Decision ID: 4d20d3c1-78c4-55da-8eeb-45179070c9c1
Year: 2019
Language: de
Court: ZH_BRK
Chamber: ZH_BRK_001
Canton: ZH
Region: Zürich
Law Area: public_law

hat sich ergeben:
A.
Mit Beschluss vom 8. Januar 2018 erteilte der Gemeinderat X dem Tier-
schutzverein YZ die baurechtliche Bewilligung für den Umbau eines Wohn-
und Ökonomiegebäudes zu einem Tierheim mit Ausläufen auf den Grund-
stücken Kat.-Nrn. 0001 und 0002 [....].
Gleichzeitig wurde die raumplanungsrechtliche Bewilligung der Baudirekti-
on Kanton Zürich vom 4. Dezember 2017 für das Bauvorhaben eröffnet.
B.
Gegen diese Entscheide erhoben D. und R. I. (Rekurrentschaft 1) mit Ein-
gabe vom 9. Februar 2018 Rekurs beim Baurekursgericht des Kantons Zü-
rich und beantragten Folgendes:
" 1. Der Bauentscheid des Gemeinderates X vom 08. Januar 2018 in Sachen Tierschutzverein YZ und die Gesamtverfügung der Baudirektion des Kantons Zürich vom 04. Dezember 2017, Referenz-Nr. BVV 16-1459, seien aufzuheben und die  Bewilligung zu verweigern.
2. Es sei ein Augenschein durchzuführen.
3. Den Rekurrenten sei eine angemessene  zuzusprechen.
4. Die Kosten des Rekursverfahren seien der  aufzuerlegen.
5. Es sei dem Rekurs die aufschiebende Wirkung zu erteilen."
Weitere Anwohner erhoben ebenfalls Rekurs [....] (Rekurrentschaft 2), dies
mit gemeinsamer Eingabe vom 12. Februar 2018 und stellten folgende An-
träge:
" 1. Die Baubewilligung Nr. 05.03.0 der Gemeinde X vom 8. Januar 2018 sowie die Gesamtverfügung der Baudirektion des Kantons Zürich BVV 16-1459 vom 4. Dezember 2017  aufzuheben.
2. Es sei ein Augenschein durchzuführen.
3. Den Rekursgegnern seien die Verfahrenskosten aufzuerlegen, und sie seien zu verpflichten, den Rekurrenten eine  Umtriebsenschädigung (inkl. MwSt.) zu entrichten."
R4.2018.00024 Seite 3
C.
Mit Verfügungen vom 12. und 14. Februar 2018 wurde vom Rekurs der Re-
kurrentschaft 1 unter der Geschäftsnummer G.-Nr. R4.2018.00024 und
vom Rekurs der Rekurrentschaft 2 unter G.-Nr. R4.2018.00025 Vormerk
genommen, die Vernehmlassungsverfahren eröffnet und die aufschiebende
Wirkung erteilt.
D.
Mit Eingaben vom 12. bzw. 13. März 2018 beantragten sowohl der Ge-
meinderat X als auch die Baudirektion in beiden Verfahren die Abweisung
der Rekurse, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Rekur-
rierenden. Der private Rekursgegner beantragte mit Eingaben vom
16. März 2018 in beiden Verfahren Folgendes:
" 1. Die Rekursverfahren R4.2018.00024 und R4.2018.00025  zu vereinigen.
2. Auf den Rekurs von D. und R. I. sei nicht einzutreten.  sei der Rekurs vollumfänglich abzuweisen.
3. Der Rekurs von O. und L. H. und ihren 10 Mitrekurrenten sei abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann.
4. Für das Provisorium im Gebäude Assek.-Nr. 3347 () sei die Bau- und Nutzungsfreigabe als  umgehend zu erteilen.
5. Es sei ein zweiter Schriftenwechsel anzuordnen.
6. Es sei ein Augenschein durchzuführen.
7. Die Verfahrenskosten seien den Rekurrenten aufzuerlegen und es sei der Rekursgegnerin Nr. 3 eine angemessene  zuzusprechen."
E.
Nach Fristansetzung zur Stellungnahme zu Antrag 4 des privaten Rekurs-
gegners erklärten beide Rekurrentschaften mit Eingaben vom 9. und 3. Ap-
ril 2018 ihr diesbezügliches Einverständnis. Mit Präsidialverfügungen vom
10. April 2018 wurde den Rekursen die aufschiebende Wirkung in Bezug
auf das Provisorium im Gebäude Vers.-Nr. 3347 (Notfallbetrieb) entzogen
und den Rekurrierenden Frist zur Replik angesetzt.
R4.2018.00024 Seite 4
F.
Mit Repliken vom 9. und 11. April 2018 sowie Dupliken vom 26. April 2018
hielten die Rekurrentschaften und der Gemeinderat X an ihren gestellten
Anträgen fest. Der private Rekursgegner beantragte in seiner Duplik vom
26. April 2018 Folgendes:
" 1. Wir halten an den in unserer Vernehmlassung vom 13.3.2018 [recte: 16.3.2018] gestellten Anträgen Nrn. 1, 2, 3, 6 und 7 vollumfänglich fest.
2. Den Anträgen Nrn. 4 (Zwischenentscheid Provisorium) und 5 (2. Schriftenwechsel) ist entsprochen worden.
3. Für den Augenschein seien zwei Hundeführer der Stadtpolizei Winterthur oder der Kantonspolizei mit ihren Hunden ."
Die Baudirektion verzichtete auf Erstattung einer Duplik.
G.
Am 24. Mai 2018 führte eine Delegation der 4. Abteilung des Baurekursge-
richts im Beisein der Parteien einen Augenschein auf dem Lokal durch. Die
Verfahren wurden im Einverständnis aller Parteien zwecks Führen von
Vergleichsgesprächen sistiert.
Mit Eingabe vom 15. Januar 2019 stellte die Bauherrschaft in beiden Ver-
fahren ein Fortsetzungsbegehren und folgende Anträge:
" 1. Wir halten an den in unserer Vernehmlassung vom 16.3.2018 gestellten Anträgen Nrn. 1, 2, 3 und 7 vollumfänglich fest.
