Decision ID: f23a2759-a007-4519-981b-0f3e1dff4fbb
Year: 2022
Language: fr
Court: VD_TC
Chamber: VD_TC_031
Canton: VD
Region: Région lémanique
Law Area: public_law

Vu les faits suivants:
A.
La société A._ SA (ci-après: A._ SA) est propriétaire de la parcelle n° 1090 de la Commune de Nyon, d'une surface totale de 17'732 m
2
. La parcelle n° 1090 est accessible par la route de Champ-Colin, qui longe sa partie sud, ainsi que par le chemin de Terre-Bonne, situé le long de sa partie nord. Elle est colloquée en zone industrielle A, réservée aux établissements industriels, fabriques, garages-ateliers ou industriels, ainsi qu'aux entreprises artisanales, selon le règlement communal sur le plan d’extension et la police des constructions approuvé par le Conseil d’Etat le 16 novembre 1984 (RPE).
B.
Le 17 juillet 2018, A._ SA a déposé auprès de la Commune de Nyon une demande de permis de construire un parc industriel composé de deux bâtiments.
Du 3 octobre au 1
er
novembre 2018, la Commune de Nyon a mis à l'enquête publique le projet d'A._ SA. L'enquête a suscité deux oppositions, l'une émanant de l'Association Transports et Environnement (ATE) et l'autre de la Commune d'Eysins. Les services cantonaux concernés ont délivré les autorisations requises, en posant certaines conditions, selon les termes de la synthèse CAMAC n° 178277 du 4 avril 2019.
A la suite de cette mise à l'enquête, la Municipalité de Nyon (ci-après: la municipalité) n'a pas statué sur la demande de permis de construire.
Le bien-fonds n° 1090 a été inclus dans le périmètre du projet du plan partiel d'affectation "Champ-Colin - zone d'activités" (ci-après: le PPA Champ-Colin), qui a été mis à l'enquête publique du 2 février au 3 mars 2019.
Ce projet impliquait le réaménagement du chemin de Terre-Bonne. Par décision du 15 août 2018, le département compétent avait approuvé le projet d’aménagement de mobilité douce et entretien constructif des voiries au chemin de Terre-Bonne, projet qui avait été adopté le 27 septembre 2017 par le Conseil communal d’Eysins et par le Conseil communal de Nyon. A._ SA a formé un recours contre ces décisions devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal, qui a admis le recours, annulé les décisions attaquées et renvoyé le dossier aux autorités communales concernées pour nouvelle décision (cf. arrêt AC.2018.0335 du 3 mars 2020).
C.
Le 12 mars 2020, A._ SA a sollicité la délivrance formelle du permis de construire requis auprès de la municipalité. Celle-ci a refusé de statuer sur le permis de construire à réitérées reprises pour divers motifs.
Sur requête d'A._ SA, une séance a eu lieu le 14 septembre 2020 en présence du municipal en charge de l'urbanisme et de la cheffe de service en charge de l'urbanisme. Lors de cet entretien, les parties ont convenu que la mention "
Business centre
" figurant sur les plans initialement déposés à l'enquête publique serait rectifiée en masquant cette partie de l'intitulé à l'aide d'étiquettes. Sous condition de la rectification de l'intitulé du projet, la municipalité aurait assuré à A._ SA que son projet était conforme aux dispositions légales et réglementaires en vigueur et qu'il ferait l'objet d'une décision dans les meilleurs délais.
A._ SA a procédé à la rectification concernant l'intitulé du projet.
La municipalité n'a pas donné suite à l'entretien du 14 septembre 2020, de sorte que A._ SA l'a relancée à diverses reprises.
Le 7 décembre 2020, la municipalité a répondu à A._ SA qu'elle décidait de "
retenir
" le permis de construire sollicité en 2018 en raison d'une décision prise par le Conseil communal le 5 octobre 2020 acceptant "
le nouveau plan d'affectation, dans le périmètre duquel se trouve le projet de votre client, mais sous condition de deux amendements liés en particulier à de nouvelles exigences en matière d'aménagements extérieurs
".
Le 16 décembre 2020, A._ SA a, à nouveau, requis qu'une décision formelle soit rendue dans les plus brefs délais.
