Decision ID: 37b13815-a4f5-5dfd-8573-d73c53767f14
Year: 1998
Language: it
Court: TI_TRPI
Chamber: TI_TRPI_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: 

in fatto
a.
Il Consiglio comunale di _ ha adottato nel 1990 e 1992 alcune varianti di PR che prevedevano tra l'altro la creazione delle seguenti nuove zone edificabili:
1.
R2 in località in _ - _ _, part. _-_, _ (allegato 1 alla ris.)
2.
R2 lungo la fascia di 25 m a sud del nucleo di _, part. _-_ (all.2)
3.
R2 ad ovest di _, part. _, _ (all. 3).
b.
Considerato il forte carico fonico cui tali zone sono esposte, il Consiglio di Stato ne ha sospeso l'approvazione con risoluzione del 16.2.93, facendo ordine al Comune di provvedere entro un anno dalla data del decreto all'assegnazione dei gradi di sensibilità al rumore giusta l'art. 44 cpv. 2 OIF e all'allestimento di una perizia sulle immissioni foniche nelle zone in argomento. A questo scopo il Municipio ha commissionato una perizia fonica alla _ SA, rassegnata nel febbraio del 1996.
c.
Il 15.4.1996 il Consiglio comunale ha adottato una variante che assegna i gradi di sensibilità al rumore e apporta alcune modifiche alle NAPR.
Nella decisione di approvazione del 9.4.97 il Consiglio di Stato preannuncia l'intenzione di stralciare le controverse zone edificabili dal Piano delle zone e assegna ai proprietari un termine di 60 giorni per presentare le loro osservazioni. Questi vi hanno puntualmente provveduto.
Con la risoluzione in epigrafe del 15.12.1997 il Consiglio di Stato ha effettivamente negato l'approvazione delle zone in esame, ritenuto l'impossibilità di rispettarvi i valori di pianificazione ai sensi dell'art. 24 cpv. 1 LPAmb e 29 OIF.
d.
Il Comune di _ ricorre censurando in primo luogo la violazione della sua autonomia. L'istituzione delle tre zone non è palesemente inopportuna ed anzi "tiene presente in ogni aspetto le esigenze espresse nel Piano Direttore cantonale". Il Comune fa quindi valere importanti motivi economici: la pianificazione è stata il "frutto di un intenso lavoro da parte di tecnici specializzati il cui costo è conseguentemente elevato;" tanto che bisognerà "valutare la richiesta di un adeguato risarcimento." Il Comune non mette in discussione le disposizioni dell'OIF; ritiene tuttavia che nel frattempo la ricerca ha compiuto grandi passi che devono consentire ai privati "di edificare in maniera da rendere la propria abitazione conforme alle direttive contenute nell'OIF. " Se ciò non potesse essere tenuto in considerazione, il Comune chiede la sospensione della decisione così da "permettere l'allestimento e l'esame di una nuova perizia fonica", posto che per le due zone sopra _ (In _ - _ _ e _) vi sono nuovi elementi "che lasciano pensare ad una sostanziale modifica dei risultati ottenuti nella perizia dell'_ SA. " In particolare la collina di grosse dimensioni è stata spostata per far posto all'area di servizio autostradale. Il materiale è stato disposto a mo' di collinetta antirumore che costeggia su ca. 300 m l'autostrada, lato nord-sud. Un'altra collinetta è prevista sul lato sud-nord. E inoltre per la zona Varenza il Municipio intende negoziare con le Strade Nazionali la creazione di una nuova collinetta antirumore.
Il Comune si chiede se il Consiglio di Stato non debba esigere, entro breve termine, un intervento di protezione fonica sulle due tratte. In questo caso sarebbe inutile non approvare, adesso, le zone in questione che semmai andrebbero sospese.
In via principale il Comune chiede che le zone residenziali R2 in località in _ - _ _, R2 lungo la fascia di 25 m a sud del nucleo di _ e R2 ad ovest di _ siano approvate.
In via subordinata chiede che le zone succitate siano tenute in sospeso in attesa di una controperizia che tenga conto della nuova situazione morfologica del terreno circostante l'autostrada e/o dell'esecuzione dei ripari fonici da parte delle strade nazionali.
Con protesta di spese e ripetibili.
e. _
fa rilevare la costruzione dell'area autostradale e lo spostamento del materiale di deposito a fianco dell'autostrada. Prima questo si trovava proprio dirimpetto al suo terreno e, deviando i rumori in alto, influenzava certo sfavorevolmente i rilevamenti peritali. Ora i materiali sono disposti a mo' di collinetta antirumore ed hanno chiaramente "un'influenza notevole sul risultato fonico della perizia", ritenuto che il suo terreno, sul quale si trova già una costruzione, è "situato distante, in alto sulla montagna."
A giudizio della ricorrente dovrebbe bastare inserire delle norme restrittive nel PR, "atte a salvaguardare i valori fonici richiesti."
