Decision ID: 14258c4d-bcfc-4fd4-8d47-0997ee8e52d1
Year: 2021
Language: fr
Court: VS_TC
Chamber: VS_TC_001
Canton: VS
Region: Région lémanique
Law Area: 

Faits
A. X _, né le xxx, a effectué une année de formation en qualité de stagiaire
de police à partir du 1er janvier 1996 auprès de la police judiciaire de A _. Il a
ensuite été nommé inspecteur et a exercé dans diverses brigades de la police judiciaire
A _ jusqu’au 31 janvier 2011. Du 1er février 2011 au 31 juillet 2012, il a travaillé
au sein du B _ en tant qu’inspecteur spécialisé dans la lutte contre la fraude à
l’assurance, puis a occupé ce même poste auprès de C _ du 1er août 2012 au
30 juin 2015. Depuis le mois d’avril 2016, il s’est occupé d’enquêtes sur la situation des
migrants pour le compte de l’établissement D _ d’accueil des migrants.
B. Par décision du 20 octobre 2016, la Cheffe du Département de la santé, des affaires
sociales et de la culture (DSSC) a engagé X _ en qualité d’inspecteur de
l’emploi à 100 % auprès du service de protection des travailleurs et des relations du
travail, ceci dès le 1er décembre 2016 et pour une durée indéterminée. Sa rémunération
a été fixée sur la base de la classe 14 de l’échelle des traitements avec 40 %
d’augmentation initiale.
C. Lors de l’entretien d’appréciation du 24 octobre 2017, les prestations de X _
pour l’année 2017 ont été créditées de la note A signifiant, sur une échelle allant d’A+
(appréciation la meilleure) à C (la plus mauvaise), que les exigences du poste étaient
satisfaites ou même partiellement dépassées. Concernant l’appréciation particulière de
chaque point, l’intéressé avait obtenu la note A pour la réalisation des objectifs (critère
A), l’exécution quantitative du travail (critère B2) et son comportement social (critère B4).
En revanche, l’exécution qualitative du travail (critère B1) ainsi que l’autonomie et
l’adaptation (critère B3) avaient été notés B (exigences partiellement satisfaites). Il
ressortait notamment de cet entretien que la qualité des investigations et des rapports
était à améliorer et que le traitement de certains dossiers était très en retard.
A la suite de cet entretien, le Chef de section du Service de protection des travailleurs et
des relations du travail (SPT), E _, a fait part à X _ des dossiers à
traiter prioritairement par courriel du 4 décembre 2017.
Par courriel du 30 mai 2018, E _ a synthétisé les points qui avaient été
discutés avec X _ lors des séances des 29 mars 2017, 6 juin 2017,
2 octobre 2017, 4 décembre 2017, 8 février 2018 et 30 mai 2018. Il lui a transmis la liste
des dossiers en cours et lui a confirmé la nécessité d’améliorer la qualité des rapports
et des investigations.
- 3 -
Le 12 septembre 2018, une séance de coordination a eu lieu entre X _ et
E_. Il ressortait de cette dernière que les priorités définies lors des
précédentes séances n’étaient pas toujours prises en considération, de même que les
remarques faites en lien avec les démarches à effectuer dans certains dossiers. Il était
également impératif de mener les investigations de manière complète avec
l’établissement du rapport ainsi que de choisir les méthodes d’investigations de manière
opportune. Selon E _, l’activité d’enquêteur ne semblait pas entrer dans le
domaine de prédilection de X _ et il lui proposait donc d’intégrer, dès le début
de l’année 2019, le groupe « Terrain ».
Du 19 septembre au 17 octobre 2018, X _ a suivi une formation de généraliste
en assurances sociales prise en charge par l’Etat du Valais, conformément à la décision
du SPT du 9 juillet 2018. Cette formation a été couronnée par la délivrance d’un certificat
de généraliste en assurances sociales en novembre 2018.
A la fin du mois d’octobre 2018, un nouvel entretien d’appréciation a eu lieu pour évaluer
les prestations de X _ sur l’année 2018 et il a, à nouveau, obtenu une note
générale de A (exigences satisfaites ou partiellement dépassées). Concernant
l’appréciation particulière de chaque point, l’intéressé a reçu la note A pour l’exécution
quantitative du travail (critère B2) et son comportement social (critère B4). En revanche,
la réalisation des objectifs (critère A), l’exécution qualitative du travail (critère B1) ainsi
que l’autonomie et l’adaptation (critère B3) avaient été notées B (exigences partiellement
satisfaites). Il ressortait notamment de cet entretien que les investigations étaient
souvent incomplètes, qu’il n’était pas tenu compte des priorités définies lors des séances
de coordination, qu’il y avait peu de suivi des tâches à effectuer, que le traitement de
certains dossiers était très en retard et que X _ devait s’impliquer davantage
pour atteindre les objectifs généraux.
Par courriel du 5 novembre 2018, E _ a expliqué à X _ que, malgré
le fait que sa qualification générale devrait être classée sous la note B, il avait accepté
de maintenir l’appréciation A, afin d’éviter que sa prime de performance soit réduite de
manière trop conséquente. Il prenait ainsi en considération le fait que la qualité de son
travail était en nette amélioration depuis le mois de septembre passé. Il lui a également
confirmé qu’il intégrerait le groupe « enquête terrain » dès le 1er janvier 2019 et que, pour
qu’il puisse développer ses compétences, une formation interne serait mise en place au
début de l’année 2019. Il lui a finalement proposé d’envisager une formation linguistique
en italien, ce qui représenterait un atout supplémentaire pour ses activités dans son
nouveau groupe.
- 4 -
D. Par courriel du 18 février 2019, un dénonciateur, dont l’identité n’a pas été révélée,
a transmis au SPT une copie du procès-verbal de l’assemblée générale extraordinaire
du 21 février 2018 de F _. Il ressortait de ce document que X _ y
avait occupé le poste de caissier et qu’à ce titre, il s’occupait notamment des enveloppes
contenant les cotisations des membres, qu’il avait présenté les comptes 2016-2017 avec
un bénéfice de 7561 fr. 10 alors que les liquidités avaient diminué de 12 641 fr. 23, qu’il
n’avait pas présenté les comptes à la présidente au fur et à mesure de l’année et que,
le 15 novembre 2017, les vérificateurs de compte n’avaient pas pu avoir accès à tous
les justificatifs. Finalement, après de nouvelles vérifications, une facture de 5565 fr. 40
avait été remise à X _ le 9 janvier 2018 et, le lendemain, ce dernier s’était
acquitté du montant dû à la société.
Par courrier du 21 février 2019 adressé au SPT, des dénonciateurs ont indiqué, à propos
de X _, que « xxx (c’est son surnom) jette le discrédit et le trouble au sein de
notre service. On ne sait jamais où il est ni ce qu’il fait ». Ils ont également recopié dans
leur lettre le lien hypertexte menant au procès-verbal susmentionné et ont proféré
d’autres accusations à l’égard de l’intéressé, notamment qu’il aurait utilisé le véhicule de
fonction mis à disposition par l’assurance qui l’employait précédemment pour mener à
bien une activité annexe de détective privé.
Le jour même, X _ a été convoqué à une séance avec le Chef de service du
SPT, à savoir G _, au terme de laquelle il a été libéré de son obligation de
travailler jusqu’au 25 février 2019 à 8 h 30, « le temps de lui permettre de réfléchir à la
suite qu’il entendait donner à sa carrière, en regard de ses prestations insuffisantes et
des manquements qui lui ont été reprochés au cours des mois écoulés, mais également
des problèmes liés à la tenue de la comptabilité d’une association de xxx » (cf. courrier
du 7 mars 2019 en page 82 du dossier).
Le 25 février 2019, il a été convenu avec X _ qu’une semaine de réflexion
supplémentaire lui était accordée jusqu’au 4 mars 2019 afin de pouvoir consulter un
conseil, la libération de son obligation de travailler étant prolongée jusqu’à cette date.
