Decision ID: 3e1cd2b4-03ba-48c0-a667-5c20d89d324a
Year: 2006
Language: fr
Court: VD_TC
Chamber: VD_TC_031
Canton: VD
Region: Région lémanique
Law Area: public_law

Vu les faits suivants
A. Le recourant est propriétaire d’un immeuble à Moudon. D’après ses explications, il s'agit d'une propriété par étage portant sur le rez-de-chaussée et sur le bureau se trouvant au 1er étage de l’immeuble portant le n° d’assurance incendie ECA 291.
Par facture du 6 août 1997, la commune de Moudon lui a réclamé pour l’année 1997, sur la base d’une valeur d’assurance incendie de 446'400 fr., la taxe d’épuration au taux de 0,8694 %, ainsi que la taxe d’entretien des égouts au taux de 0,4630%, soit au total, TVA comprise, 633.50 francs.
Une nouvelle facture du 17 novembre 1997 lui a été adressée avec l’indication que ce bordereau annule et remplace le précédent. Le montant total a été réduit à 426.80 francs. La différence tient au fait que la taxe d’épuration est calculée sur la moitié (223'200 francs) de la valeur d’assurance incendie.
Ces factures tiennent compte de la valeur ECA à l’indice 100.
B. Par lettre du 17 décembre 1997, le recourant a contesté cette facture en exposant que le bureau du 1er étage était resté vide durant toute l’année 1997 et que le local commercial du rez-de-chaussée n’est équipé que d’une toilette avec lavabo. Invoquant la très faible consommation d’eau ainsi qu’un arrêt du Tribunal fédéral 2P.301/1991 Gonset c/ Granges-Paccot, il demandait la modification de la décision pour tenir compte des particularités de l’usage et de la consommation d’eau des locaux litigieux.
C. Par décision du 1er avril 1998, la Commission communale de recours en matière d’impôt a rejeté le recours. Elle a constaté que le calcul de la taxe était correct et que le règlement communal sur l’évacuation et épuration des eaux avait été appliqué correctement.
D. Le recourant s’est pourvu contre cette décision par acte du 11 mai 1998 en faisant valoir que la décision attaquée n’était pas réellement motivée et en reprenant les moyens déjà invoqués à l’appui de sa contestation.
Il demande l’annulation de la décision de la Commission de recours et le renvoi de la cause pour nouvelle décision, ainsi qu’une indemnité équitable.
La Commission communale de recours s’est déterminée le 29 juin 1998 en concluant implicitement au rejet du recours. Elle a versé au dossier les factures de consommation d’eau de l’immeuble en relevant qu’elles démontraient que les installations collectives d’épuration sont utilisées par son propriétaire.
La Municipalité a transmis le dossier le 26 juin 1998 et versé au dossier, le 11 août 1998, une note du boursier communal expliquant que la réduction de 50% tenait compte du fait que l’immeuble n’était pas entièrement occupé, en application analogique de l’art. 45 du règlement communal.
Le recourant a versé au dossier diverses pièces, notamment l’estimation de l’immeuble par l’Etablissement cantonal d’assurance incendie au 3 octobre 1996.
Le recourant s’est encore déterminé le 26 octobre 1998.
Le Service de l’intérieur et des cultes a préavisé le 4 décembre 1998 en faveur de l’admission du recours en exposant que le règlement communal devrait être modifié.
E. Le Tribunal administratif a annoncé qu'il statuerait prochainement en précisant qu'il avait pris note, après vérification téléphonique auprès du Greffe municipal, que le règlement communal sur l’évacuation et l’épuration des eaux qui figure au dossier, approuvé par le Conseil d’Etat le 15 janvier 1993, est toujours en vigueur. Il a délibéré à huis clos.

Considérant en droit
1. Il n’est pas contesté que les taxes litigieuses prennent place dans le cadre défini par l’art. 4 de la loi du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux (LIC) ainsi que par l’art. 66 de la loi du 17 septembre 1974 sur la protection des eaux contre la pollution (LVPEP). En bref, les communes peuvent percevoir auprès des bénéficiaires des taxes spéciales en contrepartie de prestations ou avantages déterminés ou de dépenses particulières. Il s’agit en l’occurrence de couvrir les frais d’aménagement et d’exploitation du réseau des canalisations publiques et des installations d’épuration, comme le prévoit l’art. 66 al. 1 LVPEP.
La commune de Moudon a adopté un règlement sur l’évacuation et l’épuration des eaux, approuvé par le Conseil d’Etat le 15 janvier 1993. Ce règlement communal contient notamment les dispositions suivantes :
(...)
Art. 40 – Dispositions générales.
