Decision ID: 9d9a0abb-123c-4f2f-9231-520d2e3e8fa3
Year: 2015
Language: de
Court: SG_KGN
Chamber: SG_KGN_999
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: 

Sachverhalt:
A.- X besitzt den Führerausweis der Kategorien A1, B, D1, BE und D1E seit dem
16. April 1981. Am 2. Februar 2005 führte er einen Personenwagen in stark
alkoholisiertem Zustand (mindestens 2,45 und maximal 2,98 Gewichtspromille) und
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wurde vom Untersuchungsamt St. Gallen mit Strafbescheid vom 12. September 2005
wegen Führens eines Motorfahrzeugs in angetrunkenem Zustand und Nichtänderns der
Adresse im Führerausweis zu einer bedingt aufgeschobenen Gefängnisstrafe von acht
Wochen und einer Busse von Fr. 1'500.– verurteilt. Das Strassenverkehrsamt liess X
wegen des Vorfalls vom 2. Februar 2005 beim Institut für Rechtsmedizin (IRM) des
Kantonsspitals St. Gallen verkehrsmedizinisch untersuchen. Der Gutachter
befürwortete die Fahreignung im Bericht vom 27. Januar 2006 nur bedingt und empfahl
eine ärztlich kontrollierte und fachtherapeutisch betreute Alkoholabstinenz. Diese
wurde mit Verfügung des Strassenverkehrsamts vom 10. Februar 2006 angeordnet. X
wurde zudem verpflichtet, halbjährlich Berichte der betreuenden Stellen einzureichen,
erstmals am 10. August 2008. Die Auflagen wurden auf unbestimmte Zeit, mindestens
für die Dauer eines Jahres, erlassen. Bereits am 22. Februar 2006 hatte das
Strassenverkehrsamt wegen der Trunkenheitsfahrt vom 2. Februar 2005 den Entzug
des Führerausweises für die Dauer von sechs Monaten (Warnungsentzug) verfügt.
Diese Massnahme war im Verfügungszeitpunkt bereits vollzogen.
B.- Mit Schreiben vom 25. September und 24. Oktober 2007 forderte das
Strassenverkehrsamt X auf, den fälligen Bericht des ihn betreuenden Arztes
einzureichen. Im zweiten Erinnerungsschreiben, welches eingeschrieben versandt
wurde, teilte es X mit, im Säumnisfall werde der Führerausweis vorsorglich entzogen
und eine spezialärztliche Fahreignungsabklärung angeordnet. Da X den
eingeschriebenen Brief nicht abholte, wurde er ihm am 9. November 2007 ein zweites
Mal per A-Post zugestellt. Das Strassenverkehrsamt erhielt den Bericht auch nach
diesem Schreiben nicht. Deshalb verbot es X mit Verfügung vom 29. November 2007
das Führen von Motorfahrzeugen vorsorglich ab sofort. Es forderte ihn auf, den
Führerausweis und allfällige weitere Ausweise bis spätestens am zweiten Tag nach der
Eröffnung der Verfügung abzugeben oder einzusenden. Andernfalls werde die Polizei
mit dem Einzug beauftragt. Diese eingeschrieben versandte Verfügung wurde von X auf
der Post nicht abgeholt. Das Strassenverkehrsamt stellte sie ihm deshalb mit
Schreiben vom 17. Dezember 2007 nochmals per A-Post zu.
C.- Am 30. Juli 2014 reiste X mit einem Motorfahrzeug in die Schweiz ein, als er vom
Grenzwachtkorps angehalten und kontrolliert wurde. Da er über keine gültige
Fahrerlaubnis verfügte, wurde sein Führerausweis von der Kantonspolizei Graubünden
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vorläufig eingezogen. X gab gegenüber der Polizei an, von der Entzugsverfügung vom
29. November 2007 nichts gewusst zu haben. Seit November 2007 habe er mit
Motorfahrzeugen rund 65'000 km zurückgelegt. Sein Antrag auf Wiederaushändigung
des Führerausweises wurde vom Strassenverkehrsamt mit Schreiben vom 10.
