Decision ID: 08d95b32-2ce6-482c-b43d-5629396a5027
Year: 2003
Language: de
Court: ZH_VG
Chamber: ZH_VG_001
Canton: ZH
Region: Zürich
Law Area: public_law

I. Im November 2001 eröffnete der Gemeinderat X die im selektiven Verfahren durchgeführte Ausschreibung betreffend die Erneuerung der amtlichen Vermessung der Gemeinde X. Aufgrund der Präqualifikation wurden drei Bewerber zur Offertstellung eingeladen, welche daraufhin Offerten mit Angebotspreisen zwischen Fr. 457'515.20 (A in Z) und Fr. 869'408.- (C [ARGE]) einreichten. Mit Gemeinderatsbeschluss vom 16. April 2003 erging der Zuschlag an die B AG in Y für ihr Angebot über Fr. 629'460.-. Der Beschluss wurde allen Anbietern mit Schreiben vom 24. April 2003 mitgeteilt.
II. Gegen den Vergabeentscheid erhob die Firma A in Z am 3. Mai 2003 Beschwerde an das Verwaltungsgericht. Sie beantragte, der Vergabeentscheid sei aufzuheben und der Zuschlag sei an sie zu erteilen, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Beschwerdegegnerin. Ferner wurde Einsicht in die Verfahrensakten verlangt und überdies beantragt, der Beschwerde sei aufschiebende Wirkung zu erteilen. Die Gemeinde X schloss am 23. Mai 2003 auf Abweisung des Gesuchs um Erteilung der aufschiebenden Wirkung und der Beschwerde. Die Mitbeteiligte nahm lediglich zum Akteneinsichtsbegehren Stellung.
Am 30. Mai 2003 wurde das Akteneinsichtsbegehren der Beschwerdeführerin teilweise gutgeheissen.
Mit Replik vom 24. Juni 2003 bzw. Duplik vom 28. Juli 2003 hielten die Parteien an ihren bisherigen Standpunkten fest.
Mit Präsidialverfügung vom 31. Juli 2003 wurde der Beschwerde aufschiebende Wirkung erteilt.
Die Ausführungen der Parteien werden, soweit erforderlich, in den nachstehenden Erwägungen wiedergegeben.

Die Kammer zieht in Erwägung:
1. a) Vergabeentscheide kantonaler und kommunaler Auftraggeber können unmittelbar mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht weitergezogen werden (RB 1999 Nr. 27 = BEZ 1999 Nr. 13 = ZBl 100/1999, S. 372; vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 41 N. 22). Auf das Beschwerdeverfahren gelangen die Art. 15 ff. der Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen vom 25. November 1994 (IVöB) sowie die §§ 3 ff. des Gesetzes über den Beitritt des Kantons Zürich zur Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen vom 22. September 1996 zur Anwendung.
b) Nicht berücksichtigte Anbietende sind zur Beschwerde gegen den Vergabeentscheid legitimiert, wenn sie bei deren Gutheissung eine realistische Chance haben, mit dem eigenen Angebot zum Zug zu kommen oder wenn die Gutheissung der Beschwerde zu einer Wiederholung des Submissionsverfahrens führt, in welchem sie ein neues Angebot einreichen können; andernfalls fehlt ihnen das schutzwürdige Interesse an der Beschwerdeführung (RB 1999 Nr. 18 = BEZ 1999 Nr. 11). Da die Beschwerdeführerin in der Gesamtbenotung hinter der Mitbeteiligten den zweiten Rang belegt, hätte sie, falls ihre Rügen begründet sind, eine realistische Chance auf den Zuschlag. Ihre Legitimation ist daher zu bejahen.
2. a) Nach § 31 Abs. 1 der Submissionsverordnung vom 18. Juni 1997 (SubmV) erfolgt der Zuschlag – sofern nicht ausnahmsweise das alleinige Kriterium des niedrigsten Preises (§ 31 Abs. 2 SubmV) zur Anwendung kommt – auf das wirtschaftlich günstigste Angebot. Bei der Bewertung der Angebote ist das Preis-Leistungs-Verhältnis zu beachten, wobei neben dem Preis insbesondere die folgenden Kriterien berücksichtigt werden können: Qualität, Termine, Wirtschaftlichkeit, Betriebskosten, Kundendienst, Ökologie, Zweckmässigkeit, technischer Wert, Ästhetik, Kreativität, Lehrlingsausbildung, Infrastruktur. Die für eine bestimmte Beschaffung massgeblichen Zuschlagskriterien werden von der Vergabebehörde im Hinblick auf die Besonderheiten des Auftrags festgelegt, wobei ihr ein erheblicher Beurteilungsspielraum zusteht. Um die notwendige Transparenz des Vergabeverfahrens (Art. 1 Abs. 2 lit. c IVöB) zu gewährleisten, sind die Zuschlagskriterien den Interessenten zu Beginn des Verfahrens in den Ausschreibungsunterlagen bekannt zu geben (§ 17 Abs. 1 lit. i SubmV), und aus der Bekanntgabe muss ersichtlich sein, welches Gewicht den einzelnen Kriterien zukommt. Um die relative Bedeutung dieser Kriterien ersichtlich zu machen, müssen diese zumindest in der Reihenfolge ihrer Bedeutung bekannt gegeben werden (vgl. zum Ganzen RB 1999 Nr. 62 = BEZ 1999 Nr. 13 E. 3b = ZBl 100/1999, S. 372).
