Decision ID: fbd4da18-4866-4707-9566-e88a6edc34a8
Year: 2016
Language: fr
Court: VD_TC
Chamber: VD_TC_031
Canton: VD
Region: Région lémanique
Law Area: public_law

Vu les faits suivants
A.
Les époux B._ et C._ sont copropriétaires, à raison de 50% chacun, de la parcelle n° ******** du cadastre de la Commune de Montreux, située à ********. Ils ont acquis ce bien-fonds le 2 juillet 2008. Un bâtiment d’habitation avec affectation mixte est érigé sur ce terrain. Ce bâtiment abrite un établissement public, le café-restaurant ********, exploité par la société A._
.
B.
D._ et E._ sont les associées-gérantes de la société depuis le 1
er
septembre 2011. A._ a repris le fonds de commerce de F._, qui était au bénéfice d’un bail à loyer pour l’exploitation d’un café-restaurant comprenant une salle de café à boire de 60 places et une terrasse de 8 places pour un loyer de 1523 fr. par mois, qui a été augmenté à 1682 fr. par mois en novembre 2008.
C.
Dans le courant de l’été 2011, D._ et E._ ont effectué des travaux de transformation de l’établissement, qui ont notamment consisté à déplacer la cuisine dans l’ancienne salle à manger, où se trouvait une issue donnant sur l’extérieur, que l’ancien gérant avait condamnée avec du bois et des matériaux métalliques. B._ et C._ ont chargé un professionnel de procéder à la fermeture de cette ouverture par un mur en maçonnerie (voir la facture de l’entreprise G._ du 22 août 2011). Ces travaux n’ont pas fait l’objet d’une demande de permis de construire
D.
En date du 18 octobre 2012, le Service de l’urbanisme de la Commune de Montreux a écrit la lettre suivante aux propriétaires B._ et C._ :
« (...) Cet espace peut accueillir 60 personnes. Les prescriptions de protection incendie exigent une sortie de secours par tranche de 50 personnes. En conséquence, la sortie de secours au droit de la cuisine de l’établissement doit être réalisée.
Nous vous prions dès lors de réaliser ces travaux d’ici au 16 novembre 2012. Une inspection aura lieu le 16 novembre 2012 à 16h. Nous vous saurions gré d’assister à cette dernière ou de vous y faire représenter. (...) »
E.
A._ a procédé, à ses propres frais, à l’ouverture de l’ancienne issue de secours dans la cuisine afin de se conformer aux directives de la Commune de Montreux. En date du 9 novembre 2012, le Département de l’économie et du sport, par l’intermédiaire de la Police cantonale du commerce, a délivré à la société une licence de café-restaurant pour exploiter un local commercial d’une surface d’environ 150 m2, comprenant une salle de consommation de 50 places, une salle à manger de 10 places et une terrasse de 8 places. L’autorisation d’exercer a été établie en faveur de E._ et l’autorisation d’exploiter a été accordée à A._. La durée de validité de la licence a été fixée du 1
er
décembre 2012 au 30 novembre 2017.
F.
Dans l’intervalle, les propriétaires prétendent s’être entretenus, à la fin du mois d’octobre 2012, avec un responsable du Service de l’urbanisme et du Service de défense incendie et secours (SDIS) de la Commune de Montreux, ainsi qu’avec une entreprise de maçonnerie, sans la présence des exploitantes, qui auraient été avisées de cette séance. Les représentants de l’autorité communale auraient alors constaté qu’il n’était pas possible, pour des raisons de risques d’incendie, de créer la sortie de secours à l’emplacement prévu dans la cuisine.
G.
La Municipalité de Montreux (ci-après: la municipalité) a adressé le 16 novembre 2012 la lettre suivante à la société :
« (...) En collaboration avec H._ du Service de défense incendie et de secours (SDIS) une nouvelle appréciation de la situation a abouti aux constatations suivantes :
- avant travaux, la porte de sortie sud-est de l’établissement équipait une salle à manger pour 10 personnes ;
- la cuisine du restaurant a pris place à cet espace « salle à manger » et la porte a été cancellée ;
- Selon les prescriptions de protection incendie, une voie d’évacuation ne peut transiter dans un lieu à risque (une cuisine professionnelle est considérée comme un lieu à risque) ;
- Dans ces conditions, l’établissement ne peut être équipé que d’une seule sortie de secours.
Compte tenu de ce qui précède, nous demandons que la licence de votre établissement limite à 50 le nombre de places et vous prie de faire le nécessaire dans ce sens auprès de la Police du commerce ».
H.
La société a contesté cette décision par le dépôt d’un recours auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: le tribunal) le 17 décembre 2012, recours qu’elle a retiré le 3 janvier 2013 pour tenir compte du fait que seule la Police cantonale du commerce avait la compétence de limiter le nombre de places dans l’établissement public (dossier GE.2012.0227).
