Decision ID: 11a95b93-5f6d-5f5c-9706-6fc6d0fb5fbb
Year: 2019
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Sachverhalt:
A.
Der aus dem Irak stammende Beschwerdeführer (geb. [...]) reiste am
30. April 2013 in die Schweiz ein und ersuchte gleichentags um Asyl. Mit
Verfügung vom 12. Februar 2015 stellte das SEM fest, der Beschwerde-
führer erfülle die Flüchtlingseigenschaft nicht, lehnte sein Asylgesuch ab
und ordnete die Wegweisung aus der Schweiz an. Mit gleichem Entscheid
schob es den Wegweisungsvollzug infolge Unzumutbarkeit zu Gunsten ei-
ner vorläufigen Aufnahme auf.
B.
Am 3. Januar 2018 beantragte der Beschwerdeführer beim Migrationsamt
des Kantons Zürich die Ausstellung eines Reisepasses für eine ausländi-
sche Person. Das Gesuch wurde der Vorinstanz zur Prüfung und zum Ent-
scheid überwiesen.
C.
Nach Überprüfung der Gesuchsunterlagen teilte das SEM dem Beschwer-
deführer am 9. Januar 2018 mit, die Voraussetzungen für die Ausstellung
des beantragten Reisedokuments seien nicht erfüllt. Er habe die Möglich-
keit, eine gebührenpflichtige, beschwerdefähige Verfügung zu verlangen.
Ohne Gegenbericht bis zum 9. Februar 2018 werde sein Gesuch als ge-
genstandslos abgeschrieben.
Am 16. Januar 2018 ersuchte der Beschwerdeführer um Erlass einer be-
schwerdefähigen Verfügung.
D.
Mit Verfügung vom 2. März 2018 wies die Vorinstanz das Gesuch ab. Zur
Begründung führte sie aus, der Beschwerdeführer könne nicht als schrif-
tenlos angesehen werden. Als vorläufig Aufgenommener sei er in der
Schweiz zu keinem Zeitpunkt als Flüchtling anerkannt worden. Es sei ihm
deshalb zuzumuten und möglich, sich bei den zuständigen Behörden sei-
nes Heimatstaates in der Schweiz um die Ausstellung eines heimatlichen
Reisedokuments zu bemühen. Dabei obliege es ihm, die von der heimatli-
chen Botschaft verlangten notwendigen Anforderungen zur Ausstellung ei-
nes Passes zu erfüllen. Das Staatssekretariat verfüge über Kenntnisse,
wonach irakische Staatsangehörige in der Schweiz auf der irakischen Bot-
schaft in Bern Anträge zur Ausstellung bzw. Erneuerung eines irakischen
Passes stellen könnten. Ebenfalls bekannt sei, dass es dort zeitweise zu
F-1917/2018
Seite 3
technischen und organisatorischen Verzögerungen gekommen sei, was je-
doch keine Schriftenlosigkeit zu begründen vermöge. Grundsätzlich stehe
es in der Zuständigkeit der irakischen Behörden, ihren im Ausland leben-
den Staatsangehörigen hierfür zumutbare Lösungen anzubieten. Zusam-
menfassend erfülle der Beschwerdeführer die Voraussetzungen der Schrif-
tenlosigkeit im Sinne von Art. 10 der Verordnung vom 14. November 2012
über die Ausstellung von Reisedokumenten für ausländische Personen
(RDV, SR 143.5) nicht.
E.
