Decision ID: 6d009b0d-3623-5dad-889c-ab4e1b7d0508
Year: 2008
Language: it
Court: TI_TCA
Chamber: TI_TCA_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: public_law

ritenuto,
in fatto
A. a. Il 25 luglio 2007 la società anonima _ (_), qui ricorrente, ha chiesto al municipio di Collina d'Oro il permesso di costruire un complesso residenziale con servizio alberghiero su un terreno (part. 127), situato nella zona residenziale (R) di _, in località Giroggio, accanto al noto complesso alberghiero _. Il progetto contempla l'edificazione di due stabili a forma allungata, disposti parallelamente al pendio, nonché di un'autorimessa interrata per 97 veicoli, articolata su tre livelli. Lo stabile inferiore (blocco B) verrebbe suddiviso in 16 appartamenti di 21⁄2 locali, disposti su due piani ed accessibili direttamente da monte, mentre lo stabile superiore (blocco A), strutturato su tre livelli abitabili, comprenderebbe 8 appartamenti di 31⁄2 locali, 4 di 21⁄2, 1 di 41⁄2 e 2 di 51⁄2.
La domanda di costruzione faceva stato di un indice di occupazione (i.o.) del 28.57% e di un indice di sfruttamento (i.s.) di 0.608 a fronte di un indice massimo di 0.5, fissato dall'art. 4.7.3.1 delle norme di attuazione del piano regolatore (NAPR) per la zona in oggetto. L'istante ha pertanto chiesto di essere posta al beneficio del supplemento di i.s., previsto dall'art. 2.8 delle norme di attuazione del piano regolatore (NAPR) per costruzioni ad uso alberghiero.
b. Alla domanda si sono opposti numerosi vicini, fra cui i resistenti, che hanno in particolare contestato l'adempimento dei presupposti per la concessione dell'abbuono sull'i.s.
Raccolto l'avviso favorevole (n. 59550) dei Servizi generali del Dipartimento del territorio, il 19 febbraio 2008 il municipio ha rilasciato la licenza richiesta, subordinandola all'obbligo di stipulare, prima dell'inizio dei lavori, una convenzione con il comune attestante la destinazione alberghiera di parte della costruzione.
B. Con giudizio 24 giugno 2008 il Consiglio di Stato ha annullato la licenza, accogliendo le impugnative contro di essa inoltrate dagli opponenti.
Il Governo ha in sostanza ritenuto che l'asserita destinazione alberghiera del complesso non fosse adeguatamente dimostrata.
Gli appartamenti, accessibili senza passare attraverso la ricezione del complesso alberghiero e dotati di cucine proprie, non si distinguerebbero tutto sommato da quelli di un qualsiasi insediamento abitativo. La possibilità offerta agli inquilini di far capo ai servizi di ristorazione, di lavanderia e di pulizia dell'albergo non basterebbe a renderli parte integrante dello stabilimento alberghiero.
C. Contro il predetto giudizio, la soccombente si aggrava davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento e postulando il ripristino della licenza rilasciatale dal municipio.
Secondo l'insorgente, l'accertamento della destinazione alberghiera competerebbe esclusivamente al municipio. In quanto assicurata da una servitù reale da iscrivere a registro fondiario (RF), non soggiacerebbe all'esame del Consiglio di Stato. Grazie alla possibilità di fruire dei servizi di pulizia, di lavanderia e di ristorazione dell'albergo, la nuova struttura costituirebbe una dipendenza d'alloggio, integrata nell'albergo _.
D. All'accoglimento del ricorso si oppone il Consiglio di Stato senza formulare particolari osservazioni.
Ad identica conclusione pervengono i vicini opponenti, contestando in dettaglio le tesi dell'insorgente con argomenti che per quanto necessario saranno discussi nei seguenti considerandi.
Il municipio condivide invece l'impugnativa, rilevando che 3'008 mq del fondo dedotto in edificazione sono già utilizzati per l'ampliamento della struttura alberghiera autorizzato sul fondo adiacente.
