Decision ID: a8dea1d2-504a-57ce-b66d-d979a10d9d95
Year: 2014
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Sachverhalt:
A.
Am 1. Juli 1998 genehmigte der Bundesrat mit Wirkung ab 1. Januar 1998
den nationalen Tarifvertrag für die Behandlung durch Physiotherapeuten in
freier Praxis (nachfolgend: Nationaler Tarifvertrag 1998) samt Anhang 1
und 2; zugleich legte er den Tarif nach Anhang 1 dieses Vertrages als ge-
samtschweizerisch einheitliche Tarifstruktur für Einzelleistungstarife fest
(im Folgenden: nationale Tarifstruktur 1998; vgl. Urteil des Bundesverwal-
tungsgerichts C-2461/2013, C-2468/2013 vom 28. August 2014 [im Fol-
genden: Urteil C-2461/2013 oder Piloturteil] Bst. A.a). Mit Beschluss Nr.
1998/2662 vom 22. Dezember 1998 genehmigte der Regierungsrat des
Kantons Solothurn eine Vereinbarung zwischen dem Schweizerischen
Physiotherapeutenverband, Sektion Solothurn, und dem Verband Solo-
thurnischer Krankenversicherer, in welcher im Rahmen der nationalen Ta-
rifstruktur 1998 rückwirkend ab 1. Januar 1998 ein kantonaler Taxpunktwert
von Fr. 0.95 vereinbart worden war (Akte des Beschwerdeverfahrens
C-4404/2013 [B-act.] 10 Beilagen 1 und 2). Am 11. Dezember 2009 kün-
digte physioswiss den Nationalen Tarifvertrag 1998 per 30. Juni 2010 und
am 23. Juni 2011 alle kantonalen Tarifverträge, im Namen der kantonalen
Physiotherapieverbände, per 31. Dezember 2011 (vgl. Urteil C-2461/2013
Bst. B.a).
Mit Beschluss (RRB) Nr. 2013/1357 vom 2. Juli 2013 setzte der Regie-
rungsrat des Kantons Solothurn gestützt auf Art. 47 KVG (SR 832.10) den
Taxpunktwert für physiotherapeutische Leistungen in freier Praxis im Kan-
ton Solothurn rückwirkend ab 1. Juli 2012 auf Fr. 1.06 fest (RRB Ziff. 6.1),
erklärte die betroffenen physiotherapeutischen Leistungserbringer und
Leistungserbringerinnen (Physiotherapeuten und Physiotherapeutinnen,
die ihren Beruf selbständig und auf eigene Rechnung ausübten, sowie Or-
ganisationen der Physiotherapie im Sinne von Art. 52a KVV [SR 832.102];
im Folgenden: [physiotherapeutische] Leistungserbringerinnen) für be-
rechtigt, die Differenz zum vom Regierungsrat für die Dauer des Festset-
zungsverfahrens provisorisch festgesetzten Tarif (provisorischer Taxpunkt-
wert: Fr. 0.95; RRB Nr. 2012/1379), der im Übrigen auch während eines
allfälligen Beschwerdeverfahrens vor Bundesverwaltungsgericht gelte,
nachzufordern (RRB Ziff. 6.2), und hielt fest, dass für die der association
suisse des physiothérapeutes indépendants (ASPI) angeschlossenen
Leistungserbringerinnen der zwischen der ASPI und den Krankenversiche-
rern vereinbarte Tarif gelte (RRB Ziff. 6.3).
C-4404/2013, C-4426/2013
Seite 4
B.
B.a Gegen diesen Regierungsratsbeschluss erhoben 47 Krankenversiche-
rer, vertreten durch die tarifsuisse ag (im Folgenden: tarifsuisse-Gruppe)
am 5. August 2013 Beschwerde und beantragten die Aufhebung von Ziff.
6.1 bzw. 6.2 des angefochtenen Beschlusses und Rückweisung der Sache
zu neuer Entscheidung an die Vorinstanz, eventualiter die Festsetzung des
Taxpunktwerts ab 1. Juli 2012 auf höchstens Fr. 0.95 – unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen gemäss Gesetz (Beschwerdeverfahren
C-4404/2013). Ebenfalls am 5. August 2013 erhoben die Helsana Versi-
cherungen AG (im Folgenden: Helsana) und 12 weitere Krankenversiche-
rer (alle vertreten durch Helsana, Recht; im Folgenden: HSK-Gruppe) Be-
schwerde gegen den besagten Beschluss und beantragten die Aufhebung
der Festsetzung des Taxpunktwerts und Rückweisung der Sache zu neuer
Entscheidung an die Vorinstanz, eventualiter die Festsetzung des Tax-
punktwerts ab 1. Juli 2012 auf Fr. 0.93 – unter Kosten- und Entschädi-
gungsfolgen gemäss Gesetz (Beschwerdeverfahren C-4426/2013).
B.b Am 14. bzw. 19. August 2013 leisteten die tarifsuisse-Gruppe und die
HSK-Gruppe die ihnen auferlegten Kostenvorschüsse in der Höhe von
Fr. 4'000.-.
B.c Mit Vernehmlassungen vom 24. September 2013 beantragte die Vo-
rinstanz in beiden Verfahren die vollumfängliche Abweisung der Be-
schwerde und Bestätigung des Beschlusses (im Folgenden: angefochtener
[Regierungsrats-]Beschluss, RRB) sowie dass die Kosten des Beschwer-
deverfahrens den Beschwerdeführerinnen auferlegt werden. Ihre Begrün-
dung stützte sie auf die bereits im RRB dargelegten Überlegungen und
verwies zusätzlich auf das analoge Vorgehen der Regierungen der Kan-
tone Aargau, Basel-Stadt, Graubünden und St. Gallen.
B.d Am 2. Oktober 2013 reichte die rubrizierte Rechtsanwältin lic.iur. LL.M.
