Decision ID: 5a4b1e3f-429c-428d-aa07-13ebda5c0189
Year: 2016
Language: fr
Court: VS_TC
Chamber: VS_TC_001
Canton: VS
Region: Région lémanique
Law Area: 

Faits
A. Ressortissant A_ né le 8 décembre 1983 à B_, X_
entra en Suisse en 1998, à l’âge de 15 ans, où il rejoignit ses parents établis à
N_. Le prénommé y est domicilié depuis lors. Sur un plan personnel, il est
marié en secondes noces avec C_, compatriote qu’il rencontra en août 2007
en A_ et qu’il épousa le 2 décembre 2011, à D_. Le couple n’a pas
d’enfants. Atteint de sclérose en plaques, X_ est rentier à 100%. Il exerce une
activité à mi-temps aux ateliers E_ depuis le 19 septembre 2011.
B. En 2015, X_ déposa une demande de naturalisation ordinaire. Dans le
cadre de l’instruction de cette requête, il fut entendu par un agent de la police
municipale, le 17 juin 2015. Le 15 juillet 2015, à la suite de cette audition, cet agent
établit un rapport d’enquête exposant la situation familiale, professionnelle et financière
du requérant, ses loisirs et les motifs de sa demande. Ce rapport comprend également
un court paragraphe consacré à l’intégration du candidat.
Le 21 octobre 2015, X_ fut entendu par le président de la municipalité de
N_, un autre membre de l’exécutif local et le secrétaire municipal.
Par décision du 28 octobre 2015, communiquée par lettre du 16 novembre 2015,
l’exécutif de N_ refusa d’octroyer le droit de cité communal. Ce prononcé
tablait sur le fait qu’ « un couple n’est pas intégré à la vie locale si les deux partenaires
ne déposent pas de demande commune » et constatait, à cet égard, que « Mme
X_, mariée depuis 4 ans, a renoncé car elle ne maîtrise pas le français et ne
souhaite pas étudier la langue ».
Le 19 novembre 2015, X_ invita la commune de N_ à lui notifier une
décision motivée susceptible de recours (cf. art. 18 al. 2 de la loi sur le droit de cité
valaisan du 18 novembre 1994 - loi sur le droit de cité ; RS/VS 141), expliquant que ses
propos concernant son épouse avaient été mal interprétés. En effet, si celle-ci n’avait
pas demandé la nationalité suisse, c’était simplement parce qu’elle ne remplissait pas
les conditions liées au nombre d’années de vie sur le territoire helvétique. Depuis son
arrivée en Suisse, l’intéressée avait suivi des cours de langue intensif, afin de s’intégrer
le plus rapidement possible, et travaillait auprès d’une entreprise de D_, où elle
côtoyait des personnes de langue française.
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Le conseil communal de N_ confirma sa décision de refus en séance du
25 novembre 2015. Il en informa X_ par lettre du 3 décembre 2015, où
l’exécutif local lui reprochait un manque d’intégration au village et à la vie locale. Sur ce
point, la municipalité constatait que, bien qu’il résidât depuis 1998 à N_,
l’intéressé ne participait pas aux manifestations, activités ou sociétés villageoises, ce qui
aurait justifié une intégration à la vie locale. De plus, ce candidat à la naturalisation était
« totalement inconnu de tous les membres du conseil ». La municipalité invoquait
également le fait que l’épouse ne souhaitait pas obtenir la nationalité parce qu’aux dires
de X_, elle ne maîtrisait pas assez le français et ne trouvait pas la motivation
suffisante pour étudier la langue. Or, selon le conseil communal, « l’unité
familiale [faisait] partie de l’intégration [et] le fait de ne demander la nationalité que pour
un membre de la famille [était] contraire au mode de vie locale et exclu[ait] une bonne
intégration ».
C. Le 4 janvier 2016, X_ conclut céans à l’annulation de cette décision et à
l’octroi du droit de cité communal, subsidiairement au renvoi de l’affaire à la commune
pour nouvelle décision dans le sens des considérants. A l’appui de ces conclusions, le
recourant conteste l’appréciation selon laquelle il ne remplissait pas la condition
d’intégration : l’argumentation invoquée par la municipalité à cet égard n’était pas
fondée, voire dénuée de pertinence.
