Decision ID: eefa29fc-4785-4361-a26a-8a5f48392281
Year: 2016
Language: de
Court: GR_VG
Chamber: GR_VG_001
Canton: GR
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

Unvollständig ist in Ihrer Beschwerde auch der Sachverhalt: So geht
daraus nicht hervor, ob Ihre Unternehmung die unterlegene
Zweitplatzierte Anbieterin ist oder eine der ausgeschlossenen
Anbieterinnen." Zur Korrektur dieser formellen Mängel wurde der
Beschwerdeführerin unter Androhung des Nichteintretens im Säumnisfall
eine nicht erstreckbare Frist bis zum 25. Januar 2016 eingeräumt.
7. Mit Eingabe vom 25. Januar 2016 beantragte die nunmehr anwaltlich
vertretene Beschwerdeführerin die Aufhebung der Zuschlagsverfügung
und Erteilung des Zuschlages an die Beschwerdeführerin, eventualiter die
Rückweisung der Sache zur Wiederholung des Verfahrens an die
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Vergabebehörde und subeventualiter die Feststellung der
Rechtswidrigkeit der angefochtenen Verfügung. Weiter wurde die
Gewährung der aufschiebenden Wirkung beantragt sowie die Gewährung
von Akteneinsicht. Neben den bereits in der Eingabe vom 13. Januar
2016 vorgebrachten Rügen werden neu zusätzlich eine rechtsfehlerhaft
vorgenommene Bewertung des Preiskriteriums sowie der inhaltlichen
Kriterien 1-3 gerügt.
8. Die Vergabebehörde (Beschwerdegegnerin 1) beantragte in ihrer
Vernehmlassung vom 8. Februar 2016 die Abweisung der Beschwerde,
soweit darauf eingetreten werden könne. Dem Gesuch um Erteilung der
aufschiebenden Wirkung sei nicht stattzugeben. Auf die nach Ablauf der
Rechtsmittelfrist gestellten Rechtsbegehren sei nicht einzutreten. Sollte
auf die Rüge der Berechnungsmethode im Preiskriterium eingegangen
werden, so wäre diese abzuweisen, weil die Gewichtung des Kriteriums
der Gesamtkosten im zulässigen Ermessensbereich der Vergabebehörde
liege und die in der Ausschreibung festgehaltene Preiskurve vertretbar
sei. Entgegen der Behauptung der Beschwerdeführerin habe die
Zuschlagsempfängerin das Adressmodul vollständig angeboten. Für die
Migration und den anschliessenden Betrieb habe die
Zuschlagsempfängerin Lösungen offeriert, welche
ausschreibungskonform seien; die Kosten seien zudem korrekt
ausgewiesen. Was die beantragte Akteneinsicht betrifft, so wehrt sich die
Vergabebehörde nicht dagegen, bestreitet aber den Vorwurf, der
Beschwerdeführerin zu Unrecht nach dem Vergabeentscheid die
Akteneinsicht verweigert zu haben.
9. Gleichentags äussert sich die Zuschlagsempfängerin
(Beschwerdegegnerin 2) zur Akteneinsicht und beantragt, unter
Berücksichtigung ihres berechtigten Geheimhaltungsinteresses, die
Akteneinsicht zu beschränken.
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10. Mit ergänzendem Schreiben vom 12. Februar 2016 liess die
Beschwerdegegnerin 2 durch ihren Rechtsvertreter ausrichten, dass sie
auf eine eigenständige Vernehmlassung in dieser Sache verzichte und
sich dementsprechend am hängigen Beschwerdeverfahren nicht
beteiligen wolle.
11. Nachdem dem Verwaltungsgericht von der Beschwerdegegnerin 1
sämtliche Submissionsunterlagen zugestellt worden waren, legte der
Instruktionsrichter mit Verfügung vom 18. Februar 2016 den Umfang des
Akteneinsichtsrechts fest. Im Einklang mit den Prozessparteien wurde das
Akteneinsichtsrecht am 23. Februar 2016 erweitert.
12. In ihrer Replik vom 16. März 2016 hält die Beschwerdeführerin
vollumfänglich an ihren bereits gestellten Rechtsbegehren fest und vertieft
ihre Argumentation.
13. Am 24. März 2016 reicht die Beschwerdegegnerin 1 ihre Duplik ein. Auch
sie hält an den Rechtsbegehren ihrer Vernehmlassung fest. Sie bestreitet
die Vorwürfe der Beschwerdeführerin vollumfänglich und erkennt bei sich
kein Fehlverhalten.
14. Mit Stellungnahme vom 8. April 2016 äussert sich die Beschwerdeführerin
noch kurz zur Duplik der Beschwerdegegnerin 1, worin sie sich erneut mit
den unterschiedlich beurteilten IT-Themen "Doublettencheck und
laufende Adressbereinigung" sowie "Migration" von Daten befasst und
dazu die rechtsfehlerhafte Würdigung dieser Themenbereiche kritisiert.
Ferner reichen die Anwälte der Beschwerdeführerin gleichentags ihre
Honorarnote in der Höhe von Fr. 16'039.60 beim Verwaltungsgericht ein,
welches diese Eingaben bzw. Nachträge am 11. April 2016 der
Beschwerdegegnerin 1 noch zur Kenntnisnahme zustellte.
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Das Gericht zieht in Erwägung:
1. a) Anfechtungsobjekt ist vorliegend der Vergabeentscheid vom 22.
