Decision ID: f80e1149-93e4-5cca-bac5-2d1de08536be
Year: 2010
Language: de
Court: SG_VG
Chamber: SG_VG_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

hat das Verwaltungsgericht festgestellt:
A./ Am 9. September 2008 genehmigte der Gemeinderat Mels das Projekt und den
Teilstrassenplan "Ausbau Kinoweg, Umklassierung Teil Sarganserstrasse Nr. 4 (G1)
und Kinoweg Nr. 602 (W1) in Gemeindestrasse 2. Klasse" und legte das Vorhaben vom
19. September bis 18. Oktober 2008 öffentlich auf. Das Projekt sieht vor, den heute als
Gemeindeweg erster Klasse gewidmeten Kinoweg zwischen der Sarganser- und der
Schwarzackerstrasse als durchgehende Wohnstrasse für den Motorfahrzeugverkehr
auszubauen. Die projektierte Strasse weist eine Breite von rund 6,80 Meter auf, wobei
vorgesehen ist, die Zufahrten ab Sarganser- und Schwarzackerstrasse auf 5,00 Meter
zu verschmälern und die Zufahrt ab der Sarganserstrasse über den bestehenden Platz
über das Trottoir zu führen, um den Vortritt klar zu regeln und die Einfahrt in den
Kinoweg wenig attraktiv zu gestalten. Der Kinoweg soll des weiteren in die Tempo 30-
Zone integriert werden. Um die Einhaltung der Höchstgeschwindigkeit durch die
Benutzer zu gewährleisten, sind schmale Stellen mit einer Breite von 3,20 Meter
vorgesehen, an denen Bäume gepflanzt werden, die das Kreuzen von Fahrzeugen
erschweren. Der bestehende Platz bei der Einfahrt von der Sarganserstrasse und der
Kinoweg sollen neu als Gemeindestrassen zweiter Klasse eingeteilt werden.
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Gegen das Strassenprojekt und den Teilstrassenplan wurde am 17. Oktober 2008
durch zahlreiche Personen Einsprache erhoben mit den Anträgen, das Projekt "Ausbau
Kinoweg" sei so abzuändern, dass die Strasse nur als Sackgasse ausgebaut werde,
und der Teilstrassenplan sei so abzuändern, dass der als Strasse ausgebaute Kinoweg
nur als Gemeindestrasse dritter Klasse klassiert werde, während der verbleibende
Fuss- und Fahrradweg am südlichen Ende des Kinowegs weiterhin als Gemeindeweg
erster Klasse zu belassen sei.
Mit Entscheid vom 9. Dezember 2008 wies der Gemeinderat Mels die Einsprache ab.
Er erwog im wesentlichen, dass die hinreichende Erschliessung der Grundstücke
Nrn. 1254, 1257, 4508, 4739, 1258 und 1268 gesamthaft gesehen heute kaum erfüllt
sei. Zwar sei für die Feinerschliessung dieser Grundstücke eine zusätzliche Verbindung
zur Schwarzackerstrasse nicht erforderlich, jedoch könnten mit der beidseitigen
Erschliessung sinnlose Zusatzwege reduziert sowie einige Umwegfahrten von Ziel- und
Quellverkehr zum Schulhaus Feldacker und zum öffentlichen Hallenbad vermieden
werden. Der zu erwartende Motorfahrzeugverkehr werde sich mehrheitlich auf den
erwähnten Ziel- und Quellverkehr zum Schulhaus Feldacker und zum öffentlichen
Hallenbad beschränken, welcher schon heute erfolge, weshalb insgesamt nicht von
Mehrverkehr die Rede sein könne. Aufgrund der geplanten Ausgestaltung der Strasse
sei auch nicht zu erwarten, dass die Strecke Sarganserstrasse/Kinoweg/
Schwarzackerstrasse als Zubringer zu den Einkaufszentren attraktiv werde,
insbesondere als der wenig längere Weg über die verkehrsorientierte Strasse
Sarganserstrasse/Kauenstrasse/ Grossfeldstrasse bei Tempo 50 und durch
problemloses Kreuzen ohne Einschränkungen deutlich schneller und komfortabler sei.
Bezüglich der Sicherheitsbedenken der Einsprecher wies der Gemeinderat Mels darauf
hin, dass der beantragte Ausbau des Kinowegs als Sackgasse gerade unter dem
Aspekt der Sicherheit verworfen worden sei, erfordere doch das Wenden in einem
Wendehammer immer auch ein Rückwärtsfahren, bzw. wenn ein Fahrzeug nicht
wenden könne, fahre dieses rückwärts aus dem Kinoweg auf die Sarganserstrasse,
was im Konflikt mit Schülern sehr gefährlich erscheine. Diese Unfallrisiken mit
Schulkindern seien durch eine Sackgasse wesentlich höher und nicht zu verantworten.
Im übrigen widerspräche der Verzicht auf den Bau einer Durchfahrtsstrasse wichtigen
raumplanerischen Grundsätzen, und der Ausbau liege im öffentlichen Interesse.
