Decision ID: dac7cd5c-eb9a-4531-bf18-f32aa278c2b3
Year: 2014
Language: fr
Court: VD_TC
Chamber: VD_TC_031
Canton: VD
Region: Région lémanique
Law Area: public_law

Vu les faits suivants
A. Antoine et Salomé Du Pasquier d'une part, David et Céline d'Onofrio d'autre part, sont respectivement copropriétaires des parcelles nos 541 et 540 de la commune de Buchillon. Jan Krasnodebski, marié à Magdalena Krasnodebski, est propriétaire de la parcelle n° 539. Ils ont acquis ces biens-fonds le 29 juillet 2011. Les parcelles précitées font partie d’un lotissement de 15 villas, sis au lieu-dit "Les Croix Blanches". Elles ont été créées lors de la réalisation du lotissement, par division de la parcelle n° 192, avec maintien en parcelle de dépendance sous n° 192 d’une partie centrale prévue pour les accès aux différentes villas. Les 15 parcelles du lotissement sont comprises dans le plan partiel d'affectation "Les Croix Blanches II" (ci-après: le PPA) qui, avec son règlement (ci-après: le RPPA) a été approuvé par le département cantonal compétent le 7 août 2006 et mis en vigueur le 8 novembre 2006.
B. Avant sa division, la parcelle n° 192 était grevée au sud d’une servitude de passage public à pied en faveur de la Commune de Buchillon inscrite sous le n° 152 492 en date du 24 septembre 1908. Cette servitude fait partie des chemins balisés pour les pèlerins de Saint-Jacques-de-Compostelle. Au moment de procéder à la parcellisation, l’assiette de la servitude a été reportée au sud des parcelles nos 539, 540, 541 et 542. Les promoteurs du projet de lotissement (OnyxImmobilier) ont demandé à la commune que la servitude puisse ensuite être entièrement reportée sur la parcelle de dépendance n° 192 soit un tracé passant au nord des parcelles nos 539, 540, 541 et 542 puis à l'est de la parcelle n° 539.
Dans sa séance du 14 juin 2011, la Municipalité de Buchillon (ci-après: la municipalité) a accepté le nouveau tracé de servitude proposé par les promoteurs, tout en demandant qu’il soit étendu le long de la route des Grands-Bois, à l'ouest de la promotion.
Par publication dans la FAO du 9 septembre 2011, la municipalité a mis à l’enquête publique un projet de modification de l’assiette de la servitude de passage public à pied en faveur de la Commune de Buchillon inscrite sous le n° 152 492 en date du 24 septembre 1908, au lieu dit "Les Croix Blanches". Deux oppositions ont été enregistrées puis retirées.
Le 11 novembre 2011, la municipalité a prié le géomètre de bien vouloir procéder à l’inscription de la servitude. Ce dernier a transmis le dossier au notaire Jean Schmidt en date du 23 décembre 2011, en vue d’établir la réquisition pour le registre foncier.
C. Le 16 avril 2013, la municipalité a contacté le géomètre pour savoir où en était le dossier. Celui-ci lui a répondu le 25 avril 2013 qu’il avait transmis le dossier au notaire qui avait instruit l’ensemble des actes du quartier.
D. Le 1er mai 2013, la municipalité a écrit à OnyxImmobilier pour lui rappeler qu’elle avait accepté, à sa demande, de radier la servitude en faveur de la commune, correspondant au cheminement piétonnier longeant le Sud des parcelles RF 539, 540, 541 et 542 (afin de préserver l’intimité des propriétaires de ces parcelles) et de faire passer ce cheminement au nord des dites parcelles. Elle rappelait également que le cheminement piétonnier prévu à l'ouest de la promotion était une condition pour pouvoir initier les travaux de construction des 15 villas. Or, elle constatait qu’il n’avait pas été donné suite aux sollicitations du notaire chargé de procéder à la modification de l’assiette de la servitude. La municipalité demandait ainsi à OnyxImmobilier de bien vouloir lui communiquer l’état d’avancement du dossier dans les plus brefs délais, faute de quoi elle déciderait le maintien de la servitude à radier. Une copie du courrier a été remise aux propriétaires connus et enregistrés.
