Decision ID: dd8ed089-b735-5234-bc50-75f5ae8f4ded
Year: 2007
Language: de
Court: SG_VG
Chamber: SG_VG_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

hat das Verwaltungsgericht festgestellt:
A./ Das Gesundheitsdepartement des Kantons St. Gallen schrieb im Amtsblatt vom 29.
Mai 2006 die Einführung und Entwicklung eines Patientenmanagementsystems (PMS)
für die Spitalverbunde des Kantons St. Gallen und das Bürgerspital St. Gallen im
offenen Verfahren aus. Innert der bis 20. Juli 2006 laufenden Eingabefrist gingen
insgesamt drei gültige Angebote ein, nämlich eines der T-Systems Schweiz AG,
Zollikofen, zum Preis von Fr. 6'159'294.--, eines der Nexus Medizinsoftware und -
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systeme AG, Kreuzlingen, zum Preis von Fr. 6'209'375.-- sowie eines der Parametrix
Solutions AG, Niederwangen, zum Preis von Fr. 2'694'912.--. Mit Verfügung vom 27.
September 2006 vergab das Gesundheitsdepartement den Zuschlag für Fr.
6'209'375.-- der Nexus Medizinsoftware und -systeme AG. Als Begründung wurde
angeführt, die berücksichtigte Offerte sei zwar im Preis wesentlich teurer als das
preisgünstigste Angebot, weise jedoch insbesondere bei den Zuschlagskriterien
"Anforderungen Projektumsetzung", "Anforderungen Anbieterin" und
"Referenzbesuche" einen wesentlich höheren Erfüllungsgrad auf. Die angebotene
Lösung qualifiziere sich durch eine umfassende Funktionalität und gegenüber den
anderen Angeboten zusätzlich durch ein überzeugendes, den Anforderungen
entsprechendes Projektvorgehen und durch eine solide, breit abgestützte
Kompetenzbasis. Es wurde eine Zusammenfassung der Gewichtungen der einzelnen
Zuschlagskriterien aufgeführt. Danach wurde die Offerte der Nexus Medizinsoftware
und -systeme AG mit 798 Punkten und jene der Parametrix Solutions AG mit 761
Punkten bewertet.
B./ Mit Eingabe ihres Rechtsvertreters vom 7. Oktober 2006 erhob die Parametrix
Solutions AG Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit dem Antrag, die angefochtene
Verfügung sei aufzuheben, das Ausschreibungsverfahren sei zu wiederholen und der
Beschwerde sei die aufschiebende Wirkung zu gewähren, unter Kosten- und
Entschädigungsfolge. Zur Begründung wurde im wesentlichen vorgebracht, das
Angebot der Beschwerdeführerin sei bezüglich des Kriteriums "Anforderungen
Funktionen" gleich bewertet worden wie jenes der Beschwerdegegnerin. Die
markanten Bewertungsdifferenzen bei den Kriterien "Anforderungen Projektumsetzung"
und "Anforderungen Anbieterin" sowie "Referenzbesuche" seien nicht nachvollziehbar.
Die Vorinstanz beantragte in ihrer Vernehmlassung vom 13. Oktober 2006, das
Begehren um Erteilung der aufschiebenden Wirkung sei abzuweisen.
Die Beschwerdegegnerin liess sich zum Begehren um aufschiebende Wirkung nicht
vernehmen.
Der Präsident des Verwaltungsgerichts erteilte der Beschwerde mit Verfügung vom 17.
Oktober 2006 im Sinne der Erwägungen provisorisch die aufschiebende Wirkung. Zur
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Begründung führte er an, aufgrund der Zuschlagsverfügung allein sei nicht schlüssig
nachvollziehbar, worauf sich die Bewertungen der einzelnen Elemente der
Zuschlagskriterien stützten und weshalb die Offerte der Beschwerdeführerin bei
verschiedenen Kriterien schlechter bewertet worden sei als jene der
Beschwerdegegnerin. Deshalb sei die Beschwerdeführerin ohne Kenntnis der
Bewertungsunterlagen nicht imstande gewesen, die Beschwerde bzw. die Anfechtung
der Bewertung substantiiert zu begründen. Der Beschwerdeführerin sei daher Einsicht
in die Akten zu gewähren und Gelegenheit zu geben, ihre Beschwerde zu ergänzen,
wobei nach Eingang der Beschwerdeergänzung geprüft werde, ob die Beschwerde
hinreichend begründet und die aufschiebende Wirkung definitiv zu erteilen oder zu
entziehen sei.
Mit Eingabe ihres Rechtsvertreters vom 27. Oktober 2006 ergänzte die
Beschwerdeführerin ihr Rechtsmittel und hielt an ihrem Antrag fest. Die Vorinstanz
nahm mit Eingabe vom 8. November 2006 zur Beschwerdeergänzung Stellung und
beantragte, die Beschwerde und das Begehren um aufschiebende Wirkung seien
abzuweisen, unter Kostenfolge. Die Beschwerdegegnerin liess sich zur
Beschwerdeergänzung nicht vernehmen.
Mit Verfügung vom 20. November 2006 hob der Präsident des Verwaltungsgerichts die
Verfügung vom 17. Oktober 2006 auf, soweit provisorisch Suspensiveffekt gewährt
wurde, und wies das Gesuch um Erteilung der aufschiebenden Wirkung ab. Er erwog,
die Rügen der Beschwerdeführerin gegen die Bewertung der einzelnen
Zuschlagskriterien seien nicht hinreichend begründet. Der Beschwerdeführerin wurde
Gelegenheit gegeben, bis 4. Dezember 2006 zur Vernehmlassung der Vorinstanz
Stellung zu nehmen.
