Decision ID: 73435bf9-97a7-57ee-9f48-4248bab39565
Year: 2018
Language: de
Court: SG_VG
Chamber: SG_VG_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A.
a. D._, Sozialhilfebezüger und geschieden, steht die alleinige elterliche Sorge über
B._, geboren 2000, und C._, geboren 2004, zu. Für die beiden Kinder besteht eine
Erziehungs- und Besuchsbeistandschaft nach Art. 308 Abs. 1 und 2 des
Schweizerischen Zivilgesetzbuches (SR 210, ZGB). Beide Kinder werden seit 2006
durch A._, zuerst als Familienhelferin, seit 2008 als Pflegemutter, betreut und sind bei
ihr dauerhaft untergebracht. Der Platzierung liegt keine formelle behördliche Anordnung
(Vormundschaftsbehörde, KESB) zugrunde. Hingegen erteilte die damals zuständige
Vormundschaftsbehörde am 12. August 2008 A._ gestützt auf Art. 4 und 8 der
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Verordnung über die Aufnahme von Pflegekindern (SR 211.222.338, PAVO) die
Bewilligung zur Aufnahme von B._ und C._ in Familienpflege.
Aufgrund seit Jahren bestehender und andauernder Sozialhilfeabhängigkeit des Vaters
bezahlte die Gemeinde Q._ von Beginn der Dauerplatzierung an der Pflegemutter eine
Tagestaxe von CHF 115 je Kind aus und übernahm zudem die Nebenkosten. Seit dem
Jahr 2014 strebten die Sozialen Dienste der Gemeinde Q._ eine Anpassung des
ausgerichteten Pflegegeldes und der Nebenkosten an. Dies wurde A._ und weiteren
Beteiligten in Gesprächen sowie einem Schreiben vom 24. Juni 2014 mitgeteilt. Mit
Schreiben vom 4. März 2015 informierten die Sozialen Dienste die Pflegemutter, dass
ab 1. August 2015 nur noch eine reduzierte Tagestaxe von CHF 85 je Kind und
effektiven Betreuungstagen sowie eine Nebenkostenpauschale von CHF 250 pro
Monat und Kind ausgerichtet werde. In der Folge wurde der Pflegemutter das
rechtliche Gehör zur anstehenden Reduktion der Kostengutsprache gewährt.
A._ zeigte sich mit den im Schreiben vom 4. März 2015 gemachten Vorschlägen
seitens der Gemeinde Q._ nicht einverstanden und verlangte eine anfechtbare
Verfügung (Schreiben vom 2. Mai 2015, 3. März und 24. Mai 2016). Am 28. Mai 2015
unterzeichneten der Kindsvater D._ und die Pflegemutter A._ mit Zustimmung der für
die beiden Jugendlichen eingesetzten Beiständin einen Betreuungsvertrag, mit
welchem sie eine Tagestaxe in der Höhe von CHF 110 pro Kind vereinbarten.
Am 15. Juli 2016 verfügte die Sozialhilfekommission der Gemeinde Q._ im Sinne des
Schreibens vom 4. März 2015 und hielt an der Kostengutsprache (reduzierte Tagestaxe
von CHF 85 je Kind und effektiven Betreuungstagen sowie Nebenkostenpauschale von
CHF 250 pro Monat und Kind) fest. Den dagegen eingereichten Rekurs durch A._ wies
der Gemeinderat Q._ mit Entscheid vom 20. Dezember 2016 ab.
b. A._ erhob am 12. Januar 2017, vertreten durch ihre Rechtsvertreterin, gegen diesen
Entscheid des Gemeinderates Q._ Rekurs beim Departement des Innern des Kantons
St. Gallen, welcher indes mit Entscheid vom 22. Januar 2018 abgewiesen wurde. Die
Abweisung wurde im Wesentlichen damit begründet, dass die Kinder seit dem Jahr
2008 im Rahmen einer freiwilligen Platzierung bei A._ untergebracht worden seien. Die
politische Gemeinde Q._, die aufgrund der Sozialhilfebedürftigkeit des Vaters von
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Beginn weg für die Unterbringungskosten der Kinder aufkomme, sei
entschädigungsmässig nicht an den Pflegevertrag gebunden. Sie dürfe sich auf die
kantonalen Pflegegeld-Richtlinien stützen. Der im Rahmen der Kostengutsprache
gewährte Betrag von CHF 85 pro effektiv betreutem Tag und Kind liege rund 30% über
dem Ansatz dieser Richtlinien und erscheine damit als angemessen.
