Decision ID: a75d2b30-d33b-420d-8e57-9dbfa4616aad
Year: 2019
Language: fr
Court: VD_TC
Chamber: VD_TC_031
Canton: VD
Region: Région lémanique
Law Area: public_law

Vu les faits suivants:
A. A._ est propriétaire depuis le 21 mai 1991 de la parcelle 126 du territoire de la Commune de Donneloye. D'une surface de 30'386 m2, cette parcelle est en nature de pré-champ par 28'762 m2 et de forêt par 1'624 m2. B._, fils du prénommé, est propriétaire depuis le 18 décembre 2015 du bien-fonds voisin 235 de la même commune. D'une surface de 44'784 m2, ce bien-fonds est en nature de pré-champ par 31'186 m2, de forêt par 10'150 m2 et derechef de forêt par 3'448 m2. Les deux parcelles sont colloquées en zone agricole ainsi qu'en aire forestière. Elles sont en outre pour partie en surface d'assolement de qualités I et II. A._ et B._ exploitent une entreprise agricole reconnue, comptant une surface agricole utile totale d'environ 45 ha, consacrée aux grandes cultures.
B. A une date indéterminée, A._ et B._ ont entrepris des démarches en vue de remblayer une partie des deux biens-fonds précités par des matériaux terreux, à raison de quelque 45'000 m3 sur une surface d'environ 16'000 m2. Ces matériaux terreux seront issus du chantier proche de la requalification de la route cantonale 422. Dans ce projet, les intéressés collaborent avec l'entreprise C._, respectivement sa succursale de Crissier, dont le but comprend la fabrication, vente et exploitation de liants bitumeux, l'exploitation d'entreprises de génie civil ou de bâtiment, l'exécution de tous travaux publics, routiers, l'exploitation de carrières, de gravières et de décharges, ainsi que l'achat, fabrication et vente de tous matériaux de construction.
a) A la suite d'une visite des lieux du 7 août 2013 en présence d'A._ et de B._, ainsi que d'un représentant de C._, la Direction générale de l'environnement, division géologie, sols et déchets (DGE-GEODE) a rendu un avis préalable positif le 15 août 2013 s'agissant d'un réaménagement d'une partie de la parcelle 126 (la parcelle 235 n'étant pas mentionnée). Cet avis constatait que le sol était de type varié, localement et modérément engorgé par l'eau à environ 30 cm, faiblement pierreux et de profondeur utile moyenne (30 à 50 cm). Il retenait que la pente, irrégulière, allait de 15 à 25% et que la parcelle était exploitée en prairie naturelle. L'avis considérait encore qu'un aménagement avec apport de matériaux d'excavation sains permettrait de corriger la pente en formant une terrasse exploitable en grandes cultures. De la sorte, toute la parcelle pourrait être mise dans l'inventaire des surfaces d'assolement. Pour le surplus, la DGE-GEODE réservait l'avis des autres services cantonaux et exigeait la constitution d'un dossier complet de demande de permis de construire, incluant un concept de protection des sols.
Le 2 avril 2014, une nouvelle visite sur place, concernant derechef la parcelle 126, a été effectuée en présence de B._, ainsi que de représentants de C._, de la DGE-GEODE, de la DGE division biodiversité (DGE-BIODIV), du Service de l'agriculture (SAGR, aujourd'hui inclus dans la Direction générale de l'agriculture, de la viticulture et des affaires vétérinaires [DGAV]), du Service du développement territorial (SDT) et de la municipalité. A cette occasion, le représentant du SDT a déclaré que "le remblai devra être dimensionné selon ce qui est strictement nécessaire à l'exploitation agricole de la parcelle. Un tel examen ne pourra se faire qu'en étroite collaboration avec la DGE-GEODE/SOLS et le SAGR". Pour sa part, B._ a relevé que la déclivité du terrain ne se prêtait guère aux cultures; le remblai, de quelque 40'000 m3 de matériaux terreux, devrait y faciliter la culture de pommes de terre; en outre, la possibilité de prélever des matériaux terreux sur le chantier de la RC 422 lui éviterait de se déplacer jusqu'à la décharge de Biolay-Orjulaz et économiserait également des trajets aux camions du chantier de la RC chargés d'évacuer les matériaux d'excavation. Quant à la municipalité, elle s'est montrée très réservée en raison notamment de l'importance du trafic, ainsi que des risques et des nuisances y relatifs. Pour le surplus, il est extrait du procès-verbal de la séance ce qui suit:
"(...) C._
La variante 3, d'un volume de 109'702 m3, qui apparaît sur les plans remis correspondait à un maximum technique. Dans le cadre de l'appel d'offres du recalibrage de la route cantonale 422, un remblayage de 40'000 m3 a finalement été proposé au maître de l'ouvrage (Etat de Vaud, DGMR) selon les volumes définis dans l'appel d'offres de la RC 422. (...)
(...) SAGR-CHZ
Une amélioration agronomique paraît envisageable en tout cas sur le premier tiers de la parcelle n° 126, soit en continuité avec les cultures du bien-fonds n° 127 voisin. Quoi qu'il en soit, le remblai devra de toute façon marquer une pente modérée (raccord doux avec le terrain existant) pour être exploitable. (...)
(...) DGE-GEODE
Plutôt que la pente, ce sont notamment les disparités du terrain (dépressions, bosses, etc.) et les problèmes d'engorgement qui justifient des améliorations agronomiques.
Une étude pédologique du site devrait donc mettre l'accent sur les endroits les plus critiques d'un point de vue agronomique. Touchant la protection des sols, ce projet ne pourra être autorisé que si les résultats de cette étude montrent clairement que le projet répond à un besoin agronomique. (...)
(...)
M. B._ demande sur quelle base est faite la demande d'autoriser le dépôt de terre. Est-elle faite en fonction du cubage prévu pour par l'appel d'offres du recalibrage de la RC 422 (40'000 m3) ou peut-on envisager le dépôt de terre venant d'un autre chantier. Il lui est répondu que l'appel d'offres et la modification de la parcelle ne sont pas directement liés et que la mise à l'enquête pour la modification de la parcelle devra préciser le nombre de m3 prévus au maximum. (...)
