Decision ID: d964e2a0-ea5b-591d-b1b3-707a340989c5
Year: 1997
Language: it
Court: TI_TRPI
Chamber: TI_TRPI_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: 

in fatto
a.
Il Consiglio comunale di _ ha adottato nella seduta del 17 febbraio 1986 l’art. 31bis NAPR che disciplina le abitazioni primarie e secondarie in quel comune nell’intento di favorire le prime attraverso la limitazione delle seconde. A seconda delle zone è ammessa una percentuale massima della SUL da destinare alla residenza secondaria. Ad alleviare il rigore delle restrizioni è prevista una serie di deroghe.
Il disposto fa obbligo al Municipio di allestire entro 6 mesi dall’entrata in vigore il catasto delle abitazioni, ma l’esecutivo comunale non vi ha mai provveduto, allegando il costo eccessivo dell’operazione.
b.
Con la risoluzione del 10 novembre 1987 il Consiglio di Stato ha approvato la variante di PR e respinto i ricorsi di prima istanza. I ricorsi interposti contro questa decisione presso il Gran Consiglio (tra i quali quello del sig. _), e trasmessi al TPT nell’ottobre del 1992 in forza della norma transitoria della Legge concernente l’istituzione del TPT, sono stati informalmente sospesi in vista di una modifica della normativa. In effetti nella seduta del 25.1.1993 il Consiglio comunale ha abrogato (con 27 voti favorevoli e 12 contrari) l’art. 31 NAPR (numerazione assunta nel frattempo dall’art. 31bis). Nella stessa seduta il Consiglio comunale risolse (con 18 voti favorevoli, 16 contrari e 5 astenuti): “
Il Municipio s’impegna a presentare nel più breve tempo possibile un nuovo MM concernente la limitazione delle residenze secondarie, che sia più attuale e applicabile con i mezzi a disposizione, definendo le zone interessate.
”
L’abrogazione della norma contestata é stata poi approvata dal Consiglio di Stato il 28 marzo 1995.
c.
Raggiunto da un ricorso, il Tribunale della pianificazione del Territorio si é invece pronunciato per il ripristino dell’art. 31 NAPR di _o, giudicando che, nelle circostanze concrete, una sua abrogazione prima che fosse approntata la soluzione sostitutiva promessa (ma non attuata) dal Comune fosse intollerabile. Tale giudizio é stato confermato con sentenza 31 gennaio 1997, cresciuta in giudicato, anche dal Tribunale federale.
d
. Visto l’esito di quest’ultima vertenza e constatato che il ricorso a suo tempo interposto dal sig. _ contro l’art. 31 NAPR tornava di attualità, in 19 luglio 1996 il TPT ha assegnato alle parti un termine per inoltrare eventuali conclusioni scritte.
Quelle del ricorrente sono pervenute il 1 aprile 1997; in esse si postula, come già nel ricorso, l’annullamento del disposto citato. A sostegno della sua impugnativa, l’insorgente censura la violazione della garanzia costituzionale della proprietà, della libertà di industria e commercio e della libertà di domicilio; parimenti violato sarebbe anche il principio della parità di trattamento.
c o n s i d e r a t o

in diritto
1.
La competenza di questo tribunale è data dall'art. 26 quater lett. D LOG, introdotto con la Legge concernente l'istituzione del Tribunale della pianificazione del territorio, entrata in vigore il 1. ottobre 1992. Conformemente a questo disposto i ricorsi interposti al Gran Consiglio in materia di pianificazione ancora pendenti a quella data sono stati trasmessi al TPT per evasione.
In concreto la legittimazione attiva di _ _, cittadino attivo nel comune, già insorto in prima sede, per gli stessi motivi, è senz’altro data.
Presentato nei termini di legge, e quindi tempestivo, il ricorso è ricevibile in ordine.
2
. Il comune gode di autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del territorio (art. 1 LE 73, art. 24 LALPT; DTF inedita 21 novembre 1990 in re comune di Brissago). L’autonomia non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b) LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT
: Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti.
Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Il Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l’approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione. Se l’autorità di approvazione esige dal comune, per motivi oggettivi, di porre il PR in consonanza con l’ordinamento giuridico, il comune invocherà invano la lesione della sua autonomia (DFT 116 Ia 226 seg. consid. 2a; Alfred Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, in Rep. 1991, pag. 45 seg., in part. 55).
Il TPT, dal canto suo, non dispone, contrariamente al Consiglio di Stato, del sindacato d’opportunità (tranne, in applicazione dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una modifica d’ufficio del PR; cfr. DTF 23.6.1995 1P.135/1995 in re Fond. University of philosophy conc. PR Breganzona).
Il ricorso al TPT è solo proponibile contro la violazione del diritto (in particolare contro l’errata o mancata applicazione di una norma stabilita dalla legge o risultante implicitamente da essa, l’apprezzamento giuridico erroneo di un fatto, l’eccesso o l’abuso di potere, la violazione di una norma essenziale di procedura) e contro l’accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3 LALPT).
3.
Ciò premesso riportiamo qui di seguito testualmente la normativa contestata :
Art. 31 bis NAPR:
A
BITAZIONI A CARATTERE PRIMARIO E SECONDARIO
Scopi 1. Le presenti disposizioni intendono:
- favorire un insediamento residenziale primario nel Comune
- salvaguardare l’identità socio- culturale del Comune
- contenere la lievitazione dei costi dei servizi e delle infrastrutture, nonché quella dei prezzi del mercato immobiliare provocato dall’insedia-
mento residenziale secondario.
Definizioni omissis
Indici 3. La percentuale massima della SUL ammessa per i singoli fondi, che può essere destinata alla residenza secondaria è la seguente:
ZONA NV 50% ZONA R3 30%
ZONA NN 30% ZONA R2a 50%
ZONA RCA 25% ZONA R2b 50%
ZONA R5 20% ZONA RP2 50%
ZONA R4 25%
In caso di mancato sfruttamento integrale del fondo, fa stato la SUL effettivamente realizzata.
Nelle zone R2a, R2b e RP2, i limiti sopra indicati non si applicano alle costruzioni monofamiliari realizzate su fondi con una superficie superiore a mq 700.
Deroghe 4. a) Deroghe possono essere concesse dal Municipio quando l’uso dell’abitazione a scopo di residenza secondaria non compromette le finalità perseguite dalle presenti norme o è giustificato da interessi preponderanti.
b) Abitazioni a scopo di residenza primaria possono essere utilizzate a scopo di residenza secondaria dai loro proprietari, a condizione che siano stati domiciliati nel Comune negli ultimi 5 anni precedenti il cambiamento di destinazione. Analogo diritto compete ai discendenti e al coniuge superstite, indipendentemente dal numero degli anni di domicilio, in caso di morte del proprietario.
Ripristino 5. Le abitazioni utilizzate a scopo di residenza secondaria al momento dell’entrata in vigore delle presenti disposizioni possono continuare ad essere utilizzate a tale scopo da parte degli attuali utenti. In caso di cambiamento dell’utente (alienazione, rilocazione, ecc.), devono essere destinate alla residenza primaria nella misura in cui non sono rispettati i limiti indicati dal cpv. 3, a meno che vengano utilizzate a scopo di residenza secondaria da parte degli attuali proprietari, dei loro discendenti, o del coniuge superstite, in caso di morte del proprietario.
Ampliamenti e 6. Costruzioni ad uso di residenza trasformazioni secondaria che non rispettano i limiti indicati dal cpv. 3, possono di principio essere ampliate e trasformate.
Ampliamenti e trasformazioni che comportano l’insediamento di nuove unità d’abitazione, sono tuttavia autorizzati soltanto se le nuove unità d’abitazione sono destinate alla residenza primaria.
Cambiamento di 7. Il cambiamento di destinazione è destinazione soggetto a notifica giusta l’art. 36 del Regolamento di applicazione della legge edilizia. Il cambiamento dell’uso costituisce un cambiamento di destinazione.
