Decision ID: 8033f6f8-32ff-4778-afdc-1bcc4ba86d35
Year: 2006
Language: fr
Court: VD_TC
Chamber: VD_TC_031
Canton: VD
Region: Région lémanique
Law Area: public_law

Vu les faits suivants
A. Les recourants, Olivier et Marie-Claude Manzini, sont propriétaires du bâtiment sis rue Carlo-Hemmerling 3, à Corseaux.
B. Dès 1996, les comités de direction du Service intercommunal de l’épuration et du traitement des gadoues (ci-après : SIEG) et du Service intercommunal des eaux de Vevey-Montreux (ci-après : SIEVM) ont constitué un groupe de travail chargé d’élaborer de nouveaux règlements sur la perception de la taxe d’épuration et sur la distribution d’eau. Ce groupe de travail, après consultation du Service de l’intérieur, a présenté un avant-projet de règlement aux comités de direction en février 1997.
Deux règlements, l’un sur la perception de la taxe annuelle d’épuration, l’autre sur la distribution d’eau, ont été adoptés le 15 janvier 1998 par le comité de direction du Service intercommunal de la gestion des eaux (ci-après : SIGE, né de la fusion du SIEG et du SIEVM).
Le comité de direction du SIGE a soumis au conseil intercommunal un préavis no 2/98, daté du 15 janvier 1998, relatif aux règlements sur la perception de la taxe annuelle d’épuration et sur la distribution d’eau. Selon ce préavis, "dans le but d’informer les principaux débiteurs des taxes et des abonnements, les comités de direction ont organisé des séances d’information, à Montreux le 11 septembre 1997 et à Vevey le 16 septembre 1997. Enfin une conférence de presse, tenue le 18 septembre 1997 a renseigné préalablement l’opinion publique sur le nouveau mode de perception de la taxe et des abonnements. Lors de ces manifestations publiques d’information, les représentants des comités de direction du SIEG et du SIEVM ont pris soin de préciser que le nouveau mode de perception ne constituait qu’une intention, puisque les nouveaux règlements n’auront d’effet exécutoire que lorsqu’ils auront été adoptés par votre conseil et approuvés par le Conseil d’Etat" (page 2).
C. Entre-temps, lors d’une séance du 18 septembre 1997, les comités du SIEVM et du SIEG ont arrêté pour l’année 1998 la part fixe de la taxe d’épuration à 55 fr. par m3 (au débit nominal du compteur), hors TVA, et la part variable de la taxe à 0 fr. 92 par m3 consommé. Ils ont arrêté la part fixe du prix de la distribution d’eau à 55 fr. par m3 et la part variable à 0 fr. 80 par m3 consommé, hors TVA. L’extrait des délibérations au dossier (qui porte la date du 26 novembre 1999) précise que ces décisions sont subordonnées à l’entrée en vigueur du règlement sur la perception de la taxe annuelle d’épuration et du règlement sur la distribution d’eau.
D. Le règlement sur la distribution d’eau et le règlement sur la perception de la taxe annuelle d’épuration ont été adoptés le 29 janvier 1998 par le Conseil intercommunal, puis approuvés par le Conseil d’Etat le premier le 11 février 1998, le second le 25 février 1998.
Ces règlements sont entrés en vigueur avec effet rétroactif, au 1er janvier 1998.
E. Selon l’art. 7.110 des Directives pour l’établissement d’installations d’eau, adoptées le 11 juin 1992 par la Société suisse de l’industrie du gaz et des eaux (SSIGE), "l’installation de dispositifs de mesure (compteurs d’eau, jauges) est de la compétence du service des eaux qui détermine l’emplacement et choisit les appareils" (p. 26).
F. Le procès-verbal (p. 6 et 9) de la séance du 25 juin 1998 du conseil intercommunal du SIGE présente le résultat financier de 1997 du SIEVM, tout comme celui du SIEG, comme excellent.
A lire le rapport de gestion 1998 du SIGE, le comité de direction a renseigné tous les abonnés et les assujettis à la taxe d’épuration dans une circulaire du 17 février 1998 sur les modalités de perception de l’abonnement d’eau et de la taxe d’épuration (rapport du gestion 1998, p. 10).
