Decision ID: 0fd8f1f6-42ad-4e9b-a590-d3511e7e93a6
Year: 2013
Language: fr
Court: VD_TC
Chamber: VD_TC_031
Canton: VD
Region: Région lémanique
Law Area: public_law

Vu les faits suivants
A.
A la suite de l'entrée en vigueur, le 1
er
janvier 2008, d'un nouveau règlement sur le central d'appel des taxis A (RCAp) de l'Association de communes de la région lausannoise pour la réglementation du service des taxis A (l'Association), tous les titulaires d'une autorisation A ont été rendus attentifs au fait qu'ils devraient s'abonner à bref délai à la société appelée à gérer le central d'appel, faute de quoi les intéressés s'exposaient au non renouvellement, respectivement au retrait, de leur autorisation A. Dans ce cadre, la société Taxi Services Sàrl, désignée comme concessionnaire du central d'appel en cause, a adressé un contrat d'abonnement à tous les exploitants au bénéfice d'une autorisation A en septembre 2008. Un rappel a été adressé en octobre 2008 à tous les intéressés qui n'avaient pas encore signé ce contrat; un ultime délai leur a encore été imparti à cette fin par le Service intercommunal des taxis de l'arrondissement de Lausanne (SIT) en novembre 2008.
Un certain nombre d'exploitants au bénéfice d'une autorisation A, dont X._, Y._, Z._, A._, B._ et C._ (ci-après: X._ et consorts), ainsi que D._, ne s'étant pas exécutés, la Commission administrative du SIT (la Commission administrative) a prononcé, par décisions des 28 novembre et 1
er
décembre 2008, le retrait de leurs autorisations A, respectivement le non renouvellement des autorisations en cause à compter du 1
er
janvier 2009.
B.
X._ et consorts, ainsi que D._ (notamment), ont formé recours contre les décisions respectives les concernant devant le Comité de direction de l'Association de communes de la région lausannoise pour la réglementation du service des taxis (le Comité de direction), concluant à leur annulation - en ce sens en substance que les autorisations A dont ils étaient titulaires étaient renouvelées sans obligation d'affiliation au central d'appel géré par Taxi Services Sàrl - et requérant l'octroi de l'effet suspensif au recours.
Par décisions incidentes du 9 janvier 2009, le Président du Comité de direction a retiré, respectivement refusé, l'effet suspensif accordé à titre de mesure préprovisionnelle aux recours. Les recours formés par les exploitants concernés à l'encontre de ces décisions incidentes ont été admis par arrêt GE.2009.006, GE.2009.0012, GE.2009.0014 et GE.2009.0023 du 26 juin 2009 (causes jointes), dans le sens du maintien de l'effet suspensif aux recours.
Par décisions du 21 août 2009, le Comité de direction a rejeté les recours et confirmé les décisions des 28 novembre et 1
er
décembre 2008, dans le sens du retrait, respectivement du non renouvellement des autorisations A en faveur des intéressés.
C.
a) X._ et consorts, ainsi que D._ (notamment), ont formé recours contre les décisions du Comité de direction devant la Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal, concluant principalement, en substance, au renouvellement (soit à la restitution) des autorisations A dont ils étaient titulaires sans obligation d'abonnement au central d'appel géré par Taxi Services Sàrl. Compte tenu de l'effet suspensif au recours, les intéressés ont continué à bénéficier de leurs autorisations A durant la procédure sans être affiliés à ce central d'appel.
b) D._ a toutefois retiré son recours le 1
er
juin 2010, ce dont le juge instructeur a pris acte le 2 juin 2010.
