Decision ID: e0a530b6-cec0-4b28-ba8d-4d3df841a68c
Year: 2016
Language: de
Court: SG_VGN
Chamber: SG_VGN_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A.
X.Y. (1978) ist in der politischen Gemeinde Q. Eigentümer eines
Landwirtschaftsbetriebs mit einer landwirtschaftlichen Nutzfläche von 13.94 ha. Auf 3
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ha wird Silomais angebaut; beim Rest handelt es sich um (Mäh-)Wiesen. Das
Grundstück Nr. 0000 mit dem Betriebszentrum liegt in der Landwirtschaftszone und ist
mit einem Wohnhaus mit angebauter Scheune (Vers. Nrn. 001 und 002), einer
Milchviehscheune mit angebauter Remise (Vers. Nrn. 0003 und 0004) sowie einem
Schweinezuchtstall (Vers. Nr. 0005) überbaut.
X.Y. selbst züchtet seit 2004 (Betriebsübernahme) im Gebäude Nr. 0005 Schweine (ca.
42 Grossvieheinheiten; GVE). Der Schweinestall war zusammen mit der
Milchviehscheune (Nr. 0003) im Jahr 1977 von seinem Vater neu erstellt worden. Der
Milchviehbetrieb mit ca. 33 GVE wurde aber bereits im Folgejahr 1978 an einen
benachbarten Landwirt verpachtet. Dieses Pachtverhältnis wurde auf den 1. Januar
2014 gekündigt; die Milchviehhaltung hat X.Y. nicht weitergeführt.
B.
Mit Baugesuch vom 14. Januar 2014 ersuchte X.Y. um Bewilligung zur Umnutzung der
Milchviehscheune in einen Schweinezuchtstall mit einer Bucht für 125 Galtschweine
und acht Jagerbuchten. Auch ein Biofilter soll ein- bzw. angebaut werden. Der Bauherr
beabsichtigt, in den beiden Ställen Nrn. 0005 und 0003 gesamthaft 162 Zuchtschweine
inklusive Ferkel, 6 Mastschweine und 2 Zuchteber zu halten (vgl. vi-act. 6-1). Innert
Auflagefrist (7. - 20. Februar 2014) gingen gegen das Bauvorhaben keine Einsprachen
ein. Mit raumplanungsrechtlicher Teilverfügung vom 2. April 2014 verweigerte das Amt
für Raumplanung und Geoinformation (AREG) seine Zustimmung zum Bauvorhaben mit
der Begründung, die bodenabhängige Tierhaltung sei aufgegeben worden, weshalb es
an einer zwingenden Voraussetzung für die (zusätzliche) innere Aufstockung durch
Vergrösserung der bodenunabhängigen Schweinezucht fehle (vi-act. 6-8). Mit
Beschluss vom 28. April 2014 verweigerte der Gemeinderat Q. die Baubewilligung (vi-
act. 6-9).
C.
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Mit Eingabe vom 30. April 2014 erhob X.Y. gegen die Verfügung vom 28. April 2014
Rekurs beim Baudepartement (vi-act. 1). Während des Schriftenwechsels kam es zu
einer Auseinandersetzung zwischen X.Y. und dem beigezogenen kantonalen
landwirtschaftlichen Zentrum (LZSG) auf der einen und dem AREG auf der anderen
Seite über die Frage, ob für die vorgesehene innere Aufstockung im Bereich
Tierhaltung eine bodenabhängige Tierhaltung vorausgesetzt werde oder nicht (vgl.
insbesondere vi-act. 13, 16, 18 und 20). Das Baudepartement schloss sich der
Auffassung des AREG an und wies den Rekurs mit Entscheid vom 12. Februar 2015 ab
(act. 2).
D.
Mit Eingabe vom 26. Februar 2015 und Ergänzung vom 25. März 2015 erhob X.Y.
(Beschwerdeführer), vertreten durch Rechtsanwalt lic.iur. Titus Marty, Wil, Beschwerde
beim Verwaltungsgericht mit den Anträgen, der Rekursentscheid sei aufzuheben und
die Streitsache sei zur Erteilung der Baubewilligung an den Gemeinderat Q. und das
AREG zurückzuweisen (act. 1 und 6). Mit Vernehmlassung vom 27. April 2015
beantragte das Baudepartement (Vorinstanz) Abweisung der Beschwerde (act. 10). Die
politische Gemeinde Q. (Beschwerdegegnerin) schloss sich diesem Antrag an
(Stellungnahme vom 18. Mai 2015 in act. 14). Der Beschwerdeführer hielt in einer
weiteren Stellungnahme vom 18. Juni 2015 an seinen Anträgen fest und reichte weitere
Akten ein (act. 19 und 20).

Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1. (...).
2.
Anfechtungsgegenstand des streitigen Verwaltungsrechtspflegeverfahrens ist konkret
die Verfügung der Beschwerdegegnerin vom 28. April 2014, mit welcher sie die
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Baubewilligung verweigerte. Streitgegenstand des Rechtsmittelverfahrens ist jener
Ausschnitt aus dem Anfechtungsgegenstand, den die Beteiligten durch ihre Anträge
zur Entscheidung vor die betreffende Rechtsmittelinstanz bringen (Cavelti/Vögeli,
Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, 2. Aufl. 2003, Rz. 579; GVP 2002
Nr. 23 und 1987 Nr. 43). Im vorliegenden Fall ist der Anfechtungsgegenstand auf die
Baubewilligung für eine (weitere) innere Aufstockung beschränkt. Nicht Gegenstand
des Verfahrens ist die Frage, was mit der bereits bewilligten Schweinehaltung nach
(zumindest zeitweiliger) Aufgabe der Milchviehhaltung bzw. hauptsächlich
bodenabhängigen Produktion geschehen soll (so aber E. 4 des angefochtenen
Entscheids). Diese Erwägungen haben denn auch nicht Eingang ins Dispositiv des
Rekursentscheids gefunden. Der Beschwerdeführer ist damit nicht beschwert (es
handelt sich auch nicht um einen Rückweisungsentscheid) und geniesst gegen eine
entsprechende Verfügung des AREG bzw. der Beschwerdegegnerin wiederum vollen
Rechtsschutz.
3.
Der Beschwerdeführer verlangt die Durchführung eines Augenscheins. Der
Augenschein ist die unmittelbare sinnliche Wahrnehmung von Tatsachen durch die
entscheidende Instanz und dient dem besseren Verständnis des Sachverhalts. Ob ein
Augenschein durchzuführen ist, liegt im pflichtgemässen Ermessen der urteilenden
Instanz (Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 966). Umstritten ist in erster Linie, ob das
Bauvorhaben des Beschwerdeführers zonenkonform ist. Dabei handelt es sich im
konkreten Fall um eine reine Rechtsfrage, die sich abstrakt auf Grund der
Verfahrensakten beurteilen lässt. Auf die Durchführung des beantragten Augenscheins
ist folglich zu verzichten.
4.
Materiellrechtlich ist in erster Linie streitig, ob der geplante Umbau der
Milchviehstallscheune in einen Galt- und Jungschweinestall in der Landwirtschaftszone
zonenkonform ist.
4.1.
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Art. 16a des Bundesgesetzes über Raumplanung (SR 700, RPG) und Art. 34 Abs. 1 der
Raumplanungsverordnung (RPV, SR 700.1) unterscheiden zwischen bodenabhängiger
und bodenunabhängiger landwirtschaftlicher Produktion: Bauten und Anlagen, die für
die bodenabhängige Bewirtschaftung nötig sind (Art. 34 Abs. 4 RPV), sind
grundsätzlich zonenkonform (Art. 16a Abs. 1 RPG und Art. 34 Abs. 1 RPV), dagegen
dürfen Bauten und Anlagen für die bodenunabhängige Produktion nur im Rahmen der
inneren Aufstockung (Art. 16a Abs. 2 RPG i.V.m. Art. 36 f. RPV) in einer gewöhnlichen
Landwirtschaftszone errichtet werden (vgl. BGE 133 II 370 E. 4.2; BGer 1C_561/2012
vom 4. Oktober 2013 E. 2.4.3 und 2.4.4., in: ZBl 116/2015 S. 218, je mit Hinweisen).
4.2.
Die landwirtschaftliche Bewirtschaftung setzt (vom Sonderfall der Bewirtschaftung
naturnaher Flächen abgesehen) die Produktion verwertbarer Erzeugnisse aus
Pflanzenbau und Nutztierhaltung voraus (Art. 34 Abs. 1 lit. a RPV und Art. 3 Abs. 1 lit. a
des Bundesgesetzes über die Landwirtschaft vom 29. April 1998 [LwG, SR 910.1];
gleichgestellt wird in Art. 3 Abs. 1 lit. b LwG die Aufbereitung, die Lagerung und der
Verkauf der entsprechenden Erzeugnisse auf den Produktionsbetrieben). Als
bodenabhängig gilt die Bewirtschaftung, wenn ein enger Bezug zum natürlichen Boden
besteht; dies ist bei der Tierhaltung der Fall, wenn die Tiere im Wesentlichen auf der
Grundlage der auf dem Betrieb produzierten Futtermittel ernährt werden (BGE 133 II
370 E. 4.2; BGer 1C_71/2015 vom 23. Juni 2015 E. 4). Als bodenunabhängig gilt die
Bewirtschaftung, wenn kein hinreichend enger Bezug zum natürlichen Boden besteht.
