Decision ID: 330c2d29-52eb-58a0-9021-fb152248a50c
Year: 2012
Language: de
Court: SG_VG
Chamber: SG_VG_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

hat das Verwaltungsgericht festgestellt:
A./ Der politischen Gemeinde Z. wurde am 25. Oktober 1946 durch die Regierung ein
bis zum 31. Dezember 1996 befristetes Wasserrecht Nr. IV/65 verliehen. Gestützt
darauf wurde die Wasserkraftanlage E. durch das Elektrizitäts- und Wasserwerk Z.
betrieben.
Die politische Gemeinde Z. beabsichtigte, die Wasserrechtskonzession für den Betrieb
der Wasserkraftanlage E. zu erneuern. Aufgrund der mangelnden Vollständigkeit der
Unterlagen wurde ihr im Jahr 1996 durch das Baudepartement und
Volkswirtschaftsdepartement eine bis zum 31. Juli 2007 befristete
Übergangsbewilligung für den Weiterbetrieb der Wasserkraftanlage E. erteilt. In der
Folge wurde das Gesuch um Erteilung der Übergangsbewilligung vom 25. September
bis 8. Oktober 2001 öffentlich aufgelegt. Innert Auflagefrist erhoben X. Y. und die X. Y.
AG mit Eingabe ihres Rechtsvertreters vom 8. Oktober 2001 Einsprache. Die X. Y. AG
ist Inhaberin des Wasserrechts Nr. IV/22 und betreibt eine Wasserkraftnutzungsanlage
am F.-bach. Mit Schreiben vom 15. April 2002 wurde die Einsprache zurückgezogen.
Am 16. April 2002 wurde die Übergangsbewilligung bis zum 31. Juli 2007 erteilt.
B./ Die politische Gemeinde Z. liess durch ihren Rechtsvertreter am 15. Juni 2007 ein
überarbeitetes und ergänztes Gesuch um Erteilung der Wasserrechtskonzession und
der erforderlichen umweltrechtlichen Bewilligungen einreichen. Dabei wurde zugleich
die Verlängerung der Übergangsbewilligung bis zum rechtskräftigen Abschluss des
Verfahrens über die Erneuerung der Wasserrechtskonzession beantragt. Innerhalb der
Auflagefrist gingen keine Einsprachen ein. Am 17. Juli 2007 verfügten das
Baudepartement und Volkswirtschaftsdepartement die Verlängerung der
Übergangsbewilligung bis längstens zum 31. Juli 2013.
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C./ Das Gesuch um Erteilung einer Wasserrechtskonzession und der erforderlichen
umweltrelevanten Bewilligungen wurde zusammen mit weiteren Unterlagen vom
3. Februar bis 4. März 2009 öffentlich aufgelegt. Dagegen liessen X. Y. und die X. Y.
AG mit Eingabe ihres Rechtsvertreters vom 4. März 2009 Einsprache erheben und
beantragten unter anderem, dass das Konzessionsgesuch abzuweisen und die
verlangte Konzession zu verweigern sei. Mit Verfügung vom 30. März 2011 traten das
Baudepartement und Volkswirtschaftsdepartement auf die Einsprache von X. Y.
mangels Legitimation nicht ein. Weiter wiesen sie die Einsprache der X. Y. AG ab,
soweit sie überhaupt darauf eintraten. Zudem behandelten das Baudepartement und
Volkswirtschaftsdepartement die Ausführungen über angebliche Willensmängel beim
Rückzug der Einsprache im Übergangsbewilligungsverfahren nicht, sondern stellten
einen separaten Entscheid des Amtes für Umwelt und Energie in Aussicht. Sodann
wurden der politischen Gemeinde Z. in der gleichen Verfügung die
Wasserrechtskonzession Nr. IV/81 bis längstens 31. Dezember 2070 sowie die
erforderlichen umweltschutzrelevanten Bewilligungen unter verschiedenen
Befristungen, Auflagen und Bedingungen erteilt.
D./ Mit Verfügung vom 7. März 2011 prüften die Ämter für Umwelt und Energie sowie
für Natur,
Jagd und Fischerei eine Wiedererwägung der Übergangsbewilligungen vom 16. April
2002 und 17. Juli 2007 wegen angeblichen Willensmängeln. Auf das
Wiederwägungsgesuch wurde nicht eingetreten. Dagegen erhob der Rechtsvertreter
der X. Y. AG mit Eingabe vom 23. März 2011 Rekurs beim Baudepartement und reichte
am 17. Juni 2011 fristgerecht die Rekursergänzung ein. Mit Schreiben vom 13. April
2012 erkundigte sich der Rechtsvertreter der X. Y. AG beim Baudepartement nach dem
Stand des Verfahrens.
