Decision ID: 6c17394e-d792-5afe-ba12-27855ea2e01c
Year: 2021
Language: de
Court: SG_VG
Chamber: SG_VG_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A.
B.
Mit Schreiben vom 5. März 2019 ersuchte X._, beim Amt für Berufsbildung (ABB) des
Kantons St. Gallen gestützt auf das Gesetz über das Öffentlichkeitsprinzip der
Verwaltung (sGS 140.2, OeffG) um Zustellung von Kopien der Erfolgsrechnungen des
Berufs- und Weiterbildungszentrums Wil-Uzwil (BZWU) sowie einer Detailübersicht
über den jährlichen Werbeaufwand in den Bereichen der höheren Berufs- und
Weiterbildung betreffend die Jahre 2013 bis 2018 (act. G 7/7a/1). Mit Verfügung vom
3. Juni 2019 wies das ABB das Gesuch ab mit der Begründung, Berufs- und
Weiterbildungszentren seien privatwirtschaftlich bzw. nicht hoheitlich tätig und stünden
unmittelbar im Wettbewerb mit privaten Anbietern. Eine Verpflichtung, über die
Tätigkeiten in diesen Bereichen zu informieren und Einblick in diesbezügliche
Dokumente zu geben, bestehe gestützt auf Art. 7 Abs. 1 lit. c OeffG nicht (act. G 7/7a/
13).
A.a.
Den hiergegen von X._ mit Eingabe vom 14. Juni 2019 (act. G 7/1) erhobenen Rekurs
wies das Bildungsdepartement des Kantons St. Gallen (BD), nachdem es für das
Rekursverfahren die unentgeltliche Rechtspflege bewilligt hatte, mit Entscheid vom
7. Oktober 2020 ab und verzichtete gestützt auf Art. 97 des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes (sGS 951.1, VRP) auf die Erhebung von amtlichen
Kosten (act. G 2).
A.b.
Gegen diesen Entscheid erhob X._ mit Eingabe vom 22. Oktober 2020 (act. G 1)
Beschwerde mit den Anträgen, der Entscheid sei aufzuheben (Ziffer 1), ihm sei gemäss
seinem Gesuch vom 5. März 2019 vollumfängliche Einsicht in die verlangten
Dokumente zu gewähren (Ziffer 2) und es sei ihm die unentgeltliche Rechtspflege
zuzusprechen (Ziffer 3). Mit Schreiben vom 23. Oktober 2020 teilte der
verfahrensleitende Abteilungspräsident dem Beschwerdeführer mit, dass aufgrund des
Gesuchs um unentgeltliche Rechtspflege auf die Erhebung eines Kostenvorschusses
verzichtet werde (act. G 5).
B.a.
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Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1.
Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59 Abs. 1
VRP). Nach Art. 18 Abs. 2 OeffG ist für den Rechtsschutz das VRP anwendbar. Die
Beschwerde gegen den Entscheid vom 7. Oktober 2020 wurde rechtzeitig innerhalb
der Frist von vierzehn Tagen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 VRP) eingereicht.
Sie enthält einen Antrag, eine Darstellung des Sachverhalts und eine Begründung
(Art. 64 in Verbindung mit Art. 48 Abs. 1 VRP). Nach Art. 64 in Verbindung mit Art. 45
Abs. 1 VRP ist zur Beschwerde legitimiert, wer an der Änderung oder Aufhebung des
Entscheids ein eigenes schutzwürdiges Interesse dartut. Als Entscheidadressat ist der
Beschwerdeführer in seinen eigenen schutzwürdigen Interessen betroffen. Auf die
Beschwerde ist grundsätzlich einzutreten. Soweit der Beschwerdeführer indes
pauschal auf Ausführungen im vorinstanzlichen Rekursverfahren verweist, ohne diese
in der Beschwerde erneut einzubringen (vgl. act. G 1 S. 3 II/2), kann darauf nicht
eingetreten werden (vgl. Staub/Günthardt, in: Rizvi/Schindler/Cavelti, [Hrsg], Gesetz
über die Verwaltungsrechtspflege, Praxiskommentar, St. Gallen/Zürich 2020, N. 7 zu
Art. 48 VRP mit Hinweisen).
2.
In der Vernehmlassung vom 11. November 2020 beantragte die Vorinstanz Abweisung
der Beschwerde, unter Kostenfolge zu Lasten des Beschwerdeführers. Zur
Begründung verwies sie auf den vorinstanzlichen Entscheid und verzichtete auf weitere
Ausführungen (act. G 6). In der Stellungnahme vom 12. November 2020 bestätigte der
Beschwerdeführer seinen Standpunkt und machte im Zusammenhang mit seinem
Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege Angaben zu seinem aktuellen
Erwerbseinkommen (act. G 9). Am 27. November 2020 reichte er die entsprechende
Lohnabrechnung nach (act. G 11).