Christine Boldi in den Verfahren C-4404/2013 und C-4426/2013 im Namen
von (1.) physio solothurn, (2.) physioswiss, (3.) A._ et altera (Mit-
glieder von physio solothurn und physioswiss, gemäss Liste und Vollmach-
ten), (4.) B._ AG et altera (Organisationen der Physiotherapie ge-
mäss Art. 52a KVV und Mitglieder von physio solothurn und physioswiss,
gemäss Liste und Vollmachten) je eine Beschwerdeantwort ein. Darin be-
antragte sie das Nichteintreten auf die Beschwerde der Beschwerdeführe-
rinnen 46 und 47, die Abweisung der Beschwerde der tarifsuisse-Gruppe,
soweit darauf einzutreten sei, bzw. die Aufhebung des angefochtenen Be-
schlusses und – basierend auf der seit 1. Juli 1998 gültigen Tarifstruktur für
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physiotherapeutische Leistungen – rückwirkend ab 1. Juli 2012 die Fest-
setzung des kantonalen Taxpunktwerts auf Fr. 1.08, eventualiter die Aufhe-
bung des Beschlusses und Rückweisung der Sache an die Vorinstanz zur
erneuten Festsetzung des Taxpunktwerts – unter
o-/e-Kostenfolge.
B.e Mit Verfügung vom 5. Dezember 2013 vereinigte das Bundesverwal-
tungsgericht die beiden Beschwerdeverfahren unter der Verfahrensnum-
mer C-4404/2013 (auf dessen Akten [B-act.] sich vorliegend Verweise be-
ziehen, soweit nicht anders angegeben). In der Folge wurden je eine Stel-
lungnahme der Eidgenössische Preisüberwachung (PUE) vom 10. Februar
2014 (B-act. 12), des Bundesamtes für Gesundheit (BAG) vom 12. März
2014 (B-act. 14), ein gemeinsamer Antrag auf Verfahrenssistierung von ta-
rifsuisse und physioswiss vom 17. und 22. April 2014 (B-act. 17), Schluss-
bemerkungen der tarifsuisse-Gruppe vom 25. April 2014 (B-act. 18),
Schlussbemerkungen der Beschwerdegegnerinnen vom 28. April 2014 (B-
act. 19), ein Begehren der Beschwerdegegnerinnen vom 5. Mai 2014 um
Zulassung einer Einzelvollmacht (B-act. 20), eine Stellungnahme von
Rechtsanwältin Boldi zur Passivlegitimation der von ihr Vertretenen vom
12. Juni 2014 (B-act. 23), Schlussbemerkungen der HSK-Gruppe vom 12.
Juni 2014 (B-act. 24) sowie eine Stellungnahme der tarifsuisse-Gruppe zur
Beschwerdelegitimation der CSS-Gruppe vom 14. Juli 2014 (B-act 25) zu
den Akten genommen.
B.f Mit Eingabe vom 14. Juli 2014 teilte der Vertreter der tarifsuisse-Gruppe
mit, seine Vollmacht sei für die Krankenversicherer CSS, INTRAS, Ar-
cosana und Sanagate (vormals Beschwerdeführerinnen Nr. 1, 38, 43, 45;
neu erfasst in C-7323/2013) mit Wirkung ab 11. Juli 2014 widerrufen wor-
den (B-act. 23).
C.
Auf die weiteren Ausführungen der Parteien und sonstigen Verfahrensbe-
teiligten und die eingereichten Unterlagen wird – soweit erforderlich – in
den nachfolgenden Erwägungen näher eingegangen.
C-4404/2013, C-4426/2013
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Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Die vorliegende Beschwerde richtet sich gegen einen Tariffestset-
zungsbeschluss des Regierungsrates des Kantons Solothurn (im Folgen-
den: Regierungsrat, Vorinstanz) nach Art. 47 Abs. 1 KVG, deren Beurtei-
lung in die Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts fällt (vgl. Art. 31,
33 Bst. i VGG i.V.m. Art. 53 Abs. 1 KVG; vgl. auch das zur Publikation vor-
gesehene Urteil des Bundesverwaltungsgerichts C-2461/2013 vom 28. Au-
gust 2014 E. 1 [Piloturteil], welches eine analoge Tariffestsetzung für phy-
siotherapeutische Leistungen in freier Praxis im Kanton Thurgau betrifft).
1.2 Die Beschwerdeführerinnen haben am vorinstanzlichen Verfahren teil-
genommen. Dies gilt – entsprechend den Angaben der Vorinstanz und ent-
gegen den Ausführungen der tarifsuisse-Gruppe und der Beschwerdegeg-
nerinnen – auch für die Beschwerdeführerinnen 42 und 43 (Supra und As-
sura). Sie haben der Vorinstanz mit E-Mail vom 19. März 2013 mitgeteilt,
dass sie im Festsetzungsverfahren durch tarifsuisse vertreten würden. In
ihrer Stellungnahme vom 28. März 2013 führte tarifsuisse aus, dass sie im
laufenden Verfahren auch die Supra und Assura vertrete, dass die bisheri-
gen und künftigen Eingaben auch für diese Versicherer gälten (vgl. Akten
der Vorinstanz [SO] Laschen 7, 9; vgl. auch angefochtener RRB S. 2, 7;
B-act. 6 S. 1). Inwiefern sich die Beschwerdeführerinnen Nr. 46 und 47 im
Festsetzungsverfahren nicht hätten vernehmen lassen (vgl. Beschwerde-
antwort der Beschwerdegegnerinnen vom 2. Oktober 2013, S. 20) ist daher
nicht nachvollziehbar. Die Beschwerdeführerinnen sind durch den ange-
fochtenen Beschluss ohne Zweifel besonders berührt und haben ein
schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung. Sie sind
daher zur Beschwerde legitimiert (vgl. Piloturteil E. 1.3 m.w.H.). Nicht zu
folgen ist dabei der Rüge der Beschwerdegegnerinnen, die Beschwerde-
führerinnen 44-56 seien infolge Abschlusses des Tarifvertrags mit dem Ver-
band ASPI/SVFP, welcher in Art. 4 Abs. 3 ein generelles Akzept eines [an-
derweise] behördlich festgesetzten Taxpunktwerts enthalte und dem sich
die Beschwerdeführerinnen 44-56 mit der vorliegenden Tariffestsetzung
"ohne weiteres" unterworfen hätten (Beschwerdeantwort C-4426/2013 Rz.
