Decision ID: 4e1a17de-9848-5ed8-9867-ef335b218d04
Year: 2005
Language: de
Court: SG_VG
Chamber: SG_VG_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

hat das Verwaltungsgericht festgestellt:
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A./ a) K. wurde auf den 1. Juli 1986 als Sektionschef und Leiter der Zivilschutzstelle der
Politischen Gemeinde X. angestellt. In der Folge übernahm er ausserdem die Leitung
des Landwirtschaftsamts und war zudem als Adjutant der Feuerwehr tätig. Auf den 1.
Januar 2002 wechselte er in das Dienstleistungszentrum und war dort mehrheitlich als
Mitarbeiter des Einwohneramts tätig. Die Leitung des Landwirtschaftsamts übte er
weiterhin aus. K. ist in der Lohnklasse 13/Stufe 11 eingeteilt (Bruttogehalt 2003 Fr.
99'966.--).
b) Der Stadtrat X. leitete im Frühjahr 1998 eine Revision des Personalrechts ein. Die
Besoldungseinreihung verschiedener Funktionen sollte aufgrund einer
Arbeitsbewertung vorgenommen werden. Mit der Arbeitsbewertung wurde eine
Projektgruppe beauftragt. Am 6. Oktober 1999 wurde ausserdem ein neues
Personalreglement (abgekürzt PR) erlassen.
c) Die Projektgruppe Arbeitsbewertung unterbreitete am 10. Juli 2003 dem Stadtrat das
Ergebnis ihrer Beurteilung für die von K. bekleidete Stelle "Mitarbeiter Einwohneramt/
Landwirtschaftsamt". Sie gelangte zum Schluss, dass die Stelle in die
Besoldungsklasse 8 (Besoldung 2003 Fr. 54'234.-- bis Fr. 70'604.--) einzureihen sei.
Der Stadtrat nahm in der Folge eine Einstufung in die Lohnklasse 10 in Aussicht. Er
begründete dies damit, die aktuelle Besoldung des Stelleninhabers stamme aus seiner
Tätigkeit als Sektionschef und Zivilschutzstellenleiter. Im Jahr 2002 habe er ins
Dienstleistungszentrum gewechselt. Die selbständige Führung des
Landwirtschaftsamtes sowie eines Teils des Einwohneramtes und die Tätigkeit im
Dienstleistungszentrum liessen eine Einstufung in der Lohnklasse 10 angemessen
erscheinen. Der Stadtrat gab K. Gelegenheit zur Stellungnahme. Der Betroffene
beharrte auf seiner bisherigen Einstufung. Der Stadtrat beauftragte in der Folge die
Projektgruppe, eine neue Arbeitsbewertung unter Berücksichtigung der von K.
vorgebrachten Argumente zu erstellen. Gestützt auf den Bericht der Projektgruppe vom
9. Dezember 2003 beschloss der Stadtrat am 4. März 2004, an der Einreihung in die
Lohnklasse 10/Stufe 11 festzuhalten.
Am 22. April 2004 erliess der Stadtrat X. eine entsprechende Verfügung und stufte K.
als Mitarbeiter des Einwohneramts und Leiter des Landwirtschaftsamts per 1. August
2004 in die Lohnklasse 10/Stufe 11 ein.
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B./ Gegen die Verfügung des Stadtrats X. erhob K. durch seinen Rechtsvertreter mit
Eingabe vom 7. Mai 2004 Rekurs beim Departement des Inneren. Er machte geltend,
sein rechtliches Gehör sei verletzt worden. Materiell brachte er vor, für die
Lohnrückstufung fehle die gesetzliche Grundlage. Nach dem Personalreglement habe
eine individuelle Rückstufung funktionsbezogen oder leistungsbezogen zu erfolgen. Der
Stadtrat halte ausdrücklich fest, dass die Rückstufung nicht auf mangelhaften
Leistungen beruhe. Bezüglich seiner Funktion handle es sich seit jeher um qualifizierte
Sachbearbeitung. Die Funktion sei durch die Arbeitsbewertung lediglich neu beurteilt
worden. Die Rückstufung könne folglich nicht funktionsbezogen gerechtfertigt werden.
