Decision ID: 671ea95c-19f6-50ad-a847-66d6e77eceac
Year: 1996
Language: it
Court: TI_TCA
Chamber: TI_TCA_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: public_law

ritenuto,
in fatto
A. In data 19 aprile 1990 il Municipio di _ ha rilasciato all'Immobiliare _ di _ una "licenza edilizia comunale per lavori di piccola entità", al fine di costruire un'autorimessa interrata (alta ml 3.43 e con la pianta a forma di trapezio rettangolo: base maggiore ml 5.45, base minore ml 3.25, lato perpendicolare ml 8.10, lato obliquo ml 8.40) sul mapp. no. 1889 di proprietà di _ e _, segnatamente sul terreno posto in zona R2 che separa la loro casa d'abitazione dal confine verso il vicino fondo edificato di _ e _ (part. no. 1790). Quest'ultimi si erano opposti al rilascio del permesso, paventando che una volta realizzata la costruzione accessoria eretta a ridosso dell'edificio principale e sul confine della loro proprietà sarebbe stata adibita a fini abitativi.
B. A seguito di una denuncia sporta dagli stessi vicini, il 14 febbraio 1992 il tecnico comunale di _ ha effettuato un sopralluogo constatando che la famiglia _ aveva effettivamente reso abitabile l'autorimessa, strutturandola internamente, collegandola con una porta all'edificio principale ed istallandovi dei servizi igienici ed una lavastoviglie. In loco è stata pure accertata la presenza di un grande armadio e di un divano.
Per porre rimedio alla situazione di abuso, gli interessati hanno inoltrato al Municipio una domanda di costruzione in sanatoria alla quale si sono opposti i proprietari della contermine part. 1790.
Ritenendo che la formazione del vano WC-doccia, del deposito e della porta di accesso all'abitazione con le relative scale non avessero alterato l'originario carattere accessorio dell'autorimessa, il 2 luglio 1992 l'autorità comunale ha rilasciato agli istanti una licenza in sanatoria ("permesso posteriore per lavori di piccola entità") subordinata alla seguenti condizioni particolari:
·
mantenimento di un'altezza minima di ml 2,30 per il vano WC-doccia;
·
riduzione a ca. 60 cm della larghezza delle scale di accesso al PT della casa d'abitazione;
·
mantenimento, da parte del locale, delle caratteristiche di costruzione accessoria (autorimessa, deposito, vano per attività hobbistiche) e divieto di ulteriori modifiche suscettibili di renderlo abitabile.
Su ricorso dei vicini _ il provvedimento è stato tuttavia annullato dal Consiglio di Stato con giudizio 3 febbraio 1993. Il Governo, partendo dal presupposto che le condizioni imposte nella licenza non fossero sufficienti per garantire il carattere accessorio del manufatto, ha invitato il Municipio ad ordinare la demolizione delle opere eseguite (ad eccezione del collegamento con l'abitazione), oppure a pretendere l'inoltro di una domanda di costruzione in sanatoria volta ad ottenere l'autorizzazione di ampliare la costruzione principale mediante trasformazione del vano garage.
Con scritto 3 marzo 1993 il Municipio di _ ha quindi ingiunto a _ e _ di provvedere alla rimozione della doccia e del WC entro un termine di 60 giorni.
C. Richiamandosi esplicitamente alle indicazioni contenute nella sentenza 3 febbraio 1993 del Consiglio di Stato, in data 17 giugno 1994 la famiglia _ ha presentato una domanda di costruzione in sanatoria per "la formazione di un vanetto deposito con lavabo e di un soppalco sovrastante nel locale accessorio annesso alla casa d'abitazione".
Sul piano allegato alla domanda, la prima parte del locale lunga ca. 4.70 ml risultava adibita ad autorimessa, mentre nei retrostanti 3.20 ml figuravano due ripostigli contigui alti ml 2.30, il primo delimitato da un muretto parallelo all'entrata del garage lungo ml 3.15 e alto 90 cm, il secondo - dotato di un lavandino - da una parete lunga ml 3.60 eretta ad una distanza costante di ml 1.50 dal muretto; al di sopra dei due rispostigli era riprodotto il soppalco, realizzato con la posa di un assito a 98 cm dal soffitto del garage e raggiungibile con una scaletta a pioli.
