Decision ID: f064764b-4579-59de-ad41-5271419cd663
Year: 2013
Language: fr
Court: GE_CJ
Chamber: GE_CJ_013
Canton: GE
Region: Région lémanique
Law Area: public_law

EN FAIT
Monsieur X_, ressortissant tunisien né le _ 1974, réside en Suisse depuis le mois de novembre 2003.
Par décision non datée mais vraisemblablement notifiée en octobre 2010, l'office vaudois de l'assurance-invalidité (ci-après : AI) a mis M. X_ au bénéfice d'une rente AI entière dès le 1
er
décembre 2009.
Le 3 novembre 2010, M. X_ a rempli une demande de prestations auprès du service des prestations complémentaires (ci-après : SPC ou le service), valant aussi pour d'éventuelles prestations d'assistance.
Le 18 novembre 2010, l'Hospice général (ci-après : l'hospice) a écrit au SPC, lui signalant qu'il accordait à M. X_ une aide régulière depuis le 1
er
juillet 2010.
Par décision du 8 décembre 2010, le SPC a informé M. X_ qu'il ne pouvait prétendre à des prestations complémentaires fédérales ou cantonales, sa durée de résidence en Suisse et à Genève n'étant pas suffisante. Il examinerait si des prestations d'aide sociale pouvaient lui être accordées et lui ferait parvenir sa décision dans les meilleurs délais.
Par décision du 29 mars 2011, le SPC a accordé à M. X_ des prestations d'assistance d'un montant mensuel de CHF 2'124.- dès le 1
er
avril 2011, montant augmenté à CHF 2'239.- par décision du 21 juin 2011.
Entre mars 2011 et juillet 2012, le SPC a statué plusieurs fois sur les prestations d'assistance versées à M. X_, interrompant en particulier à deux reprises leur versement selon le barème « couple ».
Le 13 juillet 2012, par l'intermédiaire de Pro Infirmis, M. X_ a déposé une nouvelle demande de prestations d'assistance dès le 1
er
juillet 2012.
Le 19 juillet 2012, le SPC a accordé à M. X_ des prestations d'assistance mensuelles à hauteur de CHF 822.- dès le 1
er
août 2012.
Le 23 juillet 2012, Pro Infirmis a fait parvenir au SPC une procuration signée par M. X_ autorisant le paiement direct des prestations d'aide sociale en ses mains (procuration intitulée « garantie hôtel »). L'en-tête de la lettre mentionnait que M. X_ était sans domicile fixe suite à une séparation. Pro Infirmis indiquait vouloir faire parvenir au SPC « les factures concernant l'hôtel par un prochain courrier ».
Le 24 juillet 2012, Pro Infirmis a écrit au SPC le courriel suivant : « Je vous remercie d'avoir traité aussi rapidement ma demande d'aide sociale déposée le 13 courant en faveur de M. X_, SDF [sans domicile fixe] suite à une séparation. En collaboration avec le service social des HUG [Hôpitaux universitaires de Genève], consultation Jonction, nous avons décidé de nous porter garants pour le financement d'un hôtel (les factures suivront) et de dépanner M. X_ à sa sortie de Belle-Idée afin d'éviter les hospitalisations à répétition. Au vu de ce qui précède et des documents annexés, je vous prie de bien vouloir verser l'intégralité des prestations d'aide sociale de M. X_ à Pro Infirmis rétroactivement au 1
er
juillet 2012 ».
Etait jointe une télécopie de la garantie de prise en charge envoyée par Pro Infirmis à l'hôtel de L_, pour une chambre à CHF 80.- la nuit.
Le 31 juillet 2012, Pro Infirmis a écrit au SPC le courriel suivant : « Comme convenu, ci-joint notre garantie à l'hôtel L_ du 24 juillet 2012 ainsi que la première facture reçue ce jour (nous renouvellerons notre garantie de mois en mois et je vous ferai parvenir à chaque fois copie de notre garantie). Comme M. X_ est suivi par le service social de la psychiatrie HUG et non par Pro Infirmis (nous sommes uniquement les garants de l'hôtel), je n'ai pas pu vous transmettre l'information plus tôt ».
