Decision ID: 2e8eea2f-bb37-5434-9c40-c778aa1295c6
Year: 2020
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Sachverhalt:
A.
A.a Mit Entscheid vom (Datum) sperrte das Anti-Doping Tribunal des Welt-
radsportverbands Union Cycliste Internationale (UCI) A._ (nachfol-
gend: Beschwerdeführer) wegen der Verletzung von Anti-Dopingregeln für
vier Jahre. Dieser bestreitet die gegen ihn erhobenen Vorwürfe und führte
dagegen am 14. Dezember 2018 Berufung beim Tribunal Arbitral du Sport
(TAS). Er beantragte nebst der Aufhebung der Sperre die Gewährung der
assistance judiciaire gestützt auf den Code de l'arbitrage en matière de
sport (nachfolgend: Code) sowie auf die Directives sur l'assistance judi-
ciaire au Tribunal Arbitral du Sport (nachfolgend: Directives).
A.b Das TAS ist ein Organ der "Fondation Conseil international de l'arbit-
rage en matière de sport" (nachfolgend: Stiftung CIAS) mit Sitz in Lau-
sanne. Für die assistance judiciaire ist seit dem 1. Januar 2019 die "Com-
mission d'assistance judiciaire" zuständig, ein Organ des "Conseil Interna-
tional de l'Arbitrage en matière de Sport (CIAS)", seinerseits ein Organ der
Stiftung CIAS.
A.c Am 25. Januar 2019 hiess das "Bureau du CIAS" das Gesuch i.S. ei-
nes Beitrags von maximal Fr. 1'500.– an die Reise- und Unterkunftskosten
des Beschwerdeführers und jene seiner Zeugen, Experten und Übersetzer
für ihre Teilnahme an einer Anhörung vor dem TAS gut. Weil Art. 10 Abs. 2
der Directives ein Rechtsmittel ausschliesst, ersuchte der Beschwerdefüh-
rer die Stiftung CIAS am 3. Februar 2019 um Wiedererwägung. Mit Ent-
scheid vom 4. März 2019 bestätigte die "Commission d'assistance judi-
ciaire" den Entscheid vom 25. Januar 2019, stellte dem Beschwerdeführer
aber zudem einen in Art. 6 der Directives vorgesehenen unentgeltlichen
Anwalt (sog. pro bono counsel) zur Seite. Die Anträge auf Befreiung von
Gerichtskosten sowie auf Übernahme von Honoraren für Experten und sei-
nes Rechtsvertreters wies die "Commission d'assistance judiciaire" ab.
B.
B.a Am 11. März 2019 gelangte der Beschwerdeführer sowohl an die Eid-
genössische Stiftungsaufsicht (ESA; nachfolgend: Vorinstanz) als auch die
Autorité de surveillance LPP et des fondations de Suisse occidentale (AS-
SO; kantonale Aufsichtsbehörde). In seiner Beschwerde an die Vor-instanz
beantragte er, die Entscheide vom 25. Januar und 4. März 2019 der zu-
ständigen Organe der Stiftung CIAS seien aufzuheben und die Stiftung
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CIAS sei anzuweisen, ihm für das Berufungsverfahren vor dem TAS die
vollumfängliche unentgeltliche Rechtspflege (Befreiung von Verfahrens-
kosten; Rückerstattung Kostenvorschuss; Bestellung unentgeltlicher
Rechtsbeistand; Reise- und Unterkunftskosten für ihn, die Experten, Zeu-
gen und Übersetzer sowie den Rechtsbeistand; Honorare für Experten) zu
gewähren. Eventuell sei die Sache zur Neubeurteilung an die "Commission
d'assistance judiciaire" zurückzuweisen. Ferner beantragte er, die Vor-
instanz solle untersuchen, ob der Code und die Directives mit dem von der
Stiftung CIAS verfolgten Stiftungszweck und den anwendbaren gesetzli-
chen Grundlagen in Einklang stünden.
B.b Mit Schreiben vom 19. März 2019 informierte der Beschwerdeführer
die Vorinstanz, die AS-SO habe ihm mitgeteilt, dass ihr die Vorinstanz die
Aufsichtsbeschwerde zuständigkeitshalber weitergeleitet habe. Er sei aber
der Ansicht, dass die Vorinstanz für die Behandlung seiner Stiftungsauf-
sichtsbeschwerde zuständig sei. Für den Fall, dass sich die Vorinstanz als
unzuständig erachte, ersuchte er um Erlass einer anfechtbaren Verfügung.
Am 27. März 2019 teilte ihm die Vorinstanz mit, die Stiftung CIAS werde
von der kantonalen und nicht von der Eidgenössischen Stiftungsaufsicht
beaufsichtigt, weshalb sie nicht befugt sei, die gewünschte Verfügung zu
erlassen. Am 29. März 2019 antwortete der Beschwerdeführer, falls die AS-
SO ihre Zuständigkeit verneinen sollte, wäre das bei der Vorinstanz anhän-
gig gemachte Beschwerdeverfahren wieder aufzunehmen, weshalb er das
Schreiben vom 27. März 2019 lediglich als Mitteilung der Sistierung des
Verfahrens betrachte; für den Fall, dass sich die Vorinstanz "generell" als
unzuständig erachte, ersuche er um Erlass einer anfechtbaren Verfügung.
