Decision ID: cb6c6e5d-a1c3-4799-9d04-20b3ea377109
Year: 2017
Language: fr
Court: VD_TC
Chamber: VD_TC_031
Canton: VD
Region: Région lémanique
Law Area: public_law

Vu les faits suivants :
A. D._ est propriétaire de la parcelle n° 3052 du registre foncier, sur le territoire de la commune d'Oron. Un bâtiment d'habitation avec rural est construit sur ce bien-fonds.
La parcelle n° 3052, dans le village de ********, est classée dans la zone du village du plan des zones de l'ancienne commune de ********, entré en vigueur en 1981. Ce plan est toujours en vigueur, après la fusion de communes ayant abouti à la création de la nouvelle commune d'Oron.
B. Le 11 novembre 2016, la Municipalité d'Oron (ci-après: la municipalité) a publié dans la Feuille des Avis Officiels (FAO) un "avis aux propriétaires" concernant la "création de zones réservées en vue de la révision du plan général d'affectation". Ce texte mentionne l'intention de la municipalité de "procéder à la création de zones réservées sur l'ensemble des zones constructibles du territoire communal, à l'exception des zones sises à l'intérieur du périmètre des centres régionaux d'Oron-la-Ville et de Palézieux-Gare, ainsi que dans la zone industrielle de Palézieux [...], ceci en vue de la révision de son Plan général d'affectation (PGA) conformément à la loi fédérale sur l'aménagement du territoire et aux prescriptions cantonales en la matière". A propos des bâtiments existants, cet avis précise qu'ils "peuvent être entretenus selon l'article 80 LATC" mais que "leurs potentiels d'extension en surface habitable sont bloqués le temps que la zone réservée ne déploie ses effets et par son règlement, les définisse précisément". La municipalité invitait encore les intéressés à prendre contact avec elle avant l'élaboration de tout projet.
Cet "avis aux propriétaires" avait été publié la veille (jeudi 10 novembre 2016) dans un hebdomadaire d'informations de la région Lavaux-Oron (Le Courrier).
C. Le 11 novembre 2016, F._, du bureau d'ingénieur civil et d'architecture A._, a envoyé par courrier électronique à l'administration communale d'Oron des plans, datés des 15 septembre/12 octobre 2016, d'un avant-projet de transformation en habitation du rural existant sur la parcelle n° 3052, pour les époux B._ et C._. F._ expliquait qu'il soumettait ce projet à l'administration communale pour préavis.
Le 14 novembre 2016, le conseiller municipal chargé des constructions a répondu par courrier électronique à F._ que la municipalité traiterait ce dossier lors de sa prochaine séance. Il a par ailleurs communiqué la référence de l'avis aux propriétaires précités.
D. Après l'échange de quelques autres courriers électroniques, la municipalité a adressé le 23 novembre 2016 à A._ la lettre suivante:
"******** – parcelle RF n° 3052 – Propriété de D._ Transformations – Demande de préavis
Monsieur,
L'autorité communale a pris connaissance de votre demande, pour le projet de construction cité en titre [...]. Toutefois, elle vous informe ne pas pouvoir entrer en matière, vu que le projet n'est pas compatible avec la procédure en cours qu'elle est contrainte de mettre en place pour instaurer une zone réservée sur une grande partie des zones constructibles du territoire communal.
Etant donné la situation actuelle et l'avis aux propriétaires publié dans la FAO du 11 novembre 2016 [...], toute construction nouvelle de logements ne peut être envisagée jusqu'à nouvel avis. Il en va de même pour les bâtiments existants qui ne peuvent être qu'entretenus selon l'article 80 LATC. Leurs potentiels d'extension en surface habitable sont bloqués le temps que la zone réservée, dont la Municipalité élabore actuellement le règlement, ne déploie ses effets et les définisse précisément.