La commune de N_ conclut au rejet du recours, le 5 février 2016.
Dans ses remarques complémentaires du 17 février 2016, le recourant expliqua qu’il
s’était senti très intimidé lors de son entretien du 21 octobre 2015 et qu’il avait éprouvé
des difficultés à s’exprimer clairement. Ses propos concernant son épouse avaient été,
de ce fait, mal interprétés.
Le 26 février 2016, X_ versa au dossier une attestation du FC N_
selon laquelle il s’était engagé dans cette association sportive locale en qualité
d’entraîneur-assistant, à la satisfaction de son équipe et du comité.
Cette écriture et son annexe furent communiquées le 1 er mars 2016 à la commune de
N_, pour information.
Les autres faits important à l’arrêt seront repris ci-après dans la mesure utile.
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Considérant en droit
1. Le recours est recevable (art. 18 al. 1 et 4 de la loi sur le droit de cité ; art. 72, 80 al. 1
let. a - c, 44 al. 1 let. a, 46 et 48 de la loi du 6 octobre 1976 sur la procédure et la
juridiction administratives – LPJA ; RS/VS 172.6).
2. La décision querellée table sur un défaut d’intégration de X_, appréciation
que ce dernier conteste au fond et dont il convient d’examiner le bien-fondé.
3.1 Les conditions minimales d'aptitude à la naturalisation sont prévues par l'article 14
de la loi fédérale sur la nationalité du 29 septembre 1952 (LN ; RS 141.0). En vertu de
cette disposition, pour déterminer si un candidat est apte à la naturalisation, il convient
notamment d'examiner s'il s'est intégré dans la communauté suisse (let. a). Les cantons
sont libres de préciser les conditions d’aptitude de l’article 14 LN et de résidence de
l’article 15 LN dans la mesure où ils peuvent concrétiser le cadre posé à cet égard par la
législation fédérale (ATF 141 I 60 consid. 2.1 = JdT 2015 I 115 ss).
3.2 L’article 3 alinéa 1 de la loi sur le droit de cité prévoit que l’étranger doit être intégré
dans la communauté valaisanne. Selon l’article 4 du Règlement concernant l'exécution
de la loi sur le droit de cité valaisan du 28 novembre 2007 - règlement sur le droit de
cité ; RS/VS 141.100), la commune de domicile examine l'intégration du requérant, en
collaboration avec le service cantonal compétent (al. 1). L’alinéa 2 précise que l'examen
porte notamment sur les connaissances linguistiques, l'acceptation et le respect de
l'ordre public et des valeurs fondamentales de la démocratie suisse, le comportement en
général, ainsi que la participation à la vie sociale et associative. Les renseignements
peuvent être obtenus notamment auprès de la police cantonale, de la police municipale,
des services communaux et des anciennes communes de résidence, par des apprécia-
tions écrites des connaissances suisses du requérant ou par tout autre moyen approprié
(al. 3), le requérant pouvant être appelé à fournir toutes pièces utiles permettant d'établir
une appréciation générale de sa situation (al. 4).
