Decision ID: 519c9e0d-c7b8-5d2a-af27-b1907a467195
Year: 2021
Language: fr
Court: FR_TC
Chamber: FR_TC_005
Canton: FR
Region: Espace_Mittelland
Law Area: penal_law

considérant en fait
A. Le 16 juin 2020, A._ a déposé plainte pénale contre inconnu, tout en mentionnant les membres du Conseil communal de B._ (ci-après : le Conseil communal) pour faux dans les titres, faux dans les titres commis dans l’exercice de fonctions publiques, violation de domicile, contrainte, calomnie et corruption. Il a exposé les faits suivants :
Il est le propriétaire d’une halle artisanale sur la parcelle ccc de la route D._ à B._. Celle-ci est louée aux entreprises E._ et F._. Lors de la construction de cette halle en 1984, il n’y avait pas de trottoir ni de bordure longeant la route G._ et la partie parallèle à la route H._ (route principale). Selon A._, le trottoir a été construit illégalement sur sa parcelle en 1984, probablement par la Commune.
En 2017, la Commune a opéré des modifications urbanistiques, comme la suppression de la présélection qui se trouvait sur la route principale et l’ajout d’îlots pour l’arrêt de bus. En mai-juin 2017, elle aurait contacté téléphoniquement A._ pour lui demander de mettre à sa disposition une partie de sa parcelle pour l’arrêt de bus, ce qu’il a refusé. En septembre 2017, la Commune a bloqué l’accès à la halle par un passage pour piétons sans l’avertir, puis elle a exigé qu’il mette cet accès en conformité. A cette même époque, la Commune a fait installer deux rochers sur la zone d’attente du passage pour piétons, pour restreindre l’accès des véhicules à la halle. Un des deux rochers a été enlevé rapidement suite aux plaintes des locataires de la halle. La Commune justifie la fermeture de cet accès car elle aurait remarqué après les travaux que des véhicules l’utilisaient en empruntant l’abaissement du trottoir au niveau du passage pour piétons pour accéder à la halle.
En 2019, A._ a proposé deux variantes d’amélioration de l’accès. En avril et novembre 2019, en dépit de son désaccord avec la deuxième variante en raison de la perte de terrain engendrée, la Commune l’a sommé de détailler cette variante sous la menace de fermer l’accès au terrain. Par la suite, le 9 janvier 2020, elle l’a, à nouveau, menacé de fermer cet accès s’il ne déposait pas des plans de génie civil et de signalisation dans un certain délai ; elle a réitéré sa revendication assortie de la menace par courrier du 13 février 2020. Elle aurait aussi pris contact avec le bureau d’ingénieur, qu’il avait pourtant mandaté, pour lui demander de réaliser des plans en lui donnant des instructions très précises.
Par décision du 19 mai 2020, le Conseil communal a interdit l’accès à la zone d’attente du passage pour piétons aux véhicules voulant se rendre ou ressortir de la parcelle de A._. Elle a décidé d’apposer deux potelets au débouché du passage pour piétons (sur la zone d’attente) pour garantir le respect de la mesure précitée. Selon la décision communale, ces potelets pourront être supprimés dès l’approbation par l’autorité compétente de plans de mise en conformité (génie civil et marquage-signalisation) soumis par A._. Le Conseil communal a retiré l’effet suspensif au recours, rendant sa décision immédiatement exécutoire. Deux potelets ont ainsi été installés à l’arrière de la zone dévolue aux piétons, bloquant à cet endroit l’accès des véhicules à la halle.
En substance, A._ reproche au Conseil communal d’avoir d’abord menacé de bloquer l’accès à sa parcelle dans le but d’obtenir de lui qu’il mandate, à ses frais, un bureau d’ingénieur pour la réalisation de plans de génie civil et de marquage-signalisation, ainsi que la mise en conformité du trottoir litigieux, et ensuite de s’être exécuté en plaçant des potelets sur l’accès suite
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à son refus. Il estime que le Conseil communal a outrepassé ses compétences en bloquant sans droit un accès à sa parcelle, ce que le Conseil communal a reconnu par la suite. Selon lui, le comportement inhabituel du Conseil communal relève de la contrainte et vise à lui faire payer une étude de trafic et des frais de mise en conformité, sans disposer d’un tel droit ou d’une base légale correspondante, ce dont il était conscient.
