Decision ID: cb8a8db2-3241-58d3-b8c2-c5c02d72306b
Year: 2018
Language: it
Court: TI_TCA
Chamber: TI_TCA_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: public_law

ritenuto,
in fatto
A.
La Comunione ereditaria formata da RI 1, RI 3 e RI 4, RI 2 e RI 5 (in seguito: CE) è proprietaria del mapp. _ di Bellinzona, situato in località
Santa Marta
(viale Officina _). Sul fondo, di complessivi
1'850 m
2
, insiste Villa _, edificata nel 1890 e attorniata da un giardino. La proprietà confina a nord con il mapp. _, il
quale, a sua volta, è limitrofo ai mapp. _ e _.
B.
a. Con risoluzione del 28 ottobre 2015 (n. 6002) il Municipio del Comune di Bellinzona ha adottato una zona di pianificazione, la cui durata è limitata fino alla pubblicazione della variante del
piano sostitutivo e comunque non oltre i cinque anni. Scopo del provvedimento è quello di salvaguardare edifici e impianti potenzialmente interessati dalla tutela dei beni culturali d'interesse
cantonale e locale e quelli da conservare ai sensi del piano particolareggiato del centro storico (PP-CS). Il provvedimento vieta ogni intervento che possa pregiudicare la pianificazione dell'utilizzazione; in particolare non è ammessa la demolizione degli edifici e degli impianti potenzialmente ritenuti beni culturali protetti e non sono ammessi interventi che ne alterino irrimediabilmente i valori storico-architettonici e contestuali che ne potrebbero giustificare la tutela. Possono essere autorizzati gli interventi di ricupero, risanamento, riattamento, trasformazione e manutenzione che rispettino i valori storico-architettonici e contestuali alla base della proposta di tutela. Nuovi edifici che non perturbano in modo rilevante lo spazio di relazione degli oggetti di cui è da esaminare la proposta di tutela possono essere autorizzati.
b. Raccolto il preavviso della Sezione dello sviluppo territoriale del Dipartimento del territorio (Sezione), il Municipio ha disposto la pubblicazione della zona di pianificazione dal 18 gennaio al 16 febbraio 2016. Questa interessa, tra gli altri, il mapp. _. Per quanto attiene ai mapp. _, _ e _ essa prevede in particolare:
Per i mappali n. _, _ e _ RFD Bellinzona la zona di pianificazione è istituita per le nuove costruzioni, vista la ridefinizione delle volumetrie vincolate nell'ottica di un disegno urbanistico unitario e di rispetto dei beni da tutelare posti nelle vicinanze.
C. a. Con ricorso del 29 febbraio 2016 la CE è insorta davanti al Tribunale cantonale amministrativo contro il predetto provvedimento pianificatorio, chiedendone in via principale l'annullamento e, in via subordinata che il mapp. _ venga espunto dalla lista
dei potenziali beni culturali nonché che "il perimetro di protezione comprendente i mappali N.ri _, _, _ e _ RFD" venga annullato. In via ancor più subordinata postula una limitazione
della durata della misura a due anni. Essa contesta anzitutto la sussistenza dei presupposti per la sua emanazione, ritenendola illegale, priva di interesse pubblico e lesiva della garanzia della proprietà e destinata a impedirle di edificare il suo fondo in palese dispregio del divieto d'arbitrio e del principio di buona fede. Con riferimento al fatto che il Comune dispone di un piano regolatore recente, che ha recepito i contenuti della legge sulla protezione dei beni culturali del 13 maggio 1997 (LBC; RL 445.100), essa nega poi la presenza di un notevole cambiamento delle circostanze atto a giustificare il provvedimento. Peraltro lo stesso non addurrebbe i motivi "(...) di una così radicale modifica di impostazione del piano tramite una tutela a tappeto di tutto quanto è stato costruito a cavallo tra il 19
esimo
e il 20
esimo
secolo". Sempre con riferimento al piano regolatore di recente approvazione, essa sottolinea come la sua proprietà, che non presenta pregi particolari, non fosse menzionata nella lista dei beni culturali allora compilata e avallata dall'Ufficio dei beni culturali (UBC) né tanto meno nell'
Inventario federale degli insediamenti svizzeri da proteggere d'importanza nazionale (ISOS)
. Vi sarebbero inoltre ulteriori motivi per annullare la misura: anzitutto la stessa non potrebbe colpire selettivamente solo singoli fondi, contrariamente a quanto ammette la giurisprudenza di questo Tribunale, che critica. Di conseguenza il Comune avrebbe dovuto semmai far capo alle misure cautelari di cui alla LBC. Essa s'inserirebbe inoltre nel quadro delle vertenze che paralizzano da anni l'uso a fini edilizi della sua proprietà in violazione del principio della sicurezza giuridica. Esponendo poi il contesto politico che ha portato alla sua adozione, essa sottolinea l'incoerenza del Municipio sulla base di un esempio concreto, invocando una lesione del principio della parità di trattamento. Sottolinea inoltre lo stato di degrado in cui versa sia la villa che il giardino e critica "la modifica degli allineamenti e volumetrie vincolate comparto Santa Marta (Villa _) tramite un perimetro di protezione che la inserisce nel quartiere di San Giovanni". Censura infine, con riferimento al principio della proporzionalità, la durata del provvedimento.
b. Il Comune di Bellinzona e la Sezione postulano in sede di risposta la reiezione del gravame. Dei loro argomenti si dirà, per quanto necessario, nei seguenti considerandi.
c. In sede replica e di duplica le parti, approfondendo i loro
argomenti, si riconfermano nelle rispettive tesi e domande. In particolare la CE sottolinea come nella risoluzione del 19 settembre
2007 (n. 4749) il Consiglio di Stato avesse negato l'interesse
pubblico a proteggere Villa _. Richiama inoltre, come mezzo di prova, una serie di documenti dal Comune e chiede
l'esperimento di un sopralluogo.
D. a. Con risoluzione del 1° marzo 2017 (n. 9177) il Municipio ha
adottato un aggiornamento della predetta misura a seguito delle indicazioni fornite dal Dipartimento del territorio nell'ambito
dell'esame preliminare del 26 gennaio 2017 concernente la variante del piano regolatore relativa alla tutela dei beni culturali. In tale sede il Dipartimento aveva infatti espresso l'intenzione di istituire una tutela d'interesse cantonale per l'intero quartiere di San Giovanni. Il perimetro dell'originaria zona di pianificazione è dunque stato esteso all'intero quartiere e, nel contempo, leggermente ridotto verso ovest, escludendo i mapp. _, _, _ e una porzione del mapp. _ e del fondo della CE.
b. Raccolto il preavviso della Sezione, il Municipio ha disposto la
pubblicazione del predetto aggiornamento dal 18 aprile al 23 maggio 2017. Ribadite le precedenti indicazioni circa la sua durata, la scheda descrittiva precisa che "Per la modifica dei nuovi limiti la zona di pianificazione entra in vigore con la sua pubblicazione e resta in vigore, come nel complesso, sino al 18.01.2021".
