Decision ID: f108a05f-7c36-53c0-9596-d742ef48cf6c
Year: 2007
Language: it
Court: TI_TCA
Chamber: TI_TCA_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: public_law

ritenuto,
in fatto
A.
Con risoluzione 16 maggio 2006 (n. 2340) il Consiglio di Stato ha adottato il decreto di protezione della zona golenale della Valle _, elaborato in base alla legge cantonale sulla protezione della natura del 12 dicembre 2001 (LCPN). Il comprensorio disciplinato dal decreto, che si estende per una lunghezza di circa 6 km lungo il fiume _ ed è caratterizzato da tre pianure alluvionali, è una zona di protezione della natura ai sensi dell'art. 12 LCPN, iscritta nell'inventario federale delle zone golenali d'importanza nazionale come oggetto n. 227, denominato _ -_, ed anche, limitatamente al settore meridionale, in quello dei siti di riproduzione degli anfibi d'importanza cantonale come oggetto n. 286, denominato _. Secondo l'art. 3 cpv. 1 delle norme di attuazione (in seguito: NADP), scopo del provvedimento è la conservazione e la valorizzazione dei contenuti naturalistici della Valle _, tramite la definizione di regole di comportamento consone alla vocazione del comparto territoriale interessato, nonché attraverso l'adozione di interventi volti a tutelarne ed incrementarne la diversità biologica. Fra gli obiettivi generali di protezione, volti a tutelare integralmente i contenuti naturali del comprensorio (art. 7 cpv. 1 NAPD), figura in particolare la salvaguardia dei processi di inondazione, erosione e sedimentazione responsabili del ringiovanimento e della dinamicità della zona golenale che, se compromessi, devono essere ristabiliti, non appena se ne presenti l'occasione (art. 7 cpv. 2 lett. d NADP).
B. Con ricorso 11 maggio 2006 il municipio di RI 1 impugna, in nome proprio e in rappresentanza di 357 cittadini firmatari della petizione del 12 febbraio 2004 (cfr. doc. in atti), la citata risoluzione dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo lo stralcio della lettera "d" dall'art. 7 cpv. 2 NADP. Il ricorrente lamenta la violazione del principio della buona fede, della proporzionalità e dell'interesse pubblico. Il controverso disposto, proprio perché impone la tutela, rispettivamente il ripristino, dei processi naturali di inondazione, sarebbe nei suoi effetti pregiudizievole per l'incolumità della popolazione, delle cose e del territorio. Una preoccupazione, questa, già largamente avvertita e diffusa nella popolazione dei comuni interessati dal decreto in contestazione (_e _), ritenuto che la regione è stata colpita in passato da fenomeni alluvionali, che hanno causato gravi danni materiali e perdite di vite umane. Tant'è che durante il lungo iter di adozione del decreto di protezione qui impugnato, 357 cittadini hanno sottoscritto una petizione, che censurava appunto, fra altri, anche l'aspetto relativo agli interventi di rivitalizzazione, che comportavano il recupero della dinamica fluviale naturale. In questa fase, i servizi competenti dell'amministrazione cantonale, che avevano più volte incontrato i rappresentanti dei firmatari, si erano impegnati a trattare la questione della rivitalizzazione di alcune aree golenali in termini generali e unicamente nel rapporto esplicativo. Impegno, questo, che risulterebbe completamente disatteso con l'inserimento della contestata lettera "d" nell'art. 7 cpv. 2 delle norme di attuazione del decreto di protezione poi adottato dal Consiglio di Stato.
C. La divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità postula il rigetto dell'impugnativa con argomentazioni che verranno, se del caso, riprese nei considerandi di diritto, mentre il municipio di RA 2 comunica di non aver particolari osservazioni da proporre.
D. In data 17 ottobre 2006 si è tenuta l'udienza, durante la quale i rappresentanti del municipio di RI 1 hanno versato agli atti una documentazione concernente l'alluvione verificatasi in Valle _ nel 1987 e hanno ricordato che la frana avvenuta a _ nel 1992, dovuta alle acque del riale _, aveva comportato la morte di due persone e la distruzione di undici stabili. Dopo ampia discussione, le parti hanno riconfermato le rispettive posizioni, rinunciando a presentare conclusioni scritte.
