Decision ID: ec380b02-c64f-52a9-8d5e-8c0eb58a0c0b
Year: 2019
Language: it
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Fatti:
A.
X._ (la ricorrente) si è presentata, nel novembre 2016, all’esame
professionale superiore di naturopata (indirizzo: omeopatia), indetto
dall’Organizzazione del mondo del lavoro della medicina alternativa sviz-
zera (OdA AM).
B.
Mediante decisione del 14 novembre 2016 la Commissione per la garanzia
della qualità dell’OdA AM (in seguito: CGQ o prima istanza) ha comunicato
alla ricorrente che non aveva passato l’esame nella misura in cui non aveva
superato le parti P1 (studio di un caso) e P4 (lavoro pratico). Alla decisione
sono stati allegati la “Griglia di valutazione P1 Studio di un caso – insieme”
e lo “Schema di valutazione – P4 Lavoro pratico – insieme”, ossia le valu-
tazioni comuni dei due esperti.
C.
C.a Il 19 dicembre 2016, la ricorrente ha adito la SEFRI con un ricorso
contro la decisione della CGQ, chiedendo la modifica della decisione im-
pugnata nel senso di accertare il superamento dell’esame professionale
superiore di naturopata e di rilasciarle il relativo diploma federale.
Per quanto attiene sia alla parte P1 sia alla parte P4 dell’esame, la ricor-
rente ha addotto che gli esperti, nelle loro giustificazioni, hanno citato delle
mancanze di elementi che, a suo dire, non sono tuttavia contenuti nel re-
golamento d’esame o nelle linee guida, esprimendo così facendo una va-
lutazione meramente soggettiva e priva di base legale. In altri casi risulte-
rebbe dai giudizi espressi che aspetti diversi hanno avuto un peso diffe-
rente nella valutazione, senza che nelle basi legali applicabili sia chiarito il
relativo metro di giudizio. La ricorrente ha di conseguenza chiesto che ve-
nissero indicati con chiarezza i parametri utilizzati e la loro ponderazione,
richiamando gli atti prodotti o allestiti dalla ricorrente durante l’esame e
l’edizione dei criteri di ponderazione utilizzati dalla CGQ per la valutazione
delle singole posizioni dell’esame. La ricorrente ha pure passato in rivista
e criticato ogni singola giustificazione degli esperti in relazione a ciascun
criterio secondo la griglia rispettivamente lo schema di valutazione degli
esami P1 e P4. Inoltre, la ricorrente si è lamentata del fatto che soltanto
uno dei due esperti presenti all’esame capiva l’italiano cosicché, in contra-
sto a quanto previsto dal regolamento d’esame, la sua prestazione sarebbe
stata valutata non da due ma da un solo esperto. In aggiunta a ciò, la ricor-
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rente ha ritenuto che il mancato superamento dell’esame fosse anche in-
giustificato sulla base della lunga esperienza professionale e della forma-
zione approfondita in ambito sanitario. In più, in merito alla parte d’esame
P4, la ricorrente ha ritenuto che la Oml MA abbia agito contrariamente alle
direttive d’esame, non avendo ritenuto idoneo il paziente assegnatole a
sorte secondo il regolamento ed invitandola, a soli sette giorni prima
dell’esame, a sceglierne personalmente un altro di cui non conoscesse le
patologie.
C.b Il 24 febbraio 2017, la CGQ ha preso posizione sul ricorso, conclu-
dendo in sostanza al mantenimento del risultato dell’esame ed alla reie-
zione del gravame.
C.b.a In primo luogo, la CGQ ha puntualizzato che le due parti d’esame P1
e P4 si sono svolte conformemente alle esigenze corrispondenti descritte
nel dettaglio nelle Direttive del 28 aprile 2015 relative al Regolamento
d’esame, dimodoché era possibile controllare l’oggettività dell’apprezza-
mento dell’esame in funzione dei criteri menzionati nelle griglie di valuta-
zione. A suo avviso, non dà adito a critiche il fatto che gli elementi menzio-
nati dagli esperti come mancanti alla ricorrente per l’adempimento delle
competenze non siano espressamente indicati nella documentazione o
nelle direttive d’esame. A tale proposito, la CGQ ha precisato che si pre-
sume che i candidati conoscano i principali contenuti di una determinata
competenza, sottolineando che è “corretto e voluto sulla base dell’architet-
tura dell’esame che gli indicatori abbinati ai singoli criteri siano utilizzati in
modo vincolante dagli esperti nella loro valutazione; tuttavia questi indica-
tori hanno un carattere confidenziale e non sono resi pubblici dalla CGQ”.
La CGQ ha aggiunto che, al momento della comunicazione dei risultati, la
ricorrente ha preso visione degli atti e che le è stato spiegato, oralmente, il
risultato del suo esame e le percentuali dei punteggi ottenuti. Tuttavia, la
CGQ ha rilevato che il calcolo esatto del risultato era confidenziale e che
poteva essere trasmesso soltanto alla SEFRI. Riguardo agli esperti, la
CGQ ha affermato che entrambi avevano un’esperienza sufficiente per
svolgere esami in italiano.
C.b.b Quanto alla parte d’esame P1, la CGQ ha adattato in determinati
punti (precisamente al criterio 5.1, 5.10, 5.19, 8.1, 9.1) la valutazione
dell’esame a favore della ricorrente, attribuendo ad ognuno di essi una va-
lutazione “B” anziché “C”, rilevando tuttavia che il punteggio minimo richie-
sto per il superamento dello stesso non era stato raggiunto malgrado l’as-
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segnazione di 15 punti supplementari. In concreto, con il 35.8% la ricor-
rente si trova, a dire della CGQ, notevolmente al di sotto del punteggio
minimo necessario del 60%.
C.b.c Quanto all’esame P4, la CGQ non ha proceduto a nessun adatta-
mento, allegando uno schema di valutazione contenente un aggiorna-
mento delle giustificazioni degli esperti e rifiutando di trasmettere la copia
dell’anamnesi della paziente in quanto non rilevante per valutare la presta-
zione d’esame.
C.b.d La CGQ riconosce che la ricorrente sia stata l’unica candidata italo-
fona e come non sia perciò stato possibile metterle a disposizione un pa-
ziente di lingua tedesca. Di conseguenza la Oml MA, con il consenso della
CGQ, avrebbe permesso alla ricorrente di reclutare personalmente un
nuovo paziente per il proprio esame. Avendo la ricorrente partecipato
all’esame con il paziente da lei selezionato, la CGQ ha dedotto che la ri-
corrente abbia dato implicitamente il proprio consenso a tale modo di pro-
cedere.
C.b.e La CGQ ha prodotto assieme alla sua presa di posizione anche le
rispettive linee guida e direttive concernenti le parti d’esame P1 e P4.
C.c Nella replica del 29 marzo 2017, la ricorrente si è riconfermata nelle
proprie tesi e conclusioni. Oltre a completare le proprie argomentazioni in
diversi punti delle due parti d’esame, ella lamenta in particolare una viola-
zione del suo diritto di essere sentita e del diritto di trasparenza per non
avere potuto prendere conoscenza della griglia interna con i criteri di valu-
tazione, dei (sotto)criteri e dei pesi ponderali alla base della valutazione del
suo esame, chiedendone l’edizione. La ricorrente ha inoltre richiesto “l’edi-
zione delle valutazioni individuali allestite separatamente dai due esperti
prima di accordarsi sulla valutazione comune definitiva” (replica, § 1), non-
ché una copia del verbale dell’incontro relativo alla discussione sul risultato
d’esame e una copia dell’anamnesi.
C.d Mediante duplica del 15 maggio 2017, la CGQ ha concluso alla reie-
zione di tutte le richieste della ricorrente volte ad ottenere ulteriore docu-
mentazione, al rigetto delle argomentazioni ricorsuali, nonché alla con-
ferma della validità del risultato d’esame.
