Decision ID: 1c9d5396-a02f-5ec0-b769-c0a234205033
Year: 2012
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Sachverhalt:
A.
Der Bundesrat verlängerte am 28. Oktober 1998 die bereits bisher befris-
tete Betriebsbewilligung der BKW FMB Energie AG (Betreiberin) vom
14. Dezember 1992 für das Kernkraftwerk (KKW) Mühleberg neu bis zum
31. Dezember 2012. Die Betreiberin reichte am 25. Januar 2005 beim
Bundesrat ein Gesuch um Aufhebung dieser Befristung ein, auf welches
dieser am 10. Juni 2005 mangels Zuständigkeit nicht eintrat und es dem
Eidgenössischen Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kom-
munikation (UVEK) zur weiteren Behandlung überwies. Am 13. Juni 2006
wies das UVEK das Hauptbegehren der Betreiberin um Feststellung,
dass sie mit Inkrafttreten des Kernenergiegesetzes vom 21. März 2003
(KEG, SR 732.1) über eine unbefristete Betriebsbewilligung für das KKW
Mühleberg verfüge, ab. Auf das Eventualbegehren um Aufhebung der Be-
fristung ohne Durchführung eines Verfahrens nach KEG trat es nicht ein.
B.
Die BKW FMB Energie AG erhob gegen diese Verfügung am 13. Juli
2006 Beschwerde mit den inhaltlich gleichen Rechtsbegehren wie schon
vor dem UVEK. Das Bundesverwaltungsgericht wies mit Urteil A-
2089/2006 vom 8. März 2007 (BVGE 2008/8) den Hauptantrag der Be-
treiberin ebenfalls ab. Hingegen wurde das Eventualbegehren insofern
gutgeheissen, als die Sache an das UVEK zurückgewiesen wurde mit der
Anweisung, das Gesuch der Betreiberin um Aufhebung der Befristung
nach den Regeln der Wiedererwägung bzw. des Widerrufs zu behandeln.
Das Bundesverwaltungsgericht führte dazu aus, die Betriebsbewilligung
betreffe ein Dauerrechtsverhältnis und stelle eine formell rechtskräftige
Verfügung dar. Die Betreiberin bringe einerseits vor, mit Inkrafttreten des
KEG habe die Befristung, da sie lediglich politisch motiviert sei, jegliche
Grundlage verloren. Andererseits würden gemäss ihr auch das Fehlen
von sicherheitsrelevanten Fragen, der Umstand, dass das KKW Mühle-
berg in der Schweiz das einzige KKW sei, welches noch über eine Befris-
tung verfüge, das Bedürfnis nach Rechtssicherheit, da die Stromprodukti-
on des KKW Mühleberg für die Gewährung der Stromversorgung der
Nordwestschweiz von eminenter Bedeutung sei und der Verstoss gegen
das Verhältnismässigkeitsprinzip für die Aufhebung der Befristung spre-
chen. Alle diese Vorbringen hätte das UVEK als Vorinstanz im Rahmen
eines Wiedererwägungs- bzw. Widerrufsverfahrens prüfen müssen.
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C.
Gegen dieses Urteil erhob das UVEK am 26. April 2007 Beschwerde
beim Bundesgericht; im Wesentlichen mit dem Begehren, es sei im be-
treffenden Fall ein Verfahren nach Art. 61 KEG bzw. ein förmliches Bewil-
ligungsverfahren (nach Art. 65 KEG) durchzuführen. Das Bundesgericht
wies die Beschwerde mit Urteil 2C_170/2007 vom 21. Januar 2008 ab
und bestätigte den Standpunkt des Bundesverwaltungsgerichts, dass die
BKW FMB Energie AG Anspruch auf Prüfung ihres Gesuchs nach den
Regeln über die Wiedererwägung oder die Anpassung von Verfügungen
habe. Das UVEK werde die Argumente der Betreiberin für die Aufhebung
der Befristung ihrer Betriebsbewilligung zu prüfen und im Einzelnen über
den Ablauf des Verfahrens zu befinden haben.
D.
In der Folge nahm das UVEK das entsprechende Gesuch der BKW FMB
Energie AG an die Hand, publizierte es in den amtlichen Publikationsor-
ganen der betroffenen Kantone und Gemeinden sowie im Bundesblatt
und legte die Gesuchsunterlagen vom 13. Juni bis zum 14. Juli 2008 öf-
fentlich auf. Letztere umfassten das Gesuch vom 25. Januar 2005, eine
ergänzende Eingabe der Betreiberin vom 2. November 2005 und die be-
fristeten Betriebsbewilligungen für das KKW Mühleberg vom 14. Dezem-
ber 1992 sowie vom 28. Oktober 1998. Beim zuständigen Bundesamt für
Energie (BFE) gingen während der Auflagefrist rund 1'900 Einsprachen
ein, darunter mit Datum vom 14. Juli 2008 diejenige von Ursula Balmer-
Schafroth und zahlreichen Mitbeteiligten, alle vertreten durch Fürsprecher
Rainer Weibel. Diese verlangten – wie die meisten Einsprechenden –, auf
das Gesuch vom 25. Januar 2005 sei nicht einzutreten, eventualiter sei
es abzuweisen, wobei zur Begründung in erster Linie sicherheitstechni-
sche Aspekte vorgebracht wurden.
E.
Ursula Balmer-Schafroth und die mitbeteiligten Einsprechenden hatten
bereits mit Eingabe vom 16. Juni 2008 um Einsicht in verschiedene Ak-
tenstücke, darunter Sicherheitsunterlagen (vgl. dazu hinten Sachverhalt
Bst. L), ersucht. Das UVEK hiess mit Verfügung vom 10. November 2008
das Gesuch teilweise gut und wies es im Übrigen ab. Gegen diese Zwi-
schenverfügung erhoben die genannten Einsprechenden am 12. Dezem-
ber 2008 Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht und beantragten
Einsicht in alle verlangten Unterlagen, da diese für den Entscheid über
das Gesuch um Aufhebung der Befristung von Bedeutung seien und das
UVEK sich zu Unrecht auf Geheimhaltungsgründe berufe.
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Mit Urteil A-7975/2008 vom 22. Juni 2009 trat das Bundesverwaltungsge-
richt auf die Beschwerde nicht ein, weil der erforderliche nicht wieder gut-
zumachende Nachteil fehlte. Im Wesentlichen führte das Bundesverwal-
tungsgericht dazu aus (dortige E. 2.3.2), wenn nicht abschliessend ge-
klärt sei, ob und inwiefern die Sicherheit betreffende Akten für den Ent-
scheid über die Aufhebung der Befristung überhaupt rechtserheblich und
damit geeignet seien, Grundlage für den Endentscheid zu bilden, so ma-
che es keinen Sinn, bereits zum jetzigen Zeitpunkt über die Herausgabe
von Akten zu befinden, bezüglich denen sich Probleme der Geheimhal-
tung oder der Sicherung bzw. des Sabotageschutzes stellten. Zumindest
aber spreche dies dagegen, im vorliegenden Fall eine Ausnahme von der
Praxis zu machen, wonach eine Beschränkung der Akteneinsicht erst im
Rahmen der Anfechtung des Endentscheids gerügt werden könne.
F.
Im Verfahren vor dem UVEK reichte das Eidgenössische Nuklearsicher-
heitsinspektorat (ENSI) – nach vorherigem Ersuchen des BFE um Prü-
fung der technischen Argumente der Einsprechenden – am 10. Februar
2009 seine Stellungnahme ENSI 11/1245 (Stellungnahme zu den im Zu-
sammenhang mit der Sicherheit stehenden Einsprachen zum Gesuch der
BKW FMB Energie AG um Aufhebung der Befristung der Betriebsbewilli-
gung) ein. Diese sowie die Stellungnahme der Betreiberin vom 13. Febru-
ar 2009 zu den Einsprachen konnten beim BFE vom 27. April bis 26. Mai
2009 durch die Einsprechenden eingesehen werden, mit der Möglichkeit
zur anschliessenden Stellungnahme. Rund 350 Einsprechende, darunter
mit Eingabe vom 12. Juni 2009 Ursula Balmer-Schafroth und die Mitbetei-
ligten, machten davon Gebrauch. Das BFE stellte dem ENSI eine Zusam-
menstellung der neuen Stellungnahmen zu und ersuchte um Prüfung, ob
in den entsprechenden Unterlagen neue Vorbringen sicherheitstechni-
scher Natur erwähnt seien, auf welche nicht bereits in der Stellungnahme
ENSI 11/1245 vom 10. Februar 2009 eingegangen worden sei. Das ENSI
reichte entsprechend mit Datum vom 24. Oktober 2009 die ergänzende
Stellungnahme ENSI 11/1286 Rev. 1 (Kommentare des ENSI zu Stellung-
nahmen im Zusammenhang mit den Einsprachen zum Gesuch der BKW
FMB Energie AG um Aufhebung der Befristung der Betriebsbewilligung)
ein.
G.
Mit Entscheid vom 17. Dezember 2009 hob das UVEK in Gutheissung
des Gesuchs der BKW FMB Energie AG vom 25. Januar 2005 die Befris-
tung der Betriebsbewilligung für das KKW Mühleberg vom 14. Dezember
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1992 bzw. vom 28. Oktober 1998 auf und wies alle dagegen gerichteten
Einsprachen ab. Im Dispositiv seines Entscheids verfügte das UVEK un-
ter anderem zusätzlich, den von Fürsprecher Weibel Vertretenen werde
keine über die mit Verfügung vom 10. November 2008 hinausgehende
Akteneinsicht gewährt und ihre Anträge vom 12. Juni 2009 um Beizug zu-
sätzlicher Akten sowie um Beauftragung eines unabhängigen unbefange-
nen Gutachters zur Beurteilung verschiedener Sachverhalte würden ab-
gewiesen.
G.a Zur Begründung führt das UVEK in seinem Entscheid hauptsächlich
Folgendes an: Die von Fürsprecher Weibel Vertretenen hätten nebst den
schon früher verlangten Unterlagen in der Eingabe vom 12. Juni 2009
den Beizug weiterer Akten hinsichtlich der Sicherheit des Kernmantels,
namentlich Beweismittel und Berichte wie bspw. ein internationaler Ver-
gleich oder die Darlegung des Stands der Nachrüsttechnik, gefordert. Wie
den nachfolgenden Ausführungen aber entnommen werden könne, sei
die Aufhebung der Befristung der Betriebsbewilligung für das KKW Müh-
leberg nicht sicherheitsrelevant. Zudem brächten die Einsprechenden
keine neuen Aspekte bezüglich der sicherheitstechnischen Beurteilung
vor, die nicht bereits im Rahmen der laufenden Aufsicht berücksichtigt
und bewertet würden. Eine weitergehende Akteneinsicht über das mit der
Verfügung vom 10. November 2008 gewährte Mass hinaus respektive der
Beizug weiterer Akten bezüglich der Sicherheit rechtfertige sich daher
nicht.
G.b Im materiellen Bereich kommt das UVEK betreffend "Relevanz der
Sicherheit" wie angesprochen gestützt auf verschiedene Bestimmungen
des KEG und der Kernenergieverordnung vom 10. Dezember 2004 (KEV,
SR 732.11) zum Schluss, der sichere Betrieb einer Kernanlage werde im
Rahmen der ständigen Kontrolle durch den Inhaber derselben sowie der
laufenden Aufsicht durch das ENSI überprüft. Der sichere Betrieb sei un-
abhängig davon gewährleistet, ob die Bewilligung befristet sei oder nicht.
Der Bundesrat habe bereits in seinem damaligen Entscheid vom 28. Ok-
tober 1998 zum Gesuch der BKW FMB Energie AG vom 8. Mai 1996 um
Aufhebung der Befristung der Betriebsbewilligung für das KKW Mühle-
berg die Auffassung vertreten, dass ein solches Gesuch eine Änderung
der bestehenden Betriebsbewilligung in einem nicht sicherheitsrelevanten
Punkt darstelle.
G.c Bei der Prüfung, ob für das Aufrechterhalten der Befristung aus heuti-
ger Sicht eine genügende Rechtsgrundlage besteht, folgert das UVEK
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aus dem KEG, dass eine Befristung nur (noch) aus Gründen polizeirecht-
licher Natur erfolgen dürfe, während eine (energie)politisch motivierte Be-
fristung nicht mehr zulässig sei. Die seinerzeitige Befristung der Betriebs-
bewilligung durch den Bundesrat erweise sich heute somit als unzulässig
und sei aufzuheben. Hingegen bleibe zu prüfen, ob nicht aus anderen
Gründen eine erneute Befristung in Frage komme. Eine Betriebsbewilli-
gung könne insbesondere aus Gründen der Sicherheit befristet werden,
wobei das ENSI keine Einwände gegen eine unbefristete Bewilligung ha-
be und gestützt auf dessen Feststellungen – auch im Vergleich zu den
anderen KKW in der Schweiz – von einem hohen Sicherheitsstandard
des KKW Mühleberg auszugehen sei. Es seien deshalb keine sachlichen
Gründe ersichtlich, die eine Befristung der Betriebsbewilligung für das
KKW Mühleberg und damit eine Ungleichbehandlung gegenüber den an-
deren KKW rechtfertigen würden. Es sei aber noch zu prüfen, ob die Ein-
sprechenden neue Aspekte bezüglich der sicherheitstechnischen Beurtei-
lung des KKW Mühleberg vorbrächten, die nicht bereits im Rahmen der
laufenden Aufsicht berücksichtigt wurden. Grundsätzlich wären solche un-
berücksichtigten Aspekte zur Beurteilung im Rahmen der laufenden Auf-
sicht an das ENSI zu verweisen. Sollte sich aus der Prüfung der Argu-
mente der Einsprechenden aber ergeben, dass sicherheitsrelevante As-
pekte vom ENSI nicht erkannt wurden und die sich daraus ergebenden
Problemstellungen nicht im Rahmen der laufenden Aufsicht bewältigt wer-
den können, so wäre in einem nächsten Schritt die Frage der Befristung
unter Berücksichtigung solcher Aspekte zu prüfen.
G.d Das UVEK nimmt in der Folge basierend auf den Stellungnahmen
des ENSI 11/1245 vom 10. Februar 2009 und 11/1286 vom 24. Oktober
2009 Stellung zu wesentlichen sicherheitstechnischen Einwänden (u.a.
zu den Bereichen "Stand der [Nachrüstungs-] Technik", "Kernmantel",
"Siedewasserreaktor", "Containment", "Notstromversorgung" und "Erdbe-
ben"). Daraus resultiert das folgende Endergebnis: Das ENSI komme in
seiner Sicherheitstechnischen Stellungnahme HSK 11/1100, Stand No-
vember 2007, zum Schluss, dass im KKW Mühleberg ein hohes Mass an
technischer und organisatorischer Sicherheitsvorsorge getroffen sei und
die Voraussetzungen für einen sicheren Weiterbetrieb erfüllt seien. Im
vorliegenden Verfahren habe das ENSI in seinen Stellungnahmen die von
den Einsprechenden vorgebrachten Argumente hinsichtlich der Sicherheit
des KKW Mühleberg umfassend geprüft, mit dem Resultat, dass keine
neuen Aspekte bezüglich der sicherheitstechnischen Beurteilung vorlä-
gen. Eine erneute Befristung der Betriebsbewilligung erscheine daher we-
der erforderlich noch geeignet, um das Ziel eines sicheren Betriebs zu
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gewährleisten und würde zusätzlich gegen den Grundsatz der Verhältnis-
mässigkeit und das Rechtsgleichheitsprinzip verstossen.
