Decision ID: d81a9976-ccdb-5b3b-af10-76977d78d6d4
Year: 2021
Language: it
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Fatti:
A.
A._ (la ricorrente), cittadina binazionale russo italiana nata il ...
1973, estetista indipendente, separata da un cittadino italiano che vive in
Ticino munito di un permesso di dimora “B” UE/AELS dal ... 2015, senza
figli, ha usufruito per diversi anni di un permesso per frontalieri “G”
UE/AELS.
B.
Dal 2004 al 2013, la ricorrente è stata sanzionata a più riprese dalle autorità
penali italiane e svizzere.
Il 22 settembre 2004, le autorità penali italiane hanno comminato alla
ricorrente, per violazione delle norme disciplinanti l’immigrazione e la
condizione dello straniero (fatto: ottobre 2003), una ammenda di EUR
2'890.–, poi condonata.
Il 16 maggio 2011, la Pretura penale del Canton Ticino ha condannato la
ricorrente, per guida in stato di inattitudine (fatto: 17 dicembre 2009) e per
impiego di stranieri sprovvisti di permesso (fatti: dal 1° ottobre al 3
novembre 2009), ad una pena pecuniaria di 60 aliquote giornaliere di fr.
70.– ciascuna, sospesa condizionalmente per un periodo di prova di due
anni, nonché ad una multa di fr. 1'000.–.
Il 3 novembre 2011, le autorità penali italiane hanno dichiarato la ricorrente
rea di esercizio di una casa di prostituzione (fatti: giugno 2006), di falsità
materiale commessa dal privato (fatto: 2011), di abusivo esercizio di una
professione (fatti: 2011) e di ricettazione (fatto: 2011), condannandola a
due anni e sei mesi di reclusione e ad una multa di EUR 400.–. La pena
della reclusione è stata in seguito sospesa condizionalmente, quindi ridotta
di quarantacinque giorni e la ricorrente ha beneficiato della liberazione
anticipata nel settembre 2013.
Il 2 aprile 2013, con decreto d’accusa, il Ministero pubblico (MP) del Canton
Ticino ha riconosciuto la ricorrente colpevole di lesioni semplici (fatto: 16
marzo 2012), di minaccia reiterata (fatti: dal 16 marzo al 30 maggio 2012),
di ingiuria reiterata (fatti: 30 maggio 2012), di attività lucrativa senza
autorizzazione (fatti: dal 1° maggio al 30 agosto 2012), di impiego di
stranieri sprovvisti di permesso (fatti: maggio 2012), di esercizio illecito
della prostituzione (fatti: giugno 2012) e di un delitto contro la legge
federale sugli agenti terapeutici (fatti: da maggio ad agosto 2012),
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infliggendole una pena pecuniaria di 90 aliquote giornaliere di fr. 30.–,
sospesa condizionalmente per un periodo di prova di tre anni.
C.
Il 21 agosto 2015, la ricorrente ha presentato all’Ufficio della migrazione
del Canton Ticino (UMCT) una domanda intesa ad ottenere un permesso
di dimora “B” UE/AELS.
Il 9 dicembre 2015, dopo averla sentita, l’UMCT ha deciso di negare alla
ricorrente la concessione del permesso richiesto, ritenendo, viste le
condanne italiane del 2004 e 2011, e svizzere del 2011 e 2013, che “per
motivi di ordine pubblico, la sua presenza sul nostro territorio non appare
opportuna”. La decisione dell’UMCT è cresciuta in giudicato dopo che il
gravame della ricorrente davanti al Consiglio di Stato (CS) è stato
dichiarato inammissibile, e che il successivo ricorso è stato respinto dal
Tribunale amministrativo cantonale (TRAM).
D.
Nel 2017 e nel 2018, la ricorrente è stata nuovamente sanzionata dalle
autorità penali italiane e svizzere.
Il 12 gennaio 2017, le autorità penali italiane hanno condannato la
ricorrente alla reclusione di dieci mesi per evasione dagli arresti domiciliari
(fatti: 20 aprile e 7 agosto 2012), condanna divenuta irrevocabile
nell’ottobre successivo.
Il 12 aprile 2017, mediante decreto d’accusa, il MP ha imputato alla
ricorrente di avere commesso un abuso di un impianto per l’elaborazione
di dati (fatto: 11 marzo 2017), condannandola ad una pena pecuniaria di
70 aliquote giornaliere di fr. 30.– ciascuna, sospesa condizionalmente per
un periodo di prova di tre anni, nonché ad una multa di fr. 200.–.
Il 13 dicembre 2018, con decreto d’accusa, il MP ha dichiarato la ricorrente
colpevole di falsità in documenti e di contravvenzione alla legge federale
sull’assicurazione contro la disoccupazione e l’indennità per insolvenza
(fatti: dal 1° agosto al 31 dicembre 2017), comminandole una pena
pecuniaria di 30 aliquote giornaliere di fr. 50.– ciascuna, sospesa
condizionalmente per un periodo di prova di tre anni, come pure una multa
di fr. 300.–.
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E.
Il 15 maggio 2019, la ricorrente ha formulato all’UMCT una nuova domanda
di rilascio di un permesso di dimora “B” UE/AELS.
F.
