Decision ID: a40ee7ac-6438-5d91-b2b9-154f43a8e801
Year: 2013
Language: de
Court: SG_VG
Chamber: SG_VG_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

hat das Verwaltungsgericht festgestellt:
A./ X.Y. (geb. 1946) führt in Altstätten einen Landwirtschaftsbetrieb (Milchwirtschaft) mit
1,86 Hektaren Eigen- und neun Hektaren Pachtland. Wohnhaus und
Ökonomiegebäude liegen auf dem Grundstück Nr. 0000 nördlich der A.-strasse. Zum
Eigenland gehört das gegenüber dem Betriebszentrum südlich der A.-strasse gelegene
Grundstück Nr. 0001 mit einer Fläche von 13'812 Quadratmetern, das nach dem
Zonenplan Nord der Politischen Gemeinde Altstätten vom 11. Juni 1996 der
Landwirtschaftszone zugeteilt ist und dessen nördlicher Teil gegen Osten im Gebiet
"D." an die Bauzone W2a grenzt.
B./ Der Stadtrat Altstätten leitete am 22. Januar 2001 unter Bezeichnung des
voraussichtlichen Beizugsgebiets die Landumlegung "Q." ein. Nach der
Grundeigentümerversammlung vom 5. April 2001 beschloss er am 8. Oktober 2001 die
Durchführung der Landumlegung und setzte das Beizugsgebiet fest. Aufgrund
verschiedener Einsprachen, welche innert der vom 25. Oktober bis 23. November 2001
dauernden Auflagefrist erhoben worden waren, änderte er am 4. November 2002 das
Beizugsgebiet. Unter anderem wurde vom nördlichen, an die A.-strasse und die
Bauzone grenzenden Teil des Grundstücks Nr. 0001 eine dreieckige Fläche von 3'728
Quadratmetern ins Beizugsgebiet aufgenommen. Die von X.Y. dagegen beim Stadtrat
und beim kantonalen Baudepartement erhobenen Rechtsmittel blieben erfolglos. Das
Verwaltungsgericht wies eine gegen den Entscheid des Baudepartements erhobene
Beschwerde am 23. Januar 2004 ab (B 2003/164)
C./ Am 2. April 2007 beschloss der Stadtrat Altstätten für die Landumlegung "Q." den
Teilzonenplan und den Umlegungsplan (unter anderem mit Baulinienplan,
Teilstrassenplan, Strassenprojekt und Neuverteilungsplan) sowie eine Ergänzung des
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Schutzplans, die er vom 1. bis 30. Mai 2007 öffentlich auflegte. Aufgrund verschiedener
Einsprachen – darunter auch jener von X.Y. – beschloss der Stadtrat Altstätten am 11.
Mai 2009 Änderungen des Teilzonenplans, des Umlegungsplans und des Schutzplans.
Vom 27. Mai bis 25. Juni 2009 wurden der Umlegungs- und der Schutzplan vollständig
sowie zum Teilzonenplan ein Änderungsplan neu aufgelegt.
Nach dem Teilstrassenplan soll der südlich der A.-strasse gelegene, oberste Teil des
Beizugsgebiets durch die neue B.-strasse erschlossen werden, die im Bereich des
Grundstücks Nr. 0001 von der A.-strasse abzweigen und hangparallel in östlicher
Richtung weiterführen soll. Von der im Hinblick auf die Erschliessung zur
Landumlegung beigezogenen Fläche von 3'728 Quadratmetern des Grundstücks Nr.
0001 bleiben 354 Quadratmeter in der Landwirtschaftszone (vgl. Auflagebericht mit
Umlegungsplan vom 11. Mai 2009, act. 7/Akten der Gemeinde Altstätten 10,
nachfolgend Auflagebericht 2009, Anhänge 2 und 4). Eine Fläche von 121
Quadratmetern in der Gabelung von A.- und B.-strasse wird zwecks Offenlegung des
R.-baches der Grünzone zugewiesen. Die übrigen von der B.-strasse beanspruchten
und von ihr unmittelbar erschlossenen Flächen werden der Wohnzone für
zweigeschossige Bauten W2a zugeschieden (vgl. Auflagebericht 2009, Anhänge 5A
und 14; Auflagebericht mit Umgebungsplan vom 2. April 2007, act. 7/Akten der
Gemeinde Altstätten 07, nachfolgend Auflagebericht 2007, Anhang 5).
D./ Die innert der Auflagefrist erhobene Einsprache von X.Y. wies der Stadtrat
Altstätten am 5. Oktober 2009 ab, soweit er darauf eintrat. Der Teilzonenplan wurde
vom 26. Februar bis 26. April 2010 dem fakultativen Referendum unterstellt. Nachdem
dieses nicht ergriffen worden war, eröffnete der Stadtrat X.Y. mit Schreiben vom 4. Mai
2010 die Rekursfrist für den Teilzonenplan und die weiteren Planunterlagen der
Landumlegung neu. Das Baudepartement wies den gegen den Einspracheentscheid
des Stadtrates Altstätten am 11. Mai 2010 erhobenen Rekurs nach Durchführung eines
Augenscheins am 3. März 2011 mit Entscheid vom 14. Dezember 2011 ab, soweit es
auf ihn eintrat.
Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, auf den Rekurs könne mangels
Zuständigkeit nicht eingetreten werden, soweit er sich gegen den Neuverteilungsplan
und den Schlüssel für die Verlegung der Kosten der Erschliessung und des Verfahrens
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richte. Soweit er sich nicht nur gegen die Erfassung der Teilfläche des Grundstücks Nr.
0001 wende, sondern in allgemeiner Weise den Verzicht auf die Landumlegung
anstrebe, fehle es X.Y. an der Rechtsmittelberechtigung. Die kantonale Bestimmung,
welche bei einer Landumlegung den Beizug von Land ausserhalb der Bauzone nur
ausnahmsweise und zur Entflechtung von Nutzungen zugelassen habe, sei per 1.
Januar 2010 ersatzlos aufgehoben worden. Dem Grundsatz der Planbeständigkeit
komme kein besonderes Gewicht mehr zu, nachdem der Zonenplan seit über vierzehn
Jahren unverändert bestehe. Ob wichtige öffentliche Interessen eine Änderung des
Zonenplanes rechtfertigten, sei im Zusammenhang mit dem Strassenprojekt zu prüfen.
Die Umzonung von Teilflächen des Grundstücks Nr. 0001 in die Wohnzone (W2a) und
in die Grünzone (GF) beruhe auf einer gesetzlichen Grundlage. Dimensionierung und
Ausbaustandard der B.-strasse seien nicht unzweckmässig. Dass andere
Erschliessungsvarianten (C.-strasse, D.-strasse) verworfen worden seien, sei sachlich
begründet. Aus topographischen Gründen falle für die neue B.-strasse nur der
gewählte Anschlusspunkt an die A.-strasse in Betracht. Müsse das Grundstück Nr.
0001 für Erschliessungszwecke beansprucht werden, entspreche es einem wichtigen
öffentlichen Interesse, die durch die Strasse miterschlossenen Flächen grundsätzlich
der Wohnzone bzw. in untergeordnetem Mass der Grünzone zuzuteilen. Die der
Landwirtschaftszone zugeteilte Fläche des Eigenlandes von X.Y. reduziere sich um
rund 0,34 Hektaren. Sein landwirtschaftlicher Betrieb sei - insbesondere nach dem mit
der künftigen Überbauung des Plangebiets verbundenen Verlust von vier Hektaren
Pachtland – ohnehin nicht existenzsichernd. Ob die Betriebsnachfolge überhaupt
geregelt sei, könne offen bleiben. Der Kuhtrieb erfahre keine ins Gewicht fallende
Erschwernis. Die Verfahrens- und Erschliessungskosten von rund 350'000 Franken
seien ins Verhältnis zum geschätzten Marktwert der neuzugeteilten Baulandfläche von
knapp 3'000 Quadratmetern von rund 1,04 Millionen Franken zu setzen. Die Kosten
könnten durch Belehnung bzw. Verkauf des Baulandes finanziert werden. Die
Landumlegung sei nicht weniger angezeigt, wenn die Fläche von 8'000 Quadratmetern
des bereits erschlossenen Spitalgebietes nicht mit einbezogen würde und so statt rund
90'000 lediglich 82'000 Quadratmeter betrüge.
E./ X.Y. (nachfolgend Beschwerdeführer) erhob mit Eingabe seines Rechtsvertreters
vom 2. Januar 2012 beim Verwaltungsgericht Beschwerde gegen den Rekursentscheid
des Baudepartements (nachfolgend Vorinstanz) vom 14. Dezember 2011 mit dem
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Rechtsbegehren, unter Kosten- und Entschädigungsfolge sei der angefochtene
Entscheid aufzuheben und auf die Landumlegung "Q.", die Erschliessungsvariante "A.-
strasse" und die Erhebung von Verfahrens- und Erschliessungskosten beim
Beschwerdeführer zu verzichten. Die Vorinstanz beantragte mit Vernehmlassung vom
20. Januar 2012, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Die
Vernehmlassung wurde dem Rechtsvertreter des Beschwerdeführers und der
Politischen Gemeinde Altstätten (nachfolgend Beschwerdegegnerin) am 23. Januar
2012 unter Ansetzung einer Frist von zwanzig Tagen zur Stellungnahme zugestellt. Die
Beschwerdegegnerin liess sich am 8. Februar 2012 vernehmen und beantragte die
Abweisung der Beschwerde. Auf die Ausführungen der Verfahrensbeteiligten zur
Begründung ihrer Anträge wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.
Mit Verfügung vom 20. Februar 2012 sistierte der Präsident des Verwaltungsgerichts
das Beschwerdeverfahren entsprechend dem Antrag der Vorinstanz bis zur
Genehmigung der mit der Landumlegung "Q." zusammenhängenden Planerlasse,
vorerst längstens bis Ende Juni 2012.
Der Beschwerdeführer reichte am 1. Juni 2012 eine zusätzliche Eingabe samt
Beweismitteln ein. Am 2. Oktober 2012 genehmigte der Leiter des Amtes für
Raumentwicklung und Geoinformation für die Vorinstanz den Teilzonenplan "Q." samt
Änderungen sowie die Korrektur des Umlegungsplanes Baulinien vom November 2009
und die Ergänzung des Schutzplanes "Q.". Die Sistierung des Beschwerdeverfahrens
wurde am 30. Oktober 2012 aufgehoben und dem Beschwerdeführer und der
Vorinstanz am 29. April 2013 die Vernehmlassung der Beschwerdegegnerin zur
Kenntnis gebracht.