Le 26 février 2019, les collègues de X _ ont adressé un courrier à
G_, pour soutenir l’intéressé et souligner son côté jovial, loyal et sincère ainsi
que son esprit d’équipe.
Par courrier du 27 février 2019, X _ a indiqué que ne lui avaient pas été
communiqués par écrit les motifs pour lesquels il avait été libéré de son obligation de
- 5 -
travailler le 21 février 2019. Il a, par ailleurs, confirmé qu’il était à disposition de son
employeur pour reprendre le travail.
Le 28 février 2019, G _ a précisé à X _ qu’il n’avait pas été suspendu
de ses fonctions, mais seulement libéré de son obligation de travailler, afin qu’il ait le
temps de réfléchir à la suite de sa carrière professionnelle.
E. Par courrier du 4 mars 2019, G _ a informé X _ du fait que
l’autorité d’engagement envisageait de mettre un terme à ses rapports de service. En
effet, depuis son entrée en fonction, son activité ne donnait pas satisfaction et il n’avait
pas atteint, après deux ans de service, le niveau de prestations attendu. Il lui était
notamment reproché la mauvaise qualité de ses investigations et de ses rapports, un
grand retard dans le traitement de ses dossiers, des absences inexpliquées, des pauses
excessives, de nombreux appels téléphoniques privés sur les heures de travail ainsi
qu’un manque de motivation et d’engagement. A cela s’ajoutait la dénonciation anonyme
dont il avait fait l’objet et qui suscitait des doutes quant à la confiance qui pouvait être
placée en lui. Un délai de dix jours lui était, par ailleurs, accordé pour faire part de ses
observations.
Le 6 mars 2019, Me M _ a indiqué au SPT représenter les intérêts de
X _, ce dernier ayant bien pris note de la convention qui lui était proposée et
étant ouvert à la discussion, pour autant qu’elle n’ait pas lieu dans un contexte de
pression. Il a, de plus, confirmé que son client était disposé à travailler conformément à
son contrat.
Le 7 mars 2019, G _ a confirmé qu’un projet de convention de départ avait été
soumis à l’intéressé au cours de l’entretien du 4 mars 2019 et qu’un nouveau
rendez-vous avait été fixé au 6 mars 2019, discussion à la suite de laquelle il devait
reprendre son poste de travail. Or, il ne s’était pas présenté ni excusé à cette séance et
n’avait pas repris son poste de travail. Le Chef de service a conclu en rappelant que
X _ était attendu à son poste immédiatement.
Le 11 mars 2019, Me M _ a répondu que c’était sur ses conseils que son client
ne s’était pas présenté à la séance du 6 mars 2019, étant donné qu’il avait été mandaté
et que les contacts devaient dès lors passer par son intermédiaire. Il prenait néanmoins
note du fait que la libération de l’obligation de travailler avait pris fin et avait aussitôt
transmis cette information à l’intéressé, lequel lui avait répondu, le 7 mars 2019 à
11 h 40, « je me rends de ce pas à mon travail ».
- 6 -
X _ s’est déterminé, le 13 mars 2019, sur la lettre du 4 mars 2019 de
G _. Sous un angle formel, il a d’abord contesté la compétence matérielle de ce
dernier pour conduire la procédure de résiliation, étant donné que l’autorité d’engagement
était le Conseil d’Etat. Il a ensuite critiqué la mesure dont il avait fait l’objet, à savoir la
libération provisoire de son obligation de travailler, estimant que cette possibilité n’était pas
prévue par la loi. Il s’est également plaint que les reproches qui avaient été formulés à son
égard n’étaient pas suffisamment motivés et détaillés. En ce qui concernait les dénonciations
anonymes dont il avait fait l’objet, il contestait les faits invoqués et demandait que les noms
des dénonciateurs lui soient communiqués et que ces derniers soient entendus. Quant à sa
fonction de caissier auprès d’une société de xxx, il avait appliqué la procédure qui avait été
mise en place, soit une procédure « à la bonne franquette », pour laquelle certains risques
étaient inhérents. Cette affaire n’avait aucun lien avec ses fonctions au SPT et ne permettait
de tirer aucune conclusion sur sa personne et son honnêteté. D’ailleurs, aucune procédure
n’avait été ouverte à son égard par la société. Pour terminer, il était disposé à discuter d’une
convention mettant fin aux rapports de travail, mais considérait que la proposition chiffrée
qui lui avait été faite n’était pas suffisante.
F. Par décision du 21 mars 2019, la Cheffe du DSSC a prononcé la résiliation ordinaire
(art. 58 de la loi sur le personnel de l’Etat du Valais du 19 novembre 2010 – LcPers ;
RS/VS 172.2) des rapports de service de X _, avec effet au 30 juin 2019, au
motif que celui-ci ne remplissait pas ses fonctions à satisfaction. En substance, elle a
considéré que, après deux ans de travail, l’intéressé n’avait pas atteint le niveau de
prestations attendu et n’avait pas donné suite aux demandes d’amélioration réitérées de
sa hiérarchie. Concernant la compétence pour résilier les rapports de travail, elle
appartenait au Chef de département conformément à l’article 14 al. 2 LcPers et 19 de
l’ordonnance sur le personnel de l'Etat du Valais du 22 juin 2011 (OcPers ;
RS/VS 172.200) et, en l’occurrence, l’instruction de la situation avait été déléguée au
Chef du service concerné par la Cheffe du DSSC. La libération de l’obligation de travailler
était prévue à l’article 26 OcPers et avait été convenue avec X _ et sa
hiérarchie. Enfin, la dénonciation dont il avait fait l’objet en rapport avec son activité
annexe de caissier reposait sur deux procès-verbaux disponibles en ligne, si bien que
les moyens de preuve requis étaient sans pertinence. Selon ces derniers, il avait exercé
ses responsabilités avec peu de soin et cet élément, non décisif, laissait toutefois penser
que le manque de rigueur de l’intéressé était peu compatible avec le prélèvement des
garanties d’amendes en argent liquide dont il avait la charge sur les chantiers. Le chiffre
4 du dispositif de cette décision prévoyait encore le retrait de l’effet suspensif à un
éventuel recours.
- 7 -
G. Par mémoire du 5 avril 2019, X _ a formé un recours administratif auprès
du Conseil d’Etat en requérant la restitution de l’effet suspensif et en concluant, au fond,
à la nullité de la décision du DSSC. Subsidiairement, il a conclu à l’annulation de ce
prononcé « en ce sens qu’[il] est réintégré dans le poste d’inspecteur de l’emploi selon
décision d’engagement du 20 octobre 2016 ». A l’appui de ses conclusions,
X _ a invoqué une violation des articles 14 al. 2, 31 et 64 LcPers ainsi que
19 OcPers, au motif que son Chef de service n’avait pas la compétence pour conduire
une procédure de résiliation contre lui, ni pour le suspendre. Selon l’intéressé, les deux
séances informelles, auxquelles il avait été convoqué par G _ et lors
desquelles ce dernier lui avait recommandé de rédiger une lettre de démission et lui avait
soumis une convention de résiliation, avaient été entreprises sans que la Cheffe du
DSSC ne soit informée. Ces irrégularités entraînaient la nullité de la décision attaquée.
Dans un second grief, X _ s’est plaint d’une violation de son droit d’être
entendu sous plusieurs aspects, estimant que l’affaire n’avait pas été correctement
instruite et reprochant une appréciation arbitraire des faits. En effet, le DSSC avait refusé
d’administrer les moyens de preuves proposés, alors qu’ils étaient pertinents et propres
à prouver que l’intéressé était apprécié de ses collègues, qu’il était honnête et qu’il
satisfaisait aux exigences de son poste. Les reproches formulés par l’autorité étaient
insuffisamment motivés et détaillés, les seules pièces déterminantes à ce sujet étant les
documents « entretien d’appréciation » relatifs aux années 2017 et 2018 attestant que
l’intéressé remplissait les exigences de manière satisfaisante. Son Chef de section
faisait même état d’une amélioration sensible depuis le mois de septembre 2018.