E. a. Anche contro il predetto aggiornamento la CE insorge in questa sede, postulandone in via principale l'annullamento, in via subordinata l'esclusione del suo fondo dal perimetro del quartiere di San Giovanni e in via ancor più subordinata una limitazione della durata della misura a due anni. Contestando anzitutto l'aggiornamento sia dal profilo delle competenze che da quello procedurale e sollevando le medesime critiche avanzate nel ricorso del 29 febbraio 2016, essa censura in particolare la messa sotto tutela dell'intero quartiere secondo un approccio "abusivo e destituito di ogni fondamento". Inoltre, così come stabilito in precedenza dal Consiglio di Stato e dall'allora Tribunale della pianificazione del territorio nella sentenza n. 90.1994.362 del 5 maggio 1995, il suo fondo non apparterrebbe al predetto quartiere, di modo che il suo inserimento sarebbe arbitrario, contrario ai principi della stabilità dei piani e della forza di giudicato formale e materiale delle decisioni amministrative. Lamenta poi una disparità di trattamento sia per rapporto ai fondi estromessi dalla zona, sia per rapporto a quelli ivi mantenuti e che beneficiano di facilitazioni come avviene per il mapp. _. Critica infine la durata del provvedimento, lesivo del principio della proporzionalità.
b. Il Comune di Bellinzona e la Sezione postulano la reiezione del gravame. Dei loro argomenti si dirà, per quanto necessario, nei seguenti considerandi.
c. In sede replica e di duplica le parti, approfondendo i loro argomenti, si riconfermano nelle rispettive tesi e domande. In particolare la CE ribadisce l'arbitrarietà dell'aggiornamento, che costituirebbe in realtà, viste le varie modifiche del perimetro della misura, una nuova zona di pianificazione, emanata a solo un anno di distanza dalla prima. Anche dal profilo dei contenuti si sarebbe passati dalla protezione di singoli edifici di interesse locale alla protezione di un intero comparto in un ottica cantonale. Richiama, come mezzo di prova, una serie di documenti dal Comune e da questo Tribunale e chiede l'esperimento di un sopralluogo.
F. Il 31 ottobre 2018 il Tribunale ha comunicato alle parti di aver acquisito agli atti l'esame preliminare dipartimentale del 26 gennaio 2017 concernente la variante per la tutela dei beni culturali nonché la scheda SIBC I940 ivi acclusa, relativa al quartiere di San Giovanni. Delle osservazioni in merito prodotte dalle parti si dirà all'occorrenza dei considerandi di diritto.
Considerato,

in diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo discende dall'art. 64 cpv. 1 della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (LST; RL 701.100). Certa è la legittimazione attiva dei ricorrenti, proprietari in comunione ereditaria di un fondo toccato dai provvedimenti contestati (art. 64 cpv. 2 lett. a LST). I ricorsi, tempestivi (art. 64 cpv. 1 LST), sono dunque ricevibili in ordine.
1.2. Fondandosi essenzialmente sul medesimo complesso di fatti, le impugnative possono essere evase congiuntamente (art. 76 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100).
1.3. I ricorsi possono essere giudicati sulla base degli atti, integrati dal citato esame preliminare, senza ulteriore istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm). Le prove sollecitate dai ricorrenti nelle repliche (sopralluogo, richiamo atti dal Comune di Bellinzona, ed in
particolare di quelli riguardanti il mancato inserimento nella misura di tutti i beni elencati nella lista trasmessa al Comune
dall'UBC) non appaiono invece suscettibili di apportare al Tribunale ulteriori
elementi rilevanti per l'esito della controversia. Tanto più che, come verrà esposto al consid. 7.2., la scheda descrittiva menziona
i criteri in base ai quali è stata effettuata la scelta dei beni da inserire nel provvedimento adottato il 28 ottobre 2015.
2. 2.1. Secondo l'art. 27 cpv. 1 della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), se i piani d'utilizzazione mancano o devono essere modificati, l'autorità competente può stabilire zone di pianificazione per comprensori esattamente delimitati, al cui interno nulla è lecito intraprendere che possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione. Il principio è ripreso, a livello cantonale, all'art. 57 LST, che
consente di istituire zone di pianificazione se i piani mancano o devono essere modificati, oppure in caso di problemi riguardo all'uso
del territorio o conflitti con principi pianificatori. La zona di pianificazione è adottata, nell'ambito delle proprie competenze, dal Municipio, rispettivamente dal Consiglio di Stato (art. 59 LST); quest'ultimo può inoltre stabilire zone di pianificazione a salvaguardia di obiettivi di sviluppo territoriale e per garantire l'adeguamento delle pianificazioni locali (art. 57 cpv. 2 LST). Il diritto cantonale riprende all'art. 62 cpv. 2 LST gli effetti del provvedimento prescritti all'art. 27 cpv. 1 LPT, secondo cui all'interno della zona nulla può essere intrapreso che possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione, precisando inoltre che le domande di costruzione in contrasto con gli obiettivi del piano in formazione sono decise negativamente (art. 62 cpv. 3 LST). La zona di pianificazione entra in vigore con la sua pubblicazione e lo resta fino a che sia pubblicato il piano sostitutivo, ma comunque non oltre cinque anni, con facoltà del Consiglio di Stato di concedere, per fondati motivi, una proroga di due anni al massimo (art. 27 cpv. 2 LPT, 60 LST).
2.2. La zona di panificazione è un provvedimento conservativo (RDAT 1990 n. 79 consid. 2b), volto a evitare che la pianificazione in atto o in procinto di essere intrapresa venga ostacolata o comunque sia influenzata negativamente da un uso del territorio contrastante col suo indirizzo. Lo scopo principale dell'istituto consiste quindi nel tutelare la libertà di decisione dell'autorità durante lo svolgimento del processo di pianificazione (DTF 118 Ia 510 consid.
4d, 113 Ia 362 consid. 2a/bb;
Alexander Ruch
,
in Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [curatori], Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zurigo/Basilea/Ginevra 2016, n. 26 ad art. 27;
Bernhard Waldmann/Peter Hänni
, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 7 seg. ad art. 27).
