Decision ID: 83f3cc3f-ac79-4121-9614-2b11afdbf103
Year: 2014
Language: fr
Court: VD_TC
Chamber: VD_TC_031
Canton: VD
Region: Région lémanique
Law Area: public_law

Vu les faits suivants
A.
Le 8 avril 2013, A.X._, ressortissante éthiopienne née le 10 janvier 1989, a déposé une demande d'asile pour elle-même et ses filles, B.X._, née le 18 mars 2009 et C.X._, née le 10 mai 2013. Les prénommées ont été prises en charge par l'Etablissement vaudois d'accueil des migrants (ci-après: EVAM) à leur arrivée dans le canton.
L'Office fédéral des migrations a refusé d'entrer en matière sur la demande d'asile et a prononcé le renvoi de Suisse des requérantes par décision du 10 mai 2013, entrée en force le 31 mai 2013.
B.
Le 3 juillet 2013, l'EVAM a notifié à A.X._ une décision de fin de prise en charge, suite à l'entrée en force de la décision de non-entrée en matière et de renvoi précitée.
A la même date, le Service de la population (ci-après: SPOP) a décidé d'octroyer à A.X._ et à ses filles les prestations d'aide d'urgence pour la période du 3 au 24 juillet 2013.
Sur la base de la décision du SPOP, le 3 juillet 2013 également, l'EVAM a attribué aux intéressées 3 places au sein du foyer de Crissier, structure d'hébergement collectif, qu'elles pourraient occuper jusqu'à la date d'échéance de la décision d'octroi d'aide d'urgence, le 27 juillet 2013.
Le 24 juillet 2013, le SPOP a octroyé l'aide d'urgence aux intéressées jusqu'au 5 septembre 2013.
Le 24 juillet 2013, l'EVAM a attribué à A.X._ et à ses filles 3 places au sein du foyer de Crissier jusqu'à la date d'échéance de la décision d'octroi d'aide d'urgence le 5 septembre 2013.
Ces décisions de l'EVAM n'ont pas été contestées.
Par lettre du 13 août 2013, l'EVAM a demandé à A.X._ de libérer, le 5 septembre 2013, la chambre qu'elle occupait. Cet établissement précisait qu'en cas d'ouverture d'un nouveau droit aux prestations d'aide d'urgence, un autre lieu d'hébergement serait susceptible de lui être attribué.
Le 20 août 2013, A.X._ a formé opposition contre ce courrier, qu'elle a considéré comme une décision, concluant à son annulation et à la suspension de l'exécution de dite décision jusqu'à droit connu sur son opposition.
Par lettre du 3 septembre 2013, l'EVAM a répondu, en substance, que sa lettre du 13 août 2013 ne constituait pas une décision administrative et qu'à condition d'être mise au bénéfice d'une nouvelle décision d'octroi d'aide d'urgence du SPOP, elle se verrait remettre une nouvelle décision d'attribution d'un logement en structure collective dans le cadre de l'aide d'urgence.
C.
Le 5 septembre 2013, le SPOP a octroyé l'aide d'urgence aux intéressées jusqu'au 23 septembre 2013.
Par décision du 5 septembre 2013, l'EVAM a attribué à A.X._ 3 places au sein du foyer de Bex, structure d'hébergement collectif, qu'elle et ses filles pourraient occuper jusqu'au 23 septembre 2013, date correspondant à l'échéance de la décision d'octroi d'aide d'urgence.
Ces deux décisions n'ont pas été contestées.
D.
Le 10 septembre 2013, A.X._ a par contre déféré la lettre de l'EVAM du 3 septembre 2013, qu'elle a considérée comme une décision sur opposition, au Département de l'économie et du sport (ci-après: DECS), concluant à son annulation et au renvoi de la cause à l'EVAM pour nouvelle décision.
Le SPOP, chargé de l'instruction de ce recours, a demandé à l'intéressée de préciser ses prétentions et d'indiquer en particulier si elle contestait la décision d'octroi de l'aide d'urgence en ce sens qu'elle est limitée dans le temps et si elle contestait son lieu d'hébergement actuel.
