Decision ID: 1e2c3048-20e7-5837-8103-3d282556869f
Year: 2012
Language: de
Court: SG_VSG
Chamber: SG_VSG_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: 

in Sachen
A._, Beschwerdeführerin 1,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Peter Schmucki, Marktgasse 3, Postfach,
9004 St. Gallen,
und
Kanton B._ Beschwerdeführer 2,
vertreten durch Rechtsanwalt Jean-François Dumoulin, Grand-Chêne 4 et 8, Case
postale 7283, 1002 Lausanne,
gegen
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St.Galler Gerichte
Sozialversicherungsanstalt des Kantons St. Gallen, Ausgleichskasse des Kantons St.
Gallen, Brauerstrasse 54, Postfach, 9016 St. Gallen,
Beschwerdegegnerin,
betreffend
Pflegefinanzierung (Zuständigkeit)
Sachverhalt:
A.
A.a Bis zum Eintritt ins C._ am 1. Juli 2010 (effektiver Eintritt am 5. August 2010,
act. G 1, S. 3, im Verfahren KV 2011/14; bei den nachfolgend zitierten Akten handelt es
sich um diejenigen des Verfahrens KV 2011/14, soweit nicht anders vermerkt) lebte
A._ in D._. In der Anmeldung beim Einwohneramt E._ vom 6. Dezember 2010
gab A._ als Wohnadresse diejenige ihres Sohnes F._ an (vgl.
Niederlassungsausweis vom 6. Dezember 2010, act. G 3.24). Am 31. Dezember 2010
meldete sie sich bei der Sozialversicherungsanstalt St. Gallen (SVA) für die
Pflegefinanzierung an (act. G 3.26).
A.b Die SVA St. Gallen leitete die Anmeldung für die Pflegefinanzierung am
25. Februar 2011 zuständigkeitshalber an die Ausgleichskasse G._ weiter. Sie stellte
sich auf den Standpunkt, dass A._ den Wohnsitz in D._ habe (act. G 3.22). Diese
teilte der SVA im Schreiben vom 7. April 2011 mit, sie sei freiwillig in das Altersheim in
E._ eingetreten. Der wohnsitzbegründende Zuzug nach E._ sei deshalb erfolgt, weil
sie ihren Lebensabend in der Nähe ihres jüngsten Sohnes und seiner Familie
verbringen wolle und weil sie als gebürtige Deutschschweizerin der französischen
Sprache zu wenig mächtig sei, um differenziert mit dem Personal eines Heims in
französischer Sprache zu kommunizieren. Daher sei der Kanton E._ als
Wohnsitzkanton für die Pflegefinanzierung zuständig (act. G 3.20).
A.c Die Sektion Verwaltung und Finanzen des Kantons B._ verneinte im Schreiben
an die SVA St. Gallen vom 16. Juni 2011 die Zuständigkeit des Kantons. Zur
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Begründung führte sie aus, dass A._ selbstbestimmt ihren Lebensmittelpunkt nach
E._ verlegt habe (act. G 3.14).
A.d Die SVA St. Gallen verfügte am 5. Juli 2011, auf das Gesuch um
Pflegefinanzierung mangels Zuständigkeit werde nicht eingetreten. Der
Bundesgesetzgeber habe es unterlassen, die Frage der interkantonalen Zuständigkeit
für die Pflegefinanzierung zu regeln. Somit liege eine "auffüllungsbedürftige"
Gesetzeslücke vor. Es dränge sich eine analoge Zuständigkeitsregelung wie sie im
Ergänzungsleistungsrecht bestehe auf. Deshalb begründe ein Aufenthalt in einem Heim
keine neue Zuständigkeit (act. G 3.10). Die SVA erbrachte bis zur definitiven Klärung
der Zuständigkeit rückwirkend ab 1. Januar 2011 provisorische
Pflegefinanzierungsleistungen (act. G 3.9).
B.
B.a Gegen die Verfügung vom 5. Juli 2011 richtet sich die am 14. Juli 2011 von A._
erhobene Beschwerde. Die Beschwerdeführerin 1 beantragt darin deren Aufhebung.
Auf das Gesuch um Pflegefinanzierung sei einzutreten. Die Beschwerdeführerin 1
macht geltend, es sei richtig, dass die interkantonale Zuständigkeit im
Krankenversicherungsgesetz nicht geregelt sei. Deswegen liege aber noch lange nicht
eine ausfüllungsbedürftige Gesetzeslücke vor. Die fehlende Regelung führe lediglich
dazu, dass die zivilrechtlichen Bestimmungen über den Wohnsitz Anwendung fänden.
