Decision ID: e71a81df-07f5-4bfc-ac8e-7ecd6b87a464
Year: 2021
Language: de
Court: GR_VG
Chamber: GR_VG_001
Canton: GR
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

I. Sachverhalt:
1. Am 27. Juni 2018 forderte die Gemeinde A._ von der Gemeinde
B._ ein Schulgeld von CHF 20'600.00 pro Talentschülerin und -
schüler. Daraufhin teilte die Gemeinde B._ am 21. August 2018 der
Gemeinde A._ mit, dass sie die Höhe des Schulgeldes als
unangemessen erachte. Sie sei aber bereit, ein Schulgeld von CHF
14'550.00 pro Talentschülerin und -schüler zu entrichten. Dies entspreche
den Ansätzen der Talentschule C._ bzw. des Untergymnasiums an
der D._. Mit Schreiben vom 7. September 2018 entgegnete die
Gemeindeschule A._, dass sie an der Verrechnung der Vollkosten
festhalte, welche sich auf die geforderten CHF 20'600.00 belaufen würden.
2. Mangels Einigung ersuchte die Gemeinde B._ gestützt auf Art. 38
Abs. 4 des Gesetzes für die Volksschulen des Kantons Graubünden
(Schulgesetz, SchulG; BR 421.000) das Erziehungs-, Kultur- und
Umweltschutzdepartement Graubünden (EKUD) am 13. September 2018
um einen Entscheid bezüglich Festlegung des Schulgeldes für ihre
Talentschülerinnen und -schüler, welche die Talentschule in A._
besuchen.
3. Mit Entscheid vom 21. Dezember 2018 bestätigte das EKUD seine
bisherige Praxis und legte ein Schulgeld von CHF 14'550.00 pro
Talentschülerin und -schüler fest. Es begründete dies damit, dass die
durchschnittlichen Vollkosten für Oberstufenschülerinnen und -schüler
CHF 15'930.00 betragen würden. Abzüglich der kantonalen
Sekundarschulpauschale resultiere daraus ein jährlicher Gemeindebeitrag
von CHF 14'550.00. Hinzu käme die kantonale Zusatzpauschale von CHF
4'000.00 pro Talentschülerin und -schüler. Das Kostenrisiko trage die
Schulträgerschaft, welche die Talentschule anbiete, da diese durch ihr
Angebot die Kosten steuern könne. Das Schulgeld werde deshalb nach
Ermessen festgelegt und es rechtfertige sich, gleich hohe Beiträge für die
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Schülerinnen und Schüler der Talentklassen wie für die
Untergymnasiastinnen und -gymnasiasten zu verlangen.
4. Gegen diesen Entscheid erhob die Gemeinde A._ (nachfolgend
Beschwerdeführerin) am 31. Januar 2019 Beschwerde beim
Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden. Sie machte darin geltend,
dass die Gemeinden gemäss Art. 2 Abs. 2 der Verordnung zum
Schulgesetz (Schulverordnung, SchulV; BR 421.010) berechtigt seien, die
Vollkosten für auswärtige Schülerinnen und Schüler in Rechnung zu
stellen. Die Beschwerdeführerin habe mit Erlass des städtischen
Schulgesetzes von diesem Recht Gebrauch gemacht. Daher sei es
unzulässig und ein Verstoss gegen die Gemeindeautonomie, wenn das
EKUD nun das Schulgeld nach seinem Ermessen festlege.
5. Das EKUD hielt in seiner Stellungnahme vom 21. Februar 2019 an seinem
Entscheid fest und vertrat den Standpunkt, dass mit dem Gemeindebeitrag
von CHF 14'550.00 und den kantonalen Beiträgen die notwendigen
Vollkosten von Talentschülerinnen und -schülern gedeckt würden. Es liege
in der Verantwortung der Beschwerdeführerin, ihre Talentschule so zu
organisieren, dass diese Beiträge ausreichen.