En 1998, les produits sont de 10'414’097 fr. (en augmentation de 931'168 fr. 50 par rapport à 1997) pour la taxe d'épuration et de 7'227'884 fr. 60 pour la distribution de l’eau (en diminution de 9'166 fr. 85 par rapport à 1997). Le rapport de gestion, qui relève ces chiffres (en page 10), ajoute cette remarque :
« Il est prématuré, sur la base d’un premier exercice, de porter un jugement sur la conformité des critères retenus. Ce n’est qu’au terme de trois ans au moins qu’il sera possible de juger la compatibilité des critères adoptés avec les besoins du service. On relèvera simplement que le changement de critère provoque des transferts de charges principalement entre les assujettis à la taxe d’épuration ».
Le total des produits pour l’exercice 1998 (qui comprend notamment un prélèvement sur le fonds de réserve pour 1'269'725 fr. 42), s’élève à 29'516'418 fr. (27'424'000 fr. en 1997) pour couvrir des charges du même montant (qui incluent des amortissements et des attributions au fonds de réserve pour 5'916'526 fr. 45).
Enfin, au bilan, arrêté au 31 décembre 1998, du SIGE, figurent des emprunts à moyen et long terme de 23'000'000 francs.
G. Le 1er décembre 1998, le SIGE a établi un bordereau no 29352 de taxe définitive et facture d’eau pour l’année 1998, portant sur le montant total de 985 fr. 30, relatif au bâtiment locatif sis rue Carlo-Hemmerling 3 à Corseaux.
Ce bordereau de taxe arrête le montant de la facture d’eau à 349 fr. 30, savoir une part fixe de 192 fr. 50 et une part variable de 156 fr. 80, et le montant de la taxe d’épuration à 565 fr. 30, savoir une part fixe de 385 fr. et une part variable de 180 fr. 30. A ces montants s’ajoute la TVA, ce qui représente un total de 958 fr. 30.
H. Par lettre du 14 janvier 1999, Olivier et Marie-Claude Manzini ont recouru contre le bordereau susmentionné, plus précisément contre la taxe fixe d’épuration (de 385 fr.). A l’appui de leur recours, ils ont produit divers tableaux chiffrés et copies de bordereaux de taxes de 1995 à 1997.
La commission intercommunale de recours a entendu les recourants ainsi que Jean-Pierre Ding, directeur du SIGE.
Les recourants ne contestent pas qu'en 1998, leur consommation d’eau a atteint 196 m3, ni que leur bâtiment est équipé d’un compteur de 25 millimètres.
Statuant le 24 mars 1999, la Commission intercommunale de recours, par décision notifiée sous pli du 19 juillet 1999, a rejeté le recours d’Olivier et de Marie-Claude Manzini. Elle a confirmé le bordereau no 29352 du 1er décembre 1998 fixant les taxes d’eau et d’épuration 1998 dues par les recourants pour l’immeuble sis rue Carlo-Hemmerling 3 à Corseaux, à 958 fr. 30, sous déduction de deux acomptes de 236 fr. 30 chacun.
La commission de recours expose que, dans le système ayant précédé celui instauré par le règlement adopté le 29 janvier 1998, la taxe était calculée d’une part en fonction de la consommation d’eau, d’autre part sur la base de la valeur d’assurance-incendie du bâtiment. Les propriétaires d’immeubles dont la valeur d’assurance était faible ont ainsi bénéficié sous l’ancien régime d’une taxe fixe réduite. De l’avis de la commission, le débit nominal du compteur, à savoir la capacité de soutirage d’eau au réseau, retenu comme critère de fixation du montant de la taxe par le règlement du 29 janvier 1998, est en relation directe avec l’objet de la taxe. Vu la modicité des montants réclamés aux recourants pour la fourniture d’eau, de 1 fr. 82 par m3 pour 196 m3 cube d’eau et de 3 fr. 07 pour l’épuration, la commission de recours estime que l’augmentation querellée est compatible avec le principe d’équivalence. Au demeurant, l’augmentation du produit de la facture d’eau provient de l’accroissement des volumes d’eau traités. Exposant les résultats financiers de 1997 et 1998, la commission de recours considère que la calculation des taxes, selon le règlement entré en vigueur le 1er janvier 1998, respecte aussi le principe de couverture des coûts. Contrairement aux recourants, la commission estime enfin que le règlement n’encourage pas la consommation d’eau, puisque les factures du SIGE sont plus importantes lorsque la consommation d’eau est plus élevée.
