Decision ID: 9758c089-c9fc-52f4-826b-b37ef227b447
Year: 2016
Language: de
Court: SG_VG
Chamber: SG_VG_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A. X.Y. reichte dem Stadtrat St. Gallen am 13. Juni 2013 namens des
17 Mitglieder umfassenden Initiativkomitees den Text der Initiative „Für den Schutz des
Grünen Rings und verdichtetes Bauen“ zur Zulässigkeitsprüfung ein. Da diese Initiative
nach Ansicht des Stadtrates St. Gallen die Einheit der Materie verletzte, reichte
offenbar ebenfalls X.Y. dem Stadtrat St. Gallen am 2. September 2013 für das
Initiativkomitee zwei Initiativbegehren ein, zum einen die Initiative „Für verdichtetes
Bauen“ und zum anderen die Initiative „Für den Schutz des Grünen Rings“. Die
Initiative „Für den Schutz des Grünen Rings“ lautet wie folgt (act. 8/1/4, 8/10/1-10
sowie act. 5, S. 3 f.):
Initiativtext: „Gestützt auf Art. 10 der Gemeindeordnung stellen die unterzeichneten
Stimmbürgerinnen und Stimmbürger der Stadt St. Gallen folgendes Begehren:
Der Grüne Ring, insbesondere die Gebiete
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- Dreiweihern/Dreilinden (Parzellen C4391, C1676, C1673, C1667, C1674, C4182,
C4097, C1661, C4158, C1650, C1653),
- Scheitlinsbüchel/Notkersegg (Parzellen F2088, F2089),
- Solitüde/Schlössli Haggen (Parzellen W2461, W0970, W2350, W2349, W2348,
W3709, W2338, W2337, W0703, W0702, W0701, W0687, W0699, W0700, W1029),
- Waltramsberg/Peter und Paul (Parzellen F0595, F0406, F3245, F0581, F0582,
F5777, F0584, F0666, F5778),
- Gübsensee (Parzellen W3336, W2509, W2384, W2147, W2174, W2382, W2412,
W2483, W2158, W2157, W2374, W2155),
wird wirksam vor der Überbauung geschützt.“
Begründung: „Die Stadt St. Gallen ist bekannt als Stadt im Grünen Ring mit seinen
zahlreichen unverbauten Flächen. Diese haben einen hohen ökologischen sowie
Naherholungswert. Für die Lebensqualität in der Stadt St. Gallen sind die miteinander
vernetzten Wiesen und Wälder zentral. Deshalb gilt es, sie vor der Überbauung zu
schützen. Die Initiative „Für den Schutz des Grünen Rings“ konzentriert sich auf die
fünf aus der Sicht der Initianten wichtigsten Gebiete, welche im Sinne einer
allgemeinen Anregung wirksam vor der Überbauung geschützt werden sollen. Dieser
Schutz kann in Einklang mit dem übergeordneten Recht beispielsweise in Form von
Schutzverordnungen oder der Ausscheidung von Landschaftsschutzräumen realisiert
werden.“
B.
Die im Initiativtext ausdrücklich aufgezählten Grundstücke (vgl. den Ausdruck
„insbesondere“ im Initiativtext) sind nach dem rechtskräftigen Zonenplan der
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Politischen Gemeinde St. Gallen grösstenteils der Landwirtschaftszone zugewiesen.
Darüber hinaus sind sie, mit Ausnahme der Parzellen Nrn. C4391, W2509, W2382,
W2412, W2157 und W2155, mehrheitlich dem Landschaftsschutzgebiet zugeteilt. Die
Parzellen Nrn. C1653, F0582, F0584 und F0666 liegen überdies teilweise in der
Grünzone A und die Parzelle F2089 in der Grünzone F. Die Parzellen Nrn. C1653 und
W1029 sind teilweise der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen zugeteilt. Die sich in
dieser Zone befindlichen Flächen im Halte von rund 26 m resp. 1700 m sind mit
einem Parkplatz bzw. (teilweise) mit landwirtschaftlichen ökonomiegebäuden überbaut.
Auf Parzelle Nr. C1676 ist eine unüberbaute Fläche entlang der Buchstrasse im Halte
von rund 190 m der Wohnzone, Bauklasse 3a, zugeordnet. Die unüberbaute
Südostspitze der Parzelle Nr. F0581 im Halte von rund 520 m liegt in der Wohnzone,
Bauklasse 2a. Die unüberbaute Nordspitze der Parzelle Nr. W2509 im Halte von rund
1260 m ist der Gewerbe-Industrie-Zone 14 zugewiesen. Die Parzellen Nrn. F2089,
W0700 und W1029 liegen teilweise in der Zone für Skiabfahrts- und Skiübungsgelände.
Die Gebiete „Dreiweihern/Dreilinden“ (ausgenommen Parzelle Nr. C4391) und
„Scheitlinsbüchel/Notkersegg“ befinden sich sodann im Perimeter der
Schutzverordnung „Dreilinden/Notkersegg“, welche vom damaligen Grossen
Gemeinderat der Stadt St. Gallen (heute: Stadtparlament) am 24. November 1998
erlassen wurde. Ferner liegen die Parzellen Nrn. W0703, W2338 und W2374 teilweise
im Perimeter der Schutzverordnung „Sitter- und Wattbachlandschaft“, welche vom
Grossen Gemeinderat am 26. April 1988 erlassen wurde (www.geoportal.ch,
www.stadt.sg.ch).
