Decision ID: f93a65f0-0264-4f1c-a8f8-8092e09998a8
Year: 2016
Language: de
Court: SG_VGN
Chamber: SG_VGN_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A.
a.
Die X.-Strasse ist gemäss Strassenplan der Gemeinde Y. im nördlichen (unteren)
Bereich als Gemeindestrasse zweiter Klasse (Strasse Nr. 000) und im südlichen
(oberen) Bereich, ab dem Grundstück Nr. 0001, Grundbuch Y., als Gemeindestrasse
dritter Klasse (Strasse Nr. 002) eingeteilt. Die Strasse Nr. 000 führt durch Baugebiet
und endet an der Bauzonengrenze. Die Strasse Nr. 002 führt durch Nichtbaugebiet. Die
Interessengemeinschaft obere X.-Strasse (IG), vertreten durch A. und B. beantragte mit
Schreiben vom 6. August 2012 beim Gemeinderat Y., der Gemeindestrassenplan sei so
zu ändern, dass die Strasse Nr. 002 in eine Gemeindestrasse zweiter Klasse
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umklassiert werde. Mit Beschluss vom 20. Dezember 2012 lehnte der Gemeinderat Y.
das Gesuch ab. Er begründete dies damit, dass sich an der Strasse Nr. 002 nur acht
Wohneinheiten befänden. Weiter seien durch die Strasse nicht zwei Bautiefen
erschlossen. Die beiden von der Strasse Nr. 002 abgehenden Wanderwege (D.-weg
und K.-weg) allein würden keinen Anspruch auf Umklassierung in eine
Gemeindestrasse zweiter Klasse begründen (act. G 13/5/6).
b.
Den gegen den Gemeinderatsbeschluss durch A. und B. im Namen der IG erhobenen
Rekurs (act. G 13/1) hiess das Baudepartement des Kantons St. Gallen, nachdem es
am 25. Juni 2013 mit den Parteien einen Augenschein durchgeführt hatte (act. G 13/8),
mit Entscheid vom 24. September 2014 in der Hauptsache gut und wies ihn in der
Nebensache bezüglich der beiden Abzweiger ab, soweit es darauf eintrat. Die
Gemeinde wurde angewiesen, die Strasse Nr. 002 bis zur Abzweigung auf dem
Grundstück Nr. 003 in eine Gemeindestrasse zweiter Klasse umzuteilen (act. G 2).
B.
a.
Gegen diesen Entscheid erhob Fürsprecher Christoph Bernet, St. Gallen, für die
Gemeinde Y. mit Eingabe vom 7. Oktober 2014 Beschwerde und beantragte die
Aufhebung des Entscheids, unter Kostenfolge (act. G 1). In der Beschwerdeergänzung
vom 5. Dezember 2014 bestätigte und begründete Rechtsanwältin Dr. Bettina Deillon-
Schegg, St. Gallen, den gestellten Antrag (act. G 7).
b.
In der Vernehmlassung vom 30. Januar 2015 beantragte die Vorinstanz Abweisung der
Beschwerde. Zur Begründung verwies sie auf die Darlegungen im angefochtenen
Entscheid und nahm zu den Vorbringen in der Beschwerde ergänzend Stellung (act. G
12). Die Beschwerdegegner stellten mit Vernehmlassung vom 20. Februar 2015 den
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Antrag auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Eventuell, falls
ein Augenschein durchgeführt werde, sei ihnen Gelegenheit zur Mitwirkung
einzuräumen (act. G 15).
c.
Mit Eingabe (Replik) vom 6. März 2015 bestätigte die Beschwerdeführerin ihren
Standpunkt und äusserte sich zu den Vernehmlassungen (act. G 17).
d.
Auf die Vorbringen der Verfahrensbeteiligten in den Eingaben des vorliegenden

Verfahrens wird, soweit für den Entscheid relevant, in den nachstehenden Erwägungen
eingegangen.
Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1.
Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 46 des
Strassengesetzes, sGS 732.1, StrG, in Verbindung mit Art. 59bis Abs. 1 des Gesetzes
über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, VRP). Sodann entsprechen die
Beschwerdeeingabe vom 7. Oktober 2014 und ihre Ergänzung vom 5. Dezember 2014
zeitlich, formal und inhaltlich den gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 in Verbindung mit
Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP). - Gegenstand eines
Beschwerdeverfahrens im Fall einer Gemeindestrasse ist unter anderem die Einteilung
oder Umteilung von Gemeindestrassen (vgl. Art. 45 Abs. 1 lit. c StrG). Der
Rechtsschutz richtet sich im Übrigen nach den Vorschriften des VRP (Art. 46 StrG).
Nach Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 2 VRP steht das Beschwerderecht zur
Wahrung öffentlicher Interessen auch der zuständigen Behörde einer öffentlich-
rechtlichen Körperschaft oder einer selbständigen öffentlich-rechtlichen Anstalt zu. Auf
die Beschwerde ist damit einzutreten.
2.
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2.1.
Streitig ist vorliegend, ob die Vorinstanz hinsichtlich des Strassenabschnitts der oberen
X.-Strasse (Strasse Nr. 002) zu Recht eine Umklassierung als Gemeindestrasse zweiter
Klasse angeordnet hat. - Gemeindestrassen zweiter Klasse dienen der
Groberschliessung des Baugebiets und der Erschliessung grösserer Siedlungsgebiete
ausserhalb des Baugebiets. Sie stehen in der Regel dem allgemeinen
Motorfahrzeugverkehr offen (Art. 8 Abs. 2 StrG). Gemeindestrassen dritter Klasse
dienen der übrigen Erschliessung sowie der Land- und Forstwirtschaft. Sie stehen dem
allgemeinen Motorfahrzeugverkehr nicht offen (Art. 8 Abs. 3 StrG). Gemeindestrassen
dritter Klasse stellen eine Auffangklasse in dem Sinn dar, als alle öffentlichen Strassen,
die nicht zwingend einer höheren Klasse zuzuordnen sind, dieser Strassenklasse
angehören (VerwGE B 2004/91 vom 10. Mai 2005 E. 4a.bb, www.gerichte.sg.ch, mit
Hinweis auf G. Germann, Kurzkommentar zum st. gallischen Strassengesetz vom
12. Juni 1988, St. Gallen 1989, Rz. 16 zu Art. 8). Der Begriff der Groberschliessung
(Art. 8 Abs. 2 StrG) stimmt nicht mit dem allgemeinen Verständnis und dem Begriff
gemäss Wohnbau- und Eigentumsförderungsgesetz (WEG; SR 843) überein, sondern
hat eine weitergehende Bedeutung. Die Groberschliessung im Sinne von Art. 8 Abs. 2
StrG erfasst nicht nur die Hauptstränge der Erschliessung, sondern grundsätzlich auch
die Quartierstrassen, wenn es darum geht, eine "grössere Zahl von Häusern" bzw.
Wohneinheiten zu erschliessen (VerwGE vom 13. Dezember 1991 i.S. B & G AG und
Mitbeteiligte, E. 4c.aa mit Hinweis auf Germann, a.a.O., Rz. 9 zu Art. 8; GVP 2001
Nr. 98). Bei der Abgrenzung von Gemeindestrassen zweiter und dritter Klasse stellt
nach der Rechtsprechung die Anzahl der durch eine Strasse erschlossenen ständig
bewohnten Wohneinheiten ein wichtiges, jedoch nicht alleiniges Kriterium dar (GVP
1992 Nr. 43 mit Hinweisen). Abgestellt wird dabei auf das Kreisschreiben über den
Vollzug des Strassengesetzes vom 22. November 1988 (ABl 1988, S. 2747 ff., 2749;
Kreisschreiben StrG), wonach Strassen innerhalb des Baugebietes, die mehr als zehn
ständig bewohnte Häuser erschliessen, als Gemeindestrassen zweiter Klasse
einzuteilen seien. Gemeindestrassen ausserhalb der Bauzone müssen mindestens fünf
ständig bewohnte Wohneinheiten erschliessen, um in die zweite Klasse eingeteilt
werden zu können (GVP 2001 Nr. 98; GVP 1992 Nr. 43; GVP 1990 Nr. 98; vgl. auch
VerwGE B 2014/64+72 vom 28. Mai 2015 E. 5.2, www.gerichte.sg.ch).