D.
Etant restée sans nouvelles de la Commune de Nyon, A._ SA s'est, par courrier du 15 janvier 2021, adressée au Département des institutions et du territoire (DIT [dès le 1
er
juillet 2022: Département des institutions, du territoire et du sport, DITS]; ci-après aussi: le département), en relevant que la municipalité refusait de statuer depuis le mois de novembre 2018, et a requis que, conformément à la procédure prévue à l'art. 114 al. 4 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11), le département impartisse un ultime délai de dix jours à la municipalité afin de rendre une décision concernant le permis de construire sollicité. Au surplus, si la municipalité ne devait pas se prononcer dans le délai imparti, A._ SA requérait d'ores et déjà du département qu'il statue sur la demande de permis de construire.
Le 29 janvier 2021, la Direction générale du territoire et du logement (DGTL) a demandé à la municipalité de lui faire part de sa détermination dans un délai de dix jours.
Le 2 février 2021, la municipalité a précisé à l'intention du département que la parcelle n° 1090 se situait dans le périmètre du PPA Champ-Colin. Ce plan avait été adopté par le Conseil communal le 5 octobre 2020 avec deux amendements. Ceux-ci, touchant les droits des tiers, nécessitaient un nouvel examen par les services cantonaux ainsi qu'une enquête complémentaire. Le dossier avait été transmis à la DGTL pour examen le 5 janvier 2021. La municipalité n'était ainsi pas en mesure de se prononcer sur la conformité du permis de construire sollicité avec la planification envisagée. Elle ne pourrait se prononcer qu'après réception de la détermination de la DGTL, soit début avril 2021. Une fois cette détermination connue, elle statuerait dans les meilleurs délais sur la procédure en cours.
E.
Le 10 février 2021, A._ SA a interpellé le département en signalant que la municipalité n'indiquait pas pour quels motifs précisément le permis de construire sollicité serait contraire au plan d'affectation invoqué. À son avis, si les amendements apportés à la planification touchaient les droits des tiers, la municipalité aurait déjà fait usage de l'art. 47 al. 1 LATC. Cette manière de faire s'apparentait à un déni de justice. A._ SA a sur cette base demandé au département qu'il statue sans retard sur le permis de construire sollicité.
Le 23 février 2021, la DGTL a indiqué à la municipalité qu'il lui appartenait de refuser le permis de construire, si elle estimait que le projet de construction compromettait la modification du PPA Champ-Colin. Elle lui indiquait que, sans nouvelles de sa part d'ici le 1
er
mars 2021, le département statuerait sur la demande de permis de construire.
Le 26 février 2021, le Service de l'urbanisme de la ville de Nyon a annoncé à la DGTL que la municipalité statuerait sur le permis de construire le 8 mars 2021.
Le 24 mars 2021, la municipalité a indiqué à A._ SA qu'elle avait traité sa demande de permis lors de sa dernière séance de municipalité. Toutefois, au vu de l'incertitude juridique entourant la modification en cours du PPA Champ-Colin, elle souhaitait attendre le retour de l'examen complémentaire de la DGTL pour statuer. Elle lui demandait par la même occasion quelques informations supplémentaires relatives à la nature des activités qui prendraient place sur le site.
Le même jour, la municipalité a informé la DGTL qu'elle renonçait à prendre une décision dans l'immédiat et qu'elle attendrait pour ce faire le retour de l'examen complémentaire de la DGTL. A défaut, elle serait contrainte de refuser le permis de construire.
Le 31 mars 2021, A._ SA a requis du département qu'il statue sans délai sur la demande de permis de construire requise en octobre 2018, conformément à l'art. 114 al. 4 LATC.
Le 21 avril 2021, la DGTL a informé A._ SA que, vu l'absence de décision municipale, le département statuerait sur la demande de permis de construire conformément à l'art. 114 al. 4 LATC.
F.
Le 6 mai 2021, la municipalité a notifié à A._ SA la décision de refus du permis de construire demandé, au motif qu'il compromettait la modification de plan envisagée, au sens de l'art. 47 LATC.
