Decision ID: 6c30274e-3116-47cf-8d3f-290b00556f94
Year: 2008
Language: de
Court: ZH_VG
Chamber: ZH_VG_001
Canton: ZH
Region: Zürich
Law Area: public_law

hat sich ergeben:
I.
A.
Am 31. Januar 2006 stellten A (als Institutsleiter) und B (als Versuchsleiter) ein Gesuch um Bewilligung eines Tierversuchs mit dem Titel "The effects of perceptual learning on visual cortex neurons" bzw. dem Kurztitel
"Learning in visual cortex". Mit dem Projekt soll untersucht werden, wie das visuelle System lernt und seine Leistung verbessern kann. Während des Lernens soll die Aktivität einzelner Neuronen in verschiedenen Arealen der visuellen Hirnrinde gemessen werden, um die Struktur zu lokalisieren, in welcher die Verbesserung stattfindet, und um die neuronalen Mechanismen zu untersuchen, die zu einer Leistungssteigerung geführt haben. Zu diesem Zweck soll vier Rhesusaffen zunächst in zwei unter Narkose durchgeführten Operationen je eine
Kopfhalterung auf dem Schädelknochen montiert und eine Ableitungskammer, durch welche die Messelektroden eingeführt werden, unter dem Schädeldach eingesetzt werden. In einer Trainingsphase von 3 bis 12 Monaten sollen die Affen an den Primatenstuhl und das Lösen visueller Aufgaben gewöhnt werden. Hierauf soll die eigentliche Versuchsphase folgen, die etwa ein Jahr dauert. Die einzelnen Versuchssitzungen sollen – sofern das Versuchstier die Mitarbeit nicht verweigert – in der Regel 2,5 bis 3 Stunden und höchstens 4,5 Stunden dauern. Während der Sitzung sollen die Tiere am Kopf im Primatenstuhl fixiert werden und Aufgaben zur Bestimmung der sogenannten Vernier-Sehschärfe lösen: Auf einem Bildschirm sollen jeweils zwei vertikale Linien dargestellt werden, von denen die untere seitlich etwas verschoben ist. Die Affen sollen durch Ziehen eines der vor dem Stuhl angebrachten Hebel angeben, ob die Linie nach links oder nach rechts verschoben ist. Für eine richtige Antwort würden ihnen einige Tropfen verdünnter Fruchtsaft zugeführt. Mittels der ins Hirn eingeführten Mikroelektroden soll auf der Ebene der einzelnen Neuronen untersucht werden, wo und weshalb die Lernprozesse stattfinden, die zu einer Leistungssteigerung führen. An den Tagen, an denen die Versuchssitzungen stattfinden, soll den Tieren der freie Zugang zum Wasser entzogen werden, um sie durch das portionenweise Verabreichen von Flüssigkeit zur Mitarbeit anhalten zu können; könnte ein Tier auf diese Weise den notwendigen Flüssigkeitsbedarf nicht decken, würde es einige Stunden nach der Versuchssitzung entsprechend zusätzliche Flüssigkeit erhalten. Insgesamt würde ein Tier – für das Training und den eigentlichen Versuch – etwa 1,5 bis 2 Jahre lang beansprucht. Die Tiere sollen schliesslich für eine genauere anatomische Lokalisation der vorgenommenen Ableitungen eingeschläfert werden.
B.
Das Veterinäramt legte das Gesuch der kantonalen Tierversuchskommission zur Prüfung vor. Nach Einholen ergänzender Auskünfte und dreier Gutachten beschloss diese an ihrer Sitzung vom 19. September 2006 mit fünf zu vier Stimmen bei zwei Enthaltungen, die Ablehnung des Gesuchs zu beantragen.
C.
Mit Verfügung vom 16. Oktober 2006 erteilte das Veterinäramt die Bewilligung (Nr. 163/2006) für den Tierversuch unter Auflagen. Am gleichen Tag begründete es diesen Entscheid in einer Stellungnahme gegenüber der Tierversuchskommission.
II.
Am 13. November 2006 erhoben die Tierversuchskommission sowie sechs ihrer Mitglieder bei der Gesundheitsdirektion Rekurs gegen die Tierversuchsbewilligung Nr. 163/2006 und verlangten deren Aufhebung. Mit Verfügung vom 26. Februar 2007 hiess die Gesundheitsdirektion den Rekurs gut und hob die Tierversuchsbewilligung Nr. 163/2006 vom 16. Oktober 2006 auf.
III.
Hiergegen erhoben A und B am 29. März 2007 Beschwerde an das Verwaltungsgericht. Materiell beantragten sie, es sei die Verfügung der Gesundheitsdirektion vom 26. Februar 2007 aufzuheben und die Verfügung des Veterinäramts vom 16. Oktober 2006 zu bestätigen, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten des Kantons Zürich.
In der Beschwerdeantwort vom 11. Juni 2007 beantragten die Tierversuchskommission und ihre sechs einzeln am Verfahren beteiligten Mitglieder, die Beschwerde sei abzuweisen und es seien den Beschwerdeführern – unter solidarischer Haftung füreinander – die Gerichtskosten sowie eine angemessene Entschädigung zugunsten der Beschwerdegegnerschaft aufzuerlegen. Das Veterinäramt als Mitbeteiligter des Verfahrens beantragte in seiner Stellungnahme Gutheissung der Beschwerde und Bestätigung seiner Verfügung vom 16. Oktober 2006. Die Gesundheitsdirektion stellte in ihrer Vernehmlassung den Antrag auf Abweisung der Beschwerde. In Replik und Duplik hielten die Parteien und das Veterinäramt an ihren Anträgen fest. Auf ihre Vorbringen ist, soweit erforderlich, in den nachfolgenden Erwägungen einzugehen.
Die Kammer

zieht in Erwägung:
1.
1.1
Das Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19b Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2) zuständig. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
1.2
Die Beschwerdegegnerin 2, die sowohl die Beschwerdeantwort vom 11. Juni 2007 wie auch die Duplik vom 15. November 2007 als eines der "Mitglieder der Tierversuchskommission" unterzeichnet hat, wird im Staatskalender des Kantons Zürich 2007/2008, Zürich 2007, nicht mehr als Angehörige dieser Kommission aufgeführt (vgl. S. 200). Da ein allfälliges Ausscheiden der Beschwerdegegnerin 2 aus der Tierversuchskommission im vorliegenden Verfahren keine praktischen Konsequenzen hätte, kann eine Abklärung zur Frage der Parteieigenschaft der Beschwerdegegnerin 2 jedoch unterbleiben.
2.
2.1
Streitig ist vorliegend die Bewilligung für einen Tierversuch im Sinn von Art. 12 des eidgenössischen Tierschutzgesetzes vom 9. März 1978 (TSchG; SR 455). Diese Tierversuche bedürfen einer Bewilligung, wenn sie dem Tier Schmerzen, Leiden oder Schäden zufügen, es in schwere Angst versetzen oder sein Allgemeinbefinden erheblich beeinträchtigen können (Art. 13a Abs. 2 in Verbindung mit Art. 13 Abs. 1 TSchG). Die Versuche sind auf das unerlässliche Mass zu beschränken (Art. 13 Abs. 1 TSchG). Sie haben einem in Art. 14 TSchG umschriebenen Zweck zu dienen, wie etwa der wissenschaftlichen Forschung (lit. a). Im Rahmen eines Tierversuchs dürfen einem Tier Schmerzen, Leiden oder Schäden nur zugefügt werden, soweit dies für den verfolgten Zweck unvermeidlich ist (Art. 16 Abs. 1 TSchG). Die Bewilligungsvoraussetzungen werden in Art. 61 der eidgenössischen Tierschutzverordnung vom 27. Mai 1981 (TSchV; SR 455.1) näher umschrieben. Namentlich darf ein Versuch nicht bewilligt werden, wenn er, gemessen am erwarteten Kenntnisgewinn oder Ergebnis, dem Tier unverhältnismässige Schmerzen, Leiden oder Schäden bereitet (Art. 61 Abs. 3 lit. d TSchV).
2.2
Die Bundesgesetzgebung im Bereich des Tierschutzes stützt sich vorab auf Art. 80 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV; SR 101); Art. 80 Abs. 2 lit. b BV erwähnt ausdrücklich die Tierversuche und die Eingriffe am lebenden Tier als Regelungsgegenstand. Grundsätzlich zu beachten ist – entgegen der Ansicht der Beschwerdeführer – sodann auch die in der Bundesverfassung nur im Zusammenhang mit der Gentechnologie im Ausserhumanbereich erwähnte "Würde der Kreatur" (Art. 120 Abs. 2 BV; vgl. zur Geschichte der Aufnahme des Begriffs in die Bundesverfassung: Peter Krepper, Zur Würde der Kreatur in Gentechnik und Recht, Basel/Frankfurt a.M. 1998, S. 347 ff.). Die "Würde der Kreatur" weist auf eine so grundsätzliche Konzeption eines bestimmten, wertorientierten Verhältnisses von Mensch und Tier hin, dass sie nicht in einzelnen Regelungsbereichen beachtet werden kann, in anderen aber nicht (Peter Saladin/Rainer J. Schweizer, in: Kommentar zur Bundesverfassung vom 29. Mai 1874, 1995, Art. 24
novies
Rz. 119). Nach einhelliger Lehrmeinung lässt sich deshalb aus der Erwähnung im heutigen Art. 120 Abs. 2 BV ableiten, dass die Verfassung die Würde der Kreatur als allgemeinen Verfassungsgrundsatz anerkennt. Der Grundsatz ist folglich auch im Bereich des Tierschutzes anwendbar. Sein Gehalt ist allerdings noch wenig definiert (zum Ganzen Giovanni Biaggini, BV-Kommentar, Zürich 2007, Art. 80 N. 6, Art. 120 N. 6; Corinne Schaerer, Die Würde der Kreatur, in: Bernhard Schmithüsen/Jörg Zachariae [Hrsg.], Aspekte der Gentechnologie im Ausserhumanbereich, Zürich etc. 2002, S. 121 ff., 123 mit weiteren Hinweisen; vgl. auch Botschaft vom 9. Dezember 2002 zur Revision des Tierschutzgesetzes, BBl 2003, 657 ff., 663; Botschaft vom 1. März 2000 zu einer Änderung des Bundesgesetzes über den Umweltschutz ["Gen-Lex-Vorlage"], BBl 2000, 2391 ff., 2421). Neben der Würde der Kreatur ist auf Verfassungsebene namentlich die in der Wissenschaftsfreiheit nach Art. 20 BV enthaltene Forschungsfreiheit zu berücksichtigen (vgl. dazu Jörg Paul Müller, Grundrechte in der Schweiz, 3. A., Bern 1999, S. 319 ff., bzw. Markus Schefer, Ergänzungsband, Bern 2005, S. 208 f.). Ob und inwieweit vorliegend bei der Auslegung der Tierschutzgesetzgebung auf Verfassungsgrundsätze und ‐rechte zurückzugreifen ist, wird im jeweiligen Zusammenhang zu prüfen sein.
2.3
Am 16. Dezember 2005 hat die Bundesversammlung ein neues Tierschutzgesetz beschlossen (nTSchG; BBl 2006, 327 ff.). Die Referendumsfrist ist unbenutzt abgelaufen, das Gesetz wird aber voraussichtlich erst im Sommer 2008 in Kraft treten (von einer hier nicht interessierenden Bestimmung abgesehen, die bereits seit dem 2. Mai 2006 in Kraft steht [AS 2006, 1423]). Nur teilweise in Kraft gesetzt wurden bisher die Änderungen des bestehenden Tierschutzgesetzes gemäss Anhang Ziff. 3 des Gentechnikgesetzes vom 21. März 2003 (GTG; SR 814.91). Auch insoweit gilt, dass mit einer Inkraftsetzung der restlichen Bestimmungen – sollten sie nicht ohnehin mit dem Inkrafttreten des neuen Tierschutzgesetzes obsolet werden – nicht vor Sommer 2008 zu rechnen ist und dass die bereits in Kraft stehenden Änderungen im vorliegenden Zusammenhang nicht von Belang sind (vgl. AS 2003, 4803, 4816, 4818 ff.; 2006, 1425). Anwendbar ist somit das bisherige Recht, und intertemporalrechtliche Fragen stellen sich nicht.
Das Verhältnis zwischen dem alten und dem neuen Recht braucht unter diesen Umständen nicht näher abgeklärt zu werden (vgl. dazu namentlich den Wortlaut von Art. 1 und Art. 17 nTSchG gegenüber jenem von Art. 1 Abs. 1 und Art. 13 Abs. 1 TSchG sowie die neue Definition der Würde des Tiers in Art. 3 lit. a nTSchG; Botschaft zur Revision des Tierschutzgesetzes, BBl 2003, 659, 665, 674).
Dies schliesst jedoch nicht aus, die Materialien zum bereits beschlossenen neuen Recht zur Auslegung des noch geltenden Rechts heranzuziehen.
3.
3.1
Die Parteien werfen die Frage auf, ob es sich bei der vorliegend notwendigen Bewilligung um eine Polizeierlaubnis oder um eine Ausnahmebewilligung handle.
3.1.1
Mit einer Polizeierlaubnis wird auf Gesuch hin eine grundsätzlich gestattete, aber aus polizeilichen Gründen unter Bewilligungspflicht stehende Tätigkeit im konkreten Fall zugelassen; mit der Ausnahmebewilligung wird die Abweichung von einer im Normalfall geltenden Regelung in einem konkreten Sonderfall gestattet (vgl. etwa Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. A., Zürich etc. 2006, Rz. 2523 ff., 2536 ff.). Die Vorinstanz ist davon ausgegangen, dass es sich bei der Bewilligung für Tierversuche um eine Polizeibewilligung handle. Die Lehre äussert sich nicht einheitlich (vgl. Tanja Katharina Gehrig, Struktur und Instrumente des Tierschutzrechts, Zürich 1999, S. 227 ff., bes. Fn. 855; Antoine F. Goetschel, Kommentar zum Eidgenössischen Tierschutzgesetz, Bern/Stuttgart 1986, Art. 13 N. 4 S. 109 f. [Goetschel, Kommentar]; Birgitta Rebsamen-Albisser, Der Vollzug des Tierschutzrechts durch Bund und Kantone, Bern etc. 1994, S. 181 ff.; vgl. auch die Botschaft vom 30. Januar 1989 über die Volksinitiative "zur drastischen und schrittweisen Einschränkung der Tierversuche [Weg vom Tierversuch!]", BBl 1989 I 1003 ff., 1021). Die der Kontroverse zugrunde liegende Frage lautet, ob Tierversuche auch dann, wenn sie einem Tier Schmerzen, Leiden oder Schäden zufügen, grundsätzlich als erlaubt gelten sollen, oder ob sie in diesem Fall als grundsätzlich verboten gelten sollen und nur ausnahmsweise zu gestatten sind, sofern die Schmerzen, Leiden oder Schäden unerlässlich bzw. unvermeidlich sind (vgl. Art. 13 Abs. 1, Art. 16 Abs. 1, Art. 27 Abs. 1 lit. e und Abs. 2, Art. 29 Ziff. 1 lit. c TSchG). Im letzteren Fall wäre eine "unechte" bzw. "grosse" Ausnahme anzunehmen, wovon gesprochen wird, wenn bereits der Gesetzgeber für bestimmte Fälle eine von der Regelordnung abweichende Sonderordnung schafft (Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2. A., Bern 2005, § 44 Rz. 34).
