Decision ID: 9236d786-1b35-579f-99d2-f5c655742fb0
Year: 1999
Language: it
Court: TI_TCA
Chamber: TI_TCA_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: public_law

ritenuto,
in fatto
A. La _, con sede a _, gestisce l'azienda agricola _, che si occupa dell'allevamento animale, di orticoltura e di vitivinicoltura. La società possiede svariati terreni all'uopo, tra i quali il mapp. _ di _, di complessivi mq 32147, ubicato al confine con il comune di _, ove lo stesso fondo costituisce il mapp. _, di complessivi mq 49703. Sul confine tra i due fondi - e di riflesso tra le due differenti giurisdizioni comunali - sorge un edificio. La porzione, nettamente prevalente, posta sul territorio di _ è censita quale sub. A, abitazione di mq 205, sub. E, stalla di mq 99, sub. G, tettoia di mq 72, sub. H, portico di mq 64.
B. a) Il 16 novembre 1993 la _ ha inoltrato al municipio di _ una domanda di costruzione concernente la riattazione (questo è almeno il termine impiegato dall'istante) dell'ala rurale dell'edificio, ovvero della stalla al sub. E e del portico al sub. H. A seguito dello spostamento degli animali in un altro edificio da oltre un ventennio, la stalla era impiegata, insieme a due locali al pianterreno dell'abitazione, per l'attività vitivinicola. La domanda, volta ad adibire quell'ala dell'edificio, in cattivo stato di conservazione, alla produzione vitivinicola, prevedeva il suo risanamento e l'aggiunta di due nuovi volumi: uno esterno, volto a permettere la circolazione verticale, ed uno interrato, ottenuto mediante lo scavo sotto il perimetro dell'edificio. Ne sarebbero stati ricavati tre livelli così ripartiti: spazi per il deposito al primo piano, locali per la fermentazione e l'invecchiamento in botte a pianterreno, cantina per l'invecchiamento in bottiglia al piano interrato.
b) Con avviso 6 aprile 1994 il dipartimento del territorio ha formulato opposizione al rilascio della licenza edilizia. L'avviso premetteva che l'intervento non poteva essere considerato conforme con la zona agricola e nemmeno ad ubicazione vincolata. La prassi delle autorità cantonali derogava a questo principio, autorizzando la costruzione fuori delle zone edificabili di cantine per la vinificazione dell'uva prodotta da aziende viticole nell'intento di costituire aziende vitivinicole vitali. Nel concreto caso l'entità dell'intervento eccedeva tuttavia i bisogni dell'attività viticola svolta dalla _. A seguito del menzionato avviso, con decisione 10 maggio 1994 il municipio di _ ha rifiutato all'istante il rilascio della licenza edilizia.
c) Con ricorso 25 maggio 1994 la _ è insorta innanzi al Consiglio di Stato contro la decisione municipale, chiedendo il suo annullamento e la concessione della licenza edilizia. All'udienza tenuta il 15 novembre 1994 dalla giurista incaricata dell'istruttoria del gravame, le parti hanno concordato di sospendere la procedura, poiché la ricorrente avrebbe inoltrato una domanda di costruzione riduttiva dell'intervento divisato.
C. a) Il 30 maggio 1995 la _ ha presentato una nuova domanda di costruzione concernente la riattazione dell'ala rurale dell'edificio in rassegna, estesa alla tettoia al sub. G. Questa prevedeva di ricavare:
- a pianterreno: un locale fermentazione, un locale cantina-invecchiamento bottiglie, un locale per la preparazione dei cartoni, un'officina, un deposito macchine, un locale tecnico e dei servizi igienici;
- al piano rialzato: un deposito per trattori, un deposito per attrezzi, un deposito per antiparassitari, un locale per l'amministrazione, un locale contabilità, un laboratorio, un atrio ed una loggia;
- un sottotetto.
b) Con avviso 5 luglio 1995 il dipartimento ha formulato opposizione anche al rilascio della licenza edilizia concernente questo progetto. In primo luogo il dipartimento ha contestato che poteva trattarsi di semplice riattazione. In secondo luogo, ribadite le premesse di cui all'avviso 6 aprile 1994, esso ha considerato eccessive le dimensioni della costruzione, di complessivi mq 523,40 di superficie, rispetto alle necessità dell'azienda _. In esito a questo avviso, con decisione 31 ottobre 1995 il municipio di _ ha nuovamente negato il rilascio del permesso di costruzione.
