Decision ID: 73d4f5f6-b7f1-5487-bdd6-54965efbf31d
Year: 2017
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Sachverhalt:
A.
Die kubanischen Staatsangehörigen B._ (geb. ) und C._
(geb. ...; nachfolgend: die Gesuchsteller) ersuchten am 9. Juni 2016 bei
der Schweizerischen Botschaft in Havanna (nachfolgend: Botschaft) um
Ausstellung von Schengen-Visa für einen dreiwöchigen Besuchsaufenthalt
bei A._ (nachfolgend: Beschwerdeführerin, Gastgeberin) im Kanton
Zürich. Die Gesuchsteller und die Beschwerdeführerin hatten sich während
eines Ferienaufenthaltes der Gastgeberin in Kuba zum Jahreswechsel
2015/2016 kennengelernt. Seither unterhielten sie freundschaftliche Bezie-
hungen und die Gastgeberin äusserte den Wunsch, den Gesuchstellern
gerne die Schweiz zu zeigen. Die nachgesuchten Visa wurden mittels For-
mular-Verfügungen am 16. Juni 2016 durch die Botschaft verweigert mit
der Begründung, dass die Absicht der Gesuchsteller, vor Ablauf der Visa
aus dem Hoheitsgebiet der Schengen-Mitgliedstaaten auszureisen, nicht
festgestellt werden konnte.
B.
Gegen diese Entscheide erhoben sowohl die Beschwerdeführerin wie auch
die Gesuchsteller mit separaten Eingaben vom 24. Juni 2016 Einsprache.
C.
Nach den durch die kantonale Migrationsbehörde durchgeführten Inlands-
abklärungen wies das SEM die Einsprache am 15. September 2016 ab.
Begründet wurde die Abweisung unter anderem mit dem Aspekt, dass ku-
banische Staatsangehörige, die sich länger als zwei Jahre im Ausland auf-
halten würden, in der Regel nicht mehr nach Hause zurückkehren könnten.
Genau diese Regelung lade Migrationswillige geradezu dazu ein, die Ver-
pflichtung zur Wiederausreise zu missachten oder so lange hinauszuzö-
gern, bis eine zwangsweise Wegweisung nicht mehr durchgesetzt werden
könne. Die Gesuchsteller hätten zwar geltend gemacht, verheiratet zu sein
und Familie zu haben, doch hätten sie in diesem Zusammenhang keine
Belege eingereicht. Es könne somit davon ausgegangen werden, dass
ihnen keine besonderen gesellschaftlichen oder beruflichen Verpflichtun-
gen obliegen würden, welche das Risiko einer nicht anstandslosen Aus-
reise als entsprechend gering erscheinen lassen würden. An dieser Ein-
schätzung könnten auch die gegenteiligen Zusicherungen der Gastgeberin
nichts ändern, zumal sie lediglich für gewisse finanzielle Risiken im Zusam-
menhang mit dem Besuchsaufenthalt garantieren könne, nicht aber für ein
bestimmtes Verhalten ihrer Gäste.
F-5787/2016
Seite 3
D.
Gegen die Abweisung der Einsprache erhob die Beschwerdeführerin am
21. September 2016 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht.
E.
E.a Mit Zwischenverfügung vom 3. Oktober 2016 wurde die Beschwerde-
führerin unter Hinweis auf die jeweiligen Säumnisfolgen aufgefordert, bis
zum 18. Oktober 2016 ein klares Rechtsbegehren zu stellen und die Ein-
gabe im Sinne der Erwägungen zu begründen sowie einen Kostenvor-
schuss zu leisten.
E.b Mit Eingabe vom 14. Oktober 2016 reichte die Beschwerdeführerin die
Beschwerdeverbesserung ein. Darin beantragte sie sinngemäss die Auf-
hebung der angefochtenen Verfügung sowie die Erteilung der nachgesuch-
ten Visa. Der Eingabe lagen die Kopien der Eheurkunden der Gesuchstel-
ler sowie Auszüge des Katasteramtes über deren Wohneigentum bei.