3.1.2
Den Charakter der Härtefallregelung aus Billigkeitsgründen, welcher der Ausnahmebewilligung zugeschrieben wird, weist die Tierversuchsbewilligung nicht auf. Die Straftatbestände des Tierschutzgesetzes erfassen Tierversuche nicht grundsätzlich, sondern nur dann, wenn bei deren Durchführung einem Tier vermeidbare Schmerzen, Leiden oder Schäden zugefügt werden bzw. wenn sie vorschriftswidrig erfolgen (Art. 27 Abs. 1 lit. e, Art. 29 Ziff. 1 lit. c TSchG). Entgegen der Ansicht der Beschwerdegegnerschaft spricht sodann auch die Zulässigkeit gesetzlich nicht ausdrücklich vorgesehener Nebenbestimmungen nicht für die Qualifikation als Ausnahmebewilligung, weil Nebenbestimmungen keiner ausdrücklichen gesetzlichen Grundlage bedürfen, sondern bereits dann zulässig sein können, wenn sie dem vom Gesetz verfolgten Zweck oder einem mit der Hauptanordnung verfolgten öffentlichen Interesse entsprechen (Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 918; VGr, 7. Februar 2006, VB.2005.00279, E. 6.2 mit weiteren Hinweisen, www.vgrzh.ch). Die Tierversuchsbewilligung entspricht ihrer Natur nach den Polizeibewilligungen, wobei zu Recht darauf hingewiesen wird, dass die Bezeichnung unpassend ist, weil das Motiv für die Zulassungsprüfung nicht ein polizeiliches Interesse ist (Gehrig, S. 228).
3.1.3
Allerdings stellt sich im vorliegenden Fall letztlich nicht die Frage nach der Einteilung der Bewilligung in eine der beiden Kategorien; vielmehr ist zu prüfen, ob die Voraussetzungen der Bewilligung aufgrund der gesetzlichen, verfassungskonform ausgelegten Regelung gegeben sind und ob diese gegebenenfalls deswegen erteilt werden muss oder ob sie dennoch verweigert werden könnte. Dabei ist zwar davon auszugehen, dass der Bewilligungsbehörde bei der vorgeschriebenen Güterabwägung ein grosser Beurteilungsspielraum verbleibt, was sich aus den von Gesetz und Verordnung verwendeten unbestimmten Rechtsbegriffen ergibt (vgl. namentlich Art. 13 Abs. 1 TSchG und Art. 61 Abs. 3 lit. d TSchV). Die Bewilligungsbehörde ist jedoch nicht frei, selbst bei Vorliegen der Voraussetzungen auf die Bewilligungserteilung zu verzichten. Dies gilt ungeachtet des Wortlauts von Art. 61 Abs. 1 und 2 TSchV, laut denen eine Bewilligung bei Vorliegen der Voraussetzungen erteilt werden "darf" bzw. Bewilligungen erteilt werden "dürfen" (während Art. 14 TSchG die Formulierung "Bewilligungen werden ... erteilt" verwendet). Es ergibt sich daraus, dass die Bewilligungsbehörde laut Art. 61 Abs. 3 lit. d TSchV nach dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit zu entscheiden hat. Beim Begriff der "Verhältnismässigkeit" handelt es sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff, welcher der entscheidenden Behörde einen erheblichen Beurteilungsspielraum gewährt, der Rechtskontrolle aber grundsätzlich zugänglich ist (vgl. Beatrice Weber-Dürler, Zur neusten Entwicklung des Verhältnismässigkeitsprinzips, in: Mélanges en l'honneur de Pierre Moor, Bern 2005, S. 593 ff., 607; BGE 114 Ib 1 E. 1b; vgl. auch BGr, 7. April 2006, 2A.468/2005, E. 3.2, www.bger.ch). Die Bestimmung räumt der entscheidenden Behörde somit kein Entschliessungsermessen ein (vgl. dazu etwa Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 431 f.); diese hat also beim Vorliegen der Voraussetzungen nicht die Wahl, ob sie die Bewilligung erteilen will oder nicht.
3.2
Tierversuche zur Gewinnung wissenschaftlicher Erkenntnisse liegen sodann im Schutzbereich der Forschungsfreiheit (vgl. etwa Verena Schwander, Grundrecht der Wissenschaftsfreiheit im Spannungsfeld rechtlicher und gesellschaftlicher Entwicklungen, Bern etc. 2002, S. 220 f.). Ein grundsätzlicher Anspruch auf eine Bewilligung ergibt sich deshalb auch aus Art. 20 in Verbindung mit Art. 36 BV.
3.3
Die objektive Beweislast dafür, dass die Voraussetzungen der Bewilligung erfüllt sind, liegt bei den Beschwerdeführern, da sie gegebenenfalls aus dieser Tatsache Rechte ableiten wollen (Art. 8 des Zivilg
esetzbuchs [ZGB] als Ausdruck eines allgemeinen Rechtsgrundsatzes; vgl. auch Tomas Poledna, Staatliche Bewilligungen und Konzessionen, Bern 1994, N. 195).
4.
4.1
Die Bewilligungen für Tierversuche werden von einer kantonalen Behörde erteilt (Art. 18 Abs. 1 TSchG, Art. 62 TSchV). Im Kanton Zürich ist das Veterinäramt die Bewilligungsbehörde (§ 2 Abs. 1 des Kantonalen Tierschutzgesetzes vom 2. Juni 1991 [KTSchG; LS 554.1] in Verbindung mit § 66 Abs. 1 lit. b und Anhang 3 Ziff. 5.1 der Verordnung über die Organisation des Regierungsrates und der kantonalen Verwaltung vom 18. Juli 2007 [LS 172.11]). Die Gesuche sind zuerst der kantonalen Tierversuchskommission zu überweisen, die der Bewilligungsbehörde Antrag stellt. Das Bundesrecht definiert die Kommission als eine von der Bewilligungsbehörde unabhängige Fachkommission, in welcher die Tierschutzvereine vertreten sein müssen; das kantonale Recht präzisiert, dass der Kommission Fachleute für Versuchstierkunde, für Tierversuche sowie für Fragen der Ethik und des Tierschutzes anzugehören haben (Art. 18 Abs. 2 und 3 TSchG, Art. 62 Abs. 3 Satz 1 TSchV; § 12 Abs. 1 in Verbindung mit § 4 KTSchG). Aus den Materialien und den Vorschriften über die Zusammensetzung der Kommission ergibt sich, dass diese zur umfassenden Beurteilung der Gesuche befugt ist (vgl. Volksinitiative "zur drastischen und schrittweisen Einschränkung der Tierversuche [Weg vom Tierversuch!]", Bericht der Kommission des Nationalrates vom 16. Januar 1990 über einen Gegenentwurf auf Gesetzesstufe [Änderung des Tierschutzgesetzes], BBl 1990 III 1257 ff., 1269). Die kantonale Tierversuchskommission oder mindestens drei gemeinsam handelnde Mitglieder sind zum Rekurs und zur Beschwerde an das Verwaltungsgericht ermächtigt (§ 12 Abs. 2 und 3 KTSchG).
4.2
Nach § 20 VRG können mit dem Rekurs alle Mängel des Verfahrens und der angefochtenen Anordnung geltend gemacht werden. Die Vorinstanz war demnach zur Ermessenskontrolle befugt und auch verpflichtet. Zwar darf auch eine Rechtsmittelbehörde, die über volle Kognition verfügt, in Ermessensfragen einen Entscheidungsspielraum ihrer Vorinstanz respektieren. Bei der Beurteilung technischer oder wirtschaftlicher Spezialfragen, in denen die Vorinstanz über ein besonderes Fachwissen verfügt, darf sich die Rekursinstanz Zurückhaltung auferlegen, indem sie sich versagt, "ohne Not" von der Auffassung der Vorinstanz abzuweichen, sofern sie nicht selber vergleichbare Fachkenntnisse besitzt (BGE 130 II 449 E. 4.1 mit zahlreichen Hinweisen; vgl. auch Yvo Hangartner, Behördenrechtliche Kognitionsbeschränkungen in der Verwaltungsrechtspflege, in: Mélanges en l'honneur de Pierre Moor, Bern 2005, S. 319 ff., bes. 332 ff.). Als sachkundig sind vorliegend das Veterinäramt wie auch die Tierversuchskommission anzusehen, soweit Fragen des Tierschutzes und der Tierhaltung betroffen sind; in Bezug auf ethische Fragen hat vorab die Tierversuchskommission als sachkundig zu gelten. Der Bundesgesetzgeber sah bei der Erarbeitung der heutigen Fassung von Art. 18 TSchG den Sachverstand sogar vor allem bei der Tierversuchskommission konzentriert: "Mit der vorgeschlagenen Lösung wird im Kanton eine klare Aufgabenteilung realisiert zwischen Tierversuchskommission, welche mit ihrem umfassenden wissenschaftlichen Sachverstand die Gesuche beurteilt, und Entscheidungsbehörde, welche die administrativen Arbeiten erledigt sowie den formellen Entscheid begründet und formuliert. Es darf davon ausgegangen werden, dass sich eine Bewilligungsbehörde nicht ohne weiteres über den Antrag der Kommission hinwegsetzen wird" (Bericht der Kommission des Nationalrates vom 16. Januar 1990, BBl 1990 III 1269). Jedenfalls hier, wo sich die Ansichten der Bewilligungsbehörde und der Tierversuchskommission widersprechen, kommt somit eine Zurückhaltung der Rekursbehörde bei der Überprüfung des erstinstanzlichen Entscheids nicht in Frage – ungeachtet dessen, dass der Antrag der Tierversuchskommission mit knapper Mehrheit zustande gekommen ist. Die in der Lehre angesprochenen möglichen Gründe für eine allfällige – von der Praxis aber wohl nicht anerkannte – Pflicht der Rekursbehörde zur Zurückhaltung gegenüber dem Entscheid der erstinstanzlichen Behörde lägen hier im Übrigen ohnehin nicht vor (vgl. Hangartner, S. 331).
4.3
4.3.1
Mit der Beschwerde ans Verwaltungsgericht können schliesslich Rechtsverletzungen – einschliesslich rechtsverletzende Ermessensfehler – sowie eine für den Entscheid erhebliche unrichtige oder ungenügende Sachverhaltsfeststellung gerügt werden (§ 50 f. VRG). Eine Ermessenskontrolle steht dem Gericht – unter Vorbehalt hier nicht spielender Ausnahmen (§ 50 Abs. 3 VRG) – nicht zu. Wo das Verwaltungsgericht wie hier als zweite Rechtsmittelinstanz entscheidet, hat es auch zu prüfen, ob die Rekursbehörde allfällige bereits im Rekursverfahren massgebliche Kognitionsbeschränkungen eingehalten hat (dazu Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 20 N. 18 ff.). Wie ausgeführt (vgl. vorn E. 4.2), hatte die Gesundheitsdirektion als Rekursbehörde vorliegend keine derartigen Kognitionsbeschränkungen zu beachten. Für das Verwaltungsgericht als zweite, auf Rechtskontrolle beschränkte Beschwerdeinstanz ist grundsätzlich die Betrachtungsweise der Rekursinstanz, soweit sie im Rahmen von deren Ermessen liegt, massgebend; sind die abweichenden Ergebnisse der Entscheide zweier Vorinstanzen auf unterschiedliche Ermessensbetätigung zurückzuführen, so schützt das Gericht den Entscheid der oberen Instanz, soweit diesem keine Rechtsverletzungen zugrunde liegen (VGr, 31. Mai 2007, VB.2007.00024, E. 2, www.vgrzh.ch). Mit dem Ausschluss der Ermessenskontrolle verbunden ist grundsätzlich auch die Respektierung des Beurteilungsspielraums, der den Verwaltungsbehörden bei der Anwendung unbestimmter Rechtsbegriffe zusteht (VGr, 31. Mai 2007, VB.2007.00024, E. 2, www.vgrzh.ch; vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 50 N. 72 ff. mit weiteren Hinweisen).
4.3.2
Die Verweigerung der Bewilligung für einen Tierversuch zur Gewinnung wissenschaftlicher Erkenntnisse stellt allerdings einen Grundrechtseingriff dar, da Tierversuche unter diesen Umständen im Schutzbereich der Forschungsfreiheit liegen (vorn E. 3.2). Demnach ist im vorliegenden Fall die Verhältnismässigkeit im Sinn von Art. 36 Abs. 3 in Verbindung mit Art. 20 BV grundsätzlich frei zu prüfen (Art. 111 Abs. 3 in Verbindung mit Art. 95 lit. a des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG; SR 173.110]). Zwar auferlegt sich das Bundesgericht selber im Rahmen der Verfassungsgerichtsbarkeit unter bestimmten Umständen Zurückhaltung. Dies gilt namentlich, "wenn es um die Beurteilung lokaler Gegebenheiten, welche die kommunalen und kantonalen Behörden besser kennen und überblicken als das Bundesgericht, und um ausgesprochene Ermessensfragen geht" (BGer, 13. April 2007, 1P.708/2006, E. 5.1, www.bger.ch; BGE 115 Ia 370 E. 3; Weber-Dürler, S. 607; eher kritisch: Markus Schott, Basler Kommentar, 2008, Art. 95 BGG N. 36; vgl. etwa auch BGE 119 Ib 254 E. 2b betreffend die Anwendung von Bundesverwaltungsrecht). In der Literatur wird die Praxis auf nachvollziehbare Weise so interpretiert, dass die beiden Voraussetzungen der örtlichen (bzw. persönlichen oder technischen) Verhältnisse einerseits und der ausgesprochenen Ermessensfragen anderseits zusammenfallen (Matthias Leuthold, Die Prüfungsdichte des Bundesgerichts im Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde wegen Verletzung verfassungsmässiger Rechte, Bern 1992, S. 156 ff., bes. 178; anders Walter Kälin, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2. A., Bern 1994, S. 202 ff.). Im vorliegenden Fall sind sie nicht gegeben. Auch liegt kein Mangel an Justiziabilität vor, der in der Lehre als Grund für eine reduzierte Prüfungsdichte anerkannt wird (Kälin, S. 204; Leuthold, S. 209 f. mit weiteren Hinweisen).
