Decision ID: 5e3ca06f-7169-438d-a86f-4f0532aafb93
Year: 2020
Language: de
Court: SG_VGN
Chamber: SG_VGN_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A.
Die E._ AG ist Eigentümerin des Grundstücks Nr. 0001_ (Grundbuch X._), welches
mit einem Industriegebäude überbaut ist. Das östlich daran angrenzende, weitgehend
A.a.
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unüberbaute Grundstück Nr. 0002_ steht im Eigentum der P._ AG. Beide
Grundstücke sind gemäss Zonenplan der Stadt X._ vom 25. November 1992 der
Gewerbe- und Industriezone zugeteilt. Die nördlich daran angrenzenden Grundstücke
Nrn. 0003_ (mit einem Geschäftshaus überbaut) und 0004_ (unüberbaut) der P._ AG
liegen in der viergeschossigen Wohnzone (W4). Von der westlich dieser Grundstücke
gelegenen A._-Strasse (Kantonsstrasse) zweigt auf dem Grundstück Nr. 0005_ eine
Zufahrtsstrasse (Gemeindestrasse dritter Klasse Nr. 0000_; act. G 8/5/9) ab.
Angrenzend an die Gemeindestrasse dritter Klasse befinden sich auf dem Grundstück
Nr. 0004_ entlang der südlichen Grundstücksgrenze 9 Parkplätze. Aufgrund einer
Dienstbarkeit besteht sodann zugunsten des Grundstücks Nr. 0004_ ein
Benützungsrecht an fünf auf der Nordseite des Grundstück Nr. 0005_ liegenden
Parkplätzen (act. G 8/5/2, 8/5/5); diese Dienstbarkeit ist (zivilrechtlich) umstritten (vgl.
act. G 8/15 S. 3 B.1).
Mit Schreiben vom 9. April 2015 beantragte die P._ AG bei der Stadt X._ mit Hinweis
auf ihr Parkplatzbenützungsrecht auf Grundstück Nr. 0005_ die Verlängerung der
Gemeindestrasse dritter Klasse in östlicher Richtung, um die Zufahrt zu den fünf
Parkplätzen zu ermöglichen. Im Schreiben vom 23. Dezember 2015 beantragte sie
zusätzlich die Festlegung eines Unterhaltsperimeters für die Zufahrtsstrasse (act. G
8/5/10 f.). Im Nachgang zu einem Augenschein an Ort (act. G 8/5/12 f.) schlug die Stadt
X._ hinsichtlich der Unterhaltskosten der Zufahrtsstrasse einen Unterhaltsperimeter
sowie die Anpassung der Linienführung der Zufahrtsstrasse vor. Hierauf stellte die
E._ AG am 20. Dezember 2016 den sinngemässen Antrag um Entlassung des
nördlichen, entlang der Grenze zu Grundstück Nr. 0004_ verlaufenden Teils der
Zufahrtsstrasse aus der Klassierung (Gemeindestrasse dritter Klasse) und Streichung
im Gemeindestrassenplan (act. G 8/5/19). Mit Beschluss vom 7. November 2018 (act.
G 8/5/30) lehnte der Stadtrat X._ den Antrag der E._ AG um Entlassung des entlang
der Grenze zu Grundstück Nr. 0004_ verlaufenden Teils der Zufahrtsstrasse – mit
Ausnahme des Einfahrtsbereichs - aus dem Gemeindestrassenplan ab (Ziffer 1). Dies
mit der Begründung, dass sich die Verhältnisse (Verkehrsaufkommen, Funktion der
Strasse) seit der öffentlichen Widmung bzw. dem Planverfahren im Jahr 1996 nicht
geändert hätten. Das von der E._ AG angeführte Quergefälle sei für die Strasse mit der
Funktion der Erschliessung der Parkplätze auf Grundstück Nr. 0004_ und zum
nordöstlichen Bereich des Grundstücks Nr. 0005_ mit Ausnahme von Schnee- und
Eisverhältnissen unproblematisch. Der erhöhte Unterhaltsbedarf bei Schnee und Eis im
Bereich des Quergefälles bestehe seit über 20 Jahren. Den Antrag der P._ AG um
Verlängerung des klassierten Strassenstücks entlang der Grenze zu Grundstück Nr.
A.b.
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B.
0004_ bis zur östlichen Grenze des Grundstücks Nr. 0005_ lehnte der Stadtrat
ebenfalls ab (Ziffer 2) mit der Begründung, dass die Zufahrt zu den fünf Parkplätzen im
Parkplatzbenützungsrecht enthalten und damit dienstbarkeitsrechtlich sichergestellt
sei. Öffentlich-rechtlich bestehe kein Interesse an der Widmung zum Gemeingebrauch
des nicht klassierten Teilstücks. Die geänderte Linienführung der klassierten
Stichstrasse nach der Einmündung entlang der westlichen Parkplätze auf Grundstück
Nr. 0005_ wurde im Beschluss genehmigt (Ziffer 3) und für die Gemeindestrasse
dritter Klasse ein Unterhaltsperimeter erlassen (Ziffer 4). Sodann wurde die zuständige
Stelle der Beschwerdebeteiligten u.a. ermächtigt, für den Unterhaltsperimeter das
Kostenverlegungsverfahren durchzuführen, sofern die Parteien der Kostenverlegung
nicht unterschriftlich zustimmen (Ziffer 5).
Den gegen diesen Beschluss von der E._ AG, vertreten durch Rechtsanwältin
Dr. Bettina Deillon, St. Gallen, erhobenen Rekurs vom 10. Dezember 2018 (act. G 8/1
und 8/3) wies das Baudepartement, nachdem das kantonale Tiefbauamt (TBA) am 22.
März 2019 einen Amtsbericht erstattet hatte (act. G 8/11) und am 9. Mai 2019 ein
Augenschein an Ort durchgeführt worden war (act. G 8/15 f.), mit Rekursentscheid vom
24. September 2019 ab, soweit darauf eingetreten wurde (act. G 2).
A.c.