Relativement à la dénonciation dont il avait fait l’objet, cette affaire ne concernait en rien
le SPT et ne permettait de tirer aucune conclusion sur sa personne ou sur son honnêteté
et aucune procédure n’avait été ouverte par la société, si bien que tout reproche à ce
propos était dénué de pertinence.
Dans un troisième grief, X _ a reproché au DSSC d’avoir violé les articles 6
al. 1, 40 et 35 LcPers, estimant que le fait de le pousser à la démission constituait une
atteinte à sa personnalité. Dans un dernier grief, il a contesté qu’un motif de résiliation
soit donné au sens de l’article 58 al. 2 LcPers, puisqu’il ne pouvait être inféré des
appréciations récoltées, oscillant entre les notes A et B, qu’il avait commis des
manquements répétés ou persistants dans ses prestations ou son comportement.
Finalement, aucun intérêt public prépondérant ne s’opposait à l’octroi de l’effet suspensif.
Le 24 mai 2019, la Cheffe du DSSC a fait part de sa position par l’entremise de son
avocat, Me O _, et a proposé le rejet du recours. Elle a d’abord rappelé qu’elle
- 8 -
était habilitée à déléguer ses compétences à un Chef de service conformément à l’article
8 al. 1 du règlement sur l'organisation de l'Administration cantonale du 15 janvier 1997
(ROAC ; RS/VS 172.050) et a confirmé avoir été « informée, en permanence et
intégralement, de l’instruction de cette affaire et d’initiatives permettant à X _
de mettre, cas échéant, un terme consensuel à ses rapports de service ». Concernant
la libération de l’obligation de travailler, X _ adoptait un comportement
contradictoire, étant donné que cette mesure avait été prise d’entente avec sa hiérarchie,
puis prolongée sur sa demande. Quant au refus d’administrer les moyens de preuves
demandés, les éléments de faits allégués dans les deux dénonciations anonymes
n’avaient pas été pris en considération pour justifier la résiliation des rapports de service
et il n’y avait dès lors aucune raison d’administrer un moyen de preuve pour démontrer
un fait non pertinent. Relativement aux prétendues pressions exercées, X _
n’avait jamais été poussé à la démission. Il avait indiqué être ouvert à la discussion, avait
lui-même déposé d’autres candidatures et manifesté le souhait de pouvoir conserver son
poste jusqu’à ce que l’une d’entre elles aboutisse. Enfin, il résultait des entretiens
d’appréciation pour les années 2017 et 2018 que la qualité de son travail était déficiente,
qu’il manquait de motivation et que le traitement de ses dossiers était très en retard.
Malgré le fait que ces reproches avaient déjà été formulé au terme de l’année 2017, il
ne s’était pas amélioré au cours de l’année 2018, si bien que les mêmes constats avaient
été faits à la fin de l’année 2018. Sous l’angle du retrait de l’effet suspensif, le DSSC
s’en est remis à la pratique constante en la matière, mais a relevé qu’il répondait à
l’intérêt public de pouvoir remettre au concours le poste occupé par X _ et
d’éviter que le service ne soit en sous-effectif.
Par courriers des 27 mai, 6 juin et 11 juin 2019, X _ s’est plaint du fait que la
demande de restitution de l’effet suspensif n’avait toujours pas été traitée.
H. Le 12 juin 2019, X _ a interjeté un recours pour déni de justice formel
auprès de la Cour de céans. Il a pris les conclusions suivantes :
« A titre de mesure superprovisionnelle, resp. provisionnelle :
1. L’effet suspensif au recours du 5 avril 2019, respectivement à la décision de résiliation des rapports
de service du 21 mars 2019 du Département de la santé, des affaires sociales et de la culture est
restitué jusqu’à droit connu sur le sort de la décision de restitution de l’effet suspensif.
Principalement :
1. Le recours est admis.
- 9 -
2. Il est ordonné au Conseil d’Etat de statuer sans délai sur la demande de restitution de l’effet
suspensif du 5 avril 2019.
En tout état de cause :
1. Les frais ainsi qu’une indemnité à titre de dépens sont mis à la charge du fisc. »
Au fond, il a expliqué que le Conseil d’Etat était l’autorité compétente pour ordonner la
restitution de l’effet suspensif et qu’il lui revenait de statuer à bref délai, soit
immédiatement, dès réception de la requête, ce qu’il n’avait pas fait.
Par décision du 19 juin 2019, le Conseil d’Etat a rejeté la requête de restitution de l’effet
suspensif et renvoyé à fin de cause le sort des frais et dépens. Il a estimé que l’intérêt
privé de l’intéressé à pouvoir conserver son poste et recevoir son salaire n’était pas
supérieur à l’intérêt public au bon fonctionnement de l’administration et à la nécessité de
disposer d’employés exempts de tous reproches et aptes à remplir consciencieusement
leurs devoirs.
Le 4 juillet 2019, X _ a remis en question le mandat qui avait été confié à
Me O _ par la Cheffe du DSSC. Il a d’abord estimé que la procuration n’aurait pas
dû être signée par cette dernière mais au nom du DSSC lui-même. De plus, ce mandat
constituait une externalisation de tâches publiques à une personne privée, possibilité
qu’aucune base légale ne prévoyait et qui devrait, le cas échéant, revêtir la forme d’une
décision émanant du Conseil d’Etat. Rien n’indiquait non plus que la Cheffe du DSSC aurait
été déliée de son secret de fonction, si bien qu’une violation de ce dernier pouvait lui être
reprochée. Concernant la délégation de pouvoirs du Chef de département au Chef de
service, elle nécessitait une décision formelle. Or, aucune décision en ce sens n’avait été
rendue. De plus, aucune pièce au dossier ne corroborait l’affirmation selon laquelle la
libération de l’obligation de travailler avait été discutée et convenue entre G _ et
X _ et aucune disposition légale ne prévoyait cette possibilité hors de toute
procédure disciplinaire. Il fallait, en outre, retenir que c’était bien à la suite des deux
dénonciations dont il avait fait l’objet que l’intéressé avait été libéré de son obligation de
travailler et qu’une procédure de résiliation avait été engagée. Dès lors, le DSSC ne pouvait
soutenir que ces éléments n'avaient joué aucun rôle dans le prononcé de sa décision et les
réquisitions de preuves qui avaient été formulées à cet égard étaient donc pertinentes.
Finalement, X _ a répété qu’il n’avait jamais commis de manquements réitérés ou
persistants dans ses prestations et son comportement. Il a maintenu ses conclusions et en
a formulé une nouvelle, portant sur la capacité de postulation de Me O _.
- 10 -
I. Par arrêt A1 19 121 rendu le 23 août 2019 sur le recours pour déni de justice formel du
12 juin 2019, la Cour de céans a rayé la cause du rôle et condamné l’Etat du Valais à
payer 1100 fr. de dépens à X _. Elle a retenu que, si le Conseil d’Etat n’avait pas
rendu sa décision sur la requête de restitution de l’effet suspensif entre-temps, soit le
19 juin 2019, ce qui entraînait le classement du recours pour retard injustifié, l’intéressé
aurait probablement eu gain de cause.
