Decision ID: 0fd6657c-aa6e-5a35-911c-e2aca822af08
Year: 2021
Language: de
Court: SG_VG
Chamber: SG_VG_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A.
D._ ist Eigentümerin der Parzelle Nr. 0000_, Grundbuchkreis Y._, über welche die
Nationalstrasse N1, insbesondere die Anschlussstelle 0001_ B._, führt. Auf der mit
unterirdischen Bauten überbauten, nach dem Zonenplan der Stadt X._ der Zone für
öffentliche Bauten und Anlagen zugewiesenen Südwestecke dieses Grundstücks
betreibt die Swisscom (Schweiz) AG (nachfolgend: S-AG) die Mobilfunkanlage R._.
Am 6. August 2019 reichte die S-AG ein Gesuch für den Umbau dieser
Mobilfunkanlage ein. Gemäss dem Standortdatenblatt vom 5. April 2019 soll der
massgebende Anlagegrenzwert (AGW) von 5 V/m nach Inbetriebnahme der
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umgebauten Anlage trotz des Einsatzes von adaptiven Antennen (Ericsson
AIR6488B43.-36.ENV001, Frequenzband 3600 MHz) nie, auch nicht kurzzeitig,
überschritten werden. Auf die maximale Sendeleistung soll kein Korrekturfaktor
angewendet werden. Während der öffentlichen Auflage vom 6. bis 21. August 2019
gingen mehrere Einsprachen ein, darunter diejenige von A._. Mit Entscheid vom
31. Oktober 2019 (versandt am 8. November 2019) wies die
Baubewilligungskommission der Stadt X._ dessen Einsprache ab, soweit sie darauf
eintrat, und bewilligte das Bauvorhaben unter Nebenbestimmungen. Insbesondere
verpflichtete sie die S-AG (S. 7, 10 Ziff. III/3.43), innert drei Monaten nach
Inbetriebnahme der Anlage Abnahmemessungen durchzuführen (act. 8/8/2, 4-16,
www.geoportal.ch).
Dagegen rekurrierte A._ am 25. November 2019 an das Baudepartement (seit
1. Oktober 2021: Bau- und Umweltdepartement). Am 3. März 2020 und 21. Juli 2020
reichte das Amt für Umwelt (AFU) Amtsberichte ein. Mit Entscheid vom 5. Mai 2021
wies das Departement den Rekurs ab (act. 2, 8/1, 3, 11, 20).
B.
Gegen den Entscheid des Baudepartements (Vorinstanz) vom 5. Mai 2021 erhob A._
(Beschwerdeführer) durch seinen Rechtsvertreter am 19. Mai 2021 Beschwerde beim
Verwaltungsgericht mit dem Rechtsbegehren, es sei der angefochtene Entscheid
mitsamt der Baubewilligung vom 31. Oktober 2019 unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen aufzuheben. Eventualiter sei die Baubewilligung vom
31. Oktober 2019 mit folgender Auflage zu ergänzen: "Die Sendeantennen dürfen nicht
als adaptive Antennen im Sinne von Anhang 1 Ziffer 62 Abs. 6 NISV betrieben werden."
(act. 1). Mit Vernehmlassung vom 17. Juni 2021 schloss die Vorinstanz auf Abweisung
der Beschwerde (act. 7). Mit Eingabe vom 5. Juli 2021 verzichtete die Politische
Gemeinde X._ (Beschwerdebeteiligte) auf eine Stellungnahme und das Stellen eigener
Anträge (act. 10). Am 31. Mai 2021 nahm die S-AG (Beschwerdegegnerin) Stellung und
beantragte, es sei die Beschwerde unter Kosten- und Entschädigungsfolge
abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei (act. 14). Mit Replik vom
13. September 2021 bestätigte der Beschwerdeführer seine Anträge und Ausführungen
(act. 17 f.). Am 4. Oktober 2021 duplizierte die Beschwerdegegnerin (act. 21). Mit
Eingabe vom 20. Oktober 2021 behielt der Beschwerdeführer das letzte Wort (act. 24).
Auf die Erwägungen des angefochtenen Entscheids und die Ausführungen der
Verfahrensbeteiligten zur Begründung ihrer Anträge und die Akten wird, soweit
wesentlich, in den Erwägungen eingegangen.
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Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1.
Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59 Abs. 1 des
Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege; sGS 951.1, VRP). Die Beschwerdeeingabe
vom 19. Mai 2021 erfolgte rechtzeitig und erfüllt formell und inhaltlich die gesetzlichen
Anforderungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 VRP). Der
Beschwerdeführer ist als Adressat des angefochtenen Entscheids und Miteigentümer
der Parzelle Nr. 0002_ (www.geoportal.ch) zur Erhebung des Rechtsmittels befugt
(vgl. Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP und BGer 1C_627/2019 vom
6. Oktober 2020 E. 1.1 mit Hinweis auf BGE 128 II 168 E. 2.3 und 2.4). Auf die
Beschwerde ist somit grundsätzlich einzutreten.
Nicht einzutreten ist auf die Beschwerde, soweit darin um Aufhebung der
Baubewilligung der Beschwerdebeteiligten ersucht wird (Devolutiveffekt, vgl. BGer
1C_118/2020 vom 17. März 2021 E. 1.4; VerwGE B 2019/123 vom 28. Mai 2020 E. 1 je
mit Hinweis[en]).
2.
Der Beschwerdeführer stellt die Beweisanträge (act. 1, S. 2, 19, 21 Verfahrensanträge-
Ziff. 4-6, Rz. 53, 60 f., act. 17, S. 2), es sei das Audit und die Bewertung der aktuellen
ISO-Zertifizierung des Qualitätssicherungssystems (nachfolgend: QS-System) der
Beschwerdegegnerin sowie ein Amtsbericht oder ein unabhängiges Gutachten zu den
Fragen einzuholen, ob bei adaptiven Antennen bereits Abnahmemessungen
durchgeführt werden können und ob bereits erfolgte Abnahmemessungen von in
Betrieb genommenen Anlagen den im Standortblatt prognostizierten Werten
entsprechen. Es sei die Swisscom Messmethode für Basisstationen 5G NR
(Akkreditierungsnummer STS 0121) mitsamt Messprotokollen anderer
Mobilfunkanlagen zu edieren. Auf alle beantragten Beweisvorkehren kann in
antizipierter Beweiswürdigung verzichtet werden. Die mit Blick auf die nachstehend zu
schildernden Gegebenheiten entscheidrelevanten tatsächlichen Verhältnisse ergeben
sich aus den Verfahrensakten und dem Geoportal (www.geoportal.ch, vgl. zu den nicht
beweisbedürftigen notorischen Tatsachen etwa BGer 1C_582/2018 vom
23. Dezember 2019 E. 2.3 mit Hinweisen, insbesondere auf BGE 143 IV 380 E. 1.2, in:
Pra 2018 Nr. 61). Bezüglich der sich hier vorab stellenden Fragen rechtlicher und
technischer Natur ist nicht ersichtlich, was der beantragte Beizug der Akten bzw. die
beantragte Einholung von (weiteren) Amtsberichten oder Gutachten an zusätzlichem
Erkenntnisgewinn bringen würde (vgl. dazu BGE 144 II 427 E. 3.1.3 und 6 mit Hinweis).
bis
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Damit erübrigt sich auch der Beweisantrag der Beschwerdegegnerin auf Einholung
eines Amtsberichts beim Bundesamt für Umwelt (BAFU, act. 14, S. 15 f. Ziff. II/3/67).
3.
Der Beschwerdeführer wirft der Vorinstanz zunächst vor (act. 1, S. 9-11 Rz. 24-27), sie
habe sich nicht mit der neuesten Rechtsprechung anderer Kantone, insbesondere dem
Entscheid des Verwaltungsgerichts Zürich VB.2020.00544 vom 15. Januar 2021, und
damit mit der Frage auseinandergesetzt, ob dem Standortdatenblatt eine
Betrachtungsweise zugrunde lag, welche die strahlungstechnischen Eigenschaften der
adaptiven Antennen gerade in vertikaler Hinsicht adäquat umhüllend abdeckte. Soweit
der Beschwerdeführer damit eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehörs
(Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft;
SR 101, BV, Art. 4 Ingress und lit. c der Verfassung des Kantons St. Gallen;
SR 131.225, sGS 111.1, KV, sowie Art. 15 Abs. 2 und Art. 16 Abs. 1 VRP) rügt, ist nicht
ersichtlich, inwiefern die Vorinstanz in dieser Hinsicht ihre Begründungspflicht verletzt
haben sollte. Der Beschwerdeführer war ohne Weiteres in der Lage, den Entscheid der
Vorinstanz beim hiesigen Gericht sachgerecht anzufechten (vgl. dazu BGE 147 IV 73
E. 4.2, S. 85, mit Hinweisen).
4.