2.2.
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Das Strassengesetz gesteht den Gemeinden bei der Festlegung des
Gemeindestrassenplans Autonomie zu. Der kantonale Erlass enthält aber allgemeine
Kriterien dazu und der Strassenplan bedarf der Genehmigung durch das kantonale
Baudepartement. Ob eine Gemeindestrasse als der zweiten oder dritten Klasse
zugehörig eingestuft werden soll, beurteilt sich im Rahmen von Art. 8 StrG, der einzelne
Klassierungskriterien als unbestimmte Rechtsbegriffe des kantonalen Rechts enthält
(VerwGE B 2009/30 vom 3. Dezember 2009 E. 4.2, in: www.gerichte.sg.ch). Die
Abgrenzung nach der Anzahl der ständig bewohnten Wohneinheiten bildet dabei wie
dargelegt lediglich einen Gesichtspunkt. Eine Strasse ist unter Umständen auch bei
Unterschreitung der erwähnten Anzahl ständig bewohnter Wohneinheiten als
Gemeindestrasse zweiter Klasse einzuteilen, wenn die Funktion oder das
Verkehrsaufkommen eine solche Einteilung verlangt. Auch andere Gründe können eine
Einteilung als Gemeindestrasse zweiter Klasse erforderlich machen (GVP 2001 Nr. 98
mit Hinweisen; GVP 1992 Nr. 43 mit Hinweis auf Germann, a.a.O., Rz. 14 zu Art. 8). Die
Einteilung einer Strasse richtet sich somit nach den tatsächlichen Verhältnissen und der
Zweckbestimmung. Es ist mithin auf die tatsächliche oder geplante Funktion einer
Strasse abzustellen (VerwGE B 2004/91 vom 10. Mai 2005 E. 4a.bb, in:
www.gerichte.sg.ch). Ein kommunaler Kriterienkatalog spielt etwa dort eine Rolle, wo
Strassen mit weniger als zehn erschlossenen Wohneinheiten innerhalb der Bauzone
aufgrund ihrer Funktion (z.B. infolge des Durchgangsverkehrs oder des
Ausbaustandards) als Gemeindestrasse zweiter Klasse eingestuft werden sollen
(VerwG B 2011/9 vom 7. Dezember 2011, E. 4.3.2). Für die Zuteilung unerheblich ist
hingegen der Zustand der Strasse; er vermag an ihrer Funktion grundsätzlich nichts zu
ändern (Germann, a.a.O., Rz. 2 zu Art. 8 StrG).
Nach Art. 14 StrG wird die Einteilung von Strassen geändert, wenn Bedeutung oder
Zweckbestimmung es erfordert (Abs. 1). Wer ein eigenes schutzwürdiges Interesse
dartut, kann der politischen Gemeinde nach zehn Jahren seit rechtsgültiger Einteilung
eine Änderung beantragen (Abs. 3).
2.3.
Im angefochtenen Entscheid hielt die Vorinstanz fest, durch die Strasse Nr. 002 würden
rund 15 Grundstücke erschlossen. Gemäss Auskunft der Beschwerdeführerin seien
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davon mindestens sechs ständig bewohnte Liegenschaften betroffen. Obwohl die
Angaben der Beschwerdeführerin betreffend Anzahl der ständig bewohnten
Wohneinheiten von denjenigen gemäss Beschluss vom 20. Dezember 2012 abweichen
würden (dort sei die Rede von acht ständig bewohnten Wohneinheiten), könne
festgehalten werden, dass durch die Strasse Nr. 002 mindestens sechs ständig
bewohnte Wohneinheiten erschlossen würden. Bei den übrigen Grundstücken handle
es sich um landwirtschaftlich bewirtschaftete Grundstücke sowie um ein Reservoir der
Ortsgemeinde. Sowohl die Strasse Nr. 000 als auch die Strasse Nr. 002 dienten der
Erschliessung. Ein Grund für eine unterschiedliche Klassierung sei daher nicht
ersichtlich. Aufgrund der Funktion der X.-Strasse als Erschliessungs- und
Sammelstrasse sei eine einheitliche Erteilung vorzunehmen. Die Bauzonengrenze sei
kein Kriterium, welches eine unterschiedliche Einteilung rechtfertige, soweit bereits
bestehende Wohnliegenschaften erschlossen würden. Die obere X.-Strasse (Nr. 002)
sei daher grundsätzlich als Gemeindestrasse zweiter Klasse einzuteilen (act. G 2 S.
