Decision ID: 4af9c527-95d1-5c9a-9004-9afe19f9e261
Year: 2010
Language: it
Court: TI_TCA
Chamber: TI_TCA_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: public_law

ritenuto,
in fatto
A. Nel 1957 la neocostituita RI 1 con sede a _ ha acquistato al prezzo di 25'000.- fr. il mapp. _, un fondo che prima del suo frazionamento intervenuto nel dicembre 2002 misurava complessivi 6'794 mq ed era così censito a RF:
a) abitazione mq 129
a) legnaia mq 18
c) conigliera mq 4
d) area stradale mq 27
e) orto mq 497
f) corte mq 153
g) prato mq 5'922
h) pollaio mq 10
i) pollaio mq 34
Il terreno, di forma irregolare ed in leggero declivio nella parte meridionale, si trova in località _, tra via _ (S) e via _ (N), nelle immediate vicinanze del confine con l'Italia. La casa di abitazione al sub. A consta di due piani e si affaccia direttamente sulla strada cantonale che attraverso il valico doganale di _ porta al comune italiano di _.
B. a) Il PR di _ entrato in vigore il 23 marzo 1976 ha collocato la porzione meridionale (mq 4'370) del mapp. _ in zona Rs6, mentre il settore settentrionale (mq 2'424) è stato inserito in zona Rar5.
b) Il successivo PR adottato dal consiglio comunale il 15 maggio 1995 ha conferito al fondo uno statuto differenziato: la casa d'abitazione e il terreno annesso (mq 562) sono stati attribuiti alla zona AR-CO unitamente alla fascia occidentale (mq 1'157) della proprietà, la parte settentrionale (mq 2'613) alla zona RSE e il corpo centrale (mq 2'462) ad una zona inedificabile definita di "spazio libero". Questa impostazione pianificatoria decisa nel contesto dell'azzonamento del comprensorio situato tra la località _ ed il valico di _ non è stata tuttavia condivisa dal Consiglio di Stato, vuoi perché caratterizzata dalla delimitazione di zone edificabili all'interno di comparti prevalentemente agricoli situati ai margini del territorio già largamente edificato, vuoi perché idonea ad aggravare il sovradimensionamento di cui era affetto il PR. Relativamente alla part. _ il Governo - dopo aver abrogato nel suo insieme il PR del 1976 - ha quindi approvato soltanto il regime previsto per il settore meridionale (comprendente il terreno inedificabile e le costruzioni poste a valle in zona AR-CO) e invitato il comune a ridurre l'estensione della zona edificabile rispettando maggiormente il principio dell'uso parsimonioso del suolo e le esigenze dell'agricoltura (cfr. risoluzione 2 dicembre 1997, no. 6271, del Consiglio di Stato, p. 16, 69 e 71, nonché allegato 1). Mediante ricorso 16 gennaio 1998 la RI 1 si è tempestivamente aggravata contro tale decisione davanti al Tribunale della pianificazione del territorio (TPT), chiedendo il ripristino delle destinazioni scelte dal comune.
c) Il 7 dicembre 1999 il Consiglio di Stato ha approvato il complesso delle modifiche scaturite dall'esame del PR 95, inclusa quella concernente il mapp. _. Alla parte edificata di 562 mq già collocata in zona AR-CO sono stati così aggregati ulteriori 1'231 mq appartenenti al settore occidentale, mentre tutto il resto del fondo ampio 5'001 mq è stato assegnato alla zona agricola. La proprietaria ha impugnato l'adozione di questo nuovo assetto, ma il suo ricorso è stato respinto dapprima dal Governo, contestualmente all'approvazione della variante di PR, indi dal TPT, che con sentenza unica emessa il 25 luglio 2000 ha rigettato pure il precedente gravame del 16 gennaio 1998.
C. Con notifica 26 febbraio 2001 la RI 1 ha quindi convenuto in giudizio il comune di _ innanzi al Tribunale di espropriazione, postulando il riconoscimento di un indennizzo di fr. 430.- il mq per l'espropriazione materiale di 5'100 mq della sua proprietà (fr. 2'193'000.- oltre interessi) e la restituzione dei contributi versati per le opere di canalizzazione.
In sede di risposta l'ente pubblico si è opposto alla domanda, annotando in particolare che l'assetto pianificatorio del mapp. _ era stato imposto dal Consiglio di Stato e che lo stato delle finanze comunali non avrebbe comunque permesso di soddisfare le pretese notificate dall'attrice.
All'udienza di conciliazione del 10 ottobre 2001 e in occasione del successivo dibattimento tenutosi il 26 novembre 2002 le parti si sono essenzialmente riconfermate nelle rispettive posizioni avverse. L'espropriata ha peraltro avuto modo di esprimersi sulle risultanze dell'istruttoria, segnatamente sui documenti relativi al PGC di _ versati agli atti dalla SPAA.
D. Esaurite le formalità processuali, con sentenza del 28 novembre 2003 il Tribunale di espropriazione ha respinto l'istanza della ricorrente dopo aver concluso che il suo fondo non era stato colpito da espropriazione materiale in conseguenza dello statuto pianificatorio assegnatogli.
Evocata la definizione tradizionale di espropriazione materiale scaturita dalla giurisprudenza del Tribunale federale e sottolineate le differenze che caratterizzano il dezonamento per rapporto alla mancata inclusione in una zona edificabile, il primo giudice ha escluso che la part. _ avesso subito un declassamento suscettibile di provocare esproprio materiale. Dopo aver ammesso che una parte del fondo non era stata inclusa in zona edificabile, il Tribunale di espropriazione ha ricordato che una simile misura può generare obbligo di risarcimento solo in presenza di circostanze eccezionali, in casu irrealizzate poiché la proprietaria non aveva dimostrato di aver sopportato costi rilevanti di urbanizzazione e di progettazione, da un lato, e il fondo non si trovava in un comprensorio già largamente edificato, dall'altro. Dato che la RI 1 non poteva aspirare al riconoscimento di un indennizzo neppure per ragioni dedotte dal principio della buona fede, ha quindi rifiutato le pretese notificate, compresa quella concernente il rimborso dei contributi di canalizzazione. A quest'ultimo proposito il Tribunale di espropriazione si è limitato ad osservare che tali contributi, estranei all'edificabilità del fondo, erano stati prelevati giusta la LALIA in funzione della realizzazione dell'impianto e del servizio reso dal medesimo.
E. Avverso questa pronunzia la soccombente è insorta mediante ricorso 15 gennaio 2004 innanzi al Tribunale cantonale amministrativo, riproponendo a giudizio le richieste avanzate in prima istanza.
Ripercorso nel tempo lo statuto pianificatorio del mapp. _, la RI 1 ha ribadito fermamente che il fondo è stato oggetto di un dezonamento e quindi di un esproprio materiale che deve dar luogo ad indennizzazione. Inclusa nel PGC, urbanizzata, ubicata in una zona largamente edificata ed in piena espansione, la proprietà aveva tutti i requisiti per essere interamente edificata. In questa convinzione la ricorrente ha soluto, dilazionandoli sull'arco di dieci anni, i contributi di costruzione delle canalizzazioni che il comune le ha imposto nel 1985.
D'altra parte, è scorretto affermare che la sorte del mapp. _ è stata condizionata dal sovradimensionamento del PR. Le zone edificabili previste dal piano - ha soggiunto l'insorgente - non erano troppo vaste, tant'è che di recente sono stati incluse nelle stesse ampie superfici come il comparto _. Altrettanto errate si avverano peraltro le considerazioni svolte dal primo giudice in relazione alla domanda di rimborso dei contributi di canalizzazione, che possono essere imposti soltanto ai fondi edificati o edificabili. Il Tribunale di espropriazione non era neppure competente per pronunciarsi in merito, atteso che la decisione circa l'eventuale retrocessione di quanto versato spetta al municipio di _.
F. Il Tribunale di espropriazione ha proposto la reiezione del gravame e la conseguente conferma della sentenza impugnata riconfermandosi nelle motivazioni ivi contenute.
Ad identica conclusione è pervenuto il comune di _, il quale ha avversato partitamente le tesi dell'insorgente con argomentazioni che verranno riprese - ove occorresse - in appresso.
Considerato,

in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo, la legittimazione attiva della ricorrente e la tempestività dell'impugnativa sono date dagli art. 50 cpv. 1 e 3 Lespr, nonché 43 e 46 PAmm grazie al rinvio di cui all'art. 70 Lespr.
Il gravame è pertanto ricevibile in ordine e può essere deciso sulla scorta degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 PAmm). Neppure l'insorgente postula peraltro l'assunzione di prove, limitandosi a sollecitare in via subordinata il rinvio della causa all'istanza inferiore nel caso in cui questo tribunale dovesse ravvisare nel giudizio impugnato lacune a livello di motivazione o di accertamenti.
2. 2.1. Giusta l'art. 26 cpv. 2 Cost., di tenore sostanzialmente corrispondente all'art. 22 ter cpv. 3 VCost., in caso di restrizione della proprietà equivalente a una espropriazione è dovuta piena indennità. Il medesimo principio è stato ripreso e ancorato nella LPT (art. 5 cpv. 2), la quale non contiene però alcuna indicazione sostanziale sulla nozione d'espropriazione materiale; sarebbe stato infatti problematico dotare questo istituto di una veste legale, considerata la sua continua evoluzione dottrinale e giurisprudenziale (DFGP/UPT, Commento LPT, p. 50).
La legge rinvia dunque alla giurisprudenza del Tribunale federale, che ha coniato il concetto di espropriazione materiale nel 1941 (STF 18 luglio 1941 in re Wettstein) e lo ha affinato negli anni seguenti, fino a giungere alla formulazione attuale inaugurata con la celeberrima sentenza Barret (DTF 91 I 329). Secondo questa definizione, vi è espropriazione materiale quando l'uso attuale o il prevedibile uso futuro di una cosa è vietato o limitato in modo particolarmente grave, così che il proprietario è privato di una delle facoltà essenziali derivanti dal diritto di proprietà; una limitazione di minor importanza può ugualmente costituire espropriazione materiale, se essa colpisce uno solo o un numero limitato di proprietari in modo tale che - fosse negato loro l'indennizzo - essi dovrebbero sopportare un sacrificio eccessivamente gravoso e tale da violare il principio d'uguaglianza (teoria del "Sonderopfer"). In ambo i casi premessa al riconoscimento di qualsiasi indennità è l'idoneità del fondo colpito ad essere oggetto di sfruttamento edilizio in un prossimo futuro (vedi da ultimo DTF 125 II 431 consid. 3a e giurisprudenza ivi richiamata).
2.2. Sempre secondo la giurisprudenza del Tribunale federale, l'autorità di pianificazione che allestisce per la prima volta un piano di utilizzazione conforme alle esigenze costituzionali ed ai principi dedotti dalla LPT, pronuncia un rifiuto di attribuire un fondo alla zona edificabile (e non un dezonamento, ovverosia una cosiddetta "Auszonung") allorquando non include una determinata particella in tale zona e ciò anche se questo terreno era edificabile secondo il vecchio diritto (DTF 122 II 326 consid. 4, 121 II 417 consid. 3e). La mancata attribuzione di un fondo alla zona edificabile ("Nichteinzonung") può dar luogo al riconoscimento di un indennizzo per titolo di espropriazione materiale solo in casi eccezionali, segnatamente se il proprietario, in base a criteri e circostanze oggettive, poteva ritenere al momento determinante che un'edificazione del suo fondo conforme al diritto della pianificazione del territorio avrebbe potuto verosimilmente avvenire in un prossimo futuro. Tale è il caso, stando agli esempi citati dall'Alta Corte federale, quando il terreno è, cumulativamente, ubicato entro il PGC adottato conformemente alla legislazione sulla protezione delle acque, pronto per l'edificazione o dotato perlomeno delle infrastrutture di urbanizzazione primaria ed il suo proprietario ha già sostenuto spese considerevoli per l'urbanizzazione particolare e per la costruzione. Oppure quando il fondo è situato in un comprensorio già largamente edificato ai sensi dell'art. 15 lett. a LPT e s'impone la sua utilizzazione come terreno prevedibilmente necessario all'edificazione in un avvenire prossimo. Il diritto ad un indennizzo per espropriazione materiale può fondarsi d'altra parte sul principio della buona fede (DTF 121 II 417 consid. 4b e rinvii).
Perché un indennizzo sia riconosciuto occorre quindi, in linea di massima, che al momento determinante il proprietario potesse contare sul fatto che un'edificazione del suo fondo fosse realizzabile con grande probabilità in un futuro prossimo (STF 12 dicembre 2002 in re CE Somazzi).
2.3. Di norma, il momento determinante per stabilire se la fattispecie integra gli estremi di un'espropriazione materiale è quello in cui diviene vincolante il provvedimento che comporta la restrizione della proprietà (DTF 121 II 417 consid. 3d). La legislazione cantonale (art. 39 cpv. 1 LALPT) prevede che il piano regolatore entra in vigore con l'approvazione del Consiglio di Stato; l'approvazione è condizione di validità e ha effetto costitutivo.
In casu, il Tribunale di espropriazione ha evocato il noto concetto secondo cui decisiva per il giudizio sull'espropriazione materiale è la data di entrata in vigore della misura limitativa del diritto di proprietà, ma poi ha omesso completamente di individuarla. Lacuna, questa, riconducibile verosimilmente all'approssimazione con cui il primo giudice si è chinato sulle situazioni pianificatorie che si sono succedute nel tempo a carico del mapp. _, segnatamente su quella venutasi a creare nel 1997 con la mancata approvazione delle modalità di sfruttamento conferite al fondo dal legislativo comunale.
In realtà, come esposto in narrativa (vedi sub B), nel 1997 la parte già edificata della proprietà RI 1 (562 mq) ha trovato collocazione in zona AR-CO e la porzione immediatamente a monte (2'462 mq) in zona "spazio libero", mentre conseguentemente all'abrogazione generale del PR 76 il resto del fondo è rimasto privo di destinazioni in attesa dell'elaborazione di una variante di PR. Grazie a quest'ultima, approvata dal Consiglio di Stato il 7 dicembre 1999, la frazione del mapp. _ edificabile a fini artigianali-commerciali si è ingrandita raggiungendo una superficie complessiva di mq 1'763 (al settore già collocato in zona AR-CO sono stati aggregati 1'231 mq posti a occidente). Il rimanente (mq 5'001) è stato attribuito alla zona agricola, cosicché ulteriori mq 2'539 sono andati ad aggiungersi all'area inedificabile delimitata nel 1997.
Se ne deve dedurre che nella fattispecie esistono due momenti determinanti ai fini dell'accertamento dell'espropriazione materiale rivendicata dalla ricorrente. Il primo in corrispondenza del 2 dicembre 1997, giorno in cui 2'462 mq della part. _ sono stati inclusi in zona spazio libero. Il secondo datato 7 dicembre 1999, allorquando ulteriori 2'539 mq del fondo sono stati incorporati nella zona inedificabile. All'epoca erano in vigore la legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT) e, a livello cantonale, la relativa legge di applicazione del 23 maggio 1990 (LALPT).
3. 3.1. Il PR di _ approvato dal Governo il 2 dicembre 1997 è il primo piano di utilizzazione conforme ai principi pianificatori sanciti dalla Costituzione e dalla LPT di cui si è dotato il comune, che in precedenza disponeva di un piano regolatore allestito secondo le disposizioni della vecchia legge edilizia cantonale del 1973. Ne consegue che contrariamente all'opinione della ricorrente, la quale propugna con insistenza la tesi del dezonamento, la parziale inclusione della part. _ nella zona "spazio libero" costituisce con certezza un rifiuto di assegnazione alla zona edificabile che di principio non genera espropriazione materiale e obbligo di risarcimento. Occorre tuttavia esaminare se la fattispecie dedotta in giudizio non rientra nel novero dei casi eccezionali comunque soggetti ad indennizzazione secondo la giurisprudenza federale dianzi evocata.
