Decision ID: c23c177d-dda1-4e6b-a465-2ce9b21fc3db
Year: 2022
Language: de
Court: SG_VG
Chamber: SG_VG_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A.
A._, geb. 1995, kosovarische Staatsangehörige, wohnt seit der Geburt in X._ und hat
dort die obligatorischen Schulen besucht. Eine Ausbildung zur Logistikerin EFZ schloss
sie im Jahr 2014 ab und absolvierte in der Folge von 2015 bis 2017 eine Weiterbildung
zur Eidg. Logistikfachfrau EFZ. Von 2011 bis 2018 arbeitete sie bei der Q._ in Y._ und
ist seit 2018 bei der Z._ AG in Y._ tätig. Am 13. August 2019 reichte A._ bei der
politischen Gemeinde X._ ein Gesuch um Einbürgerung ein. Nachdem der
Einbürgerungsrat X._ am 22. Juni 2020 das Einbürgerungsgespräch durchgeführt
hatte, lehnte er mit Verfügung vom 22. Juni 2020 (versandt am 28. Oktober 2020) das
Gesuch um Einbürgerung ab. Er begründete dies mit Hinweis auf die Zahlungsmoral
der Gesuchstellerin bei den Steuern sowie damit, dass sie viele Fragen aus den
Themengebieten Staatsaufbau, Geographie, Geschichte, Politik und Gesellschaft nicht
habe beantworten können (act. G 9/5/3s).
A.a.
Den gegen diese Verfügung von Rechtsanwalt lic. iur. Paul Rechsteiner, St. Gallen, für
A._ erhobenen Rekurs vom 12. November 2020 (act. G 9/1) hiess das Departement
des Innern des Kantons St. Gallen (DI) mit Entscheid vom 17. Dezember 2021 insoweit
gut, als die Verfügung vom 28. Oktober 2020 aufgehoben und das
Einbürgerungsgesuch an den Einbürgerungsrat zur Durchführung des Auflage- und
Einspracheverfahrens zurückgewiesen wurde (act. G 2).
A.b.
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B.

Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1.
Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59 Abs. 1 des
Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, VRP). Die Beschwerdeführerin
ist zur Anfechtung des vorinstanzlichen Entscheids legitimiert (Art. 64 in Verbindung mit
Art. 45 Abs. 2 VRP; zur Rechtsmittelbefugnis der Gemeinde betreffend die
Einbürgerung vgl. VerwGE B 2019/81 vom 25. Mai 2020 E. 1). Die Beschwerdeeingabe
vom 30. Dezember 2021 (act. G 1) erfolgte rechtzeitig. Sie erfüllt in Verbindung mit der
Beschwerdeergänzung vom 28. Januar 2022 (act. G 5) sowohl formal als auch
inhaltlich die gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und
Art. 48 Abs. 1 VRP). Auf die Beschwerde ist somit einzutreten.
Gegen diesen Rekursentscheid erhob die Gemeinde X._ (Beschwerdeführerin),
vertreten durch den Einbürgerungsrat, mit Eingabe vom 30. Dezember 2021
Beschwerde (act. G 1). In der Beschwerdeergänzung vom 28. Januar 2022 beantragte
sie Aufhebung des angefochtenen Entscheids und Bestätigung der Verfügung des
Einbürgerungsrats vom 28. Oktober 2020, unter Kostenfolge zulasten der
Beschwerdegegnerin (act. G 5).
B.a.
Am 17. Februar 2022 teilte die Vorinstanz den Verzicht auf eine Vernehmlassung mit;
sie verwies auf den angefochtenen Rekursentscheid (act. G 8). Die
Beschwerdegegnerin, vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. P. Rechsteiner, St. Gallen,
stellte in der Eingabe vom 25. Februar 2022 den Antrag auf Abweisung der
Beschwerde, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zuzüglich Mehrwertsteuer (act.
G 11).
B.b.
Mit Eingabe vom 4. März 2022 bestätigte die Beschwerdeführerin ihren Standpunkt
(act. G 14).
B.c.
Auf die Vorbringen in den Eingaben des vorliegenden Verfahrens wird, soweit für den
Entscheid wesentlich, in den nachstehenden Erwägungen eingegangen.
B.d.
bis
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2.
Schweizerin oder Schweizer ist, wer das Bürgerrecht einer Gemeinde und das
Bürgerrecht des Kantons besitzt (Art. 37 Abs. 1 der Bundesverfassung der
Schweizerischen Eidgenossenschaft [SR 101, BV]). Bezüglich Einbürgerungen von
Ausländerinnen und Ausländern sind die Kompetenzen zur Rechtsetzung und
Rechtsanwendung zwischen Bund, Kantonen und Gemeinden aufgeteilt (Art. 38 BV).