24), nicht beschwerdelegitimiert (vgl. Piloturteil E. 1.3). Ergänzend ist fest-
zuhalten, dass die HSK-Gruppe schon in ihrer Eingabe vom 13. Mai 2013
bei der Vorinstanz eventualiter um Festsetzung eine kantonalen Taxpunkt-
werts auf höchsten Fr. 0.93 ersucht hat (SO Lasche 8), sodass ihr mit der
Beschwerde gestellte Eventualantrag auf Festsetzung eines Taxpunkt-
werts auf Fr. 0.93 – entgegen der Ansicht der Beschwerdegegnerinnen
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(vgl. Beschwerdeantwort C-4426/2013 Rz. 20 f.) – nicht als im Sinne von
Art. 53 Abs. 2 Bst. a KVG unzulässiges neues Begehren zu werten ist. Ob
die HSK-Gruppe vor dem 13. Mai 2013 andere Anträge gestellt hat, ist für
diese Beurteilung nicht relevant.
1.3 Da die Beschwerden frist- und formgerecht erhoben wurden und die
Kostenvorschüsse je innert Frist geleistet wurden, ist darauf einzutreten.
2.
Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich gemäss Art.
37 VGG und Art. 53 Abs. 2 Satz 1 KVG grundsätzlich nach dem VwVG.
Neue Tatsachen und Beweismittel dürfen nur so weit vorgebracht werden,
als erst der angefochtene Beschluss dazu Anlass gibt. Neue Begehren sind
unzulässig (Art. 53 Abs. 2 Bst. a KVG). Das Bundesverwaltungsgericht
wendet das Recht von Amtes wegen an und kann eine Beschwerde auch
aus anderen als den geltend gemachten Gründen gutheissen (vgl. Pilotur-
teil E. 2.3 m.w.H.).
3.
3.1 Zu prüfen ist, wer – neben den Beschwerdeführerinnen und der Vo-
rinstanz – im vorliegenden Beschwerdeverfahren je als Partei / Beschwer-
degegnerin zuzulassen ist (vgl. oben Bst. B.d). Dazu äusserte sich Rechts-
anwältin Boldi in ihren Beschwerdeantworten und Schlussbemerkungen
und in ihrer Eingabe vom 12. Juni 2014.
3.2 Für das Beschwerdeverfahren gilt der Parteibegriff von Art. 6 i.V.m. Art.
48 VwVG, auch für die Zulassung als Partei zum Beschwerdeverfahren
(vgl. dazu ausführlich Teilentscheid des Bundesverwaltungsgerichts
C-2461/2013, C-2468/21013 vom 29. Januar 2014 [im Folgenden: Teilent-
scheid C-2461/2013] E. 2.2 ff.).
3.3 Zunächst ist festzuhalten, dass die Passivlegitimation des Kantonalver-
bandes physio solothurn (als Kantonalverband von physioswiss) zu Recht
unbestritten und zu bejahen ist (vgl. Teilentscheid C-2461/2013 E. 4.5).
3.4 Betreffend Zulassung von physioswiss als Partei / Beschwerdegegne-
rin zum vorliegenden Verfahren (Passivlegitimation) ist Folgendes auszu-
führen.
3.4.1 Im Teilentscheid C-2461/2013 befand das Bundesverwaltungsge-
richt, dass physioswiss kein eigenes schutzwürdiges Interesse aufweise
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und daher nicht in eigenem Namen und Interesse dazu legitimiert sei, am
Beschwerdeverfahren als Partei teilzunehmen, dass die Voraussetzungen
für eine egoistische Verbandsbeschwerdegegnerschaft nicht erfüllt seien,
und dass das Bundesrecht kein ideelles Beschwerderecht kenne, auf wel-
ches sich physioswiss berufen könne. Physioswiss komme daher in jenem
Beschwerdeverfahren keine Parteistellung zu (E. 3.4 ff.).
3.4.2 Zusätzlich zum bereits im Verfahren C-2461/2013 Vorgebrachten
macht Rechtsanwältin Boldi im vorliegenden Verfahren geltend, dass die
Physiotherapeuten aufgrund der faktischen Machtverhältnisse auch für
kantonale Tarife nur auf nationaler Ebene mit gewissen Erfolgsaussichten
mit den Krankenversicherern verhandeln könnten. Unter diesen Umstän-
den sei es unbefriedigend, dass – wenn die Verhandlungen scheiterten und
subsidiär ein Tarif hoheitlich festgesetzt werde – der nationalen Verhand-
lungsführerin (physioswiss) aus formellen Gründen das Erheben einer ego-
istischen Verbandsbeschwerde verwehrt werde. Daher sei in einer solchen
Konstellation, die rechtsprechungsgemäss die Voraussetzung für die Zu-
lässigkeit einer egoistischen Verbandsbeschwerde zu erfüllen habe, wo-
nach mit der Beschwerde die Interessen einer "Mehrheit der betroffenen
Mitglieder" wahrgenommen würden, die bisherige Praxis nur mit äusserster
Zurückhaltung anzuwenden. Dabei seien die im jeweiligen Kanton tätigen
Verbandsmitglieder zu den im selben Kanton vom kantonalen Tariffestset-
zungsentscheid betroffenen Leistungserbringern ins Verhältnis zu setzen.
Ausserdem sei vom Gericht zu prüfen, ob aus einer ganzheitlichen Ausle-
gung des 4. Abschnittes des 4. Kapitels des KVG auf ein ideelles Be-
schwerderecht (im Sinne von Art. 48 Abs. 2 VwVG) von physioswiss zu
schliessen sei. Denn gemäss Art. 46 KVG könnten sowohl einzelne oder
mehrere Leistungserbringer als auch deren (kantonale, regionale oder ge-
samtschweizerische) Verbände Parteien eines Tarifvertrages sein. Man-
gels eines gegenteiligen gesetzgeberischen Willens sei davon auszuge-
hen, dass gesamtschweizerische Verbände zum Schutze der Einzelnen
vor der Übermacht des Verhandlungspartners im Rahmen von Art. 53 KVG
zur ideellen Verbandsbeschwerde gegen Tariffestsetzungsentscheide, die
wegen gescheiterten Vertragsverhandlungen erlassen worden seien, legi-
timiert seien. Dies sehe z.B. auch Art. 58 des Arbeitsgesetzes vom
13. März 1964 (ArG, SR 822.11) für die diesbezüglich vergleichbare Situa-
tion vor.
