Decision ID: 20e8162a-4bd4-4fa0-8022-487cd41caef2
Year: 2000
Language: de
Court: ZH_VG
Chamber: ZH_VG_001
Canton: ZH
Region: Zürich
Law Area: public_law

I. Am 29. März 1999 sandte die Finanzverwaltung der Gemeinde X der Genossenschaft A eine Akonto-Rechnung von Fr. 59'576.80 für die Lieferung und Entsorgung des Warmwassers in den Jahren 1989-1998 in ihren Liegenschaften an der Z-strasse in X. Nach gescheiterten Verhandlungen stellte die Finanzverwaltung der A am 25. November 1999 die Schlussrechnung über Fr. 60'346.55 für die Jahre 1994-1998 zu. Eine dagegen gerichtete Einsprache wies der Gemeinderat X am 3. Januar 2000 vollumfänglich ab.
II. Die Genossenschaft A erhob gegen den Beschluss des Gemeinderats X am 10. Februar 2000 Rekurs an den Bezirksrat, der ihn am 12. Juli 2000 abwies.
III. Am 19. September 2000 wandte sich die Genossenschaft A mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht und beantragte die Aufhebung des Beschlusses des Bezirksrats, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegnerin. Der Bezirksrat beantragte am 11. Oktober 2000 die Abweisung der Beschwerde, ebenso die Gemeinde X mit Eingabe vom 27. November 2000.

Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. a) Die vorliegende Beschwerde richtet sich gegen einen Rekursentscheid des Bezirksrats und ist nach § 19c Abs. 2 und § 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) grundsätzlich zulässig. Die Beschwerdefrist von 30 Tagen gemäss § 53 VRG ist wegen der zwischen der Zustellung des angefochtenen Beschlusses und der Einreichung der Beschwerde liegenden Gerichtsferien (§ 71 VRG in Verbindung mit § 140 des Gerichtsverfassungsgesetzes vom 13. Juni 1976) gewahrt.
b) Das Verhältnis zwischen einem kommunalen Versorgungsbetrieb in der Form einer unselbständigen öffentlichrechtlichen Anstalt einerseits und den Anstaltsbenutzern anderseits wird nicht einheitlich dem öffentlichen oder dem privaten Recht unterstellt; in der Praxis sind vielmehr beide Lösungen anzutreffen (Ulrich Häfelin/Georg Müller, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 3. A., Zürich 1998, Rz. 1052 ff.). Diese Beziehung zwischen Anstalt und Benutzer ist dann öffentlichrechtlicher Natur, wenn durch sie ein besonderes Rechtsverhältnis begründet wird, kraft dessen die Anstalt ihren Benutzern gegenüber mit obrigkeitlicher Gewalt entgegentritt. Massgebend ist dabei insbesondere, ob unmittelbar öffentliche Zwecke verfolgt werden oder die Gewinnstrebigkeit im Vordergrund steht und ob die Benützung der Anstalt einseitig durch Rechtsnormen geregelt wird oder zwischen den Beteiligten frei ausgehandelt werden kann (BGE 105 II 234 E. 2; Häfelin/Müller, a.a.O.). Vorliegend handelte die Beschwerdegegnerin in Erfüllung öffentlicher Aufgaben (vgl. § 1 der Verordnung über die Wasserversorgung vom 14. Oktober 1992 und § 7 des Einführungsgesetzes zum Gewässerschutzgesetz vom 8. Dezember 1974). Überdies ist davon auszugehen, dass das Verhältnis zwischen Wasserlieferant und -bezüger sowie zwischen Abwasserverursacher und -entsorger einseitig durch öffentliches Recht geregelt ist, insbesondere durch das Reglement Wasserversorgung vom 22. September/10. Dezember 1986, die Kanalisationsverordnung vom 1. Juli/11. Dezember 1985 sowie die Verordnung über Gebühren an Abwasseranlagen vom 1. Juli 1985, alles Erlasse der Beschwerdegegnerin. Es liegt damit eine öffentlich-rechtliche Angelegenheit im Sinn von § 1 VRG vor, zu deren Beurteilung das Verwaltungsgericht zuständig ist.
c) Die Beschwerdeführerin ist – entgegen der missverständlichen Bezeichnung – selbst eine juristische Person in Form einer Genossenschaft (act. --). Ihre Legitimation steht nicht im Zweifel. Somit hat das Verwaltungsgericht auf die Beschwerde einzutreten. Wegen des Streitwerts der Angelegenheit von über Fr. 60'000.- hat die Kammer zu befinden (§ 38 Abs. 2 VRG).
d) Nicht mehr umstritten und damit auch im Beschwerdeverfahren nicht Streitgegenstand ist der Wasserverbrauch der Beschwerdeführerin zwischen 1989 und 1994 (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 52 N. 3). Diesbezüglich geht auch die Beschwerdegegnerin davon aus, dass entsprechende Forderungen verjährt sind bzw. wären (act. --).
