Decision ID: 8818d905-19a5-5f3f-ac96-5150cc533dbb
Year: 2015
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Sachverhalt:
A.
A.a Im Kanton Bern wurde die bisherige Stiftungsaufsicht per 1. Januar
2012 aus dem Amt für Sozialversicherung und Stiftungsaufsicht (ASVS)
ausgegliedert und in die Bernische BVG- und Stiftungsaufsicht, welche als
öffentlich-rechtliche Anstalt mit eigener Rechtspersönlichkeit organisiert ist
(im Folgenden: BBSA oder Vorinstanz), überführt (Art. 2 Abs. 1 und 20 der
Verordnung über die Aufsicht über die Vorsorgeeinrichtungen, die Stiftun-
gen und die Familienausgleichskassen; AVSFV, BSG 212.223.2).
A.b Die Vorsorgestiftung A._ (im Folgenden: Vorsorgestiftung oder
Beschwerdeführerin) bezweckte gemäss Handelsregistereintrag seit Mai
2000 die (Angaben zum früheren Zweck). Mit Urkundenänderung vom (...)
2011 (publiziert im SHAB am [...] 2011) wurde der Stiftungszweck neu wie
folgt definiert: Die Vorsorgestiftung ist eine patronale Vorsorgeeinrichtung
(Internet-Auszug aus dem Handelsregister des Kantons Bern, abgerufen
am 22.01.2015).
Nach Eingang der Jahresberichterstattung für das Jahr 2011 stellte die Vo-
rinstanz der Vorsorgestiftung mit Gebühren-Rechnung Nr. 3789 vom 17.
Oktober 2012 eine Grundgebühr von Fr. 1'800.- in Rechnung. Diese setzt
sich zusammen aus einem fixen Grundansatz von Fr. 300.- und einem auf
der Basis der Bilanzsumme von Fr. 767'989.- bemessenen variablen An-
satz von Fr. 1'500.- (Akten im Beschwerdeverfahren [im Folgenden: BVGer
act.] 1, Beilage 2).
A.c Mit Eingabe an die Vorinstanz vom 1. November 2012 bestritt die Vor-
sorgestiftung, vertreten durch Rechtsanwalt K. Urs Grütter, die Rechtmäs-
sigkeit der Gebühr unter Hinweis auf die von ihm gegen eine frühere Ver-
fügung vom 4. Juli 2012 (betreffend die Prüfungsgebühr für die Jahresrech-
nung 2010) am 12. Juli 2012 bei der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirek-
tion des Kantons Bern (im Folgenden: Direktion) erhobene Beschwerde
und die darin vorgebrachte Begründung (BVGer act. 1, Beilage 3).
A.d Mit Entscheid vom 19. Dezember 2012 hiess die Direktion die Be-
schwerde der Vorsorgestiftung gegen die ihr mit Verfügung vom 4. Juli
2012 für das Geschäftsjahr 2010 auferlegte Gebühr von Fr. 2'180.- (Zif-
fer 1) sowie die zusätzliche Gebühr für den Erlass der Verfügung in der
Höhe von Fr. 200.- (Ziffer 2) teilweise gut, indem sie Ziffer 1 der Verfügung
insofern abänderte, als sie die jährliche Grundgebühr für das Geschäftsjahr
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2010 auf Fr. 650.- herabsetzte und Ziffer 2 der Verfügung aufhob (BVGer
act. 1, Beilage 5).
A.e Mit Schreiben vom 14. Januar 2013 teilte die Vorinstanz der Vorsorge-
stiftung mit, dass nach Art. 6 des massgeblichen Gebührenreglements eine
jährliche Grundgebühr erhoben werde. Diese setze sich zusammen aus
einem fixen Grundansatz von Fr. 300.-, einem variablen Ansatz und der
Oberaufsichtsgebühr. Die Berechnung der Aufsichtsabgaben basiere auf
einer Stichtagsbetrachtung, weshalb für das Aufsichtsjahr 2012 die Zahlen
des Vorjahres (Stand per 31. Dezember 2011) massgeblich seien. Der Re-
gierungsrat des Kantons Bern habe ihr kein Recht und keine Pflicht zur
Erhebung einer indirekten Steuer übertragen. Vielmehr habe der Regie-
rungsrat auf Antrag der Direktion die Verordnung über die Aufsicht über die
Vorsorgeeinrichtungen, die Stiftungen und Familienausgleichskassen
(AVSFV) erlassen und am 30. März 2011 in Kraft gesetzt. In Art. 6 Bst. c
dieser Verordnung werde dem Aufsichtsrat der BBSA die Pflicht auferlegt,
ein Gebührenreglement zu erlassen, wobei die Gebühren die Kosten der
BBSA decken müssten und der Aufsichtsrat jährlich einen Bericht zu erstel-
len habe (BVGer act. 1, Beilage 6).
A.f Mit Eingabe vom 16. Januar 2013 teilte die Vorsorgestiftung der Vor-
instanz mit, dass sie ihrer Eingabe vom 1. November 2012 materiell nichts
mehr beizufügen habe. Ferner verwies sie auf den inzwischen ergangenen
Entscheid der Direktion vom 19. Dezember 2012 (BVGer act. 1, Beilage 7).
A.g Mit Schreiben vom 13. Februar 2013 stellte die Vorinstanz der Vorsor-
gestiftung für das Aufsichtsjahr 2012 die Gebühren-Rechnung Nr. 4420
über einen Betrag von Fr. 1'800.- zu und führte zur Begründung insbeson-
dere an, die Gebühren für die Aufsicht stützten sich auf das seit dem 1.
Januar 2012 in Kraft stehende Gebührenreglement der Bernischen BVG-
und Stiftungsaufsicht; der zur Anwendung gebrachte Gebührentarif basiere
auf Art. 6 Abs. 2 Bst. c der Verordnung über die Aufsicht über die Vorsor-
geeinrichtungen, die Stiftungen und die Familienausgleichskassen (BVGer
act. 1, Beilage 8).
B.
Gegen die Gebührenrechnung vom 13. Februar 2013 erhob die Vorsorge-
stiftung A._, vertreten durch Rechtsanwalt K. Urs Grütter, mit Ein-
gabe vom 15. März 2013 (BVGer act. 1) Beschwerde beim Bundesverwal-
tungsgericht mit den Anträgen, der vorliegenden Beschwerde sei die auf-
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schiebende Wirkung zu erteilen (Ziffer 1); es sei die Nichtigkeit der ange-
fochtenen Verfügung festzustellen; eventuell sei die angefochtene Verfü-
gung aufzuheben und die Sache sei zur rechtskonformen Festsetzung der
geschuldeten Gebühr an die Vorinstanz zurückzuweisen; sub-eventuell sei
die Gebühr auf maximal Fr. 500.- für das Geschäftsjahr 2011 festzusetzen
(Ziffer 2); die Verfahrenskosten seien aufzuerlegen wem rechtens, nicht
aber der Beschwerdeführerin, dieser sei vielmehr eine angemessene Par-
teientschädigung zuzusprechen (Ziffer 3). Zur Begründung führte sie im
Wesentlichen aus, die Vorinstanz habe die Gebühr auf der Grundlage des
neuen, ab 1. Januar 2012 gültigen Tarifs erlassen. Dieser sei deutlich höher
als der früher geltende Tarif und entbehre einer gesetzlichen Grundlage.
Im Beschwerdeverfahren betreffend das Geschäftsjahr 2010 habe die Di-
rektion entschieden, dass die aufgrund des neuen Tarifs erhobene Gebühr
übersetzt und bereits aus intertemporalrechtlichen Gründen der alte Tarif
anwendbar sei. Die angefochtene Verfügung sei ferner nicht als Verfügung
bezeichnet und auch nicht unterschrieben, weshalb sie nichtig sei. Für das
Geschäftsjahr 2011 sei noch der alte, bis 31. Dezember 2011 geltende Tarif
anzuwenden. Die angefochtene Gebühr vermöge sich nicht auf eine hin-
reichende formell-gesetzliche Grundlage zu stützen. Auch das Kostende-
ckungs- und Äquivalenzprinzip könne vorliegend die fehlende genügende
Delegationsnorm für die Gebührenerhebung nicht ersetzen.
C.
Der mit Zwischenverfügung vom 19. März 2013 eingeforderte Kostenvor-
schuss von Fr. 800.- ging am 25. März 2013 beim Bundesverwaltungsge-
richt ein (BVGer act. 4).
D.