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B./ Die Einsprecher erhoben durch ihren Rechtsvertreter am 23. Dezember 2008
Rekurs beim Baudepartement mit dem Begehren, den Einspracheentscheid des
Gemeinderates aufzuheben. Des weiteren wiederholten sie die bereits im
Einspracheverfahren gestellten Anträge. Zur Begründung wurde im wesentlichen
geltend gemacht, dass es für die Erschliessung der Grundstücke am Kinoweg genüge,
wenn die bereits bestehende Zufahrt lediglich als Sackgasse ausgebaut und als
Gemeindestrasse dritter Klasse klassiert werde. Ebenfalls sei die Erschliessung von
Schulhaus und Hallenbad Feldacker absolut genügend. Mit der Sperrung des
westlichen Teils der Schwarzackerstrasse und der Einführung der Tempo 30-Zonen
habe man bewusst eine Verschlechterung für den motorisierten Verkehr herbeigeführt
in dem Sinne, dass Umwege und längere Fahrzeiten in Kauf zu nehmen seien. Da
sowohl das Schulhaus als auch das Hallenbad gut durch den öffentlichen Verkehr
erschlossen und die Rad- und Fusswege für den ganz überwiegenden Benutzerkreis
gut seien, würde durch den Strassenbau die Zufahrt mit dem Auto wieder attraktiver,
was dem Umweltschutzgedanken widerspreche. Im übrigen sei der Strassenbau
unverhältnismässig, da sich auf der projektierten Strasse und insbesondere in den
Einmündungen gefährliche Konfliktstellen zwischen Autos und den schwächeren
Verkehrsteilnehmern ergeben würden.
Am 6. Mai 2009 führte das Baudepartement einen Augenschein durch. Eine Einigung
konnte nicht erzielt werden.
Mit Entscheid vom 10. Februar 2010 trat das Baudepartement auf den Rekurs, soweit
er im Namen von (A. und weiteren Personen) erhoben wurde, mangels Legitimation
nicht ein. Der Rekurs von (.. ..), ebenfalls alle Mels, wurde betreffend Klassierung des
Kinowegs als Gemeindestrasse zweiter Klasse gutgeheissen und diesbezüglich Ziff. 2
des Beschlusses des Gemeinderates Mels vom 9. September 2008 aufgehoben und
die Sache zur neuen Beschlussfassung und zur Durchführung des
Teilstrassenplanverfahrens an den Gemeinderat Mels zurückgewiesen. Betreffend Art
der Ausführung wurde der Rekurs abgewiesen. In materieller Hinsicht erwog das
Baudepartement im wesentlichen, dass die Realisierung des Projekts den östlich der
Verzweigung Kinoweg/Schwarzackerstrasse gelegenen Teil der Schwarzackerstrasse
insoweit vom Verkehr befreien werde, als dieser sich nachher über den Kinoweg
bewege. Eine Zunahme des Verkehrs sei nicht zu erwarten, da Besucher von
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Schulhäusern, Hallenbädern und Altersheimen meist aus dem eigenen Dorf kämen.
Beim Kinoweg handle es sich um eine untergeordnete Quartierstrasse, die
ausschliesslich dem Ziel- und Quellverkehr dienen werde, und durch deren
durchgehenden Ausbau Umwegfahrten von rund 500 Meter je Fahrt vermieden werden
können, was zweifelsfrei im öffentlichen Interesse liege. Hinsichtlich der gerügten
Erhöhung des Konfliktpotentials weist das Baudepartement darauf hin, dass die
geplante Ausgestaltung sowie die Vortrittsregelung gewährleiste, dass die erlaubte
Geschwindigkeit eingehalten werde und die Verkehrssicherheit, insbesondere für die
Radfahrer und Fussgänger, mindestens keine Verschlechterung gegenüber dem
heutigen Zustand erfahre. Die vorgeschlagenen Alternativen erwiesen sich gegenüber
der gewählten Lösung allesamt als nachteilig: eine Ausgestaltung als Sackgasse ohne
Wendemöglichkeit würde zu einem höheren Gefahrenpotential für die Benutzer des
Kinowegs führen. Die vom Gemeinderat Mels vorgesehene Art der Ausführung des
Strassenprojekts erweise sich insgesamt als notwendig, zweckmässig und
verhältnismässig. In bezug auf die Einteilung des Kinowegs in eine Gemeindestrasse
zweiter Klasse führt das Baudepartement indes aus, dass diese weder hinsichtlich der
Anzahl der mit der Strasse zu erschliessenden Grundstücke noch im Hinblick auf das
zu erwartende Verkehrsaufkommen gerechtfertigt sei, weshalb der Rekurs
diesbezüglich gutzuheissen sei.
C./ Gegen diesen Entscheid erhob Rechtsanwalt F. Fischer namens der am Verfahren
vor dem Baudepartement beteiligt gewesenen Rekurrenten mit Eingaben vom 25.
Februar und 17. März 2010 Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit folgenden
Rechtsbegehren:
"1. Der Rekursentscheid des Baudepartements vom 10. Februar 2010 ist insoweit nicht
angefochten, als damit die Gutheissung des Rekurses die Einteilung des Kinowegs als
Gemeindestrasse 2. Klasse aufgehoben und der Gemeinderat Mels angewiesen wird,
den Kinoweg (soweit ein Ausbau als dem Motorfahrzeugverkehr offen stehende
Strasse erfolgt) im Teilstrassenplanverfahren als Gemeindestrasse 3. Klasse
einzuteilen.
