Decision ID: 5f766eb9-4494-5493-a2d6-63921c4b4234
Year: 2021
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Sachverhalt:
A.
Das Schweizerische Heilmittelinstitut Swissmedic (nachfolgend: Swissme-
dic) führte gegen A._ (nachfolgend auch: Beschuldigter) wegen Wi-
derhandlungen gegen das Heilmittelgesetz ein umfangreiches Verwal-
tungsstrafverfahren nach dem Bundesgesetz vom 22. März 1974 über das
Verwaltungsstrafrecht (VStrR, SR 313.0). Mit Strafverfügung vom 26. März
2014 sprach ihn Swissmedic schuldig und bestrafte ihn mit einer Geldstrafe
und einer Busse (Akten des Bezirksgerichts Zürich [...] [BGZ-act] 4/1, aus-
zugsweise eingereicht als Beilage zur Beschwerde, Akten des BVGer
[Rek-act.] 1; Zitierung folgt dem Aktenverzeichnis des Bezirksgerichts
Zürich).
Mit der erwähnten Strafverfügung 26. März 2014 und zwei separaten Ein-
ziehungsverfügungen vom 21. Mai und 12. September 2014 (BGZ-act. 4/2
und 4/5) ordnete Swissmedic zwecks Ausgleichs von unrechtmässig er-
langten Vermögensvorteilen die Einziehung von Vermögenswerten auf di-
versen beschlagnahmten Bankverbindungen des Beschuldigten und dreier
von ihm beherrschter Firmen an.
B.
Der Beschuldigte und die einziehungsbetroffenen Firmen verlangten in al-
len drei Fällen fristgerecht eine gerichtliche Beurteilung (vgl. Art. 72 VStrR),
worauf Swissmedic die Verwaltungsstrafsache am 22. Oktober 2014 ge-
stützt auf Art. 73 Abs. 1 VStrR an die Oberstaatsanwaltschaft des Kantons
Zürich (nachfolgend: Oberstaatsanwaltschaft) zuhanden des zuständigen
kantonalen Strafgerichts überwies (BGZ-act. 7A/2). Die Oberstaatsanwalt-
schaft liess die Überweisung – sie gilt gemäss Art. 73 Abs. 2 VStrR als
Anklage – am 3. November 2014 dem Bezirksgericht Zürich (nachfolgend:
Bezirksgericht) zukommen (BGZ-act. 7A/1). Nach einer Vorprüfung ver-
fügte dieses am 30. März 2015 wegen Verletzung des Anklageprinzips die
Sistierung des Verfahrens unter gleichzeitiger Abschreibung von der Ge-
schäftskontrolle und die Rückweisung der Anklage an die Oberstaatsan-
waltschaft zuhanden von Swissmedic zwecks Ergänzung (vgl. Art. 329 der
Strafprozessordnung vom 5. Oktober 2007 (StPO, SR 312.0) (BGZ-act. 7).
C.
Am 23. Dezember 2015 gelangte Swissmedic ein zweites Mal mit einer
überarbeiteten und verbesserten Anklage an das Bezirksgericht (BGZ-act.
1 und 2). Nachdem der Rechtsvertreter des Beschuldigten und der Einzie-
hungsbetroffenen von Seiten des Gerichts darauf aufmerksam gemacht
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worden war, dass die Anklage im Vergleich zu den ursprünglichen Verfü-
gungen von Swissmedic auf höhere Strafanträge und Einziehungsbeträge
laute (BGZ-act. 10), zog er am 28. Januar 2016 den Antrag auf gerichtliche
Beurteilung zurück (BGZ-act. 11). Das Bezirksgericht stellte daraufhin das
Verfahren mit Verfügung vom 29. Januar 2016 ein (vgl. Art. 78 Abs. 3
VStrR), wodurch die Verfügungen von Swissmedic vom 26. März, 21. Mai
und 12. September 2014 in Rechtskraft erwuchsen (BGZ-act. 12).
D.
