Decision ID: 98134355-8352-5c59-91b3-647e01cfd6cf
Year: 1997
Language: it
Court: TI_TRPI
Chamber: TI_TRPI_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: 

in fatto
a.
_ _ é proprietario della part. n. _RFD di _, situato nella località “_ _ ” a sud-est del nucleo del paese . Il fondo, che misura complessivamente 5’186 mq, presenta una parte superiore pianeggiante occupata da un prato e alcuni filari di vite; la parte inferiore é invece costituita dal pendio che digrada verso il _ _.
b.
Nella sua seduta del 12 giugno 1995 il Consiglio comunale di _ ha approvato il nuovo PR. Questo ha incluso il fondo n. _in una zona residenziale soggetta a piano particolareggiato (denominata con la sigla “RPP” nel piano delle zone). Le possibilità di edificazione, secondo questo piano, sono tuttavia concentrate sulla parte superiore e pianeggiate del fondo (ca. 2000 mq per 800 mq di SUL), all’interno di una linea di “allineamento obbligatorio”.
c
. Il proprietario ha contestato questo azzonamento davanti al Consiglio di Stato, chiedendo in particolare lo stralcio del vincolo di piano particolareggiato e la possibilità di calcolare la SUL edificabile sull’intero fondo e non unicamente sulla sua parte superiore.
d
. Con decisione 3 luglio 1996 (n. _) il Consiglio di Stato ha preannunciato di non voler approvare l’ampliamento della zona edificabile in località “_ _ ” nella misura proposta dal comune. Tra i terreni toccati dalla decisione figura anche il f.n. _RFD.
Nel rispetto del diritto di essere sentiti, prima di pronunciarsi definitivamente, il Governo ha intimato questa decisione al Municipio e ai proprietari interessati, impartendo loro un termine di 60 giorni per l’inoltro di eventuali osservazioni.
e
. Nella risoluzione del 26 marzo 1997 (n. _) il Consiglio di Stato, preso atto delle osservazioni pervenute, ha approvato la zona residenziale “_ _ ” limitatamente alla porzione compresa fra la curva di livello di 410 msl e la strada di servizio esistente (Via _). I fondi posti al di sotto di questa linea come pure il fondo n. _sono invece stati esclusi dalla zona edificabile. Tra i motivi alla base della sua decisione l’autorità governativa ha ricordato l’eccessivo dimensionamento delle zone edificabili nel Comune di _ e la scarsa idoneità a promuovere l’insediamento residenziale in un comparto condizionato da elevate immissioni foniche provenienti dal sottostante _ _.
f.
Dissentendo da tale decisione _ _ é insorto dinanzi al TPT, chiedendone l’annullamento.
A sostegno della sua impugnativa osserva che l’esclusione del mapp. n. _ dalla zona edificabile configura in concreto una palese disparità di trattamento nei confronti di altri proprietari del comparto “_ _ ”, i cui fondi sono invece stati inclusi nell’area edificabile. Invocata é pure la violazione dell’autonomia comunale e dei principi pianificatori riguardanti le zone edificabili; a questo proposito l’insorgente fa notare che il sedime é perfettamente idoneo all’edificazione, essendo urbanizzato da lungo tempo e facilmente accessibile dalla pubblica via.
g.
Nelle sue osservazioni il Municipio di _ postula l’accoglimento del ricorso. In alternativa alla zona residenziale propone di attribuire il f.n. _ad una “zona edificabile di interesse comunale” (ZEIC) destinata alla costruzione di una dozzina di abitazioni unifamiliari.
Da parte sua il Consiglio di Stato ribadisce le argomentazioni sviluppate nella decisione impugnata, chiedendo sia la reiezione del ricorso _ sia quella della proposta comunale di istituire una ZEIC.
h.
In data 24 settembre 1997 é stato esperito il sopralluogo in contraddittorio. All’occasione le parti si sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande, rinunciando al dibattimento finale.
c o n s i d e r a t o

in diritto
1.
A norma dell’art. 38 LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale della pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni dalla notificazione.
L’art. 38 LALPT legittima a ricorrere il comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b), e ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno di protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio di Stato (cpv. 4 lett. c).
In concreto la legittimazione attiva del ricorrente è senz’altro data a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett. b) e c) LALPT.
Presentato nei termini di legge, e quindi tempestivo, il ricorso é ricevibile in ordine.