F.
Das SEM beantragt mit Vernehmlassung vom 27. Oktober 2016 die Abwei-
sung der Beschwerde.
G.
Die Beschwerdeführerin machte von ihrem Recht auf Replik am 9. Novem-
ber 2016 Gebrauch.
H.
Auf den weiteren Akteninhalt wird, soweit rechtserheblich, in den Erwägun-
gen eingegangen.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Gemäss Art. 31 des VGG beurteilt das Bundesverwaltungsgericht – un-
ter Vorbehalt der in Art. 32 VGG genannten Ausnahmen – Beschwerden
gegen Verfügungen nach Art. 5 des VwVG, die von einer in Art. 33 VGG
aufgeführten Behörde erlassen wurden. Darunter fallen u.a. Verfügungen
des SEM, mit denen die Erteilung einer Einreisebewilligung verweigert
wird.
F-5787/2016
Seite 4
1.2 Sofern das VGG nichts anderes bestimmt, richtet sich das Verfahren
vor dem Bundesverwaltungsgericht nach dem VwVG (vgl. Art. 37 VGG).
1.3 Die Beschwerdeführerin ist als Verfügungsadressatin gemäss Art. 48
Abs. 1 VwVG zur Beschwerde legitimiert. Auf die im Übrigen frist- und
nachträglich formgerecht eingereichte Beschwerde ist einzutreten (vgl. Art.
50 und 52 VwVG).
1.4 In der vorliegenden Angelegenheit entscheidet das Bundesverwal-
tungsgericht endgültig (vgl. Art. 83 Bst. c Ziff. 1 BGG).
2.
Mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht kann die Verletzung
von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Er-
messens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheb-
lichen Sachverhaltes und – sofern nicht eine kantonale Behörde als Be-
schwerdeinstanz verfügt hat – die Unangemessenheit gerügt werden (Art.
49 VwVG). Das Bundesverwaltungsgericht wendet das Bundesrecht von
Amtes wegen an. Es ist gemäss Art. 62 Abs. 4 VwVG an die Begründung
der Begehren nicht gebunden und kann die Beschwerde auch aus anderen
als den geltend gemachten Gründen gutheissen oder abweisen. Massge-
bend ist grundsätzlich die Sachlage zum Zeitpunkt seines Entscheides (vgl.
BVGE 2014/1 E. 2 m. H.).
3.
3.1 Der angefochtenen Verfügung liegen die Gesuche kubanischer Staats-
angehöriger um Erteilung eines Visums für einen dreiwöchigen Aufenthalt
in der Schweiz zugrunde. Da sich die Gesuchsteller nicht auf die EU/EFTA-
Personenfreizügigkeitsabkommen berufen können und die beabsichtigte
Aufenthaltsdauer 90 Tage nicht überschreitet, fällt die vorliegende Streitsa-
che in den persönlichen und sachlichen Anwendungsbereich der Schen-
gen-Assoziierungsabkommen, mit denen die Schweiz den Schengen-Be-
sitzstand und die dazugehörigen gemeinschaftsrechtlichen Rechtsakte
übernommen hat. Das Ausländergesetz (AuG, SR 142.20) und seine Aus-
führungsbestimmungen gelangen nur soweit zur Anwendung, als die
Schengen-Assoziierungsabkommen keine abweichenden Bestimmungen
enthalten (vgl. Art. 2 Abs. 2-5 AuG).
3.2 Das schweizerische Ausländerrecht kennt weder ein allgemeines
Recht auf Einreise, noch gewährt es einen besonderen Anspruch auf Er-
teilung eines Visums. Die Schweiz ist daher – wie andere Staaten auch –
F-5787/2016
Seite 5
grundsätzlich nicht verpflichtet, ausländischen Personen die Einreise zu
gestatten. Vorbehältlich völkerrechtlicher Verpflichtungen handelt es sich
dabei um einen autonomen Entscheid (vgl. BGE 135 II 1 E. 1.1, BVGE
2014/1 E. 4.1.1 [erster Teil] m.w.H.).
