Decision ID: 9f1687f4-4ee5-5a8a-ad63-21a7ede6bd18
Year: 2013
Language: de
Court: SG_VG
Chamber: SG_VG_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

hat das Verwaltungsgericht festgestellt:
A./ Die Grundstücke Nrn. 001 und 000, Grundbuch Gams, liegen nach dem
Teilzonenplan der Gemeinde Gams vom 11. Juli 2008 überwiegend in der
Landwirtschaftszone. Der östliche, im vorliegenden Zusammenhang nicht
interessierende Teil des Grundstücks Nr. 000 ist dem übrigen Gemeindegebiet
zugewiesen. Diese Zonierung galt bereits unter dem Landwirtschaftszonenplan der
Gemeinde Gams vom 26. Januar 1984.
Die Grundstücke grenzen im Norden an das Grundstück Nr. 002 des
Simmiunternehmens Gams-Grabs (Gewässerparzelle mit beidseitiger Strasse). Sie
befinden sich auf dem Schuttkegel der heute meliorierten Simmi. Das gewachsene
Terrain wies mehrere Mulden und sonstige Unebenheiten auf, die von früheren
Überschwemmungen der Simmi und alten, vor Verbauung dieses Gewässers
bestehenden Bachläufen stammen. An der im Zuge der Gewässerkorrektur erstellten
Strasse entlang der Simmi wurde zudem eine steile Böschung geschaffen.
Die landwirtschaftliche Nutzung der beiden Grundstücke erfolgt heute durch A.B.,
welcher Eigentümer des Grundstücks Nr. 001 ist und das Grundstück Nr. 000
gepachtet hat. Das Grundstück Nr. 001 hat er im Jahr 2006 von seinem Vater E.B.,
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übernommen. Auch dieser war bereits Pächter des Grundstücks Nr. 000. Das
Grundstück Nr. 000 steht zu je einem Drittel im Miteigentum von C.D., G.H. und I.K.
B./ Im November 2001 liess die X.Y. AG, Transporte und Baggerunternehmen, beim
Planungsamt (heute: Amt für Raumentwicklung und Geoinformation, abgekürzt AREG)
um die Vorprüfung einer flächendeckenden Geländeauffüllung von 6'000 bis 7'000 m
zum Zweck der Erleichterung der maschinellen landwirtschaftlichen
Bodenbewirtschaftung und der Bodenverbesserung auf den Grundstücken Nrn. 001
und 000 ersuchen. Im Rahmen der Vorprüfung fanden zwei Augenscheine statt, und
das AREG stellte schliesslich seine Zustimmung zu einer Auffüllung in reduziertem
Umfang und unter Auflagen in Aussicht. Ausbedungen wurden die Einhaltung eines
Gewässerabstandes zur Simmi von 10 Metern und die Verlängerung einer bestehenden
Hecke um 20 Meter.
Das AREG stimmte der Geländeauffüllung mit Verfügung vom 13. Mai 2002 im Umfang
von maximal 3'000 m mit inertem Aushubmaterial von Baustellen in der Umgebung
auf einer Fläche von 5'000 m unter diversen Bedingungen zu. Es erwog, die
Geländeauffüllung diene einer vereinfachten und maschinellen landwirtschaftlichen
Bewirtschaftung und es könne damit eine Bodenverbesserung erzielt werden, weshalb
das Vorhaben in der Landwirtschaftszone zonenkonform sei. Gestützt darauf erteilte
der Gemeinderat der Politischen Gemeinde Gams der X.Y. AG am 28. Mai 2002 die
Baubewilligung unter Auflagen und Bedingungen. Die Verfügung des AREG vom
13. Mai 2002 erklärte er zum integrierten Bestandteil der Baubewilligung. Unter
anderem verfügte der Gemeinderat, die Bauarbeiten müssten bis im Herbst 2003
beendet sein.
Am 22. Januar 2003 führte der Gemeinderat der politischen Gemeinde Gams im
Beisein von Vertretern des AREG und der X.Y. AG eine Baukontrolle durch. Die X.Y. AG
wurde dabei aufgefordert, der Einhaltung der Baubewilligung grösste Aufmerksamkeit
zu schenken.
18. März 2003 stellte das Bauamt der politischen Gemeinde Gams fest, dass das
Gelände über den in den Plänen bewilligten Perimeter hinaus aufgefüllt worden war.
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Mit Schreiben vom 19. März 2003 forderte das Bauamt die X.Y. AG auf, den bewilligten
Zustand bis Ende März 2003 wiederherzustellen.
Am 10. November 2003 forderte der Gemeinderat der politischen Gemeinde Gams die
X.Y. AG auf, die Auffüllarbeiten zu beenden und die Schlussabnahme vorzubereiten.
Dazu sei unter anderem eine durch das beteiligte Ingenieurbüro zu erstellende
Erhebung des Ist-Zustandes der erfolgten Auffüllung einzureichen. Nach einer weiteren,
als letztmalig bezeichneten Aufforderung vom 19. Oktober 2004 liess die X.Y. AG am
21. Dezember 2004 den geforderten Bericht durch das Ingenieurbüro Q. AG einreichen.
Demnach betrug die Gesamtkubatur der Auffüllung ca. 8'800 m auf einer Fläche von
10'800 m . Der unterzeichnende Ingenieur brachte davon die bewilligte Menge von
3'000 m und ein als "Toleranz in der Schütthöhe" bezeichnetes Volumen von 25 cm
auf 10'800 m , entsprechend ca. 2'600 m , in Abzug. Die effektive Mehraufschüttung
bezifferte er folglich auf 3'200 m .
Am 21. Dezember 2004 verfügte der Gemeinderat der politischen Gemeinde Gams die
Wiederherstellung des bewilligten Zustandes. Dagegen erhob die X.Y. AG Rekurs beim
Baudepartement des Kantons St. Gallen. Nach einer vorläufigen Beurteilung durch das
Baudepartement widerrief der Gemeinderat der politischen Gemeinde Gams am
14. März 2005 die Wiederherstellungsverfügung und forderte die X.Y. AG auf, ein
nachträgliches Baugesuch einzureichen.
C./ Am 13. April 2005 ersuchte die X.Y. AG um nachträgliche Bewilligung der auf einer
Fläche von 10'800 m ausgeführten Geländeauffüllung von 8'800 m . Nachgesucht
wurde im Weiteren um Bewilligung des im Vergleich zur erteilten Baubewilligung von 10
auf 6 Meter verringerten Gewässerabstandes.
Auf Anweisung des Amtes für Umweltschutz (nachfolgend AfU) hin erstellte die X.Y. AG
am 26. Mai 2005 drei Baggerschlitze zur Bodenbegutachtung. Die beigezogene
Gutachterin stellte (im Beisein von X.Y.) im Wesentlichen fest, dass die
Auffüllmächtigkeit in diesen Bereichen zwischen 0,6 und 1,5 Meter beträgt. Das
Bodenmaterial und der Bodenaufbau seien jedoch nicht von guter Qualität, teilweise
sei das Material sehr feucht und verdichtet. Die Gutachterin stellte weiter fest, die vor
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der Auffüllung nicht besonders ertragsreichen Böden seien nur zum Teil verbessert
worden, im Vordergrund stehe die erleichterte Bewirtschaftung.