Le 6 septembre 2019, la Cheffe du DSSC a dupliqué. Elle a d’abord expliqué qu’aucune
tâche étatique n’avait été confiée à Me O _, lequel avait uniquement reçu
mandat de l’assister dans le cadre du recours déposé par X _. Elle a ensuite
rappelé que, selon l’article 3 al. 1 du règlement sur le Conseil d’Etat du 15 janvier 1997
(RCE ; RS/VS 172.011), chaque département était placé sous la direction d'un membre
du Conseil d'Etat, qui avait le titre de chef de département. Ainsi, la procuration confiant
le mandat à Me O _ était valable puisqu’elle avait été signée au nom du DSSC
par sa Cheffe. De plus, cette dernière n’avait livré à l’avocat mandaté aucune information
ni documents couverts par le secret de fonction, mais seulement les éléments
nécessaires à la défense des intérêts du DSSC dans le cadre du litige l’opposant à
X _. Par ailleurs, la Cheffe du DSSC a maintenu sa position quant au caractère
consensuel de la libération provisoire de l’obligation de travailler, ce qui attestait
l’absence de toute pression sur l’intéressé, et le fait que les dénonciations n’avaient joué
aucun rôle dans la résiliation des rapports de travail, raison pour laquelle les offres de
preuves qui y étaient liées avaient été écartées. Pour terminer, X _ n’avait
jamais contesté le contenu des entretiens d’appréciation relatifs aux années 2017 et
2018 ni celui des courriels de E _, desquels il ressortait que le travail de
l’intéressé ne donnait pas entière satisfaction à son employeur.
Par écriture du 20 septembre 2019, X _ a réitéré ses griefs et maintenu ses
conclusions.
Le 22 avril 2020, l’intéressé a expliqué que, suite à son licenciement, il avait été pénalisé par
la Caisse de chômage, laquelle avait prononcé une suspension de 31 jours de son droit à
l’indemnité de chômage pour faute grave. Ces difficultés l’avaient fortement affecté.
Toutefois, il avait retrouvé du travail à partir du 1er août 2019.
J. Par décision du 29 avril 2020, notifiée le lendemain, le Conseil d’Etat a rejeté le recours
de X _. Il a estimé que, même s’il était probable que les dénonciations anonymes
des 18 et 21 février 2019 aient précipité la procédure de résiliation des rapports de travail à
l’encontre de X _, son licenciement n’avait pas été justifié par ces éléments, mais
- 11 -
par l’insuffisance durable de ses prestations. De plus, plusieurs séances avaient eu lieu avec
sa hiérarchie et un délai lui avait été fixé à la suite de celles-ci, afin d’exercer son droit d’être
entendu, si bien que ce dernier n’avait pas été violé. En particulier, les intérêts privés des
dénonciateurs à maintenir leurs identités secrètes et l’intérêt public à l’obtention
d’informations, parfois cruciales, par le biais de dénonciateurs étaient prépondérants par
rapport à l’intérêt privé de l’intéressé à obtenir leurs identités et à pourvoir les interroger. A
cela s’ajoutait que le DSSC avait indiqué avec clarté les faits reprochés à X _ et
en raison desquels les rapports de service devaient être résiliés. La décision du DSSC ne
versait pas non plus dans l’arbitraire, étant donné qu’il ne paraissait pas insoutenable de
considérer que les attestations de travail des précédents employeurs, ainsi que le courrier
de soutien des employés du SPT, même s’ils prouvaient un certain degré de qualification
professionnelle de l’intéressé et une bonne collégialité, ne suffisaient pas à pallier
l’insuffisance des prestations mise en évidence tout au long de son activité auprès du SPT.
Concernant la compétence du Chef de service pour conduire la procédure de résiliation,
la Cheffe du DSSC était bien habilitée à lui déléguer cette tâche, conformément à l’article
8 al. 1 ROAC. G _ avait d’ailleurs bien précisé dans son courrier du
4 mars 2019 qu’il agissait au nom de la Cheffe de département et que c’était l’autorité
d’engagement qui envisageait de mettre un terme aux rapports de service avec
X _. La décision du 21 mars 2019 avait d’ailleurs bel et bien été rendue par la
Cheffe du DSSC, soit l’autorité d’engagement au sens de l’article 19 al. 2 OcPers. Quant
au mandat confié à Me O _, il s’agissait uniquement d’assister et de
représenter l’autorité dans la procédure de recours, l’avocat n’étant en aucun cas
intervenu dans le processus décisionnel. Cette pratique était autorisée et ne nécessitait
pas la levée du secret de fonction. La procuration avait été signée par une personne
autorisée à engager le DSSC, à savoir la Cheffe du département.
Sous l’angle de la protection de la personnalité du travailleur, aucune pièce au dossier
ne démontrait que l’intéressé ait été personnellement déprécié par ses supérieurs, ces
derniers ayant même choisi de maintenir l’appréciation générale de son travail sous la
note A pour éviter que sa prime de performance ne soit trop lourdement impactée. Les
séances, que X _ assimilait à des actes de pression, avaient pour but de lui
épargner les inconvénients d’une procédure administrative et il avait toujours été fait
preuve de respect et de patience à son endroit. De même, la libération de l’obligation de
travailler avait été décidée d’entente avec l’intéressé, afin qu’il puisse réfléchir à la suite
qu’il entendait donner à sa carrière. L’employeur étaient, du reste, en droit d’envisager
cette mesure, puisque la fin des rapports de service avait été considérée dès la séance
- 12 -
du 21 février 2019. Il y avait encore lieu de douter de l’intérêt légitime de X _
à fournir ses prestations de travail, à partir du moment où il ne s’était pas présenté à son
lieu de travail, comme convenu, le 6 mars 2019.
Enfin, le fait que, pendant toute la durée des rapports de service, l’employé n’avait été
qu’insuffisamment en mesure d’effectuer le travail convenu, en plus d’avoir sensiblement
manqué de motivation malgré les multiples efforts consentis par sa hiérarchie,
notamment le financement d’une formation et l’affectation à une autre section,
constituaient des motifs objectifs justifiant le licenciement. A cela s’ajoutait des absences
inexpliquées, des entretiens téléphoniques privés ainsi que des pauses excessives. Le
fait qu’il ne se soit pas présenté à son poste le 6 mars 2019 constituait également un
obstacle à la poursuite des relations de travail, l’employé ignorant l’entrevue organisée
et communiquant exclusivement par courrier d’avocat interposé.
K. Le 2 juin 2020, X _ a déposé un recours de droit administratif auprès de la
Cours de céans contre le prononcé du 29 avril 2020. Il a pris les conclusions suivantes :
« Principalement :
1. Le recours est admis.
2. La décision attaquée est annulée.
3. La décision du 21 mars 2019 du Département de la santé, des affaires sociales et de la culture est
nulle, subsidiairement elle est annulée.
4. Le licenciement de X _ du 21 mars 2019 est illégal.
Subsidiairement :
1. Le recours est admis.
2. La décision attaquée est annulée.
3. Le dossier est renvoyé au Conseil d’Etat pour qu’il instruise la cause dans le sens des considérants.
4. La capacité de postuler de Me O _ est déniée.
Encore plus subsidiairement :
1. Le recours est admis.
2. La décision attaquée est annulée.
3. X _ a été victime d’une atteinte à sa personnalité.
4. Le licenciement de X _ en date du 21 mars 2019 est illégal.
En tout état de cause :
Les frais ainsi qu’une indemnité à titre de dépens sont mis à la charge de l’Etat du Valais. »
A la forme, il s’est d’abord plaint d’une violation du droit d’être entendu, au motif que les
moyens de preuve requis n’avaient pas été administrés. Il avait, en effet, demandé les
auditions de H _ et I _, membres de F _, ainsi que des
dénonciateurs, pour éclaircir les faits en lien avec les dénonciations dont il avait fait l’objet.
- 13 -
Ces éléments étaient pertinents, dans la mesure où le Conseil d’Etat avait estimé comme
probable qu’ils aient précipité la procédure de résiliation des rapports de travail, même
s’ils n’en constituaient pas le seul motif. L’instruction était également lacunaire quant à la
délimitation des motifs de résiliation, puisqu’il manquait l’énumération de faits précis
s’agissant des reproches liés à la qualité des investigations et des rapports, au retard
dans le traitement des dossiers, aux absences inexpliquées et aux appels téléphoniques
privés. Etant donné que le Conseil d’Etat avait tenu ces éléments pour établis et en avait
passé d’autres sous silence, notamment l’amélioration sensible de la qualité du travail de
X _ depuis le mois de septembre 2018, il avait constaté les faits de manière
arbitraire.