6. Die Gemeinde B._ (nachfolgend Beigeladene) entgegnete in ihrer
Vernehmlassung vom 13. März 2019, dass Art. 2 Abs. 2 SchulV nicht auf
die Talentklassen anwendbar sei. Aus der Entstehungsgeschichte des
Schulgesetztes ergebe sich, dass für Schülerinnen und Schüler der
Talentklassen keine auf einer Vollkostenrechnung basierenden
Schulgelder zu leisten seien. Dies resultiere insbesondere aus dem durch
den Grossen Rat abgelehnten Auftrag Kappeler an die Regierung, welcher
solche vollkostenbasierten Schulgelder einführen wollte. Aufgrund der
Ablehnung dieses Auftrages sei klar, dass die Kompetenz zur Festlegung
der Schulgelder im Streitfall beim EKUD liege und diesem dabei ein
erheblicher Ermessensspielraum zustehe.
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7. In ihrer Replik vom 16. April 2019 hielt die Beschwerdeführerin an ihren
Standpunkten fest und vertiefte ihre Argumentation bezüglich der
Anwendbarkeit von Art. 2 Abs. 2 SchulV. Weiter machte sie geltend, dass
der Auftrag Kappeler für die historische Auslegung nicht herangezogen
werden könne, da dieser nicht im Zusammenhang mit der Ausarbeitung
des Schulgesetzes stehe, sondern erst rund drei Jahre später eingereicht
wurde. Somit könne es sich auch nicht um den Willen des Gesetzgebers
handeln, welcher das Schulgesetz erlassen habe.
8. Das EKUD verzichtete mit Schreiben vom 3. Mai 2019 auf die Einreichung
einer Duplik.
9. Die Beigeladene vertiefte in ihrer Duplik vom 7. Mai 2019 ihre
Argumentation bezüglich der Nichtanwendbarkeit von Art. 2 Abs. 2
SchulV.
Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in ihren Rechtsschriften sowie
auf die eingereichten Beweismittel wird, soweit erforderlich, in den
nachstehenden Erwägungen eingegangen.

II. Das Gericht zieht in Erwägung:
1. Gemäss Art. 49 Abs. 1 lit. c des Gesetzes über die Verwaltungsrechts-
pflege (VRG; BR 370.100) beurteilt das Verwaltungsgericht Beschwerden
gegen Entscheide der kantonalen Departemente, soweit diese nicht bei
einer anderen Instanz angefochten werden können oder nach kantonalem
oder eidgenössischem Recht endgültig sind. Der angefochtene Entscheid
des EKUD vom 21. Dezember 2018 ist weder endgültig noch kann dieser
bei einer anderen Instanz angefochten werden. Folglich stellt er ein
taugliches Anfechtungsobjekt für ein Verfahren vor dem
Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden dar.
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2. Nach Art. 50 Abs. 1 VRG ist zur Beschwerde legitimiert, wer durch den
angefochtenen Entscheid berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an
dessen Aufhebung oder Änderung hat. Mit Entscheid vom 21. Dezember
2018 legte das EKUD, entgegen dem Antrag der Beschwerdeführerin, das
von der Beigeladenen an die Beschwerdeführerin zu entrichtende
Schulgeld auf CHF 14'550.00 fest. Die Beschwerdeführerin ist daher durch
den angefochtenen Entscheid berührt und verfügt über ein schutzwürdiges
Interesse an dessen Aufhebung. Auf die überdies frist- und formgerecht
eingereichte Beschwerde ist daher einzutreten.
3.1. Die Talentklassen werden in Art. 38 SchulG geregelt. Demnach sind
Schulträgerschaften, die keine Talentklassen führen, verpflichtet, den
Besuch einer Talentklasse in einer anderen Schulträgerschaft zu gestatten
(Abs. 3). Die abgebende Schulträgerschaft leistet im Gegenzug ein
Schulgeld, dessen Höhe mit der Schulträgerschaft der Talentklasse zu
vereinbaren ist. Werden sich die beiden Schulträgerschaften über das
Schulgeld nicht einig, setzt das Departement das Schulgeld fest (Abs. 4).
Die Berechnung des Schulgeldes wird nicht geregelt. Diese Frage gilt es
daher nachfolgend mittels Auslegung zu klären.
