Decision ID: 7e631b27-435a-418e-bbd0-3a6708efd15f
Year: 2018
Language: de
Court: SG_VGN
Chamber: SG_VGN_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A. Die von der Stadt St. Gallen geführte Oberstufe (Sekundarstufe I) ist als Schule für
Hochbegabte in den Bereichen Sport, Musik und Gestaltung vom
Bildungsdepartement des Kantons St. Gallen anerkannt. Für auswärtige hochbegabte
Schülerinnen und Schüler hat der abgebende Schulträger der aufnehmenden
Schulgemeinde einen angemessenen Beitrag an das Schulgeld zu leisten. Mit als
„Verfügung“ bezeichnetem Beschluss vom 8. Juni 2016 legte das
Bildungsdepartement die ab dem Schuljahr 2016/17 für auswärtige hochbegabte
Schülerinnen und Schüler an die Stadt St. Gallen zu leistenden Schulgelder neu fest.
B. Die Stadt St. Gallen (Beschwerdeführerin) hat gegen den am 14. Juni 2016
versandten Beschluss des Bildungsdepartements (Vorinstanz) mit Eingabe des
Direktors Schule und Sport vom 27. Juni 2016 Beschwerde beim Verwaltungsgericht
erhoben mit dem Antrag, die angefochtene Verfügung sei aufzuheben. Der
Stadtpräsident bestätigte am 18. Juli 2016, die Beschwerde sei mit dem Einverständnis
des Stadtrates erfolgt. Am 3. November 2016 ergänzte die Beschwerdeführerin die
Beschwerde. Sie macht im Wesentlichen geltend, die von der Vorinstanz neu
festgesetzten jährlichen Beiträge für Hochbegabte von CHF 11‘000 im Bereich Sport
und von CHF 15‘000 in den Bereichen Musik und Gestaltung lägen unterhalb des von
den abgebenden Schulträgern für den auswärtigen Schulbesuch geleisteten
angemessenen jährlichen Schulgeldes von CHF 21‘500 beziehungsweise CHF 22‘000
für (nicht hochbegabte) Sekundar- beziehungsweise Realschüler. Eine Verpflichtung
der Eltern, für die Differenz aufzukommen, widerspreche ihrem Anspruch auf
unentgeltlichen Grundschulunterricht.
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Mit Vernehmlassung vom 12. Dezember 2016 beantragte die Vorinstanz die Abweisung
der Beschwerde. Die Beschwerdeführerin nahm zur vorinstanzlichen Vernehmlassung
am 23. Februar 2017 Stellung.
Auf die Ausführungen der Verfahrensbeteiligten zur Begründung ihrer Anträge und die

Akten wird, soweit wesentlich, in den Erwägungen eingegangen.
Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1. Anfechtungsgegenstand ist eine Verfügung des Bildungsdepartements. Das
Verwaltungsgericht ist dementsprechend zum Entscheid in der Sache zuständig
(Art. 59 Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege; sGS 951.1, VRP). Es
hat eine allfällige Nichtigkeit der angefochtenen Verfügung von Amtes wegen
festzustellen (vgl. BGE 132 II 342 E. 2.1). Die fehlende funktionelle oder sachliche
Zuständigkeit einer Behörde stellt grundsätzlich einen Nichtigkeitsgrund dar (vgl. BGE
133 II 366 E. 3.2), es sei denn, der verfügenden – an und für sich sachlich
unzuständigen – Behörde komme auf dem betreffenden Gebiet allgemeine
Entscheidungsgewalt zu oder das Gebot der Rechtssicherheit stehe der Annahme der
Nichtigkeit entgegen (vgl. BGE 129 V 485 E. 2.3).
2.
