Decision ID: e2c2ca51-4630-5137-9dd6-4412b606ba4b
Year: 1996
Language: it
Court: TI_TCA
Chamber: TI_TCA_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: public_law

ritenuto,
in fatto
A. a) Ad _ la raccolta e l'eliminazione dei rifiuti sono rette dal Regolamento per il servizio raccolta ed eliminazione dei rifiuti (in seguito: RRR), approvato dall'autorità cantonale il 23 giugno 1993 e, limitatamente agli art. 31 lett. d) ed e) e 34, il 7 marzo 1995. Il servizio è organizzato dal comune (art. 1 RRR) e la consegna dei rifiuti è obbligatoria (art. 3 RRR). Allo scopo di finanziare il servizio l'art. 31 RRR prevede il prelievo di tasse annue che, per gli alberghi (lett. d), é determinata, tra un importo minimo ed un importo massimo, in funzione del numero dei letti, dei posti interni e dei posti esterni. Per quanto concerne gli esercizi pubblici l'ultima frase dell'art. 31 RRR precisa che
"la chiusura temporanea legale o volontaria dell'esercizio pubblico non dà diritto ad alcuna esenzione parziale della tassa prevista"
.
b) Fondandosi sull'art. 31 RRR il 4 aprile 1995 il municipio di _ ha emanato un'ordinanza, pubblicata all'albo nel periodo 10-24 aprile 1995, attraverso la quale ha determinato le tasse per ciascuna categoria di utenti. Per quanto concerne gli alberghi la tassa é stata fissata in fr. 50.--/letto, fr. 24.--/posto interno e fr. 12.--/posto esterno. L'entrata in vigore dell'ordinanza é stata stabilita al 7 marzo 1995.
B. a) In data 31 ottobre 1995 il municipio di _ ha notificato a _, gerente del_ _, la tassa per il servizio di raccolta e di eliminazione dei rifiuti relativa all'albergo anzidetto per il periodo 7 marzo-31 dicembre 1995, di fr. 7'114,50, calcolata in applicazione dell'art. 31 RRR e dell'ordinanza municipale 4 aprile 1995. Ai fini della determinazione dei posti letto, dei posti interni e dei posti esterni il municipio si é riferito alle informazioni relative alla patente dell'esercizio pubblico trasmessegli l'11 gennaio 1995 dall'ufficio permessi e passaporti, che indicavano 82 letti, 150 posti interni e 40 posti esterni.
b) _ ed _ hanno inoltrato un reclamo al municipio di Ascona avverso quella tassazione, sostenendo che per il relativo calcolo doveva far stato unicamente il numero dei letti, ovvero 82, e che in ogni caso il numero dei posti interni ammontasse a 80. Essi hanno conseguentemente chiesto una riduzione del tributo. Con decisione 11 gennaio 1996 il municipio ha tuttavia respinto il reclamo, per il motivo che il solo criterio del numero dei letti fosse contemplato dal precedente RRR, non più in vigore, e che i parametri di calcolo della tassa erano stati desunti dalla patente dell'esercizio pubblico e dalle informazioni fornite dall'ufficio permessi e passaporti.
C. a) Con ricorso 12 gennaio 1996 _ ed _ hanno impugnato quella decisione municipale davanti al Consiglio di Stato, chiedendo una riduzione dei posti interni computabili e, di conseguenza, della tassa posta a loro carico.