A titolo completivo la CGQ ha rilevato che “le due griglie di valutazione
[delle parti d’esame P1 e P4] compilate individualmente dai due esperti
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costituiscono appunti personali e non sono rilevanti per la valutazione vin-
colante della prestazione d’esame”, la CGQ servendosi “di tali appunti
esclusivamente per scopi di valutazione interna” (duplica, pag. 3). La CGQ
ha ribadito che “i sottocriteri contestati dalla ricorrente non sono parte della
documentazione dell’esame resa pubblica e vengono presunti come ne-
cessarie competenze dei candidati. I cosiddetti sottocriteri rappresentano
quindi direttive interne per la valutazione del lavoro d’esame e non vengono
resi noti. Tutti i criteri di valutazione sono elencati nelle direttive concernenti
le diverse parti d’esame e sono noti ai candidati prima dell’inizio
dell’esame” (duplica, pag. 2). Infine, la CGQ ha preso posizione sulle criti-
che della ricorrente relative alla gestione del tempo per la parte d’esame
P4.
C.e Con scritto del 16 maggio 2017 la SEFRI ha in sintesi comunicato alla
CGQ che la duplica “non [era] completa in quanto non risponde[va] a certe
argomentazioni della ricorrente”, chiedendo un “complemento” in relazione
a determinate posizioni degli esami P1 (in concreto: 5.2, 5.7, 5.8, 5.11,
5.12, 5.13, 7.1, 7.3, 9.1) e P4 (1.2, 1.4, 1.6, 1.7, 2.3, 2.4, 3.2, 3.8) entro il
30 maggio 2017, termine poi prorogato fino al 20 giugno 2017 seguente.
C.f Il 15 giugno 2017, la CGQ ha risposto alla SEFRI di avere “esaminato
approfonditamente tutte le argomentazioni portate dalla ricorrente contro i
singoli criteri per la valutazione delle parti d’esame P1 e P4 e analizzato le
relative valutazioni degli esperti”, concludendo di non reputare “necessario
occuparsi di nuovo di ognuna delle singole motivazioni della ricorrente”. La
CGQ ha nel contempo esibito la “Scala di valutazione (matrice di punti)”
con i risultati d’esame della ricorrente (cfr. infra consid.2.6).
C.g Il 21 luglio 2017, dopo avere ottenuto due proroghe del termine, la ri-
corrente ha presentato le sue osservazioni finali, confermando sostanzial-
mente le sue tesi, le sue conclusioni, nonché rinnovando le richieste d’edi-
zione e chiedendo un aumento delle note date da C a B e da B a A.
C.h Con decisione del 16 aprile 2016 (recte: 2018), ricevuta dalla ricorrente
il giorno seguente, la SEFRI ha “ammesso” (recte: accolto) il ricorso, an-
nullato la decisione del 14 novembre 2016, nonché pronunciato che la ri-
corrente è “autorizzata a presentarsi nuovamente agli esami per le parti P1
e P4” e ha invitato la CGQ a “prendere una nuova decisione sull’attribu-
zione del titolo alla ricorrente sulla base dei nuovi risultati ottenuti”, rimbor-
sando le spese procedurali alla ricorrente e assegnandole un’indennità per
spese ripetibili.
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In sostanza, la SEFRI ha esposto che le Direttive relative al regolamento
d’esame specifico sono molto precise riguardo ai “requisiti del contenuto”
dell’esame, tanto da dover essere considerate esaustive, considerando di
conseguenza inammissibile che la commissione d’esame tenga conto di
elementi non figuranti nelle direttive e linee guida dell’esame. In aggiunta
a ciò, la SEFRI ha sottolineato che la CGQ avrebbe dovuto, almeno in fase
di ricorso, permettere alla ricorrente di prendere conoscenza dei sottocriteri
di valutazione, e che, “rammentando in ogni giro di parole che i documenti
erano confidenziali, [la CGQ] ha commesso una violazione del diritto di es-
sere sentita della ricorrente che non è stata sanata nella procedura di ri-
corso”. La SEFRI è pervenuta alla conclusione che non si rivelava dunque
più necessario esaminare le ulteriori censure di merito della ricorrente.
D.
Il 17 maggio 2018, la ricorrente ha inoltrato al Tribunale amministrativo fe-
derale un ricorso contro la predetta decisione della SEFRI, chiedendo l’an-
nullamento della stessa nonché l’accertamento del superamento
dell’esame di naturopata e il rilascio del relativo diploma federale. In so-
stanza, la ricorrente rimprovera alla SEFRI di avere “deciso altro rispetto
alle [sue] chiare richieste [valutazione sufficiente dell’esame]”, riprendendo
fondamentalmente gli argomenti già esposti nel suo ricorso contro la deci-
sione della CGQ. In particolare, la ricorrente sottolinea che “[...] i criteri
sulla base dei quali si sarebbe svolta la valutazione dei suoi esami” non
sono in definitiva mai stati prodotti dalla CGQ, nemmeno nel corso della
procedura ricorsuale, la SEFRI non avendo infatti espressamente ordinato
alla CGQ di esibirli (cfr. ricorso, § 11). A mente della ricorrente, la SEFRI
avrebbe dovuto ordinare alla CGQ di produrre detti criteri e, una volta in
loro possesso, procedere lei stessa ad un riesame delle due parti d’esame
contestate o, in subordine, incaricare due esperti indipendenti per rivalu-
tare le prestazioni della ricorrente. Negando il riesame delle due presta-
zioni, nonché delle relative censure di merito della ricorrente e decidendo
senza motivazione alcuna che la ricorrente doveva ripresentarsi agli esami,
la SEFRI avrebbe limitato ingiustamente il proprio potere cognitivo ed agito
non solo in violazione della prassi da lei menzionata nella decisione impu-
gnata, ma anche della libertà economica della ricorrente.
E.
E.a Con presa di posizione del 17 luglio 2018, inoltrata con gli atti prelimi-
nari entro il termine prorogato con ordinanza del 21 giugno 2018, la SEFRI
conferma la propria decisione e propone il rigetto del ricorso. La medesima
sottolinea che “i cosiddetti sottocriteri erano necessari per permettere alla
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ricorrente di comprendere la valutazione, che rimaneva ancora lacunosa”,
per cui, essendosi la CGQ rifiutata di rendere noti detti sottocriteri di valu-
tazione, non si poteva che constatare la violazione del diritto di essere sen-
tita della ricorrente. A detta della SEFRI, l’annullamento della decisione im-
pugnata rimane la sanzione che deve di principio essere pronunciata.
E.b Entro il termine fissato con ordinanza del 29 maggio 2018 l’autorità di
prima istanza non ha depositato alcuna risposta al ricorso, né inoltrato la
propria documentazione.
F.
Mediante ordinanza dell’8 agosto 2018 lo scrivente Tribunale ha avviato un
ulteriore scambio di scritti in materia di esame degli atti di procedura.
Con scritto del 16 agosto 2018 la SEFRI ha comunicato di non avere obie-
zioni a che l’intero incarto da lei inoltrato venga trasmesso alla ricorrente.
Con lettera del giorno successivo la ricorrente, ribadendo tutte le assun-
zioni di prove da lei finora richieste nel corso di entrambi i procedimenti, ha
chiesto di poter visionare gli atti n. 10-13-15 e 20 dell’incarto della SEFRI,
i quali le sono stati inviati con l’ordinanza del 27 agosto 2019.
Dal canto suo, la prima istanza non ha dato seguito all’ordine del Tribunale
di inoltrare una copia del lavoro scritto d’esame P1 della ricorrente e,
quanto all’esame pratico-orale P4, le copie di tutti i documenti che non
erano ancora stati prodotti nel corso della presente procedura.
G.
Nella sua replica del 20 settembre 2018 la ricorrente ha sostanzialmente
ribadito i propri argomenti e mantenuto le conclusioni del gravame. A titolo
completivo, si è nuovamente espressa su singoli punti relativi alle parti
d’esame P1 e P4. Inoltre, la ricorrente critica il metodo di calcolo adottato
dalla CGQ, a suo dire in nessun modo trasparente e comprensibile, nella
misura in cui non si capisce quale peso venga dato ad ogni singola lettera
(A, B, C) e a quanti punti dia diritto una valutazione A o B.
H.
Entro il termine fissato con ordinanza del 26 settembre 2018, l’autorità in-
feriore ha confermato in sostanza quanto già esposto nella sua presa di
posizione del 17 luglio 2018 e nella decisione impugnata, rinunciando ad
inoltrare una duplica. La prima istanza non ha fatto uso dell’opportunità di
inoltrare una presa di posizione.
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I.
