Decision ID: 20cd6d6e-56cc-4c9f-84ee-e0fbc48eb243
Year: 2003
Language: fr
Court: VD_TC
Chamber: VD_TC_031
Canton: VD
Region: Région lémanique
Law Area: public_law

Vu les faits suivants:
A. X._ a travaillé en qualité de policier pendant une période d'environ quatre ans pour la police de ********. Ensuite, il a intégré pendant environ une année et demi le corps de police de ********. Puis, il a effectué son service militaire d'avancement et payé ses gallons. Après une activité de quelques mois chez ********, il a rejoint la police de la ville de ******** où il est resté quelque trois ans. Ensuite, il a travaillé trois ans pour la police de A._ avant d'être engagé par la Commune de B._ où il est resté environ une année.
Il a été engagé en qualité de brigadier de la police municipale de Payerne à partir du 1er mars 2002. Son engagement a été convenu à titre provisoire pour la première année. Son traitement annuel de base a été fixé à 64'965 francs, 13e salaire compris, ce qui correspond au minium de la classe 7 de l'échelle communale des traitements, augmentée de 6 annuités. A cette rémunération s'ajoutent diverses indemnités et allocations. Il lui a été remis un statut du personnel (v. lettre de la municipalité du 26 février 2002).
B. Le sergent major Christian Berger, qui appartient au corps de la police municipale de Payerne, a abordé avec son collègue X._ à une occasion en tous cas la question de l'organisation et la méthode de travail de celui-ci. Selon les souvenirs de X._, il s'agissait d'une discussion au cours de laquelle il lui a été reproché d'être allé chercher à vélo et non au moyen d'une voiture de service un document officiel à ********. Un second entretien aurait eu au local d'audition, d'après Christian Berger.
Devenu chef de poste dès le 1er juillet 2002 en raison de la vacance du poste de commissaire, le sergent major Berger a remis au municipal de police, Daniel Jomini, un rapport daté du 10 juillet 2002 et dont le contenu est le suivant :
"Monsieur Jomini, Municipal de police,
Suite à votre demande et à mes multiples remarques concernant le brigadier X._, je me permets, qu'avant qu'une grave crise éclate au sein de notre corps de police, d'exposer les multiples problèmes que ce collègue nous pose.
En effet, la majorité des agents de police ne veulent plus travailler avec lui.
Ce dernier, complètement indépendant, travaille d'une manière rigide et répressive, ce qui peut entraîner des conséquences néfastes pour notre corporation ainsi que pour la commune de Payerne.
Je vous informe formellement qu'en aucun cas je ne cautionnerai le travail de ce brigadier.
Depuis son arrivée, ce dernier critique notre manière de procéder et refuse d'effectuer toutes les tâches inhérentes à sa fonction, que cela soit la pose de signalisation, service funèbre, travail au guichet, opérateur téléphonique et j'en passe.
Sa manière de faire provoque de véritables tensions.
Malgré une discussion avec le soussigné, Monsieur X._ n'a pas changé sa manière de faire et je ne peux cautionner ses interventions à la limite de la régularité.
Plusieurs problèmes que je peux vous énumérer, me conforte dans l'idée que cet agent de police n'est pas du tout fait pour travailler dans notre commune et je suis persuadé qu'il y a eu un manque flagrant de renseignements qui n'ont pas été pris à son sujet avant son engagement.
Mes collègues qui ont eu "la chance" de travailler avec lui, que cela soit à B._ ou à A._ m'ont déclaré avoir été soulagés de son départ de ces communes respectives.
Plusieurs points me pousse à réagir avant qu'une crise surgisse dans notre corps de police où, malgré cela, chacun donne le meilleur de lui-même et crée une ambiance de travail agréable.
Malgré mes ordres de service, M. X._ fait comme il l'entend. J'ai plusieurs cas à vous soumettre, dont voici l'énumération :
Lors de l'ouverture de la Coop il n'a jamais respecté les plantons de circulation que l'on devait assurer vu la forte affluence des premiers jours.
Il vient travailler quelques fois avec plusieurs minutes de retard sans excuse.
Travaille non-stop de 0500 à 12000 sans faire un seul passage au poste et se soucier du travail administratif qui y a à faire.
