Decision ID: 2f26abe4-24b1-5dff-9c35-390175391357
Year: 2021
Language: de
Court: SG_VWEK
Chamber: SG_VWEK_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: 

Sachverhalt:
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St.Galler Gerichte
A.- X stellte im Februar 2020 beim Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt des Kantons
St. Gallen ein Gesuch um Umtausch des kosovarischen Führerausweises in einen
schweizerischen. Sie wurde in der Folge für den 3. Dezember 2020 zu einer
Kontrollfahrt aufgeboten. Mit Eingabe vom 3. Dezember 2020 beantragte das
Frauenhaus St. Gallen für X eine Verschiebung der Kontrollfahrt und reichte ein
Arztzeugnis ein. Es wurde ausgeführt, aufgrund einer Krankheit und der akut
schwierigen Lebenssituation könne momentan keine Kontrollfahrt durchgeführt
werden. Auch für die neu am 19. Januar 2021 angesetzte Kontrollfahrt beantragte die
Beraterin des Frauenhauses am 18. Januar 2021 eine Verschiebung und reichte ein
weiteres Arztzeugnis ein.
B.- Mit Verfügung vom 22. Januar 2021 verbot das Strassenverkehrsamt X das Führen
von Motorfahrzeugen aller Kategorien sowie aller Unter- und Spezialkategorien in der
Schweiz vorsorglich ab sofort. Es wurde ausgeführt, diese Verfügung werde wieder
aufgehoben, sobald X einen ärztlichen Bericht vorlege, aus welchem hervorgehe, dass
die Fahreignung bestehe und die Absolvierung der ausstehenden Kontrollfahrt
befürwortet werde. Sollte sich X innerhalb der nächsten sechs Monate (bis Ende Juli
2021) nicht beim Strassenverkehrsamt melden und die Kontrollfahrt nicht absolvieren,
würde das Verfahren mit einer Aberkennung auf unbestimmte Zeit abgeschlossen.
Gleichzeitig liess das Strassenverkehrsamt X das Formular für eine Verzichtserklärung
hinsichtlich des Umtausches des ausländischen Führerausweises zukommen. Mit
Eingabe vom 1. Februar 2021 retournierte X die ausgefüllte und unterschriebene
Verzichtserklärung. Mit Verfügung vom 3. Februar 2021 aberkannte das
Strassenverkehrsamt X das Recht, mit ausländischen und internationalen
Führerausweisen in der Schweiz Motorfahrzeuge zu führen ab sofort und auf
unbestimmte Zeit. Weiter wurde verfügt, X müsse einen Lernfahrausweis beantragen
und eine vollständige Führerprüfung ablegen, wenn sie in der Schweiz Motorfahrzeuge
lenken wolle.
C.- Gegen die Verfügung des Strassenverkehrsamts vom 3. Februar 2021 erhob X mit
Eingabe ihrer Rechtsvertreterin vom 17. Februar 2021 Rekurs bei der
Verwaltungsrekurskommission des Kantons St. Gallen (VRK). Sie beantragte, die
angefochtene Verfügung sei aufzuheben und es sei ihr zu ermöglichen, eine Testfahrt
zu absolvieren und anschliessend ihren ausländischen Führerausweis in einen
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schweizerischen umzutauschen. Gleichzeitig stellte sie ein Gesuch um Gewährung der
unentgeltlichen Rechtspflege und Rechtsverbeiständung. Mit Verfügung vom 1. März
2021 bewilligte der Verfahrensleiter das Gesuch. Nach Einsicht in die vorinstanzlichen
Akten reichte X durch ihre Rechtsvertreterin am 12. März 2021 eine Ergänzung des
Rekurses ein. Das Strassenverkehrsamt verzichtete am 29. März 2021 auf eine
Vernehmlassung.
Auf die Ausführungen der Rekurrentin wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen
eingegangen.