Gegen diesen Entscheid erhob Rechtsanwältin Deillon für die E._ AG mit Eingabe vom
2. Oktober 2019 Beschwerde (act. G 1). In der Beschwerdeergänzung vom 5.
November 2019 stellte sie die Anträge, der Rekursentscheid sei aufzuheben (Ziffer 1),
die Klassierung des auf Grundstück Nr. 0005_ gelegenen klassierten Strassenstücks
entlang der südlichen Grenze zu Grundstück Nr. 0004_, ausgenommen der
Einfahrtsbereich bis und mit dem Abzweiger Richtung Süden, sei aufzuheben, und
dieses sei aus dem Gemeindestrassenplan zu entlassen (Ziffer 2), unter Kosten- und
Entschädigungsfolge (act. G 3).
B.a.
In der Vernehmlassung vom 29. November 2019 beantragte die Vorinstanz Abweisung
der Beschwerde. Zur Begründung verwies sie auf den angefochtenen Entscheid und
äusserte sich ergänzend zu den Vorbringen in der Beschwerde (act. G 7). Die
Beschwerdebeteiligte beantragte in der Vernehmlassung vom 18. Dezember 2019
Abweisung der Beschwerde unter Kosten- und Entschädigungsfolge. Zur Begründung
verwies sie auf den Entscheid vom 7. November 2018 sowie den vorinstanzlichen
B.b.
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Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1.
Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 46 des
Strassengesetzes, sGS 732.1, StrG, in Verbindung mit Art. 59 Abs. 1 des Gesetzes
über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, VRP). Sodann entsprechen die
Beschwerdeeingabe vom 2. Oktober 2019 und ihre Ergänzung vom 5. November 2019
zeitlich, formal und inhaltlich den gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 in Verbindung mit
Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP). Auf die Beschwerde ist damit einzutreten.
Gegenstand eines Beschwerdeverfahrens im Fall einer Gemeindestrasse ist unter
anderem die Einteilung oder Umteilung von Gemeindestrassen (vgl. Art. 45 Abs. 1 lit. c
StrG). Der Rechtsschutz richtet sich im Übrigen nach den Vorschriften des VRP (Art. 46
StrG).
Rekursentscheid und schloss sich den Ausführungen der Vorinstanz in der
Vernehmlassung vom 29. November 2019 an (act. G 12). Die Beschwerdegegnerin,
vertreten durch Rechtsanwalt lic. oec HSG Thomas Frey, St. Gallen, beantragte in der
Eingabe vom 10. Januar 2020 Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten
sei; unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der Beschwerdeführerin (act. G
13).
Mit Eingabe vom 11. Februar 2020 äusserte sich die Beschwerdeführerin zu den
Vernehmlassungen der Vorinstanz und der Beschwerdegegnerin (act. G 17). Hierzu
gingen Stellungnahmen der Vorinstanz vom 28. Februar 2020 (act. G 19), der
Beschwerdebeteiligten vom 28. Februar 2020 (act. G 20) und der Beschwerdegegnerin
vom 20. März 2020 ein (act. G 23). Auf eine weitere Stellungnahme der
Beschwerdeführerin vom 17. April 2020 (act. G 25) äusserte sich die
Beschwerdegegnerin in den Eingaben vom 30. April 2020 (act. G 26) und 18. Mai 2020
(act. G 28). Beschwerdeführerin und Vorinstanz verzichteten auf eine weitere
Stellungnahme (act. G 30). Die Beschwerdebeteiligte bestätigte am 8. Juni 2020 ihren
Standpunkt (act. G 31).
B.c.
Auf die Vorbringen der Verfahrensbeteiligten in den Eingaben des vorliegenden
Verfahrens wird, soweit für den Entscheid relevant, in den nachstehenden Erwägungen
eingegangen.
B.d.
bis
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2.
Streitig ist vorliegend, ob die Vorinstanz die im Beschluss der Beschwerdebeteiligten
vom 7. November 2018 (act. G 8/5/30) erfolgte Ablehnung der beantragten Entlassung
des Teilstrassenstücks aus dem Strassenplan der Gemeinde bzw. die Weiterführung
der bestehenden Klassierung als Gemeindestrasse dritter Klasse - und damit auch die
bisherige Unterhaltspflicht/Kostentragung durch die Eigentümerin des Grundstücks Nr.
0005_ (vgl. Art. 55 und 73 StrG) - im angefochtenen Entscheid zu Recht bestätigte.
Unbestritten blieb das teilweise Nichteintreten auf den Rekurs im angefochtenen
Entscheid mit der Begründung, dass der Beschluss vom 7. November 2018 mit Blick
auf einen Unterhaltsperimeter keinen anfechtbaren Entscheid darstelle (act. G 2 S. 8 f.).
2.1.
Der Gemeindestrassenplan legt den Umfang des Strassen- und Wegnetzes der
Gemeinde fest. Strassen werden in drei Klassen eingeteilt (Art. 7 StrG).
Gemeindestrassen dritter Klasse dienen der übrigen Erschliessung sowie der Land-
und Forstwirtschaft. Sie stehen dem allgemeinen Motorfahrzeugverkehr nicht offen
(Art. 8 Abs. 3 StrG). Gemeindestrassen dritter Klasse stellen eine Auffangklasse in dem
Sinn dar, als alle öffentlichen Strassen, die nicht zwingend einer höheren Klasse
zuzuordnen sind, dieser Strassenklasse angehören (VerwGE B 2004/91 vom 10. Mai
2005 E. 4a.bb, mit Hinweis auf G. Germann, Kurzkommentar zum st. gallischen
Strassengesetz vom 12. Juni 1988, St. Gallen 1989, N. 16 zu Art. 8). Eine
Gemeindestrasse dritter Klasse liegt demzufolge vor, wenn die Voraussetzungen für
den Erlass eines allgemeinen Motorfahrzeugverbots im Sinn von Art. 3 Abs. 3 des
Strassenverkehrsgesetzes (SR 741.01) erfüllt sind bzw. wenn der Motorfahrzeugverkehr
nur aus Ziel-, Anlieger- und Quellverkehr besteht. Somit sind Gemeindestrassen dritter
Klasse "beschränkt öffentliche Strassen", an denen der Gemeingebrauch auf die ihrem
Zweck entsprechende Benutzungsart beschränkt ist (GVP 2001 Nr. 98 E. 2 d mit
Hinweisen). Zu den Gemeindestrassen dritter Klasse gehören auch Meliorations- und
Forststrassen einschliesslich der Alpstrassen (Germann, a.a.O., N. 19 zu Art. 9 StrG).
