Decision ID: cbbab6e8-b6ba-413c-8985-e0b8626f6015
Year: 2018
Language: fr
Court: VD_TC
Chamber: VD_TC_031
Canton: VD
Region: Région lémanique
Law Area: public_law

Vu les faits suivants:
A.
A._ et B._ sont propriétaires en commun de la parcelle n° 339 du registre foncier, sur le territoire de la commune de Morges. Il se trouve sur cette parcelle un bâtiment d'habitation n° ECA 1072, d'une surface au sol de 160 m
2
, qui est implanté sur la limite de propriété, le long de la rue des Charpentiers (à l'est; adresse: rue des Charpentiers 30). Le bâtiment n° 1072 est également implanté sur la limite nord de la parcelle; il est contigu à cet endroit au bâtiment construit sur la parcelle voisine n° 340, propriété de C._. Une annexe (bâtiment n° ECA 1073, de 52 m
2
) est accolée au bâtiment n° 1072, à l'arrière de celui-ci; ce bâtiment est également contigu au bâtiment de C._, au nord. La façade sud du bâtiment n° 1072 se trouve à quelques mètres de la limite sud de la parcelle (entre 3 et 6 m). Sur la parcelle voisine au sud (parcelle n° 337, propriété de la société P._), le bâtiment existant situé le long de la rue des Charpentiers (bâtiment n° ECA 1066; adresse: rue des Charpentiers 32) n'est pas non plus, s'agissant de sa façade nord, construit en limite de propriété; en revanche, au sud, il est contigu au bâtiment voisin. Il y a donc, entre le bâtiment n° 1072 et le bâtiment n° 1066 un espace large d'environ 16 m, avec un jardin (sur la parcelle n° 337) et une voie d'accès à une cour (sur la parcelle n° 339).
La parcelle n
o
339 est colloquée en zone d'extension du centre, régie par les art. 17 ss du règlement sur le plan d'affectation et la police des constructions approuvé par le Conseil d'Etat le 2 mars 1990 (RPGA).
Le bâtiment n
o
1072 empiète sur la limite des constructions fixée par un plan d’affectation du 3 mai 1995. Cette limite est située parallèlement à la rue des Charpentiers, à une distance de 4 m de cette dernière du côté nord de la parcelle et de 3 m du côté sud.
Le Conseil communal de Morges avait par ailleurs adopté, le 1
er
février 1984, un "
plan des axes d'implantation
" figurant des "
axes d'implantation des constructions hautes
" dans la zone d'extension du centre, en particulier le long de la rue des Charpentiers et des rues voisines.
B.
En décembre 2014, A._ et B._ ont déposé une demande de permis de construire pour un projet de construction d'un immeuble d'habitation de 11 logements sur leur parcelle, le long de la rue des Charpentiers, après démolition des bâtiments n
os
1072 et 1073. Le projet consiste à édifier un bâtiment dont la façade est serait implantée sur la limite des constructions tracée le long de la rue des Charpentiers et les façades nord et sud seraient sur la limite de propriété. Il serait donc contigu au bâtiment existant sur la parcelle n° 340; il serait également contigu à un bâtiment envisagé sur la parcelle n° 337, qui occuperait l'espace entre le bâtiment existant n° 1066 et la limite de propriété (une demande de permis de construire pour ce projet avait été déposée à la même époque).
Mis à l'enquête publique du 31 janvier au 1
er
mars 2015, ce projet a suscité six oppositions dont celle de C._ et celle de certains des copropirétaires de la PPE Q._. À savoir D._, E._ et F._, G._, H._ I._ J._, ainsi que L._ et M._.
Le 30 novembre 2015, la Municipalité de Morges (ci-après: la municipalité) a refusé de délivrer le permis de construire, avec la motivation suivante dans sa décision notifiée aux propriétaires:
"La révision du RPGA
[règlement sur le plan général d'affectation]
, actuellement à l'étude, a identifié l'espace existant entre les bâtiments, rue des Charpentiers 30 et 32, comme une interruption de l'ordre contigu à préserver. Le projet de plan des règles urbanistiques fait mention d'un secteur non constructible.
