Decision ID: 41adcf01-76f8-4cbf-9fa2-0edcb0d65859
Year: 2019
Language: de
Court: SG_KGN
Chamber: SG_KGN_999
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: 

Entscheid Verwaltungsrekurskommission, 24.09.2019 Art. 2 Abs. 1 BGBB (SR 211.412.11); Art. 15, Art. 16, Art. 17, Art 18, Art. 24c Abs. 1 und 3 RPG (SR 700); Art. 17 aBauG (nGS 32-47); Art. 16 Abs. 3 PBG (sGS 731.1). Der Auskunft des AREG zur Frage, ob ein bestimmtes Grundstück raumplanungsrechtlich als Baugebiet oder als Nichtbaugebiet qualifiziert wird, kommt zwar eine erhebliche Bedeutung zu; für das Landwirtschaftsamt ist diese mit Blick auf die Zielsetzungen des BGBB jedoch nicht allein ausschlaggebend. Das Landwirtschaftsamt muss den Sachverhalt deshalb selbst raumplanungsrechtlich würdigen, jedenfalls so lange, bis die kommunalen, unter dem alten Baugesetz festgelegten (Grün-)Zonen noch nicht in die neue Zonenordnung gemäss PBG überführt worden sind. Das Landwirtschaftsamt wird auch nach dem Wechsel von der ehemaligen Grünzone zur Freihaltezone und der Unterscheidung zwischen innerhalb und ausserhalb des Baugebiets bei jedem Grundstück auf entsprechende Aufforderung hin eigenständig zu prüfen haben, ob die Bestimmungen des BGBB weiterhin gelten oder nicht. Im konkreten Fall wurden die Bestimmungen des BGBB für ein Grundstück in der Grünzone ausserhalb des Baugebiets anwendbar erklärt (Verwaltungsrekurskommission, Abteilung II/1, 24. September 2019, II/ 1-2019/2).
Präsident Urs Gmünder, Fachrichter Werner Danzeisen, Fachrichter Ueli Frehner, a.o.
Gerichtsschreiber Raphael Fisch
Kantonale Aufsichtsbehörde BGBB, Rosenweg 3, 8738 Uetliburg, Beschwerdeführerin,
gegen
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Landwirtschaftsamt des Kantons St. Gallen, Unterstrasse 22, 9001 St. Gallen,
Vorinstanz,
und
X, Beschwerdebeteiligter,
betreffend
Feststellungsverfügung (Grundstücke Nr. A und Nr. B, Grundbuchkreis Goldach)
Sachverhalt:
A.- Der Gemeinderat der politischen Gemeinde Goldach genehmigte am 26. April 2016
im Gebiet Thannäcker eine Landumlegung gemäss dem Umlegungsplan "Thannäcker";
dieser steht im Zusammenhang mit der Erweiterung der Thannäckerstrasse sowie dem
Überbauungsplan "Thannäcker". Im Beizugsgebiet liegen unter anderem die
Grundstücke Nr. A und Nr. B, beide Grundbuchkreis Goldach. Das Grundstück-Nr. A
umfasst 20'125 m und ist gemäss dem kommunalen Zonenplan mit einer Fläche von
18'987 m der "Grünzone d (GN)", von 1'137 m der "Waldzone (WA)" und von 1 m
der "Industriezone (I A)" zugewiesen; es befindet sich im Eigentum Y. Das Grundstück-
Nr. B umfasst 4'224 m und ist als "Grünzone d (GN)" ausgewiesen; es befindet sich im
Eigentum von X. Die beiden Grundstücke werden überdies von der kommunalen
Schutzverordnung "Schuppis" überlagert. Das Naturschutzgebiet "Schuppis" ist ein
Amphibienlaichgebiet von nationaler Bedeutung.
B.- Mit E-Mail vom 11. Dezember 2018 ersuchte das Grundbuchamt Goldach-Tübach-
Untereggen-Berg das Landwirtschaftsamt des Kantons St. Gallen um Feststellung,
dass das bäuerliche Bodenrecht (BGBB) unter anderem auf die Grundstücke Nr. A und
Nr. B nicht anwendbar sei. Am 14. Dezember 2018 gab das Landwirtschaftsamt
diesem Ersuchen statt und traf die entsprechende Feststellungsverfügung.
