Decision ID: d857c270-2020-54af-a23c-5c182442ca9d
Year: 2017
Language: de
Court: SG_VG
Chamber: SG_VG_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A.
a. Der Kanton St. Gallen und mehrere politische Gemeinden gründeten im Jahr 1973
die Verwaltungsrechenzentrum AG St. Gallen (VRSG), die sich nach wie vor vollständig
im Eigentum der öffentlichen Hand befindet. Die VRSG entwickelt und unterhält
Informatikanwendungen für öffentliche Verwaltungen sowie Unternehmen mit
öffentlicher Zweckbestimmung. Sie erbringt ihre Leistungen ausschliesslich an die
öffentliche Hand. Der Anteil des Umsatzes, den sie mit ihren Aktionären erzielt, ist nicht
bekannt (vgl. WEKO-Empfehlung vom 30. Januar 2014; Link via www.weko.admin.ch
Aktuell/Medieninformationen/Medienmitteilungen 2014).
Am 2. April 2015 stellte die Abacus Research AG (A. AG), Wittenbach, bei der
politischen Gemeinde Wittenbach das Gesuch, es seien ihr die Kopien der Kontoblätter
der Gemeindebuchhaltung der Jahre 2009 bis 2014 zuzustellen, aus welchen die
Ausgaben für Informatik-Leistungen der VRSG hervorgehen würden. Von besonderem
Interesse seien die Ausgaben für Leistungen der VRSG betreffend Finanzbuchhaltung,
Personal und Lohn, Fakturierung und Debitoren, Einwohnerkontrolle, Axioma,
Outsourcing, Server und PC-Rechenzentrummodul. Mit Beschluss vom 12. August
2015 hiess der Gemeinderat Wittenbach das Gesuch teilweise gut und gewährte der A.
AG Auskunft darüber, welche Dienstleistungen der VRSG in den Konti 3181
(Allgemeine Verwaltung/Informatik) und 3182 (Elektrizitätsversorgung) der
Jahresrechnung enthalten sind; im Übrigen wies er das Gesuch ab. Zur Begründung
hielt er unter anderem fest, die Gesamtausgaben für Informatikdienstleistungen der
VRSG seien aus der öffentlich zugänglichen Jahresrechnung ersichtlich. Eine
Aufschlüsselung des Gesamtbetrags und die Zuordnung zu den einzelnen Leistungen
der VRSG seien zu verweigern. Die vom Geschäftsgeheimnis geschützten Preis-
Leistungsverhältnisse seien nicht offenzulegen (act. G 11.1/12).
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b. Den gegen diesen Beschluss von der A. AG am 28. August 2015 erhobenen Rekurs
(act. G 11/1, 11/4) hiess das Departement des Innern mit Entscheid vom 26. August
2016 (act. G 2) gut (Ziff. 1) und wies die Gemeinde Wittenbach an, die Kontoblätter der
Jahre 2009 bis 2014, aus welchen die Leistungen an die VRSG hervorgehen würden
(Konti Nrn. 3181, 3182), der A. AG in Kopie zuzustellen (Ziff. 2).
B.
a. Gegen diesen Entscheid erhob die VRSG (Beschwerdeführerin) mit Eingabe vom 12.
September 2016 Beschwerde (act. G 1). In der Beschwerdeergänzung vom 31.
Oktober 2016 (act. G 7) beantragte sie die Aufhebung der Ziffern 1, 2, 4 und 5 des
angefochtenen Entscheids und Bestätigung des Beschlusses der Beschwerdegegnerin
vom 12. August 2015, unter Kosten- und Entschädigungsfolge.
b. In der Vernehmlassung vom 10. November 2016 beantragte die Vorinstanz
Abweisung der Beschwerde. Sie bestätigte ihr Festhalten an den Erwägungen des
angefochtenen Entscheids und nahm ergänzend zur Beschwerde Stellung (act. G 10).
Die Beschwerdebeteiligte beantragte in der Vernehmlassung vom 23. November 2016
Gutheissung der Beschwerde (act. G 13). Die A. AG (Beschwerdegegnerin) stellte in der
Vernehmlassung vom 3. Januar den Antrag auf Abweisung der Beschwerde, unter
Kosten- und Entschädigungsfolge (act. G 16).
c. Mit Eingabe vom 26. Januar 2017 bestätigte die Beschwerdeführerin ihren
Standpunkt (act. G 20). Am 2. März 2017 nahm sie erneut Stellung und reichte eine
Medienmitteilung des Eidgenössischen Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten
(EBÖD) vom 16. Februar 2017 nach (act. G 22 f.).
d. Auf die Vorbringen der Verfahrensbeteiligten wird, soweit für den Entscheid relevant,
in den nachstehenden Erwägungen eingegangen.

Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1.
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1.1. Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59bis Abs. 1
des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1; VRP). Nach Art. 18 Abs. 2
des Gesetzes über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz,
sGS 140.2; ÖffG) ist für den Rechtsschutz das VRP anwendbar. Die Beschwerde gegen
den Entscheid vom 26. August 2016 wurde am 12. September 2016 (act. G 1)
rechtzeitig (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 VRP) eingereicht und am 31.
Oktober 2016 ergänzt (act. G 7). Sie enthält einen Antrag, eine Darstellung des
Sachverhalts und eine Begründung (Art. 64 in Verbindung mit Art. 48 Abs. 1 und 2
VRP). Nach Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP ist zur Beschwerde legitimiert,
wer an der Änderung oder Aufhebung des Entscheids ein eigenes schutzwürdiges
Interesse dartut. Als Entscheidadressatin ist die Beschwerdeführerin in ihren eigenen
schutzwürdigen Interessen betroffen. Auf die Beschwerde ist - abgesehen von den sich
aus den nachstehenden Erwägungen ergebenden Einschränkungen - einzutreten.
Die Rechtsprechung erfolgt in Fünferbesetzung, weil die streitige Rechtsfrage vom
Verwaltungsgericht erstmals zu beurteilen ist (Art. 18 Abs. 3 lit. b Ziff. 1 des
Gerichtsgesetzes [GerG], sGS 941.1).
1.2. Nach Art. 61 Abs. 1 VRP können mit der Beschwerde an das Verwaltungsgericht
Rechtsverletzungen geltend gemacht werden. Die Beschwerdeführer können sich nach
Art. 61 Abs. 2 VRP auch darauf berufen, der angefochtene Entscheid beruhe auf einem
unrichtig oder unvollständig festgestellten Sachverhalt. Art. 61 Abs. 3 VRP regelt das
sogenannte Novenverbot. Dieses besagt, dass im Verfahren vor dem
Verwaltungsgericht grundsätzlich keine neuen Begehren gestellt werden können. Neu
ist ein Begehren, wenn im Verfahren vor Verwaltungsgericht eine gegenüber dem
vorangegangenen Verfahren andere oder weitergehende Rechtsfolgebehauptung
erhoben wird (Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, St.
