Decision ID: 7b73ced2-c50e-5ecd-a58b-5407a41a2154
Year: 2016
Language: de
Court: SG_VG
Chamber: SG_VG_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A.
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a. K.X. und L.X. sind Eigentümer der Grundstücke Nrn. 0000 und 0001, Grundbuch A.
Diese sind gemäss Zonenplan der Gemeinde A. vom 31. Dezember 1997 der
Landwirtschaftszone zugeteilt. Auf dem Grundstück Nr. 0001 steht ein eingeschossiges
Haus mit flachem Giebeldach und rückversetztem Anbau, welches seit dem Erwerb am
20. Juli 2010 von Familie K.X. und L.X. als Wohnhaus genutzt wird. Grundstück Nr.
0000 ist mit einem Maschinen- und Autounterstand bebaut. Die Erschliessung beider
Grundstücke erfolgt von B. her über ein schmales, einspurig befahrbares Strässchen,
welches im unteren Teil gut ausgebaut ist und im oberen Teil teils als unbefestigte
Naturstrasse, teils als befestigte Betonstrasse verläuft. Das letzte Teilstück auf
Grundstück Nr. 0001 ist unbefestigt und nicht befahrbar.
Der Gemeinderat A. hatte am 16. Juli 1964 dem damaligen Eigentümer des
Grundstücks Nr. 0001 (als Teil des ehemaligen Grundstücks Nr. 002) den Bau eines
zweigeschossigen Ferienhauses mit steilem Giebeldach und eines zurückversetzten
Flachdachbaus bewilligt (act. G 9/15). Mit Verfügung vom 16. Mai 2006 bewilligte der
Gemeinderat den Neubau des erwähnten Maschinen- und Autounterstandes auf dem
heutigen Grundstück Nr. 0000. Das Amt für Raumentwicklung und Geoinformation
(AREG) stimmte dem Vorhaben mit raumplanerischer Teilverfügung vom 8. Mai 2006
als Erweiterung des bestehenden Ferienhauses gestützt auf Art. 24c des
Bundesgesetzes über die Raumplanung (RPG; SR 700) zu.
b. Am 7. November 2013 reichten K.X. und L.X. ein Baugesuch für den Abbruch des
Ferienhauses und den Neubau eines Einfamilienhauses sowie für den Teilabbruch des
Maschinen- und Autounterstandes und das Entfernen der bestehenden Wände ein. Der
projektierte Abbruch und Wiederaufbau des Wohnhauses beinhaltet eine Erweiterung
der anrechenbaren Bruttogeschossfläche (aBGF) von 81 m auf 104 m und eine
Vergrösserung des sichtbaren Volumens von 364.6 m auf 459.9 m (act. G 9/7/1).
Gegen das in der Folge öffentlich aufgelegte Baugesuch erhob unter anderen die
Stiftung WWF Schweiz Einsprache (act. G 9/7/11). Mit raumplanungsrechtlicher
Teilverfügung vom 10. Oktober 2014 bewilligte das AREG das Baugesuch mit
verschiedenen Auflagen und Bedingungen (act. G 9/7/35). Gestützt hierauf erteilte der
Gemeinderat A. mit Beschluss vom 6. November 2014 die Baubewilligung und wies
gleichzeitig die Einsprache der Stiftung WWF ab (act. G 9/7/39 und 40). Den hiergegen
erhobenen Rekurs (act. G 9/1 und 9/3) hiess das Baudepartement des Kantons St.
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Gallen, nachdem es mit den Verfahrensbeteiligten am 26. März 2015 einen
Augenschein durchgeführt hatte (act. G 9/16), mit Entscheid vom 22. Mai 2015 im Sinn
der Erwägungen gut und hob den Einspracheentscheid und die Baubewilligung vom 6.
November 2014 sowie die Teilverfügung des AREG vom 10. Oktober 2014 auf (act. G
2/1).
B.
a. Gegen diesen Entscheid erhob Rechtsanwalt lic. oec. HSG Thomas Frey, St. Gallen,
für K.X. und L.X. am 4. Juni 2015 Beschwerde mit dem Rechtsbegehren, der Entscheid
sei aufzuheben und die Erteilung der Baubewilligung vom 6. November 2014 gestützt
auf die raumplanungsrechtliche Teilverfügung des AREG vom 10. Oktober 2014 zu
bestätigen, unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der Beschwerdegegnerin
(act. G 1). In der Beschwerdeergänzung vom 6. Juli 2015 bestätigte und begründete
der Rechtsvertreter das gestellte Rechtsbegehren (act. G 5).
b. In der Vernehmlassung vom 21. Juli 2015 beantragte die Vorinstanz Abweisung der
Beschwerde. Zur Begründung verwies sie auf den angefochtenen Entscheid und nahm
ergänzend Stellung zu den Ausführungen in der Beschwerde (act. G 8). Die
Beschwerdebeteiligte beantragte in der Vernehmlassung vom 12. August 2015
Gutheissung der Beschwerde (act. G 13). Mit Eingabe vom 11. September 2015
ersuchte der Rechtsvertreter der Beschwerdeführer um vordringliche Behandlung der
Streitsache (act. G 17). Die Beschwerdegegnerin beantragte mit Eingabe vom 18.
September 2015 Abweisung der Beschwerde, unter Kosten- und Entschädigungsfolge
zulasten der Beschwerdeführer. Zur Begründung verwies sie auf die Ausführungen im
angefochtenen Entscheid und nahm ergänzend Stellung (act. G 18).
c. Mit Replik vom 6. Oktober 2015 bestätigten die Beschwerdeführer ihren Standpunkt
(act. G 20).
d. Auf die Vorbringen der Verfahrensbeteiligten in den Eingaben des vorliegenden
Verfahrens wird, soweit für den Entscheid relevant, in den nachstehenden Erwägungen
eingegangen.
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Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1. (...).
2.
2.1. Die Beschwerdeführer rügen eine Verletzung des rechtlichen Gehörs, weil
ihnen weder die Akten des Amtes für Raumentwicklung und Geoinformation (AREG),
welche mit der Vernehmlassung des AREG vom 13. Februar 2015 (act. G 9/12)
eingereicht worden seien, noch die Vorakten der Beschwerdebeteiligten und die
Baubewilligung vom 10. Juni/17. Juli 1964 (act. G 9/15) zugestellt worden seien. Eine
Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheids aus formellen Gründen liege jedoch nicht
im Interesse der Beschwerdeführer. Dem Umstand, dass ihnen das rechtliche Gehör
verweigert worden sei, sei jedoch im Beschwerdeverfahren mindestens bei der
Feststellung des Sachverhalts - behauptete Abweichung von den bewilligten
Bauplänen - zu berücksichtigen (act. G 5 S. 5 f.). - Hinsichtlich der Akten des AREG
und der Beschwerdebeteiligten ist vorweg festzuhalten, dass diese in den - den
Beschwerdeführern am 26. Februar 2015 (act. G 9/13) zugestellten -
Vernehmlassungen vom 23. Dezember 2014 (act. G 9/7) und vom 13. Februar 2015
(act. G 9/12) als Beilagen erwähnt wurden. Die Beschwerdeführer hätten diese Akten
somit zur Einsichtnahme anfordern können. Eine Verpflichtung zur unaufgeforderten
Zustellung derselben bestand für die Vorinstanz nicht. Von den durch die
Beschwerdebeteiligte am 25. und 26. März 2015 (act. G 9/14, 9/15) nachgereichten
Unterlagen - insbesondere der Baubewilligung von 1964 - erhielten die
Beschwerdeführer nach ihren Darlegungen erst im Beschwerdeverfahren Kenntnis.
2.2. Nach Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung (SR 101, abgekürzt BV) haben die
Parteien in einem Verwaltungsverfahren Anspruch auf rechtliches Gehör. Das rechtliche
Gehör dient einerseits der Sachaufklärung; anderseits stellt es ein
persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht beim Erlass eines Entscheids dar, welcher
in die Rechtsstellung des Einzelnen eingreift. Dazu gehört insbesondere das Recht der
Betroffenen, sich vor Erlass eines in ihre Rechtsstellung eingreifenden Entscheids zur
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Sache zu äussern und an der Erhebung wesentlicher Beweise entweder mitzuwirken
oder sich zumindest zum Beweisergebnis zu äussern, wenn dieses geeignet ist, den
Entscheid zu beeinflussen (vgl. statt vieler BGE 127 I 56 mit Hinweis). Trotz
Gehörsverletzung bleibt es grundsätzlich der Partei überlassen, auf der
vollumfänglichen Wahrnehmung des Gehörsanspruchs zu beharren, wenn ihr daran
mehr liegt als an der beförderlichen Erledigung des Verfahrens, oder aber darauf zu
verzichten; insoweit hat nicht die Verwaltungs- oder Gerichtsinstanz das letzte Wort
darüber, ob das Gebot des raschen Verfahrens oder dasjenige der Gehörsgewährung
vorgeht. Rechtsprechungsgemäss kann dann auf eine Rückweisung aus Gründen der
Gehörsverletzung verzichtet werden, wenn dies zu einem formalistischen Leerlauf und
zu einer unnötigen Verzögerung des Verfahrens führt (vgl. VerwGE B 2012/102 vom 21.