E. Par courrier du 5 juin 2013, la municipalité a accordé à OnyxImmobilier un dernier délai au 20 juin pour régler l’affaire susmentionnée. Elle indiquait qu’à défaut elle ne pourrait pas délivrer de permis d’habiter. Une copie de la sommation a été remise aux intervenants concernés et connus.
F. Le 18 juin 2013, le notaire Jean Schmidt a écrit aux copropriétaires de la parcelle de dépendance n° 192. Il leur expliquait que la commune avait soumis à l’enquête publique la modification de l’assiette de la servitude personnelle inscrite sous le n° 152 492. Celle-ci grèverait la parcelle de dépendance n° 192, dont leurs propriétés respectives formaient les parcelles de base pour un total de 15/15. Il leur soumettait ainsi un projet d’acte modificatif de servitude, à examiner attentivement, ainsi qu’une procuration à signer afin que l’une des collaboratrices du notaire puisse les représenter lors de la signature de l’acte modificatif.
G. Le 2 juillet 2013, la municipalité a écrit à OnyxImmobilier qu’à défaut de constitution de la servitude concernée d’ici au 31 juillet 2013, elle refuserait de délivrer les permis d’habiter et stopperait immédiatement les travaux. Elle indiquait en outre qu’elle avait pris les dispositions pour établir un nouveau plan qui reviendrait à l’état antérieur pour ce qui concernait le cheminement piétonnier au sud de la promotion, pour établir de nouvelles procurations et pour rétablir sans délai le chemin piétonnier au sud de la promotion.
H. Le 30 juillet 2013, le conseil de Antoine et Salomé Du Pasquier ainsi que de David et Céline d'Onofrio s’est adressé à la municipalité pour lui faire part de la surprise de ses mandants à la lecture du courrier du 2 juillet 2013. Ceux-ci relevaient qu’il y avait eu un accord relatif à la modification du tracé de la servitude, que cette modification avait été mise à l'enquête, et qu'un permis de construire exécutoire avait par conséquent été délivré. Ils précisaient qu’ils étaient, de même que la plupart de leurs voisins, tout à fait disposés à procéder à la modification de l’assiette. Quand bien même la situation devait être réglée au plus vite, ils considéraient que cela ne justifiait pas les mesures annoncées dans le courrier du 2 juillet 2013. Ils contestaient également l’intention de la municipalité de renoncer à la modification de l’assiette de la servitude, qu'ils qualifiaient de disproportionnée, arbitraire et contraire à la bonne foi. Enfin le délai imparti au 31 juillet 2012 était beaucoup trop court pour régler l’affaire.
I. Le 20 août 2013, la municipalité a répondu à Antoine et Salomé Du Pasquier ainsi que David et Céline d'Onofrio qu’elle avait accepté de prolonger au 31 août 2013 le délai pour procéder à l’inscription de la servitude. Elle relevait à cette occasion qu'il n'appartenait pas à l'autorité municipale d'intervenir auprès du seul propriétaire qui n'aurait pas encore donné son accord au notaire pour procéder à la modification du tracé de la servitude. Elle précisait que l'objet du désaccord portant sur la modification du tracé du cheminement piétonnier à l'intérieur du quartier, en lieu et place du sud de la promotion, voulue par les promoteurs, devait être défendue par les initiateurs de ce changement.
J. Par courrier du 25 septembre 2013, la municipalité a informé le notaire Jean Schmidt que, dans l’impossibilité d’obtenir la servitude de passage à l’intérieur du plan partiel d’affectation, elle avait décidé dans sa séance du 24 septembre 2013 de maintenir la servitude actuelle. Elle le priait en outre de bien vouloir constituer la servitude de passage à pied le long de la route des Grands-Bois, en rappelant qu'il s'agissait d'une des conditions du permis de construire.
