Decision ID: 9928548c-f4ed-4175-8f05-5231d819ac6a
Year: 2012
Language: fr
Court: VD_TC
Chamber: VD_TC_031
Canton: VD
Region: Région lémanique
Law Area: public_law

Vu les faits suivants
A. Invista Real Estate Opportunity Fund Etoy Sàrl (ci-dessous la constructrice ou la recourante) est propriétaires des parcelles contiguës 377 et 704 d'Etoy, qui sont situés dans le périmètre du plan d'affectation cantonal no 299 "Littoral Parc" adopté par le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports le 12 décembre 1996.
Du 15 juillet au 14 août 2009, la constructrice a mis à l'enquête cinq objets différents, à savoir la démolition de la halle industrielle située sur la parcelle 377 ainsi que la construction, après modification des limites de parcelles, de quatre halles commerciales, dont une avec restaurant.
Dans la synthèse élaborée par la Centrale des autorisations CAMAC le 18 décembre 2009, le Service de l'environnement et de l'énergie (SEVEN, du Département de la sécurité et de l'environnement) a pris position de la manière suivante sur chacune des constructions nouvelles :
"(...)
PROTECTION DE LAIR - IMMISSIONS (n.réf. SR)
Le présent projet se situe dans une zone où les normes prescrites par l’Ordonnance fédérale pour la protection de l’air pour les valeurs limites d’immissions pour les particules fines (PM-10) sont dépassées et celles pour le dioxyde d’azote sont atteintes, voire dépassées localement. Par ailleurs, les charges de trafic en constante augmentation dans cette région provoquent une pression significative sur les valeurs d’immissions pour ces deux polluants atmosphériques.
Une part significative du trafic généré par les développements prévus dans le périmètre de Littoral Parc se déversera sur l’autoroute Al et sur la RC 1 en direction de Lausanne, aggravant ainsi la situation dans des zones critiques du point de vue de la pollution de l’air, telle que la traversée de Morges, par exemple, dont elle ralentit l’assainissement.
Le rapport technique de Transitec de mai 2009 met clairement en évidence que le développement complet de Littoral Parc conduira à un dépassement des capacités des portes d’accès au périmètre. En ce sens, une modification du PAC 299 ne permettant plus l’implantation d’activités à forte génération de trafic s’avère nécessaire. En effet la modification des affectations apparaît comme l’outil le plus efficace pour limiter l’augmentation des charges de trafic sur les axes d’accès à Littoral Parc.
La démarche en cours de révision du PAC prévoit l’arrêt de l’implantation d’activités commerciales au profit d’autres activités conduisant à une réelle mixité constitue ainsi un élément majeur de la révision du PAC. En ce sens, le présent projet ne répond pas aux nouvelles dispositions du PAC, sous sa forme en cours de révision.
Sur la base de ces considérations, le SEVEN préavise ainsi négativement ce projet quant à la protection de l’air (immissions) dans l’attente de l’adoption de la révision du PAC 299.
Notre préavis du 3 septembre 2009 reste inchangé malgré les oppositions reçues."
Par décisions du 6 janvier 2010, la municipalité a indiqué à la constructrice qu'elle avait décidé, en accord avec les services cantonaux concernés qui ne l'autorisent pas à délivrer le permis de construire, de faire application de l'art. 77 LATC. Ces décisions indiquent que la nouvelle version du Plan d'affectation cantonale Littoral Parc ne permet pas l'implantation de nouveaux commerces .
B. Par acte du 18 février 2010, la constructrice a recouru contre ces décisions en concluant à leur réforme en ce sens que les autorisations de construire sont délivrées, subsidiairement à l'annulation des décisions attaquées.
Le SEVEN a conclu au rejet du recours les 30 mars 2010. La municipalité en a fait de même par réponse du 28 avril 2010.
Le conseil de la recourante est intervenu le 28 septembre 2010 pour indiquer que le délai de huit mois de l'art. 77 al. 2 LATC était échu. La municipalité a alors versé au dossier un extrait conforme, sous la signature du Chancelier, d'une décision du Conseil d'État du 11 août 2010 prolongeant de six mois, soit jusqu'au 6 mars 2011, le délai de procédure du Plan d'affectation cantonale 299 bis "Littoral Parc". Le conseil de la recourante, relevant que l'objet en question n'apparaissait pas dans l'ordre du jour de la séance correspondante du Conseil d'État, a demandé que cette autorité soit interpellée à ce sujet. Par la suite, invitée à préciser si elle avait renouvelé sa demande de permis de construire en application de l'art. 77 al. 5 LATC, la recourante a indiqué le 16 novembre 2011 que tel n'était pas le cas, le département ayant soumis à l'enquête publique, dans le délai prolongé, un projet de révision du Plan d'affectation cantonal 299 bis.