August 2013, E. 3.2.2).
Im Protokoll des Augenscheins vom 26. März 2015 wurde unter anderem vermerkt,
dass das Gebäude Vers.-Nr. 0003 am 16. Juli 1964 als Ferienhaus bewilligt worden sei.
Nach den damaligen Plänen sei ein zweigeschossiges, mit einem steilen Giebeldach
ausgestaltetes Gebäude mit einem Anbau genehmigt worden. Beim heute bestehenden
Gebäude handle es sich demgegenüber um einen eingeschossigen Bau mit flachem
Giebeldach, an dessen westlicher Fassade sich ein von den Giebelfassaden
zurückversetzter, unter dem Dach des Hauptbaus angegliederter Anbau befinde (act. G
9/16 S. 3). Somit wurde die Baubewilligung von 1964 im Augenscheinprotokoll,
welches den Beschwerdeführern vor Erlass des Rekursentscheids zur Stellungnahme
zugestellt worden war und zu welchem sie sich auch äusserten (act. G 9/18, 9/19),
explizit erwähnt. Die Beschwerdeführer nahmen jedoch zu diesem Punkt keine Stellung
(act. G 9/19) und verzichteten auch darauf, die Baubewilligung von 1964 anzufordern.
Wenn sie angesichts dieser Verhältnisse erst im Beschwerdeverfahren einen
Gehörsmangel geltend machen, obschon der Mangel - soweit ein solcher vorlag -
schon im Rekursverfahren hätte festgestellt und vorgebracht werden können, so steht
dies mit Treu und Glauben nicht im Einklang (vgl. VerwG B 2014/48 vom 28. Juli 2015,
E. 2.1.2 am Schluss mit Hinweis; www.gerichte.sg.ch). Ein Anlass, den angefochtenen
Entscheid aus formellen Gründen aufzuheben, läge dementsprechend - selbst wenn
die Beschwerdeführer dies verlangen würden - nicht vor.
3.
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3.1. Der Grundtatbestand für die Erteilung von Ausnahmebewilligungen für nicht
zonenkonforme Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzone findet sich in Art. 24
RPG. Diese Bestimmung kommt subsidiär zu den Tatbeständen über die erleichterte
Ausnahmebewilligung zum Zug (Waldmann/Hänni, Raumplanungsgesetz, Bern 2006,
Rz. 13 zu den Vorbemerkungen zu Art. 24 ff. RPG). Art. 24c Abs. 1 und 2 RPG, dessen
Marginale und Formulierung in der Fassung vom 1. November 2012 (vgl. Art. 24c Abs.
1, 2 und 5) unverändert blieben, konkretisiert die Besitzstandsgarantie für alle Bauten
und Anlagen ausserhalb der Bauzone, die nicht mehr zonenkonform sind (Waldmann/
Hänni, a.a.O., Rz. 14 zu den Vorbemerkungen zu Art. 24 ff. RPG). Art. 24c Abs. 1 RPG
schützt bestimmungsgemäss nutzbare, aber zonenwidrig gewordene Bauten und
Anlagen ausserhalb der Bauzonen grundsätzlich in ihrem Bestand. Nach Abs. 2 dieser
Bestimmung können solche Bauten und Anlagen teilweise geändert oder massvoll
erweitert werden, sofern sie rechtmässig erstellt oder geändert worden sind. In jedem
Fall bleibt die Vereinbarkeit mit den wichtigen Anliegen der Raumplanung vorbehalten
(Art. 24c Abs. 5 RPG). Die Zulässigkeit einer teilweisen Änderung oder massvollen
Erweiterung ergibt sich unmittelbar aus dem Bundesrecht (BGE 127 II 215 E. 3b S. 219
mit Hinweisen). Art. 24c Abs. 2 RPG gilt gemäss dem auf den 1. November 2012 neu
eingefügten Art. 24c Abs. 3 RPG auch für landwirtschaftliche Wohnbauten sowie
angebaute Ökonomiebauten, die rechtmässig erstellt oder geändert worden sind,
bevor das betreffende Grundstück Bestandteil des Nichtbaugebiets im Sinn des
Bundesrechts wurde. Veränderungen am äusseren Erscheinungsbild müssen für eine
zeitgemässe Wohnnutzung oder eine energetische Sanierung nötig oder darauf
ausgerichtet sein, die Einpassung in die Landschaft zu verbessern (Art. 24c Abs. 4
RPG).
Nach Art. 42 Abs. 1 der Raumplanungsverordnung (SR 700.1; RPV) gilt die Änderung
einer altrechtlichen Baute als teilweise und eine Erweiterung als massvoll, wenn die
Identität der Baute oder Anlage einschliesslich ihrer Umgebung in den wesentlichen
Zügen gewahrt bleibt. Verbesserungen gestalterischer Art sind zulässig. Massgeblicher
Vergleichszustand für die Beurteilung der Identität ist der Zustand, in dem sich die
Baute oder Anlage im Zeitpunkt der Zuweisung zum Nichtbaugebiet befand (Art. 42
Abs. 2 RPV). Ob die Identität der Baute oder Anlage im Wesentlichen gewahrt bleibt, ist
unter Würdigung der gesamten Umstände zu beurteilen. In jedem Fall gelten folgende
Regeln: Innerhalb des bestehenden Gebäudevolumens darf die anrechenbare
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Bruttogeschossfläche nicht um mehr als 60 Prozent erweitert werden, wobei das
Anbringen einer Aussenisolation als Erweiterung innerhalb des bestehenden
Gebäudevolumens gilt (Art. 42 Abs. 3 lit. a RPV). Unter den Voraussetzungen von
Artikel 24cAbsatz 4 RPG kann eine Erweiterung ausserhalb des bestehenden
Gebäudevolumens erfolgen; die gesamte Erweiterung darf in diesem Fall sowohl
bezüglich der anrechenbaren Bruttogeschossfläche als auch bezüglich der
Gesamtfläche (Summe von anrechenbarer Bruttogeschossfläche und Brutto-
Nebenfläche) weder 30 Prozent noch 100 m überschreiten; die Erweiterungen
innerhalb des bestehenden Gebäudevolumens werden nur halb angerechnet (Art. 42
Abs. 3 lit. b RPV). Bauliche Veränderungen dürfen keine wesentlich veränderte Nutzung
ursprünglich bloss zeitweise bewohnter Bauten ermöglichen (Art. 42 Abs. 3 lit. c RPV).
Eine Baute oder Anlage darf nur wieder aufgebaut werden, wenn sie im Zeitpunkt der
Zerstörung oder des Abbruchs noch bestimmungsgemäss nutzbar war und an ihrer
Nutzung ein ununterbrochenes Interesse besteht. Das Gebäudevolumen darf nur so
weit wieder aufgebaut werden, dass es die nach Art. 42 Abs. 3 RPV zulässige Fläche
umfassen kann. Absatz 3 Buchstabe a ist nicht anwendbar. Sofern dies objektiv
geboten erscheint, darf der Standort der Ersatzbaute oder -anlage von demjenigen der
früheren Baute oder Anlage geringfügig abweichen (Art. 42 Abs. 4 RPV).
3.2. Der Anwendungsbereich von Art. 24c RPG ist auf Bauten und Anlagen
beschränkt, die nicht mehr zonenkonform, d.h. durch eine nachträgliche Änderung von
Erlassen oder Plänen zonenwidrig geworden sind (Art. 41 RPV; vgl. BGE 127 II 209 E.
2c). Die Bestandesgarantie nach Art. 24c RPG erstreckt sich damit nur auf Bauten, die
seinerzeit in Übereinstimmung mit dem materiellen Recht erstellt und aufgrund einer
späteren Rechtsänderung zonenwidrig geworden sind, nicht aber auf Bauten, bei
denen die Zonenwidrigkeit ohne Rechtsänderung, sondern allein durch tatsächliche
Änderungen, wie namentlich die Aufgabe des Landwirtschaftsbetriebes, entstanden ist.
"Seinerzeit" erstellte Bauten und Anlagen sind in erster Linie solche, die vor dem 1. Juli
1972 erstellt wurden, d.h. vor dem Inkrafttreten des Bundesgesetzes vom 8. Oktober
1971 über den Schutz der Gewässer gegen Verunreinigung (aGSchG; AS 1972 950).
Mit diesem Gesetz wurde erstmals eine klare Trennung von Bau- und Nichtbaugebiet
vorgenommen. Nach dem 1. Juli 1972 erstellte Bauten und Anlagen fallen namentlich
dann in den Anwendungsbereich von Art. 24c RPG, wenn sie aufgrund einer
Zonenplanänderung von der Bauzone in eine Nichtbauzone gelangten (BGer
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1C_279/2008 vom 6. Februar 2009 E. 2.3; R. Muggli, Kommentar zum Bundesgesetz
über die Raumplanung, 2010, Rz. 6 und 14 zu Art. 24c RPG; P. Karlen, Die
Ausnahmebewilligung nach Art. 24 - 24d RPG, in: ZBl 102/2001 S. 291, 296 f.).