A dispetto dell'opposizione sollevata dai vicini _, il 7 settembre 1994 il Municipio ha rilasciato ai richiedenti una licenza edilizia del seguente tenore:
...omissis...
1. L'opposizione 8 agosto 1994 dei signori _ e _ è respinta secondo i considerandi di cui sopra;
2. I Signori _ sono autorizzati ad effettuare gli interventi in sanatoria all'interno dell'edificio accessorio sul mappale no. 1889, e più precisamente la rimozione della doccia e del WC, per cui viene riconosciuta la rispettiva destinazione di autorimessa, ripostiglio e vano deposito come prospettato sul piano approvato;
3. Condizioni particolari della licenza:
- avviso cantonale 23 agosto 1994 No. 5721 del Dipartimento del Territorio, annessa lettera 23 agosto 1994 della Sezione pianificazione urbanistica, Servizio contenzioso e decisione 2 agosto 1994 del Dipartimento delle istituzioni per l'esonero dalla costruzione del rifugio, che sono parte integrante della presente licenza
- nell'ambito dell'intervento sanatorio, dovranno pure essere eliminati le prese della corrente elettrica di forte voltaggio nonché gli scarichi e gli attacchi (rubinetteria) dell'impianto doccia e WC.
...omissis...
D. Adito da _ e _, con giudizio 3 maggio 1995 l'Esecutivo cantonale ha annullato la suddetta decisione "nella misura in cui essa non prescrive la rimozione di tutte le opere eseguite nell'autorimessa di cui al mapp. no. _ RFD, ad eccezione del collegamento (porta e scala) con l'abitazione principale già autorizzato con risoluzione 3 febbraio 1993 no. 698 del Consiglio di Stato della Repubblica e Cantone del Ticino".
Narrati i fatti ed esposte le argomentazioni addotte dalle parti in causa, l'autorità di ricorso di prime cure ha evocato innanzi tutto le risultanze istruttorie, ricordando che in sede di sopralluogo il garage è apparso lussuosamente rifinito e caratterizzato come un locale abitabile.
In diritto, il Governo ha constatato in sostanza come il Municipio avesse emanato una decisione ibrida disattendendo le indicazioni fornitegli nella sentenza del 3 febbraio 1993; in effetti, la risoluzione dedotta in giudizio autorizzava (!) la rimozione della doccia/WC, imponeva l'eliminazione delle prese della corrente elettrica di forte voltaggio e nel contempo ratificava implicitamente gli altri interventi effettuati in modo abusivo all'interno dell'autorimessa. Così facendo - ha soggiunto il Consiglio di Stato - l'esecutivo comunale ha avallato uno stato di fatto del tutto insoddisfacente dal punto di vista della sicurezza del diritto, poiché in concreto sussiste il pericolo che gli spazi creati nel garage vengano adibiti a locali abitativi non ammessi; la costruzione verrebbe a perdere le caratteristiche di abitabilità che attualmente la contraddistinguono solo eliminando taluni agi quali le finestre facenti parte del portale dell'autorimessa.
E. Avverso la predetta pronunzia governativa _ e _ insorgono innanzi al Tribunale cantonale amministrativo postulandone l'annullamento.
I ricorrenti sottolineano che la rilevata violazione del diritto materiale non si è prodotta direttamente attraverso l'edificazione di un'opera abusiva specifica, bensì tramite diverse modifiche che, prese tutte insieme, possono condurre ad un cambiamento di destinazione (locale abitativo), il quale, facendo perdere la caratteristica di accessorietà al manufatto, lo pone in contrasto con le norme del PR in tema di distanze dal confine. A rigore di buon senso ed in ossequio al principio della proporzionalità, per ricondurre la situazione ad una conformità al diritto basterebbe rettificare l'opera abusiva nella sua espressione d'insieme e quindi demolire tutti quegli elementi senza i quali il locale perderebbe le caratteristiche abitative e recupererebbe quelle di accessorio.
