Decision ID: cc41ab1f-07be-5277-b0eb-71a4d1aafaa7
Year: 2017
Language: de
Court: BE_VB
Chamber: BE_VB_001
Canton: BE
Region: Espace_Mittelland
Law Area: public_law

I. Sachverhalt
1. Die Beschwerdeführerin reichte am 10. Januar 2012 bei der Gemeinde Ins ein
Baugesuch ein für den Neubau einer Mobilfunkanlage mit einem rund 21 m hohen Mast auf
Parzelle Ins Grundbuchblatt Nr. G._. Die Parzelle liegt in der Wohn- und
Gewerbezone WG2. Gegen das Bauvorhaben erhoben unter anderen die
Beschwerdegegner Einsprache. Mit Verfügung vom 6. August 2012 sistierte das
Regierungsstatthalteramt Seeland das Baubewilligungsverfahren bbew 5/2012, weil ein
Alternativstandort geprüft wurde.
2. In der Folge reichte die Beschwerdeführerin zusammen mit einer weiteren
Mobilfunkanbieterin ein Baugesuch vom 6. Februar 2013 ein für den Neubau einer
Mobilfunkanlage mit einem 30 m hohen Mast am Alternativstandort auf Parzelle Ins
Grundbuchblatt Nr. H._. Mit Gesamtentscheid vom 1. Oktober 2013 erteilte das
Regierungsstatthalteramt Seeland dafür die Baubewilligung. Dagegen wurden bei der Bau-
, Verkehrs- und Energiedirektion des Kantons Bern (BVE) zwei Beschwerden eingereicht.
Gestützt auf einen negativen Bericht der kantonalen Kommission zur Pflege der Orts- und
Landschaftsbilder (OLK) vom 12. Juni 2013 und einen Augenschein vom 30. April 2014
hiess die BVE mit Entscheid RA Nr. 110/2013/400 vom 4. August 2014 die beiden
Beschwerden gut und erteilte dem Baugesuch vom 6. Februar 2013 aus Gründen der
Ästhetik bzw. des Ortsbild- und Landschaftsschutzes den Bauabschlag.
3. Am 21. September 2015 reichte die Beschwerdeführerin erneut ein Baugesuch ein
für den Neubau einer Mobilfunkanlage mit einem rund 20 m hohen Mast am ursprünglichen
Standort auf Parzelle Ins Grundbuchblatt Nr. G._. Mit Verfügung vom 8. Oktober
2015 nahm das Regierungsstatthalteramt Seeland dieses Gesuch als Projektänderung
zum ursprünglichen Baugesuch vom 10. Januar 2012 entgegen und nahm das mit
Verfügung vom 6. August 2012 sistierte Baubewilligungsverfahren bbew 5/2012 wieder auf.
RA Nr. 110/2016/115 3
Mit Gesamtentscheid vom 1. Juli 2016 erteilte das Regierungsstatthalteramt Seeland
gestützt auf einen negativen Bericht der OLK vom 3. Februar 2016 den Bauabschlag.
4. Dagegen reichte die Beschwerdeführerin am 8. August 2016 Beschwerde bei der
BVE ein. Sie beantragt, der Gesamtentscheid vom 1. Juli 2016 sei aufzuheben und dem
Bauvorhaben sei die Baubewilligung zu erteilen.
5. Das Rechtsamt, welches die Beschwerdeverfahren für die BVE leitet1, führte den
Schriftenwechsel durch und holte die Vorakten ein. Dabei gab es auch den
Einsprechenden Gelegenheit, sich am Beschwerdeverfahren als Partei zu beteiligen. Die
Gemeinde Ins verzichtete mit Schreiben vom 29. August 2016 auf eine Stellungnahme.
Das Regierungsstatthalteramt Seeland beantragt in seiner Stellungnahme vom 31. August
2016 die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Mit
Beschwerdeantwort vom 6. September 2016 beteiligten sich die Beschwerdegegner 1 bis
36 als Partei am Verfahren. Sie beantragen die Abweisung der Beschwerde und die
Bestätigung des angefochtenen Gesamtentscheids. Mit Beschwerdeantwort vom
12. September 2016 beteiligten sich die Beschwerdegegner 37 bis 39 als Partei am
Verfahren. Sie beantragen ebenfalls die Abweisung der Beschwerde und die Bestätigung
des angefochtenen Gesamtentscheids.
In der Folge holte das Rechtsamt bei der Beschwerdeführerin verschiedene
Netzabdeckungskarten ein und stellte ihr diverse Fragen. Zudem nahm es das Dossier
RA Nr. 110/2013/400 sowie zwei Fotos, die anlässlich des Augenscheins vom 30. April
2014 aufgenommen wurden, zu den Akten. Abschliessend erhielten die
Verfahrensbeteiligten die Gelegenheit, zum Ergebnis des Beweisverfahrens Stellung zu
nehmen.
6. Auf die Rechtsschriften und Vorakten wird, soweit für den Entscheid wesentlich, in
den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
1 Art. 7 der Verordnung vom 18. Oktober 1995 über die Organisation und die Aufgaben der Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion (OrV BVE; BSG 152.221.191)
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II. Erwägungen
1. Eintreten
a) Angefochten ist ein Gesamtentscheid nach Art. 9 KoG2. Laut Art. 11 Abs. 1 KoG kann
er – unabhängig von den geltend gemachten Einwänden – nur mit dem Rechtsmittel
angefochten werden, das für das Leitverfahren massgeblich ist. Das Leitverfahren ist im
vorliegenden Fall das Baubewilligungsverfahren (Art. 5 Abs. 1 KoG). Bauentscheide
können nach Art. 40 Abs. 1 BauG3 innert 30 Tagen seit Eröffnung mit Baubeschwerde bei
der BVE angefochten werden. Die BVE ist somit zur Beurteilung der Beschwerde gegen
den Gesamtentscheid zuständig.
b) Zur Beschwerde befugt sind die Baugesuchsteller, die Einsprecher im Rahmen ihrer
Einsprachegründe und die zuständige Gemeindebehörde (Art. 10 KoG in Verbindung mit
Art. 40 Abs. 2 BauG). Die Beschwerdeführerin, deren Baugesuch abgewiesen wurde, ist
durch den vorinstanzlichen Gesamtentscheid beschwert und daher zur Beschwerdeführung
legitimiert. Auf die form- und fristgerecht eingereichte Beschwerde ist einzutreten.