H.
Zwei durch Fürsprecher Weibel vertretene Gruppen von Einsprechenden,
Ursula Balmer-Schafroth und Mitbeteiligte (Beschwerdeführende 1) sowie
Caroline Gisiger und Mitbeteiligte (Beschwerdeführende 2), erheben mit
Eingaben vom 1. bzw. 12. Februar 2010 gegen den Entscheid des UVEK
(Vorinstanz) vom 17. Dezember 2009 (angefochtene Verfügung) Be-
schwerde vor dem Bundesverwaltungsgericht. Die betreffenden Be-
schwerdeverfahren A-667/2010 und A-863/2010 sind vom Bundesverwal-
tungsgericht am 2. März 2010 unter der Geschäftsnummer des Ersteren
vereinigt worden. Die identischen Rechtsbegehren der Beschwerdefüh-
renden 1 und 2 (Beschwerdeführende) lauten primär auf Aufhebung der
angefochtenen Verfügung und Rückweisung an die Vorinstanz zur Fest-
stellung der Einspracheberechtigung der Beschwerdeführenden sowie
zur Gewährung der Akteneinsicht und Einräumung des Rechts zur Stel-
lungnahme mit Bezug auf aufgelistete – vom UVEK angeblich vorenthal-
tene – Aktenstücke. Eventuell seien diese Aktenstücke den Beschwerde-
führenden zur Stellungnahme und Ergänzung der Beschwerde zu eröff-
nen. Ein weiterer Eventualantrag lautet auf "Abweisung" der angefochte-
nen Verfügung. Gemäss Erläuterung in der Beschwerde vom 1. Februar
2010 fechten die Beschwerdeführenden nebst dem Entscheid vom
17. Dezember 2009 ebenfalls (erneut) die Zwischenverfügung des UVEK
vom 10. November 2008 betreffend Akteneinsicht (dazu vorne Sachver-
halt Bst. E) an.
H.a Ihre Beschwerden begründen die Beschwerdeführenden im Wesent-
lichen folgendermassen: Die blosse Feststellung des UVEK, dass zumin-
dest bezüglich einiger Einsprechender der Kollektiveinsprache nach bis-
heriger Bundesratspraxis von einer Legitimation auszugehen sei, genüge
den Anforderungen an die Begründungspflicht gemäss Art. 35 des Ver-
waltungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezember 1968 (VwVG,
SR 172.021), welche Teil des rechtlichen Gehörs gemäss Art. 29 der Bun-
desverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April
1999 (BV, SR 101) sei, nicht. Es gehöre zum Bestandteil des rechtlichen
Gehörs, dass die Legitimation jeder einsprechenden natürlichen oder ju-
ristischen Person festzustellen oder andernfalls auf die Einsprache nicht
einzutreten sei. Nur ein solcher Entscheid erlaube es den Einsprechen-
den, die formellen Chancen einer Beschwerde rechtsgenüglich zu prüfen.
Zusätzlich sei – trotz fristwahrender Einreichung der Beschwerde – das
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rechtliche Gehör von zahlreichen Einsprechenden durch eine nicht in ge-
setzmässiger Weise erfolgte Eröffnung der angefochtenen Verfügung ver-
letzt worden.
H.b Die Beschwerdeführenden rügen weiter, dass ihnen einerseits bereits
im Auflage- und Einspracheverfahren die Akteneinsicht in eine Vielzahl
von aus ihrer Sicht rechtserheblichen Dokumenten verweigert worden sei
(vgl. dazu vorne Sachverhalt Bst. E). Sie machen geltend, dass die Be-
gründung der angefochtenen Verfügung sowohl ausdrücklich als auch im-
plizit auf diese Dokumente abstelle, weshalb bezüglich aller Dokumente,
für die sie formell Akteneinsicht verlangt hätten, eine Verletzung des
rechtlichen Gehörs vorliege. Andererseits sei den Beschwerdeführenden
die Einsicht in die folgenden Akten, deren Existenz und Beizug erst mit
der Eröffnung des angefochtenen Entscheids bekannt geworden sei, ver-
weigert worden:
1. das Schreiben des BFE an das ENSI vom 15. Juli 2009,
2. die vorinstanzliche Zusammenstellung der Eingaben der Beschwer-
deführenden und weiterer im Entscheid erwähnter Eingaben zuhan-
den des ENSI,
3. die Einsprachen, die Gegenstand der vorerwähnten Zusammenstel-
lung und damit direkt oder indirekt der nacherwähnten Stellungnah-
me des ENSI vom 24. Oktober 2009 waren,
4. die Stellungnahme des ENSI vom 24. Oktober 2009 (ENSI 11/1286
Rev. 1) und allenfalls eine frühere Version (ENSI 11/1286).
Der Anspruch auf das rechtliche Gehör werde schon dadurch verletzt,
dass der angefochtene Entscheid die Verweigerung der Akteneinsicht mit
keinem Wort begründe. Da die Beschwerdeführenden von der Existenz
der streitigen Aktenstücke keine Kenntnis gehabt hätten, könne ihnen
nicht entgegengehalten werden, sie hätten diesbezüglich keine Aktenein-
sicht verlangt. Der vom UVEK hier begangene gravierende Verfahrens-
fehler könne nicht oberinstanzlich geheilt werden. Zwar könne das Ge-
richt die Edierung der vorenthaltenen Akten anordnen und den Beschwer-
deführenden die Möglichkeit zur Äusserung und Beschwerdeergänzung
einräumen. Damit werde aber ihrem Rechtsschutzanspruch u.a. auch we-
gen dem Verlust einer Instanz nicht Genüge getan.
H.c Die Beschwerdeführenden begründen zudem (aus ihrer Sicht rein
vorsorglich und pauschal), weshalb der Nachweis des aktuellen und für
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einen unbestimmten Zeitraum sichergestellten sicheren Betriebs für die
wiedererwägungsweise Aufhebung der Befristung der Betriebsbewilligung
für das KKW Mühleberg entgegen dem UVEK rechtsrelevant sei. Gegen-
stand des Verfahrens sei gerade, ob dem Anspruch der Betreiberin auf
eine unbefristete Bewilligung polizeiliche Risiken oder ungenügende
Schutzmassnahmen entgegenstünden. Der angefochtene Entscheid ge-
stehe ausdrücklich zu, dass insbesondere eine polizeiliche Befristung aus
Sicherheitsgründen angezeigt sein könne, solange eine bestimmte Frage
offen bleibe, die für den Betrieb zwar nicht von elementarer Bedeutung
sei, aber dennoch zuerst abgeklärt werden müsse. Namentlich werde auf-
grund der vorenthaltenen Stellungnahme des ENSI zu prüfen sein, ob
das KKW Mühleberg alle Voraussetzungen eines sicheren Betriebs erfül-
le, oder ob vielmehr die Aufhebung der Befristung verweigert werden
müsse bzw. die Befristung allenfalls nur verlängert werden könne. An der
rein polizeirechtlich zulässigen Aufhebung der Frist bestünden ernsthafte
Zweifel, wie verschiedene Beispiele zeigten.
I.
Die Vorinstanz reichte am 28. April 2010 ihre Vernehmlassung zusammen
mit den aus ihrer Sicht relevanten Vorakten ein und stellt den Antrag auf
vollumfängliche Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten
sei. Die Rüge der Beschwerdeführenden, sie hätten wegen fehlender Be-
gründung zu ihrer Legitimation bzw. Parteistellung keine Möglichkeit ge-
habt, ihre Prozesschancen einzuschätzen, könne nicht gehört werden. In
diesem Punkt liege de facto eine Gutheissung ihres impliziten (prozes-
sualen) Antrags auf Teilnahme am Einspracheverfahren vor, weshalb auf
eine Begründung habe verzichtet werden können. Es liege auch keine
mangelhafte Eröffnung des angefochtenen Entscheids vor. Der von den
Beschwerdeführenden eventualiter gestellte prozessuale Antrag auf Ak-
teneinsicht bezüglich spezifisch benannter Dokumente sei (grundsätzlich)
gutzuheissen. Diese Akten – wie die ENSI-Stellungnahme vom 24. Okto-
ber 2009 – seien Teil der dem Gericht mit der Vernehmlassung einge-
reichten Dokumente. Sie seien den Beschwerdeführenden vor Eröffnung
des angefochtenen Entscheids deshalb nicht mehr zur Kenntnis gebracht
worden, weil sie keine neuen Aspekte in Bezug auf die bereits bestehen-
de sicherheitstechnische Beurteilung hervorgebracht hätten. Sollte das
Gericht dieses Unterlassen als Gehörsverletzung werten, könne diese
ohne Rückweisung vor der oberen Instanz geheilt werden. Hingegen hal-
te das UVEK an seiner Auffassung in der Verfügung vom 10. November
2008 fest, dass es für eine weitergehende Akteneinsicht in die damals ge-
forderten zusätzlichen Sicherheitsunterlagen keinen Anlass gebe und
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diesbezüglich das rechtliche Gehör nicht verletzt worden sei. In materiel-
ler Hinsicht sei zu betonen, dass das UVEK entgegen den Ausführungen
der Beschwerdeführenden die Frage des dauerhaften sicheren Betriebs
als rechtsrelevant erachte, ansonsten hätte es die vorgebrachten sicher-
heitstechnischen Argumente der Einsprechenden gar nicht geprüft. Wäre
man bei der entsprechenden Prüfung zum Schluss gekommen, dass der
Nachweis des sicheren Betriebs über einen unbestimmten Zeitraum trotz
der stetigen Aufsicht und Kontrolle durch das ENSI nicht gewährleistet
sei, hätte die Betriebsbewilligung allenfalls erneut befristet werden müs-
sen.
J.
Mit Beschwerdeantwort vom 30. April 2010 beantragt die BKW FMB
Energie AG (Beschwerdegegnerin), die Beschwerden vom 1. und 12. Fe-
bruar 2010 seien abzuweisen, soweit auf sie eingetreten werden könne.
Das UVEK habe im angefochtenen Entscheid sämtliche relevanten Sach-
verhalts- und Rechtsfragen geprüft und sich eingehend mit den vorwie-
gend sicherheitstechnischen Einspracherügen auseinandergesetzt. Diese
Erwägungen seien in jeder Hinsicht überzeugend und es könne darauf –
wie auch auf die früheren diesbezüglichen Eingaben der BKW FMB Ener-
gie AG – verwiesen werden. Die Beschwerdeführenden seien durch die
Tatsache, dass sich das UVEK nur rudimentär zur Einsprachelegitimation
geäussert habe, auf die Einsprachen jedoch generell eingetreten sei, gar
nicht beschwert; auf diese Rüge sei nicht einzutreten. Auch könne der An-
sicht betreffend angeblich mangelhafter Eröffnung des Entscheids nicht
gefolgt werden. Die gerügte Gehörsverletzung hinsichtlich der abschlies-
senden Stellungnahme des ENSI vom 24. Oktober 2009 würde – wenn
überhaupt – höchstens einen sehr geringfügigen Verfahrensmangel dar-
stellen, da dort keine Sicherheitsaspekte thematisiert würden, die nicht
bereits in den früheren Stellungnahmen behandelt worden seien. Die
Existenz und der Inhalt dieser Stellungnahme sei zudem auch der Be-
schwerdegegnerin verborgen geblieben. Jedenfalls wären die Vorausset-
zungen für eine Heilung der Gehörsverletzung vorliegend erfüllt; eine
Rückweisung käme einem formalistischen Leerlauf mit unnötigen Verzö-
gerungen gleich und würde das verfassungsrechtliche Beschleunigungs-
gebot von Art. 29 Abs. 1 BV verletzen. Die Betreiberin habe einen An-
spruch auf die Beurteilung ihres Gesuchs innert angemessener Frist.
K.
Das ENSI nahm mit Eingabe vom 26. April 2010 Stellung zu den erhobe-
nen Beschwerden, soweit sie aus seiner Sicht den Aufsichtsbereich des
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Seite 12
ENSI betreffen. Die von den Beschwerdeführenden neu aufgebrachten
Punkte beträfen insbesondere die Qualitätssicherung der ENSI-Doku-
mente, die Transparenz der Richtlinienerstellung und den Zustand der To-
rusringleitung. Als Fazit der Überprüfung der Argumente der Beschwerde-
führenden stellt das ENSI fest, dass sich keine neuen Gesichtspunkte bei
der sicherheitstechnischen Beurteilung des KKW Mühleberg gezeigt hät-
ten. Die in der Sicherheitstechnischen Stellungnahme zur Periodischen
Sicherheitsüberprüfung des KKW Mühleberg, Stand November 2007
(HSK 11/1100) festgehaltene Bewertung, dass im KKW Mühleberg ein ho-
hes Mass an technischer und organisatorischer Sicherheitsvorsorge ge-
troffen sei, bleibe unverändert gültig.
L.
Mit Instruktionsverfügung vom 10. Juni 2010 hat das Bundesverwaltungs-
gericht festgehalten, das UVEK habe mit seiner Vernehmlassung die
nachfolgenden Sicherheitsunterlagen – in welche die Beschwerdeführen-
den Einsicht verlangen – nicht eingereicht:
1. BKW FMB Energie AG, Periodische Sicherheitsüberprüfung 2005 für
das Kernkraftwerk Mühleberg (PSÜ);
2. BKW FMB Energie AG, Probabilistische Sicherheitsanalyse für das
Kernkraftwerk Mühleberg MUSA und SMUSA 2005 (PSA);
3. TÜVNORD EnSys GmbH, Gutachten zur Sicherheitsbewertung der
Klammervorrichtung im Hinblick auf Kernmantel-Durchrisse, Hanno-
ver, Dezember 2006;
4. Structural Integrity Associates, Inc.: Core spray piping and sparger
flaw evaluation handbook;
5. Analysen, Daten und Aktionslisten einzelner Pendenzen in der Liste
der Geschäfte;
6. Detaillierung der auf der Website des ENSI abrufbaren Liste der Ge-
schäfte.
Das Bundesverwaltungsgericht hat dazu festgestellt, diese Sicherheitsun-
terlagen seien vom UVEK soweit ersichtlich nicht formell aus den Akten
gewiesen worden, sondern gehörten vielmehr zu den im vorliegenden
Fall einzureichenden Verfahrensakten. Deswegen ist das UVEK verpflich-
tet worden, die Sicherheitsunterlagen dem Bundesverwaltungsgericht bis
am 24. Juni 2010 vollständig einzureichen und sich gleichzeitig darüber
auszusprechen, für welche dieser Akten in welchem Ausmass und aus
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Seite 13
welchem Grund allenfalls Verweigerungsgründe im Sinne von Art. 27
VwVG bestünden. Im Übrigen sind die Verfahrensakten A-7975/2008 des
Bundesverwaltungsgerichts für das vorliegende Verfahren beigezogen
worden.
M.