Par décision du 31 juillet 2012, le SPC a augmenté le montant des prestations allouées à M. X_ à CHF 1'922.- mensuels, un loyer annuel de CHF 13'200.- étant retenu au titre de cette assistance. Dans la rubrique « commentaires », il était indiqué que le loyer était pris en compte au maximum des plafonds d'assistance admis.
Le 31 juillet 2012 à 20h51, Pro Infirmis s'est adressé par courrier électronique au SPC.
La position de ce dernier quant à l'absence de prise en charge intégrale des frais d'hôtel était incompréhensible. Lors d'une réunion s'étant tenue le 20 juin 2012 à la direction générale de l'action sociale (ci-après : DGAS), un rapprochement des pratiques de l'hospice et du SPC à ce sujet avait pourtant été évoqué.
La situation de M. X_ était exemplaire, et son cas révélait un dysfonctionnement de la prise en charge des personnes en situation de crise et sans logement par les services publics genevois.
Le 14 septembre 2012, une collaboratrice du SPC a répondu par courrier électronique à Pro Infirmis. Bien que le sujet eût bien été abordé lors d'une séance ayant eu lieu le 20 juin 2012, la DGAS n'avait pas donné son accord pour un alignement de la pratique du SPC sur celle de l'hospice quant au montant des frais de loyer à prendre en compte dans le calcul des prestations d'aide sociale des bénéficiaires qui logeaient à l'hôtel. Cette réponse étant donnée tardivement, Pro Infirmis pouvait manifester dans la journée sa volonté de faire opposition.
Pro Infirmis a manifesté cette volonté le 14 septembre 2012, la motivation de l'opposition étant fournie le 11 octobre 2012 par le Centre social protestant (ci-après : CSP).
M. X_ était bénéficiaire d'une rente AI pour motifs psychiques. Il n'avait pas le droit à des prestations complémentaires. Suite à une séparation, il s'était retrouvé sans logement. Il s'était donc adressé à l'hospice, qui l'avait dirigé vers le SPC, qui l'avait dirigé vers Pro Infirmis, qui l'avait dans un premier temps dirigé vers le service social de la consultation des HUG à la Jonction. Après plusieurs hospitalisations, Pro Infirmis était intervenue pour stabiliser sa situation et avait décidé de se porter garante de son séjour dans un hôtel (à CHF 80.- la nuit), aucun service ne lui ayant fourni de logement.
Le refus de prendre en charge la totalité des frais d'hébergement violait le droit constitutionnel d'obtenir de l'aide dans des situations de détresse. Quand bien même le règlement prévoyait une aide maximale de CHF 1'320.- mensuels pour le loyer, l'hospice prenait en charge, dans des cas exceptionnels, les frais d'hôtel à hauteur de CHF 2'400.- par mois. La position de ce dernier n'était pas illégale et se fondait directement sur le droit d'obtenir de l'aide dans des situations de détresse. Si un bénéficiaire n'avait pas de logement et qu'il n'y avait pas d'alternative, il devait être logé provisoirement à l'hôtel, et ses frais d'hébergement devaient être intégralement pris en charge par l'aide sociale.
Par décision du 8 novembre 2012, le SPC a déclaré l'opposition recevable et l'a rejetée. Le règlement d'exécution de la loi sur l'insertion et l'aide sociale individuelle, du 25 juillet 2007 (RIASI -
J 4 04.01
) prévoyait un montant maximal de CHF 1'320.- mensuels à titre de loyer. La décision attaquée retenait ce montant, le texte légal (
recte
: réglementaire) étant clair, et le service ne pouvant y déroger.
