Decision ID: e1bf0b8e-0ed0-4a1e-828b-bee5ba06ad0d
Year: 2021
Language: it
Court: TI_TCA
Chamber: TI_TCA_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: public_law

ritenuto,
in fatto
A.
Nella seduta ordinaria del 12 giugno 2018 il Consiglio comunale di _ (i cui territori situati in valle sono confluiti il 18 ottobre 2020 nel nuovo Comune di V_, BU 5/2019 pag. 37 segg.) ha risolto (trattanda n. 9):
1.
il credito CHF 590'000.- alla costruzione di un posteggio pubblico sul mappale _ RFD _;
2.
la quota a carico dei proprietari per l'urbanizzazione generale è fissata al 40% della spesa determinante;
3.
il credito di cui al punto 1. del dispositivo non potrà essere utilizzato prima della costituzione del nuovo Comune di V_;
4.
sino alla costituzione del nuovo Comune di V_ non vengono assunti ulteriori costi a favore del progetto;
5.
il credito di cui al punto 1. decadrà entro 2 anni dalla costituzione del nuovo Comune di V_.
B.
Con decisione del 21 novembre 2018 il Consiglio di Stato ha respinto l'impugnativa con cui RI 1 chiedeva l'annullamento dei dispositivi n. 3 e 4 della risoluzione appena descritta nonché la modifica del punto n. 5, nel senso che il credito sarebbe decaduto a due anni dalla risoluzione. Il Governo, verificato l'iter d'adozione della decisione impugnata, ha ritenuto che il Consiglio comunale ha fissato un termine temporale sufficientemente preciso, che permette inoltre di considerare il periodo transitorio verso il nuovo Comune di V_. Ha inoltre tutelato la quota del 40% della spesa determinante posta a carico dei proprietari, rispettosa della forchetta prevista dalla legge per le opere di urbanizzazione generale, sostenendo che pertanto essa rientra nell'autonomia comunale e sarebbe dunque insindacabile.
C.
RI 1 insorge ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, formulando le medesime domande disattese dal Governo, ribadendo che le modalità di utilizzazione del credito decise dal Consiglio comunale siano contrarie alla legge organica comunale del 10 marzo 1987 (LOC; RL 181.110) e che il posteggio costituirebbe un'opera di urbanizzazione generale, per cui la percentuale di prelievo dei contributi fissata al 40% sarebbe frutto di un abuso del potere di apprezzamento e andrebbe ricondotta al 30%.
D.
All'accoglimento del gravame si oppongono sia il Consiglio di Stato, senza formulare osservazioni, sia il Municipio di _, riconfermandosi nelle argomentazioni esposte dinanzi al Governo. Dal canto suo l'allora presidente del Consiglio comunale di _ contesta i motivi del ricorso concernenti il termine per l'utilizzo del credito in questione e la percentuale di prelievo dei contributi di miglioria.
E.
In replica RI 1 ribadisce quanto esposto in merito alla violazione dell'art. 13 cpv. 3 LOC, ritenendo che l'operazione contestata, per essere valida, dovrebbe essere positivamente prevista nell'ambito delle disposizioni disciplinanti le aggregazioni comunali. La ricorrente sottolinea inoltre la necessità di procedere alla realizzazione del posteggio pubblico, osservando come gli altri Comuni poi confluiti nella nuova entità comunale di V_ stiano concretizzando simili opere per cui dovranno essere incassati contributi che saranno assunti dal nuovo Comune.
F.
Con la duplica la presidente del Consiglio comunale respinge nuovamente le critiche dell'insorgente, contestando l'urgenza di realizzare il posteggio in questione. Il Municipio di _ non ha formulato osservazioni, mentre il Consiglio di Stato è rimasto silente.
Considerato,

in diritto
1.
La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 208 cpv. 1
LOC. La legittimazione attiva della ricorrente, cittadina attiva destinataria della decisione impugnata, è certa (art. 209 lett. a LOC). Sapere se essa fosse legittimata a insorgere davanti al Consiglio di Stato è questione di merito, che viene affrontata in seguito
.
Il ricorso, tempestivo (art.
68 cpv. 1
della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100), è dunque ricevibile in ordine e può essere evaso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm).
2.
2.1. Secondo l'art. 212 LOC le singole decisioni degli organi comunali sono annullabili: se contrarie a norme della Costituzione, di leggi o di regolamenti (lett. a); quando sono state ammesse a votare persone non aventi diritto e ciò ha potuto influire sulle deliberazioni (lett. b); se la votazione non è stata eseguita secondo le norme di
legge
(lett. c); se conseguenti ad atti illeciti oppure se si sono verificati disordini o intimidazioni tali da presumere che i cittadini non abbiano potuto esprimere liberamente il loro voto (lett. d); qualora siano state violate formalità essenziali prescritte da leggi o regolamenti (lett. e).
