Decision ID: 14546d13-15a7-502a-bc51-8d1b6cc8c467
Year: 2018
Language: de
Court: SG_VG
Chamber: SG_VG_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A. Am 27. November 2012 nahm das Stadtparlament St. Gallen die Initiative „Für einen
autofreien Marktplatz“ mit Zustimmung aller Fraktionen an. Der Fussgängerbereich im
Gebiet Bohl/Marktplatz/Blumenmarkt soll gemäss dieser Initivative erweitert, der
Motorfahrzeugverkehr zugunsten eines Begegnungs- und Verweilortes sowie des
öffentlichen und des Langsamverkehrs eingeschränkt bzw. auf die
Erschliessungsfunktion beschränkt werden (vgl. act. G 10/29e/1 Ziff. 1.3 und G 10/29e/
4). Mit Beschluss vom 17. Dezember 2013 erliess der Stadtrat St. Gallen als
Verkehrsanordnung die Aufhebung von 51 bewirtschafteten Parkplätzen (Engelgasse:
8, Markplatz Parkplatz Blumenmarkt: 10, Marktplatz Parkplatz Gemüsemarkt: 22,
Marktplatz 4-8 [Nordseite]: 6, Metzgergasse: 5). Die Verkehrsanordnung wurde am
7. Januar 2014 im St. Galler Tagblatt veröffentlicht. Von den gegen diesen Beschluss
erhobenen 31 Rekursen wurde ein Rekurs zufolge Rückzugs abgeschrieben. Die
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übrigen Rekurse wies das Sicherheits- und Justizdepartement mit Entscheid vom
7. April 2016 ab, soweit es darauf eintrat (act. G 2 [B 2016/86]).
B.
a. Gegen diesen Entscheid erhob die A. AG (Beschwerdeführerin 1), vertreten durch
Rechtsanwalt lic. iur. Walter Wagner, St. Gallen, mit Eingabe vom 22. April 2016
Beschwerde mit dem Antrag, der Entscheid sowie die Verfügung vom 7. Januar 2014
betreffend die Aufhebung von 51 bewirtschafteten Parkplätzen seien aufzuheben.
Eventualiter sei der Entscheid vom 7. April 2016 aufzuheben und die Aufhebung von 51
bewirtschafteten Parkplätzen zwingend mit der Auflage eines angemessenen
Realersatzes in zumutbarer Gehdistanz zu verbinden, und der Stadtrat der Stadt St.
Gallen sei zu verpflichten, für die Umsetzung bzw. das Inkrafttreten der
Verkehrsanordnung einen klar definierten Zeitpunkt festzusetzen. Alles unter Kosten-
und Entschädigungsfolge zulasten der Vorinstanz (act. G 1 [B 2016/86]). In der
Beschwerdeergänzung vom 22. Juni 2016 bestätigte und begründete der
Rechtsvertreter die gestellten Anträge (act. G 7 [B 2016/86]).
In der Eingabe vom 22. April 2016 erhoben die B. AG und C. (Beschwerdeführerin 2
und Beschwerdeführer 3), beide vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Walter Locher,
St. Gallen, Beschwerde gegen den Rekursentscheid vom 7. April 2016. In der
Beschwerdeergänzung vom 27. Juni 2016 stellten sie die Rechtsbegehren, der
Entscheid sei aufzuheben und die Angelegenheit sei an die Vorinstanz zur
(nochmaligen) Beurteilung zurückzuweisen. Eventuell seien der Entscheid sowie der
Beschluss der Beschwerdegegnerin vom 17. Dezember 2013 aufzuheben. Das
Beschwerdeverfahren sei zu sistieren, bis die Ersatzparkplätze im geplanten Parkhaus
Schibenertor benutzt werden könnten. Unter Kosten- und Entschädigungsfolge
zulasten der Beschwerdegegnerin (act. G 9 [B 2016/87]).
Rechtsanwalt Dr. Christoph Bürgi, St. Gallen, erhob mit Eingaben vom 22. April 2016
für die D. AG (Beschwerdeführerin 4) und die E. AG (Beschwerdeführerin 5),
Beschwerde mit den Anträgen, der Entscheid vom 7. April 2016 sowie der Beschluss
des Stadtrats St. Gallen vom 7. Januar 2014 (17. Dezember 2013) seien aufzuheben,
unter Kosten- und Entschädigungsfolge. In den Beschwerdeergänzungen vom 17. Juni
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2016 bestätigte und begründete der Rechtsvertreter die gestellten Anträge (act. G 1
und 8 [B 2016/89 f.]).
Die F. AG (Beschwerdeführerin 6) und die G. (Beschwerdeführerin 7), vertreten durch
Rechtsanwalt Dr. Markus Neff, St. Gallen, erhoben mit Eingaben vom 22. April 2016
Beschwerde mit den (materiellen) Rechtsbegehren, der Entscheid vom 7. April 2016 sei
aufzuheben, unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der Beschwerdegegnerin
(act. G 1 [B 2016/91 f.]). In den Beschwerdebegründungen vom 21. Juni 2016
bestätigten sie die gestellten Rechtsbegehren und ergänzten die Begründungen (act. G
7 [B 2016/91 f.]).
b. In den Vernehmlassungen vom 19. August 2016 beantragte die Vorinstanz
Abweisung der Beschwerden. Zur Begründung verwies sie auf den angefochtenen
Entscheid und äusserte sich ergänzend zu Vorbringen in den Beschwerden (act. G 9
[B 2016/86], act. G 12 [B 2016/87], G 13 [B 2016/89 f.], G 10 [B 2016/91 f.]). Die
Beschwerdeführerinnen 6 und 7 reichten in der Folge eine Noveneingabe vom
3. Oktober 2016 mit einem Entscheid der Baubewilligungskommission der
Beschwerdegegnerin vom 31. August 2016 ein (act. G 17 [B 2016/91 f.). Die
Beschwerdegegnerin nahm hierzu am 11. Oktober 2016 Stellung in dem Sinn, dass der
Entscheid vom 31. August 2016 ein echtes Novum darstelle und vom
Verwaltungsgericht daher nicht zu berücksichtigen sei (act. G 20 [B 2016/91 f.]). In
ihren Vernehmlassungen vom 28. Oktober 2016 beantragte die Beschwerdegegnerin,
die Beschwerdeverfahren B 2016/86, 2016/87, 2016/89, 2016/90, 2016/91 und
2016/92 seien zu vereinigen. Die Beschwerden seien abzuweisen, soweit darauf
einzutreten sei. Unter Kosten- und Entschädigungsfolge (act. G 16 [B 2016/86], G 21
[B 2016/87], G 20 [B 2016/89 f.], G 21 [B 2016/91 f.]).
c. In den Stellungnahmen vom 15. Dezember 2016 sowie 13. Januar, 17. und
27. Februar 2017 bestätigten die Beschwerdeführer und Beschwerdeführerinnen ihre
Anträge und Ausführungen (act. G 20 [B 2016/86], G 29 [B 2016/87], G 28 [B 2016/89
f.], G 29 [B 2016/91 f.]). Mit Schreiben vom 5. Juli 2017 wurden Vorinstanz und
Beschwerdegegnerin von Seiten des Verwaltungsgerichts eingeladen, sich zu der von
den Beschwerdeführern 2 und 3 in der Eingabe vom 29. Juni 2017 (act. G 31
[B 2016/87]) aufgeworfenen Frage der (allfälligen) Auswirkungen eines Verzichts auf die
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Erstellung der Parkgarage Schibenertor auf die streitige Verkehrsanordnung zu äussern
(act. G 32 [B 2016/87]). Die Beschwerdegegnerin nahm in der Folge mit Eingabe vom
16. August 2017 Stellung mit dem Antrag, die Eingabe vom 29. Juni 2017 sei, da sie
ein echtes Novum enthalte, aus dem Recht zu weisen (act. G 35 [B 2016/87]). Hierzu
äusserten sich die Beschwerdeführer 2 und 3 mit Eingabe vom 8. Januar 2018 (act. G
40 [B 2016/87]). Am 26. Januar 2018 reichte die Beschwerdegegnerin eine weitere
Stellungnahme ein - mit dem Gesuch um beförderliche Erledigung der hängigen
Verfahren (act. G 42 [B 2016/87]). Die Beschwerdeführer 2 und 3 äusserten sich
sodann ergänzend mit Eingabe vom 15. Februar 2018 (act. G 44 [B 2016/87]).
d. Auf die Vorbringen der Verfahrensbeteiligten in den Eingaben der vorliegenden
Verfahren wird, soweit für den Entscheid relevant, in den nachstehenden Erwägungen
eingegangen.

Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1.
