Decision ID: b4384e15-eca5-43e3-b7bf-e8a1bc465f70
Year: 2020
Language: de
Court: SG_VB
Chamber: SG_VB_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

Sachverhalt
A.
Die F._, X._, ist Eigentümerin der Grundstücke Nrn. 001 und 002,
Grundbuch Y._, an der M._strasse in Y._. Die Grundstücke
sind im Wesentlichen mit dem Einkaufszentrum W._ samt oberirdi-
scher Parkieranlage überbaut und liegen gemäss geltendem Zonen-
plan der Stadt Y._ vom 25. Februar 1980 in der Gewerbe-Industrie-
zone (GI A).
B.
a) Mit Baugesuch Nr. 15030 vom 21. Februar 2019 beantragte die
A._, Y._, bei der Z._ die Baubewilligung für die Umnutzung ei-
ner bestehenden Ladenfläche im Einkaufszentrum W._ in ein Ver-
kaufsgeschäft für Lebensmittel. Nach den Plänen ist vorgesehen, in
der nordwestlichen Ecke des Einkaufszentrums die ehemalige 880 m2
grosse Ladenfläche eines Modegeschäfts in eine rund 650 m2 grosse
G._-Verkaufsfläche und eine etwa 230 m2 grosse Lagerfläche um-
zubauen. Die Anlieferung soll am nördlichen Ende der Nordwestfas-
sade platziert und von den bestehenden 163 Parkplätzen für Perso-
nenwagen sollen auf den Grundstücken Nrn. 001 und 002 fünf Park-
plätze umplatziert werden.
b) Innert der Auflagefrist vom 7. bis 20. März 2019 erhoben der
B._, W._ (Eigentümer von Grundstück Nr. 003), die C._, Y._
(Eigentümerin von Grundstück Nr. 004), die E._, Y._ (Eigentüme-
rin von Grundstück Nr. 005), und die D._, V._ (Betreiberin der
Tankstelle Vers.-Nr. 006 auf Grundstück Nr. 002), letztere vertreten
durch Dr. Roman Bögli, Rechtsanwalt, Rickenbach, jeweils für sich
Einsprache gegen das Bauvorhaben. Die Einsprecher rügten zusam-
menfassend eine ungenügende Erschliessungssituation, fehlende Ab-
stellplätze für die geplante, kundenintensivere Nutzung sowie Lärm-
und Lichtimmissionen für das nördlich angrenzende Flachmoor.
c) Am 22. Oktober 2019 fasste die Z._ folgenden Beschluss:
1. Die folgenden öffentlich-rechtlichen Einsprachen werden
gutgeheissen:
1.1. B._, W._;
1.2. C._, Y._;
1.3. D._, V._;
1.4. E._, Y._.
2. Das Baugesuch der A._, Y._, für Umnutzung  im Einkaufszentrum W._ auf den Grundstücken Nrn. 001 und 002 wird abgewiesen.
3. (ausseramtliche Entschädigung)
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 18/2020), Seite 3/14
4. (Gebühr)
Zur Begründung wurde ausgeführt, wegen der geplanten verkehrsin-
tensiveren Nutzung wären zwischen 44 und 103 zusätzliche Park-
plätze erforderlich. Diese würden im Baugesuch nicht ausgewiesen,
weshalb die Bewilligung zu verweigern sei. Zudem sei die Erschlies-
sung für die Lastwagenanlieferung innerhalb der Parkieranlage nicht
optimal gelöst. Das kantonale Tiefbauamt (TBA) halte in seiner Stel-
lungnahme vom 19. Juni 2019 ausserdem fest, das Baugesuch solle
nicht bewilligt werden, weil es Mehrverkehr auslöse und dadurch den
westlich gelegenen Strassenknoten M._strasse/Autobahnzubringer
noch mehr überlaste.
C.
Gegen diesen Beschluss erhob die A._, vertreten durch lic.iur. Urs
Pfister, Rechtsanwalt, St.Gallen, am 5. November 2019 Rekurs beim
Baudepartement mit folgenden Anträgen:
1. Der Entscheid der Z._ vom 22. Oktober 2019
(Nr. 253) über das Baugesuch Nr. 15'030 sei .
2. Sofern die Rekursinstanz den Entscheid der Z._ im Rahmen des Rekursverfahrens in Anwendung von Art. 56 VRP nicht richtigstellen kann, sei die Angelegenheit im Sinn der nachfolgenden Ausführungen an die Vorinstanz zurückzuweisen,
- zur Erteilung der Baubewilligung unter den  Bedingungen und Auflagen;
- zur Abweisung der vier Einsprachen, soweit diese im Sinn der nachfolgenden Ausführungen als -rechtliche Einsprachen gemäss Art. 153 PBG zu betrachten sind (...);
- zur Abweisung der vier Einsprachen, soweit diese im Sinn der nachfolgenden Ausführungen als  Einsprachen gemäss Art. 154 PBG zu betrachten sind (...);
- zur Fristansetzung für die Einsprachen gemäss Art. 155 Abs. 2 PBG, soweit diese im Sinn der nachfolgenden Ausführungen als privatrechtlich zu qualifizieren sind.
3. Es sei festzustellen, dass die Maximalfristen für die Behandlung des Baugesuchs durch die Vorinstanz überschritten wurden und somit der Tatbestand der Rechtsverweigerung erfüllt ist.
