimanente il gravame è stato respinto (cfr. risoluzione impugnata, pag. 123 segg.).
D. Con ricorso 19 novembre 2001 gli eredi del fu dr. _ _, indicati in ingresso, insorgono innanzi a questo Tribunale avverso la menzionata risoluzione governativa. Essi ripropongono la contestazione dell'art. 18 cifra 2 NAPR, della strada di raccolta prevista attraverso il mapp. _ - domandando inoltre che l'approvazione della rete viaria che interessa il comparto speciale nord venga sospesa - e, infine, dell'art. 59 cifra 1 NAPR.
E. Tanto il municipio quanto la divisione della pianificazione territoriale chiedono la reiezione dell'impugnativa.
F. Il 25 settembre 2002 si è tenuta l'udienza, durante la quale le parti hanno confermato le rispettive allegazioni e domande. Il sopralluogo in contraddittorio ha avuto luogo il 25 ottobre successivo.
considerato,

in diritto:
1. La competenza del Tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione dei ricorrenti certa (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT). Il gravame è dunque ricevibile.
2. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT cit., ibidem; inoltre II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
3. 3.1. Accogliendo parzialmente le tesi ricorsuali, il Consiglio di Stato ha riformato il testo dell'art. 18 cifra 2 NAPR, concernente la ricomposizione particellare. Il nuovo testo, alleggerito rispetto alla versione adottata dall'autorità comunale, recita come segue:
"Ricomposizione particellare
Per la ricomposizione particellare valgono le norme della legge sul raggruppamento e la permuta dei terreni (LRPT).
Ove il PR prescrive l'obbligo di ricomposizione particellare, qualsiasi nuova edificazione nel comparto contrassegnato deve essere preceduta dall'operazione di ricomposizione.
Il Consiglio di Stato, conformemente agli art. 2b e 2c della LRPT, decide sul tipo di procedura d'adottare per l'esecuzione della ricomposizione particellare.
Il municipio è, di regola, l'ente esecutore della ricomposizione."
3.2. I ricorrenti sostengono che la ricomposizione particellare è retta dal solo diritto cantonale. Per questo motivo chiedono che i capoversi 2, 3 e 4 della norma in questione vengano stralciati. Essi sottolineano, in particolare, la severità della restrizione istituita dal capoverso 2, che potrebbe essere supplita attraverso una giudiziosa applicazione dell'art. 6 LRPT.
3.3. La contestazione non è, tuttavia, ricevibile. In effetti, com'è stato spiegato, il Consiglio di Stato ha sospeso l'approvazione delle decisioni pianificatorie adottate dal consiglio comunale di _ concernenti il comparto speciale nord, nel quale sono ricompresi i mapp. _ e _. Tra di esse figura l'obbligo di ricomposizione particellare dei territori formanti il comparto, in relazione alla quale l'autorità comunale ha già allestito una proposta (cfr. art. 18 cifra 3 NAPR e relativo rinvio allo specifico piano speciale in scala 1:2000). Il Governo ha altresì negato l'approvazione dell'art. 39 cpv. 1 NAPR, inteso a regolamentare l'edificazione lungo gli assi a forte traffico, e degli azzonamenti interessati dagli effetti di tale norma, tra cui quelli, parziali, dei mapp. _ e _. I ricorrenti non possono pertanto vantare un interesse degno di protezione ai sensi dell'art. 35 cpv. 2 lett. b LALPT, ossia legittimo ai sensi dell'art. 43 PAmm, all'impugnazione dell'art.18 cifra 2 NAPR, che regolamenta - in generale - la ricomposizione particellare, poiché i loro fondi non sono, per il momento, toccati dal campo di applicazione di detta disposizione. Per essere tale quest'interesse dev'essere difatti, tra l'altro, immediato ed attuale (cfr. sul concetto di interesse legittimo RDAT II-2001 n. 2 consid. 2.1.; Borghi/Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, ad art. 43 n. 2). In concreto, per i motivi appena esposti l'interesse dei ricorrenti non appare tuttavia né immediato né attuale. Né, inoltre, essi possono pretendere l'esame di questa censura in veste di cittadini attivi di _ (art. 35 cpv. 2 lett. a LALPT), dal momento che sono tutti domiciliati altrove.
