Decision ID: 4aebcb11-d4c5-5a6e-9cd4-5b6538048025
Year: 1996
Language: it
Court: TI_TRPI
Chamber: TI_TRPI_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: 

in fatto
a.
In data _marzo 1995, con risoluzione no. _7, il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del Piano Regolatore del Comune di _;adottata dall’assemblea comunale con seduta del 15 luglio 1993.
b.
Tra le varie scelte pianificatorie operate dal Comune figura un nuovo tratto di strada comunale (di 75 ml di lunghezza per 3,5 ml di larghezza) in zona _ da realizzare sul mappale no. _di proprietà del Patriziato e intesa a procurare un collegamento ai mappali no. _, _e _, come pure ad offrire un accesso sul lato nord-ovest alle particelle no. _e _.
c.
Il signor _ _ ha contestato questa scelta pianificatoria innanzi al Consiglio di Stato, chiedendo l’esclusione dal Piano del traffico del suddetto tratto di strada.
d.
Con decisione 29 marzo 1995 il Consiglio di Stato ha approvato il PR di _, respingendo al contempo l’impugnativa sollevata dal qui ricorrente. L’autorità governativa ha al riguardo rilevato di non potersi sostituire al Comune nelle scelte pianificatorie se queste risultano sufficientemente fondate, in quanto, giusta l’art. 2 cpv. 3 LPT, all’autorità comunale deve essere lasciato il margine d’apprezzamento necessario per adempiere ai compiti di natura e portata locale.
e.
Dissentendo da tale decisione il signor _ _ è insorto, in data 18 maggio 1995 dinanzi a questo Tribunale riproponendo la censura già sollevata in prima istanza. In particolare egli ribadisce nuovamente che il previsto tratto di strada non è di pubblica utilità. Egli sostiene che in concreto già esiste un adeguato accesso ai summenzionati fondi, prova ne è che alcuni tra essi sono stati di recente edificati. Il ricorrente precisa inoltre che l’obbligo di urbanizzazione dell’ente pubblico non può significare ch’esso debba farsi carico di opere di necessità e utilità esclusivamente privata che giuridicamente possono essere disciplinate mediante servitù prediali. Egli chiede quindi in definitiva l’annullamento della risoluzione governativa nella misura in cui approva la pubblica utilità del nuovo tratto di strada 4-4 in zona _.
f.
Sia il Comune di _, con osservazioni al ricorso del 28 giugno 1995, che il Consiglio di Stato con risposta del 3 ottobre 1995, propongono la reiezione dell’impugnativa.
g.
In data 15 novembre 1995 è stato esperito un sopralluogo in contraddittorio nell’ambito del quale le parti si sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande.
c o n s i d e r a t o

in diritto
1.
A norma dell’art. 38 LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale della pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni dalla notificazione.
L’art. 38 LALPT legittima a ricorrere il comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b), e ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno di protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio di Stato (nuovo cpv. 4 lett. c, in vigore dal 15.3.1995).
In concreto la legittimazione attiva del ricorrente è data a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett. b) LALPT.
Presentato nei termini di legge, e quindi tempestivo, il ricorso é ricevibile in ordine.
2
. Il comune gode di autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e riferimenti).
L’autonomia non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT: le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Il Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l’approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione. Se l’autorità di approvazione esige dal comune, per motivi oggettivi, di porre il PR in consonanza con l’ordinamento giuridico, il comune invocherà invano la lesione della sua autonomia (DTF 116 Ia 226 e seg. consid. 2a; Alfred Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, Rep. 1991, pag. 45 e segg., in part. 55).
Il TPT non dispone, contrariamente al Consiglio di Stato, del sindacato d’opportunità (tranne, in applicazione dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una modifica d’ufficio del PR). Il ricorso è infatti proponibile solo contro la violazione del diritto (in particolare contro l'errata o mancata applicazione di una norma stabilita dalla legge o risultante implicitamente da essa, l'apprezzamento giuridico erroneo di un fatto, l'eccesso o l'abuso di potere, la violazione di una norma essenziale di procedura) e contro l’accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3 LALPT).