E. Con decreto legislativo 25 gennaio 2005 (FU 2005, pag. 1352) il Gran Consiglio ha sancito l'aggregazione dei comuni di _, _ e _ in un nuovo comune denominato comune di _ a far tempo dalla costituzione del nuovo municipio, avvenuta con le elezioni comunali del 22 ottobre 2006 (FU 2006, pag. 6984).
Considerato,

in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo, nel quale è stato integrato il Tribunale della pianificazione del territorio con effetto al 14 luglio 2006 (BU 2006 pag. 215 segg.), è data (art. 45 cpv. 2 LCPN). Insinuato entro il termine di 15 giorni dalla scadenza del termine di pubblicazione come indicato al punto 7 del dispositivo della risoluzione impugnata, il ricorso può essere considerato tempestivo (art. 15 cpv. 3 LCPN). Quanto alla legittimazione, il tribunale considera quanto segue.
1.1. Giusta l'art. 46 cpv. 1 LCPN hanno qualità per interporre ricorso persone o enti pubblici lesi direttamente nei loro legittimi interessi dalla decisione impugnata. Il diritto di ricorso giusta gli articoli 12 e 12b cpv. 1 della Legge federale sulla protezione della natura e del paesaggio (LPN) compete ai Municipi e al Consiglio di Stato (cpv. 2). Le associazioni aventi un’importanza nazionale, legittimate a ricorrere ai sensi dell’articolo 12 cpv. 1 della Legge federale sulla protezione della natura e del paesaggio, hanno facoltà di valersi dei mezzi di diritto cantonali contro decisioni prese in sede di pianificazione dell’utilizzazione (cpv. 3). Sono altresì legittimate a ricorrere le associazioni d’importanza cantonale, riconosciute dal Cantone tramite una legge, che esistono da più di dieci anni e che si occupano per statuto della protezione della natura e del paesaggio, della conservazione dei monumenti storici o di scopi affini puramente ideali (cpv. 4).
1.2. Il municipio di RI 1, che propone il ricorso in nome proprio, fonda - e, peraltro, potrebbe fondare solo - la propria legittimazione ad impugnare la citata risoluzione sul diritto di ricorso dei municipi, sancito dall'art. 46 cpv. 2 LCPN. Questo disposto completa l'art. 12 LPN, a cui espressamente rinvia, assegnando la facoltà ricorsuale all'autorità competente secondo il diritto cantonale: il municipio, a cui spetta pertanto esplicare il diritto di ricorso del comune (cfr. messaggio n. 4872 del 30 marzo 1999 sulla LCPN, pag. 45). L'art. 12 cpv. 1 LPN, nella sua versione sino al 31 novembre 2006, disponeva difatti che "
in quanto le decisioni dei Cantoni e le decisioni delle autorità federali siano impugnabili in ultima istanza mediante ricorso al Consiglio federale o ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale, il diritto di ricorrere spetta ai Comuni e alle associazioni aventi un'importanza nazionale che esistano da più di dieci anni e si occupino per statuto della protezione della natura e del paesaggio, della conservazione dei monumenti storici o di scopi affini puramente ideali.
Occorreva quindi che la decisione impugnata fosse fondata sul diritto federale e fosse presa nell'adempimento di un compito federale ai sensi dell'art. 2 LPN (DTF 123 II 7 segg.). Ciò si realizzava quando la decisione cantonale, come si avrà modo di approfondire nel merito, concerneva la protezione di un biotopo d'importanza nazionale, regionale o locale (art. 18 cpv 1 bis e 1 ter, 18a, 18b e 22 LPN; cfr. Zuffery, Kommentar NHG, Zurigo 1997, ad art. 2 n. 16 e 28; Keller, op. cit., ad art. 12 n. 3). Questo diritto è stato mantenuto nel nuovo testo dell'art. 12 cpv. 1 LPN, modificato nell'ambito della revisione totale dell'organizzazione giudiziaria federale, secondo cui "
in quanto le decisioni dei Cantoni e le decisioni delle autorità federali siano impugnabili in ultima istanza mediante ricorso al Tribunale amministrativo federale o al Tribunale federale, il diritto di ricorrere spetta ai Comuni e alle associazioni aventi un'importanza nazionale che esistano da più di dieci anni e si occupino per statuto della protezione della natura o del paesaggio, della conservazione dei monumenti storici o di scopi affini puramente ideali
" (cfr. n. 43 dell'allegato alla LTAF, RU 2006, 2250). Nondimeno, simile ricorso può essere finalizzato soltanto alla tutela della natura rispettivamente del paesaggio (Keller, op. cit., ad art. 12 n. 19) e non a detrimento di questi valori, come in sostanza chiede il municipio con lo stralcio dell'art. 7 cpv. 2 lett. d NADP (cfr. infra, consid. 6). La legittimazione del municipio, al pari di quella
di ognuno dei 357 firmatari della petizione del 12 febbraio 2004, che non è stata in alcun modo dimostrata (art. 46 cpv. 1 LCPN), può ad ogni conto rimanere irrisolta, visto l'esito, nel merito, del gravame.