4. Unter Kosten- und Entschädigungsfolge.
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 18/2020), Seite 4/14
Zur Begründung wird ausgeführt, der angefochtene Gesamtentscheid
sei unvollständig, weil es die Vorinstanz unterlassen habe, über die
privatrechtlichen Einsprachen zu entscheiden. In materieller Hinsicht
wird vorgebracht, auf dem Areal befänden sich heute 163 Parkplätze.
Diese Zahl genüge, wie sich aus der im Zusammenhang mit dem Bau-
gesuch erstellten verkehrstechnischen Beurteilung der H._, U._
(im Folgenden Beurteilung BR-P), vom 21. Februar 2019 ergebe. Die
Vorinstanz habe in der Folge von der I._, T._ (im Folgenden Be-
urteilung I._), am 14. Juni 2019 eine Oberexpertise zur Frage der
Parkplatzzahl und der Schleppkurven erstellen lassen. Die Beurteilung
I._ komme ebenfalls zum Ergebnis, dass die Berechnung der Park-
plätze richtig erfolgt sei und 163 Parkplätze genügten. Folglich sei die
Behauptung der Vorinstanz in der angefochtenen Verfügung, es seien
zwischen 44 und 103 zusätzliche Parkplätze für das Bauvorhaben not-
wendig, falsch. Die Begründung, die Warenanlieferung sei nicht opti-
mal, sei genauso wenig ein tauglicher Grund, die Baubewilligung zu
verweigern, wie die blosse Behauptung, das Vorhaben löse Mehrver-
kehr aus und führe zu einer Überlastung der Kantonsstrasse. Das TBA
habe in seiner Stellungnahme vom 19. Juni 2019 ausdrücklich ausge-
führt, dass kein bewilligungspflichtiger Tatbestand im Sinn von Art. 63
Abs. 1 des Strassengesetzes (sGS 732.1; abgekürzt StrG) vorliege,
und die Rekurrentin habe aufgezeigt, dass die umstrittene Umnutzung
nur eine untergeordnete Zusatzbelastung für das Kantonsstrassen-
netz zur Folge haben werde. Im Weiteren habe die Vorinstanz eine
Rechtsverweigerung begangen, indem sie sich nicht an die vorgege-
benen Verfahrensfristen gehalten und 34 Wochen (anstelle von 14 bis
15 Wochen) für die Baugesuchsbehandlung benötigt habe. Diese Ver-
fahrensverzögerung sei von der Rekursinstanz festzustellen; die Fest-
stellung bilde die Basis für eine anschliessende Schadenersatzklage.
D.
a) Mit Eingabe vom 26. November 2019 beantragt die Vorinstanz –
unter Verzicht auf eine Vernehmlassung – den Rekurs abzuweisen.
b) Mit Vernehmlassung vom 29. November 2019 stellt die Rekurs-
gegnerin 4, vertreten durch lic.iur. Walter Wagner, Rechtsanwalt,
St.Gallen, das Begehren, den Rekurs unter Kostenfolge abzuweisen.
Zur Begründung wird geltend gemacht, die geplante Umnutzung führe
zu einem Mehrbedarf an Abstellplätzen. Auch aus der Beurteilung
I._ ergebe sich ein ungenügender Parkplatzbestand für die geplante
Umnutzung.
c) Mit Stellungnahme vom 18. Dezember 2019 beantragt die Re-
kursgegnerin 3 durch ihren Vertreter, den Rekurs unter Kostenfolge
abzuweisen. Zur Begründung wird ausgeführt, für die geplante Umnut-
zung brauche es zusätzliche Parkplätze. Nach dem von der Rekurs-
gegnerin 3 selbst in Auftrag gegebenen Gutachten der J._, S._,
vom 26. März 2019 ergebe sich ein Parkplatzbedarf von mindestens
209 Abstellplätzen. Die Beurteilung I._ komme zu einem ähnlichen
Ergebnis.
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 18/2020), Seite 5/14
d) Mit Eingabe vom 15. Januar 2020 reicht der Vertreter der Re-
kurrentin unaufgefordert eine Replik zu den Stellungnahmen der Re-
kursgegnerinnen 3 und 4 ein, in der er anhand der Beurteilung
BR-P nochmals eingehend darlegt, weshalb es keine zusätzlichen Ab-
stellplätze braucht.
e) Im Amtsbericht vom 22. Januar 2020 kommt das TBA zusam-
menfassend zum Ergebnis, dass in der Beurteilung I._ der künftige
Parkplatzbedarf mittels zweier Varianten berechnet worden sei. Vari-
ante 1 gehe von konservativen Annahmen aus und komme zu einem
zusätzlichen Parkplatzbedarf von 44 bis 103 Parkplätzen. Variante 2
lägen "pragmatischere Annahmen" zugrunde, woraus ein zusätzlicher
Parkplatzbedarf von minus 5 bis plus 66 Parkplätzen gegenüber dem
heutigen Zustand resultiere. Auch aus Sicht des TBA ergebe sich an-
hand der rechnerischen Nachweise ein Mehrbedarf an Parkplätzen.
