Decision ID: 4f5b132c-4853-51ac-8e2f-0751634d153b
Year: 2021
Language: fr
Court: FR_TC
Chamber: FR_TC_005
Canton: FR
Region: Espace_Mittelland
Law Area: penal_law

considérant en fait
A. Le 18 décembre 2019, le Préfet du district de la Sarine a clos une enquête administrative ouverte le 5 décembre 2018 concernant le fonctionnement de l’ancien Conseil communal de C._.
Il ressort de la décision du 18 décembre 2019, notamment, les faits suivants :
Lors des élections communales du 28 février 2016, ont été élus au Conseil communal de C._ D._ (Syndic), B._ (Vice-Syndic), E._, F._ et G._. Entre le 8 mai 2017 et le 12 janvier 2018, F._, G._, ainsi que les conseillers communaux H._ et I._ qui les avaient remplacés, ont quitté leur fonction. D._ a pour sa part démissionné le 3 novembre 2017. L’élection complémentaire du 14 janvier 2018 n’ayant pas permis une élection, le Préfet a instauré le 17 janvier 2018 un Conseil communal intérimaire composé de trois membres afin d’assurer la gestion de la Commune, B._ et E._ restant en fonction. B._ a cela étant démissionné de sa fonction de Conseiller communal le 28 septembre 2018 avec effet au 2 octobre 2018, son remplacement étant assumé par le Conseil intérimaire, dont la mission avait été prolongée par décision du 9 octobre 2018. Le 5 décembre 2018, le Préfet a ordonné l’ouverture d’une enquête administrative sur le fonctionnement de l’ancien Conseil communal, qu’il a confiée à J._, afin de déterminer s’il y avait des irrégularités ou des dysfonctionnements qualifiés dans la gestion de dossiers ainsi que dans le fonctionnement de l’autorité. Le Préfet relevait en particulier qu’avaient été mises à jour des divergences fondamentales entre B._ et D._, ce dernier semblant encore particulièrement déterminé à démontrer le bien-fondé des positions qu’il défendait contre celui-là, « la survivance de besoin de justice et d’anciennes querelles, confinant à la quérulence, menaç[ant] de continuer à envenimer la vie et les dossiers de la Commune de C._. » L’enquêteur a remis son rapport le 16 décembre 2019, confirmant notamment l’existence de nombreuses tensions au sein du collège exécutif, principalement entre l’ancien Syndic et le Vice-Syndic, ainsi qu’un manque général de diligence dans le suivi et la gestion de certains dossiers ou dans la tenue des procès-verbaux des séances du Conseil. Pour le surplus, l’enquête n’a pas mis à jour des irrégularités ou des dysfonctionnements qualifiés. S’agissant du reproche d’abus d’autorité formulé par A._ (frère de D._ et Président de la Commission d’aménagement du territoire de la Commune de C._) envers B._, l’enquête n’a établi que des maladresses, mais aucune volonté de nuire de ce dernier.
En annexe de la décision du 18 décembre 2019 figure le rapport du 16 décembre 2019 de J._. Dans ce document, celui-ci revient en particulier sur le dossier dit du « Chemin du K._ », à savoir la construction en novembre 2016 d’un chemin gravelé sur des terrains propriétés de A._ et de son père L._ et, dans un second temps, la suppression d’un chemin situé à quelques mètres.