Gallen 2003, Rz. 919). Ausdruck des Novenverbots ist ausserdem, dass das
Verwaltungsgericht Tatsachen, die nach Abschluss des vorinstanzlichen Verfahrens
eingetreten sind (echte Noven), grundsätzlich nicht mehr berücksichtigt (Cavelti/Vögeli,
a.a.O., Rz. 642). Demgegenüber dürfen neue Tatsachen, die sich vor Abschluss des
vorinstanzlichen Verfahrens verwirklicht haben, die der Vorinstanz aber nicht bekannt
waren oder von ihr nicht berücksichtigt wurden (unechte Noven), im Verfahren vor
Verwaltungsgericht vorgebracht werden und sind zu würdigen (Cavelti/Vögeli, a.a.O.,
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Rz. 643). Eine Schranke bei der Berücksichtigung unechter Noven besteht dann, wenn
der dem vorinstanzlichen Entscheid zugrunde liegende Sachverhalt nicht ergänzt oder
neu gewürdigt wird, sondern wenn dem Rechtsbegehren ein neues tatsächliches
Fundament unterstellt wird. Eine solche Änderung des Klagefundaments ist nach der
Praxis gestützt auf Art. 61 Abs. 3 VRP nicht zulässig. Eine Einschränkung ergibt sich
aber aus Art. 6 Ziff. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention (SR 0.101, EMRK).
Soweit die Vorinstanz des Verwaltungsgerichts keine richterliche Behörde ist, garantiert
Art. 6 Ziff. 1 EMRK in ihrem Anwendungsbereich eine richterliche Überprüfung mit
voller Kognition. Eine solche steht dem Verwaltungsgericht grundsätzlich zu (Cavelti/
Vögeli, a.a.O., Rz. 645 mit Hinweis). - Die Beschwerdeführerin untermauert in der
Eingabe vom 2. März 2017 (act. G 22) ihren Standpunkt mit weiteren Unterlagen. Eine
gegenüber dem bisherigen Verfahren andere oder weitergehende
„Rechtsfolgebehauptung“ im oben erwähnten Sinn erhebt sie damit nicht; auch wird
dadurch dem Rechtsbegehren kein neues tatsächliches Fundament unterstellt. Ihre
Argumentation stellt vielmehr im Wesentlichen eine Reaktion auf die Darlegungen im
angefochtenen Entscheid und auf die Ausführungen der Beschwerdebeteiligten und
der Beschwerdegegnerin dar. Diese ist somit im vorliegenden Verfahren zu
berücksichtigen.
Im Übrigen gelten für das vorliegende Verfahren sowohl der Sachverhalt als auch die
Akten des Parallelverfahrens B 2016/98 (betreffend Offenlegung der Bestandteile der
Verträge zwischen der Beschwerdeführerin und der Beschwerdegegnerin) als bekannt
und sind gerichtsnotorisch.
1.3. Die Beschwerdeführerin beanstandet vorliegend, dass die Vorinstanz sich mit den
im Rekursverfahren vorgebrachten Argumenten nicht auseinandergesetzt und sie bei
ihrem Entscheid nicht gewürdigt habe. Damit habe sie ihre Pflicht zur Begründung des
Entscheids verletzt (act. G 7 S. 2 f.). - Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung (SR 101,
BV) gewährt den Parteien Anspruch auf rechtliches Gehör. Aus diesem Anspruch leitet
das Bundesgericht in ständiger Rechtsprechung die Pflicht der Behörde ab, ihre
Verfügungen und Entscheide zu begründen (vgl. statt vieler BGE 133 III 439 E. 3.3;
BGE 133 I 270 E. 3.1; BGE 129 I 236 E. 3.2; BGE 126 I 102 E. 2b; G. Steinmann, in: St.
Galler Kommentar, 3. Aufl. 2014, N 49 zu Art. 29 BV). Die Begründung muss so
abgefasst sein, dass der Betroffene den Entscheid oder die Verfügung gegebenenfalls
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sachgerecht anfechten kann (BGE 133 III 439 E. 3.3; BGE 129 I 232 E. 3.2). Dies ist nur
möglich, wenn sowohl der Betroffene als auch die Rechtsmittelinstanz sich über die
Tragweite des Entscheids ein Bild machen können; in diesem Sinne müssen
wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde leiten
liess und auf welche sich ihr Entscheid stützt. Allerdings bedeutet dies nicht, dass sich
die Behörde ausdrücklich mit jeder tatbeständlichen Behauptung und jedem
rechtlichen Einwand auseinandersetzen muss; vielmehr kann sie sich auf die für den
Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte beschränken (BGE 133 I 270 E. 3.1). Umfang
und Dichte der Begründung richten sich generell nach den Umständen (Steinmann,
a.a.O., N 49 zu Art. 29 BV). Ist die Sachlage klar und sind die anwendbaren Normen
bestimmt, kann ein Hinweis auf diese Rechtsnormen genügen, während ein weiter
Spielraum der Behörde - aufgrund von Ermessen oder unbestimmten Rechtsbegriffen -
und eine Vielzahl von in Betracht fallenden Sachverhaltselementen eine ausführliche
Begründung gebieten (BGE 112 Ia 110 E. 2b; BGE 104 Ia 213 E. 5g; Steinmann, a.a.O.,
N 49 zu Art. 29 BV). Die Begründungspflicht hat der st. gallische Gesetzgeber für
Verfügungen in Art. 24 Abs. 1 lit. a VRP ausdrücklich festgehalten.
Die Vorinstanz begründete den angefochtenen Entscheid und die darin gezogenen
Schlussfolgerungen im Wesentlichen mit dem Hinweis auf die einschlägigen
rechtlichen Grundlagen und den massgebenden Sachverhalt. Sie zeigte die
Überlegungen, von denen sie sich leiten liess, in zureichender und nachvollziehbarer
Weise auf und setzte sich mit den wesentlichen Gesichtspunkten auseinander. Eine
Verpflichtung, sich mit jeder tatbeständlichen Behauptung oder jedem rechtlichen
Einwand zu befassen, besteht nicht (vgl. BGE 124 V 180 E. 1a). Ein
Begründungsmangel ist somit nicht ersichtlich.
2.
2.1. Gemäss Art. 60 Abs. 1 der Kantonsverfassung (KV; sGS 111.1) informieren die
Behörden von sich aus oder auf Anfrage über ihre Tätigkeit, soweit keine öffentlichen
oder schützenswerten privaten Interessen entgegenstehen. Die
Informationsverbreitung und den Zugang zu amtlichen Informationen regelt gemäss
Abs. 2 von Art. 60 KV das Gesetz (ÖffG). Das in Art. 60 Abs. 1 KV und Art. 1 ÖffG
statuierte Öffentlichkeitsprinzip dient der Transparenz der Verwaltung und soll das
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Vertrauen des Bürgers in die staatlichen Institutionen und ihr Funktionieren fördern; es
bildet zudem eine wesentliche Voraussetzung für eine sinnvolle demokratische
Mitwirkung am politischen Entscheidfindungsprozess und für eine wirksame Kontrolle
der staatlichen Behörden. Die Interessierten sollen von sich aus, ohne den Nachweis
eines schutzwürdigen Interesses, um Information nachsuchen können (VerwGE B
2013/241 vom 19. Februar 2015, E. 3.2.1 mit Hinweisen). In diesem Sinn sieht Art. 5
ÖffG vor, dass jede Person, ohne dass sie ein besonderes Interesse geltend machen
muss, nach Massgabe dieses Erlasses ein Recht auf Information über die Tätigkeit des
öffentlichen Organs und Zugang zu amtlichen Dokumenten hat (Art. 5 ÖffG). Aus der
allgemeinen Auskunftspflicht der Verwaltung über ihre Tätigkeit (Art. 8 ÖffG) lassen sich
dabei keine weitergehenden Informationsansprüche ableiten, als sich schon aus Art. 5
lit. a ÖffG ergeben. Wenn somit ein Informationsanspruch aufgrund der letztgenannten
Bestimmung nicht gegeben ist, so ergibt sich ein solcher auch nicht aus Art. 8 ÖffG
(vgl. VerwGE B 2015/56 vom 23. September 2015, E. 3.2.3).