2. Ästhetik, Ortsbild- und Landschaftsschutz
a) Die Beschwerdeführerin macht geltend, der negative Bericht der OLK sei dürftig und
daher in sachlicher Hinsicht nicht aussagekräftig. Mit Blick auf den Bericht der OLK vom
12. Juni 2013 zum Bauvorhaben am Alternativstandort weise der Bericht zum aktuellen
Vorhaben erhebliche Widersprüche und Ungereimtheiten auf. Daher hätte die Vorinstanz
diesem Bericht nicht folgen dürfen. Im Übrigen lasse sich dem Bericht nicht entnehmen, ob
die OLK überhaupt vor Ort gewesen sei.
2 Koordinationsgesetz vom 21. März 1994 (KoG; BSG 724.1) 3 Baugesetz vom 9. Juni 1985 (BauG; BSG 721)
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Auch die von den Einsprechenden und der Gemeinde erhobenen ästhetischen
Einwendungen gegen das Bauvorhaben seien nicht stichhaltig. Mit einer im Vergleich mit
dem Bauvorhaben am Alternativstandort um 10 m reduzierten Höhe von 20 m könne nicht
von einer überdimensionierten Anlage die Rede sein. Der geplante Standort sei nicht
besonders heikel, weder hinsichtlich des Ortsbild- noch des Denkmalschutzes. Er befinde
sich eher am Rand des Dorfes, sei aber so weit vom Ortsrand entfernt, dass er nicht mehr
als prägend für die Dorfeingangssituation bezeichnet werden könne. In unmittelbarer Nähe
des geplanten Standorts befänden sich zahlreiche Hallen und Gebäude mit grosszügigen
Kubaturen. Insofern erinnere die Wohn- und Gewerbezone eher an eine reine
Gewerbezone. In der nördlich gelegenen Wohnzone solle die Antenne nicht erstellt
werden. Dass sie in deren Sichtfeld liege, sei unerheblich, es bestehe kein Anspruch auf
freien Ausblick. Auch mit Blick auf den Schutz vor ideellen Immissionen ergebe sich
vorliegend keine erhöhte Schutzwürdigkeit der Bewohner des nördlich gelegenen
Quartiers.
Insgesamt führe das Bauvorhaben zu keiner erheblichen Beeinträchtigung des Ortsbild-
und Landschaftsschutzes. Wenn überhaupt, liege lediglich eine geringfügige
Beeinträchtigung vor, die durch die bessere Versorgung von Ins mit
Mobilfunkdienstleistungen aufgehoben werde, womit das Gebot der grösstmöglichen
Schonung eingehalten werde. Sollte auch das vorliegende Projekt nicht realisiert werden
können, sei für die Beschwerdeführerin nicht ersichtlich, wie sie die Versorgung des
östlichen Teils von Ins sicherstellen solle.
b) Die Beschwerdegegner bezweifeln, dass mit dem Bauvorhaben der östliche Teil von
Ins versorgt werden solle, hier bestehe keine Versorgungslücke. Bisher sei die
Standortwahl primär mit der Versorgung des Dorfzentrums und des Oberdorfs begründet
worden. Damit fehle es aber am funktionalen Zusammenhang. Sollte tatsächlich eine
Versorgungslücke bestehen, müssten die Mobilfunkanbieterinnen verpflichtet werden, ihre
Antennenstandorte in diesem empfindlichen Gebiet aufeinander abzustimmen. Bei der
Standortwahl stehe aber wohl nicht die Frage der optimalen Versorgung, sondern der
Finanzen im Vordergrund. Das Bauvorhaben trage dem Ortsbildschutz nach wie vor nicht
Rechnung. So liege in Sichtweite des geplanten Standorts das I._ Haus. Da die
Antenne von der J._strasse her gesehen oberhalb einer Böschung mit einer Höhe
von rund 3 m zu stehen kommen solle, sei die wahrgenommene Höhe nicht 19.8, sondern
22.8 m. Daher beeinträchtige die geplante Antenne das schützenswerte Ortsbild erheblich.
RA Nr. 110/2016/115 6
Entgegen der Darstellung der Beschwerdeführerin handle es sich bei der betroffenen Zone
nicht quasi um eine reine Gewerbezone, mit wenigen Ausnahmen seien alle
Gewerbebauten auch bewohnt. Vielmehr solle die geplante Antenne von der
Wahrnehmung her in einem Wohngebiet erstellt werden. Dabei sei das nördliche
Wohnquartier zweifellos besonders empfindlich. Gemäss laufender Ortsplanungsrevision
sei ein Kaskadenmodell geplant, wonach wenn möglich keine Antennen in Wohn- und
Mischzonen gebaut werden sollen. Daher müsse der aktuelle Stand der
Ortsplanungsrevision in das Beschwerdeverfahren einbezogen werden.