2. In entsprechender Aufhebung des Rekursentscheides des Baudepartements vom
10. Februar 2010 und des Einspracheentscheides des Gemeinderates Mels vom 9.
Dezember 2008 sei
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a) das Projekt "Ausbau Kinoweg" so abzuändern, dass die Strasse nur als Sackgasse
ausgebaut wird, welche in südlicher Richtung auf der Höhe der Grenze zwischen den
Parzellen Nrn. 1626 und 1627, allenfalls auf der Höhe des Gebäudes Nr. 3829 auf
Parzelle Nr. 1268 endet; von dort bis zur Schwarzackerstrasse soll der bestehende
Kinoweg als reiner Fuss- und Fahrradweg bestehen bleiben;
b) der Teilstrassenplan vom 9. September 2008 sei so abzuändern, dass der nicht als
Strasse auszubauende "Kinoweg" vom südlichen Ende der Strasse bis zur
Einmündung in die Schwarzackerstrasse als Gemeindeweg 1. Klasse klassiert bleibt;
3. Unter vollumfänglichen Kosten- und Entschädigungsfolgen für sämtliche Verfahren."
In formeller Hinsicht rügen die Beschwerdeführer, dass das Baudepartement zu
Unrecht die Legitimation einiger Beschwerdeführer verneint habe. In materieller
Hinsicht wird geltend gemacht, dass Schulhaus und Hallenbad Feldacker bereits seit
Jahrzehnten bestehen und strassenmässig absolut hinreichend erschlossen seien, und
dass erst vor Kurzem für das das Quartier Schwarzäcker einschliessende Quartier
Grossfeld Tempo 30-Zonen eingeführt worden seien, um einerseits die Wohnqualität
des Quartiers und andererseits die Verkehrssicherheit für die in diesem Gebiet
besonders zahlreichen schwächeren Verkehrsteilnehmer zu verbessern. Ebensowenig
sei eine weitere Erschliessung des Schulhauses und des Hallenbades Feldacker
vonnöten. Von dem Bruchteil der Benutzer, welche motorisiert seien, könnte nur
gerade ein kleiner Teil, nämlich jene aus dem Bereich Ringstrasse, Umwegfahrten
einsparen, weshalb das vom Gemeinderat vorgebrachte Umweltschutzargument
ebenfalls nicht stichhaltig sei. Schliesslich sei der geplante durchgehende Strassenbau
auch unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismässigkeit abzulehnen.
Mit Vernehmlassung vom 16. April 2010 beantragte die Vorinstanz unter Verweis auf
die Erwägungen im angefochtenen Entscheid die vollumfängliche Abweisung der
Beschwerde, unter Kostenfolge.
Die Politische Gemeinde Mels schloss mit Vernehmlassung vom 6. Mai 2010 ebenfalls
auf vollumfängliche Abweisung der Beschwerde, unter Kostenfolge.
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Die Beschwerdeführer verzichteten auf eine Stellungnahme zu den Vernehmlassungen
des Baudepartements und der Politischen Gemeinde Mels.
Auf die weiteren Vorbringen der Verfahrensbeteiligten wird, soweit wesentlich, in den
nachstehenden Erwägungen eingegangen.
Das Verwaltungsgericht hat vorgängig seines Entscheids einen Augenschein an Ort
und Stelle durchgeführt. Die Verfahrensbeteiligten wurden eingeladen, daran
teilzunehmen. Auf die Vorbringen der Verfahrensbeteiligten sowie die Feststellungen
anlässlich des Augenscheins wird, soweit wesentlich, in den nachstehenden
Erwägungen eingegangen.

Darüber wird in Erwägung gezogen:
1. Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 46 des
Strassengesetzes, sGS 732.1, abgekürzt StrG, in Verbindung mit Art. 59bis Abs. 1 des
Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt VRP). Die
Beschwerdeführer sind zur Rechtsmittelerhebung legitimiert (Art. 64 Abs. 1 in
Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Die Beschwerdeeingabe vom 25. Februar sowie
deren Ergänzung vom 17. März 2010 entsprechen zeitlich, formal und inhaltlich den
gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48
Abs. 1 und 2 VRP). Auf die Beschwerde ist einzutreten.
Soweit gerügt wird, die Vorinstanz habe einem Teil der Beschwerdeführer die
Legitimation zu Unrecht abgesprochen, ist darauf erst im Anschluss an die materielle
Beurteilung der Streitsache zurückzukommen.
2. Unbestritten ist zwischen den Beteiligten, dass der Kinoweg von wichtiger
Bedeutung für den Langsamverkehr (Fussgänger, Velofahrer, Schulweg usw.) ist und
der Feinerschliessung der Grundstücke Nrn. 1257, 4508, 4739 und 1268 dient. Nach
Ansicht der Beschwerdegegnerin und gemäss den Feststellungen der Vorinstanz
werden des weiteren auch die Grundstücke Nrn. 1254 und 1602 über den Kinoweg
erschlossen. Einig sind sich die Beteiligten auch darin, dass für die Feinerschliessung
der obgenannten Grundstücke ein durchgehender Ausbau des Kinowegs nicht
erforderlich ist. Streitgegenstand im Beschwerdeverfahren ist somit einzig die Frage,
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ob der Gemeinderat Mels und die Vorinstanz dennoch zu Recht das Vorliegen der
Voraussetzungen für einen durchgehenden, für den allgemeinen Motorfahrzeugverkehr
offenen Ausbau des Kinowegs bejaht haben.
2.1. Die Voraussetzungen für den Strassenbau sind in Art. 32 StrG geregelt. Demnach
können Strassen gebaut werden, wenn die Zweckbestimmung (lit. a), die
Verkehrssicherheit (lit. b), das Verkehrsaufkommen (lit. c), der Schutz der schwächeren
Verkehrsteilnehmer (lit. d), die Interessen des öffentlichen Verkehrs (lit. e) oder der
Umweltschutz (lit. f) dies erfordern. Diese Aufzählung ist alternativ zu verstehen, d.h.
Strassen dürfen gebaut werden, wenn mindestens eine der genannten
Voraussetzungen erfüllt ist (P. Schönenberger, in: Kurzkommentar zum st. gallischen
Strassengesetz vom 12. Juni 1988, St. Gallen 1989, Rz. 2 zu Art. 32).