C. Mit Beschluss vom 28. November 2013 (act. 8/1/4) verneinte der
Stadtrat St. Gallen die Zulässigkeit des Initiativbegehrens „Für den Schutz des Grünen
Rings“ vom 2. September 2013. Zur Begründung führte er im Wesentlichen aus, die
Initiative ziele darauf ab, bestimmte Gebiete vor einer Überbauung zu schützen. Als
allgemeine Anregung, welche die Trennung von Bau- und Nichtbaugebiet bzw. die
Freihaltung gewisser Gebiete bezwecke, sei sie grundsätzlich zulässig, da eine
allenfalls damit einhergehende Änderung des Zonenplans in die Zuständigkeit der
Bürgerschaft falle. Schon nach heutiger Rechtslage könnten die fraglichen Gebiete
indessen nicht überbaut werden, da sie, von einigen Randflächen abgesehen, im
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Nichtbaugebiet (Landwirtschafts- oder Grünzone) lägen. Weder das übergeordnete
noch das kommunale Recht sehe ein Instrument vor, mit welchem die fraglichen
Gebiete noch stärker vor Überbauung geschützt werden könnten. Die Initiative ziele
damit auf die Erhaltung der geltenden Rechtsordnung ab bzw. sei nicht erfüllbar.
Überdies verstosse die Umsetzung der Initiative mittels eines
„Einzonungsmoratoriums“ gegen übergeordnetes Planungsrecht. Dieses schreibe vor,
den Zonenplan an geänderte Bedürfnisse anzupassen. Sodann beschlage die Initiative
Sachbereiche (Schutzverordnung und Richtplan), welche nicht in die Kompetenz der
Bürgerschaft fielen. Im Übrigen werde die Zuteilung zum Bau- oder Nichtbaugebiet
nicht in einer Schutzverordnung, sondern im Zonenplan grundeigentümerverbindlich
festgelegt.
D.
Gegen den Beschluss des Stadtrates St. Gallen vom 28. November 2013 (zugestellt am
3. Dezember 2013) rekurrierte X.Y. für das Initiativkomitee „Für den Schutz des Grünen
Rings“ durch seine Rechtsvertreterin am 17. Dezember 2013 beim Departement des
Innern (act. 8/1/2 und 3). Am 17. resp. 18. März 2014 reichten das Baudepartement
bzw. das Amt für Gemeinden Amtsberichte ein (act. 8/15 f.). Mit Entscheid vom
15. September 2014 (act. 2/2) wies das Departement des Innern den Rekurs ab (vgl.
die Begründung in E. 2 hiernach).
E.
Gegen den Entscheid des Departements des Innern (Vorinstanz) vom 15.
September 2014 liess X.Y. (Beschwerdeführer) für das Initiativkomitee „Für den Schutz
des Grünen Rings“ durch seine Rechtsvertreterin am 29. September 2014 Beschwerde
(act. 1) beim Verwaltungsgericht mit dem Rechtsbegehren erheben, der Entscheid der
Vorinstanz sei unter Kosten- und Entschädigungsfolge aufzuheben. Am 31. Oktober
2014 ergänzte der Beschwerdeführer seine Beschwerde mit einer Begründung (act. 5).
Mit Vernehmlassung vom 13. November 2014 schloss die Vorinstanz auf Abweisung
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der Beschwerde (act. 7). Am 6. Januar 2015 liess sich die Politische Gemeinde
St. Gallen (Beschwerdegegnerin) mit dem Antrag vernehmen, die Beschwerde sei unter
Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten des Beschwerdeführers abzuweisen, soweit
darauf eingetreten werden könne (act. 12). Mit Replik vom 19. Januar 2015 bestätigte
der Beschwerdeführer seine Anträge und Ausführungen (act. 14). Am 26. Februar 2015
liess sich die Beschwerdegegnerin abschliessend vernehmen (act. 19).
Auf die weiteren Ausführungen der Verfahrensbeteiligten zur Begründung ihrer Anträge
und die Akten wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.

Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1. Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59
Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, VRP). Der
Beschwerdeführer als Vertreter des Initiativkomitees „Für den Schutz des Grünen
Rings“ (vgl. Art. 81 des Gemeindegesetzes, sGS 151.2, GG, in Verbindung mit Art. 35
Abs. 3 des Gesetzes über Referendum und Initiative, sGS 125.1, RIG, act. 8/10/1, 4
und 8) ist als Stimmberechtigter in der Politischen Gemeinde St. Gallen und Mitinitiant
des strittigen Volksbegehrens zur Ergreifung des Rechtsmittels im eigenen Namen
legitimiert (Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Ob er auch berechtigt wäre,
für das Initiativkomitee Beschwerde zu erheben, kann daher offen gelassen werden
(vgl. hierzu VerwGE B 2014/216 vom 28. April 2015 E. 1 mit Hinweisen auf BGer
1C_127/2013 vom 28. August 2013, in BGE 139 I 292 nicht veröffentlichte E. 2.2, und
VerwGE B 2008/38 vom 22. Mai 2008, in GVP 2008 Nr. 4 nicht publizierte E. 1,
www.gerichte.sg.ch, siehe auch C. Bisaz, Das Initiativkomitee, in: Festschrift Auer,
2013, S. 144 f.). Die Beschwerdeeingabe vom 29. September 2014 (act. 1) erfolgte
rechtzeitig und erfüllt zusammen mit der Ergänzung vom 31. Oktober 2014 (act. 5)
formal und inhaltlich die gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47
Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP). Auf die Beschwerde ist grundsätzlich
einzutreten. Nicht einzutreten ist auf die Beschwerde, soweit der Beschwerdeführer die
Stellungnahme vom 4. April 2014 (act. 8/20) als integrierenden Bestandteil der
Beschwerde erklärt (act. 5, S. 13). Aus der Beschwerdeschrift muss ersichtlich sein, in
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welchen Punkten und weshalb der angefochtene Entscheid beanstandet wird (vgl.