3.
Giusta l'art. 22quater cpv. 1 della Costituzione federale (Cost.) i Cantoni devono allestire dei piani d'azzonamento per assicurare una funzionale utilizzazione del suolo e una razionale abitabilità del territorio. A livello legislativo l'obbligo di pianificare è codificato all'art. 2 LPT.
Secondo quest'ultima legge la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe: pianificazione direttrice, pianificazione dell'utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione. Il piano di utilizzazione - in Ticino detto PR - viene adottato, secondo le indicazioni del piano direttore (art. 6 e segg., 26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di un'ampia coordinazione e valutazione (Art. 1 cpv. 1 2a frase, 2 cpv. 1 LPT) e nell'ambito di una procedura ove è garantita protezione giuridica (art. 33 e seg. LPT) e partecipazione democratica (art. 4 LPT). Il PR disciplina l'uso ammissibile del suolo (art. 14 e segg. LPT): rende vincolante verso i privati detto ordinamento oltre che il contenuto del PD (art. 21 cpv. 1 LPT).
4.
Ai sensi dell’art. 26 LALPT il PR si compone di un rapporto di pianificazione, di rappresentazioni grafiche, di norme di attuazione e di un programma di realizzazione.
Le rappresentazioni grafiche comprendono (art. 28 LALPT) i piani del paesaggio, delle zone, del traffico, delle attrezzature e costruzioni di interesse pubblico e il piano indicativo dei servizi pubblici. In particolare esse fissano la rete delle vie di comunicazione per i mezzi di trasporto pubblici e privati con la precisazione delle linee di arretramento, le vie ciclabili e pedonali, i sentieri e i posteggi pubblici (art. 28 cpv. 2 lett. p LALPT).
5.
Come detto il ricorrente contesta l’esistenza, in concreto, di un interesse pubblico capace di giustificare la completazione del piano viario con il tratto di strada in esame. Egli rileva come di fatto già esiste in loco un accesso adeguato e sufficiente. Inoltre, a suo dire, l’obbligo di urbanizzazione dell’ente pubblico non impone l’esecuzione di opere la cui necessità è esclusivamente privata.
5.1
L’art. 19 LPT impone ai comuni di provvedere ad un’adeguata urbanizzazione in funzione degli azzonamenti previsti.
Questa norma è direttamente applicabile, ossia non abbisogna di una legislazione esecutiva cantonale. La nozione di urbanizzazione è una nozione di diritto federale (DTF 117 Ib 314); il diritto cantonale può esigere altre condizioni, ma non ne può porre di meno severe (cfr. Adelio Scolari, Diritto Amministrativo, Parte Speciale, nota 933, pag. 517). La legislazione ticinese, a questo proposito, si è limitata a trascrivere il diritto federale (cfr. art. 77 cpv. 1 LALPT).