3.2. Ausgangspunkt jeder Auslegung bildet der Wortlaut der Bestimmung. Ist
der Text nicht ganz klar und sind verschiedene Interpretationen möglich,
so muss nach seiner wahren Tragweite gesucht werden unter
Berücksichtigung aller Auslegungselemente. Abzustellen ist dabei
namentlich auf die Entstehungsgeschichte der Norm und ihren Zweck
sowie auf die Bedeutung, die der Norm im Kontext mit anderen
Bestimmungen zukommt. Die Gesetzesmaterialien sind zwar nicht
unmittelbar entscheidend, dienen aber als Hilfsmittel, um den Sinn der
Norm zu erkennen (BGE 131 II 697 E.4.1 m.H.). Vom klaren Wortlaut eines
Rechtssatzes darf aber nur abgewichen werden, wenn triftige Gründe
dafür bestehen, dass er nicht den wahren Sinn der Bestimmung
wiedergibt. Solche triftigen Gründe können sich aus der
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Entstehungsgeschichte, aus dem Sinn und Zweck der Vorschrift und aus
dem Zusammenhang mit anderen Normen ergeben (BGE 143 I 272
E.2.2.3). Massgebliches Element der grammatikalischen Auslegung ist der
Gesetzestext. Titel, Sachüberschriften sowie Marginalien sind Teil des
Gesetzestextes und müssen ebenfalls mitberücksichtigt werden
(HÄFELIN/HALLER/KELLER/THURNHERR, Schweizerisches
Bundesstaatsrecht 10. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2020, N. 92). Diese
spielen sodann auch eine Rolle für die systematische Auslegung
(HÄFELIN/HALLER/KELLER/THURNHERR, a.a.O., N. 98).
3.3.1. Die Beschwerdeführerin fordert vorliegend die Verrechnung der
Vollkosten. Sie stützt sich dafür auf Art. 2 Abs. 2 SchulV, wonach das
Schulgeld maximal die Vollkosten pro Schülerin und Schüler der
entsprechenden Stufe umfasst. Die Anwendbarkeit dieser Bestimmung
auf das Schulgeld für Schülerinnen und Schüler der Talentklassen wird
durch die Beigeladene allerdings bestritten. Zunächst gilt es deshalb zu
klären, ob die genannte Regelung auch auf die Talentklassen Anwendung
findet.
3.3.2. Art. 2 Abs. 1 SchulV besagt, dass das Schulgeld und die Transportkosten
bei vertraglicher Zusammenarbeit gemäss Art. 5 SchulG durch die
Wohngemeinde zu übernehmen ist, sofern die Schulträgerschaft keine
andere Regelung trifft. Eine Kostenbeteiligung der Eltern ist dabei nicht
zulässig. Der darauffolgende Art. 2 Abs. 2 SchulV, auf den sich die
Beschwerdeführerin für die Verrechnung der Vollkosten beruft, kann sich
aufgrund seiner Einbettung in Art. 2 SchulV ebenfalls nur auf die
vertragliche Zusammenarbeit im Sinne von Art. 5 SchulG beziehen.
Dieser Art. 5 SchulG befindet sich systematisch im Abschnitt
"Schulträgerschaften" und trägt die Sachüberschrift "vertragliche
Zusammenarbeit". Gemäss dieser Bestimmung müssen Gemeinden,
welche selbst keine öffentliche Volksschule oder nicht alle Schulstufen
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führen und keiner Schulträgerschaft angehören, den Besuch der
Volksschule mit einer anderen Schulträgerschaft vertraglich sicherstellen.
Art. 5 SchulG gewährleistet damit den Zugang zum schulischen
Grundangebot für Schülerinnen und Schüler aller Gemeinden im Kanton
Graubünden.
Bei den Talentklassen handelt es sich dagegen um ein Zusatzangebot zur
Förderung von Schülerinnen und Schüler mit besonderen Talenten und
nicht um ein schulisches Grundangebot. Beim Besuch von Talentklassen
in einer anderen Schulträgerschaft liegt zudem keine vertragliche
Zusammenarbeit vor wie in den Konstellationen von Art. 5 SchulG. Die
Talentklassen werden denn auch in Art. 38 SchulG im Abschnitt
"Ergänzende Angebote" geregelt. Der Besuch einer Talentklasse in einer
anderen Schulträgerschaft fällt daher nicht unter Art. 5 SchulG.
3.3.3. Nach der Systematik und dem Wortlaut des SchulG bzw. der SchulV findet
Art. 2 Abs. 2 SchulV demnach keine Anwendung auf die Talentklassen.
