Decision ID: df298e03-a02a-52f0-9712-7975cc78ba49
Year: 2005
Language: it
Court: TI_TCA
Chamber: TI_TCA_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: public_law

ritenuto,
in fatto
A. L'8 gennaio 2002 il Dipartimento delle finanze e dell'economia (DFE) ha indetto un pubblico concorso, retto dal Concordato intercantonale sugli appalti pubblici del 25 novembre 1994 (CIAP) ed impostato secondo la procedura libera, per aggiudicare le opere da impresario costruttore occorrenti al Penitenziario cantonale La Stampa (FU n. 3/2002 pag. 114 seg.).
Il capitolato d'appalto e modulo d'offerta stabiliva i seguenti criteri d'aggiudicazione e fattori di ponderazione:
Economicità - prezzo 50%
Attendiblità dei prezzi 60%
Valutazione complessiva prezzo offerta 40%
Termini
30%
Maestranze relative all'appalto 60%
Maestranze e quadri globali 40%
Qualità 20%
Esperienza e formazione quadri 60%
Referenze per lavori analoghi 40%
Le modalità di valutazione dei singoli criteri non erano ulteriormente precisate.
B. In tempo utile sono pervenute al committente le offerte di dieci imprese di costruzione, fra cui quella della ricorrente RI 1 di fr. 1'266'809.25 e quella della resistente CO 1 di fr. 1'254'734.35.
La ditta RI 1, che stando agli atti avrebbe avuto 99 dipendenti, ha previsto di impiegarne 15 sul cantiere.
La resistente CO 1 ha invece dichiarato di avere alle sue dipendenze 25 collaboratori e di aver previsto di impiegarne 10 per eseguire i lavori.
Per valutare il sottocriterio delle
maestranze globali
il committente ha applicato la seguente formula:
P
x
= P
max
- (M
m
/ M
x
) + (M
m
/ M
max
)
nella quale:
P
x
=
punteggio della ditta
P
max
=
punteggio massimo
M
m
=
media delle maestranze di tutte le ditte
M
x
=
maestranze della ditta concorrente
M
max
=
maestranze della ditta con il maggior numero di dipendenti
.
Le
maestranze relative all'appalto
sono invece state valutate secondo la seguente formula:
P
x
= P
max
-
Δ
(M
cm
- M
cx
)
in cui:
M
cm
=
media delle maestranze in cantiere di tutte le ditte
M
cx
=
maestranze in cantiere della ditta concorrente
Applicando queste formule, il 5 giugno 2002, il progettista ha valutato le offerte delle ditte qui comparenti come segue:
Casanova
Quadri
Prezzo
Attendibilità dei prezzi
28.39
29.69
Valutazione prezzo offerta
20.00
19.81
Termini
Maestranze e quadri globali
8.69
11.61
Maestranze relative all'appalto
17.57
13.53
Qualità
Esperienza quadri
12.00
12.00
Referenze lavori analoghi
8.00
8.00
Totale
94.65
94.30
In seguito a vivaci polemiche sorte attorno ai lavori di ampliamento del penitenziario, il Consiglio di Stato ha sospeso l'aggiudicazione per oltre due anni.
Intenzionato a riattivare la gara sospesa, il 26 luglio 2004 il Governo ha chiesto ai concorrenti se confermassero i prezzi offerti all'inizio del 2002. Ottenuta la conferma, il Governo è rimasto ulteriormente inattivo sino al 31 maggio 2005, quando ha aggiudicato i lavori alla CO 1, prima in graduatoria.
C. Contro questa risoluzione l'impresa RI 1, terza classificata, è insorta davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento e postulando l'aggiudicazione della commessa in suo favore.
L'insorgente contesta in particolare il punteggio attribuitole in relazione al criterio dei
termini
, che sarebbe stato valutato sulla base di un metodo non preannunciato, oltre che insostenibile. Non sarebbe ammissibile, obietta in particolare, che l'aggiudica-taria, impiegando solo 10 dipendenti sul cantiere, ottenga un punteggio superiore a quello che le è stato attribuito con l'impiego di 15 collaboratori.