Bei der Beurteilung der Angebote anhand der Zuschlagskriterien steht der Vergabebehörde wiederum ein erheblicher Ermessensspielraum zu (VGr, 7. Juli 1999, BEZ 1999 Nr. 26 E. 6a, mit Hinweisen). In dieses Ermessen greift das Verwaltungsgericht, dem keine Überprüfung der Angemessenheit des Entscheids zusteht (Art. 16 Abs. 2 IVöB; vgl. auch § 50 Abs. 3 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG]), nicht ein. Zu prüfen ist dagegen eine allfällige Überschreitung oder ein Missbrauch des Ermessens (Art. 16 Abs. 1 lit. a IVöB; vgl. § 50 Abs. 2 lit. c VRG).
b) Die Beschwerdegegnerin hat in den Ausschreibungsunterlagen die folgenden Zuschlagskriterien samt entsprechender Gewichtung bekannt gegeben:
1. Ist die gewählte Projektorganisation zur Lösung der gestellten Aufgabe geeignet? 2 %
2. Wie ist die Stellvertretung insbesondere bei Ausfall wichtiger Wissensträger gelöst? 8 %
3. Sind wichtige und wertvolle Projektkenntnisse vorhanden? 2 %
4. Ist die Aufgabenanalyse vorhanden und nachvollziehbar? 6 %
5. Ist die in der Offerte vorgeschlagene Methode vollständig und verständlich dargestellt und ist sie genügend dokumentiert? 8 %
6. Werden die gestellten Anforderungen mit der vorgeschlagenen Methode erfüllt, und sind die Angaben betreffend Genauigkeit und Zuverlässigkeit ausreichend? 8 %
7. Sind die beschriebenen Massnahmen zur Qualitätssicherung für die gestellte Aufgabe genügend und bieten sie für die Verifikation eine wertvolle Hilfe? 4 %
8. Ist die Terminplanung gut strukturiert, realistisch und kann sie die vorgegebenen Fristen einhalten? 4 %
9. Sind Mehrleistungen enthalten, Ansätze für Zusatzarbeiten und Teuerungsangebot günstig? 6 % 48 %
10. Preis 52 %
Demnach wird dem Preis ein Gewicht von 52 % und den übrigen, untereinander ebenfalls gewichteten, 9 Zuschlagskriterien insgesamt ein Gewicht von 48 % beigemessen. Zur Bewertung des Kriteriums Nr. 10, der Preisbewertung, wurde erst der Mittelwert der Angebotspreise errechnet (Fr. 652'128.-) und diesem die Punktzahl 52 (entsprechend 100 %) zugeteilt. Die Punktzahl der einzelnen Angebote entspricht sodann ihrer prozentualen Abweichung vom Mittelwert, wobei ein tieferer Preis eine entsprechend tiefere Punktzahl und ein höherer Preis eine entsprechend höhere Punktzahl erzielte. Die übrigen Zuschlagskriterien (Nrn. 1–9) wurden mit "ja/Kriterium erfüllt", "bedingt/Kriterium teilweise erfüllt" und "nein/Kriterium nicht erfüllt" beurteilt. Diese Bewertung wurde jeweils in eine Punktzahl von 1 bis 3 umgesetzt, wobei 1 Punkt der "Bestnote" entspricht und sich die Bewertung mit steigender Punktzahl verschlechtert. Daraufhin wurden die Bewertungen in Abhängigkeit zum je Zuschlagskriterium errechneten Bewertungsdurchschnitt gesetzt und entsprechend den Vorgaben gewichtet.
3. a) Die Beschwerdeführerin wendet vorab ein, diese von der Vergabebehörde verwendete Mittelwertmethode sei nicht transparent und zudem unstabil, da die Bewertungen der einzelnen Angebote – auch von solchen, die für die Vergabe nicht in Frage kommen – sich gegenseitig beeinflussten. Die verwendete Methode führe zu einer Verfälschung der in den Ausschreibungsunterlagen bekannt gegebenen Gewichtungen. Die Bewertungsskala des Eingabepreises müsse zudem die gleiche Bandbreite aufweisen wie bei den qualitätsorientierten Zuschlagskriterien. Dabei sei vom günstigsten Angebot auszugehen, und es sei unabhängig von den weiteren Angeboten festzulegen, wann ein Preisangebot noch genügend bzw. wann es schlecht sei. Schliesslich dürfe die Bewertung des Preises die ursprünglich publizierten Gewichtungsverhältnisse nicht verschieben. Bezüglich der richtigen Gewichtung verweist die Beschwerdeführerin sodann auf den Verwaltungsgerichtsentscheid VB.2002.00033 vom 28. Oktober 2002 (BEZ 2003 Nr. 14). Diesen Ausführungen hält die Beschwerdegegnerin entgegen, die Bewertung sei unter Beizug eines erfahrenen Submissionsexperten fachmännisch durchgeführt worden. Die Abteilung Vermessung des Amtes für Raumordnung und Vermessung (ARV) habe die Bewertung verifiziert und festgestellt, dass sie sehr seriös durchgeführt und gut begründet sei.
b) Auch hinsichtlich der konkreten Bewertung der Angebote steht der Vergabebehörde ein weiter Ermessensspielraum zu, in den das Verwaltungsgericht nicht eingreifen darf. Wie eine Bewertungsskala hinsichtlich der Angebotspreise festzulegen ist, lässt sich nicht in allgemein gültiger Weise bestimmen, sondern hängt stark von den konkreten Umständen des Einzelfalls ab (vgl. hierzu auch: Jacques Pictet/Dominique Bollinger, Aspects mathématiques du droit suisse des marchés publics, Baurecht 2/2000, S. 63).