C. Conclusion
D'un volume inférieur à 500'000 m3 (cf. annexe de l'OEIE), le remblai n'est pas soumis à EIE. Pour mieux se prononcer sur le projet, le dossier devra toutefois comporter un rapport spécifique (de type notice d'impact) qui tienne compte des diverses problématiques en jeu (sols, air, nature, forêt, paysage, etc.). Le projet sera ensuite redéfini sur la base dudit rapport. Les autorités communales et cantonales demeureront à disposition pour examiner le dossier définitif, le cas échéant".
b) Le 15 janvier 2015 a été constituée la société D._, de siège social à Donneloye, gérée notamment par B._ en tant qu'administrateur président, dont le but est ainsi décrit: "Transports et terrassements; entreprise de travaux agricoles".
c) Le 24 novembre 2016, le bureau spécialisé E._ a soumis au SDT, avec copie à l'entreprise D._, un avant-projet de l'aménagement des parcelles 126 et 235, en vue d'un examen préalable (CAMAC 167634).
Par courrier du 23 janvier 2017 adressé au bureau E._, le SDT a préavisé positivement les travaux et annoncé qu'il serait en mesure, sous réserve des déterminations des autres services de l'Etat, de délivrer l'autorisation spéciale requise lors de la procédure de demande de permis de construire. Annexé, le préavis du service en charge de l'agriculture retenait que les travaux projetés, consistant à remblayer les parcelles 126 et 235 à raison de 44'000 m3 sur 16'000 m2, étaient conformes à l'affectation de la zone agricole; les besoins étaient justifiés pour permettre un gain de surface d'assolement d'environ 7'500 m2 en corrigeant la pente du terrain actuel au moyen de matériaux d'excavation sains. En revanche, le préavis de la DGE-GEODE, également joint, répétait que le dossier de permis de construire devrait contenir une "justification de l'emprise du projet" et précisait que serait applicable la "DMP 861", à savoir la Directive de la DGE relative aux remblais, terrassements et remodelages de terrains pour les aménagements de parcelles hors des zones à bâtir du 10 juin 2016.
C. a) Le 1er décembre 2017, la demande de permis de construire portant sur l'aménagement des parcelles 126 et 235, ainsi que sur la création d'un chemin d'accès provisoire, a été déposée.
Le dossier comporte en particulier un plan de situation du 19 juillet 2017 ainsi qu'un mémoire technique établi le 10 juillet 2017 par E._ sur mandat de C._. Il en découle en substance que le projet d'aménagement vise à améliorer les conditions agro-pédologiques des parcelles 126 et 235, par l'apport de quelque 45'000 m3 permettant de corriger la déclivité et de reconstituer un sol de qualité. Selon le mémoire technique, l'op.ation permettra de gagner 6'220 m2 de surfaces d'assolement, d'accueillir des matériaux d'excavation non pollués de chantiers situés à proximité et, partant, de répondre partiellement aux besoins locaux. Le mémoire technique présente par ailleurs un plan parcellaire, une carte de décapage horizon A, un plan de réaménagement ainsi qu'un profil du réaménagement, dont est extrait respectivement ce qui suit (ici sans échelle):
Situation et parcellaire:
Carte de décapage horizon A:
Plan du réaménagement:
Profil du réaménagement:
Par courrier du 5 avril 2018, C._ a communiqué à la municipalité une copie de la convention d'exploitation que cette société avait signée le 4 avril avec D._, traitant de l'aménagement des parcelles 126 et 235 sur la base d'une autorisation d'exploiter à obtenir sous la forme d'une décharge contrôlée de type A pour matériaux d'excavation ou matériaux terreux non pollués.
b) Le projet a été mis à l'enquête du 6 avril au 6 mai 2018 (CAMAC 172899). Le 12 juin 2018, la DGE a procédé à une évaluation agropédologique sur place.
c) La synthèse CAMAC a été établie le 27 juin 2018. Le SDT a refusé de délivrer l'autorisation spéciale et la DGE-GEODE (sols) a émis un préavis négatif. Pour le surplus, il était indiqué dans la synthèse que les autres autorités cantonales impliquées, notamment la DGE-EAU (hydrogéologie), la DGE-BIODIV, la DGE-FORET, la DGE-DIREV (bruit, air), la DGE-DN (dangers naturels) et le SAVI (ancien SAGR), auraient délivré l'autorisation spéciale requise, respectivement émis un préavis positif, à certaines conditions impératives. On expose ci-après les décisions et préavis du SDT, de la DGE-GEODE et du SAVI:
"Le Service du développement territorial, Hors zone à bâtir (SDT/HZB2) refuse de délivrer l'autorisation spéciale requise.
(...)
Selon le Service de l'agriculture et de la viticulture (SAVI), ces travaux sont liés à une exploitation agricole reconnue (5913.0027) et permettraient un gain d'environ 7'500 m2 de surface d'assolement (SDA), sous réserve des exigences de la DGE-GEODE/SOLS. Toutefois, vu le préavis négatif de cette dernière, les travaux tels que présentés ne peuvent pas être autorisés au regard des exigences de l’Ordonnance sur les atteintes portées aux sols (art. 16a LAT et 34 OAT). L'ampleur du projet soumis ne peut pas être justifiée par un gain de SDA. Comme l'article 2 OSol et les jurisprudences priment, il n'est pas possible de justifier une correction de topographie pour faire un remblai.
Selon la DGE-GEODE/SOLS, il n'est possible de gagner des SDA qu'en réhabilitant des sols dégradés. Se contenter de corriger la pente de sols naturels ne constitue donc pas un argument suffisant.
Comme indiqué par la DGE-GEODE/SOLS dans son préavis, la justification et les dimensions du projet doivent être revues, l'emprise sur les sols naturels doit être limitée au strict nécessaire.
Par conséquent, le SDT refuse de délivrer l'autorisation spéciale pour ces travaux en application des articles 16a LAT et 34 OAT. En revanche, la DGE-GEODE/SOLS et le SDT restent à disposition pour examiner un projet corrigé selon ce qui précède.
La Direction des ressources et du patrimoine naturels, Géologie, sols et déchets (DTE/DGE/DIRNA/SOLS) préavise négativement au présent projet pour le motif ci-dessous:
Appréciation
1. La nature des sols «dégradés» justifiant une amélioration agronomique n'est pas précisée par le dossier. De même, la justification d'un remblai comme seule solution technique capable de corriger cette dégradation n'est pas apportée.