Mit E-Mail vom 2. Mai 2019 erkundigte er sich bei der Vorinstanz nach dem
Verfahrensstand. Diese teilte ihm gleichentags mit, in dieser Sache nicht
zuständig zu sein, woraufhin der Beschwerdeführer erneut um Erlass einer
anfechtbaren Verfügung ersuchte. Die Vorinstanz teilte ihm mit E-Mail vom
2. Mai 2019 mit, dass sie keine Verfügung erlasse, da ein Nichteintreten
nicht die gewünschte Folge erzielen würde (keine materielle Prüfung). Die
Aufsichtsbeschwerde müsse auch nicht weitergeleitet werden, da die AS-
SO diese auch erhalten habe und zuständig sei.
C.
Mit Eingabe vom 3. Juni 2019 erhob der Beschwerdeführer Beschwerde
"gegen die Verfügung der Eidgenössischen Stiftungsaufsicht vom 2. Mai
2019, eventuell wegen Rechtsverweigerung durch die Vorinstanz" vor Bun-
desverwaltungsgericht. Er beantragt, die Verfügung der Vorinstanz vom
2. Mai 2019 sei aufzuheben. Es sei festzustellen, dass die Vorinstanz für
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die Aufsicht über die Stiftung CIAS zuständig sei. Weiter sei die Vorinstanz
anzuweisen, seine Stiftungsaufsichtsbeschwerde vom 11. März 2019 ma-
teriell zu behandeln. Gleichzeitig ersucht er, unter Beilage entsprechender
Unterlagen, um unentgeltliche Prozessführung sowie Verbeiständung
durch den unterzeichnenden Rechtsanwalt.
D.
Mit Vernehmlassung vom 11. Juli 2019 beantragt die Vorinstanz Nichtein-
treten auf die Beschwerde, eventualiter deren Abweisung.
E.
Mit Stellungnahme vom 24. Juli 2019 hält der Beschwerdeführer an seinen
Anträgen fest.
F.
Mit Zwischenverfügung vom 21. November 2019 wies das Bundesverwal-
tungsgericht das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege und Verbeistän-
dung wegen Aussichtslosigkeit ab und erhob vom Beschwerdeführer einen
Kostenvorschuss von Fr. 1'000.–.
G.
Das Bundesgericht hiess die vom Beschwerdeführer am 7. Januar 2020
dagegen erhobene Beschwerde mit Urteil 5A_15/2020 vom 6. Mai 2020
gut, hob die Zwischenverfügung vom 21. November 2019 auf und wies die
Sache zu neuer Beurteilung und neuem Entscheid an das Bundesverwal-
tungsgericht zurück.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Das Bundesverwaltungsgericht ist zur Behandlung von Beschwerden
gegen Verfügungen der Vorinstanz zuständig (Art. 31 f. sowie Art. 33 Bst. d
des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [VGG, SR 173.32]
i.V.m. Art. 3 Abs. 2 Bst. a der Organisationsverordnung für das Eidgenössi-
sche Departement des Innern vom 28. Juni 2000 [OV-EDI, SR 172.212.1]).
Zuständig ist das Bundesverwaltungsgericht daher auch für die Behand-
lung von Rechtsverweigerungsbeschwerden, die sich gegen eine Weige-
rung der Vorinstanz richten, eine verlangte Verfügung zu erlassen (vgl.
Urteil des BVGer B-1290/2017 vom 22. September 2017 E. 1.1 f.; ANDRÉ
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Seite 5
MOSER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem
Bundesverwaltungsgericht, 2. Aufl., Basel 2013, Rz. 5.18 m.w.H.).
Als Verfügungen gelten Anordnungen der Behörden im Einzelfall, die sich
auf öffentliches Recht des Bundes stützen und die Begründung, Änderung
oder Aufhebung von Rechten oder Pflichten, die Feststellung des Beste-
hens, Nichtbestehens oder Umfangs von Rechten oder Pflichten, die Ab-
weisung von Begehren auf Begründung, Änderung, Aufhebung oder Fest-
stellung von Rechten oder Pflichten, oder das Nichteintreten auf solche
Begehren zum Gegenstand haben (Art. 5 Abs. 1 des Verwaltungsverfah-
rensgesetzes vom 20. Dezember 1968 [VwVG, SR 172.021]). Verfügun-
gen sind als solche zu bezeichnen und dem Adressaten schriftlich, begrün-
det und mit einer Rechtsmittelbelehrung versehen zu eröffnen (Art. 34 f.
VwVG). Die Formvorschriften sind indessen nicht Voraussetzung, sondern
Folge der Verfügung, massgebend ist ein materieller Verfügungsbegriff,
mithin der tatsächliche rechtliche Gehalt (vgl. BGE 132 V 74 E. 2; ULRICH
HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht,
7. Aufl., Zürich/St. Gallen 2016, Rz. 872). Die vorliegend angefochtene E-
Mail der Vorinstanz erfüllt diese Formvoraussetzungen offensichtlich nicht.