B. A._ a contesté la décision communale du 19 mai 2020 au niveau administratif. Par décision du 2 juillet 2020, le Lieutenant de Préfet a restitué l’effet suspensif au recours interjeté par A._ ; il a relevé que la compétence de la Commune n’était pas clairement établie. Les potelets ont ainsi été enlevés par la Commune. Le 26 août 2020, le Conseil communal a finalement annulé sa décision du 19 mai 2020.
C. Par ordonnance du 9 octobre 2020, le Ministère public a refusé d’entrer en matière sur la plainte pénale.
D. Le 22 octobre 2020, A._ a interjeté recours contre l’ordonnance précitée. Le 29 octobre 2020, il a versé les CHF 600.- requis à titre de sûretés.
Invité à se déterminer, le Ministère public a, par courrier du 5 novembre 2020, conclu au rejet du recours.
Le Conseil communal a déposé ses déterminations au recours le 15 janvier 2021, concluant également à son rejet.

en droit
1.
1.1. Les parties peuvent attaquer une ordonnance de non-entrée en matière rendue par le ministère public (art. 310 CPP) dans les dix jours devant l’autorité de recours (art. 310 al. 2, 322 al. 2 et 396 al. 1 CPP ; cf. art. 20 al. 1 let. b CPP) qui est, dans le canton de Fribourg, la Chambre pénale du Tribunal cantonal (art. 85 al. 1 LJ [Loi sur la justice du 31 mai 2010 ; RSF 130.1]).
Interjeté dans le délai légal et dans les formes prescrites (art. 385 al. 1 CPP) auprès de l’autorité compétente, par la partie plaignante qui a qualité pour recourir (art. 382 al. 1 CPP), le recours est formellement recevable.
1.2. Les faits et moyens de preuve nouveaux sont admis en procédure de recours (cf. ATF 141 IV 396 consid. 4.4). Ainsi, tous les éléments factuels et probatoires intervenus après le dépôt du recours, comme par exemple la décision préfectorale, la suppression des potelets, etc., seront pris en compte. Rappelons que le recours a été déposé un mois après la décision communale du 19 mai 2020.
1.3. La Chambre pénale statue en procédure écrite (art. 397 al. 1 CPP).
2.
2.1. Le recourant soutient que les éléments constitutifs objectifs de l’infraction de contrainte sont remplis et que, s’agissant de l’élément subjectif, des soupçons suffisants subsistent. Il prétend que
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la pose des potelets par la Commune pour bloquer l’accès aux véhicules est un moyen apte à entraver une personne dans sa liberté d’action. Cette mesure était en outre illicite, la Commune n’ayant pas de compétence légale pour la prononcer, et de surcroît disproportionnée, dès lors que les véhicules empruntaient cet accès depuis 40 ans sans accident majeur. Le recourant prétend enfin qu’au stade actuel du dossier, il n’est pas possible d’apprécier la conscience et la volonté du Conseil communal au moment des faits. Le Conseil communal avait, quoi qu’il en soit, la volonté d’obtenir du recourant qu’il transmette des plans de génie civil, à ses frais, ce qu’il a demandé avec insistance et récurrence, jusqu’à menacer de fermer l’accès en cas d’inexécution. Plusieurs indices convergent vers l’hypothèse selon laquelle le Conseil communal avait conscience de l’illégalité de sa mesure : comme autorité, il doit nécessairement savoir ce qui fait partie de ses compétences ou non, en particulier dans le domaine de la construction et de l’urbanisation. Laisse aussi dubitatif sa décision du 19 mai 2020 retirant l’effet suspensif au recours, sans pesée d’intérêts ni motivation, dans une situation loin d’être dominée par l’urgence pour installer des potelets qui seront retirés quelques jours plus tard suite à la réaction du recourant. Le Conseil communal a finalement annulé cette décision, rendant le recours sans objet.
2.2. Eu égard aux griefs soulevés, il convient de constater que l’ordonnance de non-entrée en matière est exclusivement contestée en tant qu’elle concerne l’infraction de contrainte.
