Decision ID: 78978aef-b326-5128-8539-0880d4938e94
Year: 2005
Language: it
Court: TI_TRPI
Chamber: TI_TRPI_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: 

ritenuto,
in fatto
A. Nella seduta del 20 marzo 2000 il consiglio comunale di _ ha adottato la revisione generale del piano regolatore. In quella sede, i mapp. 215 e 1362, di proprietà di _ RI 1, sono stati entrambi assegnati alla zona di protezione del paesaggio, tuttavia il primo è stato attribuito alla zona agricola, mentre il secondo alla zona residenziale estensiva R2. Questi fondi, contigui, sono ubicati in località _: il mapp. 215 presenta una superficie prativa e vignata di 2'259 mq, invece sul mapp. 1362, di 881 mq, insiste un'abitazione di due piani con piscina. Confinante su due lati con il mapp. 215 e sugli altri due con via _ e via _, il mapp. 218, di proprietà del comune e di 458 mq di superficie, è stato gravato da un vincolo pubblico finalizzato alla realizzazione di un parco giochi per bambini (AP6). Sul versante opposto di via _, in località _, si estende invece verso est il mapp. 272, di proprietà di PI 2. Questo fondo, in origine di 38'066 mq di superficie, è stato anch'esso interamente incluso nella zona di protezione del paesaggio: la fascia centrale, comprendente una villa padronale di quattro piani e una masseria di due, è stata attribuita alla zona residenziale estensiva R2, mentre la porzione restante che la circonda è stata assegnata segnatamente, in quanto non boschiva, in parte alla zona agricola e in parte a parco privato.
Tra l'adozione del piano regolatore e il presente giudizio il mapp. 272 ha costituito l'oggetto di due frazionamenti e di una rettifica di confine, che ne hanno ridotto sensibilmente la superficie (a mq 8'413). La parte centrale della particella, attribuita all'area fabbricabile, qui controversa, ha mantenuto, ad ogni buon conto, il numero originale. Anche le particelle ulteriormente ricavate dal mapp. 272, ovvero i mapp. 1768, 1851 e 1852, sono rimaste di proprietà di PI 2. Il tribunale non tiene quindi conto di questi fatti nuovi, giacché nuocciono alla chiarezza dell'esposizione e sono comunque insuscettibili di modificare il giudizio.
B. Con ricorso 28 marzo 2001, _ RI 1 è insorto contro quella deliberazione dinanzi al Consiglio di Stato, chiedendone l'annullamento e l'attribuzione del mapp. 215 alla zona residenziale estensiva R2, in cui era già ricompreso il mapp. 1362, lo stralcio del vincolo AP6 dal mapp. 218 e la traslazione della fascia edificabile centrale del mapp. 272 alla sua parte inferiore, a contatto e lungo via _, a ripristino della situazione così come era prevista dal vecchio piano regolatore.
C. Con risoluzione 17 dicembre 2002 (n. 6115) il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore. Esso ha tuttavia negato l'approvazione di alcune proposte pianificatorie, modificato il piano regolatore su alcuni oggetti e sospeso infine su altri la propria decisione. Relativamente a queste ultime decisioni, il Governo ha anticipato l'intenzione di non approvare, per quanto qui può interessare, l'istituzione rispetto al previgente piano regolatore della zona edificabile in località _, comprendente dunque il mapp. 1362, fissando nel contempo un termine al comune e ai proprietari interessati, affinché potessero esercitare il loro diritto di essere sentiti presentando delle osservazioni. Contestualmente, il Governo ha sospeso la propria decisione in merito alla richiesta ricorsuale d'attribuzione del mapp. 215 a quella medesima zona, respingendo l'impugnativa sui punti riguardanti i mapp. 218 e 272 (cfr. risoluzione 17 dicembre 2002, pag. 88 e seg.), con motivazioni, di cui si dirà, se necessario, nei considerandi di diritto.