Das Strassengesetz gesteht den Gemeinden bei der Festlegung des
Gemeindestrassenplans Autonomie zu. Der kantonale Erlass enthält aber allgemeine
Kriterien dazu und der Strassenplan bedarf der Genehmigung durch das kantonale
Baudepartement. Die Einstufung einer Gemeindestrasse beurteilt sich im Rahmen von
Art. 8 StrG, der einzelne Klassierungskriterien als unbestimmte Rechtsbegriffe des
kantonalen Rechts enthält (VerwGE B 2009/30 vom 3. Dezember 2009 E. 4.2). Die
Einteilung einer Strasse richtet sich nach den tatsächlichen Verhältnissen und der
2.2.
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Zweckbestimmung. Es ist mithin auf die tatsächliche oder geplante Funktion einer
Strasse abzustellen (VerwGE B 2004/91 vom 10. Mai 2005 E. 4a.bb). Für die Zuteilung
unerheblich ist hingegen der Zustand der Strasse; er vermag an ihrer Funktion
grundsätzlich nichts zu ändern (Germann, a.a.O., N. 2 zu Art. 8 StrG).
Ob eine Strasse der Öffentlichkeit zu widmen ist und damit dem Gemeingebrauch
dient, beurteilt sich im Rahmen von Art. 1 ff. und Art. 7 ff. StrG. Dabei wendet die
Gemeinde das Kriterium des öffentlichen Interesses im Sinne von Art. 5 Abs. 2 und
Art. 36 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (SR 101,
BV) an. Beim Begriff des "öffentlichen Interesses" handelt es sich um einen
unbestimmten Rechtsbegriff, welcher der rechtsanwendenden Behörde einen
Beurteilungsspielraum eröffnet. Im Bereich des Strassenrechts spielen die örtlichen
Verhältnisse häufig eine entscheidende Rolle. Für die Öffentlicherklärung einer Strasse
ist massgeblich, ob sie der Fein- oder Groberschliessung mehrerer Grundstücke oder
einer grösseren Anzahl von Wohnstätten dient. Bei Zufahrten und Zugängen zu
einzelnen Grundstücken sowie ausnahmsweise bei Strassen, die lediglich
Einzelinteressen dienen und der ausschliesslichen Verfügungsmacht der privaten
Grundeigentümer unterliegen, ist ein schutzwürdiges Interesse an deren
Öffentlicherklärung in der Regel zu verneinen (vgl. GVP 1991 Nr. 14). Ob im
vorliegenden Fall der Verzicht auf die Entlassung eines Teilstücks der Gemeindestrasse
dritter Klasse aus dem Strassenplan verhältnismässig ist, ist im Beschwerdeverfahren
nur unter Berücksichtigung und Respektierung der Gemeindeautonomie zu überprüfen.
Allerdings prüft das Verwaltungsgericht mit voller Kognition, ob eine
Eigentumsbeschränkung verhältnismässig ist (VerwGE B 2009/197 vom 15. April 2010
E. 2.3 mit Hinweisen). Eine - vom Verwaltungsgericht zu korrigierende –
Ermessensüberschreitung liegt vor, wenn die Behörde in einem Bereich Ermessen
ausübt, in welchem der Rechtssatz kein Ermessen einräumt (Häfelin/Müller/Uhlmann,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl. 2016, N. 437). Ermessensmissbrauch liegt vor,
wenn die Behörde zwar im Rahmen des ihr eingeräumten Entscheidungsspielraums
bleibt, sich aber von unsachlichen, dem Zweck der Vorschrift fremden Erwägungen
leiten lässt oder allgemeine Rechtsgrundsätze - wie etwa das Willkürverbot im Sinne
von Art. 9 BV oder das Rechtsgleichheitsgebot nach Art. 8 BV - verletzt. Ebenso wird
Ermessensmissbrauch angenommen, wenn die Behörde wesentliche Gesichtspunkte
unberücksichtigt lässt.
Nach Art. 14 StrG wird die Einteilung von Strassen geändert, wenn Bedeutung oder
Zweckbestimmung es erfordert (Abs. 1). Strassen werden aufgehoben, wenn sie ihre
Bedeutung verloren haben (Abs. 2). Wer ein eigenes schutzwürdiges Interesse dartut,
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3.
kann der politischen Gemeinde nach zehn Jahren seit rechtsgültiger Einteilung eine
Änderung beantragen (Abs. 3).
Vorliegend ist allseits anerkannt, dass der Beschwerdeführerin als Direktbetroffener
gestützt auf Art. 14 Abs. 3 StrG ein Rechtsanspruch auf überprüfung des
Gemeindestrassenplans auf ihrem Grundstück Nr. 0005_ zusteht (vgl. auch VerwGE B
2019/75 vom 27. Februar 2020 E. 3; GVP 1993 Nr. 87). Durch die Beibehaltung der
Kostentragungspflicht (Art. 55 und 73 StrG) wird die Eigentumsfreiheit (Art. 26
Abs. 1 BV) der Beschwerdeführerin eingeschränkt. Ein solcher Eingriff ist nur zulässig,
wenn er sich auf eine gesetzliche Grundlage stützt, im öffentlichen Interesse liegt und
verhältnismässig ist (vgl. Art. 36 BV und VerwGE B 2019/28 vom 28. März 2019 E. 2 mit
Hinweisen).