2.3. Dans l’ordonnance attaquée, le Ministère public a considéré que l’intention du Conseil communal est d’assurer la sécurité des piétons en restreignant l’accès des véhicules à la halle par le passage pour piétons, ce qui exclut l’aspect subjectif de la contrainte. Il a également estimé que le plaignant s’est toujours opposé aux démarches du Conseil communal et n’a, de fait, pas été contraint d’adopter un certain comportement. Il a aussi rappelé que le plaignant dispose des voies de droit administratives ordinaires pour contester les décisions de l’autorité communale. Enfin, un désaccord entre le plaignant et le Conseil communal concernant les démarches entreprises par ce dernier pour assurer la sécurité publique n’est, selon lui, pas constitutif de contrainte et doit se résoudre dans la procédure administrative, y compris en ce qui concerne le retrait de l’effet suspensif à la décision administrative.
Dans sa détermination du 5 novembre 2020, le Ministère public relève que le recourant a toujours été assisté dans la procédure administrative et a pu défendre ses droits. Il souligne que, selon le Service des ponts et chaussées (SPC), la situation de passage de véhicules à l’endroit du passage pour piétons était considérée comme dangereuse et devait être améliorée. La compétence communale pour traiter de la situation existait et, à tout le moins il lui appartenait en premier chef de corriger la situation dangereuse. Selon lui, la décision communale retirant l’effet suspensif au recours doit être appréhendée dans son contexte, à savoir celui d’importants échanges entre collectivité et administré face à une situation que la première considérait comme urgente.
Le Ministère public prétend enfin que le droit pénal n’a pas sa place dans un litige administratif, où les intérêts d’un administré divergent de ceux de la collectivité publique. Celle-ci dispose de prérogatives étendues qu’elle exerce par le biais de décisions susceptibles de recours. Qu’elle soit par la suite désavouée par l’autorité supérieure ne constitue pas encore un soupçon d’infraction.
2.4. Conformément à l'art. 310 al. 1 CPP, le ministère public rend immédiatement une ordonnance de non-entrée en matière s'il ressort de la dénonciation ou du rapport de police que les éléments constitutifs de l'infraction ou les conditions à l'ouverture de l'action pénale ne sont manifestement pas réunis (let. a) ou qu'il y a lieu de renoncer à l'ouverture d'une poursuite pénale lorsque les conditions de l'art. 52 CP sont remplies (let. c).
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L'art. 310 al. 1 let. a CPP doit être appliqué conformément à l'adage in dubio pro duriore. Cela signifie qu'en principe, un classement ou une non-entrée en matière ne peuvent être prononcés par le ministère public que lorsqu'il apparaît clairement que les faits ne sont pas punissables ou que les conditions à la poursuite pénale ne sont pas remplies. En cas de doute s'agissant de la situation factuelle ou juridique, ce n'est pas à l'autorité d'instruction ou d'accusation mais au juge matériellement compétent qu'il appartient de se prononcer (ATF 143 IV 241 consid. 2.2.1 ; 138 IV 86 consid. 4.1.2 et les références citées).
Une ordonnance de non-entrée en matière peut également être rendue en cas d’absence de soupçon suffisant. L’on peut admettre que les éléments constitutifs de l’infraction ne sont manifestement pas réunis lorsque rien n’aurait jamais permis d’éveiller un soupçon ou bien lorsque le soupçon existant au début de la poursuite pénale a été complètement écarté. Ceci est par exemple le cas d’une dénonciation peu crédible lorsqu’aucun indice ne laisse présumer l’existence d’un délit ou lorsque la victime est revenue de manière crédible sur ses déclarations à charge au cours de la procédure d’investigation. Le ministère public ouvre en revanche une instruction lorsqu’il ressort du rapport de police, des dénonciations ou de ses propres constatations des soupçons suffisants laissant présumer qu’une infraction a été commise (art. 309 al. 1 let. a CPP). Les indices factuels de la commission d’une infraction nécessaires à l’ouverture d’une enquête pénale doivent être sérieux et de nature concrète. De simples rumeurs ou présomptions ne sont pas suffisantes. Une enquête ne doit pas être davantage engagée pour pouvoir acquérir un soupçon (arrêt TF 6B_830/2013 du 10 décembre 2013 consid. 1.4; arrêt TC/FR 502 2019 192 du 26 août 2019 consid. 2.1).
