Decision ID: d2b5eb4b-87e6-4033-87b4-8f2b378acae1
Year: 2019
Language: de
Court: BE_VB
Chamber: BE_VB_003
Canton: BE
Region: Espace_Mittelland
Law Area: public_law

I. Sachverhalt
1. Das Sozialamt (SOA; fortan Vorinstanz) beurteilt jährlich die Wirkungen und Leistun-
gen der Sozialdienste (Art. 80d Abs. 1 SHG1 i.V.m. Art. 12 Abs. 2 Bst. l OrV GEF2). Diese Be-
urteilung erfolgt insbesondere aufgrund der Kosteneffizienz der Sozialdienste bei der Ausrich-
tung der wirtschaftlichen Hilfe (Art. 80d Abs. 2 SHG). Der Kanton richtet denjenigen Gemein-
den, deren Sozialdienst im Durchschnitt während dreier Jahre Sozialhilfeaufwendungen pro
Einwohner von mehr als 30 Prozent unter dem kantonalen Durchschnitt (Vergleichswert) auf-
weist, einen Bonus aus (Art. 80d Abs. 3 SHG). Diejenigen Gemeinden, deren Sozialdienst im
Durchschnitt während dreier Jahre Sozialhilfeaufwendungen pro Einwohner von mehr als 30
Prozent über dem kantonalen Durchschnitt (Vergleichswert) aufweist, entrichten dem Kanton
einen Malus (Art. 80d Abs. 4 SHG).
2. Im Oktober 2014 hatte die Vorinstanz erstmals über die Kosteneffizienz der Sozial-
dienste in der wirtschaftlichen Sozialhilfe entschieden und gestützt darauf für die Jahre 2012
und 2013 die Boni und Mali festgelegt. Daraufhin erhoben mehrere Gemeinden gegen den
ihnen auferlegten Malus Beschwerde bei der GEF und stellten unter anderem die Rechtmäs-
sigkeit des Bonus-Malus-Systems grundsätzlich in Frage. Da in all diesen Verfahren dieselben
Rechtsfragen zu klären waren, wurde das Verfahren vorerst nur in einem Fall (Leitverfahren;
GEF.2014-12496) bis zum materiellen Entscheid weitergeführt, während die übrigen Verfah-
ren sistiert wurden. Da der Ausgang dieses Leitverfahrens zudem einen direkten Einfluss auf
alle künftigen Verfügungen betreffend die Festlegung von Boni und Mali hatte, wurden sämtli-
che Bonus-Malus-Verfahren für die Jahre 2014, 2015 und 2016 bis zum rechtskräftigen Ab-
schluss des Leitverfahrens sistiert. Dieses konnte inzwischen abgeschlossen werden: Mit
rechtskräftigem Beschwerdeentscheid vom 31. August 2017 ist die GEF zum Schluss ge-
kommen, dass Art. 41b und 41c SHV3 sowie Anhang 6 zu Art. 41 b Abs. 4 SHV nicht anzu-
wenden seien.
3. Unter Bezugnahme auf den rechtskräftigen Entscheid im Leitverfahren hat die Vor-
instanz am 19. Januar 2018 gegenüber den Beschwerdeführerinnen was folgt verfügt.
1. Die Einstellungen der Bonus-Malus-Verfahren der Gemeinde [,,,] der Jahre 2014, 2015 und
2016 werden aufgehoben und die Verfahren werden wieder aufgenommen.
2. Die Bonus-Malus-Verfahren der Gemeinde [...] der Jahre 2014, 2015 und 2016 werden verei-
nigt.
3. Das Verfahren wird als gegenstandslos abgeschrieben.
1 Gesetz vom 11. Juni 2001 über die öffentliche Sozialhilfe (Sozialhilfegesetz, SHG; BSG 860.1) 2 Verordnung vom 29. November 2000 über die Organisation und die Aufgaben der Gesundheits- und Fürsorgedi-
rektion (Organisationsverordnung GEF, OrV GEF; BSG 152.221.121) 3 Verordnung über die öffentliche Sozialhilfe vom 24. Oktober 2001 (Sozialhilfeverordnung. SHV, BSG 860.111)
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4. Mit Beschwerden vom 21. Februar 2018 haben 43 Gemeinden (Beschwerdeführerin-
nen) sowie 3 Gemeindeverbände (Beschwerdeführer 17, 24 und 31) die Abschreibung der
Verfahren bei der GEF angefochten. Die Beschwerdeführerinnen beantragen was folgt:
I. Rechtsbegehren
1. Ziff. 3 der angefochtenen Verfügung des Sozialamtes des Kantons Bern vom 19. Januar 2018
betr. Bonus-Malus-Verfahren der Jahre 2014, 2015 und 2016 sei aufzuheben. Es sei die Sache
zur Fortsetzung des Verfahrens und Ausfällung einer Verfügung in der Sache an das Sozialamt
des Kantons Bern zurückzuweisen.
Eventuell:
Ziff. 3 der angefochtenen Verfügung des Sozialamtes des Kantons Bern vom 19. Januar 2018
betr. Bonus-Malus-Verfahren der Jahre 2014, 2015 und 2016 sei aufzuheben. Es sei der Be-
schwerdeführerin eine Bonus-Zahlung in Höhe von Fr. [...], [subeventuell in zu beziffernder
Höhe], zuzusprechen.
2. Anträge zum Verfahren
a. Das mit vorliegender Beschwerde anhängig gemachte Verfahren sei mit sämtlichen weiteren
Beschwerdeverfahren von an sich bonusberechtigten Gemeinden bzw. Trägerschaften der So-
zialdienste gegen die inhaltlich jeweils gleichlautenden Abschreibungsverfügungen des Sozial-
amtes des Kantons Bern vom 19. Januar 2018 zu vereinigen.
b. Erwägt die GEF, über die Bonusberechtigung in der Sache zu entscheiden, sei vorerst darüber
zu entscheiden, welcher Körperschaft im vorliegenden Verfahren die Eigenschaft als Partei mit
Legitimation zur Beschwerdeführung zukommt (Gemeinden oder ausschliesslich Gemeinde-
verband/ Sitzgemeinde als Anspruchsinhaber und beschwerdelegitimierte Partei?).
- alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge -
5. Die Beschwerdeführer 17, 24 und 31 beantragen unter Ziffer 2.b. zusätzlich was folgt:
b. Es sei vorerst darüber zu entscheiden, welcher Körperschaft im vorliegenden Verfahren die
Eigenschaft als Partei mit Legitimation zur Beschwerdeführung zukommt (Gemeinden oder
ausschliesslich Gemeindeverband/ Sitzgemeinde als Anspruchsinhaber und beschwerdelegiti-
mierte Partei?).
6. Mit Instruktionsverfügung vom 2. März 2018 vereinigte das Rechtsamt, welches die
Beschwerdeverfahren für die GEF leitet,4 die durch die 46 Beschwerden anhängig gemachten
Verfahren in das vorliegende Beschwerdeverfahren 2018.GEF.322 und beschränkte das Ver-
fahren vorerst auf die Fragen der Legitimation der Beschwerdeführer 17, 24 und 31, der Ge-
4 Art. 10 Abs. 2 Bst c OrV GEF
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währung des rechtlichen Gehörs sowie der Zulässigkeit der Abschreibung der Bonus-Malus-
Verfahren der Jahre 2014, 2015 und 2016.
7. Die Vorinstanz beantragt in ihrer Beschwerdevernehmlassung vom 2. Mai 2018 die
Abweisung der Beschwerden vom 21. Februar 2018, soweit darauf eingetreten werden könne.
8. Mit unaufgeforderter Eingabe vom 31. August 2018 nahmen die Beschwerdeführenden
Stellung zur Beschwerdevernehmlassung vom 2. Mai 2018 und reichten die Organisationsreg-
lemente der Beschwerdeführer 24 und 31 ein.
Auf die Rechtsschriften und Akten wird, soweit für den Entscheid wesentlich, in den nachfol-

genden Erwägungen eingegangen.
II. Erwägungen
1. Sachurteilsvoraussetzungen
1.1 Angefochten sind 43 Abschreibungsverfügungen der Vorinstanz vom 19. Januar 2018.
Gegen eine Abschreibungsverfügung steht das gleiche Rechtsmittel wie gegen den Sachent-
scheid offen (Art. 39 Abs. 2 VRPG5). Die entsprechenden Sachverfügungen wären mit Be-
schwerde anfechtbar (vgl. Art. 60 Abs. 1 Bst. a VRPG). Daher sind die Abschreibungsverfü-
gungen der Vorinstanz vom 19. Januar 2018 auch mit Beschwerde anfechtbar.
1.2 Die in der Sache zuständige Direktion beurteilt Beschwerden gegen Verfügungen von
ihr untergeordneten Verwaltungseinheiten wie die Vorinstanz (Art. 62 Abs. 1 Bst. a VRPG).
Die GEF ist somit zuständig für die Beurteilung der Beschwerden vom 21. Februar 2018.
1.3 Zur Beschwerde ist befugt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat,
durch die angefochtene Verfügung besonders berührt ist sowie ein schutzwürdiges Interesse
an der Aufhebung oder Änderung der Verfügung hat (Art. 65 Abs. 1 Bst. a-c VRPG). Ein Ge-
meinwesen ist zur Beschwerde befugt, soweit es gleich oder ähnlich wie Private betroffen ist.6
Das ist insbesondere der Fall, wenn es in seinen vermögensrechtlichen Interessen betroffen
ist,7 wie etwa dann, wenn das Gemeinwesen Entscheide des Lastenausgleichs anficht.8 Für
5 Gesetz vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege (VRPG; BSG 155.21) 6 BGE 138 I 143 E. 1.3.1; 138 II 506 E.2.1.1 7 BGE 127 II 32 E. 2.d); 125 II 192 E. 2a/aa
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das Gemeinwesen sind die Organe prozessführungsbefugt, welche die Gesetzgebung mit der
Vertretung beauftragt. Mitunter ermächtigt das Gesetz bestimmte Verwaltungseinheiten oder
Behörden zur Prozessführung.9 Gemeinden handeln durch ihre Organe (Art. 10 Abs. 1 GG10).
Gemeindeorgane sind unter anderem der Gemeinderat und seine Mitglieder, soweit sie ent-
scheidbefugt sind (Art. 10 Abs. 2 Bst. c GG).