Norma transitoria 8. Le presenti norme entreranno in funzione decorsi i termini di ricorso e referendum e saranno immediatamente applicabili.
Entro 6 mesi dall’entrata in vigore il Municipio allestisce il catasto delle abitazioni.
4.
Numerose sono le censure rivolte contro la norma sopracitata; esse riguardano principalmente la violazione della sicurezza del diritto, della garanzia costituzionale della proprietà, quella della libertà di commercio e industria e della libertà di domicilio. Censurata é anche la violazione del principio della parità di trattamento (art. 4 Cost. fed.). Dato il numero delle contestazioni e l’articolazione del ricorso, procederemo ad un esame puntuale e separato delle stesse.
5. Violazione della sicurezza (certezza) del diritto
5.1.
L'art. 21 LPT prescrive che "
In caso di notevole cambiamento delle circostanze, i piani d'utilizzazione sono riesaminati e, se necessario, adattati
.” E' l'istituto dell'adattamento di una decisione alle mutate circostanze per rimetterla in consonanza col diritto (in certi casi denominato impropriamente revisione: v. art. 41 LAI). L'adattamento è dato pure nell'ipotesi in cui risulti, successivamente alla sua approvazione, che il PR è gravemente viziato: ad es. disattende crassamente i principi fondamentali della pianificazione o viola vistosamente per altri motivi il diritto federale. Pure in tal caso verrà messo in consonanza col diritto (Wiedererwägung, risp. revoca dell'atto pianificatorio viziato).
L'art. 41 LALPT contempla entrambe le ipotesi normative allorché statuisce che il PR "
è sottoposto a verifica, di regola, ogni dieci anni
" (cpv. 1) e "
può essere modificato e integrato in ogni tempo se l'interesse pubblico lo esige, con la procedura prevista per l'adozione
" (cp. 2). Anzi la norma cantonale prevede pure l'ipotesi in cui, senza che il PR si riveli in qualche modo difforme dal diritto, l'interesse pubblico ne imponga la modifica, ad es. per integrarvi nuove disposizioni.
Va considerato che il PR, come ogni strumento pianificatorio moderno, deve essere flessibile e dinamico. Solo così può assolvere efficacemente le sue finalità. Non va tuttavia scordato che, proprio perché strumento di pianificazione, deve offrire sufficienti requisiti di stabilità; deve fornire ai proprietari una base previsionale ragionevolmente sicura, che permetta loro di pianificare con sensato anticipo l'utilizzazione dei loro fondi. Il conflitto tra le opposte esigenze va composto attraverso la ponderazione degli interessi pubblici e privati, richiesta in linea generale dalla garanzia della proprietà. In quest'ottica i motivi della modifica devono essere tanto più importanti, quanto più incisiva è la stessa o recente il piano: la ponderazione non è completa se non vien dato sufficiente spazio alla sicurezza del diritto (DTF 113 Ia 455 consid. 5 b). Ciò vale soprattutto per la suddivisione del territorio in zone, la quale ha secondo il diritto federale un orizzonte temporale di 15 anni (DTF 11.2.1993 in re M.M. contro il comune di Kreuzlingen, consid. 3b bb) e fa quindi nascere la ragionevole aspettativa che l'assetto non verrà tosto cambiato. Il mutato atteggiamento dell'opinione pubblica in materia di edificazione non è stato ritenuto proprio a giustificare il cambiamento del PR dopo solo cinque anni (DTF 109 Ia 114 ss).
Si noti tuttavia che la questione della stabilità si pone solo per rapporto ad un piano conforme al diritto. Se il piano è difforme dev'essere modificato, poco importa dopo quanto tempo dalla sua adozione. "L'attuazione di una pianificazione conforme ai principi fondamentali della legge è prioritaria rispetto alla stabilità del piano" (DTF 114 Ia 33).
5.2
. Nel caso che ne occupa non risultano viziature ad origine del PR che ne impongano la correzione. La norma in contestazione è invece stata adottata per tener conto di un'esigenza, quella di frenare il fenomeno delle residenze secondarie, la quale aveva preso vieppiù corpo negli ultimi tempi e si era poi fatta particolarmente acuta di fronte ai noti casi di disdetta-vendita. La sua integrazione nelle NAPR rientra nelle ipotesi normative dell'art. 41 che la subordina all'interesse pubblico, qui ampiamente dimostrato. Come il proprietario non può pretendere che il suo fondo rimanga sempre attribuito ad una determinata zona, così non può, a fortiori, pretendere che non subisca limitazioni d'uso se l'interesse pubblico lo richiede.
La censura non può essere accolta.
6
.
Violazione della garanzia della proprietà privata
L'art. 22ter Cost, adottato da popolo e Cantoni il 14 settembre 1969 in una con l'art. 22quater sulla pianificazione, eleva la proprietà a diritto costituzionalmente garantito.
La garanzia non è assoluta: Confederazione e Cantoni hanno facoltà di restringerla, risp. espropriarla, in via legislativa se l'interesse pubblico lo richiede.
La garanzia ha per oggetto :
a) la proprietà in quanto istituto
(Institutsgarantie)
e
b) i diritti individuali del proprietario contro gli interventi dello Stato
(Bestandesgarantie)
6.1
Garanzia della proprietà come istituto.
Il legislatore non può emanare norme che sopprimono l'istituto giuridico, lo vanificano, lo svuotano della sua sostanza, ne intaccano il nucleo vitale. Deve salvaguardare i diritti essenziali di disposizione e di godimento inerenti alla proprietà; concedere ai privati un minimo di autonomia nella disposizione dei loro diritti patrimoniali (G. Müller Commentaire de la Const. féd., art. 22ter N 12)
6.2
Garanzia dei diritti individuali.
Sono protetti i diritti patrimoniali concreti del proprietario, ad es. la proprietà di un determinato fondo, una servitù, il possesso.
La garanzia dell'art. 22ter Cost vieta a tutti gli organi statali - al legislatore come agli organi esecutivi - di limitare questi diritti, nella misura in cui la restrizione non si fonda su una base legale sufficiente, non è giustificata da motivi d'interesse pubblico e non é proporzionale G. Müller, op. cit. N 16).
6.3.
Base legale
Le restrizioni di diritto pubblico della proprietà devono fondarsi su una base legale, devono cioè essere previste da una norma generale e astratta. Tranne per disposizioni di secondaria importanza, non basta una base legale materiale, ad es. un'ordinanza o un regolamento emanati dall'organo esecutivo, ma è richiesta una legge in senso formale, adottata dall'organo legislativo istituzionalmente e materialmente competente, soggetta a referendum. Con l'avvertenza che se la restrizione della proprietà è grave (per la definizione vedi DTF 115 Ia 365) la giurisprudenza esige una base legale chiara e inequivocabile (DTF 106 Ia 366 consid. 2 con rif.), intendendo con ciò che la restrizione deve potersi desumere con sicurezza dalla legge (DTF 108 Ia 36). Analoghi requisiti postula la Convenzione europea dei diritti dell'uomo: è richiesto che il diritto sia sufficientemente accessibile e che il cittadino possa riconoscere in modo sufficiente quali disposizioni legali sono applicabili a una determinata fattispecie, sì da potervi conformare il proprio comportamento e prevederne le conseguenze con un grado di certezza compatibile con le circostanze (Decisione della Corte europea dei diritti dell'uomo del 26.4.1979 in re Sunday Times, Publications de la Cour Européenne des Droits de l'Homme, Serie A, vol. 30, § 49, cit. in DTF 109 Ia 273 ss, a sua volta cit. in Rhinow/Krähenmann, Nr. 59 lit. i e in Moor, Droit Administratif vol.
I°, pag. 291: "on ne peut considérer comme une loi qu'une norme énoncée avec assez de précision pour permettre au citoyen de régler sa conduite; en s'entourant au besoin de conseils éclairés, il doit être à même de prévoir, à un degré raisonnable dans les circostances de la cause, les conséquences de nature à dériver d'un acte déterminé ...").