B. Le 18 décembre 2019 également, le Préfet a transmis au Ministère public, comme objet de sa compétence, une dénonciation pénale de A._ du 6 décembre 2018. Dans ce document, A._ indique qu’il a été injustement traité par B._, Conseiller communal en charge des routes jusqu’en janvier 2018, dont le comportement répété à son égard est constitutif d’un abus d’autorité au sens de l’art. 312 CP. En effet, lors d’une réunion du 15 novembre 2016 entre B._, L._ et A._ en lien avec le « Chemin du K._ », dont les travaux étaient alors terminés, le premier cité a laissé croire qu’il « irait
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dans le sens de A._ et de son père, leur promettant même son aide effective », avant de soutenir ultérieurement que les frères A._ et D._ et leur père avaient effectué des travaux sans autorisation. Dans un courriel du 25 novembre 2016 à la Préfecture de la Sarine, B._, prétendant s’exprimer au nom du Conseil communal qui entendait régler cette affaire « en bonne et due forme », requérait de la Préfecture qu’elle lui indique comment procéder à la mise en conformité des travaux entrepris vraisemblablement intentionnellement sans autorisation. Pour A._, « le fait qu’un Conseiller communal s’interroge sur la licéité des travaux n’est en soi pas anormal ; ce qui l’est est qu’il ait attendu la fin des travaux pour saisir le Préfet d’une part et d’autre part qu’il n’ait mis personne en copie de son email, email qui équivaut à une dénonciation pénale. Par ailleurs, le fait qu’il fasse mention d’un remblai d’une ancienne décharge avec les éventuelles obligations d’assainir n’est pas anodin, information fausse par ailleurs. » Revenant ensuite en détail sur la procédure administrative en régularisation des travaux du chemin, en particulier sur un courrier du 23 février 2017 du Conseil communal, signé par B._ à la Préfecture et ses annexes (dossier dit « d’analyse »), il estime que celui-ci a utilisé la procédure de régularisation du chemin pour « régler des contentieux », démontrant sa volonté de nuire car se transformant « en justicier au détriment de A._ » et utilisant sa fonction pour « compliquer et boursoufler à l’envie le dossier du Chemin du K._ pour solder ce qu’il estime des iniquités de traitement entre les citoyens de C._ suite au refus de A._ de payer la taxe de raccordement de l’épuration. », étant précisé que la régularisation des travaux du chemin a été réglée en deux heures avec le Conseil communal intérimaire. En résumé, A._ estime que la volonté de nuire de B._ ne peut être exclue, d’une part, par sa propension à insister sur la question de la taxe d’épuration, d’autre part, par le fait qu’il a vraisemblablement voulu se venger de son éviction de son poste de Syndic en février 2018 par D._, l’accession de A._ au poste de Président de la Commission d’aménagement en août 2016, également convoité par B._, pouvant également être la source de sa motivation.
C. Le 13 janvier 2020, le Ministère public a abordé A._ afin de savoir s’il maintenait sa dénonciation, Le 12 février 2020, ce dernier lui a indiqué que tel était le cas.
Par décision du 21 avril 2020, le Ministère public n’est pas entré en matière sur la dénonciation, frais à la charge de l’Etat. Il a relevé que, de l’avis de A._, deux comportements de B._ tomberaient sous le coup de la loi pénale. Premièrement, il a semblé appuyer la position de la famille de A._ et D._ avant de tourner sa veste. Mais l’affaire représentait une certaine complexité, l’intimé avait mentionné lors de l’entretien du 15 novembre 2016 qu’il allait se renseigner sur la procédure à suivre, et la transmission du dossier à la Préfecture était conforme à la loi et a abouti au dessaisissement de la cause par le Conseil communal, en particulier par B._, ce que ce dernier n’aurait sans doute pas fait s’il avait voulu causer du tort à A._. Deuxièmement, s’agissant du contenu du courriel de B._ à la Préfecture le 25 novembre 2016, dans lequel il sous-entend que A._ aurait volontairement violé la législation applicable en matière de construction, il constitue une appréciation personnelle des faits, non un acte de pouvoir.