c) Gemäss Art. 9 Abs. 1 BauG dürfen Bauten, Anlagen, Reklamen, Anschriften und
Bemalungen Landschaften, Orts- und Strassenbilder nicht beeinträchtigen. Diese Vorschrift
stellt die „ästhetische Generalklausel“ im Sinn eines allgemeinen Beeinträchtigungsverbots
dar. Art. 17 Abs. 1 BauV4 konkretisiert diese Vorschrift: Aussenanlagen für Radio- und
Fernsehempfang sowie für Funkzwecke und dergleichen sind möglichst unauffällig zu
gestalten und anzubringen; sie dürfen die Landschaft und das Ortsbild nicht
beeinträchtigen. Schutzobjekt des Ortsbild- und Landschaftsschutzes ist der Aussenraum,
soweit er von einem allgemein begangenen Standort aus als Einheit wirkt und als solche
erfassbar ist. Eine Beeinträchtigung liegt vor, wenn ein Bauvorhaben einen Gegensatz zur
bestehenden Überbauung schafft, der erheblich stört.5
Darüber hinaus sind die Gemeinden befugt, eigene Ästhetikvorschriften zu erlassen, die
über die kantonalen Vorschriften hinausgehen können (Art. 9 Abs. 3 BauG und Art. 17
Abs. 1 letzter Satz BauV). Solche müssen aber, um eine selbständige Bedeutung zu
haben, konkreter gefasst sein als die kantonalen.6 Die Gemeinde Ins hat unter dem Titel
„Baugestaltung, Allgemeiner Landschafts- und Ortsbildschutz“ in Art. 26 GBR7 geregelt,
dass zum Schutze des Orts-, Strassen- und Landschaftsbildes einer vorgesehenen
störenden Baugestaltung (ortsfremde Bau- und Dachform, nachteilige Farb- und
Materialwahl) die Baubewilligung versagt werden kann. Neu-, Um- und Anbauten haben
sich bezüglich Gebäudeform, -volumen und -stellung, Dachform, Farb- und Materialwahl
dem Charakter des Landschafts-, Orts- und Strassenbildes einzupassen. Erhaltenswerte
bestehende Gliederungen von Häusern und Plätzen sind zu übernehmen. Es sind
4 Bauverordnung vom 6. März 1985 (BauV; BSG 721.1) 5 Zaugg/Ludwig, Kommentar zum Baugesetz des Kantons Bern, 4. Aufl., Band I, Bern 2013, Art. 9/10 N. 13 f. 6 Zaugg/Ludwig, Kommentar zum Baugesetz des Kantons Bern, 4. Aufl., Band I, Bern 2013, Art. 9/10 N. 4 7 Baureglement der Gemeinde Lyss vom 3. Dezember 1999
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zurückhaltende Farben zu verwenden. Ob diesen kommunalen Gestaltungsvorschriften
eigenständige Bedeutung zukommt, kann mit Blick auf die weiteren Ausführungen offen
bleiben.
Im Gemeindebaureglement finden sich zudem Gestaltungsvorschriften für die Zone mit
Planungspflicht (ZPP) "J._strasse". Die Gestaltung der Bauten und der
Aussenräume hat auf die empfindliche Dorfeingangssituation Rücksicht zu nehmen. Die
Gestaltung der Bauten und Aussenanlagen hat so zu erfolgen, dass eine gute
Gesamtwirkung entsteht und sich eine gute Einordnung ins Ortsbild ergibt (Art. 42 B GBR).
d) Gemäss der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung lässt sich das Erstellen einer
Mobilfunkanlage unter ästhetischen Gesichtspunkten nicht ohne weiteres mit Gebäuden,
auf welche die Gestaltungsnormen in erster Linie zugeschnitten sind, vergleichen. Zum
einen ist das Erscheinungsbild einer Mobilfunkanlage – namentlich Durchmesser und Höhe
des Masts sowie die Anzahl und optische Erscheinung der Antennen – vorwiegend durch
die technischen Gegebenheiten bedingt. Die Gestaltungsmöglichkeiten der
Mobilfunkbetreiberinnen sind daher gering. Ausserdem besteht die Besonderheit, dass
Mobilfunkanlagen aufgrund ihrer Funktion in der Regel gut sichtbar sind, womit ihnen
praktisch an jedem Standort von vornherein etwas Störendes anhaftet. Dies allein vermag
jedoch nicht ohne weiteres einen Bauabschlag zu rechtfertigen, ansonsten würde aus den
kommunalen Ästhetiknormen ein flächendeckendes Mobilfunkantennenverbot resultieren,
was nicht der Absicht des Gesetzgebers entsprechen kann und raumplanungs- bzw.
fernmelderechtlich problematisch wäre.8 Auch ist zu beachten, dass Mobilfunkantennen
aufgrund der betrieblich bedingten Höhe regelmässig geeignet sind, Silhouetten zu
brechen und Horizonte zu teilen. Soweit der Silhouette bzw. dem Horizont nicht eine
erhöhte Schutzwürdigkeit zukommt, vermag diese Wirkung den Bauabschlag nicht zu
rechtfertigen.9 Diesen Umständen ist bei der Beurteilung gebührend Rechnung zu tragen.
Auch das Bundesgericht betont, dass die Anwendung einer Ästhetikbestimmung
bundesrechtwidrig sein kann, wenn damit jeglicher Bau von Mobilfunkantennen in einem
Dorf verhindert wird. Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung darf dabei der Beweis,
dass keine alternativen Lösungen vorhanden sind, nicht alleine der Mobilfunkanbieterin
8 VGE 2011/303 vom 1.6.2012, E. 4.3 mit weiteren Hinweisen 9 VGE 2008/23330 vom 31.3.2009, E. 4.4.3; siehe dazu auch Zaugg/Ludwig, Kommentar zum Baugesetz des Kantons Bern, 4. Aufl., Band I, Bern 2013, Art. 9/10 N. 17 und 29b mit weiteren Hinweisen
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überlassen werden. Dies wäre ein Beweis über eine negative Tatsache, der kaum zu
erbringen ist. Die (Gemeinde-)Behörden dürfen sich daher nicht darauf beschränken, einer
Anlage wegen ihrer Höhe aus ästhetischen Gründen die Zustimmung zu verweigern. Sie
müssen vielmehr bei der Suche nach praktikablen alternativen Lösungen in der Bauzone
mithelfen, wobei das Aufzeigen von lediglich hypothetischen Alternativen nicht ausreicht.