Il 21 maggio 2019, dopo avere ricevuto dall’UMCT l’incarto della ricorrente
e procuratasi inoltre un estratto dell’ECRIS (“European Criminal Register
Information System”), scevro di iscrizioni, la Segreteria di Stato della
migrazione (SEM) ha informato la medesima che intendeva emanare un
divieto d’entrata nei suoi confronti, prefiggendole un termine di venti giorni
per esprimersi in proposito. La lettera della SEM non ha potuto essere
notificata dal Consolato generale di Svizzera a Milano alla ricorrente, in
quanto “irreperibile” all’indirizzo indicato.
G.
Il 1° luglio 2019, la SEM ha emesso nei confronti della ricorrente un divieto
d’entrata quinquennale in Svizzera e nel Liechtenstein, valido fino al 30
giugno 2024 (revoca dell’effetto sospensivo ad un eventuale ricorso),
pretendendo che la medesima, tenuto conto delle sue condanne penali
italiane e svizzere, ‘abbia gravemente violato e esposto a pericolo l’ordine
e la sicurezza pubblici”, e che “non sia possibile una prognosi favorevole
poiché il rischio di recidiva [...] è da considerarsi elevato”. La SEM non ha
notificato la decisione alla ricorrente.
Il 17 luglio 2019, la Polizia del Canton Berna ha consegnato alla ricorrente,
che si trovava a ... presso ..., il divieto d’entrata.
H.
Il 16 settembre 2019, tramite il suo legale, la ricorrente ha adito il Tribunale
amministrativo federale, chiedendo che l’effetto sospensivo sia restituito al
ricorso e che il divieto d’entrata sia annullato, ed ha esibito copia di un
ricorso per cassazione del 19 gennaio 2019 in relazione all’evasione dagli
arresti domiciliari (cfr. consid. H).
In sostanza, la ricorrente sostiene che la SEM non ha motivato a sufficienza
la decisione impugnata, che ha accertato i fatti in maniera incompleta e
inesatta, come pure che è incorsa in un eccesso e in un abuso del suo
potere d’apprezzamento per non essersi confrontata con la giurisprudenza
federale.
I.
Il 3 ottobre 2019, mediante decisione incidentale, questo Tribunale ha
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respinto la domanda di restituzione dell’effetto sospensivo al ricorso,
invitando la ricorrente a versare un anticipo equivalente alle presunte
spese processuali di fr. 1'000.– entro un mese dalla notifica della decisione,
ciò che è avvenuto tempestivamente il 15 ottobre successivo. Ha quindi
preso avvio lo scambio degli scritti.
J.
Il 19 novembre 2019, la SEM ha risposto al ricorso, chiedendo di
respingerlo e confermare la decisione impugnata.
K.
Il 16 dicembre 2019, l’UMCT ha negato alla ricorrente il permesso di dimora
da lei richiesto il 15 maggio 2019, intimandole di “lasciare immediatamente
la Svizzera”, decisione confermata dal CS. L’incarto non contiene nessuna
informazione riguardo ad un eventuale ricorso davanti al TRAM.
L.
Il 14 febbraio 2020, la ricorrente ha inoltrato la replica, riaffermando le
riflessioni e le conclusioni formulate nel ricorso.
Il 14 aprile 2020, la SEM ha presentato la duplica, ribadendo la necessità
di rigettare il ricorso e confermare la decisione impugnata.
M.
Il 18 luglio 2020, l’UMCT ha ingiunto alla ricorrente di lasciare la Svizzera
entro il 25 giugno 2020.
N.
Il 30 ottobre 2020, mediante decreto d’accusa (rettificato il 1.12.2020), il
MP ha riconosciuto la ricorrente colpevole di ripetuta infrazione contro la
legge federale sugli agenti terapeutici (fatti: da gennaio a maggio 2020), di
falsità in certificati (fatti: 2018), di ripetuta contravvenzione alla legge
sanitaria cantonale (fatti: da settembre 2018 a maggio 2020), di ripetuta
infrazione alla legislazione federale sugli stranieri (fatti: da dicembre 2019
ad agosto 2020), condannandola alla pena detentiva di 140 giorni,
“giustificata per trattenere l’autore dal commettere nuovi cimini o delitti”, ed
ordinando la sua carcerazione di sicurezza in vista dell’espiazione della
pena. Il decreto d’accusa è cresciuto in giudicato incontestato.
O.
Il 19 novembre 2020, il Giudice dei provvedimenti coercitivi ha ordinato il
collocamento della ricorrente in sezione aperta, decidendo che la pena
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inflittale il 30 ottobre 2020 sarebbe stata considerata interamente scontata
il 26 gennaio 2021.
P.
Il 15 dicembre 2020, in esecuzione della procedura di riammissione, la
ricorrente è stata consegnata a Chiasso dal Corpo delle guardie di confine
svizzere alla polizia italiana.
Q.
Il 3 marzo 2021, mediante ordinanza, questo Tribunale ha trasmesso alla
ricorrente, all’indirizzo del suo legale, copie della lettera dell’UMCT del 18
luglio 2020, del decreto d’accusa del MP del 30 ottobre 2020, dell’ordine
del GPC del 19 novembre 2020, dello scritto del MP del 1° dicembre 2020,
del rapporto d’esecuzione del CCFM del 15 dicembre 2020, nonché della
decisione negativa dell’UMCT del 16 dicembre 2019, dandole la facoltà di
esprimersi in proposito entro il 18 marzo successivo. I detti documenti sono
stati fatti pervenire a questo Tribunale dalla SEM.
Il 5 marzo 2012, la Posta svizzera ha ritornato l’ordinanza a questo
Tribunale, con la menzione “il destinatario è irreperibile all’indirizzo
indicato”.