Con ordinanza del 31 ottobre 2018 si è concluso lo scambio degli scritti, su
riserva di eventuali ulteriori misure d’istruzione o memorie delle parti.
J.
Con lettera dell’11 giugno 2019 la ricorrente, per il tramite del proprio pa-
trocinatore, ha sollecitato l’intimazione della sentenza, sottolineando che
fintanto che la pratica è pendente e la sentenza non è cresciuta in giudicato
la ricorrente non potrà ripresentarsi agli esami.
Mediante scritto del 14 giugno 2019 lo scrivente Tribunale ha risposto alla
lettera della ricorrente dell’11 giugno 2019, esprimendosi sui tempi di eva-
sione della causa e sulla possibilità della ricorrente di ripresentarsi agli
esami e sulle conseguenze di una sua ripresentazione agli esami durante
la litispendenza.

Diritto:
1.
1.1 Contro la decisione della SEFRI del 16 aprile 2016 (recte: 2018), la
quale configura una decisione ai sensi dell’art. 5 cpv. 2 della legge federale
del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA, RS 172.021), è
ammesso il ricorso al Tribunale amministrativo federale (art. 31 e 33 lett. d
della legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale amministrativo federale [LTAF,
RS 173.32]; art. 61 cpv. 2 della legge federale del 13 dicembre 2002 sulla
formazione professionale (legge sulla formazione professionale, LFPr,
RS 412.10).
1.2 Mediante l’atto impugnato la SEFRI ha annullato la decisione della
prima istanza del 14 novembre 2016, autorizzato la ricorrente a presentarsi
nuovamente e gratuitamente agli esami per le parti P1 e P4 dell’esame ed
invitato la prima istanza a prendere una nuova decisione sull’attribuzione
del titolo alla ricorrente sulla base dei nuovi risultati ottenuti. L’oggetto del
contendere è quindi costituito da una decisione di rinvio.
1.2.1 Secondo la prassi del Tribunale federale in applicazione della legge
federale sul Tribunale federale del 17 giugno 2005 (LTF, RS 173.110) le
decisioni di rinvio rientrano nella categoria delle decisioni incidentali, uni-
camente impugnabili alle condizioni dell’art. 93 LTF anche se risolvono
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aspetti materiali parziali dell'oggetto litigioso (cfr. DTF 134 II 137 con-
sid. 1.3.2; 134 II 124 consid. 1.3; 133 V 477 consid. 4.1.3 seg.). Soltanto
se all’autorità di prima istanza a cui la causa è rinviata non rimane nessuna
latitudine di apprezzamento e di giudizio e se il rinvio serve esclusivamente
all’attuazione di un ordine specifico, l’Alta Corte conclude alla sussistenza
di una decisione finale impugnabile illimitatamente (cfr. DTF 138 I 143 con-
sid. 1.2; sentenza del TAF B-2528/2015 del 29 marzo 2017 consid. 1.1 con
ulteriori riferimenti).
Nell’ambito della revisione totale dell’organizzazione giudiziaria federale è
stato introdotto nella PA un nuovo disciplinamento dell’impugnazione delle
decisioni incidentali, in sintonia con la corrispondente norma della legge
sul Tribunale federale (cfr. il messaggio concernente la revisione totale
dell’organizzazione giudiziaria federale del 28 febbraio 2001, FF 2001
3764 segg., 3959). Di conseguenza, la prassi del Tribunale federale rela-
tiva alla distinzione tra decisioni parziali, finali ed incidentali conforme-
mente agli art. 91 segg. LTF è determinante anche per la distinzione corri-
spondente sulla base degli art. 44 segg. PA. D’ora in avanti, le decisioni di
principio di diritto materiale che rispondono ad una questione di fondo par-
ziale dell’oggetto litigioso e che prima venivano definite come decisioni fi-
nali o parziali sono considerate decisioni incidentali (DTF 133 V 477 consid.
4.1 con ulteriori riferimenti; sentenza del TAF B-2528/2015 del 29 marzo
2017 consid. 1.2.1 e le referenze ivi citate).
In un procedimento in materia di esame professionale lo scrivente Tribu-
nale ha avuto modo di riprendere la giurisprudenza del Tribunale federale
summenzionata, qualificando come decisione incidentale una decisione di
rinvio della SEFRI con la quale quest’ultima ha ordinato alla commissione
d’esame di dare occasione al ricorrente di ripetere l’esame orale senza il
prelevamento di spese e di decidere nuovamente sul superamento
dell’esame (cfr. sentenza del TAF B-352/2018 del 17 gennaio 2019 con-
sid. 1.2.4). Lo scrivente Tribunale ha deciso in modo analogo in un proce-
dimento precedente in materia di risultati d’esame nell’ambito delle profes-
sioni mediche (cfr. sentenza del TAF B-2528/2015 del 29 marzo 2017 con-
sid. 1.2.1).
1.2.2 Anche nel caso che ci riguarda l’autorità inferiore non ha statuito de-
finitivamente sulle conclusioni della ricorrente, segnatamente per quanto
riguarda l’accertamento del superamento dell’esame professionale supe-
riore di naturopata e il rilascio del relativo diploma federale. In considera-
zione delle istruzioni impartite dall’autorità inferiore, alla prima istanza non
resta più alcuna latitudine di apprezzamento e di giudizio in riferimento
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all’aspetto di fondo parziale secondo cui il diploma non può essere rila-
sciato sulla base delle parti d’esame P1 e P4 già sostenute e la ricorrente
deve essere ammessa a ripetere l’esame in tale ambito. Tuttavia, il proce-
dimento rimane aperto circa la questione a sapere se il rilascio del diploma
è possibile in base alla nuova valutazione delle parti d’esame P1 e P4. Per
questo motivo, la presente decisione di rinvio impugnata configura una de-
cisione incidentale impugnabile alle condizioni dell’art. 46 PA (cfr. sentenza
del TAF B-352/2018 del 17 gennaio 2019 consid. 1.2.4).
1.3 Il ricorso contro altre decisioni incidentali notificate separatamente è
ammissibile se (a) tali decisioni possono causare un pregiudizio irrepara-
bile, oppure (b) l'accoglimento del ricorso comporterebbe immediatamente
una decisione finale, consentendo di evitare una procedura probatoria de-
fatigante e dispendiosa (art. 46 cpv. 1 PA).
Ponendo quale condizione per l'impugnabilità di una decisione incidentale
il rischio di un danno irreparabile, l'art. 46 cpv. 1 lett. a PA statuisce l'esi-
genza di un interesse degno di protezione all'annullamento o al cambia-
mento immediato della decisione incidentale impugnata. Tale interesse de-
gno di protezione risiede nel pregiudizio di natura giuridica o di fatto che il
ricorrente subirebbe se la decisione incidentale fosse impugnabile unica-
mente insieme alla decisione finale e se nemmeno una decisione favore-
vole nel merito permettesse di eliminare completamente siffatto pregiudi-
zio, segnatamente con il giudizio finale (FELIX UHLMANN/SIMONE WÄLLE-
BÄR, in: Waldmann/Weissenberger [ed.], Praxiskommentar Verwaltung-
sverfahrensgesetz [VwVG], 2016, n. 4 ad art. 46 PA; sentenza del TAF
B-352/2018 del 17 gennaio 2019 consid. 1.2.5).
Nel caso di specie il requisito del pregiudizio irreparabile può essere rite-
nuto adempiuto, essendo in particolare costituito dal fatto che la ricorrente,
in caso di inammissibilità del ricorso, sarebbe in un primo tempo costretta
a sostenere ancora una volta le due parti d’esame P1 e P2 prima di poter
adire lo scrivente Tribunale, cosicché una valutazione delle sue censure
potrebbe aver luogo solo in un secondo tempo (cfr. sentenze del TAF
B- 352/2018 del 17 gennaio 2019 consid. 1.2.5 e B-2528/2015 del
29 marzo 2017 consid. 1.2.2).
1.4 I requisiti relativi ai termini di ricorso (art. 50 PA), alla forma e al conte-
nuto dell'atto di ricorso (art. 52 PA) sono soddisfatti e gli altri presupposti
processuali sono parimenti adempiuti, in particolare l'anticipo spese è stato
versato entro il termine impartito (art. 63 cpv. 4 PA) ed il rappresentante
legale ha giustificato i suoi poteri per mezzo di procura scritta (art. 11 PA).