Demgegenüber sei die geplante Lastwagen-Anlieferung unkritisch, da
die Rückwärtsfahrt im Wesentlichen ausserhalb der Verkehrsströme
des Einkaufverkehrs erfolge. Das Zurücksetzen der Lastwagen über
eine Strecke von über 50 m müsse jedoch durch eine zweite Person
begleitet werden. Das umstrittene Vorhaben löse Mehrverkehr auf der
Kantonsstrasse aus und mache den Bau einer Linksabbiegespur auf
der Kantonsstrasse (auf das Areal des Einkaufszentrums W._) und
zudem den Ausbau des Knoten M._strasse-Autobahnzubringer er-
forderlich.
f) In einer weiteren Eingabe vom 18. Februar 2020 bringt der Ver-
treter der Rekurrentin vor, die Vorinstanz behandle sie im Unterschied
zu verschiedenen anderen Betrieben an der M._strasse rechtsun-
gleich.
g) Am 18. Februar 2020 reicht auch der Vertreter der Rekursgeg-
nerin 3 eine zusätzliche Eingabe ein.
h) Mit Schreiben vom 4. März 2020 zieht der Vertreter der Rekur-
rentin den Antrag 3 (Feststellungsbegehren) der Rekurseingabe vom
5. November 2019 zurück.

Erwägungen
1.
1.1 Die Zuständigkeit des Baudepartementes ergibt sich aus
Art. 43bis des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (sGS 951.1;
abgekürzt VRP).
1.2 Die Frist- und Formerfordernisse von Art. 47 Abs. 1 und Art. 48
VRP sind erfüllt.
1.3 Am 1. Oktober 2017 ist das Planungs- und Baugesetz
(sGS 731.1; abgekürzt PBG) in Kraft getreten und das Baugesetz vom
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 18/2020), Seite 6/14
6. Juni 1972 (nGS 8, 134; abgekürzt BauG) aufgehoben worden
(Art. 172 Bst. a PBG). Die neuen Regelungen im PBG finden allerdings
in der Regel auf Baugesuche erst dann Anwendung, wenn die kom-
munalen Rahmennutzungspläne revidiert und in Kraft gesetzt sind.
Mithin sind – soweit vorliegend überhaupt relevant – weiterhin das
BauG und das entsprechende Baureglement anwendbar, mit Aus-
nahme der gemäss Anhang zum Kreisschreiben „Übergangsrechtliche
Bestimmungen im PBG“ vom 8. März 2017 (Baudepartement SG, Ju-
ristische Mitteilungen 2017/I/1) als unmittelbar anwendbar erklärten
Bestimmungen.
1.4 Umstritten ist die Rekursberechtigung der Rekurrentin einzig
hinsichtlich der Rüge, die angefochtene Verfügung sei unvollständig,
weil die Vorinstanz sämtliche Einsprachen ausschliesslich als öffent-
lich-rechtlich qualifiziert und sie auch nur als öffentlich-rechtliche Ein-
sprachen behandelt und gutgeheissen habe. Über die privatrechtli-
chen Einsprachen habe sie jedoch nicht entschieden, weshalb das von
der Rekursinstanz noch nachzuholen oder aber die Angelegenheit zur
Behandlung der privatrechtlichen Einsprache an die Vorinstanz zu-
rückzuweisen sei. Die Rekursgegnerin 4 ist der Ansicht, die Rekurren-
tin sei nicht berechtigt, einen solchen – sie nicht betreffenden – Mangel
bei der Einsprachebehandlung zu rügen.
1.4.1 Nach Art. 45 Abs. 1 VRP ist zur Erhebung eines Rekurses be-
rechtigt, wer an der Änderung oder Aufhebung der Verfügung oder des
Entscheids ein eigenes schutzwürdiges Interesse dartut. Schutzwür-
dig ist es, wenn der Betroffene rechtlich geschützte Interessen geltend
macht oder wenn eine Verfügung oder ein Entscheid seine tatsächli-
che Interessenlage mehr berührt als irgendeinen Dritten oder die All-
gemeinheit (CAVELTI/VÖGELI, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton
St.Gallen, St.Gallen 2003, Rz. 390 mit Hinweisen). Das schutzwürdige
Interesse besteht im praktischen Nutzen, den ein erfolgreich geführtes
Rechtsmittel dem Betroffenen in seiner rechtlichen oder tatsächlichen
Situation einträgt, bzw. in der Abwendung materieller, ideeller oder
sonstiger Nachteile, den ein Bestand der angefochtenen Verfügung o-
der des Entscheids mit sich bringen würde (CAVELTI/VÖGELI, a.a.O.,
Rz. 391; Urteil des Bundesgerichtes 1C_475/2019 vom 29. Januar
2020 Erw. 3.3.2 mit Hinweisen).
1.4.2 Nach Art. 154 Abs. 1 und 2 PBG sind privatrechtliche Einspra-
chen gegen die Erstellung von Bauten und Anlagen, soweit der Tatbe-
stand einer übermässigen Einwirkung gemäss Art. 684 des Schweize-
rischen Zivilgesetzbuches (SR 210; abgekürzt ZGB) streitig ist, im öf-
fentlich-rechtlichen Verfahren zu entscheiden. Gleichzeitig mit dem
Entscheid über die Baubewilligung ist in einer gesonderten Verfügung
über die privatrechtliche Einsprache gemäss Art. 684 ZGB zu ent-
scheiden (Art. 157 Abs. 2 PBG). Öffentlich-rechtlicher und privatrecht-
licher Immissionsschutz bestehen an sich selbständig nebeneinander
und wären grundsätzlich in getrennten Verfahren geltend zu machen.