2. a) Der dem angefochtenen Entscheid zu Grunde liegende Sachverhalt ist zwischen den Parteien dem Grundsatz nach unumstritten: Die Beschwerdeführerin bezog zwischen 1989 und 1999 von der Beschwerdegegnerin einen Teil des verbrauchten Wassers ohne Bezahlung, da es am Zähler vorbeilief. Umstritten ist jedoch die Höhe dieses nicht abgegoltenen Verbrauchs. Die Beschwerdeführerin bestreitet ihre Schuldpflicht zudem grundsätzlich mit Argumenten des Vertrauensschutzes.
b) Rechnungen eines Gemeinwesens für erbrachte Leistungen stellen im Allgemeinen keine Verfügungen dar. Anders verhält es sich nur, wenn die Rechnung alle Elemente einer Verfügung enthält (Kölz/Bosshart/Röhl, § 19 N. 15; RB 1992 Nr. 1), d.h. eine einseitige, hoheitliche, verbindliche und erzwingbare Anordnung einer Behörde an die Adresse einer bestimmten Person darstellt (Häfelin/Müller, Rz. 685 ff.). Die Beschwerdeführerin bringt vor, der Verfügungscharakter der fraglichen Rechnungen ergebe sich aus der Tatsache, dass die Gemeindebehörde dem Rechnungsadressaten eine achttägige Einsprachefrist gewähre (act. --). Dies trifft für die Rechnungen vom 30. Januar 1995 und vom 20. Februar 1996 nicht zu. Auf den Formularen befindet sich zwar eine Rubrik "Rechtsmittel:", doch ist diese offengelassen (act. --). Nichts auf diesen Rechnungen deutet darauf hin, dass es sich bei ihnen um Verfügungen handle, die mangels Ergreifung eines Rechtsmittels in Rechtskraft erwachsen könnten. Die Rechnungen vom 28. Januar 1997, 30. Januar 1998 und 8. Februar 1999 (act. --) enthalten zwar den Stempelaufdruck "allfällige Einsprachen sind innert 8 Tagen anzubringen". Dieser Hinweis ist jedoch zu unbestimmt, um aus einer "gewöhnlichen" Rechnung eine rechtskraftfähige Verfügung zu machen. Aus dem Gesamtkontext musste ein Empfänger die genannte Einsprachemöglichkeit nicht als förmliches Rechtsmittel, sondern als blosse Einwendung an die rechnungstellende Verwaltungsbehörde auffassen, auf die hin erst eine Verfügung erlassen wird (vgl. Häfelin/Müller, Rz. 1410 ff.). Vorliegend steht der Gebührennachforderung durch die Beschwerdegegnerin somit keine Rechtskraft forderungsbegründender Verfügungen entgegen.
c) Die Beschwerdeführerin bringt weiter vor, einer nachträglichen Gebührenbelastung stehe der Grundsatz des Vertrauensschutzes entgegen. Eine Rechnung stelle eine besondere Art einer behördlichen Auskunft dar. Wer eine solche erhalten habe, dürfe in der Regel davon ausgehen, dass die Angelegenheit damit erledigt sei.
aa) Rechnungen können grundsätzlich vertrauensbegründende Wirkung haben. Wem für eine bestimmte Leistung Rechnung gestellt wurde, darf grundsätzlich davon ausgehen, dass damit die gesamte Leistung abgegolten ist (RB 1997 Nr. 60; VGr, 30. Januar 1992, VB 91/0087, E. 4 = RB 1992 Nr. 1). Die streitbetroffenen Rechnungen richteten sich an die Beschwerdeführerin. Aufgrund ihres Inhalts und der allgemeinen Lebenserfahrung durfte diese annehmen, dass damit ihr gesamter Wasserbezug im angegebenen Zeitraum in Rechnung gestellt werde. Den Rechnungen eignete damit die für eine Vertrauensgrundlage vorausgesetzte Bestimmtheit (vgl. Häfelin/Müller, Rz. 564 ff.).