7-10).
Auf dem Grundstück Nr. 003 verzweige sich die obere X.-Strasse (Strasse Nr. 002). In
westlicher Richtung diene der Abzweiger als letzter Teil der Erschliessung der beiden
Grundstücke Nrn. 0004 und 0005. In östlicher Richtung erschliesse sie lediglich das
Reservoir der Ortsgemeinde. Zusätzlich werde ab diesem östlichen Abzweiger noch
der D.-weg, ein Weg dritter Klasse, in südlicher Richtung geführt. Ab der Abzweigung
auf Grundstück Nr. 003 verliere die Strasse Nr. 002 ihre Funktion als Sammelstrasse.
Aufgrund der bestehenden Platzverhältnisse könnte bei der Abzweigung auch eine
Wendemöglichkeit eingerichtet werden. Es sei deshalb zweckmässig, die Strasse Nr.
002 bis zur Abzweigung auf dem Grundstück Nr. 003 als Gemeindestrasse zweiter
Klasse einzuteilen und die beiden Stichstrassen in westlicher und östlicher Richtung
weiterhin als Gemeindestrassen dritter Klasse zu belassen (act. G 2 S. 11).
2.4.
Die Beschwerdeführerin wendet ein, das Gebiet obere X.-Strasse (Strasse Nr. 002) sei
seit der Ortsplanungsrevision von 2012 rechtskräftig der Landwirtschaftszone
zugewiesen. Das Siedlungswachstum in Richtung Süden zu begrenzen, sei der
bewusste siedlungsplanerische Entscheid der Gemeinde gewesen. Damit habe das
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Gebiet seine siedlungsplanerische Bedeutung als mögliches Bauentwicklungsland
verloren. Das Gebiet weise insgesamt sechs Wohneinheiten auf, wovon nur vier ständig
bewohnt seien. Im Weiteren rügt sie, dass die Vorinstanz nur auf die Anzahl der ständig
bewohnten Wohneinheiten abgestellt habe. Die Einteilung der oberen X.-Strasse sei
vom Baudepartement am 17. März 1992 genehmigt worden und habe seither
unverändert Bestand. Im obersten Bereich ende die X.-Strasse als Sackgasse. Die
Vorinstanz setze sich lediglich mit strassenbaupolizeilichen Fragen auseinander. Für die
Beibehaltung der Klassierung spreche, dass es keine weitere Verkehrszunahme in dem
Gebiet geben werde. Die obere X.-Strasse habe nur Quell- und Zielverkehr, nicht aber
Durchgangsverkehr aufzunehmen. Ihr fehle jegliche Verbindungsfunktion. Im
angefochtenen Entscheid fehlten jegliche siedlungs- und ortsplanerische Überlegungen
sowie daraus abgeleitete Schlussfolgerungen für Bedeutung und Funktion der oberen
X.-Strasse. Die Funktion der unteren X.-Strasse (Nr. 000) bestehe in der
Quartiererschliessung, während sich die Funktion der oberen X.-Strasse (Nr. 002) auf
die Erschliessung einzelner Häuser ausserhalb der Bauzone beschränke. Beim
Übergang vom geschlossenen Siedlungsbereich der Bauzone in das Freiland
(Landwirtschaftszone) ändere sich die Funktion der Strasse. Die Erschliessungspflicht
der Gemeinde erstrecke sich nur auf die Bauzone. Diese tatsächlichen Gegebenheiten
habe die Vorinstanz nicht berücksichtigt. Sie habe ohne Not einen recht- und
zweckmässigen Entscheid der Beschwerdeführerin aufgehoben, nur um diesen durch
einen undifferenziert und unvollständig begründeten Entscheid zu ersetzen. Damit habe
sie die Autonomie der Beschwerdeführerin verletzt. Der Entscheid stehe auch in
Widerspruch zu Art. 50 Abs. 1 und 3 des Baugesetzes (BauG; sGS 731.1). Würde der
angefochtene Entscheid bestätigt, hätte dies erhebliche negative Auswirkungen,
insbesondere für Gemeinden mit mehreren Bauzonenfraktionen bzw. Wohn- und
Feriensiedlungen ausserhalb des eigentlichen Siedlungsgebiets. Damit würde den
Gemeinden zum einen die Möglichkeit entzogen, Siedlungsentwicklung und
Erschliessung planvoll aufeinander abzustimmen. Auch würden sich zusätzliche
finanzielle Lasten für die Gemeinden aus der Unterhaltspflicht für Gemeindestrassen
zweiter Klasse ergeben (act. G 7).