E./ Mit Eingabe ihres Rechtsvertreters vom 21. April 2011 erhob die X. Y. AG gegen die
Verfügung vom 30. März 2011 Rekurs bei der Regierung und bat unter anderem um
eine angemessene Frist zur Rekursergänzung sowie um Akteneinsicht. Das
verfahrensleitende Departement des Innern setzte der X. Y. AG mit Schreiben vom
3. Mai 2011 unter Hinweis auf die Säumnisfolgen eine Nachfrist zur Rekursergänzung
bis zum 31. Mai 2011 an. Sodann wurde der Rechtsvertreter der X. Y. AG darauf
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hingewiesen, dass er allfällige Akten zum Wasserrecht Nr. IV/65 und zur
Übergangsbewilligung direkt bei den betroffenen Instanzen einzuholen habe. Am 3. Mai
2011 nahm der Rechtsvertreter der X. Y. AG insgesamt zwölf Ordner und fünf
Aktenschachteln mit zahlreichen Dossiers zur Einsichtnahme entgegen.
Mit Eingabe vom 27. Mai 2011 ersuchte der Rechtsvertreter der X. Y. AG wegen des
Umfangs des Prozessstoffes, seines Arbeitsdruckes und seiner Büroabwesenheit in
den ersten beiden Juniwochen 2011 zum zweiten Mal um eine Fristerstreckung zur
Rekursergänzung von 30 Tagen. Am 1. Juni 2011 erstreckte das verfahrensleitende
Departement des Innern unter nochmaligem Hinweis auf die Säumnisfolgen die Frist
zur Rekursergänzung bis zum 4. Juli 2011. Mit Eingabe vom 1. Juli 2011 stellte der
Rechtsvertreter wegen seiner Arbeitslast, dem umfangreichen Aktenmaterial, der
Problematik der parallel laufenden Erneuerung der Wasserrechtskonzession Nr. IV/22
der X. Y. AG ein drittes Gesuch um Fristerstreckung. Zudem bat er, dass ihm die Akten
der Neukonzessionierung des Wasserrechtes Nr. IV/22 zur Einsicht zuzustellen seien.
Mit Schreiben vom 4. Juli 2011 wurde ihm die Frist unter erneutem Hinweis auf die
Säumnisfolgen bis zum 25. Juli 2011 erstreckt. Zugleich wurde er angewiesen, die
allenfalls benötigten Akten betreffend Wasserrechtskonzession Nr. IV/22 direkt bei den
aktenführenden Stellen einzuholen.
Mit Schreiben vom 11. Juli 2011 teilte der Rechtsvertreter der politischen Gemeinde Z.
mit, dass er sich allfälligen weiteren Fristerstreckungsgesuchen zu Gunsten der
Gegenseite widersetze. Zudem stellte er in Abrede, dass zwischen dem Rekurs gegen
die Verfügung vom 30. März 2011 und der Wasserrechtssache Nr. IV/22 ein Konflikt
bestehe.
Das verfahrensleitende Departement des Innern erhielt in der Folge eine Kopie der
Eingabe des Rechtsvertreters der X. Y. AG vom 19. Juli 2011, worin dieser beim
Baudepartement die Akten der Wasserrechtssache Nr. IV/22 einforderte. Mit Eingabe
vom 21. Juli 2011 ersuchte der Rechtsvertreter der X. Y. AG wegen seiner Arbeitslast,
der Menge des Aktenmaterials sowie unter Hinweis auf seine ferienbedingte
Abwesenheit vom 23. Juli bis zum 10. August 2011 und auf ein Telefonat mit der
Verfahrensleitung vom 4. Juli 2011 um eine Fristerstreckung bis zum 2. September
2011. Mit Schreiben vom 22. Juli 2011 teilte das verfahrensleitende Departement des
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Innern mit, dass dem Gesuch um Fristerstreckung nicht im gewünschten Umfang Folge
gegeben werden könne, da infolge mehrfacher Fristerstreckung beinahe drei Monate
für die Rekursergänzung zur Verfügung gestanden hätten. Mit dem Grundsatz der
möglichst beförderlichen Fortführung und Erledigung des Rekursverfahrens sei eine
weitere Verzögerung der Verfahrensfortführung um rund einen Monat nicht vereinbar.
Dem Rechtsvertreter wurde sodann unter Hinweis auf die Säumnisfolgen eine kurze
Frist zur Rekursergänzung bis zum 28. Juli 2011 angesetzt. Bis zum 28. Juli 2011 ging
in der Folge keine Rekursergänzung ein.
Mit Schreiben vom 3. August 2011 stellte der Büropartner des Rechtsvertreters der X.
Y. AG ein Gesuch für eine erneute Fristansetzung bis zum 2. September 2011.
Subeventualiter wurde um eine Fristansetzung im reduzierten Rahmen gebeten, jedoch
so, dass mindestens eine Zeitspanne von zehn Tagen zur Behandlung der
offensichtlich aufwendigen Sache ermöglicht werde. Als Begründung wurde
hauptsächlich vorgebracht, dass sich aus einer Aktennotiz des Rechtsvertreters der X.
Y. AG über ein Telefongespräch mit der Verfahrensleitung vom 4. Juli 2011 ergebe,
dass ersterer davon ausgegangen sei, einem nochmaligen Gesuch um Fristerstreckung
bis Ende August/Anfang September 2011 würde entsprochen werden.