Das UVEK beantragte mit Eingabe vom 21. Juni 2010, die Verfügung
vom 10. Juni 2010 sei in Wiedererwägung zu ziehen, mit der Begrün-
dung, die genannten Sicherheitsunterlagen seien entgegen der Vermu-
tung des Bundesverwaltungsgerichts nicht Teil der einzureichenden Ver-
fahrensakten. Mit Zwischenverfügung vom 30. Juni 2010 hat das Bundes-
verwaltungsgericht den Hauptantrag des UVEK auf Wiedererwägung der
Verfügung vom 10. Juni 2010 abgewiesen. Mangels anderer Beweise
könne nicht davon ausgegangen werden, die hier umstrittenen Sicher-
heitsunterlagen seien vom UVEK formell aus dem Verfahren gewiesen
worden und der Befund sei zu bestätigen, dass sie zu den vom UVEK
einzureichenden Verfahrensakten gehörten. In Gutheissung des Eventu-
alantrags des UVEK wurde die Frist zur Einreichung und Kennzeichnung
dieser Akten auf den 31. August 2010 verlängert.
N.
Entsprechend dieser Zwischenverfügung haben das UVEK und das ENSI
am 31. August 2010 die in 86 Bundesordnern abgelegten zusätzlichen
Verfahrensakten dem Bundesverwaltungsgericht an seinem Sitz überge-
ben. Das ENSI hat zugleich ein 59 Seiten umfassendes Aktenverzeichnis
vom 30. August 2010 mit dem vollständigen Inhalt der neu eingereichten
Akten und einer Aufteilung zu den Verweigerungsgründen gemäss Art. 27
VwVG sowie ein Schreiben vom 31. August 2010 mit Ausführungen zu
diesen Verweigerungsgründen überreicht. Ebenfalls am 31. August 2010
machte die Beschwerdegegnerin eine Eingabe, welche zu den Geheim-
haltungsinteressen für den Bereich Geschäftsgeheimnisse Stellung
nimmt und verschiedene Anträge und Bemerkungen zu den klassifizierten
und nicht klassifizierten Akten enthält.
O.
Die Beschwerdeführenden nahmen mit Eingabe vom 8. Oktober 2010
(sog. "Akteneinsichtbezeichnungsgesuch") Stellung zur Akteneinsicht in
die nachgereichten Sicherheitsunterlagen. Sie listeten im Rahmen mehre-
rer Anträge und gestützt auf das Aktenverzeichnis des ENSI vom 30. Au-
gust 2010 detailliert auf, in welche Teile dieser Unterlagen sie Einsicht
verlangen. Daneben stellten sie einige prozessuale Begehren. Mit Stel-
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Seite 14
lungnahmen vom 8. November 2010 äusserten sich das UVEK, die Be-
schwerdegegnerin und das ENSI zur Eingabe der Beschwerdeführenden
vom 8. Oktober 2010, wobei sie ihre bisherigen Anträge und Ausführun-
gen zur Akteneinsicht bestätigten. Zu diesen Stellungnahmen vom 8. No-
vember 2010 äusserten sich die Beschwerdeführenden mit einer weiteren
Eingabe vom 22. November 2010.
P.
Mit Zwischenverfügung vom 8. Dezember 2010 hat das Bundesverwal-
tungsgericht über die Gesamtthematik der Akteneinsicht entschieden.
Das Akteneinsichtsgesuch der Beschwerdeführenden gemäss Beschwer-
de vom 1. Februar 2010 ist dabei gutgeheissen worden betreffend die ge-
samten von der Vorinstanz ursprünglich eingereichten Verfahrensakten.
Das Akteneinsichtsgesuch der Beschwerdeführenden vom 8. Oktober
2010 ist gutgeheissen worden mit Bezug auf sämtliche Dokumente und
Teile davon, welche gemäss Aktenverzeichnis des ENSI vom 30. August
2010 durch die Gegenparteien zur Einsicht freigegeben sind. Dieses Ein-
sichtsgesuch ist weiter gutgeheissen worden mit Bezug auf das vollstän-
dige TÜVNORD-Gutachten vom Dezember 2006 gemäss Ziff. 3 (S. 36)
des Aktenverzeichnisses des ENSI vom 30. August 2010. Die Genehmi-
gung hat dabei in Abweisung des Eventualantrags der Beschwerdegeg-
nerin die (übliche) Möglichkeit zur Erstellung von Kopien anlässlich der
Einsichtnahme am Sitz des Bundesverwaltungsgerichts beinhaltet. Den
Beschwerdeführenden, ihrem Anwalt und allen beigezogenen Expertin-
nen und Experten ist aber unter Strafandrohung, d.h. mit Busse bis
CHF 10'000.--, ausdrücklich verboten worden, die aus der Akteneinsicht
in das TÜVNORD-Gutachten gewonnenen Unterlagen und Informationen
für Zwecke ausserhalb des vorliegenden Beschwerdeverfahrens zu ver-
wenden oder an Dritte weiterzugeben. Schliesslich ist das Akteneinsichts-
gesuch der Beschwerdeführenden vom 8. Oktober 2010 ebenfalls gutge-
heissen worden mit Bezug auf die drei vollständigen Dokumente AN-KL-
05/121, AN-KL-05/121 Rev. a und AN-KL-05/140 (Ziff. 1 S. 6 bzw. 8 des
Aktenverzeichnisses des ENSI vom 30. August 2010). Die Möglichkeit zur
Erstellung von Kopien ist hier in diesbezüglicher Gutheissung des Even-
tualantrags der Beschwerdegegnerin nicht gewährt worden. Den Be-
schwerdeführenden, ihrem Anwalt und allen beigezogenen Expertinnen
und Experten ist wiederum unter Strafandrohung ausdrücklich verboten
worden, die aus der Akteneinsicht in diese drei Dokumente gewonnenen
Informationen für Zwecke ausserhalb des vorliegenden Beschwerdever-
fahrens zu verwenden oder an Dritte weiterzugeben. Darüber hinausge-
hend ist das Akteneinsichtsgesuch der Beschwerdeführenden vom 8. Ok-
A-667/2010
Seite 15
tober 2010 abgewiesen worden. Ebenso sind schliesslich sämtliche den
dargelegten Anordnungen entgegenstehenden Anträge der Verfahrensbe-
teiligten zur Gesamtthematik der Akteneinsicht abgewiesen worden.
Q.
Im Rahmen der soeben geschilderten Modalitäten hat die Akteneinsicht-
nahme der Beschwerdeführenden vom 31. Januar bis am 2. Februar
2011 am Sitz des Bundesverwaltungsgerichts in Bern in Anwesenheit von
jeweils mindestens einer akten- bzw. fachkundigen Person der Beschwer-
degegnerin und des ENSI stattgefunden.
R.
Mit Eingabe vom 21. März 2011 reichten die Beschwerdeführenden beim
Bundesverwaltungsgericht ein Gesuch um "Sistierung des Beschwerde-
verfahrens, event. Einräumung einer Nachfrist zur ergänzenden Aktenein-
sichtnahme und Beschwerdeergänzung" (Sistierungsgesuch) ein. Gleich-
zeitig gaben sie als Beilagen unter anderem ein an das UVEK gerichtetes
Gesuch um Entzug der Betriebsbewilligung des KKW Mühleberg und
subsidiäres Wiedererwägungsgesuch, enthaltend ein dringliches Gesuch
um Anordnung einer vorsorglichen Ausserbetriebnahme, sowie eine
"Kurzstellungnahme zur Akteneinsicht der Bürger in Sicherheitsunterla-
gen des Kernkraftwerks Mühleberg im Rahmen der Bundesverwaltungs-
gerichtsbeschwerde Ursula Balmer-Schafroth et al." des Öko-Instituts e.V.
Freiburg, Darmstadt, Berlin (Kurzstellungnahme Öko-Institut) vom
17. März 2011 zu den Akten.
Die Beschwerdeführenden stellten mit ihrem Sistierungsgesuch unter an-
derem die Verfahrensanträge, das Beschwerdeverfahren sei zu sistieren,
bis über das beiliegende Gesuch um Entzug der Betriebsbewilligung und
vorsorgliche Ausserbetriebnahme des KKW Mühleberg rechtskräftig ent-
schieden sei. Eventuell sei die Zwischenverfügung des Bundesverwal-
tungsgerichts vom 8. Dezember 2010 wiedererwägungsweise abzuän-
dern und den Beschwerdeführenden Einsicht in die Akten des angefoch-
tenen Verfahrens und in die gemäss beiliegendem Gesuch vom 21. März
2011 an das UVEK beantragten Akten einzuräumen. Schliesslich sei fest-
zustellen, dass die Beschwerdeführenden berechtigt seien, die Kurzstel-
lungnahme Öko-Institut vom 17. März 2011 zu veröffentlichen.
S.
Das Bundesverwaltungsgericht hat mit Instruktionsverfügung vom
24. März 2011 die Eingabe der Beschwerdeführenden vom 21. März 2011
A-667/2010
Seite 16
mitsamt allen Beilagen zu den Akten erkannt und die Beschwerdegegne-
rin, die Vorinstanz und das ENSI ersucht, bis am 8. April 2011 zu den
hauptsächlichen Verfahrensanträgen eine Stellungnahme einzureichen.
Die Beschwerdegegnerin habe sich dabei darüber zu äussern, inwieweit
sie an den geltend gemachten Geschäftsgeheimnissen in Bezug auf das
Gutachten zur Sicherheitsbewertung der Klammervorrichtung im Hinblick
auf Kernmantel-Durchrisse der TÜVNORD EnSys GmbH (Hannover 2006
[TÜVNORD-Gutachten]) und der weiteren Akten der Kategorie "Intern"
festhalte und habe dies unter Einbezug der Vorkommnisse in Japan er-
neut zu begründen. Das ENSI werde aufgefordert, innert derselben Frist
eine Zusammenstellung (Grobübersicht inkl. Zeitplanung) aller aufgrund
der Ereignisse in Japan ausgelösten, laufenden oder bereits wieder abge-
schlossenen Abklärungen, Massnahmen und Anordnungen zu Sicher-
heitsfragen beim KKW Mühleberg (insbes. zur Erdbeben- und Überflu-
tungsgefahr) einzureichen.
T.
Mit undatierter Zwischenverfügung (Eingang beim Bundesverwaltungsge-
richt am 30. März 2011) hat das UVEK das von den Beschwerdeführen-
den bei ihm am 21. März 2011 eingereichte Gesuch um vorläufige Aus-
serbetriebnahme zuständigkeitshalber an das ENSI überwiesen und das
ebenfalls bei ihm anhängig gemachte Verfahren betreffend Entzug der
Betriebsbewilligung für das KKW Mühleberg zwischenzeitlich sistiert, vor-
aussichtlich bis das ENSI das Gesuch um sofortige Ausserbetriebnahme
beurteilt habe.
U.
Die Beschwerdeführenden reichten mit Datum vom 31. März 2011 eine so
genannte "Ergänzungseingabe" zum Sistierungsgesuch vom 21. März
2011 ein, welche verschiedene zusätzliche Verfahrensanträge und insbe-
sondere ein Gesuch um Anordnung der einstweiligen Ausserbetriebnah-
me des KKW Mühleberg enthielt.
Das Bundesverwaltungsgericht ist mit Zwischenverfügung vom 6. April
2011 auf sämtliche Anträge dieser Ergänzungseingabe der Beschwerde-
führenden, mithin auch auf das Gesuch um Erlass einer vorsorglichen An-
ordnung der einstweiligen Ausserbetriebnahme des KKW Mühleberg,
nicht eingetreten. Die Frist zur Stellungnahme gemäss der Verfügung
vom 24. März 2011 ist zudem bis am 2. Mai 2011 verlängert worden.
A-667/2010
Seite 17
V.
Mit Eingabe vom 29. April 2011 nahm das ENSI Stellung zu den Verfah-
rensanträgen der Beschwerdeführenden vom 21. März 2011. Zu den An-
trägen betreffend Akteneinsicht und Veröffentlichung von Dokumenten
verwies das ENSI auf seine diesbezüglichen Aussagen in den Eingaben
vom 31. August und 8. November 2010 bezüglich Informationsschutz.
Was die "neuen Akten" gemäss dem Gesuch der Beschwerdeführenden
vom 21. März 2011 an das UVEK anbelange, gab das ENSI zu bedenken,
dass der laufend neue Beizug von Akten geeignet sei, das Verfahren auf
unbestimmte Zeit zu verzögern, weil im Rahmen der normalen Aufsicht
täglich neue Dokumente anfallen würden. Schliesslich hat das ENSI im
Sinne einer Zusammenstellung aufgezeigt, was der Inhalt seiner an alle
KKW in der Schweiz gerichteten Verfügungen "Massnahmen aufgrund
der Ereignisse in Fukushima" vom 18. März 2011 und "Vorgehensvorga-
ben zur Überprüfung der Auslegung bezüglich Erdbeben und Überflutung"
vom 1. April 2011 für das KKW Mühleberg gewesen ist und insbesondere
welche Fristen damit verhängt worden sind. Ebenfalls mit Stellungnahme
vom 29. April 2011 beantragte das UVEK, das Begehren um Sistierung
des Verfahrens sowie der Antrag auf Wiedererwägung der prozessleiten-
den Verfügung vom 8. Dezember 2010 und der Antrag auf Beizug und
Einsicht in weitere Dokumente seien abzuweisen.
Am 2. Mai 2011 reichte die Beschwerdegegnerin ihre Stellungnahme ein
mit den folgenden Verfahrensanträgen:
1. Das Beschwerdeverfahren A-667/2010 sei nicht zu sistieren, son-
dern mit Beförderung fortzusetzen.
2. Unabhängig vom Entscheid über die Verfahrenssistierung seien den
Verwaltungsgerichtsbeschwerden (...) vom 1. Februar sowie vom
12. Februar 2010 für die Dauer des Verfahrens vor dem Bundesver-
waltungsgericht die aufschiebende Wirkung zu entziehen.
3. In Bezug auf die Akteneinsicht der Beschwerdeführenden sei an der
Verfügung vom 8. Dezember 2010 festzuhalten, und die Veröffentli-
chung der Kurzstellungnahme des Öko-Instituts e.V. Darmstadt sei
nicht zu bewillligen.
W.
Mit Zwischenverfügung vom 31. Mai 2011 hat das Bundesverwaltungsge-
richt den Sistierungsantrag der Beschwerdeführenden vom 21. März 2011
wie auch den Antrag der Beschwerdegegnerin vom 2. Mai 2011 auf Ent-
zug der aufschiebenden Wirkung der Beschwerden abgewiesen. Die
A-667/2010
Seite 18
Strafandrohung gemäss Ziff. 3.2 des Dispositivs der Zwischenverfügung
vom 8. Dezember 2010 hat es ersatzlos aufgehoben. Soweit weiterge-
hend ist der Wiedererwägungsantrag der Beschwerdeführenden vom
21. März 2011 zur Akteneinsicht abgewiesen worden. Der Feststellungs-
antrag der Beschwerdeführenden vom 21. März 2011 betreffend Veröf-
fentlichung der Kurzstellungnahme Öko-Institut vom 17. März 2011 ist
vom Bundesverwaltungsgericht als gegenstandslos geworden erklärt wor-
den. Schliesslich ist den Beschwerdeführenden eine grundsätzlich nicht
erstreckbare Nachfrist zur Einreichung einer Replik bis am 27. Juni 2011
angesetzt worden.
X.