En contrepartie du raccordement direct ou indirect d’un bâtiment à l’équipement public d’évacuation et d’épuration des eaux (EU/EC), il est perçu du propriétaire :
- une taxe unique de raccordement aux réseaux d’évacuation des eaux claires et usées (art. 41),
- une taxe unique complémentaire suite à des transformations (art. 42),
- une taxe annuelle d’utilisation des collecteurs (art. 43),
- une taxe annuelle d’épuration (art. 44),
- et, selon les cas particuliers, une taxe annuelle spéciale.
(...)
Art. 43 – Taxe annuelle d’entretien des collecteurs EU/EC.
En contrepartie de l’utilisation des collecteurs EU/EC, il est perçu de tout propriétaire des bâtiment directement ou indirectement raccordé, une taxe annuelle d’entretien calculée sur la base de la valeur d’assurance incendie (ECA) dudit bâtiment, rapportée à l’indice 100 de 1990.
(...)
Art. 44 – Taxe annuelle d’épuration.
En contrepartie de l’utilisation des installations collectives d’épuration, il est perçu de tout propriétaire de bâtiment directement ou indirectement raccordé, une taxe annuelle d’entretien calculée sur la base de la valeur d’assurance incendie (ECA) dudit bâtiment, rapportée à l’indice 100 de 1990.
Au sujet de l'affectation de la taxe annuelle, les art. 43 et 44 renvoient tous deux à l’art. 41 al. 4 du règlement qui prévoit ce qui suit au sujet de l'affectation de la taxe unique de raccordement:
"Le produit de cette taxe est affectée à la couverture des coûts d’entretien et d’investissement du réseau public d’évacuation des eaux claires et usées, et des installations d’épuration".
S'agissant du taux de la taxe, les art. 41 à 44 renvoient à l’annexe du règlement qui prévoit:
- un taux de 0,5 ‰ de la valeur ECA pour la taxe annuelle d’entretien des collecteurs EU/EC et
- un taux de 1‰ de cette valeur pour la taxe annuelle d’épuration.
On observera qu’au dossier figure une modification de l’annexe au règlement fixant le taux des taxes, adoptée par les autorités communales en 1997 mais apparemment non approuvée par l’autorité cantonale. Il n’y a cependant pas lieu d’élucider plus avant cette question car la modification ne prendrait effet que pour l’année 1998 alors qu’est en cause ici la taxe de l’année 1997.
On relèvera aussi en passant que pour les décisions municipales qui ne relèvent pas de la Commission communale de recours en matière d’impôt, l’art. 52 du règlement communal prévoit un recours au Tribunal administratif dans un délai de dix jours qui ne semble pas conforme à l’art. 31 al. 1 LJPA où ce délai est de vingt jours.
2. A l’appui de son recours, le recourant invoque le fait, non contesté par l’autorité communale, qu’il n’utilise que faiblement les installations communales. Il conteste expressément la constitutionalité de la réglementation communale en demandant qu’il soit tenu compte de l’usage des locaux et de la consommation d’eau en provenant.
L’utilisation de la valeur d’assurance incendie pour la perception des taxes communales correspond à une pratique ancienne. A la suite de vifs débats devant le Grand conseil, elle est consacrée par l’art. 4a LIC en vigueur depuis le 1er juillet 1992, qui en permet expressément l’utilisation même pour les taxes annuelles (voir pour plus de détails sur l’évolution législative l’arrêt FI.1998.0074 du 30 juin 1999, disponible, comme les autres arrêts cités plus loin, sur le site internet du Tribunal administratif).