b) Con risoluzione 5 giugno 1996 il Consiglio di Stato ha accolto parzialmente il ricorso. Dopo aver respinto le censure sollevate nel gravame, per tutelare il principio di uguaglianza ed il divieto d'arbitrio il Consiglio di Stato ha ritenuto di dovere modificare, per lo meno a livello di considerando (n. 7), l'ultima frase dell'art. 31 RRR, stralciando l'aggettivo
"legale"
: in tal modo i titolari di esercizi pubblici legalmente chiusi per un certo periodo dell'anno - com'é il caso per i ricorrenti, il cui albergo rimane aperto come da patente d'esercizio solo da marzo a novembre - avrebbero potuto rivendicare con successo una riduzione della tassa posta a loro carico. Per addivenire a quella conclusione il Governo é partito dal principio che la tassa stabilita dal legislatore comunale sia riferita ad un'utilizzazione del servizio sull'arco dell'intero anno e che il periodo di chiusura legale di un esercizio pubblico, durante il quale quest'ultimo non produce rifiuti, fondi il diritto ad una corrispondente esenzione dal pagamento della tassa. Il Consiglio di Stato ha pertanto ridotto il tributo proporzionalmente ai mesi di apertura dell'esercizio pubblico, fissandolo a fr. 6'388,55.
D. Con ricorso 20 giugno 1996 il comune di _ é insorto innanzi a questo Tribunale contro il giudicato governativo, chiedendo il suo annullamento, il ripristino dell'art. 31 RRR come al testo approvato dal dipartimento delle istituzioni, sezione enti locali, nonché la conferma della bontà della tassa di fr. 7'114,50 emessa a carico dei resistenti. Il ricorrente invoca una lesione della sua autonomia, del principio della parità di trattamento e di quello della copertura dei costi.
Il Consiglio di Stato, _ e _ hanno sollecitato la reiezione del gravame.
Considerato,

in diritto
1. La competenza del Tribunale é data (art. 208 cpv. 1 LOC). Il ricorso é tempestivo (art. 46 cpv. 1 PAmm) e la legittimazione del ricorrente certa (art. 43 PAmm). Il gravame é pertanto ricevibile in ordine.
2. 2.1. La tassa per il servizio di raccolta ed eliminazione dei rifiuti è una tassa di utilizzazione, ossia un compenso particolare imposto al privato per una prestazione della pubblica amministrazione o per un servizio pubblico (DTF 111 Ia 326 = RDAT 1986 N. 38 pag. 67, consid. 7, in re comune di Locarno). Essa deve pertanto poggiare su di una legge in senso formale ed ossequiare inoltre i principi della copertura costi (condizione comunque controversa per talune tasse di utilizzazione) e della proporzionalità: principio quest'ultimo che secondo la terminologia comunemente invalsa in materia di tributi causali assume la qualifica di equivalenza (cfr. per tutte le enunciazioni che precedono DTF 118 Ia 320 segg. in re comune di Lugano, consid. 3, 4b e 4c rispettivamente; inoltre DTF 111 Ia 326, consid. 7). La fissazione della tassa in rassegna deve indi ossequiare il principio di uguaglianza ancorato all'art. 4 Cost. ed il divieto d'arbitrio che ne discende (RDAT 1986 N. 38 pag. 66 seg., consid. 6). In quanto corrispettivo di una prestazione speciale ai sensi degli art. 31 cpv. 2 e 48 cpv. 1 LPAmb la tassa per il servizio di raccolta ed eliminazione dei rifiuti deve infine rispettare il principio della causalità sancito all'art. 2 LPAmb medesima (STA inedite 1.12.1993 in re _, consid. 4; 2.5.1994 in re _ e LLCC, consid. 5.4.; 7.9.1994 in re Minstel SA, consid. 2; 28.4.1995 in re Biancardi, consid. 2 non pubblicato in RDAT II-1995 N. 23 ; URP 1994 N. 13 pag. 90 segg.). Come ha avuto modo di affermare il Tribunale federale in due recenti sentenze il prelievo dei costi concernenti il trattamento dei rifiuti urbani non avviene tuttavia in applicazione diretta dei combinati art. 2 e 48 LPAmb. E' infatti necessaria una regolamentazione cantonale, per la cui promulgazione i Cantoni, rispettivamente i comuni ai quali tale compito é delegato (com'è il caso per il nostro Cantone) godono di un certo margine di decisione. In questo ambito, in particolare, il principio della causalità non può venire interpretato nel senso che é lecita solo una ripartizione dei costi proporzionale alla quantità dei rifiuti effettivamente prodotta. Questa interpretazione obbligherebbe in pratica gli enti pubblici ad introdurre la cosiddetta tassa sul sacco, mentre che il legislatore federale non ha inteso limitare in maniera così importante le competenze dei Cantoni in una materia politicamente così discussa (cfr. DTF inedite 20 novembre 1995 in re comune di _ e comune di _, consid. 10c e 10b rispettivamente). Il Tribunale federale ne ha concluso che i Cantoni rispettivamente i comuni godono di una notevole libertà nello stabilire le tariffe per il servizio di raccolta e di eliminazione dei rifiuti: le stesse dovranno comunque tendere a conseguire quanto disposto dall'art. 2 LPAmb rispettando nel contempo, com'é già stato detto, il principio della parità di trattamento e il divieto d'arbitrio (ibidem).