Darüber wird in Erwägung gezogen:
1. Ob und inwieweit auf die Beschwerde einzutreten ist, ist von Amtes wegen zu
prüfen.
1.1. Das Verwaltungsgericht ist zum Entscheid in der Sache zuständig (Art. 59bis Abs.
1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege; sGS 951.1, abgekürzt VRP). Als
Eigentümer des teilweise ins Beizugsgebiet der Landumlegung "Q." fallenden
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Grundstücks Nr. 0001 und Adressat des angefochtenen Entscheides hat der
Beschwerdeführer ein eigenes schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung (Art. 64
in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP).
1.2. Die Beschwerde ist mit der Eingabe vom 2. Januar 2012 unter Berücksichtigung
des Stillstandes der Beschwerdefrist vom 18. Dezember 2011 bis 2. Januar 2012
rechtzeitig erhoben worden (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 30 Abs. 1
VRP sowie Art. 145 Abs. 1 Ingress und lit. a der Schweizerischen Zivilprozessordnung;
SR 272).
In der nachträglichen Eingabe vom 1. Juni 2012 bringt der Rechtsvertreter des
Beschwerdeführers vor, vom Beizugsgebiet von rund 90'000 Quadratmetern seien
Grundstücke mit einer Gesamtfläche von 35'678 Quadratmetern bereits überbaut und
von der Landumlegung lediglich Grundstücke mit einer Gesamtfläche von 31'629
Quadratmetern betroffen. Angesichts dieser bescheidenen Fläche bestehe kein
öffentliches Interesse an der Landumlegung und der Umzonung. Eine Erschliessung
über die Grundstücke Nrn. 0002 und 0003 sei ohne Weiteres möglich und sinnvoll. Eine
weitere Erschliessungsvariante sei über das Grundstück Nr. 0004 gut und vorteilhaft
durchzuführen. Der Beschwerdeführer lässt damit die in der Beschwerdeeingabe vom
2. Januar 2012 enthaltene Begründung ergänzen, obwohl weder die gesetzliche
Beschwerdefrist noch eine zur Ergänzung angesetzte richterliche Frist – um eine solche
hat der Rechtsvertreter des Beschwerdeführers im Übrigen nicht ersucht - offen waren.
Auf diese Ausführungen kann deshalb zufolge Verspätung nicht weiter eingegangen
werden. Da sie sich inhaltlich zudem nicht auf die Vernehmlassungen der Vorinstanz
und der Beschwerdegegnerin beziehen, wird dadurch auch der Anspruch des
Beschwerdeführers auf Gewährung des rechtlichen Gehörs nicht verletzt (vgl. dazu
BGE 138 I 484 E. 2; 135 I 19 E. 2).
1.3. Die Eingabe vom 2. Januar 2012 erfüllt die gesetzlichen Voraussetzungen in
formeller Hinsicht. In inhaltlicher Hinsicht ist zu prüfen, inwieweit die Beschwerde
ausreichend begründet ist (Art. 64 in Verbindung mit Art. 48 Abs. 1 VRP). Grundsätzlich
unbeachtlich sind "die bisherigen Ausführungen insbesondere in der Rekursschrift",
soweit sie der Rechtsvertreter in der Beschwerdeeingabe lediglich pauschal "als
wiederholt" bezeichnet (vgl. dazu GVP 2000 Nr. 49; Cavelti/Vögeli,
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Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, 2. Aufl. 2003, Rz. 462). Auch wenn an
die Qualität und Ausgestaltung der Begründung keine grossen Anforderungen gestellt
werden, ist dem Beschwerdeführer - insbesondere wenn er durch einen Rechtsanwalt
vertreten ist - ein gewisses Mass an Sorgfalt auferlegt. Eine Begründung ist
ausreichend, wenn Argumente vorgebracht werden, nach denen ein Entscheid auf
einer fehlerhaften Sachverhaltsfeststellung oder Rechtsanwendung beruht. Wenn sich
die Vorbringen aber nicht auf den angefochtenen Entscheid bzw. dessen Motive
beziehen, genügt die Begründung den Anforderungen nicht (vgl. Cavelti/Vögeli, a.a.O.,
Rz. 922).
Die Vorinstanz trat auf den Antrag, es sei auf die Erhebung von Verfahrens- und
Erschliessungskosten zu verzichten, mangels sachlicher Zuständigkeit nicht ein
(angefochtener Entscheid E. 1.3). Zudem trat sie auf das Begehren, es sei auf die
Landumlegung zu verzichten, mit der Begründung nicht ein, die
Rechtsmittelberechtigung sei nur gegeben, soweit das eigene Grundstück vom
Teilzonenplan und vom Strassenprojekt "B.-strasse" betroffen sei (angefochtener
Entscheid E. 1.4). In beiden Punkten beschränkt sich der Beschwerdeführer darauf,
seine Rekursbegehren zu wiederholen, ohne sich mit den vorinstanzlichen
Begründungen des Nichteintretens auseinanderzusetzen. Da die Angelegenheit –
erwiese sich das Nichteintreten als fehlerhaft – zur Behandlung in der Sache an die
Vorinstanz zurückzuweisen wäre (Art. 64 in Verbindung mit Art. 56 Abs. 2 VRP), wäre
eine solche Auseinandersetzung indessen erforderlich gewesen. Insoweit mit der
Beschwerde beantragt wird, es sei auf die Landumlegung insgesamt und auf die
Erhebung von Verfahrens- und Erschliessungskosten beim Beschwerdeführer zu
verzichten, ist darauf deshalb mangels ausreichender Begründung nicht einzutreten.