Le 24 septembre 2013, A.X._ a répondu que son recours portait sur la qualification juridique des écrits de l'EVAM des 13 août et 3 septembre 2013. Elle a ajouté contester la proportionnalité et la nécessité du déménagement du centre de l'EVAM de Crissier à celui de Bex, en raison de son état de fatigue, de sa situation familiale et de son besoin d'avoir un domicile stable.
Le SPOP a encore demandé à l'intéressée si elle sollicitait son transfert dans un logement individuel ou, dans le cas contraire, de préciser dans quel foyer elle souhaitait être hébergée.
Dans sa réponse du 11 octobre 2013, A.X._ a indiqué qu'une demande de logement individuel serait vouée à l'échec et elle n'a pas émis le souhait d'être logée dans un foyer en particulier. Elle s'est en revanche plainte d'une violation des règles essentielles de procédure faute d'avoir reçu une décision motivée et d'avoir pu bénéficier de l'effet suspensif à son opposition. Elle a ajouté que le déménagement à Bex ne respectait pas le principe de proportionnalité.
Le 28 octobre 2013, A.X._ a indiqué que l'EVAM lui avait demandé de libérer la chambre qu'elle occupait pour le 8 novembre 2013, en violation de ses droits procéduraux.
Par décision du 8 novembre 2013, le Chef du DECS a rejeté le recours formé par A.X._. Il a retenu qu'eu égard à la réévaluation périodique des besoins des bénéficiaires des prestations d'urgence, ainsi que des ressources et disponibilités de l'EVAM, la continuité d'un même lieu d'hébergement ne pouvait être garantie. Il a ajouté que les courriers litigieux constituaient des mesures d'organisation administrative, non des décisions susceptibles de recours, de sorte qu'aucun déni de justice ne pouvait être reproché à l'EVAM.
E.
Le 5 décembre 2013, A.X._, agissant en son nom propre et au nom de ses deux filles, a recouru contre cette décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal. Elle conclut à la constatation d'une violation des art. 8 et 13 CEDH et à l'annulation de la décision attaquée.
Dans sa réponse du 23 décembre 2013, le DECS s'est référé à la décision querellée.
L'EVAM ne s'est pas déterminé.
Le 14 mai 2014, le Tribunal a encore requis de l'EVAM la production de son dossier, dont il ressort que depuis le 8 novembre 2013, la recourante est hébergée au foyer de l'EVAM de Leysin.
Les arguments des parties seront repris ci-après dans la mesure utile.

Considérant en droit
1.
Le litige porte, en substance, sur la qualification juridique de la lettre de l'EVAM du 13 août 2013 et sur le point de savoir si les garanties de procédure, singulièrement le droit d'obtenir une décision motivée et de bénéficier de l'effet suspensif en cas de contestation de cette décision, ont été respectées en l'occurrence. Les recourantes considèrent de plus les déménagements successifs qui leur ont été imposés comme étant disproportionnés.
2.
a) Applicable à la procédure de recours devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal par renvoi de l'art. 99 de la loi vaudoise du 28 septembre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), l'art. 75 let. a LPA-VD réserve la qualité pour former recours à toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée.
S
elon la jurisprudence, le droit de recours suppose en outre que l'intérêt digne de protection à l'annulation ou à la modification de la décision contestée soit actuel
.
Exceptionnellement, on renonce cependant à l'exigence d'un intérêt actuel lorsque la contestation peut se reproduire en tout temps, dans des circonstances identiques ou analogues, que sa nature ne permet pas de la trancher avant qu'elle ne perde son actualité et que, en raison de sa portée de principe, il existe un intérêt public suffisamment important à la solution de la question litigieuse (ATF 136 II 101 consid.
