Decision ID: 04b5dc70-36ab-5cb0-a23f-9a67eb2542f5
Year: 2022
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Sachverhalt:
A.
Mit Gesuch vom 1. September 2021, ergänzt am 13. September 2021, er-
suchte der Kanton Graubünden das Bundesamt für Umwelt BAFU um Zu-
stimmung zur Regulierung des als «Stagias-Rudel» bezeichneten Wolfsru-
dels. Das Stagias-Rudel hält sich seit dem Jahr 2020 in der Region Sur-
selva in den Gemeindegebieten Tujetsch, Disentis/Muster und Medel/Luc-
magn auf. Es ist eines von fünf im Kanton Graubünden nachgewiesenen
Wolfsrudeln. Das Rudel besteht nach den Gesuchsangaben des Kantons
aus dem (einen Sender tragenden) Alpharüden M125 sowie der Wölfin F31
als Elterntieren und sechs im Jahr 2021 geborenen Welpen. Sein Revier
liegt in der unmittelbaren Nähe des Reviers des Val Gronda-Rudels.
Der Kanton Graubünden begründete das Regulierungsgesuch damit, dass
durch Wolfsangriffe auf der AIp Lavaz (Gemeinde Medel/Lucmagn) insge-
samt elf Schafe getötet worden seien. Damit sei ein grosser Schaden an
Nutzierbeständen trotz getroffener Schutzmassnahmen entstanden. Die
geplante Regulierungsmassnahme bestehe darin, zur Verhütung weiterer
Schäden drei Jungtiere aus dem Rudel zu erlegen. Mit dieser Beschrän-
kung bleibe das Wachstums- und Ausbreitungspotential des Wolfsbestan-
des im Kantonsgebiet sichergestellt.
B.
Mit Verfügung vom 15. September 2021 verweigerte das BAFU die Zustim-
mung zur Regulierung des Stagias-Rudels. Das BAFU erwog im Kern, bei
der Beurteilung des Schadens sei nur ein Teil der geltend gemachten
Schafsrisse zu berücksichtigen. Die übrigen Schafe hätten sich während
der Vorfälle in ungeschützten Situationen befunden, weshalb das erforder-
liche Schadensausmass nicht erreicht sei.
C.
Mit Eingabe vom 21. Oktober 2021 erhebt der Kanton Graubünden (nach-
folgend: Beschwerdeführer) beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde
mit dem Begehren, es sei die Verfügung des BAFU vom 15. September
2021 aufzuheben und die Zustimmung zur Regulierung des Stagias-Ru-
dels, d.h. zum Abschuss von drei Jungtieren unter Schonung der Eltern-
tiere, unter folgenden Auflagen zu erteilen:
– Der Abschussperimeter sei im südlichen Bereich im Sinne der Erwägungen
des BAFU in der angefochtenen Verfügung (Ziffer 2.4.) anzupassen bzw. zu
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verkleinern. Die Abschüsse dürften nicht innerhalb des Eidgenössischen
Jagdbanngebiets Pez Vial/Greina erfolgen;
– Sämtliche Wölfe, die im Rahmen der Regulationsbewilligung erlegt werden,
seien umgehend und vollständig dem Institut für Fisch- und Wildtiergesundheit
(FIWI) der Universität Bern zur Untersuchung vorzulegen;
– Die Bewilligung zur Regulierung sei bis zum 31. März zu befristen;
– Das Amt für Jagd und Fischerei Graubünden sei anzuweisen, das BAFU zeit-
nah über den Verlauf der Regulierungsmassnahme zu informieren.
Im Eventualbegehren beantragt der Beschwerdeführer, es sei die ange-
fochtene Verfügung aufzuheben und die Sache zu neuer Beurteilung an
das BAFU zurückzuweisen. Zur Begründung macht er im Wesentlichen die
Verletzung jagdrechtlicher Bestimmungen, eine unrichtige Feststellung des
Sachverhalts sowie Ermessensmissbrauch durch das BAFU geltend.
D.
Das BAFU (nachfolgend: Vorinstanz) beantragt mit Vernehmlassung vom
25. November 2021 die Abweisung der Beschwerde.
E.
Der Beschwerdeführer hält mit seinen Schlussbemerkungen vom 22. De-
zember 2021 an seinen Begehren fest und nimmt zur Vernehmlassung der
Vorinstanz Stellung.
F.
Auf die weiteren Vorbringen der Parteien und die bei den Akten liegenden
Schriftstücke wird, soweit entscheidrelevant, in den nachfolgenden Erwä-
gungen eingegangen.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Beim angefochtenen Entscheid handelt es sich um einen zu prüfenden
Verwaltungsakt im Sinn von Art. 31 ff. des Verwaltungsgerichtsgesetzes
vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32), der in den Zuständigkeitsbereich
des Bundesverwaltungsgerichts fällt.
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1.2 Das Verfahren richtet sich nach dem Verwaltungsverfahrensgesetz
vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021), soweit das VGG nichts an-
deres bestimmt (Art. 37 VGG).
1.3 Zur Beschwerde ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG berechtigt, wer vor der
Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teil-
nahme erhalten hat (Bst. a), durch den angefochtenen Entscheid beson-
ders berührt ist (Bst. b) und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Auf-
hebung oder Änderung hat (Bst. c).
Das allgemeine Beschwerderecht nach Art. 48 Abs. 1 VwVG ist auf Private
zugeschnitten. Es wird nach der Rechtsprechung jedoch auch Gemeinwe-
sen zugestanden, wenn sie als materielle Verfügungsadressaten oder als
Drittbetroffene gleich oder ähnlich wie Private oder in spezifischer Weise in
der Wahrnehmung einer hoheitlichen Aufgabe betroffen sind und nicht
bloss das allgemeine Interesse an der richtigen Rechtsanwendung geltend
machen. Die Beschwerdebefugnis zur Durchsetzung hoheitlicher Anliegen
erfordert eine erhebliche Betroffenheit in wichtigen öffentlichen Interessen
(vgl. BGE 141 II 161 E. 2.1, BGE 138 II 506 E. 2.1.1; Urteile des BVGer
A-5705/2018 vom 6. Februar 2020 E. 1.3.3 und A-3762/2010 vom 25. Ja-
nuar 2012 E. 2.2).