Ueberdies würden gemäss Personalreglement Verwaltungsmitarbeiter mit qualifizierter
Sachbearbeitung als Verwaltungsmitarbeiter 4 in die Besoldungsklassen 11 bis 13
eingestuft, weshalb die gegenwärtige Einstufung gerechtfertigt sei. Hinzu komme, dass
mit der Lohnreduktion auch das Vertrauensprinzip verletzt werde, denn es sei ihm vor
dem Wechsel ins Dienstleistungszentrum ausdrücklich zugesichert worden, dass der
Wechsel keine Auswirkungen auf sein Einkommen haben werde.
Das Departement des Inneren wies den Rekurs mit Entscheid vom 18. Oktober 2004
ab. Es erwog, das rechtliche Gehör sei nicht verletzt worden. Der Betroffene habe in all
diejenigen Unterlagen Einsicht nehmen können, welche die ihn betreffende
Rückstufung zum Gegenstand hätten. Die der Arbeitsbewertung seiner Dienststelle
zugrunde liegenden Kriterien und Gewichtungen seien offengelegt worden, und er sei
auf diese Weise befähigt worden, den Entscheid über die neue Einstufung
nachzuvollziehen. Es lasse sich nicht umgehen, dass in einer das gesamte Personal
eines Gemeinwesens umfassenden Arbeitsbewertung auch vergleichende
Beurteilungen der Dienststellen einfliessen würden. Daraus könne aber nicht
geschlossen werden, dass ein solcher Vergleich auch die Grundlage für die Einreihung
einer einzelnen Dienststelle bilde. Massgebend sei vielmehr, welche Anforderungen mit
der konkret zu beurteilenden Tätigkeit verbunden seien. Die Arbeitsbewertungen
anderer Dienststellen gehörten somit in der Regel nicht zu denjenigen Akten, in welche
Einsicht zu gewähren sei. Im übrigen enthalte das Personalreglement in Art. 29 eine
Grundlage für eine funktionsbezogene Lohnrückstufung. Unter diesen Begriff falle nicht
nur eine mit einer Funktionsänderung begründete Rückstufung, sondern auch die mit
einer Neubewertung der Funktion begründete Rückstufung, sofern sich die
Neubewertung auf die nach Art. 27 PR vorzunehmende Arbeitsbewertung stütze. Dies
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sei im vorliegenden Fall geschehen. Die Neubewertung sei im Rahmen einer
umfassenden Neuordnung des Besoldungssystems erfolgt, welche neu die
Arbeitsbewertung als Basis der Besoldungseinreihung einführe und welche zur
Durchsetzung der damit angestrebten einheitlichen Besoldungsstruktur eine
ausdrückliche gesetzliche Grundlage zur Vornahme funktionsbedingter Rückstufungen
in der Besoldungseinreihung geschaffen habe. Somit läge eine genügende gesetzliche
Grundlage vor. Der streitigen Lohnkürzung stünden auch keine wohlerworbenen
Rechte entgegen, und die Zusicherung, wonach aus dem Stellenwechsel
besoldungsmässig keine Nachteile entstünden, könne im vorliegenden Zusammenhang
nicht als Vertrauensgrundlage herangezogen werden. Im weiteren qualifizierte das
Departement die Arbeitsbewertung und die entsprechende Einstufung als
nachvollziehbar und im Rahmen des Ermessensspielraums der Gemeinde X. liegend.
Auch kam es zum Schluss, dass die Lohneinbusse nicht unverhältnis- mässig sei.
C./ Mit Eingaben seines Rechtsvertreters vom 2. und 24. November 2004 erhob K.
Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit dem Antrag, der Rekursentscheid vom 18.