D. A._ recourt le 1er mai 2020. Il conclut à l’annulation de l’ordonnance de non-entrée en matière et au renvoi de la cause au Ministère public pour instruction complémentaire, frais et indemnité à la charge de l’Etat. Après un rappel des faits de la cause (p. 4 à 10) et des considérations juridiques sur l’art. 312 CP (p. 11 à 14), il reproche au Ministère public, tout d’abord, de ne pas avoir pris en compte le comportement délictueux de B._ lorsqu’il a transmis le 23 février 2017 le dossier dit « d’analyse », dossier contenant de nombreuses pièces inutiles et sans lien avec la question de la mise en conformité du chemin. En effet, B._ fait semblant
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dans ce dossier de ne pas savoir que les parcelles étaient en zone à bâtir, alors que tant l’avocat de A._ que l’urbaniste l’avait rappelé, ce dernier dans un courrier du 17 septembre 2014. Le Ministère public n’a pas non plus jugé utile de reconnaître que B._ était « obnubilé » par la question de l’exemption de la taxe de raccordement à l’épuration obtenue par le recourant. Il considère dès lors qu’il y a un doute suffisant que B._ ait voulu rétablir « en faisant usage de sa fonction de Conseiller communal, une situation fiscale qu’il juge inéquitable, malgré une décision judiciaire entrée en force. » Dans un second grief, A._ reproche au Ministère public ne pas avoir perçu dans quelle mesure le courriel du 24 novembre 2016 de B._ à la Préfecture avait sans guère de doute comme but de lui nuire, puisqu’il sous-entend que c’est en toute connaissance de cause qu’il a fait exécuter un projet de construction sans permis. L’envoi d’un courriel prêtant un comportement illicite à un administré, qui plus est élu dans une commission communale, à l’insu des autres membres du Conseil communal démontre par ailleurs une volonté que ce courriel reste secret, ce que B._ espérait du reste. Enfin, une autre fausse information a été donnée par B._ dans ce courriel, soit le fait que le lieu-dit reposait sur une ancienne décharge, affirmation dont les effets auraient pu être désastreux.
Dans sa détermination du 22 mai 2020, le Ministère public a conclu au rejet du recours. Il soutient en particulier que le recourant n’expose pas quel acte de pouvoir serait litigieux ; il n’y en a précisément pas, le transfert du dossier à la Préfecture étant conforme à la loi. Ensuite, dans le courriel litigieux, B._ a émis une opinion qu’il n’avait peut-être pas à partager avec la Préfecture, mais qui ne constitue pas un acte de pouvoir susceptible d’être pénalement puni. Quant au prétendu acharnement lié à la taxe d’épuration, il ne ressort ni du courriel du 24 novembre 2016, ni du courrier du 26 février 2017, et ne peut être déduit du simple surlignage de pièces annexées.
Le 24 août 2020, A._ a indiqué à la Chambre pénale avoir découvert dans le cadre d’une procédure administrative instruite par le Tribunal cantonal des documents qui laissent peu de doute quant à un a priori à son encontre de la part des Conseillers communaux intérimaires. Les déclarations de ces derniers ont sans doute influencé J._.

en droit
1.
1.1. Les parties peuvent attaquer une ordonnance de non-entrée en matière rendue par le ministère public (art. 310 CPP) dans les dix jours devant l’autorité de recours (art. 310 al. 2, 322 al. 2 et 396 al. 1 CPP; cf. art. 20 al. 1 let. b CPP) qui est, dans le canton de Fribourg, la Chambre pénale du Tribunal cantonal (art. 85 al. 1 LJ [Loi sur la justice du 31 mai 2010 ; RSF 130.1] ;  : la Chambre pénale).
1.2. Le recours a été interjeté dans le délai légal et dans les formes prescrites (art. 385 al. 1 CPP) auprès de l’autorité compétente.
1.3. La Chambre pénale statue en procédure écrite (art. 397 al. 1 CPP).
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1.4.
1.4.1.Selon l'art. 382 al. 1 CPP, toute partie qui a un intérêt juridiquement protégé à l'annulation ou à la modification d'une décision a qualité pour recourir contre celle-ci. Il existe un intérêt juridiquement protégé lorsque le recourant est touché directement et immédiatement dans ses droits propres, ce qui n'est pas le cas lorsqu'il est touché par un simple effet réflexe. L'intérêt juridiquement protégé se distingue de l'intérêt digne de protection, qui n'est pas nécessairement un intérêt juridique, mais peut être un intérêt de fait. Un simple intérêt de fait ne suffit pas à conférer la qualité pour recourir. Le recourant doit ainsi établir que la décision attaquée viole une règle de droit qui a pour but de protéger ses intérêts et qu'il peut en conséquence en déduire un droit subjectif. La violation d'un intérêt relevant d'un autre sujet de droit est insuffisante pour créer la qualité pour recourir (ATF 145 IV 161 consid. 3.1 et les arrêts cités). Une partie qui n'est pas concrètement lésée par la décision ne possède donc pas la qualité pour recourir et son recours est irrecevable (ATF 144 IV 81 consid. 2.3.1).