2. Eventualiter sei anzuordnen, dass auf die Erstellung der  Hundeboxen (ausgenommen die allseits geschlossene Quarantänebox) zu verzichten sei."
Nachdem mit Präsidialverfügungen vom 23. Januar 2019 die Verfahren
fortgesetzt wurden, liess sich die Rekurrentschaft 2 mit Eingabe vom 7. Fe-
bruar 2019 nochmals vernehmen.
R4.2018.00024 Seite 5

Es kommt in Betracht:
1.
Die Rekurse G.-Nrn. R4.2018.00024 und R4.2018.00025 beziehen sich auf
dasselbe Bauvorhaben und werfen im Wesentlichen die gleichen Rechts-
fragen auf. Die Verfahren sind daher aus prozessökonomischen Gründen
zu vereinigen.
2.
Die Baugrundstücke Kat.-Nrn. 0002 und 0001 liegen in der Landwirt-
schaftszone am Hang. Dazwischen verläuft gegen Westen die leicht abfal-
lende L.-Strasse [....]. Das südseitig der Strasse liegende Grundstück
Kat.-Nr. 0002 ist mit einem Schopf/Garage (Vers.-Nr. 3347) überbaut. Darin
sind die Igelstation und ein Materialraum vorgesehen, wogegen sich die
Rekurrierenden nicht zur Wehr setzen. Strittig ist der auf dem Grundstück
Kat.-Nr. 0001 geplante Um- und Erweiterungsbau des ehemaligen Wohn-
und Ökonomiegebäudes Vers.-Nr. 3137 zu einem Tierheim u.a. für bis zu
25 Hunde. An der Westfassade soll der bestehende Anbau mit Pultdach
abgebrochen und es sollen vier Hundeboxen mit davorliegenden Zwingern
erstellt werden. Gegen Norden ist ein eingeschossiger Anbau ebenfalls mit
vier Hundeboxen und davorliegenden Zwingern geplant sowie eine einzig
im Innern liegende Quarantänebox. Die Bauherrschaft geht in ihrer Progno-
se entsprechend von 17 Hunden aus: je zwei pro Box und einer in der Qua-
rantänebox. Westlich des Ökonomieteils, angrenzend an die Hundezwin-
ger, ist ein Hundeauslauf mit 220 m2 Fläche vorgesehen, der gegen die
Liebensbergerstrasse mit einem Lebhag abgegrenzt werden soll. Gegen
Osten ist ein weiterer, rund 303 m2 grosser Hundeauslauf geplant.
3.
Zum Rekurs und zur Beschwerde ist berechtigt, wer durch die angefochte-
ne Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an ihrer Aufhe-
bung oder Änderung hat (§ 338a Satz 1 des Planungs- und Baugesetzes
[PBG]). Damit wird die Rechtsmittellegitimation bei der Anfechtung von An-
ordnungen umschrieben, die in Anwendung des Raumplanungsgesetzes,
des Umweltschutzgesetzes oder des Planungs- und Baugesetzes ergan-
R4.2018.00024 Seite 6
gen sind (vgl. § 329 Abs. 1 PBG; Martin Bertschi, in: Kommentar VRG,
3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2014, § 21 Rz. 10 ff. und 53 ff., auch zum Fol-
genden).
Die Bestimmung von § 338a PBG verlangt zunächst eine besondere, be-
achtenswerte, nahe Beziehung zum Streitgegenstand, kraft derer der Re-
kurrent stärker als beliebige Dritte oder die Allgemeinheit von der angefoch-
tenen Anordnung betroffen ist. Der Rekurrent muss demnach über eine hin-
reichend enge nachbarliche Raumbeziehung zum Baugrundstück bzw. den
dort vorgesehenen Bauten und Anlagen verfügen. Diese Raumbeziehung
ergibt sich nicht allein aus der in Metern gemessenen Distanz zum Bau-
grundstück. Die Distanz ist aber als Kriterium zu beachten. Daneben sind
auch weitere Umstände wie etwa eine allfällige Hanglage oder gegebenen-
falls eine Sichtverbindung zu berücksichtigen. Die hinreichend enge Raum-
beziehung kann namentlich dann zu bejahen sein, wenn das Grundstück
des Rekurrenten unmittelbar an das Baugrundstück angrenzt oder nur
durch einen Verkehrsträger von diesem getrennt ist.
Ob eine legitimationsbegründend enge Raumbeziehung gegeben ist, hängt
auch von der Art der geltend gemachten oder sich sonst aus den Akten er-
gebenden Einwirkungen auf das rekurrentische Grundstück ab. So vermö-
gen sich etwa Schattenwurf oder Lichtentzug nur bei verhältnismässig en-
ger Nachbarschaft auszuwirken, während von Grossanlagen ausgehende
Immissionen sehr weit reichen können. In solchen Fällen kann auch eine
Vielzahl von Grundstücken bzw. Personen betroffen sein, ohne dass diese
deswegen als – nicht legitimierte – Allgemeinheit zu betrachten wären. Un-
erheblich ist, ob die zur Betroffenheit führenden Einwirkungen rechtswidrig
bzw. Gegenstand der materiell-rechtlichen Rügen sind oder nicht.
Der Rekurrent K. N. ist sowohl Eigentümer des im Osten in einem Punkt di-
rekt an die Bauparzelle grenzenden Grundstücks Kat.-Nr. [....] als auch des
knapp 30 m entfernt liegenden Grundstücks Kat.-Nr. [....] (Siedlung E. M.),
wo er auch wohnhaft ist; beide Grundstücke liegen in der Landwirtschafts-
zone. Die anderen Rekurrierenden sind allesamt im Quartier S.-Strasse
nordwestlich des Baugrundstücks wohnhaft: Die Grundstücke von J. E., A.