Der Beschwerdeführer hält weiter unter Anrufung des Entscheids des
Verwaltungsgerichts Zürich VB.2020.00544 vom 15. Januar 2021 (E. 4.4-4.6) dafür
(act. 1, S. 4-16, 336 f. Rz. 7-39, 41, 98-101), die Vorinstanz habe die
Verordnungsbestimmung für konventionelle Antennen auch für adaptive Antennen
angewendet, was rechtswidrig sei. Adaptive Antennen müssten so beurteilt werden,
dass die Variabilität der Senderichtungen und der Antennendiagramme sowie die in
Feldversuchen festgestellte erhöhte Strahlenbelastung am Rande der versorgten Zelle
berücksichtigt würden. Unbesehen davon stellten die Antennendiagramme der
Beschwerdegegnerin nicht den maximal möglichen Antennengewinn bei maximaler
Sendeleistung und für jede Richtung ("Worst-Case-Szenario") dar: Sie seien nicht
umhüllend. Darin werde derjenige Moment beurteilt, in dem die adaptive Antenne in die
Breite strahle. Bei einer Fokussierung des Signals könnten die Grenzwerte deutlich
überschritten werden. Adaptive Antennen müssten zwingend im Moment des
maximalen Antennengewinns beurteilt werden, um den Vorsorgewert einzuhalten. Es
sei nicht ausgeschlossen, dass einzelne Beams in die Nahumgebung unterhalb der
Anlage unter Umständen eine höhere Strahlenbelastung als jene bei einer statischen
Antenne bewirkten.
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Für den Schutz von Menschen vor nichtionisierender Strahlung, die beim Betrieb
ortsfester Anlagen erzeugt wird, hat der Bundesrat gestützt auf Art. 1 Abs. 1, Art. 7
Abs. 1, Art. 11, Art. 12 Abs. 1 lit. a und Abs. 2 sowie Art. 13 des Bundesgesetzes über
den Umweltschutz (SR 814.01, USG) die Verordnung über den Schutz vor
nichtionisierender Strahlung (SR 814.710, NISV) erlassen. Diese regelt insbesondere
die Emissionsbegrenzungen sowie die Immissionsgrenzwerte für
Mobilfunksendeanlagen und drahtlose Teilnehmeranschlüsse, unabhängig von der
verwendeten Mobilfunktechnologie (3G [UMTS], 4G [LTE] oder 5G [New Radio], vgl.
dazu Art. 2 Abs. 1 lit. a und b, Art. 4-6, Art. 13-15 sowie Anhang 1 Ziff. 6 und
Anhang 2 NISV). Nicht geregelt wird darin die durch die Mobiltelefone selber erzeugte
Strahlung (Art. 2 Abs. 2 Ingress und lit. d NISV, kritisch dazu M. Rössli,
Gesundheitsgefährdungsabschätzung: Auswirkungen von nichtionisierender Strahlung
auf Menschen, in: URP 2021, S. 117 ff., S. 129 f.). Zum Schutz vor den
wissenschaftlich erhärteten, thermischen Wirkungen der Strahlung von
Mobilfunkanlagen sieht die NISV Immissionsgrenzwerte (IGW) vor, die überall
eingehalten sein müssen, wo sich Menschen aufhalten können (sogenannte Orte für
kurzfristigen Aufenthalt, OKA, vgl. Art. 13 Abs. 1 und Anhang 2 NISV). Ausserdem
setzte der Bundesrat zur Konkretisierung des Vorsorgeprinzips gemäss Art. 11
Abs. 2 USG AGW fest (Art. 3 Abs. 6 und Art. 4 Abs. 1 sowie Anhang 1 Ziff. 64 NISV).
