Decision ID: 54ff494a-7d78-5f67-bdf2-52d9bb6f6084
Year: 2013
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Sachverhalt:
A.
Mit Urteil vom 22. Dezember 2010 hiess das Bundesgericht insbesondere
die Beschwerde der Gemeinde Rümlang, des Schutzverbands der Bevöl-
kerung um den Flughafen Zürich (sbzf), der Gemeinde Altendorf und Mit-
beteiligte und des Hauseigentümerverbands Dübendorf & Oberes Glatttal
und Mitbeteiligte gut und wies die Flughafen Zürich AG an, Art. 5 des vor-
läufigen Betriebsreglements des Flughafens Zürich durch den Satz zu er-
gänzen, "Sie (die Flughafen Zürich AG) wird verpflichtet, lenkungswirk-
same Zuschläge zu erheben, die nach der Lärmerzeugung und zeitlich
(Starts und Landungen während der Nacht und zu sensiblen Tagesrand-
zeiten) gestaffelt sind". Das Bundesgericht setzte der Flughafen Zürich
AG zur Überarbeitung ihrer Gebührenordnung eine Frist von neun Mona-
ten seit Zustellung des bundesgerichtlichen Urteils und von weiteren 18
Monaten zur Inkraftsetzung der Änderungen (auszugsweise publiziert in:
BGE 137 II 58, vgl. ansonsten: Urteil des Bundesgerichts 1C_58/2010,
1C_60/2010, 1C_62/2010, 1C_64/2010, 1C_68/2010, 1C_70/2010,
1C_72/2010, 1C_74/2010, 1C_76/2010, 1C_78/2010, 1C_80/2010,
1C_82/2010, 1C_86/2010, 1C_88/2010 vom 22. Dezember 2010).
B.
Vom 17. Juli bis zum 11. Oktober 2012 verhandelte die Flughafen Zürich
AG mit der Swiss International Air Lines Ltd., der Air Berlin PLC & Co.
Luftverkehrs KG, der Interessenvertretung der in der Schweiz operieren-
den Linienfluggesellschaften, der Interessenvertretung der in der Schweiz
tätigen Geschäftsluftfahrtgesellschaften und der Interessenvertretung der
Leichtaviatik und des Luftsports der Schweiz über das zu überarbeitende
Lärmgebührenreglement für Jetflugzeuge. Während dieses Zeitraumes
fanden insgesamt fünf Verhandlungssitzungen statt. Diese Verhandlun-
gen wurden vom Bundesamt für Zivilluftfahrt (BAZL) begleitet. Am
12. Oktober 2012 erklärten die Verhandlungsteilnehmer die Verhandlun-
gen als gescheitert.
C.
In der Folge erarbeitete die Flughafen Zürich AG ein Lärmgebührenreg-
lement für Jetflugzeuge, worin sie einerseits die am Flughafen Zürich ver-
kehrenden Flugzeuge neu in die bestehenden fünf Lärmklassen einteilte,
andererseits die Gebührenhöhe pro Lärmklasse (Tageslärmgebühren)
sowie die Start- und Landezuschläge für die Tagesrand- und Nachtzeit
abänderte, ohne jedoch deren unterschiedliche Ausgestaltung für An- und
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Abflüge zu verändern. Die Lärmzuschläge betragen nach dieser neuen
Regelung in der Lärmklasse 1 Fr. 2'000.- (alt: Fr. 2'000.-), in der Lärm-
klasse 2 Fr. 400.- (alt. Fr. 1'200.-), in der Lärmklasse 3 Fr. 40.- (alt:
Fr. 400.-) und in der Lärmklasse 4 Fr. 10.- (alt: Fr. 200.-). In der Lärmklas-
se 5 werden keine Tageslärmgebühren erhoben. Die Tagesrand- und
Nachtzuschläge für Landungen von Flugzeugen der Lärmklasse 5 belau-
fen sich sodann von 21.01-22.00 Uhr auf Fr. 40.- (alt: Fr. 0.-), von 22.01-
22.30 Uhr auf Fr. 50.- (alt: Fr. 50.-), von 22.31-23.00 Uhr auf Fr. 100.- (alt
Fr. 100.-), von 23.01-23.30 Uhr auf Fr. 200.- (alt: Fr. 200.-), von 23.31-
00.00 Uhr auf Fr. 400.- (alt: Fr. 400.-), von 00.01-06.00 Uhr auf Fr. 1'500.-
(alt: Fr. 400.-) und von 06.01-07.00 Uhr auf Fr. 50.- (alt: Fr. 0.-). Für die
übrigen Lärmklassen werden nach Zeiten und Lärmklassen gestaffelte
Gebühren erhoben, die sich von Fr. 50.- (Lärmklasse 4, 21.00-22.00 Lo-
kalzeit) bis zu 18'000.- (Lärmklasse 1, 00.01-06.00 Lokalzeit) bewegen
(vgl. im Einzelnen den angefochtenen Entscheid). Mit Schreiben vom
30. Oktober 2012 ersuchte die Beschwerdegegnerin das BAZL, diese
Änderung des Flughafengebührenreglements auf der Grundlage einer
umfassenden Kostenberechnung gemäss dem 2. Kapitel, 4. Abschnitt der
Verordnung vom 25. April 2012 über die Flughafengebühren (nachfol-
gend: FGV, SR 748.131.3) zu genehmigen.
D.
Mit Schreiben vom 23. November 2012 beantragte der Preisüberwacher,
dem eingereichten Lärmgebührenreglement die Genehmigung zu versa-
gen und eine Gebührenvorlage zu verlangen, die ertragsneutral sei und
bei der die heutigen Passagierlärmtaxen durch verursachergerechte
Lärmzuschläge für die Flugzeuge ersetzt würden. Zur Begründung führte
er im Wesentlichen aus, die Lärmgebühren seien verursachergerecht zu
erheben. Dieser Forderung würden die Lärmabgaben auf den Passagier-
taxen nicht entsprechen, weshalb diese abzuschaffen und die entspre-
chenden Einnahmen über die lärmabhängigen Landetaxen zu generieren
seien. Indem die Lärmkosten neu vollständig auf die Flugzeuge verteilt
würden und nicht mehr von den Passagieren zu tragen seien, könne ein
optimaler Anreiz geschaffen werden, weniger und leisere Flugzeuge ein-
zusetzen. Das neue Gebührenmodell sei ertragsneutral einzuführen, da
kein Mehrbedarf der Flughafen Zürich AG belegt sei.
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E.
Am 7. Januar 2013 fällte das BAZL folgenden Entscheid:
"1. Die mit Schreiben vom 30. Oktober 2012 beim BAZL  Änderungen des Lärmgebührenmodells der Flughafen  AG werden unter nachfolgenden Auflagen genehmigt:
2. Im Rahmen der gemäss Art. 51 Abs. 1 Buchstabe a Verordnung über die Flughafengebühren (FGV, SR 748.131.3) per 1. Januar 2014 geforderten Gesamtüberarbeitung der  hat die Flughafen Zürich AG
a. die Passagier-Lärmgebühr zu sistieren oder substanziell zu reduzieren; und
b. basierend auf dem vorliegend genehmigten  einen Anreizmechanismus zu erarbeiten, der es , Investitionen in neue Luftfahrzeuge finanziell zu , falls deren Lärmimmissionen im Vergleich mit dem bisher für dieselben Operationen eingesetzten Fluggeräten deutlich tiefer sind. In die Erarbeitung eines solchen  sind mindestens die Flughafennutzer gemäss Art. 22 Abs. 1 Buchstaben a bis c FGV mit einzubeziehen. Der Anreizmechanismus muss nach den Grundsätzen der Objektivität und Nicht-Diskriminierung erarbeitet und  werden.
3. Bei der Revision der Flugbetriebsgebühren für die übernächste Gebührenperiode nach Art. 10 FGV hat die Flughafen Zürich AG das bestehende Lärmgebührenmodell in seiner Gesamtheit zu überprüfen und Vorschläge zu erarbeiten, wie dessen  im Lichte des technologischen Fortschritts zusätzlich  werden kann. Lassen sich diese Vorschläge im  der übernächsten Gebührenperiode noch nicht umsetzen, ist zu diesem Zeitpunkt mindestens eine Neueinteilung der Lärmklassen zu überprüfen.
(...)"
F.
Dieser Entscheid wurde am 15. Januar 2013 im Bundesblatt publiziert
(BBl 2013 275).
G.
Dagegen haben der Schutzverband der Bevölkerung um den Flughafen
Zürich (sbzf) und die politische Gemeinde Rümlang (nachfolgend regel-
mässig Beschwerdeführende, bisweilen Beschwerdeführer und Be-
schwerdeführerin) am 14. Februar 2013 Beschwerde beim Bundesver-
waltungsgericht eingereicht. Darin stellen und begründen sie folgende An-
träge:
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1. Ziff. 1 des Dispositivs des angefochtenen Entscheids sei , die Genehmigung der beantragten Änderungen zu  und die Beschwerdegegnerin zu verpflichten, ein Lärmgebührenmodell zu entwickeln und anzuwenden, das  wirksamen finanziellen Anreizmechanismus bildet, welcher einerseits den Einsatz lärmemissionsärmerer Luftfahrzeuge durch die Flughafennutzer fördert und andererseits die Nutzung der Tagesrand- und Nachtstunden für Starts und Landungen reduziert, indem es sie massgeblich verteuert und indem auch bei Landungen eine lärmabhängige Abgabe eingeführt wird.
2. Ziff. 2 und 3 des Dispositivs des angefochtenen Entscheids  ebenfalls aufzuheben und die Beschwerdegegnerin  zu verpflichten, unverzüglich ein neues, umfassend den Vorgaben von BGE 137 II 58 entsprechendes Gebührenmodell zu entwickeln, das insbesondere auch Anreize dazu enthält, dass Investitionen in neue Luftfahrzeuge getätigt werden, deren Lärmemissionen im Vergleich mit dem bisher für dieselben Operationen eingesetzten Fluggeräten deutlich tiefer sind.
3. (vorsorgliche Massnahme)
Unter Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten der ."
H.
Die Flughafen Zürich AG (nachfolgend: Beschwerdegegnerin) stellt und
begründet in ihrer Beschwerdeantwort vom 13. März 2013 folgende An-
träge:
"1. Sofern das Rechtsmittel – mangels direkter Betroffenheit der Beschwerdeführenden – nicht ohnehin generell durch  zu erledigen ist, sei auf die Beschwerde jedenfalls  nicht einzutreten, als die Beschwerdeführenden ihre  um Anpassung an das Lärmmodell damit begründen, dass mit den vorgesehenen Tarifen der Lärmfonds (AZNF) nicht ausreichend gespeist werden könne.
2. Soweit auf die Beschwerde eingetreten werden kann, sei sie vollumfänglich abzuweisen und der Entscheid der Vorinstanz zu bestätigen.
3. Unter Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten der ."
I.
In der Eingabe vom 15. März 2013 ersucht die Vorinstanz das Bundes-
verwaltungsgericht, die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutre-
ten ist.
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Seite 7
J.
Mit Zwischenverfügung vom 28. März 2013 tritt das Bundesverwaltungs-
gericht auf den Antrag der Beschwerdeführenden um Erlass vorsorglicher
Massnahmen nicht ein, entzieht der Beschwerde die aufschiebende Wir-
kung und setzt die in Dispo-Ziff. 1 der angefochtenen Verfügung geneh-
migte Änderung des Flughafengebührenreglements des Flughafens Zü-
rich per 1. Mai 2013 in Kraft. Im Übrigen stellt es die Rechtswirksamkeit
der in Dispo-Ziff. 2 und 3 des angefochtenen Entscheids getroffenen An-
ordnungen fest. Das Gesuch um Akteneinsicht heisst es im Sinne der Er-
wägungen teilweise gut. Diese Zwischenverfügung wird den Beschwerde-
führenden, der Vorinstanz, der Beschwerdegegnerin und dem Bundesamt
für Umwelt (BAFU) sowie auszugsweise der Swiss International Air Lines
Ltd. und der Air Berlin PLC & Co. Luftverkehrs KG mitgeteilt.
K.
Am 12. April 2013 reicht das BAFU einen Bericht zur Lenkungswirkung
der im genehmigten Flughafengebührenreglement vorgesehenen, lärm-
abhängigen Gebühren ein.
L.
Mit Zwischenverfügung vom 16. Mai 2013 wird den Beschwerdeführen-
den im verfügten Umfang Akteneinsicht gewährt. Ausserdem wird die
Swiss International Airlines AG (nachfolgend: Beigeladene) zum Be-
schwerdeverfahren beigeladen und werden ihr die bisherigen Eingaben
der Parteien, die Stellungnahme des BAFU und die Akten in dem den Be-
schwerdeführenden gewährten Umfang zugestellt.
M.
Die Beschwerdeführenden nehmen am 8. Juli 2013, die Beschwerdegeg-
nerin am 30. Juli 2013 und die Vorinstanz am 5. August 2013 zum Bericht
des BAFU Stellung. Die Beigeladene beantragt in ihrer Eingabe vom
23. August 2013 die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutre-
ten ist.
N.
Das BAZL sowie die Beigeladene verzichten auf Schlussbemerkungen.
Die Beschwerdegegnerin reicht am 9. September 2013 ihre Schlussbe-
merkungen ein, die Beschwerdeführenden am 17. September 2013.
O.
Auf die übrigen Vorbringen der Parteien und die im Recht liegenden Be-
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Seite 8
weismittel, wird soweit erforderlich, in den nachfolgenden Erwägungen
eingegangen.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet über Beschwerden gegen
Verfügungen im Sinne von Art. 5 VwVG, sofern keine Ausnahme nach
Art. 32 VGG vorliegt und eine Vorinstanz im Sinne von Art. 33 VGG ent-
schieden hat. Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet
sich nach dem Verwaltungsverfahrensgesetz vom 20. Dezember 1968
(VwVG, SR 172.021), soweit das Verwaltungsgerichtsgesetz vom
17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) nichts anderes vorsieht (Art. 37 VGG).
Ob das Bundesverwaltungsgericht nach Massgabe dieser Regelungen
zuständig ist, hat es von Amtes wegen und mit freier Kognition zu prüfen
(Art. 7 VwVG, BVGE 2007/6 E. 1; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
A-5926/2012 vom 9. April 2013 E. 1).
1.1 Die Beschwerdeführenden fordern die Aufhebung und Abänderung
des vorinstanzlichen Entscheids vom 7. Januar 2013 betreffend die Ge-
nehmigung der Lärmgebühren für Jetflugzeuge auf dem Flughafen Zürich
(vgl. Sachverhalt E.). Diese Anordnung stammt mit dem BAZL von einer
Behörde im Sinne von Art. 33 Bst. d VGG. Ausserdem beschlägt sie kei-
ne, der in Art. 32 VGG aufgezählten Ausnahmen. Fraglich ist hingegen,
ob es sich hierbei um eine Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG handelt.
1.2 Dieser Bestimmung zufolge gilt als Verfügung eine behördliche An-
ordnung, mit der im Einzelfall ein Rechtsverhältnis in einseitiger und ver-
bindlicher Weise in Anwendung von Bundesverwaltungsrecht geregelt
wird (BVGE 2008/17 E. 1.4; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
A-36/2013 vom 7. August 2013 E. 2.1; FELIX UHLMANN, in: Praxiskom-
mentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren [nachfolgend:
Praxiskommentar], Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], Zürich/Basel/Genf
2009, Art. 5 N. 1, N. 20). Von solchen individuell-konkreten Anordnungen
unterscheiden sich Erlasse (Rechtssätze) insofern, als sie für eine Viel-
zahl von Menschen Geltung beanspruchen und eine unbestimmte Anzahl
von Fällen regeln, weshalb sie im Einzelfall durch eine Verfügung zu kon-
kretisieren sind (BGE 135 II 38 E. 4.3, 125 I 313 E. 2a). Zwischen dem
Rechtssatz und der Verfügung ist die Allgemeinverfügung anzusiedeln,
die zwar einen konkreten Sachverhalt regelt, sich aber an einen mehr
oder weniger grossen, offenen oder geschlossenen Anwenderkreis rich-
tet. Rechtlich wird die Allgemeinverfügung regelmässig wie eine gewöhn-
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Seite 9
liche Verfügung behandelt. Dies gilt insbesondere für das Verfahren und
den Rechtsschutz (BGE 125 I 313 E. 2a, 119 Ib 141 E. 5c/cc, 101 Ia 73
E. 3a, BVGE 2008/18 E. 1; HEINZ AEMISEGGER/KARIN SCHERRER REBER,
in: Basler Kommentar Bundesgerichtsgesetz [nachfolgend: BSK BGG],
Niggli/Uebersax/Wiprächtiger [Hrsg.], 2. Aufl., Basel 2011, Art. 82 N. 31,
ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwal-
tungsrecht, 6. Aufl., Zürich/St. Gallen 2010, N. 924 ff., PIERRE TSCHAN-
NEN/ULRICH ZIMMERLI/MARKUS MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht,
3. Aufl., Bern 2009, § 28 N. 50 ff., TOBIAS JAAG, Die Abgrenzung zwischen
Rechtssatz und Einzelakt [nachfolgend: Rechtssatz], Zürich 1985, S. 111,
154). Ob ein Rechtsakt als Verfügung einzustufen ist oder einen Rechts-
erlass darstellt, ist nicht aufgrund der formellen Verfügungsmerkmale,
sondern der inhaltlichen Strukturelemente der in Frage stehenden be-
hördlichen Anordnung zu entscheiden (vgl. Urteil des Bundesverwal-
tungsgerichts A-36/2013 vom 7. August 2013 E. 1.4 m.w.H.).
