Decision ID: 92955970-4550-4d33-8f17-812444fa5235
Year: 2012
Language: de
Court: SG_VGN
Chamber: SG_VGN_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

hat das Verwaltungsgericht festgestellt:
A./ Am 4. Oktober 1993 erteilte der Gesundheitsrat des Kantons St. Gallen dem
deutschen Zahnarzt R. K. (geboren am 5. November 1951) eine
Berufsausübungsbewilligung. Am 14. Mai 1996 ersuchte R. K. um die Verlängerung der
ursprünglich auf drei Jahre befristeten und auf das Gebiet der Gemeinde R. örtlich
beschränkten Bewilligung.
Mit Verfügung vom 14./21. März 1997 wurde die Bewilligung unter den bisherigen
Auflagen, d. h. für drei Jahre und beschränkt auf die Gemeinde R., verlängert.
Gleichzeitig wurde der Gesuchsteller disziplinarisch verwarnt, und es wurde ihm
verboten, in seiner Praxis Assistenten zu beschäftigen. Dem Disziplinarverfahren war
ein Gutachten der kantonalen Schulzahnpflegekommission vorausgegangen, nach
deren Auffassung R. K. überflüssige Behandlungen vorgeschlagen und damit krasse
Fehlleistungen begangen hatte.
Eine von R. K. gegen diese Verfügung erhobene Beschwerde wurde vom
Verwaltungsgericht gutgeheissen (Urteil B 47/1997 i. S. R. K. vom 17. November 1997).
Zur Begründung wurde angeführt, dass dem Beschwerdeführer keine derart schwere
Verletzung der Berufspflichten vorgeworfen werden könne, die eine
Disziplinarmassnahme als gerechtfertigt erscheinen liesse. Auch lägen keine Gründe
vor, die die anderen Einschränkungen rechtfertigen könnten.
In der Folge erteilte der Gesundheitsrat am 13. März 1998 R. K. eine bedingungslose
Bewilligung zur Ausübung des Zahnarztberufes im Kanton St. Gallen.
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B./ Am 20. Mai 2009 wurde R. K. vom Kreisgericht Rheintal des gewerbsmässigen
Betrugs, der mehrfachen Veruntreuung und des mehrfachen Pfändungsbetrugs
schuldig gesprochen. Unter anderem hatte er der Ärztekasse fiktive Rechnungen
eingereicht und diese durch Ausnützung des Abrechnungssystems im Umfang von
über Fr. 800'000.-- geschädigt. Weiter hatte er durch betrügerische Angaben von der
X-Bank ein Darlehen erhalten, woraus dieser ein Schaden von über Fr. 1'600'000.--
entstand, weil er seinen Zins- und Rückzahlungspflichten in keiner Weise
nachgekommen war. R. K. wurde deshalb zu einer Freiheitsstrafe von drei Jahren
verurteilt, wovon sechs Monate unbedingt und der Rest bedingt bei einer Probezeit von
zwei Jahren. Zudem wurde ihm für drei Jahre unter Strafandrohung verboten,
selbständig als Zahnarzt tätig zu sein.
C./ Im Rahmen der vom Kantonsgerichtspräsidenten mit Verfügung vom 27. Juli 2009
bewilligten Akteneinsicht erhielt das Gesundheitsdepartement am 19. November 2009
vom Strafurteil Kenntnis. Am 27. November 2009 teilte es R. K. mit, dass gegen ihn ein
Disziplinarverfahren resp. ein Verfahren betreffend Entzug der
Berufsausübungsbewilligung eröffnet worden sei. Er wurde aufgefordert, dazu bis zum
17. Dezember 2009 Stellung zu nehmen. R. K. beantragte am 4. Februar 2010, das
Verfahren sei bis zum Abschluss des Strafverfahrens zu sistieren. Dem Antrag wurde
stattgegeben.
Mit Schreiben vom 23. Juni 2010 teilte R. K. dem Gesundheitsdepartement mit, dass er
seine selbständige Tätigkeit in der Praxisgemeinschaft "Zahnarzt Zentrum R.