Die AGW weisen keinen direkten Bezug zu nachgewiesenen Gesundheitsgefährdungen
auf, sondern wurden nach Massgabe der technischen und betrieblichen Möglichkeit
sowie der wirtschaftlichen Tragbarkeit festgelegt, um das Risiko schädlicher
Auswirkungen, die zum Teil erst vermutet werden und noch nicht absehbar sind,
möglichst gering zu halten. Mit den AGW hat der Bundesrat im Hinblick auf
nachgewiesene Gesundheitsgefährdungen eine Sicherheitsmarge geschaffen (vgl. dazu
BGer 1C_375/2020 vom 5. Mai 2021 E. 3.2.2 mit Hinweisen). An Orten mit
empfindlicher Nutzung im Sinne von Art. 3 Abs. 3 NISV (OMEN) haben
Mobilfunkanlagen im massgebenden Betriebszustand den AGW für den Effektivwert
der elektrischen Feldstärke von 5,0 V/m einzuhalten, soweit sie weder ausschliesslich
in Frequenzbereichen von 900 MHz und darunter noch ausschliesslich um 1'800 MHz
und darüber senden (Anhang 1 Ziff. 64 f. NISV). Als massgebender Betriebszustand gilt
der maximale Gesprächs- und Datenverkehr bei maximaler Sendeleistung; bei
adaptiven Antennen im Sinne von Anhang 1 Ziff. 62 Abs. 6 NISV wird die Variabilität der
Senderichtungen und der Antennendiagramme berücksichtigt (vgl. Anhang 1
Ziff. 63 NISV). Nach Art. 11 Abs. 1 Satz 1 NISV muss der Inhaber einer Anlage, für die
Anhang 1 NISV Emissionsbegrenzungen festlegt, der für die Bewilligung zuständigen
Behörde nach den Vorgaben von Art. 11 Abs. 2 NISV ein Standortdatenblatt einreichen,
4.1.
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bevor die Anlage neu erstellt, an einen andern Standort verlegt, am bestehenden
Standort ersetzt oder im Sinne von Anhang 1 NISV geändert wird.
Grundlage für die rechnerische Prognose der Strahlung bildet die Vollzugsempfehlung
zur NISV des BAFU (ehemals: Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft BUWAL),
Mobilfunk- und WLL-Basisstationen, aus dem Jahr 2002 (Stand: 20. November 2006,
ergänzt am 28. März 2013, www.bafu.admin.ch). Diese Empfehlung ist eine
vollzugslenkende Verwaltungsverordnung, welche für die Gerichte keine bindende
Wirkung hat. Gleichwohl weichen sie an sich nicht von solchen
Verwaltungsverordnungen ab, sofern deren generell-abstrakter Gehalt eine dem
individuell-konkreten Fall angepasste und gerecht werdende Auslegung der
massgebenden Rechtssätze zulässt, welche diese überzeugend konkretisiert (vgl. dazu
BGE 146 I 105 E. 4.1; VerwGE B 2015/19 vom 26. April 2018 E. 11.1 je mit Hinweisen,
in Bezug auf Kreisschreiben der Eidgenössischen Steuerverwaltung resp. des
Baudepartements).
Die bisher eingesetzten Mobilfunksendeantennen weisen eine Abstrahlcharakteristik
auf, die räumlich konstant ist oder nur innerhalb begrenzter Bereiche manuell oder
ferngesteuert bei Bedarf angepasst werden kann und nur in der Leistung über die Zeit
variiert. Adaptive Antennen oder Antennensysteme im Sinne von Anhang 1 Ziff. 62
Abs. 6 NISV – und somit im Frequenzband zwischen 3'500 MHz und 3'800 MHz, wo
adaptive Antennen insbesondere zum Einsatz gelangen (vgl. Erläuterungen des BAFU
zu adaptiven Antennen und deren Beurteilung gemäss der NISV vom 23. Februar 2021,
S. 2, www.bafu.admin.ch, nachfolgend: Erläuterungen) – können ihre Senderichtung
oder ihr Antennendiagramm automatisch in kurzen zeitlichen Abständen ohne
Veränderung der Montagerichtung anpassen ("[hybrides] beamforming"). Dadurch wird
die Information bevorzugt in jene Richtungen übertragen, wo sie durch die Endgeräte
angefordert wird. Dies hat eine höhere übertragungskapazität zur Folge. Auch die
Exposition ist nutzungsabhängig. Richtungen, in denen keine Endgeräte sind, werden
tendenziell weniger bestrahlt (vgl. Erläuterungen zur Änderung der NISV vom
17. April 2019, S. 7 Ziff. 4.3, www.bafu.admin.ch).
Mit Schreiben vom 17. April 2019 ("Mobilfunk und Strahlung: Aufbau der 5G-Netze in
der Schweiz") und 31. Januar 2020 ("Informationen zu adaptiven Antennen und 5G
[Bewilligung und Messung]", act. 15/1, nachfolgend: Informationsschreiben) stellte das
BAFU den Kantonen einen Nachtrag zur Vollzugsempfehlung betreffend adaptive
Antennen im Sinne des neuen Anhangs 1 Ziff. 62 Abs. 6 NISV in Aussicht. Gleichzeitig
4.2.