Die Beschwerdegegnerin hat eine sogenannte Mittelwertmethode gewählt und wendet diese sowohl bei der Preisbewertung als auch bei der Bewertung der übrigen neun Zuschlagskriterien an. Für die Preisbewertung bedeutet dies, wie gesagt, dass der Mittelwert der Angebotspreise bestimmt und diesem, entsprechend der Gewichtung dieses Kriteriums mit 52 %, der Wert 52 = 100 % zugewiesen wird. Die Punktzahl der einzelnen Bewerber errechnet sich sodann anhand ihrer prozentualen Abweichung vom Mittelwert. Bezüglich der anderen neun Zuschlagskriterien wird ebenfalls dem Mittelwert der von den Bewerbern erzielten Gesamtpunktzahlen der Wert 48 gemäss Gewichtsverteilung (48 %) zugewiesen. Rechnerisch geschieht dies, indem der von den Bewerbern je Kriterium erzielte Wert zwischen 1 und 3 zuerst durch das jeweilige arithmetische Mittel dividiert und anschliessend mit dem der vorgegebenen prozentualen Gewichtung entsprechenden Faktor multipliziert wird. So beträgt beispielsweise beim Kriterium "Mehrleistungen" das arithmetische Mittel 2,33. Die Beschwerdeführerin hat bei diesem Kriterium den Wert 2 erzielt: 2 dividiert durch 2,33 und multipliziert mit 6 (Gewicht 6 %) ergibt schliesslich die Punktzahl 5,1. Entsprechend lässt sich auch die von der Beschwerdeführerin als nicht nachvollziehbar beanstandete Bewertung beim Kriterium "Kenntnisse der Gegebenheiten" erklären. Das arithmetische Mittel beträgt 2 wie auch das Gewicht (2 %). Die Beschwerdeführerin hat bei diesem Kriterium den Wert 2 und die Mitbeteiligte den Wert 1 erzielt. Dividiert durch 2 und multipliziert mit 2 (Gewicht 2 %) ergibt dies schliesslich die von der Beschwerdegegnerin errechneten Punktzahlen 2 bzw. 1. Die Gesamtpunktzahlen der Bewerber bei den Kriterien Nrn. 1–9 betragen: ARGE 45 Punkte, Mitbeteiligte 38 Punkte, Beschwerdeführerin 61 Punkte (Mittelwert = 48 Punkte).
aa) Das Vorgehen der Beschwerdegegnerin überzeugt vorab durch die konsequente Anwendung der gewählten Methode auf sämtliche Kriterien. Sie ist zwar, insbesondere bei den nicht preisbezogenen Kriterien, schwerer nachvollziehbar als eine absolute Bewertungsmethode, und es fragt sich, ob eine so komplizierte Methode gerechtfertigt ist. Die Angebotsauswertung des mit der Durchführung der Vergabe betrauten Submissionsexperten bietet jedoch eine ausreichende Verständnisgrundlage. Dem Gebot der Transparenz der Bewertung wird damit hinlänglich Genüge getan. Nicht gefolgt werden kann sodann auch dem Einwand, die verwendete Methode führe zu einer Verfälschung der in den Ausschreibungsunterlagen bekannt gegebenen Gewichtungen. Die Beschwerdeführerin hält dafür, Preisänderungen würden sich nicht massstäblich auf die Preisbewertung auswirken. Ihre um rund 10 % günstigere Unternehmervariante erziele keine um 10 % bessere Bewertung, was sie mit einem Rechnungsmodell auf S. 6 der Replik veranschaulicht. Es lässt sich nicht bestreiten, dass Änderungen an den Preisen den Massstab verschieben, da sie auch eine Verschiebung des Mittelwerts und damit der Bezugsgrösse bedeuten. Das spricht indessen nicht gegen die Tauglichkeit der Methode. Massgebend ist nicht, ob eine 10 %ige Preisverbesserung auch eine 10 % bessere Bewertung bei diesem Kriterium zur Folge hat. Entscheidend ist vielmehr, ob eine 10 %ige Verbesserung beim Preis und eine 10 %ige Verbesserung bei den anderen Kriterien sich auch entsprechend der vorgegebenen Gewichtung auf die Bewertung auswirken. Die Auswirkung eines 10 % tieferen Angebotspreises ergibt sich aus folgender Darstellung:
Anbieter 1 Mitbeteiligte Beschwerdeführerin Mittelwert Preis effektiv 869'408.- 629'460.- 457'515.- 652'128.- Punkte gewichtet 69 50 36 52 Punktedifferenz + 33 + 14 0 Variante 10 % tieferer Preis der Bf 869'408.- 629'460.- 411'764.- 636'877.- Punkte gewichtet 70,9 17,8 33,6 52 Punktedifferenz + 37,3 + 17,8 0
Eine 10 % tiefere Preiseingabe bei der Beschwerdeführerin verschafft ihr demnach einen Punktevorsprung gegenüber der Mitbeteiligten von 3,8 Punkten. Kürzt man dementsprechend zum Vergleich auch bei den anderen Zuschlagskriterien das beste Angebot (dasjenige der Mitbeteiligten mit 38 Punkten) um 10 %, resultiert ebenfalls eine Reduktion von 3,8 Punkten. Diese identische Auswirkung steht in einem vertretbaren Verhältnis zur massgeblichen Gewichtung, welche mit 52 : 48 nahezu gleichwertige Vorgaben liefert. Entgegen den Vorbringen der Beschwerdeführerin kann keine Verfälschung der Gewichtung beim Preis gegenüber den andern Zuschlagskriterien festgestellt werden. So ist auch ihr Rechnungsmodell auf S. 7 der Replik nicht geeignet, eine solche aufzuzeigen, da ihm keine vergleichbare Bezugsgrösse zugrunde liegt. Anstatt die Bewertung der übrigen Zuschlagskriterien proportional gleichmässig zu korrigieren, wird dort die Gewichtung eines einzelnen Kriteriums herausgegriffen und in nicht vergleichbarer Weise verändert.
