Decision ID: 40c16a20-7a28-56c6-ba36-89f498f1d5c1
Year: 1996
Language: it
Court: TI_TRPI
Chamber: TI_TRPI_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: 

ritenuto
in fatto
a.
Il PR del comune di _approvato dal Consiglio di Stato il 9 settembre 1975, attribuisce il part. _, di proprietà della ricorrente, ad una zona per attrezzature ed edifici di interesse pubblico e precisamente ad una zona di protezione del nucleo e inoltre per lo svago ed il tempo libero. In essa, giusta l’art. 31 NAPR, sono consentite solo costruzioni pubbliche (scuole, case dei bambini, uffici amministrativi, attrezzature sportive, la formazione di piazze pubbliche, ecc.).
Il decreto di approvazione ha fissato un termine di 10 anni per l’attuazione del PR, poi prorogato, il 4.2.1986, fino al 9 settembre 1990.
Le domande preliminari di costruzione (per un nuovo locale hobby, la prima; portico al pianterreno, demolizione pollaio, opere diverse, la seconda) inoltrate dalla ricorrente nel 1991 e nel 1993 sono state respinte dal Municipio di _a motivo del suddetto vincolo. Con l’avvertenza, in riscontro alla ripetuta domanda circa la definitiva destinazione del terreno, che una risposta concreta verrà fornita dall’esecutivo “dopo aver preso decisioni precise sulla revisione del PR in atto” (lett. _.7.1993 del Municipio alla signora _).
La ricorrente ha notificato le proprie pretese per espropriazione materiale in applicazione dell’art. 39 Lespr e il Presidente del Tribunale di espropriazione della giurisdizione sottocenerina le ha assegnato con decreto _.3.1994 il termine di rito per presentare l’allegato introduttivo.
b.
Con domanda 30 maggio 1994 la ricorrente chiese al Consiglio di Stato di accertare l’inesistenza di vincoli di PR gravanti ex art. 31 NAPR il part. _di sua proprietà.
Contro la decisione 21 marzo 1995 del Consiglio di Stato che ne attesta invece la sussistenza la ricorrente insorge in questa sede chiedendo che in accoglimento dell’impugnativa il tribunale accerti che “
a carico del fondo particella no. _del RF del Comune di _di proprietà della signora _ _ non esiste alcuna restrizione di piano regolatore per attrezzature e edifici d’interesse pubblico giusta l’art. 31 NAPR.”
Il Consiglio di Stato chiede invece nella sua risposta (osservazioni 13.9.1995) la reiezione del ricorso e di conseguenza l’accertamento che i contestati vincoli gravano tuttora il fondo della ricorrente.
Sui motivi delle parti ci soffermeremo nei considerandi di diritto.
considerato

in diritto
1.
La competenza di questo tribunale è data dall'art. 26 quater lett. D LOG, introdotto con la Legge concernente l'istituzione del Tribunale della pianificazione del territorio, entrata in vigore il 1. ottobre 1992.
A norma dell’art. 38 LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale della pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni dalla notificazione.
L’art. 38 LALPT legittima a ricorrere il Comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b), ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno di protezione a dipendenza della modifiche decise dal Consiglio di Stato (cpv. 4 lett. c).
Questo disposto va interpretato alla luce dell’art. 33 cpv. 2 LPT, ai cui sensi il diritto cantonale deve garantire la legittimazione a ricorrere per la meno nella stessa misura di quella prevista per il ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale. L’interesse degno di protezione non è quindi circoscritto alle modifiche decise dal Consiglio di Stato.
In concreto la ricorrente insorge contro una decisione di accertamento dell’esecutivo cantonale, chiedendo che il tribunale accerti a sua volta la fattispecie, nel senso da lei postulato.