1.1 et les références; cf. aussi arrêt CDAP PS.2013.0089 du 23 mai 2014 consid. 1b et les références).
b) Selon les recourantes, il s'impose de renoncer à l'exigence d'un intérêt actuel en l'espèce, étant donné qu'elles pourraient recevoir à tout moment un nouvel ordre de changer de lieu d'hébergement, la contestation étant ainsi susceptible de se reproduire en tout temps. On peut les suivre sur ce point, les conditions posées par la jurisprudence paraissant réalisées (cf. arrêt PS.2013.0089 précité).
c) Les recourantes se sont opposées à la lettre de l'EVAM du 13 août 2013 leur demandant de libérer la chambre qu'elles occupaient, qu'elles ont considérée comme une décision, quand bien même elles ont été informées qu'en cas d'ouverture d'un nouveau droit aux prestations d'aide d'urgence, un autre lieu d'hébergement serait susceptible de leur être attribué. Elles n'ont par contre pas contesté la décision subséquente du 5 septembre 2013, par laquelle elles se sont vues attribuer 3 places au sein du foyer de Bex. Elles ont ainsi admis implicitement le bien-fondé de cette décision, qui est entrée en force. Il est douteux dans ces circonstances que le recours soit recevable. On peut toutefois s'abstenir de trancher cette question, puisque le recours est mal fondé, comme cela ressort des considérants qui suivent.
d) Pour le surplus, le recours, formé devant le tribunal compétent, dans le délai et en respectant les formes prescrites (art. 79, 92, 95 et 99 LPA-VD), est recevable à ce titre.
3.
Les recourantes ont requis la tenue d'une audience en application de l'art. 6 par. 1 de la convention du 4 novembre 1950 de sauvegarde des droits de l'hommes et des libertés fondamentales (CEDH; RS 0.101), qui garantit un droit à des débats publics oraux.
a) L'art. 6 par. 1 CEDH garantit certes à chacun le droit à ce que sa cause soit entendue publiquement. Saisi d'une demande tendant à la mise en oeuvre de débats publics, le juge cantonal doit donc en principe y donner suite. Il peut cependant s'en abstenir, en sus des cas prévus par l'art. 6 par. 1, 2ème phrase CEDH, lorsque la demande est abusive (chicanière ou dilatoire), lorsqu'il apparaît clairement que le recours est infondé, irrecevable ou, au contraire, manifestement bien fondé ou lorsque l'objet du litige porte sur des questions hautement techniques (ATF 136 I 279 consid. 1 et les références; ATF 8C_522/2012 du 2 novembre 2012 consid. 2.4, 1B_319/2011 du 24 juin 2011 consid. 2).
b) Dans la mesure où il apparaît clairement que le recours s'avère en l'occurrence mal fondé, pour les motifs qui sont exposés dans les considérants qui suivent, il n'y a pas lieu de donner une suite favorable à la requête de débats publics des recourantes.
4.
Les recourantes contestent que la lettre de l'EVAM du 13 août 2013 constitue une mesure d'organisation administrative. Selon elles, il s'agit d'une décision d'expulsion du logement ou de fin de droit à l'hébergement dans la chambre qui leur avait été octroyée au foyer de Crissier. Elles font valoir qu'elles avaient le droit d'obtenir une décision formelle susceptible de recours. Dès lors que l'attribution d'une place d'hébergement au foyer de Crissier avait fait l'objet d'une décision, aucune raison juridique ne justifiait de procéder différemment pour sa suppression et l'octroi d'une nouvelle place d'hébergement au centre de Bex. Les recourantes se plaignent aussi d'avoir été contraintes de quitter le foyer de Crissier alors qu'une opposition avait été formée contre leur déplacement dans un autre centre. Les garanties de procédure, en particulier l'effet suspensif à l'opposition, n'auraient pas été respectées.
a) Les recourantes, qui ont fait l'objet d'une décision de non-entrée en matière et de renvoi suite à leur demande d'asile,
n'ont plus droit à l'assistance ordinaire prévue par l'art. 81 de la loi fédérale du 26 juin 1998 sur l'asile (LAsi; RS 142.31), mais uniquement à l'
aide d'urgence
garantie par l'art. 12 de la constitution fédérale du 18 avril 1999 de la Confédération suisse (Cst.; RS 101; ATF 139 I 272 consid. 2.3, 135 I 119 consid. 5.3 et la référence). La mise en œuvre de l'art. 12 Cst. incombe aux cantons qui restent libres, sous réserve des garanties minimales découlant de la Constitution, de fixer la nature et les modalités des prestations à fournir à ce titre (ATF 139 I 272 consid. 3.2, 137 I 113 consid. 3.1, 135 I 119 consid. 5.3).