2.1. Das Bildungsdepartement leitet seine Zuständigkeit aus Art. 11 der Verordnung
über den Volksschulunterricht (sGS 213.12, VVU) ab. Gemäss Abs. 2 dieser
Bestimmung zahlt die Schulgemeinde für Schüler, denen der Besuch einer Sportschule
gestattet wurde, „den vereinbarungsgemässen Beitrag an das Schulgeld“. Bezüglich
der Höhe des Beitrags stützt sich das Bildungsdepartement auf den
Schulgeldausgleich gemäss der Interkantonalen Vereinbarung für Schulen mit
spezifisch-strukturierten Angeboten für Hochbegabte (sGS 211.83, HBV), welcher der
Kanton St. Gallen am 3. Februar 2004 mit nicht veröffentlichtem Beschluss des
Regierungsrates 2004/74 beigetreten ist (vgl. nGS 39-52). Sodann bezieht sich der
Beschluss auf das Konzept des Erziehungsrates zur Hochbegabtenförderung im
Kanton St. Gallen vom 23. November 2011 mit dem Nachtrag vom 21. Oktober 2015
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(act. 13.1; mittlerweile erneut geändert mit dem Nachtrag vom 15. Februar 2018,
www.schule.sg.ch, Volksschule/Unterricht/Sonderpädagogik in der Regelschule/
Begabungsförderung). In Ziffer 5.4.9 dieses Konzepts hält der Erziehungsrat einerseits
Überlegungen zur Höhe des Beitrags an das Schulgeld in den innerkantonalen
Verhältnissen und anderseits die Zuständigkeit des Bildungsdepartements zu dessen
Festlegung fest. Der Erziehungsrat seinerseits legt seinem Konzept – und damit wohl
auch seiner Zuständigkeit, das Bildungsdepartement zur Festlegung des Beitrags an
das Schulgeld zu ermächtigen – den IX. Nachtrag zum Volksschulgesetz vom
21. November 2006 (nGS 42-6) zugrunde.
2.2. Gegenstand des IX. Nachtrags zum Volksschulgesetz vom 21. November 2006 war
der neu geschaffene Art. 53 des Volksschulgesetzes (sGS 213.1, VSG) mit dem
Randtitel „Besuch einer Schule für Hochbegabte“. Einerseits legt die Bestimmung fest,
wann der Schulrat den Besuch einer Schule für Hochbegabte gestattet (Abs. 1),
anderseits wird darin die Regierung ermächtigt, die Voraussetzungen für den Besuch
einer solchen Schule, die anerkannten Schulen und den Beitrag der Schulgemeinde an
das Schulgeld durch Verordnung zu bezeichnen (Abs. 2). In der Folge hat die
Regierung im IV. Nachtrag zur Verordnung über den Volksschulunterricht vom
19. Dezember 2006 (nGS 42-7) in den Art. 11 und 11 VVU die Voraussetzungen,
unter denen der Schulrat den Besuch einer Sportschule oder einer Kunstschule
gestattet (je Abs. 1) und die ausnahmsweise Anerkennung einer solchen Schule durch
das Erziehungsdepartement (seit 1. Januar 2008 Bildungsdepartement, nGS 42-101;
Abs. 2), geregelt. In Art. 11 VVU hat sie ferner dem Departement die Befugnis
eingeräumt, „im besonderen Fall“ – das heisst in Fällen, in denen die Voraussetzungen
gemäss Art. 11 und 11 VVU nicht erfüllt sind (vgl. VerwGE B 2009/186 vom
15. April 2010 E. 3, www.gerichte.sg.ch) – den Schulrat zu ermächtigen oder zu
verpflichten, einem Schüler den Besuch einer Schule für Hochbegabte, insbesondere
im sportlichen oder künstlerischen Bereich zu gestatten (Abs. 1). Abgesehen vom
„besonderen Fall“, in welchem das Departement den Beitrag der Schulgemeinde an
das Schulgeld bestimmen sollte (Art. 11 Abs. 2 sowie Art. 11 und 11 je
Abs. 3), zahlt die – abgebende – Schulgemeinde den „vereinbarungsgemässen“ Beitrag
an das Schulgeld (Art. 11 und 11 je Abs. 3).
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Nachdem das Verwaltungsgericht festgestellt hatte, dass nach Art. 53 Abs. 1 VSG
einzig der örtliche Schulrat zum Entscheid über den Besuch einer Talentschule
zuständig ist und Gegenstand der Delegation des Gesetzgebers an die Regierung
einzig die Kriterien sind, anhand welcher der Schulrat über den Besuch einer
Talentschule zu entscheiden hat (vgl. VerwGE B 2009/196 vom 15. April 2010 E. 3.5.2),
wurden die Verordnungsbestimmungen im Abschnitt über den „Besuch einer Schule
für Hochbegabte“ mit dem VI. Nachtrag zur Verordnung über den Volksschulunterricht
vom 13. Dezember 2011 angepasst (nGS 47-68, angewendet seit 1. August 2012).
