Decision ID: c561ec23-6d74-480a-b877-0b13d3102760
Year: 2015
Language: fr
Court: VD_TC
Chamber: VD_TC_031
Canton: VD
Region: Région lémanique
Law Area: public_law

Vu les faits suivants
A. La région scolaire de Venoge-Lac a fait l'objet d'une réorganisation dès 2013.
Le 24 juin 2014, la Direction générale de l'enseignement obligatoire (ci-après: la DGEO) du Département de la formation, de la jeunesse et de la culture (ci-après: le Département) a déposé un rapport sur la réorganisation territoriale dans la région scolaire de Venoge-Lac. Celui-ci présentait trois scénarios de réorganisation (S1 à S3). Les vingt-six communes concernées par la réorganisation ont été invitées à donner leur préférence quant à ces trois scénarios, en les notant de 1 (préférence la plus forte) à 3 (préférence la plus faible).
Les communes de Daillens, Lussery-Villars, Mex, Vufflens-la-Ville, Penthalaz et Penthaz ont remis à la DGEO une expertise de leurs besoins en infrastructures scolaires, datée d'août 2014 (date du rapport de synthèse final) et établie par la société MicroGIS SA, à St-Sulpice et par Fesselet Architecte, à Vevey. Cette expertise parvient à la conclusion que la solution S1 est préférable.
Par courrier du 27 septembre 2014, les communes précitées, à l'exclusion de celle de Vufflens-la-Ville, se sont adressées à la Cheffe du Département, en lui demandant de retenir la variante 1.
B. Le 23 octobre 2014, la Cheffe du Département a rendu la "décision" no 142, par laquelle elle a décidé:
"1. de rattacher la commune de Montricher à l’aire de recrutement de l’EPS [établissement primaire et secondaire] d’Apples-Bière et environs, composée dès lors des communes de Bière, Berolle, Mollens, Ballens, Apples, Pampigny, Sévery, Cottens, Clarmont, Reverolle, Bussy-Chardonney, Vaux-sur-Morges et Montricher;
2. de rattacher la commune de Vullierens à l’aire de recrutement de l’EP [établissement primaire] de Morges-Est, composée dès lors des communes de Morges, Echichens, Aclens, Romanel-sur-Morges, Bremblens et Vullierens, et à l’aire de recrutement de l’ES [établissement secondaire] de Morges Beausobre, composée dès lors des communes de Morges, Echichens, Aclens, Romanel-sur-Morges, Bremblens, Chigny, Lully, Tolochenaz, Vufflens-le-Château et Vullierens;
3. de supprimer l’EPS de Cossonay-Penthalaz, l’EP de Cossonay-Penthalaz et l’EPS de La Sarraz-Veyron-Venoge actuels et de les remplacer par:
a. I’EP de Cossonay et environs dont l’aire de recrutement est constituée des communes de Cossonay, Gollion, Dizy, Senarclens, Grancy, La Chaux, Chavannes-le-Veyron, Cuarnens, Mauraz, L’lsle et Mont-la-Ville;
b. l’EP de Penthaz-Penthalaz et environs dont l’aire de recrutement est constituée des communes de Penthaz, Penthalaz, Daillens, Lussery-Villars, Vufflens-la-Ville et Mex;
c. l’ES de Cossonay-Penthalaz et environs dont l’aire de recrutement est constituée des communes de Cossonay, Gollion, Dizy, Senarclens, Grancy, La Chaux, Chavannes-le-Veyron, Cuarnens, Mauraz, L’lsle et Mont-la-Ville, Penthaz, Penthalaz, Daillens, Lussery-Villars, Vufflens-la-Ville et Mex;
d. l’EPS de La Sarraz et environs dont l’aire de recrutement est constituée des communes de La Sarraz, Pompaples, Orny, Eclépens, Ferreyres, Moiry et Chevilly.
4. de fixer au 1er août 2015 la date d'entrée en vigueur des premiers éléments de cette réorganisation [...]."