3.
3.1.
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Die Beschwerdeführerin und die Vorinstanz beantragen die Durchführung eines
Augenscheins. Der Augenschein ist die unmittelbare sinnliche Wahrnehmung von
Tatsachen durch die entscheidende Instanz. Er dient dem besseren Verständnis des
Sachverhalts. Ob ein Augenschein durchzuführen ist, liegt im pflichtgemässen
Ermessen der urteilenden Instanz. Unbestrittene Tatsachen brauchen nicht durch einen
Augenschein überprüft zu werden, sofern eine Nachprüfung nicht durch öffentliche
Interessen geboten ist (Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen,
St. Gallen 2003, Rz. 966). Die tatsächlichen Verhältnisse ergeben sich im vorliegenden
Fall, wie nachstehend aufzuzeigen sein wird, aus den massgeblichen Plänen bei den
Akten, dem Geoportal sowie den übrigen Verfahrensakten. Auf einen weiteren
Augenschein ist daher zu verzichten.
3.2.
3.2.1.
Das Abstellen auf das Kriterium der Anzahl erschlossener Wohneinheiten bei der
Konkretisierung des unbestimmten Rechtsbegriffs des „grösseren Siedlungsgebiets“
bewirkt eine gewisse Schematisierung bei der Anwendung von Art. 8 Abs. 2 StrG, denn
es wird nicht das tatsächliche, von den Anwohnern verursachte Verkehrsaufkommen
ermittelt, sondern von der Anzahl Häuser auf ein entsprechendes Verkehrsaufkommen
geschlossen. Dies entspricht der Forderung nach einer möglichst einfachen und
praktikablen Rechtsanwendung. Nach der in E. 2.1 f. hiervor geschilderten Praxis
vermag eine Klassierung nach Art. 8 Abs. 2 StrG, welche sich vorderhand auf die
Anzahl dauernd bewohnter Wohneinheiten stützt, den gesetzlichen Anforderungen zu
genügen, sofern die Funktion der Strasse bzw. des Strassenabschnitts keine
abweichende Beurteilung verlangt (vgl. auch VerwG B 74/1992 vom 11. Februar/
11. März 1992, E. 2f). Diese Praxis ermöglicht auch eine rechtsgleiche Behandlung von
Strassenanwohnern innerhalb und ausserhalb der Bauzone in Streusiedlungsgebieten.
- Der von der Beschwerdeführerin im Dezember 2012 bestätigte Umstand, dass durch
die Strasse Nr. 002 mindestens sechs ständig bewohnte Wohneinheiten erschlossen
würden (vgl. Karte in act. G 13/5/4), findet sich auch in der Augenscheinsbestätigung
vermerkt (act. G 13/8). In der vorinstanzlichen Vernehmlassung vom 12. Februar 2013
(act. G 13/5) führte die Beschwerdeführerin gestützt auf eine Auskunft ihres
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Einwohneramtes ebenfalls aus, dass sechs Wohneinheiten an der oberen X.-Strasse
(Strasse Nr. 002) ganzjährig bewohnt seien (act. G 13/5 S. 2 oben). Der Umstand, dass
es sich dabei teilweise um ursprünglich als Ferienhäuser erstellte Bauten handelt (act.