Ad ogni buon conto, la contestazione principale, ossia quella del capoverso 2, giusta cui l'edificazione nei comparti per i quali è prescritta la ricomposizione particellare è subordinata alla preventiva esecuzione di quest'ultima operazione, andrebbe respinta nel merito. La disposizione in esame sottolinea unicamente la competenza del comune, indiscutibilmente data (art. 28 cpv. 2 lett. c LALPT), di designare i fondi la cui utilizzazione è subordinata a un'operazione di ricomposizione particellare. Questa disposizione non ha dunque il significato che le vorrebbero conferire i ricorrenti, i quali temono il rinvio della possibilità di costruire sino al momento in cui è terminata la procedura di ricomposizione particellare. La procedura di rilascio della licenza edilizia è difatti retta, al pari di quella relativa alla ricomposizione particellare, dalla competente legislazione cantonale. Entra pertanto in linea di conto l'art. 6 cpv. 1 LRPT, che gli insorgenti stessi invocano, giusta cui
"le modificazioni dello stato fisico dei fondi nel periodo intercorrente tra l'approvazione del progetto di massima e la definitiva approvazione del nuovo riparto sono vietate, salvo autorizzazione del dipartimento"
, che dev'essere rifiutata
"se le modificazioni pregiudicano notevolmente la realizzazione del progetto"
(art. 6 cpv. 2 LRPT). L'esercizio di questa competenza è frattanto stato delegato ai municipi nell'ambito del rilascio delle licenze edilizie (cfr. art. 3 cpv. 3 LE, 2 cpv. 2 RLE e allegato 2 a quest'ultimo). La possibilità di edificare prima della data di conclusione della procedura di ricomposizione particellare, sollecitata dai ricorrenti, è pertanto assicurata (cfr. per un caso di applicazione RDAT II-1994 n. 67).
L'art. 18 cifra 2 capoversi 3 e 4 non fa, invece, che richiamare singole disposizioni della LRPT, cui già rinvia, a titolo generale, il capoverso 1 della stessa cifra. L'art. 18 cifra 2 capoverso 3 NAPR riprende parzialmente gli art. 2b e 2c LRPT, cui peraltro rinvia; il capoverso 4 della stessa disposizione riassume, con un'inesatta specificazione (municipio anziché comune), l'art. 51 cpv. 2 LRPT. Ora, poiché al comune non spetta alcuna competenza di legiferare in questa materia, nella misura in cui il diritto comunale si limita a riproporre la pertinente normativa cantonale esso risulta, sotto l'aspetto sostanziale, sprovvisto di una qualche portata ed è, pertanto, inimpugnabile. Resta il fatto, giustamente evidenziato dai ricorrenti, che questo modo di procedere si presta a creare incertezza, se non confusione: in altre parole dev'essere evitato. Tanto più in concreto, ove le controverse disposizioni riproducono solo in modo parziale e frammentario le pertinenti disposizioni cantonali.
4. 4.1. Gli insorgenti ripropongono la contestazione della strada di raccolta che attraversa l'intero comparto speciale nord e che sbocca su via _. Il tracciato di questa strada taglia il mapp. _. Essi intravvedono, in primo luogo, una contraddizione nella decisione del Governo, che da un lato ha sospeso la sua decisione circa l'approvazione della pianificazione del comparto speciale nord, ma dall'altro ha approvato la rete viaria che lo concerne. Essi chiedono quindi che anche l'approvazione di quest'ultima venga sospesa. Invero, con esplicita ammissione, gli insorgenti salutano con soddisfazione il mutamento dell'impostazione della viabilità proposto attraverso il nuovo piano regolatore, migliore rispetto al precedente, che prevedeva di tagliare obliquamente la loro proprietà (cfr. ricorso, pag. 4). Essi sostengono tuttavia che altre soluzioni sarebbero ipotizzabili, come il mantenimento dello sbocco di via al _ su via _, oppure uno spostamento del tracciato per delimitare in modo più razionale le particelle interessate.