Comme les parties en ont été informées, le tribunal a statué par voie de circulation.

Considérant en droit
1. Les art. 77 et 79 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11) ont la teneur suivante:
"Art. 77 - Plans et règlements en voie d'élaboration
1 Le permis de construire peut être refusé par la municipalité lorsqu'un projet de construction, bien que conforme à la loi et aux plans et aux règlements, compromet le développement futur d'un quartier ou lorsqu'il est contraire à un plan ou à un règlement d'affectation communal ou intercommunal envisagé, mais non encore soumis à l'enquête publique. Dans les mêmes conditions, le département peut s'opposer à la délivrance du permis de construire par la municipalité lorsqu'un plan cantonal d'affectation ou une zone réservée sont envisagés. La décision du département lie l'autorité communale.
2 L'autorité élaborant le plan ou le règlement est tenue de mettre à l'enquête publique son projet dans le délai de huit mois à partir de la communication par la municipalité de la décision du refus de permis, dont un double est remis au département.
3 Le projet doit être adopté par l'autorité compétente dans les six mois dès le dernier jour de l'enquête publique.
4 Le département, d'office ou sur requête de la municipalité, peut prolonger les délais fixés aux alinéas 2 et 3 de six mois au plus chacun. Le Conseil d'Etat dispose de la même faculté lorsqu'il s'agit d'un plan ou d'un règlement cantonal.
5 Lorsque les délais fixés ci-dessus n'ont pas été observés, le requérant peut renouveler sa demande de permis de construire. La municipalité doit statuer dans les trente jours, après avoir consulté le département."
"Art. 79 - Plans et règlements soumis à l'enquête publique
1 Dès l'ouverture d'une enquête publique concernant un plan ou un règlement d'affectation, la municipalité refuse toute autorisation de bâtir allant à l'encontre du projet.
2 L'article 77, alinéas 3 à 5, est applicable par analogie, les délais des alinéas 3 et 4 ne courant que dès la communication de la décision du refus."
La jurisprudence a précisé que pour justifier l’application de l’art. 77 LATC, l’intention de réviser la réglementation en vigueur doit avoir fait l’objet d’un début de concrétisation et reposer sur des motifs objectifs; il faut que l’autorité compétente ait procédé au moins à quelques études préliminaires mettant en évidence des problèmes d’affectation et les solutions envisageables pour les résoudre (ATF 1C_197/2009 du 28 août 2009, consid. 5.1; cf. arrêts AC.2008.0230 du 18 septembre 2009, consid. 3a et b; AC.2009.0030 du 6 août 2009, consid. 1a; AC.2008.0074 du 27 mars 2009, consid. 5, et les arrêts cités). Il faut que l’autorité ait exprimé une volonté claire de modifier la planification en vigueur, ce qui peut résulter d'une décision municipale, d'un vote du conseil de la commune ou du mandat d'étude confié à un bureau d'urbanistes (arrêt AC.2006.0036 du 20 décembre 2006, consid. 3b). Le délai de l’art. 77 al. 2 LATC court dès le prononcé du refus du permis de construire (arrêt AC.2008.0137 du 9 mars 2009; ATF 1C_177/2009 du 18 juin 2009, consid. 2.2). L’art. 77 LATC est une disposition potestative, qui laisse à la municipalité un large pouvoir d'appréciation, au point qu’elle peut délivrer le permis de construire alors même que le projet serait contraire à la réglementation future envisagée (arrêt AC.2007.0320 du 29 septembre 2008, consid. 11). Dans une affaire où la Municipalité avait refusé le permis de construire au motif que le plan général d’affectation était en voie de révision, et que la planification était déjà avancée, le Tribunal administratif avait considéré que ces études étaient suffisantes pour justifier l’application de l’art. 77 LATC (arrêt AC.2006.0036, précité, consid. 3b). La jurisprudence n’a pas admis que tel était le cas, en revanche, lorsque aucune démarche sérieuse n’avait été entreprise, une année après l’annonce de la modification de la planification (arrêt AC.2008.0074, précité, consid. 5b et l’ATF subséquent 1C_197/2009, précité, consid. 5.2; cf. également arrêt AC.2007.0320, précité, consid. 11), ou que le projet se trouvait à l’état d’esquisses rudimentaires ne démontrant pas de volonté sérieuse d’agir de la part de l’autorité (arrêt AC.1991.0245 du 14 septembre 1992 et l’ATF subséquent 1P.615/1992 du 7 juillet 1993).