Le bâtiment projeté empiète sur ce secteur non constructible. Compte tenu de l'interruption de l'ordre contigu, il ne peut pas être réalisé en limite avec la parcelle n° 377.
Au vu de ce qui précède, la Municipalité a décidé, dans sa séance du 30 novembre 2015, de faire application de l'art. 77 LATC
[loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions]
et de refuser la délivrance du permis de construire requis."
Cette décision est entrée en force.
C.
Le 9 février 2017, par l'intermédiaire de leur architecte, A._ et B._ ont déposé une demande d'autorisation préalable d'implantation pour le projet suivant (rubrique "
description de l'ouvrage
"): "
démolition de l'habitation n
o
1072 et du bâtiment n
o
1073; implantation d'un immeuble d'habitation et
d'un garage souterrain
". A la rubrique "
demande de dérogation
", il est mentionné: "
dérogation à l'art. 21 du règlement communal (interruption de l'ordre contigu); dérogation à l'art. 22 du règlement communal (nombre de niveaux)
". Le bâtiment projeté occupe une bande de terrain de 16 m de large, de la limite nord (où il serait contigu au bâtiment voisin) à la limite sud de la parcelle n° 339, la façade est étant implantée sur la limite des constructions tracée le long de la rue des Charpentiers.
La demande a été mise à l'enquête publique du 11 mars au 9 avril 2017. Elle a suscité diverses oppositions dont celle de C._ et celle de D._, E._ et F._, G._, H._, I._, J._, K._, L._ et M._, N._ et O._, copropriétaires de la PPE Q._.
R._, pour P._, s'est également opposée à ce projet et a demandé "
le respect des distances aux limites
".
A._ et B._ ont par ailleurs demandé, par lettre du 23 août 2017, à la municipalité de statuer à nouveau au sujet de leur premier projet (renouvellement de la demande de permis de construire), la révision du RPGA annoncée dans la décision du 30 novembre 2015 n'ayant pas été mise à l'enquête publique.
D.
Le 20 septembre 2017, la municipalité a rendu deux décisions. La première concerne la demande de permis de construire de décembre 2014, renouvelée, et elle est ainsi libellée:
"Suite à votre demande, compte tenu que les délais légaux liés à l'art. 77
[LATC]
n'ont pas pu être respectés pour des raisons indépendantes de notre volonté, la Municipalité a statué à nouveau sur votre projet. Elle a décidé, dans sa séance du 20 septembre 2017, de refuser la délivrance du permis de construire requis et d'exiger le respect des distances aux limites, prévues à l'art. 21 RPGA, en cas d'interruption de l'ordre contigu, par le règlement sur le plan général d'affectation."
La seconde décision concerne la demande d'autorisation préalable d'implantation de février 2017 et elle a la teneur suivante:
"Au vu des oppositions, les dérogations aux articles 21 et 22
[RPGA]
ne peuvent pas être accordées. Compte tenu de ce qui précède, la Municipalité a décidé, dans sa séance du 20 septembre 2017, de refuser la délivrance du permis de construire requis et d'exiger le respect des distances aux limites prévues, en cas d'interruption de l'ordre contigu, par le RPGA".
E.
Agissant le 1
er
novembre 2017 par la voie du recours de droit administratif, A._ et B._ demandent à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal, à titre principal, de réformer les deux décisions de la municipalité du 20 septembre 2017, en ce sens que le permis de construire et l'autorisation préalable d'implantation sont accordés. A titre subsidiaire, ils concluent à l'annulation de ces deux décisions.
Dans sa réponse du 20 mars 2018, la municipalité conclut au rejet du recours.
Les opposants C._ et les copropriétaires de la PPE Q._ D._, E._ et F._, G._, H._, I._, J._, K._, L._ et M._, N._ et O._ concluent, en substance, au rejet du recours et à la confirmation des décisions attaquées. Les autres opposants, informés par la municipalité au sujet de la présente contestation, n'ont pas demandé à participer à la procédure de recours.
Les recourants ont répliqué le 10 avril 2018.
F.
