Decision ID: d89bee9c-28e2-5423-9855-cf829bfd0b10
Year: 2018
Language: de
Court: ZH_BRK
Chamber: ZH_BRK_001
Canton: ZH
Region: Zürich
Law Area: public_law

hat sich ergeben:
A.
Mit Verfügung vom 26. April 2018 erliess die Baudirektion Kanton Zürich
(nachfolgend Baudirektion) die Verordnung zum Schutz der Siedlungen
Sängglen und Pfaffenstein II (nachfolgend Baudirektion) im Ortsteil Pfaff-
hausen der Gemeinde Fällanden.
B.
Hiergegen erhob mit Eingabe vom 4. Juni 2018 die Schulgemeinde Fällan-
den Rekurs beim Baurekursgericht des Kantons Zürich mit den folgenden
Anträgen:
1. Die Verordnung der Baudirektion Nr. 0221/2018 vom 26. April 2018 sei insoweit aufzuheben, als damit das im Eigentum der Schulgemeinde Fällanden stehende Grundstück Kat.-Nr. 4632 an der Alten  48 in der Siedlung Pfaffenstein II unter Schutz gestellt worden sei.
2. Eventualiter sei die angefochtene Verfügung aufzuheben und das  an die Baudirektion zurückzuweisen zur Vornahme der  zusätzlichen Sachverhaltsabklärungen und erneuten .
3. Subeventualiter sei der Schutzumfang wie folgt zu reduzieren:
- Der Schutzumfang sei mit Bezug auf das Grundstück Kat.-Nr. 4632 so zu reduzieren, dass ohne übermässige Einschränkungen eine andere Nutzung (z.B. eine Wohnnutzung) mit den üblicherweise damit einhergehenden baulichen Änderungen für eine zeitgemässe Nutzung realisiert werden und die auf dem Grundstück zur  stehende Ausnützung ausgeschöpft werden könne.
- Allgemein sei die Unterschutzstellung auf diejenigen wesentlichen Gestaltungselemente, welche für den Charakter der Siedlungen Pfaffenstein II von entscheidender Bedeutung seien, zu . Auf die Unterschutzstellung von nebensächlichen Details  auf Elemente im Innern sei gänzlich zu verzichten.
4./5. (zum Verfahren) ...
Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der .
R3.2018.00079 Seite 3
C.
Mit Verfügung vom 7. Juni 2018 wurde unter der Geschäfts-Nr.
R3.2018.00079 vom Rekurseingang Vormerk genommen und das Ver-
nehmlassungsverfahren eröffnet.
D.
Die Baudirektion Kanton Zürich schloss in ihrer Eingabe vom 5. Juli 2018
auf Abweisung des Rekurses soweit darauf einzutreten sei, unter Kosten-
folge zu Lasten der Rekurrentin. Der Gemeinderat Fällanden verzichtete
stillschweigend auf die Erstattung einer Vernehmlassung.
E.
Auf Begehren der Rekurrentin wurde ein zweiter Schriftenwechsel durchge-
führt. Die Replik datiert vom 6. August 2018; die Duplik vom 22. August
2018.
F.
Mit Eingabe vom 9. August 2018 stellten [....] die Grundeigentümerschaften
3. – 10. ein Gesuch um Beiladung im obgenannten Verfahren. Diesem Ge-
such wurde mit Verfügung vom 13. August 2018 entsprochen und den Bei-
geladenen Frist zur Stellungnahme angesetzt. Die entsprechende Stellung-
nahme datiert vom 13. September 2018. Es wurde sodann ein zweiter
Schriftenwechsel betreffend die Eingabe der Beigeladenen durchgeführt.
Die Replik datiert dabei vom 8. Oktober 2018; die Duplik vom 31. Oktober
2018.
G.
Am 25. September 2018 führte die 3. Abteilung des Baurekursgerichtes im
Beisein der Parteien einen Augenschein auf dem Lokal durch.
H.
Auf die Vorbringen der Verfahrensbeteiligten sowie auf die anlässlich des
Lokaltermins gemachten Feststellungen wird, soweit für die Entscheidbe-
R3.2018.00079 Seite 4
gründung erforderlich, in den nachfolgenden Erwägungen Bezug genom-
men.

Es kommt in Betracht:
1.
Mit der angefochtenen Verordnung wurden die Siedlungen Sängglen und
Pfaffenstein II in Fällanden, Ortsteil Pfaffhausen, mit folgenden Grundstü-
cken unter Schutz gestellt:
Sängglen: Kat.-Nrn. 1131-1134, 1136, 1137, 1139-1142, 1215, 1216,
1218, 1220, 1222, 1224, 1229, 1230, 1413, 1490-1492,
1494, 1498, 1501, 1502, 1584-1586, 1708, 1855, 1872-
1875, 1958-1963, 2087, 2088, 2198, 2199, 2367, 2411,
2448-2454, 2815, 2821, 3010-3014, 4688, 5025, 5026;
Pfaffenstein II: Kat.-Nr. 2671-2677, 2679-2683, 4632,4633.
Im vorliegenden Verfahren im Streit liegt der Einbezug der Parzelle Kat.-
Nr. 4632, Alte Zürichstrasse 48, in den Geltungsbereich der Verordnung.
2.
Die Rekurrentin ist Grundeigentümerin des streitbetroffenen, im Geltungs-
bereich der angefochtenen Verordnung gelegenen Grundstücks. Sie ist
damit als von der angefochtenen Verordnung direkt Betroffene ohne weite-
res zur Rekurserhebung im Sinne von § 338a des Planungs- und Bauge-
setzes (PBG) bzw. § 21 Abs. 2 lit. b des Verwaltungsrechtspflegegesetzes
(VRG) legitimiert. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind,
ist auf den Rekurs einzutreten.
3.
Die angefochtene Verordnung wurde nebst der eingangs erwähnten
Grundeigentümerin von weiteren Grundeigentümern angefochten, welche
Verfahren indes teilweise andere Themengebiete beschlagen. Mit Blick auf
den Endentscheid sind die einzelnen Rekursverfahren zweckmässiger-
R3.2018.00079 Seite 5
weise gemäss den zu behandelnden Themenbereichen zusammenzufas-
sen.
Der vorliegende Entscheid betrifft nur das vorliegende Rekursverfahren
G.-Nr. R3.2018.00079.
Die anderen Rekursverfahren mit den G.-Nrn. R3.2018.00080,
R3.2018.00081, R3.2018.00082 und R3.2018.00093 sowie R3.2018.00077
werden mit dem vorliegenden Entscheid koordiniert behandelt und eröffnet.
4.
Die streitbetroffenen Siedlungen Sängglen und Pfaffenstein II liegen im
Ortsteil Pfaffhausen der Gemeinde Fällanden inmitten eines in den
1960er-Jahren erschlossenen Einfamilienhausgebietes. Gemäss der gel-
tenden Bau- und Zonenordnung (BZO) liegen sämtliche Grundstücke in der
Wohnzone W1. Die Siedlungen wurden nach Plänen der Architekten
Bridel & Spirig in drei Etappen erstellt. Die Siedlung Sängglen bestand zu-
nächst aus 31 Einfamilienhäusern und einem Mehrfamilienhaus (Postad-
ressen: Sängglen- und Mooswiesstrasse). Direkt anschliessend wurden in
der gleichen Art und Gestaltung neun Einfamilienhäuser am Lindenweg er-
stellt, die ebenfalls zur Siedlung Sängglen gezählt werden (Postadressen:
Lindenweg). In den 1970er Jahren entstand wiederum nach Plänen dersel-
ben Architekten die benachbarte Siedlung Pfaffenstein II, bestehend aus
11 Einfamilienhäusern und einem Kindergarten (Postadressen: Pfaffen-
steinstrasse und Alte Zürichstrasse).
Die meisten Grundstücke in beiden Siedlungen sind mit bau- und ausnüt-
zungsbegrenzenden Servituten zu Gunsten von Nachbargrundstücken be-
legt, um bauliche Veränderungen zugunsten des einheitlichen Siedlungs-
bildes einzuschränken (act. 13.7 im Verfahren G.-Nr. R3.2018.00077).
Im Jahre 2002 wurde von der Baudirektion erstmals ein Gutachten der Kan-
tonalen Denkmalpflegekommission (KDK) in Auftrag gegeben. Das Gutach-
ten vom 10. Juni 2003 (act. 13.3 im Verfahren G.-Nr. R3.2018.00077) emp-
fahl der Gemeinde, "die architektonische und baukünstlerische Qualität der
Wohnsiedlung an der Sängglenstrasse in Pfaffhausen mit den zur Verfü-
gung stehenden planerischen Mitteln zu erhalten". Schutzmassnahmen
wurden seitens der Gemeinde Fällanden in der Folge nicht angeordnet.
R3.2018.00079 Seite 6
Im November 2011 beauftragte die Baudirektion aufgrund allmählicher Ver-
änderungen der Substanz und des Gesamteindrucks der Siedlungen die
KDK mit der Erstellung eines zweiten Gutachtens. In diesem zweiten Gut-
achten vom 3. April 2012 (act. 13.4 im Verfahren G.-Nr. R3.2018.00077)
kam die Kommission zum Schluss, dass es sich bei den Siedlungen
Sängglen und Pfaffenstein II um Schutzobjekte von überkommunaler Be-
deutung handelt (S. 2).
Damit ging nach Auffassung der Baudirektion die Zuständigkeit für die An-
ordnung von Schutzmassnahmen von der Gemeinde Fällanden an die
Baudirektion über. Mit zwei Informationsveranstaltungen orientierte die kan-
tonale Denkmalpflege die betroffenen Grundeigentümer über die vorgese-
henen Schutzmassnahmen. In der Folge wurde ein Entwurf für eine
Schutzverordnung erarbeitet. Mit Schreiben vom 11. Juli 2014 wurde der
Entwurf den Grundeigentümern zwecks Gewährung des rechtlichen Gehörs
zur Stellungnahme zugestellt. Gleichzeitig wurden der Gemeinderat Fällan-
den sowie die Zürcher Planungsgruppe Glattal (ZPG) gestützt auf § 211
Abs. 1 Satz 2 PBG angehört (act. 13.21 und 13.22 im Verfahren G.-Nr.
R3.2018.00077). Die ZPG und der Gemeinderat Fällanden stellten keine
Anträge. Der überarbeitete Entwurf wurde in der Folge der Baudirektion
zum Entscheid überwiesen.
Diese verzichtete in der Folge unter Verweis auf die entgegenstehenden
privaten Interessen der Grundeigentümer auf eine Unterschutzstellung
(act. 13.11 im Verfahren G.-Nr. R3.2018.00077).
Dieser Entscheid wurde rekursweise beim Baurekursgericht des Kantons
Zürich angefochten. Das Baurekursgericht hiess die Rekurse mit Entscheid
BRGE III Nr. 0150/2016-0174/2016 vom 24. August 2016 (act. 13.12 im
Verfahren G.-Nr. R3.2018.00077) teilweise gut und wies die Sache zur er-
neuten und detaillierten Abklärung der Verhältnismässigkeit an die Baudi-
rektion des Kantons Zürich zurück. Der Entscheid erwuchs unangefochten
in Rechtskraft.
In der Folge bereitete die Baudirektion die nun angefochtene Verordnung
vor und ordnete zudem mit Verfügung vom 21. November 2016 vor-
sorgliche Schutzmassnahmen an (act. 13.13 im Verfahren G.-Nr.
R3.2018.00077). Mit Schreiben vom 28. April 2017 (act. 13.14 im Verfahren
G.-Nr. R3.2018.00077) wurde der Entwurf wiederum den Eigentümerinnen
und Eigentümern zur Wahrung des rechtlichen Gehörs zur Stellungnahme
R3.2018.00079 Seite 7
zugestellt. Gleichzeitig wurden der Gemeinderat Fällanden sowie der regi-
onale Planungsverband ZPG angehört (act. 13.15 und 13.16 im Verfahren
G.-Nr. R3.2018.00077). Die ZGP stellte keine Anträge (act. 13.17 im Ver-
fahren G.-Nr. R3.2018.00077). Der Gemeinderat Fällanden wies darauf hin,
dass der Schutzumfang nicht über die bestehenden Dienstbarkeiten hin-
ausgehen sollte (act. 13.18 im Verfahren G.-Nr. R3.2018.00077). Bei den
betroffenen Grundeigentümern äusserte sich eine knappe Mehrheit nicht. In
den eingegangenen Stellungnahmen der Grundeigentümer (act. 13.20 im
Verfahren G.-Nr. R3.2018.00077) wurde eine Unterschutzstellung generell
oder aber der vorgesehene Schutzumfang abgelehnt. Es wurde insbeson-
dere geltend gemacht, der Schutzumfang sei zu umfassend und würde kei-
ne Anpassungen an geänderte Bedürfnisse und Anforderungen zulassen.
Die Baudirektion passte daraufhin den Schutzumfang punktuell nochmals
an. Auf die Unterschutzstellung der offenen Kamine wurde verzichtet. Der
Schutzumfang bezüglich der Fenster und des Aussenraums wurde umfor-
muliert, Aussagen zur baulichen Erweiterung des Kindergartens ergänzt
und die Formulierung betreffend energetische Massnahmen angepasst.
Mit dem nun angefochtenen Entscheid der Baudirektion Kanton Zürich vom
26. April 2018 wurde schliesslich die Verordnung zum Schutz der Siedlun-
gen Sängglen und Pfaffenstein II erlassen.
5.1.1.