X _ a également soutenu que la décision du 21 mars 2019 était nulle en raison de
l’incompétence du Chef de service pour conduire la procédure de résiliation, puisque la
délégation de cette tâche aurait dû faire l’objet d’une décision formelle. Il a ajouté que la
représentation du DSSC par Me O _ n’était pas autorisée, car elle constituait une
externalisation des tâches publiques à une personne privée qu’aucune base légale ne
prévoyait et qu’elle était susceptible de toucher la situation juridique de particuliers, en
l’occurrence celle de X _. Au surplus, même si une base légale l’autorisait, une
décision formelle à ce sujet aurait été nécessaire et la Cheffe du DSSC aurait dû être déliée
de son secret de fonction avant de transmettre des informations à l’avocat.
Au fond, X _ a invoqué une atteinte à sa personnalité en raison des pressions
inacceptables qu’il avait subi de la part de sa hiérarchie, dans le but d’obtenir sa
démission. Cela était attesté par la séance du 21 février 2019, tenue de manière
précipitée, à la suite de dénonciations anonymes dont les accusations n’avaient été ni
vérifiées ni établies, et au cours de laquelle l’intéressé avait été libéré de son obligation
de travailler pour réfléchir à son avenir professionnel mais surtout pour le pousser à
démissionner ou à accepter une convention amiable de résiliation. Cette libération de
l’obligation de travailler lui avait d’ailleurs causé, en elle-même, un préjudice, puisque son
honneur personnel et professionnel avait été malmené. En outre, aucun élément au
dossier n’établissait que cette mesure avait été prise d’entente entre les parties. Dans un
dernier grief, X _ a critiqué les motifs de résiliation, considérant que cette
dernière n’était pas fondée juridiquement. Après avoir rappelé que plusieurs faits n’étaient
pas établis, faute d’instruction, il a estimé que le Conseil d’Etat avait forcé le trait en
soutenant que l’intéressé avait effectué son travail de manière insuffisante tout au long
de son engagement. Il n’avait jamais obtenu la note C lors de ses entretiens
d’appréciation, la synthèse générale de ces derniers retenant même la note A, tant pour
- 14 -
l’année 2017 que 2018. De plus, les séances de coordinations qui avaient eu lieu étaient
obligatoires, dans le but de faire le point sur la situation des dossiers, et n’avaient pas
pour objectif de formuler des remontrances à l’encontre de X _. Il devait
également être souligné que, selon G _, la qualité du travail de l’intéressé était
en amélioration sensible depuis le mois de septembre 2018. Enfin, même s’il n’était pas
venu à la séance du 6 mars 2019, il s’était présenté à son travail dès le lendemain et
jusqu’à la fin de son délai de congé.
Le 3 juillet 2020, Me O _ s’est déterminé sur la conclusion subsidiaire n° 4
tendant à dénier sa capacité de postuler. Il a indiqué que, dans la mesure où la
constatation de son incapacité de postuler n’était pas susceptible d’affecter la validité de
la décision attaquée, l’intéressé aurait dû exposer quel était son intérêt digne de
protection à obtenir une telle décision constatatoire. Etant donné qu’il ne l’avait pas fait,
cette conclusion était irrecevable. Par ailleurs, aucune base légale n’était nécessaire
pour que la Cheffe du DSSC mandate un avocat au nom du département, afin de
l’appuyer dans le cadre d’une procédure de recours contre l’une de ses décisions. En
outre, ce mandat, confié à un avocat soumis au secret professionnel, ne contrevenait
pas au secret de fonction.
Le même jour, la Cheffe du DSSC a renoncé, au nom de son département, à se
déterminer.
Le 6 juillet 2020, le Conseil d’Etat a transmis le dossier de la cause et a proposé le rejet
du recours, considérant qu’il n’appelait pas d’observations particulières.

Considérant en droit
1.1.1. Aux termes de l’article 44 al. 1 let. a de loi du 6 octobre 1976 sur la procédure et
la juridiction administratives (LPJA ; RS/VS 172.6), applicable par renvoi de l’article 80
al. 1 let. a LPJA, a qualité pour former un recours de droit administratif quiconque est
atteint par la décision et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou
modifiée. Ces exigences se recoupent avec celles qui découlent de l'article 89 al. 1 de
la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF ; RS 173.110).
- 15 -
Selon la jurisprudence, l'intérêt digne de protection consiste dans l'intérêt pratique que
l'admission du recours apporterait au recourant en lui évitant de subir un préjudice de
nature économique, idéale, matérielle ou autre que la décision attaquée lui
occasionnerait. Il implique que le recourant soit touché de manière directe, concrète et
dans une mesure et avec une intensité plus grandes que la généralité des administrés.
L'intérêt invoqué, qui peut être un intérêt de fait, doit se trouver dans un rapport étroit,
spécial et digne d'être pris en considération avec l'objet de la contestation. Il doit en outre
être actuel et fait défaut lorsque sont en jeu des questions purement abstraites, des
problèmes d’intérêt théorique ou lorsque le pourvoi est dirigé uniquement contre les
motifs de la décision. Le recours d'un particulier formé dans l'intérêt d'un tiers ou dans
l'intérêt général est exclu (ATF 137 II 40 consid. 2.3 ; RVJ 2016 p. 10 s. consid. 5.2 ;
Benoît Bovay, Procédure administrative, 2e éd. 2015, p. 496 et les références citées).
Les destinataires d’une décision sont toujours particulièrement touchés par celle-ci et
ont un intérêt digne de protection à ce qu’elle soit annulée ou modifiée, à condition
toutefois qu’ils n’aient pas obtenu pleine satisfaction (cf. p. ex. Piermarco Zen-Ruffinen,
Droit administratif - Partie générale et éléments de procédure, 2e éd. 2013, n° 1304 p.
314).
1.1.2. Si le juge rejette le moyen tiré du défaut de la capacité de postuler de l’avocat, la
partie adverse n’a qualité pour agir que si elle est directement touchée par ce prononcé,
ce qui est le cas lorsque le recourant fait valoir un conflit concernant ses propres intérêts,
en particulier quand l’avocat en cause a été précédemment son mandataire. En
revanche, il faut, en principe, retenir l’absence d’intérêt direct, ainsi que de risque de
dommage irréparable, lorsque le recourant fait valoir que l’avocat des parties adverses
se trouve dans un conflit d’intérêts à l’égard de ses propres clients. Il n’y a généralement
pas dans cette situation d’intérêt personnel, autre que tactique, à voir l’avocat de ses
adversaires renoncer à ses mandats (François Bohnet, Conflits d’intérêts de l’avocat et
qualité pour recourir du client et de son adversaire : derniers développements, in RSJ
2014 p. 237).
1.1.3. In casu, le recourant ne fait pas valoir d’intérêt direct au constat de l’incapacité de
postuler de Me O _ autre que celui d’être en droit que son affaire soit traitée
par l’Etat du Valais lui-même et non déléguée à un tiers externe à l’administration. Or, il
admet que cet avocat n’est pas intervenu dans le processus décisionnel. En effet, ce
dernier s’est borné à fournir des conseils juridiques et à rédiger les déterminations du
DSSC au stade du recours devant le Conseil d’Etat. Il n’est d’ailleurs plus intervenu
devant la Cour de Céans en qualité de mandataire. Ainsi, le cas du recourant a bel et
- 16 -
bien été traité entièrement par l’autorité administrative en procédure non contentieuse et
ce n’est qu’à partir de l’ouverture de la procédure contentieuse que Me O _ a
été mandaté pour défendre la solution adoptée par le DSSC. Dès lors, on peine à voir
quel intérêt, autre que tactique, aurait le recourant à faire constater l’incapacité de
postuler de cet avocat. Au surplus, on ne décèle pas quel problème ce mandat aurait pu
poser, dans la mesure où une autorité partie à une procédure de recours dispose
également du droit de se faire assister par un mandataire professionnel au sens de
l’article 11 LPJA et que la Cheffe du DSSC, qui assume la direction de ce département
au sens de l’article 3 al. 1 RCE, a la compétence pour engager son département dans
une telle relation contractuelle. Par conséquent, la conclusion subsidiaire n° 4 est
irrecevable.
