Decision ID: f4597518-f70b-5f6b-a0b2-2d154862c605
Year: 2001
Language: it
Court: TI_TCA
Chamber: TI_TCA_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: public_law

ritenuto,
in fatto
A. Il 17 gennaio 2000 la _ ha inoltrato all'Ufficio del veterinario cantonale due domande d'autorizzazione per la tenuta privata di 50 fagiani comuni (25 maschi e 25 femmine) rispettivamente due starne (un maschio ed una femmina) in una voliera di 1600 mq.
B. Nell'ambito di separati procedimenti contravvenzionali avviati contro presidente e segretario della ricorrente tra la fine del 1999 e l'inizio del 2000 per custodia di fagiani e starne senza autorizzazione, con decisione 13 ottobre 2000 la Divisione dell'ambiente, accertato che nel corso degli anni si era instaurata "
una forma di consenso tacito del servizio della caccia
" alla custodia di animali selvatici (starne e fagiani) ed alla messa in libertà di fagiani comuni senza autorizzazione, ha abbandonato le procedure non senza sottolineare
pro futuro
che la tenuta in cattività di selvaggina e qualsiasi lancio di animali selvatici devono essere preceduti da una specifica autorizzazione scritta rilasciata dall'Ufficio della caccia e della pesca (UCP). Dai verbali di interrogatorio in atti risulta che lo scopo dichiarato dell'allevamento qui in rassegna sarebbe stato il rilascio dei volatili nei pressi della voliera, nella quale si sarebbero ambientati per un certo tempo, per ripopolare la locale bandita di caccia.
C. Il 19 ottobre 2000 il Dipartimento del territorio, UCP, con preavviso favorevole del veterinario cantonale, ha rilasciato un'autorizzazione valevole sino al 31 dicembre 2002 per la tenuta privata di selvaggina giusta l'art. 25 LCC, valevole per 50 fagiani comuni (
Phasianus colchicus
) e due starne (
Perdix perdix
), imponendo alla richiedente la tenuta di un registro di controllo dell'effettivo degli animali, la notifica immediata all'UCP di ogni variazione importante del loro numero, il rispetto degli art. 12 a 16 RALCC ed un limite massimo di due starne per voliera. Contestualmente l'UCP ha fatto presente che la messa in libertà di selvaggina necessita di specifica autorizzazione. Con lettera accompagnatoria di medesima data l'UCP ha anticipato inoltre alla richiedente che una domanda di messa in libertà di selvaggina "
non verrà accolta
" per mancanza "
di adeguati spazi vitali che permettano l'instaurarsi di popolazioni autosufficienti (art. 6 LCP e 26 LCC)
", per cui "
i volatili potranno essere utilizzati unicamente per la macellazione e il consumo
" dopo preventivo avviso all'UCP stesso.
D. Contro tale decisione la ricorrente è insorta davanti al Consiglio di Stato. Rilevando che starna e fagiano non figurano nell'elenco degli animali selvatici che giusta l'art. 39 OPAn possono essere tenuti a scopo non professionale soltanto con autorizzazione, l'insorgente ha contestato l'obbligo di autorizzazione per la propria tenuta di fagiani e starne, come pure l'obbligo di tenere un registro di controllo, la necessità di autorizzazione per il lancio di ripopolamento dei volatili, il preannunciato diniego di una tale futura richiesta di lancio (contenuto nella lettera accompagnatoria inviata parallelamente alla decisione) e l'imposizione di una tassa di autorizzazione.
