Decision ID: 41d78ef1-9aa8-546c-886c-952abf4d3b70
Year: 2022
Language: it
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Fatti:
A.
A.a Il 27 febbraio 2013, l’Ufficio federale delle strade USTRA
(di seguito: USTRA) ha depositato al Dipartimento federale dell’ambiente,
dei trasporti, dell’energia e delle comunicazioni DATEC
(di seguito: DATEC) una domanda di approvazione dei piani per il progetto
esecutivo “SN02 EP 28 Gentilino-Lamone AP 4 (fonica comparto sud)
12008”. Il progetto comprendeva interventi di manutenzione e
trasformazione lungo l’asse autostradale, e anche alcune misure di
risanamento e provvedimenti d’isolamento acustico.
A.b All’inizio della procedura, l’USTRA ha richiesto in particolare
facilitazioni per le misure di risanamento e provvedimenti d’isolamento
acustico per la particella (...) del Comune di S._, proprietà di
1._ et 2._ (di seguito: opponenti). Nella loro opposizione,
essi hanno presentato una domanda di indennità di espropriazione per la
limitazione del diritto alla proprietà.
A.c Con decisione del 31 agosto 2017, nel frattempo cresciuta in giudicato,
il DATEC ha approvato i piani del progetto e accordato le facilitazioni
richieste per la particella degli opponenti.
A.d Il 25 ottobre 2017, il DATEC ha trasmesso l’opposizione e l’incarto alla
Commissione federale di stima 13° Circondario (di seguito: CFS) per
l’esame delle pretese espropriative.
A.e Con lettera del 20 febbraio 2021, gli opponenti hanno espresso la loro
preoccupazione di non aver avuto alcuna notizia e hanno chiesto
informazioni circa la data d’emanazione della decisione della CFS, la quale
non ha risposto.
B.
Il 23 agosto 2021, gli opponenti (di seguito anche: ricorrenti) hanno inoltrato
ricorso per denegata e ritardata giustizia dinanzi al Tribunale
amministrativo federale (di seguito: il TAF o Tribunale), chiedendo di
intimare alla CFS di decidere entro breve termine sulle pretese
espropriative. Espongono di non avere ricevuto alcuna risposta alla lettera
del 20 febbraio 2021 e considerano che un tempo di quattro anni non sia
giustificabile.
A-3759/2021
Pagina 3
C.
Con scritto 7 settembre 2021, la CFS (di seguito: autorità inferiore) ha
indicato che i lavori sarebbero iniziati solo nel 2022 e che l’USTRA sarà
obbligata ad eseguire una perizia fonica al termine dei lavori nel 2026 per
verificare l’efficacia degli interventi e il raggiungimento degli obbiettivi
pubblicati. L’autorità inferiore ha dunque ritenuto di non potere avviare per
il momento la procedura di conciliazione.
D.
Con osservazioni finali 7 ottobre 2021, i ricorrenti hanno mantenuto il
ricorso, ritenendo che non sia necessario attendere la messa in esercizio
dell’opera per statuire sulle pretese espropriative.
Ulteriori fatti e argomentazioni verranno ripresi, per quanto necessario, nei
considerandi in diritto del presente giudizio.

Diritto:
1.
1.1 Il Tribunale è competente per decidere di ricorsi per denegata e
ritardata giustizia inoltrati contro l’autorità inferiore (art. 31, 32, 33 lett. f
della legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale amministrativo federale [LTAF,
RS 173.32], art. 46a della legge federale del 20 dicembre 1968 sulla
procedura amministrativa [PA, RS 172.021] e art. 77 cpv. 1 della legge
federale del 20 giugno 1930 sull’espropriazione [LEspr, RS 711]; cfr. anche
sentenza del TF 2C_81/2009 del 26 maggio 2009 consid. 2.1;
DTAF 2008/15 consid. 3.1.1; sentenze del TAF A-6038/2021 del
28 giugno 2021 consid. 1.2 e A-4584/2019 del 13 dicembre 2019
consid. 2.2.2).
1.2 Ha diritto di ricorrere per denegata o ritardata giustizia chiunque ha un
interesse degno di protezione all’emanazione di una decisione impugnabile
se non viene emanata la decisione o se viene ritardata ingiustamente
l’emanazione della decisione (art. 46a con rif. all’art. 48 cpv. 1 PA). Il ricorso
è tuttavia ammissibile solo se la persona interessata ha chiesto che venga
pronunciata una decisione (cf. DTAF 2010/53 consid. 1.2.3).
