Decision ID: e421d80c-c94f-44a7-85d7-ac09535c8f18
Year: 2016
Language: fr
Court: VD_TC
Chamber: VD_TC_031
Canton: VD
Region: Région lémanique
Law Area: public_law

Vu les faits suivants
A.
AX._, né le ******** 1964, de nationalité camerounaise, est arrivé en Suisse en 1982. Il vit à 1******** depuis 1991. Il s'est marié le 24 mai 1996 avec Y._, de nationalité italienne. Celle-ci a été naturalisée suisse le 14 décembre 2005, en même temps que les deux enfants du couple, BX._, né le ******** 1986, et CX._, né le ******** 2000.
Sans formation professionnelle, AX._ a exercé diverses activités en Suisse (manœuvre, manutentionnaire, aide de cuisine, aide-serrurier). Le 11 juillet 2006, il a subi un accident professionnel, ayant entraîné le dépôt d'une demande de prestations de l'assurance-invalidité (AI).
B.
Le 11 juillet 2007, AX._ a déposé une demande de naturalisation. La Commune de Corsier-sur-Vevey (ci-après : la commune) a exprimé, en 2008 et 2009, son souhait d'attendre la décision AI avant de donner suite à la demande de l'intéressé.
Par préavis du 15 juin 2012, confirmé par une décision formelle le 8 novembre 2012, l'Office AI a constaté qu'au 1
er
juillet 2007, le degré d'invalidité du recourant était de 100%, d'où la reconnaissance du droit à une rente entière d'invalidité dès cette date. Toutefois, dès janvier 2012, une activité respectueuse de ses limitations fonctionnelles était exigible de l'intéressé. La rente d'invalidité a par conséquent été supprimée avec effet au 30 avril 2012, soit trois mois après qu'une activité adaptée a été reconnue comme exigible. Le même jour, l'Office AI a proposé à l'intéressé le soutien de son service de placement, afin de l'aider à retrouver un emploi adapté, soutien que AX._ a refusé; il a indiqué par la suite que ce refus se justifiait car il s'opposait à la décision de l'AI.
Le 12 décembre 2012, AX._ a recouru contre la décision de l'Office AI devant la Cour des assurances sociales du Tribunal cantonal (CASSO), en concluant à sa réforme, en ce sens que son invalidité "reste entière au-delà du mois de janvier 2012 de telle sorte que son droit à une rente complète d'invalide perdure passé cette échéance".
Le 12 mars 2013, l'intéressé a donné des informations à la Municipalité de Corsier-sur-Vevey (ci-après: la municipalité) au sujet de la procédure AI en cours et a demandé à cette autorité d'aller de l'avant avec sa procédure de naturalisation. Le 21 mars 2013, la municipalité a répondu qu'elle estimait utile de connaître la suite de la procédure AI. Le 10 septembre 2013, AX._ a donné des informations à la municipalité au sujet de la procédure précitée et a renouvelé sa demande d'avancer avec la procédure de naturalisation.
Par arrêt du 19 novembre 2013, la CASSO a admis le recours de AX._ et renvoyé la cause à l'Office AI afin qu'il effectue, sous la forme d'une expertise orthopédique, une nouvelle évaluation de la capacité de travail et du rendement exigible de l'intéressé dans une activité adaptée, à l'aune des séquelles physiques constatées et des limitations qu'elles entraînaient.
Le 12 février 2014, la municipalité a annoncé la reprise de la procédure de naturalisation et a demandé à AX._ de remplir à nouveau un formulaire d'enregistrement des données d'état civil. Le 27 mars 2014, AX._ a retourné le document requis accompagné des formulaires utiles et de diverses pièces, dont:
- une lettre de AZ._ et BZ._, domiciliés à 2********, indiquant connaître l'intéressé depuis 1983 et le considérer comme un homme "sérieux", qui "porte un intérêt évident à nos coutumes",
- trois lettres de recommandation de responsables de la paroisse catholique de Vevey (lettres de 2001, 2007 et 2014), le qualifiant de personne "engagée et intègre",
- de nombreux certificats de travail exprimant une opinion favorable sur l'intéressé.
Répondant à une demande la municipalité, AZ._ et BZ._ ont confirmé leurs remarques positives au sujet de AX._, en parlant d'une "naturalisation bien méritée". AA._ et BA._, domiciliés à 2********, ont également répondu à la municipalité qu'ils connaissaient l'intéressé depuis une quinzaine d'années, que celui-ci avait toujours été "serviable, aimable et prêt à rendre service", "bien intégré et respectueux de nos institutions et des us et coutumes de notre pays" et qu'ils se réjouissaient de "partager avec lui le privilège d'être détenteur du même passeport".
Le 27 octobre 2014, AX._ a été auditionné en vue du contrôle de ses connaissances. Le résultat de cet examen ayant été jugé insuffisant, il lui a été demandé de se préparer pour une nouvelle audition.
Le 17 décembre 2014, AX._ s'est inscrit à l'Office régional de placement.
Une enquête de police a été effectuée en mai 2015 au sujet de AX._. Il ressort ce qui suit du rapport établi à cette occasion:
"
3.