Am 23. Januar 2017 erging in der Verwaltungsstrafsache des Beschuldig-
ten gestützt auf Art. 90 und 92 VStrR die Vollstreckungsverfügung von
Swissmedic. In diesem Rahmen wurden bei der P&P Private Bank AG
(heute Sallfort Privatbank AG), Zürich, Vermögenswerte im Gesamtwert
von USD 762'562.30 und bei der Credit Suisse AG, Zürich, solche im Ge-
samtwert von USD 15'555.15 definitiv eingezogen. Die Vollstreckungsver-
fügung ist in Rechtskraft erwachsen (Akten der Vorinstanz [BJ-act.] 1).
E.
Mit Schreiben vom 11. Juli 2018 informierte die Vorinstanz die Oberstaats-
anwaltschaft des Kantons Zürich und Swissmedic über die Eröffnung eines
Teilungsverfahrens nach Massgabe des Bundesgesetzes vom 19. März
2004 über die Teilung eingezogener Vermögenswerte (TEVG, SR 312.4)
und forderte beide Seiten auf, abziehbare Kosten gemäss Art. 4 TEVG zu
melden und zu bestätigen, dass ausser dem Bund und dem Kanton Zürich
kein anderes Gemeinwesen am Teilungsverfahren beteiligt sei (BJ-act. 2).
Dieser Aufforderung kam die Oberstaatsanwaltschaft mit Schreiben vom
24. September und 11. Oktober 2018 nach. Sie machte keine abziehbaren
Kosten gemäss Art. 4 TEVG geltend und bestätigte, dass kein anderes Ge-
meinwesen am Teilungsverfahren beteiligt sei (BJ-act. 5 und 7). Offenbar
hat sich Swissmedic gegenüber der Vorinstanz gleich geäussert. Die ent-
sprechende Stellungnahme liegt jedoch nicht bei den Akten.
F.
Mit Schreiben vom 28. Januar 2019 liess die Vorinstanz der Oberstaatsan-
waltschaft einen Entwurf der Teilungsverfügung zur Stellungnahme zukom-
men. Gemäss diesem Entwurf betrage der zu teilende Nettobetrag der ein-
gezogenen Vermögenswerte umgerechnet CHF 772'309.-. Davon gingen
CHF 154'461.80 an den Kanton Zürich (2/10 des Nettobetrags) und
CHF 617'847.20 (5/10 + 3/10 des Nettobetrags) an den Bund (BJ-act. 10).
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Seite 4
G.
Mit Stellungnahme vom 27. Februar 2019 teilte die Oberstaatsanwaltschaft
der Vorinstanz mit, sie sei mit dem Verfügungsentwurf weder hinsichtlich
des Verteilungsschlüssels (Kanton Zürich: 2/10; Bund 5/10 + 3/10) noch
der Höhe der Anteile einverstanden. Gemäss Art. 5 Abs. 2 TEVG stünden
dem Kanton Zürich nebst 2/10 des Nettobetrages nach Art. 5 Abs. 1 Bst. c
TEVG auch 1/2 von 5/10 des Nettobetrages nach Art. 5 Abs. 1 Bst. a TEVG
zu und damit insgesamt CHF 347'539.05 (BJ-act. 12).
H.
Am 16. April 2019 erging die Teilungsverfügung der Vorinstanz über den zu
teilenden Nettobetrag der eingezogenen Vermögenswerte in der Höhe von
umgerechnet CHF 772'309.- mit dem folgenden Inhalt (BJ-act. 13):
«1. Der Nettobetrag der von Swissmedic mit Vollstreckungsverfügung vom
23. Januar 2017 eingezogenen Vermögenswerte in Sachen A._ im Be-
trag von CHF 772'309.-, werden zwischen dem Kanton Zürich und dem Bund
wie folgt geteilt:
Kanton Zürich 2/10 CHF 154'461.80
Bund 5/10 und 3/10 CHF 617'847.20
CHF 772'309.00
2. Nach Eintritt der Rechtskraft dieser Verfügung überweist das Bundesamt
für Justiz dem Kanton Zürich (...) den dem Kanton Zürich zustehenden Anteil
von CHF 154'461.80.
