Decision ID: 2f661cbe-4f11-504d-838a-3ca096bdcff8
Year: 2020
Language: it
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Fatti:
A.
Il 1° agosto 2008 l’Amministrazione federale delle dogane (di seguito: AFD)
ha assunto il signor A._, colonnello, in qualità di Comandante (di
seguito: anche Comandante) del Corpo delle guardie di confine, regione IV
(di seguito: CGCF IV).
B.
Con lettera anonima dell’aprile/maggio 2018, indirizzata al Comandante e
al Direttore dell’AFD, diversi agenti delle guardie di confine hanno
denunciato vari problemi (quali mobbing, stress, licenziamenti, politica del
personale problematica, assenza d’informazioni) in seno al CGCF IV. Gli
autori della lettera in questione minacciavano inoltre di volere denunciare i
fatti nella stampa, nella misura in cui la loro gerarchia, in ogni caso, non
avrebbe tenuto conto di quanto denunciato.
Il 17 maggio 2018 ha avuto luogo un incontro tra il Comandante e una
delegazione del personale, i cui termini di discussione non sono conosciuti.
C.
Con lettera del 9 agosto 2018, all’incirca 130 collaboratori del CGCF IV
hanno comunicato al loro Comandante, con copia al Direttore dell’AFD e
al Capo del Corpo delle guardie di confine (di seguito: Capo del CGCF), le
loro proteste contro l’eventualità di “trasferimenti forzati” valutati come
vessatori e prove di forza da parte del Capo del personale. Inoltre,
riferendosi al precedente incontro del 17 maggio 2018, essi hanno, in modo
generale, indicato che si sarebbero aspettati maggiore comprensione delle
proprie rivendicazioni.
D.
In data 17 agosto 2018, il Comandante ha informato il Comando del Corpo
delle Guardie di confine (di seguito: Comando CGCF) a Berna dello scritto
di cui sopra.
E.
Con nota del 24 agosto 2018, il Comando CGCF ha chiesto al Capo del
Dipartimento delle Finanze di aprire un’inchiesta amministrativa su
incidenti ed indici di problemi in seno al CGCF IV. Si trattava in breve e tra
altro di diverse irregolarità commesse da subordinati del Comandante nel
2016 e nel 2018, circa l’uso di veicoli di servizio, relazioni con la stampa,
attività accessorie di subordinati, attribuzioni di premi ed uso di “chèques”
REKA.
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Pagina 3
F.
Lo stesso giorno ha avuto luogo un rapporto interno presso il Comando del
CGCF IV.
G.
Il 31 agosto 2018, su richiesta del Direttore dell’AFD, il Capo del CGCF ha
preso contatto telefonicamente con il Comandante del CGCF IV per
informarlo di una sua provvisoria rimozione dalla funzione di comandante
della regione IV e di una sua assegnazione ad una nuova funzione presso
il Comando CGCF di Berna. Il Comandante è stato quindi anche informato
dell’apertura di un’inchiesta penale e convocato per il lunedì 3 settembre
seguente a Berna.
H.
Con Bollettino informativo del 31 agosto 2018, il Direttore dell’AFD
informava i collaboratori dell’apertura dell’inchiesta penale e ammini-
strativa nonché dei trasferimenti e di una sospensione. Veniva specificato
che il Comandante era trasferito internamente. La funzione di Comandante
della regione IV era affidata ad interim al Direttore del IV Circondario.
I.
Con decisione del 1° settembre 2018, il Direttore dell’AFD ha ordinato
l’apertura di un’inchiesta amministrativa e ha nel contempo inoltrato una
denuncia presso l’Uditore in capo dell’esercito. Visto l’avvio dell’inchiesta
della giustizia penale militare, sempre il Direttore dell’AFD – con stessa
decisione – ha ordinato la sospensione di detta inchiesta amministrativa.
J.
Con colloquio del 3 settembre 2018 a Berna, il Capo del CGCF ha
confermato quanto riferito durante il colloquio telefonico del 31 agosto
precedente e illustrato al Signor A._ la nuova funzione in seno al
Corpo delle guardie di confine quale sostegno presso lo “Chef FB
Migration” e lo “Chef FB Nationale Einsätze”. Al signor A._ è stato
pure proposto un aiuto per trovare un alloggio e conferita l’autorizzazione
a continuare ad usare l’automobile privata. Gli è poi stato comunicato che
i dettagli, quali l’attribuzione dell’ufficio e dei diritti d’accesso, gli sarebbero
stati comunicati in seguito.
K.
Nel mese di settembre 2018 al signor A._ è stata trasmessa la
“regolamentazione delle indennità per impieghi nel servizio amministrativo”
che tratta delle indennità per spostamenti in seguito a modifiche d’impiego.
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Pagina 4
L.
Il 12 novembre 2018 ha avuto luogo una discussione con il signor
A._ nonché il Capo del CGCF ed un terzo, colloquio durante il quale
sono state poste diverse domande circa il sospetto che sia stata tenuta una
“cassa nera” in seno al CGCF IV; al Comandante è stato pure riferito che
la fiducia era venuta a mancare e che si prospettava di togliergli il comando
della regione IV e che un ritorno in questa funzione non era prospettabile.
M.
Dal 13 novembre 2018, il Signor A._ è inabile al lavoro al 100%.