Der Bau von Gemeindestrassen fällt in den Zuständigkeitsbereich der Politischen
Gemeinde (Art. 38 Abs. 1 StrG), weshalb ihr in diesem Bereich grundsätzlich
Autonomie zusteht. Allerdings wird die Autonomie dort eingeschränkt, wo das
kantonale Recht eine abschliessende Ordnung getroffen und damit die
Entscheidungsfreiheit der Gemeinde eingeschränkt hat (vgl. Art. 89 der
Kantonsverfassung, sGS 111.1; ZBl 2001, S. 199 mit Hinweis auf BGE 124 I 226, E. 2b
und 119 Ia 294, E. 4b). Dies trifft auf Art. 32 StrG insofern zu, als die erwähnten
Voraussetzungen für den Strassenbau auch die politische Gemeinde binden.
Ausserdem fällt in Betracht, dass nach Art. 32 StrG eine Strasse nur gebaut werden
darf, wenn eine der namentlich genannten Voraussetzungen dies erfordert. Dies
bedeutet, dass an das Vorhandensein der Voraussetzungen des Strassenbaus
qualitative Anforderungen zu stellen sind. Insbesondere muss sich der Bau der Strasse
mit Blick auf die Voraussetzungen von Art. 32 StrG als notwendig erweisen. Ein
Strassenbauprojekt ist jedoch nicht erst dann notwendig, wenn eine Alternativlösung
(sowie allenfalls eine Nullvariante) zum vornherein ausscheidet, sondern bereits dann,
wenn der Bau als verkehrsplanerisch und im Lichte der Grundsätze von Art. 33 StrG als
sinnvoll und sachlich begründet erscheint (vgl. VerwGE B 2009/197 vom 15. April 2010
E. 2.1., publiziert in: www.gerichte.sg.ch).
2.2. Die in Art. 32 lit. a StrG erwähnte Zweckbestimmung ist Ausgangspunkt für jeden
Strassenbau. Dabei ergibt sich die Zweckbestimmung in bezug auf Gemeindestrassen
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aus Art. 8 ff. StrG (Schönenberger, a.a.O., Rz. 3 zu Art. 32). Bezüglich des
auszubauenden Kinowegs hat die Vorinstanz erwogen, dass es an den
Voraussetzungen für eine Klassierung als Gemeindestrasse zweiter Klasse fehle,
weshalb der Kinoweg als Gemeindestrasse dritter Klasse einzuteilen sei. Demgemäss
wurde Ziff. 2 des Beschlusses vom 9. September 2008 aufgehoben und die
Angelegenheit betreffend Einteilung des Kinowegs zur neuen Beschlussfassung und
zur Durchführung des Strassenplanverfahrens an den Gemeinderat zurückgewiesen.
Gemeindestrassen dritter Klasse dienen nach Art. 8 Abs. 3 StrG der übrigen
Erschliessung sowie der Land- und Forstwirtschaft. Sie stehen dem allgemeinen
Motorfahrzeugverkehr nicht offen (vgl. G. Germann, in: Kurzkommentar zum st.
gallischen Strassengesetz vom 12. Juni 1988, St. Gallen 1989, Rz. 18 zu Art. 8) und
dienen nur dem Anlieger-, Ziel- und Quellverkehr (vgl. Kreisschreiben über den Vollzug
des Strassengesetzes, in: ABl 1988/2750).
Im weiteren beurteilt sich die Zweckbestimmung einer Strasse im Sinne von Art. 32
lit. a StrG nach den Zielen und Grundsätzen von Art. 1 und 3 des Bundesgesetzes über
die Raumplanung (SR 700, abgekürzt RPG) und Art. 33 StrG (Schönenberger, a.a.O.,
Rz. 1 zu Art. 33; GVP 2002 Nr. 14). Gemäss Art. 1 Abs. 1 RPG haben Bund, Kantone
und Gemeinden dafür zu sorgen, dass der Boden haushälterisch genutzt wird. Nach
Art. 1 Abs. 2 lit. a RPG haben die Behörden zudem besorgt zu sein, dass die
natürlichen Lebensgrundlagen wie Boden, Luft, Wasser, Wald und die Landschaft
geschützt werden. Art. 3 Abs. 2 lit. b RPG sieht vor, dass die Landschaft dadurch zu
schonen ist, dass sich Siedlungen, Bauten und Anlagen in die Landschaft einordnen.
Nach Art. 33 StrG sind unter anderem besonders zu beachten: der Schutz des
Menschen und seiner natürlichen Umwelt (lit. a), die Verkehrssicherheit (lit. b), der
Schutz der schwächeren Verkehrsteilnehmer, insbesondere der Fussgänger, Radfahrer
und Behinderten (lit. c) und der sparsame Gebrauch des Bodens (lit. g). Die Grundsätze
des Strassengesetzes sind bei der Planung, Projektierung und Ausführung einer
Strasse zwingend zu beachten (Schönenberger, a.a.O., Rz. 1 zu Art. 33).
2.3. Die Beteiligten sind sich einig, dass für die Feinerschliessung der Grundstücke
Nrn. 1254, 1257, 4508, 4739, 1268 und 1602 ein durchgehender Ausbau des Kinowegs
und dessen Öffnung für den allgemeinen Motorfahrzeugverkehr nicht erforderlich ist.