D. All'accoglimento del ricorso si sono opposte la Sezione della logistica del DFE e l'aggiudicataria, che hanno contestato in dettaglio le tesi della ricorrente con argomenti di cui si dirà per quanto necessario nei seguenti considerandi.
Considerato,

in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 15 cpv. 1 CIAP. In quanto partecipante alla gara, la ricorrente è legittimata ad impugnare la decisione di aggiudicazione (art. 43 PAmm). Il ricorso, tempestivo (art. 15 cpv. 1 CIAP), è dunque ricevibile in ordine.
Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti (18 PAmm). Le parti non chiedono l'assunzione di particolari prove.
2. 2.1. A norma del § 28 DirCIAP, la commessa è aggiudicata all'offerente che presenta l'offerta economicamente più vantaggiosa. Il giudizio tiene conto del rapporto prezzo/prestazione. In quest'ambito, oltre al prezzo, possono in particolare essere tenuti in considerazione i seguenti criteri: qualità, termini, economicità, costi di gestione, servizio clientela, ecologia, conformità allo scopo, valore tecnico, estetica, creatività ed infrastrutture.
I criteri di aggiudicazione devono essere indicati nei documenti del bando, in ordine di importanza.
L'esigenza di fissare preventivamente i criteri di aggiudicazione in ordine d'importanza discende soprattutto dal principio di trasparenza, che informa la procedura di aggiudicazione delle commesse pubbliche (art. 1 lett. c CIAP). I criteri di aggiudicazione, scelti in funzione della natura e delle caratteristiche della commessa, devono essere indicati già in sede di pubblicazione del bando, al fine di predeterminare, secondo tale principio, il quadro all'interno del quale il committente si impegna ad esercitare il proprio apprezzamento ai fini della delibera. Attraverso la predeterminazione di tali criteri viene invero limitata, se non esclusa, la libertà del committente di valutare le offerte pervenutegli secondo parametri elaborati
a posteriori
nell'ottica di giustificare una determinata scelta (DTF 125 II 100 seg. consid. 3c e rimandi; STA 14.6.02 in re D_; 29.1.02 in re R_ e llcc; 26.2.02 in re C_).
In quest'ambito, non basta che i criteri di aggiudicazione vengano prestabiliti già al momento dell'apertura del concorso, ma occorre che sia preventivamente fissato anche il loro
"ordine d'importanza"
. Al pari della preventiva indicazione dei criteri di aggiudicazione, anche la predeterminazione del loro ordine d'importanza serve infatti a circoscrivere la libertà del committente di attribuire a tali criteri un peso fissato
a posteriori
allo scopo di aggiudicare la commessa ad un determinato concorrente.
Sempre nel quadro della preventiva definizione dei criteri d'aggiudicazione, il committente deve di principio indicare almeno sommariamente anche il metodo che intende applicare per valutare concretamente le offerte. Diversamente, lasciando al committente la più ampia libertà di scegliere il metodo di valutazione dei singoli criteri d'aggiudicazione soltanto dopo l'apertura delle offerte può essere disatteso il principio di trasparenza, che l'obbligo di predeterminare questi parametri assieme ai fattori di ponderazione intende invece salvaguardare (STA 10.3.2004 in re G_; 11.10.2002 in re V_ e llcc; Peter Galli/André Moser/Elisabeth Lang, Praxis des öffentlichen Beschaffungsrechts, Zurigo 2003, n. 443 seg.).
3. Nell'evenienza concreta, né il bando di concorso, né il capitolato d'appalto contenevano indicazioni particolari circa il metodo che il committente avrebbe applicato per valutare i singoli criteri d'ag-giudicazione. Il capitolato si limitava a specificare i sottocriteri nei quali erano suddivisi i criteri d'aggiudicazione menzionati dal bando. Per quanto riguarda il criterio relativo al rispetto dei
termini
, esso precisava in particolare che sarebbe stato valutato per il 40% in base al numero totale di dipendenti della ditta concorrente e per il restante 60% in base al numero di dipendenti di cui era previsto l'impiego sul cantiere. Il Dipartimento del territorio non ha tuttavia fornito ulteriori precisazioni in merito al metodo di valutazione di questi sottocriteri.