Mit ihrer Replik vom 27. Juni 2011 stellen die Beschwerdeführenden fol-
gende Rechtsbegehren: Es seien sämtliche von ihnen im Rahmen des
vorliegenden Beschwerdeverfahrens gestellten Rechtsbegehren gutzu-
heissen, soweit sie weder bereits gutgeheissen noch rechtskräftig abge-
wiesen worden seien. Weiter wird verlangt, es seien bezüglich Kernman-
telrisse und Zugankerkonstruktion zahlreiche prozessuale Vorkehrungen
zu treffen. Erstens seien beim ENSI und der Beschwerdegegnerin ver-
schiedene neue Akten zu edieren. Zweitens sei bei der TÜVNORD EnSys
GmbH, eventuell bei einem anderen Gutachter, ein gerichtliches Gutach-
ten zu verschiedenen Fragen einzuholen. Drittens sei das gegebenenfalls
vom ENSI für den weiteren Betrieb genehmigte Instandhaltungskonzept
des rissebehafteten Kernmantels mit Stellungnahmemöglichkeit zu den
Akten zu erkennen. Zusätzlich wird gefordert, dass viele beiliegende oder
bloss angeführte Dokumente des ENSI im Zusammenhang mit den Vor-
fällen in Japan zu den Beschwerdeakten zu erkennen seien. Im Weiteren
werden verkürzte Fristen für die Beschwerdegegnerin verlangt, um die
vom ENSI eingeforderten technischen "Fukushima-Einzel-Nachweise so-
wie EU-Stresstest-Ergebnisse" zu den Akten zu bringen. Sodann sei bei
der Eidgenössischen Kommission für die nukleare Sicherheit (KNS) oder
eventuell anderswo ein gerichtliches Gutachten zu verschiedenen Punk-
ten einzuholen und schliesslich seien beim ENSI (erneut) einige zusätzli-
che Akten zu edieren.
Y.
Sowohl die Vorinstanz am 22. Juli 2011 als auch die Beschwerdegegnerin
am 12. August 2011 bestätigen mit ihren Dupliken die bisherigen Abwei-
sungsanträge in der Sache und verlangen zudem, die von den Beschwer-
deführenden mit ihrer Replik neu gestellten prozessualen Anträge seien
(allesamt) abzuweisen. Dabei wird insbesondere darauf hingewiesen,
A-667/2010
Seite 19
dass eine umfassende materielle Sicherheitsprüfung des KKW Mühleberg
nicht Gegenstand des vorliegenden Beschwerdeverfahrens sei. Das EN-
SI äussert sich mit Stellungnahme vom 8. August 2011 ebenfalls kritisch
in der Hinsicht, dass die Beschwerdeführenden versuchten, auf seine lau-
fende Aufsichtstätigkeit Einfluss zu nehmen. Sie verkennten, dass viele
der in der Replik aufgelisteten Akten nicht den Verfahrensgegenstand be-
träfen, sondern grösstenteils im Rahmen der laufenden Aufsicht des ENSI
nach Art. 70 ff. KEG eingingen bzw. erstellt würden und deshalb nicht zu
edieren seien.
Z.
Die Beschwerdeführenden stellen mit Eingabe vom 16. August 2011 ins-
besondere die Anträge, es sei nach Abschluss des Beweisverfahrens und
des Schriftenwechsels eine öffentliche Parteiverhandlung sowie im An-
schluss daran eine öffentliche Urteilsberatung durchzuführen. Mit Einga-
ben vom 2. September 2011 nehmen die Beschwerdegegnerin und das
UVEK dazu Stellung und die Beschwerdeführenden reichen ihre Schluss-
bemerkungen ein.
AA.
Mit Verfügung vom 23. September 2011 ordnet das Bundesverwaltungs-
gericht eine öffentliche Parteiverhandlung auf den 13. Dezember 2011 an.
Die Beschwerdeführenden bringen mit Schreiben vom 7. Oktober 2011
vor, dass zudem eine Befragung von Experten sowie eine öffentliche Ur-
teilsberatung durchgeführt werden sollten. Die Beschwerdegegnerin äus-
sert sich am 20. Oktober 2011 unter anderem dahingehend, eine Exper-
tenanhörung sei nicht angebracht, da eine eigentliche materielle Prüfung
der Sicherheitsfragen nicht zum Verfahrensgegenstand gehöre.
BB.
Die Beschwerdeführenden beantragen mit Eingabe vom 5. Dezember
2011 unter anderem, sie seien näher über die Art der Durchführung der
öffentlichen Parteiverhandlung zu informieren und reichen weitere Stu-
dien ein.
Das Bundesverwaltungsgericht bringt die Eingabe samt Beilagen mit Ver-
fügung vom 7. Dezember 2011 den anderen Parteien zu Kenntnis, weist
darauf hin, dass auf den 13. Dezember 2011 einzig eine öffentliche Par-
teiverhandlung angesetzt wurde und dass über die Durchführung einer öf-
fentlichen Urteilsberatung, die Einholung von Gutachten oder die Befra-
A-667/2010
Seite 20
gung von Sachverständigen zu einem späteren Zeitpunkt entschieden
wird.
CC.
Am 13. Dezember 2011 findet die öffentliche Parteiverhandlung statt.
DD.
Mit Verfügung vom 15. Dezember 2011 stellt das Bundesverwaltungsge-
richt den Verfahrensbeteiligten je eine Kopie des unterzeichneten Proto-
kolls und die nachgereichten Plädoyernotizen der Beschwerdeführenden
zu. Zudem weist es die Verfahrensbeteiligten darauf hin, dass sie die
Möglichkeit haben, Honorarnoten für den Aufwand bis zur Parteiverhand-
lung einzureichen.
EE.
Auf die weiteren Ausführungen der Beteiligten wird, soweit erforderlich, in
den nachfolgenden Erwägungen näher eingegangen.
A-667/2010
Seite 21

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1. Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
(VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden
gegen Verfügungen nach Art. 5 VwVG, sofern keine Ausnahme nach
Art. 32 VGG vorliegt und eine Vorinstanz gemäss Art. 33 oder 34 VGG
entschieden hat. Eine Ausnahme, was das Sachgebiet angeht, ist hier
nicht gegeben bzw. die auf dem Gebiet der Kernenergie bestehenden
Ausschlussgründe treffen vorliegend nicht zu (vgl. Art. 32 Abs. 1 Bst. e
VGG). Das UVEK ist eine Vorinstanz im Sinne von Art. 33 Bst. d VGG.
Demnach ist das Bundesverwaltungsgericht für die Beurteilung der am
1. bzw. 12. Februar 2010 erhobenen Beschwerden gegen die Verfügung
des UVEK vom 17. Dezember 2009 zuständig. Das Verfahren richtet sich
nach dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37
VGG).
1.2. Zur Beschwerde ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG berechtigt, wer vor der
Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur
Teilnahme erhalten hat, durch die angefochtene Verfügung besonders be-
rührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Än-
derung hat. Die Beschwerdeführenden sind grundsätzlich legitimiert: Sie
wohnen grösstenteils in den Notfallplanungszonen 1 und 2 um das KKW
Mühleberg, haben am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen, sind
durch die Verfügung berührt und haben ein schutzwürdiges Interesse an
deren Aufhebung. Gemäss der bundesgerichtlichen und der bundesver-
waltungsgerichtlichen Rechtsprechung genügt es, wenn mindestens eine
der beschwerdeführenden Personen legitimiert ist (Urteil des Bundesge-
richts vom 7. September 1998 E. 2, publiziert in: Schweizerisches Zent-
ralblatt für Staats- und Verwaltungsrecht [ZBl] 101/2000 S. 83 ff.; Urteile
des Bundesverwaltungsgerichts A-1936/2006 vom 10. Dezember 2009
E. 3.5.1, A-7872/2011 vom 17. Oktober 2011 E. 2.2, A-1156/2011 vom
22. Dezember 2011 E. 1.1 und A-3762/2010 vom 25. Januar 2012 E. 2.3).
Allerdings fehlt es den Beschwerdeführenden an einem hinreichenden
schutzwürdigen Interesse, soweit sie rügen, die Vorinstanz habe ihre Le-
gitimation nicht hinreichend geprüft (vgl. Sachverhalt Bst. H.a), da die
Vorinstanz auf ihre Beschwerden eingetreten ist. Somit haben sie keinen
Vorteil davon, wenn die vorinstanzliche Prüfung der Legitimation kontrol-
liert wird, und auf diese Rüge ist nicht einzutreten.
A-667/2010
Seite 22
1.3. Die Beschwerde vom 1. Februar 2010 ist frist- und formgerecht erho-
ben worden (vgl. Art. 50 und Art. 52 VwVG). Da beide Beschwerden
gleich lauten, kann offen bleiben, ob auch die Beschwerde vom 12. Fe-
bruar 2010 rechtzeitig erhoben wurde respektive ob die angefochtene
Verfügung diesen Beschwerdeführenden mit der Publikation im Bundes-
blatt vom 22. Dezember 2009 (BBl 2009 8874) korrekt eröffnet wurde.
1.4. Der Umfang des Streitgegenstands des vorliegenden Verfahrens ist
umstritten, namentlich was den Einbezug sicherheitsrelevanter Fragen
angeht (vgl. Sachverhalt Bst. G.b–c, H.c, I und Y). Streitgegenstand in der
nachträglichen Verwaltungsrechtspflege ist das Rechtsverhältnis, das Ge-
genstand der angefochtenen Verfügung bildet, soweit es im Streit liegt. Er
darf im Laufe des Beschwerdeverfahrens weder erweitert noch qualitativ
verändert werden und kann sich höchstens verengen und um nicht mehr
streitige Punkte reduzieren, nicht aber ausweiten. Fragen, über welche
die erstinstanzlich verfügende Behörde nicht entschieden hat, darf die
zweite Instanz nicht beurteilen, da andernfalls in die funktionelle Zustän-
digkeit der ersten Instanz eingegriffen würde (ANDRÉ MOSER/MICHAEL
BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwal-
tungsgericht, Basel 2008, Rz. 2.7 ff.; statt vieler Urteil des Bundesverwal-
tungsgerichts A-8457/2010 vom 14. Juni 2011 E. 1.2.1; vgl. auch BGE
136 II 457 E. 4.2, 133 II 35 E. 2 und 131 V 164 E. 2.1).
Die Vorinstanz prüfte, ob die bisherige Befristung aufzuheben sei, aber
auch, ob eine neue Befristung aus polizeilichen Gründen angezeigt wäre,
wobei sie in diesem Zusammenhang auch auf sicherheitsrelevante As-
pekte einging (vgl. Sachverhalt Bst. G). Diese Prüfung entsprach dem Be-
gehren seitens einiger Beschwerdeführenden, die bereits im vorinstanzli-
chen Verfahren beantragt hatten, die Betriebsbewilligung sei erneut zu
befristen und dabei auch Sicherheitsmängel rügten. Der Streitgegenstand
des vorliegenden Verfahrens wird deshalb durch die Begehren der Be-
schwerdeführenden nicht in unzulässiger Weise ausgeweitet, so wie auch
die Vorinstanz den Streitgegenstand nicht zu weit gefasst hat: Im Zentrum
steht die Frage, ob die Befristung der Betriebsbewilligung zu Recht aufge-
hoben wurde respektive ob sie anlässlich einer Anpassung an das KEG
erneut zu befristen ist, wobei auch Sicherheitsaspekte von Bedeutung
sein können. Welche Normen hierbei anwendbar und wie sie auszulegen
sind, ist eine Frage der materiellen Prüfung und nicht des Streitgegen-
stands. Von einer unzulässigen Ausweitung könnte erst dann die Rede
sein, wenn das Bundesverwaltungsgericht eine umfassende Prüfung der
Sicherheitsfragen, der laufenden Aufsicht oder gar einer sofortigen Aus-
A-667/2010
Seite 23
serbetriebnahme vornehmen würde, ohne dass diese Fragen zuvor von
der Vorinstanz entschieden worden wären.
1.5. Auf die Beschwerden ist somit einzutreten, allerdings unter Vorbehalt
der Rüge betreffend eine erneute Überprüfung der Legitimation im vorin-
stanzlichen Verfahren.
1.6. Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet grundsätzlich mit unein-
geschränkter Kognition. Es überprüft die angefochtene Verfügung respek-
tive das angefochtene Urteil auf Rechtsverletzungen – einschliesslich un-
richtiger oder unvollständiger Feststellung des rechtserheblichen Sach-
verhalts und Rechtsfehler bei der Ausübung des Ermessens – sowie auf
Angemessenheit (Art. 49 VwVG).
2.
Zunächst ist auf verschiedene prozessuale Anträge einzugehen.
2.1. Die Beschwerdeführenden beantragen eine öffentliche Urteilsbera-
tung. Gemäss Art. 41 Abs. 2 VGG berät das Bundesverwaltungsgericht
einen Entscheid mündlich, wenn die Abteilungspräsidentin dies anordnet
respektive ein Richter bwz. eine Richterin dies verlangt (Bst. a) oder
wenn eine Abteilung in Fünferbesetzung entscheidet und sich keine Ein-
stimmigkeit ergibt (Bst. b). Art. 41 Abs. 3 VGG bestimmt, dass Fälle ge-
mäss Art. 41 Abs. 2 Bst. b öffentlich beraten werden, wenn die Abteilungs-
präsidentin dies anordnet oder ein Richter bzw. eine Richterin es verlangt.
Da im vorliegenden Fall diese Voraussetzungen nicht erfüllt sind, ist auf
das Gesuch nicht weiter einzugehen.
2.2. Die Beschwerdeführenden beantragen die Befragung von Sachver-
ständigen und die Einholung eines unabhängigen Gutachtens (vgl. Sach-
verhalt Bst. X und AA). Gemäss Art. 12 VwVG stellt die Behörde den
Sachverhalt von Amtes wegen fest und bedient sich nötigenfalls verschie-
dener Beweismittel wie z.B. Gutachten. Die Behörde nimmt die ihr ange-
botenen Beweise ab, wenn diese zur Abklärung des Sachverhaltes taug-
lich erscheinen (Art. 33 Abs. 1 VwVG). Wie die nachfolgenden Ausführun-
gen in Erwägung 5 zeigen, ist für den vorliegenden Entscheid ein Exper-
tengutachten nicht erforderlich. Ob zur Beurteilung des Instandhaltungs-
konzepts (vgl. hierzu nachfolgend Erwägung 5.3.3) ein unabhängiges
Gutachten erforderlich sein wird, hat das UVEK zur gegebenen Zeit zu
beurteilen und ist nicht jetzt vom Bundesverwaltungsgericht zu entschei-
den.
A-667/2010
Seite 24
2.3. Aufzugreifen ist sodann das Thema der Akteneinsicht. Zu klären ist
zunächst, ob diesbezüglich noch Punkte offen und wie solche allenfalls zu
beurteilen sind.
2.3.1. Wie in Sachverhalt Bst. E dargelegt, hiess die Vorinstanz mit Ent-
scheid vom 10. November 2008 ein Akteneinsichtsgesuch der Beschwer-
deführenden teilweise gut. Sie wies aber das Gesuch um Einsicht in die
in Sachverhalt Bst. L aufgelisteten Akten ab. Diesen Akteneinsichtsent-
scheid bestätigte die Vorinstanz in ihrem Endentscheid vom 17. Dezem-
ber 2009. Im vorliegenden Verfahren fechten die Beschwerdeführenden
auch den Akteneinsichtsentscheid vom 10. November 2008 an (vgl.