Va qui precisato che di norma l’interesse a ottenere una decisione di accertamento è riconosciuto degno di protezione solo se non può essere soddisfatto tramite una decisione formatrice o attributiva di prestazioni. E’ il principio della sussidiarità della decisione di accertamento (DTF 108 Ib 546). Tale principio non è però assoluto. La decisione accertativa può ad es. giustificarsi in presenza di questioni di fondo, preliminari, chiarite le quali può essere evitato il ricorso a procedure lunghe e costose (Kölz, Verwaltunsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundese, RZ 91, pag. 69).
In concreto è bensì vero che la questione dell’esistenza dei vincoli AP-EP potrebbe essere risolta nell’ambito di una domanda di costruzione, e in particolare di una domanda preliminare (che infatti venne posta), tale istituto assolvendo la stessa funzione di una domanda di accertamento ma riferito a tutti gli aspetti aventi giuridica rilevanza ai fini della postulata edificazione.
Qui tuttavia il tema di diritto posto all’esame è di una così centrale importanza ed è peraltro di natura cosi squisitamente pianificatoria prima ancora che edilizia, da giustificare una preliminare, vincolante presa di posizione.
La legittimità ricorsuale è dunque data.
Presentato nei termini di legge (tenuto conto delle ferie giudiziarie) e quindi tempestivo, il ricorso è ricevibile in ordine.
2.
Il tema in discussione è il seguente: i vincoli di PR sono decaduti il 9 settembre 1990, alla scadenza del termine fissato dal Consiglio di Stato col decreto di approvazione e della successiva proroga?
E’ quanto sostiene la ricorrente e nega il Consiglio di Stato.
La tesi ricorsuale si fonda sul testo dell’art. 23 LE ‘73 vigente al momento dell’approvazione e quindi dell’entrata in vigore del vincolo. Il disposto prescrive che: “
Il decreto di approvazione stabilirà, per l’attuazione del piano regolatore, un termine di 10 anni, prorogabile al massimo di 5 anni a richiesta del Comune
.” Questo testo va letto in relazione all’art. 26 cpv. 2 LE ‘73, pure vigente al momento dell’approvazione del PR, del seguente tenore: “
Qualora, allo scadere del termine decennale o prorogato, il piano venga ripresentato per un altro periodo, i proprietari dei fondi di cui sia nuovamente prevista l’espropriazione totale o un’espropriazione parziale che modifichi essenzialmente la natura della parte residua possono chiederne l’espropriazione immediata anche totale.”
“Orbene, osserva la ricorrente, sulla scorta di queste chiare disposizioni legali non si vede proprio come si possa sostenere che, scaduto il termine fissato per l’attuazione, le restrizioni di un piano regolatore, per cui il proprietario sarebbe legittimato a chiedere l’espropriazione totale in caso di ripresentazione per un altro periodo, possano continuare a sussistere anche quando il piano non venisse ripresentato per un altro periodo. Al testo chiaro della legge non fare oscura glossa.”
Di contrario parere invece il Consiglio di Stato, che si rifà ad un articolo di _ _ apparso su _ 1986, pag. 239 seg. Il problema è visto in chiave dinamica, tenuto conto dell’evoluzione del diritto pianificatorio a partire dalla LE 40 il cui l’art. 34 anticipava sì testualmente il citato art. 23 LE 73, ma in tutt’altro scenario giuridico. Allora il PR consisteva essenzialmente in un programma di opere pubbliche, strettamente connessa con l’esproprio dei terreni necessari alla sua attuazione.
