Decision ID: 50f16327-6eb1-49f0-80ab-70d9d7c6aa74
Year: 2013
Language: de
Court: ZH_VG
Chamber: ZH_VG_001
Canton: ZH
Region: Zürich
Law Area: public_law

hat sich ergeben:
hat sich ergeben:
I. Mit Beschluss vom 31. Mai 2013 erteilte die Bausektion der Stadt Zürich der einfachen Gesellschaft Kunsthaus-Erweiterung (EGKE) die baurechtliche Bewilligung für die Erweiterung des Kunsthauses auf den Grundstücken Kat.-Nrn. AA3179, AA3279 und AA4138 am Heimplatz 1 und 5 sowie an der Kantonsschul- und Rämistrasse in Zürich. Gleichzeitig wurde die denkmalschutz- und gewässerschutzrechtliche Bewilligung der Baudirektion Kanton Zürich vom 11. Februar 2013 für das Bauvorhaben eröffnet.
II.
Auf den hiergegen von ARCHICULTURA, Stiftung für Orts- und Landschaftsbildpflege, Luzern, erhobenen Rekurs trat das Baurekursgericht mit Entscheid vom 26. Juli 2013 nicht ein. Es verzichtete dabei auf die Durchführung eines Vernehmlassungsverfahrens.
III.
Mit Beschwerde vom 16. September 2013 beantragte die Stiftung ARCHICULTURA dem Verwaltungsgericht, den angefochtenen Entscheid aufzuheben und die Sache zur materiellen Beurteilung an das Baurekursgericht zurückzuweisen, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren zulasten der Beschwerdegegnerschaft.
Mit Schreiben vom 30. September 2013 verzichtete die Baudirektion auf eine Stellungnahme. Mit Beschwerdeantwort vom 3. Oktober 2013 schloss die einfache Gesellschaft Kunsthaus-Erweiterung auf Abweisung der Beschwerde unter Kosten- und Entschädigungsfolgen. In seiner Vernehmlassung vom 4. Oktober 2013 beantragte das Baurekursgericht ohne weitere Bemerkungen, die Beschwerde abzuweisen. Den gleichen Antrag stellte auch die Bausektion der Stadt Zürich in ihrer Beschwerdeantwort vom 7. Oktober 2013. Mit Replik vom 31. Oktober 2013 hielt die Stiftung ARCHICULTURA an ihren Anträgen fest.
Mit Stellungnahmen vom 2. bzw. 3. Dezember 2013 bekräftigten die Bausektion der Stadt Zürich sowie die einfache Gesellschaft Kunsthaus-Erweiterung ihre Positionen.

Die Kammer erwägt:
Die Kammer erwägt:
1. Die Vorinstanz trat auf den Rekurs der Beschwerdeführerin nicht ein, weil sie die damalige Rekurrentin für nicht rekurslegitimiert erachtete. Diese ist ohne Weiteres befugt, mit der Beschwerde an das Verwaltungsgericht zu beanstanden, dass ihr die Legitimation zu Unrecht abgesprochen worden sei. Ob sie die Legitimation zur Ergreifung eines Rechtsmittels gegen den Baubescheid tatsächlich besitzt, ist Gegenstand der inhaltlichen Beurteilung der vorliegenden Beschwerde (vgl. dazu Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, Vorbem. zu §§ 19–28 N. 98). Auf die form- und fristgerecht eingereichte Beschwerde ist folglich einzutreten.
1. Die Vorinstanz trat auf den Rekurs der Beschwerdeführerin nicht ein, weil sie die damalige Rekurrentin für nicht rekurslegitimiert erachtete. Diese ist ohne Weiteres befugt, mit der Beschwerde an das Verwaltungsgericht zu beanstanden, dass ihr die Legitimation zu Unrecht abgesprochen worden sei. Ob sie die Legitimation zur Ergreifung eines Rechtsmittels gegen den Baubescheid tatsächlich besitzt, ist Gegenstand der inhaltlichen Beurteilung der vorliegenden Beschwerde (vgl. dazu Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, Vorbem. zu §§ 19–28 N. 98). Auf die form- und fristgerecht eingereichte Beschwerde ist folglich einzutreten.