3.4.3 Einleitend ist auf die im Teilentscheid C-2461/2013 betreffend die
Passivlegitimation von physioswiss gemachten Ausführungen zu verwei-
sen;, daran ist festzuhalten.
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Ergänzend ist Folgendes auszuführen: Allfällige faktische Ungleichge-
wichte im Verhältnis zwischen verschiedenen Verbänden rechtfertigen kein
Abweichen von der gefestigten Rechtsprechungspraxis, dass die Interes-
sen eines Grossteil der Verbandsmitglieder betroffen sein müssen, zumal
sich im Wirtschaftsleben selten zwei gleich starke Parteien, z.B. Verbände,
gegenüberstehen, und dies zu einer zweckwidrigen Ausdehnung der Legi-
timation zur Erhebung einer egoistischen Verbandsbeschwerde führen
würde. Selbst wenn die Voraussetzung der Betroffenheit eines Grossteils
der Verbandsmitglieder verbandsfreundlicher auszulegen wäre, wäre nicht
nachvollziehbar – und wird auch nicht begründet –, warum für die Zuläs-
sigkeit einer egoistischen Verbandsbeschwerde auf das Verhältnis zwi-
schen den von einem Beschluss betroffenen Verbandsmitgliedern und den
davon betroffenen Nichtverbandsmitgliedern (statt dem Verhältnis zwi-
schen den betroffenen und nicht betroffenen Verbandsmitgliedern) abge-
stellt werden sollte. Massgebend ist vorliegend somit, ob ein Grossteil der
Mitglieder von physioswiss vom angefochtenen Beschluss unmittelbar be-
troffen ist. Wie viele Mitglieder physio solothurn hat, ist aus den Akten nicht
ersichtlich. Auch äussert sich Rechtsanwältin Boldi – trotz der für die
Glaubhaftmachung der Legitimation geltenden Substantiierungspflicht –
nicht zur Anzahl der Mitglieder, sondern scheint vielmehr davon auszuge-
hen, dass es sich nicht um einen Grossteil der Mitglieder von physioswiss
handelt. Da sie ausserdem die Beschwerdeantworten im Namen von etwas
über 100 Personen einreichte, die Mitglieder von physio solothurn und/oder
physioswiss seien, ist insgesamt davon auszugehen, dass vom angefoch-
tenen Beschluss nicht mehr als die (maximal 450) im Verfahren
C-2461/2013 betroffene Anzahl von Verbandsmitgliedern betroffen ist.
Deshalb sind hier wie dort die Voraussetzungen für ein egoistisches Ver-
bandsbeschwerderecht nicht gegeben.
Der Gesetzgeber hat im KVG-Tarifwesen – gerade anders als im von ihr
angerufenen Art. 58 ArG – kein ideelles Verbandsbeschwerderecht ge-
schaffen. Vielmehr hat er in Art. 46 Abs. 1 KVG vorgesehen, dass auf der
einen Seite sowohl einzelne als auch mehrere Leistungserbringer zusam-
men (Vertragsgemeinschaft) oder deren Verbände und auf der anderen
Seite sowohl einzelne als auch mehrere Krankenversicherer gemeinsam
(Vertragsgemeinschaft) oder deren Verbände als Tarifpartner stehen und
beide Seiten in jeder Kombination miteinander Tarifverträge abschliessen
können. Ferner sieht Art. 46 Abs. 2 KVG vor, dass der von einem Verband
abgeschlossene Tarifvertrag für seine Mitglieder nur verbindlich ist, wenn
sie dem Vertrag beigetreten sind. Wiederum können auch Nichtmitglieder,
die im Vertragsgebiet tätig sind, dem Verbandsvertrag beitreten. Insgesamt
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wurde durch diese Bestimmungen die Bindungswirkung von Verbandstari-
fen limitiert und das Prinzip der Vertragsfreiheit in den Vordergrund gestellt,
welches eine formelle und inhaltliche Vielfalt an Verträgen zwischen ver-
schiedenen Tarifpartnern ermöglichen, und den Wettbewerb im KVG-Tarif-
wesen stärken und Kosteneindämmungen begünstigen soll (vgl. Botschaft
des Bundesrats über die Revision der Krankenversicherung vom 6. No-
vember 1991 [BBl 1992 I 93 S. 178 f.]; vgl. auch ALFRED MAURER, Das
neue Krankenversicherungsrecht, 1996, S. 82 f.). Dafür, mittels Auslegung
ein implizites ideelles Verbandsbeschwerderecht als Korrektiv zu bejahen,
bleibt bei dieser gesetzlichen Konzeption kein Platz.
Das Bundesverwaltungsgericht führte in E. 3.5.6 des Teilentscheids
C-2461/2013 aus, dass offenbleiben könne, ob physioswiss statutarisch
zur Wahrung der in Frage stehenden Interessen der betroffenen Mitglieder
befugt wäre. Ergänzend wies es darauf hin, dass die aus den Statuten von
physioswiss und Physio Schaffhausen-Thurgau (physio TG) hervorge-
hende föderalistische Aufteilung der Aufgaben und Zuständigkeiten zwi-
schen physioswiss und physio TG als Kantonalverband darauf schliessen
lassen könnte, dass in Bezug auf den umstrittenen kantonalen Tarif ledig-
lich physio TG zur Wahrung der Interessen der gemeinsamen Mitglieder
befugt wäre, und auf nationaler Ebene nur physioswiss. Da das Bundes-
verwaltungsgericht auch diese Frage offengelassen und seinen Entscheid
nicht darauf abgestützt hat, stösst die von Rechtsanwältin Boldi diesbezüg-
lich erhobene Kritik ins Leere. Soweit sie in diesem Zusammenhang gel-
tend macht, die Regional- und Kantonalverbände hätten physioswiss vor
Jahren explizit zur Führung der Tarifverhandlungen und der Tariffestset-
zungsverfahren beauftragt und dem gesamtschweizerischen Vorgehen nie
widersprochen, ist festzuhalten, dass ein allfälliges Vertretungsverhältnis
kein Recht des Bevollmächtigten begründet, um in eigenem Namen und
Interesse oder mittels egoistischer Verbandsbeschwerde Beschwerde zu
führen (vgl. auch Piloturteil E. 3.7). Soweit sich die Regional- und Kanto-
nalverbände mit dem jeweiligen Vorgehen von physioswiss einverstanden
erklärten, bestätigt dies lediglich, dass sie es für ausreichend erachteten,
ihre Rechte mittels Vertretung durch physioswiss wahrzunehmen.