Nach st.gallischem Baurecht sind jedoch beide Belange im Baubewil-
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 18/2020), Seite 7/14
ligungsverfahren vereinigt. Verlangt wird insbesondere, dass die Bau-
bewilligungsbehörde über beide Ansprüche gleichzeitig entscheidet.
Unterbleibt der Entscheid über die privatrechtliche Einsprache nach
Art. 684 ZGB bei der Beurteilung des Baugesuchs, liegt nach ständiger
Praxis eine unvollständige Verfügung vor (Baudepartement SG, Juris-
tische Mitteilungen 2005/I/5; 2002/I/1; 2000/II/18; BDE Nr. 77/2010
vom 23. Dezember 2010 Erw. 2, BDE Nr. 55/2019 vom 23. September
2019 Erw. 4).
1.4.3 Die Rekurrentin wäre nach dem Gesagten also vorliegend direkt
betroffen, wenn die Vorinstanz tatsächlich nicht gleichzeitig mit dem
Baugesuch über privatrechtliche Einsprachen nach Art. 684 ZGB ent-
schieden hätte. Diesfalls läge kein vollständiger Entscheid vor, der ma-
teriell von den Rekurs- oder Beschwerdeinstanzen überprüft werden
könnte; stattdessen müsste die Streitsache nochmals zu neuer Ent-
scheidung über die privatrechtlichen Einsprachen an die Vorinstanz
zurückgewiesen werden. Darin läge eine erhebliche Verzögerung des
Baubewilligungs- und Rechtsmittelverfahrens, was wiederum die Re-
kurrentin in eigenen schutzwürdigen Interessen berührte.
1.5 Die – ansonsten unbestrittene – Rekursberechtigung ist somit
auch hinsichtlich der Rüge, die angefochtene Verfügung sei mangels
Entscheid über die privatrechtlichen Einsprachen unvollständig, gege-
ben (Art. 45 VRP). Auf den Rekurs ist einzutreten.
2.
Im Folgenden ist deshalb vorab zu prüfen, ob es die Vorinstanz tat-
sächlich versäumt hat, im Rahmen der Baugesuchsbehandlung über
privatrechtliche Einsprachen nach Art. 684 ZGB zu entscheiden bzw.
die übrigen, nicht auf Art. 684 ZGB beruhenden privatrechtlichen Ein-
sprachen auf den Zivilrechtsweg zu verweisen.
2.1 Die Rekurrentin rügt, einzig die Einsprache der Rekursgegne-
rin 3 sei als öffentlich-rechtliche Einsprache deklariert gewesen. Der
Rekursgegner 1 habe hingegen ausdrücklich eine privatrechtliche Ein-
sprache nach Art. 684 ZGB erhoben, die folglich nach Art. 154 PBG
von der Vorinstanz zu behandeln gewesen wäre. Die Eingabe der Re-
kursgegnerin 2 sei demgegenüber – genauso wie die Eingabe der Re-
kursgegnerin 4 – eine (übrige) privatrechtliche Einsprache, die nach
Art. 155 PBG auf den Zivilrechtsweg zu verweisen gewesen wäre. Der
Rekursgegner 1 und die Rekursgegnerin 2 haben sich am Rekursver-
fahren nicht beteiligt und nicht zu diesen Einwänden Stellung genom-
men. Die Rekursgegnerin 4 bringt in ihrer Rekursvernehmlassung da-
gegen vor, sie habe eine öffentlich-rechtliche Einsprache erhoben.
2.1.1 Das Planungs- und Baugesetz gibt – wie oben unter Erw. 1.4.2
bereits aufgezeigt – die Möglichkeit, gegen ein Bauvorhaben innert der
Auflagefrist öffentlich- und/oder privatrechtliche Einsprache zu erhe-
ben. Der Entscheid über die Art der Einsprache – und in Bezug auf die
privatrechtliche Einsprache auch über die Frage, ob eine letztlich vom
Zivilgericht zu entscheidende Einsprache nach Art. 155 PBG oder aber
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 18/2020), Seite 8/14
eine nach Art. 154 PBG im öffentlich-rechtlichen Verfahren zu behan-
delnde übermässige Einwirkung gemäss Art. 684 ZGB geltend ge-
macht wird – ist von den Einspracheberechtigten zu entscheiden. Auf
die von ihnen gewählte Bezeichnung der Einsprache sind sie grund-
sätzlich zu behaften.
2.1.2 Vorliegend hat der Rekursgegner 1 seine "Baueinsprache" vom
19. März 2019 ausdrücklich als „privatrechtliche Einsprache“ bezeich-
net und damit wie auch in der Begründung zum Ausdruck gebracht,
dass er das Bauvorhaben aus Gründen des zivilrechtlichen Immissi-
onsschutzes ("zu erwartende zusätzliche Verschmutzung [des unmit-
telbar angrenzenden Flachmoors] mit Abfall, Lärm und Licht") für nicht
bzw. nicht ohne zusätzliche Auflagen bewilligungsfähig hält.
2.1.3 Die Einsprache der Rekursgegnerin 2 vom 19. März 2019 ist
weder als öffentlich-rechtlich, noch als privatrechtlich bezeichnet. Aus
der zugehörigen Kurzbegründung lässt sich nicht ableiten, ob die Ein-
sprache ausschliesslich öffentlich-rechtlichen Charakter haben sollte.