bb) Die Beschwerdeführerin fordert weiter, dass exakte und identische Bewertungsbandbreiten zu beachten und von den konkreten Angeboten unabhängige Preisspannen festzusetzen seien. Dies würde dem Vorgehen bei einer absoluten Kriterienbewertung entsprechen, widerspricht indessen der praktizierten Mittelwertmethode, welche verstärktes Gewicht auf einen Quervergleich unter den Angeboten legt. Soweit von einer Bandbreite gesprochen werden kann, wird sie durch den Mittelwert bzw. dessen Bezugsgrösse von 100 % bestimmt. Die Beschwerdeführerin vermag letztlich nichts vorzubringen, was diese Methode grundsätzlich als nicht sachgerecht erscheinen liesse. Demgegenüber spricht immerhin die vorstehend aufgezeigte Stabilität der Gewichtung für deren Tauglichkeit im konkreten Fall. Die tatsächliche Bewertungsspanne zwischen den Angeboten beträgt bei der Gesamtbewertung der Zuschlagskriterien Nrn. 1–9 rund 60 % und liegt damit unter derjenigen der Angebotspreise von 90 % zwischen höchstem und tiefstem Angebot. Die Abweichungen der Bewertungsspannen erscheinen somit als vertretbar. Der Beschwerdeführerin ist zwar beizupflichten, dass der effektiven Preisspanne der Angebote naturgemäss etwas zufälliges anhaftet. Die Preise bewegen sich jedoch vorliegend in einem realistischen Rahmen. Entgegen dem Dafürhalten der Beschwerdeführerin handelt es sich beim Angebot des dritten Anbieters nicht um ein unrealistisch hohes Angebot. Es liegt sowohl unter der Kostenschätzung gemäss Vorprojekt als auch innerhalb der vom Verwaltungsgericht im Entscheid VB.2002.00033 (BEZ 2003 Nr. 14) für Vergaben dieser Art als realistisch gewerteten Preisstreuung. Alles in allem besteht keine Veranlassung, von der gewählten Methode abzuweichen bzw. korrigierend einzugreifen.
c) Erweist sich demnach die von der Beschwerdegegnerin gewählte Methode zur Bewertung der Angebote als sachgerecht, ist sie angesichts des der Vergabebehörde diesbezüglich zustehenden Ermessens zu bestätigen, auch wenn andere ebenfalls vertretbare Methoden allenfalls zu einem für die Beschwerdeführerin günstigeren Ergebnis führen würden. Die Beschwerdeführerin kann daher aus dem von ihr angerufenen Verwaltungsgerichtsentscheid VB.2002.00033 (BEZ 2003 Nr. 14) grundsätzlich nichts zu ihren Gunsten ableiten. Die dort ebenfalls im Zusammenhang mit der Erneuerung einer amtlichen Vermessung als rechtmässig erkannte Bewertungsmethode folgte einem absoluten Bewertungsansatz und unterscheidet sich damit grundlegend von der hier angewandten Mittelwertmethode. Die jeweiligen Rechenmodelle lassen sich nicht direkt auf den vorliegenden Fall übertragen. Zudem basieren die entsprechenden Ausführungen der Beschwerdeführerin auf einem klaren Missverständnis. Sie will den zitierten Entscheid so verstanden wissen, dass das Gericht "eine Preisspanne von 100 % für die Höchstnote und 150 % für die schlechteste Bewertung als sachgerecht und vertretbar erachtet" habe. Diese Wiedergabe erweist sich indessen als falsch. Das Gericht hat für die fragliche Auftragsart eine Preisspanne von höchstens 100 % bis 150 % zwischen höchst- und tiefstbewertetem Angebot als noch sachgerecht und vertretbar gewürdigt. Die schlechteste Bewertung wäre demnach nicht, wie die Beschwerdeführerin meint, einem ihre Offerte um die Hälfte übersteigenden Angebot, sondern vielmehr einem doppelt bzw. zweieinhalb mal so hohen Angebot zuzuweisen.
4. Die Beschwerdeführerin wendet sich im Weiteren auch gegen die Bewertung ihres Angebots bei den "übrigen" Zuschlagskriterien Nrn. 4–9.
Soweit der Submissionsexperte der Beschwerdegegnerin diese Zuschlagskriterien in Bewertungseinheiten aufgeteilt hat, hat er deren Erfüllungsgrad wiederum mit "ja", "bedingt" oder "nein" bewertet und diese Bewertung jeweils mit einer Kurzbegründung versehen. Von der Bestbewertung "ja, erfüllt" ausgehend wurden Zuschläge für schlechtere Bewertungen gemacht, das heisst ein halber Punkt pro "bedingt" bzw. ein ganzer Punkt für jedes "nein". Zusammengerechnet und auf eine gerade Zahl von 1 bis 3 gerundet führte dies zur Punktzahl des jeweiligen Zuschlagskriteriums. Die Beschwerdeführerin merkt hierzu an, sei ein Kriterium demnach beispielsweise in drei Bewertungseinheiten aufgeteilt worden und wären diese dreimal mit "bedingt erfüllt" bewertet worden, ergebe der Gesamtwert wider Erwarten nicht 2 (= "bedingt erfüllt"), sondern 2.5 bzw. 3 (= "nein, nicht erfüllt"). Diese Kritik ist grundsätzlich berechtigt, muss doch eine durchwegs mittlere Bewertung der Unterkriterien logischerweise auch zu einer mittleren Gesamtwertung des betreffenden Zuschlagskriteriums führen. Das Ergebnis fällt indessen vorliegend nicht anders aus, wenn man die Bewertungseinheiten mit 1–3 Punkten bewertet und den Durchschnittswert errechnet. Die beiden Methoden führen von vornherein nur bei den Kriterien Nrn. 5, 6 und 9 zu anderen Punktzahlen, nämlich 1,6, 2,6 und 1,6 anstatt 2, 3 und 2. Diese Differenzen entfallen jedoch mit der Rundung auf ganze Zahlen. Letzteres wird von der Beschwerdeführerin ebenfalls beanstandet, kann aber aus Gründen der Praktikabilität im vorliegenden Rahmen als noch vertretbar gewürdigt werden.