2. 2.1 Die Vorinstanz sah die Rechtsmittellegitimation der Beschwerdeführerin als gesamtkantonal tätige Natur- und Heimatschutzorganisation als nicht erwiesen an (E. 7 des Rekursentscheids vom 26. Juli 2013, auch zum Folgenden). Die Beschwerdeführerin habe es versäumt, ihre legitimationsbegründende Tätigkeit im Kanton Zürich darzulegen. Die nicht näher substanziierte Behauptung, sie sei gesamtschweizerisch tätig, sei unbehelflich, solange dies nicht erwiesenermassen auch den Kanton Zürich umfasse. Solche Aktivitäten der in Luzern ansässigen Stiftung seien abgesehen von einer Wanderausstellung in der Baugewerblichen Berufsschule Zürich im Jahr 2003 weder aus den Akten noch aus dem Internetauftritt der Stiftung (www.achicultura.ch) ersichtlich.
2.2 Die Beschwerdeführerin stützt ihre Rechtsmittellegitimation primär auf § 338a Abs. 2 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG). Ihrer Ansicht nach ist die Argumentation des Baurekursgerichts wegen der angewandten Formstrenge überspitzt formalistisch. An die Darlegung der legitimationsbegründenden Sachumstände dürften auch bei Verbandsbeschwerden keine hohen Anforderungen gestellt werden. Mit der Behauptung, dass sie seit 1996 bestehe, statutengemäss u. a. für intakte, harmonische Ortsbilder eintrete, gesamtschweizerisch tätig sei und in der Person von C einen Regionalvertreter im Kanton Zürich habe, sei die Beschwerdeführerin ihrer Substanziierungspflicht nachgekommen.
2.3
2.3.1 Grundsätzlich hat die angerufene Behörde von Amtes wegen zu prüfen, ob die Prozessvoraussetzungen gegeben sind (VGr, 25. April 2012, VB.2012.00025, E. 2 mit Hinweis). Dabei trifft den Rechtsmittelkläger jedoch eine Substanziierungs- und Beweisführungslast (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 19–28 N. 93; RB 1980 Nr. 8): Der Anfechtende muss bereits im erstinstanzlichen Rechtsmittelverfahren die Sachumstände darlegen, welche die Legitimation begründen sollen und kann dies nicht in der Begründung der anschliessenden Beschwerde an das Verwaltungsgericht nachholen (VGr, 3. November 2010, VB.2010.00299, E. 2.1 mit Hinweis).
2.3.2 Der Anspruch auf ein faires Verfahren nach Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) verbietet den Behörden, prozessuale Vorschriften mit ungerechtfertigter Formstrenge anzuwenden (Verbot des überspitzten Formalismus; vgl. hierzu BGE 135 I 6 E. 2.1; Gerold Steinmann, St. Galler Kommentar zur Schweizerischen Bundesverfassung, 2008, Art. 29 N. 14 ff.). Inwieweit die Rechtsmittellegitimation von der rekurrierenden Partei in der Rekursschrift darzulegen ist, hängt dementsprechend vom Einzelfall ab (RB 1989 Nr. 10; Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 41) und ist nach Treu und Glauben zu beurteilen. Geringere Anforderungen sind an die Rekursbegründung zu stellen, wenn die vorhandenen Mängel nicht wesentlich ins Gewicht fallen, sich ohne Weiteres beheben lassen oder wenn es sich um eine Laienbeschwerde handelt (Kölz/Bosshart/Röhl, § 23 N. 3).
Zu berücksichtigen ist überdies, dass der Wortlaut von § 338a Abs. 2 PBG im Hinblick auf die Anforderungen an die zehnjährige gesamtkantonale Tätigkeit im Bereich des Natur- und Heimatschutzes auslegungsbedürftig ist und diesbezüglich noch keine gefestigte Gerichtspraxis besteht. Deshalb konnte von der zum Zeitpunkt der Rekurserhebung ohne Rechtsvertretung agierenden Beschwerdeführerin nicht erwartet werden, dass sie bereits in ihrer Rekursschrift konkrete Aktivitäten auf dem Gebiet des Natur- und Heimatschutzes im Kanton Zürich aufzeigt. Mit den beigelegten Urkunden und der Aussage, sie trete statutengemäss u. a. für intakte, harmonische Ortsbilder ein, sei gesamtschweizerisch tätig und habe in der Person von C einen Regionalvertreter im Kanton Zürich (vgl. Rekursschrift S. 2a Ziff. 1), wies die Beschwerdeführerin vielmehr in rechtsgenügender Weise nach, dass sie sich statutarisch dem Heimatschutz widmet. Dem Baurekursgericht war es sodann ohne Weiteres möglich, sich durch Konsultation der Internetseite der Beschwerdeführerin über deren Aktivitäten ins Bild zu setzen (vgl. hinten E. 2.4).