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empfahl es ihnen (S. 4 Ziff. 4.2 resp. S. 2), die Strahlung von adaptiven Antennen bis
zur Publikation des Nachtrags wie bei konventionellen (statischen) Antennen nach dem
maximalen Gesprächs- und Datenverkehr bei maximaler Sendeleistung und basierend
auf Antennendiagramme zu beurteilen, die für jede Senderichtung den maximal
möglichen Antennengewinn berücksichtigen (sogenanntes Worst-Case-Szenario).
Dadurch werde deren tatsächliche Strahlung überschätzt, und die Beurteilung sei für
die betroffene Bevölkerung auf der sicheren Seite. Am 23. Februar 2021 veröffentlichte
das BAFU den Nachtrag "Adaptive Antennen" zur Vollzugsempfehlung (nachfolgend:
Nachtrag, www.bafu.admin.ch). Damit adaptive Antennen gegenüber konventionellen
Antennen nicht (mehr) benachteiligt werden, wird demgemäss ein Korrekturfaktor auf
die maximale Sendeleistung angewendet. Dieser Faktor ist abgestuft je nach Anzahl
Sub-Arrays (separat ansteuerbarer Antenneneinheiten, die physisch fest
zusammengeschaltet sind, um eine Richtwirkung der ausgesendeten Strahlung, einen
sogenannten Beam, zu erzeugen). Wenn kurzzeitige Leistungsspitzen über der im
Standortdatenblatt deklarierten Sendeleistung ERP auftreten, wird die Leistung (und
damit die zur Verfügung gestellte Kapazität) mittels einer automatischen
Leistungsbegrenzung soweit gedrosselt, dass die über einen Zeitraum von sechs
Minuten gemittelte Sendeleistung die deklarierte Sendeleistung nicht überschreitet (vgl.
dazu Nachtrag, S. 7-10, und Erläuterungen, S. 5 f., 12, 21 f.).
n
Nicht umstritten ist im konkreten Fall, dass der geänderte Anhang 1 Ziff. 62 Abs. 6,
Ziff. 63 zweiter Satzteil und Ziff. 64 lit. c NISV, welcher vom Bundesrat am
17. April 2019 erlassen und am 1. Juni 2019 – und damit vor der Einreichung des
strittigen Baugesuchs vom 6. August 2019 (act. 8/8/9) – in Kraft trat (AS 2019 1491),
der vorliegenden Beurteilung zugrunde gelegt werden muss. Der strittige Umbau der
bestehenden Mobilfunkanlage auf Parzelle Nr. 0000_ bezweckt unter anderem, den
Einsatz von adaptiv betriebenen Antennen (Frequenzband von 3'600 MHz) zu
ermöglichen. Die diesbezügliche Baubewilligung wurde am 31. Oktober 2019 erteilt
(act. 8/3/2). Die rechnerische Prognose für das streitbetroffene Baugesuch wurde
hinsichtlich der adaptiven Antennen entsprechend nicht nach den Vorgaben des
Nachtrags, sondern gemäss den vorläufigen Empfehlungen des BAFU vom
17. April 2019 und 31. Januar 2020 (Worst-Case-Szenario) erstellt und bewilligt. Trotz
gegenteiliger Auffassung des Beschwerdeführers besteht gestützt auf Art. 38
Abs. 3 USG in Verbindung mit Art. 12 Abs. 2 Satz 2 und Art. 14 Abs. 2 Satz 2 NISV
vorliegend keine Verpflichtung, die strittige Antennenanlage einer Beurteilung im Sinne
des zwischenzeitlich veröffentlichen Nachtrags zu unterziehen. Vielmehr stellt das
Worst-Case-Szenario ohne Anwendung eines Korrekturfaktors grundsätzlich eine mit
4.3.
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Anhang 1 Ziff. 63 NISV vereinbare Berechnungsmethode dar, um die Einhaltung der
AGW einer Mobilfunkanlage sicherzustellen (vgl. dazu Entscheid des
Verwaltungsgerichts Zürich VB.2021.00048 vom 3. Juni 2021 E. 5.1.2 f. mit Hinweisen,
insbesondere auf den vom Beschwerdeführer angerufenen Entscheid VB.2020.00544
vom 15. Januar 2021 E. 4.4 und 4.7; Urteil des Verwaltungsgerichts Bern 100.2020.27U
vom 6. Januar 2021 E. 4.3; Entscheid des Verwaltungsgerichts Schwyz II 2021 50 vom