Oktober 2004 und die Verfügung des Stadtrats vom 22. April 2004 seien aufzuheben,
unter Kosten- und Entschädigungsfolgen. Der Beschwerdeführer hält an seinem
Standpunkt fest, Art. 29 PR enthalte keine genügende Grundlage für die streitige
Lohnreduktion. Art. 29 PR entspreche der kantonalen Regelung und stehe im Einklang
mit der Rechtsprechung, welche eine Rückstufung der Besoldung durch
Neubeurteilung bzw. Dequalifizierung der bisherigen Tätigkeit nicht zulasse. Hätte die
Absicht bestanden, mit der Arbeitsbewertung nicht nur die Neueinreihung des
Stellenplans gemäss Art. 27 PR zu begründen, sondern auch Rückstufungen bei
gleichbleibender Funktion herbeizuführen, so hätte dies wegen der Tragweite des
Eingriffs in individuelle Rechtspositionen explizit formuliert werden müssen. Im übrigen
käme eine einzelfallbezogene Rückstufung aufgrund der beim Wechsel ins
Dienstleistungszentrum abgegebenen Zusicherung einer gravierenden Verletzung des
Vertrauensprinzips gleich.
Das Departement für Inneres beantragt in seiner Vernehmlassung vom 15. Dezember
2004 die Abweisung der Beschwerde.
Die Politische Gemeinde X. beantragt mit Vernehmlassung ihres Rechtsvertreters vom
10. Januar 2005 ebenfalls, der Rekurs (recte: die Beschwerde) sei abzuweisen.
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Auf die weiteren Vorbringen der Verfahrensbeteiligten wird, soweit wesentlich, in den
nachstehenden Erwägungen eingegangen.

Darüber wird in Erwägung gezogen:
1./ Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59bis Abs. 2
lit. a Ziff. 4 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt
VRP). Der Beschwerdeführer ist zur Ergreifung des Rechtsmittels legitimiert (Art. 64
Abs. 1 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Die Beschwerdeeingaben vom 2. und 24.
November 2004 entsprechen zeitlich, formal und inhaltlich den gesetzlichen
Anforderungen (Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 und 2
VRP). Auf die Beschwerde ist einzutreten.
2./ Die Politische Gemeinde X. erliess am 6. Oktober 1999 ein neues
Personalreglement. Dieses trat am 1. April 2000 in Kraft. Art. 24 ff. PR regelt die
Besoldung. Art. 27 Abs. 1 PR bestimmt, dass die Arbeitsbewertung die Grundlage für
die Einreihung jeder Stelle bildet und die Arbeitsbewertung die Anforderungen an eine
Stelle definiert. Art. 27 Abs. 2 PR bestimmt, dass die Einreihung in die
Besoldungsklassen und -stufen im Einzelfall unter Berücksichtigung insbesondere von
Aufgaben, notwendiger Ausbildung, notwendiger Berufserfahrung, Verantwortlichkeit,
Kompetenzen, notwendiger Selbständigkeit und Führungsaufgaben als Vorgesetzter
erfolgt.
Art. 29 PR regelt die individuelle Besoldungsanpassung mittels Rückstufung. Nach
Abs. 1 sind Rückstufungen in eine tiefere Besoldungsklasse oder Besoldungsstufe
funktions- oder leistungsbezogen. Funktionsbezogene Rückstufungen verfügt die
Wahlinstanz (Abs.
2). Leistungsbezogene Rückstufungen verfügt der Stadtrat; die ungenügende Leistung
muss durch das Mitarbeitergespräch belegt sein (Abs. 3).
a) Streitig ist im vorliegenden Fall, ob die angefochtene Besoldungsreduktion als
funktionsbezogene Rückstufung im Sinn von Art. 29 Abs. 1 PR zu qualifizieren ist. Die
Vorinstanz gelangte zum Ergebnis, der Begriff "funktionsbezogen" erfasse nicht
ausschliesslich die mit einer Funktionsänderung begründete Rückstufung, sondern
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auch die mit einer Neubewertung einer Funktion begründete Rückstufung, sofern sich
die Neubewertung auf eine Arbeitsbewertung nach Art. 27 PR stütze. Demgegenüber
vertritt der Beschwerdeführer die Auffassung, eine Neubewertung einer Funktion bzw.
eine Dequalifikation einer unveränderten Funktion finde in Art. 29 PR keine Stütze.
b) Mit dem Erlass des Personalreglements wurde das Personalwesen der Stadt X. auf
eine neue Grundlage gestellt. Ein erklärtes Ziel der Besoldungsrevision war es nach
den Ausführungen der Beschwerdegegnerin, als Grundlage für die Besoldung der
verschiedenen Dienststellen eine Arbeitsbewertung zu verwenden. Die an einer solchen
auszurichtende Besoldungsordnung sollte zu einer einheitlichen und systematischen
Lohnstruktur führen sowie eine relative Lohngerechtigkeit herstellen und die bisherigen
lohnbedingten Spannungen beseitigen.
