Decision ID: 43eddea3-d4cc-405d-9b23-ebb284c1057b
Year: 2022
Language: de
Court: SG_VG
Chamber: SG_VG_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A.
Am 30. Oktober 1996 erneuerten das Kloster St. Katharina, eine öffentlich-rechtliche
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Körperschaft, und die Politische Gemeinde Wil (nachfolgend: Gemeinde) den Vertrag
über die Führung einer Mädchensekundarschule durch das Kloster St. Katharina
(sRS 211.2, Schulvertrag). Der Schulvertrag wurde am 16. September 1997 vom
katholischen Administrationsrat und vom Erziehungsdepartement genehmigt. Nebst
einem Teil der Schülerinnen aus Wil, für deren Schuldgeld die Gemeinde aufkommt
(Art. 6 Schulvertrag), besuchen auch Privatschülerinnen aus anderen politischen
Gemeinden die vom Kanton bewilligte private Mädchensekundarschule. Am
11. Februar 2016 folgte das Stadtparlament Wil dem Antrag des Stadtrates und
stimmte einem modifizierten Schulvertrag (nachfolgend: Nachtrag I) zu (vgl. zur
Prozessgeschichte VerwGE B 2019/144 vom 17. Dezember 2019 Sachverhalt lit. B).
Danach soll die privatrechtliche Stiftung Z._ (nachfolgend: Stiftung) den Schulvertrag
übernehmen und der Gemeinde das Recht eingeräumt werden, über die Aufnahme von
Mädchen mit Wohnsitz Wil in die Mädchensekundarschule St. Katharina (nachfolgend:
Kathi) zu entscheiden. Gegen die Beschlüsse des Stadtparlaments Wil, mit welchen der
Nachtrag I genehmigt worden ist, ist kein Referendum ergriffen worden.
B.
Auf eine am 25. Februar 2016 von X._, Y._ und den Jungen Grünen Wil-Fürstenland
(Beschwerdeführer 1-3) gegen die Beschlüsse des Stadtparlaments Wil vom
11. Februar 2016 erhobene Abstimmungsbeschwerde trat das Departement des Innern
(nachfolgend: DI) mit Entscheid vom 6. Februar 2017 nicht ein. Mit Entscheid
B 2017/29 vom 20. Juli 2018 hob das Verwaltungsgericht diesen Entscheid auf und
wies die Sache zu neuer Entscheidung an das DI zurück (vgl. zur Prozessgeschichte
VerwGE B 2017/29 vom 20. Juli 2018, berichtigt am 13. August 2018, Sachverhalt
lit. A-D). Mit Entscheid vom 2. Juli 2019 wies das DI (Vorinstanz) die
Abstimmungsbeschwerde ab. Die dagegen von den Beschwerdeführern 1-3 am
6. Juli 2019 erhobene Beschwerde hiess das Verwaltungsgericht mit Entscheid
B 2019/144 vom 17. Dezember 2019 mit der Begründung gut, die
Parlamentsbeschlüsse entbehrten einer rechtlichen Grundlage (vgl. zur
Prozessgeschichte VerwGE B 2019/144 vom 17. Dezember 2019 Sachverhalt lit. D).
Diesen Entscheid hob das Bundesgericht mit Urteil BGer 2C_136/2020; 2C_137/2020
vom 5. November 2021 in Gutheissung der dagegen von der Gemeinde und der
Stiftung erhobenen Beschwerden auf und wies die Sache zur Neuentscheidung im
Sinne der Erwägungen an das Verwaltungsgericht zurück. Das Beschwerdeverfahren
B 2019/144 wird nunmehr unter der Verfahrensnummer B 2021/256 weitergeführt.
C.
Mit Eingaben vom 4. Februar 2022 beantragte die Stiftung (Beschwerdebeteiligte)
durch ihren Rechtsvertreter, die Beschwerde vom 6. Juli 2019 (Verfahren B 2019/144)
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sei unter Kosten- und Entschädigungsfolge abzuweisen, soweit darauf eingetreten
werden könne. Im Sinne einer vorsorglichen Massnahme sei die Gemeinde
(Beschwerdegegnerin) unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der
Beschwerdeführer anzuweisen, für die Dauer des Beschwerdeverfahrens ihre bisherige
Zuteilungspraxis samt Übernahme des Schulgeldes ab Schuljahr 2022/2023
fortzuführen sowie Schülerinnen aus dem Gemeindegebiet, welche bereits vorgängig
aufgrund der jeweils angeordneten vorsorglichen Massnahmen in das Kathi eingetreten
seien, weiterhin das jährliche Schulgeld zu bezahlen. Am 16. Februar 2022 verzichtete
die Vorinstanz auf eine Stellungnahme. Am 23. Februar 2022 nahmen die
Beschwerdeführer zum Gesuch um Erlass vorsorglicher Massnahmen Stellung. Am
4. März 2022 schloss die Beschwerdegegnerin auf kostenfällige Abweisung der
Beschwerde. Mit Zwischenverfügung vom 7. März 2022 hiess der zuständige
Abteilungspräsident des Verwaltungsgerichts das Gesuch der Beschwerdebeteiligten
um Erlass vorsorglicher Massnahmen gut. Am 21. März 2022 bestätigten die
Beschwerdeführer ihre bereits in der Beschwerde vom 6. Juli 2019 (Verfahren
B 2019/144) vorgebrachten Anträge und Ausführungen.
Auf die Erwägungen des angefochtenen Entscheids, die Ausführungen der
Verfahrensbeteiligten zur Begründung ihrer Anträge in den Beschwerdeverfahren und
die Akten wird, soweit entscheidwesentlich, in den Erwägungen eingegangen.

Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1.