Plusieurs rapports de dénonciation lui ont été remis, ces dossiers ont disparus !
A récupéré plusieurs cycles et n'a jamais fait aucun contrôle ainsi que les avis officiels que l'on doit transmettre à qui de droit .
Plusieurs commandements de payer, dont il était responsable, ont été retrouvés dans le casier du brigadier Rapin.
Il s'est porté malade à plusieurs reprises dont une fois un matin ?!
Le 17 avril, je lui ai remis un rapport de naturalisation à effectuer. Vu qu'à la fin mai il n'était toujours pas sur mon bureau, c'est le collègue Glauser qui s'est chargé de cette enquête.
Plusieurs amendes d'ordre qu'il a signées ont du être annulées pour vice de forme. De plus, les fichets qui doivent être remis dans les plus brefs délais aux collègues responsables de la gestion des amendes d'ordre ne sont transmis que 6 semaines après.
Plusieurs interpellations ne sont protocolées dans aucun registre.
Ce dernier effectue des changements de service sans en référer à ses supérieurs, ce qui perturbe considérablement notre travail et le tableau de service.
Organise brutalement des entretiens avec la presse et la télévision sans également avoir l'accord de notre autorité.
J'ai également eu la preuve par l'Adj. Mollet qu'il inscrit son service de nuit d'une manière erronée (le 19 juin, ce dernier nous a laissé un écrit précisant que la patrouille avait travaillé jusqu'à 0330 suite à une intervention et que, d'après mon informateur, cette dernière était terminée pour la police municipale à 2300!
M. X._ n'utilise pas nos programmes officiels d'informatique.
Il se crée des rapports et des fichiers personnels. Voir annexes.
Il signe divers rapports en mentionnant UCPP alors qu'officiellement nous sommes toujours la police municipale de Payerne et que celui-ci possèdes un matricule comme ses collègues.
L'intéressé est actuellement en vacances depuis le 6 juillet. Dans son casier, il a laissé en suspend plusieurs rapports de dénonciation, 53 commandements de payer datant, pour la plupart du début mai ainsi que plusieurs actes de notification dont des mandats d'amener délivrés par la Préfecture.
Vous constaterez qu'avec l'énumération de ces différents problèmes, cet agent n'est pas du tout fait pour travailler dans notre corporation.
Certains collègue rechignent à effectuer, en plus de leurs tâches, le travail administratif de M. X._.
De plus, sa tenue cycliste est mise en permanence, même lorsqu'il se trouve quelques fois au bureau ce qui agace ses collègues.
Je suis sceptique quant à un changement d'attitude de sa part et de ce fait, je ne vois qu'une solution à ce problème !
Des bruits de corridor me sont parvenus, stipulants qu'il avait déjà fait ses offres dans plusieurs communes dont Orbe, où le commissaire, après deux ou trois téléphones, lui a retourné son dossier l'informant que sa candidature n'avait pas été retenue.
Je vous confirme que cet homme est un solitaire, inapte à travailler dans une équipe.
Lors d'une opération commune avec la gendarmerie, ce dernier a pris des initiatives sans en référer au chef de poste.
De part son comportement, il s'est alors retrouvé encerclé par plusieurs individus qui en seraient venus aux mains sans l'arrivée impromptue d'une patrouille de gendarmerie fribourgeoise.
Je vais en rester là mais j'aurais encore plusieurs choses à dire à son sujet, dont spécialement des achats effectués sans demande préalable.
En espérant qu'une décision radicale soit prise afin que notre travail se fasse d'une manière agréable, je vous prie d'agréer, Monsieur le Municipal, l'expression de mes sentiments distingués.
Sgt Ch. Berger (s)
Monsieur le commissaire Jaques informé"
C. A son retour après quelques jours de congé, X._ a été informé oralement le matin du 28 août 2002 qu'une entrevue à laquelle il était convoqué était prévue à 11 h. 00 avec le municipal Daniel Jomini, le secrétaire communal Yvan Knobel et le chef de poste Christian Berger.