B.b.
Auf die Vorbringen der Verfahrensbeteiligten wird, soweit für den Entscheid relevant, in
den nachstehenden Erwägungen eingegangen.
B.c.
bis
Gemäss Art. 60 Abs. 1 der Kantonsverfassung (sGS 111.1, KV) informieren die
Behörden von sich aus oder auf Anfrage über ihre Tätigkeit, soweit keine öffentlichen
oder schützenswerten privaten Interessen entgegenstehen. Die
2.1.
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Informationsverbreitung und den Zugang zu amtlichen Informationen regelt gemäss
Abs. 2 von Art. 60 KV das Gesetz. Das in Art. 60 Abs. 1 KV und Art. 1 OeffG statuierte
Öffentlichkeitsprinzip dient der Transparenz der Verwaltung und soll das Vertrauen des
Bürgers in die staatlichen Institutionen und ihr Funktionieren fördern. Es bildet zudem
eine wesentliche Voraussetzung für eine sinnvolle demokratische Mitwirkung am
politischen Entscheidfindungsprozess und für eine wirksame Kontrolle der staatlichen
Behörden. Die Interessierten sollen von sich aus, ohne den Nachweis eines
schutzwürdigen Interesses, um Information nachsuchen können (VerwGE B 2013/241
vom 19. Februar 2015 E. 3.2.1 mit Hinweisen). In diesem Sinn sieht Art. 5 OeffG vor,
dass jede Person, ohne dass sie ein besonderes Interesse geltend machen muss, nach
Massgabe dieses Erlasses ein Recht auf Information über die Tätigkeit des öffentlichen
Organs und Zugang zu amtlichen Dokumenten hat. Aus der allgemeinen
Auskunftspflicht der Verwaltung über ihre Tätigkeit (Art. 8 OeffG) lassen sich aber keine
weitergehenden Informationsansprüche ableiten, als sich nicht bereits schon aus Art. 5
lit. a OeffG ergeben. Wenn somit ein Informationsanspruch nach letztgenannter
Bestimmung nicht gegeben ist, so ergibt sich ein solcher auch nicht aus Art. 8 OeffG
(vgl. VerwGE B 2015/56 vom 23. September 2015 E. 3.2.3). Als amtliches Dokument im
Sinn des Gesetzes wiederum gilt nach Art. 12 OeffG jede Aufzeichnung, die auf einem
beliebigen Datenträger enthalten ist (lit. a), sich im Besitz eines öffentlichen Organs
befindet, von dem sie stammt oder dem sie mitgeteilt worden ist (lit. b), die Erfüllung
einer Staatsaufgabe betrifft (lit. c) und nicht ausschliesslich zum persönlichen
Gebrauch bestimmt ist (lit. d).
Beim Amt für Berufsbildung als Organisationseinheit des Bildungsdepartements
handelt es sich um ein öffentliches Organ im Sinn von Art. 1 Abs. 2 lit. a OeffG. Streitig
ist, inwiefern der Beschwerdeführer gegenüber der Beschwerdegegnerin Anspruch auf
Zustellung von Kopien der Erfolgsrechnungen des Berufs- und Weiterbildungszentrums
Wil-Uzwil (BZWU) sowie einer Detailübersicht über den jährlichen Werbeaufwand in
den Bereichen der höheren Berufs- und Weiterbildung betreffend die Jahre 2013 bis
2018 hat. Das OeffG nennt öffentliche oder schützenswerte private Interessen, welche
einer solchen Information unter Umständen entgegenstehen, in nicht abschliessender
Weise ("...insbesondere..."; Art. 6 Abs. 2 und 3 OeffG). Sodann zählt es Informationen
auf, welche vom Recht auf Informationszugang ausgenommen sind (Art. 7).
Vorliegend ist die grundsätzliche Verfügbarkeit der vom Beschwerdeführer verlangten
Daten nicht in Frage gestellt. Fraglich ist jedoch, ob diese dem Informationszugang
unterliegen. Vom Recht auf Informationszugang ausgenommen sind Informationen und
2.2.