Am 15. Juli 2005 wurde unter der Leitung des AREG ein Augenschein durchgeführt.
Anwesend waren X.Y., sein Rechtsvertreter, E.B. sowie Vertreter der politischen
Gemeinde Gams, des AfU und des Landwirtschaftlichen Zentrums Salez.
Mit Verfügung vom 23. September 2005 verweigerte das AREG die Zustimmung zum
nachträglichen Baugesuch und forderte den Gemeinderat der politischen Gemeinde
Gams auf, die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes zu verfügen.
Am 28. Oktober 2005 verfügte der Gemeinderat der politischen Gemeinde Gams die
Abweisung des nachträglichen Baugesuchs vom 13. April 2005 und ordnete die
Wiederherstellung des mit Baubewilligung vom 28. Mai 2002 bewilligten Zustandes an.
Die Verfügung des AREG vom 23. September 2005 erklärte der Gemeinderat zum
integrierenden Bestandteil seiner Verfügung. Zur Wiederherstellung wurde der X.Y. AG
eine Frist bis 31. Mai 2006 angesetzt.
D./ Dagegen liess die X.Y. AG mit Eingabe vom 14. November 2005 und Ergänzung
vom 15. Dezember 2005 durch ihren Rechtsvertreter Rekurs bei der Regierung des
Kantons St. Gallen erheben.
Der Gemeinderat der politischen Gemeinde Gams und das AREG beantragten in der
Folge die Abweisung des Rekurses. E.B. liess am 6. Februar 2006 beantragen, der
Rekurs sei zu schützen. Zur Begründung führte er sinngemäss an, erst das realisierte
Aufschüttungsvolumen ermögliche ihm die maschinelle Bewirtschaftung der
Grundstücke. Die Eigentümerinnen des Grundstücks Nr. 000 liessen sich nicht
vernehmen.
Am 4. Mai 2006 führte das Baudepartement auf den Grundstücken einen Augenschein
durch. Daran nahmen u.a. X.Y., die damaligen Grundeigentümer sowie Vertreter des
Gemeinderates der politischen Gemeinde Gams und des AREG teil. Weiter war L.M.
vom Landwirtschaftlichen Zentrum Salez anwesend.
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Das Rekursverfahren blieb im Anschluss formlos sistiert, nachdem das
Verwaltungsgericht in einem ähnlich gelagerten Fall den Rekursentscheid der
Regierung aus Gründen der Verhältnismässigkeit teilweise aufgehoben und
entschieden hatte, auf den Rückbau der formell und materiell rechtswidrigen
Geländeauffüllung sei aus Gründen der Verhältnismässigkeit teilweise zu verzichten
(Entscheid B 2007/23 vom 12. September/15. Oktober 2007). Das Bundesgericht hiess
die vom Kanton St. Gallen und vom Bundesamt für Raumentwicklung gegen das Urteil
des Verwaltungsgerichts erhobenen Beschwerden mit Urteil vom 27. Mai 2008 gut und
verpflichtete den Grundeigentümer zum vollständigen Rückbau der widerrechtlich
vorgenommenen Auffüllungen (BGer 1C_397/2007 und 1C_427/2007).
Mit Schreiben vom 5. April 2012 zeigte das Baudepartement den Eigentümern der
Grundstücke Nrn. 001 und 000 die voraussichtliche Abweisung des Rekurses an und
gab ihnen Gelegenheit, sich im Hinblick auf eine allfällige Duldungsverpflichtung
betreffend den Rückbaumassnahmen zu äussern. Während die Eigentümerinnen des
Grundstücks Nr. 000 mit Schreiben vom 11. April 2012 ihr Einverständnis mitteilten,
erklärte A.B. am 16. April 2012, dass er keine Kenntnis vom pendenten Verfahren habe
und mit den Rückbaumassnahmen nicht einverstanden sei.
Mit Entscheid vom 3. April und 1. Mai 2012 wies die Regierung des Kantons St. Gallen
den Rekurs ab. Begründet wurde der Entscheid insbesondere mit der fehlenden
Zonenkonformität der Geländeauffüllung. Die weitergehende Auffüllung sei weder für
eine hinreichende Bewirtschaftung erforderlich, noch ergebe sich im Vergleich zur
bewilligten Auffüllung eine wesentliche Ertragssteigerung. Für die Wiederherstellung
des rechtmässigen Zustandes wurde der X.Y. AG eine Frist von sechs Monaten ab
Rechtskraft des Entscheides angesetzt.
E./ Mit Eingabe ihres Rechtsvertreters vom 15. Mai 2012 und Ergänzung vom 26. Juni
2012 erhob die X.Y. AG (nachfolgend Beschwerdeführerin) Beschwerde beim
Verwaltungsgericht. Sie lässt die Aufhebung des Rekursentscheids und die Bewilligung
des Baugesuchs vom 13. April 2005 beantragen; eventuell sei die Streitsache an die
Vorinstanzen zurückzuweisen. Als Eventualantrag wird um Verzicht auf die
Wiederherstellung ersucht; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge.
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In der Vernehmlassung vom 11. Juli 2012 beantragt das Baudepartement im Namen
der Regierung des Kantons St. Gallen (nachfolgend Vorinstanz) die Abweisung der
Beschwerde. Die politische Gemeinde Gams, A.B., die Miteigentümerinnen des
Grundstücks Nr. 000 und E.B. liessen sich nicht vernehmen.
Mit Schreiben vom 20. September 2012 nahm der Rechtsvertreter der
Beschwerdeführerin zur Vernehmlassung der Vorinstanz ergänzend Stellung.
Auf die Begründungen der Verfahrensbeteiligten sowie die Ausführungen im
angefochtenen
Entscheid wird, soweit erforderlich, in den nachstehenden Erwägungen eingegangen.

Darüber wird in Erwägung gezogen:
1. (...).
2. Die Beschwerdeführerin beantragt die Durchführung eines Augenscheins und die
Einholung einer Expertise bzw. einer Amtsauskunft und Zeugenaussagen insbesondere
bezüglich der heutigen Gelände- und Bewirtschaftungsverhältnisse und der
betrieblichen Situation der Beschwerdeführerin.
2.1. Zum beantragten Augenschein ist folgendes festzuhalten: Ein Augenschein ist die
unmittelbare sinnliche Wahrnehmung von Tatsachen durch die entscheidende Instanz
und dient dem besseren Verständnis des Sachverhalts. Ob ein Augenschein
durchzuführen ist, liegt im pflichtgemässen Ermessen der urteilenden Instanz (Cavelti/
Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, 2. Aufl., St. Gallen 2003,
Rz. 966).
Umstritten ist in erster Linie, ob die vorgenommene Geländeauffüllung rechtmässig ist
und daher nachträglich bewilligt werden kann. Dabei handelt es sich um eine reine
Rechtsfrage, die sich abstrakt aufgrund der Verfahrensakten beurteilen lässt. Dies gilt
umso mehr, als bereits mehrere Augenscheine durchgeführt wurden und die Situation
vor und nach erfolgter Geländeanpassung durch Fotoaufnahmen und Geländeschnitte
aktenmässig umfangreich belegt ist. Nicht von entscheidender Bedeutung ist weiter die
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heutige Ertragsfähigkeit des Bodens (siehe E. 2.2. und 4.3.3.). Da sich auch die Frage
der Verhältnismässigkeit eines allfälligen Rückbaus konkret abstrakt beurteilt (siehe
E. 5.), wird auf die Durchführung des beantragten Augenscheins verzichtet.
2.2. Die Beschwerdeführerin will durch anzuhörende Zeugen und einzuholende
Amtsauskünfte nachweisen, dass die Bodenqualität heute ausgezeichnet sei, eine
überdurchschnittliche Ertragssteigerung habe herbeigeführt werden können, und die
Geländeauffüllung daher rechtmässig sei. Dass der Ertrag durch die eigenmächtig
vorgenommene Materialeinbringung gesteigert werden konnte, ist offensichtlich.