1.3 Mit Entscheid vom 7. Januar 2013 hat die Vorinstanz einerseits die
beantragte Änderung der Gebührenordnung des Flughafens Zürich ge-
nehmigt (Dispo-Ziff. 1), die Beschwerdegenerin andererseits angewiesen,
die Gebührenordnung des Flughafens Zürich per 1. Januar 2014 einer
grundlegenden Überprüfung zu unterziehen (Dispo-Ziff. 2) und deren
Grundlagen für die übernächste Gebührenperiode im Hinblick auf die
neuen technischen Erkenntnisse zu überprüfen sowie weiterzuentwickeln
(Dispo-Ziff. 3).
1.3.1 Gemäss Art. 39 Abs. 8 des Luftfahrtgesetzes vom 21. Dezember
1948 (LFG, SR 748.0) übt die Vorinstanz die Aufsicht über die Fluglärm-
gebühren aus. Bei Streitfällen zwischen Flughafenhaltern und Flughafen-
nutzern genehmigt sie auf Antrag die Flughafengebühren (Art. 39 Abs. 8
LFG). Mit dieser am 1. April 2011 im Rahmen der Teilrevision 1 des Luft-
fahrtrechts eingeführten Regelung ist der Gesetzgeber zur bis 1992 gel-
tenden Ordnung zurückgekehrt (vgl. AS 1950 I 471, Botschaft des Bun-
desrates vom 23. März 1945, BBl 1945 I 341, 376 [Wortlaut von Art. 3
Abs. 3 aLFG], Botschaft des Bundesrates über eine Änderung des Luft-
fahrtrechts vom 20. November 1991, BBl 1991 607, 626). Im Unterschied
zur damaligen Regelung hat er sich jedoch in Umsetzung der Richtlinie
2009/12/EG des Europäischen Parlaments und Rats vom 11. März 1991
(vgl. Art. 6 der Richtlinie [ABl L 70 vom 14. März 2009, S. 11]), die in der
Schweiz seit dem 1. Juli 2011 anwendbar ist, für eine kooperative Form
der Ausarbeitung des Flughafengebührenreglements entschieden (vgl.
Botschaft des Bundesrats zur Teilrevision 1 des Luftfahrtgesetzes vom
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20. Mai 2009, BBl 2009 4915, 4938, 4957), die der Bundesrat in der ge-
stützt auf Art. 39 Abs. 8 LFG erlassenen Verordnung über die Flughafen-
gebühren konkretisiert hat. Danach verhandeln die Flughafenhalter in ei-
nem ersten Schritt mit den Flughafennutzern über die Höhe der Gebüh-
ren. Kommt eine Einigung zustande, so legt der Flughafenhalter die Ge-
bühren basierend auf diesem Ergebnis in einem Gebührenreglement fest
(Art. 20 Abs. 1 Bst. a FGV). Können sich die Parteien nicht einigen oder
wird das Verhandlungsergebnis vom BAZL abgelehnt, so kann der Flug-
hafenhalter dem BAZL einen Gebührenvorschlag zur Genehmigung un-
terbreiten (Art. 20 Abs. 1 Bst. b FGV). Das Ergebnis dieser Überprüfung
mündet in einen Entscheid, der gemäss Art. 7 Abs. 1 FGV in Verfügungs-
form zu ergehen hat, und im Bundesblatt zu veröffentlichen ist (Art. 7
Abs. 2 FGV).
1.3.2 Der Wortlaut dieser in allen amtlichen Fassungen übereinstimmen-
den Verordnungsbestimmungen ist an sich klar. Danach stellt der Ge-
nehmigungsentscheid eine Verfügung dar, und zwar ungeachtet dessen,
ob die begehrte Genehmigung erteilt oder verweigert wird. Für diese Aus-
legung spricht ausserdem die Tatsache, dass der Genehmigungsent-
scheid im Bundesblatt zu publizieren ist. Eine solche Regelung macht nur
Sinn, wenn angenommen wird, ein solcher Entscheid könne nicht nur
vom Flughafenhalter als Antragssteller, sondern von einer Vielzahl von
Personen, die nicht oder jedenfalls nicht von vornherein lückenlos be-
stimmt werden können, angefochten werden. In der Botschaft zur Teilre-
vision 1 des Luftfahrtgesetzes vom 20. Mai 2009 führt der Bundesrat
hiermit übereinstimmend aus, das Ergebnis der Überprüfung des BAZL,
sofern eine solche berechtigt ist, münde in einem Entscheid des BAZL,
der in Verfügungsform ergehe. Dieser Entscheid sei (...) über den ordent-
lichen Rechtsmittelweg gemäss Art. 6 LFG anfechtbar" (BBl 2009 4952).
Diese Ausführungen präzisiert die Vorinstanz in den Erläuterungen zur
Verordnung über die Flughafengebühren dahingehend, als sie festhält,
der Genehmigungsentscheid des BAZL könne vom Flughafenhalter sowie
von den Flughafennutzern vor dem Bundesverwaltungsgericht angefoch-
ten werden (vgl. die Erläuterungen zu Art. 35 FGV). Der Gesetzgeber ist
folglich davon ausgegangen, gegen den Genehmigungsentscheid könn-
ten neben dem Flughafenhalter eine Vielzahl von Personen Beschwerde
führen.
1.3.2.1 Ob diese Auffassung zutrifft, kann nicht losgelöst von der Rechts-
natur des ihm zugrundeliegenden Flughafengebührenreglements beurteilt
werden. Handelt es sich hierbei um eine Allgemeinverfügung, so stellt ein
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sich darauf beziehender positiver sowie negativer Genehmigungsent-
scheid ebenfalls eine Verfügung dar, wobei der positive Genehmigungs-
entscheid mit dem genehmigten Rechtsakt verschmelzen kann, wenn
kein Rechtsschutzbedürfnis an dessen selbständiger Anfechtung besteht
(vgl. MARKUS MÜLLER, VwVG-Kommentar, Art. 5 N. 28 und N. 23). Wird
das Flughafengebührenreglement als generell-abstrakter Erlass einge-
stuft, ist die Ausgangslage weitaus schwieriger. In diesem Fall betrachtet
ein Teil der Lehre den Genehmigungsentscheid als Bestandteil des
Rechtssetzungsverfahrens. Diese Auffassung wird mit Bezug auf Erlasse
dezentraler Verwaltungsträger allerdings überwiegend dahingehend mo-
difiziert, als der Genehmigungsentscheid danach für den Antragssteller
eine Verfügung darstellt, während er in den übrigen Fällen ein nicht selb-
ständig anfechtbarer Teil des Rechtssetzungsverfahrens bildet (HANS-
JÖRG SEILER, in: Bundesgerichtsgesetz [BGG], Seiler/von Werdt/Günge-
rich [Hrsg.], Bern 2007, Art. 82 N. 49, HEINZ AEMISEGGER/KARIN SCHER-
RER REBER, in: Basler Kommentar, Bundesgerichtsgesetz, Niggli/Ueber-
sax/Wiprächtiger [Hrsg.], 2. Aufl., Basel 2011, Art. 82 N. 42, JAAG,
Rechtssatz, S. 228, 234, MÜLLER, VwVG-Kommentar, Art. 5 N. 29). Der
Rest der Lehre vertritt die Auffassung, bei den sich auf Erlasse dezentra-
ler Verwaltungsträger beziehenden Genehmigungsentscheiden handle es
sich stets um positive oder negative Feststellungsverfügungen (ATTILO R.
GADOLA, Der Genehmigungsentscheid, in: AJP 1993, S. 290, 295
m.w.H.). Die Praxis hat sich bald der einen, bald der anderen Lehrmei-
nung angeschlossen, wobei der Verfügungscharakter von Genehmi-
gungsentscheiden, welche Erlasse dezentraler Verwaltungseinheiten
betreffen, soweit ersichtlich, mehrheitlich bejaht wird (vgl. VPB 64 [2000]
Nr. 17 E. 5 ff., VPB 68 [2004] Nr. 87 E. 1.1, je m.w.H.). Einigkeit scheint
im Übrigen insofern zu herrschen, als das Vorliegen einer Verfügung ver-
neint wird, wenn die Genehmigungsbehörde kraft ausdrücklicher gesetzli-
cher Regelung selber die Rechtssetzungsfunktion wahrnimmt, indem sie
zur legislatorischen Ersatzvornahme schreitet (GADOLA, a.a.O., S. 295).
1.3.2.2 Im Urteil 2P.318/1997 vom 18. Februar 1999 E. 1. und 2a (nicht
publizierte Erwägungen von BGE 125 I 182) hat das Bundesgericht die
damalige Gebührenordnung des Flughafens Zürich als Erlass des Kan-
tons Zürich qualifiziert (vgl. dazu: STREIT, a.a.O., S. 63 f.), weshalb es auf
eine dagegen erhobene staatsrechtliche Beschwerde eingetreten ist und
die angefochtene Gebührenordnung im abstrakten Normenkontrollverfah-
ren überprüft hat (vgl. ausführlich: BGE 125 I 182 E. 2 ff.). Diese Auffas-
sung hat es in BGE 129 II 331 E. 2.3.3 hinsichtlich der Gebührenordnung
des Flughafens Samedan bestätigt, indem es deren Qualifikation als ge-
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Seite 12
nerell-abstrakten Rechtssatz als möglich erachtet hat. Das Bundesver-
waltungsgericht seinerseits hat unter Berufung auf diese bundesgerichtli-
che Rechtsprechung die Gebührenordnung des Flugplatzes Lugano-
Agno in BVGE 2008/41 E. 6.4 und 6.5 als generell-abstrakten Rechtsakt
angesehen. Die diesen Urteilen zugrundeliegende Rechtslage hat sich
seither jedoch insofern verändert, als die massgeglichen Regelungen im
Luftfahrtgesetz (vgl. Art. 39 LFG und Art. 39 aLFG [AS 1994 3010]) und
die diese konkretisierenden Verordnungsbestimmungen (vgl. FGV und
Art. 32 ff. Verordnung vom 23. November 1994 über die Infrastruktur Luft-
fahrt in der bis zum 1. April 2011 geltenden Fassung [AS 1994 3050]) ei-
ner grundlegenden Revision unterzogen wurden. Bezüglich des Flugha-
fens Zürich kommt hinzu, dass dieser vormals durch eine unselbständige
Anstalt des Kantons Zürich geführt wurde, die vollständig in die kantonale
Verwaltung integriert war (MARC PATRICK STREIT, Grundlagen und Ausges-
taltung der Flughafengebühren im schweizerischen Recht, Basel 2005,
S. 69). Seit Mitte 2001 wird der Flughafen Zürich nunmehr durch die Be-
schwerdegegnerin betrieben, die als Aktiengesellschaft gemäss Art. 762
des Obligationenrechts vom 30. März 1911 (OR, SR 220) organisiert ist
(vgl. § 2 Abs. 1 des Flughafengesetzes des Kantons Zürich vom 12. Juli
1999 [FHG, LS 748.1], http://www.zh.ch/internet/de/ rechtli-
che_grundlagen/gesetze.html, besucht am: 24. Oktober 2013). Diese Än-
derung wirkt sich auf die Gebührenordnung des Flughafens Zürich inso-
fern aus, als diese nicht mehr durch den Regierungsrat des Kantons Zü-
rich in Form einer Verordnung zu erlassen und in der Gesetzessammlung
des Kantons Zürich zu publizieren ist (vgl. z.B. Flugtaxenordnung, An-
hang 4 zum Betriebsreglement für den Flughafen Zürich, vom 24. Januar
2001, LS 748.22), sondern jetzt – unter Vorbehalt der Genehmigung
durch die Vorinstanz – vom Verwaltungsrat der Beschwerdegegnerin be-
schlossen wird (vgl. zum vorgängigen Verfahrensablauf: E. 1.3.1 hiervor
und Art. 20 Abs. 1 FGV). Ob das Bundesgericht unter diesen Umständen
an seiner unter anderen Prämissen vorgenommenen Qualifikation der
Gebührenordnung des Flughafens Zürich als generell-abstrakten Rechts-
satz festhalten würde, ist durchaus fraglich, weshalb dieser Frage an-
schliessend nachzugehen ist.
1.3.2.3 Die interessierende Gebührenordnung weist mit den aktuellen und
zukünftigen Nutzern des Flughafens Zürich einen offenen Adressaten-
kreis auf. Die darin enthaltenen Regelungen gelten ausserdem nur für
den Flughafen Zürich. Für die Flughäfen Genf und Basel-Mülhausen be-
anspruchen sie ebenso wenig Geltung wie für die in der Schweiz existie-
renden Flugfelder. Insofern bezieht sich die Gebührenordnung des Flug-
http://www.zh.ch/internet/de/%20rechtliche_grundlagen/gesetze.html http://www.zh.ch/internet/de/%20rechtliche_grundlagen/gesetze.html
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hafens Zürich auf ein gegenständlich klar bestimmbares Anordnungsob-
jekt. Daran ändert auch die Tatsache nichts, dass sich der Flughafen Zü-
rich über 880 Hektaren erstreckt (http://www.flughafen-zuerich.ch/ > Über
den Flughafen, besucht am 24. Oktober 2013). Denn die räumliche Aus-
dehnung einer Anordnung ist für deren Qualifikation als abstrakte oder
konkrete Anordnung jedenfalls dann ohne Bedeutung, wenn der in Frage
stehende Rechtsakt, wie vorliegend, örtlich genau lokalisierbar ist
(BGE 101 Ia 73 E. 3c, Urteil der Rekurskommission für Infrastruktur und
Umwelt [REKO INUM] vom 30. November 2004 E. 1.4 publiziert in: Ver-
waltungspraxis der Bundesbehörden [VPB] 69.45). Gegen die deshalb
naheliegende Qualifikation der Gebührenordnung des Flughafens Zürich
als Allgemeinverfügung spricht einzig die Tatsache, dass diese im Unter-
schied zu typischen Allgemeinverfügungen, wie etwa Verkehrsanordnun-
gen, stets eines umsetzenden Anwendungsakts in Form einer Rechnung
oder Gebührenverfügung bedarf (Art. 39 Abs. 2 LFG), der Bestand und
Umfang der im Einzelfall geschuldeten Flughafengebühren in Anwendung
der massgeblichen Gebührenregelungen bestimmt. Im vorliegenden Fall
überwiegen indes die Elemente, welche für die Qualifikation der Gebüh-
renordnung des Flughafens Zürich als Allgemeinverfügung sprechen,
nämlich die Regelung eines konkreten Einzelfalls für einen nicht zum
Voraus bestimmbaren Adressatenkreis, weshalb diese als solche einzu-
stufen ist.
1.3.2.4 Diese Einschätzung lässt sich auch mit dem vorgesehenen ge-
setzlichen Verfahrensablauf vereinbaren. Freilich unterstehen Allgemein-
verfügungen grundsätzlich denselben Bestimmungen wie Individualverfü-
gungen. Jedoch ist es aufgrund ihres unbestimmten Adressatenkreises
nicht möglich, sämtliche Betroffene vorgängig anzuhören, weshalb im
Gegensatz zu Individualverfügungen kein genereller Anspruch auf rechtli-
ches Gehör besteht. Anders verhält es sich einzig mit Bezug auf Perso-
nen, die als sog. Spezialadressaten durch die Allgemeinverfügung we-
sentlich schwerwiegender betroffen werden als die übrige Vielzahl der
Normaladressaten. Ihnen ist Gelegenheit zu bieten, sich zu äussern (vgl.