4. Die Vorinstanz hielt hinsichtlich der Interpretation des Begriffs der temporär
bewohnten Baute im Sinn von Art. 42 Abs. 3 lit. c RPV unter anderem fest, dass
darunter vorab im Sommer bewohnte bzw. bewohnbare Alphütten (Maiensässe) fallen
würden, nicht jedoch Bauten, die ursprünglich nur zu Ferienzwecken genutzt worden
seien (act. G 2 S. 9 mit Hinweis auf NR-Kommissionsbericht in BBl 2011 S. 7089 und
7099). Verhindert werden solle, dass abgelegene, bescheiden ausgestattete Hütten
eigentlichen Wohnbauten mit entsprechender Infrastruktur weichen würden. Die
Gesetzesrevision stehe jedoch einer Nutzungsänderung von ursprünglich nur zu
Ferienzwecken genutzten, objektiv aber ganzjährig bewohnbaren Gebäuden zu
Dauerwohnbauten nicht entgegen (act. G 2 S. 9). Objektiv betrachtet sei das heute
bestehende Gebäude für eine ständige Wohnnutzung geeignet. Es verfüge über Strom
und Trinkwasser, eine hinreichende Zufahrt sowie einen Kanalisationsanschluss. Die
Änderung von einer Ferienhaus- zu einer ständigen Wohnnutzung habe keine völlig
andere Zweckbestimmung zur Folge. Auch werde die ursprüngliche Nutzung nicht
wesentlich intensiviert. Das Gebäude befinde sich unweit des Siedlungsgebiets auf
einer Höhe von 895 m über Meer. Es seien keine klimatischen, topographischen oder
anderen Gründe erkennbar, die nur eine eingeschränkte Nutzung als Ferienhaus
zulassen würden. Die Bewilligung vom 16. Juli 1964 enthalte keine Auflagen betreffend
eine eingeschränkte Nutzung als Ferienhaus. Die teilweise Zweckänderung zu einer
ganzjährig bewohnten Baute sei zulässig (act. G 2 S. 10).
Von diesen nachvollziehbar und überzeugend begründeten Feststellungen, welche
auch durch die Stellungnahme des AREG vom 13. Februar 2015 (act. G 9/12; vgl.
nachstehende E. 7.4) bestätigt werden, ist nachstehend auszugehen. Zu Recht weist
der Rechtsvertreter der Beschwerdeführer im Übrigen darauf hin, dass die
Umwandlung von Ferienhäusern zu ganzjährig bewohnten Häusern der Zielsetzung von
Art. 75b BV (SR 101; Beschränkung des Anteils von Zweitwohnungen) entspricht (act.
G 20 S. 9). Sodann ist die ganzjährige Bewohnung der bestehenden Bausubstanz ohne
weiteres mit den „wichtigen Anliegen der Raumplanung“ im Sinn von Art. 24c Abs. 5
RPG vereinbar.
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5.
5.1. Die Vorinstanz war im angefochtenen Entscheid mit Bezug auf die
Feststellungen im Augenscheinprotokoll (act. G 9/16) zum Schluss gekommen, dass
das heute bestehende Gebäude nicht den bewilligten Plänen (Baubewilligung vom 16.
Juli 1964) entspreche. Deshalb falle eine Bewilligung des geplanten Abbruchs und
Wiederaufbaus nicht in Betracht, setze doch die Berufung auf die Bestandesgarantie
eine rechtmässig bewilligte Baute voraus. Daran fehle es, weil das bestehende
Gebäude von den bewilligten Plänen abweiche und damit formell nicht bewilligt sei
(act. G 2 S. 18). Die Beschwerdeführer bringen in materieller Hinsicht vor, dass das
vorhandene Gebäude ihres Wissens seit jeher in der heutigen Form bestanden habe.
Unbekannt sei, weshalb es nicht den bewilligten Plänen entspreche. Es müsse wohl
davon ausgegangen werden, dass Korrekturpläne bewilligt worden seien. Das
Gebäude sei vor 1972 erstellt worden und habe entsprechend seither Bestand, ohne
dass irgendwelche Hinweise auf eine unrechtmässige Erstellung vorlägen (act. G 5 S.
3).
5.2. Vorliegend fehlt es zwar an Anhaltspunkten bzw. Belegen dafür, dass im
Nachgang zur Baubewilligung vom 16. Juli 1964 Korrekturpläne bewilligt worden
wären. Jedoch kann hieraus nicht ohne Weiteres geschlossen werden, dass für die
bestehende Baute keine gültige Baubewilligung erteilt worden war. Dies umso weniger,
als das BauG, welches die Baubewilligungspflicht gesetzlich verankerte, erst im Jahr
1972 in Kraft trat (vgl. ABl 1970, 1273 ff., 1282). Der im Jahr 1964 erstellte Bau
geniesst, selbst wenn er nicht bewilligten Plänen entsprechen würde bzw. materiell
rechtswidrig wäre, Bestandesschutz (vgl. dazu VerwGE B 2010/106 vom 26. Januar
2011), zumal der Bestand zwischenzeitlich nie in Frage gestellt wurde. Auf einen
allfälligen bewilligungslosen Zustand wurden die Beschwerdeführer, welche die
Liegenschaft im Jahr 2010 erwarben, unbestritten zu keinem Zeitpunkt hingewiesen.
Sie durften somit auf den rechtmässigen Bestand der Baute vertrauen.
6. Die Beschwerdegegnerin stellt sich auf den Standpunkt, dass das
bestehende Gebäude nicht mehr bestimmungsgemäss nutzbar (vgl. Art. 24c Abs. 1
RPG und Art. 42 Abs. 4 RPV) sei (act. G 18 S. 5). Bestimmungsgemäss nutzbar im Sinn
von Art. 24c Abs. 1 RPG ist eine Baute dann, wenn der Eigentümer durch einen
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angemessenen Unterhalt das fortbestehende Interesse an der Weiternutzung
dokumentiert hat. Dies äussert sich darin, dass sie gemessen an ihrer
Zweckbestimmung betriebstüchtig ist und die tragenden Konstruktionen mehrheitlich
intakt sind (BGer 1C_356/2010 vom 21. Februar 2011, E. 2.3 mit Hinweisen). Im
Protokoll des Rekurs-Augenscheins vom 26. März 2015 wurde bestätigt, dass die
Beschwerdeführer mit ihren zwei Kindern das Gebäude seit November 2010
bewohnen. Sodann findet sich darin ein ausführlicher Beschrieb sämtlicher Räume des
Hauses. Zur Frage der grundsätzlichen Betriebstüchtigkeit lassen sich dem Protokoll
keine Ausführungen entnehmen (act. G 9/16). Jedoch ergeben sich aufgrund der von
den Beschwerdeführern selbst bestätigten offensichtlichen Sanierungsbedürftigkeit des
Hauses, der Anbringung von Metallstützen wegen des teilweisen Einstürzens des
Bodens der Wohnräume und dem Schimmelbefall der (morschen bzw. zerfallenden)
Grundmauern (vgl. nachstehende E. 7.2) erhebliche Zweifel, ob die tragenden
Konstruktionen noch mehrheitlich intakt und dem Haus noch eine
bestimmungsgemässe Nutzbarkeit attestiert werden kann. Ob diese Wiederaufbau-
Voraussetzung zu bejahen ist oder nicht, und je nachdem die Garantien von Art. 24c
RPG Platz greifen, lässt sich anhand der dem Gericht vorliegenden Aktenlage nicht
abschliessend beantworten. Die Abklärung dieses Sachverhalts durch das
Verwaltungsgericht - durch Augenschein - fällt nicht in Betracht, weil für die
Beurteilung bauliches Fachwissen erforderlich erscheint und weil den
Verfahrensbeteiligten keine Instanz mehr zur Verfügung stünde, um die allenfalls
unrichtige oder unvollständige Feststellung des Sachverhalts zu rügen. Die Sache ist
deshalb unter teilweiser Gutheissung der Beschwerde und Aufhebung des
angefochtenen Entscheids an die Vorinstanz zur Abklärung der Frage der
bestimmungsgemässen Nutzbarkeit zurückzuweisen.
7.