Die Beschwerdeführerin macht sodann wiederholt geltend, soweit gemäss Formulierung der Zuschlagskriterien eine "genügende", "geeignete" oder gar einfach nur "vorhandene" Lösung ausgeschrieben worden sei, dürfe auch nicht mehr als eine solche verlangt werden. Biete das Angebot im fraglichen Punkt eine "genügende", "geeignete" bzw. überhaupt eine Lösung, müsse dafür die Bestnote "erfüllt" vergeben werden. Es dürfe diesfalls nicht berücksichtigt werden, ob ein anderes Angebot mehr als nur erfülle. Die Beschwerdeführerin verlangt damit letztlich eine abstrakte, von den übrigen Offerten unabhängige Beurteilung ihres Angebots. Damit verkennt sie, dass es im Submissionsverfahren naturgemäss um einen Offertvergleich zur Ermittlung des wirtschaftlich günstigsten Angebots geht. Das bedingt nicht nur einen Preis- sondern gleichermassen auch einen Qualitätsvergleich. Auch wenn vom Wortlaut her eine genügende Leistung verlangt wird, bedeutet das folglich nicht, dass keine Bewertung des mehr oder minderen Genügens stattfinden muss. Dies gilt entgegen dem Dafürhalten der Beschwerdeführerin auch, wenn sich im zweistufigen Verfahren ausschliesslich präqualifizierte Anbieter gegenüberstehen. Die Beurteilung von Anbietern anhand von Eignungskriterien ist klar von der Beurteilung der konkreten Angebote anhand der Zuschlagskriterien zu unterscheiden.
Nachfolgend ist auf die Einwände gegen die Bewertung der einzelnen Zuschlagskriterien näher einzugehen:
a) Das Zuschlagskriterium 4 lautet: "Ist die Aufgabenanalyse vorhanden und nachvollziehbar?" Das Kriterium umfasst zwei Bewertungseinheiten: 1. "Analyse vorhanden?", 2. "Ist der Lösungsweg nachvollziehbar?" Bei der ersten Bewertungseinheit erfüllte die Beschwerdeführerin die Anforderungen nur "bedingt" mit der Begründung: "zum Teil mit dem Ausführungsbeschrieb vermischt. Problem von nicht lageidentischen LFP3 durch Rekonstruktion nicht erwähnt". Die Beschwerdeführerin hält dem entgegen, sie habe das angesprochene Problem sehr wohl erkannt und folgendermassen umschrieben: "Die mässige Genauigkeit des Ursprungsoperates hat sich schnell verschlechtert, da in der Nachführung Messfehler nicht von Ursprungsspannungen unterschieden werden konnten und ungeeignete Messdispositionen sich stärker auswirkten, als in einer homogenen Netzanlage. Das Fixpunktnetz ist deshalb im bezeichneten Perimeter umfassend zu erneuern." In diesem Zusammenhang ist auf das Vorprojekt zu verweisen, wo im Wesentlichen bereits festgehalten wurde, dass und weshalb die Datenbestände inhomogen seien. Infolge der relativen Ungenauigkeit früherer Messungen und veränderter Netzhierarchien sei die absolute Lageidentität einzelner Punkte nicht garantiert, wobei die Verschiebungsvektoren ein uneinheitliches Bild ohne Gesetzmässigkeiten zeigten. Der Beschwerdegegnerin ist beizupflichten, dass die Ausführungen der Beschwerdeführerin die Analyse gemäss Vorprojekt nicht wesentlich vertiefen. Nachdem anderseits der Mitbeteiligten in diesem Punkt eine "gute und vollständige Detailbeschreibung" attestiert wurde, erscheint die um eine Stufe schlechtere Bewertung der Beschwerdeführerin als gerechtfertigt.
Bezüglich der zweiten Bewertungseinheit macht die Beschwerdeführerin geltend, diese sprenge den Rahmen des Zuschlagskriteriums und habe zu entfallen bzw. es sei davon auszugehen, dass ihr Angebot insofern den Anforderungen ebenfalls genüge. Dieser Frage ist nicht weiter nachzugehen, da weder eine bessere Bewertung der Beschwerdeführerin, noch der Wegfall der Bewertungseinheit im Verhältnis zur Mitbeteiligten eine Bewertungsänderung zur Folge hätte.