Das Einbürgerungsverfahren ist dreistufig. Voraussetzung zur Erlangung des Schweizer
Bürgerrechts ist die Erteilung des Gemeinde- und Ortsbürgerrechts, des
Kantonsbürgerrechts und der eidgenössischen Einbürgerungsbewilligung. Dabei
müssen auf jeder Ebene sowohl formelle (namentlich Wohnsitzjahre) als auch materielle
Einbürgerungsvoraussetzungen (insbesondere die Integration) erfüllt sein. Nach Art. 38
Abs. 2 BV erlässt der Bund Mindestvorschriften über die Einbürgerung von
Ausländerinnen und Ausländern durch die Kantone und erteilt die
Einbürgerungsbewilligung. Diese Bestimmung betrifft in erster Linie die ordentliche
Einbürgerung, um die es auch im vorliegenden Fall geht (BGer 1D_3/2014 vom
11. März 2015 E. 2.2). Für die ordentliche Einbürgerung verlangt das Bundesrecht in
formeller Hinsicht zum einen, dass die bewerbende Person bei der Gesuchstellung eine
Niederlassungsbewilligung besitzt; zum andern, dass sie einen Aufenthalt von
insgesamt zehn Jahren in der Schweiz nachweist, wovon drei in den letzten fünf Jahren
vor Einreichung des Gesuchs (Art. 9 Abs. 1 des Bundesgesetzes über das Schweizer
Bürgerrecht, Bürgerrechtsgesetz, SR 141.0, BüG). Art. 11 BüG setzt für die
Einbürgerung sodann die erfolgreiche Integration der gesuchstellenden Person (lit. a)
sowie die Vertrautheit mit den schweizerischen Lebensverhältnissen (lit. b) voraus; die
Einbürgerung darf keine Gefährdung der inneren und äusseren Sicherheit der Schweiz
darstellen (lit. c). Nach Art. 12 Abs. 1 BüG zeigt sich eine erfolgreiche Integration
insbesondere im Beachten der öffentlichen Sicherheit und Ordnung (lit. a), in der
Respektierung der Werte der Bundesverfassung (lit. b), in der Fähigkeit, sich im Alltag
in Wort und Schrift in einer Landessprache zu verständigen (lit. c), in der Teilnahme am
Wirtschaftsleben oder am Erwerb von Bildung (lit. d) und in der Förderung und
Unterstützung der Integration der Ehefrau oder des Ehemannes, der eingetragenen
Partnerin oder des eingetragenen Partners oder der minderjährigen Kinder, über
welche die elterliche Sorge ausgeübt wird (lit. e). Nach Art. 12 Abs. 3 BüG können die
Kantone weitere Integrationskriterien vorsehen. Sämtliche materiellen Voraussetzungen
der ordentlichen Einbürgerung müssen sowohl im Zeitpunkt der Gesuchstellung als
auch anlässlich der Einbürgerung erfüllt sein (BGE 140 II 65 E. 2.1).
2.1.
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Auf kantonaler Ebene bestimmt Art. 9 des Gesetzes über das St. Galler Bürgerrecht,
(sGS 121.1, BRG), dass Ausländerinnen und Ausländer, die über eine
Niederlassungsbewilligung verfügen (Art. 34 des Bundesgesetzes über die
Ausländerinnen und Ausländer und über die Integration, Ausländer- und
Integrationsgesetz, SR 142.20, AIG), ein Gesuch um Erteilung des Gemeinde- und
Kantonsbürgerrechts stellen können, wenn sie fünf Jahre ununterbrochen im Kanton
und in der politischen Gemeinde wohnen. Die Kantone sowie die Gemeinden - nach
Massgabe des kantonalen Rechts - können zusätzliche materielle
Einbürgerungsvoraussetzungen zu den bundesrechtlichen Mindestanforderungen
aufstellen (Hafner/Buser, in: B. Ehrenzeller u.w. [Hrsg.], Die schweizerische
Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 3. Aufl. 2014, N 8 zu Art. 38 BV, BGE 138 I
242 E. 5.3). Der Kanton St. Gallen hat dies bei der ordentlichen Einbürgerung sowohl in
Bezug auf die Wohnsitzerfordernisse als auch hinsichtlich der materiellen
Voraussetzungen getan. Das BRG ergänzt und erläutert die bundesrechtlichen
Eignungsvoraussetzungen, indem die Begriffe durch die Voraussetzungen der
Integration und des Vertrautseins konkretisiert und auf die örtlichen Verhältnisse
ausgedehnt werden (Botschaft zum Gesetz über das St. Galler Bürgerrecht vom
8. Dezember 2008, Ziff. 4.2.3, S. 7, www.ratsinfo.sg.ch: Geschäftsnummer 22.09.12).
Ausländerinnen und Ausländer können eingebürgert werden, wenn sie zur
Einbürgerung geeignet sind (Art. 12 Abs. 1 Satz 1 BRG). Wer um Einbürgerung ersucht,
hat ein Einbürgerungsgesuch mit Bewerbungsschreiben, Fotografie sowie den vom
Einbürgerungsrat verlangten Unterlangen einzureichen (Art. 15 und 16 BRG und Art. 4
der Verordnung über das St. Galler Bürgerrecht, sGS 121.11, BRV). Der
Einbürgerungsrat stellt die für die Einbürgerung massgebenden Sachverhalte fest und
führt mit der gesuchstellenden Person das Einbürgerungsgespräch durch (Art. 17
BRG). Abschliessend entscheidet der Einbürgerungsrat über das
Einbürgerungsgesuch. Sofern er eine Ablehnung des Einbürgerungsgesuchs
beabsichtigt, gibt er der gesuchstellenden Person Gelegenheit zur Stellungnahme und
zum Rückzug des Gesuchs (Art. 19 Abs. 1 und 2 BRG). Aufgrund der Kann-
Formulierung in Art. 12 Abs. 1 BRG handelt es sich dabei um einen
Ermessensentscheid. Der Einbürgerungsrat kann daher bei Vorliegen der formellen und
der materiellen bundesrechtlichen Einbürgerungsvoraussetzungen eine Einbürgerung
vornehmen, er ist dazu aber nicht verpflichtet. Denn selbst bei Vorliegen sämtlicher
Voraussetzungen besteht noch kein bundesrechtlicher Rechtsanspruch auf
Einbürgerung. Auch ohne Anspruch auf Einbürgerung wäre es indessen gemäss
neuerer bundesgerichtlicher Praxis willkürlich und rechtsungleich, eine
einbürgerungswillige Person, die alle Einbürgerungsvoraussetzungen erfüllt, nicht
2.2.