Mit Schreiben vom 4. August 2011 liess das verfahrensleitende Departement des
Innern das Schreiben vom 3. August 2011 sämtlichen übrigen Verfahrensbeteiligten zur
Stellungnahme zustellen. Zugleich bestritt die Verfahrensleiterin, dass im Telefonat vom
4. Juli 2011 eine Fristverlängerung bis zum 2. September 2011 zugesichert worden sei.
Das Baudepartement verzichtete mit Schreiben vom 8. August 2011 auf eine
Stellungnahme. Der Rechtsvertreter der politischen Gemeinde Z. stellte in seiner
Eingabe vom 25. August 2011 die Rechtsbegehren, das Gesuch um
Fristwiederherstellung sei abzuweisen und auf den Rekurs sei nicht einzutreten; unter
Kosten- und Entschädigungsfolge. Mit Schreiben vom 17. August 2011 schloss sich
der Rechtsvertreter der X. Y. AG den Ausführungen seines Büropartners an.
Gleichzeitig reichte er die Rekursergänzung vom 17. August 2011 ein. Mit Schreiben
vom 31. August 2011 wurden dem Rechtsvertreter der X. Y. AG die Stellungnahmen
zugestellt.
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Die Regierung wies am 10. Januar 2012 das Gesuch vom 3. August 2011 inklusive der
Rekursergänzung vom 17. August 2011 um Wiederherstellung der Frist kosten- und
entschädigungspflichtig ab und trat auf den Rekurs der X. Y. AG nicht ein. Der
Beschluss der Regierung wurde im Wesentlichen damit begründet, dass die
Rekursergänzung vom 17. August 2011 nicht fristgerecht erfolgt sei, da die Nachfrist
bis zum 28. Juli 2011 gelaufen sei. Aus dem Gespräch vom 4. Juli 2011 mit der
Verfahrensleitung könne die X. Y. AG nichts zu ihren Gunsten ableiten, zumal der Inhalt
dieses Gesprächs strittig sei. Sodann vermöge die X. Y. AG nicht glaubhaft darzulegen,
dass ihrem Rechtsvertreter die fristgemässe Einreichung der Rekursergänzung auch
bei gebotener Sorgfalt nicht möglich gewesen wäre.
F./ Mit Eingabe ihres Rechtsvertreters vom 26. Januar erhob die X. Y. AG gegen den
Entscheid der Regierung Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Sie liess dabei
folgende Rechtsbegehren stellen:
1. Der angefochtene Entscheid sei aufzuheben.
2. Die Angelegenheit sei an die Regierung des Kantons St. Gallen zurückzuweisen
mit der Anweisung, auf den begründeten Rekurs der X. Y. AG gegen die Verfügung des
Baudepartements und des Volkswirtschaftsdepartements vom 30. März 2011
einzutreten und darüber materiell zu entscheiden.
3. Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen.
Gleichzeitig stellte sie ein Gesuch zur weiteren Begründung der Beschwerde sowie zur
allfälligen Änderung der Anträge. Nach erstreckter Frist reichte der Rechtsvertreter der
X. Y. AG mit Eingabe vom 29. Februar 2012 die Beschwerdebegründung beim
Verwaltungsgericht ein. Dabei wird im Wesentlichen vorgebracht, dass die Vorinstanz
die Grenzen ihres Ermessens überschritten sowie das Handeln nach Treu und Glauben
und den Gehörsanspruch der X. Y. AG verletzt habe, als sie das frühzeitige
Fristerstreckungsgesuch vom 21. Juli 2011 nicht bewilligt habe, sondern dem
ferienabwesenden Rechtsvertreter ohne Warnung bloss eine Notfrist vom 26. auf den
28. Juli 2011 ansetzte.
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Das verfahrensleitende Departement des Innern beantragte in seiner Vernehmlassung
vom 22. März 2012 im Namen der Regierung die Abweisung der Beschwerde. Mit
Schreiben vom 23. März 2012 setzte das Verwaltungsgericht dem Rechtsvertreter der
Gemeinde Z. sowie der Gemeinde Q. eine Frist bis zum 18. April 2012 für die
Einreichung einer Vernehmlassung an. Mit Auszug aus dem Protokoll der
Gemeinderatssitzung vom 4. April 2012 verzichtete die Gemeinde Q. auf eine
Vernehmlassung. Der Rechtsvertreter der X. Y. AG reichte dem Verwaltungsgericht in
der Folge eine Kopie seiner Eingabe im Verfahren betreffend das Wasserrecht IV/22
ein. Mit Schreiben vom 20. April 2012 beantragte der Rechtsvertreter der Gemeinde Z.
die Abweisung der Beschwerde. Mit Schreiben vom 22. Mai 2012 reichte der
Rechtsvertreter der Gemeinde Z. seine Kostennote ein.
Mit Schreiben vom 23. April 2012 stellte das Verwaltungsgericht dem Rechtsvertreter
der X. Y. AG die Vernehmlassungen zur Stellungnahme innert 14 Tagen zu. Der
Rechtsvertreter liess die Frist unbenützt verstreichen. Weiter sandte das
Verwaltungsgericht dem Rechtsvertreter mit Schreiben vom 14. September 2012 eine
Kopie der Aktennotiz über ein Telefonat vom 3. August 2012 zwischen seinem
Büropartner und dem verfahrensleitenden Departement des Innern ein. Die anderen
Verfahrensbeteiligten erhielten ebenfalls eine Kopie dieser Aktennotiz.