Die Neueinstufung des Beschwerdeführers kennzeichnet sich damit als Einreihung
gemäss Art. 27 PR. Da das gesamte Personal nach dem Erlass des neuen Reglements
aufgrund einer Arbeitsbewertung neu eingestuft wurde, lässt sich die Neueinstufung als
generelle, durch Rechtssatz begründete Einreihung qualifizieren, was bedeutet, dass
Art. 29 PR nicht zur Anwendung kommt.
c) Hinzu kommt, dass Stadtrat und Vorinstanz von einem unterschiedlichen
Sachverhalt ausgegangen sind. Die Verfügung des Stadtrates wurde mit der
Aenderung der Funktion des Beschwerdeführers per Anfang 2002 begründet. Im
Rekurs machte dieser geltend, er habe zusätzlich zu seinen Aufgaben im
Einwohneramt inzwischen auch seine früheren Aufgaben im Amt für Sicherheit wieder
übernommen. In der neuen Stellenbeschreibung würden nun seine früher als
Führungsaufgaben oder qualifizierte Sachbearbeitung eingestuften Tätigkeiten nur
noch als einfache Sachbearbeitung eingestuft.
Der vorinstanzliche Entscheid geht ebenfalls von einer gleichbleibenden Tätigkeit des
Beschwerdeführers aus. Er beruht somit auf einem anderen Sachverhalt als die
Verfügung des Stadtrates, für welche der Wechsel ins Einwohneramt ausschlaggebend
war. Im Rekursentscheid konnte somit der aktuelle Sachverhalt gewürdigt werden.
Dieser Umstand ist vorliegend allerdings nicht ausschlaggebend.
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3./ Die Vorinstanz hat dem Verwaltungsgericht gestützt auf Art. 64 Abs. 1 in Verbindung
mit Art. 52 VRP die dem angefochtenen Rekursentscheid zugrundeliegenden Akten
übermittelt, u.a. die von der Beschwerdegegnerin mit der Rekursvernehmlassung
eingereichten Unterlagen act. 1 bis 15. Diese enthalten mehrere kopierte und teilweise
abgedeckte Akten. Die Beschwerdegegnerin hielt in der Rekursvernehmlassung fest,
die privaten Interessen der einzelnen Angestellten am Schutz ihrer Personendaten
stünden einer Offenlegung entgegen. Falls notwendig, sei sie gerne bereit, die nicht
anonymisierten Fassungen der Stadtratsprotokolle betreffend Lohnreduktion ohne
Offenlegung gegenüber Dritten zur Verfügung zu stellen.
Die Vorinstanz verzichtete darauf, die vollständigen und unveränderten Unterlagen
einzufordern. Grundsätzlich obliegt es aber der entscheidenden Instanz, bei geltend
gemachten überwiegenden Interessen die Art und den Umfang der Einschränkung der
Akteneinsicht zu bestimmen. Da in der angefochtenen Verfügung ausdrücklich
festgehalten war, die Dienststelle des Beschwerdeführers sei im Vergleich zu den
übrigen Mitarbeitenden der Stadtverwaltung sowie der technischen Betriebe als
objektiv zu hoch eingestuft, hätten auch die Arbeitsbewertungen der zum Vergleich
herangezogenen anderen Dienststellen und Funktionen offengelegt werden müssen. Es
ist widersprüchlich, wenn einerseits geltend gemacht wird, die Arbeitsbewertungen
seien ohne Ansehen der jeweiligen Stelleninhaber erfolgt, im Rechtsmittelverfahren
aber Quervergleiche mit anderen Stellen (nicht Stelleninhabern) verweigert werden und
die Lohnreduktion dennoch mit Berufung auf ein kohärentes und einheitliches
Besoldungssystem begründet wird.