D. a) Con ricorso 14 novembre 1995 la _ è insorta davanti al Consiglio di Stato contro la decisione municipale, al quale ha domandato di annullarla e di concedergli il sollecitato permesso edilizio. La ricorrente ha sostenuto il carattere agricolo e la necessità dell'intervento.
b) Con risoluzione 30 gennaio 1996 il Consiglio di Stato ha respinto l'impugnativa. Esso ha anzitutto evidenziato che la nuova domanda illustrava un progetto di intervento più esteso - e non più ridotto - di quello precedentemente rifiutato ed oggetto di procedura di ricorso frattanto sospesa innanzi allo stesso. Il Governo ha in secondo luogo rilevato che il mapp. _, ubicato fuori dalle zone edificabili, non fosse assegnato alla zona agricola. Per questo motivo la controversa costruzione doveva essere esaminata alla luce dell'art. art. 24 LPT: data l'importanza dell'intervento, entrava in linea di conto l'applicazione del solo art. 24 cpv. 1 LPT. Il Governo ha indi premesso che l'attività di aziende dedite alla lavorazione di prodotti non adempisse al concetto di ubicazione vincolata, ma ha comunque voluto tutelare, nel principio, la prassi del dipartimento del territorio di concedere l'autorizzazione a costruire delle cantine per la vinificazione e lo stoccaggio del vino nell'intento di costituire aziende vitivinicole vitali. Condividendo le valutazioni dipartimentali anche il Governo ha però ritenuto che quanto proposto dalla _ travalicasse le necessità dell'azienda.
E. Con ricorso 14 febbraio 1996 la _ è insorta innanzi a questo Tribunale contro il giudicato governativo, del quale postula l'annullamento e la retrocessione degli atti al municipio perché gli rilasci la licenza edilizia. L'insorgente ribadisce gli argomenti già sollevati davanti al Consiglio di Stato. Sostiene inoltre, con l'appoggio di una dichiarazione rilasciatagli dall'ufficio tecnico di _, che il mapp. _ è assegnato alla zona agricola. Contesta infine la deduzione secondo cui la nuova realizzazione superi, per dimensioni, quella originaria.
Il Consiglio di Stato, la sezione della pianificazione urbanistica e quella dell'agricoltura hanno sollecitato la reiezione del gravame. Il municipio di _ ha rinviato alle osservazioni inoltrate davanti al Governo, cui aveva dichiarato di non opporsi al rilascio della controversa licenza edilizia qualora il dipartimento del territorio avesse mutato avviso.

F. Il 12 giugno 1996 il giudice delegato ha tenuto un'udienza, delle cui risultanze si dirà, per quanto necessario, in diritto. Al termine della stessa le parti hanno chiesto al Tribunale di sospendere la procedura in vista di un componimento bonale della vertenza. Con lettera 14 ottobre 1998 il patrocinatore della ricorrente ha tuttavia comunicato al Tribunale che i vari tentativi messi in atto a quello scopo erano falliti. Ha pertanto sollecitato l'emanazione del giudizio.
Considerato,
in diritto
1. La competenza del Tribunale è data (art. 21 cpv. 1 LE). Il ricorso è tempestivo (art. 46 cpv. 1 PAmm) e la legittimazione della ricorrente certa (art. 21 cpv. 2 LE). Il ricorso è pertanto ricevibile in ordine.
2. 2.1. All'udienza 12 giugno 1996 il giudice delegato ha accertato che il fondo edificando è attribuito dal PR di _ alla zona idonea all'agricoltura. E' pertanto necessario verificare, in primo luogo, se l'intervento in esame è conforme alla destinazione agricola prevista dal PR, ovvero se può beneficiare di un permesso di costruzione ordinario.
2.2. Giusta l'art. 22 cpv. 2 LPT un permesso di costruzione può essere rilasciato solo se l'edificio oggetto della relativa domanda è conforme alla funzione prevista per la zona di utilizzazione (lett. a) e se il fondo è urbanizzato (lett. b). Il requisito di cui alla lett. b dell'art. 22 cpv. 2 LPT è soddisfatto nella fattispecie. Non lo è, per contro, quello di cui alla lett. a.
