Decision ID: 09ba72ef-0652-4371-bb3f-1abfb71c4025
Year: 2020
Language: de
Court: SG_VB
Chamber: SG_VB_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

Sachverhalt
A.
Das Grundstück Nr. 001, Grundbuch Y._, in Y._ ist gemäss gel-
tendem Zonenplan der Politischen Gemeinde Y._ vom 22. Dezem-
ber 1998 dem übrigen Gemeindegebiet (üG) zugeteilt. Es befindet sich
im Gebiet "M._", steht im Eigentum der Schweizerischen Eidgenos-
senschaft und wurde ursprünglich als Lagerplatz für militärische Zwe-
cke genutzt. Aktuell wird auf dem Grundstück soweit ersichtlich kein
Material mehr gelagert. Östlich an das Grundstück Nr. 001 grenzt das
Grundstück Nr. 002 (Industriezone) und weiter südöstlich befindet sich
das Grundstück Nr. 003 (Landwirtschaftszone).
[...]
Übersicht Grundstücke
(Quelle: Geoportal SG)
B.
a) Der Gemeinderat Y._ unterbreitete der Stimmbürgerschaft
der Politischen Gemeinde Y._ im Jahr 2014 den "Teilzonenplan
M._" zur Abstimmung, nachdem das fakultative Referendum gegen
den Plan ergriffen worden war. Der Teilzonenplan stand im Zusam-
menhang mit der Errichtung eines Durchgangsplatzes für Fahrende
auf Grundstück Nr. 001. Der Gemeinderat Y._ beantragte der Bür-
gerschaft, es sei dem Teilzonenplan M._ und damit der Errichtung
eines Durchgangsplatzes für Fahrende zuzustimmen. Die Stimmbür-
gerschaft lehnte das Vorhaben anlässlich der Urnenabstimmung vom
18. Mai 2014 ab.
b) Zwischen März 2018 und Januar 2019 fanden zwischen Vertre-
tern des Kantons St.Gallen, der Eigentümerin der Grundstücke
Nrn. 003 und 002 (B._ AG) und des Gemeinderates Y._ drei ak-
tenkundige Besprechungen statt. Übergeordnetes Thema war die Ent-
wicklung der Grundstücke im Gebiet "M._" in Y._ und namentlich
die Idee, auf Grundstück Nr. 001 einen provisorischen, befristeten
Durchgangsplatz für Fahrende zu errichten. Daraus resultierte eine
Vereinbarung, datierend vom 28. März bzw. 2./24. April 2019. Unter-
zeichnet wurde die Vereinbarung für die Politische Gemeinde Y._
von C._ (Gemeindepräsident Y._) und D._ (Gemeindeschrei-
ber Y._), für das Baudepartment von Regierungsrat Marc Mächler
und schliesslich für die B._ AG (als Grundeigentümerin der Grund-
stücke Nrn. 003 und 002) von E._, F._ und G._. Die Vereinba-
rung stand unter dem Titel der "gemeinsamen Weiterentwicklung des
Gebietes M._ in Y._", enthielt die diesbezüglichen Eckpunkte und
regelte das weitere Vorgehen.
c) Anlässlich einer öffentlichen Veranstaltung vom 29. April 2019
orientierten Regierungsrat Marc Mächler als Vorsteher des kantonalen
Baudepartementes und C._ als damaliger Gemeindepräsident die
interessierte Öffentlichkeit über Details der geplanten Einrichtung und
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 27/2020), Seite 3/15
des beabsichtigten Betriebs eines provisorischen Durchgangsplatzes
für Fahrende auf Grundstück Nr. 001.
d) An der Gemeinderatssitzung vom 6. Mai 2019 wurde über das
Geschäft erneut beraten, ohne dass dabei ein inhaltlicher Beschluss
getroffen wurde. Ebenfalls am 6. Mai 2019 formulierten H._ und die
Ortspartei SVP Y._ Vorbehalte bzw. Fragen zum geplanten Durch-
gangsplatz auf Grundstück Nr. 001. In der Folge befasste sich der Ge-
meinderat Y._ an seiner Sitzung vom 20. Mai 2019 wiederum mit
dem Geschäft. Er stellte nach intensiver Diskussion fest, dass keine
Einstimmigkeit zu erreichen war und dass unter diesen Umständen
dem Projekt eines provisorischen Durchgangsplatzes nicht zuge-
stimmt werden könne. Er beschloss deshalb, auf die Weiterverfolgung
des Projekts zu verzichten. Mitgeteilt wurde dieser Beschluss vom
20. Mai 2019 einzig der Gemeinderatskanzlei Y._.
e) Mit Schreiben vom 12. Juni 2019 gelangte die Genossen-
schaft A._, vertreten durch Rechtsanwältin Melanie Aebli, Bern, an
den Gemeinderat Y._ und ersuchte um Zustellung bzw. rechts-
genügliche Eröffnung des Beschlusses zum Durchgangsplatz. Ge-
stützt darauf liess der Gemeinderat Y._ der Rechtsvertreterin mit
Schreiben vom 19. Juni 2019 einen Auszug aus dem Protokoll seiner
Sitzung vom 20. Mai 2019 zukommen und fasste die Gründe für den
Entscheid betreffend Durchgangsplatz zusammen.
C.
Gegen diesen Beschluss vom 20. Mai 2019 erhob die Genossen-
schaft A._, handelnd durch den Präsidenten B._, durch ihre
Rechtsvertreterin mit Schreiben vom 26. Juni 2019 Rekurs beim Bau-
departement. Es werden folgende Anträge gestellt:
1. Die Rekursgegnerin sei anzuweisen, ihren Entscheid
vom 20. Mai 2019 (eröffnet am 19. Juni 2019)  des provisorischen Durchgangsplatzes für  und Sinti aufzuheben und die nötigen  zu treffen, um die Errichtung des provisorischen Durchgangsplatzes im M._ in Y._ zu realisieren.
