Decision ID: ee39996a-444f-4082-a909-8851b58d30a5
Year: 2019
Language: de
Court: SG_VGN
Chamber: SG_VGN_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A. Vom 22. Januar 2018 bis 5. Februar 2018 lag ein Baugesuch für den Neubau einer
Mobilfunkanlage auf Parzelle Nr. 000_, Grundbuch X._, öffentlich auf. Dagegen
erhoben unter anderem die Q._ AG, X._ (seit 10./13. Juli 2018, davor: K._),
Eigentümerin der Parzellen Nrn. 001 f._, sowie A._, Mitglied des Verwaltungsrates der
Q._ AG, am 5. Februar 2018 Einsprache. Am 3. September 2018 ging die an den
Gemeinderat X._ gerichtete Petition "Revision der Bauvorschriften für neue
Mobilfunkanlagen in X._" ein, welche u.a. auch von A._ unterzeichnet worden war.
Vom 4. Oktober 2018 bis 17. Oktober 2018 lag eine Projektänderung öffentlich auf.
Dagegen erhob die Q._ AG am 16. Oktober 2018 erneut Einsprache. Am 5. März 2019
wies der Gemeinderat X._ ein Begehren der Q._ AG um Sistierung des
Baubewilligungsverfahrens ab (act. 5, S. 3 Ziff. II/4, act. 9/7/7, act. 9/8, act. 9/18/
Sammeleinsprache/37, act. 9/18/Petition/116, act. 14/Ordner "Baugesuch
Projektpräzisierung"/Vorsorgliche Einsprachen, act. 14/Protokollauszug Nr. 48,
www.geoportal.ch, www.zefix.ch).
B. Parallel dazu beantragte die Q._ AG am 7. April 2018 beim Gemeinderat X._
(act. 9/7/6), für alle Flächen, die der Wohnzone zugeschieden seien, zuzüglich eines
Streifens von 30 m um sämtliche Wohnzonen herum, sei möglichst rasch, spätestens
bis 18. April 2018, eine Planungszone zu erlassen. Der Zweck der beantragten
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Planungszone sei wie folgt zu umschreiben: "Es wird geprüft, im Baureglement die
Vorschriften über Antennenanlagen dahingehend zu ergänzen, dass die Erstellung von
nicht auf den Standort angewiesenen Antennenanlagen in der Wohnzone, zuzüglich
eines Streifens von 30 m (Flächen, die allenfalls zusätzlich der Wohnzone zugeschieden
werden könnten), ausgeschlossen ist." Eventualiter sei für alle Flächen, die bereits der
Wohnzone zugeschieden seien, möglichst rasch, spätestens bis 18. April 2018, eine
Planungszone zu erlassen. Der Zweck der Planungszone sei wie folgt zu umschreiben:
"Es wird geprüft, im Baureglement die Vorschriften über Wohnzonen dahingehend zu
ergänzen, dass die Erstellung von nicht auf den Standort angewiesenen
Antennenanlagen in der Wohnzone ausgeschlossen ist." Mit Verfügung vom
10. Juli 2018 wies der Gemeinderat X._ das Gesuch um Erlass einer Planungszone
kostenpflichtig ab (Beilage zu act. 9/1).
C. Dagegen rekurrierte die Q._ AG am 24. Juli 2018 an das Baudepartement (act. 9/1).
Mit Stellungnahme vom 11. Dezember 2018 beantragte sie, der Gemeinderat X._ sei
aufsichtsrechtlich anzuweisen, eine Planungszone gemäss ihrem Antrag vom
7. April 2018 zu verfügen (act. 9/10). Mit Entscheid vom 3. Mai 2019 wies das
Baudepartement den Rekurs ab und leistete der aufsichtsrechtlichen Anzeige keine
Folge (act. 2).