1.4 Die Beschwerdeführerinnen haben am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen, sind
nach dem Gesagten grundsätzlich in vermögensrechtlichen Interessen betroffen und haben
ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung der angefochtenen Abschreibungsverfügun-
gen. Die Beschwerdeführerinnen, jeweils handelnd durch den Gemeinderat, sind daher
grundsätzlich zur Beschwerdeführung legitimiert (vgl. aber Erwägung 1.5.7 hiernach).
1.5 Betreffend die Beschwerdelegitimation der Beschwerdeführer 17, 24 und 31 (Gemein-
deverbände) ist Folgendes festzuhalten:
1.5.1 Die Beschwerdeführer 17, 24 und 31 beantragen die Klärung, ob im vorliegenden Ver-
fahren die Gemeinden oder ausschliesslich der Gemeindeverband bzw. die Sitzgemeinde als
Anspruchsinhaber und beschwerdelegitimierte Partei zur Beschwerdeführung legitimiert sei-
en.11 Sie machen geltend, die Vorinstanz habe gegenüber den Verbandsgemeinden des je-
weiligen Gemeindeverbands, nicht jedoch gegenüber dem Gemeindeverband die Abschrei-
bung der hängigen Verfahren der Jahre 2014, 2015 und 2016 verfügt. Die Beschwerdeführer
seien lediglich per E-Mail informiert worden und hätten gleichzeitig eine Musterverfügung er-
halten, obwohl sie normalerweise Ansprechpartner des Kantons für das ganze Gebiet des
Sozialdienstes seien. Zur vollständigen Rechtswahrung würden sie vorsorglich selbst Be-
schwerde erheben. Anfechtungsobjekt bilde hierbei die Abschreibung der hängigen Bonus-
Verfahren der Jahre 2014, 2015 und 2016.12
1.5.2 Mit Beschwerdevernehmlassung vom 2. Mai 2018 bringt die Vorinstanz vor, die knap-
pen Ausführungen der Beschwerden vermöchten die Beschwerdelegitimation der Beschwer-
deführer 17, 24 und 31 nicht hinreichend zu begründen. Insbesondere bei anwaltlicher Vertre-
tung sei es nicht Sache der Vorinstanz, darüber eine umfassende Prüfung vorzunehmen,
weshalb sie von einer Stellungnahme zu dieser Rechtsfrage absehe. Fraglich sei lediglich,
inwiefern seitens der Gemeindeverbände ein aktuelles und praktisches Rechtsschutzinteresse
8 Pflüger, Die Beschwerdebefugnis von Gemeinwesen in der bernischen Verwaltungsrechtspflege, in: BVR 2013
S. 201, 2010; BGE 135 I 43 E. 1.3, 123 V 290; BGer 2C_775/2011 vom 3.2.2012, E. 1.2 9 Merkli/Aeschlimann/Herzog, Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, 1997,
Art. 11 Nrn. 1 und 10 10 Gemeindegesetz vom 16. März 1998 (GG; BSG 170.11) 11 Beschwerden vom 21. Februar 2018, Rechtsbegehren Ziff. 2.b. 12 Beschwerden vom 21. Februar 2018, S. 2. f. Ziff. II.1.
https://www.swisslex.ch/AssetDetail.mvc/Show?assetGuid=23a913aa-113e-45cf-8ed0-e435fbf040ce&source=docLink&SP=10|hih2c1#cons_1_3 https://www.swisslex.ch/AssetDetail.mvc/Show?assetGuid=50b11c76-77cb-4310-90f1-b6b2f79055ac&source=docLink&SP=10|hih2c1
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bestehe, da die ihnen angeschlossenen Gemeinden alle Beschwerde geführt hätten. Art. 80f
Abs. 4 SHG halte ausdrücklich fest, dass die Entscheide über die Ausrichtung eines Bonus
oder Auferlegung eines Malus den Trägerschaften der Sozialdienste mit der Lastenaus-
gleichsabrechnung zu eröffnen seien, wobei als «Trägerschaften» in diesem Zusammenhang
die Gemeinden zu verstehen seien.13
1.5.3 Mit unaufgeforderte Eingabe vom 31. August 2018 präzisieren die Beschwerdeführer,
die Gemeinden hätten in allen drei Fällen sowohl ihre Sozialdienste als auch ihre Sozialbe-
hörde dem Verband übertragen, die Gemeindeverbände seien mithin Träger der Sozialdiens-
te. Zumindest der Wortlaut von Art. 80f Abs. 4 SHG lege nahe, dass die Trägerschaften bil-
denden Gemeindeverbände Anspruchsinhaber und beschwerdelegitimiert seien. Demgegen-
über erwähne Art. 80d Abs. 3 SHG die Gemeinden für die Bonusausrichtung. Anspruchsinha-
ber der Bonus-Forderung und zur Beschwerdeführung legitimiert seien entweder die Gemein-
deverbände oder die Verbandsgemeinden. Da die Anspruchsinhaber in ihren vermögens-
rechtlichen Interessen betroffen seien, seien sie als materielle Verfügungsadressaten zur Be-
schwerdeführung legitimiert (Art. 65 Abs. 1 VRPG; wobei sich bei Bejahung der Anspruchsin-
haberschaft der Verbände ggf. eine Kassation von Amtes wegen aufdränge).
1.5.4 Gemeindeverbände sind aus zwei oder mehreren Gemeinden bestehende öffentlich-
rechtliche Körperschaften zur Erfüllung einer oder mehrerer Gemeinde- oder Regionalaufga-
ben (Art. 130 Abs. 1 GG). Die Gemeindeverbände übernehmen im Umfang der ihnen übertra-
genen Aufgaben die Rechte und Pflichten der ihnen angeschlossenen Gemeinden
(Art. 131 Abs. 1 GG).
Unter dem Namen «GV 1._» (Beschwerdeführer 17) besteht ein Gemeindeverband mit Sitz
in A._ (Art. 1 Abs. 1 und 2 OgR GV 1._14). Mitglieder des Verbandes sind die Beschwer-
deführerinnen 16, 21 und 22 (Art. 3 Abs. 1 OgR GV 1._). Der Gemeindeverband übernimmt
für die Verbandsgemeinden die gemäss Sozialgesetzgebung vorgesehenen Aufgaben a) der
Sozialbehörde und b) des Sozialdienstes (Art. 2 Abs. 1 OgR GV 1._). Der Vorstand nimmt
alle Zuständigkeiten wahr, die nicht anderen Organen zugewiesen sind (Art. 15 Abs. 4 OgR
GV 1._).
Unter dem Namen «GV 2._» (Beschwerdeführer 24) besteht ein Gemeindeverband mit Sitz
in B._ (Art. 1 Abs. 1 und 2 OgR GV 2._15). Der Verband übernimmt für die Verbandsge-
meinden die gemäss Sozialgesetzgebung vorgesehenen Aufgaben der Sozialbehörde und
des Sozialdienstes sowie die Alimentenbevorschussung und das Alimenteninkasso abschlies-
13 Beschwerdevernehmlassung vom 2. Mai 2018, S. 2 Ziff.1 14 Organisationsreglement der GV 1._ vom 1. Januar 2005 (OgR GV 1._) 15 Organisationsreglement 2003 des GV 2._ (OgR GV 2._)
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send (Art. 2 OgR GV 2._). Dem Verband gehören die Beschwerdeführerinnen 3, 8, 23, 25,
32, 38, 39, 40, 41, 42 und 44 an (Art. 3 Abs. 1 OgR GV 2._). Der Verband erfüllt die von
den Verbandsgemeinden übertragenen Aufgaben im Bereich der individuellen Sozialhilfe, des
Kindes- und Erwachsenenschutzes, des Alimentenwesens und der präventiven Beratung. Die
Dienstleistungen des Verbandes können von allen Einwohnerinnen und Einwohnern der Ver-
bandsgemeinden in Anspruch genommen werden.16 Der Verband handelt durch den Ver-
bandsrat (Art. 26 Abs. 3 OgR GV 2._).
Unter dem Namen Verband «GV 3._ und Umgebung» (Beschwerdeführer 31) besteht ein
Gemeindeverband mit Sitz in C._ (Art. 1 Abs. 1 und 2 OgR GV 3._17). Der Verband über-
nimmt für die Verbandsgemeinden die gemäss Sozialgesetzgebung vorgesehenen Aufgaben
der Sozialbehörde und des Sozialdienstes (Art. 2 Abs. 1 Bst. a und b OgR GV 3._). Mitglie-
der des Verbandes sind die Beschwerdeführerinnen 4, 20, 28 und 30 (Art. 3 Abs. 1 OgR GV
3._). Der Verband handelt durch den Verbandsrat (Art. 23 Abs. 4 OgR GV 3._)
1.5.5 Gemäss ausdrücklichem Wortlaut von Art. 80f Abs. 4 SHG eröffnet die GEF den Ent-
scheid über die Ausrichtung eines Bonus oder die Auferlegung eines Malus den Trägerschaf-
ten der Sozialdienste mit der Lastenausgleichsabrechnung. Die Beschwerdeführer 17, 24 und
31 sind Gemeindeverbände und damit öffentlich-rechtliche Körperschaften, denen die gemäss
Sozialgesetzgebung vorgesehenen Aufgaben der Sozialbehörde und des Sozialdienstes
übertragen worden sind. Demnach sind die Beschwerdeführer 17, 24 und 31 (und nicht die
einzelnen Verbandsgemeinden) Trägerschaften der jeweiligen Sozialdienste. Hinweise, dass
entgegen dem ausdrücklichen Wortlaut die Verbandsgemeinden und nicht der Gemeindever-
band Trägerschaft i.S. von Art. 80f Abs. 4 SHG wären, sind keine ersichtlich. Zu beachten ist
überdies, dass Art. 80d Abs. 3 und 4 SHG (bezüglich der Ausrichtung eines Bonus bzw. der
Auferlegung eines Malus) wie auch Art. 80f Abs. 3 SHG (bezüglich der Gutschreibung eines
Bonus oder Belastung mit einem Malus) ausdrücklich von den Gemeinden (und nicht den
Trägerschaften) sprechen. Der Gesetzgeber hat somit bewusst zwischen «Gemeinden» und
«Trägerschaften» unterschieden. Deswegen darf nicht einfach angenommen werden, mit der
«Trägerschaft» i.S. von Art. 80d Abs. 4 SHG seien in jedem Fall die Gemeinden gemeint.