Innert erstreckter Frist reichte die Beschwerdeführerin am 18. Dezember 2006 ihre
Stellungnahme zur vorinstanzlichen Beschwerdevernehmlassung ein. Die Vorinstanz
liess sich mit Eingabe vom 19. Januar 2007 dazu vernehmen.
Am 22. Januar 2007 teilte die Vorinstanz den Vertragsschluss mit.
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Auf die einzelnen von den Verfahrensbeteiligten zur Begründung ihrer Anträge
gemachten Ausführungen wird, soweit wesentlich, in den nachstehenden Erwägungen
näher eingegangen.

Darüber wird in Erwägung gezogen:
1. Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 2 Abs. 1 lit. a
und Art. 5 Abs. 2 des Einführungsgesetzes zur Gesetzgebung über das öffentliche
Beschaffungswesen, sGS 841.1, abgekürzt EGöB). Die Beschwerdeführerin ist als
unterlegene Anbieterin zur Beschwerde legitimiert (Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art.
45 Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt VRP).
Die Zuschlagsverfügung vom 27. September 2006 ist mit Beschwerde anfechtbar (Art.
5 Abs. 1 EGöB in Verbindung mit Art. 15 Abs. 1 der Interkantonalen Vereinbarung über
das öffentliche Beschaffungswesen, sGS 841.32, abgekürzt IVöB). Die Beschwerde
wurde fristgerecht eingereicht und erfüllt auch die übrigen formalen Anforderungen (Art.
15 Abs. 3 und Art. 16 IVöB). Auf die Beschwerde ist einzutreten.
2.
2.1. Nach Art. 16 Abs. 1 IVöB können mit der Beschwerde Rechtsverletzungen,
einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens, sowie unrichtige oder
unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts gerügt werden.
Dagegen kann Unangemessenheit nicht geltend gemacht werden (Art. 16 Abs. 2 IVöB).
Diese Vorschriften entsprechen den allgemeinen Grundsätzen des st. gallischen
Verfahrensrechts (Art. 61 Abs. 1 und 2 VRP; vgl. Cavelti/Vögeli,
Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, St. Gallen 2003, Rz. 650 ff.). Im
Beschwerdeverfahren gegen Verfügungen im Bereich des öffentlichen
Beschaffungswesens kann somit nur geprüft werden, ob die Vorinstanz ihr Ermessen
überschritten oder missbraucht hat und damit rechtswidrig handelte. Solange die
Behörde ihren Entscheid innerhalb des ihr zustehenden Ermessensspielraums getroffen
hat, ist dem Verwaltungsgericht eine Korrektur hingegen verwehrt, selbst wenn es
einen anderen Entscheid ebenfalls als zweckmässig oder sogar noch angemessener
erachtet. Die Behörde darf aber nicht willkürlich entscheiden, sondern ist an die in
Verfassung und Gesetz enthaltenen Rechtsgrundsätze gebunden. Im Streitfall bedeutet
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dies, dass das Verwaltungsgericht den Entscheidungsspielraum der Vorinstanz zu
respektieren hat, wenn diese beim Zuschlag von sachlichen und vernünftigen
Überlegungen ausging, die im Einklang mit Sinn und Zweck des Gesetzes stehen (vgl.
GVP 1999 Nr. 37 mit Hinweisen).
2.2. Nachdem das Begehren um Erteilung der aufschiebenden Wirkung abgewiesen
worden war, schloss die Vorinstanz am 22. Januar 2007 den Vertrag mit der
Beschwerdegegnerin und teilte dies gemäss Art. 37 Abs. 2 der Verordnung über das
öffentliche Beschaffungswesen (sGS 841.11, abgekürzt VöB) gleichentags dem
Verwaltungsgericht mit. Dies bedeutet, dass der Zuschlag nicht mehr aufgehoben
werden kann, selbst wenn sich die Beschwerde als begründet erweisen würde. In
diesem Fall wäre festzustellen, dass die Verfügung rechtswidrig ist (Art. 18 Abs. 2
IVöB).
3. Die Beschwerdeführerin rügt in formeller Hinsicht, dass die Bewertung verschiedener
Zuschlagskriterien nicht nachvollziehbar und die angefochtene Verfügung somit
ungenügend begründet sei.
Art. 41 Abs. 1 VöB schreibt vor, dass Zuschlagsverfügungen "kurz begründet" werden
müssen. Sie haben insbesondere über "den Preis des berücksichtigten Angebots oder
die tiefsten und höchsten Preise der in das Vergabeverfahren einbezogenen Angebote"
Auskunft zu geben (Art. 41 Abs. 3 VöB). "Kurz" ist dahingehend zu verstehen, dass der
Auftraggeber die Gründe für den Entscheid summarisch (aber immerhin) darlegt (GVP
2000 Nr. 24). Den Anbietern muss klar sein, welche Gründe im wesentlichen dazu
geführt haben, dass sie den Zuschlag nicht erhalten haben. Sie müssen durch die
Zuschlagsverfügung in die Lage versetzt werden, die Tunlichkeit einer
Beschwerdeerhebung abzuwägen (Handbuch öffentliches Beschaffungswesen im
Kanton St. Gallen, Kapitel 10, Rechtsschutz/Haftung, S. 10 Rz. 2).