In breve, a mente degli insorgenti la demolizione di tutte le opere realizzate all'interno dell'autorimessa non si giustificherebbe. Per sanare la situazione e far sì che il garage riacquisti e mantenga il carattere di costruzione accessoria basterebbe tutt'al più apporre ulteriori condizioni alla licenza edilizia 7 settembre 1994 rilasciata dal Municipio di _; in via subordinata i ricorrenti chiedono pertanto che gli atti vengano retrocessi all'esecutivo comunale affinché si pronunci nuovamente sulla domanda in sanatoria e rilasci una nuova licenza edilizia assortita delle condizioni necessarie per ridare al manufatto le caratteristiche di un accessorio.
F. All'accoglimento del ricorso si oppone il Consiglio di Stato, che postula la conferma della decisione impugnata senza formulare particolari osservazioni.
Ad identica conclusione pervengono _ e _, i quali contestano partitamente le tesi degli insorgenti con argomentazioni essenzialmente identiche a quelle addotte nelle precedenti procedure; i resistenti ritengono in particolare che avendo agito in mala fede _ ed _ non possono appellarsi al principio della proporzionalità e che la sicurezza del diritto può essere salvaguardata solo imponendo la demolizione di tutte le opere abusive edificate all'interno del garage.
Il Dipartimento del territorio - vista la natura del contenzioso - si esime dal prendere posizione, mentre il Municipio di _ si rimette implicitamente al giudizio di questo Tribunale.
G. In fase istruttoria il Tribunale ha acquisito d'ufficio agli atti il progetto relativo all'edificazione dell'autorimessa ed i piani in base ai quali il Municipio ha rilasciato la licenza edilizia 2 luglio 1992. Dall'esame di quest'ultimi e delle fotografie scattate dal Consiglio di Stato durante il sopralluogo del 21 marzo 1995 si può desumere che il progetto allegato alla domanda di costruzione 17 giugno 1994 non riproduce l'effettiva situazione odierna; in particolare, la soletta in legno posata per creare il soppalco si trova attualmente ad una distanza di 168 cm dal tetto dell'autorimessa (in altezza lo spazio realmente a disposizione è dunque di 153 cm).
Considerato,

in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo a statuire in merito all'impugnativa si fonda sull'art. 21 cpv. 1 LE.
La legittimazione a ricorrere di _ ed _ è pacificamente data dall'art. 21 cpv. 2 LE.
Il gravame, tempestivo e correttamente formulato (art. 46 LPamm), è pertanto ricevibile in ordine e può essere deciso sulla base degli atti, integrati dalle risultanze degli accertamenti esperiti nel corso dell'istruttoria (art. 18 cpv. 1 LPamm).
2. La vertenza, a non averne dubbio, trae sostanzialmente origine dagli abusi edilizi che _ e _ hanno consapevolmente e volontariamente commesso nell'intento di rendere abitabile il garage annesso alla loro casa d'abitazione.
La presente procedura, come tale, scaturisce invero anche dal contenuto fuorviante della sentenza 3 febbraio 1993 del Consiglio di Stato, segnatamente dalle direttive vincolanti che l'autorità di ricorso di prime cure ha voluto impartire alle parti per regolamentare la possibile prosecuzione del contenzioso. In effetti, con quel giudizio il Governo ha in pratica annullato il permesso in sanatoria 2 luglio 1992 rilasciato agli attuali ricorrenti invitando il Municipio ad ordinare la demolizione delle opere eseguite (ad eccezione del collegamento con l'abitazione), oppure a pretendere l'inoltro di una domanda di costruzione in sanatoria volta ad ottenere l'autorizzazione di ampliare la costruzione principale mediante trasformazione del vano garage. In realtà, quest'ultima strada non era assolutamente percorribile con successo. Avendo eretto l'autorimessa al limite della proprietà, la famiglia _ non avrebbe mai potuto conseguire il permesso di trasformarla in costruzione principale, poiché nella zona R2 di _ questo genere di fabbricati deve osservare una distanza minima dal confine di ml 3 (cfr. art. 36 e 39 NAPR 1975, così come la deroga di cui all'art. 23 subordinata tuttavia al consenso del vicino). Il garage avrebbe rispettato le distanze imposte dal PR unicamente riacquistando le caratteristiche di una costruzione accessoria (cfr. art. 17 NAPR 1975, il quale consentiva appunto l'edificazione degli accessori a confine).