Dossiers administratifs complétés par les pièces produites au dossier naturalisation (casier judiciaires...)
Aucune inscription ne figure au casier judiciaire suisse.
Dossier de la police cantonale obtenu selon la loi du 1er février 1980, les articles 9 et suivants.
3.1
Situation fiscale :
Selon l'attestation du 20 mars 2014 de l'Administration cantonale des Impôts de Lausanne, Monsieur AX._ est à jour avec le paiement de ses impôts.
3.2
Antécédents judiciaires figurants :
Aucun.
3.3
Office des poursuites :
Le requérant est inconnu à l'Office des Poursuites et Faillites du district de la Riviera - Pays-d'Enhaut.
(...)
5. Motif de la demande (sur la base de l'audition)
Monsieur AX._ a motivé sa demande selon la déclaration suivante:
"Vu ma langue maternelle qui est le français, c'est naturellement que j'ai choisi de venir en Suisse Romande et de ne pas rester en Italie. J'ai d'abord été accueilli au centre de réfugiés de Sion qui m'a ensuite envoyé à Lausanne. Depuis 1982, j'ai appris à aimer ce canton où j'ai rencontré ma femme et fondé une famille. C'est l'envie de m'intégrer à la Suisse où je me sens bien et en sécurité qui me motive. Depuis quelques années déjà, le reste de ma famille (ma femme et mes deux enfants) sont suisses et je souhaite avoir la même nationalité qu'eux".
(...)
7. Condition de vie et situation financière (de la famille)
7.1
Situation dans la vie professionnelle et familiale :
Le candidat n'est pas connu de notre service de police.
7.2
Revenu professionnel / salaire mensuel / loyer : (parcours scolaire pour les enfants inclus dans la demande)
Loyer : CHF 1'690.-.
Rentier SUVA, dans l'attente d'une décision de l'AI, Monsieur AX._ gagne mensuellement CHF 635.-. Quant à son épouse, vendeuse et caissière (60%) auprès de B._ à 3********, elle déclare un salaire mensuel brut de CHF 2'900.-. Son fils l'aide aussi financièrement.
8. Intégration et attitude à l'égard du système démocratique suisse
8.1
Attitude au sujet de la démocratie :
Il apprécie notre système démocratique. Il possède des notions de civisme. La vie politique l'intéresse. Il désire faire usage du droit de vote. Il suit l'actualité par le biais de la presse écrite et audiovisuelle.
8.2
Participation à des sociétés ou à des associations :
Société locale : aucune.
Passe temps : la lecture.
8.3
Rapport avec le pays d'origine :
Il n'a plus de contact avec son pays d'origine.
9. Remarques
Aucune".
En mai 2015, AX._ a postulé pour un poste de concierge au temple de 4********, mais sa candidature n'a pas été retenue.
Une nouvelle audition en vue du contrôle des connaissances de AX._ eu lieu le 8 juin 2015. Durant cet entretien, la procédure AI en cours a été évoquée et, le 29 juin 2015, la municipalité a demandé à AX._ de lui transmettre la lettre de l'Office AI, ce qui a été fait. Comme il s'agissait d'un projet de décision relatif au reclassement professionnel de l'intéressé, la municipalité a décidé d'attendre la décision définitive de l'AI avant de se déterminer sur la suite de la procédure de naturalisation. Le 17 juillet 2015, AX._ a écrit à la municipalité qu'il estimait que cette attitude dilatoire constituait un déni de justice et lui a demandé de se prononcer au plus vite sur sa demande de naturalisation.
Le 8 septembre 2015, AX._ a transmis à la municipalité la décision définitive de l'AI, décision qui refusait les mesures de reclassement professionnel, estimant que bien qu'un droit théorique à un reclassement existe, il ressortait du dossier qu'une telle mesure n'était nullement indiquée dans sa situation. En effet, les conditions objectives du droit n'étaient pas remplies, vu qu'aucune formation n'était envisageable.
AX._ a effectué un stage du 28 septembre au 16 octobre 2015 auprès de la Fondation Intégration, au terme duquel il a obtenu un très bon certificat de travail.
C.
Par décision du 29 septembre 2015, la municipalité a rejeté la demande de naturalisation de AX._. Elle expose avoir constaté lors de l'entretien du 8 juin 2015 son manque d'intégration dans le monde du travail. Cela ressortait également de son refus de bénéficier du soutien et des mesures du service de placement de l'Office AI. De plus, ses connaissances sur la commune étaient très limitées et il n'était pas intégré dans la vie villageoise et la communauté.
D.
Le 29 octobre 2015, AX._ (ci-après: le recourant) a saisi la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) d'un recours dirigé contre le refus susmentionné. Il conclut à l'admission du recours et à l'annulation de la décision attaquée, le dossier étant renvoyé à la municipalité afin qu'elle rende une nouvelle décision positive. Le recourant estime que la décision incriminée souffre d'un défaut de motivation, s'agissant de ses prétendus manques de connaissances et défaut d'intégration. Il souligne notamment l'absence de tout procès-verbal d'audition. La municipalité aurait en outre violé les principes de proportionnalité, en ne procédant pas à une pesée de tous les intérêts en présence, et d'interdiction de l'arbitraire, en se basant sur un seul élément (refus de mesures de soutien de l'Office AI) extrait d'une très longue procédure AI.