Mit Rechtsmitteleingabe vom 30. März 2018 an das Bundesverwaltungs-
gericht beantragt der Beschwerdeführer die Aufhebung der angefochtenen
Verfügung. In formeller Hinsicht ersucht er um Gewährung der unentgeltli-
chen Rechtspflege. Dazu bringt er unter Bezugnahme auf eine vom Bruder
mitunterzeichnete schriftliche Begründung zum Gesuch vom 3. Januar
2018 vor, das SEM habe seinen Antrag nicht vollständig abgeklärt und die
Ablehnung ungenügend begründet. Von der irakischen Botschaft in Bern
habe er am 7. August 2017 die Auskunft erhalten, dass sie keine Passan-
träge mehr bearbeiteten und ihn an die irakische Vertretung in Paris ver-
wiesen. Dort sei ihm mitgeteilt worden, dass sie zukünftig nicht mehr Pässe
ausstellen könnten. Beide Mitteilungen seien der Vorinstanz bekannt. Wa-
rum sie diesen Sachverhalt pauschal als technische oder organisatorische
Verzögerung qualifiziere, werde für ihn nicht ersichtlich. Ebenso wenig ver-
stehe er, weshalb die entsprechenden, dem Gesuch beigelegten Beweis-
mittel keine Erwähnung gefunden hätten und nicht gewürdigt worden
seien. Schliesslich beruhe die angefochtene Verfügung nicht auf aktuellen
Kenntnissen. Aus seiner Sicht sei er schriftenlos.
F.
Mit verfahrensleitender Anordnung vom 16. Mai 2018 verzichtete das Bun-
desverwaltungsgericht auf die Erhebung eines Kostenvorschusses und
verwies den Entscheid über das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege
auf einen späteren Zeitpunkt.
G.
In seiner Vernehmlassung vom 29. Mai 2018 spricht sich das SEM unter
Verweis auf eine Bestätigung der irakischen Botschaft in Bern vom 11. Feb-
ruar 2018 für die Abweisung der Beschwerde aus. Eine Passausstellung
sei zurzeit beim irakischen Konsulat in Frankfurt oder im Irak möglich. Es
liege in der Zuständigkeit der irakischen Botschaft in Bern zu klären, mit
was für Dokumenten der Grenzübertritt zwecks Passbeschaffung in
F-1917/2018
Seite 4
Deutschland erfolgen könne. Es stehe dem Staatssekretariat deshalb nicht
zu, durch die Ausstellung von Pässen für ausländische Personen konsula-
rische Angelegenheit zu regeln. Es handle sich dabei nicht um eine Schrif-
tenlosigkeit im Sinne von Art. 10 RDV.
H.
Von der ihm eingeräumten Möglichkeit, sich zur Vernehmlassung vom
29. Mai 2018 und der ihm ebenfalls zur Kenntnis gebrachten Bestätigung
der irakischen Botschaft vom 11. Februar 2018 zu äussern, machte der
Beschwerdeführer mittels Replik vom 30. Juni 2018 Gebrauch.
I.
Am 4. Februar 2019 erhielt der Beschwerdeführer vom Migrationsamt des
Kantons Zürich eine Jahresbewilligung (B-Bewilligung).
J.
Die unterzeichnende Richterin hat anfangs Dezember 2018 vorliegendes
Verfahren übernommen, nachdem der ursprünglich zuständige Richter aus
dem Gericht ausgetreten ist.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Verfügungen der Vorinstanz betreffend Reisedokumente und Bewilli-
gungen zur Wiedereinreise sind mit Beschwerde beim Bundesverwal-
tungsgericht anfechtbar (vgl. Art. 31 ff. VGG; Art. 5 VwVG; Art. 59 AIG
[SR 142.20]; Art. 1 RDV).
1.2 Das Rechtsmittelverfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet
sich nach dem VwVG, soweit das Verwaltungsgerichtsgesetz nichts ande-
res bestimmt (Art. 37 VGG).
1.3 Der Beschwerdeführer ist als Verfügungsadressat zur Beschwerde le-
gitimiert (Art. 48 Abs. 1 VwVG). Auf die frist- und formgerecht eingereichte
Beschwerde ist einzutreten (Art. 50 und 52 VwVG).
1.4 Über das gleichlautende Gesuch von D._, dem Bruder des Be-
schwerdeführers, wird in einem separaten Verfahren befunden (siehe
BVGer F-1906/2018).