3.2. Il mapp. _ di _ non è mai stato compreso in un PGC adottato conformente alla legislazione sulla protezione delle acque. Una simile verifica va infatti operata innanzi tutto alla luce delle normative federali in materia di inquinamento delle acque entrate in vigore il 1° luglio 1972 (LIA dell'8 ottobre 1971 e OPA del 19 giugno 1972, abrogate dalle odierne LPAc del 24 gennaio 1991 e OPAc del 28 ottobre 1998) e delle relative norme di applicazione cantonali (LALIA del 2 aprile 1975), le quali avevano in sostanza anticipato la suddivisione del territorio in edificabile e non sancita dalla LPT (DTF 122 II 326 consid. 4a). Ad onor del vero il fondo risulta posizionato all'interno del perimetro delle canalizzazioni previsto dal piano agli atti del dicembre 1974, l'unico di cui il comune di _ si è finora munito, ma questo documento non è mai stato approvato dalle competenti autorità cantonali (vedi lettera 21 luglio 2003 SPAA/TE) e con ogni evidenza riflette la delimitazione della zona edificabile effettuata dal PR che il legislativo comunale aveva adottato nella primavera dello stesso anno. La sua rilevanza dal profilo dell'applicazione dei principi giurisprudenziali che qui occorre applicare è quindi nulla.
3.3. Alle date determinanti il fondo era oggettivamente urbanizzato. Un terreno è infatti da considerare tale se, oltre all'accesso sufficiente, le necessarie condotte d'acqua, d'energia e di evacuazione dei liquami arrivano così vicine da rendere possibile un raccordo senza dispendio rilevante; l'allacciamento non deve quindi essere assoluto, essendo sufficiente che sia realizzabile tenendo conto del principio di proporzionalità (art. 19 cpv. 1 LPT; Jomini, Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, n. 29 ad art. 19).
Dalle tavole processuali non risulta però che la proprietaria avesse sostenuto spese rilevanti per l'urbanizzazione particolare o la costruzione. Di sicuro non possono essere considerati tali, per entità, i contributi di realizzazione delle opere di canalizzazione e depurazione, ammontanti all'incirca a complessivi fr. 6'400.-, che la ricorrente ha versato al comune a far tempo dal 1985.
3.4. Al momento dell'entrata in vigore del PR 95 e della successiva variante la proprietà della ricorrente non si trovava in un comprensorio già largamente edificato ai sensi dell'art. 15 cpv. 1 lett. a LPT. Secondo la giurisprudenza, questo concetto va interpretato in modo restrittivo e comprende il territorio già edificato in maniera compatta, oltre agli spazi intermedi privi di costruzioni posti all'interno di questo tessuto. La situazione dei fondi deve essere considerata nel suo complesso e in rapporto con quella delle particelle vicine. Il carattere di insediamento è rilevabile innanzi tutto dalla vicinanza delle abitazioni e dalle infrastrutture presenti, ritenuto però che superfici periferiche, pur se già interessate da una certa attività edilizia, e aree inedificate con un'importanza autonoma rispetto al territorio circostante non costituiscono comparti già edificati in larga misura (cfr., sulla nozione, DTF 122 II 455 consid. 6 e rinvii, in particolare DTF 121 II 417 consid. 5a; RDAT II-2002 N. 78; Flückiger, Commentaire de la LPT, N. 58 ss. ad art. 15; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, N. 318-321). Orbene, alla luce di tale definizione non si può di certo affermare che il mapp. _ appartiene al territorio già largamente edificato solo per il fatto che è posizionato a margine di un importante asse viario come via _. In realtà, a prescindere dalla ristretta fascia edificata che si affaccia sulla predetta arteria stradale unitamente ad altre minuscole proprietà contigue che ospitano costruzioni, il fondo fa tuttora parte di un comparto verde, ben distinto per peculiarità orografiche e linee forti di demarcazione, che dalla cantonale si estende verso settentrione.
3.5. Oltre che estromesso dal territorio già edificato in larga misura, il mapp. _ non era neppure necessario all'edificazione nei successivi quindici anni giusta l'art. 15 lett. b LPT. In sede di approvazione del PR il Consiglio di Stato aveva infatti annotato come il comprensorio edificabile previsto dal piano stesso fosse manifestamente sovradimensionato in relazione ad una ipotesi di sviluppo realistica per i prossimi 10-15 anni. Il che ha indotto il Governo e le autorità giudiziarie superiori chiamate a pronunciarsi sull'argomento a disapprovare gli azzonamenti prospettati per il comprensorio situato tra la località _ ed il valico di _, in quanto caratterizzati dalla delimitazione di zone edificabili all'interno di comparti prevalentemente agricoli situati ai margini del territorio già largamente edificato e suscettibili di aggravare il sovradimensionamento di cui era affetto il PR (cfr. risoluzione 2 dicembre 1997, no. 6271, del Consiglio di Stato, p. 13 e 16; sentenza TPT del 25 luglio 2000).
