Decision ID: c9bbe185-ff63-5636-8a19-a033e4d4cc4f
Year: 2019
Language: de
Court: BE_VG
Chamber: BE_VG_001
Canton: BE
Region: Espace_Mittelland
Law Area: 

Sachverhalt:
A.
A._ ist Halterin des Hundes B._. Am 4. März 2016 griff der Hund C._ von D._ diesen während eines Spaziergangs an. Dabei erlitt der Hund B._ eine Bissverletzung am Kopf. Die behandelnde Tierärztin meldete den Vorfall dem Veterinärdienst (VeD) des Amtes für Landwirtschaft und Natur des Kantons Bern. Dieser gab beiden Hundehalterinnen Gelegenheit, sich zum Vorfall zu äussern. Am 17. März 2016 beantragte A._, sie sei als Partei am Verfahren zu beteiligen und D._ sei zu verpflichten, ihren Hund an der Leine zu führen, bis «mittels Kursen einwandfreier Gehorsam nachgewiesen» sei. Der VeD teilte ihr daraufhin mit, dass bei einem Beissvorfall nur der Halterin oder dem Halter des Hundes, der gebissen habe, Parteirechte zukämen. Am 1. April 2016 wiederholte A._ ihr Anliegen und beantragte gleichzeitig, sie sei zum Verfahren beizuladen, sollte sie nicht als Partei daran beteiligt werden. Für den Fall, dass der VeD ihre Parteistellung nicht anerkennen sollte, ersuchte sie um Erlass einer anfechtbaren Verfügung. Mit Verfügung vom 15. April 2016 lehnte es der VeD ab, A._ als Partei oder Beigeladene am Verfahren zu beteiligen.
B.
Gegen die Verfügung vom 15. April 2016 erhob A._ am 18. Mai 2016 Beschwerde bei der Volkswirtschaftsdirektion des Kantons Bern (VOL). Diese wies die Beschwerde mit Entscheid vom 9. November 2016 ab.
C.
Hiergegen hat A._ am 12. Dezember 2016  erhoben. Sie beantragt, der Entscheid der VOL vom
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9. November 2016 sowie die Verfügung des VeD vom 15. April 2016 seien aufzuheben und ihr Gesuch um Wahrnehmung der Parteirechte sei zu .
Die VOL beantragt mit Vernehmlassung vom 12. Januar 2017 die  der Beschwerde. A._ hat sich am 30. Januar 2017 dazu geäussert.

Erwägungen:
1.
1.1 Das Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung der Beschwerde als letzte kantonale Instanz gemäss Art. 74 Abs. 1 i.V.m. Art. 76 und 77 des Gesetzes vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege (VRPG; BSG 155.21) zuständig.
1.2 Gemäss Art. 12 Abs. 1 Bst. a des Hundegesetzes vom 27. März 2012 (nachfolgend: HunG; BSG 916.31) ordnet die zuständige Stelle der VOL die erforderlichen Einschränkungen der Hundehaltung im Einzelfall an, wenn ein Hund Menschen oder Tiere verletzt hat. Namentlich kann sie die Halterin oder den Halter verpflichten, den Hund auf öffentlichem Grund an der Leine zu führen oder ihm einen Maulkorb anzulegen oder beides zu tun (Art. 12 Abs. 2 Bst. e HunG). Der VeD prüfte, ob die  an einem entsprechenden Verwaltungsverfahren als Partei im Sinn von Art. 12 VRPG zu beteiligen gewesen wäre, nachdem er den beiden  Gelegenheit gegeben hatte, sich zum Vorfall vom 4. März 2016 zu äussern (vorne Bst. A). Ob er mit dieser Anhörung bereits von Amtes wegen ein Verwaltungsverfahren eingeleitet oder bloss Vorabklärungen als Vorstufe eines solchen getroffen hat (vgl. dazu BVR 2018 S. 497 E. 2 mit Hinweisen), kann offenbleiben. Die Beschwerdeführerin hat verlangt, dass die Halterin des anderen Hundes für eine bestimmte Zeit verpflichtet wird, diesen an der Leine zu führen, und dass sie am entsprechenden Verfahren zu beteiligen sei. Damit hat sie für den Fall, dass noch kein Verwaltungs-
