Decision ID: ceebe922-7d16-5df5-956a-caead1415f20
Year: 1995
Language: it
Court: TI_TRPI
Chamber: TI_TRPI_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: 

in fatto
a.
_ _ é proprietario del mappale n° _RFD _, situato in località _. Il fondo, di forma rettangolare allungata, é situato lungo la strada cantonale. Sul lato est sorge la sua abitazione; la parte restante é di natura prativa.
b.
Nelle sue sedute 10/11 ottobre 1994 il Consiglio comunale di _ ha adottato il nuovo PR.
Tale piano prevede di destinare parte del fondo del ricorrente a piazza pubblica; questo nuovo vincolo _ grava una superficie che il nel PR 1991 era parzialmente definita quale zona edificabile R2, subordinata a riordino fondiario.
c
. _ _ ha contestato questa scelta pianificatoria innanzi al Consiglio di Stato, chiedendo l’abbandono del vicolo _.
A sostegno della sua richiesta ha invocato l’incertezza dell’attuazione della prevista piazza pubblica, l’assenza di interesse pubblico e la violazione del principio della proporzionalità.
d.
Con decisione 15 marzo 1995 il Consiglio di Stato ha approvato il PR di _ e respinto il ricorso interposto contro il vincolo _ sul fondo n. _.
L’autorità governativa ritiene che la nuova piazza assume una funzione specifica in relazione alla presenza della vicina chiesa di _ _ e del collegamento tra il nucleo della frazione di _ e la chiesa stessa. Osserva che, complessivamente, nella sua estensione la superficie ritenuta edificabile del fondo n. _é rimasta pressoché immutata rispetto al PR 1991, dato che contestualmente alla definizione del vincolo _ su parte del fondo, l’edificio esistente, precedentemente escluso dal perimetro edificabile, é stato inserito in zona residenziale mista. Nel merito della certezza e della verosimiglianza della realizzazione del progetto, il CdS rileva come lo stesso sia parte del programma di realizzazione, ancorché nella categoria di tipo 3 (terza priorità).
e.
Dissentendo da tale decisione _ _ é insorto dinanzi al TPT riproponendo in sostanza le censure del ricorso di primo grado, e, segnatamente, la richiesta di stralciare il vincolo _ e di ripristinare la zona edificabile.
f.
Nelle rispettive osservazioni al gravame Consiglio di Stato e Municipio di _ ne chiedono l’integrale reiezione.
Il Municipio di _ in particolare sottolinea come la soluzione proposta costituisce il naturale prolungamento dello spazio libero di rispetto del nucleo di _ e che la stessa é suffragata da un interesse pubblico preponderante. Osserva inoltre che con il nuovo assetto pianificatorio il ricorrente beneficia di un ampliamento di superficie edificabile di 580 mq, oltre che di notevoli aumenti dell’indice di sfruttamento e dell’altezza massima degli edifici.
g.
In data 6 settembre 1995 é stato esperito il sopralluogo in contraddittorio; all’occasione le parti si sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande
c o n s i d e r a t o

in diritto
1.
A norma dell’art. 38 LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale della pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni dalla notificazione.
L’art. 38 LALPT legittima a ricorrere il comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b), e ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno di protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio di Stato (nuovo cpv. 4 lett. c, in vigore dal 15.3.1995).
In concreto la legittimazione attiva del ricorrente è data a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett. b) LALPT.
Presentato nei termini di legge, e quindi tempestivo, il ricorso è ricevibile in ordine.
2
. Il comune gode di autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e riferimenti).
L’autonomia non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT: le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Il Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l’approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione. Se l’autorità di approvazione esige dal comune, per motivi oggettivi, di porre il PR in consonanza con l’ordinamento giuridico, il comune invocherà invano la lesione della sua autonomia (DTF 116 Ia 226 e seg. consid. 2a; Alfred Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, Rep. 1991, pag. 45 e segg., in part. 55).
Il TPT non dispone, contrariamente al Consiglio di Stato, del sindacato d’opportunità (tranne, in applicazione dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una modifica d’ufficio del PR). Il ricorso è infatti proponibile solo contro la violazione del diritto (in particolare contro l'errata o mancata applicazione di una norma stabilita dalla legge o risultante implicitamente da essa, l'apprezzamento giuridico erroneo di un fatto, l'eccesso o l'abuso di potere, la violazione di una norma essenziale di procedura) e contro l’accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3 LALPT).