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Dokumente, soweit das Gemeinwesen am wirtschaftlichen Wettbewerb teilnimmt und
nicht hoheitlich handelt (Art. 7 Abs. 1 lit. c OeffG). Für die Unterscheidung hoheitliches/
nicht hoheitliches Handeln ist nach der Lehre auf das Vorliegen eines
Subordinationsverhältnisses abzustellen. Hoheitliches Verwaltungshandeln ist
demgemäss staatliches Handeln, welches sich aus der Überordnung des Staates und
seiner Anordnungs- und Zwangsbefugnis gegenüber Privaten ergibt. Nicht hoheitlich
handelt der Staat, wenn er den Privaten gleichgeordnet – d.h. ohne Befugnis, einseitige
Anordnungen zu treffen und sie zwangsweise durchzusetzen – gegenübertritt (Häefelin/
Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Aufl., Zürich/St. Gallen 2020, Rz. 30
f.). Hier ist das öffentliche Organ, das für das Gemeinwesen handelt, einem
Privatrechtssubjekt gleichgestellt. Es nimmt am Wirtschaftsleben in Konkurrenz mit der
Privatwirtschaft teil (Häefelin/Müller/Uhlmann a.a.O., Rz. 1388 f.). Eine Verpflichtung,
über solche Tätigkeiten zu informieren, besteht nicht; das Gemeinwesen soll durch die
Verbreitung von Informationen oder durch Gewährung des Zugangs zu Informationen
im Vergleich zu den anderen Marktteilnehmenden weder bevorzugt noch benachteiligt
werden. So soll das Gemeinwesen beispielsweise Kalkulationsgrundlagen,
Lohnübersichten, Vereinbarungen mit Lieferanten und andere Dokumente in einem
Beschaffungs- oder Angebotsverfahren ebenso wenig offenlegen müssen wie seine
privatrechtlichen Konkurrenten (Botschaft zum Informationsgesetz; ABl 2013, 1490).
Im angefochtenen Entscheid legte die Vorinstanz dar, die höhere Berufsbildung im
Kanton St. Gallen werde von kantonalen Berufs- und Weiterbildungszentren sowie von
Berufsverbänden und anderen privaten Institutionen angeboten und getragen. Es gebe
eine grosse Vielfalt von Anbietern. Die Institutionen der Weiterbildung müssten die
Kurse kostendeckend anbieten. Private Anbieter dürften gegenüber Anbietern mit
öffentlicher Trägerschaft nicht benachteiligt werden. Es dürften keine
Wettbewerbsverzerrungen entstehen. Dies habe zur Folge, dass Weiterbildung nur zu
Marktpreisen angeboten werden könne. Damit die kantonalen Berufs- und
Weiterbildungszentren Weiterbildung unter denselben Voraussetzungen wie private
Anbieter anbieten könnten, müssten sie eine Vollkostenrechnung führen sowie die
Möglichkeit haben, Rückstellungen für die Finanzierung von Investitionen und
Innovationen zu bilden (Art. 13 Abs. 3 des Einführungsgesetzes zur
Bundesgesetzgebung über die Berufsbildung, sGS 231.1, EG-BB; ABl 2006, 2733
Ziffer 4.3). Die einschlägigen gesetzlichen Bestimmungen sähen damit explizit vor, dass
der Kanton im Bereich der höheren Berufs- und Weiterbildung am wirtschaftlichen
Wettbewerb teilnehme und dabei nicht hoheitlich handle. Damit liege ein
Anwendungsfall von Art. 7 Abs. 1 lit. c OeffG vor. Die Behauptungen des
2.3.
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Beschwerdeführers betreffend angebliche Realakte vermöchten daran nichts zu ändern
(act. G 2 S. 15 f.).