Vielmehr ist im Einzelfall von Amtes wegen zu prüfen, wer Trägerschaft des jeweiligen Sozial-
dienstes ist. Da die Beschwerdeführer 17, 24 und 31 Trägerschaften der Sozialdienste sind,
hätte die Vorinstanz die Abschreibungsverfügungen vom 19. Januar 2018 ihnen (und nicht
den einzelnen Verbandsgemeinden) eröffnen müssen.
16 http://www.rsd-niederbipp.ch/html/uberuns.html (zuletzt besucht am 4. April 2019) 17 Organisationsreglement (OgR) für den GV 3._ BE und Umgebung (OgR GV 3._)
http://www.rsd-niederbipp.ch/html/uberuns.html
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1.5.6 Da die Beschwerdeführer 17, 24 und 31 lediglich per E-Mail informiert wurden und eine
Musterverfügung erhielten,18 wurden ihnen die Abschreibungsverfügungen vom
19. Januar 2018 nicht korrekt eröffnet (vgl. Art. 44 VRPG). Aus mangelhafter Eröffnung darf
niemandem ein Rechtsnachteil erwachsen (Art. 44 Abs. 6 VRPG). Die Beschwerdeführer 17,
24 und 31 haben jedoch trotz mangelhafter Eröffnung rechtzeitig Kenntnis der Abschrei-
bungsverfügungen vom 19. Januar 2018 erlangt und die Abschreibungsverfügungen vorsorg-
lich und fristgemäss angefochten, weswegen ihnen kein Nachteil aus der mangelhaften Eröff-
nung entstanden ist und letztere keine weiteren Folgen nach sich zieht. Eine Kassation von
Amtes wegen käme nur in Betracht, wenn ein gravierender Verfahrensfehler die richtige Beur-
teilung ausschliessen oder doch wesentlich erschweren würde, was vorliegend nicht der Fall
ist.19
1.5.7 Zur Beschwerde ist auch befugt, wer keine Möglichkeit zur Teilnahme am Verfahren
vor der Vorinstanz erhalten hat (vgl. Art. 65 Abs. 1 Bst. a VRPG). Daher ist die Beschwerdele-
gitimation der Beschwerdeführer 17, 24 und 31 zu bejahen. Demgegenüber sind die Be-
schwerdeführerinnen 3, 4, 8, 16, 20, 21, 22, 23, 25, 28, 30, 32, 38, 39, 40, 41, 42 und 44 nicht
zur Beschwerdeführung legitimiert und auf ihre Beschwerden ist nicht einzutreten, da ihre
Rechte vollumfänglich von den Gemeindeverbänden wahrgenommen werden.
1.6 Der Rechtsvertreter der Beschwerdeführerinnen ist gehörig bevollmächtigt (vgl. An-
waltsvollmachten vom 13. Februar 2018).
1.7 Aus diesen Gründen ist auf die gemäss Art. 67 i.V.m. Art. 32 Abs. 2 VRPG form- und
fristgerecht eingereichte Beschwerden der Beschwerdeführerinnen 1, 2, 5, 6, 7, 9, 10, 11, 12,
13, 14, 15, 18, 19, 26, 27, 29, 33, 34, 35, 36, 37 und 43 sowie der Beschwerdeführer 17, 24
und 31 vom 21. Februar 2018 einzutreten.
18 Vgl. unbestrittene Ausführungen der Beschwerdeführer in Ziff. II.1. der Beschwerden vom 21. Februar 2018
sowie Beschwerdebeilage 1 19 Vgl. Ziff. II.1. der Beschwerden vom 21. Februar 2018 sowie Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 40 N. 5 und
Art. 49 Nrn 59 und 62
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2. Streitgegenstand
Anfechtungsobjekte sind 43 Abschreibungsverfügungen der Vorinstanz vom 29. Januar 2018.
Streitgegenstand ist die Frage, ob die Vorinstanz die Verwaltungsverfahren zu Recht als ge-
genstandslos abgeschrieben hat oder ob sie hätte in der Sache verfügen müssen. Sollte sich
erweisen, dass die Verfahren zu Unrecht abgeschrieben wurden, kann die Beschwer-
deinstanz nicht selbst in der Sache entscheiden, sondern muss die Angelegenheit zur Durch-
führung eines Verwaltungsverfahrens und zum Erlass einer Verfügung in der Sache an die
Vorinstanz zurückweisen.
3. Verletzung des rechtlichen Gehörs
3.1 Mit Beschwerden vom 21. Februar 2018 machen die Beschwerdeführenden geltend,
aufgrund von Beschwerdeverfahren von Gemeinden, denen Mali auferlegt worden seien, ha-
be die Vorinstanz sämtliche Bonus-Zahlungen und Malus-Auferlegungen der Jahre 2014,
2015 und 2016 sistiert. Am 31. August 2017 habe die GEF die Beschwerde einer „Malus-
Gemeinde" gutgeheissen und offenbar entschieden, dass die gesetzlichen Grundlagen des
Bonus-Malus-Systems verfassungswidrig und nicht anzuwenden seien. Gestützt auf diesen
Entscheid sowie ein „Expertengutachten" habe die Vorinstanz am 19. Januar 2018 das Vor-
liegen von Willkür in der Rechtsetzung und damit der Verfassungswidrigkeit der Bonus-Malus-
Regelung behauptet sowie das hängige Verfahren der Beschwerdeführenden als gegen-
standslos betrachtet und förmlich abgeschrieben.
Sowohl die nicht angekündigte und nicht voraussehbare Abschreibung unter Beizug eines
Gutachtens ohne Gelegenheit zur Stellungnahme als auch die unzureichende Begründung
würden schwerwiegende und nicht heilbare Gehörsverletzungen darstellen. Bereits aus die-
sem Grund sei die angefochtene Verfügung aufzuheben und die Sache an die Vorinstanz zur
Fortsetzung des Verfahrens zurückzuweisen. Da es sich beim Grundrecht von Art. 29 Abs. 2
BV20 um eine Verfahrensgarantie handle und die Beschwerdeführenden vorliegend der Vo-
rinstanz in einer (im Vergleich mit Privaten nicht unähnlich) untergeordneten Position gegen-
überständen, könnten sie als öffentlich-rechtliche Körperschaften diese Rüge erheben. Die
Verletzung der Begründungspflicht sei zudem nicht nur eine Grundrechtsverletzung, sondern
auch eine Verletzung von «einfachem» Gesetzesrecht (Art. 52 Abs. 1 Bst. b VRPG) und kön-
ne von den Beschwerdeführenden ungeachtet der Grundrechtsträgerschaft angerufen wer-
den.
20 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV; SR 101)
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Zwischen der letzten Sistierung und den angefochtenen Abschreibungsverfügungen habe
gegenüber den Beschwerdeführenden keine Kommunikation stattgefunden. Die Vorinstanz
habe den Beschwerdeführenden die Wiederaufnahme der sistierten Verwaltungsverfahren um
Zusprechung von Boni nicht gesondert mitgeteilt und ihnen weder das von der GEF beigezo-
gene und in den Abschreibungsverfügungen genannte Gutachten noch den Entscheid bezüg-
lich der Malus-Gemeinde zur Einsicht und Stellungnahme zugestellt (auch nicht auszugsweise
oder in anonymisierter Form). Die Beschwerdeführenden hätten lediglich aus den Medien vom
Beschwerdeentscheid vom 31. August 2017 erfahren. Es gehe nicht an, die Verfassungswid-
rigkeit der gesetzlichen Grundlagen des Bonus-Malus-Systems massgeblich mit einem Ver-
weis auf einen anderen Entscheid zu begründen, diesen dann aber nicht zur Stellungnahme
vorzulegen. Die Beschwerdeführenden hätten nicht mit einer Abschreibung des Verfahrens
rechnen müssen. Vielmehr wäre zu erwarten gewesen, dass die Vorinstanz das Verfahren
mittels Zwischenverfügung wieder aufgenommen, den Beschwerdeführenden das Gutachten
zugestellt und den Entscheid oder zumindest die Erwägungen bezüglich der „Malus-
Gemeinde" zugänglich gemacht und ihnen Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben hätte.
Überdies habe die Vorinstanz ihre Begründungspflicht verletzt: Wenn ein kantonales Amt in-
nerhalb der Zentralverwaltung im Verwaltungsverfahren eine vorfrageweise Normenkontrolle
vornehme und dabei einem Rechtssatz die Anwendung versagen wolle, dürfe eine hinrei-
chend ausführliche Begründung verlangt werden, um die Tragweite der angefochtenen Verfü-
gung verstehen zu können. Die Beschwerdeführenden hätten sich bei Erhalt der angefochte-
nen Verfügung jedoch kein sachgerechtes Bild über deren Tragweite machen können. Die
Vorinstanz beschränke sich im Wesentlichen auf lapidare Verweise auf das «Expertengutach-
ten» und einige allgemeine Schlussfolgerungen. Die skizzenhaften Hinweise auf eine angebli-
che Willkür in der Rechtsetzung würden der behördlichen Begründungspflicht nicht genügen.
Zudem werde nicht ersichtlich, welche der im Gutachten angesprochenen Problembereiche
die Vorinstanz zur Schlussfolgerung einer Willkür in der Rechtsetzung veranlasst habe. Jegli-
che Auseinandersetzung mit den rechtsprechungsgemäss hohen Hürden zur Annahme der
behaupteten Willkür und Ungleichbehandlung in der Rechtsetzung fehle. Auch werde nicht
klar, ob die Vorinstanz nur die Verordnungsregel in Art. 41b SHV oder auch die formell-
gesetzlichen Grundlagen in Art. 80d ff. SHG als verfassungswidrig erachte, zumal die Kritik im
beigezogenen Gutachten nur auf erstere abziele. Auch werde nicht begründet, weshalb die
Ausführungen zu einer Malus-Gemeinde eo ipso auch für Bonus-Gemeinden gelten sollen.
