Decision ID: f0ff33ae-3da2-5de2-87da-0215d91f5116
Year: 2009
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Sachverhalt:
A. Die 1949 geborene sri-lankische Staatsangehörige P._ (im : Gesuchstellerin) beantragte am 26. November 2007 bei der Schweizerischen Botschaft in Colombo ein Visum für einen  Besuchsaufenthalt bei ihrer Tochter und ihrem Schwiegersohn Y._ und K._ (im Folgenden: Gastgeber bzw. ) in U._ (BE). Als Grund für den Besuch gab sie an, sie wolle ihrer Tochter behilflich sein, die anfangs 2008 ein Kind gebären werde. Die Schweizer Vertretung lehnte es ab, in eigener Kompetenz ein Visum zu erteilen, und leitete das Gesuch zur Prüfung und zum Entscheid an die Vorinstanz weiter.
B. Nachdem der Migrationsdienst des Kantons Bern über die  bei den Gastgebern weitere Auskünfte eingeholt und an die Vorinstanz weiter geleitet hatte, verweigerte diese in einer Verfügung vom 12. Februar 2008 das beantragte Besuchsvisum. Dies im  mit der Begründung, die anstandslose und fristgerechte  nach einem Besuchsaufenthalt könne nicht als gesichert  werden. Die Gesuchstellerin lebe in einer Region, aus der als Folge der dort herrschenden wirtschaftlichen und soziokulturellen  ein anhaltend starker Zuwanderungsdruck festzustellen sei. Bei der Gesuchstellerin selbst seien weder berufliche noch  Verpflichtungen, aber auch keine familiären  erkennbar, die trotz dieser Verhältnisse besondere Gewähr für eine Wiederausreise bieten könnten.
C. Mit Beschwerde vom 12. März 2008 lassen die Gastgeber beim  beantragen, die vorinstanzliche Verfügung sei aufzuheben, und der Gesuchstellerin sei das gewünschte  zu erteilen. Zur Begründung wird vorgebracht, die Vorinstanz gehe zu Unrecht davon aus, dass die Wiederausreise der  nach einem Besuchsaufenthalt nicht gesichert wäre. Diese sei bereits einmal im Jahre 2003 hier zu Besuch gewesen und danach fristgerecht wieder in ihre Heimat zurückgekehrt. Die Gesuchstellerin lebe in geordneten Verhältnissen in ihrem Heim in Kantbrodai in der Provinz Jaffna. In der Nähe wohnten eine Schwester und drei Brüder, die in der Landwirtschaft tätig seien. Eine Tochter der Gesuchstellerin
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(die Beschwerdeführerin) lebe in der Schweiz, und eine weitere Tochter halte sich in Norwegen auf. Beide Töchter würden die Mutter finanziell unterstützen. Der ursprüngliche Einreisezweck sei zwar mit der inzwischen erfolgten Geburt des Enkelkindes hinfällig, das Interesse an einem Besuch der Angehörigen aber ungebrochen. Zum Beleg wurden Kopien einer Kurzaufenthaltsbewilligung und von Einträgen im Reisepass – beides die Gesuchstellerin betreffend – eingereicht.
D. Die Vorinstanz hält in ihrer Vernehmlassung vom 25. April 2008 an der angefochtenen Verfügung fest und schliesst auf Abweisung der . Ergänzend zur Begründung in der angefochtenen Verfügung bringt sie vor, eine fristgerechte Wiederausreise der Gesuchstellerin nach einem Besuchsaufenthalt müsse insbesondere auch deshalb in Frage gestellt werden, weil der bewaffnete Konflikt in Sri Lanka zurzeit weiter eskaliere.
E. Die Beschwerdeführer machten von dem ihnen eingeräumten Recht auf Replik keinen Gebrauch.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. 1.1 Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht unter Vorbehalt der in Art. 32 VGG genannten Ausnahmen Beschwerden  Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021), welche von einer in Art. 33 VGG aufgeführten Behörde erlassen wurden. Darunter fallen u.a. Verfügungen des BFM, mit denen die Erteilung eines  verweigert wird. In dieser Materie urteilt das  endgültig (Art. 83 Bst. c Ziff. 1 des  vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]).
1.2 Sofern das Verwaltungsgerichtsgesetz nichts anderes bestimmt, richtet sich das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht nach dem VwVG (Art. 37 VGG).
