Decision ID: f7a7aae9-76ca-5c07-8a5d-daaa78685e13
Year: 2013
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Sachverhalt:
A.
A._, geb. (...), fliegt national und international als Berufspilot für
einen schweizerischen Helikopterbetrieb, verfügt über eine Berufspiloten-
lizenz für Flächenflugzeuge und ist als Fluglehrer tätig. Am 9. Oktober
2010 legte er bei der vom deutschen Luftfahrt-Bundesamt (LBA) aner-
kannten Prüfstelle D-LTO-X in B._ (Deutschland) seinen Langua-
ge Proficiency Check in Englisch ab. Dabei bescheinigte ihm der verant-
wortliche Sprachprüfer C._ den höchstmöglichen Level 6. Nach-
dem A._ dem Bundesamt für Zivilluftfahrt (BAZL) mit Schreiben
vom 14. Oktober 2010 die entsprechende Prüfungsbestätigung und das
Prüfungsprotokoll eingereicht hatte, trug dieses am 22. Oktober 2010 in
seiner Schweizer Pilotenlizenz Nr. (...) /JAR neu den Level 6 ein.
B.
Mit Schreiben vom 2. November 2011 teilte das BAZL A._ mit, das
LBA habe ihm im März 2011 auf entsprechende Anfrage hin bestätigt,
dass im deutschen Prüfungszentrum D-LTO-X Unregelmässigkeiten fest-
gestellt worden seien. So sei mehreren Piloten im Jahre 2010 vom jeweils
gleichen Experten (C._) im Language Proficiency Check ein Le-
vel 6-Zertifikat ausgestellt worden, obwohl sie die Bedingungen gemäss
der ICAO Rating Scale und Holistic Descriptors für den Level 6 nicht er-
füllten. Es sei ein Verfahren gegen C._ eingeleitet worden und
dieser dürfe keine Prüfungen mehr abnehmen. Da sich A._ unter
den im besagten Prüfungszentrum geprüften Piloten befunden habe, be-
absichtige es, ihm den Level 6 abzuerkennen und auf den Level 4 herab-
zusetzen.
C.
Am 9. November, am 28. November sowie am 15. Dezember 2011 nahm
A._ im Rahmen des ihm gewährten rechtlichen Gehörs zum an-
gedrohten Widerruf des Level 6 des Language Proficiency Checks Stel-
lung.
D.
Mit Verfügung vom 8. Februar 2012 widerrief das BAZL (nachfolgend:
Vorinstanz) gegenüber A._ die Anerkennung des eingereichten
Nachweises des Level 6 des Language Proficiency Checks aus Deutsch-
land (Ziff. 1 des Dispositivs) sowie den entsprechenden Lizenzeintrag und
ordnete neu die Eintragung eines Level 4 an (Ziff. 2). Weiter hielt sie fest,
dass der Language Proficiency Check aus Deutschland ab dem
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9. Oktober 2010 innerhalb der Frist von drei Jahren mit Level 4 gültig sei
(Ziff. 4) und die Prüfung für eine höhere Stufe als Level 4 bis Ende Feb-
ruar 2013 auf ihre Kosten in einem der schweizerischen Prüfungszentren
abgelegt werden könne (Ziff. 5). Für den Erlass ihrer Verfügung auferlegte
sie A._ eine Gebühr von Fr. 200.- (Ziff. 6).
Zur Begründung führt sie im Wesentlichen an, sie habe aufgrund der
mangelhaften Durchführung der Prüfungen im Prüfungszentrum D-LTO-X
begründete Zweifel, ob A._ in der am 9. Oktober 2010 abgelegten
Prüfung das Sprachniveau eines Level 6 erreicht habe. Da die Prüfung in
Deutschland nicht aufgezeichnet worden sei und demnach nicht mehr
nachvollzogen werden könne, sehe sie sich gezwungen, die ursprüngli-
che Anerkennung von Level 6 zu widerrufen. Zur Vermeidung von Vorfäl-
len und Unfällen im internationalen Flugverkehr aufgrund von Verständ-
nisschwierigkeiten bestehe ein grosses öffentliches Interesse daran, dass
die Sprachfähigkeit der Piloten überprüft werde und hinreichend nachge-
wiesen sei. Da bei Erlangung des Level 6 (im Gegensatz zu tieferen Le-
vels) keine weiteren Kontrollprüfungen mehr abgelegt werden müssten,
sei das öffentliche Interesse, dass deren Inhaber die dafür nötigen, be-
sonders guten Sprachkenntnisse auch tatsächlich besässen, noch höher
zu gewichten. Demgegenüber habe es auf die fliegerischen Berechtigun-
gen keinen Einfluss, ob ein Pilot über einen Level 4, 5 oder 6 verfüge, be-
rechtige doch bereits der Level 4 im internationalen Luftverkehr zur Aus-
übung aller fliegerischen Tätigkeiten im Rahmen der Lizenz. Die Schweiz
sei nicht verpflichtet, die Language Proficiency-Prüfungen und deren Re-
sultate aus anderen, ebenfalls den JAR (Joint Aviation Requirements) un-
terstellten Staaten unbesehen zu akzeptieren. Aber auch bei automati-
scher gegenseitiger Anerkennung stehe es ihr (der Vorinstanz) offen, die
Fähigkeiten und Kenntnisse eines Piloten (erneut) zu überprüfen, wenn
es Zweifel an der Richtigkeit der vorgelegten Bescheinigungen gebe. Un-
ter den vorerwähnten Umständen überwiege das Interesse an der richti-
gen Rechtsanwendung gegenüber dem Interessen des Verfügungsadres-
saten am Schutz seines Vertrauens in die Beständigkeit der bereits aus-
gestellten Lizenz mit einem eingetragenen Level 6. Aus Gründen der Ver-
hältnismässigkeit verzichte sie jedoch darauf, A._ für eine soforti-
ge Nachprüfung aufzubieten.
E.
Mit Eingabe vom 5. März 2012 führt A._ (nachfolgend: Beschwer-
deführer) beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde gegen den von
der Vorinstanz angeordneten Widerruf der Anerkennung des Level 6 des
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Language Proficiency Checks und die Rückstufung auf Level 4 sowie ge-
gen die Auferlegung einer Gebühr von Fr. 200.-.
Zur Begründung macht er geltend, Prüfungsergebnisse aus Deutschland
seien von der Schweiz – da beide Staaten Mitglied der Joint Aviation
Authorities (JAA) seien – grundsätzlich anzuerkennen. Sowohl
C._ als verantwortlicher Sprachprüfer als auch sein Beisitzer sei-
en im Zeitpunkt seiner Prüfung vom LBA als Prüfer zugelassen gewesen.
Die Vorinstanz würdige den Sachverhalt je nach Adressat vollkommen
unterschiedlich, offensichtlich willkürlich und objektiv falsch: So habe sie
gegenüber einem ebenfalls von einer Rückstufung betroffenen Kandida-
ten, welcher bei ihr eine Prüfung abgelegt habe, von einem klaren Level
5-, gegenüber dem LBA jedoch von einem eher marginalen Level 4-
Ergebnis gesprochen. Die Vorinstanz habe nicht dargelegt, inwiefern bei
seiner Prüfung Zweifel oder Ungereimtheiten bestehen sollten, und es sei
nicht zulässig, im Sinne einer Pauschalverurteilung von den Ergebnissen
anderer Kandidaten auf sein eigenes Ergebnis zu schliessen. Eine nach
sechzehn Monaten erfolgte nachträgliche Herabsetzung des Level 6 auf
einen Level 4 sei unstatthaft, verstosse gegen den Grundsatz von Treu
und Glauben und untergrabe die Rechtssicherheit. Bei (internationalen)
Stellenausschreibungen seien Bewerber mit einem unbeschränkt gültigen
Level 6 im Vorteil gegenüber solchen mit einem nur minimalistischen Le-
vel 4. Die verfügte Rückstufung könne daher durchaus karriereentschei-
dend sein. Nicht er, sondern die Vorinstanz habe die angefochtene Verfü-
gung verursacht; es widerspreche seinem Rechtsempfinden, wenn ihm
dafür nun auch noch die Kosten auferlegt würden.
Seiner Eingabe legt er unter anderem ein E-Mail der Vorinstanz vom
21. Januar 2008 bei.
F.
Mit Eingabe vom 9. März 2012 reicht der Beschwerdeführer ergänzende
Bemerkungen zu seiner Beschwerde ein. Die Vorinstanz hätte im Zeit-
punkt der Anerkennung des Level 6 eine Überprüfung des eingereichten
Prüfungsprotokolls und -ergebnisses vornehmen müssen. Er habe es
nicht zu verantworten, wenn seine Prüfung nicht vorschriftsgemäss auf-
gezeichnet worden sei.