September 2014 abgelehnt. Die Staatsanwaltschaft Graubünden verurteilte X am 11.
September 2014 wegen mehrfachen Führens eines Motorfahrzeugs trotz
Verweigerung, Entzug oder Aberkennung des erforderlichen Ausweises zu einer
bedingt aufgeschobenen Geldstrafe von 30 Tagessätzen zu je Fr. 140.– und einer
Busse von Fr. 800.–. Mit Zwischenverfügung vom 20. Oktober 2014 teilte das
Strassenverkehrsamt X mit, der Führerausweis sei ihm mit Verfügung vom 29.
November 2007 vorsorglich entzogen worden, da er die kontrollierte Abstinenzauflage
nicht eingehalten habe. Damit eine endgültige Verfügung getroffen werden könne,
müsse Klarheit über seine Fahreignung geschaffen werden. Es ordnete eine
verkehrsmedizinische Untersuchung beim IRM St. Gallen an und führte zusätzlich aus,
aufgrund der fehlenden Fahrpraxis (seit dem 20. November 2007) sei bei positivem
Ausgang der Fahreignungsabklärung eine neue Führerprüfung für die Kategorie B zu
absolvieren (Verkehrskundeunterricht, Theorie- und praktische Führerprüfung).
D.- Mit Eingabe seines Rechtsvertreters vom 3. November 2014 erhob X Rekurs bei der
Verwaltungsrekurskommission. Er beantragte, die Zwischenverfügung des
Strassenverkehrsamts vom 20. Oktober 2014 sei insoweit aufzuheben, als darin für den
Fall des positiven Ausgangs der Fahreignungsabklärung das Absolvieren einer neuen
Führerprüfung der Kategorie B angeordnet worden sei; unter Kosten und
Entschädigungsfolge. Zudem sei eine mündliche Verhandlung durchzuführen.
Mit Schreiben vom 24. November 2014 sistierte der Präsident das Rekursverfahren bis
zum Vorliegen des verkehrsmedizinischen Gutachtens, da die Frage einer neuen
Fahrprüfung nur dann zu prüfen sei, wenn die Fahreignung des Rekurrenten positiv
beurteilt werde. Die verkehrsmedizinische Untersuchung fand am 31. Oktober 2014
beim IRM St. Gallen statt. X verzichtete auf eine umfassende Begutachtung und
stimmte einem Kurzgutachten zu. Deshalb wurde unter anderem darauf verzichtet, die
Haare auf Alkoholkonsum hin zu untersuchen. Der Gutachter führte aus, X habe die
Abstinenzauflage nicht erfüllt, weshalb die Fahreignung aus verkehrsmedizinischer
Sicht nicht zu befürworten sei. Er empfahl eine kontrollierte und fachtherapeutisch
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begleitete Alkoholabstinenz von mindestens sechs Monaten. Nach Vorliegen des
verkehrsmedizinischen Gutachtens hob der Präsident die Sistierung des
Rekursverfahrens auf. Der Rekurrent teilte dem Gericht am 27. Januar 2015 mit, er
halte am Rekurs fest. Solange die angefochtene Zwischenverfügung der Vorinstanz
nicht vollumfänglich aufgehoben worden sei, werde er im Falle einer künftigen positiven
Beurteilung seiner Fahreignung eine Führerprüfung absolvieren müssen. Damit sei er
durch die Zwischenverfügung nach wie vor beschwert. Auf die weiteren Ausführungen
des Rekurrenten zur Begründung dieser Anträge wird, soweit erforderlich, in den

Erwägungen eingegangen. Die Vorinstanz verzichtete mit Schreiben vom 12. Februar
2015 auf eine Vernehmlassung. Am 12. Mai 2015 zog der Rechtsvertreter das Gesuch
um Durchführung einer mündlichen Verhandlung zurück.