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1.3 Die Beschwerdeführer sind gemäss Art. 48 Abs. 1 VwVG zur  berechtigt. Auf die frist- und formgerechte Beschwerde ist einzutreten (Art. 50–52 VwVG).
2. Mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht kann die Verletzung von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des  Sachverhaltes und – sofern nicht eine kantonale Behörde als Beschwerdeinstanz verfügt hat – die Unangemessenheit gerügt werden (Art. 49 VwVG). Das Bundesverwaltungsgericht wendet im  das Bundesrecht von Amtes wegen an. Es ist  Art. 62 Abs. 4 VwVG an die Begründung der Begehren nicht  und kann die Beschwerde auch aus anderen als den geltend gemachten Gründen gutheissen oder abweisen. Massgebend ist grundsätzlich die Rechts- und Sachlage zum Zeitpunkt seines  (vgl. E. 1.2 des in BGE 129 II 215 teilweise publizierten  2A.451/2002 vom 28. März 2003).
3. Das schweizerische Ausländerrecht kennt weder ein allgemeines Recht auf Einreise noch gewährt es einen besonderen Anspruch auf Erteilung eines Visums. Die Schweiz ist daher – wie andere Staaten auch – grundsätzlich nicht gehalten, Ausländerinnen und Ausländern die Einreise zu gestatten. Vorbehältlich völkerrechtlicher  handelt es sich dabei um einen autonomen Entscheid (vgl.  zum Bundesgesetz über Ausländerinnen und Ausländer vom 8. März 2002, BBl 2002 3774; BGE 133 I 185 E. 2.3 S. 189).
4. Am 1. Januar 2008 sind das Bundesgesetz vom 16. Dezember 2005 über die Ausländerinnen und Ausländer (AuG, SR 142.20) sowie die dazu gehörigen Ausführungsverordnungen (u.a. die Verordnung vom 24. Oktober 2007 über das Einreise- und Visumverfahren [VEV, AS 2007 5537]) in Kraft getreten. In der Volksabstimmung vom 5. Juni 2005 wurde dem Bundesbeschluss vom 17. Dezember 2004 über die Genehmigung und die Umsetzung der bilateralen Abkommen  der Schweiz und der EU über die Assoziierung an Schengen und an Dublin (SR 362) zugestimmt. Die entsprechenden  (darunter das Abkommen vom 26. Oktober 2004  der Schweizerischen Eidgenossenschaft, der Europäischen Uni-
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on und der Europäischen Gemeinschaft über die Assoziierung dieses Staates bei der Umsetzung, Anwendung und Entwicklung des -Besitzstands [SAA, SR 0.360.268.1]) sind sodann für die Schweiz am 12. Dezember 2008 definitiv in Kraft getreten. Seitdem ist die Schweiz verpflichtet, den übernommenen Schengen-Besitzstand  und umzusetzen, wie u.a. die Bestimmungen zur  Visapolitik, auf die verschiedentlich in EG-Rechtsakten verwiesen wird. Durch die Übernahme des Schengen-Besitzstandes wurden im AuG entsprechende Anpassungen notwendig (vgl. u.a. Art. 2 Abs. 4 AuG, wonach die Bestimmungen über das Visumverfahren und über die Ein- und Ausreise nur gelten, sofern das Schengen-Recht keine abweichenden Bestimmungen enthält). Im Weiteren ist die VEV total revidiert worden (Verordnung vom 22. Oktober 2008 über die Einreise und die Visumerteilung [VEV, SR 142.204], in Kraft seit 12. Dezember 2008). Art. 57 VEV sieht vor, dass hängige Verfahren nach dem neuen, übergeordneten (Schengen-)Recht fortgeführt werden. Das bedeutet, dass die Schweiz ungeachtet der übergangsrechtlichen Bestimmung von Art. 126 Abs. 1 AuG völkerrechtlich verpflichtet ist, auf Verfahren, die am 12. Dezember 2008 hängig sind, das neue Recht anzuwenden (zum Vorrang des internationalen Rechts: vgl. BGE 131 II 352 E. 1.3.1 [mit Hinweis auf Rechtsprechung und zitierte Doktrin], 119 V 171 E. 4; RAINER J. SCHWEIZER, Zur Einleitung: Das Bundesverwaltungsgericht im System der öffentlich-rechtlichen Rechtspflege des Bundes, in:  Ehrenzeller/Rainer J. Schweizer [Hrsg.], Das : Stellung und Aufgaben, St. Gallen 2008, S. 24).