Nachdem die Vorinstanz mit Stellungnahme vom 24. April 2013 die Gut-
heissung des Gesuchs um Erteilung der aufschiebenden Wirkung bean-
tragt hatte (BVGer act. 8), hiess das Bundesverwaltungsgericht das Ge-
such der Beschwerdeführerin um Erteilung der aufschiebenden Wirkung
mit Zwischenverfügung vom 29. Mai 2014 gut (BVGer act. 11).
E.
Mit Vernehmlassung vom 26. Juli 2013 beantragte die Vorinstanz die Ab-
weisung der Beschwerde (BVGer act. 15). Zur Begründung führte sie im
Wesentlichen aus, für die Qualifikation als Verfügung sei unerheblich, ob
diese alle Elemente einer Verfügung enthalte, zumal nach der Praxis ein
materieller Verfügungsbegriff massgeblich sei. Entscheidend sei, ob das
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Nichtbeachten der Formvorschriften dem Betroffenen schade. Die Fehler-
haftigkeit einer Verfügung bewirke in der Regel keine Nichtigkeit, sondern
nur deren Anfechtbarkeit. Schwerwiegende, die Nichtigkeit der angefoch-
tenen Verfügung begründende Mängel lägen hier nicht vor. Anders als
noch im Entscheid der Direktion vom 19. Dezember 2012, wo die Gebüh-
renrechnung einer klassischen Stiftung zu prüfen gewesen sei, handle es
sich vorliegend um eine patronale Wohlfahrtseinrichtung, die nicht dem
Freizügigkeitsgesetz unterstellt sei. Das per 1. Januar 2012 in Kraft getre-
tene Gebührenreglement der Bernischen BVG- und Stiftungsaufsicht ent-
halte keine Übergangsbestimmungen, weshalb dieses für die Erhebung
der jährlichen Grundgebühr 2012 anwendbar sei. Für das Aufsichtsjahr
2012 seien (laut den auf ihrer Homepage publizierten Angaben) die Zahlen
per 31. Dezember 2011 massgebend. Es treffe zwar zu, dass das Gebüh-
renreglement der BBSA kein Gesetz im formellen Sinn sei und sich aktuell
auch nicht auf eine Delegationsnorm in einem solchen Gesetz stützen
könne. Die zur Umsetzung der Strukturreform der 2. Säule erforderlichen
gesetzlichen Grundlagen hätten aus Gründen der Dringlichkeit und Not-
wendigkeit vorerst auf Art. 88 Abs. 3 der Kantonsverfassung abgestützt
werden müssen. Das ordentliche Gesetzgebungsverfahren sei derzeit im
Gang und soll am 1. Januar 2015 in Kraft treten. Bis dieses Gesetz der
Bernischen BVG- und Stiftungsaufsicht in Kraft treten werde, stelle die Ver-
ordnung (AVSFV) eine genügende Grundlage zum Erlass des Gebühren-
reglements der BBSA dar.
Die Beschwerdeführerin weise per 31. Dezember 2011 eine Bilanzsumme
von Fr. 767'989.15 aus. In Anwendung des Gebührenreglements betrage
der variable Ansatz somit Fr. 1'500.-. Unter Berücksichtigung des fixen An-
satzes von Fr. 300.- ergebe sich die Grundgebühr von Fr. 1'800.-.
F.
Mit Replik vom 11. September 2013 hielt die Beschwerdeführerin an ihren
Rechtsbegehren fest und führte zur Vernehmlassung der Vorinstanz ergän-
zend aus, diese wolle in der angefochtenen Verfügung eine "Jahresgrund-
gebühr 2012" erheben, ohne dass sie hierfür irgendwelche Leistung er-
bracht habe. Daraus folge, dass vorliegend eine Steuer und nicht eine Ge-
bühr zur Diskussion stehe. Eine solche stehe indes im Widerspruch zur
bundesrechtlich postulierten Befreiung der mit Rechtspersönlichkeit aus-
gestatteten Vorsorgeeinrichtungen von den direkten Steuern. Die Anrufung
der Notrechtskompetenz des Regierungsrates gemäss kantonaler Verfas-
sung sei vorliegend ausgeschlossen, zumal es an der Dringlichkeit wie
auch an der Notwendigkeit fehle. Der vorliegende Fall beziehe sich zudem
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auf eine klassische Stiftung, welche von der Änderung gar nicht betroffen
sei. Hinzu komme, dass vorliegend keine explizite Ermächtigung des Ge-
setzgebers zum Erlass einer gesetzesergänzenden oder einer gesetzes-
vertretenden Verordnung gegeben sei. Mit ihrem Sub-Eventualbegehren
dokumentiere die Beschwerdeführerin sodann, dass sie mit einer Anwen-
dung des bis 31. Dezember 2011 geltenden Tarifs einverstanden wäre, da
dieser dem Äquivalenz- und Kostendeckungsprinzip entsprechen würde
(BVGer act. 17).
G.
Mit Duplik vom 15. November 2013 (BVGer act. 21) hielt die Vorinstanz an
ihrem Antrag fest.
H.
Mit Stellungnahme vom 9. Januar 2014 hielt die Beschwerdeführerin an
ihrer bisherigen Argumentation fest, indem sie insbesondere das Fehlen
einer hinreichenden gesetzlichen Grundlage beanstandete und ergänzend
rügte, dass der Kanton Bern eine massive, BVG-widrige Besteuerung der
Vorsorgeeinrichtungen im Gewand der Gebühr verstecke; die Vorsorgestif-
tung verfüge zudem nur über ein einziges aktives Rentnerverhältnis und
ihr Wirkungsbereich sei überdies beschränkt auf 30 potenzielle Destinatäre
(BVGer act. 23).
I.
Auf die weiteren Vorbringen der Parteien und die eingereichten Beweismit-
tel ist – soweit für die Entscheidfindung erforderlich – in den nachfolgenden
Erwägungen einzugehen.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
(VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden
gegen Verfügungen nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom
20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021). Dazu gehören die Verfügungen
der Aufsichtsbehörden im Bereich der beruflichen Vorsorge nach Art. 74
Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 25. Juni 1982 über die berufliche Alters-,
Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge (BVG, SR 831.40) in Verbindung
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mit Art. 33 Bst. i VGG. Eine Ausnahme im Sinne von Art. 32 VGG liegt vor-
liegend nicht vor. Das Bundesverwaltungsgericht ist somit zur Beurteilung
der Beschwerde zuständig.
1.2 Anfechtungsgegenstand des vorliegenden Verfahrens bildet die Ge-
bührenrechnung vom 13. Februar 2013.
1.2.1 Diese Gebührenrechnung wurde zwar nicht als Verfügung bezeich-
net und enthält auch keine Rechtsmittelbelehrung; die Vorinstanz wies le-
diglich in ihrem Begleitschreiben vom 13. Februar 2013 auf den Rechtsweg
der Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht hin (BVGer act. 1, Bei-
lage 8). Massgebend ist allerdings nicht ein formeller, sondern vielmehr ein
materieller Verfügungsbegriff. Danach liegt eine Verfügung vor, wenn eine
Verwaltungshandlung die vom Verfügungsbegriff geforderten Struktur-
merkmale aufweist. Eine mit Formmängeln behaftete Verfügung bleibt eine
Verfügung, sofern die Strukturmerkmale von Art. 5 VwVG vorliegen. Eine
Verfügung ist demnach die Anordnung einer Behörde im Einzelfall, die ein
Rechtsverhältnis einseitig und verbindlich regelt und sich auf öffentliches
Recht des Bundes stützt (vgl. PIERRE TSCHANNEN/ULRICH ZIMMERLI/MAR-
KUS MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. Aufl. 2009, § 28 Rz. 1 f. und
§ 29 Rz. 3). Behörde im Sinne des VwVG ist jeder Akteur, der unmittelbar
Verwaltungsaufgaben des Bundes erfüllt. Die Verwaltungsbefugnis
schliesst grundsätzlich auch die Verfügungsbefugnis ein. Die Verfügung re-
gelt Rechte und Pflichten im Einzelfall, somit für einen einzelnen oder meh-
rere Adressaten und mit Blick auf einen bestimmten Lebenssachverhalt
(vgl. TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 28 Rz. 16 ff.; zum Ganzen
auch: BVGE 2009/43 E. 1.1.4).
1.2.2 Mit Rechnung vom 13. Februar 2013 wurde die Beschwerdeführerin
von der BBSA – in Erfüllung einer Bundesaufgabe (vgl. dazu nachfolgende
E. 4) – verpflichtet, für das Aufsichtsjahr 2012 eine Gebühr in der Höhe von
Fr. 1'800.- zu entrichten. Damit sind alle Erfordernisse des materiellen Ver-
fügungsbegriffes erfüllt.