F-1917/2018
Seite 5
1.5 Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet in der vorliegenden Ange-
legenheit endgültig (Art. 83 Bst. c Ziff. 6 BGG).
2.
Mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht kann vorliegend die
Verletzung von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Miss-
brauch des Ermessens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des
rechtserheblichen Sachverhaltes sowie die Unangemessenheit gerügt
werden (Art. 49 VwVG). Das Bundesverwaltungsgericht wendet das Bun-
desrecht von Amtes wegen an. Es ist gemäss Art. 62 Abs. 4 VwVG an die
Begründung der Begehren nicht gebunden und kann die Beschwerde auch
aus anderen als den geltend gemachten Gründen gutheissen oder abwei-
sen. Massgebend ist grundsätzlich die Sachlage zum Zeitpunkt seines Ent-
scheides (vgl. BVGE 2014/1 E. 2 m.H.).
3.
Die ehemalige RDV hat per 15. September 2018 Änderungen erfahren.
Gemäss der Übergangsbestimmung gilt für die im Zeitpunkt des Inkrafttre-
tens dieser Änderungen vom 15. August 2018 hängigen Verfahren das
neue Recht (Art. 32 RDV). Im vorliegenden Fall ist deshalb das seit dem
15. September 2018 geltende Recht anzuwenden.
4.
4.1 Der Beschwerdeführer rügt zunächst, die angefochtene Verfügung sei
ungenügend begründet. Die Begründungspflicht gemäss Art. 35 VwVG
dient der rationalen und transparenten Entscheidfindung und soll die Partei
in die Lage versetzen, den Entscheid sachgerecht anzufechten. Das setzt
voraus, dass die Behörde die Überlegungen nennt, von denen sie sich
beim Entscheid leiten liess. Dabei ist sie nicht gehalten, zu jedem Argument
der Partei explizit Stellung zu nehmen. Es genügt, wenn aus der Gesamt-
heit der Begründung implizit hervorgeht, weshalb das Vorgebrachte als un-
richtig oder unwesentlich übergangen wird (vgl. BGE 137 II 266 E. 3.2
m.H.; BVGE 2012/24 E. 3.2).
4.2 Aus der angefochtenen Verfügung wird erkennbar, weshalb das Staats-
sekretariat das Gesuch um Ausstellung eines Passes für eine ausländische
Person ablehnte. Zwar begnügte es sich bei einem Teil der Begründung
mit dem blossen Hinweis auf nicht näher erläuterte Kenntnisse, denen zu-
folge es möglich sei, auf der irakischen Botschaft in Bern heimatliche Rei-
sepässe zu beantragen. In der Vernehmlassung hat die Vorinstanz ihre
F-1917/2018
Seite 6
diesbezüglichen Kenntnisse unter Bezugnahme auf eine Auskunft der ira-
kischen Botschaft in Bern vom 11. Februar 2018 jedoch konkretisiert. Als
entscheidend erweist sich denn, dass der Beschwerdeführer in der Lage
war, seine Parteirechte sachgerecht wahrzunehmen. Die Frage, ob der
rechtserhebliche Sachverhalt richtig und vollständig abgeklärt wurde
(Art. 49 Bst. b VwVG), ist derweil materiell-rechtlicher Natur. Dasselbe gilt
hinsichtlich der implizit geltend gemachten Verletzung von Beweisregeln
(Würdigung der Mitteilungen der irakischen Vertretungen), die ebenfalls
Gegenstand der materiell-rechtlichen Beurteilung bilden.
5.
5.1 Einer ausländischen Person mit Aufenthaltsbewilligung kann ein Pass
für eine ausländische Person abgegeben werden, wenn sie schriftenlos ist
und das SEM ihr eine Rückreise in die Schweiz nach Art. 9 RDV bewilligt
(Art. 59 Abs. 1 AIG i.V.m. Art. 4 Abs. 2 Bst. a RDV). Gemäss der Legalde-
finition von Art. 10 Abs. 1 RDV gilt eine ausländische Person als schriften-
los, wenn sie keine gültigen Reisedokumente ihres Heimatstaates besitzt
und wenn von ihr nicht verlangt werden kann, dass sie sich bei den zustän-
digen heimatlichen Behörden um die Ausstellung oder Verlängerung eines
Reisedokuments bemüht (Bst. a), oder wenn für sie die Beschaffung von
Reisedokumenten unmöglich ist (Bst. b).