Nella fattispecie, i ricorrenti hanno presentato una domanda di indennità di
espropriazione. Il DATEC l’ha trasmessa all’autorità inferiore e i ricorrenti
hanno chiesto quando riceveranno una decisione. La legittimazione
ricorsuale dei ricorrenti è pertanto pacifica.
A-3759/2021
Pagina 4
1.3 ll ricorso per denegata o ritardata giustizia può inoltre essere interposto
in ogni tempo (art. 50 cpv. 2 PA). Presentato nella forma prescritta dalla
legge (art. 52 cpv. 1 PA), il ricorso è dunque ammissibile in ordine e deve
essere esaminato nel merito.
2.
L'art. 46a PA prevede la possibilità di ricorrere allorquando difetta una
decisione ai sensi dell'art. 5 PA, nel caso in cui l'autorità adita nega o ritarda
ingiustamente l'emanazione di una tale decisione.
2.1 Il principio di celerità è strettamente correlato al divieto di denegata
giustizia e di ritardata giustizia. Il divieto del diniego di giustizia formale
discende dall'art. 29 cpv. 1 della Costituzione federale della
Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost., RS 101), giusta il quale
ogni persona ha diritto a che la propria causa sia decisa entro un termine
ragionevole. Tale garanzia costituzionale concerne sia la procedura
giudiziaria che quella amministrativa (cfr. sentenza del TAF A-3624/2012
del 7 maggio 2013 consid. 3.1.1). Una denegata giustizia sussiste
allorquando un'autorità si rifiuta di emanare una decisione nonostante
quest'ultima vi sia legalmente tenuta.
2.2 Di norma, v'è luogo di constatarla quando l'autorità rimane de facto
inattiva oppure quando all'interessato dà l'impressione di non intendere
dare seguito alla sua domanda (cfr. sentenza del TAF A-3893/2015 del
3 ottobre 2016 consid. 1.1.4). L'obbligo di pronunciarsi entro una scadenza
ragionevole impone all'autorità competente di statuire entro un limite che
risulti giustificato dalla natura del litigio e dall'insieme delle circostanze del
caso (cfr. DTF 135 I 265 consid. 4.4, 130 I 312 consid. 5.1 seg. e 117 Ia 193
consid. 1c; DTAF 2009/42 consid. 2.2; sentenza del TAF A-4689/2013 del
25 giugno 2014 consid. 9.2). Devono in particolare essere considerati
l'urgenza, l'ampiezza e la difficoltà del caso, il modo con il quale è stato
trattato dall'autorità, l'interesse delle parti e il loro comportamento nella
procedura (cfr. DTF 135 I 265 consid. 4.4 e 130 I 312 consid. 5.1 seg.;
sentenza del TF 1C_131/2013 del 19 agosto 2013 consid. 4.2).
Determinante è sapere se i motivi che hanno condotto a ritardare la
procedura o a negare il giudizio di merito sono obbiettivamente fondati;
poco importa che la mora sia cagionata da una negligenza dell'autorità o
da altri fattori (cfr. DTF 103 V 190 consid. 3 e 5; sentenza A-3624/2012
consid. 3.1.2).
2.3 Le conseguenze di un ritardo nello statuire si limitano alla
constatazione da parte del Tribunale della violazione del principio di celerità
A-3759/2021
Pagina 5
in ragione della durata eccesiva della procedura (cfr. sentenza
A-3893/2015 consid. 1.1.4).
3.
Oggetto litigioso della presente fattispecie è la questione a sapere se
l’autorità inferiore ha negato o ritardato l’emanazione della sua decisione
senza motivi obiettivamente fondati alla luce dei principi della procedura di
stima.
