Decision ID: b092afcc-ddcd-5413-943c-2ba8951edc00
Year: 2012
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Sachverhalt:
A.
Der 1983 geborene iranische Staatsangehörige X._ (im Folgen-
den: Beschwerdeführer) beantragte am 24. Juni 2009 bei der Schweizeri-
schen Botschaft in Teheran ein Schengen-Visum für einen einmonatigen
Besuchsaufenthalt bei Y._ (im Folgenden: Gastgeberin bzw.
Rechtsvertreterin) in Basel. Die Schweizer Vertretung lehnte es ab, in ei-
gener Kompetenz ein Visum zu erteilen und leitete das Gesuch zur Prü-
fung und zum Entscheid an die Vorinstanz weiter.
B.
Zum Visumsantrag begrüsst, holte die Migrationsbehörde des Kantons
Basel-Stadt bei der Gastgeberin im Juli 2009 ergänzende Auskünfte ein.
C.
Die Vorinstanz lehnte es in einer Verfügung vom 26. August 2009 ab, das
beantragte Besuchsvisum zu erteilen.
Zur Begründung wurde ausgeführt, dass im Rahmen des durchgeführten
Konsultationsverfahrens ein Schengen-Vertragsstaat Einwände gegen ei-
ne Visumserteilung erhoben habe. Die Ausstellung eines einheitlichen
Schengen-Visums sei daher nicht möglich. Es lägen auch keine besonde-
ren humanitären Grunde oder solche von nationalem Interesse bzw. in-
ternationale Verpflichtungen vor, die die Einreise in die Schweiz trotzdem
zwingend notwendig erscheinen liessen und deshalb die Ausstellung ei-
nes Visums mit räumlich auf die Schweiz beschränkter Gültigkeit rechtfer-
tigen würden.
D.
Dagegen gelangte die Gastgeberin des Beschwerdeführers als dessen
Rechtsvertreterin am 22. September 2009 an das Bundesverwaltungsge-
richt und stellte die folgenden Rechtsbegehren:
"a) das BFM (bzw. fedpol) hat bekanntzugeben, welcher Staat mit welcher
Begründung Herrn X._ zurückgewiesen hat;
b) falls der Grund ein bilaterales Problem zwischen dem unbekannten Dritt-
staat und Herrn X._ ist, hat die Schweiz auch ohne Vorliegen beson-
derer humanitärer Gründe ein Visum zur Einreise in die Schweiz zu erteilen;
c) falls die Sperrung aus Gründen erfolgt ist, die für die Schweiz nicht nach-
vollziehbar sind bzw. nach schweizerischem Recht keine Einreisesperre zur
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Folge hätten, hat die Schweiz beim entsprechenden Staat eine Beschwerde
zu machen;
d) falls die Sperrung aus Gründen erfolgt, die für die Schweiz nicht nachvoll-
ziehbar sind bzw. nach schweizerischem Recht keine Einreisesperre zur
Folge hätten, hat die Schweiz ihre Visavergabepraxis dahingehend anzupas-
sen, solchen Sperrungen nicht automatisch Folge zu leisten".
Zur Begründung ihrer Begehren brachte die Rechtsvertreterin vor, der
Beschwerdeführer sei bereits 2006 bzw. 2007 im Rahmen eines Be-
suchsaufenthaltes in Deutschland resp. in die Schweiz eingereist, ohne
dass sein Aufenthalt zu Klagen Anlass gegeben hätte. Er habe nichts ge-
tan, was einen Einwand eines Schengen-Mitgliedsstaates rechtfertigen
könnte. Der im Konsultationsverfahren vorgebrachte Einwand müsse da-
her auf einem Irrtum bzw. einer Personenverwechslung beruhen. Über-
dies stehe es im Widerspruch zu anerkannten Grundrechten, wenn ein
Visumsantrag nur schon auf der Grundlage eines nicht näher geklärten
"Eintrags auf einer Liste" abgewiesen werden könne, ohne dass die be-
troffene Person die Möglichkeit habe, sich gegen einen solchen Eintrag
zur Wehr zu setzen.
E.
In ihrer Vernehmlassung vom 30. Oktober 2009 schloss die Vorinstanz
auf Abweisung der Beschwerde.
