Decision ID: 3b86c11d-ab13-5819-ae91-3713da8c2033
Year: 2014
Language: it
Court: TI_TCA
Chamber: TI_TCA_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: public_law

ritenuto, in fatto
A. Nella frazione di Sant'Abbondio del comune del Gambarogno RI 1 è proprietario del mapp. 526, RI 2 del mapp. 343. RI 4 è invece stata proprietaria dei mapp. 369 e 376, che ha donato, pendente ricorso dinanzi al Tribunale, ad RI 5eRI 6. A RI 3 appartiene infine il mapp. 523. Questi fondi sono ubicati tra i nuclei di Calgiano e di Sant'Abbondio. Il piano regolatore dei comuni del Gambarogno approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione 12 luglio 1985 (n. 4004) assegnava questi fondi alla zona residenziale (R2).
B. a. Nella seduta del 18 febbraio 2009 il consiglio consortile del Consorzio per il piano regolatore dei comuni del Gambarogno ha adottato la revisione del piano regolatore. I fondi in rassegna sono stati attribuiti alla zona agricola, tranne il mapp. 376, che è stato assegnato alla zona residenziale estensiva con prescrizioni paesaggistiche (REPP). I fondi assegnati alla zona agricola sono pure stati inseriti in zona di protezione del paesaggio (ZPP2), salvo il mapp. 369.
b. Con impugnative separate, ma dal contenuto simile, dell'11 rispettivamente 12 maggio 2009 i proprietari indicati in ingresso sono insorti dinanzi al Consiglio di Stato al quale hanno chiesto, salvo che per il mapp. 369, di mantenere nella zona edificabile i citati fondi. Trattavasi difatti di terreni urbanizzati, che rispondevano ai requisiti di tale zona, già riconosciuti come fabbricabili dal previgente piano regolatore e in parte già edificati. Gli insorgenti hanno censurato i motivi addotti a questo scopo nella relazione di pianificazione. Essi hanno inoltre chiesto il mantenimento delle potenzialità edificatorie assicurate dal precedente piano. RI 4 ha infine contestato la linea di arretramento delle costruzioni imposta lungo il lato nord del mapp. 369.
c. Con risoluzione 21 luglio 2011 (n. 4082) il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore ed ha respinto i ricorsi, che ha evaso insieme ad altri (cfr. ris. impugnata, pag. 131-135).
C. a. Con impugnative individuali del 12 e 13 settembre 2011 i proprietari insorgono contro il giudizio governativo dinanzi al Tribunale, ribadendo in buona sostanza le domande e gli argomenti già sottoposti al giudizio del Consiglio di Stato.

b. La Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità del Dipartimento del territorio, agente per conto del Governo, ed il municipio del comune del Gambarogno chiedono che i ricorsi vengano respinti. Dei rispettivi argomenti di queste autorità si dirà, per quanto necessario, in diritto.
D. Il 13 settembre 2012 si è tenuta un'udienza sul luogo della contestazione. In occasione della stessa le parti hanno ribadito le rispettive posizioni ed hanno rinunciato a presentare delle conclusioni. L'istruttoria è pertanto stata chiusa.
Considerato, in diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale è data, i ricorsi sono tempestivi (art. 38 cpv. 1 legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990; LALPT; BU 1990, 365, in vigore sino al 31 dicembre 2011; art. 30 cpv. 1 legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011; Lst; RL 7.1.1.1, in vigore dal 1° gennaio 2012) e la legittimazione dei ricorrenti certa (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT, dal 1° gennaio 2012 art. 30 cpv. 2 lett. b Lst). I gravami sono pertanto ricevibili in ordine. Essi vengono decisi mediante un unico giudizio, in quanto presentano lo stesso fondamento fattuale (art. 51 legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1).
1.2. Poiché il controverso piano regolatore è stato adottato ed approvato in vigenza della LALPT, esso dovrà essere esaminato, nel merito, in applicazione di quest'ultima legge (art. 107 Lst).
2. 2.1. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla pianificazione del territorio, del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 29 cpv. 1 Lst), che approva il piano - e decide i ricorsi - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999 n. 27 consid. 3). 2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 30 cpv. 3 Lst e relativo rinvio agli art. 61 seg. LPamm; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 33 n. 64), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.