Auf die weiteren von den Verfahrensbeteiligten vorgebrachten Ausführungen wird –
soweit wesentlich – in den nachstehenden Erwägungen eingegangen.

Darüber wird in Erwägung gezogen:
1. (...).
2. Die Beschwerdeführerin bringt in ihren Eingaben diverse verfahrensrechtliche Rügen
vor, die vorab zu behandeln sind.
2.1. Die Beschwerdeführerin stellt den Antrag auf Einsicht in die Verfahrensakten und
Gelegenheit zu einer Stellungnahme in einem zweiten Schriftenwechsel. Dieser Antrag
ist abzuweisen, da aus den von der Beschwerdeführerin eingereichten Beilagen
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ersichtlich ist, dass sie grundsätzlich sämtliche entscheidrelevanten Akten bereits
besitzt. Aus diesem Grund werden nachfolgend bei den Verweisen sowohl das
Aktenstück aus den vorinstanzlichen Akten als auch dasjenige aus den von der
Beschwerdeführerin eingereichten Beilagen genannt. Diejenigen entscheidrelevanten
Akten der Vorinstanz, die nicht in den Beilagen zur Beschwerde enthalten sind, wurden
von der Beschwerdeführerin im vorinstanzlichen Verfahren jeweils selbst eingereicht,
oder sie resp. ihr Rechtsvertreter war auf dem Adressatenkreis. Einzig eine Aktennotiz
der Verfahrensleiterin über die Telefongespräche am 3. August 2011 mit dem
Büropartner des Rechtsvertreters der Beschwerdeführerin ist weder in den Beilagen
der Beschwerde enthalten noch war die Beschwerdeführerin Adressatin dieser
Aktennotiz. Diese Aktennotiz wurde dem Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin mit
Schreiben vom 14. September 2012 zur Kenntnisnahme zugestellt. Einen zweiten
Schriftenwechsel kennt das Beschwerdeverfahren grundsätzlich nicht (Art. 64 in
Verbindung mit Art. 53 Abs. 1 VRP). Die Beschwerdeführerin hatte aber aufgrund des
Schreibens des Verwaltungsgerichts vom 23. April 2012 die Möglichkeit, zu den
Vernehmlassungen der Vorinstanz und der Beschwerdebeteiligten Stellung zu nehmen,
was sie indessen nicht tat.
2.2. Die Beschwerdeführerin rügt eine lückenhafte und teilweise unrichtige
Sachverhaltsdarstellung im angefochtenen Entscheid. Der Einwand der
Lückenhaftigkeit der Sachverhaltsdarstellung wegen des Fehlens des Verfahrens über
die Wiedererwägung der Übergangsbewilligungen vom 16. April 2002 und 17. Juli 2007
ist unbeachtlich, da diese Vorbringen für die Frage der Rechtmässigkeit des
vorinstanzlichen Nichteintretensentscheids irrelevant sind. Auch die weiteren
Ausführungen über den Sachverhalt in der Eingabe vom 29. Februar 2012, die die
Vorinstanz nicht berücksichtigt haben soll, erweisen sich nicht als entscheidrelevant.
Dies gilt namentlich für das Verfahren über die Wasserkraftnutzung der X. Y. AG
(Wasserrechtssache IV/22). Hinzu kommt, dass dieses Verfahren bereits in den
gewährten Fristerstreckungen berücksichtigt wurde (vgl. act 12/8 sowie 9/84).
Von einer lückenhaften oder gar unrichtigen vorinstanzlichen Sachverhaltsdarstellung
kann also keine Rede sein. Im Gegenteil ist festzuhalten, dass die
Sachverhaltsdarstellung durch die Vorinstanz im Wesentlichen durch diejenige der
Beschwerdeführerin bestätigt wird. Letztere geht aber von der irrigen Annahme aus,
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dass ihr Rechtsvertreter am 24. Mai 2011 das erste Fristerstreckungsgesuch stellte.
Tatsächlich ist das Gesuch aber auf den 27. Mai 2011 datiert (act. 12/4 und 9/75).
Zudem beinhaltet bereits die Eingabe vom 21. April 2011 (Rekurserklärung) das erste
Fristerstreckungsgesuch (act. 12/1 und 9/67). Die Rekurserklärung vom 21. April 2011
vermochte den Anforderungen gemäss Art. 48 Abs. 1 VRP nicht zu genügen und
deshalb wurde mit Schreiben vom 3. Mai 2011 eine erste Nachfrist zur
Rekursergänzung bis zum 31. Mai 2011 angesetzt (act. 12/3 und 9/69). Das Gesuch
vom 27. Mai 2011 ist daher bereits das zweite Gesuch um Fristerstreckung.
2.3. Abzuweisen ist schliesslich auch die sinngemässe Rüge der Verletzung des
Beschleunigungsgebots, wonach die Verfahrensleitung mit Schreiben vom 31. August
2011 die Stellungnahmen zum selbst konstruierten Gesuch um Fristwiederherstellung
zugestellt habe, aber der Nichteintretensentscheid erst am 10. Januar 2012 gefällt
worden sei. Eine solche Verfahrensdauer von rund vier Monaten erscheint nicht als
unverhältnismässig lange.