4.2. Il Consiglio di Stato ha sospeso la decisione sull'approvazione del comparto speciale nord per svariati motivi, noti ai ricorrenti e diffusamente esposti nella risoluzione impugnata (cfr. quest'ultima, cifra 4.2.3, pag. da 26 a 31). In particolare esso ha rilevato la mancanza di un concetto urbanistico preciso, che qualifichi questo importantissimo comparto, di oltre 200'000 mq, e che ne preveda nel contempo un'occupazione a tappe. Esso ha nondimeno voluto approvare la rete viaria che lo interessa (ad esclusione dei percorsi pedonali e ciclabili), riconoscendole la funzione di spina dorsale del disegno urbanistico (ibidem). Quest'opinione merita di essere tutelata, per lo meno nell'ottica della violazione del diritto, entro cui è circoscritto il potere cognitivo del Tribunale (art. 38 cpv. 2 e 3 LALPT). Intanto i ricorrenti non spendono una parola per dimostrare, od anche solo per sostenere, per quale motivo l'approvazione, per il momento, del solo piano viario sia illegale. Inoltre la struttura viaria adottata dall'autorità comunale rappresenta, in concreto, la trama generale del comparto. In questo senso essa costituisce l'elemento generatore degli spazi e, quindi, il telaio del comparto medesimo (cfr. la risposta 15 aprile 2002 della divisione della pianificazione territoriale, pag. 3). Al reticolo viario, così com'è stato concepito, il Consiglio di Stato ha dunque riconosciuto un'importanza fondamentale per le ulteriori decisioni circa la pianificazione del comparto: in questo senso, la sospensione dell'approvazione della proposta comunale può concernere dunque solo l'affinamento della rete stradale all'interno degli spazi che sono stati creati all'interno del comparto, per i quali l'autorità comunale ha previsto l'allestimento obbligatorio di piani di quartiere (cfr. ibidem). Non c'è, pertanto, contraddizione tra la conferma del piano viario che interessa il comparto speciale nord e la sospensione dell'approvazione delle ulteriori decisioni pianificatorie concernenti quest'ultimo.
Merita, inoltre, protezione anche il tracciato della controversa strada di raccolta. Questa è difatti prevista al centro del comparto ed è pertanto volta a raccogliere in modo ottimale il traffico proveniente dalle strade di servizio che su di essa convergono. Essa è inoltre rettilinea e perpendicolare rispetto a via _, sulla quale sbocca in un punto favorevole a tale scopo, in coincidenza dell'immissione, sul lato opposto, di via _. Questa circostanza legittima peraltro la formazione in loco di una rotonda, che favorisce l'immissione del traffico proveniente dal comparto sull'asse di traffico principale. La strada di raccolta serve inoltre il mapp. _, di oltre 30'000 mq di superficie, di proprietà dello Stato, che ha frattanto ottenuto la licenza edilizia per la costruzione della nuova scuola media 2. Questa particella condiziona in maniera importante il tracciato della strada, che corre per circa 2/3 lungo il confine sud della stessa. Anche l'incidenza dell'arteria in esame sulla proprietà dei ricorrenti è contenuta; il tracciato, parallelo rispetto ai confini principali della stessa, permette un suo sfruttamento razionale anche dopo la sua realizzazione. La ricomposizione particellare prospettata dal comune, se del caso abbinata all'esito della causa di retrocessione del mapp. _, permette infine di attenuare l'effetto negativo discendente dalla creazione di un'area triangolare a nord della stessa.
