Decision ID: 5748fef9-54a4-49cd-b611-93b2c7bdce20
Year: 2001
Language: de
Court: ZH_VG
Chamber: ZH_VG_001
Canton: ZH
Region: Zürich
Law Area: public_law

I. A wurde seit März 1998 durch das Amt für Jugend- und Sozialhilfe der Stadt Zürich unterstützt. Deren Einzelfallkommission beschloss am 28. August 2000, die Hilfe wegen Verlegung des Wohnsitzes in die Tessiner Gemeinde X per 1. Oktober 2000 einzustellen. Die Einspracheinstanz und Geschäftsprüfungskommission der Fürsorgebehörde Zürich (EGPK) wies eine dagegen gerichtete Einsprache am 12. Dezember 2000 ab.
II. Gegen den Beschluss der EGPK erhob A am 5. Januar 2001 Rekurs an den Bezirksrat Zürich. Der Bezirksrat wies das Rechtsmittel am 15. März 2001 ab. Er führte zur Begründung im Wesentlichen an, aus der Eingabe des Rekurrenten ergebe sich, dass er seinen Lebensmittelpunkt ins Tessin verlegt habe. Die Tatsache, dass er des Italienischen nicht mächtig sei, spreche nicht dagegen. Überdies sei er bereit, seine Wohnung in Zürich baldmöglichst zu kündigen. Aus diesen Tatsachen ergebe sich, dass die Stadt Zürich die Ausrichtung wirtschaftlicher Hilfe zu Recht eingestellt habe.
III. A wandte sich am 4. April 2001 mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht und verlangte sinngemäss seine weitere Unterstützung durch die Stadt Zürich. Der Bezirksrat Zürich beantragte am 11. April 2001 die Abweisung der Beschwerde, ebenso die Fürsorgebehörde der Stadt Zürich mit Schreiben vom 30. April 2001.

Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. a) Vorliegende Beschwerde richtet sich gegen einen Beschluss des Bezirksrats Zürich und ist nach § 19c Abs. 2 in Verbindung mit § 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) zulässig.
b) Der Beschwerdeführer wurde vor Einstellung der Leistungen durch die Beschwerdegegnerin mit Fr. 1'820.- monatlich unterstützt. Entsprechend der Praxis des Verwaltungsgerichts bei Streitigkeiten um periodische Leistungen ist von einem Streitwert von über Fr. 20'000.- auszugehen (vgl. RB 1998 Nr. 21). Demnach ist nach § 38 VRG die Kammer für den Entscheid zuständig.
2. a) Strittig ist, ob die Stadt Zürich verpflichtet ist, den Beschwerdeführer weiterhin zu unterstützen, oder ihre Zuständigkeit durch Wegzug aus der Stadt dahingefallen ist.
b) Die interkantonale Zuständigkeit zur Unterstützung Bedürftiger wird grundsätzlich durch das Bundesgesetz über die Zuständigkeit zur Unterstützung Bedürftiger (Zuständigkeitsgesetz, ZUG) vom 24. Juni 1977 geregelt. Eine Ausnahme besteht für Flüchtlinge und Staatenlose, für die Art. 1 Abs. 3 ZUG besondere Erlasse des Bundes vorbehält. Der Beschwerdeführer kam als Flüchtling in die Schweiz und hatte während langer Zeit den Status der vorläufigen Aufnahme (= Ausweis F). Im Zeitpunkt des erstinstanzlichen Entscheids verfügte er jedoch bereits über die Niederlassungsbewilligung. Da das Asylgesetz vom 26. Juni 1998 (AsylG) zwar wohl für Asylsuchende (vgl. Art. 27 ff. AsylG) eine eigenständige Regelung enthält, hingegen kaum für weitere Personen, die sich (noch oder ursprünglich) ebenfalls aufgrund dieses Gesetzes in der Schweiz aufhalten (vgl. Art. 80 ff. AsylG), und ohnehin fraglich ist, ob es sich beim Inhaber einer Niederlassungsbewilligung noch um eine solche Person handelt, ist vorliegend von der Anwendbarkeit des ZUG auszugehen.