D. Gegen den Entscheid des Baudepartements (Vorinstanz) vom 3. Mai 2019 erhob die
Q._ AG (Beschwerdeführerin) durch ihren Rechtsvertreter am 20. Mai 2019
Beschwerde beim Verwaltungsgericht (act. 1). Am 24. Juni 2019 (act. 5) ergänzte sie
ihre Beschwerde mit einer Begründung und dem Rechtsbegehren, es seien der
angefochtene Rekursentscheid sowie der Entscheid des Gemeinderates der
Politischen Gemeinde X._ (Beschwerdegegnerin) vom 10. Juli 2018 unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen aufzuheben, zuzüglich 4% Barauslagen und 8% Mehrwertsteuer
(Ziff. I/1a und 3). Eventualiter sei die Angelegenheit an die Vorinstanz zur nochmaligen
Prüfung zurückzuweisen (Ziff. I/2). Der Gemeinderat der Beschwerdegegnerin sei
anzuweisen, für alle Flächen, die der Wohnzone zugeschieden seien, umgehend eine
Planungszone zu erlassen. Der Zweck der Planungszone sei wie folgt zu umschreiben:
"Es wird geprüft, im Baureglement die Vorschriften über Antennenanlagen dahingehend
zu ergänzen, dass die Erstellung von nicht auf den Standort angewiesenen
Antennenanlagen in der Wohnzone ausgeschlossen ist." (Ziff. I/1b). Der Gemeinderat
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der Beschwerdegegnerin sei anzuweisen, alle Baugesuche für
Mobilfunkantennenanlagen, welche nach dem 18. Januar 2018 veröffentlicht worden
seien, auf allen Flächen, die der Wohnzone zugeschieden seien, zu sistieren (Ziff. I/1c).
Mit Vernehmlassung vom 3. Juli 2019 schloss die Vorinstanz auf Abweisung der
Beschwerde (act. 8). Am 8. August 2019 nahm die Beschwerdegegnerin Stellung und
beantragte die Abweisung der Beschwerde unter Kostenfolge (act. 11). Mit Replik vom
30. September 2019 bestätigte die Beschwerdeführerin ihre Anträge und Ausführungen
(act. 16). Am 15. November 2019 beantragte sie, es sei das vorliegende
Beschwerdeverfahren zu sistieren (act. 22). Am 22. November 2019 beantragte die
Vorinstanz (act. 24) und am 28. November 2019 die Beschwerdegegnerin (act. 25) die
Abweisung des Sistierungsbegehrens.

Auf die Erwägungen des angefochtenen Entscheids und die Ausführungen der
Verfahrensbeteiligten zur Begründung ihrer formellen und materiellen Anträge sowie die
Akten wird, soweit wesentlich, in den Erwägungen eingegangen.
Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1. Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59
Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege; sGS 951.1, VRP). Die
Beschwerdeführerin ist als Adressatin des angefochtenen Entscheids zur Ergreifung
des Rechtsmittels berechtigt (Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Die
Beschwerdeeingabe vom 20. Mai 2019 (act. 1) erfolgte rechtzeitig und erfüllt
zusammen mit der Ergänzung vom 24. Juni 2019 (act. 5) formal und inhaltlich die
gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1
und 2 VRP). Auf die Beschwerde ist somit grundsätzlich einzutreten. Nicht einzutreten
ist auf die Beschwerde, soweit damit die Aufhebung der Verfügung des Gemeinderates
der Beschwerdegegnerin vom 10. Juli 2018 (Beilage zu act. 9/1) beantragt wird
(Devolutiveffekt, vgl. dazu BGer 1C_560/2017 vom 17. Dezember 2018 E. 1.2 mit
Hinweis auf BGE 134 II 142 E. 1.4).
bis
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2. Die Beschwerdeführerin reichte ihren Antrag auf Erlass einer Planungszone am
7. April 2018 (act. 9/7/6) und damit nach Inkrafttreten des Planungs- und Baugesetzes
(sGS 731.1, PBG) am 1. Oktober 2017 (nGS 2017-049) ein. Es besteht Einigkeit
darüber, dass damit hinsichtlich des strittigen Anspruchs der Beschwerdeführerin auf
Erlass einer Planungszone die neuen Vorschriften von Art. 42 ff. PBG zur Anwendung
gelangen (vgl. dazu Art. 44 Abs. 1 PBG in Verbindung mit Art. 174 PBG e contrario
analog, siehe auch Art. 52 der Raumplanungsverordnung; SR 700.1, RPV).