Era esclusa l’espropriazione materiale per i vincoli che ne derivavano alla proprietà privata. Quale correttivo si pose un termine ai vincoli stessi (10 anni, prorogabili di 5). Per conciliare gli interessi del comune a realizzare l’opera oltre il termine suddetto e quello del proprietario di vedersi indennizzato per un vincolo così prolungato, se ne riconobbe il diritto a chiedere l’espropriazione formale immediata se il comune ripresentava il vincolo in un nuovo PR. Questo era, secondo l’autore succitato, il motivo per cui si pose in essere quella costellazione. Se però siffatta soluzione poteva essere congruente con la concezione del PR di allora, non più quando questo evolse verso le forme attuali e da piano delle opere divenne effettivamente lo strumento della pianificazione del territorio comunale, in particolare dividendolo in edificabile e non. Evoluzione parallela ebbe peraltro il diritto espropriativo e infatti la Lespr del ‘71 introdusse l’espropriazione materiale, fissando tuttavia ad 1 anno il termine, perentorio, per farla valere (art. 39 Lespr). Questo termine fu poi innalzato a 10 anni con l’ulteriore modifica della Lespr. dell’8.3.1988. In quell’occasione si abolì pure l’art. 24 cpv. 2 LE, che aveva perso ogni ragione di essere, giacché i diritti del proprietario erano oramai sufficientemente tutelati (cfr. rapporto della commissione legislazione 3249 R del 26 2.1988, pag. 1179). Per tutti questi motivi, secondo _, non poteva più trovare credito l’interpretazione dell’art. 23 LE 73 fattane dal TRAM (cfr. RDAT 1986, pag. 243), che alla scadenza del termine di 10/15 anni previsto dal disposto attribuiva l’effetto di far decadere i vincoli di PR per opere ecc. di interesse pubblico inattuate, lasciando invece sussistere il PR per le rimanenti disposizioni (ad es. norme attuative, azzonamento, linee di arretramento ecc.). L’enucleazione dal piano regolatore della parte riguardante le opere pubbliche, non è compatibile, a mente di _, con la necessaria unitarietà che deve possedere questo strumento, visto in particolare la stretta relazione tra l’intervento infrastrutturale pubblico e lo sfruttamento da parte privata del potenziale edificatorio previsto dal piano. Entrambi i campi d’azione vanno necessariamente coordinati. In queste circostanze il termine dell’art. 23 LE non può che avere carattere programmatico, corrispondere all’orizzonte temporale entro il quale secondo l’attuale concezione (sancita dalla vigente normativa legale) il piano deve approntare le sue previsioni e prognosi, adottando le misure atte a realizzarle, specie dimensionando correttamente la zona edificabile. La scadenza del termine non comporta dunque decadenza dei vincoli.
Ritroviamo il nucleo di questa tesi nel Messaggio governativo 9.12.1987 concernente la surriferita modifica dell’art. 39 cpv. 1 della Lespr dell’8 marzo 1971, messaggio in cui il Consiglio di Stato anticipa che “
il disegno di legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio prevede, per quanto concerne i piani regolatori e i piani di utilizzazione cantonali, di lasciar cadere l’attuale termine di attuazione dei piani di dieci anni, prorogabili di ulteriori 5 anni: Con la nuova legge i piani avranno quindi una durata indeterminata per cui, anche da questo profilo, si impone una modificazione dell’art. 39 Lespr
.” In effetti la LALPT venne poi adottata ed entrò in vigore il 6 novembre 1990 (nemmeno due mesi, si noti, dopo la scadenza del termine, prorogato, fissato all’attuazione del PR del comune di _) al suo art. 40 dichiara che il PR ha durata indeterminata e all’art. 41 che il piano è sottoposto a verifica, di regola, ogni dieci anni.
3.