Allerdings ist auch die Mobilfunkanbieterin in der Pflicht. Sie muss aufzeigen, dass die
Höhe der Anlage aus technischen Gründen gerechtfertigt ist.10
e) Die geplante Mobilfunkantenne besteht aus einem Antennenmast mit einer Höhe von
rund 20 m. Von der J._strasse betrachtet, befindet sich der Standort in etwa 3 m
erhöhter Lage, so dass der Mast entsprechend höher wirkt. Im obersten Bereich des Masts
sind drei Antennenpanels (1.4 m hoch und 0.4 m breit) vorgesehen. Unter den Panels auf
einer Höhe von rund 18 m sind weitere technische Anlagen ("TMA/ASC") geplant, diese
sind jedoch deutlich kleiner und fallen optisch kaum ins Gewicht. Der Mast verjüngt sich
von unten nach oben. Während er im untersten Bereich einen Durchmesser von ungefähr
60 cm aufweist, beträgt der Durchmesser im obersten Bereich noch etwa 20 cm. Im
Bereich der Antennenpanels auf einer Höhe zwischen 18 und 20 m weist die Anlage einen
Durchmesser von ungefähr 1.2 m auf. Der Antennenmast soll an ein bestehendes
Gebäude angebaut werden. Dieses hat eine Höhe von etwa 4.5 m, womit der Mast das
Dach um rund 15.5 m überragt.
In rechtlicher Hinsicht liegt die Bauparzelle in der Wohn- und Gewerbezone WG2. In dieser
Zone sind Wohnbauten sowie Bauten mässig störender Betriebe zugelassen (Art. 37
Abs. 1 GBR). Erlaubt sind zwei Geschosse, die zulässige Gebäudehöhe beträgt 7 m
(Art. 46 Abs. 1 GBR). Lediglich getrennt durch den K._weg beginnt unmittelbar
nördlich der Bauparzelle in einem Abstand von rund 25 m zur geplanten Antenne eine
Wohnzone W2. Auch in dieser sind bei einer zulässigen Gebäudehöhe von 7 m zwei
Geschosse erlaubt (Art. 46 Abs. 1 GBR). Die Bauparzelle liegt nicht in einem
Ortsbildschutzperimeter und auch nicht in unmittelbarer Nachbarschaft zu einem solchen,
der nächstgelegene Ortsbildschutzperimeter liegt knapp 150 m entfernt. In der
unmittelbaren Umgebung sind keine im Bauinventar verzeichneten Baudenkmäler
vorhanden, die nächstgelegene erhaltenswerte Baute liegt knapp 100 m entfernt, die
nächstgelegene geschützte Baugruppe F mit vier schützenswerten und sechs
10 BGer 1C_49/2015 vom 9.12.2015, E. 4.3
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erhaltenswerten Bauten liegt gut 150 m entfernt. Ins ist im Bundesinventar der
schützenswerten Ortsbilder der Schweiz (ISOS) als Dorf von nationaler Bedeutung
aufgenommen. Die Bauparzelle befindet sich in der Umgebungszone III, die als neues
Wohnquartier am Hang oberhalb der J._strasse beschrieben wird. Diese
Umgebungszone ist ohne besondere räumliche und architekturhistorische Qualität, aber
sie hat gewisse Bedeutung. Sie ist der Aufnahmekategorie b zugeordnet, was bedeutet,
dass es sich um einen empfindlichen Teil des Ortsbilds handelt. Mit dem Erhaltungsziel b
wird zum Ausdruck gebracht, dass die Eigenschaften, die für die angrenzenden
Ortsbildteile wesentlich sind, zu erhalten sind.
In tatsächlicher Hinsicht liegt die Bauparzelle unmittelbar neben der J._strasse im
Bereich des östlichen Dorfeingangs. Der Übergang vom landwirtschaftlichen Umland zum
überbauten Dorf erfolgt rund 200 m weiter östlich vom geplanten Standort. In südlicher bis
südöstlicher Richtung erstreckt sich eine weite Ebene mit Sicht bis in die Alpen. Höhere
Gebäude sind in der näheren Umgebung keine vorhanden, in der Regel handelt es sich um
zweigeschossige Gebäude. In der Umgebung gibt es jedoch bereits diverse Masten.
Zunächst verläuft auf der anderen Seite der J._strasse entlang der Strasse die
Eisenbahnlinie mit ihren Fahrleitungsmasten. Zudem befindet sich gut 300 m von der
Bauparzelle entfernt ein Sportplatz mit Beleuchtungsmasten in der ZPP
"J._strasse". Schliesslich sind auch die Sport- bzw. Tennisplätze gut 200 m
nordöstlich der Bauparzelle in der Zone für öffentliche Nutzungen (ZöN) F
(Mehrzweckhalle/Sportanlagen) mit Beleuchtungsmasten ausgestattet. Die
Beleuchtungsmasten sind mit rund 20 m etwa gleich hoch, allerdings schlanker als der
geplante Antennenmast; die Fahrleitungsmasten entlang der Eisenbahnlinie sind deutlich
weniger hoch als 20 m.
f) Die OLK hat mit Bericht vom 3. Februar 2016 zum Bauvorhaben Stellung genommen.
Gemäss Eingabe vom 15. November 2016 hatte die OLK dafür am 2. Februar 2016 einen
Augenschein vor Ort durchgeführt. Die OLK hält in ihrem Bericht fest, mit ihrer Höhe von
20 m sei die neue Antenne im Gegensatz zum vorgängig geprüften Vorhaben klar
reduziert. Dennoch werde sie als ortsfremdes Element betrachtet und sei von der
Einfallsstrasse aus sehr gut sichtbar. Zudem liege der Standort im Sichtfeld der nördlich
gelegenen Wohnzone mit Ausblick nach Süden und in die Ferne. Aus einer weiteren
Umgebung beobachtet, sei diese Antenne ein hochragendes Element unter anderen, im
Quartier selber seien die Auswirkungen erheblich grösser, man könne von einer
RA Nr. 110/2016/115 10
Beeinträchtigung des Ortsbildes sprechen. Die Höhenreduktion sei zwar positiv zu
bewerten, das Näherrücken an das Wohngebiet und den Dorfkern würden diese
Verbesserung jedoch aufheben. Daher empfiehlt die OLK das Vorhaben nicht zu
bewilligen.
