Decision ID: 2795ae96-a61e-46f5-b19f-b3a4346c46d3
Year: 2013
Language: fr
Court: VD_TC
Chamber: VD_TC_031
Canton: VD
Region: Région lémanique
Law Area: public_law

Vu les faits suivants
A. L’immeuble sis rue ********, à 2********, abrite des locaux de 408m2 qui, jusqu’en 2003, ont accueilli une salle de cinéma, à l’enseigne «Z._», d’une capacité de 270 personnes. A compter du 7 mai 2004, ces locaux ont été occupés par une discothèque sans restauration, à l’enseigne «A._». Les autorisations d’exercer, respectivement d’exploiter, ont été délivrées à B._ et C._ S.àr.l. Pour la jouissance de ces locaux, B._ et D._ avaient conclu avec E._ AG un contrat de bail venant à échéance le 30 septembre 2016, non reconductible. Cet établissement avait une capacité d’accueil de 77 personnes, laquelle a été portée à 100 personnes dès le 1er mars 2010. Suite à la cessation d’activité, cette licence a été annulée le 27 novembre 2010.
B. Le 9 mars 2011, X._ et F._ ont repris le bail conclu par B._ et D._. Le 16 mai 2011, X._ a saisi le Service de l’économie, du logement et du tourisme (SELT – depuis lors: Service de la promotion économique et du commerce [SPECo]) d’une demande d’octroi d’une nouvelle licence de night-club sans restauration pour un établissement à l’enseigne «Y._», dans ces mêmes locaux. Le 15 juillet 2011, X._ a relancé le SELT à cet effet puis, les 4 et 15 août 2011, la Police du commerce de la Ville de Lausanne (PCL), expliquant que des artistes de renom étaient programmés dans l’établissement à compter du 2 septembre 2011.
Suite à une visite sur place des représentants du SELT et de la PCC, organisée le 25 août 2011, l’autorisation d’ouvrir l’établissement le 2 septembre 2011 a été accordée à X._. Il est ressorti de cette visite que divers aménagements, dont l’installation d’une mezzanine, avaient été effectués dans les locaux et que le système de ventilation était en cours de modification. L’autorité s’est fondée à cet égard sur l’attestation fournie le 8 décembre 2008 par Venticlean, à Lausanne, à teneur de laquelle le renouvellement d’air est de 3'000m3/h, ce qui permet une capacité d’accueil de 100 personnes. Aux termes de l’attestation que l’Etablissement cantonal d’assurance contre l’incendie et les éléments naturels (ECA) a délivrée aux anciens exploitants le 19 janvier 2009, la capacité de l’établissement au regard des normes de protection contre l’incendie est de 220 personnes. L’autorité s’est fondée sur le chiffre le plus bas pour retenir la capacité d’accueil de l’établissement, soit 100 personnes.
C. Le 9 septembre 2011, X._ a remis au SELT, par courrier électronique de son conseil, l’avocat Gilles Robert-Nicoud, une attestation de LB Ventilation, Enver Bajrami, à Lausanne, aux termes de laquelle le débit de renouvellement d’air de l’installation de ventilation mécanique modifiée a été portée à 7'200 m3/h. Il a requis de l’autorité que la capacité d’accueil de l’établissement soit portée à 220 personnes et ceci, sans enquête publique préalable. Dans sa réponse du 20 septembre 2011, le SELT a relevé que le doublement de la capacité d’accueil de l’établissement devait, à lui seul, faire l’objet d’une enquête publique; comme l’aménagement d’une mezzanine dans les locaux devait de toute façon être régularisée par une mise à l’enquête, celle-ci pouvait s’étendre à l’augmentation de la capacité de l’établissement. X._ a été invité à contacter la PCL à cet effet. Le 3 février 2012, X._ a saisi les services communaux de la Ville de Lausanne d’une demande de permis de transformer les locaux abritant le «Y._». Il a été indiqué, au questionnaire particulier n°11 joint à la demande, qu’avant et après transformation, la capacité de la ventilation était de 7'200 m3/h et la capacité d’accueil des locaux, de 220 personnes.