Col termine di urbanizzazione s’intende l’insieme delle opere necessarie per rendere una zona idonea ad accogliere degli insediamenti abitativi e produttivi e perciò idonea ad usi edilizi (cfr. Adelio Scolari, ob. cit., pag. 516, punto 932). L’urbanizzazione si suddivide in opere di urbanizzazione primaria e in opere di urbanizzazione secondaria. L’urbanizzazione primaria, che a sua volta si suddivide in generale e particolare (cosiddette Grob- und Feinerschliessung, cfr. Leo Schürmann, Peter Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, pag. 215), comprende segnatamente le opere che rendono possibile l’edificazione dei fondi e l’uso degli edifici, come strade d’accesso, passaggi pedonali e posteggi, condotte d’acqua, d’energia e d’evacuazione dei liquami. L’urbanizzazione secondaria comprende invece le opere di carattere sociale come scuole, ospedali, edifici amministrativi ecc. . Per urbanizzazione generale (Groberschliessung) s’intende l’allacciamento di un territorio edificabile ai rami principali degli impianti di urbanizzazione, segnatamente alle condotte dell’acqua, dell’approvvigionamento energetico e delle acque di rifiuto, nonché a strade ed accessi che servono direttamente il territorio edificabile (vedi art. 4 cpv. 1 della Legge federale che promuove la costruzione d’abitazioni e l’accesso alla loro proprietà del 4 ottobre 1974). Percontro l’urbanizzazione particolare, o di dettaglio (Feinerschliessung), comprende segnatamente il raccordo dei singoli fondi ai rami principali degli impianti di urbanizzazione, nonché alle strade di quartiere aperte al pubblico e alle canalizzazioni pubbliche ( vedi art. 4 cpv. 2 Legge federale che promuove la costruzione d’abitazioni e l’accesso alla loro proprietà, come pure Commentario alla Legge federale sulla pianificazione del territorio, DFGP, art 19, pag. 324).
L’obbligo d’urbanizzare le zone edificabili incombe all’ente pubblico, in genere ai comuni (art. 19 cpv. 2 LPT; 79 cpv. 1 LALPT). L’art. 78 cpv. 1 LALPT stabilisce espressamente la competenza del Municipio di allestire i progetti generali delle opere di urbanizzazione nell’ambito dell’attuazione del Piano Regolatore. Si tratta di un compito di primaria importanza al quale l’ente pubblico non può sottrarsi. I proprietari non hanno però un diritto individuale di promuovere un’azione nei confronti del Comune per ottenere l’urbanizzazione dei propri fondi (DTF 105 Ia 337, 101 Ib 68, 92 I 510 e 379; ZBl 1988 324 s e rif. 1983 373).
L’obbligo d’urbanizzazione dei comuni nelle zone edificabili si estende sia alle opere di urbanizzazione generale che a quelle di urbanizzazione particolare (art. 5 cpv. 1 Legge federale che promuove la costruzione d’abitazioni e l’accesso alla loro proprietà; vedi pure Leo Schürmann, Peter Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, pag. 217; DTF 119 Ib 136 c. 4 cc , DTF 116 Ia 332 c. cc, DTF 115 Ia 348). Ciò significa che l’ente pubblico è tenuto per legge a prevedere i raccordi dei singoli fondi edificabili ai rami principali degli impianti di urbanizzazione e, per quanto riguarda le strade, alle strade di quartiere aperte al pubblico.
Da rilevare comunque che, giusta l’art 6 cpv. 2 della Legge che promuove la costruzione d’abitazione e l’accesso alla loro proprietà, i costi dell’urbanizzazione particolare devono essere messi completamente o nella maggior parte a carico dei proprietari fondiari (DTF 115 Ia 349). Il capoverso 3 del medesimo articolo sancisce che il Consiglio federale emana disposizioni quadro segnatamente riguardo all’ammontare ed all’esigibilità di queste prestazioni contributive. Infatti l’art. 1 cpv. 1 dell’Ordinanza relativa alla legge federale che promuove la costruzione di abitazioni e l’accesso alla loro proprietà stabilisce in che percentuale i proprietari fondiari devono contribuire alle opere di urbanizzazione. Per quanto riguarda i costi degli impianti di raccordo (ovvero urbanizzazione particolare), la lettera b) della succitata disposizione prevede che i proprietari interessati devono assumersi almeno il 70 per cento dei costi.
A livello cantonale l’art. 7 cap. 1 della Legge sui contributi di miglioria del 24 aprile 1990 prevede parimenti che per le opere di urbanizzazione particolare la quota di spese a carico dei proprietari non può essere inferiore al 70% della spesa determinante. Questa norma stabilisce inoltre che il tipo di urbanizzazione è di regola dedotta dai piani regolatori. Tuttavia se la distinzione tra opere di urbanizzazione generale e particolare non è agevole, può essere stabilita una percentuale media.