Ciò non implica tuttavia, osserva il TF nella cennata sentenza, un'indiscriminata messa al bando dei concetti indeterminati: “senza l'ausilio di tali concetti il legislatore non potrebbe venire a capo della complessità delle situazioni." La necessità di ricorrervi dovrà semmai essere compensata con adeguate garanzie procedurali.
Nel caso concreto la restrizione della proprietà è prevista da una norma di attuazione di PR (NAPR), emanata dal Consiglio Comunale. Si tratta fuor di dubbio dell'organo competente a legiferare in materia comunale. Rimane da stabilire se la limitazione delle residenze secondarie sul proprio territorio rientri tra le materie nelle quali il Comune ha la competenza di legiferare. La risposta al quesito è positiva. Va tenuto presente che la Costituzione federale, nel disposto consacrato alla pianificazione del territorio (art. 22 quater), dà mandato ai cantoni di assicurare una funzionale utilizzazione del suolo, secondo norme generali stabilite dal legislatore federale. E' stata così emanata la LPT che fa obbligo a Confederazione, cantoni e comuni di assumere i provvedimenti pianificatori necessari "affinché il suolo sia utilizzato con misura e l'insediamento venga ordinato in vista di uno sviluppo armonioso del Paese, tenuto conto delle condizioni naturali e dei bisogni della popolazione e dell'economia" (art. 1 cpv. 1 e art. 2 cpv. 1 LPT).
L'art. 14 statuisce quindi che i piani d'utilizzazione (PR) disciplinano "l'uso ammissibile del suolo", delimitando in particolare le zone edificabili, agricole e protette. Orbene, l'adozione dei PR spetta ai comuni, ai quali il diritto cantonale ticinese riserva un'ampia autonomia nella pianificazione del loro territorio (art. 1 e 15 ss LE 1973, oggi art. 24 ss LALPT). Entro i limiti della loro autonomia i comuni "possono essere attivi in materia di legislazione e creare loro stessi le basi per una restrizione della proprietà" (Jagmetti, Commentario alla Costituzione federale, ad art. 22 quater no. 10).
Scopo principale del PR è, in consonanza con gli obiettivi della LPT, "l'organizzazione razionale del territorio e lo sviluppo armonico del Comune", il tutto "commisurato ai bisogni e alla capacità economica del comune" (art. 15 LE; Scolari, Commentario della LE no. 45 ss; DTF 21.11.1990 in re Comune di Brissago, non pubbl.). Quanto al contenuto del PR è precisato dall'art. 16 LE 1973 (applicabile al momento della decisione): il piano deve in primo luogo suddividere il territorio in zone che il disposto enumera in industriali, agricole, forestali, d'interesse storico, ambientale e paesistico, e residue. Si tratta tuttavia di elencazione puramente esemplificativa. Va quindi ritenuto con Ghiringhelli (Possibili regolamentazioni delle residenze secondarie in base al diritto della pianificazione del territorio, RDAT 1986, pag. 214) che i Comuni ticinesi abbiano facoltà di contemplare nei loro piani "anche zone riservate a residenze primarie (od a residenze secondarie) ...." Ciò rientra in quella definizione dell'utilizzazione del suolo nelle diverse zone del PR, cui i Comuni devono poter procedere per assolvere al precetto costituzionale, ripreso dalla LPT e peraltro già rispecchiato nella LE 1973, che vuole assicurata una razionale organizzazione del territorio in vista di uno sviluppo armonioso del paese. Un eccesso di residenze secondarie stravolge l'equilibrio del comune, usa irrazionalmente il territorio, non dà equilibrata soddisfazione ai bisogni della popolazione. Si può quindi concludere che il Comune era pienamente competente a emanare la norma in contestazione, che dunque costituisce una valida base legale alla qui lamentata restrizione della proprietà.
La relativa doglianza è destituita di giuridica consistenza.
6.4.
Interesse pubblico
Non basta che la misura pianificatoria abbia una base legale, dev'essere inoltre giustificata dall'interesse pubblico. Si tratta di un concetto dinamico, che evolve in una con la società e ne riflette le esigenze e le aspirazioni (in questo senso DFT in ZBl 1976 pag. 362, cit. in Rhinow/Krähenmann Schweizerische Verwaltungrechtsprechung Nr. 57). In linea generale è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico di promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. Si può dire che v'è interesse pubblico ad un provvedimento di pianificazione del territorio quando la sua adozione corrisponde ad un bisogno importante, chiaramente recepito dalla collettività (cfr. G. Müller, Commentaire de la Const. féd. 2d art. 22, No. 34). In realtà in materia di pianificazione del territorio l'esigenza dell'interesse pubblico è già adempiuta in nuce nel requisito della base legale, la quale nel concretizzare i principi pianificatori fondamentali e con essi il dettato costituzionale attualizza l'interesse pubblico che ne sta alla base.
Il problema è più delicato nei casi come il presente in cui la norma non si limita a prescrivere un uso del suolo rientrante nei normali canoni della pianificazione del territorio, ma persegue obiettivi di politica degli insediamenti con importanti implicazioni socio-economiche, incidenza sul mercato dell'alloggio, sulla struttura dell'offerta turistica, ecc.; quando cioè il tradizionale quadro della pianificazione territoriale viene dilatato e invade campi finora esclusi dal suo quadro operativo. (Cfr. in tema Bianchi, Della possibilità di introdurre destinazioni d'uso limitate e speciali nei PR, RDAT 1983, pag. 243). Il Tribunale federale ha dichiarato in proposito, in DTF 112 Ia 66, cons. 3b, che prescrizioni di politica degli insediamenti (“siedlungspolitische Vorschriften”) sono compatibili con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 22 ter Cost se si muovono nell'ambito degli obiettivi perseguiti dall'art. 22 quater Cost, che pone un ordinato insediamento del paese tra gli scopi principali della pianificazione, in consonanza con gli art. 1 cpv. 2 lett. b e c e 3 cpv. 3 LPT. Il Tribunale federale ribadisce il principio in DTF 117 Ia 143, consid. 2b, riconoscendo la necessità di creare e mantenere insediamenti residenziali nonché di promuovere la vita sociale, economica e culturale nelle singole parti del territorio, favorendo un'adeguata decentralizzazione (art. 1 cpv. 2 lett. b e c LPT). I tempi in cui la pianificazione era dominata da considerazioni di natura prettamente edificatoria sono chiaramente revoluti. Il riconoscimento dell'interesse pubblico anche per provvedimenti di pianificazione del territorio perseguenti finalità politico-sociali è paradigmatico dell'affermarsi di una nuova concezione della proprietà privata.
Ciò premesso in linea generale, va rilevato come in tema di residenze secondarie l'interesse pubblico sia reso evidente dallo sviluppo che il fenomeno ha preso in Svizzera e particolarmente nel Ticino, segnatamente nel Sopraceneri.
Illuminanti sono i dati statistici riportati dal fascicolo no. 59 della serie "Mémoire", pubblicata dall' ASPAN: "La limitation de la construction des résidences secondaires". Nel 1960 si avevano in Svizzera 1.540.400 residenze primarie (RP) e solo
59.600
secondarie (RS). Nel '70 queste aumentano del 120% contro il 34,75% delle primarie e siamo ad un rapporto del 6,3%. Nel 1980 il rapporto sale al 9,6% con un nuovo balzo dell'82,29% mentre l'aumento delle primarie è solo del 19,63%. Nel '90 sono
310.000
RS contro 2.830.353 RP: la proporzione sfiora oramai il 10%. Nel Ticino il fenomeno è ancor molto più marcato. Le RS sono aumentate dal 1970 al 1985 del 98% rappresentando il
23,3%
del parco alloggi cantonale (NB il rapporto non è più come sopra solo tra RP e RS, ma tra RS e ogni altra forma di alloggio).