B.
a. Mit Eingabe vom 5. Februar 2018 und Ergänzung vom 23. April 2018 erhob A._
(Beschwerdeführerin) durch ihre Rechtsvertreterin Beschwerde gegen den Entscheid
des Departements des Innern (Vorinstanz) vom 22. Januar 2018 beim
Verwaltungsgericht. Sie stellte das Rechtsbegehren, dass der Entscheid der Vorinstanz
und der Rekursentscheid des Gemeinderats Q._ (Beschwerdegegnerin) aufzuheben
seien und die Sozialhilfekommission der Gemeinde Q._ bzw. die Beschwerdegegnerin
zu verpflichten sei, ihr für die Betreuung und Pflege von B._ und C._ rückwirkend ab
1. August 2015 sowie künftig CHF 115 pro Tag und Kind zu leisten, zuzüglich effektive
Nebenkosten und ausserordentliche Kosten. Eventualiter sei die Sache an die
Vorinstanz zurückzuweisen. Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge. Zudem sei
ihr die unentgeltliche Prozessführung zu gewähren.
b. Der Abteilungspräsident des Verwaltungsgerichts gewährte A._ mit Schreiben vom
25. April 2018 die unentgeltliche Rechtspflege (inkl. Rechtsverbeiständung).
c. Die Vorinstanz ersuchte in ihrer Vernehmlassung vom 3. Mai 2018 um Abweisung
der Beschwerde und verwies auf die Ausführungen im angefochtenen Entscheid.
Denselben Antrag stellte die Beschwerdegegnerin in ihrer Vernehmlassung vom 25.
Mai 2018.
Auf die Vorbringen der Verfahrensbeteiligten zur Begründung ihrer Anträge sowie die
Akten wird, soweit für den Entscheid relevant, in den nachstehenden Erwägungen
eingegangen.

Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
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1. Das Verwaltungsgericht ist zum Entscheid in der Sache zuständig (Art. 59 Abs. 1
des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege; sGS 951.1, VRP). Die
Beschwerdeführerin ist als Adressatin des angefochtenen Entscheides zur Ergreifung
des Rechtsmittels legitimiert (Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Die
Beschwerde wurde mit Eingabe vom 5. Februar 2018 rechtzeitig erhoben und erfüllt
zusammen mit der Ergänzung vom 23. April 2018 formal wie inhaltlich die gesetzlichen
Anforderungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP).
Auf die Beschwerde ist daher grundsätzlich einzutreten.
Nicht einzutreten ist darauf, soweit die Beschwerdeführerin beantragt, der
Rekursentscheid der Beschwerdegegnerin sei aufzuheben. Denn dieser Entscheid ist
durch den angefochtenen Entscheid der Vorinstanz ersetzt worden beziehungsweise
gilt inhaltlich als mitangefochten (Devolutiveffekt, BGer 2C_249/2014 vom 27. März
2015 E. 1.3 mit Hinweis auf BGE 138 II 169 E. 3.3).
2. Strittig ist, ob die Beschwerdegegnerin die bisher an die Beschwerdeführerin
ausgerichtete Tagestaxe zu Recht an die in den Pflegegeld-Richtlinien festgesetzten
Pauschalen anglich und die bisher ausgerichtete Tagestaxe von CHF 115 auf CHF 85
reduzierte.
Dafür ist – wie bereits die Vorinstanz zutreffend erkannte – zwischen zwei
unterschiedlichen Rechtsverhältnissen zu differenzieren. Einerseits liegt zwischen der
Beschwerdeführerin und dem Kindsvater ein auf privatrechtlicher Basis
abgeschlossener Pflegevertrag vor. Andererseits wird das Pflegegeld aufgrund der
finanziellen beschränkten Leistungsfähigkeit des Kindsvaters gestützt auf die
Sozialhilfegesetzgebung durch die Beschwerdegegnerin direkt an die
Beschwerdeführerin ausgerichtet. Zur Beantwortung der Streitfrage ist nachfolgend
separat auf die beiden Rechtsverhältnisse einzugehen.
