Decision ID: a182de53-2110-59cf-9ba7-97d1b24996b1
Year: 2016
Language: de
Court: SG_VG
Chamber: SG_VG_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A. Mit Verfügung vom 19. August 2015 schloss die Pädagogische Hochschule
St. Gallen (PHSG) X.Y. vom Studiengang Kindergarten und Primarschule, den sie im
Studienjahr 2014/15 begonnen hatte, aus. Zur Begründung führte die PHSG an, X.Y.
habe die Nachprüfungen zur Zwischenprüfung nicht bestanden. Zum Verhängnis ist ihr
geworden, dass sie in der Nachprüfung «Fachdidaktik Mathematik» die gegenüber der
ordentlichen Zwischenprüfung unveränderte Note 3.0 erreicht hatte, obwohl laut
Prüfungsreglement keine Note unter 3.5 liegen darf.
B. Mit Eingabe vom 3. September 2015 erhob Rechtsagent Bruno Ludescher für X.Y.
bei der Rekurskommission der PHSG Rekurs. Er rügte, dass seine Mandantin
anlässlich der Prüfungseinsicht keine Begründung für die einzelnen Bewertungen
erhalten habe. Korrekturanleitungen hätten ebenso gefehlt wie der Notenschlüssel; die
anwesenden Dozenten seien nicht in der Lage gewesen, die Beurteilung
nachvollziehbar zu erklären. Zudem bemängelte er die zu geringe Punktevergabe für
verschiedene Aufgaben. Die Rekurskommission zog die fehlenden Korrektur- und
Bewertungsunterlagen bei, liess X.Y. dazu Stellung nehmen und wies den Rekurs
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schliesslich am 13. November 2015 ab. Sie gelangte zum Schluss, auch nach vertiefter
Überprüfung der Bewertung könnten keine zusätzlichen Punkte vergeben werden.
C. Gegen diesen Entscheid liess X.Y. mit Eingabe vom 30. November 2015 Rekurs
beim Hochschulrat der PHSG erheben. Die gleichzeitig beantragte unentgeltliche
Rechtspflege wurde ihr mit Verfügung des Sicherheits- und Justizdepartements vom
8. Februar 2016 gewährt. Der Hochschulrat wies das Rechtsmittel in der Hauptsache
mit Entscheid vom 1. Juli 2016 ab. Die Rekurskommission habe die Nichtvergabe der
von der Rekurrentin geforderten Punkte nachvollziehbar und in sich schlüssig
begründet. Die Prüfungskorrektur und -bewertung sei jedenfalls nicht willkürlich.
Hinweise auf eine unkorrekte, widersprüchliche oder in rechtswidriger Art
durchgeführte Prüfung hätten sich auch nach nochmaliger Überprüfung im
Rekursverfahren vor dem Hochschulrat nicht ergeben. Daran ändere nichts, dass die
Rekurrentin die Zwischenprüfung nur knapp nicht bestanden habe. Ein
Rechtsanspruch darauf, dass in knappen Fällen die Noten nachträglich aufgerundet
würden, bestehe nicht.
D. Gegen den Entscheid des Hochschulrates vom 1. Juli 2016 erhob Rechtsagent
Bruno Ludescher für X.Y. (Beschwerdeführerin) mit Eingabe vom 22. Juli und
Ergänzung vom 7. September 2016 Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit den
folgenden Anträgen (act. 1 und 4):
1.
Ich ersuche Sie weiterhin um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege, wie sie
durch den Rechtsdienst des Sicherheits- und Justizdepartementes am 8. Februar 2016
bereits verfügt wurde.
2.
Der Entscheid des Hochschulrates der Pädagogischen Hochschule St. Gallen ist
aufgrund der Verletzung des Verhältnismässigkeits-Prinzips und des Willkürverbotes
aufzuheben.
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3.
Die Zwischenprüfung ist aufgrund der Verletzung des Verhältnismässigkeits-Prinzips
und des Willkürverbotes nachträglich als bestanden zu werten.
4.
Das 2. Studienjahr ist unter den gegebenen Umständen voll anzurechnen. Andernfalls
wären die durch die unstatthafte Verzögerung entstandenen Studienmehrkosten
zurückzuerstatten.
5.
Eventualiter ist die Zwischenprüfung unter Aufaddierung des einen fehlenden Punktes
nachträglich als bestanden zu werten.