K. Le 26 septembre 2013, la Municipalité de Buchillon a notifié "Aux propriétaires connus et enregistrés des parcelles du plan partiel d’affectation Les Croix Blanches II" sa décision de maintenir la servitude actuelle, à savoir au sud du PPA. Elle indiquait que les propriétaires seraient prochainement contactés pour procéder à l’inscription du registre foncier de la servitude de passage public à pied le long de la route des Grands-Bois, ce qui avait été l’une des conditions du permis de construire. Concernant la servitude existante, la municipalité relevait que la surface du cheminement piétonnier avait été fortement réduite, ce qui n’était pas admissible; un géomètre avait donc été mandaté pour procéder au piquetage du jardin, en vue de son réaménagement dans son était initial. La décision était assortie de voies de recours.
L. Par décision du 22 octobre 2013, également assortie de voies de recours, la municipalité a imparti à Antoine et Salomé Du Pasquier, David et Céline d'Onofrio ainsi que Jan et Magdalena Krasnodebski un délai au 8 novembre pour procéder aux travaux de remise en état du cheminement piétonnier au sud de la parcelle aux dimensions exactes définies par le piquetage (soit le tracé correspondant à la servitude n° 152 492), faute de quoi une entreprise serait mandatée à leurs frais.
M. Le 30 octobre 2013, Antoine et Salomé Du Pasquier, David et Céline d'Onofrio ainsi que Jan et Magdalena Krasnodebski (ci-après: les recourants) ont saisi la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) d'un recours dirigé contre les décisions du 26 septembre et du 22 octobre 2013, en formulant les conclusions suivantes:
" I.-
Le recours est admis.
Le recours est admis.
II.- Les décisions de la Municipalité de Buchillon du 26 septembre 2013, concernant la servitude de passage No. 152 492, sont nulles et de nul effet.
Subsidiairement à la conclusion No. II.- ci-dessus:
Subsidiairement à la conclusion No. II.- ci-dessus:
II.- Les décisions de la Municipalité de Buchillon du 26 septembre 2013, concernant la servitude de passage No. 152 492, sont annulées.
III.-
Les décisions de la Municipalité de Buchillon du 22 octobre 2013, concernant la servitude de passage No. 152 492, sont nulles et de nul effet.
Subsidiairement à la conclusion No. III.- ci-dessus:
Les décisions de la Municipalité de Buchillon du 22 octobre 2013, concernant la servitude de passage No. 152 492, sont annulées.
Les décisions de la Municipalité de Buchillon du 22 octobre 2013, concernant la servitude de passage No. 152 492, sont annulées.
IV.- Ordre est donné à la Municipalité de la commune de Buchillon de prendre toutes mesures nécessaires pour procéder à l’inscription au Registre foncier de la modification de l’assiette de la servitude No. 152 492, selon plan mis à l’enquête du 9 septembre au 10 octobre 2011, au besoin par la voie de la procédure d’expropriation".
Les recourants estiment que les décisions attaquées ne disposent d’aucun fondement en droit public. Elles seraient en outre contraires aux décisions rendues jusqu’à présent en application du droit public. Les recourants mentionnent à cet égard la décision fixant l'assiette définitive des accès aux constructions sises dans le périmètre du PPA prise en application de l'art. 15 RPPA, décision qui correspondrait à l'approbation par la municipalité du plan des aménagements extérieurs. Ils mentionnent également dans ce cadre la décision relative à la modification des cheminements piétonniers, avec modification de l'assiette de la servitude n° 152 492, qui a été mise à l'enquête publique du 9 septembre au 10 octobre 2011 en application de l’art. 13 de la loi du 10 décembre 1991 sur les routes (LR; RSV 725.01) et serait considérée par la municipalité comme étant le plan des aménagements extérieurs. Les recourants considèrent aussi que les décisions attaquées sont contraires aux principes de la prohibition de l’arbitraire et de la protection de la bonne foi. Ils n’auraient en effet jamais acquis leur parcelle s’ils avaient su qu’un passage public serait aménagé au bout de leur jardin, ni payé un surcoût pour la suppression de la servitude. Ils requièrent diverses mesures d’instruction.
La municipalité a répondu le 9 décembre 2013 et a conclu au rejet du recours. Elle met en doute la recevabilité du recours en posant la question de la date de réception de la décision du 26 septembre 2013. Sur le fond, elle relève qu’il s’agit d’un litige de droit privé entre tiers, qui ne concerne pas la commune. Il ne lui revient pas d’insister pour constituer une servitude qui ne présente pas d’intérêt public particulier. En outre, de son point de vue, les deux décisions attaquées sont fondées sur le droit public.