Da die Beschwerde aus einem anderen Grund gutzuheissen ist (vgl. unten Erw. 4 und
5), kann im vorliegenden Fall auf die Einholung der besagten Unterlagen verzichtet
werden.
4./ Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts kommt den finanziellen Ansprüchen
der öffentlichen Angestellten in der Regel nicht der Charakter wohlerworbener Rechte
zu. Das öffentlichrechtliche Dienstverhältnis ist durch die jeweilige Gesetzgebung
bestimmt; es macht daher, auch was die vermögensrechtliche Seite betrifft, die
Entwicklung der Gesetzgebung mit. Besoldungsansprüche können nur dann als
wohlerworbene Rechte eingestuft werden, wenn das Gesetz die entsprechenden
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Beziehungen ein für alle Mal festlegt und von den Einwirkungen der gesetzlichen
Entwicklung ausnimmt oder wenn bestimmte, mit einem einzelnen
Anstellungsverhältnis verbundene Zusicherungen abgegeben werden. Soweit die
Ansprüche keine wohlerworbenen Rechte darstellen, ist der Betroffene nur nach
Massgabe des Willkürverbots und des Gebots der Rechtsgleichheit geschützt. Der
Betroffene kann sich dagegen zur Wehr setzen, dass seine Ansprüche willkürlich
abgeändert, nachträglich entzogen oder im Wert herabgesetzt werden und dass
Eingriffe ohne besondere Rechtfertigung einseitig zulasten einzelner Berechtigter oder
bestimmter Gruppen erfolgen (vgl. etwa BGE 118 Ib 255 f.; M. Müller, Lineare
Lohnkürzungen im öffentlichen Dienstrecht als Problem der Rechtsgleichheit, in: AJP
1997, S. 841 f.). Somit kommen Art. 8 und 9 der Schweizerischen Bundesverfassung
(SR 101, abgekürzt BV) zur Anwendung, welche die Rechtsgleichheit und den Schutz
vor Willkür sowie die Wahrung von Treu und Glauben gebieten.
a) Die Rechtsprechung hatte sich bei Lohnkürzungen in öffentlichen
Dienstverhältnissen verschiedentlich mit der Aenderung gesetzlicher Bestimmungen zu
befassen, mit denen die Leistungen für bestimmte Angestelltengruppen reduziert
wurden. Die Grundsätze von Treu und Glauben und der rechtsgleichen Behandlung
sowie das Willkürverbot wurden vom Bundesgericht namentlich auf solche Fälle
angewandt, bei denen mittels Erlass oder Aenderung von generellen Normen in
Ansprüche von öffentlichen Angestellten eingegriffen wurde (BGE 118 Ia 245 ff.; 101 Ia
443 ff.; BGE 2P.276/1995 vom 3. April 1996, in: ZBl 98/1997, S. 65 ff.). Dabei hat das
Bundesgericht eine einmalige Reduktion der Gehälter von 5,1 Prozent aufgrund der
schlechten Finanzlage der betroffenen Gemeinde als zulässig erachtet (ZBl 98/1997, S.
65 ff.). Unzulässig wurde hingegen eine dauernde Reduktion der Löhne einer
bestimmten Angestelltenkategorie um rund 30 Prozent ohne Uebergangsfrist
qualifiziert (ZBl 78/1977, S. 267 ff.).
b) Im Streitfall ist die neue Einstufung in die Klasse 10/Stufe 11 aufgrund der
angefochtenen Verfügung wie auch aufgrund der in den Akten liegenden
Arbeitsbewertungsunterlagen nicht nachvollziehbar. Die Vergabe der einzelnen
Arbeitswertpunkte ist nicht transparent, und es ist nicht ersichtlich, weshalb die neue
Funktion, ob vor oder nach der Uebernahme der ursprünglichen Aufgaben im Amt für
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Sicherheit, eine im Ergebnis derart gravierende Rückstufung um drei Lohnklassen bzw.
17,5 Prozent zur Folge hat.
c) Bei der Einstufung kommt dem Gemeinwesen ein grosser Ermessensspielraum zu.