E. Con sentenza 21 marzo 2001 il Consiglio di Stato ha respinto il gravame nella misura in cui era ricevibile. Per l'esecutivo cantonale, la lettera accompagnatoria non costituiva decisione impugnabile, ed un'autorizzazione cantonale era necessaria sia per tenere starne in cattività, in quanto si tratta animali protetti giusta i combinati art. 5 cpv. 1, 7 e 10 cpv. 1 LCP, sia (giusta i combinati art. 25 LCC, 12 cpv. 1 a 3 RALCC e 12 cpv. 1 RLALPDA) per la tenuta di fagiani per un ripopolamento che, alla luce degli statuti dell'insorgente, è da considerare a scopo di caccia e pertanto qualifica la custodia di animali selvatici come professionale ai sensi dell'art. 38 cpv. 1 lett. c OPAn. Il Consiglio di Stato ha poi considerato che l'autorizzazione poteva legittimamente essere subordinata all'obbligo di tenere registri di controllo (imposto dall'art. 17 RLALPDA) e di segnalare le modifiche del luogo, del numero, delle specie e delle condizioni di detenzione degli animali selvatici (previsto dall'art. 12 cpv. 3 RLALPDA), ed ha ritenuto ammissibile il prelievo di una tassa di autorizzazione di fr. 50.- siccome provvista di valida base legale (art. 28 PAmm) e rispettosa dei principi di equivalenza e di copertura dei costi.
F. Contro tale decisione la ricorrente si aggrava ora davanti a questo Tribunale, chiedendo di riformarla, accertando che non è necessaria un'autorizzazione per la custodia di fagiani comuni, che la competenza per rilasciare l'autorizzazione della custodia di starne è dell'Ufficio del veterinario e che in ogni caso non occorre un registro di controllo. Rilevando che la tenuta privata di fagiani non sarebbe soggetta ad autorizzazione, l'insorgente contesta che giusta l'art. 39 cpv. 1 lett. c OPAn la prevista tenuta di fagiani possa essere considerata professionale, ciò che sarebbe escluso dal tenore letterale della norma che si riferirebbe solo ad attività commerciali ed industriali finalizzate ad un introito professionale costante; la struttura a disposizione della ricorrente, composta da un recinto coperto da rete plastificata, non potrebbe quindi essere considerato uno "stabilimento" per la tenuta professionale di animali selvatici. Questa interpretazione letterale troverebbe conferma nello scopo perseguito dalla LPDA, che "
disciplina il comportamento verso gli animali e ne persegue la protezione e il benessere
" (art. 1 LPDA). Del resto la natura associativa della ricorrente, che non ha scopo di lucro e vive grazie al volontariato dei soci, escluderebbe che si possa parlare di allevamento professionale. L'insorgente contesta inoltre che lo scopo perseguito non sarebbe il ripopolamento bensì la caccia, dato che i fagiani potrebbero essere liberati solo in bandita di caccia e d'altro canto l'autorità amministrativa (contraddicendosi) ha già precisato che gli animali potranno essere destinati solo alla macellazione ed al consumo, ciò che esclude che possano essere destinati alla caccia. L'art. 39 cpv. 1 lett. c OPAn vorrebbe in realtà colpire solo gli allevamenti adibiti alla caccia sportiva, e non le situazioni come quella in rassegna. In merito alla competenza, richiamata la novella legislativa entrata in vigore il 31 marzo 2001, l'insorgente ritiene che per un'eventuale autorizzazione sarebbe competente l'Ufficio del veterinario e non l'UCP (tranne nell'ipotesi qui non data in cui la tenuta concerna solo animali protetti), lasciando la questione al giudizio di questo Tribunale. Subordinatamente rileva che se risultasse applicabile la legislazione sulla caccia, essa non prevede nessun registro di controllo. Chiede infine un sopralluogo.
G. Il Consiglio di Stato e l'UCP hanno chiesto la reiezione del gravame, riconfermandosi nelle proprie posizioni. Con le proprie osservazioni l'Ufficio del veterinario cantonale ha indicato di ritenere che per la tenuta di starne e fagiani sia esclusivamente competente l'UCP siccome non sono specie menzionate nell'art. 39 OPAn, chiedendo a questo Tribunale di "
valutare la correttezza delle procedure finora applicate
".