Il faut toutefois tenir compte de la jurisprudence du Tribunal fédéral, que ce dernier a rappelée dans un arrêt récent (ATF 2P.285/2004 du 12 août 2005 dans la cause cantonale FI.2002.0070 concernant un recours du chemin de fer LEB contre la taxe d’évacuation des eaux claires et usées de la commune de Lausanne) :
"2.5 Dans la pratique, le Tribunal fédéral a jusqu'ici admis que la taxe unique de raccordement soit fondée sur la valeur d'assurance incendie (ATF 109 I 326 consid. 6a p. 330; 106 Ia 241 consid. 4d p. 247ss; 93 I 106 consid. 5b p. 114ss, jurisprudence confirmée après l'entrée en vigueur, le 1er novembre 1997, des art. 3a et 60a LEaux: voir arrêt récent 2P.281/2004 du 2 mars 2005, consid. 3, non publié). Il a en effet considéré que même si ce critère impliquait un certain schématisme, il n'y avait pas lieu d'effectuer des correctifs vers le bas pour un bâtiment industriel engendrant peu d'eaux usées, mais dont les eaux de surface devaient également êtres récoltées, ni vers le haut pour un hôtel qui produisait au contraire une quantité appréciable d'eaux usées (ATF 109 Ia 325 consid. 6 p. 329ss). Le Tribunal a aussi admis que si la taxe de raccordement pouvait être plus élevée pour les nouveaux bâtiments que pour les anciens, elle n'avait pas à être réduite parce qu'un immeuble avait une assurance incendie élevée, en raison de deux sous-sols de garage; on pouvait en effet tenir compte du fait que les autos y amenaient de la neige et de la glace en hiver, qui se mélangeaient aux résidus d'huile et d'essence et finissaient dans les canalisations (ATF 106 Ia 242 consid. 4 p. 244ss). Il en allait de même dans un parking souterrain, où l'eau et la boue sont souvent mélangées avec l'essence et l'huile apportées en temps de pluie; en outre un seul robinet pouvait servir à nettoyer le sol du garage, ce qui amenait des quantités importantes d'eaux usées dans les canalisations (arrêt 2P.161/1992 du 31 mai 1994, publié in RDAF 1995 p. 284ss, consid. 2c).
En revanche, le Tribunal fédéral a posé des exigences différentes pour la taxe d'utilisation périodique. Il a ainsi considéré comme arbitraire le critère de la valeur d'assurance incendie lorsqu'il s'agissait d'une taxe annuelle hybride, destinée à couvrir non seulement le coût de construction des canalisations, mais aussi leur entretien (ATF 125 I 1 consid. 2b p. 3ss). Il a ensuite confirmé cette jurisprudence après l'entrée en vigueur des art. 3a et 60a LEaux qui imposaient d'autant plus de tenir compte de l'utilisation effective de l'installation dans le calcul des taxes périodiques d'évacuation des eaux, même si certains coûts paraissaient indépendants du volume des eaux usées (ATF 128 I 46 consid. 5c p. 56). Dans le même sens, il a considéré que si une taxe périodique de base et d'utilisation fondée sur la seule valeur d'assurance incendie avait l'avantage d'être simple et pratique dans son application, elle était toutefois arbitraire et contraire au principe d'égalité de traitement, lorsqu'il s'agissait d'une villa familiale luxueuse, d'une superficie largement supérieure à la moyenne (arrêt 2P.266/2003 du 5 mars 2004, publié in DEP 2004 p. 197ss, consid. 3.4; voir aussi, le rejet de la taxe d'élimination des déchets de la commune de l'Abbaye fondée uniquement sur la valeur d'assurance incendie: arrêt 2P.249/ 1999 du 24 mai 2000, consid. 4 c, non publié; l'admission de la taxe d'épuration du Service intercommunal d'épuration des eaux usées de Vevey-Montreux calculée sur la valeur d'assurance incendie et sur les factures de fourniture d'eau: arrêt 2P.54/1998 du 9 novembre 1998, consid. 4c, non publié aux ATF 125 I 1ss). Le Tribunal fédéral a maintenu sa jurisprudence malgré les critiques et les difficultés d'application signalées par la doctrine (...)."
A titre d’exemple, on peut rappeler que le même contribuable, propriétaire d’immeubles dans des communes différentes, a pu contester avec succès la taxe annuelle d’évacuation des eaux calculée sur la seule valeur d’assurance incendie pour le motif que cette taxe couvrait non seulement la construction des canalisations, mais encore leur entretien (ATF 2P.217/1997 du 9 novembre 1998 dans la cause Castella c/ la Tour-de-Peilz, FI.1996.0031) tandis que son recours a été rejeté pour ce qui concerne un immeuble de Blonay pour lequel la taxe perçue par le SIEG, couvrant également tant la construction des installations que leur entretien, était calculée selon un système prenant en considération aussi bien l’avantage que le contribuable retire de l’installation d’épuration (valeur d’assurance incendie) que l’entretien de ces installations (redevance de base) ainsi que la consommation effectuée par le contribuable (facture de fourniture d’eau). Ce dernier arrêt est partiellement publié aux ATF 125 I 1 (ATF 2P.54/1998 du 9 novembre 1998 dans la cause cantonale FI.1996.0112).