D. Con ricorso 29 gennaio 2003, _ RI 1 è insorto innanzi a questo tribunale avverso la menzionata risoluzione governativa, postulandone l'annullamento. Da un lato, esso ha chiesto l'attribuzione dei mapp. 215 e 1362 alla zona residenziale estensiva R2, malgrado la decisione d'approvazione della zona edificabile in località _ fosse ancora, come detto, in sospeso (mapp. 1362), al pari dell'evasione del ricorso in punto alla destinazione del mapp. 215. Dall'altro lato, il ricorrente ha riproposto le sue critiche in merito all'assetto edificatorio del mapp. 272, incongruente e contrario al principio di uno sfruttamento razionale del suolo, e la domanda di stralcio del vincolo AP6 gravante il mapp. 218, giacché tale destinazione risultava a suo giudizio incompatibile, sia con la salvaguardia degli alberi di pregio colà ubicati, sia con la vicinanza della strada cantonale che, assai trafficata, avrebbe costituito una concreta fonte di pericolo per la futura utenza del parco giochi.
E. Il municipio ha postulato l'accoglimento parziale del gravame, mentre la divisione della pianificazione territoriale ne ha postulato il rigetto, nella misura in cui era ricevibile.
F. Frattanto, il Consiglio di Stato, preso atto delle considerazioni inoltrate da comune e da alcuni proprietari, ha negato con risoluzione 26 agosto 2003 (n. 3574) l'approvazione della zona residenziale estensiva R2 in località _, rinviando gli atti al comune affinché adottasse una variante che riproponesse una pianificazione del comparto conforme con i precetti della pianificazione del territorio (cfr. risoluzione 26 agosto 2003, pag. 8). Il Governo ha di conseguenza respinto il ricorso del proprietario citato in ingresso, confermando l'attribuzione del mapp. 215 alla zona agricola (cfr. risoluzione 26 agosto 2003, pag. 15).
G. Con ricorso 17 settembre 2003 il proprietario citato in ingresso è di nuovo insorto innanzi a questo tribunale avverso la menzionata risoluzione governativa, postulandone l'annullamento e chiedendo l'approvazione del mapp. 1362 nella zona residenziale estensiva R2, così come adottata dal consiglio comunale. A sostegno della sua impugnativa, l'insorgente lamenta una violazione della garanzia della proprietà, ritenuto che nella fattispecie sono riuniti tutti i requisiti dell'art. 15 LPT per includere il proprio fondo in zona residenziale estensiva R2. Esso eccepisce inoltre una disparità di trattamento, nonché la violazione dell'autonomia comunale.
H. Il municipio postula l'accoglimento del gravame, mentre la divisione della pianificazione territoriale ne postula il rigetto.
I. Ritenuto che l'esito del ricorso 29 gennaio 2003 avrebbe potuto modificare integralmente o parzialmente l'assetto edificatorio del mapp. 272, il tribunale ha notificato l'impugnativa al suo proprietario, PI 2, assegnandogli un termine per presentare osservazioni. Entro la scadenza prefissata, il chiamato in causa ha inoltrato una risposta concludente, per quanto concerneva il suddetto fondo, alla reiezione del gravame.
L. In data 3 giugno 2004 si sono tenuti l'udienza e il sopralluogo in contraddittorio, durante il quale sono state scattate alcune fotografie dei luoghi, acquisite in seguito agli atti. Dopo ampia discussione, le parti hanno quindi riconfermato le rispettive allegazioni e domande.
M. Con decisione 12 novembre 2004, il presidente del tribunale ha concesso d'ufficio, a titolo supercautelare, il conferimento dell'effetto sospensivo al ricorso in seguito all'inoltro di una domanda di costruzione concernente il mapp. 272, proprio nella porzione edificabile contestata dal ricorrente.