Considerato,

in diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data sia dall'art. 8 LALPDA che dall'art. 48 LCC. La legittimazione attiva dell'insorgente, personalmente e direttamente toccata dal giudizio impugnato, è certa. Il ricorso, tempestivo, è dunque ricevibile in ordine (art. 43 segg. PAmm). Il giudizio può essere reso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 PAmm). Il postulato sopralluogo non appare invero atto a procurare a questo tribunale la conoscenza di ulteriori fatti rilevanti per il giudizio.
1.2. La modifica del Regolamento d'applicazione della legge cantonale sulla protezione degli animali (RLALPDA) in vigore dal 31 marzo 2000 ha ridefinito le autorità competenti, stabilendo che l'autorità di vigilanza non è più il Dipartimento dell'economia pubblica ma quello delle opere sociali, e sostituendo alla Sezione veterinaria l'Ufficio del veterinario cantonale. Trattandosi di aspetti ininfluenti sul merito della questione, per semplicità nella presente decisione si utilizzerà la terminologia attuale benché la procedura abbia avuto inizio sotto il diritto previgente.
2. Basi legali
2.1. La legge federale sulla caccia e la protezione dei mammiferi e degli uccelli selvatici (LCP) si prefigge - tra l'altro - di conservare la diversità delle specie e gli spazi vitali di uccelli indigeni vivensti allo stato selvatico e di garantire un’adeguata gestione venatoria della selvaggina, e stabilisce i principi secondo i quali i Cantoni devono disciplinare la caccia (art. 1 LCP). Sotto la sorveglianza della Confederazione, l’esecuzione incombe ai Cantoni, che rilasciano tutte le autorizzazioni che non competono a un’autorità federale in virtù della legge (art. 25 cpv. 1 LCP).
2.2. La Legge federale sulla protezione degli animali (LPDA) disciplina dal canto suo il comportamento verso gli animali e ne persegue la protezione e il benessere (art. 1 cpv. 1 LPDA), e sancisce segnatamente che deve essere riservato loro un trattamento che tenga conto nel miglior modo possibile delle loro necessità oltre al divieto di infliggere loro ingiustificatamente dolore, sofferenze, lesioni o spavento (art. 2 LPDA). Il Consiglio federale emana prescrizioni sulla custodia di animali (art. 3 i. i. LPDA) e può assoggettare taluni modi di custodia all'autorizzazione, rispettivamente vietarne altri (art. 4 cpv. 1 e 2 LPDA). L'esecuzione della LPDA spetta ai cantoni (art. 33 cpv. 2 LPDA), che devono allestire le disposizioni completive richieste per la sua esecuzione, che richiedono per esser valide l'approvazione della Confederazione (art. 36 LPDA).
2.3. Sono considerati animali selvatici tutti gli animali eccettuati gli animali addomesticati dei generi equino, bovino, suino, ovino e caprino, eccettuati le specie esotiche, i conigli, i cani, i gatti e i volatili domestici (polli, tacchini, galline faraone, oche, anatre, piccioni) e i roditori da laboratorio (art. 12 e 35 cpv. 1 OPAn), oltre ad alcuni discendenti da incroci tra animali selvatici e domestici (art. 35 cpv. 2 OPAn, in vigore dal 1. settembre 2001). Tutti gli uccelli viventi in Svizzera allo stato selvatico non appartenenti a una specie cacciabile, sono protetti (art. 2 lett. a, 7 LCP). Il fagiano comune fa parte delle specie cacciabili (art. 5 cpv. 1 lett. n LCP), come pure le pernici bianche e grigie. Il Consiglio federale ed i Cantoni possono restringere la lista delle specie cacciabili (art. 5 cpv. 4 prima frase e cpv. 6 LCP; cfr. art. 22 cpv. 1 LCC); nell'esercizio di tali competenze l'esecutivo federale ha stabilito che la pernice, comunemente detta starna, non può essere cacciata sino al 1° aprile 2008 (art. 21 cpv. 2 OCP). Nel caso concreto, il fagiano comune è quindi un animale selvatico che fa parte di una specie cacciabile, mentre la starna è un animale selvatico protetto.