1.4.2.En ce qui concerne l'abus d'autorité, l'art. 312 CP protège tant l'intérêt de l'Etat à pouvoir compter sur des fonctionnaires fiables faisant un usage raisonné du pouvoir de puissance publique qui leur a été conféré que celui des citoyens à ne pas être exposés à un exercice incontrôlé et arbitraire du pouvoir ainsi confié (ATF 127 IV 209 consid. 1b ; arrêts TF 6B_694/2019 du 11 juillet 2019 consid. 2.3.1; 6B_1318/2017 du 9 février 2018 consid. 7.2.3; 6B_761/2016 du 16 mai 2017 consid. 3.4.2). Il appartient toutefois à celui qui entend déduire de la lésion d'un intérêt privé par une infraction à l'art. 312 CP d'alléguer les faits déterminants et d'exposer précisément en quoi consiste l'atteinte affirmée à un droit juridiquement protégé de nature privée, sous peine de se voir dénier la qualité pour recourir au sens de l'art. 382 al. 1 CPP (arrêts TF 6B_694/2019 du 11 juillet 2019 consid. 2.3.1; 6B_1318/2017 du 9 février 2018 consid. 7.3).
En l’occurrence, A._ soutient être directement touché dans ses droits dès lors que, dans ses écrits des 24 novembre 2016 et 26 février 2017, B._ a tenu à son encontre des propos inexacts et que l’intimé lui prêtait même alors un comportement illicite. Savoir si de tels comportements tombent sous le coup de l’art. 312 CP sera examiné ci-après mais dans ce cadre, la qualité pour recourir doit être reconnue à A._.
2.
2.1. Conformément à l'art. 310 al. 1 CPP, le ministère public rend immédiatement une ordonnance de non-entrée en matière s'il ressort de la dénonciation ou du rapport de police que les éléments constitutifs de l'infraction ou les conditions à l'ouverture de l'action pénale ne sont manifestement pas réunis (let. a) ou qu'il y a lieu de renoncer à l'ouverture d'une poursuite pénale lorsque les conditions de l'art. 52 CP sont remplies (let. c).
L'art. 310 al. 1 let. a CPP doit être appliqué conformément à l'adage « in dubio pro duriore ». Cela signifie qu'en principe, un classement ou une non-entrée en matière ne peuvent être prononcés par le ministère public que lorsqu'il apparaît clairement que les faits ne sont pas punissables ou que les conditions à la poursuite pénale ne sont pas remplies. En cas de doute s'agissant de la situation factuelle ou juridique, ce n'est pas à l'autorité d'instruction ou d'accusation mais au juge matériellement compétent qu'il appartient de se prononcer (ATF 143 IV 241 consid. 2.2.1 ; 138 IV 86 consid. 4.1.2 et les références citées).
Une ordonnance de non-entrée en matière peut également être rendue en cas d’absence de soupçon suffisant. L’on peut admettre que les éléments constitutifs de l’infraction ne sont
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manifestement pas réunis lorsque rien n’aurait jamais permis d’éveiller un soupçon ou bien lorsque le soupçon existant au début de la poursuite pénale a été complètement écarté. Ceci est par exemple le cas d’une dénonciation peu crédible lorsqu’aucun indice ne laisse présumer l’existence d’un délit ou lorsque la victime est revenue de manière crédible sur ses déclarations à charge au cours de la procédure d’investigation. Le ministère public ouvre en revanche une instruction lorsqu’il ressort du rapport de police, des dénonciations ou de ses propres constatations des soupçons suffisants laissant présumer qu’une infraction a été commise (art. 309 al. 1 let. a CPP). Les indices factuels de la commission d’une infraction nécessaires à l’ouverture d’une enquête pénale doivent être sérieux et de nature concrète. De simples rumeurs ou présomptions ne sont pas suffisantes. Une enquête ne doit pas être davantage engagée pour pouvoir acquérir un soupçon (arrêt TF 6B_830/2013 du 10 décembre 2013 consid. 1.4; arrêt TC/FR 502 2019 192 du 26 août 2019 consid. 2.1).