2. Es sei festzustellen, dass die Rekursgegnerin mit  Entscheid vom 20. Mai 2019 (eröffnet am 19. Juni 2019) ihre grund- und menschenrechtlichen  missachtet.
3. Eventualiter sei die Sache aufgrund der Verletzung des rechtlichen Gehörs an die Rekursgegnerin .
4. Subeventualiter sei die Beschwerde als  im Sinne von Art. 88 ff. VRP  und es sei festzustellen, dass die  eine vorgeschriebene Amtshandlung (kantonale Vorgabe zur Schaffung eines  Durchgangsplatzes für Jenische und Sinti im
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 27/2020), Seite 4/15
M._) nicht vorgenommen hat. Sie sei anzuweisen, die Handlung zu wiederholen.
5. Unter Kosten- und Entschädigungsfolge.
Zur Begründung wird zunächst eine Verletzung des rechtlichen Ge-
hörs geltend gemacht. Es sei im Zusammenhang mit dem Projekt ei-
nes provisorischen Durchgangsplatzes auf Grundstück Nr. 001 in
Y._ zu keinem Zeitpunkt der Kontakt zu Jenischen oder Sinti oder
der Rekurrentin gesucht worden. Eine Anhörung hätte nach Auffas-
sung der Rekurrentin dazu führen können, dass allfällige Zweifel und
Widerstände hätten aufgelöst werden können. Weiter macht die Re-
kurrentin zusammengefasst geltend, (auch) die Vorinstanz sei an
Grund- und Menschenrechte gebunden und verpflichtet, zu ihrer Ver-
wirklichung beizutragen. Die Vorinstanz lehne es ab, das Projekt eines
zeitlich begrenzten Durchgangsplatzes weiterzuverfolgen, womit sie
ihren grundrechtlichen Verpflichtungen – insbesondere dem Minder-
heitenschutz und dem Schutz des Privat- und Familienlebens – nicht
nachkomme.
D.
a) Mit Vernehmlassung vom 17. Juli 2019 beantragt die
Vorinstanz, es sei auf den Rekurs nicht einzutreten. Zur Begründung
wird geltend gemacht, die Rekurrentin sei in der fraglichen Sache nicht
direkt beteiligte Partei. Die Vorinstanz könne nicht von dritter Seite ver-
pflichtet werden, eine Vereinbarung mit dem Kanton einzugehen und
es mache auch keinen Sinn, die Abstimmung zu wiederholen, weil
noch einmal der gleiche Entscheid gefällt würde. Weiter weist die
Vorinstanz den Vorwurf der Verletzung des rechtlichen Gehörs zurück:
Weil die Rekurrentin nicht direkt betroffene Partei der Vereinbarung
zwischen Kanton und Gemeinde sei, habe sie auch nicht vorgängig
angehört werden müssen.
b) Mit Schreiben vom 12. August 2019 legt das Amt für Raument-
wicklung und Geoinformation (AREG) dar, im Koordinationsblatt S43
des kantonalen Richtplans (KRP) sei der Durchgangsplatz Y._ als
Standort ausgewiesen. Nach einer negativen Gemeindeabstimmung
in Y._ im Jahr 2014 sei das Baudepartement im Jahr 2018 wieder
mit der Gemeinde Y._ ins Gespräch gekommen, um einen zeitlich
befristeten, provisorischen Durchgangsplatz zu betreiben. In der Mei-
nungsbildungsphase der Gemeinde sei nun gegen den Gemeinderats-
entscheid Rekurs erhoben worden. Ein Baugesuchsverfahren oder
sonstiges Planungsverfahren sei bislang nicht eingeleitet worden. Vor
diesem Hintergrund verzichtet das AREG auf eine Stellungnahme.
c) Mit Schreiben vom 22. August 2019 wurde den Parteien der Re-
kursentscheid angekündigt, sofern das Rechtsmittel nicht zurückgezo-
gen würde.
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 27/2020), Seite 5/15
d) Mit Eingabe vom 30. August 2019 teilt die Rekurrentin mit, dass
das Rechtsmittel nicht zurückgezogen werde. Bezüglich ihrer Legiti-
mation macht die Rekurrentin geltend, sie habe unabhängig davon, ob
sie Partei der Vereinbarung zwischen Kanton und Gemeinde sei ein
Rechtsschutzinteresse an den beantragten Massnahmen.
E.
Auf die weiteren Ausführungen der Verfahrensbeteiligten in den vor-

genannten Eingaben wird – soweit erforderlich – in den Erwägungen
eingegangen.
Erwägungen
1.