1.1. Beschwerden, in denen Rügen erhoben werden, die denselben Streitgegenstand
betreffen und zum Teil ähnlich bzw. gleich begründet werden, können nach ständiger
Rechtsprechung vereinigt werden (vgl. statt vieler VerwGE B 2009/139, 140 vom
11. Mai 2010, E. 2, und B 2013/225, 226, 229 vom 11. Juni 2014, E. 1;
www.gerichte.sg.ch). In den vorliegenden Beschwerdeverfahren B 2016/86 f. sowie
B 2016/89-92 werden im Wesentlichen übereinstimmende Rügen erhoben, und es
stellen sich dieselben Rechtsfragen. In allen Verfahren ist die Rechtmässigkeit der von
der Beschwerdegegnerin am 17. Dezember 2013 beschlossenen Verkehrsanordnung
streitig, wobei jeweils identische Rechtsnormen zur Anwendung kommen. Es
rechtfertigt sich daher, die Verfahren zu vereinigen und die Beschwerden in demselben
Urteil zu behandeln.
1.2. Die Beschwerdegegnerin hob im Beschluss vom 17. Dezember 2013 die 51
Parkplätze auf mit dem Hinweis, dass der Vollzug der rechtskräftigen Verfügung bzw.
die Umsetzung der Verkehrsanordnung auf Beschlussfassung des Stadtrates erfolge
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(Ziff. 3) und die Signalisationen nach den Weisungen der Stadtpolizei anzubringen bzw.
zu entfernen seien (Ziff. 4; act. G 10/29e/1 [B 2016/86]). Die Verkehrsanordnung
beinhaltet somit die Aufhebung der Parkplätze durch Entfernung der bestehenden
Markierungen. Streitig ist, ob der vorinstanzliche Rekursentscheid diese
Verkehrsanordnung zu Recht bestätigte.
Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Beurteilung der Streitsache ist
gegeben (Art. 59 Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1,
VRP). Die Beschwerdeeingaben vom 22. April 2016 (B 2016/86 f., B 2016/89 f.,
B 2016/91 f.) erfolgten rechtzeitig und erfüllen zusammen mit den Ergänzungen vom
17., 21., 22. und 27. Juni 2016 formal und inhaltlich die gesetzlichen Anforderungen
(Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP). Als Adressaten
des angefochtenen Entscheids kommt den Beschwerdeführern und
Beschwerdeführerinnen als Eigentümer, Mieter, Pächter bzw. Geschäftsinhaber von
Liegenschaften am Marktplatz, der Metzger- oder Engelgasse die Beschwerdebefugnis
nach Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP zu. Wenn die Beschwerdegegnerin
vorbringt, die für eine Bejahung der Beschwerdelegitimation nötige erhebliche
Erschwerung der Möglichkeit für Kunden, einen Parkplatz zu finden, sei vorliegend - bei
rund 1‘300 Parkplätzen in nächster Nähe - nicht gegeben (act. G 16 S. 2 f.), ist
festzuhalten, dass die Frage des ausreichenden Angebots von öffentlichen Parkplätzen
nach Aufhebung der streitigen Parkplätze gerade ein materieller Streitpunkt dieses
Verfahrens bildet. Dementsprechend lässt sich hieraus eine fehlende Legitimation zum
vornherein nicht ableiten. Auf die Beschwerde ist daher grundsätzlich einzutreten. Nicht
eingetreten werden kann auf den Antrag, die Verfügung vom 7. Januar 2014
(Publikationsdatum des Beschlusses vom 17. Dezember 2013) sei aufzuheben (act. G 1
[B 2016/86]), da an deren Stelle der Rekursentscheid getreten ist (Devolutiveffekt; vgl.
BGE 129 II 438 E. 1).
Gegenstand des vorliegenden Verfahrens kann sodann lediglich bilden, was bereits
Thema des vorinstanzlichen Entscheids und des ihm zugrunde liegenden Beschlusses
vom 17. Dezember 2013 bildet bzw. hätte bilden müssen (vgl. Cavelti/Vögeli,
Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, 2. Aufl. 2003, Rz. 579), d.h. die
Aufhebung der 51 Parkplätze durch Entfernung der entsprechenden Markierungen und
bis
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Signalisation. Detailfragen betreffend den Vollzug bzw. die Umsetzung der Massnahme
sind nicht im vorliegenden Verfahren zu prüfen (vgl. dazu auch nachstehende E. 5.1.2).
2.
2.1. Nach Art. 61 Abs. 1 VRP können mit der Beschwerde an das Verwaltungsgericht
Rechtsverletzungen geltend gemacht werden. Die Beschwerdeführenden können sich
nach Art. 61 Abs. 2 VRP auch darauf berufen, der angefochtene Entscheid beruhe auf
einem unrichtig oder unvollständig festgestellten Sachverhalt. Art. 61 Abs. 3 VRP regelt
das sogenannte Novenverbot (vgl. dazu Vorbringen der Beschwerdegegnerin in act. G
24 [B 2016/86]). Dieses besagt, dass im Verfahren vor dem Verwaltungsgericht
grundsätzlich keine neuen Begehren gestellt werden können. Neu ist ein Begehren,
wenn im Verfahren vor Verwaltungsgericht eine gegenüber dem vorangegangenen
Verfahren andere oder weitergehende Rechtsfolgebehauptung erhoben wird (Cavelti/
Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, St. Gallen 2003, Rz. 919). Eine
Schranke bei der Berücksichtigung unechter Noven besteht im Weiteren dann, wenn
der dem vorinstanzlichen Entscheid zugrunde liegende Sachverhalt nicht ergänzt oder
neu gewürdigt wird, sondern wenn dem Rechtsbegehren ein neues tatsächliches
Fundament unterstellt wird. Eine solche Änderung des Klagefundaments ist nach der
Praxis gestützt auf Art. 61 Abs. 3 VRP nicht zulässig. Eine Einschränkung ergibt sich
aber aus Art. 6 Ziff. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention (SR 0.101, EMRK).
Soweit die Vorinstanz des Verwaltungsgerichts keine richterliche Behörde ist, garantiert
Art. 6 Ziff. 1 EMRK in ihrem Anwendungsbereich eine richterliche Überprüfung mit
voller Kognition. Eine solche steht dem Verwaltungsgericht grundsätzlich zu. Im
Anwendungsbereich der EMRK sind zumindest dort auch Noven zu berücksichtigen,
wo - wie vorliegend - die Angelegenheit zuvor nicht von einer richterlichen Instanz
überprüft wurde (Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 645 mit Hinweis).
In der Eingabe vom 29. Juni 2017 erheben die Beschwerdeführer 2 und 3 nicht eine
gegenüber dem vorangegangenen Verfahren andere oder weitergehende
„Rechtsfolgebehauptung“. Ihre Argumentation stellt vielmehr eine Reaktion auf die
Darlegungen im angefochtenen Entscheid dar. Es besteht somit kein Anlass, diese im
vorliegenden Verfahren nicht zu berücksichtigen. Die weitere Frage, ob der von den
Beschwerdeführerinnen 6 und 7 als Novum eingereichte Bauentscheid vom 31. August
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2016 betreffend das Projekt Parkgarage Union (act. G 17 f. [B 2016/91 f.]) im
vorliegenden Verfahren zu berücksichtigen ist oder nicht, kann insofern offenbleiben,
als der Bauentscheid sich materiell auf den vorliegenden Entscheid zum vornherein
nicht auszuwirken vermag (vgl. dazu nachstehende E. 5.4.3 erster Absatz am Schluss)
2.2. Die Beschwerdeführerin 1 beanstandet den Verzicht der Vorinstanz auf
Durchführung eines Augenscheins (act. G 7 S. 3 [B 2016/86]), und die
Beschwerdeführerinnen 6 und 7 beantragen einen solchen für das vorliegende
Verfahren (act. G 1 [B 2016/91 f.]). Der Augenschein ist die unmittelbare sinnliche
Wahrnehmung von Tatsachen durch die entscheidende Instanz. Er dient dem besseren
Verständnis des Sachverhalts. Ob ein Augenschein durchzuführen ist, liegt im
pflichtgemässen Ermessen der urteilenden Instanz. Unbestrittene Tatsachen brauchen
nicht durch einen Augenschein überprüft zu werden, sofern eine Nachprüfung nicht
durch öffentliche Interessen geboten ist (Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 966). Die
tatsächlichen Verhältnisse ergeben sich im vorliegenden Fall aus den Verfahrensakten
sowie aus dem Geoportal. Auch ist davon auszugehen, dass die örtlichen
Gegebenheiten am Marktplatz sowie an der Engel- und Metzgergasse sämtlichen
Verfahrensbeteiligten einlässlich bekannt sind. Die Vorinstanz verzichtete daher zu
Recht auf einen Augenschein. Auch im vorliegenden Verfahren besteht kein Anlass,
aufgrund dessen sich ein Augenschein rechtfertigen oder aufdrängen würde, zumal die
materiellen Gegebenheiten - wie sich nachstehend ergeben wird - sich gestützt auf die
erwähnten Datenquellen beurteilen lassen.