4.3.3
Gerade mit Bezug auf die Prüfungsdichte sind vorliegend die Güterabwägung im Sinn von Art. 13 Abs. 1 TSchG und Art. 61 Abs. 3 lit. d TSchV einerseits und die verfassungsgerichtliche Verhältnismässigkeitsprüfung anderseits zu unterscheiden (vgl. Christoph Andreas Zenger, Das "unerlässliche Mass" an Tierversuchen, Beihefte zur ZSR, Heft 8, Basel 1989, S. 120, 141 f.). Das Verwaltungsgericht hat in einem ersten Schritt die Abwägung gemäss Art. 13 Abs. 1 TSchG bzw. Art. 61 Abs. 3 lit. d TSchV mit der notwendigen Zurückhaltung gegenüber dem Entscheid der Vorinstanz zu beurteilen, hierauf jedoch in einem zweiten Schritt die Zweck-Mittel-Relation in Bezug auf den Grundrechtseingriff frei – wenn auch in den Schranken von Art. 190 BV – zu prüfen. Eine freie Prüfung erfolgt also nicht in Bezug auf die gesetzliche Güterabwägung; namentlich hat das Verwaltungsgericht nicht selber diese gesetzliche Abwägung noch einmal von Grund auf vorzunehmen, wie wenn es als erste Instanz urteilen würde. Das Verwaltungsgericht ist folglich nicht gehalten, in freier Rechtsschöpfung Massstäbe für die vorzunehmende Güterabwägung zu entwickeln und den vorinstanzlichen Entscheid hierauf am Ergebnis von deren Anwendung zu messen (vgl. konkret hinten E. 9.3.2). In diesem Sinn ist im Folgenden zunächst der vorinstanzliche Entscheid auf seine Gesetzmässigkeit hin zu überprüfen.
5.
5.1
Die Beschwerdeführer beanstanden, dass die Vorinstanz die zum strittigen Versuch eingeholten Gutachten unrichtig gewürdigt habe. Das Veterinäramt hatte im Auftrag der Tierversuchskommission drei Gutachten eingeholt, wobei sich die Experten erstens zur Notwendigkeit der Verwendung von Primaten für das Erreichen des Versuchsziels, zweitens zur Aussagekraft des Versuchs bzw. zur Eignung der vorgesehenen Methodik im Hinblick auf das Erreichen des Versuchsziels und drittens zur Güterabwägung zwischen der Belastung für die Tiere einerseits und dem Versuchsziel sowie der Möglichkeit einer klinischen Anwendung der Resultate anderseits äussern sollten.
5.1.1
Von Gutachten, die durch die zuständige Behörde eingeholt wurden, soll beim Entscheid nicht ohne triftige Gründe abgewichen werden. Besteht kein Anlass, an der Unabhängigkeit und Sachkunde der beauftragten Fachpersonen zu zweifeln, so ist namentlich von den tatsächlichen Feststellungen des Gutachtens nur dann abzuweichen, wenn dieses nicht klar begründet ist oder wenn es Irrtümer, Lücken oder Widersprüche aufweist (vgl. VGr, 4. Mai 2005, VB.2005.00009, E. 2.1 und 2.4; 23. Januar 2003, VB.2002.00351, E. 4b [beide unter www.vgrzh.ch]). Eine Abweichung lässt sich etwa auch damit begründen, dass ein Obergutachten oder
gegensätzliche Meinungsäusserungen anderer Fachpersonen überzeugend genug erscheinen, um die Schlüssigkeit des Gutachtens in Frage zu stellen (vgl. BGr, 21. März 2007, K 144/06, E. 3.2.2, www.bger.ch; BGE 125 V 351 E. 3b/aa). Da die Gutachten in den erwähnten Schranken materiell zu würdigen sind, ginge es nicht an, einfach auf das Stimmenverhältnis unter den Gutachtern abzustellen und der Mehrheit zu folgen.
Im vorliegenden Fall kommen die drei eingeholten Gutachten zu unterschiedlichen Schlüssen. Es liegt somit kein einheitliches Ergebnis vor, das die Behörden ohne weiteres zum Ausgangspunkt nehmen könnten, um die sich ihnen stellenden Rechtsfragen zu beantworten. Im Folgenden sind die drei Gutachten auf ihre Schlüssigkeit hin zu überprüfen.
5.1.2
In ihren Gutachten bejahen J vom Institut für Medizin am Institut für Neurowissenschaften und Biophysik des Forschungszentrums R und K von der Neurologischen Klinik in S die Notwendigkeit der Verwendung von Primaten für den Versuch, die Eignung der gewählten Methodik zum Erreichen des Versuchsziels sowie die Möglichkeit klinischer Anwendungen der Versuchsergebnisse; sie kommen zum Schluss, dass die Belastung der Versuchstiere im Verhältnis zu den Versuchszielen "vertretbar" bzw. "absolut vertretbar" sei. Während J die Belastungsfaktoren, denen die Versuchstiere ausgesetzt sind, einzeln aufzählt – ohne allerdings vertieft auf sie einzugehen –, beruht die Einschätzung von K, es sei "hier von einem möglichst zurückhaltenden Gebrauch der Tierressourcen auszugehen", auf einer eher pauschalen Darstellung des geplanten Versuchs. Der Vorwurf der Beschwerdegegnerschaft, die beiden Gutachter hätten sich zu den Belastungen für die Tiere nicht näher geäussert, trifft demnach auf das Gutachten von J in beschränktem Mass, auf jenes von K hingegen weitgehend zu.
5.1.3
Zu gegenteiligen Schlüssen gelangt das Gutachten des Veterinärmediziners und Philosophen L vom Institut für Tierschutz und Tierverhalten des Fachbereichs Veterinärmedizin der Universität M in T. Zur Methodik des Versuchs führt L aus, dass sie möglicherweise geeignet sei, die vom Beschwerdeführer 2 genannten Versuchsziele zu erreichen. Er hält allerdings diese Ziele als solche für illusorisch ("verwegen bzw. naiv"), da das Studium neuronaler Vorgänge letztlich nicht zum Verständnis von Begriffen wie "Seele", "Denken" oder "Bewusstsein" und damit des adaptiven Verhaltens bewusster Individuen führen könne. Vor diesem Hintergrund gelangt L zur Einschätzung, dass Studien mit Schlaganfallpatienten eine bessere Alternative zur Erarbeitung der mit dem Versuch angestrebten klinisch anwendbaren Ergebnisse wären. Sodann äussert er sich ausführlich zur Belastungseinstufung, jedoch ohne direkten Bezug auf das im vorliegenden Verfahren zu beurteilende konkrete Projekt, indem er nämlich aus dem Schreiben einer Behörde in T oder Tierversuchskommission an einen Antragsteller zitiert, der einen "vergleichbaren Versuchsantrag" gestellt habe. Da die dort zu beurteilende Versuchsanordnung im Einzelnen nicht bekannt ist, muss die Aussagekraft dieser Ausführungen als begrenzt bezeichnet werden. Sie sind allenfalls als rechtsvergleichende Hinweise auf eine ausländische Behördenpraxis – deren Tragweite aber nicht feststeht – von einem gewissen Interesse. Das Gutachten schliesst mit Ausführungen zur ethischen Besonderheit der Grundlagenforschung sowie zur ethischen Problematik von Tierversuchen der höchsten Belastungsstufe und mit der zusammenfassenden Beurteilung, das vorliegend streitige Projekt sei ethisch nicht vertretbar, da die Belastungen der Versuchstiere nicht nur in Relation zu den Versuchszwecken, sondern sogar absolut betrachtet unvertretbar hoch seien.
5.1.4
Aufgrund der Fachkenntnisse der beiden Experten J und K und da die entsprechenden Teile ihrer Gutachten klar, schlüssig und lückenlos sind, sind ihre Ausführungen zur Methodik des Versuchs und zur Notwendigkeit der Verwendung von Primaten im Hinblick auf das Erreichen des Versuchsziels jedenfalls zu beachten. Es ist auch nicht ersichtlich und wird nicht geltend gemacht, dass sie nicht mehr dem neuesten Forschungsstand der Neurowissenschaften entsprächen. Soweit L diese Forschungsrichtung insgesamt als fragwürdig bezeichnet, begründet er dies auf einer philosophischen bzw. ethischen Ebene. Die beiden Argumentationsweisen schliessen sich übrigens nicht aus: Selbst wenn man im Sinn von L davon ausgeht, dass die mit "Seele", "Denken" oder "Bewusstsein" bezeichneten Vorgänge und Zustände auf naturwissenschaftlichem Weg nicht erfasst werden können, bedeutet dies nicht, dass die neurowissenschaftliche Forschung nicht Kenntnisse zu liefern vermöchte, die zur Heilung von Krankheiten – auch von solchen, die als psychische oder mentale betrachtet werden – beitragen können. Es ist allerdings umstritten, inwieweit dies tatsächlich der Fall ist (vgl. dazu einerseits etwa Marie-Claude Hepp-Reymond, Die Primaten in der biomedizinischen Forschung: Schwerpunkt Neurowissenschaften, Forschung für Leben Nr. 55, April 2000, bes. S. 6 ff.; anderseits Almuth Hirt/Christoph Maisack/Johanna Moritz, Tierschutzgesetz, Kommentar, 2. A., München 2007, § 7 Rn. 74 mit Hinweisen). Die Einwände gegen die betreffende Forschung – bzw. gegen die hinter ihr vermutete Weltanschauung – sind demnach nicht auf der naturwissenschaftlichen Ebene als Einwände gegen die Methodik der Versuchsanordnung zu berücksichtigen. Sie können höchstens als philosophische bzw. ethische Kritik bei der Beurteilung des Nutzens des Forschungsprojekts, bei der Prüfung von Alternativen dazu oder im Rahmen der abschliessenden Güterabwägung zum Tragen kommen, soweit die Rechtsordnung ihre Berücksichtigung durch die rechtsanwendenden Behörden vorsieht. Darauf ist bei der Behandlung der betreffenden Fragen zurückzukommen.
5.1.5
In Bezug auf die Belastung der Versuchstiere sind alle drei Gutachten unvollständig: J und vor allem K handeln diese Frage eher kursorisch ab, während L sich nicht zum konkreten Fall äussert. Entsprechend sind denn auch die abschliessenden Ansichten der Experten zur Güterabwägung von verringerter Aussagekraft, ungeachtet dessen, dass die ethischen Überlegungen von L im Rahmen der rechtlichen Vorgaben allenfalls beachtet werden können. Soweit die rechtliche Ebene dieser Güterabwägung angesprochen wird, handelt es sich im Übrigen um die von den Behörden zu entscheidende Rechtsfrage, weshalb eine Bindung an die Gutachten in diesem Punkt ohnehin nicht statthaft wäre (vgl. BGE 130 I 337 E. 5.4.1).
5.1.6
Die Beschwerdeführer scheinen anzudeuten, dass die Vorinstanz eine weitere Fachmeinung hätte anfordern sollen. Hierzu bestand jedoch kein Anlass. Die Gutachten – die von einem Neurowissenschafter, einem Neurologen sowie einem Veterinärmediziner und Philosophen stammen – beruhen auf einer repräsentativen Auswahl von Experten. Die Abweichungen gehen letztlich nicht auf einzelne Unzulänglichkeiten der Gutachten zurück, sondern auf die unterschiedlichen Standpunkte der Experten. Auch von einem weiteren Gutachten wäre kaum eine übergreifende Gesamtsicht zu erwarten gewesen. Es ist gerade Aufgabe der rechtsanwendenden Behörden zu klären, inwieweit die Sichtweise der einzelnen Fachrichtungen in der Rechtsordnung zum Ausdruck kommt.
5.2
Die Vorinstanz hat sich auf die Empfehlungen im Bericht "Forschung an Primaten – eine ethische Bewertung" der Eidgenössischen Kommission für Tierversuche (EKTV) und der Eidgenössischen Ethikkommission für die Biotechnologie im Ausserhumanbereich (EKAH), Bern 2006, gestützt. Die Beschwerdeführer bemängeln diesen Bericht und den Stellenwert, den ihm die Vorinstanz im vorliegenden Verfahren eingeräumt hat, unter verschiedenen Gesichtspunkten.
5.2.1
Die beiden Kommissionen haben ihre gesetzliche Grundlage in Art. 19 TSchG bzw. Art. 23 GTG. Nach Art. 64 Abs. 1 TSchV besteht die EKTV aus mindestens einer Person, welche die Kantone vertritt, sowie aus Fachleuten für Tierversuche, Versuchstierhaltung und Tierschutzfragen. Laut Art. 23 Abs. 1 GTG setzt sich die EKAH aus verwaltungsexternen Fachleuten der Ethik sowie weiteren Personen aus anderen Fachrichtungen, welche über wissenschaftliche oder praktische Kenntnisse der Ethik verfügen, zusammen. In der Kommission müssen unterschiedliche ethische Ansätze vertreten sein. Zu den Aufgaben der Kommissionen gehört unter anderem, in einem jeweils gesetzlich umschriebenen Sachbereich die Behörden von Bund und Kantonen zu beraten. Die EKTV berät das Bundesamt für Veterinärwesen (BVET) und steht den kantonalen Behörden in Grundsatzfragen und umstrittenen Fällen zur Verfügung (Art. 19 TSchG; vgl. auch Art. 64 Abs. 3 TSchV). Die Beratungsfunktionen der EKAH – die hier nicht direkt interessieren – sind in Art. 23 Abs. 3 GTG umschrieben; sodann verfolgt und beurteilt die EKAH aus ethischer Sicht die Entwicklungen und Anwendungen der Biotechnologie und nimmt zu den damit verbundenen wissenschaftlichen und gesellschaftlichen Fragen aus ethischer Sicht Stellung; schliesslich führt sie einen Dialog mit der Öffentlichkeit über ethische Fragen der Biotechnologie (Art. 23 Abs. 2 und 5 GTG). "Biotechnologie" bedeutet nach der Definition der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) die Anwendung von Wissenschaft und Technologie auf lebende Organismen oder deren Teile, Produkte oder Modelle zur Veränderung lebender oder nicht lebender Materialien für die Herstellung von Wissen, Gütern oder Dienstleistungen (www.oecd.org: "Biotechnology": "Statistical Definition of Biotechnology"). Art. 23 Abs. 4 GTG sieht die Zusammenarbeit der EKAH mit andern Kommissionen vor, die sich mit Fragen der Biotechnologie befassen. Umgekehrt ist Art. 19 Abs. 2 TSchG in der Fassung des Gentechnikgesetzes, der die EKTV zur Zusammenarbeit mit der EKAH anhält, noch nicht in Kraft gesetzt worden (vgl. AS 2003, 4803, 4820; 2006, 1425). Dies erscheint im vorliegenden Zusammenhang jedoch nicht von Bedeutung.
5.2.2
Der fragliche Bericht der EKTV und der EKAH (Forschung an Primaten – eine ethische Bewertung, Bern 2006) ist als allgemeine Stellungnahme der beiden vom Bundesrecht eingesetzten Kommissionen in ihrem gesetzlichen Zuständigkeitsbereich vorliegend zu berücksichtigen. Er enthält allerdings keine spezifischen Empfehlungen zum konkreten Fall, weshalb ihm nicht das Gewicht eines Amtsberichts oder Gutachtens zukommt.