Spetterebbe peraltro all'ente pubblico intervenire "per eliminare il sovraccarico fonico causato dall'autostrada".
La domanda ricorsuale principale è che la zona R2 in località _ - _ _ venga approvata. In via subordinata, è chiesto che le zone in contestazione vengano tenute in sospeso in attesa di una controperizia che tenga conto della nuova situazione morfologica del terreno circostante l'autostrada e/o dell'esecuzione dei ripari fonici da parte delle strade nazionali. Protestate spese e ripetibili.
f. _
_ per sé e per la CE _ e _ _ chiede che la zona lungo la fascia di 25 m a sud del nucleo di _, f.m.n. _, _, _ e _ (allegato 2) di cui al dispositivo n. 3 della decisione impugnata venga inserita e approvata nel PR di _ come zona edificabile R2.
In via subordinata chiede il rinvio degli atti al Consiglio di Stato per nuovi accertamenti e per nuova decisione. Con protesta di spese e ripetibili.
Ribadendo gli argomenti svolti nelle loro osservazioni, i ricorrenti lamentano la violazione dell'autonomia comunale e la disparità di trattamento. Non si giustifica, affermano, negare l'edificabilità della fascia in contestazione e invece autorizzare la costruzione di una casa di appartamenti nella zona immediatamente sovrastante. Ancor meno si giustifica l'istituzione praticamente ex novo del centro di formazione del _ _ _ in una zona vicina che è altrettanto esposta all'inquinamento fonico della fascia esclusa dall'edificazione.
I ricorrenti fanno poi valere che la discussa fascia altro non è che l'estensione della zona edificabile a quattro particelle. La loro parziale edificabilità "permetterebbe un'armoniosa completazione del nucleo abitativo attuale" così da ulteriormente "soddisfare le esigenze della gente del luogo. L'area edificabile esistente, dopo le recenti nuove edificazioni, è infatti da considerare come esaurita. "
I ricorrenti richiamano inoltre l'attenzione sul fatto che la situazione è stata sensibilmente modificata dopo la perizia fonica (spostamento verso sud del materiale, dapprima depositato in corrispondenza della neo costruita area di servizio e ora risistemato a mo' di muraglia verso la zona in esame) e ciò non può non influire significativamente sul carico fonico, tanto da imporre una nuova perizia, a torto negata dall'autorità di prime cure. Omissione che giustifica da sola l'accoglimento del ricorso.
Sottolineato quindi il fatto che la zona è interamente urbanizzata, i ricorrenti chiedono se anziché un "dezonamento" non sarebbe più utile imporre la costruzione di barriere foniche o misure di isolazione sulle singole nuove costruzioni.
Quanto all'obbligo di allestire il compendio dell'urbanizzazione i ricorrenti chiedono che nell'attesa non si neghi ma semmai si sospenda l'approvazione della zona. In ogni modo il Consiglio di Stato avrebbe dovuto ritornare gli atti al comune per ulteriori accertamenti.
E' infine contestata l'argomentazione governativa secondo cui "la previsione della costruzione di barriere antifoniche ai lati della SN2 sarebbe in urto con l'interesse collettivo." I ripari devono essere fatti entro il 1.4.2002 ossia in tempi non più lunghi di quanto richieda l'adozione della variante di PR. Piuttosto che il "dezonamento" si dovrebbe o imporre "adeguati puntuali accorgimenti edilizi alle nuove costruzioni, rispettivamente puntuali e temporanei vincoli di inedificabilità o ancora sospendere l'approvazione della variante."
g.
Nella risposta 17.3.1998 ai ricorsi il Consiglio di Stato ne chiede il rigetto, con le tasse di giustizia a carico dei ricorrenti. Nega in primo luogo la lesione dell'autonomia comunale, la querelata decisione limitandosi ad applicare puntualmente il diritto federale che non ammette contrastanti disposizioni comunali.
Nel merito il Consiglio di Stato confuta l'asserzione ricorsuale che una sostanziale modifica del terreno sia avvenuta dopo la perizia della _, con effetto determinante sul carico fonico delle zone in discussione. In proposito fa espresso riferimento al parere 2 marzo 1998, dimesso agli atti, dell'Ufficio prevenzione rumori e ne chiede la convocazione all'udienza.
h.
All'udienza del 26 maggio 1998, a _, il dott. _ è stato invitato a rispondere al quesito se applicando un manto stradale fonoassorbente si può abbattere il carico fonico in misura tale da non più superare il valore di pianificazione nella parte edificabile delle zone in contestazione. Il dott. _ si esprimerà in via preventiva se simile provvedimento può essere chiesto quale risanamento delle aree in questione.
Il Dott. _ risponde il 9.6.98, con scritto intitolato "Quesito sulla problematica fonica, Comune di _", intimato alle parti. Ne riferiremo all'occasione nei considerandi di diritto.
i.
