Decision ID: 1f07dec8-648d-55df-9bbc-1791a9b7284a
Year: 2021
Language: de
Court: SG_VG
Chamber: SG_VG_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A.
Mit Eingabe vom 6. Juni 2019 stellte die politische Gemeinde C._ beim Verwaltungsrat
der Spitalverbunde des Kantons St. Gallen ein Gesuch um Zustellung der
Jahresabschlüsse 2016 bis 2018 mit Detailgliederung der Spitalregion A._, nach
Standorten aufgeteilt (U._ und C._), woraus das jeweilige Budget, die Rechnung und
die Abweichungen ersichtlich seien (Ziffer 1). Im Weiteren ersuchte sie um Zustellung
der Protokolle und Entscheidgrundlagen derjenigen Verwaltungsratssitzungen, in
welchen der Entscheid hergeleitet und ersichtlich werde, dass ab 1. November 2019
die Operationstätigkeit im Spital C._ eingestellt werde (Ziffer 2; act. G 9/3/1). Hierzu
nahm der Verwaltungsrat der Spitalverbunde im Schreiben vom 10. Juli 2019 mit
Verweis auf das Protokoll der Sitzung vom 4./5. Juli 2019 Stellung und liess der
Gemeinde C._ die Jahresabschlüsse 2016 bis 2018 der Spitalregion A._ zukommen
(act. G 9/3/2). Mit Verfügung vom 15. August 2019 erwog der Verwaltungsrat der
Spitalverbunde unter anderem, aus den erwähnten Jahresabschlüssen seien das
jeweilige Budget, die Erfolgsrechnung und die Abweichungen ersichtlich (konsolidierte
Bilanzen und Erfolgsrechnungen der Jahre 2016 bis 2018). Dem Gesuch um Zugang zu
standortbezogenen Ergebnissen mit Bezug auf die Betriebsstätten C._ und U._ der
SRFT könne nicht entsprochen werden. Soweit Zugang zu Protokollen und
Entscheidgrundlagen derjenigen Sitzungen des Verwaltungsrats der Spitalverbunde
verlangt werde, in welchen der Entscheid (Einstellung der Operationstätigkeit im Spital
C._ ab 1. November 2019) hergeleitet und ersichtlich werde, könne dem Gesuch nicht
entsprochen werden (act. G 9/3/4).
A.a.
Den gegen diese Verfügung erhobenen Rekurs (act. G 9/1, 9/3) hiess das
Gesundheitsdepartement des Kantons St. Gallen (GD), nachdem es der Gemeinde C._
die Medienmitteilung des Verwaltungsrats der Spitalverbunde vom 23. Januar 2020
hatte zukommen lassen (act. G 9/14, 9/14), mit Entscheid vom 29. Mai 2020 teilweise
gut, soweit es darauf eintrat. Der Verwaltungsrat der Spitalverbunde wurde verpflichtet,
der Gemeinde C._ Einsicht zu gewähren in vorhandene amtliche Dokumente, aus
welchen standortspezifische Ergebnisse der Geschäftsjahre 2016 bis 2018 der
Betriebsstätten C._ und U._ der SRFT hervorgehen (act. G 2).
A.b.
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B.
Gegen diesen Entscheid erhob die Gemeinde C._ mit Eingabe vom 15. Juni 2020
Beschwerde mit dem Rechtsbegehren, der Entscheid sei in jenen Punkten aufzuheben,
in denen der Rekurs abgelehnt worden sei (act. G 1). In der Beschwerdeergänzung
vom 20. August 2020 (act. G 5) stellte sie zusätzlich die Rechtsbegehren, ihr sei die
Akteneinsicht vollumfänglich zu gewähren; es seien zusätzlich zu den
Jahresabschlüssen 2016 bis 2018 mit Detailgliederung SRFT nach Standorten (C._
und U._) aufgeteilt (mit Budgets, Rechnungen und Abweichungen) auch die Protokolle
und Entscheidgrundlagen derjenigen Sitzungen des Verwaltungsrats der
Spitalverbunde zuzustellen, in welchen der Entscheid betreffend Einstellung der
Operationstätigkeit im Spital C._ per 1. November 2019 hergeleitet und ersichtlich
werde (Ziffer 2). Eventualiter sei die Angelegenheit zur Neubeurteilung an die Vorinstanz
zurückzuweisen (Ziffer 3). Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der
Vorinstanz (Ziffer 4).
B.a.
In der Vernehmlassung vom 11. September 2020 beantragte die Vorinstanz Abweisung
der Beschwerde. Zur Begründung verwies sie auf den angefochtenen Entscheid und
äusserte sich ergänzend zu den Darlegungen in der Beschwerde (act. G 8). Die
Beschwerdegegnerin liess sich mit Stellungnahme vom 29. September 2020
vernehmen mit dem Antrag, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf eingetreten
werden könne (act. G 11).
B.b.