A questo stadio l'assetto definitivo dell'ordinamento allo studio non può essere dato per certo. Non si può, in particolare, affermare che ne deriverà effettivamente la restrizione della proprietà che l'indirizzo pianificatorio potrebbe far temere. La zona di pianificazione non si confonde con la pianificazione soggiacente: è un provvedimento a sé stante che, pur condizionato nei suoi effetti dall'indirizzo pianificatorio di cui si pone a tutela, provoca direttamente, per la sua
durata, una restrizione della proprietà. La legittimità della zona di
pianificazione va dunque esaminata distintamente da quella delle intenzioni pianificatorie che, pur nei limiti della loro indeterminatezza, ne informano l'azione. Per i motivi che sono appena stati spiegati, l'esame giurisdizionale che l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT garantisce nella materia specifica non può estendersi, salvo il caso di un'impostazione manifestamente erronea, all'ordinamento pianificatorio nel quale dovrebbero sfociare gli studi avviati, bensì e soltanto alla fondatezza e all'idoneità del vincolo
istituito per non compromettere la loro efficacia (RDAT 1990 n. 79 consid. 2b). Solo importa dunque, in questo contesto, determinare
se il provvedimento si giustifichi in quanto tale.
3. Una restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 26 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101) solo se si fonda su una base legale, è giustificata da un interesse pubblico preponderante e rispetta il principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.).
3.1. In linea generale, è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. L'interesse pubblico a un provvedimento di pianificazione del territorio è, pertanto, segnatamente dato quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente
avvertito dalla collettività. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1.
con rinvii;
Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert
, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102;
Adelio Scolari
, Diritto amministrativo, Parte generale, II ed., Cadenazzo 2002, n. 558-594). L'adozione di una misura di salvaguardia della pianificazione presuppone, come
requisito centrale, una seria intenzione di mutare l'ordinamento pianificatorio vigente (RDAT I-1995 n. 31 consid. 2b
i.f.
;
Ruch
, op. cit., n. 33 segg. ad art. 27): questo significa che deve sussistere un interesse pubblico sia alla modificazione del piano di utilizzazione (piano regolatore, a livello comunale) sia all'impiego transitorio dello strumento della zona di pianificazione (
Ruch
, op. cit., n. 31 seg. ad art. 27;
Waldmann/Hänni
, op. cit., n. 12 seg. ad art. 27). Il grado di concretizzazione di questa intenzione non deve essere, tuttavia, necessariamente elevato, in particolare quando il provvedimento è adottato, come si avvera nel nostro Cantone, dall'esecutivo comunale, che non è l'autorità competente ad adottare il piano di utilizzazione che la zona di pianificazione vuole tutelare (cfr.
Ruch
, op. cit., n. 34 ad art. 27;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert
, op. cit., n. 457).
3.2. Il principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo
d'interesse pubblico desiderato (regola dell'idoneità), che tra i diversi
provvedimenti a disposizione per conseguire tale scopo venga scelto
quello che lede in misura minore gli interessi del proprietario (regola della necessità), infine che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo d'interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (regola della proporzionalità in senso stretto; RDAT II-2000 n. 75
consid. 5b con rinvii;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert
, op. cit., n.
103-106;
Scolari
, op. cit., n. 595-610).
4. Ai fini del giudizio, occorre rammentare che nel nostro Cantone è in vigore, dal 1° novembre 1997, la LBC.
4.1. Secondo questa legge, la protezione del patrimonio culturale è compito comune del proprietario e dell'ente pubblico (cfr. art. 5 LBC); sono suscettibili di protezione sia i beni culturali mobili che quelli immobili (cfr. art. 2 LBC). L'art. 2 LBC dà la definizione di bene culturale: ossia un bene che riveste importanza per la
collettività, un oggetto non solo d'interesse storico o artistico, ma anche religioso, archeologico, architettonico, urbanistico, etnografico, archivistico, bibliografico, numismatico ecc. Fra i beni suscettibili di protezione trovano posto, come detto, gli immobili, ossia le costruzioni, i manufatti, le rovine, le parti costitutive o
accessorie di costruzione, le zone archeologiche ecc.
4.2. Secondo l'art. 3 LBC, sono beni culturali protetti quelli che beneficiano di protezione pubblica ai sensi della legge. Quanto agli immobili, la legge distingue tra quelli d'interesse cantonale e quelli d'interesse locale. I primi sono testimonianze cui è attribuito un significato culturale che travalica l'ambito locale e sono protetti per decisione cantonale (art. 20 cpv. 3 LBC). I secondi sono protetti per decisione comunale (art. 20 cpv. 2 LBC) e fanno parte di quei beni che rivestono importanza soprattutto per le
collettività locali. La ragione delle predette distinzioni sta nel trattamento
in parte differenziato che la legge riserva a ciascuna delle categorie dei beni protetti (cfr. art. 20 e segg. LBC).
4.3. Per quanto concerne la protezione dei beni immobili, giusta l'art. 20 LBC l'istituzione della tutela si inserisce nella procedura di adozione o modifica del piano regolatore o del piano di utilizzazione cantonale: la legge impone infatti una precisa individuazione e descrizione di ogni singolo oggetto (art. 27 n. IX lett. d del regolamento della legge sullo sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011; RLst; RL 701.110). Spetterà quindi anzitutto al Municipio sottoporre, in fase d'elaborazione del piano, ai servizi cantonali la sua proposta relativa ai beni immobili d'interesse comunale. La Commissione dei beni culturali dovrà dare il suo preavviso e parimenti indicare, già in fase di esame preliminare, quali siano gli immobili d'interesse cantonale da proteggere (cfr. art. 20 cpv. 1 LBC). Autorità competenti per la decisione di istituzione della protezione sono il legislativo comunale per gli immobili d'interesse locale e il Consiglio di Stato per quelli d'interesse cantonale (art. 20 cpv. 2 e 3 LBC).
4.4. Secondo l'art. 22 LBC, salvo disposizione contraria, la protezione di un bene culturale si estende all'oggetto nel suo insieme, in tutte le sue parti e strutture interne ed esterne (cpv. 1) e, se le circostanze lo esigono, nelle adiacenze del bene protetto è
da delimitare un perimetro di rispetto entro il quale non sono ammessi interventi suscettibili di compromettere la sua conservazione o la sua valorizzazione (cpv. 2).
5. Zona di pianificazione adottata il 28 ottobre 2015
Secondo i ricorrenti il vincolo pianificatorio contrasterebbe anzitutto con il principio della stabilità dei piani e della sicurezza del
diritto. Il Municipio non avrebbe dimostrato un notevole mutamento delle circostanze atto a giustificare un adattamento
dell'assetto pianificatorio valido sul territorio comunale con riferimento alla tutela dei beni culturali. La tesi non è condivisibile.
5.1.
