Decision ID: 5088f8a6-63b0-5796-946e-c9e4e2d09110
Year: 2014
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Sachverhalt:
A.
A._ wurde am 4. Juli 1992 in der Schweiz geboren. Als eheliche
Tochter einer Kolumbianerin und eines Schweizers besitzt sie von Geburt
an ein doppeltes Bürgerrecht. Im Alter von neun Jahren wanderte sie mit
ihren Eltern nach Kolumbien aus, wo sie seit dem 28. Oktober 2001 un-
unterbrochen lebt. A._ ist eigenen Angaben zufolge mit einem Ko-
lumbianer verheiratet, dem 1990 geborenen [...]. Sie selbst ist zur Zeit
Hausfrau, ihr Ehemann Taxifahrer. Die gemeinsame Tochter [...] kam am
6. Februar 2010 zur Welt.
B.
Am 9./13. Dezember 2013 ersuchte A._ via Schweizerische Ver-
tretung in Bogotà um Ausrichtung einer periodischen Unterstützung nach
dem Bundesgesetz vom 21. März 1973 über Sozialhilfe und Darlehen an
Schweizer Staatsangehörige im Ausland (BSDA, SR 852.1). Im entspre-
chenden Formular gab sie an, das aktuelle Einkommen ihrer Familie rei-
che nicht aus, um die monatlich anfallenden Kosten zu decken; das Be-
mühen um berufliche Qualifizierung und ein daraus resultierendes höhe-
res Einkommen sei aber vorhanden. Die in einem Zusatzformular gestell-
te Frage, wie sie mit der Schweiz verbunden sei, beantwortete A._
mit den Stichworten "Beziehung mit Familienmitgliedern, Magazin, Web"
(vgl. Formular für Personen mit mehreren Nationalitäten).
Abgesehen von einer Unterstützung für die Haushaltsausgaben ersuchte
A._ um monatliche Beiträge für Bildung und Ausbildung ihres
Ehemannes und ihrer Tochter. Hierfür veranschlagte sie in ihrer Berech-
nung einen Betrag von insgesamt 1'355'345.00 Kolumbianischen Peso
(COP), 550'000.00 COP davon entfallend auf die erwähnten Ausgaben
für Bildung und Ausbildung einschliesslich der Kosten für den Kindergar-
tenbesuch der Tochter (vgl. Stellungnahme der Vertretung vom 3. Januar
2014). In ihrer eigenen Berechnung vom 3. Januar 2014 budgetierte die
Vertretung den monatlichen Unterstützungsbetrag für die Gesuchstellerin
auf monatlich insgesamt 1'026'750.00 COP (umgerechnet knapp 500
Franken).
C.
Mit Verfügung vom 22. Januar 2014 lehnte die Vorinstanz das Unterstüt-
zungsgesuch ab und führte zur Begründung aus, dass Doppelbürger, de-
ren ausländisches Bürgerrecht vorherrsche, in der Regel nicht unterstützt
würden. Im vorliegenden Fall sei das kolumbianische Bürgerrecht als
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vorherrschend zu beurteilen, denn A._ habe die prägenden Jahre
ihrer Jugendzeit in Kolumbien verbracht und lebe dort seit 13 Jahren. An-
haltspunkte, die eine Ausnahme von der erwähnten Regel zuliessen, gä-
be es nicht. Ihr Lebenspartner könne als ausländischer Staatsbürger oh-
nehin keine Sozialhilfe vom Bund erhalten. Das Gleiche gelte aber auch
für die gemeinsame Tochter, obwohl diese neben dem Bürgerrecht Ko-
lumbiens auch das der Schweiz besitze. Nur bei vorherrschendem
Schweizer Bürgerrecht eines Elternteils wäre eine Unterstützung des
Kindes bis zur Volljährigkeit möglich.
D.
Gegen diese Verfügung erhob A._ am 24. Januar 2014 via
Schweizerische Vertretung Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht.
Mit ihr beantragt A._ sinngemäss die Aufhebung der Verfügung
und die Ausrichtung der von ihr geltend gemachten Unterstützungsbeiträ-
ge. Im Wesentlichen macht sie geltend, sie fühle sich immer noch mit der
Schweiz verbunden und vergesse nie, dass sie auch Bürgerin dieses
Staates sei. Aus diesem Gefühl heraus habe sie sich mit der Bitte um fi-
nanzielle Hilfe an die Schweizerische Botschaft gewandt, denn das Geld,
das ihr Partner verdiene, decke ihre Kosten nicht. Sie beide wollten ihrer
Tochter "zumindest die Grundlagen für eine gute Ausbildung" geben.
E.