Die Rekurrentin macht vorab geltend, das Recht auf Unterschutzstellung
nach § 213 Abs. 3 PBG sei verwirkt. Die Baudirektion habe zum einen die
Jahresfrist seit der Eröffnung der Schutzabklärung (spätestens seit den In-
formationsveranstaltungen im Jahre 2012) verpasst. Zudem habe die Bau-
direktion die vom Baurekursgericht in seinem Rückweisungsentscheid sta-
tuierte Jahresfrist zur erneuten Beschlussfassung missachtet. Die Baudi-
rektion habe vorsorgliche Massnahmen im Sinne von § 209 Abs. 3 PBG
angeordnet und das Veränderungsverbot auf ein Jahr befristet. Innert die-
ser Jahresfrist sei keine Unterschutzstellung erfolgt. Auch aus diesem
Grund sei das Recht auf die Anordnung von Schutzmassnahmen verwirkt.
5.1.2.
Damit stellt sich vorab als erstes die Frage, ob mit Bezug auf die Anord-
nung von Schutzmassnahmen eine Verwirkungsfolge eingetreten ist.
R3.2018.00079 Seite 8
Hierbei ist zu unterscheiden zwischen der Frist für die Anordnung definitiver
Schutzmassnahmen (§ 213 Abs. 3 PBG) und der Frist für die Anordnung
vorsorglicher Schutzmassnahmen (mit Inventar nach § 209 PBG bzw. ohne
Inventar gemäss § 210 PBG).
5.1.3.
Gemäss § 213 PBG ist jeder Grundeigentümer jederzeit berechtigt, vom
Gemeinwesen einen Entscheid über die Schutzwürdigkeit seines Grund-
stücks und über den Umfang allfälliger Schutzmassnahmen zu verlangen,
wenn er ein aktuelles Interesse glaubhaft macht (Abs. 1). Das Begehren ist
schriftlich beim Gemeinderat einzureichen (Abs. 2). Das zuständige Ge-
meinwesen trifft den Entscheid spätestens innert Jahresfrist, wobei es in
Ausnahmefällen vor Fristablauf dem Grundeigentümer anzeigen kann, die
Behandlungsdauer erstrecke sich um höchstens ein weiteres Jahr. Liegt
vor Fristablauf kein Entscheid vor, kann eine Schutzmassnahme nur bei
wesentlich veränderten Verhältnissen angeordnet werden (Abs. 3).
Gemäss § 209 PBG bewirkt die schriftliche Mitteilung an den Grundeigen-
tümer über die Aufnahme seines Grundstücks in ein Inventar das Verbot,
am bezeichneten Objekt ohne Bewilligung der anordnenden Behörde tat-
sächliche Veränderungen vorzunehmen (Abs. 2). Das Veränderungsverbot
fällt dahin, wenn nicht innert Jahresfrist seit der schriftlichen Mitteilung eine
dauernde Anordnung getroffen wird (Abs. 3).
Analoges gilt gemäss § 210 PBG für Objekte ohne Inventarisierung.
5.1.4.
Zunächst ist festzuhalten, dass ein Provokationsbegehren (in schriftlicher
Form beim Gemeinderat) nicht aktenkundig ist. Ohnehin könnte ein Grund-
eigentümer ein solches nur für sein eigenes Grundstück und nicht für eine
ganze Siedlung stellen. Die Verwirkungsfolge würde also nur für das
Grundstück des Gesuchstellers eintreten.
Zudem erfolgte unbestrittenermassen bis heute keine formelle Inventarauf-
nahme der streitbetroffenen Siedlungen. Ohne vorgängige Inventarauf-
nahme kann auch keine Inventareröffnung stattfinden. Weder die Informati-
onsveranstaltung noch die Einholung entsprechender Gutachten können
deshalb als Inventareröffnung qualifiziert werden. Gleiches gilt es für die
seit der Rückweisung erfolgten weiteren Abklärungen durch die Baudirekti-
R3.2018.00079 Seite 9
on zu sagen. Im Übrigen hat die Frist gemäss § 209 Abs. 3 PBG keinen
Einfluss auf die Zulässigkeit allfälliger Schutzmassnahmen. Der Ablauf der
Frist führt lediglich zum Dahinfallen des Veränderungsverbots, hat jedoch
nicht auch zur Folge, dass das Objekt, sofern es inventarisiert ist, aus dem
Inventar zu entlassen wäre und – was auch für nicht inventarisierte Objekte
gelten muss – definitive Schutzmassnahmen nicht mehr getroffen werden
dürften (BRGE II Nrn. 0194/2015 und 0195/2015 vom 15. Dezember 2015,
E. 6.7., in BEZ 2017 Nr. 2).
Die Anordnung der Jahresfrist in den Entscheiden des Baurekursgerichtes
BRGE III Nr. 0150/2016-0174/2016 vom 24. August 2016 bezog sich da-
rauf, dass nach Ablauf dieser Frist keine vorsorglichen Schutzmassnahmen
mehr angeordnet werden können und das Objekt somit "schutzlos" würde
und vorliegend auch wurde. Die Nichtanordnung vorsorglicher Schutzmas-
snahmen löst indes entgegen der Auffassung der Rekurrierenden keine
Verwirkungsfolge bezüglich definitiver Schutzmassnahmen aus.
Entgegen der Darstellung der Rekurrierenden ist damit keine Verwirkungs-
folge eingetreten.
5.2.1.
Ferner wird von der Rekurrentin geltend gemacht, die Baudirektion habe in
Unzuständigkeit entschieden, da nicht erwiesen sei, dass es sich um über-
kommunale Schutzobjekte handle. In einem ersten Gutachten habe die
KDK noch die Ansicht vertreten, es handle sich um kommunale Schutzob-
jekte. Eine schlüssige Begründung für die plötzliche Annahme einer über-
kommunalen Bedeutung fehle.
5.2.2.
Es stellt sich somit die Frage, ob die Baudirektion die zum Erlass der ange-
fochtenen Verfügung zuständige Behörde ist. Die Zuständigkeit richtet sich
nach § 211 PBG. Die Baudirektion trifft Schutzmassnahmen für Objekte,
denen über den Gemeindebann hinausgehende Bedeutung zukommt
(Abs. 1). Der Gemeinderat trifft Schutzmassnahmen für Objekte von kom-
munaler Bedeutung (Abs. 2).
Die streitbetroffenen Siedlungen sind unbestrittenermassen in keinem In-
ventar verzeichnet. Ein Abstellen auf eine kommunale oder überkommuna-
le Inventarisierung zur Klärung der Zuständigkeitsfrage ist damit nicht mög-
R3.2018.00079 Seite 10
lich. Ob das erste Gutachten der KDK aus dem Jahre 2003 zum Schluss
kam, es handle sich um Objekte von kommunaler Bedeutung, erscheint in-
soweit fraglich, als dies dem Gutachten explizit nirgends zu entnehmen ist.
Zwar ist der Gutachtensantrag, die Qualität der Wohnsiedlung mit den zur
Verfügung stehenden planerischen Mitteln zu erhalten, an die Gemeinde
adressiert (act. 13.3 im Verfahren G.-Nr. R3.2018.00077). Dies dürfte indes
zumindest primär damit zu erklären sein, dass mit Ausnahme des in der
Praxis seltenen kantonalen Gestaltungsplans (§ 84 Abs. 2 Satz 1 PBG)
planerische Massnahmen in die Kompetenz der Gemeinde fallen (§ 88
PBG).
Die Baudirektion geht sowohl in der Verfügung vom 12. Januar 2016 als
auch in der angefochtenen Verfügung davon aus, dieses Gutachten habe
den beiden Siedlungen kommunale Bedeutung zugemessen (act. 3 S. 1
sowie act. 13.11 S. 1 im Verfahren G.-Nr. R3.2018.00077). Sinngemäss
mag dies im Gutachten mit enthalten sein. Letztlich kann diese Frage indes
offen bleiben.
Das zweite Gutachten aus dem Jahre 2012 attestierte den streitbetroffenen
Siedlungen eine "überkommunale Bedeutung" (act. 13.4 S. 3 im Verfahren
G.-Nr. R3.2018.00077). Diese beiden Gutachten stehen keineswegs in ei-
nem Widerspruch, kann doch einem Schutzobjekt, dem eine überkommu-
nale Bedeutung zugemessen wird, ohne weiteres auch eine kommunale
Bedeutung zukommen. Dies könnte sogar häufig der Fall sein; einem im
überkommunalen Vergleichskreis bedeutsamen Bauwerk dürfte oftmals
auch innerhalb der Gemeinde ein hoher Stellenwert zugemessen werden
(während dies umgekehrt so nicht gesagt werden kann). Mithin entfällt es,
die sich aus der überkommunalen Bedeutung ergebende Zuständigkeit der
Baudirektion mit dem Hinweis auf eine ebenfalls gegebene kommunale Be-
deutung in Frage zu stellen.
Die Baudirektion ging bei ihrer Beurteilung davon aus, es handle es sich bei
den streitbetroffenen Siedlungen um ein Objekt von überkommunaler Be-
deutung. Ein Anlass, diese Auffassung in Frage zu stellen, besteht im Lich-
te der gutachtlichen Feststellung nicht. Dem zweiten Gutachten ist zu ent-
nehmen, den Siedlungen Sängglen und Pfaffenstein II komme aus architek-
turgeschichtlicher Sicht gegenüber vergleichbaren Bauten in der Region, im
Kanton Zürich und sogar darüber hinaus ein hoher Stellenwert zu. Sie lies-
sen sich gar "an den grossen internationalen Vorbildern ihrer Zeit messen".
R3.2018.00079 Seite 11
Konkret Bezug genommen wird auf weltweit bekannte Architekten wie
Frank Lloyd Wright, Ludwig Mies van der Rohe und Marcel Breuer
(act. 13.4 S. 9 und 11 im Verfahren G.-Nr. R3.2018.00077).
Damit ist eine überkommunale Bedeutung und mithin die Zuständigkeit der
Baudirektion ohne weiteres ausgewiesen. Ob den Siedlungen zugleich
auch eine kommunale Bedeutung zukommt, ist unerheblich. Im Übrigen
nimmt der am Rekursverfahren beteiligte Gemeinderat die Zuständigkeit
nicht für sich in Anspruch.
5.3.1.
Im Weiteren moniert die Rekurrentin, die Baudirektion habe entgegen den
Anordnungen des Baurekursgerichtes den Sachverhalt nicht weiter abge-
klärt. Auch nach dem Rückweisungsentscheid durch das Baurekursgericht
habe keine Bestandesaufnahme der Innenräume der einzelnen Häuser
stattgefunden. Es sei somit fraglich, wie der innere Zustand der Häuser
überhaupt habe beurteilt werden können, nachdem den Gutachten lediglich
ein einziges Haus als Referenz für den ursprünglichen Zustand und auch
für die Bestandesgarantie bei veränderten Innenräumen habe dienen kön-
nen. Dies zeige sich auch darin, dass die angefochtene Verfügung prak-
tisch denselben Wortlaut aufweise, wie bereits die früher ergangene Verfü-
gung über die Nichtunterschutzstellung. Einzig die Schlussfolgerung sei
nun eine andere. Dieses Vorgehen komme erneut einer Nichtprüfung
gleich.
5.3.2.
Gemäss § 7 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRG) hat die
Verwaltungsbehörde den Sachverhalt von Amtes wegen zu untersuchen.
Im Geltungsbereich der Untersuchungsmaxime muss die amtliche Untersu-
chung den Sachverhalt grundsätzlich in jeder Beziehung umfassend klären.
Das bedeutet jedoch nicht, dass die Sachverhaltsabklärungen sich auf alle
denkbaren Einzelheiten zu erstrecken haben. Vielmehr genügt es, auf die
Erheblichkeit und Notwendigkeit der Sachverhaltsermittlungen abzustellen.
Nach § 10 Abs. 1 VRG sind unter anderem schriftliche Anordnungen (Ver-
fügungen) begründungspflichtig. Die Aufhebung einer Anordnung zufolge
fehlender bzw. ungenügender Begründung fällt namentlich dann in Be-
tracht, wenn die Anfechtung durch den Begründungsmangel erheblich er-
schwert wurde und dieser Mangel im Rekursverfahren nicht geheilt werden
R3.2018.00079 Seite 12
konnte. Ein Grund zur Aufhebung liegt alsdann auch vor, wenn der Be-
gründungsmangel auf eine ungenügende Sachverhaltsabklärung (§ 7 VRG)
schliessen lässt. Schliesslich kann auch die sich in der inexistenten bzw.
ungenügenden Begründung manifestierende fehlende Wahrnehmung des
Beurteilungsspielraums durch die Baubehörde einen Rückweisungsgrund
bilden (BRGE II Nr. 0301/2011 vom 20. Dezember 2011 in BEZ 2012
Nr. 16, www.baurekursgericht-zh.ch).
5.3.3.
Hierzu ist festzuhalten, dass das Baurekursgericht in seinem Rückwei-
sungsentscheid lediglich eine detaillierte Auseinandersetzung mit sämtli-
chen relevanten Punkten verlangt hat. Ob dazu weitere Abklärungen not-
wendig sind oder nicht und in welcher Form diese zu erfolgen hätten, wurde
der für den Entscheid zuständigen Behörde zu überlassen. Diese hatte be-
reits in der Vergangenheit zwei Gutachten eingeholt. Diese Gutachten bil-
den einen wesentlichen Teil der Sachverhaltsabklärung. Auch wenn die
Ausführungen der Baudirektion zugegebenermassen wiederum eher knapp
gefasst sind, nimmt der nun angefochtene Entscheid doch zu allen relevan-
ten Punkten Stellung. Zu beachten ist zudem, dass bei einer Unterschutz-
stellung durch eine Verordnung die Ausführungen allgemeiner zu halten
sind, als bei einer individuell konkreten Verfügung betreffend ein Einzelob-
jekt, da der Geltungsbereich ungleich grösser ist und die Vorschriften somit
abstrakter zu formulieren sind. Für das hier insbesondere strittige Kinder-
gartengebäude der Rekurrentin wurde sodann in die Verordnung durchaus
abweichende Regelungen statuiert. Eine umfassende Anfechtung der An-
ordnung durch die Rekurrentin war zudem offensichtlich problemlos mög-
lich. Eine Pflichtverletzung durch die Baudirektion ist hierin nicht zu erken-
nen.