La Commission administrative a dès lors invité D._ à restituer son autorisation A; en parallèle, Taxi Services Sàrl a refusé sa demande d'affiliation au central d'appel. L'intéressé a formé recours devant le Comité de direction contre ces deux "décisions" (savoir la demande de restitution de son autorisation A, d'une part, et le refus de son affiliation au central d'appel géré par Taxi Services Sàrl, d'autre part); par décision du 23 février 2012, le Comité de direction a rejeté le recours dans la mesure où il était recevable, retenant en substance que l'autorisation A en faveur de D._ était caduque et que le refus de Taxi Services Sàrl de l'affilier au central des taxis ne prêtait dès lors pas le flanc à la critique.
Par arrêt GE.2012.0040 du 23 avril 2013, la CDAP a admis le recours déposé par D._ et réformé la décision du 23 février 2012, en ce sens que l'autorisation A en faveur de l'intéressé était en l'état réputée maintenue, à charge pour Taxi Services Sàrl de se prononcer sur sa demande d'affiliation au central d'appel en conséquence. Le Comité de direction a formé recours contre cet arrêt devant le Tribunal fédéral; la procédure est pendante.
c) Dans l'intervalle, par arrêt GE.2009.0170 du 22 décembre 2010, la CDAP a (notamment) rejeté le recours des exploitants concernés en tant qu'ils étaient recevables et confirmé les décisions rendues le 21 août 2009 par le Comité de direction. Cet arrêt a toutefois été annulé par un arrêt rendu le 29 août 2011 par le Tribunal fédéral (2C_116/2011, 2C_117/2011 et 2C_118/2011), la cause étant renvoyée à la CDAP pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
L'instruction de la cause a dès lors été reprise par la CDAP. Dans ce cadre, compte tenu de l'effet suspensif au recours, X._ et consorts ont continué à bénéficier de leurs autorisations A durant la procédure sans être affiliés au central d'appel géré par Taxi Services Sàrl.
Par arrêt GE.2011.0192 du 1
er
mai 2013, la CDAP a (notamment) rejeté le recours formé par X._ et consorts et confirmé les décisions rendues le 21 août 2009 par le Comité de direction.
D.
Par courrier adressé le 6 mai 2013 au Comité de direction, X._ et consorts, par l'intermédiaire de leur conseil commun, ont en substance indiqué qu'ils avaient l'intention de se réaffilier au central d'appel exploité par cette société, se prévalant du principe des portes ouvertes sous-tendant la mise en place du central en cause et du fait qu'ils étaient toujours au bénéfice d'une autorisation A. Les intéressés ont adressé copie de ce courrier au conseil de Taxi Services Sàrl, étant précisé que la présente valait demande de réaffiliation au central d'appel géré par cette société.
Le 3 juin 2013, le Comité de direction a retenu en particulier ce qui suit:
"1.
[...]
il apparaît que le retrait des autorisations A signifié par la Commission administrative en date du 28 novembre 2008 est maintenant non seulement confirmé, mais également exécutoire.
2.
Contrairement à ce que vous relevez, vos clients n'ont pu bénéficier de leur autorisation qu'au titre de l'effet suspensif dont était revêtu leur recours.
[...]
La situation n'est dès lors pas comparable à celle de M. D._ qui avait retiré son recours, puis avait continué à avoir accès au stationnement sur le domaine public.
[...]
3. Dans ces conditions, il ne se justifie pas de rétrocéder à vos clients les autorisations A que les autorités administratives leur ont valablement retirées."
Le 11 juin 2013, constatant que X._ et consorts n'avaient pas formé recours devant le Tribunal fédéral contre l'arrêt GE.2011.0192 du 1
er
mai 2013, le SIT a imparti un délai au 30 juin 2013 aux intéressés pour retourner leurs autorisations A et les cartes de leurs véhicules, étant précisé que les autorisations en cause seraient "caduques et sans valeur" à compter du 1
er
juillet 2013.
E.