7.1. Aus prozessökonomischen Gründen ist auf die streitige Frage einzugehen, ob
die mit dem Wiederaufbau verbundenen Erweiterungen und Veränderungen am
äusseren Erscheinungsbild für eine zeitgemässe Wohnnutzung oder eine energetische
Sanierung nötig sind oder die Einpassung der Liegenschaft in die Landschaft
verbessern (vgl. Art. 24c Abs. 4 RPG). Die Vorinstanz führte im angefochtenen
Entscheid aus, eine Volumenerweiterung nach aussen sei nach ihrer Praxis
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insbesondere dann zulässig, wenn fehlende Küchen- oder Sanitäreinrichtungen erstellt
werden müssten oder das Gebäude aufgrund nicht mehr zeitgemässer Raumhöhen
erhöht werden müsse. Dabei komme es nicht auf die individuellen Wohnbedürfnisse
an, sondern es sei ein genereller Massstab anzulegen. Um den generellen Massstab
festzulegen, würden die vom Bundesamt für Statistik (Gebäude- und
Wohnungsstatistik, GWS) erhobenen Durchschnittswerte zu den einzelnen
Wohnungsgrössen herangezogen. Diese Werte seien ein gewichtiges Indiz dafür, was
von der Bevölkerung zur Befriedigung der Wohnbedürfnisse als erforderlich angesehen
werde, auch wenn dort nicht zwischen Wohnflächen innerhalb und ausserhalb der
Bauzone unterschieden werde. Denn was innerhalb der Bauzone an Wohnfläche
genutzt werde, sei auch ausserhalb derselben für eine zeitgemässe Wohnnutzung
angemessen. Die verwendeten statistischen Durchschnittswerte würden als Basis die
Wohnungsflächen von Neu- und Altbauten, Kleinwohnungen, Villen und luxuriösen
Appartements beinhalten und damit sämtlichen Wohnbauten Rechnung tragen. Bei
Vorhandensein einer bereits überdurchschnittlichen Wohnfläche sei eine Erweiterung
über das bestehende Volumen hinaus für eine zeitgemässe Wohnnutzung unnötig. Mit
Art. 24c Abs. 4 RPG solle der Gefahr vorgebeugt werden, dass der regionaltypische
Charakter verloren gehe, wenn landwirtschaftliche Wohnbauten abgebrochen und neu
aufgebaut werden dürften. Dieses Kriterium schliesse jedoch nicht jede Veränderung
aus. Das Abstellen auf Durchschnittswerte für die Bestimmung dessen, was für ein
zeitgemässes Wohnen nötig sei, sei zwar grosszügig, aber unter Berücksichtigung der
damit geschaffenen Rechtssicherheit zweckmässig, vertretbar und praxistauglich.
Auch werde dem regionaltypischen Charakter der Landschaft zureichend Rechnung
getragen (act. G 2 S. 11 f. mit Hinweis auf Juristische Mitteilungen [Jumi] 2014/IV/3 des
Baudepartements St. Gallen).
Mit dem am 1. Juli 2003 erlassenen Art. 42a RPV habe der Bundesrat die
Erweiterungsmöglichkeiten nach Art. 24d Abs. 1 RPG jener nach Art. 24c RPG etwas
annähern, jedoch auch zum Ausdruck bringen wollen, dass die vom Kanton St. Gallen
in Art. 77quinquies des Baugesetzes (BauG; sGS 731.1) vollzogene Gleichsetzung der
Erweiterungs- und Wiederaufbaumöglichkeiten nach Art. 24c und Art. 24d RPG mit
dem Bundesrecht nicht in Einklang stehe. Die neuste Revision (2012) dehne die
Möglichkeiten von Abbruch und Wiederaufbau sowie von Erweiterungen ausserhalb
des Bestehenden auch auf Bauten aus, die im Jahr 1972 noch landwirtschaftlich
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bewohnt gewesen seien. Mit der Einschränkung, dass Veränderungen des äusseren
Erscheinungsbildes für eine zeitgemässe Wohnnutzung nötig sein müssten, sollten
unerwünschte Entwicklungen verhindert werden. Aus der Entstehungsgeschichte lasse
sich nicht ableiten, dass Erweiterungen nach aussen nur zulässig seien, wenn das
Gebäude stehen bleibe. Mit der Einfügung von Art. 42a RPV sei beabsichtigt gewesen,
die Erweiterungsmöglichkeit für die unter Art. 24d Abs. 1 RPG fallenden Gebäude
auszuweiten, indem neben der Zweckänderung auch für eine zeitgemässe
Wohnnutzung unumgängliche Erweiterungen ausserhalb des Gebäudes erlaubt worden
seien. Dementsprechend sei bei einer geplanten Wohnbaute ausserhalb des
bestehenden Gebäudevolumens nicht nur auf die rechtmässig vorbestehende
anrechenbare Wohnfläche abzustellen. Zusätzlich sei auch die Anzahl der Zimmer (im
Sinn der GWS des Bundesamtes für Statistik) zu erheben. Hierauf sei zu beurteilen, ob
die bereits bestehende Wohnfläche dem statistischen Durchschnittswert für eine
Wohnung mit der erhobenen Zimmerzahl entspreche. Sei dies nicht der Fall, sei auch
künftig eine Erweiterung der Wohnfläche ausserhalb des Gebäudevolumens bis zu
maximal diesem Durchschnittswert zulässig. Sei der Durchschnittswert dagegen
eingehalten oder bereits überschritten, sei eine Erweiterung der Wohnfläche über das
bestehende Gebäudevolumen hinaus für eine zeitgemässe Wohnnutzung regelmässig
unnötig. In diesem Fall sei höchstens noch eine Volumenausweitung in Form einer
Gebäudeerhöhung denkbar, falls die bestehenden Raumhöhen für eine zeitgemässe
Wohnnutzung nicht ausreichen würden (act. G 2 S. 13-15 mit Hinweis auf Jumi 2014/
IV/3 E. 3.1.5 bzw. S. 17 f.).
Anlässlich des Augenscheins (act. G 9/16) habe festgestellt werden können, dass das
bestehende Gebäude über ein Bad, eine eingebaute Küche, ein Schlafzimmer sowie
einen Wohnraum und einen als Garderobe und Waschraum genutzten Eingangsbereich
(Anbau) verfüge. Gemäss Anhang zur GWS 2012 würden als Zimmer Wohnräume wie
Wohnzimmer, Schlafzimmer, Kinderzimmer usw. gelten. Nicht gezählt würden Küche,
Badzimmer, Dusche, Toilette, Reduits, Korridore, halbe Zimmer, Veranden sowie
zusätzliche separate Wohnräume ausserhalb der Wohnung. Davon ausgehend sei beim
bestehenden Gebäude maximal von einer Dreizimmerwohnung auszugehen. Nach der
GWS 2012 habe im Kanton St. Gallen eine Dreizimmerwohnung eine durchschnittliche
Wohnfläche von 78 m . Das heutige Wohnhaus weise eine aBGF von 81 m auf.
Folglich sei eine Erweiterung der Wohnfläche über das bestehende Gebäudevolumen
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hinaus für eine zeitgemässe Wohnnutzung nicht nötig. Gegen eine Erweiterung spreche
überdies, dass mit dem Bauvorhaben ein zusätzliches Zimmer geschaffen werden
solle. Das sei zwar angesichts der Familiensituation der Beschwerdeführer
verständlich, aber als rein subjektives Bedürfnis unbeachtlich. Gemäss
Merkmalskatalog zum eidgenössischen Gebäude- und Wohnungsregister
(herausgegeben vom Bundesamt für Statistik, Neuenburg 2012; www.bfs.admin.ch/
bfs/portal/de/index/news/publikationen; nachstehend: Merkmalskatalog) seien dort, wo
keine genaue Fläche ermittelt werden könne, Schätzwerte (Länge mal Breite der
Wohnung) erfasst, was grundsätzlich der (geschätzten) aBGF entspreche. Dort, wo
Netto- und Bruttowohnflächen verfügbar seien, seien ausdrücklich die Bruttowerte
anzugeben (Merkmalskatalog S. 62). Die Flächenangaben, auf denen die
massgeblichen Durchschnittswerte beruhen würden, entsprächen daher grundsätzlich
den aBGF. Die Berechnung der durchschnittlichen Wohnungsflächen sei mit der Art der
Erhebung der aBGF ausserhalb der Bauzonen unter diesen Umständen vergleichbar.
Ausserhalb der Bauzone werde bei der Berechnung der flächenmässig zulässigen
Erweiterung nach Art. 24c Abs. 3 RPG i.V.m. Art. 42 RPV weder auf die
Nettowohnfläche noch auf die anrechenbare Geschossfläche nach Art. 61 Abs. 2 BauG
abgestellt. Von Bundesrechts wegen sei ausschliesslich die aBGF einschliesslich der
Mauerquerschnitte massgebend (vgl. Erläuterungen des ARE, Bewilligungen nach Art.
24c RPG, Anhang 1 S. 21; www.are.admin.ch/themen/recht, und AREG,
Vollzugshandbuch Bauen ausserhalb der Bauzonen, S. 89). Das Abstellen auf die
Nettogeschossfläche für die Beurteilung, ob eine Erweiterung für eine zeitgemässe
Wohnnutzung nötig sei, und auf die aBGF für die Beurteilung, ob eine Erweiterung das
flächenmässig zulässige Mass einhalte, hätte zwei unterschiedliche
Berechnungsweisen zur Folge, was schon aus Praktikabilitätsgründen nicht
zweckmässig wäre. Auch deshalb sei bei der Berechnung der für eine zeitgemässe
Wohnnutzung nötigen Wohnfläche von der aBGF auszugehen; diese sei mit den
statistischen Durchschnittswerten nach der GWS 2012 in Beziehung zu setzen (act. G
2 S. 16 f.).
Eine gestalterische Verbesserung der Einpassung (Änderung Fassadengestaltung,
Materialisierung, Dachform usw.) und die energetische Sanierung (Dämmung usw.)
seien auch ohne erhebliche Volumenvergrösserung möglich. Die Anhebung der
Raumhöhen um einige Zentimeter habe nur eine geringfügige Volumenerweiterung zur
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Folge. Für die geplanten Veränderungen mit Erhöhung der Wohnräume über die
bestehenden 2.1 m hinaus, mit energetischer Sanierung und besserer Einpassung in
das Landschaftsbild sei damit offensichtlich keine Vergrösserung des sichtbaren
Volumens um rund 26 % erforderlich; eine solche Volumenerweiterung lasse sich nicht
rechtfertigen. Zusammenfassend seien die Flächen- und Volumenerweiterung und
damit einhergehenden Veränderungen des äusseren Erscheinungsbildes weder für eine
zeitgemässe Wohnnutzung noch für eine energetische Sanierung nötig. Sie seien auch
nicht darauf ausgerichtet, die Einpassung in das Landschaftsbild zu verbessern (act. G
2 S. 17 f.).
7.2. Die Beschwerdeführer legen unter anderem dar, im heutigen mit Wohnzimmer/
Küche bezeichneten Raum von 37 m (vgl. Plan in der zur Baueingabe gehörenden
Dokumentation Bestand vom 28. Oktober 2013) habe ein weiteres sehr kleines
Schlafzimmer von ca. 6 m bestanden, welches durch die Beschwerdeführer entfernt
worden sei. Das bestehende Gebäude weise keine Feuchtigkeitssperren zwischen
Mauerwerk und Holz auf, weshalb die Grundmauern morsch und zerfallen seien.