H. und W. H. [....] liegen in der Wohnzone W1B mit ES II, grenzen im Sü-
den an die Landwirtschaftszone und sind rund 175 m, 147 m bzw. 125 m
vom Baugrundstück entfernt. Die Grundstücke von K. G., S. A, I. P. sowie
O. und L. H. gehören zur Wohnzone W2, ES II, grenzen im Osten an die
R4.2018.00024 Seite 7
Landwirtschaftszone und sind 155 m, 175 m, 195 m bzw. 235 m vom Bau-
grundstück entfernt. Einzig die Grundstücke von C. N., U. S. sowie R. und
B. A. grenzen nicht an die Landwirtschaftszone und liegen rund 272 m,
232 m bzw. 255 m vom Baugrundstück entfernt. In rund 300 m Entfernung
zum Baugrundstück und damit am weitesten entfernt, befindet sich das
Grundstück [....] der Rekurrentschaft 1. Angesichts der gerügten Beein-
trächtigungen (insbesondere Lärmimmissionen durch Hundegebell) sowie
der zwischen [....] Quartier S.-Strasse und Baugrundstück liegenden, leicht
abfallenden und nicht überbauten Landwirtrschaftsfläche sind alle als
Nachbarn mehr als beliebige Dritte vom Bauvorhaben betroffen und damit
auch aus dieser Distanz zum Rekurs legitimiert. Dies gilt aufgrund der
grossen Nähe ebenfalls für die Siedlung E. M. Da auch die übrigen formell-
rechtlichen Voraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Rekurse einzutreten.
4.1.
Die Rekurrierenden bringen zusammengefasst vor, die Baudirektion habe
zu Unrecht die negative Standortgebundenheit des Tierheims bejaht. Die
Rekurrentschaft 1 bemängelt, es sei nicht ersichtlich, ob überhaupt andere
Standorte in der Bauzone geprüft worden seien, was aber eine zwingende
Voraussetzung wäre, um überhaupt prüfen zu dürfen, ob gestützt auf
Art. 24 des Raumplanungsgesetzes (RPG) eine Ausnahmebewilligung er-
teilt werden könne. Selbst wenn jedoch die negative Standortgebundenheit
zu bejahen wäre, sei nicht ersichtlich, weshalb dem Tierheim auf einem
Grundstück, welches unmittelbar an die Wohnzone grenze, die Bewilligung
erteilt worden sei. Insbesondere sei die Baudirektion, so auch die Rekur-
rentschaft 2, in ihrer Interessenabwägung von teilweise unzutreffenden
oder widersprüchlichen Annahmen ausgegangen: Hundegebell gehe mit-
nichten in der zonenkonformen Geräuschkulisse landwirtschaftlicher Tätig-
keiten wie Heugebläse oder Tierzucht auf. Ausserdem sei das Führen ei-
nes Hundeheims keine dem Gemeinwesen übertragene öffentliche Aufga-
be und liege entsprechend auch nicht im öffentlichen Interesse. Der ge-
machte Verweis auf die Polizeiverordnung sei ungenügend, um sicherzu-
stellen, dass während den Ruhezeiten auch tatsächlich Ruhe herrsche.
Dies zumal im Tierheim bis zu 25, teilweise wohl verhaltensauffällige Hun-
de untergebracht werden sollten und jeweils nur zwei Personen dauerhaft
anwesend sein würden. Auch der von der Baudirektion gezogene Schluss,
dass mit dem Tierheim keine erheblichen neuen Auswirkungen auf Raum
R4.2018.00024 Seite 8
und Umwelt entstehen würden, sei nicht haltbar. Zum einen lebten bis jetzt
keine Hunde auf dem Baugrundstück, zum anderen werde mit dem Tier-
heim auch Mehrverkehr ausgelöst, was insbesondere die Verkehrssicher-
heit der Kinder auf dem Schulweg zusätzlich gefährden könne.
4.2.1.
In der Landwirtschaftszone sind Bauten und Anlagen zonenkonform, wenn
sie der bodenabhängigen Bewirtschaftung (landwirtschaftliche Bewirtschaf-
tung bzw. produzierender Gartenbau) oder der inneren Aufstockung dienen
(Art. 16a Abs. 1 und 2 RPG; Art. 34 Abs. 1 der Raumplanungsverordnung
[RPV]). Das vorliegend streitbetroffene Tierheim ist in der Landwirtschafts-
zone offensichtlich nicht zonenkonform.
4.2.2.
Gemäss Art. 24 RPG kann die Errichtung von Bauten und Anlagen aus-
serhalb der Bauzonen sowie deren Zweckänderung abweichend von
Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG bewilligt werden, wenn der Zweck der Bauten und
Anlagen einen Standort ausserhalb der Bauzonen erfordert (lit. a) und der
Bewilligung keine überwiegenden Interessen entgegenstehen (lit. b).
Eine Baute oder Anlage ist dann standortgebunden, wenn sie aus techni-
schen oder betrieblichen Gründen oder aber aus Gründen der Bodenbe-
schaffenheit auf einen bestimmten Standort ausserhalb der Bauzonen an-
gewiesen ist. Ausreichend ist eine relative Standortgebundenheit. Es ist
demnach nicht (im Sinne einer absoluten Standortgebundenheit) erforder-
lich, dass überhaupt kein anderer Standort in Betracht fällt. Es müssen je-
doch besonders wichtige und objektive Gründe vorliegen, die den vorgese-
henen Standort gegenüber andern Standorten innerhalb einer Bauzone als
wesentlich vorteilhafter erscheinen lassen. Subjektive, in der Person des
Gesuchstellers liegende Motive wie namentlich finanzielle Verhältnisse
oder persönliche Zweckmässigkeit stellen regelmässig keine solche Grün-
de dar. An das Erfordernis der Standortgebundenheit sind stets sehr stren-
ge Anforderungen zu stellen, weil andernfalls die vom Raumplanungsge-
setz bezweckte Trennung zwischen Bau- und Nichtbaugebiet nicht mehr
gewährleistet ist.