N.
Il 20 novembre 2018, il Capo del CGCF ha proposto un incontro al signor
A._ e all’avvocato, nel frattempo da lui assunto quale patrocinatore.
Per posta elettronica del 21 novembre 2018, il patrocinatore del signor
A._ ha informato di non essere disponibile per un colloquio prima
della settimana successiva.
Con scritto del 27 novembre 2018, il patrocinatore ha assicurato il CGCF
della volontà del suo mandante di collaborare, precisando però che vista
l’inchiesta penale in corso non gli era possibile informare il suo datore di
lavoro su dei fatti che potrebbero interessare la giustizia penale. Inoltre,
invocando la presunzione d’innocenza, ha giudicato prematura ogni
discussione sul suo futuro professionale. Ha concluso indicando che non
appena la Giustizia militare avesse concluso i propri accertamenti, si
sarebbe tenuto a disposizione per fornire tutti i ragguagli del caso.
O.
Il 29 novembre 2018, l’AFD ha trasmesso al patrocinatore del signor
A._ e per posta elettronica la “comunicazione della revoca della
funzione di comandante della regione guardie di confine IV”; dapprima
trasmessa in lingua tedesca, detta comunicazione è poi stata notificata in
lingua italiana alcuni giorni dopo.
P.
Il 30 novembre 2018, l’AFD ha informato i collaboratori del CGCF IV della
nomina del nuovo Comandante del CGCF IV, nella persona del signor
B._, già comandante ad interim dall’agosto 2018.
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Pagina 5
Q.
Con scritto del 28 dicembre 2018, il signor A._ (di seguito: il
ricorrente o l’insorgente) – per il tramite del suo patrocinatore – ha
interposto ricorso contro lo scritto del 29 novembre 2018 dell’AFD dinanzi
al Tribunale amministrativo federale (di seguito: TAF o il Tribunale),
chiedendo in via cautelare la sospensione della misura pronunciata e in via
principale l’accoglimento del ricorso con conseguente annullamento della
decisione impugnata. Egli protesta tasse, spese e ripetibili. L’argomen-
tazione del ricorrente verrà ripresa per quanto necessario qui di seguito.
R.
Con presa di posizione del 18 gennaio 2019 circoscritta alla richiesta di
conferimento dell’effetto sospensivo, l’AFD (di seguito: autorità inferiore o
autorità di prima istanza) ha chiarito che il provvedimento con contestuale
trasferimento definitivo dal Ticino rappresenterebbe una “misura [...]
disciplinare”; a mente dell’autorità inferiore, essa sarebbe non solo
adeguata ma assolutamente necessaria al fine di ripristinare una
situazione di normalità in seno al CGCF IV privo di un comandante.
S.
Con decisione incidentale del 31 gennaio 2019, il Tribunale ha respinto la
richiesta di conferimento dell’effetto sospensivo, evidenziando che ciò
avrebbe causato una confusione organica con evidenti difficoltà di
conduzione del CGCF IV.
T.
Con risposta dell’8 febbraio 2019, l’autorità inferiore ha chiesto in via
principale di dichiarare irricevibile il ricorso, invocando che la misura
addotta sarebbe una semplice misura organizzativa; in via subordinata
l’autorità inferiore ha concluso al respingimento del ricorso, segnatamente,
in ragione della necessità di “calmare la situazione all’interno della regione
IV, in modo che i compiti vengano svolti in modo corretto anche in futuro”.
U.
Con osservazioni finali dell’11 aprile 2019 l’insorgente – sempre per il
tramite del suo patrocinatore – si è riconfermato nelle proprie allegazioni e
conclusioni di causa, con argomenti che, per quanto di interesse per l’esito
della presente vertenza, verranno ripresi in appresso.
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Pagina 6

Diritto:
1.
1.1 Il Tribunale amministrativo federale giudica i ricorsi contro le decisioni
ai sensi dell’art. 5 della Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla
procedura amministrativa (PA, RS 172.021), emanate dalle autorità
menzionate all’art. 33 della Legge federale del 17 giugno 2005 sul
Tribunale amministrativo federale (LTAF, RS 173.32), riservate le eccezioni
di cui all’art. 32 LTAF (cfr. art. 31 LTAF). La procedura dinanzi ad esso è
retta dalla PA, in quanto la LTAF non disponga altrimenti (art. 37 LTAF).
1.2 L’atto impugnato non contiene il titolo di decisione né indica i rimedi
giuridici; esso è intitolato “comunicazione della revoca della funzione di
comandante della regione Guardie di confine IV”. Occorre quindi
esaminare brevemente se l’atto impugnato riveste la qualità di decisione ai
sensi dell’art. 5 PA.
Conformemente a suddetto disposto, costituisce una decisione ogni
provvedimento dell’autorità nel singolo caso, fondato sul diritto pubblico
federale e concernente (lett. a) la costituzione, la modificazione o
l’annullamento di diritti o di obblighi, (lett. b) l’accertamento dell’esistenza,
dell’inesistenza o dell’estensione di diritti o di obblighi; (lett. c) il rigetto o la
dichiarazione d’inammissibilità d’istanze dirette alla costituzione, alla
modificazione, all’annullamento o all’accertamento di diritti o di obblighi.