3.3 Selon la jurisprudence (ATF 141 précité consid. 3.4), l'intégration se rapporte à
l'accueil de la personne étrangère dans la société suisse et à sa disposition à s'insérer
dans le contexte social suisse, sans pour autant abandonner son identité et sa
nationalité d'origine. L’intégration s’apparente ainsi à un processus de rapprochement
mutuel entre les populations indigène et étrangère. La personne immigrée doit prendre
part à la vie économique, sociale et culturelle locale, car il est nécessaire que les
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étrangers s’impliquent dans le contexte social et le mode de vie suisse. Le succès de
l’intégration nécessite dès lors le vouloir de l’étranger et, aussi, l’ouverture de la popu-
lation suisse. L’ensemble des circonstances du cas doivent être évaluées, la commune
jouissant d’un certain pouvoir d’appréciation en la matière. Néanmoins, toute forme de
participation active à la vie sociale de la commune ou de la région doit être prise en
considération, étant précisé que la vie publique d’une commune comprend notamment
les manifestations politiques, éducatives, sportives ou culturelles, dans la mesure où
elles sont ouvertes aux personnes concernées. L’ancrage social ne se manifeste,
partant, pas uniquement par l’appartenance à des associations ou à des organisations
locales. Il en résulte que la participation à des associations ou à d’autres organisations
ne saurait être érigée en un critère d’intégration décisif, détaché des conditions de vie
propres à un candidat, à peine de méconnaître que l’intégration s’entend d’une
assimilation progressive aux coutumes suisses (ATF 138 I 242 consid. 5.3 = JdT 2013 I
66 ss). Dans ce précédent, le Tribunal fédéral avait relevé qu’en raison de leur caractère
ou de conditions de vie particulières, de nombreux Suisses et Suissesses vivaient retirés
et ne participaient pas activement à la vie communale, sans que l’on puisse toutefois
douter que ceux-ci s’identifiassent aux citoyens et citoyennes du pays. Enfin, on relèvera
que malgré la latitude de jugement dont jouit l’autorité, n’importe quel critère ne peut pas
entrer en ligne de compte dans l’appréciation de l’aptitude à la naturalisation
(Sow/Mahon in : Amarelle/Nguyen (éd.), Code annoté de droit des migrations, vol. V : Loi
sur la nationalité (LN), Berne 2014, n° 8 ad art. 14 LN).
3.4 Le droit positif permet aux époux de se faire naturaliser de manière individuelle (cf. à
ce sujet FF 1987 III 285 ss, spéc. 289 et 304 s. ; cf. p. ex. art. 15 al. 4 LN). De plus, les
conjoints qui présentent chacun une demande de naturalisation ont en principe droit à un
examen indépendant de leur requête, et, en cas de refus, à une motivation individualisée
(ATF 131 I 18 consid. 3.4), de sorte que l’insuffisance alléguée d’intégration d’un époux
pour refuser sa naturalisation ne peut valoir en même temps pour son conjoint
(Gutzwiller, L’intégration dans la loi sur la nationalité : étude de cas en matière de
naturalisation ordinaire in : Amarelle (éd.), L’intégration des étrangers à l’épreuve du
droit suisse, Berne 2012, p. 141).
4.1 En l’espèce, la municipalité considère que l’intégration du requérant doit être non
seulement évaluée au vu de sa situation particulière, mais également au regard de la
situation propre à son conjoint. Aussi, le fait de ne demander la nationalité suisse que
pour un membre de la famille serait, de l’avis de l’exécutif local, contraire « au mode de
vie local » et signe d’une intégration insuffisante. Cette argumentation ne peut pas être
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suivie dans la mesure où elle revient, de fait, à supprimer la faculté, pourtant légalement
instituée, qu’a un conjoint de demander la naturalisation pour lui-même. Si l’on suivait en
effet le conseil municipal, toute requête individuelle de naturalisation émanant d’une per-
sonne mariée serait vouée à l’échec. L’obligation d’évaluer de manière individuelle, pour
chacun des conjoints, les conditions d’octroi du droit de cité, s’en trouverait par ailleurs
méconnue. Pour le reste, le constat d’un prétendu manque de volonté d’apprendre le
français de la part de l’épouse de X_ se heurte aux 122 heures de cours que
cette dernière à suivi en 2012 et 2013, conformément aux attestations de l’espace
interculturel de D_ annexées au recours. Il ne ressort pas non plus de manière
probante du dossier que le recourant ait réellement évoqué une motivation insuffisante
de la part de son épouse. D’une part, le rapport d’enquête du 15 juillet 2015 ne fait
qu’indiquer que, si celle-ci n’a pas effectué de demande de naturalisation, c’est parce
qu’elle « ne maîtrise pas suffisamment l’une des langues nationale ». D’autre part,
l’extrait de l’entretien du 21 octobre 2015, duquel ressort la déclaration controversée,
n’est qu’une brève synthèse de la teneur de l’audition. En toute hypothèse, on ne voit
pas en quoi la situation actuelle de l’épouse vis-à-vis de l’apprentissage du français
pourrait valablement refléter un manque d’intégration du mari qui, pour sa part,
« maîtrise bien le français » d’après ce qui ressort tant de l’entretien du 21 octobre 2015
que du rapport d’enquête, qui estime ses connaissances au niveau C1 du portfolio
européen des langues. Hormis l’aspect qui vient d’être évoqué, rien au dossier ne vient
au surplus étayer les interrogations que déclare avoir la municipalité à propos du « mode
de vie de ce couple eu égard aux pratiques et coutumes en vigueur [en Suisse] » (cf. p.