Die Standortgebundenheit kann eine positive oder eine negative sein. Posi-
tiv standortgebunden ist eine Baute oder Anlage dann, wenn sie aus tech-
nischen oder betrieblichen Gründen oder aber aus Gründen der Bodenbe-
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schaffenheit auf einen bestimmten Standort ausserhalb der Bauzonen an-
gewiesen ist. Dies trifft etwa auf Energie- oder Rohstoffgewinnungsanlagen
oder auf Bergrestaurants zu. Negative Standortgebundenheit liegt vor,
wenn eine Baute oder Anlage auf Grund der von ihr ausgehenden Auswir-
kungen oder Gefahren nicht in einer Bauzone realisiert werden kann. Dazu
gehören z.B. ein Schiessstand, eine Abfalldeponie oder ein Tierheim. Kön-
nen die Auswirkungen gestützt auf das Umweltschutzrecht soweit begrenzt
werden, dass das Vorhaben in einer Bauzone realisiert werden kann, fällt
die Annahme der negativen Standortgebundenheit ausser Betracht (Walter
Haller/Peter Karlen, Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, Band I,
3. Aufl., Zürich 1999, Rz. 709 ff. und dortige Hinweise auf die Rechtspre-
chung). Weiter ist zu prüfen, ob sich in der Region keine geeignete Nut-
zungszone finden lässt (vgl. Rudolf Muggli, Kommentar zum Bundesgesetz
über die Raumplanung, hrsg. von Heinz Aemisegger/Pierre Moor/Alexander
Ruch/Pierre Tschannen, Zürich 2017, Art. 24 Rz. 13).
4.3.
In der Vernehmlassung dokumentiert die Bauherrschaft ihre bei der Baudi-
rektion vorgebrachten Bestrebungen, einen geeigneten Standort für ein
Tierheim in der Bauzone zu finden (act. 16.9). Diese zeigen, dass der Tier-
schutzverein schon seit längerer Zeit auf der Suche nach einem geeigneten
Standort ist. Die Rekurrentschaft 1 stellt diese replicando pauschal als un-
genügend in Abrede. Auch wenn letztlich nicht vollständig auszuschliessen
ist, dass es in der Region Winterthur in der Bauzone allenfalls trotzdem
noch einen möglichen Standort gäbe, hat die Bauherrschaft diesbezügliche
Bestrebungen getätigt und genügend substanziiert. Die Baudirektion hat zu
Recht die Voraussetzungen einer negativen Standortgebundenheit geprüft.
4.4.
Die Baudirektion bejaht die negative Standortgebundenheit des Tierheims
mit der Begründung, es würden mehr als acht Hunde gehalten und es
stünden keine überwiegenden öffentlichen Interessen entgegen. Diese An-
sicht findet Unterstützung im Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 9. Juli
2015, welcher festhält, dass die gewerbliche Betreuung von acht Hunden in
der Wohnzone den Rahmen des Zulässigen sprenge und als zonenwidrig
qualifiziert werden müsse (VB.2015.00019 vom 9. Juli 2015, E. 6.3.1.). Dies
entspricht auch der bundesgerichtlichen Rechtsprechung, wonach die ge-
werbliche Haltung von bis zu neun Hunden typischerweise zu Immissionen
R4.2018.00024 Seite 10
führt (insbesondere Bellen), die über das hinausgehen, was normalerweise
mit dem Wohnen verbunden ist (BGr 1C_538/2011 vom 25. Juni 2012,
E. 5.1.2). Im Anbetracht dessen, dass vorliegend von einer gewerblichen
Haltung von bis zu 25 Hunden die Rede ist, hat die Baudirektion die negati-
ve Standortgebundenheit grundsätzlich zu Recht bejaht. Zu prüfen ist, ob
dem Projekt allgemein keine überwiegenden Interessen entgegenstehen,
im Besonderen ist das Augenmerk auf die Lärmimmissionen zu richten.
5.
Die Vorinstanzen haben das strittige Tierheim am vorliegenden Standort
unter Auflagen bewilligt. So darf das Maximum von 25 Hunden nicht über-
schritten werden und die Belegung der Hundezwinger ist so vorzunehmen,
dass das Hundegebell so weit wie möglich verhindert wird. Über Nacht sind
die Hunde im Gebäudeinnern zu halten. Gemäss Polizeiverordnung vom
27. Juni 2016 dauert die Nachtruhe von 22:00 Uhr bis 7:00 Uhr. Mit Aus-
nahme der Lärmschutzwand sind die in der Gesamtverfügung der Baudi-
rektion, in der "Einzelfallbeurteilung Tierheim im Sinne der Vollzugshilfe All-
tagslärm" vom 10. Mai 2017 und im Plan "Lärmschutzmassnahmen" vom
13. Juli 2017 erwähnten technischen und betrieblichen Massnahmen um-
zusetzen und einzuhalten (act. 3 Dispositivziffer I.3). Die technischen
Massnahmen verlangen den Bau von schallgedämmten Hundeboxen, ge-
eignete Massnahmen zur Vermeidung von Schallreflexionen in den Hunde-
häusern und -boxen und eine örtliche Trennung der Hunde mittels Sicht-
schutz. Betrieblich soll bei der Auswahl der Hunde auf eine harmonische
Gruppenzusammensetzung in den Ausläufen geachtet werden ("verträgli-
che" Rassen), der Freilauf der Hunde muss getrennt erfolgen, die Anzahl
der gleichzeitig im Freien weilenden Hunde ist zu begrenzen, die Fütterung
der Hunde ist ausschliesslich im Gebäude durchzuführen und die Hunde
sind in der Nacht bzw. während sensiblen Zeiten in geschlossenen Räu-
men unterbringen. Ausserdem erarbeitete die Bauherrschaft ein Betriebs-
konzept, welches insbesondere Ruhezeiten von 20:00 Uhr bis 7:30 Uhr
sowie 12:00 Uhr bis 14:00 Uhr vorsieht.
6.