5. 5.1 Bezüglich der Einreisevoraussetzungen für einen Aufenthalt von höchstens drei Monaten verweist Art. 2 Abs. 1 VEV auf die Verordnung (EG) Nr. 562/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. März 2006 über einen Gemeinschaftskodex für das Überschreiten der Grenzen durch Personen (Schengener Grenzkodex [SGK, ABl. L 105 vom 13.04.2006, S. 1–32]). Art. 5 Abs. 1 SGK präzisiert die  für Drittstaatsangehörige. Diese benötigen zur Einreise ein oder mehrere gültige Reisedokumente und – sofern sie der Visumspflicht unterliegen – ein gültiges Visum (Bst. a und b). Sie müssen den Zweck und die Umstände ihres beabsichtigten Aufenthalts belegen und hierfür über ausreichende finanzielle Mittel verfügen (Bst. c). Im Weiteren dürfen sie nicht im Schengener  (SIS) zur Einreiseverweigerung ausgeschrieben sein und keine Gefahr für die öffentliche Ordnung, die innere Sicherheit, die öffentli-
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che Gesundheit oder die internationalen Beziehungen eines  darstellen (Bst. d und e).
5.2 Die Einreisevoraussetzungen gemäss Schengener Grenzkodex entsprechen im Wesentlichen Art. 5 Abs. 1 Bst. a–d AuG. Das in Art. 5 Abs. 1 Bst. c SGK genannte Erfordernis, Zweck und Umstände des  Aufenthalts zu belegen, wird in Art. 5 Abs. 1 AuG nicht explizit erwähnt. Demgegenüber verlangt Art. 5 Abs. 2 AuG, dass im Falle  nur vorübergehenden Aufenthalts für die gesicherte  Gewähr zu bieten ist. Dies stellt jedoch kein zusätzliches im  Recht verankertes Erfordernis dar und steht daher nicht im  zum Schengener Grenzkodex. Die Angabe des  Aufenthaltszwecks stellt nämlich zugleich eine  dar, nach Erfüllung dieses Zwecks wieder ausreisen zu wollen. Erfolgen widersprüchliche oder unglaubwürdige Angaben zum , so kann daraus der Schluss gezogen werden, dass der  Gesuchsteller nicht willens ist, nach Ablauf des geplanten  den Schengenraum fristgerecht zu verlassen. In diesem Sinne äussert sich auch die Gemeinsame Konsularische Instruktion an die diplomatischen Missionen und die konsularischen Vertretungen, die von Berufskonsularbeamten geleitet werden (GKI, ABl. C 326 vom 22.12.2005, S. 1–149), die eine analoge Auslegung vornimmt. Die GKI verlangt hinsichtlich des Entscheids über den Visumsantrag die  des Migrationsrisikos; es muss geprüft werden, "ob der  die Absicht hat, in das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten mit Hilfe eines zu Touristik-, Studien-, Geschäfts- bzw. zu  ausgestellten Visums einzuwandern und sich dort “ (vgl. ABl. C 326, S. 10). Die laut Art. 5 Abs. 2 SGK zur Glaubhaftmachung des Aufenthaltszwecks in Frage kommenden  werden beispielhaft in Anhang I des Schengener Grenzkodex .
5.3 Aufgrund der vorstehenden Erwägungen ist somit festzuhalten, dass die nach Art. 5 Abs. 1 Bst. c SGK erforderliche Überprüfung des Aufenthaltszwecks dieselbe Fragestellung aufwirft wie die Überprüfung des in Art. 5 Abs. 2 AuG genannten Merkmals der gesicherten . Es kann daher an die bisherige Praxis und Rechtsprechung bezüglich des letztgenannten Merkmals angeknüpft werden.
6. Das Schengen-Recht nimmt eine Differenzierung in Bezug auf die Vi-
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sumspflicht von Drittstaatsangehörigen vor. Die Verordnung (EG) Nr. 539/2001 des Rates vom 15. März 2001 (ABl. L 81 vom 21.03.2001, S. 1–7) verweist in Art. 1 Abs. 1 und 2 auf die Anhänge I und II, welche jeweils eine Liste von Drittländern enthalten. In  I sind diejenigen Drittstaaten aufgelistet, deren Staatsangehörige beim Überschreiten der Aussengrenzen der Schengen-Mitgliedstaaten im Besitz eines Visums sein müssen; Anhang II dagegen führt  Drittländer auf, deren Staatsangehörige von der Visumspflicht  sind. Als sri-lankische Staatsangehörige unterliegt die  damit der Visumspflicht.