Eine Frist zur Einspracheergänzung wurde der Rekursgegnerin 2 von
der Vorinstanz allerdings nicht angesetzt.
2.1.4 Aus der Einspracheerklärung der Rekursgegnerin 4 vom
20. März 2019 und der am 3. April 2019 nachgereichten Einspracheer-
gänzung lässt sich nicht zweifelsfrei schliessen, ob die Einsprache
ausschliesslich öffentlich-rechtlichen Charakter haben sollte. Sicher ist
lediglich, wie der Vertreter der Rekursgegnerin 4 mit Vernehmlassung
vom 29. November 2019 vorbringt, dass diese Einsprache – zumin-
dest teilweise – öffentlich-rechtlicher Natur war. Im Weiteren bezog
sich die Einsprachebegründung aber auch auf ein bestehendes priva-
tes Fahrwegrecht, das durch das Bauvorhaben offenbar massiv beein-
trächtigt würde.
2.2 Zusammenfassend ergibt sich, dass zumindest der Rekursgeg-
ner 1 eine privatrechtliche Einsprache nach Art. 684 ZGB eingereicht
hatte, über die nach Art. 154 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 157 Abs. 2
PBG gleichzeitig mit dem Entscheid über die Baubewilligung zu ent-
scheiden gewesen wäre. Die Vorinstanz hat diese Einsprache jedoch
fälschlicherweise als öffentlich-rechtlich qualifiziert und deshalb nicht
über die privatrechtliche Einsprache entschieden. Bei den Einspra-
chen der Rekursgegnerinnen 2 und 4 hat es die Vorinstanz unterlas-
sen zu prüfen, ob öffentlich-rechtliche und/oder privatrechtliche Ein-
sprachen vorliegen; stattdessen wurden beide Einsprachen ohne jede
weitere Begründung nur als öffentlich-rechtlich beurteilt. Dadurch
wurde es auch unterlassen zu prüfen, ob privatrechtliche Einsprachen
vorliegen, die sich auf Art. 684 ZGB stützen (und damit gleichzeitig mit
dem Entscheid über das Baugesuch zu entscheiden gewesen wären)
oder solche, die ausserhalb von Art. 684 ZGB liegen und deshalb auf
den Zivilrechtsweg zu verweisen gewesen wären. In der Unterlassung,
gleichzeitig mit dem Entscheid über die Baubewilligung nicht nur über
die öffentlich-rechtlichen, sondern auch über die privatrechtlichen Ein-
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 18/2020), Seite 9/14
sprachen nach Art. 684 ZGB zu entscheiden bzw. die übrigen privat-
rechtlichen Einsprachen auf den Zivilrechtsweg zu verweisen, liegt
eine Verletzung des Gebots zur gleichzeitigen Behandlung von Bau-
gesuch und Einsprachen (Baudepartement SG, Juristische Mitteilun-
gen 2005/I/5; BDE Nr. 55/2019 vom 23. September 2019 Erw. 4). Der
angefochtene Entscheid vom 22. Oktober 2019 ist damit unvollstän-
dig, weil zumindest die privatrechtliche Einsprache des Rekursgeg-
ners 1 noch als hängig zu betrachten ist. Allein schon aus diesem
Grund ist der Rekurs gutzuheissen und die Streitsache zur noch erfor-
derlichen Qualifizierung der Einsprachen und zur neuen Entscheidung
über die Einsprachen an die Vorinstanz zurückzuweisen.
3.
Wie die nachfolgenden Erwägungen zeigen, weist der angefochtene
Entscheid weitere Mängel auf, die vor der neuerlichen Entscheidung
über die Einsprachen behoben werden müssen.
3.1 Es fällt auf, dass die Vorinstanz die nachgesuchte Baubewilli-
gung in erster Linie deshalb verweigert hat, weil die umstrittene Nut-
zung angeblich verkehrsintensiver sei und zusätzliche Parkplätze er-
fordere.
3.1.1 Nachdem die Bestimmungen von Art. 69 f. PBG betreffend die
Erstellung von Abstellplätzen nicht direkt anwendbar sind (vgl. oben
Erw. 1.3) und deshalb in diesem Verfahren nicht zur Anwendung kom-
men, ist für die Frage der Parkplatzerstellungspflicht auf die Bestim-
mungen des Baugesetzes abzustellen. Nach Art. 72 Abs. 1 BauG kann
der Bauherr bei Neuerstellung, Zweckänderung oder Erweiterung von
Bauten und Anlagen zur Schaffung von Abstellflächen für Motorfahr-
zeuge verpflichtet werden. Lassen die örtlichen Verhältnisse die Er-
stellung der erforderlichen Anzahl Parkplätze nicht zu oder erweisen
sich die Kosten als unzumutbar, hat der Pflichtige gemäss Art. 72ter
BauG in angemessener Nähe Ersatz zu beschaffen oder eine ange-
messene Ersatzabgabe zu leisten.
3.1.2 Die kommunale Baubewilligungsbehörde hat nach Eingang ei-
nes Baugesuchs anhand der massgebenden Vorschriften (in der Re-
gel Baureglement, Parkplatzreglement oder Normen des Schweizeri-
schen Verbands der Strassen- und Verkehrsfachleute [VSS]) zu eru-
ieren, wie viele Abstellflächen das geplante Bauvorhaben erfordert.