Erwägungen:
1.- Die Eintretensvoraussetzungen sind von Amtes wegen zu prüfen. Die VRK ist zum
Sach-entscheid zuständig. Die Befugnis zur Rechtsmittelerhebung ist gegeben. Der
Rekurs vom 17. Februar 2021 ist rechtzeitig eingereicht worden und erfüllt in formeller
und inhaltlicher Hinsicht die gesetzlichen Anforderungen (Art. 41 lit. g , 45, 47 und 48
des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt: VRP). Auf den
Rekurs ist einzutreten.
2.- Die Rekurrentin beantragte in ihrer Eingabe vom 17. Februar 2021 die Durchführung
einer mündlichen Verhandlung. Dadurch könne ohne weiteres bewiesen werden, dass
sie der deutschen Sprache noch nicht mächtig sei.
Eine mündliche Verhandlung wird angeordnet, wenn sie zur Wahrung der Parteirechte
notwendig ist oder zweckmässig erscheint (Art. 55 Abs. 1 VRP). Gemäss Art. 6 Ziff. 1
EMRK besteht im Rahmen von Rechtsstreitigkeiten hinsichtlich zivilrechtlicher
Ansprüche und Verpflichtungen oder über die Stichhaltigkeit einer strafrechtlichen
Anklage Anspruch auf eine mündliche Anhörung im Rahmen einer
verfahrensabschliessenden Verhandlung. Als zivilrechtlich gelten alle Verfahren, die in
ihrem Ergebnis unmittelbar bestimmend auf Rechte und Pflichten privater Natur wirken
(PK VRP/SG-A. Fedi, Zürich/St. Gallen 2020, Art. 55 N 3). Nach der Rechtsprechung
verleiht der Sicherungsentzug grundsätzlich keinen Anspruch auf eine mündliche
Verhandlung, ausser wenn der Führerausweis unbedingt zur Berufsausübung
notwendig ist und somit zivilrechtliche Ansprüche und Verpflichtungen im Sinne von
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Art. 6 Ziff. 1 EMRK zur Disposition stehen (Urteil des Bundesgerichts [BGer]
1C_622/2014 vom 24. April 2015 E. 3.3.1). Hingegen ist der Sicherungsentzug – anders
als der Warnungsentzug – keine Verfügung über die Stichhaltigkeit einer
strafrechtlichen Anklage im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK (BGE 133 II 331 E. 4.2).
Dasselbe muss auch für die Aberkennung des ausländischen Führerausweises
(Sicherungsaberkennung) gelten. So können nach Art. 45 Abs. 1 Satz 1 der Verordnung
über die Zulassung von Personen und Fahrzeugen zum Strassenverkehr
(Verkehrszulassungsverordnung, SR 741.51, abgekürzt: VZV) ausländische
Führerausweise nach den gleichen Bestimmungen aberkannt werden, die für den
Entzug des schweizerischen Führerausweises gelten. Ausserhalb des
Anwendungsbereichs von Art. 6 Ziff. 1 EMRK besteht keine Pflicht, sondern nur die
Möglichkeit einer mündlichen Verhandlung. Die Anordnung liegt grundsätzlich im
Ermessen der Entscheidbehörde (PK VRP/SG-Fedi, a.a.O., Art. 55 N 6). Vorliegend ist
nicht ersichtlich, inwiefern neue entscheidrelevante Erkenntnisse, die sich nicht bereits
aus den Akten ergeben, gewonnen werden könnten, weshalb auf die Durchführung
einer mündlichen Verhandlung zu verzichten ist.
3.- Im Rekurs ist umstritten, ob die Vorinstanz den ausländischen Führerausweis der
Rekurrentin zu Recht für unbestimmte Zeit aberkannte und das Lenken von
Motorfahrzeugen in der Schweiz von der Beantragung eines Lernfahrausweises und
dem Ablegen einer vollständigen Führerprüfung abhängig machte.
Die Vorinstanz führte in der angefochtenen Verfügung aus, die Kontrollfahrten vom 3.