Mit Eingabe vom 9. November 2020 bestätigte die Beschwerdeführerin ihren
Standpunkt (act. G 16). Die Vorinstanz verzichtete auf eine weitere Äusserung (act. G
19). Am 26. November 2020 nahm die Beschwerdegegnerin zur Eingabe der
Beschwerdeführerin vom 9. November 2020 Stellung (act. G 20). In der Folge reichte
die Beschwerdeführerin eine weitere Stellungnahme vom 8. Januar 2021 ein (act. G
24).
B.c.
Auf die Vorbringen der Verfahrensbeteiligten in den Eingaben des vorliegenden
Verfahrens wird, soweit für den Entscheid relevant, in den nachstehenden Erwägungen
eingegangen.
B.d.
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Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1.
Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59 Abs. 1 des
Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1; VRP). Nach Art. 18 Abs. 2 des
Gesetzes über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (sGS 140.2,
Öffentlichkeitsgesetz [OeffG]) ist für den Rechtsschutz das VRP anwendbar. Die
Beschwerde gegen den Entscheid vom 29. Mai 2020 wurde rechtzeitig innerhalb der
Frist von vierzehn Tagen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 VRP) eingereicht. Die
Beschwerdeergänzung vom 20. August 2020 (act. G 5) enthält einen Antrag, eine
Darstellung des Sachverhalts und eine Begründung (Art. 64 in Verbindung mit Art. 48
Abs. 1 und 2 VRP). Als Entscheidadressatin ist die Beschwerdeführerin mit ihrem
Begehren um Information betreffend die (bezüglich OP-Betrieb per November 2019
bereits erfolgten) Schliessung/Umstrukturierung des Spitals C._ in ihren
schutzwürdigen Interessen als Gemeinde betroffen; mithin macht sie öffentliche
Interessen im Sinn von Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 2 VRP geltend. Sodann
wäre sie im Bereich des OeffG auch aufgrund von Art. 45 Abs. 1 VRP
beschwerdelegitimiert. Auf die Beschwerde ist einzutreten.
2.
bis
Gemäss Art. 60 Abs. 1 der Verfassung des Kantons St. Gallen (sGS 111.1; KV)
informieren die Behörden von sich aus oder auf Anfrage über ihre Tätigkeit, soweit
keine öffentlichen oder schützenswerten privaten Interessen entgegenstehen. Die
Informationsverbreitung und den Zugang zu amtlichen Informationen regelt gemäss
Abs. 2 von Art. 60 KV das Gesetz (OeffG). Das in Art. 60 Abs. 1 KV und Art. 1 OeffG
statuierte Öffentlichkeitsprinzip dient der Transparenz der Verwaltung und soll das
Vertrauen des Bürgers in die staatlichen Institutionen und ihr Funktionieren fördern; es
bildet zudem eine wesentliche Voraussetzung für eine sinnvolle demokratische
Mitwirkung am politischen Entscheidfindungsprozess und für eine wirksame Kontrolle
der staatlichen Behörden. Die Interessierten sollen von sich aus, ohne den Nachweis
eines schutzwürdigen Interesses, um Information nachsuchen können (VerwGE B
2013/241 vom 19. Februar 2015, E. 3.2.1 mit Hinweisen). In diesem Sinn sieht Art. 5
OeffG vor, dass jede Person, ohne dass sie ein besonderes Interesse geltend machen
muss, nach Massgabe dieses Erlasses ein Recht auf Information über die Tätigkeit des
öffentlichen Organs und Zugang zu amtlichen Dokumenten hat. Aus der allgemeinen
Auskunftspflicht der Verwaltung über ihre Tätigkeit (Art. 8 OeffG) lassen sich dabei
2.1.
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keine weitergehenden Informationsansprüche ableiten, als sich schon aus Art. 5 lit. a
OeffG ergeben. Wenn somit ein Informationsanspruch aufgrund der letztgenannten
Bestimmung nicht gegeben ist, so ergibt sich ein solcher auch nicht aus Art. 8 OeffG
(vgl. VerwGE B 2015/56 vom 23. September 2015, E. 3.2.3).
Das OeffG nennt öffentliche oder schützenswerte private Interessen, welche einer
Information entgegenstehen, in nicht abschliessender Weise ("...insbesondere..."; Art.