G.
In ihrer Vernehmlassung vom 3. Mai 2012 schliesst die Vorinstanz auf
Abweisung der Beschwerde. Die einschlägigen Bestimmungen in den
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JAR-FCL (Joint Aviation Requirements, Flight Crew Licensing) stellten
keineswegs den Grundsatz auf, dass sie im Ausland abgelegte Language
Proficiency Checks unbesehen anerkennen und in die Lizenz eintragen
müsse; zwingend ungeprüft anzuerkennen seien einzig die von der zu-
ständigen Behörde des jeweiligen ausländischen Staates ausgestellten
und somit beurkundeten Fähigkeitsausweise. Sie dürfe daher bei einem
Piloten mit einer Schweizer Lizenz, welcher die Sprachprüfung in
Deutschland abgelegt habe, ohne weiteres prüfen, ob er den Nachweis
seiner Befähigung entsprechend den Voraussetzungen der JAR-FCL er-
bracht habe. Die in der angefochtenen Verfügung angeordnete Überprü-
fung der Sprachkenntnisse des Beschwerdeführers sei verhältnismässig,
zumal der Sprachtest für den Level 4 in der Praxis jeweils mit anderen
Checks verbunden werde und keinen nennenswerten Zusatzaufwand
darstelle. Eine unzulässige Einschränkung der verfassungsrechtlich ga-
rantierten Wirtschaftsfreiheit könne in den angeordneten Massnahmen
nicht erblickt werden.
H.
In seinen Schlussbemerkungen vom 27. Mai 2012 führt der Beschwerde-
führer ergänzend aus, dass bei seiner Prüfung nicht nur der verantwortli-
che Sprachprüfer C._, sondern auch ein Beisitzer zugegen gewe-
sen sei, welcher diesen beaufsichtigt habe. Deutschen Piloten, welche
gleichentags bei den gleichen Prüfern dieselbe Prüfung absolviert hätten,
sei vom LBA der Level 6 nicht wieder entzogen worden; Schweizer Pilo-
ten, welche bei derselben Prüfstelle (zufällig bei einem anderen leitenden
Sprachprüfer, teilweise jedoch bei demselben Beisitzer) einen Level 6 er-
zielt hätten, sei dieser ebenfalls nicht aberkannt worden. Die Vorinstanz
habe bis heute keinen nachvollziehbaren sachlichen Grund angeführt,
weshalb seine Prüfung nicht anerkannt werde; vielmehr stütze sie ihre
Begründung ausschliesslich auf pauschalisierte Rückschlüsse und Ver-
mutungen ab.
Seiner Eingabe legt er eine schriftliche Erklärung von C._ vom
11. Mai 2012 bei.
I.
Auf die weiteren Vorbringen der Parteien und die sich bei den Akten be-
findlichen Schriftstücke wird, soweit entscheidrelevant, in den nachfol-
genden Erwägungen eingegangen.
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Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
(VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden
gegen Verfügungen nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom
20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021). Das BAZL gehört zu den Be-
hörden nach Art. 33 Bst. d VGG und ist daher eine Vorinstanz des Bun-
desverwaltungsgerichtes. Eine Ausnahme, was das Sachgebiet angeht,
ist nicht gegeben (Art. 32 VGG). Das Bundesverwaltungsgericht ist dem-
nach für die Beurteilung der vorliegenden Beschwerde zuständig.
1.2 Zur Beschwerde ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG berechtigt, wer vor der
Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teil-
nahme erhalten hat (Bst. a), durch die angefochtene Verfügung beson-
ders berührt ist (Bst. b) und ein schutzwürdiges Interesse an deren Auf-
hebung oder Änderung hat (Bst. c). Der Beschwerdeführer ist als formel-
ler Adressat der angefochtenen Verfügung durch diese auch materiell be-
schwert und zur Beschwerdeführung ohne weiteres legitimiert.
1.3 Auf die im Übrigen frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde
(Art. 50 und Art. 52 VwVG) ist einzutreten.
2.
Das Bundesverwaltungsgericht überprüft die bei ihm angefochtenen Ent-
scheide mit uneingeschränkter Kognition. Gerügt werden kann nicht nur
die Verletzung von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder
Missbrauch des Ermessens (Art. 49 Bst. a VwVG) oder die unrichtige
oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhaltes
(Art. 49 Bst. b VwVG), sondern auch die Unangemessenheit des ange-
fochtenen Entscheides (Art. 49 Bst. c VwVG). Das Bundesverwaltungsge-
richt ist an die rechtliche Begründung der Begehren nicht gebunden
(Art. 62 Abs. 4 VwVG).
3.
Nach Art. 60 Abs. 1 Bst. a des Luftfahrtgesetzes vom 21. Dezember 1948
(LFG, SR 748.0) bedürfen die Führer von Luftfahrzeugen zur Ausübung
ihrer Tätigkeit einer Erlaubnis des BAZL. Der Bundesrat erlässt die Vor-
schriften über die Erteilung, die Erneuerung und den Entzug der Erlaub-
nis (Art. 60 Abs. 3 LFG). Über die Anerkennung ausländischer Ausweise
entscheidet das BAZL, sofern nicht zwischenstaatliche Vereinbarungen
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massgebend sind; es ist berechtigt, den von einem ausländischen Staat
einem schweizerischen Staatsangehörigen ausgestellten Ausweis für den
Verkehr im schweizerischen Luftraum nicht anzuerkennen (Art. 62 LFG).
Art. 92 Bst. a LFG sieht weiter vor, dass das BAZL bei der Verletzung von
Bestimmungen des LFG oder der gestützt darauf erlassenen Verordnun-
gen und weiteren Vorschriften oder der Bestimmungen einer zwischen-
staatlichen Vereinbarung über die Luftfahrt insbesondere den zeitweiligen
oder dauernden Entzug oder eine Einschränkung des Geltungsbereiches
von erteilten Bewilligungen, Erlaubnissen und Ausweisen verfügen kann.
Gemäss Art. 24 Abs. 1 der bundesrätlichen Luftfahrtverordnung vom
14. November 1973 (LFV, SR 748.01) bestimmt das Eidgenössische De-
partement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK),
welche Kategorien des Luftfahrtpersonals zur Ausübung ihrer Tätigkeit ei-
nes Ausweises des BAZL bedürfen. Es erlässt Vorschriften über die Aus-
weise für das Luftfahrtpersonal, die insbesondere die Voraussetzungen
für die Erteilung, die Verweigerung, die Erneuerung und den Entzug der
Ausweise und die Anerkennung ausländischer Ausweise, Fähigkeitsprü-
fungen und fliegerärztlicher Untersuchungen regeln (Art. 25 Abs. 1 Bst. b
und Bst. f LFV). Das UVEK hat gestützt auf die bundesrätliche Ermächti-
gung am 25. März 1975 das Reglement über die Ausweise für Flugperso-
nal (RFP, SR 748.222.1; seit 15. Mai 2012: Verordnung vom 25. März
1975 über die nicht europaweit geregelten oder vereinheitlichten Auswei-
se des Flugpersonals) und am 14. April 1999 die Verordnung über die
JAR-FCL-Lizenzen zum Führen von Flugzeugen und Hubschraubern
(VJAR-FCL, SR 748.222.2) erlassen. Nach Art. 2 Abs. 1 VJAR-FCL re-
geln die von der Organisation der gemeinsamen Luftfahrtbehörden (JAA)