Art. 11 VVU regelt seither nicht mehr den „besonderen Fall“, sondern steht mit
dem Randtitel „Intellektuelle Hochbegabung“ auf gleicher hierarchischer Ebene mit
Art. 11 („Sport“) und Art. 11 („Kunst“). Die Regelungen zum Beitrag an das
Schulgeld wurden insoweit angepasst, als der abgebende Schulträger im Bereich des
Sportes den „vereinbarungsgemässen“, im Bereich der Kunst den
„vereinbarungsgemässen“ oder „den vom Bildungsdepartement im besonderen Fall
festgelegten“ und im Bereich der Intellektuellen Hochbegabung den „vom
Bildungsdepartement bestimmten Beitrag“ zahlt.
Die auf Verordnungsstufe erfolgte Umsetzung von Art. 53 VSG durch die Regierung
sieht vor, dass für auswärtige Schülerinnen und Schüler einer Schule für Hochbegabte
vom abtretenden Schulträger ein „vereinbarungsgemässer“ Beitrag an das Schulgeld
zu leisten ist. Vor dem Hintergrund von Art. 53 VSG, der in allgemeiner Weise den
auswärtigen Schulbesuch regelt und der aufnehmenden Schulgemeinde die Festlegung
eines vom abgebenden Schulträger zu tragenden angemessenen Schulgeldes
überträgt, ist davon auszugehen, dass die Regierung die Festlegung des Beitrags an
das Schulgeld im Sinn von Art. 11 und 11 VVU den beteiligten Schulgemeinden,
das heisst dem abgebenden und dem aufnehmenden Schulträger mittels Vereinbarung
überlassen wollte. Dieser Bereich ist nach geltendem Recht aber der Zuständigkeit
kantonaler Behörden entzogen. Sollte der Verordnungsgeber davon ausgegangen sein,
die gestützt auf Art. 53 VSG zu entrichtenden Beiträge entsprächen auch im
innerkantonalen Verhältnis den interkantonal festgelegten Ansätzen, bedürfte es
ebenfalls keiner Verfügung durch das Bildungsdepartement. Vielmehr ergäbe sich die
Verpflichtung des abgebenden Schulträgers zur Leistung des Beitrags unmittelbar aus
der Anwendung des Anhangs der Interkantonalen Vereinbarung als kantonales Recht.
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So oder anders kann aus den Art. 11 Abs. 2 und Art. 11 Abs. 3 VVU keine
Zuständigkeit der Vorinstanz zur Festlegung von Beiträgen gegenüber den
Schulträgern abgeleitet werden. Ob dies für die Fälle der in Art. 11 VVU geregelten
„intellektuellen Hochbegabung“ gilt oder ob es sich bei der Zuweisung der
Zuständigkeit an die Vorinstanz nicht vielmehr um ein Versehen des
Verordnungsgebers handelt, kann offenbleiben, zumal die von der Beschwerdeführerin
geführte Oberstufe lediglich als Schule für Hochbegabte in den von Art. 11 und 11
VVU geregelten Gebieten – nämlich Sport, Musik und Gestaltung – anerkannt ist.