Par courrier du 26 novembre 2014 adressé au Conseil d'Etat, les communes de Daillens, Lussery-Villars, Mex, Penthaz, Penthalaz et Vufflens-la-Ville ont déclaré contester l'acte précité et sollicité à cet égard l'arbitrage du Conseil d'Etat, en application de l'art. 18 al. 2 de la loi cantonale du 7 juin 2011 sur l'enseignement obligatoire (LEO; RSV 400.02). Elles ont conclu à ce que le Conseil d'Etat invite la Cheffe du Département à "réviser la décision no 142 rendue le 23 octobre 2014 en ce sens que la variante 1 est adoptée". A titre préalable, elles ont requis que leur demande d'arbitrage ait effet suspensif. Elles ont en outre sollicité d'être reçues en délégation lors d'une séance au cours de laquelle elles pourraient exposer leur argumentation.
Le 27 novembre 2014, la Cheffe du Département a rendu une nouvelle "décision" no 142, remplaçant celle du 23 octobre 2014. Dans ce nouveau prononcé, elle a décidé:
"1. de rattacher la commune de Montricher à l’aire de recrutement de l’Etablissement primaire et secondaire d’Apples-Bière et environs, composée dès lors des communes de Bière, Berolle, Mollens, Ballens, Apples, Pampigny, Sévery, Cottens, Clarmont, Reverolle, Bussy-Chardonney, Vaux-sur-Morges et Montricher;
2. de réorganiser l’Etablissement primaire et secondaire de Cossonay-Penthalaz, l’Etablissement primaire de Cossonay-Penthalaz et l’Etablissement primaire et secondaire de La Sarraz-Veyron-Venoge en créant à leur place quatre établissements d’enseignement, à savoir:
a. l’Etablissement primaire de Cossonay et environs, dont l’aire de recrutement est constituée des communes de Cossonay, Gollion, Vullierens, Dizy, Senarclens, Grancy, La Chaux, Chavannes-le-Veyron, Cuarnens, Mauraz, L’lsle et Mont-la-Ville;
b. l’Etablissement primaire de Penthaz-Penthalaz et environs, dont l’aire de recrutement est constituée des communes de Penthaz, Penthalaz, Daillens, Lussery-Villars, Vufflens-la-Ville et Mex;
c. l’Etablissement secondaire de Cossonay-Penthalaz et environs, dont l’aire de recrutement est constituée des communes de Cossonay, Gollion, Vullierens, Dizy, Senarclens, Grancy, La Chaux, Chavannes-le-Veyron, Cuarnens, Mauraz, L’lsle, Mont-la-Ville, Penthaz, Penthalaz, Daillens, Lussery-Villars, Vufflens-la-Ville et Mex;
d. l’Etablissement primaire et secondaire de La Sarraz et environs, dont l’aire de recrutement est constituée des communes de La Sarraz, Pompaples, Orny, Eclépens, Ferreyres, Moiry et Chevilly;
3. de fixer au 1er août 2015 la date d’entrée en vigueur des premiers éléments de cette réorganisation [...]."
Par courrier du 9 décembre 2014 adressé au Conseil d'Etat, les communes de Daillens, Lussery-Villars, Mex, Penthaz, Penthalaz et Vufflens-la-Ville ont réitéré, en relation avec ce nouvel acte, leur demande d'arbitrage, ainsi que leur requête d'effet suspensif.
Par courrier du 11 février 2015, le Conseil d'Etat a répondu ce qui suit:
"[...]
Le Conseil d’Etat a pris connaissance de la mesure d’organisation précitée [décision no 142], qui modifie l’aire de recrutement de l’Etablissement primaire et secondaire d’Apples-Bière et environs et qui réorganise l’Etablissement primaire de Cossonay-Penthalaz ainsi que les Etablissements primaires et secondaires de Cossonay-Penthalaz et de La Sarraz Veyron-Venoge, en créant à leur place quatre établissements d’enseignement. Partant, et après avoir saisi les enjeux liés à cette réorganisation scolaire, il est conscient que les nombreux changements engendrés par la Décision n°142 a des conséquences qui ne satisfont pas pleinement la totalité des quelque trente communes concernées.