26. August 2021 E. 4.1.3, siehe dazu auch LGVE 2021 IV Nr. 1 E. 3.3 sowie act. 14,
S. 3-5 Ziff. II/2/10-19).
Da die Beurteilung demnach nicht entsprechend dem Nachtrag vorgenommen wurde,
und damit ausgeschlossen ist, dass selbst kurzzeitige Leistungsspitzen über der im
Standortdatenblatt deklarierten Sendeleistung ERP auftreten werden, ist den vom
Beschwerdeführer aufgeworfenen Fragen (act. 1, S. 16 Rz. 40 und 42, act. 17, S. 3-8
Rz. 3-15, act. 24), ob mit der Anwendung des Korrekturfaktors eine Umgehung der
Grenzwerte verbunden sein könnte und wie zu verfahren wäre, wenn die
streitbetroffene Anlage auf einen Betrieb gemäss dem Nachtrag abgeändert würde, im
vorliegenden Verfahren nicht nachzugehen. Solches wird vielmehr im Rahmen eines
separaten Baubewilligungsverfahrens (vgl. dazu Medienmitteilung der Bau-, Planungs-
und Umweltdirektoren-Konferenz [BPUK] vom 23. September 2021, mit Hinweis auf
Zufferey/Seydoux, Die anwendbaren kantonalen Verfahren zur Implementierung der
5G-Mobilfunkantennentechnologie, Freiburg, 7. Juni 2021, www.bpuk.ch, wonach die
"Bagatellverfahren" bis zur Klärung von offenen Vollzugsfragen auszusetzen seien) zu
prüfen sein, in welchem Betroffene ihre Rügen vorbringen können. Der von den
zuständigen Behörden ergangene Entscheid wird wiederum im Rahmen eines
Rechtsmittelverfahrens durch die Gerichte überprüft werden können. Folglich kann der
Vorinstanz in diesem Zusammenhang auch keine Gehörsverletzung vorgehalten
werden.
n
Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers bestehen im Weiteren keine
Anhaltspunkte dafür, dass die Antennendiagramme im Standortdatenblatt vom
5. April 2019 (act. 8/8/16) die möglichen Sendewinkel, insbesondere auch für die
horizontal und vertikal umhüllend erfassten adaptiven Antennen, nicht korrekt
wiedergeben würden (vgl. dazu auch die nachvollziehbaren Ausführungen der
Beschwerdegegnerin in der Beschwerdeantwort vom 24. August 2021, act. 14, S. 5-10
Ziff. II/2/21-38). Nach dem Worst-Case-Szenario dürfen adaptive Antennen überall nur
mit der höchsten bewilligten Leistung senden. Der kurzfristig erhöhte Antennengewinn
verbleibt damit auch bei voller fokussierender Wirkung der adaptiven Sendewirkung
4.4.
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5.
Der Beschwerdeführer bringt sodann vor (act. 1, S. 17-23, 36 f. Rz. 43-66, 98-102,
act. 18), die Beschwerdegegnerin verfüge weder über ein auf adaptive Antennen
ausgelegtes QS-System noch existiere bis heute eine vom BAFU anerkannte
Messempfehlung. Überdies könnten bis dato noch keine Abnahmemessungen bei
adaptiven Antennen durchgeführt werden.
innerhalb der umhüllenden Antennendiagramme (vgl. dazu auch E. 4.2 f. hiervor). Aus
dem Umstand, dass einzelne, fokussierende Beams in die Nahumgebung unterhalb der
Anlage unter Umständen eine höhere Strahlenbelastung unterhalb des AGW bewirken
können, als dies bei einer statischen Antenne der Fall wäre, die mit einer immer
gleichen räumlichen Verteilung strahlt, lässt sich nicht schliessen, dass solche
möglichen Betriebskombinationen in den vertikalen Antennendiagrammen der
Beschwerdegegnerin nicht berücksichtigt worden wären. Selbst wenn die adaptiven
Antennen darüber hinaus Reflexionen von Mehrwegverbindungen nutzten, müssen die
entsprechenden einzelnen Antennendiagramme bei der Beurteilung dieser Antennen
nach dem Worst-Case-Szenario immer innerhalb des bewilligten umhüllenden
Antennendiagramms bleiben (vgl. dazu Erläuterungen, S. 11 f.). Mit der von der
Beschwerdebeteiligten angeordneten Abnahmemessung innert drei Monaten nach
Inbetriebnahmen (vgl. dazu auch E. 5.2 hiernach) wird im Übrigen sichergestellt, dass
sich die Strahlung auch tatsächlich unterhalb des "Worst Case" bewegt.