3. Sollte die Vollstreckungsverfügung nach der Teilung geändert und dabei die
ganze oder teilweise Rückerstattung der eingezogenen Vermögenswerte ver-
fügt werden, so kann der Bund vom Kanton Zürich die anteilsmässige Rück-
erstattung der überwiesenen Teilungsanteile fordern (Art. 9 TEVG).»
I.
Gegen die vorgenannte Verfügung erhob am 12. Mai 2019 der Kanton Zü-
rich, handelnd durch seine Oberstaatsanwaltschaft, Beschwerde an das
Bundesverwaltungsgericht und stellte die folgenden Rechtsbegehren
(Rek-act. 1):
«1. Die Dispositiv-Ziffer 1 der Verfügung des Bundesamtes für Justiz vom
16. April 2019 (B-18-357-1) sei aufzuheben, der Nettobetrag der von Swiss-
medic mit Vollstreckungsverfügung vom 23. Januar 2017 eingezogenen Ver-
mögenswerte in Sachen A._ im Betrag von CHF 772'309.- sei zwi-
schen dem Kanton Zürich und dem Bund wie folgt aufzuteilen:
Kanton Zürich 1⁄2 von 5/10 und 2/10 CHF 347'539.05
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Seite 5
Bund 1⁄2 von 5/10 und 3/10 CHF 424'769.95
und die Dispositiv-Ziffer 2 der Verfügung vom 16. April 2019 entsprechend ab-
zuändern.
2. Eventualiter seien Dispositiv-Ziffern 1 und 2 der Verfügung des Bundesam-
tes für Justiz vom 16. April 2019 aufzuheben und die Sache zur neuen Beur-
teilung an die Vorinstanz zurückzuweisen.»
J.
Die Vorinstanz schloss mit Vernehmlassung vom 19. Juli 2019 auf Abwei-
sung der Beschwerde (Rek-act. 7).
K.
Der Kanton Zürich hält mit Replik vom 19. August 2019 vollumfänglich an
seiner Beschwerde fest (Rek-act. 10).
L.
Auf den weiteren Akteninhalt wird – soweit entscheidserheblich – in den
Erwägungen eigegangen.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Verfügungen des BJ über die Teilung eingezogener Vermögenswerte
unterliegen der Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht (Art. 31 ff.
VGG).
1.2 Gemäss Art. 37 VGG richtet sich das Verfahren vor dem Bundesver-
waltungsgericht nach dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes be-
stimmt (vgl. auch Art. 2 Abs. 4 VwVG).
Der Kanton Zürich ist als Verfügungsadressat zur Beschwerde legitimiert
(Art. 7 Abs. 2 TEVG). Auf die frist- und formgerecht eingereichte Be-
schwerde ist daher einzutreten (Art. 49 ff. VwVG).
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Seite 6
2.
Mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht kann die Verletzung
von Bundesrecht, einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Er-
messens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheb-
lichen Sachverhalts sowie die Unangemessenheit gerügt werden (vgl. Art.
49 VwVG). Das BVGer wendet das Bundesrecht von Amtes wegen an. Es
ist gemäss Art. 62 Abs. 4 VwVG nicht an die Begründung der Begehren
gebunden und kann die Beschwerde auch aus anderen als den geltend
gemachten Gründen gutheissen oder abweisen. Massgeblich ist grund-
sätzlich die Sachlage zum Zeitpunkt seines Entscheides (vgl. BVGE
2014/1 E. 2 m.H.).
3.
3.1 Das TEVG regelt die Teilung eingezogener Gegenstände und Vermö-
genswerte, einschliesslich Ersatzforderungen unter Kantonen, Bund und
ausländischen Staaten (Art. 1 TEVG). Es unterscheidet zwischen der in-
nerstaatlichen Teilung, die zwischen Bund und den Kantonen erfolgt und
ihre Ausgestaltung im 2. Kapitel findet, und der internationalen Teilung zwi-
schen Staaten, der das 3. Kapitel gewidmet ist.