E’ evidente che la tesi sostenuta dal Consiglio di Stato ha molti punti a suo favore e risponde con ogni evidenza ad una concezione più aggiornata della pianificazione del territorio comunale. D’altro canto non può far dubbio che almeno nell’ambito della LE 40 il termine dei 10/15 anni aveva la chiara funzione di far decadere alla scadenza il PR, inteso principalmente come piano di opere da realizzare. Per 10/15 anni il proprietario doveva sopportare il vincolo senza indennizzo; alla fine di quel periodo se il comune non aveva realizzato le opere il vincolo cadeva. Le opere e il relativo vincolo dovevano essere ripresentate con un nuovo PR e in quel caso, ma in quello solo, il proprietario poteva chiedere l’espropriazione immediata (formale) se il vincolo era costitutivo di espropriazione totale (o equivalente). Così fu fino all’abrogazione dell’art. 26 cpv. 2 LE 74, anche se nel frattempo la funzione del PR era cambiata e l’introduzione dell’espropriazione materiale, ancorché da chiedersi nel breve termine di un anno, aveva reso meno indispensabile la fissazione di un termine per la validità del vincolo, a tutela del proprietario. Ciò non toglie che finché fu in vigore il capoverso secondo dell’art. 26 LE 73 (ossia fino al 1988) il termine poteva difficilmente essere interpretato diversamente che quale termine di decadenza. Dal fatto che l’esproprio formale immediato poteva essere chiesto solo se, scaduto il termine fissato all’attuazione del PR, i vincoli erano riproposti da un nuovo piano, non si vede quant’altro si possa desumere, a contrario, se non che i vincoli non ripresentati erano decaduti. Se, infatti, fossero rimasti in vigore si sarebbe dovuto indennizzarne il proprietario, non diversamente che in caso di ripresentazione.
4.
Queste, nelle grandi linee, le due tesi interpretative che si contendono il campo. A quale delle due vada finalmente la palma può tuttavia rimanere indeciso. Altre considerazioni impongono di spostare l’esame del problema su un altro piano, abbandonando l’esegesi dell’art. 23 LE 73.
Dev’essere ricordato che il 1. gennaio 1990 è entrata in vigore la legge federale sulla pianificazione del territorio (LPT).
Tra gli obiettivi pianificatori fondamentali ivi enunciati figurano l’approntamento delle misure atte a garantire un’utilizzazione funzionale e parsimoniosa del suolo, a fornire una risposta equilibrata ai diversi bisogni della popolazione e dell’economia, a ordinare l’insediamento in vista di uno sviluppo armonioso del paese, il tutto compatibilmente col rispetto dell’ambiente e della natura (cfr. art. 22quater Cost e artt. 1 e 3 LPT). A norma dell’art. 2 LPT, Confederazione, Cantone e Comuni elaborano e coordinano le pianificazioni necessarie ai loro compiti d’incidenza territoriale. E’ attraverso il PR che il comune disciplina l’uso ammissibile del suolo, delimitando in particolare le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 LPT).
La complessità dei fattori che intervengono in questa operazione e la loro mutevolezza richiedono una grande flessibilità e adattabilità dello strumento pianificatorio. D’altra parte, proprio perché strumento di pianificazione, il PR deve far prova di sufficiente stabilità: deve fornire ai proprietari e all’ente pubblico una base previsionale sicura, che permetta di pianificare con opportuno anticipo e su un arco di tempo ragionevole i rispettivi investimenti (DTF 120 Ia 231/32, 119 Ib 480 consid. 5c, 114 Ia 32 consid. 6, 109 Ia 113 consid. 3).
La LPT ha avvertito l’importanza di mediare le contrastanti esigenze di dinamicità da un lato e di stabilità, dall’altro, prescrivendo all’art.
21 LPT
che “
in caso di notevole cambiamento delle circostanze, i piani di utilizzazione
(PR)
siano riesaminati e, se necessario, adattati.”
. Ciò è solo possibile con un PR di durata indeterminata.
E’ quanto sancisce, ora, la LALPT (entrata in vigore il 6.11.1990) statuendo all’art. 40 che il PR è di durata indeterminata e all’art. 41 che se il piano va sottoposto a verifica, di regola, ogni dieci anni, può essere modificato o integrato in ogni tempo se l’interesse pubblico lo esige, con la procedura prevista per l’adozione. La norma cantonale non fa che riprendere nella sua essenza il diritto federale, col quale l’art. 23 LE 73 fissando un termine determinato per l’attuazione del PR si pone insanabilmente in contrasto, se, come vorrebbe la ricorrente, tale termine fosse tassativo.
Un conto è infatti stabilire un termine programmatico per la generale verifica del piano, un altro farlo decadere automaticamente ad una precisa scadenza e peraltro solo per una parte, quella relativa alle opere pubbliche. Scissione peraltro priva di senso, inaccettabile.