Tierhaltung ist bodenunabhängig, wenn sie ohne hinreichende eigene Futterbasis
erfolgt (Waldmann/Hänni, Kommentar RPG, Bern 2006, N 17 zu Art. 16a RPG). Bauten
und Anlagen für die bodenunabhängige Tierhaltung sind im Rahmen einer inneren
Aufstockung zonenkonform (Art. 16a Abs. 2 RPG in Verbindung mit Art. 36 Abs. 1
RPV).
4.3.
Eine Baubewilligung darf nach Art. 34 Abs. 4 RPV für Bauten und Anlagen in der
Landwirtschaftszone nur erteilt werden, wenn die Baute oder Anlage für die in Frage
stehende Bewirtschaftung nötig ist (lit. a), der Baute oder Anlage am vorgesehenen
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Standort keine überwiegenden Interessen entgegenstehen (lit. b) und der Betrieb
voraussichtlich länger bestehen kann (lit. c). Dies gilt – ungeachtet, ob sie der
bodenabhängigen Bewirtschaftung oder der inneren Aufstockung dienen – für alle
Bauten und Anlagen in der Landwirtschaftszone. Als zulässige innere Aufstockung im
Bereich der Tierhaltung gilt nach dem Normtext von Art. 36 RPV die Errichtung von
Bauten und Anlagen, wenn der Deckungsbeitrag der bodenunabhängigen Produktion
kleiner ist als jener der bodenabhängigen Produktion oder wenn das
Trockensubstanzpotenzial des Pflanzenbaus einem Anteil von mindestens 70 Prozent
des Trockensubstanzbedarfs des Tierbestandes entspricht. Deckungsbeitrags- und
Trockensubstanzvergleich sind anhand von Standardwerten vorzunehmen. Sofern
Standardwerte fehlen, ist auf vergleichbare Kalkulationsdaten abzustellen. Führt das
Deckungsbeitragskriterium zu einem höheren Aufstockungspotenzial als das
Trockensubstanzkriterium, so müssen in jedem Fall 50 Prozent des
Trockensubstanzbedarfs des Tierbestandes gedeckt sein.
4.4.
In tatsächlicher Hinsicht ergibt sich aus dem vom LZSG erstatteten Amtsbericht (vi-
act. 13), dass der landwirtschaftliche Betrieb des Beschwerdeführers über 13.42 ha
Eigen- und 0.52 ha langfristig gesichertes Pachtland verfügt, das als Grünland (10.95
ha) bzw. als Anbaufläche für Silomais (2.99 ha) genutzt wird. Der Tierbestand soll von
heute 17 säugenden Zuchtschweinen, 64 Galtschweinen, 2 Zuchtebern, 185
Saugferkeln, 240 abgesetzten Ferkeln und 6 Remonten auf 32 säugende
Zuchtschweine, 130 Galtschweine, 2 Zuchteber, 360 Saug- und 432 abgesetzte Ferkel
und 6 Remonten nahezu verdoppelt werden. Um den zusätzlichen Arbeitsaufwand zu
bewältigen, soll neben dem Beschwerdeführer ein Angestellter mit einem Pensum von
50 Prozent beschäftigt werden. Die Deckungsbeitrags- und
Trockensubstanzkalkulation nach der von der Konferenz der Landwirtschaftsämter der
Schweiz (KOLAS/COSAC) postulierten standardisierten Berechnungsweise ergibt laut
Amtsbericht einen Deckungsbeitrag aus bodenabhängiger Produktion von
Fr. 16‘075.--. Der Deckungsbeitrag aus bodenunabhängiger Produktion beträgt
Fr. 178‘530.--. Das Trockensubstanzpotenzial des betriebseigenen Pflanzenbaus
(1705.8 q TS) erreicht einen Anteil von 70.4 Prozent des Trockensubstanzbedarfs aller
auf dem Betrieb gehaltenen Tiere inklusive Aufstockung (2423 q TS). Das
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landwirtschaftliche Einkommen des Beschwerdeführers von Fr. 74‘457.-- (Durchschnitt
der letzten drei Jahre) kann mit der zusätzlichen bodenunabhängigen Tierhaltung um
jährlich rund Fr. 25‘000.-- erhöht werden. Damit hat der Betrieb nach Auffassung des
LZSG eine voraussichtlich längerfristige Zukunft.