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verfahren hängig sein sollte, ein Gesuch um Einleitung eines Verfahrens auf Erlass einer Verfügung nach Art. 50 Abs. 1 VRPG gestellt. Gemäss Art. 50 Abs. 2 VRPG ist auf ein solches Gesuch einzutreten, wenn ein schutzwürdiges Interesse nachgewiesen wird. Im Verwaltungsverfahren gilt nach Art. 12 Abs. 1 VRPG als Partei, wer – abgesehen davon, dass sie oder er am Verfahren teilnimmt oder daran beteiligt wird – von der zu  Verfügung besonders berührt und in schutzwürdigen Interessen betroffen ist. Die Voraussetzungen für ein genügendes  decken sich trotz der unterschiedlichen Formulierung mit jenen der Beschwerdebefugnis nach Art. 65 Abs. 1 Bst. b und c und Art. 79 Abs. 1 Bst. b und c VRPG (sog. materielle Beschwer; vgl. BVR 2018 S. 310 E. 4.2 mit Hinweisen; Merkli/Aeschlimann/Herzog, Kommentar zum  VRPG, 1997, Art. 50 N. 5, 12 N. 6 f.; Daum/Herzog, Die Umsetzung der Rechtsweggarantie im bernischen Gesetz über die , in BVR 2009 S. 1 ff., 18 f. und 26 oben; vgl. auch Fritz Gygi, , 2. Aufl. 1983, S. 153; BGE 142 II 451 E. 3.4.1). Inhaltlich hatte der VeD demnach nach Art. 12 Abs. 1 VRPG (in einem bereits hängigen Verfahren) und Art. 50 Abs. 2 VRPG (im Hinblick auf die Eröffnung eines Verfahrens) dasselbe zu prüfen. Im zweiten Fall hätte er allerdings mit derselben Begründung auf das Gesuch der  nicht eintreten müssen. Wird die Parteistellung verneint, liegt darin für die betroffene Person eine Endverfügung bzw. ein  (BGE 139 II 279 [BGer 2C_119/2013 vom 9.5.2013] nicht publ. E. 1.1 mit Hinweisen). Wenn die Beschwerdeführerin ihr Gesuch in einem bereits hängigen Verwaltungsverfahren gestellt hat – wovon die  ausgehen –, musste die VOL demnach die zusätzlichen  zur Anfechtung von Zwischenverfügungen bzw. -entscheiden (vgl. Art. 61 Abs. 3 VRPG) nicht prüfen, was auch für das Verfahren vor dem Verwaltungsgericht gilt (Art. 74 Abs. 3 VRPG). Die  hat am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen, ist durch den  Entscheid besonders berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung (Art. 79 Abs. 1 VRPG). Auf die form- und fristgerecht eingereichte Beschwerde ist somit unter  von E. 1.3 hiernach einzutreten.
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1.3 Anfechtungsobjekt ist der Entscheid der VOL vom 9. November 2016; dieser ist an die Stelle der Verfügung des VeD vom 15. April 2016 getreten (sog. Devolutiveffekt der Beschwerde; vgl. BGE 136 II 539 E. 1.2; BVR 2013 S. 120 E. 5; Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 60 N. 7). Soweit die Beschwerdeführerin beantragt, die Verfügung des VeD sei , ist auf die Beschwerde daher nicht einzutreten (BVR 2010 S. 411 E. 1.4).
1.4 Die Beurteilung der vorliegenden Streitigkeit fiele dann  in die einzelrichterliche Zuständigkeit, wenn der VeD eine  erlassen hätte (Art. 57 Abs. 2 Bst. c des Gesetzes vom 11. Juni 2009 über die Organisation der Gerichtsbehörden und der  [GSOG; BSG 161.1]; BVR 2011 S. 498 [VGE 2010/495 vom 19.5.2011] nicht publ. E. 1.3; Beschluss der erweiterten  vom 17.9.2014; vorne E. 1.2). Die rechtlichen Verhältnisse  jedoch ohnehin die Beurteilung durch die Kammer (Art. 57 Abs. 6 i.V.m. Art. 56 Abs. 1 GSOG).
1.5 Das Verwaltungsgericht überprüft den angefochtenen Entscheid auf Rechtsverletzungen hin (Art. 80 Bst. a und b VRPG). Die Angemessenheit des angefochtenen Entscheids hat das Gericht hingegen nicht zu prüfen (Art. 80 Bst. c VRPG), sollte die Beschwerdeführerin hiervon ausgehen (vgl. Beschwerde S. 2 Ziff. 3: «volle Kognition»).
2.
