Decision ID: 00b3536c-cc09-5fda-a465-49403866245d
Year: 2016
Language: de
Court: ZH_BRK
Chamber: ZH_BRK_001
Canton: ZH
Region: Zürich
Law Area: public_law

hat sich ergeben:
A.
Mit Beschluss vom 15. März 2016 erteilte die Baubehörde [....] E. und R. L.
die baurechtliche Bewilligung für den Umbau des Wohnhauses mit Scheu-
ne, den Abbruch eines eingeschossigen Anbaus sowie an dessen statt den
Neubau eines Mehrfamilienhauses auf dem Grundstück [....] an der E.-
Strasse 23 und 25 in X.
B.
Mit rechtzeitiger Eingabe vom 21. April 2016 gelangten die Rekurrierenden
[....] rechtzeitig an das Baurekursgericht des Kantons Zürich und beantrag-
ten die Aufhebung des Beschlusses unter Kosten- und Entschädigungsfol-
gen zulasten der privaten Rekursgegner.
C.
Vom Rekurseingang wurde mit Verfügung vom 22. April 2016 Vormerk ge-
nommen und das Vernehmlassungsverfahren eröffnet.
D.
Die Vorinstanz beantragte in der Vernehmlassung vom 23. Juni 2016 die
Abweisung des Rekurses unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulas-
ten der Rekurrierenden.
E.
Auch die privaten Rekursgegner schlossen in der Vernehmlassung vom
22. Juni 2016 auf Abweisung des Rekurses unter Kosten- und Entschädi-
gungsfolgen zulasten der Rekurrierenden.
F.
In den Replik- und Duplikschriften vom 19. Juli 2016, 11. August 2016 und
15. August 2016 hielten die Parteien an ihren jeweiligen Anträgen fest.
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G.
Am 24. August 2016 führte die 3. Abteilung des Baurekursgerichts im Bei-
sein der Parteien einen Augenschein vor Ort durch.
H.
Auf die Ausführungen der Parteien und die Erkenntnisse des Augenscheins
wird nachfolgend insoweit eingegangen, als dies für die Begründung des
Entscheids erforderlich ist.

Es kommt in Betracht:
1.
Alle Rekurrierenden sind Eigentümer von an das Baugrundstück angren-
zenden oder zumindest in unmittelbarer Nachbarschaft gelegenen
Grundstücken. Angesichts der örtlichen Nähe und im Lichte der vorge-
brachten Rügen sind sie zum Rekurs legitimiert (§ 338a des Planungs- und
Baugesetzes [PBG]). Dies gilt entgegen den Ausführungen der privaten
Rekursgegner auch für die Rekurrierenden 4 als Eigentümer des unweit
östlich des Baugrundstücks gelegenen Grundstücks [....] an der E.-Strasse
67.
Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf den Re-
kurs einzutreten.
2.
Das teilweise in der Kernzone I und teilweise in der Kernzone II gelegene
Baugrundstück [....] ist mit dem Wohnhaus mit Scheune an der E.-Strasse
25 sowie mit einem eingeschossigen Garagenanbau, welchem die Adresse
E.-Strasse 23 zugewiesen ist, überstellt.
Bei dem im Kern aus dem Jahr 1795 stammenden Wohnhaus mit Scheune
handelt es sich um ein zweigeschossiges Doppelbauernhaus, das als
Vielzweckbau konzipiert ist. Das Gebäude ist im kommunalen Inventar der
kunst- und kulturhistorischen Schutzobjekte von kommunaler Bedeutung
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unter der Inventarnummer BA0279 aufgeführt. Dem Inventarblatt ist zu ent-
nehmen, dass es aufgrund seiner besonderen Stellung im Strassenraum,
seiner räumlichen Beziehung zur O.-Strasse 24 und seiner Ortsbild prä-
genden Bedeutung erhaltenswert sei (act. 15.11.1).
3.