4.5.
Diese tatsächlichen Feststellungen sind im Wesentlichen unbestritten. Die Tierhaltung
des Beschwerdeführers erfolgt ausschliesslich bodenunabhängig; nach seinem
Betriebskonzept leistet das betriebseigene Landwirtschaftsland keinen substanziellen
Beitrag an die Ernährung der gehaltenen Schweine. Wohl zu Recht machte der
Beschwerdeführer in seiner Stellungnahme vom 18. Juni 2015 indes einen höheren
Deckungsbeitrag von insgesamt Fr. 52‘388.-- (statt Fr. 16‘075.--) aus der
bodenabhängigen Produktion geltend, weil er das gewonnene Futter verkaufe (vgl. die
entsprechende Rubrik in der KOLAS-Tabelle; act. 20/2).
Die vom AREG in der raumplanungsrechtlichen Teilverfügung angeführte Berechnung
des künftigen Arbeitsbedarfs gemäss der Landwirtschaftlichen Begriffsverordnung (SR
810.91, LBV) ergab für die bodenabhängige Bewirtschaftung der landwirtschaftlichen
Nutzfläche einen Bedarf von 0.564 Standardarbeitskräften (SAK). Demgegenüber
errechnete das AREG für die bodenunabhängige Schweinehaltung einen Arbeitsbedarf
von 2.943 SAK. Auch diese Berechnung erscheint richtig und wurde vom
Beschwerdeführer nur hinsichtlich der (noch zu beurteilenden) Relevanz für die zu
entscheidende Streitfrage kritisiert.
4.6.
Konkret ergibt sich aus den erwähnten Berechnungen, dass der Deckungsbeitrag aus
bodenabhängiger Produktion bedeutend kleiner ist als aus bodenunabhängiger, womit
nach dem Deckungsbeitragskriterium kein Aufstockungspotenzial resultiert (vgl. E. 4.3
hiervor). Das Bauvorhaben erfüllt jedoch mit einem Anteil von 70.4 Prozent
betrieblichem Trockensubstanzpotenzial am gesamten Trockensubstanzbedarf gerade
noch das nach dem Wortlaut von Art. 36 Abs. 1 lit. b RPV alternativ mögliche Kriterium,
wonach das Trockensubstanzpotenzial des Pflanzenbaus einem Anteil von mindestens
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70 Prozent des Trockensubstanzbedarfs des Tierbestandes entsprechen muss. Nach
der Auffassung der Vorinstanzen führt die Anwendung des Trockensubstanzkriteriums
im konkreten Fall jedoch zu einem gesetzwidrigen Ergebnis.
4.7.
Streitig ist mithin die Auslegung des «Trockensubstanzkriteriums» gemäss Art. 16a
Abs. 2 RPG in Verbindung mit Art. 36 Abs. 1 lit. b RPV.
4.7.1.
Verwaltungsrechtliche Normen sind nach den allgemeinen Regeln der
Gesetzesauslegung auszulegen. Ausgangspunkt jeder Auslegung ist der Wortlaut der
Bestimmung. Ist der Text nicht ganz klar und sind verschiedene Interpretationen
möglich, so muss nach seiner wahren Tragweite gesucht werden unter
Berücksichtigung aller Auslegungselemente. Abzustellen ist dabei namentlich auf die
Entstehungsgeschichte der Norm und ihren Zweck sowie auf die Bedeutung, die der
Norm im Kontext mit anderen Bestimmungen zukommt. Das Bundesgericht lässt sich
bei der Auslegung von Erlassen stets von einem Methodenpluralismus leiten und stellt
nur dann allein auf den Wortlaut ab, wenn sich daraus zweifelsfrei die sachlich richtige
Lösung ergibt. Sind mehrere Interpretationen denkbar, soll jene gewählt werden,
welche die Vorgaben des übergeordneten Rechts am besten berücksichtigt (vgl. BGE
137 II 164 E. 4.1; BGE 136 II 149 E. 3 mit Hinweisen).
4.7.2.