2.1 Umstritten ist, ob die Beschwerdeführerin von einer gestützt auf Art. 12 Abs. 1 HunG zu erlassenden Verfügung materiell beschwert, d.h. besonders berührt und in schutzwürdigen Interessen betroffen ist. Diese Anforderungen an das Rechtsschutzinteresse stimmen mit denjenigen an die Beschwerdelegitimation (Art. 65 Abs. 1 Bst. b und c und Art. 79 Abs. 1 Bst. b und c VRPG) überein (vorne E. 1.2), welche Popularbeschwerden ausschliessen und den Charakter des allgemeinen Beschwerderechts als Instrument des Individualrechtsschutzes unterstreichen sollen. Personen, die nicht Verfügungsadressatinnen oder -adressaten sind, müssen durch
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die angefochtene Verfügung oder den angefochtenen Entscheid stärker als eine beliebige Drittperson betroffen sein und in einer besonderen, , nahen Beziehung zur Streitsache stehen. Neben der  Beziehungsnähe zur Streitsache müssen sie einen praktischen Nutzen aus einer allfälligen Aufhebung oder Änderung der angefochtenen Verfügung oder des angefochtenen Entscheids ziehen, d.h. ihre Situation muss durch den Ausgang des Verfahrens in relevanter Weise beeinflusst werden können. Das schutzwürdige Interesse besteht im Umstand, einen materiellen oder ideellen Nachteil zu vermeiden, den der angefochtene  mit sich bringen würde. Ein bloss mittelbares oder ausschliesslich allgemeines öffentliches Interesse begründet – ohne die erforderliche  zur Streitsache selber – keine Parteistellung (BGE 142 II 451 E. 3.4.1, 139 II 279 E. 2.2; BVR 2015 S. 534 E. 2.1, 2013 S. 343 E. 4.1 betreffend Beschwerdebefugnis im Planungsverfahren, 2008 S. 396 E. 2.3.2 betreffend Drittbeschwerde pro Adressat, je mit Hinweisen; Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 12 N. 6, Art. 65 N. 8 f.). Damit ein – aus der Sicht der Rechtspflege gewürdigt – ausreichender Anlass dafür , dass sich Behörden und Gerichte mit der Sache befassen, genügt somit nicht, dass jemand «besonders berührt» bzw. – infolge einer , beachtenswerten, nahen Beziehung zur Streitsache – stärker als die Allgemeinheit betroffen ist; zusätzlich erforderlich ist ein schutzwürdiges Interesse (BGE 139 II 279 E. 2.3; Fritz Gygi, a.a.O., S. 153). Dabei gibt es keine rechtslogisch stringente, sondern nur eine praktisch vernünftige  zur Popularbeschwerde oder zur Aufsichtsbeschwerde, die der anzeigenden Person keine Parteistellung verschafft. Wo diese Grenze , ist demnach für jedes Rechtsgebiet gesondert zu beurteilen.  dafür sind namentlich einerseits die Möglichkeit für die , den angestrebten Erfolg auf anderem – z.B. zivil- oder  – Weg zu erreichen, und andererseits das Anliegen, die  nicht übermässig zu erschweren (BGE 142 II 451 E. 3.4.2 mit Hinweisen; zum Ganzen auch Wiederkehr/Eggenschwiler, Die allgemeine Beschwerdebefugnis Dritter, 2018, S. 1-5).
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2.2 Das HunG regelt den sicheren und verantwortungsbewussten  mit Hunden (Art. 1 Abs. 1 HunG) und damit Belange der Sicherheit und Gesellschaftsverträglichkeit der Hundehaltung. Es befasst sich mit den Anforderungen an die Hundehaltung aus der Optik der Gesellschaft, d.h. der Mitmenschen der Hundehalterinnen und Hundehalter (Vortrag des  zum Hundegesetz, in Tagblatt des Grossen Rates 2012,  10 [nachfolgend: Vortrag], S. 6 und 9). Es regelt gemäss Art. 1 Abs. 2 HunG nebst der allgemeinen Prävention gegen Konflikte mit Hunden (Bst. b) namentlich die Pflichten der Hundehalterinnen und Hundehalter  die Massnahmen zur Einschränkung der Hundehaltung im Einzelfall (Bst. c und d). Hunde sind gemäss Art. 5 HunG so zu halten, dass sie  und Tiere nicht belästigen oder gefährden (Abs. 1). Sie dürfen im öffentlichen Raum nicht unbeaufsichtigt laufen gelassen werden und sind jederzeit wirksam unter Kontrolle zu halten (Abs. 2). Wie die VOL  festgehalten hat (angefochtener Entscheid E. 5b/aa), verfolgt das HunG demnach nicht nur öffentliche Interessen an der korrekten , sondern will konkret Menschen und andere Haus- und Nutztiere vor Konflikten mit Hunden schützen (vgl. BVR 2015 S. 518 E. 3.5). Die in Art. 12 HunG beispielhaft aufgeführten Einschränkungen der Hundehaltung im Einzelfall dienen folglich auch dem Schutz Einzelner. Insoweit verhält es sich anders als beispielsweise bei der anwaltsrechtlichen , die dem allgemeinen öffentlichen Interesse an der korrekten  durch die Rechtsanwältinnen und Rechtsanwälte und am  Vertrauen ihnen gegenüber dient und nicht die Wahrung individueller privater Anliegen sichern soll (BGE 142 II 451 E. 3.4.3 mit weiteren , 135 II 145 E. 6.1 [Pra 98/2009 Nr. 108], 132 II 250 E. 4.2).