2.3.3 Erwägung 7 Abs. 1 des Rekursentscheids, wonach die Rekurrentin ihre legitimationsbegründende Tätigkeit im Kanton Zürich nicht dargelegt habe, erweist sich unter diesen Umständen als überspitzt formalistisch. Dies gilt umso mehr, als die Vorinstanz von vornherein auf die Durchführung eines Vernehmlassungsverfahrens verzichtet hat (E. 1 des Rekursentscheids), wodurch es der Beschwerdeführerin verwehrt wurde, auf allfällige Eingaben der Gegenparteien mit einem ergänzenden Tätigkeitsnachweis zu reagieren. Der Verzicht auf die Anordnung eines Schriftenwechsels ist nur bei offensichtlich unzulässigen oder offensichtlich unbegründeten Rechtsmitteln zulässig (vgl. § 26a Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG]). Von Letzterem konnte im vorliegenden Fall angesichts der noch nicht gefestigten Gerichtspraxis nicht ausgegangen werden.
2.4 Mit der Konsultation der Internetseite der Beschwerdeführerin traf die Vorinstanz im Hinblick auf die Legitimationsfrage eigene Abklärungen und kam zum Schluss, dass sich der erkennbare Bezug der Stiftungstätigkeiten zum Kanton Zürich im angegebenen Regionalvertreter erschöpfe (E. 7 Abs. 2 des Rekursentscheids). Wie die Beschwerdeführerin zu Recht beanstandet, bleibt diese Sachverhaltsfeststellung unvollständig (§ 20 Abs. 1 lit. b VRG). Denn sie berücksichtigt daneben lediglich die von der Beschwerdeführerin durchgeführte Wanderausstellung, nicht aber den auf ihrer Website einsehbaren "Archicultura-Atlas" (zu dessen Entscheidrelevanz vgl. hinten E. 3.3). Ausserdem vermögen die im Sinn einer Eventualbegründung gemachten, überaus knappen Ausführungen der aus Art. 29 Abs. 2 BV abgeleiteten gerichtlichen Begründungspflicht nicht zu genügen. Auch insofern ist der Rekursentscheid rechtsfehlerhaft und folglich aufzuheben.
2.5 Hebt das Verwaltungsgericht die angefochtene Anordnung auf, so entscheidet es selbst (§ 63 Abs. 1 VRG) oder weist die Sache zu neuer Entscheidung an die Vorinstanz zurück, insbesondere wenn mit der angefochtenen Anordnung nicht auf die Sache eingetreten oder der Sachverhalt ungenügend festgestellt wurde (§ 64 Abs. 1 VRG). Da der massgebende Sachverhalt aufgrund der im Beschwerdeverfahren nachgereichten Akten inzwischen rechtsgenügend erstellt ist und das Verwaltungsgericht in der Frage der Legitimation zur ideellen Verbandsbeschwerde über volle (Rechts-)Kognition verfügt (§ 20 Abs. 1 lit. a in Verbindung mit § 50 Abs. 1 VRG), sprechen prozessökonomische Gründe für eine Beurteilung der Legitimationsfrage durch das Verwaltungsgericht (Kölz/Bosshart/Röhl, § 63 N. 11, § 64 N. 5, § 8 N. 49). Es ist nachfolgend prüfen, ob die Beschwerdeführerin als rekurslegitimierte Organisation im Sinn von § 338a Abs. 2 PBG zu qualifizieren ist.