X._ et consorts ont formé recours contre la "décision" du Comité de direction du 3 juin 2013 devant la CDAP par acte du 17 juin 2013, concluant ce qui suit:
"Au bénéfice de l'offre qu'ils ont faite de réintégrer le central d'appels des taxis A de la région lausannoise, les recourants sont maintenus dans leur statut d'exploitants de taxis de catégorie A au sens du Règlement intercommunal sur le Service des taxis, respectivement est signifié au Service intercommunal des taxis l'ordre de renouveler les autorisations A dont bénéficient les recourants, ceux-ci étant par ailleurs réputés abonnés auprès du central des taxis A de la région lausannoise."
Se référant notamment à la teneur du courrier du SIT du 11 juin 2013, ils ont en substance fait valoir qu'ils bénéficiaient encore valablement de leurs autorisations A, de sorte que, compte tenu du principe des portes ouvertes sous-tendant la mise en place du central d'appel géré par Taxi Services Sàrl, ils devaient être autorisés à réintégrer ce central - le Service des taxis n'ayant en conséquence plus aucun motif de procéder au retrait des autorisations en cause, qui devaient dès lors être renouvelées. Ils estimaient dans ce cadre que leur situation était comparable à celle de D._, et se réservaient de requérir, en cas de contestation de l'effet suspensif à leur recours, qu'ils soient autorisés par voie de mesures provisionnelles à continuer de travailler au bénéfice d'une autorisation A jusqu'à droit connu.
Par écriture du 18 juillet 2013, les recourants ont formellement requis qu'il soit confirmé qu'ils étaient autorisés à poursuivre leurs activités durant la présente procédure au bénéfice de l'effet suspensif au recours ou, subsidiairement, par voie de mesures provisionnelles.
Par correspondance du 19 juillet 2013, le juge en charge de l'instruction de la cause a confirmé que les recourants pouvaient continuer à exercer leur activité au bénéfice d'une autorisation A durant la présente procédure.
Dans sa réponse au recours du 16 août 2013, l'autorité intimée a conclu à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet.
La Commission administrative s'est déterminée par écriture du 19 août 2013, concluant principalement que la "lettre" du conseil des recourants du 18 juillet 2013 devait être considérée comme "inexistante", et subsidiairement à l'irrecevabilité du recours.
Les recourants ont encore déposé des observations le 11 octobre 2013.
F.
Le tribunal a statué par voie de circulation.

Considérant en droit
1.
Se pose la question de la recevabilité du recours, en lien notamment avec la qualification de l'acte attaqué du 3 juin 2013.
a) Par décision, on entend, selon l’art. 3 al. 1 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), toute mesure prise par une autorité dans un cas d’espèce, en application du droit public, ayant pour objet de créer, de modifier ou d’annuler des droits et obligations (let. a); de constater l’existence, l’inexistence ou l’étendue de droit ou d’obligations (let. b); ou encore de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations (let. c).
Comme le rappelle régulièrement la jurisprudence,
la décision implique un acte étatique individuel qui s’adresse à un particulier et qui règle de manière obligatoire et contraignante un rapport juridique concret soumis au droit administratif
(cf. arrêts AC.2011.0333 du 4 juillet 2013 et AC.2011.0316 du 22 mai 2012, qui se réfèrent à l'ATF 121 II 477 consid. 2a et les références). N'y sont pas assimilables l'expression d'une opinion, la communication, la prise de position, la recommandation, le renseignement, l'information, le projet de décision ou l'annonce de celle-ci, dès lors que ces différents actes ne modifient pas la situation juridique de l'administré, ne créent pas un rapport de droit entre l'administration et le citoyen ni ne lui imposent une situation active ou passive (cf. arrêt AC.2012.0200 du 7 mai 2013 consid. 2b et les références).