Il 9 marzo 2021, questo Tribunale ha rispedito l’ordinanza al legale della
ricorrente. Il 18 marzo 2021, quest’ultimo ha risposto che “per scrupolo di
patrocinio segnalo che da mesi non ho contatti con la cliente che si è
affidata nel settembre 2020 al collega avv. Mattia Cogliati”, precisando che
un conoscente gli aveva riferito che la ricorrente “era divorziata dal 2009
(sentenza del Pretore di Mendrisio)”.
R.
Il 6 aprile 2021, questo Tribunale ha inoltrato l’ordinanza, con i relativi
allegati, al nuovo legale della ricorrente, con facoltà di esprimersi entro il
23 aprile 2021. Il nuovo legale della ricorrente non si è manifestato.
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Diritto:
1.
1.1 Secondo l’art. 31 della legge sul Tribunale amministrativo federale del
17 giugno 2005 (LTAF, RS 173.32), questo Tribunale giudica i ricorsi contro
le decisioni ai sensi dell’art. 5 della legge federale del 20 dicembre 1968
sulla procedura amministrativa (PA, RS 172.021), emanate dalle autorità
menzionate all'art. 33 LTAF, salvo nei casi previsti all’art. 32 LTAF.
La SEM fa parte delle dette autorità (art. 33 lett. d LTAF) e il divieto d’entrata
del 1° luglio 2019, che non rientra peraltro nell'elenco dell'art. 32 LTAF,
costituisce una decisione ai sensi dell’art. 5 cpv. 1 PA, dimodoché questo
Tribunale è competente a giudicare il presente ricorso in quanto autorità di
grado inferiore al Tribunale federale (cfr. art. 1 cpv. 2 LTAF in relazione con
l’art. 11 cpv. 1 e 3 dell’Accordo tra la Svizzera e la Comunità europea,
nonché i suoi Stati membri, sulla libera circolazione delle persone del 21
giugno 1999 [ALC, RS 0.142.112.681], in vigore dal 1° giungo 2002,
nonché l’art. 83 lett. c cifra 1 della legge sul Tribunale federale del 17
giugno 2005 [LTF, RS 173.110]; cfr. inoltre la sentenza del Tribunale
federale 2C_270/2015 del 6 agosto 2015 consid. 1).
1.2 Ha diritto di ricorrere chi ha partecipato al procedimento dinanzi
all’autorità inferiore, è particolarmente toccato dalla decisione impugnata e
ha un interesse degno di protezione all’annullamento o alla modificazione
della stessa (art. 48 cpv. 1 PA). Il ricorso deve essere depositato entro
trenta giorni dalla notificazione della decisione (art. 50 cpv. 1 PA) e
contenere le conclusioni, i motivi, l'indicazione dei mezzi di prova e la firma
del ricorrente o del suo rappresentante, con allegati, se disponibili, la
decisione impugnata e i documenti indicati come mezzi di prova (art. 52
cpv. 1 PA). Un eventuale anticipo equivalente alle presunte spese
processuali deve essere saldato entro il termine impartito (art. 63 cpv. 4
PA).
In concreto, la ricorrente ha impugnato la decisione della SEM, di cui è la
destinataria, tempestivamente e nel rispetto dei requisiti previsti dalla
legge, versando inoltre l’anticipo spese richiesto. Ne deriva che il ricorso è
ammissibile e nulla osta quindi all’esame del merito del litigio.
2.
Con il deposito del ricorso, la trattazione della causa, oggetto della
decisone impugnata, passa a questo Tribunale (effetto devolutivo), che ha
un pieno potere d’esame riguardo all'applicazione del diritto, compreso
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l'eccesso o l'abuso del potere di apprezzamento, all'accertamento inesatto
o incompleto dei fatti giuridicamente rilevanti, come pure, in linea di
principio, all'inadeguatezza (artt. 49 e 54 PA). È determinante la situazione
fattuale al momento del giudizio (cfr. DTAF 2014/1 consid. 2), ciò che
implica che questo Tribunale deve tenere conto anche dei fatti rilevanti
intervenuti dopo la decisione impugnata, i cosiddetti “nova” (cfr. BENJAMIN
SCHINDLER, in: Auer/Müller/Schindler [editori], Bundesgesetz über das
Verwaltungsverfahren – Kommentar, 2a ed., 2019, n. 31 ad art. 49 PA; cfr.
anche, tra le altre, la sentenza TAF F-6368/2019 del 26 ottobre 2020
consid. 5.5 con i rinvii).
Questo Tribunale è, in linea di massima, vincolato dalle conclusioni delle
parti (principio dispositivo), a meno che, nell’ambito dell’oggetto del litigio,
siano soddisfatte le condizioni per concedere di più (“reformatio in melius”)
o di meno (“reformatio in peius”) rispetto a quanto richiesto (art. 62 cpv. 1
a 3 PA: massima dell'ufficialità; cfr. MADELEINE CAMPRUBI, in: Auer/ Müller/
Schindler, op. cit., n. 8 ad art. 62 PA). Questo Tribunale non è invece
vincolato, in nessun caso, dai motivi del ricorso (art. 62 cpv. 4 PA: principio
dell'applicazione d'ufficio del diritto).
3.
Il presente litigio verte sulla decisione del 1° luglio 2019, pronunciante un
divieto d’entrata in Svizzera e nel Liechtenstein di cinque anni (1.7.2019 –
30.6.2024), di cui la ricorrente chiede l’annullamento.