5.1.1. Il principio della stabilità dei piani è sancito dagli art. 21 cpv. 2 LPT e 33 LST. Ora, tuttavia, i requisiti di applicazione di questi disposti, che permettono di modificare la pianificazione solo in presenza di un notevole cambiamento delle circostanze e che sono pertanto volti ad assicurare una certa sicurezza giuridica a favore dei proprietari interessati, devono essere soddisfatti -
e quindi verificati - al momento in cui verrà effettivamente presentata la variante del piano regolatore di cui l'impugnata zona di
pianificazione si pone a tutela (
Waldmann/Hänni
, op. cit., n. 24 ad art. 27;
Ruch
, op. cit., n. 31 segg. ad art. 27). L'imperativo della sicurezza giuridica ha, per contro, una portata necessariamente attenuata a questo stadio preliminare del processo pianificatorio. Per legittimare, al suo cospetto, una zona di pianificazione, basta che l'intenzione, di valenza pubblica, manifestata dall'autorità di modificare il piano regolatore sia fondata quantomeno su di un cambiamento delle circostanze e risulti nello stesso tempo prevalente rispetto all'interesse privato dei proprietari di mantenere invariato lo stato giuridico dei loro fondi (
ibidem
, con riferimento anche alla
ZBl 1996 pag. 229 consid. 3
).
5.1.2. Se un piano regolatore è stato adottato già in vigenza della
LPT, vi è la presunzione che le restrizioni della proprietà che impone ai proprietari interessati siano valide. Per contro, i piani di utilizzazione che non sono ancora stati adattati alle esigenze poste dal diritto federale in materia di pianificazione territoriale non possono beneficiare di questa presunzione, per cui non vi è motivo di garantirne la stabilità. Più un piano, reputato conforme ai dettami della LPT è recente, più è dato ai singoli proprietari di contare sulla sua stabilità, e più difficilmente la citata presunzione della sua validità sarà contestabile.
5.2. In concreto il piano del paesaggio del Comune di Bellinzona è stato approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione del 16 novembre 2010 (n. 5761). In tale ambito il Governo, preso atto dell'ampliamento da parte del Legislativo comunale della lista dei beni culturali d'interesse locale posti sotto protezione, indicava nel contempo a pag. 18 che:
"Il Servizio inventario dell'UBC dispone di dati di censimento su un certo numero di edifici e manufatti, i quali restano a disposizione dei servizi comunali nel caso in cui decidessero di proteggere ulteriori edifici nell'ambito delle prossime procedure di modifica del PR"
. Tale indicazione si riallacciava a quanto già segnalato nell'ambito dell'esame preliminare del 29 novembre 2006, pag. 14, ossia che
"(...) il Servizio
inventario dell'UBC sta eseguendo una catalogazione generale degli edifici meritevoli di studio esistenti sul territorio del vostro
Comune. Da questo censimento usciranno ulteriori indicazioni su edifici degni di essere protetti sul piano locale o, in qualche caso, cantonale (...)"
. Il censimento, composto da piani di situazione e schede tecniche e fotografiche dei singoli beni, è poi stato ultimato fra il 2013 e il 2014 e trasmesso al Comune il 6 maggio 2014. Dei circa 900 beni d'interesse storico-culturale censiti dal Servizio inventario, l'UBC ha proposto la protezione di 13 beni d'interesse cantonale e indicato altri 309 beni (272 integrali e 37 parziali) potenzialmente meritevoli di protezione a livello locale. Sulla base di tale documentazione il 7 maggio 2014 il Municipio ha licenziato immediatamente il messaggio n. 3815 per la richiesta di credito per l'accompagnamento nell'elaborazione della variante di piano regolatore con oggetto i beni culturali da proteggere su territorio comunale.
5.3. Ferme queste premesse, è vero che dalla data d'approvazione del piano del paesaggio sino all'adozione della misura qui contestata sono trascorsi solo cinque anni. Tuttavia il processo pianificatorio che ha preceduto l'adozione della misura, culminato nell'approvazione del 16 novembre 2010, non poteva a quella data essere considerato ultimato e quindi definitivo per quanto attiene alla tutela dei beni culturali, mancando l'aggiornamento del relativo censimento, che costituisce uno strumento conoscitivo indispensabile per vagliare e semmai proteggere il patrimonio architettonico e artistico. Che l'edificio al mapp. _ non risultasse menzionato nelle liste di cui disponeva nel 2010 il Servizio inventario non è quindi da ricondurre, come vorrebbero i ricorrenti, al fatto che esso non fosse meritevole di tutela, bensì alla circostanza che il lavoro di censimento era in corso. Anche la mancata menzione nell'ISOS della loro proprietà non è determinante. Infatti, l'ISOS non è un inventario degli edifici da proteggere ma degli insediamenti, dei quali compie un'analisi articolata della sostanza edilizia, non limitata alla singola costruzione. Determinante è piuttosto l'immagine che ne risulta. Non necessariamente ogni edificio degno di protezione viene evidenziato nell'inventario, ma solo se questo occupa una posizione di particolare significato e dominanza per il contesto (cfr. ISOS della Repubblica e Cantone Ticino, vol. 4, Bellinzona Blenio Riviera, Berna 2008, pag. 3 segg.; STA 52.2017.120 dell'11 giugno 2018 consid. 9.1.).
5.4. A ciò si aggiunge il fatto che, come ricorda il Comune in sede di risposta, ancor prima del licenziamento del citato messaggio municipale erano state presentate al Municipio una mozione, una petizione e un'iniziativa popolare (con firme depositate il 10 febbraio 2014) per una maggior tutela dei beni culturali presenti sul territorio. Anche questa circostanza, indicativa di un mutato atteggiamento nella popolazione in merito alla tematica dei beni culturali, concorre dunque a sostanziare la necessità di sottoporre a verifica il piano regolatore. Da tutto ciò discende che, tenuto oltremodo conto del limitato esame che qui si è chiamati a svolgere, l'avversata zona di pianificazione non viola il precetto della sicurezza giuridica e il principio della stabilità dei piani.
5.5. Non può portare a diversa conclusione il richiamo alla sentenza n. 90.2011.3 del 13 novembre 2012 di questo Tribunale (pubbl. in: RtiD II-2013 n. 27) concernente Villa _, che verteva sulla (apparente) contraddittorietà fra la pianificazione generale del comparto dov'è situata la villa e la sua tutela come bene culturale. Anche la tesi secondo cui, nella risoluzione del 19 settembre 2007 (n. 4749) concernente l'approvazione di 21 varianti al piano regolatore di Bellinzona, il Consiglio di Stato, in evasione ai ricorsi n. 5 e n. 7, avesse negato l'interesse pubblico a proteggere Villa _, non appare fondata. Infatti, in tale sede, il Governo si era limitato a rilevare come dalle intenzioni dell'ente pianificante non emergesse quella di tutelare il parco e la villa al mapp. _, ciò che appare comprensibile se si pone mente al fatto che l'adozione e l'approvazione delle 21 varianti è precedente all'adozione e all'approvazione del piano del paesaggio avvenuta, come visto, nel 2010.