Le même jour, elle a informé la DGTL que, lors de sa séance du 3 mai 2021, elle avait pris la décision de refuser le permis de construire sollicité. Le 7 mai 2021, elle lui a transmis une copie de sa décision
datée du 6 mai 2021.
G.
Le 17 mai 2021, A._ SA a demandé que le département constate la nullité de la décision rendue par la municipalité le 6 mai 2021 et octroie le permis de construire requis. Elle estimait que, compte tenu des termes de l'art. 114 al. 4 LATC, la municipalité s'était vue dessaisie de son pouvoir de statuer après l'échéance de dix jours qui lui avait été imparti pour se déterminer.
H.
La décision du 6 mai 2021 a fait l'objet
d'un recours à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) par A._ SA le 7 juin 2021 (affaire AC.2021.0189). A._ SA a formulé les conclusions suivantes.
"I. Le recours est admis.
A titre provisionnel
:
II. La présente procédure est suspendue jusqu'à ce que le Département des institutions et du territoire constate la nullité de la décision rendue par la Municipalité de Nyon le 6 mai 2021 et statue sur la demande de permis de construire CAMAC n° 178'277.
Principalement
:
III. La décision rendue par la Municipalité de Nyon le 6 mai 2021 est nulle.
IV. La récusation de la Municipalité de Nyon est prononcée s'agissant du projet CAMAC n° 178277 et tout autre projet de construction futur lié à la parcelle n° 1090 du cadastre de la Commune de Nyon.
V. La décision rendue par la Municipalité de Nyon le 6 mai 2021 est réformée en ce sens que le permis de construire CAMAC n° 178'277 est délivré et les oppositions levées.
Subsidiairement
:
VI. La décision rendue par la Municipalité de Nyon le 6 mai 2021 est annulée, la cause étant renvoyée au Département des institutions et du territoire afin qu'il rende une décision dans le sens des considérants dans un délai de 30 jours suivant la notification de l'arrêt.
Plus subsidiairement
:
VII. La décision rendue par la Municipalité de Nyon le 6 mai 2021 est annulée, la cause étant renvoyée à l'autorité précédente afin qu'elle rendre une nouvelle décision dans le sens des considérants dans un délai de 30 jours suivant la notification de l'arrêt".
A._ SA considérait que la décision rendue par la municipalité était nulle, celle-ci ayant été dessaisie au profit du DIT dès le 1
er
mars 2021, dès lors que l'art. 114 LATC prévoyait un transfert de compétences
ipso jure
à l'autorité cantonale. Si l'autorité municipale restait compétente, cela créerait un risque de décisions contradictoires dans l'hypothèse où le canton et la municipalité statueraient sur la même cause parallèlement. A._ SA se référait aussi aux délais injustifiés et prétextes variés utilisés par la municipalité depuis plus de trois ans, qui démontraient la prévention manifeste de celle-ci. Enfin, elle estimait que le projet était réglementaire et que le permis devait dès lors lui être délivré.
I.
Par décision du 8 juin 2021, le DIT a rejeté la requête de A._ SA du 17 mai 2021. Il a considéré que la décision de la municipalité du 6 mai 2021 n'était ni nulle ni annulable. Dès lors, il ne lui appartenait pas de s'écarter de l'appréciation communale et l'art. 114 al. 4 LATC n'avait pas vocation à s'appliquer. Il estimait que si, pendant la procédure d'établissement du permis par le département, comme c'était le cas en l'espèce, la commune se ravisait et délivrait ou refusait une autorisation, cette décision était parfaitement valable.
J.
Le 8 juillet 2021, A._ SA (ci-après: la recourante) a déposé devant la CDAP un recours contre la décision du DIT du 8 juin 2021. Elle indique qu'elle maintient les conclusions prises au pied du recours du 7 juin 2021 dirigé contre la décision municipale et qu'elle reprend
in extenso
les motifs dudit recours. Elle requiert au surplus la jonction des deux causes. La recourante formule les conclusions suivantes:
"I. Le recours est admis.
Principalement
:
II. La décision rendue par le Département des institutions et du territoire du 7 juin 2021 est réformée en ce sens que celui-ci est compétent pour connaître de l'affaire, le permis de construire CAMAC n° 178'277 est délivré et les oppositions levées.