Entscheidend ist jedoch, dass die Aufschüttung nicht - wie die Beschwerdeführerin
heute geltend machen will - zur Schaffung eines maximal ertragreichen Bodens
bewilligt wurde, sondern lediglich eine gewisse Bewirtschaftungserleichterung für die
Graswirtschaft bezweckt wurde (siehe E. 4.3.3.). Es ist ferner nicht auszumachen,
inwiefern die über den heutigen Zustand angebotenen Beweismittel hinsichtlich der -
wie geltend gemacht wird - zu diesem Zweck ungenügenden ursprünglich bewilligten
Aufschüttung zu neuen Erkenntnissen führen könnten. Auf die Abnahme der
angebotenen Beweise wird verzichtet.
3. Die Beschwerdeführerin rügt die Verletzung des rechtlichen Gehörs. Die Vorinstanz
habe ihr weder Gelegenheit gegeben, sich zum Schreiben vom 5. April 2012 noch zur
Antwort von A.B. vom 16. April 2012 betreffend der allfälligen Duldungsverpflichtung
vernehmen zu lassen. Indem sich die Vorinstanz in ihrem Entscheid ausdrücklich auf
den Inhalt dieser Schreiben berufe, habe sie den beschwerdeführerischen
Gehörsanspruch verletzt.
3.1. Gemäss Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung (SR 101) haben die Parteien
Anspruch auf rechtliches Gehör. Der Betroffene hat das Recht, sich vor Erlass eines in
seine Rechtsstellung eingreifenden Entscheids zur Sache zu äussern. Dazu gehört
insbesondere das Recht, Einsicht in die Akten zu nehmen, mit erheblichen
Beweisanträgen gehört zu werden und an der Erhebung wesentlicher Beweise
entweder mitzuwirken oder sich zumindest zum Beweisergebnis zu äussern. Zu den
Mitwirkungsrechten bei der Beweiserhebung zählt insbesondere auch der Anspruch,
sich zu Äusserungen der anderen Verfahrensbeteiligten vernehmen zu lassen (vgl.
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Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl., Zürich/St. Gallen 2010,
Rz. 1686).
3.2. Der Gehörsanspruch ist formeller Natur. Wird eine Verletzung des Anspruchs
festgestellt, muss der angefochtene Hoheitsakt grundsätzlich aufgehoben werden ohne
Rücksicht darauf, ob die Anhörung für den Ausgang des Verfahrens relevant ist, das
heisst die Behörde zu einer Änderung des Entscheids veranlassen wird oder nicht
(Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz. 1709; BGE 137 I 195 E. 2.2 mit Hinweis).
3.2.1. Eine nicht besonders schwerwiegende Verletzung kann jedoch geheilt werden,
wenn der Betroffene die Möglichkeit erhält, sich vor einer Beschwerdeinstanz zu
äussern, die sowohl den Sachverhalt als auch die Rechtslage mit mindestens gleicher
Kognition wie die Vorinstanz prüfen kann (G. Steinmann, in: St. Galler Kommentar, 2.
Auflage, Zürich/St. Gallen 2008, N 32 f. zu Art. 29 BV). So ist die Verweigerung des
rechtlichen Gehörs oder die Verletzung der Begründungspflicht durch die
erstentscheidende Behörde regelmässig im Rekursverfahren heilbar, da die
Rekursbehörden mit umfassender Kognition entscheiden (Art. 46 VRP). Demgegenüber
ist das Verwaltungsgericht grundsätzlich nur zur Rechtskontrolle befugt (Art. 61 VRP;
Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 731 f.).
3.2.2. Die Heilung soll gleichwohl die Ausnahme bleiben, weil dem Betroffenen damit
eine Instanz verloren gehen kann. Die Gehörsverletzung kann aber selbst bei einer
schwerwiegenden Verletzung geheilt werden, wenn und soweit die Rückweisung der
Sache an die Vorinstanz zu einem formalistischen Leerlauf und damit zu unnötigen
Verzögerungen führen würde, die mit dem (der Anhörung gleichgestellten) Interesse der
betroffenen Partei an einer beförderlichen Beurteilung der Sache nicht zu vereinbaren
wären. Auch in diesem Fall muss die Rechtsmittelinstanz aber über die gleiche
Kognition wie die Vorinstanz verfügen (Kiener/Rütsche/Kuhn, Öffentliches
Verfahrensrecht, Zürich/St. Gallen 2012, N 266; BGE 133 I 201 E. 2.2; BGE 132 V 387
E. 5.1 mit Hinweis).
3.3. Die Vorinstanz hat die Grundeigentümer der Grundstücke Nr. 001 und 000 mit
Schreiben vom 5. April 2012 aufgefordert, sich zu einer allfälligen Verpflichtung, die
Rückbaumassnahmen zu dulden, zu äussern. A.B. zeigte sich hiernach im Schreiben
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vom 16. April 2012 nicht nur ablehnend gegenüber der von der Vorinstanz in Betracht
gezogenen Anordnung der Wiederherstellung. Er machte darüber hinaus Ausführungen
zur Notwendigkeit der vorgenommenen Auffüllungen und zur aus seiner Sicht nicht
gegebenen Verhältnismässigkeit eines Rückbaus. Er setzte sich mithin mit den
zentralen Fragen des vorliegenden Rechtsstreits auseinander. Die Vorinstanz hätte den
Inhalt dieses Schreibens der Beschwerdeführerin daher zur Kenntnis bringen müssen.
Die Ausführungen von A.B. betreffen Aspekte der Zonenkonformität der
Geländeauffüllung sowie die Verhältnismässigkeit der Wiederherstellung des
rechtmässigen Zustandes. Dabei handelt es sich um Rechtsfragen, welche das
Verwaltungsgericht mit voller Kognition überprüft (Art. 61 VRP). Die Unterlassung der
Vorinstanz hat daher - zumal sie nicht besonders schwer wiegt, A.B. in seiner Eingabe
in etwa die Position der Beschwerdeführerin vertritt und nichts für diese Nachteiliges
geltend gemacht hat, sich die Beschwerdeführerin zum Inhalt des Schreibens in der
Beschwerdeergänzung geäussert hat und eine Rückweisung an die Vorinstanz lediglich
zu einem formalistischen Leerlauf verkäme und das ohnehin schon mehrjährige
Verfahren nur noch unnötig weiter verzögert würde - als im Beschwerdeverfahren
geheilt zu gelten.
4. Nach Ansicht der Beschwerdeführerin ist die ausgeführte Geländeauffüllung als
zonenkonform nachträglich zu bewilligen.