Il Municipio di _ prende posizione il 12.8.98 proponendo di attendere i risultati della pavimentazione sperimentale che la Divisione delle costruzioni dovrebbe posare sull'autostrada su richiesta dell'Ufficio prevenzione rumori.
Ribadisce che a causa dei rumori causati sia dall'autostrada sia dalla ferrovia il Comune perde le migliori zone di costruzione. A parer suo l'autorità cantonale dovrebbe interpretare la legge in modo da far passare le zone litigiose "come già delimitate, essendo zone di costruzione per loro natura. Precisa che il Municipio non chiede protezioni foniche eccezionali, bensì "la possibilità di fissare il valore limite d'immissione come per le zone già delimitate e imporre l'obbligo di costruzione in maniera conforme alle direttive contenute nell'OIF a chi intende costruire."
considerato

in diritto
1. competenza - legittimazione ricorsuale
La competenza di questo tribunale è data dall'art. 26 quater lett. D LOG, introdotto con la Legge concernente l'istituzione del Tribunale della pianificazione del territorio, entrata in vigore il 1. ottobre 1992.
A norma dell’art. 38 LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale della pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni dalla notificazione.
L’art. 38 LALPT legittima a ricorrere il Comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b), i proprietari dei fondi la cui situazione è stata modificata dalla decisione del Consiglio di Stato (cpv. 4 lett. c).
In concreto, la legittimazione del Comune è data a norma dell'art. 38 cpv. 4 lett. a LALPT, quella degli altri ricorrenti giusta l'art. 38 cpv. 4 lett. c. Essi sono infatti proprietari di fondi inseriti in zona edificabile dalla variante di PR, variante che la risoluzione impugnata non ha approvato, modificando così la loro situazione.
Il loro interesse a veder confermata la destinazione decisa dal Consiglio comunale è patente. Nessun dubbio che i ricorrenti
si trovino in un rapporto speciale con l’oggetto del litigio e siano toccati più di chiunque altro dalla decisione impugnata. In altri termini, essi hanno un interesse personale rilevante, diretto e attuale all’annullamento o modifica della decisione impugnata, e con essa della loro situazione giuridica o di fatto (DTF 123 II 115 consid. 2a pag. 117, 121 II 176 consid. 2a pag. 177 con riferimenti).
Presentati nei termini di legge, e quindi tempestivi, i ricorsi sono ricevibili in ordine.
2. autonomia comunale – potere cognitivo
Il Comune e alcuni proprietari sostengono che il Consiglio di Stato avrebbe leso l'autonomia comunale non approvando la variante di PR adottata dal legislativo comunale.
L'esame della censura merita una preventiva disanima del concetto di autonomia comunale.
Il comune gode di autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del territorio (art. 1 LE 73, art. 24 LALPT; DTF inedita 21 novembre 1990 in re comune di Brissago). L’autonomia non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b) LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa controllo non solo della legittimità, ossia del rispetto del diritto, ma pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT
: Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti.
Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Il Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l’approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione. Se l’autorità di approvazione esige dal comune, per motivi oggettivi, di porre il PR in consonanza con l’ordinamento giuridico, il comune invocherà invano la lesione della sua autonomia (DTF 1. giugno 1995 in re Comune di Gandria, 116 Ia 226 seg. consid. 2a; Alfred Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, in Rep. 1991, pag. 45 seg., in part. 55).
Quanto al Tribunale della pianificazione del territorio non dispone, contrariamente al Consiglio di Stato, del sindacato d’opportunità (tranne, in applicazione dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una modifica d’ufficio del PR).
Il ricorso è infatti proponibile solo contro la violazione del diritto (in particolare contro l’errata o mancata applicazione di una norma stabilita dalla legge o risultante implicitamente da essa, l’apprezzamento giuridico erroneo di un fatto, l’eccesso o l’abuso di potere, la violazione di una norma essenziale di procedura) e contro l’accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3 LALPT).
Nel caso concreto il Consiglio di Stato ha negato l'approvazione della contestata variante ritenutala in contrasto con precise disposizioni dell'OIF.
Nella misura in cui la violazione del diritto così rilevata è effettivamente data, la censura di lesione dell'autonomia comunale è priva di fondamento. E' quanto verificheremo nei seguenti considerandi.
3. protezione contro il rumore
3.1. Va tenuto presente che in ecologia come in medicina il male va preso alla radice. Prevenire val meglio che guarire. La polluzione (inquinamenti atmosferici, rumore, vibrazioni e radiazioni) dev'essere per prima cosa combattuto alla fonte. Priorità è data alla limitazione delle
emissioni
(art. 11 LPAmb).
Tuttavia, poiché con i relativi provvedimenti l'inquinamento non può spesse volte essere ridotto al disotto della soglia di nocività o molestia, la legge emana una serie di prescrizioni volte a limitare le
immissioni.