Le 11 juin 2018, le tribunal a procédé à une inspection locale en présence des parties.
G.
Après l'inspection locale, le juge instructeur a invité la municipalité à se déterminer sur l'application de l'art. 21 RPGA dans le cas d'un bâtiment situé dans la même zone, à proximité (sur la parcelle n° 341), construit en limite de propriété, avec une façade quasiment borgne qui n'est pas adjacente à la façade d'un bâtiment sur la parcelle voisine (parcelle n° 328). La municipalité a expliqué, par lettre du 3 juillet 2018, que le bâtiment sur la parcelle n° 341 avait été construit sur la base d'un permis délivré en 2004 et qu'il est vraisemblable qu'un nouveau bâtiment soit construit en contiguïté, sur la parcelle n° 328, à relativement brève échéance.
Le 18 juillet 2018, les recourants se sont déterminés sur cette lettre. Une copie de leurs déterminations a été transmise aux autres parties.

Considérant en droit:
1.
Les deux décisions de la municipalité peuvent l'une et l'autre faire l'objet d'un recours de droit administratif au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36). Etant donné que les deux demandes d'autorisation soumises à la municipalité par les recourants – une demande de permis de construire renouvelée dans le cadre prévu par l'art. 77 aLATC et une demande d'autorisation préalable d'implantation – se rapportent au même projet de construction et que les deux décisions de refus, prises le même jour, sont fondées sur une argumentation juridique analogue, les recourants pouvaient déposer un seul acte de recours et y prendre des conclusions visant l'une et l'autre décisions. Les recourants, destinataires des refus d'autorisation, ont manifestement qualité pour recourir (art. 75 let. a LPA-VD). Ils ont agi en temps utile (art. 95 LPA-VD). Il y a lieu d'entrer en matière.
2.
Les recourants font valoir que le seul motif invoqué par le municipalité pour refuser le permis de construire est la nécessité de prévoir une certaine distance entre la façade sud-ouest et la limite correspondante de propriété. Leur projet – celui initialement mis à l'enquête publique en 2015, qui correspond à celui de la demande d'autorisation préalable d'implantation de 2017 – est en ordre contigu; il suit la trame des différents immeubles existants au nord et vient s'implanter jusqu'en limite sud-ouest de la parcelle. Comme la réglementation de la zone permet l'ordre contigu, et comme le plan des axes d'implantation prévoit pour ce secteur des constructions en ordre contigu, la municipalité ne pourrait pas décider de cas en cas si un propriétaire a le droit ou non de construire en ordre contigu. Les recourants affirment donc que leur projet est conforme à la réglementation communale.
a) Dans la zone d'extension du centre – zone destinée à l'habitation, aux activités de service ainsi qu'à l'artisanat et à la petite industrie non gênante pour le voisinage (art. 17 RPGA) –, les projets de construction ou de reconstruction doivent, en vertu d'un principe énoncé à l'art. 18 RPGA, "
tenir compte des lignes directrices du plan des axes d'implantation de la zone
" (al. 1), en particulier de "
l'axe d'implantation des constructions
" (al. 2). S'agissant de l'ordre des constructions, l'art. 19 RPGA dispose ce qui suit:
"En règle générale, les constructions seront en ordre contigu selon les principes définis au plan des axes d'implantation.
La Municipalité peut néanmoins autoriser des interruptions de l'ordre contigu dans la mesure où elles ne favorisent pas notoirement la propagation du bruit dans le reste du quartier. "
L'art. 20 RPGA fixe, lorsque l'ordre contigu est applicable, la distance à respecter entre les façades non mitoyennes et les limites de propriété (4 m au minimum) ainsi que la profondeur des bâtiments principaux (16 m). Quant à l'art. 21 RPGA, il a la teneur suivante:
"Ordre non contigu
En cas d'interruption de l'ordre contigu, la distance entre un bâtiment et les limites de propriété est au moins égale aux 2/5 de la hauteur et de 4 m au minimum. Cette distance est doublée entre bâtiments sis sur une même parcelle."