5.4.1.
Die Rekurrentin bringt sodann vor, die Baudirektion habe die Einwände der
Grundeigentümer, welche anlässlich der Anhörungen vorgebracht worden
seien, nicht berücksichtigt. Sie sei weder auf die das Verfahren betreffen-
den Einwände noch auf die inhaltlichen Einwände näher eingegangen. Die
erwähnten punktuellen Anpassungen des Schutzumfanges beträfen nur ei-
nige wenige völlig nebensächliche Punkte. Der Anspruch auf rechtliches
Gehör umfasse nicht nur den Anspruch auf vorgängige Äusserung und An-
R3.2018.00079 Seite 13
hörung, sondern beinhalte auch den Anspruch auf eine Auseinanderset-
zung mit den gestellten Anträgen und den relevanten Sachvorbringen.
5.4.2.
In der Nichtberücksichtigung von Einwänden zum Entwurf der Schutzver-
ordnung durch die Baudirektion ist keine Verletzung des rechtlichen Gehörs
zu erkennen. Eine inhaltliche Auseinandersetzung mit vorgebrachten Ein-
wänden muss weder bezüglich sämtlicher Einwände noch zwingend in
schriftlicher Form erfolgen. Die Verordnung muss schlussendlich lediglich
das Resultat der Auseinandersetzung mit den verschiedenen Anliegen ab-
bilden. Dies ist hier der Fall. Zudem hat die Baudirektion mit Bezug auf das
hier strittige Kindergartengebäude die Einwendungen der Rekurrentin
durchaus berücksichtigt und die Schutzverordnung entsprechend ergänzt.
Auch diesbezüglich gehen die Vorbringen der Rekurrentin ins Leere.
5.5.1.
Schliesslich wird im Kontext mit den in Rede stehenden Gutachten die Un-
abhängigkeit der KDK bestritten. Der Anstoss zur ersten Begutachtung sei
offenbar vom Erbauer Hugo Spirig gegeben worden. Den Grundeigentü-
mern sei keine Gelegenheit gegeben worden, sich in irgendeiner Weise an
dieser Begutachtung zu beteiligen. Demgegenüber scheine Hugo Spirig
sehr wohl Einfluss genommen zu haben. Auch das zweite Gutachten habe
einen ungewöhnlichen Ursprung. Es sei in Zusammenhang mit einem
Nachbarschaftsprozess aufgetaucht. Dem Gutachten sei zu entnehmen,
dass anlässlich der Besichtigung zwei Grundeigentümer, welche eine Un-
terschutzstellung befürworteten, anwesend gewesen seien. Dies lasse zu-
mindest den Eindruck zu, dass eine Beeinflussung hätte stattfinden kön-
nen. Den übrigen Grundeigentümern sei nie mitgeteilt worden, dass die
KDK mit der Erstellung eines erneuten Gutachtens beauftragt worden sei,
sie hätten keine Kenntnis von einem Augenschein gehabt und seien auch
nie angehört worden. Die Mitwirkungsrechte der Grundeigentümer seien
damit verletzt worden. Auch sei in keiner Weise gewährleistet worden, dass
die Begutachtung unabhängig erfolge.
5.5.2.
Hierzu ist festzuhalten, dass die Unabhängigkeit der KDK nicht ernsthaft
bestritten werden kann; dies vollkommen unabhängig davon, ob einer der
seinerzeitigen Projektverfasser den Anstoss für die Erstellung eines Gut-
R3.2018.00079 Seite 14
achtens gab, hat doch ein solcher Anstoss keinerlei Einfluss auf den Inhalt
des Gutachtens. Jeder anders lautende Schluss bildete eine blosse Vermu-
tung.
Zur angeblichen Verletzung der Mitwirkungsrechte der Grundeigentümer ist
festzuhalten, dass die Bestimmungen von § 203 ff. PBG kein kontradiktori-
sches Verfahren vorsehen. Auch § 6 Abs. 2 der Verordnung über die Sach-
verständigenkommissionen, dessen analoge Anwendung hier zur Diskussi-
on stehen könnte, sieht nur eine fakultative Teilnahme der Verfahrensbetei-
ligten vor. Die Rekurrierenden haben während der Begutachtung ihrer Lie-
genschaften lediglich ein Anwesenheitsrecht aufgrund ihrer Eigentümerstel-
lung. Die Grundeigentümer, die Gemeinde und der Planungsverband wur-
den angehört (act. 13.4 im Verfahren G.-Nr. R3.2018.00077). Ihre Einwän-
de werden sodann im vorliegenden Verfahren berücksichtigt. Eine Verlet-
zung der Mitwirkungsrechte der Rekurrentin liegt damit nicht vor.
Die Frage, ob darüber hinaus allfällige Verfahrensfehler bei der Erstellung
der Gutachten (Teilnahme einzelner Grundeigentümer am Augenschein)
gemacht wurden, kann offen bleiben. Auf die inhaltliche Richtigkeit des
Gutachtens hätte das Vorliegen entsprechender Verfahrensfehler keinen
Einfluss.
6.
Somit ist im Weiteren zu prüfen, ob es sich bei den mittels der angefochte-
nen Verordnung unter Schutz gestellten Siedlungen Sängglen und Pfaffen-
stein II tatsächlich um Schutzobjekte handelt oder nicht.
Dem Gutachten der KDK aus dem Jahre 2012 (act. 13.4 im Verfahren
G.-Nr. R3.2018.00077) kann dazu Folgendes entnommen werden:
Die 1960 bis 1964 erbaute Siedlung Sängglen inklusive die 1965 und 1968
erstellten angrenzenden Häuser am Lindenweg 5-15 sowie die 1971 und
1976 entstandene benachbarte Siedlung Pfaffenstein II mit dem Kindergar-
ten seien Schutzobjekte von überkommunaler Bedeutung. Insbesondere
seien es sowohl typologisch aussergewöhnliche wie von der Architektur her
qualitativ hochstehende Wohnsiedlungen aus der Epoche nach dem zwei-
ten Weltkrieg. Es handle sich bei beiden Siedlungen um bedeutende Zeu-
gen der Nachkriegsmoderne im Kanton Zürich.
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Im Jahre 1960 hätten die beiden Architekten Philip Bridel und Hugo Spirig
zusammen mit dem Bauern und Landbesitzer Willi Hofstetter die Sängg-
len AG gegründet. Daraufhin hätten Bridel & Spirig einen gesamthaften Be-
bauungsplan sowie die Projektpläne für die ersten Einfamilienhäuser er-
stellt. In drei Etappen seien dann Jahr für Jahr im Auftrag privater Bauher-
ren gruppenweise Einfamilienhäuser erstellt worden. 1966 seien die beiden
turmartigen Mehrfamilienhäuser im Norden der Siedlung in Angriff genom-
men worden. Im Gegensatz zum Mehrfamilienhaus am Lindenweg 17 sei
das Mehrfamilienhaus am Lindenweg 19 nicht für die Sängglen AG, son-
dern im Auftrag der Göhner AG errichtet, später verkauft und stark verän-
dert worden. 1968 und 1976 seien die Siedlungen südlich des Lindenweges
um weitere Einfamilienhäuser ergänzt worden. Obschon hier teilweise an-
dere Architekten mitgewirkt hätten, sei die Gestaltungshoheit bei den Archi-
tekten Bridel & Spirig verblieben. Dieses Architekturbüro habe schliesslich
auch die 1972 bis 1974 gebaute Siedlung Pfaffenstein II geplant.
Stilistisch seien die ab 1960 entworfenen Flachdachbauten mit den Sicht-
betonmauern und Holzverschalungen als höchst zeitgemäss und modern
zu bezeichnen. Die Häuser seien in Gruppen von drei bis vier Einfamilien-
häusern am Ende von kurzen Stichstrassen zusammengefasst. Es sei dies
eine Sonderform der aufgelockerten Bebauungsform nach dem Vorbild des
organischen Städtebaus. Die ein- bis zweigeschossigen Einfamilienhäuser,
die zuweilen aneinandergebaut seien, würden sich in der vielfältigen Varia-
tion der grundrisslichen Organisation unterscheiden. Jedes Haus sei indivi-
duell mit Vor- und Rücksprüngen, Erkern und Nischen abwechslungsreich
geformt. Auch in den Grundrissen sei eine virtuose typologische Differen-
zierung zu erkennen. Architektonisch konstant bleibe hingegen nicht nur die
vielgestaltige Form des Baukörpers, sondern auch die einheitliche Materia-
lisierung mit Sichtbeton, Holzverschalungen und Kupferblech.
Der Innenausbau wie die Fassaden seien geprägt von wenigen Materialien
in reduzierter Detaillierung und einer zurückhaltenden Farbigkeit mit Tönen
vorwiegend in grau und beige und einzelnen Akzenten in schwarz.
Die Fassaden der Siedlung Pfaffenstein II würden Verwandtschaft zur Sied-
lung Sängglen und die gleichfarbigen Holzverschalungen aufweisen; die
massiven Wände seien jedoch nicht mit Sichtbeton, sondern mit einem
groben Spritzputz versehen.
R3.2018.00079 Seite 16
Die Wohn-/Essräume seien durch das Cheminée und teilweise durch Trep-
penstufen in verschiedene Bereiche zoniert. Vom Wohn-/Essraum gelange
man durch raumhohe Fenstertüren in den Garten und gemeinschaftlichen
Aussenraum. Es bestehe ein dosierter Bezug zwischen Innen- und Aussen-
räumen. Dagegen seien die Zimmer als privatere Raumzellen mit Fenster-
brüstungen konzipiert. Die Küchen hätten meist einen Zugang vom Flur und
vom Wohn-/Esszimmer, sodass sie mit den gemeinschaftlichen Räumen
verknüpft würden und nicht als abgeschlossene Räume wirkten.
Sozial- und wirtschaftsgeschichtlich würden die beiden Siedlungen im Ver-
gleich zu anderen verdichteten Bebauungsformen eine sowohl zeittypische
wie originelle Position einnehmen. Die beiden Siedlungen stünden dabei für
die allgemeine Zunahme von Wohlstand und Einfamilienhäusern sowie für
innovative Siedlungsformen der 1960er Jahre.
Gartengeschichtlich repräsentierten die gliedernden und zwischen den
Baukörpern durchfliessenden Grünflächen das Ideal der natürlichen Gestal-
tungsweise der Moderne. Die kunstvolle Verwendung von Gehölzen mit pit-
toreskem Habitus, der Verzicht auf Formgehölze sowie die Vorliebe für
skandinavisch anmutende Bepflanzungsaspekte seien typische Darstellun-
gen von Natur zu jener Zeit. Auf trennende Zäune und Mauern sowie auf
Nutzgärten und Schmuckbeete sei zugunsten einer parkartigen Landschaft
verzichtet worden. Bäume seien dabei gezielt in spannungsvollen Gruppen
und aufgrund ihres pittoresken und skulptural wirkenden Habitus gewählt
und verteilt worden. Das Bepflanzungskonzept sei heute noch erhalten und
gut ablesbar.
Die Siedlungen Sängglen und Pfaffenstein II wiesen hohe städtebauliche,
architektonische, typologische sowie landschaftsarchitektonische, aber
auch sozial- und wirtschaftshistorische Qualitäten auf. Aus architekturge-
schichtlicher Sicht komme ihnen gegenüber vergleichbaren Bauten in der
Region, im Kanton Zürich und darüber hinaus ein hoher Stellenwert zu. Die
Siedlungen liessen sich an den grossen internationalen Vorbildern ihrer Zeit
messen. Als Vorbilder könnten sowohl Frank Lloyd Wright für die vielgestal-
tigen Grundrisse und Differenzierungen in der Raumdisposition als auch
Ludwig Mies van der Rohe in Bezug auf die Reduktion von Formen, Farben
und Materialien genannt werden.
Die meisten Häuser seien in ihrem ursprünglichen Habitus gut erhalten, bei
anderen Häusern seien hingegen schon beeinträchtigende Veränderungen
R3.2018.00079 Seite 17
vorgenommen worden. Die städtebauliche Struktur der Siedlung Sängglen
sei weitherum einzigartig. Die gruppenweise Anordnung von drei bis vier
Einfamilienhäusern an kurzen Stichstrassen entlang von Quartierstrassen
sei eine Antwort auf die zunehmende Überbauung des Landes mit einem
gleichmässigen Teppich von Einfamilienhäusern gewesen. Anders als die
typischen gleichförmigen Einfamilienhausquartiere seien die einzelnen
Häuser zu kleinen Gruppen zusammengefasst worden, was weitläufigere
Grünflächen erlaubt habe.
Die einheitliche Erscheinung sei auf die über Jahre konstante Planung
durch die Zürcher Architekten Philip Bridel und Hugo Spirig zurückzuführen,
in deren Werk vor allem die Siedlung Sängglen einen wichtigen Stellenwert
einnehme. Die weitgehend intakt erhaltenen Einzelbauten und der verbin-
dende Grünraum seien vor Veränderungen unbedingt zu bewahren und zu-
künftige bauliche Eingriffe, Renovationen und Baumfällungen seien von der
Denkmalpflege zu begleiten.