Dezember 2020 und 19. Januar 2021 seien wegen Krankheit und der akut schwierigen
Lebenssituation der Rekurrentin, weshalb sie zu 100% arbeitsunfähig sei, auf
unbestimmte Zeit verschoben worden. Aufgrund dieser Information sei davon
auszugehen, dass die Rekurrentin die Kontrollfahrt in nächster Zeit nicht absolvieren
könne. Mit Schreiben vom 1. Februar 2021 habe die Rekurrentin den Verzicht auf den
ausländischen Führerschein mitgeteilt.
Die Rechtsvertreterin der Rekurrentin machte demgegenüber geltend, die Rekurrentin
sei davon ausgegangen, mit dem der Verfügung vom 22. Januar 2021 beigelegten
Formular die Personalien angeben zu müssen, um einen Termin für eine Kontrollfahrt
zu erhalten. Sie habe deshalb das Formular bereitwillig ausgefüllt und retourniert und
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sei sich nicht bewusst gewesen, was sie unterschrieben habe. Sie sei offensichtlich
einem Irrtum verfallen. Es sei ihr wichtig, sich bald- und schnellstmöglich zu integrieren,
und es falle ihr schwer, Hilfe von Dritten anzunehmen. Die Rekurrentin wolle beweisen,
dass sie Behördengänge allein schaffe. Sie sei jedoch aufgrund der mangelnden
deutschen Sprache derzeit noch nicht fähig, die ganzen behördlichen Schreiben zu
verstehen bzw. Erklärungen abzugeben. Die Beraterin des Frauenhauses habe der
Vorinstanz am 3. Dezember 2020 mitgeteilt, die Rekurrentin habe massive häusliche
Gewalt erlebt, spreche kein Deutsch und sei traumatisiert. Sie könne daher die
Kontrollfahrt nicht absolvieren.
3.- a) Motorfahrzeugführerinnen müssen über Fahreignung und Fahrkompetenz
verfügen (Art. 14 Abs. 1 des Strassenverkehrsgesetzes, SR 741.01, abgekürzt: SVG).
Fahrgeeignet ist, wer das Mindestalter erreicht hat (Art. 14 Abs. 2 lit. a SVG), die
erforderliche körperliche und psychische Leistungsfähigkeit zum sicheren Führen von
Motorfahrzeugen hat (lit. b), frei von einer Sucht ist, die das sichere Führen von
Motorfahrzeugen beeinträchtigt (lit. c) und nach seinem bisherigen Verhalten Gewähr
bietet, als Motorfahrzeugführerin die Vorschriften zu beachten und auf die
Mitmenschen Rücksicht zu nehmen (lit. d). Über Fahrkompetenz verfügt
demgegenüber, wer die Verkehrsregeln kennt (Art. 14 Abs. 3 lit. a SVG) und Fahrzeuge
der Kategorie, für die der Ausweis gilt, sicher führen kann (lit. b). Nach Art. 44 Abs. 1
VZV wird der Inhaberin eines gültigen nationalen ausländischen Ausweises der
schweizerische Führerausweis der entsprechenden Kategorie erteilt, wenn sie auf einer
Kontrollfahrt nachweist, dass sie die Verkehrsregeln kennt und Fahrzeuge der
Kategorien, für die der Ausweis gelten soll, sicher zu führen versteht. Die Inhaberin
eines kosovarischen Führerausweises ist von der Kontrollfahrt nicht befreit (Art. 150
Abs. 5 lit. e VZV, Anhang 2 zum Kreisschreiben des Bundesamts für Strassen
betreffend Führerausweise von Personen mit Wohnsitz im Ausland vom 1. Oktober
2013, im Internet abrufbar unter: http://www.astra2.admin.ch und dort unter
Dokumente betr. Strassenverkehr/Kreisschreiben). Ausländische Führerausweise
können nach den gleichen Bestimmungen aberkannt werden, die für den Entzug des
schweizerischen Führerausweises gelten (Art. 45 Abs. 1 Satz 1 VZV).