Par acte posté le 11 décembre 2012, et par l'intermédiaire du CSP, M. X_ a interjeté recours auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) contre la décision sur opposition précitée, concluant à son annulation en ce qu'elle refusait de prendre en charge la totalité de ses frais d'hébergement, ainsi qu'à l'octroi d'une indemnité de procédure.
Il reprenait pour l'essentiel l'argumentation contenue dans son opposition, invoquant en outre une inégalité de traitement par rapport aux bénéficiaires de prestations sociales dépendant de l'hospice. En effet, une personne non bénéficiaire d'une rente AI – et dépendant donc de l'hospice – pouvait obtenir le remboursement de ses frais d'hôtel, mais pas une personne invalide, laquelle dépendait du SPC qui appliquait le RIASI au pied de la lettre. Cette inégalité de traitement était d'autant plus choquante qu'elle touchait spécifiquement les personnes handicapées, ce qui constituait une discrimination prohibée.
Le 7 janvier 2013, le SPC a conclu au rejet du recours, se référant aux motifs de sa décision sur opposition.
Le 14 janvier 2013, le juge délégué a demandé à l'hospice s'il avait bien pour pratique d'admettre l'intégralité des frais d'hôtel au titre des prestations d'assistance, et le cas échéant quel était le fondement juridique de ladite pratique. Un délai au 1
er
février 2013 lui était imparti à ces fins.
Le 17 janvier 2013, l'hospice a indiqué que dans des situations d'urgence, il prenait en charge, à titre exceptionnel, les frais d'hébergement à l'hôtel lorsqu'aucune autre solution moins onéreuse n'était trouvée. Les frais d'hôtel étaient alors pris en charge, pour une personne seule, à concurrence de CHF 80.- par jour, en dérogation à l'art. 3 RIASI.
Le 23 janvier 2013, le juge délégué a fixé aux parties un délai au 22 février 2013 pour formuler toutes requêtes ou observations complémentaires, après quoi la cause serait gardée à juger.
Le 20 février 2013, le SPC a indiqué ne pas avoir de requêtes ou d'observations complémentaires à formuler. M. X_ ne s'est pas manifesté.

EN DROIT
Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ -
E 2 05
; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA -
E 5 10
).
a. Selon l'art. 12 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. -
RS 101
), quiconque est dans une situation de détresse et n'est pas en mesure de subvenir à son entretien a le droit d'être aidé et assisté et de recevoir les moyens indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine (ATF
135 I 119
consid. 5.3 ; Arrêt du Tribunal fédéral
8C_56/2012
du 11 décembre 2012 consid. 1.1).
b. Le droit fondamental garanti par l’art. 12 Cst. ne vise pas la personne qui peut, de façon actuelle, effectivement et légalement, se procurer les moyens nécessaires à son existence (Arrêt du Tribunal fédéral
2P.147/2002
du 4 mars 2003 consid. 3.3 ;
ATA/452/2012
du 30 juillet 2012).
c. L’aide sociale est soumise au principe de subsidiarité, lequel est rappelé par l’art. 12 Cst. La personne dans le besoin doit avoir épuisé les possibilités d’auto-prise en charge, les engagements de tiers et les prestations volontaires de tiers (
ATA/452/2012
précité ; F. WOLFFERS, Fondement du droit de l’aide sociale, Berne 1995, p. 77).
d. Du point de vue de sa portée, le droit fondamental à des conditions minimales d'existence ne garantit pas un revenu minimum, mais uniquement la couverture des besoins élémentaires pour survivre d'une manière conforme aux exigences de la dignité humaine, tels que la nourriture, le logement, l'habillement et les soins médicaux de base. L'art. 12 Cst. se limite, autrement dit, à ce qui est nécessaire pour assurer une survie décente afin de ne pas être abandonné à la rue et réduit à la mendicité (ATF
136 I 254
consid. 4.2 ;
135 I 119
consid. 5.3 ; 131 V 256 consid. 6.1 ;
131 I 166
consid. 3.1 ;
130 I 71
consid. 4.1 ;
121 I 367
consid. 2c ; Arrêt du Tribunal fédéral
2D_9/2013
du 16 mai 2013 consid. 5.1). Il comprend ainsi notamment le droit à un hébergement d'urgence (Arrêt du Tribunal fédéral
8C_799/2011
du 20 juin 2012 consid. 4.3).