© Kanton St.Gallen 2023 Seite 7/17
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einzubürgern (R. Kiener, in: Biaggini/Gächter/Kiener [Hrsg.], Staatsrecht, 3. Aufl. 2021,
N 24 zu § 29 mit Hinweis u.a. auf BGE 146 I 49 E. 2.7, VerwGE B 2019/132 vom
23. September 2019 E 2.1). Der Gemeinde kommt in diesem Bereich zwar
grundsätzlich Autonomie zu (vgl. VerwGE B 2019/132 vom 23. September 2019 E. 2.1,
B 2011/229 vom 31. Mai 2012 E. 3.1.2). Sie darf aber nicht diskriminierend entscheiden
und muss ihr Ermessen insgesamt pflichtgemäss ausüben (BGer 1D_4/2018 vom 11.
Juli 2019 E. 2.5, BGE 140 I 99 E. 3.1, BGE 138 I 305 E. 1.4.3).
Vor Verwaltungsgericht können gemäss Art. 61 Abs. 1 und Abs. 2 VRP
Rechtsverletzungen sowie die unrichtige Feststellung des Sachverhalts gerügt werden;
die Rüge der Unangemessenheit ist - mit hier nicht einschlägigen Ausnahmen -
ausgeschlossen. Im Rahmen von Ermessensentscheiden stellen der Missbrauch sowie
die Überschreitung oder Unterschreitung des Ermessensspielraums
Rechtsverletzungen dar. Demgegenüber stellt die bloss unzweckmässige Ausübung
des Ermessens keine Rechtsverletzung dar und kann vor Verwaltungsgericht nicht
gerügt werden. Eine Ermessensüberschreitung liegt vor, wenn die Behörde Ermessen
ausübt, wo für dieses nach Gesetz kein Raum besteht. Eine Ermessensunterschreitung
liegt vor, wenn sich eine Behörde gebunden fühlt, obwohl ihr Ermessen zusteht bzw.
sie auf die Ausübung des ihr zustehenden Ermessens ganz oder teilweise verzichtet.
Ermessensmissbrauch wird angenommen, wenn die Ermessensausübung nicht
pflichtgemäss erfolgte, namentlich wenn sie von sachfremden Kriterien geleitet ist. Die
Ermessensbetätigung hat sich an den allgemeinen Rechtsgrundsätzen, den
verwaltungsrechtlichen Grundprinzipien und den (weiteren) verfassungsrechtlichen
Schranken, insbesondere den Grundsätzen der Rechtsgleichheit, der
Verhältnismässigkeit und am Verbot der Willkür, zu orientieren (vgl. zum Ganzen
Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, 2. Aufl. 2003, Rz. 739
ff. und M. Looser/M. Looser-Herzog, in: Rizvi/Schindler/Cavelti [Hrsg.], Gesetz über die
Verwaltungsrechtspflege, Praxiskommentar, Zürich/St. Gallen 2020, N 10 ff. zu Art. 46
VRP und N 5 zu Art. 61 VRP). Hinsichtlich Einbürgerungsentscheiden hat dies zur
Folge, dass das Verwaltungsgericht - sowie gemäss Art. 34 Abs. 2 BRG bereits das
zuständige Departement - im Streitfall nur überprüfen kann, ob der Einbürgerungsrat
sein Ermessen überschritten oder missbraucht und damit rechtswidrig gehandelt hat
(VerwGE B 2011/229 vom 31. Mai 2012 E. 4.1). Wird der Ermessensentscheid anhand
sachlicher Kriterien begründet, so hat es deshalb in der Regel für die
Rechtsmittelinstanz (Verwaltungsgericht) sein Bewenden. Ist ein Entscheid über die
Einbürgerung mithin weder diskriminierend noch willkürlich, sondern beruht auf
sachlichen Gründen, so hat ihn die politische Gemeinde resp. deren zuständiges Organ
2.3.
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3.
kraft ihrer Gemeindeautonomie gemäss Art. 89 Abs. 1 KV gültig gefällt (VerwGE
B 2008/206 vom 19. August 2009, E. 2.4.1 mit Hinweisen).
3.1.