In diesem Zusammenhang sei darauf hinzuweisen, dass die Jahresrechnungen des
BZWU durch die Finanzkontrolle des Kantons St. Gallen revidiert würden; diese sei
fachlich unabhängig, selbständig und ausschliesslich der Verfassung und dem Gesetz
verpflichtet. Sowohl die Abteilung höhere Berufs- und Weiterbildung (AhBW) als auch
die Abteilung Grundbildung des BZWU wiesen voneinander unabhängige Erträge und
Aufwände aus. Die entsprechenden Positionen der Finanzbuchhaltung des BZWU
unterlägen der Prüfung durch die Finanzkontrolle. In ihrem Revisionsbericht 2018 habe
die Finanzkontrolle unter anderem festgehalten, dass die Schulleitung für die
Jahresrechnung und das interne Kontrollsystem verantwortlich sei, wohingegen es in
der Verantwortung der Finanzkontrolle liege, ein Prüfungsurteil über die
Jahresrechnung abzugeben. Die Prüfung sei so durchzuführen, dass hinreichende
Sicherheit gewonnen werden könne, dass die Jahresrechnung frei von wesentlichen
falschen Angaben sei. Die Risiken wesentlicher falscher Angaben würden beurteilt und
die internen Kontrollen berücksichtigt. Indem die Finanzkontrolle die Jahresrechnungen
des BZWU nach den Vorgaben des Staatsverwaltungsgesetzes (sGS 140.1, StVG)
prüfe und in ihrem Revisionsbericht vom 20. Februar 2019 dem BZWU die
Rechtmässigkeit der Jahresrechnung 2018 attestiert habe, gelte als rechtsgenüglich
dargelegt, dass das BZWU sämtliche Aufwände und Erträge erfasst und sich dabei an
die rechtlichen Vorgaben gehalten habe. Anhaltspunkte für eine
wettbewerbsverzerrende Finanzierung der AhBW mit Steuergeldern gebe es somit
nicht. Damit seien die wesentlichen Vorbringen des Beschwerdeführers und des ABB
behandelt. Auf die für den Entscheid nicht relevanten weiteren Vorbringen sei in
Einklang mit der Rechtsprechung zur Begründungspflicht von Entscheiden nicht
einzugehen. Es bestehe keine Verpflichtung, sich zu allen Rechtsvorbringen der
Parteien zu äussern; eine Beschränkung auf die für den Entscheid wesentlichen
Gesichtspunkte sei zulässig. Das Gesuch vom 5. März 2019 sei zu Recht abgelehnt
worden (act. G 2 S. 16-19).
Der Beschwerdeführer wendet im Wesentlichen ein, es sei unzureichend, die Frage, ob
einem Gesuchsteller der Zugang zu Informationen nach Art. 7 Abs. 1 lit. c OeffG
verwehrt werden könne, lediglich auf der theoretischen Ebene abzuhandeln. Es genüge
nicht, bloss auf bestehende Normen zu verweisen, welche öffentliche Organe zu
erfüllen hätten. Vielmehr müsse vorab abgeklärt werden, ob das öffentliche Organ
diesen Vorschriften in der Realität auch tatsächlich nachlebe. Andernfalls würde das
2.4.
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OeffG völlig ausgehebelt und einer der Hauptzwecke dieses Gesetzes, nämlich die
wirksame Kontrolle der staatlichen Behörden, könnte auf unzulässige Weise unwirksam
gemacht werden. Die Rechnungslegungs- und Buchhaltungsvorschriften seien nicht
tauglich, um die AhBW als privatwirtschaftlich tätige Organisationseinheit zu
qualifizieren. Die Finanzkontrolle habe zudem auch keinen Auftrag besessen, im
Rahmen der von der Vorinstanz erwähnten Revision den wettbewerbsneutralen Auftritt
der AhBW zu prüfen. Bei den von ihm einverlangten Daten handle es sich um keine
sensiblen Dokumente, deren Herausgabe den Wettbewerb verfälschen würde. Im
Übrigen sei es nicht Aufgabe der kantonalen Berufsschulen, eine unternehmerische
Tätigkeit zu verfolgen. Stattdessen hätten sie ein bedarfsgerechtes Angebot zur
Verfügung zu stellen, was mit der Herausgabe von Erfolgsrechnungen und
Werbeaufwänden nicht in irgendeiner Weise erschwert würde. Art. 7 Abs. 1 lit. c OeffG
stehe der nichtunternehmerischen Schaffung eines bedarfsgerechten Angebots durch
eine öffentliche Berufsschule klar entgegen und dürfe nicht zweckwidrig dazu
verwendet werden, eine mögliche Nichteinhaltung von wettbewerbsfördernden
Bestimmungen zu verdunkeln. Wenn wie vorliegend aufgezeigt werden könne, dass die
Abteilung höhere Berufs- und Weiterbildung in beträchtlichem Umfang mit
Steuergeldern finanziert werde, habe der Bürger Anspruch auf grösste Transparenz in
Bezug auf die Rechtmässigkeit der Verwendung dieser Gelder. Art. 7 Abs. 2 OeffG
sehe denn auch vor, dass im Interesse der Rechtsanwendung von der Verweigerung
des Informationszugangs abgewichen werden könne (act. G 1).