1.2. Sous cette réserve, le recours est recevable (ancien art. 65 al. 2 et 3 LcPers en
relation avec art. T.1-1 LcPers relatif à la modification du 9 mai 2019 ; art. 72, 78 let. a,
80 al. 1 let. a-c, 44 al. 1 let. a, 46 et 48 LPJA).
1.3. La valeur litigieuse dépasse 15 000 fr. compte tenu du salaire mensuel présumé du
recourant, titulaire d’un poste à 100 % rangé en classe de fonction 14 selon la décision
d’engagement du 20 octobre 2016 (art. 85 al. 1 let. b et 112 al. 1 let. d LTF).
2. Dans un grief qu’il convient d’examiner en premier lieu au vu de son caractère formel,
le recourant invoque la nullité de la décision du 21 mars 2019, arguant du défaut de
compétence du Chef de service pour mener la procédure de résiliation.
2.1.1. La sanction ordinaire d'une décision comportant des vices est l'annulabilité,
laquelle ne peut être prononcée que par l'autorité de recours saisie dans le délai prévu.
Les décisions ne sont considérées comme nulles que dans des cas exceptionnels (arrêt
2C_805/2013 du 21 mars 2014 consid. 7.1). Selon la jurisprudence, la nullité absolue ne
frappe que les décisions affectées des vices les plus graves, manifestes ou
particulièrement reconnaissables, et pour autant que la constatation de la nullité ne
mette pas sérieusement en danger la sécurité du droit (ATF 138 II 501 consid. 3.1 ; arrêt
2C_203/2019 du 4 juillet 2019 consid. 3.1). Entrent principalement en ligne de compte
comme motifs de nullité de graves vices de procédures ainsi que l’incompétence
qualifiée de l’autorité qui a rendu la décision. En revanche des vices de fond n’entraînent
qu’à de rares exceptions la nullité d’une décision (ATF 138 II 501 consid. 3.1).
2.1.2. Conformément à l’article 64 LcPers, l’autorité compétente pour la résiliation est
l’autorité d’engagement. Selon l’article 14 LcPers, Le Conseil d’Etat engage le personnel
(al. 1). Il peut déléguer la compétence d’engagement, par voie d’ordonnance, aux chefs
- 17 -
de département et aux chefs de service (al. 2). Il a fait usage de cette possibilité en
prévoyant, à l’article 19 al. 2 OcPers, que les chefs de département engagent les
employés rangés dans les classes de traitement d’aboutissement 11 à 26.
Le gouvernement est chargé de diriger l’administration. À cet effet, il dispose du pouvoir
hiérarchique, qui constitue un pouvoir étendu de direction de l’administration
subordonnée. Il lui permet de déléguer l’exercice de ses tâches aux services qui lui sont
subordonnés. Dans les faits, le gouvernement procédera souvent à des délégations –
sous peine de surcharge. Au sein des départements, c’est le chef du département qui
est compétent pour diriger son département et déléguer si nécessaire l'exécution de
certaines tâches départementales à des unités administratives et à des collaborateurs
qui lui sont subordonnés (Aurélie Gavillet, La pratique administrative dans l'ordre
juridique suisse, Berne 2018, n° 192). Dans le canton du Valais, la réglementation
prévoit cette possibilité à l’article 8 ROAC, selon lequel, si la loi n'en dispose pas
autrement, le chef du département peut déléguer ses compétences à un chef de service
qui agit ainsi en son nom. La possibilité de délégation est couplée à la compétence de
contrôler très largement les entités subordonnées. Le gouvernement exerce, en vertu du
pouvoir hiérarchique, un contrôle total, du droit et de l’opportunité, sur les activités des
autorités qui lui sont subordonnées (Aurélie Gavillet, op. cit., n° 193).
2.2. Dans le cas d’espèce, tant la décision d’engagement du 20 octobre 2016 que la
décision de résiliation du 21 mars 2019 ont été rendues par la Cheffe du DSSC. C’est
bien cette dernière qui était compétente pour se faire, puisque le recourant était rangé
en classe de traitement n° 14. Concernant la procédure ayant précédé cette décision, il
semble en effet qu’elle ait été diligentée par le Chef de service. Cependant,
contrairement à ce que sous-entend le recourant, il n’a pas agi en son nom, mais bien
au nom et pour le compte de la Cheffe du DSSC, comme cela ressort du courrier du
4 mars 2019. Celle-ci était habilitée à déléguer l’instruction de cette procédure, pour
autant qu’elle en garde le contrôle, et aucun article de loi ne l’oblige à rendre une décision
formelle pour ce faire. A cet égard, aucun élément au dossier ne tend à démontrer que
la procédure aurait été introduite sans en informer la Cheffe du DSSC. Au contraire, cette
procédure s’est soldée par une décision de résiliation des rapports de service qu’elle a
elle-même rendue, ce qui atteste de sa connaissance du dossier. Partant, le grief est
rejeté.
3. Sous l’angle formel, le recourant invoque également une violation de son droit d’être
entendu, au motif que les auditions qu’il avait requises pour éclaircir les faits en lien avec
les dénonciations anonymes des 18 et 21 février 2019 ont été refusée. Il estime, en effet,
- 18 -
que ces dernières ont joué un rôle dans la résiliation de ses rapports de service et qu’à
ce titre, l’administration de ces moyens de preuve était pertinente.
3.1. Le droit d'être entendu garanti par l'article 29 al. 2 de la Constitution fédérale du 18
avril 1991 (Cst. ; RS 101) comprend notamment le droit pour l'intéressé de s'exprimer
sur les éléments pertinents avant qu'une décision soit prise touchant sa situation
juridique, de produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres
de preuves pertinentes, de participer à l'administration des preuves essentielles ou, à
tout le moins, de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la
décision à rendre (ATF 143 V 71 consid. 4.1).
Selon la jurisprudence (arrêt du Tribunal fédéral du 8C_37/2020 du 7 septembre 2020
consid. 3.1 et les références), le droit d’être entendu sert non seulement à établir
correctement les faits, mais constitue également un droit indissociable de la personnalité
garantissant à un particulier de participer à la prise d'une décision qui touche sa position
juridique. L'étendue du droit de s'exprimer ne peut pas être déterminée de manière
générale, mais doit être définie au regard des intérêts concrètement en jeu ; l'idée
maîtresse est qu'il faut permettre à une partie de pouvoir mettre en évidence son point
de vue de manière efficace. En matière de rapports de travail de droit public, la
jurisprudence admet que des occasions relativement informelles de s'exprimer avant le
licenciement peuvent remplir les exigences du droit constitutionnel d'être entendu, pour
autant que la personne concernée ait compris qu'une telle mesure pouvait entrer en ligne
de compte à son encontre. La personne concernée ne doit pas seulement connaître les
faits qui lui sont reprochés, mais doit également savoir qu'une décision allant dans une
certaine direction est envisagée à son égard (ATF 144 I 11 consid. 5.3). Le droit d’être
entendu doit par principe s’exercer avant le prononcé de la décision (ATF 142 II 218
consid. 2.3). Ainsi, il n’est pas admissible, sous l’angle du droit d’être entendu, de
remettre à l’employé une décision de résiliation des rapports de service en se contentant
de lui demander de s’exprimer s’il le désire (arrêt du Tribunal fédéral 8C_257/2019 du
12 mai 2020 consid. 4.4). Les exigences tirées du droit d’être entendu (art. 29 al. 2 Cst)
imposent à l’autorité concernée d’entendre réellement l’intéressé, de bien instruire et
documenter le dossier, d’examiner les arguments avec sérieux et soin et de les prendre
en compte dans la décision (ACDP A1 20 103 du 1er avril 2021 consid. 3.1.1 et les
références citées)
L'autorité peut se livrer à une appréciation anticipée de l'utilité des moyens de preuve
offerts et renoncer à les administrer lorsque le fait dont les parties veulent établir la réalité
n'est pas important pour la solution du cas, lorsque sa preuve résulte déjà de
- 19 -
constatations versées au dossier ou lorsqu’elle arrive à la conclusion que ces preuves
ne sont pas décisives pour la solution du litige, voire qu'elles ne pourraient l'amener à
modifier son opinion (ATF 145 I 167 consid. 4.1). En outre, la procédure administrative
est en principe écrite et le droit d’être entendu, tel qu’il est garanti par l’article 29 al. 2
Cst ou concrétisé par l’article 19 LPJA, ne confère aucun droit absolu à s’exprimer
oralement avant qu’une décision ne soit prise (ATF 140 I 68 consid. 9.6.1 ; RVJ 2009 p.