5.2.3
Die Beschwerdeführer erwähnen, dass zwei Mitglieder der kantonalen Tierversuchskommission, die im vorliegenden Verfahren der Beschwerdegegnerschaft angehören, sich auch als Mitglieder der EKTV bzw. der EKAH und sogar der vorbereitenden Arbeitsgruppe wesentlich an der Abfassung des Berichts beteiligten. Mitglied der EKTV ist allerdings auch die Zürcher Kantonstierärztin, welche die erstinstanzliche Verfügung im vorliegenden Fall unterzeichnet hat (vgl. EKTV/EKAH, S. 22). Mit dem Hinweis auf die personellen Verflechtungen wollen die Beschwerdeführer aber nicht eine unzulässige Vorbefassung der betreffenden Mitglieder der kantonalen Tierversuchskommission im laufenden Verfahren gemäss Art. 29 Abs. 1 BV und § 5a VRG rügen, sondern den wissenschaftlichen Gehalt des Berichts der EKTV und der EKAH in Frage stellen. Er ist deshalb im Zusammenhang mit den weiteren diesbezüglichen Vorwürfen der Beschwerdeführer zu betrachten. Ihnen zufolge genügt der Bericht aus den folgenden weiteren Gründen wissenschaftlichen Ansprüchen nicht: Erstens seien in den beiden eidgenössischen Kommissionen weder Primatologen noch neurologische oder psychiatrische Fachkompetenz vertreten gewesen; zweitens sei kein Augenschein vorgenommen worden; drittens stelle der Bericht nur einen einzigen Tierversuch dar und gebe diesen unrichtig wieder, sodass er auf naturwissenschaftlich unzutreffenden Grundlagen aufbaue; und viertens belege er seine Behauptungen nicht. Die letztere Kritik wird auch vom Präsidenten des Nationalen Forschungsrates und vom Direktor der Geschäftsstelle des Schweizerischen Nationalfonds (SNF) in der Fachpresse vorgebracht (Dieter Imboden/Daniel Höchli, Forschung an Primaten: Wo bleibt die Debatte?, SAMW-Bulletin 2/07, S. 1 ff., 2 f.).
5.2.4
Es spricht nicht ohne weiteres gegen die wissenschaftliche Seriosität des Berichts, dass auf eine umfassende Quellendokumentation verzichtet wurde, um – so die Beschwerdegegnerschaft – eine breitere Öffentlichkeit ansprechen zu können. So werden denn im Bericht verschiedene kontroverse Positionen benannt, es werden Meinungsunterschiede innerhalb der Kommissionen offen gelegt, und aufgrund der Argumentationsweise wird erkennbar, dass sich der Bericht mit der einschlägigen Forschung und Literatur auseinandersetzt. Den Akten ist zu entnehmen, dass die Arbeitsgruppe der Kommission Hearings mit Experten veranstaltete, unter anderem mit dem Leiter des beschriebenen Tierversuchs mit Marmosetten; in den Kommissionen war – den gesetzlichen Vorschriften über ihre Zusammensetzung entsprechend – Fachwissen namentlich aus den Bereichen Veterinärmedizin, Medizin, Biologie, Philosophie und Ethik vertreten. Es gibt keine Anzeichen dafür, dass die ethischen Bewertungen auf unkorrekten naturwissenschaftlichen Grundlagen aufbauen würden; insbesondere entspricht die von den Beschwerdeführern beanstandete Stelle (EKTV/EKAH, S. 11, Spalte 2 oben) dem Protokoll des Hearings mit dem Leiter des Tierversuchs, das von diesem insoweit anscheinend nicht bemängelt wurde. Schliesslich stellen die Doppelmandate die Qualität des Berichts nicht in Frage. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass dieser Bericht aufgrund der gesetzlichen Aufgaben der verfassenden Kommissionen jedenfalls zu berücksichtigen ist. Auf den Vorwurf, die Vorinstanz habe sich nicht kritisch genug mit dem Bericht auseinandergesetzt (vgl. auch Imboden/Höchli, S. 3), ist zurückzukommen (hinten E. 9.2.3).
5.3
Bei den übrigen zu den Akten gegebenen Berichten und Stellungnahmen handelt es sich entweder um Beweismittel, zum Beispiel Parteigutachten, die nach den entsprechenden Regeln zu würdigen sind, oder um wissenschaftliche Publikationen, die nach dem in Art. 1 Abs. 3 ZGB festgehaltenen allgemeinen Rechtsgrundsatz als Hilfsmittel bei der Entscheidfindung zu berücksichtigen sind. Behörden und Gerichte werden dabei Darstellungen des Forschungsstands anderer Disziplinen nicht in Frage stellen, sofern keine Anzeichen – etwa abweichende wissenschaftliche Ansichten oder Hinweise auf Interessenkollisionen – darauf hindeuten, dass er nicht korrekt wiedergegeben wurde. Diese Grundsätze gelten namentlich auch für den Umgang mit dem von einer Arbeitsgruppe unter David Weatherall im Auftrag von vier britischen Institutionen erarbeiteten Bericht "The use of non-human primates in research" (Dezember 2006, www.nhpstudy.com; im Folgenden: Weatherall u.a.). In dessen Vorrede versichern die vier Auftraggeber (The Academy of Medical Sciences, Medical Research Council, The Royal Society, Wellcome Trust), dass der Bericht unabhängig erarbeitet worden sei, ohne dass sie Einfluss auf den Inhalt, die Schlussfolgerungen oder die Empfehlungen genommen hätten. Die Autorenschaft bestätigt dies (Weatherall u.a., S. 5). Gemäss den Anhängen wurden zahlreiche Organisationen und Personen konsultiert und wurde der Bericht schliesslich von einer unabhängigen Gruppe von Wissenschaftlern beurteilt (Weatherall u.a., S. 144 ff.). Auf die von der Beschwerdegegnerschaft dennoch geäusserten Zweifel an der Ausgewogenheit des Berichts ist hier nicht vertieft einzugehen, da vorweggenommen werden kann, dass dem Bericht keine ausschlaggebenden Argumente zu umstrittenen Fragen des vorliegenden Falls zu entnehmen sind. Seine Ergebnisse lauten, soweit sie hier von Interesse sind, im Wesentlichen wie folgt: Zumindest in der nächsten Zukunft sind Versuche an nicht-humanen Primaten unvermeidbar; es sollte aber starkes Gewicht auf die Entwicklung von Alternativen gelegt werden; jeder Einzelfall ist sorgfältig zu prüfen (Weatherall u.a., S. 6, 8 f.). Obwohl der Bericht zweifellos auf umfassenderen Grundlagen beruht als jener von EKTV und EKAH, ist somit auch nicht einsichtig, weshalb er dessen wissenschaftliche Seriosität oder Schlussfolgerungen in Frage stellen sollte.
6.
6.1
Nach Art. 13 Abs. 1 TSchG sind Tierversuche, die dem Tier Schmerzen, Leiden oder Schäden zufügen, es in schwere Angst versetzen oder sein Allgemeinbefinden erheblich beeinträchtigen können, auf das unerlässliche Mass zu beschränken. Art. 14 TSchG nennt die zulässigen Versuchszwecke. Nach Art. 13 Abs. 2 TSchG bestimmt der Bundesrat die Kriterien zur Beurteilung des unerlässlichen Masses; er kann bestimmte Versuchszwecke als unzulässig erklären. Art. 61 TSchV regelt die Bewilligungsvoraussetzungen näher: Abs. 1 und der hier nicht interessierende Abs. 2 umschreiben die positiven Voraussetzungen, während Abs. 3 negative Voraussetzungen aufzählt, bei deren Vorliegen eine Bewilligung nicht erteilt werden darf. Dies ist namentlich der Fall, wenn der Tierversuch "
in keinem Zusammenhang mit der Erhaltung oder dem Schutz des Lebens und der Gesundheit von Mensch und Tier steht, er keine neuen Kenntnisse über grundlegende Lebensvorgänge erwarten lässt und auch nicht dem Schutz der natürlichen Umwelt oder der Verminderung von Leiden dient" (lit. b) oder wenn "er, gemessen am erwarteten Kenntnisgewinn oder Ergebnis, dem Tier unverhältnismässige Schmerzen, Leiden oder Schäden bereitet" (lit. d).
6.2
Die Lehre unterscheidet zwischen "finaler" und "instrumentaler" Unerlässlichkeit des Tierversuchs. Mit "finaler Unerlässlichkeit" wird die Unentbehrlichkeit des Versuchszwecks bezeichnet, mit "instrumentaler Unerlässlichkeit" die methodische Notwendigkeit des Tierversuchs zum Erreichen des konkreten Zwecks (Zenger, S. 113 ff.; vgl. weiter etwa Rebsamen-Albisser, S. 208 f.; Peter E. Wirth, Gesetzgebung und Vollzug im Bereiche der Tierversuche, Bern/Stuttgart 1991, S. 35 ff.). Dass ein Tierversuch nur bewilligt werden darf, wenn die instrumentale Unerlässlichkeit gegeben ist, steht von vornherein ausser Zweifel (Art. 13, Art. 16 Abs. 1 TSchG; Art. 61 Abs. 1 lit. b–e, Abs. 3 lit. a und c TSchV). Gesetz und Verordnung stellen hingegen nicht ohne weiteres klar, inwieweit sie die Überprüfung auch des Versuchszwecks fordern. Art. 14 TSchG und Art. 61 Abs. 3 lit. b TSchV formulieren die zulässigen Versuchszwecke sehr allgemein. Art. 61 Abs. 3 lit. d TSchV enthält hingegen das Gebot einer Überprüfung des Versuchszwecks im Einzelfall, indem er eine Güterabwägung zwischen dem "erwarteten Kenntnisgewinn oder Ergebnis" des Versuchs und den Schmerzen, Leiden oder Schäden der betroffenen Tiere vorschreibt. Die Abwägung umfasst damit nicht nur die Prüfung der Frage, ob der Versuchszweck in Art. 14 TSchG genannt wird und ob im Übrigen der Tierversuch lege artis durchgeführt wurde. Dies ergibt sich nicht nur aus dem Wortlaut von Art. 61 Abs. 3 lit. d TSchV, sondern auch aufgrund der systematischen und verfassungskonformen Auslegung: Dem Zweck des Gesetzes – das dem Schutz und dem Wohlbefinden des Tiers dient (Art. 1 Abs. 1 TSchG) – würde widersprochen, wenn Tierversuche für Zwecke vorgenommen werden dürften, welche die Belastung des Tiers nicht zu rechtfertigen vermöchten (im Ergebnis gl.M. EKTV/EKAH, S. 14 f., sowie die Lehre: vgl. Rebsamen-Albisser, S. 208 f., 218; Wirth, S. 35 ff.; Zenger, S. 114 f.)
.
6.3
Die instrumentale Unerlässlichkeit des Tierversuchs ist vorliegend zu bejahen. Um das Ziel des Versuchs zu erreichen, ist die Verwendung von Primaten nötig: Nur mit In-vivo-Untersuchungen kann die Einzelzellebene erfasst werden, und Untersuchungen an der visuellen Hirnrinde niedriger stehender Tierarten würden nicht zu Ergebnissen führen, die für den Menschen relevant sein könnten. Auch werden nicht zuviele Tiere verwendet. Dies bestätigen die Gutachten von J und K, und auch L bestreitet diesen Befund nicht. Es ist daher davon auszugehen, dass der Versuchszweck weder mit niedriger stehenden Tierarten (Art. 16 Abs. 3 TSchG und Art. 61 Abs. 1 lit. d TSchV) noch mit weniger Tieren (Art. 61 Abs. 1 lit. e TSchV) noch ohne Tierversuche (Art. 61 Abs. 3 lit. a TSchV) erreicht werden kann. Wenn L zum Schluss kommt, Studien mit Schlaganfallpatienten seien den vorgeschlagenen Versuchen vorzuziehen, so begründet er dies mit einer Grundsatzkritik an den Neurowissenschaften, womit die Frage der finalen Unerlässlichkeit der Tierversuche angesprochen wird.
6.4
Die Beurteilung der finalen Unerlässlichkeit – also die Bewertung des Ziels – eines Tierversuchs hängt davon ab, nach welchen Massstäben diese Prüfung zu geschehen hat und welche Gesichtspunkte dabei zu berücksichtigen sind. Aufgrund des Ungenügens einer rein fachspezifischen Beurteilung fordern EKTV und EKAH, in Bezug auf Primatenversuche eine interdisziplinäre Begutachtung gesetzlich vorzusehen (EKTV/EKAH, S. 19 f.). Derzeit fehlen allerdings sowohl gesetzliche als auch anderweitige anerkannte Massstäbe einer interdisziplinären Beurteilung (vgl. einerseits Gehrig, S. 125 f.; Rebsamen-Albisser, S. 208 ff.; Zenger, S. 115 ff.; anderseits Antoine F. Goetschel, in: Hans-Georg Kluge [Hrsg.], Tierschutzgesetz, Kommentar, Stuttgart 2002, § 7 Rn. 51). Deshalb und im Licht der Forschungsfreiheit wäre es den rechtsanwendenden Behörden zum Beispiel verwehrt, aufgrund einer philosophischen Grundsatzkritik im Sinn des Gutachtens von L den Nutzen einer Wissenschaftsrichtung – hier: der Neurowissenschaften – generell in Zweifel zu ziehen. Der Nutzen eines Forschungsprojekts, das unter Art. 14 TSchG fällt, muss somit vorrangig anhand der fachspezifischen Beurteilung des Forschungsziels und der Wissenschaftlichkeit der Methode bewertet werden. Inwieweit die Rechtsanwendung weitere Kriterien verwenden darf, braucht hier nicht umfassend, sondern nur für die im konkreten Fall von der Vorinstanz herangezogenen Gesichtspunkte geklärt zu werden.
6.5
An dieser Stelle ist demnach auf den Vorwurf der Beschwerdeführer einzugehen, bei der Frage nach der klinischen Anwendbarkeit der Forschungsergebnisse handle es sich um einen sachfremden Gesichtspunkt, der bei der Abklärung des Nutzens des Forschungsprojekts nicht einbezogen werden dürfe.
