Decision ID: bfa4c028-018e-4068-b287-6fcb1e2f0b4f
Year: 2010
Language: de
Court: SG_VGN
Chamber: SG_VGN_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

hat das Verwaltungsgericht festgestellt:
A./ Die Eheleute X. und Y. Z. liessen sich am 23. Februar 2009 kommend in der Stadt
St. Gallen nieder. Am 23. März 2009 meldeten sie sich beim Sozialamt der Stadt
St. Gallen an und ersuchten um Unterstützung. Zur Begründung machten sie geltend,
sie hätten noch keine Arbeitsstelle gefunden und benötigten zur Überbrückung die Hilfe
des Sozialamts. Dieses richtete in der Folge X. und Y. Z. finanzielle Sozialhilfe aus.
Mit Verfügung vom 23. März 2010 reduzierte das Sozialamt die finanzielle Sozialhilfe für
X. und Y. Z., indem es den Grundbedarf für die Monate April bis und mit September
2010 um 15 Prozent bzw. monatlich Fr. 220.35 kürzte. Zur Begründung wurde
angeführt, X. und Y. Z. hätten nebst deklarierten Einkünften des
Personalvermittlungsbüros Adecco weitere Lohnzahlungen erhalten (Fr. 650.-- am
27. Oktober 2009, Fr. 254.20 gemäss Lohnabrechnung am 4. November 2009,
Fr. 140.-- am 16. November 2009 und Fr. 34.60 am 9. Dezember 2009). Diese
Einnahmen hätten sie dem Sozialamt nicht bekanntgegeben. Da sie ihre Einkünfte nicht
vollumfänglich deklariert hätten, werde für insgesamt sechs Monate der Grundbedarf
für zwei Personen von Fr. 1'469.-- um 15 Prozent gekürzt. Der Diätzuschlag sei von
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dieser Kürzung nicht betroffen. Einem allfälligen Rekurs wurde die aufschiebende
Wirkung entzogen.
B./ Mit Eingabe vom 30. März 2010 erhoben X. und Y. Z. Rekurs beim Departement
des Innern und beantragten, die aufschiebende Wirkung sei wieder zu erteilen und die
Verfügung vom 23. März 2010 als gegenstandslos zu erklären. Zur Begründung
machten sie geltend, es sei unzutreffend, dass sie sich zu wenig um eine Stelle bemüht
hätten. Die fehlenden Lohnausweise könnten sie nicht einreichen, da sie selber noch
keine solchen erhalten hätten. Ausserdem sei ihnen das rechtliche Gehör nicht gewährt
worden. Sie hätten nur ein bisschen Geld auf die Seite legen wollen, da ein Umzug in
Betracht gezogen werde. Im Kanton St. Gallen eine Arbeit zu finden sei aussichtslos.
Mit Verfügung vom 22. April 2010 stellte das Departement des Innern die
aufschiebende Wirkung des Rekurses wieder her.
Das Departement des Innern entschied am 5. Juli 2010 über die Streitsache. Es hiess
den Rekurs gut und hob die Verfügung des Sozialamts vom 23. März 2010 auf. Das
Departement erwog, das von den Gesuchstellern bei der Anmeldung zur Unterstützung
unterzeichnete Formular enthalte keinen Hinweis, dass unwahre Angaben über die
Einkommens- und Vermögensverhältnisse auch zur Kürzung von Sozialhilfeleistungen
führen könnten. Das Formular enthalte überhaupt keine Hinweise bezüglich Sanktionen
in der Sozialhilfe. Auch der an einem Gespräch vom 22. April 2009 von der
Sachbearbeiterin des Sozialamtes abgegebene Hinweis, dass bei ungenügenden
Arbeitsbemühungen eine Kürzung von 15 Prozent geprüft werde, sei nicht als
Androhung zu werten, zumal er eine mögliche Reaktion auf ungenügende
Arbeitsbemühungen sei und sich nicht auf die fehlende Deklaration von Einkünften
beziehe. Ausserdem sei den Akten zu entnehmen, dass die Sachbearbeiterin des
Sozialamts im Dezember 2009 vorerst 15 Prozent des Grundbedarfs zurückbehalten
habe, da verlangte Arztzeugnisse über die Arbeitsunfähigkeit nicht eingereicht worden
seien. Die Rekurrenten seien offenbar am 27. Oktober 2009 darüber informiert worden,
dass eine Kürzung verfügt werde, wenn sie bis Ende 2009 kein Arztzeugnis für die
Ehefrau einreichen würden. Der Betrag sei offenbar nachgezahlt worden, nachdem sie
am 9. Dezember 2009 das verlangte Arztzeugnis übergeben hätten. Das vorläufige
Zurückbehalten eines Teils der Sozialhilfe sei mit der Nichteinreichung von
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Arztzeugnissen begründet worden. Diese Begründung habe ebenfalls keine Androhung
bzw. Information über eine mögliche Kürzung wegen Nichtdeklaration von Einkünften
zum Inhalt gehabt. Mit dem Zurückbehalten habe das Sozialamt die Sozialhilfe faktisch
gekürzt. Sämtliche Kürzungen hätten aber mittels Verfügung zu erfolgen. Das
Sozialamt sei gehalten, künftig das gesetzlich vorgeschriebene Verfahren einzuhalten.