Il Consiglio federale stabilirà mediante ordinanza i valori limite delle immissioni per la valutazione degli effetti dannosi o molesti, tenuto conto del loro effetto su categorie di persone particolarmente sensibili, come i bambini, i malati, gli anziani e le donne incinte (art. 13 LPAmb).
Per il rumore e le vibrazioni i valori limite sono stabiliti in modo che, secondo la scienza o l'esperienza, le immissioni inferiori a tali valori non molestino considerevolmente la popolazione (art. 14 LPAmb). Il Consiglio federale vi ha provveduto emanando l'OIF, entrata in vigore il 1.4.1987.
Se gli impianti esistenti non soddisfano le prescrizioni legali, la legge prevede l'obbligo di risanamento (art. 16 LPAmb). Le autorità possono tuttavia concedere facilitazioni se nel singolo caso il risanamento è sproporzionato, nel qual caso le immissioni foniche non devono comunque superare il valore d'allarme (art. 17 LPAmb).
3.2. In caso di
edifici esistenti
, se le misure alla fonte non permettono di ridurre le immissioni foniche a un livello inferiore al valore
d'allarme
i proprietari devono munirli, a norma dell'art. 20 LPAmb, di isolazione acustica (finestre insonorizzate o altre analoghe misure di natura edile).
Per
edifici nuovi
destinati al soggiorno prolungato di persone dev'essere prevista un'appropriata protezione contro il rumore esterno ed interno (art. 21 LPAmb).
Fondamentale è che
in zone esposte al rumore
la costruzione di
nuovi edifici
destinati al soggiorno prolungato di persone è ammessa solo se i valori limite di immissione non sono superati (art. 22 cpv. 1 LPAmb). Se lo sono, i permessi di costruzione possono nondimeno essere concessi, ma solo se i locali sono disposti opportunamente e sono state prese le eventuali misure complementari di protezione acustica ancora necessarie (art. 22 cpv. 2 LPAmb).
L'art.
31 OIF
riprende, precisandola, questa normativa. Il cpv. 1 dispone che quando i valori limite d'immissione sono superati, la costruzione o la modificazione sostanziale di un edificio con locali sensibili al rumore può essere autorizzata solo se detti valori possono essere rispettati, a) grazie alla disposizione dei locali sensibili al rumore sul lato opposto dell'edificio rispetto al rumore stesso; oppure, b) grazie a misure di costruzione o di sistemazione che proteggano l'edificio dai rumori.
Come già l'art. 22 cpv. 2 LPAmb, l'art. 31 cpv. 2 OIF prevede la possibilità di rilasciare l'autorizzazione a costruire quando i provvedimenti di cui al cpv. 1 non permettono di rispettare i valori di immissione; la condizione è che esista un interesse predominante per la costruzione dell'edificio e che l'autorità cantonale vi acconsenta.
In quel caso l'autorità esecutiva inasprisce in misura adeguata le esigenze in materia d'isolamento acustico degli elementi edili esterni (art. 32 cpv. 2 OIF).
In definitiva, per le zone edificabili e per le costruzioni
già esistenti
l'obiettivo della legge è di non superare il carico esistente e comunque di non superare i valori di immissione.
3.3. Per le
nuove zone
interviene in modo determinante il
principio di prevenzione
.
Per la pianificazione di nuove zone il Consiglio federale stabilisce
valori di pianificazione
inferiori ai valori di immissione (art. 23 LPAmb). Dato che per costruire in quelle zone si dovrà poi rispettare il valore più elevato di immissione (art. 22 LPAmb) si crea una riserva prudenziale per il caso in cui la situazione dovesse peggiorare.
Coerente con questo principio, l'art. 24 LPAmb, dal titolo "Requisiti per le zone edificabili", prescrive che "le nuove zone per la costruzione di abitazioni o di altri edifici, destinati al soggiorno prolungato di persone, possono essere previste soltanto nelle regioni in cui le immissioni foniche non superano i valori di pianificazione o nelle quali questi valori possono essere rispettati mediante misure di pianificazione, sistemazione o costruzione.
L'art. 29 OIF ricalca essenzialmente questa disposizione. Il testo è il seguente:
Le nuove zone edificabili destinate ad edifici con locali sensibili al rumore e le nuove zone non edificabili che richiedono una protezione fonica elevata possono essere delimitate solo nelle zone nelle quali le immissioni foniche non superano i valori di pianificazione o nelle quali tali valori possono essere rispettati grazie a misure di pianificazione, sistemazione o costruzione.
4.
I valori limite di esposizione al rumore sono determinati negli allegati 3 e seguenti della legge e, in mancanza, dal sopra citato art. 15 LPAmb (art. 40 LPAmb).