2
. Il comune gode di autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e riferimenti).
L’autonomia non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b) LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT: “
Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti
”. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Il Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente insostenibile. Nella sua veste di autorità superiore di vigilanza esso veglia affinché la pianificazione comunale rispetti il diritto e segnatamente i principi pianificatori fondamentali enunciati dalla LPT, si conformi alla pianificazione cantonale, in particolare al Piano direttore (art. 6 LPT) e si armonizzi convenientemente con quella dei comuni vicini e regionale. Se il PR presentatogli per approvazione non risponde a questi requisiti o appare per altri versi insostenibile il Consiglio di Stato o lo rinvia sui punti difformi ordinando al Comune di procedere alle necessarie varianti oppure modifica il piano d'ufficio (art. 37 LALPT).
Di norma l'autonomia comunale vuole che si segua la prima via. L'approvazione del PR da parte del Consiglio di Stato quale autorità superiore di vigilanza non muta, malgrado l'effetto costitutivo di cui è munita, la natura del piano che è e rimane di diritto comunale. L'autorità di approvazione non può attraverso una modifica d'ufficio del PR sostituirsi al comune nell'ambito delle sue competenze, statuendo in suo luogo e vece contro la sua volontà, eludendo il processo di formazione democratica della volontà comunale: "
nell'ambito della procedura approvativa il governo è unicamente autorizzato a decidere ev. modifiche del PR se il loro contenuto è chiaramente definibile e la modifica serve a emendare carenze o errori pianificatori evidenti
" (DTF 111 Ia 69-70, consid. 3d, rilievo nostro). Così quando la soluzione può essere una sola, senza possibili alternative (A. Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, in Rep. 1991, pag. 45 seg., in part. pag. 55).
Quanto al Tribunale della pianificazione del territorio non dispone, contrariamente al Consiglio di Stato, del sindacato d’opportunità (tranne, in applicazione dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se come nella fattispecie col ricorso è impugnata una modifica d’ufficio del PR). Il ricorso è infatti proponibile solo contro la violazione del diritto (in particolare contro l'errata o mancata applicazione di una norma stabilita dalla legge o risultante implicitamente da essa, l'apprezzamento giuridico erroneo di un fatto, l'eccesso o l'abuso di potere, la violazione di una norma essenziale di procedura) e contro l’accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3 LALPT).
3.
Scopi e principi della pianificazione
Scopo essenziale della pianificazione è di
“assicurare una funzionale utilizzazione del suolo e una razionale abitabilità del territorio”
(art. 22 quater Cost.)
La LPT riprende e sviluppa tale postulato. Secondo l’art. 1 il suolo dev’essere utilizzato con misura, l’insediamento ordinato in vista di uno sviluppo armonioso del paese. A questo scopo la pianificazione deve tener conto delle condizioni naturali, dei bisogni della popolazione e dell’economia. Deve proteggere le basi naturali della vita, come il suolo, l’aria, l’acqua, il bosco e il paesaggio. Deve garantire la difesa nazionale. Giusta l’art. 3 il paesaggio va tutelato sia mantenendo sufficienti superfici coltive per l’agricoltura, sia integrando in esso gli insediamenti, conservando i siti naturali e gli spazi ricreativi, permettendo al bosco di adempiere le sue funzioni. Gli insediamenti vanno strutturati secondo i bisogni della popolazione e limitati nella loro estensione. Si dovrà aver cura di preservare l’abitato da immissioni nocive (inquinamento fonico, atmosferico, ecc.), di inserire molti spazi verdi e alberati, di creare vie pedonali e ciclabili.
Si tratta di esigenze spesse volte contrastanti, di una realtà troppo complessa per poter essere gestita con formule riduttivamente rigide e schematiche.
In realtà solo un’attenta, oculata ponderazione dei molteplici e contrastanti interessi in giuoco consente di comporre in modo ottimale i conflitti tra le diverse utilizzazioni del territorio, al fine di consentire un insediamento equilibrato, dallo sviluppo armonioso, che rispetti la natura e più specificamente l’ambiente, rispondendo in modo diversificato ai bisogni e alle aspirazioni della popolazione (cfr. DTF 117 Ia 432 consid. 4b, 115 Ia 339 consid. 5, 113 Ia 461 consid. 5a).