Ne consegue che già allora l'unica alternativa al diniego del permesso in sanatoria ed alla demolizione delle opere abusive sarebbe stata la conferma della licenza edilizia assortita di condizioni destinate a ricondurre il garage entro i limiti di una costruzione accessoria. A ben guardare, la procedura che ha portato i ricorrenti ad adire questo Tribunale costituisce quindi un inutile doppione dell'iter sanatorio iniziatosi con l'inoltro della domanda di costruzione 12 marzo 1992 e conclusosi con la sentenza resa il 3 febbraio 1993 dal Consiglio di Stato.
3. Allorquando il Municipio di _ ha esaminato la domanda di costruzione 17 giugno 1994 erano ancora in vigore le vecchie NAPR del 1975, attualmente sostituite dalle NAPR che il Consiglio di Stato ha approvato il 20 dicembre 1994. Ai fini del presente giudizio lo scrivente Tribunale applicherà le NAPR 1994, ovvero il diritto vigente al momento dell'emanazione dell'impugnata decisione governativa (RDAT II-1994 N. 22) che in tema di costruzioni accessorie non apporta comunque modifiche di rilievo rispetto alla normativa previgente.
Giusta l'art. 18 NAPR 1994 di _:
"Per costruzioni a carattere accessorio si intendono tutte quelle che non sono destinate ad abitazione o al lavoro, ma sono al servizio di una casa d'abitazione e non abbiano una funzione industriale, artigianale o commerciale.
L'altezza misurata dal terreno sistemato alla gronda non deve superare i m. 3.00 rispettivamente m. 4.00 al colmo. Esse possono sorgere a confine, se senza aperture, o a m. 1.50 se con aperture.
In ogni caso devono rispettare le seguenti distanze verso edifici principali sui fondi contigui:
- a confine o a m. 3.00 da edifici esistenti senza aperture;
- m. 4.00 da edifici esistenti con aperture.
La trasformazione di una costruzione accessoria in costruzione principale è vincolata al rispetto di tutte disposizioni di PR.
Costruzioni accessorie fuori terra devono di regola avere il tetto a falde con materiale di copertura conforme alle prescrizioni di zona, qualora esso non abbia funzione di posteggio.
La costruzione accessoria non sotterranea entra nel computo della superficie edificata."
La norma in questione, analoga a quelle riscontrabili in altri ordinamenti edilizi comunali, riprende i concetti sviluppati dalla giurisprudenza in relazione a questo genere di manufatti (RDAT 1985 N. 61, 1978 N. 52), sottolineando in particolare i requisiti che le costruzioni accessorie sono tenute a rispettare dal profilo della loro destinazione e delle loro dimensioni per essere considerate tali e sorgere di conseguenza ad una distanza dal confine inferiore a quella prescritta per gli edifici principali (STA 27.11.1992 in re F.).
Le NAPR di _ non precludono alle costruzioni accessorie la possibilità di sorgere in contiguità con edifici principali; esigono tuttavia che la costruzione accessoria si distingua dalla costruzione principale, sia dal profilo funzionale sia dal profilo architettonico-strutturale.
Dal profilo funzionale, la costruzione accessoria deve porsi in un rapporto di subordinazione rispetto alla costruzione principale. Essa deve soltanto servire quest'ultima, senza perseguire finalità autonome ed indipendenti. La sua funzione deve insomma essere di natura secondaria e complementare rispetto all'attività esercitata nella costruzione al cui servizio è posta (RDAT 1986 N. 39). Se l'edificio principale è utilizzato a fini abitativi, è escluso che la costruzione accessoria possa essere destinata anche solo in parte a quella funzione.
Dal profilo strutturale, la costruzione accessoria deve offrire l'immagine della destinazione complementare: non deve cioè presentare le stesse caratteristiche (rifiniture, porte, finestre, ecc.) di una costruzione utilizzata o utilizzabile per l'abitazione, il lavoro o il commercio. Se viene edificato in contiguità, il manufatto accessorio dev'essere chiaramente distinguibile, dal lato architettonico, dall'opera principale: tra le due costruzioni non devono in particolare esistere porte comunicanti (Scolari, Appunti di diritto amministrativo nel Cantone Ticino, p. 26).