herausgegebenen Reglemente JAR-FCL 1 und JAR-FCL 2 (abrufbar un-
ter: http://www.bazl.admin.ch > Ausbildung und Lizenzen > Lizenzen > Pi-
loten > Rechtliche Grundlagen und Richtlinien, letztmals besucht am
5. Februar 2013) die Erteilung der Lizenzen, Berechtigungen, Anerken-
nungen und Bewilligungen zum Führen von Flugzeugen (JAR-FCL 1) und
von Hubschraubern (JAR-FCL 2) und legen die Voraussetzungen für die
Durchführung einer anerkannten Ausbildung und von Fähigkeitsüberprü-
fungen fest (zum Vorrang der VJAR-FCL gegenüber dem RFP vgl. aArt. 2
Abs. 3 VJAR-FCL [AS 1999 1449] bzw. Art. 1 Abs. 3 VJAR-FCL sowie
aArt. 1 Abs. 1 RFP [AS 1999 1453] bzw. Art. 1 Bst. a RFP; zur Zulässig-
keit einer Verweisung des Departementes als Verordnungsgeberin auf ein
Reglement der JAA vgl. Urteil des Bundesgerichtes 2A.557/2000 vom
4. Mai 2001 E. 4).
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Unbesehen vorerwähnter Bestimmungen ist das schweizerische Luftrecht
über das Abkommen vom 21. Juni 1999 zwischen der Schweizerischen
Eidgenossenschaft und der Europäischen Gemeinschaft über den Luft-
verkehr (Luftverkehrsabkommen [LVA], SR 0.748.127.192.68) in das eu-
ropäische Regelungssystem eingebunden. Im Rahmen des Gegenstan-
des des Abkommens und der im Anhang genannten Verordnungen und
Richtlinien gelten somit die europäischen Regeln auch in der Schweiz
(Art. 1 Abs. 2 und Art. 32 LVA). Die in Ziff. 3 des Anhanges zum LVA auf-
geführte Verordnung (EG) Nr. 216/2008 vom 20. Februar 2008 zur Fest-
legung gemeinsamer Vorschriften für die Zivilluftfahrt und zur Errichtung
einer Europäischen Agentur für Flugsicherheit, zur Aufhebung der Richtli-
nie 91/670/EWG des Rates, der Verordnung (EG) Nr. 1592/2002 und der
Richtlinie 2004/36/EG (nachfolgend: Verordnung [EG] Nr. 216/2008, ABl.
L 79 vom 19. März 2008, von der Schweiz am 26. November 2010 [mit-]
angenommen und auf den 20. Januar 2011 in Kraft getreten [AS 2011
205]) ist demnach – angesichts ihrer hinreichenden Bestimmtheit – in der
Schweiz auch ohne entsprechende Umsetzung in einem Erlass des in-
nerstaatlichen Rechtes direkt anwendbar (vgl. eingehend: Urteil des Bun-
desgerichtes 2C_842/2010 vom 13. Januar 2012 E. 2.1 und E. 3.1 mit
weiteren Hinweisen).
4.
Ausgehend von der angefochtenen Verfügung, mit welcher die Vorinstanz
die Anerkennung des vom Beschwerdeführer eingereichten Nachweises
des Level 6 des Language Proficiency Checks aus Deutschland sowie
den entsprechenden Eintrag in dessen Pilotenlizenz widerrufen und statt-
dessen den Eintrag eines Level 4 angeordnet hat, ist vorab zu prüfen, ob
die mit Lizenzdruck vom 22. Oktober 2010 zunächst erfolgte Anerken-
nung dem damals geltenden objektiven Recht widersprochen hat, mithin
(ursprünglich) fehlerhaft gewesen ist. Ursprüngliche Fehlerhaftigkeit liegt
dann vor, wenn der Verfügung von Anfang an ein Rechtsfehler anhaftete;
sie resultiert gewöhnlich aus Verfahrensfehlern, falscher Erhebung oder
Beurteilung des Sachverhaltes, unrichtiger Anwendung oder falscher In-
terpretation einer Norm bzw. rechtsfehlerhafter Ausübung des Ermessens
(PIERRE TSCHANNEN/ULRICH ZIMMERLI/MARKUS MÜLLER, Allgemeines Ver-
waltungsrecht, 3. Aufl., Bern 2009, § 31 Rz. 11).
4.1 Die Vorinstanz macht geltend, dem Beschwerdeführer den Lizenz-
druck vom 22. Oktober 2010 in Unkenntnis der (erst nachträglich festge-
stellten) Unregelmässigkeiten im deutschen Prüfungszentrum D-LTO-X
ausgestellt zu haben. In einem ersten Schritt ist daher zu prüfen, ob sie in
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Anwendung des damals gültigen Rechts überhaupt berechtigt gewesen
wäre, die Anerkennung des ausländischen Prüfungsergebnisses zu ver-
weigern. Denn hätte sie dieses ohnehin unbesehen und ohne Überprü-
fung seiner Rechtmässigkeit in die Schweizer Lizenz übernehmen müs-
sen, so war der (ursprünglich) erfolgte Lizenzeintrag von Level 6 des
Language Proficiency Checks bereits aus diesem Grund gar nie rechts-
fehlerhaft.
4.1.1 Die vorliegend massgebende Regelung in JAR-FCL 1.015 Bst. a
Ziff. 1 (Flugzeuge) bzw. JAR-FCL 2.015 Bst. a Ziff. 1 (Helikopter) (für die
zitierten JAR-FCL-Bestimmungen und ihre entsprechenden Appendixe
siehe jeweils für Flugzeuge unter Section 1 der JAR-FCL 1 in der seit
dem 1. Dezember 2006 geltenden Fassung [vgl. Amendment 7 zu JAR-
FCL 1] sowie für Helikopter unter Section 1 der JAR-FCL 2 in der seit
dem 1. Dezember 2006 geltenden Fassung [vgl. Amendment 5 zu JAR-
FCL 2]) weist folgenden Wortlaut auf:
"Where a person, an organisation or a service has been licensed, issued with a rating, au-
thorisation, approval or certificate by the Authority of a JAA Member State in accordance
with the requirements of JAR-FCL and associated procedures, such licences, ratings, au-
thorisations, approvals or certificates shall be accepted without formality by other JAA
Member States."
Dieser Vorschrift lässt sich entnehmen, dass in einem anderen JAA-
Mitgliedstaat erteilte Lizenzen, Berechtigungen, Anerkennungen, Geneh-
migungen oder (hier interessierende) Zeugnisse ohne weitere Formalitä-
ten anzuerkennen sind, falls sie gemäss den Anforderungen der JAR-FCL
und der damit zusammenhängenden Verfahren ergangen sind, mithin ihre
Rechtmässigkeit nicht grundsätzlich in Frage gestellt werden darf. Die
JAA bezweckt zwar mit den JAR-FCL, die zivilluftfahrtrechtlichen Sicher-
heitsstandards in den einzelnen Mitgliedstaaten zu harmonisieren und zu
verbessern. Unter keinen Umständen darf die angestrebte Vereinheitli-
chung jedoch gerade ins Gegenteil verkehren und auf Kosten der Flugsi-
cherheit erfolgen. Genau dies wäre der Fall, wenn ausländische Prü-
fungsresultate selbst dann anzuerkennen wären, wenn konkrete Anzei-
chen für Unregelmässigkeiten bei der Prüfungsabnahme bestehen (in
diesem Sinne etwa auch JAR-FCL 1.010 Bst. c Ziff. 2 bzw. JAR-FCL
2.010 Bst. c Ziff. 2, wonach ein JAA-Mitgliedstaat aus Sicherheitsgründen
anordnen kann, dass der Inhaber einer von einem anderen JAA-
Mitgliedstaat erteilten Lizenz, welcher die Anforderungen der JAR-FCL
oder anderer nationalen Vorschriften nicht oder nicht mehr erfüllt, weder
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bei sich eingetragene Flugzeuge bzw. Helikopter führt noch innerhalb
seines Luftraumes als Pilot tätig wird). Es muss der Vorinstanz als Auf-
sichtsbehörde daher gestattet sein, der vom Beschwerdeführer in
Deutschland abgelegten und bescheinigten Sprachprüfung die Anerken-
nung zu verwehren, wenn dieser die entsprechenden Anforderungen
möglicherweise nicht erfüllt.
4.1.2 Zu keinem anderen Ergebnis käme man im Übrigen bei der Anwen-
dung von EU-Recht: Art. 8 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1592/2002
vom 15. Juli 2002 zur Festlegung gemeinsamer Vorschriften für die Zivil-
luftfahrt und zur Errichtung einer Europäischen Agentur für Flugsicherheit
(nachfolgend: Verordnung [EG] Nr. 1592/2002, ABl. L 240 vom
7. September 2002) bzw. Art. 11 Abs. 1 der (kurz nach der Ausstellung
des Lizenzdruckes vom 22. Oktober 2010 für die Schweiz in Kraft getre-
tenen) Verordnung (EG) Nr. 216/2008 sehen vor, dass die Mitgliedstaaten
ohne weitere technische Anforderungen oder Bewertungen Zulassungen
bzw. Zeugnisse (englisch: "certificates") anerkennen, die gestützt darauf
erteilt wurden. Diese Bestimmungen zielen darauf ab, dass ausländische
Zertifikate – angesichts der Vereinheitlichung der grundlegend zu erfül-
lenden Anforderungen auf europäischer Ebene – gleich wie inländische
Zeugnisse behandelt und nicht etwa aus formellen Gründen nicht akzep-
tiert werden (in dieser Hinsicht noch weniger streng: Art. 3 i.V.m. Art. 4 der
Richtlinie Nr. 91/670/EWG vom 16. Dezember 1991 zur gegenseitigen
Anerkennung von Erlaubnissen für Luftfahrtpersonal zur Ausübung von
Tätigkeiten in der Zivilluftfahrt [ABl. L 373/21 vom 31. Dezember 1991]).