2.2. Bei der Beschwerdebeteiligten als Politische Gemeinde bzw. bei deren
Gemeinderat handelt es sich um ein öffentliches Organ im Sinn von Art. 1 Abs. 2 lit. b
ÖffG. Streitig ist, inwiefern die Beschwerdegegnerin gegenüber der
Beschwerdebeteiligten Anspruch auf Offenlegung von Kontoblättern der Jahre 2009 bis
2014 hat, wie ihn die Vorinstanz im angefochtenen Rekursentscheid bejahte. Das ÖffG
nennt öffentliche oder schützenswerte private Interessen, welche einer
Informationslieferung unter Umständen entgegenstehen, in nicht abschliessender
Weise ("...insbesondere..."; Art. 6 Abs. 2 und 3 ÖffG). Sodann zählt es Informationen
auf, welche vom Recht auf Informationszugang ausgenommen sind (Art. 7). Einer
Bekanntgabe entgegenstehende öffentliche Interessen liegen unter Umständen dann
vor, wenn die Datenbekanntgabe die Stellung des öffentlichen Organs in
Verhandlungen schwächen, die Beziehungen zu anderen Gemeinwesen
beeinträchtigen oder die Wirksamkeit von behördlichen Massnahmen vereiteln bzw.
herabsetzen könnte oder einen unverhältnismässigen Aufwand verursachen würde (vgl.
die nicht abschliessende Aufzählung in Art. 6 Abs. 2 ÖffG sowie Botschaft und Entwurf
der Regierung vom 21. März 2013 zum Informationsgesetz, S. 13 zweiter Absatz [ABl
2013, 1474 ff.]). Entgegenstehende schützenswerte private Interessen können unter
anderem im Fall eines durch die Bekanntgabe hervorgerufenen Verstosses gegen ein
Berufs-, Fabrikations- oder Geschäftsgeheimnis bestehen (Art. 6 Abs. 3 lit. c ÖffG).
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2.3.
2.3.1. Als amtliches Dokument im Sinn des Gesetzes (vgl. Art. 11 ÖffG) gilt nach Art. 12
ÖffG jede Aufzeichnung, die auf einem beliebigen Datenträger enthalten ist (lit. a), sich
im Besitz eines öffentlichen Organs befindet, von dem sie stammt oder dem sie
mitgeteilt worden ist (lit. b), die Erfüllung einer Staatsaufgabe betrifft (lit. c) und nicht
ausschliesslich zum persönlichen Gebrauch bestimmt ist (lit. d). Die Vorinstanz kam im
angefochtenen Entscheid unter Bezugnahme auf die bundesgesetzliche Regelung, die
Regelungen anderer Kantone und die Gesetzesmaterialien zum ÖffG (Botschaft zum
Informationsgesetz vom 21. Mai 2013; ABl 2013, 1474) zum Schluss, der bewusste
Verzicht auf eine Regelung entsprechend Art. 23 des Bundesgesetzes über das
Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (SR 152.3; BGÖ) dürfe so verstanden werden,
dass es aus der Sicht des st. gallischen Gesetzgebers nicht relevant sei, wann ein
Dokument erstellt worden sei. Das ÖffG sei somit auch auf vor dessen
Invollzugsetzung erstellte Dokumente anwendbar (act. G 2 S. 14). Diese Feststellung
erweist sich - bei Fehlen einer entsprechenden übergangsrechtlichen Bestimmung zum
zeitlichen Anwendungsbereich des ÖffG - als zutreffend. Konkrete Anhaltspunkte,
aufgrund welcher sie in Frage zu stellen wäre, sind nicht ersichtlich; solche werden
auch von der Beschwerdeführerin nicht (mehr) geltend gemacht (vgl. zur
„Rückwirkung“ des ÖffG im Übrigen auch den Entscheid B 2015/273 vom 27. April
2016 [www.gerichte.sg.ch], in welchem das Verwaltungsgericht die dort nicht strittige
Frage nach dem zeitlichen Geltungsbereich des ÖffG so beantwortet hat, dass auch
Unterlagen aus der Zeit vor dem Inkrafttreten des ÖffG offenzulegen sind; gl. M. Ivan
Louis, Das ÖffG des Kantons St. Gallen, Masterarbeit Uni SG 2016, S. 36 Ziff. 3.4.3).
2.3.2. Der Entscheid einer Gemeinde, einen Vertrag abschliessen oder nicht
abschliessen zu wollen, ist grundsätzlich eine zivilrechtliche Frage. Nach der
Rechtsprechung ist jedoch der Entscheid, mit dem ein Gemeinwesen über die
Benützung von öffentlichen Sachen befindet, eine öffentlich-rechtliche Frage (vgl. BGer
2C_484/2008 vom 9. Januar 2009, in BGE 135 II 49 nicht publ. E. 1.2), auch wenn die
Regelung der Nutzung auf dem Wege eines privatrechtlichen Vertrags erfolgt (BGer
1C_312/2010 vom 8. Dezember 2010 E. 1.2 und E. 3.4; vgl. BGE 127 I 84 E. 4a;
Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl. 2016, S. 306). Soweit
ein Vertrag die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe (z.B. Einwohnerkontrolle,
http://relevancy.bger.ch/php/aza/http/index.php?lang=de&type=highlight_simple_query&page=1&from_date=&to_date=&sort=relevance&insertion_date=&top_subcollection_aza=all&query_words=%22112+II+35%22&rank=0&azaclir=aza&highlight_docid=atf%3A%2F%2F135-II-49%3Ade&number_of_ranks=0#page49 http://relevancy.bger.ch/php/aza/http/index.php?lang=de&type=highlight_simple_query&page=1&from_date=&to_date=&sort=relevance&insertion_date=&top_subcollection_aza=all&query_words=%22112+II+35%22&rank=0&azaclir=aza&highlight_docid=atf%3A%2F%2F127-I-84%3Ade&number_of_ranks=0#page84
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Bewirtschaftung des Finanzvermögens) betrifft, stellt er eine Aufzeichnung im Sinn von
Art. 12 ÖffG (vgl. ABl 2013, 1493 f.) und damit ein amtliches Dokument dar. Hieraus
ergibt sich, dass es sich bei den Verträgen (einschliesslich aller Bestandteile) zwischen
der Beschwerdebeteiligten und der Beschwerdeführerin (vgl. VerwGE B 2016/98) um
amtliche Dokumente im Sinn des ÖffG handelt. Der Umstand allein, dass die
Beschwerdebeteiligte sich zur Geheimhaltung der Verträge und deren Bestandteile
verpflichtete (vgl. act. G 20 S. 3 Ziff. 11), vermag an der Unterstellung dieser - der
Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe dienenden - Dokumente unter die Bekanntgabe-
Regelung des ÖffG nichts zu ändern. Die als Folge dieser Vertragsbeziehung erstellten
Einträge auf Kontoblättern unterliegen dementsprechend ebenfalls der erwähnten
Bekanntgabe-Regelung. Mit der Vorinstanz (act. G 2 S. 18 f.) ist somit festzuhalten,
dass die vorerwähnten AGB-Klauseln als solche auf die Beurteilung der Offenlegung
nach ÖffG keinen Einfluss haben.