Auch am Augenschein liess sich diesbezüglich nichts Gegenteiliges feststellen,
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vielmehr ist das Grundstück Nr. 1602 ebenso wie die Grundstücke Nrn. 1626 und 1627
durch einen durchgehenden Lebhag vom Kinoweg abgegrenzt, d.h. wird aktuell
überhaupt nicht über diesen erschlossen. Des weiteren wird auch das Grundstück Nr.
1254 nicht über den Kinoweg, sondern direkt von der Sarganserstrasse her
erschlossen. Bezüglich der tatsächlich über den Kinoweg erschlossenen Grundstücke
hat das Verwaltungsgericht im übrigen festgestellt, dass deren Erschliessung zur Zeit
absolut genügend ist und insbesondere auch das Trafohäuschen auf dem Grundstück
Nr. 1268 problemlos mit grösseren Fahrzeugen angefahren werden kann. Es ist daher
im folgenden nur zu prüfen, ob die von der Beschwerdegegnerin geltend gemachte
direktere Verbindung für die nördlich der Sarganserstrasse liegenden Quartiere zu den
Schulanlagen und dem öffentlichen Hallenbad Feldacker und die damit verbundene
Reduktion von Umwegfahrten einen durchgehenden Ausbau des Kinowegs zu
rechtfertigen vermögen.
2.3.1. Die Vorinstanz hat erwogen, dass durch die Realisierung des Projekts der bereits
heute stattfindende Ziel- und Quellverkehr zum Schulhaus Feldacker und zum
öffentlichen Hallenbad aus dem Raum Ringstrasse und Sarganserstrasse über den
Kinoweg gelenkt werden könne. Aus diesen Quartieren seien denn auch keine Rekurse
eingegangen. Von den Beschwerdeführern seien hingegen nur .. .. mögliche Benutzer
des künftigen durchgehenden Kinowegs, während die übrigen den durchgehenden
Kinoweg nicht benützen müssen, sondern direkt über die Schwarzackerstrasse zum
Schulhaus, zum Hallenbad sowie auch zum Altersheim gelangen könnten. Durch den
durchgehenden Ausbau des Kinowegs werde der östlich der zukünftigen Verzweigung
Kinoweg/Schwarzackerstrasse gelegene Teil der Schwarzackerstrasse insoweit vom
Verkehr befreit, als dieser sich auf den Kinoweg verlagere, während der westlich dieser
Verzweigung gelegene Teil der Schwarzackerstrasse keine Änderung des
Verkehrsaufkommens gegenüber dem heutigen Zustand erfahre. Eine
Verkehrszunahme sowohl zu den Schulanlagen und dem öffentlichen Hallenbad als
auch zum Altersheim sei indes aufgrund des Ausbaus nicht zu erwarten und werde
denn auch nicht behauptet. Auch wenn die bisherige strassenmässige Erschliessung
zu diesen Gebäuden hinreichend sei, bedeute dies nicht, dass keine Änderungen am
Strassennetz mehr vorgenommen werden dürfen und insbesondere punktuelle
Verbesserungen am Erschliessungskonzept nicht geboten sein können. Der
durchgehende Ausbau des Kinoweges erlaube dem künftigen Benutzerkreis, welcher
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aus den Quartieren nördlich der Sarganserstrasse bestehen werde, die Vermeidung
von Umwegfahrten via Sarganserstrasse/Kauen-strasse/Schwarzackerstrasse von rund
500 Metern je Fahrt. Dies liege zweifelsfrei im öffentlichen Interesse.
Die Beschwerdeführer halten dem entgegen, dass die Schulanlagen Feldacker und das
öffentlichen Hallenbad heute hinreichend erschlossen seien und dass deren
Benutzerkreis zum ganz überwiegenden Teil nicht motorisiert sei. Gerade die
Einführung der Verkehrsmassnahmen Schwarzackerstrasse und der Tempo 30-Zone
Grossfeld würden belegen, dass eine Einschränkung des motorisierten
Individualverkehrs zugunsten der Verkehrssicherheit der in diesem Quartier besonders
zahlreichen schwächeren Verkehrsteilnehmer und zugunsten des Umweltschutzes
(Angebot des öffentlichen Verkehrs) klar im überwiegenden öffentlichen Interesse
stünden. Es würden keinerlei Gründe aufgeführt, die heute eine andere Wertung
nahelegen würden. Aus der Tatsache, dass selbst die Vorinstanz nicht davon ausgehe,
dass wegen des für Motorfahrzeuge durchgehend geöffneten Kinowegs mehr
Besucher zum Schulhaus Feldacker und zum öffentlichen Hallenbad gelangen werden,
werde offensichtlich, dass eine zusätzliche Strassenverbindung weder zweckmässig
noch verhältnismässig sei. Im übrigen wäre diese der Verkehrssicherheit und dem
Schutz des weitaus grösseren Benutzerkreises dieser öffentlichen Anlagen und der
übrigen in diesem Gebiet besonders zahlreichen schwächeren Verkehrsteilnehmer
nicht förderlich. Auch das Umweltschutzargument sei nicht stichhaltig, da mit einem
durchgehenden Ausbau des Kinowegs die Verbindung von der Sarganserstrasse zu
den Schulanlagen und zum Hallenbad maximal um knapp 440 Meter kürzer werde,
wobei die Einsparungen jedoch nur für die motorisierten Nutzer aus dem Bereich der
Ringstrasse zum Tragen kommen würden. Gleichzeitig würde dadurch jedoch die
Attraktivität der öffentlichen Verkehrsmittel vermindert und die Verkehrssicherheit
beeinträchtigt.