AG" (nachfolgend XX AG) per 30. Juni 2010 aufgeben werde und auch nicht gedenke,
unselbständig tätig zu bleiben. Daraufhin teilte ihm das Gesundheitsdepartement mit,
das Disziplinarverfahren könne definitiv abgeschrieben werden, wenn er bis zum
15. Juli 2010 ausdrücklich auf die Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung
verzichte. Am 10. Juli 2010 kam R. K. dieser Aufforderung nach.
D./ Am 3. November 2010 zeigte das Gesundheitsdepartement R. K. an, die
Voraussetzungen zur definitiven Abschreibung des Disziplinarverfahrens seien nicht
erfüllt. Es sei festgestellt worden, dass er neuerdings als Geschäftsführer der XX AG
auftrete und dadurch den Eindruck erwecke, er sei weiterhin zahnärztlich tätig.
Ausserdem fehle es der XX AG an der für private Einrichtungen der Gesundheitspflege
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notwendigen Betriebsbewilligung. Weiter sei festgestellt worden, dass die XX AG in
verschiedenen Gratiszeitungen der Region ganzseitig und in inhaltlich unzulässiger
Weise inseriert habe.
An einer in der Folge (15. Dezember 2010) durchgeführten Besprechung legte das
Gesundheitsdepartement R. K. dar, dass der Verzicht auf die
Berufsausübungsbewilligung nicht dazu führe, dass diese dahinfalle; dazu müsse sie
formell entzogen werden. Der Betroffene zeigte sich mit einer entsprechenden
Kurzverfügung einverstanden, sofern er Gelegenheit zur vorgängigen Stellungnahme
erhalte.
Am 25. Februar 2011 liess sich R. K. eingehend zum inzwischen vorliegenden Entwurf
vernehmen. Er vertrat den Standpunkt, das Verfahren sei formlos abzuschreiben und
auf den Erlass einer Verfügung sei zu verzichten.
Mit Verfügung vom 30. Mai 2011 entzog das Gesundheitsdepartement R. K. die
Berufsausübungsbewilligung. Zur Begründung wurde im Wesentlichen auf das
Strafurteil vom 20. Mai 2009 und die dadurch herabgesetzte Vertrauenswürdigkeit
verwiesen. Der Entzug erweise sich zudem als verhältnismässig, und das
Disziplinarverfahren werde nun abgeschrieben.
E./ Mit Eingabe seines Rechtsvertreters vom 14. Juni 2011 liess R. K. Beschwerde
beim Verwaltungsgericht erheben. Er beantragt, die Verfügung des
Gesundheitsdepartements sei aufzuheben. Dieses sei ferner anzuweisen, vom Verzicht
auf die Berufsausübungsbewilligung Kenntnis zu nehmen und den Status im Register
über die Medizinalberufe auf "abgemeldet" ändern zu lassen; alles unter Kosten- und
Entschädigungsfolge zulasten des Staates.
In der Stellungnahme vom 23. August 2011 beantragt das Gesundheitsdepartement,
auf die Beschwerde sei mangels Rechtsschutzinteresse nicht einzutreten. Eventualiter
sei diese abzuweisen; beides unter Kostenfolge. R. K. verzichtete auf eine weitere
Stellungnahme.
F./ Mit Schreiben vom 6. Januar 2012 forderte das Verwaltungsgericht das
Gesundheitsdepartement auf, darzulegen, ob gegen R. K. ein Verfahren betreffend den
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Entzug der Berufsausübungsbewilligung oder ein Disziplinarverfahren geführt worden
sei. Weiter erkundigte es sich über den Stand des allfälligen Disziplinarverfahrens.
Am 17. Januar 2012 liess sich das Gesundheitsdepartement zu den gestellten Fragen
vernehmen. Das Disziplinarverfahren sei am 27. November 2009 eröffnet worden, das
Verfahren betreffend Bewilligungsentzug hingegen erst am 30. Juni 2010. Das
Disziplinarverfahren sei durch Ziff. 3 des Dispositivs der angefochtenen Verfügung vom
30. Mai 2011 abgeschrieben worden, nachdem der Beschwerdeführer seinen Verzicht
auf die Berufsausübung bekannt gegeben habe.
Auf die weiteren Vorbringen der Verfahrensbeteiligten ist - soweit erforderlich - in den

nachfolgenden Erwägungen näher einzugehen.