Da das Bundesgericht die Sache mit Urteil BGer 2C_136/2020; 2C_137/2020 vom
5. November 2021 zum Entscheid über die gesetzliche Grundlage im Sinne der
Erwägungen an das Verwaltungsgericht zurückgewiesen hat, hat dieses die Streitsache
ohne Weiteres wiederaufzunehmen und die Beurteilung im Sinne der
bundesgerichtlichen Anordnungen fortzusetzen (vgl. zur Bindungswirkung
bundesgerichtlicher Rückweisungsentscheide BGer 2D_5/2019 vom 26. Februar 2021
E. 2.1 mit Hinweisen). Hinsichtlich der massgebenden Sachurteilsvoraussetzungen
kann – anstelle von Wiederholungen – vollumfänglich auf Erwägung 1 des
Verwaltungsgerichtsentscheids B 2019/144 vom 17. Dezember 2019 verwiesen
werden. Wenngleich das Bundesgericht das Dispositiv jenes Entscheids aufgehoben
hat, so hat es die genannte Erwägung trotz der in den Beschwerden vorgebrachten
Kritik nicht beanstandet. Aus derselben Überlegung kann vollumfänglich auf die
Erwägungen des Entscheids B 2019/144 vom 17. Dezember 2019 verwiesen werden,
soweit die Beschwerdeführer in ihrer Beschwerdeergänzung vom 5. August 2019
(B 2019/144 act. 5) und in ihrer Eingabe vom 21. März 2022 (act. 19) Beweisanträge
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stellen (a.a.O. E. 2) und der Vorinstanz vorwerfen, sie hätte den Mitbericht des
Bildungsdepartements aus dem Recht weisen müssen (a.a.O. E. 3). Das Nämliche gilt
für die Einwände, die Vorinstanz habe die Begründungspflicht verletzt (a.a.O. E. 4) und
das Rekursverfahren ungerechtfertigt verzögert (a.a.O. E. 5). Das Gesagte gilt auch,
soweit sie rügen, die Beschlüsse des Parlaments der Beschwerdegegnerin vom
11. Februar 2016 seien gegenstandslos (a.a.O. E. 6), der Nachtrag I hätte dem
obligatorischen Referendum unterstellt werden müssen (a.a.O. E. 7) und der Grundsatz
der Einheit der Materie sei verletzt worden (E. 8). Soweit die Beschwerdeführer an ihren
ursprünglichen Rügen überhaupt noch festgehalten haben (vgl. S. 4 Ziff. 1.3), geben
auch ihre neuen Vorbringen (act. 19) zu keiner anderen Betrachtungsweise Anlass. An
dem in den genannten Erwägungen des Entscheids B 2019/144 vom
17. Dezember 2019 Angeführten kann daher festgehalten werden. Darauf ist
entsprechend bei Beurteilung der sich noch stellenden Fragen abzustellen.
2.
Das Bundesgericht hat die Ausführungen in Erwägung 9.1-9.3 des Entscheids
B 2019/144 vom 17. Dezember 2019 im Ergebnis insoweit bestätigt, als es festgehalten
hat, dass der Nachtrag I, welcher eine Übertragung der Führung von Regelklassen der
öffentlichen Sekundarschule an eine private Trägerschaft vorsehe, als öffentlich-
rechtlicher Leistungsvertrag zu qualifizieren sei (vgl. BGer 2C_136/2020; 2C_137/2020
vom 5. November 2021 E. 4). Eine solche Übertragung von Verwaltungsaufgaben an
Private ist zulässig, sofern sie auf einer formell-gesetzlichen Grundlage beruht, die
Privaten unter der Aufsicht des Staates stehen und gewährleistet ist, dass die Privaten
bei der Ausübung ihrer Tätigkeiten insbesondere die Grundrechte beachten (vgl. dazu
Art. 25 Abs. 3 der Verfassung des Kantons St. Gallen; sGS 111.1, SR 131.225, KV,
sowie BGer 2C_39/2018 vom 18. Juni 2019 E. 2.4 mit Hinweisen, allerdings in Bezug
auf Art. 178 Abs. 3 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft;
SR 101, BV).
3.
Hinsichtlich des Erfordernisses einer formell-gesetzlichen Grundlage hat das
Bundesgericht im Urteil BGer 2C_136/2020; 2C_137/2020 vom 5. November 2021
festgehalten (E. 4.4 und 5.2), das Verwaltungsgericht sei im Entscheid B 2019/144 vom
17. Dezember 2019 (E. 9.3) willkürfrei zum Schluss gekommen, dass weder das
Volksschulgesetz (sGS 213.1, VSG) noch die Gemeindeordnung der
Beschwerdegegnerin (sRS 111.1, GO) eine solche Grundlage enthalte. Je nachdem
vermöge indes auch ein Vertrag, der dem fakultativen Referendum unterliege, selber
als hinreichende formell-gesetzliche Grundlage zu dienen. In Beachtung der
entsprechenden Darlegungen und Verweise des Bundesgerichts (E. 5.3 und 6) bleibt im
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fraglichen Zusammenhang zu untersuchen, ob Art. 126 des Gemeindegesetzes (sGS
151.2, GG), allenfalls in Verbindung mit Art. 3 GG und der GO, eine ausreichend
bestimmte Delegationsnorm zur Übertragung der Führung von Regelklassen der
öffentlichen Sekundarschule an die Beschwerdebeteiligte darstellt.
Der Nachtrag I wurde zunächst nur vom Rat der Beschwerdegegnerin und der
Beschwerdebeteiligten in Absprache mit dem Kloster St. Katharina ausgehandelt und
abgeschlossen. Die ausgehandelte Version des Nachtrags I wurde anschliessend auf
entsprechende Intervention des Parlaments hin von der Beschwerdegegnerin
angepasst (vgl. dazu die Prozessgeschichte in VerwGE B 2019/144 vom
17. Dezember 2019 Sachverhalt lit. B) sowie sowohl vom Parlament als auch – da
innert Frist kein fakultatives Referendum (Art. 66 Abs. 1 Ingress und lit. b GG) ergriffen
wurde – von der Bürgerschaft der Beschwerdegegnerin und damit in einem
ordentlichen kommunalen Rechtsetzungsverfahren genehmigt. Die darin enthaltenen
Bestimmungen zur Übertragung der Führung von Regelklassen der öffentlichen
Sekundarschule an die Beschwerdebeteiligte sind deshalb, wie sich bereits aus der
bundesgerichtlichen Rückweisung implizit schliessen lässt, gestützt auf Art. 126 Abs. 1
Ingress und lit. b in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 GG einem formellen Gesetz
gleichgestellt und stellen somit ausreichend bestimmte Delegationsnormen dar.
