Decision ID: 5010c480-6ad5-5b48-b68f-49c737d74d04
Year: 1995
Language: it
Court: TI_TCA
Chamber: TI_TCA_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: public_law

ritenuto,
in fatto
A. a) Il 15 luglio 1994 _, titolare di un attestato professionale federale di fiduciario, ha presentato al dipartimento delle istituzioni un'istanza volta al conseguimento dell'autorizzazione ad esercitare la professione di fiduciario commercialista ed immobiliare. A comprova dello svolgimento di un periodo di pratica di due anni nei predetti rami del settore fiduciario - requisito posto dall'art. 8 cpv. 1 lett. e LFid per il rilascio dell'autorizzazione - egli ha annesso all'istanza una dichiarazione di data 4 marzo 1994 dello studio fiduciario _ di _, la quale attestava che nel periodo in cui era stato alle dipendenze di quell'ufficio, 1 aprile 1989/31 marzo 1994, egli si era occupato "della tenuta della contabilità, comprese le chiusure, di revisioni di società anonime e fondazioni, dell'allestimento di dichiarazioni fiscali ed altre mansioni relative all'attività fiduciaria."
b) Con scritto 12 agosto 1994 la divisione della giustizia del dipartimento delle istituzioni ha sollecitato ad _ una completazione degli atti prodotti. In quella sede detta divisione ha inoltre attirato l'attenzione dell'istante circa l'assenza della prova dello svolgimento del periodo di pratica biennale relativa al ramo fiduciario immobiliare.
c) Con lettera 17 agosto 1994 _ ha comunicato di avere svolto l'attività di fiduciario immobiliare saltuariamente presso la _ e la _, ma che egli non era in grado di fornire attestazioni: presso il primo datore di lavoro perché era cambiato il personale rispetto al periodo in cui egli aveva lavorato, presso il secondo perché i rapporti si erano deteriorati. _ ha affermato il proprio diritto di comunque ottenere la sollecitata autorizzazione, per il motivo che l'iscrizione agli esami per conseguimento dell'attestato professionale federale di fiduciario presuppone lo svolgimento di una pratica di almeno 5 anni e che il loro superamento richiede profonde conoscenze (anche) nei settori immobiliare e finanziario. Egli si é appellato agli art. 4, 31, 33, e 34 ter Cost.
d) Ne é seguito uno scambio di corrispondenza, ove la divisione della giustizia e l'istante hanno ribadito la rispettive posizioni. Quest'ultimo ha inoltre contestato l'obbligo di dover prestare una copertura per la responsabilità civile sotto la sola forma della cauzione.
e) Con risoluzione 30 novembre 1994 il Consiglio di Stato, visto il preavviso negativo della divisione della giustizia, ha infine negato ad _ il rilascio dell'autorizzazione ad esercitare la professione di fiduciario immobiliare per il motivo che questi non aveva comprovato l'assolvimento di un periodo di pratica biennale in quello specifico settore. Il Governo ha inoltre posto a carico del richiedente una tassa di fr. 200.--.
B. _ é insorto con ricorso 6 dicembre 1994 avverso il diniego predetto innanzi a questo Tribunale, al quale ha domandato di annullarlo e di autorizzarlo ad esercitare la professione di fiduciario immobiliare. Egli ha inoltre chiesto di poter esercitare quella professione sino all'emanazione del giudizio da parte del Tribunale ed inoltre di condonargli la tassa di decisione del Consiglio di Stato così come di emettere in caso di reiezione del gravame una tassa di giudizio "abbordabile", essendo ora disoccupato. L'insorgente, che ha frattanto conseguito anche il diploma di perito fiduciario, ribadisce ed amplia le motivazioni che aveva già sostenuto innanzi all'autorità decidente.
Il dipartimento delle istituzioni ha sollecitato la reiezione del gravame.