La municipalité (ci-après: l'autorité intimée) a répondu le 15 décembre 2015 et a conclu implicitement à la confirmation de sa décision. Elle énumère un certain nombre de questions auxquelles le recourant n'aurait pas su répondre et relève que les arguments du recours portent plus sur les enfants et l'épouse du recourant que sur ce dernier. L'autorité intimée rejette tous les griefs soulevés par le recourant.
Le recourant a produit un mémoire complémentaires le 28 janvier 2016 en confirmant les conclusions de son pourvoi. Il relève notamment que les questions citées par l'autorité intimée dans sa réponse portent sur des points difficiles à comprendre pour un non-juriste. Il a encore complété ses observations le 1
er
février 2016. Il a notamment joint une lettre de recommandation établie par C._ Sàrl suite à un stage effectué dans l'entreprise, organisé par la Fondation D._, du 4 au 15 janvier 2016.
L'autorité intimée s'est déterminée le 9 février 2016 et a notamment relevé que la question prétendument complexe (relative au Cercle de 4********) concernait en réalité un élément connu de tous les habitants de la commune.
L'autorité intimée a produit le dossier original et complet ainsi qu'une copie de son règlement sur l'acquisition et la perte de la bourgeoisie en date du 22 février 2015.
E.
Les arguments des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.

Considérant en droit
1.
Est litigieux le refus de la naturalisation au niveau communal.
a) L'art. 38 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) dispose que la Confédération règle l'acquisition et la perte de la nationalité et des droits de cité par filiation, par mariage ou par adoption. Elle règle également la perte de la nationalité suisse pour d'autres motifs ainsi que la réintégration dans cette dernière (al. 1). Elle édicte des dispositions minimales sur la naturalisation des étrangers par les cantons et octroie l'autorisation de naturalisation (al. 2).
b) Selon l'art. 15 al. 1 de la loi fédérale du 29 septembre 1952 sur l’acquisition et la perte de la nationalité suisse (LN; RS 141.0), l’étranger ne peut demander l’autorisation fédérale de naturalisation que s’il a résidé en Suisse pendant douze ans, dont trois au cours des cinq années qui précèdent la requête. Dans le calcul des douze ans de résidence, le temps que le requérant a passé en Suisse entre dix et vingt ans révolus compte double (art. 15 al. 2 LN). La résidence est, pour l'étranger, la présence en Suisse conforme aux dispositions légales sur la police des étrangers (art. 36 LN). Aux termes de l'art. 14 LN, avant l’octroi de l’autorisation, on s’assurera de l’aptitude du requérant à la naturalisation. On examinera en particulier si le requérant s’est intégré dans la communauté suisse (let. a), s’est accoutumé au mode de vie et aux usages suisses (let. b), se conforme à l’ordre juridique suisse (let. c) et ne compromet pas la sûreté intérieure ou extérieure de la Suisse (let. d). L'art. 14 LN, en tant qu'il fixe des conditions minimales, a la portée de lignes directrices pour les autorités cantonales et communales; le droit cantonal peut fixer des conditions complémentaires, concrétisant les exigences du droit fédéral (ATF 139 I 169 consid. 6.3 p. 173 s., traduit et résumé in RDAF 2014 I, p. 259; 138 I 305 consid. 1.4.3 p. 310 s., traduit et résumé in
JdT 2013 I 53 et RDAF 2013 I, p. 352 et 441).
c) L'art. 8 de la loi du 28 septembre 2004 sur le droit de cité vaudois (LDCV; RSV 141.11) prévoit que pour demander la naturalisation vaudoise, l'étranger doit remplir les conditions d'acquisition de la nationalité suisse fixées par le droit fédéral (ch. 1), avoir résidé trois ans dans le canton, dont l'année précédant la demande, et être domicilié ou résider en Suisse durant la procédure (ch. 2), être prêt à remplir ses obligations publiques (ch. 3), n'avoir pas subi de condamnation pour délit grave et intentionnel, être d'une probité avérée et jouir d'une bonne réputation (ch. 4), s'être intégré à la communauté vaudoise, notamment par sa connaissance de la langue française, et manifester par son comportement son attachement à la Suisse et à ses institutions (ch. 5).
Selon l'art. 13 LDCV, la municipalité peut nommer une commission des naturalisations chargée de procéder à l'audition du candidat (al. 1).
Cette commission doit alors être composée de représentants du Conseil communal ou général avec, le cas échéant, une représentation proportionnelle de ses groupes politiques (al. 2).
La commission procède à l'audition en présence d'un membre de la municipalité au moins (al. 3). La commission remet un préavis écrit, détaillé et motivé à la municipalité (al. 4).
L'art. 14 LDCV dispose qu'après avoir contrôlé que le dossier contient tous les documents requis, la municipalité statue sur l'octroi de la bourgeoisie (al. 1).