Laut Art. 12 NISV überwacht die Behörde die Einhaltung der Emissionsbegrenzungen
(Abs. 1). Sie führt Messungen oder Berechnungen zur Kontrolle der Einhaltung des
AGW nach Anhang 1 durch, lässt solche durchführen oder stützt sich auf die
Ermittlungen Dritter. Das BAFU empfiehlt geeignete Mess- und Berechnungsmethoden
(Abs. 2). Entgegen der Meinung des Beschwerdeführers können gemäss BAFU mit
dem bestehenden QS-System der Beschwerdegegnerin als Instrument zur Kontrolle
der Emissionsbegrenzungen (vgl. zur Zulässigkeit und Anwendbarkeit dieses QS-
Systems: BGer 1C_97/2018 vom 3. September 2019 E. 6-8 mit Hinweisen, in:
URP 2020, S. 543 ff.) auch adaptive Antennen überwacht werden, sofern sie, wie hier
(vgl. E. 4.3 f. hiervor), gleichbehandelt werden wie konventionelle Antennen (vgl.
Informationsschreiben, S. 2). Entsprechend hat die Beschwerdegegnerin zutreffend
dargelegt (act. 14, S. 14 f. Ziff. II/3/63-66), ihr QS-System sei ohne Weiteres geeignet
zu prüfen resp. sicherzustellen, dass die für die adaptiv betreibbaren Antennen
bewilligten Parameter eingehalten würden (vgl. hierzu auch die zutreffenden
Ausführungen der Vorinstanz in E. 5.3-5.4 des angefochtenen Entscheids, act. 2,
5.1.
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6.
Der Beschwerdeführer macht ferner geltend (act. 1, S. 23-36 Rz. 67-97, act. 18,
act. 24), unzählige neuere, teilweise von ihm selbst verfasste Studien, ein Briefing des
wissenschaftlichen Dienstes des Europäischen Parlaments sowie ein Urteil des
Berufungsgerichts Turin vom 3. Dezember 2019 (act. 8/15/6-15) belegten, dass ein
grosses Gesundheitsrisiko durch nicht-thermische Wirkungen nichtionisierender
Strahlung bestehe, welches sich mit der Einführung adaptiver Antennen zusätzlich
verschärfe. Soweit sich das BAFU und der Bundesrat diesbezüglich auf die Meinung
der Beratenden Expertengruppe NIS (BERENIS) abstützten, übernähmen sie die
einseitige Einschätzung der mobilfunkfinanzierten Industrie unreflektiert. Mit den
geltenden vorsorglichen Emissionsbeschränkungen könnten nicht-thermische
S. 12-14, sowie Amtsbericht des AFU vom 3. März 2020, act. 8/11, S. 5 f. Ziff. 16 f.).
Anlass, die grundsätzliche Tauglichkeit des QS-Systems der Beschwerdegegnerin
auch bei Konstellationen wie der vorliegend zur beurteilenden in Zweifel zu ziehen,
besteht nicht.
Zur Kontrolle der Einhaltung der AGW und IGW sind auch Messungen durchzuführen.
Das BAFU empfiehlt geeignete Messmethoden (vgl. Art. 12 Abs. 2 und Art. 14
Abs. 2 NISV). Im Informationsschreiben (S. 3 Ziff. 2c), in den Erläuterungen zur
Messmethode für adaptive Antennen vom 30. Juni 2020 (www.bafu.admin.ch, S. 5 ff.),
im Nachtrag (S. 14) und in den Erläuterungen (S. 5) hat das BAFU empfohlen,
frequenzselektive Messungen nach dem Stand der Technik gemäss dem technischen
Bericht "Messmethode für 5G-NR-Basisstationen im Frequenzbereich bis zu 6 GHz"
des Eidgenössischen Instituts für Metrologie (METAS) vom 18. Februar 2020, welcher
zwischenzeitlich am 20. April 2020 und 15. Juni 2020 revidiert worden ist
(www.metas.ch), vorzunehmen. Gemäss BAFU wird in diesem technischen Bericht
erläutert, wie die Strahlung adaptiver Antennen gemessen und auf den
Beurteilungswert hochgerechnet wird. Entgegen der Darstellung des
Beschwerdeführers liegt mit der frequenzselektiven Methode somit ein vom BAFU
aktuell empfohlenes Messverfahren für die Überprüfung der Strahlenbelastung
adaptiver Antennen vor. Folglich erweisen sich Abnahmemessungen der Strahlung
adaptiver Antennen auch nicht als unmöglich. Nichts Gegenteiliges ergibt sich aus den
vom Beschwerdeführer eingereichten Unterlagen (act. 3/2-5, vgl. dazu die
nachvollziehbaren Ausführungen der Beschwerdegegnerin in der Beschwerdeantwort
vom 24. August 2021, act. 14, S. 18 f. Ziff. 4/79-84, 87 f.). Der Vorinstanz kann folglich
auch keine Gehörsverletzung vorgeworfen werden, soweit sie sich nicht eingehend zu
diesen Unterlagen äusserte (vgl. dazu auch act. 7 Ziff. 3).