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1.5 Occorre pertanto entrare nel merito del ricorso.
2.
2.1 Conformemente all’art. 27 lett. a LFPr la formazione professionale su-
periore può essere acquisita mediante un esame federale di professione o
un esame professionale federale superiore. Gli esami federali di profes-
sione e gli esami professionali federali superiori presuppongono un'espe-
rienza professionale e conoscenze specifiche nel settore interessato
(art. 28 cpv. 1 LFPr). Le organizzazioni competenti del mondo del lavoro
disciplinano le condizioni di ammissione, il programma d'insegnamento, le
procedure di qualificazione, i certificati e i titoli (art. 28 cpv. 2 primo periodo
LFPr). In tal senso tengono conto dei successivi cicli di formazione. Le pre-
scrizioni devono essere approvate dalla SEFRI (art. 28 cpv. 2 secondo pe-
riodo LFPr).
2.2 Sulla base della norma di delega di cui all’art. 28 cpv. 2 primo periodo
LFPr l’Organizzazione del mondo del lavoro della medicina alternativa Oml
MA ha rilasciato il “Regolamento d’esame per l’esame professionale supe-
riore di Naturopata del 28 aprile 2015” (di seguito: Regolamento; cfr. FF
2015 1495), approvato l’11 dicembre 2017 dalla SEFRI (art. 9.2 e 10 del
Regolamento).
2.2.1 L’esame federale serve a verificare se i candidati dispongono delle
competenze necessarie per l’esercizio di un’attività professionale com-
plessa e che comporta un elevato grado di responsabilità (art. 1.1 del Re-
golamento).
2.2.2 Tutti i compiti relativi al conferimento del diploma sono affidati a una
commissione per la garanzia della qualità (CGQ) composta da almeno
sette e al massimo dieci membri e nominata dal Comitato dell’Oml MA per
un periodo di tre anni (art. 2.1 del Regolamento).
Tra i suoi compiti la CGQ ha quelli di stabilire il programma d’esame, di
predisporre la preparazione dei compiti d’esame e curare lo svolgimento
dell’esame finale, nonché di verificare i certificati di fine modulo, valutare
l’esame finale e deliberare il conferimento del diploma (art. 2.21 lett. e/f/j
del Regolamento).
2.2.3 L’esecuzione delle parti d’esame scritte e pratiche è sorvegliata da
almeno una persona competente nella materia d’esame, la quale annota
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Pagina 12
le proprie osservazioni (art. 4.41 del Regolamento). La valutazione dei la-
vori d’esame scritti è effettuata da almeno due periti che determinano il
giudizio congiuntamente (art. 4.42 del Regolamento). Almeno due periti
presenziano agli esami orali e pratici, prendono nota del colloquio d’esame
e dello svolgimento generale, valutano le prestazioni e determinano il giu-
dizio congiuntamente (art. 4.43 del Regolamento). LA CGQ delibera il su-
peramento dell’esame in una riunione indetta al termine dello stesso. La
persona che rappresenta la SEFRI è invitata per tempo alla riunione
(art. 4.51 del Regolamento).
2.3 L’esame finale è costituito dalle seguenti parti relative alle varie com-
petenze (art. 5.11 del Regolamento).
Parte d’esame Tipo
d’esame
Durata Ponderazione
P1
Studio di un caso
scritto redatto in pre-
cedenza 50-55
pagine
1
P2
Colloquio professio-
nale sullo studio del
caso
orale 45 min. 1
P3
Elaborazione del
caso
orale e pra-
tico
150 min. 1
P4
Lavoro pratico
pratico e
orale
max. 180 min. 1
Ogni parte d’esame può essere divisa in voci. La CGQ definisce questa
suddivisione e la ponderazione delle voci nelle direttive inerenti al regola-
mento d’esame (art. 5.12 del Regolamento). Le Direttive relative al regola-
mento dell’Esame Professionale Superiore di Naturopata del 28 aprile
2015 costituiscono un’integrazione al regolamento d’esame. Per la parte
d’esame “P1 Studio di un caso” e “P4 Lavoro pratico” la CGQ ha inoltre
emanato le rispettive linee guida e direttive, entrambe del 30 giugno 2014.
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2.4 La valutazione dell'esame finale o delle singole parti d'esame viene
espressa mediante il giudizio "superato" e "non superato" (art. 6.11 del Re-
golamento).
2.5 Le voci di ciascuna parte d'esame sono valutate con punti la cui somma
porta al giudizio della parte d'esame in questione (art. 6.21 del Regola-
mento). Le prestazioni sono valutate con il giudizio "superato" e "non su-
perato" secondo il seguente schema: superato = almeno il 60% del pun-
teggio massimo; "non superato" = meno del 60% del punteggio massimo
(art. 6.3.1 del Regolamento). L'esame finale è superato se ogni parte è
stata valutata con il giudizio "superato" (art. 6.41 del Regolamento). La
CGQ si basa esclusivamente sulle prestazioni fornite durante l'esame fi-
nale per decidere in merito al superamento di quest'ultimo. Chi supera l'e-
same ottiene il diploma federale (art. 6.43 del Regolamento). Chi non ha
superato l'esame finale o le singole parti d'esame può ripeterli due volte
(art. 6.51 del Regolamento). La ripetizione si limita alle parti d'esame in cui
non è stato ottenuto il giudizio "superato" (art. 6.52 del Regolamento).
2.6 Nella fattispecie, la ricorrente non ha superato le due parti d’esame P1
e P4. Dalla “Scala di valutazione (matrice di punti)” inoltrata dalla CGQ nel
procedimento precedente si evince che la ricorrente ha ottenuto, all’esame
P1, 47 punti su 173, ossia il 27.2% (punteggio minimo per superare
l’esame: 104 punti o il 60%), e, all’esame P4, 87 punti su 164, ossia il 53%
(punteggio minimo per superare l’esame: 98 punti o il 60%). Nel corso del
procedimento dinanzi alla SEFRI la CGQ ha mantenuto invariata la valuta-
zione delle prestazioni della parte d’esame P4. Quanto alla parte d’esame
P1, i 15 punti supplementari assegnati dalla CGQ non bastano a far sì che
la ricorrente ottenga il punteggio minimo per la sufficienza.
3.
Controversa nel caso in esame è la questione di sapere se l’autorità infe-
riore, dopo aver ammesso una violazione grave del diritto di essere sentita
della ricorrente, ha a giusta ragione pronunciato una decisione di rinvio,
ordinando alla prima istanza di dare alla ricorrente la possibilità di ripetere
gratuitamente le due parti dell’esame annullate e di statuire sul supera-
mento dell’esame in basi ai nuovi risultati.
L’autorità inferiore è dell’avviso che l’annullamento della decisione di prima
istanza sia l’unica sanzione possibile alla luce della grave violazione del
diritto di essere sentito, considerando che i cosiddetti sottocriteri erano ne-
cessari per permettere alla ricorrente di comprendere la valutazione ope-
rata nei suoi confronti.
B-2875/2018
Pagina 14
La ricorrente ritiene invece che l’autorità inferiore avrebbe potuto e dovuto
ordinare espressamente alla CGQ di produrre i criteri di valutazione, dando
poi facoltà alla ricorrente di prendere posizione e in seguito procedendo ad
un riesame delle parti d’esame contestate, se del caso o in subordine fa-
cendo capo a due esperti indipendenti. La ricorrente tiene a sottolineare di
non aver mai chiesto di poter ripresentarsi agli esami, bensì unicamente di
rivalutare le prestazioni d’esame contestate con una nota sufficiente.
4.
Nella misura in cui la ricorrente rimprovera alla SEFRI che mediante la de-
cisione di rinvio impugnata abbia statuito al difuori della sua richiesta di
accertare il superamento dell’esame e il rilascio del diploma, il suo ragio-
namento non può essere seguito.