Insbesondere ist die Frage der Einreihung als Verwaltungsmitarbeiter 3 oder 4
weitgehend eine Ermessensfrage, die der gerichtlichen Ueberprüfung nicht zugänglich
ist. Dennoch ist die Auswirkung aufgrund der Tatsache, dass sich die
Einstufungsbereiche für die beiden Kategorien von Verwaltungsangestellten nicht
überschneiden, sehr beträchtlich. Wenn wie im vorliegenden Fall eine Neueinstufung
von der Kategorie 4 in die Kategorie 3 aufgrund einer Arbeitsbewertung eine
Lohnreduktion um 3 Klassen bzw. um rund 17,5 Prozent zur Folge hat, kann dies unter
dem Aspekt des Willkürverbots und des Anspruchs auf Wahrung von Treu und Glauben
geprüft werden.
d) Die Vorinstanz beurteilte die Lohnreduktion um 17,5 Prozent als verhältnismässig.
Sie begründete dies damit, der Beschwerdeführer sei bereits am 13. Mai 2003 darüber
orientiert worden, dass beabsichtigt sei, eine Arbeitsbewertung seiner Stelle
durchzuführen. Ueber das Ergebnis und die für ihn resultierenden Folgen sei er am 25.
August 2003 orientiert worden. Er habe somit genügend Zeit gehabt, sich mit den
neuen Gegebenheiten auseinanderzusetzen und seine Lebenssituation bis zum
Inkrafttreten der Besoldungskürzung anzupassen. Es sei ihm keine kurzfristige
Anpassung der Lebenshaltung zugemutet worden.
Das Verwaltungsgericht kann sich dieser Auffassung nicht anschliessen. Entscheidend
ist nicht, wann der Beschwerdeführer von der Absicht der Beschwerdegegnerin
Kenntnis erhielt, sondern der Zeitpunkt der definitiven Anordnung der Rückstufung. Bei
der erheblichen Lohnreduktion von 17,5 Prozent ist im Lichte des Grundsatzes von
Treu und Glauben eine Uebergangsfrist anzusetzen (ZBl 98/1997, S. 69 f. mit
zahlreichen Hinweisen auf Judikatur und Literatur). Das Bundesgericht hat eine ohne
Uebergangsfrist vorgenommene Reduktion eines Gehalts um rund 30 Prozent als
willkürlich eingestuft und dafür eine mindestens halbjährige Anpassungsfrist als
notwendig erachtet (BGE vom 15. Dezember 1976, in: ZBl 78/1977, S. 267 ff.). Im
vorliegenden Fall betrug die Frist drei Monate und dauerte somit nicht länger als die
minimale Kündigungsfrist (Art. 9 PR). Das Bundesgericht geht davon aus, dass es
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üblich ist, dass ein Lohnempfänger seine Lebenshaltung auf ein gewisses Lohnniveau
ausrichtet und sie nicht kurzfristig wesentlich ändern kann (ZBl 98/1997, S. 70). Wird
einem Angestellten mit einem jährlichen Bruttogehalt von rund Fr. 100'000.-- dieses
dauernd um rund Fr. 17'500.-- pro Jahr gekürzt, so liegt darin eine erhebliche, die
Lebenshaltung gravierend beeinflussende Aenderung, welche nur bei Ansetzung einer
ausreichend lang bemessenen Uebergangsfrist zulässig ist. Die Dauer dieser Frist hat
zu gewährleisten, dass der Betroffene seine Lebenshaltung den veränderten
Umständen anpassen kann. Eine Frist von drei Monaten ist jedenfalls viel zu kurz, um
eine quantitativ derart beträchtliche Lohnreduktion als verhältnismässig erscheinen zu
lassen.
e) Das Verwaltungsgericht kommt aufgrund der vorstehenden Erwägungen zum
Schluss, dass die Lohnreduktion aufgrund der nicht nachvollziehbaren Neubewertung
der vom Beschwerdeführer ausgeübten Funktion und ihres Masses sowie des Fehlens
einer genügend langen Uebergangsfrist im Ergebnis als willkürlich einzustufen ist.