3.
3.1.
3.1.1. Die grundsätzliche Verfügbarkeit der zur Diskussion stehenden Kontoblätter,
welche die Gesamtaufwendungen für einzelne Dienstleistungen der
Beschwerdeführerin an die Beschwerdebeteiligte betreffend die Jahre 2009 bis 2014
aufführen, ist gegeben (vgl. act. G 11/11.2). Fraglich ist, ob durch deren Offenlegung
schützenswerte private Interessen insofern tangiert werden, als die Datenbekanntgabe
geeignet ist, Geschäftsgeheimnisse preiszugeben (Art. 6 Abs. 3 lit. c ÖffG). Art. 7
Abs. 1 lit. g BGÖ enthält eine mit Art. 6 Abs. 3 lit. c ÖffG vergleichbare Regelung.
Danach wird der Zugang zu amtlichen Dokumenten eingeschränkt, aufgeschoben oder
verweigert, wenn durch seine Gewährung Berufs-, Geschäfts- und
Fabrikationsgeheimnisse offenbart werden können. Es rechtfertigt sich daher, Literatur
und Rechtsprechung zur BGÖ-Regelung vorliegend in die gerichtlichen Überlegungen
einzubeziehen. Geschützt durch die erwähnten Bestimmungen sind nicht sämtliche
Geschäftsinformationen, sondern lediglich vertrauliche (relativ unbekannte) Daten,
deren Kenntnisnahme durch die Konkurrenz Marktverzerrungen bewirken bzw.
Wettbewerbsvorteile der betroffenen Unternehmung aufheben würden und welche die
Unternehmung berechtigterweise (im Sinn eines objektiven Geheimhaltungsinteresses)
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geheimhalten möchte (subjektiver Geheimhaltungswille). Eine Tatsache ist dann relativ
unbekannt, wenn sie nur einem engen Personenkreis bekannt ist. Der
Geheimnischarakter fehlt bei einer offenkundigen oder allgemein zugänglichen
Tatsache (Trechsel/Piet [Hrsg.] Schweizerisches Strafgesetzgebuch, Praxiskommentar,
2. Aufl. 2013, Rz. 2 zu Art. 162 StGB). Ein Geschäftsgeheimnis ist als Information
definiert, die Auswirkung auf das Geschäftsergebnis bzw. auf die Wettbewerbsfähigkeit
der Unternehmung haben kann. Darunter fallen etwa Angaben zu Organisation,
Lieferanten, Vertriebshändlern, zum Kundenkreis, zu Marktanteilen oder zur
Preiskalkulation (Rabattpolitik, Bonus-Gewährung) und zu Umsätzen (vgl. Cottier/
Schweizer/Widmer, in: Brunner/Mader Hrsg., Öffentlichkeitsgesetz, Bern 2008, Rz.
41-43 zu Art. 7 BGÖ; BGE 142 II 268 E. 5.2.2 und 5.2.3 mit vielen Hinweisen; BVerwGE
B-2675/2012 vom 5. Dezember 2012, E. 3.3). Soweit Beschaffungsunterlagen
Geschäftsgeheimnisse oder Preiskalkulationen enthalten, wird deren Vertraulichkeit
vom Öffentlichkeitsgesetz explizit und umfassend geschützt (vgl. act. G 23,
Medienmitteilung der Bundesverwaltung vom 16. Februar 2017, Öffentlichkeitsprinzip:
das Beschaffungswesen muss transparent bleiben; https://www.admin.ch/gov/de/
start/dokumentation/medienmitteilungen.msg-id-65657.html).
3.1.2. Zum Verhältnis von ÖffG und BGÖ zu den Regelungen des öffentlichen
Beschaffungswesens (Verordnung über das öffentliche Beschaffungswesen, VöB [sGS
841.11]; Bundesgesetz über das öffentliche Beschaffungswesen, BöB [SR 172.056.1])
ist festzuhalten, dass sowohl gemäss den einschlägigen Regeln des
Beschaffungsrechts (Art. 36 lit. f und Art. 41 Abs. 4 lit. b VöB, Art. 23 Abs. 3 lit. b BöB)
als auch nach denjenigen der Öffentlichkeitsgesetze (Art. 6 Abs. 3 lit. c ÖffG, Art. 7
Abs. 1 lit. g BGÖ) Geschäftsgeheimnisse oder berechtigte wirtschaftliche Interessen
einer Offenlegung von Informationen entgegenstehen. Der Zugang zu Informationen
nach Abschluss eines Vergabeverfahrens richtet sich dabei nach den
Öffentlichkeitsgesetzen (ÖffG, BGÖ) und nicht nach den Regeln des
Beschaffungswesens (vgl. Empfehlung des EDÖB vom 19. Mai 2014 i/S BFM, Rz. 40 ff.
und Empfehlung des EDÖB vom 23. Dezember 2013 i/S BBL, Rz. 27 f.; BGer
1C_50/2015 vom 2. Dezember 2015, E. 3.2).
Die Beschwerdeführerin bestätigt im vorliegenden Verfahren ihren Standpunkt, wonach
aufgrund der von der Beschwerdegegnerin am 30. September 2015 auf breiter Front
https://www.admin.ch/gov/de/start/dokumentation/medienmitteilungen.msg-id-65657.html https://www.admin.ch/gov/de/start/dokumentation/medienmitteilungen.msg-id-65657.html
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eingeleiteten beschaffungsrechtlichen Beschwerdeverfahren gegen die Gemeinden
dargetan sei, dass diese von den ihr in diesem Bereich zur Verfügung stehenden
Rechtsmitteln auch ohne Zugang zu den verlangten Dokumenten (Kontoblätter) habe
Gebrauch machen können (act. G 7 S. 7). Hierzu ist festzuhalten, dass es vorliegend
um den Zugang zu Daten nach Abschluss eines Vergabeverfahrens geht, für welchen
es wie erwähnt (vorstehende E. 2.1) keines besonderen Interessenachweises (z.B.
Verwendung für Rechtsmittelverfahren) bedarf. Die Frage, ob die streitigen Kontoblätter
für die Verwendung in vergaberechtlichen Rechtsmittelverfahren nötig sind oder nicht,
kommt für den Datenzugang nach ÖffG insofern keine Bedeutung zu.
3.1.3. Die Frage, ob Informationen, die bereits aufgrund des Beschaffungsrechts
veröffentlicht wurden, aufgrund des ÖffG erneut herauszugeben sind (vgl. dazu auch
BGer 1C_50/2015, a.a.O., E. 3.3), stellt sich vorliegend nach Lage der Akten nicht. Mit
Verfügung vom 9. Mai 2016 B 2015/80, 192, 208, 219, 229, 250, 260 verpflichtete der
Verwaltungsgerichtspräsident unter anderen die Beschwerdebeteiligte zur Herausgabe
des Dienstleistungsvertrags vom 30. Oktober 2014 (einschliesslich AGB), welcher hier
jedoch nicht streitig ist. Im Übrigen geht es vorliegend nicht um die
Zugänglichmachung von bereits publizierten identischen Dokumenten aus
Submissionsverfahren.