3.2 Das Verfahren auf innerstaatliche Teilung nach Art. 4 bis 10 TGVE, um
die es vorliegend geht, wird eingeleitet, wenn die eingezogenen Vermö-
genswerte brutto mindestens Fr. 100'000.- betragen (Art. 3 TEVG). Die Tei-
lung erfolgt auf den Nettobetrag, d.h. nach Abzug gewisser in Art. 4 TEVG
aufgeführten Auslagen und Vermögenswerte und auf der Grundlage des in
Art. 5 TVGE niedergelegten Teilungsschlüssels.
3.3 Art. 5 TVGE sieht in seinem Abs. 1 vor, dass das Gemeinwesen (ein
Kanton oder der Bund), das die Einziehung verfügt hat, 5/10 des Nettobe-
trags erhält (Bst. a). An den Bund gehen 3/10 des Nettobetrags (Bst. b) und
an die Kantone, in denen die eingezogenen Vermögenswerte liegen (rei-
sitae-Kantone), 2/10 des Nettobetrags (Bst. c). Wird das Strafverfahren
vom Bund und einem Kanton je zu einem Teil geleitet, so wird gemäss
Abs. 2 der Teilbetrag von 5/10 nach Abs. 1 Bst. a zu gleichen Teilen zwi-
schen ihnen aufgeteilt.
4.
4.1 Die Vorinstanz und der Kanton Zürich sind sich über die Höhe des zu
teilenden Nettobetrags der eingezogenen Vermögenswerte einig. Einig
sind sie sich auch, dass der Bund einziehendes Gemeinwesen im Sinne
von Art. 5 Abs. 1 Bst. a TEVG ist und ihm daher unter Vorbehalt von Absatz
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Seite 7
2 ein Anteil von 5/10 zusteht, und dass nur der Kanton Zürich einen Anteil
von 2/10 gemäss Art. 5 Abs. 1 Bst. c TEVG beanspruchen kann.
4.2 Streit besteht nur darüber, ob Art. 5 Abs. 2 TEVG zur Anwendung ge-
langt. Das BG verneint diese Frage und weist daher die 5/10-Quote nach
Art. 5 Abs. 1 Bst. a TEVG allein dem Bund zu. Der Kanton Zürich ist anderer
Auffassung und will hälftig an dieser Quote beteiligt werden. Die nachfol-
gend zu beantwortende Frage lautet daher, ob die Beteiligung des Bezirks-
gerichts Zürich am Verwaltungsstrafverfahren in Sachen des Beschuldig-
ten von Art. 5 Abs. 2 TEVG erfasst wird.
5.
Im Rahmen des Rechtsmittelverfahrens äusserten sich die Verfahrensbe-
teiligten wie folgt zur strittigen Frage:
5.1 Die Vorinstanz macht zur Begründung ihrer Rechtsauffassung im We-
sentlichen geltend, das Bezirksgericht Zürich habe sich trotz der Verfah-
rensdauer von einem Jahr und trotz der Rückweisung der Überwei-
sung/Anklage zur Ergänzung nicht materiell mit dem Prozessgegenstand
beschäftigt. Es habe das bei ihm anhängig gemachte Verwaltungsstrafver-
fahren nicht materiell beurteilt, denn das Begehren um gerichtliche Beur-
teilung sei zurückgezogen worden, worauf das Verfahren mit Verfügung
vom 29. Januar 2016 habe eingestellt werden können. Folglich sei der Bei-
trag des Kantons Zürich mit Blick auf die erfolgte Einziehung nicht substan-
tiell gewesen und eine zusätzliche Beteiligung des Kantons Zürich am An-
teil von 5/10 des Nettobetrags, der dem die Einziehung verfügenden Ge-
meinwesen zukomme, nicht gerechtfertigt.