3. Tenuta di animali protetti
Chi vuole tenere in cattività animali protetti necessita di un'autorizzazione cantonale, accordata solamente se non è messa in pericolo la sopravvivenza della specie allo stato selvatico ed è provato che l’acquisto o la tenuta in cattività degli animali soddisfano la legislazione sulla protezione degli animali nonché sulla caccia e la conservazione delle specie (art. 10 LCP, 6 OCP). Necessita di un’autorizzazione della Confederazione chi vuole mettere in libertà animali protetti (art. 9 cpv. 1 lett. b LCP). In base alla legislazione sulla caccia la tenuta di starne - come la ricorrente in questa sede non contesta - è quindi soggetta ad autorizzazione cantonale, mentre la loro messa in libertà necessita di autorizzazione federale. Resta quindi da esaminare unicamente la situazione per quanto attiene ai fagiani.
4. Obblighi d'autorizzazione per la custodia di animali selvatici
La custodia professionale di animali selvatici necessita sempre di autorizzazione, mentre per la loro custodia privata non occorre nessuna autorizzazione se non per quelle specie che pongono particolari esigenze e la cui designazione spetta al Consiglio federale (cfr. art. 6 LPDA). Né il fagiano né la starna figurano nella lista degli animali selvatici che pongono esigenze speciali per la custodia e per la cura per i quali vige un obbligo di autorizzazione anche per una tenuta a scopo non professionale (art. 39 OPAn), né nell'elenco (complementare: cfr. ad es. art. 39 cpv. 1 lett. a, 40 cpv. 2 lett. a OPAn) degli animali estremamente difficili da tenere (art. 40 OPAn). Del resto dalle tavole processuali non emerge nessun elemento che induca a ritenere la tenuta di fagiani e/o starne estremamente difficile e rientrante pertanto nel campo di applicazione degli art. 6 cpv. 2 LPDA e 40 OPAn. Pertanto la custodia di fagiani necessita di autorizzazione ai sensi degli art. 6 e rel. LPDA unicamente se può essere qualificata di professionale ai sensi della legislazione sulla protezione degli animali, e meglio dell'art. 38 cpv. 1 lett. c OPAn.
5. Custodia professionale di animali selvatici
5.1. Giusta l'art. 38 cpv. 1 lett. c OPAn, ritenuto applicabile dall'autorità di prime cure, sono considerate custodie professionali di animali selvatici gli stabilimenti nei quali gli animali selvatici sono tenuti per la caccia.
5.2. L'insorgente, pur non mettendo in dubbio di essere una associazione avente per scopo di interessarsi ai diversi temi inerenti alla caccia, contesta che nel caso concreto i fagiani siano "tenuti per la caccia", sostenendo che lo scopo della voliera è invece il ripopolamento. L'argomento è infondato. Già nel messaggio concernente la LCP del 27 aprile 1993 (FF 1983 II pag. 1179 ad art. 6 cpv. 1) veniva chiaramente indicato che "
la messa in libertà di selvaggina ha una lunga tradizione e viene effettuata soprattutto con fagiani, starne e lepri. Se ci sono spazi vitali adatti questa misura può essere efficace.... I capi messi in libertà devono essere protetti, cosicché possano acclimatarsi convenientemente e costituire popolazioni cacciabili
"; a livello storico, il fatto che il lancio di fagiani rientri nell'attività venatoria può pertanto essere considerato notorio. D'altra parte l'art. 6 LCP, che tratta della messa in libertà di selvaggina, è inserito nel capitolo 2 della legge, dal titolo "caccia", ciò che conferma che il ripopolamento di animali cacciabili è considerato parte dell'attività venatoria. Pure l'art. 5 cpv. 2 e 3 RALCC indica esplicitamente i ripopolamenti come strumento fissato dalle linee direttive per l’esercizio della caccia. Se ne deve concludere che il ripopolamento di selvaggina è un'attività legata alla caccia e, perlomeno nella misura in cui non concerne specie protette, è ad essa almeno indirettamente finalizzato, in quanto destinato ad accrescere le popolazioni cacciabili. Le affermazioni dell'UCP sul possibile utilizzo dei fagiani, contenute nella lettera accompagnatoria di cui si è detto, sono del tutto irrilevanti. Pertanto la voliera in rassegna è sicuramente una struttura in cui i fagiani sono allevati per la caccia.