Dezember 2015, mitgeteilt am 4. Januar 2016, worin die Vergabebehörde
(Beschwerdegegnerin 1; Gemeinde) den öffentlich ausgeschriebenen
Dienstleistungsauftrag betreffend IT-Finanzhaushaltslösung (HRM2-
Buchhalt-ungssystem) an die mit 783 Gesamtpunkten aus ihrer Sicht
"wirtschaftlich günstigste" Anbieterin B._ AG (Zuschlagsempfängerin;
Beschwerdegegnerin 2) erteilte, während die mit 606 Gesamtpunkten
bewertete A._ AG als zweitrangierte Wettbewerbsteilnehmerin
(Beschwerdeführerin) leer ausging, wogegen diese sich mit Beschwerde
vom 13. Januar 2016 bzw. innert der vom Instruktionsrichter gesetzten
Nachfrist bis am 25. Januar 2016 zur Behebung der festgestellten Mängel
(vgl. Schreiben vom 14. Januar 2016; im Sachverhalt Ziff. 6) – diesmal
anwaltlich vertreten – zur Wehr setzte. Die Beschwerdeführerin
bemängelte dabei namentlich, dass die Preisbewertung bezüglich
Leistungsumfang des Moduls 'Adressbereinigung', der Umfang von
'gesetzlichen Anpassungen' samt 'neuer Softwareversionen' sowie die
'Preisberechnungsmethode an sich' sowie die 'Zuschlagskriterien 1-3'
nicht korrekt erfolgt seien.
b) In der frist- und formgerecht 'nachgebesserten' Beschwerde vom 25.
Januar 2016 stellte die Beschwerdeführerin folgende Rechtsbegehren:
[Ziff. 3.1] Die Zuschlagsverfügung sei aufzuheben und der Zuschlag an
sie zu erteilen; [Ziff. 3.2] Eventualiter sei die Sache zur Wiederholung des
Verfahrens an die Beschwerdegegnerin/Gemeinde zurückzuweisen; [Ziff.
3.3] Subeventualiter sei die Rechtswidrigkeit der angefochtenen
Verfügung festzustellen. In Ziff. 2 des Begehrens wurde nebst dem Antrag
auf Gewährung des Akteneinsichtsrechts insbesondere noch beantragt,
dass die Detailbewertungen der Zuschlagskriterien der beiden im Detail
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evaluierten Angebote offenzulegen seien. Die zuvor nur rudimentär
erhobenen Rügen wurden darin noch vertieft begründet (vgl.
'nachgebesserte' Beschwerde: Ziff. 2.4 'Sonderfaktor Softwarelizenzen'
[S. 11] und Ziff. 3.2 'Adressverwaltungsmodul'); zusätzlich wurde
[neuerdings] noch die Preisberechnung an sich als nicht haltbar und
rechtswidrig bezeichnet (s. Ziff. 2.1 Berechnungsmethode gemäss
Ausschreibungsunterlagen [S. 8]; Ziff. 2.2 Preisbewertungssystem [S. 8-
10 inkl. Preiskurve]; Ziff. 2.3 Unterscheidung einmalige und
wiederkehrende Kosten [S. 10-11]).
c) Materiell sind sämtliche Rügen der Beschwerdeführerin zu behandeln und
zu entscheiden, weil eine Beschwerdethemenbeschränkung auf die
mängelbehaftete Beschwerdeschrift vom 13. Januar 2016 der
Beschwerdeführerin als "rechtsunkundigem Laien" und damals ohne
anwaltlichen Beistand trotz des prozessleitenden Schreibens des
Instruktionsrichters vom 14. Januar 2016 und den darin gemachten
Vorgaben zur 'Nachbesserung der Beschwerdeschrift' im Ergebnis
"unverhältnismässig" erschiene. Um sich nicht dem Vorwurf eines
überspitzten Formalismus oder Verstosses gegen Treu und Glauben
staatlichen Handelns auszusetzen, ist das streit-berufene Gericht deshalb
zur Auffassung gelangt, dass auf alle Rügen in der Beschwerdeschrift
vom 25. Januar 2016 eingegangen werden kann.
2. Auf den konkreten Fall finden unbestritten das kantonale
Submissionsgesetz (SubG; BR 803.300) einschliesslich zugehöriger
Submissionsverordnung (SubV; BR 803.310) sowie ergänzend die
Bestimmungen der Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche
Beschaffungswesen (IVöB; SR 172.056.5 [BR 803.510]) Anwendung. In
Art. 50 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG; BR
370.100) wird die Legitimation zur Erhebung einer Beschwerde vor
Verwaltungsgericht wie folgt umschrieben: Zur Beschwerde legitimiert ist,
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wer durch den angefochtenen Entscheid berührt ist und ein
schutzwürdiges Interesse an seiner Aufhebung oder Änderung hat [...].
