Decision ID: bd387397-7c93-5387-b5c9-7dd498d5b477
Year: 1995
Language: it
Court: TI_TRPI
Chamber: TI_TRPI_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: 

in fatto
a. In data 30 agosto 1988 il Consiglio di Stato ha approvato il Piano Regolatore del Comune di _, decidendo nel contempo sui ricorsi contro di esso sollevati. In particolare l’autorità governativa ha respinto l’impugnativa presentata dal signor _ _, proprietario dei mappali no. _e _, che contestava il perimetro della zona nucleo vecchio previsto, chiedendone un allargamento al suo particellare no. _. Il Governo ha in merito precisato come la delimitazione della zona _ sia stata correttamente stabilita, in quanto tracciata sul perimetro definito dalle costruzioni tradizionali che formavano il paese di _ e rispettosa della casa “_ ” che presenta aspetti meritevoli di conservazione e di protezione. Contro questa decisione il signor _ è insorto, in data 4 ottobre 1988, davanti all’allora competente Gran Consiglio.
b. Successivamente, visto il ricorso di seconda istanza interposto dal signor _, il Comune di _ ha deciso di rivedere la tematica della delimitazione rigorosa del nucleo vecchio. Esso ha in particolare adottato, con decisione assembleare del 22 giugno 1992, alcune varianti del Piano regolatore, tra cui l’estensione della zona nucleo vecchio onde permettere l’edificazione di una nuova casa primaria sul particellare no. _di proprietà _, da costruirsi in una posizione ben prestabilita. In data 30 novembre 1993 il Consiglio di Stato approvava queste varianti, apportando tuttavia alcune modifiche d’ufficio. In particolare per quanto riguarda l’estensione della zona nucleo vecchio ai mappali no. _, _, _ ( come detto intrapresa per permettere l’edificazione di una casa primaria sul particellare no. _), l’autorità governativa, ritenuta la mancanza di una chiara motivazione urbanistica della scelta pianificatoria del comune e il pericolo di snaturare con ciò la pregevole immagine del nucleo di _, ha disposto una linea di costruzione obbligatoria lungo la strada comunale costeggiante il lato est delle particelle in questione, imponendo così che la nuova costruzione sul particellare no. _venisse eseguita a filo della strada comunale e non perpendicolarmente a quest’ultima come previsto dal Comune. Inoltre modificando l’art 22 delle NAPR ha portato l’altezza massima per gli edifici di questo comparto da 7,70 metri a 10 metri. A detta del governo solo con queste misure pianificatorie la tipologia edilizia del nucleo poteva venir rispettata ed essere garantito un minimo ordine urbanistico.
c. Dissentendo da tale decisione, il Comune di _, il signor _ _, proprietario delle particelle no. _e no. _ (adiacente quest’ultima alla no. _di proprietà _i), come pure il signor _ _, sono insorti davanti a questa autorità giudicante, con ricorsi rispettivamente del 4 gennaio 1994, 30 dicembre 1993 e 11 gennaio 1994, chiedendo lo stralcio della succitata modifica d’ufficio operata dal Consiglio di Stato e la conseguente conferma della scelta pianificatoria adottata dall’autorità comunale con decisione assembleare del 22 giugno 1992.
d. A seguito di questi ricorsi, il Consiglio di Stato ha ritenuto opportuno modificare il suo giudizio del 30 novembre 1993 risolvendo, con decisione del 12 aprile 1994, che la linea di costruzione obbligatoria prevista sui particellari no. _, _, _venisse mantenuta, ma arretrata di 10 metri rispetto a quanto stabilito in precedenza.
e. Contro quest’ultima decisione del Governo sono nuovamente insorti presso questo Tribunale sia il Comune di _, riconfermando con scritto di data 28 aprile 1994 il contenuto della sua precedente impugnativa, sia il signor _ _, con ricorso del 5 maggio 1994. Entrambi i qui ricorrenti chiedono l’annullamento dell’ultima modifica d’ufficio decisa dal Consiglio di Stato e di conseguenza la conferma della scelta pianificatoria operata dall’Assemblea comunale. Non è percontro più insorto contro quest’ultima decisione governativa il proprietario della particella no. _, _ _, , ritenendo la sua impugnativa dell’ 11 gennaio 1994 evasa dalla nuova decisione del Governo (vedi scritto del 25 aprile 1995 indirizzato a questo Tribunale). Egli ha invece dichiarato di mantenere il ricorso contro il PR del 1988 (cfr. verbale del sopralluogo del 10 maggio 1995).
f. Il Consiglio di Stato, con risposta del 30 agosto 1994, chiede la reiezione delle impugnative con argomentazione di cui si dirà all’occorrenza nei considerandi di diritto.
g. In data 10 maggio 1995 è stato esperito un sopralluogo alla presenza delle parti che si sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande rinunciando alle conclusioni e al dibattimento finale.
c o n s i d e r a t o

in diritto
1. Ai sensi dell’art. 38 LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al TPT entro 30 giorni dalla notificazione.