Der vorgeschlagene Schutzumfang wurde im Gutachten detailliert darge-
legt und umfasst im Wesentlichen die Siedlungsstruktur, die Erschliessung,
das Grünraumkonzept, die Formenvielfalt, die Dachgestaltung, die beste-
hende Materialisierung, die Geschossigkeit, die innere Raumstruktur und
Erschliessung sowie die Materialisierung des Innenraums.
7.
Die Baudirektion kommt in der angefochtenen Verfügung gestützt auf das
Gutachten der KDK ebenfalls zum Schluss, es handle sich bei den Sied-
lungen um ein Schutzobjekt von überkommunaler Bedeutung.
Die Baudirektion folgt in ihren ausführlichen und detaillierten Erwägungen
im Sinne einer eigenen Würdigung (act. 3 S. 4) weitgehend den Ausführun-
gen im wiedergegebenen Gutachten und verweist dabei auf die hohe Quali-
tät und die Wichtigkeit der Siedlungen als architektur- und gartengeschicht-
liche Zeugen; die städtebauliche Struktur der Siedlungen seit weitherum
einzigartig. Nach dem Grundsatz der Verdichtung hätten in der Nachkriegs-
zeit zahlreiche Architekten in Europa neue Bebauungsformen gesucht. At-
riumhäuser, Teppichsiedlungen und Terrassenhäuser seien die am weites-
ten verbreiteten innovativen Ansätze dazu gewesen. Ein mögliches Be-
zugsprojekt für die Siedlung Sängglen stelle das Einfamilienhaus-Quartier
R3.2018.00079 Seite 18
im finnischen Rovaniemi dar, das Alvar Aalto in den 1950er Jahre projek-
tiert habe; es zeige eine Erschliessungsstruktur wie die Verästelung einer
Pflanze. Der organische Städtebau sei denn auch ein viel diskutiertes Motto
der Nachkriegszeit. Ein Vorbild habe der Architekt Benedikt Huber 1957 in
der Zeitschrift Werk publiziert; seine schematische Überbauungsskizze
nehme genau das Bebauungsmuster der Siedlung Sängglen vorweg. In
Fällanden hätten die Architekten Bridel & Spirig dann die Gelegenheit ge-
funden auf dem grösseren zusammenhängenden Stück Land, diese offen-
bar in der Luft liegende Idee in die Tat umzusetzen. Ihr Verdienst sei es,
diese neuartige Überbauungsart bei der Gemeindeverwaltung durchgesetzt
und über die Jahre hinweg konsequent umgesetzt zu haben. Durch die be-
wusst konzipierte Siedlungsstruktur hätten die Einfamilienhaus-Siedlungen
Sängglen und Pfaffenstein II nicht nur hohe städtebauliche und aussen-
räumliche Qualitäten, sondern sie hätten damals auch eine Antwort gege-
ben auf die Zersiedelung der Landschaft, die weit über ihre Entstehungszeit
hinaus Gültigkeit haben sollte.
Die Baudirektion attestierte den Siedlungen deshalb auch eine sozial- und
wirtschaftsgeschichtliche Bedeutung. So hielt die Baudirektion unter ande-
rem auch fest, die Siedlungen würden das Ideal der natürlichen Gestal-
tungsweise der Moderne repräsentieren und sich durch ein stark einheitlich
gedachtes Konzept auszeichnen, dass nach wie vor in grossen Teilen ge-
wahrt sei und trotz des Belassens von Raum für individuelle Wünsche eine
starke Gestaltungskraft besitze. Die Siedlungen könnten daher mit bedeu-
tenden Zeugen der Moderne verglichen werden und seien diesen in vielen
Bereichen ebenbürtig.
Die beiden Siedlungen wurden von der Baudirektion zusammengefasst wie
folgt unter Schutz gestellt:
Schutzziel
- Schutzziel sei die weitgehende Erhaltung des ursprünglichen Sied-
lungskonzepts mit einem einheitlichen Erscheinungsbild der Bauten
und des Aussenraumes, der baulichen Grundstruktur, der Erschlies-
sung sowie der entstehungszeitlichen Bausubstanz. Wesentlich sei
der Charakter der vielgestaltigen Form der Baukörper, die einheitli-
che Materialisierung in Sichtbeton (Putzfassaden), Holzverschalung
und Kupferblech sowie die sanfte Geländemodelierung der Umge-
bung mit offenen Ein- und Durchblicken. Die zulässigen baulichen
R3.2018.00079 Seite 19
Veränderungen würden mit dieser Schutzverordnung geregelt. Auch
nach der Unterschutzstellung sei die bisherige Nutzung der Gebäude
gewährleistet.
Schutzbestimmungen
- Genereller Schutz:
Die zu den Siedlungen Sängglen und Pfaffenstein II gehörenden
Gebäude und ihre Umgebung (Gärten) dürften als Teil der Schutzob-
jekte nicht abgebrochen bzw. beseitigt werden. Die jeweilige Eigen-
tümerschaft dürfe deshalb ohne vorgängige Zustimmung der Baudi-
rektion des Kantons Zürich keine baulichen Änderungen vornehmen
und keine Unterhaltsarbeiten ausführen, welche die äussere Wirkung
des Gebäudes sowie dessen Umgebung berührten oder dessen
Zeugenwert beeinträchtigen könnten.
- Detaillierter Schutzumfang:
Siedlungsstruktur
- die Siedlungsstruktur der Siedlungen Sängglen und Pfaffen-
stein II mit kleinen Häusergruppen und dazwischenliegenden
Grünzügen (siehe Plan 2)
- die Erschliessung der Häuser mit Stichstrassen und Kehrplätzen
- die strikte Ausrichtung der Bauten an den Nordsüd- und West-
ostachsen
Bauten
Gestaltung
- die orthogonale Architektur ohne schräge Winkel
- die Formenvielfalt mit Abstufungen, vorstehenden Wandschei-
ben, Erkern, Nischen, gedeckten Sitzplätzen, eingezogenen
Hauseingängen, Kaminen etc.
- die in den Siedlungen ursprünglich verwendeten Materialien,
insbesondere Sichtbeton, Kalksandstein, Holzverschalung und
Kupfer; in der Siedlung Pfaffenstein II die Putzfassaden; für
Farbanstriche die Farben Weiss (Fensterrahmen, Fenster, Roll-
läden, Rafflamellenstoren) und "Sängglen-Grün" (Farbton
NCS S 7005-G20Y)
R3.2018.00079 Seite 20
Fassaden
- die rohen Sichtbeton- und Kalksandsteinwände; bei der Siedlung
Pfaffenstein II: die groben Putzfassaden im Originalton
- die Leichtbaukonstruktionen
- die originalen Fenster- und Türöffnungen sowie die Oberlichter
- die Fenster in ihrer Materialität, bauzeitlichen Farbgebung und
Teilung, die Rollläden; ausserdem in Pfaffenstein II: die Verklei-
dungen der Rafflamellenstoren und Rollläden aus natureloxier-
tem Aluminium
- die Eingangsfronten aus weiss und zum Teil Sängglen-Grün ge-
strichenem Holz mit teilweisen Glaseinsätzen
Dächer
- die Flachdächer in Holzkonstruktion mit Kupferabdeckungen in
den bestehenden Dimensionen samt den Details der originalen
Spenglerarbeiten, bei der Siedlung Pfaffenstein II das horizonta-
le Holztäfer an den Deckenstirnen der Flachdächer
- die Dachuntersichten mit den integrierten Revisionsöffnungen für
Rollläden und Rafflamellenstoren
Inneres
- die konstruktive Gebäudestruktur, die tragenden Wände und De-
cken sowie die Erschliessung der Häuser
Aussenraum
Nach Vorgabe des Plans 3 "Schutzwürdige Substanz Aussenraum"
seien die aufgelisteten Elemente schützenwert:
- die Lage und Dimensionierung der Erschliessungsstrassen so-
weit sie im Geltungsbereich der Schutzverordnung liegen sowie
die asphaltierten Höfe und Eingangsbereiche und deren Baum-
und Rabattenflächen
- die weichen, fliessenden Geländemodellierungen
- der Gehölzbestand, und zwar Waldföhren (Pinus Silvestrus),
Trompetenbäume (Catalpa bignonioides) und Lärchen (Larix de-
cidua) sowie die Obstbäume (Plan 2)
- zwei Quellen und deren Gestaltung zu Teichen
R3.2018.00079 Seite 21
- die Ausstattung mit Strassenlaternen mit Betonmasten, Pergolen
sowie Findlingen und Bollensteinen
ausserdem bei Bauphase Lindenweg und Pfaffenstein II:
- die Betonstützmauern mit grober Putzfassade
- der Aussichtsplatz mit vorhandenen Sitzbänken, Stützmauern
mit grober Putzfassade, Treppen, Gehölze
Bei Fällung, Neugestaltung und Neupflanzung sei das Leitbild
(Plan 2) massgebende Beurteilungsgrundlage.
Folgende Charakteristika seien massgebend:
- die in den Aussenräumen ursprünglich verwendeten Materialien:
Waschbeton, Betonplatten (50x50 cm), Betonverbundstein, As-
phalt und Sichtbeton
- der Verzicht auf Einfriedungen aller Art zwischen den Liegen-
schaften oder an Strassen und Wegen
- die offenen Grünzüge und langen Grünräume mit den Blickbe-
ziehungen (Plan 2)
- die Strauchgruppen in ihrer ursprünglichen Lage (Plan 2).
Bauliche Massnahmen
- Für frühere bauliche Änderungen an Gebäuden und im Aussenraum,
welche nicht der vorliegenden Schutzverordnung entsprächen, aber
von der Gemeinde rechtskräftig bewilligt worden seien oder für wel-
che keine baurechtliche Bewilligung notwendig gewesen sei, gelte
die Bestandesgarantie.
- Die original erhaltenen Gebäude und Gebäudeteile sowie der Aus-
senraum seien durch geeignete Massnahmen zu erhalten und wirk-
sam vor Beeinträchtigungen und Beschädigungen zu schützen.
- Die geschützten Teile seien im Original zu erhalten. Wo ein Ersatz
von geschützten Teilen unumgänglich sei, seien wiederum so weit-
gehend wie möglich und sinnvoll die dem Schutzobjekt adäquaten
Materialien und Konstruktionen zu verwenden. Die Denkmalpflege
sei zu den entsprechenden Entscheiden beizuziehen.
- Die Siedlung Sängglen weise grundsätzlich ein Erweiterungspotenti-
al von einem Zehntel der anrechenbaren Gebäudefläche auf. Die
Siedlung Pfaffenstein II weise aufgrund der hohen Dichte kein Erwei-
terungspotential mehr auf.
R3.2018.00079 Seite 22
- Neue Anbauten wie neue Pergolen seien im Einzelfall unter Einhal-
tung der baurechtlichen Rahmenbedingungen möglich. Bauliche Er-
weiterungen, Anbauten wie Windfänge oder Wintergärten hätten sich
in ihrer Gestaltung nach den massgeblichen Formen, Materialien
und Ausprägungen zu richten und sich besonders gut in den wertvol-
len Bestand einzufügen. Schrägdächer seien nicht erlaubt.
- Eine Umnutzung des Kindergartens Pfaffenstein, Vers.-Nr. 0922 sei
bei hinfälliger Nutzung als Kindergarten möglich. Eine Mehrnutzung
sei möglich, wenn diese einen Mehrwert zugunsten des Schutzob-
jektes bewirke. Zu diesem Zweck sei unter Zuhilfenahme geeigneter
Methoden (wie Machbarkeitsstudien u.ä.) und in enger Zusammen-
arbeit mit der kantonalen Denkmalpflege ein Konzept zu erarbeiten.
Eine mit einer Umnutzung in Zusammenhang stehende allfällige
Umzonung in eine quartierübliche Wohnzone sei möglich.
- Auf den Flachdächern könnten Solaranlagen erstellt werden.
- Zusätzliche Gebäudeisolationen seien grundsätzlich unter Beibehal-
tung des äusseren Erscheinungsbildes innerhalb der bestehenden
Konstruktion anzubringen. Die Dämmung der Kellerdecken, das
Ausdämmen der Leichtbaukonstruktionen, die Dämmung des Da-
ches unter Beibehalt der filigranen Spenglerarbeiten sowie die ener-
getische Aufwertung der Fenster sei zulässig
- Individuell ausgestaltete Bereiche seien unter Berücksichtigung des
Schutzumfanges möglich.
- Veränderungen der Bepflanzung, des Gehölzbestandes sowie der
originalen Gestaltung und Materialien im Aussenbereich seien unter
Beachtung des Leitbildes und des Schutzzieles zu konzipieren. Eine
Auslichtung des über Jahrzehnte dichter gewordenen Bewuchses sei
ein langfristiges Ziel.
8.1.
Die Rekurrentin macht demgegenüber im Wesentlichen geltend, es handle
sich bei den Siedlungen Sängglen und Pfaffenstein II nicht um wichtige
Zeugen. So habe auch die Baudirektion den Siedlungen in ihrem ersten
Nichtunterschutzstellungsentscheid vom 12. Januar 2016 die wichtige Zeu-
genschaft abgesprochen. Nun komme dieselbe Behörde mit den exakt glei-
R3.2018.00079 Seite 23
chen Ausführungen wie in der Nichtunterschutzstellungsverfügung zu ei-
nem diametral anderen Schluss. Dies vermöge nicht zu überzeugen.