3.2.
3.2.1. Die Beschwerdeführerin tat ihren Geheimhaltungswillen und ihr
Geheimhaltungsinteresse (vorstehende E. 3.1.1) mit Bezug auf die in Frage stehenden,
nicht allgemein zugänglichen Unterlagen im Verlauf des Verwaltungsverfahrens sowie
des Rekurs- und Beschwerdeverfahrens wiederholt kund; von einem subjektiven
Geheimhaltungsinteresse ist nachstehend auszugehen. Die Vorinstanz führte im
angefochtenen Entscheid aus, im Gegensatz zu Preislisten der Beschwerdeführerin,
welche im Detail zeigen würden, für welches Produkt bzw. welche dazugehörige
Dienstleistung betragsmässig wieviel in Rechnung gestellt werde, sei in den
Kontoblättern nur ein Gesamtbetrag für das jeweilige Dienstleistungspaket bzw. für die
erbrachten Dienstleistungen pro Jahr ersichtlich. Welche Produkte die
Beschwerdebeteiligte von der Beschwerdeführerin beziehe, sei kein Geheimnis und
gehe auch aus den Dienstleistungsverträgen hervor, deren Offenlegung (teilweise) nicht
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bestritten sei. Eine Aufschlüsselung der einzelnen Preise der Dienstleistungen - so wie
sie in den Preislisten deklariert würden - sei aufgrund dieses jährlichen Gesamtbetrags
nicht im Detail möglich. Aus den Kontoblättern gehe nicht hervor, welche
Dienstleistung im Detail gemäss Preisliste in Anspruch genommen worden sei, sondern
es sei nur der jährliche Gesamtbetrag deklariert. Solche aus den Kontoblättern
ersichtlichen Preis-Daten seien zu wenig spezifizierbar, als dass deren Kenntnisnahme
durch die Konkurrenz Marktverzerrungen bewirken bzw. dazu führen würde, dass der
Beschwerdeführerin ein Wettbewerbsvorteil genommen würde. Es sei daher nicht
davon auszugehen, dass die Kontoblätter Geschäftsgeheimnisse der
Beschwerdeführerin enthalten würden. Die Vorinstanz hiess den Rekurs in diesem
Punkt gut, indem sie festhielt, eine Einschränkung der Information auf eine Auskunft
darüber, welche Dienstleistungen in den Konti 3181 und 3182 der Jahresrechnung
enthalten seien, vermöge nicht zu genügen. Die Vorinstanz werde angewiesen, die
Kontoblätter der Jahre 2009 bis 2014, aus welchen die Leistungen der
Beschwerdeführerin hervorgehen würden, der Beschwerdegegnerin in Kopie
zuzustellen. Damit werde der Antrag auf Feststellung der Teilrechtskraft von Ziff. 1 des
Beschlusses vom 12. August 2015 gegenstandslos (act. G 2 S. 17-20).
3.2.2. Die Beschwerdeführerin wendet hiergegen ein, die Vorinstanz habe zu Unrecht
ein objektiv berechtigtes Interesse an der Geheimhaltung der in den Kontoblättern
enthaltenen Tatsachen verneint. Die Beschwerdegegnerin stehe auf Stufe der
Softwareentwicklung direkt in Konkurrenz zur Beschwerdeführerin. Der
Beschwerdegegnerin werde es bei Einsichtgabe in die Kontoblätter möglich sein,
Rückschlüsse auf das Geschäftsmodell der Beschwerdeführerin zu ziehen, da diese
direkte Gegenüberstellungen von Leistungen und dafür bezahlten Geldbeträgen
enthielten. Die durch die Einsichtsgewährung ermöglichten Rückschlüsse auf die von
der Beschwerdeführerin erbrachten Leistungen, deren Preise sowie die Modalitäten der
Leistungserbringung bewirke eine gesamthafte Offenlegung des mit der
Beschwerdebeteiligten vereinbarten Preis-Leistungspakets. Dies habe massive
Wettbewerbsverzerrungen zum Nachteil der Beschwerdeführerin zur Folge. Der
Beschwerdegegnerin werde es möglich, ihre Software zu Dumpingpreisen anzubieten
und so die Angebote der Beschwerdeführerin zu unterbieten. Die Vorinstanz verkenne
wesentliche, für die Beurteilung des objektiv berechtigten Geheimhaltungsinteresses
der Beschwerdeführerin massgebende Kriterien. Ein solches Interesse bestehe, wo
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Informationen geeignet seien, den Anteil des Geschäfts mit einem öffentlichen Organ
am Gesamtvolumen einer Unternehmung bzw. den Grad der Abhängigkeit einer
Unternehmung vom öffentlichen Organ zu offenbaren, Rückschlüsse auf die
Kundenstruktur zu erlauben und die Entwicklung von Konkurrenz- und
Verdrängungsstrategien zu ermöglichen (act. G 7 S. 4 mit Hinweis auf BGer
1C_50/2015 vom 2. Dezember 2015, E. 3.5.2). Die Beschwerdeführerin pflege eine
transparente Informationspolitik, und wesentliche Geschäftsparameter (nebst der
Kundenstruktur die angebotenen Dienstleistungspakete und der Geschäftsgang im
Rahmen der Jahresrechnung) seien auf ihrer Homepage öffentlich zugänglich. Die
Beschwerdegegnerin sei im Fall einer Offenlegung der Kontoblätter in der Lage, einen
den gesamten Kundenstamm der Beschwerdeführerin (= öffentliche Organe im Sinn
von Art. 1 Abs. 2 ÖffG) abdeckenden Gesamtüberblick zusammenzustellen. Sie sei
gestützt auf diese Informationen in der Lage, Kunden der Beschwerdeführerin durch
ihre Vertriebspartner abwerben zu lassen. Die Beschwerdeführerin habe daher ein
vitales und objektiv berechtigtes Geheimhaltungsinteresse an den Kontoblättern (act. G
7).
3.2.3. Die Beschwerdebeteiligte stellt sich auf den Standpunkt, die von der Vorinstanz
vorgenommene Abgrenzung sei nicht praktikabel. Eine für die Gemeinden praktikable
Lösung könne nur darin bestehen, dass Preisangaben generell als
Geschäftsgeheimnisse im Sinn von Art. 6 Abs. 3 lit. c ÖffG qualifiziert würden. Der
Ausgabentransparenz werde durch die Angaben in den öffentlich zugänglichen
Jahresrechnungen der Beschwerdebeteiligten ausreichend Rechnung getragen (act. G
13).
Die Beschwerdegegnerin hält unter anderem fest, objektiv schützenswerte
Geheimhaltungsinteressen der Beschwerdeführerin gebe es nicht, weil die besondere
Nähe der Beschwerdebeteiligten zur Beschwerdeführerin vollumfängliche Transparenz
erfordere. Die besondere Nähe ergebe sich aus mehreren (in der Stellungnahme vom 3.