4.1. Gemäss Art. 22 Abs. 1 des Bundesgesetzes über die Raumplanung (SR 700,
abgekürzt RPG) dürfen Bauten und Anlagen nur mit behördlicher Bewilligung errichtet
oder geändert werden. Vorliegend handelt es sich um ein bewilligungspflichtiges
Bauvorhaben, da die zusätzliche Aufschüttung mit mehreren tausend Kubikmetern
Material sowohl das Gelände erheblich verändert als auch die Umwelt zu
beeinträchtigen vermag (vgl. B. Heer, St. Gallisches Bau- und Planungsrecht, Bern
2003, Rz. 855 f.; BGer 1C_414/2007 vom 22. Februar 2008 E. 2.2.1 und 2.2.2).
Da für die zusätzliche Geländeaufschüttung keine Baubewilligung vorliegt, ist die
Aufschüttung zumindest in formeller Hinsicht rechtswidrig. Vor dem Erlass einer
Abbruch- resp. Wiederherstellungsverfügung ist regelmässig zu prüfen, ob aufgrund
des geltenden materiellen Baupolizeirechts nachträglich eine ordentliche
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Baubewilligung oder eine Ausnahmebewilligung erteilt werden kann. Diese
Überprüfung hat in einem nachträglichen Baubewilligungsverfahren zu erfolgen (Heer,
a.a.O., Rz. 1206 ff.)
4.2. Nach Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG setzt die Erteilung einer Bewilligung voraus, dass die
Bauten und Anlagen dem Zweck der jeweiligen Nutzungszone entsprechen.
Landwirtschaftszonen umfassen nach Art. 16 Abs. 1 RPG Land, das sich für die
landwirtschaftliche Bewirtschaftung oder den produzierenden Gartenbau eignet und
zur Erfüllung der verschiedenen Aufgaben der Landwirtschaft benötigt wird (lit. a) oder
im Gesamtinteresse landwirtschaftlich bewirtschaftet werden soll (lit. b). Bauten und
Anlagen, die zur landwirtschaftlichen Bewirtschaftung oder für den produzierenden
Gartenbau nötig sind, sind gemäss Art. 16a Abs. 1 RPG in der Landwirtschaftszone
zonenkonform (vgl. auch Art. 34 Abs. 1 der Raumplanungsverordnung, SR 700.1,
abgekürzt RPV).
Nach Art. 34 Abs. 4 lit. a RPV darf die Bewilligung nur erteilt werden, wenn die Baute
oder Anlage, so auch die bewilligungspflichtige Veränderung eines Geländeverlaufs, für
die in Frage stehende Bewirtschaftung nötig ist. Die Anlage muss nicht nach
subjektiven, sondern nach objektiven Gesichtspunkten betrieblich notwendig sein.
Sodann darf sie nicht überdimensioniert sein. Bezugspunkt der Beurteilung bildet die in
Frage stehende landwirtschaftliche oder gartenbauliche Nutzung (Waldmann/Hänni,
Kommentar zum Raumplanungsgesetz, Bern 2006, N 21 f. zu Art. 16a RPG mit
Hinweisen). Weiter ist nicht jede Bewirtschaftungserleichterung ausreichend, um als
nötig im Sinn von Art. 16a Abs. 1 RPG zu gelten. Art. 34 Abs. 4 lit. a RPV räumt
Eigentümern von Boden in der Landwirtschaftszone keinen Anspruch darauf ein, die
maschinelle Bewirtschaftung der landwirtschaftlich genutzten Flächen mittels
bewilligungspflichtigen Terrainveränderungen immer und überall bestmöglich zu
optimieren. Es ist im Einzelfall zu prüfen, ob die Geländeanpassungen für die in Frage
stehende Bewirtschaftung nötig und nicht überdimensioniert sind (VerwGE B 2007/23
vom 12. September/15. Oktober 2007, abrufbar unter www.gerichte.sg.ch).
Nach der Praxis des Baudepartements müssen die Auswirkungen einer
Geländeveränderung das Betriebsergebnis massgebend beeinflussen. Sodann bedingt
die Beurteilung der Notwendigkeit einer Bodenverbesserung eine sorgfältige Abklärung
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der Bodenqualität und erfordert daher in der Regel den Beizug eines
landwirtschaftlichen Experten (Baudepartement des Kantons St. Gallen, Juristische
Mitteilungen 2006/IV, Nr. 29).
Im Weiteren dürfen der Baute oder Anlage am vorgesehenen Standort keine
überwiegenden Interessen entgegenstehen und der Betrieb muss voraussichtlich
längerfristig bestehen können (Art. 34 Abs. 4 lit. b und c RPV). Lenkender Massstab der
Interessenabwägung bilden namentlich die Ziele und Grundsätze von Art. 1 und 3 RPG.
Mit raumplanerischen Massnahmen sollen unter anderem die natürlichen
Lebensgrundlagen geschützt, das soziale, wirtschaftliche und kulturelle Leben in den
einzelnen Landesteilen gefördert und die ausreichende Versorgungsbasis des Landes
gesichert werden. Dabei ist darauf zu achten, dass die Landschaft geschont wird, die
Landwirtschaft über genügend Flächen geeigneten Kulturlandes verfügt und naturnahe
Landschaften und Erholungsräume erhalten bleiben. Diesen Zielsetzungen dient auch
die Sicherung der Existenzfähigkeit landwirtschaftlicher Betriebe (VerwGE B 2007/9
vom 9. Mai 2007 E. 3.1.2., abrufbar unter www.gerichte.sg.ch, mit Hinweis auf BGer
1A.154/2002 vom 22. Januar 2003, in: ZBl 2004 S. 110).
4.3. Strittig ist, ob die vorgenommene Nivellierung des Geländes zur Verbesserung der
Ertragslage und zur Erleichterung der maschinellen Bewirtschaftung notwendig war.
4.3.1. Nach der Ansicht der Vorinstanz ist das zusätzlich zur bewilligten Auffüllung
eingebrachte Aushubmaterial für die in Frage stehende mechanisierte Grasnutzung
nicht notwendig, weil mit der zusätzlichen Auffüllung keine zwingend erforderliche
Verbesserung der Situation gegenüber der bewilligten Auffüllung einhergegangen sei.
Bereits die ursprünglich bewilligte Geländeveränderung von ca. 3'000 m habe eine
maschinelle Bewirtschaftung ermöglicht, indem einzelne Löcher und Gräben mit einem
Niveauunterschied von rund 2 Metern ausgeglichen worden seien und das Gelände so
nur noch an einigen wenigen Stellen grössere Unebenheiten aufgewiesen habe. Zu
diesem Befund seien sowohl die damaligen Bewilligungsbehörden als auch die
Beschwerdeführerin und der damalige Grundeigentümer resp. Bewirtschafter selbst
gelangt. Diese hätten mit der Reduktion der beantragten Schüttung von ca. 7'000 m
auf das letztlich bewilligte Mass von ca. 3'000 m anerkannt, dass auch damit die
angestrebte Verbesserung der maschinellen Bewirtschaftung zu erreichen sei. Mit der
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tatsächlich vorgenommenen Schüttung sei keine entscheidende Erleichterung der
Bewirtschaftung, aber auch keine wesentliche Ertragssteigerung zu erzielen gewesen.