Der Beschwerdeführer führt verschiedene Realakte auf, anhand derer er als belegt
erachtet, dass das BZWU im Bereich der höheren Berufs- und Weiterbildung nicht zu
den gleichen Marktbedingungen wie die privaten Bildungsanbieter tätig sei: 1) AhBW
mache von einem Postprivileg Gebrauch, das den privatwirtschaftlichen
Bildungsanbietern nicht gewährt werde. Zudem verwende sie bei Versand von
Werbebroschüren Logos der staatlichen Ausbildungsstätten sowie das
Kantonswappen und verschaffe sich so einen unzulässigen Marktvorteil. 2) Für jährliche
Werbeveranstaltungen und "Kontaktabende" der AhBW würden Berufsschüler zur
Teilnahme obligatorisch verpflichtet. Die privaten Anbieter im Bereich der höheren
Berufs- und Weiterbildung würden demgegenüber über die genannten Veranstaltungen
nicht orientiert und könnten ihr Bildungsangebot nicht präsentieren. 3) Die AhBW
profitiere davon, dass sie von der Abteilung berufliche Grundbildung des BZWU die
Namen und Adressen ihrer Absolventen erhalte. Auch diese Informationen würden den
privaten Bildungsanbietern vorenthalten. 4) Der aggressive und flächendeckende
Werbeauftritt der AhBW mache deutlich, dass der Werbeaufwand die Eigenmittel der
genannten Abteilung massiv übersteigen müsse. Eine Querfinanzierung mit öffentlichen
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3.
Geldern sei naheliegend. 5) Der Ausbau der Marketingabteilung des BZWU mache
offensichtlich, dass eine Vermischung zwischen den verschiedenen Abteilungen des
BZWU (Grundbildung und höhere Bildung), d.h. zwischen dem faktischen (staatlichen)
Monopolbereich und dem Wettbewerbsbereich und somit eine Querfinanzierung mit
öffentlichen Geldern bestehe. 6) Schliesslich biete die AhBW ihren Kunden spezielle
Zahlungsmodalitäten (mit späterer Fälligkeit der Kosten) an, welche zu einer
Bevorschussung der Ausbildungskosten und zu einer Querfinanzierung mit öffentlichen
Geldern führen würden. 7) Zusätzlich profitiere die AhBW von weiteren Privilegien
(fehlende Steuerpflicht, fehlender Finanzausgleich für die Benützung der mit
öffentlichen Geldern finanzierten Infrastruktur und diverser Dienstleistungen), welche es
nicht rechtfertigen würden, die genannte Abteilung als Teilnehmerin am wirtschaftlichen
Wettbewerb zu betrachten. 8) Die Finanzierung eines Teils der Personalkosten, der
Mietkosten sowie der Kosten für den weiteren Sachaufwand erfolge mit öffentlichen
Geldern. Die Verteilung der Personalkosten auf die Bereiche Grundbildung (Anteil
37.38 %) und Weiterbildung (62.62 %) falle sehr zu Gunsten der AhBW aus. Es werde
nicht berücksichtigt, dass die AhBW personalintensiver sei als die berufliche
Grundbildung. Es müsse davon ausgegangen werden, dass die tatsächlichen
Personalkosten im Weiterbildungsbereich beträchtlich höher seien als im
Revisionsbericht angegeben. Sodann werde die Schulanlage im Wil von der AhBW des
BZWU mit einem Anteil von 62.62 % an der Gesamtzahl der Schüler im Schulhaus
mitbenützt. Somit hätte sie einen Anteil von 62.62 % der Miet- und Nebenkosten zu
tragen. Es finde jedoch kein entsprechender Geldfluss statt. Sodann sei der AhBW ein
anteilmässiger Betrag des Sachaufwandes zu auferlegen. Bei der Gegenüberstellung
der erwähnten Kostenstellen werde ersichtlich, dass die AhBW massiv defizitär arbeite
und deshalb mit Millionenbeträgen aus Steuergeldern finanziert werden müsse. Umso
unverständlicher sei es, dass sie trotz ihrer Defizitwirtschaft über Reserven in
Millionenhöhe verfüge. Im Weiteren müsste die AhBW wegen ihrer Steuerfreiheit
grundsätzlich eine entsprechende Kompensationszahlung entrichten, um keine
unzulässigen Wettbewerbsvorteile gegenüber den weiteren Marktteilnehmern zu
geniessen. Die erwähnte Abteilung sei mithin weit von einem wettbewerbsneutralen
Marktauftritt entfernt (act. G 1 S. 5-11).
Vorliegend ist als Ausgangslage festzuhalten, dass die einschlägigen gesetzlichen
Vorgaben eine wettbewerbsneutrale Ausgestaltung/Realisierung und Finanzierung der
höheren Berufs- und Weiterbildung ausdrücklich verlangen. Art. 11 des
3.1.