2.2. L'art. 312 CP réprime le fait pour un membre d'une autorité ou un fonctionnaire d'abuser des pouvoirs de sa charge dans le dessein de se procurer ou de procurer à un tiers un avantage illicite ou de nuire à autrui.
L'infraction suppose que l'auteur agisse dans l'accomplissement ou sous le couvert de sa tâche officielle et qu'il abuse des pouvoirs inhérents à cette tâche. L’art. 312 CP ne réprime pas tous les actes illicites accomplis lors de l’exercice des fonctions. Seul l’abus de pouvoir est visé, à savoir deux hypothèses : l’acte de disposition de droit public et l’acte de contrainte. Dans le premier cas, l’auteur exerce la puissance publique en accomplissant un acte de disposition de droit public mais abuse de son autorité en utilisant de façon non permise ses pouvoirs officiels en dépassant les limites de ce que ses pouvoirs lui permettent ; dans le second cas, l’auteur accomplit un acte matériel de contrainte dans le cadre de son activité professionnelle, que ce soit par l’usage de la force physique mais également par des pressions psychiques, peu importe que le but poursuivi soit légitime (sur l’ensemble de la question, PC PC, 2ème éd. 2017, art. 312 n. 8 ss ; ég. ATF 127 IV 209).
Du point de vue subjectif, l'infraction suppose un comportement intentionnel, au moins sous la forme du dol éventuel, ainsi qu'un dessein spécial, qui peut se présenter sous deux formes alternatives, soit le dessein de se procurer ou de procurer à un tiers un avantage illicite, soit le dessein de nuire à autrui (arrêts TF 6B_1351/2017 du 18 avril 2018 consid. 4.2; 6B_1012/2017 du 23 mars 2018 consid. 1.1 et les références citées). Il faut admettre que l'auteur nuit à autrui dès qu'il utilise des moyens excessifs, même s'il poursuit un but légitime. Le motif pour lequel l'auteur agit est ainsi sans pertinence sur l'intention, mais a trait à l'examen de la culpabilité (arrêts TF 6B_1012/2017 du 23 mars 2018 consid. 1 et les références citées).
2.3.
En l’espèce, le Ministère public a refusé d’entrer en matière sur les faits dénoncés par A._ pour des motifs concluants.
2.3.1.Tout d’abord, le Ministère public a relevé avec raison ce qui suit (décision querellée p. 2 ch. 4 § 1) : Afin d'examiner l'existence d'un abus de pouvoir, l’autorité pénale prend connaissance du ou des actes de pouvoirs. Dans le cadre de cet examen a posteriori des décisions relevant d'autres autorités, le rôle de l'autorité pénale n'est pas de se prononcer sur leur l'opportunité, en substituant son propre raisonnement à celui des organes compétents. D'une part, en agissant de la sorte, le juge pénal outrepasserait ses compétences et empièterait sur celles de l'auteur de la décision à examiner, dont le pouvoir d'appréciation doit être respecté. D'autre part, la procédure
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pénale n'est pas une voie de droit parallèle qui permet aux administrés de remettre en cause des décisions jugées insatisfaisantes par le biais d'une procédure extraordinaire. Ces décisions peuvent et doivent être attaquées par le biais des voies de droit prévues à cet effet.
2.3.2.Dans sa dénonciation du 18 décembre 2018, A._ reprochait à B._ d’avoir possiblement violé l’art. 312 CP dès lors qu’il avait dans un premier temps donné l’impression de soutenir la position de la famille de A._ et D._ avant de transmettre le dossier à la Préfecture. Il semblait soutenir que cette démarche, par courriel « secret », relèverait de l’abus d’autorité, tout comme la volonté de l’intimé de compliquer et de « boursoufler » le dossier. Le Ministère public, dans sa décision du 21 avril 2020, a refusé de voir dans les faits précités une possible violation de l’art. 312 CP. Dans son recours du 1er mai 2020, A._ ne tente pas de démontrer que l’autorité de première instance se serait alors trompée ; l’abus d’autorité résiderait désormais dans les propos inexacts tenus par B._ dans ses écrits des 24 novembre 2016 et 26 février 2017, propos démontrant la rancune du précité suite au fait que A._ a été exempté de la taxe de raccordement à l’épuration, et sa volonté de nuire puisqu’il sous-entend que le recourant aurait en toute connaissance de cause entrepris les travaux sans autorisation.