Darüber wird in Erwägung gezogen:
1. (...).
1.1. Das Verwaltungsgericht hat von Amtes wegen zu prüfen, ob der Beschwerdeführer
zur Ergreifung des Rechtsmittels legitimiert ist. Gemäss Art. 64 Abs. 1 in Verbindung
mit Art. 45 Abs. 1 VRP setzt die Legitimation zur Beschwerde ein eigenes
schutzwürdiges Interesse an der Änderung oder Aufhebung des angefochtenen Aktes
voraus.
Zu Eigen muss das Interesse sein, weil die Verwaltungsgerichtsbarkeit vorab dem
Schutz des Bürgers verpflichtet ist. Gegen behördliches Handeln soll nur einschreiten
können, wer auch davon betroffen ist. Damit wird die unerwünschte
Popularbeschwerde ausgeschlossen (vgl. U.P. Cavelti/ Th. Vögeli,
Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, dargestellt an den Verfahren vor dem
Verwaltungsgericht, 2. Aufl., St. Gallen 2003, Rz. 387).
Das zweite Element des Rechtsschutzinteresses besteht in der "Schutzwürdigkeit" der
geltend gemachten Interessen. Die Rechtsmittelbefugnis ist nicht nur zu bejahen, wenn
der Betroffene rechtlich geschützte Interessen geltend macht, sondern auch dann,
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wenn eine Verfügung oder ein Entscheid ihn in seiner tatsächlichen Interessenstellung
mehr berührt als einen beliebigen Dritten oder die Allgemeinheit. Die Beeinträchtigung
seiner Interessen muss insofern objektivierbar sein, als der Beschwerdeführer in einer
besonderen, beachtenswerten, nahen Beziehung zur Streitsache stehen muss. Eine
Verfügung wird regelmässig um der Wahrung ganz alltäglicher Interessen, um
praktischer, tatsächlicher, wirtschaftlicher, ideeller oder anderer, gleichsam handfester
Belange Willen angefochten. Das Rechtsschutzinteresse besteht dabei im praktischen
Nutzen, den die erfolgreiche Beschwerde verspricht, bzw. in der Abwendung
materieller, ideeller oder sonstiger Nachteile, die der angefochtene Akt mit sich bringen
würde. Der Zugang zum verwaltungsgerichtlichen Verfahren wird also durch den
Nachweis eines aktuellen materiellen oder ideellen Nachteils eröffnet (zum Ganzen vgl.
GVP 1998 Nr. 9; GVP 2006 Nr. 77; Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 389 ff. mit Hinweisen).
Aktuell ist das Anfechtungsinteresse, wenn die rechtliche oder tatsächliche Situation
des Beschwerdeführers durch den Ausgang des Verfahrens beeinflusst wird (Cavelti/
Vögeli, a.a.O., Rz. 400 ff.).
1.1.1. Die Vorinstanz ist der Auffassung, die rechtliche oder tatsächliche Situation des
Beschwerdeführers werde durch das verwaltungsgerichtliche Verfahren nicht
beeinflusst. Dieser wolle die zahnärztliche Tätigkeit nicht mehr ausüben, weshalb kein
aktuelles Interesse an der Änderung oder Aufhebung der Verfügung bestehe und die
Beschwerdebefugnis folglich zu verneinen sei. Auch der Beschwerdeführer hat sich
zum Rechtsschutzinteresse geäussert; seine Darstellung erschöpft sich aber in
tatsächlichen Ausführungen und geht an der Sache vorbei.
1.1.2. In die Interessenlage des Beschwerdeführers wurde bereits dadurch eingegriffen,
dass das Disziplinarverfahren weitergeführt worden ist, obwohl ihm die Vorinstanz am
30. Juni 2010 mitgeteilt hatte, es könne definitiv abgeschrieben werden, wenn er bereit
sei, auf seine Berufsausübungsbewilligung zu verzichten.