Les relevés pédologiques montrent que les sols sont très localement remaniés par une modification de terrain passée (suppression de talus naturels). Une dégradation de la couche supérieure n’apparaît qu’en un seul point, ce qui ne permet pas de délimiter l’ampleur de cette dégradation. En outre, les cultures ne montrent pas de signes significatifs de problèmes agronomiques et que les problématiques de sol mentionnés comme une «dégradation» sont corrigeables avec des techniques agricoles beaucoup plus proportionnées (travail du sol, amendements organiques, etc.). Le rapport ne mentionne pas les problèmes agronomiques principaux (semelle de labour), le remblai n’apparaît pas comme une solution adaptée à ce type de problèmes et proportionnée pour la correction de telles atteintes, très fréquentes sur les sols cultivés.
2. De plus, la surface de la zone dégradée est identifiée grossièrement mais l'ampleur du projet est clairement disproportionnée par rapport à cette surface nécessitant réhabilitation. Selon l'avis préalable du 23.01.2017, il était demandé une "justification de l’emprise du projet", qui doit être limitée au besoin conformément aux directives actuelles (fiche aménagement de parcelles du 30 mai 2016).
3. Il est rappelé que le potentiel gain de surfaces d’assolement n’est que théorique et n’est pas un critère permettant de justifier une remise en état de la topographie.
Préavis
De ce fait, la DGE-GEODE/Sols préavise négativement au présent projet en l’état: la justification et les dimensions doivent être revues; la solution du remblai pour la correction des problèmes de sols doit être avérée comme étant la seule possible et proportionnée, en raison des impacts importants qu’elle génère et des contraintes agricoles qu’elle implique (surface improductive pendant plusieurs années).
L'emprise sur les sols naturels et les volumes de remblais doivent être limités aux stricts nécessaires pour l'assainissement de la surface de sols dégradés.
Le respect de ces conditions est nécessaire à la réalisation d’un «aménagement de parcelles» dont le but prioritaire est l’amélioration agronomique. Les mises en décharges sont soumises à procédures de planification. (...)
Le Service de l'agriculture et de la viticulture (DEIS/SAVI) aurait préavisé favorablement au présent projet.
[le préavis est absent de la synthèse CAMAC. Il découle toutefois d'une version séparée du 16 avril 2018 que selon le SAVI, "les besoins sont justifiés pour permettre un gain de SDA d'environ 7'500 m2, en corrigeant la pente du terrain actuel, au moyen de matériaux d'excavation non pollués"]."
d) Par décision du 9 août 2018, la municipalité a rejeté la demande de permis de construire en raison des refus signifiés par les autorités cantonales. Elle a considéré de surcroît qu'au vu de l'ampleur du projet et des nuisances qui en découleraient, le dossier devait être complété par une étude démontrant le respect des normes de protection contre le bruit.
D. Agissant le 14 septembre 2018 sous la plume de leur mandataire, A._ et B._ ont déféré la décision du SDT du 27 juin 2018 et la décision de la municipalité du 9 août suivant à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP). Ils concluent principalement à la réforme de la décision du SDT en ce sens que l'autorisation spéciale est délivrée en vue de l'aménagement des parcelles 126 et 235, respectivement à la réforme de la décision de la municipalité en ce sens que le permis de construire sollicité est délivré pour l'aménagement des parcelles 126 et 135. Subsidiairement, les recourants concluent à l'annulation des deux décisions attaquées, la cause étant renvoyée à l'autorité précédente pour nouvelle décision dans le sens des considérants. En substance, les recourants dénoncent une violation des art. 3 al. 2 let. a et 16a de la loi sur l'aménagement du territoire ainsi qu'une violation du principe de la protection de la bonne foi. Ils ont produit une série de pièces, notamment la directive de la DGE "DMP 861" ainsi que la directive de l'Office fédéral du développement territorial intitulé "Plan sectoriel des surfaces d'assolement SDA - Aide à la mise en œuvre 2006". Ils demandent la réalisation d'une expertise pédologique sur le secteur litigieux des parcelles 126 et 235, de même qu'une inspection locale.
La municipalité a déposé sa réponse le 11 octobre 2018, concluant principalement au rejet du recours et à la confirmation de sa décision, subsidiairement au renvoi du dossier à la municipalité pour complément d'instruction et nouvelle décision.
La DGAV s'est déterminée le 12 octobre 2018, en précisant certains éléments de son préavis du 16 avril 2018, notamment la notion d'"amélioration agronomique" au sens utilisé dans son domaine de compétence. Elle ajoute qu'elle n'exclut pas qu'un projet d'ampleur plus modeste, par exemple un apport de terre végétale de qualité en surface sur la zone de sol remanié, suffise à améliorer les qualités agronomiques (et pédologiques) des parcelles en cause.
Le SDT s'est exprimé le 15 octobre 2018, concluant au rejet du recours.
La DGE a communiqué ses déterminations le 15 octobre 2018, proposant également le rejet du recours. Elle soutient que le projet doit être révisé afin que l'emprise sur les sols naturels et les volumes de remblais soient limités dans la mesure nécessaire à l'assainissement de la surface de sols dégradés.
Les recourants ont transmis un mémoire complémentaire le 4 février 2019, ainsi qu'un article de presse intitulé "Vaud part à la conquête de nouveaux sols fertiles", paru le 25 janvier 2019 dans le journal 24 Heures.
Le tribunal a ensuite statué.

Considérant en droit:
1. Le recours a été déposé dans le délai utile et selon les formes requises par des recourants bénéficiant de la qualité pour recourir. Il est en outre dirigé contre une décision susceptible de recours et formé devant l'autorité compétente pour en connaître (cf. notamment art. 75, 92, 95 et 99 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]). Il y a dès lors lieu d'entrer en matière.
2. Le litige porte sur l'aménagement des parcelles 126 et 235 de Donneloye. Plus précisément, il s'agit de remblayer un périmètre d'environ 16'000 m2, à cheval sur la limite séparant ces biens-fonds, par l'apport de matériaux terreux d'un volume de quelque 45'000 m3.