In der Zuschlagsverfügung vom 27. September 2006 wurden die Bewertungen mit den
erzielten Punktzahlen für die Zuschlagskriterien bei den einzelnen Angeboten
aufgeführt. Wie die Punktezahlen ermittelt worden sind, ist aufgrund der
Zuschlagsverfügung aber nicht nachvollziehbar. Insofern rügt die Beschwerdeführerin
zu Recht, dass die Bewertung der einzelnen Kriterien nicht nachvollziehbar begründet
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war. Auch aus den weiteren Ausführungen in der Begründung der angefochtenen
Verfügung liess sich die Bewertung nicht nachvollziehen; es wurde lediglich deren
Ergebnis wiedergegeben. Die Zuschlagsverfügung ist somit mangels genügender
Begründung formell fehlerhaft. Der Beschwerdeführerin wurde daher Gelegenheit
gegeben, in die Bewertungsunterlagen Einsicht und zur Vernehmlassung der
Vorinstanz zum Begehren um aufschiebende Wirkung Stellung zu nehmen. Damit
wurde der Verfahrensmangel geheilt. Von einer Aufhebung der Zuschlagsverfügung
und einer Rückweisung an die Vorinstanz ist folglich abzusehen; dessen ungeachtet ist
aber die Mangelhaftigkeit der Zuschlagsverfügung bei der Kostenverlegung zu
berücksichtigen (Art. 95 Abs. 2 VRP).
4. Das Preisangebot der Beschwerdeführerin betrug Fr. 2'694'912.-- und jenes der
Beschwerdegegnerin Fr. 6'209'375.--. Als Zuschlagskriterien wurden die
"Anforderungen Funktionen" mit einem Gewicht von 30 %, die "Anforderungen
Projektumsetzung" mit einem Gewicht von 23 %, die Kosten mit einem Gewicht von 20
%, die "Anforderungen Anbieterin" mit einem Gewicht von 15 % und die
"Referenzbesuche" mit einem Gewicht von 12 % festgesetzt. Die Vorinstanz vermerkte
in der Ausschreibung die Zuschlagskriterien samt deren Gewichtung. Das Angebot der
Beschwerdeführerin erhielt in der Bewertung aller Zuschlagskriterien 761 Punkte,
während jenes der Beschwerdegegnerin mit 798 Punkten bewertet wurde. Das
Angebot der Beschwerdeführerin wurde beim Kriterium "Anforderungen
Projektumsetzung" mit 140 Punkten (Beschwerdegegnerin 216), bei den Kosten mit
200 Punkten (Beschwerdegegnerin 98), beim Kriterium "Anforderungen Anbieterin" mit
89 Punkten (Beschwerdegegnerin 122) und beim Kriterium "Referenzbesuche" mit 83
Punkten (Beschwerdegegnerin 112) bewertet, während das Kriterium "Anforderungen
Funktionen" bei beiden Verfahrensbeteiligten mit 250 Punkten bewertet wurde.
Zu prüfen ist im folgenden, ob die Bewertung des Angebots der Beschwerdeführerin
auf einem Ermessensmissbrauch beruht und das Angebot der Beschwerdegegnerin zu
Unrecht als wirtschaftlich günstiger qualifiziert wurde als jenes der Beschwerdeführerin.
4.1. Die Beschwerdeführerin macht geltend, ihr Angebot sei bezüglich des überaus
wichtigen Kriteriums "Anforderungen Funktionalität" gleich bewertet worden wie jenes
der Beschwerdegegnerin. Beim Kriterium "Anforderungen Projektumsetzung" werde
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dann wiederholt in Frage gestellt, ob der definierte Standard aufrechterhalten werden
könne. Ihre Vertreter hätten anlässlich der Präsentation die Kriterien der
Projektumsetzung dargelegt; die daraus resultierende sehr gute Verhältniszahl habe bei
der Bewertung keinen Niederschlag gefunden; wiederholt werde pauschal auf
mangelnde Umsetzungserfahrung hingewiesen, obwohl sie bezüglich der Umsetzung
von Projekten in der Schweiz eine grössere Erfahrung habe als die
Beschwerdegegnerin. Eine abschliessende Stellungnahme zur Bewertung werde
dadurch erschwert, dass ihr in die Antworten der Beschwerdegegnerin zu den Fragen
zum Projektablauf und zum Betrieb keine Einsicht gewährt worden sei. Daher könne
schlussendlich doch nicht beurteilt werden, worauf die krasse Differenz in der
Bewertung zurückzuführen sei. Offensichtlich sei unbeachtet geblieben, dass das
Angebot der Beschwerdeführerin Grundparametrisierungen enthalte, mit welchen ein
sehr hoher Anteil der individuellen Anforderungen des Benützers abgedeckt werde.
Offensichtlich habe der geringe Aufwand für die individuelle Parametrisierung keinen
Niederschlag bei der Bewertung der Projektumsetzung gefunden.
Dagegen wendet die Vorinstanz ein, die Einzelkriterien zu "Anforderungen, Funktionen"
würden messen, welche Funktionen vorhanden seien, und machten somit überprüfbare
Aussagen über den Inhalt der angebotenen Lösung. Die Einzelkriterien zu den
"Anforderungen Projektumsetzung" bewerteten hingegen, wie die angebotene
Funktionalität umgesetzt werde. Es handle sich somit systembedingt um
Einschätzungen durch das gesamte Evaluationsteam anlässlich der durchgeführten
Demo-Tage, die als solche nicht beweisbar widerlegt werden könnten. Die
Beschwerdeführerin habe in den Einzelkriterien zu Ziff. 3.1 gegenüber der
Beschwerdegegnerin kein gleichermassen überzeugendes Konzept für die Umsetzung
präsentieren können. Die angebotenen Leistungen seien als nicht hinreichend beurteilt
worden, um das PMS im definierten Umfang und in der vorgegebenen Zeit zu
realisieren. Die Bewertung der Richtigkeit des Einführungskonzeptes könne im Vorfeld
nicht bewiesen und somit von der Beschwerdeführerin auch nicht glaubhaft widerlegt
werden. Bei der Einschätzung der Tauglichkeit der Projektumsetzung seien vom
Evaluationsteam immer dieselben Fragen gestellt und die Kriterien mit demselben
Bewertungsmassstab angewendet worden. Die an der Präsentation geforderten
Elemente seien in den Zuschlagskriterien definiert. Fehlende bzw. nicht präsentierte
und nicht hinreichend überzeugend präsentierte Inhalte, die zu Abzügen geführt hätten,
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seien im Detail in der Nutzwertanalyse zu den einzelnen Zuschlagskriterien
dokumentiert.