6 Abs. 2 und 3 OeffG). Einer Bekanntgabe entgegenstehende öffentliche Interessen
liegen unter Umständen dann vor, wenn die Datenbekanntgabe die Stellung des
öffentlichen Organs in Verhandlungen schwächen, die Beziehungen zu anderen
Gemeinwesen beeinträchtigen oder die Wirksamkeit von behördlichen Massnahmen
vereiteln bzw. herabsetzen könnte oder einen unverhältnismässigen Aufwand
verursachen würde (vgl. die nicht abschliessende Aufzählung in Art. 6 Abs. 2 OeffG
sowie Botschaft und Entwurf der Regierung vom 21. März 2013 zum
Informationsgesetz, S. 13 zweiter Absatz [ABl 2013, 1474 ff.]). Entgegenstehende
schützenswerte private Interessen können unter anderem im Fall einer durch die
Bekanntgabe hervorgerufenen Beeinträchtigung von Persönlichkeitsrechten und bei
Verletzung von Geschäftsgeheimnissen bestehen (vgl. dazu die nicht abschliessende
Aufzählung in Art. 6 Abs. 3 OeffG). Sodann werden in Art. 7 Abs. 1 OeffG Informationen
aufgezählt, welche vom Recht auf Informationszugang ausgenommen sind. Dabei
handelt es sich unter anderem um Informationen und Dokumente über die inhaltliche
Bearbeitung von hängigen Geschäften (lit. a) und über nicht öffentliche Verhandlungen,
insbesondere Sitzungsunterlagen und Aufzeichnungen (lit. b).
Der Verwaltungsrat der Spitalverbunde ist oberste Verwaltungsbehörde (im Sinn von
Art. 43 Abs. 1 lit. a VRP) der Spitalverbunde (Spitalregionen). Bei den letzteren
handelt es sich um öffentlich-rechtliche Anstalten mit eigener Rechtspersönlichkeit und
mit dem Recht der Selbstverwaltung (vgl. Art. 2 des Gesetzes über die Spitalverbunde
[GSV], sGS 320.2). Sie bzw. deren Verwaltungsrat sind somit öffentliche Organe im
Sinn von Art. 1 Abs. 2 lit. b OeffG. Demgegenüber treten die Spitäler C._ und U._
lediglich als Betriebsstätten der Spitalregion und nicht als eigenständig
abrechnungspflichtige Unternehmen in Erscheinung. Dementsprechend orientiert sich
die Beschwerdegegnerin bei der Erstellung der Jahresrechnungen am Grundsatz, die
Ergebnisse der Spitalverbunde aus der Perspektive des Gesamtunternehmens (und
nicht der einzelnen Spitäler) zu publizieren. Sie begründet dies im Wesentlichen mit der
engen und umfassenden sachlichen und personellen Verzahnung der Spitäler. Im
Vordergrund stünden das Ergebnis des einzelnen Spitalunternehmens und nicht die
2.2.
bis
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Ergebnisse der einzelnen Standorte. Zu beachten sei auch, dass es sich bei den
Ergebnissen der einzelnen Standorte (im Unterschied zum Ergebnis des
Gesamtunternehmens) nicht um von der Revisionsstelle der Spitalverbunde bzw. einem
Revisionsunternehmen geprüfte Werte handle. Die Regierung habe die Praxis, wonach
standortspezifische Ergebnisse nicht publiziert würden, in der schriftlichen Antwort
vom 21. März 2017 auf eine Interpellation der Fraktionen (FDP und SVP) im Grossen
Rat gestützt (vgl. Verfügung vom 15. August 2019 [act. G 9/1 Beilage] S. 3 f. und
www.spitalzukunft.sg.ch -> Dokumente -> Medienmitteilungen [Mitteilung vom 23.
Januar 2020]).
Die Vorinstanz führte im angefochtenen Entscheid unter anderem aus, ein
überwiegendes öffentliches Interesse an der Geheimhaltung der standortbezogenen
Daten der Spitäler C._ und U._ (als amtliche Dokumente) - gemäss Ausführungen der
Beschwerdegegnerin lägen "Kostenrechnungen in der Betriebsbuchhaltung, welche
Aussagen über die einzelnen Betriebsstätten enthalten" sowie "standortbezogene
Daten der einzelnen Betriebsstätten der Spitalverbunde" vor (Verfügung vom 15.
August 2019 S. 3 Ziffer 4 [act. G 9/1 Beilage] sowie Stellungnahme Vorinstanz vom 11.
Dezember 2019 Ziffer II/2 [act. G 9/10]) - werde von der Beschwerdegegnerin nicht
dargelegt und sei nicht ersichtlich. Es sei insbesondere nicht dargetan, inwiefern die
von der Beschwerdeführerin verlangte Einsicht in amtliche Dokumente
(standortspezifische Ergebnisse der Jahre 2016 bis 2018 der Spitäler C._ und U._)
die Stellung des öffentlichen Organs in Verhandlungen schwächen bzw. die
Wirksamkeit von behördlichen Massnahmen vereiteln oder herabsetzen könnte (Art. 6
Abs. 2 lit. a und d OeffG). In den von der Beschwerdegegnerin dargelegten
Grundsätzen bezüglich der Publikation der Ergebnisse der Betriebsstätten der
Spitalverbunde könne kein öffentliches Interesse gesehen werden, das dem
Transparenzgebot gemäss Art. 1 Abs. 1 und Art. 5 OeffG entgegenstehe. Von einem
fehlenden öffentlichen Interesse an der Geheimhaltung sei umso mehr auszugehen, als
der Verwaltungsrat der Spitalverbunde mit Medienmitteilung vom 23. Januar 2020
finanzielle Ergebnisse der einzelnen Spitalstandorte der Jahre 2016 bis 2018
offengelegt habe und insofern selber vom Grundsatz der "Gruppenstrategie" sowie
vom Grundsatz der Ergebnispublikation aus der Sicht des Gesamtunternehmens
abgewichen sei. Der Verwaltungsrat habe dort festgehalten, er unterstütze den
Konzeptentwurf der Regierung, wonach die finanziellen Ergebnisse der einzelnen
Spitalstandorte der Jahre 2016 bis 2018 einen dringenden Handlungsbedarf zeigen
würden. Die Beschwerdegegnerin habe der Beschwerdeführerin daher Zugang zu
jenen amtlichen Dokumenten zu gewähren, aus welchen standortspezifische
2.3.