Auch die Gemeinde Ins hat in ihrem Amtsbericht vom 16. März 2012 den Antrag auf
Erteilung des Bauabschlags gestellt. Sie hat dies primär mit dem Widerstand der
Bevölkerung begründet. Gegen den vorgesehenen Standort seien dem Gemeinderat über
800 Unterschriften übergeben worden. Aus Sicht der Gemeinde sollten die
Mobilfunkbetreiber auf die Wünsche und Bedürfnisse der örtlichen Bevölkerung und
Behörden Rücksicht nehmen. Daher werde gewünscht, dass die Beschwerdeführerin
zusammen mit der Gemeinde alternative Standorte prüfe. Mit Schreiben vom 28. Oktober
2015 zur Projektänderung bestätigt die Gemeinde Ins ihren Amtsbericht. Gleichzeitig hält
sie fest, dass sie der Beschwerdeführerin keine alternativen Standorte anbieten könne.
Die Vorinstanz verweist im angefochtenen Entscheid einerseits auf den Bericht der OLK
und andererseits auf den Amtsbericht der Gemeinde, dem aufgrund der
Gemeindeautonomie angemessen Beachtung zu schenken sei. Inhaltlich begründet die
Vorinstanz den Bauabschlag primär mit der ästhetisch negativen Auswirkung auf das
nördliche Wohnquartier, welchem eine erhöhte Schutzwürdigkeit zukomme. Aus diesem
Quartier werde jeder Blick nach Süden durch die geplante Antenne, welche sämtliche
umliegenden Gebäude bei weitem überrage, gestört. Nicht zuletzt durchbreche die
Antenne die Horizontlinie mit der Alpenkette. Daneben werde auch die östliche
Dorfeingangssituation erheblich tangiert. In dieser sensiblen Situation wäre die Antenne ein
prägendes und zugleich störendes Element. Auch das im Vergleich mit dem
Alternativstandort Näherrücken an den empfindlichen Dorfkern sei problematisch, der
ästhetischen Erhaltung des Ortszentrums von Ins sei ein hoher Stellenwert einzuräumen.
g) Das Rechtsamt der BVE hat im Beschwerdeverfahren RA Nr. 110/2013/400 am
30. April 2014 einen Augenschein durchgeführt. Da das Profil für das nun zu beurteilende
Projekt bereits damals aufgestellt war, konnte sich das Rechtsamt an diesem Termin
neben dem damals zu beurteilenden Projekt auch ein eigenes Bild der nun zu
beurteilenden Mobilfunkantenne, des Standorts und der Umgebung machen.11 Unter
11 Vgl. dazu die Fotodokumentation zum Augenschein vom 30. April 2014 im Dossier RA Nr. 110/2013/400 sowie die beiden Fotos im Dossier RA Nr. 110/2016/115
RA Nr. 110/2016/115 11
diesen Umständen sind von einem erneuten Augenschein keine neuen Erkenntnisse zu
erwarten, weshalb der entsprechende Beweisantrag der Beschwerdeführerin abgewiesen
wird.
Zu beachten ist allerdings, dass das Projekt aufgrund der Projektänderung vom
21. September 2015 in der Höhe um gut einen Meter reduziert wurde und das am
Augenschein vom 30. April 2014 vorhandene Profil insofern rund einen Meter zu hoch
gewesen sein dürfte. Andererseits ist zu beachten, dass die geplante Anlage mit drei
Antennenpanels deutlich voluminöser in Erscheinung treten würde als dies die Profilierung
tut. Im Quartier selber mit den kleinmassstäblichen, zweigeschossigen Bauten mit kleinen
Kubaturen würde die geplante Antenne aufgrund ihrer Höhe dominant und als ortsfremdes
Element entsprechend störend wirken. Sie würde die umliegenden Häuser deutlich
überragen und dadurch obeliskartig in den Himmel hinein stossen. Dies gilt ganz
besonders, wenn man sich etwas nördlich im Quartier befindet und gegen Süden blickt.
Aus dieser Richtung würde die Antenne nicht nur die Dächerlandschaft überragen, sondern
auch die von der Alpenkette gezeichnete Silhouette durchbrechen.12 Auch wenn dieser
Silhouette keine erhöhte Schutzwürdigkeit zukommt, so macht dies doch deutlich, wie
exponiert und dominant die Anlage in der Umgebung wirken würde. Dass in der Umgebung
der Bauparzelle bereits andere Mastkonstruktionen (Werbemasten, Beleuchtungsmasten
und Fahrleitungsmasten) vorhanden sind, spielt dabei keine Rolle. Diese sind im Quartier
selber aufgrund ihrer Höhe oder Standorte in ihrer Wirkung auf das Orts- und
Landschaftsbild nicht mit der geplanten Antenne vergleichbar. Die geplante Antenne würde
sich aufgrund ihrer Höhe und Lage optisch auch nicht in diese anderen Mastkonstruktionen
einordnen, sondern würde als herausragendes Einzelobjekt wahrgenommen.
Aus einer weiteren Umgebung betrachtet, würde die geplante Antenne dagegen
grundsätzlich weniger auffallen. Insbesondere wenn man sich südlich von der Antenne
befindet und Richtung Norden blickt, würde sie mit dem leicht ansteigenden Hang im
Hintergrund nicht besonders störend wirken.13 Auch aus Norden mit Blickrichtung Süden
wäre sie aus grösserer Distanz aufgrund des leicht abfallenden Geländes und des dicht
überbauten Wohnquartiers kaum sichtbar. Heikel präsentiert sich die Situation
12 Vgl. dazu die von den Einsprechenden im vorinstanzlichen Verfahren eingereichten Fotomontagen, bbew 05/12 pag. 416 - 418 13 Vgl. dazu Foto Nr. 10 der Fotodokumentation zum Augenschein vom 30. April 2014 im Dossier RA Nr. 110/2013/400
RA Nr. 110/2016/115 12
demgegenüber aus Osten mit Blickrichtung Westen.14 Auch wenn es entlang der
J._strasse bereits Beleuchtungs- und Fahrleitungsmasten hat, wäre die Antenne
aufgrund ihrer Dimensionen und ihres Standorts bei der Einfahrt auf der
J._strasse ins Dorf dennoch gut sichtbar. Zwar wurde die Antenne im Vergleich
mit dem Projekt aus dem Beschwerdeverfahren RA Nr. 110/2013/400 um rund 10 m und
drei Antennenpanels reduziert, womit auch die Auffälligkeit entsprechend verringert wurde.