I.
Le 22 novembre 2012, le Département de l’économie et du sport, Police cantonale du commerce, a annulé la licence délivrée le 9 novembre 2012 et il a délivré une nouvelle licence d’exploitation portant sur une salle de consommation de 40 places, une salle à manger de 10 places et une terrasse de 8 places.
J.
a) La société a recouru contre cette décision le 7 janvier 2013. Elle conclut, avec suite de frais et dépens, principalement à l’annulation de la licence d’exploitation délivrée le 22 novembre 2012, à ce que la capacité d’accueil du café-restaurant ******** soit maintenue à 60 places, à la délivrance d’une nouvelle licence en ce sens, à ce que les voies d’évacuation actuellement existantes soient maintenues en l’état et à ce que les frais relatifs à l’ouverture de la seconde sortie de secours dans la cuisine soient mis à la charge des propriétaires de l’immeuble; subsidiairement elle conclut à ce que la licence d’exploitation délivrée le 22 novembre 2012 soit annulée et la cause renvoyée à l’autorité administrative de première instance pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
b) Par lettre du 11 février 2013, la Police cantonale du commerce a requis une suspension de la procédure de recours jusqu’au 31 mars 2013; les parties ayant convenu d’organiser une visite locale de l’établissement le 21 février 2013, en présence d’un expert de l’Etablissement cantonal d’assurance contre l'incendie et les éléments naturels (ECA), d’un représentant du Service de défense incendie et secours (SDIS) de la Commune de Montreux et d’un représentant de la « Police Riviera ». Elle a précisé que cette visite avait pour objectif de déterminer la capacité d’accueil de l’établissement, à savoir si elle correspondait à celle fixée dans la décision de la Commune de Montreux du 16 novembre 2012 ou si elle pouvait être modifiée.
c) Le 10 avril 2013, la Police cantonale du commerce a déposé ses déterminations; il ressortait du rapport établi par l’expert en prévention auprès de l’ECA qu’en l’état actuel des locaux, la capacité d’accueil de l’établissement ******** ne saurait aller au-delà de 50 personnes, compte tenu du fait qu’une seule issue de secours peut être considérée comme telle, à savoir celle donnant directement sur la rue ********, celle passant par la cuisine n’étant pas admise comme voie d’évacuation au sens des directives en vigueur.
d) La société s’est déterminée sur cette écriture et a conclu à l’annulation de la décision du 22 novembre 2012 en invoquant le fait que son bail commercial prévoit l’exploitation d’un café-restaurant de 60 places assises et non de seulement 50.
e) Par lettre datée du 13 septembre 2013, les propriétaires B._ et C._, tiers intéressés dans la présente procédure, ont fait part de leurs observations. Ils concluent, avec suite de dépens, au rejet des conclusions principales et subsidiaires de la recourante.
K.
Le tribunal a tenu une audience avec inspection locale le 20 septembre 2013 en présence des parties et des autorités concernées. Les parties ont eu la possibilité de se déterminer sur le procès-verbal de l'audience.
L.
Le tribunal a ensuite rejeté le recours par arrêt du 25 février 2015. Il a constaté que la voie d'évacuation située dans la cuisine nécessitait d'entrer dans l'espace de la cuisine pour pouvoir emprunter la porte de sortie sur l'extérieur; comme la cuisine avait été qualifiée d'un local à risque par le représentant de l’ECA, cette situation excluait son usage comme voie d'évacuation. Le tribunal a donc maintenu la décision du 22 novembre 2012 révoquant la première licence du 9 novembre 2012 autorisant une capacité de 60 personnes dans l'établissement public et limitant la capacité à 50 personnes.
M.
a) Par arrêt du 3 novembre 2015, le Tribunal fédéral a admis le recours formé par A._ contre l'arrêt du tribunal du 25 février 2015. Il a considéré en substance que la directive de protection incendie n'excluait pas expressément la possibilité de prévoir une voie d'évacuation par une cuisine. Toutefois, il était difficilement concevable qu'une issue de secours située dans un tel local puisse bénéficier en tout temps d'un accès dégagé susceptible d'être emprunté à tout moment rapidement et en toute sécurité. Le Tribunal fédéral a rappelé que la cuisine d'un restaurant est un lieu qui, de par sa nature, est susceptible de présenter des dangers accrus pour des personnes en fuite, à cause notamment des meubles et des objets présents dans cette pièce (plans de cuisson, réfrigérateurs, ustensiles de cuisine etc.). Il y a en effet le risque accru qu'un éventuel incendie se développe précisément dans la cuisine, ce qui rendrait impraticable la sortie de secours utilisant cette pièce. Ainsi, le Tribunal fédéral arrivait à la conclusion que pour pouvoir admettre une voie d'évacuation dans une cuisine, il fallait que celle-ci soit sure et toujours libre de tout obstacle.