3.2 Mit Beschwerdevernehmlassung vom 2. Mai 2018 führt die Vorinstanz aus, der Kanton
Bern habe wenige Tage nach Erlass des Beschwerdeentscheids vom 31. August 2017 am
5. September 2017 eine Medienmitteilung mit dem Titel «Berechnung der Kosteneffizienz der So-
zialdienste in der wirtschaftlichen Sozialhilfe; Beschwerde gutgeheissen: Das gewählte Bonus-
Malus-Modell ist zu wenig verlässlich.» publiziert. Es sei ausführlich darüber informiert worden,
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dass die GEF insbesondere aufgrund eines Expertengutachtens, das sie im Rahmen des Verfah-
rens zur Beschwerde der Gemeinde S._ eingeholt habe, zum Schluss gekommen sei, das ge-
wählte Bonus-Malus-Modell sei nicht in der Lage, verlässliche Aussagen zur Kosteneffizienz der
Sozialdienste zu machen. Daher habe die GEF die Beschwerde der Gemeinde S._ gutgeheis-
sen. Namentlich sei auch darüber informiert worden, dass den Gemeinden aufgrund dieses Ent-
scheides weder Boni ausgerichtet noch Mali auferlegt werden könnten, was sich insbesondere auf
die sistierten Bonus-Malus-Verfahren auswirke. In der Medienmitteilung sei zudem ausdrücklich
darauf hingewiesen worden, dass der Entscheid der GEF innert 30 Tagen beim Verwaltungsge-
richt des Kantons Bern angefochten werden könne. Der Expertenbericht zur Kosteneffizienz der
Sozialdienste des Kantons Bern, welcher dem Beschwerdeentscheid zu Grunde liege, sei im
Rahmen der Medienmitteilung publiziert worden. Den Beschwerdeentscheid, der zu diesem Zeit-
punkt noch nicht rechtskräftig gewesen sei, habe der Kanton nicht veröffentlicht; er hätte aber von
den Gemeinden im Hinblick auf eine Beschwerdeführung bei der GEF einverlangt werden können.
In Anbetracht dieser Umstände erstaune die Behauptung der Beschwerdeführenden, ihnen sei
keine Einsicht in die massgebenden Dokumente gewährt worden. Im Gegenteil seien sie sowohl
über den Kerngehalt des Beschwerdeentscheids als auch darüber informiert worden, dass dieser
die sie betreffenden eingestellten Verfahren direkt beeinflussen würde.
Es treffe zu, dass die Vorinstanz aus prozessökonomischen Gründen und nach gründlicher
Prüfung der Rechtslage darauf verzichtet habe, den Beschwerdeführenden vor Erlass der
Abschreibungsverfügungen das rechtliche Gehör zu gewähren, und dass sie sich auf die Ver-
öffentlichung der relevanten Informationen in der genannten Medienmitteilung beschränkt ha-
be. Allfällige Stellungnahmen der Gemeinden hätten keinerlei Wirkung entfaltet, da die Vo-
rinstanz keinesfalls berechtigt gewesen wäre, die Bestimmungen über das Bonus-Malus-
Verfahren anzuwenden. Es hätte keine Möglichkeit bestanden, die Stellungnahmen der Ge-
meinden in den Schlussverfügungen zu verwerten. Dieser Umstand decke sich mit der Fest-
stellung, dass der Streitgegenstand der Bonus-Malus-Verfahren untergegangen sei. Für die
Aufhebung der angefochtenen Verfügungen wäre vorausgesetzt, dass die Beschwerdefüh-
renden in der Sache selbst noch ein aktuelles Rechtsschutzinteresse besässen. Mangels ei-
nes Rechtsschutzinteresses in der Sache könne jedoch keinesfalls von einer besonders
schwerwiegenden Gehörsverletzung die Rede sein. Eine nicht schwerwiegende Verletzung
des rechtlichen Gehörs sei heilbar, wenn sie im Rechtsmittelverfahren durch die Rechtsmittel-
instanz, die über dieselbe Prüfungsbefugnis (Kognition) verfüge wie die Vorinstanz, nachge-
holt werde und der beschwerdeführenden Partei durch die Heilung keine unzumutbaren Nach-
teile erwachsen würden. Vorliegend seien die abgeschriebenen Verfahren ohnehin gegen-
standslos geworden, weswegen den Beschwerdeführenden keine unzumutbaren Nachteile
entständen. Eine Rückweisung der Sache an die Vorinstanz und die nachträgliche Gewäh-
rung des rechtlichen Gehörs durch diese hätte lediglich eine Verlängerung der Verfahrens-
dauer zur Folge, würde aber zu Gunsten der Beschwerdeführenden keine Rechtsvorteile mit
Gesundheits- und Fürsorgedirektion des Kantons Bern
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sich bringen. Nach dem Gesagten könne im vorliegenden Verfahren die Verletzung des recht-
lichen Gehörs durch die Rechtsmittelinstanz geheilt werden, was insbesondere auch aus pro-
zessökonomischer Sicht zu unterstützen sei.
3.3 Mit unaufgeforderter Eingabe vom 31. August 2018 machen die Beschwerdeführenden
geltend, sie hätten mangels Parteieigenschaft im Verfahren betreffend die Einwohnergemein-
de (EG) S._ keine Gelegenheit gehabt, sich einzubringen. Dass allgemein mittels Medien-
mitteilung darüber informiert worden sei, ändere entgegen der falschen Behauptung der Vo-
rinstanz am Gesagten nicht das Geringste. Die Vorinstanz widerspreche den Darlegungen der
heute beschwerdeführenden Parteien nicht, wonach eine Verletzung des rechtlichen Gehörs
erfolgt sei. Wenn die für die Vorinstanz Unterzeichnende aber festhalte, eine Stellungnahme
hätte von Beginn weg „keinerlei Wirkung" gehabt, so offenbare sie gerade durch diese vorbe-
haltlose, mithin radikal formulierte Auffassung eine Unfähigkeit, selbst bei Aufhebung der an-
gefochtenen Abschreibungsverfügungen und Rückweisung zur Neubeurteilung unbefangen
und damit rechtsstaatlich korrekt zu verfügen. Sie werde bei antragsgemässer Rückweisung
nach Aufhebung der angefochtenen Verfügungen an die Vorinstanz in den Ausstand zu treten
haben.
3.4 Die Parteien haben Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV und Art. 26
Abs. 2 KV21). Gemäss Art. 21 Abs. 1 VRPG hört die Behörde die Parteien an, bevor sie ver-
fügt. Der Anspruch auf rechtliches Gehör ist eine grundlegende Verfahrensgarantie. Er dient
der Sachaufklärung und stellt ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht dar. Nach der
Rechtsprechung des Bundesgerichts umfasst der verfassungsrechtliche Gehörsanspruch ins-
besondere das Recht der Betroffenen, sich vor Erlass eines in ihre Rechtsstellung eingreifen-
den Entscheids zur Sache zu äussern, erhebliche Beweise beizubringen und mit erheblichen
Beweisanträgen gehört zu werden, Einsicht in die Akten zu nehmen und an der Erhebung
wesentlicher Beweise mitzuwirken oder sich zumindest zum Beweisergebnis zu äussern,
wenn dieses geeignet ist, den Entscheid zu beeinflussen.22 Ein uneingeschränktes Recht auf
Äusserung haben die Beteiligten hinsichtlich der für die Verfügung oder den Entscheid we-
sentlichen Sachfragen. Da die Behörden das Recht von Amtes wegen anzuwenden haben,
besteht im Allgemeinen kein Anspruch der Parteien, sich zur rechtlichen Beurteilung der
Sachfragen besonders zu äussern. Den Parteien ist jedoch Gelegenheit zur vorgängigen
Äusserung einzuräumen, wenn sich die Behörde auf Sachumstände oder Rechtsnormen stüt-
zen will, die bisher nicht einbezogen oder angesprochen wurden und mit deren Heranziehen
sie nicht rechnen mussten, wenn eine der Parteien ihren Rechtsstandpunkt ändert oder gar
die Rechtsstellung einer Partei zu ihrem Nachteil verändert werden soll. Dem Anhörungsgebot
21 Verfassung des Kantons Bern vom 6. Juni 1993 (KV; BSG 101.1) 22 Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 21 Nrn 1 und 4
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kommt umso grössere Bedeutung zu, je stärker ein Entscheid eine Partei berührt und je
schlechter ausgebaut der Rechtsmittelweg ist. Auch die Dringlichkeit und die Tragweite des
Entscheids sind zu berücksichtigen.23 Das Recht, angehört zu werden, ist formeller Natur. Die
Verletzung des rechtlichen Gehörs führt damit ungeachtet der Erfolgsaussichten der Be-
schwerde in der Sache selbst zur Aufhebung der angefochtenen Verfügung, d.h. es kommt
nicht darauf an, ob die Anhörung im konkreten Fall für den Ausgang der materiellen Streitent-
scheidung von Bedeutung ist. Nach der bundesgerichtlichen und der verwaltungsgerichtlichen
Praxis kann eine – nicht besonders schwerwiegende – Gehörsverletzung von der oberen In-
stanz geheilt werden, wenn der Betroffene die Möglichkeit erhält, sich vor einer Beschwer-
deinstanz, der hinsichtlich der interessierenden Frage die gleiche Überprüfungsbefugnis zu-
kommt, zu äussern. Für die Betroffenen darf daraus kein Nachteil resultieren. Die Heilung
eines allfälligen Mangels soll aber die Ausnahme bleiben.24
Der Anspruch auf rechtliches Gehör verlangt, dass die Behörde die Vorbringen der in ihrer
Rechtsstellung Betroffenen sorgfältig prüft und beim Entscheid berücksichtigt. Daraus folgt die
Verpflichtung der Behörde, ihren Entscheid zu begründen. Ihren Umfang bestimmt in erster
Linie das kantonale Recht. Nach bernischem Verfahrensrecht muss eine Verfügung ausdrück-
lich die Tatsachen, Rechtssätze und Gründe, auf die sie sich stützt, enthalten (Art. 52 Abs. 1
Bst. b VRPG). Die Begründung eines Verwaltungsakts muss nach gefestigter bundesgerichtli-
cher Rechtsprechung so abgefasst sein, dass die Betroffenen ihn gegebenenfalls sachgerecht
anfechten können. Das ist nur möglich, wenn sich sowohl die Betroffenen als auch die
Rechtsmittelinstanz über die Tragweite des Entscheids ein Bild machen können. In diesem
Sinne müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die Be-
hörde hat leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid stützt. Aus der Gesamtheit der Begrün-
dung muss sich ergeben, weshalb die Behörde einem Parteistandpunkt nicht folgen konnte.
Auch eine knappe Begründung muss verständlich sein. Je komplexer oder umstrittener ein
Sachverhalt ist, je stärker ein Verwaltungsakt in die individuellen Rechte eingreift und je grös-
ser der Entscheidungsspielraum der Behörde ist, desto ausführlicher und differenzierter muss
auch die Begründung ausfallen. Die Auslegung von unbestimmten Gesetzesbegriffen und die
Ermessensbetätigung müssen so erklärt werden, dass sie nachvollziehbar sind. Einschnei-
dende oder stark belastende Verwaltungsakte bedürfen einer sorgfältigen Begründung, na-
mentlich, wenn sie Strafcharakter haben oder sich auf die wirtschaftliche Existenz auswirken.