5.
Fatta questa premessa occorre esaminare se il nuovo ordinamento (art. 21 LPT) può essere applicato ai vincoli AP-EP gravanti la proprietà della ricorrente.
Se si ritiene che con l‘istituzione dei vincoli e il loro assoggettamento al termine dell’allora vigente art. 23 LE la fattispecie si è interamente conclusa nel ‘75, la LPT, non ancora entrata in vigore a quel momento, non potrebbe trovare applicazione senza violare il principio d’irretroattività e non v’è motivo per ritenere adempiute in concreto le cinque condizioni previste dalla giurisprudenza per farvi eccezione.
Se invece consideriamo che la fattispecie è ancora aperta al momento in cui è entrata in vigore la LPT, allora ci troviamo con due norme tra di loro in conflitto: gli artt. 23 LE e 21 LPT. La norma di diritto federale prevale e dunque l’art. 23 LE viene materialmente abrogato e non trova applicazione alla scadenza del vincolo, che dunque non decade.
A nostro giudizio questa soluzione si impone.
Se infatti è ben vero che il vincolo è sorto nel regime precedente con le condizioni e i termini previsti dalla legge allora vigente, non è men vero che termine e condizioni non erano ancora realizzati al momento dell’entrata in vigore del nuovo diritto. Se il contenuto del vincolo sfugge alla nuova regolamentazione, non così i fattori da cui ne dipende la sussistenza nel nuovo regime. Non si tratta di retroattività in senso stretto ma (per usare una terminologia a dir vero ampiamente criticata) di retroattività impropria, normalmente ammessa. La fattispecie non è interamente conclusa prima dell’avvento del nuovo diritto; non lo è per quanto attiene alla conseguenza che sulla sussistenza del vincolo può avere la scadenza del termine fissato dal decreto di approvazione del PR e con esso del vincolo.
Più in dettaglio osserviamo che non abbiamo solo un termine entro il quale il PR dev’essere attuato, pena la decadenza dei vincoli relativi alle opere pubbliche previste e non realizzate. V’è la stretta correlazione con l’art. 26 cpv. 2 LPT ai cui sensi se il PR viene ripresentato per un altro periodo i proprietari dei fondi di cui sia nuovamente prevista l’espropriazione totale (o di equivalente restrittività) possono chiedere l’espropriazione immediata. Al vincolo decaduto subentra uguale vincolo (se non, giuridicamente, lo stesso). Non basta quindi per toglierlo dal fondo gravato che il vincolo venga a scadenza, occorre per giunta che il comune non lo ripresenti. Se lo fa, il fondo continua ad essere vincolato.
In realtà, sotto il profilo pianificatorio, il nuovo PR nel ripresentare le opere pubbliche non ancora attuate non fa che continuare il precedente. La cesura è guarita dalla ripresentazione. I due tronconi si congiungono riformando l’unità.
In questo quadro il proprietario che si vede il fondo gravato da un vincolo AP-EP non può escludere a priori che dopo i primi 10, risp. 15 anni il vincolo non verrà ripresentato. Se non lo è, esso decade, secondo quella normativa, interpretata come vuole la ricorrente; ma che ciò avvenga non è affatto certo. Certo è quindi il termine ma non la liberazione del fondo. Lo è a condizione che il vincolo non venga ripresentato. Il vincolo è dunque interamente istituito all’atto dell’approvazione del PR, nel 1975, ma sussiste con quel grado di incertezza circa la sua effettiva estinzione che impedisce di considerare la fattispecie interamente conclusa sotto il regime della LE 73.
E dunque il nuovo diritto trova applicazione (cfr. per quanto rispecchia la presente fattispecie, Knapp, Précis de droit administratif, N 1357). Se la LE 73 rimane in vigore a quel momento ma all’art. 23 si pone in contrasto con la legge federale, questa prevale e la norma del diritto cantonale non trova applicazione.