b) L'ordre contigu est caractérisé par l'implantation d'immeubles adjacents séparés par une limite de propriété et un mur mitoyen. En outre, dans les rues pour lesquelles un plan de limite des constructions a été adopté, les bâtiments construits en ordre contigu doivent respecter la limite fixée par ce plan (cf. Jean-Luc Marti, Distances, coefficients et volumétrie des constructions en droit vaudois, Lausanne 1988, p. 41). L'ordre contigu est généralement prescrit en vue de créer des rues dont toutes les maisons sont contiguës (cf. Benoît Bovay et al., Droit fédéral et vaudois de la construction, 4
e
éd. 2010, glossaire, p. 625; voir aussi, à propos de ces définitions, arrêt AC.2013.0163 du 18 février 2014 consid. 3b).
Dans la jurisprudence, il y a lieu de mentionner un arrêt de la Cour de céans admettant le recours d'un voisin et annulant un permis de construire pour le motif que la construction principale avait été construite dans une situation de non contiguïté et que la prolongation d'un mur mitoyen de la maison voisine avait pour effet de créer une façade pignon aveugle relativement imposante en limite de propriété; la Cour avait considéré en substance que cette nouvelle contiguïté n'était pas prévue par le règlement communal (arrêt AC.2007.0190 du 27 juin 2008). L'arrêt précité a toutefois été annulé par le Tribunal fédéral dans un arrêt rendu le 13 janvier 2009 (arrêt 1C_373/2008). La Haute Cour a reproché au Tribunal cantonal d'avoir arbitrairement refusé d'appliquer les règles relatives à l'ordre contigu dans une zone où l'implantation en ordre contigu était exigée, le plan d'affectation imposant une extension de la construction existante le long de la limite de propriété. A propos de l'impact qu'aurait l'édification d'une façade relativement imposante en limite de propriété, le Tribunal fédéral a retenu que ce motif n'était pas déterminant pour éluder la réglementation communale, puisqu'elle impose précisément la construction en ordre contigu, ce qui l'emporte sur l'intérêt du voisin à ne pas avoir de façade contiguë à la limite de propriété (consid. 2.3.2 de l'arrêt 1C_373/2008).
Il convient de rappeler que, selon la jurisprudence fédérale,
lorsqu'une autorité communale interprète son règlement en matière de police des constructions et apprécie les circonstances locales, dans le cadre de l'octroi d'une autorisation de construire, elle bénéficie d'une liberté d'appréciation particulière, que l'autorité de recours contrôle avec retenue. Dans la mesure où la décision communale repose sur une appréciation soutenable des circonstances pertinentes et que celle-ci est dûment motivée, la juridiction cantonale de recours doit la respecter. En dépit de son pouvoir d'examen complet, elle ne peut intervenir et, le cas échéant, substituer sa propre appréciation à celle des autorités communales que si celle-ci n'est objectivement pas soutenable ou contrevient au droit supérieur (TF 1C_499/2017 du 19 avril 2018, consid. 3.1.2 et les arrêts cités). La liberté d'appréciation de la municipalité ne lui permet cependant pas – à tout le moins pas si elle n'invoque pas des motifs particuliers d'aménagement du territoire – de s'écarter de la définition bien établie d'une notion juridique commune à la plupart des règlements communaux sur les constructions (cf. arrêt AC.2017.0135 du 23 mai 2018 consid. 2b). Il résulte de la jurisprudence précitée du Tribunal fédéral qu'une règle prévoyant l'ordre contigu dans une zone ou un secteur d'une commune est, précisément, une règle dont on ne peut s'écarter, sa portée étant suffisamment claire.
c) Dans le cas particulier, il n'est pas contesté que le bâtiment projeté par les recourants est implanté le long de la rue des Charpentiers, en respectant l'axe d'implantation fixé par le plan de 1987, comme les bâtiments voisins récents au nord (en revanche, le bâtiment actuel n° 1072 empiète sur cet axe). Le long de cette rue, c'est bien la limite des constructions (trait orange sur le plan de situation) qui détermine l'implantation de la façade est. La profondeur du bâtiment, de 16 m, est conforme à l'art. 20 RPGA. Le projet respecte donc le principe énoncé à l'art. 18 RPGA. Du point de vue de l'ordre des constructions ou de l'implantation, la seule question litigieuse est celle de savoir s'il est conforme au règlement communal de prévoir la façade sud (ou sud-ouest) du bâtiment sur la limite de propriété.