BGE 119 Ia 141 E. 5c/cc; BVGE 2008/18 E. 5.2, TSCHAN-
NEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., S. 279, JAAG, a.a.O., S. 195, HÄFELIN/MÜL-
LER/UHLMANN, a.a.O., N. 923 ff.). In diesem Sinne sieht Art. 39 Abs. 8
LFG durchaus folgerichtig vor, die Flughafennutzer als Gebührenpflichtige
vor Erlass des Flughafengebührenreglements nicht nur anzuhören, son-
dern sie über die zu führenden Verhandlungen in die Ausarbeitung des
Flughafengebührenreglements einzubeziehen (vgl. zur detaillierten Rege-
lung: Art. 20 ff. FGV). Insofern können die zu führenden Verhandlungen
http://www.flughafen-zuerich.ch/
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als gesetzlich vorgeschriebene Form der Ausübung des Anspruchs auf
rechtliches Gehör durch die Spezialadressaten angesehen werden. Dies
erklärt auch, weshalb andere Betroffene weder an den Vertragsverhand-
lungen noch am vorinstanzlichen Genehmigungsverfahren beteiligt sind
und erst im Rahmen eines allfälligen Beschwerdeverfahrens vor dem
Bundesverwaltungsgericht Gelegenheit erhalten, sich zum Genehmi-
gungsentscheid und dem diesem zugrundeliegenden Flughafengebüh-
renreglement zu äussern. Dass sie von dieser Möglichkeit Gebrauch ma-
chen können, stellt Art. 7 Abs. 2 FGV sicher, indem er die Veröffentlichung
des Genehmigungsentscheids im Bundesblatt anordnet. Soweit Art. 4
FGV schliesslich vorsieht, Flughafengebührenreglemente im Lufthand-
buch der Schweiz (Aeoronautical Information Publication, AIP) zu publi-
zieren, entspricht diese Regelung dem für Allgemeinverfügungen üblichen
Vorgehen (vgl. TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., S. 280). Das für den
Erlass von Flughafengebührenreglementen vorgesehene Verfahren ist
damit auf Allgemeinverfügungen zugeschnitten, was die Annahme stützt,
dass es sich hierbei um eine Allgemeinverfügung handelt.
1.3.2.5 Aus den vorstehenden Überlegungen gelangt das Bundesverwal-
tungsgericht zur Überzeugung, dass es sich beim Flughafengebührenreg-
lement um eine Allgemeinverfügung handelt. Der sich darauf beziehende
Genehmigungsentscheid stellt daher ebenfalls eine Verfügung dar (vgl.
E. 1.3.2.1 hiervor). Ob es sich hierbei um eine Individual- oder Allgemein-
verfügung handelt, hängt vom Ausgang des Genehmigungsverfahrens
ab. Wird die begehrte Genehmigung verweigert, so ist davon ausschliess-
lich der Flughafenhalter als Antragssteller betroffen, weshalb es sich hier-
bei um eine Individualverfügung handelt. Erteilt die Vorinstanz hingegen
die beantragte Genehmigung, so verschmilzt der positive Genehmi-
gungsentscheid mit dem Flughafengebührenreglement. Dies hat zur Fol-
ge, dass in einem solchen Fall nicht der Genehmigungsentscheid als sol-
cher, sondern das Flughafengebührenreglement als Allgemeinverfügung
das Anfechtungsobjekt eines allfälligen Beschwerdeverfahrens bildet. So
oder anders liegt jedoch eine Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG und
damit ein taugliches Anfechtungsobjekt vor.
1.3.3 Dasselbe dürfte für die mit einem solchen positiven oder negativen
Mitwirkungsakt verbundenen Nebenbestimmungen gelten, mit deren Hilfe
die hierdurch begründeten verwaltungsrechtlichen Rechte und Pflichten in
Form von Auflagen, Bedingungen oder einer Befristung, den konkreten
Umständen des Einzelfalles entsprechend, ausgestaltet werden (vgl. zum
Begriff der Nebenbestimmung: HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., N. 901
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ff., TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 28 N. 96, FRITZ GYGI, Verwal-
tungsrecht, Eine Einführung, Bern 1986, S. 289 f., 292). Derartige Anord-
nungen beziehen sich unmittelbar auf das zur Genehmigung unterbreitete
Flughafengebührenreglement, weshalb sie als akzessorische Verfü-
gungselemente das Schicksal des Genehmigungsentscheids als Haupt-
sache teilen. Fehlt ein solcher Zusammenhang zwischen der Genehmi-
gung und einer zugleich getroffenen Anordnung, liegt keine Nebenbe-
stimmung im Rechtssinne, sondern eine selbständig neben den Geneh-
migungsentscheid tretende Anordnung vor. Diese kann nur mit Be-
schwerde beim Bundesverwaltungsgericht angefochten werden, wenn sie
selbst die Verfügungsmerkmale von Art. 5 VwVG erfüllt. Ob einer Anord-
nung in diesem Sinne selbständige Bedeutung zukommt, kann nicht allein
aufgrund der von der verfügenden Behörde gewählten Bezeichnung ent-
schieden werden, da die in der Praxis verwendete Terminologie bisweilen
an Klarheit zu wünschen übrig lässt. Ausschlaggebend ist vielmehr Sinn
und Zweck der getroffenen Anordnung (Urteil des Bundesverwaltungsge-
richts A-1936/2006 vom 10. Dezember 2009 E. 56.1.6; HÄFELIN/MÜLLER/
UHLMANN, a.a.O., N. 915, GYGI, a.a.O., S. 290).
1.3.4 Werden diese Überlegungen auf den vorliegenden Fall übertragen,
so ist klar, dass die in Dispo-Ziff. 1 ausgesprochene Genehmigungsent-
scheid ein taugliches Anfechtungsobjekt darstellt. Fraglich ist jedoch, wie
es sich bezüglich der mit diesem verbundenen Anordnungen verhält, wel-
che die Vorinstanz als Auflagen bezeichnet und worin die Beschwerde-
gegnerin angehalten wird, die Gebührenordnung des Flughafens Zürich
auf den 1. Januar 2014 hin einer Gesamtüberprüfung zu unterziehen
(Dispo-Ziff. 2) und deren Grundlagen für die übernächste Gebührenperio-
de aufgrund der neuen technischen Erkenntnisse zu überprüfen und wei-
terzuentwickeln (Dispo-Ziff. 3, vgl. im Einzelnen Sachverhalt E.). Diese
Anordnungen beeinflussen weder den Inhalt noch die Tragweite des Ge-
nehmigungsentscheids. Deshalb sind sie nicht geeignet, die Vorinstanz
zu veranlassen, die beantragte Änderung des Gebührenreglements des
Flughafens Zürich zu verweigern, womit sie keinen unmittelbaren Zu-
sammenhang zum Genehmigungsentscheid aufweisen. Entgegen der
von der Vorinstanz gewählten Bezeichnung handelt es sich hierbei dem-
nach nicht um Auflagen im Rechtssinne, sondern um selbständige Anord-
nungen, die als solche beim Bundesverwaltungsgericht nur angefochten
werden können, wenn sie eine konkrete Rechtsbeziehung in Anwendung
des öffentlichen Rechts des Bundes gestaltend oder feststellend in ver-
bindlicher Weise regeln.
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1.3.5 Die interessierenden Anordnungen richten sich an die Beschwerde-
gegnerin als eine ausserhalb der Verwaltung stehende private Körper-
schaft, der mit dem Betrieb des Flughafens Zürich die Wahrnehmung ei-
ner öffentlichen Aufgabe übertragen (BVGE 2008/41 E. 6.4; TOBIAS
JAAG/JULIA HÄNNI, in: Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht, Ver-
kehrsrecht, Band IV, Müller [Hrsg.], Basel 2008, N. 57 ff.) und die deshalb
insoweit der öffentlichen Aufsicht unterstellt wurde (Art. 3 Abs. 1 LFG,
Art. 39 Abs. 8 LFG). In Ausübung dieser Funktion hat die Vorinstanz der
Beschwerdegegnerin in den zur Diskussion stehenden Anordnungen ein-
seitig und in verbindlicher Weise konkrete Handlungsanweisungen erteilt,
die sich auf Bundesverwaltungsrecht stützen (Art. 39 LFG, Art. 10 ff.
FGV). Welche Rechtsnatur solche aufsichtsrechtlichen Anordnungen ha-
ben, hat bis anhin, soweit ersichtlich, weder in der Lehre noch in der
Rechtsprechung eine eingehende Behandlung erfahren. Sie dürften je-
doch nur als Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG einzustufen sein, wenn
deren Adressat von den Anordnungen wie eine Privatperson oder in dem
ihm zugebilligten Autonomiebereich betroffen ist (vgl. MARKUS MÜLLER,
VwVG-Kommentar, Art. 5 N. 47, BGE 131 IV 32 E. 3 [Anordnung eines
Betreibungsamts gegenüber einer Immobilienverwaltungsgesellschaft],
VPB 64 [2000] Nr. 17 E. 5.2 [Anordnung des Bundesamts für Sozialversi-
cherung an privatrechtliche Krankenversicherer, Verfügungscharakter be-
jaht], vgl. zur Aufsichtsbeschwerde: Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
A-5788/2012 vom 15. Oktober 2013 E. 2.1.3). Letzteres trifft vorliegend
hinsichtlich der interessierenden Anweisungen zu, welche den Hand-
lungsspielraum der Beschwerdegegenerin bei der Ausgestaltung des
Flughafengebührenreglements des Flughafens Zürich in der nächsten
und übernächsten Gebührenperiode einschränken, weshalb diese als
Verfügungen im Sinne von Art. 5 VwVG einzustufen sind.
2.
Die Parteien vertreten mit Bezug auf die Beschwerdelegitimation der Be-
schwerdeführenden unterschiedliche Standpunkte:
2.1 Die Beschwerdeführenden machen im Wesentlichen geltend, durch
den angefochtenen Entscheid besonders berührt zu sein und ein schutz-
würdiges Interesse an dessen Aufhebung zu haben. In den Statuten des
Beschwerdeführers sei der Schutz der Bevölkerung vor Immissionen aus
dem Betrieb des Flughafens Zürich als Ziel definiert. Ausserdem wären
dessen Mitglieder grossteils zur selbständigen Beschwerdeführung be-
rechtigt, da sie im Vergleich zur übrigen Bevölkerung ungleich stärker von
dem durch den Betrieb des Flughafens Zürich verursachten Lärm betrof-
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fen seien. In der Vergangenheit habe die Rechtsprechung die Beschwer-
delegitimation des Beschwerdeführers in ähnlich gelagerten Fällen denn
auch jeweils ohne Weiteres bejaht. Dass sich der Beschwerdeführer am
vorinstanzlichen Verfahren nicht beteiligt habe, könne ihm nicht angela-
stet werden, da er von dem von der Beschwerdegegnerin eingeleiteten
Genehmigungsverfahren keine Kenntnis gehabt habe. Der Beschwerde-
führer erweise sich folglich als zur Beschwerdeführung berechtigt. Das-
selbe gelte für die Beschwerdeführerin. Diese sei als Anrainergemeinde
des Flughafens Zürich unzweifelhaft besonders von ungenügenden
Massnahmen im Sinne von Art. 12 Abs. 1 Bst. c des Bundesgesetzes
vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (USG, SR 814.01) tangiert,
da sie von dem übermässigen Lärm, den der Flughafen Zürich verursa-
che, mehr als die Allgemeinheit betroffen sei. Sie habe überdies ein
schutzwürdiges Interesse daran, die unzureichenden Lärmgebühren auf-
zuheben und diese durch eine wirksame Regelung zu ersetzen. Infolge-
dessen sei die Beschwerdelegitimation der Beschwerdeführenden zu be-
jahen. Soweit die Instruktionsrichterin in der Zwischenverfügung vom
28. März 2013 mit Bezug auf die in Dispo-Ziff. 2 und 3 des angefochtenen
Entscheides getroffenen Anordnungen zum gegenteiligen Schluss ge-
langt sei, gelte es zu berücksichtigen, dass die Vorinstanz der Beschwer-
degegnerin darin einseitig und in verbindlicher Weise Handlungsanwei-
sungen erteilt habe, die das in Zukunft zu erlassende Flughafengebüh-
renreglement determinieren würden. Erwiesen sich diese Anweisungen –
wovon die Beschwerdeführenden überzeugt seien – als unzureichend, so
würde deren Umsetzung praktisch zwingend in ein unzureichendes Flug-
hafengebührenreglement münden. Den Anweisungen der Vorinstanz kä-
me daher bereits zum jetzigen Zeitpunkt indirekt Aussenwirkung zu, wes-
halb deren Anfechtung zuzulassen sei. In dieser Hinsicht sollte nicht nur
die Sicht der Beschwerdegegnerin und deren Autonomie massgebend
sein, sondern ebenfalls jene der Beschwerdeführenden, die eine mög-
lichst rasche Umsetzung eines lenkungswirksamen Gebührenreglements
anstreben würden, mit dem Ziel, den vom Flughafen Zürich ausgehenden
Lärm auf ein erträgliches Mass zu begrenzen.
2.2 Dieser Auffassung hält die Beschwerdegegnerin entgegen, obgleich
die Lärmgebühr nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung als Be-
triebsvorschrift im Sinne von Art. 12 Abs. 1 Bst. c USG Teil des vorläufi-
gen Betriebsreglements des Flughafens Zürich sei, handle es sich hierbei
um einen Tatbestand des Benutzungsverhältnisses, von dem ausschliess-
lich die Flughafennutzer und die Beschwerdegegnerin als Flughafenhalte-
rin betroffen seien. Die Beschwerdeführenden seien keine Flughafennut-
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Seite 18
zer, weshalb der angefochtene Entscheid nicht in ihre Stellung eingreife.
Selbst wenn indes in Anlehnung an die bisherige Praxis mit Bezug auf die
Beschwerdeführenden eine mittelbare Betroffenheit zu bejahen wäre,
könne deren Legitimation allerhöchstens soweit reichen, als mit der Be-
schwerde die Frage thematisiert werde, ob das vorgeschlagene Gebüh-
renmodell hinsichtlich seines Lenkungseffekts den Vorgaben des Bundes-
rechts bzw. den Anforderungen von Art. 12 Abs. 1 Bst. c USG genüge. In-
soweit die Beschwerdeführenden darüber hinausgehend monetäre Inte-
ressen verfolgten, indem sie eine weitergehende Alimentierung des "Air-
port Zürich Noise Fund" (AZNF) verlangen würden, um auf diese Weise
mögliche zukünftige Forderungen von Anwohnern abzusichern, sei die
Beschwerdelegitimation der Beschwerdeführenden zu verneinen, da es
den Beschwerdeführenden in dieser Beziehung sowohl an der erforderli-
chen Betroffenheit als auch an einem schutzwürdigen Interesse fehlen
würde. Die Verweise der Beschwerdeführenden auf das Gebührensystem
würden diesbezüglich nicht weiterhelfen, weil die Vorgaben der Vorin-
stanz mit dem AZNF gebührenpflichtige Bereiche betreffen würden, wel-
che die Beschwerdeführenden mangels besonderer Betroffenheit selbst
anlässlich der Umsetzung nicht anfechten könnten. Noch viel weniger be-
sässen sie diese Möglichkeit im vorliegenden Beschwerdeverfahren, das
sich auf Weisungen beziehen würde, welche von der Beschwerdegegne-
rin erst im Rahmen einer späteren Revision des Gebührenreglements
umgesetzt werden müssten.
2.3 Die Vorinstanz ist dagegen der Auffassung, die Beschwerdelegitimati-
on der Beschwerdeführenden sei – wie vom Bundesgericht im Wesentli-
chen in BGE 137 II 58 entschieden – hinsichtlich der Lenkungswirkung
der Lärmgebühren zu bejahen. Anders sei jedoch bezüglich rein gebüh-
renrechtlicher Aspekte der strittigen Gebührenordnung zu entscheiden.
Bei den Beschwerdeführenden sei kein schutzwürdiges Interesse auszu-
machen, Einsicht in die konkreten Berechnungsgrundlagen der Be-
schwerdegegnerin zu erhalten respektive eine Beurteilung darüber ab-
zugeben, wie sich die Beschwerdegegnerin innerhalb der gebührenrecht-
lichen Rahmenbedingungen zu finanzieren habe. Diesbezüglich sei die
Beschwerdelegitimation der Beschwerdeführenden deshalb zu verneinen.
Mit Bezug auf die in Dispo-Ziff. 2a getroffene Anordnung sei sodann zu
beachten, dass es sich hierbei um eine gebührenrechtliche Aufsichts-
massnahme handle, die den gebührenpolitischen Handlungsspielraum
der Beschwerdegegnerin einschränke, weshalb nur diese berechtigt sei,
die fragliche Anordnung anzufechten. Was das Anreizsystem betreffe,
welches in Dispo-Ziff. 2b des angefochtenen Entscheids verlangt werde,
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Seite 19
stimme dieses in der Stossrichtung mit den von den Beschwerdeführen-
den gestellten Anträgen überein. Die Entwicklung eines solchen Anreiz-
systems erfordere allerdings Grundlagenarbeit, womit dessen frühere
Einführung, als die per 1. Januar 2014 verfügte, ausgeschlossen sei.
Schliesslich sei der Antrag auf Aufhebung von Dispo-Ziff. 3 des angefoch-
tenen Entscheids abzulehnen. Den Beschwerdeführenden sei zwar inso-
fern zuzustimmen, dass aufgrund der systemimmanenten Grenzen des
auf dem Flughafen Zürich realisierten Flughafengebührenmodells mittel-
bis langfristig zu überlegen sei, wie dieses grundlegend überarbeitet und
weiterentwickelt werden könne. Eine solche integrale Überarbeitung habe
jedoch die zukünftige operationelle, technische und finanzielle Entwick-
lung auf dem Flughafen Zürich einzubeziehen. Deshalb könne sie erst in
mittlerer bis langer Frist realisiert werden. In dieser Beziehung sei die Be-
schwerdelegitimation der Beschwerdeführenden deshalb zu verneinen.