Cela étant, le processus de consultation que vous évoquez est l’aboutissement des réflexions de deux groupes de travail qui ont étudié les différentes possibilités de réorganisation. Les variantes soumises à appréciation sont par conséquent le fruit de ces travaux auxquels les communes ont été étroitement associées. Cette procédure avait précisément pour objectif, dans l’état de la situation des négociations, de dégager un compromis, ce qui a été obtenu à la satisfaction de la grande majorité des communes concernées.
De plus, les différents arguments avancés relatifs au système de répartition des frais de fonctionnement de l’association de communes à laquelle les six communes précitées [celles qui ont demandé l'arbitrage du Conseil d'Etat] appartiennent, respectivement à ses créanciers ou à sa dissolution éventuelle, ressortissent aux compétences communales et ne sauraient influencer la détermination des aires de recrutement scolaire sur le long terme, mais devraient, au contraire, découler d’une telle organisation.
En particulier, le Conseil d’Etat a certes été sensible aux avantages présentés par la variante S1 en termes de kilomètres parcourus, cette solution conduisant à une baisse de 27% par rapport à la situation actuelle (-32% pour les six communes concernées), contre une baisse de 15% pour la variante S2 (-15% pour les six communes). Toutefois la problématique des transports n’est pas le seul élément à relever. En effet, la variante S1 suppose également de «vider» 14 salles de classe, essentiellement celles du secondaire de Cossonay (PAM), pour en construire de nouvelles, estimées à 10, à Penthaz ou Penthalaz, sans mentionner les besoins en infrastructures annexes, comme les salles de dégagement, les salles spéciales, infrastructures sportives, etc.
Au vu des considérations qui précèdent et de l’examen approfondi de tous les arguments invoqués auquel il a procédé, le Conseil d’Etat n’entend pas remettre en question la Décision n°142 rendue le 27 novembre 2014 par la Cheffe du DFJC, dont la teneur est ainsi confirmée au terme de son arbitrage. Il n’y a dès lors pas lieu de se prononcer sur la demande d’effet suspensif ni sur aucune autre mesure de la sorte pour la mise en oeuvre de cette décision, une séance supplémentaire - avec une délégation du Conseil d’Etat - étant superflue.
[...]".
C. Contre cet acte qu'elles ont qualifié de décision, les communes de Daillens, Lussery-Villars, Mex, Penthaz, Penthalaz et Vufflens-la-Ville ont recouru à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal. Elles ont conclu, sous suite de frais et dépens, principalement, à ce que la décision attaquée soit annulée, le Conseil d'Etat étant "invité à entamer la procédure d'arbitrage prévue par l'article 28 alinéa 2 LEO"; à titre subsidiaire, elles ont demandé, en substance, que le prononcé entrepris soit réformé en ce sens que, conformément à leur demande d'arbitrage, le Conseil d'Etat modifie la décision no 142 du 27 novembre 2014 dans le sens où la variante 1 selon rapport sur la réorganisation territoriale dans la région scolaire de Venoge-Lac est adoptée.
Le 8 avril 2015, le Département, agissant pour l'autorité intimée, a déposé une écriture, ainsi que des annexes. Il en ressort notamment que l'arbitrage du Conseil d'Etat, comme aussi la "décision" no 142, constituent des mesures d'organisation et non des décisions attaquables.
Le 20 avril 2015, les recourantes se sont déterminées sur le contenu de cette écriture. Elles ont qualifié tant l'arbitrage du Conseil d'Etat que la décision no 142 de décisions attaquables.
