Decision ID: afcfb7f0-af6f-5e47-8b31-95a2a8e5b604
Year: 2012
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Sachverhalt:
A.
Am 19. Oktober 2010 gelangte X._ (nachfolgend: Beschwerdefüh-
rer) an die Eidgenössische Finanzmarktaufsicht FINMA (nachfolgend:
FINMA oder Vorinstanz) und erhob Anzeige gegen die Bank Q._
in Zürich bzw. gegen deren Tochtergesellschaft, die Bank R._ Ltd.
mit Sitz in Nassau (nachfolgend: Bank R._). Er machte geltend, er
habe im Januar 2000 eine Bankbeziehung mit der Bank Q._ eröff-
net. Bereits im März 2000 habe diese Bank ihm empfohlen, die gesamte
Bankbeziehung auf ihre Tochtergesellschaft, die Bank R._, zu
übertragen. Dies habe er getan und bei der Bank R._ diverse
Bank- und Wertschriftenkonten eröffnet. Die Bankdokumente seien in den
Geschäftsräumlichkeiten der Bank Q._ unterzeichnet worden. In
den folgenden vier Jahren hätten auch alle Besprechungen in diesen Ge-
schäftsräumlichkeiten stattgefunden. Alle Korrespondenz und die gesam-
te Betreuung sei durch Mitarbeiter der Bank Q._ erfolgt. In diesen
Geschäftsräumlichkeiten seien damit Bankdienstleistungen im Namen der
Bank R._ erbracht worden, was einer faktischen Geschäftsnieder-
lassung entspreche, obwohl sie dafür über keine Bewilligung der FINMA
verfüge. Er ersuchte daher die Vorinstanz, eine aufsichtsrechtliche Unter-
suchung gegen diese faktische Geschäftsniederlassung der Bank
R._ einzuleiten und anschliessend gegebenenfalls die faktische
Bankzweigniederlassung, allenfalls Bankrepräsentanz, zu liquidieren.
Mit E-Mail vom 1. November 2010 erkundigte der Beschwerdeführer sich
bei der Vorinstanz nach dem Stand der aufsichtsrechtlichen Untersu-
chung. Die Vorinstanz teilte ihm daraufhin mit E-Mail vom 3. November
2010 mit, dass er in einem allfälligen Verwaltungsverfahren keine Partei-
stellung habe und auch nicht zur Akteneinsicht zugelassen werden kön-
ne. Aus demselben Grund könne er über das Vorgehen der Vorinstanz in
dieser Angelegenheit auch nicht auf dem Laufenden gehalten werden.
In der Folge bediente der Beschwerdeführer die Vorinstanz mit Kopien
der Rechtsschriften und der Entscheide aus seinem Betreibungsverfah-
ren gegen die Bank R._.
Mit E-Mail vom 28. Juni 2011 ersuchte der Beschwerdeführer die Vorin-
stanz um Akteneinsicht. Mit Antwort vom gleichen Tag beschied ihm die
Vorinstanz, er habe keine Parteistellung und könne daher auch keine Ak-
teneinsicht erhalten.
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Mit E-Mails und Schreiben vom 5. Juli 2011, 10. Februar 2012, 14. März
2012 und 5. April 2012 beantragte der Beschwerdeführer den Erlass einer
beschwerdefähigen Verfügung.
Mit Verfügung vom 11. Mai 2012 trat die Vorinstanz auf das Gesuch des
Beschwerdeführers um Gewährung der Parteistellung und Akteneinsicht
nicht ein. Zur Begründung führte sie im Wesentlichen aus, der Beschwer-
deführer beantrage die Parteistellung und Akteneinsicht sowie die auf-
sichtsrechtlichen Massnahmen einzig im Hinblick auf ein rechtliches Vor-
gehen gegen die Bank R._ in der Schweiz. Er habe daher kein ei-
genes, unmittelbar schutzwürdiges Interesse, weshalb ihm weder Partei-
stellung noch Akteneinsicht zu gewähren sei.
B.
Gegen diese Verfügung erhebt der Beschwerdeführer am 20. Juni 2010
Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht und beantragt, die Verfü-
gung sei aufzuheben und ihm sei in den von der Vorinstanz gegen die
de facto-Zweigniederlassung der Bank R._ in Zürich geführten
Vorabklärungen oder Untersuchungen Parteistellung einzuräumen, dies
unter Wahrung berechtigter Geheimhaltungsinteressen der betroffenen
Banken und von deren Kunden. Zur Begründung führt er aus, es stehe
ihm die Stellung eines Dritten i.S.v. Art. 6 des Verwaltungsverfahrensge-
setzes, und insbesondere ein Akteneinsichtsrecht gemäss Art. 5 der Ban-
kenkonkursverordnung sowie ein umfassendes Informationsrecht nach
Art. 11 des Börsengesetzes zu. Ein Akteneinsichtsrecht ergebe sich auch
aus seiner künftigen strafprozessualen Stellung als Privatkläger. Der Ein-
wand der Vorinstanz, wonach der Beschwerdeführer in der Absicht Par-
teistellung verlange, um später einen Zivilprozess zu führen und entspre-
chende Beweismittel zu beschaffen, sei unzutreffend. Insofern habe sie
den Sachverhalt unrichtig festgestellt.