6.5.1
Die Vorinstanz hat den Nutzen des Forschungsprojekts einerseits aufgrund des erwarteten Kenntnisgewinns bestimmt und anderseits berücksichtigt, ob die "entsprechenden Forschungsergebnisse ... mit hinreichender Wahrscheinlichkeit geeignet" seien, "später in angewandter Form und allenfalls in Kombination mit anderen Erkenntnissen dem Leben oder der Gesundheit von Mensch und Tier zu dienen". Bei der Prüfung des konkreten Projekts bewertete sie die Wahrscheinlichkeit eines Kenntnisgewinnes für die Grundlagenforschung als hoch, die spätere klinische Verwendbarkeit der erzielten Grundlagenkenntnisse jedoch als schwer im Voraus beurteilbar und den erhofften Nutzen für den Menschen als daher ungewiss. Die Beschwerdeführer bestreiten, dass die Wahrscheinlichkeit einer späteren klinischen Anwendung bei der Bestimmung des Nutzens mitberücksichtigt werden darf. Ihr Vorwurf lautet, dass dies eine unzulässige "Differenzierung zwischen Grundlagenforschung und angewandter Forschung" bedeute. Damit machen sie sinngemäss geltend, dass aufgrund einer nicht haltbaren Abgrenzung zwischen Grundlagenforschung und angewandter Forschung die der Ersteren zugeordneten Forschungsprojekte benachteiligt würden. Letztlich machen sie geltend, dass der Nutzen wissenschaftlicher Forschung im Sinn von Art. 14 lit. a TSchG bzw. Art. 61 Abs. 1 lit. a TSchV ausschliesslich anhand einer fachspezifischen Beurteilung der Qualität des fraglichen Projekts zu bestimmen sei. Offen bleibt, ob sie das Kriterium der konkreten Anwendbarkeit eines allfälligen Erkenntnisgewinns generell oder bloss in Bezug auf die Grundlagenforschung für untauglich halten. Im letzteren Fall würden allerdings auch sie – auf einer anderen Ebene – doch wieder eine Unterscheidung zwischen Grundlagenforschung und angewandter Forschung vertreten.
6.5.2
Die Beschwerdeführer stützen sich darauf, dass in der Literatur teils die Abgrenzung zwischen Grundlagenforschung und angewandter Forschung überhaupt als überholt bezeichnet wird. Die Grenzen seien fliessend, weil das Studium des normalen Funktionierens des Organismus nicht nur zum Verständnis der Evolution beitrage, sondern auch ein wichtiger Schritt zur Behebung von Störungen sein könne. Verschiedene Beispiele medizinischen Fortschrittes verdankten sich unerwarteten Ergebnissen sogenannter Grundlagenforschung. Wesentlich sei daher nur, ob ein Forschungsprogramm eine wichtige medizinische oder biologische Frage aufgreife und ob es in einer Weise aufgebaut sei, dass deren Lösung eine realistische Möglichkeit darstelle (Weatherall u.a., S. 6, 37 f., 82).
6.5.3
Es trifft zu, dass konkrete Anwendbarkeit kein Definitionselement wissenschaftlicher Forschung ist. Die Forschungsfreiheit im Sinn von Art. 20 BV umfasst die "nach wissenschaftlicher Methode ausgeführte, erfolgreiche oder nicht erfolgreiche Suche nach Erkenntnissen und deren redliche Bekanntgabe ..." (Müller, S. 319; vgl. auch BGE 127 I 145 E. 4b S. 152). Ein besonderer Zweck des angestrebten Erkenntnisgewinns darf nicht vorausgesetzt werden. Art. 14 lit. a TSchG sowie namentlich Art. 61 Abs. 3 lit. b und d TSchV sprechen aus, dass der Erkenntnisgewinn über grundlegende Lebensvorgänge als solcher, unabhängig von seiner konkreten Anwendbarkeit, den Nutzen eines Versuchs ausmachen kann. Dies hat im Übrigen auch die Vorinstanz klar festgehalten.
6.5.4
Die schweizerische Gesetzgebung kennt – in hier allerdings nicht interessierendem Zusammenhang – die Gegenüberstellung von Grundlagenforschung und angewandter Forschung (vgl. Art. 2 lit. d des Forschungsgesetzes vom 7. Oktober 1983 [SR 420.1]). Zu beachten ist auch, dass die Rechtsordnung im Bereich der Prüfung von Stoffen nach Art. 14 lit. b TSchG Tierversuche voraussetzt oder zumindest mit ihnen rechnet (vgl. Art. 4 der Arzneimittel-Zulassungsverordnung vom 9. November 2001 [SR 812.212.22]; Art. 4 Abs. 1 der Verordnung vom 17. Oktober 2001 über klinische Versuche mit Heilmitteln [SR 812.214.2] in Verbindung mit: International Conference on Harmonisation of Technical Requirements for Registration of Pharmaceuticals for Human Use, Guideline for Good Clinical Practice E6, 1. Mai 1996, Ziff. 7.3.5 [www.ich.org/LOB/media/MEDIA482.pdf]). Dies gilt dagegen nicht für die Grundlagenforschung. In diesem Sinn kennt die Rechtsordnung im Bereich des Tierschutzes eine Unterscheidung zwischen Grundlagenforschung und angewandter Forschung.
6.5.5
Aus der Aufzählung zulässiger Versuchszwecke in Art. 14 TSchG kann nicht abgeleitet werden, dass der Nutzen eines Projekts nicht mehr weiter untersucht werden dürfe, wenn dieses sich unter einen der dort genannten Versuchszwecke subsumieren lässt. Ebenso lässt zwar Art. 61 Abs. 3 lit. b TSchV die Bewilligung eines Tierversuchs zu, wenn dieser entweder (erstens) im Zusammenhang mit der Erhaltung oder dem Schutz des Lebens und der Gesundheit von Mensch und Tier steht oder (zweitens) neue Kenntnisse über grundlegende Lebensvorgänge erwarten lässt oder (drittens) dem Schutz der natürlichen Umwelt oder (viertens) der Verminderung von Leiden dient. Daraus lässt sich aber ebenfalls nur schliessen, dass ein Forschungsprojekt bereits dann als nützlich bezeichnet werden kann, wenn es eines dieser Kriterien erfüllt. Es bedeutet nicht, dass nicht mehr beachtet werden dürfte, ob ein Projekt mehrere dieser Kriterien erfüllt, und dass der Nutzen eines solchen Projekts nicht höher bewertet werden dürfte. Im Gegenteil: Die Güterabwägung nach Art. 61 Abs. 3 lit. d TSchV setzt gerade eine konkrete, umfassende, nicht schematische Bestimmung des Forschungsnutzens voraus. So unterscheiden auch die
Schweizerische Akademie der Medizinischen Wissenschaften (SAMW) und die Akademie der Naturwissenschaften Schweiz (SCNAT), Ethische Grundsätze und Richtlinien für Tierversuche, 3. A., 2005, Ziff. 3.4 [www.samw.ch: "Ethik": "Richtlinien"], zwischen "Tierversuche[n], die dem Leben und der Gesundheit von Mensch und Tier oder dem Schutz der Umwelt in einsehbarer Weise dienen; dazu gehören Versuche mit prophylaktischen, diagnostischen und therapeutischen Zielsetzungen in der Medizin und Veterinärmedizin", und "Tierversuche[n], welche – auch ohne unmittelbar erkennbaren Nutzen für Leben und Gesundheit – dem Streben nach neuer Erkenntnis dienen, wenn sie mit grosser Wahrscheinlichkeit einen bedeutenden Gewinn an Kenntnis über Bau, Funktion und Verhalten von Lebewesen erwarten lassen". Demnach werden hohe Anforderungen an die Wahrscheinlichkeit und Bedeutung des Erkenntnisgewinns eines Projekts der Grundlagenforschung gestellt, damit dieses einen Tierversuch zu rechtfertigen vermag, während bei angewandter Forschung im medizinischen Bereich ein "einsehbarer" Zusammenhang zwischen dem Tierversuch und dem Schutz der Gesundheit genügt. Dass Forschungsuntersuchungen an Tieren "allen Regeln der Wissenschaftlichkeit genügen" müssen, wird als unabhängige weitere Voraussetzung postuliert: "Insbesondere müssen die angestrebten Ergebnisse eindeutig über das Bekannte hinausweisen; die zu prüfende Annahme muss sinnvoll, das gewählte Verfahren erfolgversprechend und dem jeweiligen Stand der Forschung angepasst sein" (SAMW/SCNAT, Ziff. 3.3; vgl. auch Ziff. 2.3, 3.1).
Die Vorinstanz musste sich also bei der Überprüfung des Nutzens des Forschungsprojekts nicht auf die Frage beschränken, ob eine nach wissenschaftlicher Methode vorgenommene Grundlagenforschung vorliege. Auch ist nicht zu beanstanden, dass sie in ihre Erwägungen die Wahrscheinlichkeit einer konkreten Anwendbarkeit im Dienst der Gesundheit von Mensch und Tier einbezog: Bei der Gesundheit handelt es sich um ein wichtiges individuelles und öffentliches Gut, zu dessen Schutz der Staat verpflichtet ist (vgl. Art. 41 Abs. 1 lit. b BV in Verbindung mit Art. 19 sowie Art. 113 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 [LS 101]). Die Vorinstanz war demnach befugt, neben dem allgemeinen Beitrag der Grundlagenforschung zur Verbesserung der Gesundheit des Menschen (und von Tieren) die zu erwartenden Auswirkungen des konkret zur Prüfung anstehenden Versuchs auf die menschliche Gesundheit in der Güterabwägung zu berücksichtigen und den Nutzen des Forschungsprojekts auch nach diesem Gesichtspunkt zu bestimmen (vgl. auch Zenger, S. 118 f.; zum deutschen Recht: Hirt/Maisack/Moritz, § 7 Rn. 55 und 61). Allerdings ginge es nicht an, den Wert der Versuchsergebnisse für die Grundlagenforschung durch den Hinweis auf die Ungewissheit einer konkreten Anwendbarkeit zu relativieren, dies umso weniger, als letztlich die konkrete Verwendbarkeit jeglicher Forschung zunächst ungewiss ist (vgl. auch EKTV/EKAH, S. 17).
Die Vorinstanz hat den Nutzen des Versuchs somit aufgrund korrekter Kriterien geprüft. Ob ihre Erwägungen zur konkreten Anwendbarkeit der Versuchsergebnisse auch inhaltlich zutreffen, ist gesondert zu prüfen (hinten E. 7.2.2).
7.
7.1
Das fragliche Projekt will die Strukturen und neuronalen Mechanismen, die dem perzeptuellen Lernen zugrunde liegen, erfassen. Die Wahrscheinlichkeit des erwarteten Erkenntnisgewinns sowie – sinngemäss – die Wissenschaftlichkeit der Versuchsanlage wurden von der Vorinstanz als "hoch" bewertet; der erwartete Erkenntnisgewinn sei "von einiger Bedeutung". Diese Einschätzung ist nicht anzuzweifeln. Dies ergibt sich namentlich aus den beiden Gutachten von J und K, die in diesem Punkt als massgebend zu betrachten sind (vgl. vorn E. 5.1.4). Laut J ist ein "erhebliche[r]" Erkenntnisgewinn zu erwarten; laut K sollten die Erkenntnisse "das Verständnis der neurophysiologischen Grundlagen von Lernen wesentlich verbessern helfen". Weiter spricht die Unterstützung durch den SNF für eine positive Einschätzung; das Projekt ist ein Teil des NCCR (National Center of Competence in Research/Nationalen Forschungsschwerpunkts) Neuro. Umgekehrt ist immerhin zu beachten, dass die Ausführungen in den beiden Gutachten eher allgemein gehalten sind und dass auch Bewertungen wie "erheblich" und "wesentlich" angesichts des Fehlens klarer Bewertungsskalen eine gewisse Unbestimmtheit aufweisen.
7.2
Laut der Vorinstanz ist die spätere Verwendbarkeit der Versuchsresultate für die Rehabilitation nach Schlaganfällen "noch sehr unsicher und der erhoffte Nutzen für den Menschen somit ungewiss". Die Beschwerdeführer bestreiten diese Einschätzung.
7.2.1
Nicht entscheidend sind bei der Beurteilung des konkreten Versuchs sämtliche Eingaben und Publikationen, welche die Bedeutung der Forschung an Primaten für die Neurowissenschaften und die Neurologie im Allgemeinen hervorheben oder bestreiten. Darunter fallen auch die Unterstützungsschreiben, welche die Beschwerdeführer beibringen: So bezieht sich namentlich das Schreiben vom 26. März 2007 offensichtlich auf das übergeordnete Forschungsprojekt im Allgemeinen. Das Schreiben von Prof. Y der Universität N sowie von Prof. Z der Hochschule O vom 27. März 2007 enthält letztlich nur eine Wiedergabe des Parteistandpunkts. Das Schreiben der Society for Neuroscience vom 27. März 2007 sowie jenes von Prof. Q an der Universität P in U vom 30. August 2007 heben den wissenschaftlichen Wert des Forschungsprojekts und vor allem der Neurowissenschaften im Allgemeinen hervor, ohne die weiteren massgeblichen Fragen zu berühren. Dabei ist unbestritten, dass gerade bei Versuchen mit Primaten eine besonders sorgfältige Prüfung jedes einzelnen Vorhabens angebracht ist (vgl. Weatherall u.a., S. 6, 76 ff., bes. 78, und 82, dort mit Blick auf Schlaganfalltests an Tieren; vgl. auch die sehr kritische Bewertung der Hirnforschung an Primaten bei Hirt/Maisack/Moritz, § 7 Rn. 74).
7.2.2
Laut dem Bewilligungsgesuch sollen die Ergebnisse des Versuchs im Rahmen des NCCR Neuro der Rehabilitation nach Schlaganfällen zugute kommen, indem sie Anhaltspunkte dafür liefern sollen, welcher der denkbaren Therapieansätze vielversprechender ist. Auf Rückfrage führte der Beschwerdeführer 2 gegenüber dem Veterinäramt aus, dass der Wert der Versuchsresultate für die Grundlagenforschung nicht davon abhänge, inwieweit sich diese Möglichkeit einer praktischen Anwendung erfülle. Das übergeordnete Forschungsprogramm (NCCR Neuro) sei klar auf eine klinische Anwendung ausgerichtet. Allerdings wurde im Bewilligungsgesuch in der Rubrik "The project ist associated with [...]" das Feld "no association with human or animal diseases" angekreuzt. Insgesamt zeigen das Bewilligungsgesuch und die ergänzenden Ausführungen des Beschwerdeführers 2 zwar die Hoffnung auf, dass sich aufgrund des Versuchs ein Modell entwickeln lasse, das der Behandlung von Schlaganfallpatientinnen und ‐patienten zugute kommen könne. Dies scheint aber weder im Zentrum des Versuchs zu stehen noch einigermassen gewiss zu sein. Am Rand kann erwähnt werden, dass der Beschwerdeführer 1 sich ursprünglich gegen den Beizug eines Schlaganfallspezialisten als Gutachter aussprach, weil ein solcher bestenfalls über das langfristige Potenzial des Versuchs etwas aussagen könne. Die Gutachten von J und K bestätigen die Möglichkeit einer klinischen Verwendbarkeit, wenn auch in eher allgemeinen Worten: "Die beantragten Experimente ... können grundlegende und neue Kenntnisse zum perzeptuellen Lernen liefern und sind damit geeignet, wissensbasierte Grundlagen für innovative, klinische Rehabilitationsmassnahmen zu schaffen"; "[m]it den Ergebnissen werden die Resultate der Studien mittels funktioneller Kernspintomographie besser interpretiert werden können, um die Mechanismen des neuen Lernens nach Schlaganfall im Bereich des Sehens, aber auch der Sprache, der Sensibilität und der Motorik besser zu verstehen". Ein engerer Zusammenhang mit einem Projekt zur Rehabilitation nach Schlaganfällen, das bereits an Patientinnen und Patienten getestet werde, wird erstmals in der Replik behauptet und nicht belegt.