Weder der frühere Bewirtschafter und Eigentümer E.B. noch sein Rechtsnachfolger
A.B. habe geltend gemacht, das Betriebsergebnis sei mit der zusätzlichen
Aufschüttung massgeblich beeinflusst worden, noch sei substanziiert belegt worden,
es lasse sich nun der doppelte und dreifache Ertrag erzielen.
4.3.2. Nach der gegenteiligen Auffassung der Beschwerdeführerin beruhen diese
Ausführungen der Vorinstanz auf einem falsch festgestellten Sachverhalt. Der heutige
Eigentümer und Bewirtschafter, A.B., sei von der Vorinstanz lediglich angefragt
worden, ob er mit einer allfälligen Duldungsverpflichtung einverstanden sei. Er habe nie
die Möglichkeit erhalten, zur Ertragssteigerung und zur Bewirtschaftungserleichterung
Stellung zu nehmen. Wenn sich die Vorinstanz darauf stütze, den Angaben von A.B.
könne nicht entnommen werden, inwiefern sich der Arbeitsaufwand zeitlich verringert
und inwieweit sich das Betriebsergebnis auch tatsächlich verbessert habe, so sei ihm
diese Frage gar nie gestellt worden.
Es sei im vorinstanzlichen Verfahren mehrfach, unter anderem anlässlich der beiden
Augenscheine, darauf hingewiesen worden, dass neu und zum ersten Mal eine
Bewirtschaftung mit gängigen Maschinen möglich sei. Dass im Vergleich zur Situation
vor der Auffüllung eine Ertragssteigerung habe herbeigeführt werden können, sei
ausgewiesen. Heute habe sich nämlich der aufgefüllte Boden mit dem Untergrund gut
verwachsen, sodass markante und massgebliche Ertragssteigerungen möglich
geworden seien.
Hingegen sei nicht ausgewiesen, dass eine Bewirtschaftung mit gängigen
landwirtschaftlichen Maschinen bereits mit dem bewilligten Aufschüttungsvolumen zu
erreichen gewesen wäre. Die entsprechende Darstellung der Vorinstanz sei
unzutreffend. Die nach wie vor steilen Terrainunterschiede hätten eine maschinelle
Bewirtschaftung weiterhin ausgeschlossen. Es sei lediglich bewilligt worden, einzelne
Löcher und steil abfallende Geländeunebenheiten auszugleichen. Damit hätten
weiterhin zahlreiche Löcher und steil abfallende Geländeunebenheiten bestanden,
namentlich im Bereich des Strassenbords und des Querprofils 2. Die Ausebnung auch
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dieser Unebenheiten sei Ziel der vorgenommenen Auffüllungen und für eine
landwirtschaftliche Bewirtschaftung unerlässlich gewesen.
4.3.3. Die Beschwerdeführerin bringt damit im Wesentlichen zum Ausdruck, dass die
zusätzliche Aufschüttung erforderlich für eine maschinelle Bewirtschaftung gewesen
sei. Dem ist entgegenzuhalten, dass bereits die ursprünglich bewilligte Aufschüttung
eine ausreichende maschinelle Bewirtschaftung gewährleistet hätte. Diese Begebenheit
hat die Beschwerdeführerin mit der Einreichung des Baugesuchs im Jahr 2002 selbst
zugestanden, indem sie damit einverstanden war, das beantragte Volumen der
Schüttung von 7'000 m auf 3'000 m zu reduzieren. Auch wenn davon auszugehen
wäre, dass einzelne Geländestellen nach der bewilligten Aufschüttung nur bedingt
maschinell bearbeitbar gewesen wären, so rechtfertigt dies nicht eigenmächtig
vorgenommene Aufschüttungen im erfolgten Umfang, welche zu einem weitestgehend
begradigten Gelände geführt haben.
E.B. und A.B. machten gegenüber der Vorinstanz geltend, im heutigen Zustand sei
erstmals eine maschinelle Bewirtschaftung möglich und es könne auch ein gewisser
Ertrag erzielt werden. Dabei vergleichen sie den ursprünglichen Zustand mit der
Situation nach der ohne Bewilligung vorgenommenen Aufschüttung. Neue relevante
Erkenntnisse, welche die Notwendigkeit der Aufschüttungen im erfolgten Umfang
belegen würden, ergeben sich aus diesen Angaben nicht, zumal das Gelände im
bewilligten Zustand gar nie landwirtschaftlich genutzt wurde, sondern direkt zur
Mehrauffüllung geschritten wurde.
Es muss somit davon ausgegangen werden, dass bereits die bewilligten
Geländeaufschüttungen eine verbesserte maschinelle Bewirtschaftung und
angemessene Erträge ermöglicht hätten, wie dies die Beschwerdeführerin und der
Beschwerdebeteiligte E.B. im ursprünglichen Baubewilligungsverfahren zugestanden
hatten. Die zusätzlichen, sogar das anfänglich von der Beschwerdeführerin geplante
Mass übersteigenden Aufschüttungen sind daher nicht zwingend erforderlich.
Die Tatsache allein, dass mit der nicht bewilligten Aufschüttung die maschinelle
Bewirtschaftung zusätzlich optimiert und der Ertrag gesteigert worden ist, hat nicht zur
Folge, dass eine Geländeauffüllung auf der hier in Frage stehenden kleinen Teilfläche
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des Landwirtschaftsbetriebs betriebsnotwendig und daher zonenkonform ist. Der
Beschwerdeführerin wurde rechtskräftig bewilligt, die gröbsten Hindernisse einer
maschinellen Bewirtschaftung zu beseitigen. Die verbleibenden Böschungen und
Unebenheiten sind hinzunehmen. Die nachträgliche Bewilligung unter dem Titel einer
Verbesserung der Bodenqualität scheidet aus, zumal kein Anspruch auf einen maximal
ertragreichen und eingeebneten Boden besteht.
4.3.4. Dazu kommt, dass gemäss Art. 34 Abs. 4 lit. b RPV Bauten und Anlagen in
Landwirtschaftszonen nur dann statthaft sind, wenn am vorgesehenen Standort keine
überwiegenden öffentlichen Interessen entgegenstehen. Dies erfordert eine
Interessenabwägung im Hinblick auf die in Art. 1 und 3 RPG festgelegten Ziele und
Grundsätze der Raumplanung. Diese verlangen insbesondere, die Landschaft zu
schonen. Naturnahe Landschaften sind zu erhalten, und Anlagen haben sich in die
Landschaft einzuordnen (Art. 3 Abs. 2 lit. b und d RPG; vgl. dazu auch Waldmann/
Hänni, a.a.O., N 25 f. zu Art. 16a RPG).
Vorliegend handelt es sich um eine charakteristische und naturnahe Landschaft, deren
Terrainverlauf geprägt ist durch Senken und Geländeeinschnitte, welche die Simmi vor
der Melioration geschaffen hat. Im Vorprüfungsverfahren wurde bereits vertieft geprüft,
inwieweit Terrainanpassungen unter Berücksichtigung der privaten und öffentlichen
Interessen zonenkonform bzw. bewilligungsfähig sind. Von der beantragten Schüttung
im Umfang von rund 7'000 m mit weitestgehender Begradigung des gesamten
Geländes wurden ausschliesslich punktuelle Auffüllungen im Umfang von rund
3'000 m als zonenkonform erachtet. Damit sollte sichergestellt werden, dass das
typische Gelände weiterhin erhalten bleibe. Das von der Bauherrschaft eingereichte
(reduzierte und bewilligte) Baugesuch berücksichtigte diese Empfehlungen
vollumfänglich.