Cet ouvrage est soumis à autorisation selon l'art. 22 al. 1 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT; RS 700), l'art. 103 de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11) ainsi que les art. 68 let. g et 68a al. 2 let. b a contrario du règlement vaudois du 19 septembre 1986 d'application de la LATC (RLATC; BLV 700.11.1). Les biens-fonds concernés étant colloqués en zone agricole ainsi qu'en aire forestière, à savoir hors zone à bâtir, l'ouvrage en cause nécessite en particulier une autorisation spéciale à délivrer par le SDT en application des art. 25 al. 2 LAT et 81 al. 1, 120 al. 1 let. a et 121 let. a LATC.
Il convient ainsi d'examiner en première ligne si la décision du SDT refusant l'autorisation spéciale requise est conforme au droit.
3. Selon l'art. 22 al. 2 let. a LAT, l'autorisation est délivrée si la construction ou l'installation est conforme à l'affectation de la zone, en l'occurrence la zone agricole.
a) D'après l'art. 16a al. 1, 1ère phrase, LAT, sont conformes à l'affectation de la zone agricole les constructions et installations qui sont nécessaires à l'exploitation agricole ou à l'horticulture productrice. Seules les constructions dont la destination correspond à la vocation agricole du sol peuvent donner lieu à une autorisation ordinaire au sens de l'art. 22 al. 2 let. a LAT.
L'art. 34 de l'ordonnance fédérale du 28 juin 2000 sur l’aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) précise les notions de conformité et de nécessité. Il dispose à son al. 4 qu'une autorisation de construire en zone agricole un ouvrage conforme à l'affectation de ladite zone ne peut être délivrée que si la construction ou l'installation est nécessaire à l'exploitation en question (let. a), si aucun intérêt prépondérant ne s'oppose à l'implantation de la construction ou de l'installation à l'endroit prévu (let. b) et s'il est prévisible que l'exploitation pourra subsister à long terme (let. c). Hors de la zone à bâtir, de façon générale, la conformité est liée à la nécessité: la construction doit être adaptée, par ses dimensions et son implantation, aux besoins objectifs du propriétaire ou de l'exploitant (ATF 132 II 10 consid. 2.4). En introduisant cette clause du besoin, le législateur fédéral entend limiter les constructions nouvelles à celles qui sont réellement indispensables à l'exploitation afin de garantir que la zone en question demeure une zone non constructible. Le critère de la nécessité implique aussi que les intérêts en présence soient appréciés et mis en balance. L'appréciation doit se faire à l'aune des buts et principes énoncés aux art. 1 et 3 LAT (ATF 133 II 370 consid. 4.2; ATF 129 II 413 consid. 3.2; TF 1C_318/2017 du 11 juillet 2018 consid. 4.1 et les références citées). Il s'agit en particulier de protéger les bases naturelles de la vie, telles que le sol, l'air, l'eau, la forêt et le paysage (art. 1 al. 2 let. a) et de réserver à l'agriculture suffisamment de bonnes terres cultivables, en particulier les surfaces d'assolement (art. 3 al. 2 let. a). L'ensemble des intérêts en présence devant être pris en considération, il convient de tenir compte également, au regard de la présente cause, de la nécessité de valoriser les déchets. Les dispositions régissant ces différents objectifs d'intérêt public sont brièvement exposées successivement ci-après (consid. 3b à 3d).
b) En vertu de l'art. 26 OAT, les surfaces d'assolement font partie du territoire qui se prête à l'agriculture au sens de l'art. 6 al. 2 let. a LAT; elles se composent des terres cultivables comprenant avant tout les terres ouvertes, les prairies artificielles intercalaires et les prairies naturelles arables. Elles sont garanties par des mesures d'aménagement du territoire (al. 1). Une surface totale minimale d'assolement a pour but d'assurer au pays une base d'approvisionnement suffisante, comme l'exige le plan alimentaire, dans l'hypothèse où le ravitaillement serait perturbé (al. 3).
Les critères à observer par les surfaces d'assolement tiennent aux qualités physiques et biologiques des sols, à leurs caractéristiques, à leur aptitude agronomique, à leur charge en polluants, ainsi qu'à la forme de la parcelle. Une surface d'assolement doit remplir les trois principaux critères ainsi que les critères complémentaires, au sens d'exigences minimales. Dans la pratique, il est judicieux d'appliquer les critères dans l'ordre suivant (directive de l'Office fédéral du développement territorial, Plan sectoriel des surfaces d'assolement SDA - Aide à la mise en œuvre 2006):
1. Critère Zone climatique A / B / C / D1-4 2. Critère Pente ≤ 18 % 3. Critère Profondeur ≥ 50 cm 4. Critère complémentaire Masse volumique apparente effective ≤ valeur indicative 5. Critère complémentaire Polluants selon l'OSol ≤ valeur indicative 6. Critères complémentaire Superficie d'un seul tenant au moins 1 ha de superficie et forme adéquate de la parcelle
La Confédération a fixé, dans le plan sectoriel du 8 avril 1992 pour l’assolement des cultures, la surface totale minimale des surfaces d’assolement et sa répartition entre les cantons, établissant pour le canton de Vaud une surface minimale de 75'800 ha (FF 1992 II 1616; voir aussi art. 30 OAT). Ce plan sectoriel des surfaces d'assolement est en phase de remaniement. Il a fait l'objet d'un rapport du groupe d'experts du 30 janvier 2018 et a été mis en consultation, accompagné d'un rapport explicatif, en décembre 2018.
Dans le canton de Vaud, la mesure F12 du Plan directeur cantonal, dans sa quatrième adaptation (PDCant), fixe comme objectifs de protéger les surfaces d'assolement, de garantir de manière durable et en tout temps le contingent vaudois alloué par le plan sectoriel de la Confédération, ainsi que de restituer une marge de manœuvre permettant d'assurer la mise en œuvre des politiques à incidence territoriale du PDCant (p. 295). Sur ce dernier point, la mesure F12 précise qu'il convient de recenser toutes les surfaces qui répondent aux critères des surfaces d'assolement mais qui n'ont pas été prises en considération à ce jour, de retrouver des surfaces d'assolement lors du redimensionnement des zones à bâtir, de procéder à des améliorations de sols dégradés (par un usage particulier) et de réviser l'inventaire cantonal (let. C p. 299 s.).
c) S'agissant de la protection des sols, l'art. 33 al. 2 de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE; RS 814.01) dispose qu'il n'est permis de porter atteinte physiquement à un sol que dans la mesure où sa fertilité n'en est pas altérée durablement; cette disposition ne concerne pas les terrains destinés à la construction. L'art. 7 al. 4bis LPE définit le sol comme la couche de terre meuble de l'écorce terrestre où peuvent pousser les plantes.