b) Der zwingende Charakter des öffentlichen Rechts steht in einem Widerspruch zur
Verzichtbarkeit. Insbesondere kann das Gemeinwesen grundsätzlich nicht zum Voraus
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auf die Erfüllung einer öffentlich-rechtlichen Pflicht durch Private verzichten. Auch die
Privaten können nicht ohne Weiteres auf Rechte gegenüber dem Gemeinwesen
verzichten. In der Regel kann jedoch nachträglich auf die Ausübung eines bestimmten
Rechts in einem konkreten Fall verzichtet werden (Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 8. Aufl. 2020, N 795). Der Annahme, dass auf öffentlich-rechtliche
Ansprüche nicht verzichtet werden könne, liegt vielfach eine unzureichende
Unterscheidung zwischen Verzicht zum Voraus und Verzicht auf entstandene Rechte
zugrunde. Die Verzichtende muss voll und ganz übersehen, was sie preisgibt (F. Gygi,
Verwaltungsrecht, Bern 1986, S. 298). Dies bedeutet, dass sie die Folgen einer
Erklärung erfassen kann.
Eine Polizeierlaubnis ist eine Verfügung, die auf Gesuch hin eine aus polizeilichen
Gründen unter Bewilligungspflicht stehende Tätigkeit zulässt, weil die zum Schutz der
Polizeigüter aufgestellten gesetzlichen Voraussetzungen für die Ausübung dieser
Tätigkeit erfüllt sind (z.B. Führerausweis für Motorfahrzeuge). Indem das
Bewilligungsverfahren durch ein Gesuch von interessierten Privaten eingeleitet wird,
folgt es der Dispositionsmaxime. Mit der Bewilligung nimmt die Berechtigte
überwiegend private Interessen wahr, weil sie ihr eine nicht für jedermann zugängliche
und polizeilich geschützte Tätigkeit ermöglicht (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 985
und 2650 ff.). Wurde eine Bewilligung erteilt, besteht daran kein derart grosses
öffentliches Interesse, dass die Berechtigte in einem späteren Zeitpunkt darauf nicht
verzichten könnte. Durch den Verzicht wird es der Berechtigten möglich, sich von der
durch das Bewilligungsverhältnis entstandenen Beziehungsnähe zum Staat und den
damit einhergehenden Rechten und Pflichten wieder zu distanzieren (Entscheid des
Verwaltungsgerichts [VerwGE] B 2011/134 vom 14. Februar 2012, E. 2.2.2, im Internet
abrufbar unter: www.sg.ch/recht/gerichte und dort unter Rechtsprechung). Dasselbe
wie für den Verzicht auf einen Führerausweis muss auch für den Verzicht auf den
Umtausch eines ausländischen Führerausweises gelten, folgt doch auch dieses
Verfahren der Dispositionsmaxime.
Die Verfahrensbeteiligte kann somit verbindlich und entsprechend unwiderruflich den
Verzicht erklären, soweit dies freiwillig und ohne Willensmangel geschieht. Die
Verzichtserklärung der Verfahrensbeteiligten ist eine Willenserklärung, die nach den
anerkannten Grundsätzen auszulegen ist. Danach ist zuerst der tatsächliche Wille der
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erklärenden Person massgebend, sofern die Erklärung vom Adressaten
übereinstimmend so verstanden wurde, wie sie gemeint war (BGE 143 III 157 E. 1.2.1 f.