2.5. Se rend coupable de contrainte au sens de l'art. 181 CP, celui qui, en usant de violence envers une personne ou en la menaçant d'un dommage sérieux, ou en l'entravant de quelque autre manière dans sa liberté d'action, l'aura obligée à faire, à ne pas faire ou à laisser faire un acte.
Cette disposition protège la liberté d'action et de décision (ATF 141 IV 437 consid. 3.2.1). La contrainte est une infraction de résultat. Pour qu'elle soit consommée, il faut que la victime, sous l'effet de moyens de contrainte illicites, commence à modifier son comportement, subissant ainsi l'influence voulue par l'auteur (arrêt TF 6B_568/2019 du 17 septembre 2019 consid. 4.1 et la réf.). Lorsque la victime ne se laisse pas intimider et n'adopte pas le comportement voulu par l'auteur, ce dernier est punissable de tentative de contrainte (art. 22 al. 1 CP ; ATF 129 IV 262 consid. 2.7 ; 106 IV 125 consid. 2b).
Outre l'usage de la violence ou de menaces laissant craindre la survenance d'un dommage sérieux, il peut également y avoir contrainte lorsque l'auteur entrave sa victime « de quelque autre manière » dans sa liberté d'action. Cette formule générale doit être interprétée de manière restrictive. N'importe quelle pression de peu d'importance ne suffit pas. Il faut que le moyen de contrainte utilisé soit, comme pour la violence ou la menace d'un dommage sérieux, propre à impressionner une personne de sensibilité moyenne et à l'entraver d'une manière substantielle dans sa liberté de décision ou d'action. Il s'agit donc de moyens de contrainte qui, par leur intensité et leur effet, sont analogues à ceux qui sont cités expressément par la loi (ATF 141 IV 437 consid. 3.2.1 ; 137 IV 326 consid. 3.3.1).
Selon la jurisprudence, la contrainte n'est contraire au droit que si elle est illicite (ATF 120 IV 17 consid. 2a et les réf.), soit parce que le moyen utilisé ou le but poursuivi est illicite, soit parce que le moyen est disproportionné pour atteindre le but visé, soit encore parce qu'un moyen conforme
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au droit utilisé pour atteindre un but légitime constitue, au vu des circonstances, un moyen de pression abusif ou contraire aux moeurs (ATF 141 IV 437 consid. 3.2.1 ; 137 IV 326 consid. 3.3.1 ; 120 IV 17 consid. 2a/bb).
2.6. En l’espèce, il ressort du dossier que la question de la légalité de l’accès est litigieuse entre les parties. La Commune considère que le passage des véhicules par l’actuel passage pour piétons ne constitue pas une voie d’accès officielle à la parcelle du recourant, mais se dit disposée à étudier une modification de la situation à la condition que celle-ci soit approuvée par le SPC (cf. courrier du 5 novembre 2019). Elle le comprend comme un accès complémentaire. Cette position paraît partagée par le SPC (cf. courrier du 7 décembre 2018). Dans ses déterminations du 22 juillet 2020 à la Préfecture, le SPC relève la problématique de la légalité de cet accès et se montre réservé (« de notre point de vue, il s’agit en premier lieu de savoir s’il s’agit d’un accès ou si son usage en tant que tel est survenu suite à l’abaissement de la bordure nécessaire au passage pour piétons » ; « Reste toutefois réservée la question de savoir si cet accès est légal, nécessaire et s’il pourrait être admis par le Service de la mobilité. En effet, d’après les différents documents portés à notre connaissance, il semble qu’aucun accès n’était prévu à cet endroit lorsque le permis de construire de la parcelle a été délivré »). Il rappelle néanmoins que « dans tous les cas, la situation actuelle n’est pas conforme aux normes en vigueur et n’est pas acceptable, car la zone d’approche des piétons, qui leur est en principe réservée, ne devrait pas être franchie par des véhicules ». Le recourant, lui, estime que cet accès est compris dans sa servitude de passage, celui-ci ayant du reste été utilisé pendant 40 ans. Le recourant soutient que cet accès a été entravé la première fois par la construction du passage pour piétons, puis par deux rochers et finalement bloqué par des potelets.