3.1 La legge federale del 20 giugno 1930 sull’espropriazione (LEspr,
RS 711) regola l’esercizio del diritto d’espropriazione per opere che
tornano d’utilità alla Confederazione o a una parte considerevole del paese
ovvero per altri scopi di utilità pubblica riconosciuti da una legge federale
(art. 1 LEspr). Le domande d’indennità di espropriazione devono essere
fatte valere entro il termine di opposizione di trenta giorni (art. 33 cpv. 1
lett. e LEspr). Qualora le istanze di cui all’art. 33 cpv. 1 lett. e LEspr
ritengano necessaria una procedura di conciliazione e, se del caso, una
procedura di stima, dopo che l’approvazione dei piani è divenuta definitiva
l’autorità competente per la stessa trasmetta al presidente della
commissione di stima competente segnatamente la decisione, i piani
approvati, il piano d’espropriazione, la tabella dei diritti da espropriare e le
pretese notificate (art. 34 cpv. 2 LEspr).
L’espropriazione non può aver luogo che verso piena indennità
(art. 16 LEspr). L’indennità deve collocare l’espropriato in una situazione
economicamente equivalente a quella di cui avrebbe beneficiato senza
l’espropriazione. Essa non deve condurre né ad un impoverimento né ad
un arricchimento (cfr. DTF 95 I 453 consid. 2 e 93 I 554 consid. 3; sentenze
del TAF A-6928/2015 del 2 dicembre 2017 consid. 3.1 e A-3440/2012 del
21 gennaio 2014 consid. 5.1.1). Giusta l’art. 19 LEspr, nel fissare
l’indennità devono essere tenuti in conto tutti i pregiudizi subiti
dall’espropriato per effetto dell’estinzione o della limitazione dei suoi diritti.
L’indennità comprende quindi l’intero valore venale del diritto espropriato
(lett. a), nel caso di espropriazione parziale, l’importo di cui il valore venale
della frazione residua viene ad essere diminuito (lett. b), e anche
l'ammontare di tutti gli altri pregiudizi subiti dall'espropriato, in quanto essi
possano essere previsti, nel corso ordinario delle cose, come una
conseguenza dell'espropriazione (lett. c). L’indennità di espropriazione
costituisce un’unità e di principio deve essere fissata in un’unica decisione
(cfr. DTAF 2014/35 consid. 2.3.2).
A-3759/2021
Pagina 6
3.2 Nelle procedure di stima così come nelle altre procedure di natura
amministrativa si applica la massima inquisitoria (art. 110 LEspr
con rif. all’art. 12 PA). Ciò significa che l’autorità deve procedere d’ufficio
all’accertamento esatto e completo dei fatti giuridicamente rilevanti. In
concreto, essa deve procurarsi la documentazione necessaria alla
trattazione del caso, chiarire le circostanze giuridiche ed amministrare a tal
fine le opportune prove a riguardo (cfr. DTF 130 I 258 consid. 5; sentenze
del TAF A-4345/2019 dell’8 aprile 2021 consid. 2.2.1, A-2176/2020 del
20 gennaio 2021 consid. 2.2.1 e A-5884/2012 del 27 maggio 2021
consid. 3.2.3 e 4.3 ; RAPHAËL BAGNOUD, La théorie du carrefour - Le juge
administratif à la croisée des chemins, in : Mélanges Mollard, 2020, p. 493).
La massima inquisitoria non dispensa comunque le parti dal dovere di
collaborare all’accertamento dei fatti ed in modo particolare dall’onere di
provare per quanto sia nelle loro facoltà e per quanto l’amministrazione o
il giudice non siano in grado di delucidare i fatti rilevanti con mezzi propri
(art. 13 PA; cfr. DTAF 2019 I/5 consid. 5.1; CLÉMENCE GRISEL, L’obligation
de collaborer des parties en procédure administrative, 2008, n. 142).
Nemmeno detta massima impedisce d'altro canto all'autorità di procedere
ad un apprezzamento anticipato delle prove offerte, e di negarne
l'assunzione ove le stesse appaiano chiaramente ininfluenti ai fini del
giudizio, non potendo in altri termini condurla a modificare la propria
opinione (cfr. DTF 134 I 140 consid. 5.3; sentenza del TF 1C_179/2014 del
2 settembre 2014 consid. 3.2; sentenza del TAF A-6515/2010 del
19 maggio 2011 consid. 4.3). Allorquando essa reputa chiare le
circostanze di fatto e che le prove assunte le abbiano permesso di formarsi
una propria convinzione, l’autorità emana la propria decisione
(cfr. sentenza del TAF A-3056/2015 del 22 dicembre 2016 consid. 3.1.4).