C. a) Con scritto 12 gennaio 1995 il Tribunale ha chiesto ad _, presidente del consiglio di amministrazione della _ di _, il rilascio di una dichiarazione scritta attestante (o meno o comunque in che misura) che il ricorrente, durante il periodo in cui era stato dipendente di quella società, avesse effettivamente svolto un periodo di pratica di almeno due anni nel settore fiduciario immobiliare così come definito all'art. 6 LFid.
b) Con lettera 16 gennaio 1995 il predetto ha comunicato al Tribunale quanto segue:
"...
le mansioni relative all'amministrazione immobili del nostro studio sono sempre state eseguite
da una collaboratrice unitamente al sottoscritto.
Durante il periodo in cui è stato alle nostre dipendenze il signor _ non ha praticamente mai svolto mansioni nel settore immobiliare all'infuori dell'allestimento di qualche contabilità di società anonime immobiliari o qualche piccolo intervento quando la persona incaricata era assente o oberata di lavoro.
Il tempo consacrato dal signor _ all'attività di fiduciario immobiliare presso il nostro studio si può definire al massimo in 3-4 mesi durante tutto il periodo in cui è stato alle nostre dipendenze.
..."
c) Il Tribunale ha indi fissato al ricorrente ed al dipartimento delle istituzioni un termine di 15 giorni per presentare eventuali osservazioni. Di queste ultime si dirà, per quanto necessario, in seguito.
Considerato,

in diritto
1. La competenza del Tribunale é data (art. 8 bis LFid). Il ricorso é tempestivo (art. 46 cpv. 1 PAmm) e la legittimazione del ricorrente certa (art. 43 PAmm). Il gravame é dunque ricevibile in ordine. La decisione del merito del gravame rende priva di oggetto la domanda del ricorrente di essere messo al beneficio della sollecitata autorizzazione pendente ricorso: domanda da considerare alla stregua di una richiesta di adozione di misure provvisionali ai sensi dell'art. 21 PAmm e che sarebbe in ogni caso stata votata all'insuccesso.
2. 2.1. Nel Canton Ticino le attività di fiduciario commercialista, di fiduciario immobiliare e di fiduciario finanziario, svolte per conto di terzi e a titolo professionale, sono soggette ad autorizzazione (art. 1 cpv. 1 LFid). L'autorizzazione é rilasciata dal Consiglio di Stato a chi adempie ai requisiti fissati all'art. 8 cpv. 1 LFid: tra di essi figura, oltre al possesso di un titolo di studio riconosciuto (ai sensi degli art. da 10 a 13 LFid), lo svolgimento di un periodo di pratica di due anni in Svizzera nel ramo (specifico) in cui si intende conseguire l'autorizzazione (art. 8 cpv. 1 lett. e LFid).
2.2. Giusta l'art. 5 LFid é considerato fiduciario commercialista chi svolge un'attività fiduciaria non occasionale nel campo dell'amministrazione e della contabilità, in particolare una o più delle seguenti attività: tenuta dei libri contabili (lett. a), revisione dei libri contabili (lett. b), consulenza e rappresentanza fiscale (lett. c), consulenza e rappresentanza dei creditori, dei debitori e dei terzi nell'ambito della legge sulle esecuzioni e fallimenti, incasso dei crediti e risanamento di situazioni debitorie (lett. d), consulenza aziendale (lett. e), amministrazione di patrimoni compresa l'amministrazione di immobili (lett. f). L'art. 6 LFid stabilisce invece che é considerato fiduciario immobiliare chi svolge un'attività fiduciaria non occasionale nel campo immobiliare, in particolare una o più tra le seguenti attività: mediazione nella compravendita e permuta di fondi giusta l'art. 655 cpv. 2 CCS (lett. a), intermediazione nei negozi giuridici aventi per oggetto diritti immobiliari e diritti concernenti società immobiliari (lett. b), locazione di stabili ed appartamenti (lett. c), amministrazione di immobili e di società immobiliari (lett. d), consulenza e conduzione di promozioni immobiliari (lett. e).