La Commune motive l’apposition de ces derniers aménagements par la sécurisation des piétons, l’idée étant d’empêcher les véhicules d’emprunter la zone d’attente du passage pour piétons lorsqu’ils accèdent à la parcelle du recourant (cf. courriers du 5 novembre 2019 et 9 janvier 2020 ; décision du 19 mai 2020). Relevons encore que le recourant prétend que le passage pour piétons et l’arrêt de bus ont été construits sans mise à l’enquête valable et que le trottoir a été construit illégalement sur son terrain en 1984 ; la Commune chercherait, selon lui, à lui faire supporter les frais de leur mise en conformité (plainte ch. 7 in fine).
En définitive, dans cette affaire, on peut retenir qu’en dépit de la problématique de la légalité de l’accès, la mise en conformité de celui-ci est, dans tous les cas, nécessaire ; la loi interdit que des véhicules circulent sur une zone dévolue aux piétons, ceci pour des raisons de sécurité évidentes. En d’autres termes, la situation actuelle ne saurait perdurer. Le SPC l’avait déjà formulé dans son courrier du 7 décembre 2018 avant de le rappeler à plusieurs reprises, en particulier au recourant, par exemple lors de la vision locale d’avril 2019 en présence de toutes les parties. Cela étant, il apparaît que Commune et recourant ne s’accordent pas sur qui des deux doit supporter les démarches et les frais inhérents à cette mise en conformité. La Commune estime que c’est au recourant de le faire et ce dernier considère que les modifications urbanistiques faites par la collectivité publique sans l’informer sont à l’origine des restrictions à sa servitude d’accès. Enfin, la Commune n’a apparemment pas respecté la procédure pour l’apposition des potelets sur l’accès litigieux. A en lire la décision préfectorale et les déterminations du SPC, si la Commune dispose des compétences pour planifier des aménagements d’édilité, leur mise en œuvre requiert l’approbation d’un autre autorité (DAEC, respectivement SPC), ce qu’elle n’avait pas fait.
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Ces éléments sont au cœur du litige administratif, éventuellement civil quant à l’assiette de la servitude, entre le recourant et la Commune. Leur sort ne sera évidemment pas tranché dans l’examen des reproches pénaux.
2.7. D’un point de vue pénal, en tant que tels la menace de fermer un accès, respectivement le blocage de cet accès par l’apposition de potelets, constituent un moyen de contrainte suffisant eu égard à leur entrave significative sur la liberté d’action et de décision.
Autre est la question de l’illicéité de ce moyen. La Commune a certes commis des erreurs juridiques, révélées par la décision préfectorale rendue sur recours. Sa compétence ne paraît en effet pas établie pour l’apposition de telles mesures (elle peut semble-t-il les planifier mais leur exécution nécessite l’approbation d’une autre autorité) et elle a été désavouée sur sa volonté d’exécuter immédiatement sa décision. Cela ne fonde pas encore l’illicéité du moyen de contrainte, lequel est intervenu dans une décision prise dans le cadre d’une procédure administrative, décision que le recourant a du reste pu contester par les voies de droit idoines. Il convient en outre de relever que les mesures prononcées par la Commune semblent, en tant que telles, adéquates pour atteindre le but recherché, à savoir la sécurisation de cette zone destinée aux piétons et que partant ses revendications demeurent dans un lien de connexité avec les mesures qu’elle a finalement prises. D’ailleurs, le SPC mentionne expressément une telle possibilité, et déjà dans son courrier du 7 décembre 2018 (pièce 2 ; dossier pénal : « aussi, la problématique liée à l’utilisation inappropriée de l’abaissement du trottoir pourrait éventuellement être traitée au moyen de mesures physiques, disposées à l’arrière de la zone d’approche du passage pour piétons »). Le contexte explique non seulement la position juridique erronée de la Commune quant à sa compétence pour apposer les potelets, mais aussi sa volonté à faire aller ce dossier de l’avant eu égard à la dangerosité de la situation actuelle, maintes fois rappelée. Cela faisait plus de deux ans qu’elle attendait que le recourant régularise son accès. La Commune l’exprime d’ailleurs clairement dans son courrier du 4 novembre 2019 « Compte tenu des risques inhérents à la pratique actuelle des usagers et de la durée des débats