Decision ID: 012b8f05-75bf-40a1-9c58-fe283c0cc266
Year: 2018
Language: de
Court: SG_VGN
Chamber: SG_VGN_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A. Das Wald- und Alpgebiet des hinteren K._-tals in der politischen Gemeinde Q._
wird ab der M._-brücke hauptsächlich durch Gemeindestrassen 3. Klasse
erschlossen. Die Unterhaltskosten dieser Strassen wurden bis anhin von der
Politischen Gemeinde Q._ (40 Prozent), der Schweizerischen Eidgenossenschaft (30
Prozent), von der Kraftwerke Y._ AG (Y._; 25 Prozent) und vom Strassenunternehmen
R._ – einer öffentlich-rechtlichen Körperschaft, welcher die Alpkorporationen und die
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übrigen Grundeigentümer im Gebiet angehören – zu 5 Prozent getragen. Zuständig für
den Unterhalt war das Strassenunternehmen.
B. Das Strassenunternehmen R._ ersuchte den Gemeinderat Q._ am 17. September
2007 um Übernahme der Strasse von der M._-brücke bis T._ als Gemeindestrasse 2.
Klasse (mit der Folge, dass die Unterhaltskosten vollumfänglich von der Gemeinde
getragen würden). Die Alpenkorporationen A._ und B._ ersuchten den Gemeinderat
sodann, die Unterhaltspflicht für die Alpenstrasse K._ neu zu regeln. An der Sitzung
vom 30. Oktober 2007 beschloss der Gemeinderat, dem Umklassierungsgesuch bis zur
X._-brücke zuzustimmen. Allerdings machte er die Rechtskraft eines (neuen)
Unterhaltsperimeters für die Fortsetzung der strassenmässigen Erschliessung ab der
X._-brücke und der (einzuführenden) Parkplatzgebührenpflicht im hinteren K._-tal zur
Bedingung für ein entsprechendes Strassenplanverfahren. Für die Ausarbeitung eines
neuen Kostenverteilers und der Statuten für das neu zu gründende Unternehmen
"Alpenstrasse K._" setzte der Gemeinderat eine Perimeterkommission ein. Mit
Beschluss vom 4. November 2008 erliess er den von der Perimeterkommission
ausgearbeiteten Beitragsplan. Dieser sah vor, dass die Gemeinde unter dem Titel
"Allgemeingebrauch" 10 Prozent des Nettoaufwandes des gemeinschaftlichen
Unternehmens (d.h. nach Abzug der Einnahmen aus der Parkplatzbewirtschaftung und
der Leistungen Dritter) trage. Die restlichen Kosten sollten nach einem
Unterhaltsperimeter den Grundeigentümern angelastet werden (zum Ganzen vgl.
act. 12.6/11).
Gegen den Beitragsplan erhoben mehrere Grundeigentümer Einsprache (act. 12.6/16
und 18). Sie rügten im Wesentlichen, die Alpwirtschaft müsse als wirtschaftlich
schwächster Teil die Hauptlast (78.45 Prozent) des Strassenunterhalts tragen. Diese sei
stattdessen der Gemeinde (50 statt 10 Prozent) und der Y._ (40 statt 19.85 Prozent)
aufzuerlegen. Der Gemeinderat beschloss am 8. September 2009 auf Ersuchen der
Einsprecher hin – zusätzlich zur unter dem Titel "Gemeingebrauch" bereits verfügten
Beteiligung an den Unterhaltskosten – eine weitere Beteiligung von 30 Prozent an den
Unterhaltskosten (act. 12.6/14). Die Perimeterkommission wies die Einsprachen in der
Folge ab (act. 12.6/31). Im anschliessenden Rekursverfahren vor
Verwaltungsrekurskommission erklärten sich die Verfahrensbeteiligten einverstanden,
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dass der angefochtene Einspracheentscheid der Perimeterkommission widerrufen
werde. Das Rekursverfahren wurde in der Folge abgeschrieben.
C. Im November 2013 – nach Abschluss eines Vertrages mit den Alpkorporationen A._
und C._ über die Parkplätze, dem Inkrafttreten des Parkplatzreglements und der
Genehmigung der Gebührenordnung durch den Gemeinderat – legte die
Perimeterkommission einen angepassten Beitragsplan auf. Neben der bereits
erwähnten Beteiligung der Gemeinde (insgesamt 40 Prozent) erhöhte die Y._ ihren
Anteil freiwillig und auf Zusehen hin auf 25 Prozent (vgl. act. 12.6/62). Im Beitragsplan
blieb es hingegen bei einem Anteil der Y._ von 19.85 Prozent. Gegen die Neuauflage
erhob unter anderem die Alpkorporation X._ Einsprache (act. 12.6/72). Sie beantragte
namentlich, der Beitragsplan sei aufzuheben, und es sei stattdessen zunächst das
Strassenstück M._-brücke – X._-brücke umzuklassieren, dann der Beitragsplan neu
aufzulegen und schliesslich die Parkplatzbewirtschaftung umzusetzen. Eventualiter sei
die Stichstrasse zu den Gebäuden der X._-alp in das Perimeterwerk aufzunehmen, der
Anteil der Y._ auf 40 Prozent zu erhöhen, die Parkplatzbewirtschaftung auf die
offiziellen Parkplätze zu beschränken und der Belagsschaden oberhalb des "X._-
stutzes" objektiv zu bewerten. Die Perimeterkommission wies die Einsprache bezüglich
Beitragsplan (als Ganzes), Unterhaltsanteil der Y._ und Belagsschaden ab. Bezüglich
Aufnahme der X._-alp-strasse (inkl. Erhöhung der Kostenbeteiligung für die
Einsprecherin von 1.64 auf 1.68 Prozent) hiess sie die Einsprache gut. Auf die weiteren
in der Einsprache gerügten Punkte (z.B. auf die Frage nach der Koordination zwischen
Umklassierung, Parkplatzbewirtschaftung und Unterhaltsperimeter) trat sie nicht ein
(act. 12.6/78).