BGer 1C_150/2015 vom 12. Mai 2015 E. 2.5 mit Hinweisen). Es ist nicht Aufgabe des
Verwaltungsgerichts, in vorinstanzlichen Eingaben der Beteiligten nach Gründen zu
suchen, aus denen der angefochtene Entscheid unrichtig sein könnte (vgl. VerwGE B
2013/237 vom 23. Januar 2015 E. 1 mit Hinweisen, www.gerichte.sg.ch). Aus
demselben Grund ist die Vernehmlassung der Beschwerdegegnerin vom 6. Januar
2015 nicht zu hören, soweit darin auf Eingaben im vorinstanzlichen Verfahren
verwiesen wird (act. 12, S. 4).
2.
Der Beschwerdeführer bringt zunächst vor, die Vorinstanz habe sich im angefochtenen
Entscheid mit keiner der von ihm in seiner Stellungnahme vom 4. April 2014 (act. 8/20)
zitierten, vergleichbaren Gemeindeinitiativen auseinander gesetzt und sei deshalb ihrer
Begründungspflicht nicht nachgekommen.
Die in Art. 58 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 24 Abs. 1 lit. a VRP verankerte Pflicht,
Rekursentscheide zu begründen, ist Ausfluss des verfassungsmässigen Anspruchs auf
rechtliches Gehör gemäss Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen
Eidgenossenschaft (SR 101, BV). Das rechtliche Gehör verlangt nicht, dass sich die
Behörde mit allen Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzt und jedes einzelne
Vorbringen ausdrücklich widerlegt. Vielmehr kann sie sich auf die für den Entscheid
wesentlichen Punkte beschränken (vgl. BGE 140 II 262 E. 6.2).
Die Vorinstanz stellte sich in Erwägung 3.4 f. des angefochtenen Entscheides (act. 2/2,
S. 12 ff.) auf den Standpunkt, die vorliegende Initiative „Für den Schutz des Grünen
Rings“ vor der Überbauung in Form der allgemeinen Anregung sei unzulässig, da die
von ihr erfassten Parzellen bereits wirksam vor der Siedlungstätigkeit geschützt seien,
die Bürgerschaft an der inhaltlichen Gestaltung der allgemein verbindlichen
Reglemente nicht beteiligt sei und die Umsetzung der Initiative gemäss der Zielsetzung
der Initianten (Erlass von Schutzmassnahmen) in die abschliessende Zuständigkeit des
Stadtrates bzw. des Stadtparlamentes eingreife. Das Initiativrecht auf Gemeindeebene
sei nicht umfassend, da die Initiative nur dort zur Verfügung stehe, wo auch die
Zuständigkeit der Bürgerschaft gegeben sei. Es sei zwar, ähnlich den Staatszielen in
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der Verfassung des Kantons St. Gallen (sGS 111.1, KV), grundsätzlich zulässig, eine
allgemein gehaltene Bestimmung in die Gemeindeordnung aufzunehmen, wonach der
„Grüne Ring“ vor Überbauung zu schützen sei. Aufgrund der Begründung der Initiative
müsse jedoch davon ausgegangen werden, dass das Ziel des Initiativbegehrens nicht
auf eine allgemeine „Absichtserklärung“ gerichtet sei. Überdies verstosse die Initiative
gegen das Bundesgesetz über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz; SR 700, RPG),
da die landwirtschaftliche Nutzung durch eine undifferenzierte Zuweisung der
fraglichen Grundstücke zur Grünzone Freihaltung erschwert resp. ein kommunales
„Planungsmoratorium“ erlassen werden solle. Wie die Vorinstanz in ihrer
Vernehmlassung vom 13. November 2014 (act. 7, S. 2) ausdrücklich bestätigt hat,
erachtete sie dabei die Ausführungen des Beschwerdeführers in seiner Stellungnahme
vom 4. April 2014, welche im Sachverhalt des angefochtenen Entscheides (act. 2/2, S.
5) ausdrücklich erwähnt ist, soweit sich diese auf Entscheide zu angeblich
vergleichbaren kommunalen Initiativen in Zürich, Küsnacht und St. Gallen bezogen,
nicht für entscheidrelevant. Sie war demzufolge nicht verpflichtet, die diesbezügliche
Argumentation des Beschwerdeführers ausdrücklich zu widerlegen. Der Vorinstanz
kann keine Verletzung ihrer Begründungspflicht vorgeworfen werden.
3.
Soweit der Beschwerdeführer insinuiert, die Vorinstanz und die Beschwerdegegnerin
seien eng verbunden, da sie ihre Beschwerdeantworten aufeinander abgestimmt
hätten, ist seine Beschwerde von vornherein unbegründet (vgl. zur Garantie der
Unbefangenheit bei nicht gerichtlichen Behörden gemäss Art. 29 Abs. 1 BV: VerwGE
B 2013/166 vom 4. Dezember 2014 E. 2 sowie VerwGE B 2013/155 vom 17. Januar
2014 E. 2.1 f. je mit Hinweisen, www.gerichte.sg.ch). Diese angebliche „enge
Verbundenheit“ ergab sich aus den entsprechenden verfahrensleitenden Verfügungen
des Verwaltungsgerichts (vgl. die verfahrensleitende Verfügung vom 20. Januar 2015,
act. 16).
4.
Der Beschwerdeführer trägt unter Berufung auf die verwaltungsgerichtliche
Rechtsprechung (GVP 1999 Nr. 1 und GVP 2008 Nr. 4) weiter vor, mit dem
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Initiativbegehren in Form der allgemeinen Anregung bezweckten die Initianten den
Schutz der davon erfassten Gebiete vor Überbauung. Das Gemeindeparlament
bestimme, ob das Initiativbegehren durch eine Revision der Gemeindeordnung der
Stadt St. Gallen (sRS 111.1, GO) oder durch Erlass, Änderung oder Aufhebung eines
Reglements umgesetzt werde. Jedes Anliegen, das in die Kompetenz der Gemeinde
falle und nicht gegen übergeordnetes Recht verstosse, könne in Form einer Änderung
der Gemeindeordnung oder in Form eines rechtsetzenden Reglements Gegenstand
einer Initiative sein. Auch die kommunale Zuständigkeitsordnung könne durch die
Bürgerschaft geändert werden, soweit die Änderung der Zuständigkeit in der
Kompetenz der Gemeinde liege. Insofern sei das Initiativrecht auf Gemeindeebene
umfassend. Die vorliegende Initiative müsse als gültig erklärt werden, da ihr ein Sinn
beigemessen werden könne, der sie nicht klarerweise als unzulässig erscheinen lasse.
