Decision ID: a12f134c-90ed-5c1b-b88d-0b796d41eb19
Year: 2015
Language: de
Court: SG_VWEK
Chamber: SG_VWEK_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: 

Sachverhalt:
A.- X (geb. 22. Juni 1995) lenkte am 12. November 2012 in Landquart/GR ein Fahrzeug,
ohne im Besitz des erforderlichen Führerausweises zu sein. Das Strassenverkehrsamt
verfügte daraufhin eine Sperrfrist von sechs Monaten (22. Juni bis 21. Dezember 2013)
für den Erwerb des Lernfahrausweises. Am 4. September 2013 sprach das Kreisgericht
Rorschach X des gewerbsmässigen Betrugs, der Urkundenfälschung, des mehrfachen
Führens eines Motorfahrzeugs ohne den erforderlichen Führerausweis und ohne die
vorgeschriebene Haftpflichtversicherung, des mehrfachen Missbrauchs von Ausweisen
und Schildern sowie der groben Verkehrsregelverletzung (Überschreiten der
signalisierten Höchstgeschwindigkeit) schuldig. Am 31. Januar 2014 liess das
Strassenverkehrsamt Zürich eine weitere Massnahme wegen schwerer Widerhandlung
gegen die Strassenverkehrsvorschriften im automatisierten Administrativmassnahmen-
Register (ADMAS) eintragen: Verweigerung des Führerausweises wegen Fahrens ohne
Ausweis und Überschreitens der zulässigen Höchstgeschwindigkeit mit einer Sperrfrist
von 12 Monaten (26. August 2013 bis 25. August 2014). Dessen ungeachtet fuhr X in
der Zeit zwischen 11. Februar und 16. April 2014 mehrmals mit Motorfahrzeugen. Am
17. April 2014 entwendete er zudem ein Fahrzeug zum Gebrauch.
B.- Mit Verfügung vom 1. Juli 2014 teilte das Strassenverkehrsamt X mit, da er
zwischen 13. Februar und 16. April 2014 mehrfach Personenwagen ohne gültigen
Führerausweis gelenkt und zudem ein Fahrzeug zum Gebrauch entwendet habe, werde
ihm die Erteilung eines Lernfahrausweises für immer verweigert (Ziff. 1); die Sperre
gelte ab 16. April 2014 (Ziff. 2). Es entzog einem allfälligen Rekurs die aufschiebende
Wirkung (Ziff. 3) und erhob eine Gebühr von Fr. 325.– (Ziff. 4).
C.- Mit Eingabe seines Rechtsvertreters vom 14. Juli 2014 erhob X bei der
Verwaltungsrekurskommission Rekurs. Er beantragte, die Ziffern 1 und 4 der Verfügung
des Strassenverkehrsamts vom 1. Juli 2014 seien aufzuheben. Es sei eine
angemessene Sperrfrist für die Erteilung eines Lernfahr- oder Führerausweises mit
Wirkung ab 16. April 2014 zu verfügen. Auf die Ausführungen zur Begründung dieser
Anträge wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen. Mit
Präsidialverfügung vom 22. August 2014 wurde X antragsgemäss die unentgeltliche
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Rechtspflege gewährt sowie Rechtsanwalt Daniel Speck, Engelburg, zum
unentgeltlichen Rechtsbeistand bestimmt.
Das Strassenverkehrsamt verzichtete mit Schreiben vom 2. September 2014 auf eine
Vernehmlassung.

Erwägungen:
1.- Die Eintretensvoraussetzungen sind von Amtes wegen zu prüfen. Die
Verwaltungsrekurskommission ist zum Sachentscheid zuständig. Die Befugnis zur
Rekurserhebung ist gegeben. Der Rekurs vom 14. Juli 2014 (Datum des Poststempels)
ist rechtzeitig eingereicht worden und erfüllt in formeller und materieller Hinsicht die
gesetzlichen Anforderungen (Art. 41 lit. g , 45, 47 und 48 des Gesetzes über die
Verwaltungsrechtspflege; sGS 951.1, abgekürzt: VRP). Auf den Rekurs ist einzutreten.