Andererseits weigert sich die Vorinstanz darin ausdrücklich, die vom Be-
schwerdeführer eingereichte Aufsichtsbeschwerde materiell an die Hand
zu nehmen oder auch nur eine förmliche Nichteintretensverfügung zu er-
lassen. Mit dem Beschwerdeführer ist daher davon auszugehen, dass
diese E-Mail wohl als Verfügung i.S.v. Art. 5 Abs. 1 Bst. c VwVG einzustu-
fen ist.
Letztlich könnte die Frage, ob die angefochtene E-Mail als Nichteintreten-
sentscheid i.S.v. Art. 5 Abs. 1 Bst.c VwVG oder lediglich als Verweigerung
des Erlasses einer derartigen Verfügung einzustufen ist, aber auch offen
gelassen werden, da auch gegen das unrechtmässige Verweigern einer
anfechtbaren Verfügung Beschwerde geführt werden kann (vgl. Art. 46a
VwVG), wie dies der Beschwerdeführer in seinem Eventualbegehren tut,
und der Unterschied zwischen der Anfechtung eines Nichteintretensent-
scheids und einer Rechtsverweigerungsbeschwerde weder für das Pro-
zessthema noch in Bezug auf das Ergebnis relevant ist.
1.2 Der Beschwerdeführer hat im vorinstanzlichen Verfahren ausdrücklich
und wiederholt eine materielle Beurteilung seiner Aufsichtsbeschwerde
durch die Vorinstanz – und eventualiter zumindest den Erlass einer förmli-
chen Nichteintretensverfügung durch diese – beantragt und ist mit diesen
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Anträgen nicht durchgedrungen. Er ist daher formell beschwert (Art. 48
Abs. 1 Bst a VwVG).
Fraglich ist hingegen, ob der Beschwerdeführer auch materiell beschwert
ist (Art. 48 Abs. 1 Bst. b und c VwVG). Umstritten ist im vorliegenden Fall
lediglich, welche Aufsichtsbehörde für die Behandlung der Aufsichtsbe-
schwerde des Beschwerdeführers zuständig ist. Die Vorinstanz begründet
ihr Nichteintreten mit ihrer fehlenden Zuständigkeit, da die Aufsicht über die
Stiftung CIAS seit deren Errichtung durch die kantonale Aufsichtsbehörde
geführt werde. Die kantonale Aufsichtsbehörde hat die Stiftungsaufsichts-
beschwerde des Beschwerdeführers entgegengenommen und ihre Zu-
ständigkeit zu deren Behandlung ausdrücklich bejaht (vgl. E. 2.5). Der Be-
schwerdeführer dagegen insistiert auf der Zuständigkeit der Vorinstanz. In-
wiefern er durch diese Frage besonders berührt ist und welchen konkreten
praktischen Nutzen er daraus ziehen könnte, dass es die Vorinstanz und
nicht die kantonale Aufsichtsbehörde sei, die seine Aufsichtsbeschwerde
materiell beurteile, hat er indessen weder dargetan noch ist es für das Ge-
richt ersichtlich. Ob auch die materielle Beschwerdelegitimation gegeben
ist, ist daher mehr als zweifelhaft (vgl. E. 2.7 und 2.9).
1.3 Der Beschwerdeführer hat das Vertretungsverhältnis durch schriftliche
Vollmacht ausgewiesen (Art. 11 VwVG). Die Beschwerde ist frist- und form-
gerecht eingereicht (Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 Abs. 1 VwVG).
1.4 Ob die Sachurteilsvoraussetzungen gegeben sind, erscheint daher als
sehr zweifelhaft. Letztlich kann die Frage indessen offen gelassen werden,
denn selbst wenn die materielle Beschwerdelegitimation gegeben und auf
die Beschwerde einzutreten wäre, wäre sie abzuweisen, wie nachfolgend
darzulegen ist.
2.
Streitgegenstand des vorliegenden Beschwerdeverfahrens bildet die Fra-
ge, ob es die Vorinstanz ist, die auf die Stiftungsaufsichtsbeschwerde des
Beschwerdeführers hätte eintreten und diese materiell behandeln müssen,
und nicht die kantonale Aufsichtsbehörde, die sich für die Behandlung als
zuständig erachtet. In der Sache will der Beschwerdeführer mit dieser Stif-
tungsaufsichtsbeschwerde erreichen, dass die Vorinstanz zwei Entscheide
eines Stiftungsorgans aufhebt, mit denen sein Gesuch um unentgeltliche
Rechtspflege im Verfahren vor dem TAS (auch wiedererwägungsweise)
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teilweise abgewiesen worden war, und die Stiftung anweist, ihm die bean-
tragten Leistungen zu gewähren (vgl. die Rechtsbegehren in der Stiftungs-
aufsichtsbeschwerde vom 11. März 2019).