Dabei erläuterte sie unter Bezugnahme auf die einschlägigen Bestim-
mungen des Schengen-Rechts, dass im Falle von Einwänden, welche im
Rahmen des Konsultationsverfahrens vorgebracht werden, eine zwin-
gende Voraussetzung für die Ausstellung eines einheitlichen Schengen-
Visums nicht mehr erfüllt und es der Schweiz dementsprechend verwehrt
sei, ein Visum mit Gültigkeit für den gesamten Schengen-Raum auszu-
stellen. In einer solchen Situation könne die Auslandvertretung bloss noch
ein Visum mit beschränkter Gültigkeit für die Schweiz ausstellen, falls
humanitäre Gründe, nationale Interessen oder internationale Verpflich-
tungen dies erforderlich machten. Solche Gründe seien aber vorliegend
nicht gegeben. Im Übrigen sei im schengen-rechtlichen Konsultationsver-
fahren nicht vorgesehen, dass ein Einwand eines Schengen-Mitglied-
staates gegen die Erteilung eines Schengen-Visums begründet werde.
Ebenso wenig sei bekannt, welcher Schengen-Staat den Einwand erho-
ben habe. Das Konsultationsverfahren diene ausschliesslich der Wahrung
der inneren und äusseren Sicherheit des Staates und sei im Übrigen
auch nicht justiziabel.
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F.
In einer Replik vom 5. Dezember 2009 hielt die Rechtsvertreterin des Be-
schwerdeführers am Rechtsmittel fest.
Ergänzend bringt die Rechtsvertreterin darin vor, die erhobene Be-
schwerde richte sich nicht gegen die Art und Weise wie die Vorinstanz
den Visumsantrag des Beschwerdeführers behandelt habe, sondern aus-
schliesslich gegen die Tatsache, dass die Vorinstanz überhaupt durch die
"Schengen-Verträge" gezwungen sei, auf diese Weise zu handeln. Ferner
richte sich die Beschwerde gegen den Umstand, dass die Ergebnisse ei-
nes Konsultationsverfahrens nicht justiziabel seien. Vorliegend handle es
sich also nicht um eine juristische Beschwerde, sondern um eine "ethi-
sche und politische". Es sei ihr (der Rechtsvertreterin) dabei bewusst,
dass die in der Rechtsmitteleingabe vorgebrachten Anliegen grösstenteils
ausserhalb der Kompetenz der angerufenen Rechtsmittelinstanz liege.
Gleichwohl ersuche sie das Gericht, den Sachverhalt auf menschenrecht-
licher und verfassungsrechtlicher Ebene zu prüfen.
G.
Auf den weiteren Akteninhalt und die eingereichten Dokumente wird, so-
weit entscheidsrelevant, in den Erwägungen eingegangen.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1. Verfügungen des BFM über die Erteilung eines Visums unterliegen
der Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht (Art. 31, Art. 32 sowie
Art. 33 Bst. d des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [VGG,
SR 173.32]).
2. Gemäss Art. 37 VGG richtet sich das Verfahren vor dem Bundesver-
waltungsgericht, sofern das Verwaltungsgerichtsgesetz nichts anderes
bestimmt, nach dem Verwaltungsverfahrensgesetz vom 20. Dezember
1968 (VwVG, SR 172.021).
2.1. Gegenstand eines Rechtsmittelverfahrens vor dem Bundesverwal-
tungsgericht können grundsätzlich nur Fragen bilden, zu denen die Vorin-
stanz durch Verfügung verbindlich Stellung genommen hat oder zu denen
sie in dieser Form hätte Stellung nehmen müssen (vgl. ANDRÉ MOSER /
MICHAEL BEUSCH / LORENZ KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundes-
verwaltungsgericht, Handbücher für die Anwaltspraxis, Basel 2008, Rz.
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2.7 und 2.8 mit Hinweisen). Da im vorliegenden Rechtsstreit die Vorin-
stanz nur über den Antrag des Beschwerdeführers auf Erteilung eines Vi-
sums entschieden hat und auch nur darüber zu entscheiden hatte, erwei-
sen sich alle seine Rechtsbegehren als unzulässig, mit denen etwas an-
deres verlangt wird als die Erteilung eines solchen Visums. Zulässig ist
mit anderen Worten nur das vom Beschwerdeführer unter Buchstabe b)
aufgeführte Rechtsbegehren, es sei ihm auch ohne Vorliegen besonderer
humanitärer Gründe ein Visum zu erteilen.