2.- Umstritten ist, ob die Erteilung eines Lernfahrausweises für immer verweigert
werden kann, wie dies die Vorinstanz im Fall des Rekurrenten getan hat. Massgebend
für jede Auslegung ist in erster Linie der Wortlaut der fraglichen Bestimmung. Ist der
Text nicht ganz klar und sind verschiedene Interpretationen möglich, so muss nach der
wahren Tragweite der Bestimmung gesucht werden, wobei alle Auslegungselemente zu
berücksichtigen sind (Methodenpluralismus). Dabei kommt es namentlich auf die
Entstehungsgeschichte, auf den Zweck der Norm, auf die ihr zugrunde liegenden
Wertungen und auf den Sinnzusammenhang an, in dem die Norm steht. Die
Gesetzesmaterialien sind zwar nicht unmittelbar entscheidend, dienen aber als
Hilfsmittel, den Sinn der Norm zu erkennen. Nach der Rechtsprechung darf die
Auslegung vom klaren Wortlaut eines Rechtssatzes nur dann abweichen, wenn triftige
Gründe dafür bestehen, dass er nicht den wahren Sinn der Bestimmung wiedergibt.
Solche triftigen Gründe können sich aus der Entstehungsgeschichte, aus dem Sinn und
Zweck der Vorschrift und aus dem Zusammenhang mit anderen
Gesetzesbestimmungen ergeben. Entscheidend ist danach nicht der vordergründig
klare Wortlaut einer Norm, sondern der wahre Rechtssinn, welcher durch die
anerkannten Regeln der Auslegung zu ermitteln ist (BGE 140 III 289 E. 2.1 mit
Hinweisen zur bundesgerichtlichen Rechtsprechung).
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a) Wer ein Motorfahrzeug geführt hat, ohne einen Führerausweis zu besitzen, erhält
während mindestens sechs Monaten nach der Widerhandlung weder Lernfahr- noch
Führerausweis (Art. 15e Abs. 1 Satz 1 SVG). Die Sperrfrist nach Fahren ohne Ausweis
ist nach unten – mindestens sechs Monate –, nicht aber nach oben begrenzt. Art. 15e
SVG sieht nicht ausdrücklich vor, dass der Lernfahr- oder Führerausweis für immer
verweigert werden kann. Da eine Verweigerung für immer einen erheblichen Eingriff
darstellt und deshalb einer gesetzlichen Grundlage bedarf, spricht der Wortlaut der
Gesetzesbestimmung gegen die vorinstanzliche Auffassung und damit gegen die
Möglichkeit einer Verweigerung für immer.
b) Hinzu kommt, dass im SVG verschiedentlich die Möglichkeit eines Ausweisentzugs
für immer ausdrücklich vorgesehen ist (Art. 16b Abs. 2 lit. f, Art. 16c Abs. 2 lit. e, Art.
16d Abs. 3 lit. a und b SVG). Es ist nicht einzusehen, weshalb der Gesetzgeber dies in
Art. 15e Abs. 1 SVG nicht vorgesehen hat, wenn er eine Verweigerung für immer
gewollt hätte. Selbst für den Fall, dass auf der Fahrt ohne Ausweis zusätzlich der
Rasertatbestand gemäss Art. 16c Abs. 2 lit. a SVG erfüllt wurde, ist der Lernfahr-
oder Führerausweis nicht für immer, sondern für zwei Jahre und im Wiederholungsfall
für zehn Jahre zu verweigern (Art. 15e Abs. 2 SVG). Die Anwendung der Rasernorm
setzt voraus, dass durch vorsätzliche Verletzung elementarer Verkehrsregeln das hohe
Risiko eines Unfalls mit Schwerverletzten oder Todesopfern bestand, namentlich durch
besonders krasse Missachtung der zulässigen Höchstgeschwindigkeit, waghalsiges
Überholen oder Teilnahme an einem nicht bewilligten Rennen mit Motorfahrzeugen
(Art. 16c Abs. 2 lit. a SVG). Auch die Gesetzessystematik spricht demnach gegen
eine zeitlich unbegrenzte Sperrfrist.