Weicht die Behörde von den Angaben einer betroffenen Person in einem Gesuch oder einer
Selbstdeklaration ab, so ist sie dafür eine Erklärung schuldig.25 Ungenügend oder gar nicht
begründete Verwaltungsakte sind nicht nichtig, sondern anfechtbar. Grundsätzlich führt eine
23 Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 21 Nrn 7f. mit Hinweisen 24 Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 21 Nrn 4 und 16; BGE 134 I 331 E.3.1; 126 I 68 E.2; 124 V 180 E. 4.a)
mit Hinweisen 25 Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 52 Nrn 5-8, mit Hinweisen
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Verletzung der Begründungspflicht, die zugleich einen Verstoss gegen den Gehörsanspruch
bedeutet, zur Aufhebung des angefochtenen Verwaltungsaktes. Insbesondere wenn es darum
geht, unterlassene Abklärungen, Prüfungen und Gewichtungen nachzuholen, ist die Rückwei-
sung die Regel.26
3.5 Vorliegend hat die Vorinstanz nach Rechtskraft des Beschwerdeentscheids vom
31. August 201727 in einem einzigen Schritt die Sistierung der Verfahren aufgehoben und die
Verfahren als gegenstandslos abgeschrieben, ohne den Beschwerdeführenden Gelegenheit
zur Stellungnahme zu gewähren. Die Beschwerdeführenden hatten mithin keine Möglichkeit,
sich vor Erlass der Abschreibungsverfügungen zum Beschwerdeentscheid vom
31. August 2017, zum Gutachten vom 30. August 201628 sowie zur beabsichtigten Abschrei-
bung der Verfahren zu äussern. Dadurch hat die Vorinstanz den Anspruch der Beschwerde-
führenden auf rechtliches Gehör erheblich verletzt.
Betreffend das Argument der Vorinstanz, die Beschwerdeführenden seien mit der Medienmit-
teilung vom 5. September 2017 hinreichend über den Beschwerdeentscheid vom
31. August 2017 und dessen Auswirkung auf die hängigen Bonus-Malus-Verfahren informiert
worden, ist Folgendes festzuhalten: Die Veröffentlichung einer Medienmitteilung hat nicht zur
Folge, dass die Vorinstanz von einer Gewährung des rechtlichen Gehörs im Rahmen der noch
hängigen Bonus-Malus-Verfahren absehen durfte. Vielmehr hätte sie den Beschwerdeführen-
den nach Wiederaufnahme der Verfahren den Beschwerdeentscheid vom 31. August 2017
wie auch das Gutachten vom 30. August 2016 zur Einsicht und Stellungnahme zustellen und
ihnen Gelegenheit zur Stellungnahme einräumen müssen.
3.6 Betreffend die gerügte Verletzung der Begründungspflicht ist Folgendes festzuhalten:
Die angefochtenen Abschreibungsverfügungen vom 19 Januar 2018 enthalten nebst einer
kurzen Sachverhaltsdarstellung (Erwägung 1), einer Begründung der Aufhebung der Sistie-
rung (Erwägung 2.1) und der Vereinigung der Verfahren (Erwägung 2.2) die folgende kurze
Begründung der Abschreibung der Verfahren (Erwägung 2.3):
«Fällt im Verlaufe des Verfahrens das rechtserhebliche Interesse am Erlass einer Verfügung oder
an einem Entscheid in der Sache weg, insbesondere zufolge Rückzugs der Begehren, Rücknahme
der angefochtenen Verfügung oder Einigung unter den Parteien, so schreibt die instruierende Be-
hörde das Verfahren als erledigt vom Geschäftsverzeichnis ab (Art. 39 Abs. 1 VRPG).
Im Beschwerdeentscheid vom 31. August 2017 zwischen der Einwohnergemeinde S._ gegen das
SOA kam die GEF gestützt auf ein Expertengutachten zum Schluss, dass das Bonus-Malus-System
26 Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 52 N.11, mit Hinweisen; BGer Urteil 6P.55/2001/6S.267/2001 vom
26. Juni 2001 E. 1a mit Hinweisen; BGE 133 I 270 E. 3.1; 129 I 232 E. 3.2 27 Beschwerdeentscheid vom 31. August 2017 betreffend die Einwohnergemeinde S._ (GEF.2014-12496) 28 Gutachten der Professoren Lutz Dümbgen und Werner Stahel zur «Kosteneffizienz der Sozialdienste des Kan-
tons Bern: Beurteilung der statistischen Fragen zum Bonus-Malus-System» vom 30. August 2016
Gesundheits- und Fürsorgedirektion des Kantons Bern
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der bernischen Sozialhilfegesetzgebung in der Praxis wegen zahlreichen Unsicherheiten nicht in der
Lage ist, verlässliche Aussagen zur Kosteneffizienz der Sozialdienste zu machen. Ein Berech-
nungsmodell der vorliegenden Art ist nie vollständig, d.h. kann nie alle massgebenden Faktoren be-
rücksichtigen und führt damit zu einer gewissen Ungleichbehandlung der Gemeinden im Kanton
Bern. Dadurch liegt eine Willkür in der Rechtsetzung und unrechtmässige Ungleichbehandlung der
Gemeinden vor. Die gesetzlichen Grundlagen des Bonus-Malus-Systems sind demnach verfas-
sungswidrig und nicht anzuwenden.
Aufgrund dieses Entscheides können die bestehenden gesetzlichen Grundlagen zur Beurteilung der
Kosteneffizienz der Sozialdienste nicht angewendet werden. Die Bonus-Malus-Verfahren für die
Jahre 2014, 2015 und 2016 werden daher gegenstandslos und förmlich abgeschrieben.
Gegen die Abschreibungsverfügung steht das gleiche Rechtsmittel wie gegen den Sachentscheid
offen (Art. 39 Abs. 2 VRPG).»
Diese Begründung ist viel zu knapp und genügt den dargelegten Anforderungen an eine ge-
nügende Begründung nicht. Der blosse Verweis auf den Beschwerdeentscheid vom 31. Au-
gust 2017 und ein Expertengutachten reicht nicht aus. Vielmehr müssen die angefochtenen
Verfügungen eine in sich geschlossene, eigenständige, vollständige und verständliche Be-
gründung enthalten, woraus mit hinreichender Klarheit hervorgehen muss, weshalb den Be-
schwerdeführenden keine Boni ausgerichtet werden. Die Vorinstanz muss sich mit dem je-
weils zu regelnden Rechtsverhältnis auch individuell auseinandersetzen und eine eigene
Würdigung vornehmen. In diese Würdigung können und müssen der Beschwerdeentscheid
vom 31. August 2017 und das Gutachten vom 30. August 2016 schon unter dem Aspekt des
Gleichbehandlungsgebots (vgl. Art. 8 BV) einfliessen.
Der Gehörsanspruch der Beschwerdeführenden wurde somit einerseits durch die fehlende
Möglichkeit zur Stellungnahme vor Erlass der Verfügungen und andererseits durch die man-
gelhafte Begründung der angefochtenen Verfügungen erheblich verletzt. Erhebliche Gehörs-
verletzungen stellen zugleich einen schweren Verfahrensmangel dar und führen in der Regel
zur Aufhebung und Rückweisung der angefochtenen Verfügung. Da die Beschwerdeinstanz
mit voller Kognition entscheidet (vgl. Art. 66 VRPG), wäre eine Heilung der Verletzung des
Gehörsanspruchs wäre zwar grundsätzlich denkbar, jedoch steht die Schwere der Gehörsver-
letzung einer Heilung entgegen. Zudem ist die Sache auch aus weiteren Gründen an die Vo-
rinstanz zurückzuweisen (vgl. die nachfolgenden Erwägungen).
Gesundheits- und Fürsorgedirektion des Kantons Bern
Seite 19 von 29
4. Abschreibung infolge Gegenstandslosigkeit oder Abweisung?
4.1. Argumentation der Verfahrensbeteiligten
4.1.1 Die Beschwerdeführenden rügen, die Abschreibung des Verfahrens sei unhaltbar.
Sollte eine Verfassungswidrigkeit vorliegen, so wäre ein Anspruch auf einen Bonus – weil auf
keiner tauglichen Rechtsgrundlage fussend – materiell abzuweisen. Eine Abschreibung wäre
nur zulässig beim Wegfall des rechtserheblichen Interesses am Erlass einer Verfügung bzw.
beim Wegfall von Prozessvoraussetzungen im Verlauf des Verfahrens. Im Fall der betroffenen
Malus-Gemeinde sei lediglich die angefochtene Verfügung aufgehoben worden, während die
fraglichen Normen nach wie vor Bestand hätten. Wolle eine Behörde eine Verfassungswidrig-
keit annehmen, könne sie mit Blick auf den Grundsatz der Gewaltenteilung einzig der Norm im
Einzelfall die Anwendung versagen und einen Anspruch materiell abweisen. Die angebliche
Verfassungswidrigkeit der rechtssatzmässigen Grundlagen ergebe sich einzig aus den Erwä-
gungen des (den Beschwerdeführerenden nicht bekannten) Entscheids der GEF. Die Be-
schwerdeführenden seien am Verfahren bezüglich der Malus-Gemeinde weder beigeladen
noch sonst wie beteiligt gewesen (was auch keinen Sinn ergeben hätte). Der Entscheid be-
züglich der Malus-Gemeinde könne für die Beschwerdeführenden keine Verbindlichkeit ha-
ben. Dass Prozessvoraussetzungen und namentlich das rechtlich geschützte Interesse am
Erlass einer Sachverfügung weggefallen wären, sei nicht ersichtlich und werde in den ange-
fochtenen Verfügungen auch nicht behauptet. Vielmehr werde die Abschreibung ausschliess-
lich mit Erwägungen begründet, welche – sollten sie zutreffen, was bestritten werde – zur Ab-
weisung des Anspruchs führen müssten. Die Beschwerdeführerenden hätten weder ihr Desin-
teresse an einer Bonus-Zahlung signalisiert noch anderweitig auf Ansprüche verzichtet. Nach
wie vor bestehe ein rechtserhebliches Interesse der Beschwerdeführenden am Erlass einer
Verfügung in der Sache. Angesichts der bisher von der Vorinstanz ermittelten Zahlen sei die-
ses Interesse sogar von herausragendem Gewicht.