Weiter erwog das Departement, die Rekurrenten hätten mit der Nichtdeklaration
verschiedener Lohnzahlungen gegen die ihnen bekannte Verpflichtung verstossen, jede
Änderung der Einkommens- und Vermögensverhältnisse zu melden.
Sozialhilfebezügern solle aber mit der Androhung einer Kürzung die Möglichkeit
gegeben werden, ihr Verhalten entsprechend anzupassen. Diese Möglichkeit habe
vorliegend nicht bestanden. Die Rekurrenten seien vom Sozialamt am 9. März 2010
zwar darüber informiert worden, dass die Nichtdeklaration von Lohneinnahmen zu einer
Kürzung führen könne. Ihr Verhalten hätten sie indessen nicht mehr ändern können, da
es sich um Lohnzuflüsse aus dem Jahr 2009 gehandelt habe. Die Androhung sei somit
lediglich eine Feststellung gewesen, dass gekürzt werde. Hinzuzufügen bleibe, dass die
Rekurrenten nun darüber informiert seien, dass bei Nichtdeklaration von
Lohneinnahmen die Sozialhilfe gekürzt werden könne. Sollten sie somit künftig
Lohneinnahmen nicht deklarieren, wäre, falls die übrigen Voraussetzungen hierzu
gegeben seien, eine Kürzung der Leistungen möglich. Es könne daher offen gelassen
werden, ob die verfügte Kürzung in einem angemessenen Verhältnis zum Fehlverhalten
gestanden sei. Der Rekurs sei gutzuheissen und die Verfügung des Sozialamts vom
23. März 2010 aufzuheben.
C./ Mit Eingabe vom 5. August 2010 erhob das Sozialamt der Stadt St. Gallen
Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit dem Antrag, der Entscheid des
Departements des Innern vom 5. Juli 2010 sei aufzuheben und die Verfügung vom
23. März 2010 sei wirksam zu erklären, unter Kosten- und Entschädigungsfolge. Zur
Begründung wird im wesentlichen vorgebracht, X. Z. sei ausdrücklich auf seine
Mitwirkungspflicht und die Konsequenzen bei deren Ausbleiben hingewiesen worden.
Bereits beim ersten Gespräch mit der zuständigen Sozialberaterin sei den
Gesuchstellern klar erörtert worden, welches ihre Pflichten seien, und dass bei
Missachtung dieser Pflichten eine Kürzung der finanziellen Sozialhilfe von 15 Prozent
geprüft werde. Sie seien klar und deutlich auf die Konsequenzen bei Nichterfüllung der
Pflichten hingewiesen worden und hätten das Unterstützungsgesuch unterzeichnet, auf
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welchem ausdrücklich festgehalten werde, dass jede Änderung der Einkommens- und
Vermögensverhältnisse aller Familienmitglieder zu melden sei. Die Gesuchsteller hätten
am 17. Februar 2010 die verlangten Kontoauszüge für Oktober bis Dezember 2009
sowie die Quittungen der Mietzinse für Oktober bis Dezember 2009 eingereicht. Sie
hätten dazu ausgeführt, dass sie dem Sozialamt zwei Eingänge auf ihrem Konto nicht
gemeldet hätten und hätten vorgeschlagen, falls das Sozialamt dies beanstande, dass
vom Grundbetrag 7,5 Prozent pro Monat abgezogen werden solle, damit eine Kürzung
von 15 Prozent vermieden werden könne. Damit hätten sie klar signalisiert, dass ihnen
bewusst gewesen sei, dass ihr Verhalten eine Kürzung der Sozialhilfe nach sich ziehen
würde.