1.2.3 Gemäss Art. 35 Abs. 1 VwVG sind schriftliche Verfügungen als solche
zu bezeichnen, zu begründen und mit einer Rechtsmittelbelehrung zu ver-
sehen. Hinzu kommen elementare Formalien wie die Bezeichnung der er-
lassenden Behörde und des Adressaten (FELIX UHLMANN/ALEXANDRA
SCHWANK, in: Bernhard Waldmann/Philippe Weissenberger [Hrsg.], Praxis-
kommentar VwVG, 2009, Art. 35 N. 2). Eine Verfügung, die keine oder eine
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ungültige Unterschrift trägt, ist grundsätzlich mangelhaft; gemäss der neu-
eren Rechtsprechung ist die Unterschrift nicht von Bundesrechts wegen
Gültigkeitserfordernis, wenn das anwendbare Recht (wie vorliegend Art. 35
Abs. 1 VwVG) nicht ausdrücklich eine Unterschrift verlangt (UHL-
MANN/SCHWANK, a.a.O., Art. 38 N. 22; Urteil des Bundesverwaltungsgerich-
tes [BVGer] A-4580/2007 vom 17. Januar 2008 E. 3.2 mit weiteren Hinwei-
sen).
Eine Missachtung von Formerfordernissen bewirkt lediglich einen Eröff-
nungsmangel; die Verfügung wird fehlerhaft und als Folge davon anfecht-
bar, in seltenen Fällen gar nichtig (TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O.,
§ 28 Rz. 18). Da die Berufung auf Formmängel durch den Grundsatz von
Treu und Glauben begrenzt wird, ist letztlich entscheidend, ob einer Partei
aus der fehlerhaften Eröffnung ein Nachteil erwachsen und sie dadurch
benachteiligt worden ist (vgl. Art. 38 VwVG); Formfehler fallen dann nicht
ins Gewicht, wenn eine objektiv mangelhafte Eröffnung gleichwohl den zu-
gedachten Zweck erfüllt (UHLMANN/SCHWANK, a.a.O., Art. 38 Rz. 22;
TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 29 Rz. 20).
Das Schreiben und die Gebühren-Rechnung vom 13. Februar 2013 weisen
alle Strukturmerkmale einer Verfügung auf. Denn selbst bei Bejahung ei-
nes Formfehlers bliebe die Rechnung eine Verfügung. Ohnehin erschöpft
sich der Sinn des Formzwanges im Schutz des Verfügungsadressaten, das
heisst nur dieser kann sich auf einen Formmangel berufen (vgl. BVGE
2009/43 E. 1.1.7; TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 29 Rz. 2). Da die
Beschwerdeführerin rechtzeitig Beschwerde ergriffen hat, ist ihr aus der
fehlenden Bezeichnung als "Verfügung" (vgl. dazu Art. 35 Abs. 1 VwVG),
der unvollständigen Rechtsmittelbelehrung im Schreiben vom 13. Februar
2013 und der fehlenden Unterschrift auf der Gebühren-Rechnung kein
Rechtsnachteil erwachsen (zur Frage der Nichtigkeit vgl. nachstehende
E. 3).
1.3 Die Beschwerdeführerin ist als Verfügungsadressatin durch die ange-
fochtene Verfügung berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an deren
Aufhebung oder Änderung, so dass sie im Sinne von Art. 48 Abs. 1 VwVG
beschwerdelegitimiert ist.
1.4 Da die Beschwerde im Übrigen frist- und formgerecht (Art. 50 Abs. 1
und Art. 52 Abs. 1 VwVG) eingereicht und der Kostenvorschuss innert Frist
geleistet wurde (BVGer act. 7), ist darauf einzutreten.
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Seite 9
2.
2.1 Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach
dem VwVG, soweit das Verwaltungsgerichtsgesetz nichts anderes be-
stimmt (Art. 37 VGG). Die Bestimmungen des Bundesgesetzes über den
Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts vom 6. Oktober 2000
(ATSG, SR 830.1), insbesondere dessen 2. Abschnitt über das Sozialver-
sicherungsverfahren, sind für den Bereich des BVG mangels eines ent-
sprechenden Verweises nicht anwendbar (vgl. Art. 2 ATSG).
2.2 Das Bundesverwaltungsgericht prüft gemäss Art. 49 VwVG die Verlet-
zung von Bundesrecht einschliesslich der Überschreitung oder des Miss-
brauchs des Ermessens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung
des rechtserheblichen Sachverhalts und die Unangemessenheit, wenn
nicht eine kantonale Behörde als Beschwerdeinstanz verfügt hat. Da sich
die Kognition in oberer Instanz nur verengen, nicht aber erweitern kann,
gilt es jedoch zu beachten, dass die Aufsichtstätigkeit im Bereich der be-
ruflichen Vorsorge als Rechtskontrolle ausgestaltet ist (vgl. ISABELLE VET-
TER-SCHREIBER, Berufliche Vorsorge, Kommentar, 3. Aufl. 2013 Art. 62
N. 3), weshalb sich auch das angerufene Gericht – in Abweichung von
Art. 49 Bst. c VwVG – auf eine Rechtskontrolle zu beschränken hat, soweit
Entscheide des Stiftungsrates zu überprüfen sind (BGE 135 V 382 E. 4.2,
Urteil des BGer 9C_756/2009 vom 8. Februar 2010 E. 5).
Von der Aufsichtsbehörde gestützt auf Art. 62 BVG erlassene Massnahmen
sind hingegen mit voller Kognition zu prüfen. Dabei hat die Beschwer-
deinstanz aber zu berücksichtigen, dass der Aufsichtsbehörde bei der An-
ordnung von Massnahmen ein erheblicher Beurteilungs- beziehungsweise
Ermessensspielraum zusteht, weshalb eine gewisse Zurückhaltung bei der
gerichtlichen Überprüfung geboten ist (vgl. BGE 132 II 144 E. 1.2, Urteil
des BGer 2A.395/2002 vom 14. August 2003 E. 2.1, VETTER-SCHREIBER,
a.a.O., Art. 62 N. 7).
2.3 Das Bundesverwaltungsgericht stellt bei der Beurteilung einer Streitsa-
che im Bereich der beruflichen Vorsorge grundsätzlich auf den bis zum
Zeitpunkt des Erlasses der streitigen Verwaltungsverfügung (hier: 13. Feb-
ruar 2013) eingetretenen Sachverhalt ab (Urteil des BVGer C-4096/2010
vom 6. Januar 2012 E. 3 mit weiteren Hinweisen).
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Seite 10
2.4 Nach den allgemeinen intertemporalrechtlichen Regeln sind in verfah-
rensrechtlicher Hinsicht grundsätzlich diejenigen Rechtssätze massge-
bend, welche im Zeitpunkt der Beschwerdebeurteilung Geltung haben
(BGE 130 V 1 E. 3.2), unter Vorbehalt spezialgesetzlicher Übergangsbe-
stimmungen.
2.5 In materiellrechtlicher Hinsicht sind grundsätzlich diejenigen Rechtss-
ätze massgebend, die bei der Erfüllung des zu Rechtsfolgen führenden
Sachverhalts Geltung haben (BGE 132 V 215 E. 3.1.1, 130 V 329 E. 2.3
und 127 V 466 E. 1). Mit der Revision des BVG per 1. Januar 2012 (sog.
"Strukturreform", AS 2011 3393, BBl 2007 5669) wurde die Aufsicht in der
beruflichen Vorsorge neu organisiert und es wurden neue Bestimmungen
in Art. 61 ff. BVG aufgenommen. Übergangsbestimmungen zum anwend-
baren Recht im Aufsichtsbereich enthält die Gesetzesänderung keine;
dementsprechend gelangt das im Zeitpunkt des angefochtenen Entscheids
in Kraft stehende Recht zur Anwendung. Die angefochtene Verfügung da-
tiert vom 13. Februar 2013, weshalb vorliegend das BVG in seiner Fassung
vom 19. März 2010 ("Strukturreform", AS 2011 3393, BBl 2007 5669, in
Kraft seit 1. Januar 2012) und die Verordnung über die Beaufsichtigung
und Registrierung von Vorsorgeeinrichtungen (BVV 1, SR 831.435.1) in ih-
rer Fassung vom 10. und 22. Juni 2011 (AS 2011 3425, in Kraft seit 1. Ja-
nuar 2012) anwendbar sind.
3.