Erwägungen:
1.- Die Eintretensvoraussetzungen sind von Amtes wegen zu prüfen.
a) Die Verwaltungsrekurskommission ist zum Sachentscheid zuständig (Art. 41 lit. g
des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege [sGS 951.1, abgekürzt: VRP]). Der
Rekurs vom 3. November 2014 (Datum des Poststempels) wurde rechtzeitig
eingereicht und entspricht in formeller Hinsicht den gesetzlichen Anforderungen (Art. 47
Abs. 1 und Art. 48 VRP). Auf den Rekurs ist nur dann einzutreten, wenn der Rekurrent
ein eigenes schutzwürdiges Interesse an der Änderung oder Aufhebung der Verfügung
dartut (Art. 45 Abs. 1 VRP). Prozessvoraussetzung ist folglich eine erzwingbare
Verfügung als Anfechtungsobjekt (Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton
St. Gallen, St. Gallen 2003, Rz 533 ff.). Zu prüfen ist, ob eine solche vorliegt.
b) Die Vorinstanz ordnete mit der Zwischenverfügung vom 20. Oktober 2014 eine
verkehrsmedizinische Untersuchung des Rekurrenten an. Dagegen opponierte dieser
nicht. Am Ende desselben Schriftstücks hielt die Vorinstanz fest: "Weil Sie einen langen
Unterbruch der Fahrpraxis hatten, seit dem 29.11.2007, müssten Sie bei positivem
Ausgang der Fahreignungsabklärung zudem eine neue Führerprüfung der Kategorie B
(Verkehrskundeunterricht, Theorie- und praktische Führerprüfung) absolvieren." Nur
diesen Teil des Schreibens, nicht die Anordnung der verkehrsmedizinischen
Untersuchung, focht der Rekurrent bei der Verwaltungsrekurskommission an.
bis
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aa) Lehre und Rechtsprechung nennen verschiedene Umschreibungen dessen, was
unter einer Verfügung zu verstehen ist. Einige Verwaltungsrechtspflegegesetze
enthalten Legaldefinitionen der Verfügung. Im VRP findet sich keine Umschreibung
dieses Begriffs, obwohl er im Gesetz verwendet wird und sein Inhalt das
Anfechtungsobjekt des Verfahrens bezeichnet. In Art. 24 Abs. 1 VRP wird nur
aufgezählt, was eine Verfügung enthalten soll. Was den Kerngehalt des Begriffs betrifft,
so ist dieser in Schrifttum und Praxis unbestritten und einheitlich: Verfügungen sind
hoheitliche Anordnungen im Einzelfall, die sich auf öffentliches Recht stützen und ein
Rechtsverhältnis in verbindlicher Weise regeln. Durch eine Verfügung wird eine
Regelung getroffen, und zwar eine solche, die auf Rechtswirkung ausgerichtet ist. Das
Merkmal der "Anordnung" deutet auf die Rechtsverbindlichkeit hin. Es gehört zum
Wesen der Verfügung, dass sie Verbindlichkeit beansprucht. Das schliesst mit ein, dass
sie ohne weitere Konkretisierung vollstreckt werden kann (Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz 536
und 539). Mit einer Verfügung soll ein verwaltungsrechtliches Rechtsverhältnis, das
Rechtswirkungen nach aussen zeitigt, definitiv und in erzwingbarer Weise festgelegt
werden. Nicht auf Rechtswirkung ausgerichtet sind namentlich Auskünfte, Mitteilungen
oder Empfehlungen gegenüber Privaten. Sie erzeugen grundsätzlich keine
Rechtsverbindlichkeit, weder für die Empfängerin oder den Empfänger der Auskunft
noch für die Verwaltung (Kölz/Häner/Bertschi, Verwaltungsverfahren und
Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Aufl. 2013, Rz 885 und 895). Ob eine
behördliche Handlung eine Verfügung darstellt, hängt nicht von Äusserlichkeiten ab,
also weder von der Bezeichnung noch der äusseren Form. Selbst die falsche
Bezeichnung eines Aktes als Verfügung vermag diesen nicht zu seiner solchen zu
machen. Die rechtliche Qualifizierung eines Verwaltungsakts als Verfügung bestimmt
sich einzig und alleine danach, ob die inhaltlichen Voraussetzungen – hoheitlich, auf
den Einzelfall bezogen, auf öffentlichem Recht basierend und verbindliche Regelung
eines Rechtsverhältnisses – kumulativ erfüllt sind. Ist dies der Fall, liegt eine Verfügung
vor, andernfalls nicht (vgl. M. Müller, in: Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], Kommentar zum
Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren [VwVG], Art. 5 N 7). Von den
Verfügungen sind Zwischenverfügungen zu unterscheiden. Es sind behördliche
Anordnungen, mit welchen ein Verfahren gelenkt oder vorangetrieben wird (Cavelti/
Vögeli, a.a.O., Rz 561). Sie schliessen das Verfahren nicht ab, sondern führen es im
Rahmen der Verfahrensinstruktion von der Rechtshängigkeit bis zum Endentscheid.