D. Gegen den Einspracheentscheid vom 29. Januar 2015 erhob die Alpkorporation
X._ Rekurs bei der Verwaltungsrekurskommission (act. 12.1). Nachdem diese den
Parteien einen Vergleichsvorschlag unterbreitet und am 20. September 2016 einen
Augenschein durchgeführt hatte (act. 12/43), wies sie den Rekurs mit Entscheid vom
23. Januar 2017 ab, soweit sie darauf eintrat.
E. Gegen den Rekursentscheid erhob Rechtsanwalt Dr. Werner Ritter, Widnau, für die
Alpkorporation X._ (Beschwerdeführerin) mit Eingabe vom 8. Februar 2017 und
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Ergänzung vom 1. Mai 2017 (act. 1 und 9) Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit
den folgenden Anträgen (zuletzt in act. 9):
1. Der Rekursentscheid sei aufzuheben
2. Der Unterhaltsperimeter Alpenstrassen K._ sei wie folgt abzuändern:
Der Anteil der Y._ an den Unterhaltskosten sei gemäss ihrem effektiven Sondervorteil
auf 40 Prozent der gesamten Unterhaltskosten festzusetzen.
Der nach Abzug der Beiträge der Y._ und der Politischen Gemeinde Q._ verbleibende
Anteil von 10 Prozent (sic!) der gesamten Unterhaltskosten sei auf die übrigen
Perimeterpflichtigen zu verlegen.

3. Eventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung im Sinne der Erwägungen des
Verwaltungsgerichts an die Vorinstanzen 1 oder 2 zurückzuweisen.
4. Unter Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten der Politischen Gemeinde Q._.
Die Verwaltungsrekurskommission (Vorinstanz) beantragte mit Vernehmlassung vom
3. Mai 2017 die Abweisung der Beschwerde; zur Begründung verwies sie auf den
angefochtenen Entscheid (act. 11). Der Gemeinderat der Gemeinde Q._
(Beschwerdegegnerin) teilte am 30. Mai 2017 den Verzicht auf eine Vernehmlassung
mit (act. 14).
Auf die Ausführungen der Beschwerdeführerin zur Begründung ihrer Anträge, den
angefochtenen Entscheid und die Akten wird – soweit erforderlich – in den
nachstehenden Erwägungen eingegangen.
Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1. (...).
2.
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2.1. Die anstossenden Grundeigentümer unterhalten die Gemeindestrassen dritter
Klasse, wenn diese nicht von der politischen Gemeinde, einer anderen öffentlich-
rechtlichen Körperschaft oder Dritten unterhalten werden (Art. 55 Abs. 1 des
Strassengesetzes, sGS 732.1, StrG). Für den Unterhalt dieser Strassen wird ein
Perimeter errichtet oder geändert, wenn der zweckmässige Unterhalt es erfordert oder
die Belastung einzelner Grundeigentümer in einem Missverhältnis zu ihren
Sondervorteilen steht (vgl. Art. 56 StrG). Ist eine dieser Voraussetzungen erfüllt, besteht
ein Rechtsanspruch auf Errichtung oder Änderung eines Perimeters (vgl. M. Möhr, in:
G. Germann [Hrsg.], Kurzkommentar zum st. gallischen Strassengesetz vom 12. Juni
1988, St. Gallen 1989, N 2 zu Art. 56 StrG). In Art. 73 Abs. 1 StrG findet sich erneut der
Grundsatz, wonach die Grundeigentümer die Kosten für Bau und Unterhalt der
Gemeindestrassen dritter Klasse tragen, soweit keine Beiträge zur Verfügung stehen.
Die politische Gemeinde leistet Beiträge an die Unterhaltskosten (Abs. 2); diese werden
bemessen nach Bedeutung der Strasse (lit. a), Belastung der Unterhaltspflichtigen (lit.
b) und öffentlichem Interesse (lit. c). Die politische Gemeinde leistet ferner Beiträge an
Bau und Unterhalt der Gemeindestrassen, soweit den Grundeigentümern durch den
Gemeingebrauch verursachte Kosten entstehen (vgl. Art. 74 StrG). Nach Art. 77 Abs. 2
lit. a StrG wird für den Unterhaltsperimeter an Gemeindestrassen 3. Klasse das für den
Strassenbau vorgesehene Kostenverlegungsverfahren sachgemäss durchgeführt.
Beitragspflichtig sind Eigentümer von Grundstücken, denen ein Sondervorteil entsteht
(vgl. Art. 78 Abs. 1 StrG). Die zuständige Gemeindebehörde – bzw. allenfalls die von
dieser eingesetzte Schätzungskommission – erstellt den Beitragsplan. Dieser enthält
einen Kostenvoranschlag, die beitragspflichtigen Grundstücke, die Anteile der
Grundeigentümer, den Anteil der politischen Gemeinde sowie die Anteile Dritter (vgl.
Art. 79 Abs. 1 und 2 StrG).