3. In materieller Hinsicht stellt sich zunächst die Frage, ob die Vorinstanz zu Recht eine
weitere Fristerstreckung abgelehnt hat und ob die Dauer der mit Schreiben vom 22. Juli
2012 angesetzten Notfrist vom 26. bis 28. Juli 2011 angemessen war.
3.1. Vorweg ist festzuhalten, dass die Beschwerdeführerin den Entscheid des
Verwaltungsgerichts B 2011/255 falsch interpretiert. Entgegen den Ausführungen der
Beschwerdeführerin entspricht es nicht der Praxis des Verwaltungsgerichts, dass bei
unbenütztem Ablauf einer ordentlichen letztmaligen Fristverlängerung eine gültig
angesetzte und ausreichende Notfrist erwartet werden darf. Wie das
Verwaltungsgericht im genannten Entscheid festhält, setzt die Entscheidinstanz in der
Regel dann eine letzte Frist von wenigen Tagen an, wenn ein Fristerstreckungsgesuch
abgelehnt und nicht als trölerisch bewertet wird. Im Rahmen dieser Notfrist von
wenigen Tagen soll die Partei die fristgebundene Handlung noch vornehmen können
(VerwGE B 2011/225 vom 14. Februar 2012 E. 4.5.1 mit Hinweisen, abrufbar unter
www.gerichte.sg.ch). Dies entspricht dem allgemein geltenden Rechtsgrundsatz,
wonach der Rechtsuchende nicht ohne Not um die Beurteilung seines
Rechtsbegehrens gebracht werden soll (BGer 1C_171/2012 vom 13. Juni 2012 E. 2.5
mit Hinweisen). Dies bedeutet indessen nicht, dass man nach unbenütztem Ablauf
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einer Frist ein Anrecht auf eine Notfrist hat. Die Beschwerdeführerin übersieht, dass
Säumnis bereits entsteht, wenn eine Frist nicht eingehalten und nicht rechtzeitig ein
Fristerstreckungsgesuch gestellt wird.
3.2. Aus Art. 48 Abs. 2 VRP ergibt sich, dass die Rekursinstanz eine Nachfrist zur
Rekursergänzung anzusetzen hat, wenn innert Rekursfrist keine im Sinne von Art. 48
Abs. 1 VRP vollständige Rekursschrift eingereicht wird. Die Nachfrist kann nach der
Praxis 20 bis 30 Tage umfassen. Weitere gesetzliche Ansprüche auf eine
Fristverlängerung ergeben sich aus der VRP nicht. Subsidiär gelangen aufgrund von
Art. 30 Abs. 1 VRP die Bestimmungen der Schweizerischen Zivilprozessordnung (SR
272, abgekürzt ZPO) zur Anwendung. Nach Art. 144 Abs. 2 ZPO können gerichtliche
Fristen aus zureichenden Gründen erstreckt werden, wenn das Gericht vor Fristablauf
darum ersucht wird (BGer 1C_171/2012 vom 13. Juni 2012 E. 2.2). Die
Entscheidinstanz hat dabei im Einzelfall und im Hinblick auf das Beschleunigungsgebot
zu entscheiden, ob die geltend gemachten Gründe ausreichend sind und ob die
verlangte Dauer der Fristerstreckung angemessen ist (Leuenberger/Uffer-Tobler,
Schweizerischen Zivilprozessrecht, Bern 2010, N 8.58; vgl. J. Benn, in: Spühler/
Tenchio/Infanger [Hrsg.], Basler Kommentar ZPO, Basel 2010, N 8 und 12 zu Art. 144
ZPO). Diesbezüglich hat das Verwaltungsgericht den Ermessensspielraum der
Vorinstanz zu berücksichtigen und muss sich nach Art. 61 Abs. 1 VRP auf eine
Rechtskontrolle beschränken (VerwGE B 2012/225 vom 14. Februar 2012 E. 4.4.1,
abrufbar unter www.gerichte.sg.ch).
Art. 144 Abs. 2 ZPO hat indessen nicht zur Folge, dass die Nachfrist zur
Rekursergänzung beliebig verlängert werden kann. Die Gründe nach Art. 144 Abs. 2
ZPO müssen stichhaltig sein und nach der allgemeinen Erfahrung geeignet erscheinen,
die rechtzeitige Vornahme der fristgebundenen Handlung vorzunehmen (Benn, a.a.O.,
N 8 zu Art. 144 mit Hinweisen). Dabei ist der Grundsatz zu beachten, dass
Fristerstreckungen nur zurückhaltend und nur im Falle sachlicher Rechtfertigung
gewährt werden sollen (Hauser/ Schweri, Kommentar zum zürcherischen
Gerichtsverfassungsgesetz, Zürich 2002, § 195 N 39; Benn, a.a.O., N 14 zu Art. 144),
und zwar insbesondere dann, wenn bereits eine Fristerstreckung gewährt wurde.