Zwar könnte bei einer rein wörtlichen Auslegung Art. 5 Abs. 2 TEVG so
verstanden werden, dass es für eine Anwendung desselben genügt, wenn
im betreffenden Kanton auch nur ein Teil eines Strafverfahrens stattgefun-
den habe, sei es auch bloss ein Verfahren, das später abgeschrieben wor-
den sei. Das entspreche jedoch nicht der Teleologie der Bestimmung, die
auch für eine gerechte Verteilung der eingezogenen Vermögenswerte sor-
gen wolle. Dies würde verzerrt, würde jede noch so geringe Involvierung
eines Gemeinwesens dazu führen würde, dass dieses hälftig am Anteil des
einziehenden Gemeinwesens zu beteiligen wäre. Gestützt auf eine teleo-
logische Auslegung dränge sich der Schluss auf, dass mit Art. 5 Abs. 2
TEVG nur Strafverfahren gemeint seien, die substantiell zu einem Einzie-
hungsentscheid beigetragen hätten. Weiter könnten damit Verfahren im
Sinne einer gerichtlichen Beurteilung gemeint sein, in deren Rahmen eine
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materielle Behandlung des Verfahrensgegenstandes stattgefunden habe,
auf die sich die angeordnete Einziehung stütze.
Schliesslich habe sich der von den involvierten Behörden des Kantons Zü-
rich in dieser Angelegenheit betriebene Aufwand in Grenzen gehalten und
sei durch die Auferlegung der Kosten an den Beschuldigten bereits abge-
golten worden (Ziff. 3. des Dispositivs der Verfügung vom 29. Januar 2016).
Vor dem Hintergrund, dass der Kanton Zürich in Anwendung von Art. 5
Abs. 1 Bst. c TEVG ohnehin unstrittig mit 2/10 am Nettobetrag beteiligt
werde, sei dem anzustrebenden Ausgleich genüge getan.
5.2 Der Kanton Zürich hält diese Rechtsauffassung für unzutreffend und
die daraus basierende Nichtanwendung des Art. 5 Abs. 2 TEVG für bun-
desrechtswidrig. Sie führe dazu, dass in jedem einzelnen Fall, in dem meh-
rere Gemeinwesen das Strafverfahren zu einem Teil geleitet hätten, geprüft
werden müsste, ob dasjenige Gemeinwesen, das die Einziehung nicht an-
geordnet habe, im Rahmen seiner Verfahrensleitung eine materielle Beur-
teilung des Verfahrensgegenstandes vorgenommen und/oder zum Einzie-
hungsentscheid beigetragen habe sowie, ob dieser Beitrag substantiell ge-
wesen sei. Dabei würde der Entscheid, ob die Unterstützung als substan-
tiell einzustufen und wann von einer materiellen Beurteilung auszugehen
sei, ins Ermessen der Vorinstanz gestellt. Eine solche Lösung könne al-
leine schon deshalb nicht dem Sinn von Art. 5 TEVG entsprechen, weil sie
nicht nur Konfliktpotential zwischen dem Bund und den betroffenen Kanto-
nen berge, sondern auch kompliziert sei, was dem Willen des Gesetzge-
bers widerspreche, der im TEVG mit einfachen Teilungsregeln einen Aus-
gleich zwischen den am Verfahren beteiligten Gemeinwesen habe schaf-
fen wollen. Auch ergebe sich weder aus Art. 5 TEVG noch aus der bundes-
rätlichen Botschaft zum TEVG der Wille des Gesetzgebers, die Beantwor-
tung der Frage, welches Gemeinwesen welchen Anteil am Nettobetrag er-
halten solle, von der Auslegung irgendwelcher unbestimmter Begriffe, wie
etwa des Begriffes «substantiell», durch die Vorinstanz abhängig zu ma-
chen und damit weitgehend in ihr Ermessen zu stellen.
Des Weiteren macht der Kanton Zürich hilfsweise geltend, dass er sich
sehr wohl materiell mit der Verwaltungsstrafsache auseinandergesetzt und
auch substantiell zum Einziehungsentscheid beigetragen habe. Selbst
wenn die Rechtauffassung der Vorinstanz zutreffend wäre, wäre der Kan-
ton Zürich hälftig an der Quote nach Art. 5 Abs. 1 Bst. a TEVG zu beteiligen.