Considerato,

in diritto
1. La competenza del tribunale è data, i ricorsi sono tempestivi (art. 38 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione del ricorrente certa (art. 38 cpv. 4 lett. b e c LALPT). I ricorsi sono in principio ricevibili. Va tuttavia rilevato che con risoluzione 17 dicembre 2002 (n. 6115) il Consiglio di Stato ha, da un lato, sospeso la decisione d'approvazione del comparto edificabile in località _, anticipando semplicemente l'intenzione di non approvarlo, e dall'altro lato, sospeso coerentemente il ricorso limitatamente alla richiesta d'attribuzione del mapp. 215 a quella stessa zona. Senza dunque attendere l'emanazione della successiva decisione governativa, avvenuta poi con risoluzione 26 agosto 2003 (n. 3574), l'insorgente si è comunque aggravato al tribunale con impugnativa 29 gennaio 2003. Orbene, il ricorrente non contesta la sospensione della decisione d'approvazione, rispettivamente del ricorso in quanto tali, bensì l'eventuale non approvazione del comparto edificabile, che include il suo mapp. 1362, rispettivamente l'eventuale non attribuzione allo stesso del mapp. 215, ancor prima dell'emanazione della decisione di merito da parte del Consiglio di Stato, e quindi senza conoscerne né le motivazioni né le conclusioni. Per quanto riguarda specificatamente questi oggetti, il ricorso si appalesa prematuro e quindi irricevibile per mancanza di una decisione impugnabile presso il tribunale. Pertanto, il ricorso 29 gennaio 2003 (inc. 90.2003.21) può essere evaso solo per quanto concerne la contestazione del vincolo del vincolo AP6, gravante il mapp. 218, e dell'assetto dell'area edificabile riguardante il mapp. 272.
2. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT cit., ibidem; inoltre II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
3. mapp. 272 e 1362
3.1. Mediante i ricorsi, l'insorgente chiede la conferma dell'attribuzione del proprio mapp. 1362 in zona residenziale estensiva R2, così come prevedeva il piano regolatore in approvazione in località _, rispettivamente lo stralcio della fascia edificabile in località _ dalla parte centrale del mapp. 272, anch'essa attribuita alla zona residenziale estensiva R2.
3.2. A tale proposito si osserva che i piani regolatori hanno lo scopo di garantire un'appropriata e parsimoniosa utilizzazione del suolo e un ordinato insediamento del territorio (cfr. art. 75 cpv. 1 Cost.). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Le zone edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei all'edificazione che sono già stati edificati in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente necessari ed urbanizzati entro 15 anni (lett. b). Di massima un terreno che adempie queste esigenze va attributo alla zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione e globale degli interessi che la legislazione sulla pianificazione del territorio tende a salvaguardare (cfr. in particolare art. 1 e 3 LPT), debba venir incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della zona edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15 LPT per l'assegnazione di un terreno alla zona edificabile non hanno pertanto un valore assoluto, ma una portata relativa. Essi rappresentano piuttosto dei principi generali della pianificazione del territorio, dei punti di riferimento, che - ancorché soddisfatti - non conducono necessariamente all'attribuzione del terreno interessato alla zona fabbricabile (cfr. la giurisprudenza appena citata; inoltre Flückiger, Commentario LPT, ad art. 15 n. da 25 a 29; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 314).
3.3. Va premesso che nell'ambito dell'esame del dimensionamento del piano regolatore (art. 15 lett. b LPT), il Consiglio di Stato ha rilevato che il piano delle zone edificabili sottoposto per approvazione era stato esteso in alcuni settori rispetto al previgente piano regolatore (PR 81), tramite ampliamenti o adattamenti puntuali. In merito alle zone residenziali, il Governo ha accertato, dopo aver apportato alcuni correttivi ai parametri impropriamente considerati dal comune, una contenibilità teorica di 5'046 abitanti, che consentiva un potenziale di sviluppo - rispetto alla situazione allora attuale di effettivi 3'566 abitanti (1998) - pari ad un incremento del 40% dei residenti. Incremento, questo, di gran lunga superiore alla previsione formulata dal comune di un aumento della popolazione con un tasso del 20% che, ritenuto il rallentamento, se non addirittura la diminuzione, dell'evoluzione demografica nell'ultimo decennio, andava oltretutto valutato come ottimistico. Considerando che la contenibilità del piano regolatore eccedeva quindi il presumibile bisogno per lo sviluppo demografico nei prossimi 10-15 anni, il Governo ha concluso rettamente che l'esame degli ampliamenti riscontrati, anche se in taluni casi di modesta entità, doveva essere condotto con particolare rigore (cfr. risoluzione impugnata, pag. 17 e segg.). Tant'è che con risoluzione n. 3574 del 26 agosto 2003, esso ha negato a giusta ragione per questi ed altri motivi l'estensione della zona edificabile a scopi residenziali rispetto al perimetro del piano regolatore precedente. Sussiste difatti un interesse generale ad impedire la formazione di zone edificabili troppo vaste (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3c). Queste considerazioni devono essere di conseguenza applicate, a maggior ragione, anche al fondo del ricorrente (mapp. 1362), che fa parte insieme ai fondi adiacenti, come si avrà modo di vedere in seguito, di una zona edificabile istituita al centro di un comprensorio inedificato.