Die Beurteilung der Vorinstanz, dass ein späterer klinischer Nutzen des Versuchs möglich, aber ungewiss ist, entspricht den Schlussfolgerungen der beiden Gutachten und auch den Angaben der Beschwerdeführer selber. Der Wert des Versuchs für die Grundlagenforschung wird durch diese Einschätzung nicht berührt.
8.
Gegen den Nutzen des Forschungsprojekts sind die den Tieren zuzufügenden Belastungen abzuwägen.
8.1
Zur Beurteilung der Belastungen hat das BVET eine Informationsschrift publiziert (BVET, Einteilung von Tierversuchen nach Schweregraden vor Versuchsbeginn [Belastungskategorien], Allgemeine Leitsätze und Beispiele zur analogen Klassierung weiterer Versuche, Information Tierschutz 1.04, Bern 1994, www.bvet.admin.ch: "Themen": "Tierschutz": "Tierversuche": "Richtlinien und Informationen"). Diese Informationsschrift wird ausdrücklich nicht als Richtlinie bezeichnet, sondern als Hilfe im Sinn eines Nachschlagewerks (BVET, S. 2). Die Einteilung in Schweregrade ging ursprünglich auf die Klassierung der American Society for Neuroscience zurück (BVET, S. 2). Der Katalog wird auch im Ausland angewendet (vgl. Hirt/Maisack/Moritz, § 7 Rn. 54).
8.2
Wie die Vorinstanz zu Recht bemerkt, sind die Leitsätze des BVET zwar grundsätzlich anwendbar; sie enthalten aber keine Beispiele, die ohne weiteres auf den vorliegenden Versuch passen. Abgesehen von der allgemeinen Beschreibung der Schweregrade (lit. B, S. 5) können am ehesten die Modelle zu Nerven- und Geistesstörungen sowie zur Verhaltensbiologie sinngemäss herangezogen werden (lit. C Ziff. 11 S. 21 ff.). Die allgemeine Beschreibung der Schweregrade definiert Schweregrad 2 (mittlere Belastung) wie folgt: "Eingriffe und Handlungen an Tieren zu Versuchszwecken, die eine
mittelgradige, kurzfristige
oder eine
leichte, mittel- bis langfristige Belastung
(Schmerzen, Leiden oder Schäden, schwere Angst oder erhebliche Beeinträchtigungen des Allgemeinbefindens) bewirken"; als "Beispiele aus der tierärztlichen Praxis" werden genannt: "Operatives Behandeln eines Knochenbruchs an einem Bein; Kastration von weiblichen Tieren." Schweregrad 3 (schwere Belastung) umfasst "Eingriffe und Handlungen an Tieren zu Versuchszwecken, die eine
schwere bis sehr schwere
oder eine
mittelgradige, mittel- bis langfristige Belastung
(schwere Schmerzen, andauerndes Leiden oder schwere Schäden, schwere und andauernde Angst oder erhebliche und andauernde Beeinträchtigung des Allgemeinbefindens) bewirken"; in der tierärztlichen Praxis sollen diesem Schweregrad etwa "[t]ödlich verlaufende Infektions- und Krebskrankheiten, ohne vorzeitige Euthanasie" entsprechen. Wiederholte Handlungen an Tieren können den Schweregrad erhöhen; dies gilt jedoch nicht, wenn sich das Tier in der Zwischenzeit weitgehend erholen kann (BVET, S. 4).
8.3
Es ist unbestritten, dass die Tiere bei der vorliegenden Versuchsanordnung sich nach den Operationen jeweils weitgehend erholen können. Massgebend für die Beurteilung des Schweregrads ist daher die Belastung der Tiere während der eigentlichen Versuchsphase. Sie wird von den Vorinstanzen und von den Parteien kontrovers beurteilt. Im Wesentlichen addieren sich zwei Belastungen für die Tiere: die Flüssigkeitsrestriktion einerseits, die Arbeit am Bildschirm im Primatenstuhl unter Fixierung des Kopfes anderseits. Die Vorinstanz ist zum Schluss gekommen, bereits die Flüssigkeitsrestriktion, für sich allein genommen, sei "mindestens als Belastung mit Schweregrad 2" zu beurteilen. Trotz der Angewöhnung während der Trainingsphase stellten die Fixierung des Kopfes mit der Kopfhalterung, das Sitzen im Primatenstuhl während mehrerer Stunden pro Tag und einer Gesamtdauer bis zu einem Jahr sowie die den Tieren abverlangte Konzentrationsleistung eine zusätzliche Belastung dar, weshalb die Gesamtbelastung dem Schweregrad 3 entspreche. Dies entspricht der Einschätzung der Beschwerdegegnerschaft. Das Veterinäramt hält dagegen an der Einteilung des Versuchs in Schweregrad 2 fest. Zu diesem Ergebnis kommt auch das Deutsche Primatenzentrum in einem Parteigutachten vom 26. März 2007.
8.3.1
Die Gelegenheit zur Flüssigkeitszufuhr wird innerhalb der Arbeitsperioden während bis zu 24 Stunden beschränkt. Erreicht ein Tier den notwendigen Flüssigkeitsbedarf durch die Belohnungen für richtige Antworten nicht, wird dieser einige Zeit nach der Arbeit – aber nicht unmittelbar nachher – ergänzt. An arbeitsfreien Tagen haben die Tiere freien Zugang zum Wasser.
Was die Bewertung der Flüssigkeitsrestriktion betrifft, können der Vorinstanz gewisse Ungenauigkeiten vorgehalten werden. So ist dem fachkundigen Veterinäramt zu folgen, wenn es darauf hinweist, dass die Vorinstanz die Belastung durch die Flüssigkeitsrestriktion insofern überschätze, als die von ihr herangezogen Beispiele den Wasserentzug mit Trockenfütterung bei Ratten und Mäusen betreffen und die Vorinstanz gewisse in diesem Zusammenhang massgebliche Unterschiede zwischen Ratten und Mäusen einerseits sowie Primaten anderseits vernachlässigt habe. Auch trifft der Einwand zu, dass die höheren kognitiven Fähigkeiten der Primaten sich nicht nur in vertieftem Empfinden von Belastungen äussern, sondern aufgrund der höheren Lern- und Anpassungsfähigkeit auch zu deren Reduktion führen können (so auch EKTV/EKAH, S. 21). Umgekehrt hebt die Tierversuchskommission, die ebenfalls als fachkundig zu gelten hat, das Leiden durch den Durst hervor. Grundsätzlich sind sich jedoch die sachkundigen Behörden anscheinend einig, dass die Flüssigkeitsrestriktion jedenfalls Schweregrad 2 aufweist. Davon ist denn auch auszugehen, wobei nochmals zu betonen ist, dass die Leitsätze und Beispiele des BVET für den vorliegenden Fall keine genauen Angaben enthalten und einen weiten Interpretationsspielraum zulassen.
8.3.2
Diese letztere Bemerkung gilt auch für die zusätzliche Belastung durch die Arbeitssitzungen und damit für die Gesamtbewertung. Die Vorinstanz schätzte die Fixierung des Kopfs, das Sitzen im Primatenstuhl und die Konzentration während der Versuchsarbeit als schwere Beeinträchtigung des Allgemeinbefindens ein. Sie folgt damit tendenziell der Einschätzung der Tierversuchskommission. Das Veterinäramt macht dagegen geltend, dass weder die Dokumentation der früheren Versuche noch die Eindrücke bei unangemeldeten Inspektionen auf ein gestörtes Allgemeinbefinden der Tiere hingewiesen hätten. Dies entspricht der Einschätzung des Deutschen Primatenzentrums, wonach die Tiere bei solchen Versuchen "üblicherweise entspannt an den Messungen teilnehmen und keinerlei Verhaltensauffälligkeiten aufweisen, die auf eine besondere Schmerzbelastung hinweisen". In der Literatur ist umstritten, wie sehr Primaten durch Versuchsanordnungen, die sich mit der vorliegenden vergleichen lassen, belastet werden (vgl. etwa einerseits Hepp-Reymond, S. 10 f.; anderseits Hirt/Maisack/Moritz, § 7 Rn. 74; Ursula G. Sauer, Über die Notwendigkeit, auf Versuche an Primaten zu verzichten, ALTEX 17/2000, S. 217 ff., 218 f.). Die Meinungen waren übrigens auch innerhalb der Tierschutzkommission geteilt: sechs ihrer Mitglieder votierten für Schweregrad 3, fünf für Schweregrad 2. Eine Subsumtion wird sodann durch die allgemeinen Beispiele des BVET nicht erleichtert: Obwohl dem Deutschen Primatenzentrum zugestimmt werden kann, dass die vorliegenden Belastungen nicht mit "[t]ödlich verlaufende[n] Infektions- und Krebskrankheiten, ohne Euthanasie" gleichgesetzt werden können, die als Beispiel für Belastungen des Schweregrads 3 angeführt werden, so sind sie umgekehrt von wohl anderer Qualität als "[o]peratives Behandeln eines Knochenbruchs an einem Bein" und die Kastration von weiblichen Tieren, die für typische Belastungen des Schweregrads 2 stehen. Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführer ergibt sich schliesslich aus den Modellen zu Nerven- und Geistesstörungen sowie zur Verhaltensbiologie (lit. C Ziff. 11 S. 21 ff.) ebenso wenig eine klare Einreihung – dies nicht zuletzt wegen der Kombination von Belastungen.
8.3.3
Entgegen der Ansicht der Beschwerdegegnerschaft ist die Gefangenenhaltung im vorliegenden Zusammenhang nicht zu berücksichtigen, da Art. 15 Abs. 3 TSchG das eigenständige Gebot aufstellt, dass sie entsprechend dem neuesten Stand der Kenntnisse zu erfolgen habe. Insbesondere schreibt Art. 58a TSchV vor, dass die Tierhaltungsvorschriften grundsätzlich auch für Versuchstiere gelten. Nach vorherrschender Ansicht ist sodann die Tötung der Tiere nicht relevant, sofern sie schmerzfrei erfolgt, weil jedenfalls das noch geltende Gesetz das Wohlergeben der Tiere, grundsätzlich aber nicht ihr Leben schützt (Goetschel, Kommentar, Art. 1 N. 3 S. 16, Art. 2 N. 10; Hirt/Maisack/Moritz, § 7 Rn. 54 S. 293; vgl. auch BVET, lit. C Ziff. 3 S. 9; Botschaft zur Revision des Tierschutzgesetzes, BBl 2003, 674, mit Blick namentlich auf die Schlachtung).
8.3.4
Belastungen können als Beeinträchtigungen der Würde des Tieres aufgefasst werden, was im neuen Tierschutzgesetz ausdrücklich festgehalten wird (vgl. Art. 3 lit. a und Art. 17 nTSchG). Das noch geltende Recht konkretisiert das Verfassungsprinzip der Würde der Kreatur in Art. 13 Abs. 1 TSchG in dem Sinn, dass Schmerzen, Leiden, Schäden, schwere Angst und erhebliche Beeinträchtigungen des Allgemeinbefindens als Belastungen definiert werden. Art. 3 lit. a nTSchG nennt nun zusätzlich die Erniedrigung, den tiefgreifenden Eingriff ins Erscheinungsbild oder die Fähigkeiten sowie die übermässige Instrumentalisierung als mögliche Belastungen. Unter dem geltenden Recht müssen solche Beeinträchtigungen jedenfalls dann als beachtlich gelten, wenn sie sich als Belastungen im Sinn von Art. 13 Abs. 1 TSchG äussern. Dies dürfte voraussetzen, dass das Tier sie als solche wahrnimmt. Ob sich vor dem Inkrafttreten des neuen Tierschutzgesetzes darüber hinaus diese ethischen Gesichtspunkte als Belastungen auffassen lassen, wie die Beschwerdegegnerschaft fordert, erscheint zweifelhaft, kann jedoch offen bleiben.
8.3.5
Es kann nämlich als gesichert gelten, dass das vorliegend zu prüfende Experiment sachlich mindestens den Schweregrad 2 – also 2 oder 3 – aufweist. Für eine nähere Bestimmung fehlen konkrete Kriterien: Die Gutachten sind in diesem Punkt wenig aussagekräftig; die Informationsschrift des BVET enthält keine Beispiele, die exakt auf den vorliegenden Fall passen, und lässt einigen Beurteilungsspielraum zu; die sachkundigen Behörden sind sich ebenso uneinig wie die Literatur. Auch die von den Parteien und dem Veterinäramt angeführten Zusammenstellungen der Leidensmerkmale ändern am weiten Beurteilungsspielraum nichts (vgl. namentlich BVET, Retrospektive Einteilung von Tierversuchen nach Schweregraden [Belastungskategorien], Information Tierschutz 1.05, Bern 1994, lit. E Ziff. 12, S. 19 ff.). Angesichts dessen ist als Fazit festzuhalten, dass die Vorinstanz ihren Beurteilungsspielraum sachlich nicht überschritten hat, wenn sie von einer Belastung des Schweregrads 3 ausgegangen ist. Im Übrigen würde auch eine Subsumtion unter Schweregrad 2 nicht ohne weiteres dazu führen, dass die Belastung der Versuchstiere in der Güterabwägung gegenüber dem Interesse am Nutzen der Forschung unterliegen würde.
8.4
Das Veterinäramt scheint Versuche wie den vorliegenden bisher in Schweregrad 2 eingeteilt zu haben, was einer allgemeinen Praxis in der Schweiz zu entsprechen scheint (so Hepp-Reymond, S. 11). Die Vorinstanz begründet ihre abweichende Einteilung damit, insbesondere im Vergleich zu den vorangehenden Versuchsanträgen Nr. 144/1999 bzw. 171/2002 der Beschwerdeführer seien beim vorliegenden Versuch grössere Belastungen für die Tiere vorgesehen. Zu prüfen ist, ob dies haltbar ist oder ob die bisher verfolgte Praxis eine Einteilung des vorliegenden Versuchs in Schweregrad 2 fordert.
8.4.1
Der Beschwerdeführer 2 gab auf Rückfrage des Veterinäramts hin an, dass der vorliegende Versuch höhere Anforderungen an die Tiere stelle als der vorangehende Versuch, da die Tiere nun an Hebeln zu ziehen hätten, während sie zuvor bloss den Blick hätten fixieren müssen: "Although most of the recording methodology is similar to the previous request, the proposed experiments also involve more sophisticated behavioral measures (the animal has to pull bars to give answers, while only gaze fixation was required before)." Ursprünglich hatte er deshalb stärkere Flüssigkeitsrestriktionen als in den vorangehenden Versuchen verlangt, nämlich eine Grenze von 20 (statt 40) ml pro Kilogramm Körpergewicht und Tag. Das Veterinäramt legte mit einer Auflage das Minimum wiederum bei 40 ml fest, stellte aber eine Ergänzungsbewilligung für den Fall in Aussicht, dass ein entsprechendes Gesuch eingereicht werde und die Notwendigkeit einer tieferen Limite belegt werden könne. Die Flüssigkeitsrestriktionen gehen aber insofern weiter als bei den früheren Versuchen, als die Tiere während der Arbeitsperioden niemals freien Zugang zu Wasser haben.