Nell’ambito di una procedura di ricorso contro una decisione negativa sul
risultato dell’esame l’insorgente interessato può di regola postulare l’annul-
lamento della decisione impugnata e il rilascio del diploma. Nel procedi-
mento di ricorso dinanzi alla SEFRI la ricorrente ha concluso alla modifica
della decisione impugnata «nel senso che la signora (...) ha superato
l’esame professionale superiore di naturopata e le verrà rilasciato il relativo
certificato federale», quindi, secondo il senso, all’annullamento della
stessa ed al rilascio del diploma. Per quanto l’autorità inferiore ha «am-
messo» (recte: accolto) il ricorso e annullato la decisione impugnata, ella
non si è allontanata, ma ha aderito alle conclusioni ricorsuali volte all’an-
nullamento dell’atto impugnato.
Rispetto alla conclusione vertente sul rilascio del diploma, il rinvio della
causa affinché la ricorrente possa ripetere le parti d’esame P1 e P4 e la
prima istanza emetta una nuova decisione sul risultato d’esame non costi-
tuisce di per sé un aliud. Nella misura in cui durante la fase del procedi-
mento di ricorso non sia stato possibile procedere ad una correzione del
punteggio tale da permettere di pronunciare, contestualmente all’accogli-
mento del ricorso e all’annullamento della decisione impugnata, anche la
consegna diretta del diploma, l’autorità inferiore di ricorso, in applicazione
del principio "a maiore ad minus", ha soltanto riconosciuto meno di quanto
è stato richiesto dalla ricorrente. Se e in che misura il rinvio della causa sia
la sola giusta ed unica soluzione nel caso che ci riguarda, si dirà nei con-
siderandi a seguire.
5.
Dapprima si impongono considerazioni generali sul diritto di esaminare gli
atti (consid. 5.1), con un particolare sguardo ai procedimenti di ricorso in
B-2875/2018
Pagina 15
materia di esami. Si tratterà in particolare la questione a sapere quali atti
sono in principio compresi o esclusi dal diritto di consultare gli atti (con-
sid. 5.2), quali sono le condizioni relative alla motivazione delle decisioni
sul risultato d’esame in relazione agli atti prodotti (consid. 5.3), quali atti
devono essere prodotti dalla commissione d’esame nella procedura di ri-
corso dinanzi alla SEFRI (consid. 5.4) e quali provvedimenti può adottare
la SEFRI nel caso in cui la commissione d’esame neghi o ometta l’edizione
di documenti già nei suoi confronti (consid. 5.5).
5.1 Il diritto di essere sentito ancorato nella Costituzione (art. 29 cpv. 2
Cost.) comprende segnatamente il diritto di esaminare gli atti, il quale è
concretizzato all’art. 26 PA (cfr. DTF 127 V 431 consid. 3a). Il diritto di esa-
minare gli atti contempla a sua volta il diritto di consultare gli atti alla sede
dell’autorità, di prendere appunti, nonché di fare delle fotocopie, a condi-
zione di non generare un carico eccessivo di lavoro all’autorità (cfr. DTF
131 V 35 consid. 4.2; BERNHARD WALDMANN/MAGNUS OESCHGER, in: Pra-
xiskommentar VwVG, 2016, n. 80 segg. ad art. 26 PA). Il diritto di esami-
nare gli atti può essere negato solo nel caso in cui importanti interessi pub-
blici della Confederazione o dei Cantoni, in particolare la sicurezza interna
o esterna della Confederazione, un interesse privato importante, in parti-
colare di una controparte, esigano l’osservanza del segreto (art. 27 cpv. 1
e 2 PA).
5.2 Il diritto di esaminare gli atti si riferisce di principio a tutti gli atti rilevanti
per l’elaborazione della decisione querelata. In materia di esami, su riserva
di esplicite restrizioni del diritto di essere sentito derivanti da specifici di-
sposti di legge (cfr. ad esempio l’art. 56 della legge federale del 23 giugno
2006 sulle professioni mediche universitarie [legge sulle professioni medi-
che, LPMed, RS 811.11]), il candidato interessato ha in principio il diritto di
esaminare i quesiti posti negli esami scritti e nei lavori pratici, le proprie
soluzioni degli esami scritti e dei lavori pratici, la scala di valutazione che
indica il punteggio ottenibile e ottenuto nelle singole domande d’esame, i
verbali degli esami orali e pratici se il regolamento ordina la stesura di un
verbale, nonché le domande poste agli esami orali e pratici nel caso in cui
i periti abbiano preventivamente redatto un questionario (cfr. Memorandum
della SEFRI concernente il diritto di esaminare gli atti, marzo 2017, dispo-
nibile sul sito web www.sbfi.admin.ch, Temi > Formazione professionale
superiore > Gli esami federali in generale > Candidati e titolari degli atte-
stati).
http://www.sbfi.admin.ch/
B-2875/2018
Pagina 16
Conformemente alla prassi gli atti interni dell’amministrazione sono esclusi
dal diritto di esaminare gli atti. Sono considerati atti interni dell'amministra-
zione quei documenti che non hanno valore probatorio e che servono
esclusivamente alla formazione di un'opinione a livello interno nella misura
in cui sono destinati all’uso proprio ed esclusivo dell’amministrazione (cfr.
sentenza del TAF B-6834/2014 del 24 settembre 2015 consid. 4.1 con ul-
teriori rinvii alla giurisprudenza del Tribunale federale ed alla dottrina).
Rientrano nella categoria di atti interni dell’amministrazione, ad esempio,
gli appunti manoscritti di esami orali e lavori pratici se da regolamento non
vige l’obbligo di stendere un verbale (cfr. DTF 113 Ia 286 E. 2d e la sen-
tenza del TF 2P.140/2002 del 18 ottobre 2002 consid. 3.2.3), le direttive
interne concernenti la correzione dei lavori scritti (le cosiddette “Mu-
sterlösungen”, modelli di soluzione o soluzioni tipo), a meno che esse non
fissino nel contempo la valutazione e oltre a loro non esista una scala di
valutazione separata (DTAF 2010/10 consid. 3.3), nonché i documenti
d’esame di altri candidati, salvo se esistano sospetti o indizi concreti di una
disparità di trattamento (DTF 125 I 225 consid. 2).
5.3 Per quanto attiene alla motivazione delle decisioni sul risultato
dell’esame, le note impartite sono di principio un mezzo sufficiente. Nel
caso di decisioni negative sull’esito dell‘esame sussiste, su istanza dell’in-
teressato, un diritto a ricevere una motivazione sommaria scritta che deve
essere fornita al più tardi nella procedura di ricorso contro la decisione
d’esame. In tale occasione, nell’ambito di un secondo scambio di scritti,
deve essere data all’interessato la facoltà di prendere posizione sulla mo-
tivazione della commissione d’esame (sentenza del TF del 9 giugno 2006,
2P.44/2006, consid. 3.2, e 13 agosto 2004, 2P.23/2004, consid. 2.2).
Per prassi costante, quando si tratta di valutare le prestazioni d’esame,
l’autorità di ricorso si impone un certo riserbo e non si scosta senza neces-
sità dall’apprezzamento degli esaminatori anche nei casi in cui essa di-
spone delle conoscenze necessarie a una verifica più estesa (DTF 131 I
467 consid. 3.1). Per verificare la valutazione di prestazioni d’esame l’au-
torità di ricorso deve poter farsi un’idea di come si sia svolto l’esame. Lo
svolgimento di quest'ultimo deve essere ricostruibile in base alle prese di
posizione della commissione d’esame e degli esperti. Da esse e dai loro
allegati si dovrebbero poter evincere almeno le domande alle quali il can-
didato ha risposto correttamente, le lacune constatate e, se del caso, quali
sono le risposte esatte (DTF 121 I 225 consid. 2d; sentenza della Commis-
sione di ricorso DFE del 6 aprile 1998, pubblicata in GAAC 63.88 con-
sid. 4.2; sentenza del TAF B-6604/2010 del 29 giugno 2011 consid. 6.1).
B-2875/2018
Pagina 17
5.4 Visto quanto precede, affinché la SEFRI in veste di autorità di ricorso
sia messa nella condizione di ripercorrere lo svolgimento e verificare la
plausibilità della valutazione dell’esame, la commissione d’esame coinvolta
è tenuta di principio, fatte salve concrete disposizioni contrarie, ad inoltrare
alla SEFRI, insieme alle propria presa di posizione e quella degli esperti,
tutti i documenti rilevanti per l’elaborazione e l’individuazione dei risultati
d’esame censurati, in particolare i quesiti posti negli esami, la soluzione
proposta dal candidato e la scala di valutazione (cfr. Memorandum della
SEFRI sul diritto di esaminare gli atti citato al consid. 5.2).