L'instruction menée par le tribunal a permis d'établir que le but de cet entretien était de discuter de l'activité du brigadier X._ mais non de mettre un terme à celle-ci. Il s'agissait certes aussi de connaître les intentions de l'intéressé, le bruit circulant qu'il cherchait un autre emploi. L'hypothèse d'une éventuelle fin des rapports de service ne se posait à ce moment-là pour la hiérarchie que dans ce contexte de départ volontaire. De son côté, X._ n'a pas participé à l'entretien avec la crainte qu'il pouvait cas échéant être congédié. D'emblée, il a répondu à sa hiérarchie qu'il ne cherchait pas à quitter la police municipale et qu'il désirait au contraire continuer à y exercer son activité. Au fil de la conversation et des différents reproches qu'on lui adressait - de manière infondée selon lui -, X._, convaincu que l'opération dite "police 2000" allait mettre un terme aux activités de la police municipale de Payerne, a cependant proposé de quitter son emploi pour la fin de l'année moyennant un bon certificat. La séance s'est terminée sans qu'il soit convenu d'une séparation.
D. Le 6 septembre 2002, la municipalité a adressé à X._ le courrier suivant :
"Monsieur,
Au cours de sa séance du mardi 3 septembre, la municipalité a été informée par M. Daniel Jomini, municipal - directeur de police, de l'entretien qu'il a eu avec vous le mercredi 28 août 2002, en présence de MM. Ivan Knobel, chef du personnel, et Christian Berger, chef de notre poste de police.
Cet entretien avait pour but de faire le point au terme de la première moitié de votre période d'essai au sein de notre corps de police. Au vu des nombreux griefs à votre encontre, dont le plus important est le fait que vous travaillez d'une façon complètement indépendante, comme vous l'entendez et sans guère vous soucier des tâches courantes - notamment administratives - qui incombent à notre service de police, la municipalité a décidé de ne pas prolonger l'essai.
En application de l'article 46, alinéa 2 de notre statut du personnel communal, nous résilions dès lors votre engagement avec effet au 31 octobre 2002.
La municipalité a tenu à vous en informer dès à présent pour vous permettre de disposer de suffisamment de temps afin de retrouver une nouvelle place de travail. C'est dans ce même souci qu'elle vous libère de l'obligation de venir travailler à partir du 1er octobre prochain. De plus, et pour autant que M. Berger puisse constater tout au long de ce mois de septembre une certaine amélioration de votre comportement au travail et qu'il n'ait pas à se plaindre de vous pour quelque raison que ce soit, notre autorité est disposée à vous faire bénéficier d'un mois de salaire supplémentaire.
Il va de soi que tant M. Daniel Jomini que le chef du personnel soussigné restent à votre entière disposition pour vous fournir tous les renseignements complémentaires que vous souhaiteriez.
En espérant que ce dernier mois de travail se déroulera mieux que les précédents et en vous souhaitant plein succès dans la recherche d'une nouvelle place de travail, nous vous prions d'agréer, Monsieur, nos salutations distinguées.
AU NOM DE LA MUNICIPALITE
Le Syndic : Le Secrétaire :
M. Roulin (s) I. Knobel (s)
PS : pour le bon ordre des choses, nous précisons qu'il vous incombera de conclure, avec effet au 1er novembre 2002, une assurance accidents non professionnels."
E. Le 9 octobre 2002, X._ a saisi le Tribunal administratif d'un recours dirigé contre la décision de la municipalité du 6 septembre précédent. Il conclut avec dépens à l'annulation de la décision entreprise. L'autorité intimée a conclu le 29 octobre 2002 avec suite de frais à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement au rejet de celui-ci. Elle a requis l'audition du témoin ********, adjudant à la gendarmerie cantonale, audition qui n'a pas été possible en raison du refus du Commandant de la police cantonale de délivrer l'autorisation nécessaire. L'autorité intimée n'a pas recouru contre ce refus.
Le tribunal a tenu audience en date du 10 décembre 2002 à Payerne en présence des parties assistées de leurs avocats. A cette occasion, les témoins Christian Berger, chef de poste, ********, ********, agent de police et ********, aspirant de police ont été entendus.

Considérant en droit:
1. Selon l'art. 31 al. 1er LJPA, le recours s'exerce par écrit dans les 20 jours dès la communication de la décision attaquée. En l'espèce, le recours formé contre la décision de la municipalité du 6 septembre 2002 a été déposé le 9 octobre 2002. L'autorité intimée estime que le pourvoi est irrecevable dès lors qu'il a été posté quelque 30 jours après la communication de la décision attaquée et qu'il connaissait les indications relatives aux voie et délai de recours par l'art. 50 du statut du personnel communal, dont un exemplaire lui a été remis au moment de son engagement.