3.1.
Das fragliche Teilstück der Gemeindestrasse dritter Klasse Nr. 0000_ ermöglicht den
Zugang zu neun bewilligten, bestehenden Parkplätzen auf der Südseite des
Geschäftshauses der Beschwerdegegnerin auf Grundstück Nr. 0004_. Mit
Baubewilligung vom 1. Juni 1981 für die Erstellung dieses Geschäftshauses auf diesem
Grundstück war für 33 fehlende Abstellflächen eine Ersatzabgabe von CHF 66'000
(33 x CHF 2'000) erhoben worden, für deren Berechnung auch die im vorliegenden
Verfahren zur Diskussion stehenden neun Parkplätze auf der Südseite des
Geschäftshauses berücksichtigt worden waren (vgl. act. G 8/5/3 mit Plandarstellung).
Am 1. März 1982 erfolgte eine Änderung der Baubewilligung (vgl. act. G 8/6 Beilage 4b
S. 2). Mit Beschluss vom 5. April 1982 erkannte die Baubewilligungsbehörde sodann
unter anderem, dass die Zahl der fehlenden Parkplätze reduziert werden könne. Unter
Berücksichtigung der 9 Parkplätze auf der Südseite des Geschäftshauses auf
Grundstück Nr. 0004_ errechnete sie insgesamt 78 erforderliche Parkplätze und
änderte die Baubewilligung vom 1. März 1982 insofern ab, als sie die
Parkplatzersatzabgabe neu auf CHF 46'000 (23 fehlende Parkplätze x CHF 2'000)
festlegte (act. G 8/6 Beilage 4b).
Im Amtsbericht vom 22. März 2019 hielt das TBA unter anderem fest, die
Erschliessungsstrasse "A._-Strasse 006_, Stichstrasse" sei seit dem 2. Februar 1996
rechtskräftig als Gemeindestrasse dritter Klasse eingeteilt. Durch den südlichen Bogen
der Gemeindestrasse werde eine grosse Zahl von Parkplätzen auf der Parzelle Nr.
0005_ sowie eine Tiefgarage erschlossen. Der heutige Ausbaustandard (mit
3.2.
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Quergefälle von stellenweise 8-10 %) bestehe seit der öffentlichen Widmung im Jahr
1996. Trotz des erhöhten Unterhaltsbedarfs bei Schnee und Eis im Bereich des
Quergefälles erfülle die Stichstrasse die an eine Gemeindestrasse dritter Klasse
gestellten Anforderungen (act. G 8/10).
Die Vorinstanz legte im angefochtenen Entscheid unter anderem dar, es sei erstellt,
dass die neun Parkplätze auf der Südseite des Geschäftshauses auf Grundstück Nr.
0004_ in unmittelbarem Zusammenhang mit der Baubewilligung des Geschäftshauses
stünden. Würde das streitige Strassenteilstück aus dem Strassenplan entlassen, wäre
einerseits die Zufahrt zu den neun Parkplätzen nicht mehr (öffentlich-rechtlich)
sichergestellt, da sie einzig über dieses Strassenteilstück erreichbar seien. Anderseits
erwiese sich die verfügte Ersatzabgabe für fehlende Parkplätze nachträglich als zu tief.
Es liege im öffentlichen Interesse, dass bewilligte Parkplätze - namentlich solche, die
im Rahmen der Berechnung einer Ersatzabgabe für fehlende Abstellflächen
berücksichtigt worden seien - tatsächlich benützt werden könnten. Es liege somit kein
Fall vor, bei dem jedes Interesse an der Aufrechterhaltung des Gemeingebrauchs
weggefallen sei. Der Antrag auf teilweise Aufhebung der Gemeindestrasse Nr. 0000_
sei von der Beschwerdebeteiligten zu Recht abgelehnt worden. Damit könne
offenbleiben, ob das Strassenteilstück neben den 9 Parkplätzen auf Grundstück Nr.
0004_ zusätzlich auch noch fünf Parkplätze auf Grundstück Nr. 0005_ erschliesse
und dies ebenfalls eine Beibehaltung der Klassierung rechtfertige. Der zivilrechtliche
Streit betreffend die 5 Parkplätze sei damit nicht entscheidwesentlich. Die Möglichkeit,
die fehlenden Parkplatzersatzabgaben nach Aufhebung des Teilstrassenstücks und
Wegfall der 9 Parkplätze von der Beschwerdegegnerin nachzufordern, liege nicht im
Interesse der Beschwerdegegnerin. Es liege offenkundig auch nicht im öffentlichen
Interesse, die Zu- und Wegfahrt von bewilligten Parkplätzen einzuschränken. Die
Beschwerdegegnerin habe Anspruch auf Fortbestand des rechtskräftig bewilligten
Zustands unter Einschluss der verfügten Parkplatzersatzabgabe. Aus denselben
Überlegungen falle auch eine Verlegung der neun Parkplätze innerhalb des
Grundstücks Nr. 0004_ oder auf Grundstück Nr. 0002_ ausser Betracht (act. G 2 S.
11 f.).
Ergänzend wies die Vorinstanz darauf hin, dass eine Klassierung des
Teilstrassenstücks auch geboten wäre, wenn das Geschäftshaus auf Grundstück Nr.
0004_ im heutigen Zeitpunkt zu bewilligen wäre. Die Bewilligungserteilung würde eine
hinreichende und rechtlich sichergestellte Zu- und Wegfahrt bedingen (Art. 67 lit. a des
Planungs- und Baugesetzes [PBG], sGS 731.1). Wenn die Zufahrt zu den neun
3.3.
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4.
