Decision ID: a9a41b09-3f99-551d-a55b-f3b11263420e
Year: 2005
Language: de
Court: SG_VG
Chamber: SG_VG_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

hat das Verwaltungsgericht festgestellt:
A./ Die I. GmbH, A., ist Eigentümerin der Grundstücke Nrn. 1239 und 1600 an der
Schartenstrasse in Rebstein.
Gemäss Zonenplan der Politischen Gemeinde Rebstein vom 5. Dezember 1978 liegt
die Parzelle Nr. 1239 - wie die östlich und nördlich angrenzenden Grundstücke - in der
vollständig überbauten Gewerbe-Industrie-Zone (GI). Diese wird ab der
Schartenstrasse über die ringförmig angelegte Gewerbestrasse erschlossen. Das
Grundstück ist mit dem Gebäude Assek.-Nr. 41 überbaut. Es weist zwei Geschosse auf
und wird als Restaurant und Tanzclub genutzt. Bergseits tritt nur das Erdgeschoss in
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Erscheinung. Talseits - von der Gewerbestrasse aus - ist auch das Untergeschoss
sichtbar.
Das Grundstück Nr. 1600 liegt unmittelbar westlich des Gebäudes Assek.-Nr. 41
zwischen Gewerbe- und Schartenstrasse. Es ist der Wohn-Gewerbe-Zone für
dreigeschossige Bauten (WG3) zugeteilt, wie das gesamte Gebiet westlich der
Schartenstrasse und südlich der Gewerbe-Industrie-Zone. Das Grundstück ist mit
einem scheunenähnlichen Gebäude (Assek.-Nr. 42) überbaut, das als
Veloreparaturwerkstatt genutzt wird. Die nächstgelegenen Wohnbauten befinden sich
alle in der WG3, auf den Grundstücken Nrn. 800, 802, 805 und 1281.
B./ Am 1. April 2003 teilte die I. GmbH dem Gemeinderat Rebstein mit, sie
beabsichtige, die Grundstücke Nrn. 1239 und 1600 zu veräussern. Um die Erweiterung
des Parkplatzes zu ermöglichen, würden vorgängig ab dem südlich angrenzenden
Grundstück Nr. 1240 277 m2 Land abgetrennt und den beiden Grundstücken
zugeschlagen. Die Erwerber der Grundstücke hätten vor, das Gebäude Assek.-Nr. 41
dem albanischen Kulturverein für Freizeitzwecke und Kulturveranstaltungen zur
Verfügung zu stellen. Dieser Verein sei seit rund zehn Jahren im rund 70 m entfernten
Gebäude Assek.-Nr. 45 eingemietet.
Am 22. Mai/4. September 2003 stellte die I. GmbH beim Gemeinderat Rebstein das
Gesuch, die Nutzungsänderung sei zu bewilligen. Während der Auflagefrist gingen 14
Einsprachen ein. Am 5. November 2003 hiess der Gemeinderat Rebstein die
Einsprachen im wesentlichen gut und lehnte es ab, die Umnutzung zu bewilligen.
Gegen den Entscheid des Gemeinderats Rebstein vom 5. November 2003 erhoben die
I. GmbH und die künftigen Eigentümer der Grundstücke am 21. November 2003
Rekurs beim Baudepartement. Sie stellen den Antrag, die Nutzung des Gebäudes
Assek.-Nr. 41 zur Religions- und Kultusausübung im Sinn der mohammedanischen
Glaubensausrichtung sei zu bewilligen. Nachdem das Baudepartement am 6. Februar
2004 einen Augenschein durchgeführt hatte, fanden Einigungsverhandlungen statt. Am
16. Juni 2004 widerrief der Gemeinderat Rebstein die angefochtene Verfügung vom 5.
November 2003. In der Folge wurden sowohl das Baugesuch als auch der Rekurs
abgeschrieben.
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C./ Am 8. Juli/19. August 2004 reichten die I. GmbH und die künftigen Eigentümer der
Grundstücke erneut ein Gesuch ein, die Umnutzung des Gebäudes Assek.-Nr. 41 sei
zu bewilligen. Es lag vom 30. August bis 12. September 2004 öffentlich auf. Innert der
Auflagefrist gingen beim Gemeinderat Rebstein 12 Einsprachen ein.
Nachdem das Amt für Feuerschutz des Kantons St. Gallen die brandschutztechnische
Bewilligung für die Umnutzung des Gebäudes am 29. September 2004 erteilt hatte,
hiess der Gemeinderat Rebstein die Einsprachen am 20. Oktober 2004 im wesentlichen
gut und verweigerte die Bewilligung für die Umnutzung. Der Entscheid wurde damit
begründet, die geplante Nutzung sei nicht zonenkonform. Sodann seien zu wenig
Parkplätze vorhanden. Das Baugesuch weise 31 Parkplätze aus, während 66
Parkplätze erforderlich seien. Deshalb müsste damit gerechnet werden, dass die
Strassen mit parkierten Fahrzeugen verstopft wären, was auch die Zufahrt für
Rettungsfahrzeuge beeinträchtigen würde.
D./ Gegen den Entscheid des Gemeinderates Rebstein vom 20. Oktober 2004 erhoben
die I. GmbH und die künftigen Eigentümer der Grundstücke Rekurs beim
Baudepartement. Sie stellten das Rechtsbegehren, es sei die Nutzung des Gebäudes
zur Religions- und Kultusausübung im Sinn der mohammedanischen
Glaubensausrichtung gemäss Baueingabe vom 19. August 2004 zu bewilligen. Zur
Begründung wurde im wesentlichen geltend gemacht, das Vorhaben sei zonenkonform
und der von der Vorinstanz ermittelte Parkplatzbedarf von 66 Abstellplätzen sei
unhaltbar.