Die Rekurrierenden bemängeln insbesondere den Verzicht auf die Schall-
schutzwand als wohl wichtigstes bauliches Element. Die nun vorgesehenen
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Massnahmen (z.B. Schalldämmung der Boxen) hätten nur einen Einfluss,
wenn die Hunde sich im Innern aufhalten würden, was jedoch nur im Zeit-
raum der Nachtruhe von 22:00 Uhr bis 7:00 Uhr vorgesehen sei. Wenn sich
diese 25 Hunde jedoch tagsüber auch regelmässig im Freien aufhalten
würden, seien diese Massnahmen wirkungslos. Da das Lärmgutachten der
Bauherrschaft eine erhebliche Störung ermittelt habe (Störungsgrad 2,67),
hätten alle im Gutachten vorgesehenen Massnahmen umgesetzt werden
müssen. Stattdessen sei nicht nur auf die Schallschutzwand verzichtet
worden, sondern auch auf weitere, vom Gutachten als notwendig erachte-
ten betrieblichen Massnahmen. Auch die Baudirektion halte fest, dass das
Hundegebell in der Umgebung wahrscheinlich hörbar sein werde. Dass
dieses in zonenkonformen Geräuschen aufgehen würde, sei zu bezweifeln,
zumal zonenkonforme Geräusche in Landwirtschaftszonen keineswegs an
sieben Tagen in der Woche während des ganzen Jahres verursacht wür-
den. Dies im Gegensatz zu den Hunden, die 365 Tage im Jahr – und damit
auch an öffentlichen Ruhetagen – anwesend wären und vermutungsweise
auch draussen Lärm verursachen würden. Ein einfacher Verweis auf die
Polizeiverordnung sei nicht genügend. Vielmehr sei es vorliegend gar nicht
möglich, die Lärmimmissionen mittels Auflagen oder Bedingungen vollstän-
dig zu verhindern, weshalb die Baubewilligung für das Tierheim verweigert
werden müsse.
7.
Das Umweltschutzgesetz (USG) bezweckt gemäss dessen Art. 1 Abs. 1
den Schutz von Menschen, Tieren und Pflanzen, ihrer Lebensgemeinschaf-
ten und Lebensräume gegen schädliche oder lästige Einwirkungen. Ge-
mäss Art. 7 Abs. 1 USG sind darunter unter anderem Luftverunreinigungen,
Lärm, Erschütterungen und Strahlen zu verstehen. Als Quelle der Emissio-
nen nennt das Gesetz den Bau und Betrieb von Anlagen (Art. 7 Abs. 1
USG), wozu auch Hundeasyle bzw. Hundezwinger gehören (Peter M. Kel-
ler, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, 2. Aufl., Hrsg. Vereinigung für
Umweltrecht/Helen Keller, Zürich 1998 ff., Art. 7 Rz. 36). Sind – wie vorlie-
gend bei Hundegebell – keine Grenzwerte festgesetzt worden, sind die
Lärmimmissionen im Einzelfall nach den Kriterien von Art. 15, 19 und 23
USG zu bewerten (Art. 40 Abs. 3 LSV; BGE 126 II 366 mit zahlreichen
Verweisungen, auch zum Folgenden). Im Rahmen einer solchen Einzelfall-
beurteilung sind der Charakter des Lärms, Zeitpunkt und Häufigkeit seines
R4.2018.00024 Seite 12
Auftretens sowie die Lärmbelastung zu berücksichtigen. Dabei ist nicht auf
das subjektive Lärmempfinden einzelner Personen abzustellen, sondern es
ist eine objektivierte Betrachtung unter Berücksichtigung von Personen mit
erhöhter Empfindlichkeit vorzunehmen (vgl. Art. 13 Abs. 2 USG).
Da der Betrieb eines Tierheims mit bis zu 25 Hunden neu bewilligt wurde,
handelt es sich dabei unbestrittenermassen um eine neue ortsfeste Anlage,
für welche das Vorsorgeprinzip nach Art. 11 USG verlangt, dass die Emis-
sionen so weit zu begrenzen sind, als dies technisch und betrieblich mög-
lich und wirtschaftlich tragbar ist.
8.1.
Die im Auftrag der Bauherrschaft erstellte Einzelfallbeurteilung für das Tier-
heim des Akustikbüros H. & L. AG stützt sich auf die Vollzugshilfe "Alltags-
lärm", welche in ihrem Anhang eine Beurteilungsmethode erwähnt, die zur
Beurteilung der Störung und der Rechtsfolgen helfen soll (vgl. Broschüre
des Bundesamts für Umwelt BAFU, Beurteilung Alltagslärm, Vollzugshilfe
im Umgang mit Alltagslärm, Ziff. 3.2 und Anhang). Ausserdem stellt das
BAFU auf seiner Homepage ein Excel-Tool zur "Beurteilung von Alltags-
lärm" zur Verfügung, welches im Lärmgutachten auf den Seiten 15 und 16
ausgefüllt vorhanden ist. Die Rekurrierenden bestreiten diese Berechnun-
gen im Grundsatz nicht. Diese berücksichtigen, dass der Lärm auch in sen-
siblen Tageszeiten erfolgt, häufig zu hören und sehr stark impulsartig ist.
Berücksichtigt wird ebenfalls, dass lärmempfindliche Personen betroffen
sein können. Die Berechnungen für die Wohnzone S.-Strasse und die Sied-
lung E. M. unterscheiden sich insofern, als sie in unterschiedlichen Emp-
findlichkeitsstufen liegen, was sich auch in der Einzelfallbeurteilung nieder-
schlägt. Zwar geht die Berechnung für beide Immissionsmesspunkte von
einem der Empfindlichkeitsstufe entsprechenden Umgebungslärm als Hin-
tergrundpegel aus. Unterschieden wird jedoch die Wahrnehmbarkeit des
Lärms, welche in der genannten Wohnzone mit "mittel" bezeichnet wurde
und in der Siedlung mit "laut". Für die Wohnzone S.-Strasse wird damit eine
Wertung von 2,67 erreicht. Für die Siedlung E.M. fällt das Ergebnis mit ei-
nem Wert von 2 trotz geringerer Distanz tiefer aus, da die Siedlung eben-
falls in der Landwirtschaftszone liegt und damit die höhere Empfindlich-
keitsstufe ES III gilt. Im Ergebnis wurde der neue Betrieb damit jedoch für
beide als "erheblich störend (zwischen Immissionsgrenzwert und Alarm-
wert)" eingestuft.