Contrariamente a quanto suggeriscono i ricorrenti non può entrare in linea di conto il mantenimento dello sbocco di via al _ su via _. Oltre ad essere insufficiente, in quanto strada di servizio, a concentrare il traffico del comparto, di 4'000/6'000 unità insediative, cui vanno aggiunti la scuola media, un posteggio pubblico, ed il traffico in provenienza di una parte dell'adiacente zona residenziale semi-estensiva, ubicata a nord della stessa, via al _ è troppo periferica rispetto alla geografia del comparto - è difatti posta al margine nord dello stesso - e si immette, infine, in un tratto poco idoneo di via _, poiché curvilineo, per riversare un traffico così importante su quest'ultima.
4.2. Su questo punto il ricorso dev'essere respinto.
5. 5.1. Da ultimo, i ricorrenti contestano l'art. 59 NAPR, norma generale in materia di deroghe alle disposizioni pianificatorie contenute nelle NAPR. Essi non censurano tale disposizione nella misura in cui, realizzate le condizioni cumulative poste alla cifra 2 della stessa, autorizza il municipio a concedere una deroga ove una situazione particolare lo richieda. Con ciò si consente di temperare la rigidità delle norme e di risolvere situazioni, nell'interesse stesso della pianificazione, che spesso richiedono soluzioni specifiche. Gi insorgenti si aggravano contro la possibilità concessa al municipio d'imporre deroghe, sancita dalla cifra 1. Oltre a ritenere tale disposto un non senso giuridico, essi lamentano una violazione del principio della legalità, della separazione dei poteri e della sicurezza del diritto.
5.2. Il Consiglio di Stato ha approvato la norma comunale e respinto le censure ricorsuali argomentando che la facoltà concessa al municipio di imporre deroghe, quindi di discostarsi esso stesso dalle regole, costituisce un parallelismo formale a tutela dell'interesse pubblico, qualora l'applicazione delle NAPR, in un caso concreto, non dovesse corrispondervi. Il Governo osserva che anche in questo caso l'esecutivo comunale sarebbe tenuto a rispettare le condizioni cumulative dell'art. 59 cifra 2 NAPR.
5.3. Il Tribunale non può condividere l'opinione dell'Esecutivo. L'istituto della deroga ha lo scopo di consentire eccezioni quando una rigida applicazione del regime ordinario si riveli eccessivamente gravosa per il singolo senza che l'interesse pubblico o quello dei vicini lo giustifichi. Con questo istituto si introduce un elemento di flessibilità al fine di evitare che, in singoli casi, la legge divenga inutilmente rigorosa e quindi ingiusta (A. Scolari, Commentario, Cadenazzo 1996, ad art. 2 LE, n. 692 segg.). Trattasi quindi di eccezioni in favore di coloro ai quali l'ordinamento pianificatorio impone delle restrizioni rivelatesi troppo gravose: l'autorità d'applicazione, il municipio, è quindi chiamata, a determinate condizioni e con un certo potere di apprezzamento, a porvi rimedio. Ben diverso è il quadro che istituisce la norma contestata, che, concedendo la facoltà al municipio d'imporre deroghe, gli consentirebbe di inasprire il regime giuridico, estendendo quindi le restrizioni che il piano già impone, o addirittura di adottarne delle nuove, ad ulteriore sfavore di coloro che ne sono assoggettati, invertendo con ciò i termini dell'equazione. L'istituto della deroga non permette tuttavia all'autorità di imporre al singolo degli obblighi che non sono già prescritti dall'ordinamento giuridico (cfr. Ruch, Commentario LPT, ad art. 23 n. 12). In realtà, quindi, nella misura in cui conferisce al municipio la facoltà di imporre delle deroghe, l'art. 59 cifra 1 NAPR rappresenta una inammissibile delega generale in favore dell'esecutivo di creare, caso per caso, dei vincoli non previsti dal piano regolatore.
5.4. Di conseguenza, le censure dei ricorrenti vanno accolte e il passaggio "
o imporre
" deve essere espunto dall'art. 59 cifra 1 NAPR.
6. La tassa di giudizio e le spese devono essere poste carico degli insorgenti proporzionalmente al grado di soccombenza (art. 28 PAmm). Le ripetibili sono commisurate al successo dell'impugnativa (art. 31 PAmm).