2.3. Dagli accertamenti esperiti dal servizio dei ricorsi del Consiglio di Stato nell'ambito dell'istruttoria del ricorso 25 maggio 1994, la cui trattazione è stata frattanto sospesa (cfr. consid. B), ai fini della coltivazione della vite e della produzione di vino la ricorrente utilizza già una parte del pianterreno della stalla al sub. E quale deposito e due locali dell'adiacente abitazione al sub. A quali cantine rispettivamente di fermentazione e di invecchiamento per le botti (cfr. lettera 24 agosto 1994 del patrocinatore della ricorrente al servizio dei ricorsi; verbale di sopralluogo 15 novembre 1994). Per mancanza di spazio lo stoccaggio del vino viene effettuato a _ e _ (idem). La ricorrente sfrutta inoltre il portico al sub. H e la tettoia al sub. G. Attraverso la domanda di costruzione in rassegna la ricorrente si propone di concentrare l'attività vitivinicola nell'ala rurale dell'edificio, costituita dai sub. G, E ed H. L'elemento caratterizzante dell'intervento è costituito dalla realizzazione, a pianterreno, di un locale per la fermentazione e la chiarificazione, che occupa una parte preponderante della stalla al sub. E, e di una cantina per l'invecchiamento in bottiglia, che verrebbe costruita sotto l'area coperta dalla tettoia al sub. G.. Questi due interventi principali verrebbero accompagnati dalla realizzazione di quelli che la relazione tecnica annessa ai progetti, datata marzo 1995, qualifica di
"usuali locali accessori"
; sono tali, in particolare, a pianterreno il locale preparazione cartoni, l'officina, il deposito macchine, il locale tecnico, i servizi igienici; al primo piano - sul sedime della stalla al sub. E, che non consta venga attualmente utilizzato, posto che lo possa essere, dato il precario stato in cui versa l'immobile - svariati depositi (trattori, attrezzi, antiparassitari), il locale amministrazione, quello per la contabilità, il laboratorio, un atrio e la loggia. Al piano superiore, sempre in corrispondenza della stalla al sub. E, verrebbe infine ricavato un ampio sottotetto. I locali per l'imbottigliamento e la vendita verrebbero ricavati attingendo a due locali dell'adiacente abitazione al sub. A.
2.4. Un edificio è conforme alla funzione prevista per la zona agricola, definita all'art. 16 cpv. 1 LPT, quando il suolo costituisce il fattore di produzione essenziale per l'attività che viene esercitata nello stesso. Non vi è quindi utilizzazione agricola quando si ottengono dei frutti indipendentemente dal suolo (RDAT I-1996 N. 57 consid. 2b; II-1996 N. 32 N. consid. 3.3.; Scolari, Commentario, N. 490 ad art. 67 LALPT). Ora, la lavorazione, lo stoccaggio e la commercializzazione di frutta e uva rispettivamente dei loro succhi non partecipano direttamente alla produzione agricola nel senso appena descritto. Trattasi piuttosto di attività che possono essere praticate indipendentemente dal suolo. I locali che devono essere approntati per questo scopo non possono pertanto essere considerati conformi con la funzione assegnata alla zona agricola (cfr. in particolare Keller, Neubauten in der Landwirtschaftszone, 1987, pag. 74; inoltre Bandli, Bauen ausserhalb der Bauzonen, 1989, N. 224, pag. 179 e relativi rinvii alle note 220 e 225; Schürmann/Hänni, Planungs-, Bau-, und besonderes Umweltschutzrecht, 1995, pag. 149). Il fatto, sostenuto dalla ricorrente, secondo cui essa vinifichi solo le uve di sua produzione non permette di mutare questa conclusione.