Non importa che l’atto rivesta i requisiti formali dal momento in cui è il
contenuto materiale dell’atto a conferirgli il suo carattere di decisione ai
sensi dell’art. 5 PA (cfr. FELIX UHLMANN, in: Waldmann/Weissenberger
[ed.], Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz [VwVG], 2a ed.
2016, n. 132 con rinvii).
Nella presente fattispecie, con lo scritto del 29 novembre 2018 in
questione, viene stabilito che il ricorrente non eserciterà più la funzione
descritta nei suoi contratti di lavoro del 7 aprile 2008 e del 19 giugno 2009
(cfr. incarto di prima istanza, pagg. 1 – 7), ma dovrà assumere a titolo
provvisorio una funzione all’interno del Comando CGCF di Berna “nel
quadro della regolamentazione adottata finora [...]”.
Nella misura in cui la funzione di comandante rappresenta un insieme di
diritti ed obblighi, la soppressione di siffatta funzione riveste certamente il
carattere di una decisione ai sensi dell’art. 5 PA.
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1.3 In via preliminare occorre qui ricordare, come esposto in narrativa, che
il ricorso ha per oggetto la decisione del 29 novembre 2018. In altre parole,
la misura di trasferimento a Berna, adottata e comunicata a cavallo del
mese di agosto e settembre (cfr. punto E), non è qui oggetto del litigio;
inoltre dalla documentazione agli atti non emerge che il ricorrente abbia in
quel contesto sollevato alcuna opposizione di sorta. L’atto impugnato
diverge dal provvedimento di fine agosto – inizio settembre, in quanto è
stato intimato al ricorrente che non avrebbe più esercitato la funzione di
comandante della regione IV.
Sempre in via preliminare viene anche constatato che il contratto di lavoro
non è stato disdetto; è stata ritirata la funzione di comandante della
regione IV e modificato il luogo di servzio.
Infine, occorre qui ricordare che l’insorgente è inabile al lavoro dal
13 novembre 2018, ciò che rende impossibile ogni altro provvedimento.
2.
2.1 Il TAF esamina d’ufficio e con pieno potere di cognizione l’adempimento
dei requisiti di ricevibilità del ricorso (cfr. DTAF 2007/6 consid. 1 con rinvii;
sentenza del TAF B-731/2018 del 22 gennaio 2019). L’autorità di prima
istanza contesta – nelle sue osservazioni di merito – la ricevibilità del
ricorso in quanto l’atto impugnato sarebbe unicamente una misura
amministrativa organizzativa o un’istruzione di servizio.
2.2 I disposti legali non sono molto chiari circa la natura di un
provvedimento tale quello qui avversato. L’eventualità del cambiamento
del luogo di lavoro e della funzione è contemplata da due serie di
disposizioni diverse. La prima categoria di misure riguarda le misure
organizzative e la seconda le misure disciplinari prese per assicurare il
buon andamento dei compiti.
2.2.1 In effetti, secondo l’art. 21 della Legge del 24 marzo 2000 sul
personale federale (LPers, RS 172.220.1), sotto il capitolo intitolato
“obblighi del personale” viene prescritto che se necessario per
l’adempimento dei compiti, le disposizioni d’esecuzione possono
prevedere per il personale l’obbligo di risiedere in un determinato luogo o
di accettare il trasferimento in un altro luogo di lavoro (cpv. 1 lett. a) e di
accettare l’assegnazione ad altre funzioni o a un altro settore d’attività,
sempre che il personale sottostia a un obbligo di trasferimento secondo la
lett. a (cpv. 1 lett. cbis). In questo ambito, non si tratta di misure disciplinari,
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Pagina 8
ma di questioni organizzative. Detto art. 21 LPers è concretizzato dagli
artt. 89, 90, 92, 93 e 93a dell’Ordinanza del 3 luglio 2001 sul personale
federale (OPers, RS 172.220.111.3) che comunque precisano unicamente
che i dipartimenti possono emanare delle direttive regolando il luogo di
residenza, l’alloggio di servizio, le occupazioni accessorie, ecc. L’art. 25
cpv. 3bis OPers – disposizione d’esecuzione dell’art. 8 LPers relativo alla
formazione del rapporto di lavoro – prescrive che il datore di lavoro, senza
modificare il contratto di lavoro, può modificare la funzione o il settore di
attività e il luogo di lavoro per al massimo 12 mesi se necessario per il
servizio e ragionevolmente esigibile (cfr. art. 25 cpv. 3bis lett. a LPers); il
cpv. 4 dello stesso art. 25 OPers prescrive che il personale soggetto al
regime dell’obbligo di trasferimento può essere assegnato in ogni momento
a un altro settore di attività e a un altro luogo di lavoro mediante
un’istruzione di servizio.
In questo contesto, lo scrivente Tribunale nota che i due contratti di lavoro
nell’incarto precisano che “se necessario per ragioni di servizio e se
ragionevole, il datore di lavoro può modificare la funzione rispettivamente
il settore di attività e il luogo di lavoro senza disdire il contratto di lavoro”
(incarto di prima istanza, p. 1 – 8).
Una misura di natura puramente organizzativa concernente un impiegato
sottoposto ad obbligo di trasferimento non prefigura gli estremi di un’azione
contro la quale si possa inoltrare ricorso.