Au regret de ne pas pouvoir répondre favorablement à votre demande et vous invitant à la renouveler ou à l'adapter lorsque la zone réservée et son règlement seront applicables, dans le cas où votre projet s'y conformerait.
Droit de recours: la présente décision peut faire l'objet d'un recours à la Cour de droit administratif et public [...]."
E. Le 22 décembre 2016, F._, pour A._, B._ et C._ (intéressés à acheter la parcelle n° 3052 pour créer trois appartements dans le bâtiment existant) ainsi que D._ et E._ ont ensemble adressé à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal un recours contre "la décision de refus" de la municipalité. Dans cette écriture, les recourants font valoir que leur projet a été refusé "au motif que la propriété se situe juste hors du périmètre du plan directeur organisé par la Municipalité"; ils demandent en conséquence que le "plan directeur soit réétudié avant sa validation en tenant compte du fait de [leur] proximité de la gare CFF, du respect de la zone actuellement bâtie".
Dans sa réponse du 3 février 2017, la municipalité conclut au rejet du recours, "constatant que la parcelle RF 3052 se situe à l'intérieur du périmètre concerné par la zone réservée".

Considérant en droit :
1. La Cour de droit administratif et public examine d'office la recevabilité des recours qui lui sont soumis.
a) Aux termes de l'art. 92 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître. La notion de décision est définie à l'art. 3 LPA-VD. On entend par là toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit public, et ayant pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits et obligations (al. 1 let. a); de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits et obligations (al. 1 let. b); de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations (al. 1 let. c).
Cette disposition définit la notion de décision de la même manière que l'art. 5 al. 1 de la loi fédérale sur la procédure administrative (PA; RS 172.021). Cela vise donc tout acte individuel et concret d'une autorité, qui règle de manière unilatérale et contraignante des droits ou des obligations (ATF 135 II 38 consid. 4.3). En d'autres termes, constitue une décision un acte étatique qui touche la situation juridique de l'intéressé, l'astreignant à faire, à s'abstenir ou à tolérer quelque chose, ou qui règle d'une autre manière obligatoire ses rapports avec l'Etat (ATF 135 II 22 consid. 1.2). En revanche, de simples déclarations, comme des opinions, des communications, des prises de position, des recommandations et des renseignements n'entrent pas dans la catégorie des décisions, faute de caractère juridique contraignant (arrêt TF 8C_220/2011 consid. 4.1.2 in SJ 2013 I 18).
b) Il ressort du dossier que l'architecte a contacté à plusieurs reprises l'administration communale, par téléphone, par courrier électronique ou en se rendant sur place, pour obtenir un avis sur son avant-projet. A ce stade de l'élaboration du projet de transformations, cet architecte n'a pas soumis à la municipalité une demande formelle de permis de construire.
La procédure de délivrance du permis de construire est régie par la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC; RSV 700.11) ainsi que par le règlement d'application de cette loi (RLATC; RSV 700.11.1). Pour ouvrir cette procédure, celui qui entend réaliser les travaux doit adresser une demande de permis à la municipalité (art. 108 al. 1 LATC). Cette demande n'est tenue pour régulièrement déposée que lorsque certains plans et pièces sont fournis, qui sont énumérés à l'art. 69 RLATC (cf. art. 108 al. 2 LATC). Il faut en particulier, pour les agrandissements ou transformations d'immeubles, utiliser une formule officielle de demande de permis (questionnaire général – art. 69 al. 1 ch. 6 RLATC) et constituer un dossier comprenant un plan de situation extrait du plan cadastral portant diverses indications (art. 69 al. 1 ch. 1 RLATC), des plans, des coupes et des dessins des façades (art. 69 al. 1 ch. 2, 3 et 4 RLATC). Ce n'est que sur la base d'un dossier constitué conformément à ces prescriptions que la municipalité peut valablement examiner si elle doit mettre la demande de permis à l'enquête publique (art. 109 al. 1 LATC), puis se prononcer sur le fond (octroi ou refus du permis – art. 114 al. 1 LATC). La LATC ne prévoit pas, auparavant, la possibilité pour la municipalité de prendre une décision sous la forme d'un préavis liant ou contraignant (cf. notamment arrêt AC.2016.0143 du 21 novembre 2016, consid. 4).