Der Beschwerdeführer macht wie bereits im Rekursverfahren geltend, der Beizug einer
Teilfläche des in der Landwirtschaftszone gelegenen Grundstücks Nr. 0001 in die
Landumlegung verletze Art. 109 Abs. 2 des Gesetzes über die Raumplanung und das
öffentliche Baurecht (Baugesetz; sGS 731.1, abgekürzt BauG), weil Land ausserhalb
der Bauzone nur ausnahmsweise, jedoch ausschliesslich zur Entflechtung der
Nutzungen beigezogen werden dürfe. Die Vorinstanz hat dazu ausgeführt, die
Bestimmung sei per 1. Januar 2010 ersatzlos aufgehoben worden, weil es
grundsätzlich möglich sein solle, Land unabhängig davon beizuziehen, ob es innerhalb
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oder ausserhalb einer Bauzone liege. Die Abgrenzung des Perimeters solle sich einzig
an den Bedürfnissen des Vorhabens orientieren. Im Übrigen sei schon das
Verwaltungsgericht im Urteil vom 23. Januar 2004 zum Schluss gekommen, es verletze
kein Recht, wenn ein landwirtschaftliches Grundstück im Hinblick auf die Erschliessung
ins Beizugsgebiet aufgenommen werde (angefochtener Entscheid E. 3.2). Der
Beschwerdeführer setzt sich mit dieser Begründung nicht auseinander, sondern
wiederholt einzig seine Argumentation aus dem Rekurs. Insbesondere führt er nicht
aus, aus welchen intertemporalrechtlichen Überlegungen die aufgehobene
Bestimmung auf die umstrittene Landumlegung anwendbar sein sollte. Insoweit ist die
Rüge, der angefochtene Entscheid – und der ihm zugrunde liegende Teilzonenplan –
verletze Art. 109 Abs. 2 BauG, ungenügend begründet. Auch darauf kann deshalb nicht
eingetreten werden.
1.4. Im Ergebnis ist auf die Beschwerde insoweit einzutreten, als sich der
Beschwerdeführer damit gegen die Umteilung einer Teilfläche seines Grundstückes Nr.
0001 von der Landwirtschaftszone in die Bauzone W2a und in die Grünzone GF sowie
gegen das Strassenprojekt "B.-strasse" (Erschliessungsvariante "A.-strasse") wendet.
2. Die Zonenplanänderung und das Strassenprojekt "B.-strasse", welche mit der
Landumlegung "Q." verbunden sind, schränken den Beschwerdeführer in der Nutzung
seines Landwirtschaftslandes insoweit ein, als die in die Landumlegung einbezogene
Fläche von 3'728 Quadratmetern, soweit sie von der B.-strasse beansprucht oder der
Grünzone zugewiesen wird, nicht mehr landwirtschaftlich genutzt werden kann. Wenn
für die übrige Fläche die landwirtschaftliche Nutzung auch zulässig bleibt, hat der
Verlauf der B.-strasse über das Land des Beschwerdeführers aber doch Einfluss auf
die Bewirtschaftungsabläufe. Der Teilzonenplan und der Umlegungsplan, insbesondere
das Strassenprojekt "B.-strasse", berühren dementsprechend die in Art. 26 der
Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (SR 101, abgekürzt BV)
verfassungsrechtlich geschützte Eigentumsgarantie des Beschwerdeführers. Gemäss
Art. 36 BV bedürfen Einschränkungen von Grundrechten einer gesetzlichen Grundlage
(Abs. 1; vgl. dazu nachfolgend E. 2.1.); sie müssen durch ein öffentliches Interesse
gerechtfertigt (Abs. 2; vgl. dazu nachfolgend E. 2.2.) und verhältnismässig sein (Abs. 3;
vgl. dazu nachfolgend E. 2.3.).
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2.1. Die Vorinstanz hat als gesetzliche Grundlagen für den Umlegungsplan mit der im
Strassenprojekt vorgesehenen neuen B.-strasse Art. 115 lit. b BauG und für den
Teilzonenplan mit den Umteilungen in die Bauzone W2a und die Grünzone GF Art. 10,
11 und 17 BauG herangezogen (angefochtener Entscheid E. 5.2). In der Beschwerde
wird diese Auffassung zu Recht nicht beanstandet.
2.2. Zu prüfen ist, ob die Umzonungen der Teilfläche des Grundstückes Nr. 0001 und
das darüber verlaufende Strassenprojekt "B.-strasse" durch ein öffentliches Interesse
gerechtfertigt sind.