Es handle sich bei den streitbetroffenen Siedlungen denn auch nicht um
Schutzobjekte. Die Siedlungen seien weder kommunal noch überkommunal
schutzwürdig. Das Gegenteil sei auch den Gutachten nicht eindeutig zu
entnehmen. Die Begründung im Gutachten falle dementsprechend dürftig
aus. Eine konkrete Untersuchung der einzelnen Häuser von Innen habe nie
stattgefunden. Da das Gutachten lückenhaft sei, entfalle die Bindungswir-
kung durch die rechtsanwendenden Behörden.
Die Siedlungen seien denn auch weder einmalig noch würden sie bezüglich
Architektur und Umgebungsgestaltung eine besonders herausragende
Leistung darstellen. Es lägen sicherlich gewisse städtebauliche und archi-
tektonische Qualitäten vor, indes reiche dies nicht aus, um von einem wich-
tigen Zeugen im Sinne des Gesetzes auszugehen. Die wiederholte Bezug-
nahme und der unsubstantiierte Hinweis auf Ähnlichkeiten mit bestehenden
Bauten im Ausland vermöge ebenfalls keine Schutzwürdigkeit zu begrün-
den. Die Architekten Bridel und Spirig seien zudem keine berühmten Archi-
tekten und würden im über 600 Seiten umfassenden Architektenlexikon der
Schweiz denn auch nicht erwähnt. Von einem fliessenden Parkraum könne
heute keine Rede mehr sein. Bei einem überwiegenden Teil der Grenzen
seien mannshohe Lebendhecken und darin versteckt auch sehr oft Zäune
vorhanden.
Zum strittigen Kindergartengebäude sei sodann ergänzend auszuführen,
dass sich der Sachverhalt in verschiedener Hinsicht von der Situation der
übrigen Bauten der Siedlungen unterscheide. Das Grundstück befinde sich
zur Zeit noch in der Zone für öffentliche Bauten. Typologisch und in seiner
architektonischen Ausgestaltung unterscheide sich das Kindergartenge-
bäude von den sonst vorhandenen Wohnbauten. Die Zweckverwendung
des im Jahre 1971 erstellten Kindergartengebäudes sei auch in dessen ar-
chitektonischer Ausprägung ablesbar. Der Kindergarten weise zudem einen
separaten Erschliessungsbereich von der Alten Zürichstrasse und einen
wesentlich grösseren Aussenraum auf.
8.2.
Die Baudirektion erwidert, sie habe in der Schutzverordnung in Erwä-
gung B.6. festgehalten, dass die Siedlungen Sängglen und Pfaffenstein II
R3.2018.00079 Seite 24
hohe städtebauliche, architektonische, typologische, landschaftsarchitekto-
nische sowie sozial- und wirtschaftshistorische Qualitäten aufwiesen und
die Siedlungen wichtige architekturgeschichtliche Zeugen der 1960er- und
der frühen 1970er Jahre sowie gartengeschichtlich bedeutende Zeugen der
Nachkriegsmoderne seien und ihnen deshalb regionale Bedeutung zu-
komme. Dies komme auch im Dispositiv zum Ausdruck. Damit habe die
Baudirektion das öffentliche Interesse an der Schutzwürdigkeit und deren
Mass in ausreichendem Masse dargelegt. Der Kindergarten gehöre mit
dem Gebäude und der Umgebung klar zu den beiden Siedlungen im Gel-
tungsbereich der Schutzverordnung und sei ein wichtiger Bestandteil. Seine
Lage verbinde die beiden Siedlungen räumlich. Das Gebäude sei 1973 zu-
sammen mit den Gebäuden der Siedlung Pfaffhausen II von den gleichen
Architekten geplant und erstellt worden. Die Unterschiede im Erschei-
nungsbild und der grössere Aussenraum würden mit der Funktion des Ge-
bäudes zusammenhängen. Aufgrund der Materialisierung und der architek-
tonischen Ausprägung gehöre das Kindergartengebäude aber unverkenn-
bar zu den beiden Siedlungen.
Die Mitbeteiligten halten zusammengefasst fest, dass aufgrund der ausge-
wiesenen Fachmeinungen die Schutzwürdigkeit der beiden Siedlungen so-
wohl im Hinblick auf den Eigenwert als auch bezüglich des Situationswertes
gegeben sei. Bezüglich des Kindergartengebäudes selbst sei indes eine
abweichende Lösung denkbar. Diesbezüglich verzichte man deshalb aus-
drücklich auf eine Stellungnahme.
9.1.1.
Schutzobjekte sind unter anderem Ortskerne, Quartiere, Strassen und Plät-
ze, Gebäudegruppen, Gebäude und Teile sowie Zugehör von solchen, die
als wichtige Zeugen einer politischen, wirtschaftlichen, sozialen oder bau-
künstlerischen Epoche erhaltenswürdig sind oder die Landschaft oder Sied-
lungen wesentlich mitprägen, samt der für ihre Wirkung wesentlichen Um-
gebung (§ 203 Abs. 1 lit. c PBG).
Aus der vom Gesetz alternativ zur landschafts- oder siedlungsprägenden
Wirkung vorausgesetzten Zeugeneigenschaft ergibt sich das Erfordernis,
dass ein Objekt, über welches Schutzmassnahmen verhängt werden sol-
len, namentlich auf Grund seiner ortsbaulichen, baulichen oder ausstat-
tungsmässigen Eigenschaften von einer Epoche Zeugnis abzulegen, d.h.
R3.2018.00079 Seite 25
die betreffende Epoche zu veranschaulichen und im eigentlichen Wortsinne
zu dokumentieren vermag. Allein der Umstand, dass ein Objekt einer Epo-
che zugeordnet werden kann, ist somit für die Bejahung der Zeugeneigen-
schaft noch nicht ausreichend. Zudem lässt das Gesetz auch die blosse
Zeugeneigenschaft noch nicht genügen; das betreffende Objekt muss viel-
mehr ein wichtiger Zeuge sein. Diese Qualifikation kann sich aus verschie-
denen, hier nicht abschliessend aufzuzählenden Gründen ergeben. Ein
wichtiger Zeuge liegt namentlich dann vor, wenn die betreffende Baute auf
Grund ihrer gesamten Beschaffenheit eine Epoche besonders aussagekräf-
tig und qualitätsvoll zu dokumentieren vermag.
Mit dem Begriff der Epoche werden vom Gesetz auch Ereignisräume anvi-
siert, die zeitlich oder lokal vergleichsweise eng begrenzt sind und daher im
Allgemeinen kaum als "Epochen" zu bezeichnen wären. Namentlich mit
Blick auf die baukünstlerischen Epochen gilt sodann, dass auch Bauten, die
Übergänge zwischen solchen bezeugen, Schutzobjekte sein können. Zu
verlangen ist allerdings stets, dass die betreffende politische, wirtschaftli-
che, soziale oder baukünstlerische Epoche klar definiert werden kann.
9.1.2.
Mit der Erfassung von Gebäuden und Gebäudegruppen, die Landschaften
oder Siedlungen wesentlich mitprägen, bezweckt § 203 Abs. 1 lit. c PBG
anders als mit dem Schutz wichtiger Zeugen nicht die Dokumentation ge-
schichtlicher Epochen, sondern die Erhaltung qualifizierter Landschafts-
und Siedlungsbilder. In der Praxis wird hierbei oftmals auch vom Situati-
onswert eines Objektes gesprochen. Da das Gesetz die beiden Vorausset-
zungen für eine Unterschutzstellung – Zeugeneigenschaft oder prägende
Wirkung – alternativ aufzählt, lässt sich auch allein schon mit letzterer die
Anordnung von Schutzmassnahmen an Gebäuden oder Gebäudegruppen
begründen. Allerdings rechtfertigt nicht jede Optimierung von Siedlungs-
oder Landschaftsbildern die Anordnung von Schutzmassnahmen; die posi-
tiv prägende Wirkung muss vielmehr objektiv ausgewiesen und begründet
sein, was etwa bei für das geschützte Ortsbild wichtigen Kernzonenbauten
der Fall sein kann (VB 2009.00608 vom 4. Mai 2011).
9.2.
Nach der Lehre kommt bei sich auf § 203 PBG stützenden denkmalpflege-
rischen Anordnungen den kommunalen und kantonalen Denkmalpflegebe-
R3.2018.00079 Seite 26
hörden eine besondere Entscheidungsfreiheit zu, da sie dabei im Grenzbe-
reich zwischen Rechtsanwendung und Ermessensbetätigung handeln. Die
Entscheidungsfreiheit der Denkmalpflegebehörde bezieht sich namentlich
auf die Frage der Qualifikation eines Objekts als wichtiger Zeuge, auf den
konkret erforderlichen Umfang einer Schutzmassnahme und gegebenen-
falls auf die Auswahl unter mehreren in Betracht fallenden Schutzobjekten.
Die Rekursinstanz darf eine noch vertretbare Wertung der Denkmalpflege-
behörde nicht durch eine abweichende eigene Wertung ersetzen. Auch bei
Inventarentlassungen greift die Rekursinstanz nur bei sachlich nicht mehr
vertretbaren Entscheiden ein. Die Rekursinstanz verfügt damit insoweit
über keine weitere Prüfungsbefugnis als das auf Rechtskontrolle be-
schränkte Verwaltungsgericht.
Die von der Rekursinstanz zu wahrende Zurückhaltung, so die Lehre wei-
ter, steht nicht im Zusammenhang mit der Gemeindeautonomie. Die Zu-
rückhaltung greift daher nur, soweit es um die Würdigung örtlicher Verhält-
nisse oder um technische oder andere Fragen geht, die ein bestimmtes
Fachwissen voraussetzen, zumal die Beratung durch Fachstellen ausdrück-
lich im Gesetz vorgesehen ist (§ 216 PBG). Dies ist nicht der Fall bei der
Beantwortung der Frage, was unter einem wertvollen Baum oder Baumbe-
stand bzw. Feldgehölze im Sinne von § 203 Abs. 1 lit. f PBG zu verstehen
ist (Marco Donatsch, in: Kommentar VRG, 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2014,
§ 20 Rz. 85 f.).
Aus dem vorstehend Wiedergegebenen ergibt sich zutreffend, dass das
Baurekursgericht (auch) die Frage, was unter einem Schutzobjekt im Sinne
von § 203 Abs. 1 lit. c PBG zu verstehen ist, frei beantworten kann. Zuzu-
stimmen ist auch der Auffassung, dass die Kognition des Baurekursgerichts
nicht davon abhängt, ob Anordnungen kommunaler oder kantonaler Denk-
malpflegebehörden zu überprüfen sind. Im Übrigen kann der Lehre nur ein-
geschränkt beigetreten werden. Soweit dem Baurekursgericht die örtlichen
Verhältnisse hinreichend bekannt sind, kann es diese in der Regel frei wür-
digen. Geht es um bautechnische Fragen, namentlich um solche der Erhal-
tungs- und Renovationsfähigkeit von Schutzobjekten oder von Teilen hier-
von, ist das Baurekursgericht als Fachgericht in Bausachen zu deren Be-
antwortung nicht weniger berufen als die Denkmalpflegebehörden, womit
auch in dieser Hinsicht eine Kognitionseinschränkung nicht begründet wä-
re.
R3.2018.00079 Seite 27
Eine gewisse Zurückhaltung ist demgegenüber namentlich dann angezeigt,
wenn es um die Frage der Qualifikation eines Objekts als wichtiger Zeuge,
die Bestimmung des Umfangs einer Schutzmassnahme oder die Auswahl
unter mehreren Schutzobjekten geht. Diesbezügliche Beurteilungen sind
mit einem spezifisch denkmalpflegerischen Fachwissen verbunden. Aller-
dings führt diese Zurückhaltung nicht etwa dazu, dass das Baurekursge-
richt gleich wie das Verwaltungsgericht auf eine reine Rechtskontrolle be-
schränkt wäre (§ 20 Abs. 1 und § 50 VRG). Konsequenz ist vielmehr, dass
das Baurekursgericht den angefochtenen Entscheid unter gebührender Be-
rücksichtigung der Entscheidgründe der Denkmalpflegebehörde und in
sorgfältiger, einlässlicher Auseinandersetzung mit diesen zu überprüfen
hat. Dergestalt ist zwischen der Entscheidungsfreiheit der Denkmalpflege-
behörde einerseits und dem Anspruch auf wirksamen Rechtsschutz ande-
rerseits (Art. 77 der Kantonsverfassung [KV] und Art. 29a der Bundesver-
fassung [BV]) praktische Konkordanz herzustellen (Donatsch, § 20
Rz. 64 ff.). Im Übrigen kommt dem Baurekursgericht bei der Überprüfung
von sich auf § 203 PBG stützenden denkmalpflegerischen Anordnungen in
der Regel volle Kognition zu (§ 20 Abs. 1 VRG).
10.
Vorab ist zunächst festzuhalten, dass es keineswegs zutrifft, dass die Bau-
direktion bezüglich der Qualifikation der Siedlung als wichtigen Zeugen zu
einem diametral anderen Schluss kommt als in der ersten Verfügung. Be-
reits in der Nichtunterschutzstellungsverfügung vom 12. Januar 2016 ging
die Baudirektion davon aus, dass es sich bei den streitbetroffenen Siedlun-
gen Sängglen und Pfaffenstein II um ein hochrangiges und einzigartiges
Schutzobjekt handelt (vgl. act. 13.11 im Verfahren G.-Nr. R3.2018.00077).
Die gleichwohl verfügte Nichtunterschutzstellung erfolgte damals aufgrund
einer Verhältnismässigkeitsprüfung, welche indes vom Baurekursgericht als
nicht genügend qualifiziert wurde.