Nach Art. 4 Abs. 1 BüV gilt eine Bewerberin als nicht erfolgreich integriert, wenn sie die
öffentliche Sicherheit und Ordnung dadurch nicht beachtet, dass sie gesetzliche
Vorschriften und behördliche Verfügungen erheblich oder wiederholt missachtet (lit. a)
oder wichtige öffentlich-rechtliche oder privatrechtliche Verpflichtungen mutwillig nicht
erfüllt (lit. b). Die Beschwerdeführerin hatte in der Verfügung vom 22. Juni 2020 die
Zahlungsmoral der Beschwerdegegnerin hinsichtlich Steuerforderungen bemängelt und
festgehalten, dass provisorische Steuerrechnungen nicht beglichen und definitive
Steuerrechnungen als Einmalzahlung beglichen worden seien (act. G 9/5/3s). Die
Vorinstanz legte hierzu im angefochtenen Entscheid dar, die Beschwerdegegnerin habe
die vorläufige Steuerrechnung betreffend Einkommens- und Vermögenssteuern für das
Jahr 2019 im Betrag von CHF 4'800 bis zum Fälligkeitsdatum (31. Juli 2019) nicht
bezahlt. Am 13. August 2019 habe sie das Einbürgerungsgesuch eingereicht. Mit
Veranlagungsverfügung vom 28. April 2020 (Schlussrechnung) seien der
Beschwerdegegnerin für das Jahr 2019 Steuern im Betrag von CHF 5'717.95, zahlbar
bis 28. Mai 2020, in Rechnung gestellt worden. Den Betrag habe sie erst am 18. Juni
2020 bezahlt. Mit vorläufiger Steuerrechnung vom 13. Januar 2020 sei der
Beschwerdegegnerin für das Jahr 2020 ein Betrag von CHF 5'500 in Rechnung gestellt
worden. Der Betrag sei bis zum Fälligkeitsdatum (31. Juli 2020) nicht bezahlt worden.
Nachdem das Einbürgerungsgesuch am 28. Oktober 2020 abgewiesen worden sei,
habe die Beschwerdegegnerin den Betrag von CHF 5'500 für das Jahr 2020 am
11. November 2020 bezahlt. Folglich habe die Beschwerdegegnerin zum Zeitpunkt der
Gesucheinreichung (13. August 2019) offene Steuerforderungen (vorläufige
Veranlagung) im Betrag von CHF 4'800 gehabt. Zum Zeitpunkt des
Einbürgerungsgesprächs (20. Juni 2020) hätten offene Steuerforderungen von
CHF 397.15 (direkte Bundessteuer) und CHF 5'500 (vorläufige Veranlagung) bestanden.
Kurz nach dem Einbürgerungsgespräch und einen Tag vor Einreichung des Rekurses
habe sie sämtliche noch offene Steuerforderungen beglichen. Zwar sei die
Beschwerdegegnerin mit den Zahlungen mehrmals in Verzug geraten. Die
Schlussrechnungen habe sie jedoch grösstenteils fristgemäss beglichen, womit nicht
davon ausgegangen werden könne, dass sie Verfügungen missachte. Die
3.1.1.
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Verzögerungen hätten vorläufige Steuerrechnungen betroffen, wobei der
Beschwerdegegnerin zu Gute zu halten sei, dass sie hierfür Ausgleichszinsen bezahlt
habe. Durch die Regelung von Ausgleichszinsen anerkenne der Gesetzgeber, dass die
Bemessungsperiode am 31. Juli 2019 noch nicht abgeschlossen sei. Die verzögerten
Zahlungen der vorläufigen Steuerrechnungen seien daher für die Beschwerdegegnerin
nicht nachteilig zu werten. Es liege keine mutwillige oder wiederholte Missachtung der
Zahlungspflicht vor, die eine erhebliche Missachtung der Rechtsordnung darstellen
würde. Vorläufige Steuerrechnungen hätten auch keinen Verfügungscharakter. Die
verzögerten Zahlungen seien als minimer Mangel zu beurteilen. In den letzten fünf
Jahren seien gegen die Beschwerdegegnerin zudem weder Betreibungen eingeleitet
noch Verlustscheine ausgestellt worden. Sie verfüge als Berufstätige über ein
regelmässiges Einkommen und lebe gesamthaft betrachtet in geordneten finanziellen
Verhältnissen. Sie erfülle somit die Integrationskriterien nach Art. 12 Abs. 1 BüG i.V.m.
Art. 4 Abs. 1 BüV sowie Art. 13 Abs. 1 lit c. BRG (act. G 2 S. 9 f.).
Die Darlegungen der Vorinstanz betreffend Steuerausstände blieben im vorliegenden
Verfahren vom Sachverhalt her unbestritten. Die Beschwerdeführerin anerkennt, dass
es sich dabei für sich allein um keine erhebliche Missachtung der Rechtsordnung
handelt. Sie hält sodann fest, dass die Steuerausstände nicht der ausschlaggebende
Punkt für den ablehnenden Entscheid gewesen seien. Die Würdigung der Vorinstanz,
wonach es dabei um einen "minimen" Mangel gehe, erweist sich insofern als
begründet, als die Beschwerdegegnerin nach Lage der Akten in geordneten finanziellen
Verhältnissen lebt und sie nie betrieben werden musste; zu Recht wies die Vorinstanz
auch auf die Tatsache der Verzinslichkeit des Zahlungsausstands hin, der den Nachteil
der verspäteten Zahlung für die öffentliche Hand ausgleicht. Indes merkt die
Beschwerdeführerin zutreffend an, dass die Zahlungsverzögerungen in die
Gesamtwürdigung einfliessen müssen (act. G 5 S. 6; vgl. dazu nachstehend E. 3.3).
3.1.2.
3.2.