2.1 Der Beschwerdeführer macht geltend, die Vorinstanz habe ihre Zustän-
digkeit zur Behandlung der Stiftungsaufsichtsbeschwerde zu Unrecht ver-
neint. Er rügt eine Verletzung von Art. 84 Abs. 1 des Schweizerischen Zi-
vilgesetzbuches vom 10. Dezember 1907 (ZGB, SR 210). Die Vorinstanz
sei aufgrund von Zweck und internationalem Tätigkeitsbereich der Stiftung
CIAS für deren Aufsicht zuständig. Der Zuständigkeitsordnung komme ob-
jektiv-zwingender Charakter zu. Es sei unerheblich, dass im Handelsregis-
ter eine unzuständige Aufsichtsbehörde eingetragen sei und ob die AS-SO
sich selber als zuständig erachte. Dem Handelsregister komme diesbezüg-
lich kein öffentlicher Glaube zu und die Eintragung der Aufsichtsbehörde
habe lediglich deklaratorischen Charakter. Die Stiftung CIAS betreibe "das"
globale Schiedsgericht für alle Sportangelegenheiten, der Stiftungsrat sei
international zusammengesetzt, der Zweck sei klarerweise nicht örtlich be-
schränkt, die Verfahrensparteien seien überwiegend ausländische Staats-
angehörige, die meisten Verfahren seien internationale Schiedsverfahren
und die Stiftung werde hauptsächlich vom Internationalen Olympischen
Komitee und den Sportverbänden finanziert. Die Ausübung der Aufsicht
durch die Vorinstanz sei sinnvoll, da sich solche Stiftungen in einem ande-
ren wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Umfeld bewegten als lokale o-
der regionale Stiftungen, weshalb die Aufsicht komplexer sei und mehr Er-
fahrung und Ressourcen benötige, was bei der Vorinstanz konzentrierter
vorhanden sei als bei den kantonalen Aufsichtsbehörden. Der Umstand,
dass die Ausübung der Aufsicht über die Stiftung CIAS in der Vergangen-
heit offenbar nicht beanstandet worden sei, begründe keine Zuständigkeit
der AS-SO. Es finde keine Heilung einer fehlerhaften Aufsichtszuständig-
keit statt. Die Vorinstanz habe es versäumt, gegen die damalige Über-
nahme der Aufsicht durch die AS-SO zu intervenieren. In seinen Beschwer-
deschriften an die Aufsichtsbehörden habe der Beschwerdeführer darauf
hingewiesen, dass seiner Ansicht nach die Vorinstanz für die Behandlung
seiner Aufsichtsbeschwerde zuständig sei. Deren gleichzeitige Einreichung
bei beiden Behörden entspreche im Übrigen der anwaltlichen Sorgfalts-
pflicht.
2.2 Die Vorinstanz führt aus, dem Beschwerdeführer sei bewusst, dass die
im Handelsregister eingetragene AS-SO die zuständige Aufsichtsbehörde
für die Stiftung CIAS sei, was die gleichzeitige Einreichung der Stiftungs-
aufsichtsbeschwerde an die AS-SO belege. Die Stiftung CIAS stehe seit
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Seite 8
1995 unter kantonaler Aufsicht. Die entsprechende Übernahmeverfügung
sei rechtskräftig. In der Ausübung der Aufsicht über klassische Stiftungen
bestünden zwischen der eidgenössischen und der kantonalen Aufsicht we-
der rechtliche noch inhaltliche oder qualitative Unterschiede; entscheidend
sei, dass die Stiftung einer Aufsichtsbehörde unterstellt sei. Selbst wenn
bei einer Stiftung zu einem späteren als dem Errichtungszeitpunkt ein Auf-
sichtswechsel angezeigt sei, müsste die bisher zuständige Behörde eine
Entlassungsverfügung und die übernehmende Behörde eine Aufsichts-
übernahmeverfügung erlassen. Es sprächen somit keine sachlichen und
objektiven Gründe dagegen, dass die AS-SO die Stiftungsaufsichtsbe-
schwerde behandeln könne; zudem habe diese dem Beschwerdeführer
bereits mitgeteilt, das Dossier sei in Behandlung ("en cours d'instruction").
Eine Rechtsverweigerung habe die Vorinstanz nicht begangen, der Be-
schwerdeführer könne keinerlei Rechte vor der Vorinstanz geltend ma-
chen.