Considerato,

in diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 cpv. 1 della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 7.1.2.1). La legittimazione attiva dell'insorgente, istante in licenza e beneficiaria del permesso di costruzione annullato, è certa (art. 21 cpv. 2 LE). Il ricorso, tempestivo, è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti (art. 18 cpv. 1 legge di procedura sulle cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1). La situazione dei luoghi emerge chiaramente dai piani ed è perfettamente nota a questo Tribunale. La visita in luogo e l'ispezione a RF non appaiono atte a procurare la conoscenza di ulteriori fatti rilevanti per il giudizio.
2. Destinazione alberghiera
2.1. Secondo l’art. 2.8.1 NAPR di Collina d'Oro, per la costruzione o la modifica di alberghi, il municipio può concedere un supplemento massimo del 30% sull'i.s. previsto per la zona. L'i.o. al pianterreno può essere aumentato al massimo del 20%.
In caso di edifici con utilizzazione mista (residenza e albergo o residenza e commercio ecc.), soggiunge la norma (art. 2.8.2 NAPR), il supplemento concesso per l'albergo deve essere proporzionale alla superficie utile lorda (SUL) adibita ad albergo. Il supplemento, conclude la norma, può essere concesso a condizione che l'impegno di adibire ad albergo la costruzione o parte di essa venga sancito da una convenzione (art. 2.8.3 NAPR).
La disposizione in esame è essenzialmente volta a favorire gli insediamenti di tipo alberghiero attraverso la concessione di un maggiore sfruttamento del suolo, che permetta di realizzare con un certo agio quelle strutture d'uso comune di cui sono dotati gli stabilimenti alberghieri. Tenuto conto che l'albergo _ costituiva il principale, se non proprio l'unico insediamento di questo tipo esistente a _ quando è stato adottato il piano regolatore, è da ritenere che questa presenza non sia stata estranea al concepimento della norma. Particolare rilievo, in tali circostanze, assume pertanto l’art. 2.8.2 NAPR, che limita la concessione dell'abbuono alla SUL effettivamente riservata alla struttura gestita come albergo.
La norma non precisa né la nozione di albergo, né i requisiti che devono essere soddisfatti per conseguire il riconoscimento della destinazione alberghiera e beneficiare del supplemento di indice.
I
n mancanza di una diversa definizione della nozione di albergo da parte del diritto comunale o quanto meno di un accenno che permetta di ritenere che il legislatore comunale abbia inteso scostarsi da quella che il diritto cantonale pone a fondamento della legislazione sugli esercizi pubblici, occorre rifarsi all’art. 9 del regolamento della legge sugli esercizi pubblici del 3 dicembre 1996 (Res pubb; RL 11.3.2.1.1). In base a tale norma,
è considerato albergo l’esercizio pubblico in cui si dà alloggio e che comprende, oltre ad un locale di ricezione, servizi di ristorazione e di caffè proporzionati almeno alla sua disponibilità di alloggio
.
Nella nozione di albergo possono rientrare anche le cosiddette
dipendenze
, ovvero
gli stabili destinati ai servizi alberghieri, la cui distanza dall’edificio adibito ad albergo non impedisce una normale sorveglianza da parte dell’albergatore
(art. 10 Res pubb). Sotto la nozione di albergo potrebbero infine ricadere anche gli apparthotel, ovvero gli esercizi pubblici che soddisfano i medesimi requisiti dell’albergo, ma che offrono alloggio in appartamenti (art. 11 Res pubb; cfr. anche art. 10 legge federale sull'acquisto di fondi da parte di persone all'estero; LAFE; RS 211.412.41). Non possono invece essere considerate alberghi semplici case o appartamenti di vacanza (STA n. 52.1998.329 dell'8 febbraio 1999 consid. 3). Per garantire il rispetto della destinazione alberghiera che giustifica la concessione di un supplemento d'indici, l’art. 2.8.3 NAPR impone la stipulazione di una convenzione. Il contenuto dell'accordo che deve essere sottoscritto non è ulteriormente definito. La semplice dichiarazione del proprietario di utilizzare un determinato immobile come albergo non è comunque sufficiente ai fini del riconoscimento della destinazione alberghiera. Tale destinazione deve essere adeguatamente suffragata da riscontri oggettivi di natura strutturale, funzionale e gestionale (cfr. in tal senso
Adelio Scolari,
Commentario, II. ed., Cadenazzo 1996, ad art.
