Decision ID: 19d18402-1ba7-497c-9a59-e408115f80fe
Year: 2017
Language: de
Court: SG_VGN
Chamber: SG_VGN_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A. Auf Anzeige des Präsidenten des Verwaltungsgerichts vom 3. August 2015 hin
stellte die Anwaltskammer am 29. Oktober 2015 fest, dass A.Y. ohne Berechtigung im
anwaltlichen Monopolbereich tätig war, büsste ihn mit CHF 800 und auferlegte ihm die
Verfahrenskosten von CHF 1‘200. Den Entscheid begründete sie damit, A.Y. habe ohne
Inhaber eines Anwaltspatents und ohne im Anwaltsregister eingetragen zu sein
zwischen Mai 2013 und August 2015 beim Verwaltungsgericht insgesamt 21
Beschwerden für elf verschiedene Beschwerdeführer beziehungsweise Gruppen von
Beschwerdeführern vorab im Migrationsrecht eingereicht. Aus der grossen Zahl der
Beschwerdeführer und Verfahren sowie seinen Stellungnahmen – die „Mandanten“
beziehungsweise „Klienten“ seien ihm von Dritten, teilweise „von überlasteten
Rechtsanwälten“ „zugewiesen“ worden – sei klar zu schliessen, dass er bereit gewesen
sei, in einer unbestimmten Vielzahl von Fällen tätig zu werden. Er habe die Vertretungen
offensichtlich auch ohne besondere Beziehungsnähe zu den Vertretenen übernommen.
Damit sei er berufsmässig tätig gewesen. Bei der Bemessung der Busse
berücksichtigte die Anwaltskammer einerseits die Zahl der Beschwerdeverfahren und
anderseits den Umstand, dass er die Verfahren unentgeltlich und mit einer
idealistischen Motivation ausgeführt hatte, sowie die Tatsache, dass gegen ihn bisher
noch nie eine Massnahme wegen unberechtigter Berufsausübung im anwaltlichen
Monopolbereich ausgesprochen worden war.
B. A.Y. (Beschwerdeführer) erhob gegen den am 11. November 2015 versandten
Entscheid der Anwaltskammer (Vorinstanz) mit Eingabe vom 26. November 2015
Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit dem Antrag, der angefochtene Entscheid sei
aufzuheben. Eventuell sei von Busse und Kostenfolge abzusehen, subeventuell die
Streitsache zur Sachverhaltsergänzung an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Verfahrensrechtlich beantragte er, der Präsident des Verwaltungsgerichts habe in den
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Ausstand zu treten und das Verfahren sei „bis zum Abschluss der Verfahren betr. mein
Vertretungsrecht in den verwaltungsgerichtlichen Streitsachen, die Anlass zur Anzeige
Ihres Gerichtspräsidenten an die kant. Anwaltskammer gegeben haben“ zu sistieren.
Mit Eingabe vom 16. Dezember 2015 reichte er unaufgefordert eine Ergänzung der
Beschwerde mit Beilagen ein. Sein gleichzeitig gestelltes Gesuch, es sei von der
Erhebung eines Kostenvorschusses abzusehen, wies der Vizepräsident des
Verwaltungsgerichts am 22. Dezember 2015 ab. Unaufgefordert ergänzte der
Beschwerdeführer sodann am 24. Dezember 2015 sein Ausstandsbegehren gegenüber
dem Präsidenten des Verwaltungsgerichts.
Die Vorinstanz beantragte am 10. Februar 2016 unter Hinweis auf die Ausführungen im
angefochtenen Entscheid die kostenfällige Abweisung der Beschwerde. Gleichentags
reichte der Beschwerdeführer unaufgefordert weitere Eingaben ein. Nachdem er
Einsicht in die Akten genommen hatte, reichte er am 7. März 2016 eine Stellungnahme
samt Beilagen ein. Der Beschwerdeführer wandte sich in der Folge unaufgefordert mit
zahlreichen weiteren Schreiben – vom 25. April 2015 (richtig: 2016), vom 2. Mai 2016,
vom 18. Mai 2016, vom 9. Juni 2016, vom 23. Juni 2016, vom 16. Juli 2016 und vom
22. November 2016 – an das Gericht.
Auf die Ausführungen der Vorinstanz im angefochtenen Entscheid und des
Beschwerdeführers zur Begründung seiner Anträge sowie die Akten wird, soweit

wesentlich, in den Erwägungen eingegangen.
Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1. Das Verwaltungsgericht ist zum Entscheid in der Sache zuständig (Art. 34 Abs. 1 des
Bundesgesetzes über die Freizügigkeit der Anwältinnen und Anwälte, Anwaltsgesetz,
SR 935.61, BGFA, in Verbindung mit Art. 6 Abs. 2 des st. gallischen Anwaltsgesetzes,
sGS 963.70, AnwG). Der Beschwerdeführer, den die Vorinstanz wegen unberechtigter
Tätigkeit im anwaltlichen Monopolbereich mit CHF 800 büsste, ist zur Erhebung der
Beschwerde befugt (Art. 64 und Art. 45 Abs. 1 des Gesetzes über die
Verwaltungsrechtspflege; sGS 951.1, VRP). Die Beschwerde gegen den am 11.
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November 2015 versandten vorinstanzlichen Entscheid wurde mit Eingabe vom 26.
November 2015 rechtzeitig erhoben und erfüllt in formeller und inhaltlicher Hinsicht die
gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1
VRP). Auf die Beschwerde ist deshalb einzutreten.
Der Beschwerdeführer reichte dem Gericht nach Ablauf der Beschwerdefrist zahlreiche
zusätzliche Eingaben teilweise mit Beilagen ein. Soweit sie nicht – wie das Schreiben
vom 27. November 2015 mit irrtümlich der Beschwerde nicht beigelegtem Beweismittel
– der Verbesserung der Beschwerde dienten oder – wie die Eingabe vom 7. März 2016
samt Beilagen – nicht in unmittelbarem Zusammenhang mit der vorinstanzlichen
Vernehmlassung und der anschliessenden Akteneinsicht standen, gingen sie
ausserhalb gesetzlicher oder richterlicher Fristen und der Gelegenheit zu freiwilligen
Bemerkungen ein und sind daher aus dem Recht zu weisen (vgl. BGer 2C_1001/2013
vom 4. Februar 2014 E. 1.7). Abgesehen davon setzen sie sich mit dem angeblichen
Vollzugsnotstand bei der Umsetzung der Kinderrechtekonvention insbesondere im
Bereich des Ausländerrechts auseinander und sind insoweit nicht geeignet, die
Unzulässigkeit der Anwendung des Anwaltsmonopols im Tätigkeitsbereich des
Beschwerdeführers zu begründen.
2. Der Präsident des Verwaltungsgerichts hat den angefochtenen vorinstanzlichen
Entscheid veranlasst, indem er den Beschwerdeführer wegen mutmasslich
unzulässiger berufsmässiger Tätigkeit im anwaltlichen Monopolbereich bei der
Anwaltskammer anzeigte. Unter diesen Umständen erscheint er als befangen im Sinn
von Art. 7 Abs. 1 Ingress und lit. c VRP. Er ist deshalb in den Ausstand getreten, indem
er die Verfahrensleitung auf den Vizepräsidenten des Verwaltungsgerichts übertragen
hat (vgl. Art. 3 Abs. 1 des Reglements über Organisation und Geschäftsgang des
Verwaltungsgerichtes sowie über die Aufsicht über das Versicherungsgericht und die
Verwaltungsrekurskommission; sGS 941.22) und am Entscheid nicht mitwirkt.
Hinsichtlich der Unabhängigkeit der am verwaltungsgerichtlichen Entscheid beteiligten
Personen hält der Beschwerdeführer in der Eingabe vom 7. März 2015 ausdrücklich
fest, der Umstand, dass es sich dabei um Rechtsanwälte handle und sie von der
Streitsache in ihren beruflichen Interessen berührt seien, erachte er „nicht als
Befangenheitsanschein“. Ergänzend ist anzumerken, dass einzig der Vizepräsident
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berufsmässig als Rechtsanwalt tätig ist. Der Umstand, dass letzterer seit mehr als
einem halben Jahr das Ausstandsbegehren gegen den Präsidenten des
Verwaltungsgerichts unbearbeitet lasse, weckt nach Auffassung des
Beschwerdeführers den Anschein der Befangenheit. Gleichzeitig weist der
Beschwerdeführer aber zu Recht darauf hin, der Vizepräsident habe das Begehren
implizit als begründet anerkannt, indem er die Präsidialfunktion übernommen habe.