Gemäss Art. 25 Abs. 1 SubG kann gegen Verfügungen
(Vergabeentscheide) des Auftraggebers (Vergabehörde) beim
Verwaltungsgericht Beschwerde erhoben werden. Als durch Beschwerde
selbständig anfechtbare Verfügungen gelten die Ausschreibung des
Auftrags (Art. 25 Abs. 2 lit. a SubG) als auch der Zuschlag und der
Ausschluss vom Verfahren (Art. 25 Abs. 2 lit. c SubG). Beschwerden sind
'schriftlich und begründet' innert zehn Tagen seit Eröffnung der Verfügung
einzureichen (Art. 26 Abs. 1 SubG). In Ergänzung und Präzisierung der
submissionsrechtlichen Formvorschrift ('schriftlich und begründet') wird in
Art. 38 VRG noch bestimmt: Die Rechtsschriften sind in einer
Amtssprache abzufassen und haben das Rechtsbegehren, den
Sachverhalt und eine Begründung zu enthalten (Abs. 1). Bei
ungenügender und mangelhafter Einhaltung dieser elementaren
Formvorschrift schreibt Art. 38 Abs. 3 VRG zur Verfahrensleitung
ausdrücklich vor: "Genügt eine Eingabe den gesetzlichen Erfordernissen
nicht oder ist sie in unziemlicher Form abgefasst, unleserlich oder unnötig
umfangreich wird eine angemessene Frist zur Behebung des Mangels
angesetzt mit der Androhung, dass auf die Eingabe sonst nicht
eingetreten werde." Wie bereits einleitend in Erwägung 1a) dargetan,
wurde die Beschwerdeführerin auf ihre zunächst formell unzureichende
Eingabe vom 13. Januar 2016 vom Instruktionsrichter mit Schreiben vom
14. Januar 2016 aufmerksam gemacht und ihr sodann die Möglichkeit
geboten, ihre Beschwerde bis spätestens zum 25. Januar 2016 im Sinne
der im prozessleitenden Schreiben erwähnten Vorgaben 'nachzubessern',
wovon die Beschwerdeführerin frist- und formgerecht mit umfassend
'vervollständigter' (zweiter) Beschwerdeschrift vom 25. Januar 2016
Gebrauch machte, weshalb der Beschwerdebehandlung auch zufolge
Erfüllung aller formellen Urteilsvoraussetzungen nichts im Wege steht.
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3. a) In materieller Hinsicht gilt es zunächst die zeitlich als erstes vorgebrachte
Rüge betreffend "Leistungsumfang - Modul Adressbereinigung" zu klären
und zu entscheiden. Gemäss den Ausschreibungsunterlagen werden in
diesem Zusammenhang folgende zwei Anforderungen gestellt: Zum einen
"die vollständige Adressbereinigung (Adress-, Kreditoren- und Debitoren-
Modul) des aktuellen Adressstammes und Migration" (erster Teilbereich)
und zum andern eine "Adressverwaltung von Fremdadressen mit
modulinterner Funktion oder einem separaten Modul um eine laufende
Adressbereinigung durchführen zu können" (zweiter Teilbereich; vgl. Ziff.
6.3.17 der Ausschreibungsunterlagen [S. 33]; Beilage 4 der
Beschwerdeführerin).
b) Die Beschwerdeführerin bringt hierzu für ihren Standpunkt vor, dass die
Beschwerdegegnerin 2 gar kein Adressverwaltungsmodul angeboten
habe. Gemäss den Ausschreibungsunterlagen müsse das Modul aber
zwingend eine Adressbereinigung ermöglichen und Doubletten (digitale
Zweifacherfassungen) bereinigen können. Es sei zudem eine Standard-
und nicht eine Individuallösung verlangt worden. Das Vorliegen einer
Individuallösung würde daher bedeuten, dass eine zwingende
Anforderung nicht erfüllt sei, was zum Ausschluss aus dem
Vergabeverfahren führen müsste. Sollte das Fehlen der
Adressbereinigung nicht zum Ausschluss führen, müssten zumindest bei
der Beschwerdeführerin die Teilmodulkosten für die Adressbereinigung in
der Höhe von jährlich Fr. 3'560.-- als optionale Kosten gewertet werden,
was zu einer entsprechenden Preisreduktion ihres Angebots führen
müsste. Bei einer Reduktion von total Fr. 17'800.-- (5 x Fr. 3'560.--)
kämen die wiederkehrenden Kosten über fünf Jahre neu auf Fr. 407'200.--
(vgl. Sachverhalt Ziff. 4: Fr. 425‘000.-- minus Fr. 17'800.--) zu liegen, was
sie auch unter diesem Titel zur günstigeren Anbieterin als die
Beschwerdegegnerin 2 mit Fr. 409'850.-- machen würde.
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Die Beschwerdegegnerin 1 geht hingegen von einem Missverständnis der
Beschwerdeführerin aus. Einig sei man sich bezüglich der Ausgestaltung
der Adressbereinigung als 'MUSS-Kriterium'. Das Angebot der
Beschwerdegegnerin 2 bezüglich Adressverwaltung sei entsprechend den
Ausschreibungsunterlagen und dem Pflichtenheft korrekt angeboten
worden, weshalb ein Ausschluss nie zur Diskussion gestanden sei. Es
gelte diesbezüglich klar zwischen der Adressbereinigung bei der
Migration und der Verhinderung des Entstehens neuer Adressdoubletten
während des nachfolgenden Betriebs zu unterscheiden. Die Offerte der
Beschwerdegegnerin 2 erfülle die verlangten Modulfunktionen in der
verlangten Qualität, weshalb auch keine zusätzlichen Dienstleistungen
(wie namentlich 'neue Softwareversionen') notwendig seien.
c) Für das Gericht bildet die Formulierung in den Ausschreibungsunterlagen
(Ziff. 6.3.17 im Devis sowie Beilage 4 der Beschwerdeführerin) der
massgebende Ausgangspunkt für die Streitentscheidung:
Beim ersten Teilbereich handelt es sich um einen einmaligen Vorgang im
Rahmen der Migration, welcher gemäss Ausschreibung als Dienstleistung
anzubieten war (vgl. Ziff. 6.2 [S. 23] und Ziff. 6.3.17 [S. 33] im Devis). Die
Beschwerdegegnerin 2 hat dieses Kriterium vollumfänglich erfüllt (vgl.
dazu das Auswertungsdokument 'Bewertung technische Kriterien', Ziff.