Sie ziele auf eine Verstärkung des Schutzes des „Grünen Rings“ ab und diene nicht
lediglich der Erhaltung des Status quo, da der aktuelle Zonenplan nicht genüge, um
den „Grünen Ring“ zu schützen. Die meisten Grundstücke des Gebietes Gübsensee
lägen zwar in der Landwirtschaftszone, nicht jedoch im Landschaftsschutzgebiet.
Durch eine entsprechende Anpassung des Zonenplans, welche in der Kompetenz der
Bürgerschaft liege, könnten die Landschaftsschutzgebiete auf alle in der Initiative
bezeichneten Parzellen erweitert werden. Zudem könne mit einem
„Planungsmoratorium“ von 10 Jahren in der Bauordnung der Stadt St. Gallen (sRS
731.1, BO) das öffentliche Interesse an der unveränderten Beibehaltung der
planungsrechtlichen Grundlagen ausdrücklich bekräftigt werden. Es schliesse für diese
Zeitspanne ein Dahinfallen des öffentlichen Interesses von vornherein aus, weshalb
Art. 33 des Gesetzes über die Raumplanung und das öffentliche Baurecht (Baugesetz;
sGS 731.1, BauG) nicht verletzt sei. Sodann bestehe die Möglichkeit, dass die
Beschwerdegegnerin die betroffenen Grundstücke erwerbe. Überdies könne die
Initiative in Anlehnung an Art. 3 GO mit einer Absichtserklärung in der Gemeinde-
oder Bauordnung umgesetzt werden. Im Übrigen sei eine Regelung auf
Gemeindeebene, welche die Stadt verpflichte, Schutzmassnahmen für bestimmte
Gebiet zu ergreifen, mit dem übergeordneten Recht vereinbar. In Art. 30 Abs. 1 und
Art. 101 BauG sei zwar definiert, dass Schutzmassnahmen Sache des Gemeinderates
seien und Schutzverordnungen nicht dem fakultativen Referendum unterstünden. Dies
bedeute jedoch nicht, dass es unzulässig wäre, dem Stadtrat vorzuschreiben,
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Schutzmassnahmen für die betreffenden Gebiete zu erlassen. Unzulässig wäre es nur,
dem Stadtrat den Inhalt solcher Schutzmassnahmen vorzuschreiben. Auch Art. 3 BO
erteile dem Stadtrat einen verbindlichen Auftrag, gefährdete Natur- oder Kulturobjekte
zu schützen. Es sei nicht einzusehen, weshalb ein solcher Auftrag bezüglich des
Grünen Rings nicht in der Bau- oder Gemeindeordnung geregelt werden könne.
4.1.
Art. 34 Abs. 1 BV gewährleistet in allgemeiner Weise die politischen Rechte auf Ebene
des Bundes, der Kantone und der Gemeinden. Die Bestimmung schützt damit auch
das Initiativrecht in kommunalen Angelegenheiten (vgl. BGE 139 I 2 E. 5.2 mit Hinweis
auf BGE 138 I 189 E. 2.1). Laut Art. 47 KV bestimmen Gesetz und Gemeindeordnung
Gegenstand, Fristen und Verfahren der Initiative in der Gemeinde (vgl. auch Art. 94
Abs. 1 KV). Gemäss Art. 1 Abs. 2 RIG richten sich Referendum und Initiative in den
Gemeinden nach dem Gemeindegesetz. Nach Art. 79 Abs. 1 GG kommt ein
Initiativbegehren zustande, wenn die in der Gemeindeordnung festgelegte Zahl der
Stimmberechtigten schriftlich die Abstimmung der Bürgerschaft über einen
Gegenstand verlangt, der in die Zuständigkeit der Bürgerschaft fällt (siehe auch Art. 64
Abs. 3 GG). In der Politischen Gemeinde St. Gallen, welche als Gemeinde mit
Parlament organisiert ist (Art. 21 GG), sind dafür 1000 Stimmberechtigte nötig
(Art. 10 GO). In die Zuständigkeit der Bürgerschaft fallen insbesondere Rechtsetzungs-
und Verwaltungsakte, die dem Referendum unterstehen (vgl. Art. 64 Ingress und Art. 65
f. GG, Art. 6 Ziff. 2 und 3 in Verbindung mit Art. 7 und 8 GO). Soweit die Vorinstanz in
Erwägung 3.4 des angefochtenen Entscheides (act. 2/2, S. 12) die Zuständigkeit der
Bürgerschaft in Bezug auf rechtsetzende Reglemente, welche dem fakultativen
Referendum unterstehen, relativieren will, stösst ihre Argumentation ins Leere. Zwar
liegen Erlass und Änderung rechtsetzender Reglemente im primären
Zuständigkeitsbereich des Rates. Dies bedeutet jedoch nicht, dass Initiativbegehren
aus der Mitte der Bürgerschaft unzulässig wären (vgl. Hans-Rudolf Arta, Die
Zuständigkeitsordnung nach dem st. gallischen Gemeindegesetz in der politischen
Gemeinde mit Bürgerversammlung, St. Gallen 1990, S. 84 f., Art. 66 Abs. 1 lit. a GG
und Art. 8 Ziff. 1 GO, Amtsbericht des Amtes für Gemeinden vom 18. März 2014,
act. 8/16, und Andreas Baumann, Aargauisches Gemeinderecht, Zürich 2005, S. 206 f.,
und GVP 1984 Nr. 1). Das Initiativbegehren ist als einfache Anregung zu stellen. Erlasse
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können in der Form des ausgearbeiteten Entwurfs beantragt werden (Art. 80
Abs. 1 GG). Das Verfahren richtet sich sachgemäss nach den Vorschriften des RIG
(Art. 81 Abs. 1 GG). Soweit hier von Interesse, legt das Initiativkomitee dem Stadtrat
den Wortlaut des Initiativbegehrens samt allfälliger Begründung und die Mitgliederliste
zunächst zur Prüfung der Zulässigkeit vor. Der Stadtrat kann die Zulässigkeit von
Bedingungen abhängig machen (Art. 53 und Art. 36 Abs. 1 und 2 RIG analog in
Verbindung mit Art. 11 Abs. 1 GO).