Nella regione del locarnese (tra _ e _), con 58.000 abitanti residenti, avevamo nel 1992 72.000 letti turistici di cui 10.500 in Alberghi, 19.l00 letti camping e ben 42.000 letti in case di vacanza (di cui 14.000 affittabili a terzi = parahotel e 28.000 in case di fine settimana: informazioni verbali della direzione dell'ente per il turismo di _ e _). Il fenomeno delle persiane chiuse è endemico e affligge l'immagine di queste località per molti mesi l'anno. Il trend messo in evidenza si riflette sulla struttura dei pernottamenti. A livello svizzero si contavano ca. 36 milioni di pernottamenti negli alberghi e 15 nel settore paralberghiero. Dieci anni dopo la situazione non era sostanzialmente cambiata nel settore alberghiero mentre in quello paralberghiero si superavano già i 38 milioni di unità (crescita di oltre il 150%). Nel '90 il rapporto è di 37,5 milioni negli alberghi e più di 39,4 nel settore rivale. Eloquenti i dati sulla situazione degli alloggi nel locarnese e valli, rilevata dalla Commissione intercomunale dei trasporti sulla base dell'ultimo censimento e delle informazioni dell'Ufficio cantonale di statistica. Il comprensorio conta 23.000 edifici con ca. 43.500 alloggi (26% di tutto il Cantone) per quasi 60.000 abitanti. Nel 1990 il
44%
degli alloggi del _ e _ erano residenze secondarie, mentre a livello cantonale il rapporto era del 30% e di solo l'11% a livello svizzero. Da notare che in alcune valli la percentuale era addirittura salita all'80%. E' significativa in quest'ottica la proporzione di abitazioni piccole, con uno o due locali, molto più alta in questo comprensorio che nel cantone e in svizzera: il 31 contro rispettivamente il 24 e il 17 per cento. Inoltre più della metà degli edifici risulta di due piani; il 77%, con una sola abitazione (v. la Regione 26 luglio 1993 a firma di _ _).
Che il problema esista ed abbia assunto proporzioni allarmanti è fuori discussione. Le conseguenze del fenomeno vanno dal deturpamento del paesaggio, al surriscaldamento del mercato immobiliare, con l'accaparramento dei migliori terreni da parte di allogeni e l'esodo degli autoctoni verso regioni meno appetibili; compromissione dell'identità senza la contropartita di un allargamento d'orizzonti per la precarietà del contatto interpersonale; costi accresciuti di certi servizi pubblici non sempre facili da recuperare da chi paga qui solo in piccola parte l'imposta sul reddito e così via. A ciò si aggiunga un aspetto particolarmente odioso del fenomeno: la vendita di case di reddito, a pigioni piuttosto basse, seguita dalla disdetta del contratto d'affitto, dalla costituzione di PPP e dall'offerta in acquisto ai vecchi inquilini, perlopiù impossibilitati a darvi seguito. Gli appartamenti, di solito rimpiccioliti, vengono poi venduti a non residenti come appartamenti di vacanza: i vecchi locatari, residenti primari, sono estromessi.
E' questo aspetto del problema, soprattutto, che ha spinto il comune di _ a reagire con la norma in discussione. Il suo interesse ad arginare un fenomeno che colpiva vistosamente l'intera regione e che per certi suoi risvolti lo esponeva direttamente ad una grave minaccia è evidente; ne è chiara espressione la determinazione con cui il legislativo comunale ha preso di petto il problema.
Non basta, tuttavia, che il provvedimento risponda a un qualsiasi interesse pubblico; per giustificare la restrizione della proprietà tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi privati. E' questo un aspetto del problema che anticipa e in parte assorbe il tema della proporzionalità (cfr. DTF 110 Ia 105 consid. 5, dove la violazione della proporzionalità viene ammessa per il fatto che la misura "ne parâit pas justifiée par un intérêt publique prépondérant (rilievo ns.); Moor, op. cit. No 512, pag. 341).
6.5.
Proporzionalità
Mentre il requisito dell'interesse pubblico subordina la restrizione del diritto alla proprietà all'esistenza di uno scopo costituzionalmente legittimo, il principio della proporzionalità ha per funzione di assicurare che i mezzi messi in opera siano adeguati e necessari al suo conseguimento e d'altro lato che tra lo scopo e la limitazione della proprietà intercorra un rapporto ragionevole, che renda accettabile (zumutbar) il sacrificio imposto al cittadino.
Solo se prevale sull'interesse privato l'interesse pubblico può essere ritenuto sufficiente e legittimare la restrizione della proprietà e quindi giustificare la lesione dei diritti individuali del proprietario.
Tre sono secondo la dottrina gli aspetti in cui si struttura il principio:
1. idoneità: il mezzo è conforme allo scopo e atto a conseguirlo (Zielkonformität e Zwecktauglichkeit).
Basta secondo DTF 111 Ia 98 che si tratti di "tentative apte à contribuer à la réalisation du but de la loi";
2. necessità: bisogna necessariamente far capo a questo specifico provvedimento; altri meno incisivi non possono raggiungere lo scopo in sua vece;
3. proporzionalità in senso stretto: ci vuole un rapporto ragionevole tra l'interesse pubblico a conseguire lo scopo e il sacrificio che ne deriva al privato.
L'esame della proporzionalità presuppone la ponderazione dei contrapposti interessi, pubblico e privato (DTF 113 Ia 137).
6.5.1.
Nel caso concreto abbiamo una norma di piano regolatore, generale ed astratta, che disciplina l'utilizzazione abitativa del territorio destinandone, a seconda della zona, una quota all’abitazione esclusivamente primaria.
Lo scopo è duplice: ridurre le residenze secondarie e di converso incrementare quelle primarie. Il problema è delicato e importante e non interessa solo il comune di _o. Il Consiglio di Stato l'ha affrontato già nel 1986, nell'ambito del Progetto del Piano Direttore. Il documento pone tra gli obiettivi della pianificazione comunale la limitazione delle residenze secondarie "
quando il loro numero e la loro concentrazione creassero tensioni sul mercato dell'alloggio o impedissero il raggiungimento degli obiettivi del Piano regolatore
." Nel bollettino N. 5 "Pianificazione locale, Il vincolo di destinazione per residenze primarie", elaborato nel febbraio del 1986, il Dipartimento dell'Ambiente opina che "
spetti al Cantone, per il tramite del Dipartimento dell'Ambiente e della Sezione pianificazione urbanistica di studiare la materia in generale, di offrire consulenza ai comuni e di coordinare l'azione, ma che debba essere lasciato a questi ultimi la facoltà di adottare o meno misure concrete qualora ritengano che il problema delle residenze secondarie debba essere regolamentato sul proprio territorio
." L'introduzione delle disposizioni pianificatorie "
deve avvenire nell'ambito di un serio studio pianificatorio
(risalto ns.)." Il tasso percentuale di residenze secondarie rispetto al totale degli alloggi sarà ritenuto allarmante a dipendenza "
della funzione del Comune nel contesto regionale e delle funzioni che vuol darsi in futuro.: una percentuale anche bassa (10%) in un Comune della corona di un polo regionale rappresenta già una soglia d'allarme e una percentuale alta (50%) in un comune con importante vocazione turistica può non costituire fonte di preoccupazione
." Anche all'interno della zona edificabile di un comune le percentuali possono essere più o meno preoccupanti "
a seconda della posizione della zona e a seconda dei livelli di prezzo del terreno edificabile e delle pigioni, già raggiunto
." Inoltre bisogna tener presente la situazione dei comuni viciniori per evitare che la domanda di RS si riversi su quelli che non han posto limiti. La conclusione è che "
l'introduzione di una norma limitativa delle residenze secondarie non può essere frutto di improvvisazione ma deve scaturire da un attento studio pianificatorio e da ponderate scelte politiche
." Parte integrante degli studi di base del Piano direttore (Progetto per la seconda consultazione, Maggio 1986) è il Piano d'indirizzo per le residenze secondarie. Premesso che il Cantone procederà a "
garantire una consulenza tecnico-giuridica ai Comuni che intendono disciplinare le residenze secondarie, elaborando in particolare una normativa tipo, oltre che ad allestire un piano d'indirizzo cantonale allo scopo di favorire la coordinazione del fenomeno a livello intercomunale e indicare ai Comuni dei criteri e dei parametri di riferimento
", il documento nota che tali criteri e la graduazione dei provvedimenti atti a limitare le residenze secondarie "
non trovano necessariamente dei riscontri scientificamente oggettivi e applicabili uniformemente a tutti i Comuni. Le misure dipendono in ampia misura da una valutazione politica dell'auspicato sviluppo territoriale, economico, sociale e culturale del Comune. Da qui la necessità di approfondire e vagliare criticamente a livello comunale i criteri contenuti in questo piano d'indirizzi cantonale.