3.4. Il Consiglio di Stato non ha approvato in particolare l'istituzione della zona residenziale estensiva R2 in località _, adottata dal comune, giacché l'impianto di questa zona, volto semplicemente al consolidamento delle edificazioni presenti, fra cui quella del ricorrente, attraverso il loro recupero al regime edilizio, costituirebbe un disegno eccessivamente frammentato dell'uso del territorio e degli spazi insediativi, contrario ad un uso razionale e parsimonioso del suolo. Il tribunale non può che far sue le considerazioni espresse dall'autorità di prime cure. Come risulta dai piani, dalla documentazione fotografica e dal sopralluogo esperito dal tribunale, la zona all'esame è stata delineata unicamente mediante l'unione lineare dei fondi su cui insistono alcuni edifici abitativi, integrandovi gli spazi liberi che vi si intercalano (mapp. 1361). Ciò ha dato luogo ad un risultato territorialmente disorganico ed incoerente che, con una fascia edificabile dallo sviluppo irregolare e trasversale, giacché ritagliata in più comparti dal carattere eminentemente agricolo, rispecchia quindi, proprio perché condizionata e circoscritta alle sole preesistenze, la frammentarietà data da una disseminazione casuale di edifici, tutti sorti sul territorio ancor prima che il comune disponesse di un piano regolatore, e impotenti per questo a formare un insediamento sufficientemente concluso. Questa zona presenta difatti un andamento scomposto e irrazionale nel bel mezzo di un comprensorio che, per la cospicua presenza di terrazzamenti coltivati a vigneto e di distese prative intercalate da fasce boschive, funge paesaggisticamente da area di stacco tra l'insediamento di _, limitato a nord-ovest da via _ e a sud dalla fascia boschiva che declina dall'area forestale del _, e il nucleo di _. In siffatte circostanze, non può nemmeno essere ritenuto come adempiuto il presupposto dell'art. 15 lett. a LPT. Difatti, con terreni già edificati in larga misura si intende essenzialmente il territorio costruito in maniera compatta, oltre eventualmente singole particelle inedificate al suo interno, direttamente confinanti con la zona edificabile, in genere già edificate e di superficie relativamente ridotta (RDAT I-2001 n. 49 consid.
3b; Flückiger, op. cit., ad art. 15 n. 60; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 319).
La zona non approvata
all'esame, nettamente separata, come detto in precedenza, dalla zona residenziale del comune, edificata con soltanto 8 edifici abitativi diluiti in sequenza su di un asse ideale di 250 m, interrotto oltretutto dal tracciato di alcuni assi viari, quali via _ (cfr. mapp. 270 e 271) e via _ (mapp. 219), non può essere considerata nella sua inconsistenza come edificata in larga misura nel senso restrittivo inteso dalla giurisprudenza. Essa costituisce piuttosto una microzona edificabile a sé stante. Ora, la creazione di piccole zone edificabili, isolate dal comprensorio edificato e edificabile, contrasta con i principi della pianificazione del territorio ed è contraria alla legge