Januar 2017 dargelegten; act. G 16 S. 3 f.) Umständen. Aufgrund der vom
Bundesgericht erwähnten Kriterien sei ein objektiv berechtigtes
Geheimhaltungsinteresse zu verneinen. Endpreise, wie sie in den Kontoblättern
enthalten seien, würden sodann regelmässig keine Geschäftsgeheimnisse darstellen,
weil sie keine Rückschlüsse auf die Preiskalkulation zulassen würden. Die
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Beschwerdegegnerin wolle Informationen darüber erhalten, ob die
Beschwerdebeteiligte die Regeln des Beschaffungsrechts eingehalten habe. Im
Weiteren sei sie daran interessiert, am Wettbewerb teilnehmen zu können. Es könne
keine Rede davon sein, dass sie versuchen wolle, die Geschäftsverhältnisse der
Beschwerdeführerin systematisch zu erforschen und das ÖffG zu missbrauchen (act.
G 16).
3.3.
3.3.1. Vorab ist festzuhalten, dass der Gegenstand des vorliegenden Verfahrens durch
den Gegenstand des vorinstanzlichen Rekursentscheids festgelegt ist. Soweit die
Beschwerdegegnerin beschaffungsrechtliche Aspekte - teilweise unter Bezugnahme
auf nicht am Verfahren beteiligte politische Gemeinden - zur Sprache bringt (vgl. unter
anderem act. G 16 S. 5 f.), kann darauf nicht eingegangen werden. Wenn sie
beschaffungsrechtliche Gegebenheiten zur Begründung einer erhöhten Bedeutung der
Transparenz nach ÖffG anführt (act. G 16 S. 4 f.), ist festzuhalten, dass der Anspruch
nach ÖffG wie dargelegt (vorstehende E. 2.1) nicht an ein speziell begründetes
Interesse oder an eine erhöhte Bedeutung der Offenlegung anknüpft, sondern
unabhängig davon gegeben ist, soweit die gesetzlichen Voraussetzungen für eine
Offenlegung erfüllt sind. Da Daten von abgeschlossenen Beschaffungen in Frage
stehen, richtet sich deren Offenlegung nach ÖffG (vorstehende E. 3.1.2). Ebenfalls nicht
Thema des Beschwerdeverfahrens kann die von der Beschwerdegegnerin behauptete
rechtswidrige Beschaffungspraxis der Beschwerdebeteiligten (act. 16 S. 9) bzw. das
geltend gemachte Vorliegen eines Wettbewerbsvorsprungs der Beschwerdeführerin
aufgrund von rechtswidrigem Handeln (Erhalt von Aufträgen im freihändigen Verfahren
ohne Durchführung eines Beschaffungsverfahrens) bilden. Hierauf ist ebenfalls nicht
einzutreten. Aber selbst wenn der letztgenannte Aspekt in das vorliegende Verfahren
einzubeziehen wäre, würde sich der Vorwurf des rechtswidrigen bzw. gegen Treu und
Glauben verstossenden Vorgehens bei der Auftragsvergabe nicht gegen die
Beschwerdeführerin, deren Geschäftsgeheimnis vorliegend in Frage steht, sondern
gegen die Beschwerdebeteiligte richten. Ein der Beschwerdebeteiligten anzulastendes
allfällig rechtswidriges Vorgehen, wie es aus der Sicht der Beschwerdegegnerin
gegeben ist, könnte sich zum vornherein nicht dahingehend auswirken, dass deswegen
das Geschäftsgeheimnis der Beschwerdeführerin offenzulegen wäre.
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In der WEKO-Empfehlung vom 30. Juni 2014 betreffend Anwendung des
Beschaffungsrechts wurde bestätigt, dass die Beschwerdeführerin mit der Erbringung
von Informatikdienstleistungen für öffentliche Gemeinwesen zwar eine im
Allgemeininteresse liegende Aufgabe erfülle, sie aber nicht als Trägerin kantonaler oder
kommunaler Aufgaben im Sinn von Art. 8 Abs. 2 lit. a der Interkantonalen Vereinbarung
über das öffentliche Beschaffungswesen (sGS 841.32; IVÖB) gelte, da sie keine
öffentliche Aufgabe ausübe (act. G 31/13 S. 13). Die Behauptung der
Beschwerdegegnerin, die Beschwerdeführerin erfülle ihrerseits eine öffentliche Aufgabe
und unterstehe aus diesem Grund (gestützt auf Art. 1 Abs. 3 ÖffG) dem
Öffentlichkeitsgesetz (act. G 16 S. 13 f.), trifft daher nicht zu.
3.3.2. Die grundsätzliche Eignung, ein Geschäftsgeheimnis darzustellen, ist für die in
Frage stehenden Kontoblätter zu bejahen (vgl. vorstehende E. 3.1.1), zumal von einem
weit verstandenen Geheimnisbegriff auszugehen ist (vgl. BGE 142 II 340, E. 3.2). Die
von der Beschwerdegegnerin geltend gemachte besondere Nähe zwischen der
Beschwerdeführerin und der Beschwerdebeteiligten (vgl. act. G 16 S. 4 f.) - soweit eine
solche zu bejahen ist - wäre dabei offensichtlich nicht geeignet, das
Geheimhaltungsinteresse der Beschwerdeführerin in Frage zu stellen. Auf die in diesem
Zusammenhang von der Beschwerdegegnerin vorgebrachten (act. G 16) und von der
Beschwerdeführerin bestrittenen (act. G 20) Gegebenheiten ist daher nicht weiter
einzugehen.
In dem von der Beschwerdegegnerin angeführten (act. 16 S. 8) BGer 1C_14/2016 vom
23. Juni 2016 (= BGE 142 II 324) ging es um die Frage der Offenlegung der Outlook-
Agenda des ehemaligen Rüstungschefs (als amtliches Dokument). Das Bundesgericht
legte dar, die Behörde habe im Fall einer Verweigerung des Zugangs zu amtlichen
Dokumenten darzutun, welcher Ausnahmetatbestand anwendbar sei, warum die
Interessen an der Geheimhaltung stärker zu gewichten seien als das
Transparenzinteresse und weshalb kein eingeschränkter Zugang in Betracht falle (BGE
142 II 324 E. 3.6 f.). In dem ebenfalls von der Beschwerdegegnerin zitierten BVerwGE
A-4571/2015 vom 10. August 2016 bestätigte das Bundesverwaltungsgericht unter
anderem, dass die Behörden über einen gewissen („oder sogar einen grossen“)
Ermessenspielraum bei der Beurteilung verfügen würden, ob überhaupt ein Tatbestand
für die Nichtoffenlegung erfüllt sei. Die Beeinträchtigung von privaten
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(Geheimhaltungs-)Interessen im Fall einer Offenlegung müsse sodann von einer
gewissen Erheblichkeit sein, und es müsse ein ernsthaftes Risiko bezüglich deren
Eintritt bestehen. Einen Grundsatz, wonach im Zweifel dem Öffentlichkeitsprinzip der
Vorrang einzuräumen sei, gebe es genau so wenig wie das umgekehrte Prinzip (vgl. E.
3.2.2 und 3.2.3 des erwähnten Entscheids).
