Decision ID: 01abce5b-e78a-4dff-b4d8-a58cbf707f58
Year: 2013
Language: de
Court: ZH_VG
Chamber: ZH_VG_001
Canton: ZH
Region: Zürich
Law Area: public_law

hat sich ergeben:
I.
A.
Mit Verfügung vom 4. Februar 2011 genehmigte die Baudirektion Kanton Zürich den bereinigten Übersichtsplan 1:5'000 der öffentlichen Gewässer in der Stadt G sowie das dazugehörige Gewässerverzeichnis. Gestützt auf diese Verfügung beauftragte das Amt für Abfall, Wasser, Energie und Luft AWEL die Stadt G, die Uferlinie des Zürichsees bei mittlerem Wasserstand zu erfassen. Bei der folgenden amtlichen Vermessung wurde festgestellt, dass verschiedene private Grundstücke teilweise vom öffentlichen Wasser des Zürichsees bedeckt werden oder deren Gebäude und Anlagen sich im öffentlichen Wasser bzw. innerhalb der staatlichen Gewässerparzelle des Zürichsees befinden. Diese Grundstücke wurden in einem separaten Servitutsgewässerverzeichnis erfasst.
B.
Am 21. Februar 2012 genehmigte die Baudirektion die Darstellung der Uferlinie des Zürichsees auf dem Gebiet von G sowie das Servitutsgewässerverzeichnis mit den Planausschnitten. Sie beauftragte das AWEL, die betroffenen Grundeigentümer hierüber zu orientieren und das Auflageverfahren beim Vermessungsamt G zu eröffnen, und verlangte, dass nach Ablauf der Einsprachefrist bzw. nach Erledigung allfälliger Einsprachen bei allen betroffenen Grundstücken eine Anmerkung im Grundbuch einzutragen sei, wonach im Flächeninhalt des Grundstücks ein Teil bzw. überdeckter Teil des Zürichsees inbegriffen sei.
C.
Im Rahmen der öffentlichen Auflage erhoben die Miteigentümer des Grundstücks Kat.-Nr. 01, C, B, A sowie D Einsprache gegen die Öffentlichkeit der Seefläche im Bereich ihres Grundstücks und die grundbuchliche Behandlung.
Die Baudirektion wies diese Einsprache mit Verfügung vom 7. Juni 2012 ab (Disp.-Ziff. I) und liess eine Anmerkung beim fraglichen Grundstück im Grundbuch eintragen, wonach im Flächeninhalt dieses Grundstücks ein Teil des öffentlichen Gewässers Zürichsee (23 m
2
offen und 19 m
2
mit Gebäude Assek.-Nr. 02 überdeckt) inbegriffen sei (Disp.-Ziff. II).
II.
Gegen diese Verfügung erhoben die vier genannten Miteigentümer sowie E Rekurs an den Regierungsrat mit dem Antrag, die Verfügung sei aufzuheben und die Seeuferlinie wie bisher entlang der Grundstücksgrenze, eventuell entsprechend dem effektiven Seeufer festzusetzen. Mit Beschluss vom 3. April 2013 trat der Regierungsrat auf den Rekurs nicht ein, soweit er nicht gegenstandslos geworden sei. Er auferlegte die Verfahrenskosten den Rekurrenten und sprach ihnen keine Parteientschädigung zu.
III.
Gegen diesen Beschluss erhoben die unterlegenen Rekurrenten am 10. Mai 2013 Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragten, in Aufhebung der angefochtenen Entscheide der Baudirektion und des Regierungsrats sei die Seeuferlinie wie bisher gemäss Grundstücksgrenze festzusetzen und es sei auf die Anmerkung zu verzichten. Eventuell beantragten sie die Rückweisung der Sache an die Vorinstanz, damit die Seeuferlinie entsprechend dem effektiven Seeufer festgelegt werden könne, alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten der Baudirektion.
Der Regierungsrat übermittelte am 24. Mai 2013 die Akten des Rekursverfahrens und beantragte die Abweisung der Beschwerde. Die Baudirektion beantragte am 17. Juni 2013 ebenfalls Beschwerdeabweisung und verwies dabei auf den Mitbericht des AWEL vom 14. Juni 2013. Die Grundeigentümer hielten in ihrer Replik vom 26. August 2013 an ihrer Beschwerde fest und legten zwei Fotografien ins Recht. Die Baudirektion bzw. das AWEL liessen sich dazu am 6. und 9. September 2013 unter Vorlage weiterer Dokumente vernehmen. Die Grundeigentümer äusserten sich dazu mit Eingabe vom 23. September 2013.
Die Kammer

erwägt:
1.
Im Beschwerdeverfahren ist vorab streitig, ob der Regierungsrat auf den Rekurs der Beschwerdeführenden zu Recht nicht eingetreten ist, oder ob er das Rechtsmittel hätte materiell behandeln müssen. Für die Beurteilung dieser Frage ist das Verwaltungsgericht gestützt auf § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) grundsätzlich sachlich und funktionell zuständig.
2.