La ricorrente si appella invano al principio della buona fede richiamandosi alla N 1358 del “Précis de droit administratif” di Knapp. Non se ne verificano in realtà le premesse. Non può pretendere che la legge rimanga immutata. Non può vantare nessun diritto acquisito. Non può far valere nessuna garanzia della situazione acquisita, tale non essendo il semplice fatto che quando il suo fondo è stato gravato la legge prevedeva che in caso di mancata attuazione del PR nel termine di 10/15 anni il vincolo sarebbe decaduto. Non può affermare di aver compiuto atti di disposizione irreversibili in funzione di una simile aspettativa o pretendere di aver avuto assicurazioni al riguardo, o di fondarla su diritti contrattuali. Insomma, la sua posizione è quella di qualsiasi proprietario il cui fondo, compatibilmente con la buona fede che qui non è violata, è esposto al rischio di modifiche del diritto.
6.
A dir vero ci si può anche chiedere se davvero il PR non ha trovato attuazione per quanto ha attinenza col vincolo gravante il fondo della ricorrente. Nella misura in cui è vietata ogni costruzione che non sia di natura pubblica (scuole ecc.) e ciò per proteggere il nucleo, da un lato, e dall’altro per riservare l’area a fini di svago, senza nessuna previsione di opere pubbliche da eseguire, pare difficile affermare che il PR non sia stato attuato. Non poteva esserlo più di così. Tutto si è esaurito nell’apporre il vincolo: non occorre un’ulteriore realizzazione. E quindi alla scadenza del termine il PR non risulta inattuato su quel punto. Si noti però che secondo Scolari, Comm. LE ad art. 23 N. 3 i vincoli per la creazione di zone di svago diventano essi pure inefficaci (nella misura in cui presuppongono una serie di attrezzature e comunque di sistemazione?); per le zone verdi, e lo stesso dovrebbe valere per le zone di protezione (ad es. del nucleo) dovrebbe invece decadere solo la presunzione della pubblica utilità per eventuali espropriazioni, rimanendo valida la disciplina di zona. Ma se la disciplina di zona prevede il vincolo dell’area, l’area rimane vincolata. Questo vincolo, almeno, non sarebbe stato toccato dalla scadenza del termine.
7.
Poco infine giova alla ricorrente il richiamo all’art. 35 cpv. 3 LPT. E' esatto che i PR allestiti secondo il vecchio diritto, non approvati conformemente all’art. 35 cpv. 3 LPT e contrari alla LPT, perdono la loro validità a partire dal 1.1.1988 per quanto concerne la delimitazione del territorio destinato all’edificazione (118 Ib 38; 119 Ib 124) e che a partire da quella data, in assenza di zone edificabili e salvo diversa disposizione del diritto cantonale, il comprensorio già largamente edificato vale quale zona edificabile provvisoria (art. 36 cpv. 3 LPT).
Ciò non significa che le disposizioni vigenti nelle zone edificabili inserite nel comprensorio largamente edificato abbiano a decadere. Non, ad ogni modo, se sono compatibili con la LPT e se la procedura di adozione adempie i requisiti minimi posti dalla legge. Così in concreto.
La part. _fa essenzialmente parte del nucleo di _e quindi per definizione del comprensorio già ampiamente edificato (“geschlossener Siedlungsbereich”, DTF 118 Ib 45). Quanto al PR è stato approvato nel 1975 conformemente alla LE 73, seguendo una procedura che rispetta nelle grandi linee i canoni della successiva LPT. I vincoli infine rientrano da un lato nelle misure previste dalla legge federale a tutela di luoghi caratteristici (art. 17 LPT) e, dall’altro, nel garantire la conservazione di spazi ricreativi ossequiano il principio enunciato dall’art. 3 cpv. 2 lett. d) LPT. Essi non sono dunque venuti a cadere in forza dell’art. 35 LPT alla fatidica data del 1.1.1988.
8.
Visto la particolarità del tema si prescinde dal prelievo di spese e tasse di giudizio.