3.1 Die Beschwerdeführerin macht zunächst geltend, die angefochtene
Verfügung sei nichtig, weil sie einerseits nicht als Verfügung bezeichnet
und nicht unterschrieben sei. Anderseits beziehe sich die Verfügung auf
den Rechnungsabschluss des Jahres 2012; dieser sei indes im Zeitpunkt
des Erlasses der angefochtenen Gebühren-Rechnung vom 13. Februar
2013 noch gar nicht bei der Vorinstanz eingereicht, geschweige denn von
dieser geprüft worden (BVGer act. 1, S. 4).
Dagegen wendet die Vorinstanz ein, die Verletzung von Formvorschriften
führe entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin nicht zur Nichtig-
keit, sondern habe nur deren Anfechtbarkeit zur Folge. Vorliegend würden
keine Argumente vorgebracht, welche auf einen formell oder materiell
schwerwiegenden Mangel der Verfügung schliessen liessen. Die Annahme
einer nichtigen Verfügung scheide damit aus.
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Seite 11
3.2 Die Nichtigkeit einer Verfügung bildet gegenüber deren Anfechtbarkeit
die Ausnahme und ist nur in seltenen Fällen anzunehmen. Fehlerhafte Ent-
scheide sind nach konstanter bundesgerichtlicher Rechtsprechung nichtig,
wenn der ihnen anhaftende Mangel kumulativ besonders schwer ist, wenn
er sich als offensichtlich oder zumindest leicht erkennbar erweist und die
Rechtssicherheit durch die Annahme der Nichtigkeit nicht ernsthaft gefähr-
det wird (sog. Evidenztheorie; vgl. dazu BGE 132 II 21 E. 3.1 und ULRICH
HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht,
6. Aufl. 2010, Rz. 956 ff.).
3.3 Vorliegend begründen die von der Beschwerdeführerin vorgebrachten
Rügen keine Nichtigkeit der angefochtenen Verfügung. Vorab ist das Feh-
len einer Rechtsmittelbelehrung auf der Gebühren-Rechnung kein Nichtig-
keitsgrund (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 976); dies gilt umso we-
niger, als im Begleitschreiben zur Rechnung immerhin das Bundesverwal-
tungsgericht als zuständige Rechtsmittelinstanz aufgeführt und auch der
Hinweis auf die Rechtsmittelfrist von dreissig Tagen angegeben wurde
(BVGer act. 1, Beilage 8). Der Beschwerdeführerin ist durch den geltend
gemachten Mangel kein Rechtsnachteil erwachsen, da sie die Beschwerde
rechtzeitig beim zuständigen Gericht eingereicht hat (vgl. HÄFELIN/MÜL-
LER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 1645 ff. und Art. 38 VwVG). Entsprechendes gilt
auch für die fehlende Bezeichnung als "Verfügung". Soweit die Beschwer-
deführerin die von ihr geltend gemachte Nichtigkeit daraus ableitetet, dass
die Gebühr für das Jahr 2012 erhoben worden sei, obwohl der Rechnungs-
abschluss noch gar nicht vorgelegen habe, zielt der Einwand auf die Frage
der (korrekten) Bemessungsgrundlage ab. Die Anwendung einer unkorrek-
ten Bemessungsgrundlage stellt indes für sich allein noch keinen Nichtig-
keitsgrund dar. Selbst wenn der Einwand zutreffen sollte, würde dieser
keine Nichtigkeit begründen. Der Einwand ist vielmehr im Rahmen der
(nachfolgenden) materiell-rechtlichen Beurteilung zu prüfen.
4.
Vorliegend ist streitig und zu prüfen, ob die Vorinstanz von der Vorsorge-
stiftung im Zusammenhang mit der Prüfung der Jahresrechnung zu Recht
eine Aufsichtsgebühr von Fr. 1'800.- erhoben hat. In einem ersten Schritt
sind nachfolgend die massgeblichen rechtlichen Grundlagen darzustellen.
Dabei gilt es vorab die Frage der hinreichenden gesetzlichen Grundlage zu
prüfen (nachfolgende E. 4). In einem zweiten Schritt ist auf die intertempo-
ralrechtliche Frage einzugehen, welche Tarifordnung für die Erhebung der
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Seite 12
Gebühr anwendbar ist (nachfolgende E. 5), bevor alsdann die Gebühren-
höhe noch einer Prüfung unter dem Aspekt des Kostendeckungs- und
Äquivalenzprinzips unterzogen wird (nachfolgende E. 6).
4.1
4.1.1 Die Beschwerdeführerin macht geltend, die angefochtene Gebühr sei
nicht von irgendwelchen Leistungen der Vorinstanz, sondern von der Bi-
lanzsumme abhängig. Es handle sich daher um eine verkappte Vermö-
genssteuer, welche einer ausdrücklichen formell-gesetzlichen Grundlage
bedürfe. Ferner sei die Gebühr nicht in Anwendung des seit 1. Januar 2012
geltenden Tarifs zu erheben; stattdessen sei für das Geschäftsjahr 2011
noch der alte, bis 31. Dezember 2011 geltende Tarif anzuwenden. Eine
Gebühr in der Höhe von Fr. 1'800.- sei zudem unverhältnismässig und als
versteckte Vermögenssteuer zu bewerten; demnach sei auch das Besteu-
erungsverbot für Vorsorgeeinrichtungen (Art. 80 Abs. 2 BVG) verletzt.
4.1.2 Dieser Argumentation hält die Vorinstanz entgegen, die eidgenössi-
schen Räte hätten die Strukturreform im März 2010 beschlossen, wobei
das Inkrafttreten auf den 1. Januar 2012 festgesetzt worden sei. Wären die
im Zuge der Strukturreform notwendigen kantonalen organisatorischen
Massnahmen und kantonalen Rechtsgrundlagen im ordentlichen Gesetz-
gebungsverfahren ergangen, so hätte die Verabschiedung des Gesetzes
frühestens im Herbst 2011 erfolgen können, womit der neu errichteten An-
stalt nicht mehr genügend Zeit für die Vorbereitungsarbeiten verblieben
wäre. Deshalb sei es notwendig gewesen, die zur Umsetzung der Struk-
turreform erforderlichen Rechtsgrundlagen gestützt auf Art. 88 Abs. 3 KV
mit der AVSFV zunächst auf Verordnungsstufe einzuführen. Entsprechend
den Vorgaben der Oberaufsichtskommission sei die jährliche Grundgebühr
für das Jahr 2012 zu Recht auf der Basis der Vorjahreszahlen erfolgt. Die
Höhe dieser Gebühr richte sich – entsprechend der Praxis sämtlicher
schweizerischer Aufsichtsbehörden – nach der Bilanzsumme, wobei es
sich um die Aufsichtsgebühren für das Jahr 2012 und nicht für 2011 handle
(BVGer act. 15, S. 7 f. und 21, S. 3 f.).
4.2 Mit der sogenannten Strukturreform für die berufliche Vorsorge sind am
1. Januar 2012 die neuen Bestimmungen über die Aufsicht und die Ober-
aufsicht in der beruflichen Vorsorge in Kraft getreten. Die massgeblichen
Änderungen in Art. 61 ff. BVG wurden durch das Bundesgesetz vom 19.
März 2010 eingeführt (AS 2011 3393; BBl 2007 5669). Gestützt auf Art. 64c
Abs. 3 und Art. 65 Abs. 4 BVG hat der Bundesrat ausserdem die BVV 1
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geändert (AS 2011 3425). Mit der Reform wurde eine grundsätzliche Neu-
ordnung der Aufsichtsstruktur vorgenommen: So obliegt die Direktaufsicht
über die Vorsorgeeinrichtungen nun ausschliesslich den Kantonen. Das
Bundesamt für Sozialversicherung (BSV) übt keine Aufgaben im Bereich
der Aufsicht und Oberaufsicht mehr aus. Die Oberaufsicht über die Auf-
sichtsbehörden wird sodann von einer unabhängigen Oberaufsichtskom-
mission Berufliche Vorsorge (OAK BV) wahrgenommen, was eine Aufga-
benverlagerung vom Bundesrat zur OAK BV bedeutet (vgl. auch JÜRG
BRECHBÜHL, Neuordnung von Aufsicht und Oberaufsicht in der beruflichen
Vorsorge, HAVE - Haftung und Versicherung, 2012, S. 318 ff.).