Die Beschwerdeführerin hält dazu fest, die Vorinstanz habe sich trotz fehlender
objektiver Bewertungsmöglichkeit des Einführungskonzeptes ganz dezidiert gegen sie
ausgesprochen und sie in diesem Kriterium derart schlecht benotet, dass damit der
Punkteunterschied zur objektiv möglichen Bewertung der Kosten wieder wettgemacht
werde. Dabei habe die Vorinstanz tatsächliche Gegebenheiten unrichtig gewürdigt, d.h.
einen unrichtigen Sachverhalt konstruiert und darauf ihre Bewertung vorgenommen.
In der Ausschreibung wurden die Zuschlagskriterien "Anforderungen Funktionen" und
"Anforderungen Projektumsetzung" in Ziff. 7.3 und 7.4 umschrieben und auf die
einzelnen Elemente der Beurteilung verwiesen. Diese Kriterien sind nicht identisch,
weshalb aus der Bewertung der Funktionalität keine Rückschlüsse auf die Bewertung
der Projektumsetzung gezogen werden können.
4.2. Zu prüfen ist im folgenden, ob die gegen die Bewertung der einzelnen
Unterkriterien konkret vorgebrachten Rügen stichhaltig sind.
4.2.1. Die Vorinstanz bewertete beim Angebot der Beschwerdeführerin die
Unterkriterien 3.1.3, 3.1.4 und 3.1.5 (Umsetzung in den Bereichen Medizin, Chirurgie,
Gynäkologie/Geburtshilfe/Neonatologie sowie Rehabilitation) mit gesamthaft 25 von 50
möglichen Punkten und hielt zur Begründung im wesentlichen fest, dass die
Aufrechterhaltung des definierten Standards nicht sichergestellt sei, was insbesondere
die standardisierten Prozessketten bei Anmeldung, Planung und Operation betreffe,
dass das vorgeschlagene Projektmanagement zu vage sei und die
Umsetzungserfahrung in Projekten ähnlicher Grössenordnung nicht überzeuge, da
insbesondere die bekannten Umsetzungen in grösseren Projekten durch lokale
Projektleitungen stark geprägt worden seien. In diesem Bereich seien abrufbare
Leistungen vorausgesetzt worden, also bereits mittels Standards oder entsprechender
Projektumsetzung etablierte Module, wobei die hohe Parametrisierbarkeit des
Angebots der Beschwerdeführerin mit einer fehlenden Standardisierung und noch nicht
vorhandener Modularisierung erkauft werde, was für das vorliegende Projekt nicht
geeignet sei. Es habe sich gezeigt, dass die konzeptionelle Arbeit zur Entwicklung zur
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Standardisierung durch die Spitäler erbracht werden müsse. Die Beschwerdeführerin
habe zwar grössere Spitäler in ihrer Kundschaft, dort sei das Projekt aber nur unter
ihrer Projektbegleitung eingeführt worden. Die Kenntnisse aus den bereits bestehenden
Installationen der Lösungen im Kantonsspital seien nicht in die Bewertung der
Zuschlagskriterien einbezogen worden, wodurch unter anderem die Gleichbehandlung
der Anbieterinnen habe gewahrt werden können. Der Besuch des Referenzorts der
Beschwerdegegnerin habe keinen Einfluss auf die Bewertung der Projektumsetzung
gehabt, und die Bewertung sei ausschliesslich aufgrund des Angebots und der
Anbieterpräsentationen erfolgt.
Die Beschwerdeführerin wendet dagegen ein, insbesondere bei den standardisierten
Prozessketten Anmeldung, Planung und Operation könnten diese auf Wunsch gesperrt
werden, dass sie vom Kunden nicht geändert werden könnten, wobei diese sehr
wichtige Funktionalität anlässlich der Präsentation hinreichend erwähnt worden sei,
weshalb der diesbezügliche Punkteabzug ungerechtfertigt sei. Sodann bestreitet sie,
dass sie gegenüber der Beschwerdegegnerin mangelnde Erfahrung bei der Umsetzung
in Projekten ähnlicher Grössenordnung aufweise. Die stark durch lokale
Projektleitungen geprägte Umsetzung sei schwerlich negativ auszulegen, da jedes
Projekt ab einer bestimmten Grössenordnung eine starke Projektleitung seitens des
Kunden benötige; ausserdem habe sie keine Gelegenheit gehabt, eine Umsetzung im
Bereich der Rehabilitation zu präsentieren.
Die Vorinstanz verweist auf die Unterschiede hinsichtlich der Projektumsetzung. Sie
hält fest, dass bei der Beschwerdegegnerin mehr Standards in Modulen integriert und
nutzbar seien, Zusätzlich seien die Leistungen bzw. das Vorgehen, um neue Standards
in Module zu integrieren, von der Beschwerdegegnerin überzeugender offeriert worden
als von der Beschwerdeführerin. Es ist aufgrund der Ausführungen der Vorinstanz
nachvollziehbar, dass die abweichende Art der Standardisierung und Modularisierung
bei der Beschwerdeführerin nachteilig bewertet und gestützt darauf angenommen
wurde, die Aufrechterhaltung des definierten Standards könne seitens der
Beschwerdeführerin nicht als sichergestellt betrachtet werden. Wenn die Vorinstanz
aufgrund des höheren Grades der Standardisierung und Modularisierung das Angebot
der Beschwerdegegnerin besser bewertete als jenes der Beschwerdeführerin, welches
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eine hohe Parametrisierbarkeit aufweist, erscheint dies sachlich gerechtfertigt und kann
jedenfalls nicht als unhaltbare und missbräuchliche Beurteilung qualifiziert werden.