C.
Die Vorinstanz lässt sich am 16. August 2012 vernehmen und beantragt
die Abweisung der Beschwerde. Zur Begründung führt sie aus, der Be-
schwerdeführer räume selber ein, vorliegend die Rückerstattung seiner
Anlagegelder zu bezwecken, welche er aufgrund der Anlage- und Vermö-
gensverwaltungstätigkeit der Bank R._ in den Jahren 2000 und
2001 verloren habe. Er habe bestätigt, dass es ihm letztlich um die
Durchsetzung vermögensrechtlicher Ansprüche aus seiner Vertragsbe-
ziehung mit der Bank R._ gehe, und dass er nach Eröffnung eines
Liquidationsverfahrens gegen die faktische Zweigniederlassung der Bank
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R._ durch die Vorinstanz eine Forderung eingeben wolle. Dem-
nach gehe es vorliegend im Kern um eine zivilrechtliche Streitigkeit, wel-
che der Beschwerdeführer durch ein Aufsichtsverfahren der Vorinstanz in
der Schweiz erledigen wolle. Der Antrag auf aufsichtsrechtliche Mass-
nahmen einzig im Hinblick auf ein rechtliches Vorgehen gegen die Bank
sei nicht zu schützen.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
Das Bundesverwaltungsgericht prüft von Amtes wegen und mit voller
Kognition, ob die Prozessvoraussetzungen erfüllt sind und auf eine Be-
schwerde einzutreten ist (vgl. Art. 7 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
vom 20. Dezember 1968 [VwVG, SR 172.021]).
1.1 Die vorliegende Beschwerde richtet sich gegen die Verfügung der
Vorinstanz vom 11. Mai 2012, mit welcher diese auf das Gesuch des Be-
schwerdeführers um Gewährung der Parteistellung und Akteneinsicht
nicht eingetreten ist. Diese stellt eine Verfügung im Sinne von Art. 5 Abs.
1 VwVG dar. Das Bundesverwaltungsgericht ist zuständig für die Beurtei-
lung von Beschwerden gegen Verfügungen der Vorinstanz (Art. 54 Abs. 1
des Finanzmarktaufsichtsgesetzes vom 22. Juni 2007 [FINMAG, SR
956.1]) i.V.m. Art. 31 und 33 Bst. e des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom
17. Juni 2005 [VGG, SR 173.32]). Eine Ausnahme nach Art. 32 VGG liegt
nicht vor.
1.2 Der Beschwerdeführer ist als Adressat der angefochtenen Verfügung
in besonderem Mass vom Entscheid betroffen und hat ein aktuelles prak-
tisches Interesse an der Aufhebung oder Änderung der vorinstanzlichen
Verfügung. Er ist daher zur Beschwerdeführung legitimiert.
1.3 Der Streitgegenstand in einem Beschwerdeverfahren umfasst das
durch die Verfügung geregelte Rechtsverhältnis, soweit dieses angefoch-
ten wird. Er wird durch zwei Elemente bestimmt: Erstens durch den Ge-
genstand der angefochtenen Verfügung (Anfechtungsgegenstand) und
zweitens durch die Beschwerdebegehren (vgl. dazu FRITZ GYGI, Bundes-
verwaltungsrechtspflege, 2. Aufl., Bern 1983, S. 42 ff.).
Mit einer Beschwerde gegen einen Nichteintretensentscheid kann daher
im Prinzip nur das Nichteintreten beanstandet und nicht eine materielle
Beurteilung verlangt werden.
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Ist eine Behörde der Auffassung, dass der Dritte, der Parteistellung und
Parteirechte in Bezug auf ein Verfahren geltend macht, keine Parteistel-
lung hat, so weist sie sein Gesuch um Parteistellung bzw. um Gewährung
von Parteirechten ab. Hat der Dritte Rechtsbegehren in Bezug auf das
Hauptverfahren gestellt, so tritt sie auf diese Rechtsbegehren nicht ein.
Im vorliegenden Fall stellte der Beschwerdeführer keine Rechtsbegehren
in Bezug auf das Hauptverfahren, das allfällige Aufsichtsverfahren gegen
die Bank Q._ als von ihm behauptete faktische Geschäftsnieder-
lassung der Bank R._, sondern lediglich ein Gesuch um Partei-
stellung und Akteneinsicht in diesem Verfahren. Gemäss dem Dispositiv
ihrer Verfügung ist die Vorinstanz auf diese Begehren des Beschwerde-
führers nicht eingetreten. Erstinstanzliche Verfügungen sind indessen
nicht streng nach ihrem Wortlaut, sondern nach ihrem wirklichen Gehalt
zu verstehen (vgl. Urteil des Bundesgerichts 2C_762/2010 vom 2. Febru-
ar 2011 E. 2). Aus den Erwägungen der angefochtenen Verfügung geht
klar hervor, dass die Vorinstanz das Gesuch des Beschwerdeführers ma-
teriell beurteilt und abschlägig entschieden hat.