4.3 Die Kantone bezeichnen die zuständige Behörde für die Aufsicht über
die Vorsorgeeinrichtungen sowie die Einrichtungen, die nach ihrem Zweck
der beruflichen Vorsorge dienen, mit Sitz im Kantonsgebiet (Art. 61 Abs. 1
BVG). Die Kantone können gemeinsame Aufsichtsregionen bilden und da-
für eine Aufsichtsbehörde bezeichnen (Art. 61 Abs. 2 BVG). Die Aufsichts-
behörde ist eine öffentlich-rechtliche Anstalt mit eigener Rechtspersönlich-
keit. Sie unterliegt in ihrer Tätigkeit keinen Weisungen (Art. 61 Abs. 3 BVG).
4.4 Die Aufsichtsbehörde wacht gemäss Art. 62 Abs. 1 BVG darüber, dass
die Vorsorgeeinrichtungen, die Revisionsstellen für berufliche Vorsorge,
die Experten für berufliche Vorsorge sowie die Einrichtungen, die nach ih-
rem Zweck der beruflichen Vorsorge dienen, die gesetzlichen Vorschriften
einhalten und dass das Vorsorgevermögen zweckgemäss verwendet wird,
indem sie insbesondere die Übereinstimmung der statutarischen und reg-
lementarischen Bestimmungen der Vorsorgeeinrichtungen und der Einrich-
tungen, die nach ihrem Zweck der beruflichen Vorsorge dienen, mit den
gesetzlichen Vorschriften prüft (Bst. a); von der Vorsorgeeinrichtung sowie
von der Einrichtung, die nach ihrem Zweck der beruflichen Vorsorge dient,
jährlich Berichterstattung fordert, namentlich über ihre Geschäftstätigkeit
(Bst. b); Einsicht in die Berichte der Kontrollstelle und des Experten für be-
rufliche Vorsorge nimmt (Bst. c); die Massnahmen zur Behebung von Män-
geln trifft (Bst. d); Streitigkeiten betreffend das Recht der versicherten Per-
son auf Information gemäss den Artikeln 65a und 86b Absatz 2 beurteilt;
dieses Verfahren ist für die Versicherten in der Regel kostenlos (Bst. e).
4.5 Die Kosten für aufsichtsrechtliche Massnahmen gehen zulasten der
Vorsorgeeinrichtung oder Einrichtung, die nach ihrem Zweck der berufli-
chen Vorsorge dient, welche die Massnahme verursacht hat (Art. 62a
Abs. 3 BVG). Gestützt auf Art. 62a Abs. 3 BVG haben die Aufsichtsbehör-
den von den Vorsorgeeinrichtungen Gebühren zu erheben, welche ihre
C-1410/2013
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Kosten und auch jene der Oberaufsichtskommission (OAK) decken (Art.
64 und 64c BVG; vgl. dazu auch Urteil des BVGer C-4138/2012 vom 8.
November 2013 E. 3.1). Das mit der Strukturreform eingeführte Postulat
der Unabhängigkeit und Autonomie der Aufsichtsbehörden umfasst unter
anderem auch den finanziellen Bereich (vgl. dazu Botschaft vom 15. Juni
2007 zur Änderung des Bundesgesetzes über die berufliche Alters-, Hin-
terlassenen- und Invalidenvorsorge, BBl 2007 5669, 5689, 5703 f.).
4.6 Die Aufsichtsbehörden sind bei der Ermittlung und Berechnung der
Kausalabgaben, wie der hier zur Diskussion stehenden Gebühr für die Auf-
sicht, unabhängig. Sie haben aber dennoch die im Zusammenhang mit der
Erhebung von Kausalabgaben geltende konstante bundesgerichtliche
Rechtsprechung zum verfassungsmässig verankerten Gesetzmässigkeits-
prinzip (Art. 5 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV, SR
101]) zu beachten. Art. 164 Abs. 1 BV konkretisiert dieses Prinzip für die
Bundesgesetzgebung (vgl. HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 368 ff.;
BGE 131 II 13 E. 6.3 mit weiteren Hinweisen).
Dem Legalitätsprinzip entsprechend bedarf die Verpflichtung zu einer öf-
fentlich-rechtlichen Geldleistung gemäss der konstanten Rechtsprechung
einer formell-gesetzlichen Grundlage, welche die Leistungspflicht mindes-
tens in den Grundzügen festlegt (Art. 127 Abs. 1 BV; BGE 134 I 179 E. 6.1;
133 V 402 E. 3.2; 132 I 117 E. 4.2; 132 II 371 E. 2.1). Delegiert der Gesetz-
geber die Kompetenz zur Festlegung einer Abgabe an eine nachgeordnete
Behörde, so muss er zumindest den Kreis der Abgabepflichtigen, den Ge-
genstand und die Bemessungsgrundlagen der Abgabe selber festlegen
(BGE 134 I 179 E. 6.1; 132 II 371 E. 2.1; 130 I 113 E. 2.2). Die Rechtspre-
chung hat diese Vorgaben für die Abgabenbemessung bei gewissen Arten
von Kausalabgaben gelockert, wo das Mass der Abgabe durch überprüf-
bare verfassungsrechtliche Prinzipien (Kostendeckungs- und Äquivalenz-
prinzip) begrenzt wird und nicht allein der Gesetzesvorbehalt diese Schutz-
funktion erfüllt (BGE 134 I 179 E. 6.1; 130 I 113 E. 2.2). Diese mögliche
Lockerung betrifft nur die Vorgaben zur Bemessung der Abgaben, nicht die
Umschreibung der Abgabepflicht (Subjekt und Objekt) als solche (BGE 134
I 179 E. 6.1; 132 I 117 E. 4.2). Das Legalitätsprinzip gilt somit für Abgaben
allgemein, doch ist je nach Art der Abgabe zu nuancieren. Dabei darf das
Legalitätsprinzip weder seines Gehalts entleert noch in einer Weise über-
spannt werden, dass es mit der Rechtswirklichkeit und dem Erfordernis der
Praktikabilität in einen unlösbaren Widerspruch gerät (BGE 130 I 113 E.
2.2 S. 116; 128 II 112 E. 5a S. 117).
http://relevancy.bger.ch/php/aza/http/index.php?lang=de&type=highlight_simple_query&page=1&from_date=&to_date=&sort=relevance&insertion_date=&top_subcollection_aza=all&query_words=%2BKantonsverfassung+%2BLegalit%E4tsprinzip+%2BAbgabe&rank=0&azaclir=aza&highlight_docid=atf%3A%2F%2F130-I-113%3Ade&number_of_ranks=0#page113 http://relevancy.bger.ch/php/aza/http/index.php?lang=de&type=highlight_simple_query&page=1&from_date=&to_date=&sort=relevance&insertion_date=&top_subcollection_aza=all&query_words=%2BKantonsverfassung+%2BLegalit%E4tsprinzip+%2BAbgabe&rank=0&azaclir=aza&highlight_docid=atf%3A%2F%2F128-II-112%3Ade&number_of_ranks=0#page112
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Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung ist bei Gebühren sodann
eine gewisse Pauschalisierung zulässig und das Kostendeckungsprinzip
würde selbst dann nicht verletzt, wenn eine Gebühr im Einzelfall höher
wäre als die dafür aufgewendeten Kosten (vgl. dazu BGE 126 I 180
E. 3a/aa; Urteil des BGer 2P.87/2006 vom 14. Februar 2007 E. 3.5).
4.7 Nach Art. 97 Abs. 2 BVG erlassen die Kantone die zum Vollzug des
BVG erforderlichen Ausführungsbestimmungen. Gemäss Art. 88 Abs. 3 der
bernischen Kantonsverfassung (KV, BSG 101.1) kann der Regierungsrat
in Fällen zeitlicher Dringlichkeit Bestimmungen, die zur Einführung überge-
ordneten Rechts nötig sind, in einer Verordnung regeln. Dringliche Einfüh-
rungsbestimmungen sind ohne Verzug durch ordentliches Recht abzulö-
sen.
Gestützt auf 88 Abs. 3 KV, Art. 61 Abs. 1 BVG und Art. 52 Schlusstitel ZGB
hat der Regierungsrat des Kantons Bern am 30. März 2011 die Verordnung
über die Aufsicht über die Vorsorgeeinrichtungen, die Stiftungen und die
Familienausgleichskassen (AVSFV) erlassen, die – mit Ausnahme der
Art. 6 bis 9, 11 und 20, welche bereits am 1. Juli 2011 in Kraft gesetzt wur-
den – am 1. Januar 2012 in Kraft trat. Die Verordnung gilt längstens bis
zum 31. Dezember 2014 (Art. 22 Abs. 1 bis 3 AVSFV). Gemäss Art. 12 Abs.