Der Dienst für Recht und Personal des Bildungsdepartementes beantragte für den
Hochschulrat der PHSG (Vorinstanz) mit Vernehmlassung vom 21. September 2016
Abweisung der Beschwerde (act. 7). Die Beschwerdeführerin replizierte am
28. September 2016 (act. 10); im übrigen ist anzumerken, dass sie das Studium an der
PHSG bis heute fortgesetzt hat.
Auf die Vorbringen der Verfahrensbeteiligten, den angefochtenen Entscheid und die
Akten ist – soweit notwendig – in den Erwägungen einzugehen.

Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1. Das Verwaltungsgericht ist zum Entscheid in der Sache zuständig (59bis Abs. 1 des
Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, VRP). Die Beschwerdeführerin,
die Adressatin des angefochtenen Entscheides ist und von diesem in ihren
schutzwürdigen Interessen berührt wird, ist zur Beschwerdeerhebung befugt (Art. 64 in
Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Die Beschwerde wurde mit Eingabe vom 22. Juli
2016 rechtzeitig erhoben und erfüllt zusammen mit der Ergänzung vom 7. September
2016 in formeller und inhaltlicher Hinsicht grundsätzlich die gesetzlichen
Anforderungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP).
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Auf die Beschwerde ist folglich – unter Vorbehalt der nachfolgenden Erwägung –
einzutreten.
2. Gemäss Art. 64 in Verbindung mit Art. 48 Abs. 1 VRP ist die Beschwerde zu
begründen. An die Qualität und Ausgestaltung der Begründung werden zwar keine
grossen Anforderungen gestellt, dennoch wird vom Beschwerdeführer verlangt, dass er
ein gewisses Mass an Sorgfalt einhält. So genügen weder pauschale Verweise auf
vorinstanzliche Eingaben – es ist nicht Aufgabe des Verwaltungsgerichts, darin nach
Gründen zu suchen, weshalb der angefochtene Entscheid unrichtig sein könnte – noch
ist eine Begründung ausreichend, die sich nicht mit dem angefochtenen Entscheid
bzw. dessen Motiven auseinandersetzt. Vorausgesetzt werden Argumente, mit denen
dargelegt wird, weshalb der angefochtene Entscheid auf fehlerhafter
Sachverhaltsdarstellung oder Rechtsanwendung beruht (vgl. Cavelti/Vögeli,
Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, 2. Aufl. 2003, Rz. 921 ff.).
Hinsichtlich des Eventualantrages (Ziff. 5) fehlt es an einer Begründung, die diesen
Anforderungen genügt. Die Beschwerdeführerin macht lediglich geltend, es sei für sie
nicht nachvollziehbar, weshalb der einzige fehlende Punkt, der über das Bestehen der
Zwischenprüfung entschieden habe, nicht erteilt worden sei. Sie halte an der
Begründung, wonach die Prüfungsfrage 3.1 falsch korrigiert worden sei, fest.
Desgleichen könne sie nicht nachvollziehen, weshalb die Frage 8.2 mit null Punkten
bewertet worden sei. In Erwägung 5 befasste sich die Vorinstanz eingehend mit diesen
beiden Aufgabenstellungen bzw. deren Bewertung und legte mit ausführlicher
Begründung dar, weshalb die bemängelte Punktevergabe in ihren Augen korrekt erfolgt
sei. Eine argumentative Auseinandersetzung mit den vorinstanzlichen Ausführungen
kann der Beschwerde in dieser Hinsicht nicht entnommen werden, weshalb insofern
nicht auf sie einzutreten ist, als die Beschwerdeführerin die punktemässige Bewertung
ihrer Prüfungsleistung in Frage stellt. Der Beschwerdeführerin waren die an die
Begründung gestellten Anforderungen zudem offensichtlich bekannt (vgl. vi-act. 3).
Im Übrigen ist das Verwaltungsgericht (lediglich) mit der Rechtskontrolle befasst und
prüft mit freier Kognition, ob eine Rechtsverletzung im Sinn von Art. 61 Abs. 1 VRP
vorliegt. Eine Kontrolle der Angemessenheit des angefochtenen Entscheids ist dem
Verwaltungsgericht deshalb verwehrt, weshalb es nur bei einer Rechtsverletzung im
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Sinne eines eigentlichen Ermessensfehlers einschreiten würde. Eine zusätzliche
Einschränkung der Prüfungsdichte ergibt sich daraus, dass das Verwaltungsgericht
nicht über besonderes pädagogisches Fachwissen verfügt, weshalb es die Bewertung
von Prüfungsleistungen nur mit Zurückhaltung überprüft. Es kontrolliert praxisgemäss
nur, ob die Bewertung nachvollziehbar ist, keine offensichtlichen Mängel aufweist und
nicht auf sachfremden Kriterien beruht (vgl. VerwGE B 2014/151 vom 4. Dezember
2014 E. 2.2 mit Hinweisen, www.gerichte.sg.ch). Weder aus den Akten noch aus den
Vorbringen der Beschwerdeführerin ergeben sich im konkreten Fall Hinweise auf
derartige Bewertungsfehler.