bb) Die Beschwerdegegnerin wendet ein, die Rechnungen hätten sich nur auf die darin angegebenen Zähler bezogen, es fehle ihnen deshalb die vorausgesetzte Vorbehaltlosigkeit. Dieser Einwand wäre stichhaltig, wenn die Beschwerdegegnerin nachträglich den durch andere Zähler gemessenen, aber irrtümlich nicht in die periodischen Rechnungen aufgenommenen Wasserverbrauch sich hätte entgelten lassen wollen und ihr Versäumnis für die Beschwerdeführerin erkennbar gewesen wäre. Es geht hingegen nicht an, in der Angabe der Zählernummer einen Vorbehalt bezüglich irgendwelcher nicht erfasster Wasserbezüge zu erblicken. Den fraglichen Rechnungen kann die Eignung als Vertrauensgrundlage deshalb nicht a priori abgesprochen werden.
cc) Ebenso unzutreffend ist das weitere Vorbringen der Beschwerdegegnerin, sie sei nicht an ihre ursprüngliche Aussage (d.h. die periodischen Rechnungen) gebunden, da sich der massgebende Sachverhalt seither geändert habe. Dieser Vorbehalt einer Änderung der  Rechtslage bezieht sich auf den Fall, dass eine Privatperson im Wissen um diese Änderung auf eine davor erteilte Auskunft oder Zusicherung vertraut und gestützt darauf Dispositionen trifft. Das Wissen (oder fahrlässige Nichtwissen) um die Sachverhalts- oder Rechtsänderung führt dazu, dass die Person nicht von der weiteren Geltung der ursprünglichen Vertrauensgrundlage ausgehen darf. Hier liegt jedoch eine ganz andere Konstellation vor: Beide Parteien sind ursprünglich, bei Ausstellung und Begleichung der fraglichen Rechnungen, von einem falschen Sachverhalt ausgegangen. Die Beschwerdeführerin nahm danach Dispositionen vor, von denen sie behauptet, sie verunmöglichten ihr eine Überwälzung der nachträglich verlangten Gebühren auf ihre Mieter. Wiederum später stellte sich heraus, dass die Parteien während Jahren von falschen tatsächlichen Annahmen ausgegangen waren. Erst diese Kenntnisnahme wirkte – falls schützenswertes Vertrauen jemals bestand – vertrauenszerstörend.
dd) Strittig ist weiter, ob die Beschwerdeführerin um den nicht erfassten Wasserbrauch wusste oder hätte wissen sollen und ihr damit der zur Bildung von Vertrauen notwendige gute Glauben fehlte. Da ein Nachweis guten Glaubens nicht möglich ist, ist in analoger Anwendung von Art. 3 des Schweizerischen Zivilgesetzbuchs (ZGB) dessen Vorhandensein zu vermuten und der böse Glaube bzw. fahrlässiges Nichtwissen (Art. 3 Abs. 2 ZGB) zu beweisen.
Die Beschwerdeführerin hat die Liegenschaften an der Z-strasse in X nicht selbst erstellt, sondern am 30. Januar 1991 in einer betreibungsamtlichen Versteigerung erstanden (act. --). Somit kann ihr selbst nicht unterstellt werden, sie habe bereits bei Planung und Bau die unvollständige Ausrüstung ihrer Gebäude mit Wasserzählern veranlasst, gekannt oder wenigstens kennen müssen. Wegen der Art des Erwerbs ist ihr auch das Wissen oder Wissenmüssen der Erstellerin der Wohnblöcke nicht zuzurechnen.