2.2.2 Adressverwaltung Kriterium Nr. 89, Angebot Beschwerdegegnerin 2,
Ordnerregister 12). Die Vorbringen der Beschwerdeführerin, wonach der
Lösungsvorschlag der Beschwerdegegnerin 2 die Vorgaben der
Ausschreibung nicht erfüllten, erweisen sich deshalb als nicht stichhaltig.
Konkret zeigt das Angebot der Beschwerdegegnerin 2 beim Dokument
5.01 unter Ziff. 9 'Datenmigration' im Unterkapitel Ziff. 9.2 'Ablauf
Migration der Gemeinde- und Werkedaten' (S. 17) u.a. auf, dass im
Rahmen des Teilprojektes 'Migration' ein Detailkonzept zur Migration inkl.
Adressbereinigung und Doubletten-Check erarbeitet wurde. Unter Ziff. 10
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'Lösungsvorschlag Adressbereinigung' (S. 21) zeigt die
Beschwerdegegnerin 2 sodann bereits ein mögliches konkretes Vorgehen
auf, behält sich aber eine vorgängige Analyse der vorhandenen Daten
vor. In diese Unterlagen hatte die Beschwerdeführerin – dank des vom
Instruktionsrichter gewährten Akteneinsichtsrechts – vollen Einblick und
damit auch Kenntnis dieser Offertpassagen. Das erwähnte Konzept der
Beschwerdegegnerin 2 lässt keinen anderen Schluss zu, als den, dass
die aus dem bestehenden System exportierten Daten automatisch auf
ihre Plausibilität geprüft werden (so insbesondere auch bezüglich
'Doubletten-Check' oder anderer logischer Abfragen) und anschliessend –
soweit möglich – im bisherigen System bereinigt und neu exportiert oder
alternativ, d.h. wenn die Bereinigung im bisherigen System nicht möglich
ist, im neuen System nachgetragen werden. Die gesamte Datenmigration
wurde dabei von der Beschwerdegegnerin 2 als Pauschale offeriert
(Vernehmlassung Rz 41; Duplik Rz 36-37).
Beim zweiten Teilbereich der Adressverwaltung mit unmittelbarer
Adressbereinigung geht es um die Vermeidung von Adress-Doubletten
während laufendem Betrieb. Gemäss Konzept der Beschwerdegegnerin 2
wird die Bildung von Adress-Doubletten aber gar nicht erst zugelassen,
weshalb eine sofortige Adressbereinigung zum vornherein nicht
erforderlich ist. So verunmöglicht es die NEST-Software der
Beschwerdegegnerin 2, zwei gleiche Subjekte zu erfassen, womit echte
Doubletten gar nicht entstehen können (vgl. dazu auch 'grafische
Darstellung' der Beschwerdegegnerin 1 in Anhang 1 zur Duplik [S.16-17]).
Mit dem zusätzlich offerierten Modul 'Datenqualitätsmanagement' können
ferner periodisch Standardprüfungen oder individuell definierte Prüfungen
durchgeführt werden, um beispielsweise Adressdaten nach gewissen
Kriterien zu durchforsten und gegebenenfalls zu bereinigen.
Zusammengefasst ergibt sich damit, dass der Vor-wurf der
Beschwerdeführerin, die Beschwerdegegnerin 2 habe gar kein
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Adressverwaltungsmodul angeboten, offensichtlich ebenso wenig zutrifft
wie ihr Vorwurf, das Angebot der Beschwerdegegnerin 2 erfülle die
Vorgaben der Beschwerdegegnerin 1 nicht bzw. nicht vollständig. Damit
entfällt konsequenterweise auch die Forderung der Beschwerdeführerin,
die von ihr offerierten 'Softwarelizenzkosten' (5 x Fr. 3'560.-- = Fr. 17'800.-
-) für ihr Adressbereinigungsmodul aus ihrem Preisangebot (Fr. 425'000.--
minus Fr. 17'800.--) noch herauszurechnen. Die Beschwerdegegnerin 2
hat daher mit ihrem Preisangebot von Fr. 409'850.-- für die
wiederkehrenden Kosten über 5 Jahre das 'wirtschaftlich günstigere
Angebot' gemacht.
4. a) Zur Rüge der Nichtberücksichtigung der Kosten für die Beschaffung
'neuer Softwarelizenzen' ist abermals auf die Ausschreibungsunterlagen
abzustellen, worin unter den Positionen 'Angebot' (vgl. Ziff. 7.15, S. 40)
und 'Rechte' (Ziff. 7.19, S. 41) was folgt stipuliert wurde: "Sämtliche
Lizenzen und Dienstleistungen für die Realisierung des Vorhabens
müssen vollumfänglich im Angebotspreis enthalten sein.[...] Der
Auftraggeber behält sich vor, die nötigen Lizenzen von Dritt-Produkten zu
den eigenen Konditionen selber zu beschaffen." "Der Anbieter verfügt
über die notwendigen Rechte an den angebotenen Software-Lizenzen."