2.2. Die Kostenbeteiligung des Grundeigentümers an den Bau, Ausbau und Unterhalt
von Gemeindestrassen dritter Klasse wird als Perimeterbeitrag bezeichnet; es handelt
sich dabei um eine Vorzugslast (VerwGE B 2011/120 vom 17. Januar 2012 E. 2.1 mit
Hinweis, www.gerichte.sg.ch). Als Vorzugslast gelten Abgaben, die als Beitrag an die
Kosten einer öffentlichen Einrichtung einem beschränkten Kreis von Personen auferlegt
werden, denen aus der Einrichtung wirtschaftliche Sondervorteile erwachsen, sodass
ein gewisser Ausgleich in Form eines besonderen Kostenbeitrags als gerechtfertigt
erscheint, wie dies auch Art. 78 StrG festhält (GVP 1971 Nr. 9 mit Hinweisen; GVP 1978
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Nr. 5; GVP 1990 Nr. 19 E. 4; GVP 1998 Nr. 29 E. 2b; Imboden/Rhinow, Schweizerische
Verwaltungsrechtsprechung, Band II: Besonderer Teil, Basel 1976, S. 784 mit
Hinweisen; A. Weder, in: G. Germann, a.a.O., N 1 f. zu Art. 78).
2.3. Unter einem Sondervorteil ist eine objektive Wertvermehrung eines Grundstücks
im Sinne eines besonderen Nutzens aus der Einrichtung zu verstehen. Der
Nutzungsmehrwert entsteht nur für jenen beschränkten Kreis von Personen, deren
Situation durch die betreffende Massnahme eine Verbesserung erfährt bzw. deren
Werte und Nutzungsmöglichkeiten dadurch eine Steigerung erfahren (VerwGE
B 2011/130 vom 20. März 2012 E. 2.4.1, www.gerichte.sg.ch). Der Sondervorteil ist
zunächst Kriterium für die Auslese der Beitragspflichtigen (vgl. den Wortlaut von Art. 78
StrG; A. Ruch, Die Bedeutung des Sondervorteils im Recht der Erschliessungsbeiträge,
in: ZBl 97/1996 S. 529 ff, S. 538 f.). Entsprechend hat der Perimeter zur Erhebung von
Strassenbeiträgen alle Grundeigentümer einzubeziehen, deren Land aus der
verkehrsmässigen Erschliessung einen Nutzen zieht (BGer 2C_434/2008 vom 3. März
2009). Der durch die öffentliche Einrichtung geschaffene Vorteil darf nicht nur
theoretischer Natur sein, sondern muss – zumindest objektiv betrachtet – einen
Mehrwert darstellen, wobei unerheblich ist, ob der Mehrwert realisiert wird oder ob ein
Abgabepflichtiger von seinem Vorteil, den er nutzen könnte, tatsächlich Gebrauch
macht. Für die Beurteilung des Sondervorteils ist demnach nicht die effektive, sondern
die mögliche Nutzung massgebend, wobei ein objektiver Massstab anzulegen ist (BGer
1C_481/2012 vom 21. Dezember 2012 E. 2.1). Zur beitragspflichtigen
Erschliessungsleistung gehören auch Unterhalt und Erneuerung, auch wenn diese
keinen Mehrwert der erschlossenen Grundstücke bewirkten. Sie tragen aber dazu bei,
den einst vermittelten Sondervorteil aufrechtzuerhalten. Vorzugslasten können
demnach auch dann erhoben werden, wenn die Grundstücke durch die Leistung
keinen Wertzuwachs im engeren Sinn erfahren (Ruch, a.a.O., S. 542). Nebst der
Auslese der Beitragspflichtigen dient der wirtschaftliche Sondervorteil nach der
herrschenden Lehre und der Rechtsprechung sodann der Bemessung der individuellen
Kostenanteile. Dies ist Ausfluss des sog. "Äquivalenzprinzips". Dabei ist es vor dem
Hintergrund des Willkürverbots (Art. 9 BV) und des Rechtsgleichheitsgebots (Art. 8 Abs.
1 BV) zulässig, bei der Berechnung des Sondervorteils nach schematischen
Grundsätzen vorzugehen (vgl. z.B. BGer 1C_75/2012 vom 10. Juli 2012 E. 2.3.1 mit
Hinweisen auf BGE 118 Ib 54 E. 2b; BGE 110 Ia 205 E. 4c sowie BGer 2C_665/2009
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vom 25. Februar 2011 E. 5.2, in: ZBl 113/2012 S. 103 ff., je mit Hinweisen; GVP 1998
Nr. 29 E. 2b mit Hinweisen; GVP 1971 Nr. 9 mit Hinweisen; vgl. sodann z.B.
Wiederkehr/Richli, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Band II, Bern 2014,
Rz. 911 ff. mit Hinweisen; B. Lengwiler, Allgemeine Perimetergrundsätze, in: Praxis des
Strassenperimeters, St. Gallen 1981, S. 41).
2.4. Die praxisgemäss im Kanton St. Gallen angewandte Formel für die
Vorteilsberechnung lautet: Perimeterfläche x Vorteils- oder Nutzungsfaktor x
Interessenprozente = Perimeterpunkte (vgl. Lengwiler, a.a.O., S. 47; GVP 1998 Nr. 30).