Parkplätzen über ein fremdes Grundstück erfolge, wäre diese durch öffentliche
Widmung der Strassenfläche rechtlich sicherzustellen, weil die Strassenfläche der
Erschliessung von mehr als einem Grundstück diene. Eine bloss privatrechtliche
Sicherstellung (Gewährung eines Fahrwegrechts in Form einer Dienstbarkeit) wäre
ungenügend. Die Praxis, wonach für die Erschliessung von zwei Grundstücken eine
öffentliche Strasse zu verlangen sei, halte somit auch vor dem von der
Beschwerdeführerin angerufenen BGE 114 Ia 341 E. 3b stand. Im Weiteren führten
Strassen immer zu bestimmten Anlagen oder Bodenflächen auf den zu erschliessenden
Grundstücken. Ob eine Strasse zu klassieren sei, hänge nicht davon ab, welcher Art
solche Anlagen oder Bodenflächen seien. Dies zeige sich anschaulich an der
Zufahrtsstrasse Nr. 0000_ auf den Grundstücken der Parteien: Der südliche Bogen
dieser Strasse führe zu einer Tiefgaragenrampe auf Grundstück Nr. 0002_, und die
dortigen Parkplätze gehörten soweit ersichtlich zum Gebäude auf Grundstück Nr.
0003_. Es sei offensichtlich, dass ein Zusammenhang zwischen der Zufahrtsstrasse
und den Parkplätzen in der Tiefgarage bzw. dem Gebäude bestehe. Dieser
Zusammenhang rechtfertige die Strassenklassierung. Es ginge nicht an, auf eine
Klassierung des südlichen Bogens der Strasse mit dem Argument zu verzichten, dieser
erschliesse nur die Tiefgaragenrampe, an welcher kein öffentliches Interesse bestehe.
Die Beibehaltung der Klassierung stütze sich damit auf eine genügende gesetzliche
Grundlage und liege im öffentlichen Interesse. Sie sei auch verhältnismässig, zumal
nicht erkennbar sei, mit welchen übermässigen Einschränkungen sich die
Beschwerdeführerin im Fall der Beibehaltung der Klassierung konfrontiert sehe.
Namentlich ein allfällig erhöhter Unterhaltsbedarf bei Schnee und Eisglätte im Bereich
des Quergefälles führe nicht zu Belastungen, die das öffentliche Interesse an der
Beibehaltung der Klassierung überwiegen würden. Dies umso weniger, als die
Beschwerdeführerin die entsprechenden Kosten nicht alleine werde tragen müssen,
sondern ein Kostenteiler im Rahmen des Unterhaltsperimeter-Verfahrens zu bestimmen
sein werde (act. G 2 S. 12 f.).
Zur Rüge der Beschwerdeführerin betreffend eine unzulässige Ausdehnung des
Streitgegenstands (act. G 5 Rz. 13-16) ist vorweg festzuhalten, dass der angefochtene
Entscheid den Streitpunkt (Entlassung des Strassenteilstücks im nördlichen Bereich
des Grundstücks Nr. 0005_ aus der Klassierung) klar umreisst (act. G 2 E. 2 S. 9). Der
Verweis in E. 2.7.2 des angefochtenen Entscheids auf den - nicht
Verfahrensgegenstand bildenden - südlichen Bogen der Strasse Nr. 0000_ sollte nach
4.1.
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der Absicht der Vorinstanz (vgl. act. G 7 S. 1 f.) beispielhaft deutlich machen, dass
Strassen in jedem Fall zu bestimmten Anlagen (Tiefgaragenrampe auf Grundstück Nr.
0002_ für Tiefgarage auf Grundstück Nr. 0003_) oder Bodenflächen (Parkplätze) auf
den zu erschliessenden Grundstücken führen und das streitige Strassenstück somit
nicht lediglich der Erschliessung von 9 Parkplätzen, sondern auch der Erschliessung
des Grundstücks dient. Über die Rechtmässigkeit des südlichen Bogens der Strasse
wurde damit nicht entschieden, auch wenn die vorinstanzlichen Ausführungen in E.
2.7.2 des angefochtenen Entscheids auf den ersten Blick unter Umständen diesen
Eindruck vermitteln. Eine unzulässige Ausdehnung des Verfahrensgegenstands ist von
daher nicht dargetan.
Die Vorinstanz begründete den angefochtenen Entscheid im Wesentlichen mit dem
Hinweis auf die einschlägigen rechtlichen Grundlagen und den massgebenden
Sachverhalt. Sie zeigte die Überlegungen, von denen sie sich leiten liess, in
zureichender Weise auf und setzte sich mit den wesentlichen Gesichtspunkten
auseinander. Eine Verpflichtung, sich mit jeder tatbeständlichen Behauptung oder
jedem rechtlichen Einwand zu befassen, besteht nicht (BGE 133 III 439 E. 3.3; 133 I
270 E. 3.1). Ein Begründungsmangel, wie ihn die Beschwerdeführerin rügt (act. G 5 Rz.
29), ist somit in formeller Hinsicht nicht ersichtlich.
Öffentliches Interesse an der Strassenklassierung und Aufhebung der Klassierung4.2.
Die Beschwerdeführerin verneint eine Erschliessungsfunktion des streitigen Teilstücks
der Strasse Nr. 0000_ und bestreitet das Vorliegen eines öffentlichen Interesses an
der Beibehaltung der Klassierung des Teilstücks als Gemeindestrasse dritter Klasse.
Kein genügendes öffentliches Interesse für eine öffentliche Strasse bestehe nach
bundesgerichtlicher Rechtsprechung dann, wenn eine Strasse lediglich zwei
Grundstücke erschliesse (BGE 114 Ia 342 E. 3b). Die Bejahung eines öffentlichen
Interesses an einer Strasse setze nach der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung
regelmässig voraus, dass diese der Fein- oder Groberschliessung mehrerer
Grundstücke oder einer grösseren Anzahl von Wohnstätten diene. Mit der im
vorinstanzlichen Verfahren vorgebrachten Argumentation der Beschwerdeführerin setze
sich die Vorinstanz nicht auseinander und lasse wesentliche Umstände ausser Acht.