2.4 Die Beigeladene schliesslich ist der Auffassung die Beschwerdefüh-
renden würden die Voraussetzungen der allgemeinen Beschwerdelegiti-
mation gemäss Art. 48 Abs. 1 VwVG nicht erfüllen. Deshalb seien sie zur
Beschwerdeführung nur befugt, wenn ein anderes Bundesgesetz ihnen
dieses Recht einräume. Eine solche Regelung könne vorliegend einzig in
Art. 57 USG gesehen werden, wonach Gemeinden berechtigt seien, in
Anwendung des Umweltschutzgesetzes ergangene Verfügungen anzu-
fechten, sofern sie dadurch berührt seien und ein schutzwürdiges Inte-
resse an deren Aufhebung oder Änderung hätten. Mit dem angefochtenen
Genehmigungsentscheid solle sichergestellt werden, dass die mit den
Gebühren erzielten Erträge die im flugbetriebsrelevanten Bereich des
Flughafens Zürich ausgewiesenen Kosten nicht überschreiten würden.
Das gesamte Verfahren sei darauf ausgerichtet, die Flughafennutzer
frühzeitig in den Entscheidungsprozess einzubeziehen, das Kostende-
ckungs- und Äquivalenzprinzip zu gewährleisten und so die Flughafen-
nutzer vor übermässigen Gebühren zu schützen. Damit seien wesentliche
Nachteile der vormaligen Regelung beseitigt worden, die eine Einbindung
der Flughafennutzer in den Prozess der Ausarbeitung der Gebührenord-
nung nicht vorgesehen und eine rechtliche Überprüfung der Flughafen-
gebühren einzig auf dem Wege der Anfechtung einer Gebührenverfügung
erlaubt hätte. Insofern sei es konsequent und entgegen der anscheinend
von den Beschwerdeführenden – aber auch von der Beschwerdegegnerin
– vertretenen Ansicht zutreffend, dass die Anrainergemeinden in den Pro-
zess der Ausarbeitung des Flughafengebührenreglements nicht einge-
bunden seien. Es widerspräche dem Sinn und Zweck des neuen Verfah-
rens, wenn nach dem Willen des Gesetzgebers bewusst nicht in das Ver-
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fahren involvierte Dritte über das Rechtsmittelverfahren dann plötzlich
doch am Prozess der Gebührenfestlegung beteiligt würden. Es sei denn
auch nicht einzusehen, weshalb den Beschwerdeführenden eine solche
Stellung einzuräumen sei. Sie seien keine Flughafennutzer und beabsich-
tigten nicht, solche zu werden, womit ausgeschlossen sei, dass sich eine
in Anwendung der neu erlassenen Lärmgebühren ergangene Verfügung
je zu ihren Lasten auswirken würde. Die für völlig andere Fallkonstellatio-
nen entwickelten Grundsätze der Drittbeschwerde könnten nicht ohne
Weiteres auf die Anfechtung von Verfügungen übertragen werden, mit
denen finanzielle Verpflichtungen von Unternehmen und Bürgern geregelt
würden. Die Beschwerdeführenden seien durch den angefochtenen Be-
schluss demnach weder besonders berührt noch hätten sie ein schutz-
würdiges Interesse an dessen Aufhebung. Deren Beschwerdelegitimation
sei daher zu verneinen.
2.5 Nach Art. 48 Abs. 1 VwVG ist zur Beschwerde berechtigt, wer vor der
Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur
Teilnahme erhalten hat (Bst. a), durch die angefochtene Verfügung be-
sonders berührt ist (Bst. b) und ein schutzwürdiges Interesse an deren
Aufhebung oder Abänderung hat (Bst. c). Diese Beschwerdebefugnis be-
schränkt sich nicht auf die Adressaten einer Verfügung. Zur Anfechtung
können vielmehr auch Dritte berechtigt sein. Dazu müssen sie jedoch
stärker als jedermann betroffen sein und in einer besonders engen Be-
ziehung zur Streitsache stehen (BVGE 2008/18 E. 2.1, SEILER, a.a.O.,
Art. 89 N. 19, MARANTELLI-SONANINI/HUBER, Praxiskommentar, Art. 48
N. 26, MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 2.78 ff.). Dieses Be-
schwerderecht können auch Vereinigungen und Organisationen bean-
spruchen, sofern sie die Voraussetzungen der egoistischen Verbandsbe-
schwerde erfüllen. Ebenso steht es Gemeinden zu, die durch den ange-
fochtenen Rechtsakt gleich oder ähnlich wie eine Privatperson betroffen
oder hierdurch in ihren hoheitlichen Befugnissen berührt sind und ein
schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung oder Änderung der ange-
fochtenen Verfügung haben (BGE 137 II 58 E. 6.7, 125 II 192 E. 2a/aa,
121 II 171 E. 2b, 120 Ib 379 E. 4b). Diese Rechtslage bringt Art. 57 USG
zum Ausdruck, ohne jedoch über das den Gemeinden bereits aufgrund
von Art. 48 Abs. 1 VwVG zustehende Beschwerderecht hinauszugehen
(SCHRADE/LORETAN, in: Kommentar zum Umweltschutzgesetz, Grif-
fel/Rausch, Vereinigung für Umweltrecht [Hrsg.], Zürich 1997, Art. 57
N. 13).
A-769/2013
Seite 21
2.6 Ob die Beschwerdeführenden im Lichte dieser Grundsätze zur Be-
schwerdeführung berechtigt sind, ist nachfolgend bezüglich des eigentli-
chen Genehmigungsentscheids als solchem (Dispo-Ziff.1) und der hiermit
verbundenen selbständigen Anordnungen gesondert (Dispo-Ziff. 2 und 3)
zu prüfen.
2.6.1 Letztere sind, wie vorangehend festgehalten (vgl. E. 1.3.5 hiervor),
aufsichtsrechtliche Weisungen, welche die Art und Weise regeln, wie die
Beschwerdegegnerin die ihr im Bereich der Ausgestaltung des Flugha-
fengebührenreglements übertragene öffentlich-rechtliche Aufgabe zu er-
füllen hat. Insofern sind sie zwar einseitig und verbindlich, wirken jedoch
lediglich im Verhältnis zwischen der Vorinstanz als Aufsichtsbehörde und
der Beschwerdegegnerin als ihr unterstellte privatrechtliche Körperschaft.
Sie entfalten daher als rein aufsichtsrechtliche Anordnungen keine unmit-
telbare Aussenwirkung, weshalb die Beschwerdeführenden hierdurch
weder berührt sind noch ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhe-
bung oder Abänderung haben (vgl. im Allgemeinen zu den aufsichtsrecht-
lichen Weisungen: HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., N. 867, TSCHAN-
NEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 28 N. 26 ff.). Insoweit sich deren Be-
schwerde gegen die in Dispo-Ziff. 2 und 3 des angefochtenen Entscheids
getroffenen Anordnungen richtet, ist die Beschwerdelegitimation deshalb
zu verneinen, weshalb diesbezüglich nicht auf die Beschwerde der Be-
schwerdeführenden einzutreten ist.
2.6.2 Zu prüfen bleibt, wie es sich bezüglich des angefochtenen positiven
Genehmigungsentscheides handelt.
2.6.2.1 Bei der Anfechtung von Allgemeinverfügungen (vgl. E. 1.3.2.5
hiervor) wird mit Bezug auf den Adressatenkreis – wie vorne erwähnt (vgl.
E. 1.3.2.4 hiervor) – regelmässig zwischen den Spezial- und den Normal-
adressaten unterschieden. Spezialadressaten sind dabei jene, an die sich
die Anordnung richtet und die wegen ihrer örtlichen Nähe davon in stärke-
rem Mass betroffen sind als die übrigen Adressaten – die sog. Normalad-
ressaten. Die Betroffenheit der Spezialadressaten ist dabei eine unmittel-
bare (BVGE 2008/18 E. 2.1, vgl. ausserdem Urteil des Bundesverwal-
tungsgerichts A-8386/2010 vom 1. Dezember 201 E. 1.2 bestätigt [nicht
publizierte Erwägung von BVGE 2011/59]; JAAG, a.a.O., S. 43 ff.). An die
Normaladressaten richtet sich die Verfügung zwar auch, wegen ihrer rela-
tiven örtlichen Entfernung sind sie davon aber nur gelegentlich oder virtu-
ell berührt. Was die Anfechtbarkeit von Allgemeinverfügungen angeht,
wird bezogen auf die Adressaten postuliert, unmittelbar seien nur die
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Spezialadressaten zur Beschwerde befugt. Diese Auffassung hat das
Bundesverwaltungsgericht in BVGE 2018/18 E. 2.1 abgelehnt mit der Be-
gründung, dass eine Allgemeinverfügung – gleich wie eine Individualver-
fügung – nebst den Spezialadressaten auch bei Dritten unmittelbar Aus-
senwirkung zeitigen kann. Personen mit einer derartigen Betroffenheit
vom Beschwerdeverfahren auszuschliessen mit dem Hinweis, nur Spezi-
aladressaten könnten eine Allgemeinverfügung anfechten, wäre unbillig
und steht im Widerspruch zu den Regeln, die bei Individualverfügungen
gelten. Gleich wie dort ist auf die Betroffenheit und die Nähe zur Streitsa-
che abzustellen. Wer sich über Immissionen beschwert, muss demnach
nach der Praxis des Bundesverwaltungsgericht auch bei Allgemeinverfü-
gungen zur Beschwerde berechtigt sein, wenn ein ausreichend enger Be-
zug zur strittigen Massnahme besteht (BVGE 2008/18 E. 2.1).
2.6.2.2 Im Bereich von Flughäfen ist ganz generell anerkannt, dass – ein
unmittelbares Berührtsein vorausgesetzt – ein sehr weiter Kreis von Be-
troffenen zur Beschwerde legitimiert sein kann, ohne dass bereits eine
Popularbeschwerde vorliegt (BVGE 2008/18 E. 2.2). So können Anwoh-
ner eines Flughafens Beschwerde führen, welche den vom interessieren-
den Flughafen ausgehenden Lärm deutlich hören können und dadurch in
ihrer Ruhe gestört werden. Dies trifft nach ständiger Praxis auf alle Per-
sonen zu, welche in der Nachbarschaft eines Flughafens oder im Bereich
der An- und Abflugschneisen wohnen bzw. dort Grundstückseigentümer
sind. Desgleichen sind die im Umkreis des Flughafens bzw. unter den je-
weiligen Flughafenschneisen liegenden schweizerischen und deutschen
Gemeinden sowie Kantone und Landkreise als übergeordnete Gemein-
wesen zur Beschwerdeführung zuzulassen, soweit sie wie eine Privatper-
son von Fluglärm betroffen sind oder durch die Beschwerdeführung öf-
fentliche Aufgaben – wie den Schutz vor übermässigen Schall – wahr-
nehmen (BGE 121 II 176 E. 3b; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
A-1936/2006 vom 10. Dezember 2009 E. 3, je m.w.H.). Dabei ist es für
die Umschreibung des Kreises der zur Beschwerdeführung befugten Per-
sonen unerheblich, ob die Lärmgrenzwerten überschritten sind oder nicht
(Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-1936/2006 vom 10. Dezember
2009 E. 3.1). Ebenso wenig spielt es eine Rolle, ob eine bereits vorbe-
stehende Belastung durch die strittige Änderung grösser wird, gleich
bleibt oder gar abnimmt (BGE 124 II 293 E. 3b; BVGE 2008/18 E. 2.2, Ur-
teil des Bundesverwaltungsgerichts A-1936/2006 vom 10. Dezember
2009 E. 3.1).
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2.6.2.3 Bei den Flughafengebühren handelt es sich um Kausalabgaben,
genauer um Benutzungsgebühren, die von den Flughafennutzern, d.h.
den Fluggesellschaften, welche gewerbsmässig Flüge durchführen, zu
entrichten sind (vgl. dazu: STREIT, a.a.O., S. 142). Deren Ausgestaltung
und die Modalitäten der Erhebung derselben betrifft daher grundsätzlich
ausschliesslich das Benutzungsverhältnis zwischen dem Flughafenhalter
und den Flughafennutzern. Soweit bei der Bemessung der Flughafenge-
bühren indessen lärm- und schadstoffarme Flugzeuge weniger belastet
werden als andere (Art. 39 Abs. 3 Bst. e LFG und Art. 47-49 FGV), kommt
den Flughafengebühren eine Lenkungswirkung zu (vgl. BGE 137 II 58
E. 6.7.2, 125 I 182 E. 4; BVGE 2008/41 E. 6.4, STREIT, a.a.O., S. 154,
GEORG MÜLLER, Das Kostendeckungsprinzip als Kriterium für die Bemes-
sung der Flughafengebühren, in: Rüssli/Hänni/Furrer [Hrsg.], Staats- und
Verwaltungsrecht auf vier Ebenen, Festschrift für Tobias Jaag, Zü-
rich/Basel/Genf 2012, S. 489, 491 f., JAAG, a.a.O., S. 50, GIOVANNI BIAG-
GINI, Umweltabgaben, marktwirtschaftliche Instrumente – de quoi s'agit-
il?, in: URP 2000 S. 430, 447, TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O.,
S. 534, JAAG/HÄNNI, a.a.O., S. 374). Ob diese ausreicht, um die er-
wünschte Verhaltensänderung zu bewirken, hängt, wie die Erfahrung
zeigt, in erster Linie von der Höhe des Abgabesatzes ab, weshalb dessen
sachgerechte Festlegung für die Wirksamkeit der Flughafengebühren als
Lenkungsabgabe von herausragender Bedeutung ist (THOMAS KAPPELER,
Verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen umweltpolitisch motivierter
Lenkungsabgaben, in: Schriftenreihe für Umweltrecht, Kölz/Rausch
[Hrsg.], Zürich 2000, S. 28). Insoweit die (unzureichende) Lenkungswir-
kung der Flughafengebühren in Frage steht, besteht daher eine konkrete
Betroffenheit nicht erst mit der Anwendung des Flughafengebührenregle-
ments im konkreten Einzelfall, sondern bereits mit dessen Genehmigung.
Zwar kann bei Umweltlenkungsabgaben aufgrund ihrer Abhängigkeit von
individuellen Anpassungsentscheiden nicht damit gerechnet werden, dass
sie sich sofort in einer Lärmreduktion niederschlagen (vgl. zum Ganzen:
KAPPELER, a.a.O., S. 28). Indes besteht die berechtigte Hoffnung, dass
die Flughafennutzer ihr Verhalten – insbesondere die von ihnen für den
Anflug auf den Flughafen Zürich gewählten Flugzeuge und gegebenen-
falls ihre zukünftige Flottenpolitik – am neuen Gebührenreglement aus-
richten werden. Insofern existiert bereits mit der Genehmigung eines
Flughafengebührenreglements eine konkrete Betroffenheit jener Perso-
nen, welche unter dem durch den Betrieb des Flughafens verursachten
Lärm leiden und sich eine Verbesserung ihrer Situation durch den mit
dem Lärmgebührenreglement verbundenen Lenkungseffekts erhoffen.
Die solchermassen von einer Änderung der Lärmgebühren betroffenen
A-769/2013
Seite 24
Personen sind als Normaladressaten zur Beschwerdeführung gegen ei-
nen positiven Genehmigungsentscheid berechtigt.
2.6.2.4 Das Gemeindegebiet der Beschwerdeführerin befindet sich in der
unmittelbaren Verlängerung der Startpiste 28 des Flughafens Zürich und
südwestlich des Pistenkreuzes 10/28 und 16/34. Gerichtsnotorisch ist die
dortige Wohnbevölkerung in erheblichem Ausmass von dem durch den
Betrieb des Flughafens Zürich verursachten Lärm betroffen (vgl. dazu
statt vieler: Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-4858/2012 vom
15. August 2012 E. 4 ff.). Dasselbe gilt für die überwiegende Zahl der Mit-
glieder des Beschwerdeführers, die als Anrainergemeinden des Flugha-
fens Zürich von dem vom Flughafen Zürich ausgehenden Fluglärm mehr
als die Allgemeinheit betroffen sind. Der Beschwerdeführer hat sich im
Übrigen als juristische Person konstituiert und die Wahrung der Bevölke-
rung vor unzumutbarem Lärm zu seiner statutarischen Aufgabe gemacht,
womit er die Voraussetzungen für die egoistische Verbandsbeschwerde
erfüllt (vgl. BGE 131 I 198 E. 2.1; BVGE 2008/18 E. 2.2, MO-
SER/BEUSCHN/KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 2.82). Die strittige Änderung des
Flughafengebührenreglements betrifft sodann die Lärmgebühren im Sin-
ne von Art. 39 Abs. 3 Bst. e LFG, von deren Ausgestaltung sich die lärm-
geplagten Beschwerdeführer eine Verbesserung ihrer Situation verspre-
chen. Die Beschwerdeführenden sind demzufolge berechtigt, den positi-
ven Genehmigungsentscheid anzufechten.