2.2.1. Der Beschwerdeführer macht - mit Blick auf den Grundsatz der
Planbeständigkeit - geltend, die Grundlagen für den am 11. Juni 1996 bzw. am 2. März
1998 genehmigten Zonenplan im fraglichen Gebiet seien unverändert. Eine
Erschliessung wäre gemäss Art. 50 BauG schon damals durch die politische Gemeinde
vorausschauend zu planen gewesen. Ein gewichtiges öffentliches Interesse läge nur
dann vor, wenn die strassenmässige Erschliessung nicht über eingezontes Land
möglich wäre. Dies treffe aber nicht zu, wie die Erschliessungsvarianten "D." und "C.-
strasse" zeigten.
2.2.2. Haben sich die Verhältnisse erheblich geändert, werden gemäss Art. 21 Abs. 2
des Bundesgesetzes über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz; SR 700, abgekürzt
RPG) die Nutzungspläne überprüft und nötigenfalls angepasst. Nach Art. 32 Abs. 1
Satz 1 BauG werden unter anderem Zonenpläne geändert, wenn es aus wichtigen
öffentlichen Interessen geboten ist, insbesondere wenn sich die Grundlagen ihres
Erlasses wesentlich geändert haben oder wenn wesentliche neue Bedürfnisse
nachgewiesen sind.
Zu klären ist, ob dem Anspruch auf Planbeständigkeit wesentliche Veränderungen
entgegenstehen (vgl. dazu nachfolgend E. 2.2.3.) und ob öffentliche Interessen
einerseits den Beizug einer Teilfläche des Grundstücks Nr. 0001 für die Realisation des
Strassenprojekts "B.-strasse" (vgl. dazu nachfolgend E. 2.2.4.) und anderseits die
Umteilung der durch die Strasse auf dem Grundstück Nr. 0001 unmittelbar
erschlossenen Flächen von der Landwirtschaftszone in die Bauzone W2a und die
Grünzone GF rechtfertigen (vgl. dazu nachfolgend E. 2.2.5.).
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2.2.3. Das der Landwirtschaftszone zugeordnete Grundstück Nr. 0001 des
Beschwerdeführers grenzt seit mittlerweile über 16 Jahren an die Bauzone W2a im
Gebiet "D.". Das von der Landumlegung "Q." erfasste Gebiet ist Teil eines
zusammenhängenden Baugebietes, welches sich über den nördlich des Ortszentrums
von Altstätten gelegenen Südhang erstreckt. Die sukzessive Überbauung dieses
Gebietes einerseits entlang der sich in mehreren Ästen verzweigenden D.-strasse im
Süden und anderseits entlang der E.-strasse im Norden haben die
Rahmenbedingungen für die Erschliessung des dazwischen liegenden Beizugsgebiets
"Q." festgelegt. Insoweit haben sich die tatsächlichen Verhältnisse seit dem Erlass des
Zonenplanes kontinuierlich verändert. Da die für die Überbauung des Beizugsgebiets
massgebende Parzellarordnung bis anhin nicht feststand, war eine vorausschauende
Planung der Erschliessung durch die Gemeinde nur eingeschränkt möglich. Die
Erschliessungsplanung musste sich in erster Linie an der Struktur der unmittelbar vor
der Überbauung stehenden Grundstücke orientieren. Eine zweckmässige Überbauung
des noch nicht überbauten Gebietes und damit eine Erschliessungsplanung werden
erst mit der Landumlegung möglich. Dementsprechend haben sich die Grundlagen der
Zonenordnung im Beizugsgebiet der Landumlegung "Q.", insbesondere was die
Möglichkeiten der Erschliessung des von der Landumlegung erfassten Baugebietes
betrifft, seit dem Erlass des Zonenplans Mitte der Neunzigerjahre des vergangenen
Jahrhunderts wesentlich geändert. Die Vorinstanz hat damit einen aus dem Grundsatz
der Planungssicherheit abgeleiteten Anspruch des Beschwerdeführers auf den
planungsrechtlich unveränderten Bestand seines Grundstücks Nr. 0001 zu Recht
verneint.
2.2.4. Im Weiteren ist zu prüfen, ob der Beizug einer Teilfläche des Grundstückes Nr.
0001 zum Beizugsgebiet der Landumlegung "Q." für die Erschliessung des nördlichen
Teils mit der geplanten B.-strasse durch ein öffentliches Interesse gerechtfertigt ist.
Die Parzellierung der nicht überbauten, der Wohnzone W2a zugeteilten Flächen im
Gebiet der Landumlegung ist nach wie vor wesentlich durch die landwirtschaftliche
Nutzung geprägt und behindert eine zweckmässige Überbauung (vgl. dazu den
Umlegungsplan im Auflagebericht 2009 Anhang 3b, Akten der Stadt Altstätten 10). Mit
der Landumlegung "Q." soll eine günstige Parzelleneinteilung herbeigeführt und eine
zweckmässige Überbauung des Gebiets ermöglicht werden (vgl. Art. 109 Abs. 1 lit. a
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BauG). Dabei spielt die Erschliessung eine massgebliche Rolle. Erschliessung und
Parzellarordnung haben wichtige Wechselwirkungen. Es gilt, mittels der Landumlegung
eine möglichst optimale Parzellarordnung und Erschliessung zu erzielen (vgl. B. Heer,
St. Gallisches Bau- und Planungsrecht, Bern 2003, Rz. 284).