Metallstützen hätten einzig deshalb angebracht werden müssen, weil der Boden der
Wohnräume teilweise eingestürzt sei. Alle Grundmauern seien vom Schimmel befallen
und würden verrotten. Weder Dach noch Wände seien dicht. Die sichtbaren, 7 cm
dicken Holzwände seien die Grundmauern des Hauses. Sowohl die Westseite des
Hauses als auch das Dach wiesen keinerlei Isolation auf. Die vorhandene Raumhöhe
von maximal 2.1 m verunmögliche das Aufstellen von aktuellen Möbeln in der üblichen
Höhe von 2.2 m. Die Warmwasseraufbereitung wie auch die Küche würden aus dem
Jahr 1964 stammen. Täglich seien nur maximal 40 Liter warmes Wasser für die
vierköpfige Familie verfügbar. Durch den teilweisen Rückbau der Nebenbaute (Garage)
auf dem Grundstück Nr. 0000 gehe eine Kompensation für die (insbesondere für das
Anbringen von Isolationen nötige) Volumenvergrösserung des Wohngebäudes einher
(act. G 5 S. 4 f.). Mit der Revision des RPG per 1. November 2012 sei keine
Verschärfung der bisherigen Regelung verbunden. Aus den Materialien zur RPG-
Revision 2012 ergebe sich das grundsätzliche Ziel der Revision, die baulichen
Möglichkeiten für vor 1972 erstellte und nach 1972 umgenutzte landwirtschaftliche
Wohnbauten zu verbessern, ohne die Erweiterungsmöglichkeiten für altrechtliche
zonenfremde Wohnbauten einzuschränken. Sodann ergebe sich daraus, dass der
Erhalt des Erscheinungsbildes rein ästhetische Zwecke habe, nämlich den Erhalt des
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typischen traditionellen Landschaftsbildes, und dass eine Veränderung des
Erscheinungsbildes erst gegeben sei, wenn traditionelle landwirtschaftliche
Wohnbauten durch zeitgemässe Wohnbauten ersetzt werden sollen. Schliesslich
handle es sich bei der Wahrung des äusseren Erscheinungsbildes nicht um eine
Voraussetzung, sondern um eine Anforderung für eine Erweiterung. Hierin liege ein
gradueller Unterschied. Eine „Anforderung“ verlange nach einer Beurteilung im
Einzelfall im Rahmen der nach Art. 42 RPV für alle Änderungen von altrechtlichen
Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzone erforderlichen „Würdigung der gesamten
Umstände“. Sei aufgrund der Materialien davon auszugehen, dass Art. 24c Abs. 4 RPG
nur zur Anwendung gelange, wenn traditionelle landwirtschaftliche Wohnbauten durch
zonenfremde Wohnbauten in einem untypischen Baustil ersetzt würden, könne
vorliegend grundsätzlich nicht von einer Veränderung des Erscheinungsbildes
ausgegangen werden. Werde ein zonenfremdes Wohnhaus durch ein neues
zonenfremdes Wohnhaus ersetzt, das den Baustil des alten Wohnhauses übernehme,
liege keine Veränderung des Erscheinungsbildes vor. Selbst wenn es zu einer
Veränderung des Erscheinungsbildes käme, wären die Voraussetzungen für eine
Bewilligungserteilung erfüllt. Die Volumenerweiterung bzw. die nach dem Neubau
bestehende anrechenbare Geschossfläche von 104.5 m seien für eine zeitgemässe
Wohnnutzung durch eine vierköpfige Familie erforderlich. Das simple Abstellen auf die
GWS sei nicht sachgerecht. Das zulässige Mass für Erweiterungen werde durch Art. 42
Abs. 3 RPV vorgegeben. Warum die Vorinstanz eine zusätzliche Begrenzung festlegen
wolle, sei nicht nachvollziehbar. Ferner verkenne sie, dass 1972 eine
Dreizimmerwohnung ohne Weiteres als Familienwohnung gegolten habe, heute jedoch
eine solche Wohnung häufig nur noch Ein- oder Zweipersonenhaushalten diene.
Schliesslich sei nicht nachvollziehbar, wie die aus heutiger Sicht sehr zurückhaltenden
Wohnbedürfnisse von 1972 mit multifunktionalen Räumen auf die heutige
Wohnungsstatistik mit monofunktionalen Räumen umgerechnet werden könne. Die
Ermittlung der zeitgemässen Wohnnutzung über durchschnittliche Wohnungsgrössen
sei somit von Anfang an untauglich. Die Volumenerweiterung sei sodann für eine
bessere Einfügung in die Landschaft erforderlich, weil die Sanierung der bestehenden
Wohnbaute die vorhandenen ästhetischen Defizite noch verschärfen würde. Erst durch
den Neubau könne eine gute Einfügung in die Landschaft erreicht werden. Nicht
nachzuvollziehen sei, dass ausgerechnet der Kanton St. Gallen, der die
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Standesinitiative eingereicht habe, und die Vorinstanz, welche die Standesinitiative
unterstützt habe, bei der Auslegung des revidierten Bundesrechts die bei
landwirtschaftlichen Wohnbauten erzielte Lockerung in eine Verschärfung für
altrechtliche zonenfremde Wohnbauten umdeute (act. G 5 S. 13-24).
7.3.
7.3.1. Im Rahmen des Rekursverfahrens hatte die Vorinstanz mit den
Verfahrensbeteiligten einen Augenschein an Ort durchgeführt und die dort gewonnenen
Erkenntnisse in den angefochtenen Entscheid vom 22. Mai 2015 einfliessen lassen. Die
Beschwerdeführer verlangen auch in diesem Verfahren die Durchführung eines
Augenscheins (act. G 5 S. 4, G 20 S. 8 f.). Der Augenschein ist die unmittelbare
sinnliche Wahrnehmung von Tatsachen durch die entscheidende Instanz und dient
dem besseren Verständnis des Sachverhalts. Ob ein Augenschein durchzuführen ist,
liegt im pflichtgemässen Ermessen der urteilenden Instanz (Cavelti/Vögeli,
Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, 2. Aufl. 2003, Rz. 966). Umstritten ist
vorliegend wie erwähnt, ob die mit dem Wiederaufbau verbundenen Erweiterungen und
Veränderungen am äusseren Erscheinungsbild der Baute für eine zeitgemässe
Wohnnutzung oder eine energetische Sanierung nötig sind oder die Einpassung der
Liegenschaft in die Landschaft verbessern. Die in diesem Zusammenhang relevanten
Umstände wurden aufgrund des vorinstanzlichen Augenscheins protokolliert und die
Liegenschaft umfassend fotografisch dokumentiert (act. G 9/16 und 9/17). Bei diesen
Gegebenheiten ist kein konkreter Anlass für die Durchführung eines weiteren
Augenscheins ersichtlich.
7.3.2. Der Bericht der Kommission für Umwelt, Raumplanung und Energie des
Nationalrates zur Standesinitiative „Bauen ausserhalb der Bauzone“ vom 22. August
2011 (Bericht UREK-N; BBl 2011, 7083 ff.) hält unter anderem fest, in der Regel seien
es die landwirtschaftlichen Bauten, welche die Landschaft auf eine für die Region
typische Art prägen. Wenn landwirtschaftliche Wohnbauten abgebrochen und neu
aufgebaut werden dürften, bestehe die Gefahr, dass der regionaltypische Charakter der
Landschaft verloren gehe. Dem solle mit Art. 24c Abs. 4 RPG vorgebeugt werden.
Demnach müssten Veränderungen am äusseren Erscheinungsbild für eine zeitgemässe
Wohnnutzung oder eine energetische Sanierung nötig oder darauf ausgerichtet sein,
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die Einpassung in die Landschaft zu verbessern. Damit würden künftig faktisch auch
höhere Anforderungen für die Erweiterung des sichtbaren Gebäudevolumens gelten.