Die Vorinstanz beantragte in ihrer Vernehmlassung vom 17. August 2010 die
Abweisung der Beschwerde.
Die Beschwerdegegner beantragten mit Vernehmlassung ihres Rechtsvertreters vom
24. September 2010 ebenfalls die Abweisung der Beschwerde.
Die Beschwerdeführerin erhielt Gelegenheit, sich zu den Vernehmlassungen der
Vorinstanz und der Beschwerdegegner zu äussern. Dies tat sie mit Eingabe vom 21.
Oktober 2010.
Auf die weiteren Vorbringen der Beteiligten wird, soweit wesentlich, in den

nachstehenden Erwägungen eingegangen.
Darüber wird in Erwägung gezogen:
1. Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59bis Abs. 1
des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt VRP). Die
Politische Gemeinde St. Gallen ist in ihren eigenen finanziellen Interessen berührt und
daher gemäss Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP zur Beschwerde
legitimiert. Das Sozialamt wurde vom Stadtrat ermächtigt, für die Stadt St. Gallen im
Bereich der Sozialhilfe Rechtsmittel zu ergreifen (Art. 5 Abs. 1 des Sozialhilfegesetzes,
sGS 381.1, abgekürzt SHG; Beschluss des Stadtrates St. Gallen vom 3. Oktober 2000).
Die Beschwerdeeingabe vom 5. August 2010 wurde rechtzeitig eingereicht und
entspricht formal und inhaltlich den gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 Abs. 1 in
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Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 VRP). Auf die Beschwerde ist daher
einzutreten.
2. Nach Art. 9 SHG hat Anspruch auf finanzielle Sozialhilfe, wer für seinen
Lebensunterhalt nicht hinreichend oder nicht rechtzeitig aus eigenen Mitteln
aufkommen kann.
2.1. Im Sozialhilfegesetz sind nicht nur Ansprüche, sondern auch Pflichten verankert.
Wer um finanzielle Sozialhilfe ersucht, hat nach Art. 16 Abs. 1 SHG wahrheitsgetreu
und vollständig Auskunft zu erteilen (lit. a) sowie Amtsstellen und Dritte zu ermächtigen,
Auskünfte zu erteilen (lit. b). Wer finanzielle Sozialhilfe bezieht, ist nach Art. 16 Abs. 2
SHG verpflichtet, Tatsachen umgehend zu melden, die Anspruch oder Berechnung
verändern. Nach Art. 17 SHG wird finanzielle Sozialhilfe verweigert, gekürzt oder
eingestellt, wenn die hilfesuchende Person keine oder unrichtige Auskünfte erteilt
(lit. a), verlangte Unterlagen nicht einreicht (lit. b), Bedingungen und Auflagen
missachtet (lit. c) oder ihren Fähigkeiten entsprechende Arbeit ablehnt (lit. d). Art. 12
SHG bestimmt weiter, dass eine arbeitsfähige Person verpflichtet ist, eine ihren
Fähigkeiten entsprechende Arbeit anzunehmen.
Bei der Kürzung von Unterstützungsleistungen ist zu berücksichtigen, dass die
Kürzungen zumutbar sein müssen, die betroffene Person informiert oder verwarnt
worden sein muss, die Kürzung in angemessenem Verhältnis zum Fehlverhalten steht
und die betroffene Person durch Änderung ihres Verhaltens dafür sorgen kann, dass
die Kürzung ab einem späteren Zeitpunkt rückgängig gemacht werden kann. Sodann
können Leistungen gekürzt oder entzogen werden, wenn sich die unterstützte Person
rechtsmissbräuchlich verhält, indem sie beispielsweise eine Erwerbstätigkeit nur
deshalb nicht aufnimmt, um in den Genuss von Sozialhilfeleistungen zu gelangen
(GVP 2004 Nr. 12, 1998 Nr. 77 und 1996 Nr. 98). Das Bundesgericht hielt fest, dass
selbst ohne gesetzliche Grundlage ein vollständiger Leistungsentzug zulässig ist, wenn
sich die unterstützte Person rechtsmissbräuchlich verhält (BGE 122 II 198 mit
Hinweisen).