Selon l'art. 4a al. 1 de
la loi vaudoise du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (
LASV; RSV 850.051), toute personne résidant dans le canton a droit au minimum à l'aide d'urgence si elle n'est plus en mesure de subvenir à son entretien en raison d'une situation de détresse présente ou inéluctable.
Il en va notamment ainsi des personnes séjournant illégalement sur territoire vaudois – comme les requérants d'asile déboutés – lesquelles ont droit à l'aide d'urgence si elles se trouvent dans une situation de détresse et ne sont pas en mesure de subvenir à leur entretien (art. 2 al. 1 ch. 4 et 49 ss de la loi vaudoise du 7 mars 2006 sur l'aide aux requérants d'asile et à certaines catégories d'étrangers (LARA; RSV 142.21); cf. aussi
ATF 139 I 272 consid. 2.3,
135 I 119 consid. 5.5). Selon l'art. 30 al. 1 LARA, l'hébergement fait l'objet d'une décision de l'EVAM. D'après l'alinéa 2 de cette disposition, cette décision fixe le lieu, le début et la fin de l'hébergement, ainsi que ses modalités.
b) La notion de décision est définie à l'art. 3 LAP-VD comme il suit:
"
1
Est une décision toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit public, et ayant pour objet:
a. de créer, de modifier ou d'annuler des droits et obligations;
b. de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits et obligations;
c. de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations.
2
Sont également des décisions les décisions incidentes, les décisions sur réclamation ou sur recours, les décisions en matière d'interprétation ou de révision.
3
Une décision au sens de l'alinéa 1, lettre b), ne peut être rendue que si une décision au sens des lettres a) ou c) ne peut pas l'être."
La décision est un acte de souveraineté fondé sur le droit public, individuel et concret, qui règle de manière obligatoire et contraignante, à titre formateur ou constatatoire, un rapport juridique relevant du droit administratif (ATF 135 II 38 consid. 4.3). En d'autres termes, elle constitue un acte étatique qui touche la situation juridique de l'intéressé, l'astreignant à faire, à s'abstenir ou à tolérer quelque chose, ou qui règle d'une autre manière obligatoire ses rapports juridiques avec l'Etat (ATF 135 II 22 consid. 1.2).
Une mesure d'exécution, qui ne modifie pas la situation juridique du recourant, ne constitue pas une décision susceptible de recours (arrêt PS.2014.0039 du 23 avril 2014 consid. 2b et les références).
c) Le 24 juillet 2013, l'EVAM a rendu une décision en matière d'hébergement libellée comme il suit:
"
[...] nous vous avons attribué 3 place[s] dans la structure d'hébergement collectif suivante
Foyer EVAM, 1023 Crissier
que vous pourrez occuper jusqu'à la date d'échéance de votre décision d'octroi d'aide d'urgence, soit le 5 septembre 2013
"
Conformément à l'art. 30 al. 2 LARA, cette décision fixait donc le lieu d'hébergement des recourantes et sa durée, en particulier la date à laquelle il était prévu que l'hébergement prenne fin. Cette décision n'ayant pas été contestée, elle est entrée en force. La lettre du 13 août 2013, par laquelle l'EVAM a demandé aux recourantes de libérer, le 5 septembre 2013, la chambre qu'elles occupaient n'a en conséquence pas modifié leur situation juridique. Il ne s'agissait en fait que d'une mesure d'exécution de la décision du 24 juillet 2013. Cette lettre ne constituait donc pas une décision susceptible de recours, ou alors seulement concernant les modalités d'exécution, que les recourantes ne remettent nullement en cause. Selon la jurisprudence constante (ATF 139 I 272 consid. 3.4, 135 I 119 consid. 8.2 et les références), elles ont le droit d'obtenir une décision, mais elles devaient contester la décision du 5 septembre 2013 ou demander une décision constatatoire; elles ne pouvaient s'en prendre au courrier du 13 août 2013 qui n'était qu'une mesure d'exécution de la décision du 24 juillet 2013, dont les effets étaient d'ailleurs d'emblée limités dans le temps.