Les recourants ont répliqué le 20 février 2014. Se déterminant au sujet du respect du délai de recours, ils estiment que la tardiveté du recours ne peut pas être prouvée. Sur le fond, ils contestent l’argumentation de la municipalité.
La municipalité s’est déterminée le 14 mars 2014 et a maintenu sa décision.
Sur requête du juge instructeur, la municipalité a produit le 15 juillet 2014 l'original du PPA et de son règlement, les plans d'enquête des 15 villas du lotissement, les plans mis à jour des huit villas construites et différents documents relatifs aux aménagements extérieurs. Les recourants se sont déterminés sur ces nouvelles pièces le 29 août 2014. Ils ont notamment relevé l'absence d'un plan des aménagements extérieurs tel que prévu par le règlement du PPA. Interpellé sur cette question, le conseil de la municipalité a produit le 29 septembre 2014 un courrier de sa mandante du 16 septembre 2015 dont il ressort que, selon l'autorité intimée, les informations exigées par le règlement du PPA (art. 14 et 15) au sujet des aménagements extérieurs, des voies de circulation et des places piétonnes figurent sur le plan d'enquête "MPR-01" (plan produit le 15 juillet 2014).

Considérant en droit
1. a) Conformément à l'art. 95 al. 1 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), le recours au Tribunal cantonal s'exerce dans les 30 jours dès la notification de la décision ou du jugement attaqués. Les délais fixés en jours commencent à courir le lendemain du jour de leur communication ou de l’évènement qui les déclenche (art. 19 al. 1 LPA-VD).
Les décisions sont en principe notifiées à leurs destinataires sous pli recommandé ou par acte judiciaire (art. 44 al. 1 LPA-VD). L'envoi sous pli simple, contrairement à l'envoi sous pli recommandé, ne fait pas preuve, mais la notification peut résulter de l'ensemble des circonstances. L'autorité supporte les conséquences de l'absence de preuve en ce sens que si la notification, ou sa date, sont contestées, et qu'il existe effectivement un doute à ce sujet, comme cela peut se présenter lors de la notification d'un acte sous pli simple, il y a lieu de se fonder sur les déclarations du destinataire de l'envoi (ATF 124 V 400 consid. 2a p. 402 et réf. cit.).
Depuis l'abrogation, le 1er janvier 1998, de l'ordonnance du 1er septembre 1967 relative à la loi sur le service des postes, le service universel est désormais régi par la poste elle-même (art. 2 de la loi fédérale du 30 juillet 1997 sur la poste [LPO; RS 783.0]). Il ressort des conditions de prestations de la poste, applicables dès le mois de janvier 1998, que le courrier A est distribué, sauf le dimanche et les jours fériés, le lendemain, le courrier B l'étant pour sa part le troisième jour ouvrable qui suit celui du dépôt, sauf le samedi
b) En l’occurrence, la décision du 26 septembre 2013 a été postée le jour même en courrier B. Le 26 septembre 2013 étant un jeudi, il apparaît hautement vraisemblable, au des conditions de prestations de la poste exposées ci-dessus, que le courrier en cause n’a pas été délivré à son destinataire avant le 30 septembre 2013.
Il n’est pas contesté que le recours a été déposé en temps utile à l’encontre de la décision du 22 octobre 2013.
Le recours du 30 octobre 2013 est ainsi recevable et il convient d’entrer en matière.