Nach Art. 20 Abs. 1 ZUG ist bei Ausländern mit Wohnsitz in der Schweiz der Wohnkanton für die Unterstützung zuständig, soweit es dessen Gesetzgebung, das Bundesrecht oder völkerrechtliche Verträge vorsehen. Als bundesrechtliche Grundlage einer allgemeinen Unterstützungspflicht für Ausländer hat heute Art. 12 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 zu gelten (vgl. Charlotte Gysin, Der Schutz des Existenzminimums in der Schweiz, Basel/Genf/München 1999, S. 58 ff.; Botschaft über eine neue Bundesverfassung, BBl 1997 I 1 ff., 149 f.; BGE 121 I 367). Es trifft somit nicht mehr zu, "dass das ZUG keine Pflicht schweizerischer Behörden zur Unterstützung von Ausländern begründet" (so noch Werner Thomet, Kommentar zum Bundesgesetz über die Zuständigkeit für die Unterstützung Bedürftiger [ZUG], 2. A., Zürich 1994, Rz. 223; vgl. allerdings a.a.O., Rz. 229).
Für die Bestimmung des Wohnkantons gelten die Art. 4-10 ZUG (Thomet, Rz. 225). Als Unterstützungswohnsitz gilt dabei nach Art. 4 Abs. 1 ZUG in Anlehnung an das Zivilrecht der Kanton, in dem sich der Bedürftige mit der Absicht dauernden Verbleibens aufhält. Als Wohnsitzbegründung gilt gemäss Abs. 2 die polizeiliche Anmeldung, bei Ausländern die Ausstellung einer Anwesenheitsbewilligung. Vorbehalten bleibt jedoch die frühere oder spätere Aufenthaltsbegründung oder deren nur vorübergehende Natur. Anmeldung bzw. Ausstellung einer Anwesenheitsbewilligung begründen somit nur die Vermutung, die betreffende Person habe am entsprechenden Ort Wohnsitz (Thomet, Rz. 99, 107).
Wer aus dem Wohnkanton wegzieht, verliert nach Art. 9 Abs. 1 ZUG seinen bisherigen Unterstützungswohnsitz. Nur die Bedeutung eines Indizes hat auch hier der Zeitpunkt der polizeilichen Abmeldung (Art. 9 Abs. 2 ZUG). Zu beachten ist, dass – im Unterschied zum Zivilrecht – der Unterstützungswohnsitz ohne Begründung eines neuen aufgegeben werden kann (Felix Wolffers, Grundriss des Sozialhilferechts, 2. A., Bern/Stuttgart/Wien 1999, S. 51 f., 53). Die Begründung eines neuen Fürsorgewohnsitzes in einem anderen Kanton ist bereits vor Erteilung einer entsprechenden Niederlassungsbewilligung möglich. Missachtet die ausländische Person allerdings ihre Pflicht, innert acht Tagen um eine solche Bewilligung zu ersuchen (Art. 8 Abs. 3 des Bundesgesetzes über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer vom 26. März 1931 [ANAG]), so fällt dieser Wohnsitz jedenfalls vorläufig dahin (Peter Stadler, Grundsätze zur Unterstützung von ausländischen Staatsangehörigen, ZeSo 2001, S. 77). Bedürftige Ausländer, die keinen Unterstützungswohnsitz haben und auf sofortige Hilfe angewiesen sind, müssen durch ihren Aufenthaltskanton unterstützt werden (Art. 20 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 13 Abs. 1 ZUG).