Im Weiteren fehlt es angesichts des Umstands, dass der Beschwerdeführer 3 sich im
vorliegenden Verfahren umfassend schriftlich äussern konnte, auch an einem Anlass für
die von ihm beantragte persönliche Anhörung (act. G 9 [B 2016/87] S. 4).
3.
3.1. Verkehrsbeschränkungen oder Anordnungen zur Regelung des Verkehrs können
erlassen werden, soweit der Schutz der Bewohner oder gleichermassen Betroffener vor
Lärm und Luftverschmutzung, die Beseitigung von Benachteiligungen von Menschen
mit Behinderungen, die Sicherheit, die Erleichterung oder die Regelung des Verkehrs,
der Schutz der Strasse oder andere in den örtlichen Verhältnissen liegende Gründe
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dies erfordern. Aus solchen Gründen können insbesondere in Wohnquartieren der
Verkehr beschränkt und das Parkieren besonders geregelt werden (Art. 3 Abs. 4 des
Strassenverkehrsgesetzes [SVG; SR 741.01]). Dabei können all jene Massnahmen
getroffen werden, die im Rahmen der strassenverkehrsrechtlichen Bundesvorschriften
zur Verfügung stehen und die nach dem Grundsatz der Notwendigkeit und
Verhältnismässigkeit zulässig sind (BGer 2A.23/2006 vom 23. Mai 2006, E. 3.1; BGer
2A.263/2006 vom 9. Oktober 2006, E. 2.1).
3.2. Bei der angefochtenen Aufhebung von Parkplätzen handelt es sich um eine
funktionelle Verkehrsbeschränkung im Sinn von Art. 3 Abs. 4 SVG. Am 27. November
2012 hatte das Stadtparlament die Initiative „Für einen autofreien Marktplatz“ mit
Zustimmung aller Fraktionen angenommen. Marktplatz und Bohl bilden zusammen
einen zentralen Platz in der Altstadt. Der Fussgängerbereich im Gebiet Bohl/Marktplatz/
Blumenmarkt soll gemäss dieser Initivative erweitert, der Motorfahrzeugverkehr
zugunsten eines Begegnungs- und Verweilortes sowie des öffentlichen und des
Langsamverkehrs eingeschränkt bzw. auf die Erschliessungsfunktion beschränkt
werden. Sodann soll die Attraktivität der Altstadt als kulturelles Gut und als
Einkaufszone gefördert werden (vgl. act. G 10/29e/1). Die streitige Aufhebung der 51
Parkplätze und die Entfernung der entsprechenden Markierungen und Signalisationen
erfolgt im Zug dieser Initiative. Die erwähnten Zielsetzungen liegen unstreitig im
öffentlichen Interesse und sind durch Art. 3 Abs. 4 SVG auch abgedeckt. Dies umso
mehr, als auch gemäss dem städtischen Richtplan vom 28. Juni 2013, Verkehr V4
(www.stadt.sg.ch/home/raum-umwelt/stadtplanung/richtplan) öffentlich zugängliche
Oberflächenparkplätze in der Innenstadt durch unterirdische Parkplätze ersetzt werden
sollen. Sodann ist festzuhalten, dass die Frage der Kompensation der von der
Aufhebung betroffenen 51 Parkplätze nicht Thema der Initiative war. Dementsprechend
wurde die Parkplatzaufhebung auch nicht an das Erfordernis einer unmittelbaren
Kompensation geknüpft (act. G 10/29e/1 S. 5; vgl. nachstehende E. 5.3). Unbestritten
blieb im Weiteren, dass das Stadtparlament dem Stadtrat am 26. August 2014 einen
Kredit von 14 Mio. CHF erteilte, mit dem sich die Beschwerdegegnerin am 21-
Millionen-Projekt für die Neugestaltung des Marktplatzes beteiligen wird (act. G 10/29h
S. 4 Ziff. 3.9). Ein Konzept für die Neugestaltung befindet sich dementsprechend in
Planung, und der Vorwurf einer Aufhebung der Parkplätze „auf Vorrat“ (vgl. act. G 7
[B 2016/86] S. 5, G 9 [B 2016/87] S. 19) erweist sich bereits von daher als nicht
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begründet. Sodann dürfen die aktuellen örtlichen Verhältnisse - wie bereits erwähnt
(vorstehende E. 2.2) - als bekannt vorausgesetzt werden. Dies gilt insbesondere auch
hinsichtlich des von den Beschwerdeführern 2 und 3 angeführten gebührenpflichtigen
Parkierens und der Signalisierung von Halte- und Parkverboten an Metzgergasse,
Engelgasse und Marktplatz (act. G 9 [B 2016/87] S. 8 f.). Von diesen Verhältnissen geht
auch der angefochtene Entscheid aus, weshalb der Einwand der
Beschwerdeführenden 2 und 3, wonach der rechtserhebliche heutige Sachverhalt im
angefochtenen Entscheid gar nicht existiere (act. G 9 [B 2016/87] S. 6 f.), sich nicht
nachvollziehen lässt und der gleichzeitig geäusserte Vorwurf eines nicht abgeklärten
Sachverhalts mit daraus abgeleiteter Rechtsverweigerungsrüge als offensichtlich nicht
berechtigt erscheint. Zu klären bleibt die Frage der Verhältnismässigkeit der
Parkplatzaufhebung.
4.
4.1. Das in Art. 5 Abs. 2 BV verankerte Verhältnismässigkeitsgebot verlangt, dass eine
staatliche Massnahme in der Rechtsanwendung geeignet, erforderlich und zumutbar ist
(statt vieler BGE 136 I 26 E. 4.4; vgl. zum Ganzen auch Häfelin/Müller/Uhlmann,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl. 2016, Rz. 514 ff. mit Hinweisen). Die
Verhältnismässigkeit einer Massnahme im engeren Sinn bleibt gewahrt, wenn zwischen
dem angestrebten Ziel und dem Eingriff, den sie für den Privaten bewirkt, ein
vernünftiges Verhältnis besteht. Mit anderen Worten muss sie für die Betroffenen
zumutbar sein. Unter diesem Gesichtspunkt ist das öffentliche Interesse an einer
Massnahme mit den beeinträchtigten privaten Interessen wertend zu vergleichen (vgl.
statt vieler BGE 130 I 154, E. 5.3.6).
4.2.
4.2.1. Im angefochtenen Entscheid führte die Vorinstanz aus, mit der
Parkplatzaufhebung würden die Fahrten zu Parkplätzen und erfolglosen Suchfahrten
(nach einer Gewöhnungszeit) weitgehend wegfallen und nur noch wenige Fahrten über
den Marktplatz in die Altstadt verbleiben, etwa von Anwohnern mit privatem Parkplatz
oder dort Erwerbstätigen oder Dritten/Zulieferern zum Aus- und Einsteigenlassen von
Personen bzw. Ein- und Ausladen von Sachen ohne längeren Verbleib im fraglichen
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Bereich. Somit sei die Parkplatzaufhebung geeignet, die angestrebte
Verkehrsberuhigung zu erreichen (act. G 2 S. 18).
4.2.2. Die Parkplatzaufhebung sei für die Verkehrsberuhigung auch erforderlich. Eine
mildere Massnahme zur Reduzierung des Motorfahrzeugverkehrs in vergleichbarem
Umfang sei nicht ersichtlich. Eine Beibehaltung der bewirtschafteten Parkplätze könnte
Automobilisten veranlassen, statt direkt eine Parkgarage (Unterer Graben, Brühltor,
Burggraben) aufzusuchen, die streitigen Parkplätze in Anspruch zu nehmen. Die
angestrebte Vergrösserung des vielfältig nutzbaren Platzes für Fussgänger, Velofahrer
und Benützer des öffentlichen Verkehrs erfordere die Aufhebung der Möglichkeit des
Parkierens in diesem Bereich. Die Ansicht, wonach der angestrebte Zweck
(Neugestaltung Marktplatz/Bohl/Blumenmarkt) noch nicht verbindlich feststehe,
weshalb die Parkplatzaufhebung nicht erforderlich sei, verkenne, dass der Zweck der
Verkehrsanordnung eine Verkehrsberuhigung und Ausdehnung des
Fussgängerbereichs sei und nicht die Neugestaltung des Marktplatzes. Letztere sei
nicht das Ziel, sondern ein weiteres Mittel für die Erreichung der Verkehrsberuhigung in
der Altstadt. Der weitere Antrag, es sei mit der Parkplatzaufhebung bis zur Schaffung
von Parkplatzersatz zuzuwarten, verkenne, dass die Verkehrsberuhigung in absehbarer
Zeit erreicht werden solle. Es könne nicht angehen, dass bis zur Realisierung von
Parkplatzersatz keine Verkehrsberuhigung vorgenommen werden könne (act. G 2 S. 18
f.).