Sie bejahe den Fortbestand eines öffentlichen Interesses, das schon im Moment der
Klassierung nicht bestanden habe. Parkplätze würden nicht zu den notwendigen
Elementen der Erschliessung gehören; diese beschränke sich auf die Elemente
Strassen und Leitungen sowie öffentlicher Verkehr. Indem die Vorinstanz das Interesse
4.2.1.
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an der Weiternutzung von privaten Parkplätzen für den Weiterbestand einer
öffentlichen Strasse auf Grundstück Nr. 0005_ genügen lasse, setze sie
unzulässigerweise ein rein privates, eigennütziges Interesse dem Allgemeininteresse
gleich. Obschon die Beschwerdeführerin im Anschluss an den Augenschein darauf
hingewiesen habe, dass auch der Bereich auf der westlichen Seite des
Geschäftshauses auf Grundstück Nr. 0004_ zum Parkieren verwendet werde, habe
die Vorinstanz die Gesamtzahl der auf dem Grundstück Nr. 0004_ vorhandenen
Parkplätze nicht geprüft. Damit sei völlig offen, ob bzw. inwieweit auf Grundstück Nr.
0004_ noch Parkplätze fehlen würden. Aber selbst wenn sich die seinerzeit verfügte
Ersatzabgabe infolge Wegfalls der 9 Parkplätze als zu tief erweisen sollte, begründe
dies allein kein öffentliches Interesse an der Beibehaltung der Strasse auf Grundstück
Nr. 0005_. Die Beibehaltung der Klassierung diene einzig dazu, eine allfällig
reglementswidrige Situation nicht zulasten der Beschwerdegegnerin korrigieren zu
müssen und damit der Durchsetzung sachfremder (nicht öffentlicher) Interessen (act. G
5 Rz. 18-41).
Kein genügendes öffentliches Interesse für eine öffentliche Strasse besteht
rechtsprechungsgemäss dann, wenn diese lediglich der Erschliessung einzelner
Grundstücke bzw. Einzelinteressen dient und die Strasse der ausschliesslichen
Verfügungsmacht der privaten Grundeigentümer unterliegt (vgl. VerwGE B 2018/185
vom 24. Januar 2019 E. 5.1 mit Hinweisen und BGer 1C_248/2019 vom 3. Februar
2020 E. 5.2). Das Grundstück der Beschwerdeführerin (Nr. 0005_) sowie das
Grundstück der Beschwerdegegnerin (Nr. 0004_) werden in erster Linie direkt ab der
A._-Strasse erschlossen. Dem streitigen Strassenteilstück kommt insofern im
Wesentlichen die Funktion einer Zufahrt zu den neun Parkplätzen auf Grundstück
Nr. 0004_ sowie zu weiteren, mit einem Benützungsrecht (zugunsten von Grundstück
Nr. 0004_) belasteten Parkplätzen auf Grundstück Nr. 0005_ (act. G 8/5/5) zu (vgl.
auch act. G 8/15 S. 3). Das Strassenteilstück hat für das Grundstück Nr. 0004_ somit
allenfalls die Funktion einer ergänzenden Erschliessung, wofür es nicht unbedingt einer
öffentlichen Strasse bedurft hätte. Ein - hier nicht Verfahrensgegenstand bildendes -
öffentliches Interesse für die Widmung des streitigen Strassenteilstücks als
Gemeindestrasse dritter Klasse war somit im Zeitpunkt des Erlasses des Strassenplans
im Jahr 1996 insofern nicht ohne Weiteres ersichtlich, als es damals bei dem
Strassenteilstück entgegen der offenbaren Auffassung der Vorinstanz (act. G 7 S. 4)
nicht um die Feinerschliessung mehrerer Grundstücke, sondern um eine Zufahrt zu den
erwähnten Parkplätzen ging. Sodann ist zu beachten, dass Art. 3 des
4.2.2.
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Überbauungsplans M._ (act. G 20.2), wonach mindestens zehn Autoabstellplätze in
unmittelbarer Nähe der Zufahrt zum Überbauungsplangebiet anzuordnen sind, nur das
Gebiet B und damit nicht das unbestritten (act. G 28) auf Gebiet A1 liegende
Grundstück Nr. 0004_ betrifft. Hieraus lässt sich in Bezug auf das Vorliegen eines
öffentlichen Interesses für das streitige Strassenteilstück somit nichts Entscheidendes
ableiten. Indes besteht an einer zureichenden Anzahl Parkplätze und der Einhaltung der
entsprechenden Auflage in der Baubewilligung (vgl. act. G 8/6 Beilage 4b) sowie an der
Sicherstellung der Benützbarkeit der Parkplätze insofern ein öffentliches Interesse, als
dadurch das verkehrssichere Abstellen von Motorfahrzeugen gewährleistet und
unzulässiges Parkieren (unter anderem auf öffentlichem Grund) verhindert wird. Von
daher besteht kein zureichender Anlass, ein - nach wie vor aktuelles - öffentliches
Interesse an der 1996 erfolgten Widmung des streitigen Strassenabschnitts als
Gemeindestrasse dritter Klasse gänzlich in Abrede zu stellen.