Si elle estime que les conditions de la naturalisation, en particulier les conditions de résidence et d'intégration, sont remplies, la municipalité rend une décision d'octroi de la bourgeoisie, qu'elle transmet au département avec l'ensemble du dossier. Le candidat en est informé (al. 2).
La bourgeoisie est accordée sous réserve de l'octroi du droit de cité cantonal et de la délivrance de l'autorisation fédérale (al. 3).
Si elle estime que les conditions de la naturalisation ne sont pas remplies, la municipalité rejette la demande et notifie au candidat une décision motivée, avec l'indication des voies de droit (al. 4).
Si elle estime que toutes les conditions ne sont pas remplies mais pourraient l'être dans un délai d'un an au plus, la municipalité informe le candidat de la suspension de la procédure durant cette période en l'invitant, s'il s'oppose à cette suspension, à requérir une décision formelle sur sa demande dans un délai de 20 jours. Il appartient au candidat de reprendre la procédure en apportant la preuve, avant la fin du délai de suspension, que toutes les conditions sont remplies, faute de quoi la municipalité constate, après l'échéance dudit délai, que la demande est devenue caduque (al. 5).
d) En l'espèce, la commune s'est dotée d'un règlement communal sur l'acquisition et la perte de la bourgeoisie, adopté le 9 novembre 1992 et modifiée le 19 août 1996 (ci-après: le règlement). L'art. 2 du règlement dispose que le
candidat étranger doit réunir les conditions suivantes:
"a) satisfaire aux exigences du droit fédéral et du droit cantonal pour l'acquisition de la nationalité suisse et du droit de cité vaudois;
b) avoir résidé à
Corsier-sur-Vevey pendant 3 ans et y être domicilié au moment de la demande. (...)
c) être honorablement connu, adapté aux mœurs et coutumes du pays, avoir de bonnes relations avec la population et des connaissances suffisantes de la langue française
".
Le règlement fixe la procédure suivante:
"Art. 5.- Toute personne qui désire acquérir la bourgeoisie de la commune de Corsier-sur-Vevey doit en faire la demande écrite à la Municipalité au moyen de la formule officielle. Cette formule doit être accompagnée des pièces requises par les différentes autorités appelées à statuer au cours de la procédure de naturalisation.
(...)
Art. 6.- A réception de la demande, la Municipalité contrôle si les conditions légales d'acquisition de la nationalité suisse, du droit de cité vaudois et de la bourgeoisie de Corsier-sur-Vevey sont réunies.
Art. 7.- Dès que la demande est complète, la Municipalité fait procéder, par la police municipale, à une enquête sur le candidat et les personnes comprises dans sa demande.
Art. 10.- Après l'audition, la Municipalité établit son préavis pour le Service de l'intérieur et lui transmet le dossier complet.
Art. 11.- Dès l'octroi de l'autorisation fédérale, la Municipalité soumet la demande de bourgeoisie au Conseil communal, sous forme de préavis.
La demande est examinée par une commission ad hoc qui rapporte au Conseil communal.
Art. 12.- La Municipalité communique au Département de l'intérieur et de la santé publique et au requérant le résultat du vote qui a lieu obligatoirement au bulletin secret".
Il apparaît que, sur le plan de la procédure, le règlement n'est plus conforme au droit cantonal, qui a imposé le transfert de compétence décisionnelle, en matière de naturalisation, des organes législatifs aux organes exécutifs communaux. Cela n'est toutefois pas déterminant en l'occurrence dès lors que l'autorité intimée n'applique pas les dispositions du règlement qui sont non conformes au droit cantonal. Sur le plan des conditions de fond d'octroi de la bourgeoise, le règlement ne fait que formuler avec d'autres mots des exigences semblables aux exigences cantonales.
2.
A teneur de l'art. 50 al. 1 Cst., l'autonomie communale est garantie dans les limites fixées par le droit cantonal. Une commune bénéficie de la protection de son autonomie dans les domaines que le droit cantonal ne règle pas de manière exhaustive, mais laisse en tout ou en partie dans la sphère communale, lui accordant une liberté de décision importante. Le domaine d'autonomie protégé peut consister dans la faculté d'adopter ou d'appliquer des dispositions de droit communal ou encore dans une certaine liberté dans l'application du droit fédéral ou cantonal. Pour être protégée, l'autonomie ne doit pas nécessairement concerner toute une tâche communale. Elle peut se cantonner au domaine litigieux. L'existence et l'étendue de l'autonomie communale dans une matière concrète sont déterminées essentiellement par la Constitution et la législation cantonales (ATF 139 I 169 consid. 6.1 p. 172 s.; 138 I 143 consid. 3.1 p. 150; 138 I 242 consid. 5.2 p. 244 s.). En droit vaudois, l’autonomie communale découle de l’art. 139 de la Constitution du Canton de Vaud du 14 avril 2003 (Cst./VD; RSV 101.01) qui énumère de manière exemplaire des domaines dans lesquels il existe une autonomie communale (l’octroi de la bourgeoisie ne figure pas dans cette énumération). Une telle disposition ne délimite dès lors pas entièrement l’étendue du champ d’activité dans lequel les communes bénéficient de la protection de leur autonomie. Il ressort à cet égard de l’art. 2 al. 1 de la loi du 26 février 1956 sur les communes (LC; RSV 175.11) que les autorités communales exercent les attributions et exécutent les tâches qui leur sont propres, dans le cadre de la Constitution et de la législation cantonales. Ces attributions et tâches propres comprennent, notamment, l’octroi de la bourgeoisie (art. 2 al. 2 let. g LC). En cette matière, l'autorité communale dispose ainsi d'une liberté de décision, qui entre dans le champ de l'autonomie communale (arrêts GE.2013.0123 du 14 février 2014 consid. 1b, GE.2008.0124 du 5 septembre 2008).