Le dossier de la municipalité ne permet pas en premier lieu de déterminer à quelle date la décision a été notifiée au recourant. Il est constant par ailleurs que la décision de la municipalité n'indiquait nullement les voies de recours et que la disposition du statut du personnel communal à laquelle le recourant était censé se référer mentionne de manière erronée un délai de recours de dix jours, sans préciser par ailleurs les autres conditions de recevabilité du recours résultant de l'art. 31 LJPA.
Le droit vaudois, et en particulier la LJPA, ne contient pas d'obligation générale d'indication des voies de droit. Il est toutefois d'usage de le faire, cet usage revêtant pratiquement un caractère obligatoire. Il a été jugé par le tribunal de céans que les dispositions constitutionnelles (actuellement 29 Cst.) imposaient une telle obligation, l'autorité devant s'en tenir à une pratique uniforme (RDAF 2000 I 104 et réf. cit.). La nouvelle constitution vaudoise (votée le 30 septembre 2002 et qui entrera en vigueur le 14 avril 2003) le prévoit d'ailleurs expressément (art. 27 al. 2).
Lorsque cette indication fait défaut, on attend du justiciable qu'il fasse preuve de diligence en recherchant lui-même les informations nécessaires. Une telle règle découle du principe de la bonne foi. Selon ce principe, le destinataire d'une décision administrative, reconnaissable comme telle, mais ne contenant pas la mention des voies et des délais de recours, doit entreprendre dans un délai raisonnable les démarches voulues pour sauvegarder ses droits, notamment se renseigner auprès d'un avocat ou de l'autorité qui a statué sur les moyens d'attaquer cette décision et, après avoir obtenu les renseignements nécessaires, agir en temps utile (Benoît Bovay, Procédure administrative, p. 373 et réf. cit.; ATF 119 IV 330 consid. 1c).
En l'espèce, la décision de la municipalité du 6 septembre 2002 a été notifiée au recourant au plus tôt le lendemain. Le recours déposé le 9 octobre suivant a été formé - dans cette hypothèse qui est la plus défavorable au recourant - 32 jours après la communication de la décision. L'intéressé a réagi à l'absence d'indications concernant les voie et délai de recours en consultant relativement rapidement un avocat lequel a procédé en son nom devant le Tribunal administratif. Le recourant ne doit pas subir de préjudice du fait de l'absence des voies de droit puisqu'il a réagi à cette omission conformément aux exigences déduites du principe de la bonne foi et a recouru dans un délai que l'on doit considérer comme raisonnable (ATF 2P.244/2001 du 8 janvier 2002; ATF 2P.266/2001 du 15 novembre 2001 arrêts dans lesquels le Tribunal fédéral a jugé que le recourant, qui avait procédé respectivement cinq mois et pratiquement une année après la communication de la décision, n'avait pas agi dans un délai raisonnable).
Le recours étant recevable à la forme, il y a lieu d'examiner les arguments du recourant au fond.
2. Selon l'art. 46 al. 2 du Statut du personnel communal de Payerne (ci-après: le statut), pour le personnel engagé à titre provisoire, l'engagement est résilié moyennant un avertissement préalable d'un mois, pour la fin d'un mois.
Cette disposition prévoit à son alinéa 5 que la résiliation des rapports de service par la municipalité ne peut se faire que sur la base de justes motifs, sauf pour le personnel engagé à titre provisoire. Constituent de justes motifs : l'incapacité ou l'insuffisance, l'invalidité et, de façon générale, toutes circonstances qui rendent le maintien en fonction préjudiciable à la bonne marche ou à la réputation de l'administration.
Le recourant est entré en service le 1er mars 2002. La résiliation des rapports de travail signifiée le 6 septembre 2002 est intervenue pendant la première année de service du recourant, alors qu'il était encore nommé à titre provisoire. Le régime applicable est celui de l'art. 46 al. 2 du statut. Il résulte de l'art. 46 al. 5 du statut que pendant cette période d'engagement provisoire, la résiliation ne requiert pas l'existence de justes motifs.