Dans le canton de Genève, l'art. 12 Cst. a trouvé une concrétisation dans la loi sur l’aide sociale individuelle du 22 mars 2007 (aLASI -
J 4 04
). La aLASI a subi des modifications, qui sont entrées en vigueur le 1
er
février 2012, la loi étant dorénavant intitulée loi sur l'insertion et l'aide sociale individuelle du 22 mars 2007 (LIASI -
J 4 04
).
L'hospice est l'organe d'exécution de la LIASI (art. 3 al. 1 LIASI). Le SPC gère et verse les prestations d'aide sociale pour les personnes au bénéfice d'une rente AI, au sens de la loi fédérale sur l’AI du 19 juin 1959 (LAI -
RS 831.20
; art. 3 al. 2 LIASI) ; selon le Tribunal fédéral, le SPC agit dans ce cadre pour le compte de l'hospice (Arrêt du Tribunal fédéral
2C_1041/2012
du 11 juillet 2013 consid. 1.2).
Les prestations financières sont subsidiaires à toute autre source de revenu (art. 9 al. 1 LIASI) et leurs bénéficiaires doivent faire valoir sans délai leurs droits auxquels l’aide est subsidiaire et doivent mettre tout en œuvre pour améliorer leur situation sociale et financière (art. 9 al. 2 LIASI ;
ATA/455/2013
du 30 juillet 2013 consid. 4 ;
ATA/452/2012
précité et les références citées).
A teneur de l'art. 11 al. l LIASI, ont droit à des prestations d'aide financière prévues par cette loi les personnes qui :
a) ont leur domicile et leur résidence effective sur le territoire du canton de Genève ;
b) ne sont pas en mesure de subvenir à leur entretien et
c) répondent aux autres conditions de la LIASI.
Ces trois exigences sont cumulatives.
a. Ont droit aux prestations d’aide financière les personnes dont le revenu mensuel déterminant n’atteint pas le montant destiné à la couverture des besoins de base et dont la fortune ne dépasse pas les limites fixées par règlement du Conseil d'Etat (art. 21 al. 1 LIASI). Font partie des besoins de base le loyer ainsi que les charges afférentes au logement (art. 21 al. 2 let. b LIASI).
b. Le loyer et les charges locatives ainsi que les éventuels frais de téléréseau sont pris en compte intégralement, conformément au bail et à la convention de chauffage, jusqu'à concurrence d'un montant maximal de CHF 1'100.- pour un groupe familial composé d'une personne sans enfants à charge (art. 3 al. 1 let. a RIASI). Lorsque le loyer effectif est supérieur aux montants maximaux admis, il est pris en charge, à concurrence d’un montant ne dépassant pas le 120 % des montants maximaux admis (soit CHF 1'320.- mensuels pour une personne seule), jusqu’à l’échéance contractuelle la plus proche, pour autant que le bénéficiaire mette tout en œuvre pour trouver rapidement une solution de relogement dont le coût se situe dans les montants maximaux admis (art. 3 al. 2 RIASI).
Le SPC a en l'espèce appliqué cette dernière disposition, et a donc implicitement considéré que la condition qu'elle posait, à savoir que le bénéficiaire de l'aide mette tout en œuvre pour trouver une solution rapide de relogement, était remplie. A cet égard, même si le dossier ne contient pas de documents remis par l'intéressé et attestant de ses recherches, il y a effectivement lieu d'admettre que pendant la période considérée, M. X_ se trouvait en état de crise et ne pouvait se consacrer de manière efficace à la recherche d'un logement, étant rappelé la pénurie notoire sévissant à Genève dans ce domaine et dès lors la difficulté de conclure un contrat de bail pour un bénéficiaire de l'aide sociale non directement appuyé par les services sociaux.