Es ist daher davon auszugehen, dass das Anfechtungsobjekt im vorlie-
genden Verfahren – entgegen dem Wortlaut des vorinstanzlichen Disposi-
tivs – ein materieller Entscheid der Vorinstanz über das Gesuch des Be-
schwerdeführers um Parteistellung und Akteneinsicht ist.
In seinem Beschwerdebegehren wiederholt der Beschwerdeführer sein
vor der Vorinstanz gestelltes Begehren um Parteistellung, relativiert es
(bzw. recte wohl sein Gesuch um Akteneinsicht) aber in Bezug auf die
Wahrung berechtigter Geheimhaltungsinteressen der betroffenen Banken
und von deren Kunden.
Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens ist daher die Abweisung
des Gesuchs des Beschwerdeführers um Parteistellung und Aktenein-
sicht durch die Vorinstanz in dem durch das Beschwerdebegehren relati-
vierten Ausmass.
1.4 Die Eingabefrist sowie die Anforderungen an Form und Inhalt der Be-
schwerdeschrift sind gewahrt (vgl. Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 Abs. 1
VwVG). Der Vertreter hat sich rechtsgenüglich durch schriftliche Voll-
macht ausgewiesen (Art. 11 VwVG), der Kostenvorschuss wurde fristge-
recht bezahlt (Art. 63 Abs. 4 VwVG) und die übrigen Sachunteilsvoraus-
setzungen liegen ebenfalls vor (Art. 46 ff. VwVG).
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1.5 Auf die vorliegende Beschwerde ist daher einzutreten.
2.
Die Vorinstanz als Aufsichtsbehörde über den Finanzmarkt trifft die zum
Vollzug des Banken- und Börsengesetzes und dessen Ausführungsvor-
schriften notwendigen Verfügungen und überwacht die Einhaltung der
gesetzlichen und reglementarischen Vorschriften (vgl. Art. 3 und Art. 6
Abs. 1 FINMAG). Erhält sie von Missständen Kenntnis, sorgt sie für deren
Beseitigung und die Wiederherstellung des ordnungsgemässen Zustands
(Art. 31 FINMAG). Da die Aufsichtsbehörde allgemein über die Einhaltung
der "gesetzlichen Vorschriften" zu wachen hat, ist ihre Aufsicht nicht auf
die ihr bereits unterstellten Betriebe (insbesondere Banken und diesen
gleichgestellte Unternehmen) beschränkt. Zu ihrem Aufgabenbereich ge-
hört ebenso die Abklärung der in Frage stehenden finanzmarktrechtlichen
Bewilligungspflicht einer Gesellschaft oder Person (vgl. Art. 3 Bst. a FIN-
MAG; Art. 1 und 3 ff. des Bankengesetzes vom 8. November 1934
[BankG, SR 952.0] und Art. 3 des Börsengesetzes vom 24. März 1995
[BEHG, SR 954.1]). Praxisgemäss kann sie daher die in den Finanz-
marktgesetzen vorgesehenen Mittel auch gegenüber Instituten bzw. Per-
sonen einsetzen, deren Unterstellungs- oder Bewilligungspflicht umstrit-
ten ist (vgl. BGE 136 II 43 E. 3.1, BGE 132 II 382 E. 4.1, mit Hinweisen).
Liegen hinreichend konkrete Anhaltspunkte dafür vor, dass eine bewilli-
gungspflichtige Geschäftstätigkeit ausgeübt werden könnte, ist die Vorin-
stanz von Gesetzes wegen befugt und verpflichtet, die zur Abklärung er-
forderlichen Informationen einzuholen und die nötigen Anordnungen zu
treffen. Erweist sich, dass die in Frage stehende natürliche oder juristi-
sche Person unbewilligt unterstellungspflichtige Aktivitäten ausgeübt hat
und ihre Tätigkeit nicht bewilligungsfähig ist, so können diese Anordnun-
gen bis zum Verbot der betreffenden Tätigkeit bzw. zur Liquidation und −
bei Überschuldung − zur Konkurseröffnung reichen (vgl. BGE 132 II 382
E. 4.2, mit Hinweisen). Bei der Wahl des geeigneten Mittels hat die Vorin-
stanz im Rahmen der allgemeinen Verfassungs- und Verwaltungsgrund-
sätze (insbesondere Willkürverbot, Rechtsgleichheits- und Verhältnis-
mässigkeitsgebot sowie Treu und Glauben) in erster Linie den Hauptzwe-
cken der finanzmarktrechtlichen Gesetzgebung, dem Schutz der Gläubi-
ger bzw. Anleger einerseits und der Lauterkeit und Stabilität des Finanz-
systems andererseits, Rechnung zu tragen. Die Frage, wie sie ihre Auf-
sichtsfunktion im Einzelnen wahrnimmt, ist dabei weitgehend ihrem
"technischen Ermessen" anheimgestellt (vgl. BGE 131 II 306 E. 3.1.2, mit
Hinweisen; zum Ganzen vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
B-4066/2010 vom 19. Mai 2011 E. 3).