3. Die Beschwerdeführerin brachte in ihrer Beschwerdeergänzung vor, die PHSG habe
die Musterlösungen und die begründete Bewertung der streitbetroffenen
Prüfungsaufgaben erst am 21. Januar 2016 offengelegt, mithin nicht im Verfahren vor
der Rekurskommission, sondern erst gegenüber dem Hochschulrat (vgl. act. 4).
Sinngemäss rügt sie damit eine Verletzung des rechtlichen Gehörs. Aus den Akten
ergibt sich indessen, dass diese Unterlagen bereits der Rekurskommission zur
Verfügung gestanden haben; die PHSG hatte sie zusammen mit ihrer Vernehmlassung
am 23. September 2015 eingereicht (vgl. vi-act. 7a/4), worauf die Beschwerdeführerin
am 12. Oktober 2015 Stellung genommen hatte (vgl. vi-act. 7a/5). Diese Unterlagen
wurden der Vorinstanz insgesamt dreimal zur Kenntnis gebracht, nämlich (wie erwähnt)
mit den Vorakten der Rekursstelle, durch die Beschwerdeführerin selbst (vgl. vi-act. 3a/
7; Beilage zur Eingabe vom 22. Dezember 2015) und durch die PHSG (Beilage zur
Vernehmlassung vom 21. Januar 2016, vi-act. 6/1). Die Rüge der Beschwerdeführerin
erweist sich als unbegründet, wie die Vorinstanz in ihrer Stellungnahme zutreffend
festhielt (vgl. act. 7) und die Beschwerdeführerin schliesslich selbst einräumte (vgl.
act. 10).
4. Aus der Dauer der beiden vorinstanzlichen Verfahren – die Rekurskommission
entschied über den am 3. September 2015 erhobenen Rekurs am 13. November 2015,
der Hochschulrat über das am 30. November 2015 gegen diesen Entscheid erhobene
Rechtsmittel am 1. Juli 2016 – will die Beschwerdeführerin ableiten, der angefochtene
Entscheid sei willkürlich und unverhältnismässig. Sie habe ihre Ausbildung nach
Erhebung der (auch) gegen den verfügten Ausschluss aus dem Studium gerichteten
Rekurse aufgrund der aufschiebenden Wirkung der Rechtsmittelverfahren weiter
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verfolgt und im Zeitpunkt des hochschulrätlichen Entscheids das 2. Studienjahr bereits
absolviert gehabt. Aus der Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege habe sie die
berechtigte Hoffnung auf einen positiven Ausgang des Rechtsmittelverfahrens
geschöpft. Der Dienst für Recht und Personal des Bildungsdepartementes habe ihr am
17. März 2015 mitgeteilt, dass er dem Hochschulrat sobald als möglich Antrag zum
Entscheid stelle. Weshalb bis zum Entscheid anschliessend weitere fünfzehn Wochen
vergangen seien, sei – im Wissen darum, dass sie weiterstudiert habe – überhaupt
nicht erklärbar. Die dem Rekurs innewohnende einfache Problematik hätte bei
angemessener Behandlung von beiden angerufenen Instanzen innert bedeutend
kürzerer Zeit beurteilt werden müssen.