Es ist somit zu prüfen, ob die Beschwerdeführerin die fehlerhafte Installation selbst veranlasste, davon wusste oder sie hätte bemerken müssen. Die Beschwerdegegnerin geht davon aus, dass die Beschwerdeführerin selbst einen zweiten Haupthahnen zwecks Irreführung habe anbringen lassen, benennt jedoch keine Anhaltspunkte dafür. Solche ergeben auch aus den Akten nicht mit genügender Deutlichkeit. Insbesondere lässt sich dies kaum aus den Wasserrechnungen für die Jahre 1991-1999 (act. --) ableiten. Diese weisen zwar eine über diese Zeitspanne insgesamt sinkende Tendenz des (Kalt-)wasserverbrauchs aus (vgl. die Übersicht in act. --), jedoch ohne kontinuierlichen Verlauf, aber mit deutlichen "Sprüngen" (insbesondere grosse Abnahmen von 1991/92 zu 1992/93 und von 1995 zu 1996), für die eine Erklärung fehlt. Jedenfalls ist kein Zusammenhang dieser Schwankungen des ordentlich gemessenen Wasserverbrauchs mit dem aufgrund von Messungen aus dem Jahr 1999 festgelegten und danach in Rechnung gestellten (Warm-)wasserverbrauch (act. --) herzustellen. Die Schwankungen lassen sich nicht damit erklären, dass zeitweise auch das Warmwasser über den Zähler gelaufen sein könnte. Es ist deshalb davon auszugehen, dass die fehlerhafte Installation bereits bestand, als die Beschwerdeführerin die Liegenschaften an der Z-Strasse erwarb.
Sehr auffallend ist allerdings die Tatsache, dass der aufgrund nachträglicher Messungen durch die Beschwerdegegnerin festgelegte, ursprünglich weder erfasste noch in Rechnung gestellt (Warm)wasserverbrauch je nach Vergleichsjahr das gut Doppelte bis beinahe das Vierfache des ordentlich fakturierten Verbrauchs ausmacht (vgl. act. --). Demnach ist der Beschwerdeführerin zwischen 1991 und 1999 nur jeweils ein Fünftel bis ein Drittel ihres gesamten Wasserverbrauchs in Rechnung gestellt worden. Daran ändert sich nichts Grundlegendes, wenn man die Kritik der Beschwerdeführerin an der Berechnung des Warmwasserverbrauchs in ihrem Rekurs an die Vorinstanz als berechtigt ansehen will (act. --). Die dort erhobenen Rügen vermögen den rechnerischen jährlichen Verbrauch um höchstens 20 % zu senken. Die Beschwerdegegnerin weist in ihrer Rekursantwort (act. --) zu Recht darauf hin, dass einer professionellen Liegenschaftenverwaltung, die diesbezüglich über Erfahrungswerte und Vergleichsmöglichkeiten verfügt, auffallen musste bzw. es ihr nicht hätte entgehen dürfen, dass der überwiegende Teil des Wasserverbrauchs in den Liegenschaften an der Zstrasse gar nicht erfasst und abgerechnet wurde. Unter diesen Umständen kann sich die Beschwerdeführerin nicht auf guten Glauben berufen. Dass die Beschwerdegegnerin an der versäumten Erfassung und Fakturierung des Warmwasserverbrauchs wohl ebenso eine Schuld trifft, vermag sie nicht zu entlasten. Eine nachträgliche Gebührenbelastung ist somit zulässig.
3. a) Der Warmwasserverbrauch der Beschwerdeführerin in den noch streitbetroffenen Jahren 1994-1998 wurde nie erfasst und kann nachträglich nicht mehr festgestellt, sondern nur aufgrund von Vergleichswerten und weiteren Indizien geschätzt werden. Ein solches Vorgehen ist zulässig (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 51 N. 7). Die Beschwerdeführerin kann sich der nachträglichen Sachverhaltsfeststellung nicht mit dem Vorbringen entziehen, es gehe vorliegend um "einen rein hypothetischen Verbrauch", zumal sie den der Forderung zugrunde liegenden Sachverhalt grundsätzlich anerkennt (act. --). Das Verwaltungsgericht überprüft solche Schätzungen mit einer gewissen Zurückhaltung.
b) Die Beschwerdeführerin bemängelt erstens, die Beschwerdegegnerin sei in ihrer Verfügung zu Unrecht von einem an Zähler Nr. 1 gemessenen durchschnittlichen Wasserverbrauch von 0.47 m3 pro Tag ausgegangen (act. --); gemäss der Ablesung vom 10. Dezember 1999 (vgl. act.--) sei von einem Verbrauch von nur 0.34 m3 pro Tag auszugehen. Für den tieferen Wert spricht zwar, dass er dem Verbrauch einer längeren Periode entspricht und deshalb an sich grössere Repräsentativität für sich beanspruchen kann. Die Messung, auf die sich die Beschwerdegegnerin stützt, klammert jedoch jahreszeitliche Effekte weitgehend aus und erfasst eine genügend lange und aussagekräftige Periode. Es trifft somit nicht zu, dass die spätere Messung klar ein zutreffenderes Bild vermittelt, sodass die Sachverhaltsermittlung der Beschwerdegegnerin insoweit – und umso mehr bei Beachtung der gebotenen Zurückhaltung (siehe E. a) – nicht korrigiert werden muss.
