Decision ID: 96784dc5-ada3-4462-a022-bf0659d83cbd
Year: 2002
Language: de
Court: ZH_VG
Chamber: ZH_VG_001
Canton: ZH
Region: Zürich
Law Area: public_law

I. Die Sicherheits- und Gesundheitsabteilung der Gemeinde X teilte B, die in Y TG angemeldet war, am 10. Dezember 2001 mit, sie könne ihr nach Prüfung der eingereichten Unterlagen und in Würdigung der objektiven, äusserlich erkennbaren Umstände nicht mehr länger den Status einer Wochenaufenthalterin gewähren. Nach der Praxis des Bundesgerichts befinde sich das Domizil Unselbständigerwerbender grundsätzlich an dem Ort, von dem aus sie für längere oder unbestimmte Zeit ihrer Erwerbstätigkeit nachgehen. B wurde ersucht, sich innert 14 Tagen definitiv in X anzumelden; für den Unterlassungsfall wurde der Erlass einer entsprechenden Verfügung in Aussicht gestellt. Nachdem sie entgegen dieser Aufforderung erneut ein Gesuch um Verlängerung des Wochenaufenthalterstatus eingereicht hatte, verpflichtete der Sicherheits- und Gesundheitsausschuss X B mit Verfügung vom 4. März 2002, sich innert 30 Tagen nach Eintritt der Rechtskraft mit Heimatschein rückwirkend per 1. Januar 2002 in X anzumelden; im Unterlassungsfall werde die Anmeldung von Amtes wegen durch die Einwohnerkontrolle auf Kosten der Verpflichteten vorgenommen.
II. C, Vater von B, erhob am 26. März 2002 namens seiner Tochter Rekurs an den Bezirksrat Z. Er brachte vor, sie habe ihren Lebensmittelpunkt nicht in X, sondern habe die Wohnung nur wegen des übermässig langen Arbeitswegs gemietet, und beantragte einen "Rechtsstillstand" bis Anfang Juni 2002, da sich seine Tochter zur Zeit im Ausland aufhalte, sowie sinngemäss die Aufhebung der angefochtenen Verfügung. Der Ratsschreiber teilte C am 4. April 2002 mit, auf den von ihm eingereichten Rekurs werde eingetreten, und setzte ihm und seiner Tochter eine Frist bis Ende Juni zur Ergänzung der Rekursschrift an. Mit Schreiben an den Bezirksrat vom 21. Juni 2002 führte B ergänzend aus, sie suche seit ihrer Rückkehr aus Australien nach einer neuen Stelle, ein Wohnortswechsel sei daher nicht ausgeschlossen, und ersuchte um Erstreckung der Frist zur Anmeldung in X bis Ende Jahr.
Der Bezirksrat wies den Rekurs am 11. September 2002 ab. Er erwog im Wesentlichen, für die Frage der Niederlassung sei nicht auf die subjektive Verbundenheit mit einem Ort, sondern auf objektive Merkmale abzustellen. Das Steuerdomizil wie auch die gewöhnliche Niederlassung befänden sich bei Unselbständigerwerbenden in der Regel an dem Ort, von dem aus sie ihrer Arbeit nachgingen. Der Gemeinde obliege keine strikte Beweisführungspflicht. Nach § 14 Abs. 1 und 2 der Polizeiverordnung X vom 5. Februar 1990 hätten Wochenaufenthalter den Nachweis zu erbringen, dass ihre Niederlassung anderswo liegt. Auch wenn der Rekurrentin zugestanden werden könne, mit ihrer Herkunftsgemeinde und ihrer Familie noch emotional verbunden zu sein und regelmässig zu Erholungszwecken nach Y zurückzukehren, komme den objektiven, auch Dritten erkennbaren Umständen, die auf eine Wohnsitznahme in X deuteten, ein grösseres Gewicht zu.
III. Gegen den Beschluss des Bezirksrats Z wandte sich B am 19. Oktober 2002 mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht und beantragte sinngemäss die Aufhebung des angefochtenen Entscheids. Sie brachte im Wesentlichen vor, mit der Gemeinde X trotz ihres Gemeindebürgerrechts kaum verbunden zu sein, weder Freundinnen und Freunde noch Lebenspartner in X zu haben, kaum dort einzukaufen und sich am Wochenende selten dort aufzuhalten. Zudem werde sie in W eine Ausbildung absolvieren, was ihre Abwesenheit erhöhen werde. Sie übe ihr Stimmrecht in Y TG aus und habe dort ihre Steuerpflichten korrekt erfüllt. Die Gemeinde X habe eine Bescheinigung der Gemeinde Y betreffend ihre Niederlassung stillschweigend entgegengenommen und erst am 4. März 2002 mit Verfügung reagiert.