Zumal kein Anspruch auf Feststellung der mangelnden Unabhängigkeit einer Person,
welche in einem Verfahren nicht in Erscheinung tritt, besteht und der Beschwerdeführer
auch keine Rechtsverzögerungsbeschwerde erhoben hat, ist der fehlende formelle
Entscheid über das Ausstandsbegehren nicht geeignet, den Anschein der Befangenheit
des Vizepräsidenten zu erwecken.
3. Der Beschwerdeführer beantragt die Sistierung des Beschwerdeverfahrens „bis zum
Abschluss der Verfahren betr. mein Vertretungsrecht in den verwaltungsgerichtlichen
Streitsachen, die Anlass zur Anzeige Ihres Gerichtspräsidenten an die kant.
Anwaltskammer gegeben haben“.
Die Möglichkeit einer Sistierung im Sinn einer vorübergehenden Einstellung
beziehungsweise eines "Ruhenlassens" eines hängigen Verfahrens ist im Gesetz über
die Verwaltungsrechtspflege nicht ausdrücklich erwähnt. Sie wurde von der
Rechtsprechung jedoch stets als zulässiger Akt der Prozessleitung anerkannt. Die
Sistierung bedeutet eine Abweichung vom Grundsatz einer möglichst beförderlichen
Fortführung und Erledigung des Verfahrens (Beschleunigungsgebot) und bedarf daher
einer Rechtfertigung. Sie ist anzuordnen, wenn sie gesetzlich vorgeschrieben ist. Eine
Sistierung ist zudem zulässig, wenn sie der Vereinfachung des Verfahrens dient und
durch sie keine überwiegenden öffentlichen oder privaten Interessen verletzt werden
(Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, 2. Aufl. 2003, Rz.
1093). Eine Sistierung kann auch gerechtfertigt sein, wenn ein anderes Verfahren
anhängig ist, dessen Ausgang von präjudizieller Bedeutung ist (BGE 123 II 3).
Zwar setzt – worauf auch die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid hinweist (E. II/3) –
die Feststellung in einem einzelnen Verfahren, ein Vertreter sei im anwaltlichen
Monopolbereich berufsmässig tätig, keine entsprechende Feststellung der
Anwaltskammer voraus. Daraus ergibt sich allerdings lediglich, dass die vom
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Beschwerdeführer als Vertreter geführten Beschwerdeverfahren, welche Anlass zur
Anzeige gaben, fortgeführt werden dürften. Hingegen kann daraus nicht abgeleitet
werden, es sei geboten, die Frage der berufsmässigen Vertretung in jenen Verfahren zu
entscheiden, bevor eine rechtskräftige Beurteilung im Verfahren nach dem
Anwaltsgesetz vorliegt. Vielmehr erscheint es im Interesse an einer einheitlichen
Beurteilung angezeigt, das vorliegende Beschwerdeverfahren fortzuführen. Dem
Beschwerdeführer bleibt es unabhängig vom Ausgang dieses Verfahrens
unbenommen, in einem konkreten Verfahren besondere Umstände darzutun, die es
rechtfertigen, seine Vertretung als nicht berufsmässig im Sinn von Art. 10 Abs. 2 AnwG
zu beurteilen. Der Antrag, das vorliegende Beschwerdeverfahren sei zu sistieren, ist
dementsprechend abzuweisen.