6. 6.1. I ricorrenti ritengono poi che il Municipio non poteva procedere unicamente con una lista di singoli fondi, ma avrebbe per contro dovuto delimitare dei comprensori oggetto di tutela, non essendo possibile tutelare un ambiente pregevole, salvaguardando unicamente alcuni edifici. La misura non sarebbe quindi rispettosa del principio della legalità. Ora, come ricordano gli stessi ricorrenti, questa Corte ha già avuto modo di esprimersi in merito alla tematica in un caso analogo (cfr. STA 90.2013.14 del 27 ottobre 2014 consid. 5.1.2). Gli insorgenti non spiegano però minimamente perché tale giurisprudenza andrebbe abbandonata. In merito il Tribunale si limita dunque a rilevare che la zona di pianificazione qui avversata è comprensiva di un piano in scala
1:3'000 che delimita il territorio per il quale è istituita la tutela temporanea, suddividendo edifici e aree. Per i primi la zona di pianificazione coincide di regola con il fondo su cui sorge il bene
culturale; le aree invece abbracciano di solito spazi di contorno e giardini. È dunque a torto che i ricorrenti ritengono che il provvedimento non delimiti esattamente dei comprensori. Il fatto che essi non siano contigui o che abbiano dimensioni ridotte nulla muta al riguardo: il principio di proporzionalità, cui occorre ricondurre la nozione di "comprensori esattamente delimitati" (cfr.
Waldmann/Hänni
, op. cit., n. 21 ad art. 27;
Ruch
, op. cit., n. 37 ad art. 27), impone anzi di procedere in questo senso. Si deve infatti considerare come la zona di pianificazione in parola si pone nel contesto della tutela dei beni culturali. Vero è che questa dev'essere estesa anche al loro contesto, attraverso l'istituzione dei perimetri di rispetto (art. 22 cpv. 2 LBC), ma non si può pretendere che esso venga tracciato già a questo stadio, ove il Municipio intende ancora verificare se il bene culturale sia o meno degno di tutela.
6.2. Da notare poi che, contrariamente a quanto assumono i ricorrenti, la zona di pianificazione non va confusa con le misure provvisionali di cui all'art. 17 LBC, intese a proteggere singoli manufatti esposti al rischio di manomissione, alterazione, distruzione o simili. In questo ambito, considerato il chiaro testo degli art. 17 cpv. 1 LBC e 14 cpv. 2 del regolamento sulla protezione dei beni culturali del 6 aprile 2004 (RBC; RL 445.110), si deve
ritenere che il Consiglio di Stato è competente a tutelare in via
cautelare tutti gli immobili degni di protezione, anche d'interesse locale, mentre al Municipio rimane riservata la facoltà di istituire una zona di pianificazione ai sensi degli art. 57 segg. LST (cfr. STA 52.2013.193 del 24 aprile 2014 consid. 2.2.).
6.3. Gli insorgenti ripercorrono poi l'iter procedurale concernente la domanda di costruzione inoltrata il 5 settembre 2013 contemplante la demolizione della villa. Tale domanda è stata sospesa dal Municipio per due anni con risoluzione 19 febbraio 2014, annullata poi dal Consiglio di Stato con decisione 14 gennaio 2015 poiché era stato omesso di esaminare il progetto in base al diritto vigente. La sospensiva è quindi stata riconfermata dal Municipio con decisione 23 marzo 2015, pure attualmente al vaglio del Governo. Da tale iter i ricorrenti ne deducono che la zona di pianificazione sarebbe stata adottata al precipuo scopo di impedirle di realizzare tale progetto. La tesi va respinta già solo per il fatto che, in assenza di una norma esplicita contraria, una zona di pianificazione può essere decretata dopo un periodo di
sospensione della domanda e viceversa, cumulando la durata dei rispettivi provvedimenti provvisionali e della conseguente restrizione della proprietà, riservato il principio della proporzionalità (cfr. STA 52.2014.389 del 16 febbraio 2016 consid. 3.3.,
90.2011.7 del 23 maggio 2012 consid. 3.3.).
7. I ricorrenti ritengono inoltre che non siano presenti i requisiti per l'inclusione del loro fondo nella zona di pianificazione, la quale poggerebbe su una selezione arbitraria dei beni indicati nel piano in scala 1:3'000.
7.1. Innanzitutto dev'essere riconosciuto l'interesse pubblico alla verifica della necessità di preservare determinati manufatti che potrebbero presentare un interesse storico, culturale o ambientale per la collettività. Come visto al considerando 5.2., il provvedimento interessa quegli oggetti contenuti nella proposta del 6 maggio 2014 dell'UBC, a seguito della quale il Municipio ha dato immediatamente avvio ai lavori di revisione del piano regolatore. Affidato l'incarico a un pianificatore esterno e istituita una commissione municipale consultiva, il lavoro preparatorio si è concluso con la rassegna del Rapporto di pianificazione per esame preliminare ottobre 2015 che, fra i 309 beni segnalati dall'UBC, effettua una prima scelta, selezionandone 182, oltre a quelli già soggetti a tutela in base al piano particolareggiato del nucleo in vigore (61), per un totale di 243 beni protetti (cfr. citato rapporto,
pag. 23 e allegati B e C). Tale documento è stato inviato al Dipartimento del territorio per l'esame preliminare il 28 ottobre 2015, data che corrisponde all'adozione del provvedimento qui avversato, che è stato inoltrato due giorni dopo, il 30 ottobre 2015, alla Sezione dello sviluppo territoriale per preavviso (cfr.
supra
, consid. B.b). La contestata misura, adottata al termine dei lavori preparatori relativi alla revisione, mira dunque a evitare che gli oggetti selezionati possano venir irrimediabilmente compromessi. La scheda descrittiva ne dà atto, spiegando come la scelta abbia preso in considerazione i seguenti aspetti:
- valore oggettivo dell'edificio dal profilo storico-architettonico e affettivo;
- presenza di elementi architettonici, tipologici e decorativi (interni ed esterni) che ne giustifichino una messa sotto tutela;
- valutazione del degrado e delle alterazioni subite, rispettivamente del potenziale di ricupero rispetto allo stato originario;
- aspetto contestuale: importanza dell'edificio da tutelare per rapporto al contesto urbanistico ed edificato circostante;
- aspetto economico: eventuale riduzione delle possibilità di sfruttamento quantitativo del fondo in base alle norme di zona.