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Ergebnisse der Betriebsstätten für die Jahre 2016 bis 2018 ersichtlich seien (act. G 2 S.
7 f.).
Hinsichtlich der von der Beschwerdeführerin beantragten Zustellung der Protokolle und
Entscheidgrundlagen der Verwaltungsratssitzungen, in welchen der Entscheid
betreffend Einstellung der Operationstätigkeit per 1. November 2019 hergeleitet werde,
hielt die Vorinstanz fest, die Sitzungen des Verwaltungsrats der Spitalverbunde seien
nicht öffentlich (Art. 5 GSV sowie Statut der Spitalverbunde des Kantons St. Gallen
[sGS 320.30, SSV]). Über Aufzeichnungen (Sitzungsprotokolle, Sitzungsunterlagen) aus
nicht öffentlichen Verhandlungen einer Behörde sei nicht zu informieren; sie seien vom
Recht auf Informationszugang ausgenommen (Art. 7 Abs. 1 lit. b OeffG). Bezüglich
Sitzungen des Verwaltungsrats der Spitalverbunde existiere keine hiervon abweichende
Regelung. In diesem Punkt sei der Rekurs abzuweisen (act. G 2 S. 8 f.).
Die Beschwerdeführerin legt hinsichtlich der Herausgabe der Jahresabschlüsse 2016
bis 2018 mit Detailgliederung SRFT unter anderem dar, es seien ihr von der
Beschwerdegegnerin nur sogenannte "Annäherungswerte" abgegeben worden. Es sei
zu befürchten, dass der Verwaltungsrat der Spitalverbunde seine strategischen
Entscheide ohne hinreichende Grundlage bzw. willkürlich gefällt habe. Diese
Vorhaltung könne nur mit der Herausgabe der entsprechenden Grundlagen ausgeräumt
werden. Es sei nicht nachvollziehbar, wie diese Werte entstanden, berechnet und
konstruiert worden seien. Soweit die tiefgreifenden Entscheide aufgrund von
"Annäherungswerten" gefällt worden seien, seien erhebliche Zweifel an der Qualität der
Entscheide angebracht. Auch von der Regierung werde in der Interpellationsantwort
51.19.58 bestätigt, dass fehlerhafte Zuordnungen und Buchungen erfolgt seien,
wodurch das Vertrauen in die Richtigkeit der Unterlagen geschwächt werde. Sodann
seien Mängel auch den Revisionsberichten der Finanzkontrolle des Kantons St. Gallen
zu entnehmen, in welchen sowohl für 2018 als auch 2019 lediglich ein eingeschränktes
Prüfungsurteil abgegeben werde; auch der Finanzkontrolle sei die Einsicht in die
relevanten Unterlagen verweigert worden (act. G 6/4, 6/5). Mit Blick auf die
offensichtlich mangelhaften Unterlagen sei es für den Nachvollzug der Entscheide
erforderlich, neben den Jahresabschlüssen auch die protokollarischen Ausführungen
einzusehen (act. G 5 S. 4 f.). Herauszugeben seien auch die Protokolle und
Entscheidgrundlagen derjenigen Sitzungen des Verwaltungsrats der Spitalverbunde,
aus welchen der Entscheid betreffend Einstellung der Operationstätigkeit im Spital C._
per 1. November 2019 ersichtlich werde. Aus Art. 7 Abs. 1 lit. b OeffG ergebe sich,
dass nur jene Informationen vom Zugang ausgenommen seien, aus denen die
2.4.
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3.