Mehrere Erstreckungsbegehren hintereinander muss das Gericht nicht unbesehen
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bewilligen (B. Merz, in: Brunner/Gasser/ Schwander [Hrsg.], Schweizerische
Zivilprozessordnung, Kommentar, Zürich/St. Gallen 2011, N 7 zu Art. 144).
Die bisherigen Ausführungen legen also eindeutig dar, dass Art. 48 Abs. 2 VRP einen
gesetzlichen Anspruch auf eine Nachfrist zur Rekursergänzung vorsieht. Auf eine
weitere Fristerstreckung nach der erstmaligen Gewährung einer Nachfrist nach Art. 48
Abs. 2 VRP besteht von Gesetzes wegen kein zwingender Anspruch, sondern darüber
hat die zuständige Entscheidinstanz aufgrund von Art. 30 Abs. 1 VRP in Verbindung mit
Art. 144 Abs. 2 ZPO zu entscheiden. Es stellt keinen Ermessensmissbrauch dar, wenn
die Entscheidinstanz einen strengeren Massstab als nach der zivilrichterlichen Praxis
zu Art. 144 Abs. 2 ZPO verwendet, da der Gesuchsteller im Verfahren nach der VRP
bereits in den Genuss der Rekursfrist nach Art. 47 Abs. 1 VRP sowie der 20- bis 30-
tägigen Nachfrist gemäss Art. 48 Abs. 2 VRP kam. Dies stimmt auch mit der Praxis zu
Fristerstreckungen im öffentlichen Recht überein, wonach Fristerstreckungen in der
Regel nur einmal gewährt werden sollen (U.P. Cavelti, in: Auer/Müller/Schindler,
Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, Zürich/St. Gallen 2008,
N 14 zu Art. 22; vgl. Amstutz/Arnold, in: Niggli/Uebersax/ Wiprächtiger [Hrsg.], Basler
Kommentar zum Bundesgerichtsgesetz, 2. Aufl., Basel 2011, N 8 zu Art. 47).
Aufgrund des Dargelegten folgt, dass der Einwand der Beschwerdeführerin nicht greift,
wonach im üblichen Zivilprozessgeschehen dreimalige Fristerstreckungen normal
seien. Zudem übersieht die Beschwerdeführerin, dass ihr drei Fristerstreckungen
gewährt und erst das vierte Gesuch abgelehnt wurde.
3.3. Die Beschwerdeführerin bringt diverse Gründe für die Notwendigkeit der
Gewährung der am 21. Juli 2011 beantragten Fristerstreckung vor.
3.3.1. Als Erstes macht sie geltend, dass der Prozessstoff umfangreich sei. In
Anlehnung an die bundesgerichtliche Rechtsprechung erweist sich dieser Einwand als
unbehelflich. Eine Nachfrist kommt von vornherein nicht in Frage, wenn sich der
Rechtsvertreter in einem Rechtsstreit – den er seit Jahren führt und mit dem er daher
bestens vertraut ist – nicht erst in das Verfahren einarbeiten muss (BGer 2A.160/2004
vom 9. Juni 2005 E. 3.1). Der Rechtsvertreter vertritt die Beschwerdeführerin seit
Oktober 2001 im Zusammenhang mit der Streitsache rund um die Wasserkraftanlage
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E. und den dazugehörigen Bewilligungen. Er hat die Beschwerdeführerin auch im
Einspracheverfahren vor dem Rekursverfahren vertreten. Der zugegebenermassen
umfangreiche Prozessstoff war dem Rechtsvertreter also nicht gänzlich unbekannt.
Dies gesteht auch die Beschwerdeführerin selbst ein. So führt sie in der
Beschwerdebegründung aus, dass ihr Rechtsvertreter zwecks Verhinderung eines
Nichteintretens bloss die Einsprachebegründung und –anträge analog als
Rekursbegründung und Rekursanträge hätte hineinkopieren können, ergänzt um einen
Hauptantrag. Zudem hatte der Rechtsvertreter seit dem 21. April 2011 (Zeitpunkt der
Rekurserklärung) Zeit, eine Rekursbegründung bis zum 25. Juli 2011 einzureichen, d.h.
er hatte rund zwölf Wochen Zeit. Zudem ist zu berücksichtigen, dass der
Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin das Fristerstreckungsgesuch unter anderem
mit seinen Ferien vom 23. Juli bis zum 10. August 2011 begründete. Diese Ferien hatte
der Rechtsvertreter spätestens am 4. Juli 2011, anlässlich des Telefonats mit der
Verfahrensleiterin, festgelegt. Dementsprechend hätte er sich so organisieren müssen,
dass er rechtzeitig vor seinen Ferien die Rekursbegründung abliefern kann, nachdem
ihm vorher bereits drei Mal eine Fristerstreckung gewährt wurde. Wie bereits
ausgeführt, muss die Entscheidinstanz mehrere Erstreckungsbegehren hintereinander
nicht zwingend bewilligen und dementsprechend konnte sich der Rechtsvertreter auch
nicht darauf verlassen.