3 de sa réponse).
4.2.1 La décision attaquée reproche également au recourant de ne pas participer aux
manifestations, activités ou sociétés villageoises et d’être « totalement inconnu de tous
les membres du conseil ». Dans sa réponse, la municipalité précise qu’ « [e]n tenant
compte du fait que les 5 membres du Conseil participent à toutes les manifestations et
sont, en plus et de manière individuelle, tous membres de plusieurs sociétés locales
dans une commune de 1600 habitants, le fait qu’aucun [d’entre eux] ne connaisse le
requérant a été un argument fort pour contester son intégration à la collectivité ». Le
recourant conteste le bien-fondé de cette argumentation, qui omettrait à son avis de
prendre en compte son intégration « au niveau valaisan », le droit cantonal exigeant une
intégration « dans la communauté valaisanne ». X_ excipe aussi de sa
fonction d’entraîneur-assistant auprès d’une équipe du FC N_, fait qui
contredisait sa prétendue non-participation aux manifestations ou sociétés villageoises.
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Enfin, l’intéressé estime que la notoriété d’un candidat à la naturalisation n’est pas un
critère valable d’évaluation de l’intégration.
4.2.2 Céans, le recourant a déposé deux attestations relatives à son activité
d’entraîneur-assistant auprès du FC N_. Sous pièce 5 annexée au mémoire
figure une lettre de décembre 2015 dont les signataires - F_, G_,
H_, I_ et J_ -, attestent avoir bénéficié de l’aide de
X_ comme entraîneur-adjoint. Dans sa réponse, la municipalité conteste la
valeur probante de cette pièce au motif qu’elle ne revêt pas la forme d’un document
officiel du club. Cette objection tombe du moment que, le 26 février 2016, X_ a
versé en cause une nouvelle attestation, datée du 23 février 2016, à l’en-tête du FC
N_ et signée par sa secrétaire K_ concernant son activité
d’entraîneur-assistant. Ce document permet de tenir pour établi le fait que le recourant
s’est concrètement impliqué dans cette société sportive villageoise. Les réticences du
conseil communal à l’admettre sont surprenantes dès lors qu’il ressort clairement de
l’extrait de l’entretien du 21 octobre 2015, document pourtant dressé par la municipalité,
que, « depuis son arrivée, [l’intéressé] a fonctionné comme entraîneur-assistant [et] a
arrêté avec ses problèmes de santé ». En définitive, force est de constater que la
décision attaquée procède, sur la question de la participation à la vie sociale locale,
d’une constatation inexacte des faits pertinents.