49 consid. 3b).
3.2. En l’occurrence, le Conseil d’Etat a estimé que l’administration des moyens de
preuve proposés n’était pas nécessaire, car ce n’était pas les dénonciations des 18 et
21 février 2019 qui avaient fondé le licenciement, mais uniquement l’insuffisance durable
des prestations, même s’il a admis que, sur le vu de l’enchaînement des événements,
ces dénonciations avaient probablement précipité la mise en place de la procédure de
résiliation. Concrètement, dans la décision de résiliation des rapports de service du
21 mars 2019, les dénonciations ne font effectivement pas partie des motifs évoqués
pour justifier le licenciement, bien qu’elles soient mentionnées à la fin de la décision
comme élément laissant penser à un manque de rigueur du recourant peu compatible
avec le prélèvement des garanties d’amende en argent liquide dont il a la charge sur les
chantiers. Cependant, le recourant ayant été libéré de son obligation de travailler dès le
21 février 2019 et une lettre faisant part d’une possible résiliation prochaine des rapports
de service ayant été adressée à l’intéressé le 4 mars 2019 déjà, la Cour de céans rejoint
l’appréciation du Conseil d’Etat selon laquelle la procédure de résiliation a
potentiellement été anticipée par les dénonciations anonymes dont le recourant a fait
l’objet. Ainsi, il semble douteux que ces dénonciations n’aient pas eu d’influence réelle
sur la procédure ayant mené à la résiliation des rapports de travail. Toutefois, la décision
du DSSC est claire, en ce sens qu’elle ne retient pas les dénonciations des 18 et
21 février 2019 comme motif de résiliation, de sorte qu’il n’était pas nécessaire
d’investiguer sur les faits qui y étaient relatés. Quoi qu’il en soit, le recourant a eu
l’occasion de se déterminer par écrit sur le contenu de ces dernières et les
procès-verbaux de F _ versés au dossier, étant rappelé que la procédure
administrative est essentiellement écrite. A cela s’ajoute que s’il estimait que le point de
vue de certaines personnes devait être porté à la connaissance de l’autorité, il lui était
loisible de déposer des témoignages écrits. Dans tous les cas, on ne voit pas quels
arguments en sa faveur il aurait pu tirer de l’audition des dénonciateurs, puisqu’il a déjà
pu contester leurs allégations par écrit. Dès lors, le Conseil d’Etat n’a pas violé le droit
d’être entendu de l’intéressé.
- 20 -
4. Dans un autre grief, le recourant se plaint d’une constatation incomplète et arbitraire
des faits relativement aux motifs de résiliations retenus, les reproches formulés pour
résilier les rapports de service étant insuffisamment détaillés et motivés. Étant donné
que ce grief est intrinsèquement lié à celui de l’inexistence de motifs de résiliation, il
convient de les examiner conjointement.
4.1. L’article 20 LcPers impose un devoir général de diligence et de fidélité aux employés
de l'Etat du Valais. L'employé est tenu de fournir des prestations de qualité et doit
accomplir ses tâches dans un souci d'efficacité, de conscience professionnelle, de
réserve, de loyauté et de fidélité à son employeur. Il travaille dans un esprit d'entraide et
de collaboration (al. 1). L'employé doit agir, en toutes circonstances, de manière
professionnelle et conformément aux intérêts de l'Etat et du service public, dans le
respect des normes en vigueur, des missions, des objectifs et des instructions de ses
supérieurs (al. 2).
L’article 58 LcPers dispose qu’après le temps d’essai, l’autorité compétente peut résilier
un engagement de durée indéterminée moyennant le respect d’un délai de trois mois
pour la fin d’un mois, et l’existence d’un motif de résiliation. Selon la jurisprudence (RVJ
2019 p. 55 consid. 6.1 ; ACDP 19 229 du 9 juillet 2020 consid. 5.2.2 et A1 17 93 du 5
septembre 2018 consid. 5.3), le motif de résiliation ordinaire exigé par l’article 58 al. 1
LcPers doit correspondre à un motif objectif et soutenable, d’une certaine importance,
qui permette d’admettre que le licenciement ne constitue pas un acte administratif
arbitraire. Il n'est pas nécessaire que le motif de résiliation atteigne une intensité qui
rendrait inexigible la poursuite de la relation de travail. Pour qu’une résiliation ordinaire
apparaisse objectivement fondée, il suffit que le maintien dans l'emploi des personnes
concernées se heurte à l'intérêt public au bon fonctionnement de l’administration.
L’article 58 al. 2 LcPers précise qu’un motif de résiliation existe notamment dans les cas
suivants : a) manquements répétés ou persistants dans les prestations et/ou le
comportement ; b) aptitudes ou capacités insuffisantes à accomplir les tâches liées à la
fonction. Il y a manquement dans les prestations lorsqu’elles ne suffisent pas à atteindre
avec succès les objectifs fixés ou à exécuter le travail avec la qualité requise, sans pour
autant que l’employé ne contrevienne à ses obligations légales ou contractuelles et sans
être incapables ou inapte (Rémy Wyler / Matthieu Briguet., La fin des rapports de travail
dans la fonction publique – Principes généraux, LPers-CH, LPers-VD, IDAT n° 40, Berne
2017, p.76). D’après la jurisprudence, une aptitude ou une capacité insuffisante existe
lorsque, pour des motifs objectifs tenant à la personne du travailleur et liés à son travail,
ce dernier n’est qu’insuffisamment en mesure d’effectuer le travail convenu dans le
- 21 -
contrat, voire en est totalement incapable (Rémy Wyler / Matthieu Briguet., op. cit., p. 77
s.).
Dans son rôle d'employeur, l'État est lié par les principes généraux de l'action de l'État
(arrêt du Tribunal fédéral 8C_974/2009 du 2 juin 2010 consid. 5.1.1). L'interdiction de
l'arbitraire découlant de l'article 9 Cst et le principe constitutionnel de proportionnalité
(art. 5 al. 2 Cst.) exigent qu'une résiliation des rapports de service ne puisse être
prononcée que sur la base de raisons objectives et qu'elle soit également une mesure
appropriée dans la situation concrète (ibidem). Une mesure viole le principe de la
proportionnalité lorsqu’elle excède le but visé et qu’elle ne se trouve pas dans un rapport
raisonnable avec celui-ci et les intérêts publics compromis (arrêt du Tribunal fédéral 8C
_866/2010 du 12 mars 2012 consid. 4.5.2). Ce principe implique que l’employeur essaie
de combler les lacunes du collaborateur préalablement à la résiliation pour motifs
d’aptitudes ou capacités insuffisantes, par exemple en proposant une formation
complémentaire ou en aménageant les rapports de travail de manière à ce que
l’intéressé soit en mesure de satisfaire aux exigences requises (Rémy Wyler / Matthieu
Briguet., op. cit., p. 78.).