b) Il en résultait que la position exacte, à l'intérieur de la cuisine, de l'issue de secours et les conditions du parcours à effectuer pour la rejoindre étaient des faits déterminants pour juger si la voie d'évacuation était suffisante ou non. Comme l'arrêt du tribunal du 25 février 2015 ne se prononçait pas sur ces questions, les faits de la cause n’avaient pas été établis de façon complète sur ce point. La cause devait donc être renvoyée au tribunal pour qu'il procède à une nouvelle constatation des faits concernant l'emplacement exact de la voie de secours et les conditions du parcours à effectuer pour la rejoindre. Ce n'était que si l'accès à la porte de secours s'avérait aisé et sans obstacle que la licence du 22 novembre 2012 pourrait être annulée. Si ces conditions n'étaient pas réunies, la licence devrait alors être confirmée. Le Tribunal fédéral a encore confirmé que l'exigence de la seconde issue de secours en cas d'incendie répondait à un intérêt public évident et qu'il n'était pas disproportionné de considérer qu'une sortie de secours située dans une cuisine et qui n'offrirait pas les garanties d'accessibilité suffisantes ne puisse être utilisée à ce titre.
N.
a) Le tribunal a repris l'instruction de la cause le 12 novembre 2015. Le conseil de la société A._ a interpellé le tribunal le 24 novembre 2015 pour demander des mesures provisionnelles d'extrême urgence en raison du fait que les époux B._ et C._ avaient fait appel à une entreprise de maçonnerie afin de murer la sortie de secours du restaurant qui faisait l'objet de la procédure au Tribunal fédéral. Le conseil des époux B._ et C._ s’est opposé aux mesures préprovisionnelles requises le 24 novembre 2015 pour le motif que les associées gérantes de la société A._ avaient été condamnées pour dommage à la propriété, jugement confirmé par la Cour d’appel pénale du Tribunal cantonal le 12 juin 2015.
b) Par décision de mesures préprovisionnelles urgentes du 24 novembre 2015, le tribunal a fait interdiction aux propriétaires concernés B._ et C._, sous la menace des peines prévues par l'art. 292 CP, de faire procéder aux travaux de fermeture de la sortie de secours située dans la cuisine de l'établissement public. Dans des circonstances qui n’ont pas été élucidées, il semble que les propriétaires n’aient pas attendu l’issue de la procédure de mesures préprovisionnelles urgentes pour terminer les travaux de maçonnerie engagés pour obstruer l’issue de secours dont il était question dans l’arrêt du Tribunal fédéral.
c) Le tribunal a procédé à une inspection locale en date du 28 février 2016 en présence des parties. Le procès-verbal d'audience comporte les précisions suivantes :
"(...)
Le président demande aux représentants de la municipalité si le projet d’agrandissement de l’immeuble, tel qu’envisagé avec l’ascenseur extérieur, par les propriétaires B._ et C._ est réglementaire. I._ indique que l’actuel PGA impose le respect des distances aux limites de propriété, or le projet ne respecte pas cette exigence, raison pour laquelle la municipalité a donné un préavis négatif. Il précise que le nouveau PGA ne fixe pas cette exigence, de sorte que la municipalité pourrait envisager d’entrer en matière pour examiner la conformité d’un tel projet. Le représentant de l’ECA indique qu’il est possible d’aménager un ascenseur extérieur à condition que celui-ci ait une résistance au feu de 30 minutes. Me Dénéréaz-Luisier relève que ses clients souhaitent aller de l’avant dans une procédure de demande de permis de construire dès l’entrée en vigueur du nouveau PGA.
La cour et les parties se déplacent à l’intérieur du restaurant et entrent dans la cuisine afin de constater si l’issue de secours litigieuse est sûre et libre de tout obstacle. Lorsque l’on entre dans la cuisine depuis le restaurant, l’issue de secours se trouve sur la gauche à une distance de quatre mètres environ et donne sur la façade est de l’immeuble; aucun obstacle n’entrave le passage menant à l’issue de secours litigieuse. La cuisine et les plans de cuisson sont aménagés au-delà du passage et occupent les trois quarts de la pièce, on y accède soit depuis le passage menant à l’issue de secours litigieuse soit depuis le passage opposé, à côté du frigo, qui se trouve du côté ouest.
Les plaques de cuisson donnent essentiellement sur le passage menant à l’issue de secours litigieuse ; une distance d’un mètre cinquante environ les sépare. Des plaques métalliques ont été accrochées pour séparer l’espace cuisson du passage, probablement afin de servir de coupe-feu ; un espace d’environ 20 cm subsiste toutefois entre le fourneau de la cuisine et les plaques métalliques coupe-feu. Il est constaté que l’issue de secours a été fermée par la pose de briques et de ciment ; la porte servant de sortie de secours n’a pas été enlevée, elle n’a en revanche plus de poignée. Elle a été murée depuis l’extérieur par les travaux de fermeture réalisés par les propriétaires B._ et C._.