5./ Der Beschwerdeführer macht weiter geltend, der Lohnreduktion stehe eine
individuelle Zusicherung entgegen.
a) Der Grundsatz von Treu und Glauben gewährt dem Bürger einen Anspruch auf
Schutz des berechtigten Vertrauens in behördliche Zusicherungen oder sonstiges,
bestimmte Erwartungen begründendes Verhalten der Behörden. Voraussetzung ist
insbesondere, dass sich die Zusicherung auf eine konkrete, den betreffenden Bürger
berührende Angelegenheit bezieht, dass die Behörde zur Auskunft bzw. Zusicherung
zuständig war, dass der Betroffene aufgrund der Zusicherung konkrete Dispositionen
getroffen hat, die nicht ohne Nachteil rückgängig gemacht werden können, und dass
die gesetzliche Ordnung seit der Zusicherung keine Aenderung erfahren hat (vgl. statt
vieler Rohner, St. Galler Kommentar zu Art. 9 BV, Rz. 52 mit Hinweisen auf Lehre und
Rechtsprechung; BGE 129 II 382, 125 I 267, 122 II 112).
b) Im vorliegenden Fall ist unbestritten, dass dem Beschwerdeführer vor dem Wechsel
vom Amt für Sicherheit zum Einwohneramt bzw. Dienstleistungszentrum eine
Zusicherung abgegeben wurde, die Funktionsänderung habe besoldungsmäs-sig keine
Nachteile.
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c) Die Vorinstanz hielt fest, die Zusicherung habe sich lediglich auf den per 1. Januar
2002 vorgenommenen Wechsel vom Amt für Sicherheit in das Dienstleistungszentrum
bezogen. Nur in diesem Umfang könne sie daher als Vertrauensgrundlage
herangezogen werden. Es frage sich, was geschehen wäre, wenn der
Beschwerdeführer dem Stellenwechsel nicht zugestimmt hätte. Dabei sei zu
berücksichtigen, dass seine frühere Stelle als Sektionschef und Leiter der
Zivilschutzstelle in der damaligen Form nicht mehr existiere. Wäre er im Amt für
Sicherheit geblieben, hätte er die erfolgten Aenderungen und Neueinschätzungen
mittragen müssen. Aus der anlässlich des Stellenwechsels gemachten Zusicherung
habe der Beschwerdeführer nicht den Schluss ziehen dürfen, dass sein Lohnniveau auf
jeden Fall gewahrt werden würde. Wenn Nachteile aufgrund eines Stellenwechsels
ausgeschlossen würden, bedeute dies nicht den Ausschluss jeglicher ungünstiger
Veränderungen, sondern nur derjenigen, die sich wegen des Wechsels auf den
Beschwerdeführer nun ungünstiger auswirkten als wenn er seine Stelle behalten hätte.
Massgebend in diesem Zusammenhang sei allein, dass gemäss der von der
Projektgruppe im Jahr 2003 durchgeführten Arbeitsbewertung die Funktion des
Sektionschefs und Leiters der Zivilschutzstelle heute in der Besoldungsklasse 8
eingestuft sei. Damit stehe fest, dass der Beschwerdeführer aufgrund seines Wechsels
nicht schlechter, sondern auf längere Sicht betrachtet sogar besser gestellt worden sei.
Deshalb könne die Zusicherung, dem Beschwerdeführer würden aus seinem
Stellenwechsel besoldungsmässig keine Nachteile erwachsen, im vorliegenden
Zusammenhang nicht als Vertrauensgrundlage herangezogen werden.
Das Verwaltungsgericht kann sich auch dieser Auffassung nicht anschliessen. Der
Beschwerdeführer liess sich die Zusicherung für die Beibehaltung seines Lohnes wohl
deshalb geben, weil er befürchtete, beim Wechsel in das Dienstleistungszentrum werde
er aufgrund seiner neuen Funktion tiefer eingestuft. Grundlage des Vertrauensschutzes
ist insbesondere, dass der Betroffene aufgrund der Zusicherung eine Disposition trifft,
die sich nicht bzw. nicht ohne weiteres wieder rückgängig machen lässt. Im
vorliegenden Fall bestand ein solches Verhältnis zwischen Zusicherung und
Disposition. Es geht daher nicht an, die Berufung auf den Vertrauensschutz mit dem
Argument zu versagen, dem Beschwerdeführer wären beim Unterlassen der
entsprechenden Vorkehrung dieselben oder gar noch grössere Nachteile widerfahren.