Mit Blick auf den Wortlaut von Art. 16a Abs. 2 RPG bringt bereits die Formulierung
«innere Aufstockung» zum Ausdruck, dass es darum geht, einen überwiegend
bodenabhängig geführten Betrieb mit Bauten und Anlagen für die bodenunabhängige
Produktion landwirtschaftlicher Erzeugnisse zu ergänzen (BGE 129 II 413 E. 3.2; BGer
1C_71/2015 vom 23. Juni 2015 E. 3.2). Gleiches geht aus der Botschaft zum (heutigen)
Art. 16a RPG hervor: «Unter den Begriff der inneren Aufstockung sind dabei jene Fälle
zu subsumieren, in denen einem überwiegend bodenabhängig geführten Betrieb
Bauten und Anlagen für die bodenunabhängige Produktion landwirtschaftlicher
Erzeugnisse angegliedert werden, um auf diese Weise dessen Existenzfähigkeit zu
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sichern» (Botschaft zu einer Teilrevision des RPG vom 22. Mai 1996, BBl 1996 III 513,
517). Dies gilt nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts unabhängig von der
inzwischen mit dem Verzicht auf das Kriterium, dass der Betrieb ohne ein
Zusatzeinkommen nicht weiter bestehen kann (vgl. Botschaft zu einer Teilrevision des
Raumplanungsgesetzes vom 2. Dezember 2005, BBl 2005 7079, 7103), erfolgten
Lockerung der Voraussetzungen (BGer 1C_71/2015, a.a.O.). Ein Blick auf die
Systematik von Art. 16a RPG unterstreicht die Voraussetzung der überwiegend
bodenabhängigen Produktion, denn Bauten und Anlagen für die überwiegend
bodenunabhängige Produktion dürfen in (Teil-)Gebieten der Landwirtschaftszone erst
errichtet werden, wenn diese in einem Planungsverfahren dafür freigegeben worden
sind (vgl. Abs. 3).
Im Ergebnis steht fest, dass die bodenunabhängige Produktion im Rahmen einer
inneren Aufstockung gegenüber der bodenabhängigen Produktion von untergeordneter
Bedeutung sein muss. Dies ergibt sich sowohl aus dem Wortlaut, aus dem historischen
Willen des Gesetzgebers und aus der Systematik von Art. 16a RPG. Diese Auffassung
wird sowohl von der Rechtsprechung (vgl. jüngst BGer 1C_71/2015, a.a.O.) als auch
von der einschlägigen Lehre (Waldmann/Hänni, a.a.O., N 19 zu Art. 16a RPG; A. Ruch,
in: Aemisegger/Kuttler/Moor/Ruch [Hrsg.], Kommentar RPG, Zürich 2009, N 43 zu Art.
16a RPG; P. Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 6. Aufl.
2016, S. 184) ohne weiteres geteilt.
4.7.3.
Der die innere Aufstockung im Bereich Tierhaltung konkretisierende Art. 36 RPV stützt
sich direkt auf Art. 16a Abs. 2 RPG, wonach der Bundesrat die Einzelheiten regelt (Satz
2). Es handelt sich um eine klassische «Vollziehungsverordnung», die den Gedanken
des Gesetzgebers durch Aufstellung von Detailvorschriften näher auszuführen und auf
diese Weise die Anwendbarkeit der Gesetze – konkret des RPG – zu ermöglichen hat.
Sie darf das auszuführende Gesetz (wie auch alle anderen Gesetze) weder aufheben
noch abändern; sie muss der Zielsetzung des Gesetzes folgen und darf dabei lediglich
die Regelung, die in grundsätzlicher Weise bereits im Gesetz Gestalt angenommen hat,
aus- und weiterführen (BGE 136 I 129 E. 3.3; 130 I 140 E. 5.1 mit Hinweisen).
4.7.4.
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Bei der Deckungsbeitragsmethode wird der Deckungsbeitrag (Differenz zwischen
Leistung bzw. Ertrag und variablen Kosten eines Produktionszweigs) der
bodenabhängigen Produktion jenem der bodenunabhängigen Produktion
gegenübergestellt. Dabei muss der Deckungsbeitrag der bodenunabhängigen
Produktion kleiner sein als jener der bodenabhängigen Produktion (Art. 36 Abs. 1 lit. a
RPV; Vollzugshilfe «Deckungsbeitrags- und Trockensubstanzkriterium» des
Bundesamtes für Raumentwicklung ARE, www.are.admin.ch, S.3). Diese
Berechnungsart stellt die vom Gesetzgeber geforderte untergeordnete Bedeutung des
bodenunabhängigen Betriebszweigs ohne weiteres sicher.
