Decision ID: a5f5db40-ad81-4497-abdb-4a91d776d8a0
Year: 2013
Language: fr
Court: VD_TC
Chamber: VD_TC_031
Canton: VD
Region: Région lémanique
Law Area: public_law

Vu les faits suivants
A. X._ Sàrl exploite une entreprise qui gère des annonces publicitaires publiées au verso de tickets de caisses. Son modèle d’affaire consiste à offrir des rouleaux aux supermarchés en contrepartie de quoi elle peut céder des espaces publicitaires au dos de ceux-ci contre rémunération des annonceurs.
B. Y._ SA et plus particulièrement sa filiale de 2******** a utilisé des espaces cédés par X._ Sàrl au dos des tickets de caisse émis par les magasins Migros de Morges, Rolle, Cossonay et Etoy, afin de promouvoir ses prestations durant la période allant des mois de juillet à décembre 2012, en offrant un bon de réduction de 20 fr. à faire valoir sur des traitements d’hygiène dentaire.
C. Suite à plusieurs dénonciations de la Société Vaudoise des Médecins-Dentistes, le Service de la santé publique (ci-après: SSP) a adressé le 4 juillet 2012 une circulaire à l’ensemble des cliniques dentaires et des médecins dentistes du canton, informant ceux-ci de l’interdiction de procéder à l’impression de publicité au dos des tickets de caisse distribués dans les supermarchés. Ce faisant, il leur a imparti un délai au 31 décembre 2012 afin de mettre un terme à ce type de campagnes promotionnelles.
Dans un courrier du 16 novembre 2012, X._ Sàrl a contesté auprès du SSP le contenu de ladite circulaire, notamment le caractère illicite du type d’annonces qu’elle commercialise au dos des tickets de caisse. Elle a également demandé à ce que le SSP revoie sa position ou, à défaut, qu’il lui notifie une décision formelle avec indication des voies de recours.
Dans une décision adressée à X._ Sàrl le 2 avril 2013, le SSP a constaté que le procédé publicitaire litigieux faisait état de rabais promotionnels sur des traitements d’hygiène dentaire alors que la communication dans ce domaine devait se limiter à ce qui était nécessaire à l’information du public. Il a en outre relevé que le support utilisé était illicite dans la mesure où les tickets de caisse s’apparentaient à un moyen de diffusion de la publicité à large échelle. Le dernier paragraphe de cet envoi était formulé comme suit:
« Nous vous confirmons donc que l’annonce concernant les cliniques dentaires Y._ imprimée au verso des tickets de caisse de la Migros de Morges, Rolle, Cossonay et Etoy contrevient à l’art. 82 de la Loi sur la santé publique (LSP) et à l’art. 14 du Règlement sur l’exercice des professions de la santé ».
D. Par acte du 6 mai 2013, X._ Sàrl a formé recours devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) en concluant, sous suite de frais et dépens, à l’admission du recours et à l’annulation de la décision du 2 avril 2013. La société recourante affirme disposer d’un intérêt digne de protection à ce que la décision attaquée soit modifiée, dès lors que celle-ci l’empêche de contracter avec des cliniques dentaires afin de mettre des espaces publicitaires à leur disposition. Sur le fond, elle dénonce une restriction illicite de sa liberté économique. Seule une annonce trompeuse ou tapageuse serait selon elle susceptible d’être proscrite sur la base de la loi fédérale du 23 juin 2006 sur les professions médicales universitaires (LPMéd; RS 811.11). Ce faisant, elle dénonce une incompatibilité des dispositions légales et réglementaires vaudoises en matière de publicité avec le droit supérieur ainsi qu’une inégalité de traitement entre les différents prestataires de services dans le domaine médical. Elle souligne en particulier la liberté d’action plus importante dont bénéficieraient les pharmaciens et les opticiens, voire certaines cliniques dentaires qui font la promotion de leurs services sur internet.
Dans ses déterminations du 19 juin 2013, l’autorité intimée conclut quant à elle à l’irrecevabilité, respectivement au rejet du recours ainsi qu’à la confirmation de la décision attaquée. A titre liminaire, elle conteste la qualité pour agir de la société recourante, soulignant son absence d’intérêt digne de protection à voir annuler ou modifier la décision querellée. Sur le fond, elle estime que le droit cantonal vaudois reconnaît aux professionnels de la santé le droit de faire de la publicité - dans le respect des limites posées par le droit fédéral et la Commission fédérale de la concurrence - pour autant que celle-ci soit objective et n’induise pas en erreur. Selon elle, le procédé publicitaire litigieux est illicite dans la mesure où il fait état de rabais sur un produit d’appel et ne reflète pas la complexité du système de facturation ultérieur des prestations médicales dans le domaine dentaire. Il pourrait ainsi induire les patients en erreur et aurait clairement pour objectif de générer une consommation excessive de prestations. A ce titre, l’autorité intimée se réfère également au code de déontologie 2007 de la Société suisse des médecins dentistes, lequel stipule notamment que les annonces publicitaires doivent se limiter à ce qui est nécessaire à l’information du public.