Nach Art. 32 lit. a des Strassengesetzes (sGS 732.1, abgekürzt StrG) werden Strassen
gebaut, wenn die Zweckbestimmung es erfordert. Ein Strassenbauprojekt ist jedoch
nicht erst dann notwendig, wenn eine Alternativlösung sowie allenfalls eine Nullvariante
zum Vornherein ausscheiden, sondern bereits dann, wenn der Bau als
verkehrsplanerisch und im Licht der Grundsätze von Art. 33 StrG sinnvoll und sachlich
begründet erscheint (vgl. VerwGE B 2010/61 vom 9. November 2010 E. 2.1., einsehbar
unter www.gerichte.sg.ch). Die Zweckmässigkeit einer Strasse beurteilt sich namentlich
nach den Zielen und Grundsätzen von Art. 1 und Art. 3 RPG sowie Art. 33 StrG. Nach
Art. 1 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 2 RPG haben die Behörden dafür zu sorgen, dass der
Boden haushälterisch genutzt und die Landschaft geschont wird. Art. 33 StrG nennt
die beim Strassenbau besonders zu berücksichtigenden Grundsätze.
Die Vorinstanz hat festgestellt, die B.-strasse diene der Erschliessung des obersten,
steilsten Abschnitts des Beizugsgebiets. Deshalb erfordere deren Zweck den Bau. Es
werde weder geltend gemacht noch sei ersichtlich, dass die Dimensionierung und der
Ausbaustandard der Strasse an sich unzweckmässig wären. Zur Variante "C.-strasse"
führte sie aus, selbst wenn das Haus C.-strasse 00 abgebrochen und die C.-strasse
künftig nicht mehr als Zufahrt zur Notaufnahme benötigt werden sollte, würde dies
nichts daran ändern, dass weiter talwärts an verschiedenen Orten enge Verhältnisse
bestünden, weshalb sich die Strasse nicht zur Erschliessung eines grösseren
Wohngebiets eigne. Zudem müsste eine neue Brücke über den S.-bach erstellt
werden, weil die bestehende Steinbrücke bestenfalls für die landwirtschaftliche
Erschliessung genüge. Die damit verbundenen geschätzten Kosten von 500'000
Franken seien angesichts eines Voranschlages für alle Zufahrten im Teilperimeter von
1'881'000 Franken offensichtlich unverhältnismässig. Zur Variante "D.-strasse" führte
die Vorinstanz aus, sie würde vom Wendeplatz zunächst über den ebeneren Teil des
Grundstücks Nr. 0005 (alt) und danach in einer Kurvenschleife mit Steigungen von
vierzehn bis zwanzig Prozent in den oberen Teil des Gebiets führen. Bei beiden
Varianten ergäben sich im obersten, steilsten Abschnitt des Geländes Steigungen,
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welche deutlich über dem Richtwert der Normen der Vereinigung der Schweizerischen
Strassenfachmänner lägen. Wenn sich der Stadtrat Altstätten in Abwägung der Vor-
und Nachteile der verschiedenen Erschliessungsvarianten in technischer und
finanzieller Hinsicht für eine Erschliessung des obersten Teils des Plangebiets von der
A.-strasse her entschieden habe, sei dies sachlich begründet und nicht zu
beanstanden.
Diese vorinstanzliche Begründung wird in der Beschwerde nicht substantiiert bestritten
und ist anhand der vorliegenden Pläne auch ohne Weiteres nachvollziehbar. Die D.-
strasse ist zur Erschliessung des unteren flacheren Teils des Plangebietes geeignet.
Gleiches gilt für die Variante C.-strasse, die lediglich eine Verbindung zu einem Ast der
D.-strasse schaffen könnte. Die Topografie liesse aber eine Erschliessung des obersten
Teils von Süden oder von Südosten – soweit technisch überhaupt machbar – nur mit
unverhältnismässigen Erdbewegungen und einem beträchtlichen Landbedarf zu. Eine
Fortsetzung des Astes Grundstück Nr. 0006 der D.-strasse mit einer zusätzlichen
Schlaufe käme in das steilste Gelände des Beizugsgebiets zu liegen. Die Verlängerung
des Astes Grundstück Nr. 0007 würde ebenfalls eine Schlaufe in steilem Gelände
erfordern. Für die Erschliessung des steilen Geländes südlich der A.-strasse (vgl.
Auflagebericht 2007, Anhang 15) erscheint der Bau einer den Hang querenden Strasse
mit relativ geringfügigem Gefälle technisch ohne erheblichen Aufwand realisierbar. Er
trägt sodann der gewachsenen Struktur des überbauten und nicht überbauten
Gebietes Rechnung, die durch einen entlang des Hanges laufenden Korridor zwischen
den überbauten Gebieten der D.-strasse im Süden und der E.-strasse im Norden
geprägt ist. Die geplante Erschliessung trägt auch dem Interesse an einer kurzen
Anbindung an das übergeordnete Strassennetz und schlanken Anschlüssen Rechnung.
Dementsprechend erfüllt das Strassenprojekt "B.-strasse" die gesetzlichen
Voraussetzungen. Der Beizug der für die B.-strasse erforderlichen Fläche des
Grundstücks Nr. 0001 zur Landumlegung "Q." ist damit durch ein öffentliches Interesse
gerechtfertigt.
2.2.5. Schliesslich fragt sich, ob auch der Beizug von über die Strasse hinausgehenden
Flächen des Grundstückes Nr. 0001 und deren Umteilung in die Bauzone W2a und die
Grünzone GF durch ein öffentliches Interesse gerechtfertigt ist.
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Die Vorinstanz hat dazu ausgeführt, die Zuteilung des erschlossenen Landes zur
Bauzone liege im Interesse einer möglichst rationellen Nutzung der B.-strasse. Die
teilweise Zuteilung zur Grünzone schaffe Grünflächen im Siedlungsraum. In der
Beschwerde wird dieser Begründung das Interesse an der Erhaltung
landwirtschaftlicher Betriebe entgegen gesetzt. Dazu ist anzumerken, dass die
Zuweisung der auf dem Grundstück Nr. 0001 liegenden und unmittelbar durch die B.-
strasse erschlossenen Flächen zum Baugebiet eine landwirtschaftliche Nutzung nicht
ausschliesst. Mit der Landumlegung ist zudem nicht nur im Bereich der Erschliessung
durch die B.-strasse, sondern insbesondere im südlichen Teil eine Arrondierung des
Baugebietes verbunden. Im Übrigen kann auf die zutreffenden Ausführungen der
Vorinstanz verwiesen werden, mit denen sich der Beschwerdeführer nicht substantiiert
auseinandersetzt.
2.3. Zu prüfen bleibt der Vorwurf, der Beizug der Teilfläche des Grundstücks Nr. 0001
zur Landumlegung verletze das Verhältnismässigkeitsprinzip.
2.3.1. In der Beschwerde wird geltend gemacht, der Milchwirtschaftsbetrieb des
Beschwerdeführers könne ohne den landwirtschaftlichen Boden des Grundstücks Nr.
0001 nicht weiter existieren. Die Erhaltung gesunder landwirtschaftlicher Gewerbe liege
zudem im öffentlichen Interesse. Das Grundstück Nr. 0001 liege unmittelbar beim
Betriebszentrum und damit für die Bewirtschaftung sehr günstig. Mit der Umzonung
und der Strassenerstellung verliere er einen nicht unerheblichen Teil der Parzelle zur
sinnvollen landwirtschaftlichen Nutzung. Allfälliger Realersatz wäre sicher ungünstiger
gelegen. Die Kühe könnten nicht mehr einfach über die A.-strasse, sondern müssten
abwärts bis in die Einmündung der Erschliessungsstrasse getrieben werden.
Die Vorinstanz hat dazu ausgeführt, der Betrieb des Beschwerdeführers mit einer
landwirtschaftlichen Nutzfläche von 10,86 Hektaren sei ohnehin nicht existenzsichernd.
Davon werde er - unabhängig vom Einbezug der rund 0,34 Hektaren des Eigenlandes -
wegen der künftigen Überbauung des Plangebiets rund vier Hektaren Pachtland
verlieren. Ob die Betriebsnachfolge überhaupt geregelt sei, könne offen bleiben. Am
Augenschein habe der Beschwerdeführer zudem eingeräumt, die Kühe müssten bereits
jetzt talwärts bis zum Einmündungsbereich der geplanten B.-strasse getrieben werden.
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Neu müssten sie auch über die B.-strasse bzw. deren Einmündung getrieben werden,
was aber keine ins Gewicht fallende Erschwernis darstelle.
2.3.2. Der Beschwerdeführer setzt sich mit der vorinstanzlichen Begründung nicht
auseinander. Obwohl er mittlerweile das 65. Altersjahr überschritten und damit
aufgrund des Erreichens der Altersgrenze gemäss Art. 70 Abs. 5 lit. b des
Bundesgesetzes über die Landwirtschaft (Landwirtschaftsgesetz; SR 910.1, abgekürzt
LwG) und Art. 19 Abs. 1 der Verordnung über die Direktzahlungen an die
Landwirtschaft (Direktzahlungsverordnung; SR 910.13, abgekürzt DZV) keinen
Anspruch mehr auf landwirtschaftliche Direktzahlungen hat (vgl. auch Art. 4 der
Verordnung über Flächen- und Verarbeitungsbeiträge im Ackerbau
[Ackerbauverordnung; SR 910.17], macht er keine konkreten Angaben zum weiteren
Schicksal seines Betriebes. Insbesondere sind weder den Akten noch den Eingaben
Anhaltspunkte dafür zu entnehmen, dass mittlerweile ein Nachkomme des
Beschwerdeführers den Betrieb übernommen oder nur schon die dafür erforderliche
Ausbildung (vgl. dazu Art. 70 Abs. 5 lit. e LwG und Art. 2 DZV) begonnen oder
absolviert hätte.
Der auf Milchwirtschaft ausgerichtete landwirtschaftliche Betrieb des
Beschwerdeführers verfügt lediglich über eine ausgesprochen schmale Grundlage von
1,86 Hektaren Eigenland. Das Überleben des Betriebs hängt dementsprechend in
erster Linie von der Möglichkeit ab, erhebliche Flächen landwirtschaftlichen Nutzlandes
– zurzeit neun Hektaren - langfristig zupachten zu können. Ob ein Betrieb dieser
Grössenordnung – wie die Vorinstanz ausführt – als nicht existenzsichernd bezeichnet
werden muss, kann offen bleiben. Nach den Regeln des bäuerlichen Bodenrechts gilt
als landwirtschaftliches Gewerbe eine Gesamtheit von landwirtschaftlichen
Grundstücken, Bauten und Anlagen, die als Grundlage der landwirtschaftlichen
Produktion dient und zu deren Bewirtschaftung, wenn sie landesüblich ist, mindestens
eine Standardarbeitskraft nötig ist (Art. 7 Abs. 1 Satz 1 des Bundesgesetzes über das
bäuerliche Bodenrecht; SR 211.412.11, abgekürzt BGBB). Nach den Regeln der
Verordnung über landwirtschaftliche Begriffe und die Anerkennung von Betriebsformen
(Landwirtschaftliche Begriffsverordnung; SR 910.91, abgekürzt LBV) ist ein
Arbeitszeitbedarf in der Grössenordnung von einer Standardarbeitskraft (abgekürzt
SAK) nicht von vornherein ausgeschlossen (zehn Hektaren zu je 0,028 SAK ohne
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Zuschläge für Hangneigungen von 18 Prozent und mehr; bei einem Besatz von 1,6
Raufutter verzehrenden Grossvieheinheiten in der Hügelzone je Hektare 16 Milchkühe,
d.h. 16 Grossvieheinheiten zu je 0,043 SAK; Art. 30 Abs. 1 DZV; Art. 3 Abs. 2 lit. a, b
und c jeweils Ziff. 1, Art. 27 Abs. 1 und 2 sowie Anhang der Verordnung über
landwirtschaftliche Begriffe und die Anerkennung von Betriebsformen,
Landwirtschaftliche Begriffsverordnung, SR 910.91; Landwirtschaftlicher
Produktionskataster und Hangneigungsflächen, einsehbar unter http://
betrachter.rgdi.ch).
Wäre der Betrieb in seinem aktuellen Bestand überlebensfähig, wäre deshalb zu
erwarten, dass der Beschwerdeführer darlegte, wie er den absehbaren und nicht
substantiiert widersprochenen Wegfall von vier Hektaren Pachtland, d.h. rund vierzig
Prozent der landwirtschaftlichen Nutzfläche des Betriebs, kompensieren will. Soweit
eine Kompensation in dieser Grössenordnung in einer zumutbaren
Bewirtschaftungsdistanz möglich sein sollte, müsste dies auch für die durch die
Landumlegung erfasste Teilfläche des Grundstücks Nr. 0001 von 0,34 Hektaren
möglich sein.
Von der in die andumlegung einbezogenen Teilfläche des Grundstückes Nr. 0001 von
rund 3'700 Quadratmetern verbleiben rund 350 Quadratmeter in der
Landwirtschaftszone. Auch die übrigen Flächen, soweit sie nicht von der B.-strasse
selbst beansprucht oder der Grünzone (rund 120 Quadratmeter) zugewiesen werden,
bleiben im Übrigen unbeschränkt landwirtschaftlich nutzbar. Indem vom Grundstück
Nr. 0001 eine Fläche in der Form eines Dreiecks beansprucht – und das Baugebiet
nicht etwa in der Falllinie des Hanges arrondiert – wird, wurde auch dem Aspekt der
Erhaltung des Landwirtschaftslandes ausreichend Rechnung getragen. Im Übrigen
kann auf die zutreffenden Erwägungen der Vorinstanz verwiesen werden, mit denen
sich die Beschwerde allerdings nicht auseinandersetzt.
2.4. Zusammenfassend ergibt sich, dass der Beizug einer Teilfläche von rund 3'700
Quadratmetern des Grundstücks Nr. 0001, Grundbuch Altstätten, des
Beschwerdeführers zur Landumlegung "Q.", das Strassenprojekt "B.-strasse", welches
einen Teil der Fläche für den Strassenbau beansprucht, und die Umteilung der Flächen
von der Landwirtschaftszone in die Bauzone W2a und die Grünzone GF auf einer
http://betrachter.rgdi.ch http://betrachter.rgdi.ch
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gesetzlichen Grundlage im formellen Sinn beruht, durch ein öffentliches Interesse
gerechtfertigt ist und das Verhältnismässigkeitsprinzip wahrt. Insbesondere haben
Vorinstanz und die Beschwerdegegnerin, welche als Planungsbehörde im Sinn von Art.
2 Abs. 1 und Art. 4 f. BauG über einen erheblichen Ermessens- und
Beurteilungsspielraum verfügt, ihr Ermessen nicht in einer rechtswidrigen Weise
gehandhabt.
3. Zusammenfassend ergibt sich, dass auf die Beschwerde, soweit damit der Verzicht
auf die Landumlegung und auf die Erhebung von Verfahrens- und
Erschliessungskosten beantragt sowie eine Verletzung des seit 1. Januar 2010
aufgehobenen Art. 109 Abs. 2 BauG gerügt wird, mangels ausreichender Begründung
nicht einzutreten ist. Soweit ein unzureichendes öffentliches Interesse und die
Unverhältnismässigkeit des Strassenprojekts "B.-strasse" und der damit verbundenen
Umteilung einer Teilfläche des Grundstücks Nr. 0001 von der Landwirtschaftszone in
die Bauzone W2a und in die Grünzone geltend gemacht wird, erweist sich die
Beschwerde als unbegründet. In diesen Punkten ist sie abzuweisen.
4. (...).
Demnach hat das Verwaltungsgericht