Es bedürfte vielmehr einer speziellen bundesrechtlichen Regelung, wenn für die
Anknüpfung der Zuständigkeit nicht der Wohnsitz nach den zivilrechtlichen
Bestimmungen im Zeitpunkt der Entstehung des Anspruchs auf Pflegefinanzierung
massgebend sein solle. Selbst wenn von einer ausfüllungsbedürftigen Gesetzeslücke
auszugehen wäre und sich eine analoge Zuständigkeitsregelung wie im
Ergänzungsleistungsrecht aufdrängen würde, änderte sich nichts an der Zuständigkeit
der Beschwerdegegnerin. Denn wenn der Ergänzungsleistungsanspruch erst während
des Heimaufenthalts entstehe, sei interkantonal der Wohnsitz im Zeitpunkt der
Entstehung des Anspruchs und nicht derjenige im Zeitpunkt des Eintritts in die
Institution massgebend (act. G 1).
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B.b Die Beschwerdegegnerin beantragte in der Beschwerdeantwort vom 11. August
2011 unter Verweis auf die Begründung der angefochtenen Verfügung die
Beschwerdeabweisung (act. G 3).
B.c Die Beschwerdeführerin verzichtete am 15. August 2011 auf eine Replik (act. G 5).
B.d Am 19. August 2011 erhob auch der Kanton B._ Beschwerde gegen die
Verfügung vom 5. Juli 2011. Der Beschwerdeführer 2 beantragte ebenfalls, die
angefochtene Verfügung sei aufzuheben und es sei auf das Gesuch der
Beschwerdeführerin 1 um Pflegefinanzierung einzutreten (act. G 1 im Verfahren
KV 2011/15).
B.e Die Beschwerdegegnerin beantragte in der Beschwerdeantwort vom
20. September 2011 die Beschwerdeabweisung (act. G 3 im Verfahren KV 2011/15).
B.f Der Beschwerdeführer 2 verzichtete auf eine Replik (act. G 5 im Verfahren
KV 2011/15).
B.g Im Schreiben vom 10. November 2011 teilte der Präsident dem Departement des
Innern des Kantons St. Gallen mit, dass das Versicherungsgericht in einer ersten
Würdigung zur Auffassung gelangt sei, dass es für die Beurteilung der erhobenen
Beschwerden sachlich unzuständig sei. Er ersuchte das Departement des Innern um
eine Stellungnahme (act. G 8). Dieses vertrat im Schreiben vom 12. Dezember 2011
den Standpunkt, dass das Versicherungsgericht für die Beurteilung der Beschwerden
sachlich zuständig sei (act. G 9). Die Parteien verzichteten auf eine Stellungnahme (act.
G 10).

Erwägungen:
1.
Da die Beschwerdeverfahren KV 2011/14 und KV 2011/15 den gleichen Sachverhalt
betreffen und gestützt auf dieselben rechtlichen Erwägungen zu entscheiden sind, sind
die Verfahren zu vereinigen (vgl. BGE 123 V 215 E. 1).
2.
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Die Beschwerdegegnerin und das Departement des Innern gehen davon aus, dass für
den vorliegenden Rechtsstreit das Bundesgesetz über den Allgemeinen Teil des
Sozialversicherungsrecht (ATSG; SR 830.1) Anwendung findet (vgl. act. G 3.10 und
G 9).