E. La Cour a statué par voie de circulation.

Considérant en droit
1. a) La décision litigieuse, fondée sur la loi du 29 mai 1985 sur la santé publique (LSP; RSV 800.1) et sur le règlement du 26 janvier 2011 sur l’exercice des professions de la santé (REPS; RSV 811.01.1), peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal cantonal, selon les art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36). La qualité pour agir, en l’espèce, est définie à l’art. 75 let. a LPA-VD (par renvoi de l’art. 99 LPA-VD): le recours est recevable s’il est formé par une personne ayant pris part à la procédure devant l’autorité précédente, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d’un intérêt digne de protection à ce qu’elle soit annulée ou modifiée.
b) En l’occurrence, l’intervention de la société recourante est la conséquence d’une circulaire de l’autorité intimée datée du 4 juillet 2012 et adressée à l’ensemble des cliniques dentaires et des médecins dentistes du canton. Cette circulaire, dont la société recourante n’était pas destinataire, reprenait les dispositions légales et réglementaires applicables en matière de publicité dans le domaine des soins dentaires, suite à la constatation de mauvaises pratiques récurrentes des prestataires de soins en la matière. La décision querellée du 2 avril 2013, qui ne fait que confirmer le contenu de ladite circulaire, n’a quant à elle été prise et notifiée à la société recourante qu’après que celle-ci l’a expressément requis auprès de l’autorité intimée. Elle retient pour l’essentiel que l’impression de publicités pour le compte de Y._ SA au verso des tickets de caisse distribués en supermarché constitue un procédé publicitaire illicite car contraire à l’art. 82 LPS et à l’art. 14 REPS. Ce faisant, elle se fonde essentiellement sur les dispositions qui limitent la liberté économique dont jouissent les professionnels de la santé en ce qui a trait au contenu et au mode de diffusion des messages publicitaires concernant les prestations de soins qu’ils proposent. La décision, bien que formellement adressée à la société recourante, concerne ainsi en premier lieu la situation juridique de ses clients, et en particulier, celle de Y._ SA.
2. a) Dans la jurisprudence fédérale, le tiers qui entend recourir contre une décision prise au détriment présumé de son destinataire, et qui entend appuyer la position de celui-ci sur la base de ses propres intérêts est qualifié de “tiers agissant en faveur du destinataire de la décision“ (on parle en allemand, dans la procédure de recours, de “Drittbeschwerde pro Adressat“; cf. Isabelle Häner, Die Beteiligten im Verwaltungsverfahren und Verwaltungsprozess, Zurich 2000, ch. 761 ss). Dans cette éventualité, sauf s'il a lui-même certains droits ou s'il est autorisé à recourir par une disposition spéciale, le tiers doit bénéficier d'un intérêt propre et direct, soit d'un intérêt se trouvant, avec l'objet du litige, dans un rapport étroit, spécial et digne d'être pris en considération; à défaut, sa qualité pour recourir doit être niée (ATF 131 V 298 consid. 4; 130 V 560 consid. 3.5; Fritz Gygi, Vom Beschwerderecht in der Bundesverwaltungsrechtspflege, in: Recht 1986, p. 10 ss; cf. aussi Isabelle Häner, op. cit., ch. 766 ss; Benoìt Bovay, Procédure administrative, Berne 2000, p. 356; arrêt du Tribunal fédéral 2A.309/1993 du 26 octobre 1995). Un tel intérêt n’est présent que si le tiers est susceptible de subir un dommage direct du fait de la décision litigieuse; un simple intérêt indirect, par exemple de nature économique ne suffit en revanche pas à justifier la levée ou la modification de la décision attaquée (arrêt du Tribunal fédéral 1C_260/2009 du 6 octobre 2009 consid. 4.2; ATF 134 V 153 consid. 5.3; 133 V 188 consid. 4.3.3; 130 V 560 consid. 3.5 s. et 4 et références citées). A ce titre, la jurisprudence retient notamment qu’il est douteux qu’un architecte dispose d’un intérêt personnel digne de protection et indépendant de celui du maître de l’ouvrage à obtenir l’annulation du refus de permis de construire (arrêt du TA neuchâtelois du 14 août 1987, p. 259). Il en va de même de celui qui fait valoir être touché tant sur le plan financier que sur le plan de l’organisation par la fermeture d’une entreprise (carrosserie) avec laquelle il avait des relations commerciales importantes, faute d’être touché plus que quiconque par la décision attaquée (Décision de la Direction bernoise des constructions du 2 novembre 1989, JAB 1990, p. 224 ss).