3.
Soweit die Beschwerdegegnerin und die Vorinstanz im Übrigen fordern,
auf die Beschwerde insoweit nicht einzutreten, als die Beschwerdefüh-
renden gebührenrechtliche Rügen erheben, ist festzuhalten, dass mit die-
ser Argumentation die Frage der Beschwerdelegitimation in unzulässiger
Weise mit jener der Beschwerdegründe vermischt wird. Diese beiden
Fragen sind jedoch strikt zu trennen, was eine rügespezifische Beurtei-
lung der Beschwerdelegitimation ausschliesst. Ob jemand die Legitimati-
onsvoraussetzungen erfüllt, hängt nicht von den geltend gemachten Be-
schwerdegründen ab, sondern ergibt sich allein daraus, ob sich der ange-
fochtene Entscheid in besonderem Ausmass auf dessen rechtliche oder
tatsächliche Situation auswirkt (vgl. BGE 138 II 191 E. 5.2, BGE 137 II 30
E. 2.3, Urteil des Bundesgerichts vom 11. September 2013 1C_175/2013
E. 2.2, BERNHARD WALDMANN, BSK BGG, Art. 89 N. 3a, REGINA KIENER,
Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten, in: Tschannen
[Hrsg.], Neue Bundesrechtspflege, Auswirkungen der Totalrevision auf
den kantonalen und eidgenössischen Rechtsschutz, Bern 2007, S. 257,
A-769/2013
Seite 25
ALAIN GRIFFEL, Auswirkungen der neuen Bundesrechtspflege, insbeson-
dere auf den Rechtsschutz im Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, in:
URP 2006 S. 826 f.). Anders ist nur zu entscheiden, wenn eine Verknüp-
fung zwischen der Beschwerdelegitimation und den Beschwerdegründen
– wie z.B. in Art. 89 Abs. 2 BGG – ausdrücklich vorgesehen ist. Eine sol-
che Regelung existiert im Bereich der Flughafengebühren aber nicht,
weshalb die Beschwerdeführenden im Rahmen ihrer Beschwerdelegiti-
mation mit sämtlichen Beschwerdegründen gemäss Art. 49 VwVG zuzu-
lassen sind, soweit diese geeignet sind, den mit der bewilligten Änderung
des Flughafengebührenreglements angestrebten Lenkungseffekt zu ver-
stärken bzw. erst zu begründen und dadurch die Auswirkungen des Flug-
betriebs auf dem Hoheitsgebiet der Beschwerdeführerin bzw. dem Ein-
zugsgebiet des Beschwerdeführers zu vermindern.
4.
Daraus ist zu folgern, dass auf die vorliegende Beschwerde, die im Übri-
gen frist- und formgerecht (Art. 50 und Art. 52 VwVG) eingereicht wurde,
insoweit einzutreten ist, als sie sich gegen den vorinstanzlichen Geneh-
migungsentscheid als solchen richtet (Dispo-Ziff. 1). Ansonsten kann sie
jedoch wegen mangelnder Beschwerdelegitimation der Beschwerdefüh-
renden inhaltlich nicht beurteilt werden (Dispo-Ziff. 2 und 3). Bei diesem
Ergebnis erübrigt sich eine Behandlung des von den Beschwerdeführen-
den für diesen Fall gestellten Verfahrensantrags auf Überweisung der
Angelegenheit an das Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und
Kommunikation (UVEK).
5.
Das Bundesverwaltungsgericht überprüft die angefochtene Verfügung mit
voller Kognition (Art. 49 VwVG). Dabei hat es sich jedoch im Rahmen der
angestammten Rollen von Justiz und Verwaltung zu bewegen. Insbeson-
dere hat es zu beachten, dass es als richterliche Behörde – gleich wie
das Bundesgericht – weder Oberplanungsbehörde noch Aufsichtsinstanz
in Umweltsachen ist und sich auch nicht mit der Entwicklung der Luft-
fahrtpolitik zu befassen hat (BGE 129 II 331 E. 3.2). Zwar kann es die
Verfügungen der luftfahrtrechtlichen Behörden ebenfalls auf Unangemes-
senheit überprüfen (Art. 49 Bst. c VwVG), ohne aber sein eigenes Gut-
dünken an die Stelle des Ermessens der fachkundigen Vorinstanz setzen
zu dürfen. Soweit die Angemessenheit einer angefochtenen Anordnung
zu untersuchen ist, prüft es nur, ob sich die fachkundige Vorinstanz von
sachgerechten Erwägungen hat leiten lassen und weicht nicht ohne Not
von deren Auffassung ab. Voraussetzung für diese Zurückhaltung ist frei-
A-769/2013
Seite 26
lich, dass es im konkreten Fall keine Anhaltspunkte für eine unrichtige
oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts gibt
und davon ausgegangen werden kann, dass die Vorinstanz die für den
Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte geprüft und die erforderlichen
Abklärungen sorgfältig und umfassend vorgenommen hat (BGE 133 II 35
E. 3; BVGE 2010/19 E. 4, Urteile des Bundesverwaltungsgerichts
A-5112/2011 vom 20. August 2012 E. 2; A-5926/2012 vom 9. April 2012
E. 2, A-1936/2006 vom 10. Dezember 2009 E. 33.1.2 [Sicherheitsfragen],
CHRISTOPH BANDLI, Neue Verfahren im Koordinationsgesetz: Ausgleich
von Schutz und Nutzen mittels Interessenabwägung, in: Umweltrecht in
der Praxis [URP] 2001, S. 511 ff., 549).
6.
Die Beschwerdeführenden stufen das vorinstanzliche Verfahren insoweit
als mangelhaft ein, als die Vorinstanz auf die Einholung einer Stellung-
nahme des BAFU verzichtet hat.
6.1 Mit der Betriebskonzession wird dem Flughafenhalter die Befugnis
eingeräumt, Flughafengebühren zu erheben (Art. 36a Abs. 2 und Art. 39
Abs. 1 LFG). Bei deren Festlegung ist der Flughafenhalter jedoch nicht
vollkommen frei. Er hat vielmehr die sich aus Art. 39 LFG ergebenden An-
forderungen, teils konkretisiert in der Verordnung über die Flughafenge-
bühren, sowie jene des Preisüberwachungsgesetzes vom 20. Dezember
1985 (PüG, SR 942.20) zu respektieren. Auf internationaler Ebene sind
ferner Art. 15 der Convention of International Civil Aviation, die diese aus-
führende Leitlinie des ICAO-Rates "ICAO's Policies On Charges For Air-
ports And Air Navigation Services" (Doc. 9082/7, vgl. LUDGER GIESBERT,
in: Kölner Kompendium Luftrecht, Band 2, Luftverkehr, Köln 2009, Ho-
be/von Ruckteschell [Hrsg.], S. 558) sowie die Richtlinie 2009/12/EG zu
beachten. Besteht – wie beim Flughafen Zürich – eine umweltschutz-
rechtliche Sanierungspflicht, so finden die strittigen Lärm- und Emissions-
Zuschläge überdies eine Grundlage im Umweltschutzgesetz. In diesem
Fall handelt es sich hierbei um eine Emissionsbeschränkung im Sinne ei-
ner Betriebsvorschrift nach Massgabe von Art. 12 Abs. 1 Bst. c USG.
Dem Flughafen wird damit eine Pflicht zur Erhebung lenkungswirksamer
Benützungsgebühren auferlegt, vergleichbar mit der Pflicht zur Bewirt-
schaftung der Kundenparkplätze (BGE 137 II 58 E. 6.7). Solche Flugha-
fengebühren fussen demnach auf dem Umweltschutzgesetz, womit ein
sich darauf beziehender Genehmigungsentscheid, wie der vorliegend an-
gefochtene, ebenfalls in Anwendung des Umweltschutzgesetzes ergan-
gen ist.
A-769/2013
Seite 27
6.2 Bei dieser Ausgangslage wäre die Vorinstanz gemäss Art. 62a des
Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes vom 21. März 1997
(RVOG, SR 172.010) in Verbindung mit Art. 12 der Organisationsverord-
nung für das UVEK vom 6. Dezember 1999 (OV-UVEK, SR 172.217.1)
verpflichtet gewesen, das BAFU im Hinblick auf die vorzunehmende um-
fassende Güterabwägung in einem möglichst frühen Verfahrensstadium
anzuhören und dessen Anträge im Rahmen des zu fällenden Genehmi-
gungsentscheids zu prüfen (Botschaft zu einem Bundesgesetz über die
Koordination und Vereinfachung des Plangenehmigungsverfahrens vom
25. Februar 1009, BBl 1998 III 2591, 2598). Indem die Vorinstanz ein sol-
ches Vorgehen für überflüssig erachtet hat, hat sie nicht nur gegen
Art. 62a RVOG in Verbindung mit Art. 12 OV-UVEK verstossen, sondern
dürfte sie zudem den rechtserheblichen Sachverhalt unzureichend ermit-
telt haben (vgl. PATRICK L. KRAUSKOPF/KARIN EMMENEGGER, Praxiskom-
mentar, Art. 12 N. 147 und 182 ff.). Damit erweist sich der angefochtene
Genehmigungsentscheid in dieser Hinsicht als formell mangelhaft. Dieser
Verfahrensmangel könnte für sich allein ein Grund sein, den angefochte-
nen Genehmigungsentscheid aufzuheben. Unter Berücksichtigung der
Tatsache, dass das BAFU im vorliegenden Beschwerdeverfahren selb-
ständig und umfassend über seinen Standpunkt Auskunft geben konnte,
ist die Verletzung ausnahmsweise als geheilt zu betrachten.
7.
Das Bundesgericht hat in BGE 137 II 58 entschieden, Art. 5 des vorläufi-
gen Betriebsreglements des Flughafens Zürich sei durch den Satz zu er-
gänzen, "Sie (die Beschwerdegegnerin) erhebt lenkungswirksame Zu-
schläge, die nach der Lärmerzeugung und zeitlich (Starts und Landungen
während der Nacht und zu sensiblen Tagesrandzeiten) gestaffelt sind". Im
auf der Website des Flughafens Zürich publizierten, vorläufigen Betriebs-
reglement des Flughafens Zürich vom 30. Juni 2011, Stand 1. Februar
2012, findet sich keine derartige Regelung (http://www.flughafen-
zuerich.ch/ > Suche: Betriebsreglement, besucht am 24. Oktober 2013).
Trotz fehlender förmlicher Umsetzung von BGE 137 II 58 in ihr Betriebs-
reglement ist die Beschwerdegegnerin indes gestützt auf die dort getrof-
fenen Anordnungen verpflichtet, lenkungswirksame Zuschläge zu erhe-
ben, die nach der Lärmerzeugung und zeitlich (Starts und Landungen
während der Nacht und zu sensiblen Tagesrandzeiten) gestaffelt sind.
Dieser vom Bundesgericht getroffene Grundsatzentscheid ist für die Vor-
instanz und das auf Beschwerde hin angerufene Bundesverwaltungsge-
richt im Verfahren betreffend die Genehmigung der Änderung der Flugha-
fengebührenregelung des Flughafens Zürich verbindlich. Die strittige Ge-
http://www.flughafen-zuerich.ch/ http://www.flughafen-zuerich.ch/
A-769/2013
Seite 28
bührenordnung ist demnach nachfolgend vorderhand daran zu messen,
ob sie die vom Bundesgericht gestellten Anforderungen erfüllt.
7.1 Bei den Lärmgebühren handelt es sich um Kausalabgaben, genauer
Benutzungsgebühren, mit Lenkungscharakter, welche die Flugzeughalter
zum Einsatz von emissionsarmen Flugzeugen anhalten sollen (vgl.
E. 2.6.2.3 hiervor m.H.). Solche Umweltlenkungsabgaben, welche einen
Anreiz für ein umweltpolitisch erwünschtes Verhalten schaffen, sind ein
alternatives und ergänzendes Steuerungsmittel zu polizeilichen Verboten
und Geboten. Sie führen zu einer Internalisierung der Kosten und bilden
dadurch ein Instrument der indirekten Verhaltenslenkung (ALAIN GRIFFEL,
Die Grundprinzipien des schweizerischen Umweltrechts, Zürich 2001,
S. 247, HERIBERT RAUSCH/ARNOLD MARTI/ALAIN GRIFFEL, Umweltrecht,
Haller [Hrsg.], Zürich 2004, N. 137). Die für die Wirksamkeit einer Len-
kungsabgabe entscheidende Höhe des Abgabesatzes wird dabei in aller
Regel nach dem sogenannten Standard-Preis-Ansatz festgesetzt (KAPPE-
LER, a.a.O., S. 28). Danach ist zunächst im Sinne einer Zielgrösse (Stan-
dard) die für einen bestimmten Schadstoff oder für eine bestimmte natür-
liche Ressource anzustrebende Gesamtemission- bzw. –verbrauchs-
menge pro Zeiteinheit zu bestimmen, welche unter dem Gesichtspunkt
der Vorsorge als ökologisch unbedenklich gelten kann. Diese Menge dürf-
te allerdings wegen der Komplexität der ökologischen Zusammenhänge
im Allgemeinen nicht genau, sondern höchstens innerhalb einer Band-
breite festgelegt werden können. Steht diese Zielgrösse fest, so ist auf
der Grundlage ökonomischer Überlegungen, insbesondere zu den durch-
schnittlichen Vermeidungskosten und der Preiselastizität der Nachfrage,
zu ermitteln, welche Abgabe zu erheben ist, um die erforderliche Anreiz-
wirkung für eine Verhaltensänderung herbeizuführen (KAPPELER, a.a.O.,
S. 28 f.). Wird für eine Umweltlenkungsabgabe ein eher tiefer Ansatz ge-
wählt, so kann daraus nicht gefolgert werden, sie sei wirkungslos. Emit-
tenten treffen auch bei tiefen Abgabesätzen, wenn auch in vermindertem
Masse, Anpassungsmassnahmen, zumal sie in diesem Fall mit einer zu-
künftigen Erhöhung des Abgabesatzes rechnen müssen (KAPPELER,
a.a.O., S. 29). Unterhalb einer Mindesthöhe werden Lenkungsabgaben
aber zu schwach, um eine Verhaltensänderung bewirken zu können, wo-
mit eine Lenkungsabgabe ihre sachliche Begründung verliert und infolge-
dessen unzulässig wird (KAPPELER, a.a.O., S. 29). Dies gilt freilich nicht
notgedrungen für Lenkungsabgaben, welche zur angestrebten Verhal-
tensänderung geführt haben. In diesen Fällen liegt die Annahme nahe,
dass diese Verhaltensänderung nur aufgrund der erhobenen Lenkungs-
abgabe erwirkt wurde. Die Erforderlichkeit der Abgabe entfällt daher in ei-
A-769/2013
Seite 29
nem solchen Fall erst, wenn die Zielerreichung auch ohne die abgabe-
mässige Verteuerung des unerwünschten Verhaltens gewährleistet ist
(KAPPELER, a.a.O., S. 32).
7.2 Das Flughafengebührenreglement des Flughafens Zürich teilt die
Flugzeuge mit Strahlenbetrieb, sog. Jetflugzeuge, seit Jahrzehnten in fünf
Klassen ein, aufgrund derer in Abhängigkeit zum Lärm, den diese beim
Anflug auf oder Abflug vom Flughafen Zürich verursachen, Lärmgebühren
erhoben werden. Seit dem 1. Juni 2001 ist zusätzlich auf Starts und Lan-
dungen von Jetflugzeugen zur Tagesrand und Nachtzeit (zwischen 22.01
und 06.00 Uhr) ein Lärmzuschlag geschuldet, der bei Starts sowohl von
der Lärmklasse des in Frage stehenden Flugzeugs als auch von der Ab-
flugzeit abhängig ist, während bei den Landungen nur nach der Lande-
zeit, nicht nach Lärmklassen unterschieden wird (BGE 137 II 58 E. 6.7.3;
JAAG/HÄNNI, a.a.O., S. 375). Diese Regelung hat die Beschwerdegegne-
rin in der bewilligten Änderung der Gebührenordnung einerseits insofern
modifiziert, als sie die am Flughafen Zürich verkehrenden Flugzeuge neu
in die bestehenden fünf Lärmklassen eingeteilt hat, andererseits hat sie
die Gebührenhöhe pro Lärmklasse (Tageslärmgebühren) sowie die Start-
und Landezuschläge für die Tagesrand- und Nachtzeit abgeändert, ohne
jedoch deren unterschiedliche Ausgestaltung für An- und Abflüge zu ver-
ändern (vgl. zu den Ansätzen Sachverhalt C. und die angefochtene Ver-
fügung).