4.1. Der Rekurs hat grundsätzlich aufschiebende Wirkung (vgl. Art. 51 Abs. 1 VRP). Das
bedeutet, dass der angefochtene Entscheid während der Dauer des Verfahrens
grundsätzlich noch keine Wirkungen entfalten kann (Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 1096)
bzw. die Rechtsfolgen einer Verfügung nicht einsetzen, bevor sie verbindlich
feststehen. Aufgrund dieses sog. «Suspensiveffekts» hat die Beschwerdeführerin ihr
Studium an der PHSG nach erfolgtem, aber angefochtenem Ausschluss fortgesetzt,
was ihr unbenommen war und nicht zu beanstanden ist. Wird ein Rechtsmittel
schliesslich abgewiesen, soll dem Rechtsmittelkläger durch die während des
Rechtsmittelverfahrens geltende aufschiebende Wirkung indessen kein materiell-
rechtlicher Vorteil entstehen (BGE 112 V 74 E. 2). Damit soll vermieden werden, dass
sich die Rechtsmitteleinlegung trotz Unterliegens dadurch bezahlt macht, dass die
Verfügung erst mit Rechtskraft wirksam wird (vgl. auch X. Baumberger, Aufschiebende
Wirkung bundesrechtlicher Rechtsmittel im öffentlichen Recht, Diss. Zürich 2006,
Rz. 219 und 344 f. mit Hinweisen). Die aufschiebende Wirkung sichert demnach
bestehende Rechtspositionen, ohne sie zu verbessern; sie wirkt mithin bloss
rechtserhaltend, nicht aber auch rechtsgestaltend (R. Kiener, in: Auer/Müller/Schindler
[Hrsg.], Kommentar VwVG, Zürich/St. Gallen 2008, N 3 zu Art. 55 VwVG). Dies bedeutet
konkret, dass die seit dem Ausschluss erbrachten Studienleistungen nicht geeignet
sind, die streitbetroffene Verfügung – wie gerügt – allein wegen der Dauer des
Verfahrens im heutigen Zeitpunkt als unverhältnismässig oder gar willkürlich erscheinen
zu lassen. Eine Anrechnung des zweiten Studienjahres oder gar die Rückerstattung der
diesbezüglichen Studienmehrkosten lässt sich mit dem geschilderten Zweck der
aufschiebenden Wirkung nicht vereinbaren, wobei die Frage offengelassen werden
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kann, ob dies überhaupt Verfahrensgegenstand ist und in die Zuständigkeit des
Verwaltungsgerichts fallen würde.
4.2. Was die als übermässig gerügte Verfahrensdauer anbetrifft, ist folgendes
festzuhalten: Gemäss Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung der Schweizerischen
Eidgenossenschaft (SR 101, BV) hat jede Person in Verfahren vor Gerichts- und
Verwaltungsinstanzen Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung sowie auf
Beurteilung innert angemessener Frist. Der gleichlautende Anspruch ist auch
konventionsrechtlich garantiert (vgl. Art. 6 Ziff. 1 Satz 1 der Konvention zum Schutze
der Menschenrechte und Grundfreiheiten, SR 0.101, EMRK). Nach Art. 77 Abs. 3 der
Verfassung des Kantons St. Gallen (sGS 111.1, KV) gewährleisten
Rechtspflegeverfahren und Gerichtsorganisation, dass rasch und verlässlich Recht
gesprochen wird. Der Anspruch auf Beurteilung innert angemessener Frist wird verletzt,
wenn eine Sache über Gebühr verschleppt wird und die Gesamtdauer des Verfahrens
nicht mehr angemessen ist (BGE 135 I 265 E. 4.4). Die Angemessenheit der
Verfahrensdauer beurteilt sich nach der Art des Verfahrens und den konkreten
Umständen einer Angelegenheit (a.a.O., vgl. auch die Übersicht von G. Steinmann, in:
Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender [Hrsg.], St. Galler Kommentar BV,
3. Aufl. 2014, N 22 ff. zu Art. 29 BV). Welche Behandlungsfrist angemessen ist, muss
unter gesamthafter Beachtung spezifischer Sachverhalts- und Verfahrensverhältnisse
für Fallgruppen und Einzelfälle konkretisiert und differenziert werden (vgl. BGE 130 I
312 E. 5.1; 130 I 269 E. 3): Schlichte Untätigkeit der Behörde ist zu unterscheiden von
ungerechtfertigten Instruktionsmassnahmen; die unangemessene Dauer kann sich aus
einzelnen Verfahrensabschnitten, aber auch aus der Gesamtdauer des Verfahrens
ergeben, und Verfahren über materielle Ansprüche sind von Verfahren über
vorsorgliche Massnahmen abzugrenzen. Ausgangspunkt ist die Art des Verfahrens,
dessen Streitgegenstand raschere Entscheide erfordern oder längere
Behandlungsperioden erlauben kann. Innerhalb dieses Kreises ist auf den Umfang und
die Komplexität der aufgeworfenen Sachverhalts- und Rechtsfragen abzustellen. Zu
beachten sind weiter die Bedeutung des Verfahrens für die Beteiligten sowie die
Auswirkungen auf deren Interessen und hochrangige Rechtsgüter. Anzurechnen ist den
Parteien schliesslich ihr eigenes Verhalten (Steinmann, a.a.O., N 24 f. mit Hinweisen).