3.1.
Art. 126 Abs. 2 Satz 1 GG schreibt weiter vor, dass die Gemeinde, welche hoheitliche
Befugnisse überträgt, hierfür – zusätzlich zur Leistungsvereinbarung – ein Reglement zu
erlassen hat (vgl. dazu etwa VerwGE B 2003/43 vom 11. November 2003 E. 2b-2d mit
Hinweisen, allerdings in Bezug auf Wasseranschlussgebühren; GVP 1983 Nr. 2;
Botschaft der Regierung zum Gemeindegesetz vom 11. März 2008, S. 30
[Ausführungen zu Art. 123 des Entwurfs der Regierung]; Protokoll der Sitzung der
vorberatenden Kommission zum Gemeindegesetz vom 20. August 2008, S. 11-13,
www.ratsinfo.sg.ch; Botschaft der Regierung zum Nachtragsgesetz zum
Gemeindegesetz vom 19. Oktober 1999, ABl 1999, S. 2265 ff., S. 2296, Ausführungen
zu Art. 200 des alten Gemeindegesetzes vom 23. August 1979, Neudruck April 2001,
nGS 36-29, sowie act. 19, S. 8 Ziff. 3.3.3), welches insbesondere den Rechtsschutz
regelt (Art. 126 Abs. 2 Satz 3 GG, siehe dazu auch Art. 1 Abs. 2 VRP).
Art. 2 Abs. 2 Nachtrag I statuiert, dass über die Aufnahme von Mädchen mit Wohnsitz
in Wil ins Kathi die Stadt entscheidet. In dieser Hinsicht sollen entsprechend keine
hoheitlichen Befugnisse an die Beschwerdebeteiligte übertragen werden (siehe dazu
3.2.
ter
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auch Art. 4 Abs. 3 Schulvertrag, wonach über die Aufnahme ins Kathi [als Privatschule]
die Schulleitung entscheidet). Demgegenüber soll die Schulleitung des Kathi wie bisher
(Art. 4 Abs. 3 Schulvertrag), d.h. letztlich die Beschwerdebeteiligte, über die
Beförderung in eine höhere Klasse sowie über Disziplinarverfahren entscheiden können
(Art. 4 Abs. 1 Satz 1 Nachtrag I). Zumindest in diesem Zusammenhang wird ihr
demnach – auch in Bezug auf die Regelklassen der öffentlichen Sekundarschule –
Verfügungsbefugnis zugestanden (vgl. dazu auch die Regelung zum Rechtsschutz in
Art. 4 Abs. 2 Nachtrag I) und werden ihr diesbezüglich ausdrücklich hoheitliche
Befugnisse übertragen. Nach dem eingangs Gesagten müsste die
Beschwerdegegnerin hierfür zusätzlich zum (rechtsetzenden) Nachtrag I ein
kommunales Reglement erlassen (siehe dazu auch Art. 42 GO in Verbindung mit
Reglement über die Steuerung und Beaufsichtigung von Organisationen mit städtischer
Beteiligung, Beteiligungsreglement; sRS 812.1). Für die öffentliche Volksschule und
damit auch für die Führung von Regelklassen der öffentlichen Sekundarschule am
Kathi durch die Beschwerdebeteiligte (vgl. dazu Art. 2 Abs. 1 und 4 VSG) besteht, wie
das Bundesgericht festgestellt hat (BGer 2C_136/2020; 2C_137/2020 vom
5. November 2021 E. 3.4), jedoch bereits ein dichtes Regelwerk des Kantons. Das VSG
enthält in Art. 17 bis 33 in Verbindung mit Art. 1-5 und Art. 19-21 der Verordnung über
den Volksschulunterreicht (sGS 213.12, VVU) sowie der Schulordnung der
Beschwerdegegnerin (sRS 211.1, vgl. dazu auch Art. 3 Schulvertrag, wonach die
Schülerinnen aus dem Hoheitsgebiet der Beschwerdegegnerin, welche das Kathi
besuchen, deren Schulreglement unterstellt sind) Vorschriften zur Schulorganisation
und zum Unterricht, namentlich etwa zum Überspringen einer Klasse (Art. 31 VSG,
vgl. dazu auch Art. 4 Abs. 1 Satz 2 Nachtrag I, wonach für die Beförderung die
kantonalen Bestimmungen gelten, siehe dazu auch den Verweis in Art. 5
Satz 1 Schulvertrag auf Art. 15 VSG). Weiter macht das VSG Vorgaben zur Schulpflicht
(Art. 45-49 ), zum Schulbesuch (Art. 51-53 ) und zum Verhalten der Schülerin
(Art. 54-55 ) sowie insbesondere auch zu Disziplinarmassnahmen (Art. 55 VSG in
Verbindung mit Art. 12-15 VVU). Zudem regelt es den Rechtsschutz (Art. 125-130, vgl.
dazu auch Art. 4 Abs. 2 Nachtrag I, wonach die Eltern der Schülerinnen gegen den
Entscheid betreffend Beförderung in eine höhere Klasse sowie über das
Disziplinarwesen ein Rekursrecht an den Erziehungsrat [seit 1. Juni 2020: Bildungsrat,
vgl. Ziff. I/2 des XXI. Nachtrags zum VSG, nGS 2019-045] respektive an die
Rekursstelle Volksschule haben). Vor diesem Hintergrund kann davon ausgegangen
werden, dass für die vorliegend strittige Übertragung hoheitlicher Befugnisse an die
Beschwerdebeteiligte im Rahmen des Nachtrags I weder Raum noch Bedarf nach
zusätzlichen kommunalen Regelungen der Beschwerdegegnerin im Sinne von Art. 126
Abs. 2 Satz 1 GG besteht. Im Übrigen ist nicht umstritten, dass die
bis
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4.
Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer (B 2019/144 act. 5, S. 25, 33 Rz. 6.2.1,
6.2.3, 6.7.1, act. 19, S. 6-8 Ziff. 3.2) ist es den politischen Gemeinden und den
Schulgemeinden nach Art. 4 Abs. 1 VSG ferner nicht verwehrt, das öffentliche
Grundschulangebot unter Umständen durch Leistungsaufträge an private
Trägerschaften auszulagern. Wie das Bundesgericht im Urteil 2C_136/2020;
2C_137/2020 vom 5. November 2021 für das Verwaltungsgericht verbindlich
festgehalten hat (E. 3), stehen weder das Bundesrecht noch das kantonale Recht einer
Übertragung von Aufgaben im Volksschulbereich an Private sowie deren finanziellen
Unterstützung durch die Gemeinden des Kantons St. Gallen entgegen. Dasselbe gilt,
soweit die Beschwerdeführer Art. 43 GO, gemäss welchen die Stadt die öffentliche
Volksschule führt, anrufen. Soweit die Beschwerdeführer dafürhalten (B 2019/144
act. 5, S. 33 f. Rz. 6.7.2 f., act. 19, S. 10 Ziff. 4.4.1), der Nachtrag I stehe in
Widerspruch zu den Vorgaben des kantonalen Lehrplans und den Weisungen des
Bildungsrates zur Unterrichtsorganisation, übersehen sie, dass die
Stundenplangestaltung des Kathi gar nicht Gegenstand des Nachtrags I bildet (vgl.
dazu E. 1 hiervor mit Verweis auf VerwGE B 2019/144 vom 17. Dezember 2019 E. 1).
Abgesehen davon lässt sich weder aus dem Lehrplan Volksschule des Kantons
St. Gallen (vom Bildungsrat erlassen und der Regierung genehmigt im Juni 2015,
Stand: Juni 2017 [nachfolgend: Lehrplan], https://sg.lehrplan.ch, S. 471 f., siehe zu
dessen Rechtsnatur auch S. A. Bernet, Der Lehrplan – Rechtsnatur und Bedeutung,
Zürich/St. Gallen 2021, S. 278 f.) noch aus Art. 12 Abs. 3 e contrario der Weisungen
des Erziehungsrates und des Bildungsdepartements zur Unterrichtsorganisation, zur
Klassenbildung und zum Personalpool in der Volksschule vom 18. Mai 2016
(www.sg.ch) der Schluss auf eine Rechtspflicht zur Koedukation an der Volksschule
ziehen (vgl. dazu auch E. 5.3 hiernach).
5.
Mit der Wahrnehmung von Leistungsaufträgen erfüllen Leistungserbringer staatliche
Aufgaben, weshalb sie denn auch vollumfänglich an die Grundrechte gebunden sind
Beschwerdebeteiligte sowohl als Privatschule wie auch als öffentliche Sekundarschule
gemäss der unter Erwägung 2 hiervor zitierten bundesgerichtlichen Rechtsprechung
unter der Aufsicht des Staates steht (vgl. dazu Art. 62 Abs. 2 Satz 2 BV, Art. 1 Abs. 1,
Art. 100 und Art. 115 ff. VSG in Verbindung mit den Weisungen und Reglementen des
Erziehungs- resp. Bildungsrates sowie des Bildungsdepartements, www.sg.ch).
Demzufolge kann den Beschwerdeführern nicht gefolgt werden, soweit sie eine
Verletzung des Legalitätsprinzips (Art. 5 Abs. 1 und Art. 36 Abs. 1 BV, Art. 5 Abs. 1 KV)
rügen (B 2019/144 act. 5, S. 26 f. Rz. 6.3, act. 19, S. 5 f., 8 Ziff. 3.1, 3.3).
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(vgl. Art. 35 Abs. 2 BV; BGE 142 I 49 E. 4.1; BGE 136 I 332 E. 3.1 und
BGer 2C_586/2016 vom 8. Mai 2017, in: ZBl 2018, S. 35 ff., je mit Hinweisen;
B. Waldmann; in: derselbe/Belser/Epiney [Hrsg.], Basler Kommentar,
Bundesverfassung, Basel 2015, N 18 ff. zu Art. 35 BV; B. Rütsche, Staatliche
Leistungsaufträge und Rechtsschutz, in: ZBJV 2016, S. 71 ff., S. 84 f.; zutreffend auch
B 2019/144 act. 5, S. 22, 24 Rz. 6.1.3, 6.1.9). Einschränkungen von Grundrechten sind
zulässig, wenn sie auf einer gesetzlichen Grundlage beruhen, im öffentlichen Interesse
liegen, verhältnismässig sind und den Kerngehalt des Grundrechts nicht einschränken
(Art. 36 BV). Nicht umstritten ist, dass der Nachtrag I nicht in Konflikt mit dem
Kerngehalt von Grundrechten steht. Bereits ausgeführt wurde (E. 3 hiervor), dass er
sich auf eine hinreichende gesetzliche Grundlage stützt.