G 7 S. 3), vermag die aktuell gegebene ständige Wohnnutzung derselben nicht in Frage
zu stellen. Zudem zeigen auch die unbestritten gebliebenen Darlegungen der
Beschwerdegegner in diesem Verfahren (act. G 15 S. 2 mit Hinweis auf eine
Vereinbarung vom 28. April 2014 betreffend Schneeräumung), dass die Vorinstanz im
angefochtenen Entscheid zu Recht von mindestens sechs durch die Strasse Nr. 002
erschlossenen, ständig bewohnten Wohneinheiten in einem Gebiet ausserhalb der
Bauzone ausging. Die von der Beschwerdeführerin eingereichten Katasterblätter
Gebäudeschätzung (act. G 8) bzw. die daraus unter anderem ersichtlichen
Eigentumsverhältnisse vermögen nichts anderes zu belegen. Ein begründeter Anlass,
von der ursprünglichen Angabe der Beschwerdeführerin abzugehen, ist somit nicht
ersichtlich.
Zum Hinweis der Beschwerdeführerin auf Art. 50 Abs. 3 BauG (act. G 7 S. 10 oben),
wonach die politische Gemeinde nicht verpflichtet ist, sich an den Kosten der
Erschliessung eines Gebietes zu beteiligen, das überwiegend der Erstellung von
Ferienhäusern, Ferien- und Zweitwohnungen dient, ist festzuhalten, dass sich aktuell in
dem durch die Strasse Nr. 002 erschlossenen Gebiet nach Lage der Akten (vgl. Karte in
act. G 13/5/4) mehrheitlich ständig bewohnte Bauten befinden.
3.2.2.
Die Feststellung der Beschwerdeführerin, wonach die Fläche der bebauten
Grundstücke im Gebiet der oberen X.-Strasse nicht zusammenhänge und mit nur etwa
5‘500 m lediglich von untergeordneter Bedeutung sei (act. G 7 S. 3), vermag nicht in
Frage zu stellen, dass es sich dabei um ein „grösseres Siedlungsgebiet ausserhalb der
Bauzone“ im Sinn von Art. 8 Abs. 2 StrG handelt (vgl. dazu Germann, a.a.O., Rz. 12 zu
Art. 8 StrG). Ausserhalb der zu beurteilenden Streitfrage liegen die von der
Beschwerdeführerin angeführten siedlungsplanerischen Aspekte bzw. eine allfällige
(fehlende) Erschliessungspflicht für das betreffende Gebiet, zumal letzteres nicht in der
Bauzone liegt. Mit der Vorinstanz (act. G 12 S. 2) ist sodann festzuhalten, dass aus
dem Übergang aus der Bauzone in die Landwirtschaftszone für sich allein keine
2
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Änderung der Funktion der Strasse resultiert. Andernfallls kämen für Gemeindestrassen
ausserhalb der Bauzonen im Wesentlichen nur noch Einstufungen in der dritten Klasse
zum Tragen.
Sodann kann nicht davon ausgegangen werden, dass sich die Funktion der Strasse Nr.
000 beim Grundstück Nr. 0001 (Grundstück an der Grenze zur Nichtbauzone; vgl. act.
G 13/5/4) von derjenigen der Strasse Nr. 002 beim Grundstück Nr. 0006 (erstes
Grundstück ausserhalb der Bauzone) und bei den daran anschliessenden
Grundstücken sachlich unterscheidet. Ein qualitativer Unterschied in der Funktion der
Strassen Nr. 000 und Nr. 002 lässt sich nicht allein dadurch begründen, dass erstere
der Quartiererschliessung dient und letztere der Erschliessung einzelner Häuser
ausserhalb der Bauzone. Dies umso weniger, als unter den Begriff der
„Groberschliessung“ im Sinn von Art. 8 Abs. 2 StrG wie erwähnt (E. 2.1) nicht nur die
Hauptstränge der Erschliessung fallen, sondern grundsätzlich auch Quartierstrassen,
sofern sie eine grössere Zahl von Wohneinheiten erschliessen. Im Weiteren ist der
Zufahrtsverkehr im hinteren Teil der Strasse (Nr. 002) naturgemäss kleiner als im
vorderen Teil (Nr. 000), weil weniger Anwohner den hinteren Strassenteil befahren (vgl.
auch VerwG B 2014/64 vom 28. Mai 2015, E. 5.2 mit Hinweis und E. 5.3;
www.gerichte.sg.ch). Das geringere Verkehrsaufkommen auf der Strasse Nr. 002 stellt
somit kein Argument gegen eine Einteilung in der zweiten Klasse dar. Indem die
Zweckbestimmung der Strasse Nr. 002 im Ergebnis mit derjenigen der Strasse Nr. 000
übereinstimmt, rechtfertigt sich von daher eine Umklassierung (Art. 14 Abs. 1 StrG).