Diversi erano i metodi ipotizzabili per stabilire il punteggio da attribuire al numero di dipendenti indicato dai singoli concorrenti. Il più semplice e per certi aspetti rudimentale è quello della proporzione lineare, con assegnazione del punteggio più alto alla ditta con il maggior numero di dipendenti, rispettivamente alla ditta che avesse previsto di impiegare il maggior numero di dipendenti sul cantiere, ed attribuzione del punteggio più basso a quelle con il minor numero di collaboratori.
Un simile metodo avrebbe tuttavia privilegiato le ditte con il più alto numero di collaboratori alle loro dipendenze o impiegati sul cantiere, sfavorendo pesantemente quelle più piccole, magari meglio organizzate e gestite. Basti considerare che la ditta con il minor numero di dipendenti ne aveva 25, mentre quella con il più alto numero di collaboratori ne aveva 13 volte tanto. Meno significative, ma comunque importanti, erano invece le differenze nel numero dei dipendenti impiegati sul cantiere, che si estende da 6 a 15.
Allo scopo di mitigare gli inconvenienti che il metodo di attribuzione del punteggio fondato sulla proporzione lineare inevitabilmente comporta per le piccole imprese, il committente ha escogitato le formule illustrate in narrativa, che tengono conto dei numeri medi dei dipendenti totali ed impiegati sul cantiere delle singole ditte concorrenti.
Il metodo applicato non presta di per sé il fianco a critiche. Fra i vari metodi ipotizzabili è verosimilmente quello che limita maggiormente i vantaggi delle ditte con il maggior numero di dipendenti. Esso non è tuttavia stato preannunciato in sede di pubblicazione del bando. Anche se nulla permette di ritenere che sia stato adottato al precipuo scopo di favorire l'aggiudicazione della commessa alla ditta CO 1, non si può nemmeno negare che altri metodi di valutazione, altrettanto sostenibili, avrebbero permesso alla ditta ricorrente od alla seconda classificata di conseguire l'aggiudicazione. Se il committente avesse - per ipotesi - valutato il numero di dipendenti relativi all'appalto sulla base di una scala che avesse previsto d'assegnare il punteggio più alto (18 punti) alla ditta che aveva previsto di impiegare il maggior numero di dipendenti sul cantiere (RI 1: 15 dipendenti) ed il punteggio peggiore (0 punti) a quella che aveva esposto il numero più basso (GTL: 6 dipendenti), alla ditta CO 1 per interpolazione lineare sarebbero spettati soltanto 8 punti invece dei 17.57 che le sono stati assegnati. Con la conseguenza che la commessa non le sarebbe stata aggiudicata.
La mancata, preventiva definizione del metodo di valutazione del criterio dei
termini
costituisce pertanto un difetto d'impostazione del capitolato, che pregiudica irrimediabilmente qualsiasi possibilità di pervenire ad una delibera conforme al principio della trasparenza. La mancanza è ancor più grave se si considera che il capitolato, omettendo di definire anche per gli altri criteri le relative modalità di valutazione, permette in pratica al committente di giustificare tanto l'aggiudicazione qui censurata, quanto un risultato favorevole alla seconda classificata.
A ciò si aggiunge che il committente si è limitato a chiedere ai concorrenti la conferma dei prezzi senza minimamente verificare se le indicazioni fornite con riferimento alle maestranze, a distanza di oltre tre anni dall'inoltro delle offerte, fossero ancora attuali. Circostanza, questa, di cui è lecito dubitare, ove appena si consideri che una delle ditte concorrenti (_) è addirittura fallita.
4. Sulla scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso va dunque accolto, nella misura in cui chiede l'annullamento della decisione impugnata. Va invece respinto nella misura in cui l'insorgente sollecita l'aggiudicazione della commessa, poiché le carenze del capitolato sopra evidenziate non permettono di procedere ad una delibera nemmeno a favore della ricorrente.
Date le circostanze, si prescinde dal prelievo di una tassa di giustizia. Le ripetibili sono invece compensate.