1 AVSFV erhebt die BBSA für ihre Tätigkeiten Gebühren, welche einerseits
aus der jährlichen Grundgebühr (Bst. a), anderseits aus der Gebühr für
besondere Dienstleistungen (Bst. b) bestehen. Die Gebühren sind vom
Aufsichtsrat so festzulegen, dass sie kostendeckend sind (Art. 12 Abs. 2
AVSFV). Für Vorsorgeeinrichtungen und Einrichtungen, die nach ihrem
Zweck der beruflichen Vorsorge dienen, sowie für Stiftungen im Sinne von
Art. 80 ff. ZGB bemisst sich die jährliche Grundgebühr nach der Bilanz-
summe (Art. 13 Abs. 1 AVSFV).
Die Verordnung über die Aufsicht über die Stiftungen und die Vorsorgeein-
richtungen (ASVV, BSG 212.223.2) regelt in Art. 11 die Aufgaben der Auf-
sichtsbehörde; zu ihrem Aufgabenbereich gehört insbesondere auch die
Prüfung des Tätigkeits- oder Jahresberichts und der Jahresrechnung (Art.
11 Bst. c ASVV). Für die Erhebung der Gebühren durch die BBSA verweist
Art. 20 Abs. 1 ASVV auf das Gebührenreglement.
Art. 6 Abs. 2 Bst. c AVSFV überträgt dem Aufsichtsrat als strategischem
Organ der BBSA die Kompetenz zum Erlass des Geschäfts-, Personal- und
des Gebührenreglements. Gestützt auf diese Verordnungsbestimmung hat
der Aufsichtsrat der BBSA am 21. Oktober 2011 das Gebührenreglement
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der Bernischen BVG- und Stiftungsaufsicht (BSG 212.223.3; im Folgen-
den: Gebührenreglement) erlassen. Dieses sieht in Art. 2 Abs. 1 vor, dass
die BBSA für ihre Dienstleistungen Gebühren erhebt. Dabei unterscheidet
das Gebührenreglement zwischen der Gebührenerhebung für besondere
Dienstleistungen, deren Höhe sich nach Art und gegebenenfalls auch Um-
fang der in Anspruch genommenen Dienstleistung richtet (vgl. dazu Art. 3,
4 und Anhang) einerseits und der von der BBSA von den Beaufsichtigten
erhobenen jährlichen Grundgebühr anderseits (vgl. Art. 6 ff. des Gebüh-
renreglements). Letztere setzt sich aus einem fixen Grundansatz von
Fr. 300.-, einem variablen Ansatz und der Oberaufsichtsgebühr zusammen
(Art. 7 des Gebührenreglements). Der variable Ansatz bemisst sich ge-
mäss Art. 8 des Gebührenreglements nach der Bilanzsumme und ist wie
folgt abgestuft:
Bilanzsumme in CHF CHF
bis 100 000 330
100 001 bis 500 000 1 000
500 001 bis 1 000 000 1 500
1 000 001 bis 5 000 000 2 000
5 000 001 bis 10 000 000 2 500
... ...
ab 30'000'000 45 000
Das Gebührenreglement trat gemäss Art. 13 am 1. Januar 2012 in Kraft,
ohne dass darin übergangsrechtliche Bestimmungen vorgesehen wurden.
4.8 Bei der hier zur Diskussion stehenden Gebühr handelt es sich um eine
jährliche Aufsichtsgebühr. Die von der Vorinstanz vorgenommene Prüfung
war aufsichtsrechtlicher Natur und erfolgte gestützt auf Art. 62 und 62a Abs.
3 BVG. In Bezug auf das Abgabesubjekt, die Vorsorgeeinrichtung, ist in Art.
62a Abs. 3 BVG eine hinreichende gesetzliche Grundlage gegeben.
Der Verfassungsgeber des Kantons Bern zielt mit der Verankerung von Art.
88 Abs. 3 KV auf jene Fälle ab, in welchen die dem Kanton zur Verfügung
stehende Zeit nicht ausreicht, um übergeordnetes Recht auf Gesetzesstufe
rechtzeitig zu erlassen und in Kraft zu setzen. In solchen Fällen wird der
C-1410/2013
Seite 17
Regierungsrat ermächtigt, übergeordnetes Recht provisorisch auf Verord-
nungsstufe einzuführen. Dieses ist allerdings in einem zweiten Schritt in
das ordentliche Gesetzesrecht überzuführen. Die Berufung des Regie-
rungsrats auf Art. 88 Abs. 3 KV ist einerseits an das Erfordernis der Dring-
lichkeit, anderseits an jenes der Notwendigkeit geknüpft. Dringlichkeit im
Sinne der genannten Bestimmung ist gegeben, wenn bis zum Zeitpunkt
des notwendigen Inkrafttretens einer Regelung das ordentliche Gesetzge-
bungsverfahren nicht mehr durchgeführt werden kann. Die Notwendigkeit
gebietet, dass sich der Regierungsrat im Rahmen seiner dringlichen
Rechtssetzungskompetenz auf das beschränkt, was für die Einführung des
übergeordneten Rechts erforderlich ist (vgl. WALTER KÄLIN/URS BOLZ,
Handbuch des Bernischen Verfassungsrechts, 1995, S. 483 f.).
Wie vorstehend bereits ausgeführt, ist der zeitliche Geltungsbereich der
AVSFV von vornherein bis längstens 31. Dezember 2014 befristet (Art. 22
Abs. 3 AVSFV). In der Zwischenzeit hat der Grosse Rat des Kantons Bern
mit dem Erlass des Gesetzes über die Bernische BVG- und Stiftungsauf-
sicht vom 17. März 2014 (BBSAG, BSG 212.223), welches am 1. Januar
2015 in Kraft getreten ist (vgl. dazu Art. 22 BBSAG), zudem die formell-
gesetzliche Grundlage für die jährliche Grundgebühr geschaffen. Entspre-
chend der bisherigen Regelung (vgl. dazu E. 4.7 hiervor) setzt sich die Ge-
bühr danach aus einem festen Grundansatz, der für alle gleich hoch ist,
und einem nach der Bilanzsumme bemessenen variablen Ansatz zusam-
men (Art. 14 Abs. 2 Bst. a und b BBSAG). Nach dem gestützt auf Art. 7
Abs. 2 Bst. c BBSAG erlassenen, seit 1. Januar 2015 geltenden Gebüh-
renreglement beträgt die jährliche Grundgebühr wie bisher Fr. 300.- (Art. 7
des Gebührenreglements), und der variable Ansatz beläuft sich bei einer
Bilanzsumme von Fr. 500'000.- bis Fr. 1'000'000.- auf Fr. 1'100.-, womit
nach dem ab 1. Januar 2015 geltenden Recht bei einer Bilanzsumme in
der genannten Höhe eine jährliche Gesamtgebühr von Fr. 1'400.- resultiert.
Mit Blick auf den zeitlich befristeten Charakter der hier zur Diskussion ste-
henden Abgabengrundlage bis längstens 31. Dezember 2014 und die Tat-
sache, dass der Bundesrat die Ausführungsbestimmungen zur Strukturre-
form in der BVV 1 erst am 10. und 22. Juni 2011 beschlossen hat (vgl. dazu
AS 2011 3425; vgl. zur ausführlichen Debatte betreffend die Umsetzung
der Strukturreform auf Verordnungsstufe auch HANS-ULRICH STAUFFER,
Berufliche Vorsorge, 2. Aufl. 2012, S. 95 f. Rz. 287), sind die Vorausset-
zungen für den Erlass einer auf die Kantonsverfassung gestützten (selbst-
ständigen) Verordnung vorliegend zu bejahen (vgl. zum Erlass einer Re-
gierungsverordnung zur Gewährleistung von Bundesrecht auch BGE 130 I
C-1410/2013
Seite 18
140 ff., insbesondere E. 4.2 und 5.3.7). Dies gilt umso mehr, wenn man die
hier ebenfalls zu beachtenden Erfordernisse der Praktikabilität (vgl. hier E.
4.6 hiervor) berücksichtigt. Dementsprechend ist in der genannten regie-
rungsrätlichen Verordnung (AVSFV), jedenfalls für die Zeit bis Ende De-
zember 2014, eine rechtsgenügliche Grundlage für den Erlass zu erbli-
cken.