Sachverhalt Bst. H). Sodann machen sie geltend, dass sie von der Exis-
tenz einzelner Akten erst mit Eröffnung dieses Entscheids erfahren hätten
(vgl. für die Auflistung dieser Akten Sachverhalt Bst. H.b), wodurch ihr An-
spruch auf Wahrung des rechtlichen Gehörs verletzt worden sei. Mit Zwi-
schenverfügung vom 8. Dezember 2010 wurde der vorinstanzliche Akten-
einsichtsentscheid vom 10. November 2008 sinngemäss überprüft und
die bis zu diesem Zeitpunkt erhobenen Akteneinsichtsgesuche teilweise
gutgeheissen (vgl. für eine Zusammenfassung Sachverhalt Bst. P).
2.3.2. Sodann stellten die Beschwerdeführenden mit Eingabe vom
21. März 2011 ein weiteres Akteneinsichtsgesuch respektive ein Wieder-
erwägungsgesuch bezüglich des Zwischenentscheids vom 8. Dezember
2010 (vgl. Sachverhalt Bst. R). Mit Zwischenverfügung vom 31. Mai 2011
wurde der Wiedererwägungsantrag zum Akteneinsichtszwischenent-
scheid weitgehend abgewiesen, wobei die Strafandrohung gemäss
Ziff. 3.2 des Dispositivs der Zwischenverfügung vom 8. Dezember 2010
aufgehoben wurde (vgl. für eine Zusammenfassung Sachverhalt Bst. W).
2.3.3. Anschliessend verlangten die Beschwerdeführenden mit ihrer Rep-
lik vom 27. Juni 2011 erneut Aktenedition (vgl. Sachverhalt Bst. X und Y).
Aufgrund der in der nachfolgenden Erwägung 5 begründeten teilweisen
Gutheissung der Beschwerde, die sich auf den Beschwerdeführenden be-
reits bekannte Akten stützt, erübrigt sich hier ein Entscheid über die noch
offene Akteneinsicht. Die Vorinstanz ist aber gehalten, die Akteneinsicht
bei der Wiederaufnahme des Verfahrens nach den in der Zwischenverfü-
gung vom 8. Dezember 2010 dargelegten Grundsätzen auszugestalten,
damit das rechtliche Gehör der Beschwerdeführenden gewahrt wird.
3.
Zur Klärung der materiellen Beurteilung der Befristung erfolgt zunächst
A-667/2010
Seite 25
ein Überblick über das frühere Atom- und das heute geltende Kernener-
gierecht.
3.1. Der Bundesrat bewilligte das 1972 in Betrieb genommene KKW Müh-
leberg gestützt auf das damals geltende Bundesgesetz über die friedliche
Verwendung der Atomenergie und den Strahlenschutz vom 23. Dezember
1959 (AtG; AS 1960 541, für spätere Änderungen AS 1983 1886 Art. 36
Ziff. 2, AS 1987 544, AS 1993 901 Anhang Ziff. 9, AS 1994 1933 Art. 48
Ziff. 1, AS 1995 4954, AS 2002 3673 Art. 17 Ziff. 3 und AS 2004 3503 An-
hang Ziff. 4). Das AtG regelte die Bewilligung von KKW in Art. 4 ff. Dem-
nach war eine (Polizei-)bewilligung zu verweigern oder von der Erfüllung
geeigneter Bedingungen oder Auflagen abhängig zu machen, wenn dies
u.a. der Schutz von Menschen oder von wichtigen Rechtsgütern erforder-
te (Art. 5 Abs. 1 AtG). Es nannte die Möglichkeit der Befristung – sei dies
aus energiepolitischen oder polizeilichen Gründen – oder einer Bestim-
mung der Lebensdauer von KKW aber nicht. Der Bundesrat beurteilte
das Gesuch (Art. 6 AtG). Die Prüfung der Sicherheit erfolgte durch ein
Gutachten (Art. 7 AtG) und die Atomanlagen standen unter Aufsicht des
Bundes (Art. 8 AtG). Die Bewilligung konnte gemäss Art. 9 Abs. 2 AtG wi-
derrufen werden, wenn deren Voraussetzungen nicht mehr erfüllt waren
(eingehend zum Bewilligungsverfahren nach dem AtG HERIBERT RAUSCH,
Schweizerisches Atomenergierecht, Zürich 1980, v.a. S. 45 ff.). Konkrete
technische Anforderungen an KKW wurden nicht formuliert (RAUSCH,
a.a.O., S. 49 f.).
3.2. Der auf den 1. Juli 1979 in Kraft gesetzte Bundesbeschluss zum
Atomgesetz vom 6. Oktober 1978 (BB AtG, AS 1979 816) ergänzte das
AtG und galt ebenfalls bis zum Inkrafttreten des KEG am 1. Februar 2005
(vgl. AS 2001 283 für die letztmalige Verlängerung des BB AtG). Mit dem
BB AtG wurde die Rahmenbewilligung als grundlegendste Bewilligung
eingeführt (Art. 1); die Praxis hatte schon zuvor eine sogenannte Stand-
ortbewilligung als erste Bewilligung erteilt (RAUSCH, a.a.O., S. 66). Art. 2
BB AtG bestimmte, dass die Rahmenbewilligung befristet wird. Gemäss
Art. 3 Abs. 1 Bst. b BB AtG durfte eine Rahmenbewilligung nur erteilt wer-
den, soweit ein Bedarf für zusätzliche Energie bestand; dabei war mögli-
chen Energiesparmassnahmen, dem Ersatz von Erdöl und der Entwick-
lung anderer Energieformen Rechnung zu tragen (eingehend dazu
RAUSCH, a.a.O., S. 71 ff.). Die Übergangsbestimmung des BB AtG hielt
fest, dass Atomanlagen, die im Betrieb stehen oder für die eine Baubewil-
ligung nach dem Atomgesetz erteilt worden ist, keiner Rahmenbewilligung
mehr bedürfen (Art. 12 Abs. 1 BB AtG; vgl. RAUSCH, a.a.O., S. 79, 81 f.).
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Seite 26
3.3. Das heute geltende KEG ersetzte das AtG und den BB AtG per
1. Februar 2005.
3.3.1. Gemäss KEG ist für die Errichtung eines KKW zunächst eine Rah-
menbewilligung erforderlich, in der die Grundzüge des Projekts, wie z.B.
der Standort, bewilligt werden (Art. 14 KEG). Es besteht kein Rechtsan-
spruch auf die Erteilung (Art. 12 Abs. 2 KEG). Das Verfahren ist in
Art. 42 ff. KEG geregelt; der Bundesrat entscheidet über das Gesuch so-
wie über die Einwendungen und Einsprachen und unterbreitet den Ent-
scheid der Bundesversammlung zur Genehmigung. Deren Beschluss un-
tersteht dem fakultativen Referendum (Art. 48 KEG). Es handelt sich so-
mit bei der Rahmenbewilligung auch um einen politischen Entscheid (RIC-
CARDO JAGMETTI, Energierecht, in: Koller/Müller/Rhinow/Zimmerli [Hrsg.],
Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht, Bd. VII, Basel 2005, Rz. 5413,
5421 ff.; SILVAN SCHMID, Die Errichtung von Kernkraftwerken nach dem
neuen Kernenergiegesetz, in: Umweltrecht in der Praxis 2006, S. 755 ff.,
S. 766). Gemäss der Übergangsbestimmung von Art. 106 Abs. 1 KEG
dürfen in Betrieb stehende, nach dem KEG rahmenbewilligungspflichtige
Kernanlagen grundsätzlich ohne entsprechende Bewilligung weiter betrie-
ben werden (vgl. Botschaft zu den Volksinitiativen "Moratorium Plus – Für
die Verlängerung des Atomkraftwerk-Baustopps und die Begrenzung des
Atomrisikos [MoratiorumPlus]" und "Strom ohne Atom – Für eine Energie-
wende und die schrittweise Stilllegung der Atomkraftwerke [Strom ohne
Atom]" sowie zu einem Kernenergiegesetz vom 28. Februar 2001, BBl
2001 S. 2665 ff.; nachfolgend "Botschaft KEG", S. 2801).
3.3.2. Nach der Erteilung einer Rahmenbewilligung sind eine Baubewilli-
gung (Art. 15 ff. KEG) und eine Betriebsbewilligung (Art. 19 ff. KEG) erfor-
derlich, die erteilt werden, wenn die entsprechenden Voraussetzungen er-
füllt sind (JAGMETTI, a.a.O., Rz. 5414 ff., 5429 ff.). Die Betriebsbewilligung
wird vom UVEK, dem zuständigen Departement, erteilt (Art. 19 und 57
KEG; vgl. JAGMETTI, a.a.O., Rz. 5436 ff.; SCHMID, a.a.O., S. 776 f.). Ihre
Voraussetzungen sind in Art. 20 KEG geregelt. So ist z.B. erforderlich,
dass der Schutz von Mensch und Umwelt gewährleistet wird (Art. 20
Abs. 1 Bst. c KEG) sowie dass die Anlage und der vorgesehene Betrieb
den Anforderungen der nuklearen Sicherheit und Sicherung entsprechen
(Art. 20 Abs. 1 Bst. d KEG). Sie legt u.a. die Sicherheits-, Sicherungs-
und Notfallschutzmassnahmen fest, die der Bewilligungsinhaber während
des Betriebs zu treffen hat (Art. 21 Abs. 1 KEG), und kann gemäss Art. 21
Abs. 2 KEG befristet werden. Das KEG regelt nicht explizit, aus welchen
Gründen eine Befristung zulässig oder geboten ist. Die Möglichkeit der
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Seite 27
Befristung aus polizeilichen Gründen war im Parlament inhaltlich – abge-
sehen von einer Minderheit, die darüber hinaus eine grundsätzliche Be-
fristung der Betriebsbewilligung beantragte – nicht umstritten. Das Parla-
ment diskutierte die Formulierung (vgl. Amtliches Bulletin der Bundesver-
sammlung 2001 S 1019 ff. und 2002 N 1110 f.) und folgte schliesslich
dem Vorschlag des Bundesrats, der sich zur Befristung aus polizeilichen
Gründen in der entsprechenden Botschaft wie folgt äusserte (Botschaft
KEG S. 2770):
"Nach Absatz 2 kann die Betriebsbewilligung entsprechend einem verwal-
tungsrechtlichen Grundsatz befristet werden. Eine solche Befristung ist keine
gesetzliche Befristung im Sinne der Festlegung der Lebensdauer eines Kern-
kraftwerks, wie sie der Bundesrat abgelehnt hat (...). Die Befristung nach Ar-
tikel 21 Absatz 2 ist vielmehr eine polizeirechtliche Befristung. Sie kann ins-
besondere aus Sicherheitsgründen angezeigt sein, solange eine bestimmte
Frage offen geblieben ist, die für den Betrieb zwar nicht von elementarer Be-
deutung ist, aber dennoch abgeklärt werden muss. In diesem Fall wäre die
Nichterteilung der Betriebsbewilligung oder, falls diese bereits erteilt wurde,
deren Entzug unverhältnismässig. Eine Befristung würde für den Zweck, die
vollumfängliche Einhaltung der Voraussetzungen für die Erteilung der Be-
triebsbewilligung zu erwirken, genügen."
Im Wortlaut hat der Gesetzgeber seine Absicht nicht ausdrücklich ausfor-
muliert. Sie ergibt sich aber in der systematischen Platzierung des Absat-
zes im Betriebsbewilligungsverfahren, in dem die Sicherheit des Betriebs
geprüft wird. Aufgrund seiner systematischen Einordnung ist davon aus-
zugehen, dass Art. 21 Abs. 2 KEG keinen anderen Zweck hat, als eine
Befristung aus polizeilichen Gründen vorzusehen. Solche liegen vor,
wenn Schutzgüter wie öffentliche Ordnung und Sicherheit, die öffentliche
Gesundheit oder Treu und Glauben im Geschäftsverkehr betroffen sind
(HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 2433 ff.; TSCHANNEN/ZIMMER-
LI/MÜLLER, a.a.O., § 54 Rz. 14 ff.). Im vorliegenden Fall steht die Sicher-
heit, namentlich der Schutz der Allgemeinheit vor radioaktiver Strahlung,
im Vordergrund.
3.3.3. Der Bewilligungsinhaber ist für die Sicherheit der Anlage und des
Betriebs verantwortlich (Art. 22 Abs. 1 KEG). So muss er z.B. Massnah-
men treffen, um die Anlage in einem guten Zustand zu erhalten (Art. 22
Abs. 2 Bst. c KEG) und die Anlage soweit nachrüsten, als dies nach der
Erfahrung und dem Stand der Nachrüstungstechnik notwendig ist, und
darüber hinaus, soweit dies zu einer weiteren Verminderung der Gefähr-
dung beiträgt und angemessen ist (Art. 22 Abs. 2 Bst. g KEG).
A-667/2010
Seite 28
3.3.4. Der Sicherheit messen das KEG und seine Ausführungserlasse
grosse Bedeutung zu; Art. 4 KEG weist insbesondere auf das Vorsorge-
prinzip hin (JAGMETTI, a.a.O., Rz. 5408; SCHMID, a.a.O., S. 765). Die
Schutzmassnahmen sind nach international anerkannten Grundsätzen zu
treffen (Art. 5 Abs. 1 KEG). In Art. 7 ff. KEV legt der Bundesrat detaillierte-
re Vorgaben fest. Ein KKW ist sodann gemäss dem sich auf Art. 22 Abs. 3
KEG stützenden Art. 44 Abs. 1 KEV vorläufig ausser Betrieb zu nehmen
und nachzurüsten, wenn Ereignisse oder Befunde zeigen, dass die Kern-
kühlung bei Störfällen nach Art. 8 KEV, die Integrität des Primärkreislau-
fes oder des Containments nicht mehr gewährleistet sind. Das UVEK hat
gestützt auf Art. 44 Abs. 2 KEV die Verordnung über die Methodik und die
Randbedingungen zur Überprüfung der Kriterien für die vorläufige Aus-
serbetriebnahme von Kernkraftwerken vom 16. April 2008 (SR 732.114.5)
erlassen.
Die Sicherheit von KKW wird regelmässig überprüft. Hierzu dient die per-
iodische Sicherheitsüberprüfung (PSÜ; Art. 22 Abs. 2 Bst. e KEG, Art. 34
Abs. 1 KEV). Daneben wird eine probabilistische Sicherheitsanalyse
(PSA) verlangt, die dazu dient, das Risiko von KKW zu quantifizieren, in-
dem ermittelt wird, mit welcher Wahrscheinlichkeit ein auslösendes Ereig-
nis eintritt und mit welcher Zuverlässigkeit es sich beherrschen lässt. Die
deterministische Störfallanalyse schliesslich dient dem Nachweis, dass
ein abdeckendes Spektrum von Auslegungsstörfällen durch die Schutz-
massnahmen wirksam und zuverlässig beherrscht wird (vgl. für letztere
beiden Art. 4 Abs. 3 Bst. a KEG [Vorsorgeprinzip], Art. 34 Abs. 2 KEV).