La question qui se pose est donc celle de l'admissibilité de la divergence de pratique entre le SPC et l'hospice pour les catégories de personnes gérées respectivement par chacune de ces deux institutions.
a. Une décision viole le principe de l'égalité consacré à l'art. 8 al. 1 Cst. lorsqu'elle établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou qu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances. Il faut que le traitement différent ou semblable injustifié se rapporte à une situation de fait importante (ATF
136 II 120
consid. 3.3.2 ;
134 I 23
consid. 9.1 ;
133 I 249
consid. 3.3 ;
131 I 1
consid. 4.2). Les situations comparées ne doivent pas nécessairement être identiques en tous points, mais leur similitude doit être établie en ce qui concerne les éléments de fait pertinents pour la décision à prendre (ATF
129 I 113
consid. 5.1 ;
125 I 1
consid. 2b.aa ;
123 I 1
consid. 6a et la jurisprudence citée ; Arrêt du Tribunal fédéral
8C_480/2012
du 28 juin 2013 consid. 5.2) ; on parle à cet égard de comparabilité des situations (V. MARTENET, Géométrie de l'égalité, 2003, pp. 19 ss).
b. Nul ne doit subir de discrimination du fait notamment de son origine, de sa race, de son sexe, de son âge, de sa langue, de sa situation sociale, de son mode de vie, de ses convictions religieuses, philosophiques ou politiques ni du fait d'une déficience corporelle, mentale ou psychique (art. 8 al. 2 Cst.).
Il appartient enfin à toute autorité judiciaire ou administrative de vérifier si – à l'exception des lois fédérales en vertu de l'art. 190 Cst. – les normes qu'elle entend appliquer sont conformes à la constitution fédérale, dès lors que la Suisse connaît un contrôle de constitutionnalité des normes de type diffus (A. AUER/ G. MALINVERNI/M. HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, vol. I, 3
e
éd., 2013, n. 1956 s. ; J.-M. VERNIORY, Le contrôle préjudiciel des normes dans la jurisprudence récente de la chambre administrative genevoise,
in
A. GOOD/B. PLATIPODIS, Festschrift Andreas Auer, 2013, 275-285, p. 276 et les références citées).
En l'espèce, l'hospice, qui constitue l'autorité habituelle d'exécution de la LIASI, a confirmé que, dans des situations d'urgence, il prenait en charge, à titre exceptionnel et en dérogation à l'art. 3 RIASI, les frais d'hébergement à l'hôtel à concurrence de CHF 80.- par jour lorsqu'aucune autre solution moins onéreuse n'était trouvée. Le SPC était du reste, au moment où il a pris la décision attaquée, conscient qu'une disparité existait entre sa pratique et celle de l'hospice, comme en témoigne son courriel du 14 septembre 2012. Il est donc constant que les catégories de personnes bénéficiant de l'aide sociale et mentionnées à l'art. 3 al. 2 LIASI, dont notamment les rentiers AI, sont traitées différemment des autres bénéficiaires de cette aide.
Du point de vue du droit aux prestations d'assistance en matière de logement, la situation de ces catégories de bénéficiaires de l'aide sociale est parfaitement comparable, la seule différence tenant à l'autorité d'application de la loi – hospice ou SPC – désignée par cette dernière.