Subsidiairement
:
III. La décision rendue par le Département des institutions et du territoire du 7 juin 2021 est annulée, la cause lui étant renvoyée pour nouvelle décision dans le sens des considérants dans un délai de 30 jours suivant la notification de l'arrêt".
La DGTL (ci-après aussi: l'autorité intimée) s'est déterminée le 30 août 2021 et a conclu à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet. Elle relève que, paradoxalement, l'admission du recours qui tend à la nullité de la décision municipale aurait comme conséquence de remettre la recourante dans la même situation de déni de justice contre laquelle elle s'était à juste titre défendue. Elle ajoute que l'art. 114 LATC ne permet pas au requérant de choisir que son permis lui soit délivré par une autorité plutôt qu'une autre; la finalité de cette disposition est de mettre fin à des situations de déni de justice.
La municipalité s'est déterminée le 29 septembre 2021 et a conclu au rejet du recours. Elle relève que les tribunaux ont déjà jugé que l'art. 114 al. 4 LATC ne prévoit aucun transfert de compétence
ipso iure
après que le délai de dix jours imparti à l'autorité municipale est échu et que cette dernière n'a pas statué dans ce délai. Cet article confère bien plutôt au département une compétence concurrente en cas de défaillance de l'autorité municipale. Elle estime que les circonstances du cas d'espèce ne justifient pas de s'écarter de cette jurisprudence. Au surplus, le risque de décision contradictoire dénoncé par la recourante serait purement théorique. Enfin, le délai de dix jours qui a été fixé par l'autorité cantonale à l'autorité communale l'a été en application de l'art. 4 LATC et non de l'art. 114 al. 4 LATC. Aussi l'autorité communale s'est-elle vu impartir un délai de dix jours pour lui faire part de sa détermination sur la requête formée le 17 mai 2021 par la recourante, non pour statuer sur la demande de permis de construire déposée le 17 juillet 2018 par la recourante. Au surplus, le terme du 1
er
mars 2021 communiqué par courrier du 23 février 2021 ne correspondait pas à un délai de dix jours tel que prévu par l'art. 114 al. 4 LATC. Il ne saurait fonder une compétence subsidiaire du département en vertu de cette disposition. La municipalité retient enfin que si, par impossible, la CDAP devait considérer que la décision dont est recours est mal fondée, elle n'aurait d'autre choix que de renvoyer le dossier à l'autorité cantonale pour nouvelle décision.
La recourante s'est déterminée spontanément le 9 novembre 2021 et a confirmé les conclusions prises dans son recours du 8 juillet 2021. Concernant la qualité pour recourir, elle souligne que son intérêt à ce que le département statue en lieu et place de la municipalité est d'autant plus important que cette dernière a fait preuve de partialité et de prévention à son égard. Sur le fond, elle estime que la jurisprudence citée par la municipalité n'est pas pertinente pour le cas d'espèce. Elle conteste également l'analyse que fait l'autorité intimée des délais qu'elle a impartis. La recourante a en outre réitéré sa demande de jonction des causes.

Considérant en droit:
1.
Déposé dans le délai de trente jours fixé par l'art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le recours est intervenu en temps utile.
La recourante estime que la décision relative au permis de construire n'a pas été rendue par la bonne autorité. Elle soutient au surplus que ce défaut de compétence aurait eu des conséquences sur le fond, dès lors que l'autorité municipale serait prévenue à son encontre. En d'autres termes, elle suppose que si c'était l'autorité cantonale et non l'autorité municipale qui avait statué sur la demande de permis de construire, la décision finale aurait pu être différente. Il convient de retenir sur cette base que la recourante dispose d'un intérêt actuel à ce que le Tribunal entre en matière sur la question de la répartition des compétences dans le cadre de l'application de l'art. 114 al. 4 LATC.
Le recours respecte au surplus les autres conditions formelles énoncées à l'art. 79 LPA-VD (applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), si bien qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
2.
Le juge instructeur peut, d'office ou sur requête, joindre en une même procédure des affaires qui se rapportent à une situation de fait identique ou à une cause juridique commune, en vertu de l'art. 24 al. 1 LPA-VD en relation avec l'art. 94 al. 2 LPA-VD.