Die effektiv ausgeführten Aufschüttungen gehen weit über das bewilligte Mass hinaus
und liegen sogar über dem eigenen ursprünglich geplanten Volumen. Senken und
Geländeeinschnitte wurden systematisch und über weite Bereiche aufgefüllt, so dass
genau jener ebene Geländeverlauf künstlich geschaffen wurde, welcher im
Vorprüfungsverfahren als mit den Zielen und Grundsätzen der Raumplanung
unvereinbar erachtet wurde. Die heutige Situation widerspricht dem öffentlichen
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Interesse am Erhalt der charakteristischen Landschaft, weshalb dem Bauvorhaben
öffentliche Interessen entgegenstehen. Dagegen vermögen die privaten Interessen an
einer möglichst einfachen Bewirtschaftung und einem erhöhten Ertrag nicht zu
überwiegen.
4.3.5. Zusammenfassend ergibt sich somit, dass die zusätzliche Auffüllung des
Geländes dem Zweck der Landwirtschaftszone nicht entspricht und dass dafür eine
ordentliche Baubewilligung nach Art. 22 Abs. 2 RPG zu Recht nicht erteilt worden ist.
Insoweit ist die Beschwerde abzuweisen.
4.4. Soweit die Beschwerdeführerin geltend machen will, die Geländeveränderung sei
standortgebunden, erweist sich die Beschwerde ebenfalls als unbegründet.
Nach Art. 24 Abs. 1 RPG können abweichend von Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG
Bewilligungen erteilt werden, Bauten und Anlagen zu errichten oder deren Zweck zu
ändern, wenn der Zweck der Bauten und Anlagen einen Standort ausserhalb der
Bauzonen erfordert (lit. a) und keine überwiegenden öffentlichen Interessen
entgegenstehen (lit. b). Nicht zonenkonforme Bauten und Anlagen sind erlaubt, wenn
sie standortgebunden sind. Das Erfordernis der Standortgebundenheit verlangt, dass
eine Baute oder Anlage auf eine bestimmte Lage ausserhalb der Bauzone angewiesen
ist. Ob dies zutrifft, beurteilt sich allein nach objektiven Massstäben, und es kann
weder auf die subjektiven Vorstellungen und Wünsche des Einzelnen noch auf die
persönliche Zweckmässigkeit oder Bequemlichkeit ankommen. Generell sind an die
Standortgebundenheit strenge Anforderungen zu stellen (Waldmann/Hänni, a.a.O., N 8
zu Art. 24 RPG mit Hinweisen auf die Rechtsprechung des Bundesgerichts).
Standortgebundenheit kann technischer oder betriebswirtschaftlicher Natur sein; sie
kann sich auch aus der Bodenbeschaffenheit ergeben (Heer, a.a.O., Rz. 426 mit
Hinweisen).
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung stimmt der Begriff der
Zonenkonformität bei landwirtschaftlichen Bauten und Anlagen im Wesentlichen mit
demjenigen der Standortgebundenheit im Sinn von Art. 24 Abs. 1 RPG überein
(BGE 125 II 281; 121 II 310). Es wurde bereits festgestellt, dass das Bauvorhaben dem
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Zweck der Landwirtschaftszone nicht entspricht. Folglich fällt die
Standortgebundenheit der Geländeveränderung ausser Betracht.
5. Strittig ist weiter, ob die Beschwerdeführerin zu Recht verpflichtet worden ist, den
rechtmässigen Zustand wiederherzustellen und das zusätzlich eingebrachte Material
wieder zu entfernen.
5.1. Das Raumplanungsrecht basiert auf dem Grundsatz der Trennung von Bau- und
Nichtbaugebiet. Nicht bewilligte bauliche Durchbrechungen dieses Prinzips sind
grundsätzlich rückgängig zu machen (vgl. BGE 111 Ib 213 E. 6c; BGer 1A.290/2004
vom 7. April 2005 E. 3.2).
5.1.1. Nach Art. 130 Abs. 2 BauG kann die zuständige Gemeindebehörde die
Entfernung oder die Änderung rechtswidrig ausgeführter Bauten und Anlagen sowie die
Wiederherstellung des früheren Zustands verfügen, wenn die Ausführung den
gesetzlichen Vorschriften oder den genehmigten Plänen nicht entspricht oder sonst ein
unrechtmässiger Zustand geschaffen wurde. Können Bauten und Anlagen aufgrund
materieller Rechtswidrigkeit auch nachträglich nicht bewilligt werden, folgt daraus noch
nicht notwendigerweise, dass sie beseitigt werden müssen. Es sind die allgemeinen
verfassungsrechtlichen Prinzipien des Bundesrechts zu beachten, insbesondere das
öffentliche Interesse und die Verhältnismässigkeit, welche in Art. 5 Abs. 2 BV
ausdrücklich verankert sind (vgl. BGE 132 II 21 E. 6; P. Hänni, Planungs-, Bau- und
besonderes Umweltrecht, Bern 2008, S. 344 ff.; Heer, a.a.O., Rz. 1210; VerwGE
B 2002/112 vom 24. April 2003 E. 4).
5.1.2. Vor dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit hält ein Grundrechtseingriff dann
stand, wenn er zur Erreichung des angestrebten Ziels geeignet und erforderlich ist und
das verfolgte Ziel in einem vernünftigen Verhältnis zu den eingesetzten Mitteln, d.h. den
zu seiner Verwirklichung notwendigen Freiheitsbeschränkungen, steht. Ist eine
Abweichung vom Gesetz jedoch gering und vermögen die berührten allgemeinen
Interessen den Schaden, der dem Eigentümer durch den Rückbau entstünde, nicht zu
rechtfertigen, ist ein Beseitigungsbefehl unverhältnismässig (BGer 1P.708/710/2006
vom 13. April 2007 mit Hinweisen; vgl. auch BGE 123 II 248 E. 4 sowie Heer, a.a.O.,
Rz. 1211 und GVP 1982 Nr. 17).
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Auf den Grundsatz der Verhältnismässigkeit kann sich auch der bösgläubige Bauherr
berufen. Er muss nach konstanter Praxis aber in Kauf nehmen, dass die Behörden aus
grundsätzlichen Erwägungen, namentlich zum Schutz der Rechtsgleichheit und der
baurechtlichen Ordnung, dem Interesse an der Wiederherstellung des gesetzmässigen
Zustands erhöhtes Gewicht beilegen und die dem Bauherrn allenfalls erwachsenden
Nachteile nicht oder nur in verringertem Mass berücksichtigen (vgl. BGer 1P.708/2006
und 1P.710/2006 vom 13. April 2007 E. 5.1; BGE 123 II 248 E. 4; 132 II 21 E. 6.4;
VerwGE B 2006/192 vom 27. Februar 2007 E. 7.1, abrufbar unter www.gerichte.sg.ch;
Heer, a.a.O., Rz. 1211 f.).