7. 7.1 Zur Prüfung des Kriteriums der gesicherten Wiederausreise muss ein zukünftiges Verhalten beurteilt werden. Dazu lassen sich in der  keine gesicherten Feststellungen, sondern lediglich Voraussagen machen. Dabei sind sämtliche Umstände des konkreten Einzelfalles zu würdigen.
7.2 Anhaltspunkte zur Beurteilung der fristgerechten Wiederausreise können sich aus der allgemeinen Lage im Herkunftsland der  oder des Besuchers ergeben.
7.3 Die Wirtschaft Sri Lankas ist 2007 real um 7,4 % gewachsen. Das Pro-Kopf-Einkommen betrug 1350 USD, das Bruttoinlandprodukt (BIP) 27 Mrd. USD. Für 2008 wird erneut ein hohes Wirtschaftswachstum von über 6 % erwartet. Ein Problem für die weitere wirtschaftliche  ist zunehmend die Inflation, die 2007 mit einer Jahresrate von deutlich über 15 % nicht unter Kontrolle gebracht werden konnte. Die Arbeitslosigkeit beträgt seit längerer Zeit ungefähr 7 %. Die  Entwicklung Sri Lankas weist allerdings grosse regionale Unterschiede auf. Wirtschaftliches Zentrum ist die Region rund um , die fast die Hälfte der gesamten Wirtschaftsleistung erbringt.
Die grundsätzlich ermutigenden wirtschaftlichen Entwicklungen  aber nicht über die Tatsache hinwegtäuschen, dass nach wie vor breite Bevölkerungsschichten von vergleichsweise schwierigen  und sozialen Lebensbedingungen betroffen sind. Darüber  hat sich die Sicherheitslage im ganzen Land seit Anfang 2006  verschlechtert, nachdem erneut Kämpfe zwischen dem Militär und der Liberation Tigers of Tamil Eelam (LTTE) ausgebrochen sind. Davon besonders betroffen sind der Osten und Norden Sri Lankas, Anschläge
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kommen jedoch auch in der Hauptstadt Colombo und selbst im Süden des Landes vor (so jüngst ein Selbstmordattentat am 10. März 2009 in Akuressa, bei dem mindestens 15 Menschen getötet und etwa 60 weitere verletzt wurden [Quelle: Neue Zürcher Zeitung online, 16. März 2009]). Die Regierung hat am 3. Januar 2008 das  mit der LTTE offiziell per 16. Januar 2008 gekündigt; die Gefechte im Norden des Landes haben seitdem immer weiter  (Quellen: Länder- und Reiseinformationen auf der Webseite des Auswärtigen Amtes, <http://www.auswaertiges-amt.de >, Länder, Reisen und Sicherheit > Sri Lanka, Stand: November 2008; Reisehinweise auf der Webseite des Eidgenössischen Departements für Auswärtige Angelegenheiten [EDA], <http://www.eda.admin.ch>, Reiseziele > Sri Lanka, Stand: 9. März 2009, beide besucht am 12. März 2009; vgl. auch BVGE 2008/2 E. 7.2 bis 7.5).
In den vergangenen Wochen und Monaten ist die sri-lankische Armee in die letzten von den tamilischen Rebellen kontrollierten Gebiete  und hat die LTTE weiter zurückgedrängt. Doch auch wenn der Armeechef vor kurzem in einer Fernsehansprache erklärte, das Ende des 25-jährigen Bürgerkriegs sei in greifbare Nähe gerückt, so ist  Ankündigung angesichts der vielen gleichartigen Erklärungen in den vergangenen Monaten zu relativieren. Es ist schwer , über welche Reserven die LTTE noch verfügen. Zudem gibt es seit dem Beginn der jüngsten Offensive im Norden keine  Berichte aus dem Krisengebiet mehr, da Journalisten und Helfern der Zugang dorthin verwehrt wird (zur neueren Entwicklung vgl. Neue Zürcher Zeitung vom 27. Januar 2009, S. 3, Webseite des Auswärtigen Amtes, a.a.O., Reise- und Sicherheitshinweis, Stand 12. März 2009 [unverändert gültig seit 21. Februar 2009]).