2. a) Le droit d'être entendu, tel qu'il est garanti par l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), comprend notamment le droit pour l'intéressé d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes (ATF 133 I 270 consid. 3.1 p. 277; 127 III 576 consid. 2c p. 578 s). Il ne comprend toutefois pas le droit d’être entendu oralement, ni celui d’obtenir l’audition de témoins (ATF 130 II 425 consid. 2.1 p. 428 s.). L’autorité peut donc mettre un terme à l’instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d’une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves proposées, elle a la certitude qu’elles ne pourraient l’amener à modifier son opinion (ATF 130 II 425 consid. 2.1 p. 428 s. et les arrêts cités; 122 V 157 consid. 1d p. 162).
b) En l'occurrence, le tribunal s'estime suffisamment renseigné sur la base du dossier pour juger cette affaire en toute connaissance de cause; il ne voit pas quels éléments, qui n'auraient pu être exposés par écrit ou ne figureraient pas déjà dans les pièces du dossier, pourraient apporter l'audition d'éventuels témoins. Cela étant, il n'y a pas lieu de donner suite aux réquisitions des recourants dans ce sens
3. a) Aux termes de l'art. 92 al. 1 LPA-VD, le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître. La LPA-VD définit la décision à son art. 3, ainsi rédigé:
"Art. 3 Décision
1 Est une décision toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit public, et ayant pour objet:
a. de créer, de modifier ou d'annuler des droits et obligations;
b. de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue des droits et obligations;
c. de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations.
2 Sont également des décisions les décisions incidentes, les décisions sur réclamation ou sur recours, les décisions en matière d'interprétation ou de révision.
3 Une décision au sens de l'alinéa 1, lettre b), ne peut être rendue que si une décision au sens des lettres a) ou c) ne peut pas l'être."
La décision est un acte de souveraineté individuel, qui s'adresse à un particulier, et qui règle de manière obligatoire et contraignante, à titre formateur ou constatatoire, un rapport juridique concret relevant du droit administratif (ATF 135 II 38 consid. 4.3 p. 45 et les réf. cit.; 121 II 473 consid. 2a p. 372). En d'autres termes, elle constitue un acte étatique qui touche la situation juridique de l'intéressé, l'astreignant à faire, à s'abstenir ou à tolérer quelque chose, ou qui règle d'une autre manière obligatoire ses rapports juridiques avec l'Etat (ATF 135 II 22 consid. 1.2; 121 I 173 consid. 2a).
N'y sont pas assimilables l'expression d'une opinion, la communication, la prise de position, la recommandation, le renseignement, l'information, le projet de décision ou l'annonce de celle-ci, car ils ne modifient pas la situation juridique de l'administré, ne créent pas un rapport de droit entre l'administration et le citoyen, ni ne lui imposent une situation passive ou active (TF 1C_197/2008 du 22 août 2008 consid. 2.2; 2P.350/2005 du 24 janvier 2006 consid. 2.1; arrêt GE.2008.0229 du 14 octobre 2009 consid. 2a; Benoît Bovay, Procédure administrative, Berne 2000, p. 259).
N’est en outre une décision au sens de l’art. 3 LPA-VD qu’une décision prise en application du droit public. Une décision fondée sur des normes de droit privé ne tombe pas sous le coup de l’art. 3 LPA-VD et n’est ainsi pas susceptible de recours.
b) Les décisions attaquées contiennent plusieurs éléments, dont un certain nombre d’informations:
- information selon laquelle les propriétaires seront prochainement invités à procéder à une inscription d’une servitude du registre foncier,
- information selon laquelle un géomètre serait mandaté pour procéder au piquetage du chemin en vue du rétablissement de l’état initial du tracé de la servitude,
En tant qu’elles transmettent les informations susmentionnées, les décisions attaquées ne règlent pas de manière obligatoire et contraignante, à titre formateur ou constatatoire, un rapport juridique concret. A ce titre, elles ne peuvent pas faire l’objet d’un recours devant le tribunal de céans.