5.2 Gemäss Art. 10 Abs. 3 RDV kann die Kontaktaufnahme mit den zustän-
digen Behörden des Heimat- oder Herkunftsstaates namentlich von
schutzbedürftigen und asylsuchenden Personen nicht verlangt werden.
Personen, welche – wie der Beschwerdeführer – im Besitze einer Jahres-
aufenthaltsbewilligung sind, wird eine solche Kontaktaufnahme mit den Be-
hörden des Herkunftsstaates für die Beantragung von Reisedokumenten
zugemutet (vgl. etwa Urteil des BVGer F-6630/2017 vom 20. September
2018 E. 5.2). Es ist daher lediglich darüber zu befinden, ob von einer Un-
möglichkeit der Passbeschaffung gemäss Art. 10 Abs. 1 Bst. b RDV aus-
zugehen ist.
5.3 Als unmöglich im Sinne dieser Bestimmung gilt die Beschaffung eines
Reisepapiers grundsätzlich nur dann, wenn sich die ausländische Person
bei den Behörden ihres Heimatstaates um einen Reisepass bemüht, des-
sen Ausstellung aber ohne zureichende Gründe verweigert wird (zum Gan-
zen siehe BVGE 2014/23 E. 5.3 - 5.4). Die Vorinstanz weist in ihrer Verfü-
gung in diesem Zusammenhang zu Recht darauf hin, dass es dem Ge-
suchsteller obliegt, die von den heimatlichen Behörden verlangten notwen-
F-1917/2018
Seite 7
digen Anforderungen zur Ausstellung eines Passes zu erfüllen. Die Aus-
stellung von Reise- und Identitätspapieren liegt in der Kompetenz des je-
weiligen Heimatstaates. Diesem kommt bei der Ausübung seiner Pass-ho-
heit ein erheblicher Gestaltungsspielraum zu, den es zu respektieren gilt
(vgl. Urteil des BVGer F-6281/2016 vom 17. Mai 2018 E. 4.2 m.H.).
5.4 Der Beschwerdeführer bezieht sich vorweg auf eine Bestätigung der
irakischen Botschaft in Bern vom 7. August 2017. Darin werden irakische
Bürger für die Papierbeschaffung angewiesen, persönlich auf der iraki-
schen Botschaft in Paris zu erscheinen. Ein solcher Prozess könne bis zu
einem Jahr in Anspruch nehmen. Ferner reichte er mit den Gesuchsunter-
lagen Auskünfte der irakischen Vertretung in Paris ein. Demnach entschul-
digte sich der Konsul beim Beschwerdeführer am 17. Oktober 2017 mittels
E-Mail für die entstandenen Verzögerungen bei der Ausstellung irakischer
Reisepässe. Einer weiteren E-Mail vom 8. November 2017 (in arabischer
Sprache, mit deutscher Übersetzung) kann entnommen werden, dass die
zuständige Abteilung für die Passausstellung für immer geschlossen wor-
den sei (alle Unterlagen unter Akten der Vorinstanz [SEM act.] 4).