Das Baudepartement hiess den Rekurs am 30. Dezember 2004 im Sinn der
Erwägungen gut (Ziff. 1a). Der Entscheid des Gemeinderates Rebstein vom 20. Oktober
2004 wurde aufgehoben, und die Streitsache wurde zur Erteilung der
Umnutzungsbewilligung im Sinn der Erwägungen an die Vorinstanz zurückgewiesen
(Ziff. 1b). Der I. GmbH wurde der geleistete Kostenvorschuss von Fr. 1'000.--
zurückerstattet (Ziff. 1c). Sodann wurde bei der Politischen Gemeinde Rebstein eine
Entscheidgebühr von Fr. 2'500.-- erhoben (Ziff. 2). Des weiteren wurde dem Begehren
der Rekurrenten um Ersatz der ausseramtlichen Kosten entsprochen. Die Politische
Gemeinde Rebstein wurde verpflichtet, diese mit insgesamt Fr. 2'500.-- ausseramtlich
zu entschädigen (Ziff. 3). Die Rekursinstanz gelangte zum Ergebnis, die Umnutzung des
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Gebäudes Assek.-Nr. 41 zu einem Gebetsraum mit Cafeteria sei zonenkonform.
Sodann seien die Grundstücke Nrn. 1239 und 1600 hinreichend erschlossen. Des
weiteren könnten selbst allenfalls fehlende Autoabstellplätze nicht zu einer
Verweigerung der Umnutzungsbewilligung führen.
E./ Am 17. Januar 2005 erhob die Politische Gemeinde Rebstein gegen den Entscheid
des Baudepartements vom 30. Dezember 2004 Beschwerde beim Verwaltungsgericht.
Innert erstreckter Frist stellte sie am 1. Februar 2005 folgende Rechtsbegehren: Der
Entscheid des Baudepartements vom 30. Dezember 2004 sei aufzuheben und das
Baugesuch sei abzuweisen (Ziff. 1); eventualiter sei die maximale Besucherzahl auf 50
Personen festzulegen und die Angelegenheit zur Neubeurteilung an die Vorinstanz
zurückzuweisen (Ziff. 2); subeventualiter sei die zu schaffende Anzahl Parkplätze auf
mindestens 66 Stück zu erhöhen (Ziff. 3). Die Beschwerde wird damit begründet, das
Vorhaben sei nach Betriebsart und Dimension mit dem Zonenzweck nicht vereinbar.
Selbst wenn von einer Zonenkonformität ausgegangen werden müsste, sei die
Voraussetzung einer hinreichenden Erschliessung sodann offensichtlich nicht erfüllt.
Für den Fall, dass auch die Erschliessung als hinreichend beurteilt werden sollte, sei
die Anzahl der zu schaffenden Parkplätze auf mindestens 66 zu erhöhen.
Das Baudepartement, die I. GmbH und die künftigen Eigentümer der Grundstücke
beantragten, die Beschwerde sei abzuweisen.

Darüber wird in Erwägung gezogen:
1./ Die Sachurteilsvoraussetzungen sind von Amtes wegen zu prüfen:
a) Das Verwaltungsgericht ist zum Entscheid sachlich zuständig (Art. 59bis Abs. 1 des
Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt VRP). Ferner
entsprechen die Beschwerdeeingabe vom 17. Januar 2005 und ihre Ergänzung vom 1.
Februar 2005 zeitlich, formal und inhaltlich den gesetzlichen Anforderungen (Art. 64
Abs. 1 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP).
b) Nach Art. 64 Abs. 1 VRP in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP ist das Gemeinwesen
zur Beschwerde befugt, wenn es durch einen Entscheid in gleicher Weise betroffen ist
wie ein Privater (vgl. Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen,
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St. Gallen 2003, Rz. 443 mit Hinweisen). Dies trifft zu, soweit die Beschwerdeführerin
geltend macht, die Vorinstanz habe die Kosten für das Rekursverfahren von Fr. 2'500.--
zu Unrecht erhoben (Ziff. 2 des angefochtenen Entscheids).
c) Nach Art. 64 Abs. 1 VRP in Verbindung mit Art. 45 Abs. 2 VRP steht der zuständigen
Behörde einer öffentlich-rechtlichen Körperschaft oder einer selbständigen öffentlich-
rechtlichen Anstalt das Beschwerderecht zur Wahrung öffentlicher Interessen zu. Nach
der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts ist die Politische Gemeinde zur
Beschwerde legitimiert, wenn sie durch Setzung eigener Verwaltungsakte lokale
öffentliche Interessen zu wahren hat, so auch in Bausachen (vgl. Cavelti/Vögeli, a.a.O.,
Rz. 450 ff. mit Hinweisen; F. Rüdisüli, Die Legitimation der öffentlich-rechtlichen
Körperschaften im Beschwerdeverfahren, in: 20 Jahre Verwaltungsgericht des Kantons
St. Gallen, Nr. 12 der Schriftenreihe "Der Kanton St. Gallen heute und morgen", St.
Gallen 1986, S. 42 mit Hinweis auf VerwGE vom 3. März 1983 i.S. Pol. Gde. St. Gallen).
Diese Voraussetzung ist vorliegend erfüllt, soweit die Politische Gemeinde Rebstein
geltend macht, die Umnutzungsbewilligung könne nicht erteilt werden.
d) Auf die Beschwerde ist einzutreten.
2./ Zu prüfen ist, ob das Vorhaben zonenkonform ist.
a) Nach Art. 22 Abs. 2 lit. a des Bundesgesetzes über die Raumplanung (SR 700,
abgekürzt RPG) setzt die Erteilung einer Baubewilligung voraus, dass die Bauten und
Anlagen dem Zweck der Nutzungszone entsprechen. Das Bauwerk muss
zonenkonform sein. Zonenkonformität im Sinn des Bundesrechts setzt einen
funktionalen Zusammenhang zwischen Bauvorhaben und Zonenzweck voraus (vgl. B.
Heer, St. Gallisches Bau- und Planungsrecht, Bern 2003, Rz. 360 mit Hinweis auf GVP
2000 Nr. 17 und GVP 1999 Nr. 91; P. Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes
Umweltschutzrecht, 4. Aufl., Bern 2002, S. 191 mit Hinweisen).
Das RPG enthält lediglich Rahmenvorschriften. Die Zonenkonformität ergibt sich für
jede Zone aus dem Nutzungsplan und den zugehörigen Nutzungsvorschriften (vgl.