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Somit stellen sie bloss einen Zwischenschritt auf dem Weg zur Verfahrenserledigung
dar und können nur vor oder während eines Hauptverfahrens erlassen werden und nur
für die Dauer desselben Bestand haben. Sie fallen mit dem Entscheid in der
Hauptsache dahin. Zwischenverfügungen erwachsen nicht in materielle Rechtskraft
und können daher noch zusammen mit dem Endentscheid angefochten werden, sofern
ein entsprechendes Rechtsschutzinteresse vorliegt und sich aus dem anwendbaren
Recht nichts anderes ergibt. Typische Zwischenentscheide sind unter anderem
Verfügungen über Ausstand, vorsorgliche Massnahmen, Aktenbeizug,
Schriftenwechsel, Sistierung und Sachverhaltsermittlung, bspw. durch den Beizug
eines Gutachters (M. Bertschi, in: Kommentar VRG, § 19a N 31 und § 7 N 66 ff.). Die
Anfechtbarkeit von Zwischenverfügungen bestimmt sich nach dem kantonalen Recht
und damit nach dem VRP. Danach sind gewisse Zwischenverfügungen anfechtbar.
Nach der Rechtsprechung können Zwischenverfügungen – analog der
bundesrechtlichen Regelung (vgl. Kölz/Häner/Bertschi, a.a.O., Rz 1435 ff.) – auch dann
angefochten werden, wenn durch den Entscheid nicht wieder gut zu machende
Nachteile für den Betroffenen entstehen können (Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz 564 ff.); so
bei der Anordnung einer vertrauensärztlichen Kontrolluntersuchung (Urteil der
Verwaltungsrekurskommission [VRKE] IV-2014/55 vom 3. Juli 2014).
bb) Die Vorinstanz ordnete eine verkehrsmedizinische Untersuchung des Rekurrenten
mit einer Zwischenverfügung an. Dies geht nicht nur aus dem Titel der Verfügung
hervor, sondern auch aus deren Inhalt. Sie führte darin aus, der Führerausweis sei dem
Rekurrenten mit Verfügung vom 29. November 2007 entzogen worden, da er die in der
Verfügung vom 10. Februar 2006 angeordneten Auflagen nicht mehr eingehalten habe.
Damit eine endgültige Verfügung getroffen werden könne, müsse Klarheit über die
Fahreignung des Rekurrenten geschaffen werden. Die Anordnung einer
verkehrsmedizinischen Untersuchung erfolgte demnach im Rahmen der
Sachverhaltsermittlung, und das Gutachten sollte Grundlage einer weiteren, das
Verfahren abschliessenden Verfügung bilden. Darauf wies die Vorinstanz in der
Zwischenverfügung vom 20. Oktober 2014 unmissverständlich hin. Dem Rekurrenten
musste folglich klar sein, dass über die Wiedererteilung seines Führerausweises später
mittels separater Verfügung entschieden wird. Ob zusätzlich eine neue Führerprüfung
abzulegen ist, wird aufgrund der Umstände im Verfügungszeitpunkt zu beurteilen sein.