4.9 Bei der Vorsorgestiftung A._ handelt es sich um eine Einrich-
tung, die nach ihrem Zweck der beruflichen Vorsorge im Sinne von Art. 61
Abs. 1 BVG dient (vgl. dazu JACQUES-ANDRÉ SCHNEIDER, in: Handkom-
mentar zum BVG und FZG, 2010, Einleitung N. 216 f.). Dementsprechend
ist die Gebührenerhebung – im Einklang mit dem Vorgehen der BBSA –
auf der Grundlage der Bilanzsumme zu bemessen (Art. 13 Abs. 1 AVSFV
in Verbindung mit Art. 8 Gebührentarif). Bei der hier zur Beurteilung ste-
henden Bilanzsumme von Fr. 763'989.15 resultiert in Anwendung des ge-
nannten Tarifs eine Gebühr von Fr. 1'800.- (= Fr. 1'500.- plus Fr. 300.-
Grundgebühr). Die angefochtene Gebühr steht damit im Einklang mit dem
genannten Gebührentarif. Sie weicht im Ergebnis um den Betrag von Fr.
400.- von der ab dem 1. Januar 2015 geltenden gesetzlichen Regelung ab.
5.
In einem weiteren Schritt gilt es zu prüfen, ob die Vorinstanz zu Recht die
per 1. Januar 2012 in Kraft getretene Gebührenregelung zur Anwendung
gebracht hat oder ob alternativ die bis Ende 2011 geltende Gebührenord-
nung anzuwenden ist.
5.1 Wie bereits dargelegt (E. 2.4 und 2.5 hiervor), ist bei der Frage der
Anwendbarkeit von neuen Bestimmungen zwischen Vorschriften des for-
mellen und des materiellen Rechts zu unterscheiden. Gemäss der Bundes-
gerichtspraxis ist geändertes formelles Recht (Verfahrensrecht) sofort be-
ziehungsweise mit dem Tag des Inkrafttretens anwendbar (BGE 130 V 560
E. 3.1; 130 V 1 E. 3.2), hingegen sind hinsichtlich des materiellen Rechts
diejenigen Bestimmungen anzuwenden, welche bei der Verwirklichung des
Sachverhaltes Geltung hatten (BGE 130 V 329 E. 2.3; 129 V 1 E. 1.2).
5.2 Die Verfahrenskosten gehören rechtsprechungsgemäss zum formellen
Recht (vgl. VPB 70.7 E. 7b/aa und VPB 70.8 E. 5a/aa), weshalb grundsätz-
lich von der sofortigen Anwendbarkeit der geänderten Gebührenansätze
auszugehen ist. Eine Ausnahme ist zu machen, wenn aufgrund der Anwen-
dung des neuen Verfahrensrechts die Kontinuität des materiellen Rechts
nicht gewährleistet ist (BGE 115 II 97 E. 2c) oder wenn keine Kontinuität
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Seite 19
zwischen dem alten und neuen verfahrensrechtlichen System besteht, weil
mit dem neuen Recht eine grundlegend neue Verfahrensordnung geschaf-
fen worden ist (BGE 136 II 187 E. 3.1; 130 V 1 E. 3.2; 112 V 356 E. 4a;
ULRICH MEYER/PETER ARNOLD, Intertemporales Recht, in: ZSR 2005 I
S. 135 ff.). Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts findet die An-
wendung des neuen Rechts auf jeden Fall im Grundsatz von Treu und
Glauben ihre Grenze. Danach ist die Anwendung neuen Rechts rechts-
missbräuchlich, wenn die Behörden das Verfahren ungebührlich lange ver-
schleppt haben und wenn ohne diese Verschleppung das alte Recht ange-
wendet worden wäre (BGE 110 Ib 332 E. 3a; 130 I 174 E. 2.2 f.). Vorbehal-
ten bleiben aber die gesetzlichen Bestimmungen. Sofern vorhanden, sind
demnach die gesetzlichen Übergangsvorschriften massgebend (vgl. zum
Ganzen: ALFRED KÖLZ/ISABELLE HÄNER/MARTIN BERTSCHI, Verwaltungs-
verfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Aufl. 2013,
Rz. 130 ff.).
5.3 Vorliegend ist die Anwendung des neuen Rechts in Bezug auf die von
der Vorinstanz für die Ausübung der Aufsicht verfügte Prüfgebühr streitig.
Es stehen damit Kosten eines (erstinstanzlichen) Verwaltungsverfahrens
im Streit, welche – wie erläutert – dem formellen Recht zuzuordnen sind.
Eine übergangsrechtliche Bestimmung, auf welche man abstellen könnte,
liegt nicht vor. Entsprechend dem vorstehend genannten Grundsatz ist da-
her das geänderte Verfahrensrecht sofort anwendbar und die Gebühren-
frage nach den neuen Vorschriften zu lösen. Ein Ausnahmefall im genann-
ten Sinne – namentlich eine Gefährdung der Kontinuität des materiellen
Rechts oder eine fehlende Kontinuität zwischen dem alten und dem neuen
verfahrensrechtlichen System – besteht nicht, da im Wesentlichen nur die
zuständige Behörde gewechselt hat, nicht aber ein komplett neues System
geschaffen wurde (vgl. dazu Urteil des BVGer C-1697/2012 vom 17. De-
zember 2013 E. 3.4.2). Ebenso wenig erscheint die Anwendung der neuen
Bestimmungen rechtsmissbräuchlich.
Laut den unbestrittenen Angaben der Vorinstanz (BVGer act. 15, S. 3)
reichte die Beschwerdeführerin die Erfolgsrechnung samt Anhang am 21.
August 2012 ein. Zu diesem Zeitpunkt war das neue Recht bereits seit ge-
raumer Zeit in Kraft. Die Anwendung der neuen Bestimmungen ist dement-
sprechend aus intertemporalrechtlicher Sicht nicht zu beanstanden.
5.4 Wie die Vorinstanz in ihrer Duplik unwidersprochen ausführt (BVGer
act. 21, S. 4), hat mit Schaffung der BBSA als selbstständige öffentlich-
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Seite 20
rechtliche Anstalt zugleich ein Wechsel von der Vergangenheits- zur Ge-
genwartsbemessung stattgefunden. Dass in diesem Zusammenhang für
die Bemessung der Jahresgebühr 2012 auf den Stichtag per 31. Dezember
2011 abgestellt wird, ist sachgerecht und nicht zu beanstanden. Es kann
sodann auch nicht von einer unzulässigen Rückwirkung gesprochen wer-
den, da nicht die Abgabepflicht als solche an Tatbestände anknüpft, die vor
dem Erlass der neuen Gebührenordnung per 1. Januar 2012 erfolgt sind;
vielmehr erfolgt ausschliesslich die Bemessung auf der Basis des Jahres-
abschlusses per 31. Dezember 2011 (RENÉ A. RHINOW/BEAT KRÄHEN-
MANN, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Ba-
sel 1990, Nr. 16/III/a; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., S. 74 f. Rz. 341).
Die Vorinstanz hat demnach zu Recht das neue Verfahrensrecht bezie-
hungsweise die neue Tarifordnung zur Anwendung gebracht.
6.
Zu prüfen bleibt schliesslich, ob die Gebührenhöhe und die im Gebühren-
reglement vorgenommene Differenzierung der Tarife im Einklang mit dem
Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip stehen.
6.1 Bei Gebühren steht der Abgabe eine staatliche Gegenleistung gegen-
über, welche dem Abgabepflichtigen in der Regel individuell zurechenbar
ist (sogenannte Individualäquivalenz). In einem gewissen Umfang ist dies
auch bei Aufsichtsgebühren der Fall, doch handelt es sich letztlich oft um
Mischrechnungen von individuell zurechenbarem und pauschal angerech-
netem Aufwand. Die Erhebung der Gebühren erfolgt grundsätzlich kraft
Sachzusammenhangs, das heisst gestützt auf eine Sachkompetenz der
die Gebühren erhebende Behörde (vgl. dazu Urteil des BVGer C-
2405/2006 vom 30. Oktober 2007 E. 5.6.4).
Die staatliche Gegenleistung und der erforderliche Sachzusammenhang
stehen hier nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts ausser
Frage. Von einer Steuer kann deshalb – entgegen der Argumentation der
Beschwerdeführerin (BVGer act. 1, S. 5 und BVGer act. 17, S. 3) – von
vornherein nicht gesprochen werden. Im Raum liegt aber die Äquivalenz
zwischen der vorinstanzlichen Gebühr und der von ihr erbrachten Auf-
sichtsleistung.
