Decision ID: e9a274ff-73e7-4545-a8f9-c44e6c8a1750
Year: 2014
Language: de
Court: SG_VGN
Chamber: SG_VGN_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A.
a. Am Heimspiel des FC St. Gallen gegen den FC Luzern vom 1. September 2013 in
der AFG-Arena zündeten vermummte Fans im Heimsektor bengalische Fackeln (sog.
«Pyros»). Zur Ver- und Entmummung zogen sich die Pyro-Zünder unter eine 4 x 3 m
grosse Fahne mit «Joker»-Logo zurück, welche von einigen Fans zu diesem Zweck
horizontal über die Köpfe einer Fangruppe gespannt worden war. X.Y. hielt nach der
Pyro-Aktion eine ca. 1m grosse weisse Fahne vor die grosse «Joker»-Fahne und
verdeckte so die Sicht von vorn auf das Geschehen darunter. Unter diesem zeltartigen
Sichtschutz konnte sich einer der Pyro-Zünder demaskieren, um anschliessend
unerkannt in der Menge zu verschwinden. Die ganze Aktion wurde von mehreren
Überwachungskameras festgehalten, und es gelang den Strafverfolgungsbehörden,
u.a. X.Y. zu identifizieren (vgl. vi-act. 14, S. 3 ff.).
b. Mit Strafbefehl vom 11. September 2013 verurteilte das Untersuchungsamt
St. Gallen X.Y. wegen Gehilfenschaft zum Vergehen gegen das Bundesgesetz über
explosionsgefährliche Stoffe zu einer bedingten Geldstrafe von 30 Tagessätzen zu
Fr. 20.-- unter Ansetzung einer Probezeit von zwei Jahren (vi-act. 5, Beilage 1).
c. X.Y. erhob Einsprache gegen den Strafbefehl. Die Einzelrichterin des Kreisgerichts
St. Gallen erkannte in ihrem Entscheid vom 12. Dezember 2013 auf Begünstigung und
reduzierte die bedingte Geldstrafe auf 6 Tagessätze à Fr. 20.--. Zur Begründung führte
2
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 3/10
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
sie an, das Sprengstoffdelikt sei bereits beendet gewesen, als X.Y. in das Geschehen
eingegriffen habe. Das nachfolgende Entmummen des Täters sei von diesem Delikt
nicht erfasst, weshalb X.Y. keine Gehilfenschaft mehr habe leisten können. Durch das
bewusste Hochhalten der Fahne habe er dem Pyro-Zünder indes ermöglicht, sich zu
entmummen und unerkannt in der Menge zu verschwinden. Er habe verhindert, dass
gegen diesen ein Strafverfahren eröffnet werde und sich daher der Begünstigung
schuldig gemacht (zum Ganzen vgl. vi-act. 14). Das Urteil ist noch nicht rechtskräftig.
B. Bereits am 28. Oktober 2013 hatte die Stadtpolizei St. Gallen gegen X.Y. ein
Rayonverbot mit Geltung vom 5. November 2013 bis und mit 3. November 2014
verhängt. Dabei wurde ihm der Aufenthalt anlässlich von Sportveranstaltungen in der
AFG-Arena St. Gallen, von Fussballspielen der ersten Mannschaft des SC Brühl
St. Gallen im Paul-Grüninger-Stadion, St. Gallen, sowie von Fussballspielen des FC
St. Gallen U21 im Stadion Espenmoos, St. Gallen, in den gemäss Planbeilagen A, B
und C bezeichneten Gebieten während des Zeitraums von vier Stunden vor bis vier
Stunden nach einer Veranstaltung verboten. Zur Begründung verwies die Stadtpolizei
auf das Verhalten von X.Y. am 1. September 2013. Er habe sich nachweislich an
Gewalttätigkeiten anlässlich von Sportveranstaltungen beteiligt, weshalb der Erlass
eines einjährigen Rayonverbots angezeigt sei (vi-act. 3, Beilage 2).
C. Dagegen erhob X.Y. mit Eingabe seiner Rechtsvertreterin vom 12. November
2013 Rekurs beim Sicherheits- und Justizdepartement. Er liess beantragen, das
Rayonverbot sei aufzuheben und dem Rechtsmittel sei aufschiebende Wirkung zu
erteilen (vi-act. 1). Mit Zwischenentscheid vom 13. Januar 2014 wies die Rekursinstanz
das Gesuch um Erteilung der aufschiebenden Wirkung ab (vi-act. 9). Nachdem die
Rechtsvertreterin den Rekurs am 14. Februar 2014 materiell begründet hatte (vi-act.