Mit dem Hinweis auf die Wiederholung der Führerprüfung zeigte die Vorinstanz dem
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Rekurrenten lediglich an, dass sie – aus damaliger Sicht – eine solche im Falle eines
positiv lautenden verkehrsmedizinischen Gutachtens als notwendig erachte. Diese
Information ist indessen nicht als Verfügung zu qualifizieren, da es ihr an der
notwendigen Verbindlichkeit bzw. Durchsetzbarkeit fehlt. Vielmehr hat sie die Funktion
einer Voranzeige, die grundsätzlich weder für die Vorinstanz noch für den Rekurrenten
eine Rechtsverbindlichkeit erzeugt (Kölz/Häner/Bertschi, a.a.O., Rz 895). Zudem lässt
auch die äussere Form der Verfügung nicht darauf schliessen, dass mit der
Zwischenverfügung mehr als eine verkehrsmedizinische Untersuchung angeordnet
werden sollte. So wurden die entsprechende Anordnung ("verkehrsmedizinische
Untersuchung") und die Adresse des IRM St. Gallen fett hervorgehoben; die
nachfolgenden Ausführungen nicht. Sie dienten – gleich wie der letzte Abschnitt mit
den Ausführungen zur Führerprüfung – klar erkennbar lediglich der Information des
Rekurrenten, wie die Information über die Haaranalyse, der Hinweis auf die
Umwandlung des vorsorglichen Entzugs in einen Sicherungsentzug im Säumnisfall und
die Information über die Kosten der Untersuchung.
c) Zusammenfassend kommt dem Hinweis in der Zwischenverfügung der Vorinstanz,
wonach im Fall eines positiv lautenden verkehrsmedizinischen Gutachtens eine neue
Führerprüfung zu absolvieren sei, kein Verfügungscharakter zu. Damit fehlt es an einem
Anfechtungsobjekt bzw. an einer Prozessvoraussetzung für das Rekursverfahren, und
zwar von Anfang an, und nicht erst nach Eingang des für den Rekurrenten negativ
ausgefallenen verkehrsmedizinischen Gutachtens. Auf den Rekurs ist deshalb nicht
einzutreten (vgl. Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz 534). Da die Vorinstanz über die
Wiedererteilung des Führerausweises und die damit verbundenen Auflagen und
Bedingungen in einer separaten Verfügung zu entscheiden haben wird, entsteht dem
Rekurrenten durch das Nichteintreten kein Rechtsnachteil. Sollte die Wiedererteilung
von einer neuen Führerprüfung abhängig gemacht werden, könnte der Rekurrent dies
anfechten und eine gerichtliche Beurteilung verlangen.
2.- In Streitigkeiten hat jener Beteiligte die Kosten zu tragen, dessen Begehren ganz
oder teilweise abgewiesen werden (Art. 95 Abs. 1 VRP). Sind Prozessvoraussetzungen
umstritten, ist – obwohl eine materielle Prüfung unterblieben ist – diejenige Partei als
unterliegend zu betrachten, deren prozessuale Stellung vom Entscheid betroffen wurde
(R. Hirt, Die Regelung der Kosten nach st. gallischem Verwaltungsrechtspflegegesetz,
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Lachen/St. Gallen 2004, S. 100). Entsprechend sind die amtlichen Kosten dem
Rekurrenten aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr von Fr. 800.–
erscheint angemessen (vgl. Art. 7 Ziff. 122 der Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12).
Der Kostenvorschuss von Fr. 1'200.– ist zu verrechnen und im Mehrbetrag von
Fr. 400.– zurückzuerstatten.
Bei diesem Verfahrensausgang besteht kein Anspruch auf Entschädigung der
ausseramtlichen Kosten (Art. 98 VRP).