4.2.3. Die Parkplatzaufhebung sei neben der Erforderlichkeit auch zweckmässig. In
Anbetracht des grossen öffentlichen Interesses an der Verkehrsberuhigung der Altstadt
hätten die Beschwerdeführer gewisse Einschränkungen hinzunehmen, wodurch das
Kriterium der Verhältnismässigkeit im engeren Sinn ebenfalls erfüllt sei. Es sei nicht
gänzlich auszuschliessen, dass Beschwerdeführer einzelne Kunden verlieren würden,
wenn diese nicht mehr in unmittelbarer Nähe zum Geschäft parkieren könnten. Die
meisten Beschwerdeführer seien aber in Bereichen tätig oder Vermieter/Verpächter, wo
keine spezielle Abhängigkeit von sehr nahe gelegenen Parkplätzen auszumachen sei.
Dies gelte insbesondere bei Bäckereien/Konditoreien, Schuh-, Kleider- und
Schmuckgeschäften, Restaurants, Drogerien/Hörberatungen/Arztpraxen,
Verwaltungen, Banken und Versicherungen sowie Anwaltskanzleien. Zu
berücksichtigen sei, dass sich in einer Gehdistanz von weniger als 300 m von
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aufzuhebenden Parkplätzen die Parkhäuser Unterer Graben, Brühltor, Burggraben und
Manor mit rund 960 Parkplätzen sowie rund 240 Strassenparkplätze befinden würden.
Diese Wegstrecken seien auch für normale Einkäufe oder beim Transport
umfangreicher Akten zumutbar. Mit sehr umfangreichen Akten könne zum Abladen
zugefahren werden. In einer Entfernung von unter 500 m Luftlinie vom Marktplatz gebe
es sodann weitere Parkhäuser mit rund 350 Parklätzen und etwa 380
Strassenparkplätze. Insgesamt seien in einer Entfernung von weniger als 500 m vom
Marktplatz 1‘310 Parkgaragen- und 620 oberirdische Parkplätze vorhanden, wobei das
Angebot in den letzten zehn Jahren deutlich gestiegen sei. Dies insbesondere durch
Erweiterung des Parkhauses Brühltor um 150 Plätze und Schaffung von 140 Plätzen
mit dem neuen Parkhaus Manor. Unter Berücksichtigung der Tatsache, dass
gleichzeitig 2 x 20 oberirdische Parkplätze aufgehoben worden seien, resultiere ein
Plus von 250 Parkplätzen. Der Vorhalt betreffend Zunahme der Anzahl Autos verfange
daher nicht. Die Parkhäuser seien erfahrungsgemäss kaum je vollständig besetzt. Im
Übrigen scheine sich der Ausbau des Parkhauses Unterer Graben abzuzeichnen und
es sei nach wie vor die Realisierung eines Parkhauses Union möglich (act. G 2 S.
19-21).
Im Weiteren dürfte die Anzahl Personen mit gravierenden Gebrechen, denen ein
Fussmarsch von einem der nahen Parkhäuser zum Marktplatz unmöglich sei, denen
aber das Führen eines Fahrzeugs erlaubt sei, klein sein. Im Übrigen würden die
unterschiedlichsten Gründe zu Umsatzschwankungen bei den Geschäften führen (z.B.
Wetter, Ferienzeit usw.), so dass nicht auf den zu erwartenden Umsatz nach einer
Aufhebung der Parkplätze geschlossen werden könne. Schon heute bestehe keine
Garantie, dass beim Marktplatz ein Parkplatz zur Verfügung stehe. Nicht
auszuschliessen sei, dass durch die Aufwertung der Altstadt die aufgrund der
Parkplatzproblematik wegbleibende Kundschaft mit neuer Kundschaft kompensiert
werde. Die Zufahrt zum Marktplatz bleibe sodann weiterhin möglich und auch der
Taxistandort bleibe erhalten. Die Plätze für Güterumschlag in der Metzgergasse blieben
von der Verfügung unberührt. Die im Weiteren geltend gemachte Benachteiligung der
St. Galler Innenstadtgeschäfte gegenüber denjenigen in ausländischen Städten könne
nicht ernsthaft mit der Parkierungssituation im Bereich des Marktplatzes in Verbindung
gebracht werden, zumal auch in Konstanz oder Bregenz vorwiegend in Parkhäusern
oder ausserhalb des Stadtzentrums parkiert werde (act. G 2 S. 22 f.).
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Ferner würden sowohl in den Parkgaragen der Innenstadt als auch den Einkaufszentren
am Stadtrand von St. Gallen bewirtschaftete Parkplätze in grosser Anzahl zur
Verfügung gestellt. Die Geschäfte und Gewerbetreibenden (Anwaltskanzleien) der
Innenstadt und die Einkaufszentren bzw. Gewerbetreibenden an der Peripherie würden
hinsichtlich Parkierung im Wesentlichen gleich behandelt. Der Grundsatz der
Gleichbehandlung der Gewerbegenossen als Ausfluss der Wirtschaftsfreiheit verbiete
Massnahmen, die den Wettbewerb zwischen direkten Konkurrenten verzerren bzw. die
nicht wettbewerbsneutral seien, namentlich wenn durch sie einzelne Konkurrenten
gegenüber anderen bevorzugt oder benachteiligt würden. Aus der Wirtschaftsfreiheit
könne indes kein Schutz vor Konkurrenz abgeleitet werden (act. G 2 S. 25 mit Hinweis
auf K. Vallender, in: Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender, St. Galler Kommentar
zur Schweizerischen Bundesverfassung, 3. Aufl. 2014, Rz. 31 f. zu Art. 27 BV; act. G 2
S. 24 f.).
4.3. Die Beschwerdeführerin 1 wendet unter anderem ein, dass der angefochtene
Entscheid den Sachverhalt unrichtig und unvollständig feststelle. Die Vorinstanz habe
sich nicht mit den konkreten örtlichen Verhältnissen befasst. Damit seien die
Ausführungen zu Mehr- und Minderverkehr, zur Parkplatzsuche, zur bestehenden
Signalisation und zur Zweckmässigkeit und Verhältnismässigkeit der
Aufhebungsanordnung rein spekulativ. Ein Vergleich der Verkehrssituation im Zeitpunkt
des Stadtratsbeschlusses vom 17. Dezember 2013 mit dem Zustand nach Aufhebung
der Parkplätze wäre für eine rechtsgenügliche Interessenabwägung zwingend
notwendig gewesen. Die Vorinstanz habe sich in keiner Weise mit dem Bedarf an
öffentlichen Parkplätzen auseinandergesetzt. Der Schluss, die Parkplatzaufhebung sei
geeignet, die angestrebte Verkehrsberuhigung zu erreichen, sei daher falsch bzw. sehr
einseitig. Der Entscheid sei damit aufzuheben, allenfalls an die Vorinstanz zur
Vervollständigung und richtigen Feststellung des Sachverhalts zurückzuweisen.
Sodann dränge sich der Ersatz der wegfallenden Parkplätze auf. Die Parkgaragen
Unter Graben, Brühltor oder Burggraben lägen nicht in zumutbarer Gehdistanz für
ältere Leute oder allenfalls gehbehinderte Automobilisten. Sodann werde mit einer
ungenügenden Interessenabwägung und dem Verstoss gegen Treu und Glauben
kantonales Recht und Verfassungsrecht verletzt. Die Beschwerdegegnerin sei sich über
den Zeitpunkt der Umsetzung der Massnahme selbst nicht im Klaren gewesen. Es liege
auf der Hand, dass nicht Verkehrsanordnungen auf Vorrat geschaffen werden könnten.
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Das gewählte Vorgehen verstosse gegen Treu und Glauben. Die Verfügung müsse
derart bestimmt sein, dass sie berechenbar sei. Es sei ein konkreter Zeitpunkt zu
benennen. Der Hinweis der Vorinstanz, wonach eine Änderung der Umstände eine
neuerliche Prüfung erforderlich mache, zeige gerade, dass die Verkehrsanordnung
nicht durchdacht und mithin willkürlich sei. Aus der Tatsache, dass 31 Rekurrenten
gegen die Aufhebungsverfügung opponiert hätten, ergebe sich, dass die
Beschwerdegegnerin ein gewisses Vertrauensverhältnis geschaffen habe. Wenn sie
sich mit einer Aufhebungsverfügung, welche keine Ersatzparkplätze vorsehe und
zeitlich alles offenlasse, gegen öffentlich abgegebene Absichtserklärungen verhalte,
verhalte sie sich wider Treu und Glauben (act. G 7).