2.1. Nach einer anfänglich benötigten sozialpädagogischen Familienbegleitung wurden
die Kinder im Jahr 2008 mit Zustimmung der Beiständin bei der Beschwerdeführerin in
einem Pflegeverhältnis untergebracht. Der Kindsvater, der seit vielen Jahren Anspruch
auf Sozialhilfe hat, ist Inhaber der alleinigen elterlichen Sorge. Für die beiden Kinder
besteht eine Erziehungs- und Besuchsbeistandschaft nach Art. 308 Abs. 1 und 2 ZGB.
bis
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Die Beschwerdeführerin ihrerseits verfügt unbestrittenermassen über die Bewilligung
der Familienpflege. Aktenkundig ist, dass das Pflegeverhältnis bis Mai 2015 ohne
schriftlichen Pflegevertrag erbracht wurde. Allerdings bedarf der Pflegevertrag auch
keiner besonderen Form und muss demgemäss nicht zwingend schriftlich sein
(Mazenauer/Gassner, Der Pflegevertrag, in: FamPra.ch 2014, S. 287). Erst im
Zusammenhang mit der von der Beschwerdegegnerin an die Hand genommenen
Überprüfung der seit Jahren ausgerichteten Pflegebeiträge und damit wohl als
Reaktion auf die drohende Reduktion der Tagestaxen und Nebenkostenbeiträge haben
der Kindsvater und die Beschwerdeführerin am 28. Mai 2015 einen Betreuungsvertrag
über die zwei Jugendlichen abgeschlossen. Die Regelung wurde zusammen mit der
Beiständin ausgehandelt und festgelegt. Dabei gilt es sich indes vor Augen zu halten,
dass eine Beistandschaft nach Art. 308 Abs. 1 und 2 ZGB, wie die vorliegend
bestehende, nicht in die elterliche Sorge eingreift. Auch wenn den Eltern (bzw. i.c. dem
alleinsorgeberechtigten Elternteil) eine Fremdplatzierung eines Kindes empfohlen und
mit ihnen in konsensualer Zusammenarbeit ein Platzierungsentscheid erarbeitet wird,
kann in diesen Fällen weder die Behörde noch der Beistand Vertragspartei sein (K.
Anderer, Das Pflegegeld in der Dauerfamilienpflege und die
sozialversicherungsrechtliche Stellung der Pflegeeltern, Diss. Zürich 2012, S. 97). Damit
ist der erwähnte Betreuungsvertrag als privatrechtlicher Vertrag zu qualifizieren.
2.2. Gemäss Art. 276 Abs. 1 ZGB haben die Eltern für den Unterhalt des Kindes
aufzukommen, inbegriffen die Kosten von Erziehung, Ausbildung und
Kindesschutzmassnahmen. Die Pflegeeltern haben nach Art. 294 Abs. 1 ZGB Anspruch
auf ein angemessenes Pflegegeld. Gemäss dem zwischen dem Kindsvater und der
Beschwerdeführerin abgeschlossenen und von der Beiständin genehmigten
Betreuungsvertrag vom 28. Mai 2015 wurde das Pflegegeld auf CHF 110 pro Kind und
Tag festgesetzt. Davor betrug das Pflegegeld CHF 115 pro Kind und Tag. Demnach hat
sich der Kindsvater vertraglich verpflichtet, die Beschwerdeführerin mit dem
festgelegten Pflegegeld zu entschädigen.
2.3. Sind weder Unterhalts- noch Unterstützungspflichtige leistungsfähig, hat das
Gemeinwesen die Kosten des Unterhalts nach den einschlägigen Bestimmungen des
öffentlichen Rechts zu tragen (vgl. Art. 293 Abs. 1 ZGB; P. Breitschmid, in: Honsell/
Vogt/Geiser [Hrsg.], Basler Kommentar Zivilgesetzbuch I, 5. Aufl. 2014, Rz. 15 zu Art.
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276 ZGB und Rz. 1 zu Art. 293 ZGB). Die Verweisung auf das öffentliche Recht
bedeutet, dass der Kindesunterhalt über die öffentliche Sozialhilfe zu leisten ist (K.
Anderer, a.a.O., S. 106, C. hegnauer, in: H. Hausherr [Hrsg.], Berner Kommentar Band
Nr. II, 1997, Rz. 11 zu Art. 293 ZGB). Wer für seinen Lebensunterhalt nicht hinreichend
oder nicht rechtzeitig aus eigenen Mitteln aufkommen kann, hat Anspruch auf
finanzielle Sozialhilfe (Art. 9 Abs. 1 SHG). Die finanzielle Sozialhilfe nach Art. 10 Abs. 1
SHG umfasst nebst Geld- und Sachleistungen auch Kostengutsprachen.