Le représentant de l’ECA relève qu’en l’état l’issue de secours litigieuse ne peut être considérée comme sûre car elle implique que les clients du restaurant transitent par un local à risque. Selon lui, cette issue de secours est contraire aux directives de l’ECA. Il précise que cette issue peut être utile aux employés qui travaillent en cuisine. Me Crisinel fait observer qu’il n’existe pas en l’état d’éléments suffisants pour considérer que l’issue de secours litigieuse ne serait pas sûre, en précisant que celle-ci est libre de tout obstacle.
Me Dénéréaz Luisier relève que les gérantes de la recourante ont effectué des travaux, à savoir le déplacement de la cuisine, sans avoir au préalable obtenu l’autorisation des propriétaires. Les gérantes le contestent. Me Dénéréaz Luisier souligne que le système électrique de la cuisine ne serait pas sûr, ce que contestent les gérantes.
Le président fait des photographies de la cuisine et du passage menant à l’issue de secours litigieuse. La cour et les parties se retrouvent devant l’entrée du restaurant.
E._ et D._ expliquent que le déplacement de la cuisine dans l’espace désigné « bureau » a été discuté avec J._, qui est venu sur place et qui était au courant de ces travaux et les aurait admis comme une transformation intérieure. J._ explique qu’il est effectivement venu sur place et qu’il a eu connaissance des travaux de déplacement de la cuisine en 2011, mais il relève que ce changement n’a fait l’objet d’aucune procédure CAMAC, car une autorisation cantonale aurait été nécessaire.
K._ indique avoir effectué un rapide calcul du nombre de couverts dans le restaurant, il en a compté 55. Il fait remarquer que la capacité du restaurant doit être maintenue à 50 couverts tant que le tribunal n’a pas tranché la question de l’issue de secours litigieuse.
(...)."
d) A la suite de l'inspection locale, le tribunal a transmis aux parties un tirage des photographies du chemin de fuite réalisées pendant la visite des lieux et leur a donné la possibilité de se déterminer à la fois sur le procès-verbal de l'audience et sur les photographies transmises.
e) Dans un courrier du 26 février 2016, le conseil de la société recourante a insisté sur le fait que lors des travaux de déplacement de la cuisine, le propriétaire B._ était présent en permanence sur le chantier et que la nature des travaux n'avait pu lui échapper. De son côté, le conseil des propriétaires a transmis au tribunal le dispositif rendu par le Tribunal des baux constatant que la résiliation du bail était valable en donnant à la société locataire l'ordre de quitter les locaux loués. Les propriétaires demandaient en conséquence la suspension de l'instruction de la cause jusqu'à la communication du jugement complet du Tribunal des baux.
f) Les propriétaires ont encore produit une copie du rapport établi par la société L._ concernant des installations électriques. Il en ressortait que les installations dans la cuisine ne respectaient pas les règles techniques reconnues et devaient être corrigées voire terminées. Il était précisé que ce rapport avait été remis à la société locataire et à son conseil le 8 décembre 2015 et que cette dernière n'avait jamais donné suite aux demandes figurant dans ce rapport. Les propriétaires demandent aussi, dans l'hypothèse d'une remise en l'état antérieure qui pourrait être ordonnée, que la société exploitante remette également les locaux dans la configuration qui existait avant qu'elle n'entreprenne de procéder aux travaux de déplacement de la cuisine pour lesquels elle n'avait pas demandé l'autorisation de la commune.
g) La société exploitante a indiqué dans un courrier du 24 mars 2016 qu'il n'était à son avis pas indiqué de suspendre l'instruction de la cause jusqu'à l'obtention de la motivation du dispositif rendu par le Tribunal des baux dès lors qu'elle envisageait de contester cette décision dans le cadre d'un appel, cas échéant d'un recours auprès du Tribunal fédéral. La société recourante insiste sur le fait que le chemin de fuite vers l'issue de secours est libre et sûr de sorte que la sortie devait être établie au plus vite aux frais des propriétaires de l'immeuble.
h) En date du 7 avril 2016, les propriétaires ont maintenu leur demande de suspension de l'instruction de la cause jusqu'à droit connu sur la motivation du jugement du Tribunal des baux. La société recourante a produit le 11 avril 2016 une attestation concernant les installations électriques de la cuisine établie par l'entreprise M._, à ********, selon laquelle les travaux de mise en conformité étaient en cours et que les points concernant la cuisine étaient terminés. Les installations électriques de la cuisine ne posaient ainsi plus aucun problème en termes de sécurité.

Considérant en droit
1.