L’art. 38 LALPT legittima a ricorrere il comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b), ed ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno di protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio di (cpv. 4 lett. c, entrato in vigore il 15.3.1995).
La legittimazione ricorsuale del signor _ è data a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT, quella del signor _ è data a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett. c LALPT, quella del Municipio di _ a norma del cpv. a) del medesimo disposto.
I ricorsi, inoltrati nel termine di legge, risultano tempestivi ed sono dunque ricevibili in ordine.
2. Preliminarmente va rilevato che la decisione del 30 novembre 1993 del Consiglio di Stato, contro la quale i ricorrenti sono pure insorti, è da ritenersi decaduta in quanto superata dalla successiva risoluzione governativa del 12 aprile 1994 qui all’esame, che pur mantenendo la linea obbligatoria di costruzione, prevede un suo arretramento di 10 metri dal filo della strada. Venuta quindi a cadere la decisione del Governo che imponeva un’edificazione filo strada sul particellare no. _, è venuto pure a mancare l’interesse alla sua impugnazione. I ricorsi del 30 dicembre 1993 e del 4 gennaio 1994 e 11 gennaio 1994 contro di essa inoltrati dal signor _ _, dal Comune di _ e dal signor _ _ sono da ritenersi di conseguenza privi d’oggetto e vanno pertanto stralciati. Con il presente giudizio si evaderà percontro l’impugnativa del signor _ contro la soluzione prevista dal PR del 1988 per il comparto in esame, che potrebbe riacquistare interesse e forza esecutiva qualora non fosse confermata l’ultima variante proposta dal Governo, come pure le due impugnative sollevate dal Comune di _ e dal signor _ contro la decisione governativa del 12 aprile 1994.
3. Il comune gode di autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e riferimenti).
L’autonomia non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT: le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo o sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l’approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione. Se l’autorità di approvazione esige dal comune, per motivi oggettivi, di porre il PR in consonanza con l’ordinamento giuridico, questi invocherà invano la lesione della sua autonomia (DTF 116 Ia 226 seg. consid. 2a; A. Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, Rep. 1991, pag. 45 segg., in part. 55).
Il TPT non dispone, contrariamente al Consiglio di Stato, del sindacato d’opportunità (tranne, in applicazione dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una modifica d’ufficio del PR). Il ricorso è infatti proponibile solo contro la violazione del diritto (in particolare contro l'errata o mancata applicazione di una norma stabilita dalla legge o risultante implicitamente da essa, l'apprezzamento giuridico erroneo di un fatto, l'eccesso o l'abuso di potere, la violazione di una norma essenziale di procedura) e contro l’accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3 LALPT).
4. L'art. 1 LPT prevede che Confederazione, Cantoni e Comuni provvedono affinché il suolo sia utilizzato con misura. Essi coordinano le loro attività d'incidenza territoriale e ordinano l'inserimento in vista di uno sviluppo armonioso del Paese.
Nell'art. 3 LPT sono enunciati i principi pianificatori cui le autorità preposte alla pianificazione devono attenersi nello svolgimento dei loro compiti. Tra questi figura in primo luogo il rispetto del paesaggio , nonché l'esigenza di strutturare gli insediamenti secondo il bisogno della popolazione.
La pianificazione del territorio avviene segnatamente attraverso il piano di utilizzazione comunale (Piano regolatore: PR) che, giusta l'art. 14 LPT, disciplina l'uso ammissibile del suolo, delimitando in particolare le zone edificabili, agricole e protette.
5. L’art. 15 LPT pone le condizioni minime perché l’attribuzione alla zona edificabile possa entrare in linea di conto, ossia la presenza di terreni idonei all’edificazione, già edificati in larga misura o prevedibilmente necessari all’edificazione e urbanizzati entro quindici anni. Al disotto di questa soglia l’azzonamento è escluso a priori. Non basta, per converso, che i requisiti legali siano tutti dati, e in modo chiaro e incontrovertibile, perché l’inserimento in zona edificabile si imponga. Un comprensorio può infatti rispondere alla definizione legale di più zone, prestarsi ad es. sia all’edificazione sia all’agricoltura o contenere valori naturali e paesaggistici che ne impongono la protezione a dispetto delle altre idoneità. Spesso non può essere categoricamente risposto al quesito se i singoli requisiti sono effettivamente adempiuti (ad es. se il terreno si presta effettivamente alla costruzione, se rientra o può essere fatto rientrare in un comprensorio già largamente edificato e neppure se sarà necessario per l’edificazione nei prossimi quindici anni). In simili circostanze i criteri dell’art 15 LPT intervengono come punti di vista, elementi di giudizio da mettersi a raffronto con le opposte ragioni, in una ponderazione degli interessi che in quei casi è imprescindibile (DTF 113 Ia 448 ss consid. 4bc/bd, 114 Ia 250 ss consid. 5b, 118 Ib 344 ss consid 4a). Tranne dunque nella misura in cui servono ad escludere incontrovertibilmente l’appartenenza di un terreno alla zona da essi definita, gli articoli 15, 16 e 17 LPT vanno relativizzati. Si consideri inoltre che per la loro funzione eminentemente pianificatoria i criteri da essi enunciati possono solo riferirsi a interi comparti e non a singole particelle; essi intervengono in una prospettiva generale, d’ordine superiore che li rende inadeguati a risolvere i problemi attributivi di terreni isolati.