4.
L’ALC è applicabile ratione temporis, ratione personae e ratione materiae
alla fattispecie, nella misura in cui la ricorrente, in quanto cittadina italiana,
è titolare dei diritti in esso consacrati (libertà di circolazione), i quali
consistono nel diritto d’ingresso (art. 3 ALC e art. 1 § 1 allegato I ALC)
nonché nel diritto di soggiorno per i lavoratori dipendenti (art. 4 ALC e artt.
6 a 11 allegato I ALC), per gli autonomi (art. 4 ALC e artt. 12 a 16 allegato
I ALC), per i prestatori di servizi (art. 5 ALC e artt. 17 a 23 allegato I ALC)
e per le persone che non esercitano un’attività economica (art. 6 ALC e art.
24 allegato I ALC).
La presente procedura concerne principalmente il diritto d’ingresso in
Svizzera, di cui la decisione impugnata restringe l’esercizio da parte della
ricorrente (deroga alla libertà di circolazione). Di conseguenza, bisogna nel
prosieguo verificare se la SEM, nel pronunciare il divieto d’entrata in sé e
nel fissarne la durata a cinque anni, si sia conformata alle esigenze poste
dall’ALC, secondo il quale i diritti da esso conferiti, in particolare il diritto
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d’ingresso, possono essere limitati soltanto da misure giustificate da motivi
di ordine pubblico, pubblica sicurezza e pubblica sanità (cfr. artt. 1 § 1 e 5
§ 1 allegato I ALC).
5.
Considerato che l’ALC non regola espressamente i divieti d’entrata in
quanto tali, bisogna partire dal presupposto che si applica il diritto interno
svizzero anche ai divieti d’entrata nei confronti di cittadini dell’Unione
europea, come si può desumere dall’art. 24 dell’ordinanza del 22 maggio
2002 concernente l'introduzione graduale della libera circolazione delle
persone tra la Confederazione svizzera e l'Unione europea e i suoi Stati
membri (OLCP, RS 142.203). È quindi applicabile la legge federale sugli
stranieri del 16 dicembre 2005 (LStr), che regola i divieti d’entrata all’art.
67, la quale è stata, con effetto dal 1° gennaio 2019, ridenominata legge
federale sugli stranieri e la loro integrazione (LStrI, RS 142.20).
6.
6.1 La SEM può vietare l'entrata in Svizzera allo straniero che ha violato o
espone a pericolo l'ordine e la sicurezza pubblici in Svizzera o all'estero
(art. 67 cpv. 2 lett. a LStrI). Nell’esercizio del suo potere discrezionale, la
SEM tiene conto degli interessi pubblici e, in particolare, della situazione
personale dello straniero (art. 96 cpv. 1 LStrI). Se un divieto d’entrata si
giustifica, ma risulta inadeguato alle circostanze, alla persona interessata
può essere rivolto un ammonimento con la comminazione di tale
provvedimento (art. 96 cpv. 2 LStrI).
Il Consiglio federale ha messo a fuoco le nozioni d’ordine e di sicurezza
pubblici, sul piano del diritto interno, nel suo Messaggio dell’8 marzo 2002
concernente la LStr (Messaggio LStr, FF 2002 3327). In proposito, esso ha
sottolineato che “la sicurezza e l’ordine pubblici costituiscono il concetto
sovraordinato dei beni da proteggere nel contesto della polizia: l’ordine
pubblico comprende l’insieme della nozione di ordine, la cui osservanza
dal punto di vista sociale ed etico costituisce una condizione indispensabile
della coabitazione ordinata delle persone. La sicurezza pubblica significa
l’inviolabilità dell’ordine giuridico obiettivo, dei beni giuridici individuali (vita,
salute, libertà, proprietà, ecc.) nonché delle istituzioni dello Stato. Vi è
violazione della sicurezza e dell’ordine pubblici segnatamente se sono
commesse infrazioni gravi o ripetute di prescrizioni di legge o di decisioni
delle autorità nonché in caso di mancato adempimento di doveri di diritto
pubblico o privato” (Messaggio LStr, pag. 3424).
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6.2 Il divieto d'entrata è pronunciato per una durata massima di cinque
anni; può essere pronunciato per una durata più lunga se l'interessato
costituisce un grave pericolo per l'ordine e la sicurezza pubblici (art. 67 cpv.
3 LStrI).
Questa graduazione delle durate (inferiori o superiori a cinque anni) risulta
dal recepimento, da parte della Svizzera, dell’art. 11 cpv. 2 della direttiva
2008/115/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 16 dicembre
2008 (direttiva sul rimpatrio; Gazzetta ufficiale dell’Unione europea L
348/98), il quale prevede che la durata del divieto d’ingresso è determinata
tenendo debitamente conto di tutte le circostanze pertinenti di ogni caso e
che non supera di norma i cinque anni, ma che può essere superiore ai
cinque anni se il cittadino di un paese terzo costituisce una grave minaccia
per l’ordine pubblico, la pubblica sicurezza o la sicurezza nazionale (cfr. la
nota a piè di pagina n. 147 relativa all’art. 67 LStrI; cfr. anche DTF 139 II
121 consid. 5.1 e 6.3).