Das Verwaltungsgericht hat weiter entschieden, dass eine Verletzung von
Mitwirkungspflichten nicht in einem ersten Schritt zu einer Reduktion der Leistungen
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und in einem zweiten Schritt zur vollständigen Einstellung derselben führen kann,
sondern dass eine weitere Kürzung der Leistungen nur dann angezeigt ist, wenn
aufgrund der Umstände davon auszugehen ist, dass die fragliche Person erheblich
höhere Einkünfte erzielt, als dies bei der ursprünglichen Kürzung angenommen wurde.
Allein als Sanktion sei eine Kürzung nicht zulässig, nachdem eine solche bereits wegen
eben dieser mangelhaften Mitwirkung und der daraus resultierenden Ungewissheit über
das erzielte Einkommen angeordnet worden sei (VerwGE B 2005/147 vom 15.
November 2005, in: www.gerichte.sg.ch).
2.2. Die Möglichkeit der Kürzung von finanzieller Sozialhilfe bei fehlenden oder
unrichtigen Auskünften oder wegen Nichteinreichens verlangter Unterlagen bzw.
Missachtung von Bedingungen und Auflagen ist bereits im Sozialhilfegesetz verankert
(Art. 17 SHG). Die Vorinstanz hob die Kürzung der Leistungen um 15 Prozent für sechs
Monate allein deshalb auf, weil die Beschwerdegegner erst nach der unterlassenen
Deklaration der Lohneinkünfte über die Kürzung orientiert wurden und dadurch keine
Möglichkeit hatten, entsprechend zu reagieren (Rekursentscheid Erw. 3.7).
Leistungskürzungen dürfen nicht nur dann ausgesprochen werden, wenn es den
Betroffenen in jedem Fall möglich gewesen ist, diese Massnahme durch eine Änderung
ihres Verhaltens zu vermeiden. Bei Verstössen gegen gesetzliche Pflichten oder
Auflagen gebietet zwar der Anspruch auf rechtliches Gehör, dass die Betroffenen über
die in Erwägung gezogenen Massnahmen, insbesondere Leistungskürzungen, orientiert
werden. Bei Missachtung von gesetzlichen Pflichten oder Auflagen kann von Gesetzes
wegen eine Leistungskürzung verfügt werden (Art. 16 SHG). Die Pflicht zur Mitteilung
von Einkünften war den Beschwerdegegnern zu Beginn des Verfahrens ausdrücklich
eröffnet worden. Die Beschwerdegegner hätten also ihr Verhalten nach dieser
Vorschrift ausrichten und die Einkünfte deklarieren können. Sie hatten also ohne
weiteres die Möglichkeit, die Leistungskürzung zu vermeiden. Da die Folgen des
Verstosses unmittelbar im Gesetz verankert sind, war es zulässig, nach der Anhörung
der Beschwerdegegner eine Kürzung zu verfügen. Eine Verpflichtung, die
Beschwerdegegner nach einem Verstoss gegen gesetzliche Vorschriften zunächst
ausdrücklich auf die möglichen Sanktionen aufmerksam zu machen und den Verstoss
ungeahndet zu lassen und erst bei einem erneuten Verstoss eine Sanktion anzuordnen,
ergibt sich aus dem SHG nicht. Wohl wird im Schrifttum ausgeführt, Voraussetzung für
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die Verhängung einer Sanktion sei die Verwarnung der hilfebedürftigen Person (F.
Wolffers, Grundriss des Sozialhilferechts, 2. Aufl., Bern 1999, S. 168). Dabei wird auf
eine spezifische Vorschrift des zürcherischen Rechts Bezug genommen. Eine solche
enthält das st. gallische Recht nicht. Wäre eine solche Verwarnung zwingend, würde
dies bedeuten, dass gleichsam ein Rechtsanspruch begründet wird, dass ein erster
Verstoss ungeahndet bleibt. Dies widerspricht Sinn und Zweck der gesetzlichen
Ordnung.