In ihrer Vernehmlassung vom 26. März 2014 beantragt die Vorinstanz die
Abweisung der Beschwerde. Die Beschwerdeführerin habe zwar geltend
gemacht, mit der Schweiz stark verbunden zu sein, Beziehungen zu Fa-
milienmitgliedern in der Schweiz zu haben und Schweizer Magazine zu
lesen; doch auch wenn dies zutreffe, sei ihre Verbundenheit mit Kolum-
bien insgesamt höher zu gewichten als die Beziehungen zur Schweiz.
F.
Das Bundesverwaltungsgericht hat der Beschwerdeführerin die Gelegen-
heit eingeräumt, sich zur Vernehmlassung der Vorinstanz zu äussern. In-
nerhalb der hierfür gesetzten Frist ist jedoch keine Stellungnahme einge-
gangen.
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Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Gemäss Art. 31 VGG beurteilt das Bundesverwaltungsgericht – unter
Vorbehalt der in Art. 32 VGG genannten Ausnahmen – Beschwerden ge-
gen Verfügungen nach Art. 5 VwVG, welche von einer der in Art. 33 VGG
aufgeführten Behörden erlassen wurden. Hierzu gehören auch Verfügun-
gen des Bundesamtes für Justiz (BJ), die Sozialhilfeleistungen an
Schweizer Staatsangehörige im Ausland gemäss Art. 14 Abs. 1 BSDA
zum Gegenstand haben.
1.2 Das Rechtsmittelverfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet
sich nach dem Verwaltungsverfahrensgesetz, soweit das Verwaltungsge-
richtsgesetz nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG).
1.3 Als Adressatin der Verfügung vom 22. Januar 2014 ist die Beschwer-
deführerin zur Beschwerde legitimiert. Auf ihre frist- und formgerecht ein-
gereichte Beschwerde ist daher einzutreten (vgl. Art. 48 ff. VwVG).
2.
Mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht kann die Verletzung
von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des
Ermessens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechts-
erheblichen Sachverhalts sowie – wenn nicht eine kantonale Behörde als
Beschwerdeinstanz verfügt hat – die Unangemessenheit gerügt werden
(Art. 49 VwVG). Das Bundesverwaltungsgericht wendet im Beschwer-
deverfahren das Bundesrecht von Amtes wegen an. Es ist gemäss Art. 62
Abs. 4 VwVG an die Begründung der Begehren nicht gebunden und kann
die Beschwerde auch aus anderen als den geltend gemachten Gründen
gutheissen oder abweisen.
3.
3.1 Gemäss Art. 1 BSDA gewährt der Bund im Rahmen dieses Gesetzes
Auslandschweizerinnen und Auslandschweizern, die sich in einer Notlage
befinden, Sozialhilfeleistungen. Entsprechend dem Grundsatz der Subsi-
diarität werden solche Unterstützungen nur an Personen ausgerichtet, die
ihren Lebensunterhalt nicht hinreichend aus eigenen Kräften und Mitteln,
Beiträgen von privater Seite oder Hilfeleistungen des Aufenthaltsstaates
bestreiten können (Art. 5 BSDA).
3.2 Schweizerisch-ausländische Doppelbürger, deren ausländisches Bür-
gerrecht vorherrscht, werden in der Regel nicht unterstützt (Art. 6 BSDA).
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Für die Beurteilung der Frage, welches Bürgerrecht überwiegt, ist auf
verschiedene Kriterien abzustellen, beispielhaft aufgeführt in Art. 2 Abs. 1
der Verordnung vom 4. November 2009 über Sozialhilfe und Darlehen an
Schweizer Staatsangehörige im Ausland (VSDA, SR 852.11). Dabei sind
namentlich zu beachten: die Umstände, welche zum Erwerb des auslän-
dischen Bürgerrechts geführt haben (Bst. a), der Aufenthaltsstaat wäh-
rend der Kindheit und Ausbildungszeit (Bst. b), die Dauer des Aufenthalts
im jetzigen Aufenthaltsstaat (Bst. c) und die Beziehung zur Schweiz
(Bst. d). Art. 2 Abs. 2 VSDA hält fest, dass in Notfällen nach Art. 25 das
Schweizer Bürgerrecht als vorherrschend gilt.
4.
Die Beschwerdeführerin ist in der Deutschschweiz geboren, wo sie etwas
mehr als die ersten neun Jahre ihres Lebens verbracht hat. In Kolumbien
lebt sie seit mehr als 12 Jahren. In welchem Umfang sie immer noch mit
der Schweiz verbunden ist, ist entscheidungsrelevant für die Beantwor-
tung der Frage, ob bei ihr das schweizerische Bürgerrecht als vorherr-
schend zu betrachten ist.