1.1 Gemäss angefochtenem Beschluss verzichtet die Vorinstanz
auf eine Weiterverfolgung des Projektes "Errichtung eines provisori-
schen Durchgangsplatzes für Fahrende" auf Grundstück Nr. 001 im
Gebiet "M._" in Y._ (vgl. Beschlussdispositiv Ziff. 1). Die
Vorinstanz selber ordnete das fragliche Geschäft dem öffentlichen
Baurecht bzw. der Orts- und Zonenplanung zu (vgl. S. 1 im Protokoll-
auszug zur Sitzung vom 20. Mai 2019). In den Geschäftskreis des
Baudepartementes fallen unter anderem die Orts-, Regional- und kan-
tonale Planung sowie die Baupolizei (Art. 25 Abs. 1 Bst. abis und Bst. b
des Geschäftsreglements der Regierung und der Staatskanzlei
[sGS 141.3; abgekürzt GeschR]). Somit ist grundsätzlich die Zustän-
digkeit des Baudepartementes gegeben, wovon im Übrigen auch die
Rekurrentin ausgeht. Aufgrund des Umstands, dass der Vorsteher des
Baudepartementes bei der Umsetzung des geplanten provisorischen
Durchgangsplatzes für Fahrende aktiv involviert war und insbesondere
auch die Vereinbarung zwischen der Gemeinde Y._, der B._ AG
und dem Baudepartement unterzeichnet hat, hat er in den Ausstand
zu treten. Entsprechend hat der Vorsteher des Volkswirtschaftsdepar-
tementes über das erhobene Rechtsmittel zu befinden (Art. 24 Abs. 2
des Staatsverwaltungsgesetzes [sGS 140.1; abgekürzt StVG]). Unab-
hängig davon war das Rekursverfahren von der Rechtsabteilung des
Baudepartementes zu instruieren (vgl. ABl 2015 3468).
1.2 Die Vorinstanz traf den angefochtenen Beschluss an ihrer Sit-
zung vom 20. Mai 2019. Mit Schreiben vom 12. Juni 2019 gelangte die
Rekurrentin an die Vorinstanz und ersuchte um Zustellung des fragli-
chen Beschlusses samt Begründung sowie um rechtsgenügliche Er-
öffnung. Mit Schreiben vom 19. Juni 2019 kam die Vorinstanz diesem
Anliegen nach, indem sie die Rekurrentin unter anderem mit einem
Protokollauszug zur Sitzung vom 20. Mai 2019 bediente. Damit er-
weist sich der Rekurs vom 26. Juni 2019 als rechtzeitig (vgl. Art. 47
Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege [sGS 951.1;
abgekürzt VRP]). Darüber hinaus sind auch die Formerfordernisse von
Art. 48 VRP erfüllt.
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 27/2020), Seite 6/15
1.3 Es stellt sich vorab die Frage nach der Rechtsnatur des ange-
fochtenen Beschlusses und nach dem Vorliegen eines tauglichen An-
fechtungsobjekts.
1.3.1 Mit Rekurs beim zuständigen Departement können Verfügun-
gen und Entscheide der obersten Verwaltungsbehörde einer öffent-
lich-rechtlichen Körperschaft angefochten werden, sofern nicht der
Weiterzug an die Verwaltungsrekurskommission, an das Versiche-
rungsgericht oder an die Regierung offensteht (Art. 43bis VRP).
Im VRP fehlt eine eigene Umschreibung des Verfügungsbegriffs. Der
Kerngehalt des Begriffs der Verfügung ist indes in der Lehre und der
Praxis unbestritten und einheitlich: Die Verfügung ist ein individueller,
an den Einzelnen gerichteter Hoheitsakt, durch den eine konkrete ver-
waltungsrechtliche Rechtsbeziehung rechtsgestaltend oder feststel-
lend in verbindlicher und erzwingbarer Weise geregelt wird (vgl. u.a.
HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl.,
Zürich/St.Gallen 2016, Rz. 849; CAVELTI/VÖGELI, Verwaltungsgerichts-
barkeit im Kanton St.Gallen – dargestellt an den Verfahren vor dem
Verwaltungsgericht, 2. Aufl., St.Gallen 2003, N 536 ff.). Die Rechtsfi-
gur der Verfügung erfüllt verschiedene Funktionen: Unter anderem re-
gelt sie Verwaltungsrechtsverhältnisse und ist Anfechtungsobjekt in
der Verwaltungsrechtspflege und in der Regel Voraussetzung für die
Durchsetzung verwaltungsrechtlicher Rechte und Pflichten
(VerwGE B 2018/225 vom 29. August 2019 Erw. 4.1 mit Hinweisen;
HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 854 sowie M. MÜLLER, in:
Auer/Müller/Schindler, Kommentar zum Bundesgesetz über das Ver-
waltungsverfahren (VwVG), 2. Aufl., Zürich/St.Gallen 2019, Art. 5
Rz. 6 ff.). Liegt keine Verfügung vor oder ist eine solche nicht erzwing-
bar, so fehlt es an einer Prozessvoraussetzung im Anfechtungsverfah-
ren und auf das ergriffene Rechtsmittel der Verwaltungsrechtspflege
kann grundsätzlich nicht eingetreten werden (CAVELTI/VÖGELI, a.a.O.,
N 534). Gegenstand des Verwaltungsverfahrens und somit grundsätz-
lich auch der Verwaltungsrechtspflege kann nur das Verfahren auf Er-
lass einer Verfügung sein. Die weiteren Handlungsformen der Verwal-
tung bleiben vom Verwaltungsverfahren ausgeschlossen, soweit sie
nicht über die Verfügung in ein Verwaltungsverfahren überführt wer-
den können (G. BACHMANN, Anspruch auf Verfahren und Entscheid,
Bern 2019, S. 24 f.).
Unter "Entscheid" im Sinne von Art. 43bis VRP wird die Beurteilung ei-
ner Verfügung (oder einer anderen Anordnung) im Rahmen eines
Rechtsmittelverfahrens verstanden (H.-R. ARTA, in: Rizvi/Schind-
ler/Cavelti, Praxiskommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechts-
pflege (VRP), Zürich/St.Gallen 2020, Art. 43bis N 6; CAVELTI/VÖGELI,
a.a.O., N 567 ff.).