3.
Giusta l'art. 22quater cpv. 1 della Costituzione federale (Cost.) i Cantoni devono allestire dei piani d'azzonamento per assicurare una funzionale utilizzazione del suolo e una razionale abitabilità del territorio. A livello legislativo l'obbligo di pianificare è codificato all'art. 2 LPT.
Secondo quest'ultima legge la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe: pianificazione direttrice, pianificazione dell'utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione. Il piano di utilizzazione - in Ticino detto PR - viene adottato, secondo le indicazioni del piano direttore (art. 6 e segg., 26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di un'ampia coordinazione e valutazione (Art. 1 cpv. 1 2a frase, 2 cpv. 1 LPT) e nell'ambito di una procedura ove è garantita protezione giuridica (art. 33 e seg. LPT) e partecipazione democratica (art. 4 LPT). Il PR disciplina l'uso ammissibile del suolo (art. 14 e segg. LPT): rende vincolante verso i privati detto ordinamento oltre che il contenuto del Piano direttore (art. 21 cpv. 1 LPT).
4
. Per prassi costante del Tribunale federale una restrizione di diritto pubblico della proprietà è compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 22ter Cost. solo se si fonda su di una base legale (che deve essere chiara ed esplicita quando la limitazione è particolarmente grave, cfr. DTF 114 Ia 117, consid. 3), è giustificata da un interesse pubblico preponderante, rispetta il principio della proporzionalità, non viola la garanzia della proprietà quale istituto e dà luogo a piena indennità ove equivalga ad una espropriazione (DTF 115 Ia 29 consid. 4; 114 Ia 249 consid. 5a; 114 Ia 337 consid. 2; 113 Ia 364 consid. 2).
Nella fattispecie il problema della violazione della garanzia della proprietà quale istituto non si pone. I problemi espropriativi esulano invece da questa procedura.
5
. Ai sensi dell’art. 26 LALPT, un PR si compone di un rapporto di pianificazione, di rappresentazioni grafiche, di norme di attuazione e di un programma di realizzazione. Le rappresentazioni grafiche comprendono (art. 28 LALPT) i piani del paesaggio, delle zone, del traffico, delle attrezzature e costruzioni di interesse pubblico e il piano indicativo dei servizi pubblici. In particolare esse fissano i fondi destinati a zone per i servizi e le attrezzature di interesse pubblico di importanza locale, sovracomunale, cantonale o federale (art. 28 cpv. 2 lett. d).
Il vincolo in contestazione dispone pertanto di una sufficiente base legale.
6.
Per quel che riguarda il presupposto dell’interesse pubblico, a mente di questo Tribunale non può essere negato ad un’area verde/piazza destinata a realizzare uno spazio ricreativo per l’intera popolazione. L’area scelta per l’infrastruttura, a valle del nucleo di _ e prospiciente la chiesa di _ _, si presta in modo particolare alla creazione di uno spazio libero; l’edificazione su questa parte del fondo del ricorrente potrebbe nuocere gravemente all’immagine della retrostante chiesa. Con un intervento modesto, come pronosticato nella relazione tecnica, si può in concreto ottenere una struttura che risponde certamente ad un bisogno sempre più sentito da parte della popolazione, ossia quello di disporre di spazi distensivi e luoghi di aggregazione nelle immediate vicinanze; se é vero, come sottolineato dal ricorrente, che in un villaggio come _ gli spazi verdi non mancano e che la densità di popolazione risulta tutto sommato bassa, é altrettanto vero, come osservato dall’autorità comunale, che l’area oggetto del vincolo _ si trova circondata da tre lati da costruzioni e da aree edificabili (zona residenziale mista e semi-estensiva) destinate in futuro ad accogliere una popolazione di gran lunga superiore a quella che attualmente abita nella frazione di _. Per la sola zona del _, previsto a monte della piazza, il rapporto di pianificazione prevede infatti una contenibilità teorica di 36 unità insediative.