4.1.2 Mit Beschwerdevernehmlassung vom 2. Mai 2018 macht die Vorinstanz geltend, sie
habe vor dem Hintergrund des laufenden Beschwerdeverfahrens mit der EG S._ sämtliche
Bonus-Malus-Verfahren der Jahre 2014 bis 2016 eingestellt. Im Verfahren mit der EG
S._sei die Rechtsmässigkeit des Bonus-Malus-Systems grundsätzlich in Frage gestellt
worden. Obwohl offensichtlich gewesen sei, dass sich der abzuwartende Beschwerdeent-
scheid direkt auf die eingestellten Verfahren auswirken würde, sei gegen keine der Einstel-
lungsverfügungen ein Rechtsmittel ergriffen worden. Die von den Beschwerdeführenden ver-
tretene Auffassung, nach welcher der genannte Beschwerdeentscheid auf sie keine Auswir-
kungen habe, sei bereits aus diesem Grund nicht nachvollziehbar.
Gesundheits- und Fürsorgedirektion des Kantons Bern
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Mit der Abschreibung der wiederaufgenommenen Bonus-Malus-Verfahren habe die Vo-
rinstanz keine konkrete Normenkontrolle durchgeführt, sondern entsprechend der Anordnung
im Urteilsdispositiv des Beschwerdeentscheids vom 31. August 2017, wonach Art. 41 b und
41c SHV sowie Anhang 6 zu Art. 41 b Abs. 4 SHV nicht anzuwenden seien, gehandelt. Die
KV behalte zwar die konkrete Normenkontrolle den Justizbehörden vor, gewährleiste aber
gleichzeitig einen als Grundrecht ausgestalteten umfassenden Schutz vor staatlicher Willkür,
dem alle Behörden verpflichtet seien (Art. 11 Abs. 1 KV). Die Vorinstanz habe folglich die von
der Beschwerdeinstanz als willkürlich und damit als verfassungswidrig beurteilten Rechtsnor-
men gegenüber den beschwerdeführenden Gemeinden gar nicht anwenden dürfen. Insoweit
komme ihr kein Ermessen zu. Da sie nicht kompetent sei, die massgebenden Normen zum
Bonus-Malus-Verfahren anzuwenden oder auf ihre Verfassungsmässigkeit hin zu überprüfen,
habe sie zu Recht keinen Sachentscheid gefällt. Überdies habe der massgebende rechtskräf-
tige Sachentscheid und damit eine abgeurteilte Sache (res iudicata) bereits vorgelegen, wes-
wegen der Streitgegenstand kein zweites Mal überprüft werden könne. Schliesslich wäre eine
materielle Abweisung schon deshalb nicht denkbar gewesen, weil das Bonus-Malus-
Verfahren kein Gesuchsverfahren sei und der Vorinstanz folglich kein formelles Gesuch vor-
gelegen habe, welches gutzuheissen oder abzuweisen gewesen wäre.
Da Art. 41b und 41c SHV sowie die in Anhang 6 wiedergegebene Formel aufgrund des Be-
schwerdeentscheids vom 31. August 2017 nicht mehr angewendet werden dürften, sei es
unmöglich, die Bonus-Malus-Ergebnisse zu ermitteln. Demzufolge habe künftig keine Ge-
meinde die Ausrichtung eines Bonus oder die Auferlegung eines Malus zu erwarten. Einem
entsprechenden Verfahren fehle jegliche Grundlage, was einen Rechtsstreit über die Ausrich-
tung eines Bonus oder die Auferlegung eines Malus umfassend verunmögliche. Demnach
seien die Bonus-Malus-Verfahren der Jahre 2014 bis 2016 infolge Untergangs der Streitsache
gegenstandslos geworden und zu Recht als erledigt vom Geschäftsverzeichnis abgeschrie-
ben worden.
4.1.3 Mit unaufgeforderter Eingabe vom 31. August 2018 machen die Beschwerdeführenden
geltend, sie hätten mangels Parteieigenschaft im Verfahren betreffend die EG S._ keine
Gelegenheit gehabt, sich einzubringen. Dass allgemein mittels Medienmitteilung darüber in-
formiert worden sei, ändere entgegen der falschen Behauptung der Vorinstanz am Gesagten
nicht das Geringste. Selbst wenn der besagte Entscheid i.S. EG S._ der anders als hier
eine Gemeinde mit einem Malus betroffen habe, eine (hier bestrittene) Verfassungswidrigkeit
der Bonusregelung festhalten sollte, beständen die Normen zur Bonusregelung in SHG und
SHV nach wie vor. Deren Nichtanwendung sei damit eine (erneute) konkrete Normenkontrolle.
Ohnehin gelte: Wenn die Vorinstanz zur (nur behelfsmässig begründeten) Auffassung komme,
es liege eine Willkür in der Rechtssetzung vor, wäre die Konsequenz aus der Nichtanwen-
dung die Abweisung des Anspruchs und nicht Abschreibung der Verwaltungsverfahren gewe-
Gesundheits- und Fürsorgedirektion des Kantons Bern
Seite 21 von 29
sen. Der Entscheid der GEF i.S. EG S._habe ungeachtet seines Inhalts zu keinem Zeit-
punkt eine Auswirkung dergestalt haben können, dass künftige Verfahren betreffend andere
Gemeinden zur (akzessorisch geprüften) Bonus-Malus-Gesetzgebung gleichsam abgeschrie-
ben würden und einer materiell-rechtlichen Überprüfung entzogen wären. Eine anderslauten-
de Auffassung stelle eine unzulässige Rechtsverweigerung dar (Art. 29 Abs. 1 BV). Eine res
iudicata liege selbstverständlich nicht vor, da über die Ansprüche der beschwerdeführenden
Parteien für die Jahre 2014-2016 noch nie entschieden worden sei. Selbst bei gegebener res
iudicata hätte zudem ein Verwaltungsverfahren durch Abweisung und nicht durch Abschrei-
bung erstinstanzlich beendet werden müssen. Dass bei den Sistierungen in der Begründung
auf das hängige Malus-Verfahren verwiesen worden sei, ändere am Gesagten nichts. Streit-
gegenstand sei damals einzig die Sistierung gewesen. Die Vorinstanz habe es bezeichnen-
derweise auch nicht als nötig erachtet, den Beschwerdeführenden den Entscheid zum Malus-
Verfahren zu eröffnen. Verwaltungsverfahren könnten, anders als die Vorinstanz meine, nicht
nur auf Gesuch hin, sondern auch von Amtes wegen eingeleitet werden. Die Regelung der
Ansprüche aus Art. 80d ff. SHG sei für von Amtes wegen einzuleitende Verfahren konzipiert.
Folgerichtig hätten die Gemeinden mit Bonus-Zahlungen bspw. auch im Jahr 2013 kein förm-
liches Gesuch stellen müssen, um als effizient geführte Sozialdienste einen Bonus zu erhal-
ten.
4.2. Verfahren auf Erlass einer Verfügung
4.2.1 Die zuständige Behörde regelt öffentlich-rechtliche Rechtsverhältnisse von Amtes we-
gen oder auf Gesuch hin mit einer Verfügung, es sei denn, das Gesetz sehe ausdrücklich et-
was anderes vor oder verweise zur Streiterledigung auf den Klageweg (Art. 49 Abs. 1 VRPG).
Die Verwaltungsbehörde führt das Verfahren auf Erlass einer Verfügung von Amtes wegen
oder auf Gesuch hin durch (Art. 50 Abs. 1 VRPG).
Die Verfügung hat für die Verwaltungstätigkeit und für die Verwaltungsrechtspflege zentrale
Bedeutung. Sie ist einerseits die wichtigste Handlungsform der Rechtsanwendung. Mit ihr
werden verwaltungsrechtliche Rechtsverhältnisse für die Beteiligten verbindlich und erzwing-
bar festgelegt. Andererseits ist die Verfügung – als Institut der Verwaltungsrechtspflege – Ge-
genstand der Anfechtung (Anfechtungsobjekt), wenn eine der beteiligten Personen das
Rechtsverhältnis oberinstanzlich überprüfen lassen will. 29
Ein Verwaltungsverfahren kann auf zwei verschiedene Arten ausgelöst werden. Von Amtes
wegen wird ein Verfahren eröffnet, wenn die Erfüllung der behördlichen Aufgaben erfordert,
29 Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 49 N. 1
Gesundheits- und Fürsorgedirektion des Kantons Bern
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ein Rechtsverhältnis autoritativ zu regeln (z.B. periodische Steuerveranlagung, Beteiligung
von Grundeigentümerinnen und Grundeigentümern an Erschliessungskosten). Ergibt sich die
Verpflichtung zum Tätigwerden nicht unmittelbar aus der Gesetzgebung oder steht noch nicht
fest, ob die gesetzlichen Voraussetzungen zum Erlass eines individuell-konkreten Rechtsak-
tes erfüllt sind, so hat die Behörde ein Verfahren einzuleiten, wenn genügend Anhaltspunkte
darauf hindeuten, dass eine autoritative Regelung zu treffen sein wird. Es gilt insofern der
Offizialgrundsatz.30
4.2.2 Vorliegend mussten die Beschwerdeführenden kein Gesuch um Ausrichtung eines
Bonus stellen, vielmehr hatte die Vorinstanz von Amtes wegen ein Verwaltungsverfahren zur
Festsetzung eines Bonus oder Malus angehoben. Wäre der Beschwerdeentscheid betreffend
die EG S._ nicht ergangen oder wäre die Beschwerde der EG S._ abgewiesen worden,
hätte die Vorinstanz gegenüber den Beschwerdeführenden auch in der Sache verfügt. Das
Argument der Vorinstanz, sie hätte mangels Gesuch der Beschwerdeführenden gar nicht in
der Sache verfügen dürfen, ist daher unbehelflich.
4.3. Konkrete Normenkontrolle
4.3.1 Konkrete Normenkontrolle bedeutet, dass ein Erlass anlässlich der Anfechtung eines
darauf gestützten konkreten Einzelaktes (Verfügung oder Urteil) auf seine Verfassungsmäs-
sigkeit geprüft wird. Vor dem Entscheid darüber, ob der angefochtene Einzelakt selbst recht-
mässig ist (Hauptfrage), wird im Sinne einer Vorfrage (vorfrageweise = akzessorisch) unter-
sucht, ob der Rechtssatz, auf den sich der Einzelakt stützt, verfassungsmässig ist. Verneint
die Rechtsmittelinstanz diese Vorfrage, so betrachtet sie die Norm im konkreten Fall als un-
beachtlich, d.h. die Norm wird im Einzelfall nicht angewendet. Dies hat zur Folge, dass die
Rechtsgrundlage der angefochtenen Verfügung entfällt, weshalb die Hauptfrage zu verneinen
und die Verfügung aufzuheben ist. Die mangelhafte Rechtsnorm selbst, die oftmals seit ge-
raumer Zeit in Kraft steht, kann jedoch von der Rechtsmittelinstanz nicht aufgehoben werden.