5.2.
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Wirkungen nicht ausgeschlossen werden. Insofern trügen die AGW dem
Vorsorgeprinzip nicht Rechnung, weshalb ihnen die Anwendung zu versagen sei.
Das Bundesgericht hat wiederholt festgehalten, dass (und weshalb) die aktuell
festgelegten AGW als vorsorgliche Emissionsbegrenzungen, welche die Strahlung auf
das technisch und betrieblich mögliche und wirtschaftlich tragbare Mass reduzieren
sollen, gemäss bisherigem Wissensstand verfassungs- und gesetzeskonform sind (vgl.
BGer 1C_518/2018 vom 14. April 2020 E. 5; BGer 1C_681/2017 vom 1. Februar 2019
E. 4.3, in: BR 2019, S. 296; BGer 1C_348/2017 vom 21. Februar 2018 E. 4.3 ff., in:
BR 2018, S. 293 f.; BGer 1C_323/2017 vom 15. Januar 2018 E. 2.5, in: BR 2018,
S. 310, je mit Hinweis[en], insbesondere auf BGer 1C_576/2016 vom 27. Oktober 2017
E. 3.5.2 mit Hinweisen, a.a.O., sowie BGE 126 II 399 E. 4). Vorliegend besteht kein
Anlass, diese gefestigte bundesgerichtliche Rechtsprechung in Frage zu stellen.
Jedenfalls vermag der Beschwerdeführer dafür keine stichhaltigen Argumente
vorzutragen. Zudem lässt er ausser Acht, dass es in erster Linie Sache der zuständigen
Fachbehörden und nicht des Verwaltungsgerichts ist, die entsprechende internationale
Forschung sowie die technische Entwicklung zu verfolgen und gegebenenfalls eine
Anpassung der Grenzwerte der NISV zu beantragen. Insbesondere ist es nicht am
Verwaltungsgericht, den weiteren Abklärungen, welche die BERENIS in der Newsletter-
Sonderausgabe vom Januar 2021 für notwendig erachtet hat (vgl. act. 3/8, S. 8 f.),
vorzugreifen. Mit Blick auf das dem Bundesrat zustehende Ermessen und die
dargelegte höchstrichterliche Rechtsprechung ist die entsprechende
verordnungsrechtliche Regelung nicht zu beanstanden (vgl. dazu auch die zutreffenden
Ausführungen der Vorinstanz in E. 6 des angefochtenen Entscheids, act. 2, S. 14-18).
7.
Im Sinn der vorstehenden Erwägungen ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf
einzutreten ist. Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend hat der Beschwerdeführer
die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens zu bezahlen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine
Entscheidgebühr von CHF 3'500 ist angemessen (Art. 7 Ziff. 222 der
Gerichtskostenverordnung; sGS 941.12, GKV); sie ist mit dem geleisteten
Kostenvorschuss in gleicher Höhe zu verrechnen.
Der Beschwerdegegnerin kann weder eine Partei- noch eine Umtriebsentschädigung
zugesprochen werden. Sie war weder berufsmässig vertreten noch belegt und
begründet sie zu entschädigende Auslagen (vgl. Art. 98 Abs. 1 VRP und Art. 98 VRP
in Verbindung mit Art. 95 Abs. 3 des Schweizerischen Zivilprozessordnung,
Zivilprozessordnung; SR 272, ZPO, sowie VerwGE B 2021/31 vom 1. Oktober 2021
E. 4; VerwGE B 2021/32 vom 9. September 2021 E. 5.2; Präsidialentscheid VerwGE
ter
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B 2021/140 vom 16. August 2021 E. D und VerwGE B 2020/65 vom 28. April 2021 E. 5
je mit Hinweisen).