Les 29 avril 2012 et 13 mai 2012, les agents ont dû intervenir dans l’établissement, suite à des débordements de la part de la clientèle. Les 26 mai et 10 juin 2012, ils ont constaté un dépassement du niveau sonore et de la capacité d’accueil de l’établissement. Par ordonnance pénale du 28 juin 2012, X._ et F._ ont chacun été condamnés par le Préfet du district de Lausanne à une amende de 1'000 fr. pour infraction à la loi vaudoise du 26 mars 2002 sur les auberges et débit de boissons (LADB ; RSV 935.31) et contravention au règlement général de police (RGP) de la ville de Lausanne. Le 10 août 2012, X._ et F._ se sont vus infliger par le Préfet des amendes de 5'000, respectivement 2’000 fr. pour contravention à la LADB et au règlement d’application de cette loi (RLADB; 935.31.1). Les intéressés ont fait opposition contre cette dernière ordonnance portant le n°LAU/01/12/0004691.
Le 19 juin 2012, le SPECo a délivré à X._ une licence d’exploitation pour le «Y._», limitée à la période du 1er juin 2011 au 30 septembre 2012, dans l’attente de la production d’une attestation NIBT (norme sur les installations à basse tension) de conformité de l’installation électrique. Il était en outre précisé que la capacité d’accueil était limitée à 100 personnes, toute augmentation devant faire l’objet d’une procédure d’enquête. Le 22 juin 2012, X._ a produit l’attestation NIBT requise. Le même jour, les autorités lausannoises ont préavisé favorablement l’aménagement d’une mezzanine à l’intérieur de l’établissement. Le 3 août 2012, la Centrale des autorisations CAMAC a délivré sa synthèse; à teneur de l’autorisation spéciale du SPECo:
«(...)
4. Contrairement à ce qui est indiqué dans le questionnaire 11, la capacité actuelle de l’établissement est de 100 personnes, y compris le personnel. Par ailleurs, le descriptif de l’ouvrage parle uniquement de transformation pour la création du volume existant pour le Y._ mais pas de l’augmentation de la capacité d’accueil souhaitée. Ce point devra faire l’objet d’une nouvelle procédure d’enquête publique.
5. La capacité du night-club sera confirmée lorsque les services compétents l’auront contrôlée. Elle ne pourra toutefois pas dépasser la capacité de 100 personnes, y compris le personnel.
(...)»
Le 29 août 2012, l’autorisation de transformer l’établissement a été délivrée par les autorités lausannoises. Le 21 septembre 2012, la PCC a annulé la licence du 19 juin 2012 pour délivrer à X._ une licence d’exploitation pour le «Y._», valable du 3 septembre 2011 au 30 septembre 2012, pour une capacité d’accueil de 100 personnes, toute augmentation devant faire l’objet d’une procédure d’enquête. Le 25 septembre 2012, la Direction des travaux de la ville de Lausanne a préavisé de façon favorable, à l’issue d’une visite après mise en conformité des travaux, pour une capacité d’accueil des locaux de 240 personnes.
A l’issue de son audience, qui s’est tenue le 17 octobre 2012, le Préfet de l’arrondissement de Lausanne a suspendu la procédure n°LAU/01/12/0004691 dans l’attente de l’issue de la procédure administrative concernant la capacité d’accueil de l’établissement.