2.1
Bei der von der Baudirektion genehmigten Darstellung des Zürichsees und dem dazu gehörenden Servitutsgewässerverzeichnis geht es um die Nachführung von Geobasisdaten (Bodenbedeckung) im Sinn von Art. 3 Abs. 1 lit. c und Art. 8 f. des Bundesgesetzes über die Geoinformation vom 5. Oktober 2007 (GeoIG) in Verbindung mit Art. 950 des Schweizerischen Zivilgesetzbuchs vom 10. Dezember 1907 (ZGB; vgl. auch Art. 2 Abs. 1 lit. a der Verordnung über Geoinformation vom 21. Mai 2008 GeoIV samt Anhang I). Die Verfügbarkeit eigentümerverbindlicher Georeferenzdaten, das heisst von Geobasisdaten, die für weitere Geodaten als geometrische Grundlage dienen (Art. 3 Abs. 1 lit. f GeoIG), und die beschreibenden Informationen der Grundstücke werden mit der amtlichen Vermessung sichergestellt (Art. 29 Abs. 1 GeoIG); sie ist von der zuständigen kantonalen Stelle zu genehmigen (Art. 32 Abs. 1 GeoIG).
Einzelheiten zur amtlichen Vermessung sowie das Vermessungsverfahren ergeben sich aus der bundesrätlichen Verordnung über die amtliche Vermessung vom 18. November 1992 (VAV) und der Technischen Verordnung des Departements für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport über die amtliche Vermessung vom 10. Juni 1994 (TVAV). Bestandteil der amtlichen Vermessung bilden unter anderem die Daten gemäss Datenmodell der amtlichen Vermessung (Art. 5 Abs. 1 lit. b VAV), die auch die Informationsebene Bodenbedeckung umfasst (Art. 6 Abs. 2 lit. b VAV).
Bei Erhebung oder Erneuerung der amtlichen Vermessung verlangt Art. 28 Abs. 1 VAV die Durchführung einer öffentlichen Auflage mit Einspracheverfahren, eine entsprechende Vorschrift bei blosser Nachführung der amtlichen Vermessung fehlt hingegen. Auf kantonaler Ebene wird der Vollzug des GeoIG durch das Kantonale Geoinformationsgesetz vom 24. Oktober 2011 (KGeoIG) gewährleistet. Die näheren Verfahrensvorschriften regelt heute die kantonale Verordnung über die amtliche Vermessung vom 27. Juni 2012 (KVAV), welche mit ihrem Inkrafttreten am 1. November 2012 die frühere Verordnung über die amtliche Vermessung vom 17. Dezember 1997 (OS 54 S. 591, kVAV) grösstenteils ablöste. Da die Genehmigung, die öffentliche Auflage und das Einspracheverfahren im vorliegenden Fall noch vor Inkrafttreten der KVAV durchgeführt wurden, findet darauf ausschliesslich die kVAV Anwendung. Diese regelt in § 20 ff. die öffentliche Auflage und Einsprachemöglichkeit und das weitere Verfahren nach einer Ersterhebung, für Nachführungen jedoch fehlen entsprechende Vorschriften (§§ 25 ff. kVAV).
3.
3.1
Der Regierungsrat ist auf den Rekurs der Beschwerdeführerin 5 nicht eingetreten, da sich diese am vorausgehenden Einspracheverfahren nicht beteiligt hatte. Ebenso lehnte er es ab, den Verlauf der Gewässerlinien bzw. den Umfang der Gewässerfläche zu überprüfen, da diese im Einspracheverfahren nicht beanstandet worden war. Demgegenüber sind die Beschwerdeführenden der Auffassung, auch wenn die Vermessung im Sinn des Gesetzgebers durchgeführt worden sei, so seien sie nicht hinreichend deutlich und konkret auf die allfälligen Folgen einer unterlassenen Einsprache hingewiesen worden.
3.2
Das Einspracheverfahren wurde im vorliegenden Fall als ein dem Rekursverfahren vorgelagertes Rechtsmittelverfahren und nicht etwa als ein formalisiertes Einwendungsverfahren (Anhörungsverfahren) im Rahmen eines erstinstanzlichen nichtstreitigen Verwaltungsverfahrens durchgeführt (vgl. zur Unterscheidung Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 10a N. 13; Regina Kiener/Bernhard Rütsche/Mathias Kuhn, Öffentliches Verfahrensrecht, Zürich/St.Gallen 2012, N. 1786 f.; Rhené Rhinow/Heinrich Koller/Christina Kiss/Daniela Thurnherr/Denise Brühl-Moser, Öffentliches Prozessrecht, Basel 2010, Rz. 1302), denn der strittige Entscheid der Baudirektion wurde bereits vor der öffentlichen Auflage und Durchführung des Einspracheverfahrens getroffen. Die Eröffnung eines solchen Einspracheverfahrens steht der Verwaltungsbehörde, die ihre Anordnung ohne Begründung eröffnen will, gestützt auf § 10a VRG grundsätzlich ohne weitere Voraussetzungen offen (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 10a N. 14).
Bei der Einsprache handelt es sich um ein ordentliches Rechtsmittel, das nicht übersprungen werden darf. Wer nicht rechtzeitig Einsprache erhebt, verwirkt daher auch das Rekursrecht, dies entsprechend der Prozessvoraussetzung einer formellen Beschwer (Kölz/Boss-hart/Röhl, § 10a N. 16 mit Hinweisen; Alfred Kölz/Isabelle Häner/Martin Bertschi, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. A., Zürich etc. 2013, N. 453). Darüber hinaus wird mit dem im Einspracheverfahren gestellten Begehren auch der Streitgegenstand bestimmt, mit der Folge, dass dieser im nachfolgenden Anfechtungsverfahren nicht mehr erweitert werden kann (vgl. etwa zur Einsprache im eisenbahnrechtlichen Plangenehmigungsverfahren BGE 133 II 30 E. 2.4; Isabelle Häner in: Christoph Auer/Markus Müller/Benjamin Schindler [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren VwVG, Zürich/St. Gallen 2008, Art. 48 N. 7).
3.3