I. Sous pli recommandé du 5 août 1999 adressé au tribunal de céans, Olivier et Marie-Claude Manzini ont déclaré recourir contre la décision précitée.
Ils ont conclu à "la correction du bordereau de la taxe définitive 1998 et tenant compte d’un compteur d’une dimension de 20 mm au 1.1.1998 ainsi que le remboursement ou la mise en compte de la différence en notre faveur", ainsi qu’à "la justification du prix de la taxe d’épuration. Elle doit être en rapport avec la valeur objective de la prestation fournie et rester dans les limites du raisonnable. Cette demande est motivée par le fait que nous n’avons aucun moyen de comparaison s’agissant d’un monopole et que, cette taxe ne saurait être considérée comme un impôt mais comme un service".
Les recourants se plaignent de la pose, sur leur immeuble, d’un compteur doté d’une capacité de soutirage de 3.5 m3 par heure, savoir d’un diamètre de 25 mm, alors qu’un compteur d’un diamètre de 20 mm aurait dû être posé. En avril 1999, le SIGE a fait changer le compteur du bâtiment des recourants, qui a depuis lors un calibre de 20 mm. Au demeurant, les recourants font valoir que la hausse de la taxe d’épuration de 1998, par rapport à celle de 1997, n’est pas en relation avec une augmentation des charges d’épuration du SIGE. Selon les recourants, les taxes calculées sur la base du régime antérieur couvraient les charges en 1997.
J. Dans sa réponse du 29 septembre 1999, la commission intercommunale a conclu au rejet du recours.
La commission s’est principalement référée aux considérants de sa décision du 19 juillet 1999. Elle a ajouté que, sous l’empire de l’ancien règlement concernant la distribution d’eau, le Service des eaux de Vevey-Montreux installait le compteur conformément aux directives de la Société suisse de l’industrie du gaz et des eaux. Selon la commission de recours, les directives ont changé, de sorte que deux bâtiments semblables peuvent être munis de compteurs de diamètres différents. Lors de l’introduction des nouveaux règlements, la direction du SIGE a calculé les taxes en fonction des diamètres existants, non pas en fonction des diamètres souhaitables. La commission de recours estime que ce résultat est admissible. En effet, un réexamen par le SIGE, avant l’introduction du tarif instauré par le règlement du 29 janvier 1998, de la conformité de tous les compteurs avec les normes actuelles, aurait entraîné un travail administratif et technique impossible à effectuer à bref délai. La commission précise que le diamètre du compteur de l’immeuble des recourants a été modifié, après 1998.
Sous pli du 5 octobre 1999, le SIGE, par son comité de direction, a informé le tribunal de céans qu’il concluait au rejet du recours, sans se déterminer plus avant.
K. Le 25 mars 2000, les recourants ont confirmé leurs conclusions du 5 août 1999, en précisant que le recours concerne uniquement la taxe fixe d’épuration, à l’exclusion des autres taxes objet du bordereau 1998. Ils ont fait valoir en substance que :
- le SIGE a considéré à tort la taxe d’épuration comme un impôt;
- la taxe fixe d’épuration a augmenté, de 1997 à 1998, de façon importante, à savoir de 212%, en dépit de l’absence de nouvelle prestation d’épuration durant le même laps de temps;
- le résultat financier du SIEG en 1997 s’est révélé excellent;
- l’extrait des délibérations du comité de direction du SIEVM et du SIEG du 18 septembre 1997 n’explique pas le mode de détermination de la part fixe d’épuration de 55 fr. par m3 hors TVA;
- le budget des charges pour 1998 a diminué;
- la taxe fixe d’épuration de tout immeuble doté d’un compteur de 20 mm et d’une valeur incendie inférieure à 791'486 fr. ayant, selon les calculs des recourants, connu de 1997 à 1998 une augmentation, les recourants en déduisent que "la définition de la taxe définie par le TF n’est pas respectée" ;
- au 1er janvier 1998, ils ne pouvaient connaître la teneur définitive du nouveau règlement.