D. Dans sa correspondance du 28 novembre 2012 à X._, le SPECo a relevé:
« (...) Un dossier d’enquête a certes été déposé auprès de la Ville de Lausanne en mai 2012. Nous relevons toutefois les points suivants:
a. Cette procédure d’enquête n’était pas une enquête publique, mais uniquement une enquête administrative.
b. Les capacités d’accueil indiquées sur le questionnaire particulier n°11 étaient les mêmes avant qu’après. Or, cette question de capacité devait faire l’objet d’une procédure d’enquête publique, ce qui n’a pas été le cas. Par ailleurs, le QP 11 devait indiquer une capacité de 100 avant enquête et une capacité souhaitée de 220 personnes après enquête.
c. Les capacités de ventilation indiquées sur le questionnaire particulier n°11 étaient les mêmes avant qu’après enquête. Or, ceci n’est pas non plus conforme à la réalité, dans la mesure où la capacité de la ventilation est passée de 3'000m3/h à 7'200m3/h.
En application de l’article 35, alinéa 1, du règlement d’application de la loi du 16 mai 2006 sur l’énergie (RLVLEne; RSV 730.01.1), «Le montage, le remplacement ou la modification d'installations de ventilation est soumis à autorisation lorsque la somme des débits d'air extraits par bâtiment égale ou dépasse 2'500 m3/h.». Il est précisé à l’art. 35, alinéa 3 RLVLEne que: «Les installations de ventilation à double flux sont munies de récupérateurs de chaleur performants». Par ailleurs, l’art. 35, alinéa 3 (recte: al. 4) RLVLEne prévoit que: «Les installations mécaniques d'extraction d'air des locaux chauffés sont équipées d'un dispositif contrôlé d'amenée d'air neuf et d'un récupérateur de chaleur dans la mesure où le débit d'air rejeté, par bâtiment, représente plus de 2'500 m3/h et que le temps d'exploitation dépasse 500 heures par année».
En l’espèce, une augmentation du débit de la ventilation de cet établissement doit faire l’objet d’une autorisation par le Service de l’environnement et de l’énergie, Division énergie. Or, nous constatons que la Division énergie n’a pas été consultée dans le cadre de la procédure CAMAC n° ******** et que le questionnaire particulier n°4 destiné à ce service n’a pas été produit.
Au vu de ce qui précède, une modification de la capacité d’accueil du Y._ pourrait intervenir aux conditions suivantes:
1. Nous exigeons la tenue d’une nouvelle procédure d’enquête que nous souhaitons être publique.
2. Cette nouvelle enquête devra porter précisément sur l’augmentation du débit de la ventilation et l’augmentation souhaitée de la capacité d’accueil de l’établissement.
3. L’architecte en charge du projet devra veiller à ce que les capacités d’accueil et de ventilation autorisées à ce jour (soit 100 personnes y compris le personnel, et 3'000 m3/h) soient indiquées comme valeurs avant procédure CAMAC, et les capacités souhaitées (soit 220 personnes, y compris le personnel, et 7'200m3/h) soient indiquées comme valeurs après procédure CAMAC.
4. Ledit architecte devra également veiller à remplir le questionnaire particulier 4 à destination du Service de l’environnement et de l’énergie, Division énergie. (...)
Le même jour, le SPECo a délivré à X._ une licence d’exploitation pour le «Y._», prolongée au 31 mai 2013, comportant une capacité d’accueil de 100 personnes, y compris le personnel; elle soumet toute augmentation de ce chiffre à une procédure d’enquête. Il était en outre indiqué que la mezzanine ne pouvait pas être exploitée aussi longtemps qu’elle n’a pas été régularisée. Le 5 décembre 2012, le SPECo a délivré à X._ une nouvelle licence d’exploitation, annulant celle du 28 novembre 2012 dont elle reprend le contenu, à l’exception de la réserve portant sur la mezzanine, supprimée. Le 21 décembre 2012, le SPECo a imparti à X._ un délai au 18 janvier 2013 pour requérir une autorisation d’exploiter au nom de Rice & Co SA, inscrite au Registre du commerce depuis le 24 janvier 2011, dont le but est: l’exploitation d'établissements publics, l'organisation de manifestations et l'exploitation d'un service de traiteur, et dont X._ est administrateur.