Auch die Beschwerdeführenden 2 und 3 rügen unter anderem, dass die Vorinstanz von
einem unvollständigen Sachverhalt ausgegangen sei. Der rechtserhebliche Sachverhalt
sei gar nicht erhoben worden. Der angefochtene Entscheid stelle daher eine
Rechtsverweigerung dar. Im Weiteren verstosse der Beschluss vom 17. Dezember
2013 in mehrfacher Hinsicht gegen Verfahrensvorschriften und materielle
Bestimmungen des kantonalen und eidgenössischen Rechts. Die Parkplatzaufhebung
„auf Vorrat“ sei unvollständig und benötige zur Umsetzung weitere Verfahren; sie sei
ohnehin rechtswidrig. Das Planverfahren gemäss Strassengesetz sei zu Unrecht nicht
durchgeführt worden. Die Aufhebung von Parkplätzen hänge zwingend mit der
Schaffung von anderen Parkplätzen in angemessener Gehdistanz zusammen. Die
Aufhebung sei erst dann zu verfügen, wenn Ersatzparkplätze in der Parkgarage
Schibenertor zur Verfügung stünden. Die zeitliche und inhaltliche Aufteilung der
Angelegenheit auf verschiedene Verfahren verstosse gegen Treu und Glauben. Zudem
werde mit der Parkplatzaufhebung für Gewerbetreibende in der Altstadt eine weitere
Wettbewerbsverzerrung geschaffen im Vergleich zu den Bedingungen für
Gewerbetreibende am Siedlungsrand. Die Vorinstanz habe bei der Beweiswürdigung
des Berichts des Tiefbauamtes der Stadt Zürich den Sachverhalt ungenügend
abgeklärt. Die Parkplatzaufhebung sei auch aus planerischen Gründen (keine weitere
Schwächung des Zentrums) unzweckmässig und somit rechtswidrig (act. G 9
[B 2016/87]).
Die Beschwerdeführerinnen 4 und 5 führen unter anderem aus, dass die
Beschwerdegegnerin (mit dem Beschluss vom 17. Dezember 2013) lediglich eine
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Feststellungsverfügung getroffen habe. Ein rechtliches oder tatsächliches Interesse an
der sofortigen Feststellung der Parkplatzaufhebung sei jedoch nicht gegeben. Die
Beschwerdegegnerin habe es unterlassen, im Dispositiv des Beschlusses vom
17. Dezember 2013 klar zu regeln, dass die Parkplätze erst dann aufgehoben würden,
wenn die Neugestaltung von Marktplatz, Bohl und Blumenmarkt von der Bürgerschaft
gutgeheissen worden sei. Es verstosse gegen das Gebot der Rechtssicherheit, wenn
eine Parkplatzaufhebung umgesetzt werden solle, ohne dass feststehe, dass der
angestrebte Zweck (Neugestaltung Marktplatz) auch tatsächlich erreicht werden könne.
Es liege eine unzulässige Zweiteilung des Verfahrens vor, weil die Voraussetzungen für
den Erlass einer Feststellungsverfügung nicht gegeben gewesen seien. Die
angefochtene Verfügung genüge aber auch hinsichtlich der vorgesehenen Signalisation
den gesetzlichen Anforderungen nicht. Die jetzige Anordnung der Parkplatzaufhebung
sei unvollständig und könne ohne entsprechende Signalisationsanordnungen durch die
Beschwerdegegnerin nicht vollstreckt werden. Es gehe nicht an, dass die Vorinstanz
die Verfügung (Beschluss) des Stadtrates so umdeute, dass die Parkplätze sofort und
unabhängig von der Neugestaltung des Marktplatzes aufgehoben würden. Die
Vorinstanz habe zudem den Sachverhalt für die Beweiswürdigung des Berichts
Tiefbauamt der Stadt Zürich und betreffend die zu absolvierenden Gehstrecken zu den
Parkhäusern ungenügend abgeklärt. Sodann sei eine Anpassung des Strassenplans
erforderlich, wenn die Zweckbestimmung einer Strasse geändert werden solle, weshalb
das Planverfahren nach Strassen hätte durchgeführt werden müssen (act. G 8
[B 2016/89 f.]).
Die Beschwerdeführerinnen 6 und 7 legen unter anderem dar, die Frage der
Parkplatzaufhebung könne entgegen den Erwägungen im vorinstanzlichen Entscheid
nicht isoliert betrachtet werden, sondern stehe in engem Zusammenhang mit der
künftigen konkreten Verkehrsignalisation, der zukünftigen Gestaltung des Marktplatzes
und der Schaffung von Alternativparkplätzen. Die Vorinstanz sei zu Unrecht davon
ausgegangen, dass die künftige Verkehrsignalisation und Gestaltung des Marktplatzes
sowie die Schaffung von Alternativparkplätzen nicht Gegenstand des vorliegenden
Verfahrens seien. Da die Parkplatzaufhebung ein erster Schritt für ein neues
Verkehrsregime und die Neugestaltung des Marktplatzes darstelle, könne über die
Parkplatzaufhebung nur entschieden werden, wenn bekannt sei, wie das künftige
Verkehrsregime auf dem Marktplatz aussehe und wie dieser künftig genutzt werden
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solle. Der Beschluss vom 17. Dezember 2013 sowie der angefochtene Entscheid
verletzten die raumplanungsrechtliche Koordinationspflicht, da die Parkplatzaufhebung,
der Erlass eines Fahrverbots im Bereich Bohl/Marktplatz und die Neugestaltung des
Marktplatzes eng zusammenhängen würden. Das Verfahren betreffend
Parkplatzaufhebung sei sodann zwingend mit dem Verfahren um den Neubau des
Parkhauses Union - und, falls dieses noch nicht abgeschlossen sei, mit dem Verfahren
um das Parkhaus Unterer Graben (UG) - zu koordinieren. Im Weiteren sei der Erlass
eines Fahrverbots nur mit Änderung des Strassenplans möglich. Entsprechend hätte
die Parkplatzaufhebung zwingend im Rahmen eines Planverfahrens nach
Strassengesetz erfolgen müssen. Beim Beschluss vom 17. Dezember 2013 handle es
sich um eine unzulässige Feststellungsverfügung, da es an einem
Feststellungsinteresse fehle. Die Parkplatzaufhebung verletze sodann die
Eigentumsgarantie und die Wirtschaftsfreiheit der Beschwerdeführerinnen, da durch
die Aufhebung die Vermietung der Wohn- und Büroräume in ihren Liegenschaften
massiv erschwert werde. Die Erschwernis trete insbesondere im Vergleich mit den
Liegenschaften ausserhalb der Altstadt zutage (act. G 1 und 7 [B 2016/91 f.]).
5.
5.1.
5.1.1. Der Marktplatz ist laut Strassenplan als Gemeindestrasse 1. Klasse (Art. 8 Abs. 1
Strassengesetz, StrG; sGS 732.1) eingeteilt; Engel- und Metzgergasse sind
Gemeindestrassen 2. Klasse (Art. 8 Abs. 2 StrG). Der Marktplatz sammelt mehrere
Erschliessungsstrassen und stellt einen wichtigen Knotenpunkt des öffentlichen
Verkehrs dar. Die funktionellen Verkehrsbeschränkungen im Sinn von Art. 3 Abs. 4 SVG
beinhalten die Regelung der Benützung öffentlicher Verkehrsflächen. Die vorliegend
gegebene Strasseneinteilung schliesst eine Beschränkung des Motorfahrzeugverkehrs
nicht aus, soweit es dabei nicht um ein allgemeines dauerndes Fahrverbot geht (vgl. G.
Germann, in: Kurzkommentar zum St. Gallischen Strassengesetz, St. Gallen 1989,
Rz. 4 f. zu Art. 8 StrG). Nachdem vorliegend kein solches Fahrverbot zur Diskussion
steht und Funktion und Widmungszweck der Strassen - auch nach der
Parkplatzaufhebung - nach wie vor übereinstimmen, ist die Notwendigkeit einer
Umklassierung/Umteilung derselben (vgl. Germann, a.a.O., Rz. 5 und 10 zu Art. 8 StrG)
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nicht dargetan; dies vorab deshalb, weil die Verkehrsflächen beim Marktplatz
vorderhand weiterhin dem allgemeinen Verkehr zugänglich sind. Auch der öffentliche
Verkehr (Bus) benutzt die Strassenflächen weiterhin, wobei diesbezüglich sogar ein
Ausbau vorgesehen ist. Die (weggefallene) Möglichkeit des Parkierens bildet m.a.W. für
sich allein kein Kriterium für die Einteilung von Strassen bzw. kein Anlass für eine
Änderung der Einteilung. Aus dem Gemeingebrauch, welcher an den Strassenflächen
besteht, lässt sich zudem kein Anspruch auf eine Beibehaltung von Oberflächenplätzen
ableiten. Unter diesen Umständen ist mit der Vorinstanz (act. G 2 S. 28 [B 2016/86])
festzuhalten, dass eine Verletzung der Koordinationspflicht zwischen
Verkehrsanordnung und Strassenplanverfahren (vgl. Art. 25a des
Raumplanungsgesetzes, RPG, SR 700) in der aktuellen Situation nicht ersichtlich ist.