3. Die Beschwerdeführerin beantragt (act. 22), es sei das vorliegende Verfahren zu
sistieren. Wie die Beschwerdeführerin grundsätzlich zutreffend ausgeführt hat, stellen
sich auf den ersten Blick vorliegend gleiche Rechtsfragen wie im bundesgerichtlichen
Verfahren 1C_577/2019 betreffend Verwaltungsgerichtsentscheid B 2019/60 vom
19. September 2019. Der hier zu beurteilende Sachverhalt (Anspruch auf Erlass einer
Planungszone über die gesamte Wohnzone im Hoheitsgebiet der Beschwerdegegnerin
mit dem Zweck, nicht standortgebundene Antennenanlagen zu verbieten) ist indessen
mit demjenigen, welcher dem Verfahren B 2019/60 zugrunde lag, nicht vergleichbar.
Dort ging es um den Anspruch auf Erlass einer Planungszone, mit welcher der
ortsbauliche Erhalt einer vor vielen Jahren erstellten Gesamtüberbauung angestrebt
wird. Es ist bereits aus dieser Sicht nicht auszuschliessen, dass das Bundesgericht die
beiden Fälle unterschiedlich beurteilen wird. Unter diesen Umständen rechtfertigt es
sich mit Blick auf das Beschleunigungsgebot im Sinn von Art. 29 Abs. 1 der
Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (SR 101, BV) und Art. 4
lit. b der Verfassung des Kantons St. Gallen (SR 131.225, sGS 111.1, KV) nicht, das
vorliegende Beschwerdeverfahren bis zum Entscheid des Bundesgerichts im Verfahren
1C_577/2019 auszusetzen. Das Sistierungsbegehren der Beschwerdeführerin ist
abzuweisen (vgl. dazu Art. 6 des Reglements über die Organisation und den
Geschäftsgang des Verwaltungsgerichts; sGS 941.22, und VerwGE B 2016/40 vom
22. November 2017 E. 2.1 mit Hinweisen, www.gerichte.sg.ch).
4. Antragsgemäss (act. 5, S. 4 Ziff. II/6, act. 6 Ziff. II/B, act. 17 Ziff. II/B) hat die
Beschwerde-gegnerin Akten zum Baugesuch Nr. 2017-117 und zur Petition für den
Erlass einer Plan-ungszone nachgereicht (act. 13 f.). Die Beschwerdeführerin stellt
darüber hinaus die Beweisanträge (act. 5, S. 3, 6 f. Ziff. II/4, 8d, Ziff. III/2, act. 6 Ziff. II/
C, act. 17 Ziff. II/B), es sei ein Augenschein durchzuführen und sie sei persönlich
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anzuhören. Auf die beantragten prozessualen Vorkehren kann indes verzichtet werden,
da sich die entscheidrelevanten tatsächlichen Verhältnisse aus den Verfahrensakten
ergeben und von den beantragten Beweisvorkehren mit Blick auf die im Streit stehende
(Rechts-)Frage keine entscheidrelevanten neuen Erkenntnisse zu erwarten sind (vgl.
dazu BGer 1C_85/2019 vom 23. Juli 2019 E. 2.1 und BGer 1C_13/2018 vom
13. März 2019 E. 3 je mit Hinweis[en]).
5. Die Vorinstanz hat im Sachverhalt des angefochtenen Entscheids (act. 2, S. 2, 6,
lit. A/b und D) gestützt auf Angaben auf dem Internetportal von FM1 (Radio Ostschweiz
AG, St. Gallen, gemeldetes Radio, www.bakom.admin.ch) festgestellt, gegen die
Erstellung der Mobilfunkantenne auf Grundstück Nr. 000_ seien bei der
Beschwerdegegnerin sowohl eine Sammeleinsprache als auch eine Petition
eingegangen. Da diese Feststellungen unbestritten sind, kann der Vorinstanz keine
Verletzung von Art. 29 BV sowie Art. 12 Abs. 1, Art. 15 und Art. 52 VRP vorgeworfen
werden, weil sie auf das Einholen der entsprechenden Unterlagen bei der
Beschwerdegegnerin verzichtete (vgl. dazu VerwGE B 2017/94 vom
28. September 2017 E. 2 mit Hinweisen, www.gerichte.sg.ch, und Cavelti/Vögeli,
Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, 2. Aufl. 2003, Rz. 943 und 1136). Die
diesbezüglichen Einwände der Beschwerdeführerin (act. 5, S. 9-11, 14, Ziff. IV, V/6a)
stossen ins Leere.