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C.- Dagegen erhob die Kantonale Aufsichtsbehörde BGBB am 17. Januar 2019
Beschwerde bei der Verwaltungsrekurskommission des Kantons St. Gallen (VRK). Sie
beantragte, die Feststellungsverfügung des Landwirtschaftsamtes vom 14. Dezember
2018 sei in Bezug auf die Grundstücke Nr. A und Nr. B aufzuheben und auf diese seien
weiterhin die Bestimmungen des BGBB anzuwenden. Mit Schreiben vom 1. Februar
2019 reichte das Landwirtschaftsamt eine kurze Vernehmlassung ein, wozu sich die
Kantonale Aufsichtsbehörde BGBB am 28. Februar 2019 äusserte. Die Stellungnahme
der Y datiert vom 29. (richtig: 28.) Februar 2019. X verzichtete auf eine
Vernehmlassung. Mit Schreiben vom 6. März 2019 zog die Kantonale Aufsichtsbehörde
BGBB die Beschwerde zurück, soweit diese das Grundstück-Nr. A der Y betraf; in
Bezug auf das Grundstück-Nr. B hielt sie an der Beschwerde fest. Nach
entsprechender gerichtlicher Aufforderung reichte das kantonale Amt für
Raumentwicklung und Geoinformation (AREG) am 14. März 2019 einen Amtsbericht zur
raumplanungsrechtlichen Qualifikation des Grundstücks-Nr. B ein. Die VRK führte am
24. September 2019 einen Augenschein durch. Die Beschwerdeführerin, zwei Vertreter
der Vorinstanz und die für Goldach zuständige Kreisplanerin des AREG nahmen daran
teil. Der Eigentümer des Grundstück Nr. B kam gegen Ende des Augenscheins auch
noch dazu (vgl. Augenscheinprotokoll).
Auf die Ausführungen der Verfahrensbeteiligten und die Ergebnisse des Augenscheins

wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.
Erwägungen:
1.- Die Eintretensvoraussetzungen sind von Amtes wegen zu prüfen. Die VRK ist zur
Behandlung von Beschwerden gegen Feststellungsverfügungen im
Anwendungsbereich des bäuerlichen Bodenrechts zuständig (Art. 80 Abs. 1 des
Bundesgesetzes über das bäuerliche Bodenrecht, SR 211.412.11, abgekürzt: BGBB;
Art. 41 lit. d Ziff. 2 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1,
abgekürzt: VRP). Die Beschwerdeführerin ist zur Beschwerdeerhebung befugt (Art. 84
BGBB und Art. 90 Abs. 1 lit. b BGBB in Verbindung mit Art. 21 des St. Galler
Landwirtschaftsgesetzes, sGS 610.1, abgekürzt: LwG; Regierungsbeschluss vom
27. Mai 2008). Die Beschwerde vom 17. Januar 2019 ist rechtzeitig eingereicht worden
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und erfüllt in formeller und inhaltlicher Hinsicht die gesetzlichen Anforderungen (Art. 45
und 48 VRP). Auf die Beschwerde ist einzutreten.
2.- Angefochten ist die Verfügung der Vorinstanz vom 14. Dezember 2018, worin
festgestellt wird, dass das Grundstück-Nr. B, Grundbuchkreis Goldach, nicht den
Bestimmungen des BGBB unterliege.
a) Das BGBB gilt gemäss Art. 2 Abs. 1 für einzelne oder zu einem landwirtschaftlichen
Gewerbe gehörende landwirtschaftliche Grundstücke, die ausserhalb einer Bauzone
nach Art. 15 des Raumplanungsgesetzes (SR 700, abgekürzt: RPG) liegen (lit. a) und
für welche die landwirtschaftliche Nutzung zulässig ist (lit. b). Die Bauzone nach Art. 15
RPG ist ein selbständig anwendbarer Begriff des Bundesrechts. Bauzonen umfassen
Land, das sich für die Überbauung und für Siedlungszwecke eignet und weitgehend
überbaut ist oder voraussichtlich innert 15 Jahren benötigt und erschlossen wird.