3. Conformément à la jurisprudence (ATF 120 Ib 134; ATF 108 Ib 209), l'employé engagé à l'essai est un employé qui doit d'abord prouver qu'il a les capacités requises et qu'il est apte à exercer la fonction. Lorsque tel n'est pas le cas, il n'est pas nécessaire pour l'autorité de nomination de prouver l'existence de justes motifs (c'est-à-dire d'une circonstance qui justifierait un renvoi immédiat) mais il suffit que la résiliation se tienne dans les limites du pouvoir d'appréciation et qu'elle apparaisse comme une mesure soutenable en regard des prestations et du comportement de l'intéressé, ainsi que des circonstances personnelles et des exigences du service. En d'autres termes, on peut renoncer à nommer un fonctionnaire lorsque, au vu des constatations faites par les supérieurs, la preuve de ses aptitudes et de ses capacités n'est pas apportée et ne le sera pas non plus à l'avenir selon toute vraisemblance, et cela indépendamment de l'existence d'une faute, des motifs d'ordre objectif étant suffisants. Tel est le cas notamment, par exemple, lorsque la personne en cause ne répond pas au profil du poste, lorsque pour des raisons personnelles les rapports de confiance indispensables ne peuvent pas être établis, ou encore lorsqu'il existe des motifs permettant objectivement de croire qu'une collaboration sans heurt et un traitement efficace des affaires risquent d'être mis en péril (sur tous ces points, outre les arrêts déjà cités, voir une décision de la Commission fédérale de recours en matière de personnel fédéral du 26 janvier 1995, confirmée par le Tribunal fédéral le 12 juillet 1995, JAAC 60 (1996) No 75 consid. 6, ou encore un arrêt du Tribunal administratif du canton de Berne, JAB 1993 227).
4. L'art. 47 al. 1 du statut stipule que la résiliation pour justes motifs ne peut être décidée qu'après audition de l'employé. Lorsqu'elle a pour motifs des faits dépendant de la volonté de l'employé, elle doit être précédée d'un avertissement, l'art. 46 al. 6 (relatif à la résiliation avec effet immédiat) étant réservé.
Le recourant se plaint du fait que la municipalité ne l'a jamais entendu, ni ne lui a donné les moyens de s'expliquer sur les griefs qui lui sont reprochés, alors que l'art. 47 al. 1 du statut prévoit une telle procédure. Il conclut dès lors à une violation de son droit d'être entendu. La municipalité rappelle quant à elle que le sergent major Christian Berger s'est entretenu à deux reprises avec le recourant sur sa façon de travailler. Celui-ci a ensuite été entendu le 28 août 2002. La municipalité considère dès lors qu'il a été averti à deux reprises et qu'il a été procédé à l'audition du recourant. Elle fait aussi valoir que le statut ne prévoit aucune procédure particulière pendant le temps d'essai et que l'art. 47 n'est pas applicable.
Cette dernière objection est fondée. L'art. 47 al. 1 du statut, qui instaure des garanties de procédure dans l'hypothèse d'une résiliation pour justes motifs, ne vise clairement que le cas du fonctionnaire, nommé à titre définitif et qui fait l'objet d'une procédure tendant à sa révocation. Des justes motifs ne sont en revanche pas requis, comme on l'a vu, pendant la période d'engagement provisoire, selon l'art. 46 al. 5 du statut.
5. Cela ne dispense toutefois pas le tribunal d'examiner si le recourant a bénéficié des garanties générales de procédure découlant de l'art. 29 al. 2 Cst (art. 4 aCst). Tel qu'il est garanti par cette disposition, le droit d'être entendu comprend le droit pour l'intéressé de s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à son détriment, celui de fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de la décision, celui d'avoir accès au dossier, de participer à l'administration des preuves essentielles et de se déterminer sur son résultat lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 126 I 15 ; ATF 124 I 49 et les réf. cit.).