Gemäss dem Baugesuch planen die privaten Rekursgegner einen "Umbau
Scheunenteil in Wohnungen", einen "Umbau tw. Ersatzbau Doppel-
Einfamilienhaus", einen "Neubau Anbau Wohnungstrakt" – womit das neue
Mehrfamilienhaus anstelle des eingeschossigen Garagenanbaus an der E.-
Strasse 23 gemeint sein dürfte – sowie einen "Neubau Unterniveaugarage"
(act. 15.2.1). Die Unterniveaugarage soll offenbar unter vollständiger Ent-
fernung des Kellergeschosses des Inventarobjekts unter dessen obere
Stockwerke gebaut werden (Unterfangung; vgl. act. 15.2.3 und Prot. S. 6).
Aufgrund der Pläne indes nicht eindeutig ist, inwiefern der oberirdische Teil
des Inventarobjekts verändert werden soll. In zwei Plänen findet sich im Be-
reich des Inventarobjekts die Bezeichnung "Abbruch/neu", wobei in einem
Plan der ganze Bereich des Inventarobjekts rot schraffiert ist (act. 15.2.2
und insbesondere act. 15.9). In anderen Plänen sind gelbe, für Abbruch
stehende Linien entlang einer Mehrheit der Fassaden des Inventarobjekts
zu finden (so etwa in act. 15.2.4 bis act. 15.2.6). In act. 15.2.7 findet sich
sodann eine rote Linie über dem Giebel, welche offenbar für ein neues
Dach steht. Eine Visualisierung (act. 15.3.1) sowie Äusserungen anlässlich
des Augenscheins lassen denn auch vermuten, dass die Dachziegel voll-
ständig oder zumindest teilweise ausgetauscht werden sollen (act. 15.3.1;
Prot. S. 6 und 8).
4.
Die Vorinstanz hat nach Eingang des Baugesuches ein bauhistorisches
Gutachten eingeholt. Dieses kommt zusammengefasst zum Schluss, dass
das bestehende Schutzziel gemäss dem Inventarblatt aufrecht erhalten
werden solle. Bemerkenswert an der äusseren Erscheinung des Inventar-
objekts sei die geschlossene Form in den Dachflächen. Diese solle beibe-
halten werden; Fensterbänder seien möglich. Auch die westliche, mit Eter-
nitplatten verschindelte Giebelfassade solle weitgehend geschlossen blei-
ben. Die zwar purifizierten, aber seit langem unveränderten Fassaden lies-
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sen die ursprünglichen Nutzungen ablesen und sollten in der Aufteilung
ebenfalls erhalten bleiben. Im Innern könnten sowohl Böden als auch Wän-
de ersetzt werden, tragende Elemente jedoch nur soweit, wie es die Erhal-
tung der äusseren Erscheinungsform zulasse. Auch die ältesten inneren
Bauteile seien wenn möglich zu erhalten. Im Rahmen der Einhaltung dieser
Schutzziele seien Umbauten in der Scheune und im Wohnteil grundsätzlich
möglich (act. 15.10, Seite 1).
In der Folge hat die Vorinstanz in der Baubewilligung festgehalten, dass
dem Inventarobjekt gemäss dem Gutachten eine wichtige ortsbauliche und
baukünstlerische Bedeutung im Sinne von § 203 Abs. 1 lit. c PBG beige-
messen worden sei. Der "Schutzkatalog" gelte als Grundlage für die Pro-
jektbeurteilung. Die denkmalpflegerischen Aspekte bezüglich der Schutz-
würdigkeit des Inventarobjekts seien im Gutachten festgehalten und wür-
den für das Baubegehren als verbindlich erklärt. In diesem Sinne bilde das
Gutachten einen integrierenden Bestandteil der Baubewilligung. Weil das
aktuelle Baugesuch die schutzwürdigen historischen Baustrukturen und
Ausstattungselemente respektiere und der Erhaltungsumfang im Einklang
mit den vorgesehenen baulichen Massnahmen stehe, sei "zum jetzigen
Zeitpunkt" von einem authentischen Erhalt und einer Sicherung der
schutzwürdigen Substanz auszugehen. Daher werde auf den Erlass eines
Veränderungsverbots und auf eine dauernde Anordnung gemäss § 209
PBG verzichtet. Das Schutzobjekt bleibe jedoch im Inventar der kunst- und
kulturhistorischen Schutzobjekte von kommunaler Bedeutung unverändert
aufgeführt. Falls erforderlich könnten bei gegebenem Anlass formelle
Schutzmassnahmen ergriffen werden. Alle Massnahmen an den schutz-
würdigen Elementen seien in Absprache mit der Baubehörde oder der
Denkmalpflegebeauftragten der Gutachterin vorzunehmen und im Rahmen
eines Detailhandbuches bewilligen zu lassen. Sämtliche Arbeiten seien so
zu planen und auszuführen, dass die schutzwürdigen Elemente unbescha-
det erhalten blieben (Erwägungsziffern 3 bis 5 und Dispositivziffern 1.1 bis
1.2 der Baubewilligung).