3.6. Se ne deve concludere, insieme al Tribunale di espropriazione, che nel dicembre del 1997 e del 1999 la parziale inclusione del mapp. _ nella zona agricola, rispettivamente di spazio libero, del PR di _ non ha mortificato alcuna prospettiva di edificarlo integralmente in un prossimo futuro e, quindi, non ha intaccato il diritto di proprietà della ricorrente in modo da ingenerare espropriazione materiale. In nessun tempo collocato all'interno di un PGC adottato conformente ai dettami della legislazione sulla protezione delle acque, escluso dal territorio edificato in larga misura e non necessario per soddisfare il bisogno di terreno edificabile dei prossimi quindici anni, ancorché urbanizzato senza grossi investimenti ad opera della sua proprietaria, nella sua interezza il fondo non aveva oggettiva vocazione edilizia alle date determinanti. Né la RI 1 poteva seriamente pensare che un'edificazione su tutto il fondo sarebbe stata realizzabile con grande probabilità in un avvenire prossimo o che un'assegnazione globale del terreno alla zona edificabile avrebbe dovuto imporsi per ragioni dedotte dal principio della buona fede. Certo, dopo aver acquistato il mapp. _ nel 1957 ad un prezzo irrisorio e certamente lontano dalle quotazioni di mercato dei terreni immediatamente edificabili dell'epoca, per ragioni riconducibili forse alla crisi immobiliare intervenuta a cavallo degli anni 60/70, gli azionisti della RI 1 hanno rinunciato ad un'edificazione intensiva del fondo, confidando verosimilmente nella possibilità di potervi procedere più tardi grazie al vuoto legislativo esistente fino al 1972 ed al favorevole azzonamento di cui ha beneficiato la particella nel 1976. A torto, poiché nessun proprietario può contare sul fatto che un determinato terreno resterà definitivamente nella zona edificabile o che le sue possibilità edificatorie rimarranno immutate (cfr., sull'argomento, Leimbacher, Planungen und materielle Enteignung, VPL-Schrift Nr. 63, p. 21 e giurisprudenza ivi citata). D'altro canto, dalle tavole processuali non risulta che la ricorrente abbia mai ricevuto da organi competenti assicurazioni vincolanti circa il mantenimento integrale del mapp. _ in una zona edificabile o garanzie esplicite in punto alla possibilità di edificarvi su tutta la sua superficie opere rilevanti dal profilo della polizia delle costruzioni. Gli atti testimoniano unicamente l'intenzione del comune di _ di conservare in zona edificabile la maggior parte del fondo (vedi progetto di piano delle zone del 1995), con il risultato di farsi poi richiamare dal Consiglio di Stato ad un maggior rispetto dei principi fondamentali invalsi in materia di pianificazione del territorio. Nulla più.
4. Per quel che è del sacrificio particolare che la società proprietaria del fondo lascia intendere di aver sopportato, basterà ricordare che la giurisprudenza ne fa dipendere l'esistenza dalla elevata possibilità di attuazione dell'aspettativa edilizia in un prossimo futuro (DTF 119 Ib 147 consid. 6; 112 Ib 492 consid. 8). Negata la sussistenza di questo presupposto in virtù delle considerazioni illustrate in precedenza, dev'essere di riflesso escluso il riconoscimento di un'indennità di espropriazione materiale fondata sulla teoria del Sonderopfer.
5. Quanto ai contributi LALIA di cui la ricorrente pretende la restituzione, trattasi di questione che esula dalla sfera cognitiva dei giudici delle espropriazioni. In quanto configurabili alla stregua di contributi di miglioria, la loro eventuale retrocessione è di competenza del municipio che li ha prelevati, autorità alla quale la RI 1 dovrà se del caso inoltrare direttamente le proprie pretese (cfr. art. 21 LCM).
6. Stante quanto precede, il ricorso deve essere respinto con la conseguente conferma del giudizio impugnato.
La tassa di giudizio segue la soccombenza dell'insorgente (art. 28 PAmm per il rinvio dato dall'art. 50 cpv. 3 Lespr).