En matière de licenciement de fonctionnaires ou d'employés communaux, le Tribunal administratif a précisé à plusieurs reprises qu'une décision de renvoi pour justes motifs ne pouvait pas être prise avant que l'intéressé n'ait été dûment informé des faits qui lui étaient reprochés et de la possibilité d'un renvoi en raison de ces faits, qu'il ait été mis en mesure pratiquement de pouvoir les contester, d'en atténuer la portée ou, d'une manière générale, de faire valoir les moyens susceptibles de modifier l'appréciation de l'autorité de nomination (GE 96/0061 précité, in RDAF 1997 I 79; GE 92/0023 du 16 octobre 1992; GE 92/0025 du 25 septembre 1992). De même, la jurisprudence du Tribunal administratif en matière de peines disciplinaires, a considéré que l'ouverture d'une enquête suppose à tout le moins qu'il soit clair pour tous les intéressés, et principalement pour celui qui en est l'objet, que s'est engagé un processus tendant à établir des faits susceptibles de motiver un renvoi pour justes motifs. Il faut ensuite que les faits sur lesquels doit porter l'enquête soit déterminés de manière suffisamment précise pour que toutes les parties puissent se prononcer et faire valoir des moyens de preuve avant l'établissement, sous une forme ou sous une autre, d'un rapport de fin d'enquête énonçant ce qui est finalement retenu le cas échéant à la charge du fonctionnaire visé. Sauf dans les cas où n'est envisagée qu'une sanction peu grave (blâme, par exemple), ces exigences sont impératives et constituent un minimum; leur inobservation entraînant l'annulation de la décision attaquée, indépendamment du mérite des moyens avancés sur le fond par les parties (GE 92/0025 du 25 septembre 1992; GE 97/0005, du 29 juillet 1997; GE 96/0061 précité, RDAF 1997 I 82). Elles s'appliquent mutatis mutandis dans le cas d'un refus de nomination (même si l'autorité de nomination dispose alors d'une marge d'appréciation plus grande) dans la mesure où, s'agissant d'un fonctionnaire nommé provisoirement, la décision a pour l'intéressé les mêmes effets qu'un licenciement (GE01/0083 du 6 novembre 2001).
En l'espèce, l'instruction a établi que le recourant a été avisé oralement par le sergent major Christian Berger à une reprise au moins du fait que la manière dont il s'acquittait son travail ne donnait pas satisfaction. A cette époque (remontant au printemps 2002 selon l'autorité intimée), le sergent major Christian Berger était alors le collègue du recourant. Il n'est pas établi qu'il ait agi sur ordre de sa hiérarchie ni qu'il ait été clair pour l'intéressé lui-même qu'il était investi d'un tel pouvoir. Cet entretien a eu un caractère oral de sorte que l'on ne peut reconstituer la teneur de l'entretien, ni déterminer avec quel degré de précisions les griefs ont été formulés au recourant et si celui-ci en a contesté la réalité.
Le recourant a ensuite été convoqué le matin du 28 août 2002 pour un entretien dans la même matinée. L'organisation de cette réunion a été mise sur pied par une délégation de la municipalité à la suite de la note du 10 juillet 2002 du sergent major Christian Berger, promu à cette époque au rang de chef de poste et le recourant, convoqué ainsi sans préavis, a été maintenu dans l'ignorance de l'objet de la séance (soit provoquer ses explications sur une note interne, ignorée de lui, concernant son activité). Le recourant a reçu sa lettre de licenciement dans les jours qui ont suivi cette discussion.
Il en résulte que le recourant, qui n'a pas été averti à l'avance de l'objet ni du contenu de l'entrevue, n'a pas pu s'y préparer. N'ayant pas accès aux informations en mains de l'autorité, il n'a pas pu se déterminer valablement sur les griefs qui lui ont été adressés à cette occasion, ni proposer des preuves et les faire administrer avant que ne tombe quelques jours plus tard la décision de la municipalité mettant un terme à son activité de policier communal. Même si l'autorité intimée ne s'est décidée qu'à l'issue de la séance du 28 août 2002 à mettre fin aux fonctions du recourant, elle n'était nullement autorisée à s'affranchir des garanties de procédure rappelées ci-dessus. Le droit d'être entendu du recourant a ainsi été manifestement violé, et la décision attaquée doit être annulée sans examiner les arguments des parties au fond (RDAF 1997 I 79).
6. Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours aux frais de l'Etat. Le recourant, qui a procédé par l'intermédiaire d'un avocat, a droit à l'allocation de dépens, à charge de la commune.