Gemäss Art. 14 BRG ist mit den schweizerischen und örtlichen Verhältnissen
insbesondere vertraut, wer am öffentlichen Geschehen interessiert ist, darüber
Bescheid weiss und sich daran beteiligt (lit. a) sowie über die Grundsätze des
Staatsaufbaus Bescheid weiss und über Grundkenntnisse der geografischen,
historischen, politischen und gesellschaftlichen Verhältnisse verfügt (lit. b). Nach Art. 2
Abs. 1 der Verordnung über das Schweizer Bürgerrecht (SR 141.01, BüV) ist mit den
3.2.1.
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schweizerischen Lebensverhältnissen vertraut, wer namentlich über Grundkenntnisse
der geografischen, historischen, politischen und gesellschaftlichen Verhältnisse in der
Schweiz verfügt (lit. a), am sozialen und kulturellen Leben der Gesellschaft in der
Schweiz teilnimmt (lit. b) und Kontakte zu Schweizerinnen und Schweizern pflegt (lit. c).
Nicht verlangt ist hinsichtlich des letztgenannten Kriteriums ein Kontakt zu Schweizern
in der Wohngemeinde; dies auch mit Blick auf die Mobilität und soziale Vernetzung der
Bevölkerung über Gemeinde- und Kantonsgrenzen hinweg (vgl. Erläuternder Bericht
des EJPD zum Entwurf zur Verordnung zum Bürgerrechtsgesetz vom April 2016 S. 8).
Die zuständige kantonale Behörde kann nach Art. 2 Abs. 2 BüV die Bewerberin oder
den Bewerber zu einem Test über die Kenntnisse nach Abs. 1 lit. a verpflichten. Sieht
sie einen solchen Test vor, so stellt sie sicher, dass die Bewerberin oder der Bewerber
sich mit Hilfe von geeigneten Hilfsmitteln oder Kursen auf den Test vorbereiten kann
(lit. a) und sie oder er einen solchen Test bestehen kann mit den für die Einbürgerung
erforderlichen mündlichen und schriftlichen Sprachkompetenzen (lit. b). Die
Einbürgerungsvoraussetzungen und insbesondere die Integrationsanforderungen
müssen insgesamt verhältnismässig und diskriminierungsfrei sein und dürfen nicht
überzogen erscheinen. Erforderlich ist eine Gesamtwürdigung aller massgeblichen
Kriterien im Einzelfall. Die Beurteilung muss ausgewogen bleiben und darf nicht auf
einem klaren Missverhältnis der Würdigung aller wesentlichen Kriterien beruhen (BGE
146 I 49 E. 4).
Die Vorinstanz legte im angefochtenen Entscheid dar, die Beschwerdegegnerin sei
erstmals mit Schreiben vom 29. Januar 2020 zum Einbürgerungsgespräch eingeladen
worden; nach mehrmaliger pandemiebedingter Verschiebung sei die definitive
Einladung am 26. Mai 2020 auf den 22. Juni 2020 erfolgt. Die Beschwerdegegnerin
habe somit genügend Zeit gehabt, sich auf das Gespräch vorzubereiten und sich die
notwendigen Kenntnisse anzueignen. Ob die Beschwerdeführerin der
Beschwerdegegnerin Hilfsmittel zur Vorbereitung abgegeben habe, sei nicht
aktenkundig. Die Beschwerdeführerin stelle im Internet verschiedene Informationen
über das Einbürgerungsverfahren zur Verfügung (www. ...). Dabei handle es sich
insbesondere um Hinweise zum Einbürgerungsverfahren und zu weiterführenden Links.
Informationen oder Hilfsmittel zum Test seien weder aktenkundig noch aus dem
Internetauftritt der Beschwerdeführerin ersichtlich. Folglich liege ein Verfahrensfehler
vor. Indes sei ein mündlicher Test durchgeführt und die Fragen und Antworten seien
protokolliert worden. Der Sachverhalt, der für die Beurteilung des von der
Beschwerdeführerin geltend gemachten Mankos der Beschwerdegegnerin relevant sei,
3.2.2.
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sei somit vollständig erhoben worden. Eine abschliessende Beurteilung der
Einbürgerungsvoraussetzungen durch die Rekursinstanz sei somit grundsätzlich
möglich. Eine Rückweisung an die Beschwerdeführerin würde nur zu Verzögerungen
führen, was mit dem Interesse an einer beförderlichen Behandlung nicht zu vereinbaren
sei (vgl. G. Steinmann, in: B. Ehrenzeller u.w. [Hrsg.], Die schweizerische
Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 3. Aufl. 2014, N 59 f. zu Art. 29 BV).
Demgemäss werde auf die Rückweisung an die Beschwerdeführerin verzichtet. Die
Beschwerdeführerin habe nur unvollständig dargelegt, welche Antworten zum
Fragenkatalog sie als richtig, falsch oder zur Hälfte beantwortet beurteilt habe.
Teilweise seien Fragen zu den Grundkenntnissen mit Fragen betreffend Integration und
Vertrautheit mit den schweizerischen Verhältnissen vermischt worden. So betreffe die
Frage "Sind Sie Mitglied in einem Verein?" die Kontaktpflege. Weiter seien
missverständliche Fragen wie "Ist der Kanton St. Gallen im Bundesrat vertreten?"
gestellt worden, da der Bundesrat keine Vertretung der Kantone, sondern der
Landesgegenden und Sprachregionen sei (Art. 175 Abs. 4 BV). Abgesehen davon habe
die Beschwerdegegnerin 23 Fragen richtig, 6 Fragen zur Hälfte richtig und 14 Fragen
falsch beantwortet. Damit habe sie rund 60 % der 43 Fragen korrekt beantwortet. Die
falsch beantworteten Fragen hätten vor allem die Grundsätze zum Staatsaufbau sowie
diverse Fragen zur Ortsgemeinde betroffen. Hierbei handle es sich um Wissen, das
auch bei Durchschnittsschweizern nicht vollumfänglich zum Allgemeinwissen gehöre.