S'agissant spécifiquement des décisions en constatation de droit (au sens de l'art. 3 al. 1 let. b LPA-VD), une telle décision ne peut être rendue que si une décision formatrice - c'est-à-dire constitutive de droits et d'obligations, au sens de l'art. 3 al. 1 let. a ou let c LPA-VD - ne peut pas l'être (art. 3 al. 3 LPA-VD; arrêt GE.2008.0205 du 4 juin 2009 consid. 4e et les références).
b)
A force exécutoire la décision qu'une autorité peut faire exécuter d'office ou sur demande (cf. ATF 1A.169/2000 et 1P.287/2000 du 10 octobre 2000 consid. 7b, qui se réfère à André Grisel, Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984, Vol. II p. 882). Aux termes de l'art. 58 LPA-VD, une décision est exécutoire lorsqu'elle ne peut plus être attaquée par une voie de droit ordinaire (let. a), lorsque la voie de droit ordinaire n'a pas d'effet suspensif (let. b) ou encore lorsque l'effet suspensif est retiré (let. c). Il s'ensuit que lorsque la loi prévoit un effet suspensif d'office, la décision n'est pas exécutoire tant que le délai de recours n'est pas échu (let. b
a contrario
; arrêt GE.2010.0106 du 1
er
décembre 2010 consid. 1a), sauf si l'autorité de première instance a d'ores et déjà retiré l'effet suspensif (let. c); en revanche, si le recours n'a pas d'effet suspensif d'office, la décision est exécutoire dès sa notification (let. b), même si l'effet suspensif est par la suite octroyé par l'autorité de recours (cf. Benoît Bovay et al., Procédure administrative vaudoise, Bâle 2012, ch. 1.1
ad
art. 58 LPA-VD; cf. ég. André Grisel,
op. cit.
, Vol. II p. 882, qui rappelle dans ce cadre qu'une décision peut à titre exceptionnel avoir force exécutoire avant d'être formellement en force, dans le cas où le moyen juridictionnel ordinaire exercé contre elle ou susceptible de l'être n'a pas d'effet suspensif ou en a été privé).
Selon l'art. 103 de la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110), en règle générale, le recours n'a pas d'effet suspensif (al. 1). Le juge instructeur peut, d'office ou sur requête d'une partie, statuer différemment sur l'effet suspensif (al. 3).
c) Dans leur recours, les recourants relèvent en premier lieu qu'ils ont directement reçu une "décision" du Comité de direction - et non de la Commission administrative, censée statuer en première instance en la matière.
Comme le relèvent à juste titre les intéressés, il appartient à la Commission administrative, en première instance, d'accorder ou de refuser une autorisation de type A, respectivement de prononcer une mesure de non renouvellement ou de retrait d'une autorisation d'exploiter ou d'un permis de stationnement (cf. art. 10 al. 2 let. c et d du Règlement intercommunal de l'arrondissement de Lausanne sur le service des taxis; s'agissant spécifiquement du retrait d'autorisation en lien avec l'obligation de s'abonner au central d'appel, cf. art. 6 al. 2 RCAp); les décisions de la Commission administrative (en lien avec l'obligation de s'abonner au central d'appel) sont susceptibles de recours devant le Comité de direction (art. 7 al. 1 RCAp). En l'espèce, il n'apparaît pas que la Commission administrative se serait prononcée sur le courrier des recourants du 6 mai 2013, en tant que ce courrier évoque le "maintien" des autorisations A en leur faveur (compte tenu de leur proposition de s'affilier au central d'appel géré par Taxi Services Sàrl). Cela étant, il convient de relever que les recourants se sont eux-mêmes directement adressé au Comité de direction, lequel soutient au demeurant que l'acte attaqué ne serait pas constitutif d'une décision sujette à recours. Indépendamment même de cette question, qui sera examinée ci-après (consid. 1d), il apparaît manifestement, au vu de la teneur des écritures de la Commission administrative dans le cadre de la présente procédure (à laquelle elle a été invitée à participer en qualité d'autorité concernée), qu'une annulation de cet acte pour le motif que cette commission ne s'est pas prononcée en première instance aurait pour seule conséquence un allongement inutile de la procédure.