R4.2018.00024 Seite 13
Die Rekurrentschaft 2 moniert unter Berufung auf eine vom Akustikbüro
M. AG durchgeführten Beurteilung des Lärmgutachtens, die ermittelte
Punktzahl sei näher beim Alarmwert als beim Immissionsgrenzwert, obwohl
für eine neue Anlage eigentlich der Planungswert (Punktezahl = 0) einge-
halten werden müsste. Sie verkennt jedoch, dass beim Ergebnis "erheblich
störend" gemäss Lärmgutachten die im Kapitel 5 desselben vorgeschlage-
nen Massnahmen umzusetzen sind (was sich auch aus dem Excel-Tool
ergibt). Diese wurden vorliegend denn auch angeordnet. Ob in einem ge-
nügenden Ausmass ist nachfolgend zu prüfen.
8.2.
In Bezug auf die geplanten Lärmschutzmassnahmen informierte die Baudi-
rektion die Bauherrschaft mit Schreiben vom 21. Juni 2017, dass sie die
projektierte 2 m hohe und 87 m lange Lärmschutzwand aufgrund fehlender
Einordnung in die bauliche und landschaftliche Umgebung als nicht bewilli-
gungsfähig taxiere. Die Rekurrentschaften stellen sich auf den Standpunkt,
dass damit das wichtigste Lärmschutzelement wegfalle. Das Akustikbüro H.
& L. AG kam in seiner Ergänzung zur Einzelfallbeurteilung vom 12. Juli
2017 zum Schluss, dass das Weglassen der Schallschutzwand am expo-
niertesten Empfangspunkt der Einfamilienhaussiedlung lediglich zu einer
Pegelerhöhung von 0,5 dB führe, was für ein durchschnittlich empfindliches
Gehör als nicht wahrnehmbar gelte. Das von der Rekurrentschaft 2 beige-
zogene Akustikbüro M. AG bringt lediglich sein Erstaunen zum Ausdruck,
dass der Verzicht nur 0,5 dB ausmachen solle. Letztlich kann die Frage of-
fenbleiben, wenn mit den anderen oder allfälligen weiteren Massnahmen
dem Vorsorgeprinzip genügend Rechnung getragen wird.
8.3.1.
Wie sich anlässlich des Augenscheins zeigte, ist die Umgebung rund um
die rekurrentische Siedlung und das geplante Tierheim an der L.-Strasse
relativ ruhig. Zu hören ist Verkehrslärm (Hauptstrasse und Autobahn im
Norden), manchmal Flugzeuge und Traktoren. Den Rekurrierenden ist da-
bei beizupflichten, dass Hundegebell in der Landwirtschaftszone nicht als
im Umgebungslärm aufgehend bezeichnet werden kann, da er zonenfremd
ist und impulsartig auftritt. Der von der Bauherrschaft aufgebotene Hunde-
führer mit seinem Polizeihund, einem holländischen Schäferhund, demons-
trierte am Augenschein eindrücklich, dass ein beim Tierheim bellender
Hund bei der Siedlung E. M. sehr gut und beim Quartier S.-Strasse [....]
R4.2018.00024 Seite 14
ebenfalls noch gut zu hören ist. Das Gelände fällt zu den rekurrentischen
Liegenschaften leicht ab (Protokoll S. 15 Fotos 8–9). Auf der Krete stehen
ein paar Bäume, wobei der Rekurrentschaft 2 beizupflichten ist, dass diese
sich nicht mehr auf dem Baugrundstück befinden. Man kann sich entspre-
chend nicht darauf verlassen, dass diese stehen bleiben. Statt der verwei-
gerten Lärmschutzwand ist nun gegen Norden ein Lebhag vorgesehen.
Für die Akustik wird die logarithmische Skala Dezibel (dB) verwendet. Eine
Verdoppelung der Schallintensität, sprich der Lärmquelle, führt zu einer Er-
höhung des Schallpegels um 3 dB, eine Verdreifachung der Schallintensität
zu einer Erhöhung des Schallpegels um 5 dB und eine Verzehnfachung
letztlich zu einer Erhöhung um 10 dB (Robert Wolf, Kommentar USG, Vor-
bem. zu Art. 19–25 Rz. 7). Pegelveränderungen ab 3 dB werden von den
meisten Personen als wahrnehmbar, solche ab 5 dB als deutlich wahr-
nehmbar beurteilt. Eine Erhöhung bzw. Senkung des Pegels um 10 dB
empfindet der Mensch etwa als Verdoppelung bzw. Halbierung der Laut-
stärke. Wobei sich die Intensität von Luftschall reduziert, je weiter man von
der Quelle entfernt ist (Wolf, Kommentar USG, Vorbem. zu Art. 19–25
Rz. 9). Anlässlich des Augenscheins schätzte der anwesende Akustiker,
dass 25 Hunde vermutlich etwa doppelt so laut wahrgenommen würden wie
der bellende Einzelhund (Protokoll S. 9). In Bezug auf die Eindämmung von
Lärmimmissionen durch Hundegebell steht damit die Beschränkung der
Anzahl Hunde im Vordergrund. Vielmehr als auf die Lautstärke des Gebells
wirkt sich die Anzahl Tiere auf dessen Häufigkeit und Dauer aus, da sich
die Wahrscheinlichkeit, dass eines der Tiere einen Anlass zum Bellen findet
und die übrigen mit einstimmen, erhöht, je grösser die Gruppe ist. Dem ist
auch so, wenn nicht alle Hunde gleichzeitig draussen sein werden.
Auch die Rassezugehörigkeit kann sich auf das Bellverhalten und die Laut-
stärke auswirken. Das Tierheim soll gemäss Betriebskonzept in erster Linie
als Auffangstation für Verzichtstiere und Tiere aus Beschlagnahmungen
dienen. Damit kann die Rassezugehörigkeit der einzelnen Hunde nur be-
dingt beeinflusst werden. Ausserdem gibt es immer wieder Wechsel in der
Gruppenzusammensetzung, da die abgegebenen Hunde auch wieder plat-
ziert werden sollen. Selbst wenn das Tierheim – wie ebenfalls im Betriebs-
konzept festgehalten – ein besonderes Augenmerk auf die Eingliederung
neuer Hunde hält, ist deshalb eine Reduktion der Anzahl Hunde zu prüfen.
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8.3.2.