2.
La protezione della natura e del paesaggio è sancita a livello costituzionale dall'art. 78 Cost., che ne affida la competenza ai Cantoni, mentre fa carico alla Confederazione di rispettare nell'esecuzione dei propri compiti le caratteristiche del paesaggio, l'aspetto degli abitati, i luoghi storici, come anche le rarità naturali e i monumenti culturali, con l'obbligo di conservarli intatti quando vi sia un interesse generale e preponderante. Il disposto costituzionale conferisce alla Confederazione la facoltà di legiferare sulla protezione della fauna e della flora. Direttamente protette dalla Costituzione sono le paludi e le zone palustri di particolare bellezza e di importanza nazionale. La protezione della natura e del paesaggio è specificamente disciplinata dalla legge federale sulla protezione della natura e del paesaggio del 1 luglio 1966 (LPN): giusta l'art. 18 cpv. 1 LPN l'estinzione di specie animali e vegetali indigene dev'essere prevenuta mediante la conservazione di spazi vitali sufficienti (biotopi) e altri provvedimenti adeguati. Devono essere segnatamente protette le zone ripuali, le praterie a carice e le paludi, le fitocenosi forestali rare, le siepi, i boschetti in terreni aperti, i prati secchi e altri siti che nell'equilibrio naturale hanno una funzione compensatrice o presentano condizioni favorevoli alle biocenosi (art. 18 cpv. 1bis LPN). Secondo l'art. 18a cpv. 1 LPN, il Consiglio federale, sentiti i Cantoni, determina i biotopi d'importanza nazionale, ne stabilisce la situazione e indica gli scopi della protezione. Spetta poi ai Cantoni di disciplinare la protezione e la manutenzione dei biotopi d'importanza nazionale, di prendere tempestivamente gli opportuni provvedimenti e di badare alla loro esecuzione (art. 18a cpv. 2 LPN). I Cantoni provvedono alla protezione e manutenzione dei biotopi d'importanza regionale e locale a norma dell'art. 18b cpv. 1 LPN.
Si tratta, secondo la giurisprudenza, di un mandato imperativo (DTF 118 Ib 485, consid. 3a). La Confederazione - e, trattandosi di biotopi d'importanza regionale e locale, i Cantoni - devono anzitutto stabilire quali sono gli spazi vitali da proteggere. Ciò presuppone la ponderazione di tutti gli interessi, pubblici e privati, in gioco. Direttamente protetta, ope legis, senza che vi sia spazio per la ponderazione degli interessi è per contro, a norma dell'art. 21 LPN, la vegetazione ripuale. Ne fan parte essenzialmente i canneti, i giuncheti, le vegetazioni golenali e biocenosi forestali che crescono lungo le rive di laghi, fiumi, stagni.
3.