Eine Verrechnung der Vollkosten ist gestützt auf diese Bestimmung daher
nicht möglich.
3.4.1. Eine von der grammatikalischen Auslegung abweichende Interpretation
des SchulG bzw. der SchulV würde sich nur rechtfertigen, wenn diese
Auslegungsmethode nicht mit dem Sinn und Zweck des Rechtssatzes
vereinbar wäre.
3.4.2. Bei der vertraglichen Zusammenarbeit i.S.v. Art. 5 SchulG entscheidet
grundsätzlich die abgebende Gemeinde, mit welcher Nachbargemeinde
sie kooperieren möchte. Entsprechend kann sie auch mit einer anderen
Gemeinde eine Vereinbarung treffen, wenn ihr das Schulgeld der
bisherigen Vertragspartnerin als zu hoch erscheint. Disziplinierend wirkt
zudem, dass die aufnehmende Schulträgerschaft selbst einen erheblichen
Teil der Kosten zu tragen hat, da die meisten Schülerinnen und Schüler
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aus ihrer eigenen Gemeinde stammen. Sie hat damit ein ureigenes
Interesse an einem kosteneffizienten Schulbetrieb. Zudem wäre es
stossend, wenn die Schulträgerschaft aufgrund eines nicht
kostendeckenden Schulgeldes die Schülerinnen und Schüler aus den
anderen Gemeinden subventionieren müsste, die abgebende Gemeinde
aber gleichzeitig durch die Einstellung des eigenen Schulbetriebes
erhebliche Kosten sparen könnte.
3.4.3. Anders verhält es sich bei den Talentschulen. Hier entscheiden in erster
Linie die Eltern über den Ausbildungsort ihrer Kinder. Die abgebende
Gemeinde tritt hier nicht als gleichberechtigte Vertragspartei auf, sondern
amtet lediglich als "Zahlstelle" des Schulgeldes. Zudem kann die
abgebende Gemeinde praktisch keine Kosten sparen, da die Entsendung
von Talentschülerinnen und -schüler kaum je zur Einsparung eines
Klassenzugs führen dürfte.
3.4.4. Nicht von der Hand zu weisen ist auch das Argument des EKUD, wonach
falsche Anreize entstünden, wenn die Schulträgerschaften, welche eine
Talentschule führen, ein vollkostenbasiertes Schulgeld verlangen
könnten. Eine kleine Gemeinde, welche alleine nicht mehr in der Lage
wäre, den Schulbetrieb aufrecht zu erhalten, könnte ein hochwertiges
Talentförderungsprogramm ins Leben rufen, welches in qualitativer
Hinsicht die anderen Talentschulen übertrifft, aber auch deutlich teurer ist.
Durch die Aufnahme auswärtiger Talentschülerinnen und -schüler könnte
sie ihre Fixkosten auf mehr Schülerinnen und Schüler verteilen und so die
eigenen Schulkosten reduzieren. Dies wäre insbesondere dann
problematisch, wenn sie über keine eigenen Talentschülerinnen und -
schüler verfügen würde. Bei Anwendung des Vollkostenprinzips wären die
abgebenden Gemeinden in einem solchen Extrembeispiel jedenfalls einer
massiven Kostensteigerung ausgeliefert.
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3.4.5. Auch das Bundesgericht musste sich in einer ähnlichen Konstellation aus
dem Kanton St. Gallen mit der Frage auseinandersetzen, ob es willkürlich
sei, wenn der Kanton die Finanzierung von Talentschulen anders regle als
die Finanzierung ordentlicher Schulen. Es hielt dazu fest, dass es sachlich
nachvollziehbar sei, dass jene Gemeinden, die sportlich und künstlerisch
hochbegabte Schülerinnen und Schüler hervorbringen würden, finanziell
nicht übermässig dafür belastet werden sollten, dass diesen Jugendlichen
durch das kantonale Recht die Möglichkeit geboten werde, ihre Talente an
speziellen Schulen anderer Gemeinden besonders entfalten zu können.