5.
Die Rekurrierenden halten die formellrechtliche Vorgehensweise der Vorin-
stanz für unzulässig. Die Vorinstanz habe das Bauprojekt bewilligt, ohne
dass der hierfür alleine zuständige Stadtrat von X vorgängig einen Schutz-
entscheid getroffen habe. Dies, obschon es sich beim Bauprojekt zweifels-
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frei nicht nur um bauliche Massnahmen handle, die keinerlei Gefährdung
für das Schutzobjekt darstellten. Da die Baubehörde X für den Erlass eines
allfälligen Schutzentscheides überdies nicht zuständig wäre, falle auch ein
projektbezogener Schutzentscheid von vornherein ausser Betracht. Bereits
aus diesem Grunde sei der angefochtene Beschluss aufzuheben.
6.
Die Rüge erweist sich nach Massgabe der nachstehenden Erwägungen als
begründet.
Wie die Rekurrierenden mit Recht ausführen, widerspricht das Vorgehen
der Vorinstanz der gefestigten Praxis zum Umgang mit Baugesuchen
betreffend inventarisierte Objekte grundlegend (siehe nachfolgende Erwä-
gungsziffern 7 und 8). Hierauf wurde die Vorinstanz bereits in einer Zu-
schrift des Zürcher Heimatschutzes (ZVH) vom 2. Mai 2016 hingewiesen
(act. 14.3). Dass der ZVH in der Folge nicht selbst Rekurs erhob, führt ent-
gegen den Ausführungen der Vorinstanz und der privaten Rekursgegner
selbstredend nicht dazu, dass das formell unzulässige Vorgehen der Vorin-
stanz quasi als geheilt zu gelten hätte. Dem Verzicht auf eigenständige Re-
kurserhebung durch den ZVH kommt keine Bedeutung zu.
7.
Reicht eine Bauherrschaft ein Bauprojekt betreffend ein Inventarobjekt ein,
so hat das Gemeinwesen im Falle von dessen Gefährdung grundsätzlich
einen förmlichen Schutzentscheid zu treffen, das heisst, Schutzmassnah-
men anzuordnen oder aber ganz oder teilweise darauf zu verzichten. Nur
wenn die Gefährdung eines inventarisierten Objekts durch ein Bauvorha-
ben von vornherein ausgeschlossen werden kann, besteht für das Ge-
meinwesen keine Veranlassung, über die Schutzwürdigkeit und den
Schutzumfang zu entscheiden (VB.1999.00128 in BEZ 2000 Nr. 22).
Die Entscheidpflicht des Gemeinwesens kann indes nicht dazu führen, ei-
nem Baugesuch, das einen Schutzentscheid erforderlich machen würde,
die Rechtswirkung eines Provokationsbegehrens im Sinne von § 213 PBG
zuzuerkennen. Der Grundeigentümer muss eindeutig einen förmlichen
Schutzentscheid verlangen, damit ein solcher – jedenfalls ein positiver, also
Schutzmassnahmen beinhaltender – ausgefällt werden darf. Diese Voraus-
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setzung ist (einzig) mit der Einreichung eines Baugesuches auch nicht an-
satzweise erfüllt. Wegen seiner einschneidenden Wirkung darf ein Provoka-
tionsbegehren nicht leichthin angenommen werden, sondern muss als sol-
ches klar erkennbar sein. Die frühere anderslautende Rechtsprechung der
Rekursinstanz, wonach einem Baugesuch, das einen Schutzentscheid er-
forderlich macht, die Rechtswirkung eines Provokationsbegehrens zu-
kommt (BRGE II Nr. 0072/2012, E. 3.1, in BEZ 2012 Nr. 39;
www.baurekursgericht-zh.ch), hat das Verwaltungsgericht explizit verwor-
fen (VB.2012.00373 vom 27. März 2013, E. 3.1.3).