D. La Cour a statué par voie de circulation.

Considérant en droit
1. L'autorité intimée n'a apparemment joint à son écriture du 8 avril 2015 que certaines pièces du dossier, et non le dossier en tant que tel, comme demandé dans l'accusé de réception du recours du 17 mars 2015. Peu importe, puisque la question de la recevabilité du recours peut être tranchée en l'état du dossier (voir les considérants ci-après).
2. Selon l'art. 6 al. 1 de la loi cantonale sur la procédure administrative du 28 octobre 2008 (LPA-VD; RSV 173.36), l'autorité examine d'office si elle est compétente.
a) Intitulé "Compétences en droit administratif", l'art. 92 LPA-VD a la teneur suivante:
"1 Le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître.
2 Les d¿isions du Grand Conseil et du Conseil d'Etat, en première instance ou sur recours, ne sont pas susceptibles de recours au Tribunal cantonal."
aa) La LPA-VD définit la décision à son art. 3, ainsi rédigé :
"1 Est une décision toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit public, et ayant pour objet:
a. de créer, de modifier ou d'annuler des droits et obligations;
b. de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue des droits et obligations;
c. de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations.
2 Sont également des décisions les décisions incidentes, les décisions sur réclamation ou sur recours, les décisions en matière d'interprétation ou de révision.
[...]."
La décision est un acte de souveraineté individuel, qui s'adresse à un particulier, et qui règle de manière obligatoire et contraignante, à titre formateur ou constatatoire, un rapport juridique concret relevant du droit administratif (ATF 135 II 38 consid. 4.3 p. 45 et les réf. cit.; 121 II 473 consid. 2a p. 372). En d'autres termes, elle constitue un acte étatique qui touche la situation juridique de l'intéressé, l'astreignant à faire, à s'abstenir ou à tolérer quelque chose, ou qui règle d'une autre manière obligatoire ses rapports juridiques avec l'Etat (ATF 135 II 22 consid. 1.2 p. 24; 121 I 173 consid. 2a p. 174). N'y sont pas assimilables l'expression d'une opinion, la communication, la prise de position, la recommandation, le renseignement, l'information, le projet de décision ou l'annonce de celle-ci, car ils ne modifient pas la situation juridique de l'administré, ne créent pas un rapport de droit entre l'administration et le citoyen, ni ne lui imposent une situation passive ou active (arrêts du TF 1C_197/2008 du 22 août 2008 consid. 2.2; 2P.350/2005 du 24 janvier 2006 consid. 2.1; arrêt GE.2011.0049 du 2 août 2011 consid. 2a).
L'on oppose dans ce contexte la décision à l'acte interne ou d'organisation, qui vise des situations à l'intérieur de l'administration. Deux critères permettent généralement de déterminer si l'on a affaire à une décision ou à un acte interne. D'une part, l'acte interne n'a pas pour objet de régler la situation juridique d'un sujet de droit en tant que tel. D'autre part, le destinataire en est l'administration elle-même, dans l'exercice de ses tâches (ATF 136 I 323 consid. 4.4 p. 329 et les réf. cit.; 131 IV 32 consid. 3 p. 34). Il est vrai qu'une décision d'organisation peut avoir sur la situation de fait de l'administré des effets indirects qui, en eux-mêmes, suscitent un intérêt digne de protection; cela ne suffit toutefois pas pour admettre l'existence d'un recours, qui ne peut être dirigé que contre une décision (ATF 109 Ib 253 p. 255 s; Fritz Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, 1983, p. 137; cf. également Benoît Bovay, procédure administrative, 2000, p. 261). Aussi a-t-il été jugé que ne constituaient pas des décisions sujettes à recours le changement de nom d'un bureau de poste (ATF 109 Ib 253) ou d'une rue (arrêt GE.1996.0120 publié in: RDAF 1997 I 258 et arrêt GE.2006.0173), l'établissement des horaires CFF (JAAC 58.79; changement de pratique), la renonciation à construire un poste sanitaire régional (JAAC 42.93), la détermination des arrêts d'un bus scolaire (Conseil d'Etat vaudois, R6 730/87), l'autorisation donnée aux CFF de passer du transport par rail au transport par bus sur un parcours déterminé (JAAC 60.20), le changement des heures fixées pour le dédouanement auprès d'un bureau de douane (JAAC 53.38) ou encore le transfert du lieu d'organisation des examens pour l'obtention du permis pour motocyclistes (arrêt GE.2005.0043). Il a aussi été jugé que la suppression d'une année de formation complémentaire au sein d'un établissement constituait plutôt une mesure d'organisation – et non une décision –, sans que la question ait été tranchée définitivement (arrêt GE.2004.0074 du 19 novembre 2004 consid. 1).