4.1 Während die Kindheit vor allem durch die Beziehung zu den Eltern
und das durch sie vermittelte soziale Umfeld gestaltet wird, ist die Ju-
gendzeit gekennzeichnet durch eigenständige Erfahrungen und das Be-
wusstsein von elternunabhängiger Individualität und Gruppenzugehörig-
keit. Erst während der Jugendzeit bildet sich sozusagen die soziale, kultu-
relle und politische Identität einer Person heraus. Dies gilt auch für die
Beschwerdeführerin, deren insoweit prägende Jugendjahre erst anbra-
chen, nachdem sie mit ihren Eltern nach Kolumbien ausgewandert war.
Unter diesem Aspekt ist ihre Verbundenheit mit Kolumbien, dem Heimat-
land ihrer Mutter, als stärker zu betrachten als diejenige mit der Schweiz.
4.2 Zudem zeigen die im Rahmen des Gesuchs gemachten Angaben so-
wie die Beschwerdeschrift, dass die Beschwerdeführerin mit der deut-
schen Sprache nur noch wenig vertraut ist. Ihr Wortschatz erlaubt es
zwar, ihr Anliegen auszudrücken, die Regeln von Grammatik und Syntax
beherrscht sie aber kaum noch. In dem von ihr ausgefüllten "Formular für
Personen mit mehreren Nationalitäten" hat sie die Frage nach ihrer Ver-
bundenheit mit der Schweiz nur stichwortartig beantwortet und u.a. die
"Beziehung mit Familienmitgliedern" genannt (vgl. Sachverhalt B). Ihre
Antwort ist allerdings zu wenig konkret um folgern zu können, dass sie
Kontakte zu – allenfalls väterlicherseits vorhandenen – Angehörigen in
der Schweiz pflegt. Auch die Rechtsmitteleingabe enthält hierzu keine In-
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formationen. Dass sie in Kolumbien Beziehungen zu Schweizern ausser-
halb der Familie oder sonst wie zu schweizerischen Institutionen unter-
hält, wird von der Beschwerdeführerin nicht behauptet, ebenso wenig,
dass sie seit ihrem Wegzug jemals wieder zu Besuchen in die Schweiz
zurückgekehrt wäre.
4.3 Aus alldem ist zu schliessen, dass die Beschwerdeführerin keine be-
sonders enge Beziehung zur Schweiz unterhält. Dass sie sich über das
Land möglicherweise in Zeitschriften und im Web informiert (vgl. Sach-
verhalt B), reicht nicht aus, um ihre enge Verbundenheit zur Schweiz be-
jahen zu können. Das kolumbianische Bürgerrecht der Beschwerdeführe-
rin ist somit gegenüber dem schweizerischen als vorherrschend zu be-
trachten.
5.
5.1 Damit stellt sich die Frage, ob von der in Art. 6 BSDA aufgestellten
Regel, eine Unterstützung nur bei vorherrschendem inländischem Bürger-
recht auszurichten, abgewichen werden kann. Kriterien, die eine Aus-
nahme von dieser Regel zulassen würden, werden allerdings weder im
Gesetz noch in der dazugehörigen Verordnung explizit aufgeführt. Art. 2
Abs. 2 VSDA hält zwar fest, dass bei Doppelbürgerinnen und Doppelbür-
gern in Notfällen nach Art. 25 das Schweizer Bürgerecht als vorherr-
schend gilt; der Begriff des Notfalls wird in Art. 25 VSDA jedoch nicht de-
finiert. Sein Absatz 1 statuiert für die schweizerische Vertretung lediglich
die Verpflichtung zur notwendigen Leistung, wenn ein Auslandschweizer
oder eine Auslandschweizerin auf sofortige Sozialhilfe angewiesen ist.