Qualora un fatto rimanga non comprovato nonostante un accertamento
completo dei fatti, occorre di norma fare riferimento alle regole sulla
ripartizione dell’onere della prova derivanti dall’applicazione analogica
dell’art. 8 del Codice civile svizzero del 10 dicembre 1907 (CC, RS 210).
Le stesse hanno infatti portata allorquando le misure istruttorie necessarie
non abbiano permesso di chiarire determinati aspetti (cfr. sentenza del TAF
A-2888/2016 del 16 giugno 2017 consid. 3.2). Su tali presupposti, la parte
che intente prevalersi di una circostanza è tenuta a sopportare le
conseguenze della mancata prova al riguardo o, in caso di grado ridotto,
dell’assenza di verosimiglianza (cfr. DTF 138 V 222 consid. 6, 133 V 216
consid. 5.5 e 133 V 205 consid. 5.5 ; DTAF 2008/24 consid. 7.2).
3.3 Nella fattispecie, l’USTRA (di seguito anche: controparte) ha informato
l’autorità inferiore che i lavori sarebbero iniziati solo nel 2022 e che al
termine dei lavori nel 2026 sarà tenuto ad eseguire una perizia fonica per
A-3759/2021
Pagina 7
verificare l’efficacia degli interventi e il raggiungimento degli obbiettivi
pubblicati, in conformità con il protocollo della visione locale e delle sedute
di conciliazione del 13 maggio 2016. L’autorità di prima istanza, dal canto
suo, ha esposto, visto quanto precede, di non essere in grado di potere
emanare una decisione.
3.4 Il Tribunale ritiene quindi in primo luogo che nessuno contesta che i
lavori non sono ancora ultimati.
A norma della legge e della giurisprudenza, è reputato espropriato dei suoi
diritti di difesa degli art. 679 e segg. CC chiunque deve subire immissioni
di rumore superiori ai valori limiti d’immissione quali definiti nell’ordinanza
del 15 dicembre 1986 contro l’inquinamento fonico (OIF, RS 814.41;
cfr. DTF 134 II 49 consid. 5, 130 II 394 consid. 6 e 116 Ib 11 consid. 2a
e segg.; sentenza del TAF A-2566/2019 del 19 maggio 2020 consid. 7.5
e segg.). Nella presente fattispecie, il progetto alla base della richiesta
d’indennità da parte dei qui ricorrenti è un progetto di risanamento fonico
dell’SN2 sul tratto Gentilino – Lamone che è stato giudicato come non
sottoposto allo studio d’impatto ambientale ai sensi degli art. 10a e segg.
della legge federale del 7 ottobre 1983 sulla protezione dell’ambiente
(LPAmb, RS 814.01) e 2 cpv. 1 lett. a e b dell’ordinanza del 19 ottobre 1988
concernente l’esame dell’impatto sull’ambiente (OIEA, RS 814.011). Non
di meno è comunque stata allestita una relazione ambientale. Da essa
risulta un sorpasso, per la particella (...) del Comune di S._,
proprietà dei ricorrenti, anche dopo la realizzazione dei lavori di
risanamento, ragion per cui sono state accordate facilitazioni (cfr. decisione
impugnata, p. 41-43). Questo fatto però, visto come considerato qui sopra,
che il sorpasso dei valori limiti d’immissione è il necessario presupposto al
riconoscimento di un’indennità, è quindi necessario stabilire detto
sorpasso. Orbene, detto sorpasso dev’essere effettivo per dare luogo ad
un’espropriazione dei diritti di vicinato. In questo ambito, una relazione
fonica, il cui scopo e di determinare le misure da prendere per risanare la
tratta in oggetto, non rappresenta ancora una costatazione del rumore
effettivo subito dalla proprietà dei qui ricorrenti. Finalmente, giusta
l’art. 12 OIF, l’autorità esecutiva deve controllare, al più tardi un anno dopo
la messa in esercizio dell’impianto nuovo o modificato, che le limitazioni
d’emissione e i provvedimenti d’isolamento acustico ordinati siano stati
attuati. In caso di dubbio, essa deve esaminare l’efficacia dei
provvedimenti. I controlli saranno quindi necessariamente effettuati alla
fine dei lavori, come ha sottolineato la controparte durante la visione locale
(cfr. protocollo della visione locale del 13 maggio 2016).