Hänni, a.a.O., S. 191 mit Hinweisen und GVP 2000 Nr. 17). Nutzungspläne ordnen die
zulässige Nutzung des Bodens, sie geben an, was höchstens erlaubt ist. Alles Mindere
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beziehen sie dabei grundsätzlich mit ein (vgl. Heer, a.a.O., Rz. 361 mit Hinweis auf GVP
1999 Nr. 91; EJPD/BRP, Erläuterungen zum Bundesgesetz über die Raumplanung,
Bern 1981, N 3 zu Art. 14 RPG). Sind in einer Zone mehrere Nutzungsarten zulässig, ist
jeder Grundeigentümer frei, zwischen ihnen zu wählen (vgl. Heer, a.a.O., Rz. 361; E.
Zimmerlin, Baugesetz des Kantons Aargau, 2. Aufl., Aarau 1985, N 5b, S. 348 mit
Hinweisen).
b) Nach Art. 13 Abs. 1 des Baugesetzes (sGS 731.1, abgekürzt BauG) sind Gewerbe-
Industrie-Zonen für Gewerbe- und Industriebetriebe bestimmt, die zwar nur mässig
stören, aber wegen der Grösse oder der Betriebsart nicht der Wohn-Gewerbe-Zone
zuzuordnen sind. Die in der Gewerbe-Industrie-Zone erlaubten Betriebe unterscheiden
sich somit von den in der Wohn-Gewerbe-Zone zugelassenen Betrieben durch die
Grösse und die Betriebsart. Neben Gewerbebetrieben finden in der Gewerbe-Industrie-
Zone auch eigentliche Industriebetriebe Platz. Bei der abstrakten Prüfung der
Kategorien kann u.a. abgestellt werden auf die Art der Produkte oder Dienstleistungen,
die Zahl der Beschäftigten, die eingesetzten Produktionsmittel, die baulichen und
betrieblichen Bedürfnisse und die Anforderungen an die Infrastruktur (vgl. Heer, a.a.O.,
Rz. 375 mit Hinweis).
aa) Art. 43 der Lärmschutz-Verordnung (SR 814.41) definiert Empfindlichkeitsstufen mit
den Begriffen "nicht störend", "mässig störend" und "stark störend". Soweit
Bestimmungen des kantonalen Baurechts an diese Begriffe anknüpfen, kommt ihnen -
soweit sie den Lärmschutz erfassen wollen - keine selbständige Bedeutung zu (vgl.
Haller/Karlen, Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, 3. Aufl., Zürich 1999, Rz. 550;
Hänni, a.a.O., S. 160). Selbständige Bedeutung können sie jedoch insofern
beanspruchen, als sie ortsplanerisch motiviert sind. Aus städtebaulich-ästhetischen
Gründen ist es zulässig, in der Wohnzone nur Gewerbe zuzulassen, die dem täglichen
Bedarf der Bewohner dienen und die Bewilligung für einen "störenden"
Autooccasionsbetrieb zu verweigern. Auch Betriebe mit grossem Verkehrsaufkommen
verursachen Störungen, die nicht vom Umweltschutzrecht des Bundes erfasst werden
(Gefährdung von Fussgängern, Parkplatzprobleme). Sie dürfen daher ebenfalls
aufgrund kantonaler und kommunaler Normen über störende Betriebe in bestimmte
Zonen verwiesen werden (vgl. Haller/Karlen, a.a.O., Rz. 551 und Hänni, a.a.O., S. 160 f.
jeweils mit zahlreichen Hinweisen; vgl. auch GVP 2000 Nr. 17).
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bb) Unter den Begriff des "Betriebs" fällt die Zusammenfassung personeller und
sachlicher Mittel zu einem wirtschaftlichen Zweck (vgl. Zimmerlin, a.a.O., N 10 zu §§
130-133 und Heer, a.a.O., Rz. 376). Die Beschwerdeführerin stellt nicht in Abrede, dass
in einer Gewerbe-Industrie-Zone auch Nutzungen mit ideellem Zweck zonenkonform
sein können, soweit sie die Voraussetzungen hinsichtlich funktionalem Zusammenhang
und abstraktem Immissionsmass einhalten (vgl. Heer, a.a.O., Rz. 376 mit Hinweis auf
GVP 1999 Nr. 91). Dementsprechend hält sie fest, sie habe gegen die seit dem Jahr
1996 bestehende Nutzung der benachbarten Liegenschaft Schartenstrasse 24 durch
den albanisch-islamischen Verein in Form eines Gebets- und Aufenthaltsraums mit
Cafeteria für 10 bis 30 Personen je Tag nie Einwände erhoben. Sie stellt sich indessen
auf den Standpunkt, die Vorinstanz habe die Erwägungen, die ihrem Entscheid vom 6.
Dezember 1999 betreffend Zonenkonformität einer Moschee mit Cafeteria in der
Gewerbe-Industrie-Zone zugrunde liegen (vgl. GVP 1999 Nr. 91), zu Unrecht auf den
hier in Frage stehenden Sachverhalt übertragen. Ein eigentliches religiöses und
kulturelles Zentrum der geplanten Grössenordnung für einen geschlossenen
Besucherkreis sei in einer Gewerbe-Industrie-Zone nicht mehr zonenkonform, zumal
der positive funktionale Zusammenhang zwischen Bauvorhaben und Zonenzweck
fehle.
cc) Die Beschwerdeführerin macht in dieser Hinsicht vorab geltend, die Vorinstanz
habe den Sachverhalt unrichtig festgestellt, was die Kapazität des umgenutzten
Gebäudes anbetreffe. Bei der Beurteilung des Projekts gehe sie von höchstens 50
Besuchern je Tag bzw. höchstens 200 Besuchern während des Fastenmonats
Ramadan und an hohen Feiertagen aus. Diese Zahlen, von denen im Baugesuch die
Rede sei, seien falsch. Beantragt werde eine Bewilligung für einen Gebetsraum und
eine Cafeteria, die zusammen ohne weiteres 300 Personen Platz bieten würden. Von
dieser Zahl sei auszugehen, zumal das Baugesuch keine mengenmässige
Beschränkung von Personen vorsehe.