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3.
Der Beschwerdeführer macht geltend, die Bank R._ betreibe eine
faktische Zweigniederlassung in Zürich, welche ohne die erforderliche
Bewilligung der Vorinstanz gewerbsmässig Publikumseinlagen entgegen-
genommen habe. Er habe bei der Vorinstanz die Einleitung eines auf-
sichtsrechtlichen Verfahrens beantragt, welches letztlich in eine Liquidati-
on dieser faktischen Zweigniederlassung oder in andere, durch die Vorin-
stanz anzuordnende aufsichtsrechtliche Massnahmen münden solle. Er
habe ein rechtlich geschütztes Interesse daran, in einem derartigen Li-
quidationsverfahren die Rückerstattung seiner Anlagegelder zu verlan-
gen. Die besondere Beziehungsnähe ergebe sich daraus, dass er innert
nur 18 Monaten nach Eingehen der Bankkundenbeziehung mit der Bank
R._ einen Totalverlust seiner gesamten Kundengelder von EUR
1,7 Mio. erlitten habe. Die materielle Immission sei damit nicht bloss dro-
hend, sondern bereits eingetreten. Indem er nach Eröffnung eines auf-
sichtsrechtlich anzuordnenden Liquidationsverfahrens gegen die Zürcher
de facto-Zweigniederlassung der Bank R._ als geschädigter Anle-
ger eine Forderungseingabe über den in Landeswährung umzurechnen-
den Eurobetrag von 1,7 Mio. eingeben werde, sei er in seinen Vermö-
genswerten unmittelbar betroffen. Damit sei er besonders berührt und be-
sitze ein schutzwürdiges Interesse an der Durchführung eines aufsichts-
rechtlichen Verfahrens und habe auch ein rechtlich geschütztes Interesse
an der Akteneinsicht. Die Vorinstanz habe ihm die beantragte Parteistel-
lung daher zu Unrecht verweigert.
Die Vorinstanz wendet ein, nach der bundesgerichtlichen Rechtspre-
chung habe derjenige, der bei einer Aufsichtsbehörde eine Anzeige ein-
reiche, allein hierdurch noch kein schutzwürdiges Interesse. Anleger und
Gläubiger eines Instituts hätten keinen Rechtsanspruch auf ein Tätigwer-
den der FINMA. Die Frage, wie diese ihre Aufsichtsfunktion im Einzelfall
wahrnehme, sei ihrem "technischen Ermessen" anheimgestellt. Das Bun-
desgericht habe ein schutzwürdiges Interesse an einem aufsichtsrechtli-
chen Eingreifen verneint, wenn ein Dritter von der FINMA im Hinblick auf
ein rechtliches Vorgehen gegen die Bank Informationen verlange, oder
wenn ein Dritter Akteneinsicht in Unterlagen verlange, die ihm eine Klage
gegen das beaufsichtigte Institut ermöglichen sollten. Vorliegend sei da-
von auszugehen, dass der Beschwerdeführer eine zivilrechtliche Scha-
denersatzforderung aus seiner früheren Vertragsbeziehung mit der Bank
R._ geltend mache. Er strebe die Parteistellung, die Akteneinsicht
sowie die aufsichtsrechtlichen Massnahmen einzig im Hinblick auf ein
rechtliches Vorgehen gegen die Bank R._ in der Schweiz an.
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Mangels eines eigenen, unmittelbaren schutzwürdigen Interesses sei da-
her seine Parteistellung zu verneinen.
3.1 Das Verfahren vor der Vorinstanz richtet sich nach dem Verwaltungs-
verfahrensgesetz (Art. 53 FINMAG). Anspruch auf Parteistellung in die-
sem Verfahren haben daher alle Personen, die durch den Ausgang des
Verfahrens besonders berührt sind und ein schutzwürdiges Interesse
daran haben, dass die Verfügung, die das Verfahren abschliessen wird,
ihren Rechtsbegehren entsprechend ausfällt (vgl. Art 6 VwVG i.V.m.
Art. 48 Abs. 1 VwVG).