3. 3.1. Anche quando vige il principio inquisitorio, come nel procedimento amministrativo (art. 18 cpv. 1 PAmm), le parti devono cooperare all'accertamento dei fatti. Quando si tratta di istruire e decidere dei procedimenti ad istanza di parte - com'é il caso nella fattispecie - spetta in particolare a quest'ultima di dimostrare i fatti sulla base dei quali essa ne deduce un diritto : se non vi riesce essa deve essere pronta a sopportarne le conseguenze (STA inedita 24.8.1992 in re F. consid. 4.1., relativa all'iscrizione all'albo delle imprese di costruzione; inoltre Knapp, Précis de droit administratif, N. 2021; Imboden/Rhinow/Krähen-mann, Verwaltungsrechtsprechung, Nr. 88 B II b).
3.2. Nel concreto caso _ non ha fornito la prova di aver svolto un periodo di pratica di due anni nel settore fiduciario immobiliare. A ragione pertanto il Consiglio di Stato, dopo aver attirato l'attenzione del ricorrente sulla mancanza di una qualche prova al riguardo, gli ha negato il rilascio dell'autorizzazione ad esercitare la professione di fiduciario in quello specifico settore.
3.3. Facendo uso dei propri poteri di indagine in deroga ai principi poco sopra esposti il Tribunale ha comunque ritenuto di dover interpellare, per migliore tranquillità di giudizio, l'ultimo datore di lavoro del ricorrente, ossia lo studio fiduciario _ di _, presso il quale l'insorgente ha lavorato nel periodo 1.4.1989/31.3.1994. E questo per il motivo che, stando a quanto il ricorrente assumeva nei propri scritti, i rapporti tra questi ed il menzionato ufficio, dal quale egli era stato licenziato, erano pessimi: donde la difficoltà (sicuramente almeno di fatto) per l'interessato di entrare in relazione con il detto ufficio. La dichiarazione rilasciata il 16 gennaio 1995 dal presidente del consiglio di amministrazione della _ all'intenzione del Tribunale non é tuttavia di giovamento alle tesi ricorsuali, poiché conferma che il ricorrente non ha in pratica svolto alcuna mansione nel settore immobiliare durante il periodo in cui egli é stato alle dipendenze di quello studio fiduciario. L'insorgente non ha contestato la fedefacenza di quella dichiarazione nelle proprie osservazioni sulla stessa ed anzi l'ha implicitamente avallata ricordando due soli casi in cui si é occupato di preparare la documentazione per la vendita di proprietà immobiliari. In quella sede egli ha tuttavia sollecitato anche l'esame dei suoi rapporti giornalieri di lavoro presso quella società: quell'esame, alla luce della tassativa dichiarazione 16 gennaio 1995 e delle ammissioni stesse del ricorrente, appare tuttavia inutile al Tribunale. Il Tribunale non può infine accogliere, poiché in contraddizione con quanto il ricorrente aveva affermato in precedenza (cfr. sub A lett. c), la domanda - parimenti formulata in quella sede - di acquisizione di un'attestazione della _, ove egli ha lavorato negli anni 1987-1988, sulla sua attività presso la medesima: l'insorgente si poteva del resto procurare agevolmente simile dichiarazione, per cui non sussiste al riguardo nemmeno un valido motivo affinché il Tribunale vi provveda d'ufficio.
4. 4.1. _ ha affermato il proprio diritto di comunque ottenere l'autorizzazione, per il motivo che il conseguimento dell'attestato professionale federale di fiduciario e del diploma di perito fiduciario, di cui egli é titolare, presuppongono una lunga pratica professionale e che il loro superamento richiede profonde conoscenze (anche) nel settore immobiliare. Egli contesta inoltre la costituzionalità della LFid, invocando una disattenzione degli art. 4, 31, 33, e 34 ter Cost.