2.3 Als einzige juristische Person des Bundesprivatrechts steht die Stiftung
aufgrund ihrer Rechtsform, im Sinne eines Ersatzes für die Aufsicht durch
eine Mitgliederversammlung bei den Körperschaften, unter staatlicher (öf-
fentlich-rechtlicher) Aufsicht (HANS MICHAEL RIEMER, Stämpflis Handkom-
mentar, Vereins- und Stiftungsrecht, Bern 2012, Art. 84 N 2). Die Stiftungen
stehen unter der Aufsicht des Gemeinwesens (Bund, Kanton, Gemeinde),
dem sie nach ihrer Bestimmung angehören, wobei die Kantone die ihren
Gemeinden angehörenden Stiftungen der kantonalen Aufsichtsbehörde
unterstellen können (Art. 84 Abs. 1 und Abs. 1bis ZGB). Eine Stiftung wird
stets von einer einzigen Aufsichtsbehörde beaufsichtigt (THOMAS SPRE-
CHER, Stiftungsrecht in a nutshell, Zürich/St. Gallen 2017, S. 36). Die Zu-
ständigkeit der Aufsichtsbehörde bestimmt sich bei klassischen Stiftungen
nach dem statutarischen Zweck und ihrem räumlichen Wirkungskreis, wo-
bei der Wille des Stifters oder der Stiftungssitz keine entscheidende Be-
deutung haben (BGE 120 II 374 E. 3). Praxisgemäss unterstehen Stiftun-
gen, deren räumliche Ausdehnung sich auf einen Kanton beschränken, der
kantonalen Aufsicht. Im Fall von mehreren Kantonen – ohne dass der
Zweck eine eidgenössische Aufsicht nahelegt – ist ebenfalls die kantonale
Aufsicht zuständig. Wenn die Stiftung schweizweit, grenzüberschreitend
oder im Ausland tätig ist, untersteht sie üblicherweise der Aufsicht des Bun-
des (Urteil des BVGer B-1703/2013 vom 31. Juli 2013 E. 2.1; SPRECHER,
a.a.O., S. 36; HAROLD GRÜNINGER, in: Thomas Geiser/Christiana Fountou-
lakis [Hrsg.], Basler Kommentar, Zivilgesetzbuch I, 6. Aufl., Basel 2018
[nachfolgend: BSK-ZGB], Art. 84 N 6). Ein internationaler Charakter einer
Stiftung stellt allerdings nur ein subsidiäres Kriterium zur Bestimmung der
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Seite 9
Zuständigkeit der Eidgenössischen Stiftungsaufsichtsbehörde dar, sobald
eine andere Eigenschaft der Stiftung eine stärkere Bindung an einen Kan-
ton oder eine Gemeinde bewirkt (OLIVER ARTER/ROMAN CINCELLI, Die Auf-
sicht über Stiftungen durch die Eidgenössische Stiftungsaufsichtsbehörde
– Grundlagen und Revisionsvorhaben, in: Jusletter vom 12. Juni 2017, S. 6
unter Hinweis auf einen Entscheid des Sekretariats des Departements des
Innern vom 29. Mai 1956, publiziert in VEP [Verwaltungsentscheide der
Bundesbehörden] 1956, 129 ff.).
2.4 Das Handelsregisteramt teilt die Errichtung der Stiftung der Stiftungs-
aufsichtsbehörde mit, die nach den Umständen zuständig erscheint. Die
betreffende Aufsichtsbehörde meldet die Übernahme der Aufsicht dem
Handelsregisteramt zur Eintragung an oder überweist die Mitteilung über
die Errichtung der Stiftung umgehend der zuständigen Behörde (Art. 96 der
Handelsregisterverordnung vom 17. Oktober 2007 [HRegV, SR 221.411];
sog. Bestätigungsverfahren, vgl. GRÜNINGER, in: BSK-ZGB, Art. 84 N 7).
Die Eintragung der Stiftung darf aber nicht von der Zustimmung der Auf-
sichtsbehörde abhängig gemacht werden (BGE 120 II 375 E. 4). Stiftungen
werden üblicherweise vor der Übernahme der Aufsicht ins Handelsregister
eingetragen, doch klären viele Stiftungen und Stifter die Zuständigkeit der
Aufsichtsbehörde (oder auch eine allfällige Nichtunterstellung, vgl. Art. 87
Abs. 1 ZGB) bereits vor der Errichtung der Stiftung im Rahmen einer sog.
Vorprüfung, die verschiedene Aufsichtsbehörden anbieten. Die Stiftungs-
aufsichtsbehörde erlässt zur Übernahme der Aufsicht eine sog. Übernahme-
verfügung (FLORIAN ZIHLER, in: Rino Siffert/Nicholas Turin [Hrsg.], Stämpflis
Handkommentar, Handelsregisterverordnung, Bern 2013, Art. 96 N 6).
2.5 Umstritten ist im vorliegenden Fall lediglich, welche Aufsichtsbehörde
für die Behandlung der Aufsichtsbeschwerde des Beschwerdeführers zu-
ständig ist. Die Vorinstanz begründet ihr Nichteintreten mit ihrer fehlenden
Zuständigkeit, da die Aufsicht über die Stiftung CIAS seit deren Errichtung
1995 durch die kantonale Aufsichtsbehörde geführt werde. Die kantonale
Aufsichtsbehörde hat die Stiftungsaufsichtsbeschwerde des Beschwerde-
führers entgegengenommen und ihre Zuständigkeit zu deren Behandlung
ausdrücklich bejaht. Der Beschwerdeführer dagegen insistiert auf der Zu-
ständigkeit der Vorinstanz.