Gleichzeitig befindet sich der Standort aber neu nicht mehr rund 50 m, sondern lediglich
17 m von der J._strasse entfernt, was die Auffälligkeit entsprechend steigert.
Damit würde die neue Antenne in vergleichbarem Mass wie die alte Antenne zu einem
prägenden und entsprechend störenden Element am Dorfeingang. Gerade die
Dorfeingangssituation ist aber ästhetisch anspruchsvoll, da sie einer Visitenkarte gleich
den ersten Eindruck des Dorfes vermittelt. Die Gemeinde hat dies erkannt und für die ZPP
"J._strasse" vorgeschrieben, dass die Gestaltung der Bauten und der
Aussenräume auf die empfindliche Dorfeingangssituation Rücksicht zu nehmen habe. Zwar
liegt die Bauparzelle nicht in dieser ZPP, aber ebenfalls im Bereich der gleichen
Dorfeingangssituation, weshalb sich dieser Gestaltungsgrundsatz in der Sache auf die
Bauparzelle übertragen lässt. Diese Pflicht zur Rücksichtnahme ergibt sich im Übrigen
auch aus dem Umstand, dass die Bauparzelle in einer ISOS-Umgebungszone und damit in
einem empfindlichen Teil des Ortsbilds liegt. Gemäss Vorgabe des ISOS sind daher die
Eigenschaften, die für die angrenzenden Ortsbildteile wesentlich sind, zu erhalten. Diesen
hier wesentlichen Eigenschaften der kleinmassstäblichen, zweigeschossigen Bauten trägt
die geplante Antenne mit ihren drei Antennenpanels auf einer Höhe von knapp 20 m nicht
Rechnung. Insgesamt lässt sich festhalten, dass die geplante Antenne der
Dorfeingangssituation nicht gerecht wird und diese in unzulässiger Weise stören würde.
Dass die Dorfeingangssituation aufgrund der vorhandenen Masten bereits beeinträchtigt
ist, vermag daran nichts zu ändern. Dies umso mehr, als die drei besonders auffälligen
Beleuchtungsmasten unmittelbar entlang der J._strasse15 anders als die geplante
Antenne ausserhalb des Siedlungsgebiets und auch ausserhalb der ISOS-
Umgebungszone stehen. Schliesslich wäre die Anlage auch bei der Ausfahrt aus Ins auf
der J._strasse von Osten mit Blickrichtung Westen störend. Diesbezüglich hat sich
die Situation mit dem Näherrücken des Standorts zur J._strasse hin im vergleich
mit dem Projekt aus dem Beschwerdeverfahren RA Nr. 110/2013/400 verschlechtert, dies
14 Vgl. Foto Nr. 3 und 4 der Fotodokumentation zum Augenschein 15 Vgl. dazu Foto Nr. 4 der Fotodokumentation zum Augenschein vom 30. April 2014 im Dossier RA Nr. 110/2013/400
RA Nr. 110/2016/115 13
auch unter Berücksichtigung der Höhenreduktion. Allerdings ist die Dorfausgangssituation
grundsätzlich weniger problematisch als die Dorfeingangssituation.
h) Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass der Fachmeinung der OLK zu folgen
ist. Aufgrund ihrer Höhe, die knapp dreimal höher ist als die zulässige Gebäudehöhe an
diesem Standort, würde durch die geplante Antenne ein Gegensatz zur bestehenden
Überbauung geschaffen, der erheblich stören würde. Dadurch würde das Orts- und
Landschaftsbild beeinträchtigt. Dies auch unter Berücksichtigung des Umstands, dass
Mobilfunkantennen aufgrund ihrer Funktion stets etwas Störendes anhaftet und
dementsprechend die Ästhetikbestimmungen nicht uneingeschränkt zur Anwendung
gelangen können. Die vorliegende Beeinträchtigung geht über dasjenige Mass hinaus, das
grundsätzlich mit jeder Mobilfunkantenne verbunden ist. Zwar wurde die Höhe des
Antennenmasts im Vergleich mit dem Projekt aus dem Beschwerdeverfahren RA
Nr. 110/2013/400 deutlich reduziert, was an sich positiv zu bewerten ist. Diese
Verbesserung aufgrund der Höhenreduktion wird jedoch durch die Verschlechterung,
welche sich aus dem Näherrücken an das Wohngebiet, den Dorfkern und die
J._strasse ergibt, wieder aufgehoben. Somit verstösst das Bauvorhaben gegen
Art. 9 BauG bzw. Art. 17 BauV. Inwiefern es darüber hinaus allenfalls eigenständige
kommunale Bestimmungen verletzt, braucht unter diesen Umständen nicht geprüft zu
werden.