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Berufsbildungsgesetzes (SR 412.10, BBG) verbietet ungerechtfertigte
Wettbewerbsverzerrungen gegenüber privaten Anbietern auf dem Bildungsmarkt und
verpflichtet öffentliche Anbieter im Bereich der berufsorientierten Weiterbildung,
Marktpreise zu verlangen. Nach Art. 13 des Einführungsgesetzes zur
Bundesgesetzgebung über die Berufsbildung (sGS 231.1, EG-BB) haben die
kantonalen Berufsfachschulen auf Vollkostenbasis abzurechnen. Nach Art. 9 des
Bundesgesetzes über die Weiterbildung (SR 419.1; WeBiG) darf die staatliche
Durchführung, Förderung oder Unterstützung von Weiterbildung den Wettbewerb nicht
beeinträchtigen (Abs. 1). Sie beeinträchtigt den Wettbewerb nicht, wenn die
Weiterbildung unter Berücksichtigung der Qualität, Leistung und Spezialität zu
mindestens kostendeckenden Preisen angeboten wird (Abs. 2 lit. a) oder nicht im
Wettbewerb mit privaten, nicht subventionierten Angeboten steht (Abs. 2 lit. b).
Beeinträchtigungen des Wettbewerbs sind zulässig, sofern sie durch ein
überwiegendes öffentliches Interesse gerechtfertigt sind, verhältnismässig sind und auf
einer gesetzlichen Grundlage beruhen (Abs. 3). Die vorerwähnten Regelungen sehen
mithin im Bereich der höheren Berufs- und Weiterbildung im Sinn von Art. 7 Abs. 1 lit. c
OeffG eine Teilnahme des Staates am wirtschaftlichen Wettbewerb und ein nicht
hoheitliches Handeln explizit vor.
Vor diesem rechtlichen Hintergrund könnte vorliegend einzig fraglich sein, ob bzw.
inwiefern die vom Beschwerdeführer geltend gemachten Anhaltspunkte für eine nicht
wettbewerbsneutrale Organisation und Finanzierung der AhBW mit öffentlichen
Geldern (vgl. dazu auch BGer 2C_485/2010 vom 3. Juli 2012 E. 9.1) auf ein hoheitliches
Handeln der beteiligten Stellen in diesem Bereich hinweisen. Diesbezüglich ist jedoch
als Einschränkung zu beachten, dass im Rahmen eines Verfahrens betreffend
Ansprüche aus OeffG und der Klärung der Streitfrage, ob der Informationsanspruch
des Beschwerdeführers gestützt auf Art. 7 Abs. 1 lit. c OeffG im vorinstanzlichen
Entscheid zu Recht abgelehnt wurde, nicht untersucht werden kann, ob bzw. inwiefern
das BZWU die gesetzlichen Vorgaben der Teilnahme am wirtschaftlichen Wettbewerb
(Art. 11 BBG, Art. 13 EG-BB) und des wettbewerbsneutralen Verhaltens einhält oder
nicht. Solches fällt nicht in den sachlichen Zuständigkeitsbereich der Vorinstanzen und
des Verwaltungsgerichts, sondern in denjenigen der Wettbewerbsbehörden, welche
unter anderem auf entsprechende Anzeige (einer Verletzung von Art. 11 BBG) hin tätig
werden (vgl. dazu auch Art. 26 bis 30 des Kartellgesetzes, SR 251, KG). Auch
entsprechende Akteneinsichtsansprüche – welche zwar nicht für das Vorverfahren
(Art. 26 Abs. 3 KG), aber nach Eröffnung einer Untersuchung (Art. 27 ff. KG) bestehen –
wären wiederum im wettbewerbsrechtlichen Verfahren geltend zu machen.
3.2.
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Diesbezügliche, vom Beschwerdeführer angeführte "Ungereimtheiten" (vgl. act. 1 S. 4)
können mithin nicht einem Verfahren betreffend Ansprüche aus OeffG geklärt werden.
Diesbezüglich hätte sich der Beschwerdeführer gegebenenfalls an die zuständigen
Stellen zu wenden.
Nach Art. 42i StVG umfasst die Finanzaufsicht der Finanzkontrolle die Prüfung der
Ordnungsmässigkeit, der Rechtmässigkeit, der Wirtschaftlichkeit und der Sparsamkeit.
Sie ist unter anderem auch zuständig für die jährliche Prüfung der Staatsrechnung und
der Rechnungen der selbständigen öffentlich-rechtlichen Anstalten sowie in
angemessenen Zeitabständen der Rechnungen der Dienststellen der Staatsverwaltung
(Art. 42j lit. a StVG). Sie prüft die internen Kontrollsysteme (Art. 42j lit. b StVG).