2.2. Ove non sia fatta valere una violazione del diritto nel senso del precitato art. 212 LOC, l'autorità di ricorso non può mettere in discussione una decisione del Legislativo senza esporsi al rimprovero di essersi arrogata un potere di cognizione che disattende il principio dell'autonomia comunale (STA 52.2018.315 del 31 ottobre 2018 consid. 3.2. e riferimento).
3.
3.1. Davanti al Consiglio di Stato la ricorrente ha criticato la percentuale di prelievo dei contributi di miglioria. Ora, tuttavia, anche volendo prescinder dal fatto che ciò non è stato poi ripreso nel
petitum
, essa non era comunque abilitata a contestare la decisione comunale sotto questo aspetto.
Infatti,
dagli atti risulta che l'insorgente, consigliera comunale e membro della Commissione della gestione, ha reso un rapporto di minoranza con cui ha invitato il
plenum
, a confermare (riprendendola) la proposta di decisione contenuta nel messaggio municipale, il cui punto 2 del dispositivo prevedeva che la quota a carico dei proprietari per l'urbanizzazione generale è fissata al 40% della spesa determinante. Non risulta poi che l'insorgente si sia opposta a questa scelta in sede di Consiglio comunale. Appare dunque lesivo del principio della buona fede procedurale proporre l'adozione di una decisione al Legislativo, per poi contestarla in sede giudiziaria. A titolo puramente abbondanziale, il Tribunale considera che il gravame andava su questo punto comunque sia respinto. Per i seguenti motivi.
3.2. La ricorrente sostiene che la decisione del Consiglio comunale sia costitutiva di un manifesto abuso del potere di apprezzamento perché l'opera in questione non servirà solamente agli abitanti dei nuclei di _ e di _, bensì anche ai turisti; essa non avrà quindi alcun impatto sul valore degli immobili, situati a una distanza di 250-300 metri. Pertanto, per opere di urbanizzazione generale come quelle in esame si giustificherebbe un contributo massimo pari al 30%.
3.2.1.
Il principio dell'imposizione come pure il piano di finanziamento di un'opera pubblica e la quota imponibile del relativo intervento sono decisi dal
Legislativo comunale (ovvero dall'Assemblea o dal Consiglio comunale; art. 13 cpv. 1 lett. g e 42 cpv. 1 e 2
LOC)
. A quest'ultimo spetta dunque il compito di pronunciarsi unicamente sul
principio e sulla percentuale di prelievo dei contributi.
Il Comune ticinese dispone di una grande libertà nell'ambito dell'applicazione della legge sui contributi di miglioria del 24 aprile 1990 (LCM; RL 703.100), che gli è affidata dal Legislatore cantonale, e pertanto di autonomia protetta. Questa prerogativa non solleva però il Comune dall'obbligo di interpretare e applicare correttamente le definizioni e le
disposizioni contenute nella legislazione cantonale. In sostanza, il Comune
ticinese non dispone di libertà di decisione quando si tratta di determinare il principio (obbligo) dell'imposizione dei contributi di miglioria e la natura dell'opera di urbanizzazione che ne sta alla base. Una volta assodati tali elementi, esso acquista invece un ragguardevole margine di manovra nel fissare la percentuale di imposizione (STA
52.2013.303 del 7 marzo 2014 consid. 3.3,
52.2012.27 del 31 gennaio 2013 consid. 2.3 e rinvii ivi citati).
3.2.2. In concreto, il carattere di urbanizzazione generale dell'opera non è messo in discussione, a ragione. È infatti esclusa la qualifica di urbanizzazione particolare, riferendosi a un'opera al servizio di tutti i fondi situati nei nuclei di _ e di _, ma anche ai visitatori provenienti dall'esterno, suscettibile di arrecare un vantaggio particolare consistente nell'attenuazione della carenza di posteggi nella zona.
Ferma questa premessa, la quota del 40% si situa all'interno della forchetta (30-60%) indicata all'art. 7 cpv. 1 LCM per opere di urbanizzazione generale. Richiamata l'ampia autonomia di cui gode il Comune, nel fissare al 40% la quota a carico dei proprietari il Legislativo non ha né ecceduto né abusato del potere di apprezzamento (art. 69 cpv. 1 lett. a LPAmm). Intanto essa si situa ancora nella fascia meno elevata degli importi possibili. Inoltre, quand'anche, come sostiene la ricorrente riferendosi al messaggio municipale n. 7/2018 del 7 maggio 2018 (pag. 9), il valore delle proprietà nei nuclei di _ e di _ risultasse solo marginalmente aumentato grazie alla realizzazione del posteggio pubblico, visto che quest'ultimo sarebbe fruibile anche per i turisti e in ragione della distanza di alcune centinaia di metri, resta l'innegabile vantaggio per i proprietari interessati di avere parcheggi a disposizione, laddove finora vi è carenza (circostanza lamentata anche dalla stessa insorgente, che auspica una celere realizzazione dell'opera). Posteggi che, inoltre, sono a disposizione durante l'intero arco dell'anno, dunque anche al di fuori della stagione turistica.