2.5 Hebt das Verwaltungsgericht die angefochtene Anordnung auf, so entscheidet es selbst (§ 63 Abs. 1 VRG) oder weist die Sache zu neuer Entscheidung an die Vorinstanz zurück, insbesondere wenn mit der angefochtenen Anordnung nicht auf die Sache eingetreten oder der Sachverhalt ungenügend festgestellt wurde (§ 64 Abs. 1 VRG). Da der massgebende Sachverhalt aufgrund der im Beschwerdeverfahren nachgereichten Akten inzwischen rechtsgenügend erstellt ist und das Verwaltungsgericht in der Frage der Legitimation zur ideellen Verbandsbeschwerde über volle (Rechts-)Kognition verfügt (§ 20 Abs. 1 lit. a in Verbindung mit § 50 Abs. 1 VRG), sprechen prozessökonomische Gründe für eine Beurteilung der Legitimationsfrage durch das Verwaltungsgericht (Kölz/Bosshart/Röhl, § 63 N. 11, § 64 N. 5, § 8 N. 49). Es ist nachfolgend prüfen, ob die Beschwerdeführerin als rekurslegitimierte Organisation im Sinn von § 338a Abs. 2 PBG zu qualifizieren ist.
3. Gemäss § 338a Abs. 2 PBG sind zum Rekurs und zur Beschwerde gegen Anordnungen und Erlasse, soweit sie sich auf den III. Titel oder § 238 Abs. 2 PBG stützen, sowie gegen Bewilligungen für Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen auch gesamtkantonal tätige Vereinigungen berechtigt, die sich seit wenigstens zehn Jahren im Kanton statutengemäss dem Natur‐ und Heimatschutz oder verwandten, rein ideellen Zielen widmen.
3.1 Die Beschränkung auf gesamtkantonal tätige Organisationen war Teil des Kompromisses, der in der vorberatenden Kommission erarbeitet wurde (RB 1996 Nr. 12, auch zum Folgenden; vgl. Bericht und Antrag des Regierungsrates an den Kantonsrat zur Volksinitiative für Natur und Umwelt: Für einen wirksamen Schutz des  Heimatschutzrechtes, ABl 1985, S. 782 ff., 788). Das Verbandsbeschwerderecht in der heute geltenden Fassung wurde vom Kantonsrat nach langwierigen Beratungen ins PBG eingefügt (Protokoll des Kantonsrates 1983–1987, S. 8089–8142 und 8538–8547 [im Folgenden: Protokoll]). Die Gesetzesrevision erfolgte, nachdem mehrere frühere Anläufe gescheitert waren, als Gegenvorschlag zur erwähnten Volksinitiative. In der Ratsdebatte wurde auch die von den Gegnern geäusserte Befürchtung angesprochen, die Verbandsbeschwerde könnte zu einer Popularbeschwerde verkommen, da auch neu gegründeten Organisationen nach zehn Jahren die gesetzlichen Einsprachemöglichkeiten zukämen (vgl. Protokoll, S. 8129, 8136 f.). Im Extremfall könnten sich, so die Kritik, sogar Stammtischrunden als Vereine konstituieren, um das Beschwerderecht zu erhalten (Protokoll, S. 8539). Trotz dieser Bedenken wurde bewusst darauf verzichtet, den Kreis der beschwerdeberechtigten Verbände auf die zu jener Zeit bestehenden Organisationen zu beschränken oder eine Mindestmitgliederzahl für die Beschwerdeberechtigung vorzusehen (Protokoll, S. 8134, 8539 ff.).
3.2 Vor diesem Hintergrund dürfen an die konkreten Aktivitäten der beschwerdeberechtigten Natur- und Heimatschutzorganisationen über den Wortlaut von § 338a Abs. 2 PBG hinaus keine überhöhten Anforderungen gestellt werden. Dem Anliegen, dass das ideelle Verbandsbeschwerderecht nur fachkundigen Organisationen zukommen soll, wird primär durch das gesetzliche Erfordernis des zehnjährigen Bestehens und der ideellen statutarischen Zielsetzung Rechnung getragen. Es ist immerhin zu verlangen, dass sich der Verband entsprechend seinem Zweck im Kanton Zürich auch effektiv und mit einer gewissen Regelmässigkeit im Bereich des Natur- und Heimatschutzes bzw. auf einem verwandten Gebiet betätigt (vgl. Enrico Riva, Die Beschwerdebefugnis der  Heimatschutzvereinigungen im schweizerischen Recht, Bern 1980, S. 76; Peter M. Keller, Kommentar NHG, Zürich 1997, Art. 12 Rz. 9; Astrid Epiney/Kaspar Sollberger, Verwaltungsgerichtlicher Rechtsschutz in Umweltangelegenheiten, Bern 2003, S. 33). Eine lediglich sporadische oder laienhafte Beschäftigung mit der Thematik vermag kein Verbandsbeschwerderecht zu begründen. Hingegen ist es nicht erforderlich, dass sich der Verband durch ein besonders qualifiziertes Fachwissen sowie in der Öffentlichkeit besonders bekannte oder verdienstvolle Tätigkeiten auszeichnet. Es ist nicht die Aufgabe des Verwaltungsgerichts, die Arbeit der Verbände in fachlicher Hinsicht zu würdigen und damit gleichsam Qualitätsmanagement zu betreiben.