Zusammenfassend ist somit festzuhalten, dass physioswiss im vorliegen-
den Verfahren keine Parteistellung als Beschwerdegegnerin zukommt.
3.5 Mit Stellungnahme vom 12. Juni 2014 – unter Bezugnahme auf die Ver-
fügung des Bundesverwaltungsgerichts vom 14. Mai 2014 – deklarierte
Rechtsanwältin Boldi, dass sie ausserdem (nur) für jene natürlichen und
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juristischen Personen die Zulassung zum Verfahren als Partei beantrage,
für welche sie Vollmachten eingereicht habe (B-act. 19 Beilage 22; B-act.
20 inkl. Beilage). Angesichts des Urteilsausgangs (vgl. unten E. 7.1) kann
bezüglich dieser natürlichen wie juristischen Personen offengelassen wer-
den, ob sie passivlegitimiert sind (vgl. Piloturteil E. 6.1).
4.
Vorliegend umstritten ist die Festsetzung des Taxpunktwertes durch den
Regierungsrat des Kantons Solothurn für physiotherapeutische Leistungen
in freier Praxis auf Fr. 1.06, geltend ab 1. Juli 2012.
Die Beschwerdegegnerinnen haben in ihren Beschwerdeantworten die
Festsetzung eines Taxpunktwerts von Fr. 1.08 im Rahmen der nationalen
Tarifstruktur 1998 beantragt. In ihren Schlussbemerkungen haben sie die-
sen Antrag dahingehend verändert, als der Taxpunktwert auf mindestens
Fr. 1.21, eventualiter mindestens Fr. 1.08, festzusetzen sei.
Da das VwVG keine Anschlussbeschwerde vorsieht, kommt diesen Anträ-
gen lediglich die Bedeutung prozessualer Anregungen an das Bundesver-
waltungsgericht zu, die allerdings Kostenfolgen nach sich ziehen können
(vgl. Piloturteil E. 3.1 m.w.H.).
5.
Entsprechend den im Piloturteil (E. 4 m.w.H.) detailliert dargelegten recht-
lichen Grundlagen für das Zustandekommens eines Tarifs der obligatori-
schen Krankenpflegeversicherung (OKP) sind vorliegend in intertemporal-
rechtlicher Hinsicht grundsätzlich die am 1. Juli 2012 (Zeitpunkt, ab wel-
chem der umstrittene Tarif Geltung haben soll) in Kraft stehenden materi-
ellen Gesetzes- und Verordnungsbestimmungen massgebend, auf welche
im Folgenden – soweit nicht anders vermerkt – Bezug genommen wird (E.
4.1). Als OKP-Leistungserbringerinnen und -Leistungserbringer sind unter
anderem Physiotherapeutinnen und Physiotherapeuten, die ihren Beruf
selbständig und auf eigene Rechnung ausüben, und Organisationen der
Physiotherapie zugelassen (E. 4.2). Sie stellen ihre Rechnungen nach Ta-
rifen, die Grundlage für die Berechnung der Vergütung sind und namentlich
für die einzelnen Leistungen Taxpunkte festlegen und den Taxpunktwert
bestimmen (Einzelleistungstarif [Art. 43 Abs. 2 Bst. b KVG]) können. Diese
Tarife werden in Verträgen zwischen Versicherern und Leistungserbringern
(Tarifvertrag) vereinbart bzw. – kommt kein Tarifvertrag zustande – sub-
sidiär durch die Kantonsregierung festgesetzt (E. 4.3, 5.1). Einzelleistungs-
tarife müssen auf einer gesamtschweizerisch vereinbarten einheitlichen
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Tarifstruktur beruhen. Können sich die Tarifpartner nicht einigen, so legt der
Bundesrat diese Tarifstruktur fest (E. 4.4).
6.
6.1 Unter den Parteien ist unumstritten, dass die Voraussetzungen für eine
Tariffestsetzung durch die Kantonsregierung nach Art. 47 Abs. 1 KVG (kein
bestehender Tarif, gescheiterte Tarifverhandlungen) gegeben sind und die
Vorinstanz mit dem angefochtenem Beschluss zu Recht einen Tarif für phy-
siotherapeutische Leistungen in freier Praxis, geltend ab 1. Juli 2012, ge-
stützt auf Art. 47 Abs. 1 KVG festgesetzt hat.
6.2 Umstritten ist vorliegend die Höhe des festzusetzenden kantonalen
Taxpunktwertes. Zu prüfen ist, ob der vom Regierungsrat festgesetzte Tax-
punktwert im Rahmen einer geltenden gesamtschweizerischen Tarifstruk-
tur festgesetzt wurde (E. 6.3), ob die von der Vorinstanz gewählte Methode
zur Ermittlung des kantonalen Taxpunktwertes bundesrechtskonform ist
(E. 6.4), und inwieweit sie bei der Festsetzung des umstrittenen Taxpunkt-
werts Art. 59c KVV zu berücksichtigen hatte und berücksichtigt hat (E. 6.5).
6.2.1 Die tarifsuisse-Gruppe macht hauptsächlich geltend (vgl. B-act. 1
S. 8 ff., B-act. 18), dass der Regierungsrat gegen Art. 59c KVV verstossen
habe, namentlich indem er seiner Untersuchungspflicht nicht nachgekom-
men sei, den Tarif nicht auf konkretes und transparentes kantonsspezifi-
sches Datenmaterial (namentlich Leistungs- und Kostendatenmaterial) der
betroffenen Leistungserbringerinnen abgestützt und keine Effizienzprüfung
durchgeführt und zu Unrecht den Taxpunktwert unter teuerungsbezogener
Aufindexierung auf das verfügte Niveau angehoben habe. Ferner sei der
Regierungsrat zu Unrecht auf ihre Beweisanträge nicht eingegangen und
habe den seit 1998 erfolgten Verschiebungen in den abgerechneten Tarif-
positionen und den seit 1998 vorgenommenen Revisionen von Art. 5 der
Verordnung des EDI vom 29. September 1995 über Leistungen in der ob-
ligatorischen Krankenpflegeversicherung (Krankenpflege-Leistungsver-
ordnung, KLV, SR 832.112.31) und der Entwicklung der Praxenstrukturen
unter Berücksichtigung der mit Art. 52a KVV geschaffenen Organisationen
der Physiotherapie zu Unrecht nicht Rechnung getragen. Auch die bean-
tragte Parallelisierung der Taxpunktwerte für in Spitalambulatorien er-
brachte physiotherapeutische Leistungen sei nicht berücksichtigt worden.