3.3 Drittstaatsangehörige dürfen über die Aussengrenzen des Schengen-
Raums für einen Aufenthalt von höchstens 90 Tagen innerhalb eines Zeit-
raums von 180 Tagen einreisen, wenn sie im Besitz gültiger Reisedoku-
mente sind, die zum Grenzübertritt berechtigen. Ferner benötigen sie ein
Visum, falls ein solches nach Massgabe der EU-Visa-Verordnung erforder-
lich ist ([EG] Nr. 539/2001 des Rates vom 15. März 2001 [ABl. L 81 vom
21. März 2001] zur Aufstellung der Liste der Drittländer, deren Staatsange-
hörige beim Überschreiten der Aussengrenzen im Besitz eines Visums sein
müssen, sowie der Liste der Drittländer, deren Staatsangehörige von die-
ser Visumpflicht befreit sind). Im Weiteren müssen Drittstaatsangehörige
den Zweck und die Umstände ihres beabsichtigten Aufenthalts belegen
und hierfür über ausreichende finanzielle Mittel verfügen. Namentlich ha-
ben sie zu belegen, dass sie den Schengen-Raum vor Ablauf der Gültig-
keitsdauer des beantragten Visums wieder verlassen beziehungsweise
Gewähr für ihre fristgerechte Wiederausreise bieten. Ferner dürfen Dritt-
staatsangehörige nicht im Schengener Informationssystem (SIS) zur Ein-
reiseverweigerung ausgeschrieben sein und keine Gefahr für die öffentli-
che Ordnung, die innere Sicherheit, die öffentliche Gesundheit oder die in-
ternationalen Beziehungen eines Mitgliedstaates darstellen (vgl. zum Gan-
zen: Art. 5 Abs. 1 und Abs. 2 AuG; Art. 2 Abs. 1 VEV i.V.m. Art. 6 Abs. 1 und
2 der Verordnung [EG] Nr. 2016/399 des Europäischen Parlaments und
des Rates vom 9. März 2016 [kodifizierter Text] über einen Gemeinschafts-
kodex für das Überschreiten der Grenzen durch Personen [nachfolgend:
Schengener Grenzkodex, SGK, ABl. L 77/1 vom 23. März 2016]; Art. 14
Abs. 1 und Art. 21 Abs. 1 der Verordnung [EG] Nr. 810/2009 des Europäi-
schen Parlaments und des Rates vom 13. Juli 2009 über einen Visakodex
der Gemeinschaft [nachfolgend: Visakodex]); Art. 4 VEV).
3.4 Sind die Voraussetzungen für die Ausstellung eines für den gesamten
Schengen-Raum geltenden Visums nicht erfüllt, kann in Ausnahmefällen
ein Visum mit räumlich beschränkter Gültigkeit erteilt werden. Von dieser
Möglichkeit kann der betreffende Mitgliedstaat u.a. Gebrauch machen,
wenn er es aus humanitären Gründen, aus solchen des nationalen Interes-
ses oder aufgrund internationaler Verpflichtungen für erforderlich hält (vgl.
Art. 2 Abs. 4 und Art. 12 Abs. 4 VEV, Art. 25 Abs. 1 Bst. a Visakodex;
ebenso Art. 6 Abs. 5 Bst. c SGK).
F-5787/2016
Seite 6
3.5 Aufgrund ihrer kubanischen Staatsangehörigkeit sind die Gesuchsteller
nach Massgabe des Anhangs I der EU-Visa-Verordnung Drittstaatsange-
hörige, die der Visumspflicht unterliegen. Dementsprechend ist zu prüfen,
ob die Vorinstanz die Voraussetzungen zur Erteilung eines Schengen-Vi-
sums zu Recht verneint hat.
4.