Tali criteri corrispondono a quelli esposti al cap. 1.2, pag. 5 del citato rapporto, che è stato incluso nella documentazione posta in pubblicazione relativa all'avversata misura (cfr. FU 3/2016 del 12 gennaio 2016, pag. 361)
7.2. Sulla scorta di queste considerazioni, l'intenzione del Municipio di porre mano alla pianificazione in questa direzione appare sufficientemente dimostrata, ciò che basta per giustificare, sotto l'aspetto dell'interesse pubblico, l'adozione del provvedimento in oggetto. Nulla mutano al riguardo le considerazioni espresse dai ricorrenti sul fatto che l'edificio di loro proprietà e il giardino che lo circonda non adempirebbero ai requisiti appena descritti. Con
questa argomentazione essi misconoscono lo scopo del provvedimento stesso, che è proprio quello di approfondire questi
aspetti in modo da valutare se si giustifica l'istituzione della tutela. La critica risulta dunque in realtà prematura e rivolta alla pianificazione
in fieri
. Precoce a questo stadio è quindi una discussione sul valore del bene che l'autorità intenderebbe tutelare, dal momento che scopo del provvedimento qui contestato è unicamente la salvaguardia degli obiettivi della futura pianificazione (STA 90.2013.14 del 27 ottobre 2014 consid. 5.2., 90.2008.9 dell'8 settembre 2009 consid. 5.2.). Anche i generici riferimenti agli edifici ai mapp. _, _ e _, che sarebbero stati depennati arbitrariamente dalla lista trasmessa il 6 maggio 2014 dall'UBC, non meritano ascolto. Come esposto al considerando che precede, la scheda descrittiva e il rapporto di pianificazione dell'ottobre 2015 spiegano i motivi in base ai quali è stata effettuata la prima selezione dei beni, che sono poi stati inclusi nella misura. Tali motivi, con i quali i ricorrenti non si confrontano minimamente, appaiono pertinenti. Peraltro, l'approccio adottato dal Municipio è stato in seguito pienamente condiviso dal Consiglio comunale, il quale ha adottato il 4 dicembre 2017 all'unanimità la variante di piano regolatore concernente i beni culturali. Ad ogni modo, la critica, infondata, risulta anche in contraddizione con il rimprovero mosso al Comune di aver messo in atto una protezione indiscriminata di tutto quanto è stato costruito a Bellinzona a cavallo tra il 19
esimo
e il 20
esimo
secolo.
7.3. Pure prematura, quindi improponibile in questa sede, risulta la critica rivolta alla proposta di modifica degli allineamenti e volumetrie vincolate nel comparto Santa Marta (mapp. _, _, _
, _,_ e _). Tale tematica è infatti affrontata al cap. 4.5.2, pag. 20 seg. del rapporto di pianificazione ottobre
2015 concernente la variante "Tutela dei beni culturali", che, come visto, è stato incluso solo a titolo informativo nella documentazione posta in pubblicazione relativa all'avversata misura. Giustamente gli insorgenti non sollevano invece obiezioni di sorta in merito all'indicazione concernente i mapp. _, _ e _ contenuta nella scheda che accompagna la misura e riportata
supra
al consid. B.b.
8. I ricorrenti sostengono che la misura sia costitutiva di un'evidente disparità di trattamento con particolare riferimento alla mancata
inclusione nel provvedimento dell'edificio al mapp. _,
contemplato dall'ISOS e incluso nella lista trasmessa al Municipio il 6 maggio 2014. Ora, secondo la giurisprudenza del Tribunale federale
, il principio dell'uguaglianza dinanzi alla legge ha una portata necessariamente limitata nell'ambito di provvedimenti pianificatori e s'identifica in sostanza con il divieto dell'arbitrio (DTF 131 I 1 consid. 4.2, 130 I 65 consid. 3.6, 129 I 346 consid. 6). Gli insorgenti non dimostrano affatto che il provvedimento osteggiato sia non solo opinabile, ma addirittura manifestamente insostenibile. Ad ogni modo, fermo restando quanto esposto ai consid. 7.1. e 7.2. in merito ai motivi in base ai quali è stata effettuata la prima selezione dei beni e al consid. 5.3. in merito alla portata dell'ISOS, si osserva che l'edificio al mapp. _ vi risulta menzionato solo come "elemento segnalato" e "elemento perturbante" (cfr. ISOS, pag. 54, n. 2.0.9.). La censura si avvera dunque infondata.
9. 9.1.
Fondata dal punto di vista della legalità e dell'interesse pubblico, dev'essere ancora esaminato se per rapporto alle circostanze concrete la misura pianificatoria all'esame risulta ragionevole, idonea e necessaria, segnatamente se non sacrifica sproporzionatamente l'interesse privato contrapposto (RDAT I-1995 n. 31 consid. 2b). In altre parole, occorre verificare se il provvedimento rispetta il principio della proporzionalità. Nel caso in esame, i requisiti appena enumerati sono senz'altro adempiuti.
9.2. Sull'idoneità della misura contestata non possono sussistere dubbi: essa permette efficacemente di tutelare il margine di manovra delle autorità pianificatorie nell'approntare la variante che istituirà la tutela degli oggetti, proteggendo questi ultimi da interventi potenzialmente pregiudizievoli. Nel contempo, essa si rivela pure necessaria, non essendo dato di vedere un provvedimento meno incisivo. Nemmeno sacrifica sproporzionatamente l'interesse dei privati. Intanto, la zona di pianificazione non vieta
tout court
qualsiasi intervento edilizio al suo interno, ma unicamente quelli che potrebbero pregiudicare la futura pianificazione. Ciò significa che, anche a seconda del grado di maturazione di quest'ultima, determinati progetti edilizi che non vi si pongono in contrasto potranno comunque essere approvati. Da ultimo va ricordato che un apprezzabile elemento di proporzionalità è già insito nella natura stessa del provvedimento,
la cui durata modulabile potrà venir ridotta a dipendenza dello stato di avanzamento dei lavori di revisione
. In definitiva, esso si appalesa senz'altro sopportabile.
10. Aggiornamento della zona di pianificazione adottata il 1° marzo 2017
Con risoluzione del 1° marzo 2017 (n. 9177) il Municipio ha adottato un aggiornamento della predetta misura a seguito delle indicazioni fornite dal Dipartimento del territorio nell'ambito dell'esame preliminare del 26 gennaio 2017 concernente la variante del piano regolatore relativa alla tutela dei beni culturali, poi adottata, come visto, il 4 dicembre 2017 dal Legislativo comunale. In tale sede il Dipartimento aveva infatti espresso a pag. 6-7 l'intenzione di istituire una tutela d'interesse cantonale per l'intero quartiere di San Giovanni in quanto insediamento. All'esame preliminare era allegata la relativa scheda, che al capitolo "Tutela ai sensi della LBC", pag. 2, prevede in particolare quanto segue:
Tutela: Si propone di istituire la tutela quale bene culturale d'interesse cantonale del Quartiere di San Giovanni a Bellinzona (...) ai sensi della LBC, nella sua globalità e in tutte le sue componenti, edifici, giardini e recinzioni comprese. In particolare, la tutela vuole garantire la conservazione dei prospetti esterni dei singoli edifici (tinteggiature, serramenti), dei manufatti che definiscono gli spazi attorno agli edifici, come pure la sostanza monumentale riconosciuta ed essenziale dei singoli edifici protetti. (...)