2.3.3.Les efforts du recourant de tenter de rendre vraisemblable un abus d’autorité de B._ sont plus laborieux que convaincants.
Un fait est en effet indéniable. Les travaux de l’automne 2016 du « Chemin du K._ » ont été effectués sans autorisation. Preuve en est la décision du Conseil communal du 6 mars 2018 (P n° 14 bordereau recours), qui confirme ce point et demande qu’une mise à l’enquête soit entreprise pour la mise en conformité du chemin.
Un autre point ne peut non plus être contesté. Selon l’art. 165 al. 1 de la loi sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATeC ; RSF 710.1), « l'autorité communale veille au respect de la loi, des règlements, des plans et des conditions du permis. En cas de travaux non conformes, elle en informe le préfet. » En d’autres termes, B._ n’a commis aucun abus d’autorité en saisissant l’autorité préfectorale le 24 novembre 2016. Que cette démarche ait déçu A._, son frère et son père à la suite de la réunion du 15 novembre 2016 est sans pertinence ; sur le vu du prescrit de l’art. 165 al. 1 LATeC, c’est plutôt le fait de ne pas prévenir le Préfet qui aurait été critiquable, la situation concernant la nature des zones étant loin d’être limpide. Il s’ensuit que, comme le relève pertinemment le Ministère public dans sa détermination du 22 mai 2020, le seul acte de puissance public imputable à B._ dans la procédure pénale, soit la saisine de la Préfecture de la Sarine, ne tombe manifestement pas sous le coup de l’art. 312 CP. Cette saisine impliquait par ailleurs le dessaisissement du Conseil communal de C._, où siégeait l’intimé, ce qui n’est guère compatible avec la soi-disant volonté de B._ d’abuser de sa fonction pour nuire au recourant. Cela suffit à clore la contestation.
Quant aux prétendues inexactitudes contenues dans les écrits précités sur lesquelles insiste le recourant, elles ne tombent manifestement pas sous le coup de l’art. 312 CP. Une autorité qui, dans une dénonciation ou dans une détermination qu’elle établit dans le cadre de ses fonctions, soutient une position qui se révèle inexacte, ne commet pas un abus d’autorité. Tout au plus entreraient en considération les infractions contre l’honneur (art. 173 ss CP), mais le recourant n’a pas déposé plainte pénale pour ce motif contre B._. Quoi qu’il en soit, il faut relever, s’agissant des affirmations dont se plaint A._, qu’on ne trouve aucun propos inadmissible dans le courrier du 23 février 2017 ; s’agissant du courriel du 25 novembre 2018, le passage incriminé (« Il faut aussi savoir que A._ et D._ ont suivi les cours à ce sujet
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(aménagement et construction...) organisés par l’ACF cet automne 2016. Je suis dubitatif sur la véracité des explications et du procédé entrepris par les propriétaires pour faire cesser ces travaux »), il relève plus de l’interrogation que de l’accusation et ne tombent pas sous le coup de la loi pénale.
Enfin, on ne perçoit pas en quoi les mentions du fait que A._ avait refusé de payer la taxe de raccordement s’apparenteraient de près ou de loin à un abus d’autorité, dès lors qu’il n’en résulte manifestement pas la volonté de contourner la loi pour imposer le paiement d’une somme indue.
2.4. Il s’ensuit que le recours du 1er mai 2020 doit être rejeté et la décision du 21 avril 2020 confirmée. Le recourant a choisi à tort la voie pénale pour régler son contentieux envers B._.
3.
Les frais de la procédure de recours, arrêtés à CHF 600.- (émolument : CHF 500.- ; débours : CHF 100.-), sont mis à la charge du recourant qui succombe (art. 428 al. 1 CPP).