In questo senso l'art. 3 cpv. 1 OPT prescrive alle autorità che "dispongono di margine d'azione nell'adempimento e coordinamento dei compiti d'incidenza territoriale" di verificare quali sono gli interessi in causa, valutare se sono compatibili - e semmai con quali implicazioni - con lo sviluppo territoriale auspicato per quindi tener conto “nel miglior modo possibile di tali interessi, sulla base della loro valutazione”.
4. Zone di utilizzazione
La pianificazione del territorio avviene segnatamente attraverso il piano di utilizzazione comunale (PR), il quale, giusta l’art. 14 LPT, disciplina l’uso ammissibile del suolo, delimitando in particolare le zone edificabili, agricole e protette.
Secondo l'art. 15 le zone edificabili comprendono i terreni idonei all'edificazione che sono "già edificati in larga misura" (lett. a) o che saranno "prevedibilmente necessari all'edificazione e urbanizzati entro quindici anni" (lett. b).
Quanto alle zone agricole comprendono, giusta l'art. 16 LPT: a) i terreni idonei all'utilizzazione agricola e all'orticoltura; b) i terreni che nell'interesse generale devono essere utilizzati dall'agricoltura; con l'avvertenza che nella misura del possibile devono essere delimitate ampie superfici contigue.
Infine l'art. 17 indica i valori, naturalistici o storico-culturali da proteggere con l'istituzione di apposite zone.
Queste le zone prescritte dal diritto federale; i Cantoni possono tuttavia prevederne delle altre (art. 18 LPT). Nel Canton Ticino l'art. 28 cpv. 2 lett. a LALPT dà facoltà al comune di "precisare la destinazione delle zone edificabili destinate all'abitazione e al lavoro prevedendo segnatamente zone per residenze esclusivamente o parzialmente primarie o secondarie, zone industriali o artigianali con adeguati servizi. All'interno delle zone possono essere previsti ulteriori vincoli o agevolazioni per particolari forme di utilizzazione quali quelle destinate al turismo o allo svago".
Occorre tener presente che la definizione delle diverse zone ha essenzialmente valenza negativa. Se il difetto di elementi costitutivi di una zona esclude che le si attribuisca un determinato comparto, la loro presenza non lo comporta necessariamente. Non è infrequente che un comprensorio risponda alla definizione legale di più zone, si presti sia all’edificazione sia all’agricoltura o contenga valori naturali e paesaggistici che ne impongano la protezione a dispetto della conformità con altre destinazioni.
In simili circostanze i criteri dell’art. 15 LPT intervengono come punti di vista, elementi di giudizio da mettersi a raffronto con le opposte ragioni, in una ponderazione degli interessi che in simili casi è imprescindibile (DTF 113 Ia 448 ss consid. 4bc/bd, 114 Ia 250 ss consid. 5b, 118 Ib 344 ss consid. 4a).
Tranne, dunque, nella misura in cui servano ad escludere incontrovertibilmente l’appartenenza di un terreno alla zona da essi definita, gli articoli 15, 16 e 17 LPT vanno relativizzati.
Si consideri inoltre che per la loro funzione eminentemente pianificatoria i criteri da essi enunciati possono solo riferirsi a interi comparti, non a singole particelle; essi intervengono in una prospettiva generale, d’ordine superiore che li rende inadeguati a risolvere i problemi attributivi di terreni isolati.
5. Zona edificabile
Il ricorrente postula l’inclusione in zona edificabile della part. n. 316 RFD; a suo dire, il fondo risponde a tutti i requisiti legali per essere attribuito alla zona edificabile (idoneità, urbanizzazione del fondo, preesistente ampia edificazione,..). Di fronte a questi incontestabili requisisti, anche le considerazioni espresse dal CdS sull’eccessivo dimensionamento del piano non sarebbero decisive per decretarne lo stralcio dal comparto edificabile.
5.1.
Idoneità
5.1.1.
L’idoneità va generalmente riconosciuta se il terreno si presta per le sue caratteristiche naturali (morfologiche, topografiche, climatiche, ecc.) all’uso che si vuol fare del suolo.
La sua attribuzione a zona edificabile deve peraltro rispettare i principi pianificatori degli art. 1 e 3 LPT. Dev’essere in particolare compatibile con l’esigenza di creare e conservare insediamenti accoglienti (art. 1 cpv. 2 lett. b LPT), consentire una razionale ripartizione delle abitazioni e delle attività lavorative, offrire un sufficiente accesso attraverso la rete viaria pubblica, preservare l’abitato dalle immissioni nocive o moleste (art. 3 cpv. 3 lett. a e b LPT). Deve inoltre tener adeguatamente conto delle necessità delle infrastrutture pubbliche (DTF 114 Ia 251 consid. 5c).