2.2.2 I disposti legali sulle misure disciplinari, dall’altra parte, prevedono
misure analoghe, quali lo spostamento del luogo di lavoro, il cambiamento
della funzione, ecc. Siffatte misure trovano il loro fondamento nell’art. 25
LPers, il quale prescrive che il datore di lavoro prende le misure necessarie
per garantire la corretta esecuzione dei compiti e che può ricorrere in
particolare a delle misure quali la modifica dei compiti, del tempo di lavoro
o del luogo di lavoro (cfr. art. 25 cpv. 1 e cpv. 2 lett. c LPers). Secondo
l’art. 25 cpv. 3 LPers, se le misure riguardano il contratto di lavoro, il datore
di lavoro le concorda per scritto con l’impiegato. In caso di disaccordo, si
applica la procedura di cui agli artt. 34 e 36 LPers.
Le misure disciplinari sono precisate agli artt. 97 e segg. OPers. Le misure
disciplinari quali la modifica dell’ambito di attività e il cambiamento del
luogo di lavoro sono provvedimenti che possono essere addottati nei
confronti di impiegati che violano i loro obblighi professionali
intenzionalmente o per negligenza grave, al termine di un’inchiesta
amministrativa (cfr. art. 99 cpv. 1 e 3 OPers). L’autorità competente ai sensi
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Pagina 9
dell’art. 2 OPers apre un’inchiesta disciplinare e designa la persona
incaricata di svolgerla. L’inchiesta può essere affidata anche a persone
esterne all’amministrazione federale (cfr. art. 98 cpv. 1 OPers). Se lo
stesso fatto conduce a un’inchiesta disciplinare e a un procedimento
penale, la decisione in merito a misure disciplinari è rinviata fino al termine
del procedimento penale. In via eccezionale e per ragioni importanti la
decisione in merito a misure disciplinari può essere presa prima che termini
il procedimento penale (cfr. art. 98 cpv. 4 OPers).
2.3 Nella presente fattispecie, il datore di lavoro non ha in nessun caso
limitato la durata della misura a 12 mesi, ma ha espresso la volontà di
rendere perpetuo tale provvedimento in quanto ha considerato che al
ricorrente non poteva più essere affidato, né ora né in futuro, il comando
del CGCF IV (cfr. decisione impugnata, pag. 3; prec. consid. 1.3).
Di conseguenza, la misura qui avversa non può essere considerata quale
misura puramente organizzativa conforme ai contratti di lavoro che legano
il ricorrente all’AFD e che dovrebbe durare al massimo 12 mesi.
L’autorità di prima istanza, nella sua presa di posizione sulla richiesta di
conferimento dell’effetto sospensivo, aveva in un primo tempo qualificato
la misura quale misura disciplinare (cfr. risposta alla richiesta di
concessione dell’effetto sospensivo). Successivamente essa si è
preoccupata di indicare nel corso della procedura ricorsuale che il
provvedimento di revoca della funzione non sarebbe la conseguenza di
alcuna violazione di obblighi di servizio né tantomeno di infrazioni penali;
la stessa autorità di prima istanza ha però indicato che la perdita di fiducia
nei confronti del ricorrente sarebbe la conseguenza di “errori in materia di
condotta constatati quest’anno e dalla mancanza di informazioni”
(cfr. decisione impugnata, pag. 3). Inoltre, come risulta dai fatti suesposti,
l’autorità di prima istanza ha ordinato l’apertura di un’inchiesta
amministrativa, anche se subito sospesa nell’attesa dei risultati di
un’inchiesta penale affidata alle autorità penali militari. L’inchiesta penale
è ancora in corso.
2.4 Ferme queste premesse e visto quanto precede, il provvedimento qui
controverso rappresenta una misura disciplinare che configura gli estremi
della decisione amministrativa impugnabile ai sensi dell’art. 5 PA, avverso
la quale è aperto il ricorso dinanzi al Tribunale amministrativo federale
(cfr. art. 36 cpv. 1 LPers; art. 33 lett. d LTAF).
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Pagina 10
2.5 Pacifica è la legittimazione ricorsuale del ricorrente, essendo
quest’ultimo destinatario della decisione impugnata e avendo un interesse
a che la stessa venga qui annullata (art. 48 PA). Il ricorso è stato interposto
tempestivamente (art. 20 segg., art. 50 PA), nel rispetto delle esigenze di
forma e di contenuto previste dalla legge (art. 52 PA).
Il ricorso è dunque ricevibile in ordine e deve essere esaminato nel merito.
3.
3.1 Con ricorso al Tribunale amministrativo federale possono essere
invocati la violazione del diritto federale, compreso l’eccesso o l’abuso del
potere di apprezzamento (art. 49 lett. a PA), l’accertamento inesatto o
incompleto di fatti giuridicamente rilevanti (art. 49 lett. b PA) nonché
l’inadeguatezza (art. 49 lett. c PA; cfr. MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER,
Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, 2a ed. 2013, pag. 88
n. 2.149 segg.; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht,
7a ed. 2016, pag. 247 n. 1146 segg.).