3. Zusammenfassend ergibt sich, dass der Gesetzgeber in Art. 53 Abs. 2 Ziffer 2
VSG die Zuständigkeit zur Bezeichnung der vom abtretenden Schulträger an den
Träger einer anerkannten Schule für Hochbegabte zu leistenden Beiträge an das
Schulgeld für auswärtige Schülerinnen und Schüler an die Regierung durch Verordnung
delegiert hat. Die Regierung ihrerseits hat in ihren Ausführungsbestimmungen die
Zuständigkeit einzig für den – mit dem VI. Nachtrag zur Verordnung über den
Volksschulunterricht abgeschafften – besonderen Fall an das Bildungsdepartement
weitergegeben. Ob diese Subdelegation zulässig war, kann offen bleiben. Für die
übrigen Fälle der auswärtigen Beschulung hochbegabter Schülerinnen und Schüler an
einer anerkannten Schule für Hochbegabte ist davon auszugehen, dass die Regierung
die Festlegung des Beitrags den beteiligten Schulträgern überlassen oder allenfalls die
im Anhang zur Interkantonalen Vereinbarung für Schulen mit spezifisch-strukturierten
Angeboten für Hochbegabte festgelegten Beiträge auch im Verhältnis zwischen
innerkantonalen Schulträgern anwendbar erklären wollte. Die Vorinstanz war
dementsprechend nicht zum Erlass der angefochtenen Verfügung gegenüber der
Beschwerdeführerin zuständig.
Zumal von einer Zuständigkeit der Gemeinden oder der unmittelbaren Anwendung des
Anhangs zur interkantonalen Vereinbarung für Schulen mit spezifisch-strukturierten
Angeboten für Hochbegabte als kantonales Recht auszugehen ist, kann der
Feststellung der Nichtigkeit mangels Zuständigkeit auch nicht eine allgemeine
Entscheidungsgewalt des Bildungsdepartements auf dem betreffenden Gebiet
entgegengehalten werden. Ebensowenig steht der Feststellung der Nichtigkeit unter
Berücksichtigung der konkreten Umstände das Gebot der Rechtssicherheit entgegen,
zumal sie nicht zu einer Lücke in der Zuständigkeitsordnung führt. Vielmehr liegt es –
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soweit die Regierung nicht eine andere Zuständigkeitsregelung trifft – an der
Beschwerdeführerin, mit den abtretenden innerkantonalen Schulträgern entsprechende
Vereinbarungen zu treffen oder aber die interkantonalen Beiträge als kantonales Recht
anzuwenden. In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass – worauf die
Beschwerdeführerin in der Beschwerde selbst zutreffend hinweist – bei der Festlegung
der Beiträge jedenfalls dem verfassungsmässigen Anspruch auf Unentgeltlichkeit des
Volksschulunterrichts gemäss Art. 19 der Bundesverfassung der Schweizerischen
Eidgenossenschaft (SR 101, BV) und auf Gleichbehandlung gemäss Art. 8 Abs. 1 BV
Rechnung zu tragen sein wird. Soweit der vom abgebenden Schulträger gestützt auf
Art. 53 Abs. 2 lit. b VSG und Art. 11 ff. VVU zu leistende Beitrag das von ihm
gemäss Art. 53 Abs. 2 und 3 VSG zu tragende angemessene Schulgeld für einen nicht
hochbegabten Schüler von CHF 21‘500 beziehungsweise CHF 22‘000 nicht zu decken
vermag, erscheint die derzeit geübte Praxis, den Differenzbetrag von den Eltern
einzufordern, in der Tat verfassungsrechtlich als zumindest problematisch. Ob an der
diesbezüglich davon möglicherweise abweichenden, nicht publizierten Rechtsprechung
des Verwaltungsgerichts (VerwGE B 2009/18 vom 22. September 2009) unter diesem
Aspekt noch festgehalten werden könnte, erscheint jedenfalls fraglich. Das Gesagte
wird im Ergebnis auch die Regierung, welche gestützt auf Art. 53 Abs. 2 Ziff. 2 VSG
Beiträge auf dem Verordnungsweg bezeichnen darf, zu berücksichtigen haben. Dabei
wird unter verfassungsrechtlicher Optik betrachtet zu beachten sein, dass ein gestützt
auf die genannte Bestimmung festgelegter Beitrag lediglich Aufwände abdecken darf,
die den Rahmen des angemessenen Schulgeldes im Sinn von Art. 53 Abs. 2 und 3 VSG
übersteigen.
4. Dementsprechend ist die Nichtigkeit der „Verfügung“ der Vorinstanz vom 8. Juni
2016 festzustellen. Auf die Beschwerde kann mangels Anfechtungsobjekts nicht
eingetreten werden. Die Unzulässigkeit der Eingabe der Beschwerdeführerin beruht auf
dem Umstand, dass der zwar als "Verfügung" bezeichnete und mit einer