Die Vorinstanz begründet die Abweisung der Einsprache im Wesentlichen
damit, dass die Wiederausreise der Gesuchsteller nicht gewährleistet sei.
Bei der Beurteilung des Kriteriums der gesicherten Wiederausreise muss
ein zukünftiges Verhalten beurteilt werden. Hierzu sind lediglich Prognosen
möglich, wobei jedoch sämtliche Umstände des konkreten Einzelfalles zu
würdigen sind. Dabei sind einerseits die allgemeine Lage im Herkunftsland
und andererseits die individuelle Situation der gesuchstellenden Person in
die Beurteilung mit einzubeziehen.
4.1 Kubas Wirtschaft, welche nach wie vor planwirtschaftlich gelenkt wird,
ist im Jahr 2015 um 4,1 % gewachsen (im Jahr 2014 lediglich um 1 %).
Zwar wirken sich die Bemühungen des Staates um eine Reduzierung der
Importe aus, nennenswerte Steigerungen der Exporte sind jedoch noch
nicht zu erkennen. Kuba vermeldet für jedes Jahr einen Überschuss der
Zahlungsbilanz. Der für das vergangene Jahr vermeldete Überschuss
dürfte vor allem auf dem Dienstleistungsexport (Tourismus und Gesund-
heitswesen) beruhen. Das Bruttoinlandsprodukt (BIP) wird für das Jahr
2015 offiziell mit 87 Mia Pesos angegeben. Da die beiden nebeneinander
existierenden Währungen CUC ("konvertibler" Peso, 1:1 zum USD) und
CUP ("Peso Cubano") miteinander vermischt werden, ist eine zuverlässige
Berechnung aber kaum möglich. Kubas Volkswirtschaft soll durch punktu-
elle Änderungen leistungsfähiger werden und die Regierung hat seit 2010
Massnahmen getroffen, mit denen „nichtstaatliche Formen“ der Erwerbstä-
tigkeit teils erlaubt, teils gefördert werden sollen. Mittlerweile gibt es in
Kuba 520‘000 Selbständige, welche vor allem im Kleingewerbe zu finden
sind. Seit 2011 ist der Handel zwischen kubanischen Bürgern mit nach
1959 gebauten Autos und mit Immobilien freigegeben. Auf Anfang 2013
traten ein neues Steuergesetz sowie ein neues Arbeitsgesetz in Kraft.
Ende 2013 wurde die Genehmigungspflicht für den Kauf eines neuen oder
gebrauchten Autos abgeschafft, auf importierte Fahrzeuge wird jedoch ein
exorbitanter (Steuer-)Aufschlag von 800% erhoben. Im Juni 2014 folgte ein
lange vorbereitetes neues Investitionsgesetz, das explizit auf ausländische
Investoren abzielt, um der kubanischen Wirtschaft Schwung zu verleihen.
Diese Reformschritte haben bis jetzt jedoch keine merkliche Verbesserung
F-5787/2016
Seite 7
der Lebensbedingungen der Bevölkerung bewirkt. Nach wie vor ist das
staatliche monatliche Durchschnittseinkommen sehr gering: Es beträgt 710
CUP, knapp 28 CUC beziehungsweise USD (vgl. zum Ganzen auch
www.auswaertiges-amt.de, Aussen- und Europapolitik, Länderinformatio-
nen: Länder A – Z, Kuba, Wirtschaft, Stand Dezember 2016, besucht im
Januar 2017). Nach wie vor bestimmt sich somit der Lebensstandard der
Kubaner durch den Zugang zur konvertiblen Währung, sei es durch Über-
weisungen aus dem Ausland, durch eine Beschäftigung im Tourismussek-
tor oder einer Tätigkeit in einem Joint Venture (siehe Urteil des BVGer
C-4856/2015 vom 8. Juni 2016 E. 5.3).