Die Zuhilfenahme eines Vorteilsfaktors entfällt dann, wenn bei sämtlichen
Grundstücken dieselbe Nutzung vorliegt. Bestehen aber unterschiedliche
Nutzungsarten, wird der Vorteilsfaktor zum entscheidenden Element der
Mehrwertermittlung. In der Interessenwertung wird die benützte Länge der öffentlichen
Strasse abgebildet. Diese Grundsätze gelten auch für das Landwirtschaftsgebiet (zum
Ganzen vgl. H. Bütikofer, Der Perimeter im Landwirtschaftsgebiet, in: Praxis des
Strassenperimeters, a.a.O., S. 63 ff.). Die Berechnung der Beiträge beruht auf dem
Flächenprinzip. Abgebildet werden sowohl die Art und das Ausmass der land- und
forstwirtschaftlichen Bodenbewirtschaftung (indem nach Kulturen bzw. Bodenqualität
differenziert wird) wie auch die Nutzung des Werks durch die landwirtschaftlichen
Bauten. Letzteres geschieht in Form von Zuschlägen zur Grundstücksfläche; diese
werden mit einem Faktor, der die Intensität der Nutzung und Beanspruchung der zu
bewertenden Strasse ausdrückt, multipliziert. Bei gewerblichen Bauten und Anlagen,
durch welche die Strasse intensiver benützt und die Strasse mehr beansprucht wird, ist
dieser Faktor wesentlich höher als bei landwirtschaftlichen Bauten. Bütikofer führt in
seinem Aufsatz diverse Normzuschlagsflächen und -Faktoren an. Während der Faktor
bei einer landwirtschaftlichen Scheune 30 beträgt, sei bei Gewerbebauten die
Zuschlagsflächen (effektive Gebäudegrundfläche plus Grenzabstand) mit Faktoren
zwischen 60 bis 120 zu berücksichtigen (S. 69). Bei der Interessenwertung wird
festgestellt, in welchem Ausmass die zu bewertende Strasse für die Bewirtschaftung
erforderlich ist (innere Beziehung) und wie weit die Strasse vom fraglichen Grundstück
für die Beziehungen nach aussen benützt wird.
3.
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3.1. Ob der streitige Unterhaltsperimeter rechtmässig ist, prüft das Verwaltungsgericht
mit freier Kognition. Allerdings ist seine Überprüfungsbefugnis auf Rechtsverletzungen
und die unrichtige oder unvollständige Feststellung des Sachverhalts beschränkt (Art.
61 Abs. 1 und 2 VRP). Die Festlegung eines Perimeters beruht auf kommunalem
Ermessen; die Gemeinden sind in diesem Bereich autonom. Liegt ein Entscheid noch
innerhalb des Ermessensspielraums bzw. wurden die Verfassungsprinzipien sowie der
Sinn und Zweck der gesetzlichen Ordnung beachtet, ist selbst dann noch keine
Rechtsverletzung gegeben, wenn das Ermessen unzweckmässig gehandhabt wurde.
Anders verhält es sich bei einem qualifizierten Ermessensfehler, d.h. wenn die
Verwaltungsbehörde das Ermessen missbraucht bzw. über- oder unterschritten hat,
indem sie Ermessen ausgeübt hat, wo der Rechtssatz keines einräumt
(Ermessensüberschreitung), auf eine Ermessensausübung verzichtet hat, obschon ihr
eine solche Betätigung gestattet ist (Ermessensunterschreitung) oder sie sich zwar
formell an den Entscheidungsspielraum, den ihr der Rechtssatz einräumt, gehalten hat,
der Entscheid aber nicht bloss unzweckmässig oder unangemessen, sondern schlicht
unhaltbar ist und im Widerspruch zu Verfassungsprinzipien oder zum Sinn und Zweck
des Gesetzes steht (Ermessensmissbrauch). Solche Entscheide sind rechtsfehlerhaft
und müssen vom Verwaltungsgericht aufgehoben werden (vgl. z.B. VerwGE
B 2013/166 vom 4. Dezember 2014 E. 2.2, www.gerichte.sg.ch; Cavelti/Vögeli, a.a.O.,
Rz. 740 mit Hinweisen).
Die Vorinstanz hat die Angelegenheit im Übrigen als Fachgericht – bei den beiden
nebenamtlichen Mitgliedern handelt es sich um Personen mit besonderen
Fachkenntnissen (vgl. Art. 16 Abs. 1 Satz 2 des Gerichtsgesetzes, sGS 941.1, GerG;
Art. 18 lit. b der Verordnung über die Organisation der Verwaltungsrekurskommission,
sGS 941.113; Staatskalender 2017/18 S. 172) – mit entsprechend weitem technischen
Ermessen beurteilt und zudem einen Augenschein durchgeführt. Das
Verwaltungsgericht beschränkt sich deshalb auf die Prüfung, ob die Fachinstanz die für
den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte geprüft und die erforderlichen