Dies ist vorliegend der Fall. Im angefochtenen Akt wird dem Beschwerde-
führer die erforderliche Zustimmung des Bundes zur beantragten Bestan-
desregulierung des Stagias-Rudels verweigert. Von dieser hängt ab, ob der
zur Regulierung geplante Abschuss von Jungtieren in der konkreten Ange-
legenheit durchgesetzt werden kann oder nicht (vgl. Art. 12 Abs. 4 des Bun-
desgesetzes über die Jagd und den Schutz wildlebender Säugetiere und
Vögel vom 20. Juni 1986 [Jagdgesetz, JSG; SR 922.0] und Art. 4 Abs. 1
der Verordnung über die Jagd und den Schutz wildlebender Säugetiere und
Vögel vom 29. Februar 1988 [Jagdverordnung, JSV; SR 922.01]). Der Ent-
scheid richtet sich an den Beschwerdeführer als Gesuchsteller und Verfü-
gungsadressaten und betrifft ihn zudem direkt in der ihm gesetzlich zuge-
wiesenen öffentlichen Aufgabe, Massnahmen zur Verhütung von Wildscha-
den nach den Voraussetzungen des Jagdgesetzes zu treffen (vgl. Art. 12
JSG). Der Beschwerdeführer ist somit zur Beschwerde legitimiert.
1.4 Auf die im Übrigen frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde
(Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 Abs. 1 VwVG) ist demnach einzutreten.
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2.
Das Bundesverwaltungsgericht überprüft den angefochtenen Entscheid
auf Rechtsverletzungen – einschliesslich unrichtiger oder unvollständiger
Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts und Rechtsfehler bei der
Ermessensausübung – sowie auf Angemessenheit hin (Art. 49 VwVG).
3.
Zu prüfen ist vorliegend, ob die Vorinstanz es zu Recht abgelehnt hat, der
Regulierung des Stagias-Rudels zuzustimmen.
3.1 Der Wolf ist im Übereinkommen über die Erhaltung der europäischen
wildlebenden Pflanzen und Tiere und ihrer natürlichen Lebensräume vom
19. September 1979 («Berner Konvention», SR 0.455), welche für die
Schweiz am 1. Juni 1982 in Kraft getreten ist, als streng geschützte Tierart
nach Anhang II aufgeführt («Canis lupus»). Die Berner Konvention ver-
pflichtet die Vertragsstaaten, die geeigneten gesetzgeberischen und ver-
waltungsorganisatorischen Massnahmen zu ergreifen, um den Erhalt der
in Anhang II aufgezählten Arten sicherzustellen. Dabei ist grundsätzlich je-
des absichtliche Töten dieser Tiere verboten (Art. 6). Hingegen erlaubt
Art. 9 der Konvention in bestimmten Situationen Ausnahmen vom Ab-
schussverbot, insbesondere zur Verhütung ernster Schäden und im Inte-
resse der öffentlichen Sicherheit.
3.2 Das Jagdgesetz des Bundes bezweckt einerseits, die Artenvielfalt und
die Lebensräume der einheimischen und ziehenden wildlebenden Säuge-
tiere zu erhalten (Art. 1 Abs. 1 Bst. a JSG), andererseits aber auch, die von
wildlebenden Tieren verursachten Schäden an Wald und an landwirtschaft-
lichen Kulturen auf ein tragbares Mass zu begrenzen (Art. 1 Abs. 1 Bst. c
JSG). Der Anwendungsbereich des Gesetzes umfasst als in der Schweiz
wildlebende Tiere unter anderem die Gruppe der Raubtiere, zu denen der
Wolf gehört (Art. 2 Bst. b JSG; MICHAEL BÜTLER, in: Keller/Zufferey/Fahr-
länder [Hrsg.], Kommentar NHG, 2. Aufl. 2019, Besonderer Teil: JSG/BGF
[nachfolgend: Kommentar JSG], Rz. 4). Das Gesetz zählt den Wolf zu den
geschützten Arten (Art. 2 Bst. b i.V.m. Art. 5 und Art. 7 Abs. 1 JSG).
3.3 Gemäss Art. 12 Abs. 1 JSG treffen die Kantone Massnahmen zur Ver-
hütung von Wildschäden. Das Gesetz sieht unterschiedliche Arten von
Massnahmen vor. Dazu gehören ausserordentliche Massnahmen gegen
einzelne geschützte oder jagdbare Tiere, die erheblichen Schaden anrich-
ten (Art. 12 Abs. 2 JSG) und Massnahmen zur Regulierung bzw. Verringe-
rung des Bestandes einer geschützten Tierart (Art. 12 Abs. 4 JSG), wie sie
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vorliegend in Frage stehen (vgl. BGE 136 II 101 [= Pra 99/2010 Nr. 94]
E. 5.1; BVGE 2011/21 E. 3.2). Aufgrund dieser gesetzlich vorgesehenen
Massnahmen gegen einzelne Wölfe und zur Bestandesregulierung besteht
der grundsätzlich statuierte Schutz des Wolfes nicht in absoluter Weise.
3.4 Die Bestandesregulierung ist im vorliegenden Zusammenhang wie
folgt geregelt: Weist eine geschützte Tierart einen zu hohen Bestand auf
und entsteht dadurch grosser Schaden oder eine erhebliche Gefährdung,
so können die Kantone Massnahmen zur Verringerung des Bestandes tref-
fen (Art. 12 Abs. 4 JSG). Sie können mit Zustimmung des Bundes befris-
tete Regulierungsmassnahmen unter anderem dann treffen, wenn Tiere ei-
ner bestimmten Art trotz zumutbarer Massnahmen zur Schadenverhütung
grosse Schäden an Wald, landwirtschaftlichen Kulturen oder Nutztierbe-
ständen verursachen (Art. 4 Abs. 1 Bst. c JSV). Bei der Regulierung von
Wölfen ist die Spezialregelung von Art. 4bis JSV zu beachten. Wölfe eines
Rudels dürfen demnach reguliert werden, wenn sich das betroffene Rudel
im Jahr, in dem die Regulierung bewilligt wird, erfolgreich fortgepflanzt hat
(vgl. Bst. A). Die Regulierung erfolgt grundsätzlich über den Abschuss von
Jungtieren. Es darf höchstens eine Anzahl Wölfe erlegt werden, welche die
Hälfte der im betreffenden Jahr geborenen Jungtiere nicht übersteigt
(Art. 4bis Abs. 1 JSV). Ausnahmsweise kann im Rahmen der Regulierung
auch ein besonders schadenstiftendes Elterntier erlegt werden (vgl. hierzu
Art. 4bis Abs. 1bis JSV), was vorliegend aufgrund des ausschliesslich Jung-
tiere betreffenden Regulierungsgesuchs ohne Relevanz bleibt.