sur ce dossier, (...) ». Ainsi, pendant plus de deux ans, ont eu lieu des échanges écrits et oraux ainsi que des visions locales entre la Commune et le recourant, parfois avec la présence d’un membre du SPC, pour tenter de régulariser cet accès. S’il est bien compréhensible que le recourant souhaitait trouver la variante la moins dommageable pour ses intérêts, l’on comprend également que la Commune souhaitait que la mise en conformité avance dès lors que le SPC avait clairement indiqué que la situation actuelle – soit le fait que des véhicules franchissent une zone dévolue aux piétons pour accéder à une parcelle privée – contrevenait à la loi sur les routes et devait être régularisé, sans dérogation possible. La Commune avait aussi eu des échanges avec le SPC qui, lui-même, avait évoqué la possibilité de mesures physiques propres à bloquer l’accès, sans que celui-ci précise à qui incombait de prononcer de telles mesures et encore moins que la Commune n’en avait pas la compétence. A cet égard, on relèvera que la transmission d’une copie du rapport de vision locale du 12 avril 2019 qui mentionne expressément que la Commune « procédera à la pose de mesures physiques pour empêcher l’utilisation de l’abaissement du passage piéton existant pour accéder à la place de stationnement » n’a suscité aucune réaction de la part du SPC. Tout comme les deux mandataires du recourant n’ont jamais soulevé l’incompétence de la Commune lorsqu’elle évoquait dans ses courriers les mesures physiques de blocage (par exemple courrier du 4 novembre 2019).
Partant du principe qu’il s’agissait d’un accès complémentaire et ouverte à une proposition d’amélioration de la situation, la Commune attendait en définitive du recourant qu’il effectue des démarches usuelles pour régulariser son accès. Le recourant, lui, n’a pas effectué les démarches
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attendues par la Commune. Le temps passant, la Commune a assorti ses demandes de mise en conformité de mesures propres, selon elle, à garantir la sécurité de cette zone et a même mis à exécution sa dernière décision par l’apposition immédiate de potelets afin de bloquer l’accès aux véhicules sur la zone d’attente du passage pour piétons. Le recourant, du reste assisté, n’a jamais été empêché de contester les décisions prises et les mesures d’exécution de celles-ci.
Enfin, les éléments décrits ci-dessus révèlent clairement que les revendications de la Commune étaient formulées dans un souci d’intérêt public et que les mesures prises l’ont été pour la sécurisation de la zone dévolue aux piétons. On ne saurait y voir, contrairement à ce que soutient le recourant, une volonté de lui faire supporter des frais de mise en conformité qu’elle savait devoir supporter elle-même. Autre est la question de savoir si l’appréciation juridique de la situation faite par la Commune dans la procédure administrative est exacte, à savoir si elle est en droit d’exiger de l’administré qu’il supporte la mise en conformité ou si elle est elle-même responsable de cette régularisation, ce point devant être tranché dans la procédure administrative.
Dans ces conditions, eu égard à la longue procédure dans laquelle s’inscrit la décision litigieuse, à la protection juridique suffisante offerte par cette procédure, au lien de connexité entre les revendications et la conséquence en cas de défaut et au regard des intérêts publics prépondérants du dossier (dangerosité de la situation actuelle, sécurisation nécessaire des piétons), que la Commune ne pouvait tout simplement pas ignorer, l’appréciation juridique erronée de celle-ci, concrétisée dans sa décision du 19 mai 2020, désavouée ensuite par l’autorité de recours dans la procédure administrative, ne permet pas de considérer que le moyen de contrainte était illicite.
C’est ainsi à bon droit que le Ministère public a refusé d’entrer en matière sur la plainte pénale. Il s’ensuit le rejet du recours.
3.
3.1. Vu l’issue du recours, les frais de la procédure de recours, arrêtés à CHF 600.- (émolument : CHF 500.- ; débours : CHF 100.-), sont mis à la charge du recourant (art. 428 al. 1 CPP). Ils seront prélevés sur l’avance de sûretés.
3.2. Aucune indemnité de partie n’est accordée au recourant qui succombe et à qui incombent les frais.
Quant au Conseil communal, il ne sollicite pas d’indemnité.
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