L'ordonnance fédérale du 1er juillet 1998 sur les atteintes portées aux sols (OSol; RS 814.12) vise selon son art. 1 à garantir à long terme la fertilité du sol. D'après l'art. 2 al. 1 OSol, un sol est considéré comme fertile notamment s'il présente, pour sa station, une biocénose biologiquement active, une structure, une succession et une épaisseur typiques et qu'il dispose d'une capacité de décomposition intactes (let. a), s'il permet aux plantes et aux associations végétales naturelles ou cultivées de croître et de se développer normalement et ne nuit pas à leurs propriétés (let. b) et si les fourrages et les denrées végétales qu'il fournit sont de bonne qualité et ne menacent pas la santé de l'homme et des animaux (let. c). L'art. 7 al. 2 OSol prévoit que si des matériaux terreux issus du décapage de la couche supérieure et de la couche sous-jacente du sol sont utilisés pour reconstituer un sol (p. ex. en vue de la remise en état ou du remodelage d'un terrain), ils doivent être mis en place de sorte que: la fertilité du sol en place et celle du sol reconstitué ou intégré ne soient que provisoirement perturbées par des atteintes physiques (let. a); le sol en place ne subisse pas d'atteintes chimiques et biologiques supplémentaires (let. b).
d) Enfin, quant aux déchets, l'ordonnance fédérale du 4 décembre 2015 sur la limitation et l'élimination des déchets (OLED; RS 814.600) vise selon son art. 1 à protéger les hommes, les animaux, les plantes et leurs biocénoses ainsi que les eaux, le sol et l'air contre les atteintes nuisibles ou incommodantes dues aux déchets (let. a), à limiter préventivement la pollution de l'environnement par les déchets (let. b), ainsi qu'à promouvoir une exploitation durable des matières premières naturelles par une valorisation des déchets respectueuse de l'environnement (let. c). D'après l'art. 3 let. f OLED, sont notamment des déchets les matériaux résultant de l'excavation ou du percement, sans les matériaux terreux issus du décapage de la couche supérieure et de la couche sous-jacente du sol. Selon l'art. 18 OLED, les matériaux terreux issus du décapage de la couche supérieure et de la couche sous-jacente du sol doivent autant que possible être valorisés intégralement (al. 1), s'ils se prêtent à la valorisation prévue de par leurs propriétés (let. a), s'ils satisfont aux valeurs indicatives fixées aux annexes 1 et 2 OSol (let. b) et s'ils ne contiennent pas de substances étrangères ni d'organismes exotiques envahissants (let. c). La valorisation des matériaux terreux issus du décapage de la couche supérieure et de la couche sous-jacente du sol doit se faire conformément aux art. 6 et 7 OSol (al. 2).
4. Il découle en bref de l'ensemble des dispositions exposées ci-dessus que les mouvements de terre destinés à améliorer les qualités agronomiques et pédologiques des terrains agricoles, de même qu'à augmenter les surfaces d'assolement, peuvent se heurter à des intérêts antagonistes, à savoir notamment à la nécessité de conserver les paysages ainsi que de maintenir les sols dans leur état naturel et de sauvegarder leur fertilité.
a) Le sol n'est pas simplement une surface, mais un volume habité, fonctionnel et structuré. On y distingue notamment les couches supérieures (horizon A, entre 5 et 30 cm, terre végétale) et les couches sous-jacentes (horizon B, jusqu'à 150 cm, terre minérale), toutes deux protégées quelle que soit leur affectation ou leur utilisation (cf. Sols et constructions, Etat de la technique et des pratiques, OFEV, Berne 2015, ch. 1.1 et 1.2 p. 15 ss). La définition de la fertilité du sol énoncée à l'art. 2 OSol ne se limite pas aux notions de productivité ou de capacité de production au sens agronomique ou sylvicole. Elle tient aussi compte des différentes fonctions du sol, des utilisations agricoles et sylvicoles, des espaces verts et des surfaces naturelles. Les sols doivent être protégés, afin de garantir leur fertilité à long terme au sens légal de la notion et de pérenniser leur capacité de fonctionner, c’est-à-dire leur aptitude à fournir régulièrement l'ensemble des services dont ils sont les garants (par ex. la protection de la qualité des eaux de surface et souterraines, la protection de l'air, la résistance à l'érosion; cf. Sols et constructions, op. cit., ch. 1.3 p. 22). Un sol dit "dégradé" est un sol dont la fertilité est atteinte au sens de l'art. 2 OSol (par ex. un sol agricole incapable de fournir une production normale pour sa station, érodé, compacté, remblayé, etc.). Les modifications des sols naturels ne sont autorisées que lorsqu'elles se révèlent réellement nécessaires pour faciliter l'exploitation ou améliorer le sol et que les chances de réussite sont bonnes Par principe, un sol déjà fertile, à savoir présentant pour sa station une biocénose biologiquement active, une structure, une succession et une épaisseur typiques et disposant d'une capacité de décomposition intacte, ne nécessite pas une amélioration par l'épandage de matériaux terreux, mais doit être maintenu en l'état. Ne sont ainsi pas autorisées les réhabilitations de sols dont la succession des horizons est naturelle, non perturbée et qui présentent un niveau de fertilité typique pour le site. Ces sols doivent être protégés des modifications de terrains afin de préserver leurs fonctions environnementales et de sauvegarder la biodiversité et le paysage (cf. Sols suisses, Etat et évolution, OFEV 2017, ch. 2.8 p. 63 s.; voir aussi Sols et constructions, op. cit., ch. 1.3 p. 21). Une optimisation de l’exploitation mécanisée ne justifie pas à elle seule une modification des sols naturels (VLP-ASPAN, INFORUM n°5/08, se référant en particulier à l'arrêt TF 1C_397/2007 - 1C_427/2007 du 27 mai 2008).