5.5 Inzwischen hat sich die Sachlage geändert. Aufgrund dessen ist im Fol-
genden auf diese neuen Begebenheiten abzustellen (vgl. E. 2 hiervor). Das
SEM erwähnt erstmals in der Vernehmlassung eine Auskunft der iraki-
schen Botschaft in Bern vom 11. Februar 2018 (SEM act. 10). Gemäss
dieser Bestätigung ist die Passausstellung unter persönlichem Erscheinen
beim irakischen Konsulat in Frankfurt oder im Irak möglich. Für die Ausstel-
lung wird ein Zeitfenster von einem Jahr veranschlagt (siehe auch
F-6630/2017 E. 5.4). Der Beschwerdeführer äusserte sich zu den erhalte-
nen Informationen in der Replik lediglich dahingehend, er habe zum Zeit-
punkt der Einreichung des Rechtsmittels nicht gewusst, dass eine Pass-
ausstellung in Deutschland möglich sei. Da die Regelung der konsulari-
schen Angelegenheiten (die Ausstellung von Dokumenten für den nach
Deutschland erforderlichen Grenzübertritt) nicht in die Zuständigkeit der
Vorinstanz fällt, obliegt es der irakischen Botschaft, mit der deutschen Bot-
schaft abzuklären, mit welchen Dokumenten der Grenzübertritt für die Aus-
stellung eines irakischen Reisepasses erfolgen kann und ihren Staatsan-
gehörigen diesbezügliche Wege aufzuzeigen. Der Gesuchsteller kann zu
diesem Zwecke erneut mit der irakischen Botschaft in Bern in Verbindung
treten. Das Gericht auferlegt sich bei der Beurteilung der Frage, in welchem
Zeitpunkt aus einer anfänglichen Verzögerung eine faktische Unmöglich-
keit der Beschaffung heimatlicher Reisepapiere wird, grosse Zurückhal-
F-1917/2018
Seite 8
tung (BVGE 2014/23 E. 5.4). Nach dem Gesagten halten die Verzögerun-
gen bei der Passausstellung – zurzeit – noch nicht derart lange an, dass
sie im Ergebnis einer Verweigerung der Ausstellung eines Reisedokuments
gleichkämen.
5.6 Dem Beschwerdeführer ist somit die Beschaffung eines gültigen hei-
matlichen Reisedokuments nicht nur zumutbar, sondern auch möglich. Er
ist folglich nicht schriftenlos im Sinne von Art. 10 Abs. 1 RDV. Sollten die
Verzögerungen längere Zeit fortdauern bzw. im Falle neuer Erkenntnisse
oder veränderter Umstände steht es ihm selbstredend offen, bei der Vor-
instanz erneut ein entsprechendes Reisepapier zu beantragen.
6.
Aus diesen Erwägungen folgt, dass die angefochtene Verfügung im Lichte
von Art. 49 VwVG nicht zu beanstanden ist. Die Beschwerde ist daher ab-
zuweisen.
7.
7.1 Entsprechend dem Ausgang des Verfahrens wären die Kosten dem Be-
schwerdeführer aufzuerlegen (vgl. Art. 63 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 1, Art. 2
und Art. 3 Bst. b des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten
und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR
173.320]). Der Beschwerdeführer ersuchte jedoch um Gewährung der un-
entgeltlichen Rechtspflege im Sinne von Art. 65 Abs. 1 VwVG. In der ver-
fahrensleitenden Anordnung des Bundesverwaltungsgerichts vom 16. Mai
2018 wurde der Entscheid darüber auf einen späteren Zeitpunkt verscho-
ben, weshalb dies nun nachzuholen ist.
7.2 Gemäss Art. 65 Abs. 1 VwVG kann eine Partei, die nicht über die erfor-
derlichen Mittel verfügt und deren Begehren nicht als aussichtslos erschei-
nen, auf Gesuch hin von der Bezahlung von Verfahrenskosten befreit wer-
den. Da die vorliegende Beschwerde nicht als aussichtslos zu bezeichnen
war (so erhielt der Beschwerdeführer von der vom 11. Februar 2018 datie-
renden Bestätigung der irakischen Botschaft in Bern erst mit der Vernehm-
lassung vom 29. Mai 2018 Kenntnis) und die prozessuale Bedürftigkeit des
Beschwerdeführers hinreichend belegt ist (vgl. BVGer act. 4), ist dem Ge-
such um Befreiung von den Verfahrenskosten stattzugeben.
Dispositiv Seite 9
F-1917/2018
Seite 9