Comme le Tribunal administratif a déjà eu l’occasion de le relever, le Tribunal fédéral avait anticipé par voie jurisprudentielle les exigences résultant des art. 32a LPE et 60a LEaux fondées sur le principe général de la causalité (dit du "pollueur-payeur") de l’art. 2 LPE. La perception d'une taxe annuelle sur la base de la valeur d'assurance incendie est contraire au droit fédéral en vertu d'une jurisprudence du Tribunal fédéral antérieure à l'entrée en vigueur au 1.1.1997 de l'art. 32a LPE concrétisant le principe de causalité. Il est donc vain de rechercher ici si la commune de Moudon pourrait prétendre encore appliquer son règlement de 1993 pour la taxe de 1995 litigieuse en l'espèce: la taxe fondée sur ce règlement est contraire au droit fédéral tel qu'il est interprété de longue date par le Tribunal fédéral (voir dans le même sens, pour une taxe annuelle de 1995, l'arrêt FI.1997.00687 qui y relève que le Tribunal fédéral a annulé pour le même motif de telles taxes remontant au début des années 90).
La jurisprudence du Tribunal fédéral semble devoir se maintenir malgré les critiques dont elle a fait l’objet, que l’ATF 2P.285/2004 du 12 août 2005 déjà cité rappelle sans y répondre. On pourrait d’ailleurs aussi objecter que les frais d’entretien des collecteurs proviennent de la nécessité de procéder à leur curage et qu’il n’est pas certain que ces frais soient proportionnels aux quantités d’eau évacuées : il est au contraire probable que des collecteurs régulièrement rincés par d’importantes quantités de liquide sont moins sujets à s’obstruer que des canalisations dont le faible débit favorise l’accumulation des dépôts. Il paraît cependant vain d’envisager le renversement de la jurisprudence, raison pour laquelle il y a lieu d’appliquer cette dernière sans autre à la présente cause.
A cet égard, on constate que les art. 43 et 44 du règlement communal de Moudon prévoient la perception, sur la base de la valeur d’assurance incendie exclusivement, d’une taxe annuelle pour l’utilisation des collecteurs EU/EC et l’utilisation des installations collectives d’épuration. Cela n’est pas conforme à la jurisprudence fédérale. Il est vrai que la commune pourrait tirer argument de l’art. 41 al. 4 de son règlement, applicable par analogie aux taxes annuelles d’entretien des collecteurs et d’épuration, qui prévoient, tant pour la taxe unique de raccordement que pour les taxes annuelles, que la taxe est affectée à la couverture des coûts d’entretien mais aussi à celle des coûts d’investissements – il s’agit là de la construction des installations – du réseau public d’évacuation et d’épuration. Cela ne paraît déterminant car les taxes annuelles, exclusivement fondées sur la valeur d’assurance incendie, ne respectent les exigences fédérales consistant en ceci qu’au moins pour les taxes annuelles, il faut tenir compte des quantités d’eau évacuées. Au demeurant, il n’et pas contesté qu’en l’espèce, le critère de la valeur d’assurance incendie aboutit à une distorsion dans le cas du recourant, dont les locaux sont très peu occupés et ne comportent que fort peu d’installations générant des eaux usées.
Il est vrai que l'autorité communale a déjà tenu compte de cet élément en réduisant de moitié la taxe d'épuration de son propre chef. Toutefois, cet abattement a été effectué en quelque sorte en marge du règlement car on ne se trouve pas dans un cas d'application de son l'art. 45 invoqué par l'autorité: cette disposition ne vise que les bâtiments raccordés aux seules canalisation d'eau claire et elle prévoit la suppression de la taxe d'épuration de l'art. 44 et la réduction de la taxe d'entretien de l'art. 43. Le dossier ne permet pas de se convaincre que le résultat obtenu se rapprocherait d'un système de taxation conforme à la jurisprudence fédérale.
Il résulte de ce qui précède qu’il faut accueillir les conclusions du recourant qui tendent à l’annulation de la décision attaquée et au renvoi du dossier à l’autorité communale pour nouvelle décision.
3. Comme le Tribunal administratif a déjà eu l’occasion d’en juger à plusieurs reprises, l’annulation de la taxe litigieuse perçue sur la base d’un règlement communal la calculant, à tort, d’après la seule valeur d’assurance incendie, n’implique pas qu’aucune taxe n’est due. L’autorité communale devra fixer à nouveau la taxe selon un critère transitoire (éventuellement un futur règlement s’il devait exister) conforme au droit fédéral (voir par exemple FI.2004.0005, FI.1998.0001 et FI.1997.0068, tous du 4 avril 2006, avec les références citées). A cet égard, le Tribunal administratif considère, comme il l’a fait dans l’affaire précitée, qu'en raison du pouvoir formateur important qui revient à la commune dans l'édiction du droit communal, il n’a pas à élaborer lui-même un système de taxation provisoire.
4. Vu ce qui précède, le recours est admis sans frais pour le recourant.
Le recourant procédant seul, sans l’assistance d’un mandataire rémunéré, il n’a pas droit à des dépens.