Die Beschwerdeführer machen zunächst geltend (B 2019/144 act. 5, S. 28 f. Rz. 6.4,
act. 19, S. 10 Ziff. 4.4.1), die im Nachtrag I gesetzlich übertragene Führung einer
öffentlichen Sekundarschule durch die Beschwerdebeteiligte führe zu einer Verletzung
des Grundsatzes der Gleichbehandlung von direkten Konkurrenten. Diesbezüglich
verkennen sie, dass die Wirtschaftsfreiheit sowohl in individualrechtlicher (Art. 27 BV,
Art. 2 Ingress und lit. u KV) als auch in institutioneller Hinsicht (Art. 94 BV) die
privatwirtschaftliche Erwerbstätigkeit schützt, nicht hingegen aber eine staatliche
Aufgabe, selbst wenn ihre Ausübung an Private übertragen wurde (vgl. BGE 142 II 369
E. 6.2 mit Hinweisen). Öffentliche Aufgaben unterstehen grundsätzlich nicht der
Wirtschaftsfreiheit. Ein Anspruch auf Wettbewerbsneutralität zwischen staatlichen und
privaten Einrichtungen besteht nur, wenn der Gesetzgeber eine staatliche Tätigkeit den
gleichen Regeln unterstellt wie private Betriebe, nicht aber dort, wo der Staat im
öffentlichen Interesse eine öffentliche Aufgabe wahrnimmt (vgl. BGE 132 V 6 E. 2.5.4
mit Hinweisen). Private Drittanbieter können sich nicht auf den Grundsatz der
Gleichbehandlung der Konkurrenten (vgl. dazu BGer 9C_132/2021 vom
15. September 2021 E. 5.1.2, zur Publikation vorgesehen; BGer 2C_225/2009 vom
16. Oktober 2009 E. 4.1 je mit Hinweisen) berufen, wenn der Staat zur Erfüllung einer
Grundversorgungsaufgabe, wie hier der Umsetzung des grundrechtlichen Anspruchs
auf einen ausreichenden und unentgeltlichen Grundschulunterricht (Art. 19 und Art. 62
Abs. 2 BV), den beauftragten (privaten) Leistungsträgern Wettbewerbsvorteile
verschafft. Sie könnten höchstens das Recht beanspruchen, gleich wie die anderen
privaten Anbieter behandelt zu werden. Indem die Rechtsordnung eine bestimmte
Tätigkeit zu einer staatlichen oder öffentlichen Aufgabe macht, bringt sie in der Regel
zum Ausdruck, dass in diesem Bereich nicht das Markt- und Wettbewerbsprinzip
gelten soll, weil aus bestimmten politischen Gründen eine reine Marktsteuerung als
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unerwünscht betrachtet wird. Der Grundsatz der Wettbewerbsneutralität staatlicher
Massnahmen (Art. 27 in Verbindung mit Art. 94 BV) kann nicht bedeuten, dass der
Staat die staatlichen und die privaten Tätigkeiten gleich behandeln muss. Dies umso
weniger, als ansonsten dadurch das Prinzip staatlicher Tätigkeit als solches in Frage
gestellt würde. So werden zum Beispiel staatliche Schulen gerade deshalb betrieben,
weil allen Kindern ermöglicht werden soll, die Schule unentgeltlich zu besuchen. Damit
werden zwangsläufig private Schulen, die auf Kostenbeiträge ihrer Schüler angewiesen
sind, in ihrer Marktstellung beeinträchtigt. Trotzdem stellt der Betrieb staatlicher
Schulen – selbst wenn er an Private übertragen wurde – nicht eine Beeinträchtigung
der Wirtschaftsfreiheit dar. Auch der aus der Wirtschaftsfreiheit fliessende Anspruch
auf Gleichbehandlung der Konkurrenten besteht nur unter mehreren privaten Schulen,
nicht aber zwischen staatlichen Schulen und privaten Schulen (vgl. dazu BGer 2P.
67/2004 vom 23. September 2004 E. 1.5 mit Hinweisen, in: ZBl 2005, S. 424 ff.;
B. Wagner Pfeifer, Staatlicher Bildungsauftrag und staatliches Bildungsmonopol, in:
ZBl 1998, S. 249 ff., S. 257). Dies entspricht auch den wettbewerbsrechtlichen Regeln
des Bundes: So untersteht das öffentliche Unterrichtswesen nicht den Regeln des
Wettbewerbs (vgl. dazu Art. 3 Abs. 1 Ingress und lit. b des Bundesgesetzes über
Kartelle und andere Wettbewerbsbeschränkungen; SR 251, KG, und BGE 129 II 497
E. 3.3.1 und 5.4.9 mit Hinweisen, in: Pra 2005 Nr. 39). Auch ist Art. 2 Abs. 7 erster
Satzteil des Bundesgesetzes über den Binnenmarkt (Binnenmarktgesetz; SR 943.02,
BGBM, vgl. dazu BGE 145 II 303 E. 6.4.1 mit Hinweisen, in: Pra 2020 Nr. 33;
M. Zollinger, Die binnenmarktrechtliche Ausschreibungspflicht, in: AJP 2021, S. 386 ff.,
RPW 2014/4, S. 806, siehe dazu auch Art. 9 des seit 1. Januar 2021 gültigen, hier nicht
anwendbaren [vgl. Art. 4 und 62 des] Bundesgesetzes über das öffentliche
Beschaffungswesen; SR 172.056.1, BöB; Art. 9 der totalrevidierten Interkantonalen
Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen; IVöB [vom Interkantonalen
Organ für das öffentliche Beschaffungswesen verabschiedet am 15. November 2019,
www.bpuk.ch], welcher der Kanton St. Gallen noch nicht beigetreten ist, sowie
T. P. Müller, in: H. R. Trüeb [Hrsg.], Handkommentar zum Schweizerischen
Beschaffungsrecht, Zürich 2020, N 30 ff. zu Art. 9 BöB/IVöB) auf die im Nachtrag I
vorgesehene Übertragung der Führung von Regelklassen der öffentlichen
Sekundarschule an die Beschwerdebeteiligte nicht anwendbar, weil das BGBM in
sachlicher Hinsicht nur die auf Erwerb gerichteten Tätigkeiten nicht hoheitlicher Natur
umfasst (vgl. dazu Art. 1 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 3 BGBM; Rütsche, a.a.O.,
S. 88 ff.). Vor diesem Hintergrund lässt sich der Schluss der Vorinstanz in Erwägung
3.3 des angefochtenen Entscheids (B 2019/144 act. 2, S. 16 f.), wonach die
Wirtschaftsfreiheit vom Nachtrag I nicht tangiert werde, nicht beanstanden.
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Die Beschwerdeführer bringen weiter vor (B 2019/144 act. 5, S. 29-31, act. 19, S. 10
Ziff. 4.4.1), das Kathi, welchem mittels des Nachtrags I die Führung einer öffentlichen
Schule übertragen werden solle, mache zwar die Aufnahme von Schülerinnen nicht von
deren Religion abhängig. Indessen sei es in Bezug auf den Inhalt des
Bildungsangebots nicht religiös neutral, weil die Schülerinnen zur passiven Teilnahme
an religiösen Aktivitäten verpflichtet seien.