Dans l'examen des questions juridiques entrant dans le champ de l'autonomie communale, l'autorité de recours prend en considération le fait que les communes appliquent de manière indépendante, dans le cadre de leur autonomie, les notions juridiques indéterminées consacrées par la loi. Ainsi, lorsqu'elles sont saisies d'une demande de naturalisation, les autorités communales compétentes jouissent d'un pouvoir d'appréciation étendu pour évaluer si les conditions d'aptitude à la naturalisation sont remplies, pouvoir que les autorités de recours doivent respecter. L'autorité de recours doit néanmoins vérifier que l'application du droit et, en particulier, l'application de notions juridiques indéterminées, soit compatible avec l'ensemble des règles du droit cantonal et fédéral. Les dispositions procédurales pertinentes doivent être respectées et la commune doit s'abstenir de tout arbitraire, discrimination ou inégalité de traitement, et user de son pouvoir d'appréciation de manière conforme à ses devoirs (ATF 140 I 99 consid. 3.1 p. 101s., traduit in JdT 2014 I 211 et RDAF 2015 I, p. 236; 138 I 305 consid. 1.4.2 p. 311, résumé et traduit in
JdT 2013 I 53 et RDAF 2013 I, p. 352 et 441; ATF 137 I 235 consid. 2.5.2 p. 240 s., traduit in: JdT 2011 I 183 et RDAF 2012 I, p. 362).
La garantie de l'accès à un juge prévue par l'art. 29a Cst. impose qu'en cours de procédure, une autorité judiciaire examine librement les faits et applique le droit d'office. Le contrôle judiciaire de l'application ne peut ainsi se limiter à un examen sous l'angle de l'arbitraire. Le respect de l'autonomie communale ne permet pas à l'autorité judiciaire cantonale d'accepter une application exempte d'arbitraire, sans plus, de la loi sur la nationalité, lorsqu'il découle de cette loi ou d'autres dispositions qu'une autre solution serait préférable (ATF 137 I 235 consid. 2.5.2 p. 240 s.). En matière de naturalisation, l'autorité judiciaire de recours doit ainsi respecter la marge d'appréciation de l'autorité inférieure au regard de l'autonomie communale, mais procéder néanmoins au contrôle des faits et du droit (cf. ATF 137 I 235 consid. 2.5 p. 239 s.).
3.
Il convient d'examiner en premier lieu si la décision attaquée respecte le droit d'être entendu du recourant, en particulier s'agissant de sa motivation.
a) Tel qu'il est garanti par l'art. 29 al. 2 Cst., le droit d'être entendu comprend en particulier le droit pour le justiciable de s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à son détriment, celui de fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de la décision, celui d'avoir accès au dossier, celui de participer à l'administration des preuves, d'en prendre connaissance et de se déterminer à leur propos (ATF 140 I 285 consid. 6.3.1 p. 299; 135 I 279 consid. 2.3 p. 282). Le droit d'être entendu implique également pour l'autorité l'obligation de motiver sa décision, afin que le justiciable puisse la comprendre, la contester utilement s'il y a lieu et exercer son droit de recours à bon escient. Pour répondre à ces exigences, l'autorité doit mentionner, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels elle a fondé sa décision, de manière à ce que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause. Elle n'a toutefois pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuve et griefs invoqués par les parties, mais peut au contraire se limiter à l'examen des questions décisives pour l'issue du litige (ATF 139 IV 179 consid. 2.2 p. 183; 134 I 83 consid. 4.1 p. 88 et les arrêts cités).
b) Comme on l'a vu, en droit fédéral, l'art. 15b al. 1 LN dispose que tout rejet d'une demande de naturalisation doit être motivé (cf. également ATF 140 I 99 consid. 3.5 p. 103s.).