Considerato che le domande di esaminare gli atti di un ricorrente in un pro-
cedimento di ricorso dinanzi alla SEFRI possono riferirsi solo a documenti
realmente esistenti, la commissione d’esame è tenuta a gestire l’incarto di
ogni candidato d’esame in maniera corretta e fornire il fascicolo completo
alla SEFRI in relazione a tutte le prestazioni d’esame censurate. Spetta poi
unicamente alla SEFRI, qualora la prima istanza rifiuti espressamente o
contesti l’edizione di determinati documenti sia sulla base del regolamento
o di altri motivi, statuire se e in che misura essi possano essere resi noti
all’insorgente. Una simile decisione non può essere rimessa al potere di-
screzionale della commissione d’esame, poiché il suo rifiuto di trasmettere
singoli documenti alla SEFRI già in partenza è suscettibile di impedire a
quest’ultima di verificare la plausibilità delle spiegazioni degli esperti e della
commissione d’esame, nonché di esaminare se l’esame si è svolto in con-
formità con il rispettivo regolamento.
5.5
5.5.1 Occorre infine rilevare che la SEFRI non è solo autorità di ricorso, ma
provvede parimenti a garantire la vigilanza sugli esami (art. 42 cpv. 2 LFPr
e art. 25-27 e art. 36 OFPr; cfr. l’articolo “Aufsicht bei eidgenössischen Prü-
fungen” in SBFI News 5/17 p. 7 segg.). Alla SEFRI, in veste di autorità di
vigilanza, compete tra l’altro di approvare i singoli regolamenti d’esame, di
assistere gli organi responsabili e le associazioni di categoria nei compiti
di sviluppo e revisione dei regolamenti d’esame, fornire i documenti e le
guide per lo sviluppo dei profili professionali e vigilare affinché gli esami si
svolgano in modo conforme ai regolamenti. La SEFRI esercita la propria
vigilanza segnatamente assistendo agli esami, partecipando alla confe-
renza delle note o ad altre riunioni delle commissioni d’esame, oppure
nell’ambito di una denunzia all’autorità di vigilanza (SBFI News 5/17 p. 7
segg.). Qualora, malgrado la SEFRI ne abbia fatto esplicita richiesta in un
procedimento di ricorso contro una decisione sul risultato d’esame, la ri-
B-2875/2018
Pagina 18
spettiva commissione d’esame non produce alla SEFRI una parte o la to-
talità dei documenti che potrebbero essere utili per l’esame delle censure
sulla valutazione delle prestazioni d’esame e per ripercorrere lo svolgi-
mento dell’esame, la SEFRI può eventualmente adottare adeguate misure
nell’ambito dei propri doveri di sorveglianza (cfr. la sentenza della Commis-
sione di ricorso DFE del 12 dicembre 2003, edita in GAAC 68.94 con-
sid. 4.2). A prescindere da ciò, non sussiste la possibilità per la SEFRI di
impartire una comminatoria ai sensi dell'art. 292 del codice penale svizzero
del 21 dicembre 1937 (CP; RS 3.1.1). In effetti, detta disposizione non
serve all’esecuzione di ordini nei confronti di autorità amministrative e dei
loro impiegati (cfr. STEFAN TRECHSEL/MARK PIETH, Praxiskommentar StGB,
Zurigo/San Gallo 2018, Art 292 N. 6; DTF 124 III 170 E. 6).
5.5.2 La Commissione di ricorso DFE, sostituita dallo scrivente Tribunale a
far tempo dal 1° gennaio 2007, ha stabilito che l’allora competente Ufficio
federale della formazione professionale e della tecnologia (UFFT) aveva a
giusto titolo rimproverato alla commissione d’esame di aver violato il diritto
di essere sentito in quanto quest’ultima, malgrado diversi solleciti, non
aveva prodotto né una presa di posizione al ricorso, né la documentazione
d’esame completa della ricorrente. Tuttavia, la medesima Commissione ha
stabilito che l’UFFT, rinviando la causa alla commissione d’esame per per-
mettere alla ricorrente di ripetere gli esami e per nuovamente decidere sul
risultato dell’esame, non aveva esaurito tutte le possibilità a sua disposi-
zione per far rispettare il diritto di essere sentito della ricorrente, potendo
agire in qualità di autorità di sorveglianza (cfr. la sentenza della Commis-
sione di ricorso DFE del 12 dicembre 2003, edita in GAAC 68.94 con-
sid. 4.2).
Sulla base della sentenza poc’anzi citata si evince che per quanto la SEFRI
in un procedimento di ricorso in materia di esami stabilisca che la commis-
sione d’esame abbia commesso una violazione del diritto di essere sentito
nei confronti di un insorgente, l’emanazione di una decisione di rinvio
avente lo scopo di permettere all’insorgente di ripetere l’esame non è ne-
cessariamente la sola ed unica soluzione. A seconda delle particolarità
concrete del singolo caso potrebbero rendersi necessari un ulteriore con-
trollo delle prestazioni d’esame da parte di nuovi esperti o la consultazione
di periti indipendenti.
B-2875/2018
Pagina 19
6.
6.1 Nel caso che ci riguarda non sono ravvisabili disposizioni speciali di
diritto che limitano il diritto di esaminare gli atti. Di conseguenza vale il prin-
cipio secondo cui la commissione d’esame in veste di prima istanza deve
di principio produrre alla SEFRI tutti i documenti relativi alla valutazione
delle prestazioni d’esame contestate (cfr. supra consid. 5.4), nella misura
in cui possano servire alla stessa SEFRI per verificare se l’attribuzione dei
punti e delle note sia plausibile e condivisibile.
6.2
6.2.1 Nel procedimento dinanzi alla SEFRI la ricorrente si è lamentata del
fatto che le annotazioni degli esperti negli schemi o griglie di valutazione
delle parti d’esame P1 e P4 si riferivano ad elementi a suo avviso non con-
tenuti nel regolamento e nelle linee guida, chiedendo di conseguenza l’edi-
zione dei criteri di valutazione, dei sottocriteri e della rispettiva pondera-
zione.
Nonostante la SEFRI abbia invitato la prima istanza a produrre gli esami
completi della ricorrente e la scala dei punti e a prendere posizione sul
ricorso e le successive comparse della ricorrente, la CGQ non ha fatto
esplicita comunicazione dei sottocriteri all’autorità inferiore, limitandosi a
sostenere che siffatti sottocriteri, pur essendo utilizzati in modo vincolante
dagli esperti nell’ambito della valutazione, non rappresentano altro che
delle direttive interne di natura confidenziale e, a differenza di tutti i criteri
di valutazione elencati nelle direttive concernenti le due parti d’esame, non
sono parte della documentazione d’esame da rendere nota, ma vengono
presunti come necessarie competenze dei candidati.
Nella decisione impugnata l’autorità inferiore ha ritenuto inammissibile che
la commissione d’esame tenga conto di elementi ponderali che non figure-
rebbero nelle direttive e linee guida dell’esame, pervenendo alla conclu-
sione che la prima istanza avrebbe dovuto, almeno in fase di ricorso, per-
mettere alla ricorrente di acquistare conoscenza degli elementi alla base
del mancato superamento dell’esame, compresi i sottocriteri. Non avendo
reso noto i sottocriteri alla ricorrente, la prima istanza sarebbe quindi in-
corsa in una grave violazione del diritto di essere sentito avente come unica
conseguenza l’accoglimento parziale del ricorso, l’annullamento della de-
cisione impugnata e il rinvio della causa.