Aus den Anträgen des Beschwerdeführers ergibt sich zudem, dass er sich durch den
Status "keine Bewilligung", wie er nach einem Entzug der Bewilligung im zentralen
Register über die Medizinalpersonen erscheint, in seinen immateriellen Interessen
verletzt sieht. Ein solcher Eintrag bedeutet regelmässig den Verlust der beruflichen
Ehre, da das Register öffentlich und für jedermann einsehbar ist. Der Beschwerdeführer
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verlangt daher, als "abgemeldet" und somit als Person, die die ärztliche Tätigkeit
aufgegeben hat, ins Register eingetragen zu werden.
1.2. Aus dem Gesagten ergibt sich, dass der Beschwerdeführer durch die Verfügung
des Gesundheitsdepartements in seinen immateriellen Interessen verletzt worden ist
und sich somit aus der Gutheissung der Beschwerde sehr wohl einen praktischen
Nutzen versprechen darf. Er ist daher zur Beschwerde legitimiert. Da auch die anderen
Voraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2. Streitgegenstand ist vorliegend die Verfügung des Gesundheitsdepartementes vom
30. Mai 2011, mit der R. K. die Bewilligung zur selbständigen zahnärztlichen Tätigkeit
entzogen worden ist.
2.1. Die zahnärztliche Tätigkeit untersteht den Regelungen des Bundesgesetzes über
die universitären Medizinalberufe (Art. 2 Abs. 1 lit. b des Gesetzes, SR 811.11,
abgekürzt MedBG). Zur selbständigen Ausübung eines Medizinalberufs ist berechtigt,
wer über eine Bewilligung des Kantons verfügt, auf dessen Gebiet er den Beruf ausübt
(Art. 34 MedBG). Das Verfahren richtet sich nach kantonalem Recht.
Bewilligungsbehörde des Kantons St. Gallen ist das Gesundheitsdepartement (Art. 3
Abs. 1 lit. c des Gesundheitsgesetzes des Kantons St. Gallen, sGS 311.1, abgekürzt
GesG).
2.1.1. Die Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung wird erteilt, wenn der
Gesuchsteller über die von Art. 36 MedBG vorausgesetzten Eigenschaften verfügt.
Neben dem Nachweis eines eidgenössischen Diploms (Abs. 1 lit. a; unter gewissen
Voraussetzungen werden auch Inhaber ausländischer Diplome zugelassen, vgl. Art. 15,
21 sowie 36 Abs. 3 MedBG) muss die Medizinalperson vertrauenswürdig sein sowie
physisch und psychisch Gewähr für eine einwandfreie Berufsausübung bieten (Abs. 1
lit. b).
2.1.2. Bei der Bewilligung zur selbständigen Tätigkeit als universitäre Medizinalperson
(sog. Praxisbewilligung) handelt es sich um eine klassische Polizeibewilligung (VerwGE
B 2010/24 vom 8. Juni 2010 E. 2.1, abrufbar unter www.gerichte.sg.ch; B. Etter,
Kommentar zum MedBG, Bern 2006, N 20 zu Art. 34 MedBG). Eine Polizeibewilligung
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wird auf ein entsprechendes Gesuch hin erteilt, nachdem festgestellt worden ist, dass
die zum Schutz der Polizeigüter aufgestellten gesetzlichen Voraussetzungen für die
Ausübung der Tätigkeit erfüllt sind (P. Tschannen/U. Zimmerli, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 2. Aufl., Bern 2005, § 44 N 13 ff.; U. Häfelin/G. Müller/ F. Uhlmann,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl., Zürich 2010, Rz. 2523).
Die Praxisbewilligung dient dem Schutz der Gesundheit, indem sie das Publikum zum
einen vor unfähigen und pflichtwidrigen Medizinalpersonen schützt und zum andern
durch die Bewilligungspflicht das Vertrauen, das die Gesellschaft dem Arztberuf
entgegenbringt, gewahrt wird (M. Marti/Ph. Sträub, Arzt und Berufsrecht, in: M. Kuhn/
Th. Poledna [Hrsg.], Arztrecht in der Praxis, 2. Aufl., Zürich 2007, S. 238, mit Hinweis).
Wie es für eine Polizeibewilligung charakteristisch ist, besteht auf die Erteilung einer
Praxisbewilligung ein Rechtsanspruch, wenn die Voraussetzungen erfüllt sind. (Häfelin/
Müller/ Uhlmann, a.a.O., Rz. 2534).