2.3. Nel caso di specie, il piano regolatore è stato adottato dal consiglio consortile del Consorzio per il piano regolatore dei comuni del Gambarogno, cui i già comuni di Caviano, Gerra (Gambarogno), San Nazzaro, Magadino, Vira (Gambarogno), Sant'Abbondio, Piazzogna e Indemini avevano delegato la competenza di elaborare questo strumento. Questo ente è frattanto stato sciolto mediante risoluzione 1° marzo 2011 (n. 1411) del Consiglio di Stato, il quale ha decretato il subingresso del comune in tutti i diritti ed obblighi del medesimo (cfr. dispositivo n. 2 della ris. citata, pubbl. nel FU 19/2011, dell'8 marzo 2011, 1858). Anche al comune del Gambarogno, che è il frutto dell'intervenuta aggregazione dei citati comuni, insieme a quello di Contone (cfr. il relativo decreto legislativo del 23 giugno 2008, pubbl. nel BU 40/2008, del 19 agosto 2008, 504), dev'essere, di conseguenza, riconosciuta l'autonomia decisionale che pertocca all'ente preposto all'adozione del piano regolatore in discussione. E questo vuoi in veste di successore del Consorzio, vuoi - qualora si volesse ritenere che i comuni che lo componevano non abbiano in realtà mai perso una tale prerogativa a favore di quest'ultimo - in qualità di avente causa dei predetti enti locali.
3. 3.1. I piani di utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani regolatori (art. 24 segg. LALPT; dal 1° gennaio 2012 art. 18 segg. Lst) - disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). 3.2. Le zone edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei all'edificazione che sono già stati edificati in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente necessari ed urbanizzati entro 15 anni (lett. b). Di massima, un terreno che adempie queste esigenze va attributo alla zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione globale di tutti gli interessi pubblici e privati in causa, effettuata alla luce dei principi e degli scopi della pianificazione territoriale ancorati agli art. 1 e 3 LPT, debba venir incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della zona edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15 LPT per l'assegnazione di un terreno alla zona edificabile non hanno pertanto un valore assoluto, ma una portata relativa. Al pari di quelli sanciti agli art. 1 e 3 LPT, questi criteri rappresentano piuttosto degli obiettivi, degli strumenti di valutazione, che - ancorché soddisfatti - non conducono necessariamente all'attribuzione del terreno interessato alla zona fabbricabile, ma devono ancora essere congruamente soppesati e confrontati con tutti gli altri (cfr. la giurisprudenza appena citata; inoltre Waldmann/ Hänni, op. cit., ad art. 15 n. 1 e 8; Alexandre Flückiger/Stépha-ne Grodecki, Commentario LPT, ad art. 15 n. 40-47; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 314). 3.3. Giusta l'art. 16 cpv. 1 LPT (testo modificato il 20 marzo 1998, in vigore dal 1° settembre 2000), le zone agricole servono a garantire a lungo termine la base dell'approvvigionamento alimentare, a salvaguardare il paesaggio e lo spazio per lo svago o ad assicurare la compensazione ecologica; esse devono essere tenute, per quanto possibile, libere da costruzioni, in sintonia con le loro differenti funzioni, e comprendere: a) i terreni idonei alla coltivazione agricola o all'orticoltura produttiva necessari all'adempimento dei vari compiti dell'agricoltura; b) i terreni che, nell'interesse generale, devono essere coltivati dall'agricoltura (cfr. nello stesso senso l'art. 68 cpv. 1 LALPT, testo modificato il 25 febbraio 2003, in vigore sino al 31 dicembre 2011). Per quanto possibile devono essere delimitate ampie superfici contigue (art. 16 cpv. 2 LPT). Alla zona agricola, intesa nel suo senso più ampio, espressamente sancito ora all'art. 16 LPT nella versione in vigore dal 1° settembre 2000, ma valido anche in precedenza, dev'essere riconosciuto un ruolo multifunzionale, poiché persegue non solo obiettivi di politica agraria e fondiaria, ma anche obiettivi in ordine agli insediamenti, quale eccellente strumento di prevenzione dell'edificazione sparsa, alla protezione dell'ambiente e a quella del paesaggio (cfr. Messaggio del Consiglio federale concernente la revisione parziale della LPT, del 22 maggio 1996, pubbl. in: FF 1996, pag. 457 segg., 471, con rinvii).