Aufgrund des durchgeführten Augenscheines, anlässlich welchem die gan-
ze Siedlung begangen wurde und das Baurekursgericht zudem auch meh-
rere Häuser der Rekurrierenden von innen besichtigte (darunter auch das
Kindergartengebäude), welche teilweise tiefgreifende Veränderungen er-
fahren haben, sowie aufgrund des detaillierten Gutachtens vom 3. April
2012 ergab sich für das Baurekursgericht ein eindeutiges Bild bezüglich der
Schutzwürdigkeit der streitbetroffenen Siedlungen.
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Die Siedlungen präsentieren sich als grossräumige stark durchgrünte Ein-
heit von Einfamilienhäusern, welche in ihrer Gesamtheit geradezu parkartig
in Erscheinung treten. Die diesbezüglichen Ausführungen in der angefoch-
tenen Verordnung und im entsprechenden Gutachten haben sich anlässlich
des Augenscheines vollumfänglich bestätigt (vgl. dazu die ausführliche Fo-
todokumentation im Augenscheinprotokoll S. 8 ff.). Es kann deshalb in der
Folge auf eine Wiederholung sämtlicher Elemente, welche schon im Gut-
achten und in der Verordnung aufgezeigt wurden, verzichtet werden.
Hervorzuheben ist insbesondere, dass die einzelnen Häuser zumindest von
Aussen eine weitgehend einheitliche Materialisierung und Formensprache
aufweisen, wobei bei der Siedlung Sängglen vor allem Sichtbetonwände
und Kupferblech als Flachdachabschluss und bei der Siedlung Pfaffen-
stein II Spritzputz und mit Sängglen-Grün gestrichenes Holztäfer als Flach-
dachabschluss Verwendung fand. Trotz dieser einheitlichen Materialisie-
rung sind die einzelnen Gebäude mit unterschiedlichen Vor- und Rück-
sprüngen, Nischen und Erkern individuell ausgestaltet. So weist auch das
Kindergartengebäude beispielsweise ein erheblich grösseres Volumen als
die übrigen Bauten auf; aufgrund der einheitlichen Materialisierung wirkt es
aber gleichwohl als Teil des Ganzen. Die Siedlungen sind ein typischer
Ausdruck des Lebensgefühls der Moderne in den 1960er-Jahren, wobei die
Siedlung Pfaffenstein II aufgrund der späteren Erstellung bereits eine kom-
paktere Volumetrie aufweist und damit einer zeittypischen Entwicklung folg-
te.
Die einzelnen Gebäude sind – wie sowohl im Gutachten als auch von der
Baudirektion zutreffend umschrieben – jeweils zu kleinen Einheiten von drei
oder vier Häusern am Ende von kurzen Stichstrassen zusammengefasst
und bilden so kleine Gruppen innerhalb des umliegenden grosszügigen
durchgehenden Grünraumes. Auf Einfriedungen wurde bis heute weitge-
hend verzichtet. Dies hat zur Folge, dass die Übergänge zwischen dem pri-
vaten und dem gemeinsamen Aussenraum optisch kaum wahrnehmbar
sind. Diese fliessenden Übergänge schaffen eine eindrückliche Grosszü-
gigkeit und tragen wesentlich zur parkartigen Wirkung der Siedlungen bei.
Zudem wurde dadurch ein der damaligen Zeit entsprechendes Musterbild
einer kultivierten aber dennoch natürlich gestalteten Landschaft geschaffen,
die trotz ihrer parkartigen Wirkung auch die Moderne und damit verbunden
auch die Verkehrswege optimal integriert. Auch das Kindergartengebäude
weist einen grosszügigen Umschwung auf, was der parkartigen Gestaltung
R3.2018.00079 Seite 29
äusserst zuträglich ist. Die parkartige Landschaft ist denn auch eines der
prägenden Elemente schlechthin der hier streitbetroffenen Siedlung. Zu-
dem bildet die Lage des Kindergartengebäudes einen Übergang von der
Siedlung Sängglen zur Siedlung Pfaffenstein II und ist damit ein wichtiger
Bezugspunkt. Die architektonische Qualität der Häuser wird aufgrund der
harmonischen Einbettung in das bestehende landschaftliche Umfeld erst
auf den zweiten Blick wahrgenommen, ist dann aber eindeutig erkennbar.
Zusammengefasst kann festgehalten werden, dass durch die Anordnung
und Ausgestaltung der Gebäude und des Umschwungs zusammen mit der
Anordnung der Verkehrsflächen geradezu das Ideal des organischen Städ-
tebaus abgebildet wird. Die Siedlungen können und müssen damit zweifel-
los als beispielhafte Antwort der Nachkriegszeit auf die fortschreitende Zer-
siedelung gesehen werden.
Diese Feststellungen wurden denn auch von der Rekurrentin nur sehr pau-
schal bestritten. Bezüglich der von den Rekurrentin bemängelten Durch-
sichten und dem damit behaupteten verbundenen Verlust der Struktur ist
festzuhalten, dass es durchaus zutrifft, dass die vorhandenen Grünräume
zufolge eines mangelhaften Beschnitts die ursprünglich bestehenden und
auch gewollten Durchsichten inzwischen teilweise zu beeinträchtigen ver-
mögen; dies bildet indes entgegen den rekurrentischen Vorbringen keinen
Grund, den Siedlungen die Schutzwürdigkeit abzusprechen. Die Dichte der
Bepflanzung ist eine bloss temporäre Problematik, die ohne weiteres im
Verlaufe der Zeit mit den entsprechend angeordneten Vorgaben betreffend
Ersatzbepflanzung behoben werden kann. Ein Verlust der schützenswerten
städtebaulichen Struktur kann darin nicht erkannt werden.
Somit ist die Schutzwürdigkeit sowohl mit Bezug auf den Eigenwert der
Siedlungen als Gesamtobjekt als auch mit Bezug auf den Situationswert
ausgewiesen. Der Grad der Schutzwürdigkeit ist aufgrund der Einzigartig-
keit und der regionalen Bedeutung als sehr hoch zu werten.
11.
Gemäss den vorstehenden Ausführungen steht fest, dass es sich beim
streitbetroffenen rekurrentischen Grundstücken um einen wesentlichen Be-
standteil des Ensembles und damit ebenfalls um einen Bestandteil des
Schutzobjektes handelt. Die Qualifikation eines Objektes als "wichtiger
R3.2018.00079 Seite 30
Zeuge" oder "wesentlich mitprägendes Element" für die Umgebung führt in-
des nicht zwingend zur Anordnung von Schutzmassnahmen im Sinne von
§ 205 und § 207 PBG, sondern nur, wenn das öffentliche Interesse an der
Erhaltung des Schutzobjektes höher zu werten ist als entgegenstehende öf-
fentliche und private Interessen. Diese Interessenabwägung ist vorliegend
ebenfalls strittig.
12.1.1.
Die Rekurrentin macht bezüglich der Verhältnismässigkeit geltend, die
Schutzverordnung sei sowohl als Ganzes als auch mit Bezug auf das Kin-
dergartengebäude im Besonderen nicht verhältnismässig, weshalb das
Kindergartengebäude aus dem Schutz zu entlassen sei.
Zur Siedlung als Ganzes sei zu sagen, dass eine einzelfallweise grund-
stücksspezifische Interessenabwägung fehle. Es habe wie bereits ausge-
führt, noch nicht einmal eine Besichtigung aller Häuser stattgefunden. Eine
Prüfung wäre daher noch nicht einmal möglich gewesen. Die Unterschutz-
stellung gehe sodann viel zu weit. Auch wenn in der städtebaulich prägnan-
ten Anordnung ein gewisser Situationswert zu sehen sei, ziele ein Sub-
stanz- und Innenraumschutz weit über ein etwaiges schutzwürdiges Ziel
hinaus. Die in der Schutzverordnung vorgesehenen Regelungen würden im
Ergebnis auf ein fast vollständiges Veränderungsverbot hinauslaufen. So
werde in der Verordnung quasi der gesamte bauliche Status quo aufgelistet
und im Einzelnen geschützt. Eine Gewichtung der baulichen Elemente hin-
sichtlich der Qualität bzw. der Schutzwürdigkeit sei nicht erfolgt. Ebenso
wenig werde der Schutzumfang strikt auf die entstehungszeitliche Bausub-
stanz beschränkt. Praktisch sämtliche vorhandenen Bauelemente und ein
überwiegender Teil des Pflanzenbestandes würden formell geschützt. Es
könne nicht angehen, praktisch keine Veränderungen zuzulassen, bzw. all-
fällige – auch kleinste – Änderungen von der Zustimmung der kantonalen
Denkmalpflege abhängig zu machen.
Aus beiden Gutachten gehe zudem hervor, dass in erster Linie die "städte-
bauliche Struktur" der Siedlungen bewahrt werden solle. Hierfür brauche es
keinen Substanzschutz.
Durch den vorgesehen sehr weitreichenden Substanzschutz seien bauliche
Weiterentwicklungen, die für eine zeitgemässe und energieeffiziente
R3.2018.00079 Seite 31
Wohnnutzung nötig seien, kaum mehr möglich. Auch sei nicht ersichtlich,
wie bei diesen strengen Vorgaben die vorhandenen Nutzungsreserven
konkret realisiert werden sollten. Damit sich die über Jahrzehnte in natürli-
chem Masse veränderte Siedlung auch in Zukunft weiterentwickeln könne,
müsse in der Schutzverordnung mehr Raum für mögliche Änderungen und
Entwicklungen gelassen werden. Der formelle Schutz müsse sich auf die
wesentlichen Gestaltungselemente beschränken. Anstelle eines substanti-
ellen Erhalts würde vielerorts – ohne dass das Schutzobjekt beeinträchtigt
würde – die Verpflichtung zu einem gleichwertigen Ersatz vollauf genügen.
Von einem Verzicht auf Einfriedungen jeglicher Art sei abzusehen. Energe-
tische Massnahmen sollten sodann möglich sein.
Die bestehenden Servitute bildeten bereits eine enorme Einschränkung für
die Grundeigentümer und seien völlig ausreichend, um den Bestand der
Siedlungen zu schützen. Die Dienstbarkeiten seien so detailliert formuliert,
dass sie abgesehen vom Innenbereich der Häuser den gesamten Bereich
der Schutzverordnung abdecken würden. Da weit mehr als 30 Grundstücke
erfasst seien, könne auch, trotz der herrschenden Privatautonomie der
Grundeigentümer betreffend die Dienstbarkeiten, faktisch davon ausge-
gangen werden, dass die Servitute weder verletzt noch verändert würden.
In den letzten Jahrzehnten seit der Erstellung der Bauten Anfang der Sieb-
zigerjahre hätten die bestehenden Servitute mit ihren Baubeschränkungen
offensichtlich genügt, um das mit der vorliegenden Schutzverordnung ver-
folgte Ziel weitgehend zu erfüllen. Die Anordnung einer Schutzmassnahme,
die bekanntlich dem Substanzschutz diene, sei daher nicht angezeigt.
Im Übrigen sei die Pauschalanordnung, wonach jegliche baulichen und
technischen Massnahmen wie Ausbrüche, Bohrungen, Leitungsverlegun-
gen, Abdeckungen, Isolationen u.ä. mit der kantonalen Denkmalpflege ab-
zustimmen seien, ersatzlos zu streichen.
Das Kindergartengebäude werde seit 20 Jahren nicht mehr als solches ge-
nutzt. Seit circa 4 1/2 Jahren stehe es nun mehr oder weniger gänzlich leer.
Aufgrund der angestrebten Zentralisierung der Schulhausanlagen und Kin-
dergärten werde das Gebäude auch in Zukunft nicht mehr für schulische
Zwecke genutzt werden. Es sei dementsprechend vorgesehen, das Grund-
stück zu verkaufen. Eine sinnvolle Nutzung sei angesichts der für einen
Kindergarten konzipierten baulichen Strukturen ausserordentlich schwierig.
Im Unterschied zu den übrigen Grundstücken sei die auf dem Grundstück
R3.2018.00079 Seite 32
vorhandene Ausnützungsreserve bei weitem nicht ausgeschöpft. Es wäre
damit ohne weiteren möglich auf der grossen Parzelle ein Doppeleinfamili-
enhaus oder ein Bürogebäude zu erstellen.
Bauliche Erweiterungen seien indes mit dem Erlass der Schutzverordnung
nicht mehr möglich, geschweige denn ein Neubau. Die Schulgemeinde hät-
te aufgrund der bestehenden massiven Ausnützungsreserven einen ver-
gleichsweise viel grösseren Ausnützungsverlust hinzunehmen als die übri-
gen Eigentümer. Die in der Schutzverordnung vorgesehene mögliche
Mehrausnutzung beim Nachweis eines Mehrwerts für das Schutzobjekt sei
überhaupt nicht praktikabel.
12.1.2.
Der angefochtenen Anordnung kann bezüglich der Verhältnismässigkeit
folgendes entnommen werden: In Abwägung des dargestellten Zeugnis-
werts, der sich insbesondere aus den aufgeführten städtebaulichen, archi-
tektonischen, typologischen sowie landschaftsarchitektonischen, aber auch
sozial- und wirtschaftshistorischen Qualitäten der Siedlung ergebe, unter
Hinweis auf die Erwägungen des Baurekursgerichtes in seinem Rückwei-
sungsentscheid sowie unter Berücksichtigung, dass eine adäquate Nutzung
des Bestandes auch nach der Unterschutzstellung weiterhin gewährleistet
sei, bzw. dass die Eigentümerschaften in der Nutzung ihrer Liegenschaften
nicht mehr als durch die bereits heute geltenden Privatservitute oder die
geltenden Bauvorschriften eingeschränkt würden und dass bauliche Erwei-
terungen im Rahmen des noch vorhandenen Nutzungspotentials weiterhin
möglich seien, müsse das öffentliche Interesse am Erhalt der Siedlungen
höher gewichtet werden, als die privaten Interessen am uneingeschränkten
Eigentum und freier baulicher Gestaltung. Bei einer weiteren Reduktion des
Schutzumfanges bestünde die Gefahr, dass der durch die einheitliche Wahl
der Details, der Formen und der Materialien entstehende kohärente Ge-
samteindruck gestört würde. Die Schutzwürdigkeit der Siedlungen ergebe
sich nicht primär aus einzelnen Elementen der Gebäude und des Aussen-
raums oder einzig aus der Siedlungsstruktur, sondern vielmehr aus deren
Verbindung und dem daraus entstehenden Gesamtbild.