Beim Trockensubstanzvergleich wird der in Trockensubstanz (d.h. derjenige Teil eines
pflanzlichen Ausgangsprodukts, der bei vollständigem Entzug des Wassers
zurückbleibt) umgerechnete Futterbedarf aller auf dem Betrieb gehaltener Nutztiere
(inkl. der geplanten Aufstockung) dem in Trockensubstanz umgerechneten
pflanzenbaulichen Produktionspotenzial gegenübergestellt. Dabei muss das
Trockensubstanzpotenzial den Trockensubstanzbedarf zu mindestens 70 Prozent
decken (Art. 36 Abs. 1 lit. b RPV; Vollzugshilfe ARE, a.a.O., S. 8). Im Gegensatz zum
Deckungsbeitragsvergleich lässt der Trockensubstanzvergleich keine Rückschlüsse auf
die Gewichtung zwischen bodenabhängiger und bodenunabhängiger Produktion zu. Er
stellt lediglich sicher, dass das Aufstockungspotenzial proportional zur
landwirtschaftlichen Nutzfläche des Betriebes zunimmt und ist deshalb insbesondere
für die Beurteilung von Bauten und Anlagen für die bodenabhängige Landwirtschaft
(unter dem Aspekt der Notwendigkeit ihrer Erstellung) ungeeignet (BGE 133 II 370
E. 4.3 f.; vgl. auch die vom ARE herausgegebenen Erläuterungen zur
Raumplanungsverordnung, Bern 2000/2001, Ziff. 2.3.3, S. 35, www.are.admin.ch). Die
standardisierte Berechnungsweise lässt keine Rückschlüsse auf die Frage zu, wie das
(theoretisch) angebaute bzw. gewonnene Futter verwendet wird (ebd.). Dies ist nach
Auffassung des ARE auch nicht nötig, weil für eine innere Aufstockung nach dem
Trockensubstanzkriterium nicht von Belang sei, ob die Pflanzen «verfüttert, verkauft
oder sonstwie verwendet» werden (Vollzugshilfe ARE, a.a.O., S. 8).
4.8.
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Wie der konkrete Fall illustriert, kann die alleinige Anwendung des
Trockensubstanzkriteriums zu gesetzwidrigen Ergebnissen führen, indem (auch)
Betriebe innerlich aufstocken könnten, deren bodenabhängige Produktion sich auf ein
Minimum beschränkt und bei denen die bodenunabhängige Produktion im Anschluss
an die Aufstockung überwiegt.
4.8.1.
Die Vorinstanz hat – in Analogie zu den Vorschriften von Art. 37 RPV über die innere
Aufstockung im Gemüse- und produzierenden Gartenbau, wo ausdrücklich von einer
vorbestehenden bodenabhängigen Anbaufläche des Gemüse- oder
Gartenbaubetriebes ausgegangen wird – entschieden, auch im Bereich der Tierhaltung
müsse diese als bodenabhängige vorbestehen (E. 3.2.6). Der Beschwerdeführer halte
keine Tiere bodenabhängig, sondern betreibe lediglich Graswirtschaft und etwas
Ackerbau, womit er ein Einkommen von ca. Fr. 16‘000.-- (recte: ca. Fr. 52‘000)
erwirtschafte. Daran dürfe keine bodenunabhängige Tierhaltung angeknüpft werden.
Denn der Gesetzgeber habe die Möglichkeit der inneren Aufstockung mit einer rein
gewerblichen, bodenunabhängigen Produktion ohne Zusammenhang mit einem
landwirtschaftlichen Betrieb mit bodenabhängiger Tierhaltung gerade nicht erlaubt;
dafür seien explizit Intensivlandwirtschaftszonen vorgesehen worden.
4.8.2.
Im Ergebnis gleich hat das Bundesgericht entschieden, dass ein Viehhandelsbetrieb,
dessen Rind- und Milchviehhaltung bodenunabhängig sei, weil die Tiere nicht auf dem
Betrieb aufgewachsen seien und dort nur kurz verbleiben würden, nicht zur inneren
Aufstockung mittels (unbestrittenermassen bodenunabhängiger) Kälbermast berechtigt
sei. Der Umstand, dass die Milchkühe während ihres Aufenthaltes Raufutter verzehren
und gemolken würden, lasse den Betrieb (trotz eigenem Futterbau) nicht als ganz oder
überwiegend bodenabhängig erscheinen. Eine innere Aufstockung komme daher nicht
in Betracht (BGer 1C_71/2015, a.a.O.; vgl. auch TVR 2015 Nr. 12). Auch der dortige
Beschwerdeführer hatte sich vergeblich darauf berufen, er erfülle das
Trockensubstanzkriterium (vgl. ebd.).