In Betracht fallen kann indes, anstelle eines förmlichen, umfassenden
Schutzentscheides einen sogenannten projektbezogenen Schutzentscheid
zu erlassen, bei welchem der materielle Schutzentscheid in der Baubewilli-
gung mit enthalten ist. Anders als ein förmlicher Schutzentscheid ist ein
solcher als Folge der blossen Einreichung eines Baugesuches zulässig
(VB.2012.00373, E. 3.1.1 f.). Der projektbezogene Schutzentscheid findet
jedoch dort seine Grenze, wo sich der erforderliche Schutz mit Anordnun-
gen in der Baubewilligung, namentlich mit Nebenbestimmungen (§ 321
PBG), nicht mehr einwandfrei gewährleisten lässt, weil die geplanten bauli-
chen Massnahmen hierfür zu eingreifend sind oder gar die Beseitigung des
Inventarobjekts vorgesehen ist. In solchen Fällen wäre demnach die Bau-
bewilligung mit der Begründung der Inventaraufnahme bzw. des (noch) feh-
lenden Schutzentscheides und damit gleichsam der fehlenden "denkmal-
pflegerischen Baureife" zu verweigern. Hingegen wäre es nach dem Ge-
sagten unzulässig, einzig gestützt auf das Baugesuch nebst der Bauver-
weigerung zusätzlich auch noch einen förmlichen (positiven) Schutzent-
scheid auszufällen, denn diesfalls hätte das Baugesuch unzulässigerweise
die Rechtswirkung eines Provokationsbegehrens. Mithin bliebe es – aus-
reichenderweise – bei der Sicherung des Objektes auf Grund der Bauver-
weigerung im Verein mit der Inventarisierung. In der Folge stünde es dem
Bauherrn frei, entweder ein Provokationsbegehren zu stellen und sich der-
gestalt Klarheit über seine Nutzungsbefugnisse zu verschaffen, oder aber
hierauf zu verzichten. In diesem zweiten Falle würde die Ausfällung eines
Schutzentscheides weiterhin ausser Betracht fallen.
Als weniger weit gehende Massnahme als eine (direkte) Bauverweigerung
könnte sich anbieten, dass die Baubehörde das Baubewilligungsverfahren
sistiert und in Analogie zu § 12 Abs. 3 der Bauverfahrensverordnung (BVV)
der Bauherrschaft einen die fehlende denkmalpflegerische Baureife darle-
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genden Hindernisbrief zustellt, mit dem Hinweis, dass das Baugesuch zu-
rückgezogen oder aber ein Provokationsbegehren eingereicht werden kön-
ne, andernfalls eine förmliche Bauverweigerung ergehe. Aus Gründen der
Verhältnismässigkeit wäre diesem Vorgehen gegenüber der direkten Bau-
verweigerung der Vorzug zu geben. Auch bei diesem Vorgehen käme es
nur dann zum förmlichen Schutzentscheid, wenn der Bauherr ein Provoka-
tionsbegehren stellte, nicht aber schon auf Grund der Einreichung eines
Baugesuches. Zugleich bestünde auch hier zu keinem Zeitpunkt eine Ge-
fährdung des Inventarobjektes. Erginge nicht ein förmlicher Hindernisbrief,
wäre zumindest zu verlangen, dass der Baugesuchsteller auf Grund ent-
sprechender anderweitiger Äusserungen der Baubehörde in die Lage ver-
setzt würde, durch den Rückzug des Baugesuches einen Schutzentscheid
bzw. die Ergreifung definitiver Schutzmassnahmen abzuwenden (zum
Ganzen BRGE IV Nr. 0083/2014 in BEZ 2014 Nr. 41;
www.baurekursgericht-zh.ch).