8.4.2
Zu Recht weist die Vorinstanz sodann darauf hin, dass die Flüssigkeitsrestriktionen nicht nur als solche weiter gehen, sondern dass dies mit einer stärkeren Beanspruchung der Tiere durch die komplexere Aufgabenstellung korreliert. Die verschärften Flüssigkeitsrestriktionen dienen gerade dazu, die Tiere zu dieser schwierigeren Mitarbeit anzuhalten. Wenn die Vorinstanz zum Schluss kommt, die Belastung der Tiere sei stärker als in den früheren Anträgen vorgesehen, ist dies demnach nicht zu beanstanden.
8.4.3
Unter diesen Umständen ist nicht ausschlaggebend, dass die weiteren Gründe, welche die Vorinstanz für eine gegenüber den früheren Bewilligungen abweichende Einteilung anführt, nur eingeschränkt oder gar nicht beachtlich sind. So sieht die Vorinstanz eine Vergrösserung der Belastung darin, dass eine Versuchssitzung nun nicht mehr nach 5–10 Minuten abgebrochen werden soll, wenn ein Tier nicht weiter arbeitet, sondern erst nach 30 Minuten. Grundsätzlich zu Recht weist das Veterinäramt allerdings darauf hin, dass seine Bewilligung die von ihm – anscheinend unter Mitwirkung der Beschwerdeführer – erarbeitete Standard Operation Procedure (SOP) "Termination criteria for working sessions and limits of water deprivation in macaque monkey experiments" vom 13. Februar 2005 zum verbindlichen Bestandteil der Bewilligung erklärt. In der SOP wird nicht nur festgehalten, dass eine Verweigerung der Mitarbeit nach spätestens 30 Minuten zum Abbruch der Arbeitssitzung führen muss, sondern es wird auch angeordnet, dass die Sitzung unverzüglich beendet werden muss, wenn ein Tier ein auffälliges Verhalten wie Unruhe, Schreien oder Aggression an den Tag legt. In diesem Zusammenhang kann auf die Informationsschrift des BVET (S. 4) hingewiesen werden, wonach der "gewählte Endpunkt des Versuchs (Abbruchkriterien), ... und/oder die Versuchsdauer ... oft den tatsächlichen Schweregrad" bestimmen. Die Auferlegung dieser Abbruchkriterien ändert im vorliegenden Fall allerdings nichts daran, dass die Tiere stärker belastet werden sollen als nach den früheren Gesuchen, da häufige Unterbrüche letztlich dazu führen, dass der Versuch über entsprechend längere Zeit fortgeführt werden muss. Ob die Tiere während des Arbeitsunterbruchs im Primatenstuhl jeweils entspannt dösen oder aus Erschöpfung schlafen, ist unter den Parteien umstritten, kann hier aber offen gelassen werden.
Keine Verschärfung gegenüber den früheren Gesuchen scheint die in der SOP enthaltene Anweisung darzustellen, dass die Tiere täglich und nicht nur jeden zweiten Tag zur Arbeit angehalten werden sollen. Der Grund für die Neuregelung scheint zu sein, dass eine tägliche Routine den Tieren besser bekommt als ein von Unterbrüchen geprägter Arbeitsrhythmus. Insofern kann der Vorinstanz nicht gefolgt werden. Umgekehrt kann die Änderung auch nicht als Erleichterung für die Tiere angesehen werden, da es darum geht, die prospektiven Beurteilungen miteinander zu vergleichen.
In Bezug auf die Massnahmen bei einem Gewichtsverlust eines Tiers ist die Vorinstanz schliesslich einem Irrtum erlegen. Gemäss der entsprechenden Auflage wird der Versuch nicht erst dann unterbrochen, wenn das Gewicht eines Tiers drei Tage hintereinander unterhalb von 90 % des Normalgewichts liegt, wie die Vorinstanz annimmt. Er muss vielmehr dann unterbrochen werden, wenn das Gewicht eines Tiers unterhalb von 90 % des Normalgewichts liegt, wie es sich aus den Messungen an drei aufeinander folgenden Tagen ergeben hat. Die Arbeit kann erst wieder aufgenommen werden, wenn das Tier wieder das Normalgewicht erreicht hat (und nicht bereits dann, wenn es die Gewichtslimite wieder überschritten hat).
8.4.4
Zusammenfassend kann festgehalten werden: Gegenüber den in den Anträgen Nrn. 144/1999 bzw. 171/2002 vorgesehenen Versuchsanordnungen sollen die Tiere vorliegend stärker belastet werden. Dies ergibt sich namentlich aus der schwierigeren Aufgabenstellung und der damit verbundenen Verschärfung der Flüssigkeitsrestriktion. Im Übrigen sind die Argumente der Vorinstanz zu dieser Frage nicht stichhaltig, und in einem Punkt liegt sogar ein Versehen vor. Zwar ist somit zweifelhaft, ob die vorgesehene Mehrbelastung als gravierend eingeschätzt werden müsste. Bei einer von vornherein heiklen Einteilung, bei deren Vornahme ein grosser Beurteilungsspielraum besteht, können jedoch gegebenenfalls auch mässige Unterschiede den Ausschlag geben. Deshalb schliesst auch die Subsumtion der Belastung durch die vorangehenden Versuche unter Schweregrad 2 vorliegend die Annahme von Schweregrad 3 nicht aus. Im Übrigen könnte ein solches Vorgehen auch dann gerechtfertigt werden, wenn die Voraussetzungen für eine Praxisänderung erfüllt sind (dazu hinten E. 10).
Anzumerken ist, dass die unzutreffenden Annahmen bei der Sachverhaltsfeststellung trotz dem weiten Beurteilungsspielraum der Vorinstanz als von so untergeordneter Bedeutung erscheinen, dass aus prozessökonomischen Gründen von einer Rückweisung zu neuer Entscheidung im Sinn von § 64 Abs. 1 VRG abzusehen ist.
9.
9.1
Damit ist auf die zentrale Güterabwägung einzugehen. Nach Art. 61 Abs. 3 lit. d TSchV ist zu beantworten, ob der Versuch, "
gemessen am erwarteten Kenntnisgewinn oder Ergebnis", den Tieren "unverhältnismässige Schmerzen, Leiden oder Schäden bereitet". Diese Bestimmung ist anhand von Art. 13 Abs. 1 TSchG auszulegen
, wonach "Tierversuche, die dem Tier Schmerzen, Leiden oder Schäden zufügen, es in schwere Angst versetzen oder sein Allgemeinbefinden erheblich beeinträchtigen können, ... auf das unerlässliche Mass zu beschränken" sind. Demgemäss ist Art. 61 Abs. 3 lit. d TSchV über seinen Wortlaut hinaus so auszulegen, dass sich die Unverhältnismässigkeit eines Versuchs auch aus der schweren Angst oder der erheblichen Beeinträchtigung des Allgemeinbefindens eines Tiers ergeben kann. Andernfalls würde die von Art. 13 Abs. 1 TschG vorgeschriebene Beschränkung von Versuchen, die das Tier in schwere Angst versetzen oder sein Allgemeinbefinden erheblich beeinträchtigen können, auf das unerlässliche Mass nicht greifen. Es bestehen auch keine Anhaltspunkte, dass diese beiden Kriterien in Art. 61 Abs. 3 lit. d TSchV bewusst ausgespart wurden, wie auch die – in den Materialien und der Lehre kaum thematisierten – unterschiedlichen Aufzählungen in Art. 2 Abs. 3, Art. 13 Abs. 1 und Art. 16 Abs. 1 TSchG auf die Entstehungsgeschichte der heutigen Fassung des Gesetzes und nicht auf eine bewusste Differenzierung zurückzugehen scheinen (vgl. auch
Bericht der Kommission des Nationalrates vom 16. Januar 1990, BBl 1990 III 1266;
Rebsamen-Albisser, S. 218). Diese Fragen sind im vorliegenden Zusammenhang allerdings nicht entscheidend.
Art. 13 Abs. 1 TSchG und Art. 61 Abs. 3 lit. d TSchV lassen einen weiten Beurteilungsspielraum offen.
Die Lehre kritisiert denn auch die mangelnde Konkretisierung der Anforderungen an Tierversuche teils heftig (Gehrig, S. 125 f.; Rebsamen-Albisser, S. 206 ff., bes. 218 f.; Wirth, S. 224 f.; Zenger, S. 129 ff., 183 ff.).
9.2
Vorweg ist festzustellen, ob die Vorinstanz den Sachverhalt korrekt ermittelt und ob sie die Beweis- und Hilfsmittel korrekt gewürdigt hat.
9.2.1
Zwar sind der Vorinstanz, wie erwähnt, einige Versehen unterlaufen, die sich auf die tatsächlichen Voraussetzungen beziehen. Zu nennen sind die mangelnde Berücksichtigung der Unterschiede zwischen Ratten und Mäusen einerseits sowie Primaten anderseits bei der Beurteilung der Belastung durch die Flüssigkeitsrestriktionen, die unzutreffende Annahme einer Mehrbelastung der Versuchstiere durch die tägliche Arbeit sowie die fehlerhafte Darstellung der Gewichtskontrolle. Es handelt sich aber um untergeordnete Versehen, die das Ergebnis der Entscheidung, wie aufgezeigt, nicht in Frage stellen und die deshalb nicht als für den Entscheid erhebliche unrichtige Feststellungen des Sachverhalts im Sinn von § 51 VRG gelten können.
9.2.2
Die Frage nach der Verhältnismässigkeit des Tierversuchs stellt eine Rechtsfrage dar, weshalb die Gutachten insoweit keine bindende Wirkung entfalten – unabhängig davon, dass sie auch unvollständig sind, was die Abwägung zwischen dem Nutzen des Versuchs und der Belastung der Tiere betrifft (vgl. vorn E. 5.1.5). Unbestrittenermassen sagt sodann die Unterstützung eines Projekts durch den SNF nichts aus zu dieser Güterabwägung, da der SNF nur die wissenschaftliche Qualität der Forschungsprojekte beurteilt und die notwendigen Bewilligungen durch die zuständigen Behörden vorbehalten bleiben (vgl. Art. 17 des Beitragsreglements des Schweizerischen Nationalfonds vom 14. Dezember 2007; SNF, Das Bewilligungsverfahren für Forschungsversuche im SNF bezüglich Tierversuchen [vereinfachte Darstellung]; SNF, Empfehlungen von EKAH und EKTV zu Primatenversuchen, Stellungnahme des SNF zu den Empfehlungen an forschungsfinanzierende Stellen, 4. Oktober 2006 [www.snf.ch: "Aktuell": "Dossiers": "Tierversuche"].
9.2.3
Die Vorinstanz hat die Gutachten, die Beweismittel sowie die Fachkenntnisse des Veterinäramts und der Tierschutzkommission grundsätzlich korrekt gewürdigt, und es kann ihr auch nicht vorgeworfen werden, sie habe massgebliche Literatur zu Unrecht nicht berücksichtigt (vorn E. 5.3). An dieser Stelle ist jedoch auf den Vorwurf der Beschwerdeführer einzugehen, die Vorinstanz habe die Folgerungen des Berichts "Forschung an Primaten – eine ethische Bewertung" von EKTV und EKAH (Bern 2006) zu unkritisch übernommen und dadurch unzulässigerweise ihre Kognition eingeschränkt.
Die Vorinstanz führt zunächst aus, die Empfehlungen des Berichts seien "zu berücksichtigen". Hierauf stellt sie ihre bereits vorher begründeten Bewertungen des Nutzens der erwarteten Erkenntnisse und der Belastung der Versuchstiere einander gegenüber und schliesst sodann, dass "[a]ngesichts dieser Umstände sowie unter Berücksichtigung der Empfehlungen der [EKTV und der EKAH] für den vorliegenden Versuch das Interesse der Versuchstiere an Belastungsfreiheit höher zu gewichten [ist] als das menschliche Interesse am Versuchsergebnis", weshalb der Tierversuch nicht zu bewilligen sei.
Zwar ist diese Begründung des Ergebnisses der Güterabwägung knapp. Es kann ihr aber nicht entnommen werden, die Vorinstanz habe die Ergebnisse des Berichts von EKTV und EKAH unbesehen übernommen: Zum einen verwendet die Vorinstanz den Begriff des "Berücksichtigens". Nach gängiger juristischer Terminologie heisst dies, dass sie sich gerade nicht an die Ergebnisse des Berichts gebunden gefühlt hat, sondern dass sie ihn in ihre Überlegungen miteinbezogen hat; ähnliche Bedeutungsgehalte wie "berücksichtigen" hätten im vorliegenden Zusammenhang etwa "mitbedenken", "in Erwägung ziehen", "beachten", "würdigen". Zum andern ist erfahrungsgemäss das eigentliche Entscheidungsmoment sehr schwer zu erfassen, gerade in einem Fall wie dem vorliegenden, wo qualitativ verschiedene Güter wie der wissenschaftliche Nutzen und die Belastung der Versuchstiere gegeneinander abzuwägen sind, deren Bestimmung erst noch mit weitreichenden Unsicherheiten behaftet ist. Die Knappheit der fraglichen Erwägung der Vorinstanz liegt hierin begründet und kann nicht als Anzeichen einer unzulässigen Bindung an den Bericht von EKTV und EKAH betrachtet werden.
9.3
9.3.1
Die Vorinstanz hat folgende Gesichtspunkte in die Güterabwägung einbezogen: Den Nutzen des Versuchs hat sie einerseits anhand von dessen Eignung beurteilt, Kenntnisse in der Grundlagenforschung zu erlangen; anderseits hat sie die Chancen einer klinischen Anwendbarkeit der Ergebnisse mitberücksichtigt. Diese Kriterien sind adäquat (vorn E. 6 f.). Im Rahmen der eigentlichen Güterabwägung ist die Vorinstanz sinngemäss von einer Sonderstellung der nicht-humanen Primaten ausgegangen; die Berechtigung dieses – stark gewichteten – Kriteriums ist im Folgenden ebenso zu prüfen wie die Frage, ob die Vorinstanz weitere Aspekte zu Unrecht berücksichtigt oder übergangen hat.
9.3.2
Wie bereits ausgeführt wurde (E. 4.3.3), ist es dagegen nicht Sache des Verwaltungsgerichts, selber in freier Rechtsschöpfung Kriterien der Güterabwägung aufzustellen. Es wären alternativ oder ergänzend zum Vorgehen der Vorinstanz andere bzw. weitere Methoden denkbar, zum Beispiel das Aufstellen von Fragen- oder Kriterienkatalogen zur Festlegung einer Skala des Forschungsnutzens, wie es für das deutsche Recht vorgeschlagen wird (vgl. Hirt/Maisack/Moritz, § 7 Rn. 55). Im Folgenden ist nicht nach solchen alternativen oder ergänzenden Vorgehensweisen zu suchen; vielmehr ist zu prüfen, ob die von der Vorinstanz verwendeten Kriterien und deren Gewichtung rechtmässig sind. Darin ist die Prüfung eingeschlossen, ob gesetzlich vorgeschriebene Kriterien übersehen wurden oder ob umgekehrt gesetzlich ausgeschlossene Kriterien berücksichtigt wurden.