Angesichts der vorstehend geschilderten Gegebenheiten weist die Vorinstanz im
angefochtenen Entscheid zu Recht darauf hin, dass es Sache zum einen der
Aufsichtsbehörden und zum andern der Wettbewerbsbehörden ist, mit den ihnen
jeweils zustehenden gesetzlichen Mitteln den Wettbewerb im Sinn von Art. 11 BBG
sicherzustellen (act. G 2 S. 16 f.). Dementsprechend war die Vorinstanz entgegen der
Auffassung des Beschwerdeführers (act. G 1 S. 13 Mitte, S. 17 und S. 18 f.) nicht
verpflichtet, im Rahmen des Untersuchungsprinzips den wettbewerbsrechtlich allenfalls
relevanten Sachverhalt festzustellen und die entsprechenden Dokumente zu edieren.
Als Folge davon sind im vorliegenden Beschwerdeverfahren ebenfalls keine Akten zu
edieren, welche die wettbewerbsrechtlich massgebenden Gegebenheiten
dokumentieren.
Im Übrigen ist festzuhalten, dass sich das Einsichtsgesuch vom 5. März 2019
ausdrücklich lediglich auf Akten des Bereichs höhere Berufs- und Weiterbildung
bezieht (vgl. act. G 7/7a/1). Dementsprechend bezogen sich das Verwaltungs- und das
Rekursverfahren ausschliesslich auf die zur Einsicht beantragten Akten. Wenn der
Beschwerdeführer nunmehr festhält, dass zumindest die einschlägigen Dokumente der
beruflichen Grundbildung öffentlich seien und er Anspruch auf Einsicht in dieselben
habe (act. G 1 S. 17 unten), ist ihm entgegenzuhalten, dass ein solcher – nicht
Gegenstand des vorinstanzlichen Entscheids bildender – Anspruch im vorliegenden
Verfahren nicht (erstinstanzlich) geprüft werden kann. Hierauf ist nicht einzutreten.
Im Weiteren kann ein Informationsanspruch nach OeffG nicht allein deshalb bejaht
werden, um dem Beschwerdeführer eine Grundlage für Recherchen zu geben, mit
welchen er seine Vermutung betreffend nicht wettbewerbsneutrale Vorzugsbehandlung
der staatlichen Weiterbildungsinstitutionen bzw. "eine mögliche Nichteinhaltung von
3.3.
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wettbewerbsfördernden Bestimmungen" (act. G 1 S. 19) anhand eines Suchbeweises
überprüfen kann (vgl. VerwGE B 2016/39 vom 29. September 2017 E. 3.5.4 zweiter
Absatz). Eine solche Datenherausgabe hätte eine Verletzung von Art. 7 Abs. 1 lit. c
OeffG unter Umständen gerade zur Folge. An dieser Einschätzung vermag auch das
vom Beschwerdeführer eingereichte E-Mail vom 14. März 2019 (act. G 3/3), in welchem
der Rektor der BZWU in Verkennung der rechtlichen Gegebenheiten eine
Datenherausgabe von einer "Gegenleistung", d.h. einer Datenherausgabe der
Arbeitgeberin des Beschwerdeführers, abhängig machen wollte, im Übrigen aber
offenbar zu einer Bekanntgabe der angeforderten Daten bereit gewesen wäre, nichts zu
ändern.
3.4.
Die Ausnahmen vom Zugangsrecht nach Art. 7 Abs. 1 lit. a-c OeffG kommen ohne
Weiteres, d.h. ohne zusätzliche Abwägung der beteiligten Interessen zur Anwendung;
dies im Gegensatz zu den Sachverhalten nach Art. 6 Abs. 2 OeffG. Eine
Interessenberücksichtigung bzw. ein Ermessensspielraum für die rechtsanwendende
Behörde ist bei Art. 7 OeffG lediglich insofern vorgesehen, als nach Abs. 2 dieser
Bestimmung das öffentliche Organ im Interesse der Rechtsanwendung oder der
Wissenschaft von Art. 7 Abs. 1 OeffG abweichen kann, wobei die Einschränkungen
nach Art. 6 OeffG vorbehalten bleiben. Der unbestimmte Rechtsbegriff „im Interesse
der Rechtsanwendung“ enthält von seinem Wortlaut her für eine Interpretation keine
erkennbaren inhaltlichen Konturen. Auch lassen sich der Botschaft zum OeffG keine
erklärenden Ausführungen zu dieser Bestimmung entnehmen (vgl. ABl 2013, 1491).