14), wies das Sicherheits- und Justizdepartement das Rechtsmittel auch in der
Hauptsache ab (Entscheid vom 16. Juni 2014; act. 2).
D. Mit Eingabe vom 1. Juli 2014 (act. 1) und deren Ergänzung vom 1. September
2014 (act. 7) liess X.Y. (Beschwerdeführer) gegen den Rekursentscheid Beschwerde
beim Verwaltungsgericht erheben mit den Anträgen, der angefochtene Entscheid sei
kosten- und entschädigungspflichtig aufzuheben und auf die Anordnung eines
Rayonverbots sei zu verzichten
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 4/10
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
Das Sicherheits- und Justizdepartement (Vorinstanz) beantragte am 16. September

2014 Abweisung der Beschwerde. Zur Begründung verwies es auf die Erwägungen im
angefochtenen Entscheid (act. 9)
Auf die Darlegungen des Beschwerdeführers und auf den angefochtenen Entscheid
wird - soweit wesentlich - in den nachstehenden Erwägungen eingegangen.
Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1. Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59bis
Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1; VRP). Der
Beschwerdeführer ist zur Ergreifung des Rechtsmittels legitimiert (Art. 64 i.V.m. Art. 45
Abs. 1 VRP). Zwar ist sein aktuelles schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung des
angefochtenen Entscheids bzw. der erstinstanzlichen Verfügung dahingefallen, weil das
umstrittene Rayonverbot am 3. November 2014 abgelaufen ist und der allenfalls zu
Unrecht erlittene Nachteil nicht mehr beseitigt werden kann. Vom Erfordernis des
aktuellen schutzwürdigen Interesses ist nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts
ausnahmsweise abzusehen, wenn sich die mit der Beschwerde aufgeworfenen
grundsätzlichen Fragen unter ähnlichen Umständen wieder stellen können, ohne dass
im Einzelfall rechtzeitig eine richterliche Prüfung möglich wäre, und deren
Beantwortung im öffentlichen Interesse liegt (BGE 138 II 42 E. 1.3 und 137 I 23 E. 1.3.1
mit Hinweisen). Dies ist hier der Fall. Nach dem Grundsatz «Einheit des Verfahrens»
dürfen die kantonalen Instanzen die Rechtsmittellegitimation nicht strenger handhaben
als das Bundesgericht (vgl. Art. 111 Abs. 1 des Bundesgerichtsgesetzes, SR 173.110;
BGG), weshalb diese Rechtsprechung auch für das verwaltungsgerichtliche Verfahren
massgebend ist.
Die Beschwerde vom 1. Juli 2014 und deren Ergänzung vom 1. September 2014
entsprechen in zeitlicher, formaler und inhaltlicher Hinsicht den gesetzlichen
Anforderungen (Art. 64 i.V.m. Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP). Auf die
Beschwerde ist einzutreten.
2.
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 5/10
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
2.1. Die gesetzliche Grundlage des Rayonverbots findet sich im Konkordat über
Massnahmen gegen Gewalt anlässlich von Sportveranstaltungen (sGS 451.51;
Konkordat). Art. 4 Abs. 1 Konkordat lautet wie folgt
«Einer Person, die sich anlässlich von Sportveranstaltungen nachweislich an
Gewalttätigkeiten gegen Personen oder Sachen beteiligt hat, kann der Aufenthalt in
einem genau umschriebenen Gebiet im Umfeld von Sportveranstaltungen (Rayon) zu
bestimmten Zeiten verboten werden. Die zuständige kantonale Behörde bestimmt, für
welche Rayons das Verbot gilt.»
Art. 2 Abs. 1 Konkordat enthält einen nicht abschliessenden Katalog von Delikten, die
als «Gewalttätigkeiten» bzw. «gewalttätiges Verhalten» im Sinne des Konkordats gelten
(BGE 140 I 2 E. 8; VerwGE B 2012/224 vom 11. Dezember 2012 E. 3.2,
www.gerichte.sg.ch). Neben diesen Katalogtaten gilt auch «die Gefährdung der
öffentlichen Sicherheit durch das Mitführen oder Verwenden von Waffen,
Sprengmitteln, Schiesspulver oder pyrotechnischen Gegenständen an Sportstätten, in
deren Umgebung sowie auf dem An- und Rückreiseweg» als Gewalttätigkeit bzw.
gewalttätiges Verhalten (Art. 2 Abs. 2 Konkordat). Zwischen den Gewalttätigkeiten und
der Sportveranstaltung wird ein zeitlicher Zusammenhang vorausgesetzt. Dieser ist
gegeben, wenn die Vorkommnisse vor, während oder im Nachgang zu einer
Sportveranstaltung stattfanden (Art. 2 Abs. 1 Konkordat). Als Nachweis für
gewalttätiges Verhalten gelten u.a. entsprechende Gerichtsurteile oder polizeiliche
Anzeigen (Art. 3 Abs. 1 lit. a Konkordat). Die beiden letzten Voraussetzungen sind im
vorliegenden Fall offensichtlich erfüllt und werden vom Beschwerdeführer nicht
bestritten.