4.2. En l’espèce, la Cheffe du DSSC a reproché au recourant un parcours jalonné de
séances de coordination et de qualification au contenu éloquents desquelles il ressortait
qu’après plus de deux ans de travail, les prestations de l’intéressé n’étaient pas
satisfaisantes et que celui-ci n’avait pas donné suite aux demandes d’amélioration
réitérées de sa hiérarchie. Elle a en particulier fait état de la qualité de ses investigations
et de ses rapports qui était nettement insuffisante, du suivi des tâches qui n’était pas
réalisé à satisfaction, du grand retard dans le traitement de certains dossiers, d’absences
inexpliquées, de pauses excessives, de téléphones privés sur les heures de travail ainsi
que d’un engagement et d’une motivation clairement insuffisants. Le Conseil d’Etat a
retenu que les entretiens d’appréciation, communiqués au recourant, et les remarques
y formulées permettaient effectivement à celui-ci de se faire une idée précise des motifs
de résiliation. Il a encore relevé que le recourant ne contestait pas le contenu des
entretiens d’appréciation. Pour le reste, le Conseil d’Etat s’est référé au contenu du
courrier du 4 mars 2019 et au fait qu’il ne se soit pas présenté à la séance du
6 mars 2019 pour admettre que le comportement de l’intéressé ne reflétait pas celui
qu’on pouvait attendre d’un employé au service de l’Etat.
Il ressort effectivement de l’entretien d’appréciation du 24 octobre 2017, signé et non
contesté par le recourant, que, bien qu’il ait obtenu la note générale de A, la qualité des
investigations et des rapports était à améliorer et le traitement de certains dossiers était
- 22 -
très en retard. Ces faits ont été confirmés dans plusieurs courriels, notamment ceux du
4 décembre 2017 (cf. p. 42 du dossier), 30 mai 2018 (cf. p. 47 du dossier) et
12 septembre 2018 (cf. p. 51 du dossier). En revanche, aucun élément au dossier ne fait
état d’absences inexpliquées, de pauses excessives et de téléphones privés sur les
heures de travail, hormis le courriel du 12 septembre 2018 (cf. p. 51 du dossier).
Selon l’entretien d’appréciation pour l’année 2018, les « investigations [étaient] souvent
incomplètes », il n’était pas « [tenu] compte des priorités définies lors des séances de
coordination », il y avait « peu de suivi des tâches à effectuer », le « traitement de
certains dossiers [étaient] très en retard » et X _ devrait « s’impliquer
davantage pour atteindre les objectifs généraux ». Les appréciations reçues par le
recourant y étaient légèrement moins bonnes que pour l’année 2017, puisqu’il a reçu
plus souvent la note B que l’année précédente. Cependant, il convient de ne pas oublier
que, par courriel du 5 novembre 2018, son chef de section lui a fait part de la décision
de maintenir son appréciation globale sous la note A, pour que sa prime de performance
ne soit pas réduite de manière trop conséquente et pour prendre en considération le fait
que la qualité de son travail était en sensible amélioration depuis le mois de septembre
2018. Ainsi, bien que la qualité des prestations du recourant ait fait l’objet de diverses
critiques, il ne semble pas que son travail ait été insuffisant au point de fonder un motif
de résiliation. Au contraire, les derniers éléments évoqués démontrent que, dans une
certaine mesure, sa hiérarchie estimait qu’il méritait cette prime de performance et que
son travail donnait tout de même satisfaction. A tout le moins, une amélioration a été
constatée et récompensée à ce stade.
Il est encore primordial de noter que le recourant a intégré le groupe « enquête terrain »
au 1er janvier 2019. Ce changement, opéré sur proposition de son chef de section (cf.
courriel du 12 septembre 2018, p. 51 du dossier), s’accompagnait d’un plan de
développement pour l’année 2019 concernant plusieurs formations, notamment
linguistique et en matière d’investigation (cf. entretien d’appréciation pour l’année 2018,
p. 58 du dossier). Force est dès lors de constater que, à ce moment-là, il ne semblait
nullement dans les intentions du DSSC de se séparer du recourant. De plus, cela faisait
moins de deux mois que ce changement était devenu effectif lorsque la résiliation a été
envisagée pour la première fois. Dans cette mesure, le licenciement était fortement
prématuré, puisqu’il n’était pas encore possible de faire de constatation quant à une
éventuelle évolution de la qualité de travail de l’intéressé et de sa motivation au sein de
son nouveau groupe de travail. Dès lors, le motif de résiliation des rapports de travail
invoqué n’était pas justifié.
- 23 -
Il paraît encore utile de relever que, dans sa décision du 21 mars 2019, la Cheffe du
DSSC a indiqué que « quant à son activité de caissier d’association, l’autorité prend note
des explications et du peu de soin avec lequel X _ a exercé ces
responsabilités. Cet élément, non décisif pour la présente décision, justifiée au regard
de l’insuffisance des prestations de l’intéressé tout au long de ses deux années d’activité
au service de l’Etat, laisse toutefois à penser que le manque de rigueur de X _
est peu compatible avec le prélèvement des garanties d’amendes en argent liquide dont
il a la charge sur les chantiers » (cf. p. 93 du dossier). Ainsi, il est clair qu’elle a estimé
que les faits dénoncés les 18 et 21 février 2019 ne provoquaient pas en soi une rupture
du lien de confiance fondant un autre motif de résiliation. Par conséquent, étant donné
que le motif relatif à l’insuffisance des prestations n’était pas justifié, le licenciement a
été prononcé et confirmé par le Conseil d’Etat, alors qu’aucun motif de résiliation au sens
de l’article 58 LcPers n’était réalisé.
Les considérations qui précèdent suffisent à admettre le recours et dispensent la Cour
de céans d’examiner les autres griefs soulevés.
5. Attendu ce qui précède, la résiliation étant infondée, il convient d’admettre le recours,
d’annuler la décision du Conseil d’Etat du 29 avril 2020 et de renvoyer la cause au DSSC
pour nouvelle décision. Ce dernier devra décider, soit une réintégration du recourant à son
poste avec l’accord de l’intéressé, conformément à l’article 66 al. 1 LcPers, soit la fixation
d’une indemnité basée sur l’article 66 al. 2 LcPers
6.1 Conformément à l’article 89 al. 4 LPJA, les frais ne peuvent normalement être exigés
des autorités fédérales, cantonales et communales lorsque, sans que leurs intérêts
patrimoniaux soient en cause, elles ont agi dans l'exercice de leurs attributions officielles
en qualité de partie dans une procédure administrative ou lorsqu'elles sont intervenues
dans celle-ci à titre d'instance inférieure. En l’espèce, les frais sont ainsi remis.
6.2 Le recourant, qui obtient gain de cause et a pris une conclusion dans ce sens, a droit
à des dépens (art. 91 al. 1 LPJA) pour les procédures de recours administratif et de droit
administratif (art. 37 et 39 de la loi du 11 février 2009 fixant le tarif des frais et dépens
devant les autorités judiciaires ou administratives [LTar; RS/VS 173.8]). Le travail réalisé
par son avocat devant les deux instances (Conseil d’Etat et Tribunal cantonal) a consisté
principalement en la rédaction du recours administratif du 5 avril 2019 (19 pages), des
déterminations du 4 juillet 2019 (12 pages) et 20 septembre 2019 (5 pages) et du recours
de droit administratif du 2 juin 2020 (28 pages). En l’absence de décompte, les dépens du
recourant sont ainsi fixés à 2500 fr. (débours [les copies étant calculées à 50 cts l’unité ;
- 24 -
cf. ATF 118 Ib 349 consid. 5a] et TVA compris ; cf. art. 4 al. 3, 27 al. 1, 37 al. 2 et 39 LTar).
L’Etat du Valais versera donc à X _ 2500 fr. à titre de dépens (art. 91 al. 1 et 2
LPJA).