Meinungsäusserungen der einzelnen Sitzungsteilnehmer, ihr Abstimmungsverhalten
oder die Abstimmungsergebnisse ersichtlich seien. Das sei jedoch bei den Protokollen
und Unterlagen des Verwaltungsrats der Spitalverbunde nicht der Fall. Art. 7 Abs. 2
OeffG räume die Möglichkeit ein, im Interesse der Rechtsanwendung oder der
Wissenschaft von Art. 7 Abs. 1 OeffG abzuweichen. Von dem in dieser Bestimmung
eingeräumten Ermessen sei pflichtgemäss Gebrauch zu machen. Beim Beschluss des
Verwaltungsrates der Spitalverbunde vom 9. Mai 2019 (Einstellung der
Operationstätigkeit im Spital C._ per 1. November 2019) handle es sich um ein
abgeschlossenes Geschäft, womit die Voraussetzungen für eine
Informationsverweigerung nicht mehr erfüllt seien. Vorliegend überwiege das
öffentliche, volkswirtschaftliche und gesundheitspolitische Interesse der
Beschwerdeführerin, die Überlegungen des Verwaltungsrats der Spitalverbunde für den
nach der "Denkpause" erlassenen Baustopp und die damit verbundene Einstellung des
Operationsbetriebs zu kennen. Im Ergebnis werde der Volksentscheid über die
Erneuerung und Erweiterung des Spitals C._ unterminiert, bereits getätigte
Baumassnahmen von über CHF 60 Mio. würden vernichtet und die neue OP-
Infrastruktur bleibe unbenützt. Damit werde auch wider besseres Wissen die
medizinische Unterversorgung des A._ in Kauf genommen. Die Einsichtnahme sei
notwendig, um mit stichhaltigen Argumenten auf politischer oder rechtlicher Ebene
tätig werden zu können. Das nicht substantiierte Geheimhaltungsinteresse des
Verwaltungsrats der Spitalverbunde sei viel geringer zu werten als das bestehende
öffentliche Interesse an der Einsichtnahme in die Sitzungsprotokolle und
Entscheidgrundlagen. Die Einsichtnahme sei der Beschwerdeführerin gestützt auf Art.
7 Abs. 2 OeffG zu gewähren. Vorbehalten bleibe die Abdeckung derjenigen Teile der
Protokolle und Sitzungsunterlagen, für welche die Einschränkungen gemäss Art. 6
OeffG gelten würden (act. G 5 S. 5-8).
Standortspezifische Ergebnisse der einzelnen Spitäler (Betriebsstätten)3.1.
Unangefochten in Rechtskraft erwuchs Dispositiv-Ziff. 1 des angefochtenen
Entscheids, mit welchem die Beschwerdegegnerin verpflichtet wurde, der
Beschwerdeführerin Einsicht zu gewähren in vorhandene amtliche Dokumente, aus
welchen standortspezifische Ergebnisse der Geschäftsjahre 2016 bis 2018 der
Betriebsstätten C._ und U._ der SRFT hervorgehen (vgl. act. G 5 S. 4 B/1 und G 11
II/3.1). Die Beschwerdegegnerin kam der Verpflichtung mit der Zustellung des
3.1.1.
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Dokuments "Spitalverbunde (SV1-SV4), Standortergebnisse in den Jahren
2016-2019" (act. G 12/1) nach. Der Medienmitteilung vom 23. Januar 2020 lassen sich
in diesem Zusammenhang die Jahresabschlüsse 2016 bis 2018 mit Detailgliederung
SRFT (nach Standorten C._ und U._ aufgeteilt; vgl. dazu auch
www.spitalzukunft.sg.ch -> Dokumente -> Medienmitteilungen [Medienmitteilung vom
23. Januar 2020 S. 2]) entnehmen. Unangefochten blieb im Weiteren die Feststellung
im angefochtenen Entscheid, dass auf die mit Eingabe vom 7. Februar 2020 (act. G
9/15) gestellten Anträge betreffend Einsicht in Dokumente der Vorinstanz aus weiteren
Jahren (betreffend Rechnung 2019 und Budget 2020 sowie das Bauvorhaben 2014)
mangels (erstinstanzlicher) Zuständigkeit des GD nicht eingetreten werden könne (act.
G 2 S. 5).
Nicht Gegenstand des angefochtenen Entscheids und damit auch des vorliegenden
Verfahrens bilden die Feststellungen der Beschwerdeführerin, wonach zu befürchten
sei, dass der Verwaltungsrat der Spitalverbunde seine strategischen Entscheide ohne
hinreichende Grundlagen (willkürlich) gestützt auf "Annäherungswerte" gefällt habe
(act. G 5 S. 4 B/2). Hierauf ist nicht einzugehen. In diesem Verfahren ebenfalls nicht zu
überprüfen ist die von der Beschwerdeführerin angesprochene Qualität der Entscheide
des Verwaltungsrats der Spitalverbunde, die Richtigkeit von Verbuchungen sowie die
Art und Weise, wie die Spitalverbunde ihre Abrechnungspflicht erfüllen (act. G 5 S. 5 B/
3-5; act. G 24 IV/2 f.); dies tangiert keine anhand des OeffG zu beantwortende Fragen.
Zu klären ist indes nachstehend, inwiefern die Beschwerdeführerin in diesem
Zusammenhang - zur Plausibilierung und zum Nachvollzug der ihr von der
Beschwerdegegnerin abgegebenen "Annäherungswerte" - Anspruch auf Herausgabe
weiterer Unterlagen hat (act. G 5 S. 5 B2 letzter Satz).