2.3.2. Den Akten kann entnommen werden, dass die Beschwerdegegnerin - nach
Gutheissung der Beschwerde in Sachen Teilstrassenplan Schwarzäcker,
Falknisstrasse, Mels durch das Verwaltungsgericht am 12. September 2003 - lediglich
einen Ausbau des Kinowegs auf einer Breite von 5,70 Metern bei gleichzeitiger
Ausbildung als Sackgasse plante. Erst im Laufe der Projektentwicklung wurde der Bau
einer durchgehenden, rund 6,80 Meter breiten Strasse anstelle einer Sackgasse ins
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Auge gefasst. Dies wurde namentlich mit der Bewilligungspraxis der Gemeinde
begründet, welche am Ende der Sackgasse eine Wendemöglichkeit verlangt. Eine
solche könne aufgrund der aktuellen Grundstücksituation nur auf einem Vorplatz eines
der neuen Einfamilienhäuser erfolgen. Erst im Einspracheentscheid vom 9. Dezember
2008 schliesslich weist die Beschwerdegegnerin auf die Bedeutung eines für den
Motorfahrzeugverkehr durchgehend offenen Kinoweges und die damit mögliche
Vermeidung von einigen Umwegfahrten von Ziel- und Quellverkehr zum Schulhaus
Feldacker und zum öffentlichen Hallenbad sowie die damit verbundene Reduktion des
Motorfahrzeugverkehrs im gesamten Quartier hin.
Wie die Vorinstanz und die Beschwerdegegnerin grundsätzlich zutreffend ausführen, ist
von einem für den allgemeinen Motorfahrzeugverkehr offenen, durchgehend
ausgebauten Kinoweg eine Entlastung der Strassenverbindung Sarganserstrasse/
Kauenstrasse/Schwarzackerstrasse insofern zu erwarten, als dass sich der Ziel- und
Quellverkehr aus den nördlich der Sarganserstrasse liegenden Quartieren zu den
Schulanlagen Feldacker und zum öffentlichen Hallenbad auf den Kinoweg verlagern
würde. Der Vorinstanz ist jedoch nicht zu folgen, wenn sie diese Verkehrsverlagerung
als genügend erheblich erachtet, um den Ausbau des Kinowegs als Durchgangsstrasse
für den allgemeinen Motorfahrzeugverkehr zu rechtfertigen. Die Vorteile des geplanten
Strassenprojektes erschöpfen sich in einer direkteren Verbindung für die wenigen
motorisierten Benutzer der Schulanlagen und des öffentlichen Hallenbades aus den
nördlichen Quartieren. Zutreffend halten die Beschwerdeführer dem entgegen, dass mit
der Sperrung des westlichen Teils der Schwarzackerstrasse und der Einführung der
Tempo 30-Zone eine Verschlechterung für den motorisierten Zubringerverkehr zu
Schulhaus und Hallenbad im Jahre 2002 gerade beabsichtigt gewesen sei, und selbst
der Gemeinderat habe festgehalten, dass in unmittelbarer Nähe genügend
Umfahrungsmöglichkeiten bestünden. Weder die Beschwerdegegnerin noch die
Vorinstanz legen dar, inwiefern sich an dieser Einschätzung etwas geändert haben
könnte und weshalb die bestehende Erschliessung von Schulhaus und Hallenbad zum
heutigen Zeitpunkt nicht mehr genügend sein soll. Insbesondere ist nicht
nachvollziehbar, dass sich die Beschwerdegegnerin heute ohne weitere Begründung
auf den Standpunkt stellt, die betreffende Verbindung fehle schon seit Jahren.
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Soweit sich die Beschwerdegegnerin im Einspracheentscheid vom 9. Dezember 2008
des weiteren darauf beruft, auch das ehemalige Amt für Raumplanung (heute Amt für
Raumentwicklung und Geoinformation, abgekürzt AREG) habe der Verbindung
Sarganserstrasse/Schwarzackerstrasse stets einen grossen Stellenwert zukommen
lassen, findet sich in den Akten kein Beleg für diese Behauptung. Es ist anzunehmen,
dass sich dieses Vorbringen der Beschwerdeführerin auf die Forderung des AREG aus
dem Jahre 2001 nach einer durchgehenden Verbindung Sarganserstrasse/Flurstrasse
stützt. Nachdem der Gemeinderat Mels indes ausdrücklich vom Projekt Falknisstrasse
Abstand genommen und an einer Fortsetzung der Verkehrsverbindung bis zur
Flurstrasse kein Interesse mehr hat, wäre mit einem durchgehenden Ausbau des
Kinowegs der Forderung des AREG nach wie vor nicht Genüge getan.
Ebenfalls nicht von Belang ist, dass aus den nördlich der Sarganserstrasse liegenden
Quartieren, mithin also von den zu erwartenden zukünftigen Nutzern eines für den
Motorfahrzeugverkehr durchgehend ausgebauten Kinowegs, keine Einsprachen
eingegangen sind. Aus dem Umstand, dass bestimmte Personengruppen nicht von
einem ihnen allenfalls zustehenden Einspracherecht Gebrauch machen, lässt sich
jedenfalls nichts bezüglich der Notwendigkeit eines Strassenbaus ableiten. Dass jene
Personengruppen, die vom Bau einer Strasse profitieren, im Allgemeinen keine
Einwände gegen ein geplantes Projekt haben, ist ohne weiteres einsichtig. Im übrigen
ist ohnehin zweifelhaft, ob die genannten Benutzer vorliegend überhaupt über die
erforderliche enge räumliche Beziehung zur Ergreifung eines Rechtsmittels verfügen
würden.