I valori limite sono stabiliti in funzione della fonte inquinante (strada, ferrovia, aeroporti, industria, impianti di tiro) e distinti nelle tre categorie di valori di pianificazione, d'immissione e di allarme, suddivisi a loro volta in valori limite diurni e notturni.
L'art. 43 OIF prevede 4 gradi di sensibilità al rumore. Per ognuno è stabilito il valore di pianificazione, d'immissione e di allarme massimo ammesso. Si va dal grado I. nelle zone che richiedono una protezione fonica elevata, in particolare quelle ricreative; al grado II nelle zone in cui non sono ammesse aziende moleste, segnatamente quelle destinate all'abitazione; al grado III nelle zone dove sono ammesse aziende mediamente moleste, in specie quelle destinate all'abitazione e alle aziende artigianali (zone miste) e agricole e infine al grado IV nelle zone in cui sono ammesse aziende fortemente moleste, segnatamente nelle zone industriali.
5.
Per
nuove zone
si intendono quelle delimitate fuori dalle zone edificabili dopo il 1.1.1985, data di entrata in vigore della LPAmb (così il TF in DTF 123 II 325, ponendo termine alle discussioni cui dava luogo l'art. 49 cpv. 2 OIF nell'indicare quale dies a quo l'entrata in vigore dell'ordinanza; la modifica della LPAmb del 16.6.97 ha poi stralciato il controverso disposto).
In concreto, è pacifico che le zone previste dalla variante in discussione e non approvate dal Consiglio di Stato sono zone nuove ai fini dell'OIF. Il fatto che costituiscano un'estensione di zone esistenti non cambia nulla in proposito, né peraltro ciò è preteso dai ricorrenti.
In tutte è superato il valore di pianificazione, come risulta chiaramente dalla perizia _ SA.
E' bensì vero che taluni ricorrenti, senza contestare la fondatezza del reperto, sostengono che da allora sono intervenuti cambiamenti delle circostanze che pongono in dubbio la sua corrispondenza alla realtà attuale e chiedono pertanto una controperizia. Può però esservi senz'altro rinunciato.
Il parere espresso in proposito dell'Ufficio prevenzione dei rumori il 2 marzo 1998 esclude in modo convincente che la costruzione della nuova area di servizio autostradale, con la possibilità di nuove protezioni foniche, possa proteggere le zone oggetto del ricorso in modo da rispettare i VP stabiliti dall'OIF. Già nella perizia _ era stato precisato come con un riparo fonico di 3 m di altezza nelle immediate vicinanze delle zone esposte non era ottenibile il rispetto dei VP. Secondo il dott. _ "con una collinetta antirumore lungo la corsia sud-nord della A2 si avrà un effetto di riduzione delle immissioni ancora minore, in quanto le zone oggetto del ricorso si trovano su un pendio molto ripido sopra la fonte di rumore che risulta essere difficilmente schermabile. Perciò non vediamo come una controperizia possa dimostrare il contrario."
Non ravvisiamo quanto a noi motivi stringenti per scostarci da questa conclusione.
6.
Rimane da stabilire se con provvedimenti di pianificazione, sistemazione e costruzione è possibile abbattere i valori di esposizione in modo da rispettare i valori di pianificazione (VP). Lo chiede in particolare il ricorrente _.
Il PR è silente in proposito; in realtà è difficile immaginarsi quali potrebbero essere e con quale successo questi provvedimenti.
6.1. Escluso in partenza, tra le misure pianificatorie, il cambiamento di destinazione dei comparti mediante la loro attribuzione ad un'utilizzazione meno sensibile al rumore, compatibile con il grado di sensibilità
III
(ad es. zona mista, artigianale-abitativa). Non è ovviamente quanto vogliono i ricorrenti.
6.2. Altro mezzo classico di natura pianificatoria e sistematoria insieme è l'adozione di un piano particolareggiato in cui i locali sensibili al rumore siano adeguatamente schermati dalle costruzioni. Il risultato può essere raggiunto sia concentrando i locali sensibili sul lato opposto al rumore, sia combinando tra di loro i diversi corpi di fabbrica in modo da formare o una corte interna sulla quale diano tutti i locali abitativi o un sistema a gradoni in cui ogni livello faccia da riparo a quello superiore. Sono naturalmente possibili altre combinazioni di più o meno provata efficacia.
Nulla di tutto ciò è però previsto dal PR. Ora, non basta che i valori di pianificazione siano teoricamente conseguibili attraverso simili misure, occorre per giunta che siano previste e rese obbligatorie dal piano regolatore.
Non è lecito rinviare al permesso di costruzione la dimostrazione che i valori di pianificazione siano rispettati. A quello stadio si metteranno a fuoco solo quei dettagli che non possono essere previsti prima senza trasformare la pianificazione in progettazione. Determinanti sono e rimangono, in ipotesi, i valori di pianificazione, non quelli di immissione (cfr. Anne-Cristine Favre, Restrictions en matière de construction et d'affectation résultant de la législation sur l'environnement - La protection contro le bruit, in URP/DEP 1998/5 pag. 396; cfr. inoltre Markus Neff, Die Auswirkungen der Lärmschutz-Verordnung, pag. 224).