c) La municipalité a néanmoins estimé, dans le cas particulier, qu'il lui incombait de répondre à la demande de préavis par une décision proprement dite. Sa lettre du 23 novembre 2016 indique en effet qu'il s'agit d'une décision pouvant faire l'objet d'un recours de droit administratif. Ce refus d'entrer en matière ne peut en aucun cas être assimilé à une décision de refus de permis de construire, prise par la municipalité à l'issue de la procédure administrative réglée par la LATC.
La question se pose de savoir si le refus d'entrer en matière a un effet contraignant pour le propriétaire foncier ou pour le constructeur. La prise de position de la municipalité n'empêche pas le dépôt d'une demande formelle de permis de construire, soit immédiatement soit après l'entrée en vigueur de la zone réservée. Cela n'empêche pas non plus les intéressés de contester la zone réservée et son règlement, dans le cadre de la procédure d'établissement de cette planification (cf. art. 46 LATC et art. 56 ss LATC). Quoi qu'il en soit, la lettre de la municipalité du 23 novembre 2016 n'impose rien au propriétaire actuel ou à un promettant-acquéreur. En invitant les intéressés à renouveler ou adapter ultérieurement leur demande, la municipalité ne fait que rappeler qu'elle est disposée à répondre une nouvelle fois, lorsque le régime de la zone réservée sera applicable, à une demande de renseignements ou de préavis. Implicitement, elle indique aussi qu'elle traitera une demande formelle de permis de construire.
Dans ces conditions, on peut douter que la lettre de la municipalité du 23 novembre 2016 soit une décision au sens de l'art. 3 LPA-VD. Cette question peut toutefois demeurer indécise, et il n'y a pas lieu d'examiner plus avant la recevabilité du recours.
2. En effet, sur le fond, on ne voit pas en quoi la réponse de la municipalité serait critiquable. Les recourants critiquent pour l'essentiel une prétendue révision du plan directeur communal, alors que la municipalité ne s'est pas référée à cet instrument de planification (cf. art. 35 ss LATC) pour justifier son refus d'entrer en matière. En réalité, la municipalité s'est limitée à attirer l'attention des intéressés sur son projet d'adoption d'une zone réservée, qui est une mesure provisoire pouvant être imposée en vue de la révision d'un plan d'affectation (cf. art. 46 LATC et art. 27 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire [LAT; RS 700]). La lettre du 23 novembre 2016 a un contenu analogue à celui de l'avis aux propriétaires publié quelques jours plus tôt, notamment dans la FAO. Cette information permet aux intéressés de connaître suffisamment tôt les intentions de l'autorité communale, et elle rend plus prévisibles les éventuelles décisions de refus de permis de construire qui pourraient être rendues. Comme cela a été mentionné plus haut, cela n'empêche pas les propriétaires fonciers de demander néanmoins une autorisation de construire, ou de contester le périmètre voire la réglementation de la zone réservée, en respectant les règles de procédure administrative applicables. Saisie en l'espèce d'une simple demande de préavis ou de renseignements – avec un avant-projet transmis par courrier électronique –, la municipalité n'était pas tenue de donner une réponse différente et elle n'avait pas à se prononcer plus en détail sur le caractère réglementaire du projet.
Le recours apparaît donc manifestement mal fondé. Il doit en conséquence être rejeté, dans la mesure où il est recevable.
3. Les frais de la cause sont supportés par les recourants, qui succombent (art. 49 al. 1 LPA-VD). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens, la municipalité n'ayant pas mandaté un avocat (cf. art. 55 ss LPA-VD).