4. Nel caso in esame, appare evidente come _ e _ si siano notevolmente distanziati dal progetto primitivo relativo all'edificazione della loro autorimessa. La costruzione, prevista all'origine come corpo vuoto e senza connessioni con l'abitazione, è stata in realtà strutturata internamente, collegata al PT dell'edificio principale mediante l'apertura di una porta e dotata di servizi igienici. Grazie ad una trasformazione incisiva realizzata con materiali e rifiniture di pregio (rivestimento del pavimento in piastrelle del medesimo tipo della casa d'abitazione comunicante; porta d'entrata in legno massiccio con corpo luce alle estremità; scala d'accesso al soppalco in legno identico a quello della scala d'accesso all'abitazione; attacco e scarico dell'acqua, prese per la corrente, parziale rivestimento in piastrelle delle pareti e perlinatura del soffitto nel sottopalco; WC, lavandino, impianto doccia e di ventilazione, pavimento e pareti rivestiti in piastrelle nel vano retrostante) il garage è stato insomma convertito abusivamente in spazio abitabile perdendo qualsiasi connotazione di costruzione accessoria.
Accertata la natura e l'ampiezza degli abusi posti in essere dai ricorrenti, resta da esaminare se le violazioni in discussione non possano essere sanate mediante il rilascio di un permesso a posteriori assortito di precise condizioni che consentano al garage di riacquistare definitivamente le caratteristiche di una costruzione accessoria.
Lo scopo divisato non verrebbe certamente raggiunto con gli interventi oggetto della domanda di costruzione 17 giugno 1993 presentata dai ricorrenti. In effetti, la rimozione di alcuni apparecchi sanitari (doccia/WC) e l'innalzamento di 55 cm della soletta in legno posata per la creazione del soppalco non bastano a far perdere all'autorimessa le prerogative abitative ch'essa attualmente possiede; tanto meno servono a scongiurare il pericolo di future elusioni della legge, vista la polivalenza delle lussuose strutture che resterebbero all'interno del manufatto.
Per ovviare allo stato d'incertezza sulla reale destinazione complementare dei vani ricavati nell'autorimessa occorrono ulteriori provvedimenti, segnatamente:
- l'eliminazione delle prese di corrente a forte voltaggio;
- l'asportazione degli scarichi e degli attacchi dell'impianto doccia e WC;
- la sigillatura dell'impianto di aerazione;
- la chiusura di tutte le vetrate del portale d'accesso all'autorimessa.
Inoltre, visto che dal profilo architettonico l'autorimessa è stata completamente integrata nella contigua casa d'abitazione in modo tale da non poterla neppure distinguere chiaramente dal corpo principale (cfr. fotografie e piani agli atti), è indispensabile che venga soppresso il collegamento diretto tra garage e abitazione.
Una volta realizzati questi interventi, l'autorimessa avrà riacquistato integralmente le caratteristiche di costruzione accessoria che le hanno consentito di sorgere a confine.
In conclusione, la licenza edilizia in sanatoria 7 settembre 1994 rilasciata agli insorgenti dal Municipio di _ può essere confermata alle seguenti (ulteriori) condizioni:
- sigillatura dell'impianto di aerazione;
- chiusura di tutte le vetrate del portale d'accesso all'autorimessa;
- muratura della porta di collegamento tra l'autorimessa e la casa d'abitazione.
Resta inteso che se i ricorrenti dovessero rinunciare alla licenza od omettere di porre interamente in esecuzione gli interventi contemplati nel permesso, il Municipio dovrà intervenire emanando un ordine di ripristino totale, ovvero la demolizione di tutte le opere eseguite abusivamente nel garage.
5. Ferme queste premesse, il ricorso va parzialmente accolto, annullando il giudizio impugnato e ripristinando la licenza edilizia alle condizioni illustrate al considerando precedente.
Dato che la procedura è nata a causa delle fuorvianti indicazioni contenute nel giudizio 3 febbraio 1993 del Consiglio di Stato, il Tribunale rinuncia al prelievo di spese e tassa di giudizio.
Le ripetibili si ritengono invece compensate.