Staatliches Handeln, namentlich auch die Einschränkung von Grundrechten
wie der Eigentumsgarantie (Art. 26 der Bundesverfassung [BV]) oder der
Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV), muss verhältnismässig sein (Art. 5 Abs. 2
und Art. 36 Abs. 3 BV). Damit wird zunächst verlangt, dass staatliche Mass-
nahmen zwecktauglich und notwendig sind (Verhältnismässigkeit im weite-
ren Sinne). Die Notwendigkeit bedeutet, dass eine Massnahme in ihrer
konkreten Ausgestaltung über das zur Erreichung ihres Ziels Notwendige
nicht hinausgehen darf.
Alsdann muss die Verhältnismässigkeit auch im engeren Sinne gewahrt
sein. Das heisst, dass ein vernünftiges Verhältnis zwischen dem angestreb-
ten Ziel und dem mit der Massnahme verbundenen Eingriff in die Rechts-
stellung der betroffenen Person bestehen muss. Staatliche Massnahmen
müssen durch ein öffentliches Interesse, welches das private überwiegt,
gerechtfertigt sein, andernfalls sie für den Betroffenen unzumutbar sind. Für
die Interessenabwägung massgeblich ist einerseits die Bedeutung der mit
einer staatlichen Massnahme verfolgten öffentlichen Interessen und ande-
rerseits das Gewicht der im Spiele stehenden privaten Interessen. Eine
Massnahme, die tief greifende Auswirkungen auf die Rechtsstellung des
betreffenden Rechtssubjektes hat, jedoch bloss von geringem öffentlichen
Interesse ist, ist somit als unzulässig einzustufen (vgl. zum Ganzen Ulrich
Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht,
7. Aufl., Zürich/St. Gallen 2016, Rz. 514 ff.).
Dem Interesse der Bauherrschaft steht in erster Linie das Ruhebedürfnis
der Anwohner gegenüber. Hundegebell wird anders wahrgenommen als
herkömmliche Lärmquellen wie Verkehrslärm. Ausserdem wird das Hunde-
gebell tagtäglich zu hören sein, da die Tiere täglich zumindest in die Zwin-
ger und allenfalls auch in die Ausläufe zu lassen sind (dazu später). Es
handelt sich bei der Reduktion der Anzahl Hunde um die einzig vorstellba-
re, nachhaltige Lärmschutzmassnahme, insbesondere für den Aussenbe-
reich. Das Verwaltungsgericht hat im Entscheid VB.2005.00320 vom
7. September 2005 eine Anzahl von 15 Hunden als verhältnismässig erach-
tet. Da die Bauherrschaft selber von einer grundsätzlichen Belegung von
17 Hunden ausgeht – 16 in den Boxen mit Zwinger und 1 Hund in der Qua-
rantänebox – und im Fortsetzungsbegehren den Eventualantrag stellte, es
sei auf die nordseitigen Boxen zu verzichten, ist davon auszugehen, dass
die Wirtschaftlichkeit des Betriebs mit einer Beschränkung auf 15 Hunde
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gewährleistet ist. Ein Hund, welcher sich in der allseits geschlossenen und
schallisolierten Quarantänebox aufhalten muss, tritt nicht lärmrelevant in
Erscheinung: Ausserdem ist eine Quarantänebox nicht immer belegt, son-
dern dient beispielsweise dem Separieren eines kranken Hundes, womit
auch ein allfälliger Freigang ausser Betracht fällt.
Demgemäss ist Dispositivziffer I.b der angefochtenen Verfügung der Baudi-
rektion BVV Nr. 16-1459 wie folgt anzupassen: "Die Anzahl gehaltener
Hunde wird auf maximal 16 beschränkt, nämlich 15 Tiere in den Boxen mit
Auslauf und ein Hund in der Quarantänebox."
8.4.
Weitere Massnahmen sollen den von den 15 Hunden verursachten Lärm im
Freilauf einschränken. Insbesondere mit den geplanten Sichtschutzwänden
zwischen den Zwingern und dem Lebhag im Norden soll sichergestellt wer-
den, dass die optischen Reize für die Hunde eingeschränkt werden und
damit ein Faktor reduziert wird, der zum Bellen animieren könnte. Allfällige
Spaziergänger mit oder ohne Hund, die auf dem G.-Weg südöstlich am
Tierheim vorbeigehen, sind ausserdem auf der zwingerabgewandten Seite.
Sollten sich Hunde im östlichen Freilaufgehege aufhalten, besteht gemäss
Plan der Lärmschutz-Massnahmen auch dort eine Hecke als Sichtschutz.
Ausserdem sind sämtliche, betrieblich vorgesehenen Massnahmen des
Gutachtens entgegen der rekurrentischen Vermutung umzusetzen (vgl.
act. 3 Dispositivziffer I.3). Zwar ist den Rekurrentschaften beizupflichten,
dass der pauschale Verweis in der kantonalen Gesamtverfügung auf die
Polizeiverordnung grundsätzlich nicht ausreichend wäre. Einerseits ist je-
doch bemerkungsweise zu ergänzen, dass die Polizeiverordnung nebst der
Nachtruhe von 22:00 Uhr bis 7:00 Uhr zusätzlich eine Mittagsruhe von
12:00 Uhr bis 13:00 Uhr vorsieht (Art. 36 Abs. 2 der Polizeiverordnung).
Andererseits erklärt die Baudirektion aber in Dispositivziffer II.1 auch das
"Konzept Hundehaltung" der Bauherrschaft für verbindlich, welches stren-
gere Ruhezeiten vorsieht, nämlich von 20:00 Uhr bis 07:30 Uhr sowie von
12:00 Uhr bis 14:00 Uhr. Dieses "Konzept Hundehaltung" befindet sich auf
S. 3 des nicht datierten Papiers "Tierhaltung und Betriebskonzept, Grund-
sätze", welches auch gemäss kommunalem Beschluss zu den massgeben-
den Unterlagen gehört, im Dispositiv dieses Entscheids jedoch nicht explizit
aufgeführt wird. Der Vollständigkeit halber ist es deshalb in dessen Disposi-
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tivziffer I.3 nebst der Gesamtverfügung, der Einzelfallbeurteilung Tierheim
und dem Plan Lärmschutzmassnahmen zusätzlich explizit aufzuführen.