5.2
Nel caso concreto il tratto di strada 4-4 previsto in zona “_”, contestato dal ricorrente, ha quale scopo di collegare, con un accesso veicolare adeguato, i fondi no. _, _, _ nonché la parte nord-ovest delle particelle no. _e _, _ _. Questi mappali, congiunti al particellare no. _di proprietà del Patriziato adibito a parco giochi, formano in definitiva un piccolo comparto insediativo, abbisognoso in quanto tale delle necessarie opere di urbanizzazione. Quindi, indipendentemente dal fatto che tocchi sole poche particelle questo nuovo tratto di strada costituisce un’infrastruttura utile e necessaria, in quanto permette di raccordare adeguatamente alla pubblica via i suddetti fondi già edificati, nonché di creare la possibilità di accedere alla vasta area di svago, presente sul terreno del Patriziato, da più lati. Esso costituisce quindi senz’altro un intervento d’interesse pubblico in grado di meglio servire ed equipaggiare il comparto all’esame.
Come sopra evidenziato, il Comune ha del resto l’obbligo di realizzare queste opere di raccordo nei territori attribuiti alla zona edificabile. In pratica l’ente pubblico non solo può, ma è addirittura tenuto ad attuare quei collegamenti che permettono ai singoli fondi di allacciarsi ai rami stradali principali, incombendogli l’onere sia dell’urbanizzazione generale come pure di quella particolare. Solamente con la realizzazione di queste opere d’urbanizzazione di dettaglio si può in effetti affermare che un terreno edificabile è definitivamente urbanizzato ai sensi dell’art. 19 cpv. 1 LPT. Poco importa quindi se fino ad ora i proprietari hanno potuto comunque raggiungere i propri fondi, magari attraverso accordi privati. Ai fini di una corretta ed appropriata urbanizzazione, che rispetti i principi pianificatori vigenti, è infatti opportuno che il processo di urbanizzazione venga eseguito dall’ente pubblico (DTF 119 Ib 135).
Per finire va ancora rilevato che, a pagina 40 della relazione tecnica accompagnante il PR, questo nuovo tracciato stradale è stato indicato come “strada di servizio”. Secondo la definizione prevista all’art. 6 cpv. 5 della Legge cantonale sulle strade, le strade di servizio hanno quale scopo di servire i singoli fondi. Quindi, in riferimento alle definizioni espresse nel paragrafo precedente, il nuovo tratto di strada all’esame ha da considerarsi come un’opera di urbanizzazione particolare o di dettaglio, in quanto permette appunto, conformemente alla definizione, di raccordare i singoli fondi summenzionati alla strada pubblica di quartiere già esistente. Ciò significa che, trattandosi di “Feinerschliessung”, le spese d’esecuzione di questo tracciato stradale dovranno essere sobbarcate dai proprietari dei terreni interessati almeno nella misura del 70% (vedi considerando 5.2 del presente giudizio), ciò che rende l’ammontare dei costi a carico dei cittadini veramente esiguo, considerato che sussiste pure la possibilità di disporre di un sussidio cantonale per la posa della canalizzazione pari al 30% del costo dell’opera, almeno così come previsto nel messaggio municipale relativo alla domanda del credito di costruzione.
Neanche per questo motivo quindi si può affermare che l’opera sia di pregiudizio agli interessi dei cittadini.
A mente di questo Tribunale la scelta pianificatoria operata dal Comune di _ risulta corretta. Non va del resto dimenticata
la grossa autonomia che compete al Comune in questo ambito (cfr. Leo Schürmann op. cit. pag. 216, punto 3).
6.
Per le pregresse considerazioni il ricorso è respinto. Tasse e spese di giudizio seguono la soccombenza. Non vengono assegnate ripetibili.