4.2. L'attestato professionale federale di fiduciario costituisce senz'altro un titolo di studio riconosciuto ai fini del conseguimento delle autorizzazioni allo svolgimento delle professioni tanto di fiduciario commercialista (art. 10 lett. e LFid) che di fiduciario immobiliare (art. 11 lett. f LFid). Il diploma federale di perito fiduciario costituisce a maggior ragione un simile titolo. Il ricorrente dispone quindi con certezza delle conoscenze teoriche necessarie per poter svolgere anche la professione di fiduciario immobiliare.
4.3. Il ricorrente non dispone invece della pratica necessaria ai fini dell'esercizio della professione di fiduciario immobiliare richiesta dall'art. 8 cpv. 1 lett. e LFid. E' ben vero che, come egli stesso afferma, l'iscrizione agli esami per il conseguimento dell'attestato professionale federale di fiduciario ed, a maggior ragione, del diploma di perito fiduciario presuppongono lo svolgimento di un lungo periodo di pratica commerciale e professionale, che egli ha, di conseguenza, assolto. L'iscrizione all'esame per l'ottenimento dell'attestato professionale federale di fiduciario é infatti subordinata allo svolgimento di un periodo di pratica commerciale od amministrativa di cinque anni, di cui quattro anni almeno di pratica professionale, ossia di un'attività svolta nei campi fiduciario, della revisione, delle finanze, della contabilità, della consulenza fiscale, dell'economia aziendale, dell'informatica o nel settore bancario; due (dei quattro) anni di pratica professionale devono inoltre interessare l'attività (specialistica) di fiduciario, di perito contabile o fiscale (cfr. art. 19 del regolamento d'esame dei fiduciari, adottato dall'organizzazione mantello per l'esame professionale dei fiduciari ed approvato dal DFEP). L'iscrizione all'esame per l'ottenimento del diploma di perito fiduciario é invece permesso solo a chi ha svolto una pratica commerciale di 7 anni, di cui 4 anni di pratica professionale, con ciò intendendo un'attività svolta nei seguenti campi: 1) contabilità, 2) informatica EED, consulenza in EED, 3) consulenza giuridica o fiscale, 4) consulenza od organizzazione aziendale, 5) revisione, 6) gestione patrimoniale. La pratica professionale (di quattro anni) deve inoltre interessare almeno tre dei suddetti campi e per un periodo minimo di 8 mesi ciascuno (cfr. art. 20 del regolamento d'esame dei periti fiduciari, adottato dall'organizzazione mantello per l'organizzazione dell'esame professionale superiore di perito fiduciario ed approvato dal DFEP). L'assolvimento dei periodi di pratica anzidetti da parte del ricorrente non basta tuttavia ancora a soddisfare il requisito legale posto dall'art. 8 cpv. 1 lett. e LFid: l'insorgente non può infatti vantare lo svolgimento di un periodo di pratica di due anni nello specifico ramo (fiduciario) immobiliare. Se, del resto, egli avesse soddisfatto quel requisito, non gli sarebbe stato difficile provarlo mediante la produzione di una corrispondente dichiarazione da parte dei suoi datori di lavoro.
4.4. Invano _ eccepisce l'incostituzionalità della LFid.
In primo luogo - ed in generale - la LFid ossequia la libertà di commercio e d'industria (art. 31 Cost.). Questa legge mira infatti a tutelare il pubblico (quindi i clienti, effettivi o potenziali) dai pericoli derivanti dall'imperizia o dalla scorrettezza di chi esercita le delicate attività di fiduciario. L'assoggettamento ad autorizzazione da parte di chi intende esercitare quelle professioni e la fissazione delle relative condizioni costituiscono pertanto delle tipiche restrizioni di polizia, che i Cantoni possono legittimamente adottare in applicazione dell'art. 31 cpv. 2 Cost. (cfr. Rhinow, Commentaire de la Constitution fédérale, ad art. 31, in particolare N. da 190 a 194). Avuto riguardo alle lodevoli finalità appena menzionate, dette restrizioni sono inoltre senza ombra di dubbio sorrette da un sicuro interesse pubblico. Il problema della costituzionalità della LFid era del resto già stato affrontato, in modo serio ed approfondito, e risolto positivamente dal Consiglio di Stato nel messaggio 8 marzo 1983 (RVGC, sessione ordinaria primaverile 1984, vol. I, pag. 531-536): il Tribunale ritiene quindi di poter senz'altro rinviare alle pertinenti considerazioni svolte in quella sede, che questo Giudice ha del resto già avuto ripetute occasioni di tutelare (cfr. RDAT I-1993 N. 62, consid. 5.4. e relativi riferimenti; STA inedita 10.6.1994 in re C., consid. 3; inoltre, almeno in una certa misura, alla sentenza inedita 7 ottobre 1991 del Tribunale federale in re B., consid. 2).