B-2875/2018
Pagina 20
6.2.2 Per quanto i sottocriteri in discussione, in relazione al loro contenuto,
possono essere compresi nei criteri di valutazione comunicati nel regola-
mento d’esame, nelle rispettive direttive e/o nella linea guida relativa alla
parte d’esame P1 e le direttive per la parte d’esame P4, si può partire dal
presupposto che non debbano essere necessariamente essere resi noti ai
candidati nemmeno in un procedimento di ricorso, se l’autorità di ricorso
arriva a concludere che gli esaminatori sono in grado di rendere sostenibile
la valutazione delle prestazioni d’esame in altro modo (cfr. supra con-
sid. 5.3). Tuttavia, questo non significa che la prima istanza possa negare
di comunicare i sottocriteri alla SEFRI, tanto più che, in assenza di partico-
lari restrizioni del diritto di esaminare gli atti, la prima istanza avrebbe do-
vuto fornire alla SEFRI tutti i documenti in relazione alla valutazione delle
prestazioni d’esame censurate. In questo caso spetta unicamente alla SE-
FRI e non alla commissione d’esame decidere se e quali atti e documenti
rientrano nel diritto di consultare gli atti della ricorrente ed esigere dalla
commissione d’esame che le vengano inoltrati con la comminatoria di una
misura amministrativa in caso di mancato ottemperamento alla richiesta
specifica (cfr. consid. 5.5.1).
Da un lato, non avendo prodotto i sottocriteri alla SEFRI, la prima istanza
è venuta certamente meno ai propri doveri di collaborazione. Dall’altro
appare chiaro che finché la SEFRI non viene messa previamente a
conoscenza dei sottocriteri verosimilmente applicati dagli esaminatori,
come addotto dalla CGQ, la medesima non è in grado di accertare se siffatti
sottocriteri rientrino o meno nella categoria degli atti interni che di principio
sfuggono al diritto di consultazione della ricorrente, né di esaminare se i
sottocriteri siano compresi nei criteri di valutazione indicati nel
regolamento, nelle direttive e nelle linee guida d’esame. Per questo motivo,
lo scrivente Tribunale ritiene che l’autorità inferiore abbia giudicato
prematuramente che la prima istanza abbia violato gravemente il diritto di
essere sentito della ricorrente. Un simile modo di agire senza cognizione
di causa non può essere tutelato.
6.3 A ciò si aggiunge che, come emerge dai considerandi seguenti, ulteriori
elementi di fatto giustificano che la SEFRI abbia a disporre di tutti i criteri
di valutazione applicati al fine di effettuare un controllo giuridico efficace
della sostenibilità dell'attribuzione dei punti e delle note.
6.3.1 Giova dapprima ricordare che gli esperti dispongono di un ampio
margine di apprezzamento nell’esaminare se e quanti punti assegnare ad
ogni proposta di soluzione concreta o ad una risposta parziale. Rientra in
particolar modo nel margine di apprezzamento degli esperti stabilire quale
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Pagina 21
ponderazione attribuire alle differenti informazioni e riflessioni che formano
nel loro insieme la risposta corretta ad una determinata domanda d’esame
e di conseguenza decidere quanti punti assegnare a risposte in parte cor-
rette. Il potere di apprezzamento degli esperti è tuttavia soggetto a restri-
zioni nei casi in cui gli organi d’esame hanno definito a priori una scala o
un metodo di valutazione vincolante da cui si evince il numero preciso di
punti da assegnare per ogni risposta parzialmente esatta. In questi casi il
principio della parità di trattamento di tutti i candidati all’esame concede ad
ogni candidato il diritto di ottenere i punti che secondo la scala di valuta-
zione gli spettano per ogni risposta / prestazione esatta o parzialmente
esatta (DTAF 2008/14 consid. 4.3.2, sentenze del TAF B-2208/2006 del
25 luglio 2007 consid. 5.3.2 e B-2207/2006 del 23 marzo 2007 con-
sid. 5.4.2).
6.3.2 Nel suo parere del 24 febbraio 2017 (doc. 18 degli atti preliminari),
inoltrato nel procedimento precedente, la prima istanza ha comunicato le
modalità di attribuzione dei punteggi. Rinviando agli art. 6.11 e 6.13 del
Regolamento, la medesima ha ritenuto che si possono assegnare soltanto
le menzioni “superato” oppure “non superato”. Allo stesso modo, la prima
istanza spiega di aver comunicato alla ricorrente durante il colloquio a se-
guito del mancato superamento dell’esame le caratteristiche delle valuta-
zioni operate dagli esperti per ogni singolo criterio di valutazione: “A” signi-
fica prestazioni eccellenti, “B” prestazioni da sufficienti a buone e “C” pre-
stazioni insufficienti. La prima istanza puntualizza che la CGQ ha deciso di
non pubblicare i punteggi accanto ai singoli criteri. Nemmeno gli esperti
sarebbero a conoscenza di questi punteggi. L’assegnazione dei punti cor-
rispondenti alle qualifiche A, B e C, soggiunge la prima istanza, è compito
della direzione degli esami che effettua poi il calcolo complessivo. A suo
dire, questo meccanismo sarebbe volto a garantire l’oggettività nella valu-
tazione delle prestazioni d’esame.
Nella “scala di valutazione (matrice di punti)” per le parti d’esame P1 e P4
(cfr. allegato 8 agli atti preliminari della SEFRI) sono sì riportate, per ogni
posizione dei criteri di valutazione, sia l’attribuzione della qualifica da A a C
da parte degli esperti sia i punteggi assegnati dalla CGQ. Tuttavia, come
fa a giusto titolo rimarcare anche la ricorrente nella sua replica del 20 set-
tembre 2018, mancano le indicazioni sul punteggio minimo e massimo pos-
sibile all’interno di ogni categoria cosicché risulta difficile rendere plausibile
il metodo di assegnazione dei punti per ogni posizione. Ad esempio una
qualifica corrispondente alla lettera B viene valutata con 2, 3 o 5 punti,
mentre una qualifica corrispondente alla lettera A viene una volta valutata
con 8 e un’altra volta con 5 punti.
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Pagina 22
Viste le lacune riscontrate nella scala di valutazione, ritenuto inoltre che la
prima istanza, nella sua presa di posizione del 24 febbraio 2017, ha con-
fermato che i sottocriteri o indicatori siano stati utilizzati in maniera vinco-
lante da tutti gli esperti nell'ambito della valutazione, e considerata infine la
censura secondo cui i sottocriteri non siano contenuti nel Regolamento e
nelle rispettive direttive d’esame, la SEFRI deve essere messa nella con-
dizione di disporre di tutti i criteri di valutazione applicati affinché siano con-
divisibili i motivi della valutazione operata.
6.4 In sunto, si ritiene che l’autorità inferiore ha constatato la fattispecie in
maniera incompleta, stabilendo prematuramente e senza cognizione di
causa che la prima istanza ha commesso una violazione grave del diritto
di essere sentito. È quindi a torto che ella sostiene che in virtù della grave
violazione del diritto di essere sentito non le rimaneva altra scelta se non
quella di annullare la decisione impugnata e di dare alla ricorrente la pos-
sibilità di ripetere le parti d’esame P1 e P4.
La decisione querelata si rivela scorretta dal profilo giuridico nella misura
in cui l’autorità inferiore non ha esaurito tutte le risorse a sua disposizione
al fine di acclarare la fattispecie e cautelare l’adempimento del diritto di
essere sentito della ricorrente, segnatamente sollecitando alla CGQ, dietro
comminatoria di misure di sorveglianza, la produzione di tutta la documen-
tazione d’esame mancante e di tutti i criteri di valutazione, compresi i sot-
tocriteri, statuendo, una volta in possesso delle informazioni richieste, sul
diritto alla consultazione degli atti della ricorrente e, dopo aver dato alla
ricorrente e alla CGQ la possibilità di prendere posizione, procedere ad un
riesame delle parti d’esame contestate, se necessario facendo capo a due
esperti indipendenti.
6.5
6.5.1 Giusta l’art. 61 cpv. 1 PA, l’autorità di ricorso decide la causa o ecce-
zionalmente la rinvia, con istruzioni vincolanti all’autorità inferiore. In qualità
di rimedio giuridico riformatorio il ricorso permette all'autorità decisionale,
oltre alla cassazione, di decidere nella causa e quindi di definire i rapporti
giuridici. Tutto ciò presuppone che la causa sia pronta per essere giudicata
e che l'autorità di ricorso disponga quindi delle informazioni necessarie per
statuire. Anche se il Tribunale è competente per procedere a ulteriori atti
istruttori volti a chiarificare la fattispecie, è preferibile infine che sia l’autorità
inferiore, peraltro la più prossima in materia, a pronunciarsi sulla causa. Il
rinvio è invece indispensabile allorquando appare che la fattispecie deter-
minante è stata constatata in maniera inesatta o incompleta (art. 49 lett. b
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PA). In simili casi, una decisione riformatoria emanata dal Tribunale non
entra più in linea di conto (cfr. [tra le tante] sentenze del TAF A-8035/2015
del 14 novembre 2017 consid. 2.3; A-3558/2013 del 18 novembre 2014
consid. 2.3 con rinvii; MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem
Bundesverwaltungsgericht, 2a ed. 2013., n. 3.193 segg.).