6.2.2 Die HSK-Gruppe macht im Wesentlichen geltend, dass eine teue-
rungsbezogene Aufindexierung des bisher geltenden Taxpunktwerts sich
nicht an den Kosten einer effizient erbrachten physiotherapeutischen
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Dienstleistung orientiere und damit gegen Art. 59c KVV verstosse (Verfah-
ren C-4426/2013 B-act. 1). Das vom Regierungsrat gewählte Modell orien-
tiere sich nicht an den effektiven Kosten der Leistungserbringung und ent-
halte keine Effizienzprüfung. Der von ihm festgesetzte Tarif sei weder be-
triebswirtschaftlich bemessen noch so angesetzt, dass er – wie vom Ge-
setz vorgeschrieben – eine zweckmässige gesundheitliche Versorgung zu
möglichst günstigen Preisen gewährleiste. So seien weder transparent
ausgewiesene effektive Kosten noch ein adäquater Referenzwert in das
Berechnungsmodell der Vorinstanz eingeflossen.
6.2.3 Der Regierungsrat hat im angefochtenen Beschluss sowie in seinen
Vernehmlassungen im Wesentlichen ausgeführt, dass die nationale Ta-
rifstruktur 1998 seit Kündigung des Nationalen Tarifvertrages 1998 keine
Anwendung mehr finde und er – so wie andere Kantone auch – zu Recht
stattdessen ein "Teuerungsmodell" angewandt habe, wobei die Berück-
sichtigung der Teuerung im KVG-Tarifwesen durchaus üblich sei. Im Re-
sultat hat er aber einen auf die nationale Tarifstruktur 1998 abstützenden
Taxpunktwert festgesetzt (B-act. 1 Beilage 1; B-act. 6; Akten des Verfah-
rens C-4426/2013 B-act. 8; s. dazu auch E. 6.4).
6.2.4 Die Beschwerdegegnerinnen machen in ihren Beschwerdeantworten
und in ihren Schlussbemerkungen (B-act. 7, 19; Akte 9 des Verfahrens
C-4426/2013) im Wesentlichen geltend, dass die Kantonsregierungen seit
der Kündigung des Nationalen Tarifvertrages 1998 nicht mehr an die soge-
nannte Bundesratsformel gebunden seien und die Vorinstanz zu Recht
stattdessen in eigener Kompetenz das im angefochtenen RRB ange-
wandte Teuerungsmodell angewandt habe. Auch seien die Beschwerde-
führerinnen ihrer Beweis- und Substantiierungspflicht nicht nachgekom-
men und seien deren Rechtsbegehren, soweit darauf einzutreten sei, im
Sinne von Art. 53 Abs. 2 Bst. a KVG unzulässig neu. Ferner ergebe sich
aus der in Art. 27 und Art. 94 Abs. 3 BV garantierten Wirtschaftsfreiheit
i.V.m. Art. 35 Abs. 2 KVG und Art. 47 und 52a KVV sowie Art. 59c Abs. 2
KVV ein Anspruch auf mindestens vollen Teuerungsausgleich und damit
auf einen Taxpunktwert für den Kanton Solothurn von Fr. 1.08. Das Vorge-
hen des Regierungsrates sei jedenfalls vertretbar. Die Vorinstanz habe auf
offizielle Daten der Schweiz abgestützt, der Entscheid sei somit datenbe-
zogen erfolgt. Ausserdem sei davon auszugehen, dass der Regierungsrat
auch Datenerhebung 2010 in seine Überlegungen einbezogen habe. Da
die Versicherer, sekundiert vom BAG, im ungekündigten Zustand jegliche
Tarifanpassung blockiert hätten, könne die langjährig nicht erfolgte Anpas-
sung der Tarife im Sinne von Art. 59c Abs. 2 KVV den Physiotherapeuten
C-4404/2013, C-4426/2013
Seite 14
nicht entgegengehalten werden (Verbot des Rechtsmissbrauchs gemäss
Art. 9 BV).
6.2.5 Die Eidgenössische Preisüberwachung (PUE) verweist in ihrer Stel-
lungnahme vom 10. Februar 2014 (B-act. 12) auf ihre Empfehlung vom 21.
Februar 2013 (SO Lasche 5), worin sie die Festsetzung eines Taxpunkt-
werts von maximal Fr. 0.93.- empfohlen hatte. Zur Begründung führte sie
im Wesentlichen aus, dass das in der Rechtsprechung vom Bundesrat ent-
wickelte Berechnungsmodel (Bundesratsformel) anzuwenden und dement-
sprechend (auch) von einem automatischen Teuerungsausgleich abzuse-
hen sei.
6.2.6 Das Bundesamt für Gesundheit (BAG) vertritt in seiner Stellung-
nahme vom 12. März 2014 (B-act. 14) die Ansicht, dass die Beschwerde
im Sinne seiner Erwägungen teilweise gutzuheissen und die Sache an die
Vorinstanz zu neuem Entscheid zurückzuweisen sei. Es ging dabei davon
aus, dass die nationale Tarifstruktur 1998 auch nach Kündigung des Nati-
onalen Tarifvertrages 1998 gesamtschweizerisch gültig sei und es Sache
der Kantonsregierungen sei, innerhalb dieser Tarifstruktur einen Taxpunkt-
wert festzusetzen, falls sich die Tarifpartner nicht einigen könnten. Weiter
stelle der von der Rechtsprechung entwickelte Modelltaxpunktwert keine
eigenständige, alleine ausschlaggebende Grösse dar, denn es müssten
auch zwingend die Grundsätze des KVG berücksichtigt werden. Deshalb
dürften lediglich von transparent ausgewiesenen Kosten diejenigen vergü-
tet werden, die einer effizienten Leistungserbringung entsprächen. Es be-
stehe vorliegend kein Anlass dafür, einen Teuerungsausgleich in Erwägung
zu ziehen. Auch habe der Regierungsrat der Voraussetzung der wirtschaft-
lichen Tragbarkeit einer Tariferhöhung nicht ausreichend Rechnung getra-
gen und zu Unrecht eine Auseinandersetzung mit Art. 55 KVG (Tarifstopp)
unterlassen.