Die Antwort auf die Frage, ob zu einem späteren Zeitpunkt gestützt auf die Initiative
„Für einen autofreien Marktplatz“ ein Verbot für Motorfahrzeuge erfolgen und hieraus
eine Strassenplanänderung resultieren wird, ist abhängig von der Neugestaltung des
Marktplatzes. Die Tatsache, dass diese (möglichen) künftigen Verhältnisse nicht
Gegenstand des Beschlusses vom 17. Dezember 2013 bildeten und auch nicht bilden
konnten, macht den Beschluss - entgegen der von den Beschwerdeführern 2 und 3
vertretenen Auffassung (act. G 9 [B 2016/87] S. 14 f.) - nicht unrechtmässig.
5.1.2. Im Weiteren ist mit der Vorinstanz (act. G 12 [B 2016/87] S. 2) festzuhalten, für
die Beschränkung des Gemeingebrauchs (kurzfristiges Abstellen von Fahrzeugen; vgl.
Art. 20 Abs. 2 StrG) entgegen der beschwerdeweise vertretenen Ansicht (act. G 9 S. 14
f. [B 2016/87], G 7 [B 2016/91 f.] S. 8) kein zusätzliches (formelles) Verfahren im Sinn
von Art. 39 ff. StrG erforderlich ist. Im angefochtenen Entscheid wurde denn auch - im
Sinn der Anforderungen von Art. 18 der Einführungsverordnung zum SVG (sGS 711.1) -
explizit klargestellt, dass die Parkplatzaufhebung durch Entfernung der dort
bestehenden Markierungen und Parkierungsregelungen („Parkieren gegen Gebühr,
Zusätze zu „Parkieren verboten“) erfolge (act. G 2 [B 2016/86] S. 13). Nach der
zutreffenden Ansicht der Beschwerdeführenden 2 und 3 (act. G 9 [B 2016/87] S. 12)
handelt es sich bei der Parkplatzaufhebung nicht um eine Feststellungsverfügung,
sondern um eine Anordnung mit Gestaltungscharakter. Dies ergibt sich bereits aus
dem Wortlaut des Beschlusses vom 17. Dezember 2013 (act. G 10/29e/1) und wird -
entgegen der Auffassung der Beschwerdeführenden 2 und 3 - im angefochtenen
Entscheid mit dem Hinweis, dass eine Parkplatzaufhebung ohne signalisationsmässige
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Umsetzung einer nicht zulässigen Feststellungsverfügung gleichkäme (act. G 2
[B 2016/86] S. 13), ausdrücklich bestätigt.
Zum weiteren Einwand, dass die Aufhebung der Markierungen „Parkieren
gebührenpflichtig“ an der Engelgasse und für den Bereich Marktplatz die Zulässigkeit
des kurzfristigen Abstellens von Fahrzeugen ohne Gebühr zur Folge hätte (act. G 9
[B 2016/87] S. 13 f.), räumt die Vorinstanz ein, dass nach Entfernung der Markierungen
und Signale möglicherweise gewisse unwillkommene Entwicklungen (z.B. einseitiges
Parkieren an der Engelgasse; Art. 19 Abs. 3 der Verkehrsregelnverordnung [VRV], SR
741.11) eintreten könnten. Es wäre jedoch diesfalls von den erstinstanzlich zuständigen
Behörden die Erforderlichkeit korrigierender Verkehrsanordnungen oder baulicher
Massnahmen zu prüfen (act. G 12 S. 2 [B 2016/87]). Der Umstand, dass künftig ein
korrigierendes Eingreifen mit weiteren Massnahmen nötig werden könnte, bewirkt
jedoch keine Unvollständigkeit oder Unzulässigkeit des Beschlusses vom
17. Dezember 2013. Mit der Vorinstanz ist in diesem Zusammenhang überdies
festzuhalten, dass das Parkieren auf dem Trottoir nach Entfernung der Markierungen
und des Signals „Parkieren gegen Gebühr“ ausser Betracht fällt. Ohne eine
entsprechende Signalisation dürfen Motorfahrzeuge auf dem Trottoir nur halten zum
Güterumschlag oder zum Ein- und Aussteigenlassen von Personen, wobei für
Fussgänger stets ein mindestens 1,50 m breiter Raum frei bleiben muss. Die
Ladetätigkeit und das Ein- und Aussteigenlassen ist ohne Verzug zu beenden (Art. 41
Abs. 1bis VRV). Innerhalb einer Begegnungszone, wie sie für das Gebiet Marktgasse/
Metzgergasse/Engelgasse vorgesehen ist, ist das Parkieren nur an den durch Signale
und Markierungen gekennzeichneten Stellen erlaubt (Art. 22b Abs. 3 der
Signalisationsverordnung; SVV, SR 741.21), weshalb sich ein Parkierungsverbot (vgl.
Darlegungen der Beschwerdeführerinnen 4 und 5 in act. G 8 [B 2016/89 f.] S. 8 Ziff. 5b)
- als Folge der Parkplatzaufhebung - erübrigt. Die Vorinstanz ging im Übrigen auch
nicht von einer sofortigen Umsetzung der Parkplatzaufhebung aus; der Zeitpunkt der
Entfernung der Signale und Markierungen wurde vielmehr ins Ermessen des Stadtrats
gestellt (act. G 2 S. 26 E. 7b; vgl. dazu auch nachstehende E. 5.2.2).
5.2.
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5.2.1. Die Vorinstanz nahm die Interessenabwägung sorgfältig und sachgerecht vor,
indem sie die beteiligten öffentlichen und privaten Interessen umfassend würdigte. Ihr
Schluss, dass die Parkplatzaufhebung zu einer Verminderung der Anzahl Suchfahrten
führen wird und die Massnahme somit geeignet ist, den angestrebten Zweck
(Verkehrsberuhigung) nach einer Angewöhnungszeit zu erreichen, erscheint begründet,
auch wenn exakte Vergleichszahlen der Fahrten vor und nach Parkplatzaufhebung sich
naturgemäss im Voraus nicht zahlenmässig genau eruieren lassen, zumal ein solcher
Vergleich immer auch auf vorsichtigen Annahmen beruht. Dies vermag jedoch die
nachvollziehbare Schlussfolgerung, dass nach Wegfall der Parkplätze der Suchverkehr
nach einer bestimmten Angewöhnungszeit ebenfalls grösstenteils wegfallen dürfte,
nicht in Frage zu stellen. Hinsichtlich des privaten Interesses an der Beibehaltung der
Parkplätze fällt vorab in Betracht, dass die Zufahrt für Autos, um Personen und Sachen
zum Marktplatz und zur Engel- und Metzgergasse zu bringen und von dort abzuholen,
nach der Parkplatzaufhebung - wie erwähnt - möglich bleibt und allfällige negative
Auswirkungen für die Anstösser-Geschäfte auf diese Weise gemildert werden. Der
Einwand der Beschwerdeführenden 2 und 3, wonach die Vorinstanz aufgrund der
(selbstauferlegten) beschränkten Kognition im Rekursverfahren die (im Beschluss vom
17. Dezember 2013) fehlende Interessenabwägung gar nicht habe vornehmen können
(act. G 9 [B 2016/87] S. 22), erscheint insofern nicht nachvollziehbar, als der Vorinstanz
volle Kognition zukommt und sie diese im angefochtenen Entscheid auch umfassend
ausübte.
5.2.2. Zum Einwand eines zu wenig konkreten Verfügungsinhalts führte die Vorinstanz
mit Hinweis auf Art. 107 Abs. 1 und 5 SSV aus, es stehe im Ermessen der Behörde
(Stadtrat), nach eingetretener Rechtskraft der Verfügung die Umsetzung (Signalisation)
anzuordnen. Werde mit der Umsetzung längere Zeit zugewartet, könnten sich die
Voraussetzungen derart ändern, dass eine neuerliche Prüfung erforderlich werde. Von
einer vorsorglichen Aufhebung (der Parkplätze) könne aufgrund dieser
Einflussmöglichkeiten nicht gesprochen werden (act. G 2 S. 26). Diesen Feststellungen
ist insofern zuzustimmen, als eine Verkehrsberuhigung im Gebiet um den Marktplatz -
als verbindlicher Initiativ-Auftrag und Richtplan-Vorgabe (vgl. vorstehende E. 3.2) - in
der Sache nicht vom Bestehen eines konkreten Projekts für die Neugestaltung des
Gebietes abhängig ist und sich im Wesentlichen unabhängig von letzterem realisieren
lässt. Der Umstand, dass die Neugestaltung von den Stimmberechtigten am 8. März
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2015 verworfen wurde und dementsprechend Planungsanpassungen erforderlich
werden, vermag daher den Entscheid betreffend Parkplatzaufhebung nicht zu
beeinflussen. Dies gilt auch für die von den Beschwerdeführerinnen 6 und 7 angeführte
Unsicherheit, ob die Neugestaltung des Marktplatzes bei einem neuerlichen Anlauf der
Behörden „durchkommt“ (act. G 29 [B 2016/91 f.] S. 6 Ziff. 8 f.). Mit der
Parkplatzaufhebung wird m.a.W. - entgegen der Auffassung der
Beschwerdeführerinnen 4 und 5 (vgl. act. G 8 [B 2016/89 f.] S. 7 lit. f) - keine
Neugestaltung von Marktplatz, Bohl und Blumenmarkt angestrebt, sondern wie
erwähnt eine Verkehrsberuhigung. Eine Verletzung der Koordinationspflicht im Sinn von
Art. 25a RPG ist somit auch hier nicht ersichtlich. Der durch den vorinstanzlichen
Entscheid bestätigte Beschluss (Parkplatzaufhebung) beinhaltet sodann mit
hinreichender Klarheit auch dessen Vollstreckung, wobei die Beschwerdegegnerin
allfällig erforderliche Verkehrsanordnungen verfügen und hiergegen der
Rechtsmittelweg offenstehen wird. Eine unzulässige Zweiteilung des Verfahrens
resultiert hieraus entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerinnen 4 und 5 (act. G
8 [B 206/89 f.] S. 8 lit. h) nicht, zumal mit dem Beschluss vom 17. Dezember 2013 wie
dargelegt keine Feststellungsverfügung erlassen wurde. Allfällige künftige Änderungen
der Zufahrtsregelung und die künftige Gestaltung des Marktes tangieren den
Gegenstand dieses Verfahrens nicht.