Les propriétaires concernés ont demandé la suspension de l’instruction de la cause jusqu’à la notification des considérants du jugement du Tribunal des baux concernant la résiliation du bail de la société recourante. L’art. 25 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36) prévoit que l'autorité peut, d'office ou sur requête, suspendre la procédure pour de justes motifs, notamment lorsque la décision à prendre dépend de l'issue d'une autre procédure ou pourrait s'en trouver influencée d'une manière déterminante. En l’espèce, le litige concernant la résiliation du bail de la société recourante ne sera pas terminé par la notification des considérants du jugement du Tribunal des baux. Il existe une possibilité de recours au Tribunal cantonal, puis au Tribunal fédéral, et on ne peut d’emblée exclure toute chance de succès de la société recourante. La situation existante peut encore perdurer de nombreux mois, voire plusieurs années; dans ces conditions, il ne se justifie pas de suspendre l’instruction du recours. La société recourante subit en effet un préjudice du fait de la réduction de la capacité de l’établissement public de 60 à 50 personnes et il est aussi dans l’intérêt des propriétaires concernés que ce préjudice soit limité dans sa durée dans l’hypothèse où leur responsabilité serait engagée sur ce point, situation qui ne saurait d’emblée être exclue non plus.
2.
a) Dans l'arrêt du 3 novembre 2015, le Tribunal fédéral demande à l'instance cantonale de procéder à une nouvelle constatation des faits concernant l'emplacement exact de la voie de secours et les conditions du parcours à effectuer pour la rejoindre.
Selon l’instance fédérale, ce n'est que si l'accès à la porte de secours est aisé et sans obstacle que la licence du 22 novembre 2012 limitant le nombre de places de l’établissement à 60 pourra être annulée. En revanche, si ces conditions ne sont pas remplies, la licence du 22 novembre 2012 devra être confirmée.
Le Tribunal fédéral confirme dans son arrêt que l'exigence de la seconde issue de secours en cas d'incendie pour un établissement public d’une capacité supérieure à 50 places jusqu’à 100 places répond à un intérêt public évident et qu'il n'est pas disproportionné de refuser qu'une sortie de secours située dans une cuisine et qui n'offre pas les garanties d'accessibilité suffisantes puisse être utilisée à ce titre. Les conditions justifiant les restrictions à la liberté économique qui résultent de ces mesures de protection et de prévention contre les dangers d’incendie ont fait l’objet d’un examen exhaustif au considérant 4.3 de l’arrêt du 3 novembre 2015.
b) En l'espèce, le tribunal a constaté, lors de l'inspection locale du 8 février 2016, que l'accès par l'issue de secours à travers la cuisine est parfaitement dégagé. Il est séparé des équipements de cuisine par une paroi métallique. Il est signalé correctement et bien éclairé. On est donc en présence d'un accès à la porte de secours aisé et sans obstacle au sens du considérant 4.4 de l'arrêt du Tribunal fédéral du 3 novembre 2015 sous les deux réserves suivantes:
La paroi métallique séparant l'issue de secours de la cuisine présente, à la hauteur des fourneaux, une ouverture de 20 cm environ qui est de nature à laisser passer les flammes en cas d'incendie. Cette ouverture de 20 cm doit naturellement être fermée. Par ailleurs, l'issue de secours permet deux accès directs à la cuisine, l'un à droite en entrant dans la cuisine et l'autre juste avant la porte de sortie. Pour que l'issue de secours puisse rester praticable en cas d'incendie dans la cuisine, il est important que les accès à la cuisine depuis l'issue de secours soient sécurisés par des retombées de 0,50 mètre au moins, formant cantonnement et permettant de confiner les fumées dans la cuisine en cas d'incendie. Sous réserve de ces deux détails d'exécution, l'issue de secours doit être considérée comme sûre et praticable en tout temps.
c) Il est vrai que les propriétaires B._ et C._ ont muré l'issue de secours en date du 24 novembre 2016. Il convient toutefois de déterminer si de tels travaux pouvaient être entrepris sans requérir préalablement une autorisation de construire auprès de la municipalité.
aa) Selon l’art. 103 al. 1 de la loi vaudoise sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC; RSV 700.11), "aucun travail de construction ou de démolition, en surface ou en sous-sol, modifiant de façon sensible la configuration, l'apparence ou l'affectation d'un terrain ou d'un bâtiment, ne peut être exécuté avant d'avoir été autorisé". Cette règle découle d'un principe du droit fédéral. En effet, aux termes de l’art. 22 al. 1 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT; RS 700), "aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité compétente". Selon la jurisprudence, sont considérés comme des constructions ou installations au sens de l'art. 22 al. 1 LAT tous les aménagements durables et fixes créés par la main de l'homme, exerçant une incidence sur l'affectation du sol, soit parce qu'ils modifient sensiblement l'espace extérieur, soit parce qu'ils chargent l'infrastructure d'équipement ou soit encore parce qu'ils sont susceptibles de porter atteinte à l'environnement. La procédure d'autorisation doit permettre à l'autorité de contrôler, avant la réalisation du projet, sa conformité aux plans d'affectation et aux réglementations applicables. Pour déterminer si l'aménagement prévu est soumis à cette procédure, il faut évaluer si, en général, d'après le cours ordinaire des choses, il entraînera des conséquences telles qu'il existe un intérêt de la collectivité ou des voisins à un contrôle préalable (ATF 119 Ib 222 consid. 3a; arrêt AC.2010.0198 du 14 octobre 2011 consid. 4). En conséquence, de petits projets de dimensions limitées et qui n’ont d’impact ni sur des intérêts publics, ni sur l’intérêt des voisins – par exemple des modifications d’éléments de construction à l’intérieur des bâtiments – ne sont pas soumis à autorisation en vertu de l’art. 22 al. 1 LAT (cf. ATF 139 II 134 consid. 5.2).