Considérant en droit
1. a) Le recours porte sur la perception d’une taxe annuelle d’épuration des eaux, plus précisément sur la part fixe de celle-ci.
b) L’art. 4 de la loi du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux (LIC) permet aux communes de percevoir des taxes spéciales en contrepartie de prestations ou avantages déterminés ou de dépenses particulières. Ces taxes doivent faire l’objet de règlements soumis à l’approbation du Conseil d’Etat. Elles ne peuvent être perçues que des personnes bénéficiant des prestations ou avantages ou ayant provoqué les dépenses dont elles constituent la contrepartie. Leur montant doit être proportionné à ces prestations, avantages ou dépenses.
En vertu de l’art. 66 de la loi cantonale du 17 septembre 1974 sur la protection des eaux contre la pollution (LVPEP), les communes peuvent percevoir des personnes bénéficiant des prestations ou avantages, un impôt spécial et des taxes pour couvrir les frais d’aménagement et d’exploitation du réseau des canalisations publiques et des installations d’épuration, dont le montant doit être proportionné à ces prestations, avantages ou dépenses (al. 1). La redevance annuelle est proportionnelle au débit théorique évacué dans les canalisations (al. 2).
2. a) Le règlement sur la distribution d’eau, adopté le 29 janvier 1998 par le Conseil intercommunal, précise à propos du compteur :
« Article 13 Propriété
Le compteur est propriété du Service, qui fixe son calibre selon les directives de la SSIGE. Il est posé aux frais du propriétaire dans un endroit facilement accessible.
Le Service est seul compétent pour déplomber, déplacer, changer ou réparer le compteur.
(...)
Article 17 Vérification du compteur
L’abonné a en tout temps le droit de demander la vérification du compteur.
(...) »
b) Le règlement sur la perception de la taxe annuelle d’épuration, adopté également le 29 janvier 1998, prévoit au chapitre « fixation de la taxe » :
"Article 5 Composition de la taxe
La taxe est composée d’une part fixe calculée sur le débit nominal du compteur et d’une part variable calculée sur la consommation d’eau annuelle.
Par débit nominal du compteur il faut entendre la capacité de soutirage mesurée en mètres cubes par heure, suivant le calibre du compteur et selon les directives de la Société suisse de l’industrie du gaz et des eaux.
(...)
Article 7 Montant de la taxe
Le montant de la part fixe est au maximum de 165 fr. hors TVA, par mètre cube de capacité de soutirage du compteur.
Le montant de la part variable est au maximum de Fr. 1.40, hors TVA, par mètre cube d’eau mesuré au compteur.
Le comité de direction, sous réserve des montants maximum ci-dessus, est compétent pour fixer chaque année la taxe en se fondant sur le résultat des exercices précédents.
La fixation de la taxe fait l’objet d’une information au conseil intercommunal dans le cadre du budget".
c) Les deux règlements du 29 janvier 1998 contiennent une annexe intitulée "Définition des critères", qui précise notamment que la part fixe annuelle de la taxe d’épuration est de 110 fr. par m3 au débit nominal du compteur. Suit un tableau dont il ressort que, pour un compteur ayant un calibre de 25 mm, soit un débit nominal de 3,5 m3 par heure, la part fixe annuelle de la taxe d’épuration est de 385 francs.
d) Les deux règlements ayant été approuvés par le Conseil d’Etat, la taxe litigieuse repose sur des bases légales claires. Ce point n’est d’ailleurs pas contesté par les recourants.
3. La taxe fixe d’épuration perçue par le SIGE est une contribution causale, par opposition à l’impôt. Les contributions causales sont liées à l’avantage particulier dont bénéficie, contrairement aux autres administrés, le propriétaire de la parcelle reliée aux installations collectives. Parmi ces contributions, on distingue d’une part l’émolument, dû en échange d’une prestation déterminée de l’administration, et d’autre part la charge de préférence, destinée à compenser, sous forme de participation, l’avantage économique particulier qu’un administré retire de la création d’une installation collective (arrêt du tribunal administratif, FI.1997.0012, consid. 1a, du 12 mai 1997; Marc-Olivier Buffat, Les taxes liées à la propriété foncière, en particulier dans le canton de Vaud, thèse Lausanne 1989, p. 49).
La taxe annuelle d’épuration a un caractère hybride. Elle est conçue autant pour financer la construction des installations que pour assurer l’exploitation, l’amortissement, voire l’agrandissement de ces dernières. Elle relève donc autant de la charge de préférence que de l’émolument (Marc Olivier Buffat, op. cit., page 173).