Art. 2 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1592/2002 bzw. Art. 2 Abs. 1 der
Verordnung (EG) Nr. 216/2008 bezeichnen jedoch als ihr eigentliches
Hauptziel die Schaffung und die Aufrechterhaltung eines einheitlichen,
hohen Niveaus der zivilen Flugsicherheit in Europa. Müsste nun eine Luft-
fahrtbehörde eine im Ausland ausgestellte Prüfungsbestätigung selbst
dann unbesehen übernehmen, wenn sie (berechtigte) Zweifel an der tat-
sächlichen Befähigung des Antragstellers bzw. an der korrekten Durch-
führung der von ihm abgelegten Prüfung hätte, könnte dem über allem
stehenden Sicherheitsgedanken nicht mehr gebührend Rechnung getra-
gen werden.
4.2 War die Vorinstanz demnach berechtigt, die vom Beschwerdeführer in
Deutschland abgelegte Sprachprüfung auf ihre Rechtmässigkeit hin zu
überprüfen, ist in einem nächsten Schritt zu untersuchen, ob sie (damals)
den Sachverhalt falsch ermittelt hat. Mit der vom staatlich anerkannten
Sprachprüfer C._ ausgestellten Prüfungsbestätigung vom
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9. Oktober 2010 hat der Beschwerdeführer grundsätzlich den Nachweis
erbracht, dass er die für eine Erlangung des Level 6 des Language Profi-
ciency Checks erforderliche Sprachbefähigung aufweist (betreffend die
allgemeinen Anforderungen vgl. JAR-FCL 1.010 Bst. a Ziff. 4 i.V.m. Ap-
pendix 1 to JAR-FCL 1.010 sowie AMC [Acceptable Means of Complian-
ce (Section 2 der JAR-FCL 1 in der Fassung vom 1. Dezember 2006)]
No. 1 to JAR-FCL 1.010 bzw. JAR-FCL 2.010 Bst. a Ziff. 4 i.V.m. Appen-
dix 1 to JAR-FCL 2.010 sowie AMC [Section 2 der JAR-FCL 2 in der Fas-
sung vom 1. Dezember 2006] No. 1 to JAR-FCL 2.010; vgl. auch Art. 7
Abs. 2 Unterabsatz 2 der Verordnung [EG] Nr. 216/2008 i.V.m. deren An-
hang III Ziff. 1.f. bzw. neu Anhang I [Teil-FCL], Abschnitt A, FCL.055,
i.V.m. dessen Anlage 2 zur Verordnung [EU] Nr. 1178/2011 vom
3. November 2011 zur Festlegung technischer Vorschriften und von Ver-
waltungsverfahren in Bezug auf das fliegende Personal in der Zivilluftfahrt
gemäss der Verordnung [EG] Nr. 216/2008 des Europäischen Parlaments
und des Rates [nachfolgend: Verordnung (EU) Nr. 1178/2011, ABl. L 311
vom 25. November 2011]). Eine unrichtige Beurteilung des rechtserhebli-
chen Sachverhaltes liegt somit einzig dann vor, wenn gewichtige (der Vor-
instanz im Zeitpunkt der Lizenzausstellung noch nicht bekannte) Indizien
dafür sprechen, dass diese Bescheinigung möglicherweise seine tatsäch-
lichen Sprachkenntnisse nicht korrekt wiedergibt.
4.2.1 Den Vorakten lässt sich entnehmen, dass die Vorinstanz erstmals
mit E-Mail vom 7. März 2011 in der Causa "Prüfstelle D-LTO-X" an das
deutsche LBA gelangte. Auslöser war die durch C._ im Dezember
2010 erfolgte Ausstellung einer Bestätigung für das erfolgreiche Bestehen
des Level 6 des Language Proficiency Checks in Englisch an D._,
einen Piloten mit Schweizer Lizenz, welcher acht Tage zuvor in der
Schweiz bei der Level 5/6-Prüfung in "Listening Comprehension" mit ei-
nem Level 3 und in "Speaking Ability" in allen Teilen mit (einem teilweise
marginalen) Level 4 abgeschnitten und drei Tage zuvor anlässlich der
Wiederholungsprüfung für den Wiedererwerb von Level 4 diesen in allen
Bereichen nur knapp erreicht hatte (vgl. auch E-Mails der Vorinstanz an
das LBA vom 14. März 2011 und vom 17. Mai 2011 sowie "Curriculum"
Language Proficiency Checks von D._ vom 14. März 2011). In der
Folge stellte die Vorinstanz eine Häufung der bei ihr zur Anerkennung
eingereichten und vom selben Sprachprüfer ausgestellten Level 6-
Zertifikate fest (vgl. E-Mail der Vorinstanz an das LBA vom 11. März
2011). Zusätzliche Recherchen ergaben, dass sieben weiteren Schweizer
Piloten – darunter dem Beschwerdeführer – von C._ im Oktober
2010 ein Level 6 attestiert worden war. Zwei dieser Prüflinge (nicht aber
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der Beschwerdeführer) hatten noch im August bzw. September 2009 in
der Schweiz einen Language Assessoren-Kurs bzw. ein Pre-Screening
zwecks Evaluation der sprachlichen Eignung für die Teilnahme an einem
Language Assessoren-Kurs besucht und jeweils insgesamt bloss einen
Level 4 erzielt (vgl. E-Mail der Vorinstanz an das LBA vom 24. Mai 2011).
4.2.2 Mit E-Mail vom 29. März 2011 bestätigte das LBA der Vorinstanz,
dass es C._ bis auf weiteres untersagt habe, Sprachprüfungen
abzunehmen oder solchen beizusitzen. Es habe ihn aufgefordert, zur von
der Vorinstanz geschilderten Prüfung Stellung zu nehmen, bisher jedoch
noch keine verwertbare Äusserung von ihm erhalten. Am 6. Juli 2011 teil-
te das LBA der Vorinstanz auf entsprechende Anfrage hin mit, dass zwi-
schenzeitlich eine wenig aussagekräftige Stellungnahme von C._
bei ihm eingegangen sei. Es habe sich daraufhin entschlossen, dessen
Tätigkeit als Sprachprüfer in der Prüfstelle D-LTO-Y zu unterbinden; die
befristete Anerkennung von dessen eigener Prüfstelle D-LTO-X sei inzwi-
schen abgelaufen und C._ habe wohlweislich eine erneute Ver-
längerung gar nicht erst beantragt. Anders als die Vorinstanz sähe es das
LBA nicht als seine Aufgabe an, alle von C._ ausgestellten Zertifi-
kate für ungültig zu erklären. C._ sei von ihm ermächtigt worden,
deutschen Piloten Sprachprüfungen abzunehmen. In Ausübung dieser
Berechtigung habe es ihm bisher keine "bewusste" Fehlbeurteilung
nachweisen können. Selbst wenn dies möglich wäre, hätte es wahr-
scheinlich nur das Recht, in diesen konkret zu belegenden Fällen eine
Nachprüfung anzuordnen; für eine generelle Ungültigkeitserklärung aller
von C._ ausgestellten Zertifikate sei dies jedoch wohl nicht aus-
reichend. Das LBA würde es indes bereits als Erfolg ansehen, wenn es
ihm gelänge, aufgrund der bei der Prüfung der Piloten mit Schweizer Li-
zenz festgestellten Mängel C._ (dauerhaft) aus seinem Prüfsys-
tem fernzuhalten.
4.2.3 In einem auf Ersuchen des Beschwerdeführers ausgestellten Unter-
stützungsschreiben vom 11. Mai 2012 streicht C._ mit Verweis auf
Ausbildung und beruflichen Werdegang die Befähigung von ihm und sei-
nem (anlässlich der Prüfung des Beschwerdeführers anwesenden) Bei-
sitzer zur Abnahme von Language Proficiency Checks in Englisch hervor.
Er habe in der Prüfstelle D-LTO-X insgesamt 772 Sprachprüfungen abge-
nommen und der Anteil an bestandenen Level 6-Prüfungen sei bei ihm
ähnlich hoch ausgefallen wie bei einem anderen leitenden Sprachprüfer.