3.3.5. Die Stilllegung von KKW ist in Art. 22 Abs. 2 Bst. k und Art. 26 ff.
KEG sowie Art. 45 ff. KEV geregelt. Der Eigentümer eines KKW muss sei-
ne Anlage entweder stilllegen, wenn er sie endgültig ausser Betrieb ge-
nommen hat, oder wenn die Betriebsbewilligung nicht erteilt respektive
entzogen wurde oder nach Art. 68 Abs. 1 Bst. a oder b KEG erloschen ist
und das UVEK die Stilllegung anordnet (Art. 26 Abs. 1 KEG; vgl. auch
Botschaft KEG S. 2773). Die Aufsichtsbehörde setzt dem Eigentümer ei-
ne Frist für die Vorlegung eines Stilllegungsprojekts (Art. 27 Abs. 1 KEG).
In diesem Projekt sind z.B. die Phasen und der Zeitplan darzulegen
(Art. 27 Abs. 2 Bst. a KEG). Das UVEK erlässt schliesslich die Stillle-
gungsverfügung und legt darin fest, welche Arbeiten einer Freigabe durch
die Aufsichtsbehörden bedürfen (Art. 28 KEG). Zur finanziellen Sicherung
der Stilllegung sieht das KEG in Art. 77 ff. einen Finanzierungsfonds vor.
Dieser sollte gemäss den Vorstellungen des Bundesrats nach 40 Jahren
Betrieb die erforderlichen Mittel enthalten (Botschaft KEG, S. 2686).
A-667/2010
Seite 29
3.3.6. Art. 72 KEG regelt die Aufgaben und Befugnisse der Aufsichtsbe-
hörden. Die Aufsicht bezüglich der nuklearen Sicherheit und Sicherung
obliegt gemäss Art. 70 Abs. 1 KEG i.V.m. Art. 6 KEV dem vom UVEK un-
abhängigen ENSI. Dieses prüft eingereichte Projekte und wacht darüber,
dass die Inhaber von Bewilligungen und von nuklearen Gütern ihre Pflich-
ten gemäss KEG einhalten. Insbesondere gehört die Anordnung aller zur
Einhaltung der nuklearen Sicherheit und Sicherung notwendigen und ver-
hältnismässigen Massnahmen zur Aufsicht (Art. 72 Abs. 2 KEG). Wenn
unmittelbare Gefahr droht, kann es umgehend Massnahmen anordnen,
die von der erteilten Bewilligung oder Verfügung abweichen (Art. 72
Abs. 3 KEG; vgl. zum Ganzen YVONNE SCHEIWILLER, Nukleare Aufsicht in
der Schweiz – Das Eidgenössische Nuklearsicherheitsinspektorat [ENSI]
ist seit dem 1.1.2009 die Aufsichtsbehörde über die Sicherheit und Siche-
rung der Kernanlagen der Schweiz, in: Sicherheit & Recht 2/2009
S. 125 ff.).
3.4. Weil die bisherige Betriebsbewilligung des KKW Mühleberg erteilt
wurde, als das KEG noch nicht in Kraft war, ist auf das Übergangsrecht
einzugehen.
Das Bundesgericht entschied, die Anpassung der Betriebsbewilligung sei
nach den Regeln der Wiedererwägung oder der Anpassung von Verfü-
gungen vorzunehmen. Dabei sei nicht zwingend ein vollständiges Be-
triebsbewilligungsverfahren durchzuführen. Es geht ohne weitere Ausfüh-
rungen davon aus, das KEG sei anwendbar (Urteil des Bundesgerichts
2C_170/2007 vom 21. Januar 2008 E. 2 und 3, vgl. auch Sachverhalt
Bst. C). Darüber hinaus enthält das KEG mit Art. 106 eine Übergangsbe-
stimmung, woraus sich ergibt, dass ein in Betrieb stehendes KKW unter
gewissen Voraussetzungen ohne Rahmenbewilligung weiter betrieben
werden darf (vgl. Erwägung 3.3.1). Im Übrigen enthält die Norm oder das
KEG als Ganzes keinen Hinweis darauf, dass bestehende KKW nicht so-
weit als möglich den heute geltenden Anforderungen angepasst werden
und etwa Art. 20 ff. KEG bei einer Anpassung einer Betriebsbewilligung
nicht anwendbar sein sollten. Im Gegenteil, Art. 82 KEV weist ausdrück-
lich darauf hin, dass bei der Festlegung des Umfangs von Nachrüstungen
die Anforderungen und Grundsätze nach den Art. 7 bis 12 KEV nach
Massgabe von Art. 22 Abs. 2 Bst. g KEG zu erfüllen sind. Die in Erwä-
gung 3.3.3 und 3.3.4 dargelegten Regelungen zur Gewährleistung der Si-
cherheit zeigen denn auch auf, dass es dem Ziel des KEG und dem öf-
fentlichen Interesse an einem möglichst sicheren Betrieb entspricht, das
neue Recht anzuwenden (vgl. zur Anwendbarkeit von neuem Recht auch
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Seite 30
ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwal-
tungsrecht, 6. Aufl., Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 322 ff.; PIERRE TSCHAN-
NEN/ULRICH ZIMMERLI/MARKUS MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht,
3. Aufl., Bern 2009, § 24 Rz. 15 ff. sowie BGE 127 II 306 E. 7a). Wie in
Erwägung 3.1 dargelegt, kannte zudem auch das heute nicht mehr gel-
tende AtG die Möglichkeit, eine Bewilligung unter Auflagen zu erteilen.
Schliesslich ist festzuhalten, dass die Anwendung des KEG auch dem In-
teresse der Beschwerdegegnerin entspricht, zumal sie die Aufhebung der
altrechtlichen Befristung fordert.
Diese Gründe sprechen klar für die Anwendbarkeit von Art. 21 KEG im
vorliegenden Verfahren. Dem Vorbringen der Beschwerdegegnerin, auf-
grund des genannten Urteils des Bundesgerichts sei eine Anwendung
von Art. 20 f. KEG unter Einbezug sicherheitstechnischer Aspekte ausge-
schlossen, ist deshalb nicht zu folgen. Die Vorinstanz ging denn auch im-
plizit davon aus, dass das neue KEG im Anpassungsverfahren anwend-
bar sei; jedenfalls prüfte sie zu Recht, ob die Voraussetzungen von
Art. 21 Abs. 2 KEG erfüllt sind.
4.
Es ist zunächst zu prüfen, ob die Aufhebung der bisherigen Befristung
nach altem Recht zulässig war. Dies bestreitet grundsätzlich keine der
Parteien. Wie vorne im Sachverhalt (Bst. G.c) erwähnt, hob die Vorin-
stanz die Befristung auf, da das KEG eine (energie-)politisch motivierte
Befristung nicht mehr zulasse (zur altrechtlichen Möglichkeit einer Befris-
tung vgl. Erwägung 3.1). Zu Recht, denn aus den Materialien geht hervor,
dass mit Art. 21 Abs. 2 KEG im neuen Kernenergierecht eine Befristung
nur noch gestützt auf polizeiliche Gründe möglich sein soll (vgl. Erwä-
gung 3.3.2). Die Vorinstanz hob somit die bisherige Befristung zu Recht
auf.
5.
Zu prüfen bleibt, ob die Vorinstanz zu Recht auch keine neue Befristung
der Betriebsbewilligung gestützt auf Art. 21 Abs. 2 KEG aussprach.
5.1. Die Vorinstanz argumentiert in ihrem Entscheid mit folgenden verfas-
sungsrechtlichen Argumenten gegen eine erneute Befristung (s.a. Sach-
verhalt Bst. G.c–d):
5.1.1. Die Gewährleistung einer rechtsgleichen Behandlung aller KKW-
Betreiber spräche gegen eine Befristung der Betriebsbewilligung, weil alle
A-667/2010
Seite 31
anderen KKW-Betreiber über eine unbefristete Betriebsbewilligung ver-
fügten.
Art. 8 Abs. 1 BV statuiert ein allgemeines Rechtsgleichheitsgebot, was
namentlich bedeutet, dass das Recht auf gleichgelagerte Fälle in gleicher
Weise anzuwenden ist (statt vieler GIOVANNI BIAGGINI, BV Kommentar,
Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Zürich 2007,
Art. 8 Rz. 9 ff. mit Hinweisen). Aus dem Rechtsgleichheitsgebot lässt sich
nicht folgern, dass nur noch unbefristete Betriebsbewilligungen ausge-
sprochen werden dürfen, weil alle KKW ausser Mühleberg über eine un-
befristete Betriebsbewilligung verfügen. Vielmehr gebietet Art. 8 Abs. 1
BV, alle KKW bezüglich der Anwendung von Art. 21 Abs. 2 KEG gleich zu
behandeln, wobei diese Norm bislang nicht zur Anwendung kam. Aus
dem Rechtsgleichheitsgebot lässt sich somit nicht ableiten, dass eine Be-
fristung unzulässig wäre.
5.1.2. Sodann hält die Vorinstanz fest, die (bisherige) Befristung stelle ei-
nen Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit dar. Durch die Aufhebung der Befris-
tung liesse sich dies rückgängig machen.
Art. 27 BV schützt die Wirtschaftsfreiheit, d.h. die privatwirtschaftliche Er-
werbstätigkeit; hierzu gehört, dass staatliche Massnahmen wettbewerbs-
neutral sein müssen (statt vieler BIAGGINI, a.a.O., Art. 27 Rz. 4 ff. mit Hin-
weisen auf die Praxis und auf Art. 94 BV). Einschränkungen der Wirt-
schaftsfreiheit müssen gemäss Art. 36 BV auf einer gesetzlichen Grundla-
ge beruhen, im öffentlichen Interesse liegen und verhältnismässig sein.
Im vorliegenden Fall ist mit Art. 21 Abs. 2 KEG eine hinreichende gesetzli-
che Grundlage für eine Befristung der Betriebsbewilligung gegeben (vgl.
zu dieser Norm die Ausführungen vorne in Erwägung 3.3.2). Es liegt im
öffentlichen Interesse, eine Bewilligung aus polizeilichen Gründen zu be-
fristen, wenn nicht sämtliche Aspekte – wie z.B. die Sicherheit des Kern-
mantels – geklärt sind, aber die Verweigerung oder der Entzug der Bewil-
ligung unverhältnismässig wäre. Bezüglich der Gleichbehandlung der
Konkurrenten kann auf das in Erwägung 5.1.1 zur Rechtsgleichheit Ge-
sagte verwiesen werden. Somit handelt es sich bei der Festsetzung einer
Befristung nicht um einen unzulässigen Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit.
5.1.3. Des Weiteren hätten die Einsprechenden gemäss Vorinstanz nicht
darauf vertrauen dürfen, dass das KKW Mühleberg mit Ablauf der Befris-
tung stillgelegt würde, sondern sie hätten damit rechnen müssen, dass
die Frage des Weiterbetriebs geprüft werde. Dieses Argument, das auf
A-667/2010
Seite 32
den Vertrauensschutz (Art. 5 Abs. 3 BV) abzielt, vermag keinen Verzicht
auf eine erneute Befristung zu begründen, da der sachliche Zusammen-
hang zur Anwendung von Art. 21 Abs. 2 KEG fehlt.
5.1.4. Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass eine erneute
Befristung mit dem Rechtsgleichheitsgebot, der Wirtschaftsfreiheit und
dem Vertrauensschutz grundsätzlich vereinbar sein kann, die vom UVEK
angeführten Argumente mithin nicht gegen diese Massnahme ins Feld
geführt werden können.
5.2. Wie vorne in Sachverhalt Bst. G.a–d dargelegt, begründet die Vorin-
stanz ihren Entscheid, die Betriebsbewilligung nicht erneut zu befristen
hauptsächlich damit, die Sicherheit werde durch die laufende Aufsicht
durch das ENSI hinreichend gewährleistet. Eine Befristung sei deshalb
nicht erforderlich oder geeignet, um das Ziel eines sicheren Betriebs zu
erreichen. Fraglich ist vorderhand, ob sich damit der Verzicht auf eine Be-
fristung begründen lässt, oder ob dies nicht zu Unrecht die Anwendung
von Art. 21 Abs. 2 KEG grundsätzlich ausschliesst. Deshalb ist zunächst
zu prüfen, wie das Verhältnis zwischen der laufenden Aufsicht durch das
ENSI und der Möglichkeit einer Befristung im Sinne von Art. 21 Abs. 2
KEG durch das UVEK ausgestaltet ist.
5.2.1. Das KEG sieht zum einen die Bewilligung des KKW-Betriebs durch
das UVEK (Art. 19 ff. KEG, vgl. Erwägung 3.3.2) und zum andern die lau-
fende Aufsicht der KKW durch das ENSI vor (Art. 70 und 72 KEG, vgl. Er-
wägung 3.3.6). Eine klare Abgrenzung fehlt, weshalb das Verhältnis von
Bewilligung durch das UVEK und laufender Aufsicht durch das ENSI mit-
tels Auslegung zu ermitteln ist. Ausgangspunkt jeder Auslegung ist der
Wortlaut einer Gesetzesbestimmung. Ist dieser nicht klar, so ist auf die
übrigen Auslegungselemente zurückzugreifen; abzustellen ist insbeson-
dere auf die Entstehungsgeschichte einer Rechtsnorm, ihren Sinn und
Zweck sowie die Bedeutung, die ihr im Kontext mit anderen Normen zu-
kommt (vgl. statt vieler BGE 137 V 167 E. 3.1 und 131 II 697 E. 4.1; Urteil
des Bundesverwaltungsgerichts A-6086/2010 vom 16. Juni 2011 E. 4;
TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 25 Rz. 3 f.; ULRICH HÄFELIN/WAL-
TER HALLER/HELEN KELLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 7. Aufl.,
Zürich u. a. 2008, Rz. 80 ff.).
5.2.2. Der Wortlaut der einschlägigen Bestimmungen klärt vorliegend das
Verhältnis zwischen Bewilligungserteilung und Aufsicht nicht. Ebenso we-
nig lässt es sich aus der Entstehungsgeschichte des KEG ableiten. Von
A-667/2010
Seite 33
ihrem Sinn und Zweck her dienen sowohl die Bewilligung durch das
UVEK wie auch die laufende Aufsicht dazu, die Sicherheit der KKW best-
möglich zu gewährleisten.
In der Systematik des KEG widerspiegelt sich das im Verwaltungsrecht
typische Verhältnis zwischen Bewilligungserteilung und Aufsicht: Das
KEG geht in Art. 19 ff. davon aus, dass bei neuen KKW zunächst das
UVEK die Bewilligung erteilt und somit zum Bewilligungszeitpunkt die
Verantwortung für die Einhaltung der Anforderungen gemäss Art. 20 und
21, also auch für die Festsetzung einer allfälligen Befristung aus polizeili-
chen Gründen gemäss Art. 21 Abs. 2 KEG, trägt. Erst in der darauf fol-
genden Betriebsphase gewährleistet das ENSI durch seine laufende Auf-
sicht, dass neue Erkenntnisse, neu auftretende Schwierigkeiten im Be-
trieb oder neu entdeckte Sicherheitsmängel erfasst und die erforderlichen
Massnahmen getätigt werden (Art. 70 und 72 KEG). Diese laufende Auf-
sicht ist für die Gewährleistung der Sicherheit von grosser Bedeutung. Sie
darf aber nicht dazu führen, dass das UVEK seine Aufgabe als Bewilli-
gungsbehörde weniger umfassend wahrnimmt, als dies das KEG vor-
sieht. Diesen Grundsatz gilt es auch dann zu beachten, wenn – wie vor-
liegend – eine Anpassung der Bewilligung an das neue Recht erfolgt.