La lettre litigieuse n'étant pas assimilable à une décision susceptible d'opposition, puis de recours, les recourantes ne peuvent pas non plus tirer argument d'une violation des garanties de procédure, spécifiquement du non-respect de l'effet suspensif à leur opposition.
Du reste, les recourantes ont été dûment informées qu'en cas d'ouverture d'un nouveau droit aux prestations d'aide d'urgence, un autre lieu d'hébergement serait susceptible de leur être attribué et, contrairement à ce qu'elles prétendent, l'octroi de 3 places au sein du foyer de l'EVAM de Bex a fait l'objet d'une décision du 5 septembre 2013, qu'elles n'ont pas contestée.
Pour ces motifs déjà, le recours, mal fondé, doit être rejeté.
5.
Les recourantes se plaignent également d'une violation de leur droit à la protection du domicile, garanti par l'art. 8 CEDH. Elles contestent en particulier la proportionnalité et la nécessité du déménagement qui leur a été imposé du centre de l'EVAM de Crissier à celui de Bex, en raison de l'état d'épuisement et d'extrême fragilité de la recourante, de ses charges de famille et de son besoin de stabilité. Elles reprochent par ailleurs à l'EVAM de n'avoir pas examiné la situation individuelle de la recourante, qui élève seule une enfant en bas âge et un nourrisson. Les déménagements successifs, de Crissier à Bex, puis de Bex à Leysin porteraient de plus atteinte à leur intégration sociale, déjà précaire.
a) Compte tenu de la formulation de l'art. 30 LARA et des impératifs liés à la gestion par l'EVAM des logements à sa disposition, ce dernier dispose d'un très large pouvoir d'appréciation lorsqu'il s'agit d'attribuer des logements; le contrôle du juge se limite à vérifier que l’EVAM n’a pas sur ce point abusé ou mésusé de son pouvoir d’appréciation, ni excédé celui-ci (art. 98 LPA-VD; arrêts PS.2013.0076 du 10 juin 2014 consid. 2c, PS.2014.0010 du 12 mars 2014 consid. 3c). Il y a excès du pouvoir d'appréciation lorsque l'autorité augmente ou restreint à tort la liberté d'appréciation dont elle dispose. Il y a abus du pouvoir d'appréciation lorsque l'autorité se laisse guider par des considérations non pertinentes ou étrangères au but des dispositions applicables, ou encore lorsqu'elle statue en violation des principes généraux du droit administratif, tels que l'interdiction de l'arbitraire, l'égalité de traitement et la proportionnalité (arrêt PS.2014.0010 précité consid. 3c et les références). Il y a arbitraire, prohibé par l'art. 9 Cst., lorsque la décision attaquée viole gravement une règle ou un principe juridique clair et incontesté ou lorsqu'elle contredit d'une manière choquante le sentiment de la justice ou de l'équité. Il ne suffit pas que les motifs de la décision attaquée soient insoutenables, encore faut-il que celle-ci soit arbitraire dans son résultat (ATF 134 I 140 consid. 5.4, 263 consid. 3.1).