2.1 Vorab ist darauf hinzuweisen, dass die Aufzählung von Art. 1 Abs. 2 des
Bundesgesetzes über die Krankenversicherung (KVG; SR 832.10, Ausnahmen vom
Anwendungsbereich des ATSG) nicht abschliessend ist (BGE 130 V 221 E. 5.1). In der
Literatur wird die Ansicht vertreten, dass das ATSG bezogen auf die im KVG geregelte
Materie grundsätzlich nur anwendbar sei für Bereiche, die das Verhältnis versicherte
Person - Krankenversicherung betreffen (Ueli Kieser, ATSG-Kommentar, Zürich 2009,
N 26 zu Art. 2, mit Hinweis, dass Art. 1 Abs. 2 KVG eine nicht abschliessende
Aufzählung enthalte; vgl. auch Gebhard Eugster, Bundesgesetz über die
Krankenversicherung [KVG], Zürich 2010, S. 3, N 7). Denn das ATSG sei primär auf das
Verhältnis versicherte Person-Versicherer zugeschnitten. Es sollten daher diejenigen
Bereiche vom ATSG ausgenommen werden, für die das ATSG-Verfahren nicht geeignet
ist (BGE 130 V 221 E. 5.2 mit Hinweis auf BBl 1999 4673). Nicht vom ATSG erfasst ist
ferner das kantonale Sozialversicherungsrecht. Dazu gehören u.a. diejenigen Bereiche,
in denen das Bundesrecht den Kantonen im Rahmen einer vom Bund
wahrgenommenen Kompetenz eine Gesetzgebungsbefugnis belässt; dies ist etwa bei
den krankenversicherungsrechtlichen Prämienverbilligungen (Art. 65 f. KVG) der Fall
(Kieser, a.a.O., Rz 6 zu Art. 1, mit Hinweis auf BGE 125 V 183 ff.; vgl. auch Urteil des
Bundesgerichts vom 7. März 2008, 9C_549/2007, E. 2.1).
2.2 Der vorstehend genannte beschränkte Geltungsbereich des ATSG findet in der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung seine Bestätigung. So kam die Rechtsprechung
betreffend den mit der Regelung von Art. 25a Abs. 5 KVG vergleichbaren Art. 41 Abs. 3
erster Satz KVG (Anspruch auf Differenzzahlung) zum Schluss, dass sich die
Zuständigkeit des Versicherungsgerichts trotz fehlendem Vorbehalt in Art. 1 Abs. 2
KVG nicht aus dem ATSG ergebe. Massgebend sei vielmehr das kantonale Recht. Die
Kantone könnten trotz der sozialversicherungsrechtlichen Natur der Verpflichtung in
Bezug auf ihre Differenzzahlungen nach Art. 41 Abs. 3 Satz 1 KVG nicht als Versicherer
im Sinn des Krankenversicherungsgesetzes (Art. 11 ff. KVG) gelten, obschon ihnen eine
zumindest den Versicherern ähnliche Stellung zukomme. Damit falle eine Zuständigkeit
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des Versicherungsgerichts gestützt auf das ATSG ausser Betracht (vgl. BGE 130 V 221
E. 5.1 f. und E. 5.4, sowie Urteil des Bundesgerichts vom 11. August 2008,
9C_439/2008, E. 1). Nichts anderes kann für die Pflegefinanzierungsleistungen gemäss
Art. 25a Abs. 5 KVG gelten, die - wie die Differenzzahlungspflicht nach Art. 41 Abs. 3
KVG - ebenfalls Subventionscharakter haben (vgl. BGE 130 V 223 E. 5.4.2) und nicht
das Verhältnis versicherte Person - Krankenversicherung beschlagen, was gegen die
Anwendung des ATSG spricht. Die Regelung der Zuständigkeit und des Verfahrens auf
kantonaler Ebene im Anwendungsbereich der Restfinanzierung von Art. 25a Abs. 5
KVG ist des Weiteren - wie bei Art. 41 Abs. 3 KVG (BGE 123 V 300 E. 5) und der
Prämienverbilligung (vgl. vorstehende E. 2.1) - grundsätzlich Sache der Kantone ("Die
Kantone regeln die Restfinanzierung", Art. 25a Abs. 5 Satz 2 KVG). Dabei handelt es
sich um selbstständiges kantonales Recht, weshalb das ATSG auch aus diesem Grund
- selbst bei bejahter Versicherereigenschaft des Kantons - keine Anwendung finden
kann (vgl. vorstehende E. 2.1).
2.3 Nach dem Gesagten ist für die Frage der sachlichen Zuständigkeit der
Rechtsmittelbehörde das kantonale Recht und nicht das ATSG massgebend (a.M.
allerdings die Schweizerische Konferenz der kantonalen Gesundheitsdirektorinnen und