Art. 20 und 21 KEG sind massgebend. Auch wenn kein vollumfängliches
Bewilligungsverfahren durchzuführen ist, so sind doch die zum Zeitpunkt
der Anpassung bekannten offenen Aspekte zu berücksichtigen. Es würde
dem System der Aufgabenteilung zwischen Bewilligungsbehörde und lau-
fender Aufsicht widersprechen, wenn mit Hinweis auf die laufende Auf-
sicht durch das ENSI auf eine Befristung verzichtet würde, obwohl eine
solche aus polizeilichen Gründen angezeigt wäre.
Dies ergibt sich auch aus der von Art. 29a BV geschützten Rechtswegga-
rantie: Normalfall im Verwaltungsrecht ist, dass die Verwaltung mittels an-
fechtbarer Verfügung entscheidet, wodurch der Rechtsschutz gewährleis-
tet wird. Die Aufsicht der KKW durch das ENSI ist ein laufender Prozess,
in dem Einzelfragen im Zentrum stehen, und die nicht nur durch den Er-
lass von anfechtbaren Verfügungen, sondern auch mittels Inspektionen,
Gesprächen, Anordnungen, Empfehlungen etc. erfolgt. Bei den letztge-
nannten Handlungsformen ist es für Dritte umständlich, auf prozessrecht-
lichem Weg auf die Handhabung von Sicherheitsfragen einzuwirken, da
sie z.B. nicht über die nötigen Informationen verfügen oder zunächst eine
anfechtbare Verfügung verlangen müssten. Demgegenüber ist dies im
Verfahren zur Anpassung der Betriebsbewilligung in einem formalisierten
Prozess mit den dabei gewährleisteten Mitwirkungsrechten möglich. Die-
A-667/2010
Seite 34
se Aspekte sprechen ebenfalls dafür, im Zeitpunkt der Anpassung der Be-
triebsbewilligung bekannte offene Sicherheitsfragen unter Anwendung
von Art. 21 Abs. 2 KEG zu prüfen, statt auf die laufende Aufsicht zu ver-
weisen.
5.2.3. Zwar hat das UVEK Sicherheitsaspekte aufgegriffen. Es hat aber
nicht im Einzelnen geprüft, ob die Voraussetzungen für eine Befristung
aus Sicherheitsgründen gemäss Art. 21 Abs. 2 KEG erfüllt sind, sondern
bezüglich der offenen Sicherheitsfragen auf die laufende Kontrolle durch
das ENSI verwiesen. Wie die Ausführungen in Erwägung 5.2.2. zeigen,
genügt aber ein Verweis auf die laufende Kontrolle durch das ENSI nicht,
sondern das UVEK hätte die erneute Befristung selbständig prüfen müs-
sen. Zwar darf es sich auf die Aufbereitung von sich stellenden Fragen
durch eine Fachbehörde, respektive hier durch die Aufsichtsbehörde,
stützen. Jedoch kommt das UVEK, das mit dem Bundesamt für Energie
ebenfalls über eine Fachbehörde mit technischem Spezialwissen verfügt,
nicht umhin, sich kritisch und eigenständig mit den aufgeworfenen Fragen
auseinanderzusetzen. Es genügt nicht, lediglich auf die Aussagen des
ENSI und die laufende Aufsicht zu verweisen, weshalb sich die Be-
schwerden insofern als begründet erweisen und dementsprechend gutzu-
heissen sind.
5.3. Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet diesfalls in der Sache
selbst oder weist diese ausnahmsweise mit verbindlichen Weisungen an
die Vorinstanz zurück (Art. 61 Abs. 1 VwVG). Im vorliegenden Fall liegt
kein Grund für eine Rückweisung vor, da eine weitere Sachverhaltsabklä-
rung für die Beantwortung der sich hier stellenden Rechtsfrage nicht er-
forderlich ist. Es ist also im Folgenden zu prüfen, ob die Betriebsbewilli-
gung gemäss Art. 21 Abs. 2 KEG aus Sicherheitsgründen zu befristen ist
(vgl. zu den polizeilichen Gründen Erwägung 3.3.2).
5.3.1. Sowohl die Vorinstanz wie auch das ENSI gingen zum Zeitpunkt
des vorinstanzlichen Entscheids und gehen auch im vorliegenden Verfah-
ren davon aus, dass das KKW Mühleberg für den aktuellen Betrieb hinrei-
chend sicher sei. Die Beschwerdegegnerin verweist auf die Einschätzung
des ENSI respektive der Vorinstanz und bestreitet die sicherheitstechni-
schen Einwände der Beschwerdeführenden grundsätzlich. Demgegen-
über vertreten diese die Ansicht, der vorinstanzliche Entscheid sei auf-
grund bedeutsamer offener Sicherheitsfragen "abzuweisen" (vgl. zu den
Standpunkten den Sachverhalt, v.a. Bst. G, H, J und K).
A-667/2010
Seite 35
Die aktuellste periodische Sicherheitsprüfung des KKW Mühleberg
stammt aus dem Jahr 2005 (vgl. dazu die sicherheitstechnische Stellung-
nahme der Vorgängerorganisation des ENSI "Hauptabteilung für die Si-
cherheit der Kernanlagen" [HSK] zur Periodischen Sicherheitsüberprü-
fung des Kernkraftwerks Mühleberg, Zusammenfassung, Ergebnisse und
Bewertung, HSK 11/1100 von November 2007). Die HSK verlangt in die-
sem Bericht verschiedene Verbesserungsmassnahmen, wobei diese ge-
mäss HSK den sicheren Betrieb nicht in Frage stellten und überwiegend
die Vervollständigung von Nachweisen betreffen würden (vgl. HSK
11/1100 Ziff. 11.2.6 und 11.3). Seit dem vorinstanzlichen Entscheid sind
weitere Verbesserungsmassnahmen verlangt worden (vgl. insb. ENSI,
Verfügung "Massnahmen aufgrund der Ereignisse in Fukushima" vom
1. April 2011, zusammengefasst in der Eingabe des ENSI an das Bundes-
verwaltungsgericht vom 29. April 2011). Unbestritten ist, dass es zum
Zeitpunkt des vorinstanzlichen Entscheids erhebliche offene sicherheits-
relevante Fragen gab respektive im vorliegenden Verfahren immer noch
gibt (vgl. namentlich HSK 11/1100 v.a. Kapitel 11.3; des weiteren HSK,
Liste der Geschäfte Stand 25. Juni 2008 sowie die in Sachverhalt Bst. F
genannten Stellungnahmen ENSI 11/1245 und ENSI 111286 Rev. 1 und
die ENSI-Verfügung "Massnahmen aufgrund der Ereignisse in Fukushi-
ma" vom 1. April 2011, zusammengefasst in der Eingabe des ENSI an
das Bundesverwaltungsgericht vom 29. April 2011).
Im Wesentlichen sind drei Hauptprobleme auszumachen:
5.3.1.1 Zu nennen ist zunächst der Kernmantel. Dieser weist Risse auf,
die mit Zugankern gesichert wurden.
Die Beschwerdeführenden bemerken, bereits 1996 habe die Aufsichtsbe-
hörde festgehalten, die Reparatur der Risse mit Zugankern gelte nicht als
definitive Reparatur für den Langzeitbetrieb. Das vom ENSI geforderte In-
standhaltungskonzept sei schon zweimal zurückgewiesen und die Frist
bis Ende 2011 verlängert worden, die Genehmigung stehe (im Dezember
2011) noch aus. Für den Kernmantel würde der Beherrschungsnachweis
verschiedener Risiken gemäss Gefahrenannahmeverordnung nicht vorlie-
gen, namentlich was die Beherrschung von Auslegungsstörfällen bei Erd-
beben, von Rohrbrüchen in den Notkühlsystemen und im Reaktorwasser-
Umwälzsystem, des Flugzeugabsturzes, der Risse in Vertikalnähten und
des Versagens von Zugankern betreffe.
A-667/2010
Seite 36
Das ENSI ist der Ansicht, der Zustand des Kernmantels stelle bis auf wei-
teres kein Risiko dar, genüge aber den Sicherheitsanforderungen für den
Langzeitbetrieb nicht. Die Beschwerdegegnerin hat dem ENSI für den
Langzeitbetrieb zusätzliche Nachweise in Form eines neuen Sicherheits-
konzepts einzureichen, und zwar für den Fall, dass die Gesamtrisslänge
oder Einzelrisse so lang würden, dass die Zugankerkonstruktion für den
Erhalt der Sicherheitsfunktionen notwendig wird (HSK 11/1100 Ziff. 10
und 11.2.2; ENSI 11/1245 vom 10. Februar 2009 Ziff. 3.2.3; ENSI 11/1286
Rev. 1 vom 24. Oktober 2009 Ziff. 2.2.3; ENSI AN-7236 vom 26. April
2010 Ziff. 8.2, vgl. auch die Mitteilung auf der Homepage des ENSI vom
26. September 2011, http://www.ensi.ch unter Dossiers/Kernmantel Müh-
leberg, besucht am 9. Februar 2012).
Ein im Auftrag der HSK (also der Vorgängerorganisation des ENSI) er-
stelltes Gutachten zur Sicherheit des Kernmantels respektive zu dessen
Sicherung mittels Klammervorrichtung kommt zusammengefasst zu fol-
genden Ergebnissen (Gutachten der TÜVNORD EnSys GmbH, Gutach-
ten zur Sicherheitsbewertung der Klammervorrichtung im Hinblick auf
Kernmantel-Durchrisse, Hannover, Dezember 2006, Zusammenfassung
in Kapitel 8 S. 57 ff.):
– Der Kernmantel erfüllt Sicherheitsfunktionen. Diese werden in einem
der untersuchten Szenarien von der Kernmantel-Zugankerfunktion
übernommen, weil der Kernmantel diese Funktion nicht mehr über-
nehmen kann. Die Zugankerkonstruktion muss deshalb bestimmte
Anforderungen an Konstruktion, Auslegung, Werkstoffe, Prüfbarkeit,
Betriebsbewährung und betrieblicher Überwachung erfüllen.
– Das Gutachten kommt bezüglich der Konstruktionsbewertung der
Zugankerkonstruktion zum Schluss, der Erhalt der Integrität der Zug-
ankerkonstruktion im Betrieb und bei Störfällen könne nicht uneinge-
schränkt vorausgesetzt werden und das Versagen eines oder mehre-
rer Zuganker sei nicht auszuschliessen. Dies liege u.a. an der kom-
plexen Konstruktion, den verwendeten Materialien, den bei ungünsti-
gen geometrischen Verhältnissen allenfalls auftretenden Spannungs-
spitzen, die zu weiteren Rissen führen könnten, an der eingeschränk-
ten Überprüfbarkeit des Zustandes und am fehlenden System zur
rechtzeitigen Feststellung von Schäden (eingehend dazu Kapitel 4
des Gutachtens).
A-667/2010
Seite 37
Es ist offensichtlich und ergibt sich eindeutig aus diesem Gutachten, dass
erhebliche Zweifel an der Sicherheit des heutigen Zustandes des Kern-
mantels respektive dessen Sicherung bestehen und dass sich diese Män-
gel nicht ohne grösseren Aufwand beheben lassen.
5.3.1.2 Bedeutsam ist sodann die Erdbebensicherheit, und zwar nicht nur
wegen der direkten Gefährdung des KKW Mühleberg, sondern auch we-
gen des Risikos eines Bruchs des Wohlenseedamms, der etwas oberhalb
der Anlage liegt, und einer dadurch ausgelösten Flutwelle.
Die Beschwerdeführenden weisen darauf hin, der Aufsichtsbehörde seien
schon 2007 Schwachstellen bekannt gewesen und es fehle eine gesamt-
heitliche Beurteilung der Erdbebensicherheit. Sie reichten dem Bundes-
verwaltungsgericht zur Untermauerung ihrer Bedenken einen Bericht zur
Erdbebensicherheit des Wohlenseedamms ein, der von der Beschwerde-
gegnerin in Auftrag gegeben worden sei (YUSOF GHANAAT/PHILOP S. HA-
SHIMOT/OLIVIER ZUCHUAT/ROBERT P. KENNEDY, seismic fragility of Mühle-
berg dam using nonlinear analysis with latin hypercube simulation, publi-
ziert im Rahmen einer Konferenz der U.S. Society on Dams, 21st Century
Dam Design – Advances and Adaptations, 31st Annual USSD Conferen-
ce, San Diego, California, April 11–15, 2011). Die Beschwerdeführenden
führen dazu an, aus dieser Untersuchung ergäbe sich zwar eine höhere
Dammstabilität als erwartet, dennoch halte der Damm einem anzuneh-
menden 10'000-jährlichen Erdbeben nur mit einer Wahrscheinlichkeit von
1 zu 15 Stand. Sodann habe sich gezeigt, dass das Maschinenhaus der
grösste Schwachpunkt der Staumauer sei.
Hinsichtlich der Erdbebensicherheit forderte die Aufsichtsbehörde in der
Stellungnahme HSK 11/1100 eine Überarbeitung der probabilistischen Si-
cherheitsanalyse unter Berücksichtigung neuester erdwissenschaftlicher
Erkenntnisse (vgl. Ziff. 6.1 der Stellungnahme HSK 11/1100). Namentlich
die Ereignisse in Fukushima führten dazu, dass das Thema Erdbebensi-
cherheit auch seit dem vorinstanzlichen Entscheid wieder an Bedeutung
gewann; das ENSI forderte die Beschwerdegegnerin dazu auf, verschie-
dene Nachweise zur Erdbebensicherheit einzureichen, wobei es je nach
zu erbringendem Nachweis Fristen im Zeitraum von 30. Juni 2011 bis
31. März 2012 ansetzte (vgl. Verfügung "Massnahmen aufgrund der Er-
eignisse in Fukushima" vom 1. April 2011, zusammengefasst in der Ein-
gabe des ENSI an das Bundesverwaltungsgericht vom 29. April 2011).
Das ENSI teilte auf seiner Homepage am 1. Februar 2012 mit, die Be-
schwerdegegnerin habe die geforderten Nachweise, dass entweder das
A-667/2010
Seite 38
Stauwehr im Einzugsgebiet im Falle eines 10‘000-jährlichen Erdbebens
nicht breche oder das Kernkraftwerk trotz Flutwelle sicher bleibe, einge-
reicht. Es werde dazu bis Mitte 2012 Stellung nehmen (http://www.ensi.ch
unter "news", besucht am 9. Februar 2012).
Aus diesen Darlegungen ergibt sich, dass auch bedeutsame sicherheits-
relevante Fragen bezüglich der Erdbebensicherheit noch offen sind und
diese bereits zum Zeitpunkt des vorinstanzlichen Entscheids bekannt wa-
ren. In welchem Umfang allenfalls erforderliche Nachrüstungen nötig sein
werden, ist zurzeit offenbar nicht bekannt.
5.3.1.3 Weiter ist die Kühlung eines KKW für dessen sicheren Betrieb von
elementarer Bedeutung, da ohne Kühlung die Gefahr einer Überhitzung
droht.