4. Wie die Anwaltskammer in ihrem Entscheid richtig ausführt, werden die Fragen des
Anwaltsrechts einerseits durch das Recht des Bundes und anderseits durch das
kantonale Recht beantwortet (act. 2 S. 6 ff.). Auf detaillierte Ausführungen dazu wird
verzichtet. Es kann auf die zutreffenden Ausführungen der Vorinstanz verwiesen
werden. Zusammengefasst ist festzuhalten, dass die berufsmässige Vertretung vor
dem Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen grundsätzlich, das heisst abgesehen
von wenigen, im vorliegenden Fall nicht relevanten Ausnahmen, Rechtsanwältinnen
und Rechtsanwälten vorbehalten ist. Die Fragen, die sich deshalb stellen, sind einzig,
ob das Übereinkommen über die Rechte des Kindes (SR 0.107, KRK) den
Mitgliedstaaten, die sie ratifiziert haben, andere Vorgaben macht, das heisst, ob das
Anwaltsmonopol mit der KRK vereinbar ist (dazu nachfolgend Erwägung 4.1), und –
wenn dies zutrifft – der Beschwerdeführer berufsmässig im Sinn des Anwaltsrechts
tätig war (dazu nachfolgend Erwägung 4.2).
4.1.
4.1.1. Die Vertragsstaaten der KRK sind übereingekommen, alle geeigneten
Gesetzgebungs-, Verwaltungs- und sonstigen Massnahmen zur Verwirklichung der in
der KRK anerkannten Rechte zu treffen (Art. 4 Satz 1 KRK). Was die Gerichtsverfahren
anbelangt, spezifiziert dies Art. 9 KRK: Bei Gerichtsverfahren, bei welchen es um die
Trennung der Kinder von deren Eltern gegen den Willen der Kinder geht (Ziff. 1), ist den
Kindern die Gelegenheit einzuräumen, am Verfahren teilzunehmen und ihre Meinung zu
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äussern (Ziff. 2). Ist eine solche Trennung gegen den Willen des Kindes Folge einer von
einem Vertragsstaat eingeleiteten Massnahme (z.B. Landesverweisung), erteilt der
Vertragsstaat auf Antrag den Eltern, dem Kind oder gegebenenfalls einem anderen
Familienangehörigen die wesentlichen Auskünfte über den Verbleib des oder der
abwesenden Familienangehörigen, sofern dies nicht dem Wohl des Kindes abträglich
wäre (Ziff. 4). Allgemein sichern die Vertragsstaaten dem Kind, das fähig ist, sich eine
eigene Meinung zu bilden, das Recht zu, diese Meinung in allen das Kind berührenden
Angelegenheiten frei zu äussern (Art. 12 Ziff. 1 KRK). Zu diesem Zweck wird dem Kind
insbesondere Gelegenheit gegeben, in allen das Kind berührenden Gerichtsverfahren
entweder unmittelbar oder durch einen Vertreter oder eine geeignete Stelle im Einklang
mit den innerstaatlichen Verfahrensvorschriften gehört zu werden (Art. 12 Ziff. 2 KRK).
Eine genauere Ausgestaltung, wann ein Kind selbst gehört werden muss oder wer als
Vertreter in Frage kommt, fehlt in Art. 12 KRK und ist prinzipiell der Auslegung und
Umsetzung durch die Vertragsstaaten überlassen. Als Vertreter kommen zum einen die
Eltern oder ein Elternteil in Betracht, zum anderen ein Anwalt oder eine sonstige Stelle,
etwa ein Sozialarbeiter. Die Vertreter des Kindes sollen den Ablauf des Verfahrens und
der Entscheidungsfindung hinreichend verstehen und Erfahrung in der Arbeit mit
Kindern haben (vgl. St. Schmahl, Kinderrechtskonvention mit Zusatzprotokollen,
Handkommentar, Baden-Baden 2013, N 16 zu Art.12 KRK). Die Anhörung eines
Vertreters des Kindes braucht gemäss Art. 12 Abs. 2 KRK lediglich im Einklang mit den
innerstaatlichen Verfahrensvorschriften durchgeführt zu werden. Dennoch darf dies
nicht als Erlaubnis verstanden werden, nationale Vorschriften anzuwenden, die die
Wahrnehmung des Rechts aus Art. 12 Abs. 2 KRK einschränken oder verhindern. Im
Gegenteil werden Vertragsstaaten dazu angehalten, die grundlegenden Regeln eines
fairen Verfahrens, wie das Recht auf Verteidigung, auch auf Kinder anzuwenden (vgl.