Der Kanton Zürich weist darauf hin, dass das Bezirksgericht Zürich im Rah-
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Seite 9
men des bei ihm aufgrund des Begehrens des Beschuldigten um gerichtli-
che Beurteilung eingeleiteten Verfahrens eine Vorprüfung der Anklage vor-
genommen und sich mithin – wenn auch summarisch – ein erstes Mal mit
der Verwaltungsstrafsache befasst habe. Bei der Prüfung der Anklage ge-
mäss Art. 329 Abs. 1 StPO sei nämlich vom Gericht unter anderem zu prü-
fen, ob das in der Anklage geschilderte Verhalten überhaupt einen Straftat-
bestand darstelle bzw. ob ein ausreichender Tatverdacht vorliege. Der Bei-
trag des Kantons Zürich sei auch substantiell gewesen. Denn mit der Rück-
weisung der Anklage sei Swissmedic veranlasst worden, die Anklage durch
Ergänzungen bzw. Präzisierungen zu verbessern. Damit sei die Grundlage
für den Rückzug des Begehrens um gerichtliche Beurteilung durch den Be-
schuldigten gelegt worden, infolge dessen die Verfügungen von Swissme-
dic vom 16. März, 21. Mai und 12. September 2014 rechtskräftig geworden
seien.
Sodann führt der Kanton Zürich aus, sein Beitrag sei mit dem Anteil von
2/10 des Nettobetrags der eingezogenen Vermögenswerte für rei-sitae-
Kantone keineswegs abgegolten. Dieser Anteil diene gemäss der bundes-
rätlichen Botschaft einem anderen Zweck. Damit solle die Mitwirkung des
rei-sitae-Kantons am Strafverfahren in Form von Informationen und Erhe-
bung von Beweisen abgegolten und insbesondere verhindert werden, dass
er zwecks Konfiskation der deliktischen Werte ein eigenes Verfahren eröff-
net und damit das gegen den Urheber der Vortat eröffnete Verfahren kon-
kurrenziert. Der rei-sitae-Kanton werde nämlich oft einen rechtlich begrün-
deten Gerichtsstand aufweisen, der es ihm erlaube, die Werte etwa ge-
stützt auf Art. 305bis StGB oder Art. 24 BetmG (SR 812.121) einzuziehen.
Das Argument schliesslich, der Aufwand des Kantons Zürich halte sich in
Grenzen und sei durch die Auferlegung der Kosten an den Beschuldigten
bereits gedeckt, könne nicht massgebend sein, andernfalls wäre auch der
Swissmedic entstandene Aufwand mit der Kostenauflage im Rahmen der
Strafverfügung vom 26. März 2014 und der Einziehungsverfügung vom
21. Mai 2014 bereits abgegolten.
6.
Zur umstrittenen Auslegung des Art. 5 Abs. 2 TEVG nimmt das Bundesver-
waltungsgericht wie folgt Stellung:
6.1 Ausgangspunkt jeder Auslegung einer Norm bildet ihr Wortlaut (gram-
matikalisches Element). Ist der Text nicht ganz klar, muss unter Berück-
sichtigung aller Auslegungselemente nach seiner wahren Tragweite ge-
sucht werden. Dazu zählen der Sinn und Zweck der Norm (teleologisches
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Seite 10
Element), ihr Verhältnis zu anderen Bestimmungen (systematisches Ele-
ment) und ihre Entstehungsgeschichte (historisches Element). Vom klaren
Wortlaut darf nur ausnahmsweise abgewichen werden, wenn sich aus den
anderen Auslegungselementen triftige Gründe für die Annahme ergeben,
dass der Wortsinn nicht dem Normsinn entspricht (BGE 144 II 121 m.H.).
6.2 Der Wortlaut des Art. 5 Abs. 2 TEVG lautet wie folgt: «Wird das Straf-
verfahren vom Bund und einem Kanton je zu einem Teil geleitet, so wird
der Teilbetrag von 5/10 nach Absatz 1 Buchstabe a zu gleichen Teilen zwi-
schen ihnen aufgeteilt.»
Der Wortlaut der Bestimmung ist insoweit unklar gefasst, als er offen lässt,
ob die Leitung des Strafverfahrens als Zuständigkeit oder als deren Wahr-
nehmung zu verstehen ist und ob namentlich jeder noch so unbedeutende
Beitrag eines Gemeinwesens seinen Anwendungsbereich öffnet.