4.
L'insorgente ritiene che le modalità con cui il Consiglio comunale di _ ha deciso di stanziare il credito di fr. 590'000.- per la realizzazione del posteggio pubblico vìolino l'art. 13 cpv. 3 LOC. La norma, infatti, oltre che per evitare che i crediti abbiano una durata indeterminata, sarebbe stata introdotta per rispettare gli ordini di priorità stabiliti nei programmi comunali. Non può, dunque, essere utilizzata, pena la violazione del principio di legalità di cui all'art. 151 LOC, per finalità diverse, segnatamente per ribaltare oneri e costi
sul nuovo Comune di V_ per tenere conto di una situazione finanziaria poco florida, oppure se l'opera e la procedura di riscossione dei contributi di miglioria potranno essere conclusi prima della nascita del nuovo comune. Il sostanziale differimento della realizzazione del posteggio alla nuova entità aggregata, inoltre, non permette di rispettare gli ordini di priorità stabiliti nei programmi comunali e dal piano regolatore, che già ha vincolato la particella quale area di posteggio, la cui realizzazione riveste urgenza ritenuto che la carenza di stalli nelle frazioni di _ e _ è nota da tempo, così come la volontà politica di realizzarlo.
4.1. Secondo l'art. 13 cpv. 3 LOC (applicabile per effetto del rinvio dell'art. 42 cpv. 2 LOC) il Consiglio comunale fissa un termine entro il quale i crediti accordati per l'esecuzione delle opere pubbliche sulla base di preventivi e progetti definitivi decade, se non utilizzato.
La richiesta di introdurre nella LOC l'obbligo per il Legislativo comunale di fissare un termine di decadenza per i crediti necessari all'esecuzione di opere pubbliche era stata a suo tempo avanzata in Gran Consiglio dal gruppo PSA e aveva trovato l'adesione sia del Consiglio di Stato, a condizione che il senso di un simile emendamento fosse quello di
fissare dei limiti temporali precisi per la messa in cantiere di una determinata opera, trascorsi i quali il credito va stralciato dai bilanci preventivi,
sia della Commissione della legislazione, la quale aveva proposto di completare il medesimo con la locuzione
qualora l'opera non sia iniziata
, poi ritenuta anche dal Parlamento cantonale (cfr. RVGC, sessione autunnale 1986, pag. 1072 seg.).
Secondo la dottrina, nell'imporre di stabilire limiti temporali precisi per la messa in cantiere di una determinata opera, la norma permette innanzitutto di evitare che il Municipio possa effettuare spese e mettere in cantiere opere a sua discrezione, magari anche quando determinate realtà ne potrebbero consigliare l'abbandono; essa risulta inoltre opportuna per rispettare gli ordini di priorità stabiliti nei programmi comunali, sia da parte del Legislativo sia dell'Esecutivo (cfr.
Eros Ratti
, Il Comune, vol. I, III ed., Losone 1991 pag. 126).
4.2. Come visto in narrativa, il Legislativo ha stanziato che il credito in parola stabilendo che esso non poteva essere utilizzato né potevano essere assunti ulteriori costi a favore del progetto prima della costituzione del nuovo Comune di V_, momento dal quale comincia a decorrere il termine di due anni per la sua decadenza.
4.2.1. Innanzitutto, la decisione impugnata soddisfa le condizioni di cui l'art. 13 cpv. 3 LOC. Al momento della decisione consigliare i limiti temporali erano sufficientemente determinati, essendo la nascita della nuova entità aggregata prevista in concomitanza con lo svolgimento delle elezioni comunali dell'aprile del 2020 (cfr. pag. 8 del verbale della seduta del Consiglio comunale del 12 giugno 2018). Inoltre, essa è intervenuta due giorni dopo l'accettazione in votazione popolare del progetto aggregativo (avvenuta il 10 giugno 2018). Si può dunque affermare che l'iter relativo all'aggregazione comunale fosse in uno stadio sufficientemente avanzato, ritenuto che il 10 dicembre successivo il Gran Consiglio ha adottato il decreto legislativo concernente l'aggregazione dei Comuni di _, _, _, _, _ e dei territori in valle dei Comuni di _ e di _ in un unico Comune denominato V_ (BU 5/2019, pag. 37 segg.). Il fatto che la crisi sanitaria dovuta al COVID-19 abbia portato al differimento delle elezioni comunali (BU 19/2020, pag. 83 seg.) nulla muta al riguardo, considerato comunque che nel caso concreto esse sono slittate di alcuni mesi e si sono tenute il 18 ottobre 2020 (FU 49/2020, pag. 4785 segg.). In definitiva, era dunque sufficientemente determinato sia il momento in cui il credito avrebbe potuto essere usato, sia la durata della sua validità.