Betrifft das Vorhaben nicht einen Neubau, sondern (nur) eine Zweck-
änderung oder Erweiterung, hat sich die Pflicht zur Schaffung von Ab-
stellflächen auf den Mehrbedarf zu beschränken (Baudepartement
SG, Juristische Mitteilungen 2004/II/20; vgl. dazu neu auch Art. 69
Abs. 1 zweiter Satz PBG). Der Bauherr kann mithin nur dann zur
Schaffung von Abstellflächen verpflichtet werden, wenn der Bedarf an
Parkplätzen nach der Umgestaltung grösser ist als zuvor. Sieht das
Baugesuch weniger Parkplätze vor als von der Gemeinde ermittelt, ist
zu prüfen, ob der Baugesuchsteller auf seinem Baugrundstück noch
weitere Abstellflächen für Motorfahrzeuge erstellen könnte. Wenn auf
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 18/2020), Seite 10/14
dem Baugrundstück aus objektiven Gründen keine weiteren Park-
plätze erstellt werden können oder sich die Kosten als unzumutbar er-
weisen, ist weiter zu prüfen, ob der Baugesuchsteller entsprechende
Abstellflächen in angemessener Nähe beschaffen kann (Art. 72ter
BauG). Die Baubewilligungsbehörde hat den Baugesuchsteller in der
Regel auf die Möglichkeit eines solchen Realersatzes aufmerksam zu
machen. Kann der Baugesuchsteller keine Ersatzparkplätze beschaf-
fen, ist ihm die Baubewilligung grundsätzlich mit Vorbehalt der Ersatz-
abgabe zu erteilen, es sei denn, es lägen andere Bauhindernisse oder
Verkehrserschwernisse im Sinn von Art. 72 Abs. 2 BauG vor (Baude-
partement SG, Juristische Mitteilungen 2004/II/20).
3.1.3 Vorliegend hat die Rekurrentin zusammen mit ihrem Baugesuch
die Beurteilung BR-P eingereicht, die den Parkplatzbedarf und die
Parkplatzauslastung des Einkaufszentrums W._ anhand verschie-
dener Varianten überprüfte. Die Beurteilung BR-P kommt auf Basis
der vorliegend unbestritten anwendbaren VSS-Norm 640 281 zusam-
menfassend zum Ergebnis, dass für das Einkaufszentrum heute (also
bei derzeit noch leerstehendem Verkaufsladen) ein reduzierter Park-
platzbedarf zwischen 120 bis 172 Parkplätzen besteht und die Park-
platzauslastung mit den vorhandenen 163 Parkplätzen derzeit bei rund
61 Prozent liegt. Für den Ausgangszustand AZo (die umstrittene La-
denfläche würde weiter wie bisher bewilligt genutzt) wird ein reduzier-
ter Parkplatzbedarf zwischen 144 bis 206 Parkplätzen und eine Park-
platzauslastung (mit den vorhandenen 163 Parkplätzen) von 73 Pro-
zent errechnet. Und für den Ausgangszustand AZm (die umstrittene
Ladenfläche würde als G._-Verkaufsgeschäft genutzt) kommt die
Beurteilung BR-P zu einem reduzierten Parkplatzbedarf zwischen 156
bis 224 Parkplätzen und eine Parkplatzauslastung (mit den vorhande-
nen 163 Parkplätzen) von 80 Prozent. Zusammenfassend kommt die
Beurteilung BR-P zum Ergebnis, dass die bereits bestehenden 163
Parkplätze im Bereich der Norm (zwischen 159 und 224) lägen. Zwar
erhöhe sich die bewilligte Parkplatzauslastung durch die neue Nut-
zung von 73 Prozent auf 80 Prozent. Das sei jedoch auch im jahres-
zeitlichen Verlauf ausreichend und ein Überhang des Parkplatzange-
bots sei aus Umweltgründen ohnehin nicht erwünscht.
Die von der Vorinstanz in Auftrag gegebene Beurteilung I._ unter-
sucht demgegenüber zwei Varianten. Der Variante 1 wurden konser-
vative Annahmen zugrunde gelegt; sie gelangt zu einem aus dem Bau-
vorhaben resultierenden Parkplatz-Mehrbedarf von 44 bis 103 Park-
plätzen. Variante 2 dagegen überprüft die Beurteilung BR-P und er-
rechnet für den Ausgangszustand AZm einen – der Beurteilung BR-P
ähnlichen – Parkplatzbedarf von 158 bis 229 Parkplätzen. Die Beur-
teilung I._ erklärt in der Rubrik "Möglicher Lösungsansatz", dass ge-
mäss VSS-Norm das Parkplatzangebot in der Regel nicht auf Spitzen-
tage ausgerichtet werden solle. Ob vorliegend Schwankungen vorhan-
den seien und wie stark diese ausfielen, könne anhand der vorhande-
nen Unterlagen nicht beurteilt werden. Es werde deshalb empfohlen,
anhand von zusätzlichen Verkehrserhebungen, Umsatzzahlen und
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 18/2020), Seite 11/14
Überlegungen, welche Spitzentage betroffen seien, auch die tempo-
räre Nutzung von Industrie- und Gewerbeparkplätzen in der nahen
Umgebung zu prüfen.