Das Einhalten der Ruhezeiten obliegt den Betreuungspersonen. Das Tier-
heim verpflichtet sich, fachlich sehr gut qualifizierte Mitarbeitende zu haben
und Freiwillige professionell einzuführen und zu begleiten. Zudem muss
sich während 24 Stunden mindestens eine verantwortliche Person im Be-
trieb aufhalten (Pikettdienst). Mit den meisten Hunden soll gearbeitet wer-
den (Beschäftigung, Sozialisierung, Gehorsam), ein Aspekt, der anlässlich
des Augenscheins auch vom Polizeihundeführer hervorgestrichen wurde:
Beschäftigung und Abwechslung habe einen positiven Einfluss auf das
Bellverhalten und mache Hunde ruhiger (Protokoll S. 8). Selbst wenn es
damit einige verhaltensauffällige Hunde im Tierheim haben sollte, können
auch diese mit Beschäftigung ruhiger gemacht werden. Zudem sollen in
erster Linie Verzichtstiere untergebracht werden, bis sie wieder platziert
werden können. Das Lärmgutachten verlangt als weitere betriebliche Mass-
nahme, dass der Freilauf von Hunden in den Freigehegen zeitlich getrennt
zu erfolgen hat. In Anbetracht dessen, dass es zwei Freigehege hat, die
fast vollständig von Hecken umgeben sind, die Gesamtzahl der Hunde auf
15 beschränkt wurde und der Freilauf getrennt ausserhalb der Ruhezeiten
zu erfolgen hat, ist dem Aspekt des Vorsorgeprinzips genügend Rechnung
getragen worden.
8.5.
Wie sich aus dem bewilligten Plan "Lärmschutzmassnahmen" vom 13. Juli
2017 ergibt, wurden (bis auf die Lärmschutzwand) auch sämtliche, vom
Gutachten für notwendig erachteten baulichen Massnahmen übernommen:
Die Hundeboxen werden auf der Innenseite allesamt mit einer Schalldäm-
mung versehen. Die Aussenfassade sowohl bei den nördlichen als auch bei
den westlichen Zwingern soll eine Schallabsorption aufweisen, bei den
nördlichen Zwingern soll auch das rund 1 m lange Vordach (Terrasse vom
Erdgeschoss) mit einer Schallabsorption versehen werden. Ausserdem
werden alle Zwinger mit einem 1,5 m hohen Sichtschutz ausgestattet. Rund
um die Aussenausläufe und bei der Nordfassade sind zudem 1,5 m hohe
Hecken als zusätzlicher Sichtschutz geplant.
Da die Hundeboxen schallisoliert zu bauen sind, kann davon ausgegangen
werden, dass Hunde, welche in der geschlossenen Box bellen, höchstens
in unmittelbarer Nähe der Liegenschaft zu hören sind. Es ist möglich, dass
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die Hunde nachts nicht durchschlafen und allenfalls sogar bellen. Dass
dadurch jedoch Aufwachreaktionen verursacht werden könnten, wie von
der Rekurrentschaft 2 befürchtet, kann aufgrund der Schallisolation und der
Distanzen praktisch ausgeschlossen werden. Sind die Hunde im Gebäude,
können die Ruhezeiten eingehalten werden. Dies gilt insbesondere für ei-
nen allfälligen Quarantänehund, er sich nur in seiner schallisolierten Box
aufhält. Die Hunde in den Boxen unterzubringen und die Tür zu den Aus-
senzwingern zu schliessen, könnte auch von einer Person allein gemacht
werden. Die rekurrentischen Befürchtungen, dass zwei Personen nicht für
die Einhaltung der Ruhezeiten sorgen könnten, sind nicht nachvollziehbar.
Unter Verweis auf die vorangegangenen Ausführungen ist zusammenge-
fasst festzuhalten, dass insbesondere mit der Reduktion der Anzahl Hunde
von 25 auf 15 dem Vorsorgeprinzip Rechnung getragen werden kann. All-
fällige Lärmimmissionen stehen der Bewilligung entsprechend nicht als
überwiegende Interessen entgegen.
9.
Das Amt für Wirtschaft und Arbeit geht gemäss seiner Feststellungsverfü-
gung Arbeitnehmerschutz vom 15. August 2017 von einem Kleinbetrieb bis
max. 10 Personen aus (act. 12.3 S. 2). Gemäss Umgebungsplan vom
27. Juni 2016 sind insgesamt neun Abstellplätze eingezeichnet und bewil-
ligt worden. Selbst unter Berücksichtigung der Tatsache, dass Freiwillige,
Besucher oder gelegentlich ein Veterinär vorbeischauen, sind keine Anzei-
chen ersichtlich, dass damit ein Mehrverkehr in einem solchen Ausmass
verursacht werden sollte, dass er als überwiegendes Interesse hätte be-
rücksichtigt werden müssen. Dies wird von der Rekurrentschaft 2 auch in
keiner Weise substanziiert vorgebracht.
Die von der Rekurrentschaft 2 vorgebrachten Geruchsemissionen einer
350 m entfernt liegenden Hühnerfarm sind für das vorliegende Verfahren
nicht relevant. Sie beruft sich auf Art. 8 USG, welcher vorsieht, dass Ein-
wirkungen sowohl einzeln als auch gesamthaft und nach ihrem Zusam-
menwirken beurteilt werden. Diese Vorschrift richtet sich in erster Linie an
die rechtsetzenden und rechtsanwendenden Behörden und bezieht sich auf
Vorhaben, die in zeitlicher und sachlicher Hinsicht zusammenhängen
(Heribert Rausch/Helen Keller, Kommentar USG, Art. 8 Rz. 3, 8). Die von
den Rekurrierenden verlangte gemeinsame Beurteilung von Geruchs- und
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Lärmimmissionen zweier Anlagen, die sowohl räumlich als auch funktionell
keinen Konnex aufweisen, ist daher nicht vorgesehen. Auf das Begehren ist
nicht weiter einzugehen.
10.