4.2.
Eine Volksinitiative ist ganz oder teilweise für unzulässig zu erklären, wenn sie gegen
übergeordnetes Recht verstösst, undurchführbar ist oder die Einheit der Materie oder
der Form nicht wahrt (Art. 44 Abs. 2 KV in Verbindung mit Art. 36 Abs. 3 RIG analog,
Art. 34 f. RIG analog sowie Art. 80 GG, vgl. auch Art. 5 Abs. 4, Art. 48 Abs. 5, Art. 49
Abs. 1, Art. 139 Abs. 3 und Art. 194 Abs. 2 f. BV sowie VerwGE B 2014/216 vom
28. April 2015 E. 4.2 mit Hinweisen, www.gerichte.sg.ch, in: ZBl 116/2015, S. 589 ff.,
S. 593, und Hangartner/Kley, Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der
Schweizerischen Eidgenossenschaft, Zürich 2000, N 2102 ff., sowie L. Odermatt,
Ungültigerklärung von Volksinitiativen, in: AJP 6/1996, S. 710 ff.). Für die Beurteilung
der materiellen Rechtmässigkeit einer Initiative ist deren Text nach den anerkannten
Interpretationsgrundsätzen auszulegen. Von verschiedenen Auslegungsmöglichkeiten
ist jene zu wählen, die einerseits dem Sinn und Zweck der Initiative am besten
entspricht und zu einem vernünftigen Ergebnis führt und welche andererseits im Sinne
der verfassungskonformen Auslegung mit dem übergeordneten Recht von Bund und
Kanton vereinbar erscheint. Kann der Initiative ein Sinn beigemessen werden, der sie
nicht klarerweise als unzulässig erscheinen lässt, ist sie als gültig zu erklären und der
Volksabstimmung zu unterstellen. Grundsätzlich ist vom Wortlaut der Initiative
auszugehen und nicht auf den subjektiven Willen der Initianten abzustellen. Eine
allfällige Begründung des Volksbegehrens und Meinungsäusserungen der Initianten
dürfen aber mitberücksichtigt werden. Obwohl mithin der Initiativtext Ausgangspunkt
der Auslegung bildet, schliesst das einen Beizug der Begründung des Volksbegehrens
nicht aus, wenn diese für das Verständnis der Initiative unerlässlich ist. Sodann muss
der Text einer Initiative genügend bestimmt sein. Es muss hinreichend klar sein, worauf
die Initiative gerichtet ist, so dass eine Volksabstimmung durchgeführt werden kann,
septies
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ohne dass sich die Stimmberechtigten der Gefahr eines Irrtums über wesentliche
Punkte ausgesetzt sehen. Während bei der allgemeinen Anregung keine hohen
Ansprüche an die Formulierung zu stellen sind, da gewisse Unklarheiten, ja vielleicht
sogar Widersprüche, bei der Ausarbeitung des Gesetzes- oder Beschlusstextes im
Parlament noch behoben werden können, rechtfertigt sich eine solche Zurückhaltung
beim ausgearbeiteten Entwurf nicht (vgl. BGer 1C_109/2014 vom 4. März 2015 E. 3.1
ff. mit Hinweis auf BGE 139 I 292 E. 5.7 f. und 7 sowie VerwGE B 2008/38 vom 22. Mai
2008 E. 2.1, in: GVP 2008 Nr. 4, und VerwGE B 163/1998 vom 28. Januar 1999 E. 2b,
in: GVP 1999 Nr. 1, zur Rechtsvermutung „in dubio pro populo“ siehe auch BGE 138 I
131 und Alfred Kölz, Die kantonale Volksinitiative in der Rechtsprechung des
Bundesgerichts, in: ZBl 33/1982, S. 1 ff., S. 43 ff.). Mit der Zulässigkeitsprüfung soll
verhindert werden, dass Stimmberechtigte über eine Initiative zu entscheiden haben,
die aus rechtlichen oder tatsächlichen Gründen gar keine Wirkung entfalten kann (vgl.
VerwGE B 2012/229 vom 14. Februar 2013 E. 2.2, in: GVP 2013 Nr. 6, und BGer
1C_578/2010 vom 20. Dezember 2011, in BGE 138 I 131 nicht publizierte E. 3.2). Die
Überprüfung der Rechtmässigkeit einer Initiative auf eine Zonenplanänderung
beispielsweise ist insofern beschränkt, als nicht bereits alle komplexen Fragen der
Rechtmässigkeit, der Zweckmässigkeit und Angemessenheit eines Begehrens, die im
Genehmigungsverfahren zu prüfen sind, vorweg zu entscheiden sind (vgl. H.R.
Thalmann, Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, Zürich 2000, § 50 N 7.1).
4.3.