6. Im Mittelpunkt der Auseinandersetzung steht die Frage, ob die Beschwerdegegnerin
die von der Beschwerdeführerin beantragte Planungszone hätte erlassen müssen. Die
Beschwerdeführerin führt dazu unter Berufung auf A. Ruch (in: Aemisegger/Moor/
derselbe/Tschannen [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zürich 2016,
Art. 27 Rz. 44) aus (act. 5, S. 6-9, 12-20 Ziff. III, V/1-5, 6b-6f, act. 16), gemäss
Art. 175 PBG (Anpassung von Baureglement und Zonenplan an das PBG innert zehn
Jahren) sowie wegen der neuen Vorschrift von Art. 12 Abs. 2 lit. b PBG, nach welcher
die politische Gemeinde die Errichtung von nicht auf den Standort angewiesenen
Antennenanlagen in der Wohnzone ausschliessen könne, sei eine Änderung oder
Ergänzung des kommunalen Baureglements mit zugehörigem Zonenplan der
Beschwerdegegnerin angezeigt. Wenn nun aber eine Grundeigentümerschaft Anspruch
auf Überprüfung eines Nutzungsplans, wie hier des Baureglements mit zugehörigem
Zonenplan habe, müsse ihr auch ein klagbarer Anspruch auf Erlass einer Planungszone
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zustehen. Mit der Planungszone sei sicherzustellen, dass ihre Rechte
(Mitwirkungsrechte, Rechte auf Überprüfung und allenfalls Änderung des
Baureglements, Einspracherechte im Rahmen des Auflageverfahrens für die neuen
Vorschriften) bestehen blieben und von den Rechtsmittelinstanzen überprüft werden
könnten, ohne dass die ganze Angelegenheit (weil noch rasch ein paar
Baubewilligungen erteilt würden, die der künftigen Nutzungsplanung widersprächen)
"inhaltlich gegenstandslos" werde. Indem der Gemeinderat der Beschwerdegegnerin
auf den Erlass einer Planungszone verzichte, verunmögliche er "faktisch" die
Wahlmöglichkeit der Bürgerschaft der Beschwerdegegnerin, gestützt auf Art. 12 Abs. 2
lit. b PBG kommunale Vorschriften zu erlassen.
6.1. Planungszonen bezwecken die Sicherung der Entscheidungsfreiheit der
Planungsbehörden. Künftigen Nutzungsplänen und -vorschriften wird durch den Erlass
einer Planungszone eine sogenannte negative Vorwirkung zuerkannt, indem
Baubewilligungen nur noch erteilt werden dürfen, wenn dadurch die vorgesehene
Neuordnung nicht erschwert wird. Der Beschwerdeführerin ist zwar insofern
zuzustimmen, dass der Erlass von Planungszonen, selbst wenn Art. 27 des
Bundesgesetzes über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz; SR 700, RPG) und
Art. 42 Abs. 1 PBG als Kann-Bestimmungen formuliert sind, nicht im Belieben der
Behörden liegt, sondern dass diese aufgrund ihrer Planungspflicht (Art. 75 Abs. 1 BV,
Art. 2 Abs. 1 RPG, Art. 1 Abs. 1 PBG) zum Erlass von Planungszonen verpflichtet sind,
wenn beabsichtigte Nutzungspläne tatsächlich gefährdet sind. Zuständig für den Erlass
einer Planungszone bleibt aber die zuständige Gemeindebehörde, d.h. vorliegend der
Rat der politischen Gemeinde (vgl. Art. 42 Abs. 1 und Art. 43 lit. a PBG). Es steht
deshalb in ihrem pflichtgemässen planerischen Ermessen, ob sie eine Planungszone
erlassen will oder nicht. Ein klagbarer Anspruch der Rechtsunterworfenen auf Erlass
einer Planungszone besteht nach aktueller Gesetzeslage nicht (vgl. VerwGE B 2019/6