2.3 Die Beschwerdeführerin verlangt, Parteirechte in einem Verfahren gemäss Art. 12 HunG auszuüben, da ihr Hund B._, den sie an der Leine geführt hatte, vom nicht angeleinten Hund C._ angegriffen und verletzt worden war. Die VOL hat ausgeführt, dass es sich dabei um ein einmaliges Ereignis gehandelt habe, das auf ein bei Hunden nicht unübliches Aggressionsverhalten zurückzuführen sei. Solches erlebten Hundehalterinnen und Hundehalter regelmässig und sie müssten damit rechnen. Oftmals beschränkten sich Hunde im Begegnungsfall darauf, sich gegenseitig zu beobachten und anzubellen. Nicht auszuschliessen seien
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aber Raufereien bis hin zu Angriffen mit Verletzungsfolgen. Vorliegend könnte der Umstand, dass beide Hunde Rüden seien, die im Übrigen schwer abschätzbare Eigendynamik verstärkt haben. Die Verletzung sei zudem bloss als leichtgradig einzustufen. Eine besonders intensive Betroffenheit der Beschwerdeführerin allein aufgrund des Vorfalls vom 4. März 2016 sei zu verneinen (angefochtener Entscheid E. 5b/bb). Es sei sodann keine vorbestehende Unverträglichkeit zwischen den Hunden gegeben und der Vorfall vom 4. März 2016 erweise sich als zufälliges und unvermitteltes Ereignis. Anstelle der Beschwerdeführerin hätte es eine beliebige Drittperson mit einem angeleinten Hund treffen können. Es bestünden keine Anzeichen für weitere konfliktbeladene Begegnungen zwischen den beiden Hunden. Ein Aufeinandertreffen lasse sich aufgrund der räumlichen Nähe zwar nicht ausschliessen. Der Hund C._ stelle aber keine besondere Gefahrenquelle dar (angefochtener Entscheid E. 5b/cc).
2.4 Die beiden Hundehalterinnen wohnen nicht unweit voneinander. Demzufolge ist nicht ausgeschlossen, dass sie bzw. ihre Hunde sich im Quartier oder im nahegelegenen Wald wieder begegnen. Das gilt aber gleichermassen für alle anderen Hundehalterinnen und Hundehalter, die im selben Quartier wohnen und im selben Wald spazieren gehen. Die  ist von einer Massnahme nach Art. 12 HunG oder dem Verzicht darauf folglich allein aufgrund der örtlichen Nähe nicht besonders intensiv betroffen. Nichts anderes folgt daraus, dass der Hund C._ möglicherweise sein Territorium verteidigen wollte. Ein solches Revierverhalten einschliesslich allfälliger Aggressionen bezeichnete die VOL als bei Hunden nicht unüblich (dazu vorne E. 2.3). Auch mit gut erzogenen, aber frei laufenden Hunden kann es zu Vorfällen kommen. Dies gilt insbesondere für Situationen und Umgebungen, in denen Hunde aufgrund ihrer Natur anfälliger für unkontrolliertes Verhalten und somit für das Verursachen von Vorfällen sind (Vortrag S. 11; BVR 2015 S. 518 E. 3.5). Was die Beurteilung anbelangt, ein Angriff mit leichtgradiger Bissverletzung gelte noch als normales Aggressionsverhalten, kommt der VOL bzw. dem VeD zudem Fachwissen zu (Vernehmlassung VeD vom 22.6.2016, Vorakten VOL pag. 28 f.; vgl. zur Berücksichtigung von Sach- und Fachkenntnissen der Verwaltungsbehörden BVR 2014 S. 451 E. 1.3,
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2010 S. 411 E. 1.5). Die Beschwerdeführerin führt nicht aus, dass und weshalb der Hund C._ den Hund B._ als grössere Bedrohung für sein Revier empfinden sollte als einen beliebigen anderen Hund, der sich in seiner Nähe aufhält. Dies ist auch nicht ersichtlich. Anders als die Beschwerdeführerin meint, spricht jedenfalls nicht gegen ein zufälliges Ereignis, dass zum Zeitpunkt des Vorfalls weitere Hunde anwesend waren, die der Hund C._ nicht angegriffen hat. Allein daraus kann nicht geschlossen werden, dass ein besonders schlechtes Verhältnis zwischen den beiden beteiligten Hunden besteht und der Hund B._ auch in Zukunft gezielt vom