Dans le canton de Vaud, l'art. 14 al. 4 LDCV rappelle qu'en cas de refus, la municipalité rejette la demande de naturalisation et notifie une décision motivée. Le Conseil d'Etat a précisé lors de la présentation de l'exposé des motifs et du projet de loi (ci-après : EMPL) devant le Grand Conseil que le transfert de compétence décisionnelle, en matière de naturalisation, des organes législatifs aux organes exécutifs communaux avait pour but de faciliter l'élaboration d'une décision motivée afin de permettre la mise en œuvre du droit de recours (voir l'EMPL modifiant la loi sur les communes, la loi sur le Grand Conseil et la loi sur le droit de cité vaudois, Bulletin du Grand Conseil [BGC], septembre 2004, p. 2769 ss). Le règlement dispose pour sa part, à son art. 18, que lorsque
la municipalité rejette la demande, elle notifie au candidat une décision motivée avec l’indication des voies de recours.
c) L’obligation de motiver la décision de naturalisation découle également de la jurisprudence fédérale, rendue avant l'entrée en vigueur, le 1
er
janvier 2009, de l'art. 15b LN précité (ATF 132 I 196 consid. 3 p. 197ss; 129 I 232 consid. 3 p. 234ss; voir aussi ATF 135 I 265 consid. 4.3.1 p. 276). Plus récemment, le Tribunal fédéral a retenu qu'une commune doit indiquer de manière détaillée les motifs qui ont conduit au refus de la naturalisation en raison d'une intégration insuffisante. Le candidat et l'autorité de recours sont ainsi mis en mesure de discuter les motifs retenus et d'en contrôler la pertinence (ATF 137 I 235 consid. 3.6 p. 246). Le Tribunal fédéral a également considéré, en matière d'appréciation des connaissances linguistiques d'un candidat, qu'un tribunal cantonal ne violait pas le principe de l'autonomie communale en exigeant que le candidat soit averti à l'avance du niveau attendu dans les diverses pratiques de la langue (comprendre, parler, écrire), que l’autorité garantisse une procédure d’évaluation de qualité suffisante, que le candidat soit évalué individuellement et que l’évaluation soit documentée. Ces exigences minimales garantissent en effet l’égalité de traitement (art. 8 Cst.) et le respect du droit d’être entendu (art. 29 al. 2 Cst.) (ATF 137 I 235 consid. 3.5 p. 245 s.). Enfin, le Tribunal fédéral a relevé que, dans la mesure où le rapport d'enquête, l'extrait du procès-verbal d'une assemblée communale, ainsi que la décision de première instance, inclus dans le dossier d'une demande de naturalisation ne contenaient que des remarques générales et aucune donnée détaillée qui puisse être vérifiée, l'autorité communale avait violé ses obligations procédurales, notamment de tenue du dossier (ATF 141 I 60 consid. 4.3).
d) Le Tribunal cantonal a quant à lui jugé, s'agissant d'un refus de naturalisation, que le procès-verbal d'audition d'un candidat à l'octroi de la bourgeoisie devait donner des renseignements sur les questions posées et les réponses apportées, ainsi qu'une appréciation sommaire de celles-ci, de manière à refléter, même de manière succincte, la contribution du candidat. Le rapport d'audition doit en effet permettre à la personne concernée de contester à bon escient la décision de refus d'octroi de la naturalisation et au Tribunal de déterminer si les appréciations négatives de l'autorité intimée étaient ou non justifiées (arrêts GE.2013.0215 du 26 février 2014 consid. 3c, GE.2013.0123 du 14 février 2014 consid. 3c/bb, GE.2012.0126 du 20 décembre 2012 consid. 3c).
4.
Dans le cas présent, il résulte des explications de l'autorité intimée que la naturalisation a été refusée pour trois motifs, à savoir le "manque d'intégration dans le monde du travail", les "connaissances sur la commune très limitées" et enfin, "le manque d'intégration dans la vie villageoise et la communauté". Ces trois éléments relèvent tous trois de la notion d'intégration au sens large.
a) Dans la procédure de naturalisation, la commune doit examiner si le candidat est apte à la naturalisation, en particulier s'il s'est intégré dans la communauté suisse et s'il s'est accoutumé au mode de vie et aux usages suisses (art. 14 let. a et b LN; cf. également art. 8 ch. 5 LDCV).
Il faut comprendre par intégration (art. 14 let. a LN), l’accueil de la personne étrangère dans la société suisse et sa disposition à s’insérer dans le contexte social, sans pour autant abandonner son identité et sa nationalité. Aujourd’hui, l’intégration est généralement considérée comme un processus de rapprochement réciproque entre la population indigène et la population étrangère, qui présuppose tant la disposition des étrangers à s’intégrer que la volonté des Suisses d’être ouverts à cette intégration (voir art. 3 de l'ordonnance du 24 octobre 2007 sur l'intégration des étrangers; OIE; RS 142.205). Une intégration réussie dépend non seulement d’une bonne réputation et de l’aptitude du candidat à communiquer avec l’entourage, mais se traduit également par la capacité de mener une vie autonome, par l’intérêt et la participation à la vie publique et sociale (p. ex. dans les domaines culturel et sportif; participation à des manifestations de quartier ou villageoises, etc.), sans oublier le délai fédéral de résidence, en tant que critère d’intégration purement objectif (arrêt GE.2013.0123 du 14 février 2014 consid. 5b).
Selon le Manuel sur la nationalité édité par le Secrétariat d'Etat aux migrations (Chapitre 4: Conditions générales et critères de naturalisation, p. 24), le terme d’intégration comprend une vaste gamme de critères:
"- Il y a lieu de respecter les principes fondamentaux de la Constitution suisse.