4. a) Suivant le droit fédéral, les taxes annuelles d’épuration doivent obéir à deux principes dérivés du principe de la proportionnalité: celui de l’équivalence, et celui de la couverture des coûts (ATF 106 Ia 241 consid. 3b).
Le principe d’équivalence impose une certaine correspondance entre le montant de la taxe, d’une part, et la valeur objective de la prestation, d’autre part (FI.1996.0019 cons. 2b/cc du 31 octobre 1996). La taxe, pour revêtir son caractère de contre-prestation, doit être calculée en proportion de l’importance des avantages économiques particuliers que retirent les assujettis. En d’autres termes, la taxe ne doit pas être en disproportion évidente avec la valeur objective de la prestation et doit rester dans des limites raisonnables (ATF 106 Ia 241 consid. 3b). Ce principe n’implique toutefois pas que le coût de chacune des prestations doive être pris en considération. Au contraire, il tolère un certain schématisme (Blaise Knapp, Précis de droit administratif, 4ème éd., Bâle et Francfort-sur-le-Main, no 2824). Ainsi, l’administration n’est pas tenue de fixer le prix de chacune des opérations effectuées au coût exact de celle-ci et au travail qu’elle exige (ATF 103 Ia 230 cons. 4a). Elle peut recourir, à des fins de simplification, à des critères schématiques, clairs et facilement compréhensibles (ATF 109 Ia 325). L’autorité législative jouit, pour établir la répartition des frais du service intéressé entre les différents administrés, d’un large pouvoir d’appréciation, à condition toutefois de respecter le principe de la prohibition de l’arbitraire et de l’égalité de traitement (AT 103 Ia 230 cons. 4a).
L’égalité de traitement ne revêt pas un caractère absolu en matière de taxes, mais s’accommode de certaines différences ou assimilations, qui sont la conséquence du schématisme admis en cette matière (ATF 108 Ia 114 consid. 2b). La liberté d’appréciation et l’autonomie laissées au législateur communal doivent être préservées dans cette mesure. Le juge ne peut sanctionner une règle communale pour violation de l’égalité de traitement que si elle aboutit à un résultat insoutenable, ou si elle établit des différences qui ne se justifient par aucun motif raisonnable (ATF 109 Ia 325).
Le principe de la couverture des coûts exige que l’ensemble des ressources provenant d’un émolument ou d’une taxe ne dépasse pas l’ensemble de dépenses de la collectivité pour l’activité administrative en cause (ATF 120 Ia 171).
b) En faisant valoir que la hausse de la taxe ne correspond pas à une augmentation des prestations, les recourants semblent invoquer une violation des principes rappelés ci-dessus.
Se prononçant sur l’application du principe d’équivalence au cas d’espèce, la décision attaquée relève ce qui :
« Il ressort en effet du bordereau contesté que le montant réclamé par le SIGE pour la fourniture de 196 m3 s’élève à 1 fr. 82 par m3 et que la somme réclamée aux recourants pour l’épuration est de 3 fr. 07. Il s’agit de sommes modestes par rapport à la valeur de la prestation fournie ».
Comme on l'a rappelé plus haut, la jurisprudence tolère en cette matière un certain shématisme et n'exige pas que la taxe couvre très précisément le coût de la prestation.
S’agissant du principe de la couverture des coûts, les recourants n’articulent pas de grief précis (cf arrêt FI.1993.0001, cons. 2 du 23 février 1998). On observera en premier lieu que la constatation d’un excédent fondée sur les comptes d’une seule année n’est pas suffisante. Une comparaison sur plusieurs années serait nécessaire. De plus, il conviendrait de tenir compte de la totalité de l’investissement communal effectué dans le passé, de même que des investissements auxquels la commune procédera encore à l’avenir (arrêt précité du 23 février 1998, consid. 2. et la jurisprudence citée).