Nur um der Vollständigkeit willen zu erwähnen bleibt, dass die Dinge dann
anders zu beurteilen wären, wenn zwar die zuständige Behörde bloss auf
ein Baugesuch hin zusammen mit der Bauverweigerung unzulässigerweise
einen förmlichen positiven Schutzentscheid ausfällte, der Bauherr diesen
aber einzig aus materiellen Gründen (mangelnde Schutzwürdigkeit, Unver-
hältnismässigkeit) anfechten würde. Denn diesfalls hätte sich der Bauherr
mit der Entscheidfällung als solcher abgefunden, und die Rechtslage wäre
insoweit keine andere, als wenn er ein Provokationsbegehren gestellt hätte.
8.1.
Das Bauvorhaben betrifft vorliegend wie erwähnt das im kommunalen In-
ventar der kunst- und kulturhistorischen Schutzobjekte von kommunaler
Bedeutung unter der Inventarnummer BA0279 aufgeführte Wohnhaus mit
Scheune. Aus den wie gezeigt nicht vollständig klaren Plänen und auch aus
den bereits erwähnten Äusserungen anlässlich des Augenscheins geht
zweifelsfrei hervor, dass von einer Gefährdung des Inventarobjekts ausge-
gangen werden muss. Alleine der Umstand, dass das Inventarobjekt offen-
bar vollständig mit einem Tiefgaragengeschoss unterfangen werden soll,
reicht für diese Annahme aus – eine Unterfangung der hier vorgesehenen
Grössenordnung ist eine bautechnisch anspruchsvolle und aufwändige
Massnahme mit entsprechend erheblichem Gefährdungspotential für das
Schutzobjekt. Zudem bedarf die Tiefgarage einer die Umgebung des Ge-
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bäudes massiv prägenden Zufahrtsrampe, und auch sonst würde die Um-
gebung weitgehend neu gestaltet (act. 15.2.4).
Hinzu kommen die offenbar beabsichtigte Neugestaltung praktisch aller
Fassaden und namentlich auch des Satteldachs, welches wie erwähnt so-
wohl im Inventareintrag als auch im eingeholten bauhistorischen Gutachten
besonders hervorgehoben wird. Aufgrund der Formulierung in Dispositivzif-
fer 1.3 der Baubewilligung sowie nach Äusserungen anlässlich des Augen-
scheins bestehen einige Zweifel, ob die Vorinstanz die Bedeutung der Er-
wähnung des geschlossenen Satteldachs im Inventar und im bauhistori-
schen Gutachten effektiv verstanden hat. Soll dieses tatsächlich erhalten
bleiben (worüber wie erwähnt allenfalls überhaupt erst einmal rechtsver-
bindlich zu entscheiden wäre), bestünde selbstverständlich kein Raum für
eine neue Eindeckung des Dachs mit Biberschwanzziegeln. Schützenswert
wäre diesfalls das bestehende Dach und nicht etwa ein neu gestaltetes
Dach mit (vermeintlich) ähnlichem Aussehen wie das heute vorhandene
Dach. Dasselbe gilt für alle Fassaden.
Mithin erscheint es nachgerade abwegig, das Schutzobjekt nach dem hier
geplanten Umbau "unverändert" im kommunalen Inventar beibehalten zu
wollen (Erwägungsziffer 5 der Baubewilligung). Ohnehin ist es nicht sonder-
lich sinnvoll, an verschiedenen Stellen im Bauentscheid von schutzwürdi-
gen Bauteilen, Fassaden, Ausstattungselementen usw. zu sprechen, ohne
dass formell verbindlich geklärt worden ist (respektive zufolge einer klaren
Willensäusserung der privaten Rekursgegner überhaupt je zu klären war),
ob und inwiefern all dies überhaupt zutrifft.