Dies entspreche der Tendenz, Erweiterungen insbesondere auf das bestehende
Gebäudevolumen zu konzentrieren (BBl 2011, 7090). Im erläuternden Bericht des
Bundesamtes für Raumentwicklung ARE zur Teilrevision der Raumplanungsverordnung
vom Oktober 2012 (erläuternder Bericht ARE) wurde zu Art. 42 Abs. 3 lit. b RPV
festgehalten, verschiedene Revisionen von RPG und RPV hätten in die Richtung
gezielt, Erweiterungen innerhalb des bestehenden Gebäudevolumens zu erleichtern
und solche ausserhalb des bestehenden Gebäudevolumens zu erschweren. Mit der
Teilrevision des RPG vom 23. Dezember 2011 sei diesbezüglich mit Art. 24c Abs. 4
RPG ein weiterer Schritt erfolgt (erläuternder Bericht ARE S. 9). Als Grundregel für alle
Vorhaben gilt wie bis anhin, dass die Identität der Baute einschliesslich ihrer
Umgebung in den wesentlichen Zügen gewahrt bleiben muss (Art. 42 Abs. 1 und 2
RPV; Erfordernis der Identität oder Wesensgleichheit). Wenn einer der Tatbestände von
Art. 24c Abs. 4 RPG erfüllt ist, so befreit dies im Grundsatz nicht vom Erfordernis der
Wesensgleichheit. Ist hingegen keiner der drei Tatbestände von Art. 24c Abs. 4 RPG
erfüllt, so sind mehr als geringfügige Änderungen am äusseren Erscheinungsbild an
sich nicht mehr zulässig, selbst wenn die Identität gewahrt bleibt. Dies ist vor allem für
die Erweiterung ausserhalb des bestehenden Gebäudevolumens von praktischer
Bedeutung. Art. 42 Abs. 3 lit. b RPV stellt ausdrücklich klar, dass solche Erweiterungen
nur unter der Voraussetzung von Art. 24c Abs. 4 RPG möglich sind. Dies führt
gegenüber dem früheren Recht zu einer Verschärfung, die auch beabsichtigt ist, weil
neu sehr viel mehr altrechtliche Bauten von der erweiterten Besitzstandsgarantie
profitieren (vgl. R. Muggli/M. Pflüger, Bestehende Wohnbauten ausserhalb der
Bauzone, in: VLP-ASPAN, Raum & Umwelt 1/2013, S. 12-14).
Die drei Tatbestände von Art. 24c Abs. 4 RPG sind alternativ zu verstehen. Sowohl die
historische Auslegung als auch die unterschiedlichen Wortlaute von Art. Art. 42a Abs. 1
RPV („unumgänglich“) und Art. 24c Abs. 4 RPG („nötig“) legen nahe, dass die beiden
Bestimmungen nicht gleich zu verstehen sind und dass daher die Praxis zu Art. 42a
Abs. 1 RPV nicht eins zu eins auf die Vorschrift von Art. 24c Abs. 4 RPG übertragen
werden kann. Trotzdem rechtfertigt sich ein enges Verständnis. Als für eine
zeitgemässe Wohnnutzung nötig können Änderungen qualifiziert werden, wenn sie
erforderlich sind, um die ursprüngliche Wohnnutzung auf einen zeitgemässen Stand zu
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bringen. In jedem Fall bleibt das Identitätserfordernis zu beachten. Aus einem
Bauernhaus soll keine Villa gemacht werden können. Im Zusammenhang mit
notwendigen energetischen Sanierungen darf das Erscheinungsbild ebenfalls geändert
werden. Das Anbringen einer Aussenisolation nach Art. 42 Abs. 3 lit. a RPV gilt dabei
als Erweiterung innerhalb des bestehenden Gebäudevolumens. Erlaubt sind
Veränderungen am äusseren Erscheinungsbild sodann, wenn sie darauf ausgerichtet
sind, die Einpassung in die Landschaft zu verbessern. Bauten, deren Erscheinungsbild
die Landschaft eher gestört haben, sollen nicht wieder gleich aufgebaut werden
müssen (R. Muggli/M. Pflüger a.a.O., S. 18 f.).
7.3.3. Aus den vorstehenden Ausführungen ergibt sich, dass Art. 24c Abs. 4 RPG -
entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer (act. G 5 S. 18) - nicht nur dann zur
Anwendung kommt, wenn traditionelle landwirtschaftliche Wohnbauten in einem
untypischen Baustil ersetzt werden sollen. Aus den Baugesuchsplänen (act. G 7
Beilagen 3-5) und der Fotodokumentation des Augenscheins (act. G 17) ist klar
ersichtlich, dass der geplante Abbruch mit Wiederaufbau eine Veränderung des
äusseren Erscheinungsbildes zur Folge hat. Eine solche Veränderung ist dann zulässig,
wenn eine der drei in Art. 24c Abs. 4 RPG aufgeführten Voraussetzungen gegeben ist.
Hierbei ist bei einem Abbruch und Wiederaufbau für die Berechnung des zulässigen
Volumens des Wiederaufbaus die Privilegierung des Anbringens einer Aussenisolation
als Erweiterung innerhalb des Volumens (vgl. Art. 42 Abs. 3 lit. a RPV) nicht anwendbar
(vgl. Art. 42 Abs. 4 Sätze 2 und 3 RPV).
7.4. In der raumplanungsrechtlichen Teilverfügung vom 10. Oktober 2014 hatte das
AREG festgehalten, das 1965 erstellte Wohn- bzw. Ferienhaus entspreche
offensichtlich nicht mehr den Bedürfnissen einer Familie mit Kindern als dauerhafter
Wohnsitz. Auch energetische bauliche Massnahmen würden heute mehr Fläche und
Raum beanspruchen. Es sei deshalb nachvollziehbar, wenn mit dem Bauvorhaben eine
zeitgemässe Wohnnutzung im Ergebnis eines zusätzlichen Schlafzimmers und einer
Erweiterung der anrechenbaren Bruttogeschossfläche von 23.5 m (=29%) sowie einer
Erweiterung des sichtbaren Volumens um 26.2% auf 459.9 m verbunden sei. Es
bewirke auch in architektonischer Hinsicht und aufgrund der Materialisierung
(durchgehende unbehandelte Naturholzfassaden) und des Wegfalls einer freistehenden
Nebenbaute eine Verbesserung der Einpassung in die Landschaft. Entsprechend der
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Vorgabe in Art. 42 Abs. 4 Satz 2 RPV werde das Gebäudevolumen nur soweit wieder
aufgebaut, dass es die nach Art. 42 Abs. 3 RPV zulässige Fläche umfassen könne. Der
Ersatzbau der Wohnbaute überschreite den durch die Identität und die zulässigen
Veränderungen am äusseren Erscheinungsbild abgesteckten Rahmen nicht.
Entgegenstehende wichtige Anliegen der Raumplanung seien nicht ersichtlich. Die
Zustimmung könne erteilt werden (act. G 9/7/35). In der Stellungnahme vom 13.
Februar 2015 bestätigte das AREG, nach der Praxis sei im Rahmen der Bestandes-
und Erneuerungsgarantie betreffend Wohnbauten ausserhalb der Bauzone nie
zwischen einer Nutzung als Dauerwohnsitz oder zu Ferienzwecken unterschieden
worden. Dies gelte auch nach der auf 1. November 2012 geänderten Fassung von Art.
24c RPG. Mit der Einführung von Art. 42 Abs. 3 lit. c RPV betreffend bauliche
Änderungen von ursprünglich bloss zeitweilig bewohnten Bauten sei den
Befürchtungen bezüglich Umbau von Maiensässen und Rustici zwecks objektiv
möglicher ganzjähriger Nutzung Rechnung getragen worden. Zu keinem Zeitpunkt sei
jedoch zur Diskussion gestanden, bezüglich der Anwendung von Art. 24c RPG in der
seit 1. November 2012 geltenden Fassung zwischen als Erst- oder als
Zweitwohnungen genutzten Bauten unterscheiden zu wollen. Auf die bisherige
Nutzungsintensität des Wohnhauses - zu Ferienzwecken statt als Dauerwohnsitz -
komme es demnach nicht an. Die blosse „Umnutzung“ von temporärem zu
dauerhaftem Wohnen sei von Art. 24c RPG nicht erfasst und nicht
bewilligungspflichtig. Die Neuerstellung mit Erweiterung des Wohnhauses um ein
Schlafzimmer mit einer künftigen aBGF von 104.5 m , einer Gesamtfläche (aBGF und
Bruttonebenfläche) von 187.5 m und einem sichtbaren Volumen von 459.9 m sei für
eine vierköpfige Familie nötig. Die Veränderungen am äusseren Erscheinungsbild lägen
innerhalb des zulässigen Rahmens. Mit dem Ersatzbau erfolge zudem eine
Verbesserung der Einpassung in die Landschaft (act. G 9/12).
7.5.