2.2. Demgegenüber bestreitet der Beschwerdeführer, dass es sich beim ihm zur
Last gelegten Verhalten um «Gewalttätigkeiten» bzw. «gewalttätiges Verhalten»
gehandelt habe. Deshalb sei das Rayonverbot nicht gesetzmässig. Er bringt vor, als
gewalttätiges Verhalten bzw. Gewalttätigkeit im Sinne des Konkordats gelte nur die
Begehung oder die Anstiftung zu einer der Katalogtaten von Art. 2 Konkordat. Art. 4
Konkordat setze für die Anordnung eines Rayonverbots die nachweisliche
«Beteiligung» an Gewalttätigkeiten gegen Personen oder Sachen im obgenannten Sinn,
d.h. als Begehung oder Anstiftung voraus, worunter die ihm anfänglich zur Last gelegte
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 6/10
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
Gehilfenschaft (zu einem Sprengstoffdelikt) nicht falle. Hinsichtlich pyrotechnischer
Gegenstände sei ohnehin nur das Mitführen oder der Gebrauch derselben erfasst,
allenfalls noch die Anstiftung hierzu. Noch klarer präsentiere sich die Rechtslage, wenn
sich der Fussballfan - wie im vorliegenden Fall - der Begünstigung strafbar gemacht
habe. Dieses Delikt sei nicht im Katalog enthalten und falle gar nicht unter das
Konkordat.
2.2.1. Als besonderes Polizeirecht ist das Konkordat auf die spezifische Erscheinung
der Gewalt an Sportveranstaltungen ausgerichtet. Durch spezielle Massnahmen wie
Rayonverbote, Meldeauflagen und Polizeigewahrsam sollen solche Gewalttaten zu
Gunsten einer friedlichen Durchführung von Sportgrossanlässen verhindert werden
(BGE 140 I 2 E. 5.1). Gewalt anlässlich von Sportveranstaltungen soll frühzeitig erkannt
und bekämpft werden. Die präventiven Massnahmen sind auf Gefährdungen der
öffentlichen Sicherheit durch Gewalttaten unterschiedlichster Art ausgerichtet. Zwar
wird für die Definition des «gewalttätigen Verhaltens», das Massnahmen nach dem
Konkordat nach sich ziehen kann, an Straftatbestände angeknüpft und für den
Nachweis der Gefahr von Gewalttaten u.a. auf entsprechende Gerichtsurteile und
Anzeigen abgestellt (Art. 2 und 3 des Konkordats). Das führt indessen nicht dazu, dass
die Massnahmen des Konkordats insgesamt dem Strafrecht zuzuordnen wären. Sie
weisen grundsätzlich keinen pönalen Charakter auf, werden nicht als Bestrafung wegen
der Erfüllung von Straftatbeständen ausgesprochen und bezwecken nicht die
Besserung der betroffenen Person (BGE 137 I 31 E. 4.3 f.). An dieser Auffassung hat
das Bundesgericht trotz verbreiteter Kritik festgehalten (vgl. BGE 140 I 2 E. 6 mit
Hinweisen). Gegen diesen jüngsten Entscheid ist im Schrifttum erneut opponiert
worden (vgl. z.B. B. Meier, Hooligankonkordat: präventive Verpackung, repressive
Wirkung, in: AJP 2014, S. 668 ff.), was jedoch an der überzeugenden
bundesgerichtlichen Beurteilung nichts ändert.