4.2.2. Die Vorinstanz bewertete das Unterkriterium 3.1.6 (Umsetzung im Bereich
Geriatrie und Langzeitpflege) mit 2 von 10 möglichen Punkten. Sie begründete dies
damit, es sei keine entsprechende Umsetzung präsentiert worden, und der Aufwand für
die Erarbeitung der Templates werde als hoch bewertet. Dagegen wendet die
Beschwerdeführerin ein, sie habe keine Gelegenheit gehabt, eine Umsetzung im
Bereich der Geriatrie und Langzeitpflege zu präsentieren, denn die Funktionalitäten
seien ausschliesslich im Rahmen der Demonstration gezeigt worden. Sie habe das
Kriterium "Anforderungen an die Funktionalität" ebenbürtig mit der
Beschwerdegegnerin erfüllt, was nur deshalb möglich sei, wenn auch die Umsetzung
gut benotet worden sei. Abgesehen davon sei es der Vorinstanz bekannt, dass sie in
der Schweiz ensprechende Erfahrungen u.a. bei der Spitäler Chur AG und im Kanton
Wallis aufweise.
Die Beschwerdeführerin legt nicht dar, inwiefern es ihr bei der Offertpräsentation nicht
möglich gewesen ist, die Umsetzung des Projekts in den Bereichen Geriatrie und
Langzeitpflege zu präsentieren. Unerheblich ist im weiteren, ob die Vorinstanz Kenntnis
von einzelnen Erfahrungen der Beschwerdeführerin hatte. Solche wären allenfalls bei
den Referenzen zu berücksichtigen. Beim besagten Kriterium wäre jedoch die
Umsetzung anlässlich der Offertpräsentation darzulegen gewesen. Unerheblich ist
sodann die Berufung auf die ebenbürtige Bewertung der Funktionalität mit dem
Angebot der Beschwerdegegnerin. Unter diesen Umständen ist eine fehlerhafte bzw.
missbräuchliche Bewertung der Offerte der Beschwerdeführerin nicht hinreichend
begründet.
4.2.3. Die Vorinstanz bewertete das Unterkriterium 3.1.7 (Integration administrativer
Systeme) mit 5 von 10 möglichen Punkten und begründete dies damit, das System der
Beschwerdeführerin sei weniger gut integriert als ein Konkurrenzsystem und die
Lösungen der Beschwerdeführerin seien weniger strukturiert und standardisiert als jene
der Beschwerdegegnerin. Ausserdem habe die Beschwerdeführerin weniger Erfahrung
mit SAP in Projekten ähnlicher Grössenordnung. Die Beschwerdeführerin macht
lediglich eine fehlerhafte Beurteilung der geringeren Erfahrung mit SAP in Projekten
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ähnlicher Grössenordnung geltend und geht auf die übrigen Beurteilungen nicht näher
ein. Die Vorinstanz begründete die unterschiedliche Bewertung damit, dass die
Beschwerdegegnerin Erfahrungen in einem Universitätsspital nachweisen könne. Zwar
ist die Erfahrung an einem Universitätsspital nicht zwingend höher zu bewerten als jene
an einem Kantonsspital, doch ist eine differenzierte Beurteilung aufgrund des
unterschiedlichen Leistungangebotes an einem Universitätsspital im Vergleich zu einem
Kantonsspital nicht a priori fehlerhaft. Auch legt die Beschwerdeführerin nicht näher
dar, inwiefern sie mehr Lösungen mit SAP-Bindung realisierte. Entscheidend waren für
die Vorinstanz Projekte mit einer ähnlichen Grössenordnung. Daraus folgt, dass eine
fehlerhafte Bewertung auch in diesem Punkt nicht dargetan ist.
4.2.4. Die Vorinstanz bewertete das Unterkriterium 3.1.10 (Realisierung im Bereich
Anästhesie) bei der Beschwerdeführerin mit 5 von 10 möglichen Punkten und bei der
Beschwerdeegegnerin mit dem Maximum von 10 Punkten. Zur Begründung verwies sie
im wesentlichen auf die bei den Unterkriterien 3.1.3 bis 3.1.5 massgebenden
Ueberlegungen. Die Beschwerdeführerin verweist dazu lediglich auf ihre Ausführungen
zum Unterkriterium 3.1.7. Eine fehlerhafte Bewertung vermag sie damit aber nicht
begründen. Es kann in diesem Zusammenhang auf die vorstehenden Erwägungen
4.2.3. verwiesen werden.
4.2.5. Auf die Bewertungsdifferenzen in den Unterkriterien 3.1.11 und 3.2.1 ist aufgrund
der geringen Differenz von nur je 2 Punkten zwischen den Angeboten der
Verfahrensbeteiligten nicht näher einzugehen, da diese Unterschiede nicht
ausschlaggebend sind.