5.1.2
. In concreto.
Dall’esame degli atti e dalle risultanze del sopralluogo non emergono motivi per non ritenere il fondo n. _di per sé idoneo all’edificazione. La parte superiore dello stesso, costituita da ca. 2000 mq di terreno pianeggiante e ben soleggiato, é anzi particolarmente adatta allo scopo; non altrettanto si può invece dire della parte inferiore, più scoscesa e perdipiù direttamente esposta al forte inquinamento fonico proveniente dal sottostante _ _, che supera il livello massimo di esposizione previsto per il grado di sensibilità attributo alla zona edificabile (Grado II). Anche l’accesso dalla strada di quartiere di Via _ é relativamente comodo e vicino; il terreno dispone inoltre delle necessarie opere di urbanizzazione.
Ritenuto che, almeno per la parte superiore del fondo, il requisito dell’idoneità é senz’altro soddisfatto, occorre esaminare se sono adempiuti anche i presupposti della lett. a) o della lett. b) dell’art. 15 LPT.
5.2.
Preesistente ampia edificazione: art.- 15 lett. a) LPT
5.2.1.
Per stabilire se un comparto è già ampiamente edificato si tiene conto delle costruzioni già esistenti, della natura della loro utilizzazione, delle infrastrutture presenti, delle licenze edilizie rilasciate per progetti pubblici e privati, dell’attività edificatoria fin lì intrapresa, ecc.
Entrano in considerazione solo le costruzioni che per la loro tipologia e l’impiego fattone appartengono di per sé alla zona edificabile, a eccezione segnatamente delle costruzioni agricole. Determinanti non sono però le singole costruzioni, né le singole particelle: il requisito va esaminato per rapporto a tutto il comprensorio. Bisogna che le costruzioni creino un gruppo di case effettivamente abitato e utilizzato (purché non a scopo agricolo).
Non basta peraltro la semplice presenza di un gruppo di case: queste devono presentare assieme il carattere di un insediamento unitario, devono formare un insieme sufficientemente concluso, avere una fisionomia abbastanza marcata, un minimo di coerenza formale e funzionale, che ne faccia un nucleo vitale e non una casuale disseminazione di costruzioni più o meno ravvicinate. Dipenderà dalla tradizione insediativa locale la densità edificatoria minima. In certe zone potrà essere ammessa una certa dispersione, in altre solo la contiguità sarà significativa. Facenti parte dell’insediamento possono pure essere considerati, a secondo delle circostanze, gli eventuali vuoti che presenta il suo tessuto (Baulücken), o quelle adiacenze non costruite che però attengono all’insieme e non devono per prevalenti motivi avere altra attribuzione.
Si terrà conto che l’art. 3 LPT esigendo che gli insediamenti siano strutturati secondo i bisogni della popolazione e limitati nella loro estensione pone il principio della concentrazione delle aree edificabili e, implicitamente, della densificazione edificatoria. L’edificazione sparsa (Streubauweise) è condannata, per lo spreco di terreno e l’irrazionalità dell’assetto territoriale che ne consegue; la creazione di piccole zone lontano dall’abitato può essere considerata non solo indesiderata ma addirittura contraria al diritto federale (DTF 116 Ia 336 ss consid. 4, 114 Ia 255 consid. 3c).
Va tuttavia ricordato che il requisito della preesistenza di un’ampia edificazione, come gli altri dell’art. 15 LPT, può assumere valenza assoluta solo in senso negativo, serve cioè unicamente a escludere l’attribuzione a zona edificabile di quei terreni che incontrovertibilmente non presentino i requisiti necessari. Negli altri casi si dovrà procedere a ponderazione (DTF 113 Ia 450 ss consid. 4 dda).
5.2.2.
In concreto
La part. n. 316 é sovrastata sul suo lato ovest da 3 fondi già edificati; le abitazioni dei mappali n. _e _RFD sorgono direttamente a ridosso della Via _; quella del mapp. _é invece sita in posizione leggermente più arretrata, in pratica di fronte al lato nord del fondo dell’insorgente (cfr. planimetria in atti). Il lato est e quello sud della particella confinano invece con due zone boschive e la zona agricola di “_ _ ”. Più oltre, lungo la stessa via _, sorge un altro piccolo comparto edificato (la località “_ _ ” propriamente detta), con il quale tuttavia il f.n. _non confina direttamente, essendone separato da una modesta fascia boschiva larga non più di 40-50 metri.