Schmahl, a.a.O., N 17 zu Art. 12 KRK).
4.1.2. Art. 12 KRK im Allgemeinen und Art. 9 KRK im Besonderen sollen die aktive
Partizipation des Kindes im Gerichtsverfahren akzentuieren (Botschaft betreffend den
Beitritt der Schweiz zum Übereinkommen von 1989 über die Rechte des Kindes vom
29. Juni 1994, in: BBl 1994 V S. 1 ff., nachfolgend Botschaft KRK, S. 17). Diesem
Anliegen ist die Schweiz unter anderem damit nachgekommen, dass die
verfahrensrechtliche Stellung des Kindes in familienrechtlichen Verfahren mit der
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Scheidungsrechtsnovelle vom 1. Januar 2000 merklich verbessert wurde (siehe Erster
Bericht der Schweizerischen Regierung zur Umsetzung der Kinderrechtskonvention,
Bern 2000, S. 7 ff., http://www.humanrights.ch). Das Anwaltsmonopol wurde nicht
aufgehoben; dies geht einerseits aus den nationalen Erlassen und anderseits e
contrario aus der Berichterstattung an die Vereinten Nationen hervor (vgl. auch den
zweiten, dritten und vierten Bericht der Schweizerischen Regierung zur Umsetzung des
Übereinkommens über die Rechte des Kindes, Bern 2012). Dies hat der zuständige
Fachausschuss der Vereinten Nationen bis heute nicht kritisiert (vgl.
Schlussbemerkungen des Fachausschusses zu den Berichten der Schweiz). Der
Fachausschuss empfahl stattdessen die systematische und fortlaufende Schulung der
Rechtsanwältinnen und Rechtsanwälte auf dem Gebiet der Rechte der Kinder (siehe
etwa die Schlussbemerkungen des Ausschusses für die Rechte des Kindes, Schweiz,
07/06/2002, CRC/C/15/Add.182 Abschliessende Bemerkungen, S. 5). Dies wurde
insofern umgesetzt, als es heute allen Rechtsanwältinnen und Rechtsanwälten offen
steht, sich im Bereich des Kindes- und Erwachsenenschutzrechts weiterzubilden (z.B.
CAS Kindes- und Erwachsenenschutzrecht). Auch die einschlägigen Kommentare (vgl.
insbesondere Schmahl, a.a.O.), weitere Fachliteratur unter anderem in den
massgebenden Fachzeitschriften und das Internet bieten Gelegenheit, sich mit dem
relevanten Wissen vertraut zu machen. Rechtsanwältinnen und Rechtsanwälte sind mit
diesen Recherche- und Weiterbildungsmöglichkeiten vertraut. Aus diesem Grund
wurde das Anwaltsmonopol in Verfahren, welche die Rechte der Kinder betreffen,
seitens der Vereinten Nationen bisher zurecht nicht in Frage gestellt. Ob das
Verwaltungsrecht eine ausreichende Partizipation der Kinder gewährleistet, kann und
muss an dieser Stelle offen bleiben. Dies ist nicht Gegenstand des vorliegenden
Verfahrens. Entscheidend ist lediglich, dass das Anwaltsmonopol vom Verweis auf die
innerstaatlichen Verfahrensvorschriften in Art. 12 Abs. 2 KRK erfasst wird und damit mit
der KRK vereinbar ist.