Zusammenfassend ergibt sich somit, dass der Ausbau des Kinowegs als
Durchgangsstrasse für den Motorfahrzeugverkehr zur Erschliessung der Schulanlagen
und des öffentlichen Hallenbades Feldacker nicht erforderlich ist, weshalb die
Voraussetzung von Art. 32 lit. a StrG nicht gegeben ist. Hinsichtlich der von der
Vorinstanz und der Beschwerdegegnerin ins Feld geführten direkteren Verbindung für
den Motorfahrzeugverkehr aus den nördlich der Sarganserstrasse liegenden Quartieren
fällt in Betracht, dass mit den im Jahre 2002 getroffenen Massnahmen eine
Verschlechterung für den motorisierten Zubringerverkehr rund um das Schulhaus und
das öffentliche Hallenbad gerade beabsichtigt war. Wie bereits erwähnt, steht ein als
Durchgangsstrasse für den Motorfahrzeugverkehr offener Kinoweg im Widerspruch zu
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diesen Massnahmen, und es ergibt sich aus einer direkteren Verbindung für
verhältnismässig wenige Benutzer keine Zweckbestimmung im Sinne von Art. 32 lit. a
StrG, welche den durchgehenden Ausbau erfordern würde.
2.3.3. Nicht gefolgt werden kann der Vorinstanz sodann, soweit sie der Auffassung ist,
der durchgehende Ausbau des Kinowegs sei auch mit Blick auf Art. 32 lit. f StrG
geboten – dies vor dem Hintergrund, dass durch die direkte Verbindung zwischen
Sarganserstrasse und Schwarzackerstrasse Umwege von rund 500 Metern eingespart
werden können. Die Vorinstanz verkennt dabei, dass den durch die kürzere
Wegstrecke möglichen Einsparungen im Treibstoffverbrauch ein durch den
verkehrsberuhigten Ausbau des Kinowegs und das dadurch bedingte häufige
Abbremsen und wieder Anfahren der Fahrzeuge tendenziell erhöhter
Schadstoffausstoss gegenüber stehen kann. Vor diesem Hintergrund ist nicht zu
erwarten, dass der Treibstoff, der sich auf der verhältnismässig kurzen Strecke
einsparen liesse, derart ins Gewicht fallen wird, als dass gesagt werden könnte, der
durchgehende Ausbau des Kinoweges für den Motorfahrzeugverkehr sei auch aus
Gründen des Umweltschutzes im Sinne von Art. 32 lit. f StrG erforderlich.
2.4. Selbst wenn man aber die Voraussetzungen von Art. 32 StrG in Anerkennung der
Autonomie, die der Beschwerdegegnerin im Bereich des Gemeindestrassenbaus
grundsätzlich zukommt, als erfüllt erachten würde, wäre der durchgehende Ausbau des
Kinowegs mit dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit nicht vereinbar. Dieser besagt,
dass eine Massnahme zur Verwirklichung des im öffentlichen Interesse liegenden Ziels
geeignet und notwendig sein muss. Ausserdem darf sich das verfolgte Ziel nicht durch
eine mildere Anordnung verwirklichen lassen, und zwischen dem beabsichtigen Erfolg
und den eingesetzten Mitteln muss ein vernünftiges Verhältnis bestehen (vgl. Häfelin/
Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl., Zürich 2010, Rz. 581 ff.).
Wie dargelegt, wären die Vorteile, welche ein durchgehender Ausbau des Kinowegs mit
sich bringen würde, sehr gering. Lediglich den wenigen Nutzern der Schulanlagen und
des öffentlichen Hallenbades Feldacker aus den nördlich der Sarganserstrasse
liegenden Quartieren, insbesondere jenen aus der Ringstrasse, die mit einem
Motorfahrzeug zu den genannten Anlagen gelangen möchten, stünde mit dem
durchgehenden Ausbau des Kinowegs ein rund 500 Meter kürzerer Weg zur Verfügung,
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was indes – wie ebenfalls bereits dargelegt – aufgrund des verkehrsberuhigten
Ausbaus und dem damit regelmässig verbundenen mehrfachen Bremsen und erneuten
Anfahren der Fahrzeuge unter Umweltschutzaspekten nicht ohne weiteres als
vorteilhafter im Vergleich zur bestehenden Situation gewertet werden kann.