Il convient en outre de préciser d'emblée que, formellement, la demande de réaffiliation des recourants au central d'appel géré par Taxi Services Sàrl échappe à l'objet du litige tel que circonscrit par l'acte attaqué (ATF 134 V 418 consid. 5.2.1 et la référence; sur les notions d'objet de la contestation et d'objet du litige, cf. ATF 2C_777/2009 du 21 avril 2010 consid. 1.1). On relèvera toutefois que cette question est étroitement liée à celle de la "rétrocession" (pour reprendre l'expression de l'autorité intimée), respectivement du "maintien" (pour reprendre l'expression des recourants) des autorisations A en faveur des intéressés; il y a lieu de rappeler dans ce cadre, à toutes fins utiles, que le central d'appel est tenu d'admettre tous les exploitants A à titre d'abonnés (art. 4 al. 1 RCAp) et que c'est précisément en raison de leur refus de s'affilier à ce central que la Commission administrative a prononcé en 2008 le non renouvellement, respectivement le retrait, des autorisations A dont ils bénéficiaient
(cf. art. 6 al. 2 RCAp).
d) Cela étant, l'autorité intimée fait en substance valoir que l'acte attaqué du 3 juin 2013 n'est pas constitutif d'une décision sujette à recours.
aa) Les décisions rendues le 21 août 2009 par le Comité de direction (confirmant les décisions rendues précédemment par la Commission administrative) ont été confirmées par arrêt GE.2011.0192 du 1
er
mai 2013, dans le sens du retrait, respectivement du non renouvellement, des autorisations A en faveur des recourants. Dans la mesure où le recours devant le Tribunal fédéral n'emporte en règle générale pas effet suspensif (art. 103 al. 1 LTF), le retrait (ou le non renouvellement) des autorisations A en cause est devenu exécutoire dès la notification de l'arrêt du 1
er
mai 2013 - et non, par hypothèse, à l'échéance du délai de recours contre cet arrêt devant le Tribunal fédéral (cf. consid. 1b
supra
).
Il s'ensuit que lorsque les recourants se sont adressés au Comité de direction, par courrier du 6 mai 2013 (avec copie au conseil de Taxi Services Sàrl), le retrait (ou le non renouvellement) de leurs autorisations A était d'ores et déjà exécutoire. Il importe peu à cet égard que le SIT ait par la suite imparti aux intéressés, par courrier du 11 juin 2013, un bref délai pour restituer les autorisations en cause (ceci uniquement afin de leur laisser le temps nécessaire pour procéder à cette restitution et s'organiser en conséquence); c'est ainsi au bénéfice d'une simple tolérance des autorités que les recourants ont pu continuer, durant une brève période, à exercer leur activité au bénéfice d'une autorisation A postérieurement à la notification de l'arrêt du 1
er
mai 2013, alors même qu'ils n'avaient plus aucun droit à une telle autorisation - le courrier du SIT du 11 juin 2013, qui ne fait que rappeler l'obligation pour les intéressés de restituer leurs autorisations A et préciser les modalités d'une telle restitution, n'ayant dans ce cadre aucune incidence sur leur situation juridique (cf. pour comparaison
arrêt PE.2010.0492 du 2 novembre 2010 consid. 2).
Cela étant,
il apparaît que l'acte attaqué ne fait en substance que rappeler aux intéressés ce qui précède, en ce sens que, compte tenu du caractère exécutoire du retrait (soit du non renouvellement) de leurs autorisations A, ils n'ont plus droit à de telles autorisations.