Neben der Bauzone werden im RPG in Art. 16 die Landwirtschafts- und in Art. 17 die
Schutzzone definiert. Art. 18 RPG ermächtigt die Kantone überdies, weitere
Nutzungszonen vorzusehen; sie können die Grundzonentypen weiter untergliedern
oder neue Zonen definieren. Wo eine Zone die Bautätigkeit als Regelnutzung definiert,
liegt eine Bauzone im Sinne des Bundesrechts vor. Die Anwendbarkeit des BGBB
ergibt sich daher anhand der bundesrechtlich definierten Unterscheidung von
bodenerhaltenden Nichtbauzonen und bodenverändernden Bauzonen (Schmid-
Tschirren/Bandli, Kommentar BGBB, 2. Aufl., Brugg 2011, Art. 2 N 7 ff.). Statt von
Bauzonen wird teilweise auch vom Baugebiet gesprochen, wobei die Unterscheidung
von Baugebiet und Nicht-Baugebiet im Raumplanungsrecht von grundsätzlicher
Bedeutung ist (vgl. z.B. Botschaft zur Teilrevision des Raumplanungsgesetzes vom 2.
Dezember 2005, BBl 2005 7106). Zum Baugebiet bzw. zur Bauzone des Bundesrechts
können dabei unterschiedliche kantonalrechtliche Zonen gehören wie z.B. die
Wohnzone, die Industriezone oder die Gewerbezone.
Das bis Ende September 2017 geltende st. gallische Baugesetz (nGS 32-47, abgekürzt:
aBauG) kannte in Art. 17 die Grünzone. Diese umfasst gemäss der (alt-)gesetzlichen
Definition Gebiete, die nicht überbaut werden dürfen und unter anderem der
Gliederung des Siedlungsgebietes (lit. a) oder der Erhaltung von Schutzgegenständen
(lit. c) dienen. Grünzonen können praxisgemäss sowohl zum Baugebiet wie auch zum
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Nichtbaugebiet zählen (vgl. Amtsbericht AREG, act. 15). Dies deckt sich mit der
Rechtsprechung des Bundesgerichts, wonach eine Zone funktionell zum Baugebiet
gehört, wenn sie innerhalb des Siedlungsgebiets liegt und dessen Gliederung, dem
Erhalt von Grünflächen i.S.v. Art. 3 Abs. 3 lit. e RPG oder dem Schutz ökologisch
wertvoller Elemente innerhalb des Siedlungsgebiets dient. Bauvorhaben sind daher
nach Massgabe der kommunalen Zonenvorschriften bzw. der (kommunalen oder
kantonalen) Ausnahmevorschriften zu beurteilen (vgl. Art. 22 f. RPG). Ist eine Zone
dagegen dazu bestimmt, spezifische Nutzungsbedürfnisse ausserhalb der Bauzone
abzudecken (z.B. Erholungsgebiete), so handelt es sich um Nichtbauzonen (vgl. BGer
1C_33/2015 vom 1. Juni 2015 E. 2.4).
b) Die Vorinstanz stützte ihre Verfügung auf eine Auskunft des AREG. Es entspreche
ihrer Praxis, die kantonale Fachbehörde um die raumplanerische Qualifikation
anzufragen. Das AREG führte am 12. Dezember 2018 gegenüber der Vorinstanz aus,
das Grundstück-Nr. B liege klar innerhalb des Baugebiets.