bb) Selon l'exposé des motifs et projet de loi (mai 2008, p. 45 s.), l'exclusion du recours contre les décisions du Grand Conseil et du Conseil d'Etat (art. 92 al. 2 LPA-VD) s'explique par le fait que celles-ci revêtent un caractère politique prépondérant. Elle est dès lors conforme au droit fédéral, l'art. 86 al. 3 de la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110) prévoyant pour les décisions de ce genre une exception à l'obligation d'ouvrir une voie de recours à une autorité judiciaire. Toutefois, si, dans un cas particulier, le Tribunal fédéral – saisi directement – devait estimer qu'une décision rendue par l'une de ces autorités ne présente pas un caractère politique prépondérant, le recours au Tribunal cantonal serait ouvert à son encontre, en vertu du droit fédéral, nonobstant l'art. 92 al. 2 LPA-VD.
L'art. 92 al. 2 LPA-VD doit ainsi être interprété en conformité avec le droit supérieur, en particulier avec la garantie constitutionnelle de l'accès au juge prévue à l'art. 29a de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 – Cst.; RS 101 – (voir aussi art. 191b al. 1 Cst.), ainsi qu'avec l'art. 86 al. 2 et 3 LTF (arrêt GE.2014.0054 du 23 septembre 2014 consid. 1c). Ces dispositions ont la teneur suivante:
" Art. 29a Garantie de l'accès au juge
Toute personne a droit à ce que sa cause soit jugée par une autorité judiciaire. La Confédération et les cantons peuvent, par la loi, exclure l'accès au juge dans des cas exceptionnels."
" Art. 86 Autorités précédentes en général
[...]
2 Les cantons instituent des tribunaux supérieurs qui statuent comme autorités précédant immédiatement le Tribunal fédéral, sauf dans les cas où une autre loi fédérale prévoit qu'une décision d'une autre autorité judiciaire peut faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral.
3 Pour les décisions revêtant un caractère politique prépondérant, les cantons peuvent instituer une autorité autre qu'un tribunal."
L'art. 86 al. 2 LTF impose donc en principe aux cantons d'instituer des tribunaux supérieurs qui statuent en dernière instance cantonale. Cette règle correspond à la garantie d'accès au juge prévue à l'art. 29a Cst., disposition qui permet toutefois des dérogations dans des cas exceptionnels. La LTF prévoit une telle exception en cas de recours contre les actes normatifs cantonaux (art. 87 LTF), pour les décisions qui concernent les droits politiques (art. 88 LTF) et pour les décisions revêtant un caractère politique prépondérant (art. 86 al. 3 LTF). Cette dernière disposition autorise, mais n'oblige pas les cantons à instituer une autorité de recours autre qu'un tribunal (arrêt du TF 2C_99/2009 du 14 décembre 2009 consid. 1.3).
