Decision ID: f5e9562d-afc5-5570-8d0c-65b3764cf4f3
Year: 1998
Language: it
Court: TI_TRPI
Chamber: TI_TRPI_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: 

in fatto
a.
La _ fu _ _ è proprietaria della particella n. _RFD di _, situata nel centro del comune in Via _ _e.
Sul fondo, a forma di rettangolo allungato, sorge un immobile artigianale; sul lato affacciato su Via _ _ vi è un piazzale.
b.
Il PR di _ (revisione 1996) é stato adottato dal Consiglio comunale nella sua seduta del 25 marzo 1996.
Nell’ambito del Piano particolareggiato del centro del comune (PPCC) esso prevede, in particolare, l’istituzione sul f.n. _di un vincolo di pubblica utilità quale area pedonale.
c.
La proprietaria ha contestato questa scelta pianificatoria innanzi al Consiglio di Stato, censurandone la completa assenza di pubblico interesse e di proporzionalità. A suo modo di vedere, il vincolo imposto non ha più ragione di essere nel nuovo ordinamento urbanistico del centro di _, che privilegia la costruzione in continuità. La morfologia dei luoghi renderebbe inoltre di fatto impossibile l’utilizzo del fondo quale area di collegamento.
d.
Con decisione 27 agosto 1997 il Consiglio di Stato ha approvato il PR in esame e respinto il ricorso di prima istanza.
A sostegno della sua decisione, l’autorità governativa ha osservato che l’interesse pubblico dell’area pedonale prevista sul f.n. _ non risiede tanto nella funzione di collegamento quanto in quella di “area di distacco” tra il vicino edificio EAP (scuole comunali) e le adiacenti costruzioni residenziali, commerciali e alberghiere.
e
. Dissentendo da tale decisione la _ fu _ _ é insorta davanti al TPT chiedendone l’annullamento.
Nel ricorso si osserva in particolare che la morfologia dei luoghi vanifica la funzione di “area di stacco” e di fruizione pubblica prevista dal nuovo PR per il f.n. _RF; questi è infatti situato alcuni metri più in basso rispetto al sedime del confinante centro scolastico (f.n. _RFD), ai piedi di un muraglione. Chiede pertanto l’inserimento della particella nella zona edificabile secondo i parametri vigenti sui fondi vicini (zona R9).
f.
Nelle rispettive osservazioni Consiglio di Stato e Municipio di _ auspicano la reiezione dell’impugnativa.
Quest’ultimo ha ribadito la validità dell’impostazione pianificatoria del PPCC e la necessità del vincolo apposto sul mappale della ricorrente.
g.
In data 26 gennaio 1998 é stato esperito il sopralluogo in contraddittorio. Delle risultanze di questo si dirà, per quanto necessario, nei considerandi di diritto; alla fine dell’udienza le parti si sono comunque riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande, rinunciando al dibattimento finale.
c o n s i d e r a t o

in diritto
1.
A norma dell’art. 38 LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale della pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni dalla notificazione.
L’art. 38 LALPT legittima a ricorrere il comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b), e ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno di protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio di Stato (cpv. 4 lett. c).
In concreto la legittimazione attiva della ricorrente è data a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett. b) LALPT.
Presentato nei termini di legge, e quindi tempestivo, il ricorso é ricevibile in ordine.
2
. Il comune gode di autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e riferimenti).
L’autonomia non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT: le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Il Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l’approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione. Se l’autorità di approvazione esige dal comune, per motivi oggettivi, di porre il PR in consonanza con l’ordinamento giuridico, il comune invocherà invano la lesione della sua autonomia (DTF 116 Ia 226 e seg. consid. 2a; Alfred Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, Rep. 1991, pag. 45 e segg., in part. 55).
Il TPT non dispone, contrariamente al Consiglio di Stato, del sindacato d’opportunità (tranne, in applicazione dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una modifica d’ufficio del PR). Il ricorso è infatti proponibile solo contro la violazione del diritto (in particolare contro l'errata o mancata applicazione di una norma stabilita dalla legge o risultante implicitamente da essa, l'apprezzamento giuridico erroneo di un fatto, l'eccesso o l'abuso di potere, la violazione di una norma essenziale di procedura) e contro l’accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3 LALPT).
3.
Giusta l'art. 22quater cpv. 1 della Costituzione federale (Cost.) i Cantoni devono allestire dei piani d'azzonamento per assicurare una funzionale utilizzazione del suolo e una razionale abitabilità del territorio. A livello legislativo l'obbligo di pianificare è codificato all'art. 2 LPT.
Secondo quest'ultima legge la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe: pianificazione direttrice, pianificazione dell'utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione. Il piano di utilizzazione - in Ticino detto PR - viene adottato, secondo le indicazioni del piano direttore (art. 6 e segg., 26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di un'ampia coordinazione e valutazione (Art. 1 cpv. 1 2a frase, 2 cpv. 1 LPT) e nell'ambito di una procedura ove è garantita protezione giuridica (art. 33 e seg. LPT) e partecipazione democratica (art. 4 LPT). Il PR disciplina l'uso ammissibile del suolo (art. 14 e segg. LPT): rende vincolante verso i privati detto ordinamento oltre che il contenuto del Piano direttore (art. 21 cpv. 1 LPT).