En l'occurrence, les causes AC.2021.0189 et AC.2021.0229 concernent le même projet de construction. Les décisions attaquées émanent toutefois de deux autorités différentes, tranchant des questions juridiques distinctes qui ne concernent pas les mêmes parties. Il n'y a dès lors pas lieu de joindre les causes.
3.
a) Selon l'art. 103 al. 1, 1
ère
phrase LATC, aucun travail de construction ou de démolition, en surface ou en sous-sol, modifiant de façon sensible la configuration, l'apparence ou l'affectation d'un terrain ou d'un bâtiment, ne peut être exécuté avant d'avoir été autorisé. Les travaux de construction ou de démolition doivent être annoncés à la municipalité. Ils ne peuvent commencer sans la décision de cette dernière (art. 103 al. 4 LATC).
L'art. 114 LATC précise dans quels délais l'autorité municipale doit statuer sur les demandes de permis de construire:
"
1
Dans les quarante jours dès le dépôt de la demande de permis conforme aux exigences légales et réglementaires et des pièces qui doivent l'accompagner, ou dès le profilement exécuté si celui-ci a été exigé après la demande de permis, délai réduit à vingt jours s'il n'y a pas eu d'enquête publique, la municipalité est tenue de se déterminer en accordant ou en refusant le permis.
2
...
3
Lorsque l'autorisation ou l'approbation cantonale doit être requise, les délais prévus au premier alinéa ne courent que dès la réception de la décision cantonale.
4
Lorsque le délai est échu sans que la municipalité se soit prononcée et sur requête écrite de l'instant à l'autorisation, le département fixe à la municipalité un ultime délai de dix jours pour se déterminer; si la municipalité ne se prononce pas dans ce délai, le département statue sur la demande de permis dans les vingt jours qui suivent".
L'art. 114 LATC concrétise sur un point particulier l'art. 4 al. 2 LATC qui dispose que le département en charge de l'aménagement du territoire et de la police des constructions, sous réserve de tâches spéciales attribuées à d'autres départements ou autorités, assure l'exécution des lois, des règlements et des plans relatifs à l'aménagement du territoire, à la police des constructions ainsi qu'aux résidences secondaires.
Selon la doctrine et la jurisprudence, le délai de l'art. 114 LATC est un délai d'ordre permettant aux intéressés d'obtenir rapidement une décision (cf. Bovay/Didisheim/Sulliger/Thonney, Droit fédéral et vaudois de la construction, LAT - OAT - LATC - RLATC annotés, 4
e
éd., Bâle 2010, n. 3
ad
art. 114 LATC, p. 450; AC.2017.0309 du 15 mars 2018 consid. 3f; AC.2009.0195 du 26 avril 2010 consid. 1b). Ce délai a été institué pour garantir la célérité de la procédure d'autorisation de construire (cf. arrêt 1C_154/2015 du 22 décembre 2015 consid. 4.4). L'art. 114 al. 4 LATC doit permettre à celui qui se trouve confronté à un retard injustifié à statuer sur une demande de permis de construire d'obtenir rapidement une décision; c'est pourquoi la loi prévoit qu'après une ultime mise en demeure, le département statue en lieu et place de la municipalité défaillante. Un recours pour déni de justice auprès de l'autorité de recours, qui ne peut avoir pour résultat que d'enjoindre l'autorité communale à statuer, n'est en effet pas toujours suffisant (CDAP AC.2006.0143 du 20 novembre 2006 consid. 1).
b) Il se pose en l'occurrence la question de savoir si la saisine par l'administré du département en vertu de l'art. 114 al. 4 LATC ferait perdre la compétence de la municipalité de statuer sur la demande de permis de construire qui lui est soumise.
Dans un arrêt AC.2006.0143 du 20 novembre 2006 (consid. 2), sans se prononcer directement sur la question, le Tribunal de céans avait néanmoins trouvé "
incompréhensible
" que, dès l'instant où la recourante se plaignait - à juste titre - de ne pas obtenir de décision, la municipalité ait retenu sa décision "
en attendant que le département l'invite à la rendre ou statue à sa place
."