Ainsi, "hors des zones à bâtir, les remodelages de terrains ne sont en général autorisés que sur les sols dont la structure a déjà été notablement dégradée ou modifiée par l'être humain (p. ex. des sols dégradés lors de remises en état ou de modifications de terrain antérieures non satisfaisantes, des sols pollués, des sols organiques dégradés, des sols ayant subi des atteintes consécutives à des crues, des laves torrentielles ou des glissements de terrain) peuvent être modifiés" (cf. Sols suisses, loc. cit.). Une utilisation agricole normale du sol avec des rendements moins bons n'implique donc pas la présence d'un sol dégradé. Par ailleurs, lorsque la présence d'un sol dégradé est admise, les modifications doivent se tenir au strict minimum nécessaire à sa réhabilitation.
Dans cette ligne, il appert que les surfaces d'assolement doivent avant tout être reconstituées sur des sols dégradés par l'action humaine ou déjà pollués, de sorte à éviter, en principe, les atteintes aux sols intacts qui résultent d'un processus de formation naturel (cf. Rapport du groupe d'experts du 30 janvier 2018 mis en œuvre dans le cadre du remaniement du plan sectoriel des surfaces d'assolement, Recommandation 6, p. 43; voir aussi Rapport explicatif du projet de plan sectoriel des surfaces d'assolement mis en consultation en décembre 2018, ch. 4.2 p. 17; cf. encore mesure F12 du PDCant p. 300).
De même, l'OLED exige certes que les matériaux terreux soient valorisés, mais les directives fédérales recommandent que cette "valorisation" se fasse en premier lieu sur des sols ayant subi des dégradations anthropogènes (cf. Sols suisses, op. cit., ch. 3.2 p. 72).
En d'autres termes, s'il est indéniable que le maintien des surfaces d'assolement identifiées et le recensement de surfaces d'assolement supplémentaires représentent un intérêt public majeur (cf. art. 3 al. 2 let. a et 15 al. 3 LAT; art. 29 et 30 OAT; mesure F12 du Plan directeur cantonal; ATF 134 II 217 consid. 3.3), celui-ci ne prime pas d'emblée l'intérêt public à conserver des sols naturels et des paysages intacts. De pareille manière, si la valorisation des matériaux terreux répond certes à un intérêt public non négligeable, celui-ci ne l'emporte pas davantage sans autre réflexion sur la nécessité de maintenir des sols naturels et des paysages intacts. A ce dernier propos, l'on comprend également des directives fédérales que des exceptions sont permises mais qu'une vigilance particulière doit être assurée afin d'éviter que l'épandage de matériaux terreux vise avant tout à se décharger à bon marché de matériaux d'excavation sous prétexte d'améliorer les sols. Le rapport précité du groupe d'expert avertit du reste du danger que les possibilités de réhabiliter des sols en SDA par la valorisation des matériaux excavés "ouvrent la porte à un «tourisme» de l'humus" (p. 43). De même, l'OFEV souligne que l’expression "amélioration du sol" est parfois encore employée abusivement pour justifier l’élimination à moindre coût de matériaux terreux non pollués en les épandant sur des sols naturellement superficiels (cf. Sols suisses, op. cit., ch. 3.2 p. 72).
Ainsi, l'apport de matériaux terreux en vue d'améliorer les qualités agronomiques et pédologiques du sol ne peut en principe être autorisé qu'en présence de sols dégradés, lorsque cette méthode est la seule solution technique permettant de réhabiliter le sol et, qui plus est, uniquement selon l'emprise et les volumes strictement nécessaires.
b) Le canton de Vaud a édicté le 30 mai 2016, par la DGE, une directive intitulée "Remblais, terrassements et remodelages de terrains pour les aménagements de parcelles hors des zones à bâtir", ainsi qu'une aide à l'exécution dite "DMP 861". La directive dispose notamment que ne se prêtent pas à un aménagement de parcelle "tout sol dont le degré de fertilité est typique pour sa station (art. 2 al. 1 let. a OSol)" et "tout sol, lorsque la correction de la pente ou l’optimisation de l’exploitation mécanisée sont les seules justifications pour entreprendre des travaux d’aménagement". Toujours selon la directive, se prêtent en revanche à un aménagement de parcelle les deux hypothèses suivantes:
"5. un sol agricole exploité dont la topographie ou les caractéristiques agropédologiques justifient un épandage de couche supérieure du sol (terre végétale, horizon A) en surface et de moins de 30 cm d’épaisseur foisonnée (p. ex. pour compenser une perte liée à l’érosion, valoriser des sols décapés sur un chantier à proximité). Dans ce cas seuls sont admis des matériaux issus de la couche supérieure du sol (horizon A, terre végétale), de qualité pédologique au moins équivalente à celle du sol existant pour en maintenir ou en améliorer la fertilité
6. exceptionnellement, la DGE-GEODE peut admettre un aménagement sur un sol dégradé (sensiblement modifié par l’action de l’homme et dont la fertilité n’est pas bonne, par exemple un sol mal reconstitué, un sol organique qui s’est fortement minéralisé et dont le drainage est insuffisant, etc.) aux conditions suivantes:
- aucune autre méthode (agricole ou de génie rural notamment) n’apparaît apte et proportionnée pour corriger la problématique agronomique
- les problèmes de culture (fertilité altérée) doivent être avérés".
Contrairement à ce que tendent à soutenir les recourants, ladite directive de la DGE est conforme au droit fédéral, notamment à l'art. 2 OSol, ainsi qu'aux directives fédérales. A juste titre, elle soumet l'épandage de matériaux terreux sur des surfaces agricoles à des critères stricts, visant à préserver de manière proportionnée le maintien des sols naturels et des paysages, ainsi qu'à éviter la création de décharges de matériaux terreux sous un prétexte agronomique. Au demeurant, sa teneur correspond à celle des documents édités sur le même sujet par d'autres cantons (notamment Fribourg, Aide-mémoire, Valorisation et élimination des matériaux d'excavation et des matériaux terreux, décembre 2010; Berne, Notice concernant les remodelages du terrain pour la réhabilitation du sol hors zone à bâtir, 2015; Zurich, Merkblatt, Terrainveränderungen in der Landwirtschaftzone, 2014).