3.1.4 Nach Art. 44 Abs. 3 des Baureglements der Stadt Y._ vom
30. Mai 1994 sind bei Bauten mit gewerblicher Nutzung für Anlage und
Anzahl von Abstellplätzen die VSS-Normen wegleitend. Die Vo-
rinstanz führte im angefochtenen Entscheid aus, dass sie für die Er-
mittlung der erforderlichen Parkplatzzahl die VSS-Norm 640 281 an-
wende; daraus ergebe sich wegen der geplanten verkehrsintensiveren
Nutzung ein Mehrbedarf von 44 bis 103 Parkplätzen. Diese zusätzli-
chen Parkplätze würden im Baugesuch nicht ausgewiesen; folglich sei
die Bewilligung zu verweigern. Mit den Beurteilungen BR-P und I._
hat sich die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid mit keinem Wort
auseinandergesetzt. Aus der Beurteilung I._ wurde zwar die auf
konservativen Annahmen beruhende Variante 1 übernommen. Warum
die Vorinstanz auf diese Variante abstellte und nicht auf die Variante
gemäss Beurteilung BR-P, die immerhin dem zu beurteilenden Bau-
gesuch zugrunde lag, wurde genauso wenig erläutert wie der Grund,
weshalb von zusätzlichen Sachverhaltsabklärungen, wie in der Beur-
teilung I._ empfohlen, Abstand genommen wurde. Art. 12 Abs. 1
VRP schreibt allerdings vor, dass die Behörde oder das von ihr beauf-
tragte Verwaltungsorgan den Sachverhalt und die Beweise von Amtes
wegen durch Befragen von Beteiligten, Auskunftspersonen und Zeu-
gen, durch Beizug von Urkunden, Amtsberichten und Sachverständi-
gen, durch Augenschein oder auf andere geeignete Weise zu ermitteln
hat. Dieser gesetzlichen Vorgabe ist die Vorinstanz mit ihrem Vorge-
hen nicht nachgekommen. Es reicht nicht aus, im angefochtenen Ent-
scheid lediglich zu behaupten, es fehlten 44 bis 103 Parkplätze. Für
eine solche Behauptung ist eine nachvollziehbare und im Rechtsmit-
telverfahren überprüfbare Begründung erforderlich; diese blieb die
Vorinstanz jedoch schuldig.
3.1.5 Ähnlich verhält es sich mit dem zusätzlichen Argument der
Vorinstanz, die Umnutzung löse gemäss Stellungnahme des TBA vom
19. Juni 2019 Mehrverkehr auf der Kantonsstrasse aus, der den be-
reits überlasteten Strassenknoten M._strasse/Autobahnzubringer
noch mehr überlaste. Nach der Stellungnahme des TBA dürfe deshalb
die Baubewilligung nicht erteilt werden. Abgesehen davon, dass sich
aus dem angefochtenen Entscheid weder ergibt, ob und wieviel Mehr-
verkehr aus dem umstrittenen Bauvorhaben resultiert, noch, wie stark
die M._strasse heute bereits überlastet ist bzw. zusätzlich belastet
würde, ist die Begründung auch widersprüchlich. Sollte es zutreffen,
dass die geplante Umnutzung zu zusätzlichem Verkehr zum und aus
dem Areal führt, wäre dieser Mehrverkehr vorab zu quantifizieren und
zu dem bereits bewilligten Verkehrsaufkommen aus dem Einkaufs-
zentrum W._ (Ausgangszustand AZo) in Relation zu setzen. Ergäbe
sich dabei, dass die geplante Umnutzung tatsächlich zu relevantem
Mehrverkehr zum und vom Einkaufszentrum führte, resultierte daraus
eine bewilligungspflichtige Änderung einer bestehenden Zufahrt im
Sinn von Art. 63 Abs. 1 Bst. a StrG. Nach dieser Bestimmung bedürfen
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 18/2020), Seite 12/14
Bau oder Änderung von Zufahrten der Bewilligung; für diese wäre vor-
liegend aber nicht die Vorinstanz, sondern – weil es sich um eine Zu-
fahrt in eine Kantonsstrasse handelt – ausschliesslich das TBA zu-
ständig. Aus der Stellungnahme des TBA vom 19. Juni 2019 ergibt
sich nun aber, dass sich dieses nicht für zuständig erachtete, woraus
umgekehrt wohl abgeleitet werden muss, dass das TBA nicht davon
ausging, es liege eine bewilligungspflichtige Änderung einer bestehen-
den Zufahrt im Sinn von Art. 63 Abs. 1 Bst. a StrG vor. Daraus müsste
dann im Gegenzug gefolgert werden, das Vorhaben führe nicht zu re-
levantem Mehrverkehr und damit auch nicht zu einer Überlastung der
Kantonsstrasse (vgl. dazu das Urteil des Bundesgerichtes
1C_178/2014 vom 2. Mai 2016 Erw. 3).
3.2 Alles in allem zeigt sich somit, dass die Vorinstanz im Rahmen
der ihr obliegenden Sachverhaltsermittlung von Amtes wegen ver-
pflichtet gewesen wäre, zusätzliche Abklärungen hinsichtlich des
Parkplatzbedarfs und der zu erwartenden zusätzlichen Verkehrsbelas-
tung vorzunehmen. Die Vorinstanz hat die Baubewilligung auch ver-
weigert, ohne – wie oben unter Erw. 3.1.2 beschrieben – zu prüfen, ob
auf dem Areal des Einkaufszentrums durch Umplatzierungen zusätzli-
che Parkplätze geschaffen werden könnten oder Realersatz oder gar
der Vorbehalt einer Ersatzabgabe möglich gewesen wären. Auch
diese Mängel rechtfertigen es somit, den angefochtenen Entscheid
aufzuheben und die Streitsache zur Abklärung des Sachverhalts und
neuer Entscheidung an die Vorinstanz zurückzuweisen.