bb) L'art. 103 al. 2 LATC mentionne certains travaux non soumis à autorisation et renvoie en outre, à ce propos, au règlement cantonal – le règlement d'application de la LATC du 19 septembre 1986 (RLATC; RS 700.11.1). L'art. 68a RLATC définit les objets dispensés d'autorisation de construire, principalement des constructions et installations de minime importance. Selon la jurisprudence, cela vise aussi les travaux d'entretien de constructions existantes ainsi que des petites transformations intérieures, tendant à maintenir la construction dans son état ou à la moderniser sans en modifier la nature ni l'affectation (voir les références in Benoît Bovay et al., Droit fédéral et vaudois de la construction, 4e éd. 2010, n. 2.2 ad art. 103 LATC; voir aussi les arrêts AC.2012.0220 du 31 janvier 2013 consid. 4, et AC.2011.0238 du 3 août 2012 consid. 3, où il est précisé que les travaux intérieurs ne sont en principe pas soumis à autorisation).
cc) A cet égard, la fermeture d’une issue de secours par la réalisation d’un mur en maçonnerie n’entre pas dans la catégorie des travaux pouvant être dispensés d’une autorisation de construire au sens de l’art. 68a al. 2 RLATC: il ne s’agit pas d’une installation de minime importance ne servant pas à l'habitation ou à l'activité professionnelle au sens de l’art. 68a al. 2 let. a RLATC. En effet, l’issue de secours sert directement à l’activité professionnelle de la société recourante car elle détermine la capacité d’accueil de l’établissement public qu’elle exploite. Les travaux d’obturation de l’issue de secours ne peuvent pas non plus être assimilés à des aménagements extérieurs, tels que les clôtures ne dépassant pas 1,20 m de hauteur ni à des excavations ou travaux de terrassement de minime importance (art. 68a al. 2 let. b RLATC). Il ne s’agit certainement pas d’une installation provisoire mise en place pour une durée limitée (art. 68a al. 2 let. c RLATC) et encore moins d’un travail de démolition de bâtiments de minime importance pouvant être dispensé de l’enquête publique au sens de l’art. 72d RLATC (art. 68a al. 2 let d RLATC), car il s’agit de la construction d’un mur.
De plus, la fermeture de l’issue de secours a des impacts sur la façade du bâtiment des propriétaires en modifiant son aspect extérieur et l’organisation intérieure avec des impacts sur les exploitantes de l’établissement en déterminant sa capacité d'accueil admissible. L’importance des effets de ces travaux sur les exploitantes nécessitait non seulement une autorisation de construire, mais également une procédure d’enquête publique afin qu’ils puissent faire valoir leurs droits. Les travaux de fermeture de l’issue de secours par les propriétaires B._ et C._ ayant été entrepris le 24 novembre 2015 sans enquête publique et sans autorisation préalable de la municipalité, ils violaient clairement les prescriptions de police des constructions et doivent être qualifié d’illicites. Le jugement pénal concernant la condamnation des associées gérantes de la société recourante pour dommage à la propriété ne modifie en rien cette conclusion puisque la question de la conformité de ces travaux à la LATC ne faisait pas l’objet de la procédure pénale et qu’elle n’a pas été examinée par le juge pénal. Au demeurant, le tribunal constate que les premiers travaux de fermeture de l’issue de secours réalisés en août 2011 ont aussi été entrepris sans respecter l’exigence préalable d’une enquête publique et d’un permis de construire et qu’il s’agit également de travaux illicites supprimant une issue de secours nécessaire à l’exploitation d’un établissement de 60 places.
dd) Lorsqu’une construction a été réalisée ou modifiée sans autorisation, alors que cette formalité était imposée, l'art. 105 al. 1 LATC dispose que la municipalité est en droit de faire supprimer ou modifier, aux frais du propriétaire, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires (voir arrêt AC.2015.0300 du 25 juillet 2016 consid. 2a). Il est par ailleurs clair que les travaux de fermeture de l’issue de secours sont contraires aux prescriptions et normes de défense incendie qui exigent deux issues de secours pour un établissement de plus de 50 places. La société recourante a clairement repris un établissement dont les licences d’exploitation permettaient l’accueil de 60 personnes et il est donc nécessaire de conserver les issues de secours adaptées au maintien d’une telle capacité, à défaut de quoi on risquerait de mettre en danger la clientèle de l’établissement en cas de sinistre et de porter atteinte à la protection de biens de police.