c) Dasselbe ist sinngemäss zur Verbrauchsmessung am Zähler Nr. 2 zu sagen. Es kann somit offenbleiben, ob die Messung wie in der Rechnung ausgewiesen am 31. Dezember 1999 oder, wie die Beschwerdegegnerin behauptet, am 10. Dezember 1999 durchgeführt wurde. Es erscheint jedoch fragwürdig, gestützt auf eine blosse Behauptung der Beschwerdegegnerin und entgegen ihrer Rechnung (act. --), ohne ersichtlichen Beleg, von einer Zählerablesung am 10. Dezember statt am 31. Dezember 1999 auszugehen.
d) Grundsätzlich zu berücksichtigen sind Tatsachen, welche die Verbrauchsschätzung der Beschwerdegegnerin als zu hoch erscheinen lassen. Insbesondere ist ein in der Vergangenheit höherer Leerwohnungsbestand zu berücksichtigen, wenn er durch die Beschwerdeführerin nachgewiesen wird. Zu Recht kritisiert sie die Erwägung der Vorinstanz, in der diese den verbrauchsmindernden Faktoren die verjährten Forderungen der Beschwerdegegnerin entgegenhält (act. --).
Gemäss den Vorbringen der Beschwerdeführerin in ihrer Rekursschrift käme somit eine Reduktion des Warmwasserverbrauchs und damit der Forderung der Beschwerdegegnerin um ca. 5 % in Betracht. Wie es sich damit genau verhält, kann jedoch aus folgendem Grund offenbleiben:
e) Die Warmwasserverbrauchsschätzung ging von einer Messung des Warmwasserverbrauchs aus dem Jahr 1999 aus und legte die Annahme zugrunde, der Warmwasserverbrauch der Jahre 1994-98 sei gleich hoch gewesen. Dies wirkte sich zugunsten der Beschwerdeführerin aus, hätte es doch mindestens ebenso nahe gelegen, den gegenüber 1999 höheren gemessenen und in Rechnung gestellten Kaltwasserverbrauch der Jahre 1994-98 – insbesondere denjenigen von 1994 und 1995 – (vgl. act. --) bei dieser Schätzung zu berücksichtigen. Der durchschnittliche Jahresverbrauch dieser Zeitperiode betrug ca. 1340 m3 und lag damit ungefähr einen Viertel höher als derjenige des Jahrs 1999. Rechnerische Verbrauchsminderungen aufgrund des Leerwohnungsbestands vergangener Jahre werden dadurch zumindest kompensiert.
f) Zustimmend zu verweisen im Sinn von § 28 Abs. 1 Satz 2 in Verbindung mit § 70 VRG ist auf die Erwägungen der Vorinstanz betreffend das Vorbringen der Beschwerdeführerin, ein Teil des geschätzten Warmwasserverbrauchs entfalle nicht auf sie, sondern auf drei von der Y AG verwaltete Liegenschaften, die es von ihr bezögen.
4. Die Beschwerde ist damit in der Hauptsache abzuweisen. Ausgangsgemäss hat die Beschwerdeführerin die Kosten zu tragen (§ 13 Abs. 2 in Verbindung mit § 70 VRG). Vorliegende Streitsache rechtfertigte aufgrund ihres Streitwerts und der sich stellenden Rechtsfragen auch für ein Gemeinwesen den Beizug eines Anwalts. Die Beschwerdeführerin hat deshalb die Beschwerdegegnerin zu entschädigen (§ 17 Abs. 2 VRG; Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 19 f.). Die von der Vorinstanz für das Rekursverfahren angesetzte Parteientschädigung von Fr. 4'500.- erscheint jedoch auch für beide Rechtsgänge zusammen zu hoch und ist auf Fr. 3'000.- zu reduzieren.