Schon aus diesem Grund erscheine es als sachlich begründet, die von
den abgebenden Schulträgern zu bezahlenden Beiträge innerhalb des
Kantons zu harmonisieren und auf einen gewissen Betrag zu begrenzen
(Urteil des Bundesgerichts 2C_700/2018 vom 14. November 2019 E.5.2).
3.4.6. Die unterschiedliche Festlegung des Schulgeldes erweist sich somit auch
als mit dem Zweck des Schulgesetzes vereinbar.
3.5.1. Diese Gesetzesauslegung ergibt sich schliesslich auch aus der politischen
Debatte rund um das SchulG und die Finanzierung von Talentklassen.
Dies zeigt sich insbesondere am Auftrag Kappeler betreffend
"Kostendeckende Schulgelder für Talentklassen in der Sekundarstufe 1"
an die Bündner Regierung und die dazugehörigen Voten der Regierung
und der Mitglieder des Grossen Rates (vgl. Wortlautprotokoll des Grossen
Rates vom 20. April 2016, S. 966 ff.). Die Unterzeichnenden beauftragten
darin die Regierung, dafür zu sorgen, dass ab dem darauffolgenden
Schuljahr für Talentklassen der Sekundarstufe 1 kostendeckende
Schulgelder, welche auf einer Vollkostenrechnung basieren, zu leisten
sind. Der Auftrag hatte folgenden Wortlaut (Beschlussprotokoll des
Grossen Rates vom 9. Dezember 2015, S. 451):
"Im Gesetz für die Volksschulen (Schulgesetz) ist mit Art. 38 festgehalten, dass Schulträgerschaften Schülerinnen und Schüler mit besonderen Talenten in der Sekundarstufe 1 fördern können, und dass Schulträgerschaften, die keine Talentklassen führen, verpflichtet sind, den Besuch einer Talentklasse in einer
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anderen Schulträgerschaft zu gestatten. Der gleiche Artikel legt fest, dass die abgebende Schulträgerschaft ein Schulgeld zu leisten hat, welches mit der Schulträgerschaft zu vereinbaren ist. Sofern sich die beiden Schulträgerschaften nicht über das Schulgeld einigen können, setzt das Departement das Schulgeld fest.
In der Departementsverfügung vom 6.10.2014 (Schulgeld Talentschule Surselva Schuljahr 2014/15) befasst sich das EKUD mit dem Schulgeld, welches von abgebenden Gemeinden zu entrichten ist. Dabei erklärt das EKUD, dass bei der Festlegung des Schulgeldes nur diejenigen Zusatzkosten zu berücksichtigen sind, welche aus zwingenden Angeboten resultieren. Nicht zwingend ist das Bereitstellen der neusten technischen Infrastruktur oder das Anbieten von Projektwochen. Ebenfalls führt das EKUD aus, dass die Grösse von Talentklassen zum Risikobereich derjenigen Schulträgerschaft gehört, welche eine Talentschule führt. Das EKUD kommt zum Schluss, dass das zu zahlende Schulgeld nicht rein rechnerisch festgelegt werden kann, sondern aufgrund eines Ermessensentscheides zu fällen ist. Diese Haltung wurde auch der Gemeinde Chur mit Schreiben vom 17.04.15 kommuniziert.
Die Haltung des EKUD führt dazu, dass innovative Schulträgerschaften mit Talentklassen auswärtige Talente subventionieren müssen und somit für ihr Engagement zugunsten von talentierten Jugendlichen finanziell bestraft werden.
Die Unterzeichnenden beauftragen die Regierung, dafür zu sorgen, dass für das nächste Schuljahr für Talentklassen in der Sekundarstufe 1 kostendeckende Schulgelder, welche auf einer Vollkostenrechnung basieren, zu leisten sind."