Die Tendenz zur Auswanderung zeigt sich erfahrungsgemäss  stark bei jüngeren und ungebundenen Personen, aber auch  eingebundene Menschen reiferen Alters fassen oft diesen Weg ins Auge. Ein bestehendes soziales Beziehungsnetz (Freunde oder ) im Ausland ist ein wichtiges Element, das den  noch akzentuieren kann. Die schwierige Lage des Landes spiegelt sich im Übrigen in der schweizerischen Asylstatistik wider, in der Sri Lanka im Jahre 2008 mit 1'262 Gesuchen die fünftgrösste Gruppe von Asylsuchenden stellte. Nachdem die Anzahl der Gesuche 2007 im Vergleich zum Jahr 2006 schon um fast 90 % zugenommen hatte, stieg die Anzahl der Gesuche 2008 wegen der Eskalation des
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bewaffneten Konfliktes im Vergleich zum Vorjahr nochmals um 98.4 % (vgl. BFM-Asylstatistik 2008 vom 12. Januar 2009, S. 4 und 9).
7.4 In Anbetracht der geschilderten Verhältnisse in Sri Lanka ist die Beurteilung der Vorinstanz, die das Risiko einer nicht fristgerechten Wiederausreise als relativ hoch einschätzte, nicht zu beanstanden. Es wäre jedoch zu schematisch und nicht haltbar, generell und ohne  Anhaltspunkte ausschliesslich aufgrund der allgemeinen Lage in der Herkunftsregion auf eine nicht hinreichend gesicherte  zu schliessen. Selbst allgemein schwierige  vor Ort entbinden die Vorinstanz nicht von einer  Beurteilung. Namentlich können berufliche, gesellschaftliche oder familiäre Verpflichtungen die Prognose einer anstandslosen  begünstigen.
8. 8.1 Bei der Gesuchstellerin handelt es sich um eine 59-jährige,  Frau. Gemäss Angaben der Beschwerdeführer wohnt sie alleine in einem Haus in einer in der Provinz Jaffna gelegenen Ortschaft. Vor Ort sollen zwar noch 4 Geschwister der Gesuchstellerin leben. Von engen familiären Bindungen oder gar Verpflichtungen in der Heimat, welche die Prognose einer fristgerechten und anstandslosen Wiederausreise begünstigen würden, kann aber nicht ausgegangen werden. Im Gegenteil: Die beiden Töchter als einzige Nachkommen  in Europa und unterstützen die Mutter von da aus finanziell. Über die weitere Planung, insbesondere die Betreuung der Mutter im Alter, haben sich die Beschwerdeführer nicht ausgelassen. So kann  nicht ausgeschlossen werden, dass über kurz oder lang die  besteht, die Mutter in die Schweiz oder nach Norwegen zu holen, um sie da besser betreuen zu können.
8.2 Auch wenn die wirtschaftliche Existenz der Gesuchstellerin dank der Unterstützung durch ihre Töchter gesichert sein dürfte, muss  in Erwägung gezogen werden, dass angesichts der prekären  in der Provinz Jaffna selbst wirtschaftlich annehmbare Rahmenbedingungen nicht ausschlaggebend sein dürften für die , ob jemand sich für einen Verbleib oder einen Wegzug entscheidet. So könnte auch die Gesuchstellerin den Wunsch haben, sich aus der Gefahrenzone abzusetzen.
8.3 Vor dem aufgezeigten allgemeinen und persönlichen Hintergrund durfte die Vorinstanz daher davon ausgehen, dass keine hinreichende
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Gewähr für eine fristgerechte und anstandslose Wiederausreise der Gesuchstellerin nach einem Besuchsaufenthalt besteht. An dieser  vermag auch der Umstand nichts zu ändern, dass die  sich bereits früher einmal zu Besuchszwecken in der Schweiz aufgehalten hat. Über die genauen Umstände dieses  im Jahre 2003, der im übrigen offenbar nach drei Monaten um weitere drei Monate verlängert worden war, ist nichts Näheres . Tatsache ist aber, dass damals in Sri Lanka – im Vergleich zu heute – wesentlich entspanntere Verhältnisse herrschten.
9. Aus vorstehenden Erwägungen folgt, dass die angefochtene Verfügung im Lichte von Art. 49 VwVG nicht zu beanstanden ist. Die Beschwerde ist daher abzuweisen.
10. Entsprechend dem Ausgang des Verfahrens werden die  Beschwerdeführer kostenpflichtig (Art. 63 Abs. 1 VwVG, Art. 1, 2 und 3 Bst. b des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE; SR 173.320.2]).
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