Kostengutsprachen dienen dazu, Leistungen Dritter (z.B. Pflegeplatzkosten)
sicherzustellen und werden von der Sozialhilfebehörde zugunsten des
Leistungserbringers erteilt (vgl. K. Anderer, a.a.O., S. 108).
2.4. Im vorliegenden Fall kann der Kindsvater als langjähriger Sozialhilfebezüger
unbestrittenermassen nicht für die aufgrund der (freiwilligen) Fremdplatzierung
entstehenden Pflegekosten selbst aufkommen und ist damit nicht leistungsfähig. An
seiner Stelle hat die Beschwerdegegnerin seit dem Jahr 2008 die Beschwerdeführerin
direkt für die Pflege der beiden Jugendlichen entschädigt, ist für die
Unterbringungskosten der Fremdplatzierung regelmässig aufgekommen, und dies
obwohl sich den Akten weder eine (formelle) Kostengutsprache gegenüber dem
Kindsvater noch der Beschwerdeführerin noch sonst eine behördliche Anordnung
entnehmen lässt (vi act. 12 - B 3). Erst mit Verfügung vom 15. Juli 2016 erliess die
Beschwerdegegnerin - unter Zugrundelegung der unbestrittenermassen fortdauernden
Sozialhilfebedürftigkeit (und damit der fehlenden Leistungsfähigkeit) des Kindesvaters -
gegenüber der Beschwerdeführerin eine formelle Kostengutsprache hinsichtlich der
direkt an sie zu entrichtenden Pflegegelder (zuzüglich einer Nebenkostenpauschale) für
die Pflege der beiden bei ihr fremdplatzierten Jugendlichen.
2.5. Mit der von der Beschwerdegegnerin angekündigten Reduktion des Pflegegelds
zeigte sich die Beschwerdeführerin nicht einverstanden und ersuchte bei der
Beschwerdegegnerin in eigenem Namen um Kostengutsprache für die von ihr
erbrachten Pflegeleistungen in der Höhe des im Pflegevertrag festgesetzten
Pflegegeldes. Die Berechtigung der Beschwerdeführerin, um in eigenem Namen eine
Kostengutsprache zu verlangen, kann sich auf eine öffentlich-rechtliche Grundlage
stützen. So kann unter Umständen eine Berechtigung von Drittinstitutionen wie
Spitäler, Ärzte, Heime oder Therapieeinrichtungen anerkannt werden (VerwGE B
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2017/179 vom 22. Oktober 2018 E. 3.1.1, VerwGE des Kantons Zürich VB.2014.00364
vom 19. Februar 2015, E. 2.2). Im vorliegenden Fall wurde die Aufnahme der Kinder bei
der Beschwerdeführerin nach Art. 4 und 8 PAVO bewilligt (Entscheid der
Vormundschaftsbehörde vom 12. August 2008). Damit ist die Beschwerdeführerin in
der Pflicht, die Kinder im Rahmen des Kindeswohl wie in einem Heim zu betreuen und
zu pflegen. Aufgrund dessen entsteht bei der Beschwerdeführerin analog den
Drittinstitutionen ein schützenswertes Interesse und damit eine direkte Berechtigung, in
eigenem Namen eine Kostengutsprache bei der Beschwerdegegnerin zu verlangen.
Unbestrittenerweise ging auch die Beschwerdegegnerin von einer solchen
Berechtigung aus, da sie der Beschwerdeführerin gestützt auf deren Abrechnungen (vi
act. 12 - B2 und 30 - 1) seit Jahren Zahlungen ausrichtete, mit ihr Gespräche sowie
Korrespondenzen hinsichtlich der Höhe des Pflegegeldes führte und ihr gegenüber am
15. Juli 2016 verfügte.
3. Zu prüfen ist, ob die Beschwerdegegnerin die an die Beschwerdeführerin bisher
ausgerichtete Tagestaxe und die Nebenkosten zu Recht reduzierte.