Dans sa réponse, la municipalité expose que comme le bâtiment préexistant construit sur la parcelle n° 337 (au sud) n'est pas implanté sur la limite de propriété, mais à environ 10 m de celle-ci en moyenne, l'art. 20 RPGA n'est pas applicable. C'est donc le régime de l'art. 21 RPGA (ordre non contigu) qui devrait être appliqué; le bâtiment litigieux devrait être distant d'environ 8 m de la limite de parcelle, compte tenu de sa hauteur.
Dans sa décision du 30 novembre 2015, la municipalité n'avait pas eu à se prononcer spécialement sur cette question, dès lors que la propriétaire de la parcelle n° 337 prévoyait, au même moment, de construire un bâtiment en contiguïté avec le nouveau bâtiment des recourants. Moyennant la réalisation simultanée ou coordonnée de ces deux projets, l'ordre contigu n'aurait pas été interrompu sur la totalité de ce tronçon de la rue des Charpentiers. En effet, il existe actuellement jusqu'aux prochaines intersections en direction du sud, depuis le bâtiment n° 1066, et en direction du nord, depuis les bâtiments n
os
1072 et 1073.
L'abandon du projet de 2015 sur la parcelle n° 337 impose une nouvelle appréciation de la situation, sur d'autres bases. Il faut constater que l'autorité communale n'a pas, comme cela était envisagé, adopté une mesure de planification pour préserver le jardin sur la parcelle n° 337 et, partant, cette "
interruption de l'ordre contigu
". Il y a donc lieu d'appliquer sans réserve la réglementation de la zone d'extension du centre.
La municipalité n'a ainsi pas été requise d'autoriser une interruption de l'ordre contigu au sens de l'art. 19 al. 2 RPGA, ce qui, dans cette zone, constituerait une exception ou une dérogation au principe de l'art. 19 al. 1 RPGA, à savoir la construction "
en ordre contigu selon les principes définis au plan des axes d'implantation
". Les recourants demandent en définitive une application de ce principe. Dans ces conditions, il n'était pas correct de remplir à ce sujet, sur la formule de demande d'autorisation, la rubrique "
demande de dérogation
" ; quoi qu'il en soit, cette mention sur le formulaire n'est pas décisive.
Il faut interpréter l'art. 19 al. 1 RPGA dans ce sens que l'implantation en ordre contigu, c'est-à-dire d'une limite de propriété à l'autre sur une profondeur de 16 m au maximum (art. 20 RPGA) est admissible même quand, comme dans le cas particulier, il n'y a pas de mur adjacent existant le long d'une des limites de propriété concernées. Cette interprétation correspond à ce qu'il faut déduire de la jurisprudence précitée (cf. supra, consid. 2b). C'est ainsi que la municipalité a du reste appliqué les art. 19 ss RPGA dans le même secteur de la zone d'extension du centre, sur la parcelle n° 341, pour un bâtiment dont la façade nord est adjacente à celle du bâtiment voisin, mais dont la façade sud est aveugle ou borgne, étant implantée sur la limite de propriété mais à 4 m du bâtiment voisin. Cette autorisation a été délivrée il y a quatorze ans et il n'est pas allégué que l'implantation en ordre contigu, nonobstant l'absence de bâtiment adjacent au sud, n'avait été admise que conditionnellement, à titre provisoire ou pour autant que le propriétaire voisin construise; il apparaît au contraire que c'est une situation durable. On peut observer que l'existence de bâtiments avec des façades aveugles, sur les limites de propriété, n'est pas insolite le long des rues des villes (il existe un exemple non loin de la rue des Charpentiers, à la rue des Fossés 10).