Bei Schäden an Nutztierbeständen ist eine Regulierung zulässig, wenn im
Streifgebiet eines Wolfsrudels, das sich erfolgreich fortgepflanzt hat, inner-
halb von vier Monaten mindestens zehn Nutztiere getötet worden sind
(Art. 4bis Abs. 2 JSV). Die erfolgte Reduktion der nötigen Anzahl gerissener
Schafe von zuvor 15 auf zehn Schafe im Jahr 2021 sollte die Situation der
Berggebiete kurzfristig und zeitnah entschärfen, nachdem mit Volksabstim-
mung vom 27. September 2020 die Teilrevision des JSG vom 27. Septem-
ber 2019 (BBl 2019 6607) und damit eine erleichterte (bereits vor Scha-
denseintritt mögliche) Regulierung abgelehnt worden war (Erläuternder
Bericht zur Änderung der Verordnung über die Jagd und den Schutz wild-
lebender Säugetiere und Vögel [Jagdverordnung, JSV; SR 922.01; nach-
folgend: Erläuternder Bericht JSV 2021], S. 3, in Umsetzung der parlamen-
tarische Motionen UREK-NR 20.4340 und UREK-SR 21.3002 [Bericht zu-
gänglich unter www.admin.ch > Dokumentation > Medienmitteilungen >
30.06.2021, abgerufen am 18. Februar 2022]; vgl. AXEL TSCHENTSCHER,
Entwicklungen im Staatsrecht, SJZ 2021, 1165, 1167).
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Bei der Beurteilung der Schäden sind Art. 9bis Abs. 3 und 4 JSV sinnge-
mäss anwendbar. Unberücksichtigt bleiben daher Nutztiere, die in einem
Gebiet getötet werden, in dem trotz früherer Schäden keine zumutbaren
Schutzmassnahmen nach Art. 10quinquies JSV ergriffen wurden (Art. 4bis
Abs. 2 JSV i.V.m. Art. 9bis Abs. 4 JSV). Welche Massnahmen zum Schutz
von Schafen und Ziegen auf Weiden grundsätzlich als zumutbar gelten,
bestimmt Art. 10quinquies Abs. 1 ff. JSV. Es handelt sich dabei vorab um
Elektrozäune, die vor Grossraubtieren schützen, oder Herdenschutz-
hunde, welche die Anforderungen nach Art. 10quater Abs. 2 JSV erfüllen.
Letztere Bestimmung nennt Hunde, die insbesondere zu einer für den Her-
denschutz geeigneten Rasse gehören und für den Herdenschutz fachge-
recht gezüchtet, ausgebildet, gehalten und eingesetzt werden.
Die Vorinstanz hat gestützt auf Art. 10ter Abs. 3 und Art. 10quater Abs. 3 JSV
Richtlinien zum Herdenschutz erlassen (BAFU [Hrsg.], Vollzugshilfe Her-
denschutz, 2019 [nachfolgend: Vollzugshilfe Herdenschutz; abrufbar unter
www.bafu.admin.ch > Themen > Thema Biodiversität > Publikationen und
Studien > Vollzugshilfe Herdenschutz, besucht am 18. Februar 2022]).
4.
Streitig ist vorliegend in erster Linie, ob ein rechtlich ausreichend grosser
Schaden an Nutztierbeständen entstanden ist, d.h. im Streifgebiet des
Stagias-Rudels im relevanten Zeitraum mindestens zehn Schafe in zu be-
rücksichtigender Weise getötet worden sind.
4.1 Zwar steht in dieser Hinsicht fest, dass das Stagias-Rudel am 21. Juni
2021 (acht Schafe) und am 4., 7. und 9. Juli 2021 (je ein Schaf) insgesamt
elf Schafsrisse auf der Alp Lavaz verursacht hat. Zu klären ist jedoch, ob
diese in ausreichender Zahl als rechtsrelevante Schadensereignisse gel-
ten können oder aber die Schafe am Ort des Risses nicht durch die zumut-
baren Schutzmassnahmen geschützt waren. Die Vorinstanz hat dabei le-
diglich die acht am 21. Juni 2021 gerissenen Schafe angerechnet. Der Be-
schwerdeführer seinerseits anerkennt im Beschwerdeverfahren, dass die
Vorinstanz das am 7. Juli 2021 erlegte Schaf zu Recht nicht berücksichtigt
habe, da es sich ausserhalb des zu berücksichtigenden Gebiets befunden
habe. Hinsichtlich der Schafsrisse vom 4. und 9. Juli 2021 (je ein Schaf)
besteht Uneinigkeit, ob sich die Schafe beim Wolfsangriff innerhalb der
durch die Herdenschutzhunde geschützten Fläche aufgehalten haben.
4.2 Nach unbestrittener Sachverhaltsfeststellung der Vorinstanz wurden
auf der Alp Lavaz im vergangenen Jahr rund 750 Schafe gesömmert. Als
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Schutzmassnahmen wurden in der Nacht ein Nachtpferch – d.h. ein einge-
zäunter Bereich mit elektrifizierten Weidenetzen von 105 cm Höhe – ver-
wendet und zusätzlich Herdenschutzhunde eingesetzt. Sowohl das am
4. Juli 2021 im Gebiet Denter Auas als auch das am 9. Juli 2021 im Gebiet
Foppa da Cavals gerissene Schaf wurde ausserhalb des Nachtpferchs ge-
funden. Die Distanz zum Pferch betrug im ersten Fall 320 m und im zweiten
Fall 200 m. Die Tiere waren unbemerkt nicht eingepfercht worden. Hinge-
gen befand sich der Grossteil der Nutztierherde im Risszeitpunkt jeweils
innerhalb des Nachtpferchs. An beiden Daten herrschten schlechte Witte-
rungsverhältnisse (Nebel). Gemäss den Akten, namentlich den Beilagen
zum Regulierungsgesuch, ist davon auszugehen, dass die Angriffe in der
Nacht stattfanden. Während des Vorfalls vom 4. Juli 2021 waren zwei Her-
denschutzhunde ausserhalb des Nachtpferchs eingesetzt. Am 9. Juli 2021
waren, nachdem die Zahl der Hunde am Vortag erhöht worden war, je zwei
Herdenschutzhunde innerhalb und ausserhalb des Pferchs im Einsatz.
4.3
4.3.1 Werden Nutztiere in Gebieten erlegt, welche nicht durch die zumut-
baren Massnahmen geschützt sind, bleiben sie bei der Beurteilung des
Schadens unberücksichtigt (Art. 4bis Abs. 2 JSV i.V.m. Art. 9bis Abs. 4 JSV).
Zweck der Regelung ist die Verwirklichung des Konzepts, dass präventive
Massnahmen im Verhältnis zu Eingriffen, d.h. zu Einzel- und Regulations-
massnahmen, bei Konflikten mit geschützten Arten als vorrangig einzustu-
fen sind (vgl. BVGE 2011/21 E. 4.2). Es gilt demnach der Grundsatz «Prä-
vention vor Regulation». Der Vorrang zumutbarer Schutzvorkehren gegen-
über Regulierungen ist direkter Ausfluss des Verhältnismässigkeitsprinzips
im Spannungsfeld der gesetzlichen Ziele des Artenschutzes und der Ver-
hütung von Wildschäden (BÜTLER, Kommentar JSG, Rz. 51, 53; vgl.