Dem in E. 3.1.2. erwähnten BGer 1C_50/2015 lag als Sachverhalt ein Einsichtsgesuch
in eine Liste mit Kreditoren (Lieferanten) des Finanzdepartements (mit Auflistung der
Zahlungen des Finanzdepartements für erhaltene Dienstleistungen) zugrunde. Der Liste
liess sich entnehmen, welche Unternehmung Zahlungen in welcher Höhe erhalten hatte
(vgl. BGer 1C_50/2015, a.a.O., E. 3.5.1). Hiervon unterscheidet sich der vorliegend in
Frage stehende Sachverhalt im Ergebnis insofern nicht, als mit den Kontoblättern eine
Einsicht in die aufgewendeten Gesamtbeträge bzw. die groben Teilbeträge (vgl. BGer
1C_50/2015, a.a.O., E. 5.2.3) pro Dienstleistung und Jahr gewährt wird. Detaillierte
Preis- und Leistungsangaben, welche wie erwähnt als Geschäftsgeheimnis zu
qualifizieren wären (vorstehende E. 3.1.1) - stehen - gleich wie in BGer 1C_50/2015 -
nicht zur Diskussion. Indem die Kontoblätter darüber Auskunft geben, für welche
Gesamt- und groben Teilsummen die Beschwerdeführerin in den Jahren 2009 bis 2014
Zahlungen von der Beschwerdebeteiligten für erbrachte Leistungen erhalten hat, lässt
sich daraus zwar der mit der Beschwerdebeteiligten erzielte Geschäftsumsatz pro Jahr
ableiten, was für sich allein aber unproblematisch erscheint (vgl. auch BGer
1C_50/2015, a.a.O., E. 3.5.2). Aus den fraglichen Angaben allein ist der Anteil des bei
der Beschwerdebeteiligten erzielten Umsatzes am Gesamtvolumen der
Beschwerdeführerin sowie der Grad der Abhängigkeit der Beschwerdeführerin von der
Beschwerdebeteiligten in keiner Weise ersichtlich, stellt die Beschwerdebeteiligte doch
nur einen vieler möglicher öffentlich-rechtlicher Kunden der Beschwerdeführerin dar.
Rückschlüsse auf die Kundenstruktur ermöglichen die Kontoblätter ebenfalls nicht,
wird doch nur über einen Kunden, nämlich die Beschwerdebeteiligte, Aufschluss erteilt.
Angaben zur Kundenstruktur finden sich zudem bereits auf der Website der
Beschwerdeführerin (http://www.vrsg.ch/%C3%9Cberuns/Kunden.aspx), weshalb
dieser zum vornherein der Geheimnischarakter abgeht (vgl. vorstehende E. 3.1.1) bzw.
als allgemein bekannt zu gelten hat. Der von der Beschwerdeführerin angeführte
Umstand, dass sie eine transparente Informationspolitik pflege und wesentliche
Geschäftsparameter (nebst der Kundenstruktur die angebotenen Dienstleistungspakete
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und der Geschäftsgang im Rahmen der Jahresrechnung) auf ihrer Homepage öffentlich
zugänglich seien (act. G 7 S. 5), bildet für sich keinen Anlass, den Zugang zu den
streitigen Kontoblättern zu verweigern. Selbst wenn - wie die Beschwerdeführerin
geltend macht (act. G 7 S. 6) - die Beschwerdegegnerin in der Lage wäre, einen den
gesamten Kundenstamm der Beschwerdeführerin (= öffentliche Organe im Sinn von
Art. 1 Abs. 2 ÖffG) abdeckenden Gesamtüberblick zusammenzustellen, liessen sich
weder daraus noch aus dem jährlichen Gesamtumsatz mit einem Einzelkunden
(Beschwerdebeteiligte) Folgerungen auf die Preis- oder Rabattpolitik der
Beschwerdeführerin oder die Art/Qualität der Auftragserfüllung ziehen. Für die
Entwicklung von Konkurrenzstrategien wie Dumpingangeboten durch die
Beschwerdegegnerin erscheinen die Kontoblätter ebenfalls nicht geeignet, da eine
Detaillierung/Aufschlüsselung der aufgeführten Zahlungen nach erbrachten Leistungen
und veranschlagten Preisen nicht möglich ist (vgl. auch BGer 1C_50/2015, a.a.O., E.
3.5.2).
3.3.3. Unbestritten ist, dass die Beschwerdeführerin substituierbare Produkte im
Bereich Gemeindesoftware anbietet und damit Mitbewerberin auf demselben Markt wie
die Beschwerdegegnerin ist. Sodann stehen die Vertriebspartner der
Beschwerdegegnerin mit der Beschwerdeführerin unbestritten in direktem Wettbewerb.
Indem aus den streitigen Kontoblättern (act. G 11/11.2) wie dargelegt jeweils nur ein
Gesamtbetrag für die erbrachten Dienstleistungen pro Aufgabenbereich und Jahr
ersichtlich ist, werden dadurch - anders als im Fall von Preislisten und weiteren
Vertragsbestandteilen (vgl. dazu VerwGE B 2016/98 vom 26. Oktober 2017) - nicht
Preispolitik oder Kalkulationen/Rabattpolitik der Beschwerdeführerin offengelegt, zumal
die den verbuchten Gesamtbeträgen zugrunde liegenden detaillierten
Rechnungsstellungen für die erbrachten Dienstleistungen daraus nicht ersichtlich sind.
Unbegründet erscheint daher das Vorbringen der Beschwerdeführerin, dass durch die
Einsichtsgewährung Rückschlüsse auf die von der Beschwerdeführerin erbrachten
Leistungen, deren Preise sowie die Modalitäten der Leistungserbringung ermöglicht
würden (vgl. act. G 7 S. 3), zumal insbesondere der von der Beschwerdeführerin für die
Vertragserfüllung getätigte Aufwand sowie die Art und Weise der Vertragserfüllung
nicht bekannt sind. Ein Vergleich der Buchungsbeträge für bestimmte Dienstleistungen
in den Jahren 2009 bis 2014 kommt zwar gestützt auf die Kontoblätter in Betracht;
Rückschlüsse darüber, aus welchem Grund sich die Beträge über die Jahre verändert
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haben (z.B. Leistungsänderungen, Preisanpassungen, Rabattgewährungen, Änderung
der Berechnungsparameter bei der Beschwerdebeteiligten usw.), sind jedoch nicht
möglich. Eine (drohende) massive Wettbewerbsverzerrung durch die Offenlegung ist
damit nicht dargetan. Die von der Vorinstanz vorgenommene Abgrenzung erweist sich
damit als nachvollziehbar begründet. Sie erscheint im Übrigen - entgegen der
Auffassung der Beschwerdebeteiligten (act. G 13 S. 3) - insofern praktikabel, als die
blosse Offenlegung eines Gesamtpreises für Dienstleistungen während eines Jahres
keinen Schluss auf das (geheimnisgeschützte) Preis-Leistungsverhältnis zulässt. Die
Offenlegung der Kontoblätter ist somit nicht geeignet, einen Wettbewerbs-Nachteil zu
bewirken und damit ein berechtigtes Geheimhaltungsinteresse der Beschwerdeführerin
zu tangieren.
3.3.4. Zum weiteren Hinweis der Beschwerdebeteiligten, wonach der Transparenz über
die Ausgaben durch die Angaben in den öffentlich zugänglichen Jahresrechnungen
genügend Rechnung getragen werde (act. G 13), ist festzuhalten, dass das ÖffG einen
Offenlegungsanspruch für sämtliche amtlichen Dokumente (vgl. vorstehende E. 2.3.1)
statuiert, soweit diese nicht von der Offenlegung ausgenommen sind (Art. 7 ÖffG) oder
schützenswerte öffentliche und private Interessen gegen eine Offenlegung sprechen
(Art. 6 ÖffG). Bei dieser gesetzlichen Ausgangslage kommt - bei einem nicht weiter
einschränkbaren Begriff des amtlichen Dokuments - eine Beschränkung der
Datenbekanntgabe in Form eines blossen Hinweises auf die Jahresrechnungen nicht in
Betracht, soweit keine in Art. 6 f. ÖffG genannten Gründe gegen eine Bekanntgabe von
Kontoblättern sprechen.