1.3.2 Verwaltungsbehörden erfüllen auch eine Vielzahl von Aufga-
ben, die nicht den Erlass einer Verfügung zum Gegenstand haben.
Dabei gibt es verfügungsfreies Verwaltungshandeln, welches entwe-
der überhaupt nicht oder aber nur teilweise dem Verwaltungsverfahren
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 27/2020), Seite 7/15
auf Erlass einer Verfügung unterliegt. Bei solch verfügungsfreiem Ver-
waltungshandeln ist insbesondere an verwaltungsrechtliche Verträge,
Absichtserklärungen oder auch weitere verwaltungsinterne Vorgänge
(wie z.B. Dienstanweisungen oder organisatorische Anordnungen) zu
denken (BACHMANN, a.a.O., S. 51 f.). Auch Änderungen in der vom
Staat zur Verfügung gestellten Infrastruktur entfalten nur mittelbare
Wirkungen auf die Rechtsstellung der Privaten und sind daher keine
anfechtbaren Verfügungen (MARTIN/SELTMANN/LOHER, Die Verfügung
in der Praxis, 2. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2016, S. 17). Vorliegend ist
unter anderem der Abschluss und die Umsetzung von verwaltungs-
rechtlichen Verträgen von Bedeutung. Das Verfahren auf Zustande-
kommen oder auf Auflösung verwaltungsrechtlicher Verträge stellt
kein Verwaltungsverfahren dar. Die Parteien eines verwaltungsrechtli-
chen Vertrags können sich in den Verhandlungen nicht auf die ihnen
im Verwaltungsverfahren zustehenden Rechte und Pflichten berufen;
insbesondere sind auch Drittbetroffene vom Verfahren auf Zustande-
kommen eines verwaltungsrechtlichen Vertrags ausgeschlossen. Vor-
behalten bleibt gegebenenfalls die Möglichkeit der Anfechtung des
Vertragsabschlusses durch Dritte gestützt auf die Rechtsweggarantie
(G. BACHMANN, a.a.O., S. 52). Nach dieser Garantie hat jede Person
bei Rechtsstreitigkeiten Anspruch auf Beurteilung durch eine richterli-
che Behörde. Die Rechtsweggarantie erfasst aber nur Rechtsstreitig-
keiten, also Streitigkeiten, die individuelle Rechtspositionen berühren
(KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, Verwaltungsverfahren und Verwaltungs-
rechtspflege des Bundes, 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2013, N 180 f.).
Berührt der Staat mit seinem Handeln Rechte oder Pflichten von Pri-
vaten und besteht über die Rechtmässigkeit des Handelns Uneinig-
keit, haben die betroffenen Privaten Anspruch darauf, den Entscheid
eines Gerichts zu verlangen. Die Rechtsweggarantie steht im Bereich
der verwaltungsrechtlichen Verträge jedoch primär bei den subordina-
tionsrechtlichen Verträgen (d.h. bei Verträgen zwischen öffentlich-
rechtlichen Organisationen und Privaten – wie zum Beispiel im Bereich
des öffentlichen Beschaffungswesens) und weniger bei koordinations-
rechtlichen Verträgen (d.h. bei Verträgen zwischen öffentlich-rechtli-
chen Organisationen) offen.
1.4 Die Rekurrentin hat den Beschluss der Vorinstanz vom 20. Mai
2019 mit Rekurs angefochten. Die Vorinstanz hatte beschlossen, auf
die Weiterverfolgung eines Infrastrukturprojekts, nämlich die Errich-
tung eines provisorischen Durchgangsplatzes für Fahrende auf dem
Grundstück Nr. 001 im Gebiet "M._", zu verzichten. Dieser Be-
schluss erfolgte ausserhalb eines Verwaltungsverfahrens – so wurde
insbesondere weder ein Plan- noch ein Baubewilligungsverfahren ein-
geleitet. Die Errichtung eines provisorischen Durchgangsplatzes in
diesem Gebiet war vielmehr lediglich im Rahmen der Vereinbarung
zwischen der Gemeinde Y._, dem Baudepartement und der
B._ AG vom 28. März/2. April/24. April 2019 beabsichtigt worden.
Es war der Betrieb eines provisorischen Durchgangsplatzes für Fah-
rende für drei bis maximal fünf Jahre geplant. Für die anstehende Re-
vision der Nutzungsplanung Y._ war sodann die Erweiterung der
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 27/2020), Seite 8/15
Nutzungsmöglichkeiten in der Industriezone M._ sowie eine Inten-
siverholungszone für einen Durchgangsplatz für Fahrende und eine
Intensiverholungszone Freizeitnutzung im Rahmen des Vertrags vor-
gesehen.
Im Ergebnis bedeutet der Beschluss vom 20. Mai 2019 somit, dass die
bis dahin erfolgten Bemühungen betreffend Durchgangsplatz zwi-
schen Politischer Gemeinde Y._ und Kanton St.Gallen eingestellt
werden sollen und die Vorinstanz auf deren weitere Umsetzung ver-
zichten will. Der Beschluss ist somit – wie das AREG zu Recht ausführt
– im Rahmen der Meinungsbildungsphase der Vorinstanz zu Stande
gekommen und hatte entsprechend die weitere Umsetzung des ver-
waltungsrechtlichen Vertrags zum Gegenstand.