Die Beschwerdeführenden bringen vor, es sei schon seit 1990/1991 be-
kannt, dass keine alternative Kühlmöglichkeit bestehe, falls die Kühlung
durch die Aare versage. Anlässlich der öffentlichen Parteiverhandlung
führten sie aus, das ENSI habe die Beschwerdegegnerin erst nach den
Störfällen in Fukushima zur Nachrüstung einer diversitären Wärmesenke
aufgefordert. Diese habe die Erstellung eines Kompaktkühlturms vorge-
schlagen, wobei die Frist zur Einreichung des Konzepts noch bis Ende
Juni 2012 laufe.
Weder die Vorinstanz noch das ENSI oder die Beschwerdegegnerin äus-
serten sich an der öffentlichen Parteiverhandlung zu diesen Vorbringen.
Die auf der Homepage des ENSI publizierte "Stellungnahme des ENSI zu
den vom KKM eingereichten Verbesserungsmassnahmen zur Erfüllung
der Forderungen aus der Verfügung vom 5. Mai 2011", ENSI 11/1502 vom
15. November 2011 bestätigt die Ausführungen der Beschwerdeführen-
den (http://www.ensi.ch unter Dokumente/Verfügungen, besucht am
10. Februar 2012): Das ENSI beanstandete nach den Ereignissen in Fu-
kushima bezüglich der Kühlung des KKW Mühleberg, die Kühlmittelver-
sorgung für das Notstandsystem weise keine Alternative zur Kühlwasser-
entnahme aus der Aare auf und die Brennelementbeckenkühlung sei
nicht genügend vor Erdbeben und Überflutung geschützt. Ausserdem sei-
en die Notfallmassnahmen zur Wiederherstellung der Kühlung nach Erd-
beben oder Überflutung unvollständig. Es habe auf der Basis der Berichte
am 5. Mai 2011 alle Kernkraftwerke aufgefordert, bis zum 31. August
2011 Massnahmen vorzuschlagen, wie die genannten Schwachstellen
behoben werden sollen. Es erachte einen Kompaktkühlturm als grund-
A-667/2010
Seite 39
sätzlich geeignet, benötige aber zur abschliessenden Beurteilung ergän-
zende Angaben. Die Beschwerdegegnerin rechne damit, nach Freigabe
des Konzepts 36 Monate für dessen Realisierung zu benötigen.
Diese Ausführungen zeigen, dass die Kühlung des KKW Mühleberg zur-
zeit ungenügend abgesichert ist, also auch diesbezüglich ungeklärte si-
cherheitsrelevante Aspekte vorliegen.
5.3.2. Aus den vorangehenden Ausführungen geht hervor, dass bedeut-
same Sicherheitsaspekte nicht geklärt sind und einen Weiterbetrieb des
KKW Mühleberg in Frage stellen. Nach Ansicht der Vorinstanz und des
ENSI ist der vorläufige Weiterbetrieb des KKW Mühleberg hinreichend si-
cher und eine sofortige Ausserbetriebnahme wäre unverhältnismässig.
Die hier umschriebenen offenen Sicherheitsaspekte sind aber zu gewich-
tig, als dass ihre Behebung bloss durch die übliche laufende Aufsicht ge-
sichert werden kann. Vielmehr stellen sie polizeiliche Gründe für eine Be-
fristung gemäss Art. 21 Abs. 2 KEG dar.
5.3.3. Die Beschwerdegegnerin ist als Betreiberin des KKW Mühleberg
für die Sicherheit ihrer Anlage verantwortlich (Art. 22 KEG, siehe dazu die
Ausführungen vorne in Erwägung 3.3.3). Das KEG sieht, wie in Erwägung
3.3.5 dargelegt, keine bestimmte Lebensdauer von KKW vor, sondern
überlässt den Entscheid zur Ausserbetriebnahme grundsätzlich deren Ei-
gentümern. Der Bundesrat wollte aber einen Rahmen für das Vorgehen
bestimmen, weshalb das KEG Normen zum Stilllegungsverfahren enthält
(Botschaft KEG, S. 2740, 2773 f.). Es regelt nicht, wann mit der Planung
der Stilllegung begonnen werden soll, unabhängig davon, ob die Stillle-
gung vom Eigentümer angestrebt wird oder ob eine befristete Bewilligung
abläuft. Unbestritten ist, dass KKW mit der Alterung an Sicherheit verlie-
ren. Zum einen liegt das an den normalen Alterungsprozessen, zum an-
dern an den steigenden Erwartungen an die Sicherheit, die bei älteren
KKW nicht immer vollumfänglich umgesetzt werden können, wodurch äl-
tere Anlagen im Vergleich zu neuen Anlagen unsicherer sind. Auch zeigt
sich, dass die Gefahren in der Vergangenheit unterschätzt wurden und
nach heutigem Kenntnisstand anders zu beurteilen sind. Das KKW Müh-
leberg ist nach 40 Betriebsjahren sicher eher am Ende seiner Lebensdau-
er, auch wenn ein Weiterbetrieb unter der Voraussetzung, dass die Si-
cherheit hinreichend gewährleistet werden kann und die heute bekannten
Mängel behoben werden, nicht völlig ausgeschlossen ist.
A-667/2010
Seite 40
Ob die Mängel überhaupt behoben werden können und ob dies möglich
wäre, ohne dass dies faktisch zum Neubau eines KKW am gleichen Ort
führt (wofür ein vollumfängliches Bewilligungsverfahren erforderlich wä-
re), kann an dieser Stelle offen bleiben. Es kann jedenfalls davon ausge-
gangen werden, dass für die Behebung der genannten Mängel grosse In-
vestitionen erforderlich sind, die nur bei einer erheblichen Verlängerung
der Laufzeit des KKW wirtschaftlich sein dürften. Im Interesse der Rechts-
und Investitionssicherheit sowie um eine gesamthafte Beurteilung der Si-
tuation überhaupt erst zu ermöglichen, ist ein umfassendes Instandhal-
tungskonzept erforderlich, das eine gesamthafte Beurteilung zulässt. Es
geht nicht an, ein KKW, das bereits so lange in Betrieb ist, auf Zusehen
weiter zu betreiben und hierbei allein auf die laufende Aufsicht zu vertrau-
en. Die bisherige schrittweise Nachrüstung der Anlage ohne Gesamtkon-
zept ist weder bezüglich der Rechtssicherheit noch der Wirtschaftlichkeit
noch der Gewährleistung der Sicherheit befriedigend.
Die heute bekannten offenen bedeutsamen sicherheitsrelevanten Aspekte
– namentlich der Zustand des Kernmantels, die offenen Fragen im Zu-
sammenhang mit der Erdbebensicherheit und die fehlende von der Aare
unabhängige Kühlmöglichkeit – rechtfertigen eine erneute Befristung der
Betriebsbewilligung gestützt auf Art. 21 Abs. 2 KEG bis zum 28. Juni
2013. Wenn die Beschwerdegegnerin das KKW Mühleberg über diesen
Zeitpunkt hinaus betreiben möchte, so müsste sie dem UVEK frühzeitig
ein Verlängerungsgesuch für die Betriebsbewilligung einreichen, welches
ein umfassendes Instandhaltungskonzept enthält. Darin hätte sie darzule-
gen, welche Massnahmen sie in welchem Zeitraum ergreifen möchte, da-
mit die heute bekannten und allenfalls neu auftretende Mängel behoben
werden und der Betrieb auch längerfristig den Sicherheitsanforderungen
genügt, welche Kosten damit verbunden wären und für welchen Zeitraum
sie den Weiterbetrieb des KKW Mühleberg beantragt. Sollte die Be-
schwerdegegnerin kein Verlängerungsgesuch mit einem umfassenden In-
standhaltungskonzept einreichen, erlischt die Betriebsbewilligung am
28. Juni 2013. Falls sie ein Instandhaltungskonzept einreicht, wird das
UVEK als verantwortliche Behörde dieses zu prüfen und mittels anfecht-
barer Verfügung über die Frage zu befinden haben, ob für das KKW Müh-
leberg eine unbefristete oder erneut eine befristete Betriebsbewilligung
erteilt werden kann oder ob es stillzulegen ist.
5.4. Zusammenfassend kann somit Folgendes festgehalten werden: We-
der die Rechtsgleichheit noch die Wirtschaftsfreiheit oder der Vertrauens-
schutz stehen einer erneuten Befristung im Weg. Die Vorinstanz hätte
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nicht auf die laufende Aufsicht durch das ENSI verweisen dürfen, sondern
hätte im Einzelnen prüfen müssen, ob die Voraussetzungen für die Befris-
tung gemäss Art. 21 Abs. 2 KEG erfüllt sind. Da der Sachverhalt dafür
hinreichend erstellt ist, nimmt das Bundesverwaltungsgericht diese Prü-
fung selber vor. Aufgrund der erheblichen offenen sicherheitsrelevanten
Fragen sind die Voraussetzungen für eine erneute Befristung bis zum
28. Juni 2013 erfüllt. Soweit die Beschwerdegegnerin das KKW Mühle-
berg weiter betreiben möchte, hätte sie in ihrem Gesuch an das UVEK
um Verlängerung der Betriebsbewilligung in einem umfassenden Instand-
haltungskonzept darzulegen, welche Massnahmen sie zur Behebung der
Mängel ergreifen wird, welche Kosten damit verbunden sind und wie lan-
ge sie das KKW Mühleberg noch betreiben möchte. Eine solche Gesamt-
schau ist erforderlich, damit zum einen die Rechts- und Investitionssicher-
heit, zum andern aber auch die Sicherheitsaspekte bestmöglich gewähr-
leistet werden. Das UVEK als verantwortliche Behörde wird darüber zu
befinden haben, ob die Bewilligung befristet oder unbefristet verlängert
werden kann oder ob das KKW Mühleberg stillzulegen ist. Wenn kein Ver-
längerungsgesuch mit Instandhaltungskonzept eingereicht wird, endet die
Betriebsbewilligung des KKW Mühleberg am 28. Juni 2013.
6.
Abschliessend ist über die Verfahrens- und Parteikosten zu befinden.
6.1. Die Verfahrenskosten sind in der Regel von der unterliegenden Par-
tei zu tragen (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Obsiegen und Unterliegen im Pro-
zess ist grundsätzlich nach den Rechtsbegehren der Beschwerde führen-
den Partei, gemessen am Ergebnis der Anfechtung des vorinstanzlichen
Entscheides, zu beurteilen (BGE 123 V 156 E. 3c; MOSER/BEUSCH/KNEU-
BÜHLER, a.a.O., Rz. 4.43). Im vorliegenden Fall ist es gerechtfertigt, die
Beschwerdeführenden als weitgehend obsiegend zu betrachten, da eine
teilweise Gutheissung bezüglich der Befristung erfolgt, sie namentlich
was die Akteneinsicht anbelangt grösstenteils obsiegen und nur in einigen
Anträgen, wie denjenigen bezüglich der Aufhebung der altrechtlichen Be-
fristung sowie der Sistierung, unterliegen. Die Auferlegung der Kosten er-
folgt deshalb im Verhältnis vier (Beschwerdegegnerin) zu eins (Beschwer-
deführende).
Die Verfahrenskosten richten sich nach Umfang und Schwierigkeit der
Streitsache, Art der Prozessführung und finanzieller Lage der Parteien. Im
vorliegenden Fall lässt sich der Streitwert nicht genau beziffern, da nicht
eindeutig ist, welche finanziellen Auswirkungen mit einer Gutheissung
A-667/2010
Seite 42
oder Abweisung der Beschwerde verbunden wären (vgl. zur Definition
von vermögensrechtlichen Streitigkeiten BGE 135 II 172 E. 3.1 mit Hin-
weisen; Urteile des Bundesverwaltungsgerichts A-1936/2006 vom 10. De-
zember 2009 E. 59.2, C-4308/2007 vom 13. Januar 2010 E. 8, A-
7162/2008 vom 1. Februar 2010 E. 16, A-1682/2010 vom 4. Mai 2011
E. 15.1; MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 4.19). Es liegt deshalb
keine vermögensrechtliche Streitigkeit vor, und es gilt grundsätzlich der
Gebührenrahmen von Fr. 100.– bis 5'000.– (Art. 63 Abs. 4bis VwVG so-
wie Art. 3 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und
Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR
173.320.2]). Das Gericht kann bei der Bestimmung der Gerichtsgebühr
über den Höchstbetrag nach Art. 3 VGKE hinausgehen, wenn besondere
Gründe, namentlich ausserordentlicher Aufwand, es rechtfertigen (Art. 2
Abs. 2 VGKE). Aufgrund des äusserst umfangreichen, vereinigten Verfah-
rens mit mehreren Zwischenentscheiden, einer öffentlichen Parteiver-
handlung, zahlreichen Eingaben und Stellungnahmen und einem sehr
grossen Aktenumfang rechtfertigt es sich, Verfahrenskosten im Umfang
von Fr. 20'000.– zu erheben. Hiervon werden der Beschwerdegegnerin
vier Fünftel, also Fr. 16'000.– und den Beschwerdeführenden ein Fünftel,
also Fr. 4'000.– auferlegt. Die Verfahrenskosten der Beschwerdeführen-
den werden mit den geleisteten Kostenvorschüssen von Fr. 3'000.– (Ver-
fahren A-667/2010, vor Vereinigung der Verfahren) und Fr. 1'000.– (Ver-
fahren A-863/2010) verrechnet.
6.2. Ganz oder teilweise obsiegende Parteien haben für ihnen erwachse-
ne notwendige und verhältnismässig hohe Kosten Anspruch auf eine Par-
teientschädigung (Art. 64 Abs. 1 VwVG). Auferlegt wird die Parteientschä-
digung in erster Linie der unterliegenden Gegenpartei im Rahmen ihrer
Leistungsfähigkeit, wenn sich diese mit selbständigen Begehren am Ver-
fahren beteiligt hat (Art. 64 Abs. 2 und 3 VwVG). Bei nur teilweisem Ob-
siegen ist die Entschädigung entsprechend zu kürzen (Art. 7 Abs. 2
VGKE). Angesichts ihres weitgehenden Obsiegens ist den anwaltlich ver-
tretenen Beschwerdeführenden eine Parteientschädigung zuzusprechen.
Wie bei den Verfahrenskosten rechtfertigt es sich auch bei der Parteient-
schädigung, diese um einen Fünftel zu kürzen.
Die Beschwerdeführenden haben trotz Hinweis des Bundesverwaltungs-
gerichts keine Kostennote eingereicht. Insgesamt erscheint in Anbetracht
des umfangreichen Verfahrens, dessen grosser Umfang allerdings auch
den teilweise zu langen Eingaben der Beschwerdeführenden zuzuschrei-
ben ist, sowie auch in Anbetracht der Aufwendungen im Zusammenhang
A-667/2010
Seite 43
mit der Akteneinsicht, bei der die Kopiergebühren knapp Fr. 3'000.– betru-
gen, eine Parteientschädigung von Fr. 50'000.– als angemessen. Nach
Kürzung dieses Betrags um einen Fünftel verbleibt eine pauschale Partei-
entschädigung von Fr. 40'000.– (inkl. Mehrwertsteuer und Auslagen), die
den Beschwerdeführenden von der Beschwerdegegnerin nach Rechts-
kraft dieses Urteils zu entrichten ist.