2.2. A livello cantonale la raccolta e l'eliminazione dei rifiuti solidi é regolamentata agli art. da 68 a 70 LALIA. A tenore dell'art. 68 cpv. 1 LALIA i comuni devono organizzare per tutto il loro territorio la raccolta dei detriti solidi. L'art. 69 cpv. 1 stabilisce invece che, riservate le competenze affidate da leggi speciali a enti di diritto pubblico istituiti dal Gran Consiglio giusta l'art. 2 lett. a LALIA, i comuni provvedono affinché i detriti solidi siano riciclati, resi innocui o eliminati in appositi impianti e discariche controllate (lett. a), che essi collaborano tra di loro (lett. b), infine che il Governo può affidare la progettazione, l'esecuzione o la gestione degli impianti di riciclaggio ed eliminazione dei rifiuti come delle discariche controllate anche a ditte private (lett. c). L'art. 70 LALIA dispone che i comuni devono disciplinare mediante regolamento, da approvare dal Governo (cpv. 3), il servizio comunale di raccolta ed eliminazione dei detriti solidi (cpv. 1): questo regolamento può prevedere tasse che garantiscano la copertura delle spese (cpv. 2).
La legislazione ticinese affida quindi ai comuni la competenza di raccogliere ed eliminare i detriti solidi e li autorizza a fissare le tasse per la copertura delle relative spese. Per quanto concerne quest'ultimo aspetto l'art. 70 cpv. 2 LALIA lascia al legislatore comunale ogni decisione circa il principio ed i criteri di imposizione, limitandosi a fissare il limite superiore della stessa. Ne discende che, sicuramente almeno per quanto concerne il prelievo delle tasse, i comuni ticinesi dispongono di una notevole libertà di decisione: godono pertanto di autonomia costituzionalmente protetta (RDAT 1986 N. 38 consid. 4; 1989 N. 39 consid. 3b; I-1991 N. 30 consid. 4b; DTF inedite citate 20 novembre 1995 in re comune di _ e comune di _, per entrambe consid. 7).