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Nach Abschluss des Verfahrens kann eine nachträglich durch die Rechtsmittelinstanz
konstatierte Rechtsverzögerung nicht mehr beseitigt werden, weshalb in solchen Fällen
deren Feststellung im Dispositiv als Wiedergutmachung und die kostenmässige
Berücksichtigung verbleiben (BGE 138 II 513 E. 6.5; BGer 1C_370/2013 vom 14.
Oktober 2013 E. 6, in: ZBl 2014, S. 385). Wird – wie hier – kein Feststellungsbegehren
gestellt, so ist die Rechtsmittelinstanz berechtigt, eine Rechtsverzögerung von Amtes
wegen im Rahmen der Erwägungen festzustellen (VGR ZH, VB.2012.00719 vom
28. Februar 2013 E. 3.3, www.vgrzh.ch). Eine verwaltungsrechtliche Massnahme kann
sodann in Einzelfällen mit dem Zeitablauf unverhältnismässig werden (vgl. BGE 139 II
534 E. 5.4). Hierauf beruft sich die Beschwerdeführerin im konkreten Fall insbesondere.
Mit der Vorinstanz ist festzuhalten, dass das Verfahren vor der Rekurskommission nach
etwas über zwei Monaten durch Entscheid abgeschlossen worden ist und die
Verfahrensdauer als kurz zu gelten hat. Dies gilt insbesondere, weil die Unterlagen über
die Prüfungsbewertung der Beschwerdeführerin erst in diesem Verfahren offengelegt
worden sind bzw. das rechtliche Gehör nachträglich gewährt wurde. Aus den Akten
des vorinstanzlichen Verfahrens ergibt sich ferner, dass das Rechtsmittel am
30. November 2015 erhoben und am 22. Dezember 2015 durch die heutige
Beschwerdeführerin ergänzt bzw. begründet worden ist. Nach den Festtagen wurden
die Rekurskommission und die PHSG mit ca. 14-tägiger Frist zur Vernehmlassung
aufgefordert. Gleichzeitig wurde das Gesuch um Gewährung der unentgeltlichen
Rechtspflege vom Sicherheits- und Justizdepartement bearbeitet und schliesslich am
8. Februar 2016 gutgeheissen (vi-act. 9). In der Folge replizierte die
Rechtsmittelklägerin, und am 11. März 2016 wurde der Schriftenwechsel mit Duplik der
PHSG abgeschlossen. Der Entscheid der Vorinstanz folgte am 1. Juli 2016 und wurde
den Verfahrensbeteiligten eine Woche später eröffnet. Zwischen Zustellung der Duplik
am 17. März 2016 und Eröffnung des Entscheids vergingen 16 Wochen. Die Vorinstanz
führte den Schriftenwechsel straff und zügig; dieser Verfahrensabschnitt dauerte nicht
übermässig lange. Die für die Entscheidredaktion beanspruchte Zeitspanne dauerte
demgegenüber etwas länger, wird dem Streitgegenstand, der im Interesse der heutigen
Beschwerdeführerin verhältnismässig rasch zu entscheiden war, indessen noch
gerecht. Dies gilt umso mehr, als sich die Vorinstanz trotz der in E. 2 des
angefochtenen Entscheids auferlegten Kognitionsbeschränkung einlässlich mit den
Prüfungsaufgaben und deren Bewertung auseinandergesetzt hat. Eine Verletzung des
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Anspruchs auf Beurteilung innert angemessener Frist ist nicht ersichtlich.
Anhaltspunkte dafür, dass das öffentliche Interesse am Ausschluss der
Beschwerdeführerin mit dem Zeitablauf dahingefallen sein könnte und die Massnahme
unverhältnismässig geworden wäre, sind ebenfalls nicht vorhanden.
5. Zusammenfassend ergibt sich, dass die Beschwerde abzuweisen ist, soweit darauf
einzutreten ist. Die Vorinstanz hat den Anspruch auf Beurteilung innert angemessener
Frist nicht verletzt. Folglich kann der verfügte Ausschluss vom Studium durch den
Zeitablauf nicht unverhältnismässig geworden sein. Der Umstand, dass die
Beschwerdeführerin während den Rechtsmittelverfahren das Studium fortgesetzt hat,
ändert daran nichts.
6. (...).