Der weitere Standpunkt der Vorinstanz, wonach eine Strasse stets dann als
Feinerschliessungsanlage als öffentlich zu erklären sei, wenn sie über ein
Drittgrundstück geführt werde (act. G 7 S. 4), ist vorliegend nicht näher zu klären, da -
wie erwähnt - nicht die Widmung des streitigen Strassenstücks, sondern im Gegenteil
dessen Entwidmung bzw. Entlassung aus dem Strassenplan zur Diskussion steht. Zu
klären ist mithin nicht das Vorliegen eines öffentlichen Interesses anlässlich der
(unangefochten gebliebenen) Strassenklassierung im Jahr 1996 (vgl. act. G 8/5/1, 3
und 9), sondern die Frage, ob die Voraussetzungen für eine Aufhebung der Klassierung
des streitigen Teilstücks erfüllt sind. Hinsichtlich des letztgenannten Punktes ist von
Bedeutung, dass der - gestützt auf das erst 1988 und damit nach Erteilung der
Baubewilligung von 1981 in Kraft getretene StrG - Strassenplan von 1996 mit dem
streitigen Teilstück formell in Rechtskraft erwuchs. Eine Anpassung des rechtskräftigen
Strassenplans kann sich im Sinn von Art. 14 Abs. 1 StrG bei Änderung der
tatsächlichen Verhältnisse ergeben. Eine Anpassung ist sodann erforderlich, wenn die
Zweckbestimmung einer Strasse aufgrund einer Planung geändert werden soll.
Strassen sollen nur aufgehoben werden, wenn sie ihre Bedeutung verloren haben (Art.
14 Abs. 2 StrG) bzw. wenn jedes Interesse an der Aufrechterhaltung des
Gemeingebrauchs weggefallen ist. Letzteres ist nur selten der Fall, weshalb bei der
Aufhebung von öffentlichen Strassen Zurückhaltung geboten ist (Germann a.a.O. N.
1-3 zu Art. 14 StrG; vgl. auch VerwGE B 2014/203 vom 25. Mai 2016 E. 6.1-6.3).
Im konkreten Fall ist eine wesentliche Änderung der Verhältnisse im Sinn von Art. 14
Abs. 2 StrG hinsichtlich des streitigen Strassenstücks seit der seinerzeitigen
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Klassierung 1996 (act. G 8/5/1, 3, 9) nicht ersichtlich. Zum Vorbringen der
Beschwerdeführerin, sie habe das Grundstück Nr. 0005_ erst im Mai 2000 und damit
nach Erlass des Strassenplans 1996 erworben (act. G 17 Rz. 12), ist festzuhalten, dass
sie sich das Einverständnis der früheren Eigentümerin des Grundstücks Nr. 0005_
sowohl betreffend die Baubewilligung für das Grundstück Nr. 0004_ von 1981/82 und
der dadurch geschaffenen Parkplatzsituation als auch betreffend den Strassenplan
1996 anrechnen lassen muss. Die rechtskräftige Baubewilligungs- und Strassen-
Situation bestand bereits im Zeitpunkt des Grundstückserwerbs im Jahr 2000. Hieraus
lassen sich somit augenscheinlich keine veränderten Verhältnisse ableiten. Wenn in der
Baubewilligung von 1981/82 die neun erwähnten Parkplätze bewilligt und bei der
Berechnung der Parkplatzabgabe berücksichtigt wurden (vgl. act. G 8/6 Beilage 4b), so
hat die Beschwerdegegnerin bei unveränderten Verhältnissen Anspruch auf den
Weiterbestand der Parkplätze und deren Zufahrt über die rechtskräftig bewilligte
Gemeindestrasse. Die Gemeindeautonomie ist in diesem Zusammenhang lediglich
insofern beschränkt, als es den Gemeinden verwehrt bleibt, den in Konkretisierung des
Strassengesetzes durch die kantonale Gerichts- und Verwaltungspraxis gezogenen
Rahmen zu überschreiten (vgl. VerwG B 2014/64 vom 28. Mai 2015 E. 5.2 m.H.).
Angesichts des Fehlens geänderter Verhältnisse hat die Beschwerdebeteiligte den ihr
zustehenden Rahmen mit ihrem Entscheid, die Klassierung des Strassenstücks
beizubehalten bzw. einer Entlassung desselben aus dem Strassenplan nicht
zuzustimmen, nicht überschritten. Einzig mit der Feststellung der Beschwerdeführerin,
dass ein öffentliches Interesse an der Klassierung bereits im Zeitpunkt der Klassierung
der Strasse nicht bestanden habe (vgl. act. G 5 Rz. 23 ff.), lassen sich keine
zwischenzeitlich veränderten Verhältnisse im erwähnten Sinn belegen.
Verhältnismässigkeit der Beibehaltung der Strassenklassierung4.3.
Die Beschwerdeführerin erachtet die Beibehaltung der Strassenklassierung als
unverhältnismässig. Mit der Klassierung des streitigen Strassenstücks werde von
vornherein kein die Eignung rechtfertigender öffentlicher Zweck verfolgt. Eine
Erschliessungspflicht bestehe nicht für die grundstücksinterne Ausstattung. Die
Grundstücke Nrn. 0005_ und 0004_ verfügten über einen direkten Zugang zum
öffentlichen Strassennetz (A._-Strasse) und seien unabhängig vom streitigen
Strassenteilstück erschlossen. Bei einer Aufhebung der Klassierung des
Strassenstücks ändere sich an der ausreichenden strassenmässigen Erschliessung
nichts. Zudem verfüge die Beschwerdegegnerin auf ihrem eigenen Grundstück Nr.
0002_, das ebenfalls durch die Gemeindestrasse Nr. 0000_ erschlossen werde, über
4.3.1.