3. 3.1. Dal momento che la controversa domanda di costruzione non può essere approvata tramite il rilascio di un permesso di costruzione ordinario, è necessario verificare se eventualmente questa non possa beneficiare di un permesso eccezionale in applicazione dell'art. 24 LPT. Giusta l'art. 24 cpv. 1 LPT fuori dalle zone edificabili possono essere rilasciate autorizzazioni eccezionali, deroganti al requisito di conformità di zona stabilito all'art. 22 cpv. 2 lett. a LPT, per la costruzione od il cambiamento di destinazione di edifici o impianti se la loro destinazione esige un'ubicazione fuori dalla zona edificabile (lett. a) e non vi si oppongono interessi preponderanti (lett. b). Per l'art. 24 cpv. 2 LPT il diritto cantonale può inoltre permettere la rinnovazione, la trasformazione parziale o la ricostruzione di edifici ed impianti, in quanto compatibili con le importanti esigenze della pianificazione territoriale. Il legislatore cantonale ha fatto uso di questa facoltà attraverso l'adozione in un primo tempo degli art. 9 segg. DEPT, successivamente sostituiti dagli art. 71 segg. LALPT.
3.2. L'ala rurale dell'edificio al mapp. _, che non viene più utilizzata come stalla da oltre un ventennio, viene attualmente sfruttata in parte, a pianterreno, quale deposito per l'attività vitivinicola. La ricorrente utilizza inoltre, per quanto possibile, il portico al sub. H e la tettoia al sub. G. Questa parte dell'edificio, chiusa ed utilizzabile solo a pianterreno, si presenta in pessime condizioni di conservazione (v. foto agli atti). Come è stato spiegato al consid. 2.3., tramite l'intervento edilizio in rassegna, i cui costi sono preventivati in quasi fr. 900'000.--, pari a fr. 329.--/mc, la ricorrente si propone di inserire in quella parte dell'immobile un centro vitivinicolo completo. Sul sedime della stalla al sub. A verrebbe ricavato, a pianterreno, un locale per la fermentazione e la chiarificazione, un locale riscaldamento e un deposito macchine. Dietro di essi (lato nord) verrebbero invece costruiti ex novo sempre a pianterreno, in corrispondenza della tettoia al sub. G, che viene mantenuta, una cantina per l'invecchiamento in bottiglia e un locale per la preparazione dei cartoni. Sul lato opposto, in corrispondenza del portico al sub. H, l'edificio verrebbe prolungato - nella sua parte terminale - attraverso la costruzione, sempre a pianterreno, dei servizi e di un'officina. Dal livello superiore, aperto e sostanzialmente privo di una precisa utilizzazione, verrebbero ricavati due piani. Il primo è destinato ad ospitare - sul sedime della stalla al sub. E e del prolungamento verso il portico al sub. H - svariati depositi (trattori, attrezzi, antiparassitari), il locale amministrazione, quello per la contabilità, il laboratorio, un atrio ed un deposito per antiparassitari. In coincidenza del portico al sub. H, che viene parimenti mantenuto, i progetti propongono la realizzazione completa di una loggia. Il secondo piano superiore è destinato a fungere, in corrispondenza della stalla al sub. E, quale ampio sottotetto. Per permettere l'inserimento di questi nuovi contenuti le facciate dell'edificio si presentano assai dissimili da quelle esistenti. L'unico elemento edilizio prevalentemente conservato rispetto della primitiva costruzione è la quota del tetto.
3.3. Come ha rettamente argomentato il Consiglio di Stato nel giudizio impugnato, l'intervento edilizio prospettato dalla ricorrente deve pertanto essere trattato come una nuova costruzione. Esso comporta difatti mutamenti importanti nell'aspetto esteriore (rilevanti aggiunte, nuova impostazione delle aperture in funzione delle nuove utilizzazioni, completazione del porticato e della loggia ecc.), ma soprattutto nelle superfici sfruttabili per l'azienda (quelle al chiuso, di circa mq 288,9, sottotetto escluso, sono ampliate di quasi 4 volte rispetto a quelle attuali, ridotte in sostanza a due locali a pianterreno della stalla al sub. E, per complessivi mq 76,89) e nella destinazione dell'edificio (ove prevale nettamente l'inserimento di nuovi contenuti). Non si può quindi parlare in alcun modo di trasformazione parziale ai sensi dell'art. 24 cpv. 2 LPT; men che meno - come vorrebbe la ricorrente - di semplice riattazione (cfr. sui concetti di rinnovazione e di trasformazione parziale Scolari, op. cit., N. 651 e 646 ad art. 1 LE; inoltre, dello stesso autore, Diritto amministrativo, parte speciale, N. 925 seg.).