2.2. Der Beschwerdeführer ist gemäss Art. 48 Abs. 1 VwVG zur Erhebung
eines Rechtsmittels berechtigt. Auf seine im Übrigen frist- und formge-
recht eingereichten Beschwerde ist daher im oben dargelegten Umfang
einzutreten (Art. 49 ff. VwVG).
3.
Mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht kann die Verletzung
von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des
Ermessens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtser-
heblichen Sachverhalts und – soweit nicht eine kantonale Behörde als
Beschwerdeinstanz verfügt hat – die Unangemessenheit gerügt werden
(Art. 49 VwVG). Das Bundesverwaltungsgericht wendet im Beschwerde-
verfahren das Bundesrecht von Amtes wegen an. Es ist gemäss Art. 62
Abs. 4 VwVG an die Begründung der Begehren nicht gebunden und kann
die Beschwerde auch aus anderen als den geltend gemachten Gründen
gutheissen oder abweisen. Massgebend ist grundsätzlich die Sachlage
zum Zeitpunkt seines Entscheides (vgl. BVGE 2011/1 E. 2, BVGE
2007/41 E. 2).
4.
4.1. Der angefochtenen Verfügung liegt das Gesuch eines iranischen
Staatsangehörigen um Erteilung eines Visums für einen einmonatigen
Besuchsaufenthalt in der Schweiz zugrunde. Da er sich nicht auf die
EU/EFTA-Personenfreizügigkeitsabkommen berufen kann und die beab-
sichtigte Aufenthaltsdauer drei Monate je Sechsmonatszeitraum nicht
überschreitet, fällt die vorliegende Streitsache in den Anwendungsbereich
der Schengen-Assozierungsabkommen, mit denen die Schweiz den
Schengen-Besitzstand und die dazugehörigen gemeinschaftsrechtlichen
Rechtsakte übernommen hat. Massgebliche Rechtsgrundlage bildet die
Verordnung (EG) Nr. 810/2009 des Europäischen Parlaments und des
Rates vom 13. Juli 2009 über einen Visakodex der Gemeinschaft (Visa-
kodex, VK, ABl. L 243 vom 15. September 2009, S. 1–58). Das Auslän-
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dergesetz vom 16. Dezember 2005 (AuG, SR 142.20) und seine Ausfüh-
rungsverordnungen, namentlich die im vorliegenden rechtlichen Kontext
einschlägige Verordnung vom 22. Oktober 2008 über die Einreise und die
Visumerteilung (VEV, SR 142.204), gelangen nur soweit zur Anwendung,
als das Schengen-Recht keine abweichenden Bestimmungen enthält
(Art. 2 Abs. 2 - 5 AuG).
4.2. Die Erteilung eines "einheitlichen Visums" (zum Begriff vgl. Art. 2 Ziff.
3 VK) setzt voraus, dass die gesuchstellende Person die Einreisevoraus-
setzungen erfüllt und kein Verweigerungsgrund vorliegt (Art. 21 und 32
VK). Dazu gehört unter anderem, dass von der gesuchstellenden Person
keine Gefahr für die öffentliche Ordnung, die innere Sicherheit oder die in-
ternationalen Beziehungen auch nur eines Mitgliedstaates ausgehen darf
(Art. 21 Abs. 1 und Abs. 3 Bst. d und Art. 32 Abs. 1 Bst. a Ziff. vi VK). Ein
Instrument, das es Mitgliedstaaten gestattet, eigene Sicherheitsinteres-
sen in "fremde" Visumverfahren einzubringen, bildet das Verfahren der
vorgängigen Konsultation nach Art. 22 VK. Ein im Rahmen dieses Kon-
sultationsverfahrens erhobener Einwand gegen die Einreise der gesuch-
stellenden Person hat die Wirkung eines Vetos: Ungeachtet seiner Be-
rechtigung schliesst die blosse Existenz eines Einwands die Erteilung ei-
nes einheitlichen Visums aus. Möglich ist nur noch ein "Visum mit räum-
lich beschränkter Gültigkeit" (zum Begriff vgl. Art. 2 Ziff. 4 VK), wenn der
ersuchte Mitgliedstaat die Erteilung eines solchen aus humanitären
Gründen, aus Gründen des nationalen Interesses oder aufgrund interna-
tionaler Verpflichtungen für erforderlich hält (Art. 25 Abs. 1 Bst. a Ziff. iii
VK). Dieses Visum ist grundsätzlich nur für das Hoheitsgebiet des aus-
stellenden Staates gültig (Art. 25 Abs. 2 VK). Das nationale schweizeri-
sche Ausländerrecht beschränkt sich darauf, die dargestellten Inhalte des
Schengen-Rechts zu wiederholen oder darauf zu verweisen (vgl. Art. 12
Abs. 1, Abs. 2 Bst. e und Abs. 4 VEV).