Sodann erscheint das Verhältnis von Abs. 1 und Abs. 2 von Art. 7 OeffG insofern nicht
festgelegt, als an sich bereits die Anwendung von Abs. 1 „im Interesse der
Rechtsanwendung“ im Sinn von Abs. 2 erfolgen sollte. Dies führt zu erheblichen
Unsicherheiten in der Anwendung von Art. 7 Abs. 2 OeffG bzw. zur Infragestellung ihrer
Anwendbarkeit überhaupt. Jedenfalls drängt sich eine restriktive Handhabung dieser
Bestimmung auf (vgl. bereits VerwGE B 2016/39 vom 28. September 2017 E. 3.5.4).
3.4.1.
Auf den streitigen Sachverhalt angewendet bedeutet dies, dass die vom
Beschwerdeführer verlangten Akten des BZWU betreffend den Bereich der höheren
Berufs- und Weiterbildung per se gestützt auf Art. 7 Abs. 1 lit. c OeffG vom
Datenzugangsrecht ausgenommen sind, ohne dass es zusätzlich einer näheren
Würdigung der beteiligten Interessen bedürfte. In Anbetracht der in E. 3.4.1
3.4.2.
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4.
dargelegten Verhältnisse fällt auch eine Ausnahme (d.h. ein Datenzugangsrecht)
gestützt auf Art. 7 Abs. 2 OeffG unter dem Titel "im Interesse der Rechtsanwendung"
ausser Betracht. Damit kann die Frage, ob zusätzlich auch einer Bekanntgabe
entgegenstehende öffentliche Interessen im Sinn von Art. 6 Abs. 2 OeffG (Schwächung
der Stellung des öffentlichen Organs in Verhandlungen, Beeinträchtigung der
Beziehungen zu anderen Gemeinwesen, Vereitelung bzw. Herabsetzung der
Wirksamkeit von behördlichen Massnahmen; vgl. auch BGer 1C_74/2015 vom
2. Dezember 2015, E. 4.1.3 zu Art. 7 Abs. 1 lit. b BGÖ) zu bejahen wären, offenbleiben.
Die Vorinstanz lehnte somit eine Offenlegung der im Gesuch vom 6. März 2019
verlangten Daten (act. G 7/7a/1) insoweit zu Recht ab, als sie sich auf nicht hoheitliches
Handeln des BZWU berief.
Der Beschwerdeführer stellte indes sein Einsichtsgesuch nach seinen Darlegungen
auch im Hinblick auf eine von ihm zu erstellende Masterarbeit und damit sinngemäss
"im Interesse der Wissenschaft" (Art. 7 Abs. 2 ÖffG; vgl. Stellungnahmen vom
11. Oktober 2019 S. 18 [act. G 7/19] und vom 20. April 2020 S. 8 [act. G 7/43]). Er
erhebt in diesem Zusammenhang die Rüge der Rechtsverweigerung durch die
Vorinstanz (act. G 1 S. 14). Dem vorinstanzlichen Entscheid lässt sich hierzu bzw. zur
Frage, ob das Gesuch unter diesem Titel geprüft wurde, nichts entnehmen. Anderseits
ist aus den Akten und den Ausführungen des Beschwerdeführers auch nicht
ersichtlich, ob die von ihm angeführte Masterarbeit mittlerweile abgeschlossen ist bzw.
ob unter dem Titel "im Interesse der Wissenschaft" (Art. 7 Abs. 2 OeffG) noch ein
aktuelles (wissenschaftliches) Interesse an den von ihm anbegehrten Daten besteht.
Sollte dies der Fall sein, wäre – nachdem die vom Beschwerdeführer verlangten Daten
grundsätzlich lediglich in einem wettbewerbsrechtlichen Verfahren erhältlich gemacht
werden können (vgl. vorstehende E. 3.2) – zu prüfen, ob ein ausnahmsweiser
Datenzugang im Sinn von Art. 7 Abs. 2 OeffG (unter Nichtbeachtung von Art. 7 Abs. 1
lit. c OeffG) beansprucht werden kann. Diesbezüglich bedarf die Angelegenheit aber
noch weiterer vertiefender Abklärungen. Die Sache ist daher zur Prüfung des
Einsichtsgesuchs unter dem Titel des wissenschaftlichen Interesses im Sinn von Art. 7
Abs. 2 OeffG an das Amt für Berufsbildung zurückzuweisen.
3.4.3.
Im Sinn der vorstehenden Erwägungen ist die Beschwerde in dem Sinn teilweise
gutzuheissen, als die Angelegenheit zu weiteren Abklärungen und zur Prüfung des
Einsichtsgesuchs des Beschwerdeführers unter dem Titel des wissenschaftlichen
4.1.
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 14/15
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