Nicht umstritten ist, dass das strittige Volksbegehren in Form der einfachen Anregung
gestellt wurde sowie nicht mehr als einen Gegenstand umfasst und damit die Einheit
der Form und der Materie wahrt (vgl. Art. 80 GG). Sodann gehen die Einwände der
Beschwerdegegnerin (vgl. deren Stellungnahmen vom 6. Januar 2015 und 26.
Februar 2015, act. 12, S. 2 f., und act. 19, S. 3) hinsichtlich der Qualifikation der
vorliegenden Initiative als Einheitsinitiative (vgl. Erwägung 3.2 des angefochtenen
Entscheides, act. 2/2, S. 9) und der Frage, ob die Begriffe „einfache Anregung“ und
„allgemeine Anregung“ gleichbedeutend sind (vgl. Art. 49 Abs. 2, Art. 125 und Art. 127
Abs. 1 der alten Verfassung des Kantons St. Gallen vom 16. November 1890, Art. 41 lit.
b und 43 Abs. 1 KV und ABl 2000, S. 286), an der Sache vorbei. Festzuhalten bleibt in
diesem Zusammenhang einzig, dass eine Initiative in Form der einfachen Anregung auf
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Gemeindeebene gemäss Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG sowohl als Rechtsetzungsakt (vgl.
hierzu Art. 3 Abs. 1 GG und ABl 2008, S. 1332) durch eine Revision der
Gemeindeordnung oder durch Erlass, Änderung oder Aufhebung eines Reglements,
oder als Verwaltungsakt (etwa durch eine Kreditvorlage), welcher zumindest dem
fakultativen Referendum untersteht (vgl. Art. 23 f. GG für Gemeinden mit
Bürgerversammlung und Art. 66 f. GG für Gemeinden mit Parlament), umgesetzt
werden kann.
4.4.
Zu prüfen ist, ob die streitbetroffene Initiative gegen übergeordnetes Recht verstösst
oder undurchführbar ist. Gemäss dem Initiativtext zielt das strittige Volksbegehren auf
den wirksamen Schutz der von ihm erfassten Grundstücke vor der Überbauung ab. Der
Initiativtext selber äussert sich indessen nicht dazu, mit welchen Massnahmen dieses
Ziel umgesetzt werden soll. Dies macht den Beizug der Begründung im konkreten Fall
unerlässlich. Die Vorinstanz leitete in Erwägung E. 3.5 des angefochtenen Entscheids
(act. 2/2, S. 14) aus dem Anliegen der Initianten mit Verweis auf die Beurteilung der
Beschwerdegegnerin in deren Beschluss vom 28. November 2013 (act. 8/1/4, S. 3) ab,
die Initiative beschlage in erster Linie den kommunalen Zonenplan. Gemäss diesem
lägen sämtliche von der Initiative erfassten Parzellen grösstenteils ausserhalb der
Bauzonen (Landwirtschafts- oder Grünzonen) und seien damit – vorbehältlich der
Erstellung zonenkonformer Bauten und Anlagen – bereits „wirksam“ vor künftiger
Siedlungstätigkeit geschützt (vgl. hierzu auch den Amtsbericht des Baudepartements
vom 17. März 2014, act. 8/15). Diese Interpretation greift jedoch zu kurz. Damit würde
die Initiative eines wesentlichen Gehalts beraubt. Nach dem Willen der Initianten (vgl.
den letzten Satz der Initiativbegründung) soll der „wirksame Schutz“ des Grünen Rings
vor der Überbauung namentlich mittels Landschaftsschutzmassnahmen verwirklicht
werden. Eine solche Umsetzung der Initiative ist nicht unmöglich. Auch ist bei diesem
Auslegungsergebnis hinreichend klar, worauf die Initiative in Form der einfachen
Anregung gerichtet ist. Grundsätzlich kann eine Volksabstimmung durchgeführt
werden, ohne dass sich die Stimmberechtigten der Stadt St. Gallen der Gefahr eines
Irrtums über wesentliche Punkte, insbesondere hinsichtlich der Zielsetzung der
Initiative – Erlass von Landschaftsschutzmassnahmen –, ausgesetzt sehen. Zu
entscheiden bleibt, ob die in der Begründung anbegehrte Umsetzung der Initiative
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mittels Erlass von Schutzverordnungen resp. der Ausscheidung von
Landschaftsschutzgebieten dem fakultativen Referendum untersteht und damit in die
Zuständigkeit der Bürgerschaft fällt.
4.5.
Gemäss Art. 30 Abs. 1 BauG unterstehen einzig Zonenplan und Baureglement dem
fakultativen Referendum. Das bedeutet, dass alle planerischen Anordnungen bzw. alle
Vorschriften, die Gegenstand des Zonenplans bzw. des Baureglements sein können,
Gegenstand des fakultativen Referendums sind. Dazu gehören vorab alle Zonenarten
gemäss Art. 9 ff. BauG und alle öffentlich-rechtlichen Bauvorschriften gemäss Art. 8
BauG. Auch Gegenstände des Natur- und Heimatschutzes können mit
Schutzmassnahmen im Zonenplan und zugehörigen Vorschriften im Baureglement
geschützt werden (Art. 99 Abs. 2 und 4 BauG). Diese unterstehen in diesem Fall, da sie
Gegenstand des Zonenplans und des Baureglements sind, dem fakultativen
Referendum. Entschliesst sich die Gemeinde indessen, Schutzmassnahmen in einer
Schutzverordnung zu treffen, unterstehen diese nicht dem fakultativen Referendum
(vgl. E. David, Ortsplanungsrecht II: Das Verfahren beim Erlass von Baureglement,
Plänen und Schutzverordnungen, in: Das Nachtragsgesetz zum st. gallischen
Baugesetz, St. Gallen 1983, Art. 29 N 16 und Art. 30 N 60). Der Erlass von
Schutzverordnungen untersteht nämlich nicht dem fakultativen Referendum (vgl. Art.