Hätte die Beschwerdeführerin für eine Vorbereitungsmöglichkeit der
Beschwerdegegnerin auf den Test gesorgt, wäre dieser mit grosser Wahrscheinlichkeit
besser ausgefallen. Abgesehen davon könne gefolgert werden, dass die
Beschwerdegegnerin allein schon mit der Quote von 60 % den Test bestanden habe.
Ihr könne auch nicht mangelndes Interesse für das gesamtschweizerische und örtliche
Geschehen vorgeworfen werden. Sie erfülle somit das Kriterium der Grundkenntnisse
der geographischen, historischen, politischen und gesellschaftlichen Verhältnisse der
Schweiz (act. G 2 S. 13-15).
Der Beschwerdegegnerin werde im Weiteren vorgeworfen, dass sie kaum soziale
Kontakte bzw. enge Freundschaften zu Schweizern innerhalb der Gemeinde pflege. Ein
solcher Kontakt zu in der Wohngemeinde lebenden Schweizern sei jedoch nicht
vorausgesetzt, so die Rekursinstanz. Nach der Rechtsprechung sei auch eine
Mitgliedschaft in Vereinen oder anderen Gemeindeorganisationen nicht vorausgesetzt.
Die soziale Eingliederung könne auch über die Arbeit erfolgen. Selbst ein
zurückgezogenes Leben schliesse eine Integration je nach den konkreten Umständen
nicht von vornherein aus (BGE 141 I 60). Überdies müssten die Anforderungen
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verhältnismässig und diskriminierungsfrei sein. Es würde jeglicher Lebenserfahrung
widersprechen, dass die gesuchstellende Person über ihre Arbeit in der Region keine
Kontakte zur einheimischen Bevölkerung, darunter auch Schweizerinnen und
Schweizer, unterhalte (BGE 146 I 49 E. 4.5.1; VerwGE B 2019/189 vom 20. April 2020
E. 3.7 am Schluss). Die Beschwerdegegnerin sei in B._ geboren. Den Kindergarten
und die obligatorische Schule habe sie in X._ besucht. Sie habe eine Ausbildung als
Logistikerin gemacht, sei berufstätig und habe diverse Weiterbildungen absolviert.
Schweizer Arbeitskollegen, die sie als Referenzpersonen angegeben habe, würden ihre
Einbürgerung begrüssen. Die Primarschulfreundin, zu der sie regelmässigen Kontakt
pflege, wohne in ihrer Nähe; unerheblich sei, dass sie nicht in der gleichen Gemeinde
wohne. Seit 2015 sei die Beschwerdegegnerin Mitglied im Tennisverein; dabei spiele es
keine Rolle, dass sie dem Verein erst nach Abweisung der ersten Einbürgerung im Jahr
2015 beigetreten sei. Insgesamt erfülle die Beschwerdegegnerin das Kriterium der
Kontaktpflege mit Schweizerinnen und Schweizern (act. G 2 S. 15 f.).
Die Beschwerdeführerin weist darauf hin, dass bei der ordentlichen Einbürgerung kein
Anspruch auf Erteilung des Bürgerrechts bestehe. Innerhalb der Schranken des
Bundesrechts und des kantonalen Rechts sei dem Einbürgerungsorgan infolge der
Besonderheit der ordentlichen Einbürgerung im Allgemeinen die "Freiheit der
Entscheidung von Fall zu Fall" zuzugestehen (VerwGE B 2011/229 vom 31. Mai 2012 E.
3.1.2 m.H.). Das dem Einbürgerungsrat zustehende Ermessen sei durch die
Gemeindeautonomie geschützt. Jede Gemeinde sei befugt, eine eigene
Einbürgerungspraxis zu entwickeln, dabei die für sie massgeblichen Kriterien
festzulegen und im Einzelfall zu entscheiden, ob diese erfüllt seien. Aufgrund der eher
strengen Einbürgerungspraxis der Beschwerdeführerin sei die Gutheissung des
vorliegenden Einbürgerungsgesuchs mit der Rechtsgleichheit (Art. 8 BV) nicht
vereinbar. In der Vergangenheit seien analoge Gesuche in gleicher Weise beurteilt und
abgelehnt worden. Eine Gutheissung des Gesuchs würde einer Untergrabung der
Entscheidungskompetenz der Beschwerdeführerin gleichkommen und eine Verletzung
der Gemeindeautonomie darstellen. Bei den Eignungskriterien gebe es weder eine
Rangfolge noch eine Gewichtung. So müssten alle Kriterien kumulativ erfüllt sein, damit
eine Einbürgerung bejaht werden könne. Vorliegend hätten mehrere Aspekte zum
ablehnenden Entscheid geführt. Auch wenn es sich nach Ansicht der Vorinstanz um
kleine Mängel handle, würden sich diese kumulieren und zu einem Gesamtbild führen,
welches für die Beurteilung einer Einbürgerung massgebend sei. Die
Beschwerdegegnerin erfülle zwischenzeitlich die Steuerpflicht. Bis zum
3.2.3.