Abklärungen sorgfältig und umfassend durchgeführt hat (vgl. VerwGE B 2017/1 vom
22. September 2018 E. 3.1, www.gerichte.sg.ch, mit Hinweisen auf BGE 130 II 351
E. 5.3.2 mit weiteren Hinweisen, BGE 132 II 257 E. 3.2, BGer 2A.430/2006 vom
6. Februar 2007 E. 1.4 sowie BGer 2C_783/2013 vom 27. Februar 2014 E. 2.2.1).
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3.2. Die Vorinstanz hat zunächst – was unbestritten blieb – erwogen, das Verfahren
zum Erlass des streitigen Unterhaltsperimeters habe den gesetzlichen Vorgaben
entsprochen. In materieller Hinsicht hat sie im Wesentlichen ausgeführt, der konkrete
Sondervorteil sei eine geschätzte Grösse und damit mit Unsicherheiten belastet. Die
fehlerhafte Bestimmung eines einzelnen Faktors müsse nicht die gesamte Schätzung
als unrichtig erscheinen lassen. Auch wenn ein Perimeter den Eindruck mathematischer
Überprüfbarkeit erwecke, sei das Ergebnis nicht eine mathematische Grösse, sondern
ein Hilfsmittel, das der Schätzung des individuellen Sondervorteils diene. Bei der
konkreten Anwendung des Perimetersystems sei die Gemeinde zudem autonom, und
die Kognition der Verwaltungsrekurskommission bereits auf eine Rechtskontrolle
beschränkt (vgl. Art. 46 Abs. 2 VRP). Die Formel "Fläche x Vorteils- oder
Nutzungsfaktor x Interessenprozente = Perimeterpunkte" sei geeignet, eine
gesetzeskonforme Kostenverteilung herbeizuführen. Bei landwirtschaftlichen
Grundstücken seien die Perimeterflächen für überbauten Boden zu schätzen. Der
Nutzungsfaktor drücke die Intensität der objektiv möglichen Nutzung aus. Je intensiver
ein Grundstück nutzbar sei, umso stärker wirke sich dies auf die Strassenbenützung
aus und umso grösser sei der Sondervorteil. Folglich gehe es auch beim
angefochtenen Perimeter – umfassend eine Fläche von 48 km und mit Strassen in der
Länge von 13.4 km erschlossen – darum, ausgehend von der Grundstücksfläche
mittels Nutzungsfaktor und Interessenwertung die mögliche wie auch die effektive
Nutzung der Strassen einfliessen zu lassen. Abgebildet werden solle die Intensität der
Nutzung und die Beanspruchung der Strassen und nicht, wie die Rekurrentin geltend
mache, der tatsächliche oder mögliche Umsatz oder Gewinn, den ein Grundeigentümer
aus den vorhandenen Bauten und Anlagen im Perimetergebiet ziehe.
Die Perimeterpunkte für die einzelnen Grundstücke seien mittels dem beschriebenen
Flächen- und Vorteilsprinzip ermittelt worden. Ausgehend von den Grundstücksflächen
seien die unterschiedlichen Nutzungsarten inkl. Qualität des Bodens (Alpweide, Wald,
Weidwald, Schutzwald, Hofraum und Anlagen) über differenzierte Vorteilsfaktoren in die
Berechnung mit eingeflossen. Bei den Alpweiden seien Anpassungen nach Anzahl
Grossvieheinheiten und Alpungszeit erfolgt. Für die einzelnen Gebäude sei je nach
Gebäude- und Nutzungsart ein Flächenzuschlag gemacht worden. Die normierten
Zuschlagsflächen variierten zwischen 100 und 4'500 m ; der Multiplikationsfaktor
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(Vorteilsfaktor) zwischen 5 und 150. Insgesamt sei der Perimeter detailliert und
nachvollziehbar verfasst.
Zur Bewertung der Y._ hielt die Vorinstanz fest, diese sei Eigentümerin der
Grundstücke Nrn. 0000 (45 m ) und 0001 (843 m ) im Perimetergebiet; auf einem
weiteren Grundstück besitze sie eine Wasserfassung mit Betriebsanlage im Baurecht.
Die Fläche der eigenen Grundstücke habe die Perimeterkommission mit dem
Vorteilsfaktor 10 und 15.1 Interessenprozenten multipliziert. Für das Baurecht sei eine
Fläche von 2'500 m mit dem Faktor 10 multipliziert worden. Zudem seien
Flächenzuschläge von 2'200 m für die Wasserfassung mit Betriebsgebäude sowie
1'500 m für die Wasserleitungen und Stollenanlagen aufgerechnet, diese mit einem
Vorteilsfaktor von 150 multipliziert und mit 49.8 Interessenprozenten für die
Benützungslänge gewichtet worden. Daraus ergebe sich ein Anteil der Y._ von 20.94
Prozent. Abgesehen vom Alphaus mit Sennerei und Restaurant T._ mit einem
Flächenzuschlag von 4'500 m gehörten die Flächenzuschläge zu den grössten. Mit
Abstand am grössten sei der Vorteilsfaktor (150 im Gegensatz zu Faktoren zwischen 5
und 50); dieser liege sogar über der von Bütikofer empfohlenen Bandbreite für
gewerbliche Liegenschaften (60 bis 120). Damit sei der Intensität der Nutzung und
Beanspruchung der Strasse – die Y._ benütze die Strasse für die üblichen
Kontrollfahrten und den üblichen Unterhalt kaum mit Lastwagen – hinreichend
Rechnung getragen worden. Die Angemessenheit zeige sich auch im Vergleich mit den
Alpkorporationen A._ und X._. Die Alpwirtschaft der Alpkorporation A._ werde von
zahlreichen Touristen besucht, die mit Personenwagen und Postauto oder Cars, am
Wochenende sogar mit dem Postautokurs anreisen würden. Hinzu komme die
Bewirtschaftung einer Fläche von 9'034'955 m . Für diese intensive Nutzung der
Strasse, regelmässig auch mit schweren Fahrzeugen, sei deren Anteil vergleichsweise
auf rund das Doppelte der Y._ (42.89 Prozent) festgelegt worden. Der Anteil der
Beschwerdeführerin für eine Fläche von 2'113'096 m und sieben Gebäuden auf zwei
Alpen (X._ und G._) betrage demgegenüber lediglich 1.68 Prozent.