Da es vorliegend bereits an einer hoheitlichen, d.h. einseitigen, Anord-
nung fehlt, kann der angefochtene Beschluss nicht als anfechtbare
Verfügung qualifiziert werden. Auch liegt kein Entscheid im Sinne von
Art. 43bis VRP vor. Entsprechend ist der Beschluss auch nicht in einem
formellen Verwaltungsverfahren ergangen. Vielmehr handelt es sich
beim Beschluss der Vorinstanz um einen strategischen, verwaltungs-
internen Entscheid. Er beinhaltet die Willensbildung der Vorinstanz
zum weiteren Vorgehen betreffend die geplante Errichtung des provi-
sorischen Durchgangsplatzes. Entsprechend ist er im Zusammenhang
mit dem verwaltungsrechtlichen Vertrag vom 28. März/2. April/24. April
2019 bzw. mit dessen Umsetzung zu verstehen. Wie aufgezeigt, kön-
nen sich (selbst) die Vertragsparteien in den Verhandlungen nicht auf
die ihnen im Verwaltungsverfahren zustehenden Rechte und Pflichten
berufen. Drittbetroffene, wie vorliegend die Rekurrentin, sind vom Ver-
fahren auf Zustandekommen eines verwaltungsrechtlichen Vertrags
ausgeschlossen. Im angefochtenen Beschluss der Vorinstanz wird
auch keine direkte Rechtsbeziehung zwischen der Politischen Ge-
meinde Y._ und der Rekurrentin oder anderen Privaten festgelegt.
Die Rekurrentin ist weder Vertragspartei, noch wird durch den Be-
schluss unmittelbar in ihre Rechtsposition eingegriffen. Wie ausge-
führt, hat die Vorinstanz im Rahmen des angefochtenen Beschlusses
lediglich auf die Weiterverfolgung eines Vorhabens bzw. auf die Um-
setzung des verwaltungsrechtlichen Vertrages verzichtet. Inhaltlich
wurde somit von der Errichtung einer vom Staat zur Verfügung gestell-
ten Infrastruktur Abstand genommen. Ein solcher Beschluss ist durch
die Rekurrentin nicht anfechtbar und sie hat – wie die Vorinstanz zu
Recht festhält – keine Möglichkeit, die Vorinstanz zum Abschluss ei-
nes Vertrages bzw. zu dessen Umsetzung zu verpflichten.
1.5 Als Zwischenfazit ergibt sich, dass es sich beim angefochtenen
Beschluss weder um eine anfechtbare Verfügung noch um einen
Entscheid im Sinn von Art. 43bis VRP handelt. Vielmehr handelt es sich
um einen Beschluss der Vorinstanz, der darin besteht, den
verwaltungsrechtlichen Vertrag vom 28. März/2. April/24. April 2019
nicht weiterzuverfolgen und von der Realisierung des befristeten
Durchgangsplatzes abzusehen. Es mangelt deshalb an einem
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 27/2020), Seite 9/15
Anfechtungsobjekt, weshalb auf den vorliegenden Rekurs nicht
eingetreten werden kann.
2.
Ergänzend ist zu prüfen, ob – falls ein Anfechtungsobjekt vorgelegen
hätte – die Rekurrentin überhaupt zur Erhebung des Rekurses berech-
tigt gewesen wäre.
2.1 Zur Erhebung eines Rekurses ist berechtigt, wer an der Ände-
rung oder Aufhebung der Verfügung oder des Entscheids ein eigenes
schutzwürdiges Interesse dartut (Art. 45 Abs. 1 VRP). Mit dem Begriff
"eigen" wird zum Ausdruck gebracht, dass der Zweck der Verwal-
tungsrechtsprechung dem Schutz der einzelnen Personen dient. Als
"schutzwürdig" gilt jedes praktische oder rechtliche Interesse, welches
eine von der Verfügung betroffene Person an deren Änderung oder
Aufhebung geltend machen kann. Durch den Ausgang des Verfahrens
kann die tatsächliche und rechtliche Situation der betroffenen Person
beeinflusst werden. Ein bloss mittelbares oder ausschliesslich allge-
meines öffentliches Interesse begründet – ohne die gebotene Bezie-
hungsnähe zur Streitsache selber – keine Rekursbefugnis. Zur Erhe-
bung des Rechtsmittels sind auch Dritte berechtigt, welche persönlich
und mehr als jedermann daran interessiert sind, dass das durch die
Verfügung begründete Rechtsverhältnis anders geregelt wird. Voraus-
gesetzt wird, dass eine besondere, beachtenswerte, nahe Beziehung
zum Streitgegenstand besteht (vgl. VerwGE B 2018/225 vom 29. Au-
gust 2019 Erw. 4.5 mit Hinweisen).
2.2 Die Rekurrentin macht zusammengefasst geltend, es handle
sich bei ihrem Rekurs um eine egoistische Verbandsbeschwerde und
die diesbezüglichen Voraussetzungen seien erfüllt (vgl. im Einzelnen
Rekurs vom 26. Juni 2019 Ziff. I.4; ferner rekurrentische Eingabe vom
30. August 2019 Ziff. 2, wonach es sich "nicht um eine 'ideelle Ver-
bandsbeschwerde' von unbeteiligten Dritten" handle, sondern um eine
"sogenannt 'egoistische Verbandsbeschwerde', deren Voraussetzun-
gen erfüllt" seien). Zu prüfen ist, ob sich die Rekurrentin auf dieses
Verbandsbeschwerderecht berufen kann.
2.3 Ein Verband, der als juristische Person konstituiert ist, kann die
Interessen der Mehrheit oder einer Grosszahl seiner Mitglieder mit Be-
schwerde geltend machen, wenn deren Wahrung zu seinen statutari-
schen Aufgaben gehört und eine Vielzahl von Mitgliedern ihrerseits
beschwerdebefugt wären (sog. "egoistische Verbandsbeschwerde";
vgl. VerwGE B 2018/190 vom 9. März 2019 Erw. 1.1 und VerwGE
B 2018/1 vom 22. November 2018 Erw. 1.1, je mit Hinweisen).