Die förmliche Aufhebung der Norm ist Sache des Organs, welches sie erlassen hat. Eine kon-
krete Normenkontrolle bildet – im Gegensatz zur abstrakten Normenkontrolle – nicht Gegen-
stand eines eigenen Rechtsmittelverfahrens, sondern stellt einen Bestandteil, ein Akzessori-
um eines Rechtsmittelverfahrens gegen eine bestimmte Verfügung dar. Anfechtungsobjekt im
Rahmen der konkreten Normenkontrolle ist mithin nicht eine Norm, sondern ein Rechtsan-
wendungsakt. In der Schweiz sind alle Gerichte (allenfalls sogar mit Rechtsprechung betraute
Verwaltungsinstanzen) berechtigt oder sogar verpflichtet, die Vereinbarkeit von Rechtsnormen
mit der Verfassung zu überprüfen und verfassungswidrigen Normen die Anwendung zu ver-
30 Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 50 N. 1
Gesundheits- und Fürsorgedirektion des Kantons Bern
Seite 23 von 29
sagen. Die als verfassungswidrig befundenen Normen werden jedoch nicht formell aufgeho-
ben, sondern nur im konkret zu beurteilenden Fall nicht angewendet (was jeweils zur Aufhe-
bung des angefochtenen Rechtsanwendungsaktes führt). Allerdings hat die Nichtanwendung
aufgrund einer konkreten Normenkontrolle insbesondere dann, wenn diese vom Bundesge-
richt vorgenommen wurde, eine erhebliche präjudizielle Wirkung, die einer förmlichen Aufhe-
bung faktisch gleich- oder zumindest nahekommt. Faktisch wirkt die Nichtanwendung im Ein-
zelfall für künftige analoge Fälle mithin gleich wie eine formelle Aufhebung.31
Art. 66 Abs. 3 KV berechtigt und verpflichtet die Justizbehörden, die dem angefochtenen Ent-
scheid zugrunde liegenden kantonalen Erlasse – zu denen auch die kommunalen Reglemente
und Verordnungen gehören – auf ihre Rechts- und Verfassungskonformität zu überprüfen
(konkrete Normenkontrolle). Ergibt die vorfrageweise Prüfung, dass kantonale bzw. kommu-
nale Erlasse höherrangigem Recht widersprechen, sind sie nicht anzuwenden und der ge-
stützt auf sie ergangene Entscheid (Anwendungsakt) ist aufzuheben. Justizbehörden sind alle
kantonalen Organe, die auf Beschwerde oder Klage hin Rechtsstreitigkeiten zu entscheiden
haben (Verwaltungsjustiztätigkeit), wogegen verfügende Behörden, offenkundige Fälle gege-
benenfalls vorbehalten, keine Pflicht zur Normenkontrolle trifft.32
Jedoch ist, wer öffentliche Aufgaben wahrnimmt, gemäss Art. 27 Abs. 2 KV an die Grundrech-
te gebunden und trägt zu ihrer Verwirklichung bei. Damit ist auch die Vorinstanz bei ihrer Tä-
tigkeit zur Beachtung der Grundrechte verpflichtet. Daher ist die Vorinstanz gehalten, die von
der Beschwerdeinstanz in einem anderen Verfahren festgestellte Verfassungswidrigkeit von
Rechtsnormen zu beachten und in ihre eigenen Entscheidungen einfliessen zu lassen.
4.3.2 Vorliegend wurde mit Beschwerdeentscheid vom 31. August 2017 betreffend die S._
angeordnet, dass Art. 41b und 41c SHV sowie Anhang 6 zu Art. 41b Abs. 4 SHV nicht anzu-
wenden seien. Diese Anordnung beinhaltet jedoch kein generelles Anwendungsverbot dieser
Bestimmungen, sondern regelt lediglich das Verhältnis zwischen der Vorinstanz und der
S._ in verbindlicher Weise. In allen anderen Verfahren bedarf es erneut einer vorfragewei-
sen Überprüfung der nach wie vor bestehenden Art. 41b und 41c SHV sowie Anhang 6 zu Art.
41 b Abs. 4 SHV, auch wenn der Vorinstanz insoweit beizupflichten ist, als dass die im Be-
schwerdeverfahren betreffend die S._ erkannte Verfassungswidrigkeit und angeordnete
Nichtanwendung dieser Bestimmungen in künftigen analogen Fällen faktisch wohl ihre Aufhe-
bung zur Folge haben wird.
31 Haller/Kölz/Gächter, Allgemeines Staatsrecht, Eine juristische Einführung in die Allgemeines Staatslehre,
5. Auflage 2013, § 34 Rz. 985-989 sowie Griffel, in: Biaggini/Gächter/Kiener (Hrsg.), Staatsrecht, 2. Auflage 2015,
§ 27 Rz. 38-40 32 BVR 2014 14, S. 17 f., mit Hinweisen; BVR 2008 S. 284, 286 Erwägung 5.2, mit Hinweisen;
Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 66 Nrn 14 ff.
Gesundheits- und Fürsorgedirektion des Kantons Bern
Seite 24 von 29
4.4. Voraussetzungen für die Abschreibung eines Verfahrens
4.4.1 Fällt im Verlaufe des Verfahrens das rechtserhebliche Interesse am Erlass einer Ver-
fügung oder an einem Entscheid in der Sache weg, insbesondere zufolge Rückzugs der Be-
gehren, Rücknahme der angefochtenen Verfügung oder Einigung unter den Parteien, so
schreibt die instruierende Behörde das Verfahren als erledigt vom Geschäftsverzeichnis ab
(Art. 39 Abs. 1 VRPG). Die Abschreibung des Verfahrens ist somit nur zulässig, wenn kein
schutzwürdiges Interesse (privater oder öffentlicher Natur) an der Weiterführung des Verfah-
rens auszumachen ist. Verlangt wird ein realer, praktischer Nutzen am Ergehen, an der An-
fechtung oder an der Änderung eines Verwaltungsaktes. Fehlt ein solches Interesse, wird ein
Begehren nicht geprüft. Es ergeht kein Sach-, sondern nur ein Prozessentscheid. Mangelt es
an einem Rechtsschutzinteresse schon zu Beginn, wenn das Verwaltungs- oder Rechtsmittel-
verfahren anhängig gemacht wird, so ist auf die Begehren nicht einzutreten, weil eine Verfah-
rens- bzw. Prozessvoraussetzung nicht erfüllt ist. Fällt das Rechtsschutzinteresse erst im Ver-
laufe des Verfahren dahin, so wird das Verfahren gegenstandslos. Es wird alsdann förmlich
als erledigt erklärt, d.h. abgeschrieben.33
Das rechtserhebliche Interesse an einem Entscheid kann aus verschiedenen Gründen entfal-
len. Das VRPG fasst alle Fälle, in denen das Rechtsschutzinteresse verlorengeht, unter dem
Begriff der Gegenstandslosigkeit (in einem weiteren Sinne verstanden) zusammen. Ein Ver-
fahren wird insbesondere gegenstandslos, wenn das Objekt wegfällt, um das sich der Rechts-
streit dreht, oder wenn der angefochtene Verwaltungsakt förmlich aufgehoben wird. Das
Streitobjekt kann z.B. wegfallen, wenn die betroffene Person stirbt und es nicht um nicht ver-
erbliche Ansprüche geht (z.B. personenbezogene Bewilligungen), wenn der streitige Anspruch
erlischt oder wenn die umstrittene Sache zerstört wird. Der angefochtene Verwaltungsakt
kann unter bestimmten Voraussetzungen von der verfügenden Behörde selber (durch Erlass
einer neuen Verfügung beseitigt werden. Gegenstandslosigkeit im weiteren Sinne tritt insbe-
sondere ein, wenn der streitige Anspruch erfüllt wird, wenn die verlangte Amtshandlung er-
gangen oder wenn die Erfüllung des Anspruchs rechtlich unmöglich geworden ist.34
4.4.2 Vorliegend haben weder die Beschwerdeführenden den Abstand erklärt noch hat sich
die Vorinstanz unterzogen noch wurde eine Einigung erzielt. Ebenso wenig ist die Erfüllung
des streitigen Anspruchs grundsätzlich unmöglich geworden, da die massgebenden Rechts-
grundlagen (Art. 41b und 41c SHV sowie Anhang 6 zu Art. 41 b Abs. 4 SHV) nach wie vor
33 Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 39 N. 1; BVR 2019 S. 93 ff., insbes. S. 98 ff. Erw. 5, mit Hinweisen;
sowie Bemerkungen von Markus Müller, in: BVR 2019 S. 101 ff. 34 Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 39 N. 2; Markus Müller, Bernische Verwaltungsrechtspflege, 2. Auflage,
Bern 2011, S. 91 f.
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bestehen. Insbesondere ist das Streitobjekt der abgeschriebenen Verwaltungsverfahren infol-
ge des Beschwerdeentscheids vom 31. August 2017 i.S. EG S._ nicht dahingefallen, da
jener Entscheid lediglich das Rechtsverhältnis zwischen der Vorinstanz und der EG S._,
nicht aber die Rechtsverhältnisse zwischen der Vorinstanz und den Beschwerdeführenden
regelt.
Da ein Beschwerdeentscheid nur gegenüber den jeweiligen Verfahrensbeteiligten eine Bin-
dungswirkung zu entfalten vermag und der Streitgegenstand (Ausrichtung eines Bonus) den
Beschwerdeführenden gegenüber noch nicht beurteilt wurde, kann sich die Vorinstanz auch
nicht auf das Vorliegen einer res iudicata berufen.
Die Beschwerdeführenden haben damit nach wie vor ein rechtserhebliches Interesse an einer
Verfügung in der Sache bzw. an einer individuell-konkreten und verbindlichen Regelung der
Frage, ob ihnen ein Bonus auszurichten ist oder nicht. Die abgeschriebenen Verwaltungsver-
fahren sind demnach nicht gegenstandslos geworden. Vielmehr sind die Rechtsverhältnisse
zwischen der Vorinstanz und den Beschwerdeführenden nach wie vor strittig und zu regeln.