b) Das Zuschlagskriterium 5 lautet: "Ist die in der Offerte vorgeschlagene Methode vollständig und verständlich dargestellt und ist sie genügend dokumentiert?" Das Kriterium umfasst drei Bewertungseinheiten, wobei die dritte Bewertungseinheit nicht im Streit liegt. Bei der ersten Bewertungseinheit ("bezüglich Fixpunktbestimmung und Bezug zum alten Netz?") erfüllte die Beschwerdeführerin die Anforderungen nur "bedingt" mit der Begründung: "Kombiniertes Netz Tachymeter/GPS; Bezug zum alten Netz unklar formuliert: Nicht mehr materialisierte Fixpunkte sind aus den alten Messungen ins neue Netz einzupassen. Werden auch andere Neuberechnungen durchgeführt (es heisst: teilweise Neuberechnung)? Die Aussage über schlechte PP-Rekonstruktionen ist deshalb vage, und es werden keine Massnahmen aufgeführt. Die Bemerkung über nicht verwendete Fixpunktschächte ist richtig." Die Beschwerdeführerin verwehrt sich dagegen, dass ihre Angaben als unklar gewertet wurden. Es geht somit nicht darum, ob Angaben der Beschwerdeführerin fehlen oder falsch sind, sondern um die qualitative Beurteilung grundsätzlich tauglicher Angaben. Solche Bewertungen sind, wie einleitend gesagt, im Verhältnis zu den entsprechenden Angaben der Mitbewerber und vor dem Hintergrund des der Vergabebehörde bei der Beurteilung der Angebote zustehenden Ermessensspielraums zu sehen. Die Vergabebehörde hat zur Durchführung der Vergabe einen ausgewiesenen Submissionsexperten beigezogen. Es besteht vorliegend kein Anlass für Zweifel an der Fachkompetenz oder an der Unabhängigkeit dieses Experten. Wenn die Vergabebehörde auf seine Wertung abgestellt hat, ist dies daher ohne weiteres vertretbar. Dies gilt auch für die Beurteilung der zweiten Bewertungseinheit ("bezüglich Liegenschaften und Umgang mit den grauen Koordinaten, Herstellen Bezug zum neuen Netz?"). Auch diesbezüglich hat der Submissionsexperte die Angaben der Beschwerdeführerin als weniger klar und bestimmt gewürdigt als diejenigen der Mitbeteiligten. Dass die Beschwerdeführerin ihre entsprechenden Angaben in der Beschwerdeschrift komprimiert wiederholt und dadurch auch verdeutlicht hat, vermag die streitige Bewertung nicht mehr in Frage zu stellen. Im Rahmen der zweiten Bewertungseinheit wurde sodann auch berücksichtigt, ob Nachmessungen (bei ungenügenden Aufnahmedaten) vorgesehen wurden. Die Beschwerdeführerin hat solche Nachmessungen unbestrittenermassen nicht erwähnt, dies im Gegensatz zur Mitbeteiligten. Sie begründet dies damit, dass Nachmessungen nach ihrer Erfahrung eher die Ausnahme darstellen, in ihrer Offerte im Übrigen aber auch nicht ausdrücklich ausgeschlossen worden seien. Diese Argumentation ist nicht stichhaltig; was in der Offerte nicht erwähnt wird, ist von dieser regelmässig auch nicht umfasst. Auch wenn Nachmessungen nicht die Regel bilden, ist das Interesse der Vergabebehörde an der Kalkulation dieses Risikos durchaus nachvollziehbar.
c) Das Zuschlagskriterium 6 lautet: "Werden die gestellten Anforderungen mit der vorgeschlagenen Methode erfüllt, und sind die Angaben betreffend Genauigkeit und Zuverlässigkeit ausreichend?" Das Kriterium umfasst drei Bewertungseinheiten, wobei die Bewertung der zweiten Einheit unbestritten geblieben ist. Die Beschwerdeführerin macht geltend, indem die Bewertungseinheit "Aktualisierung Bodenbedeckung, Nachweis der Vollständigkeit erbracht?" zu einem von lediglich drei Unterkriterien erhoben werde, falle dieser Aspekt zu stark ins Gewicht. Dem hält die Beschwerdegegnerin entgegen, dass die Bedeutung der Aktualisierung sowohl im Vorprojekt als auch in den Submissionsunterlagen unter Punkt 3.2.1 deutlich hervorgehoben worden sei. Es erscheint denn auch zumindest als vertretbar, dass dieser Anforderung im Rahmen des Zuschlagskriteriums 6 die besagte Bedeutung beigemessen wurde.
Die Beschwerdeführerin widerspricht dem ausführlichen (negativen) Kommentar des Submissionsexperten zu dieser Bewertungseinheit einzig bezüglich dessen Feststellungen zu den verwendeten Luftbildern. Für die Erfassung und Überprüfung der Aktualisierung wollte die Beschwerdeführerin auf Luftbilder aus dem Jahr 1996 abstellen. Sie räumt ein, dass eine Neubefliegung des Gebiets ein qualitativ besseres Produkt ergeben würde. Auf Grund der Akteneinsicht hätte sie jedoch den Eindruck erhalten, dass bei Nachführungsarbeiten nach 1996 die neuen Vorschriften korrekt angewendet worden seien, also die jetzt noch notwendigen Aktualisierungsarbeiten schwergewichtig ältere Objekte erfassen müssten. Dementsprechend genüge der Beizug von älteren Luftbildern für den verlangten Zweck. Der Beschwerdegegnerin ist beizupflichten, dass die Zuverlässigkeit der Aktualisierung durch die Verwendung alter Luftbilder unnötig in Frage gestellt wird. Die Vergabebehörde hat dem Aspekt der Aktualisierung von Anfang an und unmissverständlich erhebliches Gewicht beigemessen. Es entbehrt daher jeder Grundlage, wenn die Beschwerdeführerin ausführt, diesbezüglich seien keine höheren Qualitätsansprüche gestellt worden und die anderen Anbieter würden dementsprechend die Qualitätsansprüche unnötigerweise im "Übermass" erfüllen. Die negative Bewertung des von der Beschwerdeführerin beabsichtigten Vorgehens ist offenkundig gerechtfertigt.
Die dritte Bewertungseinheit lautet: "Gibt es überzeugende Aussagen über Weiterbehandlung der Resultate der Kontrollpunkte? Wie werden bestehende Koordinaten behandelt?" Die Offerte der Beschwerdeführerin enthält hierzu keine Aussagen und wurde dementsprechend mit "nicht erfüllt" beurteilt. Die Beschwerdegegnerin räumt ein, dass die Ausschreibung keine exakte Vorgabe bezüglich der Verwendung der Kontrollpunkte machte. Weiter führt sie aus, die Messung der Kontrollpunkte sei vorgeschrieben. Was jedoch nicht heisse, dass keine Aussage zu machen sei, welche dann unter dem Titel "Erfüllung der gestellten Anforderungen mit der vorgeschlagenen Methode" bewertet werden könne. Dem hält die Beschwerdeführerin entgegen, aus der direkten Anweisung zur Qualitätssicherung müsse nicht geschlossen werden, es werde hierzu ein Kommentar erwartet. Die Beschwerdeführerin verkennt jedoch, dass tatsächlich kein Kommentar zur Messpflicht als solcher erwartet wurde, sondern Aussagen über die zweifellos gebotene Weiterbehandlung der entsprechenden Resultate. Diese Erwartung erscheint begründet, zumal die beiden andern Anbieter entsprechende Aussagen lieferten.