Gemäss Art. 15 Abs. 4 BV darf niemand gezwungen werden, eine religiöse Handlung
vorzunehmen oder religiösem Unterricht zu folgen. Die Glaubens- und
Gewissensfreiheit im Sinne von Art. 15 BV, Art. 2 Ingress und lit. i KV, Art. 9 der
Europäischen Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten
(SR 0.101, EMRK) und Art. 18 und 27 des Internationalen Paktes über bürgerliche und
politische Rechte (SR 0.103.2, UNO-Pakt II) enthält auch eine Verpflichtung des
Staates – und damit auch der öffentlichen Schule mit privatrechtlicher Trägerschaft
(vgl. dazu H. Plotke, Schweizerisches Schulrecht, Bern 2003, S. 192) – zu religiöser und
konfessioneller Neutralität (vgl. dazu BGE 125 I 347 E. 3a mit Hinweisen). Der
Grundsatz der religiösen Neutralität der Schule beinhaltet nicht nur das Ziel, die
religiösen Überzeugungen der Schüler und ihrer Eltern zu schützen, sondern umfasst
auch den Zweck, den Religionsfrieden zu sichern. Der Grundsatz der Neutralität
verbietet daher die Ausrichtung des Unterrichts zugunsten oder zuungunsten einer
oder mehrerer Religionen, da Überzeugungen der Lehrerin oder des Lehrers einen
gewissen Einfluss auszuüben vermögen. Ein Verstoss gegen das Neutralitätsgebot liegt
jedoch erst dann vor, wenn die religiöse Äusserung seitens der Schule bzw. der
Lehrerschaft eine gewisse Intensität erreicht, sodass Auswirkungen auf die geistige
Entwicklung der Kinder und auf ihre religiösen Überzeugungen nicht auszuschliessen
sind (vgl. dazu BGer 2C_897/2012 vom 14. Februar 2013 E. 3.2; BGE 125 I 347 E. 4a
und 4d; VerwGE B 1999/27 vom 26. Oktober 1999 E. 3c je mit Hinweisen; J. Hänni,
Glaubens- und Gewissensfreiheit: überblick über die aktuelle Auslegung von
Art. 15 BV, in: dieselbe/Heselhaus/Loretan [Hrsg.], Religionsfreiheit im säkularen Staat,
Zürich/St. Gallen 2019, S. 1 ff., S. 10). Hingegen verleiht Art. 15 BV keinen Anspruch
darauf, nicht mit den religiösen Handlungen anderer konfrontiert zu werden (vgl.
BGer 2C_724/2011 vom 11. April 2012 E. 3.2). Mit dem Neutralitätsgebot vereinbar
sind folgende Bestandteile des schulischen Lehrplans: das Vermitteln von objektiven
Kenntnissen über Kirchen und Religionen, der obligatorische Religionskundeunterricht
sowie der freiwillige konfessionelle Religionsunterricht. Wenn die konkrete
Schulordnung einem religiösen Anliegen nicht gerecht wird, kann gestützt auf die
Religionsfreiheit ein Dispensgesuch eingereicht werden. Aufgrund des
5.2.
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Grundschulobligatoriums (Art. 62 Abs. 2 Satz 2 BV, Art. 45 und Art. 48 VSG) besteht
jedoch kein unbedingter Anspruch auf Erteilung eines Dispenses. In Fällen, für die kein
Obligatorium besteht, wie etwa beim konfessionellen Religionsunterricht, dem
Schulgebet oder dem Schulgottesdienst, braucht es demgegenüber kein
Dispensgesuch; es genügt eine Abmeldung durch die Eltern bzw. durch das
urteilsfähige Kind (vgl. R. P. de Mortanges, in: Waldmann/Belser/Epiney [Hrsg.], a.a.O.,
N 52 und 95 zu Art. 15 BV).
Laut Art. 1 Abs. 1 Nachtrag I soll das Kathi nach dem – unbestrittenermassen religiös
neutralen – gesetzlichen Erziehungs- und Bildungsauftrag (Art. 1 Abs. 2 KV und
Art. 3 VSG, siehe dazu auch VerwGE B 2014/51 vom 11. November 2014 E. 4.2.2 mit
Hinweisen, bestätigt mit BGE 142 I 49, bezüglich des sich zu christlich-humanistischen
Grundsätzen bekennenden Staatsverständnisses im Kanton St. Gallen) geführt werden
(Satz 1). Es setzt zusätzliche Akzente, die sich für die Trägerschaft der Schule aus der
Nähe zur Stifterin, dem Kloster St. Katharina, ergeben (Satz 2). Entgegen
anderslautender Darstellung der Beschwerdebeteiligten (act. 8, S. 8 Rz. 23 und 25) ist
diesbezüglich vorweg festzuhalten, dass Art. 1 Abs. 1 Satz 2 des Schulvertrages im
Rahmen des Nachtrags I geändert worden ist (vgl. dazu auch VerwGE B 2019/144 vom
17. Dezember 2019 E. 1 a.E.) und nicht ausgeschlossen werden kann, dass die
Beschwerdegegnerin Schülerinnen, welche die Sekundarschule in der Oberstufe
Bronschhofen, Linden- oder Sonnenhof belegen wollen, zum Besuch des Kathi als Teil
der öffentlichen Sekundarschule verpflichten kann (vgl. dazu Art. 2 Abs. 2 Nachtrag I
und act. 8, S. 7 f. Rz. 21). Weiter basiert der Unterricht am Kathi eigenen Angaben der
Schule gemäss auf den vier Säulen der Werteschule, der Leistungsschule und der
Tagesschule sowie der musischen Schule. Religiöse Aktivitäten – zusätzlich zum
Wahlfach Religion der Landeskirchen (vgl. dazu Art. 16 VSG sowie Lehrplan, S. 10 und
14) – wie etwa die Wallfahrt, die Gottesdienste (Eröffnungs-, Schluss- und Jugend- und
St. Katharina-Gottesdienst, Rorate, Aschenfeier), die Adventseinstiege, die
Meditationen, der Besuch der Klosterinsel Werd, die Assisiwoche usw. fielen dabei in
den Bereich der Werteschule. Es bestehe kein Zwang zur Teilnahme an religiösen
Veranstaltungen oder Ritualen, wenngleich diese (grundsätzlich) von der ganzen
Schulgemeinschaft besucht würden (act. 6.1/88, www.kathi.ch). Nach dem Gesagten
ist dieser gemäss Angaben der Schule freiwillige konfessionelle Religionsunterricht mit
dem Neutralitätsgebot vereinbar. Dafür braucht es denn auch kein Dispensgesuch; es
genügt vielmehr eine Abmeldung durch die Eltern bzw. durch das urteilsfähige Kind.