3.2 Lo scrivente Tribunale non è vincolato né dai motivi addotti (cfr. art. 62
cpv. 4 PA), né dalle considerazioni giuridiche della decisione impugnata,
né dalle argomentazioni delle parti (cfr. DTAF 2007/41 consid. 2 [pag. 529
e seg.]; MOOR/POLTIER, Droit administratif, vol. II, 3a ed. 2011, pag. 300
n. 2.2.6.5). I principi della massima inquisitoria e dell’applicazione d’ufficio
del diritto sono tuttavia limitati: l’autorità competente procede difatti
spontaneamente a constatazioni complementari o esamina altri punti di
diritto solo se dalle censure sollevate o dagli atti risultino indizi in tal senso
(cfr. DTF 135 I 190 consid. 2.1; DTAF 2014/24 consid. 2.2 [pag. 348 e
seg.]).
3.3 Nell’ambito dell’ampio potere d’apprezzamento di cui dispone lo
scrivente Tribunale, si deve comunque considerare ch’esso lo eserciterà
con prudenza qualora si debba giudicare di questioni per le quali l’autorità
di prima istanza, a sua volta, dispone pure di siffatto ampio potere
d’apprezzamento. Tale è il caso, come nella fattispecie che ci riguarda, per
quanto concerne il rapporto di fiducia tra datore di lavoro e lavoratore. In
caso di dubbio, esso non si scosta dalla posizione assunta dall’autorità
inferiore rispettivamente non sostituisce il proprio apprezzamento a quello
di quest’ultima (cfr. [tra le tante] sentenze del TAF A-1055/2017 del 28
giugno 2017 consid. 2.3 con rinvii; A-2878/2013 del 21 novembre 2013
consid. 2.1 con rinvii).
https://www.swisslex.ch/DOC/ShowLawViewByGuid/b39d7a93-8f19-443a-88f6-1d06ac129b33/2dc1cb16-a63f-4d9b-8b3f-39a8bfe8831a?source=document-link&SP=3|a4tady https://www.swisslex.ch/DOC/ShowLawViewByGuid/b39d7a93-8f19-443a-88f6-1d06ac129b33/8a5dd572-7de5-4501-9bc3-2950bbd021ab?source=document-link&SP=3|a4tady https://www.swisslex.ch/DOC/ShowLawViewByGuid/b39d7a93-8f19-443a-88f6-1d06ac129b33/9e079245-5dc0-492e-a2b5-b94579fa83e4?source=document-link&SP=3|a4tady https://www.swisslex.ch/DOC/ShowLawViewByGuid/b39d7a93-8f19-443a-88f6-1d06ac129b33/9e079245-5dc0-492e-a2b5-b94579fa83e4?source=document-link&SP=3|a4tady https://www.swisslex.ch/DOC/ShowLawViewByGuid/b39d7a93-8f19-443a-88f6-1d06ac129b33/9e079245-5dc0-492e-a2b5-b94579fa83e4?source=document-link&SP=3|a4tady https://www.swisslex.ch/DOC/ShowLawViewByGuid/b39d7a93-8f19-443a-88f6-1d06ac129b33/f2a267d6-8dc6-4d54-ae40-b1350ff5c759?source=document-link&SP=3|a4tady https://www.swisslex.ch/DOC/ShowLawViewByGuid/b39d7a93-8f19-443a-88f6-1d06ac129b33/f2a267d6-8dc6-4d54-ae40-b1350ff5c759?source=document-link&SP=3|a4tady https://www.swisslex.ch/Doc/ShowDocComingFromCitation/6adbc4e9-1738-4cfd-b694-92fb0d34b26c?citationId=9253bf58-da65-48cd-9026-15a8bebbb9f6&source=document-link&SP=3|a4tady https://www.swisslex.ch/Doc/ShowDocComingFromCitation/94710918-49eb-4003-abb7-ca1b0d084266?citationId=8c6f56fd-bab1-4a4f-ab0e-dd4e9d10c383&source=document-link&SP=3|a4tady https://www.swisslex.ch/Doc/ShowDocComingFromCitation/47432863-3248-4409-8c9d-8d00bab83279?citationId=ea744b12-d88e-4bb0-b86c-f0d15f2a46c7&source=document-link&SP=3|a4tady https://www.swisslex.ch/Doc/ShowDocComingFromCitation/d59835c0-a7d0-4488-ab68-4f777f4e0fdc?citationId=5e450188-d59f-4e62-96f1-a1f82f320d6d&source=document-link&SP=3|a4tady
A-7410/2018
Pagina 11
4.
4.1 Con l’impugnativa in esame, l’insorgente ha lamentato anzitutto la
violazione della LPers e dell’OPers. Da una parte poiché le condizioni
poste a fondamento della misura disciplinare di revoca della funzione di
comandante non sarebbero ottemperate, in particolare dagli atti non
emergerebbe alcuna violazione degli obblighi professionali (cfr. art. 99
cpv. 2 OPers) e soprattutto nessuna inchiesta sarebbe terminata
(cfr. art. 99 cpv. 1 OPers).