Bezüglich des Kindergartengebäudes führte die Baudirektion in ihrer Ver-
nehmlassung sodann aus, die Verordnung sehe eine zweckmässige Um-
nutzung und Erweiterung des Gebäudes ausdrücklich vor. Die von der Re-
kurrentin dargelegten Ausnützungsreserven seien indes aufgrund der Lage
R3.2018.00079 Seite 33
des Grundstücks rein theoretischer Natur. Es verbleibe auch mit der Ver-
ordnung genügend Raum für bauliche Änderungen, jedoch nicht auf Vorrat
für noch unbestimmte Vorhaben der Rekurrentin oder einer allfälligen Käu-
ferschaft. Eine wirtschaftliche Nutzung des Grundstücks werde nicht ver-
wehrt.
12.2.1.
Massnahmen des Natur- und Heimatschutzes müssen im öffentlichen Inte-
resse liegen und verhältnismässig sein (Art. 36 Abs. 2 und 3 BV). Das Ver-
hältnismässigkeitsprinzip im engeren Sinne verlangt, dass eine Schutz-
massnahme durch ein das private Interesse überwiegendes öffentliches In-
teresse gerechtfertigt ist. Nur in diesem Fall ist sie Massnahme für den Pri-
vaten zumutbar (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 7. Aufl., Zürich/St. Gallen 2016, Rz. 556 ff.).
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zur Verhältnismässigkeit
von Schutzmassnahmen im engeren Sinne vermag das finanzielle Interes-
se an einer gewinnbringenden oder gar höchstmöglichen Ausnützung einer
Liegenschaft für sich allein das öffentliche Interesse an Denkmalschutz-
massnahmen grundsätzlich nicht zu überwiegen (BGE 120 Ia 270 ff.,
E. 6c). Dies ist allerdings nicht so zu verstehen, dass den wirtschaftlichen
Interessen privater Eigentümer bei der Interessenabwägung überhaupt kei-
ne Bedeutung zukommt. Sehr erhebliche finanzielle Interessen können der
Verfolgung eines weniger gewichtigen öffentlichen Interesses durchaus im
Wege stehen. Hingegen müssen unter Umständen auch sehr grosse finan-
zielle Interessen der Grundeigentümer öffentlichen Interessen weichen,
weil das Gemeinwesen sonst kaum noch Bauten unter Schutz stellen könn-
te. Die Frage der Verhältnismässigkeit im engeren Sinne darf nicht isoliert
nur anhand der zu erwartenden finanziellen Aufwendungen beurteilt wer-
den. Vielmehr ist im Rahmen der Interessenabwägung auch das Mass des
öffentlichen Interesses an der Unterschutzstellung und damit der Grad der
Schutzwürdigkeit zu berücksichtigen. Dabei sind Rentabilitätsüberlegungen
umso geringer zu gewichten, je schutzwürdiger eine Baute ist
(BGr 1C_168/2012 vom 2. November 2012, E. 6.4, mit weiteren Hinwei-
sen).
R3.2018.00079 Seite 34
12.2.2.
Eine Abwägung zwischen öffentlichen Interessen an der Erhaltung eines
Schutzobjekts und den privaten Interessen an einer möglichst freien Nut-
zung des Grundstücks kann nach dem vorstehend Gesagten nur vorge-
nommen werden, wenn die Qualität des Objekts als wichtiger Zeuge be-
kannt ist
Dies ist vorliegend der Fall. Es handelt sich um ein einzigartiges und hoch-
rangiges Schutzobjekt (vgl. vorstehend Erwägungen unter Ziffer 10.). Strit-
tig bleiben somit der Schutzumfang und die Schutzfähigkeit der beiden Ge-
bäude sowie die finanzielle Interessenabwägung.
12.3.1.
Das öffentliche Interesse an einer Unterschutzstellung ist aufgrund des
nachweislich hochgradigen Eigen- und Situationswertes als sehr hoch zu
qualifizieren.
Die bestehenden privatrechtlichen Dienstbarkeiten sind von vornherein kein
genügendes Instrument der Denkmalpflege. Die zulässigen Schutzmass-
nahmen sind in § 205 PBG abschliessend aufgezählt. Gemäss lit. d der ge-
nannten Bestimmung kann zwar auch ein (dienstbarkeitsrechtlich gesicher-
ter) Vertrag als Schutzmassnahme in Frage kommen. Gemeint ist hierbei
indes offensichtlich ein öffentlich-rechtlicher Vertrag zwischen dem Grund-
eigentümer und dem Gemeinwesen. Demgegenüber beruhen die hier zur
Diskussion stehenden Dienstbarkeiten (act. 13.7 im Verfahren
R3.2018.00077) auf Verträgen zwischen Privaten. Diese Verträge und da-
mit die so begründeten Dienstbarkeiten unterstehen der alleinigen Disposi-
tion der Privaten und können demnach jederzeit abgeändert oder aufgeho-
ben werden, ohne dass Behörden sich dem entgegenstellen könnten. Ob
mit diesen Dienstbarkeiten auch öffentliche Interessen an der Erhaltung der
Überbauungsstruktur mit berücksichtigt sind, ist angesichts der Dispositi-
onsfreiheit der Privaten unerheblich. Möchte beispielweise ein Eigentümer
einer Liegenschaft in einer der beiden Siedlungen sein Haus umbauen, wä-
ren einzig die öffentlich-rechtlichen Bauvorschriften zu beachten; die fragli-
chen Dienstbarkeiten könnten von der Baubehörde nicht berücksichtigt
werden (§ 317 PBG). Dasselbe gälte im Rechtsmittelverfahren (§ 1 VRG).
Hinzu kommt, dass die fraglichen Dienstbarkeiten nur Um- und Neubauten
regeln, aber keinerlei Substanzschutz beinhalten. Die Dienstbarkeiten wür-
R3.2018.00079 Seite 35
den demnach eine gänzliche Beseitigung sämtlicher Gebäude beider Sied-
lungen nicht zu hindern vermögen. Hierin eine Massnahme des Denkmal-
schutzes zu erblicken, fällt damit offensichtlich ausser Betracht.
Als Schutzmassnahme sind die fraglichen privatrechtlichen Dienstbarkeiten
daher vollkommen ungeeignet. Von ihnen geht keinerlei Schutz aus, jeden-
falls keiner, der öffentlich-rechtlich durchsetzbar wäre. Substanzschutz ist
nicht einmal auf privater Ebene gewährleistet.
12.3.2.1.
Bezüglich der Siedlungen als Gesamtobjekt ist festzuhalten, dass der fest-
gestellte hohe Eigen- und Situationswert entgegen der Ansicht der Rekur-
rentin nur durch die Erhaltung der bestehenden Gebäudesubstanz gewahrt
werden kann. Einzig die Erhaltung und Renovation alter Bausubstanz bietet
Gewähr für eine detailgetreue Übernahme von Form und Gestalt der vor-
handenen Dach- und Fassadenflächen sowie für die Erhaltung der prägen-
den Bestandteile einer Baute unter Wahrung der bestehenden Proportio-
nen. Die äusseren Gestaltungsmerkmale der Gebäude bilden neben der
Aussenraumgestaltung das wichtigste prägende Element der Siedlungen
und sind Ausdruck der hohen architektonischen Qualität und zudem unab-
dingbar für die Wahrung der Einheitlichkeit der Siedlungen. Beispielsweise
sind die Lage und Grösse der Fassadenöffnungen sowie deren Gliederung
ein wesentliches und prägendes Element einer Fassade und kann durch
deren Erhalt eine weitere Veränderung des äusseren Erscheinungsbildes
vermieden werden; dies gilt im Weiteren auch für die Formenvielfalt der
Gebäude, die Materialisierung der Fassaden oder auch für die Konstruktion
der Flachdächer. Die detaillierte Auflistung der prägenden Elemente der
Gebäude in der Verordnung erfolgte daher zu Recht. Gleiches gilt es für die
Elemente des Aussenraumes zu sagen. Die Gärten in ihrer Ausgestaltung
sind wie festgestellt ein äusserst prägendes Element des Schutzobjektes
und müssen daher von der Verordnung ebenfalls zwingend erfasst werden.
Die Schutzwürdigkeit der Siedlungen liegt, wie die Baudirektion zu Recht
ausführt, gerade im Zusammenspiel der gewählten Anordnung der Gebäu-
de, der einzelnen Elemente der Gebäude und des Aussenraumes. Nur so
kann das charakteristische Erscheinungsbild gewahrt werden. All diese
Elemente sind daher für den Erhalt des Schutzobjektes als solches unab-
dingbar.
R3.2018.00079 Seite 36
Wie die Rekurrentin zu Recht ausführt, ist insbesondere das äussere Er-
scheinungsbild der Siedlung schützenswert. Die Beschränkung auf einen
reinen Fassadenschutz hätte indes zwangsläufig eine Diskrepanz zwischen
aussen und innen zur Folge. Es sind deshalb auch Teile zu erhalten, die
sich nur mittelbar auf das äussere Erscheinungsbild auswirken. Dabei wur-
de aber auch berücksichtigt, dass bei zahlreichen Gebäuden bereits Ver-
änderungen im Innern vorgenommen wurden. Es erfolgte daher keine in-
tegrale Unterschutzstellung, sondern der Schutz von Originalsubstanz im
Innern beschränkt sich auf die Primärkonstruktion. Aus diesem Grund war
auch keine einzelfallweise Besichtigung der Gebäude von Innen notwendig.
Es ist der Rekurrentin aber insoweit zuzustimmen, dass der Schutz der
Primärkonstruktion, welcher einzig dazu dient, äussere sichtbare Verände-
rungen zu vermeiden, keine Unterschutzstellung der tragenden Wände im
Innern bedarf. Eine tragende Wand kann mit den heutigen baulichen Mög-
lichkeiten problemlos geöffnet und deren Last anderweitig abgefangen
werden. Die tragenden Wände sind daher aus dem Schutzumfang auszu-
klammern. Darüber hinaus können indes keine weiteren baulichen Elemen-
te ausgenommen werden, da sich mit einer weniger weitgehenden Mass-
nahme das angestrebte Schutzziel ansonsten nicht mehr erreichen liesse.
12.3.2.2.
Zur Schutzfähigkeit der einzelnen Gebäude kann festgehalten werden,
dass einzelne Gebäude unter Umständen einen gewissen Erneuerungsbe-
darf aufweisen. Es handelt sich dabei indes nicht um Schäden im eigentli-
chen Sinne, sondern um Anpassungen an einen modernen Wohnbedarf.
Auf die Erhaltensfähigkeit der Objekte haben solche Bedürfnisse keinen
Einfluss. Eine Erneuerung der Haustechnik sowie der Nasszellen und Kü-
chen gehört beispielsweise zum üblichen Unterhalt eines Gebäudes. Alle
Gebäude beider Siedlungen werden sodann bewohnt oder anderweitig ge-
nutzt. Die Erhaltensfähigkeit wurde daher zu Recht weder in den Parallel-
verfahren noch im vorliegenden Verfahren betreffend das Kindergartenge-
bäude bestritten. Die Schutzfähigkeit der einzelnen Gebäude ist demnach
gerade in Anbetracht des reduzierten Schutzumfanges ebenfalls ohne wei-
teres gegeben.
12.3.2.3
Es stellt sich im Weiteren die Frage, ob die Siedlungen unter Einhaltung
des Schutzzieles einer sinnvollen Nutzung und damit einer der Zonierung
R3.2018.00079 Seite 37
entsprechenden und rentablen bzw. wirtschaftlich sinnvollen Wohnnutzung
zugeführt werden können, bzw. im vorliegenden Fall, ob eine solche auf-
rechterhalten werden kann.
Die Gebäude (mit Ausnahme des Kindergartengebäudes [vgl. dazu nach-
stehende die Ausführungen unter Ziffer 12.3.3]) weisen zumindest in ihrer
jetzigen Nutzung als Einfamilienhäuser genügend grosse Volumen auf, in-
nerhalb welchen nebst der Aussenhülle sodann nur die Primärkonstruktion
sowie die Geschossdecken und der Erschliessungstrakt in ihrer Lage ge-
schützt sind. Damit kommt der Bauherrschaft eine erhebliche planerische
Freiheit zu, einen Innenausbau zu verwirklichen, der heutigen Wohnbedürf-
nissen entspricht. Zudem sind im Bereich der Siedlung Sängglen auch bau-
liche Erweiterungen im Umfang von 10 % der anrechenbaren Gebäudeflä-
chen gemäss der angefochtenen Verordnung ausdrücklich möglich.
Die Erneuerung oder der Ersatz tragender Bauteile oder von Deckenkon-
struktionen, sofern diese nicht mehr erhalten oder ertüchtigt werden kön-
nen, ist bei vielen denkmalpflegerischen Gesamterneuerungen oder bei
Umnutzungen von Gebäuden an der Tagesordnung und kann mit den heu-
tigen Bautechniken ohne weiteres bewältigt werden.