3. 3.1. Affinché le tasse riferite all'eliminazione dei rifiuti domestici e quelli aziendali/industriali loro assimilabili, com'é il caso per gli alberghi, ossequino il principio della causalità - principio che, in un certo senso, costituisce un'applicazione diretta del principio della proporzionalità e del diritto di uguaglianza (cfr. Th. Fleiner-Gerster, la legislazione in materia di protezione dell'ambiente, pubbl. in RDAT I-1991, pag. 346 cifra 3) - i criteri per la loro determinazione devono avere una relazione con la quantità effettiva di rifiuti prodotti (STA 28.4.1995 in re Biancardi pubbl. in RDAT II-1995 N. 23 consid. 4.2.; STA inedita 2.5.1994 in re _ e LLCC, consid. 5.5.; Kommentar USG, N. 28 ad art. 31). Secondo l'esperienza i locali di un immobile, se occupati, costituiscono senz'altro una fonte di produzione di rifiuti attraverso le persone che vi abitano, soggiornano o lavorano. Non si può tuttavia dire altrettanto quando gli stessi locali non sono occupati: in questa ipotesi essi non danno luogo ad alcuna produzione di rifiuti. L'assoggettamento di un immobile vuoto al pagamento della tassa per il servizio di raccolta e di eliminazione dei rifiuti sembrerebbe pertanto disattendere vistosamente il principio della causalità. La giurisprudenza ha tuttavia già avuto modo di sottolineare più volte che, quando un servizio pubblico - tale quello di nettezza urbana - è obbligatorio, la tassa può essere imposta anche presso chi non utilizza il servizio medesimo, la causa dell'imposizione essendo allora costituita non tanto dalla prestazione speciale effettivamente ricevuta bensì dalla possibilità di usufruire in qualsiasi momento del servizio pubblico (RDAT II-1995 N. 23 ibidem; Imboden/Rhinow/Krähenmann, Verwaltungsrechtsprechung, Nr. 110 B VI e relativi riferimenti, segnatamente alla sentenza del Tribunale federale pubbl. in ZBl 80/1979 pag. 303 consid. 4c): servizio che l'ente pubblico deve provvedere a mantenere efficiente, a titolo oneroso, anche in assenza di utilizzazione da parte del singolo utente e che anzi deve tenersi pronto in qualsiasi momento ad evacuare e smaltire un incremento di rifiuti dipendenti proprio dall'azione di questi (cfr. alle analoghe considerazioni svolte nella STA inedita 1.12.1993 in re Kind-Tobler, consid. 5.3., relativamente al prelievo della tassa per il servizio di raccolta e di eliminazione dei rifiuti a carico dei proprietari di residenze secondarie). Non va d'altra parte perso di vista che la tassa in discussione é in definitiva volta a colpire i costi totali (e non per chilo di rifiuto prodotto) di raccolta e di eliminazione dei rifiuti cagionati dal singolo utente (DTF citato 20 novembre 1995 in re comune di _, consid. 11), di cui costituisce il corrispettivo, e non tanto la quantità di rifiuti da questi effettivamente prodotta. Donde l'obbligo di pagare la relativa tassa anche per chi transitoriamente non utilizza il servizio. Ora, tuttavia, a ben guardare, la giurisprudenza anzidetta non permette di giustificare appieno sotto il profilo contributivo l'assimilazione integrale dei locali vuoti rispetto a quelli occupati: in effetti questi ultimi, diversamente dai primi, costituiscono una reale fonte di produzione di rifiuti e danno pertanto luogo a spese di evacuazione e di smaltimento effettive, non originate dai primi. L'assimilazione di dette situazioni non appare tuttavia ancora insostenibile al punto tale da porsi in urto con il principio di uguaglianza ancorato all'art. 4 Cost. (ed al divieto d'arbitrio che ne discende), il Tribunale dovendo rispettare la libertà d'azione che pertocca al comune nella determinazione e ripartizione dell'onere contributivo in materia di tasse per il servizio di raccolta e di eliminazione dei rifiuti: a maggior ragione poiché, come é stato spiegato poco sopra, in quest'ultimo settore il comune fruisce di autonomia. Deve del pari essere negata una disattenzione del principio della proporzionalità. Nell'ambito della determinazione delle tasse dottrina e giurisprudenza riconoscono infatti al legislatore la possibilità di far capo a criteri schematici, dedotti dall'esperienza. Affinché il principio della proporzionalità (equivalenza) possa essere considerato ossequiato basta quindi che la tassa - calcolata secondo criteri schematici - appaia come ragionevolmente proporzionata alla prestazione: il principio della proporzionalità è violato solo in caso di sproporzione manifesta (RDAT II-1995 N. 23 ibidem; STA inedite 1.3.1994 in re _ consid. 2.5; 1.4.1993 in re _, consid.
2.5.; Grisel, Traité de droit administratif suisse, pag. 612, Imboden/Rhinow/Krähenmann, op. cit.