Der Bezirksrat Z stellte dem Verwaltungsgericht am 7. November 2002 die die Akten zu unter Verzicht auf Stellungnahme. Die Sicherheitsabteilung der Gemeinde X beantragte am 13. November, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten, eventuell sei sie vollumfänglich abzuweisen.

Die Kammer zieht in Erwägung:
1. Gemäss § 19c Abs. 2 und § 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) ist gegen Rekursentscheide der Bezirksräte die Beschwerde an das Verwaltungsgericht zulässig. Die Legitimation der Beschwerdeführerin ergibt sich ohne Weiteres aus § 21 lit. a in Verbindung mit § 70 VRG. Näherer Prüfung bedarf einzig die Frage, ob die Beschwerdefrist von 30 Tagen des § 53 VRG eingehalten ist.
Der Beschluss des Bezirksrats wurde am 12. September 2002 ein erstes Mal versandt, konnte aber der Beschwerdeführerin nicht zugestellt werden und wurde deshalb am 24. September dem Statthalteramt zurückgeschickt. Offenbar am 25. September erfolgte eine zweite Zustellung, womit die am 21. Oktober 2002 der Post aufgegebene Beschwerde die Frist wahrte. Auf das Rechtsmittel ist somit einzutreten.
Das Verwaltungsgericht hat sich nach § 50 f. VRG auf die Prüfung zu beschränken, ob der angefochtene Entscheid Recht verletze oder von falschen tatsächlichen Annahmen ausgehe.
2. a) Die Beschwerdegegnerin beantragt in formeller Hinsicht zusätzlich, die Rekurslegitimation des Vaters der Beschwerdeführerin sei zu untersuchen.
C erhob den Rekurs "im Auftrag von B". Für den Bezirksrat stellte sich damit nicht die Frage nach seiner Legitimation, sondern diejenige nach seiner Vertretungsbefugnis. In den Akten des Rekursverfahrens befindet sich keine Vollmacht. Dies bedeutet aber nicht, dass der Bezirksrat das Rechtsmittel zu Unrecht materiell behandelt hat: Einerseits ist die Rekurrentin/Beschwerdeführerin nach eigener unbestrittener Darstellung zwei Tage nach Entgegennahme der Verfügung nach Australien abgereist, was das Fehlen einer Vollmacht erklärt. Anderseits hat sie in Ihrem Schreiben an den Bezirksrat vom 21. Juni 2002 die Rekurserhebung ausdrücklich gebilligt. Es besteht daher kein Anlass, den angefochtenen Entscheid wegen Fehlens einer Vollmacht aufzuheben und das Verfahren an den Bezirksrat zurückzuweisen.
b) Die erstinstanzliche Verfügung des Sicherheits- und Gesundheitsausschusses X datiert vom 4. März 2002. Nach allgemeinen Grundsätzen ist die Sachlage zu diesem Zeitpunkt für das Verwaltungsgericht massgebend (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 52 N. 16), zumal die Beschwerdegegnerin aufgrund seither eingetretener Umstände oder neuer Erkenntnisse grundsätzlich jederzeit einen neuen Entscheid treffen kann. Dies schliesst nicht aus, auch nach diesem Zeitpunkt eingetretene Umstände hilfsweise zu berücksichtigen, insbesondere wenn sie Rückschlüsse auf die Situation zur Zeit des Verfügungserlasses erlauben.
c) Die Beschwerdeführerin bringt vor, die Gemeinde X habe die von der Gemeinde Y TG ausgestellte Niederlassungsbestätigung stillschweigend entgegengenommen und damit ihre Anmeldung als Wochenaufenthalterin genehmigt; mit der Verfügung vom 4. März 2002 habe sie verspätet reagiert.
Falls die Beschwerdeführerin hiermit Ansprüche aus dem verfassungsmässigen Schutz von Treu und Glauben (Art. 9 der Bundesverfassung vom 18. April 1999) ableiten will, ist ihr nicht zu folgen: Behördliche Untätigkeit schafft nur ausnahmsweise eine Vertrauensgrundlage (Ulrich Häfelin/Georg Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A., Zürich 2002, Rz. 652). Ein Zuwarten von etwas mehr als zwei Monaten mag zwar als recht lang erscheinen, liegt aber doch noch im Rahmen des gewöhnlichen Ganges der Verwaltungstätigkeit und vermag kein schutzwürdiges Vertrauen zu begründen, umso mehr als die Gemeinde X der Beschwerdeführerin ihren Standpunkt bereits mit Schreiben vom 10. Dezember 2001 mitgeteilt hatte. Die Beschwerdegegnerin bringt zudem vor, es sei zwischen diesem Brief und der Verfügung noch zu drei Kontaktaufnahmen zur Beschwerdeführerin und der Gemeinde Y gekommen.
d) Verständlich ist allerdings die Kritik der Beschwerdeführerin daran, dass ihr die Verfügung drei Tage vor ihrer Abreise nach Australien zugestellt wurde. Der Gemeindeverwaltung X war diese Tatsache bekannt. Da der Beschwerdeführerin daraus aber im Rekursverfahren kein Nachteil erwuchs, bleibt dies ohne Auswirkungen auf den jetzt zu treffenden Entscheid.