E. 3.2). Bevor eine geschützte Art reguliert wird, muss der Kanton daher
nachweisen, dass die möglichen und zumutbaren Massnahmen zum
Schutz der Nutztiere umgesetzt wurden (Art. 4 Abs. 2 Bst. d JSV), oder
dass solche nicht umgesetzt werden können oder nicht zumutbar sind (zum
Ganzen: Erläuternder Bericht vom 15. Juli 2012 zur Änderung der Jagd-
verordnung [nachfolgend: Erläuternder Bericht JSV 2012], S. 27, 37 [zu-
gänglich unter www.admin.ch > Dokumentation > Medienmitteilungen >
27.06.2012 > Bundesrat setzt revidierte Jagdverordnung in Kraft]; Erläu-
ternder Bericht JSV 2021, S. 11, 13 f.; Vollzugshilfe Herdenschutz, 2019,
S. 9, je abgerufen am 18. Februar 2022).
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Seite 9
4.3.2 Die Beurteilung, welche Nutztiere beim Schaden zu berücksichtigen
sind, ist anhand der konkreten Verhältnisse vorzunehmen. Beim Einsatz
von Herdenschutzhunden ist deren Schutzwirkung unter anderem von der
räumlichen Verteilung der Nutztierherde, der Zahl der Hunde im Verhältnis
zur Grösse der Nutztierherde und weiteren Faktoren (z.B. Geländeverhält-
nisse, Raubtierdruck, Alter und Einsatzfähigkeit der Hunde) abhängig. Da-
mit die Herde durch Herdenschutzhunde wirksam geschützt werden kann,
muss sie auf der Weide eine räumlich hinreichend kompakte Einheit bilden.
Die Herdenverteilung auf Weiden darf hierzu als Richtwert, wovon auch die
Verfahrensbeteiligten übereinstimmend ausgehen, am Tag (bei guten
Sichtverhältnissen) eine Fläche von rund 20 ha und in der Nacht eine Flä-
che von rund 5 ha nicht überschreiten (zum Ganzen: Erläuternder Bericht
JSV 2021, S. 12; Vollzugshilfe Herdenschutz, S. 73 f.). Ein gerissenes
Nutztier gilt in diesem Sinn von Herdenschutzhunden nur als geschützt,
wenn es sich im Angriffszeitpunkt in der bewachten Herde aufhielt. Befand
es sich abseits derselben und wird es dort gerissen, gilt der Riss als in
«ungeschützter Situation» erfolgt und kann nicht an den für die Regulie-
rung erforderlichen Schaden angerechnet werden (Erläuternder Bericht
JSV 2021, S. 12).
4.3.3 Der Beschwerdeführer wirft der Vorinstanz bei der Festlegung der
geschützten Weidefläche unter anderem Ermessensmissbrauch im Sinne
eines qualifizierten, rechtsverletzenden Ermessensfehlers vor (Art. 49
Bst. a VwVG). Sie habe sich bei der Ausübung ihres Ermessens von un-
sachlichen, dem Zweck der Vorschriften fremden Erwägungen leiten las-
sen und das Verbot der Willkür und den Grundsatz der Verhältnismässig-
keit verletzt (vgl. zur Definition des Ermessensmissbrauchs: BGE 147 V
194 E. 6.3, BGE 142 II 268 E. 4.2.3; BVGE 2007/17 E. 2.2; Urteil des
BVGer A-3085/2016 vom 26. Juni 2017 E. 5.3).
Bei den vorliegend anzuwendenden Gesetzes- und Verordnungsregelun-
gen ist indessen nach allgemeiner Rechtslehre zwischen dem Tatbestand
und der Rechtsfolge einer Norm zu unterscheiden. Letztere tritt ein, wenn
sich der Tatbestand verwirklicht hat (statt vieler HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Aufl. 2020, Rz. 391). Als Rechtsfolge
räumt die als «Kann-Vorschrift» ausgestaltete Bestimmung von Art. 12
Abs. 4 JSG (vgl. auch Art. 4 Abs. 1 JSV) der zuständigen Behörde einen
Ermessensspielraum ein beim Entscheid, ob eine Regulierungsmass-
nahme zur Verringerung des Wolfsbestands zu treffen sei oder nicht (sog.
Entschliessungsermessen). Bestand und Ausübung dieses Ermessens
setzen indessen, auf der Tatbestandsebene, einen «grossen Schaden»
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(Art. 12 Abs. 4 JSG; Art. 4 Abs. 1 Bst. c JSV), d.h. vorliegend den Tod der
erforderlichen Zahl von Nutztieren in einem durch die ergriffenen Massnah-
men geschützten «Gebiet» voraus (vgl. E. 3.4). Beim offen formulierten Er-
fordernis des «Gebiets», dessen räumliche Konkretisierung streitig ist,
handelt es sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff (vgl. BÜTLER, Kom-
mentar JSG, Rz. 49; BVGE 2015/2 E. 4.3.3 f.). Die Auslegung unbestimm-
ter Rechtsbegriffe ist im Beschwerdeverfahren praxisgemäss als Rechts-
frage i.S.v. Art. 49 Bst. a VwVG zu prüfen (statt vieler: BVGE 2011/53
E. 8.1). Die unter dem Titel des Missbrauchs erhobenen Rügen sind somit
nicht auf eine (qualifiziert) fehlerhafte Ermessensausübung hin, sondern
an geeigneterer Stelle bei der streitigen Anwendung des Verordnungs-
bzw. des Verfassungsrechts zu prüfen. Das Bundesverwaltungsgericht übt
bei der Prüfung unbestimmter Rechtsbegriffe allerdings Zurückhaltung und
gesteht der verfügenden Verwaltungsbehörde einen gewissen Beurtei-
lungsspielraum zu, wenn der Entscheid besonderes Fachwissen oder Ver-
trautheit mit den tatsächlichen Verhältnissen voraussetzt, und die Behörde
die für den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte geprüft und die erfor-
derlichen Abklärungen sorgfältig und umfassend durchgeführt hat (vgl. zum
Ganzen Urteil des BGer 2C_844/2018 vom 12. Juni 2020 E. 5.6.1,
BGE 136 I 184 E. 2.2.1, BGE 132 II 257 E. 3.2; BVGE 2014/26 E. 7.8, Ur-
teile des BVGer A-7245/2018 vom 13. September 2019 E. 3.2 und
A‐1107/2013 vom 3. Juni 2015 E. 5). Dies rechtfertigt sich hinsichtlich der
Streitfrage, auf welcher Weidefläche Schafe durch Herdenschutzhunde als
geschützt zu gelten haben. Der Gesetzgeber wollte den Behörden hinsicht-
lich Störungen durch wildlebende Tiere mit Erlass des JSG bewusst einen
Spielraum belassen, um auf neue tatsächliche Entwicklungen zeitnah rea-
gieren zu können (Botschaft zu einem Bundesgesetz über die Jagd und
den Schutz der wildlebenden Säugetiere und Vögel vom 27. April 1983
[nachfolgend Botschaft JSG 1983], BBl 1983 II 1197, 1200; BÜTLER, Kom-
mentar JSG, Rz. 3).