c) Zu prüfen ist in erster Linie, ob der Beschwerdeführer seinen fürsorgerechtlichen Wohnsitz in Zürich behalten hat oder dieser im Zeitpunkt der Einstellung der Leistungen durch die Beschwerdegegnerin weggefallen war. Aus den Akten ergeben sich diesbezüglich mannigfaltige Indizien:
Zwar unterhielt der Beschwerdeführer offenbar stets eine Wohnung bzw. ein Zimmer an in Zürich. Bereits Ende Oktober 1998 tauchte aber in den Gesprächsnotizen der Sozialbehörde ein erster Hinweis darauf auf, dass der Beschwerdeführer seinen Lebensmittelpunkt ins Tessin verschoben haben könnte. Auf eine Wohnsitznahme im Tessin schon vor Einstellung der Fürsorgeleistungen deuten auch Kontoauszüge und Zahlungsbelege des Beschwerdeführers sowie Rechnungen an diesen. Bei den Akten befinden sich im Weiteren mehrere Schreiben des Beschwerdeführers aus den Akten des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens VB.2000.00087, die zwar das Ortsdatum Zürich tragen, aber allesamt in der Region Lugano der Post aufgegeben wurden. Überdies bestätigte er implizit die Annahme der beschwerdegegnerischen Einzelfallkommission, er habe seine Post ab April 1999 nach X umleiten lassen. Die für die Umleitung vorgebrachte Begründung überzeugt nicht, wie bereits die Vorinstanz zutreffend ausführte.
Die Korrespondenz im erstinstanzlichen und im Einspracheverfahren führte der Beschwerdeführer vom Südtessin aus, ebenso während des Verfahrens vor Bezirksrat. Daran hat sich auch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren nichts geändert. Die Schreiben des Beschwerdeführers vom 19. März 2001, vom 20. April sowie vom 26. und 27. April 2001 tragen das Ortsdatum X und wurden, soweit aktenkundig, in Lugano aufgegeben. Der Beschwerdeführer hat sich somit meist in X aufgehalten. Demgegenüber ergeben sich aus den Akten keine Anhaltspunkte für einen wenigstens zeitweiligen Aufenthalt in Zürich seit Einstellung der Leistungen durch die Beschwerdegegnerin. Diese Umstände führen zum Schluss, dass der Beschwerdeführer trotz vorläufiger Beibehaltung seiner Wohnung seinen Wohnsitz in Zürich im Sinn von Art. 9 Abs. 1 ZUG aufgegeben hat. Somit ist die Unterstützungszuständigkeit der Stadt Zürich gemäss Art. 20 Abs. 1 ZUG weggefallen. Sie könnte sich höchstens noch in eingeschränktem Rahmen aus Art. 20 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 13 Abs. 1 ZUG ergeben, wofür es jedoch bisher an einem – nachweisbaren – zeitweiligen Aufenthalt in Zürich fehlte.
d) Eine Unterstützungszuständigkeit der Beschwerdegegnerin ist gänzlich ausgeschlossen, falls der Beschwerdeführer in X einen neuen Unterstützungswohnsitz im Sinn von Art. 4 Abs. 1 ZUG begründet hat. Dafür sprechen die oben (E. 2c) angeführten Tatsachen. Gegen die Annahme eines neuen Wohnsitzes bringt der Beschwerdeführer einerseits vor, er halte sich nur vorübergehend in X auf, da es der Mutter seiner Tochter gesundheitlich sehr schlecht gehe und er ernstlich mit ihrem Ableben rechnen müsse.
Wie im Zivilrecht (vgl. Eugen Bucher, Berner Kommentar zum Zivilgesetzbuch, I/2, Art. 23 N. 22) besteht aber die in Art. 4 Abs. 1 ZUG vorausgesetzte Absicht dauernden Verbleibens nicht nur dann, wenn eine Person für immer an einem bestimmten Ort verweilen will. Wohnsitz kann auch an einem Ort vorliegen, den diese Person zu einem späteren Zeitpunkt wieder zu verlassen beabsichtigt (Thomet, Rz. 96 f.). Vorliegend ist aus zwei Gründen davon auszugehen, dass der Aufenthalt des Beschwerdeführers in X die Kriterien der unterstützungsrechtlichen Wohnsitzbegründung nach Art. 4 Abs. 1 ZUG an sich erfüllt: Einerseits hält er sich schon seit geraumer Zeit regelmässig an diesem Ort auf. Dort wohnen auch seine Partnerin und seine Tochter, seine einzigen namentlich bekannten engen Bezugspersonen. Anderseits werden die Befürchtungen des Beschwerdeführers mit Bezug auf seine Partnerin durch die Akten kaum gestützt. Es ist deshalb weder davon auszugehen, dass der Aufenthalt des Beschwerdeführers von Anfang an vorübergehender Natur im Sinn von Art. 4 Abs. 2 ZUG war, noch dass er ständig auf eine Rückkehr nach Zürich vorbereitet war. Ohnehin käme diesem Umstand wegen der bisherigen Dauer des Aufenthalts im Tessin kaum entscheidende Bedeutung zu.