Als amtliches Dokument im Sinn des Gesetzes gilt nach Art. 12 OeffG jede
Aufzeichnung, die auf einem beliebigen Datenträger enthalten ist (lit. a), sich im Besitz
eines öffentlichen Organs befindet, von dem sie stammt oder dem sie mitgeteilt
worden ist (lit. b), die Erfüllung einer Staatsaufgabe betrifft (lit. c) und nicht
ausschliesslich zum persönlichen Gebrauch bestimmt ist (lit. d). Die Voraussetzung,
wonach die Aufzeichnung auf einem beliebigen Datenträger enthalten sein muss,
bedeutet, dass die Aufzeichnung bereits in irgendeiner Form vorhanden sein muss. Das
Öffentlichkeitsprinzip bildet keine Grundlage, die Behörde zur Ausfertigung einer noch
nicht existierenden Aufzeichnung oder zur Erstellung eines Dokuments zu verpflichten
(vgl. Botschaft und Entwurf der st. gallischen Regierung vom 21. Mai 2013, ABl 2013,
3.1.2.
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1474 ff., 1493, mit Hinweis auf Botschaft zum Bundesgesetz über die Öffentlichkeit der
Verwaltung vom 12. Februar 2003 [BBl 2003, 1963 ff., 1992). Wenn also ein Dokument
besteht, dieses aber nicht verständlich ist, weil z.B. eine Bildlegende oder Erklärung
von Bezeichnungen fehlt, hat die Verwaltung nicht die Pflicht, dieses verständlich und
nachvollziehbar zu gestalten (vgl. Robert Bühler in: Maurer-Lambrou-Blechta Hrsg.,
Basler Kommentar Datenschutzgesetz/Öffentlichkeitsgesetz, 3. A. 2014, N. 10 zu Art. 5
des Bundesgesetzes über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung [BGÖ; SR 152.3]).
Im Unterschied zum BGÖ (Art. 5 Abs. 2) umfasst der Begriff des amtlichen Dokuments
nach st. gallischem OeffG zumindest nach dem Gesetzeswortlaut nicht auch solche
Dokumente, die durch einen elektronischen Vorgang aus aufgezeichneten
Informationen erstellt werden könnten (vgl. VerwGE B 2018/171 vom 21. Januar 2019
E. 3.2.1).
Vorliegend stehen zusätzlich zu den Jahresabschlüssen 2016 bis 2018 bestehende,
nach Standorten (C._ und U._) aufgegliederte Budgets, Rechnungen und
Abweichungen in Frage (vgl. act. G 5). Die Beschwerdeführerin verweist hierzu auf ein
bei der Beschwerdegegnerin von einer Drittperson gestelltes Gesuch um
Einsichtnahme in die Honorarrechnungen der Q._ AG für ihre Leistungen im Rahmen
des Projekts Weiterentwicklung der Strategie der St. Galler Spitalverbunde (vgl. act. G
17/8). Sie hält fest, dass die Beschwerdegegnerin bzw. deren Verwaltungsrat
verpflichtet sei, die entsprechenden Unterlagen von der Q._ AG herauszuverlangen
(act. G 16 S. 6, G 24 S. 3).
Mit Schreiben vom 7. Juli 2020 teilte der Verwaltungsrat der Spitalverbunde der
Beschwerdeführerin unter anderem mit, dass es keine Einzelabschlüsse je
Spitalstandort gebe und die zur Verfügung gestellten Unterlagen auch jene seien, die
sich beim Verwaltungsrat befinden würden (act. G 6/3). Die Beschwerdegegnerin
bestätigt in diesem Verfahren, dass keine auf die einzelnen Betriebsstätten bezogene
Budgets vorhanden seien. Die Beschwerdeführerin verlange Einsicht in Unterlagen
bzw. Zugang zu Informationen, die in Form von amtlichen Dokumenten nicht existieren
würden. Bei den im E-Mail vom 17. September 2020 (act. G 17/7) erwähnten "Daten"
handle es sich nicht um die "Jahresabschlüsse 2016 bis 2018" (act. G 11 S. 2; G 20 S.
2).
Vorliegend vermag die Beschwerdeführerin keine konkreten Anhaltspunkte für eine
Unrichtigkeit der vorerwähnten Angaben der Beschwerdegegnerin bzw. dafür darzutun,
3.1.3.
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dass die vorliegend zur Diskussion stehenden Daten der Beschwerdegegnerin bzw. der
Q._ AG (vgl. act. G 16 III/3 und G 24 IV/4) vorlagen. Wenn die im E-Mail vom 17.
September 2020 (act. G 17/7) erwähnten Daten nicht im Zusammenhang mit den
Jahresabschlüssen 2016 bis 2018 standen, so kann ein (zeitlicher) Bezug dieser Daten
zum vorliegenden Streitgegenstand nicht als dargetan gelten. Das von der
Beschwerdeführerin angeführte Verfahren einer Drittperson betrifft die Einsichtnahme in
Honorarrechnungen der Q._ AG (act. G 17/8) bzw. soweit ersichtlich die Verweigerung
einer Datenbekanntgabe unter Berufung auf das Geschäftsgeheimnis (vgl. dazu
VerwGE B 2016/98 vom 26. Oktober 2017 E. 3.1) der vorerwähnten Unternehmung.