In secondo luogo e più particolarmente per quanto può interessare la soluzione della presente lite, l'assoggettamento del rilascio dell'autorizzazione, tra l'altro, alla comprova dell'assolvimento di un periodo di pratica biennale nello specifico ramo di attività in cui si intende esercitare la professione di fiduciario appare conforme al requisito della proporzionalità: l'assolvimento di quel periodo di pratica mira infatti a prevenire efficacemente i pericoli derivanti soprattutto dall'inesperienza, ai quali non é possibile ovviare altrimenti ed in particolare - com'é il caso per il ricorrente - attraverso un periodo di pratica in un settore diverso da quello per il quale viene sollecitata l'autorizzazione.
Dal momento inoltre che quel requisito deve essere soddisfatto da tutti i richiedenti indistintamente, la LFid non crea alcuna disparità di trattamento ai sensi dell'art. 4 Cost.
Contrariamente a quanto assume l'insorgente, non sono infine disattesi né l'art. 33 né l'art. 34 ter Cost. In effetti, posto che la professione di fiduciario rientri nella categoria delle professioni liberali ai sensi dell'art. 33 Cost. (sul concetto cfr. Bois, Commentaire de la Constitution fédérale, ad art. 33. N. da 4 a 7; in senso apparentemente favorevole il Messaggio del Consiglio di Stato, RVGC cit., pag. 536), i diplomi di cui il ricorrente é portatore, rilasciati in base alla legge federale sulla formazione professionale del 19 aprile 1978, non sono considerati alla stregua di certificati di capacità che devono essere riconosciuti come validi in tutta la Confederazione ai sensi dell'art. 33 cpv. 2 Cost. (in realtà i certificati contemplati dalla detta norma sono, al presente, pochissimi e concernono solo le arti sanitarie; cfr. Bois, op. cit. ad art. 33, N. 24). La loro sussistenza non preclude pertanto al legislatore cantonale la facoltà di porre dei propri, ulteriori requisiti ai fini dello svolgimento della professione di fiduciario sul proprio territorio, purché vengano ossequiati i principi costituzionali ed in particolare la proporzionalità (DTF 112 Ia 38; inoltre Borghi, Commentaire de la Constitution fédérale, ad art. 34 ter cpv. 1 lett. g, N. 24).
5. Sulla scorta di quanto precede il gravame deve dunque essere respinto. Poiché il ricorrente non ha svolto il periodo di pratica biennale nello specifico settore fiduciario immobiliare richiesto dall'art. 8 cpv. 1 lett. e LFid, egli non può conseguire l'autorizzazione ad esercitare la professione di fiduciario in quel settore. Per questo motivo il Tribunale si dispensa dall'esaminare la censura mossa dal ricorrente in merito alla forma della copertura per responsabilità civile richiestagli (cauzione) qualora fosse stato ammesso all'esercizio della stessa. Deve infine parimenti essere tutelata la modesta tassa di giudizio emessa dal Governo per l'istruzione e l'evasione della pratica, di fr. 200.--, che tiene senz'altro conto della situazione economica in cui versa l'insorgente.
6. La tassa di giudizio deve essere posta a carico del ricorrente (art. 28 PAmm).