3.1. Die Vorinstanz erwog im Wesentlichen, dass die Beschwerdegegnerin nicht an
einen mündlichen oder schriftlichen privatrechtlichen Pflegevertrag und das darin
vereinbarte Pflegegeld gebunden sei. Sie habe sich an die kantonalen Pflegegeld-
Richtlinien zu halten. Der von der Beschwerdegegnerin gewährte Betrag liege rund
30% über dem Ansatz der Pflegegeld-Richtlinien und berücksichtige damit den
erhöhten Pflegebedarf der Kinder angemessen. Mangels Erfüllung der massgebenden
Voraussetzungen könne sich die Beschwerdeführerin auch nicht auf den
Vertrauensschutz berufen. Die Beschwerdegegnerin habe die Verhältnisse überprüfen
dürfen, zumal sich der Betreuungsaufwand bei mehrjährigen Pflegeverhältnissen in der
Regel verringere. Es bestehe kein Anrecht auf Besitzstandswahrung.
Dagegen wendet die Beschwerdeführerin ein, dass das Pflegegeld nicht einseitig durch
sie festgesetzt worden sei. Sie habe der Beschwerdegegnerin auf deren Ersuchen hin
einen Vorschlag unterbreitet, welchen die Beschwerdegegnerin akzeptiert habe. Ob der
Ansatz höher gewesen sei als in den Richtlinien sei ohne Belang. Die
Beschwerdegegnerin sei in Kenntnis der Sachlage einverstanden gewesen, die
vorgeschlagenen Beiträge zu leisten. Damit habe die Beschwerdegegnerin eine
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Vertrauensgrundlage gesetzt und könne nicht einseitig eine Änderung der
Pflegebeiträge herbeiführen. Es könne ihr nicht zum Nachteil gereichen, dass sich die
Kinder gut entwickelt hätten.
3.2. Die Sozialhilfebehörde ist grundsätzlich an das im Pflegevertrag vereinbarte
Pflegegeld gebunden, insbesondere wenn die Parteien ein nach den kantonalen
Richtlinien empfohlenes Pflegegeld vereinbart haben (K. Anderer, a.a.O., S. 107). Der
Sozialhilfebehörde soll aber bei privaten Platzierungen der Kinder ein gewisses
Mitsprache- und Wahlrecht zustehen. Falls die Sozialhilfebehörde zum Schluss kommt,
dass zwar eine Fremdplatzierung notwendig ist, sie die Platzierungskosten in der
konkreten Pflegefamilie jedoch nicht übernehmen wird, hat sie die Betroffenen bei der
Lösungssuche zu unterstützen. Eine bisher ausgerichtete Bezahlung kann nicht per
sofort verweigert werden. Allerdings tragen Pflegeeltern, welche mit leistungsunfähigen
Eltern einen Pflegevertrag abgeschlossen haben, ein gewisses Risiko, da es nicht
sicher ist, dass die Sozialhilfe das vereinbarte Pflegegeld in dieser Höhe bezahlen wird
(K. Anderer, a.a.O., S. 109). Im Gegensatz dazu hat die Sozialhilfebehörde bei einer
behördlich oder gesetzlich angeordneten Platzierung die festgesetzten
Platzierungskosten grundsätzlich zu übernehmen (BGer 8D_4/2013 vom 19. März 2014
E. 5.1, vgl. K. Anderer, a.a.O., S. 106 ff.).
3.3. Gestützt auf Art. 3 Abs. 2 lit. b PAVO und Art. 16 der Verordnung über die
Aufnahme von Pflege- und Tagespflegekindern (sGs 912.3, PKV) ist die Vorinstanz
befugt, Richtlinien über die Entschädigung der Pflegeeltern zu erlassen. Solche
Pflegegeld-Richtlinien erliess die Vorinstanz letztmals am 1. Januar 2010 (https://
www.sg.ch/home.html unter: Soziales/Familie/Pflegefamilien/Informationen für
Pflegeeltern). Die Ansätze bei der Dauerpflege betragen für Kinder zwischen 7 und 14
Jahren CHF 59.13 (mit Beratung und Bildung) und zwischen 15 und 18 Jahren CHF
59.32. Die Nebenkosten werden in der Regel pauschal abgegolten. Kantonale
Richtlinien dienen dazu, eine einheitliche und rechtsgleiche Praxis in den einzelnen
Gemeinden zu erreichen und sind von den Behörden grundsätzlich anzuwenden (sog.
Verwaltungsverordnung, vgl. BGE 141 III 401 E. 4.2.2). Gemäss Art. 18 der
Unterstützungsrichtlinien der Gemeindeverwaltung Q._ verweist die
Beschwerdegegnerin auf die Pflegegeld-Richtlinien bzw. dass die von den Parteien
vereinbarten Pflegekosten gemäss den kantonalen Pflegegeld-Richtlinien zu
https://www.sg.ch/home.html https://www.sg.ch/home.html
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übernehmen sind. Bei intensiveren Fällen und hoher zeitlicher Belastung kann von den
Ansätzen der kantonalen Pflegegeld-Richtlinien abgewichen werden.