38 LE, n. 1126).
2.2.
2.2.1. Nel caso concreto, la ricorrente nega anzitutto al Consiglio di Stato il diritto di verificare l'attendibilità della destinazione alberghiera prospettata dalla domanda di costruzione. Essendo previsto di assicurarla mediante costituzione di una servitù reale (!) a favore del comune, da pattuire mediante convenzione prima dell’inizio dei lavori, l'accertamento dei presupposti per la concessione del supplemento di i.s. competerebbe esclusivamente al municipio, la cui decisione non potrebbe essere sindacata da parte dell’autorità di ricorso. L'eccezione è priva di fondamento.
Per l’art. 56 LPamm, il Consiglio di Stato esamina liberamente tutte le questioni di fatto e di diritto della decisione impugnata. È dunque senz’altro abilitato a verificare anche la conformità di zona, che i vicini opponenti contestano sotto il profilo dell'adempimento dei presupposti fissati dall'art. 2.8 NAPR per la concessione del supplemento di i.s. previsto a favore delle destinazioni alberghiere.
2.2.2. Ferma questa premessa, occorre stabilire se, come ritiene il Consiglio di Stato, il municipio abbia effettivamente violato l’art. 2.8 NAPR, concedendo la facilitazione prevista da tale norma.
Secondo la ricorrente, la destinazione alberghiera andrebbe riconosciuta già perché verrebbe garantita da una servitù reale iscritta a RF. L'insostenibilità di questa tesi è talmente evidente da non richiedere confutazione. Determinante non è la destinazione dichiarata dal proprietario o risultante dalla servitù iscritta a RF, ma quella effettiva ed oggettivamente riconoscibile in base a criteri strutturali, funzionali e gestionali. A maggior ragione si giustifica questa conclusione se si considera che i termini della convenzione, che dovrebbe ancora essere stipulata per costituire la servitù non sono nemmeno noti.
2.2.3. In via subordinata, l'insorgente sostiene poi che la destinazione alberghiera risulterebbe provata dal fatto che gli stabili d'appartamenti, privi di una ricezione propria e di spazi comuni per la ristorazione, andrebbero configurati come una dipendenza dell'albergo _, al quale sarebbero connessi, grazie alla possibilità di usufruire dei servizi di ristorazione, di lavanderia e di pulizia. Nemmeno questa tesi può essere accreditata.
Dai piani annessi alla domanda di costruzione non emerge in effetti alcun collegamento strutturale o funzionale tra i due stabili d’appartamenti e l'albergo _. Totalmente indipendenti dall'albergo sono l'accesso veicolare e quello pedonale, entrambi ubicati lungo _, ma un paio di centinaia di metri più a monte di quello dell'albergo. L’unica, labile relazione, che intercorre fra il controverso insediamento e quello alberghiero è di natura topografica. La ricezione dell’albergo, distante alcune centinaia di metri in linea d'aria dagli stabili in esame non serve comunque da portineria per gli appartamenti. Nemmeno l'insorgente del resto lo pretende.
Contrariamente a quanto sostiene la RIP, dal profilo funzionale, gli stabili in contestazione non appaiono collegati nemmeno alla nuova ala, recentemente autorizzata, che verrebbe realizzata perpendicolarmente al residence _. Il cunicolo sotterraneo, che sbuca sul prato a valle dell'edificio inferiore non funge in effetti da accesso alle due costruzioni. Esso serve essenzialmente a collegare gli appartamenti alla piscina esterna ed a permettere ai clienti dell'albergo di accedere ai 43 posteggi ad essi riservati nell'autorimessa sotterranea. Funzione, quest'ultima, che pone soltanto i posteggi, ma non gli appartamenti sovrastanti alle dipendenze dell'albergo. La ricezione del residence Principe Leopoldo non è peraltro concepita e strutturata per servire anche le unità abitative in discussione.