b) Les recourantes ne contestent pas le fait d'être logées dans une structure d'hébergement collectif. Elles invoquent en revanche l'état de santé de la recourante et son besoin de stabilité pour contester leur déménagement de Crissier à Bex. A cet égard, s'il est certes mentionné dans les attestations établies par l'Unité Psy & Migrants du CHUV, produites à l'appui du recours, qu'il est primordial pour la recourante de pouvoir bénéficier d'un cadre de vie stable, cela est à mettre en relation avec la péjoration de son état de santé qui est à craindre selon le médecin en cas de renvoi en Italie, en regard des conditions dans lesquelles la recourante a vécu dans ce pays. Le médecin de cette unité ne mentionne en revanche pas que le transfert de la recourante d'un centre d'accueil de l'EVAM à un autre serait contre-indiqué ou susceptible de porter atteinte à sa santé. C'est en vain également que la recourante invoque une atteinte à son intégration sociale, dès lors qu'elle a fait l'objet d'une décision de non-entrée en matière et d'un renvoi de Suisse suite à la demande d'asile déposée le 8 avril 2013 et que cette décision est entrée en force. En effet, pour les requérants d'asile sous le coup d'une décision de non-entrée en matière, aucun intérêt d'intégration n'est à poursuivre et aucun contact social durable ne doit être garanti au regard du caractère en principe temporaire de la présence de l'intéressé sur le territoire suisse (ATF 139 I 272 consid. 3.3, 135 I 119 consid. 5.4 et les références). Finalement, le Tribunal cantonal s'est déjà prononcé à plusieurs reprises sur la conformité de l'aide d'urgence à la Constitution fédérale et à la CEDH et il a considéré que le système prévu par le droit cantonal vaudois permet en principe d'assurer le minimum prévu par le droit constitutionnel (arrêt PS.2013.0012 du 23 mai 2013 consid. 2b et les références). Le Tribunal fédéral a par ailleurs récemment jugé, s'agissant d'un ressortissant étranger en situation illégale dans la mesure où il avait fait l'objet d'une décision de renvoi exécutoire, que l'octroi de l'aide d'urgence uniquement, notamment sous la forme d'un hébergement collectif, ne constituait pas une ingérence disproportionnée et, partant, inadmissible dans sa vie privée ou familiale ou dans son droit au respect de son domicile (ATF 8C_466/2013 du 3 juin 2014 consid. 5.3 in fine; cf. aussi ATF 139 I 272 consid. 5 et les références).
En définitive, les griefs soulevés par les recourantes ne permettent pas de retenir que leur déplacement du foyer de Crissier à celui de Bex serait disproportionné ou violerait l'art. 8 CEDH. Si elles ont par la suite encore été déplacées à Leysin, elles séjournent depuis à cet endroit.
L'intérêt public de l'EVAM à pouvoir gérer son parc immobilier sur l'ensemble du canton de Vaud de manière rationnelle, efficace et conforme au principe d'économie l'emporte par conséquent en l'espèce sur l'intérêt privé des recourantes à ne pas être déplacées. Il convient par ailleurs de rappeler que du fait de leur statut de ressortissantes étrangères en situation illégale, les recourantes se trouvent, par rapport à l'autorité, dans un rapport particulier de dépendance, qui leur confère certes le droit d'obtenir de l'aide, mais qui implique en contrepartie le devoir de se soumettre à certaines contraintes pouvant limiter leur liberté, à tout le moins tant que celles-ci restent dans des limites acceptables et ne constituent pas une atteinte grave à leur droits fondamentaux. En cas d'atteinte grave, l'intéressé bénéficie d'une protection juridique et peut recourir aussi bien contre les actes particuliers que contre le comportement général du personnel ou des responsables du centre d'hébergement. Il est en effet en droit d'obtenir une décision qui sera le plus souvent une décision en constatation (ATF 139 I 272 consid. 3.4, 135 I 119 consid. 8.2 et les références).
On relèvera encore que l'argument selon lequel "l'ordre d'expulsion de l'EVAM" (la lettre du 13 août 2013) était destiné à empêcher les recourantes de s'opposer à l'attribution d'un logement à Bex apparaît téméraire, puisqu'elles n'ont pas contesté la décision leur attribuant 3 places dans ce foyer.
Pour l'ensemble de ces motifs aussi le recours doit être rejeté.
6.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée. L'arrêt est rendu sans frais (art. 4 al. 2 du tarif des frais judiciaires en matière de droit administratif et public du 11 décembre 2007 [TFJAP; RSV 173.36.5.1). Les recourantes n'ont pas droit à l'allocation de dépens (art. 55 al. 1 a contrario et 56 al. 3 LPA-VD).