7.3 Dabei wurde die Neuklassierung der auf dem Flughafen Zürich ver-
kehrenden Flugzeuge in enger Zusammenarbeit mit der Vorinstanz ent-
wickelt und beruht auf den Vorarbeiten einer sich aus Vertretern der ver-
schiedenen Landesflughäfen zusammensetzenden Arbeitsgruppe. Diese
wird von den Beschwerdeführenden ausdrücklich begrüsst und nicht an-
gefochten. Soweit die Beigeladene die Neuklassierung wegen der fehlen-
den Differenzierung zwischen Kurz-, Mittel- und Langstreckenflugzeugen
als unzulänglich erachtet, können ihre Rügen daher nicht gehört werden,
da sich diese ausserhalb des Streitgegenstandes bewegen.
7.4 Strittig und nachfolgend zu prüfen ist dagegen die Lenkungswirkung
der Tageslärmgebühren und der für Starts und Landungen erhobenen Ta-
gesrand- und Nachtzuschläge.
7.4.1 Die Beschwerdeführenden bringen diesbezüglich vor, der für mo-
derne Flugzeuge gewählte Gebührenansatz sei nicht geeignet, Druck auf
die Hersteller von Flugzeugen auszuüben, da die hierdurch verursachten
A-769/2013
Seite 30
Kosten ausgesprochen bescheiden seien, weshalb sie bei allfälligen
Kaufentscheiden nicht ins Gewicht fallen würden. Um diese grundlegende
Schwäche des genehmigten Gebührenreglements zu verschleiern, wür-
den die Gegenparteien nunmehr behaupten, dass von den Lärmgebühren
kaum lenkende Wirkung ausgehen könne. Diese Argumentation habe be-
reits das Bundesgericht zurückgewiesen und die Beschwerdegegnerin
aufgefordert, lenkungswirksame Lärmzuschlage zu erheben. Die Be-
schwerdegegnerin hätte ihre Phantasie walten zu lassen, um diese For-
derung umzusetzen. Dabei gehe es, wie immer, wenn Investitionsent-
scheide in langlebige Produktionsgüter beeinflusst werden sollten, nicht
um eine kurzfristige Lenkung, sondern um ein kontinuierliches Arbeiten
an der Verbesserung des Standes der Technik. Gerade dies werde jedoch
mit dem genehmigten Gebührenreglement vereitelt, indem die Lärmge-
bühren in den massgeblichen Lärmklassen 2 und 3 eigentlich "geschleift"
würden. Zwar nehme die Zahl der gebührenpflichtigen An- und Abflüge
zu, jedoch würden die Tageslärmgebühren bei Landungen insgesamt we-
niger stark zu Buche schlagen als nach dem alten System. So bezahle
ein Flugzeug der Lärmklasse 4 für eine Landung neu nur mehr Fr. 10.-,
während eine solche Landung bisher Fr. 200.- gekostet habe. Bei der
Lärmklasse 3 reduziere sich der Preis einer Landung von bisher Fr. 400.-
auf Fr. 40.-. Dies habe zur Folge, dass gewisse Flugzeuge, obschon sie
in einer schlechteren Klasse eingeteilt seien, nicht mehr bezahlen müss-
ten als nach dem vormaligen Lärmgebührenmodell. Die Lenkungswirkung
solcher Gebühren sei höchst fraglich. Ausserdem sei es aus Gründen des
Immissionsschutzes überhaupt nicht nachvollziehbar, warum bezüglich
Starts ein nach Lärmklassen differenzierter Ansatz gewählt werde, nicht
aber bezüglich Landungen. Diese Regelung erscheine nicht nur rechts-
ungleich, sondern geradezu willkürlich. Der Verzicht auf Lärmklassen bei
Landungen sei umso stossender, als damit keine Lenkungsanreize be-
stünden, um Landungen von lärmigeren Flugzeugen in den lärmsensiblen
Tagesrandzeiten, namentlich am frühen Morgen, entgegenzuwirken. Mit
einem solchen Modell habe die Beschwerdegegnerin die auf Art. 12
Abs. 1 Bst. c USG abgestützten Anforderungen des Bundesgerichts of-
fensichtlich missachtet. Nicht nachvollziehbar sei im Weiteren, weshalb
die Gebühren in den Tagesrand- und Nachtstunden für die erste halbe
Stunde der Nachtsperrzeit eine niedrigere Lärmbelastung vorsehen wür-
den als für die Zeit zwischen 00.01 Uhr und 06.00 Uhr. Dafür gebe es
keinen sachlichen Grund, weshalb sich die fragliche Unterscheidung als
willkürlich erweise. Die Behauptung der Gegenparteien, eine zusätzliche
Erhöhung der Gebühren gerade in den kritischen Tagesrandstunden wür-
de nicht zu der gewünschten Verlagerung der Flugbewegungen führen,
A-769/2013
Seite 31
sei durch nichts belegt. Die Kapitulation vor den wirtschaftlichen Interes-
sen der Luftfahrtindustrie sei nicht akzeptabel und widerspreche den Vor-
gaben des Bundesgerichts.
7.4.2 Gegen diese Argumentation wendet die Beschwerdegegnerin ein,
die Argumentation der Beschwerdeführenden, auch relativ lärmgünstige
Flugzeuge stärker zu belasten und damit den "technischen Fortschritt" zu
lenken, erscheine nicht realistisch. Im Übrigen bezweckten die Lärmge-
bühren nicht, Flüge zu Tages- und Nachtrandzeiten durch einen geradezu
prohibitiven Gebührenansatz derart zu verteuern, dass sich deren Anzahl
(substanziell) reduziere. Eine solche Zielsetzung wäre mit dem Äquiva-
lenzprinzip nicht vereinbar und erwiese sich als unverhältnismässig. Bei
der Ausgestaltung der Lärmgebühren könne und dürfe nicht ignoriert
werden, dass kurzfristig nur geringe Verbesserungen erzielt werden könn-
ten. Denn auf dem Flughafen Zürich würden bereits heute im Allgemeinen
Maschinen der neuesten Generation verkehren, was der Möglichkeit, auf
lärmgünstigere Alternativen umzusteigen, Grenzen setze. Richtig ver-
standen solle das Instrument der Lärmgebühren mittelfristig einen mass-
geblichen Kostenfaktor setzen, welcher geeignet sei, die Fluggesellschaf-
ten in ihren zukünftigen Flotten- und Flugplanentscheidungen zu beein-
flussen. Dabei erscheine es sinnvoll und vertretbar, die Gesamtbelastung
der Fluggesellschaften auf ein mit der letzten grösseren Überarbei-
tung/Anpassung vergleichbares Mass anzuheben. Soweit die Beschwer-
deführenden die unterschiedliche Klasseneinteilung beim Start- und Lan-
delärm als willkürlich rügen, sei festzuhalten, dass der Landelärm im Ge-
gensatz zum Startlärm weniger von Motorengeräuschen als von aerody-
namischen Faktoren beeinflusst werde. Die typengebundenen Unter-
schiede seien deshalb weniger gross und würden sich nicht notwendi-
gerweise parallel zum Startlärm verhalten, weshalb sich eine Klassenein-
teilung nicht als sinnvoll erweise. Eine Lenkungswirkung sei beim Lande-
lärm vielmehr in zeitlicher Hinsicht anzustreben. Schliesslich würden für
eine unterschiedliche Behandlung der Zeit von 23.31 bis 0.00 Uhr und
0.01 bis 06.00 Uhr sehr wohl sachliche Gründe vorliegen. Die Lärm-
schutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV, SR 814.41) stufe die
Schutzwürdigkeit der zweiten Nachtstunde und der Zeit von 0.01 bis
05.00 Uhr unterschiedlich ein. Zudem trage die Unterscheidung der Tat-
sache Rechnung, dass in diesem Zeitraum Flüge laut betriebsreglemen-
tarischer Nachtsperre nur ausnahmsweise zulässig seien.
7.4.3 Die Vorinstanz hält sodann im Wesentlichen fest, das genehmigte
Gebührenmodell basiere auf zwei Prämissen: Zum einen müssten die
A-769/2013
Seite 32
lärmabhängigen Start- und Landegebühren für einen überwiegenden Teil
der Luftfahrzeugtypen nach der Revision des Lärmgebührenmodells
gleich hoch oder höher sein als vor der Revision. Zum anderen sollten die
Gebührenerträge aus den lärmabhängigen Start- und Landegebühren
gleich hoch wie anlässlich der letzten Überarbeitung des Gebührenmo-
dells im Jahr 2001 ausfallen. In diesem Rahmen optimiere die genehmig-
te Gebührenordnung die Lenkungswirkung der Lärmgebühren soweit
möglich. Der Hauptforderung des Bundesgerichts sei mit der neuen
Lärmklasseneinteilung Rechnung getragen worden. Es stelle sich nun die
Frage, inwiefern die neue Lärmklasseneinteilung, wie vom Bundesgericht
erwartet und erhofft, tatsächlich zu einer verstärkten Lenkungswirkung
führen könne. Dies sei insbesondere auch davon abhängig, ob die am
Flughafen Zürich operierenden Luftfahrtgesellschaften tatsächlich die
Möglichkeit hätten und geneigt seien, den Flottenmix entsprechend der
unterschiedlichen Belastung anzupassen. Dabei zeige sich insbesondere
bei Langstreckenflugzeugen, die grundsätzlich höhere Lärmimmissionen
verursachen würden als Kurz- und Mittelstreckenflugzeuge und aus ope-
rationellen Gründen (Restriktion aufgrund der Flugpläne oder des
Einsatzgebiets) häufig während der lärmsensiblen Tagesrand- und Nacht-
stunden eingesetzt würden, dass auf dem Flughafen Zürich bereits heute
weitgehend lärmoptimierte Fluggeräte eingesetzt würden. Aufgrund des
heutigen Flottenmixes sei im lärmrelevanten Bereich der Langstrecken-
flugzeuge folglich eine effektive Lenkungswirkung mittels lärmabhängiger
Gebühren nur schon aufgrund des fehlenden Angebots an alternativen
Fluggeräten nicht möglich. Im Bereich der Kurz- und Mittelstreckenflug-
zeuge zeige sich ein ähnliches Bild. Deshalb sei trotz aktualisierter Lärm-
klasseneinteilung keine zusätzliche Lenkungswirkung zu erwarten. Mit
der gewählten Gebührenstruktur werde jedoch der Druck auf die Herstel-
ler aufrechterhalten, die Lärmoptimierung der Luftfahrzeuge voranzutrei-
ben. Soweit die Beschwerdeführenden für die Tagesrand- und Nachtstun-
den höhere Gebühren forderten, sei festzuhalten, dass – wie dargelegt –
ein Ersatz des heute eingesetzten Fluggeräts im Langestreckenbereich
mangels lärmgünstigerer Alternativen kaum möglich sei. Der Forderung
der Beschwerdeführenden nach lärmgünstigeren Fluggeräten könnte da-
her im Endeffekt nur Rechnung getragen werden, wenn während dieser
Zeit keine Langstreckenflugzeuge, sondern nur mehr Kurz- und Mit-
telstreckenflugzeuge betrieben würden. Eine solche Regelung würde fak-
tisch auf ein Betriebsverbot für Langstreckenflugzeuge herauslaufen, was
als unverhältnismässig einzustufen sei. Die im Weiteren geforderte Erhö-
hung der Gebührenansätze während der Nachtzeiten liesse keine zusätz-
liche Lenkungswirkung erwarten, weil Starts und Landungen während
A-769/2013
Seite 33
dieser Zeiten auf aussergewöhnliche Faktoren zurückzuführen seien, die
ausserhalb des Einflussbereichs der Fluggesellschaften liegen würden.
Eine solche Regelung sei daher als ungeeignet und damit unverhältnis-
mässig einzustufen.
7.4.4 Die Beigeladene merkt hauptsächlich an, das Bundesgericht ver-
lange nicht, die Lärmgebühren generell zu erhöhen oder mit ihnen Mehr-
einnahmen zu generieren. Es habe lediglich angenommen, das vormalige
Lärmgebührenmodell habe in der Vergangenheit die angestrebte Len-
kungswirkung entfaltet, jedoch zwischenzeitlich weitgehend verloren. Mit
der angeordneten vorzeitigen Überarbeitung desselben solle der vormali-
ge Zustand wiederhergestellt werden. Dabei schliesse das Bundesgericht
nicht aus, dass die anvisierte Lenkungswirkung nicht erzielt werden kön-
ne, halte aber fest, dies liesse sich erst beurteilen, wenn das neue Lärm-
gebührenmodell einige Zeit angewendet worden sei. Das Bundesgericht
habe von der Beschwerdegegnerin nur gefordert, mit einer neuen Klassi-
fizierung der auf dem Flughafen Zürich verkehrenden Flugzeuge und ei-
ner neuen Staffelung der Lärmgebühren Anreize zu schaffen, dass zu den
besonders sensiblen Zeiten leisere Flugzeuge eingesetzt würden. Diese
Vorgaben erfülle das von der Vorinstanz genehmigte Lärmgebührenmo-
dell. Eine Mehrbelastung mit Gebühren im Bereich von mehreren Hundert
Franken würde mit erheblicher Wahrscheinlichkeit zu Defiziten führen,
mindestens aber die ohnehin schon geringen Gewinne der Fluggesell-
schaften erheblich schmälern. Es könne somit kein Zweifel bestehen,
dass die Fluggesellschaften mittels des neuen Lärmgebührenmodells an-
gehalten würden, zu sensiblen Tagesrand- und Nachtstunden jeweils ihre
leisesten Flugzeuge einzusetzen. Dies genüge den Beschwerdeführern
jedoch nicht. Sie verlangten, die Lärmgebühren müssten auch die Investi-
tionsentscheid der Fluggesellschaften massgeblich beeinflussen. Hierfür
finde sich in BGE 137 II 58 allerdings keine Grundlage. Nirgends verlange
das Bundesgericht, die Lärmgebühren so auszugestalten, dass Flugge-
sellschaften ihre Flotte (vorzeitig) erneuern würden. Würden Gebühren
derart bemessen, dass Flüge mit der bestehenden Flotte nicht wirtschaft-
lich betrieben werden könnten, würde dies nicht zur Neuanschaffung von
Flugzeugen führen, sondern zum Konkurs der betroffenen Fluggesell-
schaft. Anders möge der Fall liegen bei Fluggesellschaften, die über völlig
veraltete Flugzeuge verfügen würden. Hier könne es durchaus sinnvoll
sein, die Gebühren geradezu prohibitiv hoch anzusetzen, um die Flugge-
sellschaften zu längst überfälligen Investitionen zu bewegen. Die Be-
schwerdeführenden schienen indes noch weitergehend zu hoffen, mit den
Lärmgebühren am Flughafen Zürich die technische Entwicklung der Luft-
A-769/2013
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fahrtindustrie steuern zu können. Dies sei eine Illusion, zumal ausser der
Beigeladenen kein Flughafennutzer seine Flottenpolitik am Flughafen Zü-
rich ausrichte.
7.5 Der Preisüberwacher hat sich zur strittigen Änderung der Gebühren-
ordnung im vorinstanzlichen Verfahren geäussert. Seine Stellungnahme
befasst sich jedoch nur insoweit mit der Lenkungswirkung der vorge-
nommenen Revision der Lärmgebührenordnung, als er fordert, die Pas-
sagiergebühren abzuschaffen, um den gebührenrechtlichen Handlungs-
spielraum der Beschwerdegegnerin zu erhöhen. Zur Lenkungswirkung
der vorgesehenen Lärmgebühren äussert sich der Preisüberwacher hin-
gegen nicht (vgl. Sachverhalt D.). Demgegenüber hat das BAFU zu die-
ser Frage im vorliegenden Beschwerdeverfahren Stellung genommen.