2.3.1 Gefordert ist somit zunächst, dass der Verband selber partei-
und prozessfähig ist. Die Rekurrentin ist im Handelsregister als Ge-
nossenschaft im Sinn des Obligationenrechts (SR 220; abgekürzt OR)
erfasst (vgl. www.zefix.ch). Die erste Legitimationsvoraussetzung ist
erfüllt.
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 27/2020), Seite 10/15
2.3.2 Voraussetzung ist weiter, dass die Wahrung der Interessen der
Mehrheit oder einer Grosszahl der Verbandsmitglieder zu den statuta-
rischen Aufgaben des Verbands gehört. Wer keine eigenen, sondern
nur allgemeine oder öffentliche Interessen geltend machen kann, ist
nicht befugt, Beschwerde zu führen (BGE 136 II 539 Erw. 1.1).
Gemäss ihren Statuten vertritt die Rekurrentin die Interessen der Je-
nischen, Sinti und Roma in der Schweiz, sowohl des fahrenden wie
des sesshaften Teils dieser Minderheiten. Zentrale Aufgabe ist es ge-
mäss Statuten, "eine politische Stimme dieser Minderheiten zu sein
und ihre Anliegen in der Öffentlichkeit und gegenüber Behörden zu
vertreten" (Art. 2 Abs. 1 der Statuten). Die Rekurrentin "fördert alle Be-
strebungen, welche die Minderheiten stärken", wozu auch die "Schaf-
fung von Lebensraum – namentlich die Schaffung von Stand- und
Durchgangsplätzen" gehören soll (Art. 2 Abs. 2 der Statuten).
Zu den zentralen Aufgaben der Rekurrentin gehört somit weniger die
Interessenwahrung ihrer Mitglieder, sondern vielmehr die Vertretung
der Interessen aller Jenischen, Sinti und Roma. Die Rekurrentin will
nicht die Anliegen ihrer Mitglieder, sondern die Anliegen "dieser Min-
derheiten" vertreten. Der Minderheitenschutz ist ein allgemeines öf-
fentliches Interesse. Bereits deshalb sind die Voraussetzungen der
egoistischen Verbandsbeschwerde nicht (vollumfänglich) erfüllt. Da-
ran ändert nichts, dass mutmasslich ein – allenfalls auch bedeuten-
der – Teil der Verbandsmitglieder zugleich den genannten Minderhei-
ten angehören; abzustellen ist auf die von der Rekurrentin selber ge-
wählten Aufgaben gemäss ihren eigenen Statuten. Bloss ergänzend
ist dementsprechend zu erwähnen, dass Art. 4 der Statuten auch die
Verbandsmitgliedschaft für Personen vorsieht, die nicht den genann-
ten Minderheiten angehören ("Freunde dieser Minderheiten").
2.3.3 Voraussetzung der Zulässigkeit einer egoistischen Verbandsbe-
schwerde ist wie dargelegt weiter, dass eine Mehrheit oder doch
Grosszahl von Mitgliedern ihrerseits beschwerdebefugt wären
(BGE 136 II 539 Erw. 1.1; Urteil des Bundesgerichtes 1C_539/2017
et al. vom 12. November 2018 Erw. 1.3). Der Anteil an betroffenen
Verbandsmitgliedern und deren Legitimation ist – sofern die Legitima-
tionsvoraussetzungen nicht offensichtlich erfüllt sind – substantiiert
darzulegen (VerwGE B 2018/190 vom 9. März 2019 Erw. 1.1;
VerwGE B 2018/1 vom 22. November 2018 Erw. 1.1, je mit Hinwei-
sen). Jedenfalls kann ein Verband nicht für lediglich einen oder eine
Minderheit seiner Mitglieder vorgehen (vgl. BGE 137 II 40 Erw. 2.6.4
= Pra 100 (2011) Nr. 73 mit Hinweisen).
Die Rekurrentin lässt zwar ausführen, es sei jede und jeder Jenische
und Sinti, die oder der zumindest teilweise die fahrende Lebensweise
pflege, vom angefochtenen Beschluss besonders betroffen (vgl. Ein-
gabe vom 30. August 2019 Ziff. 2). Weiter gibt die Rekurrentin an, es
würden 3'000 Angehörige der Schweizer Jenischen und Sinti die fah-
rende Lebensweise leben (Rekurs Ziff. III.5 mit Hinweis). Die Rekur-
rentin lässt jedoch unerwähnt, wie viele Mitglieder sie überhaupt hat,
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 27/2020), Seite 11/15
wie viele davon den fraglichen Minderheiten angehören und wie viele
ihrer Mitglieder die fahrende Lebensweise pflegen. Gemäss online ab-
rufbarer Infobroschüre der Rekurrentin leben in der Schweiz etwa
30'000 Angehörige der jenisch-sintischen Minderheit, wovon die
grosse Mehrheit sesshaft unter der Mehrheitsbevölkerung lebe. Nur
eine Minderheit fahre – so die Infobroschüre weiter – mindestens in
den Sommermonaten im Wohnwagen ihrem Gewerbe nach (vgl. In-
fobroschüre der Rekurrentin "Wer wir sind und was wir machen", ab-
rufbar unter [...], zuletzt besucht am 3. Februar 2020). Sodann vertritt
die Rekurrentin die Interessen sowohl des fahrenden als auch des
sesshaften Teils der fraglichen Minderheiten (Art. 2 der Statuten) und
es können neben den Angehörigen der Minderheiten auch weitere
Personen Mitglied der Rekurrentin werden (Art. 4 der Statuten). Vor
diesem Hintergrund ist nicht anzunehmen, dass die fahrenden Mitglie-
der der Rekurrentin die Mehrheit oder eine Grosszahl ihrer Verbands-
mitglieder bilden könnten. Nur die fahrenden Mitglieder würden aber
den fraglichen Durchgangsplatz effektiv benutzen und könnten von
diesbezüglichen Entscheiden betroffen und deshalb allenfalls rechts-
mittellegitimiert sein (ähnlich Rekurs Ziff. I.4, wonach "alle fahrenden
Schweizer Jenischen und Sinti als Spezialadressaten von der Verwei-
gerung der Bereitstellung eines Durchgangsplatzes betroffen" seien).