Im Lichte dieser verbindlichen Vorgaben in den
Ausschreibungsunterlagen ist auch hier zu entscheiden.
b) Die Beschwerdeführerin macht dazu geltend, dass in ihrem Angebot alle
gesetzlichen Änderungen enthalten seien, weshalb die
Beschwerdegegnerin 1 auch keine Softwarelizenzen für die HRM2-
Anpassungen bezahlen müsste. Aus den Ausschreibungsunterlagen gehe
zudem nicht hervor, ob diese Kosten im Angebot enthalten sein müssten
oder nicht; weil es diesbezüglich aber erhebliche Unterschiede unter den
Anbieterinnen gebe, seien diese Kosten transparent auszuweisen. In
ihrem Angebot seien in den jährlichen Mietgebühren bereits auch neue
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Softwareversionen (Major-Releases) enthalten; die Beschwerdegegnerin
1 müsste daher keine zusätzlichen Softwarelizenzgebühren für neue
Softwareversionen bezahlen, was einen langfristigen Investitionsschutz
darstelle und vor versteckten Kosten schütze. Diese Tatsache stelle einen
massgeblichen Preisunterschied bei Softwarelösungen dar, was
transparent darzulegen sei.
c) Das streitberufene Gericht konnte den Ausschreibungsunterlagen an
keiner Stelle eine Vorgabe entnehmen, wonach die gesetzlichen
Änderungen im Zusammenhang mit dem HRM2-System bzw. mit 'Major
Releases' bereits in den offerierten Softwarelizenzen vollumfänglich
enthalten sein müssten. Wenn die Beschwerdeführerin dies angeboten
hat, heisst dies submissionsrechtlich noch nicht, dass ihr Angebot
deshalb höher bewertet werden müsste. Wie das Verwaltungsgericht
bereits entschieden hat, können "Überangebote" einer Anbieterin nicht zu
einer Schlechterstellung der übrigen, ausschreibungskonform
offerierenden Anbieterinnen führen (so ausdrücklich: Urteil des
Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden [VGU] U 15 88 vom 21.
Januar 2016 E.5b). Keine Rolle spielt im Übrigen, ob die
Beschwerdegegnerin 2 diese Dienstleistungen in ihrem Angebot ebenfalls
schon offerierte, weil ein entsprechendes Mehr- bzw. Zusatzangebot auch
bei ihr submissionsrechtlich ohne Relevanz wäre. Damit steht für das
Gericht fest, dass der Beschwerdegegnerin 1 auch bezüglich der
miteinander verknüpften Rügen 'neue Softwarelizenzen' und 'gesetzliche
Anpassungen' keine rechtsfehlerhafte Arbeitsvergabe vorgeworfen werden
kann, was zur Abweisung der Beschwerde in diesen Punkten führen muss.
5. a) Zu den in der 'nachgebesserten' Beschwerdeschrift vom 25. Januar 2016
neu und erstmals erhobenen Einwänden betreffend Berechnungsmethode
und Preisbewertung (inkl. Preiskurve) an sich, gilt es vorab klarzustellen,
dass die Rüge der Unangemessenheit im Vergaberecht zum vornherein
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ausser Betracht fällt (Art. 27 Abs. 2 SubG). Das streitberufene Gericht ist
folglich keine 'Obervergabebehörde', die ihr Ermessen an die Stelle der
Vergabebehörden setzt. Letzteren wird grundsätzlich ein weiter
Ermessensspielraum eingeräumt, insbesondere wenn es um die
Festlegung von preisrelevanten Berechnungs- und Kalkulationsmethoden
oder die Bewertung technischer, technologischer, (bau)physikalischer und
methodologischer Fragen sowie die Interpretation rein fachspezifischer
Eignung- bzw. Angebotskriterien geht (vgl. zur
Kognition/Überprüfungsbefugnis des Gerichts: PVG 2001 Nr. 38; ferner
VGU U 15 104 vom 30. März 2016 E.3a, U 15 24 vom 14. Juli 2015 E.2a,
U 14 44 vom 30. September 2014 E.2b sowie U 13 8 vom 6. März 2014
E.2b; PETER GALLI/ANDRÉ MOSER/ELISA-BETH LANG/MARC STEINER, Praxis
des öffentlichen Beschaffungsrechts, 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2013,
Rz. 1386 ff., speziell Rz. 1389 S. 708). In dieses weite Ermessen der
Vergabeinstanz greift das Verwaltungsgericht nur ein, wenn die
Notenskala oder Bewertung der eingereichten Angebote offensichtlich
unsachgemäss und somit geradezu willkürlich erfolgt ist.
b) Die Beschwerdeführerin ist der Ansicht, dass die Bewertung der
Gesamtkosten - so wie sie in der Ausschreibung dargestellt ist – bei bloss
zwei Anbieterinnen zu einem unbilligen Ergebnis führen würde.
Insbesondere würde das Ziel einer linearen Abstufung (s. Preiskurve) so
nicht erreicht.