c) Art. 15e SVG und damit die Sperrfrist verfolgen repressive Ziele, indem damit das
künftige Verhalten des Fehlbaren beeinflusst werden soll. Es sollen jene Personen für
mindestens sechs Monate keinen Lernfahr- oder Führerausweis erhalten, die ohne
Berechtigung gefahren sind. Der Sperrfrist im Sinn von Art. 15e SVG kommt ein
ähnlicher Strafcharakter zu wie dem Warnungsentzug gemäss Art. 16-16c SVG
(Botschaft zur Änderung des Strassenverkehrsgesetzes vom 31. März 1999, in: BBl
1999 S. 4484; BSK SVG-Bickel, Art. 15e N 3; vgl. Urteil des Zürcher
Verwaltungsgerichts VB.2014.00265 vom 1. Juli 2014 E. 3.3). Weissenberger
(Kommentar SVG und OBG, 2. Aufl. 2015, Art. 15e N 2) schreibt der Sperrfrist nicht nur
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einen pönalen Charakter, sondern auch einen sichernden Zweck zu: Personen, die ein
Motorfahrzeug ohne Führerausweis gelenkt haben, werden für eine bestimmte Dauer
von der Erteilung eines Lernfahr- oder Führerausweises (für eine höhere Kategorie)
ausgeschlossen und ganz oder teilweise vom motorisierten Strassenverkehr
ferngehalten. Dieser Auffassung ist – nebst der klaren Aussage in der Botschaft zum
repressiven Charakter der Sperrfrist – entgegenzuhalten, dass dann jeder
Warnungsentzug ebenfalls einen sichernden Zweck hätte, weil der betroffene
Fahrzeuglenker während der Entzugsdauer von der Teilnahme am Strassenverkehr
ausgeschlossen ist. Ein Warnungsentzug kann nur dann ausgesprochen werden, wenn
der Betroffene fahrgeeignet ist. Nicht anders verhält es sich beim Fahren ohne Ausweis
im Sinn von Art. 15e SVG. Auch hier steht in der Regel mangels entsprechender
Abklärungen noch nicht fest, ob der Fahrzeuglenker fahrgeeignet ist. Es ist deshalb
davon auszugehen, dass die Sperrfrist gemäss Art. 15e SVG einen repressiven Zweck
verfolgt. Um diesen Zweck zu erfüllen, ist nach dem Fahren ohne Ausweis eine
Sperrfrist mit unbegrenzter Dauer nicht notwendig; denn die Erteilung des
Lernfahrausweises ist an strenge gesetzliche Voraussetzungen gebunden. Namentlich
muss der Antragssteller fahrgeeignet sein. Die Fahreignung ist unter anderem dann
gegeben, wenn der Betroffene nach seinem bisherigen Verhalten Gewähr bietet, als
Motorfahrzeugführer die Vorschriften zu beachten und auf die Mitmenschen Rücksicht
zu nehmen (Art. 14 Abs. 2 lit. d SVG). Beim Rekurrenten, der ungeachtet der
verhängten verschiedenen strafrechtlichen und verwaltungsrechtlichen Sanktionen in
der Vergangenheit mehrfach Fahrzeuge ohne Ausweis führte, müsste die Frage der
charakterlichen Eignung speziell geprüft werden. Falls der Verkehrspsychologe auf eine
ungünstige Legalprognose schliessen würde, erhielte der Rekurrent erst nach Wegfall
des Fahreignungsmangels einen Lernfahrausweis. Sinn und Zweck der Norm sprechen
demnach ebenfalls nicht dafür, dass nach Fahren ohne Ausweis die Möglichkeit einer
Sperrfrist für immer bestehen muss. Entsprechend muss die Sperrfrist auch nach oben
zeitlich begrenzt sein, obwohl sich der Gesetzgeber dazu nicht geäussert hat. Aus Art.