7.5.1 Danach könne mit einer Lenkungswirkung grundsätzlich gerechnet
werden, wenn die Lärmgebühren genügend hoch seien, um in die Ent-
scheidung der Fluggesellschaften einzufliessen und wenn ein Substitut
vorhanden sei, das durch die veranschlagte Gebühr vorteilhafter und rea-
listischwerweise gewählt werde. Da bei der alten Lärmgebührenordnung
die meisten Flugzeuge in der leisesten Klasse eingeteilt gewesen seien,
hätten die Fluggesellschaften keine Anreize gehabt, möglichst leise Flug-
zeuge einzusetzen. Die Einteilung genügend vieler Flugzeuge in kosten-
intensive Lärmklassen führe mittel- bis langfristig zu Anreizen, die beste-
henden Flugzeuge durch Flugzeuge in besseren Lärmklassen zu erset-
zen. Zudem würden dadurch kurz- bis mittelfristig Anreize geschaffen, die
Flugzeuge in den schlechteren Klassen tendenziell weniger oder anders
einzusetzen. Ob eine Lenkungswirkung im Bereich der Lärmklassen mög-
lich sei, hänge, wie erwähnt, neben der Gebührenhöhe indes ausserdem
erheblich vom Substitut ab. Die Vorinstanz argumentiere in diesem Zu-
sammenhang, die meisten, der auf dem Flughafen Zürich verkehrenden
Flugzeuge würden bereits zu den emissionsärmsten Flugzeugen gehö-
ren, weshalb – zumindest kurzfristig – kein optimales Substitut vorhanden
sei. Mittel- bis langfristig sei die Lenkungswirkung der Neueinteilung al-
lerdings positiv zu bewerten. Die an Tagesrand- und Nachtstunden erho-
benen Lärmzuschläge bezweckten, die Fluggesellschaften zu veranlas-
sen, ihre Flüge von den Tagesrand- und Nachtstunden in den Tag hinein
zu verlegen. Lasse sich dieses Ziel nicht verwirklichen, so sollten die Flü-
ge möglichst früh am Abend respektive spät am Morgen durchgeführt
werden. Die strittigen Tagesrandzuschläge für Starts und Landungen sei-
en indes teilweise so tief angesetzt, dass sie für die Fluggesellschaften
praktisch unbeachtlich seien und nicht in deren Entscheidung einfliessen
A-769/2013
Seite 35
würden. Um eine Lenkungswirkung erzielen zu können, seien die fragli-
chen Zuschläge deshalb mehrheitlich zu niedrig. Es stelle sich jedoch die
Frage, ob eine Erhöhung der Lärmzuschläge in den Tagesrandstunden
tatsächlich eine Lenkungswirkung entfalten könne. Dies wäre dann der
Fall, wenn die Fluggesellschaften die Möglichkeiten hätten, ihre Flugplä-
ne so abzuändern, dass in den lärmsensiblen Zeiten weniger Flüge
durchgeführt würden oder mit leiseren Flugzeugtypen operiert würde.
Nach der Auffassung der Vorinstanz liesse sich ein solcher Effekt nur
über ein (faktisches) Betriebsverbot für Langstreckenflugzeuge während
den Tagesrandstunden realisieren. Ein solcher Schritt hätte eine komplet-
te Änderung und Redimensionierung des Geschäftsmodells der Beigela-
denen und der Beschwerdegegnerin zur Folge mit entsprechenden be-
triebs- und volkswirtschaftlichen Auswirkungen, was die Vorinstanz für
unverhältnismässig erachte. Würden die Angaben der Vorinstanz zutref-
fen, wonach die heutigen An- und Abflugbewegungen auf dem Flughafen
Zürich gar nicht anders als bisher auf die Tagesrand- und Nachtzeiten
verteilt werden könnten, so würden auch höhere Lärmzuschläge keine
Lenkungswirkung entfalten. Würde hingegen eine solche Möglichkeit be-
stehen, müssten die Lärmzuschläge für diese Zeit deutlich erhöht wer-
den, um die gewünschte Lenkungswirkung zu erzielen.
7.5.2 Der angefochtene Genehmigungsentscheid wird nach dem voran-
gehend Ausgeführten insoweit durch die Einschätzung des BAFU ge-
stützt, als danach die in der bewilligten Gebührenordnung vorgesehenen
Tageslärmgebühren geeignet sind, die Flugzeughalter anzuhalten, den
Flugplatz Zürich mit möglichst leisen Flugzeugen anzufliegen und den
Druck auf die Hersteller aufrechtzuerhalten, die Lärmoptimierung der Luft-
fahrzeuge voranzutreiben. Ob es darüber hinausgehend möglich ist, die
Flottenpolitik der auf dem Flughafen Zürich operierenden Fluggesell-
schaften zu beeinflussen, ist fraglich. Die Beigeladene hat jedoch einge-
standen, ihre Flottenpolitik auf den Flughafen Zürich auszurichten, womit
eine entsprechende Lenkungswirkung zumindest bezüglich der Beigela-
denen denkbar ist. Den diesbezüglichen Vorbringen der Beschwerdefüh-
renden, die Tageslärmgebühren der massgeblichen Klassen 2-4 würden
im Vergleich zur vormaligen Regelung erheblich reduziert, weshalb mit
einer Lenkungswirkung nicht mehr ernsthaft zu rechnen sei, bleibt entge-
genzuhalten, dass sich nicht nur die Vorinstanz, sondern auch das BAFU
von der Lenkungswirkung der Tageslärmgebühren überzeugt zeigt. Dabei
kommt vor allem der Stellungnahme des BAFU, das über besondere
Fachkenntnisse in landschafts- und naturschutzrechtlichen Fragen ver-
fügt (vgl. Art. 3 Abs. 3 des Bundesgesetzes vom 1. Juli 1966 über Natur-
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Seite 36
und Heimatschutz und Art. 23 Abs. 1 der Verordnung vom 16. Januar
1991 über den Natur- und Heimatschutz [NHV, SR 451.1], Art. 42 Abs. 2
des Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober 1983 [USG, SR 841.01]),
grosses Gewicht zu. Nimmt dieses – wie vorliegend – in einem Bericht
fallbezogen zu einem Problem, welches in sein Fachgebiet fällt, Stellung,
so dürfen die zuständigen Bundesbehörden darauf abstellen, es sei denn,
es bestünden Hinweise auf eine unvollständige oder unsorgfältige Abklä-
rung des massgeblichen Sachverhalts. Solches wird weder von den Be-
schwerdeführenden vorgebracht noch finden sich entsprechende Hinwei-
se in den Akten. Demzufolge besteht kein Anlass, an der Lenkungswir-
kung der in der bewilligten Gebührenordnung vorgesehenen Tageslärm-
gebühren zu zweifeln. Dass die Vorinstanz die fragliche Regelung bezüg-
lich Tageslärmgebühren genehmigt hat, ist daher nicht zu beanstanden.
7.5.3 Nicht zu überzeugen vermag der angefochtene Genehmigungsent-
scheid hingegen insoweit, als darin eine ausreichende Lenkungswirkung
der in der bewilligten Gebührenordnung vorgesehenen Lande- und Start-
zuschläge in den Tagesrand- und Nachtstunden bejaht wird. Der Dreh-
kreuzbetrieb am Landesflughafen Zürich beruht auf einem ausgeklügelten
System von sechs Wellen, in denen Kurz-, Mittel- und Langstreckenflug-
zeuge so aufeinander abgestimmt sind, dass die Passagierströme opti-
mal geführt werden (vgl. zum Ganzen: Urteil des Bundesverwaltungsge-
richts A-1936/2006 vom 20. Dezember 2009 E. 30.6.2). Dieses System ist
ausgesprochen kompliziert und bietet nur wenig Spielraum für Flugplan-
änderungen. Ausgehend von einem (nahezu) zwingenden Bedarf der
Fluggesellschaften an Anflügen auf und Abflügen vom Flughafen Zürich
ist deren Preissensitivität daher als ausgesprochen gering einzuschätzen.
In Übereinstimmung mit dem BAFU ist deshalb anzunehmen, dass hohe
Lärmzuschläge erhoben werden müssen, um die Fluggesellschaften zu
veranlassen, die Zahl der Flüge von den kritischen Zeiten in die Tages-
stunden zu verlagern. Dass diese Annahme – wie vom BAFU vorgebracht
– ebenfalls für den Einsatz leiserer Flugzeuge in diesen Zeiten gilt, er-
scheint zumindest plausibel. Bei dieser Ausgangslage ist nicht erstellt,
dass die vorgesehenen Lärmzuschläge, die mehrheitlich lediglich einige
hundert Franken betragen (vgl. Sachverhalt C.), die vom Bundesgericht
verlangte Lenkungswirkung entfalten.
7.5.3.1 Diese Einschätzung wird von der Vorinstanz nicht kategorisch in
Abrede gestellt. Sie nimmt jedoch an, die genehmigte Gebührenordnung
erziele unter den gegebenen betrieblichen Rahmenbedingungen die
höchstmögliche Lenkungswirkung, da deren weitergehende Erhöhung die
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Seite 37
Funktion des Flughafens Zürich als Drehscheibe des internationalen Luft-
verkehrs gefährden würde. Ob diese Auffassung zutrifft, kann das Bun-
desverwaltungsgericht aufgrund der vorliegenden Unterlagen nicht beur-
teilen, da die Vorinstanz ihre entsprechenden Behauptungen in keiner
Weise untermauert. Ohnehin erscheint die diesbezügliche Argumentation
der Vorinstanz insofern problematisch, als für die Festlegung der vorzu-
sehenden Gebühren zunächst Start- und Landezuschläge approximativ
zu bestimmen sind, welche die erwünschte Lenkungswirkung entfalten.
Erst wenn diese feststehen, sind die hieraus resultierenden betrieblichen
Konsequenzen abzuschätzen. Sollten die entsprechenden Abklärungen
ergeben, dass ein lenkungswirksame Start- und Landezuschläge für die
Tagesrand- und Nachtstunden die Fluggesellschaften veranlassen würde,
ihre Langstreckenflüge einzustellen oder in einem den Hubbetrieb des
Flughafens Zürich gefährdenden Ausmass zu reduzieren, so wäre in ei-
nem weiteren Schritt zu untersuchen, ob die für die Funktion des Flugha-
fens Zürich als Drehscheibe des internationalen Luftverkehrs entschei-
denden Flüge von solchen Lärmzuschlägen ganz oder teilweise ausge-
nommen werden könnten, wobei aus Praktikabilitätsgründen wohl die –
von der Beigeladenen in anderem Zusammenhang geforderte – Differen-
zierung nach Lang-, Kurz- und Mittelstreckenflugzeugen im Vordergrund
stehen dürfte.
7.5.3.2 Ob eine derartige Regelung verbunden mit einer substanziellen
Erhöhung der Lärmgebührenzuschläge für An- und Abflüge in den sensib-
len Tagesrand- und Nachtstunden mit dem Rechtsgleichheitsgebot ver-
einbar wäre, hängt entscheidend von deren Ausgestaltung ab. Dabei ist
klar, dass eine mathematisch exakte Gleichbehandlung jedes auf dem
Flughafen Zürich verkehrenden Flugzeugs aus praktischen Gründen nicht
erreicht werden kann. Gewisse Schematisierungen und Pauschalisierun-
gen sind unausweichlich und grundsätzlich zulässig. Nur wenn ein Flug-
hafennutzer aufgrund solcher Schematisierungen und Pauschalisierun-
gen im Vergleich zu anderen Fluggesellschaften wesentlich stärker be-
lastet und damit systematisch benachteiligt wird, ohne dass hierfür ein
vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen ersichtlich ist, liegt
ein Verstoss gegen das allgemeine Rechtsgleichheitsgebot im Sinne von
Art. 8 Abs. 1 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossen-
schaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101) vor. In diesem Zusammenhang
kann durchaus der Tatsache Rechnung getragen werden, dass Schall-
schutzmassnahmen in erster Linie erforderlich werden, um die Bewohner
und Bewohnerinnen vor nächtlichem Lärm und solchem in den frühen
Morgenstunden zu bewahren, weshalb es durchaus denkbar ist, die Kos-
A-769/2013
Seite 38
ten für solche Massnahmen nur oder überwiegend den Fluggesellschaf-
ten aufzuerlegen, die den Flughafen zu diesen Zeiten nutzen. Allerdings
führen die Flüge zur Nachtzeit und in den frühen Morgenstunden dazu,
dass die – insbesondere bei internationalen Flughäfen – ohnehin schon
häufig tagsüber ausgelasteten Kapazitäten nicht weiter belastet werden.
Insofern tragen diese Flüge massgeblich zum reibungslosen Funktionie-
ren des Flughafens bei und kommen mittelbar allen Fluggesellschaften
zugute (LUDGER GIESBERT, in: Kölner Kompendium, Luftrecht, Band 2,
Luftverkehr, Hobe/von Ruckteschell [Hrsg.], Köln 2009, S. 568, STREIT,
a.a.O., S. 155). Dass das Rechtsgleichheitsgebot aus diesen Überlegun-
gen eine Obergrenze für Lärmzuschläge setzt, ist durchaus denkbar. Eine
solche, allenfalls existierende Limite liegt allerdings deutlich über den
vorgesehenen Lärmzuschlägen, weshalb höhere Lärmzuschläge unter
diesem Blickwinkel nicht auszuschliessen sind. Für das Bundesverwal-
tungsgericht ist demnach aufgrund der vorhandenen Akten nicht erstellt,
dass eine betriebsverträgliche Einführung höherer Lärmzuschläge ausge-
schlossen ist. Der massgebliche Sachverhalt ist in dieser Beziehung folg-
lich nicht hinreichend erstellt, womit sich die Beschwerde insoweit als be-
gründet erweist.
8.
Im Übrigen erscheint der angefochtene Entscheid auch aus gebühren-
rechtlicher Sicht als problematisch.
8.1 Nach Art. 39 Abs. 4 LFG umfassen die Flughafengebühren Passa-
giergebühren, Sicherheitsgebühren, Landegebühren, Abstellgebühren,
Lärm- und Emissions-Zuschläge, Nutzungsentgelte für die Benutzung der
zentralen Infrastruktur und Zugangsentgelte für Flughafengebühren. Die-
se Gebühren dürfen insgesamt maximal in solcher Höhe festgelegt wer-
den, dass sie die ausgewiesenen Kosten unter Berücksichtigung eines
angemessenes Gewinnes nicht übersteigen. Mit dieser in Art. 39 Abs. 5
LFG enthaltene Regelung wird das für öffentlich-rechtliche Benutzungs-
gebühren im Allgemeinen geltende Kostendeckungsprinzip konkretisiert.
Was darunter im Bereich der Flughafengebühren im Einzelnen zu verste-
hen ist, hat der Bundesrat in der gestützt auf 39 Abs. 6 LFG erlassenen
Verordnung über die Flughagengebühren näher umschrieben, indem er
insbesondere festgelegt hat, ob und inwiefern der "Aviation"- und der
"Non-Aviation"-Bereich als einheitlicher Verwaltungszweig im Sinne des
Kostendeckungsprinzips anzusehen sind (sog. Single- und Dual Till-
System, vgl. STREIT, a.a.O., S. 108 ff., MÜLLER, a.a.O., S. 499 ff., vgl. da-
A-769/2013
Seite 39
zu Voten der Kommissionsprecher im National- und Ständerat, AB N
2010, S. 412 f, ABS 2010, S. 673).
8.2 Ob die diesbezüglich getroffenen Regelungen zu überzeugen vermö-
gen, kann vorliegend angesichts der zu beurteilenden Teilrevision der
Gebührenordnung des Flughafens Zürich dahingestellt bleiben. In deren
Rahmen wurden ausschleisslich die Lärmgebühren revidiert, deren Erträ-
ge dem "Airport of Zurich Noise Fund" (AZNF) zufliessen. Beim AZNF
handelt es sich entgegen der insofern irreführenden Bezeichnung nicht
um ein Fonds, sondern um ein spezielles Konto innerhalb der Unterneh-
mensrechnung der Beschwerdegegnerin, das neben den Lärmgebühren
durch die Passagiergebühren gespiesen wird (STREIT, a.a.O., S. 161). Es
dient zur Deckung sämtlicher Ansprüche, welche den Anwohnern des
Flughafens Zürich infolge der übermässigen Lärmimmission zustehen
(Enteignungszahlungen, Zahlungen für Lärmschutzmassnahmen, die
Kosten des Lärmschutzmanagements usw.). Unter dem Blickwinkel von
Art. 39 Abs. 5 LFG erweisen sich die durch die strittige Änderung des
Flughafengebührenreglements generierten (Mehr-)Einnahmen demnach
als zulässig, wenn sie erforderlich sind, um die zukünftigen Ausgaben des
AZNF, einschliesslich angemessener Rückstellungen, Abschreibungen
und Reserven (vgl. MÜLLER, a.a.O., S. 493, HÄFELIN/MÜLLER/ UHLMANN,
a.a.O., N. 2637), zu decken.
8.2.1 In der angefochtenen Verfügung wird zu diesem Punkt ausgeführt,
Prognosen über die Summe der zu erwartenden Lärmkosten seien mit
grossen Unwägbarkeiten verbunden. Während das Basisszenario der
Beschwerdegegnerin von Gesamtkosten von Fr. 740 Mio. ausgehe, wür-
den die Kosten bei Realisierung des Negativszenarios gegen Fr. 1.55
Mrd. betragen. Welche Prognose sich verwirklichen werde, hänge nicht
zuletzt davon ab, wie sich die zuständigen behördlichen Stellen und Ge-
richtsinstanzen zu den noch offenen Fragen im Zusammenhang mit den
Entschädigungszahlungen und Schallschutzmassnahmen äussern wür-
den. Aufgrund der Ist-Zahlen und der Prognose für 2012 und 2013 sei je-
doch davon auszugehen, dass die Mittel des AZNF per Ende 2013 aus-
reichen würden, um die gemäss Basisszenario anfallenden Kosten zu fi-
nanzieren. Da das Negativszenario von deutlich höheren Kosten ausge-
he, sei es grundsätzlich gerechtfertigt, den AZNF über das Jahr 2013 zu
alimentieren. Es sei aber nicht mehr erforderlich, die jährlichen Einzah-
lungen in den AZNF in gleicher Höhe weiterzuführen. Deshalb habe die
Beschwerdegegnerin die Passagier-Lärmgebühr im Rahmen der per
1. Januar 2014 geforderten Gesamtüberarbeitung des Flughafengebüh-
A-769/2013
Seite 40
renreglements substantiell zu reduzieren oder zu sistieren. Ab 2014 sei
der AZNF primär über die Lärmgebühren zu alimentieren.