Die Beschwerdegegnerin 1 weist diesbezüglich unmissverständlich darauf
hin, dass die Bewertung der Gesamtkosten korrekt und unverändert nach
der in den Ausschreibungsunterlagen vorgesehenen
Berechnungsmethode erfolgt sei; sie hebt dabei noch besonders den
Umstand hervor, dass die transparent angekündigte und nun umgesetzte
Bewertungsmatrix bereits in den Ausschreibungsunterlagen klar definiert
worden sei und damals selbst von der heutigen Beschwerdeführerin nicht
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angezweifelt bzw. konzeptionell oder rechnerisch irgendwie beanstandet
worden sei.
c) Ausgangspunkt für die Beurteilung dieser neuen Rüge müssen wiederum
die einschlägigen und aussagekräftigen Ausschreibungsunterlagen sein.
Die Beschwerdegegnerin 1 hat dazu in Tabelle 14 (abgedruckt in der
Beschwerde vom 25. Januar 2016 unter Ziff. 2.1 [Berechnungsmethode
laut Ausschreibung], S. 8) zum einen eine Unterteilung der einmaligen
Investitionskosten (mit Gewichtung 20% und Bewertung tiefster
Angebotspreis 200 Punkte bzw. höchster Angebotspreis = 0 Punkte) und
der wiederkehrenden Kosten für fünf Jahre (mit Gewichtung 30% und
Bewertung tiefster Preis 300 Punkte bzw. höchster Preis = 0 Punkte) der
Gesamtkosten - mit Preisgewichtung total 50% bzw. maximal 500
Punkten – festgelegt. Ebenfalls festgelegt hat sie dort die Methode der
Preisberechnung. Nebst der auf zwei Positionen aufgeteilten
Niedrigstbewertung des Preises (200/300 Punkte) sollte das jeweilige
Höchstangebot unter allen Anbieterinnen mit jeweils Null-Punkten
bewertet werden. Dazwischen sollte laut Ausschreibung eine lineare
Abstufung erfolgen. Diese Berechnungsmethode wurde von keiner der
anfänglich sechs Anbieterinnen beanstandet. Von den erwähnten sechs
eingegangenen Offerten mussten aber deren vier ausgeschlossen
werden; es verblieben damit letztlich noch zwei gültige und tatsächlich
miteinander vergleichbare Angebote - nämlich dasjenige der
Beschwerdegegnerin 2 mit 300 Punkten (bei wiederkehrenden Kosten)
und jenes der Beschwerdeführerin mit 200 Punkten (bei den einmaligen
Kosten; vgl. dazu Beleg 6 der Beschwerdeführerin mit
'Beurteilungsübersicht'). Wenn die Beschwerdegegnerin 1 danach nun in
ihrer Preisbewertung den jeweils tiefsten Angebotspreis mit dem
entsprechenden Punktemaximum und den jeweils höchsten
Angebotspreis mit dem entsprechenden Punkteminimum (hier: je 0
Punkte) versehen hat, so kann ihr nicht vorgeworfen werden, sie wende
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ihre Preisberechnungsmethode falsch an. Diese Anwendung ist sogar
naheliegender als die lineare Abstufung (bei ursprünglich sechs
Wettbewerbsteilnehmern) wie sie die Beschwerdeführerin verlangt, denn
bei nur zwei gültigen Angeboten fehlt jeglicher Anhaltspunkt, wie diese
gleichmässigen [aus einer Linie bestehenden] Abstufungsschritte konkret
ausgesehen bzw. arithmetisch hätten ermittelt werden können. Die Rüge
der Umsetzung einer unzulässigen Preisberechnungsmethode erweist
sich somit als ebenso unbegründet, wie der Einwand, die Vorgaben einer
linearen Bewertungsmatrix oder sonst wie vernünftigen Preiskurve seien
missachtet worden und die Preisbewertung daher willkürlich erfolgt.
6. a) In der Beschwerde vom 25. Januar 2016 wurde erstmals - nebst den
bereits erwähnten Unterschieden bei den Gesamtkosten [50%] - auch
noch die Bewertungen der übrigen Zuschlagskriterien (1. Technische
Kriterien [10%]; 2. Kernfunktionen [20%]; 3. Bedienerfreundlichkeit und
Support [10%] und 4. Anbieterbezogene Kriterien [10%]) von der
Beschwerdeführerin angezweifelt und insbesondere die Auswertung der
Kriterien 1-3 (mit total 229 Fragen) als für die Beschwerdegegnerin 2 zu
hoch und zu vorteilhaft bzw. als für sie (Beschwerdeführerin) zu tief und
zu nachteilig bezeichnet. Die mögliche Gesamtpunktzahl von 1'000
Punkten (500 Punkte Gesamtkosten + 500 Punkte soeben erwähnte
Kriterien 1-4) wurde dabei bei den zuletzt genannten Kriterien 1-4 nach
deren Gewichtung aufgeteilt. Beim 1. Kriterium waren demnach maximal
100 Punkte, beim 2. Kriterium max. 200 Punkte, beim 3. und 4. Kriterium
wieder max. je 100 Punkte erhältlich (s. Beleg 6 der Beschwerdeführerin
mit 'Beurteilungsübersicht'). Wie die Einzelauswertung der Kriterien 1-4
durch die Beschwerdegegnerin 1 ergeben hat, wurden der
Beschwerdeführerin folgende Punktzahlen unter den Kriterien 1-4
gutgeschrieben (75 + 172 + 85 + 74 = 406 Punkte plus 200 Punkte für
Tiefstangebot bei einmaligen Kosten; total 606 Punkte). Die von der
Beschwerdegegnerin 2 erreichte Punktzahl von total 783 Punkten
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gliederte sich bei den Kriterien 1-4 wie folgt auf (96 + 195 + 99 + 93 plus
300 Punkte für Tiefstangebot bei wiederkehrenden Kosten). Mithin gilt es
damit vorweg festzuhalten, dass die Beschwerdegegnerin 2 bei
sämtlichen Kriterien 1-4 (zum Teil deutlich) höhere Bewertungen erzielte
als die Beschwerdeführerin. Laut Selbsteinschätzung der
Beschwerdeführerin erachtete diese bei den Kriterien 1-4 eine Bewertung
von 429 Punkten für angemessen, während die Beschwerdegegnerin 2
auf eine Selbsteinschätzung von 443 Punkten (Kriterien 1-4) kam (vgl.