4.2 Bei der Betrachtung der allgemeinen Lage sind auch die Erfahrungen
mit der Emigration zu berücksichtigen. So kämpft Kuba seit Jahren mit
der Abwanderung seiner Bevölkerung (vgl. Urteil des BVGer C-3950/2014
vom 17. März 2015 E. 6.2 m.w.H.). Zwar begeben sich die meisten Perso-
nen in die Vereinigten Staaten, wo sich mittlerweile eine bedeutende
Diaspora befindet, wobei aber die USA neuerdings ihre Rückführungspoli-
tik zu ändern beabsichtigen. Die Erfahrung zeigt zudem, dass ein bereits
bestehendes (familiäres) Beziehungsnetz in einem anderen Land auch
eine Emigration dorthin begünstigt. Wie sich die seit dem 14. Januar 2013
geltenden Reiseerleichterungen für kubanische Staatsangehörige auf die
Auswanderungsbewegung auswirken werden, bleibt abzuwarten und kann
deshalb zum jetzigen Zeitpunkt nur bedingt in die Beurteilung des allge-
meinen Migrationsrisikos mit einbezogen werden.
4.3 In Bezug auf die Einschätzung des Migrationsrisikos ist bei kubani-
schen Staatsangehörigen eine Eigenheit des kubanischen Rechts zu be-
rücksichtigen, welche das SEM in der angefochtenen Verfügung vom
15. September 2016 bereits erwähnt hat (vgl. vorstehend Bst. C). Ange-
sichts der geschilderten Umstände ist nicht zu beanstanden, dass die Vor-
instanz das Risiko einer nicht fristgerechten Wiederausreise von Besu-
chern aus Kuba allgemein als hoch einschätzt.
5.
5.1 Bei der Risikoanalyse sind allerdings nicht nur solch allgemeine Um-
stände und Erfahrungen, sondern auch sämtliche Gesichtspunkte des kon-
kreten Einzelfalles zu berücksichtigen. Obliegt einer gesuchstellenden Per-
son im Heimatland beispielsweise eine besondere berufliche, gesellschaft-
liche oder familiäre Verantwortung, kann dieser Umstand durchaus die
http://www.auswaertiges-amt.de/
F-5787/2016
Seite 8
Prognose für eine anstandslose Wiederausreise begünstigen. Anderer-
seits muss bei Personen, die in ihrer Heimat keine besonderen Verpflich-
tungen haben, das Risiko eines ausländerrechtlich nicht regelkonformen
Verhaltens nach einer bewilligten Einreise als hoch eingeschätzt werden.
5.2 Bei den Gesuchstellern handelt es sich zum einen um den heute 53-
jährigen verheirateten Familienvater B._, welcher gemäss seinen
Angaben seit 25 Jahren als Touristenführer arbeitet. Die Arbeitgeberin hat
in ihrem (undatierten) Schreiben bestätigt, dass er seit 14. Oktober 2015
für die Agentur D._ arbeite und keine Einwände gegen einen Feri-
enaufenthalt in der Schweiz bestünden. Der zweite Gesuchsteller,
C._, ist heute 51-Jährig. Er ist ebenfalls verheiratet, Familienvater
und arbeitet als Taxifahrer für Touristen. Seit zwei Jahren arbeitet er bei
seinem aktuellen Arbeitgeber. Die Gesuchsteller hätten ursprünglich die
Gastgeberin und deren Sohn auf deren Reise durch Kuba begleitet. Da-
nach hätten sie in regem Kontakt via Telefon und E-Mail gestanden. Sie
pflegten eine freundschaftliche Beziehung und die Beschwerdeführerin
möchte ihnen nun die Schweiz zeigen.
5.3 Die Beschwerdeführerin hebt hervor, dass das Alter, aber auch die Er-
werbstätigkeit sowie die familiären Bindungen der Gesuchsteller in Kuba
deutlich gegen ein Migrationsrisiko sprächen. Die Erfahrung zeigt jedoch,
dass aufgrund des grossen Lohngefälles zwischen der Schweiz und Staa-
ten wie Kuba selbst ein für einheimische Verhältnisse gutes Salär nicht
nachhaltig davon abhalten kann, das Heimatland dauerhaft zu verlassen.