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Einbürgerungsgespräch habe sie jedoch jeweils keine Zahlungen für provisorische
Steuern geleistet. Die direkten Bundessteuern seien erst nach dem Gespräch beglichen
worden. Die Kantons- und Gemeindesteuern 2018 seien erst im Hinblick auf die
Einreichung des Einbürgerungsgesuchs beglichen worden. Es seien mehrmals Fristen
missachtet worden, weshalb von einer schlechten Zahlungsmoral auszugehen sei. Die
Vorinstanz habe ihr Ermessen überschritten und den Sachverhalt zugunsten der
Beschwerdegegnerin ausgelegt. Im Weiteren sei die Vertrautheit mit den örtlichen
Verhältnissen ohne eine gewisse Auseinandersetzung mit dem öffentlichen Geschehen
in der Gemeinde kaum erreichbar. Die Beschwerdegegnerin habe kaum ein Interesse
am örtlichen und überörtlichen Geschehen aufzeigen können. Sie habe weder die
Gemeinderatsmitglieder noch die Mitglieder der Ortsgemeinde namentlich nennen
können. Sie habe keine Angaben zu den Erneuerungswahlen des Regierungs- und
Kantonsrats im Frühling 2020 machen können. Sie habe nur wenige
Nachbargemeinden ihrer Wohngemeinde aufzählen können. Die Kenntnisse zum
Staatsaufbau und zur Politik seien klar ungenügend gewesen. Die Beschwerdegegnerin
sei nicht einmal in der Lage gewesen, die einfachsten Fragen zu beantworten. Es
werde jeweils der empfohlene Fragenkatalog des Staatssekretariats für Migration
(SEM) angewendet. Die Fragen seien eher einfacher Natur und gingen nicht über das
als generell als bekannt vorauszusetzende Allgemeinwissen hinaus. Von einem
Einbürgerungskandidaten dürfe mehr verlangt werden als von einem durchschnittlichen
Schweizer. Durch die Einbürgerung würden schweizerische Rechte und Pflichten
erworben und die gesuchstellende Person habe die Möglichkeit, sich auf das Gespräch
vorzubereiten. Der Beschwerdegegnerin sei bewusst gewesen, dass sie sich
vorbereiten müsse. Die Situation sei ihr zudem vom ersten Einbürgerungsgespräch im
Jahr 2015 bekannt gewesen. In dieser Hinsicht sei der Einbürgerungsrat besonders
enttäuscht gewesen und habe keine Bemühungen im Nachgang zum ersten
Einbürgerungsgesuch feststellen können. Mit den heute verfügbaren digitalen Medien
könne von einer Person erwartet werden, dass sie sich selbständig informiere; viele
"Einbürgerungstests" seien mit Suchmaschinen abrufbar. Auf Anfrage gebe die
Ratskanzlei die Broschüre "Der Bund kurz erklärt" ab. Auch fänden beispielsweise in
M._ Staatskundekurse statt, welche besucht werden könnten. Folglich seien
Hilfsmittel vorhanden. Es sei nicht vorgeschrieben, in welcher Form der
Einbürgerungsrat die Hilfsmittel zur Verfügung stellen müsse. Die Beschaffung der
Hilfsmittel stelle eine "Holschuld" dar. Die mangelnde Vorbereitung sei durch die
Beschwerdegegnerin selbst verschuldet. Sodann sei die soziale Integration bzw. die
Pflege sozialer Beziehungen in der Gemeinde als zu schwach erachtet und nicht
gänzlich verneint worden. Dieser Punkt sei nicht ausschlaggebend gewesen für den
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ablehnenden Entscheid, sondern sei in die Gesamtbeurteilung mit eingeflossen. Der
Einbürgerungsrat lege grossen Wert auf die lokale Integration. Die
Beschwerdegegnerin sei zwar Mitglied des örtlichen Tennisclubs; die Mitgliedschaft sei
jedoch erst nach dem ablehnenden Entscheid von 2015 erfolgt. Sie sei kein Mitglied in
einer anderen Organisation, setze sich nicht für eine örtliche Angelegenheit im
öffentlichen Interesse ein und nehme auch sonst nicht aktiv am Dorfleben teil. Eine
Integration im Dorfleben sei damit schwer erkennbar (act. G 5).
Gemäss Art. 89 der Verfassung des Kantons St. Gallen (sGS 111.1, KV) ist die
Gemeindeautonomie nach Massgabe des kantonalen Rechts gewährleistet. Die
Gemeinden sind in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen
nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur
Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit
einräumt. Der geschützte Autonomiebereich kann sich auf die Befugnis zum Erlass
oder Vollzug eigener kommunaler Vorschriften beziehen oder einen entsprechenden
Spielraum bei der Anwendung kantonalen oder eidgenössischen Rechts betreffen (BGE
137 I 235 E. 2.2, 136 I 265 E. 2.1). Letzteres gewährt das kantonale Recht den
Gemeinden im Bereich der ordentlichen Einbürgerung. Den damit verbundenen
Ermessensspielraum haben auch die Rechtsmittelinstanzen zu beachten. Sie dürfen
einzig eingreifen, wenn die Gemeinde ihr Ermessen nicht pflichtgemäss, das heisst in