Hund C._ angegriffen würde. Weiter bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass der Vorfall das Verhältnis zwischen den Hunden auf Dauer verändert hätte. Weitere Vorfälle sind nicht aktenkundig und die Beschwerdeführerin macht auch nicht geltend, ihr Hund B._ sei vor- oder nachher vom Hund C._ angegriffen worden (vgl. auch angefochtener Entscheid E. 5a). Soweit die Beschwerdeführerin vorbringt, dies sei auf ihr vorsichtiges Verhalten zurückzuführen und es könne nicht sein, dass sie sich erneuten Angriffen auf ihren Hund B._ aussetzen müsse, um Parteistellung zu erlangen, gilt Folgendes: Es trifft zunächst nicht zu, dass die VOL oder der VeD von ihr verlangt haben, gewisse Orte zu meiden, um ein Zusammentreffen mit dem Hund C._ zu verhindern. Der VeD wies nur darauf hin, dass ein Zusammentreffen der beiden Hunde nicht zwingend sei, weil die Hundehalterinnen nicht direkte Nachbarinnen seien oder im selben Haus wohnten (Verfügung vom 15.4.2016, Vorakten VeD pag. 38). Sodann ist im vorliegenden Verfahren nicht zu klären, unter welchen anderen als den gegebenen Umständen eine genügend intensive Betroffenheit der Beschwerdeführerin zu bejahen wäre. Fest steht, dass der Hund C._ den Hund B._ einmal angegriffen und nicht schwerwiegend verletzt hat. Weitere Vorfälle mit dem Hund C._ sind nicht bekannt. Es ist deshalb nicht zu beanstanden, wenn die  zum Schluss gekommen ist, der Hund der Beschwerdeführerin sei ein zufälliges Opfer von nicht unüblichem Aggressionsverhalten – zumal zwischen Rüden – geworden. Es ist verständlich, wenn der  besonders daran liegt, dass der Vorfall Konsequenzen hat. Da ihr Hund gemäss den nachvollziehbaren Ausführungen der Vorinstanz keiner konkreten Gefährdung ausgesetzt ist, reicht jedoch weder die Tatsache,
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dass der Vorfall vom 4. März 2016 Anlass für das Tätigwerden des VeD war, noch die Möglichkeit eines weiteren Aufeinandertreffens der Hunde aus, um eine besondere Betroffenheit der Beschwerdeführerin zu . Dass die Beschwerdeführerin möglichweise haftpflichtrechtliche  gegen die andere Hundehalterin hat oder deren Verhalten  Folgen nach sich ziehen könnte, ändert daran nichts.
2.5 Wie die VOL zutreffend festgehalten hat (angefochtener Entscheid E. 5d), sprechen für dieses Ergebnis auch verfahrensökonomische Gründe. Es ist zulässig, den Verwaltungsaufwand zu berücksichtigen, wenn es  geht zu entscheiden, welche Betroffenheit für eine  genügt (vgl. vorne E. 2.1 a.E.). Die VOL hat nachvollziehbar , dass es die Verwaltungstätigkeit des VeD erschweren würde, wenn den geschädigten oder anzeigenden Personen regelmässig – d.h. ohne dass weitere Umstände für ihre besondere Betroffenheit sprechen –  eingeräumt würden. Es ist folglich auch mit Blick darauf nicht zu , dass die Vorinstanzen die Beschwerdeführerin nicht als Partei am Verfahren beteiligt haben (vgl. auch BGE 142 II 451 E. 3.6.1).
2.6 Die VOL hat demnach zu Recht erkannt, dass die  im Hinblick auf Anordnungen gestützt auf Art. 12 HunG bzw. den Verzicht darauf nicht hinreichend betroffen ist. Mangels Parteistellung konnte sich die Beschwerdeführerin in einem Verfahren vor dem VeD auch nicht auf die allgemeinen Verfahrensgarantien wie den Anspruch auf  Gehör berufen (Beschwerde Art. 3 S. 7 f.; BGE 139 II 279 E. 2.2).
3.
Die Beschwerde erweist sich als unbegründet und ist abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Bei diesem Ausgang des Verfahrens unterliegt die Beschwerdeführerin. Sie hat die Verfahrenskosten zu tragen (Art. 108 Abs. 1 VRPG). Ersatzfähige Parteikosten sind keine angefallen (Art. 108 Abs. 3 i.V.m. Art. 104 VRPG).
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