Das Baugesuch ist das an die zuständige Behörde gerichtete Begehren, das in den
Bauvorlagen umschriebene Projekt aufgrund der einschlägigen öffentlichrechtlichen
Vorschriften zu untersuchen und nach Massgabe des Prüfungsergebnisses die
Bewilligung zur Bauausführung zu erteilen (vgl. Chr. Mäder, Das
Baubewilligungsverfahren, Diss. Zürich 1991, Rz. 240; vgl. auch Zimmerlin, a.a.O., N 1,
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S. 369). Nach Art. 80 Abs. 2 BauG muss das Baugesuch die für die baupolizeiliche
Beurteilung notwendigen Unterlagen, wie Situationsplan, Grundriss, Ansichten,
Schnitte und Kanalisationspläne, enthalten. Diese Aufzählung ist nicht abschliessend.
Wichtig können beispielsweise Angaben über die Nutzungsart, die Zahl der
Beschäftigten, die Art der Produkte oder Dienstleistungen und die Oeffnungszeiten
sein. Sodann hat der Entscheid über das Baugesuch nach einer Gesamtbeurteilung
des Bauvorhabens aufgrund des Baugesuchs, der dazugehörigen Unterlagen, der
Einsprachen und Vernehmlassungen als Gesamtentscheid zu ergehen (vgl. Heer,
a.a.O., Rz. 883, 885, 852 und 969 und Zimmerlin, a.a.O., N 1a, S. 372 f.). Die
Baubewilligung ist nach Art. 87 Abs. 1 BauG zu erteilen, wenn keine im öffentlichen
Recht begründeten Hindernisse entgegenstehen. Wie jeder Verwaltungsakt kann sie
mit Nebenbestimmungen versehen werden, sofern sich diese aus dem Sinn des
Rechtssatzes ergeben, auf den sich die Bewilligung stützt, und ein hinreichender
Sachzusammenhang zwischen dieser sowie den Nebenbestimmungen besteht (vgl.
Zimmerlin, a.a.O., N 5a, S. 378). Des weiteren gilt der Grundsatz, wonach Verwaltung
und Gesuchsteller zu redlichem, vertrauenswürdigem, rücksichtsvollem Verhalten
verpflichtet sind. Verpönt ist somit rechtsmissbräuchliches oder widersprüchliches
Gebaren (Vgl. Mäder, a.a.O., Rz. 340 mit Hinweisen).
Das Baugesuch vom 8. Juli/19. August 2004 ist mit folgenden Rahmenbedingungen
gestellt worden: 1. Nutzung des Gebäudes als Gebetsraum und Aufenthaltsraum mit
Cafeteria. 2. Nutzung für eine Besucherzahl von bis zu 200 Personen, wobei sich die
Besucherzahl während der normalen Nutzung auf bis zu 50 Personen beläuft und an
Feiertagen oder während des Ramadans auf bis zu 200 Personen ansteigt. 3. Die
Oeffnungszeiten richten sich nach den Schliessungszeiten gemäss
Gastwirtschaftsgesetz (05.00-24.00 Uhr). Aufgrund dieser klaren Angaben durfte die
Vorinstanz ohne weiteres davon ausgehen, das Gebäude Assek.-Nr. 41 werde nach
der Umnutzung normalerweise von höchstens 50 und bei ausser-ordentlichen Anlässen
von höchstens 200 Personen je Tag genutzt. Der Vorwurf, die Vorinstanz habe den
Sachverhalt diesbezüglich unrichtig festgestellt, erweist sich deshalb als unbegründet.
An dieser Beurteilung vermag nichts zu ändern, dass der Gebetsraum im Erdgeschoss
nach den Plänen bis zu 200 Personen und der Aufenthaltsraum mit Cafeteria im
Untergeschoss bis zu 100 Personen Platz bietet und dass das Amt für Feuerschutz bei
der Bewilligungserteilung von 300 Besuchern ausgegangen ist.
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dd) Des weiteren erweist sich die vorgesehene Nutzung des Gebäudes Assek.-Nr. 41
als Gebetsraum mit Cafeteria als zonenkonform. Der Sachverhalt, wie er sich aus dem
Baugesuch vom 8. Juli/19. August 2004 ergibt, ist mit demjenigen, der dem Entscheid
der Vorinstanz vom 6. Dezember 1999 (vgl. GVP 1999 Nr. 91) zugrunde liegt, insofern
rechtlich vergleichbar, als dort die Frage zur Diskussion stand, ob eine Moschee mit
Cafeteria in der Gewerbe-Industrie-Zone zonenkonform sei. Somit steht die gleiche Art
der Nutzung zur Diskussion. Sodann ist die ordentliche Nutzung in beiden Fällen auf
einen geschlossenen Personenkreis von rund 50 Personen je Tag ausgerichtet,
weshalb - Feiertage und Ramadan ausgenommen - das ganze Jahr über mit
bescheidenen Besucherfrequenzen zu rechnen ist. Die Zahl der Besucher je Tag ist
denn auch nur unwesentlich höher als diejenige, welche heute im Nebengebäude, an
der Schartenstrasse 24, anzutreffen ist, wo sich die Nutzung aus Sicht der
Beschwerdeführerin als zonenkonform erweist (10 bis 30 Personen je Tag). Des
weiteren ist auch während des Fastenmonats Ramadan und an Feiertagen gemäss den
vor-stehenden Ausführungen von höchstens 200 Personen je Tag auszugehen. Hinzu
kommt, dass die Zahl der Besucher nicht täglich, sondern nur ausnahmsweise auf 200
ansteigen kann und dass selbst dann nicht davon auszugehen ist, es seien dauernd
bzw. den ganzen Tag über bis zu 200 Personen anwesend. Auch die nach dem
Baugesuch intensivste Nutzung des Gebäudes Assek.-Nr. 41 erreicht somit kein
Ausmass, das mit einer Gewerbe-Industrie-Zone nicht in Einklang steht. Die
Beschwerdeführerin erachtet es denn auch als zonenkonform, dass früher, als das
Gelände noch zur Produktion von Gütern benutzt worden ist, dort ungefähr 250
Personen beschäftigt waren. An dieser Beurteilung ändert nichts, dass die nicht
öffentlich zugängliche Cafeteria jeweils länger geöffnet sein soll, als diejenige die
Gegenstand des Entscheides der Vorinstanz vom 6. Dezember 1999 ist. Abgesehen
davon, dass sich heute im Gebäude Assek.-Nr. 41 auch ein Restaurant befindet, soll
sie gemäss Baugesuch von 05.00 Uhr bis 24.00 Uhr betrieben werden, was den
gesetzlichen Oeffnungszeiten entspricht (vgl. Art. 16 Abs. 1 des
Gastwirtschaftsgesetzes, sGS 553.1, abgekürzt GWG). Schliesslich stellt die Tatsache,
dass im vorliegenden Fall eine Fläche von 540 m2 umgenutzt werden soll - dem
Entscheid der Vorinstanz vom 6. Dezember 1999 lag eine solche von 250 m2 zu
Grunde - keinen Grund dar, die Baubewilligung am geplanten Standort mangels
Zonenkonformität der Nutzungsart zu verweigern. Die Vorinstanz hat sich somit zu
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Recht auf ihr eigenes Präjudiz aus dem Jahr 1999 gestützt, das sich im übrigen als
rechtmässig erweist.