A questo proposito non bisogna dimenticare che l’interesse di una zona per attrezzature ed edifici pubblici può anche consistere nei bisogni futuri della comunità, purché siano indicati precisamente dall'organo che procede alla pianificazione e l'aspettativa abbia una buona verosimiglianza di concretizzarsi (DTF 6 giugno 1988 in re _ e DTF 103 Ia 187 con riferimenti, specialmente 102 Ia 369).
Questo principio era già stato enunciato e ribadito dalla precedente giurisprudenza.
In DTF 88 I 295 il Tribunale federale, premesso che l'autorità non deve andare oltre quanto serve a realizzare lo scopo d'interesse pubblico perseguito e precisato che la regola vale segnatamente quando un comune intende realizzare i suoi progetti in vista di bisogni futuri, dichiara che il comune non potrà, col pretesto di assicurare questi bisogni, usare il proprio potere pubblico per riservarsi importanti superfici di terreno senza precisarne la destinazione e al solo scopo di disporre al momento opportuno di una quantità di fondi sufficiente per godere di una grande libertà di manovra nella pianificazione del territorio comunale.
Infine il DTF 114 Ia 336 conferma i principi sopra evocati, con la precisazione che se attente analisi e prognosi, effettuate coi metodi riconosciuti della pianificazione del territorio, comprovano l'asserita necessità di terreno per determinate esigenze pubbliche, la fissazione di zone _ -_ non è censurabile.
Nella fattispecie il ricorrente ritiene che questi principi non sono stati rispettati, non avendo il Comune sufficientemente precisato i suoi intendimenti. A mente di questo Tribunale ciò non corrisponde al vero. Dagli atti figuranti nell’incarto, risulta chiaramente sia l’intenzione che la necessità di creare in questo comparto un area ricreativa sottoforma di piazza/area verde, senza grossi interventi infrastrutturali, ma rispettosa dell’ambiente circostante e oltretutto attenta a preservare la visuale sulla chiesetta di _ _, con la quale funge da elemento di congiunzione. Pur se la sistemazione della zona é prevista in terza priorità nel programma di realizzazione (con relativa stima dei costi), non sussiste incertezza in merito al futuro utilizzo di questa zona _ -_.
In definitiva, assodato che l'interesse di una zona per attrezzature pubbliche può così consistere anche nei bisogni futuri della comunità e che queste aspettative hanno in concreto una buona verosimiglianza di concretizzarsi entro il termine di validità del PR, si può affermare che la misura pianificatoria proposta risponde senz’altro ad un giustificato interesse pubblico.
7.
Resta da esaminare la questione a sapere se il vincolo _ rispetti il principio della proporzionalità e segnatamente se il mezzo adottato è il meno incisivo fra quelli possibili, è idoneo a conseguire lo scopo di interesse pubblico prefisso e se sussiste un rapporto ragionevole tra il risultato da raggiungere e la restrizione della proprietà necessaria al suo conseguimento (DTF 111 Ia 98, 113 Ia 137).
Il ricorrente nega l’adeguatezza della scelta pianificatoria all’esame. Questa censura non può però essere seguita. L’area gravata dal vincolo é circondata da aree edificate o destinate all’edificazione e si situa al cospetto della chiesa di _ _; presenta quindi tutte le caratteristiche adatte per un’utilizzazione a scopo ricreativo e come area di rispetto delle costruzioni circostanti. L’azzonamento previsto risulta senz’altro adeguato al raggiungimento dello scopo previsto.
Né può essere negata la proporzionalità in senso stretto, ossia la sussistenza di un rapporto ragionevole tra l’interesse pubblico a conseguire lo scopo e il sacrificio che ne deriva al privato.
Si osserva infatti che la parte del fondo n. _gravata dal vincolo _ é tutto sommato modesta (390 mq), mentre la parte restante (ca. i 2/3 dell’intero mappale) é inserita in zona edificabile. L’aumento degli indici di sfruttamento (da 0,4 a 0,5) e dell’altezza massima degli edifici (da 7,5 a 10,5 metri) decretati dal PR 1994 rendono senz’altro possibile la costruzione di un’altra abitazione a fianco di quella esistente. Ne scende che il sacrificio imposto al proprietario non è sproporzionato rispetto agli intendimenti perseguiti dall’autorità con la definizione del vincolo _.
7
. Stando così le cose, il ricorso deve essere respinto.
Tassa di giudizio e spese seguono la soccombenza.