4.2.6. Die Vorinstanz bewertete das Angebot der Beschwerdeführerin im Unterkriterium
3.2.4 (Verfügbarkeit) mit 5 von 15 möglichen Punkten und hielt zur Begründung fest,
das vorgeschlagene periodische Backup der wichtigsten Daten auf mobile Laptops
überzeuge im Vergleich mit Lösungsvorschlägen anderer Anbieter weniger. Die
Beschwerdeführerin habe in den Offertunterlagen und anlässlich der
Anbieterpräsentation, vor allem im Vergleich zur Beschwerdegegnerin, kein
ausgereiftes Ausfallkonzept vorgeschlagen, sondern nur Einzelkomponenten von
Lösungen gezeigt, während die Beschwerdegegnerin eine ausgereifte und integrierte
Lösung vorgeschlagen habe. Die Beschwerdeführerin wendet dagegen ein, dies sei
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lediglich ein einzelner Aspekt ihres Lösungsvorschlages; sie habe im Rahmen der
Ausschreibungsunterlagen umfassende technische und organisatorische Vorkehren
vorgeschlagen und nicht bloss ein periodisches Backup auf mobile Laptops. In der
Beschwerde werden dazu jedoch keine konkreten Angaben gemacht. In den
Offertunterlagen wurde lediglich auf die Notwendigkeit einer regelmässigen
Datenbankwartung hingewiesen und festgehalten, ein Notfallkonzept werde mit dem
Kunden zusammen erarbeitet; bewährt habe sich auch der regelmässige Export der
wichtigen Daten in Form von pdf-Files. Diese könnten auf einem Notebook auch ohne
Netzwerkanbindung oder Stromversorgung abgerufen werden. Demgegenüber hat die
Beschwerdegegnerin im Anhang zur Offerte ein ausführliches Datensicherungs- und
Ausfallkonzept vorgelegt. Daher kann die Bewertung in diesem Punkt nicht als
fehlerhaft qualifiziert werden.
4.2.7. Die Vorinstanz bewertete beim Zuschlagskriterium "Anbieterin" (Ziff. 4) das
Unterkriterium 4.3.1 "Softwareentwicklung" mit 5 von 10 möglichen Punkten und hielt
zur Begründung fest, die Supportstrukturen seien vorhanden, jedoch nicht
überzeugend genug, und die begrenzte Grundkapazität werde als kritisch beurteilt.
Beim Unterkriterium 4.3.2. "Ressourcen/Kompetenzen" in verschiedenen
Klinikbereichen bewertete sie das Angebot mit 7 von 10 möglichen Punkten und führte
dazu aus, die Beschwerdeführerin verfüge über die schmalsten Personalressourcen
aller Anbieter. Das Angebot der Beschwerdegegnerin wurde mit 7 bzw. 8 Punkten
bewertet, womit sich die Unterschiede im Bereich des vorinstanzlichen
Ermessensspielraums bewegen. Aufgrund der Komplexität des Projekts war es
zulässig, die Offerte eines Anbieters mit einer schmaleren Personalressource geringer
zu bewerten. Die Bewertung der Unterkriterien 4.3.1 und 4.3.2 erscheint unter diesen
Umständen sachgerecht. Allerdings ist aufgrund der geringen Differenz von lediglich 3
Punkten der Bewertungsunterschied nicht ausschlaggebend. Dies gilt auch hinsichtlich
des Unterkriteriums 4.3.3 "Referenzinstitutionen", wo die Offerte der
Beschwerdeführerin mit 5 und jene der Beschwerdegegnerin mit 7 von 10 möglichen
Punkten bewertet wurde.
4.2.8. Die Vorinstanz bewertete das Unterkriterium 4.3.4 "Anbindung über
Schnittstellen" bei der Beschwerdeführerin mit 5 von 10 möglichen Punkten und hielt
fest, es bestünden weniger integrierte Schnittstellen und weniger internes Knowhow in
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der SAP-Anbindung, und die Qualität der gezeigten Schnittstellenintegration sei
suboptimal. Die Beschwerdeführerin wendet dazu ein, sie habe bei der Frage der
Anbindung über Schnittstellen auf den Anhang Referenzen verwiesen und könne
insbesondere darauf verweisen, dass sie Schnittstellen zu Systemen bereits realisiert
habe, die im Kanton St. Gallen im Einsatz stünden.
Die Beschwerdeführerin hielt in der Offerte fest, alle Schnittstellen würden bis Ende
2006 garantiert; sie garantiere über die erforderliche Erfahrung für die Anbindung der
erwähnten Systeme an das KIS, und Schnittstellen zu verschiedenen im Kanton St.
Gallen im Einsatz stehenden Systemen seien bereits realisiert. Die Vorinstanz erwog,
die am Kantonsspital installierten Lösungen seien nicht zur Bewertung herangezogen
worden, und es seien die Qualität und der Integrationsumfang der realisierten
Schnittstellen beurteilt worden, wobei die Beschwerdeführerin beispielsweise nicht
habe glaubhaft darlegen können, wie sie die unter den Zuschlagskriterien geforderte
medizinische Fallsicht spitalübergreifend realisiere.
Aufgrund der Ausführungen der Vorinstanz ist die Bewertung dieses Unterkriteriums als
plausibel zu beurteilen. Die Beschwerdeführerin legt nicht konkret dar, inwiefern die
Schlussfolgerungen der Vorinstanz aufgrund ihrer Angaben und Referenzen fehlerhaft
sind. Die Vorinstanz berücksichtigte nicht ausschliesslich das nach ihrer Auffassung
geringere interne Knowhow bezüglich SAP-Anbindung. Von einer geradezu
willkürlichen Bewertung kann daher nicht gesprochen werden.
4.2.9. Die Vorinstanz bewertete das Unterkriterium 4.3.5 "Aktualität der eingesetzten
Technologien" bei der Beschwerdeführerin mit 2 von 10 möglichen Punkten und
qualifizierte die von der Beschwerdeführerin verwendeten Systeme als die weniger
fortschrittliche Technologie als jene anderer Anbieter. Sie hielt ausserdem fest, die
Entwicklungsumgebung habe einen kleinen Marktanteil. Sie qualifizierte den Stand der
angebotenen Technologie im Hinblick auf den Zeitpunkt eines anstehenden
Technologiewechsels. Die Beschwerdeführerin legt nicht konkret dar, inwiefern die
Beurteilung der Vorinstanz bzw. eine Berücksichtigung des Marktanteils der
Entwicklungsumgebung im Hinblick auf einen Technologiewechsel willkürlich sein soll.