3.4. Bei der vorliegend nicht behördlich angeordneten Fremdplatzierung ist das sowohl
im mündlichen wie auch mit Datum vom 28. Mai 2015 schriftlichen Pflegevertrag
zwischen dem Kindsvater und der Beschwerdeführerin vereinbarte Pflegegeld für die
Beschwerdegegnerin nicht verbindlich, soweit dieses die in den kantonalen Pflegegeld-
Richtlinien vorgegebene Höhe übersteigt. Der Beschwerdegegnerin stand es daher zu,
die Höhe des Pflegegelds auf ihre Angemessenheit zu prüfen. Eine Abweichung vom
zwischen Kindsvater und der Beschwerdeführerin vereinbarten Pflegegeld ist jedoch
nicht ohne weiteres möglich, da das Kindeswohl im Vordergrund stehen muss. Wie die
Vorinstanz zu Recht bemerkte, berücksichtigte die Beschwerdegegnerin im
vorliegenden Fall die konkreten Verhältnisse bzw. den Betreuungsaufwand für die
Jugendlichen angemessen. Sie stützte sich denn auch nicht auf die Mindesthöhe des
Pflegegeldes gemäss den Pflegegeld-Richtlinien, sondern erhöhte den in den
Richtlinien vorgegebenen Betrag um 30%, da aufgrund der gesundheitlichen
Beeinträchtigungen der Jugendlichen ein erhöhter Pflegeaufwand ausgewiesen ist. Im
Übrigen schloss der Kindsvater mit der Entlastungsfamilie mit Zustimmung der
Beiständin ebenfalls einen Betreuungsvertrag ab. In diesem wurde ein Pflegegeld in der
Höhe von CHF 83.51 pro Kind und Tag vereinbart, was ebenfalls den Schluss zulässt,
dass das von der Beschwerdegegnerin festgesetzte Pflegegeld angemessen erscheint.
Überdies bringt die Beschwerdeführerin keinen stichhaltigen Grund an, von der
Regelung hinsichtlich der Nebenkosten abzuweichen. Wie in den Pflege-Richtlinien
vorgesehen übernimmt die Beschwerdegegnerin eine Pauschale von CHF 250 pro
Monat und Kind. Wenn die Beschwerdeführerin darüberhinausgehende Aufwendungen
für notwendig hält, hat sie dies vorgängig mit der Beschwerdegegnerin zu klären und
bei ihr die Übernahme der zusätzlichen Nebenkosten zu beantragen. Die Reduktion der
Pflegegeld-Zahlungen wurde auch nicht per sofort vorgenommen, sondern der
Beschwerdeführerin wurde eine genügend lange Übergangsfrist gewährt (erste
Gespräche und Schreiben ab Mai 2014 [vi act. 12 - B4, B6], Erlass der Verfügung am
15. Juli 2016), um allenfalls eine neue Lösung mit dem Kindsvater zu suchen.
Hervorzuheben ist, dass das von der Beschwerdegegnerin festgelegte Pflegegeld nicht
als Änderung des Pflegevertrags zwischen der Beschwerdeführerin und dem
Kindsvater gilt. Die Differenz des vereinbarten Pflegegeldes (CHF 85 anstatt der
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vereinbarten CHF 110 pro Tag und Kind) kann die Beschwerdeführerin allerdings nicht
gegenüber der Beschwerdegegnerin geltend machen, sondern im zivilrechtlichen
Verfahren über eine allfällige Klage auf Erfüllung des Pflegevertrages gegenüber dem
Kindsvater (vgl. K. Anderer, a.a.O., S. 109.).
4.
4.1. Zu prüfen bleibt, ob sich die Beschwerdeführerin auf den von ihr geltend
gemachten Vertrauensschutz berufen kann. Der in Art. 9 BV verankerte Grundsatz von
Treu und Glauben verleiht einer Person Anspruch auf Schutz des berechtigten
Vertrauens in behördliche Zusicherungen oder sonstiges, bestimmte Erwartungen
begründendes Verhalten der Behörden. Vorausgesetzt ist weiter, dass die Person, die
sich auf den Vertrauensschutz beruft, berechtigterweise auf diese Grundlage vertrauen
durfte und gestützt darauf nachteilige Dispositionen getroffen hat, die sie nicht mehr
rückgängig machen kann (BGE 137 I 69 E. 2.5.1, Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 7. Aufl. 2016, Rz. 622 ff.).