5.2. Die Beschwerdeführerin führt an, dass die Wiederherstellungsanordnung wegen
der hohen Kosten von rund Fr. 200'000.-- für den Aushub und Transport des
Erdmaterials, einen erneuten fachgerechten Bodenaufbau sowie weitere
hinzukommende Folgekosten (Schäden an der Zufahrtsstrasse entlang der Simmi)
unverhältnismässig seien. Im Weiteren wendet sie ein, mit der Beseitigung der
Mehrauffüllung werde der ursprüngliche Zweck der Bodenverbesserung vereitelt, da
damit die bewilligte Aufschüttung verdichtet werde. Unter Berücksichtigung der
Verhältnismässigkeit und des Rechtsmissbrauchsverbots sei eine Rückbaumassnahme
nur zulässig, wenn kein zusätzlicher Schaden entstehe. Damit seien die
Rückbaumassnahmen auf jenen Teil der Grundstücke zu beschränken, welche direkt
ab der Simmistrasse erreichbar seien. So könne das Befahren der Grundstücke durch
Lastwagen und Baumaschinen und die damit einhergehenden Bodenverdichtungen
vermieden werden. Die Beseitigung sei zudem unverhältnismässig, weil nach der
Berechnung durch das Ingenieurbüro Q. AG Toleranzen im Umfang von 2'600 m zu
beachten seien. Über diese Fachmeinung habe sich die Vorinstanz einfach
hinweggesetzt. Mit der Anordnung der Beseitigung von ca. 5'800 m auf das bewilligte
Mass von 3'000 m werde somit über das erforderliche Ziel hinausgeschossen. Die
Wiederherstellungsanordnung könne aus betrieblichen und finanziellen Gründen
seitens der X.Y. AG nicht vollzogen werden, da sie nur mehr als
Transportunternehmerin in Einmannbetrieb tätig sei.
5.2.1. Vorliegend handelt es sich um eine erhebliche Verletzung des
Raumplanungsrechts, da die vorgenommenen Aufschüttungen im Umfang von rund
8'800 m weit über den genehmigten Umfang von 3'000 m hinausgehen. Zudem
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wurden Aufschüttungen teilweise ausserhalb des bewilligten Perimeters vorgenommen.
Im Weiteren wurde der gesetzliche Gewässerabstand zur Simmi unterschritten.
Während der bewilligte Abstand mindestens zehn Meter betragen hat, liegt dieser im
heutigen Zustand bei lediglich sechs Metern.
Die Beschwerdeführerin hat durch ihre grossflächigen und voluminösen
Terrainanpassungen eine charakteristische Landschaft vernichtet, um unter dem Titel
von zonenkonformen Bodenverbesserungsmassnahmen inerte Bauabfälle
kostengünstig zu entsorgen. Erschwerend kommt hinzu, dass die Behörden die
Beschwerdeführerin während der Bauphase wiederholt mündlich und schriftlich dazu
ermahnt haben, sich strikt an den bewilligten Umfang der Aufschüttung zu halten.
Trotzdem wurden ca. 5'800 m mehr Material als bewilligt aufgeschüttet. Dies
entspricht rund 1'000 Lastwagenladungen (vgl. Akten Vorinstanz, act. 16, Beilage
Augenscheinprotokoll S. 3). Es handelt sich offensichtlich nicht um ein geringfügiges
Versehen. Die Beschwerdeführerin hat sich wissentlich und willentlich über das
bewilligte Volumen hinweggesetzt, obwohl ihr aus dem Baubewilligungsverfahren klar
sein musste, dass die Mehrauffüllung nicht zonenkonform ist. Würden derart
qualifizierte Verstösse gegen die Baurechtsordnung geduldet, so hätte dies
präjudizielle Wirkung. Die Folge wäre, dass formell und materiell rechtswidrige
Geländeaufschüttungen künftig stets toleriert werden müssten.
5.2.2. Nach der bundesgerichtlichen Praxis fallen die finanziellen Nachteile der
Wiederherstellung im Rahmen der Verhältnismässigkeitsprüfung nicht ins Gewicht,
wenn der rechtswidrige Zustand - wie hier - auf (mehrfachem) bösgläubigem Verhalten
des Bauherrn beruht (vgl. BGer 1C_397/2007 vom 27. Mai 2008 E. 3.4). Die finanziellen
Belastungen der Wiederherstellung sind damit nicht zu berücksichtigen. Dies betrifft
gleichfalls allfällige Kosten zur Instandstellung der Strasse des Simmiunternehmens,
sollte diese wie befürchtet durch die Transportfahrten beschädigt werden. Es ist im
Übrigen nicht einzusehen, weshalb die in der Baubewilligung ausbedungenen
Präventivmassnahmen beim Rückbau nicht mehr taugen sollten.
5.2.3. Die Einwendungen, dass die Beschwerdeführerin kein Trax- und
Baggerunternehmen mehr führe, sind insoweit unbehelflich, als es der
Beschwerdeführerin obliegt, gegebenenfalls einen Dritten mit den angeordneten
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Arbeiten zu beauftragen. Im Weiteren haften nach dem sog. "Störerprinzip" auch die
Grundeigentümer für das nicht gesetzeskonforme Ablagern von Aushubmaterial (Ziff. 3
der Baubewilligung vom 28. Mai 2002 in Verbindung mit Ziff. 3 der Verfügung des
Planungsamtes vom 13. Mai 2002, vgl. Akten Vorinstanz, act. 8/7 und 8/8).
5.2.4. Soweit sich die Beschwerdeführerin auf die Zerstörung der Bodenverbesserung
und die lange Regenerationszeit beruft, können diese Gründe grundsätzlich gegen jede
Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes in vergleichbaren Situationen
angeführt werden. Je umfangreicher eine nicht bewilligte Umgestaltung ist, desto
aufwändiger ist in der Regel auch die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes
und desto grösser sind die damit verbundenen kurzfristigen Nachteile für die Umwelt.
Derartige Gesichtspunkte können folglich im Rahmen der Prüfung der
Verhältnismässigkeit von Wiederherstellungsmassnahmen nur eine untergeordnete
Rolle spielen (vgl. BGer 1C_397/2007 und 1C_427/2007 vom 27. Mai 2008 E. 3.4).
Im Allgemeinen ist anzumerken, dass die Beschwerdeführerin bereits während der
Bauphase wissen musste, dass mit einer Wiederherstellungsverfügung zu rechnen war.
Wären die unerlaubten Aufschüttungen bereits damals zurückgebaut resp. unterlassen
worden, so würde sich ein erneuter Eingriff in das Gelände erübrigen. Es war die
bewusste Entscheidung der Beschwerdeführerin, mit dem Rückbau zuzuwarten,
weshalb sie den erneuten Ertragsausfall mit zu verantworten hat.
5.2.5. Die Beschwerdeführerin wendet ein, dass das Verfahren unnötig lange sistiert
worden sei und deshalb auf einen Rückbau des Geländes zu verzichten sei.
Als Sistierung wird die vorübergehende Einstellung bzw. das "Ruhenlassen" eines
hängigen Verfahrens bezeichnet (vgl. Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 1092 mit Hinweis auf
Kölz/Bosshart/ Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons
Zürich, 2. Aufl., Zürich 1999, §§ 4-31 N 27). Die Sistierung bedeutet eine Abweichung
vom Grundsatz einer möglichst beförderlichen Fortführung und Erledigung des
Verfahrens und bedarf deshalb einer Rechtfertigung. Eine Sistierung ist anzuordnen,
wenn sie gesetzlich vorgeschrieben ist oder wenn ein anderes Verfahren anhängig ist,
dessen Ausgang von präjudizieller Bedeutung ist. Zulässig ist die Verfahrenssistierung
ausserdem, wenn sie aus wichtigen Gründen geboten erscheint und ihr keine
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überwiegenden öffentlichen oder privaten Interessen entgegenstehen (Cavelti/Vögeli,
a.a.O., Rz. 1093).