3. a) Der Bezirksrat hat in seinem Entscheid die rechtlichen Grundlagen zutreffend wiedergegeben. Darauf kann verwiesen werden (§ 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 2 VRG). Zu betonen ist auch an dieser Stelle, dass es für die Frage des Wohnsitzes auf die objektiven, Dritten erkennbaren Umstände und nicht auf das subjektive Zugehörigkeitsgefühl der betroffenen Person ankommt.
b) Die Beschwerdeführerin bringt sinngemäss vor, weiterhin stärkere Beziehungen zur Gemeinde Y TG zu pflegen, weshalb sie dort Wohnsitz, in X hingegen nur Wochenaufenthalt (gehabt) habe.
Der Bezirksrat beruft sich auf BGE 125 I 54 und auf die übrige Praxis des Bundesgerichts zur Frage des Steuerdomizils lediger Personen. Dies ist nicht zu beanstanden, da dabei im Wesentlichen die gleichen Gesichtspunkte massgebend sind. Auszugehen ist demnach von der Vermutung, dass sich der Wohnort einer ledigen Person am Ort befinde, von dem aus sie ihrer Erwerbstätigkeit nachgeht. Nur mit Zurückhaltung ist anzunehmen, dass sie am Wohnort ihrer Familie Wohnsitz habe. Dabei müsse geprüft werden, ob weitere Beziehungen – etwa ein Konkubinatsverhältnis oder ein Freundes- und Bekanntenkreis – ein Übergewicht des einen oder anderen Ortes begründe. Besonderes Gewicht hätten auch die Dauer des Arbeitsverhältnisses und das Alter der steuerpflichtigen Person.
Im vorliegenden Fall ist einerseits zu berücksichtigen, dass die Beschwerdeführerin ihre Stelle bei der Firma D im massgeblichen Zeitpunkt gekündigt hatte. Wie lange sie dort gearbeitet hatte, ist nicht aktenkundig. Von Bedeutung ist auch, dass sie damals ihre Wohnung in X erst während ca. 15 Monaten gemietet hatte. Auch wenn sie die Wohnung weder vor noch nach ihrem Sprachaufenthalt in Australien aufgegeben hat, sprechen diese Umstände für eine zu diesem Zeitpunkt noch nicht sehr gefestigte Beziehung zur Gemeinde X.
Die weitere Entwicklung seit der Rückkehr der Beschwerdeführerin aus Australien lässt jedoch auch die damalige Situation in einem anderen Licht erscheinen: Sie hat ihre Wohnung in X immer noch (vgl. die Adressangaben auf Beschwerdeschrift und Couvert sowie ihre Bereitschaft zu einer "freiwilligen" Anmeldung auf den 1. Januar 2003). Sie geht inzwischen von X aus wieder einer beruflichen Tätigkeit nach oder beabsichtigt dies jedenfalls. Mangels näherer Angaben ist zudem davon auszugehen, dass die von ihr erwähnte Weiterbildung in W daran nichts ändert und zeitlich einen relativ geringen Umfang hat. Alle diese Umstände deuten darauf hin, dass die Beschwerdeführerin sich bereits damals trotz Kündigung der Stelle und Auslandaufenthalts längerfristig dort eingerichtet hat.
Die Beschwerdeführerin bringt vor, sie habe weder Freundinnen und Freunde noch Lebenspartner in X. Damit tritt sie allerdings nicht der Darstellung von Vorinstanz und Beschwerdegegnerin entgegen, die sich auf ihre eigenen und Angaben ihres Vaters stützt, ihr Freund arbeite im Q-Spital – mehrheitlich im Nachtdienst und am Wochenende – und habe dort auch eine kleine Wohnung. Im Verhältnis der beiden Orte Y und X spricht dieser Umstand zweifellos für eine nähere Beziehung zur zweiten Gemeinde, da die Beschwerdeführerin diese Beziehung hauptsächlich – auch an Wochenenden – vom nahe gelegenen X aus pflegen wird; ihm kommt erhebliches Gewicht zu.
c) Nicht von Bedeutung ist, dass die Beschwerdeführerin ihre Angelegenheiten während der Auslandsabwesenheit durch Vater und Bruder besorgen liess. Es versteht sich von selbst, dass sie dazu in dieser Zeit selbst nicht in der Lage war. Für die Frage des stärkeren örtlichen Bezugs lässt sich daraus aber nichts ableiten. Entgegen ihrer Auffassung hat der Bezirksrat durchaus nicht ihre Beziehungen zu den Eltern in Zweifel gezogen, sondern nur erwogen, dass diesen aufgrund der objektiven Umstände (insbes. des Alters der Beschwerdeführerin) nicht das ausschlaggebende Gewicht zukommt.