6.3 Le nozioni di ordine pubblico, di pubblica sicurezza e di pubblica sanità,
secondo l’art. 5 § 1 allegato I ALC, vanno intese nel senso definito dalla
direttiva 64/221/CEE del Consiglio del 25 febbraio 1964 e dalla relativa
giurisprudenza della Corte di giustizia delle Comunità europee (CGCE; dal
1° dicembre 2009, la Corte di giustizia dell’Unione europea [CGUE]),
precedente la sottoscrizione dell’ALC (art. 5 § 2 allegato I ALC in relazione
con l’art. 16 § 2 ALC). Così, le deroghe alla libera circolazione garantita
dall'ALC devono essere interpretate in modo restrittivo. Al di là della
turbativa insita in ogni violazione della legge, il ricorso di un'autorità
nazionale alla nozione di ordine pubblico presuppone il sussistere di una
minaccia attuale, effettiva e sufficientemente grave di un interesse
fondamentale per la società. In quest’ottica, una condanna penale può
essere considerata per limitare i diritti conferiti dall'ALC soltanto se, dalle
circostanze che l'hanno determinata, emerga un comportamento personale
costituente una minaccia attuale per l'ordine pubblico (cfr. DTF 134 II 10
consid. 4.3, 130 II 176 consid. 3.4.1, 129 II 215 consid. 7.4, con i rinvii alla
giurisprudenza della CGUE). A dipendenza delle circostanze, già la sola
condotta tenuta in passato può comunque adempiere i requisiti di una
simile messa in pericolo dell'ordine pubblico. Per valutare l'attualità della
minaccia, non occorre prevedere quasi con certezza che lo straniero
commetterà altre infrazioni in futuro; d'altro lato, per rinunciare a misure di
ordine pubblico, non si deve esigere che il rischio di recidiva sia
praticamente nullo. La misura dell'apprezzamento dipende in sostanza
dalla gravità della potenziale infrazione: tanto più questa appare
importante, quanto minori sono le esigenze in merito al rischio di recidiva
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(cfr. la sentenza del Tribunale federale 2C_903/2010 del 6 giugno 2011
consid. 4.3.2 e DTF 136 II 5 consid. 4.2).
6.4 Riassumendo le esigenze poste dal diritto interno, dall’ALC e dalla
giurisprudenza della CGUE, il Tribunale federale rileva che, per potere
pronunciare un divieto d’entrata fino a cinque anni al massimo nei confronti
di un cittadino di un paese terzo non coperto dall’ALC, è sufficiente che egli
rappresenti un semplice pericolo per l’ordine e la sicurezza pubblici svizzeri
(livello I). Invece, per potere pronunciare un divieto d’entrata di cinque anni
al massimo nei confronti di un cittadino di un paese terzo coperto dall’ALC,
che gode quindi della libertà di circolazione, è necessario verificare se egli
costituisca una minaccia di una certa gravità per l’ordine e la sicurezza
pubblici svizzeri, ossia una minaccia che va al di là di una semplice messa
in pericolo degli stessi (livello I bis). Quanto alla pronuncia di un divieto
d’entrata superiore a cinque anni (fino a quindici e, in caso di recidiva,
anche fino a venti anni: cfr. DTAF 2014/20 consid. 7), e ciò
indipendentemente dall’applicazione dell’ALC (cfr. art. 11 cpv. 2 direttiva
2008/115/CE), bisogna che il cittadino in questione rappresenti una grave
minaccia, ossia un “pericolo qualificato” (“menace caractérisée”), per
l’ordine e la sicurezza pubblici svizzeri (livello II; cfr. DTF 139 II 121 consid.
5 e 6).
Questo grado di gravità qualificata, la cui ammissione costituisce
l’eccezione (cfr. FF 2009 8043, pag. 8058 [in francese]), deve essere
esaminato concretamente, con riferimento agli atti di causa (cfr. MARC
SPESCHA, in: Spescha et al. [editori], Migrationsrecht, 4a ed. 2015, art. 67
LStr, n. 5, pag. 271; ADANK-SCHÄRER/ANTONIAZZA-HAFNER, Interdiction
d’entrée prononcée à l’encontre d’un étranger délinquant, in: AJP/PJA
7/2018, pagg. 886 a 898). Esso è funzione della natura del bene giuridico
in pericolo (ad es.: la vita, l’integrità della persona, l’integrità sessuale o la
salute pubblica), della natura dell'infrazione commessa, come in caso di
criminalità particolarmente grave a dimensione transfrontaliera (cfr. art. 83
§ 1 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea nella versione
consolidata di Lisbona [TFUE], che menziona gli atti di terrorismo, la tratta
di esseri umani, il traffico di droga e la criminalità organizzata), oppure del
numero delle infrazioni commesse (recidiva), anche alla luce della loro
eventuale crescente gravità o dell'assenza di una prognosi favorevole (cfr.
DTF 139 II 121 consid. 6.3).
6.5 È ancora pertinente sottolineare che, secondo una giurisprudenza
consolidata, l'autorità amministrativa non è, in virtù del principio della
separazione dei poteri, vincolata dalle considerazioni del giudice penale.
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Tenuto conto delle finalità differenti perseguite dalla sanzione penale e dal
divieto d'entrata, in linea di principio indipendenti l’una dall’altro, entrambe
le misure possono coesistere ed applicarsi ad una medesima fattispecie.