La notion juridique indéterminée de "caractère politique prépondérant", prévue à l'art. 86 al. 3 LTF, vise des situations exceptionnelles. En tant qu'elle déroge à la garantie de l'accès au juge découlant de l'art. 29a Cst., elle doit être interprétée restrictivement et ne peut trouver application que si le caractère politique apparaît évident (arrêt du TF 8C_113/2011 du 16 mars 2011 consid. 3.2). Il ne suffit pas que la cause ait une connotation politique; encore faut-il que celle-ci s'impose de manière indubitable et relègue à l'arrière-plan les éventuels intérêts privés en jeu (ATF 136 I 42 consid. 1.5; 136 II 436 consid. 1.2). Le fait qu'une autorité dispose d'un certain pouvoir d'appréciation dans la prise d'une décision ne suffit pas à conférer à celle-ci un caractère politique prépondérant (arrêt du TF 8C_103/2010 du 19 août 2010 consid. 1.3). Le manque de justiciabilité peut en revanche constituer un indice de ce caractère, de même que le fait qu'une décision ne porte pas atteinte à des droits individuels (arrêt du TF 2C_885/2011 du 16 juillet 2012 consid. 2.2.3.2).
Le Tribunal fédéral a notamment admis le caractère politique prépondérant d'une décision du Conseil d'Etat soleurois obligeant deux communes à former un cercle scolaire dans un but de planification scolaire adéquate. Il a considéré que la question de savoir si une planification scolaire est adéquate n'est guère justiciable, le Conseil d'Etat jouissant à cet égard d'une liberté d'appréciation relativement importante. En outre, la décision en question ne portait en principe pas atteinte à des droits individuels, même si elle pouvait avoir un effet réflexe pour des particuliers (s'agissant p. ex. de la longueur du trajet jusqu'à l'école). Il en serait allé différemment si la réorganisation litigieuse avait eu pour effet de remettre en cause le droit constitutionnel à un enseignement de base (art. 19 Cst.), ce qui n'était pas le cas en l'espèce (arrêt 2C_885/2011 précité consid. 2.2.3.3).
b) Le Chapitre III (art. 13 à 37) de la LEO est intitulé "Compétences et responsabilités des autorités". Ces compétences appartiennent au Conseil d'Etat (art. 13 à 15), au Département (art. 16 à 22), à la DGEO (art. 23 à 26), aux communes (art. 27 à 30) et au conseil d'établissement (art. 31 à 36).
Faisant partie des dispositions attribuant des compétences au Département et intitulé "Aire de recrutement et régions scolaires", l'art. 18 LEO a la teneur suivante:
" 1 Sur proposition des autorités communales ou intercommunales concernées, le département fixe l’aire de recrutement des établissements d’enseignement obligatoire (ci-après : les établissements). Il définit également le nombre et les limites des régions scolaires.
2 Le Conseil d’Etat arbitre les litiges qui peuvent surgir dans l’application du présent article."
c) La question de savoir si l'acte du Conseil d'Etat du 11 février 2015 – objet de la présente contestation – constitue une décision ou une mesure d'organisation peut demeurer indécise. En effet, à supposer qu'il s'agisse d'une décision au sens de l'art. 3 LPA-VD, celle-ci présente un caractère politique prépondérant (cf. arrêt 2C_885/2011 précité) et ne peut dès lors pas davantage faire l'objet d'un recours au tribunal de céans que si l'on était en présence d'une mesure d'organisation (cf. consid. a/bb ci-dessus). L'institution par l'art. 18 al. 2 LEO d'une procédure d'arbitrage par le Conseil d'Etat met d'ailleurs en lumière le caractère essentiellement politique – et donc peu justiciable – des litiges pouvant survenir en relation avec les aires de recrutement et les régions scolaires.
De l'avis des recourantes, l'art. 92 al. 2 LPA-VD n'est pas applicable, du moment que la décision attaquée ne constitue pas une décision rendue en première instance ou sur recours, au sens de cette disposition, mais un prononcé rendu au terme d'une procédure d'arbitrage. Or, comme cela vient d'être dit, l'institution de cette procédure d'arbitrage est liée au caractère essentiellement politique de la contestation, ce qui justifie d'autant plus l'application de l'art. 92 al. 2 LPA-VD.
3. Au vu de ce qui précède, le recours doit être déclaré irrecevable.
Il y a lieu de statuer sans frais (cf. art. 50 LPA-VD) ni dépens (cf. art. 55 al. 1 a contrario LPA-VD).