Eine unterschiedliche Behandlung der beiden Abschnitte der X.-Strasse (vorab
hinsichtlich Strassenunterhalt; vgl. Art. 54 Abs. 1 lit. a StrG) erschiene zudem mit Blick
auf die von den Beschwerdegegnern geschilderten, im vorliegenden Verfahren
unbestritten gebliebenen tatsächlichen Verhältnisse (act. G 15 S. 4) nicht vertretbar.
Der Strassenunterhaltsdienst der Gemeinde hört - ohne dass hierfür eine
überzeugende Begründung vorliegt - nicht mitten im Strassenzug auf (Germann, a.a.O.,
Rz. 3 zu Art. 8 StrG).
Ebenfalls kein Grund gegen eine Einstufung der Strasse Nr. 002 als Gemeindestrasse
zweiter Klasse ist das Fehlen von Durchgangsverkehr bzw. der Umstand, dass die
Strasse Nr. 002 als Sackgasse endet (act. G 7 S. 7). Hinsichtlich des Verkehrs hält das
Kreisschreiben StrG als Abgrenzung zwischen Gemeindestrassen zweiter und dritter
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Klasse fest, dass beide in der Regel nur Anlieger-, Ziel- und Quellverkehr haben, aber
die Gemeindestrasse zweiter Klasse allenfalls noch geringen Durchgangsverkehr
aufweist. Dies bedeutet nicht, dass die Gemeindestrassen zweiter Klasse zwingend
Durchgangsverkehr aufweisen müssen. Auch eine Beschränkung des allgemeinen
Motorfahrzeugverkehrs schliesst eine Einstufung als Gemeindestrasse zweiter Klasse
nicht per se aus, da Art. 8 StrG und das Kreisschreiben StrG lediglich statuieren, dass
Gemeindestrassen zweiter Klasse in der Regel keine Beschränkung für den
allgemeinen Motorfahrzeugverkehr haben (VerwG B 2011/9, a.a.O., E. 4.3.4 f. mit
Hinweis auf Germann, a.a.O., Rz. 15 zu Art. 8; www.gerichte.sg.ch).
Was den Einwand betrifft, dass kein öffentliches Interesse an einer Aufklassierung der
oberen X.-Strasse bestehe (act. G 17 S. 1), ist festzuhalten, dass die
Beschwerdegegner als Anwohner der Strasse Nr. 002 ein Umklassierungsgesuch
einreichten, welches sich wie dargelegt als begründet erwies. Ein darüber
hinausgehendes, wie auch immer geartetes öffentliches Interesse an der
Umklassierung kann insofern nicht verlangt werden, als ein solches im Fall einer - im
Wesentlichen den Anwohnern dienenden - Erschliessungsstrasse kaum je gegeben
wäre. Das Bestehen eines öffentlichen Interesses wird denn auch in Art. 14 StrG nicht
als Voraussetzung für eine Umklassierung statuiert. Es erweist sich bei den
geschilderten Gegebenheiten als sachgerecht, das streitige Teilstück der zweiten
Strassenklasse zuzuordnen, zumal es nur über eine relativ geringe Distanz führt und
dabei mehr als fünf ständig bewohnte Wohneinheiten erschliesst.
3.2.3.