Auch hier fehlt es an einem konkreten sachlichen Bezug zum vorliegend streitigen
Sachverhalt, weshalb darauf nicht weiter einzugehen ist. Soweit die von der
Beschwerdeführerin verlangten Unterlagen betreffend die Jahre 2016 bis 2018 nicht
bestehen, kann die Beschwerdegegnerin im Rahmen der Einsichtsgewährung nach
OeffG wie dargelegt nicht verpflichtet werden, im Nachhinein eine detaillierte
Spartenrechnung (mit Budgets, Rechnungen und Abweichungen separat für die
einzelnen Spitalstandorte; vgl. act. G 5, Rechtsbegehren Ziffer I/2) zu erstellen. In
diesem Punkt ist die Beschwerde somit abzuweisen.
Sitzungsunterlagen/Sitzungsprotokolle3.2.
Im Weiteren ist streitig, inwiefern die Beschwerdeführerin gegenüber der
Beschwerdegegnerin Anspruch auf vollständige Datenbekanntgabe betreffend die
Jahre 2016 bis 2018 hat in dem Sinn, dass ihr zusätzlich zu den Jahresabschlüssen
2016 bis 2018 mit Detailgliederung SRFT auch die Protokolle und Entscheidgrundlagen
der Sitzungen des Verwaltungsrats der Spitalverbunde zuzustellen sind, aus welchen
die Herleitung des Entscheids betreffend Einstellung der Operationstätigkeit im Spital
C._ per 1. November 2019 ersichtlich wird (vgl. act. G 5 Rechtsbegehren Ziffer 2).
3.2.1.
Bei den in Art. 7 Abs. 1 lit. a und b OeffG (vgl. vorstehende E. 2.1 zweiter Absatz)
geregelten Sachverhalten geht es vorab um den Schutz der freien Meinungs- und
Willensbildung bei der Entscheidfindung. Es soll verhindert werden, dass die
Verwaltung durch eine Bekanntgabe von Informationen während eines
Entscheidungsprozesses unter allzu starken Druck der Öffentlichkeit gerät, wodurch
die Bildung einer eigenen Meinung und eines eigenen Willens verhindert werden
könnte. Aus den gleichen Überlegungen wird über Aufzeichnungen aus nicht
öffentlichen Verhandlungen der Behörden nicht informiert, soweit nicht besondere
3.2.2.
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 13/15
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Bestimmungen eine andere Regelung treffen. Es geht hier insbesondere um den
Schutz der Vertraulichkeit der Verhandlungen und damit um die Sicherung der freien
Willensbildung der einzelnen Behördenmitglieder. Demgemäss sind beispielsweise
interne Stellungnahmen zu einem Regierungsgeschäft vom OeffG ausgenommen, da
sie als vorbereitende Sitzungsunterlagen lediglich der persönlichen Meinungsbildung
der Regierungsmitglieder dienen. Gerade bei Verhandlungen von Kollegialbehörden soll
nicht erkennbar werden, wie ein Beschluss zustande gekommen ist oder welches das
Abstimmungsresultat war (ABl 2013, 1489 f.).
Die Ausnahmen vom Zugangsrecht nach Art. 7 Abs. 1 lit. a und b OeffG kommen ohne
Weiteres, d.h. ohne zusätzliche Abwägung der beteiligten Interessen, zur Anwendung;
dies im Gegensatz zu den Sachverhalten nach Art. 6 Abs. 2 OeffG. Eine
Interessenberücksichtigung bzw. ein Ermessensspielraum für die rechtsanwendende
Behörde ist bei Art. 7 OeffG lediglich insofern vorgesehen, als nach Abs. 2 dieser
Bestimmung das öffentliche Organ im Interesse der Rechtsanwendung oder der
Wissenschaft von Art. 7 Abs. 1 OeffG abweichen kann, wobei die Einschränkungen
nach Art. 6 OeffG vorbehalten bleiben. Der unbestimmte Rechtsbegriff „im Interesse
der Rechtsanwendung“ enthält von seinem Wortlaut her für eine Interpretation keine
erkennbaren inhaltlichen Konturen. Auch lassen sich der Botschaft zum OeffG keine
erklärenden Ausführungen zu dieser Bestimmung entnehmen (vgl. ABl 2013, 1491).
Sodann erscheint das Verhältnis von Abs. 1 und Abs. 2 von Art. 7 OeffG insofern nicht
festgelegt, als an sich bereits die Anwendung von Abs. 1 „im Interesse der
Rechtsanwendung“ im Sinn von Abs. 2 erfolgen sollte. Dies führt zu erheblichen
Unsicherheiten in der Anwendung von Art. 7 Abs. 2 OeffG bzw. zur Infragestellung ihrer
Anwendbarkeit überhaupt. Jedenfalls drängt sich eine restriktive Handhabung dieser
Bestimmung auf (vgl. bereits VerwGE B 2016/39 vom 28. September 2017 E. 3.5.4).