3./ Unbestritten ist, dass eine Zweckänderung zur Diskussion steht, die einen
grösseren motorisierten Verkehr zur Folge hat. Die Beschwerdeführerin stellt nicht in
Abrede, dass die Gesuchsunterlagen insgesamt 40 Parkfelder ausweisen, 31
Parkfelder sowie 9 Parkfelder, welche erstere zum Teil blockieren. Sie hält indessen
unter Berufung auf Normen der Vereinigung Schweizerischer Strassenfachleute (VSS-
Normen) dafür, das Parkplatzangebot sei im Hinblick auf die geplante Umnutzung des
Gebäudes Assek.-Nr. 41 ungenügend bzw. es seien 66 Parkplätze erforderlich. Sodann
fehle es an Parkfeldern für Behinderte.
a) Bei Neuerstellung, Zweckänderung oder Erweiterung von Bauten und Anlagen kann
der Bauherr nach Art. 72 Abs. 1 BauG verpflichtet werden, auf privatem Grund
Abstellflächen für Motorfahrzeuge der Benützer oder Besucher zu schaffen, soweit die
örtlichen Verhältnisse es zulassen und die Kosten zumutbar sind. Es handelt sich somit
um eine "Kann-Vorschrift". Wenn die politische Gemeinde keine Verpflichtung
vorgesehen hat (in der Regel im Baureglement oder in einem separaten
Parkplatzreglement), sind keine Parkplätze zu erstellen (vgl. Heer, a.a.O., Rz. 710).
Sodann kann die Pflicht zur Erstellung von Abstellplätzen für Motorfahrzeuge von
vornherein nur dann entstehen, wenn mit der Zweckänderung ein Mehrverkehr
verbunden ist. Sie bezieht sich demnach nur auf den durch die Zweckänderung
auftretenden Mehrverkehr (vgl. GVP 1985 Nr. 81). Dem Verwaltungsgericht ist die
Ermessenskontrolle im Beschwerdeverfahren verwehrt. Es hat sich darauf zu
beschränken, über die Einhaltung des Ermessensspielraums zu wachen und schreitet
nur ein, wenn die Vorinstanz das ihr zustehende Ermessen überschritten oder
missbraucht hat (vgl. Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 740 mit Hinweisen).
Nach Art. 55 Abs. 2 BauG wird bei Bauten und Anlagen mit Publikumsverkehr für
Motorfahrzeuge von Behinderten eine angemessene Zahl von Abstellplätzen mit den
notwendigen Umsteigeflächen und mit rollstuhlgängigem Zugang zum Gebäude
erstellt. Die Anforderungen gelten nach Art. 55 Abs. 3 BauG bei wesentlichen
Umbauten und Erweiterungen indessen nur für die umgebauten oder erweiterten Teile
(vgl. auch Heer, a.a.O., Rz. 604). Sodann steht diese Pflicht unter dem Vorbehalt, dass
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die örtlichen Verhältnisse es zulassen, die Kosten zumutbar sind und dass die
Erstellung nicht verboten ist (Art. 72 Abs. 1 und Art. 72bis BauG; vgl. ABl 1994/2265).
Bei den VSS-Normen handelt es sich nicht um Rechtssätze, sondern um Richtlinien,
die allerdings ein anerkanntes Hilfsmittel bei der Frage bilden, ob eine Anlage den
Anforderungen der Verkehrssicherheit genügt. Ihre Anwendung im Einzelfall muss
indessen dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit standhalten, weshalb sie einem
Entscheid nicht ungeachtet der konkreten Verhältnisse zugrunde gelegt werden dürfen
(vgl. VerwGE vom 18. Mai/2. Dezember 2004 i.S. M.E. mit Hinweis auf GVP 1990 Nr.
99, ZBl 80/1979, S. 223 f. und BGE 94 I 141 mit Hinweisen).
b) Die Beilage zur VSS-Norm SN 640 290 empfiehlt unter Ziff. 3 (S. 4) für
Unterhaltungsstätten in ländlichen Regionen ein Parkfeld für fünf Sitzplätze. Für
Kultusanlagen ist gemäss Ziff. 4c (S. 6) ein Parkfeld für 5 bis 10 Sitzplätze vorzusehen.
Die Vorinstanz hat auf der Basis dieser Richtwerte festgestellt, das Baugesuch weise
genügend Parkfelder aus (40 Parkfelder für höchstens 200 Besucher).
aa) Die Beschwerdeführerin wirft der Vorinstanz vorab vor, sie habe den Sachverhalt
bezüglich des Einzugsgebiets des geplanten Zentrums unvollständig abgeklärt. Weil
Besucher aus einem weiten regionalen Umfeld zu erwarten seien, seien mehr
Parkfelder erforderlich, nämlich ein Parkfeld für drei Besucher bzw. 66 Parkfelder. Sie
beruft sich in diesem Zusammenhang auf die Beilage zur VSS-Norm 640 290 Ziff. 4c
(S. 7), wo unter dem Titel "Neuere Untersuchung" festgehalten wird, der Bedarf an
Parkfeldern bei Kirchen hange stark von der Art der Veranstaltung ab. Bei üblichen
Gottesdiensten liege das erhobene Angebot im Kanton Waadt je nach Anteil des Pw-
Verkehrs bei einem Parkfeld pro 5 bis 15 Sitzplätzen. Bei Hochzeiten und
Beerdigungen liege der Bedarf zwischen 40 und 200 Parkfeldern. Diese Parkfelder
müssten aber nicht in unmittelbarer Nähe der Kirche liegen. Sodann verweist die
Beschwerdeführerin auf die Beilage zur VSS-Norm 640 290 Ziff. 2 (S. 3), wonach unter
dem Titel "Gastbetriebe" festgestellt wird, die Anzahl der Parkfelder hänge vor allem
davon ab, ob die Kundschaft vorwiegend (eher ländliche Gebiete) oder nur selten (eher
städtische Gebiete) mit dem Auto komme. Wenn der Anteil der Kundschaft, der mit
dem Auto anreise, über 70 Prozent betrage, sei ein Parkfeld für drei Sitzplätze
erforderlich.