Das Erfordernis des besonderen Berührtseins ist beim voraussichtlichen
Adressaten einer Verfügung in der Regel ohne Weiteres gegeben. Dritte
sind dagegen in der Regel nur indirekt von der Verfügung betroffen, da
ihnen dadurch weder direkt Rechte eingeräumt noch Pflichten auferlegt
werden. Als "besonders berührt" gelten solche Personen daher nur, wenn
sie eine besondere beachtenswerte, nahe Beziehung zur Streitsache
aufweisen. Worin die besondere Beziehungsnähe zur Streitsache be-
steht, wird dabei nach objektiven Kriterien bestimmt. Das relevante Inte-
resse des Dritten kann dabei rechtlicher oder tatsächlicher Natur sein und
braucht nicht mit jenem übereinzustimmen, das durch die als verletzt be-
zeichnete Norm geschützt wird. Der Dritte muss jedoch einen praktischen
Nutzen aus der Verfügung ziehen, sofern sie seinen Rechtsbegehren
entsprechend ausfällt, d.h. seine Situation muss durch den Ausgang des
Verfahrens in relevanter Weise beeinflusst werden können. Zwischen
dem Streitgegenstand und dem legitimationsbegründenden persönlichen
und spürbaren Nachteil muss ein adäquater Kausalzusammenhang be-
stehen (vgl. ISABELLE HÄNER, Die Beteiligten im Verwaltungsverfahren
und Verwaltungsprozess, Zürich 2000, Rz. 615 f., BERNHARD WALDMANN,
in: Niggli/Uebersax/Wiprächtiger [Hrsg.], Basler Kommentar zum BGG,
Basel 2008, N. 18 zu Art. 89 BGG; ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX
UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl., Zürich 2010,
Rz. 1774 ff.).
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung sind dabei die konkreten
Umstände des Einzelfalles von zentraler Bedeutung. Eine rechtslogisch
stringente, begrifflich fassbare Abgrenzung zur Popularbeschwerde gibt
es danach nicht, sondern nur eine praktisch vernünftige. Wo diese Gren-
ze verläuft, ist für jedes Rechtsgebiet gesondert zu beurteilen (BGE 123 II
376 E. 5b/bb, mit Hinweisen). Gesichtspunkte, welche gegen die Zuer-
kennung einer Parteistellung sprechen, sind etwa die Möglichkeit, den
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angestrebten Erfolg auf anderem Weg zu erreichen, das bloss mittelbare
Betroffensein, aber auch Aspekte der Praktikabilität: Zwar ist der blosse
Umstand, dass allenfalls zahlreiche Personen besonders berührt sein
können, für sich allein kein Grund, diesen die Parteistellung abzuspre-
chen (vgl. BGE 129 II 286 E. 4.3.3, BGE 121 II 176 E. 2b, BGE 120 Ib
379 E. 4c). Trotzdem soll der Kreis der Personen mit Parteistellung nicht
derart weit gezogen werden, dass dadurch die Verwaltungstätigkeit aus-
serordentlich erschwert würde (vgl. Urteil des Bundesgerichts
2C_762/2010 vom 2. Februar 2011 E. 4.4). Derjenige, der bei einer Auf-
sichtsbehörde eine Anzeige einreicht, erwirkt allein hierdurch noch kein
geschütztes Interesse (vgl. BGE 135 II 145 E. 6.1). Vorbehalten hat die
Rechtsprechung jedoch den Fall, dass die zur Ausübung der Aufsicht
verpflichtete Behörde eine vom Anzeiger beantragte Aufsichtsmassnah-
me ablehnt, an welcher dieser ein konkretes Interesse hat (vgl. BGE 135
II 145 E. 6.1, BGE 130 II 149 E. 3.3, BGE 120 Ib 351 E. 3b). So hat das
Bundesgericht die Legitimation der Inhaberin von Anteilsscheinen bejaht,
von der damaligen Eidgenössischen Bankenkommission (EBK) die Abbe-
rufung eines Sachwalters zu verlangen: Sie, die Anteilsinhaberin, habe an
der Abberufung ein eigenes schutzwürdiges Interesse, weil sie durch eine
mangelhafte Geschäftsführung beeinträchtigt werde; dass ein Anleger
gegen den Sachwalter auch Zivilklage erheben könne, ändere daran
nichts, da der Zivilrichter nicht zuständig sei, den Sachwalter abzusetzen
(vgl. BGE 98 Ib 53 E. 2 und E. 4). Verlangt ein Anleger ein über die all-
gemeine Aufsichtstätigkeit der Behörde hinausgehendes Einschreiten, so
muss er glaubhaft nachweisen, dass und inwiefern seine Rechte als An-
leger konkret gefährdet oder verletzt sind und er deshalb ein eigenes,
unmittelbares schutzwürdiges Interesse an einer zusätzlichen aufsichts-
rechtlichen Untersuchung oder an einer bestimmten Massnahme hat (vgl.
BGE 120 Ib 351 E. 5; Urteil des Bundesgerichts 2A.218/1992 vom 14.