Widerspruch zum Sinn und Zweck der Bürgerrechtsgesetzgebung, ausübt (BGE
137 I 235 E. 2.4).
Den kommunalen Behörden kommt, auch was die Anforderungen an die (lokale)
Integration der gesuchstellenden Personen sowie ihre Vertrautheit mit schweizerischen
Lebensverhältnissen (Kenntnisse der geographischen, historischen, politischen und
gesellschaftlichen Verhältnisse) angeht, ein Ermessenspielraum zu. Dabei ist stets eine
Gesamtwertung anhand sämtlicher Kriterien und der persönlichen und sozialen
Situation des Bewerbers vorzunehmen (BGE 138 I 242 E. 5.3). In diesem Rahmen ist
die Beschwerdeführerin auch berechtigt, eine eigene Einbürgerungspraxis zu
entwickeln. Die Gemeindeautonomie und ihre eigene Einbürgerungspraxis entbinden
sie indes nicht von der Anwendung des massgebenden Rechts. Hierbei ist vorab zu
beachten, dass die Prüfung der Integration einer gesuchstellenden Person mehrere
Gesichtspunkte aufweist (vgl. Art. 13 Abs. 1 BRG i.V.m. Art. 12 BüG) und ein Manko bei
einem Gesichtspunkt durch Stärken bei anderen Aspekten ausgeglichen werden kann
(Spescha/Kerland/Bolzli, Handbuch zum Migrationsrecht, 2. Aufl. 2015, S. 415 unten
m.H.). Soweit bei der Beschwerdegegnerin aufgrund der nicht rechtzeitigen Bezahlung
3.3.
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von Steuerschulden (vgl. vorstehende E. 3.1.2) ein Manko bei der Integration (vgl. Art.
12 Abs. 1 lit. a BüG i.V.m. Art. 4 Abs. 1 lit. a und b BüV) zu orten ist, wird dieses durch
ihre Stärken im sprachlichen Bereich (Fähigkeit, sich im Alltag in Wort und Schrift in
einer Landessprache zu verständigen; Art. 12 Abs. 1 lit. c BüG) und bei der Teilnahme
am Wirtschaftsleben bzw. am Erwerb von Bildung (Art. 12 Abs. 1 lit. d BüG)
ausgeglichen. Die sprachlichen, sozialen (Integration, Teamfähigkeit, Loyalität) und
beruflichen Kompetenzen der Beschwerdegegnerin am Arbeitsplatz ergeben sich dabei
unter anderem aus der in diesem Verfahren eingereichten Bestätigung ihres aktuellen
Arbeitgebers vom 25. Februar 2022 (act. G 12/1); für das Einbürgerungsverfahren sind
die dort bescheinigten Gegebenheiten zugunsten der Beschwerdegegnerin zu
berücksichtigen.
Sodann darf bei der Prüfung der Vertrautheit mit den schweizerischen
Lebensverhältnissen (Art. 11 lit. b BüG) im Rahmen eines Gesprächs nicht mehr
verlangt werden, als auch von einem Schweizer mit Wohnsitz in der Gemeinde und
ähnlichem Bildungsstand vernünftigerweise erwartet werden dürfte (vgl. BGE 146 I 49
E. 4.3). Die Vorinstanz legte einlässlich die Gründe dar, aufgrund welcher sie die
Kriterien der Grundkenntnisse der geographischen, historischen, politischen und
gesellschaftlichen Verhältnisse der Schweiz (Art. 11 lit. b BüG i.V.m. Art. 2 Abs. 1 lit. a
BüV und Art. 14 BRG) und dasjenige der Kontaktpflege mit Schweizerinnen und
Schweizern (Art. 11 lit. b BüG i.V.m. Art. 2 Abs. 1 lit. c BüV) als erfüllt erachtet. Sie
stützte ihren Entscheid auf sachliche Kriterien, indem sie die gesamten vorliegenden
Akten würdigte und die strittigen Kriterien umfassend und willkürfrei beurteilte. Die von
der Beschwerdeführerin zu Recht monierten bescheidenen Grundkenntnisse der
Beschwerdegegnerin bezüglich der geographischen, historischen, politischen und
gesellschaftlichen Verhältnisse der Schweiz (Art. 2 Abs. 1 lit. a BüG) bzw. geringe
Vertrautheit mit örtlichen Verhältnissen (Art. 14 Abs. 1 BRG) vermag die
Beschwerdegegnerin insbesondere mit ihren Kontakten und der Teilnahme am
gesellschaftlichen Leben (Art. 2 Abs. 1 lit. b und c BüG) am Arbeitsort zu kompensieren
(vgl. act. G 12/1 sowie Stellungnahme des ehemaligen Lehrmeisters vom 19. August
2020 und Zwischenzeugnis der Z._ AG vom 1. Mai 2020 [act. G 9/5/3k Beilagen]).
Zum Vorbringen der Beschwerdeführerin, dass das Einbürgerungsgesuch der
Beschwerdegegnerin rechtsgleich mit den von ihr bisher entschiedenen (analogen)
Einbürgerungsgesuchen zu behandeln sei, ansonsten das Rechtsgleichheitsgebot
verletzt werde (act. G 5 S. 10), ist festzuhalten, dass konkret eine isolierte Wertung der
Kriterien der Integration und der Vertrautheit - unter Ausserachtlassung der
Kompensationsmöglichkeit von Mankos und Stärken in einzelnen Teilbereichen - eine
Gesuchablehnung zu begründen vermöchte. Dies würde indes zu einem Missverhältnis
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