7.5.1. Die Beschwerdegegnerin wendet ein, in der raumplanungsrechtlichen
Teilverfügung vom 10. Oktober 2014 gebe das AREG die anrechenbare Wohnfläche im
Untergeschoss fälschlicherweise mit 13.5 m (statt mit 19 m ) an und scheine dabei
ausser Acht zu lassen, dass bei der anrechenbaren Wohnfläche die interne
Erschliessung hinzuzuzählen sei. Die Vorinstanz sei zu Unrecht davon ausgegangen,
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dass die Grenzen der flächenmässigen Erweiterung eingehalten seien. Die
anrechenbare Wohnfläche werde von 80 m auf rund 121 m und damit um mehr als 30
% vergrössert (act. G 18 S. 2 f.). Der Rechtsvertreter der Beschwerdeführer bestätigt
diesbezüglich, dass im Rahmen des Projekts beabsichtigt sei, einen Teil des
Wohnraumes zur Gewinnung zusätzlicher Raumhöhe in das Untergeschoss zu verlegen
und im Erdgeschoss einen „Luftraum“ zu realisieren. Die zu diesem Wohnraum
führende Treppe müsse aber entgegen der Auffassung der Beschwerdegegnerin nicht
zweimal (EG und UG), sondern nur einmal (im EG) gezählt werden. Demgemäss werde
die anrechenbare BGF nicht von 80 m auf 121 m , sondern von 81 m auf 104.5 m
erhöht (act. G 20 S. 7). Die Vorbringen der Beschwerdeführer werden durch die
Grundrisse der Baueingabe und die Berechnung des AREG bestätigt (vgl. act. G 9/7/4
und 9/7/35 S. 4). Anhaltspunkte, welche die auf den Berechnungsvorgaben des ARE
(vgl. Neues Raumplanungsrecht, Erläuterungen zur Raumplanungsverordnung und
Empfehlungen für den Vollzug, Bern 2001 [nachstehend: Vollzugsempfehlung 2001 des
ARE]), S. 46 oben; Vollzugshilfe „Bewilligungen nach Artikel 24c RPG: Änderungen an
zonenwidrig gewordenen Bauten und Anlagen“, Ziff. 3.3) beruhenden Feststellungen
des AREG in Frage zu stellen vermöchten, sind nicht ersichtlich. Die Berechnung stellt
dementsprechend auf die aBGF (nutzbare Geschossflächen einschliesslich Gänge,
Treppenhäuser und Mauerquerschnitte) und die Bruttonebenflächen (BNF) ab. Auf
dieser Grundlage ist davon auszugehen, dass die beabsichtigte Erweiterung der
Wohnbaute - Vergrösserung der Bruttogeschossfläche und der Bruttonebenfläche
[aBGF+BNF] von 145 m auf 187.5 m (d.h. um 42.5 m bzw. um 29.3%; vgl. act. G
9/7/35 S. 4 f.) - die zulässigen Höchstmasse gemäss Art. 42 Abs. 3 lit. b RPV
einzuhalten vermag. Diese Vergrösserung trägt insofern den hier zur Diskussion
stehenden Umständen im Sinn von Art. 42 Abs. 3 RPG (zu den weiteren Aspekten vgl.
nachstehende E. 5.5.2) angemessen Rechnung und sprengt das Identitätserfordernis
nicht. Zu beachten ist überdies, dass die geplante Volumenerweiterung des
Wohngebäudes zu einem erheblichen Teil unterirdisch erfolgt (vgl. Grundriss
Untergeschoss in act. G 9/7/4) und somit nicht sichtbar in Erscheinung tritt.
7.5.2. Die Vorinstanz stützte sich für ihren Entscheid wie dargelegt nicht auf den
Standpunkt des AREG (vorstehende E. 7.4) bzw. wich im Ergebnis davon ab und stellte
für die Beantwortung der Frage, welche Veränderungen am äusseren Erscheinungsbild
für eine zeitgemässe Wohnnutzung notwendig seien (Art. 24c Abs. 4 RPG), zusätzlich
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auf statistische Werte von Wohnungsflächen gemäss GWS ab. Vorliegend blieb
unbestritten, dass ein Badezimmer von 3.5 m , eine Küche von 8 m und ein
Schlafzimmer für vier Personen von 12.5 m , wie sie in dem aktuell bestehenden
Gebäude zur Verfügung stehen (act. G 5 S. 18 f.), keine zeitgemässe Wohnnutzung für
vier Personen ermöglicht. Mit der Vorinstanz (act. G 8 S. 5) ist anderseits festzuhalten,
dass eine Bemessung des Wohnraumbedarfs nach der konkreten Anzahl Personen,
welche in dem neuerstellten Gebäude wohnen werden, insofern keinem objektivierten
Ansatz entspricht, als die individuelle familiäre Situation der Beschwerdeführer (zwei
Erwachsene, zwei Kinder) nicht eine allgemeine Gültigkeit beanspruchen kann. Fraglich
ist jedoch, ob ausschliesslich von einem solchen objektivierten Ansatz auszugehen ist,
oder ob nicht vielmehr auch die konkrete Situation der Baugesuchsteller berücksichtigt
werden darf. Während sich dem Wortlaut von Art. 24c Abs. 4 RPG hierzu nichts
entnehmen lässt, hält Art. 42 Abs. 3 RPV explizit fest, dass die Frage der Wahrung der
Identität der Baute unter Würdigung der gesamten Umstände zu beurteilen sei. Der
erwähnte erläuternde Bericht des ARE verweist diesbezüglich (auf S. 8 unten) auf die
Vollzugsempfehlung des ARE von 2001. In letzterer wird festgehalten, dass die Frage,
ob die Identität der Baute in den wesentlichen Zügen gewahrt bleibe, auf Grund einer
Gesamtbetrachtung zu beantworten sei. In Betracht zu ziehen seien dabei
insbesondere Vergrösserungen der Nutzfläche, Volumenveränderungen, innerhalb des
Gebäudevolumens vorgenommene Nutzungsänderungen und Umbauten,
Veränderungen des äusseren Erscheinungsbildes, Erweiterungen der Erschliessung,
aber auch Komfortsteigerungen und die Umbaukosten gemessen am Wert des
Gebäudes als solchem. Die auf Verordnungsstufe (Art. 42 Abs. 3 lit. b RPV)
vorgenommene Präzisierung schaffe keinen absoluten Anspruch auf eine
Vergrösserung im maximalen Umfang. Wenn beispielsweise die Identität der Baute
durch die in Frage stehende (maximale) Erweiterung massgeblich verändert würde,
dürfe diese nicht oder zumindest nicht im anbegehrten Mass bewilligt werden.
Ausserdem müsse jede Erweiterung, selbst wenn die Identität der Baute an sich
gewahrt bliebe, mit den wichtigen Anliegen der Raumplanung - die bereits von
Gesetzes wegen in jedem Fall vorbehalten bleiben (vgl. Art. 24c Abs. 2 RPG) -
vereinbar sein (Vollzugsempfehlung 2001 a.a.O., S. 45).
7.5.3. Gemäss GWS 2014 nehmen heute zwei Personen unterschiedlichen
Geschlechts mit minderjährigen Personen im Kanton St. Gallen statistisch 4.8 Zimmer
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in Anspruch (Bundesamt für Statistik, GWS, Durchschnittliche Zimmerzahl der
bewohnten Wohnungen nach Haushaltszusammensetzung, nach Kanton [T 9.3.2.3.1]
2014). Wenn die Vorinstanz auf die statistischen Flächengrössen gemäss GWS
(Durchschnittliche Wohnfläche nach Zimmerzahl und Kanton [T 9.2.2.1.14]) abstellen
möchte und auf dieser Grundlage für eine Dreizimmerwohnung eine Fläche von 78 m
(Tabellenwert für den Kanton St. Gallen) unterstellt, so müsste in gleicher Weise auch
die vorerwähnte, ebenfalls im Rahmen der GWS erhobene statistische Zimmerzahl pro
Person für den Entscheid in angemessener Weise berücksichtigt werden. Eine
unbesehene Übernahme von statistischen Werten erscheint insofern problematisch, als
die statistischen Wohnflächen gemäss GWS - wie auch im vorinstanzlichen Entscheid
bestätigt wird (act. G 2/1 S. 16 unten) - teilweise auf Schätzungen beruhen, woraus mit
Bezug auf die statistischen Werte Unwägbarkeiten und Unsicherheiten resultieren,
welche deren Brauchbarkeit als Entscheidungshilfe erheblich mindern. Letzteres wird
auch durch den Umstand bewirkt, dass die GWS nicht auf den Begriff der
Bruttogeschossfläche abstellt (aBGF; vgl. dazu vorstehende E. 7.5.1 und Aufzählung in
Art. 61 Abs. 2 BauG), sondern auf die in pauschaler Weise umschriebene „bewohnbare
Fläche der Wohnung, mithin die Summe der Flächen sämtlicher Zimmer, Küchen,
Kochnischen, Badezimmer, Toilettenräume, Abstellräume, Gänge, Veranden etc. einer
Wohnung“ (vgl. Bundesamt für Statistik, Merkmalskatalog zum Eidgenössischen
Gebäude- und Wohnungsregister, 2012, S. 61 Ziff. 2.3.3). Die Wohnfläche gemäss
GWS von 78 m lässt sich somit - mangels zuverlässig feststellbarer inhaltlicher
Übereinstimmung - nicht mit der aBGF (im Sinn von Art. 61 Abs. 2 BauG) von 81 m
des bestehenden Wohnhauses vergleichen.