A-3759/2021
Pagina 8
3.5 Di conseguenza, l’autorità di prima istanza non dispone ancora degli
elementi necessari per decidere se un’indennità è dovuta ai ricorrenti né
dell’ammontare di siffatta eventuale indennità. L’autorità di prima istanza
dev’essere quindi seguita quando considera di dovere aspettare le
misurazioni previste a lavori ultimati e dopo la messa in esercizio normale
dell’autostrada. Solo per il tramite di queste misure le parti e l’autorità
inferiore potranno determinare se i valori limiti d’esposizione e
d’immissione saranno superati. Aspettando di avere tutte le informazioni,
l’autorità di prima istanza non fa che ossequiare ai requisiti della massima
inquisitoria come descritti qui sopra (cfr. prec. consid. 3.2) nonché al
principio dell’unità dell’indennità di espropriazione (art. 19 LEspr;
cfr. prec. consid. 3.1).
Nel caso in esamine, non c’è alcuna indicazione che sarebbe tecnicamente
possibile effettuare immediatamente le misure necessarie. I ricorrenti
affermano che una decisione potrebbe essere presa, ma non specificano
come questo sarebbe il caso e non offrono alcuna prova. Si limitano
dunque ad opporre la loro interpretazione a quella dell’autorità inferiore.
Tuttavia non sono convincenti; se l’autorità inferiore dovesse decidere
immediatamente, i ricorrenti dovrebbero probabilmente sopportare le
conseguenze della mancanza di prova (art. 8 CC).
3.6 Visto quanto considerato qui sopra, ne discende che ci sono motivi
obiettivamente fondati, per l’autorità di prima istanza, di aspettare la fine
dei lavori e le misurazioni foniche. Il Tribunale considera dunque che è
giustamente che l’autorità inferiore non ha ancora emanato nessuna
decisione. Il ricorso per denegata e ritardata giustizia è infondato e deve
essere respinto.
4.
Nel contesto della presente vertenza, la questione delle spese e delle
ripetibili è regolata dagli art. 114 e segg. LEspr. Giusta l’art. 116
cpv. 1 LEspr, sono di regola poste a carico dell'espropriante. Se le
conclusioni dell'espropriato vengono respinte totalmente, si può procedere
ad una diversa ripartizione. In ogni caso, le spese provocate inutilmente
sono addossate a chi le ha cagionate (cfr. sentenza del TAF A-7836/2008
del 21 dicembre 2011 consid. 9).
4.1 Nella fattispecie, i ricorrenti hanno inoltrato un ricorso senza fondarsi
su alcuna prova. Si sono limitati a sostenere che l’autorità inferiore ha
ritardato l’emanazione della sua decisione, ma non hanno esposto
motivando almeno sommariamente in ché il comportamento dell’autorità di
A-3759/2021
Pagina 9
prima istanza sarebbe contrario al diritto. Non sono rappresentati da un
avvocato; tuttavia, una consulenza legale avrebbe certamente permesso
di evitare la presenta procedura e il Tribunale non è destinato a sostituire
questa consulenza. D’altra parte, i ricorrenti hanno scritto all’autorità
inferiore il 20 febbraio 2021; essa non ha risposto. Il Tribunale considera
che una risposta dell’autorità inferiore alla lettera dei ricorrenti avrebbe
anche permesso di evitare la presenta procedura.
4.2 Tenuto conto del comportamento dei ricorrenti e dell’autorità inferiore,
sarebbe normalmente giustificato dividere le spese processuali che il
Tribunale stima a 1'000 franchi (art. 3 lett. a del regolamento del
21 febbraio 2008 sulle tasse e sulle spese ripetibili nelle cause dinanzi al
Tribunale amministrativo federale [TS-TAF, RS 173.320.2]), e porre la metà
a carico dei ricorrenti, e l’altra metà a carico dell’autorità inferiore. Ma giusta
l’art. 63 cpv. 2 PA, nessuna spesa processuale è messa a carico delle
autorità federali. Di conseguenza solo spese processuali ridotte, fissate a
500 franchi, sono poste a carico dei ricorrenti (art. 6 lett. b TS-TAF). Non ci
sono invece motivi di accordare un’indennità a titolo di ripetibili alla
controparte, non rappresentata e che per altro non è neppur intervenuta
nella presente procedura (art. 7 cpv. 3 TS-TAF al contrario).
A-3759/2021
Pagina 10