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In diesem Zusammenhang ergibt sich vorab, dass nicht der Parkplatzbedarf eines
öffentlich zugänglichen Gastwirtschaftsbetriebs zur Diskussion steht. Sodann ist es
nach den VSS-Normen nicht notwendig, dass Parkfelder zur Abdeckung kirchlicher
Grossanlässe wie Hochzeiten und Beerdigungen in unmittelbarer Nähe des
Besammlungsortes liegen müssen. Des weiteren gehen Vorinstanz wie
Beschwerdeführerin davon aus, dass die Besucher des Gebetsraums mit Cafeteria
zum grössten Teil nicht in Gehdistanz wohnen, sondern dass sie aus der ganzen
Region anreisen und deshalb ein Motorfahrzeug benützen. Entgegen der Auffassung
der Beschwerdeführerin ist indessen nicht entscheidend, wie gross das Einzugsgebiet
ist. Zu beachten ist weiter, dass ein Besucheraufkommen hinsichtlich Gebetsraum und
Cafeteria, das über höchstens 50 Personen je Tag hinausgeht, nur während des
Fastenmonats Ramadan, d.h. während vier Wochen je Jahr, und zusätzlich an einigen
wenigen Feiertagen zu erwarten ist. Sodann ist auch bei diesen Grossanlässen mit
höchstens 200 Personen je Tag zu rechnen. Der Vorinstanz kann deshalb nicht
vorgeworfen werden, sie habe willkürlich gehandelt, weil sie davon ausgeht, für fünf
Besucher genüge ein Parkfeld. Sie hält sich dabei an die Beilage zur VSS-Norm SN 640
290. Es wäre im Gegenteil unverhältnismässig und rechtlich nicht vertretbar, von den
Beschwerdegegnern zu verlangen, dass sie für den durch die Umnutzung ent-
stehenden Mehrverkehr zusätzliche Parkfelder bereitstellen.
bb) Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin ändert an dieser Beurteilung
nichts, dass neun der geplanten Parkfelder andere Parkfelder blockieren. Die
Beschwerdeführerin weist zwar zu Recht darauf hin, dass die VSS-Norm 640 291 (S. 3)
vorsieht, dass ein Parkfeld eine angrenzende Verkehrsfläche von einer bestimmten
Grösse aufweist. Dementsprechend sind die blockierenden Parkfelder nach Ansicht der
Vorinstanz auch nicht vorbehaltlos anrechenbar. Entscheidend ist indessen, dass 31
Parkfelder für die ordentliche Nutzung des Gebäudes mehr als genügen und die neun
zusätzlichen Parkfelder nur bei besonderen Anlässen benötigt werden, wenn
ausnahmsweise mit einem hohen Besucheraufkommen zu rechnen ist. Zu
berücksichtigen ist in diesem Zusammenhang, dass sich die Beschwerdegegner mit
einer Auflage zur Baubewilligung einverstanden erklären, wonach sie bei
Grossanlässen für eine Parkplatzbewirtschaftung zu sorgen haben. Sodann ist es
aufgrund der vorgesehenen Zahl von Parkfeldern auch möglich, ein Parkfeld für ein
Motorfahrzeug von Behinderten bereitzustellen.
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4./ Die Beschwerdeführerin macht weiter geltend, die Vorinstanz gehe zu Unrecht
davon aus, die strassenmässige Erschliessung der Grundstücke Nrn. 1239 und 1600
sei für die geplante Nutzung hinreichend. Sie habe den Sachverhalt diesbezüglich
unrichtig festgestellt.
a) Bauten und Anlagen dürfen nur auf erschlossenem Land errichtet oder geändert
werden (Art. 22 Abs. 2 lit. b RPG in Verbindung mit Art. 49 Abs. 1 BauG). Nach Art. 49
Abs. 2 lit. a BauG ist Land erschlossen, wenn es über hinreichende Zu- und
Wegfahrten verfügt. Nach der Rechtsprechung hat das Erfordernis der hinreichenden
Zufahrt planerische sowie feuer-, gesundheits- und verkehrspolizeiliche Zwecke. Von
dieser Zwecksetzung ausgehend wird eine Zufahrt dann als hinreichend betrachtet,
wenn sie tatsächlich so beschaffen ist, dass sie bautechnisch und verkehrsmässig der
bestehenden oder der geplanten Ueberbauung genügt, den zu erwartenden
Fahrzeugen und Fussgängern sicheren Weg bietet und von den öffentlichen Diensten,
namentlich Feuerwehr, Sanität, Kehrichtabfuhr und Schneeräumung, ungehindert
benützt werden kann und rechtlich gesichert ist (vgl. Heer, a.a.O., Rz. 513 mit
Hinweisen).
b) Die Beschwerdeführerin macht geltend, die Zufahrt von Rettungsfahrzeugen sei
durch den zu erwartenden Besucherverkehr nicht mehr gewährleistet. Es sei
offensichtlich, dass weder die Schartenstrasse noch die Gewerbestrasse einem
Besucheransturm von 300 Personen mit ent-sprechendem Verkehrsaufkommen
gewachsen seien. Erschwerend komme hinzu, dass lediglich 40 Parkfelder - wovon
neun umstrittene - zur Verfügung gestellt würden und im betroffenen Gebiet keine
öffentlichen Parkplätze vorhanden seien. Die Fahrzeuge würden demzufolge auf den
schmalen Erschliessungs- und Quartierstrassen abgestellt.