2.2. Für den Entscheid wesentlich und daher zu erläutern ist die Frage, aus welchen
Gründen die Bewilligung zur selbständigen Tätigkeit als Medizinalperson wieder
erlischt.
2.2.1. Die Bewilligung wird von Amtes wegen entzogen, wenn die Voraussetzungen für
die Bewilligungserteilung nachträglich ganz oder teilweise entfallen oder wenn sich
herausstellt, dass sie bereits im Zeitpunkt der Bewilligungserteilung nicht erfüllt waren
(Art. 38 MedBG; Marti/Sträub, a.a.O., S. 242). Auf den Bewilligungsentzug finden die
allgemeinen Grundsätze des Verwaltungsrechts Anwendung; insbesondere muss der
Entzug verhältnismässig sein, und es ist vorab das rechtliche Gehör zu gewähren
(Etter, a.a.O., N 4 zu Art. 38 MedBG).
2.2.2. Indem das Bewilligungsverfahren durch ein Gesuch von interessierten Privaten
eingeleitet wird, folgt es der Dispositionsmaxime (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz.
1620 f.). Mit der Bewilligung nimmt der Adressat überwiegend private Interessen wahr,
weil sie ihm eine nicht für jedermann zugängliche und polizeilich geschützte
wirtschaftliche Tätigkeit ermöglicht. Die damit einhergehenden öffentlich-rechtlichen
Verpflichtungen sind von untergeordneter Bedeutung, sodass es nicht zu beanstanden
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ist, dass der Berechtigte wieder auf seine Bewilligung verzichtet (vgl. Marti/Sträub,
a.a.O., S. 242; zum Grundsatz vgl. VPB 66.21 E. 4.4 f.; B. Knapp, Grundlagen des
Verwaltungsrechts, 2. Aufl., Basel 1992, Bd. I, Rz. 778). Durch den Verzicht wird es
dem Adressaten möglich, sich von der durch das Bewilligungsverhältnis entstandenen
Beziehungsnähe zum Staat und den damit einhergehenden Rechten und Pflichten
wieder zu distanzieren.
Eine gesetzliche Regelung des Verzichts ist nicht notwendig, findet sich aber im
Bereich der Praxisbewilligung implizit in Art. 7 der Verordnung über das Register der
universitären Medizinalberufe (SR 811.117.3). Nach Abs. 1 lit. c dieser Bestimmung
gehört der Bewilligungsstatus zu den Daten, die von den zuständigen kantonalen
Behörden in das Register einzutragen sind. Der Status wird auf "abgemeldet" gesetzt,
nachdem die betreffende Medizinalperson auf die selbständige Berufsausübung im
Bewilligungskanton verzichtet hat. Auch daraus geht hervor, dass ein nachträglicher
Verzicht auf die Praxisbewilligung möglich ist.
2.2.3. Die Vorinstanz vertritt die gegenteilige Auffassung, wonach der
Beschwerdeführer nicht auf seine Praxisbewilligung habe verzichten können. Zur
Begründung verweist sie auf den zwingenden Charakter des öffentlichen Rechts, das
den Verzicht nur zubillige, wenn dieser ausdrücklich gesetzlich vorgesehen sei oder
wenn es sich um übertragbare Rechte handle. Die Verzichtserklärung habe deshalb
keine konstitutive Wirkung entfalten können und sei mithin als Antrag zum Erlass einer
Entzugsverfügung zu deuten.
Diese Argumentation geht nach dem Gesagten fehl. Sie hätte nämlich zur Konsequenz,
dass die Praxisbewilligungen - selbst bei nicht mehr praktizierenden Medizinalpersonen
- bis zum Vorliegen von Entzugsgründen nicht aufgegeben werden könnten. Dieser
Ansicht kann das Verwaltungsgericht nicht folgen. Es ist vielmehr davon auszugehen,
dass die bewilligungspflichtigen Medizinalpersonen auch ohne Entzugsgründe auf ihre
Berufsausübungsbewilligung verzichten können.
2.3. Nachdem der Beschwerdeführer am 10. Juli 2010 auf seine
Berufsausübungsbewilligung verzichtet hatte und ihm verbunden damit die definitive
Abschreibung des Disziplinarverfahrens angekündigt worden war, wurde ihm am 3.