Le 11 janvier 2013, X._ a recouru contre la décision d’octroi de la licence du 28 novembre 2012, en tant qu’elle fixe la capacité d’accueil du «Y._» à 100 personnes, y compris le personnel. Il demande la réforme de dite décision en ce sens que la capacité d’accueil de son établissement soit portée de 100 à 220 personnes.
Le SPECo conclut à ce que le recours soit déclaré irrecevable, subsidiairement à son rejet. La PCL propose, pour sa part, le rejet du recours.
Dans le cadre du second échange d’écritures ordonné par le juge instructeur, chaque partie a confirmé ses conclusions.
E. Le Tribunal a statué à huis clos, par voie de circulation.

Considérant en droit
1. L’octroi de la licence au sens de l’art. 34 LADB est une décision qui, en l’occurrence, est de nature à restreindre la liberté économique du recourant, dans la mesure où elle limite la capacité du night-club «Y._» à 100 personnes au lieu de 220. A titre préliminaire, il importe cependant de vérifier la possibilité d’entrer en matière sur les arguments de droit matériel évoqués par le recourant. Pour l’autorité intimée en effet, le recours devrait être déclaré irrecevable. Elle relève que seule la décision du 28 novembre 2012 a fait l’objet d’un recours alors que, selon ses explications, celle-ci ne ferait que reprendre le contenu des décisions précédentes qu’elle a rendues les 19 juin 2012 et 21 septembre 2012, ainsi que celui de l’autorisation spéciale délivrée par la synthèse CAMAC du 3 août 2012 et la décision municipale du 29 août 2012. Toutes ces décisions rappellent que la capacité d’accueil de l’établissement est de 100 personnes et que toute demande en vue d’augmenter celle-ci devrait faire l’objet d’une enquête publique. Or, aucune d’elles n’a été attaquée. A cela s’ajouterait, toujours selon l’autorité intimée, que la décision du 28 novembre 2012 a été annulée et remplacée par une nouvelle décision du 5 décembre 2012, à la suite d’une erreur dans l’énoncé des conditions auxquelles la licence est assortie, à savoir l’utilisation de la mezzanine. L’autorité intimée relève que cette nouvelle décision n’a, elle non plus, pas été attaquée.
2. a) Les décisions finales sont susceptibles de recours (art. 74 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36]). Par décision, on entend, selon l’art. 3 LPA-VD, toute mesure prise par une autorité dans un cas d’espèce, en application du droit public, ayant pour objet de créer, de modifier ou d’annuler des droits et obligations (let. a); de constater l’existence, l’inexistence ou l’étendue de droit ou d’obligations (let. b); de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations (let. c). Une décision au sens de l’art. 3 al. 1 let. b ne peut être rendue que si ne peut l’être une décision au sens des let. a et c du même alinéa (art. 3 al. 3 LPA-VD).
b) Aux termes de l’art. 95 LPA-VD, le recours au Tribunal cantonal s'exerce dans les 30 jours dès la notification de la décision ou du jugement attaqués. Les délais fixés dans la loi ne peuvent être prolongés (art. 21 al. 1 LPA-VD). Ceux impartis par l’autorité peuvent être prolongés s’il existe des motifs sérieux ou suffisants et que la demande de prolongation est présentée avant l’expiration de ces délais (ibid., al. 2). Les délais de recours sont péremptoires; cela signifie que leur non-respect entraîne la perte du droit, contrairement aux délais d'ordre dont l'inobservation n'entraîne pas une telle sanction, mais peut avoir des conséquences sur la question de l'émolument ou des dépens (voir sur ce point, Pierre Moor/Etienne Poltier, Droit administratif, vol. II, 3ème éd., Berne 2011, op. cit., n° 2.2.6.7). L’inobservation des délais légaux ne peut, quant à elle, être corrigée que par la voie de la restitution (v. Jean-Maurice Frésard, in: Commentaire de la loi sur le Tribunal fédéral, Berne 2009, ad art. 47 LTF n° 4, p. 314).