6.3 Die Festsetzung eines kantonalen Taxpunktwerts kann nur Wirkung
entfalten, wenn dieser in Bezug auf eine geltende nationale Tarifstruktur
festgesetzt wird. Wie das Bundesverwaltungsgericht im Piloturteil darge-
legt hat, besteht in Folge der Kündigung des Nationalen Tarifvertrages
1998 durch physioswiss seit dem 1. Juli 2011 keine nationale Einzelleis-
tungstarifstruktur für in freier Praxis erbrachte physiotherapeutische Leis-
tungen mehr. Da eine Einzelleistungstarifstruktur gesamtschweizerisch
vereinbart und genehmigt oder gesamtschweizerisch festgesetzt werden
muss, und für den vorliegend massgeblichen Zeitraum (ab 1. Juli 2012)
keine entsprechende nationale Einzelleistungstarifstruktur mehr bestand,
C-4404/2013, C-4426/2013
Seite 15
wurde mit dem angefochtenen Beschluss auch kein gültiger OKP-Tarif fest-
gesetzt. Der Beschluss ist bereits aus diesem Grund aufzuheben (vgl. Pi-
loturteil E. 5.5).
Soweit die Parteien und übrigen Verfahrensbeteiligten Ausführungen dazu
machen, wie der Taxpunktwert innerhalb dieser (nur bis zum 30. Juni 2011
geltenden) Tarifstruktur zu ermitteln bzw. in welcher Höhe er festzusetzen
ist, ist unter diesen Umständen auf ihre Ausführungen nicht weiter einzu-
gehen.
6.4 Der Regierungsrat ist für die Ermittlung des umstrittenen Taxpunktwerts
vom Taxpunktwert in der Höhe von Fr. 0.95 ausgegangen, der mit Wirkung
ab 1. Januar 1998 zwischen der Sektion Solothurn des Schweizerischen
Physiotherapeutenverbandes und dem Verband der Solothurnischen Kran-
kenversicherer vereinbart und vom Regierungsrat bewilligt worden war
(vgl. RRB Ziffn. 1, 3.2; Beilagen zu B-act. 10). Diesen Ausgangswert er-
höhte er unter Berufung auf einen Anstieg des Landesindexes der Kon-
sumentenpreise (LIK) von Dezember 1997 auf Juni 2012 in der Höhe von
11.25 %, was den festgesetzten Taxpunktwert von Fr. 1.06 ergebe, welche
Erhöhung sich im Übrigen als wirtschaftlich tragbar erweise (RRB Ziff.
3.2 f.).
Der Regierungsrat ging somit für die Ermittlung des festgesetzten Tarifs
von einem Taxpunktwert aus, der im Rahmen einer nationalen Tarifstruktur
1998 vereinbart und genehmigt worden war. Indem er diesen Taxpunktwert
mit Hinweis auf die aufgelaufene Teuerung erhöht hat, bezieht sich auch
der neu festgesetzte Taxpunktwert (implizit) auf die nationale Tarifstruktur
1998. Da letztere auf nationaler Ebene ausser Kraft getreten ist, hat sich
der Regierungsrat bei der Tariffestsetzung auf eine nicht mehr bestehende
und damit fiktive nationale Tarifstruktur abgestützt. Ein solches Vorgehen
verstösst allerdings gegen Art. 43 Abs. 5 KVG, wonach Einzelleistungsta-
rife auf einer gesamtschweizerisch vereinbarten einheitlichen Tarifstruktur
beruhen müssen, und in doppelter Hinsicht gegen Art. 46 Abs. 4 i.V.m. Art.
47 Abs. 1 KVG (fehlende Einigung der Tarifpartner über ein nationales Mo-
dell, Unzuständigkeit der Kantonsregierung zur [Teil-] Festlegung eines na-
tionalen Tarifmodells), sodass der angefochtene Regierungsratsbeschluss
auch deswegen als bundesrechtswidrig aufzuheben ist (vgl. dazu auch Pi-
loturteil E. 5.6).
C-4404/2013, C-4426/2013
Seite 16
6.5 Zu prüfen ist weiter, ob die Vorinstanz gegen Art. 59c KVV verstossen
hat und welche Schlüsse daraus für das Verwaltungsverfahren zu ziehen
sind.
Im Piloturteil hat das Bundesverwaltungsgericht Grundsätze dargelegt, die
bei der Tariffestsetzung gemäss Art. 59c KVV i.V.m. Art. 43 KVG zu berück-
sichtigen sind (E. 4.4 f., 5.7.1 ff.). Diese Grundsätze (namentlich gestei-
gerte Überprüfungs-, Untersuchungs- und Anpassungspflichten, Gebot der
Wirtschaftlichkeit der betriebswirtschaftlichen Bemessung und der sachge-
rechten Struktur sowie der möglichst günstigen Kosten) waren namentlich
in jenem, zum vorliegenden parallelen, Verfahren betreffend die Festset-
zung eines kantonalen KVG-Tarifs zu beachten. Diese Grundsätze gelten
auch für die vorliegend umstrittene Tariffestsetzung.
Da die Vorinstanz – soweit aus den Akten und den Ausführungen der Par-
teien ersichtlich – jedoch davon abgesehen hat, von den Parteien konkre-
tere Mitwirkungshandlungen zu verlangen, um den Sachverhalt im Sinne
der oben genannten Grundsätze zu ermitteln, hat sie (auch) ihre Untersu-
chungspflicht verletzt und den Sachverhalt ungenügend abgeklärt, sodass
der Regierungsratsbeschluss (auch) aus diesem Grund aufzuheben ist
(vgl. Piloturteil E. 5.7).
6.6 Darauf hinzuweisen bleibt, dass die Beschwerdegegnerinnen aus den
Übergangsbestimmungen der Änderung des KVG vom 20. Dezember
2006 (Pflegetarife) und aus Tariffestsetzungsentscheiden anderer Kantone
nichts zu ihren Gunsten ableiten können (vgl. Piloturteil E. 5.8).