vom 1. Juli 2019 E. 4 mit Hinweisen, a.a.O.). Auch aus der von der Beschwerdeführerin
zitierten Kommentierung von Art. 27 RPG (A. Ruch, a.a.O., Art. 27 Rz. 44) lässt sich
nichts Abweichendes ableiten. Eine Änderung der bisherigen Praxis lässt sich damit
jedenfalls nicht begründen. Gemäss A. Ruch enthält Art. 27 RPG keine Aussage
darüber, woher sachlich oder organisatorisch der Anstoss zum Erlass der
Nutzungspläne komme. Sachlich könne die Massnahme raumplanerisch oder etwa
umweltrechtlich begründet sein. Organisatorisch lege sich Art. 27 RPG auch nicht fest;
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er sei offen gegenüber der Frage, wessen Planungsabsicht zum Erlass oder zur
Änderung der Nutzungspläne Anlass gebe. Wesentlich sei nur, dass die
Nutzungsplanung gesichert werden solle, und dass die Planungsabsicht, wessen
Ursprungs sie auch immer sei, in Nutzungsplänen konkretisiert werde. Art. 27 RPG
handle nur vom Objekt der Sicherung, nicht aber vom Auslöser der Nutzungsplanung.
Freilich müsse das kantonale Recht eine Regelung über das Vorgehen treffen. Im
vorliegend mass-gebenden kantonalen Recht (vgl. dazu Art. 42 f. PBG) wurde nun aber
gerade keine Grundlage für einen klagbaren Anspruch der Rechtsunterworfenen auf
Erlass einer Planungszone geschaffen.
6.2. Die erstinstanzliche Verfügung der Beschwerdegegnerin vom 10. Juli 2018 (Beilage
zu act. 9/1) erscheint unter dieser Optik insofern wohlwollend, als dass sie auf das
Gesuch der Beschwerdeführerin vom 7. April 2018 (act. 9/7/6) eingetreten ist. Mangels
klagbarem Anspruch der Beschwerdeführerin hätte sie darauf nicht eintreten dürfen
(vgl. dazu VerwGE B 2019/6 vom 1. Juli 2019 E. 4 mit Hinweisen, a.a.O., und
Juristische Mitteilungen des Baudepartements 2012/III Nr. 1, www.sg.ch, allerdings in
Bezug auf Art. 105 des bis 30. September 2017 [nGS 2017-049] gültigen Gesetzes
über die Raumplanung und das öffentliche Baurecht, Baugesetz; nGS 32-47, BauG, in
der Fassung vom 1. Januar 2015). Auch die Vorinstanz sah in der Folge davon ab, den
erstinstanzlichen Entscheid in dieser Hinsicht zu korrigieren, obgleich sie an die
Anträge der Beteiligten nicht gebunden gewesen wäre (Art. 56 Abs. 1 VRP). Nachdem
das Verwaltungsgericht den angefochtenen Entscheid nicht zum Nachteil der
Beschwerdeführerin abändern kann (Art. 63 VRP, vgl. dazu Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz.
648), kann es in dieser Hinsicht beim Ergebnis des vorinstanzlichen Entscheids bleiben.
Im Gegensatz zur Rekursinstanz, welche die Nutzungspläne auf ihre Recht- und
Zweck-mässigkeit überprüft (vgl. Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG in Verbindung mit Art. 46
Abs. 1 VRP), ist die Kognition des Verwaltungsgerichts bei der Überprüfung der
Nutzungsplanung beschränkt. Dieses ist lediglich zur Rechtskontrolle befugt (Art. 61
Abs. 1 und 2 VRP). Es hat sich darauf zu beschränken, über die Einhaltung des
Ermessensspielraums zu wachen, und schreitet nur ein, wenn die Vorinstanz das ihr
zustehende Ermessen überschritten oder missbraucht hat (vgl. VerwGE B 2015/71 vom