- Il y a lieu de se conformer à l’ordre juridique suisse (et par analogie, à l’ordre juridique étranger). Les inscriptions au casier judiciaire et les procédures pénales en cours constituent fondamentalement un obstacle à la naturalisation. Voir à ce propos les explications relatives à la situation en matière de droit pénal et à la réputation financière (voir chapitre 4.7.3.).
- Les cantons peuvent exiger que le requérant soit en mesure de subvenir à ses besoins de manière autonome et durable (pas de dépendance de l’aide sociale).
- Il faut que le requérant participe à la vie sociale.
- Il doit posséder des connaissances linguistiques suffisantes.
- Il doit entretenir des contacts avec la population.
- Il doit être professionnellement intégré.
Dans chaque cas, il est indispensable de procéder à une évaluation générale de la situation en matière d’intégration, en tenant compte de la situation personnelle des requérants, notamment aussi de facteurs tels que l’âge, la formation, les handicaps, etc".
L'art. 8 LDCV reprend cette exigence en demandant au candidat à la naturalisation de
s'être intégré à la communauté vaudoise, notamment par sa connaissance de la langue française, et manifester par son comportement son attachement à la Suisse et à ses institutions (ch. 5).
Selon l'EMPL, cette formulation "tient compte de la capacité d’accéder à la citoyenneté, qui requiert donc du candidat une certaine aptitude à appréhender le fonctionnement de nos institutions, qu'il ait des connaissances suffisantes de la Suisse (géographie, actualité politique, économique sociale et culturelle) et qu'il soit en mesure d’exercer son droit de vote et d’éligibilité. Il appartiendra à la commune de vérifier si cette condition générale est en adéquation avec ce que l’on est raisonnablement en droit d’attendre d’une personne en fonction de son âge, de son chemin de vie, de son niveau d’éducation et de ses capacités en général. Il ne s’agit pas de faire passer un examen mais plutôt d’amener le candidat à faire partager son parcours, ses expériences, ainsi que ses connaissance de la Suisse et de l’actualité en général" (BGC, août 2004, p. 2785).
b) Il y a lieu à ce stade de reprendre les trois motifs de refus de naturalisation invoqués par l'autorité intimée.
aa) Concernant tout d'abord ses connaissances de la commune, le recourant conteste l'appréciation de l'autorité intimée selon laquelle celles-ci seraient limitées. Même s'il faut admettre que l'autorité municipale, dans le cadre d'une procédure de naturalisation, doit disposer d'un très large pouvoir d'appréciation pour s'assurer que les conditions fixées par la loi sont réunies, il ne s'agit pas pour autant d'un pouvoir discrétionnaire. Si la loi et la jurisprudence imposent une décision motivée, cela signifie que l'autorité doit pouvoir établir le bien-fondé de sa décision négative de manière objective et en se fondant sur des éléments établis à satisfaction de droit. Tel n'est manifestement pas le cas en l'espèce puisque l'autorité intimée n'a pas établi un procès-verbal d'audition qui retranscrit les questions de l'autorité et les réponses du candidat et une appréciation sur celles-ci. Elle n'a d'ailleurs pas même établi de rapport de naturalisation. La motivation de l'autorité intimée sur cette question n'est ainsi pas suffisante. L'absence de motivation de la décision ne peut pas être guérie par la liste partielle de quelques-unes des questions posées produite par l'autorité intimée au stade de la réponse.
Il résulte très clairement de l'EMPL que la volonté du législateur est que l’autorité de recours puisse contrôler que toutes les circonstances de fait déterminantes pour la décision ont été prises en compte et que cette dernière ne repose pas sur des faits erronés ou lacunaires. Si la cour de céans doit faire preuve de retenue dans l’exercice de son pouvoir d’examen et se limiter à sanctionner l’abus ou l’excès du pouvoir d’appréciation, elle doit en tout cas vérifier que l’autorité ne se laisse pas guider par des éléments non pertinents ou étrangers au but des règles régissant la naturalisation et ne viole pas des principes généraux tels que le principe de non-discrimination (BGC, op. cit. p. 2798). Dans le cas présent, compte tenu des lacunes du dossier, le Tribunal ne peut pas procéder au contrôle de la légalité de la décision attaquée sur l'un des points essentiels que constitue le contrôle des connaissances de l'intéressé sur la commune. La cour de céans ne peut pas non plus procéder elle-même au complément d’instruction qui s’impose ni guérir le vice dont est entachée la décision attaquée puisqu’elle ne dispose pas du même pouvoir de cognition que l’autorité inférieure et que la violation du droit d’être entendu du recourant doit être qualifiée de grave en l'absence tant d'un procès-verbal d'audition que d'un rapport de naturalisation.
bb) Il convient ensuite d'examiner la question de l'intégration professionnelle et sociale du recourant.