Bei diesem Sachverhalt erweist sich das isolierte und schematische Abstellen auf
statistische Flächenwerte von Wohnungen, ohne Einbezug von weiteren Messdaten
desselben Statistik- und Themenbereichs (z.B. der durchschnittlichen Zahl der von der
jeweiligen Personengruppe bewohnten Zimmer), insgesamt als zu wenig aussagekräftig
und damit als unzulässig. Ausgehend von den vorstehenden Darlegungen muss beim
vorliegenden Entscheid vom Grundsatz her - entgegen der Auffassung der Vorinstanz -
auch die konkret von den Beschwerdeführern als Baugesuchsteller vorgesehene
Nutzung und unter anderem der aus dem Wiederaufbau resultierende Komfortgewinn
für die Bewohner in angemessener Weise in die Beurteilung einfliessen können.
Entgegen der Auffassung der Beschwerdegegnerin (act. G 18 S. 7) endet dies insofern
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nicht in einer willkürlichen Rechtsanwendung, als im Sinn einer Obergrenze in jedem
Fall die Höchstmasse gemäss Art. 42 Abs. 3 lit. b RPV einzuhalten sind (vorstehende E.
7.5.1). Die Tatsache, dass der Baubewilligungsbehörde bzw. dem AREG (vgl. Art. 25
Abs. 2 RPG) - unter Beachtung der erwähnten Kriterien - ein Beurteilungsspielraum
zukommt, solange die erwähnte Obergrenze eingehalten ist, lässt sich nicht
beanstanden.
Das Vorbringen der Beschwerdegegnerin, wonach der Grundsatz der Trennung von
Baugebiet und Nichtbaugebiet als wichtiges Anliegen der Raumplanung im Sinn von
Art. 24c Abs. 5 RPG zu beachten sei (act. G 18 S. 8), trifft zu. Nur kann der Grundsatz
der Trennung von Baugebiet und Nichtbaugebiet dann nicht als verletzt gelten, wenn
der Entscheid der Baubewilligungsbehörde sowohl Art. 42 Abs. 3 lit. b RPV als auch
die weiteren einschlägigen Bestimmungen einzuhalten vermag. Zum Einwand der
Beschwerdegegnerin, wonach für die Beurteilung der Identität auch die ursprüngliche
Zweckbestimmung (temporäre Feriennutzung) und Nutzungsintensität zu
berücksichtigen sei (act. G 18 S. 6), ist festzuhalten, dass wie dargelegt die
Nutzungsänderung von ursprünglich nur zu Ferienzwecken genutzten, objektiv aber
ganzjährig bewohnbaren Gebäuden zu Dauerwohnbauten möglich und bereits das
heute bestehende Gebäude für eine ständige Wohnnutzung geeignet ist (vorstehende
E. 4). Eine ins Gewicht fallende Erhöhung der Nutzungsintensität ist von daher nicht
belegt, zumal bereits das ursprüngliche Ferienhaus soweit ersichtlich für vier Personen
konzipiert war. Wenn die Beschwerdegegnerin überdies festhält, vor 1972 erstellte und
zonenfremd genutzte Bauten seien - als Bestandteil einer älteren, historisch
gewachsenen landwirtschaftlichen Siedlungsstruktur mit eigenen, regionaltypischen
Bebauungsmustern - in keiner Weise vergleichbar mit der Entwicklung der Wohnräume
innerhalb der Bauzonen (act. G 18 S. 7), so ist festzuhalten, dass die konkret
bestehende Wohnbaute sich mit Blick auf ihr Erscheinungsbild kaum als Bestandteil
einer landwirtschaftlichen Siedlungsstruktur mit regionaltypischem Bebauungsmuster
interpretieren lässt. Hieraus lässt sich für das vorliegende Verfahren nichts ableiten.
Das weitere Vorbringen der Beschwerdeführer, wonach ein Raum von 6 m
aufgehoben und dem heutigen Wohnzimmer zugeschlagen worden sei, weshalb von
einer (vorbestehenden) Vierzimmerwohnung auszugehen sei (act. G 5 S. 19 unten),
braucht unter den geschilderten Umständen nicht mehr untersucht zu werden. Dies gilt
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auch für die Erklärung der Beschwerdeführerin am Rekursaugenschein, es seien keine
Grundrissänderungen vorgenommen worden (act. G 9/16 S. 5 f.).
7.5.4. Unter den vorstehend geschilderten Umständen, insbesondere auch mit Blick
auf die Darlegungen des AREG, ist das Kriterium der Notwendigkeit der geplanten
Erweiterung/Veränderung für eine zeitgemässe Wohnnutzung im konkreten Fall als
erfüllt zu erachten. Seine weitere Feststellung, dass mit dem Ersatzbau zudem eine
Verbesserung der Einpassung in die Landschaft erfolge, begründete das AREG
nachvollziehbar und überzeugend (act. G 9/12 und G 9/7/35 S. 7 oben). Soweit diese
Feststellung im vorinstanzlichen Entscheid in Frage gestellt wird (act. G 2/1 S. 18 E.
4.4), fehlt es an einer entsprechenden Begründung. Mangels Anhaltspunkten, aufgrund
welcher sich ein gegenteiliger Schluss aufdrängen würde, ist somit davon auszugehen,
dass der Ersatzbau im Sinn von Art. 24c Abs. 4 RPG darauf ausgerichtet ist, die
Einpassung in die Landschaft zu verbessern. Sodann ist ein Teil der
Volumenerweiterung allein für eine energetische Sanierung erforderlich, zumal das
bestehende Gebäude unbestritten über keine thermische Isolation verfügt (act. G 5 S.
22). Ihre Feststellung, wonach die durch die energetische Sanierung und
Vergrösserung der Raumhöhen bedingten Veränderungen des äusseren
Erscheinungsbildes offensichtlich keine Vergrösserung des sichtbaren Volumens um
rund 26 Prozent benötige (act. G 2/1 S. 17), begründete die Vorinstanz ebenfalls nicht
und belegte sie insbesondere nicht mit konkreten Zahlenwerten. Hierauf kann somit
nicht abgestellt werden. Nachdem die drei Tatbestände von Art. 24c Abs. 4 RPG wie
erwähnt alternativ zu verstehen sind (vorstehende E. 7.3.2 zweiter Absatz),
rechtfertigen zusätzlich auch die verbesserte Einpassung der Baute in die Landschaft
und die energetische Sanierung Veränderungen am äusseren Erscheinungsbild im Sinn
von Art. 24c Abs. 4 RPG und damit eine Erweiterung im Sinn von Art. 42 Abs. 3 lit. b
RPV.
8.
8.1. Im Sinn der vorstehenden Erwägungen ist die Beschwerde unter Aufhebung
des Rekursentscheids vom 22. Mai 2015 teilweise gutzuheissen. Die Angelegenheit ist
zur Abklärung der Frage der bestimmungsgemässen Nutzbarkeit der bestehenden
Baute und zu neuem Entscheid an die Vorinstanz zurückzuweisen. Damit bleibt
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 26/27
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einstweilen auch offen, ob es bei der Teilverfügung des AREG vom 10. Oktober 2014
sowie der Baubewilligung der Beschwerdebeteiligten und dem Einspracheentscheid
vom 6. November 2014 bleibt oder nicht (act. G 9/7/39 f.). Damit ist auch nicht auf die
Einwendungen der Beschwerdegegnerin hinsichtlich Kostenentscheid im
Einspracheentscheid einzugehen, mit welchem ihr eine anteilmässige (hälftige)
Entscheidgebühr von Fr. 600.-- auferlegt worden war (act. G 18 S. 8).
8.2. Dem Verfahrensausgang entsprechend gehen die amtlichen Kosten des
Beschwerdeverfahrens je hälftig zulasten der Beschwerdegegnerin und der
Beschwerdeführer (Art. 95 Abs. 1 VRP). Angemessen erscheint eine Entscheidgebühr
von Fr. 3'500.-- (Art. 7 Ziff. 222 der Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Die
Beschwerdegegnerin hat somit Fr. 1‘750.-- zu bezahlen. Den Beschwerdeführern wird
der von ihren geleistete Kostenvorschuss (Fr. 3‘500.--) auf ihren Kostenanteil (Fr.
1‘750.--) angerechnet. Der restliche Kostenvorschuss von Fr. 1‘750.-- wird ihnen
zurückerstattet.
Die amtlichen Kosten des Rekursverfahrens von Fr. 3‘500.-- sind ebenfalls der
Beschwerdegegnerin und den Beschwerdeführern je hälftig (Fr. 1‘750.--) aufzuerlegen.
8.3. Bei diesem Verfahrensausgang (kein mehrheitliches Obsiegen einer
Verfahrenspartei) besteht kein Anspruch der Beschwerdeführer und der
Beschwerdegegnerin auf die Entschädigung ausseramtlicher Kosten des Rekurs- und
des Beschwerdeverfahrens (Art. 98 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 98bis VRP). Die
Beschwerdebeteiligte hat keinen Anspruch auf ausseramtliche Entschädigung (Cavelti/
Vögeli, a.a.O., Rz. 829).