5.2 Was unter einem Notfall zu verstehen ist, hat sich in fortlaufender
Praxis herausgebildet. Sie legt Art. 6 BSDA (bis Ende Dezember 2009:
Bundesgesetz vom 21. März 1973 über Sozialhilfe und Darlehen an
Schweizer Staatsangehörige im Ausland [ASFG, AS 2009 5685]), dahin-
gehend aus, dass Ausnahmen von der Regel nur in besonders krassen
Fällen zulässig seien, d.h. in solchen Fällen, bei denen es aufgrund der
gesamten Umstände nicht zu verantworten wäre, eine hilfsbedürftige
Person von der Unterstützung auszuschliessen (vgl. Entscheid des EJPD
vom 24. August 1992 in: Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
[VPB] 57.25 E. 4.4). Damit gemeint sind namentlich Konstellationen, in
denen die physische Existenz der Betroffenen auf dem Spiel steht, die
Möglichkeit, ein menschenwürdiges Leben zu führen, unmittelbar gefähr-
det erscheint oder wenn Auslandschweizerinnen und Auslandschweizer
durch kriegerische Ereignisse in Not geraten. Eine ähnliche Umschrei-
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bung findet sich in den ab 1. Januar 2010 geltenden Richtlinien des BJ
zur Sozialhilfe für Auslandschweizerinnen und Auslandschweizer
(www.bj.admin.ch > Themen > Migration > Sozialhilfe für Auslandschwei-
zerinnen und Auslandschweizer > Auslandschweizer/in > Richtlinien für
die Behandlung von Gesuchen um Sozialhilfeunterstützung, nachfolgend:
Richtlinien). Gemäss Ziffer 1.2.3 der Richtlinien zählen zu den Ausnahme-
fällen, in denen trotz vorherrschendem ausländischem Bürgerrecht Sozi-
alhilfe gewährt werden kann, explizit "akute Todesgefahr, sehr schwere
Krankheit, (operativ) behebbare Invalidität" sowie "kriegerische Ereignis-
se, Naturkatastrophen, politische Wirren". Auch unter den so präzisierten
Ausnahmevoraussetzungen kann, so die Rechtsprechung, materielle Hil-
fe aber nur dann ausgerichtet werden, wenn sich das schweizerische
Bürgerrecht nicht in einem blossen Formalismus erschöpft (vgl. Urteile
des Bundesverwaltungsgerichts C-4314/2012 vom 12. Juli 2013 E. 5.2
und C-7743/2008 vom 16. Juli 2009 E. 6 mit Hinweisen).
5.3 Angesichts dessen, dass die Beschwerdeführerin einen schweizeri-
schen Elternteil hat und den Grossteil ihrer Kindheit in der Schweiz ver-
bracht hat, ist ihr schweizerisches Bürgerecht nicht nur als formalistisch
anzusehen. Sie befindet sich allerdings nicht in einer Situation, die als
Notfall im Sinne der zitierten Praxis und Rechtsprechung gelten könnte.
Ihre Lage ist gekennzeichnet dadurch, dass das Haushaltseinkommen,
d.h. der Verdienst ihres Ehemannes nicht ausreicht, um die Lebenshal-
tungskosten der Familie decken geschweige denn zusätzliche Ausgaben
tätigen zu können (vgl. die Budgetberechnung der Botschaft vom 3. Ja-
nuar 2014). Mit Sicherheit führt ein derartiger finanzieller Engpass zu er-
heblichen Einschränkungen, nicht aber zu einer Konstellation, in der die
physische Existenz der Beschwerdeführerin auf dem Spiel steht. Von ihr
wird dies auch gar nicht behauptet. Die Beschwerdeführerin kann daher,
gestützt auf Art. 6 BSDA, für sich keine Ausrichtung von wiederkehrenden
Unterstützungsleistungen verlangen. Die Gewährung von Sozialhilfe für
den ausländischen Ehegatten scheitert bereits an der fehlenden gesetzli-
chen Grundlage.
6.
Offen bleibt die Frage, ob für die vierjährige Tochter der Beschwerdefüh-
rerin, die ebenfalls ein doppeltes Bürgerrecht besitzt, Unterstützungsleis-
tungen auszurichten sind. Bei ihr ist ohne Weiteres davon auszugehen,
dass das kolumbianische Bürgerrecht überwiegt; auch in ihrem Fall ist
daher gemäss Art. 6 BSDA prinzipiell keine Sozialhilfe zu gewähren. Den
Richtlinien zufolge kann von dieser Regel – abgesehen von den oben be-
http://www.bj.admin.ch/
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schriebenen Ausnahmefällen (E. 5.2) – jedoch bei minderjährigen Kindern
abgewichen werden. Bei ihnen muss keine Notlage bestehen, vielmehr
können für sie auch Ausbildungskosten ausgerichtet werden. Abzuleiten
ist dies aus Ziffer 1.2.3 der Richtlinien, die darauf hinweist, dass die Sozi-
alhilfe bis zur wirtschaftlichen Selbständigkeit, höchstens aber bis zur
Volljährigkeit des Kindes gewährt wird. Eine weitere Einschränkung ge-
mäss Ziffer 1.2.3 ergibt sich daraus, dass die Sozialhilfe für das minder-
jährige Kind (mit vorherrschendem ausländischen Bürgerrecht) nur aus-
gerichtet wird, sofern das schweizerische Bürgerrecht bei einem Elternteil
vorherrscht. Dies ist, wie dargelegt (E. 4.3), nicht der Fall. Aufgrund der
insoweit fehlenden Voraussetzung wären auch für die Tochter der Be-
schwerdeführerin keine Unterstützungsleistungen auszurichten.