15e Abs. 2 SVG kann nicht abgeleitet werden, dass die obere Grenze bei zwei Jahren
liegt (so Bickel, a.a.O., Art. 15e N12). Die Materialien geben dafür keine Anhaltspunkte
her. Mit dem Gleichbehandlungsgebot und dem Verhältnismässigkeitsprinzip durchaus
vereinbar scheint, dass ein Rückfall trotz verschiedener früher verfügter Sperrfristen zu
einer neuen Sperrfrist führt, die unter Umständen höher ist als die Sperrfrist von zwei
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Jahren nach einem Fahren ohne Ausweis, bei dem zusätzlich die Raserstrafnorm erfüllt
wurde. Wo die obere Grenze anzusiedeln ist, ist im vorliegenden Fall nicht zu
entscheiden, da die Höhe der Sperrfrist für den Rekurrenten – wie im Folgenden zu
zeigen sein wird – so zu bemessen ist, dass in anderen Fällen nicht davon
ausgegangen werden kann, es handle sich dabei um die obere Grenze.
d) Zusammenfassend ist davon auszugehen, dass der Gesetzgeber bewusst darauf
verzichtet hat, die Sperrfrist gemäss Art. 15e SVG für immer zuzulassen. Es gibt keine
Gesetzeslücke, die mit analoger Anwendung von Art. 16d Abs. 3 lit. a SVG, wonach
unverbesserlichen Personen der Ausweis für immer entzogen wird, gefüllt werden
muss. Abgesehen davon erschiene eine solche Lückenfüllung rechtsstaatlich
problematisch. Es wurde bereits darauf hingewiesen, dass das Gesetz in Art. 16b Abs.
2 lit. f und Art. 16c Abs. 2 lit. e SVG definiert, bei welchem Ausmass an Rückfälligkeit
von Unverbesserlichkeit auszugehen und somit ein Entzug für immer anzuordnen ist.
Mit Blick auf die Intensität eines solchen Eingriffs muss es den rechtsanwendenden
Behörden verwehrt sein, durch Auslegung weitere Unverbesserlichkeitstatbestände zu
schaffen (BSK SVG-Rütsche/D'Amico, Art. 16d N 59 ff.). Im Übrigen handelt es sich bei
den Führerausweisentzügen für immer stets um Sicherungsentzüge. "Für immer"
bedeutet in diesen Fällen (ausgenommen Art. 17 Abs. 4 SVG) zudem mindestens fünf
Jahre, denn hat eine gegen einen Fahrzeugführer gerichtete Massnahme fünf Jahre
gedauert, so hat die Behörde des Wohnsitzkantons auf Verlangen eine neue Verfügung
zu treffen, wenn glaubhaft gemacht wird, dass die Voraussetzungen weggefallen sind
(Art. 23 Abs. 3 SVG; Weissenberger, a.a.O., Art. 23 N 11 f.). Diese Bestimmung kommt
bei Massnahmen mit pönalem Charakter – das heisst bei Warnungsentzügen und
Sperrfristen – jedoch nicht zur Anwendung.
3.- Ausgangspunkt für die Bemessung der Sperrfrist ist Art. 15e Abs. 1 SVG, wonach
der Lernfahr- oder Führerausweis für mindestens sechs Monate zu verweigern ist. Das
Bundesgericht erwog zu aArt. 14 Abs. 2 SVG, der inhaltlich Art. 15e Abs. 1 SVG
entspricht, dass eine Unterschreitung der Sperrfrist von sechs Monaten
ausgeschlossen sei (Urteil 6A.61/2006 vom 23. November 2006 E. 4.2). Ob diese Praxis
auch für Art. 15e SVG gilt, kann offenbleiben, da beim Rekurrenten unbestritten eine
Sperrfrist von mehr als sechs Monaten zur Diskussion steht (act. 7/6). Bereits unter
dem bis 31. Dezember 2012 geltenden aArt. 14 Abs. 2 SVG war vorgeschrieben,
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dass die Dauer nach den Umständen festgelegt werden soll und namentlich dann zu
erhöhen ist, wenn die Widerhandlung mehrmals begangen wurde oder auf der
verbotenen Fahrt Verkehrsregeln verletzt und dadurch der Verkehr gefährdet wurde
(Botschaft, a.a.O., in: BBl 1999 S. 4484). Bei Wiederholungstaten ist eine neue
Sperrfrist festzulegen, die an die Stelle der vorangehenden tritt. Eine feste
Kaskadenregelung mit immer längeren Sperrfisten – wie etwa in Art. 16c Abs. 2 lit. a bis
e SVG – hat der Gesetzgeber nicht vorgesehen. Es entspricht jedoch dem
Gerechtigkeitsempfinden und ist in der Lehre unbestritten, dass ein Rückfall
regelmässig mit einer längeren Sperrfrist zu ahnden ist (Weissenberger, a.a.O., Art. 15e
N 12). Dies bedeutet, dass die neue Sperrfrist länger dauern muss als die letzte,
zwölfmonatige Sperrfrist. Unbestritten ist, dass der Rekurrent "wiederholt
widerrechtlich Fahrzeuge beschafft und mit diesen diverse Fahrten ohne Lernfahr- oder
Führerausweis unternommen hat" (act. 7/6 S. 6). Ob er bei den entsprechenden
Fahrten zusätzlich Strassenverkehrsvorschriften verletzte, geht aus den Akten nicht
hervor und wirkt sich demnach nicht erhöhend auf die Sperrfrist aus. Auf der anderen
Seite konnte ihn die Verhängung von bereits zwei längeren Sperrfristen nicht davon
abhalten, weiterhin Fahrzeuge ohne Ausweis zu lenken. Sein Leumund ist getrübt.