9.4
Somit ist danach zu fragen, ob die Vorinstanz die Empfehlungen von EKTV und EKAH aufnehmen und daraus folgern durfte, dass "[a]us ethischen Gründen ... Bewilligungsbehörden Versuche mit Primaten ... im Rahmen ihres aktuellen Beurteilungsspielraums nur mit grösster Zurückhaltung" gestatten sollten.
9.4.1
Die Abwägung zweier qualitativ unterschiedlicher Güter (des Nutzens der Forschung für den Menschen einerseits, der Belastung für die betroffenen Tiere anderseits) verlangt nach einem Massstab, den der Gesetzgeber nicht bereitstellt. Die Vorinstanz verlässt unter diesen Umständen den Rahmen ihres Beurteilungsspielraums nicht, wenn sie mit EKTV und EKAH darauf verweist, dass Primaten aufgrund ihrer Nähe zum Menschen und ihrer kognitiven Fähigkeiten eine Sonderstellung zukomme, und damit die Hierarchie der Tierarten in ihrer Abwägung mit gewichtet. Immerhin verlangt das Tierschutzgesetz bei einer anderen Fragestellung, die aber in nahem Zusammenhang mit der hier vorzunehmenden Abwägung steht, die Berücksichtigung der Hierarchie der Tierarten: Art. 16 Abs. 3 TSchG schreibt vor, dass Versuche an höheren Tieren, beispielsweise an Säugetieren, nur ausgeführt werden dürfen, wenn der Zweck nicht mit niedriger stehenden Tierarten erreicht werden kann. Dieser Grundsatz wird in Art. 61 Abs. 1 lit. d TSchV als Bewilligungsvoraussetzung umschrieben. Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführer ist die Hierarchie auch innerhalb der Klasse der Säugetiere zu beachten. (Die Begriffe der "Hierarchie" und der "Tierart" werden hier hilfsweise ungeachtet allfälliger biologischer Unstimmigkeiten verwendet.)
Zwar scheint sich diese Betrachtungsweise nicht einfach mit der Leidens- oder Empfindungsfähigkeit begründen zu lassen (die jedenfalls nicht völlig kongruent mit den kognitiven Fähigkeiten ist); sie stellt vielmehr – implizit oder explizit – auch auf die kognitiven Fähigkeiten und auf die nahe Verwandtschaft mit dem Menschen ab. Das Kriterium der Hierarchie der Tierarten ist insofern ethisch begründet – worauf auch die Vorinstanz hinweist – und weist Querbezüge zum Verfassungsgrundsatz der Würde der Kreatur auf (wobei in der Lehre Zweifel am Unterscheidungsmerkmal der Entwicklungsstufe ebenfalls mit der Würde der Kreatur begründet werden, vgl. Ina Praetorius/Peter Saladin, Die Würde der Kreatur [Art. 24
novies
Abs. 3 BV], Bern 1996, S. 119). Diese Zusammenhänge sprechen jedoch gewiss nicht gegen die Anwendung des Kriteriums, ungeachtet dessen, dass die Rechtsanwendung beim direkten Rückgriff auf Verfassungsprinzipien darauf achten muss, die gesetzlichen Konkretisierungen und Abwägungsvorschriften nicht unzulässigerweise zu überspielen.
Zusammenfassend: Eine analoge Anwendung des in Art. 16 Abs. 3 TSchG enthaltenen Kriteriums der Hierarchie der Tierarten erscheint überzeugend. Anzufügen ist, dass der spezifischen Leidensfähigkeit einzelner Tierarten gegebenenfalls zusätzlich bei der Belastungseinstufung Rechnung zu tragen ist.
9.4.2
Ein Indiz dafür, dass die Verwendung dieses Kriteriums den Intentionen des Gesetzgebers nicht widerspricht, stellt im Übrigen der Bericht der nationalrätlichen Kommission für Wissenschaft, Bildung und Kultur vom 16. Februar 2007 zur Parlamentarischen Initiative Maya Graf "Verbot von mittel- und schwerbelastenden Tierversuchen an Primaten" (Geschäfts-Nr. 06/464, www.parlament.ch) dar. Dort wird ausdrücklich erwähnt, die "für die ethische Begutachtung von Tierversuchen zuständigen Kommissionen könn[t]en ... bereits heute darauf hinwirken, belastende Versuche mit Primaten einzuschränken, wie zwei aktuelle Beispiele von Rekursen im Kanton Zürich zeigen". Kein Widerspruch zum Gesagten liegt darin, dass der Nationalrat am 20. Dezember 2007 beschlossen hat, der genannten Parlamentarischen Initiative keine Folge zu geben. Die Initiative verlangte nämlich, Tierversuche der Schweregrade 1–3 an grossen Menschenaffen sowie Tierversuche der Schweregrade 2 und 3 an Primaten überhaupt zu verbieten.
9.5
Laut der Beschwerdegegnerschaft ist die Würde der Kreatur bei der Güterabwägung – oder bereits bei der Bestimmung des Schweregrads der Belastung – mitzuberücksichtigen.
9.5.1
Der Grundsatz der Würde der Kreatur ist grundsätzlich auch im Bereich des Tierschutzes beachtlich (vgl. vorn E. 2.2) und kann als Begründung dafür angesehen werden, das Wohlergehen der Tiere als Rechtsgut in die Güterabwägung einzubeziehen. Die Begründungen für die Vornahme der Güterabwägung und die darin abzuwägenden Rechtsgüter sind jedoch zu unterscheiden. Es ginge auch nicht an, in einer vom Gesetzgeber bewusst offen belassenen Güterabwägung ein einziges von mehreren involvierten Verfassungsprinzipien und rechten systematisch zu privilegieren. Nicht zu folgen ist daher der in der Literatur geäusserten Ansicht, das Verfassungsprinzip der Würde der Kreatur, das den Tierschutz verstärke, sei "ein zusätzliches erhebliches Gewicht in der Waagschale dieses Interesses und [müsse] somit die Abwägung der Interessen beeinflussen" (Praetorius/Saladin, S. 119 mit weiterem Hinweis). Dies gilt bei der Anwendung des noch geltenden Rechts umso mehr, als der Gesetzgeber sogar im neuen Tierschutzgesetz, in dem die Würde der Kreatur explizit berücksichtigt wird, an der Offenheit der Abwägung nichts geändert hat (Art. 19 Abs. 4 nTSchG). Es ist daher davon auszugehen, dass die Würde der Kreatur in der Güterabwägung nur insofern eine Rolle spielen kann, als eine Würdeverletzung sich als Belastung des Tiers äussert, namentlich als Leiden oder Beeinträchtigung des Allgemeinbefindens (dazu vorn E. 9.1).
9.5.2
Die Frage braucht hier allerdings nicht abschliessend behandelt zu werden: Zum einen ist die Würde der Kreatur vorliegend nicht entscheidrelevant. Zum andern kann der Vorinstanz nicht der Vorwurf gemacht werden, sie hätte sich unzulässigerweise auf diesen Grundsatz abgestützt: Sie führt aus, dass das geltende Recht – im Gegensatz zum neuen Tierschutzgesetz – eine Berücksichtigung der Würde der Kreatur im Bereich des Tierschutzes bzw. bei der Bewilligung von Tierversuchen nicht vorschreibe, dass jedoch "die vorzunehmende Güterabwägung bei Tierversuchen auch der Berücksichtigung der Würde des Tieres dient und dieser bei der Auslegung der Gesetzesbestimmung Rechnung zu tragen ist" (E. 3b/cc). Diese Aussagen finden sich im Abschnitt zu den Rechtsgrundlagen, und die Vorinstanz kommt in ihrem Entscheid bei der Bewertung der Belastung und bei der Güterabwägung nicht mehr auf die Würde des Tiers zurück. Es bestehen somit keine Anhaltspunkte, dass sie diesen Grundsatz in unzulässiger Weise überbewertet hätte.
9.6
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid ihren Beurteilungsspielraum nicht überschritten hat. Korrekt ist die Würdigung des Forschungsnutzens, wonach zwar Erkenntnisse von einiger Bedeutung für die Grundlagenforschung zu erwarten sind, deren klinische Anwendbarkeit jedoch unsicher ist. Jedenfalls haltbar ist umgekehrt die Einreihung der Belastung der Versuchstiere unter Schweregrad 3, wobei auch eine Zuordnung zu Schweregrad 2 nicht zwingend zu einem anderen Ergebnis führen müsste. Schliesslich durfte die Vorinstanz auch das Kriterium der Hierarchie der Tierarten in Analogie zu Art. 16 Abs. 3 TSchG heranziehen und eine restriktive Bewilligungspraxis im Fall von Tierversuchen an Primaten darauf abstützen. Im Übrigen hat die Vorinstanz weder sachfremde Kriterien in die Güterabwägung einbezogen noch gesetzlich vorgesehene Kriterien übersehen.
9.7
Am Ergebnis ändert nichts, dass mit der vorgenommenen Abwägung zugleich über die Zulässigkeit der Einschränkung der Forschungsfreiheit nach Art. 20 in Verbindung mit Art. 36 BV entschieden wurde. Ob der Eingriff in das Grundrecht verhältnismässig ist, ist grundsätzlich frei zu prüfen, da keine Gründe für eine Zurückhaltung gegeben sind (vgl. vorn E. 4.3.2; Jörg Paul Müller, in: Kommentar zur Bundesverfassung vom 29. Mai 1874, 1987, Einleitung zu den Grundrechten [Müller, Einleitung], Rz. 161 f.). Die Lehre geht allerdings von einer Abstufung der Prüfungsdichte in Relation zur Schwere der Grundrechtsbeeinträchtigung aus (Müller, Einleitung, Rz. 157; Markus Schefer, Die Beeinträchtigung von Grundrechten, Bern 2006, S. 87 ff.). Soweit sie sich mit der Frage befasst, nimmt die Doktrin an, dass der heutige Art. 13 Abs. 1 TSchG die Prüfung der Verhältnismässigkeit einer Bewilligungsverweigerung unter grundrechtlichen Gesichtspunkten zulässt, namentlich bei Berücksichtigung von beruflichen Dispositionen der Forschenden, wozu insbesondere auch die Freiheit der Wahl des Forschungsgegenstandes gehört (vgl. Zenger, S. 141 f.). Ob dies zutrifft, kann offen bleiben.
Die Verweigerung einer Bewilligung für einen bestimmten Tierversuch ist nämlich nicht als schwerer Eingriff in die Forschungsfreiheit zu betrachten, da möglicherweise bereits Änderungen des Versuchszwecks oder der Versuchsanordnung mit nur geringfügigen Auswirkungen für die Forschung genügen können, um eine Bewilligung zu erlangen. Der ebenfalls auf Verfassungsebene verankerte Schutz von Tieren vor unnötigen Belastungen ist hoch zu gewichten. Er vermag auch im konkreten Fall den Eingriff in die Forschungsfreiheit im Ergebnis zu rechtfertigen. Dies gilt auch dann, wenn die beruflichen Dispositionen der Beschwerdeführer zu berücksichtigen sind.
10.
Die Vorinstanz, die einen Rekurs gegen die Tierversuchsbewilligung Nr. 144/1999 der Beschwerdeführer am 21. September 2000 abgewiesen hat, versteht ihren Entscheid anscheinend nicht als Praxisänderung, und er braucht nach dem Gesagten auch nicht als solche aufgefasst zu werden. Es kann ergänzt werden, dass eine Praxisänderung vorliegend zulässig erschiene (vgl. zu den Voraussetzungen Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 509 ff.). Eine grundsätzliche Stellungnahme von EKTV und EKAH zur ethischen Bewertung der Versuche an Primaten wäre – besonders angesichts der gesetzlich vorgesehenen Beratungsfunktion der EKTV (Art. 19 TSchG) – als ernsthafter, sachlicher und das Interesse an der Rechtssicherheit überwiegender Grund für eine Praxisänderung geeignet. Weder die Zugehörigkeit des Experiments zu einer Forschungsreihe noch die Bewilligung für das – daraufhin begonnene – Training eines aus einem anderen Experiment übernommenen Affen für den vorliegenden Versuch hätte schutzwürdiges Vertrauen in die bisherige Praxis geschaffen. Sodann würde die Ernsthaftigkeit einer Praxisänderung nicht durch die Tierversuchsbewilligung Nr. 78/2007 in Frage gestellt, da diese während der Rechtshängigkeit des laufenden Verfahrens vom Veterinäramt (und nicht von der Vorinstanz) erteilt wurde. Aus diesem Grund ist auch ein Verstoss gegen das Gebot der Rechtsgleichheit (Art. 8 Abs. 1 BV) zu verneinen. Schliesslich spräche auch das baldige Inkrafttreten des neuen Tierschutzgesetzes nicht gegen eine solche Praxisänderung, da diese sowohl nach noch geltendem als auch nach neuem Recht in der Kompetenz der Rechtsanwendung liegt. Weder käme somit die Praxisänderung einer unzulässigen Vorwirkung des neuen Rechts gleich, noch würde die neue Praxis bei Inkrafttreten des neuen Rechts obsolet, was ihre Ernsthaftigkeit in Frage stellen könnte.
11.
11.1
Ausgangsgemäss sind die Kosten den unterliegenden Beschwerdeführern je zur Hälfte aufzuerlegen, unter solidarischer Haftung beider für den Gesamtbetrag (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG; § 14 VRG). Unter Berücksichtigung des Zeitaufwands des Gerichts sind die Gerichtskosten auf Fr. 10'000.- festzusetzen (§§ 2 und 4 f. der Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom 26. Juni 1997 [LS 175.252]).
11.2
Die Beschwerdegegnerschaft beantragt eine angemessene Parteientschädigung nach § 17 Abs. 2 und 3 VRG. Bei der Beschwerdegegnerin 1, der Tierversuchskommission, handelt es sich um eine vom Kanton Zürich eingesetzte Kommission ohne Rechtspersönlichkeit. Da das Gemeinwesen in der Regel keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung hat, ist der Beschwerdegegnerin 1 eine solche zu verweigern (Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 19 f.). Den Beschwerdegegnerinnen und Beschwerdegegnern 2–7 ist durch ihre Beteiligung am Verfahren als Einzelmitglieder der Tierversuchskommission kein zusätzlicher Aufwand entstanden. Sie werden im Übrigen nach ihren eigenen Angaben vom Kanton Zürich für ihre Tätigkeit angemessen entschädigt. Ihnen ist deshalb eine Parteientschädigung ebenfalls zu versagen. Auch unter diesem Gesichtspunkt kann somit offen bleiben, ob die Beschwerdegegnerin 2 überhaupt noch als Partei am Verfahren beteiligt ist.