5. En l'occurrence, il appartient ainsi aux recourants de démontrer que l'aménagement de parcelle sollicité est nécessaire à l'exploitation agricole au sens des art. 16a al. 1, 1ère phrase, LAT et 34 al. 4 let. a OAT, et qu'aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose, en particulier à l'aune de l'art. 2 OSol. Il leur incombe en ce sens d'établir que leur projet remplit les conditions posées à l'aménagement de parcelle par le droit fédéral ainsi que par les directives fédérales et cantonales, notamment en ce qui concerne l'existence de sols dégradés et la nécessité de les améliorer par un épandage de matériaux terreux, selon l'emprise et le volume annoncés.
a) aa) D'après le rapport technique établi sur mandat du partenaire des recourants par le bureau E._ le 10 juillet 2017, le projet d'aménagement de parcelle, impliquant l'apport de quelque 45'000 m3 de matériaux sur une superficie d'environ 16'000 m2, aurait pour objectif d'améliorer les conditions agro-pédologiques du site, en augmentant les qualités agro-pédologiques des sols et l'exploitabilité du terrain.
A l'appui, le mémoire technique indique que dans son état actuel, la parcelle 126 présenterait un rendement agricole réduit en raison d'importantes pentes (supérieures à 20 %) dans sa partie ouest, qui ne seraient pas favorables à une exploitation en grande culture ni à un classement en surface d'assolement. Le site suivrait en effet une pente générale en direction ouest/nord-ouest, qui varierait entre 13 et 25 %; un talus, d'une déclivité d'environ 45 %, séparerait les deux parcelles sur une soixantaine de mètres (ch. 3.1 et 3.5). Le rapport expose que la parcelle 235 offrirait également un rendement agricole réduit en raison de remaniements: lors de ces manipulations de terres, les horizons pédologiques auraient été poussés pour niveler le terrain et laisseraient apparaître, en surface, les horizons inférieurs, peu structurés et peu productifs. Toujours selon le rapport, l'aménagement prévu permettrait de reconstituer des sols profonds de meilleure qualité et de proposer des pentes régulières plus favorables à l'agriculture, de 13 à 14 %, tout en réalisant une topographie harmonieuse. Plus précisément, il prolongerait les pentes de la partie est de la parcelle 126, actuellement exploitée en grande culture, et se raccorderait au talus de la parcelle 235 en prolongeant celui-ci avec des pentes de 2:3. Le talus serait ainsi rehaussé au maximum d'environ 6 m. Le projet élèverait le niveau du terrain actuel d'en moyenne 2,7 m. Enfin, le rapport technique précise qu'un profil de 110 cm serait reconstitué et comprendrait 25 cm d'horizon A et 85 cm d'horizon B pour les sols destinés à retrouver une vocation agricole (ch. 1.1, 2, 3.5.6, 4.3 et 5.2.6).
S'agissant des surfaces d'assolement, le rapport relève qu'à ce jour, seule une petite zone au nord-est du périmètre destiné au remodelage serait située en zone de surfaces d'assolement, à raison de 2'370 m2 en qualité I et de 4'870 m2 en qualité II. A l'issue du remaniement, le terrain présenterait 13'460 m2 de SDA en qualité I, à savoir un gain de 6'220 m2 de surfaces d'assolement. Par ailleurs, le rapport souligne que le projet permettrait également d'accueillir des matériaux d'excavation non pollués de chantier situés à proximité et ainsi de répondre partiellement aux besoins locaux. En limitant la distance de transport des matériaux d'excavation, il réduirait les nuisances engendrées par le trafic induit par les activités de construction (ch. 2 et 5.3).
bb) Dans la procédure de recours, les recourants affirment en particulier que la DGE méconnaîtrait l'adéquation de la solution proposée au regard de la protection des sols et de la valorisation des surfaces d'assolement. Ils soutiennent que les relevés pédologiques effectués par E._ révèleraient que la profondeur minimale requise pour qualifier un sol de surface d'assolement, soit 50 cm, ne serait pas atteinte sur la quasi-totalité du secteur considéré. A dire d'expert, la situation actuelle ne serait pas aussi favorable que le pr.endrait la DGE et le projet litigieux permettrait ainsi, grâce à la reconstitution des horizons A et B selon les précautions d'usage, d'améliorer grandement la qualité du sol du point de vue agronomique. Les recourants requièrent ainsi qu'une expertise soit mise en œuvre sur ce point précis. Toujours dans cette ligne, les recourants affirment que les conditions des directives de la DGE citées à l'appui de la décision querellée seraient respectées, le but poursuivi étant en première ligne une amélioration importante de la qualité du sol, non pas la correction de la pente ou l'optimisation de l'exploitation mécanique. La correction de la pente ne serait pas un objectif en soi mais un moyen de remplir les exigences minimales requises par le Plan sectoriel des surfaces d'assolement, à savoir une déclivité ne dépassant pas 18 %, étant précisé que sur certaines parties des parcelles concernées, la pente atteindrait 45 %. Ainsi, les parcelles nécessiteraient par endroit un remblai très important, afin non pas d'atteindre une profondeur utile moyenne de 2 m, mais de parer à la déclivité largement excessive de ces secteurs. De leur avis, le projet litigieux serait ainsi conforme à l'OSol.