3.3. Die Beschwerdeführerin rügt, es sei anhand der Akten der Perimeterkommission
nicht nachvollziehbar, wie hoch der wirtschaftliche Sondervorteil der einzelnen
Perimeterpflichtigen sei und wie dieser ermittelt worden sei. Dies gelte sowohl für die
land- und forstwirtschaftlich genutzten Grundstücke als auch für die Wassernutzung
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durch die Y._ und den Gemeingebrauch. Nach den eigenen Feststellungen werde die
Strasse zu 30 Prozent durch die Y._ genutzt, zu 25 Prozent für den Neubau von
Alpgebäuden und Infrastrukturen, zu 20 Prozent durch die Waldwirtschaft, zu 15
Prozent durch die Alpwirtschaft für Vieh- und Materialtransport, zu 5 Prozent durch den
öffentlichen Verkehr und zu weiteren 5 Prozent durch Jäger, Alppersonal, Besucher
und Touristen. Der wirtschaftliche Nutzen der Grundstücke betrage für die Y._ im
Perimetergebiet jährlich CHF 2 Mio (Wasserbezug im Wert von je CHF 500'000 für jede
der vier Wasserfassungen), für die Gemeinde CHF 500'000 (Wasserzinsen), für die
Alpkorporationen CHF 325'000 (Wertschöpfung der Alpwirtschaft im Perimetergebiet),
für die Waldwirtschaft CHF 150'000 und für die Ferien- und Jagdhäuser CHF 50'000.
Obwohl die Y._ den grössten wirtschaftlichen Nutzen und damit den grössten
wirtschaftlichen Sondervorteil aus den Alpenstrassen zöge, sei dies bei der Festlegung
des Perimeters nur ungenügend berücksichtigt worden; er müsse auf 40 Prozent
erhöht werden.
Die Perimeterkommission vertrete den Standpunkt, für den Strassenperimeter werde
das Benützungsprinzip angewendet. Das Wert- oder Ertragssystem finde
demgegenüber keine Anwendung. Die Wasserkraftnutzung stehe in keinem direkten
Zusammenhang mit dem Unterhaltskostenverteiler; das Einfliessenlassen von Umsatz-
oder Renditeargumenten wäre willkürlich. Das Benützungsprinzip entspreche indessen
nicht dem Sondervorteilsprinzip gemäss Art. 78 StrG; es sei rechtswidrig. Der
Verteilschlüssel müsse nach sachlich haltbaren Gesichtspunkten ausgestaltet sein und
dürfe keine Unterscheidungen treffen, für die ein vernünftiger Grund nicht ersichtlich
sei. Zwar sei der Perimeterkommission insofern zuzustimmen, als nicht vom effektiv
erzielten, sondern vom erzielbaren Ertrag der Liegenschaften auszugehen sei. Dieser
könne von den Alpkorporationen zu einem erheblichen Teil auch ohne Strassen
realisiert werden. Die Nutzung der Wasserkraft im hinteren K._-tal sei hingegen ohne
strassenmässige Erschliessung kaum denkbar. In keinem Zusammenhang stehe auch
die Berechnung des Unterhaltsbedarfs der Bauten und Anlagen im Perimetergebiet
aufgrund ihrer Neubauwerte. Der Unterhaltsbedarf habe nichts mit dem
wirtschaftlichen Sondervorteil zu tun. Der Unterhaltsperimeter trage dem
Sondervorteilsprinzip nur sehr ungenügend Rechnung, weil die Alp- und
Ferienhauseigentümer überproportional und die Y._ viel zu wenig belastet würden. Der
effektive Sondervorteil aus den Alpenstrassen komme nämlich mehrheitlich der Y._
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und nicht den Eigentümern der Alpen und Ferienhäuser zu. So lasse sich mit den
Wasserfassungen ein Ertrag von CHF 2 Mio erzielen, mit der Sennerei/Restaurant im
"T._" CHF 20'000. Dennoch werde die Wasserfassung mit einem Vorteilsfaktor von
150 erfasst, die Sennerei mit 50. Das Verhältnis beim Ertrag von 100 : 1 spiegle sich in
der Unterhaltsbelastung nicht wider (3 : 1). Die gravierenden Fehler bei der Ermittlung
des Sondervorteils führten dazu, dass die Alpwirtschaft – und damit auch die
Beschwerdeführerin – als wirtschaftlich schwächster Teil die Hauptlast (78.45 Prozent)
des Strassenunterhalts tragen solle. Der Y._, welche den grössten Sondervorteil aus
dem Strassenunterhalt ziehe, werde lediglich 19.85 Prozent angelastet. Der
Unterhaltsperimeter verstosse somit in krasser Weise gegen das Vorteilsprinzip.
Gegen die Formel "Fläche x Vorteilsfaktor x Interessenprozente" sei zwar nichts
einzuwenden. Die Vorinstanz weiche davon aber diametral ab, wenn sie den
Sondervorteil anhand der Nutzbarkeit des Grundstücks und der damit verbundenen
Nutzung der Strasse bemesse. Diese Auffassung führe zu einer Mehrbelastung von
Grundstücken, die zwar Verkehr verursachten, deren Wertschöpfung aber gering sei.
Demgegenüber werde der Perimeter für Grundstücke, die wenig Verkehr verursachten,
aufgrund ihrer Nutzungsmöglichkeit aber eine hohe Wertschöpfung erzielten, reduziert.