Sie behauptet lediglich, die Beurteilung der Vorinstanz sei schlichtweg falsch. Im
übrigen wurde zwar nicht explizit nach dem Marktanteil der verwendeten Technologie
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gefragt. Es erscheint jedoch nicht zum vornherein sachwidrig, bei der Beurteilung der
Aktualität der Technologie auf deren Marktanteil abzustellen. Von einer willkürlichen
Bewertung kann jedenfalls nicht gesprochen werden. Die Beschwerde erweist sich
daher auch in diesem Punkt als unbegründet.
4.2.10. Die Beschwerdeführerin bemängelt, dass bei der Beschwerdegegnerin das
Paraplegikerzentrum Nottwil als Referenzinstallation gewählt wurde. Dieses könne gar
nicht alle Anforderungen der Akuthäuser im Kanton St. Gallen abbilden. Dagegen
wendet die Vorinstanz ein, die Pflegeplanung stehe aktuell in der ganzen Schweiz vor
neuen Herausforderungen. Aus der Neuausschreibung durch das Paraplegikerzentrum
könne nicht abgeleitet werden, dass dessen Pflegedokumentation derzeit schlecht sei.
Der Referenzort sei gemäss den vorgesehenen Zuschlagskriterien beurteilt und
bewertet worden.
Die Beurteilung der Referenzorte stützte sich zwingend auf bereits bestehende
Systeme. Die Beschwerdeführerin wurde beim Unterkriterium 6.1.1 mit 8 von
möglichen 10 Punkten bewertet. Die Vorinstanz berücksichtigte dabei unter anderem,
dass die Stärken des Projekts am Referenzort der Beschwerdeführerin stark durch die
lokale Projektleitung geprägt werden. Inwiefern eine Bewertung mit 8 von 10 möglichen
Punkten unhaltbar sein soll, ist aufgrund der Vorbringen der Beschwerdeführerin nicht
nachvollziehbar. Die Bewertung des Unterkriteriums 6.1.1 erweist sich unter diesen
Umständen als sachgerecht.
4.2.11. Die Vorinstanz bewertete die Unterkriterien 6.2.1 und 6.2.2 (Allgemeine
Dokumentationsanforderungen, ärztliche Dokumentation, Leistungserfassung im
Arztdienst) bei der Beschwerdeführerin mit 6 bzw. 7 von 10 möglichen Punkten und
hielt fest, bei der Beschwerdegegnerin sei eine erheblich bessere Prozessdarstellung
zu finden, während bei der Beschwerdeführerin zu viele Klicks notwendig seien und die
Lösung grafisch wenig ansprechend und etwas unübersichtlich sei, und die zum Teil
sehr guten "Features" seien fast ausschliesslich lokal erfunden worden.
Die Beschwerdeführerin beanstandet in ihren Einwendungen gegen die Beurteilung
dieser Unterkriterien im wesentlichen die Bewertung der Beschwerdegegnerin und hält
unter anderem fest, in diesem Punkt könne man sich "des Verdachts gewisser
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Voreingenommenheit" gegenüber der Beschwerdeführerin nicht erwehren. Eine
substantiierte Begründung, inwiefern die Bewertung der Vorinstanz auf
Voreingenommenheit beruht, wird aber nicht vorgebracht. Namentlich kann aufgrund
der Argumentation der Vorinstanz
über die grosse Bedeutung der lokalen Projektleitung beim Referenzobjekt der
Beschwerdeführerin kein Hinweis auf eine Voreingenommenheit abgeleitet werden. Die
Vorinstanz hält fest, es sei darum gegangen, an den Referenzorten die
Grundanforderungen eines PMS zu beurteilen und deren Potential zu evaluieren. Aus
dieser Sicht seien die beiden Häuser in Nottwil und Thun bezüglich Grösse und
Komplexität vergleichbar.
Die Beurteilung durch die Vorinstanz erscheint schlüssig und nachvollziehbar. Aufgrund
der spezifischen Zwecke der Beurteilung von Referenzobjekten lässt sich die
Bewertung der Vorinstanz nicht als missbräuchlich oder sachwidrig qualifizieren. Die
Beschwerde erweist sich somit auch in diesem Punkt als unbegründet.
4.2.12. Die Vorinstanz bewertete das Unterkriterium 6.2.5 "Verordnungen,
Auftragswesen, Workflow" mit 5 von 10 möglichen Punkten und begründete dies mit
dem Fehlen einer guten Lösung für die Rückmeldung und einer schlechten
Menuführung. Der Einwand der Beschwerdeführerin, die besagte Lösung habe dem
ausdrücklichen Wunsch eines anderen Kunden entsprochen, ist nicht stichhaltig, da für
die Vorinstanz ausschlaggebend war, wie die Lösung aus ihrer Sicht zu bewerten ist.
Inwiefern die Standarddurchläufe an der Präsentation für "gut befunden" wurden, wie
die Beschwerdeführerin geltend macht, ist nicht ersichtlich. Aufgrund der Bewertung
durch die Vorinstanz trifft dies nur in eingeschränktem Mass zu. Die Einwendungen
gegen die Bewertung sind auch in diesem Punkt nicht hinreichend begründet.
4.2.13. Die Vorinstanz bewertete die Unterkriterien 6.2.7 und 6.2.8 "wissenschaftliche
und gesetzliche Auswertungen"/"Benutzerführung" bei der Beschwerdeführerin mit 2
bzw. 4 von 10 möglichen Punkten und begründete dies unter anderem mit einem
schlecht zu bedienenden Listengenerator, Unübersichtlichkeit sowie fehlender
Möglichkeit, zwei Fen-ster gleichzeitig zu öffnen und zwischen Formularen hin- und her
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zu springen. Die Beschwerdeführerin beanstandet bei diesen Unterkriterien einerseits
die Bewertung des Angebots der Beschwerdegegnerin und beschränkt sich im übrigen
darauf, die Feststellungen der Vorinstanz als unrichtig bzw. als "grösstenteils falsch" zu
qualifizieren.