c) Une décision est en règle générale définitive lorsqu'elle ne peut plus faire l'objet d'un recours, le délai imparti à cet effet s'étant écoulé sans avoir été utilisé (cf. art. 58 let. a LPA-VD; v. sur cette question, Moor/Potier, op. cit., nos 2.1.2.2 et 2.2.1.2). Dès lors que les administrés ou institutions qui auraient qualité pour recourir y renoncent ou que la loi la met à l’abri de tout recours, la décision est définitive, ce qui signifie que, quelque irrégulière qu’elle soit (sauf nullité), elle bénéficie de la force de chose décidée et sera de droit aussi longtemps que l’autorité compétente ne l’aura pas modifiée aux conditions propres – et restrictives – de ce genre d’opération (Moor/Poltier, nos 2.2.1.2 et 2.4.1). Ainsi, elle acquiert, pour ses destinataires, force formelle et matérielle de chose décidée et ne peut plus être mise en cause par eux que par une voie juridictionnelle extraordinaire (v. André Grisel, Traité de droit administratif, tome II, Neuchâtel 1984, pp. 891-892; Benoît Bovay, Procédure administrative, Berne 2000, p. 285).
3. a) En l’occurrence, le recourant a réalisé à l’intérieur de son établissement des travaux, lesquels ont fait l’objet d’une régularisation dans le cadre d’une procédure de permis de construire. La loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATC ; RSV 700.11) fixe la procédure d’autorisation pour tous les projets de construction; elle détermine notamment les cas dans lesquels une autorisation spéciale est nécessaire (art. 12 de la loi du 27 mai 1970 sur la prévention des incendies et des dangers résultant des éléments naturels [LPIEN ; RSV 963.11]). Dans le cadre de cette procédure, l’autorité intimée a donc été amenée à délivrer une autorisation spéciale, conformément à l’art. 120 al. 1 let. b LATC, à teneur duquel les constructions et les ouvrages nécessitant des mesures particulières de protection contre les dangers d'incendie et d'explosion ainsi que contre les dommages causés par les forces de la nature. Sont compétents à cet égard les départements désignés dans la liste des catégories d'établissements et de constructions prévues par l'article 120, lettres b et c, sous réserve d'une délégation de compétence aux communes (art. 121 al. 1 let. c LATC). Or, la liste des ouvrages, activités, équipements ou installations devant faire l’objet d’une autorisation spéciale est annexée au règlement d’application de la LATC, du 19 septembre 1986 (RLATC, RSV 700.11.1; cf. art. 89 RLATC); figurent notamment dans cette liste les night-clubs (p. 4 de l’Annexe II au RLATC) pour lesquels le département compétent pour délivrer l’autorisation spéciale est celui de l’économie (ibid.). Il résulte en effet de la LADB que tout établissement doit répondre aux exigences de la police des constructions, de la protection de l’environnement, de la police du feu, de la santé et de l’hygiène (art. 39 al. 1 LADB); le Département peut émettre des directives en cette matière (art. 27 al. 2 RLADB). C’est dans ce cadre que l’autorité intimée a statué dans la sphère de compétence qui lui est reconnue. Dans son autorisation spéciale, contenue dans la synthèse CAMAC du 3 août 2012, elle a constaté que la capacité d’accueil de l’établissement exploité par le recourant ne pouvait dépasser cent personnes, d’une part, et que toute demande d’augmentation de ce chiffre devait faire l’objet d’une enquête publique préalable (ch. 4 et 5).