In concreto, a prescindere dall'assenza di ogni disposizione atta a riportare le immissioni nei limiti dei valori di pianificazione, non può non essere osservato
come le misure in questione comporterebbero una tipologia insediativa assai dissimile dalla tradizionale zona R2, fatta di abitazioni mono o bifamililari, ognuna col proprio giardino, all'insegna della privatezza, prevista attualmente dal piano e corrispondente a un altrettanto tradizionale segmento di mercato.
Quanto alla concentrazione dei locali abitativi dalla parte opposta dell'autostrada e della ferrovia significherebbe voltare le spalle al sole e ciò in un comparto che fa proprio dell'insolazione il suo principale motivo di richiamo. E in cui, aggiungiamo, le misure in discorso potrebbero bensì ridurre il rumore a livelli accettabili all'interno dell'abitazione ma non all'esterno, in giardino; il tutto con evidenti limiti all'attrattività della zona.
6.3. Quanto alle misure di costruzione consistono soprattutto nell'erezione di barriere foniche all'esterno dell'edificio. Se anche dovesse esistere la possibilità di crearle, ipotesi tutt'altro che evidente, sta di fatto che il PR non lo prevede e non lo ordina. Questo per i ripari fonici privati.
Quelli a carico del detentore dell'impianto inquinante costituiscono misure di risanamento (art. 13 OIF), che è tutt'altro discorso. Di ciò diremo, chiuso il capitolo delle misure atte a garantire il rispetto dei VP nelle nuove zone.
7.
In questo contesto va ancora menzionato il
declassamento
di cui all'art. 43 cpv. 2 OIF, ai cui sensi parti delle zone d'utilizzazione con grado di sensibilità I o II possono essere declassate di un grado se sono già esposte al rumore.
La richiesta dei ricorrenti di applicare il grado di sensibilità III alle nuove zone edificabili previste dalla variante non può essere accolta.
Vige in proposito il principio basilare, all'insegna della prevenzione, che si devono creare nuove zone edificabili solo laddove il rumore è ancora contenuto. Se si aprono all'edificazione nuovi spazi dove il limite di esposizione è già alle soglie della nocività o comunque della molestia (valori di immissione) non c'è più margine per un successivo peggioramento del carico. Col rischio quindi se i valori di immissione sono in seguito superati (e sono questi i valori da rispettarsi dalle nuove costruzioni una volta creata la zona), di dover ricorrere ai provvedimenti di costruzione o di sistemazione atti a proteggere l'edificio dal rumore (isolazione esterna e/o interna) o alla disposizione dei locali sensibili al rumore sul lato opposto dell'edificio come prevede l'art. 31 cpv. 1 OIF, quando addirittura non si debba far capo, rivelatesi inefficaci tali misure, alle facilitazioni di cui al capoverso 2 dell'art. 31 OIF, se la costruzione dell'edificio riveste un interesse preponderante e l'autorità cantonale vi acconsente. Condizioni ovviamente non troppo difficili da conseguire.
L'art. 24 cpv. 2 OIF consente di prevedere i provvedimenti sopra ricordati (pianificatori, di sistemazione e costruzione) al fine di contenere il rumore nelle nuove zone
entro i limiti dei VP
; non ammette che attraverso un declassamento si possa conseguire lo stesso risultato (rispettare i valori VP, ma di un grado di sensibilità superiore) prescindendo da queste misure.
Il declassamento, per il suo carattere abdicatorio di fronte al rumore, vale solo per le zone di utilizzazione già esistenti e non per le nuove. Non si può cioè creare una nuova zona che non rispetti i valori di pianificazione corrispondenti al grado di sensibilità attribuibili in base all'art. 43 cpv. 1 OIF usando l'espediente del declassamento. Il principio della prevenzione che già ispira l'art. 29 OIF, non consente simili manipolazioni.
8.
Chiudiamo il capitolo con un abbondanziale cenno alla perizia dell'_ SA. Questa è partita dal presupposto che eventuali ripari fonici potessero ridurre i valori di esposizione così da consentire l'abitazione in certe parti degli edifici. Ha quindi stabilito i valori per le facciate principali (fronte autostrada e ferrovia), laterali e posteriori e per i singoli piani. In base all'entità del superamento dei VP ha quindi determinato l'ubicazione possibile sulle quattro facciate dell'edificio di finestre apribili di locali sensibili al rumore (soggiorno, camere, uffici). In tal modo, avverte il perito, è verosimile stabilire delle limitazioni per l'edificabilità della zona da inserire nelle norme di attuazione del PR.