4
. Per prassi costante del Tribunale federale una restrizione di diritto pubblico della proprietà è compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 22ter Cost. solo se si fonda su di una base legale (che deve essere chiara ed esplicita quando la limitazione è particolarmente grave, cfr. DTF 114 Ia 117, consid. 3), è giustificata da un interesse pubblico preponderante, rispetta il principio della proporzionalità, non viola la garanzia della proprietà quale istituto e dà luogo a piena indennità ove equivalga ad una espropriazione (DTF 115 Ia 29 consid. 4; 114 Ia 249 consid. 5a; 114 Ia 337 consid. 2; 113 Ia 364 consid. 2).
Nella fattispecie il problema della violazione della garanzia della proprietà quale istituto non si pone. I problemi espropriativi esulano invece da questa procedura.
5
. Ai sensi dell’art. 26 LALPT il PR si compone di un rapporto di pianificazione, di rappresentazioni grafiche, di norme di attuazione e di un programma di realizzazione.
Le rappresentazioni grafiche comprendono (art. 28 LALPT) i piani del paesaggio, delle zone, del traffico, delle attrezzature e costruzioni di interesse pubblico e il piano indicativo dei servizi pubblici. In particolare esse fissano i fondi destinati a zone per i servizi e le attrezzature di interesse pubblico locale, sovracomunale e cantonale (art. 28 cpv. 2 lett. d), nonché la rete delle vie di comunicazione per i mezzi di trasporto pubblici e privati con la precisazione delle linee di arretramento, le
vie
ciclabili e
pedonali
, i sentieri e i posteggi pubblici (art. 28 cpv. 2 lett. p LALPT).
In queste norme il vincolo in contestazione dispone di una base legale sufficientemente esplicita.
6.
Se l’esistenza di una base legale non è posta in discussione, decisamente contestati sono invece
l’interesse pubblico e la proporzionalità
del vincolo; l’insorgente fa infatti notare che, abbandonata con il nuovo PR l’ipotesi di ampliamento del vicino edificio scolastico, non sussiste più alcuna giustificazione pianificatoria o urbanistica per creare un’area pedonale a fondo cieco in corrispondenza del f.n. _RFD; per le sue caratteristiche morfologiche non potrebbe infatti essere garantito il collegamento con nessuna delle altre aree pedonali previste dal PPCC.
Consiglio di Stato e Comune di _ motivano invece il vincolo con la funzione ricreativa e di stacco urbanistico assegnata dell’area pedonale, che fa parte del più ampio disegno del riassetto di tutta l’area centrale di _.
Queste argomentazioni resistono alle censure ricorsuali.
Gli spazi liberi e la circolazione pedonale all’interno dell’area edificata sono due punti essenziali dell’impostazione generale del PPCC; dal Rapporto di Pianificazione in atti (in particolare pagg. 31-32) si evince infatti che il nuovo progetto urbanistico del centro del comune ha voluto conferire particolare importanza “
agli spazi aperti risultanti dalle sagome di edificazione, sia pubblici con la definizione di nuove piazze pedonali collegate con tratte pedonabili, sia privati da conservare come area verde o per parco giochi
”. Tale impostazione risulta ben chiara anche nella rappresentazione grafica del PPCC : attorno alle nuove volumetrie edificabili previste sono disegnate aree libere e tratte pedonali, con funzioni di collegamento ma anche (e soprattutto) di stacco urbanistico.
Ora, dal profilo squisitamente urbanistico più ancora che da quello pianificatorio, l’importanza di queste aree di “stacco” non può essere messa in dubbio nel contesto di un progetto come quello in esame, che ha rimodellato lo spazio del centro comunale di _ in una serie di imponenti “blocchi” di costruzioni (veri e propri isolati) dell’altezza di 9 se non addirittura 11 piani.
La mole e la disposizione spaziale dei nuovi ingombri edificabili giustifica senz’altro l’interposizione di spazi vuoti (pubblici o privati che siano), se non altro per dare “respiro” a queste costruzioni. A questa logica non sfugge nemmeno la part. n. _, di forma allungata, stretta tra un blocco di edifici a ovest (a partire dal f.n. _) e il sedime del centro scolastico a est (f.n. _RFD). Il vincolo apposto permette di mantenere una minima distanza fra edifici e di delimitare lo stacco funzionale tra la costruzione a carattere pubblico (scuole) e quelle a carattere residenziale o commerciale privato. Contrariamente all’opinione dell’insorgente, va notato che il PPCC prevede pur sempre un ampliamento della sede scolastica, la cui necessità è stata ribadita dal Comune in sede di osservazioni al ricorso.
In simile contesto, la funzione di collegamento pedonale risulta secondaria, sfavorita dalla morfologia del luogo; anche questa funzione non può tuttavia essere completamente ignorata, dal momento che dall’altro lato di Via _ _ il PPCC prevede la continuazione dell’asse pedonale in direzione del lago.
In definitiva, si può senz’altro concludere che la misura pianificatoria all’esame risponde ad un giustificato interesse pubblico e rispetta il principio della proporzionalità; la soluzione consacrata dal PPCC, pur non essendo l’unica possibile, appare senz’altro logica e sostenibile, e merita conferma anche in questa sede. A questo proposito si rammenta che il TPT non dispone del sindacato di opportunità; se la misura in contestazione risponde ad un interesse pubblico manifesto e non appare insensata, eccessiva o contraria ai principi generali della pianificazione, il Tribunale non può sostituirsi al giudizio del Comune (e a quello del Consiglio di Stato) con un proprio apprezzamento.
Il pur comprensibile sacrificio che ne deriva alla proprietaria deve, nella presente fattispecie, cedere il passo al preminente interesse pubblico volto alla realizzazione dell’area pubblica pedonale sul suo fondo.