26. Oktober 2016 E. 5 mit Hinweisen, www.gerichte.sg.ch).
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Die Beschwerdegegnerin erwog in ihrer Verfügung vom 10. Juli 2018 (Beilage zu
act. 9/1, S. 3 lit. B/2), die Frage, ob die Standortgebundenheit von Mobilfunkanlagen in
Wohnzonen vorgeschrieben werden solle, sei eine unter vielen, die im Zusammenhang
mit einem konkreten Bauvorhaben geprüft und beantwortet werden müssten. Es
bestände kein Anlass, die Beantwortung dieser Frage vorzuziehen und sie nicht erst im
Rahmen des Mitwirkungsverfahrens zur anstehenden Gesamtrevision des
Baureglements mit zugehörigem Zonenplan zu beantworten. Die Vorinstanz führte
hierzu in Erwägung 4.5 f. des angefochtenen Entscheids (act. 2, S. 10 f.) aus, es
bestehe kein Anspruch auf Erlass einer Planungszone. Die politische Gemeinde sei
überdies nicht verpflichtet, gestützt auf Art. 12 Abs. 2 lit. b PBG entsprechende
Vorschriften zu erlassen. Es sei der Beschwerdegegnerin überlassen, ob sie solche
Vorschriften erlassen wolle. Selbst ein Verzicht auf eine solche Regelung sei mit Art. 75
Abs. 1 Satz 2 BV vereinbar. Die Festsetzung einer Planungszone dränge sich damit
vorliegend so oder anders nicht auf. Dieser Argumentation ist im Lichte des oben
Dargelegten beizupflichten. Unbesehen davon, dass der Beschwerdeführerin kein
Anspruch auf Erlass einer Planungszone zusteht, schreibt Art. 12 Abs. 2 lit. b PBG –
entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin – nicht vor, dass in Wohnzonen
zwingend nicht standortgebundene Mobilfunkanlagen auszuschliessen sind. Die
Gemeinden sind gehalten, die Anwendung dieser Kann-Bestimmung auf die einzelnen
Wohnzonen unter pflichtgemässer Ausübung ihres Planungsermessens im
Planerlassverfahren (Art. 34 ff. PBG) zu prüfen. Dabei ist es primär Aufgabe des Rates,
dieses planerische Ermessen nach vorgängiger Konsultation der Bevölkerung
(Mitwirkungsverfahren, vgl. Art. 4 Abs. 2 RPG, Art. 34 Abs. 2 PBG) auszuüben und der
Bürgerschaft gestützt darauf einen Vorschlag zu unterbreiten, gegen welchen diese mit
dem fakultativen Referendum korrigierend einschreiten kann (Art. 36 PBG). Darüber
hinaus kann der Beschwerdegegnerin keine rechtsfehlerhafte Ermessensbestätigung
vorgeworfen werden, wenn sie erwägt, die Frage der Standortgebundenheit von
Mobilfunkanlagen sei eine unter vielen, welche im Rahmen der anstehenden
Gesamtrevision des Zonenplans zu beurteilen seien. Die Beschwerde ist abzuweisen,
soweit darauf einzutreten ist.
7. Bei diesem Verfahrensausgang gehen die amtlichen Kosten des
Beschwerdeverfahrens zu Lasten der Beschwerdeführerin (Art. 95 Abs. 1 VRP).
Angemessen ist eine Entscheidge-bühr von CHF 3'000 (Art. 7 Ziff. 222 der
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Gerichtskostenverordnung; sGS 941.12, GKV). Diese wird mit dem geleisteten
Kostenvorschuss im Betrag von CHF 4'000 verrechnet. Der Restbetrag von CHF 1'000
wird der Beschwerdeführerin zurückerstattet.
Ausseramtliche Kosten sind nicht zuzusprechen. Die Beschwerdeführerin ist unterlegen
(Art. 98 Abs. 1 und Art. 98 VRP). Der Beschwerdegegnerin steht kein Kostenersatz zu
(vgl. VerwGE B 2014/203 vom 25. Mai 2016 E. 5.2 mit Hinweisen, www.gerichte.sg.ch).