5.3. L'art. 38 cpv. 1 lett. c OPAn parla di "stabilimenti" nei quali gli animali selvatici sono tenuti per la caccia. Confrontando la terminologia utilizzata nell'OPAn nelle tre principali lingue nazionali, si costatata che la nomenclatura applicata non è univoca. L'argomento ricorsuale secondo cui una semplice disamina letterale della norma porterebbe ad escludere che una voliera possa essere considerata uno stabilimento (tantomeno professionale) si rivela così infondato. Infatti passando in rassegna attentamente le diverse espressioni utilizzate dal legislatore nelle tre lingue si deve dedurre che la parola "stabilimento" va intesa come semplice e generica indicazione di un'infrastruttura, ossia di un luogo delimitato ove si svolge una certa attività.
5.4. Secondo l'insorgente un'autorizzazione sarebbe obbligatoria solo per le custodie di animali consacrate "
unicamente al fine di perseguire un guadagno ed un introito professionale
". Tale tesi si rivela destituita di fondamento. Il carattere "professionale" dell'attività svolta non è un presupposto necessario perché l'art. 38 OPAn possa trovare applicazione, ma costituisce al contrario una qualifica
ex lege
che é conseguenza del tipo di attività in concreto svolta. In altre parole, se l'attività in rassegna rientra nell'elenco dell'art. 38 cpv. 1 OPAn, essa è da considerare professionale ai sensi della legislazione sulla protezione degli animali indipendentemente dal fatto di sapere a quale titolo, con quali scopi e da chi venga esercitata.
A dispetto degli argomenti ricorsuali, scopi e interessi commerciali in senso stretto non sono gli unici fattori atti a fare passare in secondo piano le necessità degli animali e giustificando l'introduzione di un regime autorizzativo. Tanto più che le autorizzazioni per il commercio di animali sono oggetto di un separato capitolo dell'OPAn (cap. 5). Un allevamento gestito a carattere amatoriale da un'associazione di cacciatori allo scopo di rinfoltire le popolazioni di specie cacciabili ha come fine ultimo la presenza sul territorio di un maggior numero di prede, che indirettamente si potrebbe tradurre in un utile o in un vantaggio per l'associazione stessa, rispettivamente per i suoi soci (ad esempio nella forma di in un maggior numero di affiliazioni, o nella maggior soddisfazione morale e/o materiale dei propri membri per il maggior numero di catture). Si tratta quindi di un'attività che non mette in primo piano le necessità degli animali, che non sono al centro dell'attenzione in quanto tali ma sono invece solo uno strumento finalizzato ad altri obiettivi, il cui perseguimento può fare passare in secondo piano le necessità degli animali medesimi in modo del tutto analogo ad uno sfruttamento commerciale.
5.5. Anche la tesi ricorsuale secondo cui l'art. 38 cpv. 1 OPAn interesserebbe solo le riserve di caccia ad esclusione di altre attività venatorie si rivela infondata. Essa non è deducibile dal testo letterale della norma, che in tale ipotesi si rivelerebbe superflua alla luce della sistematica della legge e difficilmente compatibile con la
ratio legis
. In particolare è comunque già vietata sia la caccia all'interno di stabilimenti (gli art. 22 LPDA e 66 OPAn vietano i tiri su animali in cattività) che quella immediatamente all'esterno di essi dopo che gli animali sono stati liberati (sia in base all'art. 6 LCP, secondo cui i
capi messi in libertà devono essere protetti cosicché possano acclimatarsi convenientemente
, che giusta l'art. 26 LCC, che consente la messa in libertà di animali selvatici solo quando siano assicurati adeguati spazi vitali e sufficiente protezione).