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November 2010 der Entzug der Bewilligung in Aussicht gestellt und am 30. Mai 2011
definitiv verfügt. Begründet wurde der Entzug mit der mangelnden
Vertrauenswürdigkeit des Beschwerdeführers. Gleichzeitig wurde das am
27. November 2009 eröffnete Disziplinarverfahren abgeschrieben.
2.3.1. Da der Beschwerdeführer bereits am 10. Juli 2010 auf die kantonale Bewilligung
verzichtet hatte, verfügte er im Zeitpunkt der Eröffnung des Entzugsverfahrens über
keine Berufsausübungsbewilligung mehr. Das Entzugsverfahren ist ein
Administrativverfahren und bezweckt den Entzug der Bewilligung. Es setzt eine gültige
Berufsausübungsbewilligung voraus. Wenn auf die Bewilligung bereits vorgängig
freiwillig verzichtet worden ist, wird das Verfahren gegenstandslos. Die Vorinstanz wäre
folglich verpflichtet gewesen, vom Verzicht des Beschwerdeführers Kenntnis zu
nehmen.
2.3.2. Vom Bewilligungsentzug strikt zu unterscheiden ist das als
Disziplinarmassnahme ausgestaltete, in Art. 43 Abs. 1 lit. d und e MedBG vorgesehene
Berufsverbot. Durch das Disziplinarverfahren werden Verstösse gegen Berufspflichten
oder Medizinalberufsvorschriften sanktioniert.
Das gegen den Beschwerdeführer gerichtete Disziplinarverfahren ist von der Vorinstanz
abgeschrieben worden.
3. Zusammenfassend erweist sich die Beschwerde als begründet. Der
Beschwerdeführer hat am 10. Juli 2010 rechtsgültig auf seine
Berufsausübungsbewilligung verzichtet. Die Verfügung vom 30. Mai 2011 ist
aufzuheben, soweit sie nicht die Einstellung des Disziplinarverfahrens bezweckt. Die
Vorinstanz hat zu veranlassen, dass der Status des Beschwerdeführers im Register
über die universitären Medizinalberufe auf "abgemeldet" geändert wird.
4. Dem Verfahrensausgang entsprechend sind die amtlichen Kosten des
Beschwerdeverfahrens dem Staat aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine
Entscheidgebühr von Fr. 2'500.-- erscheint angemessen (Art. 7, Ziff. 222 der
Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Auf die Erhebung ist zu verzichten (Art. 95
Abs. 3 VRP).
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Was die vorinstanzliche Entscheidgebühr von Fr. 2'000.-- betrifft, so wird auch diese
dem Staat auferlegt; auf die Erhebung ist ebenfalls zu verzichten.
Der Beschwerdeführer hat ferner Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung für
das verwaltungsgerichtliche Verfahren. Eine Entschädigung für das erstinstanzliche
Verfahren wird nicht gewährt (Art. 98 Abs. 3 VRP; R. Hirt, Die Regelung der Kosten
nach st. gallischem Verwaltungsrechtspflegegesetz, Diss. St. Gallen 2004, S. 153 ff.).
Ausseramtliche Kosten sind nach Obsiegen und Unterliegen aufzuerlegen (Art. 98bis
VRP). Der Verfahrensausgang entspricht einem vollen Obsiegen des
Beschwerdeführers. Sein Rechtsvertreter hat keine Kostennote eingereicht, weshalb
die Entschädigung ermessensweise festzusetzen ist (Art. 6 und 19 der Honorarordnung
für Rechtsanwälte und Rechtsagenten, sGS 963.75, abgekürzt HonO). Eine
Entschädigung von Fr. 2'000.-- zuzgl. MwSt ist angemessen (Art. 22 Abs. 1 lit. b
HonO). Die Entschädigungspflicht geht zu Lasten des Staates, sodass dieser den
Beschwerdeführer gemäss Art. 98ter VRP in Verbindung mit Art. 106 Abs. 1 der
Schweizerischen Zivilprozessordnung (SR 272) mit Fr. 2'000.-- zuzgl. MwSt zu
entschädigen hat.
Demnach hat das Verwaltungsgericht