4.1.3. Dem Anwaltsmonopol vor Verwaltungsgericht kann im Übrigen – entgegen der
Auffassung des Beschwerdeführers – nicht eine unzureichende Umsetzung der Rechte
aus der Kinderrechtskonvention angelastet werden. Das Monopol beschränkt sich
gemäss Art. 10 Abs. 1 AnwG auf das Beschwerdeverfahren. In Verfahren vor
Verwaltungsbehörden und damit im Verwaltungsverfahren vor Migrationsamt im
Ausländerrecht und vor Gemeindebehörden im Bereich der Not- und Sozialhilfe ist dem
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Beschwerdeführer und seiner Auffassung nach gleichermassen versierten Personen die
Vertretung ebenso erlaubt wie in den anschliessenden Rekursverfahren vor den
kantonalen Departementen, insbesondere vor dem Sicherheits- und Justizdepartement
im Ausländerrecht und vor dem Departement des Innern im Bereich der Not- und
Sozialhilfe. Wie in allen anderen Rechtsgebieten ist das Anwaltsmonopol auch im
Bereich der Kinderrechte geeignet, einerseits sicherzustellen, dass der Vertretene bei
Einlegung eines Rechtsmittels keine Nachteile wegen der Inanspruchnahme von
Rechtsschutz fürchten muss (vgl. Schmahl, a.a.O., N 18 zu Art. 12 KRK), und
anderseits – insbesondere im Beschwerdeverfahren, welches auf eine Rechtskontrolle
beschränkt ist (vgl. Art. 61 Abs. 1 VRP) – zu gewährleisten, dass ein berufsmässiger
Vertreter auch in allgemeinen Rechtsfragen versiert ist. Die mit dem Anwaltsmonopol,
wie es praktisch alle westlichen Rechtssysteme kennen, bezweckte Sicherstellung der
fachlichen Qualifikation, der Vertraulichkeit und der Funktionstüchtigkeit und Qualität
der Rechtspflege (vgl. K. Schiller, Schweizerisches Anwaltsrecht, Zürich/Basel/Genf
2009, Rz. 122), soll auch im Bereich der berufsmässigen Vertretung von Kindern vor
Gerichten wirksam sein.
4.2. In Bezug auf die Frage, ob der Beschwerdeführer berufsmässig tätig war, wird auf
die zutreffenden Ausführungen der Vorinstanz verwiesen (act. 2 S. 6 ff.). Im Übrigen
wird auf die vielen im Internet auffindbaren Verfahren verwiesen, die der
Beschwerdeführer zudem vor anderen Instanzen geführt hat. Sie dokumentieren
ausreichend, dass der Beschwerdeführer gewillt ist, eine Vielzahl von Personen vor
Gericht zu vertreten.
4.3. Anzumerken bleibt schliesslich, dass die Zulassung des Beschwerdeführers als
Rechtsvertreter in Asylverfahren vor Bundesverwaltungsgericht kein Präjudiz für das
vorliegende Verfahren schafft, denn die rechtlichen Vorgaben unterscheiden sich in
einem wesentlichen Punkt: Das Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren (SR
172.021, VwVG), nach welchem sich das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht
vorbehältlich besonderer Bestimmungen gemäss Art. 37 des Bundesgesetzes über das
Bundesverwaltungsgericht (Verwaltungsgerichtsgesetz; SR 173.32, VVG) richtet, kennt
kein Anwaltsmonopol (Art. 11 Abs. 1 VwVG). Eine Partei kann sich also durch jede
beliebige (handlungs- und prozessfähige) natürliche Person vertreten lassen.
5. Zusammenfassend ergibt sich, dass die Beschwerde abzuweisen ist.
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6. Dem Verfahrensausgang entsprechend gehen die amtlichen Kosten des
Beschwerdeverfahrens zu Lasten des Beschwerdeführers (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine
Entscheidgebühr von CHF 1'500 ist angemessen (Art. 7 Ziff. 222 der
Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Wie bereits in der verfahrensleitenden
Verfügung vom 22. Dezember 2015 zum Begehren des Beschwerdeführers, es sei auf
die Erhebung eines Kostenvorschusses zu verzichten, dargelegt, stellt die Verfolgung
ideeller Interessen keinen besonderen Umstand dar, aus welchem gestützt auf Art. 97
VRP auf die Erhebung amtlicher Kosten zu verzichten ist. Die Entscheidgebühr ist
dementsprechend mit dem vom Beschwerdeführer in gleicher Höhe geleisteten
Kostenvorschuss zu verrechnen. Ausseramtliche Kosten sind nicht zu entschädigen
(Art. 98 Abs. 1 und 98bis VRP).