8.2.2 Trotz dieser Ausführungen nimmt die Vorinstanz an, die strittige Ge-
bührenänderung sei erfolgsneutral. Zur Begründung dieses Standpunktes
führt sie aus, die Einnahmen aus den Lärmgebühren hätten sich zwi-
schen 2001 und 2005 halbiert und sich seitdem auf einem Niveau zwi-
schen Fr. 6 und 7 Mio. eingependelt. Mit der vorgesehenen Änderung
werde ab 2013 abermals das Ertragsniveau aus dem Jahr 2001 erreicht,
in welchem die Lärmgebühren auf dem Flughafen Zürich letztmals aktua-
lisiert worden seien. Damit erweise sich die fragliche Änderung als er-
tragsneutral. Diese Schlussfolgerung würde zutreffen, wenn der erwartete
Finanzbedarf des AZNF mit dem im Jahr 2001 angenommenen überein-
stimmen würde und ein Anstieg der Lärmgebühren auf der Basis der ak-
tuellen Verkehrsprognosen auszuschliessen wäre. Dass diese Vorausset-
zungen erfüllt sind, erscheint aufgrund der Aktenlage zweifelhaft, zumal
die Vorinstanz selbst von einem sinkenden Finanzbedarf des AZNF aus-
geht. Unter diesen Umständen liegt der Schluss nahe, dass die strittige
Änderung des Flughafengebührenreglements zu Mehreinnahmen führen
wird, denen keine entsprechenden Kosten gegenüberstehen; dies jeden-
falls solange, als die Passagiergebühren nicht – wie von der Vorinstanz
gefordert – sistiert bzw. wesentlich reduziert worden sind. Ob und wann
die Beschwerdegegnerin eine solche Regelung in die Gebührenordnung
des Flughafens Zürich aufnehmen und in Kraft setzen wird, lässt sich
zum jetzigen Zeitpunkt schwerlich voraussagen. Ebenso wenig kann ab-
geschätzt werden, welche Einkommensausfällen eine solche Revision
des Flughafengebührenreglements zur Folge hätte. Insofern erscheint es
höchst fraglich, ob die strittige Änderung des Flughafengebührenregle-
ments des Flughafens Zürich mit dem Kostendeckungsprinzip vereinbar
ist. Wie es sich diesbezüglich verhält, kann aber letztlich mangels Kennt-
nis der massgeblichen Kostenfaktoren nicht abschliessend beurteilt wer-
den, womit sich der massgebliche Sachverhalt als unzureichend ermittelt
erweist.
8.2.3 Daraus ist jedoch nicht zu folgern, dass die im genehmigten Flugha-
fengebührenreglement vorgesehenen landeabhängigen Lärmgebühren in
der vorgesehenen Höhe zwangsläufig gegen Art. 39 Abs. 5 LFG verstos-
sen. Freilich deutet die Aktenlage daraufhin, dass die strittige Gebühren-
ordnung im Widerspruch zur fraglichen Regelung steht. Art. 39 Abs. 5
LFG verlangt indessen nicht, dass in jedem Einzelfall die Gebühr für eine
bestimmte Tätigkeit genau den dadurch verursachten Kosten entspricht,
A-769/2013
Seite 41
sondern bloss dass die Gesamterträge den Gesamtaufwand für den
massgeblichen Verwaltungszweig zuzüglich eines angemessenen Ge-
winnes nicht oder nicht massgeblich übersteigen. Infolgedessen müssen
die Lärmgebühren nicht ausschliesslich als Beiträge an die Lärmkosten
angesehen werden, sondern sind als Teil der Flughafengebühren aufzu-
fassen (BGE 125 II 182 E. 2 c/cc). Die Beschwerdegegnerin hätte dem-
nach die Möglichkeit gehabt, neben den Lärmgebühren andere Flugha-
fengebühren in ihre Vorlage einzubeziehen und diese zu senken, womit
ein hierdurch entstandener Ertragsausfall über die Erhöhung der Lärm-
gebühren hätte kompensiert werden können. Auf diese Weise hätten die
Lärmgebühren angehoben werden können, selbst wenn die massgebli-
chen Betriebskosten des Flughafens Zürich seit der letzten Revision im
Jahr 2001 unverändert geblieben oder sogar – worauf die Ausführungen
der Vorinstanz im Hinblick auf die finanzielle Situation des AZNF hindeu-
ten – zurückgegangen sein sollten. Dasselbe wäre allenfalls möglich ge-
wesen, wenn mit der Änderung der Lärmgebühren zugleich die Passa-
giergebühren ganz oder in erheblichen Ausmass gesenkt worden wären.
Ob die Beschwerdegegnerin darüber hinausgehend berechtigt gewesen
wäre, eine (reine) Lenkungsabgabe einzuführen (vgl. zum Begriff: KAPPE-
LER, a.a.O., S. 57 f.), die nicht oder nur mehr untergeordnet der Finanzie-
rung der Betriebskosten dient, ist umstritten (STREIT, a.a.O., S. 164). Die-
se Frage muss jedoch vorliegend nicht entschieden werden, da in den
Akten nichts darauf hindeutet, dass sich eine Erhöhung der Lärmgebüh-
ren anderweitig nicht realisieren liesse.
9.
Aus den vorstehenden Überlegungen ist die vorliegende Beschwerde
demnach gutzuheissen, soweit darauf einzutreten ist. Dispo-Ziff. 1 der
Verfügung der Vorinstanz vom 7. Januar 2013 ist aufzuheben und die An-
gelegenheit zum neuen Entscheid an die Vorinstanz zurückzuweisen, bei
der zurzeit das Genehmigungsverfahren betreffend die für den 1. Januar
2014 vorgesehene Gesamtüberarbeitung des Flughafengebührenregle-
ments des Flughafens Zürich pendent ist. Im Rahmen dieses Verfahrens
wird die Vorinstanz zu ermitteln haben, wie hoch die Lärmzuschläge für
Starts und Landungen zu den Tagesrand- und Nachtzeiten anzusetzen
sind, um voraussichtlich die gewünschte Lenkungswirkung entfalten zu
können. In diese Untersuchung sind auch die an sich als lenkungswirk-
sam einzustufenden Tageslärmgebühren einzubeziehen. Auf der Grund-
lage der dadurch gewonnenen Ergebnisse ist eine neue Lärmgebühren-
ordnung auszuarbeiten, welche lenkungswirksame Lärmzuschläge zu
den Tagesrand- und Nachtstunden, allenfalls unter Anpassung der in der
A-769/2013
Seite 42
strittigen Gebührenordnung bewilligten Tageslärmgebühren vorsieht, und
die gebührenrechtlichen Vorgaben von Art. 39 LFG, insbesondere das
Kostendeckungsprinzip, respektiert. Die hierfür aus gebührenrechtlicher
Sicht erforderlichen Sachverhaltsabklärungen sind vorzunehmen. Ob die
Vorinstanz diese Arbeiten selber vornimmt oder die Beschwerdegegnerin
hiermit beauftragt, steht in ihrem Ermessen. Im einen wie im anderen Fall
hat sie jedoch dafür zu sorgen, dass das BAFU in einem möglichst frühen
Verfahrensstadium angehört wird. Bei diesem Ergebnis braucht auf die
weiteren Rügen der Beschwerdeführenden nicht mehr eingegangen zu
werden.
10.
Entzieht das Bundesverwaltungsgericht einer Beschwerde – wie im vor-
liegenden Beschwerdeverfahren – die aufschiebende Wirkung, so tritt die
in der angefochtenen Verfügung angeordnete Rechtsfolge bereits wäh-
rend des laufenden Beschwerdeverfahrens ein. Wird die Beschwerde in
der Folge gutgeheissen und die angefochtene Verfügung aufgehoben, ist
die Rechtslage grundsätzlich dieselbe, wie wenn die angefochtene Verfü-
gung nie erlassen worden wäre, und zwar selbst dann, wenn die Angele-
genheit, wie vorliegend, zur Ergänzung des rechtserheblichen Sachver-
halts und Neuentscheids an die Vorinstanz zurückgewiesen wird (MO-
SER/BEUSCH/ KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 3.23, ISABELLE HÄNER, Vorsorgli-
che Massnahmen im Verwaltungsverfahren und Verwaltungsprozess, in:
ZSR 1997, 2. Halbband, S. 392 f.). Diese Rechtsfolge kann zu unbefrie-
digenden Ergebnissen führen, weshalb es der Beschwerdeinstanz in
dringlichen Fällen erlaubt ist, den durch den Entzug der aufschiebenden
Wirkung geschaffenen Rechtszustand aufrechtzuerhalten, bis die Vorin-
stanz eine neue Verfügung getroffen hat, die den Rückweisungsentscheid
umsetzt (BGE 129 V 370 E. 3, 106 V 18, vgl. Urteile des Bundesverwal-
tungsgerichts A-1936/2006 vom 10. Dezember 2009 E. 45.10.7,
A-1187/2011 vom 29. März 2012 E. 7; PHILIPPE WEISSENBERGER, Praxis-
kommentar, Art. 61 N. 26 f.). Ob eine solche Anordnung, wie das Bun-
desgericht im Bereich des Sozialversicherungsrechts annimmt, auf dem
Institut des Entzugs der aufschiebenden Wirkung fusst, erscheint fraglich.
Überzeugender ist es, diese als vorsorgliche Massnahme im engeren
Sinne anzusehen (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
A-1936/2006 vom 10. Dezember 2009 E. 45.10.7). Letztlich kann diese
Frage jedoch offengelassen werden. So oder anders kann hierdurch der
durch den Entzug der aufschiebenden Wirkung geschaffene Rechtszu-
stand bis zum Abschluss des vorinstanzlichen Verfahrens aufrechterhal-
ten werden. Ein solches Vorgehen erscheint im vorliegenden Fall ange-
A-769/2013
Seite 43
zeigt, ansonsten die per 1. Mai 2013 in Kraft getretene Lärmgebühren-
ordnung mit dem vorliegenden Beschwerdeentscheid zu Gunsten der
vormaligen Regelung aufgehoben würde, nur um voraussichtlich im Jahr
2014 durch die dann zumal umfassend überarbeitete Gebührenordnung
abgelöst zu werden. Eine derart rasche Änderung der massgeblichen
Gebührenregelung widerspricht dem öffentlichen Interesse an einer kla-
ren sowie rechtsverbindlichen Ordnung und wäre für die Beschwerde-
gegnerin sowie die betroffenen Flughafennutzer mit einem erheblichen
administrativen Aufwand verbunden. Selbst den Beschwerdeführenden
kann an der Aufhebung der in Kraft gesetzten Gebührenordnung nicht ge-
legen sein, bestehen doch berechtigte Hoffnungen, dass diese den verlo-
ren gegangenen Lenkungseffekt der Lärmzuschläge – zumindest partiell
– wiederherzustellen vermag. Aus diesen Gründen ist die genehmigte
Änderung des Flughafengebührenreglements in Kraft zu lassen, bis die
Vorinstanz eine neue Verfügung getroffen hat, die den vorliegenden
Rückweisungsentscheid umsetzt, und die Beschwerdegegnerin dieses
Lärmgebührenreglement in Kraft gesetzt hat.
11.
Gemäss Art. 63 Abs. 1 VwVG auferlegt das Bundesverwaltungsgericht
die Verfahrenskosten in der Regel der unterliegenden Partei. Verfahrens-
kosten haben ausschliesslich Personen zu tragen, denen im Beschwer-
deverfahren Parteistellung zukommt. Neben den Beschwerdeführenden
kommt auch derjenigen Person, die sich mit eigenen Anträgen am Verfah-
ren beteiligt, Parteistellung zu (MAILLARD, Praxiskommentar, Art. 63 N. 13,
MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 4.41). Parteistellung hat aber
auch, wer in einem verwaltungsrechtlichen Mehrparteienverfahren vor der
Vorinstanz als Gegenpartei der nunmehr an das Bundesverwaltungsge-
richt gelangenden Partei beteiligt war. Handelt es sich hierbei um die das
Verfahren auslösende Partei, bleibt bei Unterliegen eine Kostenpflicht be-
stehen, selbst wenn sie sich am Rechtsmittelverfahren nicht beteiligt hat
(MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 4.41). Weitere in den Schrif-
tenwechsel einbezogene Beteiligte im Sinne von Art. 57 Abs. 1 VwVG,
denen keine Parteirecht zukommen, trifft hingegen keine Kostenpflicht
MAILLARD, Praxiskommentar, Art. 63 N. 13). Eine Partei unterliegt, wenn
ihren Begehren aus formellen oder materiellen Gründen nicht entspro-
chen wird. In der Verwaltungsrechtspflege des Bundes gilt die Rückwei-
sung der Sache an die Vorinstanz zu weiteren Abklärungen und neuem
Entscheid mit noch offenem Ausgang praxisgemäss als volles Obsiegen
der Beschwerdeführenden (vgl. BGE 132 V 215 E. 6.1; Urteile des Bun-
desverwaltungsgerichts A-3043/2011 vom 15. März 2012 E. 15.1, Urteile
A-769/2013
Seite 44
des Bundesverwaltungsgerichts A-8457/2010vom 14. Juni 2011 E. 5 und
A-8665/2010 vom 1. Dezember 2011 E. 9.1; MAILLARD, Praxiskommentar,
Art. 63 N. 16). Nach Art. 63 Abs. 2 VwVG haben die Vorinstanzen oder
unterliegende Bundesbehörden keine Verfahrenskosten zu tragen; ande-
ren als Bundesbehörden, die Beschwerde führen und unterliegen, werden
Verfahrenskosten auferlegt, soweit sich der Streit um deren vermögens-
rechtliche Interessen dreht.
11.1 Beim vorliegenden Verfahrensausgang gelten die Beschwerdefüh-
renden als obsiegend, womit sie keine Verfahrenskosten zu tragen ha-
ben. Dasselbe gilt für die Vorinstanz, die als Bundesbehörde keine Kos-
ten zu tragen hat. Die Swiss International Airlines AG ist in ihrer Eigen-
schaft als Beigeladene bezüglich des gestellten Antrag auf Abweisung der
Beschwerde unterlegen. Dennoch erscheint es unter den gegebenen
Umständen nicht angezeigt, ihr Kosten aufzuerlegen, da sie erstmals im
vorliegenden Beschwerdeverfahren die Gelegenheit hatte, sich mit der
Argumentation der Beschwerdeführenden auseinanderzusetzen, die am
vorinstanzlichen Verfahren nicht beteiligt waren. Demzufolge sind die ge-
samten, auf Fr. 3'000.- festgelegten, Verfahrenskosten (vgl. Art. 63
Abs. 4 bis
VwVG i.V.m Art. 2 Abs. 1 des Reglements vom 21. Februar 2008
über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsge-
richt (VGKE, SR 173.320.2) von der Beschwerdegegnerin als unterlie-
gender Partei zu tragen.
11.2 Nach Art. 64 Abs. 1 VwVG und Art. 7 Abs. 1 VGKE hat die Be-
schwerdegegnerin die obsiegende Partei ausserdem für die ihr durch das
Verfahren entstandenen notwendigen und verhältnismässig hohen Kos-
ten überdies angemessen zu entschädigen (vgl. Art. 8 VGKE). Keine Par-
teientschädigung können jedoch Bundesbehörden und in der Regel ande-
re Behörden, die als Parteien im Beschwerdeverfahren vor Bundesver-
waltungsgericht auftreten, beanspruchen (Art. 7 Abs. 3 VGKE, MAILLARD,
Praxiskommentar, Art. 64 N. 14). Von dieser Regel ist nach der Praxis
des Bundesverwaltungsgerichts bei kleineren und mittleren Gemeinwe-
sen, die über keinen Rechtsdienst verfügen und daher auf einen Rechts-
anwalt angewiesen sind, allerdings abzuweichen (BGE 125 I 182 E. 7
m.H.; Urteile des Bundesverwaltungsgerichts A-1275/2011 vom 20. Sep-
tember 2012 E. 11, A-1936/2006 vom 10. Dezember 2009 E. 60). Solchen
Gemeinden, zu denen die Beschwerdeführerin mit ihren 7'000 Einwoh-
nern gehört, ist eine Parteientschädigung zuzusprechen. Dasselbe gilt für
den Beschwerdeführer, der als privatrechtlicher Verein eine Parteient-
schädigung beanspruchen kann. Den Beschwerdeführenden steht dem-
A-769/2013
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nach eine aufgrund der Akten auf Fr. 6'000.-, inkl. MwSt. und Barausla-
gen, festzulegende Parteientschädigung zu, die von der Beschwerdegeg-
nerin zu entrichten ist.