L'autorité intimée ne cherche même pas à justifier la différence de traitement précitée, se contentant de renvoyer au texte réglementaire en invoquant ne pouvoir y déroger, alors qu'il lui appartenait d'appliquer l'art. 3 RIASI de manière conforme aux art. 8 et 12 Cst. On ne décèle en l'occurrence aucune raison objective de ne pas accorder aux rentiers AI les mêmes prestations qu'aux autres bénéficiaires de l'aide sociale pour la seule raison qu'un autre service de l'Etat se charge de gérer et de distribuer l'aide sociale qui leur est accordée. Au contraire, comme le souligne avec raison le recourant, il apparaît choquant de traiter moins favorablement sur ce point les personnes reconnues comme entièrement ou partiellement invalides, et donc handicapées par une déficience corporelle, mentale ou psychique au sens de l'art. 8 al. 2 Cst. Une différence de pratique apparaît encore moins justifiée si l'on retient, comme le fait le Tribunal fédéral, que le SPC agit, dans le domaine de l'assistance, pour le compte de l'hospice.
Dès lors toutefois que la solution adoptée par l'hospice déroge au règlement cantonal, il convient de se demander si l'on se trouve dans un cas où le recourant demanderait à être mis au bénéfice de l'égalité dans l'illégalité.
En effet, selon la jurisprudence, le principe de la légalité de l'activité administrative prévaut sur celui de l'égalité de traitement. Il n'est dérogé à cette règle que lorsqu'une décision conforme à la loi s'oppose à une pratique illégale que l'autorité a l'intention de continuer de manière générale ; le citoyen ne peut donc prétendre à l'égalité dans l'illégalité que s'il y a lieu de prévoir que l'administration persévérera dans l'inobservation de la loi (ATF
136 I 65
consid. 5.6 ;
134 V 34
consid.
127 I 1
consid. 3a ;
ATA/558/2013
du 27 août 2013 consid. 9b ;
ATA/304/2013
;
ATA/417/2009
).
En l'espèce, la pratique de l'hospice ne saurait être taxée d'illégale. Il apparaît légitime, dans des cas exceptionnels dans lesquels absolument aucune autre solution de logement ne peut être trouvée, de déroger à l'art. 3 RIASI en permettant à un bénéficiaire de l'aide sociale d'être, de manière provisoire et dans l'attente de l'attribution d'un logement plus conforme aux exigences réglementaires, logé à l'hôtel - ce qui suppose la prise en charge d'un montant adéquat. Un refus de prise en charge, de même qu'une prise en charge partielle entraînant chaque mois un surcroît important de dettes à charge du bénéficiaire de l'aide sociale, revient en effet à lui dénier le droit à l'hébergement d'urgence reconnu par l'art. 12 Cst. Dès lors, l'hospice, en faisant diverger sa pratique du texte réglementaire, a procédé à un contrôle de constitutionnalité qu'il était autorisé à faire, car lui incombant comme à toute autorité appliquant le droit. De plus, cette dichotomie avec le texte réglementaire ne porte que sur des cas relativement exceptionnels et en tout état clairement délimités.
On relèvera également, s'agissant du cas de M. X_, que le dossier ne révèle pas que le SPC aurait formulé une quelconque proposition en matière de logement.
Au surplus, même si la pratique de l'hospice n'était pas conforme au droit, force est de constater qu'elle est établie et que cette institution n'a pas manifesté de volonté d'y mettre un terme, si bien que le recourant devrait de toute façon être mis au bénéfice de l'égalité dans l'illégalité.
Le recours sera dès lors admis. La décision attaquée, qui consacre une inégalité de traitement devant la loi, sera annulée, la cause étant renvoyée au SPC afin que celui-ci accorde au recourant des prestations financières correspondant à un montant de CHF 80.- par jour, ceci pour les périodes où M. X_ a dû être logé à l'hôtel sans pouvoir être au bénéfice d'une solution de logement moins onéreuse.
Vu la nature du litige, il ne sera pas perçu d'émolument (art. 87 al. 1 LPA et 11 du règlement sur les frais, émoluments et indemnités en procédure administrative du 30 juillet 1986 - RFPA -
E 5 10.03
). Vu son issue, une indemnité de procédure de CHF 1'000.- sera allouée au recourant, qui y a conclu et s'est fait représenter par un mandataire (art. 87 al. 2 LPA).
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