Er habe zwei Kandidaten für einen Level 6 auf einen Level 4 zurückge-
stuft und es seien weitere Prüflinge, welche bei der Level 6-Prüfung
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Seite 13
durchgefallen seien, auf einen Level 5 herabgesetzt worden. Er habe aus
zwei Gründen keine Erneuerung seiner Lizenz beantragt: Einerseits sei
die Nachfrage nach Sprachprüfungen dramatisch zurückgegangen und
eine Weiterführung der Prüfungstätigkeit habe sich angesichts der anfal-
lenden Gebühren finanziell nicht mehr gelohnt. Andererseits habe er mit
dem LBA nicht (länger) zusammenarbeiten wollen, da sich dieses als un-
zuverlässig erwiesen, häufig die Richtlinien geändert und den LTOs das
Leben schwer gemacht habe. Die Situation habe sich mit der neuen Re-
ferentin beim LBA noch verschlimmert. Diese habe ihm mitgeteilt, er sei
unzuverlässig und könne für keine andere LTO mehr Prüfungen abneh-
men und sie werde jede zukünftige Bewerbung von ihm als Prüfungsex-
perte ablehnen.
4.2.4 Der Beschwerdeführer bringt vor, er sei Absolvent einer neusprach-
lichen Wirtschaftsmatura mit Schwerpunktfach Englisch, fliege seit rund
zwanzig Jahren (hauptsächlich im nationalen, teilweise aber auch im in-
ternationalen Luftverkehr) und sei bisher weder als Berufspilot auf Flä-
chenflugzeugen resp. auf Helikoptern noch als Fluglehrer negativ in Er-
scheinung getreten. Dies lässt zwar darauf schliessen, dass er über Eng-
lischkenntnisse verfügt. AMC No. 1 to JAR-FCL 1.010 bzw. AMC No. 1 to
JAR-FCL 2.010 ("Language Proficiency Rating Scale") bezeichnet jedoch
den (höchstmöglichen) Level 6 als "Expert"-Level und stellt generell hohe
Anforderungen an Aussprache, Satzstruktur, Vokabular, Redefluss, Ver-
ständnis und Interaktion des Kandidaten (siehe neu auch Anlage 2 zu
Anhang I [Teil-FCL] zur Verordnung [EU] Nr. 1178/2011). Da dieser Level
– im Gegensatz zu den Level 4 und 5 (vgl. Appendix 1 to JAR-FCL 1.010,
Ziff. 3, i.V.m. AMC No. 2 to JAR-FCL 1.010, Ziff. 5, bzw. Appendix 1 to
JAR-FCL 2.010, Ziff. 3, i.V.m. AMC No. 2 to JAR-FCL 2.010, Ziff. 5) – un-
beschränkt gültig ist und von weiteren (Kontroll-) Prüfungen befreit (vgl.
Appendix 1 to JAR-FCL 1.010, Ziff. 3, i.V.m. AMC No. 2 to JAR-FCL
1.010, Ziff. 6, bzw. Appendix 1 to JAR-FCL 2.010, Ziff. 3, i.V.m. AMC
No. 2 to JAR-FCL 2.010, Ziff. 6; siehe neu auch Anhang I [Teil-FCL], Ab-
schnitt A, FCL.055, Bst. c, zur Verordnung [EU] Nr. 1178/2011), muss zur
(präventiven) Vermeidung von Unfällen und Vorfällen im internationalen
Flugverkehr aufgrund von Schwierigkeiten bei der Verständigung und zur
Gewährleistung der grösstmöglichen Sicherheit zweifelsfrei erstellt sein,
dass dessen Inhaber den (hohen) Anforderungen an seine Sprachkennt-
nisse auch tatsächlich genügt. Genau an dieser Gewissheit fehlt es vor-
liegend: Wohl lässt sich dem Mailverkehr zwischen dem LBA und dem
BAZL die von der Vorinstanz in der angefochtenen Verfügung wiederge-
gebene Aussage des LBA, mehreren Piloten sei im Jahre 2010 von
A-1277/2012
Seite 14
C._ ein Level 6-Zertifikat ausgestellt worden, obwohl sie die Be-
dingungen gemäss der ICAO Rating Scale und Holistic Descriptors für
den Level 6 nicht erfüllten, in dieser Deutlichkeit nicht entnehmen und sie
ist von ihr im Rahmen ihrer Vernehmlassung auch relativiert worden.
Trotzdem scheint auch das LBA mit Recht aufgrund der von der Vorin-
stanz dokumentierten Fälle mit Schweizer Piloten die Zweifel am korrek-
ten Ablauf der Sprachprüfungen in der Prüfstelle D-LTO-X zu teilen, hätte
es doch ansonsten eine weitere Zusammenarbeit mit C._ nicht ka-
tegorisch ausgeschlossen. Hinzu kommt, dass – wie C._ selber
bestätigt – die Prüfung des Beschwerdeführers nicht aufgezeichnet wor-
den ist bzw. nur noch eine wenig aussagekräftige Kopie des Prüfungspro-
tokolls besteht (zur Aufbewahrungs- und Dokumentationspflicht vgl. auch
AMC No. 2 to JAR-FCL 1.010, Ziff. 18 und Ziff. 19, bzw. AMC No. 2 to
JAR-FCL 2.010, Ziff. 13 und Ziff. 14), diese mithin ohne Verschulden der
Vorinstanz nicht mehr rekonstruiert und die Beurteilung der Sprachbefä-
higung des Beschwerdeführers durch C._ nicht mehr nachvollzo-
gen werden kann. Unter diesen Umständen lässt sich aber – ohne in be-
hördliche bzw. richterliche Willkür zu verfallen – die bestehende Unsi-
cherheit, ob C._ als verantwortlicher Sprachprüfer und sein jewei-
liger Beisitzer die Level 6-Zertifikate allgemein zu grosszügig verteilt ha-
ben, auch bezogen auf die Prüfung des Beschwerdeführers nicht aus
dem Weg räumen. Desgleichen vermag C._ mit seinen im Rah-
men seiner persönlichen Erklärung vom 11. Mai 2012 aufgestellten
(Schutz-) Behauptungen die begründeten Zweifel nicht zu entkräften, zu-
mal seine (bereits durch seine Anerkennung als Sprachprüfer durch das
LBA ausgewiesenen) fachlichen Fähigkeiten nicht bestritten werden und
er sogar selber bestätigt, dass nicht nur er, sondern auch das LBA die
Zusammenarbeit nicht mehr fortführen wollte.
4.2.5 Auch das vom Beschwerdeführer eingereichte und von D._
an ihn weitergeleitete E-Mail der Vorinstanz vom 21. Januar 2008 vermag
dieses Ergebnis nicht umzustossen: Darin teilt die Inspector Theoretical
Knowledge and Examinations D._ mit, dass er im kurz zuvor ab-
gelegten Language Assessoren-Kurs in allen Bereichen mit Ausnahme
der "Structure" einen klaren Level 5 erzielt habe und sie ihm schweren
Herzens insgesamt (bloss) einen Level 4 erteilen könne, während sie in
ihrem E-Mail vom 7. März 2011 gegenüber dem LBA von einem "eher
marginalen" Level 4 spricht und ihm in dessen "Curriculum" Language
Proficiency Checks vom 14. März 2011 in allen Kategorien der "Speaking
Ability" einen Level 4 bescheinigt. In der Tat ist es wenig verständlich,
dass die Instruktorin je nach Adressat den von D._ insgesamt er-
A-1277/2012
Seite 15
zielten Level 4 unterschiedlich kommunizierte. Dies ändert jedoch nichts
daran, dass D._ kurz bevor ihm C._ einen Level 6 attes-
tierte in zwei weiteren Prüfungen (von welchen offenbar Tonbandaufnah-
men und Prüfungsprotokolle vorliegen [vgl. E-Mail der Vorinstanz an das
LBA vom 17. Mai 2011]) nicht über einen marginalen Level 4 hinauskam
(vgl. E. 4.2.1). Eine Steigerung um zwei bzw. sogar um drei Stufen inner-
halb von wenigen Tagen ist schlechterdings nicht möglich.