Gegen die Annahme eines Unterstützungswohnsitzes in X führt der Beschwerdeführer zusätzlich an, die Gemeinde X weigere sich, ihn zu unterstützen, da er bei deren Einwohnerkontrolle nicht angemeldet sei. Es sei ihm aber nicht möglich, sich in Zürich ab- und in X anzumelden, da er über keine (ausländerrechtliche) Bewilligung für den Kanton Tessin verfüge. Überdies verstehe er kein Wort Italienisch.
Für die Bestimmung des fürsorgerechtlichen Wohnsitzes nach ZUG hat das Vorliegen bzw. Nichtvorliegen einer Anwesenheitsbewilligung wie bereits ausgeführt (E. 2b) nur beschränkte Bedeutung. Dass der Beschwerdeführer Inhaber einer Niederlassungsbewilligung für den Kanton Zürich ist, hat nicht zur Folge, dass die Stadt Zürich weiterhin als sein fürsorgerechtlicher Wohnsitz zu gelten hat, da aufgrund der Akten von seinem Wegzug aus der Stadt auszugehen ist. Anderseits konnte er schon vor Erteilung einer Bewilligung für den Kanton Tessin in X einen neuen fürsorgerechtlichen Wohnsitz begründen. Die Voraussetzungen des Wohnsitzbegriffs von Art. 4 Abs. 1 ZUG sind erfüllt. Als möglicher Einwand bleibt einzig, dass sich der Beschwerdeführer allenfalls nicht rechtzeitig um diese Bewilligung bemüht hat (siehe E. 2b S. 4). Vorliegend kann jedoch verbindlich nur darüber entschieden werden, ob die Beschwerdegegnerin noch unterstützungspflichtig ist, nicht aber darüber, ob mangels deren Zuständigkeit eine ausserkantonale Gemeinde unterstützungspflichtig geworden ist. Diesbezüglich hat sich das Verwaltungsgericht auf obiter dicta zu beschränken (vgl. E. 2g). Dass der Beschwerdeführer der italienischen Sprache nach eigener Angabe nicht mächtig ist, spricht nicht gegen eine Wohnsitzbegründung im Tessin.
e) Zur ausländerrechtlichen Seite der Problematik bleibt im Übrigen Folgendes zu bemerken: Zwar stellt die fortgesetzte und erhebliche Fürsorgeabhängigkeit eines Ausländers einen Ausweisungs- (Art. 10 Abs. 1 lit. d ANAG) oder subsidiär einen Heimschaffungsgrund dar, wobei die angeordnete Massnahme angemessen sein muss (Art. 11 Abs. 3 ANAG). Allenfalls von Bedeutung ist die Fürsorgeabhängigkeit auch für die Erteilung der Bewilligung zur Verlegung des Wohnsitzes oder der Erwerbstätigkeit in einen anderen Kanton (Art. 8 ANAG). Dagegen erlischt die für einen bestimmten Kanton ausgestellte Bewilligung nicht gemäss Art. 9 Abs. 1 lit. c ANAG durch Verlegung des tatsächlichen Lebensmittelpunkts in einen anderen Kanton, sondern nur durch Wegzug aus der Schweiz (Bundesamt für Ausländerfragen, Weisungen und Erläuterungen Einreise, Aufenthalt und Niederlassung, Stand August 1998, Rz. 323). Im vorliegenden Verfahren war nie davon die Rede, dass dem Beschwerdeführer eine fremdenpolizeiliche Massnahme drohe, und deren Verhältnismässigkeit wäre angesichts seines über dreissigjährigen Aufenthalts in der Schweiz zumindest sehr fraglich (vgl. Weisungen und Erläuterungen, Rz. 831 f.). Wie es sich damit genau verhält, kann aber offen bleiben: Das Ausländerrecht regelt nur die Auswirkungen des fürsorgerechtlichen Status auf den fremdenrechtlichen, während die Bestimmung der unterstützungsrechtlichen Stellung der Ausländer dem Sozialhilferecht, für die hier zu entscheidende Frage namentlich dem ZUG, vorbehalten bleibt. Der ausländerrechtliche Status ist dabei nur innerhalb der vorangehend dargelegten engen Grenzen von Bedeutung (E. 2b).