Die Regierung hielt in ihrer Antwort folgendes fest (Wortlautprotokoll des
Grossen Rates vom 20. April 2016, S. 966):
"Die aktuellsten Berechnungen des Kantons ergeben für die Schulträgerschaften Vollkosten von durchschnittlich 15'930 Franken pro Schülerin oder Schüler der Volksschuloberstufe (Real- und Sekundarschule). In dieser Kalkulation sind die Folgekosten des neuen Schulgesetzes berücksichtigt, nicht aber die Mehrkosten für die Beschulung in einer Talentklasse. An diese Kosten erhalten die Schulträgerschaften Kantonsbeiträge gemäss Art. 72 ff. Schulgesetz. Die Beschulung von Schülerinnen und Schülern in Talentklassen löst zusätzliche Kosten aus. Für Talentklassen richtet der Kanton deshalb gemäss Art. 75 Schulgesetz eine jährliche Zusatzpauschale von 4'000 Franken pro Schülerin und Schüler aus. Zusätzlich ist auch die spezifische Talentförderung, zum Beispiel Instrumentalunterricht, Sportausrüstung oder Vereinsbeiträge, teilweise sehr kostenintensiv. Die Kosten für die spezifische Talentförderung sind allerdings nicht von der Schulträgerschaft zu tragen und fallen deshalb auch nicht unter den Begriff der Vollkosten. Die Angebote, welche von Talentschulen zwingend erbracht werden müssen, sind in den Weisungen zu Talentschulen und Talentklassen des Erziehungs-, Kultur- und Umweltschutzdepartements vom 22. Dezember 2012 enthalten. Es handelt sich dabei sowohl um Bereiche, welche geringe Zusatzkosten auslösen, als auch um solche, welche zu einer wesentlichen Kostenerhöhung in Talentklassen führen. Zu Letzteren gehört die Verpflichtung, die Verbindung zwischen Schule und individuellen ausserschulischen Förderungen im Talentbereich zu gewährleisten. Unter anderem ist dazu eine Koordinationsperson mit einem Stellenumfang von einem Prozent pro Talentschülerin resp. Talentschüler einzustellen. Weiter hat die Schulträgerschaft fünf Lektionen Grundlagenausbildung in den Bereichen Sport und Musik anzubieten. Die Vollkosten sind aber auch wesentlich abhängig von nicht
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zwingenden Zusatzleistungen, so etwa Projektwochen, und der Klassengrösse. Gemäss Art. 38 Abs. 3 des Schulgesetzes sind Schulträgerschaften, die keine Talentklassen führen, verpflichtet, den Besuch einer Talentklasse in einer anderen Schulträgerschaft zu gestatten. Die abgebenden Schulträgerschaften können dabei weder die Klassengrösse noch das Angebot einer Talentschule beeinflussen. Die Talentschule kann hingegen ein attraktiveres oder weniger attraktives Angebot mehr oder weniger bewerben und damit die Klassengrösse, wenn auch geringfügig, steuern. Es muss damit im Risikobereich der Schulträgerschaft liegen, welche eine Talentschule führt, wie gross die Talentklassen resp. deren Kosten tatsächlich sind. Für die Festlegung des Schulgeldes, welches die abgebenden Schulträgerschaften zu entrichten haben, sollen nur diejenigen Zusatzkosten berücksichtigt werden, welche aus zwingenden Angeboten resultieren. Ebenfalls können bei kleinen Klassen die rechnerisch höheren Kosten pro Schülerin und Schüler nicht eins zu eins auf die abgebende Schulträgerschaft überwälzt werden.
Ein weiterer Grund, dass das Risiko bei der anbietenden Schulträgerschaft liegen muss, ist das Unterbinden falscher Anreize. Es soll insbesondere verhindert werden, dass kleine Schulträgerschaften Talentklassen mit (fast) ausschliesslich auswärtigen Schülerinnen und Schülern gründen, und damit sämtliche Kosten den abgebenden Schulträgerschaften weiterverrechnen könnten. Sind beispielsweise Klassen sehr klein und das Zusatzangebot zum Beispiel im Bereich der technischen Hilfsmittel sehr gross, so könnten die Vollkosten durchaus über 30'000 Franken pro Talentschülerin oder Talentschüler und Schuljahr betragen. Es wäre nach Auffassung der Regierung für die abgebenden Schulträgerschaften nicht zumutbar, diese Kosten übernehmen zu müssen, da sie keinen Einfluss auf die Anzahl der Talentschulen, deren Angebote und Klassengrössen haben.
Aus den genannten Gründen beantragt die Regierung, den Auftrag abzulehnen."
Der Grosse Rat lehnte eine Überweisung des Auftrages an die Regierung
mit 58 zu 18 Stimmen bei einer Enthaltung ab (Beschlussprotokoll des
Grossen Rates vom 20. April 2016, S. 808).