“Piano che "
si basa su una classificazione funzionale del territorio, suddiviso a seconda delle caratteristiche, attuali e potenziali, degli insediamenti residenziali nei vari comuni al fine di ricavare - i Comuni con un ruolo prevalentemente residenziale, dove la residenza secondaria può essere in conflitto con la residenza primaria, - i Comuni dove la residenza secondaria può essere complementare alla residenza primaria o addirittura assumere un ruolo importante per la vitalità del Comune."
Le categorie funzionali sono quattro: comuni del centro, della corona e del retroterra e comuni delle valli montane. Si terrà inoltre conto del "ruolo specifico dei vari comuni nel contesto regionale, segnatamente della loro funzione quali poli o sub-poli regionali." Si considereranno infine le "caratteristiche storiche e recenti di attrattività turistica". Occorrerà pure valutare la disponibilità di territorio utilizzabile a scopi residenziali con particolare attenzione alla situazione sul mercato fondiario e dell'alloggio. La soglia d'allarme è stata indicativamente fissata per le diverse categorie secondo il principio che "
nel territorio di fondovalle altamente insediato e conteso da altre utilizzazioni (residenza primaria, agricoltura, vie di comunicazione, ecc.) la residenza secondaria debba essere contenuta entro limiti ragionevoli. Tali limiti, in considerazione della media cantonale che si aggira intorno al 23%, possono essere indicati approssimativamente fra il
10 e il 30%.
Il 30% rappresenta il massimo oltre al quale la funzione residenziale primaria può essere seriamente compromessa. La flessibilità della soglia d'allarme vuole tener conto sia di situazioni già acquisite che di particolari esigenze locali, soprattutto per le regioni con particolare attrattività turistica. In assenza di queste premesse il limite del 10% è da ritenersi la norma
."
Il documento indica poi i "criteri generali di riferimento" ritenuti validi per le diverse categorie di comuni. Per il
Centro
la soglia d'allarme è il
10%;
per la
Corona
, tra il
10 e il 20%;
per il
Retroterra
tra il
10 e il 30%,
per la
Montagna
, infine, nessuna indicazione ("un'alta percentuale può anche essere benefica").
Il territorio cantonale è stato suddiviso in quattro regioni funzionali (Regione _ e _ _, di _ e _ _a, di _ e infine di _ -_. Nella seconda, che qui interessa, è stato registrato nel 1980 un tasso del
21,5%
nel Centro e del
28.8%
nella Corona (di cui fa parte _). La soglia d'allarme è stata indicata nel 20% per le due categorie (tralasciamo le altre che qui non rilevano). Con la precisazione che "
questa regione ha un'attrattività turistica particolare e per rapporto alle altre presenta la maggior concentrazione di residenze secondarie. In taluni comuni la situazione può essere definita allarmante, tale da compromettere l'uso razionale e parsimonioso del suolo e adeguate possibilità di insediamento per le residenze primarie
." _ è indicato con una percentuale di RS del
31
% nel 1980 .
Abbiamo visto che l'adozione da parte dei comuni di una norma limitante le RS non può essere fatta al buio, ma richiede un'approfondita conoscenza dei problemi sollevati a livello locale e regionale dal fenomeno in esame e l'elaborazione di una strategia differenziata, atta a mediare i contrastanti interessi. A questo scopo si devono innanzitutto analizzare esattamente i dati di partenza (Istzustand), censire le residenze secondarie già presenti nel comune, stabilirne l'evoluzione negli ultimi anni, confrontare questi dati con quelli delle residenze primarie, calcolare la percentuale di residenze secondarie sul complesso. I risultati vanno quindi messi a raffronto con i dati dell'intero comprensorio regionale interessato al fenomeno (differenze importanti possono determinare effetti migratori: travasi da un comune all'altro). A quest'analisi va affiancata la rilevazione dell'evoluzione della popolazione (movimento ) in quegli stessi anni. Idem per la superficie edificata in quel periodo. Parallelamente dev'essere determinata la contenibilità del territorio, calcolata separatamente per ognuna delle zone che si intendano regolamentare diversamente. Occorre cioè conoscere qual è il potenziale edificatorio residuo: se è vicino ad esaurimento, il problema delle residenze secondarie è naturalmente più acuto, se c'è largo margine la coesistenza di RS e RP può avvenire senza eccessive frizioni. Fatte queste rilevazioni bisogna fissare gli obiettivi da raggiungere (Sollzustand) e approntare i provvedimenti meglio atti a conseguirli (politica dell'alloggio e più in generale dell'insediamento, del turismo, ecc.). Solo una profonda conoscenza della situazione - e non reazioni emotive ad aspetti parziali - consente di adottare i provvedimenti appropriati, scegliendo tra i diversi possibili modelli quello meglio confacente alla realtà specifica del comune, dopo averne ben soppesati i pro e i contro e ben valutato i riflessi sui diritti dei cittadini.
6.5.2
. E' pacifico che uno studio di questo genere non è stato fatto, in concreto; la norma scaturisce da un contro-progetto opposto ad un iniziativa popolare presentata nel gennaio 1986 che chiedeva di limitare le residenze secondarie sul territorio comunale. Già nella sua seduta del 17 febbraio 1986 (solo un mese più tardi) il CC di _, decideva di respingere l’iniziativa e di adottare il controprogetto, senza sottoporlo per esame preliminare al Dipartimento e senza consultare la popolazione.
Ora se è vero che l’art. 31 (bis) NAPR è stato adottato sotto l’onda delle emozioni sollevate in zona dalle disdette-vendita e dalla rampante speculazione edilizia (circostanze per diverse ragioni non più attuali), riprendendo senza un approfondito studio delle peculiarità locali la soluzione-tipo elaborata dal Dipartimento e fatta sua appena prima dal comune di Tenero, non è men vero che questa soluzione rispondeva e risponde tuttora all’esigenza reale di contenere un fenomeno che aveva assunto e mantiene a tutt’oggi proporzioni preoccupanti (oltre il 30% delle residenze secondarie in un comune della “corona” per cui la soglia d’allarme è fissata tra il 10 e il 20%) e non poteva seriamente essere lasciato irrisolto. Non va perso di vista che il motivo per cui la concorrenza delle residenze secondarie si riflette sulle pigioni risiede essenzialmente nell’esiguità del suolo edificabile. Il motivo fondamentale per cui è importante trovare un equilibrio tra le diverse forme d’uso del territorio sta proprio in questa sua limitatezza e inestensibilità. Più sono le residenze secondarie e meno spazio rimane per le primarie. L’equazione è di immediata evidenza. Qui non c’è cambiamento congiunturale che tenga: la speranza che le residenze secondarie si mutino col tempo in primarie si avvera sì in qualche caso (ad es. col pensionamento del proprietario), ma è fenomeno sporadico che sarebbe illusorio generalizzare.