Dem stünde entgegen der von der Vorinstanz und der Beschwerdegegnerin vertretenen
Meinung eine Verschlechterung der Verkehrssicherheit für die im Dreieck
Schwarzackerstrasse/Kinoweg/Melibündtenweg besonders zahlreichen schwächeren
Verkehrsteilnehmer und das Risiko einer allgemeinen, unerwünschten Zunahme des
Verkehrs im gesamten Quartier gegenüber. Dass eine zusätzliche Strassenkreuzung,
wie sie durch den durchgehenden Ausbau des Kinowegs an der Einmündung
desselben in die Schwarzackerstrasse entstehen würde, ein höheres Gefahrenpotential
für die schwächeren Verkehrsteilnehmer mit sich bringen würde als der Ausbau des
Kinowegs als Sackgasse, ist ohne weiteres nachvollziehbar: durch den Kinoweg
werden lediglich fünf Wohnliegenschaften erschlossen, wobei sich deren zwei –
nämlich die Grundstücke Nrn. 1254 und 1602 - direkt am Eingang des Kinoweges
befinden, mithin ein tatsächliches Befahren desselben für die betreffenden Anstösser
sowie den Ziel- und Quellverkehr nur in äusserst geringem Umfang notwendig ist. In
einem als Sackgasse ausgebauten Kinoweg ist somit lediglich Anlieger- sowie Ziel-
und Quellverkehr zu den drei weiteren Wohnliegenschaften und dem sich am Ende des
Kinoweges befindlichen Trafohäuschen zu erwarten. Selbst wenn in dem kurzen
Sackgassenstück keine Wendemöglichkeit vorgesehen würde, kann nicht davon
ausgegangen werden, dass die wenigen Fahrzeuge, die – soweit ein Wenden unter
Inanspruchnahme der privaten Garagenvorplätze nicht möglich wäre – rückwärts aus
dem Kinoweg hinausfahren müssten, eine grössere Gefahr für die schwächeren
Verkehrsteilnehmer darstellen würden, als eine zusätzliche Strassenkreuzung bzw. -
einmündung in unmittelbarer Nähe der Schulanlagen, welche von sämtlichen
Schulkindern benutzt würde, mithin auch jenen, deren Schulweg nicht über den
Kinoweg selber führt. Vor diesem Hintergrund muss das öffentliche Interesse am
durchgehenden Ausbau des Kinowegs als klein und untergeordnet beurteilt werden. Es
bleibt dem Gemeinderat indessen unbenommen, trotz der wenigen über den Kinoweg
erschlossenen Grundstücke eine Wendemöglichkeit vorzusehen, wenn er dies
aufgrund seiner Bewilligungspraxis als notwendig erachtet.
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Bezüglich der privaten Interessen der Beschwerdeführer fällt in Betracht, dass es sich
beim betroffenen Quartier Schwarzäcker um ein reines Wohnquartier handelt und die
Interessen der Anwohner an der Beibehaltung einer hohen Siedlungsqualität mit
ruhigen Wohnverhältnissen grundsätzlich ausgewiesen sind. Auch wenn aufgrund des
verkehrsberuhigten Ausbaus und der vorgesehenen Tempo 30-Zone nicht zu erwarten
ist, dass der übergeordnete Verkehr von und zum Einkaufszentrum Riet in grösserem
Umfang über den Kinoweg führen würde, besteht nichtsdestotrotz die Gefahr, dass die
wenig kürzere Verbindung – insbesondere zu Stosszeiten, wenn die Hauptverbindung
über die Sarganserstrasse/Kauenstrasse/Grossfeldstrasse stark belastet ist – als
Schleichweg benutzt würde.
Unter den dargelegten Umständen vermögen die geringen öffentlichen Interessen an
einem durchgehenden Ausbau des Kinowegs die privaten Interessen der
Beschwerdeführer an einer Beibehaltung der gegenwärtigen Situation nicht zu
überwiegen.
2.5. Zusammenfassend kommt das Verwaltungsgericht zum Schluss, dass die
Voraussetzungen für den Strassenbau nach Art. 32 lit. a und f StrG vorliegend nicht
gegeben sind. Andere Voraussetzungen, die den durchgehenden Ausbau des
Kinowegs für den Motorfahrzeugverkehr erforderlich machen würden, sind nicht
ersichtlich. Selbst wenn die Voraussetzungen für den Strassenbau gemäss Art. 32 StrG
als erfüllt erachtet würden, wäre der durchgehende Ausbau des Kinowegs mit dem
Grundsatz der Verhältnismässigkeit nicht vereinbar. Die Beschwerde ist deshalb
gutzuheissen. Bei diesem Ergebnis kann offen bleiben, ob die Vorinstanz auf den
Rekurs eines Teils der Beschwerdeführer zu Recht nicht eingetreten ist.
3. Dem Verfahrensausgang entsprechend gehen die amtlichen Kosten des
Beschwerdeverfahrens zu Lasten der Beschwerdegegnerin (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine
Entscheidgebühr von Fr. 4'000.-- ist angemessen (Art. 13 Ziff. 622 Gerichtskostentarif,
sGS 941.12). Auf ihre Erhebung ist zu verzichten (Art. 95 Abs. 3 VRP). Den
Beschwerdeführern ist der Kostenvorschuss von Fr. 4'000.-- zurückzuerstatten.
Die Beschwerdeführer haben Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung (Art. 98
Abs. 1 und 2 und Art. 98bis VRP). Eine Entschädigung von Fr. 4'000.-- (zuzügl. MWSt)
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für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren ist angemessen (Art. 22 Abs. 1 lit. a und
b der Honorarordnung für Rechtsanwälte und Rechtsagenten, sGS 963.75).
4. Im Sinne eines Obiter Dictums ist die Vorinstanz darauf hinzuweisen, dass für eine
dem allgemeinen Motorfahrzeugverkehr offenstehende, durchgehende
Gemeindestrasse, die – wie im vorliegenden Fall - in beträchtlichem Masse der
Nutzung und Erschliessung gemeindeeigener, öffentlicher Anlagen dienen soll, eine
Klassierung als Gemeindestrasse dritter Klasse offensichtlich nicht in Frage kommt.
Gemeindestrassen dritter Klasse dienen gemäss Art. 8 Abs. 3 StrG der übrigen
Erschliessung sowie der Land- und Forstwirtschaft (Schönenberger, a.a.O., Rz. 16 zu
Art. 8). Sie stehen dem allgemeinen Motorfahrzeugverkehr nicht offen und dienen nur
dem Anlieger-, Ziel- und Quellverkehr (GVP 2002 Nr. 14), wobei letzterer entgegen der
Auffassung der Vorinstanz nicht den Ziel- und Quellverkehr von zum erweiterten
Quartier gehörenden Schulanlagen und öffentlichen Hallenbädern umfasst.
Demnach hat das Verwaltungsgericht