3.5.2. Die Einreichung dieses Auftrages zeigt, dass auch dessen Befürworter die
vollkostenbasierte Verrechnung des Schulgeldes für Talentschülerinnen
und -schüler als rechtlich nicht vorgesehen erachteten. Vielmehr
anerkannten sie im Grundsatz die Kompetenz des EKUD zur Festlegung
des Schulgeldes gemäss Art. 38 Abs. 4 SchulG nach Ermessen,
kritisierten aber dessen Umsetzung. Aus der Antwort der Bündner
Regierung ergibt sich ebenfalls, dass die Bestimmung des Schulgeldes für
Talentschülerinnen und -schüler im Ermessen des EKUD liegt und eine
Verrechnung der Vollkosten bewusst abgelehnt wird. Zu keinem Zeitpunkt
gab es in der politischen Debatte Voten, die eine Anwendung von Art. 2
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Abs. 2 SchulV für Talentklassen in Betracht gezogen hätten. Im Gegenteil,
mit der Ablehnung des Auftrages Kappeler stellte sich das Parlament
explizit gegen ein vollkostenbasiertes Schulgeld und hielt am bisherigen
System fest, wonach das Schulgeld nach Ermessen des EKUD zu
bestimmen ist.
3.5.3. Hinsichtlich der Bemessungsgrundlage für die Schulgelder der
Talentklassen geht der Wille des Gesetzgebers aus der
parlamentarischen Debatte damit klar hervor. Einem Wechsel zu einem
vollkostenbasierten Schulgeld wurde eine klare Absage erteilt. Die
Bezifferung des durch die abgebende Schulträgerschaft zu entrichtenden
Schulgeldes liegt somit weiterhin im Ermessen des EKUD.
3.6. Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass die Bemessung des
Schulgeldes für Talentschülerinnen und -schüler im Ermessen des EKUD
liegt.
4.1. Nachfolgend zu prüfen bleibt, ob das EKUD sein Ermessen pflichtgemäss
ausgeübt hat, als es das an die Beschwerdeführerin zu leistende
Schulgeld der Beigeladenen auf CHF 14'550.00 festgelegt hat.
4.2. Die Kognition des Verwaltungsgerichts erstreckt sich bei der Beurteilung
einer Beschwerde auf Rechtsverletzungen, einschliesslich Überschreitung
oder Missbrauch des Ermessens, sowie auf die unrichtige oder
unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts (vgl.
Art. 51 Abs. 1 lit. a und b VRG). Das Verwaltungsgericht kann also sein
Ermessen nicht an die Stelle desjenigen der Vorinstanz setzen; es hat
Lösungen, die mit sachlichen Gründen vertretbar sind, zu akzeptieren,
selbst wenn eine andere Lösung zweckmässiger erschiene.
4.3. Das EKUD ging bei der Berechnung des Schulgeldes von
durchschnittlichen Vollkosten von CHF 15'930.00 pro Schülerin und
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Schüler in der Volksschuloberstufe aus. Abzüglich der Regelpauschale
von CHF 1'380.00 pro Schulkind und Schuljahr (vgl. Art. 72 Abs. 2 lit. b
Ziff. 2 SchulG) resultiert daraus ein durch die abgebende
Schulträgerschaft zu leistendes jährliches Schulgeld von CHF 14'550.00
pro Talentschülerin und -schüler. Dies entspricht im Übrigen auch dem
Schulgeld, welches die abgebenden Gemeinden für die Beschulung der
Schülerinnen und Schüler der Untergymnasien zu entrichten haben (vgl.