Vorliegend wurde das Verfahren im Jahr 2006 formlos sistiert, da ein Entscheid des
Verwaltungsgerichts in einem ähnlich gelagerten Fall an das Bundesgericht
weitergezogen worden war (BGer 1C_397/2007 und 1C_427/2007 vom 27. Mai 2008).
Die Sistierung des Verfahrens während dieses Zeitraums war unbestritten
gerechtfertigt. Der Beschwerdeführerin ist zuzustimmen, dass das Verfahren nach dem
Vorliegen des bundesgerichtlichen Urteils im Jahr 2008 hätte beförderlich fortgesetzt
werden sollen.
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung verwirkt der Anspruch der Behörden
auf Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes jedoch im Interesse der
Rechtssicherheit grundsätzlich erst nach 30 Jahren, wobei sich aus Gründen des
Vertrauensschutzes auch kürzere Verwirkungsfristen rechtfertigen können. Auf eine
kürzere Verwirkungsfrist kann sich regelmässig nur berufen, wer selbst im guten
Glauben gehandelt hat (vgl. BGE 132 II 21 E. 6.3).
Im vorliegenden Fall wurde die unrechtmässige Aufschüttung im Jahr 2003 erstellt. Da
die Beschwerdeführerin wie vorstehend aufgezeigt nicht im guten Glauben gehandelt
hat, ist der Anspruch der Behörden auf Wiederherstellung des rechtmässigen
Zustandes trotz der zumindest fragwürdigen Sistierung während rund vier Jahren
weder verwirkt noch unverhältnismässig. Die Eigentümer resp. Bewirtschafter haben
durch die lange Verfahrensdauer immerhin während fünf Jahren vom rechtswidrigen
Zustand profitiert. Die diesbezügliche Rüge geht ins Leere.
5.2.6. Die Beschwerdeführerin wendet im Weiteren ein, dass der Umfang der
unbewilligten Aufschüttung nicht 5'800 m sondern lediglich ca. 3'200 m betrage, da
Auffüllungstoleranzen von ca. 2'600 m zu berücksichtigen seien. Diese Feststellung
des beteiligten Ingenieurbüros erscheint indessen nicht sachgerecht, da die errechnete
Toleranz beinahe hundert Prozent des bewilligten Schüttungsvolumens beträgt. Es ist
jedenfalls nicht gerechtfertigt, eine an sich schon zu grosszügige Toleranz von 25 cm in
der Aufschüttungshöhe auch für Flächen ausserhalb des bewilligten Perimeters zu
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berücksichtigen. Die Wiederherstellung ist daher für die gesamte Mehrauffüllung
anzuordnen.
5.3. Den von der Beschwerdeführerin vorgebrachten Gründen, wonach der Rückbau
der Geländeanpassungen und die Wiederherstellung des rechtmässig bewilligten
Zustandes nicht verhältnismässig seien, kann im Ergebnis nicht gefolgt werden. Sie
verkennt, dass den öffentlichen Interessen an einem ordnungsgemässen Vollzug des
Raumplanungs- und Umweltrechts ein massgebendes Gewicht zukommt. Äusserst
gewichtige öffentliche Interessen sind die Trennung des Baugebiets vom
Nichtbaugebiet (BGE 132 II 21 E. 6.4; Waldmann/Hänni, a.a.O., N 7 zu Art. 14 RPG)
und die Beachtung des Grundsatzes, wonach nicht verwertbare Abfälle nur auf den
dafür vorgesehenen Deponien abgelagert werden dürfen (Art. 30e Abs. 1 des
Umweltschutzgesetzes, SR 814.01). Die von der Beschwerdeführerin bewusst,
eigenmächtig und ohne die erforderlichen Bewilligungen vorgenommenen
Aufschüttungen stellen schwerwiegende Verletzungen grundlegender Prinzipien des
Raumplanungs- und Umweltrechts dar. Dieses kann nur ordnungsgemäss vollzogen
werden, wenn in Fällen wie dem vorliegenden die Wiederherstellung des rechtmässigen
Zustandes angeordnet wird. Der vorinstanzliche Entscheid ist auch unter diesem
Gesichtspunkt nicht zu beanstanden.
6. Die Beschwerdeführerin verweist weiter auf das in der Nähe gelegene Grundstück
Nr. 003, Gemeinde Gams (Eigentümer: N.O.), auf dem mehrere Auffüllungen toleriert
bzw. bewilligt worden seien. Das heute ebene Gelände sei mit einer Obstanlage
bepflanzt. Der Wiederherstellung des bewilligten Zustandes in ihrem Fall stehe das
Rechtsgleichheitsgebot entgegen.
Selbst wenn das Gesetz im erwähnten Fall nicht oder nicht richtig angewandt worden
wäre, geht der Grundsatz der Gesetzmässigkeit der Verwaltung dem
Rechtsgleichheitsgebot bzw. dem Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht in der
Regel vor. Wenn eine Behörde in einem Fall eine vom Gesetz abweichende
Entscheidung getroffen hat, gibt das den Privaten, die sich in der gleichen Lage
befinden, grundsätzlich keinen Anspruch darauf, ebenfalls abweichend von der Norm
behandelt zu werden (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz. 518 mit zahlreichen
Hinweisen). Dieser Anspruch besteht solange nicht, als es sich nur um einzelne
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abweichende Fälle handelt und es die Behörden nicht ablehnen, die geübte
gesetzwidrige Praxis aufzugeben (statt vieler vgl. BGE 123 II 248 E. 3c).
Von einer gesetzwidrigen Praxis kann vorliegend keine Rede sein. Die Rechtsprechung
verfolgt in Fällen zonenfremder und formell rechtswidriger Geländeauffüllungen eine
konstante, strenge Praxis (vgl. z.B. BGer 1C_397/427/2007 vom 27. Mai 2008; VerwGE
B 2007/2010 vom 30. April 2008, abrufbar unter www.gerichte.sg.ch). Der Verweis auf
einen einzelnen Fall, dessen Sacherhalt soweit ersichtlich zwar ähnlich gelagert sein
mag, in entscheidenden Punkten (Art der Nutzung und Betriebsnotwendigkeit der
Auffüllung) jedoch vom vorliegenden Fall abweichen dürfte, ist nicht geeignet, einen
Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht zu begründen. Die Beschwerde ist auch in
diesem Punkt abzuweisen.
7. Zusammenfassend ergibt sich, dass die Beschwerde vollumfänglich abzuweisen und
der mit Baubewilligung der politischen Gemeinde Gams vom 28. Mai 2002 festgelegte
rechtmässige Zustand wiederherzustellen ist. Der Rückbau ist - wie im vorinstanzlichen
Entscheid angeordnet - innert sechs Monaten ab dessen Rechtskraft zu vollziehen.
8. (...).
Demnach hat das Verwaltungsgericht