Nr. 110 B V). Simile sproporzione manifesta non si verifica però nel concreto caso. Anzitutto, in generale, la chiusura di un albergo durante il periodo invernale in una località turistica a carattere estivo quale Ascona é evento tutt'altro che eccezionale ed anzi costituisce la regola: a tal punto che, come dimostra il doc. F prodotto dal comune (calcolo delle tasse per l'anno 1995 effettuato dall'ufficio tecnico), la ripartizione dei costi di raccolta e di eliminazione dei rifiuti tra i vari utenti - e pertanto la determinazione della tassa da porre a loro rispettivo carico - tiene già conto del fatto che l'utilizzazione del servizio da parte degli esercizi pubblici é di principio limitata nel tempo proprio per questo motivo. In secondo luogo, in particolare, la chiusura dell'Albergo _ é circoscritta a 3 mesi l'anno.
3.2. Non può dunque essere accreditata la tesi del Consiglio di Stato secondo cui la tassa stabilita dal legislatore comunale sia riferita ad un'utilizzazione del servizio sull'arco dell'intero anno e che il periodo di chiusura di un esercizio pubblico risultante dalla relativa patente, durante il quale quest'ultimo non produce rifiuti, fondi il diritto ad una corrispondente esenzione dal pagamento della tassa. Quell'interpretazione, il cui risultato pratico consisterebbe nella concessione sistematica alla maggior parte degli albergatori di rilevanti riduzioni sulla tassa ancorata all'art. 31 RRR, pregiudica infatti il recupero da parte del comune dei costi di raccolta e di eliminazione dei rifiuti cagionati da quella categoria di esercizi pubblici in violazione del principio della causalità inteso, questa volta, quale obbligo per l'ente pubblico di prelevare la totalità delle spese sopportate presso i responsabili delle medesime (cfr. STA inedita citata 1.12.1993 in re Kind-Tobler, consid. 4.3; DTF inedite citate 20 novembre 1995 in re comune di _ e comune di _, consid. 10b e 10a rispettivamente; inoltre art. 5 del regolamento sulla gestione finanziaria e sulla contabilità dei comuni del 30 giugno 1987), dell'autonomia del comune così come della parità di trattamento verso tutti gli altri utenti che, parimenti, non fanno sempre e necessariamente capo al servizio per 12 mesi all'anno (si pensi in particolare ai proprietari di residenze secondarie ma anche ai gerenti di alberghi che, nei limiti fissati della legislazione sugli esercizi pubblici, annualmente notificano i periodi di chiusura rispettivamente sollecitano l'autorizzazione alla chiusura). Il fatto che la chiusura dell'albergo risulti dalla relativa patente di esercizio é irrilevante, sol se si pensa che é il suo titolare a definirne i termini sotto questo aspetto presentando corrispondente istanza all'ufficio permessi e passaporti. Se quindi la patente di un esercizio pubblico indica un periodo d'apertura limitato durante l'anno é semplicemente perché così ha chiesto il suo rilasciatario. Non si differenzia quindi, quanto ai suoi effetti sulla produzione di rifiuti e sui costi per la loro raccolta ed eliminazione, dalla chiusura volontaria dell'esercizio pubblico, che il Consiglio di Stato ha pur voluto mantenere assoggettata al pagamento integrale della tassa in esame.
3.3. Il Tribunale ritiene finalmente che l'assoggettamento di un albergo transitoriamente chiuso per 3 mesi l'anno al pagamento della identica tassa per il servizio di raccolta e di eliminazione dei rifiuti di un albergo aperto tutto l'anno non si urti al principio della causalità ancorato all'art. 2 LPAmb, interpretato quale emanazione dei principi di rango costituzionale dell'uguaglianza e della proporzionalità. Il ricorso deve dunque essere accolto, ripristinando la tassa emessa dal municipio di _. Ripristino che vale quale (implicita) conferma della legittimità dell'art. 31 RRR così come approvato dal dipartimento delle istituzioni, sezione enti locali.
4. La tassa di giudizio deve essere messa a carico dei resistenti (art. 28 PAmm).