Eine solche Festlegung des Perimeters stehe in unauflösbarem Widerspruch zum
Sondervorteilsprinzip. Die Vorinstanz verkenne dieses Prinzip, wenn sie im
angefochtenen Entscheid ausführe, es gehe (bei der Vorteils- und Interessenwertung)
um die Intensität der Nutzung und die Beanspruchung der Strasse und nicht um den
tatsächlichen oder möglichen Umsatz oder Gewinn, den ein Grundeigentümer aus den
vorhandenen Bauten und Anlagen im Perimetergebiet ziehe. Nach der Auffassung der
Beschwerdeführerin kommt es aber gerade auf den wirtschaftlichen Vorteil und nicht
auf die Benützung der Strasse an. Aufgrund des sehr hohen wirtschaftlichen Vorteils
aus den Wasserfassungen der Y._ müssten sowohl die Flächenzuschläge als auch die
Vorteilsfaktoren so erhöht werden, dass ein Beitrag an die Unterhaltskosten von 40
Prozent resultiere. Nur ein solcher Beitrag werde dem effektiven Sondervorteil der Y._
gerecht. Eine Korrektur des Sondervorteilsprinzips durch das Benützungsprinzip sei
gesetzlich nicht vorgesehen.
3.4. Der Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin macht mit seinen Ausführungen im
Wesentlichen geltend, der Perimeter beruhe auf sachfremden, gesetzwidrigen
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Grundsätzen; die Vorzugslasten seien rechtsungleich verteilt. Er geht damit von einem
Rechtsfehler im Kostenverteiler aus.
3.4.1. Zunächst ist festzuhalten, dass nach den Festlegungen der
Perimeterkommission lediglich 60 Prozent der (Netto-)Unterhaltskosten auf die
Grundeigentümer entfallen. Die restlichen 40 Prozent leistet die Beschwerdegegnerin
unter verschiedenen Titeln. Die Aussage der Beschwerdeführerin, wonach die
Alpwirtschaft als wirtschaftlich schwächster Teil die Hauptlast des Unterhalts tragen
müsse (78.45 Prozent), ist überhöht und trifft in dieser Form nicht zu. Es handelt sich
dabei lediglich um den Anteil der verschiedenen Alpkorporationen am Gesamtvorteil.
Über die gesamten Unterhaltskosten gesehen tragen alle Alpkorporationen zusammen
knapp die Hälfte der Kosten. Der Anteil der Beschwerdeführerin an den gesamten
Unterhaltskosten beträgt nach der angefochtenen Berechnung ca. 1 Prozent (1.68 x
0.6), was in absoluten Zahlen einem (geschätzten) jährlichen Unterhaltsbetrag von
CHF 150 entspricht (1 Prozent von CHF 15'000; vgl. Bericht der
Schätzungskommission vom 22. Oktober 2008, act. 12/6/7 und 63 S. 6). Würde der
Anteil der Y._ am Gesamtvorteil – wie von der Beschwerdeführerin beantragt – auf 40
Prozent erhöht, würde sich der Anteil der Beschwerdeführerin von 1.68 auf 1.26
Prozent reduzieren, was einer jährlichen Unterhaltslast von ca. CHF 113 (0.75 Prozent
der Gesamtkosten) entspräche. Bereits die geringe Differenz von jährlich knapp CHF
40 drängt die Annahme eines Ermessensfehlers nicht auf.
3.4.2. Der Vorteilsausgleich ist nach Massgabe der objektiven Wertsteigerungen,
welche die Grundstücke durch das öffentliche Werk erfahren, zu bemessen (vgl. E. 2.3
hiervor). Konkret ist zu beurteilen, inwiefern die durch den Bau der Alpenstrasse
erfahrenen Wertsteigerungen durch den Strassenunterhalt aufrechterhalten werden.
Die Beschwerdeführerin will diese Wertsteigerungen anhand der Erträge bzw.
Ertragsmöglichkeiten bemessen haben. Dabei handelt es sich indessen nicht um die
objektive Wertsteigerung, sondern um die konkrete Nutzungsmöglichkeit. Selbst wenn
diese kapitalisiert würde, bliebe offen, inwiefern sie auf den Strassenunterhalt
zurückginge. Insbesondere für die Wasserfassungen gilt, dass nicht die Strasse,
sondern in erster Linie die entsprechenden Konzessionen für den Wert dieser
Grundstücke und der darauf befindlichen Bauten und Anlagen kausal sind. Entgegen
den Ausführungen der Beschwerdeführerin kann damit nicht aus den konkreten
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Einnahmen bzw. Einnahmemöglichkeiten auf den Kostenverteiler des gesamten
Sondervorteils geschlossen werden. Der Vermögensvorteil besteht in der (abstrakten)
Möglichkeit, das Erschliessungswerk für eigene Zwecke zu nutzen: Im Baugebiet wird
etwa davon ausgegangen, dass ein Grundstück mit höherer theoretischer Ausnützung
die Strasse intensiver beanspruchen kann und deshalb einen grösseren Sondervorteil
aufweist. Insofern ist es zumindest nicht sachfremd, die Verteilung des Gesamtvorteils
anhand des Benützungsprinzips zu plausibilisieren. Dies gilt jedenfalls solange, als auf
die typische und nicht auf die derzeit herrschende Nutzung abgestellt wird. Der
Vorinstanz kann entgegen den Ausführungen der Beschwerdeführerin nicht
vorgeworfen werden, sich diesbezüglich widersprüchlich oder rechtsfehlerhaft
geäussert zu haben.