Wie die Vorinstanz in Erwägung 3.4.3 des angefochtenen Entscheids (B 2019/144
act. 2, S. 19) zutreffend dargetan hat, liegt somit kein Verstoss gegen die Glaubens-
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und Gewissensfreiheit vor. Ebenso wenig kann der Vorinstanz diesbezüglich eine
willkürliche Beweiswürdigung vorgeworfen werden.
Die Beschwerdeführer stellen sich sodann auf den Standpunkt (B 2019/144 act. 5,
S. 32 f., 38 Rz. 6.6, 6.10.4, act. 19, S. 10 Ziff. 4.4.1), auch wenn ein genügender
Grundschulunterricht für Knaben auf dem Hoheitsgebiet der Beschwerdegegnerin
gewährleistet werde, so sei das Grundschulangebot für Mädchen doch vielfältiger und
attraktiver. Ein Rechtfertigungsgrund für diese Ungleichbehandlung sei indes nicht
ersichtlich.
Gemäss dem in Art. 8 Abs. 1 BV und Art. 2 Ingress und lit. b KV verankerten Anspruch
auf Gleichbehandlung ist Gleiches nach Massgabe seiner Gleichheit gleich zu
behandeln, bestehenden Ungleichheiten umgekehrt aber auch durch rechtlich
differenzierte Behandlung Rechnung zu tragen. Der Anspruch auf rechtsgleiche
Behandlung wird also dann verletzt, wenn hinsichtlich einer entscheidwesentlichen
Tatsache rechtliche Unterscheidungen getroffen werden, für die ein vernünftiger Grund
in den zu regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder wenn Unterscheidungen
unterlassen werden, die aufgrund der Verhältnisse hätten getroffen werden müssen.
Art. 8 Abs. 2 BV, Art. 14 EMRK und Art. 26 UNO-Pakt II ergänzen das allgemeine
Gleichheitsgebot um einen besonderen Gleichheitssatz: Nach dieser Bestimmung darf
niemand diskriminiert werden, namentlich nicht wegen des Geschlechts. Eine
Diskriminierung liegt vor, wenn eine Person ungleich behandelt wird allein aufgrund
ihrer Zugehörigkeit zu einer bestimmten Gruppe, welche historisch oder in der
gegenwärtigen sozialen Wirklichkeit tendenziell ausgegrenzt oder als minderwertig
angesehen wird. Das Diskriminierungsverbot schliesst die Anknüpfung an ein
verpöntes Merkmal indessen nicht absolut aus. Eine solche begründet zunächst
lediglich den blossen Verdacht einer unzulässigen Differenzierung. Dieser kann durch
eine qualifizierte Rechtfertigung umgestossen werden (vgl. BGE 147 I 73 E. 6.1 mit
Hinweisen). Art. 8 Abs. 3 Satz 1 und 2 BV und Art. 3 UNO-Pakt II bestimmen sodann,
dass Mann und Frau gleichberechtigt sind. Das Gesetz sorgt für ihre rechtliche und
tatsächliche Gleichstellung, vor allem in Familie, Ausbildung und Arbeit. Diese
Bestimmung schliesst die Geschlechtszugehörigkeit als taugliches Kriterium für
rechtliche Differenzierungen aus. Eine unterschiedliche Behandlung von Mann und Frau
ist nur zulässig, wenn auf dem Geschlecht beruhende biologische oder funktionale
Unterschiede – beispielsweise die Mutterschaft – eine Gleichbehandlung absolut
ausschliessen. Der Vorbehalt funktionaler Unterschiede in der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung bedeutet insbesondere nicht, dass überkommenen
5.3.
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Rollenverständnissen, so sie denn heute noch der Realität entsprechen, ohne Weiteres
auch in Zukunft rechtliche Relevanz verliehen werden darf (vgl. BGer 2C_752/2020 vom
20. Mai 2021 E. 4.3 mit Hinweisen). Unter Umständen genügt eine gleichwertige –
keine gleiche – Ausbildung von Knaben und Mädchen (vgl. dazu BGer P 1334/85 vom
10. Juli 1986 i.S. B. gegen Kanton Nidwalden E. 5c/aa, in: EuGRZ 1986, S. 649 ff., und
ZBl 1987, S. 167 ff.), welche sich auch in getrenntgeschlechtlichen Klassen
verwirklichen lässt (vgl. dazu Fleiner/Ivanov, Rechtliche Aspekte der Finanzierung von
Privatschulen durch die Gemeinden im Kanton St. Gallen, 20. Mai 2007, B 2019/144
act. 6.2, in GVP 2007 Nr. 106 nicht publizierte S. 22, siehe auch B 2019/144 act. 5,
S. 34 Rz. 6.7.2b, sowie zum geschlechtersensiblen Unterricht, Lehrplan, S. 471 f.).
Gemäss Ingress und lit. b der Einleitung regelt der Nachtrag I insbesondere den
Zugang der Sekundarschülerinnen im Hoheitsgebiet der Beschwerdegegnerin zum
Kathi, an welchem auch weiterhin ausschliesslich Mädchen unterrichtet werden sollen.