2.6 Die Frage, welche Aufsichtsbehörde zuständig ist für die Behandlung
einer durch einen potentiellen Destinatär eingereichten Stiftungsaufsichts-
beschwerde, unterscheidet sich wesentlich von der Frage, wer der verfas-
sungsmässige Richter in einem Gerichtsverfahren ist (vgl. Art. 30 Abs. 1
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der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom
18. April 1999 [BV, SR 101]). Zuständig für die Behandlung einer Stiftungs-
aufsichtsbeschwerde ist grundsätzlich die für diese Stiftung zuständige
Aufsichtsbehörde. Aus der gesetzlichen Ordnung ergibt sich, wie darge-
legt, dass eine Stiftung nur von einer einzigen Aufsichtsbehörde beaufsich-
tigt werden kann (vgl. E. 2.3). Wenn der Beschwerdeführer also auf der
Zuständigkeit der Vorinstanz für die Behandlung seiner Stiftungsaufsichts-
beschwerde insistiert, verlangt er damit, auch wenn er dies selbst nicht
ausdrücklich so formuliert, faktisch einen Wechsel der Aufsicht über die
Stiftung CIAS von der seit deren Errichtung zuständigen kantonalen Auf-
sichtsbehörde zur Vorinstanz.
2.7 Die Frage der Zuständigkeit einer Aufsichtsbehörde ist gerichtlich klär-
bar, nämlich durch eine Beschwerde gegen die Übernahme- bzw. Nicht-
übernahmeverfügung. Legitimiert zu einer derartigen Beschwerde ist je-
denfalls die betroffene Stiftung selbst (vgl. BGE 120 II 374; Urteile des
BVGer B-3407/2019 vom 8. April 2020 und B-1703/2013 vom 31. Juli
2013).
Ob nicht nur die Stiftung selbst, sondern auch ein Destinatär legitimiert sein
könnte, die Übernahmeverfügung anzufechten und so die Frage der Zu-
ständigkeit einer bestimmten Aufsichtsbehörde gerichtlich klären zu las-
sen, wurde, soweit ersichtlich, bisher nicht entschieden.
Verfügungsadressat der Übernahmeverfügung einer Aufsichtsbehörde ist
die Stiftung selbst. Die Legitimation eines Destinatärs zur Anfechtung einer
derartigen Verfügung würde daher davon abhängen, ob er die Anforderun-
gen erfüllt, die nach der Rechtsprechung an die Legitimation eines Drittbe-
schwerdeführers, der selber nicht Verfügungsadressat ist, gestellt werden.
Gemäss Art. 48 Abs. 1 Bst. b und c VwVG ist auch der Dritte, wie jeder
Beschwerdeführer, zur Anfechtung nur legitimiert, wenn er durch die Ver-
fügung besonders berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an ihrer
Aufhebung oder Änderung hat. Neben der besonderen, beachtenswerten,
nahen Beziehung zur Streitsache muss der Beschwerdeführer einen prak-
tischen Nutzen aus einer allfälligen Aufhebung oder Änderung des ange-
fochtenen Entscheids ziehen, d.h. seine Situation muss durch den Aus-
gang des Verfahrens in relevanter Weise beeinflusst werden können. Das
schutzwürdige Interesse besteht im Umstand, einen materiellen oder ide-
ellen Nachteil zu vermeiden, den der angefochtene Entscheid mit sich brin-
gen würde. Ein bloss mittelbares oder ausschliesslich allgemeines öffentli-
ches Interesse begründet – ohne die erforderliche Beziehungsnähe zur
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Seite 11
Streitsache selber – keine Parteistellung (vgl. BGE 139 II 279 E. 2.3;
BGE 135 II 172 E. 2.1).
2.8 Wird die Übernahmeverfügung einer Stiftungsaufsichtsbehörde nicht
angefochten, so kann sie, wie jede andere Verfügung auch, in formelle
Rechtskraft erwachsen. Eine formell rechtskräftig entschiedene Frage ist
in einem erneuten Verfahren als materiell rechtskräftig beurteilte und damit
verbindlich entschiedene Vorfrage einzustufen, aber nur, wenn die Frage
im früheren Verfahren zwischen den gleichen Parteien (inter partes) ent-
schieden wurde (vgl. BGE 142 II 243 E. 2.3 m.H.).
Anders als im Zivilprozess gelten als Parteien in einem Verwaltungsverfah-
ren nicht nur alle Personen, deren Rechte oder Pflichten die Verfügung be-
rühren soll, sondern auch andere Personen, Organisationen oder Behör-
den, denen ein Rechtsmittel gegen die Verfügung zusteht (Art. 6 VwVG).
Die materielle Rechtskraftwirkung ist daher im Verwaltungsverfahrensrecht
nicht auf diejenigen Parteien beschränkt, die am erstinstanzlichen Verfah-
ren effektiv teilgenommen haben, sondern sie erstreckt sich auch auf alle
weiteren Personen, die legitimiert gewesen wären, die Verfügung mit Be-
schwerde anzufechten. Insofern besteht eine direkte Wechselwirkung zwi-
schen der Beschwerdelegitimation, allenfalls auch eines Drittbeschwerde-
führers, und der materiellen Rechtskraftwirkung (vgl. Urteil des BGer
1C_125/2019 vom 20. Februar 2020 E. 6.2).