4.2 Per quanto attiene dapprima all’inchiesta penale, siffatto gravame
perde di vista l’art. 98 cpv. 4 OPers che precisa, come richiamato qui sopra,
che “in via eccezionale e per ragioni importanti la decisione in merito a
misure disciplinari può essere presa prima che termini il procedimento
penale”. Di conseguenza, una misura disciplinare non è per niente esclusa
qualora non sia terminata un’inchiesta penale; logicamente, una misura
disciplinare è possibile quand’anche non sia terminata un’inchiesta se si
prende in considerazione lo scopo delle misure disciplinari che consiste nel
garantire l’esecuzione corretta dei compiti (cfr. titolo dell’art. 25 LPers). Per
quanto attiene all’eccezionalità posta come condizione a favore di una
pronuncia immediata di una misura, dev’essere presa in considerazione
già la funzione stessa che di per sé è eccezionale se si considera che i
disposti legali richiamati qui sopra concernono tutte le funzioni esistenti
nell’amministrazione federale; la funzione di comandante qui in questione
è esercitata da un numero molto limitato di persone ed implica la direzione
di un corpo specializzato e particolarmente esposto tra le varie funzioni
federali.
4.3 Come menzionato qui sopra, l’inchiesta amministrativa è stata aperta
ma subito sospesa il 1° settembre 2018 a causa dell’avvio dell’inchiesta
penale (consid. di fatto I.). Come ricordato qui sopra (consid. 2.2.2)
l’articolo 99 cpv. 1 OPers postula che delle misure disciplinari possono
essere pronunciate soltanto al termine di un’inchiesta. Questo disposto
comunque non può e non deve essere interpretato in modo troppo
formalista. L”’inchiesta” è volta a stabilire dei fatti, essendo comunque
precisato che l’autorità a cui compete la competenza decisionale può
anche scartarsi dalle conclusioni di chi ha svolto l’inchiesta; in effetti,
l’apprezzamento dei fatti rimane sempre libero e intero a favore
dell’autorità.
Per altro, nella fattispecie, l’inchiesta è stata affidata ad un terzo con lo
scopo di chiarire dei fatti di natura diversa da quelli che stanno alla base
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Pagina 12
della misura qui impugnata: non si tratta di svolgere un’inchiesta sul
ricorrente o fatti determinati, bensì di procedere ad una valutazione
generale della Regione IV (...“ist eine umfassende Beurteilung im Sinne
einer 360° Betrachtungsweise über die Situation in der Grenzwachtregion
IV vorzunehmen”... cfr. decisione di apertura dell’inchiesta amministrativa
del 1° settembre 2018; doc. 35 segg incarto di prima istanza). Vari
documenti dell’incarto di prima istanza fanno riferimento ad una “cassa
nera”, all’attribuzione di premi a certi collaboratori, ad esempio, nonché a
diverse comunicazioni anonime che nel decorso degli anni denunciavano
possibili violazioni dei diritti della personalità.
La decisione qui impugnata fa riferimento alle difficoltà di condotta del
corpo della Regione IV causate da una perdita di fiducia da parte dei
dipendenti e del comando. Su questo punto, i fatti, come considerato qui
sotto (consid. 5.2 e segg), sono dimostrati a sufficienza; un’inchiesta
amministrativa non è quindi per niente necessaria ad un ulteriore
chiarimento dei fatti alla base della decisione impugnata. Di conseguenza,
quand’anche la misura contestata sia stata presa prima della chiusura
dell’inchiesta amministrativa sospesa, l’autorità poteva fare uso del suo
potere d’apprezzamento e decidere detta misura.
A quanto precede si aggiunge il fatto che il ricorrente, assente per malattia
dal 13 novembre 2018 (cfr. doc. 50 incarto di prima istanza) non ha
collaborato al chiarimento dei fatti. Di conseguenza, se si dovesse
interpretare l’esigenza dell’”inchiesta” in maniera troppo formale, in casi
come quello in oggetto, misure disciplinari non potrebbero essere prese in
tempi adeguati e conformi allo scopo delle misure stesse (art. 25 LPers e
precedente consid. 2.2.2). Trattandosi di posti subalterni, l’attesa dell’esito
di un’inchiesta amministrativa potrebbe essere ammissibile; non lo è in
caso di posti elevati nella gerarchia come quello in oggetto,
strategicamente importanti e quindi d’interesse pubblico.
5.
5.1 Il ricorrente ha altresì invocato un accertamento incompleto dei fatti
evidenziando come diverse affermazioni dell’autorità di prima istanza non
sarebbero sorrette dalle necessarie prove documentali. Nel contempo
l’insorgente ha lamentato pure un accertamento inesatto dei fatti a
fondamento della decisione impugnata, segnatamente in ordine alle ragioni
alla base dello scritto del 17 agosto 2018, all’informativa del comando
centrale sulla situazione critica nel CGCF IV o ancora all’esistenza di un
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accordo tra le parti in ordine al trasferimento a Berna dopo la
comunicazione del 31 agosto 2018.
5.2 L’atto impugnato ritiene in sostanza l’esistenza della lettera anonima di
aprile / maggio 2018, documento che lamenta varie irregolarità da parte del
capo del personale della regione IV, l’incontro avvenuto in data 17 maggio
tra il ricorrente e vari rappresentanti del personale, incontro nel corso del
quale sono state elencate varie irregolarità riguardanti il trattamento del
personale, la petizione datata 9 agosto 2018 di 130 collaboratori
trasmessa direttamente pure al Direttore dell’AFD, il trasferimento del capo
del personale a seguito di quanto riferito dal personale della regione IV ed
il fatto che il ricorrente abbia informato l’AFD il 17 agosto 2018. L’atto
impugnato ritiene pure che sarebbe stata menzionata l’esistenza di una
presunta cassa nera nel decorso delle discussioni di agosto 2018.