2.2.2. An Intensität und Folgen des «gewalttätigen Verhaltens» hat der Gesetzgeber
keine hohen Anforderungen gestellt (VerwGE B 2012/224 vom 11. Dezember 2012
E. 3.2, www.gerichte.sg.ch). «Gewalttätig» verhält sich nach Art. 2 Abs. 1 Konkordat
beispielsweise, wer Behörden oder Beamte an einer Amtshandlung hindert (lit. j),
Tätlichkeiten begeht (vgl. lit. a), sich der Gewalt und Drohung gegen Behörden und
Beamte schuldig macht (lit. i) oder zu diesen Delikten anstiftet. Die Aufzählung der
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 7/10
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
Delikte ist - wie bereits in Erw. 2.1 ausgeführt - nicht abschliessend. Der Einwand des
Beschwerdeführers, wonach die von ihm begangene Begünstigung per se keine
Anlasstat für eine Massnahme nach dem Konkordat sein könne, ist deshalb nicht
stichhaltig. Dies gilt umso mehr, als die vom Konkordat ausdrücklich erfasste
Hinderung einer Amtshandlung (lit. j) und die Begünstigung in nur leicht
unterschiedlicher Ausprägung das gleiche Rechtsgut schützen, nämlich das
Funktionieren staatlicher Organe (Delnon/Rüdy, in: Niggli/Wiprächtiger [Hrsg.], Basler
Kommentar Strafrecht II, 3. Aufl., Basel 2013, N 38 zu Art. 305 StGB). Das Konkordat
will u.a. verhindern, dass in den Fansektoren rechtsfreie Räume entstehen. Deshalb ist
dem Schutz dieses Rechtsgutes besonderes Gewicht zu verleihen.
2.2.3. Strafrechtlich relevantes Verhalten dient zwar als Anknüpfungspunkt für die
Definition des gewalttätigen Verhaltens und die Ergreifung von Massnahmen nach dem
Konkordat. Indessen ist das Konkordat einzig auf Vorbeugung gegen Gewalt
ausgerichtet. Die konkreten Massnahmen sind nicht als Bestrafung für erfolgtes
gewalttätiges Verhalten ausgestaltet, sondern als notwendige Massnahmen zur
Verhinderung künftiger Gewalttaten (BGE 140 I 2 E. 6.3). Wie die Vorinstanz zu Recht
ausgeführt hat, ist letztlich nicht die Erfüllung eines bestimmten Straftatbestandes
gesetzliche Voraussetzung für die Anordnung einer Massnahme nach dem Konkordat,
sondern ein (deliktisches) Verhalten, das nach seiner Art geeignet ist, die Sicherheit
künftiger Sportveranstaltungen als gefährdet erscheinen zu lassen (vgl. Erw. 2.b.aa.
des angefochtenen Entscheids). Der Grund für eine Massnahme nach dem Konkordat
kann selbst durch eine blosse Übertretung gesetzt werden (vgl. Erw. 2.2.2. hiervor).
2.2.4. Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers erreicht sein Vergehen die
für eine Massnahme nach dem Konkordat vorausgesetzte Schwere. Die Zündung von
pyrotechnischen Gegenständen stellt eine deutliche Gefahr für die Zuschauer dar
(BGer 1C_370/2013 vom 14. Oktober 2013 E. 4.2, in: ZBl 115/2014, S. 385 ff.). Mit
seinem Tun hielt der Beschwerdeführer diese Gefahr für künftige Veranstaltungen
aufrecht. Entgegen seiner Darlegung (act. 7, S. 7) kannte er die Bedeutung seines
Handelns im Gesamtrahmen der Pyro-Aktion genau. Nach der überzeugenden
Beweiswürdigung der Strafrichterin hat er die kleine Fahne während der Pyro-Aktion
bewusst von einem anderen Fan übernommen, nachdem er seinen Fokus schon zuvor
auf das Geschehen unter der grossen Fahne gerichtet hatte. Aus der Tatsache, dass
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 8/10
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
nur wenige Meter neben ihm ein Pyro abgebrannt worden war und der
Beschwerdeführer - wie er in der Strafuntersuchung eingeräumt hat - wusste, dass die
Pyro-Zünder seit geraumer Zeit den Sichtschutz von Fahnen zur Ver- und
Entmummung missbrauchen würden, kann ohne weiteres geschlossen werden, dass er
wusste, was sich nach Abbrennen des Pyros unter der grossen Fahne abspielen
würde. Nach den Feststellungen der Strafrichterin hat der Beschwerdeführer die kleine
Fahne bewusst hochgehalten, um die Sicht auf den vorher maskierten Pyro-Zünder zu
verdecken. Dem Beschwerdeführer war zudem die Überwachung des Heimsektors und
das konsequente Vorgehen der Strafbehörden gegen Pyro-Zünder bekannt (vgl. dazu
vi-act. 17, S. 8). Durch sein Vorgehen hat er die strafrechtliche Verfolgung des Pyro-
Zünders vorsätzlich und erfolgreich verhindert und somit die Gefährdung der Sicherheit
künftiger Sportveranstaltungen mit aufrecht erhalten. Das Rayonverbot erweist sich als
gesetzmässig.