Unbestritten geblieben sind die Feststellungen der Vorinstanz anlässlich des
Augenscheins vom 6. Februar 2004 hinsichtlich der strassenmässigen Erschliessung
des Gebäudes Assek.-Nr. 41. Nach dem Augenscheinprotokoll weist die
Schartenstrasse, eine Gemeindestrasse zweiter Klasse, ab ihrer Einmündung in die Alte
Landstrasse bis zum Gewerbe-Industrie-Gebiet eine Länge von rund 200 m auf und
verläuft gerade. Sodann ist sie übersichtlich und als Zweispurstrecke ausgebaut,
weshalb das Kreuzen von zwei Personenwagen auf der ganzen Länge möglich ist. Des
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weiteren weist die Schartenstrasse im Bereich des Gewerbe-Industrie-Gebiets entlang
der Ostseite ein Trottoir auf. Der Ausbaustandard der Schartenstrasse stellt die
Erschliessung des Gewerbe-Industrie-Gebiets somit auch dann sicher, wenn das
Gebäude Assek.-Nr. 41 entsprechend den Vorgaben des Baugesuchs vom 8. Juli/19.
August 2004 für ideelle Zwecke umgenutzt worden ist. Die Befürchtung der
Beschwerdeführerin, die Scharten- und die Gewerbestrasse könnten nach
Inbetriebnahme des Gebetsraums und der Cafeteria jeweils derart zugeparkt werden,
dass ein Durchkommen für Rettungsfahrzeuge nicht mehr möglich sei, ist deshalb
unbegründet. Sie rechtfertigt es jedenfalls nicht, die Baubewilligung für die Umnutzung
wegen mangelhafter strassenmässiger Erschliessung zu verweigern. Für den Fall, dass
es wider Erwarten auf den umliegenden Strassen dennoch zu chaotischen
Verkehrssituationen kommen sollte, wäre diesen sodann mit verkehrspolizeilichen
Massnahmen zu begegnen. An dieser Beurteilung ändert nichts, dass die
Beschwerdeführerin geltend macht, der Kommandant der Feuerwehr Rebstein-
Marbach könne als Zeuge bestätigen, dass eine Uebung auf dem zur Diskussion
stehenden Gelände wegen abgestellter Fahrzeuge nicht habe durchgeführt werden
können. Abgesehen davon, dass das Gebäude Assek.-Nr. 41 nach den unbestritten
gebliebenen Feststellungen der Vorinstanz heute im Untergeschoss als öffentlich
zugängliches Restaurant (Oeffnungszeiten: Mi, Do, So: 20.00 bis 23.00 Uhr; Fr, Sa:
20.00 bis 03.00) und im Erdgeschoss als Tanzclub bzw. Tanzschule genutzt wird, hat
das Amt für Feuerschutz am 2. Juli 2004 nach Prüfung der Planunterlagen festgestellt,
dass die Rettungs- und Fluchtwege sichergestellt sind. Auf die beantragte
Zeugeneinvernahme kann deshalb verzichtet werden.
5./ Die Beschwerdeführerin rügt sodann, die Vorinstanz hätte auf die Erhebung der
amtlichen Kosten des Rekursverfahrens im Betrag von Fr. 2'500.-- verzichten müssen.
Sie habe sich weder trölerisch noch in anderer Weise ungehörig verhalten. Es treffe
insbesondere nicht zu, dass sie die Baubewilligung entgegen dem vorangegangenen
Rekursverfahren und der dort erfolgten Rechtsbelehrung mit unveränderter
Begründung verweigert habe.
a) Nach Art. 95 Abs. 1 VRP sind die amtlichen Kosten nach Obsiegen und Unterliegen
aufzuerlegen.Art. 95 Abs. 2 VRP bestimmt, dass die Kosten, die ein Beteiligter durch
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Trölerei oder anderes ungehöriges Verhalten oder durch Verletzung wesentlicher
Verfahrensvorschriften veranlasst, zu seinen Lasten gehen. Was unter
einem anderen ungehörigen Verhalten zu verstehen ist, ist nach Ermessen aufgrund der
Umstände des Einzelfalls zu bestimmen (vgl. Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 780). Art. 95
Abs. 2 VRP entspricht dem Gebot der Verfahrensgerechtigkeit. Unter diesem
Gesichtspunkt ginge es nicht an, dass für Kosten, die ein Beteiligter in treuwidriger
Weise verursacht hat, andere Beteiligte aufkommen müssen (vgl. R. Hirt, Die Regelung
der Kosten nach st. gallischem Verwaltungsrechtspflegegesetz, Diss. St. Gallen 2004,
S. 88). Gestützt auf diese Bestimmung hat das Verwaltungsgericht die Kosten bei
einem Gemeinwesen erhoben, das eine rechtswidrige Praxis entwickelt und jeweils
Bewilligungen erteilt hatte, die mit einem schwerwiegenden formellen Mangel behaftet
waren (vgl. VerwGE vom 21. August 2001 i.S. Chr. F. T.). Sodann erhebt das
Verwaltungsgericht gestützt auf Art. 95 Abs. 2 VRP im Bereich des
Beschaffungswesens die amtlichen Kosten eines Beschwerdeverfahrens beim
Gemeinwesen, wenn dieses unter offensichtlicher Missachtung der geltenden
Vorschriften vor der Eröffnung des Zuschlags einen Vertrag mit einem Anbieter
abschliesst (vgl. VerwGE vom 19. März 2002 i.S. J.M. GmbH mit Hinweisen).
Nach Art. 95 Abs. 3 VRP werden vom Gemeinwesen, wenn es nicht überwiegend
finanzielle Interessen verfolgt, in der Regel keine amtlichen Kosten erhoben.
Abgesehen von Fällen, in denen überwiegend finanzielle Interessen verfolgt werden,
können dem Gemeinwesen praxisgemäss amtliche Kosten auferlegt werden, wenn
dieses zum Verfahren durch einen groben Verfahrensmangel oder durch eine offenbare
Rechtsverletzung Anlass gegeben hat (vgl. Hirt, a.a.O., S. 110 mit Hinweisen).
Die Vorinstanz weicht gemäss eigenen Angaben in ständiger Praxis vom in Art. 95 Abs.