Ce courrier ne crée, ne modifie ni n'annule des droits et des obligations
(cf. art. 3 al. 1 let. a LPA-VD). On ne saurait en outre considérer qu'il aurait pour conséquence de rejeter ou de déclarer irrecevable une demande (cf. art. 3 al. 1 let. c LPA-VD). A cet égard, le chiffre 3 de l'acte en cause, dont il résulte en substance qu'il ne se justifie pas de rétrocéder aux recourants leurs autorisations A, ne saurait être assimilé à un rejet d'une demande de rétrocession de ces autorisations, dès lors que les intéressés n'ont pas déposé une telle demande - se contentant bien plutôt, dans leur courrier du 6 mai 2013, d'informer l'autorité intimée de leur intention de s'affilier au central d'appel géré par Taxi Services Sàrl; dans ces conditions, la teneur de ce chiffre 3, dont la formulation est quelque peu maladroite, n'a en définitive aucune autre portée que de rappeler le caractère exécutoire de la décision de retrait (ou de non renouvellement) des autorisations A en faveur des recourants, caractère exécutoire qu'aucune circonstance particulière ne vient remettre en cause - la situation n'étant pas comparable dans ce cadre à celle de D._ (cf. à cet égard consid. 1d/bb
infra
). Enfin, l'acte attaqué ne saurait pas davantage être interprété comme une décision en constatation de droit (art. 3 al. 1 let. b LPA-VD), compte tenu notamment du caractère subsidiaire de ce type de décisions (art. 3 al. 3 LPA-VD).
Il s'impose dès lors de constater que l'acte attaqué n'est pas constitutif d'une décision sujette à recours. Il importe peu pour le reste que cet acte soit qualifié de "prise de position" (comme le soutient l'autorité intimée dans sa réponse au recours du 16 août 2013), respectivement de renseignement ou d'information, ou encore, par hypothèse, que l'on considère qu'il s'agisse d'une décision d'exécution
de la décision antérieure de retrait (ou de non renouvellement) des autorisation A en cause; dans tous les cas, le recours doit être déclaré irrecevable, faute pour l'acte attaqué d'avoir une incidence quelconque sur la situation juridique des recourants (cf. consid. 1a
supra
; s'agissant par hypothèse d'une décision d'exécution, cf. arrêt PE.2010.0492 précité).
bb)
Il convient de préciser que, quoi qu'en disent les recourants, le cas d'espèce se distingue de la situation de D._, dont le recours a été admis par arrêt GE.2012.0040 du 23 avril 2013 (étant rappelé que l'autorité intimée a formé recours contre cet arrêt devant le Tribunal fédéral et que la procédure est pendante; cf. let. C
supra
). En effet, alors même que la décision de retrait (respectivement de non renouvellement) de l'autorisation A en faveur de ce dernier était formellement exécutoire depuis le 2 juin 2010 (date à laquelle le juge instructeur a pris acte du retrait de son recours contre la décision du Comité de direction du 21 août 2009 le concernant), les autorités intimée et concernée ont considéré, à tort, qu'il pouvait continuer à bénéficier de cette autorisation postérieurement à cette date, en raison d'un prétendu effet suspensif au recours - alors même qu'un tel effet suspensif exclut par définition que la décision puisse être considérée comme exécutoire (cf. art. 58 let. b et c
a contrario
LPA-VD); dans son arrêt, la cour a dès lors notamment retenu qu'il s'imposait de constater qu'à la suite de l'erreur des autorités, l'intéressé avait effectivement continué à bénéficier d'une telle autorisation depuis lors et qu'il apparaissait douteux dans ces conditions que sa demande d'affiliation au central d'appel géré par Taxi Services Sàrl puisse être refusée.
Or, tel n'est pas le cas en l'occurrence; comme déjà relevé, le simple délai accordé aux recourants pour restituer leurs autorisations A est sans incidence sur leur situation juridique, respectivement sur le caractère exécutoire de la décision antérieure de retrait (respectivement de non renouvellement) des autorisations en cause.
2.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours est irrecevable.
Un émolument de justice, par 1'500 fr., est mis à la charge des recourants
(cf. art. 49 al. 1 LPA-VD), solidairement entre eux (art. 51 al. 2 LPA-VD).
Compte tenu de l'issue du litige, il n'y a pas lieu d'allouer d'indemnité à titre de dépens (cf. art. 55 al. 1 LPA-VD).