4.4 Der Beschwerdeführer und die Vorinstanz vertreten unterschiedliche
Auffassungen, nach welcher konkreten Methode die nachts durch Herden-
schutzhunde als geschützt geltende Fläche von 5 ha im Fall der Verwen-
dung eines Nachtpferchs zu berechnen ist.
4.4.1 Im Regulierungsgesuch hat der Beschwerdeführer hinsichtlich der
Vorfälle vom 4. und 9. Juli 2021 eine bewachte Fläche von 3.8 ha bzw.
2.5 ha gemäss den folgenden Abbildungen geltend gemacht:
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Vorfall vom 4. Juli 2021
Vorfall vom 9. Juli 2021
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4.4.2 Die Vorinstanz führt im Wesentlichen aus, die am 4. und 9. Juli 2021
gerissenen Schafe hätten sich ausserhalb der als geschützt zu erachten-
den Fläche aufgehalten. Die Fläche könne, anders als im Gesuch geltend
gemacht, nicht nur vom Nachtpferch in die Richtung des Orts, an dem das
Schaf gerissen worden sei, berechnet werden. Sie müsse mit einem Kreis
rings um den Nachtpferch bestimmt werden. Bei einem Riss in einer Dis-
tanz von 320 m bzw. 200 m zum Nachtpferch ergebe sich demnach eine
zu grosse Fläche von 32 ha bzw. 13 ha (π x r2), welche die Herdenschutz-
hunde nicht bewachen könnten. Zudem würden die Hunde auch aus-
serhalb des Nachtpferchs bei der Hauptherde bleiben und nicht einzelne
Schafe oder kleine Gruppen begleiten. Mit dem Einsatz eines Nachtpferchs
werde der Schafherde als dynamisches, sich fortbewegendes System ein
statisches Element hinzugefügt, indem er die Bewegung der Herde auf die
eingezäunte Fläche begrenze und zum klar umrissenen Orientierungs-
punkt für die Herdenschutzhunde werde. Würden Schafe ausserhalb des
Perimeters von 5 ha rund um den Nachtpferch an das Schadenskontingent
angerechnet, könne dies überdies zu Missbrauch durch vorsätzliches
Nichteinpferchen von Schafen führen, um die erforderliche Schadens-
grösse und damit eine Regulierung des Rudels zu provozieren.
4.4.3 Der Beschwerdeführer trägt hingegen vor, in beiden Fällen habe sich
die Herde, d.h. die Tiere im Nachtpferch und das jeweils ausserhalb geris-
sene Schaf, auf einer kleineren Fläche als 5 ha und damit im geschützten
Bereich aufgehalten. Bezugspunkte des massgeblichen Schutzperimeters
seien praxisgemäss die jeweils am äusseren Rand stehenden Nutztiere.
Entscheidend sei somit die Herdenausdehnung und die dazu relative Po-
sition der gerissenen Tiere. Wenn die Vorinstanz den Nachtpferch als Be-
zugspunkt und eine kreisförmige Fläche um den Mittelpunkt des Nacht-
pferchs als Schutzperimeter definiere, schränke sie diesen durch eine wirk-
lichkeitsferne «Reissbrettgeometrie» unzulässig ein. Dadurch verlaufe die
äussere Grenze der Schutzzone bei einem Nachtpferch von 0.8 ha nur
noch 75 m vom Zaun entfernt. Somit reduziere die Vorinstanz den Schutz-
bereich faktisch auf den Umfang des Nachtpferchs, obwohl der Einsatz von
Herdenschutzhunden ausserhalb desselben die wirkungsvollste Mass-
nahme sei und die Hunde die Herde nicht statisch innerhalb des Pferchs
bewachen, sondern sich dynamisch um die Herde herumbewegen würden.
Ob die Herde zusätzlich zu den Hunden durch einen Nachtpferch geschützt
sei, dürfe keinen Einfluss auf die Berechnungsmethode haben. Teile sich
eine Herde in verschiedene Gruppen auf, erschwere dies zwar den Schutz,
verunmögliche diesen aber nicht, da die Hunde ihr Verhalten neben der
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Hauptgruppe gezielt auch auf andere sich bewegende Tiergruppen aus-
richten könnten. Die Schutzwirkung sei analog der Situation ohne Zaun als
gegeben zu betrachten, solange sich die einzelnen Tiergruppen nicht auf
mehr als 5 ha verteilen würden. Erst wenn die Verteilung eine grössere
Fläche umfasse, sei der Standort der Hauptgruppe von Bedeutung. Folge
man der Vorinstanz, führe dies dazu, dass eine nachts eingepferchte
Schafherde als weniger gut geschützt gelte als eine durch Hunde bewachte
Herde ohne Nachtpferch bei kompakter Herdenführung.
4.5 Soweit der Beschwerdeführer kritisiert, die Vorinstanz habe, abwei-
chend von der bisherigen Praxis, neue Kriterien für die Berechnung des
Schutzperimeters angewandt, fehlt es vorab an einer gefestigten Berech-
nungsmethode bzw. Anwendungspraxis, auf die er sich berufen könnte.
Nähere Angaben zur Bestimmung der geschützten Weideflächen enthalten
weder die Vollzugshilfe Herdenschutz noch der Erläuternde Bericht JSV
2021 (S. 12) oder derjenige zur Änderung der JSV vom 1. Juli 2015 (S. 4
und S. 7 zu Art. 9bis Abs. 3 altJSV; abrufbar unter www.admin.ch > Doku-
mentation > Medienmitteilungen > 01.07.2015 > Umgang mit Wolf und Kor-
moran: Bundesrat setzt geänderte Verordnungen in Kraft; besucht am
18. Februar 2022]). Insbesondere definieren die genannten Quellen keine
Bezugspunkte oder Richtungsvorgaben, an denen sich die Ausdehnung
der Fläche zu orientieren hätte. Ebenso wenig ergeben sich solche Aus-
führungen, anders als gerügt, aus der eingereichten Verfügung betreffend
die Regulierung des Beverin-Rudels (Gegenstand des Beschwerdeverfah-
ren A-5142/2021).