Klar ist hingegen, dass die von der Vorinstanz vertretene Auslegung vom
Wortsinn der Bestimmung nicht gedeckt wird. Die Forderung, dass der Bei-
trag des anderen Gemeinwesens substantiell zum Einziehungsentscheid
beigetragen oder dass im Fall eines Gerichtsverfahrens eine materielle Be-
urteilung des Verfahrensgegenstands stattgefunden haben muss, auf den
sich die angeordnete Einziehung stützt, geht weit über den Wortsinn des
Art. 5 Abs. 2 TEVG hinaus.
6.3 Hinsichtlich der Systematik des Gesetzes gilt es zu beachten, dass
Art. 5 Abs. 1 TEVG ein Teilungssystem mit festen, an bestimmte typisierte
Beteiligungsformen gebundenen Quoten statuiert. Auf eine quantitative
oder qualitative Differenzierung wird verzichtet. Welchen Aufwand das be-
rechtigte Gemeinwesen tatsächlich betrieben bzw. welchen Beitrag es zum
Einziehungsentscheid beigetragen hat, ist mit anderen Worten nicht von
Bedeutung. Es liegt daher nahe, die auf Art. 5 Abs. 1 Bst. a TEVG bezo-
gene Regelung des Art. 5 Abs. 2 TEVG im gleichen Sinn zu verstehen. Ob
ein Gemeinwesen (Kanton oder Bund) hälftig an der 5/10-Quote des ein-
ziehenden Gemeinwesens zu beteiligen ist, hängt allein davon ab, ob es
das Strafverfahren zum Teil geleitet hat. Mehr gibt das systematische Aus-
legungselement jedoch nicht her. Auch es lässt offen, ob bei jedem noch
so untergeordneten Beitrag von einer Verfahrensleitung gesprochen wer-
den kann. Insoweit stützt die Systematik das Ergebnis der grammatikali-
schen Auslegung, ohne dieses jedoch zu präzisieren.
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Seite 11
6.4 Den Materialien ist zu entnehmen, dass das Gesetz hauptsächlich drei
Ziele verfolgt. Es will die am Strafverfahren beteiligten Gemeinwesen in
gerechter Weise für ihre Aufwendungen im Strafverfahren und in der Straf-
vollstreckung entschädigen. Es will ferner einen Ausgleich und die Solida-
rität unter den am Strafverfahren beteiligten Gemeinwesen bewirken, denn
es erschiene unbillig – und damit dem Ausgleich und der Solidarität abträg-
lich – die Einziehungserlöse unter Ausschluss anderer Beteiligter allein je-
nem Gemeinwesen zukommen lassen, das die Einziehung angeordnet hat.
Schliesslich will die Beteiligung anderer Gemeinwesen mögliche Kompe-
tenzkonflikte entschärfen, die sich aus falschen Anreizen ergeben könnten
(Botschaft des Bundesrates vom 24. Oktober 2001 betreffend das Bundes-
gesetz über die Teilung eingezogener Vermögenswerte, BBl 2002 441,
455, f. 466 f.).
Neben diesen Hauptzielen jedoch will das Gesetz in seiner Handhabung
möglichst einfach sein und auf diese Weise Konfliktherde vermeiden und
den Verwaltungsaufwand niedrig halten (BBl 2002 441, 442, 455 f., 465).
Gerade deshalb gab der Bundesrat einem Teilungssystem mit festen, an
bestimmte typisierte Beteiligungsformen gebundenen Quoten Vorzug ge-
genüber einem solchen, das sich am tatsächlich betriebenen Aufwand ori-
entiert (BBl 2002 441, 455 f.; Votum Bundesrätin Metzler, AB 2003 S 637).