2.9 Welchen konkreten praktischen Nutzen ein Destinatär aus dem Um-
stand, dass die in Frage stehende Stiftung durch eine bestimmte kantonale
oder durch die Eidgenössische statt durch eine kantonale Stiftungsauf-
sichtsbehörde beaufsichtigt werde, ziehen könnte, ist nicht ohne Weiteres
ersichtlich. Auch im vorliegenden Fall hat der Beschwerdeführer in keiner
Weise dargelegt, inwiefern er diesbezüglich einen ihn selbst konkret und
unmittelbar betreffenden Unterschied sieht.
Da der Beschwerdeführer indessen im vorliegenden Fall, wie dargelegt,
effektiv einen Wechsel der Aufsicht über die Stiftung CIAS von der seit de-
ren Errichtung zuständigen kantonalen Aufsichtsbehörde zur Vorinstanz
verlangt, stellt sich diese Frage in gleicher Weise im Hinblick auf die erfor-
derliche materielle Beschwerdelegitimation im vorliegenden Beschwerde-
verfahren (vgl. E. 1.2), wie sie sich im Hinblick auf die Frage stellt, ob er
legitimiert gewesen wäre, die Übernahmeverfügung anzufechten. Es ist
nicht ersichtlich, wie der Beschwerdeführer in seiner Eigenschaft als po-
tentieller Destinatär der Stiftung im Hinblick auf die Frage, wer zuständig
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Seite 12
sei, als Aufsichtsbehörde seine Aufsichtsbeschwerde zu behandeln, das
für die materielle Beschwerdelegitimation erforderliche besondere Berührt-
sein und schutzwürdige Interesse dartun könnte, wenn er nicht in identi-
scher Weise zur Beschwerde gegen die Übernahmeverfügung legitimiert –
oder eben nicht legitimiert – gewesen wäre.
2.10 Dass die kantonale Aufsichtsbehörde die Aufsicht über die Stiftung
CIAS übernommen hatte, wurde am 11. Mai 2000 im Handelsregister bzw.
im Schweizerischen Handelsamtsblatt SHAB publiziert. Die Übernahme-
verfügung wurde nicht angefochten. Der Beschwerdeführer beantragte in
seiner Berufung vom 14. Dezember 2018 die Gewährung von unentgeltli-
cher Rechtspflege durch die Stiftung CIAS und erlangte daher spätestens
zu diesem Zeitpunkt den Status eines potentiellen Destinatärs. Er macht
indessen nicht geltend, dass er die Übernahmeverfügung angefochten
habe. Seine Auffassung, dass nicht die kantonale Aufsichtsbehörde, son-
dern die Vorinstanz zur Aufsicht über die Stiftung CIAS zuständig sein
sollte, äusserte er gegenüber diesen Behörden erstmals in seiner Stif-
tungsaufsichtsbeschwerde vom 11. März 2020.
Wie dargelegt, ist nicht ersichtlich, worin das für die materielle Beschwer-
delegitimation erforderliche besondere Berührtsein und schutzwürdige In-
teresse des Beschwerdeführers im Hinblick auf die Frage, welche Stif-
tungsaufsichtsbehörde zur Aufsicht über die Stiftung CIAS zuständig sei,
liegen könnte. Aber selbst wenn ein derartiges schutzwürdiges Interesse
des Beschwerdeführers zu bejahen wäre, hätte er die Übernahmeverfü-
gung, deren massgeblicher Inhalt seit dem Jahr 2000 im Handelsregister
publiziert ist, spätestens innert angemessener Frist, nachdem er selber po-
tentieller Destinatär der Stiftung CIAS geworden war, anfechten müssen,
um zu verhindern, dass die Übernahmeverfügung auch ihm gegenüber in
formelle Rechtskraft erwächst und materielle Rechtskraft erlangt. Dies hat
er indessen unbestrittenermassen nicht getan.
Soweit daher überhaupt die Beschwerdelegitimation des Beschwerdefüh-
rers zu bejahen und auf die Beschwerde einzutreten ist, ist daher davon
auszugehen, dass die Übernahme der Aufsicht über die Stiftung CIAS
durch die Übernahmeverfügung der kantonalen Aufsichtsbehörde auch
dem Beschwerdeführer gegenüber materiell rechtskräftig ist, weshalb die
Vorinstanz ihre Zuständigkeit zu Recht verneint und eine materielle Be-
handlung seiner Stiftungsaufsichtsbeschwerde abgelehnt hat.
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Seite 13
3.
Die Beschwerde erweist sich daher als unbegründet und ist abzuweisen,
soweit darauf einzutreten ist.
4.
4.1 Als unterliegende Partei hat der Beschwerdeführer grundsätzlich die
Verfahrenskosten zu tragen (Art. 63 Abs. 1 VwVG sowie Art. 1 ff. des Reg-
lements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor
dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Er beantragt, ihm
sei für das vorliegende Verfahren die unentgeltliche Prozessführung zu ge-
währen und der unterzeichnende Rechtsanwalt als unentgeltlicher Rechts-
beistand beizustellen.
4.2 Die Beschwerdeinstanz befreit nach Einreichung der Beschwerde eine
Partei, die nicht über die erforderlichen Mittel verfügt, auf Antrag von der
Bezahlung der Verfahrenskosten, sofern ihr Begehren nicht aussichtslos
erscheint (Art. 65 Abs. 1 VwVG).