3. Alternativstandort / Versorgungsauftrag
a) Die Beeinträchtigung des Orts- und Landschaftsbilds allein vermag jedoch nicht ohne
weiteres einen Bauabschlag zu rechtfertigen. Ein solcher darf nur dann erteilt werden,
wenn sichergestellt ist, dass die Anwendung der Ästhetikbestimmungen die Wahrnehmung
des Versorgungsauftrags der Beschwerdeführerin gemäss der Fernmeldegesetzgebung
nicht vereitelt oder über Gebühr erschwert. Diese Gesetzgebung soll insbesondere eine
zuverlässige und erschwingliche Grundversorgung mit Fernmeldediensten für alle
Bevölkerungskreise in allen Landesteilen gewährleisten und einen wirksamen Wettbewerb
beim Erbringen von Fernmeldediensten ermöglichen.16
16 Urteil BGer 1C_265/2014 vom 22. April 2015, E. 7.1
RA Nr. 110/2016/115 14
b) Vor diesem Hintergrund muss eine durchschnittlich dimensionierte Mobilfunkanlage
unter dem Gesichtspunkt der Einordnung in der Regel zugelassen werden, sofern nicht
individuelle Schutzobjekte tangiert werden oder sonst wie spezielle Verhältnisse
vorliegen.17 Dies auch dann, wenn sie streng genommen das Orts- und Landschaftsbild
stört, weil Mobilfunkantennen aufgrund ihrer Funktion stets etwas Störendes anhaftet.
Ansonsten würde aus der Anwendung der Ästhtikbestimmungen ein flächendeckendes
Mobilfunkantennenverbot resultieren. Soll in einem solchen Fall die Baubewilligung
dennoch aus ästhetischen Gründen verweigert werden, müssen konkrete
Alternativstandorte vorliegen, das Aufzeigen von lediglich hypothetischen Alternativen
reicht nicht aus. Damit ist sichergestellt, dass der Versorgungsauftrag dennoch erfüllt
werden kann.
Anderes muss gelten, wenn es sich nicht mehr um eine durchschnittlich dimensionierte
Mobilfunkanlage handelt. Je überdurchschnittlicher dimensioniert eine Anlage ist, desto
schwieriger wird es, dafür einen konkreten Alternativstandort zu finden. Gleichzeitig ist
davon auszugehen, dass eine überdurchschnittlich dimensionierte Mobilfunkantenne das
Orts- und Landschaftsbild tendenziell entsprechend stärker beeinträchtigt. In einem
solchen Fall muss daher ein Bauabschlag unter Umständen auch dann erteilt werden
dürfen, wenn kein konkreter Alternativstandort vorliegt. Dies jedenfalls dann, wenn die
Erfüllung des Versorgungsauftrags lediglich erschwert, aber nicht vereitelt wird. Davon ist
beispielsweise dann auszugehen, wenn die angestrebte Versorgung statt mit einer
überdurchschnittlich dimensionieren Anlage mit mehreren durchschnittlich dimensionierten
Anlagen erreicht werden kann.
c) Eine durchschnittlich dimensionierte Anlage in einer 2-geschossigen Wohn- und
Gewerbezone in unmittelbarer Nachbarschaft zu einer 2-geschossigen Wohnzone würde
auf dem Dach montiert und in etwa die Dimensionen eines (grossen) Kamins aufweisen.
Da das Gebäude auf der Bauparzelle eine Höhe von 4.5 m aufweist, ergäbe sich so eine
Gesamthöhe für die Antenne von deutlich unter 10 m. Stellt man demgegenüber nicht auf
die tatsächliche sondern auf die zulässige Gebäudehöhe von 7 m ab, ergäbe sich eine
Höhe von rund 10 m. Somit könnte am geplanten Standort in dieser Grössenordnung von
einer durchschnittlich dimensionierten Mobilfunkanlage gesprochen werden. Tatsächlich
hat der geplante freistehende Antennenmast jedoch eine Höhe von rund 20 m und überragt
17 Benjamin Wittwer. Bewilligung von Mobilfunkanlagen, 2. Aufl. 2008, S. 96
RA Nr. 110/2016/115 15
das Dach des Gebäudes, an welches der Mast angebaut werden soll, um über 15 m.
Vorliegend handelt es sich somit für den geplanten Standort nicht mehr um eine
durchschnittlich dimensionierte Anlage, die grundsätzlich ohne Vorhandensein eines
konkreten Alternativstandorts zugelassen werden muss.
d) Was die Erfüllung des Versorgungsauftrags betrifft, äussert sich die
Beschwerdeführerin hinsichtlich der mit der geplanten Antenne angestrebten Abdeckung
widersprüchlich. In ihrer Beschwerde hat sie ausgeführt, dass die Anlage die Versorgung
des östlichen Ortsteils von Ins mit Mobilfunkdienstleistungen ermöglichen solle, nur um
diesen gehe es. Werde auch das vorliegende Vorhaben nicht bewilligt, sei für sie nicht
ersichtlich, wie sie die Versorgung dieses Ortsteils sicherstellen solle. Zudem spricht sie in
der Beschwerde davon, dass es um die Abdeckung mit GSM- und UMTS-Diensten gehe.
Wäre dem tatsächlich so, und könnte das Standortquartier ohne die geplante Antenne nicht
ausreichend mit Mobilfunkdienstleistungen versorgt werden, müsste die Beeinträchtigung
des Orts- und Landschaftsbildes allenfalls tatsächlich hingenommen werden. Aus der
Stellungnahme der Beschwerdeführerin vom 23. Dezember 2016 ergibt sich jedoch, dass
das nordwestlich sowie nördlich bis nordöstlich gelegene Gebiet von Ins versorgt werden
sollen. Somit dient die Antenne nicht primär der Abdeckung des Standortquartiers im Osten
von Ins. Dieses Quartier könnte wohl auch mit einer deutlich weniger hohen Antenne
versorgt werden, soweit es überhaupt einer zusätzlichen Abdeckung bedarf. Diese
Widersprüchlichkeit setzt sich auch in der Stellungnahme der Beschwerdeführerin zum
Ergebnis des Beweisverfahrens vom 20. Februar 2017 fort. Darin führt sie zunächst aus,
dass die LTE-Abdeckung im Dorfzentrum von Nord bis West kritisch bis ungenügend sei.