Die Vorinstanz hielt fest, die Benutzerführung sei bei der Beschwerdeführerin nicht
standardisiert, sondern müsse kundenseitig definiert werden; das Hin- und Herspringen
sei keine Grundfunktion und daher aufwendig zu parametrisieren, und teilweise
müssten Fenster zuerst geschlossen werden, bevor neue geöffnet werden könnten.
Diese Ausführungen sind schlüssig und nachvollziehbar, und sie widerlegen die
Behauptungen der Beschwerdeführerin, wonach die Benutzerführung standardisiert
sei, mehrere Fenster gleichzeitig geöffnet werden könnten und zwischen einzelnen
Formularen "hin- und hergesprungen" werden könne. Somit erscheint auch diese
Bewertung sachgerecht.
4.2.14. Bei der Bewertung des Unterkriteriums 6.2.9 beträgt die Differenz zwischen den
Verfahrensbeteiligten lediglich 1 Punkt, weshalb mangels Relevanz für die
Gesamtbeureilung nicht näher darauf einzugehen ist.
4.2.15. Die Vorinstanz bewertete das Unterkriterium 6.3.1 ("Eindruck der Firma anhand
der Referenzbesuche") bei der Beschwerdeführerin mit 6 Punkten und bei der
Beschwerdegegnerin mit dem Maximum von 10 Punkten. Sie erwog, es entstehe der
Eindruck, dass die Beschwerdeführerin zwar ein robustes System geliefert habe, die
Hauptstrukturierung und die inhaltlichen Features aber klar auf die lokale Projektleitung
zurückzuführen seien. Die Beschwerdeführerin lasse ein derart hohes Mass an Freiheit,
dass kein eigentlicher Standard erkennbar werde. (Zu) vieles werde lokal abgeändert,
was den weiteren Ausbau erheblich gefährde. Diese Beurteilung erscheint schlüssig,
namentlich ist es nachvollziehbar, dass die hohe Flexibilität eines Systems mit einer
geringeren Standardisierung erkauft werden muss. Wenn die Vorinstanz dies im
Rahmen der konkreten Beschaffung als nachteilig qualifiziert, kann dies nicht als
missbräuchliche Bewertung betrachtet werden.
4.2.16. Das Unterkriterium 6.3.2 wurde bei beiden Verfahrensbeteiligten identisch
bewertet.
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4.2.17. Unbestritten ist im weiteren, dass der Vorinstanz in Kap. 6.3 der Ausschreibung
ein Additionsfehler bei den Bewertungspunkten unterlief. Sie legt in ihrer
Stellungnahme jedoch dar, inwiefern diesem Versehen bei der Bewertung Rechnung
getragen und eine Benachteiligung der einzelnen Anbieter vermieden wurde.
4.3. Zusammenfassend gelangt das Verwaltungsgericht zum Schluss, dass die
Vorinstanz bei der Bewertung der streitigen Zuschlagskriterien den ihr zustehenden
Ermessensspielraum nicht überschritten hat. Fehlerhafte Beurteilungen, welche die
Differenz von 37 Punkten aufwiegen und das Angebot der Beschwerdeführerin als
wirtschaftlich günstiger erscheinen liessen als jenes der Beschwerdegegnerin, sind
nicht hinreichend dargetan. Aufgrund der relativ geringen Gewichtung des Preises
wirkte sich die hohe Preisdifferenz im Verhältnis zur Bewertung der übrigen
Zuschlagskriterien nur in einem geringfügigen Mass aus. Aufgrund der vorstehenden
Erwägungen ist somit die Beschwerde als unbegründet abzuweisen.
5. Da die Beschwerdeführerin mit ihrem Antrag nicht durchgedrungen ist, sind ihr
grundsätzlich die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens aufzuerlegen (Art. 95
Abs. 1 VRP). Indes ist, wie bereits vorstehend ausgeführt wurde, bei der
Kostenverlegung zu berücksichtigen, dass die Zuschlagsverfügung vom 27. September
2006 mangelhaft begründet war (Art. 95 Abs. 2 VRP; vgl. R. Hirt, Die Regelung der
Kosten nach st. gallischem Verwaltungsrechtspflegegesetz, Diss. St. Gallen 2004, S. 90
f.). Dementsprechend ist auch die Vorinstanz gestützt auf das Verursacherprinzip
anteilig mit Kosten zu belasten. Eine Entscheidgebühr von Fr. 7'500.-- (inkl. Kosten der
Verfügung vom 20. November 2006 in der Höhe von Fr. 1'500.--) ist angemessen (Ziff.
381 und 382 des Gerichtskostentarifs, sGS 941.12). Die Gebühr ist der
Beschwerdeführerin zu zwei Dritteln, d.h. im Umfang von Fr. 5'000.--, und der
Vorinstanz zu einem Drittel, d.h. im Umfang von Fr. 2'500.--, aufzuerlegen. Der Anteil
der Beschwerdeführerin von Fr. 5'000.-- ist mit dem geleisteten Kostenvorschuss von
Fr. 5'000.-- zu verrechnen. Auf die Erhebung des Anteils der Vorinstanz ist zu
verzichten (Art. 95 Abs. 3 VRP).
Die Beschwerdeführerin hat aufgrund der Kostenauflage von zwei Dritteln der
amtlichen Kosten keinen Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung (Art. 98bis
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VRP; vgl. Hirt, a.a.O., S. 183 f.). Die Beschwerdegegnerin hat sich am Verfahren nicht
beteiligt, weshalb auch ihr keine Entschädigung zuzusprechen ist.