4.2. Im vorliegenden Fall wurde die Kostengutsprache durch die Beschwerdegegnerin
zwar nicht befristet, vielmehr handelt sich um ein Dauerrechtsverhältnis. Allerdings ist
auch eine Anpassung eines Dauerverhältnisses möglich, wenn sich die Situation derart
verändert, dass die bewilligte Leistung nicht mehr angemessen erscheint. Einerseits
waren die aktuellen Pflegegeld-Richtlinien des Kantons St. Gallen erst seit dem 1.
Januar 2010 und damit nach Beginn des Pflegeverhältnisses im Jahr 2008 gültig.
Andererseits liegt es in der Natur der Sache, dass sich der Betreuungsaufwand für
Kinder/Jugendliche in der Regel im Verlaufe der Zeit ändert. In diesem Sinne ist auch in
den Pflegegeld-Richtlinien vorgesehen, dass die Pflegekinderaufsicht und platzierende
Fachpersonen jährlich überprüfen, ob das Pflegegeld dem aktuellen
Betreuungsaufwand und den aktuellen Richtlinien entspricht. Bei den Pauschalen des
Pflegegeldes wird nach Alterskategorien unterschieden (von 0 bis 2, 3 bis 6, 7 bis 14
und 15 bis 19 Jahren). Es ist unbestritten, dass sich die Kinder – auch dank der
Betreuung durch die Beschwerdeführerin – gut entwickelten (u.a. Schreiben des
Kindsvaters vom 21. Mai 2015 [vi act. 12 - B7], ärztliches Zeugnis von Dr. E._ vom
17. März 2015 [vi act. 30 - 4]) und der Betreuungsaufwand, unter anderem auch durch
das höhere Schulpensum, abgenommen hat. Das im Jahr 2008 bzw. 2011 (vgl. vi act.
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12 - B2) festgelegte und von der Beschwerdegegnerin übernommene Pflegegeld durfte
daher überprüft und an den aktuellen Betreuungsaufwand angepasst werden. Die
Beschwerdeführerin wurde bereits im Mai 2014 informiert, dass das von ihr verlangte
Pflegegeld zu hoch sei und wohl reduziert werden müsse. Sie konnte daher nicht ohne
Weiteres auf den Fortbestand bzw. die Weiterauszahlung des bisher ausgerichteten
Pflegegeldes durch die Beschwerdegegnerin vertrauen (vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann,
a.a.O., Rz. 640). Unter diesen Umständen kann sich die Beschwerdeführerin nicht auf
eine Vertrauensgrundlage berufen. Im Übrigen legte sie auch nicht dar, dass sie
gestützt auf die Auszahlung des höheren Pflegegeldes Dispositionen getroffen hat,
welche nicht ohne Nachteil rückgängig gemacht werden könnten.
5. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Fremdplatzierung der Kinder ohne
formelle behördliche Anordnung erfolgte. Das Pflegegeld wurde in einem auf
privatrechtlicher Basis (vorerst mündlich, ab 2015 schriftlich) geschlossenen
Pflegevertrag zwischen der Beschwerdeführerin und dem Kindsvater vereinbart. Der
Kindsvater kann aufgrund mangelnder Leistungsfähigkeit nicht für den Unterhalt der
Kinder bzw. für die Kosten für die Fremdplatzierung aufkommen, weshalb das
Gemeinwesen für diese Kosten einzustehen hat. Allerdings ist die Beschwerdegegnerin
nicht an das im privatrechtlichen Pflegevertrag zwischen dem Kindsvater und die
Beschwerdeführerin vereinbarte Pflegegeld gebunden. Die Beschwerdegegnerin setzte
gestützt auf die kantonalen Pflegegeld-Richtlinien und unter Berücksichtigung des
konkreten Betreuungsaufwandes für die Jugendlichen ein angemessenes Pflegegeld
fest und war damit befugt, das bisher an die Beschwerdeführerin ausgerichtete
Pflegegeld und die Nebenkosten zu reduzieren. Folglich erweist sich die Beschwerde
als unbegründet und ist abzuweisen.
6.
6.1. (...).
6.2. (...).