c) Les décisions attaquées, plus particulièrement celle rendue 22 octobre 2013, portent sur un litige existant apparemment entre la Commune de Buchillon et les propriétaires grevés concernant l'assiette et l'exercice de la servitude de passage public n° 152 492. Dans ce cadre, la municipalité demande aux propriétaires d'effectuer des travaux de remise en état afin que la servitude puisse être exercée conformément à son état initial. Ce litige relevant manifestement du droit privé (cf. notamment sur ce point art. 76 al. 1 du Code rural et foncier du 7 décembre 1987 [CRF; RSV 211.41] qui prévoit que les contestations entre les propriétaires du fonds grevé et la collectivité publique titulaire de la servitude relative au déplacement ou à la suppression totale ou partielle du passage public relèvent du juge civil), les éventuelles "décisions" prises par la municipalité à cet égard ne sont pas susceptibles d'un recours de droit administratif auprès de la CDAP. Si la municipalité soutient que, à la suite d'aménagements effectués par les propriétaires, la servitude ne peut plus être exercée conformément à son contenu, il lui appartient de saisir le juge civil. Aucune disposition de droit public ne confère aux communes la compétence de statuer directement sur cette question. On ne se trouve notamment pas en présence de travaux non conformes à des dispositions légales ou réglementaires susceptibles de faire l'objet d'une décision de remise en état en application de l'art. 105 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11).
d) Il convient encore d'examiner si la décision prise par la municipalité le 24 septembre 2013 d'abandonner le projet de déplacement de la servitude de passage public grevant actuellement le sud du lotissement afin qu'elle s'exerce au nord des parcelles des recourants constitue une décision susceptible d'un recours de droit administratif.
Sur ce point, l'autorité intimée relève que la modification du tracé du chemin piétonnier existant au sud du lotissement ne répond à aucun intérêt public et n'a été mise en œuvre que dans l'intérêt économique des promoteurs et des acquéreurs. On en déduit que, même si la nature de servitude de passage public impliquait de recourir à une procédure relevant du droit public (procédure prévue par les art. 11 et 13 LR pour les constructions de route), la commune n'a pas agi comme collectivité publique détentrice de la puissance publique dans le cadre d'une affaire mettant en jeu des intérêts publics, mais comme un particulier agissant dans une affaire ayant trait à la modification d'un droit réel restreint.
Vu ce qui précède, la décision de renoncer à modifier le tracé de la servitude de passage public avant que la modification soit soumise au Conseil communal ne saurait également être considérée comme une décision prise en application du droit public susceptible d'un recours de droit administratif à la CDAP. La situation aurait éventuellement été différente si le nouveau tracé de la servitude de passage public avait suivi la procédure prévue par l'art. 13 LR et avait été adopté par le Conseil communal puis approuvé et mis en vigueur par le département cantonal compétent. Aurait pu alors se poser la question de savoir si la renonciation à la modification du tracé du chemin public n'était pas constitutive d'une révocation de décisions prises antérieurement dans le cadre d'une procédure régie par le droit public. Cette question ne se pose toutefois pas dans le cas d'espèce puisqu'aucune décision n'a été prise par les autorités compétentes au fond pour modifier le tracé d'une servitude de passage public (Conseil communal et Département des infrastructures et des ressources humaines). On relève sur ce point que, en l'espèce, la modification du tracé de la servitude ne pouvait pas faire l'objet d'une simple procédure de permis de construire de compétence municipale en application de l'art. 13 al. 2 LR. Cette disposition réserve en effet cette procédure simplifiée uniquement aux projets de réaménagement de peu d'importance réalisés dans le gabarit existant, ce qui n'était pas le cas en l'espèce puisqu'on se trouvait en présence de la création d'un nouveau cheminement public, clairement distinct de l'ancien qui était abandonné.
On relèvera encore qu'on ne saurait suivre les recourants lorsqu'ils soutiennent que les décisions rendues dans le cadre des autorisations de construire délivrées en rapport avec la réalisation des droits à bâtir conférés par le PPA ont posé le principe d'un cheminement piétonnier public passant par le centre du lotissement et non plus au sud de ce dernier. Vérification faite sur la base du dossier produit par la municipalité, rien de tel ne peut en effet être déduit des plans sur la base desquels les permis de construire les 15 villas produits ont été délivrés.
4. Il résulte de ce qui précède que le recours doit être déclaré irrecevable.
Dès lors que l'autorité intimée avait fait figurer à tort sur les décisions des 25 septembre et 22 octobre 2013 l'indication selon laquelle celles-ci pouvaient faire l'objet d'un recours auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal, il y a lieu de mettre les frais de la cause à sa charge. La Commune de Buchillon versera en outre des dépens aux recourants, qui ont procédé par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel.