Decision ID: 3a71eaf7-c52c-51e0-a00c-71c1b3a22a30
Year: 2021
Language: fr
Court: FR_TC
Chamber: FR_TC_007
Canton: FR
Region: Espace_Mittelland
Law Area: public_law

attendu
que le plan d'aménagement local (PAL) de la commune d'Ursy a été approuvé le 19 octobre 2011 avec conditions. Par la suite, la commune a mis à l'enquête publique par avis dans la Feuille officielle (FO) des 3 juillet et 7 août 2015 un dossier de conditions d'approbation et de modifications du PAL, impliquant en particulier l'affectation en zone à bâtir des art. ccc et ddd du registre foncier (RF), d'une surface globale de 9'105 m2, en les faisant passer de la zone agricole à la zone village, notamment dans le but de permettre l'implantation d'un centre commercial sur l'art. ccc RF;
que, le 20 janvier 2017, faisant suite à l'opposition de propriétaire voisins, la commune a une nouvelle fois mis à l'enquête publique par avis dans la FO des modifications du PAL relatives aux art. ccc et ddd RF. Tandis que l'art. ccc RF devait passer de la zone agricole à la zone village, l'affectation projetée de l'art. ddd RF était désormais en zone résidentielle à faible densité (ZRFD). La commune a également prévu de soumettre une partie du secteur à des prescriptions particulières et à un périmètre d'implantation dans le but d'éviter des constructions trop imposantes aux abords des parcelles voisines classées en ZRFD.
que A._ et B._ ont fait opposition aux modifications du PAL concernant l'art. ddd RF dont elles sont copropriétaires, opposition qui a été rejetée le 19 juin 2017 par le Conseil communal;
que, le 20 juillet 2017, elles ont contesté la décision communale auprès de la Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions (DAEC). Par décision du 14 mars 2018, celle-ci a rejeté le recours et a confirmé la levée de leur opposition. Le même jour, ladite Direction a approuvé les conditions d'approbation et les modifications du PAL de la commune d'Ursy, l'accompagnant de quelques réserves.
E. Par mémoire du 30 avril 2018, A._ et B._ ont interjeté recours auprès du Tribunal cantonal contre la décision de la DAEC rejetant leur recours sur opposition. Elles concluent, sous suite de frais et dépens, à la modification du plan d'affectation des zones (PAZ) et du règlement communal d'urbanisme (RCU) mis à l'enquête publique le 20 janvier 2017 pour ce qui concerne l'article ddd RF dans le sens, principalement, d'affecter cet article à la zone village, conformément au PAL adopté par le Conseil communal et mis à l'enquête publique les 3 juillet et 7 août 2015. Subsidiairement, elles concluent à ce que le dossier soit renvoyé à la DAEC afin que cette dernière examine les possibilités d'affectation de l'article ddd RF et qu'elle invite la commune à formuler des propositions afin de rendre par la suite une nouvelle décision;
qu'à l'appui de leurs conclusions, elles soutiennent que l'exécutif communal est revenu sur ses premières options d'aménagement du territoire dans le seul but de permettre le retrait des oppositions de leurs voisins, les sacrifiant ainsi dans ce processus. Elles se plaignent d'une violation de leur droit d'être entendues dès lors que le changement d'attitude de la commune n'a pas été motivé. Sur le fond, elles affirment que le classement en ZRFD de leur parcelle est contraire aux principes de l'aménagement du territoire, en particulier à l'art. 3 al. 3 let. a bis de la loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) portant sur l'obligation des autorités planificatrices de tenir compte notamment des possibilités de densification des surfaces de l'habitat. En particulier, les recourantes rappellent les développements récents de la LAT et de
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la politique de mise en œuvre du canton de Fribourg, comprenant une densité minimale pour des zones à bâtir encore non construites, de sorte que l'article ddd RF aurait dû être affecté à la zone village ou à une zone présentant des possibilités de densification supérieures que celles de la ZRFD, telle que la zone résidentielle à moyenne densité (ZRMD). Subsidiairement, elles exposent que le Conseil communal, bien qu'il disposait d'un large pouvoir d'appréciation en la matière, restait limité dans sa marge de manœuvre par l'interdiction de l'abus du pouvoir d'appréciation et qu'il ne pouvait dès lors se fonder sur des motifs étrangers aux buts de la LAT comme il l'a fait en modifiant l'affectation initialement prévue pour l'article ddd RF dans le seul but d'obtenir le retrait des oppositions afin de ne pas saborder le projet d'implantation du centre commercial. De même, les recourantes font valoir une violation du principe de la proportionnalité, estimant que le classement de leur parcelle en ZRFD ne permet pas une meilleure harmonie entre la zone village et la zone résidentielle, la limite entre ces deux zones étant simplement repoussée sur leur propre article ddd RF. Finalement, les recourantes allèguent une violation du principe de l'égalité de traitement par rapport à l'art. ccc RF, maintenu en zone village;
F. Le 13 juin 2018, la DAEC a formulé ses observations sur le recours en concluant à son rejet. S'agissant des griefs relatifs aux développements récents de la LAT et de la politique cantonale en la matière, la DAEC indique que le Plan directeur cantonal (PDCant) n'avait pour l'heure pas été adopté par le Conseil d'État et qu'il ne pouvait pas développer d'effet anticipé avant son approbation par le Conseil fédéral, conformément aux art. 17 ss de la loi cantonale du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1). De même, la DAEC fait valoir qu'elle a procédé à un examen complet de la question de savoir si le classement en ZRFD de l'article ddd RF était conforme aux buts et aux principes de l'aménagement du territoire définis aux art. 1 et 3 LAT et y a répondu affirmativement, ajoutant que l'indice brut d'utilisation du sol (IBUS) de la ZRFD, fixé à 0.6, est conforme aux dispositions de l'art. 80 al. 1 du règlement fribourgeois du 1er décembre 2009 d'exécution de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions (ReLATeC; 710.11). Sur le fond, elle estime que la mesure d'aménagement est conforme aux principes de l'aménagement et s'inscrit dans la marge d'appréciation reconnue à la commune, de sorte qu'elle doit être tenue pour opportune;
que, dans sa détermination du 3 septembre 2018, la commune d'Ursy conclut au rejet du recours, sous suite de frais et dépens. S'agissant du grief relatif à la constatation incomplète des faits pertinents, l'intimée fait notamment valoir qu'elle a connu une forte croissance ces dernières années, sa population étant passée de eee à fff habitants entre 2005 et 2015, et que l'intention d'implanter un centre commercial s'inscrit donc dans les orientations à long terme du cadre de l'aménagement de son territoire, lui permettant ainsi de répondre aux besoins de la population locale. En outre, elle souligne que l'article ddd RF était en zone agricole selon le PAZ et que l'affectation envisagée ne constitue aucunement un déclassement, mais, bien au contraire, une plus-value de par la nouvelle affectation projetée qui permet déjà une certaine densification. La commune allègue également que la nouvelle affectation des zones prévue poursuit un intérêt public prépondérant par rapport à l'intérêt privé des recourantes, que ces différents intérêts ont été mis en balance et que les affectations projetées s'inscrivent dans le cadre de la liberté d'appréciation dont elle dispose tout en remplissant les exigences récentes en matière d'aménagement du territoire. L'intimée fait valoir que c'est à bon droit que l'autorité intimée, n'intervenant pas comme autorité de planification, n'a pas vidé de sa substance l'autonomie communale en termes d'aménagement du territoire et des objectifs qu'elle s'est fixés, ce d'autant plus que la question litigieuse ne porte en l'espèce pas sur l'opportunité d'une mise en zone à
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bâtir, mais sur le fait de savoir quelle affectation donner à l'article ddd RF. Il s'agit d'intérêts locaux ayant notamment pour objectif d'actualiser les prestations en termes de commerces et de services au bénéfice des habitants. Elle souligne que l'affectation en ZRFD de l'article ddd RF tient compte de la pente du terrain et de la configuration des lieux, notamment du fait qu'elle comble ainsi la brèche dans la ZRFD au nord-est de ladite parcelle, et que le classement de l'article ccc RF permet de prolonger la zone village déjà existante tout au long de la route de G._ dont le profil du terrain est favorable. Pour les mêmes motifs, elle rejette toute violation du principe de la proportionnalité, la délimitation entre la ZRFD et la zone village devant de toute manière être arrêtée et ne pouvant pas correspondre à tous les intérêts privés contradictoires en présence. De même, elle nie toute violation du principe de l'égalité de traitement, jugeant la décision contestée opportune;
que, le 2 octobre 2018, le Conseil d'Etat a adopté le nouveau plan directeur cantonal (PDCant de 2018), qui a été approuvé par le Conseil fédéral le 1er mai 2019;
que, le 30 octobre 2018, les recourantes ont produit une réplique spontanée. Elles y affirment notamment que l'avancement politique du projet de plan directeur va dans le sens du maintien de l'IBUS minimal pour toute nouvelle mise en zone, que cela correspond aux prescriptions fédérales en vigueur et que les communes devront prévoir dans leur réglementation une typologie de constructions adéquates, notamment afin d'exclure les habitations individuelles;
que, dans un arrêt 602 2019 3 du 3 septembre 2019, le Tribunal cantonal a annulé la décision d'approbation du PAL de la commune d'Avry au motif que, suite à l'adoption du nouveau PDCant, le 2 octobre 2018, et en raison de l'effet liant de celui-ci (art. 18 al. 1 LATeC), la DAEC ne pouvait plus approuver une planification locale sur la base de l'ancien PDCant de 2004, jugé périmé et désuet, inapte à mettre en œuvre les principes de l'aménagement du territoire actualisés par la révision de la LAT de 2014. Ce jugement a été contesté auprès du Tribunal fédéral par la DAEC et la commune (procédure 1C_536/2019) le 4 octobre 2019;
que, le 27 janvier 2020, la commune d'Ursy a déposé une détermination spontané en lien avec cet arrêt. Elle explique tout d'abord que les recourantes n'ont pas conclu à l'annulation globale de la nouvelle planification, mais se sont limitées à exiger un nouveau traitement de l'affectation de leur parcelle ddd RF. Du moment que le solde de la planification n'est pas attaquée, celle-ci est exécutoire et définitive et ne fait donc pas l'objet de la procédure de recours. Par ailleurs, la commune relève qu'à la différence de la planification de la commune d'Avry, celle d'Ursy a été approuvée le 14 mars 2018, soit avant l'adoption du PDCant le 2 octobre 2018. Jusqu'à cette date, le dimensionnement des zones à bâtir obéissait aux règles transitoires de l'art. 38a LAT, pleinement respectées en l'espèce. Dans ces conditions, l'intimée estime que le Tribunal cantonal doit appliquer le droit en vigueur le jour où l'autorité de première instance a statué, à savoir au 14 mars 2018;
que, le 6 février 2020, les recourantes ont réagi à leur tour. Elles relèvent qu'en mars 2018, la DAEC avait déjà appliqué certaines règles du nouveau PDCant alors que celui-ci n'avait pas encore été formellement adopté. De toute manière, se référant à un arrêt 141 II 393 du Tribunal fédéral, elles estiment que, compte tenu de l'importance des intérêts liés à la mise en œuvre immédiate du PDCant de 2018, il appartient au Tribunal cantonal d'appliquer celui-ci au stade de la procédure de recours. Elles remarquent par ailleurs, s'agissant de l'objet du litige, que, dans l'arrêt du Tribunal fédéral qu'elles citent, la Haute Cour a annulé d'office l'intégralité de la
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planification locale quand bien même cette annulation n'avait jamais été requise par les parties. Les recourantes estiment que la situation est similaire dans la présente affaire;
que, le 21 février 2020, la commune est intervenue à nouveau pour souligner encore une fois qu'il n'y avait pas lieu d'étendre les effets de la décision à rendre à l'intégralité du PAL d'Ursy, en violation de l'art. 95 al. 1 du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1) qui précise que le Tribunal cantonal ne peut pas aller au-delà des conclusions des partes. Elle estime qu'il n'est pas possible de comparer la présente affaire avec celle ayant fait l'objet de l'arrêt 141 II 393 dès lors qu'il s'agissait d'une autre problématique, liée à une mise en zone à bâtir et impliquait la mise en œuvre des dispositions transitoires de l'art. 38a LAT, respecté en l'occurrence. Elle souligne que le procès actuel ne porte pas sur une mise en zone à bâtir, mais uniquement sur le type d'affectation en zone à bâtir. Le cadre des conclusions des recourantes ne porte pas de près ou de loin sur le dimensionnement de la zone à bâtir, de sorte que l'art. 95 al. 1 CPJA trouve application sans aucune restriction;
que, le 2 mars 2020, les recourantes se sont déterminées sur l'écriture de la commune. Elles contestent que la procédure soit indépendante du nouveau PDCant. Elles soulignent que le PDCant de 2018 met en œuvre la LAT révisée et prévoit que toute nouvelle mise en zone à bâtir doit prévoir un indice brut d'utilisation du sol (IBUS) minimal de 1. En l'espèce, la mise en zone de la parcelle des recourantes ne respecte pas cette obligation et s'avère ainsi contraire au PDCant de 2018 et à l'art. 3 al. 3 let. abis LAT;
que, le 23 mars 2020, la commune est revenue encore une fois pour réaffirmer que les conclusions des recourantes ne concernent que le type d'affectation en zone à bâtir et que, par conséquent, le Tribunal cantonal est strictement tenu par l'art. 95 al. 1 CPJA;
que, par arrêt du 16 septembre 2020, le Tribunal fédéral a confirmé le jugement du Tribunal cantonal rendu dans l'affaire de la commune d'Avry, de sorte que la Cour de céans a repris l'examen des recours similaires qu'il avait suspendu formellement ou de facto dans l'intervalle;

considérant
que, déposé dans le délai et les formes prescrits (art. 79 ss CPJA), le présent recours est recevable aussi bien en vertu de l'art. 88 al. 3 LATeC qu'en application de l'art. 114 al. 1 let. a CPJA. Propriétaires d'un terrain en zone agricole destiné à être affecté en zone résidentielle à faible densité selon le PAL litigieux, les recourantes disposent de la qualité pour agir afin de contester cette nouvelle affectation;
qu'à titre principal, les recourantes concluent à ce que l'art. ddd RF soit affecté à la zone village. Subsidiairement, elles demandent le renvoi de la cause à la DAEC pour qu'elle examine les possibilités d'affectation de l'art. ddd RF à la zone de village ou à une autre zone à l'indice comparable dans le sens des considérants après avoir invité la commune à formuler des propositions;
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que, dans cette perspective, elles invoquent les nouvelles règles du PDCant de 2018 - en projet avancé à l'époque du dépôt du recours - et le respect des principes issus de la révision de la LAT entrée en vigueur le 1er mai 2014;
que la question fondamentale à résoudre dans la présente procédure est donc de savoir s'il y a lieu ou non d'appliquer le PDCant adopté le 2 octobre 2018, soit postérieurement aux décisions de la DAEC sur recours et d'approbation du projet de PAL, qui ont été rendues le 14 mars 2018. A défaut, il conviendrait d'appliquer encore l'ancien PDCant de 2004;
que, de jurisprudence constante, l'autorité de recours doit appliquer le droit en vigueur au jour où l'autorité de première instance a statué. Font exception à cette règle les cas dans lesquels une application immédiate du nouveau droit répond à un intérêt public prépondérant (ATF 141 II 393 consid. 2.4; 139 II 243 consid. 11.1; 135 II 384 consid. 2.3; 125 II 591 consid. 5e/aa). Pour déterminer si une application immédiate du nouveau droit s'impose en instance de recours, il se dégage de la jurisprudence les critères suivants. Par analogie avec les règles du Titre final du CC, il faut que la nouvelle règle réponde à un intérêt public majeur, dont l'application ne souffre aucun délai. Il convient ensuite de tenir compte du pouvoir d'examen de l'instance de recours auprès de laquelle la cause est pendante: un pouvoir d'examen complet en légalité peut déjà suffire à une application immédiate du nouveau droit. Faisant application de ce qui précède, le Tribunal fédéral a jugé dans l'affaire qui concernait Attalens (ATF 141 II 393 consid. 3) qu'un intérêt public majeur justifiait la mise en œuvre immédiate de l'art. 38a al. 2 LAT qui prévoyait un moratoire sur l'augmentation des zones à bâtir jusqu'à l'adoption d'un nouveau plan directeur cantonal conforme à l'art. 8a LAT. Il n'y avait donc pas lieu de valider des plans d'affectation aggravant, par l'adoption de nouvelles zones constructibles, leur non-conformité au nouveau droit. La nouvelle loi s'appliquait ainsi dès son entrée en vigueur, y compris aux causes pendantes devant la dernière instance cantonale de recours;
que la situation est identique dans la présente affaire. Ainsi que le Tribunal fédéral l'a confirmé dans l'arrêt concernant la commune d'Avry (1C_536/2019 consid. 5.4.2), l'examen de la planification locale à l'aune d'une planification directrice tenant compte des exigences du droit fédéral (cf. art. 8 et 8a LAT), spécialement en matière d'urbanisation, relève d'un "intérêt public central" poursuivi par la dernière révision de la LAT (cf. Message du Conseil fédéral du 20 janvier 2010 relatif à une révision partielle de la LAT, FF 2010 ch. 1.3.1 p. 966; art. 1 et 3 al. 3 LAT). A défaut d'application immédiate d'un PDCant conforme, la mise en vigueur de planifications répondant à l'art. 8a LAT serait reportée dans le temps, en dépit du "caractère cardinal" de l'intérêt public poursuivi;
qu'à la différence de l'arrêt publiée aux ATF 141 II 393, le litige ne porte pas sur la mise en œuvre de l'at. 38a LAT, mais sur celle du PDCant de 2018. Il faut cependant rappeler que l'art. 38a LAT constituait une mesure provisionnelle destinée à "geler" l'extension effrénée des zones à bâtir dans l'attente de l'adoption d'un PDCant conforme à l'art. 8a LAT. A ce titre, il se limitait à une simple limitation quantitative des surfaces mises en zone à bâtir et ne permettait pas d'atteindre les buts qualitatifs poursuivis par la révision de la LAT, objectif expressément attribué par l'art. 8a LAT aux planification cantonales directrices (cf. arrêt TC FR 602 2019 63 du 15 mars 2021). En d'autres termes, si la mesure provisionnelle de l'art. 38a LAT a déjà été reconnue d'un intérêt public suffisant pour impliquer une mise en œuvre immédiate de la norme, même au stade de l'autorité de recours, cette constatation s'impose d'autant plus lorsqu'est en cause l'application du plan directeur qu'elle avait précisément fonction de sauvegarder pendant la période transitoire.
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L'intérêt public cardinal au respect des principes de l'art. 8a LAT, tels qu'ils sont actuellement concrétisés dans le PDCant, justifie d'appliquer cette planification directrice dès son adoption, respectivement dès son approbation par le Conseil fédéral, y compris au stade de l'autorité de recours (arrêt TC FR 602 2019 3 du 3 septembre 2019; STÖCKLI, Ab welchem Zeitpunkt gilt der neue kantonale Richtplan ? – Bemerkungen zum Urteil 602 2019 3 des Kantonsgerichts Freiburg vom 3. September 2019, in RFJ 2019 135 p. 144);
que, pour le surplus, ainsi qu'il a été vu ci-dessus, le Tribunal cantonal dispose d'un pouvoir d'examen complet en légalité;
que, la mise en œuvre immédiate du PDCant étant ainsi acquise, reste à en déterminer les conséquences sur le présent procès;
que, certes, le Tribunal cantonal est lié par les conclusions des parties conformément à l'art. 95 al. 1 CPJA. Il apparaît cependant qu'en l'occurrence, les recourantes ont clairement conclu à la mise en œuvre des règles sur l'urbanisation du nouveau PDCant de 2018 en demandant que leur terrain en zone agricole soit affecté à une zone à bâtir présentant un IBUS supérieur ou égal à 1 (cf. PDCant, thème 102, Dimensionnement et gestion de la zone à bâtir, p.1). Contrairement à ce que prétend la commune, l'affaire porte donc bien sur le dimensionnement de la zone à bâtir. Or, il est évident qu'on ne saurait se limiter à mettre en œuvre de manière isolée la règle prévoyant un IBUS minimal de 1 pour toute nouvelle mise en zone. En effet, cette disposition ne se comprend qu'en lien avec les autres normes du PDCant réglementant le dimensionnement et la gestion de la zone à bâtir. Il faut rappeler en effet que, dans les zones en catégorie de priorité d'urbanisation 3, ce qui est le cas d'Ursy, une extension de la zone à bâtir de maximum 3 ha peut être planifiée uniquement lorsque la totalité de la surface non construite en zone à bâtir légalisée n'excède pas 1 ha. Il est nécessaire également que la desserte en transport public atteigne une certaine qualité. En outre, l'art. 38a LAT n'étant plus applicable depuis l'approbation du PDCant de 2018, il n'est plus possible de se contenter d'une simple compensation quantitative des surfaces pour procéder à une mise en zone à bâtir, mais il faut respecter les exigences qualitatives prévues par l'art. 8a LAT. Cela suppose de procéder à une appréciation globale de la planification, qui, par la force des choses, n'a pas été faite en l'espèce par l'autorité d'approbation;
que, face à cette situation, il est impossible pour le Tribunal cantonal de statuer lui-même sur les mérites du recours dès lors qu'une telle appréciation suppose une instruction complémentaire sur l'ensemble de la planification litigieuse qu'il ne lui appartient pas de faire en première instance. Sur la base des documents disponibles ressortant de la procédure de révision du PAL, il est d'ailleurs très douteux que la réserve de terrains non construits déjà en zone à bâtir n'excède pas 1 ha. Dans la mesure où, par définition, en matière d'aménagement, un recours auprès du Tribunal cantonal visant une décision rendue sur recours par la DAEC comporte intrinsèquement une mise en cause de la décision d'approbation rendue parallèlement par la même autorité, le Tribunal cantonal, saisi du recours, peut aussi mettre à néant tout ou partie de la décision d'approbation et renvoyer la cause à la DAEC. Ce renvoi fait d'ailleurs l'objet de la conclusion subsidiaire des recourantes;
qu'en l'occurrence, compte tenu de ce qui précède et de l'intérêt public éminent à ce que les plans d'affectation, prévus pour organiser l'urbanisation locale durant ces 15 prochaines années, cessent de mettre en œuvre les principes, périmés et d'un autre temps, de l'ancien PDCant de 2004, il se justifie, à l'exemple de l'arrêt du Tribunal fédéral publié aux ATF 141 II 393, d'annuler non seulement la décision sur recours, mais également la décision d'approbation et de renvoyer la
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cause à la DAEC pour instruction et nouvelles décisions en procédant une appréciation de l'ensemble de la planification litigieuse sur la base du PDCant de 2018;
qu'au vu de tout ce qui précède, le recours doit être admis dans le sens des considérants;
que l'autorité intimée et la commune qui succombent sont exonérées des frais de procédure (art. 133 CPJA);
qu'il leur incombe en revanche de verser une indemnité de partie aux recourantes qui ont fait appel aux services d'un avocat pour défendre leurs intérêts (art. 137 CPJA);
qu'il y a lieu à cet égard de se référer à la liste de frais produite par les recourantes, étant rappelé cependant que la procédure administrative ne prévoit pas de forfait pour les débours, de sorte que le montant de ceux-ci sera apprécié ex aequo et bono;