Später macht sie jedoch wiederum geltend, sie bemühe sich seit Jahren um einen Standort
für die Versorgung des östlichen Ortsteils mit Mobilfunkdienstleistungen.
e) Die von der Beschwerdeführerin im Beschwerdeverfahren eingereichten
Abdeckungskarten zur aktuellen Versorgungssituation machen deutlich, dass die Antenne
tatsächlich nicht primär der Abdeckung des Standortquartiers im Osten von Ins dient. Die
aktuelle Abdeckung mit GSM (2. Mobilfunkgeneration) ist sowohl im Dorf als auch in der
Umgebung grösstenteils gut. Die Abdeckung mit UMTS (3. Mobilfunkgeneration) ist im Dorf
selber ebenfalls gut, um das Dorf herum ist sie zu einem grossen Teil gut, teilweise kritisch
und teilweise ungenügend. Die Abdeckung mit LTE (4. Mobilfunkgeneration) ist im
südlichen Teil des Dorfes gut, im Zentrum, im Osten und im Westen des Dorfes ist sie
kritisch, im nördlichen und nordwestlichen Teil des Dorfes ist sie ungenügend. Um das Dorf
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herum ist sie im Süden, im Osten und im Norden grösstenteils gut und ansonsten kritisch,
im Westen ist sie ungenügend. Von einer Vereitelung des Versorgungsauftrags bei
Verweigerung der Baubewilligung für die geplante Antenne kann unter diesen Umständen
nicht gesprochen werden. Kommt hinzu, dass am vorgesehenen Standort eine
durchschnittlich dimensionierte Anlage ästhetisch grundsätzlich möglich wäre. Allerdings
müsste die Beschwerdeführerin dann wohl eine weitere Anlage erstellen, um die
angestrebte Abdeckung in Norden und Westen zu erreichen. Aus ihrer Stellungnahme vom
23. Dezember 2016 lässt sich herauslesen, dass dies technisch möglich wäre. Dass die
Beschwerdeführerin aus wirtschaftlichen Überlegungen bestrebt ist, die gewünschte
Versorgung mit einer möglichst kleinen Anzahl von Standorten zu realisieren, ist
nachvollziehbar. Auch aus der Mobilfunkkonzession und dem damit verbundenen
Versorgungsauftrag lässt sich jedoch kein Rechtsanspruch auf Erstellung einer einzigen
Mobilfunkanlage zur Schliessung einer Versorgungslücke an einem bestimmten Standort
ableiten.18
Die Bewilligung der Antenne trotz Verletzung des Orts- und Landschaftsbilds mit dem
Hinweis, dass für eine einzige Antenne dieser Grösse kein Alternativstandort vorhanden
sei, würde somit darauf hinaus laufen, dass das betroffene Standortquartier im Osten von
Ins ein Sonderopfer für andere Quartiere im Norden und Westen des Dorfs erbringen
müsste. Das gleiche gilt auch für das Argument der Beschwerdeführerin, die meisten
Grundeigentümer seien nicht bereit, ihre Liegenschaft als Standort für eine
Mobilfunkantenne zur Verfügung zu stellen. Auch dies würde darauf hinauslaufen, dass die
Nachbarschaft im Standortquartier eine überdurchschnittlich dimensionierte Anlage dulden
müsste und insofern im Sinne eines Sonderopfers die Last für die Versorgung von anderen
Quartieren zu tragen hätte. Eine solche Versorgung von anderen Quartieren ist
selbstverständlich nicht ausgeschlossen. Sie ist für das Standortquartier aber nur dann
zumutbar, wenn damit keine Verletzung des Orts- und Landschaftsbildes verbunden ist,
welches über das mit einer durchschnittlich dimensionierten Mobilfunkantenne
üblicherweise verbundene Mass hinausgeht.
f) Auch die Berücksichtigung des Versorgungsauftrags der Beschwerdeführerin ändert
somit nichts daran, dass die geplante Mobilfunkantenne wegen Verletzung des Orts- und
18 Vgl. dazu Zaugg/Ludwig, Kommentar zum Baugesetz des Kantons Bern, 4. Aufl., Band I, Bern 2013, Art. 9/10 N. 29
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Landschaftsbilds nicht bewilligt werden kann. Die Beschwerde ist abzuweisen und der vor-
instanzliche Entscheid wird bestätigt.
4. Kosten
a) Als unterliegende Partei hat die Beschwerdeführerin die Verfahrenskosten des
Beschwerdeverfahrens zu tragen (Art. 108 Abs. 1 VRPG19). Diese Kosten bestehen aus
einer Pauschalgebühr (Art. 103 Abs. 1 VRPG). Für Entscheide in einer
Verwaltungsjustizsache wird eine Pauschalgebühr von Fr. 200.-- bis Fr. 4'000.-- je
Beschwerde erhoben (Art. 19 Abs. 1 i.V.m. Art. 4 Abs. 2 GebV20). In Anwendung dieser
Bestimmungen wird die Pauschale für die Beschwerde auf Fr. 1'800.-- festgelegt.
b) Als unterliegende Partei hat die Beschwerdeführerin den obsiegenden
Beschwerdegegnern deren Parteikosten zu ersetzen (Art. 108 Abs. 3 VRPG). Die
Parteikosten umfassen den durch die berufsmässige Parteivertretung anfallenden Aufwand
(Art. 104 Abs. 1 VRPG).
Die Kostennote des Anwalts der Beschwerdegegner 37 bis 39 beläuft sich auf Fr. 2'295.--
und gibt zu keinen Bemerkungen Anlass. Allerdings ist zu berücksichtigen, dass es sich
beim Anwalt der Beschwerdegegner 37 bis 39 um den Beschwerdegegner 38 handelt. Für
seine eigene Vertretung besteht kein Anspruch auf Parteikostenersatz. Daher hat die
Beschwerdeführerin den Beschwerdegegnern 37 und 39 zwei Drittel des in der Kostennote
ausgewiesenen Aufwands, ausmachend Fr. 1'530.-- (inkl. Auslagen und Mehrwertsteuer)
zu bezahlen. Die Beschwerdegegner 1 bis 36 waren nicht anwaltlich vertreten und haben
daher keinen Anspruch auf Parteikostenersatz.