4.2.2. Nemmeno si può ritenere che ciò comprometta gli ordini di priorità stabiliti nei programmi comunali. La costruzione di un posteggio in località _ era già prevista dal piano regolatore approvato il 28 settembre 1983 (ris. gov. 4823) e confermato - seppur leggermente traslato - dalle varianti approvate l'11 gennaio 1980 (ris. n. 130). Ora, votando il credito, il Legislativo del vecchio Comune ha comunque sia deciso la realizzazione del posteggio e messo l'Esecutivo della nuova entità in misura di procedervi celermente, in un arco temporale non eccessivamente differito.
4.2.3. La ricorrente rimprovera al Legislativo di aver utilizzato impropriamente l'art. 13 cpv. 3 LOC ai fini di ribaltare oneri e costi sulla nuova realtà comunale. Come visto la norma si prefigge innanzitutto di porre precisi termini temporali per l'utilizzo del credito, ciò che il Consiglio comunale ha fatto. Nulla può essere rimproverato al Legislativo di aver considerato nell'adottare la decisione impugnata anche le tematiche riferite alla situazione finanziaria del Comune rispettivamente al processo aggregativo in atto; ciò non permette ancora di considerarne abusivo l'agire. Del resto nulla avrebbe vietato al Legislativo di respingere
tout court
il messaggio, ottenendo il medesimo effetto di tramandare la realizzazione dell'opera alla futura entità, con la conseguenza di ritardarne ulteriormente l'esecuzione, trasmettendole comunque i relativi oneri. Certo, la presente fattispecie si inserisce nel particolare contesto in cui dal territorio del Comune di _, che si compone ormai unicamente del comparto situato sul piano, è stata separata la frazione di valle, confluita nel nuovo Comune di V_. Occorre però considerare che
la successione in diritto del nuovo ente è regolata dall'art. 3 cpv. 1 del citato decreto del 10 dicembre 2018 che prevede che il nuovo Comune di V_ subentra nei diritti e negli obblighi (compresi quelli patrimoniali) dei preesistenti Comuni e - salvo diverso accordo - di quelli relativi ai territori in valle dei Comuni di _ e di _.
Norma, questa, che si riallaccia a
quanto previsto dall'art. 12 cpv. 3 della legge sulle aggregazioni e separazioni dei Comuni del 16 dicembre 2003 (LAggr; RL 182.200) i
cui lavori preparatori non indicano una volontà di scostarsi da questo principio in casi come quello in esame. Del resto non è immaginabile che l'attività del Legislativo comunale resti sospesa nell'imminenza della nascita del nuovo Comune. Dei rischi legati all'eventuale assunzione di impegni che potrebbero pregiudicare la situazione post aggregativa tiene comunque conto l'art. 12 cpv. 2 LAggr, norma che permette al Governo di annullare le risoluzioni degli organi comunali interessati dall'aggregazione (dal 1° maggio 2020 già a partire da quando sottopone la sua proposta al Gran Consiglio) o prendere ulteriori provvedimenti a tutela di interessi preponderanti del nuovo Comune. Ciò che, indirettamente, conferma la correttezza dell'agire contestato: votando un (semplice) credito senza assunzione di ulteriori impegni sino alla nascita del nuovo Comune, il Legislativo ha tutelato un certo margine di manovra per la nuova entità comunale, lasciando aperta la possibilità di eventualmente revocarlo.
4.2.4. Nelle more della procedura è stato costituito il nuovo Comune di V_, momento dal quale nelle intenzioni della decisione impugnata dovrebbe iniziare a decorrere il periodo biennale di validità del credito. Non avendone fatto dipendere la durata dal passaggio in giudicato della sua concessione, si pone il quesito di sapere se l'effetto sospensivo del ricorso abbia comportato il differimento del
dies a quo
per il calcolo dei due anni. Ai fini di evitare incertezze in merito, il Tribunale specifica nel dispositivo che il credito decadrà se non utilizzato nel termine di due anni dal passaggio in giudicato della presente decisione.
5.
Il ricorso deve dunque essere respinto.
La tassa di giustizia è posta in capo alla ricorrente, soccombente (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Non si assegnano ripetibili (art. 49 cpv. 2 LPAmm).