b) La synthèse CAMAC du 3 août 2012 a été notifiée avec le permis de construire délivré par les autorités lausannoises au recourant, soit le 29 août 2012. En effet, les autorisations spéciales cantonales présentent un caractère accessoire par rapport à la décision communale relative à la demande de permis de construire; elles viennent se greffer sur cette dernière, dans une procédure qui permet la coordination de l'examen successif par diverses autorités d'un seul et même projet de construction (arrêt AC.2003.0200 du 16 décembre 2003). Ainsi, c’est à compter de la notification dudit permis que le recourant est censé avoir pris connaissance des autorisations spéciales des services cantonaux concernés, parmi lesquelles celle de l’autorité intimée limitant la capacité d’accueil de l’établissement et arrêtant les conditions auxquelles l’augmentation de celle-ci était soumise. Il lui incombait par conséquent de contester cette autorisation spéciale. Or, il appartient à la municipalité, à teneur de l'art. 123 al. 3 LATC, de communiquer elle-même les décisions cantonales, conformément aux articles 114 à 116 LATC, avec mention aux destinataires des délais et voies de recours. Il en résulte que la décision de l'autorité cantonale compétente d'octroyer ou de refuser l'autorisation spéciale fait l'objet d'une notification unique avec la décision sur le permis de construire requis (cf. arrêt AC 00/7529/7533 du 7 avril 1992, publié in RDAF 1992 p. 377, cons. 4). Dès lors, le Tribunal administratif a jugé que, compte tenu du principe de coordination et de sa concrétisation à l'art. 123 al. 3 LATC, le délai de recours pour contester une autorisation spéciale cantonale ne court qu'à compter de la notification de la décision municipale sur la demande de permis de construire (arrêts AC.2003.0200 du 16 décembre 2003; AC.1996.0225 du 7 novembre 1997, in RDAF 1998 I 197). In casu, on relève que le permis de construire du 29 août 2012 est efficace depuis sa notification; il n’a pas fait l'objet de contestation et est devenu définitif et exécutoire (cf. art. 58 al. 1 let. a LPA-VD).
c) Le recourant s’en prend à la licence qui lui a été octroyée le 28 novembre 2012, en tant que celle-ci arrête la capacité d’accueil de son établissement à cent personnes et soumet toute augmentation de ce chiffre à une procédure d’enquête. Cette décision ne constitue pourtant qu’une mesure d’exécution de l’autorisation spéciale de l’autorité intimée, telle qu’elle est contenue dans la synthèse CAMAC du 3 août 2012, laquelle fait partie intégrante du permis du 29 août 2012. Selon la jurisprudence, une décision qui ne fait qu'ordonner l'exécution d’une décision entrée en force ne peut pas faire l'objet d'un recours tendant à contester le bien-fondé de cette dernière, dès lors qu'elle ne modifie pas la situation juridique de l'administré (cf. notamment ATF 119 Ib 492 consid. 3c p. 499; arrêts AC.2010.0009 du 24 juin 2011; AC.2004.0295 du 5 août 2005 et AC.2005.0052 du 29 avril 2005). En effet, les mesures qui se fondent sur une décision antérieure ne peuvent plus être attaquées pour des motifs qui pouvaient être invoqués à l'encontre de la décision initiale (RDAF 1986 p. 314; Grisel, op. cit., p. 994). Il n’est fait exception à ce principe que si la décision de base a été prise en violation d’un droit fondamental inaliénable et imprescriptible du recourant, ou lorsqu’elle est nulle de plein droit (ATF 115 Ia 1, consid. 3 et les arrêts cités). En l’espèce, on relève que le permis de construire du 29 août 2012 est définitif et exécutoire. Or, la capacité d’accueil de l’établissement du recourant, telle qu’arrêtée par l’autorisation spéciale fait partie intégrante dudit permis. La licence du 28 novembre 2012 se borne à reprendre le contenu de cette autorisation spéciale; en aucune manière, elle ne modifie la situation juridique de l’établissement du recourant. Cela signifie que cette autorisation ne peut plus aujourd’hui être remise en question.
4. Il suit de ce qui précède que le recours doit être déclaré irrecevable et ceci, aux frais de son auteur (art. 49 al. 1 et 91 LPA-VD). L’allocation de dépens n’entre pas en ligne de compte (art. 55 al. 1 a contrario et 91 LPA-VD).