4.2.3 L’attestation du 23 février 2016, qui invite à contacter le président du
FC N_ L_ pour plus d’informations, indique que l’intéressé était très
apprécié par ses joueurs et que les membres du comité pouvaient collaborer « sans
aucun souci » avec lui. Par ailleurs, l’entretien du 21 octobre 2015 a permis de constater
que le requérant maîtrise bien le français, qu’il a pris connaissance des informations
politiques, connaît les trois pouvoirs, le Valais, la géographie locale et régionale, qu’il
s’intéresse aux activités locales, « qu’il suit dans la mesure de sa santé ». En outre, dans
son rapport du 15 juillet 2015, l’agent de police indique avoir pris contact avec
l’employeur du recourant. Il ressort des renseignements obtenus que ce dernier est
« très bien intégré et ne pose aucun problème ». Ce même rapport d’enquête précise
que le candidat ne figure pas aux archives de la police cantonale valaisanne, qu’il n’est
pas inscrit au journal d’activités de la police municipale de D_ et que son
casier judiciaire est vierge. A cela s’ajoute le fait qu’aucune poursuite n’est inscrite à
l’office des poursuites au nom de X_, lequel n’a par ailleurs délivré aucun acte
de défaut de biens. Ces différents éléments, conjugués au fait que l’intéressé s’est
concrètement impliqué dans une société locale de N_, sont de nature à
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ébranler fortement l’appréciation communale quant à une intégration insuffisante de cet
étranger. Cette opinion ne saurait simplement tabler sur le fait qu’aucun des membres de
l’exécutif local de N_ - commune qui compte tout de même 1600 habitants - ne
le connaît (personnellement) : le succès de l’intégration d’un candidat à la naturalisation
doit, en effet, être évalué d’après l’ensemble des circonstances du cas.
5.1 Il résulte de ce qui précède que la décision de refus querellée ne peut pas être
confirmée, l’appréciation d’une intégration insuffisante tablant sur des faits inexactement
constatés (non-participation à la vie associative locale) et sur des critères irrelevants
(absence de requête commune de naturalisation des époux). Il s’impose, partant, de
l’annuler, sans que la conclusion principale du recours, tendant à l’octroi du droit de cité
communal, ne puisse être agréée. Tel qu’instruit et constitué, le dossier ne laisse que
présager une certaine intégration du recourant à la communauté valaisanne. Il ne permet
cependant pas à l’autorité de recours de porter une appréciation définitive quant à la
réalisation ou non de cette condition légale. Si la commune de N_ - de soi
mieux placée pour en juger et qui dispose, en la matière, d’un certain pouvoir
d’appréciation - devait encore nourrir des doutes à ce propos, il lui appartiendra, avec le
concours de l’intéressé, d’instruire le dossier de manière plus approfondie, en inves-
tiguant, par exemple, dans le voisinage du recourant ou auprès du FC N_, afin
de se faire une idée plus précise de la nature et de l’intensité des contacts entretenus
par le recourant avec la population suisse de N_ ou des environs. Elle devra
par ailleurs étayer, pour peu qu’elle les maintienne, ses doutes par rapport au « mode de
vie » du couple et à sa compatibilité avec les us et coutumes helvétiques. Enfin, dans sa
réponse, le conseil communal soutient que c’est à X_ de mettre en évidence
son intégration. Il importe à cet égard de préciser que, si le requérant est assurément
tenu de collaborer à l’élucidation des faits pertinents (art. 3 al. 4 du règlement sur le droit
de cité et, plus généralement, art. 18 al. 1 LPJA), la procédure de naturalisation n’est
reste pas moins au premier chef soumise à la maxime inquisitoire (cf. à ce propos ATF
141 précité consid. 5.2). En définitive, l’affaire doit donc être renvoyée à la commune de
N_ pour nouvelle décision au sens du présent considérant, comme le
demande subsidiairement le recourant (art. 80 al. 1 let. e et 60 al. 1 LPJA).
5.2 Cette issue du litige s’impose sans qu’il soit nécessaire d’entendre les parties, qui
ont tout loisir de s’exprimer par écrit (art. 80 al. 1 let. d, 56 al. 1 et 17 al. 2 LPJA).
5.3 L’arrêt est rendu sans frais (art. 89 al. 1 a contrario et 89 al. 4 LPJA). Le recourant a
droit à des dépens pour l'instance de recours de droit administratif, à la charge de la
commune de N_ (art. 91 al. 1 et 2 LPJA). Compte tenu des critères
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d'appréciation et des limites des articles 27 alinéa 1 et 39 de la loi fixant le tarif des frais
et dépens devant les autorités judiciaires ou administratives du 11 février 2009 (LTar ;
RS/VS 173.8), l'indemnité allouée à ce titre est arrêtée à 1500 fr. (TVA et débours
compris).