5.6. Sulla scorta delle considerazioni che precedono, la voliera in questione costituisce certamente uno stabilimento nel quale gli animali selvatici sono tenuti per la caccia ai sensi dell'art. 38 cpv. 1 lett. c OPAn, per cui la loro detenzione va qualificata di professionale ai sensi di questa norma, ciò che implica l'obbligo di autorizzazione ai sensi dell'art. 6 cpv. 1 LPDA. Anche la tenuta di fagiani prevista dall'insorgente necessita quindi di autorizzazione, in base alla legislazione sulla protezione degli animali.
6. La ricorrente contesta che le autorizzazioni impugnate possano prevedere delle condizioni e segnatamente la tenuta di un registro di controllo.
Per i fagiani, gli art. 43 cpv. 4 e 44 OPAn prevedono che le autorizzazioni per la tenuta di animali selvatici possono essere vincolate a condizioni e oneri (art. 43 cpv. 4) e che il titolare dell’autorizzazione deve tenere un registro di controllo secondo l'art. 44 OPAn e seguendo le istruzioni dell’autorità cantonale, che verifica periodicamente le tenute professionali (art. 44).
Per quanto attiene le starne, in virtù della legislazione sulla caccia l
’autorizzazione di tenere in cattività animali protetti è accordata solamente se è provato che la loro tenuta in cattività soddisfa la legislazione sulla protezione degli animali nonché sulla caccia e la conservazione delle specie (art. 10 cpv. 2 LCP, 6 cpv. 1 lett. b OCP). In virtù di questo rinvio risultano quindi chiaramente applicabili anche le norme sulla protezione degli animali, che impongono la tenuta di un registro di controllo. È del resto logico che per la tenuta di animali protetti l'autorizzazione non possa prevedere meno vincoli che per la tenuta di animali non protetti, ma al contrario debba prevedere delle restrizioni se non maggiori perlomeno equivalenti.
La decisione impugnata non presta quindi il fianco a critiche di sorta.
7. Da ultimo, l'insorgente contesta la competenza dell'UCP ad autorizzare la custodia di starne, chiedendo di accertare che la relativa competenza dell'Ufficio del veterinario cantonale (in seguito: Ufficio del veterinario).
A tal proposito si rileva che in base alla sistematica dell'art. 12 RALCC la decisione sulle domande di autorizzazione a tenere in cattività animali selvatici, da indirizzare sempre all'Ufficio del veterinario (art. 12 cpv. 1 RALCC, 12 cpv. 2 RLALPDA), è di competenza dell'UCP unicamente nei casi in cui la tenuta di animali selvatici necessita di autorizzazione e che allo stesso tempo non sono contemplati dall'art. 12 RLALPDA. È quindi chiara l'intenzione del legislatore delegato di assegnare quale regola generale al veterinario cantonale la competenza di adottare le decisioni autorizzative che riguardano (anche) la legislazione sulla protezione degli animali (segnatamente gli art. 35 a 44 OPAn, a cui l'art. 12 RLALPDA rimanda). Pertanto visto che alla fattispecie è applicabile l'art. 38 cpv. 1 lett. c OPAn, proceduralmente l'autorizzazione impugnata avrebbe dovuto essere rilasciata dall'Ufficio del veterinario cantonale previo preavviso dell'UCP, e non viceversa come é avvenuto. La circostanza non ha comunque alcuna incidenza pratica sul gravame in rassegna e sulla validità della decisione.