Il Municipio ha dunque esteso il perimetro dell'originaria zona di pianificazione all'intero quartiere, riducendolo, nel contempo, verso ovest con l'esclusione dei mapp. _, _, _ e di
una porzione del mapp. _ e del fondo dei ricorrenti. La scheda che accompagna la misura è stata attualizzata di conseguenza (cfr.
infra
, consid. 12.1.).
11. I ricorrenti contestano anzitutto l'aggiornamento della misura dal profilo delle competenze: trattandosi di una tutela disposta dal Cantone, la zona di pianificazione avrebbe dovuto essere aggiornata dal Consiglio di Stato conformemente agli art. 57 cpv. 2 e 59 cpv. 1 LST e non dal Comune su richiesta del Dipartimento. La tesi non merita accoglimento. Infatti, come visto sopra al consid. 4.3., secondo l'art. 20 LBC, l'istituzione della tutela si inserisce nella procedura di adozione o modifica del piano regolatore o del piano di utilizzazione cantonale. Più precisamente, il Governo decide in sede di approvazione del piano regolatore quali immobili siano da proteggere in quanto beni culturali d'interesse cantonale (art. 20 cpv. 3 LBC). Coerentemente con questa procedura, anche al Municipio, competente ad avviare i lavori di revisione del piano regolatore (cfr. art. 25 LST), va riconosciuta la competenza di istituire una zona di pianificazione a tutela della pianificazione
in fieri
relativa alla tutela dei beni d'interesse
cantonale, che avviene, come detto, nell'ambito dell'elaborazione del piano regolatore (cfr. STA n. 90.2013.14 del 27 ottobre 2014
consid. 5.1.2.). Va peraltro osservato che i ricorrenti non hanno sollevato obiezioni di sorta in merito alle competenze comunali in materia nell'ambito del loro ricorso contro la zona di pianificazione adottata il 28 ottobre 2015, che ha come oggetto anche la tutela di 17 beni d'interesse cantonale (cfr. planimetria 1:3'000 e rapporto di pianificazione ottobre 2015, capitolo 3.1, pag. 10).
12. Più delicata la questione relativa ai contenuti dell'aggiornamento della misura, anch'essi contestati dagli insorgenti. In proposito si rileva quanto segue.
12.1. Secondo l'art. 58 LST, la zona di pianificazione si compone di un piano che ne delimita il comprensorio e di una scheda descrittiva che ne stabilisce i contenuti, gli scopi, gli effetti e la durata. In concreto la scheda, adottata il 28 ottobre 2015, è stata aggiornata come segue (cfr. sottolineature e stralci):
Motivazioni
La zona di pianificazione, definita ai sensi degli art. 57-61 Lst, è istituita allo scopo di salvaguardare edifici e impianti potenzialmente interessati dalla tutela dei beni culturali protetti d'interesse cantonale, locale e quelli da conservare ai sensi del piano particolareggiato del Centro storico (PP-CS) in attesa che sia adottata una variante di PR che permetta di codificare nel dettaglio le tutele.
La zona di pianificazione si estende ai fondi nei quali sono situati gli oggetti di cui si propone la tutela, contenuti nella proposta trasmessa al Dipartimento del territorio e completata con la modifica a seguito dell'esame preliminare del 26.01.2017 del DT contemporaneamente a questa scheda di pianificazione per esame preliminare.
(...)
La zona di pianificazione mira ad evitare che, sulla base delle prescrizioni pianificatorie di zona vigenti, gli edifici oggetto di esame possano essere demoliti o irrimediabilmente alterati rispetto ai valori storico-architettonici e contestuali che ne potrebbero giustificare la tutela.
Per i mappali n. _, _ e _ RFD Bellinzona la zona di pianificazione è istituita per le nuove costruzioni, vista la ridefinizione delle volumetrie vincolate nell'ottica di un disegno urbanistico unitario e di rispetto dei beni da tutelare posti nelle vicinanze.
Effetti
Nella zona di pianificazione, che comprende i beni culturali proposti, così come definiti nell'allegato grafico in scala 1:3000 e nella relativa tabella riassuntiva annessa al documento per esame preliminare, e nella modifica a seguito dell'esame preliminare del 26.01.2017 del DT, è vietato ogni intervento che possa pregiudicare la pianificazione dell'utilizzazione del territorio (art. 61 Lst), in particolare non è ammessa la demolizione degli edifici e degli impianti potenzialmente da proteggere e non sono ammessi interventi che ne alterino irrimediabilmente i valori storico-architettonici e contestuali che ne potrebbero giustificare la tutela.
Possono essere autorizzati gli interventi di recupero, risanamento, riattamento, trasformazione e manutenzione che rispettano i valori storico-architettonici e contestuali alla base della proposta di tutela.
Nuovi edifici che non perturbano in modo rilevante lo spazio di relazione degli oggetti di cui è da esaminare la proposta di tutela e che non compromettono gli obiettivi della pianificazione in atto, possono essere autorizzati all'interno della zona di pianificazione, come pure ai mappali ni. 1137, 1138, 1120 e 1125 nel quartiere San Giovanni, laddove il tessuto edile storico è già stato sostituito da edifici non degni di particolare protezione.
La zona di pianificazione entra in vigore (...).
12.2. In concreto, come osserva la Sezione in sede di risposta, l'aggiornamento, eseguito sulla base dell'approfondimento operato dall'autorità cantonale in merito al quartiere San Giovanni, è una conseguenza dell'avanzamento e dell'affinamento degli studi pianificatori in atto. Rispecchiando lo stato aggiornato della pianificazione in atto, esso risulta legittimo nonché sorretto da un sufficiente interesse pubblico. Dell'aggiornamento, che ha comportato l'esclusione dal perimetro della misura della porzione ovest del mapp. _ (cfr. planimetria 1:3'000 annessa all'aggiornamento),
hanno peraltro beneficiato gli stessi ricorrenti. Ad ogni modo, esso suscita tuttavia non poche perplessità dal profilo delle modifiche a cui è stata sottoposta la scheda che accompagna la misura. Infatti, sebbene l'adattamento sostituisce e modifica per il quartiere di San Giovanni i contenuti della misura originaria
quo
al carattere dell'eventuale tutela (da locale a cantonale), la scheda si limita a inserire, rispettivamente stralciare le (poche) indicazioni riportate al considerando che precede. Inoltre la stessa, formulata in origine per tutelare la pianificazione
in fieri
concernente la tutela di singoli edifici, siano essi d'importanza locale o cantonale, non sembra recepire le particolarità derivanti dalla tutela del quartiere di San Giovanni come insediamento, descritte nella scheda SIBC I940 allegata all'esame preliminare del 26
gennaio 2017, che prevede una protezione del quartiere "nella sua globalità e in tutte le sue componenti". È però altresì vero che le motivazioni e gli effetti descritti nella scheda accompagnante la
misura diventano comprensibili e sufficientemente chiari per
quanto attiene al quartiere proprio se letti alla luce della scheda SIBC I940 (cfr. in particolare "Significato e valore: motivazioni della tutela", pag. 2). Si deve quindi ritenere che l'aggiornamento, nella forma adottata dal Municipio, possa ancora essere considerato uno strumento valido a gestire provvisoriamente il comparto e tutelare la pianificazione
in fieri
. Contrariamente a quanto sostengono i ricorrenti l'approccio non risulta pertanto "abusivo e destituito di ogni fondamento".