ee) Les mesures nécessaires à l’élimination d’une situation contraire au droit doivent être dirigées contre le perturbateur. A cet égard, on distingue le perturbateur par comportement et le perturbateur par situation. Le perturbateur par comportement est la personne dont les actes ou omissions, ou ceux des tiers qui dépendent de lui, ont provoqué l’atteinte au bien de police protégé; le perturbateur par situation est la personne tenue de remettre une chose dans un état conforme à l’ordre public, en raison de ses liens avec cette chose, généralement parce qu’elle en dispose ou en jouit comme propriétaire, fermier, locataire ou administrateur (ATF 127 I 60 consid. 5c p. 71; 122 II 65 consid. 6a p. 70; 119 Ib 492 consid. 4b/dd p. 503; 118 Ib 407 consid. 4c p. 415; 114 Ib 44 consid. 2c/aa p. 50; arrêt AC.2012.0108 du 15 octobre 2013, qualifiant de perturbateur par situation les bénéficiaires d’une servitude de passage; AC.2011.0165 du 21 mars 2012; AC.2009.0291 du 23 novembre 2010; AC.2009.0231 du 15 janvier 2010 consid. 1b; AC.2004.0052 du 22 mars 2005 consid. 1b). La désignation des perturbateurs est indépendante d'un comportement illégal, d'une faute ou d'une omission; ces éléments jouent un rôle uniquement dans la répartition des frais d'assainissement entre les différents responsables (cf. entre autres Elisabeth Bétrix, Les coûts d'intervention – difficultés de mise en œuvre, DEP 1995 p. 385/386; Pierre Tschannen / Martin Frick, La notion de personne à l'origine de l'assainissement selon l'art. 32d LPE, avis de droit à l'intention de l'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage, septembre 2002, pp. 7-8 et les références citées).
En l’espèce, les propriétaires B._ et C._ répondent à la fois à la définition de perturbateur par comportement et par situation car ils sont propriétaires de l’immeuble en question et ils ont fait réaliser eux-mêmes les travaux litigieux de fermeture de l’issue de secours, de leur propre initiative. L’ordre de remise en état de l’issue de secours doit donc leur être notifié directement par la municipalité. Il convient d’examiner si les conditions requises par la jurisprudence pour ordonner la remise en état des lieux sont remplies. Selon la jurisprudence, l'ordre de démolir une construction ou un ouvrage édifié sans permis et pour lequel une autorisation ne pouvait être accordée n'est en principe pas contraire au principe de la proportionnalité. Celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit s'attendre à ce qu'elle se préoccupe davantage de rétablir une situation conforme au droit que des inconvénients qui en découlent pour le constructeur (ATF 123 II 248 consid. 4a p. 255; 108 Ia 216 consid. 4b p. 218). L'autorité doit renoncer à une telle mesure si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit qui aurait changé dans l'intervalle (ATF 123 II 248 consid. 4a p. 255).
En l’espèce, les coûts de remise en état de l’issue de secours ne sont nullement disproportionnés. Il s’agit de travaux qui peuvent être effectués très rapidement par la création de l’ouverture et la reconstruction des quelques marches de l’escalier extérieur démoli sans droit non plus. L’importance des règles en cause n’est pas mineure puisqu’elles concernent la sécurité de la clientèle d’un établissement de 60 places et ont une influence économique non négligeable sur les exploitantes. Enfin, il est douteux que les propriétaires se soient crus autorisés à procéder à la fermeture de l’issue de secours. Il est vrai que la Cour d’appel pénale a confirmé une condamnation des exploitantes pour dommage à la propriété à la suite de la réouverture de l’issue de secours en 2012. Ce jugement pénal ne donnait toutefois pas l’autorisation aux propriétaires concernés de violer les dispositions de police des constructions applicables à de tels travaux. Les propriétaires étaient assistés d’un mandataire professionnellement qualifié et ils ne pouvaient l’ignorer. De plus et surtout, ils ont procédé à ces travaux après la notification de l’arrêt du Tribunal fédéral, duquel il ressort clairement que l’issue de secours par la cuisine serait possible si elle était sûre et dégagée. Il est donc vraisemblable que les propriétaires ont voulu mettre les autorités devant le fait accompli en réalisant des travaux de fermeture de l’issue de secours non autorisés par la municipalité. Si les propriétaires s’estimaient en droit de procéder à la fermeture de l’issue de secours uniquement en fonction du jugement pénal, ils auraient procédé à ces travaux dès l’entrée en force de ce jugement. Mais en réalité, c’est bien l’arrêt du Tribunal fédéral qui a été le fait déclencheur pour procéder à des travaux illicites de fermeture de l’issue de secours et une éventuelle bonne foi des propriétaires concernés ne peut être retenue.