La doctrine estime quant à elle que l’absence de contestation de la décision par son destinataire matériel exclut en principe la possibilité pour le tiers de recourir sauf à considérer l’existence d’un intérêt juridiquement protégé propre, direct et indépendant (René Rhinow/Heinrich Koller/Christian Kiss/Daniela Thurnherr/Denise Brühl-Moser, Öffentliches Prozessrecht, 2ème éd., Bâle 2010, n° 1568; FRITZ GYGI, op. cit., p. 10 s., 13; FRITZ GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2ème éd., Berne 1983, p. 161 s.; cf. également BERNHARD WALDMANN, in: Niggli/Uebersax/Wiprächtiger [éd.], Basler Kommentar zum Bundesgerichtsgesetz, 2ème éd., Bâle 2011, n° 28 ad art. 89).
D’autres auteurs considèrent que les actions déposées en faveur du destinataire de la décision qui renonce lui-même à recourir sont irrecevables, lorsque le tiers poursuit des intérêts similaires à celui du destinataire de la décision (VERA MARANTELLI-SONANINI/SAID HUBER, in: Waldmann/Weissenberger [éd.], Praxis-kommentar VwVG, Zurich 2009, n° 34 ad art. 48) et vise un objectif que seul ce dernier est en mesure d’atteindre (HANS-JÖRG SEILER, in: Seiler/von Werdt/Güngerich [éd.], Stämpfli Handkommentar, Bundesgerichtsgesetz [BGG], Berne 2007, n° 29 ad art. 89; André MOSER/Michaël BEUSCH/Lorenz KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, Bâle 2008, n° 2.78 note 232). Considérant que le destinataire peut librement disposer de l’objet du litige, un recours déposé contre la volonté de ce dernier peut en effet être perçu comme problématique (ISABELLE HÄNER, op. cit., ch. 766 ss).
b) En l’occurrence, l’interdiction litigieuse vise en première ligne les cliniques dentaires et les médecins dentistes, dès lors que ce sont eux qui définissent leur mode de communication avec l’extérieur. On peut ainsi s’interroger sur la légitimité de la société recourante à se plaindre en faveur de ses clients de ce que la réglementation vaudoise en matière de publicité qui prévaut pour les professionnels de la santé serait trop restrictive ou incompatible avec le droit fédéral.
Les relations qui unissent la société recourante au destinataire matériel de la décision litigieuse sont en l’espèce de nature contractuelle dans la mesure où X._ Sàrl gère les annonces publiées au verso des tickets de caisse par lesquels Y._ SA assure la promotion de ses services. La société recourante ne peut donc se prévaloir que d’un intérêt économique à contester la décision limitant les formes de publicité admises pour les professionnels de la santé. A ce titre, il n’est pas anodin de constater que l’atteinte à la liberté économique dont elle se prévaut dans ses écritures est pour l’essentiel déduite de celle prétendument subie par le destinataire de la circulaire litigieuse. Or, on peine à discerner en quoi la société recourante serait davantage touchée par cette interdiction que n’importe quel autre prestataire de services publicitaires susceptible de contracter avec des entreprises actives dans le domaine médical. Force est ainsi de constater que l’intérêt économique dont elle se prévaut n'est qu'indirect. Il ne se trouve pas dans un rapport suffisamment étroit avec l’objet du litige pour l’autoriser à agir dans le cadre de la présente procédure, alors même que le destinataire matériel de la décision s’en est abstenu. Comme le relève pertinemment l’autorité intimée, le fait que des dispositions légales et réglementaires poursuivant un but de police de santé publique limitent la marge de déploiement économique de la recourante ne saurait donner à cette dernière un intérêt direct, concret et digne de protection afin de contester une décision qui ne fait que reprendre une circulaire récapitulative qui ne lui était initialement pas même adressée.
3. Vu ce qui précède, le recours doit être déclaré irrecevable avec suite de frais à la charge de la société recourante sans qu’il ne soit nécessaire de statuer sur le fond du litige. Il n’y a en outre pas lieu d’allouer de dépens.