Nicht stichhaltig ist auch das Argument, dass die Projektgruppe Arbeitsbewertung die
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vor dem 1. Januar 2002 ausgeübte Tätigkeit des Beschwerdeführers als Sektionschef
und Zivilschutzstellenleiter neu in die Klasse 8 einstufte. In bezug auf die Beurteilung
von verbindlichen Zusicherungen ist von demjenigen Sachverhalt auszugehen, der sich
tatsächlich abspielte. Nicht entscheidend sind hypothetische Tatsachen. Unbehelflich
ist auch das Argument, das Dienstverhältnis werde vom jeweiligen Dienstrecht
beherrscht und mache daher, auch was die vermögensrechtliche Seite betreffe, die
Entwicklung mit, welche das Dienstrecht mache. Im Zeitpunkt der Zusicherung stand
das neue Personalrecht bereits in Kraft, und es war offenkundig, dass eine
Arbeitsbewertung eingeleitet würde. Die Zusicherung enthielt auch keinen Vorbehalt
bezüglich der Uebernahme der früheren Funktionen im Amt für Sicherheit. Dieser
Sachverhalt wurde im Rekursverfahren erstmals berücksichtigt. Die erneute
Funktionsänderung vermag die Berufung auf die Beständigkeit der Zusicherung nicht
zu entkräften. Es wäre widersprüchlich, bei einer Uebernahme der früheren Funktionen
dem Betroffenen die Berufung auf die beim ersten Wechsel abgegebene Zusicherung
zu versagen, wenn er anschlies-send genau diejenigen Aufgaben wieder übernimmt,
die Grund für die frühere höhere Einstufung waren. Entscheidend ist einzig und allein,
dass dem Beschwerdeführer nach dem Inkrafttreten des neuen Personalrechts eine
vorbehaltlose Zusicherung abgegeben wurde, der Wechsel ins Einwohneramt wirke
sich lohnmässig nicht nachteilig aus. Im übrigen ist es bei Neueinstufungen bzw.
Reorganisationen im öffentlichen Dienstrecht nicht unüblich, dass Mitarbeitern, die in
ihrer Funktion nach den neuen Massstäben als zu hoch eingestuft betrachtet werden,
im Sinne einer Besitzstandwahrung das bisherige Gehalt auf unbestimmte Zeit oder
zumindest während einer längeren Dauer zugesichert wird.
6./ Aus dem Gesagten folgt, dass die Einstufung in die Klasse 10/Stufe 11 aufgrund der
gravierenden Gehaltsreduktion und mangels hinreichender Uebergangsfrist willkürlich
ist und zudem aufgrund der konkreten Zusicherung gegen den Grundsatz von Treu und
Glauben verstösst. Die Beschwerde ist folglich gutzuheissen. Die Verfügung des
Stadtrats vom 22. April 2004 und der Rekursentscheid des Departements des Innern
vom 18. Oktober 2004 sind aufzuheben.
7./ Dem Verfahrensausgang entsprechend sind die amtlichen Kosten des
Beschwerdeverfahrens der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen. Eine Gebühr von Fr.
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2'000.-- ist angemessen (Ziff. 382 Gerichtskostentarif, sGS 941.12). Auf ihre Erhebung
ist nicht zu verzichten (Art. 95 Abs. 3 VRP).
Der Beschwerdeführer hat Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung für das
Rekurs- und das Beschwerdeverfahren (Art. 98 Abs. 1 und 2 VRP). Eine Entschädigung
von Fr. 3'000.-- zuzügl. MWSt für beide Verfahren erscheint angemessen (Art. 22 Abs.
1 lit. a und c der Honorarordnung für Rechtsanwälte und Rechtsagenten, sGS 963.75).