August 1995 E. 5a). Ein schutzwürdiges Interesse an einem aufsichts-
rechtlichen Eingreifen wurde dagegen verneint, weil der Dritte von der
Bankenaufsicht nicht in seiner Eigenschaft als Anleger Massnahmen be-
antragte, sondern im Hinblick auf ein rechtliches Vorgehen gegen die
Bank Informationen verlangte oder weil er bloss Akteneinsicht in jene Un-
terlagen verlangt, die ihm eine Klage gegen die beaufsichtigte Person
oder gegen die Aufsichtsbehörde ermöglichen sollten (vgl. BGE 120 Ib
351 E. 4; Urteil des Bundesgerichts 2A.218/1992 vom 14. August 1995
E. 5b).
3.2 Das Bundesverwaltungsgericht hat in seiner bisherigen Recht-
sprechung die Beschwerdelegitimation von Anlegern in einem Unterstel-
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lungsverfahren jeweils verneint. Diese Fälle betrafen indessen immer An-
leger, die sich gegen die verfügte Unterstellung und Liquidation des un-
terstellten Unternehmens wehren wollten (Beschwerdeführung pro Adres-
sat). Ihr Interesse wurde daher als ein aus dem Interesse des Unterneh-
mens selbst abgeleitetes und somit mittelbares oder indirektes vermö-
gensrechtliches Interesse beurteilt (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsge-
richts B-3987/2011 vom 7. Dezember 2011 E. 1.5.2, mit weiteren Hinwei-
sen). Diese Beurteilung entspricht der Rechtsprechung des Bundesge-
richts zur Frage der Beschwerdelegitimation "pro Adressat" von Aktionä-
ren oder Gläubigern des Verfügungsadressaten (vgl. BGE 130 V 560
E. 3.5, mit Hinweisen).
Die Konstellation im vorliegenden Fall ist insofern anders, als der Be-
schwerdeführer sich für eine Unterstellung und Liquidation durch die Vor-
instanz einsetzen möchte. In Frage steht somit eine allfällige Parteistel-
lung "contra Adressat". Dieser Umstand ist bei der Beurteilung der Inten-
sität der persönlichen Betroffenheit zu Gunsten des Beschwerdeführers
zu berücksichtigen. Dessen ungeachtet muss auch im Fall eines Dritten,
der "contra Adressat" Parteistellung verlangt, ein adäquater Kausalzu-
sammenhang zwischen der in Frage stehenden Verfügung und dem kon-
kreten Nachteil für den betreffenden Dritten dargetan sein. Auch in dieser
Konstellation muss ferner geprüft werden, ob dem Dritten nicht allenfalls
eine andere rechtliche Möglichkeit zur Verfügung steht, den angestrebten
Erfolg zu erreichen.
3.3 Im vorliegenden Fall begründet der Beschwerdeführer seine besonde-
re Betroffenheit und Beziehungsnähe damit, dass er nach Eröffnung ei-
nes aufsichtsrechtlich anzuordnenden Liquidationsverfahrens gegen die
Zürcher de facto-Zweigniederlassung der Bank R._ als geschädig-
ter Anleger eine Forderungseingabe über den in Landeswährung umzu-
rechnenden Eurobetrag von 1,7 Mio. eingeben wolle.
Aus seiner Sachdarstellung ergibt sich, dass er seit dem Totalverlust der
von ihm angelegten Mittel vor über zehn Jahren keine weiteren Mittel bei
der Bank R._ investiert hat, weder als Publikumseinlagen noch
auf einem Wertschriftendepot. Bei der von ihm behaupteten Forderung
handelt es sich somit nicht um eine Verpflichtung, welche aus den Bü-
chern der betroffenen Bank ersichtlich wäre (vgl. Art. 36 Abs. 1 BankG),
sondern um eine von der Bank bestrittene Schadenersatzforderung aus
einer vom Beschwerdeführer behaupteten Schlechterfüllung eines Ver-
mögensverwaltungsauftrags. Aus der Sachverhaltsdarstellung des Be-
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schwerdeführers ergibt sich weiter, dass er sich für diese Forderung auf
einen Vertrag beruft, der ausdrücklich bahamesischem Recht unterstellt
war und der den alleinigen Gerichtsstand auf den Bahamas vorsah. Nach
dem anwendbaren bahamesischen Recht sei diese Forderung längst ver-
jährt.
Selbst wenn die Vorinstanz ein aufsichtsrechtliches Verfahren gegen eine
"de facto Zweigniederlassung" der Bank R._ durchführen und im
Ergebnis eine Liquidation anordnen würde, ist die Annahme, dass der von
der Vorinstanz eingesetzte Liquidator namens dieser Zweigniederlassung
die Schadenersatzforderung des Beschwerdeführers anerkennen oder in
einem Konkursverfahren kollozieren würde, überaus hypothetisch. Von
einem adäquaten Kausalzusammenhang kann hier offensichtlich nicht
gesprochen werden.