b) Ainsi que le relève la DGE dans ses déterminations du 15 octobre 2018, les recourants ne démontrent pas à satisfaction que l'entier, ni même l'essentiel du comblement prévu répondrait à des motifs agronomiques. Comme exposé ci-dessus, en principe, seuls les sols dégradés peuvent être reconstitués, qui plus est uniquement dans la mesure nécessaire à l'amélioration du sol. En particulier, la correction de pente ne peut avoir lieu que si elle est nécessaire pour l'exploitation agricole d'une surface ou pour l'augmentation de la fertilité du sol, étant rappelé qu'une optimisation de l'exploitation mécanisée à elle seule n'est pas un motif suffisant. Or, en l'occurrence, il découle de l'examen du profil présenté que la pente actuelle est pour l'essentiel largement inférieure aux 18 % fixés par les critères de surfaces d'assolement, le projet entendant uniquement corriger une légère rupture entre les deux parcelles. La pente permet ainsi l'exploitation agricole de part et d'autre du talus, même si elle serait facilitée par la disparition de celui-ci. La problématique de la déclivité ne justifie donc pas l'épandage litigieux. Pour le surplus, les recourants sont muets sur les dimensions de sols "dégradés" par un "remaniement", de même que sur la nature exacte de cette "dégradation", et n'établissent pas davantage que celle-ci ne pourrait être corrigée que par un épandage. En particulier, la DGE souligne à juste titre que la zone dite "remaniée" par le mémoire technique, qui apparaît dans un secteur de la carte de décapage de l'horizon A (horizon A de 0 cm d'épaisseur, inférieur aux 50 cm exigés par les critères de surfaces d'assolement), représente une surface très modeste (environ 2'500 m2) au regard de l'étendue du projet. En définitive, les recourants ne démontrent pas l'existence problèmes agronomiques ou pédologiques majeurs justifiant l'épandage d'un volume d'environ 45'000 m3 (qui correspondrait selon le procès-verbal de la séance du 2 avril 2014, au remblayage de 40'000 m3 proposé au maître d'ouvrage dans le cadre de l'appel d'offres du recalibrage de la route cantonale 422) sur une surface de quelque 16'000 m2.
Quant au gain de surfaces d'assolement, encore une fois, il ne s'agit pas d'un but à poursuivre à tout prix, la création de nouvelles surfaces d'assolement devant être réalisée avant tout sur des sols véritablement dégradés, non pas sur des sols cultivables, fussent-ils d'un rendement insatisfaisant pour leur propriétaire. Il n'y a dès lors pas lieu d'examiner de manière approfondie si les surfaces actuellement classées en surfaces d'assolement selon un modèle théorique correspondent à la réalité de l'exploitation agricole du terrain, ni quel serait en conséquence le gain en surfaces d'assolement permis par le projet. Il en va de même de la valorisation des matériaux terreux issus de chantier. Le but premier d'un remodelage de terrain doit rester agronomique, non pas servir avant tout à recycler des matériaux terreux.
La décision du SDT est ainsi conforme au droit fédéral de l'aménagement du territoire et de l'environnement, notamment aux art. 3 al. 2 let. a et 16a LAT ainsi qu'à l'art. 2 OSol.
c) Dans ces circonstances, il sied de rejeter la requête des recourants tendant à ce que le tribunal mette en œuvre une expertise pédologique sur le secteur litigieux des parcelles 126 et 235, qui viserait à constater que le projet permettrait d'améliorer grandement la qualité agronomique du sol. La question décisive ne porte en effet pas sur ce point, mais sur l'existence de sols véritablement dégradés, sur la nécessité cas échéant de les réhabiliter par un épandage et, dans cette hypothèse, sur l'emprise et le volume terreux indispensables à cet effet. Pour le même motif, il n'y a pas lieu de procéder à une inspection locale.
6. Les recourants invoquent le principe de la bonne foi.
a) En droit public, le principe de la bonne foi est explicitement consacré par l'art. 5 al. 3 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), en vertu duquel les organes de l'Etat et les particuliers doivent agir de manière conforme aux règles de la bonne foi. De ce principe général découle notamment le droit fondamental du particulier à la protection de sa bonne foi dans ses relations avec l'Etat, consacré à l'art. 9 in fine Cst. (ATF 138 I 49 consid. 8.3.1). Selon la jurisprudence, un renseignement ou une décision erronés de l'administration peuvent obliger celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur, à condition que (1) l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard de personnes déterminées, (2) qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les limites de ses compétences et (3) que l'administré n'ait pas pu se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu. Il faut encore (4) qu'il se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il se prévaut pour prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de préjudice et (5) que la réglementation n'ait pas changé depuis le moment où l'assurance a été donnée (cf. ATF 141 V 530 consid. 6.2; TF 1C_587/2017 du 19 mars 2018 consid. 3.1 et les références citées).
b) Les recourants soutiennent que les services de l'Etat compétents se seraient prononcés à plusieurs reprises en faveur du projet litigieux, deux fois même par écrit, les 15 août 2013 et 23 janvier 2017, alors que ces autorités auraient eu parfaite connaissance de tous les éléments nécessaires pour juger de la conformité du projet au droit, en particulier sa volumétrie, son emprise au sol et la hauteur projetée des remblais. De l'avis des recourants, dès lors que les plans et le profil avaient été fournis à l'Etat déjà en novembre 2016, la DGE ne pouvait donc pas délivrer un préavis positif le 23 janvier 2017 puis faire volte-face une année plus tard.
c) Il est exact que le préavis de la DGE-GEODE du 15 août 2013 indiquait sous l'angle de la protection des sols, après visite des lieux, qu'un aménagement avec apport de matériaux d'excavation sains permettrait de corriger la pente en formant une terrasse exploitable en grandes cultures, au point que toute la parcelle pourrait être mise dans l'inventaire des surfaces d'assolement. Cela étant, la DGE-GODE exigeait simultanément la constitution d'un dossier complet de demande de permis de construire, incluant un concept de protection des sols. De surcroît, selon le procès-verbal de la séance du 2 avril 2014, la DGE-GEODE a précisé expressément que le projet ne pourrait être autorisé que si les résultats d'une étude pédologique à mener montreraient clairement que le projet répondait à un besoin agronomique.
Les autorités cantonales n'ont dès lors pas violé le principe de la bonne foi en refusant de délivrer l'autorisation spéciale voulue, respectivement le préavis favorable adéquat.
7. Dans ces conditions, la décision du SDT refusant la demande d'aménagement des parcelles 126 et 235 doit être confirmée.
Par conséquent, il sied de confirmer également la décision contestée de la municipalité, celle-ci ne pouvant délivrer le permis de construire en l'absence de toutes les autorisations spéciales cantonales requises. Il s'avère ainsi superflu d'examiner si d'autres motifs, liés au trafic, auraient justifié le refus municipal incriminé.
8. Vu ce qui précède, le recours doit être rejeté et les décisions contestées du SDT et de la municipalité doivent être confirmées, aux frais des recourants qui succombent. Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens.