Decision ID: 88945aec-aa4f-4fcf-b6b7-3a03e5fe5dff
Year: 2005
Language: de
Court: SG_VG
Chamber: SG_VG_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

hat das Verwaltungsgericht festgestellt:
A./ M.K. ist Eigentümer der Grundstücke Felsenstrasse 60/62 sowie Haldenhof 2/4 in
der Stadt St. Gallen (Parzellen C 3227, C 3228, C 3230, C 3231). Diese Parzellen
befinden sich in der Wohn-Gewerbe-Zone, Bauklasse 4a, und zudem im
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Geltungsbereich des Überbauungsplanes "Haldenstrasse-Felsenstrasse" vom 29. März
1961. Dieser Überbauungsplan legt für die von ihm erfassten, zwischen der
Haldenstrasse und der Felsenstrasse, westlich des Gallusweges liegenden und in drei
Reihen angeordneten Grundstücke Baulinien im Sinn von Markierungslinien fest und
enthält Bestimmungen über die zulässigen Traufhöhen.
B./ Am 25. April 1995 stimmte der Stadtrat der Stadt St. Gallen einer Änderung des
Überbauungsplanes "Haldenstrasse-Felsenstrasse" und dessen Ergänzung
grundsätzlich zu und beauftragte die Bauverwaltung mit der Planauflage. Die geplante
Änderung erstreckte sich auf die Parzellen C 1831, C 3228 und C 3980. Im
wesentlichen wurden für die Parzelle C 1831 neue Markierungslinien unter Aufhebung
der bisherigen, teilweise auf Parzelle C 3980 übergreifenden Markierungslinien
vorgesehen. Die neuen Markierungslinien hätten ein 30 Meter langes Gebäude, das bis
unmittelbar an den Grenzpunkt der benachbarten, ausserhalb des
Überbauungsplanperimeters liegenden Parzelle C 1839 grenzt, zugelassen, während
zuvor ein Grenzabstand von 5 Metern vorgesehen war. Für den durch die neuen
Markierungslinien abgegrenzten Baubereich auf Parzelle C 1831 waren zudem
besondere Vorschriften (besV) vorgesehen. Schliesslich wurden die Traufhöhen für die
Parzelle C 1831 sowie für den westlichen Teil der Parzelle C 3228 auf 708,7 m.ü.M
erhöht. Nachdem eine Einsprache gegen das Projekt zurückgezogen worden war,
beschloss der Stadtrat am 30. November 1995 die Änderung und Ergänzung des
Überbauungsplanes. Diese wurde am 9. Februar 1996 vom Baudepartement
genehmigt. Auf den Rekurs gegen ein abgelehntes Wiederaufnahmebegehren eines
betroffenen Grundeigentümers hin hob das Baudepartement am 20. August 2001 den
Beschluss des Stadtrates betreffend Änderung und Ergänzung des
Überbauungsplanes vom 30. November 1995 jedoch auf und wies die Sache zur
Wiederholung des Verfahrens an den Stadtrat zurück. Zugleich widerrief es seine
Genehmigung vom 9. Februar 1996.
C. a) Mit Beschluss vom 12. Februar 2002 stimmte der Stadtrat einer gegenüber dem
Projekt von 1995 überarbeiteten Änderung und Ergänzung des Überbauungsplanes zu
und beauftragte die Bauverwaltung mit der Planauflage. Die geplante Änderung betrifft
im wesentlichen nur die im Eigentum der Stadt stehende Parzelle C 1831. Die von der
Parzelle C 1831 auf das Grundstück C 3980 übergreifenden Markierungslinien sollen
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aufgehoben werden, so dass neu ein Mindestabstand von 4 Metern zum Gebäude auf
der Parzelle C 3980 eingehalten werden muss, während nach geltendem
Überbauungsplan ein Zusammenbau der Gebäude möglich ist. Die Markierungslinien
auf Parzelle C 1831 grenzen neu den sogenannten Baubereich A ab, für den
ausserdem besV erlassen wurden. In diesem Baubereich A ist ein längs zum Hang
orientiertes, maximal 26,5 Meter langes Gebäude zulässig. Im Weiteren sieht der neue
Überbauungsplan für den Baubereich A eine Erhöhung der Traufhöhen von bisher
704,5 m.ü.M. für den westlichen Teil und von 699,5 m.ü.M. für den östlichen Teil auf
706 m.ü.M. für Vollgeschosse und auf 709 m.ü.M. für ein Attikageschoss vor. Östlich
an den Baubereich A schliesst sich gemäss geändertem Überbauungsplan ein maximal
5 Meter tiefer Gebäudesockel mit einer Oberkante von nur noch 698 m.ü.M. gegenüber
699,5 m.ü.M. nach geltendem Überbauungsplan an. Im Baubereich A beabsichtigt die
Wohnbaugenossenschaft H., welche von der Stadt St. Gallen ein Baurecht für die
Parzelle C 1831 eingeräumt erhalten hat, ein freistehendes Wohngebäude mit acht
Wohnungen zu errichten.
b) Die Änderung und Ergänzung des Überbauungsplanes lag vom 26. Februar bis zum
27. März 2002 öffentlich auf. Innert der Auflagefrist erhob unter anderen M.K.
Einsprache. Er machte geltend, die vorgesehene Änderung sei allein auf das geplante
Projekt auf der stadteigenen Parzelle ausgerichtet. Der Stadtrat habe keine
Gesamtbetrachtung vorgenommen und damit die Rechtsgleichheit sowie Art. 32 und
Art. 33 BauG verletzt. Er stellte die Anträge, die angefochtene Änderung sei
aufzuheben und die Sache an die Bauverwaltung/Stadtplanung zu einer
Gesamtrevision zurückzuweisen.
c) Mit Beschluss vom 17. Dezember 2002 wies der Stadtrat die Einsprache von M.K.
ab. Der Grosse Gemeinderat stimmte der Änderung und Ergänzung des
Überbauungsplanes mit Entscheid vom 14. Januar 2003 zu. In der Folge wurde der
abweisende Einspracheentscheid am 17. Februar 2003 eröffnet. Der Stadtrat bejahte
das Vorliegen eines öffentlichen Interesses an der geplanten Revision. Diese diene
dazu, ein den heutigen Bedürfnissen und Anschauungen entsprechendes Bauvorhaben
zu verwirklichen, ohne den mit dem Überbauungsplan angestrebten Zweck zu
beeinträchtigen. Die Voraussetzungen für eine Gesamtrevision des Überbauungsplanes
seien dagegen nicht erfüllt. Mit Ausnahme der Parzellen C 1831, C 3121 und C 3122
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seien alle Grundstücke im Überbauungsplangebiet überbaut; die kleinräumige
Parzellenstruktur lasse auf den überbauten Grundstücken keine oder höchstens noch
unwesentliche bauliche Erweiterungen zu. Ebenfalls sei nichts bekannt über aktuelle
oder einigermassen konkrete Bauprojekte.
D./ Mit Eingaben vom 3. und 17. März 2003 legte M.K. Rekurs beim Baudepartement
ein. Er beantragte, der angefochtene Einspracheentscheid sei aufzuheben und die
Sache zur Durchführung einer Gesamtrevision des Überbauungsplanes an den Stadtrat
zurückzuweisen.
Mit Entscheid vom 23. Juni 2004 wies das Baudepartement den Rekurs von M.K. ab,
soweit es darauf eintrat. Es bejahte das Vorliegen eines wichtigen öffentlichen
Interesses an der geplanten Änderung und Ergänzung des geltenden Zonenplanes und
verneinte ein solches in Bezug auf eine über die Parzelle C 1831 hinausgreifende
Revision. Der Rekurrent könne sein Grundstück im übrigen nutzen, weshalb ihm aus
dem status quo keine unzumutbaren Nachteile erwachsen würden. Zudem liege für das
Plangebiet eine zumindest zweckmässige, mögliche Erschliessung vor.
E./ Am 8. Juli 2004 reichte M.K. beim Verwaltungsgericht Beschwerde ein mit den
Anträgen, der Rekursentscheid des Baudepartementes sei aufzuheben und die
Streitsache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz, evtl. an den Stadtrat St. Gallen
zurückzuweisen, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen.
Zur Begründung führt M.K. im wesentlichen aus, der Entscheid der Vorinstanz verletze
sowohl den von Amtes wegen zu beachtenden Art. 32 Abs. 1 des Baugesetzes (sGS
731.1, abgekürzt BauG), wonach Überbauungspläne bei wesentlicher Änderung der
Grundlagen oder der Bedürfnisse diesen anzupassen seien, als auch seinen
persönlichen Anspruch auf Überprüfung und Änderung des Überbauungsplanes
gemäss Art. 33 Abs. 2 BauG. Zunächst habe die Vorinstanz die Prüfung, ob eine
Gesamtrevision des Überbauungsplanes notwendig sei, nicht für alle Parzellen im
Perimeter des Überbauungsplanes, sondern nur in Bezug auf die Parzellen des
Beschwerdeführers vorgenommen und damit Art. 32 Abs. 1 BauG verletzt (Ziff. 1). Die
Stadt St. Gallen sei sodann als Eigentümerin der Liegenschaft C 1831 nicht
unbefangen und habe im Einspracheverfahren vornehmlich ihre eigenen Interessen
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vertreten. Die Vorinstanz habe sich deshalb zu Unrecht im Rekursverfahren
Zurückhaltung bei der Ermessenskontrolle des Einspracheentscheides auferlegt und
damit Art. 33 Abs. 3 lit. b des Raumplanungsgesetzes (SR 700, abgekürzt RPG) sowie
Art. 6 der Europäischen Konvention zum Schutz der Menschenrechte und
Grundfreiheiten (SR 0.101, ab-gekürzt EMRK) verletzt (Ziff. 2). Die Vorinstanz habe im
weiteren die tatsächlichen Verhältnisse willkürlich gewürdigt, namentlich habe sie nicht
berücksichtigt, dass die mittlere Gebäudezeile im Überbauungsplanperimeter
erheblichen Bedarf nach einer Revision des Planes aufweise. Ihre eigenen Interessen
verfolgend habe die Stadt den Überbauungsplan allein auf die Bedürfnisse der Parzelle
C 1831 zugeschnitten und damit eine gesamtheitliche Lösung für das ganze
Überbauungsplangebiet zum Vornherein verhindert, obwohl eine solche
wünschenswert und möglich sei. Durch dieses Vorgehen hätten die Stadt und die
Vorinstanz, die den Einspracheentscheid geschützt habe, zugleich die Rechtsgleichheit
verletzt (Ziff. 3/4). Zu Unrecht habe die Vorinstanz sodann den Überbauungsplan nicht
wegen mangelnder Erschliessung aufgehoben (Ziff. 5). Schliesslich macht der
Beschwerdeführer geltend, der Überbauungsplan in der Fassung vom 29. März 1961
entspreche nicht mehr den rechtlichen Anforderungen, weshalb er auch aus diesem
Grund gesamthaft hätte überarbeitet werden müssen (Ziff. 6).
In seiner Stellungnahme vom 1. Oktober 2004 beantragt das Baudepartement, die
Beschwerde von M.K. sei abzuweisen. Ebenso beantragt der Stadtrat in seiner
Vernehmlassung vom 26. Oktober 2004, die Beschwerde sei vollumfänglich
abzuweisen. Ablehnend lässt sich schliesslich auch die Wohnbaugenossenschaft H.
vernehmen, die die Abweisung der Beschwerde unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen anträgt.
Auf die übrigen Elemente des Sachverhaltes und die Argumente der
Verfahrensbeteiligten wird im folgenden, soweit erforderlich, eingegangen.
Vor seinem Entscheid hat das Verwaltungsgericht einen Augenschein an Ort und Stelle
durchgeführt. Die Verfahrensbeteiligten wurden dazu eingeladen und erhielten
Gelegenheitzur Stellungnahme.

Darüber wird in Erwägung gezogen:
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1./ Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ergibt sich aus Art. 59bis Abs.
1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (sGS 951.1, abgekürzt VRP). Der
Beschwerdeführer ist zur Beschwerdeerhebung legitimiert (Art. 64 Abs. 1 VRP in
Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Die Beschwerdeeingabe vom 8. Juli 2004 und
deren Ergänzung vom 10. September 2004 erfüllen die zeitlichen, formalen und
inhaltlichen Voraussetzungen (Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art.
48 Abs. 1 und 2 VRP). Auf die Beschwerde ist deshalb einzutreten.
2./ a) Der Beschwerdeführer macht geltend, das Baudepartement habe sich in der
Ermessenskontrolle zu Unrecht zugunsten der Gemeindeautonomie Zurückhaltung
auferlegt. In einer Situation wie der vorliegenden, in der die Stadt St. Gallen als
Eigentümerin einer im Planperimeter gelegenen und von der Änderung und Ergänzung
des Überbauungsplanes direkt betroffenen Parzelle im Planungsverfahren eigene
Interessen verfolge, sei eine derartige Zurückhaltung nicht zulässig und verletze seinen
Anspruch auf umfassende und uneingeschränkte Rechts- und Ermessenskontrolle, der
sich aus Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG und aus Art. 6 Ziff. 1 EMRK ergebe.
b) Gemäss Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG gewährleistet das kantonale Recht die volle
Überprüfung von Nutzungsplänen, zu denen auch die Überbauungspläne nach
kantonalem Recht zu zählen sind, durch wenigstens eine Beschwerdebehörde. Der
Anspruch umfasst neben der Rechts- und Sachverhaltskontrolle auch die
Ermessenskontrolle (BGE 127 II 242; BGE 118 Ib 397). Diese Funktion ist im kantonalen
Recht dem Rekursverfahren vor dem Baudepartement zugedacht (Art. 46 Abs. 1 VRP).
Die Pflicht zur vollen Überprüfung schliesst indessen nicht aus, dass sich die
Beschwerdeinstanz in Achtung der Gemeindeautonomie (Art. 3 Abs. 2 BauG) und des
Grundsatzes der Schonung nachgeordneter Planungsträger (Art. 2 Abs. 3 RPG) eine
gewisse Zurückhaltung bei der Ermessensausübung auferlegt (BGE 115 Ia 8). Im
Gegenteil darf die Rechtsmittelinstanz auch in Anwendung von Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG
nicht ihr Ermessen an dasjenige der Gemeinde setzen und damit zur Planungsbehörde
werden (BGE 109 Ib 125). Wohl aber hat sie nicht nur zu prüfen, ob die den Plan
festsetzende Behörde das ihr zustehende Ermessen überschritten oder missbraucht,
mithin eine Rechtsverletzung begangen hat. Zu prüfen ist vielmehr ebenso, ob das
Planungsermessen richtig und zweckmässig ausgeübt worden ist. Die mit voller
Kognition betraute Behörde hat einzuschreiten, wenn sich die angefochtene
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Planfestsetzung als unzweckmässig oder unangemessen erweist. Andererseits hat der
Staat den kommunalen Entscheid zu respektieren, wenn er den massgebenden
Rechtsnormen und Planungsgrundsätzen entspricht und wenn er zweckmässig und
sachgerecht ist (B. Heer, St. Gallisches Bau- und Planungsrecht, Bern 2003, Rz. 68;
vgl. Aemisegger/Haag, in: Aemisegger/Kuttler/Moor/ Ruch [Hrsg.], Kommentar zum
Bundesgesetz über die Raumplanung [Loseblatt], Zürich 1999, Art. 33 N 56).
c) Dass die Politische Gemeinde St. Gallen im vorliegenden Fall Eigentümerin des von
der strittigen Änderung und Ergänzung am wesentlichsten betroffenen Grundstückes
ist, vermag an der Tatsache, dass sie die mit der nötigen Sachnähe ausgestattete
Planungsträgerin ist, nichts zu ändern. Das Gesetz sieht keine Ausnahme von der
Funktion als Planungsbehörde vor, wenn Grundstücke der Gemeinde betroffen werden.
Deshalb hat sich die Rekursinstanz auch in diesem Fall zu Recht Zurückhaltung im
beschriebenen Sinn auferlegt. Trotz der angezeigten Zurückhaltung ist die
Rekursinstanz aber gehalten, den Entscheid der Planungsbehörde aufzuheben, wenn
sie feststellt, dass sich diese bei der Ausübung ihres Ermessens von sachfremden,
allein ihren eigenen Interessen dienenden Überlegungen leiten liess.
Im übrigen verschafft Art. 6 Abs. 1 EMRK keinen Anspruch auf eine Überprüfung des
Ermessens (BGE 123 I 90; BGE 115 Ia 189 ff.).
Damit erweist sich die Rüge der Verletzung von Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG und von Art. 6
Abs. 1 EMRK als unbegründet.
3./ Der Überbauungsplan ist ein Sondernutzungsplan. Er kann für ein engeres,
bestimmt umgrenztes Gebiet, wie für ein Quartier, die Erschliessung und die besondere
Bauweise ordnen (Art. 22 Abs. 1 BauG). Er besteht aus einer planlichen Darstellung
und den dazugehörenden Bauvorschriften (Art. 22 Abs. 2 BauG). Als Überbauungsplan
mit besondern Vorschriften kann er gemäss Art. 23 lit. b BauG die besondere
Bauweise, vor allem hinsichtlich der Baumasse und der Ausnützungsziffern, regeln (vgl.
Heer, a.a.O., Rz. 143 ff. und Anhang 3).
a) Gemäss Art. 32 Abs. 1 BauG werden Überbauungspläne von Amtes wegen geändert
oder aufgehoben, wenn es aus wichtigen öffentlichen Interessen geboten ist,
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insbesondere wenn sich die Grundlagen ihres Erlasses wesentlich geändert haben oder
wenn wesentliche neue Bedürfnisse nachgewiesen sind. Der Grundeigentümer kann
nach Ablauf von zehn Jahren seit Rechtsgültigkeit die Überprüfung von
Überbauungsplänen verlangen (Art. 33 Abs. 1 BauG). Gemäss Art. 33 Abs. 2 BauG hat
er Anspruch auf Aufhebung oder Änderung des Planes, wenn die Voraussetzungen
nach Art. 32 Abs. 1 BauG gegeben sind, d.h. die Aufhebung oder Änderung aus
wichtigen öffentlichen Interessen geboten erscheint (lit. a), oder wenn der Zweck des
Planes nicht erreicht wird und dem Grundeigentümer unzumutbare Nachteile
erwachsen (lit. b).
b) Art. 32 Abs. 1 BauG führt den Grundsatz von Art. 21 Abs. 2 RPG näher aus, wonach
Nutzungspläne überprüft werden, wenn sich die Verhältnisse erheblich geändert haben.
Eine erhebliche Änderung liegt vor, wenn das Gemeinwesen nach der allgemeinen
Erfahrung andere Festlegungen getroffen hätte, sofern die geänderten Verhältnisse zur
Zeit der Ausarbeitung der Nutzungsplanung massgeblich gewesen wären (GVP 1999
Nr. 93). Art. 33 Abs. 2 BauG räumt dem Grundeigentümer einen rechtlich
durchsetzbaren Änderungsanspruch ein. Nach lit. a kann sich der Grundeigentümer auf
alle Gründe für eine Änderung oder Aufhebung im Sinne von Art. 32 Abs. 1 BauG
berufen. Die zuständige Gemeindebehörde hat beim Entscheid einen erheblichen
Beurteilungsspielraum (E. David, Ortsplanungsrecht II: Das Verfahren beim Erlass von
Baureglement, Plänen und Schutzverordnungen, in: Das Nachtragsgesetz zum st.
gallischen Baugesetz, Veröffentlichungen des Schweizerischen Instituts für
Verwaltungskurse an der Hochschule St. Gallen, Neue Reihe Bd. 20, St. Gallen 183, S.
114; GVP 2001 Nr. 93).
Prüft die zuständige Gemeindebehörde auf das Gesuch eines Grundeigentümers hin,
ob sich ein Anspruch auf Aufhebung oder Änderung des Überbauungsplanes aus
wichtigen öffentlichen Interessen ergibt (Art. 33 Abs. 2 lit. a BauG), so hat sie dabei
dieselbe Betrachtungsweise zu Grunde zu legen, die sie bei einer von Amtes wegen
vorzunehmenden Änderung gemäss Art. 32 Abs. 1 BauG einnimmt. Die
Planungsbehörde muss somit eine Gesamtbetrachtung anstellen, die alle privaten und
öffentlichen Interessen einbezieht. Sie muss sich bei ihrem Entscheid über Änderung
oder Beibehaltung des Planes insbesondere von den Planungsgrundsätzen von Art. 1
und 3 RPG leiten lassen und dabei den veränderten Bedürfnissen des gesamten
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Überbauungsplangebietes gerecht werden. Aus diesem Grund muss es dem
betroffenen Grundeigentümer möglich sein, der Planungsbehörde die Interessenlage
nicht nur bezüglich seines eigenen Grundstücks darzulegen, sondern sie grundsätzlich
auf alle von einer allfälligen Planänderung tangierten privaten und öffentlichen
Interessen (David, a.a.O., S. 114) aufmerksam zu machen. Ein persönlicher
Rechtsanspruch des Grundeigentümers gemäss Art. 33 Abs. 2 lit. a BauG ergibt sich
indessen nur, soweit die Überprüfung die Aufhebung des Planes oder Änderungen
desselben nahe legt, die auch die Interessen des Grundeigentümers berühren.
Seit dem Erlass des geltenden Überbauungsplanes "Haldenstrasse-Felsenstrasse"
vom 29. März 1961 sind über vierzig Jahre verstrichen. Der Beschwerdeführer hat
damit anerkanntermassen Anspruch auf Überprüfung des Überbauungsplanes (Art. 33
Abs. 1 BauG).
c) Die Vorinstanz hat zunächst die Frage geprüft, ob der Stadtrat das Vorliegen eines
öffentlichen Interesses an der geplanten, sich auf die Parzelle C 1831 erstreckenden
Änderung und Ergänzung des Überbauungsplanes zu Recht bejaht hat. Sie führt in E.
3c ihres Entscheides aus, der geltende Überbauungsplan sehe entlang der
Felsenstrasse einen durchgehenden Gebäudekomplex vor, der sich bis zur Parzelle C
1831 erstrecke und durch eine quer zum Hang stehende, mit dem Gebäude auf
Parzelle C 3980 zusammengebaute Baute abgeschlossen werden solle. Eine derartige,
quer zum Hang stehende Baute sei aber weder im Überbauungsplangebiet noch in
dessen Umgebung realisiert worden. Es sei nicht zu beanstanden, dass der Stadtrat
ein frei und längs zum Hang stehendes Gebäude als dieser städtebaulichen Situation
besser entsprechend erachtet habe. Ein freistehendes Gebäude ermögliche bessere
Belichtungs- und Besonnungsverhältnisse. Auf Grund dieser Überlegungen kam die
Vorinstanz zum Schluss, ein öffentliches Interesse an der geplanten Revision des
Überbauungsplanes "Haldenstrasse-Felsenstrasse" sei gegeben.
Zugleich kam die Vorinstanz zum Schluss, der Stadtrat habe das öffentliche Interesse
an einer Überbauungsplanänderung in Bezug auf die im Eigentum des
Beschwerdeführers stehenden Parzellen C 3227, C 3228, C 3230 und C 3231 zu Recht
verneint. Sie führte aus, die Parzellen C 3227 und C 3228 seien gemäss dem
Überbauungsplan überbaut, wobei der westliche Teil der Parzelle C 3228 noch um ein
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Satteldach aufgestockt werden könne. Die kleinräumige Parzellenstruktur lasse eine
andere Lage und Stellung der Bauten kaum zu; dies gelte insbesondere auch für die
Parzellen C 3230 und C 3231, die im übrigen gemäss Überbauungsplan mit einem
Neubau überbaut werden könnten. Ein wichtiges öffentliches Interesse an einer
Gesamtüberbauung liege angesichts der kleinräumigen Parzellenstruktur und der
städtebaulichen Situation nicht vor; zudem sei die Eigentümerschaft zu heterogen, um
ein solches Projekt realisieren zu können.
aa) Den Ausführungen der Vorinstanz ist zumindest im Ergebnis soweit zuzustimmen,
als sie das Vorliegen eines öffentlichen Interesses an der Änderung des
Überbauungsplanes in Bezug auf die Parzelle C 1831 bejahte. Im heutigen Zustand
bildet diese Parzelle eine unerwünschte Baulücke, die dem raumplanerischen Bedürfnis
nach innerstädtischer Verdichtung zuwiderläuft. Die fragliche Parzelle selbst konnte seit
dem Erlass des Überbauungsplanes nicht neu bebaut werden. Diese Tatsache legt den
Schluss nahe, dass der geltende Überbauungsplan den Bedürfnissen für diese Parzelle
nicht entspricht. Eine längs dem Hang stehende Baute, wie sie gemäss geplanter
Änderung auf der Parzelle C 1831 vorgesehen ist, fügt sich zudem gut in die im und
über den Planperimeter hinaus vorhandene Bausubstanz ein. Soweit die Vorinstanz in
diesem Punkt nicht ihr eigenes Ermessen an dasjenige des Stadtrates gesetzt hat, liegt
kein rechtswidriges Nichtausüben von Ermessen vor.
bb) Soweit die Vorinstanz jedoch zum Schluss gelangte, der Stadtrat habe das
Vorliegen eines öffentlichen Interesses an einer die Parzelle C 1831 übergreifenden
Planrevision zu Recht verneint, entspringt dieses Ergebnis, wie der Beschwerdeführer
zu Recht geltend macht, einer zu punktuellen, nicht allen wesentlichen Elementen des
Sachverhaltes Rechnung tragenden Betrachtung. Der Stadtrat, als Planungsbehörde
zur umfassenden, den Anforderungen von Art. 32 BauG gerecht werdenden
Überprüfung verpflichtet, verwies in seiner Begründung im wesentlichen auf den status
quo, auf die bestehende Bebauung, auf die Kleinräumigkeit der Parzellen, die keine
oder höchstens unwesentliche bauliche Erweiterungen zuliessen, sowie auf die
Tatsache, dass zur Zeit keine konkreten Bauprojekte vorlägen. Damit wird verkannt,
dass Planung nicht reaktiv auf konkrete Bauprojekte hin zu betreiben ist, sondern die
längerfristige Grundlage für die Entwicklung des Plangebietes darstellen soll. Nicht in
Betracht gezogen hat der Stadtrat sodann die unbefriedigende bauliche Situation der
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mittleren Gebäudereihe, von der sich das Gericht anlässlich des Augenscheins einen
unmittelbaren Eindruck verschaffen konnte. So stehen auf den Parzellen C 3230, C
3231 und C 3980 baufällige Gebäude, dasjenige auf der Parzelle C 3980 wird zudem
überhaupt nicht genutzt. Die ehemals auf den Parzellen C 3121 und C 3122 stehenden
Bauten wurden abgerissen und sind bis heute nicht durch neue Gebäude ersetzt
worden. Die Tatsache, dass in dieser Gebäudereihe in den letzten 40 Jahren keine
Neubauten realisiert wurden und erst jetzt ein Bauprojekt für ein einzelnes Gebäude
vorliegt, stellt ein gewichtiges Indiz für die Unzweckmässigkeit des geltenden
Überbauungsplanes dar. Dieser wurde übrigens zu einer Zeit erlassen, bevor das
Raumplanungsgesetz und das Baugesetz in Kraft traten.
Die dargestellte bauliche Situation sowie die im folgenden unter Ziff. 3 d) hienach
beschriebene Erschlies-sungssituation erfordern eine Prüfung des Gesamtkonzeptes,
jedenfalls aber des Überbauungskonzeptes der mittleren Gebäudereihe sowie der
Gebäudereihe entlang der Felsenstrasse. Dabei besteht kein Grund, nicht auch die vom
Beschwerdeführer aufgezeigte Bebauungsstruktur zu prüfen, welche eine Verbindung
der innen liegenden Grundstücke mit den Grundstücken entlang der Felsenstrasse
vorsieht, zumal sich die Eigentumsverhältnisse seit dem Erlass des
Überbauungsplanes geändert haben und der Beschwerdeführer nunmehr Eigentümer
von insgesamt vier der Parzellen innerhalb des Planperimeters ist. Der Stadtrat hat
damit nicht alle wesentlichen Sachverhaltselemente in die von ihm vorzunehmende
umfassende Interessenabwägung einbezogen.
d) Die Vorinstanz hat zudem insbesondere der Erschliessungssituation im Haldenhof
nicht genügend Beachtung geschenkt. Die Aufgabe von Überbauungs- und
Gestaltungsplänen ist es unter anderem auch, die Erschliessung im von ihrem
Perimeter erfassten Gebiet zu regeln. Legt ein Sondernutzungsplan die Erschliessung
fest, so muss zumindest deren Zweckmässigkeit bereits im Planverfahren geprüft
werden (vgl. GVP 1995 Nr. 93).
Land ist gemäss Art. 19 Abs. 1 RPG erschlossen, wenn die für die betreffende Nutzung
hinreichende Zufahrt besteht, gemäss Art. 49 Abs. 2 lit. a BauG, wenn es über
hinreichende Zu- und Wegfahrten verfügt. Bei der Beurteilung, ob eine hinreichende
Erschliessung gegeben ist, sind die örtlichen Gegebenheiten von massgeblicher
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Bedeutung. Vor allem die Anlage und die Zweckbestimmung der Gebäude, denen die
Zufahrt dient, sind in Betracht zu ziehen (GVP 1995 Nr. 93). In einer Wohn-Gewerbe-
Zone liegt eine genügende Erschliessung dementsprechend nur vor, wenn neben der
Zufahrt für öffentliche Rettungsdienste (Sanität, Feuerwehr) auch die Zufahrt für den mit
der Wohn- und Gewerbenutzung verbundenen Verkehr gewährleistet ist. In Bezug auf
die gewerbliche Nutzung sind auch Bedürfnisse wie Güterumschlag, Parkplätze für
Kunden oder Zugänglichkeit mit Lieferwagen zu berücksichtigen. Voraussetzung für
eine hinreichende Erschliessung ist sodann, dass die Zufahrten auch rechtlich
gesichert sind (Heer, a.a.O., Rz. 513; A. Jomini, in: Aemisegger/Kuttler/Moor/Ruch
[Hrsg.], a.a.O., Art. 19 N 23).
aa) Als öffentliche Strasse im Sinne des Strassengesetzes (sGS 732.1, abgekürzt StrG)
ist lediglich das Haldenhofsträsschen klassifiziert (Gemeindestrasse dritter Klasse nach
Art. 8 Abs. 3 StrG), welches den Haldenhof mit der Wassergasse verbindet. Die
Zufahrten zu den einzelnen Parzellen im Haldenhof sind dagegen nicht als öffentliche
Strassen dem Gemeingebrauch gewidmet, sondern lediglich über eine Vielzahl von
gegenseitig eingeräumten privatrechtlichen Wegrechten aus dem Jahr 1925 gesichert.
Gemäss Grunddienstbarkeitsvertrag vom 27. Oktober 1925 darf die Wegstrecke
westlich des Mittelgebäudes (C 3230, C 3231) nur von den Eigentümern der Parzellen
C 1831, C 3230, C 3231 befahren werden. Zum Zweck des ungehinderten Verkehrs
müssen die Zufahrten gemäss Vertrag immer frei und offen gehalten werden.
Land für Erschliessungsanlagen ist in erster Linie mit planerischen Mitteln
sicherzustellen, wobei aber privatrechtliche Regelungen nicht schlechthin
ausgeschlossen sind (BGE 114 Ia 342 f.; 121 I 69 f.). Solche fallen indes nur bei eng
begrenzten und überschaubaren Verhältnissen in Betracht, wo nur die Erschliessung
einzelner Parzellen in Frage steht (GVP 2000 Nr. 18). Im Haldenhof werden dagegen
zehn überbaute Grundstücke mittels privatrechtlicher Dienstbarkeiten erschlossen.
Diese Wegrechte stammen zudem aus einer Zeit, in der das Verkehrsaufkommen
einem Vergleich mit dem heutigen Zustand nicht standhält. Das von der
Beschwerdegegnerin geplante Projekt sieht acht Wohnungen vor, was bezüglich des
Verkehrsaufkommens eine erhebliche Mehrbelastung zur Folge hat. Daran ändert das
Urteil des Kantonsgerichts vom 11. September 1998 i.S. C. nichts. Dieses hatte
lediglich die Mehrbelastung eines einzelnen Dienstbarkeitsbelasteten zum Gegenstand.
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Selbst wenn in der Stadt St. Gallen eine privatrechtliche Erschliessung in ähnlich
gelagerten Verhältnissen nicht aussergewöhnlich ist, wie am Augenschein von der
Beschwerdebeteiligten ausgeführt wurde, so muss doch aufgrund der konkreten
örtlichen Verhältnisse eine ausschliesslich privatrechtlich geregelte
Zufahrtsberechtigung im Haldenhof unter Berücksichtigung der geplanten Erstellung
von acht zusätzlichen Wohnungen als ungenügende Erschliessung im Sinne von Art. 19
Abs. 1 RPG und Art. 49 Abs. 2 lit. a BauG betrachtet werden. Unter den gegebenen
Verhältnissen ruft die Erstellung von acht zusätzlichen Wohnungen nach einer
öffentlich-rechtlichen Erschliessungslösung.
bb) Die Erschliessungssituation des Haldenhofs ist zudem in tatsächlicher Hinsicht
unzweckmässig. Das Gericht konnte sich anlässlich des Augenscheins von den engen
Zufahrtsverhältnissen überzeugen. Der Abstand zwischen den der Felsenstrasse
entlang stehenden Gebäuden auf den Parzellen C 1831, C 3228, C 3227 und den
Gebäuden im Hof (Parzellen C 3230, C 3231) beträgt stellenweise weniger als 6 Meter.
Dasselbe gilt für den Abstand der Hofgebäude zu den Gebäuden entlang der
Haldenstrasse. Die Raumverhältnisse lassen praktisch keinerlei Abstellmöglichkeiten zu
Parkier- oder Umschlagzwecken im Hof zu. Dies erschwert die gewerbliche Nutzung
der Hofgebäude. Von den ungünstigen Er-
schliessungsverhältnissen zeugt neben der Tatsache, dass
in der mittleren Gebäudereihe seit Erlass des Überbauungsplanes keine Neubauten
realisiert werden konnten, auch der Umstand, dass das Gebäude auf der Parzelle C
3980 in einem sehr schlechten Zustand ist und die ehemaligen Gebäude auf den
Parzellen C 3121 und C 3122 abgebrochen und bis heute nicht durch Neubauten
ersetzt wurden. Die Tatsache, dass sich auch die mittlere Gebäudezeile seit Jahren in
einem schlechten baulichen Zustand befindet und in den letzten vierzig Jahren unter
dem geltenden Überbauungsplan keine Neubauten erstellt wurden, hätte der
Vorinstanz Zweifel an der Zweckmässigkeit des geltenden Erschliessungskonzepts und
Anlass zu einer genaueren Prüfung anderer Erschlies-sungsmöglichkeiten geben
müssen.
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Dies gilt umso mehr, als sich die Erschliessungssituation wie erwähnt aufgrund der
zusätzlichen Zu- und Wegfahrten noch verschärfen wird, sollte ein den Plänen der
Beschwerdegegnerin entsprechendes Gebäude mit Garagen oder Abstellplätzen auf
der Parzelle C 1831 realisiert werden und die Raumverhältnisse im Haldenhof mit den
neuen Markierungslinien für den Baubereich A noch enger werden.
Entgegen den Ausführungen des Vertreters der Beschwerdegegnerin anlässlich des
Augenscheins würde die Errichtung der geplanten Baute mit oberirdischen Parkplätzen
auf der Parzelle C 1831 zudem die zukünftige Erschliessung im Haldenhof weitgehend
präjudizieren. Es ist nicht gesichert, dass die Eigentümer dieses Gebäudes in einem
späteren Zeitpunkt zur Umsetzung eines anderen Erschliessungskonzepts freiwillig
Hand bieten würden und angesichts der Bestandesgarantie dürfte sich eine alternative
Lösung kaum hoheitlich durchsetzen lassen.
cc) In Anbetracht dieser Ausgangslage hätte die
Vorinstanz bzw. der Stadtrat das bestehende Erschliessungskonzept prüfen und einer
Änderung unterziehen müssen. Namentlich wäre, je nach Überbauungskonzept,
abzuklären gewesen, ob die Anordnung der Parkplätze im Plangebiet in einer
gemeinsamen Tiefgarage in den Überbauungsplan hätte aufgenommen werden
müssen. Die besV zum geänderten Überbauungsplan sehen diesbezüglich lediglich
vor, dass 8 der 9 zulässigen Parkplätze für das Gebäude auf der Parzelle C 1831 in
einer Garage zu errichten sind. Sie legen damit nicht fest, wo die Garagen anzuordnen
sind, lassen also auch ein den Plänen der Beschwerdegegnerin entsprechendes, die
zukünftige Erschliessung wie oben ausgeführt weitgehend präjudizierendes Gebäude
mit oberirdischen Garagen auf der Parzelle C 1831 zu. Sollte sich jedoch eine
gemeinsame Tiefgarage als zweckmässig erweisen, so ist diese zwingend bereits im
revidierten Überbauungsplan vorzusehen.
e) Hinzu kommt, dass westlich an das Planperimetergebiet eine Brache angrenzt. Im
Rahmen einer Überprüfung des Planes ist daher auch in Betracht zu ziehen, ob
allenfalls eine Erweiterung zweckmässig ist.
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f) Gestützt auf die vorstehenden Ausführungen gelangt das Verwaltungsgericht zum
Schluss, dass aufgrund des Alters des Planes, der seit Inkrafttreten des Plans
unterbliebenen baulichen Entwicklung, des erheblichen baulichen Sanierungsbedarfs
mehrerer im Plangebiet befindlicher Bauten sowie der den heute geltenden
Bestimmungen widersprechenden Erschliessungssituation die Vorinstanz die
Streitsache an den Stadtrat zur umfassenden Feststellung und Würdigung des
Sachverhalts und zur gesamthaften Überprüfung des Überbauungsplanes hätte
zurückweisen müssen. Indem sie dies unterlassen und den Entscheid des Stadtrates
geschützt hat, verletzte sie den Anspruch des Beschwerdeführers auf Überprüfung des
Überbauungsplanes nach Art. 33 Abs. 1 BauG.
4./ Der Beschwerdeführer macht zudem zu Recht geltend, die geplante Änderung und
Ergänzung des Überbauungsplanes verletze die Rechtsgleichheit (Art. 8 Abs. 1 der
Bundesverfassung, SR 101), soweit die Traufhöhe auf dem westlichen Teil der Parzelle
C 3228 bei 702 m.ü.M. belassen werde. Die Rechtsgleichheit ist u.a. dann verletzt,
wenn rechtliche Unterscheidungen getroffen werden, für die keine sachlichen,
vernünftigen Gründe vorliegen (vgl. statt vieler BGE 127 I 192).
Tatsächlich sind keine vernünftige Gründe für die wesentlich unterschiedlichen
Traufhöhen der Parzellen C 1831 (706 m.ü.M. für Vollgeschosse und 709 m.ü.M. für ein
Attikageschoss) und C 3228 westlicher Teil (702 m.ü.M., mit blosser Möglichkeit eines
zusätzlichen Steildaches mit einer Firsthöhe von 707 m.ü.M.) gemäss geändertem
Überbauungsplan ersichtlich. Wie der Beschwerdeführer zu Recht ausführt, mochte
diese Stufung der Traufhöhen unter dem dem geltenden Überbauungsplan zugrunde
liegenden Konzept eines sockelmässig mit tieferen Nebengebäuden verbundenen
Hauptbaus auf Parzelle C 1831 Sinn ergeben. Wird mit der geplanten Änderung dieses
Konzept aufgegeben, die Möglichkeit einer sockelmässigen Verbindung mit der Baute
auf dem Grundstück C 3980 aufgehoben und zudem die Längsorientierung der
Gebäudezeile entlang der Felsenstrasse stärker betont, so besteht an einer solchen
Stufung kein Interesse mehr. Im Gegenteil sprechen ästhetische Gründe, aber auch
das Interesse an einer dichteren Bebauung für eine Angleichung der Traufhöhen, wie
sie bereits im Zusammenhang mit dem 1995 gescheiterten Gestaltungsplan
vorgesehen war. Die Planungsbehörde betreibt damit auch keine "Planung auf Vorrat",
wie die Beschwerdegegnerin in ihrer Vernehmlassung geltend macht. Vielmehr ist
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Planung stets vorausschauend zu betreiben. Sie soll - wie an anderer Stelle bereits
erwähnt - die Grundlage für die Planung und Realisierung von Bauten und Anlagen
bilden, nicht jedoch reaktiv und den aktuellen Bedürfnissen hinterher hinkend für jedes
geplante Projekt aufs Neue angepasst werden.
5./ Aus den vorstehenden Ausführungen ergibt sich, dass die Beschwerde
gutzuheissen ist. Die Entscheide der
Vorinstanz und des Stadtrates sind aufzuheben und die Sache ist gestützt auf Art. 64
Abs. 1 in Verbindung mit Art. 56 Abs. 2 VRP zur Neubeurteilung im Sinne der
Erwägungen und zur neuen Entscheidung an den Stadtrat zurückzuweisen.
Bei diesem Verfahrensausgang sind die amtlichen Kosten des Verfahrens je zur Hälfte
der Beschwerdegegnerin und der Beschwerdebeteiligten aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1
VRP). Da letztere als Eigentümerin der Parzelle C 1831 auch eigene finanzielle
Interessen vertritt, ist auf die Erhebung der Kosten nicht zu verzichten (Art. 95 Abs. 3
VRP). Eine Entscheidgebühr von Fr. 3'000.-- ist angemessen (Ziff. 382
Gerichtskostentarif, sGS 941.12). Dem Beschwerdeführer ist der Kostenvorschuss von
Fr. 3'000.-- zurückzuerstatten.
Die amtlichen Kosten des Rekursverfahrens von Fr. 2'000.-- sind analog der
Kostenverlegung im Beschwerdeverfahren der Beschwerdegegnerin und der
Beschwerdebeteiligten je zur Hälfte aufzuerlegen.
Der Beschwerdeführer hat Anspruch auf Ersatz der ausseramtlichen Kosten für das
Rekurs- und Beschwerdeverfahren (Art. 98 Abs. 1 und 2 sowie Art. 98bis VRP). Eine
Entschädigung von Fr. 5'000.-- zuzügl. MWSt ist für beide Verfahren angemessen (Art.
22 Abs. 1 lit. a und c der Honorarordnung für Rechtsanwälte und Rechtsagenten, sGS
963.75). Sie ist von der Beschwerdegegnerin und der Beschwerdebeteiligten je hälftig
zu tragen.