-direktoren, Empfehlungen zur Umsetzung der Neuordnung der Pflegefinanzierung,
22. Oktober 2009, S. 3, ohne nähere Begründung; a.M. auch offenbar das BSV vgl.
Vernehmlassungsbotschaft des Kantons Luzern vom 9. Dezember 2009 zum Entwurf
eines Gesetzes über die Finanzierung der Pflegeleistungen der Krankenversicherung
[Pflegefinanzierungsgesetz] S. 20). Diese Sichtweise wird bestätigt durch die
Rechtsumsetzung in anderen Kantonen: So sieht der Kanton Thurgau ein vom ATSG
abweichendes Verfahren vor (§28 f. der Verordnung des Regierungsrates zum Gesetz
über die Krankenversicherung, RB 832.10). Die Kantone Schwyz (§16 der
Pflegefinanzierungsverordnung, SRS 361.511) und Nidwalden (Art. 29 f. des EG zum
KVG GS-Nr. 742.1) verfügen über eine ausdrückliche Regelung, die derjenigen des
ATSG entspricht; und die Kantone Luzern (§16 f. des Pflegefinanzierungsgesetzes, SRL
867) und Glarus (Art. 37 EG KVG VIII D/21/1) verweisen auf das KVG/ATSG, weshalb
die bundesrechtlichen Bestimmungen nicht direkt, sondern als subsidiäres kantonales
Recht Anwendung finden.
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2.4 Mangels Anwendbarkeit des ATSG bleibt zu prüfen, ob das Versicherungsgericht
gestützt auf eine kantonale Bestimmung sachlich für den vorliegenden Streit zuständig
ist. Aus Art. 42 Abs. 1 lit. a bis c des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRP;
sGS 951.1) ergibt sich keine solche Zuständigkeit. Zu prüfen bleibt daher eine
Zuständigkeit nach Art. 42 Abs. 1 lit. e VRP, wonach Verfügungen und Entscheide beim
Versicherungsgericht mit Rekurs angefochten werden können, für welche die
Regierung, wenn nicht besondere gesetzliche Vorschriften entgegenstehen, durch
Verordnung die Möglichkeit des Weiterzugs an das Versicherungsgericht vorsieht. Eine
solche Rekursmöglichkeit ergibt sich aber weder aus der Verordnung zum
Einführungsgesetz zur Bundesgesetzgebung über die Krankenversicherung
(sGS 331.111) noch aus der Verordnung über die Pflegefinanzierung (sGS 331.21).
Auch das Einführungsgesetz zur Bundesgesetzgebung über die Krankenversicherung
(sGS 331.11) oder das Gesetz über die Pflegefinanzierung (sGS 331.2) enthalten keine
Bestimmungen über die zuständige Rekursinstanz. Im Gegensatz zu Streitigkeiten aus
Art. 41 Abs. 3 KVG, in denen der Einspracheentscheid des Kantonsarzt-Amtes mit
Rekurs beim Versicherungsgericht angefochten werden kann (Art. 8 der Verordnung
über die Kostenübernahme bei ausserkantonalem Spitalaufenthalt [sGS 331.539]), fehlt
es für den vorliegenden Streit somit an einer kantonalen gesetzlichen Grundlage,
welche die sachliche Zuständigkeit des Versicherungsgerichts begründen würde.
Anhaltspunkte, die eine Lückenfüllung rechtfertigen würden, sind nicht ersichtlich.
2.5 Nach Art. 43 Abs. 1 lit. a VRP ist das "zuständige Departement" Rekursinstanz.
Gemäss Geschäftsreglement der Regierung und der Staatskanzlei (sGS 141.3) ist das
Departement des Innern zuständig für u.a. Sozialversicherungen, soweit nicht andere
Departemente zuständig sind (Art. 22 Abs. 1 lit. i; Art. 22 Abs. 1 wurde im Rahmen der
Verordnung über die Pflegefinanzierung geändert). Ferner bestimmt Art. 8 der
Verordnung über die Pflegefinanzierung, dass das Departement des Innern der
Sozialversicherungsanstalt quartalsweise Akontozahlungen leistet und die
Jahresabrechnung prüft (Art. 7 und Art. 8 Abs. 2 und 3). Vor diesem Hintergrund ist von
der sachlichen Zuständigkeit des Departement des Innern auszugehen, zumal sich aus
dessen Stellungnahme keine Gesichtspunkte für die Zuständigkeit eines anderen
Departements ergeben.
3.
bis
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3.1 Demnach ist auf die Beschwerden vom 14. Juli 2011 (KV 2011/14) und vom
19. August 2011 (KV 2011/15) nicht einzutreten. In Anwendung von Art. 61 Abs. 1
ATSG i.V.m. Art. 58 Abs. 1 i.V.m. Art. 11 Abs. 3 VRP sind diese zuständigkeitshalber
dem Departement des Innern des Kantons St. Gallen zu überweisen.
3.2 Es sind keine Gerichtskosten zu erheben (Art. 61 lit. a ATSG).