4.3 Nach dem Gesagten hat die Vorinstanz daher – entgegen der Auffas-
sung des Beschwerdeführers – zu Recht (nachträglich) Zweifel an der
korrekten Durchführung der Level 6-Prüfung des Beschwerdeführers und
– als Folge davon – an seinen Sprachfähigkeiten angebracht. Hätte sie
im Zeitpunkt der Ausfertigung des Lizenzdruckes vom 22. Oktober 2010
bereits Kenntnis von den Unregelmässigkeiten in der Prüfstelle D-LTO-X
gehabt, hätte sie dem Beschwerdeführer den Eintrag des Level 6 des
Language Proficiency Checks in seine Lizenz verweigert bzw. – mangels
Überprüfbarkeit seines Prüfungsergebnisses – zwingend verweigern
müssen. Der Lizenzdruck vom 22. Oktober 2010 erweist sich somit auf-
grund einer unrichtigen Beurteilung des rechtserheblichen Sachverhaltes
als ursprünglich fehlerhaft.
5.
In einem weiteren Schritt ist sodann zu prüfen, ob die Vorinstanz, nach-
dem sie nachträglich feststellen musste, dass sie den Sachverhalt unrich-
tig ermittelt hatte, den ursprünglich zu Unrecht anerkannten Level 6 des
Language Proficiency Checks widerrufen durfte.
Ursprünglich fehlerhafte Verfügungen stehen einerseits im Konflikt mit
dem zwingenden Charakter des öffentlichen Rechtes und der Natur der
öffentlichen Interessen, dass ein Verwaltungsakt, der mit dem Gesetz –
wie im vorliegenden Fall – nicht vereinbar ist, nicht unabänderlich sein
soll. Andererseits ist im Falle einer nachträglichen Anpassung das Gebot
der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes berührt, wonach eine
Verfügung, die eine Rechtslage begründet hat, nicht nachträglich wieder
in Frage gestellt werden soll. Nach ständiger Rechtsprechung des Bun-
desgerichtes ist jeweils abzuwägen, ob dem Postulat der richtigen Durch-
führung des objektiven Rechtes oder dem Interesse an der Wahrung der
Rechtssicherheit, d.h. dem Interesse des Adressaten am Fortbestand der
Verfügung, der Vorrang zu geben ist (vgl. statt vieler: BGE 135 V 201
E. 6.2 mit weiteren Hinweisen; Urteil des Bundesverwaltungsgerichtes
A-2029/2010 vom 2. September 2010 E. 4.1 mit weiteren Hinweisen;
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Seite 16
TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 31 Rz. 49). Soweit jedoch ein
Spezialgesetz die Änderungsgründe nennt, gehen diese den vom Bun-
desgericht entwickelten Grundsätzen vor (vgl. TSCHANNEN/ZIMMERLI/
MÜLLER, a.a.O., § 31 Rz. 35).
5.1 JAR-FCL 1.010 Bst. c Ziff. 1 bzw. JAR-FCL 2.010 Bst. c Ziff. 1 enthält
folgende Vorschrift:
"A JAA Member State may at any time in accordance with its national procedures act on
appeals, limit privileges, or suspend or revoke any licence, rating, authorisation, approval
or certificate it has issued in accordance with the requirements of JAR-FCL if it is estab-
lished that an applicant or a licence holder has not met, or no longer meets, the require-
ments of JAR-FCL or relevant national law of the State of licence issue."
Gestützt auf diese (Spezial-) Bestimmung kann somit ein JAA-
Mitgliedstaat jederzeit die Rechte einer von ihm erteilten Lizenz ein-
schränken, widerrufen oder deren Ausübung zeitweilig untersagen, wenn
festgestellt wird, dass der Bewerber oder Lizenzinhaber die Anforderun-
gen der JAR-FCL oder der einschlägigen nationalen Vorschriften nicht er-
füllt hat oder nicht mehr erfüllt (im Wortlaut ähnlich: Art. 11 Abs. 1 Bst. a
VJAR-FCL ["... wenn die Person, die sich für eine Lizenz oder Ermächti-
gung bewirbt oder eine solche besitzt, die Anforderungen der JAR-FCL-
Reglemente oder des nationalen Rechts nicht oder nicht mehr erfüllt"]).
Das BAZL hat demnach als Aufsichtsbehörde dem Beschwerdeführer für
den Entzug des Level 6 des Language Proficiency Checks die fehlende
Sprachbefähigung nachzuweisen. Wegen der nicht erfolgten Aufzeich-
nung seiner Prüfung bzw. mangels eines verwertbaren Protokolls (vgl.
E. 4.2.4) kann es jedoch vorliegend – ohne eigenes Verschulden – diesen
Nachweis nur erbringen, indem es den Beschwerdeführer zu einer Nach-
prüfung für den Level 6 aufbietet. Mit anderen Worten: Das vom Be-
schwerdeführer (zumindest indirekt) beanstandete Vorgehen der Vorin-
stanz (Widerruf von Level 6 und Neueintragung eines für drei Jahre gülti-
gen Level 4 sowie Berechtigung, die Prüfung für einen höheren Level
kostenlos abzulegen) dient gerade der Beseitigung des vermeintlichen
"Beweisnotstandes". Dürfte die Vorinstanz bei wie vorliegend nachgewie-
senen (vgl. E. 4.2 ff.) und infolgedessen begründeten Zweifeln an den
Sprachfähigkeiten des Lizenzinhabers nicht einschreiten, könnte sie der
über allem stehenden Sicherheit im internationalen Flugverkehr (vgl.
E. 4.1.1 f. sowie E. 4.2.4) nicht mehr gerecht werden (vgl. auch Art. 11
Abs. 1 Bst. c VJAR-FCL, welcher ebenfalls die blosse Befürchtung der
Gefährdung der öffentlichen Ordnung und Sicherheit oder militärischer In-
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Seite 17
teressen bei der Ausübung der Flugtätigkeit als Widerrufsgrund genügen
lässt, sowie Art. 20 Abs. 3 RFP, welcher der Vorinstanz "bei begründeten
Zweifeln" das Recht einräumt, jederzeit eine Nachprüfung der vorge-
schriebenen Kenntnisse anzuordnen). Die (womöglich nur vorübergehen-
de) Rückstufung auf Level 4 ist dabei nur Mittel zum Zweck, um den Be-
schwerdeführer überhaupt zu einer Nachprüfung (für Level 5 oder 6) ein-
bzw. (für Level 4) vorladen zu können (zur Unmöglichkeit einer solchen
[Kontroll-] Prüfung bei einem Level 6 vgl. bereits E. 4.2.4).
5.2 Auch die Anwendung von EU-Recht führt zu keinem anderen Ergeb-
nis:
5.2.1 Die Verordnung (EG) Nr. 216/2008 enthält keine inhaltlichen Be-
stimmungen zum Widerruf, so dass in ihrem Gültigkeitsbereich eine Ab-
wägung der sich gegenüberstehenden Interessen im Sinne der bundes-
gerichtlichen Rechtsprechung (vgl. E. 5) zu erfolgen hat.
5.2.1.1 Das Postulat der Rechtssicherheit geht in der Regel vor, wenn
durch die frühere Verwaltungsverfügung ein subjektives Recht begründet
worden ist, oder die Verfügung in einem Verfahren ergangen ist, in dem
die sich gegenüberstehenden Interessen allseitig zu prüfen und gegen-
einander abzuwägen waren, oder wenn der Private von einer ihm durch
die Verfügung eingeräumten Befugnis in gutem Glauben bereits
Gebrauch gemacht und dabei Dispositionen getroffen hat, die sich nicht
ohne Nachteil rückgängig machen lassen (Urteil des Bundesverwaltungs-
gerichtes A-2029/2010 vom 2. September 2010 E. 4.2 mit weiteren Hin-
weisen; TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 31 Rz. 50 ff.). Das Inte-
resse an einer Wiederherstellung der Gesetzmässigkeit kann vor allem
dann überwiegen, wenn besonders gewichtige öffentliche Interessen vor-
liegen oder wenn der rechtswidrige Zustand lange fortdauern würde
(TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 31 Rz. 56 ff.).