Enfin, l’argumentation des propriétaires B._ et C._ selon laquelle un avant-projet de surélévation de l’immeuble nécessitait la fermeture de l’issue de secours pour l’éventuelle création d’un ascenseur à cet emplacement n’est par ailleurs pas pertinente. En effet, le projet de surélévation de l’immeuble n’est actuellement matérialisé que par une esquisse dont la conformité à la réglementation en vigueur et en voie d’approbation paraît douteuse (esthétique d’un ascenseur extérieur desservant des balcons privatifs et proximité avec la limite de propriété voisine); mais surtout, une telle étude n’imposait nullement la fermeture immédiate de l’issue de secours, compte tenu du caractère aléatoire de l’obtention d’un permis de construire pour la réalisation de tels travaux et des délais nécessaires (plusieurs années) avant l’ouverture d’un chantier.
d) En ce qui concerne les travaux de déplacement de la cuisine réalisés par la société recourante, il ressort de l’instruction de la cause que les propriétaires, en tous les cas B._, étaient présents lorsque ces travaux ont été exécutés et qu'ils en avaient connaissance; il appartenait à la société recourante de solliciter un permis de construire pour la réalisation de ces transformations intérieures, lesquelles pouvaient vraisemblablement être dispensées d'enquête publique en ne modifiant pas la destination de l'établissement public ni l'aspect extérieur des lieux. A la différence de la fermeture d'une issue de secours, le déplacement de la cuisine n'apparaît en effet pas à première vue contraire à la règlementation communale en vigueur et en cours d'élaboration et ne modifie en rien la destination de l’établissement ni son aspect extérieur, et pourrait vraisemblablement être admis. Il appartient toutefois à la municipalité d'ordonner également, par une procédure distincte, la régularisation de ces travaux en demandant le dépôt d'une demande de permis de construire. Dans la situation actuelle, on peut se poser la question de savoir si un éventuel refus des propriétaires de signer la demande de permis de construire pourrait être assimilé à un abus de droit, puisqu’ils ont eu connaissance de ces travaux et les ont vraisemblablement acceptés à l’époque, tout le moins tacitement lors de leur réalisation; ils ne sont d’ailleurs jamais intervenus auprès de la municipalité à ce sujet (arrêt AC.2013.0286 du 2 septembre 2013 consid. 3). En tout état de cause, la question de la régularisation des travaux d'aménagement de la cuisine ne fait pas l'objet du recours, qui est déterminé par la décision attaquée et les conclusions prises par les parties, de sorte que le tribunal n'a pas à se prononcer sur cette question. En l'état, le tribunal constate que le chemin de fuite vers l'issue de secours est libre de tout obstacle et assure une évacuation sécurisée de la clientèle, sous réserve de deux points de détail à régler mentionnés ci-dessus (cf.
supra
consid. 2b) et du rétablissement de la situation réglementaire à ordonner par la municipalité pour assurer la réouverture de l’issue de secours.
e) Les propriétaires ont encore invoqué des problèmes liés aux installations électriques. Toutefois, il ressort du dernier rapport produit par la société recourante que les mesures de mise en conformité ont été réalisées et que les points concernant la cuisine ont été terminés en avril 2016.
3.
a) Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être partiellement admis dans le sens des considérants. La décision de la Police cantonale du commerce du 22 novembre 2012 limitant la capacité de l'établissement ******** à 50 personnes est annulée et le dossier retourné à cette autorité afin qu'elle complète l'instruction et statue à nouveau. Dans ce cadre, il appartient à la municipalité d'ordonner la remise en état à bref délai de la sortie de secours. Enfin, il appartiendra à la Police cantonale du commerce d'exiger de la société exploitante les travaux de mise en conformité pour assurer la sécurité de l'issue de secours en procédant à la fermeture de l’espace existant à l'endroit des fourneaux et en installant au plafond les aménagements nécessaires permettant le confinement des fumées en cas d'incendie dans la cuisine. Sous réserve de ces deux conditions, l'issue de secours doit être considérée comme suffisamment sûre et dégagée.
b) En ce qui concerne la répartition des frais et dépens, le tribunal constate que les propriétaires B._ et C._ ont notablement compliqué la procédure en faisant procéder à des travaux illicites de fermeture de la sortie de secours alors même que le tribunal statuait sur les mesures urgentes concernant cet aspect. Bien que la société recourante n’obtienne que partiellement gain de cause, il se justifie, de mettre à la charge de propriétaires concernés la totalité des frais et dépens de la cause en application des art. 49 al. 2 et 56 al. 1 LPA-VD.