3.4.
3.4.1. Die Beschwerdeführerin hält im Weiteren fest, dass die Beschwerdegegnerin
bereits in zahlreichen Gemeinden parallele Auskunftsgesuche platziert habe und so
versuche, systematisch die Geschäftsverhältnisse der Beschwerdeführerin zu ihren
Kunden zu erforschen, um daraus Schlüsse für ihr eigenes Verhalten ziehen zu können.
Daraus werde klar, dass sie mit allen Mitteln versucht habe, dass ÖffG zur Beschaffung
von Informationen zu missbrauchen, die zu kennen sie kein Recht habe, was
zweckwidrig und rechtsmissbräuchlich sei. Die gesamte Grössenordnung der
Vertragsbeziehung zwischen der Beschwerdebeteiligten und der Beschwerdeführerin
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ergebe sich bereits aus den öffentlich zugänglichen Jahresrechnungen. Das in diesem
Bereich vom Bundesgericht als wesentlich erachtete Interesse der Öffentlichkeit an der
Transparenz über die Grössenordnung der Vertragsbeziehung sei vorliegend bereits
damit erfüllt; weitergehende Informationsinteressen der Öffentlichkeit seien nicht
ersichtlich. Das angebliche Interesse der Beschwerdegegnerin sei nur vorgeschoben,
um die beabsichtigte, möglichst umfassende Ausforschung der wirtschaftlichen
Verhältnisse der Beschwerdeführerin zu kaschieren (act. G 7 S. 7, G 20 S. 2).
3.4.2. Das Rechtsmissbrauchsverbot, das auch für Private gilt, ist Teil des Grundsatzes
von Treu und Glauben. Rechtsmissbrauch liegt insbesondere dann vor, wenn ein
Rechtsinstitut zweckwidrig zur Verwirklichung von Interessen verwendet wird, die
dieses Rechtsinstitut nicht schützen will (Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 7. Aufl. 2016, Rz. 722 ff. mit Hinweisen). Der Rechtsmissbrauchs-
Vorwurf der Beschwerdeführerin wäre berechtigt, wenn davon auszugehen wäre, dass
die Offenlegungsgesuche der Beschwerdegegnerin die Ausforschung von
Mitbewerbern bzw. Konkurrenten zum Ziel hat, zumal dies dem Zweck des ÖffG
widerspräche. Die Beschwerdegegnerin begründet den Zweck ihrer
Offenlegungsgesuche jedoch dahingehend, dass die St. Galler Gemeinden wenigstens
nachträglich Transparenz hinsichtlich ihrer IT-Beschaffungen zu schaffen (Abklärung
der Erreichung der Schwellenwerte für das Einladungsverfahren) und sich künftig an
das Beschaffungsrecht zu halten hätten, dass die Gemeinden in Zukunft Wettbewerb
zuzulassen hätten und sie (die Beschwerdegegnerin) die Chance erhalte, den
Gemeinden Angebote einzureichen (act. G 16 S. 3 f.). Diese Begründung erscheint
grundsätzlich nachvollziehbar und kann daher nicht von der Hand gewiesen werden;
sie lässt sich insbesondere nicht zum vornherein als vorgeschoben qualifizieren, zumal
es hierfür an konkreten (belegten) Anhaltspunkten fehlt. Künftig mögliche
Zugangsgesuche der Beschwerdegegnerin bei anderen Kunden der
Beschwerdeführerin (vgl. act. G 7 S. 5 Ziff. 18) können - da ausserhalb des
Verfahrensgegenstands liegend - für eine Beurteilung im vorliegenden Verfahren keine
Berücksichtigung finden. Zu dem bereits im vorinstanzlichen Rekursverfahren geltend
gemachten Rechtsmissbrauchs-Vorwurf nahm die Vorinstanz im angefochtenen
Entscheid zwar keine Stellung. Eine Rückweisung an die Vorinstanz zur weiteren
Prüfung dieser Frage würde jedoch angesichts der geschilderten Verhältnisse aller
Voraussicht nach zu keinem verwertbaren Ergebnis führen. Die von der
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Beschwerdeführerin behauptete Zielsetzung (Offenlegungsgesuche zur Verwirklichung
von rein wirtschaftlichen Interessen, welche das ÖffG nicht schützen wolle) kann
dementsprechend nicht als belegt gelten.
3.5. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Vorinstanz zu Recht den Anspruch
der Beschwerdegegnerin auf Offenlegung der Kontoblätter 2009 bis 2014 bejahte.
Anhaltspunkte für sachverhaltsmässig unrichtige Feststellungen im vorinstanzlichen
Entscheid sind nicht belegt. Die vorinstanzliche Ermessensausübung hinsichtlich der
Festlegung der bekanntzugebenden Daten hat das Verwaltungsgericht, das nach Art.
61 Abs. 1 VRP nur zur Rechtskontrolle befugt ist, zu respektieren. Eine
Ermessenskontrolle steht ihm nicht zu; im Fall der Ausübung pflichtgemässen
Ermessens - wie sie hier vorliegt - ist ihm eine Korrektur verwehrt.
4.
4.1. Im Sinn der vorstehenden Erwägungen ist die Beschwerde abzuweisen, soweit
darauf einzutreten ist. In Streitigkeiten hat jener Beteiligte die Kosten zu tragen, dessen
Begehren ganz oder teilweise abgewiesen werden (Art. 95 Abs. 1 VRP). Die amtlichen
Kosten des Beschwerdeverfahrens gehen somit vollständig zulasten der
Beschwerdeführerin. Eine Entscheidgebühr von CHF 2'500.-- erscheint angemessen
(Art. 7 Ziff. 222 der Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). An diesen Betrag wird der
geleistete Kostenvorschuss von CHF 1‘500.-- angerechnet.
4.2. Die Beschwerdegegnerin hat Anspruch auf ausseramtliche Entschädigung zulasten
der Beschwerdeführerin (Art. 98bis VRP). Ihr Rechtsvertreter hat keine Kostennote
eingereicht. Folglich ist die Entschädigung nach Ermessen festzusetzen. Eine
Entschädigung von CHF 2'500.-(zuzüglich Barauslagen von CHF 100.-- [4%]) für das
Beschwerdeverfahren erscheint als angemessen (Art. 22 Abs. 1 lit. b der
Honorarordnung für Rechtsanwälte und Rechtsagenten, sGS 963.75, HonO). Die
Mehrwertsteuer wird grundsätzlich dazu gerechnet (Art. 29 HonO). Da die
Beschwerdegegnerin aber selber mehrwertsteuerpflichtig ist, kann sie die der
Honorarrechnung ihres Anwalts belastete Mehrwertsteuer als Vorsteuer in Abzug
bringen. Daher muss die Mehrwertsteuer bei der Bemessung der ausseramtlichen
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Entschädigung nicht zusätzlich berücksichtigt werden (vgl. statt vieler VerwGE B
2013/206 vom 3. Dezember 2013, E. 3).