En outre et surtout, le moyen n’apparaît pas fondé au regard des comptes produits par l’intimée. Il en ressort pour l’exercice 1998 que le produit de la taxe annuelle d’épuration s’est élevé à 10'414'097 fr. (en augmentation de 931'000 fr. par rapport à l’année 1997; v. rapport de gestion du SIGE pour l'exercice 1998, p. 10 et 32, compte 4342). A la lecture des comptes, il se révèle difficile d'imputer à ces produits les charges liées à l'épuration qu'ils sont sensés couvrir - et sur ce point, il faut donner raison aux recourants. Toutefois, le tableau "récapitulation des centres de charges" expose pour les postes 400 et 410, "assainissement, technique - administration" et "assainissement, secteur Vevey", des excédents de charges sur les produits respectivement de 1'109'752 fr. et de 704'352 fr. (v. rapport de gestion 1998, p. 29, 38 et 39). Tout compris, les charges du service s’élèvent à 29'516'418 fr., pour 27'424'000 fr. en 1997 (rapport de gestion 1998, p. 30). Au surplus, ces résultats ne prennent pas en compte les dettes à moyen et à long terme qui ascendent à 23'000'000 francs. Ces éléments suffisent à considérer que le principe de la couverture des coûts est respecté pour l’exercice en cause.
5. Pour l’essentiel ensuite, les recourants font valoir qu’en 1998 le compteur installé sur leur immeuble était inadapté.
Ce faisant, ils ne contestent pas les bases de calcul de la taxe annuelle d’épuration. Ils soulignent seulement que le débit nominal de leur compteur, déterminant la capacité de soutirage d’eau au réseau, était en 1998 excessif, à la suite d’une erreur commise, d’après eux, lors de la pose du compteur.
Il n’en reste pas moins que le compteur des recourants avait effectivement un diamètre de 25 millimètres. Dès lors, le montant de la taxe fixe annuelle d’épuration, de 385 fr., a été calculé correctement, en tenant compte du diamètre existant, conformément au règlement applicable. Les recourants ne le contestent pas. L’erreur dont ils se prévalent, à supposer qu’elle existe, ne justifie pas une application différente du règlement, mais un changement de compteur, ce qui a d’ailleurs été fait dès 1999. L’autorité a retenu un état de fait admis par les recourants eux-mêmes, et appliqué le barème réglementaire. Aucun élément du dossier ne permet de retenir que le règlement aurait reçu en l’occurrence une fausse application. Cela suffit à écarter ce moyen du recours.
6. Les recourants ajoutent que, le 1er janvier 1998, ils ignoraient la teneur définitive des règlements communaux sur la distribution d’eau et sur la perception de la taxe annuelle d’épuration.
En premier lieu, on rappellera les deux séances publiques d’information qui ont eu lieu en septembre 1997. Ainsi, renseignés sur les intentions de l’autorité, les recourants disposaient de la faculté et du temps, près de 4 mois à l’avance, de prendre les dispositions nécessaires à la préservation de leurs intérêts, par exemple de vérifier que leur compteur était correctement dimensionné.
Au demeurant, il est vrai qu’une loi fiscale ne peut en principe déployer des effets qu’à partir de son entrée en vigueur. Ce principe – dit de « non rétroactivité des lois » - exprimé notamment par l’art. 1er du titre final du Code civil est lié au principe de prévisibilité et de légalité de l’impôt. Ce principe souffre toutefois d’exception (voir E. Blumenstein/P. Locher, System des schweizerischen Steuerrechts, 6ème éd., Zurich 2002, p. 162 ; X. Oberson, Droit fiscal suisse, 2ème éd., Bâle 2002, p. 26, § 14 ; J.-M. Rivier, Droit fiscal suisse, L’imposition du revenu et de la fortune, 2ème éd., 1998, p. 80). Il n’y a cependant pas de rétroactivité proprement dite, lorsque la nouvelle règle s’applique à un état de chose durable, non entièrement révolu dans le temps ; le Tribunal fédéral admet alors l’application du nouveau droit à des états de faits qui ont débuté sous l’empire de l’ancien (Oberson, op. cit., § 15 ; Rivier, op. cit., p. 81). Or cette situation est précisément réalisée en l’espèce.
7. Les considérants qui précèdent conduisent le tribunal à rejeter le recours et à confirmer la décision entreprise, aux frais des recourants. Il n'y a pas lieu de mettre en outre des dépens à leur charge: l'autorité intimée s'est déterminée par l'intermédiaire d'un avocat qui est le secrétaire de la commission et le conseil du SIGE n'a pas procédé.