Das Sozialamt hat im Schreiben vom 9. März 2010 an die Beschwerdegegner
ausdrücklich festgehalten, dass aufgrund der Verletzung der Meldepflicht bezüglich der
Lohneinnahmen eine Kürzung von 15 Prozent des Grundbedarfs ab April 2010
vorgesehen ist. Die Betroffenen wurden also schriftlich darüber orientiert, dass
aufgrund der Verletzung der Meldepflicht bezüglich der Lohneinnahmen eine Kürzung
von 15 Prozent des Grundbedarfs im Betracht gezogen wird. In der Folge verlangten
sie am 16. März 2010 bezüglich der Kürzungen eine anfechtbare Verfügung und
äusserten sich zu der vom Sozialamt ins Auge gefassten Massnahme. Den
Beschwerdegegnern wurde somit die Möglichkeit gewährt, sich zur vorgesehenen
Massnahme zu äussern. Damit wurde das rechtliche Gehör gewährt. Unbegründet ist
die von den Beschwerdegegnern im Rekursverfahren erhobene Rüge der Verletzung
des rechtlichen Gehörs. Der Umstand, dass die Beschwerdegegner keine Möglichkeit
mehr hatten, ihr fehlerhaftes Verhalten rückgängig zu machen, steht einer Kürzung der
Leistungen nicht entgegen. Mit der Kürzung der Leistungen wird dem Umstand
Rechnung getragen, dass die Beschwerdegegner gewisse Einkünfte nicht deklarierten.
Mit der Kürzung wird nachträglich kompensiert, dass die Beschwerdegegner in einem
vorhergehenden Zeitraum ihrer Meldepflicht nicht nachkamen und Hinweise
bestanden, dass sie aufgrund der nicht deklarierten Einkünfte höhere Leistungen
bezogen, als ihnen zustanden. Eine Rückzahlung zuviel bezogener Leistungen gemäss
Art. 19 SHG, wie sie das Sozialamt in E. 6 der Verfügung vom 23. März 2010 vorbehielt,
müsste in einer separaten Verfügung angeordnet werden. Dabei dürfte das
Existenzminimum nicht tangiert werden, und die Rückerstattung dürfte nicht durch
Verrechnung mit laufenden Sozialhilfeleistungen vollzogen werden (VerwGE B
2007/203 vom 3. April 2008 i.S. Pol. Gde. W., in: www.gerichte.sg.ch), zumal gegen die
Rückerstattungsverfügung ein anderes Rechtsmittel offen steht als gegen eine
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Verfügung über eine Leistung (Rekurs an die Verwaltungsrekurskommission gemäss
Art. 41 lit. a VRP).
2.3. Zusammenfassend ergibt sich aus den vorstehenden Erwägungen, dass die
Beschwerde gutzuheissen ist. Der Rekursentscheid vom 5. Juli 2010 ist aufzuheben
und die Verfügung des Sozialamts vom 23. März 2010 zu bestätigen.
2.4. Offen bleiben kann, ob die faktische Zurückhaltung von Leistungen während kurzer
Zeit bei der Nichterfüllung von Auflagen zulässig ist. Dieser Punkt war nicht
Gegenstand des Rekursentscheids.
3. Dem Verfahrensausgang entsprechend gehen die amtlichen Kosten des
Beschwerdeverfahrens zulasten des Staates (Art. 95 Abs. 1 VRP). Auf die Erhebung ist
zu verzichten (Art. 95 Abs. 3 VRP).
Ausseramtliche Kosten sind nicht zu entschädigen. Die Beschwerdegegner sind
unterlegen, und die Beschwerdeführerin hat als Gemeinwesen keinen Anspruch auf
Kostenersatz (Art. 98bis VRP; R. Hirt, Die Regelung der Kosten nach st. gallischem
Verwaltungsrechtspflegegesetz, Diss. St. Gallen 2004, S. 176).
Demnach hat das Verwaltungsgericht