Un divieto d'entrata può essere adottato anche in assenza di un giudizio
penale, sia per la mancata apertura di un procedimento penale, sia a causa
della pendenza dello stesso. È sufficiente che l'autorità amministrativa,
fondandosi sul proprio apprezzamento dei mezzi di prova, giunga alla
conclusione che le condizioni per emanare un divieto d'entrata siano
soddisfatte. Pertanto, l'autorità amministrativa valuta sulla base di criteri
autonomi se l'allontanamento dalla Svizzera di uno straniero sia necessario
ed opportuno, e può quindi giungere a conclusioni differenti da quelle
ritenute dal giudice penale (cfr., tra le altre, DTF 140 I 145 consid. 4.3 e
137 II 233 consid. 5.2.2, nonché la sentenza TAF C-2463/2013 del 7
maggio 2015 consid. 8.4).
7.
In prosieguo importa stabilire se le condizioni per emettere un divieto
d’entrata in sé (minaccia almeno di una certa gravità) fossero adempiute il
1° luglio 2019 (cfr. le sentenze del Tribunale federale 2C_66/2018 del 7
maggio 2018 consid. 5.3.1 e 2C_784/2014 del 24 aprile 2015 consid. 3.2
in fine); nell’affermativa, bisognerà precisare l’intensità della gravità della
minaccia (minaccia solo di una certa gravità o minaccia grave).
7.1 Ora, se si considera il periodo dal 2011 al 2018, precedente quindi al
divieto d’entrata, si deve constatare che la ricorrente, incensurata negli altri
Stati dell’Unione europea, è stata condannata a tre riprese in Italia, e a
quattro riprese in Svizzera.
A prescindere dalla remota condanna del 2004, i fatti sanzionati in Italia
sono occorsi nel 2006 (esercizio di una casa di prostituzione), nel 2011
(falsità materiale, esercizio abusivo di una professione, ricettazione) e nel
2012 (evasione dagli arresti domiciliari). Essi hanno dato luogo a due pene
di due anni e sei mesi di reclusione nel 2011, rispettivamente di dieci mesi
di reclusione nel 2017 (cfr. consid. B, D e F).
I fatti incriminati in Svizzera sono sopravvenuti nel 2009 (guida in stato di
inattitudine, impiego di stranieri senza permesso), nel 2012 (lesioni
semplici, minaccia, ingiuria, attività lucrativa senza autorizzazione, impiego
di stranieri senza permesso, esercizio illecito della prostituzione, delitto
contro la legge federale sugli agenti terapeutici) e nel 2017 (abuso di un
impianto per l’elaborazione di dati, falsità in documenti, contravvenzione
alla legge federale sull’assicurazione contro la disoccupazione e l’indennità
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per insolvenza). Questi fatti si sono tradotti in quattro pene pecuniarie,
rispettivamente di 60, 90, 70 e 30 aliquote giornaliere, nonché in tre multe,
rispettivamente di fr. 1'000.–, 200.– e 300.–, pronunciate nel 2011, 2013,
2017 e 2018 (cfr. consid. B e D).
Dopo la decisione della SEM la ricorrente ha nuovamente interessato la
giustizia penale in Svizzera per dei fatti occorsi tra il 2018 e il 2020 (in
particolare, importazione e uso di medicamenti iniettabili a base di tossina
botulinica senza la necessaria autorizzazione; contraffazione di un
attestato di autorizzazione all’esercizio quale medico assistente; entrata e
soggiorno illegali in Svizzera). Questi fatti hanno valso alla ricorrente una
condanna ad una pena detentiva di 140 giorni, con carcerazione di
sicurezza in vista della sua espiazione (cfr. consid. N e O).
7.2 In base a questa configurazione penale si deve riconoscere, da un lato,
che la prima condanna italiana del 2011 risaliva già, quando la SEM ha
emesso la decisione impugnata il 1°luglio 2019, a circa sette anni e mezzo
di distanza, ossia una durata oggettivamente apprezzabile, per dei fatti in
parte ancora più distanti nel tempo (2006). Dall’altro lato, invece, la
condanna italiana del 2017, la quale, diversamente da quanto sembra
sostenere la ricorrente, è cresciuta in giudicato (irrevocabilità) secondo
l’estratto del casellario giudiziale italiano (cfr. consid. D), è senza dubbio
recente. In questo senso, per maggiore chiarezza, la SEM avrebbe dovuto
distinguere la valenza dell’una e dell’altra, ponderandole in funzione di
questo criterio temporale, nei motivi alla base della pronuncia del divieto
d’entrata in sé.
Ciò posto, la diversa rilevanza delle due condanne italiane è comunque
messa in secondo piano dall’importanza delle quattro condanne svizzere
(antecedenti la decisione impugnata). Infatti, alla luce della molteplicità dei
reati e della loro frequenza in un lasso di tempo relativamente ristretto,
come sopra delineato, si può senz’altro affermare che la ricorrente ha
dimostrato di essere tendenzialmente propensa a trasgredire la legge e di
non essere stata capace, finora, di emendarsi o di non volerlo (cfr., ad
esempio, la sentenza del Tribunale federale 2C_452/2017 del 2 luglio 2018
consid. 4.4). La SEM era dunque legittimata a reputare, nel luglio 2019,
che la ricorrente, benché non detenesse nessun permesso di soggiorno,
presentava un rischio di reiterazione, specialmente in relazione all’impiego
di stranieri sprovvisti di permesso (2009 e 2012 [cfr. consid. B]), che la
rendeva una minaccia di una certa gravità, attuale ed effettiva, per l’ordine
e la sicurezza pubblici svizzeri. Si aggiunga che, diversamente da quanto
sembra credere la ricorrente (cfr. ricorso, § 7b), il fatto che il MP abbia
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sospeso condizionalmente le pene pecuniarie comminatele, considerando
dunque che “una pena senza condizionale non sembra necessaria per
trattenere l’autore dal commettere nuovi crimini o delitti” (art. 42 cpv. 1 del
Codice penale [CP, RS 311.0]), non pregiudica l’apprezzamento della sua
pericolosità in ambito del diritto degli stranieri (cfr. consid. 6.5 nonché la
sentenza TAF F-6368/2019, già citata, consid. 4.3). Del resto, si noti che il
primo pronostico favorevole del MP sulla futura condotta della ricorrente è
stato smentito da quest’ultima, come pure il secondo, il terzo ed il quarto
(cfr. consid. B e D), cosicché, in relazione agli ultimi reati accertati, è stata
pronunciata una pena detentiva da espiare (cfr. consid. N).