Invano si richiama la ricorrente alla possibilità che gli ospiti degli appartamenti avrebbero di usufruire dei servizi di ristorazione, di lavanderia e di pulizia dell’albergo _, nonché delle altre infrastrutture alberghiere (piscina, wellness, sala congressi, ecc.), di cui quest'ultimo dispone. La semplice possibilità di far capo a questi servizi non basta per considerare gli appartamenti integrati nella struttura alberghiera. La distanza che separa gli stabili in oggetto dall'edificio adibito ad albergo e l'assoluta indipendenza dei relativi accessi sono tali da escludere che l'albergatore possa esercitare un qualsivoglia controllo sugli appartamenti in discussione come esige l’art. 10 cpv. 2 Res pubb.
Anche dal profilo gestionale, dagli atti non emergono elementi atti a convalidare la tesi della destinazione alberghiera del complesso propugnata dalla RIP. Nulla è invero dato di sapere sulle modalità di gestione degli appartamenti. La struttura del gruppo HRI prodotta dalla ricorrente in questa sede non fornisce alcun ragguaglio utile in proposito. Da essa si può soltanto dedurre che la ricorrente fa parte dello stesso gruppo che comprende le società proprietarie dell’albergo e del residence _.
Dal profilo oggettivo, non si può d’altro canto negare che i due stabili qui in esame presentino tutte le caratteristiche di un insediamento puramente residenziale. Essi sono in effetti costituiti da un insieme di appartamenti di varie dimensioni, ognuno dei quali dispone di una cucina propria, di posteggi nell’autorimessa comune e di un locale deposito al piano scantinato. I 16 appartamenti di 21⁄2 locali del blocco inferiore, ognuno dotato di un proprio ingresso, comunicante direttamente con l’esterno, hanno in comune una lavanderia ed un locale stenditoio. I 15 appartamenti del blocco a monte, oltre che di posteggi nell’autorimessa comune, dispongono a loro volta di locali deposito individuali e di tre lavanderie al piano entrata. Comune a tutti gli appartamenti è infine la piscina all’aperto situata nell'area verde antistante al blocco inferiore. Nessun elemento strutturale o funzionale permette in definitiva di ravvisarvi le connotazioni caratteristiche di uno stabilimento alberghiero. Anche dal profilo gestionale, la mancanza di una convenzione, volta ad integrare la licenza edilizia attraverso la definizione delle modalità di conduzione del nuovo complesso e quindi impugnabile assieme ad essa, impedisce di distinguerlo da un qualsiasi insediamento residenziale.
Corretta appare dunque la conclusione alla quale è pervenuto il Consiglio di Stato, ritenendo che la RIP non avesse dimostrato che gli stabili d'appartamenti adempiono i presupposti fissati dall'art. 2.8 NAPR per beneficiare del supplemento di i.s. Invano si richiama il municipio al precedente giudizio di questo Tribunale (STA 52.1997.01 del 4 aprile 1997), riguardante l'edificazione del fondo in oggetto; il complesso residenziale allora previsto non beneficiava in effetti di alcun abbuono per destinazione alberghiera.
2.3. Superando il controverso complesso la superficie utile lorda (SUL) massima ammissibile per le costruzioni residenziali, su questo punto l'impugnativa non può dunque essere accolta.
3. Posteggi
3.1. Giusta l’art. 5.7.1 NAPR, per costruzioni e ricostruzioni è obbligatoria la formazione di posteggi o autorimesse secondo le norme VSS. È da prevedere, soggiunge la norma (art. 5.7.2 NAPR) un posto macchina ogni 100 mq di superficie utile lorda (SUL) per la residenza.
Per gli edifici del
settore alberghiero e della ristorazione, fanno invece stato le norme del regolamento cantonale sui posteggi privati del 14 giugno 2005 (Rcpp; RL 7.1.1.1.5) che stabilisce il numero di posteggi necessari sulla base di un fabbisogno massimo di riferimento, definito secondo le disposizioni contenute nell’allegato della norma SN 640 290 dell’Unione dei professionisti svizzeri della strada (VSS; edizione 1993) e modulato in funzione del livello della qualità del servizio del trasporto pubblico, stabilito comune per comune.
3.2. Il progetto in discussione prevede di realizzare un'autorimessa sotterranea per 97 veicoli: 54 riservati agli appartamenti e 43 trasferiti da due posteggi (P4 e P5) all'aperto situati nelle vicinanze, che secondo le indicazioni della perizia fonica sarebbero riservati ai clienti dell'albergo.