d) Das Zuschlagskriterium 7 lautet: "Sind die beschriebenen Massnahmen zur Qualitätssicherung für die gestellte Aufgabe genügend und bieten sie für die Verifikation eine wertvolle Hilfe?" Das Kriterium wurde in zwei Bewertungseinheiten aufgeteilt: "1. Zertifizierung vorhanden?", "2. Umfang und Inhalt der PQM überzeugend?" Die Beschwerdeführerin macht geltend, die erste Bewertungseinheit sei unzulässig, da in den Submissionsunterlagen keine Zertifizierung verlangt worden sei. Der Frage ist nicht weiter nachzugehen, da weder die Beschwerdeführerin noch die Mitbeteiligte über eine Zertifizierung verfügt und daher beide gleichermassen mit "nein" bewertet wurden. Der Wegfall dieser Bewertungseinheit hätte folglich ohnehin keinen Einfluss auf das Gesamtergebnis. Auch bei der zweiten Bewertungseinheit schnitten die beiden Kontrahenten gleich ab, diesmal mit der Bewertung "bedingt". Der Kommentar des Submissionsexperten zur Bewertung der Beschwerdeführerin lautet: "Die aufgeführten Massnahmen sind gängige Einzelkontrollen aus der amtlichen Vermessung, die wenig mit einem Qualitätssystem zu tun haben." Bei der Mitbeteiligten merkte er an: "Checklisten mit 2 guten Beispielen, fünf Schritte des PQM aufgeführt." Die Beschwerdeführerin macht geltend, das Zuschlagskriterium verlange lediglich eine genügende Qualitätssicherung. Diese Anforderung würden die von ihr zugesicherten Massnahmen erfüllen, zumal sie der Verifikationsanleitung des ARV entsprechen und in verschiedenen Aufträgen wiederholt angewendet worden seien. Die Beschwerdegegnerin entgegnet hierzu in der Beschwerdeantwort, beide Mitbewerber mit ähnlicher Qualitätssicherung seien in diesem Punkt gleich beurteilt worden, so dass sich eine Diskussion um eine Korrektur dieser Bewertung erübrige. Diese überzeugende Feststellung ist in der Folge unbestritten geblieben. Der Punkt ist daher nicht mehr weiter zu verfolgen.
e) Das Zuschlagskriterium 8 lautet: "Ist die Terminplanung gut strukturiert, realistisch und kann sie die vorgegebenen Fristen einhalten?" Das Kriterium wurde ebenfalls in zwei Bewertungseinheiten aufgeteilt: 1. "Zeiten realistisch?", 2. "Detaillierung der Terminplanung ausreichend?" Streitig ist lediglich die zweite Bewertungseinheit. Die Beschwerdeführerin macht geltend, ein detaillierter Terminplan sei weder in der Ausschreibung noch im Hauptkriterium verlangt worden. Dieser Einwand erscheint unnötig spitzfindig, ist es doch selbstverständlich, dass eine gut strukturierte Terminplanung durchwegs einen gewissen Detaillierungsgrad aufweist, welcher wiederum nicht von der Beurteilung ausgeschlossen werden kann. Weiter führt die Beschwerdeführerin zur Verteidigung ihrer Terminplanung an, für das rund drei Jahre dauernde Projekt lägen "verbindliche Aussagen über messbare Zwischenziele in der Genauigkeit von einem Monat" vor. Genauere Anforderungen seien auch in den Submissionsunterlagen nicht verlangt. In der Offerte der Beschwerdeführerin heisst es hierzu:
"In einer ersten Phase wird das Fixpunktnetz mit Netzentwurf, Fixpunktversicherung, Messung und Ausgleichung bearbeitet und verifiziert. Diese erste Phase dauert ca. 6 Monate.
Die Erarbeitung der Themen Liegenschaften, Bodenbedeckung und Einzelobjekte dauert für die 200 ha Bauzonenflächen ca. 12 Monate, für das übrige Gemeindegebiet weitere ca. 6 Monate. Die Berechnung dieser Bearbeitungsfristen basiert auf den relativ aufwendigen Erneuerungsarbeiten für das Vermessungswerk der Stadt W.
Für die Abschlussarbeiten, den Verkehr mit der Aufsichtsbehörde und begleitende Verifikation setzen wir weitere 6 Monate ein."
Die Beschwerdeführerin setzt demnach vier Zwischenziele über einen Zeitraum von rund drei Jahren. Dem Submissionsexperten ist beizupflichten, dass dieser Terminplan keine Details aufweist und dementsprechend die Bewertung "nein, nicht erfüllt" angemessen ist. Demgegenüber wird im Kommentar zur positiven Bewertung der Mitbeteiligten festgehalten: "Jeder einzelne Teilabschnitt ist einem Termin zugeordnet, Photogrammetrie eingebunden." Auch diese Bewertung ist überzeugend, umfasst doch der aus Geheimnisschutzgründen nicht näher zu erläuternde Terminplan der Mitbeteiligten immerhin dreiundzwanzig Positionen, die in sechs Phasen aufgeteilt sind. Die Beschwerdegegnerin hält zu Recht fest, dass angesichts dieser grossen Unterschiede in der Strukturierung des Terminplans auch eine differenzierte Bewertung der zum Vergleich stehenden Anbieter geboten war.