4.3. In casu lässt das Ergebnis des Konsultationsverfahrens die Erteilung
eines einheitlichen Visums nicht zu. Ein Grund nach Art. 25 Abs. 1 Bst. a
Ziff. ii Visakodex, der es gestatten würde, dem Beschwerdeführer ein Vi-
sum mit beschränkter räumlicher Geltung zu erteilen, ist unbestrittener-
massen nicht vorhanden. Infolgedessen steht die angefochtene Verfü-
gung im Einklang mit dem materiellen Schengen-Recht. Inwieweit dieses
Ergebnis materielle, durch Verfassung oder Völkerrecht geschützte
Rechtspositionen des Beschwerdeführers verletzen sollte, ist nicht er-
sichtlich und wird auch nicht substantiiert dargetan. Das formelle Schen-
gen-Recht sieht keine weiter gehende Orientierung der gesuchstellenden
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Person über das Ergebnis des Konsultationsverfahrens vor, als im vorlie-
genden Fall geschehen (vgl. Art. 32 Abs. 1 Bst. a VK i.V.m. Ziff. 6 des
einheitlichen Formblatts zur Unterrichtung der gesuchstellenden Person
gemäss Anhang VI des Visakodex; vgl. ferner Art. 54 Abs. 1 VEV). Eine
Verletzung der prozessualen Informations- und Auskunftsrechte des Be-
schwerdeführers, gleichgültig ob im Landes- oder im Völkerrecht veran-
kert, liegt darin nicht begründet, denn die Identität des intervenierenden
Staates und die materielle Berechtigung der Einwände dieses Staates
sind für die Beurteilung des konkreten Visumgesuchs ohne rechtliche Re-
levanz.
4.4. Nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens bilden die persön-
lichkeitsrechtsbezogenen Informations- und Auskunftsrechte über die Be-
arbeitung von Personendaten im Rahmen des Visumverfahrens, wie sie
bezüglich des Schengener Informationssystems (SIS) von Art. 109 Abs. 1
des Übereinkommens vom 19. Juni 1990 zur Durchführung des Überein-
kommens betreffend den schrittweisen Abbau der Kontrollen an den ge-
meinsamen Grenzen (Schengener Durchführungsübereinkommen [SDÜ],
Abl. L 239 vom 22. September 2000, S. 19-62) und bezüglich des Visa-
Informationssystems (VIS) von Art. 38 der Verordnung (EG) Nr. 767/2008
des europäischen Parlaments und des Rates vom 9. Juli 2008 über das
VIS und den Datenaustausch zwischen den Mitgliedstaaten über Visa für
einen kurzfristigen Aufenthalt (VIS-Verordnung, ABl. L 218 vom
15.8.2008, S. 60–81) dem Grundsatz nach vorgesehen und vom nationa-
len Datenschutzrecht ausgestaltet werden. Im letzteren Zusammenhang
kann beispielhaft auf Art. 111 f. AuG verwiesen werden sowie auf Art. 49
der Verordnung vom 7. Mai 2008 über den nationalen Teil des Schenge-
ner Informationssystems (N-SIS) und das SIRENE-Büro (N-SIS-Verord-
nung, SR 362.0) und Art. 25 der Verordnung vom 6. Juli 2011 über das
zentrale Visa-Informationssystem (Visa-Informationssystem-Verordnung,
VISV, SR 142.512). Dem Beschwerdeführer steht es frei, die entspre-
chenden datenschutzrechtlichen Instrumente in Anspruch zu nehmen.
5.
Aus vorstehenden Erwägungen folgt, dass die angefochtene Verfügung
im Lichte von Art. 49 VwVG nicht zu beanstanden ist. Die Beschwerde ist
daher abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann.
6.
Entsprechend dem Ausgang des Verfahrens wird der unterliegende Be-
schwerdeführer kostenpflichtig (Art. 63 Abs. 1 VwVG, Art. 1, 2 und 3 Bst.
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b des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Ent-
schädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [SR 173.320.2]).
7.
Das vorliegende Urteil ist endgültig (Art. 83 Bst. c Ziff. 1 des Bundesge-
richtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]).
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