3.3.2. Die Beschwerdeführerin lässt weiter vorbringen, dass die Einführung des
eidgenössischen Strafprozessrechts und Zivilprozessrechts erhebliche Auswirkungen
auf forensisch tätige Anwälte gehabt habe. Ihr Rechtsvertreter habe von April bis
November 2011 aufgrund von unberechenbaren Ereignissen öfters nachts oder an
Wochenenden durcharbeiten müssen. Zudem sei ihr Rechtsvertreter in den ersten
Juniwochen für einen lange vorher fixierten gemeinnützigen Freiwilligeneinsatz
büroabwesend gewesen. Auf den 17. Juni 2011 musste sodann ihr Rechtsvertreter
noch die Rekursbegründung gegen die Wiedererwägungsverfügung vom 7. März 2011
an das Baudepartement abliefern. Es kann von einem erfahrenen Rechtsvertreter
erwartet werden, dass er sich entsprechend organisiert, dass er seinen Fristen
nachkommen kann. Zudem darf nicht damit gerechnet werden, dass ein einmal
anerkannter Fristerstreckungsgrund – namentlich wegen Berufung auf
Arbeitsüberlastung – im Falle eines weiteren Gesuchs erneut als hinreichend anerkannt
wird (Amstutz/Arnold, a.a.O., N 7 zu Art. 47). Das Argument der Arbeitsüberlastung
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brachte der Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin bereits in seinen
Fristerstreckungsgesuchen vom 27. Mai 2011 und 1. Juli 2011 (act. 12/4, 12/7, 9/75
und 9/82) vor, die jeweils bewilligt wurden.
3.3.3. Fehl geht auch der Einwand der Beschwerdeführerin, dass ihr Rechtsvertreter
erst am 21. Juli 2011 die Akten der Wasserrechtssache Nr. IV/22 erhalten habe.
Diesbezüglich muss sich der Rechtsvertreter den Vorwurf gefallen lassen, dass er sich
nicht früher um die Akten der Wasserrechtsache Nr. IV/22 bemüht hatte, nachdem er
bereits in der Eingabe vom 1. Juli 2011 den möglichen Zusammenhang der
Wasserrechtssache Nr. IV/22 mit der vorliegend zu entscheidenden Streitsache
vorbrachte (act. 12/7 und 9/82). Auch vor Erhalt des Protokolls über den Augenschein
vom 6. Juli 2011 hätte er die entsprechenden Akten einholen können. Zudem hätte er
die Rekursbegründung seit dem 21. April 2011 insoweit vorbereiten können, als er nur
noch die Ausführungen aus den Akten zur Wasserrechtssache Nr. IV/22 hätte einfügen
müssen.
3.3.4. Ebenfalls unbehelflich ist das Vorbringen, dass man nach der hiesigen
Rechtspraxis bei der Fristansetzung auf Ferienabwesenheiten von Prozessbeteiligten
Rücksicht nehme, zumal im Juli und August Gerichtsferienzeit sei. Die
Beschwerdeführerin übersieht, dass Art. 30 Abs. 2 lit. a VRP die Geltung der
Gerichtsferien vor Verwaltungsbehörden und damit auch vor der Regierung
ausschliesst. Aus der VRP, auch in Verbindung mit Art. 144 Abs. 2 ZPO, kann die
Beschwerdeführerin – wie ausgeführt – nach der Ansetzung einer Nachfrist gemäss
Art. 48 Abs. 2 VRP keinen zwingenden Rechtsanspruch auf Fristerstreckung ableiten.
3.3.5. Aufgrund des Dargelegten erweist es sich nicht als Ermessensmissbrauch, wenn
die Vorinstanz das Fristerstreckungsgesuch vom 21. Juli 2011 ablehnte, nachdem sie
vorher bereits drei Fristerstreckungsgesuche bewilligt hatte. Hinzu kommt, dass die
Interessen der Beschwerdebeteiligten 1 einer weiteren Fristerstreckung entgegen
standen, was im Entscheid über eine Fristerstreckung mit zu berücksichtigen ist
(Amstutz/Arnold, a.a.O., N 7 zu Art. 47). Wie die Vorinstanz zutreffend ausführte,
besteht ein nachweislich öffentliches Interesse der Beschwerdebeteiligten 1 an einem
zügigen Entscheid über die Wasserrechtskonzession und die damit
zusammenhängenden umweltschutzrelevanten Bewilligungen, damit das
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Baubewilligungsverfahren für die Erweiterung und Erneuerung der Anlagen umgesetzt
werden kann.