Non dimentichiamo che a _ il terreno edificabile ancora libero (non edificato) rappresenta solo il
20
% contro il 35,1% del Cantone, il 26% del centro e il 36,6% della corona alla quale _ viene attribuito. Ben
603
alloggi usati come residenze secondarie sono in PPP (55,3% del totale di PPP) il che la dice lunga sul tipo di abitazione, specie se si completa il quadro aggiungendo che
752
alloggi dei
2264
siti in edifici di 4, 5 e 6 piani, ossia il
terzo
del totale, sono residenze secondarie (dati ricavati dai risultati ufficiali del censimento federale degli alloggi del 1990 depositati presso l’Ufficio statistica di Bellinzona (UF) ed elaborati in Edifici e abitazioni 1990, Costruzioni e abitazioni, UF, Documenti statistici 35).
6.5.3.
La conclusione che possiamo trarre dall'intera procedura di adozione della norma qui discussa è che predominante fu l'ondata d'emozione suscitata dai noti eventi speculativi di fine anni ‘80 ma anche dalla preoccupazione di salvaguardare l'identità del paese, già seriamente compromessa da un turismo oltremodo invadente. Malgrado le modalità della sua adozione non si può finalmente affermare che la norma in discussione non sia dettata da considerazioni di fondo degne di tutela (anche oggi, pur alla luce delle cambiate circostanze), come la salvaguardia dell'identità del paese e la necessità di riservare lo spazio abitabile ai domiciliati (attuali e futuri), evitando di ulteriormente incrementare un turismo delle persiane chiuse.
E' innegabile che il problema delle residenze secondarie aveva raggiunto anche a _ proporzioni importanti, tali da destare giustificate apprensioni e richiedere seri provvedimenti; prova ne é il successo della raccolta di firme in seguito all’iniziativa popolare promossa dal sig. _ (890 firme su 3900 iscritti in catalogo). Quello assunto, che ha diviso il territorio nelle diverse zone, assegnando ad ognuna una quota massima di RS, non può essere considerato arbitrario.
Ma é proprio questa differenziazione che il ricorrente contesta; egli osserva infatti che in tutte le zone é praticamente possibile riservare un solo piano (50% di una R2, 33% di una R3, 25% di una R4,....) alla residenza secondaria, e questo con grave discriminazione delle zone con più piani; non comprende inoltre l’eccezione fatta per le residenze monofamigliari realizzate su fondo con superfici maggiore di 700 mq.
Ora, a questo proposito il già citato “Piano d'indirizzo per le residenze secondarie” avvertiva che “
la limitazione delle residenze secondarie non deve necessariamente estendersi uniformemente a tutta la ZE. E' anzi opportuno adeguare le misure alla posizione e alla funzione delle singole zone
." E il progetto a precisare che "
Quale criterio generale di comportamento vale la raccomandazione di riservare prevalentemente alla residenza primaria le zone edificabili ben accessibili e infrastrutturate e site in vicinanza dei principali servizi pubblici e privati a favore della popolazione residente (scuole, trasporti pubblici, negozi, ecc.).
"
La norma adottata da _ combatte, giustamente, le residenze secondarie là dove maggiormente tolgono spazio prezioso alla residenza primaria, ossia nelle zone a edificazione più intensiva, dai tre piani in su, dove peraltro il fenomeno delle disdette-vendite si era più vistosamente manifestato. In queste zone, ma soprattutto nelle R4 e R5, statisticamente le più ambite, il limite del 20-25% massimo di residenze per edificio non appare tutto sommato di un’estrema gravosità. Sono zone dove non solo il comune ha maggiormente interesse a concentrare una popolazione stabile, ma dove la domanda di alloggi, e peraltro di locali commerciali, è particolarmente forte, sicché non occorre sollecitare la domanda facendo capo al mercato delle residenze secondarie. Che la concorrenza ch’esse necessariamente fanno alle residenze primarie possa comunque far lievitare i prezzi e risultare allettante per i proprietari è indubbio. Contro il loro interesse a questa migliore valorizzazione del loro terreno si pone però l’interesse pubblico a evitare che il costo eccessivo dell’alloggio scoraggi il residente primario e che la zona venga insufficientemente abitata, con tutti gli inconvenienti in precedenza illustrati. Per la posizione geografica del comune e la vivacità, in condizioni normali, del mercato é difficile ipotizzare che limitando in esse al 20-25% la SUL destinabile alle residenze secondarie si imponga un onere insostenibile al proprietario, fuori misura per rapporto all’interesse pubblico a contenere entro limiti accettabili il fenomeno delle residenze secondarie.
Meno sentita é invece l’esigenza di limitare le RS nell’area collinare, ove si situano le zone residenziali a un piano o due; qui la concorrenza tra le due destinazioni é minore, minore é l’esigenza di stabilizzare una popolazione residente. Medesimo discorso si applica all’esclusione dal regime della contestata norma delle costruzioni monofamigliari realizzate su fondi con una superficie superiore ai 700 mq: raramente questo tipo di abitazione é realizzata a fine speculativo; simili costruzioni rivestono invece di solito un certo pregio. Vi é anche l’impossibilità fattuale di imporre quote di destinazione primaria o secondaria in una residenza monofamiliare (significherebbe dividere in due un’abitazione unifamiliare!).
In definitiva va riconosciuto che, così com'è, la soluzione contestata dev'essere ritenuta nelle linee essenziali tendenzialmente idonea a raggiungere lo scopo prefissato. Non compete ad ogni buon conto a questo TPT rimodellarla, apportandole gli emendamenti che sembrino più opportuni. Già si é detto, d’altronde, della decisione del CC di _ di sostituirla con un’altra, meno incisiva e più consona alle circostanze economiche odierne.
6.5.4
. Anche il metodo di computo adottato, basato sulla SUL, non é certamente fuori luogo come preteso dall’insorgente. Vero é che il Comune di _, accampando non ben comprensibili difficoltà d’ordine finanziario, non ha mai provveduto a istituire il catasto di tutte le abitazioni prescritto al cpv. 8 dell’art. 31 NAPR: vi é però il fatto che molti dei ca. 100 comuni ticinesi che regolamentano le residenze secondarie ha assunto per base la SUL e non risulta in nessun modo che vi incontrino le difficoltà evocate da _. Si noti che la quota di residenze primarie o secondarie è il metodo di gran lunga più usato in tutta la Svizzera, con questa differenza che mentre nel Ticino è per lo più ammessa una percentuale massima di residenze secondarie, negli altri cantoni si tende a imporre una percentuale minima di residenza primarie (cfr. ASPAN, Libération de la “Lex Friedrich”: Incidences sur la construction de résidences secondaires, pag. 45).. Nel Ticino su 96 comuni dotati di regolamentazione, 56 escludono la costruzione di residenze secondarie da tutto il territorio comunale o da parte di esso (risp. obbligano a costruire solo residenze primarie), 31 fissano invece una percentuale massima di SUL per residenze secondarie o minima per residenze primarie ammissibile rispettivamente obbligatoria su tutto il territorio comunale o parte di esso. Solo 9 stabiliscono il numero massimo di alloggi in residenze secondarie, rispettivamente il numero minimo in residenze primarie (cfr. Rapporto sulla situazione delle residenze secondarie nel Canton Ticino in relazione alla revisione della Lex Friedrich, SPU, 22.9.94). Non v’è dubbio che la SUL offre una base di computo che si presta bene allo scopo, in quanto indicando la superficie utile sfruttabile a scopi abitativi consente di stabilire con precisione la quota da adibire a residenza primaria o secondaria. Per limitare quest’ultime non occorre un catasto di tutte le abitazioni calcolato in SUL (visto le varie parti non abitabili da escludersi dal computo ciò sarebbe effettivamente laborioso). Occorre, e basta, un catasto degli alloggi che indichi il loro uso quale abitazione primaria o secondaria al momento della rilevazione e che venga quindi costantemente aggiornato, con l’ausilio dell’ufficio controllo abitanti o della polizia comunale. Questo ovviamente per gli stabili esistenti. Per quelli nuovi il calcolo della SUL risulta dalla domanda di costruzione e non pone problemi.