Ordner der Beschwerdegegnerin 1 zum Verfahren U 16 9 – Beilage 12,
Auswertungsdokumente 1-26 für sämtliche Kriterien 1-4, hier
massgebend S. 1 oben).
b) Die Beschwerdeführerin rügt konkret eine Ermessensüberschreitung der
Beschwerdegegnerin 1 überall dort, wo diese zu Ungunsten von ihrer
eigenen Schätzung (mit 429 Punkten) abgewichen ist. Die Abzüge (429
minus 406 = 23 Differenzpunkte) seien willkürlich erfolgt. In ihrer Replik
vom 16. März 2016 ging die Beschwerdeführerin detailliert auf die
einzelnen Positionen ein, wobei von den insgesamt 229
Bewertungsfragen namentlich die Fragen Nr. 8, 18, 54, 107, 126, 135,
155 und 208 exemplarisch angeführt wurden, um zu zeigen, dass die
Beschwerdegegnerin 2 anstatt der erhaltenen max. 3 oder 2 Punkte
jeweils nur einen, 2 oder gar keinen Punkt verdient hätte. Die aus diesen
acht erwähnten Fragen resultierende Minderbewertung hätte eine
Differenz von 15 Punkten (23 minus 8) ergeben, welche der
Beschwerdegegnerin 2 noch abzuziehen gewesen wären.
Die Beschwerdegegnerin 1 bestreitet demgegenüber sowohl eine
Ermessensüberschreitung als auch die willkürliche Vornahme von
Punktabzügen. In ihrer Duplik vom 24. März 2016 äussert sie sich
ebenfalls einlässlich zu den in Frage gestellten Anforderungen Nr. 8, 18,
54, 107, 126, 135, 155 und 208, wobei sie unter sämtlichen Punkten
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unverändert an ihren früheren Einzelbewertungen mit Begründung
festhielt (s. Duplik Rz. 29, S. 9-12).
c) Nach Durchsicht und Würdigung der von den Streitparteien diametral
gegensätzlich beurteilten Fragen/Anforderungen unter acht namentlich
genannten Angebotspositionen ist das Verwaltungsgericht zur
Überzeugung gelangt, dass es sich bei all diesen Fragen/Anforderungen
um klassische Bewertungspositionen handelt, bei denen der
Beschwerdegegnerin 1 ein grosser Ermessensspielraum zukommt. Das
Gericht greift bei der Beurteilung derartiger Positionen aber grundsätzlich
nur bei willkürlichen und damit sachlich völlig unhaltbaren Bewertungen
der Vergabebehörden ein (vgl. E.5a, hiervor). Von einer willkürlichen
Würdigung der angeführten Angebotspositionen kann objektiv jedoch
keine Rede, vermochte die Beschwerdegegnerin 1 doch für alle acht
gerügten Positionen eine plausible und nachvollziehbare Erklärung für
ihre von der tieferen Einschätzung der Beschwerdeführerin abweichenden
Bewertungen vorzubringen. Exemplarisch kann dies an der
Frage/Anforderung Nr. 126 dokumentiert werden. In der Replik (S. 8) der
Beschwerdeführerin wird dazu Folgendes gerügt:
[Frage: 126 – Abweichung von der Bewertung: Von 3 zu 2] Begründung [bzw. Behauptung] der Beschwerdegegnerin 1: 'Keine andere Installation im Kanton Graubünden in grösseren Gemeinden, daher weniger vertraut mit den kantonalen Vorgaben. Daher Fokus Support möglicherweise auf andere Kantone mit stärkerer Kundenbasis. Daher ein Punkt Abzug.' Einwand/Vorwurf/Berichtigung der Beschwerdeführerin dazu: 'Hier wurde lediglich aufgrund einer Annahme ein Abzug vorgenommen. Es zeigt deutlich wie willkürlich teilweise bewertet wurde. So nutzen neben X._ noch 15 weitere Bündner Gemeinden die Software. Die kantonalen Vorgaben sind daher ausreichend bekannt'.
In ihrer Duplik (S. 10-11) hielt die Beschwerdegegnerin 1 dem entgegen:
[Anforderung 126: Punkteabzug von 3 auf 2 nicht gerechtfertigt, weil ...] 'Keine der grösseren Gemeinden im Kanton Graubünden (ständige Einwohner > 3'500) setzt die Softwarelösung der Beschwerdeführerin ein.