Secondo il dott. _ questo procedimento non è conforme all'OIF. In effetti il perito scivola involontariamente dalle condizioni per creare nuove zone a quelle per costruirvi, se create. Sono, abbiamo visto, due tematiche diverse cui i legislatore ha dato diversa risposta, applicando con un certo rigore il principio della prevenzione alle nuove zone edificabili e prevedendo invece diversi alleggerimenti dove la zona già esiste ed è urbanizzata. L'art. 31 OIF non trova applicazione per le zone nuove.
9.
Veniamo al problema del
risanamento
.
I ricorrenti chiedono che le Strade nazionali, rispettivamente le FFS costruiscano ripari fonici tali da ridurre il carico sonoro entro i valori di pianificazione. Nell'attesa chiedono che le nuove zone edificabili siano già ora approvate, considerato che tali provvedimenti consentiranno il rispetto di questi valori. In via subordinata chiedono la sospensione del giudizio fino a ripristino dei valori legali.
Le richieste non possono trovare udienza.
Ricordiamo che il risanamento di impianti fissi esistenti è previsto dall'art. 13 OIF che tuttavia ne esclude l'obbligo al cpv. 4 lett. a) se i valori limite d'immissione sono superati solo in zone di costruzione non ancora urbanizzate (cpv. 4 lett. a).
Ora è ben chiaro che se i valori di immissione (non di pianificazione) possono essere superati nella parte non urbanizzata di una zona edificabile senza far scattare l'obbligo di risanamento, a maggior ragione tale obbligo non è dato se il loro superamento avviene in zone non ancora rese edificabili, ovvero in zone edificabili nuove.
Il risanamento presuppone l'immissione fonica in misura dannosa o molesta (superiore quindi ai limiti d'immissione), in zone edificabili già esistenti e urbanizzate, provocata da un impianto fisso (strada, ferrovia, ecc.), cui spetta al detentore porre rimedio. Ma questo suo intervento non può essere chiesto per consentire l'apertura di una nuova zona edificabile che non rispetti i valori di pianificazione e potrebbe superare col tempo, senza queste misure preventive, quelli di immissione.
Le misure di risanamento sono previste per rimediare a situazioni degradate già esistenti (in zone
edificabili
dove sono superati i valori
d'immissione
), non per consentire l'apertura all'edificazione di zone già eccessivamente inquinate. Non sono una misura di prevenzione ma di intervento correttivo.
Il risanamento non è dovuto se i valori di immissione non sono superati, tanto meno se ad essere superati sono solo quelli di pianificazione.
10.
Superfluo, ciò premesso, osservare come l'ordinanza abbia fissato per il risanamento un termine massimo di 15 anni dal 1.4.1987 (art. 17 OIF). Fino alla scadenza del 1.4.2002 non può essere chiesta l'esecuzione e la situazione del carico fonico va misurata senza questa correzione.
La sospensione del ricorso fino a quel momento non può essere accordata.
Sarebbe incompatibile col dovere di pianificare sancito dall'art. 2 LPT.
Se il risanamento sarà effettivamente esigibile e verrà eseguito con la sperata riduzione dei valori di pianificazione si avrà una modifica sostanziale delle circostanze che consentirà di modificare il PR se saranno adempiute tutte le premesse, in forza dell'art. 21 LPT e 41 LALPT. Con ricupero di parte dei costi pianificatori ecc. sopportati dal comune.
Oggi l'OIF non lo consente.
11.
Non vi sono peraltro motivi sufficienti per sospendere il giudizio, come chiede in particolare il comune, in attesa che venga effettuato l'esperimento di
manto stradale fonoassorbente
di cui è menzione nel verbale dell'udienza e nello scritto 9.6.1998 del dott. _ dell'Ufficio Prevenzione del Rumore.
Esatto il suo appunto che non esistono le premesse giuridiche per richiedere un intervento di risanamento. Abbiamo esposto sopra i motivi a proposito dell'art. 13 cpv. 4 OIF.
Sotto il profilo tecnico, osserva l'esperto, un manto "fonoassorbente" sull'autostrada potrebbe comportare, unitamente alla riduzione della velocità a 100 km/h, un abbattimento dell'emissione sonora attorno ai 5 dB(A).
Il condizionale è d'obbligo, in quanto i dati di riduzione delle emissioni foniche di queste pavimentazioni "sono per il momento ancora contraddittori".
L'Ufficio Prevenzione del Rumore ha chiesto alla Divisione delle costruzioni di effettuare una pavimentazione sperimentale sull'autostrada, "per determinarne l'efficacia, la durata nel tempo dell'effetto di mitigazione del rumore e per studiarne il comportamento e la resistenza rispetto alle condizioni meteorologiche e di sicurezza invernali (formazione del ghiaccio, sale, ecc.)." Il dott. _ rileva tuttavia che, quand'anche si potesse tecnicamente ridurre l'emissione attorno ai 5 dB(A), "il rumore di fondo residuo, soprattutto nel periodo estivo, rimarrebbe comunque molto elevato" e verrebbe in ogni caso "percepito come molto molesto". Di conseguenza, conclude l'esperto, "a prescindere dalle disposizioni dell'OIF, un azzonamento di queste zone significherebbe pianificare nel tempo conflitti con la qualità dell'abitare."