Art. 29 Abs. 1 des Gesetzes über die Mittelschulen im Kanton Graubünden
[Mittelschulgesetz, MSG; BR 425.000]). Zur Deckung der zusätzlichen
Kosten für die Beschulung der Talentschülerinnen und -schüler richtet der
Kanton eine Zusatzpauschale von CHF 4'000.00 pro Talentschülerin und
-schüler aus (vgl. Art. 75 Abs. 1 SchulG). Hinzu kommt eine jährliche
Schulleitungspauschale von CHF 300.00 pro Schülerin und Schüler,
sobald eine Schulleitung eingesetzt wurde (Art. 73 Abs. 1 und 2 SchulG),
und eine Sonderpädagogikpauschale von CHF 300.00 pro Schülerin und
Schüler (Art. 77 Abs. 1 und 2 SchulG). Insgesamt resultieren daraus
jährliche Einnahmen von CHF 20'530.00 pro Talentschülerin und -schüler
für die Schulträgerschaft, welche eine Talentklasse anbietet (CHF
15'930.00 + CHF 4'000.00 + CHF 300.00 + CHF 300.00). Es liege nun im
Risikobereich der anbietenden Schulträgerschaft, ihren Schulbetrieb so zu
organisieren, dass dieser Betrag für die Beschulung von
Talentschülerinnen und -schüler ausreiche.
4.4. Diese Berechnung ist nicht zu beanstanden. Es ist nachvollziehbar, dass
das von den abgebenden Gemeinden zu entrichtende Schulgeld – wie
auch bei den Untergymnasien – kantonal einheitlich sein muss. Ansonsten
entstünden tatsächlich falsche Anreize für kleinere Schulträgerschaften
(vgl. vorstehende E.3.4.4). Das bestehende System entfaltet damit eine
disziplinierende Wirkung und gewährleistet, dass die Kosten für die
abgebenden Gemeinden in einem zumutbaren Rahmen bleiben.
Entscheidet sich eine Schulträgerschaft dazu, eine Talentschule zu
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gründen, obliegt es ihr, vorgängig eine realistische Kostenschätzung
auszuarbeiten, die Finanzierung sicherzustellen und anschliessend die
Kosten im Griff zu halten. Es ist möglich, dass neben den vom Kanton
berechneten Einnahmen zusätzliche Finanzierungsquellen erschlossen
werden müssen, um die Talentschule zu betreiben. Den Trägergemeinden
steht es aber frei, die Kosten selber zu tragen, oder aber die Finanzierung
via Sportvereine, Sport- und Musikverbände oder andere
Förderorganisationen sicherzustellen (vgl. Urteil des Bundesgerichts
2C_700/2018 vom 14. November 2019 E.5.3.4).
Gerade für die Beschwerdeführerin sollte es aufgrund des grossen
Einzugsgebietes möglich sein, grössere Klassen zu bilden und damit
Kosten zu senken. Hinzu kommt, dass die fast viermal höheren
Kantonsbeiträge für die Schülerinnen und Schüler der Talentklassen (CHF
5'380.00 anstatt CHF 1'380.00) in einer grossen Schulträgerschaft wie bei
der Beschwerdeführerin fast komplett verwässert werden, wenn diese
undifferenziert in den gleichen Topf fliessen wie die übrigen Schulgelder
(Entgelte). Mit anderen Worten dürfte der effektive Mehraufwand für die
einzelnen Talentschülerinnen und -schüler mit dem höheren
Kantonsbeitrag in etwa abgegolten sein. Die hohen Durchschnittskosten
pro Sekundarschülerin und
-schüler resultieren in diesem Fall nämlich nicht durch das Führen von
Talentklassen, sondern durch den ordentlichen Schulbetrieb. Ein so
berechnetes vollkostenbasiertes Schulgeld für Talentschülerinnen und -
schüler würde daher zu verzerrten Ergebnissen zu Lasten der
abgebenden Gemeinden führen.
5. Insgesamt ist die Festlegung des von der Beigeladenen an die
Beschwerdeführerin zu leistende Schulgeld auf CHF 14'550.00 pro
Talentschülerin und -schüler daher nicht zu beanstanden.
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6. Die Beschwerde erweist sich daher als unbegründet und ist abzuweisen.
Bei diesem Verfahrensausgang hat die unterliegende Partei die Kosten zu
tragen (vgl. Art. 73 Abs. 1 VRG). Die Staatsgebühr wird vorliegend im
Rahmen von Art. 75 Abs. 2 VRG auf CHF 1'000.00 festgesetzt. Diese ist
zusammen mit den Kanzleiauslagen der Beschwerdeführerin
aufzuerlegen. Dem obsiegenden Beschwerdegegner und der
Beigeladenen stehen gemäss Art. 78 Abs. 2 VRG keine
Parteientschädigungen zu.