3.4.3. Soweit die Beschwerdeführerin in diesem Zusammenhang die Edition der
Geschäftsbücher sämtlicher Perimeterpflichtigen sowie der Beschwerdegegnerin
beantragt, kann darauf mit Blick auf die obigen Ausführungen in zulässiger antizipierter
Beweiswürdigung verzichtet werden (vgl. z.B. BGE 136 I 229 E. 5.3 mit Hinweisen auf
BGE 134 I 140 E. 5.3 und 131 I 153 E. 3). Diese Unterlagen lassen keine Rückschlüsse
auf die objektiv zu beurteilende Frage der Vermögensmehrwerte zu. Es erübrigt sich
gleichermassen, gestützt auf diese Unterlagen eine Expertise zum Sondervorteil der
Y._ einzuholen (vgl. den Antrag in act. 9 S. 9). Gleiches gilt für das beantragte
Gutachten zur der effektiven Strassenbenützung (act. 9 S. 8). Ebenfalls ist nicht
einzusehen, inwiefern ein Augenschein für die aufgeworfenen Rechtsfragen zusätzliche
Erkenntnisse liefern könnte. Dies gilt umso mehr, als die Verfahrensbeteiligten bereits
im vorinstanzlichen Verfahren Gelegenheit hatten, ihre Auffassungen an einem
Lokaltermin zu erörtern (vgl. Augenscheinprotokoll in act. 12/43). Auf dessen
Durchführung ist zu verzichten.
3.4.4. Ausgangspunkt für die konkret zu beurteilende Vorteilsbemessung sind die
Grundstücksflächen der Pflichtigen; es handelt sich um einen sog. Flächenperimeter
(vgl. Lengwiler, a.a.O, S. 46). Die Perimeterkommission differenzierte zunächst
zwischen der Bodenbewirtschaftung (linke Spalte; Alpweide, Weidwald, Wald) und den
auf den Grundstücken befindlichen Gebäuden (rechte Spalte). Für die Gebäude
rechnete sie standardisierte Flächenzuschläge auf. Aus dem Kostenverteiler (act.
12.6/78) ergibt sich, dass die Y._ mit einer Grundstücksfläche von lediglich 3'388 m2
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(Eigentum resp. Baurecht) bereits unter der Rubrik "Bodenbewirtschaftung" mit dem
höchsten aller Vorteilsfaktoren (10 für die Anlagen) erfasst wurden, woraus sich 13'791
Interessenpunkte ergeben. Hinzu kommt ein Flächenzuschlag von 2'200 m für die
darauf befindlichen Wasserfassungen und Betriebsgebäude, der mit einem
Vorteilsfaktor von 150 multipliziert wurde. Bei einer benützten Strassenlänge von 49.8
Prozent resultieren 164'340 Interessenpunkte. Auf jeden m Grundstücksfläche
entfallen nach dieser Berechnung 52.5 Interessenpunkte (164'340 / 3388). Zusätzlich
wurde – unabhängig vom Grundeigentum – den Y._ ein weiterer Flächenzuschlag von
1'500 m für die Wasserleitungen und Stollenanlagen aufgerechnet; wiederum mit
einem Vorteilsfaktor von 150 (112'050 Interessenpunkte). Zieht man den Vergleich mit
anderen Grundeigentümern, etwa mit der Alpkorporation C._, deren benützte
Strassenlänge mit 41.6 Prozent mit derjenigen der Y._ in etwa vergleichbar ist, ergibt
sich, dass diese Alpkorporation Grundstücke in einer Grösse von über 2.5 Mio. m
besitzt, pro m jedoch nur ca. 0.06 Interessenpunkte vergeben wurden. Auch die von
der Beschwerdeführerin zum Vergleich herangezogene Bewertung der Alpkorporation
A._ mit Grundstücken im Halte von mehr als 9 Mio. m liegt mit ca. 0.07 Punkten pro
m im ähnlichen Rahmen. Der Unterschied ergibt sich aus den Vorteilsfaktoren. Diese
sind bei den Y._ sowohl bei der Bodenbewirtschaftung (10) als auch bei den
Flächenzuschlägen für die Gebäude (150) mit Abstand am höchsten. Der Vorteilsfaktor
von 150 für die gewerblichen Bauten und Anlagen der Y._ liegt sogar über der von der
Literatur empfohlenen Bandbreite (60 bis 120; vgl. Bütikofer, a.a.O., S. 68).
3.4.5. Damit wird klar, dass die Perimeterkommission von einem ungleich höheren
Vermögensvorteil der Y._ ausgegangen ist. Wie hoch dieser tatsächlich ist, kann
weder für die Y._ noch für die übrigen Grundeigentümerinnen genau beziffert werden.
Solange – wie hier – die nötigen Differenzierungen im Ergebnis sichtbar werden, dürfen
die Sondervorteile anhand pauschaler Annahmen berechnet werden. Es liegen im
Rahmen der hier vorzunehmenden Rechtskontrolle keine Anhaltspunkte vor, dass sich
die Perimeterkommission von sachfremden Motiven hätte leiten lassen. Ein
Ermessensfehler ist nicht erkennbar. Mit der Vorinstanz ist vielmehr festzuhalten, dass
der Perimeter detailliert und nachvollziehbar verfasst ist. Auf die entsprechenden
Darlegungen im angefochtenen Entscheid kann ohne weiteres ergänzend verwiesen
werden.
4. (...).
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