4.3 Die Frage, ob das Begehren des Beschwerdeführers als aussichtslos
erscheint, hat das Bundesgericht mit Urteil 5A_15/2020 vom 6. Mai 2020
in für das Bundesverwaltungsgericht verbindlicher Weise implizit negativ
beantwortet.
4.4 Eine Person gilt dann als bedürftig, wenn sie die Kosten eines Prozes-
ses nicht aufzubringen vermag, ohne jene Mittel anzugreifen, die für die
Deckung des eigenen notwendigen Lebensunterhalts und desjenigen ihrer
Familie erforderlich sind. Für die Beurteilung der prozessualen Bedürftig-
keit ist die gesamte wirtschaftliche Situation der gesuchstellenden Partei
zu würdigen, wobei nicht schematisch auf das betreibungsrechtliche Exis-
tenzminimum abzustellen, sondern den individuellen Umständen Rech-
nung zu tragen ist (BGE 141 III 369 E. 4.1 m.w.H.; BGE 127 I 202 E. 3b).
Die Beurteilung bezieht sich auf den Zeitpunkt der Gesuchseinreichung
(BGE 135 I 221 E. 5.1). Aufgrund der eingereichten Unterlagen ist die Be-
dürftigkeit des Beschwerdeführers ausgewiesen. Die monatlichen finanzi-
ellen Verpflichtungen übersteigen seine monatlichen Einnahmen, wobei
seine Ehefrau nicht erwerbstätig ist und das Paar drei Kinder hat. Der Be-
schwerdeführer verfügt zwar über Vermögen in Form von zwei Fahrzeugen
von geringem Restwert sowie einem Haus, das jedoch bereits etwas über
85 % beliehen ist, sodass ihm – auch angesichts seiner weiteren privaten
Schulden – kaum ein über den von der Rechtsprechung anerkannten sog.
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Notgroschen hinausgehender Betrag verbliebe (vgl. BGE 144 III 531
E. 4.1). Er ist ohne Beeinträchtigung der für seinen und den Unterhalt sei-
ner Familie erforderlichen finanziellen Mittel nicht in der Lage, die Prozess-
kosten zu bestreiten. In Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung ist
auf die Erhebung von Verfahrenskosten zu verzichten.
4.5 Wenn es zur Wahrung ihrer Rechte notwendig ist, bestellt die Be-
schwerdeinstanz der Partei einen Anwalt (Art. 65 Abs. 2 VwVG). Nach der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung hat die bedürftige Partei Anspruch
auf unentgeltliche Verbeiständung, wenn ihre Interessen in schwerwiegen-
der Weise betroffen sind und der Fall in tatsächlicher und rechtlicher Hin-
sicht Schwierigkeiten bietet, die den Beizug eines Rechtsvertreters erfor-
derlich machen (BGE 128 I 225 E. 2.5.2). Droht das in Frage stehende Ver-
fahren besonders stark in die Rechtsposition der betroffenen Person ein-
zugreifen, ist die Bestellung eines unentgeltlichen Rechtsvertreters grund-
sätzlich geboten, sonst nur dann, wenn zur relativen Schwere des Falles
besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten hinzukommen, de-
nen der Gesuchsteller auf sich alleine gestellt nicht gewachsen wäre
(BGE 130 I 180 E. 2.2). Vorliegend war der Beizug eines Rechtsvertreters
vertretbar. Als unentgeltlicher Rechtsbeistand wird praxisgemäss der mit
dem Verfahren bereits betraute Rechtsvertreter des Beschwerdeführers er-
nannt. Die Entschädigung des Rechtsvertreters wird mangels Einreichung
einer Kostennote unter Berücksichtigung des gebotenen und aktenkundi-
gen Aufwands festgesetzt (Art. 65 Abs. 5 VwVG i.V.m. Art. 14 Abs. 2
VGKE). Diesbezüglich ist zu berücksichtigen, dass der Rechtsvertreter den
Fall bereits aus dem vorinstanzlichen Verfahren und aus dem Verfahren
vor den Stiftungsorganen kannte. Die Abklärungen und Ausführungen zur
unentgeltlichen Rechtspflege konnten daher ohne Weiteres aus dem Ver-
fahren vor den Stiftungsorganen, bei denen es um dieses Thema ging,
übernommen werden. Ebenso ist davon auszugehen, dass die Abklärun-
gen zur Zuständigkeitsfrage, soweit sie überhaupt als erforderlich einge-
stuft werden können, bereits im vorinstanzlichen Verfahren getätigt wur-
den. Die Entschädigung ist daher ermessensweise auf Fr. 2'500.– festzu-
setzen und aus der Gerichtskasse zu leisten (Art. 64 Abs. 2 des Bundes-
gerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110] in analoger An-
wendung). Der Beschwerdeführer ist nach Art. 65 Abs. 4 VwVG verpflich-
tet, der Gerichtskasse Ersatz zu leisten, wenn er später zu hinreichenden
Mitteln gelangt.
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