Mit einer nach dem vorstehend Gesagten weiterbestehenden Wohnnutzung
kann zweifellos eine rentable bzw. wirtschaftlich sinnvolle Nutzung erzielt
und gleichzeitig die für die Unterschutzstellung relevante Substanz erhalten
werden. Weitergehende finanzielle Interessen der Grundeigentümer haben
hinter dem öffentlichen Interesse der Unterschutzstellung zurückzutreten.
Wobei hier ausdrücklich auch darauf hinzuweisen ist, dass die grosszügige
parkartige Umgebung, in welcher die Gebäude situiert sind und welche mit
der vorliegenden Verordnung gerade bewahrt wird, den Wert der Liegen-
schaften durchaus auch zu steigern vermag.
12.3.2.4.
Die mit Dispositiv-Ziffer V.6. der angefochtenen Verordnung angeordnete
Pflicht, bauliche und technische Massnahmen mit der kantonalen Denk-
malpflege abzustimmen, ist eine Standardbestimmung bei Schutzobjekten.
Sie dient dazu, zu gewährleisten, dass die Baudirektion, bzw. die kantonale
Denkmalpflege, bei allfälligen drohenden Eingriffen in kantonale Schutzob-
jekte rechtzeitig beigezogen wird, um die Zulässigkeit allfälliger Auswirkun-
R3.2018.00079 Seite 38
gen auf das Schutzobjekt zu prüfen und diese möglichst geringfügig zu hal-
ten. Die Bestimmung ist ohne weiteres verhältnismässig.
12.3.2.5.
Es stellt sich sodann abschliessend die Frage nach dem öffentlichen Inte-
resse an einer haushälterischen Bodennutzung. Dies ist zwar ein zentrales
Anliegen des Raumplanungsrechts, indes kann eine bauliche Verdichtung
problemlos an einem anderen Ort in der Gemeinde realisiert werden. Die
bestehenden Nutzungsreserven im Umfang von 10 % der anrechenbaren
Grundfläche können sodann auch trotz der Unterschutzstellung realisiert
werden. Dies wurde in der angefochtenen Verordnung ausdrücklich festge-
halten. Überwiegende private oder öffentliche Interessen die gegen eine
Unterschutzstellung der Siedlungen als Ganzes sprechen würden, sind
damit nicht ersichtlich.
Die rekurrentische Kritik an der Verordnung als Ganzes führt demnach
nicht zur angestrebten Entlassung des Kindergartens aus dem Schutz,
sondern hat insoweit einzig die Ausklammerung der tragenden Wände im
Innern zur Folge. Somit ist nachfolgend noch die Verhältnismässigkeit der
Verordnung mit Bezug auf das Kindergartengebäude selbst zu prüfen.
12.3.3.
Bezüglich des Kindergartengebäudes präsentiert sich die Situation nämlich
grundlegend anders als bei den übrigen Liegenschaften der beiden Sied-
lungen. Das Kindergartengebäude wurde ausdrücklich für die Nutzung als
Kindergarten konzipiert. Dies zeigt sich denn auch sehr stark in der archi-
tektonischen Ausgestaltung im Innern. Am durchgeführten Augenschein
konnte unter anderem festgestellt werden, dass das Gebäude im grossen
Eingangsbereich kaum eine Befensterung aufweist und teilweise die
Raumhöhen extrem niedrig sind, da in diesen Bereichen Spielbereiche für
die Kinder realisiert wurden. Die bestehenden Raumaufteilungen und
Raumgrössen sowie die innere Erschliessung sind offensichtlich für schuli-
sche Zwecke konzipiert.
Das Kindergartengebäude kann, wie die Rekurrentin glaubhaft ausführt,
auch zukünftig nicht mehr als solches genutzt werden. Dies hat somit zwin-
gend zur Folge, dass im Rahmen einer geplanten Umzonung des Grund-
stückes eine abweichende Nutzung realisiert werden soll. So sieht denn
auch die Schutzverordnung explizit und zu Recht vor, dass das Gebäude
R3.2018.00079 Seite 39
auch zu Wohnzwecken genutzt werden könnte (vgl. Dispositiv-Ziffer V.3.
Abs. 3 der angefochtenen Verordnung [act. 3]).
Für die Realisierung einer Wohnnutzung müsste das Gebäude indes voll-
kommen ausgehöhlt werden. Eine komplette Änderung der inneren Raum-
aufteilung hat aber – wie vorstehend unter Ziffer 12.3.2.1. ausgeführt –
zwangsläufig auch eine Änderung des äusseren Erscheinungsbildes zur
Folge. Fenster und Zugangsbereiche müssten neu angeordnet werden und
auch die Primärkonstruktion würde aufgrund der teilweise ungenügenden
Raumhöhen nicht unwesentliche Änderungen erfahren. Die Raumaufteilun-
gen und inneren Erschliessungstrakte müssten ebenfalls grundlegend ge-
ändert werden, da sie in der heutigen Form für eine Wohnnutzung denkbar
ungeeignet sind. Wesentliche Elemente der ursprünglichen Substanz gin-
gen damit zwangsläufig verloren. Die Schutzmassnahmen stünden damit
der wirtschaftlich sinnvollen Nutzung des Gebäudes entgegen, weil die
zwingend notwendige Umnutzung nicht ohne grossen Substanzverlust
machbar ist. Eine anderweitige Nutzung, die keines derart starken Eingriffs
in die bestehende Substanz bedürfte, ist nicht erkennbar und wäre wohl
auch kaum rentabel. Ein Erhalt des Gebäudes als solches wäre somit nicht
verhältnismässig.
Eine vollständige Entlassung der Parzelle aus dem Schutz ist indes gleich-
wohl nicht angezeigt. Beim Kindergartengebäude sind wie die Schutzver-
ordnung zu Recht ausführt, aufgrund der beträchtlichen Freifläche Erweite-
rungen des bisherigen Volumens durchaus denkbar. Bei einer vollständigen
Entlassung aus dem Schutz könnte somit gerade bei einem Verbleib des
Grundstückes in der Zone für öffentliche Bauten ein Volumen realisiert
werden, dass den Charakter der Siedlung erheblich zu beeinträchtigen
vermöchte. Das Kindergartengebäude liegt an sehr prominenter Lage mit-
ten im Schutzperimeter. Gerade der grosszügige Umschwung der Liegen-
schaften und so auch der Umschwung des Kindergartengebäudes sind für
die parkartige Erscheinung des Schutzobjektes wichtig. Zum Schutzobjekt
zählen nicht zur die Gebäude als solche, sondern auch die Freiflächen. In
Anbetracht der hochgradigen Schutzwürdigkeit der Siedlungen ist eine Ein-
schränkung der Ausnützungsmöglichkeiten durchaus auch verhältnismäs-
sig. Es ist deshalb in der Schutzverordnung genau zu definieren, in wel-
chem Umfang, das Grundstück neu überbaut werden kann, ohne dass das
Schutzobjekt als solches gefährdet wird. Denkbar erschiene beispielsweise
die Festlegung von Baubereichen allenfalls kombiniert mit weiteren Baube-
R3.2018.00079 Seite 40
schränkungs- und Gestaltungsvorschriften für einen Neubau je nach Zonie-
rung. Sinnvoll erschiene auch die Entlassung des Gebäudes aus dem An-
wendungsbereich der Schutzverordnung vom Vorliegen eines rechtskräftig
bewilligten Bauprojektes abhängig zu machen. Die genaue Ausgestaltung
ist indes vollumfänglich der Vorinstanz zu überlassen, die diesbezüglich
über einen grossen Ermessensspielraum verfügt.
Der von der Baudirektion statuierte Schutzumfang ist damit entsprechend
anzupassen.
13.1.
Somit ist der Rekurs teilweise gutzuheissen. Dementsprechend ist die Ver-
fügung der Baudirektion Kanton Zürich vom 26. April 2018 aufzuheben und
die Sache zur Abänderung und Neufestsetzung der Verordnung im Sinne
der Erwägung 12.3.3. zurückzuweisen.
Im Übrigen wird der Rekurs abgewiesen.
Dieser Entscheid ist von der Vorinstanz in Anwendung von § 338b PBG in
Verbindung mit § 28 Abs. 2 VRG (Sicherstellung des Anfechtungsanspru-
ches der rekurs- bzw. beschwerdeberechtigten Verbände) zu veröffentli-
chen.
13.2.
Die Aufhebung der angefochtenen Verfügung und Rückweisung an die
Baudirektion ist vorliegend in Anbetracht des Antrages auf Nichtunter-
schutzstellung des Grundstückes als Ganzes mit Bezug auf die Auflage der
Verfahrenskosten bloss als teilweises Obsiegen der Rekurrentin zu be-
trachten.
Ausgangsgemäss und unter Berücksichtigung der jeweiligen Rekursanträ-
ge, des jeweiligen Streitinteresses und der zu behandelnden Rügen sind
die Verfahrenskosten zu 1/3 der Rekurrentin und zu 2/3 der Baudirektion
Kanton Zürich aufzuerlegen (§ 13 VRG).
Die Beigeladenen stellten keine Anträge mit Bezug auf das Kindergarten-
gebäude selbst, weshalb von einer Kostenbelastung vollumfänglich abzu-
sehen. Im vorliegenden Verfahren kommt ihnen ohnehin eher die Stellung
von Mitbeteiligten zu, welche praxisgemäss nur in Ausnahmefällen mit Kos-
R3.2018.00079 Seite 41
ten belastet werden. Die Gemeinde Fällanden wurde von Amtes wegen in
das Verfahren aufgenommen und stellte keinerlei Anträge im vorliegenden
Verfahren; ihr sind daher im vornherein keine Kosten aufzuerlegen.
13.3.
Nach § 338 Abs. 1 PBG bzw. § 2 der Gebührenverordnung des Verwal-
tungsgerichts (GebV VGr) legt das Baurekursgericht die Gerichtsgebühr
nach seinem Zeitaufwand, nach der Schwierigkeit des Falls und nach dem
bestimmbaren Streitwert oder dem tatsächlichen Streitinteresse fest. Liegt
wie hier ein Verfahren ohne bestimmbaren Streitwert vor, beträgt die Ge-
richtsgebühr in der Regel Fr. 1'000.-- bis Fr. 50'000.-- (§ 338 Abs. 2 PBG;
§ 3 Abs. 3 GebV VGr). Bei der Bemessung der Gebührenhöhe steht der
Rekursinstanz ein grosser Ermessensspielraum zu (Kaspar Plüss, in:
Kommentar VRG, 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2014, § 13 Rz. 25 ff.).
Im Lichte des vorliegend gegebenen tatsächlichen Streitinteresses (mit der
Schutzmassnahme verbundener Eingriff in das Eigentum der Rekurrentin),
des getätigten Verfahrensaufwandes (zweiter Schriftenwechsel, Durchfüh-
rung eines Abteilungsaugenscheins), des Umfangs des vorliegenden Ur-
teils und unter Berücksichtigung des Umstandes, dass ein erheblicher Teil
der Rechtsfragen auch in den Parallelverfahren zu prüfen war, ist die Ge-
richtsgebühr auf Fr. 9'000.-- festzusetzen (BGr 1C_566/2015 vom 18. Feb-
ruar 2016, E. 2; BGr 1C_244/2013 vom 4. Juli 2013, E. 4; BRGE II
Nrn. 0162 und 0163/2012 vom 23. Oktober 2012, E. 16, in BEZ 2014
Nr. 36; Entscheid bestätigt mit VB.2012.00774 vom 22. August 2013, dieser
bestätigt mit BGr 1C_810/2013 vom 14. Juli 2014; www.baurekursgericht-
zh.ch).
13.4.
Gemäss § 17 Abs. 2 lit. a VRG kann im Rekursverfahren und im Verfahren
vor dem Verwaltungsgericht die unterliegende Partei oder Amtsstelle zu ei-
ner angemessenen Entschädigung für die Umtriebe der Gegenpartei ver-
pflichtet werden, wenn die rechtsgenügende Darlegung komplizierter Sach-
verhalte und schwieriger Rechtsfragen besonderen Aufwand erforderte
oder den Beizug eines Rechtsbeistandes rechtfertigte. Die Bemessung der
Umtriebsentschädigung richtet sich nach § 8 GebV VGr.
R3.2018.00079 Seite 42
Der Beizug eines Rechtsbeistandes ist in aller Regel als Grund für die Zu-
sprechung einer Umtriebsentschädigung einzustufen (VB.2003.00093 vom
16. Oktober 2003, E. 3.1.). Demnach ist vorliegend der Rekurrentin zulas-
ten der Baudirektion eine dem nur teilweisen Obsiegen (2/3 – 1/3) entspre-
chend reduzierte Umtriebsentschädigung zuzusprechen. Angemessen er-
scheint ein Basisbetrag von insgesamt Fr. 3'000.--, womit eine im genann-
ten Sinne reduzierte Entschädigung von insgesamt Fr. 1'000.-- zu entrich-
ten ist. Da die Umtriebsentschädigung pauschal festgelegt wird, entfällt die
Zusprechung eines Mehrwertsteuerzusatzes von vornherein (BRKE II
Nrn. 0247 und 0248/2007 in BEZ 2007 Nr. 56; www.baurekursgericht-
zh.ch).
Da von einer Kostenauferlegung zu Lasten der Beigeladenen abgesehen
wird, ist ihnen auch keine Umtriebsentschädigung zuzusprechen.
13.5.
Es liegt ein Rückweisungsentscheid vor, der als Zwischenentscheid im Sinn
von Art. 93 des Bundesgerichtsgesetzes (BGG) zu qualifizieren ist. Dessen
Anfechtbarkeit richtet sich nach § 19a Abs. 2 VRG.
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