6.1 Fraglich ist, ob ein solches Ergebnis angesichts der Rechtsnatur der
Richtlinien – d.h. ihrer Unverbindlichkeit für die Verwaltungsjustizbehör-
den – in Frage zu stellen ist. Die von einer Behörde erlassenen Richtli-
nien oder Weisungen (Verwaltungsverordnungen) sind zwar lediglich In-
strumente, die in Auslegung der ihr übergeordneten Norm einer einheitli-
chen Verwaltungspraxis dienen; damit sind sie gleichzeitig aber auch
nicht rechtlich irrelevant. Enthalten sie nämlich eine "überzeugende Kon-
kretisierung der rechtlichen Vorgaben" so hat die Beschwerdebehörde
hiervon nicht ohne Not abzuweichen (vgl. BGE 133 V 346 E. 5.4.2 und
Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. Aufl. 2010,
S. 373 Rz. 16).
6.2 Soweit es die vorliegend zu prüfende Gewährung von Sozialhilfe an
minderjährige Kinder betrifft, geht Ziffer 1.2.3 der Richtlinien nicht über
den vorgegebenen Rahmen von Art. 6 BSDA hinaus. Ein absoluter Aus-
schlussgrund für Unterstützungsleistungen – insbesondere relevant bei
den zitierten Ausnahme- bzw. Notfällen – besteht nach der Rechtspre-
chung nämlich dann, wenn das schweizerische Bürgerrecht eines Dop-
pelbürgers bloss der Form nach existiert (vgl. E. 5.2). Erst recht muss ei-
ne derartige Restriktion zulässig sein, wenn es um keine eigentliche Not-
lage des Betroffenen, sondern wie hier um die Kosten einer Ausbildung
geht. Bei einem minderjährigen Kind mit doppeltem Bürgerrecht, das kei-
nen Elternteil mit vorherrschendem schweizerischen Bürgerrecht hat,
kann jedenfalls schon deshalb ohne nähere Prüfung angenommen wer-
den, dass ihm die Beziehung zur Schweiz fehlt und sein schweizerisches
Bürgerrecht nur Formsache ist. Von daher ist festzustellen, dass die in
Ziffer 1.2.3 der Richtlinien zitierte Beschränkung auf Kinder, die zumin-
dest einen Elternteil mit vorherrschendem schweizerischen Bürgerrecht
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haben, gleichbedeutend ist mit der von der Rechtsprechung im Rahmen
von Art. 6 BSDA erklärten Ausnahmevoraussetzung, dass sich das
schweizerische Bürgerrecht nicht in einem blossen Formalismus erschöp-
fen darf. Aufgrund der insoweit bestehenden Konformität der Bestimmun-
gen kann auch für die Tochter der Beschwerdeführerin keine Sozialhilfe
ausgerichtet werden.
7.
Zusammenfassend ergibt sich somit, dass die Vorinstanz die Ausrichtung
der beantragten wiederkehrenden Unterstützungsleistungen zurecht ver-
weigert hat. Die angefochtene Verfügung erweist sich im Ergebnis als
bundesrechtskonform. Die Beschwerde ist daher abzuweisen.
8.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens würde die Beschwerdeführerin
grundsätzlich kostenpflichtig. Angesichts der besonderen Umstände ist
jedoch von der Auferlegung von Verfahrenskosten abzusehen (vgl. Art. 63
Abs. 1 in fine VwVG i.V.m. Art. 6 Bst. b des Reglements vom 21. Februar
2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwal-
tungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]).
9.
Die Beschwerdeführerin hat auf die Bezeichnung einer Zustelladresse in
der Schweiz verzichtet und um Übersendung der Gerichtspost an die
Botschaft in Bogotà gebeten (vgl. Eingabe vom 3. März 2014). Es ist da-
her im Interesse einer raschen Verfahrensabwicklung davon abzusehen,
sie via Schweizer Vertretung förmlich zur Bekanntgabe eines Zustel-
lungsdomzils aufzufordern und ihr für den gegenteiligen Fall die Veröffent-
lichung des gerichtlichen Entscheids in einem amtlichen Blatt in Aussicht
zu stellen (vgl. Art. 11b Abs. 1 und Art. 36 Bst. b VwVG). Mit einer Infor-
mationskopie des vorliegenden Urteils, die sie über die Botschaft erhalten
wird, sind ihre Interessen gewahrt.
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