4.
Bei diesem Ergebnis bräuchte auf weitere Rügen an sich nicht mehr
eingegangen zu werden. Aus verfahrensökonomischen Gründen ist es
aber zumindest angezeigt, darauf hinzuweisen, dass die bestehende
Erschliessungsstrasse für die Grundstücke Nrn. 001 und 004 heute
noch als Privatstrasse ausgestaltet ist; die Fahrberechtigung ist nur mit
Dienstbarkeiten geregelt, weshalb im vorliegenden Verfahren von der
Rekursgegnerin 4 auch Einwände bezüglich der Fahrberechtigung er-
hoben wurden. Eine solche, über zwei Grundstücke führende und
beide Grundstücke erschliessende Zufahrt ist gemäss Praxis des Bau-
departementes stets als Feinerschliessungsanlage zu betrachten,
weshalb sie nach Art. 8 StrG als öffentliche Gemeindestrasse gewid-
met sein müsste.
5.
Zusammenfassend ergibt sich somit, dass der angefochtene Ent-
scheid der Vorinstanz vom 22. Oktober 2019 unvollständig ist. Der Re-
kurs ist deshalb im Sinn der Erwägungen gutzuheissen.
6.
6.1 Nach Art. 95 Abs. 1 VRP hat in Streitigkeiten jener Beteiligte die
Kosten zu tragen, dessen Begehren ganz oder teilweise abgewiesen
werden. Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtes unter-
scheiden sich Bauprozesse, an denen Bauherr und Baueinsprecher
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 18/2020), Seite 13/14
mit einem direkten Interesse am Prozessausgang teilnehmen, grund-
sätzlich nicht von den Verfahren vor Zivilgerichten. Die Prozesskosten
werden deshalb in diesen Fällen jeweils in der Regel nicht dem Ge-
meinwesen, sondern den beteiligten Privaten aufgelegt (VerwGE vom
16. November 1998 i.S. E.D.). Indessen ist zu beachten, dass das Er-
folgsprinzip in gewissen, vom Gesetz ausdrücklich geregelten Fällen
durch das Verursacherprinzip durchbrochen wird (VerwGE vom
17. August 1999 i.S. H.S.). So gehen unter anderem Kosten, die ein
Verfahrensbeteiligter durch Verletzung wesentlicher Verfahrensvor-
schriften verursacht hat, unabhängig vom Prozessausgang zu dessen
Lasten (Art. 95 Abs. 2 VRP). Über Einsprachen nicht oder nicht voll-
ständig zu entscheiden, kommt einer Verletzung elementarer Verfah-
rensvorschriften gleich. Es rechtfertigt sich deshalb, die amtlichen
Kosten der Politischen Gemeinde Y._ aufzuerlegen und – wie es in
solchen Fällen der Praxis des Baudepartementes entspricht (BDE
Nr. 55/2019 vom 23. September 2019 Erw. 6.1 mit Hinweisen) – auf
die Erhebung nicht zu verzichten. Die Entscheidgebühr beträgt
Fr. 3'000.– (Nr. 20.13.01 des Gebührentarifs für die Kantons- und Ge-
meindeverwaltung, sGS 821.5).
6.2 Der vom Vertreter der Rekurrentin am 5. November 2019 geleis-
tete Kostenvorschuss von Fr. 1'800.– ist zurück zu erstatten.
7.
Die Rekurrentin sowie die Rekursgegnerinnen 3 und 4 stellen Begeh-
ren um Ersatz der ausseramtlichen Kosten.
7.1 Im Rekursverfahren werden ausseramtliche Kosten entschädigt,
soweit sie auf Grund der Sach- und Rechtslage notwendig und ange-
messen erscheinen (Art. 98 Abs. 2 VRP). Die ausseramtliche Entschä-
digung wird den am Verfahren Beteiligten nach Obsiegen und Unter-
liegen auferlegt (Art. 98bis VRP). Die Vorschriften der Schweizerischen
Zivilprozessordnung (SR 272) finden sachgemäss Anwendung
(Art. 98ter VRP).
7.2 Da die Rekursgegnerinnen mit ihren Anträgen unterliegt, haben
sie von vornherein keinen Anspruch auf eine ausseramtliche Entschä-
digung. Ihre Begehren sind deshalb abzuweisen.
7.3 Die Rekurrentin obsiegt mit ihren Anträgen. Da das Verfahren
zudem in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht Schwierigkeiten bot,
die den Beizug eines Rechtsvertreters rechtfertigen, besteht grund-
sätzlich Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung (Art. 98bis
VRP). Weil keine Kostennote vorliegt, ist die ausseramtliche Entschä-
digung in Anwendung von Art. 6 in Verbindung mit Art. 22 der Hono-
rarordnung (sGS 963.75) ermessensweise auf Fr. 2'750.– festzulegen;
sie ist von der Politischen Gemeinde Y._ zu bezahlen.
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 18/2020), Seite 14/14