Al riguardo va rilevato che il numero di posteggi (54) riservati agli appartamenti è stato calcolato dalla stessa ricorrente in base all'art. 5.7.2 NAPR: ad ulteriore dimostrazione della destinazione residenziale e non alberghiera del complesso.
La Sezione della mobilità ha condiviso questa impostazione, ritenendo inapplicabile il Rcpp. Considerato che la destinazione alberghiera del complesso non risulta provata, la deduzione è casualmente corretta nella misura in cui i 54 posteggi sono riservati agli appartamenti. Per quanto riguarda i restanti 43 posteggi, la deduzione non può invece essere avallata, poiché la loro destinazione rende applicabile il Rcpp.
A prescindere dall'insufficienza delle indicazioni sul numero totale dei posteggi a disposizione dell'albergo, la questione non deve essere ulteriormente approfondita, poiché la licenza non può comunque essere rilasciata.
4. Piano degli scavi
4.1. Secondo l’art. 12 cpv. 1 lett. c del regolamento di applicazione della legge edilizia del 9 dicembre 1992 (RLE; RL 7.1.2.1.1), i progetti concernenti gli edifici devono contenere
l'indicazione del volume del materiale di scavo e/o delle demolizioni, del materiale riportato in loco e della destinazione del materiale esuberante
.
La norma non impone un piano degli scavi. Basta che la domanda di costruzione fornisca le indicazioni richieste, ovvero volume del materiale proveniente dallo scavo e dalle demolizioni, volume del materiale riportato in loco e destinazione del materiale esuberante.
4.2. Nel caso concreto, la controversa edificazione è interrata nella misura di oltre 16'000 mc. Comporta dunque uno scavo di dimensioni particolarmente importanti.
Alla domanda di costruzione è allegato un concetto di smaltimento dei rifiuti dal quale si evince che la controversa edificazione richiederà l'evacuazione di 7'000 mc di materiale di sterro riciclabile e di 18'000 mc di materiale di scavo non inquinato, da depositare in discarica autorizzata.
Le indicazioni sul volume del materiale di scavo e sulla previsione di evacuarlo in discarica appaiono sufficienti. L'art. 12 cpv 1 lett. c RLE non esige che venga anche già indicata esattamente la discarica in cui verrà depositato il materiale di scarico. Se non sono stati indicati riporti in loco di materiale e depositi intermedi significa soltanto che non ne sono previsti. L'eccezione sollevata dagli opponenti _ e CO 3, è dunque infondata.
5. Altezza
5.1. Secondo l’art. 40 cpv. 1 LE, l'altezza di un edificio è misurata dal terreno sistemato al punto più alto del filo superiore del cornicione di gronda o del parapetto. Per edifici contigui, soggiunge la norma (cpv. 2), l’altezza è misurata per ogni singolo edificio; analogamente si procede per costruzioni in pendio, articolate sulla verticale, a condizione che si verifichi tra i corpi situati a quote diverse una rientranza di almeno 12 metri.
La sistemazione di un terreno, precisa l’art. 41 cpv. 1 LE, può essere ottenuta con la formazione di un terrapieno di altezza non superiore a m 1.50 dal terreno naturale. Verso gli edifici, la lunghezza del terrapieno, misurata dal ciglio dello stesso, dovrà essere di almeno 3 metri (cpv. 2).
L'altezza degli edifici nella zona residenziale R è limitata a m 9.50 (art. 4.7.3.4 NAPR). Nel caso di terreni in pendio, se tra la facciata a monte e quella a valle il terreno naturale presenta un dislivello superiore a m 1.00 è tuttavia concesso un supplemento pari alla differenza di quota effettiva, ma al massimo m 2.00 (art. 9.1 NAPR).
5.2. Nel caso concreto, gli opponenti _ e CO 3 ripropongono in questa sede le censure sollevate senza successo in prima istanza con riferimento all'altezza della facciata est dello stabile superiore (blocco A).