Il comprensorio territoriale disciplinato dal decreto di protezione all'esame è un biotopo ai sensi dell'art. 18 LPN e come tale iscritto quale oggetto n. 227 _ -_ nell'inventario federale delle zone golenali d'importanza nazionale (art. 18a LPN). Esso soggiace innanzitutto alle disposizioni dell'ordinanza concernente la protezione delle zone golenali d'importanza nazionale (in seguito, ordinanza sulle zone golenali), entrata in vigore il 5 novembre 1992. La delimitazione di tali oggetti è stabilita dai Cantoni (art. 3 cpv. 1 ordinanza sulle zone golenali), che adottano adeguati provvedimenti di protezione e di manutenzione (art. 5 cpv. 1 ordinanza sulle zone golenali), affinché siano conservati intatti (art. 4 cpv. 1 ordinanza sulle zone golenali), e vigilano affinché i piani e le prescrizioni che regolano le modalità di utilizzazione del suolo consentita ai sensi della legislazione sulla pianificazione del territorio siano conformi a tale ordinanza (art. 5 cpv. 2 lett. a ordinanza sulle zone golenali). Lo scopo di protezione include segnatamente: a. la conservazione e lo sviluppo della flora e della fauna indigene tipiche delle zone golenali e degli elementi ecologici indispensabili alla loro esistenza, b. la conservazione e, per quanto sia ragionevole e fattibile, il ristabilimento della dinamica naturale del regime delle acque e di quello dei detriti alluvionali, c. la conservazione delle caratteristiche geomorfologiche (art. 4 cpv. 1 ordinanza sulle zone golenali). I Cantoni vigilano affinché i danni arrecati in particolare alla dinamica naturale del regime delle acque e dei detriti degli oggetti siano eliminati, per quanto possibile, non appena se ne presenti l'occasione (art. 8 ordinanza sulle zone golenali). Deroghe allo scopo della protezione sono ammissibili soltanto per progetti direttamente legati all'ubicazione che sono utili alla protezione degli uomini dagli effetti dannosi dell'acqua o ad altro interesse pubblico preponderante d'importanza nazionale (art. 4 cpv. 2 ordinanza sulle zone golenali).
4.
Con l'entrata in vigore della legge cantonale sulla protezione della natura (1 marzo 2002), il Cantone è tenuto, per i biotopi d'importanza nazionale e cantonale, ad emanare un decreto di protezione, onde definire la precisa delimitazione cartografica, i motivi della protezione, i provvedimenti di protezione e di gestione (art. 13 cpv. 2 e 14 LCPN). Il decreto di protezione è adottato dal Consiglio di Stato, sentiti i comuni, i proprietari ed i gestori interessati (art. 14 cpv. 1 LCPN). Gli oggetti protetti dovranno poi essere segnalati nel piano regolatore dei comuni interessati (art. 16 cpv. 2 LCPN).
5. Come anticipato in narrativa, il ricorrente ritiene che gli obiettivi alla base del decreto di protezione all'esame, quali la tutela dei processi di inondazione, rispettivamente il loro ripristino laddove risultano compromessi, sono suscettibili di porre in serio pericolo persone e cose, come avrebbero peraltro dimostrato alcuni accadimenti alluvionali verificatisi in passato nella regione. Lamentando la carenza d'interesse pubblico, rispettivamente la violazione del principio della proporzionalità, esso chiede pertanto lo stralcio dall'art. 7 cpv. 2 NADP della lettera "d", che dispone:
Art. 7 Obiettivi generali di protezione
1. I contenuti naturali della Zona di protezione della natura della Valle _ sono integralmente tutelati.
2. Sono in particolare protetti:
a. – c. "
omissis
"
d. i processi di inondazione, erosione e sedimentazione responsabili del ringiovanimento e della dinamicità della zona golenale. Qualora se ne presenti l'occasione, tali processi, se compromessi, devono essere ristabiliti;
e. "
omissis
"
6. Il tribunale non può accedere alla richiesta ricorsuale per i seguenti motivi.
6.1. Per zone golenali s'intende le aree situate lungo i fiumi, torrenti e laghi che vengono periodicamente o saltuariamente inondate da fenomeni di piena. Proprio per questa particolarità esse risultano essere tra gli ambienti naturali più ricchi dal punto di vista biologico, in quanto è così favorito l'insediamento di un'innumerevole quantità di specie vegetali. Questa diversità permette la colonizzazione di un grande numero di specie animali, che utilizzano le aree golenali come luoghi di riproduzione, nidificazione, rifugio e di caccia. La tutela di queste componenti naturali passa dunque attraverso il mantenimento delle caratteristiche che consentono la sopravvivenza delle specie e delle comunità che una determinata zona ospita. In particolare, ad una zona golenale, bisogna dunque garantire una dinamica fluviale che sia il più possibile vicina allo stato naturale. L'inondazione periodica di queste aree è infatti un requisito fondamentale alla loro sopravvivenza e ne determina, come detto, la ricchezza e la diversità delle specie presenti (cfr. decreto di protezione della zona golenale della _ _, allegato A).
6.2. Ora, da quanto precede emerge chiaramente che la salvaguardia dei processi d'inondazione, erosione e sedimentazione all'interno del perimetro della zona golenale, così come enunciata alla lettera "d" dell'art. 7 cpv. 2 NADP, costituisce un obiettivo primario ed indispensabile, senza il quale il provvedimento di protezione in parola risulterebbe senz'altro inutile e quindi, in ultima analisi, carente dal profilo dell'interesse pubblico. Esso attua ed esplicita, precisandolo nella sostanza, il concetto di conservazione della dinamica naturale del regime delle acque e di quello dei detriti alluvionali dell'art. 4 cpv. 1 lett. b dell'ordinanza sulle zone golenali, situandosi così perfettamente nel quadro del diritto federale (cfr. supra, consid. 3). Corollario di questo obiettivo, altrettanto imprescindibile ed anch'esso promosso dall'ordinanza federale, è il recupero di tali processi, comunque all'interno dell'area circoscritta dal perimetro di protezione, laddove risultano compromessi e per quanto sia ragionevole e fattibile, vale a dire qualora se ne presenti l'occasione (art. 7 cpv. 2 lett. d seconda frase NAPD; art. 4 cpv. 1 lett. b e art. 8 ordinanza sulle zone golenali). Difatti, la conservazione intatta delle zone golenali, scopo principale della protezione (art. 4 cpv. 1 ordinanza sulle zone golenali), non può essere compiutamente raggiunta se non con il recupero, per quanto possibile, di quelle superfici che risultano essere state sottratte alla dinamica attiva delle acque e dei sedimenti.
6.3. Ferme queste premesse, va da sé che lo scopo della protezione è finalizzato al ristabilimento del regime naturale delle acque, atto a consentire periodici o saltuari fenomeni di piena. Con tale scopo nulla hanno da spartire fenomeni di inondazione, certamente naturali, tuttavia tanto straordinari e anomali da causare effetti catastrofici, come quelli evocati dal ricorrente per porre in discussione l'ordinamento impugnato. La protezione degli elementi naturali non è in questo senso assoluta, bensì va ponderata con altri interessi, purché importanti e degni di tutela. Difatti, le norme del decreto, precisando l'ordinanza sulle zone golenali (art. 4 cpv. 2), istituiscono una deroga generale (art. 21 NAPD) ed alcune particolari agli scopi di protezione. Ad esempio, per quanto riguarda le arginature, di principio vietate (art. 15 cpv. 1 NADP), viene consentita la manutenzione di quelle esistenti (art. 15 cpv. 3 NADP). Inoltre, per comprovati motivi di sicurezza per persone o beni importanti sono ammissibili interventi di arginatura, di consolidamento e di artificializzazione delle sponde, benché possano compromettere i collegamenti ecologici trasversali o longitudinali lungo i corsi d'acqua (art. 15 cpv. 2 NADP). Allo stesso modo, le estrazioni d'inerti sono possibili esclusivamente per motivi legati alla sicurezza di persone o beni importanti (art. 16 cpv. 1 NADP). Ne consegue che pure il principio della proporzionalità risulta ottemperato.
6.4. Contrariamente a quanto sostiene l'insorgente, il contestato decreto di protezione si limita ad attuare la conservazione degli ambienti naturalistici, senza predisporre, per il momento, alcun intervento di rivitalizzazione dell'ambiente fluviale. Ciò è attestato dal programma delle misure d'intervento e soprattutto dal piano delle misure e degli interventi (scala 1:5'000), quest'ultimo a carattere vincolante, da cui si possono evincere soltanto provvedimenti riguardanti le piste, l'allontanamento delle infrastrutture e dei depositi abusivi, lo sbarramento di alcuni accessi e la gestione di aree secche/aperte. Per altro, il rapporto esplicativo conferma che le misure di rivitalizzazione, pronosticate soltanto in fase di allestimento del decreto di protezione e riguardanti le aree tra _ e _ e tra _ e _, sono state poi abbandonate in sede d'adozione, proprio per i timori che le autorità locali e la popolazione avevano manifestato a tale riguardo. Il rapporto specifica che tali interventi potranno semmai essere ripresi in considerazione a medio-lungo termine (cfr. rapporto esplicativo 15 marzo 2006, pag. 11), previo procedura di modifica del decreto stesso (art. 14 seg. LCPN).
7. In conclusione. Il ricorso va dunque respinto. Poiché il municipio non è intervenuto per tutelare interessi economici propri si prescinde dal prelievo di tasse e spese di giudizio (art. 31 PAmm).