Ciò premesso, se ci limitiamo a considerare il comprensorio più ristretto, quello del piccolo gruppo di case posto tra il fondo n. _e la via _ (in tutto 6-7 abitazioni), non possiamo non avvertire come la particella in discussione, perlomeno nel suo tratto superiore pianeggiate, formi essenzialmente parte di un comprensorio ampiamente edificato, alla cui vocazione edificatoria essa partecipa, anche se rimasta fin qui inedificata. Fa parte funzionalmente, anche se non morfologicamente, di quel gruppo di case costruite sull’adiacente pendio.
Altro può essere il discorso se si considera il comprensorio più ampio, includendovi la località “_ _ ” e le sue vicinanze. In quest'ottica non è irragionevole interpretare il paesaggio come composto da una lunga fascia di abitazioni edificate a diretto contatto con la Via _; i terreni non direttamente situati su questa strada, come quello dell’insorgente, e le porzioni inferiori di alcuni altri (vale in particolari per i mappali n. _,_9,_ e _RFD) compongono invece una fascia verde a vocazione parzialmente agricola oppure boschiva.
In questa visione più ampia la particella litigiosa appare come l'ultimo tassello, verso il sovrastante piccolo comparto edificato, del vasto territorio agreste dello “_ _o”, piuttosto che quale ultima porzione, dimenticata casualmente dall'edificazione, del comparto costruito. In quest'ottica non apparirebbe insensato escludere il fondo dalla zona edificabile.
Si tratta, ora, di optare tra i due punti di vista. A nostro giudizio nessuno dei due si impone perentoriamente sull'altro sul piano metodologico. Non è possibile “in casu” decidere l'attribuzione del fondo n ._ ad una zona piuttosto che all'altra sulla sola base delle rispettive definizioni legali (art. 15 e 16 LPT). Occorre procedere ad una ponderazione degli interessi.
A favore dell’inserimento in zona edificabile deciso dal Comune giovano tuttavia alcuni importanti fattori. Dobbiamo considerare che nella versione originaria del PR le possibilità edificatorie erano concentrate sulla parte superiore del fondo (ca. 2000 mq di terreno piano); una larga fascia del terreno, che digrada verso l’area boschiva e agricola dello “_ _ ” é quindi in ogni caso sottratta all’edificazione. Quanto alla problematica presenza di elevate immissioni foniche, é senz’altro meglio poter edificare su un terreno pianeggiante, che può offrire una parziale schermatura da queste immissioni (può eventualmente essere presa in considerazione la costruzione di un piccolo terrapieno ai bordi del pianoro), piuttosto che sul pendio direttamente esporto alle fonti di rumore del _ _ (leggi autostrada).
Anche l’interesse agricolo del terreno é, tutto sommato, secondario. E’ vero, ed il sopralluogo lo ha confermato, l’area é tutt’altro che improduttiva da questo lato, dal momento che ospita alcuni filari di vite, piante da frutto e un prato potenzialmente sfruttabile per il pascolo. Tuttavia il PD non ha considerato questa parte del fondo come territorio agricolo, né di prima né di seconda priorità (cfr. rappresentazione grafica n. 14 del PD).
In definitiva, tra l'interesse ad assegnarla alla zona edificabile, con la quale ha un'indubbia affinità elettiva, e quello di attribuirla a zona agricola, il primo prevale senz'altro. Rispecchia meglio la situazione ed è più equo nei confronti del proprietario.
La scelta fatta dal Comune nell’ambito del suo potere decisionale merita quindi conferma, dal momento che si é limitato a scegliere fra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna; il Consiglio di Stato non poteva in queste circostanze sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune senza violarne l’autonomia in ambito pianificatorio.
6.
Alla luce di queste considerazioni il ricorso é accolto. Il f.n. _viene quindi inserito nella zona residenziale soggetta a piano particolareggiato RPP. Vengono parimenti ripristinati i parametri di altezza massima di 7,50 metri, di SUL massima di 800 mq e di allineamento obbligatorio previsto sul ciglio del pianoro.