Die Gemeindeautonomie ist im vorliegenden Sachzusammenhang insofern beschränkt,
als es den Gemeinden verwehrt bleibt, den in Konkretisierung des Strassengesetzes
durch die kantonale Gerichts- und Verwaltungspraxis gezogenen Rahmen zu
überschreiten (vgl. VerwG B 2014/64 a.a.O., E. 5.2 m.H.). Eine Verletzung der
Gemeindeautonomie durch den vorinstanzlichen Entscheid liegt insofern nicht vor, als
die Vorinstanz lediglich die langjährige und gefestigte Praxis betreffend Umklassierung
von Gemeindestrassen zur Anwendung brachte, was die Aufhebung des Entscheids
der Beschwerdeführerin und Gutheissung des von Strassenanwohnern gestellten
Begehrens zur Folge hatte. Eine unzulässige Ermessensausübung durch die Vorinstanz
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kann hierin nicht erblickt werden. Kein Argument für die Massgeblichkeit der aktuellen
Strasseneinteilung (für die Zukunft) stellt der Umstand dar, dass der
Gemeindestrassenplan - und mit ihm die Einteilung der oberen X.-Strasse als
Gemeindestrasse dritter Klasse - am 17. März 1992 gemäss Art. 13 Abs. 2 StrG vom
Baudepartement als rechtmässig anerkannt wurde (vgl. act. G 7 S. 4 und S. 7 f.).
3.3.
Insgesamt lässt sich somit nicht beanstanden, dass die Vorinstanz eine Klassierung der
Strasse Nr. 002 als Gemeindestrasse zweiter Klasse bestätigte, wobei sie es als
zweckmässig erachtete, die Strasse Nr. 002 bis zur Abzweigung auf dem Grundstück
Nr. 003 als Gemeindestrasse zweiter Klasse einzuteilen und die beiden Stichstrassen in
westlicher und östlicher Richtung weiterhin als Gemeindestrassen dritter Klasse zu
belassen (act. G 2 S. 11). Ein Anlass, diesbezüglich in das Ermessen der Vorinstanz
einzugreifen, besteht für das Verwaltungsgericht, dessen Kognition auf die Korrektur
von Rechtsfehlern beschränkt ist (Art. 61 Abs. 1 VRP), nicht. Im Streitfall ändert das
Verwaltungsgericht einen sachlich haltbaren und zweckmässigen
Strassenplanungsentscheid der Vorinstanz selbst dann nicht, wenn es eine andere
Lösung als ebenso zweckmässig erachtet (VerwGE B 2010/7 vom 24. August 2010
E. 3.4. mit Hinweisen, www.gerichte.sg.ch).
4.
Im Sinn der vorstehenden Erwägungen ist die Beschwerde abzuweisen. Dem
Verfahrensausgang entsprechend gehen die amtlichen Kosten des
Beschwerdeverfahrens zulasten der Beschwerdeführerin (Art. 95 Abs. 1 VRP).
Angemessen erscheint eine Entscheidgebühr von Fr. 3'000.-- (Art. 7 Ziff. 222 der
Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Auf eine Kostenerhebung wird verzichtet (Art.
95 Abs. 3 VRP).
Die Vorinstanz, welche keinen entsprechenden Antrag stellte, und die
Beschwerdeführerin haben keinen Anspruch auf ausseramtliche Entschädigung (Art. 98
Abs. 1 VRP in Verbindung mit Art. 98bis VRP; Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz 829). Die
Beschwerdegegner stellten keinen Entschädigungsantrag. Auch wenn ein solcher
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Antrag vorläge, bestünde kein Entschädigungsanspruch, da einer nicht vertretenen
Partei der Zeitaufwand für das Erstellen von Rechtsschriften in der Regel nicht
entschädigt wird. Barauslagen werden nur ersetzt, wenn sie erheblich und
nachgewiesen sind. In begründeten Fällen kann eine angemessene
Umtriebsentschädigung zugesprochen werden (Art. 95 Abs. 3 lit. c der
Schweizerischen Zivilprozessordnung, SR 272, ZPO; vgl. V. Rüegg, in: Basler
Kommentar, Schweizerische Zivilprozessordnung, Rz. 21f zu Art. 95 ZPO; GVP 1993
Nr. 52, 111). Nötig für eine Entschädigung ist regelmässig, dass es sich um eine
komplizierte Sache mit hohem Streitwert handelt und der getätigte Aufwand erheblich
ist (VerwGE B 2013/178 vom 12. Februar 2014; www.gerichte.sg.ch). Diese
Voraussetzungen könnten konkret nicht als dargetan gelten, weshalb die Zusprechung
einer Umtriebsentschädigung auch aus diesem Grund entfiele.