6. Nella fattispecie in esame, come già rilevato nei fatti, l’assemblea comunale, ha provveduto, con una serie di modifiche del Piano Regolatore, ad estendere la zona edificabile al particellare no _ (allargando il perimetro della zona nucleo vecchio) con l’intento dichiarato di permettere la costruzione di un’abitazione primaria al figlio del proprietario del terreno. Onde ridurre al minimo l’incidenza di questo nuovo edificio sul resto del nucleo di _, il Comune ha vincolato la costruzione ad una posizione ben prestabilita, ubicazione che non ha però trovato consenziente il Consiglio di Stato che l’ha definita priva di qualsiasi criterio urbanistico. Il Governo ha quindi imposto d’ufficio un’edificazione parallela alla strada comunale ad una distanza di 10 metri da quest’ultima. Sulla scorta dei principi esposti nei considerandi precedenti, nonché per i motivi che verranno qui di seguito enunciati, a mente di questo Tribunale questo modo di procedere non può essere tutelato. Con l’adozione del Piano Regolatore del 30 agosto 1988, il pianificatore ha previsto una delimitazione molto rigorosa del nucleo vecchio di _o, conglobandovi unicamente l’agglomerato originale di case. Per proteggere e valorizzare questo nucleo, che costituisce un evidente patrimonio culturale (tra l’altro inserito nell’inventario svizzero degli insediamenti da proteggere ISOS come insediamento d’importanza regionale), il pianificatore ha inoltre istituito un cosiddetto “cordone verde” formato da spazi verdi inedificati che s’intrecciano tra gl’insediamenti esistenti cercando con ciò da un lato di mettere in risalto l’aspetto urbanistico tradizionale del luogo e dall’altro di creare un distacco tra vecchio e nuovo (vedi relazione tecnica allestita dallo studio d’ingegneria _ /_, _, pag. 5,6). Si è in pratica voluto evitare l’espansione edilizia in prossimità dei nuclei meritevoli di protezione. Con la variante adottata dall’Assemblea comunale e altresì con quelle imposte d’ufficio dal Consiglio di Stato si vorrebbe ora permettere l’edificazione proprio all’interno di questo cordone, in un’area verde che caratterizza e articola in modo particolare l’agglomerato di _, ossia nel grande prato che si estende tra la strada cantonale e la dorsale del nucleo e sul quale si affaccia “Casa _ ”, edificio di rara testimonianza dell’architettura rurale di un tempo e come tale iscritto nell’elenco cantonale dei monumenti protetti (vedi art 20 NAPR). È evidente che la costruzione di un nuovo edificio in questo preciso punto, oltre che contraddire i principi pianificatori posti alla base del PR, compromette la bellezza e l’originalità del luogo, e tutto ciò senza che vi sia un interesse pubblico che giustifichi il sacrificio. Infatti, come risulta chiaramente dagli atti in nostro possesso (vedi estratto assemblea straordinaria del 22 giugno 1992), la modifica pianificatoria è stata essenzialmente intrapresa per soddisfare le esigenze di un singolo cittadino che intendeva edificare la casa per suo figlio più che per pertinenti considerazioni pianificatorie. È evidente che in questo contesto la semplice misura della linea obbligatoria di costruzione prevista d’ufficio dal Consiglio di Stato non può costituire una valida alternativa. Alla fin fine si deve concludere che la scelta iniziale, operata dal Comune al momento dell’adozione del PR nel 1988 prevedendo l’inedificabilità del comparto in esame, appare la soluzione più corretta per salvaguardare i valori paesaggistici e culturali di questo villaggio montano. Del resto non sussiste alcun bisogno di estendere la zona edificabile attorno al nucleo, ritenuto che al momento dell’adozione del piano si è istituito una zona di espansione e di completazione dell’edificazione in posizione periferica, appositamente destinata alla realizzazione di alloggi per famiglie che intendono stabilirsi nel paese. È precisamente in questo comparto che il signor _ possiede un terreno dove il figlio ha costruito di recente la sua abitazione, rendendo caduco uno dei motivi principali per cui l’Assemblea comunale aveva reso edificabile il mappale no. 151 (cfr. lettera del 29.9.1994 del comune di _ al Tribunale della pianificazione).