12.3. Va altresì aggiunto che, benché menzionato nella scheda accompagnante la misura, l'esame preliminare del 26 gennaio 2017 e la relativa scheda SIBC I940 non sono stati inclusi negli atti pubblicati, come visto, dal 18 aprile al 23 maggio 2017 (cfr. FU 29/2017 dell'11 aprile 2017, pag. 3159). Ora, l'eventuale lesione del diritto di essere sentiti dei ricorrenti, peraltro nemmeno invocata né in sede di ricorso né con le osservazioni del 19 novembre 2018, è stata in ogni caso sanata in questa sede con l'invio dei due documenti (cfr.
supra
, consid. F). Va inoltre respinta la tesi degli insorgenti, espressa nelle predette osservazioni, secondo cui con la pubblicazione dal 5 dicembre 2017 al 3 febbraio 2018 della risoluzione del 4 dicembre 2017, con cui il Consiglio comunale ha adottato la variante del piano regolatore concernente i beni culturali, la zona di pianificazione sarebbe decaduta ex art. 60 cpv. 2 LST. Tale norma prevede infatti che la
zona di pianificazione resta in vigore fino alla pubblicazione del
piano sostitutivo, ciò che in concreto non è ancora avvenuto, dato che contro la risoluzione del 4 dicembre 2017 è stato interposto un ricorso tuttora pendente presso il Consiglio di Stato (art. 31 cpv. 1 LST).
13. Nel suo ricorso contro l'aggiornamento il rappresentante legale dei ricorrenti ripropone poi "per scrupolo di patrocinio" le medesime critiche sollevate nel suo gravame del 29 febbraio 2016 relative alla violazione del principio della stabilità dei piani e all'arbitrarietà della misura, di cui il Municipio avrebbe fra l'altro fatto un uso strumentale allo scopo precipuo di impedirle qualsiasi edificazione sul suo fondo. Tali censure non meritano di venir accolte per i motivi esposti sopra ai consid. 5, 6 e 7, a cui si rinvia.
14. I ricorrenti sostengono inoltre che il loro fondo non apparterrebbe al quartiere di San Giovanni, così come statuito nella sentenza n. 90.1994.362 del 5 maggio 1995 dall'allora Tribunale della pianificazione del territorio e come si evincerebbe dall'ISOS. Tale tesi
risulta priva di fondamento. Anzitutto la citata sentenza annullava la variante approvata dal Governo il 22 dicembre 1993 (n. 11223) concernente la perimetrazione di vari quartieri, fra cui
quello di San Giovanni e la relativa norma di attuazione del piano regolatore (art. 19bis) non per motivi attinenti alla delimitazione del loro perimetro, bensì sostanzialmente per il fatto che il Comune, anziché adottare un provvedimento di salvaguardia della pianificazione, rendeva "(...) subito applicabile una regolamentazione ancora allo studio, ad uno stadio in cui la sua incompletezza e imperfezione non ne consente l'adozione come soluzione definitiva" (cfr. consid. 5). Inoltre, contrariamente a quanto preteso, la loro proprietà risulta inserita nel perimetro del gruppo
edilizio 7 "Quartiere residenziale di S. Giovanni" dell'ISOS "(cfr.
ISOS, pag. 52 e 57, n. 7).
15. Secondo i ricorrenti, la misura sarebbe costitutiva di un'evidente disparità di trattamento sia per rapporto ai fondi estromessi dalla zona, sia per rapporto a quelli ivi mantenuti e che beneficiano di facilitazioni come avviene per il mapp. _. In proposito non si può che ribadire quanto esposto sopra al consid. 8., ossia che il principio dell'uguaglianza dinanzi alla legge ha una portata necessariamente limitata nell'ambito di provvedimenti pianificatori e s'identifica in sostanza con il divieto dell'arbitrio, rispettivamente che i ricorrenti non dimostrano che il provvedimento osteggiato sia manifestamente insostenibile. Ad ogni modo la loro
doglianza, secondo cui l'aggiornamento colpirebbe sostanzialmente solo il loro fondo, poiché alcune proprietà sarebbero state dimesse mentre altre vi sarebbero state inserite solo "pro forma" (mapp. _, _, _ e _), risulta infondata. Anzitutto da un
semplice esame della rappresentazione grafica che definisce il nuovo perimetro della misura si evince come il numero degli edifici ivi inclusi sia aumentato e ammonti ora a circa 35. Inoltre, se da un lato gli stessi ricorrenti hanno beneficiato della riduzione verso ovest del perimetro, dall'altro i mapp. _, _, _ e _ rimangono assoggettati alla misura e ai suoi effetti. Nuovi edifici vi potranno infatti essere autorizzati a condizione che non perturbino in modo rilevante lo spazio di relazione degli oggetti di cui è da esaminare la proposta di tutela e che non compromettano gli obiettivi della pianificazione in atto.
16. I ricorrenti contestano infine la durata della misura, la quale sarebbe priva di un termine di scadenza. Sottolineando inoltre come la variante di piano regolatore concernente i beni culturali sia in uno stadio procedurale ormai avanzato, concludono poi - in modo in verità contraddittorio - asserendo che "(...) lasciare in bianco la durata della zona di pianificazione non è quindi ammissibile perché toglierebbe qualsiasi incentivo all'autorità comunale di portare a termine sollecitamente i suoi propositi pianificatori". Tale tesi si rivela manifestamente infondata. Come riportato sopra al consid. D.b., la scheda che accompagna l'aggiornamento riporta infatti:
La zona di pianificazione entra in vigore con la sua pubblicazione e resta in vigore fino alla pubblicazione del piano sostitutivo; comunque non oltre 5 anni, riservata la possibilità di proroga (art. 60 Lst). Per la modifica dei nuovi limiti la zona di pianificazione entra in vigore con la sua pubblicazione e resta in vigore, come nel complesso, sino al 18.01.2021.
Inoltre, come già evidenziato sopra al consid. 9.2., un apprezzabile elemento di proporzionalità è già insito nella natura stessa del provvedimento, la cui durata modulabile potrà venir ridotta a dipendenza dello stato di avanzamento dei lavori di revisione.
17. 17.1. In esito alle considerazioni che precedono, i ricorsi vanno respinti.
17.2. Dato l'esito, la tassa di giustizia è posta a carico dei ricorrenti secondo soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Non si assegnano ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm
).