2.3. Das umstrittene Rayonverbot schränkt die Bewegungsfreiheit des
Beschwerdeführers ein (vgl. Art. 10 Abs. 2 der Bundesverfassung; SR 101; BV).
Grundrechtseingriffe müssen auf einer gesetzlichen Grundlage beruhen (vgl. Erw. 2.2.
hiervor) und die Voraussetzungen des öffentlichen Interesses und des
Verhältnismässigkeitsprinzips erfüllen (Art. 36 Abs. 1-3 BV). Im Polizeirecht kommt der
Verhältnismässigkeit besonderes Gewicht zu. Dieses Gebot verlangt, dass eine
Massnahme für das Erreichen des im öffentlichen Interesse liegenden Ziels geeignet
und erforderlich ist und sich für die Betroffenen in Anbetracht der Schwere der
Grundrechtseinschränkung als zumutbar erweist. Dies bedingt eine vernünftige Zweck-
Mittel-Relation. Unverhältnismässig ist eine Massnahme, wenn das angestrebte Ziel mit
einem weniger schweren Grundrechtseingriff zu erreichen ist (BGer 1C_370/2013 vom
14. Oktober 2013 E. 5.1, in: ZBl 115/2014, S. 385 ff., mit Hinweis auf BGE 137 I 31
E. 7.5.3; 136 I 87 E. 3.2 und 133 I 77 E. 4.1).
2.3.1. Rayonverbote sind geeignet, Personen, von denen Gewalttätigkeiten ausgehen
könnten, sowohl vom Umkreis der Stadien als auch von den Bahnhöfen und
Örtlichkeiten, welche zur Hin- bzw. Rückfahrt benutzt werden, fernzuhalten. Damit wird
in effizienter Weise verhindert, dass die betroffenen Personen in jene Gebiete gelangen,
wo es erfahrungsgemäss besonders häufig zu Gewalttätigkeiten kommt (BGE 137 I 31
E. 6.5). Dieses Ziel bildet zweifellos ein gewichtiges öffentliches Interesse.
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 9/10
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
2.3.2. Der Beschwerdeführer bringt vor, er sei sich seines strafrechtlich relevanten
Verhaltens nicht bewusst gewesen und werde sich in Zukunft von solchen
Fahnenaktionen fernhalten. Das Rayonverbot sei angesichts dessen nicht notwendig,
da von ihm keine Gefährdung der öffentlichen Sicherheit mehr ausgehe. Ferner sei sein
Verhalten nicht ausschlaggebend für die Pyro-Aktion gewesen. Deshalb sei das
Rayonverbot eine unverhältnismässige Massnahme.
2.3.3. Dass der Beschwerdeführer behauptet, er habe nicht um die Strafbarkeit
seines Verhaltens gewusst und sich nur in untergeordnetem Umfang an der Pyro-
Aktion beteiligt, ist nicht von Belang. Die Ergebnisse des Strafverfahrens veranlassen
ohne Weiteres zur Annahme, dass er sich weiter in ähnlicher Weise an
Gewalttätigkeiten beteiligt hätte. Dass er am 1. September 2013 erst ins Geschehen
eingegriffen hat, nachdem der Pyro bereits abgebrannt war und sich deshalb lediglich
der Begünstigung, nicht aber der Gehilfenschaft zu einem Sprengstoffdelikt schuldig
gemacht hat, erscheint rein zufällig und ist für die Beurteilung seines künftigen
Verhaltens an Fussballveranstaltungen nicht entscheidend. Zu Ungunsten des
Beschwerdeführers fällt zudem ins Gewicht, dass bei ihm zu Hause bengalische
Fackeln und Sturmhauben gefunden worden sind und diese Gegenstände mit
überwiegender Wahrscheinlichkeit zur Verwendung im Fussballstadion gedacht waren.
Ein Rayonverbot ist zweifellos geeignet, ihn vor weiterer Beteiligung an
Gewalttätigkeiten abzuhalten. Im Vergleich zum privaten Interesse des
Beschwerdeführers, den Heimspielen in St. Gallen beizuwohnen, überwiegt das
gewichtige öffentliche Interesse an der Verhinderung von Gewalttätigkeiten anlässlich
dieser Sportveranstaltungen. Das einjährige Rayonverbot ist zeitlich und räumlich
begrenzt. Es liegt im unteren Rahmen der bis zu dreijährigen Dauer, weshalb es auch in
zeitlicher Hinsicht dem Gefährdungspotenzial des Beschwerdeführers angemessen
und ihm zuzumuten ist. Eine geeignete mildere Massnahme ist nicht ersichtlich.
2.4. (...).
3. (...).