Es steht daher nicht im Widerspruch zum Gesetzeszweck, dass bei der
teilweisen Leitung des Strafverfahrens im Sinne von Art. 5 Abs. 2 TEVG
keine weitere Differenzierung quantitativer oder qualitativer Natur vorge-
nommen wird. Ihr Fehlen ist im Gegenteil als Ergebnis eines Ausgleichs
zwischen Gerechtigkeits- bzw. Billigkeitserwägungen einerseits und der
angestrebten Einfachheit andererseits zu verstehen. Immerhin ist den Ma-
terialien zu entnehmen, dass nicht jede Teilhabe an der Leitung des Straf-
verfahrens genügen soll. Die Messlatte liegt jedoch sehr tief. So führt der
Bundesrat in seiner Botschaft aus, dass sich die Anwendung des Absatzes
2 noch nicht rechtfertigt, wenn sich die Verfahrensbeteiligung einer Bun-
desbehörde darin erschöpft, Informationen weiterzuleiten. Diese Mithilfe
werde bereits mit dem Teilbeitrag von 3/10 abgedeckt, der dem Bund ge-
stützt auf Art. 5 Abs. 1 Bst. b TEVG zusteht (BBl 2002 441, 467). Dasselbe
muss sinngemäss gegenüber Kantonen gelten.
6.5 Anzufügen bleibt, dass das Bundesverwaltungsgericht die Einwände
der Vorinstanz als offensichtlich unbegründet erachtet, die Mitwirkung des
Kantons Zürich sei mit seiner ihm zustehenden 2/10-Quote als rei-sitae-
Kanton (Art. 5 Abs. 1 Bst. c TEVG) sowie durch die dem Beschuldigten
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Seite 12
auferlegten Verfahrenskosten genügend abgegolten. Es kann in diesem
Zusammenhang auf die zutreffenden Ausführungen des Kantons Zürich
verwiesen werden (vgl. oben E. 5. 2 dritter Unterabsatz).
6.6 Als Auslegungsergebnis ist somit festzuhalten, dass grundsätzlich jede
Teilhabe eines Gemeinwesens an der Leitung eines Strafverfahrens den
Anwendungsbereich von Art. 5 Abs. 2 TEVG öffnet, sofern diese Teilhabe
nicht völlig untergeordneter Natur ist. Eine solche untergeordnete, die Be-
teiligung ausschliessende Teilhabe wäre in einer Konstellation wie der vor-
liegenden etwa gegeben, wenn der Beschuldigte nach der Überweisung
seiner Sache an das Gericht das Gesuch um gerichtliche Beurteilung zu-
rückzieht, bevor das Gericht irgendwelche Instruktionsmassnahmen treffen
kann, sodass sich die Verfahrensbeteiligung des Gerichts darin erschöpfen
muss, das Verwaltungsstrafverfahren einzustellen.
7.
In der vorliegenden Streitsache steht ausser Frage, dass die Prozesslei-
tung mit der Anklageerhebung von Swissmedic an das Bezirksgericht über-
ging (vgl. Art. 328 StGB) und das Bezirksgericht durch die Vorprüfung der
Anklage und ihre Rückweisung an Swissmedic die sich aus der Prozess-
leitung ergebenden Befugnisse tatsächlich wahrgenommen hat. Es kann
keine Rede davon sein, dass seine Beteiligung im Sinne der vorstehenden
Erwägungen völlig untergeordneter Natur gewesen wäre. Daraus ergibt
sich, dass dem Kanton Zürich gestützt auf Art. 5 Abs. 2 TEVG eine hälftige
Beteiligung an der 5/10-Quote des Bundes nach Art. 5 Abs. 1 Bst. a TEVG
zusteht.
8.
Zusammenfassend ergibt sich, dass die Dispositiv-Ziffern 1 und 2 der an-
gefochtenen Verfügung Bundesrecht verletzten. In Gutheissung der Be-
schwerde sind sie daher aufzuheben und durch eine angepasste Regelung
zu ersetzen, in deren Rahmen der Nettobetrag der eingezogenen Vermö-
genswerte von CHF 772'309.- wie folgt aufzuteilen ist: An den Kanton Zü-
rich gehen CHF 347'539.05 (1/2 von 5/10 und 2/10) und an den Bund
CHF 424'769.95 (1/2 von 5/10 und 3/10).
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Seite 13
9.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind keine Verfahrenskosten aufzuer-
legen (Art. 63 Abs. 1 und 2 VwVG). Dem Kanton Zürich steht als obsiegen-
dem Beschwerdeführer keine Parteientschädigung zu (Art. 7 Abs. 2 des
Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen
vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]).
(Dispositiv nächste Seite)
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Seite 14