3.4. L'intervento in rassegna può pertanto essere approvato solo se soddisfa i severi requisiti di applicazione dell'art. 24 cpv. 1 LPT. Ora, come già è stato spiegato al consid. 2.4., la lavorazione, lo stoccaggio e la commercializzazione di frutta e uva rispettivamente dei loro succhi costituiscono delle attività che possono essere praticate indipendentemente dal suolo. I locali che devono essere approntati per questo scopo devono pertanto trovare posto nella zona edificabile e difettano, di conseguenza, del requisito dell'ubicazione vincolata sancito alla lett. a della predetta disposizione legale (cfr. i riferimenti di cui al considerando 2.4. in fine; inoltre, sul concetto di ubicazione vincolata RDAT I-1998 N. 55 consid. 6 e N. 69 consid. 3). Questa constatazione basterebbe già in quanto tale alla reiezione del gravame.
3.5. Nell'opposizione 5 luglio 1995 il dipartimento ha invero argomentato che sarebbe stato disposto a concedere il permesso di costruzione, conformemente alla sua prassi - ispirata alla giurisprudenza del Tribunale federale (DTF 117 Ib 270 segg.) - di autorizzare fuori dalla zona edificabile la costruzione di cantine per la vinificazione dell'uva prodotta da aziende viticole, allo scopo di costituire aziende vitivinicole vitali. Nel concreto caso tuttavia la costruzione ristrutturata avrebbe una superficie complessiva (spazi chiusi ed aperti) di mq 523,40 (in realtà sono almeno mq 549,5, poiché l'avviso dimentica il locale per la preparazione dei cartoni, di mq 18,5, e attribuisce all'officina una superficie di mq 3,80 anziché mq 11,40), eccedente le necessità della ricorrente. Il dipartimento ha fatto altresì riferimento alla relazione 26 luglio 1994 allestita dall'arch. _ sulle possibilità di trasformare l'ala rurale del fabbricato al mapp. _ in un impianto per la vinificazione, sottoposta nel mese di gennaio 1995 alla sezione dell'agricoltura, che prevedeva tre varianti, tra cui la menzionata sezione aveva optato per la variante C, parimenti preferita dal detto professionista, la quale avrebbe ridotto al minimo gli interventi pur garantendo una sufficiente capacità produttiva, occupando superfici per complessivi mq 463,5 (cfr. relazione citata, pag. 23). La domanda di costruzione inoltrata dalla ricorrente corrispondeva invece alla variante A, valutata nella stessa relazione con un giudizio piuttosto negativo: costi troppo elevati e quindi rapporto costi/bottiglie prodotte sfavorevole, costruzione a tappe difficoltosa, importante superficie dei locali accessori, problemi di funzionalità durante la vendemmia, notevoli cambiamenti dell'organizzazione degli spazi (cfr. relazione citata, pag. 25). Il Consiglio di Stato ha tutelato questo assunto nel giudicato impugnato.
Il Tribunale si esime dal verificare se la suddetta prassi possa in qualche modo trovar conforto in quella inaugurata dal Tribunale federale nella sentenza succitata, ove la Corte federale ha ammesso - attraverso un’interpretazione estensiva del concetto di ubicazione vincolata ancorato all'art. 24 cpv. 1 LPT - la possibilità, per un'azienda agricola dipendente in misura preponderante dal suolo, di aggiungere un settore di produzione non dipendente dallo stesso, se ciò serve ad assicurare la sopravvivenza dell'azienda attraverso un incremento del suo reddito: é tuttavia necessario rilevare che nel concreto caso non si tratta di introdurre un ramo economico supplementare nell'attività agricola della ricorrente, poiché essa pratica già da parecchi anni la vitivinicoltura. L'opinione delle istanze inferiori deve difatti essere condivisa laddove esse affermano, riferendosi alle stesse deduzioni effettuate da chi ha studiato la problematica per conto della ricorrente, che l'intervento in rassegna eccede i bisogni dell'azienda _ e per di più sembra meno adeguato di altri, di entità minore, a soddisfarli.
4. Sulla scorta di quanto precede la risoluzione impugnata deve essere tutelata ed il ricorso respinto. La tassa di giudizio deve essere posta a carico della ricorrente (art. 28 PAmm).