und BGer 2C_277/2013 vom 7. Mai 2013 E. 1.4). Ob eine Verzichtserklärung im
öffentlichen Recht somit an einem Willensmangel leidet, ist anhand der einschlägigen
Bestimmungen des Privatrechts zu beurteilen, die zur Lückenfüllung analog
heranzuziehen sind. Die Vorschriften des Zivilrechts finden ausserhalb des Privatrechts
zwar keine direkte Anwendung, doch ist auf sie als Ausdruck allgemeiner
Rechtsgrundsätze insoweit abzustellen, als sich die Regelung auch auf dem Gebiet des
öffentlichen Rechts als sachgerecht erweist. Grundsätzlich sind dieselben
Willensmängel denkbar wie bei privatrechtlichen Verträgen, nämlich Irrtum, Täuschung
und Drohung (M. Ryter Sauvant, Allgemeine Rechtsgrundsätze – Analogien zum
Privatrecht, Bern 2005, S. 33 f.; F. Klein, Die Rechtsfolgen des fehlerhaften
verwaltungsrechtlichen Vertrags, Zürich 2003, S. 188 ff.).
c) Die Vorinstanz hat mit vorsorglicher Verfügung vom 22. Januar 2021 festgehalten,
die angeordneten Kontrollfahrten hätten wegen Krankheit und einer akut schwierigen
Lebenssituation der Rekurrentin auf unbestimmte Zeit verschoben werden müssen.
Aufgrund dieser Informationen müsse davon ausgegangen werden, dass die
Rekurrentin die Kontrollfahrt in nächster Zeit nicht absolvieren könne. Für die Zeit bis
zum definitiven Entscheid, werde der Rekurrentin das Führen von Motorfahrzeugen
vorsorglich verboten. Die Verfügung werde wieder aufgehoben, sobald die Rekurrentin
einen ärztlichen Bericht vorlege, aus welchem die Fahreignung sowie die Befürwortung
der Absolvierung einer Kontrollfahrt hervorgehen. Das Verfahren werde mit einer
Aberkennung auf unbestimmte Zeit abgeschlossen, wenn sich die Rekurrentin nicht
innerhalb der nächsten sechs Monate bei der Vorinstanz melde resp. eine Kontrollfahrt
absolviere. Am 3. Februar 2021 verfügte die Vorinstanz daraufhin gestützt auf den
Verzicht der Rekurrentin auf den Umtausch des ausländischen Führerausweises vom 1.
Februar 2021 ohne Weiteres die Aberkennung des Führerausweises auf unbestimmte
Zeit. Damit fiel die vorsorgliche Aberkennung des ausländischen Führerausweises vom
22. Januar 2021 dahin (vgl. F. Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl. 1983, S.
245; H. Seiler, in: Waldmann/Weissenberger (Hrsg.), Praxiskommentar VwVG, 2. Aufl.
2016, Art. 56 N 24; R. Kiener, in: Auer/Müller/Schindler (Hrsg.), 2. Aufl. 2019, Art. 56 N
7 VwVG). Wie sich aus den Akten ergibt, hat die Beraterin des Frauenhauses der
Vorinstanz am 3. Dezember 2020 mitgeteilt, die Rekurrentin spreche kein Deutsch (act.