Insgesamt weist die Rekurrentin nicht nach, dass die Mehrheit oder
jedenfalls eine grosse Zahl ihrer Mitglieder vom angefochtenen Be-
schluss betroffen ist bzw. ihrerseits rechtsmittellegitimiert wären. Viel-
mehr sprechen gewichtige Anhaltspunkte dafür, dass nur eine Minder-
heit ihrer Mitglieder vom Beschluss überhaupt betroffen sein könnte.
Die dritte Voraussetzung der egoistischen Verbandsbeschwerde ist
somit nicht erfüllt und darauf ist nicht einzutreten.
3.
Zusammengefasst ergibt sich, dass auf den Rekurs mangels Anfech-
tungsobjekt sowie wegen fehlender Legitimation der Rekurrentin nicht
eingetreten werden kann. Daran ändert nichts, ob – wie die Rekurren-
tin vorbringt – der für sie "handelnde Präsident B._ persönlich ein
Jenischer und Fahrender und auch als direkt Betroffener rekursbe-
rechtigt" ist. Der Rekurs wurde ausdrücklich im Namen der Rekurrentin
erhoben, womit die Frage der Rekursberechtigung von B._ keine
entscheidwesentliche Rolle spielt.
Auch ist dem separaten (Eventual-)Antrag der Rückweisung wegen
angeblicher Verletzung des rechtlichen Gehörs keine Folge zu geben.
Nachdem vorliegend kein Verwaltungsverfahren hängig war, konnte
die Vorinstanz auch nicht das rechtliche Gehör der Rekurrentin verlet-
zen. Die Vorinstanz war deshalb nicht verpflichtet, die Rekurrentin an-
zuhören. Vielmehr muss es der Vorinstanz möglich sein, ihren Willen
bezüglich derartiger strategischer Fragen bilden zu können, ohne vor-
gängig sämtliche Personen, die allenfalls eine Willensbildung in die
eine oder in die andere Richtung befürworten könnten, anzuhören. An-
ders zu entscheiden hiesse, der Vorinstanz und mit ihr den übrigen
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 27/2020), Seite 12/15
Politischen Gemeinden die Erfüllung der ihnen obliegenden Aufgaben
über Mass zu erschweren.
4.
Die Rekurrentin stellt weiter das Begehren, es sei festzustellen, dass
die Vorinstanz mit ihrem Entscheid ihre grund- und menschenrechtli-
chen Verpflichtungen missachtet habe.
4.1 Durch die Feststellungsverfügung werden keine neuen Rechte
und Pflichten begründet, geändert oder aufgehoben. Sie dient lediglich
der Klärung der Rechtslage, indem das Bestehen, das Nichtbestehen
oder der Umfang von verwaltungsrechtlichen Rechten und Pflichten
verbindlich festgestellt wird (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O.,
Rz. 889). Der Erlass einer Feststellungsverfügung setzt ein schutzwür-
diges Feststellungsinteresse voraus. Dieses wird bejaht, wenn der Be-
troffene ein rechtliches oder tatsächliches, aktuelles Interesse am Er-
lass einer Feststellungsverfügung dartut und wenn die Verfügung
Rechtsfolgen und nicht theoretische Rechtsfragen zum Gegenstand
hat. Im Weiteren muss das Interesse an der Feststellung aktuell sein
und es dürfen die Interessen des Gesuchstellers nicht dadurch ge-
wahrt sein, dass eine gestaltende Verfügung erlassen werden kann
(vgl. CAVELTI/VÖGELI, a.a.O., Rz. 560). Für die Annahme eines schutz-
würdigen Feststellungsinteresses muss mit anderen Worten ein aktu-
elles Bedürfnis an der sofortigen autoritativen Klärung eines konkreten
Rechtszustands bestehen, welches fehlt, wenn die Rechtsfrage ge-
nauso gut durch positive oder negative Verfügung geklärt werden
könnte; Feststellungsverfügungen kommen mithin gegenüber positi-
ven und negativen Verfügungen erst subsidiär zum Zug (vgl.
TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl.
2014, § 28 N 63 f.).
4.2 Die Rekurrentin macht ausführlich geltend, welche Grundrechte
verletzt sein sollen und beruft sich insbesondere auf den Minderhei-
tenschutz, den Schutz des Privat- und Familienlebens und auf weitere
Grundrechte (vgl. im Einzelnen Rekurs Ziff. III.3; ergänzend Eingabe
vom 30. August 2019 Ziff. 3). Hingegen legt die Rekurrentin nicht dar,
worin ihr aktuelles und schutzwürdiges Interesse an der Feststellung
der angeblichen Verletzung von grund- und menschenrechtlichen Ver-
pflichtungen liegen soll. Ein derartiges Interesse ist auch nicht zu er-
kennen. Zwar bezweckt die Rekurrentin gemäss ihren Statuten die
Vertretung der Interessen der Jenischen, Sinti und Roma in der
Schweiz und sie will "eine politische Stimme dieser Minderheiten [...]
sein und ihre Anliegen in der Öffentlichkeit und gegenüber Behörden
[...] vertreten" (Art. 2 Abs. 1 der Statuten; vgl. bereits oben, Ziff. 2.3.2).