c) Die Beschwerdeführerin macht geltend, es sei auf die bundesrechtlichen Begriffe der
"Bauzone", "Schutzzone" und "Ladwirtschaftszone" abzustellen. Aus der Botschaft zur
Teilrevision des Raumplanungsgesetzes und der Begriffsverwendung in Art. 24c Abs. 1
und Abs. 3 RPG ergebe sich, dass "Baugebiet" nach Bundesrecht (nur) die Flächen
innerhalb der Bauzonen erfasse. Für die Beurteilung der Anwendbarkeit des BGBB sei
auch unter Anwendung der kantonalen Begriffe an die bundesrechtlichen
Bauzonengrenzen anzuknüpfen. Das Grundstück-Nr. B liege ausserhalb einer Bauzone,
weshalb das BGBB anwendbar bleibe.
d) Im gerichtlich eingeholten Amtsbericht vom 14. März 2019 qualifizierte das AREG
das Grundstück-Nr. B als "Grünzone innerhalb des Baugebiets". Es führte an, die
bundesrechtliche Terminologie des "Baugebiets" sei nicht eindeutig. Eine Grünzone
könne sowohl im Bau- als auch im Nichtbaugebiet liegen. In Siedlungsrandlagen sei
eine einzelfallweise Einschätzung vorzunehmen. Die Ausdehnung von Siedlungen
werde in vielen Fällen durch natürliche Elemente wie Wald oder Gewässer begrenzt.
Die Übergangs- oder Abstandsbereiche würden dabei bewusst nicht der
Landwirtschaftszone zugeteilt; im Vordergrund ständen das Freihalten der Flächen
oder Schutzüberlegungen. Im vorliegenden Fall bilde die nordwestlich des
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Grundstücks-Nr. B gelegene Goldach eine natürliche Siedlungsbegrenzung. Südlich
des Flusses komme der landwirtschaftlichen Nutzung höchstens noch eine sehr
untergeordnete Bedeutung zu. Die nicht überbaubaren Flächen zwischen dem östlich
gelegenen Industriegebiet, dem südlich gelegenen Wohngebiet und dem Fluss seien
aus ökologischen und landschaftlichen Überlegungen der Grünzone zugeteilt worden.
Das ergebe sich auch aus der Schutzverordnung "Schuppis". Es dürfe vermutet
werden, dass die Parzelle-Nr. B ebenfalls der Wohn- oder Industriezone zugeteilt wäre,
sofern nicht die Schutzfunktion und Freihaltung des Flussufers im Vordergrund
gestanden hätten. Das Grundstück sei als "Naturschutzgebiet Trockenstandort"
ausgewiesen und stehe in unmittelbarer Nachbarschaft zum Schutzgebiet "Schuppis",
einem Amphibienlaichgebiet von nationaler Bedeutung. Aus raumplanerischer und
ökologischer Sicht sei es nicht unangemessen, wenn eine solche Fläche aus dem
BGBB entlassen und beispielsweise von einem Naturschutzverein übernommen und
gepflegt werde.
Im Rahmen des Augenscheins führte die Vertreterin des AREG aus, dass bei der
Grünzone die Zuteilung zum Baugebiet bzw. Nichtbaugebiet regelmässig unklar sei.
Bei der vorliegenden "Grünzone Schutz" habe die Zuteilung in den Augen des AREG
nur eine untergeordnete raumplanerische Bedeutung. Aufgrund der Lage mit der
Begrenzung durch die nordwestlich gelegene Goldach und die südöstlich und
südwestlich gelegenen Strassen sowie der Funktion als Pufferzone zwischen dem
Fluss und dem Siedlungsgebiet sei eher von einer Zuweisung zum Baugebiet
auszugehen. Es sei möglich, dass in den kommenden Jahren, wenn aufgrund des
neuen kantonalen Planungs- und Baugesetzes (sGS 731.1, abgekürzt: PBG) eine
Überführung in eine Freihaltezone mit raumplanerischer Kategorisierung durchgeführt
werden müsse, die Gemeinde das Grundstück als "Freihaltezone innerhalb des
Baugebietes" ausweisen werde.