12.
In via del tutto abbondanziale ci si può chiedere col comune se il principio della prevenzione applicato con questo rigore in una situazione di esteso degrado fonico come quello affliggente la Valle Leventina sia davvero commisurato alla realtà. Non è escluso e sembra anzi verosimile che in tratte come quella in esame i ripari non siano dovuti a norma di legge, posto che nelle attuali zone edificabili non v'è, per ora, superamento dei valori di immissione (o in misura così ridotta da rendere sproporzionato il rimedio). Non si può quindi contare sull'effetto, comunque poco verosimile, che i ripari potrebbero avere sull'allargamento di quelle zone, ossia sulle nuove zone in discorso, le quali, abbiamo visto, non vi possono, esse, pretendere.
Il rumore dell'autostrada e della ferrovia impedisce al comune di destinare all'edificazione l'area più favorevole, perché meglio soleggiata, del suo vasto territorio. Il sacrificio è certo grande. E lo è per i proprietari che difficilmente potranno esserne indennizzati. Infatti la zona è esclusa per
non
essere
idonea
, a causa del carico fonico, all'edificazione, premessa questa inderogabile per la delimitazione di una zona edificabile a norma dell'
art. 15 LPT
. E niente idoneità niente indennità di espropriazione materiale.
A simili circostanze fa riferimento l'interrogativo che si pone Anne-Cristine Favre in "Restrictions en matière de construction et d'affectation résultant de la législation sur l'environnement - La protecion contro le bruit", UWR 1998/5, a conclusione del suo articolo a pagina 404.
Preso atto che l'inidoneità è data per rapporto ad una soglia (valori di pianificazione) inferiore a quella definita come determinante per stabilire il limite della nocività o molestia (valori di immissione) l'autrice si chiede se, visto che non v'è rischio diretto di pregiudizio della salute, che la comunità non ha alcun dovere di indennizzo e che il detentore dell'impianto non è in grado di risanare (tale è il caso degli aerodromi nazionale), non sia sproporzionato impedire ogni delimitazione di nuove zone edificabili quando i valori di pianificazione non possono essere rispettati.
L'interrogativo non può trovare risposta in sede giudiziaria. La disposizione di legge è chiara e non ammette deroghe. Qui non c'è posto per la ponderazione degli interessi, come vorrebbero i ricorrenti. Il legislatore vi ha già provveduto privilegiando i motivi di prevenzione sopra illustrati; in prima linea le esigenze della salute e della qualità della vita.
13.
Per tutti questi motivi la censura di lesione dell'autonomia comunale risulta priva di fondamento e va respinta assieme alle altre sopra giudicate e alle altre marginali che, chiaramente prive di rilevanza, non hanno formato oggetto di disanima.
La risoluzione impugnata merita piena conferma. Di conseguenza non v'è spazio per il rinvio degli atti al Consiglio di Stato per nuovi accertamenti e per nuova decisione come chiede il ricorrente _.
Quanto alla disparità di trattamento da questi invocata non può essere ammessa. Le situazioni messe a raffronto non sono in
realtà comparabili. Che in altre zone, anche finitime, ma queste edificabili, possano verificarsi carichi fonici superiori a quelli registrati nelle zone nuove escluse dall'edificazione non costituisce per ciò stesso disparità di trattamento se nel primo caso è possibile costruire e nel secondo no. Il principio della parità di trattamento trova un'applicazione assai mitigata nella pianificazione del territorio. E' violato se la differenza di trattamento di situazioni simili o il trattamento uguale di situazioni diverse è destituita di ogni sensata giustificazione, è frutto d'arbitrio. Nulla sostanzia simile ipotesi, in concreto. I terreni dei ricorrenti si trovano nelle nuove zone previste dalla variante di PR, queste zone non rispettano i valori di pianificazione e dunque il Consiglio di Stato non può omologarle. Nelle zone edificabili basta per contro non superare i valori di immissione (più elevati) per poter costruire. Se pure questi sono superati abbiamo visto che sono possibili facilitazioni. Non è questa la sede per verificare se le licenze concesse rispettano questi presupposti.
14.
In applicazione dell'art. 28 LPamm applicabile per il rimando dell'art. 38 LALPT, la parte soccombente è chiamata a pagare le spese di giudizio.
Ne è qui esente il Comune, intervenuto non a difesa di interessi suoi patrimoniali ma nell'espletamento delle sue funzioni istituzionali.
In concreto, visto la particolarità e difficoltà della materia, si prescinde dal prelevare tasse dai privati ricorrenti.