f) Es ergibt sich somit, dass der unterstützungsrechtliche Wohnsitz des Beschwerdeführers zumindest seit Einstellung der Unterstützung durch die Beschwerdegegnerin nicht mehr in Zürich, möglicherweise aber in X (Tessin) liegt. Da der Beschwerdeführer sich während der fraglichen Zeit in der Regel im Tessin aufhielt und kaum Hinweise auf einen zeitweiligen Aufenthalt in Zürich aktenkundig sind, ergibt sich auch aus Art. 20 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 13 Abs. 1 ZUG keine Zuständigkeit der Zürcher Behörden.
g) Der Beschwerdeführer wird darauf hingewiesen, dass er auch dann nicht ganz ohne Unterstützungsanspruch bleibt, falls er keinen neuen fürsorgerechtlichen Wohnsitz in X begründet haben sollte (vgl. E. 2b S. 4). In diesem Fall besteht nach Art. 20 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 13 Abs. 1 ZUG eine Notunterstützungspflicht der Aufenthaltsgemeinde. Aufgrund der vorangehenden Erwägungen ist davon auszugehen, dass dies seit Einstellung der Leistungen durch die Beschwerdegegnerin in der Regel die Gemeinde X war. Hält sich der Beschwerdeführer immer noch dort auf – was aufgrund seiner Eingabe vom 14. Juni 2001 fraglich ist – und bedarf er weiterhin der Hilfe, so ist ihm anzuraten, persönlich bei der Gemeindeverwaltung vorzusprechen, falls er dies immer noch nicht getan haben sollte.
3. Der Beschwerdeführer verlangt die Gewährung unentgeltlicher Rechtspflege. Diese setzt nach § 16 Abs. 1 in Verbindung mit § 70 VRG einerseits voraus, dass der Gesuchsteller nicht in der Lage ist, neben der Bestreitung des notwendigen Lebensunterhalts die Verfahrenskosten zu bezahlen. Diese Voraussetzung hat vorliegend ohne Weiteres als erfüllt zu gelten. Anderseits darf das Hauptbegehren des Antragsstellers nicht aussichtslos sein. Als aussichtslos sind Begehren anzusehen, bei denen die Aussichten auf Gutheissung um derart viel kleiner als jene auf Abweisung erscheinen, dass sie deshalb kaum als ernsthaft bezeichnet werden können (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 16 N. 32). Dem Begehren des Beschwerdeführers kann keineswegs die Ernsthaftigkeit abgesprochen werden, wehrt er sich doch für die Deckung seines notwendigen Lebensunterhalts. Bei objektiver Betrachtung der rechtlich massgebenden Umstände ergibt sich, dass sein Hauptantrag gerade noch als nicht aussichtslos gelten kann. Der Beschwerdeführer verfügt immer noch über ein Zimmer in Zürich und hatte – was zu seinen Gunsten anzunehmen ist – nie den Willen, sich definitiv im Tessin, dessen Sprache er nicht spricht, niederzulassen, sondern wurde dazu durch Umstände, die seinem Einfluss entzogen sind, gedrängt. Ihm ist deshalb die unentgeltliche Prozessführung zu gewähren.