5.2.1.2 Der Beschwerdeführer macht nicht geltend und es ist auch nicht
ersichtlich, dass ihm mit der (anfänglichen) Anerkennung des höchstmög-
lichen und unbeschränkt gültigen Level 6 des Language Proficiency
Checks ein subjektives Recht eingeräumt worden wäre (vgl. auch Urteil
des Bundesverwaltungsgerichtes A-2029/2010 vom 2. September 2010
E. 4.2.1 sowie TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 31 Rz. 53, wonach
Polizeierlaubnisse, zu welchen die Pilotenlizenzen gehören, kein solches
Recht zu begründen vermögen). Der Eintrag des Level 6 in die Lizenz
des Beschwerdeführers beruht weiter auf einer unrichtigen Sachverhalts-
A-1277/2012
Seite 18
ermittlung, so dass die vorliegend in Frage stehenden Interessen bisher
von der Vorinstanz noch nicht umfassend gegeneinander abgewogen
werden konnten. Darüber hinaus kann sich der Beschwerdeführer nicht
auf den Schutz allfälliger von ihm gestützt auf den fehlerhaften Lizenzein-
trag in gutem Glauben vorgenommene Dispositionen berufen: Denn ei-
nerseits wird diesem Kriterium bei Dauerverfügungen geringeres Gewicht
beigemessen als bei urteilsähnlichen Verfügungen (vgl. Urteil des Bun-
desverwaltungsgerichtes A-2029/2010 vom 2. September 2010 E. 4.2 mit
weiteren Hinweisen sowie TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 31
Rz. 55). Andererseits hat der Beschwerdeführer – soweit erkennbar – im
Vertrauen auf die Rechtsbeständigkeit des ihm erteilten Level 6 noch gar
keine Vorkehrungen getroffen, welche nicht ohne Nachteil wieder rück-
gängig zu machen wären, zumal es – so die Vorinstanz – auf seine fliege-
rischen Berechtigungen ohnehin keinen Einfluss hat, ob er über einen
Level 4, 5 oder 6 verfügt (zum Mindesterfordernis eines Level 4 vgl. neu
ausdrücklich Anhang I [Teil-FCL], Abschnitt A, FCL.055, Bst. a und Bst. b,
i.V.m. dessen Anlage 2 zur Verordnung [EU] Nr. 1178/2011).
5.2.1.3 Demgegenüber ist die Vorinstanz in ihrer Funktion als Aufsichts-
behörde über die Zivilluftfahrt gehalten, die Sicherheit im nationalen und
internationalen Flugverkehr nach Massgabe der geltenden rechtlichen
Anforderungen zu wahren und drohenden Risiken entgegenzutreten. Die-
se Pflicht gilt auch gegenüber einer früheren eigenen Fehlleistung (vgl.
Urteil des Bundesverwaltungsgerichtes A-2029/2010 vom 2. September
2010 E. 4.2.4). So stellt die Anerkennung eines Level 6 des Language
Proficiency Checks ohne die Gewissheit zu haben, dass diese Einstufung
den tatsächlichen Englischkenntnissen des Beschwerdeführers ent-
spricht, ein erhebliches Sicherheitsrisiko dar. Dies gilt umso mehr, als der
Level 6 unbeschränkt gültig und einer zukünftigen Nachkontrolle entzo-
gen ist, mithin ohne entsprechende Korrektur durch die Vorinstanz mögli-
cherweise ein dauerhafter rechtswidriger Zustand geschaffen würde.
5.2.1.4 Da die ausgewiesenen Gesetzmässigkeits- und Sicherheitsintere-
sen somit gegenüber dem Interessen des Beschwerdeführers am Fortbe-
stand des Level 6-Eintrages vorgehen, war dessen Widerruf auch in An-
wendung der Verordnung (EG) Nr. 216/2008 zulässig.
5.2.2 Anzufügen bleibt, dass auf den 15. Mai 2012 die Verordnung des
UVEK vom 27. April 2012 über die Ausweise des Flugpersonals nach der
Verordnung (EU) Nr. 1178/2011 in Kraft getreten ist (SR 748.222.0; zum
Vorrang der Verordnung [EU] Nr. 1178/2011 gegenüber der VJAR-FCL
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Seite 19
bzw. dem RFP vgl. Art. 1 Abs. 2 VJAR-FCL sowie Art. 1 Bst. b RFP). An-
hang I (Teil-FCL), Abschnitt A, FCL.070, Bst. a, zur Verordnung (EU)
Nr. 1178/2011 sieht vor, dass Lizenzen, Berechtigungen und Zeugnisse,
die gemäss diesem Teil erteilt werden, von der zuständigen Behörde ge-
mäss den in Teil-ARA festgelegten Bedingungen und Verfahren be-
schränkt, ausgesetzt oder widerrufen werden können, wenn der Pilot die
Anforderungen dieses Teils, des Teils-Medical oder die einschlägigen
Einsatzanforderungen nicht erfüllt. Anhang VI (Teil-ARA), Teilabschnitt
FCL, ARA.FCL.250, Bst. a, der von der Schweiz am 30. November 2012
(mit-) angenommenen und auf den 1. Februar 2013 in Kraft getretenen
(AS 2013 345) Verordnung (EU) Nr. 290/2012 vom 30. März 2012 zur
Änderung der Verordnung (EU) Nr. 1178/2011 zur Festlegung technischer
Vorschriften und von Verwaltungsverfahren in Bezug auf das fliegende
Personal in der Zivilluftfahrt gemäß der Verordnung (EG) Nr. 216/2008
des Europäischen Parlaments und des Rates (ABl. L 100 vom 5. April
2012) führt ergänzend einen (nicht abschliessenden) Katalog von Wider-
rufsgründen auf und bezeichnet als solchen unter anderem die nicht län-
gere Erfüllung der einschlägigen Anforderungen von Teil-FCL (Ziff. 3). Da
diese Bestimmungen jedoch erst während hängigem Beschwerdeverfah-
ren in der Schweiz in Kraft getreten sind und von ihrem Wortlaut her –
zumindest soweit hier interessierend – von JAR-FCL 1.010 Bst. c Ziff. 1
bzw. JAR-FCL 2.010 Bst. c Ziff. 1 und Art. 11 Abs. 1 Bst. a VJAR-FCL
nicht entscheidend abweichen, sind sie nicht weiter zu berücksichtigen
(zur Anwendung neuen Rechts in hängigen Verfahren vgl. auch TSCHAN-
NEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 24 Rz. 18 ff.).
6.
Soweit der Beschwerdeführer (allerdings ohne konkreten Nachweis) be-
anstandet, anderen Schweizer Piloten, welche bei der Prüfstelle D-LTO-X
zwar bei einem anderen leitenden Sprachprüfer, teilweise jedoch bei
demselben Beisitzer einen Level 6 erzielt hätten, sei dieser nicht aber-
kannt worden, ist ihm entgegenzuhalten, dass das Rechtsgleichheitsge-
bot (Art. 8 Abs. 1 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenos-
senschaft vom 18. April 1999 [BV, SR 101]) den rechtsanwenden Behör-
den einzig verbietet, zwei tatsächlich gleiche Situationen ohne sachlichen
Grund rechtlich unterschiedlich zu behandeln (vgl. TSCHAN-
NEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 23 Rz. 11). Da die Vorinstanz offenbar
nur bei Prüfungen, welche unter dem Vorsitz von C._ durchgeführt
wurden, Unregelmässigkeiten festgestellt hat, war sie nur (aber immerhin)
dort gehalten, den erteilten Level 6 zu widerrufen. Auch der Umstand,
dass das LBA im Gegensatz zur Vorinstanz darauf verzichtet hat, die
A-1277/2012
Seite 20
gleichentags von deutschen Lizenzinhabern bei C._ erworbenen
Level 6 wieder zu entziehen, steht einem Widerruf gegenüber dem Be-
schwerdeführer nicht entgegen, ist doch das Gebot der rechtsgleichen
Rechtsanwendung dann nicht verletzt, wenn die ungleiche Behandlung
gleichartiger Verhältnisse von unterschiedlichen Behörden ausgeht (vgl.
TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 23 Rz. 12).
7.
Zu prüfen ist sodann, ob die Anordnungen in der angefochtenen Verfü-
gung verhältnismässig sind. Das Gebot der Verhältnismässigkeit (Art. 5
Abs. 2 BV) verlangt von einer Verwaltungsmassnahme, dass sie geeig-
net, erforderlich und bezüglich Eingriffszweck und Eingriffswirkung aus-
gewogen, mithin dem Betroffenen zumutbar ist (vgl. TSCHAN-
NEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 21 Rz. 2).