Infine, la decisione riassume quanto accaduto dal 17 agosto 2018 fino alla
sua pronuncia (così come già riassunto nelle considerazioni di fatto del
presente giudizio).
L’atto impugnato critica il fatto che non siano state prese misure da parte
del ricorrente e che l’informazione dell’AFD da parte di quest’ultimo sia
intervenuta soltanto il 17 agosto 2018. L’autorità di prima istanza ha quindi
considerato che gli scritti dei collaboratori dimostravano una perdita di
fiducia da parte dei dipendenti della regione IV, rendendo molto difficile una
buona condotta della stessa nonché ritenuto come il ritardo messo a
prendere misure ed informare l’AFD giustifichi una perdita di fiducia del
comando verso il ricorrente.
5.2.1 Lo scrivente Tribunale constata che la documentazione all’incarto è
scarsa, composta principalmente degli scritti di cui sopra e note interne,
note di conversazioni telefoniche e stampe di posta elettronica. Non vi sono
elementi circa una presunta cassa nera né infrazioni penali eventualmente
commesse dal ricorrente o terzi sotto la sua responsabilità. Come
considerato qui sopra, l’inchiesta amministrativa è stata sospesa e
l’inchiesta penale non è terminata.
5.2.2 Non si può comunque condividere l’apprezzamento del ricorrente che
considera gli elementi menzionati dall’autorità di prima istanza come non
sufficienti a fondare la misura contestata. Oltre al fatto che il ricorrente
lamenta un accertamento incompleto dei fatti per sostenere che non si
poteva prendere la misura contestata prima della chiusura di un’inchiesta
amministrativa (cfr. prec. consid. 4.2), gli elementi di cui sopra dimostrano
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problemi seri nel CGCF IV. Anche se petizioni o lettere anonime non sono
di per sé sufficienti a provocare la revoca di un comandante, il fatto è che
dei problemi sussistevano già da mesi senza che il ricorrente abbia
avvertito la sua gerarchia o preso provvedimenti al riguardo. L’unico
elemento menzionato dal ricorrente – che poi, malgrado le sue affermazioni
non ha tuttavia collaborato con l’AFD per determinare cosa sia accaduto –
è che il Capo del personale abbia sofferto di una malattia che necessitava
tra altro una condotta molto severa da parte sua (cfr. incarto prima istanza
pag. 49). Questo elemento, menzionato durante un colloquio del
12 novembre 2018, dimostra semmai che il ricorrente era comunque
consapevole che il suo Capo del personale avrebbe potuto essere fonte di
problemi; il fatto è che non c’è stata nessuna informazione da parte sua
prima della trasmissione della petizione del 9 agosto direttamente al Capo
del CGCF. In questo contesto, l’argomentazione del ricorrente che sostiene
che la perdita di fiducia dei dipendenti non sarebbe dimostrata a sufficienza
in quanto i problemi sarebbero dovuti ai modi di agire di un’unica persona,
non è pertinente. La funzione di comandante di un’intera regione implica
che quest’ultimo sia informato dei provvedimenti presi dai suoi ufficiali di
stato maggiore e che, caso mai, intervenga a modo di evitare i problemi; il
ricorrente neppure invoca avere preso un qualsiasi provvedimento per
restaurare il clima degradato nella regione IV di sua responsabilità.
5.2.3 In un simile contesto, la perdita fiducia da parte del Comando
dell’AFD – tenendo pure conto del riserbo che deve osservare lo scrivente
Tribunale su questioni di questo tipo (cfr. prec. consid. 3.3) – è
comprensibile nonché totalmente sostenibile. È di per sé un motivo
sufficiente per la misura adottata, anche senza tenere conto dell’ovvia
perdita di fiducia da parte dei dipendenti, elemento, quello, che è di natura
a mettere in pericolo la corretta esecuzione dei compiti del servizio in
questione, esecuzione che si deve garantire semmai prendendo misure
disciplinari (cfr. art. 25 LPers; prec. consid. 2.1.2 e 2.2.2).
Da quanto precede risulta che la misura è conforme alla legge e supportata
da fatti sufficientemente stabiliti dall’incarto.
Resta da esaminare se detta misura sia stata proporzionata.
6.
6.1 Il principio della proporzionalità dev’essere rispettato in ogni attività
dello Stato. Sancito in linea di massima dall’art. 5 cpv. 2 della Costituzione
federale del 18 aprile 1999 della Confederazione Svizzera (Cost., RS 101),
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esso impone, come condizione necessaria ad ogni restrizione dei diritti
fondamentali, che vi sia un rapporto ragionevole fra lo scopo d’interesse
pubblico perseguito ed il mezzo scelto per realizzarlo
(cfr. HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, op. cit., pag. 118 n. 514 segg.).
6.2 Per quanto attiene dapprima all’interesse pubblico della funzione qui
oggetto della misura, lo scrivente Tribunale menziona che CGCF, corpo
armato e sottoposto alla disciplina militare, ha per compito non solo di
riscuotere tasse doganali ma anche di assicurare la sicurezza ai confini
dello Stato nonché di compiere funzioni di sorveglianza dell’immigrazione.