Di conseguenza, la pronuncia di un divieto d’entrata il 1° luglio 2019, non
oltrepassante la durata di cinque anni, era giustificata (cfr. consid. 6.2, 6.3
e 6.4). Questa conclusione è tanto più valida che, come appena ricordato,
dopo l’emanazione della decisione della SEM, la ricorrente ha subito una
quinta condanna in Ticino, più grave delle quattro precedenti e senza
condizionale, di cui questo Tribunale deve tener conto (cfr. consid. 2).
8.
Si tratta ora di verificare se la durata di cinque anni del divieto d’entrata
fosse e sia anche proporzionale, e ciò in funzione del complesso delle
circostanze del caso, nel quadro del diritto della ricorrente alla libera
circolazione garantito dall’ALC (cfr. consid. 4), nonché, se del caso, del suo
diritto al rispetto della propria vita privata e familiare secondo l’art. 8 par. 1
della Convenzione europea dei diritti dell’uomo (CEDU, RS 0.101).
8.1 In generale, l'attività dello Stato deve rispondere al pubblico interesse
ed essere proporzionata allo scopo (art. 5 cpv. 2 della Costituzione federale
[Cost., RS 101]). Da un punto di visto analitico, il principio della
proporzionalità viene suddiviso in tre regole: l'idoneità, la necessità e la
proporzionalità in senso stretto (cfr. DTF 136 I 17 consid. 4.4, 135 I 246
consid. 3.1, 130 II 425 consid. 5.2 e 124 I 40 consid. 3e). La prima impone
che la misura scelta sia atta al raggiungimento dello scopo d'interesse
pubblico fissato dalla legge (cfr. DTF 128 I 310 consid. 5b/cc), la seconda
che, tra più misure idonee, si scelga quella che incide meno fortemente sui
diritti privati (cfr. DTF 130 II 425 consid. 5.2), e la terza, detta anche regola
della preponderanza dell'interesse pubblico, che l'autorità proceda alla
ponderazione tra l'interesse pubblico perseguito e il contrapposto interesse
privato, valutando quale dei due debba prevalere in funzione delle
circostanze (cfr. DTF 129 I 12 consid. 6 a 9).
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8.2 A proposito dell’art. 8 par. 1 CEDU bisogna precisare che, benché non
garantisca il diritto di entrata e di soggiorno in Svizzera (cfr. DTF 140 I 145
consid. 3.1 e 139 I 330 consid. 2.1 con i rinvii), esso estende la sua
protezione, sotto il profilo del diritto al rispetto della vita privata, anche alle
relazioni sociali sviluppate nell’ambito di attività professionali e commerciali
di chi se ne prevale (cfr. sentenze CorteEDU – Fernandez Martinez c.
Spagna [Grande Camera], n. 56030/07, 12 giugno 2014, § 110, e Niemietz
c. Germania, n. 13710/88, 16 dicembre 1992, n. 29). Secondo il Tribunale
federale, dal punto di vista del diritto al rispetto della vita familiare, chi si
richiama alla protezione dell’art. 8 par. 1 CEDU deve, in generale,
intrattenere una relazione stretta, effettiva ed intatta, con una persona della
sua famiglia che beneficia di un diritto di presenza duraturo in Svizzera
(cfr., tuttavia, la sentenza CorteEDU – Mengesha Kimfe c. Svizzera, n.
24404/05, 29 luglio 2010, § 61); in questo senso, sono protetti,
segnatamente, i rapporti tra i coniugi, nonché quelli tra genitori e figli
minorenni che vivono in comunione; eccezionalmente, se sussiste un
particolare rapporto di dipendenza tra loro, sono presi in considerazione
anche i rapporti tra genitori e figli maggiorenni (cfr. DTF 129 II 11 consid.
2).
Nondimeno, l’art. 8 par. 2 CEDU consente un’ingerenza da parte dello
Stato nell’esercizio del diritto al rispetto della vita privata e della vita
familiare, se tale ingerenza è prevista dalla legge ed è necessaria, in
particolare, alla sicurezza pubblica e alla prevenzione dei reati in una
società democratica.