Dans l'arrêt AC.2007.0060 du 13 septembre 2007 (consid. 2), le Tribunal a retenu qu'on pouvait "
douter de toute manière qu'un retard de quelque jours de l'autorité communale opère ipso jure un transfert de compétence à l'autorité cantonale: ce que la règle tend à éviter est le vide de toute décision, but atteint lorsque l'une ou l'autre des autorités prévues à l'art. 114 LATC a statué
".
On peut déduire de cette jurisprudence que la procédure prévue par l'art. 114 LATC n'est pas comparable à une procédure de recours. Il ne peut ainsi pas être question d'un effet dévolutif en vertu duquel le département se verrait attribuer toutes les compétences de la municipalité relative à la cause, ce qui devrait notamment avoir pour conséquence de faire perdre la maîtrise du litige à la municipalité, qui ne devrait plus être habilitée à modifier ou révoquer la décision entreprise (cf. la notion d'effet dévolutif du recours, cf. ATF 136 V 2 consid. 2.5 p. 5; CDAP PS.2015.0097 du 18 février 2016 consid. 7a; CDAP, PS.2014.0048 du 11 février 2015 consid. 1b et FI.2012.0004 du 6 juin 2012 consid. 2b). Au demeurant, en droit vaudois, l'art. 83 LPA-VD vient tempérer le principe de l'effet dévolutif du recours, en autorisant l'autorité intimée à rendre, en lieu et place de ses déterminations, une nouvelle décision partiellement ou totalement à l'avantage du recourant (al. 1).
En d'autres termes, dans la procédure prévue à l’art. 114 LATC, la compétence de la municipalité ne disparaît pas entièrement au profit de celle du département, qui ne dispose que d’une compétence subsidiaire pour statuer sur une demande de permis de construire.
Ni une interprétation littérale de la norme ni une analyse systématique ou historique (cf. Bulletin du Grand Conseil de la session d'automne 1985 p. 343 ss, spéc. p. 383) ne fournissent d'éléments qui amèneraient à une autre solution.
Comme le relève à juste titre l'autorité intimée, l'art. 114 al. 4 LATC permet certes au département de statuer en lieu et place de la municipalité en cas de défaut de cette dernière. Cette disposition légale n'a toutefois pas vocation à supprimer la compétence de la commune qui demeure la mieux placée pour apprécier le respect ou non de son règlement sur la police des constructions. Par conséquent, si pendant la procédure d'établissement du permis par le département, la commune fait usage de sa compétence et délivre ou refuse une autorisation, cette décision est en principe valablement rendue. Cette solution apparaît conforme au but de cette disposition qui est de faire cesser une situation de déni de justice. Lorsque la commune s'est prononcée, la compétence subsidiaire du département découlant de l'art. 114 al. 4 LATC s'éteint.
C'est ainsi à juste titre que l'autorité intimée a, par décision du 8 juin 2021, considéré que la décision de la municipalité du 6 mai 2021 n'était ni nulle ni annulable et qu'elle a refusé de statuer sur la demande de permis de construire requis.
4.
Vu ce qui précède, le recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée.
En procédure de recours, les frais sont supportés par la partie qui succombe. Si celle-ci n'est que partiellement déboutée, les frais sont réduits en conséquence (art. 49 al. 1 LPA-VD). Des frais peuvent être mis à la charge de la partie qui obtient gain de cause si elle les a occasionnés par un comportement fautif ou en violation des règles de procédure (al. 2). Une indemnité est allouée à la partie qui obtient totalement ou partiellement gain de cause, en remboursement des frais qu'elle a engagés pour défendre ses intérêts (art. 55 LPA-VD). Si la partie a inutilement prolongé ou compliqué la procédure, ses dépens peuvent être réduits ou supprimés. Lorsqu'une partie n'obtient que partiellement gain de cause, l'autorité peut réduire les dépens ou les compenser (art. 56 al. 1 et al. 2 LPA-VD).
Dans le cas particulier, la commune, qui a tardé à statuer, porte une part de responsabilité dans la procédure, en ayant occasionné la saisine du département par son refus de statuer. Il convient dès lors de mettre la moitié des frais de justice à sa charge. Pour cette même raison, des dépens réduits lui sont alloués.