En l'espèce, il n'est pas sérieusement contesté qu'une modification du plan d'affectation cantonal no 299 est non seulement envisagée, mais qu'elle a fait l'objet de la concrétisation requise puisque, dans le délai dûment prolongé par le Conseil d'État, la modification a été mise à l'enquête publique d'après ce qu'indique la recourante elle-même. Les conditions d'application de l'art. 77 LATC étaient donc réunies au moment de la décision attaquée.
2. La recourante fait valoir que le municipalité n'est pas compétente pour refuser le permis de construire sur la base de l'art. 77 LATC lorsque le projet se trouve à l'intérieur du périmètre d'un plan d'affectation cantonal. Selon elle, le département cantonal compétent qui aurait seul pu intervenir ne l'a pas fait.
Il est exact que dans la LATC, l'expression "le département" désigne le département en charge de l'aménagement du territoire et de la police des constructions (art. 10 al. 1 LATC). C'est donc l'intervention de ce département-là que vise l'art. 77 al. 1 LATC dans sa seconde phrase. On observe au passage que cette phrase est curieusement formulée puisqu'il y est question d'une "décision" du département (qui "lie" l'autorité communale) consistant en ceci que le département "s'oppose la délivrance du permis de construire". Peu importe cependant puisqu'en l'espèce, la prise de position du SEVEN dans la synthèse CAMAC, intitulée comme simple préavis, n'émane pas du département en charge de l'aménagement du territoire.
Il n'en résulte pas que la municipalité serait privée de la possibilité de refuser le permis de construire (cette décision est de sa seule compétence en vertu des art. 104 et 114 LATC) lorsque la réglementation applicable est celle d'un plan d'affectation cantonal et non communal. En effet, les art. 77 et 79 LATC ont pour but de circonscrire, notamment en fixant des délais, le pouvoir de la municipalité de refuser le permis de construire lorsqu'une modification de la planification est envisagée. Lorsque la municipalité adhère au projet d'adopter ou de modifier un plan d'affectation cantonal, on ne saurait la contraindre, dans le seul but de lui permettre d'appliquer les art. 77 et 79 LATC, à doubler la procédure cantonale d'une procédure de planification communale qui ferait double emploi. Quant à la seconde phrase de l'art. 77 al. 1 LATC, elle sert à permettre au département cantonal de contraindre la municipalité à refuser le permis de construire, mais l'absence d'une décision cantonale dans ce sens n'empêche pas la municipalité, si elle adhère à la planification cantonale envisagée, de refuser le permis de construire un projet contraire à cette planification cantonale.
3. La recourante rappelle que selon la jurisprudence, l'autorité chargée de délivrer les permis de construire ne peut, malgré des nuisances atmosphériques excessives, ni déroger aux plans d'affectation existant, ni procéder à une limitation plus sévère des émissions, ni suspendre tout octroi d'autorisation à l'égard des installations nouvelles qui ne provoquent que des nuisances moyennes.
Il est exact que selon la jurisprudence, l'autorité ne peut refuser d'autoriser une construction conforme aux prescriptions de la zone que si, entre autres conditions (plan de mesures), cette construction produit des nuisances excessives ou supérieures à la moyenne (v. not ATF 124 II 272 consid. 4 et les réf. citées; v. p. ex. AC.2003.248 du 6 octobre 2004). Cette jurisprudence instaure un régime, fondé directement sur la loi fédérale sur la protection de l'environnement, qui se rapproche de celui de l'art. 77 LATC en ce sens qu'il permet de priver le constructeur des possibilités offertes par la planification en vigueur. En l'espèce, le SEVEN admet dans ses déterminations qu'il serait disproportionné d'interdire le projet litigieux sur la seule base de la législation en matière de protection de l'air. Peu importe cependant car le régime jurisprudentiel évoqué par la recourante est indépendant de l'application de l'art. 77 LATC. En d'autres termes, le refus du permis de construire fondé sur l'art. 77 LATC ne présuppose pas que soient réunies les conditions dans lesquelles la jurisprudence permet d'imposer des mesures restrictives fondées sur les dispositions relatives à la protection de l'air.
4. Vu ce qui précède, le recours doit être rejeté et les décisions attaquées confirmées. Un émolument, réduit pour tenir compte du fait que le tribunal a statue sans audience, est mis à la charge de la recourante, qui doit des dépens à la commune qui a consulté un mandataire rémunéré.