5.3.
5.3.1. Zum Einwand, dass für eine Parkplatzaufhebung von der Beschwerdegegnerin
gleichzeitiger Ersatz versprochen worden sei, räumt die Vorinstanz ein,
Medienmitteilungen (vom 26. Juni und 24. September 2013) würden zwar den Schluss
zulassen, dass der Stadtrat die Aufhebung nur mit der Schaffung von Ersatz habe
bewerkstelligen wollen. Der einzelne Bürger könne jedoch aus solchen Mitteilungen
keine individuellen Rechtsansprüche herleiten, zumal mit der Initiative „Für einen
autofreien Marktplatz“ bereits ein parlamentarischer Auftrag vorgelegen habe, der den
Ersatz der Parkplätze nicht zur Bedingung von deren Aufhebung gemacht habe. Es
habe damit gerechnet werden müssen, dass die Aufhebung auch ohne Ersatz erfolgen
könne. Im Übrigen würden von keiner Seite nachteilige Dispositionen dargetan, die
aufgrund der Informationen des Stadtrates gemacht worden seien und nicht ohne
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Weiteres rückgängig gemacht werden könnten. Demnach sei der Einwand unbegründet
(act. G 2 S. 29 [B 2016/86]).
5.3.2. Der in Art. 9 BV verankerte Grundsatz von Treu und Glauben verleiht einer
Person Anspruch auf Schutz eines objektiv berechtigten Vertrauens in behördliche
Zusicherungen oder sonstiges, bestimmte Erwartungen begründendes Vertrauen der
Behörde (BGE 131 II 627, E. 6.1 mit Hinweisen). Äusserungen im Verkehr zwischen
Behörden und Privaten sind dabei zu interpretieren, wie die jeweils andere Seite sie
nach Treu und Glauben verstehen durfte. Die blosse Untätigkeit einer Behörde vermag
in aller Regel keinen Vertrauenstatbestand zu schaffen (BGE 132 II 21, E. 8.1, mit
Hinweisen). Ob die Behörde infolge Untätigkeit ausnahmsweise einen solchen
geschaffen hat, bestimmt sich grundsätzlich danach, ob ihr Stillschweigen bei
objektiver Betrachtungsweise geeignet war, beim Beschwerdeführer eine
entsprechende Erwartung zu wecken (BGE 132 II 21 E. 2.2; BGer 2C_350/2011 vom
17. Oktober 2011, E. 2.4). Im Beschluss vom 17. Dezember 2013 war festgehalten
worden, dass die Parkplätze nicht ersatzlos, sondern nach Möglichkeit mit Ersatz
innerhalb eines vertretbaren Einzugsgebietes aufgehoben werden sollten. Konkrete
Ersatzmöglichkeiten bestünden derzeit mit zwei privaten Parkhausprojekten in der
Innenstadt. Die Realisierung der Parkhausprojekte sei aber von weiteren Faktoren
abhängig, die nicht im Einfluss der Beschwerdegegnerin lägen (act. G 10/29e/1 E. 1.5
und 1.8; vgl. auch Bericht des Stadtrates zum Initiativbegehren „Für einen autofreien
Marktplatz“, E. 4.1 am Schluss). Hieraus lässt sich offensichtlich keine
Vertrauensgrundlage im Sinn der erwähnten Rechtsprechung bzw. ein bindendes
„Versprechen“ (vgl. act. G 9 [B 2016/87] S. 20) ableiten.
5.4.
5.4.1. Der Strassenanstösser kann gegen Verkehrsanordnungen, die die
bestimmungsgemässe Nutzung seines Grundeigentums weder verunmöglichen noch in
unzumutbarer Weise erschweren, aus der Eigentumsgarantie (Art. 26 Abs. 1 der
Bundesverfassung, BV; SR 101) nichts zu seinen Gunsten ableiten. Ein Schutz aus der
Eigentumsgarantie vor Änderungen des Verkehrsregimes besteht m.a.W. nur insofern,
als eine Erschwerung der bestimmungsgemässen Nutzung des Grundeigentums für
den Betroffenen nicht zumutbar ist bzw. die bestimmungsgemässe Nutzung seines
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Grundeigentums faktisch verunmöglicht wird (BGE 131 I 12 E. 1.3.3). Sodann kann
durch Verkehrsanordnungen die Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) tangiert sein, wenn dem
Anstösser (bzw. dessen Kundschaft) die Zufahrt zu seiner Liegenschaft erheblich
erschwert wird (vgl. BGer 2A.23/2006 vom 23. Mai 2006, E. 2.2 mit Hinweisen).
5.4.2. Im angefochtenen Entscheid hielt die Vorinstanz fest, aus einem Bericht des
Tiefbauamtes der Stadt Zürich, wonach ein oberirdischer Parkplatz an zentraler Lage in
Zürich den Ladengeschäften einen Jahresumsatz von bis zu 700‘000 Franken bringe,
könne nicht abgeleitet werden, dass die Ladengeschäfte im Bereich des Marktplatzes
nach der Parkplatzaufhebung wirtschaftliche Nachteile hätten, geschweige denn in der
genannten Grössenordnung. Es sei dort jedenfalls nicht geklärt worden, wie die
Parkplatzbenutzer ohne den fraglichen Parkplatz vorgegangen wären (act. G 2
[B 2016/86] S. 23). Die Beschwerdeführenden 2 bis 5 wenden gegen diese
Beweiswürdigung ein, dass die Vorinstanz zusätzliche Abklärungen hätte veranlassen
müssen, wenn sie den Bericht des Tiefbauamtes als unklar erachtet habe. Zumindest
wären beim Tiefbauamt der Stadt Zürich Erläuterungsfragen zu stellen gewesen. Der
Sachverhalt sei ungenügend festgestellt worden (act. G 9 [B 2016/87] S. 17, G 8
[B 2016/89f.] S. 10 f.). Diesbezüglich ist festzuhalten, dass die Vorinstanz
nachvollziehbare Gründe nannte, aus welchen sie auf den erwähnten Bericht nicht
abstellte. So vermerkte der fragliche Bericht (Stadt Zürich/Tiefbaubauamt,
Schlussbericht vom April 2011 „Förderung der städtischen Standortattraktivität durch
effizienten und finanzierbaren Verkehr, Teil 1: Wirtschaftliche Bedeutung von
Parkplätzen in der Stadt Zürich) selbst, dass Umsatz-Durchschnittswerte pro
Oberflächenparkplatz für die Diskussion über den Abbau von Parkplätzen wenig
aussagekräftig seien (S. 82). Durch eine Verlagerung von Oberflächen-Parkplätzen zu
Parkhaus-Plätzen gehe (falls überhaupt) deutlich weniger Umsatz verloren, als „rein
numerisch“ zu erwarten wäre (S. 85). Die Vorinstanz stellte bei diesen Gegebenheiten
die Aussagekraft des Berichts für die hier zu klärenden Fragen zu Recht in Abrede. Ein
sinnvoller Bedarf zu weiterer Abklärung des Beweiswerts des Berichts bzw. der
mutmasslichen (kausal auf die Parkplatzaufhebung zurückzuführenden)
Umsatzeinbusse der betroffenen Geschäfte ist für die vorliegenden Verfahren nicht
erkennbar.