Aus diesen Gründen hätte die Vorinstanz Verfahren nicht als gegenstandslos abschreiben
dürfen, sondern in der Sache verfügen müssen.
5. Ergebnis
Einerseits stellen die fehlende Möglichkeit der Stellungnahme vor Erlass der Abschreibungs-
verfügungen als auch die mangelhafte Begründung der angefochtenen Verfügungen eine er-
hebliche Verletzung des rechtlichen Gehörs und damit einen schwerwiegenden Verfahrens-
mangel dar. Andererseits hat die Vorinstanz die Verfahren zu Unrecht als gegenstandslos
abgeschrieben, statt in der Sache zu verfügen.
Kann auf die Beschwerde eingetreten werden, so entscheidet die Beschwerdeinstanz in der
Sache oder weist die Akten ausnahmsweise und mit verbindlichen Anordnungen an die Vor-
instanz zurück (Art. 72 Abs. 1 VRPG). Eine solche Rückweisung ist zulässig, wenn besondere
Gründe dafür sprechen, welche die prozessökonomischen Gesichtspunkte in den Hintergrund
treten lassen, wie beispielsweise die Erforderlichkeit besonderer Fachkenntnisse, welche die
Beschwerdebehörde nicht gleichermassen verfügbar machen kann wie die Vorinstanz. Die im
Rückweisungsentscheid aufgeführten Anordnungen sind sowohl für die Vorinstanz als auch
für die Beschwerdeinstanz verbindlich.
Vorliegend wäre die Sache schon aufgrund der Schwere der Gehörsverletzung an die Vo-
rinstanz zurückzuweisen. Überdies hat die Vorinstanz noch nicht in der Sache entschieden,
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was nachzuholen ist. Daher sind die Beschwerden vom 21. Februar 2018 insoweit gutzuheis-
sen, als dass Ziffer 3 der angefochtenen Verfügungen der Vorinstanz vom 19. Januar 2018
aufzuheben und die Sache antragsgemäss zur Durchführung eines Verwaltungsverfahrens
und Ausfällung einer Sachverfügung an die Vorinstanz zurückzuweisen ist.
Die Vorinstanz wird den Beschwerdeführenden Gelegenheit zur Stellungnahme, insbesondere
zum Beschwerdeentscheid vom 31. August 2017 betreffend die S._ (GEF.2014-12496) und
zum Gutachten vom 30. August 2016, einräumen und anschliessend in der Sache verfügen
müssen. Die Sachverfügung ist mit einer eigenständigen, vollständigen und nachvollziehbaren
Begründung zu versehen.
Schliesslich ist die Vorinstanz darauf hinzuweisen, dass gemäss Art. 9 Abs. 1 Bst. f VRPG
eine Person, die eine Verfügung zu treffen oder vorzubereiten hat, in den Ausstand treten
muss, wenn sie in der Sache befangen sein könnte. Gemeint sind namentlich Vorbefassun-
gen, die aufgrund der konkreten Umstände auf mangelnde Unparteilichkeit schliessen lassen.
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist Befangenheit anzunehmen, wenn Umstän-
de vorliegen, die geeignet sind, Misstrauen in die Unparteilichkeit eines Behördenmitglieds zu
erwecken. Dabei genügt das Vorliegen von Umständen, die den Anschein der Befangenheit
zu begründen vermögen.35 Vorliegend vermag die Aussage der Vorinstanz in der Beschwer-
devernehmlassung, wonach allfällige Stellungnahmen der Gemeinden ohnehin wirkungslos
geblieben wären, den Anschein der Vorbefasstheit bzw. der Befangenheit zu erwecken. Die
mit der Ausarbeitung der Beschwerdevernehmlassung betrauten Personen werden daher bei
der Redaktion der Verfügung in der Sache in den Ausstand treten müssen.
6. Kosten
6.1 Die Verfahrenskosten, bestehend aus einer Pauschalgebühr (Art. 103 VRPG), werden
der unterliegenden Partei auferlegt, es sei denn, das prozessuale Verhalten einer Partei ge-
biete eine andere Verlegung oder die besonderen Umstände rechtfertigten, keine Verfahrens-
kosten zu erheben (Art. 108 Abs. 1 VRPG).
Vorliegend ist auf die Beschwerden der Beschwerdeführerinnen 3, 4, 8, 16, 20, 21, 22, 23, 25,
28, 30, 32, 38, 39, 40, 41, 42 und 44 nicht einzutreten. Grundsätzlich müssten die Beschwer-
deführenden insoweit als unterliegend gelten. Da die Vorinstanz jedoch von Amtes wegen
hätte prüfen müssen, wer Trägerschaft des jeweiligen Sozialdienstes ist, und die angefochte-
nen Verfügungen richtigerweise den Beschwerdeführern 17, 24 und 31 und nicht den einzel-
nen Verbandsgemeinden hätte eröffnen müssen, ist das Nichteintreten auf die – lediglich vor-
35 Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 9 Nrn 15 f., mit Hinweisen
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sorglich erhobenen – Beschwerden der einzelnen Verbandsgemeinden auf einen Fehler der
Vorinstanz zurückzuführen (vgl. Erwägung 1.5 hievor). Insoweit liegt ein «besonderer Um-
stand» i.S.v. Art. 108 Abs. 1 VRPG vor, weswegen den Beschwerdeführenden keine Verfah-
renskosten aufzuerlegen sind. Der unterliegenden Vorinstanz können hingegen als Behörde
im Sinne von Art. 2 Abs. 1 Bst. a VRPG keine Verfahrenskosten auferlegt werden (Art. 108
Abs. 2 VRPG). Somit sind keine Verfahrenskosten zu erheben.
6.2 Die unterliegende Partei hat der Gegenpartei die Parteikosten zu ersetzen, sofern
nicht deren prozessuales Verhalten oder die besonderen Umstände eine andere Teilung oder
die Wettschlagung gebieten oder die Auflage der Parteikosten an das Gemeinwesen als ge-
rechtfertigt erscheint (Art. 108 Abs. 3 VRPG). Die Parteikosten umfassen den durch die be-
rufsmässige Parteivertretung anfallenden Aufwand (Art. 104 Abs. 1 VRPG). Im Beschwerde-
verfahren haben kommunale Verwaltungsbehörden in der Regel keinen Anspruch auf Partei-
kostenersatz (Art. 104 Abs. 4 VRPG). Die Praxis gewährt Gemeinwesen indes stets dann ei-
nen Parteikostenersatz, wenn sie nicht hoheitlich auftreten, sondern wie Private betroffen
sind.36
Die obsiegenden Beschwerdeführenden sind vorliegend wie Privatpersonen betroffen (vgl.
Erwägungen 1.3 und 1.4 hievor) und sie sind anwaltlich vertreten. Der Regierungsrat regelt
durch Verordnung die Tarifordnung für die Bemessung des Parteikostenersatzes durch die
Gerichte und Verwaltungsjustizbehörden (Art. 41 Abs. 1 KAG37). Die Tarifordnung besteht aus
Rahmentarifen für die Zivilrechts-, Verwaltungsrechts- und Strafrechtssachen (Art. 41 Abs. 2
KAG). Innerhalb des Rahmentarifs bemisst sich der Parteikostenersatz nach dem in der Sa-
che gebotenen Aufwand, der Bedeutung der Streitsache und der Schwierigkeit des Prozesses
(Art. 41 Abs. 3 KAG). Der Parteikostenersatz kann von der Höhe des Honorars abweichen
(Art. 41 Abs. 5 KAG). Im Beschwerdeverfahren beträgt das Honorar 400 bis 11‘800 Franken
pro Instanz (Art. 11 Abs. 1 PKV38). Sind bedeutende vermögensrechtliche Interessen zu wah-
ren, wird auf dem Honorar ein Zuschlag von bis zu 200 Prozent gewährt (Art. 11 Abs. 2 PKV).
Ein Zuschlag von bis zu 100 Prozent auf das Honorar wird gewährt bei Verfahren, die beson-
ders viel Zeit und Arbeit beanspruchen, wie namentlich bei schwieriger und zeitraubender
Sammlung oder Zusammenstellung des Beweismaterials, bei grossem Aktenmaterial oder
umfangreichem Briefwechsel, wenn ein wesentlicher Teil des Aktenmaterials oder des Brief-
wechsels in einer anderen als der Gerichtssprache vorliegt, oder bei besonders komplexen
tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnissen (Art. 16 i.V.m. Art. 9 PKV).
36 Müller, a.a.O., S. 247, mit Hinweis 37 Kantonales Anwaltsgesetz vom 28. März 2006 (KAG; BSG 168.11) 38 Verordnung vom 17. Mai 2006 über die Bemessung des Parteikostenersatzes (Parteikostenverordnung, PKV;
BSG 168.811)
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Die Kostennote des Vertreters der Beschwerdeführenden vom 27. Februar 2019 beläuft sich
auf CHF 9'670.45 (Honorar: CHF 8'333.35, Auslagen: CHF 645.70, Mehrwertsteuer:
CHF 691.40). Streitgegenstand ist vorliegend die Rechtsmässigkeit der Abschreibung, daher
ist die Schwierigkeit der Sache als leicht unterdurchschnittlich einzustufen. Demgegenüber
sind der gebotene Zeitaufwand aufgrund der Vielzahl der Beschwerdeführenden und des da-
mit verbundenen Koordinationsaufwandes wie auch die Bedeutung der Sache angesichts der
auf dem Spiel stehenden Bonusansprüche von über CHF 5 Mio. als leicht überdurchschnittlich
zu qualifizieren (Art. 41 Abs. 3 KAG), ebenfalls waren bedeutende vermögensrechtliche Inte-
ressen zu wahren (Art. 11 Abs. 2 PKV). Jedoch ist zu beachten, dass die 46 Beschwerde-
schriften nahezu identisch sind und nach der Vereinigung der Verfahren zudem Eingaben nur
noch in einfacher Ausführung eingereicht werden mussten. Aus diesen Gründen sind die von
den Beschwerdeführenden bezifferten Parteikosten entsprechend zu kürzen und auf
CHF 5’000.00 (inkl. Auslagen und Mehrwertsteuer) festzusetzen. Die Vorinstanz hat den Be-
schwerdeführenden somit einen Parteikostenersatz in der Höhe von CHF 5’000.00 nach
Rechtskraft dieses Entscheides zu leisten.
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