4.6
4.6.1 Die Bestimmung der geschützten Weidefläche richtet sich gemäss
dem Verordnungskonzept nach der Schutzwirkung der zumutbaren Mass-
nahmen gemäss den Umständen im konkreten Fall (vgl. E. 4.3.1 f.). Die
Herdenschutzhunde orientieren sich in ihrer Wirkungs- und Verhaltens-
weise unbestritten an der zu bewachenden Herde. Die Herde, nicht ein
Territorium, ist der Bezugspunkt der Hunde. Wie die Vorinstanz schlüssig
darlegt, ist dies weiterhin der Fall, wenn ein Nachtpferch verwendet wird.
Wohl wird die Verteilung der Herde auf die Fläche des Nachtpferchs ein-
geschränkt und gelten eingepferchte Nutztiere rechtlich grundsätzlich als
geschützt (Vollzugshilfe Herdenschutz, S. 36). Bezugspunkt der eingesetz-
ten Hunde bleibt aber in erster Linie ihre zu schützende Hauptherde im
Nachtpferch, weshalb dieser ihr Raumverhalten indirekt beeinflusst: Auf-
grund des herdentreuen Verhaltens der Hunde, d.h. ihrer Bindung an die
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Nutztierherde, halten sie sich meist in der Nähe der eingezäunten Nutztiere
auf. Sie entfernen sich weiträumig von der Herde allenfalls nur, um zielge-
richtet und für kurze Zeit z.B. eine scheinbare Störquelle zu erkunden (Voll-
zugshilfe Herdenschutz, S. 55). Vor diesem Hintergrund ist es nicht ver-
fehlt, wenn die Vorinstanz davon ausgeht, dass Herdenschutzhunde sich
in der Regel nicht nachts von der eingepferchten Hauptherde entfernen,
um unbemerkt nicht eingezäunte Einzeltiere, über längere Zeit und in gros-
ser Distanz zur Herde, zu begleiten bzw. zu bewachen. Die Ereignisse auf
der Alp Lavaz (getrennt von der eingepferchten Hauptherde weidende Ein-
zeltiere) unterscheiden sich hinsichtlich der Dynamik und Bewegung der
Gesamtherde auch wesentlich von der (vom Beschwerdeführer als Ver-
gleich herangezogenen) Situation, dass sich eine Herde ohne Einzäunung
frei bewegt und in mehrere Tiergruppen aufteilt bzw. die Hunde ein insge-
samt offenes Feld bewachen sowie allenfalls zwischen ihnen bekannten
Gruppen hin und her pendeln (vgl. Vollzugshilfe Herdenschutz, S. 74).
Insoweit erscheint es vertretbar, die Schafherde im Nachtpferch bzw. den
Nachtpferch, d.h. nicht abseits weidende Einzeltiere, als Ausgangspunkt
für die Berechnung der geschützten Fläche zu bestimmen.
4.6.2 Bei der Einsatzbereitschaftsprüfung (EBÜ), d.h. der Prüfung, ob sich
offizielle Herdenschutzhunde nach der Ausbildung zum Einsatz eignen,
prüft die Vorinstanz ferner die Herdentreue der Hunde im Rahmen eines
24 Stunden Einsatzes. Dabei müssen sie sich in 50 % der GPS-Lokalisati-
onen näher als 30 m und in 90 % der Lokalisationen näher als 300 m zur
Nutztiergruppe aufhalten (Vollzugshilfe Herdenschutz, S. 55 Fn. 20, 69,
96). Dass die Vorinstanz dieses Prüfungskriterium bei der Bestimmung der
eingezäunten Hauptherde als Ausgangspunkt der Berechnung – lediglich
zusätzlich – mitberücksichtigt, kann nicht mit dem Beschwerdeführer als
geradezu sachfremd erachtet werden, da der Verordnungsgeber die be-
standene Einsatzbereitschaftsprüfung als Voraussetzung des wirksamen
Schutzes durch Hunde einstuft (Erläuternder Bericht JSV 2021, S. 12). Sie
ist aber vorliegend insofern von beschränkter Bedeutung, als sie sich auf
den ganzen Tag und nicht spezifisch auf das Verhalten der Hunde im rele-
vanten Nachtzeitraum bei entsprechend eingeschränkter Sicht bezieht.
4.6.3 Weiter trifft grundsätzlich nicht zu, dass die Berechnungsmethode der
Vorinstanz den Schutzperimeter auf den Nachpferch reduziert. Kommen
sowohl Nachtpferche als auch Herdenschutzhunde ausserhalb desselben
zum Einsatz, wird ihnen Schutzwirkung auf der rund 5 ha grossen Fläche
auch in der Umgebung des Nachtpferchs zuerkannt. Fraglich ist jedoch,
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wie deren geometrische Ausdehnung zu bestimmen ist. Die Berechnungs-
weise des Beschwerdeführers ergibt zwar rein rechnerisch eine Fläche
bzw. Herdenverteilung von weniger als 5 ha (E. 4.4.1). Indem sie aber den
Rissort des Schafs als Ausgangspunkt nimmt, wird sie, zumindest im kon-
kreten Fall, dem Wirkungskreis der an der Hauptherde orientierten Herden-
schutzhunde nicht gerecht. Aufgrund der Geländeverhältnisse sind Wolfs-
angriffe an den relevanten Stellen der Alp Lavaz aus verschiedenen Rich-
tungen erfolgt und möglich. Der Vorinstanz ist deshalb darin zuzustimmen,
dass die geschützte Fläche nicht nur in Richtung des effektiv eingetretenen
Schadensereignisses ausgedehnt werden kann. Würden in jede Richtung
einzelne frei weidende Schafe mit Entfernung von 320 m und 200 m vom
Nachtpferch als geschützt erfasst, entstünde ex ante betrachtet ein Gebiet,
das wesentlich über die massgebende Fläche von rund 5 ha und damit die
als realistisch betrachtete Schutzwirkung der Hunde hinausginge. Es feh-
len zudem tragfähige Nachweise, dass sich ein wirksamer Schutz eines
Gebiets dieser Grösse in der Nacht, wie es laut Beschwerdeführer den
praktischen Erfahrungen im Kanton entspreche, mit einer vergrämenden
Wirkung auf Wölfe durch kurzfristiges Entfernen der Hunde von der Herde
umsetzen lässt. Der ergebnisorientierten Betrachtung des Beschwerdefüh-
rers wohnt ausserdem eine ausgeprägte Zufälligkeit inne, welche akzentu-
iert aufritt, wenn ein Wolf an verschiedenen Orten mehrere Schafe in gros-
ser Distanz zur eingezäunten Herde erlegt und geklärt werden müsste, zu
welchen Schafen hin die Fläche vom Nachtpferch aus zu ziehen wäre.