f) Das Zuschlagskriterium 9 lautet: "Sind Mehrleistungen enthalten, Ansätze für Zusatzarbeiten und Teuerungsangebot günstig?" Das Kriterium wurde in drei Bewertungseinheiten unterteilt, wovon lediglich eine, die Bewertungseinheit "Echte Mehrleistungen?" im Streit liegt. Im Kommentar zum Angebot der Beschwerdeführerin heisst es: "Negativ: Unternehmer geht davon aus, dass der Rasterdatensatz des ÜP gratis zur Verfügung gestellt wird. Sonst nur Zusatzprodukte". Die Beschwerdegegnerin ist erklärtermassen nicht im Besitz des fraglichen Datensatzes, so dass dieser auch nicht gratis zur Verfügung steht. Mithin ist die Offerte der Beschwerdeführerin um den entsprechenden Betrag zu tief, was grundsätzlich berücksichtigt werden darf. Es fragt sich, ob diesem Aspekt vorliegend zu viel Gewicht beigemessen wurde. Diese Frage kann aber letztlich offen bleiben, wie im Übrigen auch die Frage, ob es sich bei den sonstigen Zusatzleistungen der Beschwerdeführerin um echte Mehrleistungen oder blosse Zusatzprodukte handelt. Selbst wenn die Beschwerdeführerin bei diesem Zuschlagskriterium mit der Gesamtnote 1 bewertet würde, hätte dies keinen wesentlichen Einfluss auf das Gesamtergebnis, welches dann immer noch mit 89 : 94 (anstatt 88 : 97) zugunsten der Mitbeteiligten ausfallen würde.
5. Schliesslich beantragt die Beschwerdeführerin, ihre Unternehmerofferte sei in die Bewertung einzubeziehen, und sofern sie sich als die wirtschaftlichste Lösung erweise, sei der Zuschlag dafür zu erteilen. Die Beschwerdeführerin hat eine Unternehmervariante eingereicht mit dem Inhalt, dass die nach den Submissionsvorgaben auch während der Erneuerung der Vermessung beim Nachführungsgeometer verbleibenden Nachführungsarbeiten ebenfalls von ihr ausgeführt werden. Dafür wurde eine Preisreduktion von Fr. 40'000.- offeriert. Die Beschwerdeführerin macht geltend, § 27 Abs. 1 der Verordnung über die amtliche Vermessung vom 17. Dezember 1997 schreibe vor, dass der mit der Erneuerung der amtlichen Vermessung betraute Ingenieur-Geometer regelmässig auch für die laufende Nachführung verantwortlich sei. Gemäss Abs. 3 der nämlichen Bestimmung könne von dieser Regelung aus wichtigen Gründen abgewichen werden. Diese Ausnahmevoraussetzungen seien jedoch vorliegend nicht erfüllt.
Eine Offerte kann Varianten zu der in der Ausschreibung umschriebenen Leistung enthalten (vgl. VGr, 17. Februar 2000, BEZ 2000 Nr. 25). Ein Sonderfall sind Varianten, die nicht der Erbringung der ausgeschriebenen Leistung dienen, sondern eine Änderung des Leistungsinhalts in quantitativer oder qualitativer Hinsicht zum Gegenstand haben; wie z.B. die von der Beschwerdeführerin vorgeschlagenen Änderungen, die laufende Nachführung während der Erneuerung mit an sie zu vergeben anstatt diese, wie ausdrücklich vorgesehen, beim Nachführungsgeometer zu belassen. Es erscheint zwar nicht gerechtfertigt, Varianten dieser Art von vornherein auszuschliessen, da sie der Behörde Gelegenheit geben, eine allenfalls diskutable Vorgabe nochmals zu überprüfen. Gelangt die Behörde jedoch zum Schluss, dass die Anforderungen entsprechend der Variante zu ändern sind, muss auch den andern Anbietern Gelegenheit gegeben werden, ihre Offerten mit Blick auf die neue Umschreibung des Leistungsinhalts zu ergänzen. Dieses Vorgehen, das der Regelung der Submissionsverordnung für wichtige Auskünfte vor der Eingabe der Angebote (§ 19 Abs. 2 SubmV) entspricht, gewährleistet die Gleichbehandlung der Anbieter und die Transparenz des Vergabeverfahrens.
Die Beschwerdegegnerin hat es abgelehnt, die Ausschreibungsbedingungen entsprechend der Variante zu ändern. Dementsprechend hat sie darauf verzichtet, von den übrigen Anbietern eine entsprechende Offertergänzung einzuholen. Ein direkter Zuschlag zugunsten der von der Beschwerdeführerin eingereichten Unternehmervariante käme demnach derzeit ohnehin nicht in Frage. Dass sie die Unternehmervariante der Beschwerdeführerin dennoch in den Offertvergleich einbezogen hat, diente letztlich dem Nachweis, dass sich auch dadurch am Ergebnis nichts ändern würde. Diese zutreffende Feststellung behält ihre Gültigkeit auch dann noch, wenn man – wie vorstehend (vgl. E. 4f) ausgeführt – die Bewertung der Beschwerdeführerin beim Zuschlagskriterium 9 anhebt. Das Gesamtergebnis würde mit 90 : 92 nach wie vor zugunsten der Mitbeteiligten ausfallen. Folglich vermöchte auch eine Wiederholung des Submissionsverfahrens auf der Basis der Unternehmervariante der Beschwerdeführerin den Zuschlag nicht zu verschaffen. Mithin fehlt ihr diesbezüglich ein Anfechtungsinteresse, so dass dieser Frage nicht weiter nachzugehen ist.
Zusammenfassend ist die Beschwerde somit abzuweisen.
6. Ausgangsgemäss wird die Beschwerdeführerin kostenpflichtig (§ 13 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit § 70 VRG) und steht ihr keine Parteientschädigung zu (§ 17 Abs. 2 VRG).