Derartige Umstände genügen jedoch nicht, um ein Feststellungsinte-
resse annehmen zu können, zumal die Rekurrentin und mit ihr alle an-
deren Vereine, Stiftungen und gemeinnützigen Organisationen usw.
ihren Zweck und ihre Aufgaben selber bestimmen. Genügte eine sol-
che statutarische Zweckbestimmung zur Annahme eines Feststel-
lungsinteresses, könnten die Rekurrentin und ähnliche Organisationen
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 27/2020), Seite 13/15
nach eigenem Gutdünken bei vermuteten bzw. behaupteten Rechts-
verletzungen von jedem Gemeinwesen jederzeit eine Feststellungs-
verfügung verlangen, und dies unabhängig von den Voraussetzungen
des Verbandsbeschwerderechts. Insgesamt ist somit am Erfordernis
eines schutzwürdigen Feststellungsinteresses auch unter den gege-
benen Umständen festzuhalten. Ein solches hat die Rekurrentin nicht
nachgewiesen.
4.3 Zusammenfassend ergibt sich, dass auf den Antrag der Rekur-
rentin auf Feststellung einer angeblichen Missachtung von grund- und
menschenrechtlichen Verpflichtungen durch die Vorinstanz mangels
eines schutzwürdigen Feststellungsinteresses nicht einzutreten ist.
5.
Die Rekurrentin beantragt subeventualiter, es sei die Beschwerde als
Rechtsverweigerungsbeschwerde im Sinn von Art. 88 ff. VRP entge-
genzunehmen und es sei festzustellen, dass die Vorinstanz eine vor-
geschriebene Amtshandlung (kantonale Vorgabe zur Schaffung eines
provisorischen Durchgangsplatzes für Jenische und Sinti im M._)
nicht vorgenommen habe. Die Vorinstanz sei anzuweisen, die Hand-
lung zu wiederholen.
5.1 Die Berechtigung zur Erhebung einer Rechtsverweigerungsbe-
schwerde richtet sich nach den gleichen Voraussetzungen wie dieje-
nige zur Rekurserhebung (Art. 92 i.V.m. Art. 45 VRP).
5.2 Wie vorstehend aufgezeigt, ist die Rekurrentin nicht zur Rekurs-
erhebung legitimiert. Gleiches gilt demzufolge auch für die Erhebung
der Rechtsverweigerungsbeschwerde. Da vor Vorinstanz auch kein
förmliches Verwaltungsverfahren hängig war (insbesondere lag kein
entsprechendes Baugesuch der Rekurrentin auf), ist auch nicht er-
sichtlich, inwiefern die Vorinstanz eine vorgeschriebene Amtshand-
lung ungerechtfertigt verzögert haben sollte. Auf die Rechtsverweige-
rungsbeschwerde kann somit ebenfalls nicht eingetreten werden.
6.
6.1 Nach Art. 95 Abs. 1 VRP hat in Streitigkeiten jener Beteiligte die
Kosten zu tragen, dessen Begehren ganz oder teilweise abgewiesen
werden. Nach Nr. 20.13 des Gebührentarifs für die Kantons- und Ge-
meindeverwaltung (sGS 821.5; abgekürzt GebT) beläuft sich die Ge-
bühr für Entscheide über ordentliche und ausserordentliche Rechts-
mittel, die entsprechend dem Gesetz über die Verwaltungsrechts-
pflege ergehen, auf Fr. 125.– bis Fr. 5'000.–. Nach Nr. 20.13.01 GebT
beträgt die Gebühr für einen Rekursentscheid eines Departementes
zwischen Fr. 200.– und Fr. 5'000.–. Vorliegend war ein Rekurs einer-
seits und eine Rechtsverweigerungsbeschwerde andererseits zu be-
handeln, jedoch konnten bzw. mussten beide Rechtsmittel nicht mate-
riell behandelt werden. Gestützt darauf und unter Berücksichtigung der
übrigen Umstände und des skizzierten Gebührenrahmens wird die
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 27/2020), Seite 14/15
Entscheidgebühr auf Fr. 3'000.– festgelegt. Dem Ausgang des Verfah-
rens entsprechend sind die amtlichen Kosten der Rekurrentin zu über-
binden.
6.2 Der von der Rekurrentin am 9. Juli 2019 geleistete Kostenvor-
schuss von Fr. 1'800.– wird angerechnet.
7.
Die Rekurrentin stellt ein Begehren um Ersatz der ausseramtlichen
Kosten.
7.1 Im Rekursverfahren werden ausseramtliche Kosten entschädigt,
soweit sie auf Grund der Sach- und Rechtslage notwendig und ange-
messen erscheinen (Art. 98 Abs. 2 VRP). Die ausseramtliche Entschä-
digung wird den am Verfahren Beteiligten nach Obsiegen und Unter-
liegen auferlegt (Art. 98bis VRP). Die Vorschriften der Schweizerischen
Zivilprozessordnung (SR 272) finden sachgemäss Anwendung
(Art. 98ter VRP).
7.2 Da die Rekurrentin mit ihren Anträgen unterliegt, hat sie von
vornherein keinen Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung.
Ihr Begehren ist deshalb abzuweisen.