3.4 Anleger oder Gläubiger von Finanzintermediären haben ihre zivil-
rechtlichen Forderungen gegenüber letzteren grundsätzlich und primär
auf dem zivilen Rechtsweg – oder allenfalls adhäsionsweise in einem
Strafverfahren – zu verfolgen. Neben dieser von der Rechtsordnung vor-
gesehenen und vergleichsweise wesentlich naheliegenderen Möglichkeit
bleibt für die Ausübung von Parteirechten zu diesem Zweck in einem auf-
sichtsrechtlichen Verfahren kein Raum. Die aufsichtsrechtlichen Verfah-
ren der FINMA dienen primär der Beseitigung allfälliger Missstände und
der Wiederherstellung des gesetzmässigen Zustands auf dem Schweize-
rischen Finanzmarkt, nicht der prozessualen Unterstützung einzelner An-
leger oder Gläubiger bei der Geltendmachung ihrer Ansprüche gegenüber
dem allenfalls unterstellungspflichtigen Unternehmen. Die aufsichtsrecht-
liche Tätigkeit der FINMA kann die Geltendmachung dieser Ansprüche
zwar allenfalls indirekt erleichtern; dies reicht aber nicht aus, um eine Par-
teistellung von Anlegern zu begründen. Es ist offensichtlich, dass die Auf-
sichtstätigkeit der FINMA ausserordentlich erschwert würde, wenn jeder-
mann, der behauptet, Anleger eines konkreten Finanzintermediärs zu
sein oder gewesen zu sein und noch offene Forderungen gegen diesen
zu haben, Parteirechte in einem aufsichtsrechtlichen Verfahren ausüben
könnte oder in Bezug auf die Frage, ob überhaupt ein derartiges Verfah-
ren eröffnet werden soll, angehört werden müsste.
3.5 Hinzu kommt, dass in zivil- oder strafrechtlichen Verfahren nicht not-
wendigerweise die gleichen Verfahrensgrundsätze gelten wie in den auf-
sichtsrechtlichen Verfahren der FINMA. So gehen insbesondere die
Auskunfts- und Editionspflichten des untersuchten Instituts gegenüber der
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FINMA sehr weit (vgl. Art. 25 Abs. 1 FINMAG). Das Interesse eines Anle-
gers oder Gläubigers, sich über das Akteneinsichtsrecht in einem derarti-
gen aufsichtsrechtlichen Verfahren der FINMA Zugang zu Beweismitteln
zu verschaffen, um sie in einem Zivilverfahren bzw. im Kontext einer ad-
häsionsweisen Zivilklage in einem Strafverfahren zu verwerten, in denen
die betroffene Gegenpartei die gleichen Unterlagen allenfalls nicht edie-
ren müsste, kann wohl kaum als schutzwürdiges Interesse im Sinne von
Art. 48 Abs. 1 Bst. c VwVG eingestuft werden.
3.6 Im konkreten Fall ist zwar höchst zweifelhaft, ob dem Beschwerdefüh-
rer überhaupt die Möglichkeit eines Zivilprozesses vor einem Schweizeri-
schen Gericht zur Verfügung steht. Wie er selbst ausführt, hätte er seine
Ansprüche offenbar zu einem früheren Zeitpunkt und auf den Bahamas
geltend machen müssen. Ob ein Gläubiger oder Anleger den ihm primär
zustehenden Rechtsweg beschreitet oder nicht bzw. aus welchen Grün-
den er allenfalls davon abgesehen hat, dies rechtzeitig zu tun, kann für
die Legitimationsfrage indessen nicht relevant sein. Der Anspruch auf ef-
fektiven Rechtsschutz (vgl. Art. 29a der Bundesverfassung der Schweize-
rischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 [BV, SR 101]) beinhaltet
kein grundsätzliches Recht darauf, trotz vertraglicher Vereinbarung eines
ausländischen Gerichtsstands ein Schweizerisches Gericht anrufen zu
können. Die Frage, ob die Vereinbarung eines ausländischen Gerichts-
stands in einem konkreten Fall verbindlich ist oder nicht, könnte zwar als
Vorfrage in einem Zivilprozess vor einem Schweizerischen Gericht auf-
geworfen werden. Es geht aber nicht an, diese Frage auch in einem Ver-
waltungsverfahren bzw. im Rechtsmittelverfahren vor dem Bundesverwal-
tungsgericht vorfrageweise zu prüfen und dort, wo diese Prüfung zum Er-
gebnis führt, dass die vertraglich vereinbarte Gerichtsstandsklausel ver-
bindlich ist, den Kläger von den Konsequenzen dieser Vereinbarung zu
entlasten, indem ihm die Parteistellung in einem aufsichtsrechtlichen Ver-
fahren der FINMA gewährt würde.