4.8.3.
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Die Anwendung des Trockensubstanzkriteriums stellt (anders als das
Deckungsbeitragskriterium) nicht sicher, dass die bodenunabhängige der
bodenabhängigen landwirtschaftlichen Produktion untergeordnet ist. Vorliegend
erreicht der Deckungsbeitrag aus bodenabhängiger Produktion lediglich ca. 22 Prozent
des Gesamtdeckungsbeitrages, und die für den Betrieb benötigten
(Standard-)Arbeitskräfte entfallen lediglich zu 16 Prozent auf den bodenabhängigen
Betriebszweig. Für den bodenunabhängigen (Haupt-)Betriebszweig wird nahezu
sämtliches Futter zugekauft. Damit liegt kein in der Hauptsache bodenabhängiger
Landwirtschaftsbetrieb vor, der zu einer inneren Aufstockung berechtigt wäre. Anders
wäre (bei ausschliesslicher Schweinehaltung) unter Umständen zu entscheiden, wenn
ein substanzieller Teil des für die Ernährung des Schweinebestandes notwendigen
Futters, d.h. nicht nur Emd und Maissilage als Ergänzungsfutter, auf der
betriebseigenen landwirtschaftlichen Nutzfläche gewonnen würde, und der
überwiegende Teil der tierischen Produktion mithin als bodenabhängig gelten könnte.
4.8.4.
An diesem Ergebnis ändert nichts, dass die Vorinstanz in ihrer Vernehmlassung
argumentiert hat, der bodenabhängige Betriebsteil erfülle (nach Aufgabe der
Milchviehhaltung) die Anforderungen an ein landwirtschaftliches Gewerbe nicht mehr;
der Betrieb könne schon deshalb nicht innerlich aufgestockt werden. – Tatsächlich
setzt Art. 7 Abs. 1 des Bundesgesetzes über das bäuerliche Bodenrecht (SR
211.412.11, BGBB) für ein landwirtschaftliches Gewerbe voraus, dass für dessen
landesübliche Bewirtschaftung mindestens eine Standardarbeitskraft benötigt wird.
Hierbei handelt es sich indessen um eine objektivierte Betrachtungsweise, was bei
Betrieben, die über nutzbare Viehställe verfügen, dazu führt, dass der hierfür
notwendige Arbeitsbedarf mit eingerechnet wird. Denn es entspricht in hohem Masse
einer landesüblichen Bewirtschaftung, die vorhandenen Stallkapazitäten auszunützen
(vgl. E. Hofer, in: Kommentar BGBB, 2. Aufl. 2011, N 101a ff. zu Art. 7 BGBB). Es ist
offensichtlich, dass der beschwerdeführerische Betrieb mehr als eine SAK benötigen
würde, wenn der vorhandene Milchviehstall für die bodenabhängige (Milch-) Produktion
genutzt würde. Das Argument der Vorinstanz stösst deshalb – unabhängig davon, ob
es für die Frage der Zulässigkeit der inneren Aufstockung tatsächlich relevant sein
könnte – ins Leere.
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5.
Der Beschwerdeführer macht – entgegen der Auffassung der Vorinstanz (act. 10 Ziff. 1)
als zulässige Beschwerdebegründung (und nicht etwa als verpönten neuen Antrag) –
geltend, er habe (auch) deshalb Anspruch auf die nachgesuchte Baubewilligung, weil
das AREG in ähnlich gelagerten Fällen den Landwirten jeweils gestützt auf das
Trockensubstanzkriterium die innere Aufstockung bewilligt habe.
5.1.
Das LZSG hat in seiner Stellungnahme an die Vorinstanz vom 9. September 2014 (vi-
act. 20) ausgeführt, es seien im Kanton St. Gallen gestützt auf das
Trockensubstanzkriterium mehrfach innere Aufstockungen bewilligt worden, ohne dass
(danach) ein überwiegend bodenabhängiger Betrieb bestanden habe. Der
Stellungnahme lag eine entsprechende Liste bei, aus der sich das Gesagte ohne
weiteres ergibt (vgl. vi-act. 26, Beilage 1).
5.2.