Keine Bindungswirkung ergibt sich schliesslich daraus, dass die Beschwerdeführerin immer noch in Y TG ihr Stimmrecht ausübt und ihre Steuern zahlt. Dies sind nach gängiger Verwaltungspraxis Folgen des Umstands, dass sie immer noch dort als Niedergelassene angemeldet ist. Gleiches gilt für das Vorbringen, nach Rückkehr aus Australien durch das RAV W betreut worden zu sein. Keine wesentliche Bedeutung kommt – hierin ist der Beschwerdeführerin Recht zu geben – ihren Bürgerrechten zu. Dass sie gemäss eigener Erklärung – nicht näher bezeichnete – Verwandte in X hat, spricht aber jedenfalls nicht gegen die Annahme eines vorrangigen Bezugs zu dieser Gemeinde.
Überdies scheint die Beschwerdeführerin die Mitteilung des Bezirksrats an ihren Vater, auf die Beschwerde eintreten zu wollen, misszuverstehen. "Eintreten" bedeutet nur, dass man das sachliche Anliegen der Rekurrentin prüft, nicht jedoch, dass man zu ihren Gunsten entscheidet. Dies ergab sich im Übrigen mit aller Deutlichkeit aus dem Endentscheid vom 11. September 2002.
d) Bei einer Gesamtbetrachtung vermögen die Vorbringen der Beschwerdeführerin nicht gegen das Gewicht der entgegenstehenden Umstände aufzukommen. Erhebliche Bedeutung kommt dabei entsprechend der bundesgerichtlichen Rechtsprechung der Tatsache zu, dass sie ihrer Berufstätigkeit von X aus nachging und das offenbar auch jetzt wieder nach Auslandsaufenthalt und Arbeitslosigkeit tut. Die von ihr unterhaltene Beziehung stellt ebenfalls ein bedeutendes Indiz für einen vorrangigen Bezug zu X dar. Dem häufigen Aufenthalt in Y an Wochenenden und den – wenn auch offenbar engen – Beziehungen zur Familie und zu Freunden und Bekannten kann im Vergleich dazu nur minderes Gewicht beigemessen werden. Es ist daher davon auszugehen, dass bei objektiver Betrachtung der stärkere Bezug der Beschwerdeführerin zur Gemeinde X besteht. Auf jeden Fall aber ist diese Betrachtungsweise, von der Vorinstanz und Beschwerdegegnerin ausgingen, nicht rechtsverletzend. Die Beschwerde ist daher in der Hauptsache abzuweisen.
f) Es bleibt zu prüfen, ob die Beschwerdegegnerin den Zeitpunkt der Anmeldung zu Recht auf den 1. Januar 2002 zurückbezogen hat, was die Beschwerdeführerin bemängelt.
Nicht unmittelbar anwendbar sind vorliegend die restriktiven Grundsätze betreffend die Rückwirkung von Erlassen (vgl. dazu Häfelin/Müller, Rz. 329 ff.). Diese dienen dem Schutz der Einzelnen vor Verpflichtungen, die sie nicht kennen konnten oder nicht kennen mussten zum Zeitpunkt, als sich der Sachverhalt, an den die Behörde anknüpfen will, verwirklichte. Hier hingegen geht es darum, ob eine Verfügung, d.h. ein gegenüber einer Einzelperson ergangener Entscheid, auf einen vor seinem Erlass liegenden Zeitpunkt zurückwirken dürfe, ohne dass in der Zwischenzeit an den massgebenden Rechtsgrundlagen etwas geändert hätte. Allerdings können die Betroffenen auch in solchen Fällen in ähnlicher Weise wie bei der Rückwirkung von Erlassen durch die nachträgliche Auferlegung von Pflichten überrascht werden. Vorliegend hat jedoch die Beschwerdegegnerin von der Beschwerdeführerin am 10. Dezember 2001 die Anmeldung zur Niederlassung innert 14 Tagen verlangt und im Unterlassungsfall den Erlass einer entsprechenden Verfügung in Aussicht gestellt. Dass in dieser der Zeitpunkt zurückbezogen wurde, ist unter diesen Umständen nicht zu beanstanden. Die Beschwerde ist daher vollumfänglich abzuweisen.
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