3 VRP verankerten Grundsatz ab und erhebt die amtlichen Kosten beim Gemeinwesen,
wenn es schwere Verfahrensfehler begangen oder absichtlich oder wiederholt
materielles Recht falsch angewendet hat. Abgesehen davon, dass es Aufgabe der
Aufsichtsbehörde ist, letzteres zu unterbinden (vgl. VerwGE vom 25. Januar 2005 i.S.
Pol. Gde. J.), ist es in solchen Fällen, unabhängig vom Ausgang des Verfahrens,
grundsätzlich vertretbar, die amtlichen Kosten dem Gemeinwesen nicht nur
aufzuerlegen, sondern sie auch zu erheben. Als Rechtsgrundlage für die Kostenauflage
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kommt allerdings ausschliesslich Art. 95 Abs. 2 VRP in Frage, während Art. 95 Abs. 3
VRP nur den Bezug der Kosten regelt.
b) Die Vorinstanz wirft dem Gemeinderat Rebstein vor, er habe materielles Recht am
20. Oktober 2004 bewusst falsch angewendet, um die Umnutzung des Gebäudes
Assek.-Nr. 41 verweigern zu können. Sie begründet dies damit, der
Beschwerdeführerin sei bereits im Rahmen des ersten Rekursverfahrens dargelegt
worden, dass die geplante Umnutzung nicht zonenwidrig sei und dass auch das Fehlen
von Parkplätzen keinen ausreichenden Grund darstellen würde, die Baubewilligung zu
verweigern. In Kenntnis dieser rechtlichen Beurteilung des Baudepartements habe die
Beschwerdeführerin das neue Baugesuch wiederum mit derselben Begründung
abgelehnt.
Aktenkundig ist, dass der verfahrensleitende Mitarbeiter der Vorinstanz dem
Rechtsvertreter der Rekurrenten und dem Gemeinderat Rebstein am 10. Februar 2004
u.a. mitgeteilt hat, "wie am Augenschein von mir dargelegt, ergibt die Beurteilung der
Rekurse, dass die geplante Nutzung in der Gewerbe-Industriezone eindeutig
zonenkonform ist. Dabei handelt es sich nicht nur um meine persönliche Meinung,
sondern um jene der Rechtsabteilung des Baudepartementes und des
Departementsvorstehers. Ich lade deshalb den Gemeinderat Rebstein höflich ein, bis
zum oben genannten Termin den Einspracheentscheid vom 5. November 2003 zu
widerrufen". Der Beschwerdeführerin kann indessen kein treuwidriges Verhalten
vorgeworfen werden, weil sie aufgrund dieser Meinungsäusserung auf ihrem
Rechtsstandpunkt beharrt hat, zumal die Vorgaben des Baugesuchs, das am 8. Juli/19.
August 2004 eingereicht worden ist, in Bezug auf die Besucherzahlen und die
Oeffnungszeiten der Cafeteria von denjenigen abweichen, die dem ersten Verfahren
zugrunde lagen. Hinzu kommt, dass die Behauptung der Vorinstanz, sie habe die
Beschwerdeführerin im Rahmen des ersten Rekursverfahrens eingehend darüber
aufgeklärt, dass die Baubewilligung aufgrund des materiellen Rechts nicht verweigert
werden dürfe, aufgrund der Akten nicht nachvollzogen werden kann. Die Vorinstanz
vermag deshalb den Nachweis nicht zu erbringen, die Beschwerdeführerin habe mit
ihrem Entscheid vom 20. Oktober 2004 materielles Recht absichtlich falsch
angewendet. Es ergibt sich somit, dass die Vorinstanz die amtlichen Kosten des am 5.
November 2004 eingeleiteten Rekursverfahrens gestützt auf Art. 95 Abs. 3 VRP nicht
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mit der Begründung erheben durfte, es sei durch treuwidriges Verhalten der
Beschwerdeführerin verursacht worden.
6./ Zusammenfassend ergibt sich, dass die Beschwerde teilweise gutzuheissen ist. Ziff.
2 des angefochtenen Entscheids vom 30. Dezember 2004 wird insoweit aufgehoben,
als die Beschwerdeführerin die ihr auferlegte Entscheidgebühr von Fr. 2'500.-- nicht zu
bezahlen hat. Soweit die Beschwerde die von den Beschwerdegegnern geplante
Umnutzung des Gebäudes Assek.-Nr. 41 betrifft, erweist sie sich indessen als
unbegründet. Offen bleiben kann bei dieser Sachlage, wie der Entscheid des
Gemeinderats Rebstein vom 20. Oktober 2004 unter dem Gesichtspunkt der Glaubens-
und Gewissensfreiheit (Art. 15 der Bundesverfassung, SR 101), auf die sich die
Beschwerdegegner berufen, zu beurteilen wäre.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens obsiegt die Beschwerdeführerin zu einem
Sechstel. Entsprechend sind die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens zu fünf
Sechsteln der Beschwerdeführerin aufzuerlegen und dem Staat zu einem Sechstel (Art.
95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr von Fr. 3'000.-- ist angemessen (Ziff. 382 des
Gerichtskostentarifs, sGS 941.12). Demzufolge sind der Beschwerdeführerin Fr.
2'500.-- aufzuerlegen und dem Staat Fr. 500.--. Auf die Erhebung der Kosten wird
verzichtet (Art. 95 Abs. 3 VRP).
Die unterliegende Beschwerdeführerin hat keinen Anspruch auf Ersatz ausseramtlicher
Kosten (vgl. Hirt, a.a.O., S. 176).
Die Beschwerdegegner haben für das Beschwerdeverfahren Anspruch auf eine
ausseramtliche Entschädigung (Art. 98 Abs. 1 und Art. 98bis VRP). Ihr Rechtsvertreter
hat keine Kostennote eingereicht. Folglich ist die Entschädigung ermessensweise
festzusetzen. Das Gericht erachtet eine Entscheidgebühr von Fr. 3'000.-- (inkl.
Barauslagen, zuzüglich MWSt) für das Beschwerdeverfahren für angemessen (Art. 22
Abs. 1 lit. c der Honorarordnung für Rechtsanwälte uns Rechtsagenten, sGS 963.75).