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5/6). Im ärztlichen Zeugnis vom 19. Januar 2021 wurde ausgeführt, die Rekurrentin sei
momentan nicht fähig, am öffentlichen Leben teilzunehmen (act. 5/12). Weiter kann den
Akten entnommen werden, dass der Rekurrentin die vorsorgliche
Führerausweisaberkennung und das Verzichtsformular am 1. Februar 2021 zugingen
(act. 5/16). Sie erklärte daraufhin gleichentags auf einem vorgedruckten Formular
unterschriftlich den Verzicht auf den Umtausch des ausländischen Führerausweises
und den Rückzug des entsprechenden Gesuchs (act. 5/17). Gestützt darauf kann nicht
davon ausgegangen werden, dass die Rekurrentin aufgrund der belegten
Sprachschwierigkeiten verstanden hat, was sie unterschriftlich bestätigt hat. Wie die
Rekurrentin glaubwürdig darlegte, hat sie mit ihrem umgehenden Handeln alles
richtigmachen und beweisen wollen, dass sie Behördengänge allein schaffe. Die
Rekurrentin glaubte, mit der Angabe der Personalien einen Termin für eine Kontrollfahrt
zu erhalten. Aufgrund der mangelnden Sprachkenntnisse der Rekurrentin ist
nachvollziehbar, dass sie die Ausführungen der Vorinstanz in der vorsorglichen
Aberkennung vom 22. Januar 2021 sowie die Folgen (Sicherungsaberkennung) ihrer
Angaben im Verzichtsformular, worauf zudem nicht ausdrücklich hingewiesen worden
war, nicht verstehen konnte. Sie war somit nicht in der Lage, eine gültige
Verzichtserklärung abzugeben. Bei der Vorinstanz wären unter diesen Umständen
zumindest Zweifel am tatsächlichen Willen der Rekurrentin angebracht gewesen und
sie hätte die Rekurrentin vor Erlass der Verfügung vom 3. Februar 2021 im Sinne der
(erneuten) Gewährung des rechtlichen Gehörs auf die Rechtsfolgen ihres Verzichts
ausdrücklich hinweisen müssen. Die Verzichtserklärung konnte gestützt darauf keine
Rechtswirkung entfalten, da sie auf einem Irrtum der Rekurrentin beruhte.
d) Zusammenfassend ergibt sich, dass die Vorinstanz den ausländischen
Führerausweis der Rekurrentin zu Unrecht für unbestimmte Zeit aberkannte. Die
Verfügung der Vorinstanz vom 3. Februar 2021 (Sicherungsaberkennung) ist somit
aufzuheben und diese hat der Rekurrentin die Möglichkeit einzuräumen, eine
Kontrollfahrt zu absolvieren, und zwar so rasch wie möglich. Dies schliesst nicht aus,
dass sie zuerst noch Fahrstunden bei einem Fahrlehrer nimmt.
4.- a) Dem Verfahrensausgang entsprechend sind die Kosten des Rekursverfahrens
vom Staat zu tragen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr von Fr. 500.– erscheint
angemessen (Art. 7 Ziff. 122 der Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12).
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b) Die vollständig obsiegende Rekurrentin liess sich anwaltlich vertreten. Sie hat
gemäss Art. 98 Abs. 2 und 98 VRP Anspruch auf eine vollständige Entschädigung
der ausseramtlichen Kosten, soweit diese als notwendig und angemessen erscheinen.
Der Beizug einer Rechtsvertreterin war im Rekursverfahren, insbesondere auch
aufgrund der sprachlichen Schwierigkeiten der Rekurrentin, geboten.
Im Verfahren vor der Verwaltungsrekurskommission wird das Honorar als Pauschale
ausgerichtet. Es beträgt zwischen Fr. 1'500.– und Fr. 15'000.– (Art. 22 Abs. 1 lit. b der
Honorarordnung, sGS 963.75, abgekürzt HonO). Innerhalb dieses Rahmens wird das
Grundhonorar nach den besonderen Umständen, namentlich nach Art und Umfang der
Bemühungen, der Schwierigkeiten des Falls und den wirtschaftlichen Verhältnissen der
Beteiligten bemessen (Art. 19 HonO). Die Rechtsvertreterin reichte eine Kostennote ein.
Bei einem zeitlichen Aufwand von 2,37 Stunden (bei einem Ansatz von Fr. 250.– pro
Stunde) macht sie ein tarifkonformes Honorar von Fr. 592.50 geltend. Im zu
beurteilenden Fall stellten sich keine allzu schwierigen tatsächlichen und rechtlichen
Fragen. Der Aktenumfang war zudem gering. Zum Honorar von Fr. 592.50
hinzuzuzählen sind die Barauslagen von Fr. 31.50 (Art. 28 Abs. 1 HonO) sowie die
Mehrwertsteuer im Umfang von Fr. 48.05. Die ausseramtliche Entschädigung beträgt
damit insgesamt Fr. 672.05; entschädigungspflichtig ist der Staat
(Strassenverkehrsamt).