Auch wenn der Rekurrent noch jung ist, deutet dies auf eine erhebliche Uneinsichtigkeit
und Unbelehrbarkeit hin. Unter den gegebenen Umständen erscheint eine spürbare
Erhöhung der Sperrfrist auf 18 Monate als angemessen. Die Sperrfrist läuft vom Tag
der Widerhandlung an, das heisst ab 16. April 2014 (Art. 15e Abs. 1 SVG,
Weissenberger, a.a.O., Art. 15e N 9). Sollte der Rekurrent weiterhin ohne Ausweis
fahren, müsste er mit einer weiteren empfindlichen Erhöhung der Sperrfrist rechnen.
4.- Der Rekurrent beantragte zudem die Aufhebung von Ziffer 4 der angefochtenen
Verfügung. Darin wurde ihm eine Gebühr von Fr. 325.– auferlegt. Die Vorinstanz stützte
sich auf Ziff. 206 ff. des Verkehrsgebührentarifs (sGS 718.1). Danach wird für die
Verfügung von Administrativmassnahmen im Zusammenhang mit der Verweigerung
des Lernfahrausweises eine Gebühr zwischen Fr. 70.– und Fr. 600.– erhoben (Ziff.
206.00.1). Die von der Vorinstanz festgelegte Gebühr liegt bei rund 50 Prozent der
Maximalgebühr und erscheint angemessen. Der Rekurs ist in diesem Punkt
abzuweisen.
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5.- Der Rekurs ist somit im Hauptpunkt gutzuheissen und im Nebenpunkt abzuweisen.
Ziffer 1 der angefochtenen Verfügung vom 1. Juli 2014 ist aufzuheben und die
Sperrfrist nach Art. 15e Abs. 1 SVG auf 18 Monate festzulegen. Im Übrigen ist die
vorinstanzliche Verfügung vom 1. Juli 2014 zu bestätigen.
6.- Da der Hauptantrag des Rekurrenten gutzuheissen ist und der Kostenfrage nur eine
marginale Bedeutung zukommt, sind die amtlichen Kosten dem Staat aufzuerlegen
(Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr von Fr. 1'200.– erscheint angemessen
(Art. 7 Ziff. 122 der Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12).
Bei diesem Verfahrensausgang hat der Rekurrent Anspruch auf eine volle
ausseramtliche Entschädigung (Art. 98 VRP). Im Rekursverfahren war der Beizug
eines Rechtsbeistandes geboten. Im Verfahren vor der Verwaltungsrekurskommission
wird das Honorar als Pauschale ausgerichtet; der Rahmen liegt zwischen Fr. 1'000.–
und Fr. 12'000.– (Art. 22 Abs. 1 lit. b der Honorarordnung für Rechtsanwälte und
Rechtsagenten, sGS 963.75, abgekürzt: HonO). Das vom Rechtsvertreter geltend
gemachte Honorar von Fr. 1'500.– erscheint tarifkonform. Hinzuzuzählen sind die
Barauslagen von Fr. 60.– und die Mehrwertsteuer von Fr. 124.80, so dass der
Rekurrent vom Staat (Strassenverkehrsamt) mit insgesamt Fr. 1'684.80 ausseramtlich
zu entschädigen ist (Art. 28 Abs. 1 und Art. 29 HonO).