En définitive, la municipalité a appliqué à tort, pour refuser définitivement le permis de construire – après le premier refus fondé sur l'ancien art. 77 LATC -, la réglementation de l'ordre non contigu. Puisque les recourants entendent se conformer au principe de l'art. 19 al. 1 RPGA et ne requièrent pas de créer ou maintenir, sur leur parcelle, une interruption de l'ordre contigu, ils peuvent se prévaloir de l'art. 20 RPGA et ils ne sont donc pas tenus d'implanter un nouveau bâtiment à plusieurs mètres de la limite entre les parcelles n
os
339 et 337.
Le refus du permis de construire, objet de la première décision du 20 septembre 2017, est fondé exclusivement sur l'inobservation des distances aux limites fixées à l'art. 21 RPGA. Il résulte de ce qui précède que cette décision viole la réglementation communale et qu'elle doit être annulée.
3.
La seconde décision rendue par la municipalité le 20 septembre 2017, qui refuse la demande d'autorisation préalable d'implantation, applique le même raisonnement à propos de l'ordre contigu. Les motifs qui viennent d'être exposés sont aussi valables à ce propos.
Cette décision retient en outre qu'une dérogation à l'art. 22 RPGA ne peut pas être accordée "
au vu des oppositions
". L'art. 22 RPGA règle le nombre de niveaux et la hauteur dans la zone d'extension du centre. La motivation de cette décision est très succincte car elle n'explique pas pourquoi il serait exclu, à cause de la hauteur ou du nombre de niveaux, de délivrer une autorisation préalable qui peut ne porter que sur certains éléments d'un projet, et non pas sur toutes les composantes qui doivent être définies au stade du permis de construire (à propos de la motivation des décision de refus d'autorisation, cf. art. 115 LATC et art. 42 LPA-VD, qui impose à l'autorité d'indiquer "
les faits, les règles juridiques et les motifs sur lesquels elle s'appuie
" [let. c]). Quoi qu'il en soit, l'autorisation préalable d'implantation, définie à l'art. 119 LATC, n'a de portée juridique que dans la mesure où elle est suivie, dans les deux ans dès sa délivrance, d'une demande de permis de construire (art. 119 al. 2 LATC). Comme, en l'espèce, la demande de permis de construire est préexistante, et qu'elle a pu être valablement renouvelée avant la décision sur la demande d'autorisation préalable d'implantation, il faut considérer que les recourants n'ont plus d'intérêt juridique à obtenir une décision sur ce point. Cela s'impose d'autant plus que le refus du permis de construire est annulé (cf. supra, consid. 2). En conséquence, il faut retenir que la seconde décision du 20 septembre 2017 n'a plus de portée juridique concrète et que le recours, en tant qu'il vise cette seconde décision, est sans objet.
De toute manière, si l'on retenait que les recourants avaient toujours un intérêt à obtenir une décision sur ce point, le recours devrait être admis, le refus de l'autorisation préalable d'implantation violant d'une part les règles sur l'ordre contigu, et étant d'autre part insuffisamment motivé en ce qui concerne les règles sur la hauteur et les niveaux.
4.
L'admission du recours pour les motifs exposés au consid. 2 supra entraîne l'annulation de la décision de refus du permis de construire et le renvoi de la cause à la municipalité pour nouvelle décision sur la demande de permis de construire. Il incombera donc à l'autorité communale d'examiner si le projet, admissible au regard des art. 19 et 20 RPGA, respecte les autres prescriptions communales, cantonales et fédérales applicables.
5.
Conformément à la jurisprudence, lorsque la procédure met en présence, outre le recourant et l'autorité intimée, une ou plusieurs autres parties dont les intérêts sont opposés à ceux des recourants, c'est en principe à cette partie adverse déboutée, à l'exclusion de la collectivité publique dont la décision est annulée ou modifiée, d'assumer les frais et dépens (voir notamment arrêt AC.2017.0009 du 9 février 2018 et les réf.cit.). Il appartient en conséquence aux opposants, qui succombent, de supporter les frais judiciaires et les dépens à verser aux recourants, lesquels ont procédé avec l'assistance d'un avocat (art. 49, 50 et 55 LPA-VD). La Commune de Morges n'a pas droit à des dépens, vu l'issue de la cause.