7.1 Die Aberkennung des Level 6 des Language Proficiency Checks und
die Rückstufung des Beschwerdeführers auf (einen beschränkt gültigen)
Level 4 ist ohne weiteres geeignet, um eine nachträgliche Überprüfung
von dessen Sprachbefähigung zu ermöglichen (vgl. bereits E. 5.1 in fine)
und um mit dieser die momentan fehlende Gewissheit zu erlangen, dass
er (auch später noch) über ausreichende Englischkenntnisse verfügt und
im internationalen Flugverkehr kein Sicherheitsrisiko darstellt. Ein solches
Vorgehen ist erforderlich, da wegen fehlender Nachvollziehbarkeit der in
Deutschland abgelegten Prüfung kein anderes und insbesondere kein
milderes Mittel besteht, um seine tatsächlichen Sprachfähigkeiten zu
überprüfen. Auch die Zumutbarkeit der angeordneten Massnahmen ist
angesichts der auf dem Spiele stehenden öffentlichen (Sicherheits-) Inte-
ressen zu bejahen: Denn zum einen ist die Absolvierung einer (Nach-)
Prüfung mit keinem erheblichen Zeitaufwand und mit keinen beträchtli-
chen Kosten verbunden, welche für den Beschwerdeführer nicht mehr
tragbar wären, und verlangt von ihm (zumindest wenn man der Selbstein-
schätzung seiner Sprachkompetenz folgt) keine nennenswerten Prü-
fungsvorbereitungen. Zum andern werden ihm die Prüfungskosten für die
Erlangung eines höheren Level als Level 4 für einen beschränkten Zeit-
raum sogar erlassen und er wird nicht sofort zu einer Nachkontrolle sei-
ner Level 4-Befähigung aufgeboten. Schliesslich ist auch bei einem blos-
sen Level 4-Eintrag die berufliche Existenz nicht ernsthaft gefährdet und
wird die Wirtschaftsfreiheit des Lizenzinhabers (Art. 27 BV) nicht verletzt,
berechtigt doch auch dieser international zur Ausübung aller fliegerischen
Tätigkeiten und führt (abgesehen vom Erfordernis eines periodischen
Nachweises) zu keinerlei Einschränkungen der mit der Lizenz erteilten
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Seite 21
Berechtigungen als Pilot (zum Mindesterfordernis eines Level 4 vgl. JAR-
FCL 1.010 Bst. a Ziff. 4 bzw. JAR-FCL 2.010 Bst. a Ziff. 4, Appendix 2 to
JAR-FCL 1.010 bzw. Appendix 2 to JAR-FCL 2.010 ["Note"], AMC No. 1
to JAR-FCL 1.010 bzw. AMC No. 1 to JAR-FCL 2.010 ["Note"] sowie neu
Anhang I [Teil-FCL], Abschnitt A, FCL.055, Bst. a und Bst. b, i.V.m. des-
sen Anlage 2 zur Verordnung [EU] Nr. 1178/2011). Daran ändert auch
nichts, dass der Eintrag eines (unbeschränkt gültigen) Level 6 in der Pilo-
tenlizenz bei (internationalen) Stellenausschreibungen dem Lizenzinha-
ber Vorteile verschaffen und die Chancen auf eine Anstellung allenfalls
erhöhen kann, steht es dem Beschwerdeführer doch jederzeit frei, erneut
eine Level 6-Prüfung abzulegen, und führt ein solcher Level noch nicht
ohne weiteres zu einer Jobzusage.
8.
Abschliessend bleibt noch die Rechtmässigkeit der dem Beschwerdefüh-
rer von der Vorinstanz auferlegten und angesichts der Umstände bereits
reduzierten Gebühr von Fr. 200.- für den Erlass der angefochtenen Ver-
fügung zu beurteilen.
8.1 Die Vorinstanz erhob die vom Beschwerdeführer beanstandete Ge-
bühr gestützt auf die Verordnung vom 28. September 2007 über die Ge-
bühren des Bundesamtes für Zivilluftfahrt (GebV-BAZL, SR 748.112.11),
welche ihre formell-gesetzliche Grundlage ihrerseits in Art. 3 Abs. 3 LFG
findet (zur hinreichenden Bestimmtheit von Abgabeobjekt und Kreis der
Abgabepflichtigen in besagter Bestimmung vgl. Urteile des Bundesver-
waltungsgerichtes A-1849/2009 vom 31. August 2009 E. 5.2 und
A-4773/2008 vom 20. Januar 2009 E. 7.1 f.). Der Bundesrat hat den ihm
eingeräumten erheblichen Ermessensspielraum (vgl. Urteil des Bundes-
verwaltungsgerichtes A-1150/2008 vom 18. September 2008 E. 6.2) aus-
gefüllt, indem er in Art. 3 GebV-BAZL (einschränkend) festgehalten hat,
dass eine Gebühr zu bezahlen hat, wer eine Verfügung der Vorinstanz
veranlasst oder eine Dienstleistung von ihr beansprucht. Sofern nicht eine
Pauschale festgelegt ist, richtet sich die Bemessung der Gebühr nach
Zeitaufwand, gegebenenfalls innerhalb des festgelegten Gebührenrah-
mens (Art. 5 Abs. 1 GebV-BAZL); im Einzelfall kann unter Berücksichti-
gung des Interesses und des Nutzens der gebührenpflichtigen Person
sowie des öffentlichen Interesses eine Gebühr ermässigt oder erlassen
werden (Art. 5 Abs. 3 GebV-BAZL).
8.2 Nach der Lehre liegt die Gebührenpflicht dann auf der Hand, wenn
die Amtshandlung auf Antrag des Einzelnen ausgelöst wird. Sie entsteht
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aber auch, wenn die Verwaltung von Amtes wegen einschreitet, weil der
Einzelne durch sein Verhalten Anlass für die Verrichtung gegeben hat
oder die Verrichtung wenigstens teilweise in seinem Interessen liegt. Die
Gebührenpflicht entfällt hingegen, wenn das Gemeinwesen ausschliess-
lich im öffentlichen Interesse tätig wird (TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER,
a.a.O., § 57 Rz. 22). Vorliegend hat die Vorinstanz als Aufsichtsbehörde –
im Gegensatz zum auf Gesuch des Beschwerdeführers hin am
22. Oktober 2010 erfolgten Eintrag von Level 6 des Language Proficiency
Checks in seine Pilotenlizenz (für die entsprechende Bearbeitungsgebühr
vgl. auch Art. 30 Abs. 1 Bst. b GebV-BAZL) – das Widerrufsverfahren von
Amtes wegen aufgrund festgestellter Unregelmässigkeiten im deutschen
Prüfungszentrum D-LTO-X und zwecks Wahrung öffentlicher (Sicherheits-
) Interessen angehoben. Weder kann dem Beschwerdeführer eine Täu-
schungsabsicht oder ein widerrechtliches Verhalten vorgeworfen werden,
noch hat er – genau so wenig wie die Vorinstanz – die fehlende Nachvoll-
ziehbarkeit der von ihm in Deutschland abgelegten Prüfung zu verantwor-
ten. Unter diesen Vorzeichen kann er aber nicht als "Veranlasser" im Sin-
ne von Art. 3 GebV-BAZL angesehen werden. Erfüllt er mithin die vom
Bundesrat konkretisierten Voraussetzungen für die Begründung einer
Gebührenpflicht nicht, sind ihm zu Unrecht Kosten auferlegt worden.
9.
Als Ergebnis kann demnach festgehalten werden, dass die Vorinstanz mit
Recht die Anerkennung des vom Beschwerdeführer in Deutschland er-
worbenen Level 6 des Language Proficiency Checks widerrufen und die
Eintragung eines (bis 9. Oktober 2013 gültigen) Level 4 in seine Pilotenli-
zenz angeordnet hat. Die von ihr bis Ende Februar 2013 angesetzte Frist,
um auf ihre Kosten in einem Schweizer Prüfungszentrum eine Prüfung für
einen höheren Level als Level 4 abzulegen, ist angesichts des vor Bun-
desverwaltungsgericht durchgeführten Beschwerdeverfahrens bis
31. August 2013 zu verlängern. Gutzuheissen ist die Beschwerde einzig
bezüglich der dem Beschwerdeführer von der Vorinstanz auferlegten Ge-
bühr und die betreffende Dispositivziffer 6 der angefochtenen Verfügung
ist ersatzlos aufzuheben.
A-1277/2012
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10.
10.1 Bei diesem Verfahrensausgang sind dem mehrheitlich unterliegen-
den Beschwerdeführer die auf Fr. 1'000.- festzusetzenden Verfahrenskos-
ten im Umfang von Fr. 800.- aufzuerlegen (vgl. Art. 63 Abs. 1 VwVG und
Art. 1 ff. des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Ent-
schädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR
173.320.2]). Der Vorinstanz können keine Verfahrenskosten auferlegt
werden (Art. 63 Abs. 2 VwVG).
10.2 Dem Beschwerdeführer als mehrheitlich unterliegender und nicht
anwaltlich vertretenen Partei steht keine Parteientschädigung zu, zumal
ihm lediglich verhältnismässig geringe Kosten entstanden sind (Art. 64
Abs. 1 VwVG sowie Art. 7 Abs. 4 VGKE).