d) Im vorliegenden Fall steht – als Vorfrage zum Entscheid über die allfällige
Unterstellung unter das BGBB – die raumplanungsrechtliche Qualifikation des
Grundstücks-Nr. B, Grundbuchkreis Goldach, als Baugebiet bzw. Nichtbaugebiet zur
Diskussion. Die Vorinstanz fragte diesbezüglich beim AREG um eine behördeninterne
Beurteilung an. Diese Praxis ist grundsätzlich nicht zu beanstanden, zumal es sich
beim AREG um die kantonale Fachstelle in Raumplanungsfragen gemäss Art. 31 RPG
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handelt. Die Beurteilung des AREG kann für die Vorinstanz indessen nicht allein
ausschlaggebend sein. Zwar kommt den Auskünften des AREG zum
Raumplanungsrecht eine erhebliche Bedeutung zu. Im Einzelfall kann unter
Berücksichtigung aller Umstände und mit Blick auf die Zielsetzungen des BGBB aber
auch eine abweichende Beurteilung angezeigt sein. Die Vorinstanz ist daher gehalten,
eine eigene raumplanerische Qualifikation und Würdigung vorzunehmen und diese in
der Verfügung auch zu begründen. Dies gilt jedenfalls solange noch, bis die
kommunalen (Grün-)Zonen, welche unter dem alten Baurecht (gemäss dem aBauG)
festgelegt wurden, noch nicht in die neue Zonenordnung gemäss dem PBG überführt
worden sind. Im Rahmen des neuen Bau- und Planungsrechts werden die Gemeinden
bei der Ausscheidung von Freihaltezonen definieren müssen, ob es sich um eine solche
innerhalb des Baugebiets oder ausserhalb des Baugebiets handelt (vgl. Art. 16 Abs. 3
PBG). Die Freihaltezone umfasst Gebiete, die nur sehr beschränkt überbaut werden
sollen. Dies kann unterschiedliche Gründe (z. B. Ortsplanung, Natur- und
Heimatschutz, Ausübung bestimmter Sportarten) haben (Botschaft vom 15. August
2015 zum kantonalen Planungs- und Baugesetz, in: ABl 2015, 2418). Es ist absehbar,
dass das Landwirtschaftsamt auch nach dem Wechsel von der Grün- zur Freihaltezone
und der Unterscheidung zwischen innerhalb und ausserhalb des Baugebiets bei jedem
Grundstück auf entsprechende Aufforderung eigenständig zu prüfen haben wird, ob die
Bestimmungen des BGBB weiterhin gelten oder nicht. Das AREG darf diese
Beurteilung nicht vornehmen (act. 15).
e) Die Gemeinde Goldach hat ihre Zonenordnung aktuell noch nicht ins neue Bau- und
Planungsrecht überführt. Die raumplanungsrechtliche Qualifikation des Grundstücks-
Nr. B orientiert sich deshalb am aBauG sowie dem darauf erlassenen kommunalen
Zonenplan. Demnach liegt das fragliche Grundstück in einer "Grünzone d (GN)".
Gemäss dem kantonalen Richtplan ist es dem Raumtyp "Urbane Verdichtungsräume"
zugewiesen, wobei keine konkrete Ausscheidung als "Siedlungsgebiet" erfolgt ist. Den
vorhandenen Plänen kann die Qualifikation als "Baugebiet" bzw. "Nichtbaugebiet"
somit nicht unmittelbar entnommen werden. Es hat daher eine einzelfallweise Prüfung
anhand der konkreten Umstände zu erfolgen. Dabei ist – entgegen den Ausführungen
der Beschwerdeführerin – nicht allein entscheidend, dass auf dem Grundstück keine
Bautätigkeit erlaubt ist, weil eine Grünzone sowohl als Baugebiet als auch als
Nichtbaugebiet qualifiziert werden kann (BGer 1C_33/2015 vom 1. Juni 2015 E. 2.4).
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Das Grundstück-Nr. B wird in nordwestlicher Richtung durch einen Fluss, und zwar die
Goldach begrenzt. Südwestlich liegt die Goldacher- bzw. Tübacherstrasse, woran auf
der anderen Seite ebenfalls eine Grünzone angrenzt. In südöstlicher Richtung verläuft
die der Erschliessung der Industrie dienende Thannäckerstrasse; an deren
gegenüberliegenden Seite sich eine Wohn- und Gewerbezone, die Grünzone
"Schuppis" sowie eine Industriezone befinden. Aufgrund dieser Lage und im Einklang
mit den Ausführungen der Vertreterin des AREG ist davon auszugehen, dass das
Grundstück-Nr. B in erster Linie dazu dient, einen Grünstreifen entlang der Goldach zu
erhalten und eine "Brücke" zum Naturschutzgebiet "Schuppis" zu schlagen. Es stehen
ökologische Gesichtspunkte im Vordergrund. Es dient damit den Zielen und
Grundsätzen des Raumplanungsrechts des Bundes, namentlich den Bestrebungen, mit
Massnahmen die natürlichen Lebensgrundlagen wie Wasser und Landschaft zu
schützen (Art. 1 Abs. 2 lit. a RPG; BGE 118 Ib 503 E. 5b). Das Grundstück hat hingegen
keine unmittelbare siedlungsstrukturelle Bedeutung. Die Thannäckerstrasse grenzt das
Siedlungsgebiet klar ab von der Grün- bzw. Freihaltezone. Aufgrund der Lage am Fluss
und mit Blick auf die Gewässerschutzgesetzgebung kommt auf dem Grundstück eine
Bautätigkeit kaum in Frage. Aus landwirtschaftlicher Sicht eignet sich das Grundstück
aufgrund seiner Grösse grundsätzlich dauerhaft zur Bewirtschaftung, insbesondere als
Raufutter liefernde Parzelle. Es ist grösstenteils eben und über die Thannäckerstrasse
sehr gut erschlossen. Für die Nutzung des Bodens besteht aus landwirtschaftlicher
Sicht nach wie vor ein Interesse. Der Eigentümer des Grundstücks nutzt dieses
tatsächlich für die Tierhaltung, was sich am Augenschein ergab. Er möchte dies
gemäss eigenen Angaben auch weiterhin tun. Insgesamt steht der Siedlungscharakter
daher nicht im Vordergrund und die Grünzone ist als solche ausserhalb des Baugebiets
zu qualifizieren. Zu berücksichtigen ist schliesslich, dass das Grundstück Nr. B auch
dann freigehalten wird, wenn es wie bisher den Bestimmungen des BGBB unterstellt
ist.
Diese Würdigung steht nicht in grundsätzlichem Gegensatz zu der Beurteilung des
AREG, zumal deren Vertreterin die Qualifikation im Amtsbericht vom 14. März 2019
relativierte und ausführte, dass die konkrete raumplanerische Würdigung im
vorliegenden Fall bloss von untergeordneter Bedeutung sei. Das gilt ebenso für die
rechtskräftige Beurteilung der Vorinstanz in der Feststellungsverfügung vom 19.
September 2017 bezüglich des Grundstücks-Nr. A ("Schuppis"), worin jenes als
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"Grünzone Schutz innerhalb Baugebiet" qualifiziert wurde, weil für jedes Grundstück
eine individuelle Beurteilung vorzunehmen ist.
e) Zusammengefasst befindet sich das Grundstück-Nr. B in einer Grünzone ausserhalb
des Baugebiets, weshalb die Bestimmungen des BGBB darauf anwendbar sind. Die
Beschwerde ist bezüglich des Grundstücks Nr. B gutzuheissen und die Verfügung der
Vorinstanz vom 14. Dezember 2018 entsprechend abzuändern. Zufolge Rückzugs ist
die Beschwerde in Bezug auf das Grundstück-Nr. A als erledigt abzuschreiben. Im
Übrigen ist die vorinstanzliche Verfügung zu bestätigen.
3.- Die Beschwerde ist gutzuheissen, soweit sie nicht zufolge Gegenstandslosigkeit als
erledigt abzuschreiben ist. Auf die Erhebung amtlicher Kosten ist zu verzichten (Art. 95
Abs. 3 VRP). Ausseramtliche Kosten sind keine zu entschädigen.