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Zudem verwendet keine der fünf HRM2-Pilotgemeinden, die intensiv mit dem Amt für Gemeinden Graubünden zusammengearbeitet haben, die Software der Beschwerdeführerin. Aufgrund der Projekte in den Pilotgemeinden haben andere Software-Anbieter mit den umfangreichen Vorgaben und Empfehlungen des Kantons Graubünden zu HRM2 (siehe z.B. http://www.gr.ch/DE/institutionen/verwaltung/dfg/afg/dokumentation/Form ulare/Seiten/HRM2.aspx) schon länger Erfahrung, und zwar auch in grossen Bündner Gemeinden. Dies ist für X._ als Gemeinde mit den Z.-meisten ständigen Einwohnern im Kanton von Bedeutung. Zudem haben erst sehr wenige Bündner Gemeinden, welche die Softwarelösung der Beschwerdeführerin einsetzen, auf HRM2 gewechselt. Der Beschwerdegegnerin ist nur gerade die Gemeinde Y._ bekannt, die per 1. Januar 2015 auf HRM2 umgestellt hat. Demgegenüber kann mit Bezug auf die Zuschlagsempfängerin angefügt werden, dass deren Softwarelösung bei einer ganzen Reihe von Gemeinden im Kanton Graubünden im Einsatz ist, wobei in einigen HRM2 bereits umgesetzt wurde.'
Die Erläuterungen der Beschwerdegegnerin 1 sind einleuchtend und
erscheinen sachlich keineswegs abwegig oder willkürlich, weshalb die
Bewertung des Angebots der Beschwerdegegnerin 2 bei der Anforderung
Nr. 126 – stellvertretend für alle übrigen bemängelten Positionen im Devis
zu den insgesamt 229 (beurteilten) Fragen – zu Recht nicht tiefer erfolgte
und eben auch keine Gründe für allfällige Kürzungen (Punkteabzüge) im
Sinne der Beschwerdeführerin bei den einzelnen Leistungspositionen
ersichtlich sind. Vielmehr waren alle Vorgaben klar und verständlich
formuliert und die eingereichten Antworten der Beschwerdegegnerin 2
schlüssig und verwertbar, weshalb die Rüge von Ermessensfehlern
seitens der Beschwerdegegnerin 1 unbegründet ist. Im Übrigen sei nur
noch erwähnt, dass die Beschwerdegegnerin 1 bei einzelnen - natürlich
nicht gerügten - Positionen der Beschwerdeführerin auch zu deren
Gunsten deren Selbsteinschätzung höher bewertet hat. Auf allfällige
Korrekturen und Punkteabzüge bei der Beschwerdeführerin wurde daher
– wohl nicht zuletzt aufgrund der beträchtlichen Punktedifferenz (77
Punkte) zwischen der Beschwerdeführerin (406 Punkte) und der
Beschwerdegegnerin 2 (483 Punkte) - verzichtet, was nun aber sicherlich
http://www.gr.ch/DE/institutionen/verwaltung/dfg/afg/dokumentation/Formulare/Seiten/HRM2.aspx http://www.gr.ch/DE/institutionen/verwaltung/dfg/afg/dokumentation/Formulare/Seiten/HRM2.aspx
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nicht der einwandfrei und umfassend offerierenden Beschwerdegegner 2
(mit der klar höheren Gesamtpunktzahl 783 [483 + 300 Preiskriterium])
zum Nachteil gereichen darf.
7. a) Der angefochtene Vergabeentscheid vom 22. Dezember 2015, mitgeteilt
am 4. Januar 2016, ist damit in jeder Beziehung rechtens und vertretbar,
was zur vollständigen Abweisung der Beschwerde führt.
b) Bei diesem Ausgang des Beschwerdeverfahrens sind die Gerichtskosten
gestützt auf Art. 73 Abs. 1 VRG vollumfänglich der Beschwerdeführerin
aufzuerlegen, weil sie mit sämtlichen Rechtsbegehren, die sie gestellt hat,
nicht durchgedrungen ist und daher in der Sache materiell unterlegen ist.
Angesichts der strittigen Vergabesumme von rund Fr. 440'000.-- sowie
der unwiderlegt hohen Komplexität des Falles (inkl. Regelung des
Akteneinsichtsrechts durch Instruktionsrichter) erachtet das
Verwaltungsgericht hier ermessensweise eine Staatsgebühr von Fr.
5'000.-- für angemessen und gerechtfertigt (vgl. dazu VGU U 15 104 vom
30. März 2016 E.9b).
c) Aussergerichtlich steht der Beschwerdegegnerin 2 hingegen keine
separate (Partei-) Entschädigung zu, weil diese sich am Verfahren – mit
Ausnahme ihrer Äusserung zum Umfang des Akteneinsichtsrechts (vgl.
Ziff. 9 im Sachverhalt) – nicht weiter beteiligt hat (s. Ziff. 10 im
Sachverhalt). Die Inanspruchnahme des Rechts auf Akteneinsicht ist für
sich allein betrachtet aber nicht entschädigungswürdig im Sinne von Art.
78 Abs. 1 VRG, wonach ein solcher (Auslagen-) Ersatz bloss bei durch
den Rechtsstreit notwendig verursachten Kosten zu gewähren ist (so
bereits: VGU U 15 88 vom 21. Januar 2016 E.7c). Der
Beschwerdegegnerin 1 steht laut Art. 78 Abs. 2 VRG ebenfalls keine
aussergerichtliche Entschädigung zu, da sie lediglich in ihrem amtlichen
Wirkungskreis obsiegte.
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