6.2 Eine Benützungsgebühr darf grundsätzlich nur erhoben werden, wenn
effektiv Leistungen in Anspruch genommen beziehungsweise erbracht
werden, ausser wenn die Inanspruchnahme der Leistung obligatorisch ist
(Urteile des BGer 2P.223/2005 vom 8. Mai 2006 E. 4.1, in: ZBl 108/2007
C-1410/2013
Seite 21
S. 493; 2P.117/2003 vom 29. August 2003 E. 4.3.1, in: ZBl 104/2003
S. 533). Da der Nutzen einer staatlichen Leistung nicht immer ohne Weite-
res klar bemessen werden kann, ist ein Schematismus in gewissen Gren-
zen zulässig (vgl. BGE 128 I 46 E. 5b/bb S. 55 f.; BGE 126 I 180 E. 3a/bb
S. 188). Dies gilt zumindest, solange die schematisch erhobene Gebühr
immer noch deutlich unter den effektiven Kosten beziehungsweise dem
objektiven Nutzen liegt (vgl. Urteile des BGer 2C_275/2009 vom 26. Okto-
ber 2010 E. 7.2, publiziert in: ZBl 113/2012 S. 92 und 2P.266/2003 vom 5.
März 2004 E. 3.4).
6.3 Wie weit das Äquivalenzprinzip bei Aufsichtsabgaben überhaupt her-
angezogen werden kann, ist streitig, da die mit der Aufsichtsabgabe finan-
zierte Amtstätigkeit den einzelnen Abgabepflichtigen nicht individuell zuge-
rechnet werden kann (vgl. Gutachten des Bundesamtes für Justiz vom
15. Juli 1999 in: VPB 64.25; Botschaft des Bundesrates betreffend das
Bundesgesetz über die Erhebung von Gebühren und Abgaben im Bereich
des UVEK vom 22. Oktober 2003 Ziff. 1.1.2 [BBl 2003 7769] sowie die ent-
sprechenden Nichteintretensbeschlüsse der Eidgenössischen Räte
[AB 2004 S 842 ff. und 2005 N 1833 ff.]).
Vorliegend hat die Vorinstanz die Gebühr auf der Grundlage von Art. 7 und
Art. 8 des Gebührenreglements und damit, neben der Grundgebühr von
Fr. 300.- (vgl. Art. 7 Gebührenreglement), in erster Linie auf der Basis der
in der Jahresrechnung per 31. Dezember 2011 ausgewiesenen Bilanz-
summe von Fr. 763'989.15 bemessen. Bei der Bemessung der Aufsichts-
gebühr nach Massgabe der Bilanzsumme beziehungsweise des Vermö-
gens handelt es sich um eine auch in anderen Kantonen gebräuchliche
Bemessungsgrundlage (vgl. dazu z.B. für den Kanton Zürich: § 18 Abs. 2
Bst. a des Gesetzes über die BVG- und Stiftungsaufsicht vom 11. Juli 2011,
LS 833.1; § 2 Abs. 1 des Gebührenreglements vom 10. Oktober 2012, LS
833.15; Urteile BVGer C-1499/2012 vom 17. März 2014 E. 6.3.1 und C-
4138/2012 vom 8. November 2013 E. 5.2). Das von der Vorinstanz für die
Bemessung der Gebühr angewandte Kriterium der Bilanzsumme ist sach-
gerecht und nicht zu beanstanden (Urteil C-1499/2012 E. 6.5.3). Daran än-
dert nichts, dass dieses Bemessungskriterium nicht in einem direkten Zu-
sammenhang zum Prüfungsaufwand steht, welcher der Aufsichtsbehörde
im konkreten Einzelfall anfällt. Von einer Steuer kann somit nicht die Rede
sein. Damit erweist sich auch die Rüge der Verletzung des Besteuerungs-
verbots für Vorsorgeeinrichtungen (Art. 80 Abs. 2 BVG) als abwegig.
http://relevancy.bger.ch/php/clir/http/index.php?lang=fr&type=show_document&page=1&from_date=&to_date=&from_year=1954&to_year=2014&sort=relevance&insertion_date=&from_date_push=&top_subcollection_clir=bge&query_words=&part=all&de_fr=&de_it=&fr_de=&fr_it=&it_de=&it_fr=&orig=&translation=&rank=0&highlight_docid=atf%3A%2F%2F128-I-46%3Afr&number_of_ranks=0&azaclir=clir#page46 http://relevancy.bger.ch/php/clir/http/index.php?lang=fr&type=show_document&page=1&from_date=&to_date=&from_year=1954&to_year=2014&sort=relevance&insertion_date=&from_date_push=&top_subcollection_clir=bge&query_words=&part=all&de_fr=&de_it=&fr_de=&fr_it=&it_de=&it_fr=&orig=&translation=&rank=0&highlight_docid=atf%3A%2F%2F126-I-180%3Afr&number_of_ranks=0&azaclir=clir#page180
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In Anwendung des genannten Tarifs resultiert vorliegend eine Gebühr von
Fr. 1'800.- (= Fr. 1'500.- plus Fr. 300.- Grundgebühr). Im Rahmen der Prü-
fung des Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzips gilt es zu beachten,
dass andere kantonale Aufsichtsbehörden ähnliche Gebührenansätze ken-
nen. So hat die BVG- und Stiftungsaufsicht beider Basel (BSABB) die Ge-
bühren per 1. Januar 2015 um rund 15 % gesenkt. Bei einer Bilanzsumme
ab Fr. 500'000.- bis Fr. 1'000'000.- beträgt die Gebühr Fr. 1'500.- (vgl. § 9
der Ordnung über die berufliche Vorsorge samt Anhang, BSG 833.110, in
der ab 1. Januar 2015 geltenden Fassung). Im Ergebnis fällt die von der
BSABB erhobene Gebühr damit nur leicht tiefer aus, weil in deren Regle-
ment keine zusätzliche Grundgebühr von Fr. 300.- vorgesehen ist. Der
blosse Umstand, dass die Gebühr in anderen Kantonen und in der neuen
gesetzlichen Regelung ab dem 1. Januar 2015 etwas tiefer ausfällt, be-
gründet keinen Verstoss gegen das Kostendeckungs- oder Äquivalenzprin-
zip. Die von der BBSA erhobene Gebühr erweist sich auch nicht als unver-
hältnismässig hoch und ist unter dem Aspekt der genannten Prinzipien
nicht zu beanstanden.
7.
Zusammenfassend ist somit festzuhalten, dass die von der Vorinstanz er-
hobene Gebühr auf einer hinreichenden rechtssatzmässigen Grundlage
beruht. In übergangsrechtlicher Hinsicht besteht – mangels spezialgesetz-
licher Übergangsregelung und mit Blick auf den Grundsatz der sofortigen
Anwendbarkeit der als Verfahrensrecht geltenden Gebührenordnung –
kein Anlass für die Anwendung der bis Ende 2011 in Kraft gestandenen
Gebührenregelung. Auch unter dem Aspekt des Kostendeckungs- und
Äquivalenzprinzips ist die Gebühr nicht zu beanstanden, da sie sich an ei-
nem objektiven Kriterium (Bilanzsumme der zu prüfenden Einrichtung; § 8
des Gebührenreglements) orientiert, welches tauglich und gebräuchlich ist,
zumal es auch von anderen Aufsichtsbehörden bei der Gebührenbemes-
sung als entscheidendes Kriterium angewendet wird und auch in massli-
cher Hinsicht an den Rahmen hält, welcher in anderen Kantonen gilt.
Die Beschwerde ist demnach als unbegründet abzuweisen und die ange-
fochtene Verfügung ist zu bestätigen.
8.
Zu befinden bleibt über die Verfahrenskosten und eine allfällige Parteient-
schädigung.
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8.1 Die Verfahrenskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei
auferlegt (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Entsprechend dem vorliegenden Prozess-
ausgang sind der Beschwerdeführerin die Verfahrenskosten, welche auf
Fr. 800.- festzulegen sind. Der einbezahlte Kostenvorschuss in gleicher
Höhe wird zur Bezahlung der Verfahrenskosten verwendet.
8.2 Die Beschwerdeinstanz kann der ganz oder teilweise obsiegenden
Partei von Amtes wegen oder auf Begehren eine Entschädigung für ihr er-
wachsene notwendige und verhältnismässig hohe Kosten zusprechen
(Art. 64 Abs. 1 VwVG in Verbindung mit Art. 7 Abs. 1 des Reglements vom
21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundes-
verwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Der obsiegenden Vorinstanz
ist als Behörde keine Parteientschädigung zuzusprechen (vgl. Art. 7 Abs. 3
VGKE) und die unterliegende Beschwerdeführerin hat keinen Anspruch auf
eine Parteientschädigung (Art. 64 Abs. 1 VwVG e contrario).
(Für das Urteilsdispositiv wird auf die nächste Seite verwiesen).