In questo contesto, l’esercizio di questi compiti riveste senza dubbio un
interesse pubblico. Pure d’interesse pubblico è la fiducia che si può riporre
nella persona che esercita il comando di un simile corpo armato.
6.3 Il principio di proporzionalità è suddiviso in tre regole: quella
dell’idoneità, quello della necessità e quello della proporzionalità in senso
stretto (cfr. DTF 136 I 17 consid. 4.4; 135 I 246 consid. 3.1; 130 II 425
consid. 5.2; 124 I 40 consid. 3). Per quanto riguarda il principio d’idoneità,
esso impone che la misura sia atta al raggiungimento dello scopo
d’interesse pubblico (cfr. DTF 128 I 310 consid. 5b/cc). Il principio di
necessità impone che la misura sia necessaria alla realizzazione dello
scopo d’interesse pubblico. In questo ambito, la misura deve limitarsi a
quanto necessario (cfr. DTF 130 II 425 consid. 5.2). Infine, il principio della
proporzionalità in senso stretto – detta anche regola della preponderanza
dell’interesse pubblico – impone che in ogni caso, l’autorità proceda alla
ponderazione tra l’interesse pubblico perseguito e il contrapposto interesse
privato (cfr. DTF 129 I 12 consid. 6 – 9).
6.3.1 Per quanto concerne dapprima il principio dell’idoneità, vista la
perdita di fiducia dei dipendenti verso il loro Comandante nonché la perdita
di fiducia dell’AFD verso il Comando della regione IV, la misura qui
contestata è idonea a restaurare la fiducia in seno allo stesso. In effetti, la
funzione di comandante essendo esercitata da persone, l’unico modo per
restaurare la fiducia venuta a mancare è la sostituzione del comandante
con un’altra persona. Vista anche la situazione ormai oberata del CGCF
Regione IV, era pure necessario che la situazione fosse sanata
rapidamente, restaurando la fiducia dei dipendenti verso il comando.
6.3.2 Pure l’esigenza della necessità è adempiuta: vista la natura del
CGCF, i cui dipendenti sottostanno ad una disciplina militare e sono spesso
esposti a diversi pericoli, la fiducia nella gerarchia riveste un’importanza
particolare. Nella fattispecie, gli elementi nell’incarto dimostrano come
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detta fiducia sia venuta a mancare. Lo scrivente Tribunale non intravede
come, senza la misura adottata, si sarebbe potuto restaurare un buon clima
di lavoro nella regione IV, dopo quanto accaduto. A questo si aggiunge il
fatto che un’inchiesta penale è tutt’ora in corso e in questo contesto, la
misura era necessaria per preservare la personalità del ricorrente nonché
assicurare la conduzione senza ostacoli dell’inchiesta. Infine, nella misura
in cui la nomina di un nuovo comandante è nel frattempo intervenuta, non
era neanche possibile lasciare perdurare un dubbio sull’identità di chi
comandava questa regione IV: organizzate in un modo militare, le dogane
non si prestano ad un comando congiunto o diviso tra varie persone.
6.3.3 Per quanto attiene alla proporzionalità in senso stretto, la misura
adottata era la più mite delle misure che si potevano pronunciare. Come
ricordato qui sopra, al ricorrente è stato tolto il comando della regione IV e
gli è stata affidata in maniera provvisoria un’altra funzione a Berna, la quale
era ancora da definire. Il suo contratto di lavoro nonché il suo stipendio non
sono stati minimamente toccati, né sono state pronunciate altre misure
disciplinari di cui all’art. 25 LPers. L’interesse privato del ricorrente consiste
nel potere lavorare nelle vicinanze del suo domicilio, onde evitare
spostamenti o spese. Per quanto riguarda queste ultime, l’autorità di prima
istanza aveva già preso provvedimenti, offrendo un aiuto per trovare un
appartamento nel quale alloggiare durante la settimana e regolando anche
l’uso del veicolo di servizio personale (cfr. regolamento delle indennità per
impieghi nel servizio amministrativo, pag. 45 dell’incarto di prima istanza).
Infine, che non sia stata affidata al ricorrente una nuova funzione è da
riportare al fatto che egli non è più tornato al lavoro dal 12 novembre 2018.
Il confronto tra l’interesse pubblico come descritto qui sopra e l’interesse
del ricorrente dimostra la preponderanza dell’interesse pubblico. Ne
discende che la misura adottata nei confronti del ricorrente era ed è tutt’ora
proporzionata.
Visto quanto precede, il ricorso è respinto.
7.
In base all’art. 34 cpv. 2 LPers, la procedura di ricorso è gratuita tranne nei
casi di temerarietà. Nella fattispecie si rinuncia quindi alla riscossione di
spese di procedura. Visto l’esito della lite, il ricorrente non ha diritto alla
rifusione di indennità a titolo di ripetibili (cfr. art. 64 cpv. 1 PA a contrario e
art. 7 cpv. 1 del Regolamento del 21 febbraio 2008 sulle tasse e sulle
spese ripetibili, nelle cause dinanzi al Tribunale amministrativo federale
[TS-TAF, RS 173.320.2] a contrario). Infine, malgrado il verdetto ad essa
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favorevole, l’autorità inferiore non ha diritto alla rifusione di indennità a titolo
di ripetibili (cfr. art. 7 cpv. 3 TS-TAF).