6.7 Offen bleiben kann bei diesem Ausgang des Verfahrens, ob der ange-
fochtene Entscheid die Wirtschaftsfreiheit der Physiotherapeuten, das
Rechtsgleichheitsgebot und das Verbot des Rechtsmissbrauchs verletzt,
sowie ob sich die Vorinstanz mit Art. 55 KVG und der beantragten Paralle-
lisierung der Taxpunktwerte für in Spitalambulatorien erbrachte physiothe-
rapeutische Leistungen hätte auseinandersetzen müssen (vgl. auch Pilot-
urteil E. 6.1).
7.
C-4404/2013, C-4426/2013
Seite 17
7.1 Damit bleibt festzuhalten, dass dem Tariffestsetzungsentscheid des
Regierungsrates des Kantons Solothurn vom 2. Juli 2013 keine gültige Ta-
rifstruktur zugrunde liegt und sich der Beschluss in mehrfacher Hinsicht als
bundesrechtswidrig erweist, weshalb er aufzuheben ist.
7.2 Mit Erlass des vorliegenden Urteils fallen die Verfahrensanträge der ta-
rifsuisse-Gruppe und der physioswiss auf Sistierung des Verfahrens wegen
Gegenstandslosigkeit dahin. Auch erübrigt sich damit das von der ta-
rifsuisse-Gruppe geforderte Einholen einer Gerichtsexpertise (B-act. 1 Rz.
31; vgl. Piloturteil E. 6.2).
8.
Zu befinden bleibt über die Verfahrenskosten und die Parteientschädigung.
8.1 Das Bundesverwaltungsgericht auferlegt gemäss Art. 63 Abs. 1 VwVG
die Verfahrenskosten in der Regel der unterliegenden Partei. Den obsie-
genden Beschwerdeführerinnen sind daher keine Verfahrenskosten aufzu-
erlegen.
Der von den Beschwerdeführerinnen 1-43 und 44-56 geleistete Kostenvor-
schuss von je Fr. 4‘000.- ist ihnen auf ein von ihnen je zu bezeichnendes
Konto zurückzuerstatten.
Den Beschwerdegegnerinnen werden infolge überwiegenden Unterliegens
(s. dazu unten E. 8.2) Verfahrenskosten von Fr. 4‘000.- auferlegt. Physios-
wiss, auf deren Anträge nicht eingetreten wird (E. 3), sind Verfahrenskos-
ten von Fr. 1'000.- aufzuerlegen.
Der Vorinstanz sind keine Verfahrenskosten aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 2
erster Halbsatz VwVG).
8.2 Entsprechend dem Ausgang des Verfahrens ist den obsiegenden Be-
schwerdeführerinnen 1-43 eine Parteientschädigung zulasten der Be-
schwerdegegnerinnen zuzusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG, Art. 7 Abs. 1
des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigun-
gen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Die Par-
teientschädigung umfasst die Kosten der Vertretung sowie allfällige weitere
notwendige Auslagen der Partei. In Anbetracht des Umfangs der Be-
schwerdeschrift und der Schlussbemerkungen sowie der eingereichten
Unterlagen erscheint eine Entschädigung von Fr. 6'000.- inkl. Auslagen
und Mehrwertsteuer als angemessen.
C-4404/2013, C-4426/2013
Seite 18
Keine Parteientschädigung ist den Beschwerdeführerinnen 44-56 zuzu-
sprechen (vgl. Art. 9 Abs. 2 VGKE), zumal keine Entschädigung geschuldet
ist, wenn der Vertreter oder die Vertreterin in einem Arbeitsverhältnis zur
Partei steht und nicht ersichtlich ist, dass den Beschwerdeführerinnen not-
wendige Kosten im Sinne von Art. 64 Abs. 1 VwVG entstanden sind (vgl.
Piloturteil E. 7.2). Solche Kosten sind vorliegend auch nicht geltend ge-
macht worden.
Den zum Beschwerdeverfahren zugelassenen Beschwerdegegnerinnen
ist aufgrund ihres mehrheitlichen Unterliegens (Unterliegen im Hauptan-
trag, überwiegendes Unterliegen in der materiellen Begründung des
Hauptantrags, Obsiegen im Eventualantrag) eine reduzierte Parteientschä-
digung zuzusprechen. Rechtsanwältin Boldi hat mit Kostennote vom 28.
April 2014 einen Aufwand von rund 84 Stunden à Fr. 280.-, Total
Fr. 25'253.40, geltend gemacht (B-act. 19 Beilage 23). Dieser Aufwand ist
aufgrund dessen, dass die Stellungnahmen weitschweifige Ausführungen
zu meist bundesrechtswidrigen Positionen enthalten, auf einen als notwen-
dig zu erachtenden Aufwand von rund einem Drittel zu reduzieren und ent-
sprechend dem mehrheitlichen Unterliegen auf pauschal Fr. 4'000.- festzu-
setzen, je hälftig zu Lasten der Beschwerdeführerinnen 1-43 und 44-56.
Der Betrag von Fr. 2‘000.- ist mit der den Beschwerdeführerinnen 1-43 zu-
lasten der Beschwerdegegnerinnen zustehenden Parteientschädigung von
Fr. 6‘000.- zu verrechnen, womit jenen eine Parteientschädigung von
Fr. 4‘000.- zulasten der Beschwerdegegnerinnen verbleibt. Die restlichen
Fr. 2‘000.- sind den Beschwerdegegnerinnen zulasten der Beschwerdefüh-
rerinnen 44-56 zuzusprechen. Physioswiss ist keine Parteientschädigung
zuzuerkennen.
Die unterliegende Vorinstanz hat keinen Anspruch auf eine Parteientschä-
digung (Art. 64 Abs. 1 VwVG und Art. 7 Abs. 1 VGKE, je e contrario; Art. 7
Abs. 3 VGKE).
9.
Das vorliegende Urteil bringt eine Änderung des angefochtenen Beschlus-
ses mit sich, weshalb der Regierungsrat anzuweisen ist, die Ziffer 2 des
Dispositivs im kantonalen Amtsblatt zu veröffentlichen.
10.
Das vorliegende Urteil ist endgültig (vgl. Piloturteil E. 9).
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(Dispositiv: siehe nächste Seite)
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