Diese Praxis ist nach dem unter E. 4 Ausgeführten rechtswidrig. Nach der
Rechtsprechung geht der Grundsatz der Gesetzmässigkeit der Verwaltung indessen in
der Regel der Rücksicht auf eine gleichmässige Rechtsanwendung vor. Der Umstand,
dass das Gesetz in anderen Fällen nicht oder nicht richtig angewendet worden ist, gibt
grundsätzlich keinen Anspruch darauf, ebenfalls abweichend vom Gesetz behandelt zu
werden (vgl. z.B. BGE 126 V 390 E. 6a mit Hinweisen). Ein Anspruch auf
Gleichbehandlung im Unrecht wird erst dann ausnahmsweise anerkannt, wenn die
rechtsanwendende Behörde eine ständige gesetzwidrige Praxis pflegt und zu erkennen
gibt, dass sie auch in Zukunft nicht von dieser Praxis abzuweichen gedenkt (BGE 136 I
65 E. 5.6 mit Hinweisen). Eine falsche Rechtsanwendung in einem einzigen Fall oder in
einigen wenigen Fällen begründet keinen Anspruch, seinerseits ebenfalls abweichend
von der Norm behandelt zu werden. Die Behörde muss es ausdrücklich ablehnen, eine
gesetzwidrige Praxis aufzugeben (BGE 126 V 390 E. 6.a). Nur in diesem Fall überwiegt
grundsätzlich das Interesse an der Gleichbehandlung gegenüber der Gesetzmässigkeit.
Bei einer unterlassenen Rechtsanwendung ist der Anspruch auf Gleichbehandlung
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allerdings schon dann in Betracht zu ziehen, wenn die Behörde zwar Besserung
verspricht, nicht aber bereit ist, für eine gleichmässige Rechtsanwendung zu sorgen
(vgl. BGer 1C_398/2011 vom 7. März 2012 E. 3.9). Indes darf bei unrechtmässigen
Baubewilligungspraxen regelmässig erwartet werden, dass die betroffene Behörde ihre
Praxis aufgrund eines verwaltungsgerichtlichen Verfahrens aufgibt, widrigenfalls die
Aufsichtsinstanz einschreiten würde (GVP 2001 Nr. 1, vgl. auch ZBl 109 [2008], S. 383).
Ein Anspruch auf Gleichbehandlung besteht zudem nur, wenn die zu beurteilenden
Sachverhalte identisch oder zumindest ähnlich sind, sich der Betroffene mithin in einer
gleichen oder vergleichbaren Lage befindet wie der Dritte, dem der rechtswidrige
Vorteil gewährt worden ist (vgl. BGE 135 IV 191 E. 3.3; zum Ganzen vgl. auch VerwGE
B 2013/49 vom 8. Juli 2014 E. 5, www.gerichte.sg.ch; Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 734 ff.;
Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl. 2016, Rz. 599 ff.;
Wiederkehr/Richli, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Bd. 1, Bern 2012,
Rz. 1691 ff.).
5.3.
Der Beschwerdeführer beantragt in diesem Zusammenhang die Einholung diverser
Amtsauskünfte, anhand derer er die bestehende (rechtswidrige) Praxis beweisen will
(act. 6, S. 10 f.). Da sich bereits aus den Akten ergibt, dass es in der Vergangenheit
offensichtlich zu derartigen Bewilligungen gekommen ist, erübrigen sich seine
Beweisanträge. Das Gericht verletzt namentlich den Anspruch auf rechtliches Gehör
nicht, wenn es auf die Abnahme beantragter Beweismittel verzichtet, weil es auf Grund
der bereits abgenommenen Beweise seine Überzeugung gebildet hat und ohne Willkür
in vorweggenommener Beweiswürdigung annehmen kann, dass seine Überzeugung
durch weitere Beweiserhebungen nicht geändert würde (sog. «antizipierte
Beweiswürdigung», vgl. BGE 136 I 229 E. 5.3 mit Hinweisen; Cavelti/Vögeli, a.a.O.,
Rz. 622).
5.4.
Der Beschwerdeführer kann schon deshalb nicht in Genuss der rechtswidrigen Praxis
kommen, weil das AREG daran nicht weiter festhalten will, wie es in seinem Fall gezeigt
hat. Dies hat auch die Vorinstanz festgehalten (vgl. E. 3.7 des angefochtenen
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Entscheids); sie ist damit ihrer Begründungspflicht in ausreichender Weise
nachgekommen. Nachdem sich auch das Bundesgericht im eingehend dargestellten
ähnlichen Fall ebenfalls (und trotz Erfüllung des Trockensubstanzkriteriums) gegen die
anbegehrte Baubewilligung zur inneren Aufstockung ausgesprochen hat, ist zudem zu
erwarten, dass sich die vorliegende, rechtmässige Praxis durchsetzt. Die Rüge des
Beschwerdeführers ist unbegründet.
6. (...).