Sur le plan professionnel, il est reproché au recourant d'avoir refusé de bénéficier du soutien et des mesures de placement de l'Office AI et plus largement d'être sans emploi, alors même qu'il aurait déclaré lors de son audition qu'il pouvait trouver un emploi dès qu'il le souhaitait dans l'entreprise de son fils. On relèvera à cet égard que l'exercice d'une activité professionnelle représente clairement un des éléments essentiels de l'intégration. Toutefois, ni le droit fédéral ni le droit cantonal ne font de la perception de l’aide sociale, de prestations de l’assurance-invalidité ou d’allocations de chômage une circonstance impliquant le rejet automatique d’une demande de naturalisation. Il s'agit bien plutôt d'apprécier la situation dans son ensemble et notamment d'examiner si le requérant est responsable, de par son propre comportement, de la perception de ces moyens financiers ou s’il existe des indices d’abus.
En l'occurrence, il n'est pas contesté que le recourant souffre d'une invalidité partielle. S'il a refusé des mesures de placement en 2012, pour des raisons qui peuvent d'ailleurs s'expliquer, il faut aussi souligner qu'il s'est inscrit de l'ORP en 2014 et qu'il a effectué en 2015 et 2016 des stages organisés par la Fondation intégration, qui ont débouché sur des très bons certificats de stage. Il a aussi postulé en mai 2015 pour un emploi de concierge au temple de 4********, mais sa candidature n'a pas été retenue. Sur la base de ces éléments, il n'apparaît pas que le recourant serait responsable, de par son propre comportement, de son inactivité professionnelle – susceptible d'entraîner dans le futur une dépendance de l'aide sociale, en sus de la rente SUVA qu'il perçoit déjà – ou qu’il existerait des indices d’abus. En définitive, si l'inactivité professionnelle du recourant constitue un élément qui peut, dans le cadre d'une appréciation globale, conduire l'autorité intimée à tenir l'intégration pour insuffisante, elle ne constitue cependant pas un élément permettant, à lui seul, de nier son intégration
.
On renvoie à titre de comparaison à l'ATF 138 I 305 consid 3.4.2, dans lequel le Tribunal fédéral a considéré qu'il n'y avait pas violation du principe de l'interdiction de l'arbitraire dans le cas d'une naturalisation refusée du fait du manque d'intégration à un requérant handicapé. L'intégration avait toutefois été niée non seulement en raison du handicap mais surtout en tenant compte des circonstances du cas, à savoir que la personne concernée n'avait pas de contacts avec la population locale, ne faisait partie d'aucune société du village, ne participait pas non plus aux activités organisées par la commune, avait renoncé à son activité dans un atelier protégé malgré de bonnes connaissances d'allemand et d'informatique et était sans emploi.
Sur le plan de l'intégration sociale, il n'est pas contesté que le recourant n'est pas membre de sociétés locales. L'autorité intimée
n'a néanmoins pas tenu compte de l'activité du recourant dans la paroisse catholique E._ de 3********, considérant sans doute que l'intégration sociale devait se faire dans la vie villageoise. Cette vision paraît trop restrictive compte tenu que les catholiques de 4******** n'ont pas leur propre paroisse mais font partie de la paroisse E._ de 3******** (et qu'il semble au surplus que la cure catholique se trouve sur le territoire de Corsier-sur-Vevey).
Il ressort de ce qui précède que les motifs liés au manque d'intégration professionnelle et sociale ne suffisent pas à eux seuls pour refuser au recourant l'octroi de la bourgeoisie. Dans sa réponse, l'autorité intimée a d'ailleurs précisé que "[si] la demande de naturalisation de M. AX._ n'a pas abouti au niveau communal, c'est que ses connaissances n'ont pas donné satisfaction, et uniquement à cause de cela!". On peut à ce propos relever qu'il est admissible de donner une importance prépondérante aux connaissances locales. Dans une affaire récente, le Tribunal fédéral a en effet considéré que des activités sociales n'étaient pas en elles-mêmes suffisantes pour démontrer une intégration dans la communauté suisse et – dans l'affaire en question - fribourgeoise et que l'on pouvait, sans verser dans l'arbitraire, accorder un poids important au résultat du test de connaissances générales et aux réponses données par les recourants lors des auditions au sujet d'éléments basiques de la vie courante et de la vie politique fédérale et cantonale (arrêt TF 1D_6/2014 du 7 mai 2015 consid. 4.2).
Dans ces circonstances, l'évaluation des connaissances prend une place centrale. Comme on l'a dit, la cour de céans ne peut cependant pas procéder au contrôle de la légalité de la décision attaquée sur ce point en l'absence tant d'un procès-verbal d'audition que d'un rapport de naturalisation. Le Tribunal ne peut pas non plus procéder lui-même au complément d’instruction qui s’impose. Le recours doit donc être admis et le dossier retourné à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants, après avoir auditionné le recourant, retranscrit ses déclarations dans un procès-verbal et avoir procédé à une appréciation globale de la situation.
5.
Fondé sur ce qui précède, le recours doit être admis, la décision attaquée annulée et le dossier retourné à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
Vu l'issue du litige, les frais de la présente procédure seront mis à la charge de l'autorité intimée qui succombe (art. 49 et 52 LPA-VD
a contrario
). Celle-ci versera en outre au recourant des dépens pour l'intervention de son avocat (art. 55 al. 1 LPA-VD).