101 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 30 Abs. 1 BauG e contrario) und fällt damit nicht in
die Zuständigkeit der Bürgerschaft (vgl. Art. 101 Abs. 1 BauG). Insofern wäre die
Initiative nicht mit dem übergeordneten Recht vereinbar und damit unzulässig.
4.6.
Nach dem Gesagten kann die Umsetzung der Initiative durch den Erlass von
Schutzverordnungen im Sinne von Art. 99 Abs. 3 BauG nicht Gegenstand einer
Initiative sein, was die Vorinstanz in Erwägung 3.4 des angefochtenen Entscheides (act.
2/2, S. 12) zutreffend festgehalten hat. Soweit sich der Beschwerdeführer in dieser
Hinsicht auf den Verwaltungsgerichtsentscheid betreffend die Volksinitiative „Für eine
Fussgängerzone Altstadt Wil“ (VerwGE B 163/1998 vom 28. Januar 1999, in: GVP 1999
Nr. 1) beruft, welche einen Kreditbeschluss für die Realisierung einer Fussgängerzone
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zum Gegenstand hatte, verkennt er, dass Art. 101 Abs. 1 und 2 in Verbindung mit Art.
30 Abs. 1 BauG e contrario das fakultative Referendum und damit eine Zuständigkeit
der Bürgerschaft von vornherein ausschliesst, währenddessen dies bei einem
Kreditbeschluss von der Höhe der neuen Ausgabe abhängig ist (vgl. Art. 66 Abs. 1
lit. c GG in Verbindung mit Art. 8 Ziff. 6 GO und die zulässig erklärte Initiative „Für einen
autofreien Marktplatz“ aus dem Jahr 2011, welche vom Stadtparlament am
27. November 2012 angenommen wurde, act. 12, S. 5, www.stadt.sg.ch). An der im
übergeordneten kantonalen Recht festgesetzten Zuständigkeitsordnung würde auch
nichts ändern, wenn das strittige Begehren gemäss der Darstellung des
Beschwerdeführers (act. 5, S. 7) in eine „Doppelinitiative“ (vgl. hierzu P. Friedli,
Kommentar zum Gemeindegesetz des Kantons Bern, 1999, Art. 17 N 12) umgedeutet
werden könnte, d.h. wenn die Initiative unzulässigerweise so umgesetzt würde, dass
Schutzverordnungen zunächst in der Gemeindeordnung dem fakultativen Referendum
unterstellt würden und daraufhin vom Stadtparlament (vgl. Art. 2 Abs. 1 BO) erlassen
werden müssten. Dasselbe gilt, soweit der Beschwerdeführer die Ansicht vertritt, die
Initiative könne als Grundsatzfrage im Sinne von Art. 68 GG und Art. 6 Ziff. 4 in
Verbindung mit Art. 9 GO (act. 5, S. 12 f.) oder als „Auftrag“ analog zu Art. 3 Abs. 1 BO
umgesetzt werden (act. 5, S. 9). Nach Art. 68 Abs. 1 GG muss die Grundsatzfrage in
die Zuständigkeit der Bürgerschaft fallen. Bei Art. 3 Abs. 1 BO handelt es sich um eine
Zuständigkeitsnorm. In Bezug auf den Erlass von Schutzverordnungen im „Grünen
Ring“ wäre eine solche Kompetenznorm nur zulässig, soweit sie die
Zuständigkeitsregelung gemäss Art. 101 Abs. 1 BauG wiederholt, ohne das
Stadtparlament zum Erlass einer bestimmten Schutzverordnung zu verpflichten. Dies
entspricht der Zielsetzung der Initianten offensichtlich nicht.
Ausser Acht gelassen hat die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid indessen, dass
die Landschaftsschutzgebiete als Schutzzonen im Zonenplan ausgeschieden sind (vgl.
Art. 17 Abs. 1 RPG, Art. 99 Abs. 2 BauG in Verbindung mit Art. 60 BO sowie
www.geoportal.ch und www.stadt.sg.ch) und deren Erlass somit dem fakultativen
Referendum untersteht (vgl. Art. 30 Abs. 1 BauG). Diesbezüglich ist die Zuständigkeit
der Bürgerschaft gegeben (vgl. Art. 8 Ziff. 2 GO). Der Erlass von
Landschaftsschutzgebieten steht auch in Einklang mit dem kommunalen Richtplan.
Dieser sieht vor, insbesondere die Landschaftsräume Gübsensee, Menzlenwald und
Dreilinden/Laderen, welche sich im „Grünen Ring“ befinden, im Zonenplan mit einem
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zusätzlichen Landschaftsschutz zu versehen (www.stadt.sg.ch, vgl. hierzu auch das
Landschaftsschutzgebiet Menzlen-Freudenberg-Eggen gemäss kantonalem Richtplan,
Plan und Koordinationsblatt V31 Vorranggebiete Natur und Landschaft,
www.geoportal.ch). Insofern ist der Einwand der Beschwerdegegnerin in ihrer
Stellungnahme vom 6. Januar 2015 (act. 12, S. 4), wonach die Anforderungen für
Landschaftsschutzzonen in den fraglichen Gebieten nicht gegeben seien, unbegründet.