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5.4.3. Eine solche Abklärung drängte sich zudem auch von der Sache her nicht auf,
denn wie sich aus den diesbezüglich unbestritten gebliebenen vorinstanzlichen
Darlegungen (vorstehende E. 4.2.3 und act. G 16 S. 6 Ziff. 5 [B 2016/86]) ergibt,
befinden sich im Bereich der 51 aufzuhebenden Parkplätze in einer Gehdistanz von
200-500m rund 1930 Parkplätze (oberirdisch und in Parkhäusern). Mit Blick auf das
zwischenzeitlich rechtskräftig bewilligte Projekt Parkgarage Unterer Graben (UG) mit
100 Plätzen ist mit der Beschwerdegegnerin (act. G 24 [B 2016/86]) festzuhalten, dass
auch ohne die im Projekt Parkgarage Schibenertor vorgesehenen 128 öffentlich
zugänglichen Parkplätze genügend öffentliche Parkplätze in nächster Umgebung der
Standorte der Beschwerdeführer zur Verfügung stehen. Für die von den
Beschwerdeführenden 2 und 3 (B 2016/87) beantragte Verfahrenssistierung bis zur
Realisierung der Parkgarage Schibenertor würde es dementsprechend an einem Anlass
mangeln. Als Folge davon fehlt es - entgegen der Beschwerdeführerinnen 6 und 7 (act.
G 7 [B 2016/91 f.] S. 7 f.) - auch hier an einer Pflicht zur Koordination von
Parkgaragenbauten mit dem Verfahren betreffend Parkplatzaufhebung. Der
abschlägige Entscheid vom 31. August 2016 betreffend das Baugesuch für eine
Parkgarage unter dem Unionsgebäude/oberer Graben (act. G 18 [B 2016/91 f.]) bewirkt
angesichts der genügenden Anzahl öffentlicher Parkplätze im in Frage stehenden
Bereich ebenfalls keine veränderte Beurteilung. Auch wenn im vorinstanzlichen
Entscheid der geplante Neubau eines Parkhauses beim Unionsgebäude als
ergänzendes Argument („... und ist nach wie vor die Realisierung eines Parkhauses
Union möglich.“; act. G 2 S. 21) angeführt worden war, so geschah dies entgegen der
Auffassung der Beschwerdeführerinnen 6 und 7 (act. G 17 [B 2016/91 f.] S. 3 unten)
offensichtlich nicht in der Meinung, dass dieser geplante Neubau eine Voraussetzung
für die Parkplatzaufhebung bilde.
Im Weiteren versteht sich, dass die Entfernungen von den aufzuhebenden Parkplätzen
bzw. von den Liegenschaften der Beschwerdeführenden zu den Parkhäusern
unterschiedlich sind. Zum diesbezüglichen Einwand der Beschwerdeführerinnen 4 und
5 (act. G 8 [B 2016/89 f.]) S. 11 oben) ist festzuhalten, dass sich die Liegenschaft
Blumenbergplatz 1 in einer Entfernung von weniger als 300 m zu den Parkhäusern
Unterer Graben und Manor befindet. Die Gehstrecke von der Liegenschaft Neugasse 2
zu den Parkhäusern Burggraben und Manor liegt unter 300 m. Die
Beschwerdeführerinnen 4 und 5 machen zudem auch für den Weg zum Parkhaus
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Brühltor keine über 500 m liegende Wegstrecken geltend. Eine ungenügende
Sachverhaltsabklärung ist hier dementsprechend nicht erkennbar. Die erwähnte
Gehdistanz von und zu den Parkhäusern ist sodann entgegen der Auffassung der
Beschwerdeführerin 1 (act. G 7 S. 4 [B 2016/86]) auch für ältere Leute zumutbar.
Personen mit „Parkkarte für behinderte Personen“ und Personen, die sie
transportieren, können sodann Parkierungserleichterungen in Anspruch nehmen und
auch an mit Parkverboten signalisierten Stellen bzw. in Begegnungszonen während
einer gewissen Zeit ihr Fahrzeug abstellen (vgl. Art. 20a Abs. 1 VRV).
5.4.4. Soweit durch die Parkplatzaufhebung überhaupt eine Erschwerung der
bestimmungsgemässen gewerblichen Nutzung der Liegenschaften um den Marktplatz
resultiert, kann diese angesichts der vorhandenen, in Gehdistanz erreichbaren
Parkplatzinfrastruktur und der aus der Verkehrsverminderung resultierenden Vorteile
nicht als unzumutbar gelten. Die durch die Parkplatzaufhebung bewirkte Vergrösserung
der Fussgängerfläche und die reibungslosere Abwicklung des öffentlichen Verkehrs
durch die Verminderung des Suchverkehrs hat eine Stärkung des Zentrums zur Folge,
welche sich über kurz oder lang auch für die Anstösser/Gewerbetreibenden in diesem
Bereich positiv auswirken dürfte. Von einem Eingriff in die Eigentumsgarantie oder die
Wirtschaftsfreiheit, wie sie die Beschwerdeführenden 2 und 3 rügen (act. G 9
[B 2016/87] S. 20 f.), kann unter diesen Umständen nicht ausgegangen werden, zumal
sich aus der Wirtschaftsfreiheit kein Anspruch auf Beibehaltung einer bestehenden
Parkordnung geltend machen lässt (R. Schaffhauser, Grundriss des schweizerischen
Strassenverkehrsrechts, Bd. I, 2002, Rz. 86 f.). Auch lässt sich aus ihr kein Schutz vor
Konkurrenz ableiten (vgl. BGE 123 II 376 E. 5). Konkret fehlt es an einem (verpönten)
staatlichen Eingriff in den Wettbewerb bzw. an einer Bevorzugung von Einkaufszentren
an der Peripherie gegenüber solchen in der Innenstadt schon insofern, als die
Verkehrsberuhigung in der Einkaufszone - mit einer Vergrösserung des
Fussgängerbereichs für die Kunden und gleichzeitigem Kapazitätsausbau des
öffentlichen Verkehrs - die Zentrumsattraktivität gerade erhöhen soll. Für einen Einkauf
mit dem Auto stehen um die Altstadt wie dargelegt mehrere Parkhäuser zur Verfügung.
Überdies bleiben wie dargelegt die Zufahrt für die Berechtigte und Taxis sowie die
Haltemöglichkeit zum Ein- und Aussteigen bzw. zum Ein- und Ausladen gewährleistet
(vgl. vorstehende E. 5.1.2 zweiter Absatz und E. 5.4.3).
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 26/27
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St.Galler Gerichte
Eine Vereinbarkeit mit den Zielen des Raumplanungsgesetzes (vgl. Art. 1 und 3 RPG;
SR 700) ist - entgegen der offenbaren Auffassung der Beschwerdeführenden 2 und 3
(act. G 9 [B 2016/87] S. 17) - ebenfalls nicht in Frage gestellt, zumal eine Verwendung
von Boden als Parkierungsfläche nicht als haushälterischer bezeichnet werden kann als
eine Verwendung zur Stärkung eines Zentrums. Nachdem in nächster Nähe der
aufzuhebenden Parkplätze wie dargelegt eine grosse Anzahl Parkplätze verfügbar sind,
vermag auch der mit Hinweis auf Art. 71 f. des Baugesetzes (BauG, sGS 731.1; in der
bis 30. September 2017 gültig gewesenen Fassung) und Art. 19 und 22 RPG erfolgte
Einwand einer zu geringen Parkplatzanzahl und unzureichenden Erschliessung (act. G 9
[B 2016/87] S. 17-19) kein überzeugendes Argument gegen die Parkplatzaufhebung zu
liefern. Dies umso weniger, als private Liegenschaftseigentümer für die von ihnen
selbst zur Verfügung zu stellenden Parkplätze (Art. 71 f. BauG) nicht öffentlichen Grund
beanspruchen können.
6.
6.1. Im Sinn der vorstehenden Erwägungen sind die Beschwerden abzuweisen, soweit
darauf einzutreten ist. In Streitigkeiten hat jener Beteiligte die Kosten zu tragen, dessen
Begehren ganz oder teilweise abgewiesen werden (Art. 95 Abs. 1 VRP). Die amtlichen
Kosten des Beschwerdeverfahrens gehen somit vollständig zulasten der
Beschwerdeführenden. Eine Entscheidgebühr von CHF 6'000 erscheint angemessen
(Art. 7 Ziff. 222 der Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Die Beschwerdeführenden
1 (B 2016/86) sowie 4 bis 7 (B 2016/89-92) haben hiervon je 1/6 zu tragen. Die
Beschwerdeführenden 2 und 3 (B 2016/87) haben zusammen 1/6 der Gebühr zu
übernehmen. Der jeweils von ihnen geleistete Kostenvorschuss von je CHF 1‘000 ist zu
verrechnen.
6.2. Bei diesem Verfahrensausgang besteht kein Anspruch der Beschwerdeführenden
auf ausseramtliche Entschädigung. Die Beschwerdegegnerin hat praxisgemäss keinen
Anspruch auf ausseramtliche Entschädigung (Art. 98bis VRP; Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz.
829 ff.). Ihr Antrag (act. G 16 [B 2016/86]) ist daher abzuweisen.