Ob dem Beschwerdeführer im konkreten Fall die Möglichkeit zur Verfü-
gung steht oder nicht, seine Ansprüche in einem Zivilverfahren bzw. in ei-
nem Zivilverfahren vor einem Schweizerischen Gericht geltend zu ma-
chen, braucht daher nicht geprüft zu werden.
3.7 Sinngemäss macht der Beschwerdeführer weiter geltend, er könnte
sich in einem allfälligen Strafverfahren als Privatkläger konstituieren, auch
wenn er keine adhäsionsweise Zivilklage erhebe. In einem derartigen
Strafverfahren hätte er Parteirechte, weshalb er Anspruch darauf habe,
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dass die Vorinstanz eine entsprechende Strafanzeige erhebe, wenn sie in
ihren Vorabklärungen auf strafrechtlich relevante Sachverhalte stosse.
Nach der dargelegten bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist dieses Ar-
gument offensichtlich unbehelflich. Die Parteistellung in einem Strafver-
fahren und der Wunsch, belastendes Material im Hinblick auf dieses Ver-
fahren zu finden, verschaffen einem Dritten grundsätzlich keine Parteistel-
lung in einem aufsichtsrechtlichen Verfahren der Vorinstanz (vgl. BGE
120 Ib 351 E. 4).
3.8 Der Beschwerdeführer argumentiert weiter, er habe ein rechtlich ge-
schütztes Interesse daran, dass die Vorinstanz als Folge des von ihm ver-
langten Unterstellungsverfahrens, wenn schon keine Liquidation, so doch
eine Einziehung gestützt auf Art. 35 FINMAG verfüge. Diese Bestimmung
gebe der FINMA die Möglichkeit, privatrechtsgestaltend einen Ausgleich
zwischen dem beaufsichtigten Institut und den allfällig geschädigten An-
legern und Gläubigern zu bewirken.
In welcher Weise er selbst konkret von einer derartigen Einziehung be-
troffen wäre, substantiiert der Beschwerdeführer zwar nicht. Offenbar
spekuliert er aber darauf, er würde einen Anteil der von der Vorinstanz
gestützt auf diese Bestimmung allenfalls eingezogenen Vermögenswerte
erhalten.
Ob ein geschädigter Gläubiger oder Anleger eines unterstellten oder be-
aufsichtigten Instituts Parteistellung im Hinblick auf die Verteilung allfälli-
ger gestützt auf diese Bestimmung effektiv eingezogener Vermögenswer-
te beantragen könnte, kann hier offen gelassen werden.
Für eine Einziehung von Vermögenswerten gestützt auf Art. 35 FINMAG
besteht erst seit dem Inkrafttreten des Finanzmarktaufsichtsgesetzes am
1. Januar 2009 eine ausdrückliche gesetzliche Grundlage. Angesichts
des Rückwirkungsverbots (vgl. Art. 5 und 9 BV; BGE 122 II 113 E. 3b;
HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz 330 ff.), erscheint es als höchst
unwahrscheinlich, dass die Vorinstanz den vom Beschwerdeführer be-
haupteten Schaden aus den Jahren 2000 und 2001 zum Anlass nehmen
würde, um gestützt auf Art. 35 FINMAG Vermögenswerte einzuziehen
und dem Beschwerdeführer einen Anteil davon zuzusprechen.
Auch in Bezug auf dieses behauptete Interesse ist ein adäquater Kausal-
zusammenhang daher nicht ersichtlich.
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3.9 Es ergibt sich somit, dass die Vorinstanz einen Anspruch des Be-
schwerdeführers auf Parteistellung in einem allfälligen aufsichtsrechtli-
chen Verfahren gegen die Bank R._ zu Recht verneint hat.
3.10 Ob die Vorinstanz gestützt auf allgemeine Verfahrensgrundsätze al-
lenfalls gehalten wäre, Aufsichtsanzeigen bzw. -beschwerden jedenfalls
insoweit zu behandeln, als sie die Anzeiger über die Eröffnung oder Nicht-
eröffnung einer aufsichtsrechtlichen Untersuchung informieren müsste,
braucht hier nicht geprüft zu werden, da der Beschwerdeführer weder im
Verfahren vor der Vorinstanz noch im Beschwerdeverfahren vor dem
Bundesverwaltungsgericht ein entsprechendes Eventualbegehren gestellt
hat und diese Frage daher nicht Teil des Streitgegenstands ist.
4.
Die Beschwerde erweist sich daher als unbegründet und ist abzuweisen.
5.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind dem unterliegenden Beschwer-
deführer die Verfahrenskosten aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Diese
sind mit dem von ihm geleisteten Kostenvorschuss zu verrechnen.
6.
Dem unterliegenden Beschwerdeführer ist keine Parteientschädigung zu-
zusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG, Art. 7 Abs. 1 des Reglements vom
21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bun-
desverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2] und ebenso wenig der Vor-
instanz (Art. 7 Abs. 3 VGKE).