Dabei soll das Kathi gemäss Art. 1 Abs. 1 Satz 1 Nachtrag I – gleich oder zumindest
gleichwertig wie die übrigen Regelklassen der Sekundarschule auf dem Hoheitsgebiet
der Beschwerdegegnerin – nach dem gesetzlichen Erziehungs- und Bildungsauftrag
geführt werden. Wie bereits unter Erwägung 5.2 hiervor ausgeführt, bietet es – im
Unterschied zu den Sekundarschulen Bronschhofen, Lindenhof oder Sonnenhof –
zusätzlich (freiwillige) katholische Veranstaltungen und Rituale an. Zudem werden der
Darstellung der Beschwerdeführer gemäss (B 2019/144, S. 33 f. Rz. 6.7.2a) in den
Musikklassen drei zusätzliche Musiklektionen angeboten. Insofern steht den Schülern
und Schülerinnen an den von der Beschwerdegegnerin selbst geführten Schulen kein
gleicher oder gleichwertiger Unterricht zur Verfügung. Um die Gleichbehandlung der
Geschlechter auch diesbezüglich sicherzustellen, steht es der Beschwerdegegnerin
allerdings offen, Knaben, welche auf freiwilliger Basis ebenfalls in den Genuss einer mit
dem Kathi vergleichbaren katholisch und musikalisch ausgerichteten Sekundarschule
kommen wollen, ein solches, zusätzliches Angebot (in Zusammenarbeit mit der
katholischen Kirche) selbst anzubieten oder ein solches, allenfalls auch an einer
Privatschule, zu finanzieren. Der Nachtrag I ist bei dieser Sachlage somit einer
verfassungskonformen Auslegung zugänglich (vgl. dazu BGer 1C_195/2019 vom
29. Januar 2020 E. 5.2 mit Hinweisen, insbesondere auf BGE 140 I 2 E. 4) und erweist
sich deshalb in dieser Hinsicht nicht als rechtswidrig im Sinne von Art. 163 Abs. 1 GG
(vgl. dazu auch die im Ergebnis zutreffende E. 3.2 des angefochtenen Entscheids;
sowie B 2019/144 act. 2, S. 15 f.). Bei diesem Ergebnis kann dahingestellt bleiben, ob
sich die Beschwerdegegnerin oder die Beschwerdebeteiligte zur Stützung ihrer Anträge
mit Erfolg auf Gewohnheitsrecht oder auf den Vertrauensschutz hätten berufen können
(vgl. dazu B 2019/144, S. 34 f. Rz. 6.8).
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6.
Im Weiteren ist nicht ersichtlich und wird von den Beschwerdeführern auch nicht weiter
substantiiert (B 2019/144 act. 5, S. 19 f., 39 f., 43 Rz. 5.3.1 f., 6.10.6 f.-6.10.9, 6.14,
act. 19, S. 10 Ziff. 4.4.1), inwiefern sich die Beschwerdegegnerin in Bezug auf den
Erlass des Nachtrags I oder die Vorinstanz beim Erlass des angefochtenen Entscheids
widersprüchlich, willkürlich (Art. 9 BV und Art. 2 Ingress und lit. c KV) oder gar
treuwidrig verhalten, die Vorinstanz dabei den Anspruch der Beschwerdeführer auf ein
faires Verfahren resp. die Beschwerdegegnerin dabei Art. 34 BV (Gewährleistung der
politischen Rechte, den Schutz der freien Willensbildung und der unverfälschten
Stimmabgabe) verletzt haben sollten. Insbesondere liegen keinerlei Anhaltspunkte
dafür vor, dass die Beschwerdegegnerin oder die Vorinstanz Recht vorsätzlich falsch
angewendet haben könnten.
7.
Soweit die Beschwerdeführer bezweifeln (B 2019/144 act. 5, S. 40 f. Rz. 6.11, act. 19,
S. 3 f., 9 f. Ziff. 1.2, 4.1, 4.4.1), dass die im Nachtrag I vorgesehene
Einzelrechtsnachfolge zulässig sein soll, kann ihnen ebenfalls nicht gefolgt werden. Wie
bereits unter Erwägung 3.1 hiervor ausgeführt, ist der Nachtrag I einem formellen
Gesetz gleichgestellt. Entgegen der Darstellung der Beschwerdeführer handelt es sich
demnach nicht nur um einen blossen verwaltungsrechtlichen Vertrag. Vielmehr wird
damit die gesetzliche Grundlage für die Vertragsübertragung vom Kloster St. Katharina
auf die Beschwerdebeteiligte geschaffen. Soweit die Beschwerdeführer insinuieren,
diese Vertragsübertragung bezwecke eine Rechtsumgehung, kann ihnen ebensowenig
beigepflichtet werden. Die Beschwerdegegnerin durfte sich auf eine Teilrevision des
streitigen Schulvertrags beschränken, ohne kommunales oder übergeordnetes Recht
zu verletzen.
8.
Im Sinne vorstehender Erwägungen ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf
einzutreten ist. Bei diesem Verfahrensausgang sind die amtlichen Kosten des
Beschwerdeverfahrens den Beschwerdeführern unter solidarischer Haftung
aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 und 96 VRP). Unter Berücksichtigung der Kosten der
Zwischenverfügung vom 7. März 2022 (act. 17) erscheint eine Entscheidgebühr in der
Höhe von insgesamt CHF 1'500 angemessen (Art. 7 Ziff. 222 der
Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12); der von den Beschwerdeführern in gleicher
Höhe im Beschwerdeverfahren B 2019/144 geleistete Kostenvorschuss ist zu
verrechnen. Ein Anspruch der Beschwerdeführer auf kostenlose
Beschwerdebehandlung gestützt auf Art. 97 VRP (B 2019/144 act. 5, S. 47
Rz. 10.1.1 f., act. 19, S. 11 Ziff. 4.4.2) in Fällen wie dem vorliegenden besteht nicht (vgl.
bis
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dazu VerwGE B 2019/199 vom 19. Dezember 2019 E. 2.3; VerwGE B 2018/234 vom
24. Februar 2019 E. 9 mit Hinweisen).
In der Regel werden bei Abstimmungsbeschwerden keine ausseramtlichen Kosten
zugesprochen (Art. 98 Abs. 3 lit. c VRP). Werden Beschwerdeentscheide des
Departements an das Verwaltungsgericht weitergezogen, so gilt der geschilderte
Ausschluss des Ersatzes ausseramtlicher Kosten auch im Beschwerdeverfahren vor
Verwaltungsgericht (vgl. A. Linder, in: Rizvi/Schindler/Cavelti [Hrsg.], Gesetz über die
Verwaltungsrechtspflege, Praxiskommentar, Zürich/St. Gallen 2020, N 18 zu
Art. 98 VRP, sowie B 2019/199 vom 19. Dezember 2019 E. 3). Daher steht weder der
Beschwerdegegnerin noch der Beschwerdebeteiligten ein Anspruch auf Ersatz der
ausseramtlichen Kosten für das Beschwerdeverfahren zu.