Angesichts der geplanten baulichen Massnahmen ist nicht nur die Gefähr-
dung des Schutzobjektes evident, sondern fällt auch ein projektbezogener
Schutzentscheid ausser Betracht. Hierfür sind die geplanten Massnahmen
zu eingreifend.
Demnach wäre nach Eingang des Baugesuches im Sinne der vorstehend
gezeigten Vorgehensweise (vgl. Ziffer 7 der Erwägungen) zu verfahren ge-
wesen.
8.2.
Bestünden die privaten Rekursgegner nach dem Gesagten auf der verbind-
lichen, zwingend entweder in einen Schutzentscheid oder aber in eine In-
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ventarentlassung mündenden Abklärung der Schutzwürdigkeit, wäre hierfür
nicht die Baubehörde X, sondern die kommunale Exekutive und damit der
Stadtrat von X zuständig (§ 211 Abs. 1 PBG).
Im Lichte dieser Zuständigkeitsverhältnisse ist jedenfalls Dispositiv Ziffer
1.1 des Beschluss der Baubehörde, wonach auf Erlass eines Verände-
rungsverbotes und "eine dauernde Anordnung der Behörde nach § 209
PBG verzichtet" wird und das Schutzobjekt "unverändert im Inventar aufge-
führt" bleibt, in sachlicher Unzuständigkeit ergangen.
Im Übrigen hat das Verwaltungsgericht den projektbezogenen Schutzent-
scheid anstelle des "zweistufigen Vorgehens" (förmlicher Schutzentscheid,
Baubewilligung) für den Fall als zulässig erklärt, dass ein und dieselbe Be-
hörde für die Erteilung der Baubewilligung und den Schutzentscheid zu-
ständig ist (VB.2012.00373, E. 3.1.2). Diese Voraussetzung ist hier wie
dargetan nicht erfüllt. Bei anderer Auffassung, dass nämlich auch bei ver-
schiedener kommunaler Zuständigkeit ein projektbezogener Schutzent-
scheid möglich sei, wäre zu verlangen, dass erstens sich beide Behörden
im Rahmen ihrer Zuständigkeit halten und dass zweitens eine genügende
Koordination gewährleistet ist. Die für den Denkmalschutz zuständige Be-
hörde hätte die Verträglichkeit der geplanten Eingriffe zu prüfen und einen
nur die durch das Bauvorhaben gefährdeten Bauteile erfassenden Schutz-
entscheid (in Betracht zu ziehen wäre ein Feststellungsentscheid) auszufäl-
len, und die Baubehörde hätte die Bewilligung mit den entsprechenden Auf-
lagen materiell auf diesen Schutzentscheid abzustimmen und alsdann bei-
de Entscheide gemeinsam zu eröffnen. Auch so läge ein projektbezogener
Schutzentscheid vor.
Ein dergestalt geordnetes Vorgehen ist hier indes auch nicht ansatzweise
zu erkennen.
Im Übrigen kommt wie gesagt vorliegend ein projektbezogener Schutzent-
scheid schon wegen des Ausmasses der geplanten Eingriffe nicht in Frage.
Zudem ist die jedenfalls nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts
zu verlangende gemeinsame Zuständigkeit nicht gegeben.
8.3.
In einem in der dargelegten Weise korrekten Vorgehen läge entgegen der
Ansicht der privaten Rekursgegner nicht etwa ein überspitzt formalistischer
R3.2016.00161 Seite 11
Leerlauf (Duplik, Seite 9). Angesichts der bis anhin nicht ersichtlichen ein-
deutigen Willensäusserung der privaten Rekursgegner, über die Schutz-
würdigkeit des Inventarobjekts überhaupt rechtsverbindlich zu entscheiden,
ist es selbstredend auch nicht die Aufgabe des Baurekursgerichts, nach-
träglich einen Schutzentscheid des Stadtrats von X einzuholen und das
Rekursverfahren bis dahin zu sistieren (so ein Eventualantrag der privaten
Rekursgegner [Rekursantwort, Seite 3]).
9.