4.6.4 Dass die Fläche um den Nachtpferch stets formelgetreu als Kreis be-
rechnet wird, erscheint auf der anderen Seite nicht geboten. Bei der Grösse
von «rund» 5 ha handelt es sich um einen Richtwert (vgl. auch Vollzugshilfe
Herdenschutz, S. 74), dessen Anwendung nicht rein geometrisch, sondern
orientiert an der Schutzwirkung der eingesetzten Herdenschutzhunde zu
erfolgen hat. Je nach den Umständen, insbesondere den Geländeverhält-
nissen, kann daher, wie es auch die Vorinstanz als zulässig erachtet, eine
andere Ausdehnung vom Nachtpferch aus die Wirkung der Hunde sachge-
rechter abbilden (z.B. wenn Angriffe nur aus bestimmten Richtungen mög-
lich sind). In der vorliegenden Konstellation (allseitiger Schutzbedarf) ist es
aber mit der Verordnung zumindest vereinbar, die Fläche grundsätzlich
nach allen Seiten des Nachtpferchs hin auszudehnen. Daraus ergibt sich
noch nicht zwingend eine bestimmte Flächenform bzw. Aussengrenze.
Eine gewisse Schematisierung dürfte jedoch im Sinne der Praktikabilität
der (zeitgerechten) Schadenserhebung zuzulassen sein, zumal für die Be-
urteilung des Schadens bzw. der Zahl der anrechenbaren Nutztiere unter
Umständen eine Vielzahl von Einzelereignissen zu prüfen ist (vgl. auch
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Art. 4bis Abs. 4 JSV). Eine Aussengrenze mit einem Radius von rund 125 m
um den Nachtpferch, wie im angefochtenen Entscheid festgelegt, erscheint
daher nach Massgabe der (Gelände-)Verhältnisse nicht unzulässig. Die
Vorinstanz hat sich zwar nicht vertieft mit dem genauen Grenzverlauf bzw.
der streitigen Frage auseinandergesetzt, an welchen exakten Punkten ori-
entiert (z.B. Mittelpunkt des Pferchs oder Umzäunung) die Fläche zu zie-
hen ist, wenn innerhalb wie auch ausserhalb des Nachtpferchs Herden-
schutzhunde agieren (vgl. auch die Darstellungen in Beschwerdebei-
lage 6). Denkbar wäre dabei unter Umständen auch eine Aussenform in
gleichmässiger Distanz zum Rand des Nachtpferchs, um den die Hunde
sich bewegen. Vorliegend erübrigt sich diese Beurteilung jedoch. Von ent-
sprechenden Anpassungen der Berechnung unabhängig befanden sich die
am 4. und 9. Juli 2021 gerissenen Schafe ausserhalb des Schutzwirkungs-
bereichs der Hunde, da sie sich in zu grossen Distanz ca. 320 m und 200 m
vom Rand des Weidenetzes entfernt aufhielten (vgl. E. 4.6.3).
Dafür spricht hinsichtlich des Vorfalls vom 4. Juli 2021 im Übrigen auch,
dass zwei Herdenschutzhunde zum Schutz der ca. 750 Schafe im Einsatz
waren. Gemäss der Vollzugshilfe Herdenschutz (Ziff. 13.1.3) bieten zwei
Hunde in der Regel genügend Schutz für zweihundert Nutztiere. Pro drei-
hundert weiteren Nutztieren empfiehlt die Vollzugshilfe je einen zusätzli-
chen Hund und geht von einer praktischen Obergrenze von ca. sechs ein-
satzfähigen Herdenschutzhunden aus (zum Ganzen auch Erläuternder Be-
richt JSV 2021, S. 12). Es erscheint somit auch unter diesem Aspekt frag-
lich, dass die beiden Hunde das vom Beschwerdeführer geltend gemachte
Gebiet und gleichzeitig den Nachtpferch wirksam schützen konnten.
4.6.5 Nicht ausschlaggebend ist ferner der Einwand des Beschwerdefüh-
rers, dass im einen Fall nur eines von mehreren Schafen ausserhalb des
Pferchs gerissen und im anderen Fall das angegriffene Lamm lediglich ver-
letzt worden sei, bevor es nach Rücksprache mit dem Amtstierarzt durch
die Wildhut habe erlöst werden müssen. Käme es für den Wirkungsbereich
der Hunde auf den konkreten Verteidigungserfolg an, liesse sich ebenso
umgekehrt argumentieren, dass die gerissenen Schafe eben nicht wirksam
geschützt wurden, obschon nur wenige Tiere ausserhalb des Nachtpferchs
weideten. Bei dieser Betrachtungsweise entfielen aber Schafe, die als im
geschützten Gebiet getötete Tiere an den Schaden anzurechnen wären.
Dies entspräche nicht dem Verordnungskonzept.
4.6.6 Sieht der Beschwerdeführer die Ablehnung des Gesuchs im klaren
Widerspruch zum Gesetzeszweck einer geregelten Koexistenz zwischen
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Menschen, Grossraubtieren und Nutztieren, kann ihm ebenfalls nicht ge-
folgt werden. Schon der historische Jagdgesetzgeber ging davon aus, dass
es sich bei der Verhütung von Wildschäden, nicht zuletzt aufgrund der
Nähe von landwirtschaftlich genutzten Flächen und dem Lebensraum der
geschützten Wildtiere, um eine komplexe Problematik handle. Es gehe da-
rum, Kriterien zu finden, die es erlaubten, zumutbare von untragbaren
Schäden abzugrenzen (Botschaft JSG 1983, BBl 1983 II 1197, 1211).
Diese Unterscheidung ist in einem Sömmerungsgebiet schwierig zu treffen.
Es leuchtet zwar ein, dass es je nach Gelände, Witterungsverhältnissen
und Führbarkeit der Herde nicht immer gelingt, sämtliche Schafe einzupfer-
chen. Ebenfalls ist gut begreiflich, dass aus Sicht des beeinträchtigten Tier-
halters die Alp Lavaz mit elf angegriffenen Schafen stark vom Wolfsrudel
betroffen wurde. Die streitigen Schafe aber unter den angeführten Umstän-
den nicht als Schaden anzurechnen, ist vereinbar mit dem Regelungskon-
zept, vorrangig zu regulierenden Eingriffen auf den Wirkungsbereich der
als zumutbar eingestuften Präventivmassnahmen abzustellen (vgl.