Vor diesem Hintergrund ist der Vorinstanz zuzustimmen, dass den Gesuch-
stellern trotz der familiären Situation keine zwingenden beruflichen Ver-
pflichtungen obliegen.
5.4 Auch der von der Beschwerdeführerin in ihrer Eingabe vom 14. Okto-
ber 2016 unterbreitete Vorschlag, die Gesuchsteller „gestaffelt“ (nicht ge-
meinsam, einer nach dem anderen) und mit möglichst wenig „Vorlaufzeit“
einreisen zu lassen, vermag das dargelegte Migrationsrisiko nicht wesent-
lich zu entschärfen. Die Erfahrung zeigt nämlich, dass eine migrationswil-
lige Person häufig einen grossen Aufwand betreibt und keine Mühen
oder Ausgaben scheut, um ihren Heimatstaat verlassen und sich in einem
anderen Land eine Existenz aufbauen zu können. Vor diesem Hintergrund
ist nicht anzunehmen, dass der erste Gast gewillt wäre, fristgerecht wieder
auszureisen, um einem weiteren (allenfalls auch migrationswilligen) Gast
die Einreise in die Schweiz zu ermöglichen. Sollte es sich beim zweiten
F-5787/2016
Seite 9
Gast um eine migrationswillige Person handeln, ist mit hoher Wahrschein-
lichkeit auszuschliessen, dass er sich in der Schweiz regelkonform verhal-
ten und fristgerecht wieder ausreisen würde. Abgesehen davon ist auch
die Fernwirkung einer solchen Bewilligungspraxis nicht zu unterschätzen.
Würde sie doch migrationswillige Personen geradezu dazu einladen, ins-
künftig ihre Gesuche „gestaffelt“ zu stellen, um so einen Weg zu finden,
sich in der Schweiz aufhalten zu können. Gegen eine solche Praxis spre-
chen somit schon grundsätzliche Überlegungen.
5.5 Insgesamt betrachtet sind somit weder in den familiären oder gesell-
schaftlichen noch beruflichen und damit wirtschaftlichen Verhältnissen der
Gesuchsteller Besonderheiten erkennbar, die eine Emigration als unwahr-
scheinlich erachten lassen.
5.6 Vor dem geschilderten Hintergrund ist das Risiko, dass die Gesuchstel-
ler die Schweiz nach einem Besuchsaufenthalt nicht wieder rechtzeitig ver-
lassen könnten, nicht zu unterschätzen. Daran vermögen auch die gegen-
teiligen Zusicherungen der Beschwerdeführerin nichts zu ändern. Als Gast-
geberin kann sie zwar für bestimmte finanzielle Risiken im Zusammenhang
mit dem Besuchsaufenthalt, nicht aber für ein bestimmtes Tun oder Unter-
lassen ihrer Gäste rechtswirksam einstehen (vgl. BVGE 2014/1 E. 6.3.7
m.w.H.). Aus dem gleichen Grund kann auch nicht entscheidend sein, dass
die Beschwerdeführerin im Zusammenhang mit dem beabsichtigten Auf-
enthalt grossen Aufwand betrieben hat.
6.
Gründe für die Ausstellung eines Visums mit räumlich beschränkter Gültig-
keit (vgl. E. 3.4) wurden von der Beschwerdeführerin nicht geltend gemacht
und ergeben sich auch sonst nicht aus den Akten.
7.
Aus den vorstehenden Erwägungen folgt, dass die angefochtene Verfü-
gung im Lichte von Art. 49 VwVG nicht zu beanstanden ist. Die Be-
schwerde ist daher abzuweisen.
8.
Entsprechend dem Ausgang des Verfahrens sind die Kosten der Be-
schwerdeführerin aufzuerlegen (vgl. Art. 63 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 1 ff.
des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigun-
gen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]).
(Dispositiv nächste Seite)
F-5787/2016
Seite 10