Auf den streitigen Sachverhalt angewendet bedeutet dies, dass die von der
Beschwerdeführerin verlangten Sitzungsprotokolle und Sitzungsunterlagen im
Zusammenhang mit der Einstellung der Operationstätigkeit im Spital C._ per 1.
November 2019 per se gestützt auf Art. 7 Abs. 1 lit. b OeffG vom Datenzugangsrecht
ausgenommen sind, ohne dass es zusätzlich einer näheren Würdigung der beteiligten
Interessen bedürfte. Inwiefern die Unterlagen und Protokolle der Sitzungen des
Verwaltungsrats der Spitalverbunde - soweit dies für die Ausnahme vom
Informationszugang überhaupt von Bedeutung ist - keine Informationen enthalten
sollten, aus denen die Meinungsäusserungen der einzelnen Sitzungsteilnehmer, ihr
3.2.3.
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4.
Im Sinn der vorstehenden Erwägungen ist die Beschwerde unter Bestätigung des
Rekursentscheids vom 29. Mai 2020 abzuweisen. Dem Verfahrensausgang
entsprechend gehen die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens zulasten der
Beschwerdeführerin (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr von CHF 2'000 ist
angemessen (Art. 7 Ziff. 222 Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12); auf die Erhebung
ist zu verzichten (Art. 95 Abs. 3 VRP).
Beschwerdeführerin, Vorinstanz und Beschwerdegegnerin haben keinen Anspruch auf
Abstimmungsverhalten oder die Abstimmungsergebnisse ersichtlich sind (act. G 5 S. 6
unten), vermag die Beschwerdeführerin nicht darzulegen und ist auch nicht
nachvollziehbar. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin (act. G 5 S. 7
Rz. 12) spielt sodann der Umstand, dass der verlangte Informationszugang ein
abgeschlossenes Einzelgeschäft (Einstellung der Operationstätigkeit im Spital C._
gemäss Beschluss des Verwaltungsrats der Spitalverbunde vom 9. Mai 2019) betrifft,
insofern keine Rolle, als Art. 7 Abs. 1 lit. b OeffG - im Unterschied zu Art. 8 BGÖ - nicht
zwischen Informationen aus hängigen und aus abgeschlossenen Geschäften
unterscheidet und damit beide Sachverhalte gleichermassen vom Informationszugang
ausnimmt. Das erwähnte Einzelgeschäft steht zudem im Kontext der gesamten
Spitalplanung, welche als solche nach wie vor im Gang bzw. nicht abgeschlossen ist.
In Anbetracht der in E. 3.2.2 zweiter Absatz dargelegten Verhältnisse fällt auch eine
Ausnahme (d.h. ein Datenzugangsrecht) gestützt auf Art. 7 Abs. 2 OeffG ausser
Betracht. Aber selbst wenn hier eine Ausnahme gestützt auf Art. 7 Abs. 2 OeffG
zugelassen und in diesem Rahmen eine Abdeckung einzelner Teile des Protokolls und
der Sitzungsunterlagen im Fall einer Offenlegung der Unterlagen vorgenommen würde,
wäre eine solche angesichts der überschaubaren personellen Verhältnisse kaum
geeignet, den Schutz der Vertraulichkeit der Verhandlungen und damit die Sicherung
der freien Willensbildung der einzelnen Behördenmitglieder - vorliegend des
neunköpfigen Verwaltungsrats der Spitalverbunde - zureichend zu gewährleisten. Unter
diesen Gegebenheiten kann die Frage, ob zusätzlich auch einer Bekanntgabe
entgegenstehende öffentliche Interessen im Sinn von Art. 6 Abs. 2 OeffG (Schwächung
der Stellung des öffentlichen Organs in Verhandlungen, Beeinträchtigung der
Beziehungen zu anderen Gemeinwesen, Vereitelung bzw. Herabsetzung der
Wirksamkeit von behördlichen Massnahmen; vgl. auch BGer 1C_74/2015 vom
2. Dezember 2015, E. 4.1.3 zu Art. 7 Abs. 1 lit. b BGÖ) zu bejahen wären, offenbleiben.
Die Vorinstanz lehnte somit eine Offenlegung der Sitzungsprotokolle und weiteren
Entscheidgrundlagen zu Recht ab.
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ausseramtliche Entschädigung (Linder in: Rizvi/Schindler/Cavelti, Gesetz über die
Verwaltungsrechtspflege, St. Gallen/Zürich 2020, Rz. 19 f. zu Art. 98 VRP). Der
diesbezügliche Antrag der Beschwerdeführerin wird abgewiesen, zumal sie unterliegt.
Vorinstanz und Beschwerdegegnerin stellten keinen Antrag.