La parte abitativa di questo immobile insiste su un corpo seminterrato contenente l'autorimessa, che verso valle sporge per circa 2 m dal terreno naturale. L'estremità dei corpi adibiti a terrazza che caratterizzano la facciata est distano circa m 7.50, su un fronte di oltre 40 m, dal muro dell'autorimessa. Non essendo rispettata, tra il corpo dell'autorimessa e quello abitativo, la rientranza minima di 12.00 m prescritta dall'art. 40 cpv. 2 LE, l'altezza della facciata est della parte abitativa, va determinata cumulando l'altezza fuori terra del corpo autorimessa (m 2.20 dal terreno naturale) con l'altezza della parte abitativa (m 8.70), misurata a partire dal terreno sistemato sulla copertura dell'autorimessa sino al filo superiore del cornicione di gronda. Pur superando l'altezza massima (m 9.50) prescritta dall'art. 4.7.3.4 NAPR, l'altezza complessiva (m 10.70) dell'edificio è conforme al diritto, poiché sono dati i presupposti per concedere il supplemento d'altezza previsto dall'art. 9.1 NAPR. La differenza di quota tra il terreno naturale ai piedi della facciata ovest dell'edificio e quello antistante la parte sporgente del corpo dell'autorimessa è infatti di almeno m 1.20 (valore dedotto per misurazione dalle sezioni B-B e C-C).
A torto si richiamano gli opponenti alla sezione A-A. Questa sezione non fa stato, poiché interessa soltanto l'entrata dell'autorimessa, dove peraltro la sporgenza tra il corpo seminterrato e quello abitativo supera i 12.00 m.
6. Aspetti ambientali
Secondo gli opponenti il preavviso cantonale sarebbe lacunoso per quel che attiene alle misure di contenimento del rumore durante la fase di cantiere. Negano che il difetto potesse essere emendato dalle prescrizioni supplementari imposte dall'Ufficio per la prevenzione dei rumori in sede di ricorso davanti al Consiglio di Stato. L'eccezione è pretestuosa.
Non è invero dato di vedere per qual motivo eventuali difetti emendabili della domanda di costruzione non possano essere corretti davanti alle istanze di ricorso. Lo esige il principio di proporzionalità. Basta che agli interessati venga data la facoltà di prendere posizione al riguardo. Condizione, questa, che in concreto appare soddisfatta. Gli opponenti, in questa sede, non contestano peraltro la conformità sostanziale delle misure aggiuntive imposte dall'autorità cantonale.
7. Provvedimenti di risparmio energetico.
Con il preavviso l'autorità cantonale ha concesso alla ricorrente di differire la presentazione dei provvedimenti di risparmio energetico. Il Consiglio di Stato ha respinto le censure sollevate dagli opponenti _ e CO 3, ritenendo che le scelte dei materiali ed il relativo calcolo energetico potessero essere effettuate anche in un secondo tempo in applicazione per analogia dell'art. 17 LE, in quanto insuscettibili di alterare gli aspetti del progetto che toccano la posizione dei vicini.
La tesi merita di essere condivisa. Le obiezioni riproposte in questa sede dai resistenti, paventando che la scelta dei materiali possa sovvertire i aspetti essenziali del progetto, appaiono pretestuose. È ben vero che l’art. 9 lett. b RLE esige che la domanda di costruzione specifichi la qualità dei materiali impiegati. Le scelte di dettaglio dei materiali da impiegare e degli eventuali provvedimenti di risparmio energetico da adottare non sono tuttavia atte ad arrecare il benché minimo pregiudizio alla situazione dei vicini. Possono dunque essere rinviate ad una procedura ulteriore senza ledere il diritto di essere sentiti degli opponenti.
Il differimento dell'esame della conformità degli impianti tecnici non può invece essere ammesso nella misura in cui riguarda gli impianti di riscaldamento e di climatizzazione. Trattandosi di impianti che provocano ripercussioni ambientali, l'autorizzazione deve essere rilasciata secondo la procedura ordinaria, in modo da permettere ad eventuali interessati di esercitare i loro diritti di difesa.
8. In esito alle considerazioni che precedono, il ricorso va respinto. La tassa di giustizia e le ripetibili, commisurate al lavoro occasionato dall'impugnativa e dai valori in discussione (18 mio), sono poste a carico dell'insorgente secondo soccombenza.