E. 4.3.1). Ein 320 m von der umzäunten Herde entferntes Schaf gäbe hier
den Ausschlag dafür, dass just der geltende Mindestschaden (zehn Nutz-
tiere) vorläge und drei Jungwölfe erlegt würden. Dies nicht zuzulassen, be-
deutet keine normzweckwidrige Abwägung von Arten- und Nutztierschutz.
4.7 Unter dem Aspekt der Praxistauglichkeit (Rekonstruierbarkeit der Ver-
hältnisse) verdient die Berechnungsmethode des Beschwerdeführers
ebenfalls nicht den Vorzug gegenüber derjenigen der Vorinstanz. Es leuch-
tet zwar ein, dass der Zeitpunkt des Wolfsangriffs und der Standort der
angegriffenen Schafe anhand der verfügbaren Anhaltspunkte zuweilen
nicht leicht zu ermitteln sind (z.B. wegen möglicher Flucht der Schafe vor
dem Angriff oder allfälliger Verschiebungen und Abstürze nach dem An-
griff). Die damit verbundenen Beweisschwierigkeiten betreffen jedoch
gleichermassen beide Berechnungsweisen. Auch diejenige des Beschwer-
deführers erfordert es, den Rissort der erlegten Schafe (vgl. E. 4.4.1) und,
soll der für Tag und Nacht unterschiedliche Richtwert der Gebietsgrösse
massgebend sein, den Angriffszeitpunkt im Rahmen des Möglichen zu er-
mitteln. Ferner kann, anders als der Beschwerdeführer befürchtet, nicht der
genaue Standort der Herdenschutzhunde im Angriffszeitpunkt Ausgangs-
punkt der Berechnung sein. Dies wäre in der Tat nicht praktikabel, ent-
spricht aber nicht der Auffassung der Vorinstanz und wird vom Beschwer-
deführer auch nicht plausibel begründet.
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4.8 Insgesamt entspricht es vertretbarer Auslegung, die am 4. und 9. Juli
2021 gerissenen Schafe im konkreten Fall nicht in einem geschützten Ge-
biet als erlegt zu betrachten. Die Vorinstanz hat das für die Regulierung
erforderliche Schadensausmass somit vereinbar mit den anwendbaren
jagdrechtlichen Bestimmungen verneint. Es erübrigt sich in der Folge, wei-
tere Voraussetzungen der Regulierung zu prüfen.
5.
5.1 Soweit der Beschwerdeführer der Vorinstanz eine unrichtige Sachver-
haltsfeststellung (Art. 49 Bst. b VwVG) bei der Festlegung des Schutzperi-
meters vorwirft, ist ihm entgegenzuhalten, dass die meisten rechtserhebli-
chen Sachverhaltselemente nicht umstritten sind (E. 4.2) und die Ausfüh-
rungen der Vorinstanz zur tatsächlichen Wirkungsweise der eingesetzten
Herdenschutzhunde im Umfeld eines Nachtpferchs nicht als falsch einzu-
stufen sind (vgl. E. 4.6.1). Die Vorinstanz stellt denn auch nicht in Abrede,
dass der Riss der Schafe innerhalb der geschützten Fläche zu verorten
wäre, würde diese, wie aus den genannten Gründen verneint, nach der
Berechnung des Beschwerdeführers bestimmt. Letztlich decken sich die
unter dem Begriff der falschen Sachverhaltsermittlung vorgetragenen Ar-
gumente mit den beurteilten Rügen zur Anwendung des Verordnungs-
rechts. Somit kann auf die vorstehenden Ausführungen verwiesen werden.
5.2 Weiter rügt der Beschwerdeführer eine Verletzung des Verhältnismäs-
sigkeitsgrundsatzes (Art. 5 Abs. 2 BV). Es fehlt jedoch an der rechtlich ge-
botenen Mindestgrösse des Schadens, sodass das Ausmass der Beein-
trächtigung des Nutztierbestands den beantragten Eingriff in den Wolfsbe-
stand nicht rechtfertigen kann. Die betroffenen Schafe waren in der Nacht
zudem weder durch den verwendeten Nachtpferch noch durch die einge-
setzten Hunde in deren Schutzwirkungsbereich geschützt. Das Verhältnis-
mässigkeitsprinzip gebietet aber wie ausgeführt, den Schutz des Nutztier-
bestands in erster Linie präventiv durch die als zumutbar betrachteten
Massnahmen und erst in nachrangiger Weise durch Regulierungsmass-
nahmen zu Lasten des Artenschutzes zu gewährleisten (E. 4.3.1). Der an-
gefochtene Entscheid hält einer Verhältnismässigkeitsprüfung somit stand.
5.3 Der Entscheid steht im Sinne der Erwägungen mit den einschlägigen
Gesetzes- und Verordnungsregeln im Einklang und ist angesichts der ge-
nannten Überlegungen sowie des Zwecks der massgebenden Vorschriften
nicht unhaltbar. Entsprechend liegt – abweichend von der Sichtweise des
Beschwerdeführers – auch kein Verstoss gegen das Willkürverbot
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(Art. 9 BV) vor. Die Zustimmung zur Bestandesregulierung zu verweigern,
ist somit aus verfassungsrechtlicher Sicht ebenfalls nicht zu beanstanden.
6.
Zusammenfassend erweist sich die Beschwerde als unbegründet, weshalb
sie abzuweisen ist.
7.
Es bleibt über die Kosten- und Entschädigungsfolgen des Beschwerdever-
fahrens zu befinden.
7.1 Die Verfahrenskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei
auferlegt (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Angesichts des Verfahrensausgangs gilt
der Beschwerdeführer als unterliegend. Anderen als Bundesbehörden, die
Beschwerde führen und unterliegen, werden Verfahrenskosten indes nur
auferlegt, soweit sich der Streit um vermögensrechtliche Interessen von
Körperschaften oder autonomen Anstalten dreht (Art. 63 Abs. 2 VwVG;
statt vieler: Urteil des BVGer A-5263/2017 vom 10. April 2019 E. 7.2). Dies
ist vorliegenden nicht der Fall, weshalb dem unterliegenden Beschwerde-
führer als Kanton keine Kosten aufzuerlegen sind. Somit sind keine Ver-
fahrenskosten zu erheben.
7.2 Dem Beschwerdeführer steht keine Parteientschädigung zu (Art. 64
Abs. 1 VwVG). Die Vorinstanz hat als Bundesbehörde ebenfalls keinen An-
spruch auf eine Entschädigung (Art. 7 Abs. 3 des Reglements über die
Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht vom
21. Februar 2008 [VGKE, SR 173.320.2]).
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