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genügend Platz, um allenfalls fehlende Parkplätze dort zu erstellen. Damit erweise sich
die Beibehaltung der Strassenklassierung zu Lasten des Grundstücks Nr. 0005_ als
nicht erforderlich und damit als unverhältnismässig. Sodann habe die
Beschwerdegegnerin sämtliche auf ihrem Grundstück Nr. 0002_ vorhandene nutzbare
Fläche durch einen Ausnützungstransfer auf ihre Grundstücke Nrn. 0003_ und 0004_
abgetreten. Die anrechenbare Fläche von Grundstück Nr. 0004_ sei damit um 1'924
m vergrössert und die Ausnützung fast verdoppelt worden. Grundstück Nr. 0004_ sei
hoffnungslos übernutzt, was sich unter anderem darin zeige, dass das Geschäftshaus
auf diesem Grundstück den gegen Süden einzuhaltenden grossen Grenzabstand von
12 m erheblich unterschreite. Wenn die Vorinstanz ausführe, dass die Zufahrt zu den
9 Parkplätzen nur über Grundstück Nr. 0005_ bzw. über das dort verlaufende streitige
Teilstrassenstück möglich sei, übersehe sie geflissentlich, dass dies einzig dem von der
Beschwerdegegnerin verschuldeten Umstand zu verdanken sei, dass ihr Gebäude auf
der Südseite den grossen Grenzabstand nicht einhalte. Die Vorinstanz stelle das
eigennützige Privatinteresse der Beschwerdegegnerin ins Zentrum ihrer Argumentation
und nehme damit in Kauf, dass die Beschwerdeführerin mit einer
Eigentumsbeschränkung (Klassierung des Teilstrassenstücks) belastet bleibe, an der
kein öffentliches Interesse bestehe. Der Beschwerdeführerin sei es nicht zumutbar,
dass sie mittels Beibehaltung einer öffentlichen Strasse als Erschliessungsoptimiererin
für deren Parkplätze missbraucht werde. Nicht zumutbar sei zudem, dass die
Beschwerdeführerin infolge des nicht normgerechten Quergefälles einem erhöhten
Haftungsrisiko ausgesetzt werde. Der zur Vermeidung dieses Haftungsrisikos
erforderliche Aufwand für den Winterdienst komme den Benützern der 9 Parkplätze
zugute, belaste aber bis anhin allein die Beschwerdeführerin (act. G 5 Rz. 42-52).
2
Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit fordert, dass Verwaltungsmassnahmen zur
Verwirklichung des im öffentlichen Interesse liegenden Ziels geeignet und notwendig
sind. Ausserdem muss der angestrebte Zweck in einem vernünftigen Verhältnis zu den
Belastungen stehen, die den Privaten auferlegt werden (Häfelin/Müller/Uhlmann a.a.O.
N. 514). Das streitige Teilstück der Gemeindestrasse dritter Klasse ist geeignet, den
ihm zukommenden Zweck (Gewährleistung Zufahrt zu den 9 Parkplätzen auf
Grundstück Nr. 0004_) zu erreichen; die Sicherstellung der Benützbarkeit dieser
Parkplätze bzw. des verkehrssicheren Abstellens von Motorfahrzeugen liegt wie
dargelegt im öffentlichen Interesse (vorstehende E. 4.2.2).
Indem die Beschwerdegegnerin wie dargelegt in ihrem Vertrauen auf den
4.3.2.
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Weiterbestand der rechtskräftig bewilligten Parkplätze und deren Zufahrt über die
ebenfalls rechtskräftig bewilligte Gemeindestrasse zu schützen ist, erweist sich die
Beibehaltung der Klassierung des Teilstrassenstücks auch als erforderlich. Die Zufahrt
zu den Parkplätzen wäre nicht mehr (rechtlich) sichergestellt, wenn die
Beschwerdeführerin nach Aufhebung der Klassierung Fahrten über ihr Grundstück zu
den Parkplätzen der Beschwerdegegnerin nicht mehr dulden würde (vgl. zivilrechtliche
Auseinandersetzung zwischen Beschwerdeführerin und Beschwerdegegnerin
betreffend Dienstbarkeit [Augenscheinprotoll vom 9. Mai 2019, act. G 8/15 S. 3 B.1]).
Eine Verlegung der 9 Parkplätze auf die Westseite des Grundstücks Nr. 0004_ wäre
schon insofern nicht ohne Weiteres möglich, als die Ausfahrt auf eine Kantonsstrasse
(A._-Strasse) aus Gründen der Verkehrssicherheit eingeschränkt ist. Wenn die
Beschwerdeführerin sich auf die auf dem Grundstück Nr. 0004_ bestehende
Übernutzung und entsprechend getätigte Nutzungstransfers beruft (act. G 5 Rz. 49 ff.),
ist auch hier festzuhalten, dass sie sich das Einverständnis der früheren Eigentümerin
des Grundstücks Nr. 0005_ mit der Baubewilligung für das Grundstück Nr. 0004_
und der dadurch geschaffenen Parkplatzsituation sowie mit dem Strassenplan 1996
entgegenhalten lassen muss.
Vor diesem Hintergrund kann die bestehende Erschliessungssituation und das von ihr
geltend gemachte Haftungsrisiko (act. G 5 Rz. 52) nicht als unzumutbar beanstandet
werden. Auch ein allfällig erhöhter Unterhaltsbedarf bei Eisglätte und Schnee im
Bereich des Quergefälles des Strassenteilstücks führt nicht zu einer unzumutbaren
Belastung der Beschwerdeführerin, zumal im Entscheid vom 19. November 2018 (act.
G 8/5/30) ein Unterhaltsperimeter festgelegt wurde, die Beschwerdegegnerin der
Unterhaltskostenaufteilung zustimmte (act. G 8/5/32) und damit künftig eine
entsprechende Unterhaltskostenaufteilung erfolgen wird (vgl. act. G 2 E. 2.8).
Insgesamt lässt sich somit nicht beanstanden, wenn die Vorinstanz die Klassierung des
Strassenteilstücks als Gemeindestrasse dritter Klasse bestätigte. Ein Anlass,
diesbezüglich in das Ermessen der Vorinstanz und der Beschwerdebeteiligten
einzugreifen, besteht für das Verwaltungsgericht, dessen Kognition auf die Korrektur
von Rechtsfehlern beschränkt ist (Art. 61 Abs. 1 VRP), nicht. Im Streitfall ändert das
Verwaltungsgericht einen sachlich haltbaren und zweckmässigen
Strassenplanungsentscheid der Vorinstanz selbst dann nicht ab, wenn es eine andere
Lösung als ebenso zweckmässig erachtet (VerwGE B 2010/7 vom 24. August 2010
E. 3.4. mit Hinweisen).
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