6.5.5.
Deroghe
Confermato l’interesse pubblico prevalente della norma impugnata e il suo rispetto del principio della proporzionalità, va nondimeno affermato che su alcuni punti la stessa non può trovare adesione da parte di questo Tribunale.
6.5.5.1
Eccessiva indeterminatezza della deroga
L’ipotesi
derogatoria prevista al cpv. 4a) della norma impugnata per la quale
“possono essere concesse deroghe dal Municipio quando l’uso dell’abitazione a scopo di residenza secondaria non compromette le finalità perseguite dalle presenti norme o é giustificato da interessi preponderanti "
risponde a criteri così vaghi da non poter fornire una base sicura, che escluda pericolose interpretazioni di compiacenza (cfr. Blaise Knapp,
La limitation des résidences secondaires
, RPG 1985 pag. 17 no. 67; Mémoire no. 59 ASPAN,
La limitation de la construction des résidences secondaires
, pag. 31). In realtà, più che una deroga nel vero senso del termine, può apparire come una pericolosa e facile scappatoia dal regime dell’art. 31 (bis) NAPR. Simile formulazione non può essere accetta dal questo Tribunale.
6.5.5.2.
Violazione della garanzia delle situazioni acquisite
Al suo cpv. 5, l’art. 31 NAPR (sotto il titolo “Ripristino”) statuisce che le utilizzazioni quale residenza secondaria esistenti al momento dell'entrata in vigore della norma possono essere mantenute dagli attuali proprietari, locatari e dai loro eredi; con la precisazione, nella seconda frase, che in caso di alienazione o cambiamento di locazione esse dovranno essere destinate alla residenza primaria nella misura in cui non vengano rispettati i limiti posti dal cpv. 3.
Al principio della legalità, che vorrebbe assoggettate alla norma tutte le abitazioni, viene contrapposto, a temperarne i rigori, il principio della Besitzstandesgarantie ovvero della tutela delle situazioni acquisite, sussumibile secondo la giurisprudenza nella garanzia costituzionale della proprietà . La tutela consiste in ciò che costruzioni erette in base al vecchio diritto possono, malgrado la loro difformità con le nuove norme, essere conservate, riattate e continuare ad avere la primitiva destinazione (DTF 109 Ib 119 consid. 4b). Non v'è cioè l'obbligo di adattamento al nuovo regime (Zaugg, Kommentar zum BauGesetz des Kantons Bern vom 9. Juni 1985).
La garanzia non è però assoluta. Va tenuto presente che neppure un diritto acquisito va indenne da restrizioni e che anzi non gode, avverte la giurisprudenza federale, di una tutela superiore a quella derivante dalla garanzia della proprietà; anche un diritto acquisito può dunque essere rimesso in questione, ricorrendo per analogia agli stessi principi sviluppati dalla giurisprudenza in punto all'art. 22ter Cost: occorre quindi una base legale, l'interesse pubblico e il rispetto della proporzionalità e infine la corresponsione di una piena indennità se la lesione del diritto corrisponde a esproprio (DTF 113 Ia 362 consid. 6b, 112 Ia 278 consid. 5a). Il TF ha lasciato sospeso nell'ultima cennata sentenza il quesito se in simili circostanze al principio della proporzionalità occorresse attribuire il significato di un ulteriore, autonomo presupposto alla lesione del diritto. Non necessariamente, a nostro giudizio. In ogni caso il principio della proporzionalità va applicato all'intera situazione, tenuto conto di tutte le circostanze significative. E dunque la ponderazione degli interessi non potrà non considerare che la norma tocca ben maggiormente il proprietario che all'entrata in vigore delle nuove disposizioni usava l'abitazione come residenza secondaria, di chi l'usava già allora come residenza primaria.
L'art. 31 NAPR tien conto almeno parzialmente di questa differenza e nella prima ipotesi subordina l'adattamento alla condizione sospensiva che l'abitazione venga venduta o rilocata. Fintantoché essa rimane nelle mani dello stesso “utente” (proprietario o locatario) la conversione a residenza secondaria non è imposta. La soluzione vuole così temperare l'eccessivo rigore di un'immediata applicazione del vincolo. Il mezzo più ovvio in simili casi è la fissazione di un termine per un graduale adattamento delle situazioni preesistenti al nuovo diritto. Qui si è preferito subordinare l'assoggettamento alla vendita o alla nuova locazione dell'abitazione, ritenendo che solo l'attuale utente debba esserne esonerato e solo finché conservi la proprietà (vi é un’eccezione per gli attuali proprietari che potranno utilizzarla a scopo di residenza secondaria anche dopo alienazione).
Si ammette cioè l'uso difforme dell'immobile solo finché lo fa chi ne è già proprietario o locatario all'entrata in vigore della legge. Si assume che sia eccessivamente rigoroso impedirgli di proseguire con quest'uso, ma non si vede motivo per protrarre la situazione contraria al nuovo diritto oltre la vendita o il cambiamento di locazione dell'abitazione. Questa soluzione non può soddisfare. E' importante tener chiaramente presente che la Besitzstandsgarantie protegge non la proprietà come tale, ma (come suggerisce l'attributo stesso della garanzia: Besitzstand) l'uso ch'essa consente e precisamente l'uso lecito - ossia conforme al diritto allora vigente - che della cosa era fatto all'entrata in vigore della nuova normativa. (Zaugg, Kommentar zum BauG des Kt. Bern vom 9. Juni 1985 ad art. 3, pag. 67 ss). L'uso, va subito precisato, non è riferito a chi fosse allora proprietario della cosa, ma alla cosa stessa, ovvero all'immobile. La garanzia non è "ad personam", ma "propter rem".
Ora, è solo ed esclusivamente l'uso che contraddistingue un'abitazione primaria da una secondaria. Così, ad ogni modo, nel modello di normativa qui in esame, che non fonda su caratteristiche costruttive la distinzione tra residenze primarie e secondarie, ma sull'intensità temporale dell'utilizzazione. La quale, appunto, non muta mutando proprietario.
Si noti in proposito la presa di posizione contenuta nel succitato Mémoire no. 59 dell'ASPAN.
Le norme sulle RS possono disciplinarle unicamente per il futuro: "le residenze secondarie esistenti beneficiano della garanzia dei diritti acquisiti" è affermato a pag. 64, da cui la conclusione che: "ne peuvent faire l'objet d'une réglementation visant à limiter la construction de résidences secondaires que les nouvelles résidences à construire, les transformations de résidences principales en résidences secondaires et les transformations et rénovations de logements existants."
(cfr. in questo senso STA 29 aprile 1993 in re Cremer Arnold consid. 2).
Per poter imporre la trasformazione dell'uso da secondario in primario occorre un interesse pubblico particolarmente importante e preminente che dev'essere chiaramente sostanziato. Si pone peraltro in simile ipotesi il problema dell'esproprio o comunque dell'indennizzo.
Nulla prova né rende in qualche modo verosimile che esista un interesse pubblico di tale intensità a _. La seconda frase del cpv. 5 non doveva essere approvata.
6.5.5.3
Diritto successorio
I ragionamenti testé sviluppati valgono naturalmente, a maggior ragione, per il trapasso in via ereditaria della proprietà, previsto al cpv. 4b) della norma impugnata.. Né l’alienazione né l’acquisizione dell’abitazione in via ereditaria costituiscono deroghe al principio del mantenimento delle residenze secondarie preesistenti, ma ne sono la naturale conseguenza nei casi in cui il trapasso avviene da un proprietario che usava l’immobile quale residenza secondaria quando è entrata in vigore la restrizione. La seconda frase del cpv. 4b) é quindi del tutto inutile e va stralciata
.