6.5.2 Nel caso di specie, posto che l’autorità inferiore non ha accertato la
fattispecie in maniera completa, omettendo di disporre ulteriori atti istruttori
suscettibili di acclarare la situazione di fatto e giungendo a conclusioni pre-
mature, un rinvio della causa all’autorità inferiore si rivela giustificato e in-
dispensabile. Non solo l’autorità inferiore ha più dimestichezza con le cir-
costanze tecniche e personali della fattispecie, ma dispone anche delle
competenze funzionali e di sorveglianza che la mettono nella condizione di
svolgere al meglio i dovuti chiarimenti. Così facendo, per la ricorrente è
parimenti mantenuto il sistema della doppia istanza.
6.5.3 Il rinvio della causa all’autorità inferiore implica che quest’ultima, oltre
a richiedere alla prima istanza la documentazione mancante relativa ai cri-
teri di valutazione, compresi i sottocriteri, dovrà chinarsi sulle censure di
merito e sulle ulteriori richieste di assunzione di prove della ricorrente in
conformità con il ricorso, la replica e le osservazioni finali inoltrati alla SE-
FRI.
6.5.3.1 Per quanto attiene alle parti d’esame P1 e P4, l’autorità inferiore è
tenuta ad esaminare se e in che misura le censure della ricorrente siano
sostanziate e le giustificazioni degli esperti nella rispettiva griglia di valuta-
zione e/o nelle prese di posizione precedenti ed eventualmente future
siano sufficienti sia per rendere sostenibile l’attribuzione dei punti e delle
note, in particolar modo laddove è stata attribuita la valutazione “B” e “C”,
sia per rispondere alle contestazioni della ricorrente.
6.5.3.2 Tenuto conto che, in riferimento alla parte d’esame P1, le annota-
zioni nelle griglie di valutazione e le contestazioni ricorsuali fanno un riferi-
mento esplicito al lavoro scritto della ricorrente, affinché la SEFRI sia dav-
vero in grado di esaminare la plausibilità della valutazione della prestazione
d’esame, nonché la fondatezza delle censure, si potrebbe rivelare utile che
la prima istanza le metta a disposizione una copia del lavoro scritto. Del
resto, le proprie soluzioni degli esami sono accessibili al diritto di consulta-
zione della ricorrente, posto che non è disposto altrimenti nella regolamen-
tazione d’esame.
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6.5.3.3 Con particolare riguardo alla parte d’esame P4, la SEFRI dovrà an-
che verificare se la presa di posizione della prima istanza è sufficiente per
rispondere alla contestazione della ricorrente secondo cui la prima istanza
non avendole messo a disposizione un paziente avrebbe agito in contrasto
con le direttive. Allo stesso modo, la SEFRI dovrà esaminare, tenendo
conto delle prese di posizione già inoltrate o eventualmente da inoltrare, la
richiesta della ricorrente volta all’edizione di una copia dell’anamnesi e di
ulteriori documenti scritti e da lei consegnati durante l’esame, come pure
le criticate modalità di svolgimento del colloquio, in particolare la gestione
del tempo.
6.5.3.4 Per quanto possa essere rilevante ai fini della nuova decisione, la
SEFRI dovrà esaminare sulla base delle spiegazioni della prima istanza se
le censure della ricorrente riguardo le competenze linguistiche degli esperti
siano sostanziate e fondate.
6.5.3.5 Quanto alla richiesta di edizione relativa alle valutazioni individuali
allestite separatamente dai due esperti prima di procedere alla valutazione
comune definitiva, è con ogni probabilità da escludersi che essa possa tro-
vare accoglimento. In effetti, l’art. 4.42 seg. del Regolamento (cfr. supra
consid. 2.2) prevede soltanto che almeno due esperti determinano il giudi-
zio congiuntamente, senza statuire per ognuno di loro alcun obbligo di
stendere un verbale individuale. L’ordine di prendere nota del colloquio
d’esame e dello svolgimento generale (art. 4.43 del Regolamento) non
equivale all’obbligo di redigere un verbale, dimodoché le note individuali
non sono contemplate dal diritto di consultazione degli atti (cfr. supra con-
sid. 5.2).
6.5.3.6 Lo stesso vale per la richiesta di edizione di una copia del verbale
di incontro relativo alla discussione del risultato d’esame, in quanto l’art. 5.7
delle Direttive relative al regolamento d’esame stabilisce unicamente che
in caso di giudizio “non superato” è possibile visionare la documentazione
d’esame, senza tuttavia prescrivere la stesura di un verbale.
6.5.3.7 Laddove la ricorrente fa valere che il mancato superamento
dell’esame sia ingiustificato in considerazione della lunga esperienza pro-
fessionale e della formazione approfondita in ambito sanitario, appare ov-
vio che una simile censura sia volta all’insuccesso dal momento che deci-
sivo per l’ottenimento del diploma sono le prestazioni d’esame fornite.
6.6 In sunto, la decisione impugnata va annullata e la causa va rinviata
all'autorità inferiore affinché ordini alla prima istanza, se del caso dietro
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comminatoria di una misura di sorveglianza, di metterle a disposizione tutti
i criteri di valutazione e tutta la documentazione mancante per poter riper-
correre lo svolgimento dell’esame e rendere plausibile l’attribuzione dei
punti e delle note in relazione alle prestazioni d’esame contestate, statui-
sca sul diritto di consultazione degli atti della ricorrente, dia se del caso a
quest’ultima la facoltà di completare le proprie argomentazioni e inviti di
seguito la prima istanza a depositare un complemento alle sue prese di
posizione e infine, dopo essersi chinata sugli argomenti avanzati dalle parti,
emetta una nuova decisione di merito, se necessario coinvolgendo due
esperti indipendenti.
7.
Alla luce di tutte le considerazioni esposte, il ricorso viene accolto nel senso
che la querelata decisione del 16 aprile 2016 (recte: 2018) è annullata e gli
atti di causa sono rinviati all'autorità inferiore affinché proceda alla pronun-
cia di una nuova decisione ai sensi dei considerandi.
8.
8.1 Tenuto conto dell'esito della vertenza che vede la ricorrente vincente,
nella misura in cui la causa è rinviata all'autorità inferiore per l'emissione di
una nuova decisione impugnabile ai sensi dei considerandi, nessuna
spesa processuale è posta a carico della ricorrente, alla quale viene quindi
restituito l'anticipo spese di CHF 1'000.– versato in data 25 maggio 2018.
Nessuna spesa processuale è messa a carico dell'autorità inferiore (art. 63
cpv. 2 PA).
8.2 Conformemente all'art. 64 cpv. 1 PA, l'autorità di ricorso, se ammette il
ricorso in tutto o in parte, può assegnare al ricorrente una indennità per le
spese indispensabili e relativamente elevate che ha sopportato (spese ri-
petibili). Considerato che la ricorrente ha agito per il tramite di una rappre-
sentante professionale, per la quale ha dovuto sostenere spese indispen-
sabili e relativamente elevate, non avendo la medesima dettagliato alcuna
nota d'onorario, è giustificato assegnare, in base agli atti di causa e tenuto
conto del lavoro utile e necessario svolto dalla rappresentante della ricor-
rente, un'indennità per spese ripetibili di CHF 2'000.– (IVA inclusa) a carico
dell'autorità inferiore (art. 7 e segg. del regolamento dell' 21 febbraio 2008
sulle tasse e sulle spese ripetibili nelle cause dinanzi al Tribunale ammini-
strativo federale [TS-TAF, RS 173.320.2]).
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9.
La presente sentenza non può essere impugnata dinanzi al Tribunale fe-
derale ed è pertanto definitiva (art. 83 lett. t della Legge del 17 giugno 2005
sul Tribunale federale [LTF, RS 173.110]).
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