3.3 Die im Beschwerdeverfahren nachgereichten Unterlagen enthalten hauptsächlich auf den Kanton Zürich bezogene Ausschnitte aus dem von der Beschwerdeführerin erstellten und in den letzten zehn Jahren mehrmals aktualisierten "Archicultura-Atlas". Dieses stellt eine Art Inventar dar, in dem die Ortsbildqualität zahlreicher Ortschaften und Ortsteile der ganzen Schweiz in einem Diagramm mit den Farben rot – gelb – grün beurteilt wird. Dass es sich dabei nach Ansicht der Beschwerdegegnerschaft um eine oberflächliche und subjektive Einschätzung der Beschwerdeführerin handelt, mag zutreffen, ist jedoch nach dem Gesagten nicht streitentscheidend. Entscheidend ist vielmehr, dass die Aktivitäten der Beschwerdeführerin offensichtlich ideeller Natur sind, das gesamte Kantonsgebiet abdecken und in den letzten zehn Jahren mit einer gewissen Regelmässigkeit betrieben wurden. Es mag sein, dass die Beschwerdeführerin nur über beschränktes Fachwissen verfügt. Dies allein reicht jedoch zur Verneinung der Legitimation nicht aus.
3.4 Nachdem sich die Beschwerdeführerin dadurch als Organisation im Sinn von § 338a Abs. 2 PBG qualifiziert, war sie zur Ergreifung des angestrengten Rechtsmittels legitimiert. Die Vorinstanz ist somit zu Unrecht auf ihren Rekurs nicht eingetreten.
3.4 Nachdem sich die Beschwerdeführerin dadurch als Organisation im Sinn von § 338a Abs. 2 PBG qualifiziert, war sie zur Ergreifung des angestrengten Rechtsmittels legitimiert. Die Vorinstanz ist somit zu Unrecht auf ihren Rekurs nicht eingetreten.
4. Die Beschwerde ist demnach gutzuheissen und die Sache an das Baurekursgericht zur materiellen Behandlung und neuen Entscheidung zurückzuweisen.
Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten den Beschwerdegegnerinnen je zu einem Drittel aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Über die Verlegung der Rekurskosten wird das Baurekursgericht im zweiten Rechtsgang zu entscheiden haben. Aufgrund der Komplexität der aufgeworfenen Rechtsfragen und des damit verbundenen besonderen Aufwands ist die Beschwerdegegnerin 1 als Bauherrin für das Beschwerdeverfahren zur Leistung einer Parteientschädigung von Fr. 1'500.- an die Beschwerdeführerin zu verpflichten (§ 17 Abs. 2 und 3 VRG; Kölz/Bosshard/Röhl, § 17 N. 46).
Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten den Beschwerdegegnerinnen je zu einem Drittel aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Über die Verlegung der Rekurskosten wird das Baurekursgericht im zweiten Rechtsgang zu entscheiden haben. Aufgrund der Komplexität der aufgeworfenen Rechtsfragen und des damit verbundenen besonderen Aufwands ist die Beschwerdegegnerin 1 als Bauherrin für das Beschwerdeverfahren zur Leistung einer Parteientschädigung von Fr. 1'500.- an die Beschwerdeführerin zu verpflichten (§ 17 Abs. 2 und 3 VRG; Kölz/Bosshard/Röhl, § 17 N. 46).