7. Violazione della libertà di commercio e d'industria
Un provvedimento pianificatorio può avere per effetto non solo di restringere la garanzia della proprietà sancita dall'art. 22ter Cost, ma di limitare la libertà di commercio e d'industria garantita dall'art. 31 Cost.
Mentre la stessa base legale può giustificare la lesione di entrambi i diritti, così non è dell'interesse pubblico e, nella misura in cui gli è strettamente connessa, della proporzionalità. Se infatti per restringere la proprietà può essere invocato, senza aprioristica preclusione, qualsiasi ordine di motivi, è invece escluso che considerazioni di politica economica condizionino la libertà di commercio e d'industria.
Se quindi la restrizione di tale libertà, compatibile con la garanzia della proprietà e dettata da valide esigenze di pianificazione del territorio, non lede l'art. 31 Cost, lo viola invece quella che, pur fondandosi su misure pianificatorie territoriali, persegue in realtà finalità interventistiche, volte a influire sul mercato alterando il meccanismo della libera concorrenza a favore risp. a discapito di determinate categorie di operatori economici. Specie se la componente territoriale è largamente posta in sottordine, sicché la misura pianificatoria appare più come veicolo di finalità estranee che strumento dedicato alla migliore organizzazione del territorio, la limitazione che ne deriva alla libertà di commercio e d'industria è illegittima.
Diverso il discorso se i motivi di politica economica giocano un ruolo secondario nell'economia della misura pianificatoria, che trova nelle sue specifiche, autonome finalità la sua piena ragione di essere.
Qui occorre in linea di massima procedere ad una ponderazione degli interessi "per stabilire se l'esigenza pianificatoria su cui si fonda la misura giustifica la limitazione della libertà d'industria e di commercio che essa involontariamente comporta" (Bianchi, Della possibilità di introdurre destinazioni d'uso limitate e speciali nei PR, RDAT 1983, pag. 247; cfr. pure sul tema 113 Ia 138 ss, 111 Ia 99 ss, 111 Ia 29 ss).
7.1.
Nel caso concreto è indubbio che la limitazione (variabile a seconda delle zone) delle RS abbia per conseguenza di limitare la libertà di commercio. Il proprietario che volesse locare l'abitazione a residenti secondari non lo potrebbe fare. Non è però contestabile che questa conseguenza, peraltro non particolarmente incisiva, è l'inevitabile corollario del provvedimento e non il motivo trainante che l'ha posto in essere. E' una limitazione delle possibilità d'attività commerciale e industriale" che "regolarmente traggono seco provvedimenti in ordine alla pianificazione del territorio che vogliono assicurare un uso adeguato del suolo e l'insediamento ordinato del Paese" adempiendo "uno scopo pubblico, esplicitamente riconosciuto dal diritto costituzionale." Così il TF nella sentenza del 23 dicembre 1983, Bollettino UPT 1/84, pag. 23, cit. da M. Pfisterer in Problemi inerenti alle residenze secondarie e pianificazione del territorio, Giornata di studio sulle residenze secondarie, Lugano, 1 giugno 1985, pag. 40.
Valgono finalmente in punto alla liberà di commercio e d'industria le stesse considerazioni svolte a proposito della garanzia della proprietà e s'impongono le stesse conclusioni.
8. Libertà di domicilio
La libertà di domicilio, garantita dall'art. 45 Cost, è il diritto di ogni cittadino svizzero di stabilirsi in qualsiasi luogo del paese, sia per risiedervi stabilmente (domicilio) sia per trascorrervi un breve periodo (dimora).
Ne deriva l'obbligo a carico di Cantoni e Comuni di permettere ad ogni cittadino svizzero di stabilirsi sul loro territorio e il divieto di impedire o di rendere più difficile la sua partenza per un altro cantone o all'estero (Chr. Dicke, Comm. della Cost., art. 45, pag. 4). La norma qui contestata, limitando la costruzione o l’alienazione di residenze secondarie sul territorio di _, rende certamente più difficile l'esercizio del diritto di domicilio. Che altre forme di alloggio siano disponibili nel comune è certo vero. Se non c'è un appartamento di vacanza, un posto tenda o d'albergo c'è sempre per un breve soggiorno. Ma è innegabile che si tratta di soluzioni estreme. Esatto, come osservano diversi autori, che il comune non è tenuto a creare le condizioni di fatto, materiali, che consentano la pratica attuazione del precetto costituzionale. Ciò è vero, ma un conto è non essere tenuti ad affrontare un certo problema con misure concrete, positive (ad es. costruzione di alloggi), - ed è questo che non si richiede dal comune -, un'altra è impedirne a priori, con una norma di PR, la soluzione. Se in forza di questa norma non possono più sorgere residenze secondarie nel paese, chi vorrà venire a stabilirvisi temporaneamente ne sarà necessariamente impedito (non lo sarebbe, non in questa misura, senza il provvedimento). E l'impedimento non è una conseguenza casuale, involontaria: tra i motivi per cui il comune ha emanato la norma in discussione c'è la salvaguardia della propria identità, che si ritiene messa in pericolo da un'eccessiva presenza, foss'anche temporanea, di allogeni. E' implicito nella norma, che limita le residenze secondarie anche e non ultimo per porre un freno a questo fenomeno, che la libertà di domicilio verrà ristretta: è questo non solo un effetto collaterale, non voluto o comunque inconfessato, della norma, ma uno dei suoi obiettivi portanti.
Detto questo va subito soggiunto che la libertà di domicilio non è assoluta ma può essere soggetta a restrizioni; alle stesse condizioni degli altri diritti fondamentali. Occorre una base legale, l'interesse pubblico e il rispetto del principio della proporzionalità.
Valgono in proposito le considerazioni svolte esaminando questo tema a proposito della garanzia della proprietà. In questa sede ci preme sottolineare che il PR nell'ordinare l'insediamento in vista di uno sviluppo armonioso del Paese (art. 1 LPT) deve tener conto dei bisogni della popolazione (e dell'economia). Le necessità di alloggi primari può senz'altro giustificare la limitazione di quelli secondari. Il diritto di domicilio non è dei soli residenti secondari e vi sono buoni motivi perché il comune privilegi l'insediamento di residenti primari. Ma il problema non può essere risolto con un'equazione così elementare. Occorre esaminare attentamente la situazione locale: se v'è un buon margine di contenibilità, se v'è un eccesso strutturale tra offerta e domanda di alloggi (manifestato ad es. da un gran numero di alloggi sfitti), se la tendenza demografica è stazionaria, se una limitazione delle RS non è giudicata influire positivamente sull'attività alberghiera e se per di più la si ritiene una struttura ricettiva confacente, l'interesse a limitare le RS si trova attenuato e potrebbe non più giustificare o non nell'attuale misura il provvedimento limitativo. Un simile studio, abbiamo visto a proposito della garanzia della proprietà, è stato fatto solo in modo alquanto rudimentale. Valgono tuttavia pure in questo contesto i motivi svolti a proposito della garanzia della proprietà. La norma resiste alla censura di violazione della proporzionalità.
9. Violazione dell'uguaglianza di trattamento
La censura non ha pregio. Va subito precisato che in materia di pianificazione del territorio il principio ha una portata alquanto limitata. Un piano, suddividendo il territorio comunale in zone, dà per sua stessa natura origine a discriminazioni tra le diverse proprietà. In determinate circostanze fondi contigui, che presentano dal punto di vista funzionale un identico interesse per i rispettivi proprietari, possono essere gravati con restrizioni sostanzialmente diverse. In questo ambito, quindi, perché il principio della parità di trattamento possa essere ritenuto leso la discriminazioni risultante dalla scelta pianificatoria dev'essere oggettivamente insostenibile. (DTF 111 Ia 100 consid. 3, 107 Ib 339 consid. 4a, 103 Ia 257 consid. 4 con riferimenti. Nulla evidentemente di tutto ciò nel caso presente. La censura va respinta.