Zudem spricht der Grundsatz der Planbeständigkeit gemäss Art. 21 Abs. 2 RPG
offensichtlich nicht gegen den Erlass von zusätzlichen Landschaftsschutzgebieten. Der
Zonenplan wurde in den fraglichen Bereichen letztmals im Jahr 1980
(Landwirtschaftszone) resp. im Jahr 2002 geändert (Landschaftsschutzgebiet, vgl.
www.geoportal.ch und www.stadt.sg.ch, siehe auch A. Zaugg, Die Gemeindeinitiative
in Bau- und Planungssachen, in: BVR 1983, S. 317 ff., S. 330). Art. 60 Abs. 3 BO
schreibt hinsichtlich der Erstellung von Bauten in den im Zonenplan bezeichneten
Landschaftsschutzgebieten vor, dass diese besonders gut zu gestalten sind und sich
besonders gut in die Landschaft einfügen müssen. Unabhängig von der
Rahmennutzungsordnung bietet diese positive Ästhetikklausel demnach einen
zusätzlichen, wenn auch beschränkten Schutz vor der Überbauung. Dieser Schutz gilt
auch für landwirtschaftliche Bauten, welche im „Grünen Ring“ nach dem geltenden
Zonenplan grundsätzlich zonenkonform sind. In diesem Sinne kann der „Grüne Ring“
mit der Ausscheidung von zusätzlichen Landschaftsschutzgebieten „wirksam vor
Überbauung“ mit (landwirtschaftlichen) Bauten geschützt werden, welche die erhöhten
gestalterischen Anforderungen gemäss Art. 60 Abs. 3 BO nicht erfüllen. Auch wenn
sich der „wirksame Schutz des Grünen Rings vor der Überbauung“ damit auf die
Ausscheidung von zusätzlichen Landschaftsschutzgebieten beschränkt und die von
der Vorinstanz vorgebrachten Bedenken hinsichtlich der beschränkten Wirksamkeit der
Initiative mit Blick auf den geltenden Zonenplan somit nicht restlos ausgeräumt werden
können, kann die streitbetroffene Initiative als einfache Anregung nicht als
offensichtlich rechtswidrig qualifiziert werden. Sie kann unter Beachtung der
gesetzlichen Zuständigkeitsordnung in einem zentralen Punkt, der Ausscheidung von
Landschaftsschutzgebieten, grundeigentümerverbindlich umgesetzt werden. Ob der
„wirksame Schutz vor Überbauung“ allenfalls auch mit anderen Planungsmassnahmen,
etwa der „differenzierten“ Schaffung weiterer Grünzonen, umgesetzt werden könnte, ist
nicht im Rahmen der Zulässigkeitsprüfung zu klären. Anzumerken bleibt, dass das
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Verwaltungsgericht die bisherigen weitgehenden Anstrengungen der
Beschwerdegegnerin anerkennt, den Schutz des „Grünen Rings“ mittels
Planungsmassnahmen (Zonenplan und Baureglement sowie Schutzverordnungen)
umfassend sicherzustellen.
Aufgrund der vorstehenden Erwägungen verstösst der angefochtene Entscheid gegen
die Garantie der politischen Rechte des Beschwerdeführers (Art. 34 BV). Es ist an den
Stimmberechtigten der Stadt St. Gallen, in Kenntnis der beschränkten Wirksamkeit
über die Initiative „Für den Schutz des Grünen Rings“ zu befinden, sofern das
Initiativkomitee an seinem Begehren festhält. Die Beschwerde ist gutzuheissen, soweit
darauf einzutreten ist, und der angefochtene Entscheid aufzuheben. Die Initiative „Für
den Schutz des Grünen Rings“ ist zulässig.
5.
Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend gehen die amtlichen Kosten des
Beschwerde- und Rekursverfahrens zulasten der Beschwerdegegnerin (Art. 95 Abs. 1
VRP, vgl. zur Kostenfreiheit nach Art. 3 RIG bzw. zur Kostenpflicht in den
Rechtsmittelverfahren: VerwGE B 2014/216 vom 28. April 2015 E. 6,
www.gerichte.sg.ch). Für das Rekursverfahren hat die Vorinstanz den Parteien amtliche
Kosten von Fr. 2000.-- auferlegt. Für das Beschwerdeverfahren ist eine
Entscheidgebühr von Fr. 2000.-- angemessen (Art. 7 Ziff. 222 der
Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Auf die Erhebung ist im Beschwerde- und im
Rekursverfahren zu verzichten (Art. 95 Abs. 3 VRP). Dem Beschwerdeführer sind die im
Beschwerde- und im Rekursverfahren erhobenen Kostenvorschüsse von je Fr. 2000.--
zurückzuerstatten.
Der Beschwerdeführer obsiegt, weshalb ihn die Beschwerdegegnerin sowohl für das
Beschwerde- als auch das Rekursverfahren ausseramtlich zu entschädigen hat (Art. 98
Abs. 1 und 2 in Verbindung mit Art. 98 VRP), zumal keine Anhaltspunkte bestehen,
die gegen die Notwendigkeit der Vertretung im Rekursverfahren sprechen würden (vgl.
VerwGE B 2011/88 vom 18. Oktober 2011 E. 2.2.4 mit Hinweisen, www.gerichte.sg.ch).
Das Honorar für das Beschwerde- und das Rekursverfahren wird unter
Berücksichtigung der massgebenden Faktoren (Art. 31 Abs. 1 und 2 des
bis
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Anwaltsgesetzes, sGS 963.70, AnwG, und Art. 19 und 22 Abs. 1 lit. a und b der
Honorarordnung für Rechtsanwälte und Rechtsagenten, sGS 963.75, HonO) gemäss
den Honorarnoten der Rechtsvertreterin des Beschwerdeführers (act. 22, act. 8/26
sowie act. 5, S. 3, „Antrag“ Ziff. 3, vgl. Art. 4 HonO) pauschal auf Fr. 7000.-- zuzüglich
Fr. 100.40 Barauslagen und Mehrwertsteuer (vgl. Art. 28 und Art. 29 HonO) festgesetzt.
Unabhängig vom Verfahrensausgang steht der Beschwerdegegnerin kein Kostenersatz
zu (R. Hirt, Die Regelung der Kosten nach st. gallischem
Verwaltungsrechtspflegegesetz, Lachen/St. Gallen 2004, S. 176).