8.3 In concreto, come esposto in dettaglio qui sopra, la ricorrente, a causa
delle molteplici e frequenti infrazioni penali commesse sia in Italia che in
Svizzera, continua senz’altro a rappresentare una minaccia di una certa
gravità per i numerosi beni giuridici interessati dalla sua attività delittuosa,
ossia, essenzialmente, la sicurezza stradale, la sicurezza migratoria,
l’integrità della persona, la libertà personale, l’onore, l’integrità sessuale
(cfr. art. 199 CP), la salute pubblica nonché il patrimonio. In questo
contesto un divieto d’entrata di cinque anni, finalizzato a prevenire la
perpetrazione di nuovi reati di questo genere in Svizzera, soddisfa le
esigenze del principio di proporzionalità riguardo alla sua idoneità, alla sua
necessità e alla sua preponderanza per la difesa dell’ordine e della
sicurezza pubblici. Peraltro, la ricorrente non fa valere alcun argomento,
segnatamente sul piano professionale, che possa scardinare questa
conclusione in applicazione dell’ALC. Questo si spiega essenzialmente
con il fatto che, a seguito delle sue vicende penali, non detiene più alcun
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permesso per frontalieri “G” UE/AELS e che non ha ottenuto il permesso
di dimora “B” UE/AELS da lei richiesto (cfr. consid A, C e P).
8.4 A questo punto è però ancora necessario verificare se un divieto
d’entrata di cinque anni sia compatibile, per quanto applicabile, anche con
l’art. 8 CEDU.
In proposito, la ricorrente può invocare, in linea di principio, l’art. 8 par. 1
CEDU, considerato che il divieto d’entrata, come misura statale, è
suscettibile di interferire nell’esercizio del suo diritto al rispetto della sua
vita privata e familiare.
Tuttavia, sul piano della sua vita privata (professionale), la ricorrente non
ha, e nemmeno fa valere, interessi particolari da tutelare, come già
sottolineato qui sopra in relazione all’ALC, per cui non può ricavare nulla
dall’art. 8 par. 1 CEDU riguardo ad un’eventuale riduzione della durata del
divieto d’entrata.
Sul piano della vita familiare si deve notare che dall’incarto traspare con
sufficiente certezza, nonostante le indicazioni contraddittorie in alcuni
documenti ufficiali sullo stato civile della ricorrente (“separata legalmente
dal marito” [decisione impugnata]; “coniugata” [decreto di accusa del
30.10.2020]; “divorziata” [rapporto d’esecuzione della riammissione del
15.12.2020]), che quest’ultima non convive più con il marito, residente in
Ticino dal 2015, e che non ha figli (cfr. consid. A, P e Q). Stando così le
cose, alla luce della giurisprudenza del Tribunale federale e della Corte
europea dei diritti dell’uomo, esposta al consid. 8.2, e in base al contenuto
dell’impugnativa e della replica che non tematizzano questa questione, la
ricorrente non può prevalersi della protezione dell’art. 8 par. 1 CEDU,
nell’ottica della vita familiare, per ottenere un accorciamento della durata
del divieto d’entrata. Ad ogni modo, anche se la ricorrente non si fosse
separata da suo marito, si sarebbe senz’altro potuto esigere, durante il
periodo di validità del divieto d’entrata, che mantenesse la sua relazione
coniugale pur risiedendo in Italia, dato che avrebbe potuto organizzare gli
incontri di coppia nella zona di confine, avendo inoltre ricorso ai mezzi di
comunicazione digitali come, ad esempio, skype o zoom, oppure che suo
marito, cittadino italiano stabilitosi in Ticino soltanto nel 2015, si trasferisse
nuovamente nella vicina Penisola per il bene della loro vita comune (cfr.,
tra le tante, la sentenza TAF F-53/2018 del 4 dicembre 2019 consid. 12.7
[DTAF 2019 VII/4]).
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8.5 Pertanto, sulla scorta di quanto precede, la ponderazione dell’interesse
pubblico della Svizzera a tenere lontana dal suo territorio la ricorrente e
l’interesse privato di quest’ultima ad usufruire della libera circolazione
secondo l’ALC, essenzialmente facendo uso del suo diritto d’ingresso in
Svizzera (cfr. art. 1 § 1 allegato I ALC), permette di concludere che la durata
del divieto d’entrata di cinque anni, benché possa sembrare troppo severa
alla ricorrente, è proporzionata.
9.
Di conseguenza, pronunciando un divieto d’entrata di cinque anni, la SEM
non ha violato l’art. 67 cpv. 3 LStrI, l’ALC, la CEDU e il principio di
proporzionalità nell’esercizio del suo potere d’apprezzamento (art. 49 lett.
a PA). Per questa ragione, in accordo con le considerazioni sopraesposte,
il ricorso deve essere respinto, e la decisione impugnata confermata.
10.
Le spese processuali sono di regola messe a carico della parte
soccombente e, in caso di soccombenza parziale, sono ridotte (art. 63 cpv.
1 PA). Esse comprendono la tassa di giustizia e i disborsi (art. 1 cpv. 1 del
regolamento del 21 febbraio 2008 sulle tasse e sulle spese ripetibili nelle
cause dinanzi al Tribunale amministrativo federale/TS-TAF [RS
173.320.2]); la tassa di giustizia è calcolata in funzione dell'ampiezza e
della difficoltà della causa, del modo di condotta processuale e della
situazione finanziaria delle parti (artt. 63 cpv. 4bis PA e 2 cpv. 1 TS-TAF).
In concreto, considerato l’esito negativo del ricorso, le spese processuali
di fr. 1’000.– sono poste a carico della ricorrente e prelevate sull’anticipo,
dello stesso importo, da lei già versato.
Per la medesima ragione alla ricorrente non sono assegnate indennità per
spese ripetibili (art. 64 cpv. 1 PA e art. 7 cpv. 1 e 2 TS-TAF). Si osservi
ancora che la SEM, in quanto autorità federale, non ha diritto a un'indennità
a titolo di ripetibili (art. 7 cpv. 3 TS-TAF).
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