3.4. Weiter stellt sich die Frage, ob die kurze Notfrist vom 26. bis zum 28. Juli 2011
einen Ermessensmissbrauch beinhaltet. Aufgrund der Ablehnung des
Fristerstreckungsgesuches setzte die Vorinstanz eine so genannte Notfrist von drei
Tagen an, d.h. nach dem Ablauf der ordentlichen Frist (25. Juli 2011) vom 26. bis zum
28. Juli 2011. Nach der Praxis des Verwaltungsgerichts hat die Entscheidinstanz im
Falle der Ablehnung eines Fristerstreckungsgesuches der betreffenden Partei eine
kurze Notfrist von wenigen Tagen anzusetzen, damit diese die fristgebundene
Handlung vornehmen kann (VerwGE B 2011/225 vom 14. Februar 2012 E. 4.5.1 mit
Hinweisen, abrufbar unter www.gerichte.sg.ch). Dies erweist sich auch in der
vorliegenden Streitsache insofern als sachgerecht, als sich der Rechtsvertreter der
Beschwerdeführerin aufgrund der vorangegangenen Fristerstreckungen unter
Androhung des Nichteintretens bei Fristversäumnis im Klaren sein musste, welche
Konsequenzen eine Nichteinhaltung der Frist zur Rekursergänzung hat. Wer kurz vor
Ablauf einer Frist ein Erstreckungsgesuch stellt, hat das Risiko zu tragen, dass bei
Abweisung des Gesuchs nur noch wenig Zeit besteht, die fristgebundene Handlung
vorzunehmen. Eine Notfrist von drei Tagen erweist sich unter Berücksichtigung des
Ermessensspielraums der Vorinstanz nicht als rechtsmissbräuchlich und verletzt das
rechtliche Gehör nicht.
4. Nachfolgend ist zu prüfen, ob der Grundsatz des Handelns nach Treu und Glauben
oder die Modalitäten der Eröffnung resp. das Festlegen der Notfrist auf ein bestimmtes
Datum an der Rechtmässigkeit der Ablehnung des Fristerstreckungsgesuches und der
Ansetzung der dreitätigen Notfrist etwas ändern.
4.1. Die Beschwerdeführerin macht geltend, ihr Rechtsvertreter habe mit der
Verfahrensleiterin aus dem Departement des Innern am 4. Juli 2011 ein Telefonat
geführt. Im Rahmen dieses Telefonats habe ihr Rechtsvertreter die Verfahrensleiterin
unter anderem über seine Sommerferien vom 23. Juli bis zum 10. August 2011
orientiert. Die Verfahrensleitung habe berichtet, dass sie anschliessend an die Ferien
des Rechtsvertreters bis zur letzten Augustwoche ferienabwesend sei, weshalb bis
dahin im Verfahren sowieso nichts laufe. Aus diesen Überlegungen habe die
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Verfahrensleiterin mit dem Rechtsvertreter vereinbart, dass der begründete Rekurs
spätestens bis Ende August/Anfang September auf ihrem Tisch sein müsse. Sie habe
ihm zugesichert, die Frist zur Rekursergänzung ein letztes Mal bis dahin zu verlängern.
In der Folge habe der Rechtsvertreter das Wesentliche dieser Vereinbarung in
Stichworten auf dem grünen Doppel seines Fristerstreckungsgesuches vom 1. Juli
2011 (act. 9/82) festgehalten.
4.1.1. Die Verfahrensleiterin hielt demgegenüber im Schreiben vom 4. August 2011 an
die vorinstanzlichen Verfahrensbeteiligten fest, dass keine Fristverlängerung bis zum
2. September 2011 im Rahmen des Telefonats vom 4. Juli 2011 zugesichert worden sei
und eine solche Zusicherung ausdrücklich bestritten werde. Der Hinweis auf die
ferienbedingte Abwesenheit sei mit Blick auf die Frist vom 25. Juli 2011 erfolgt und in
dem Sinne, dass es infolge der anstehenden ferienbedingten Abwesenheit sinnvoll
wäre, die Rekursergänzung vorgängig abzuschliessen, um nachher den
Schriftenwechsel einzuleiten. Dabei würde die Einholung der Vernehmlassungen
voraussichtlich – infolge der erwähnten ferienbedingten Abwesenheiten – Zeit bis Ende
August/Anfang September 2011 beanspruchen (act. 12/16 S. 2 und act. 9/137).
4.1.2. Der Inhalt des Gesprächs vom 4. Juli 2011 zwischen dem Rechtsvertreter der
Beschwerdeführerin und der Verfahrensleiterin ist also umstritten. Daran ändert auch
die von der Beschwerdeführerin eingereichte Aktennotiz auf dem Doppel des
Fristerstreckungsgesuches vom 1. Juli 2011 (act. 9/82) nichts. Dieser Aktennotiz lassen
sich weder das Datum des Telefongesprächs noch die Teilnehmer des
Telefongesprächs entnehmen. Auch ist nicht ersichtlich, worauf sich das Datum
August/September beziehen soll. Hinzu kommt, dass im Falle einer Vereinbarung über
einen Fristhorizont für die Rekursbegründung bis Ende August/Anfang September am
4. Juli 2011 sogleich eine Fristerstreckung bis dahin hätte gewährt werden können und
nicht nur bis zum 25. Juli 2011. Das Vorbringen des Rechtsvertreters der
Beschwerdeführerin, wonach die Verfahrensleiterin die Fristverlängerung wie erbeten
und vereinbart nicht letztmalig bis zum 25. Juli 2011 verlängert habe, geht fehl. Warum
sollte die Verfahrensleiterin die Frist nur bis zum 25. Juli 2011 verlängern, wenn sie
gemäss den Behauptungen der Beschwerdeführerin gewusst haben soll, dass der
Rechtsvertreter zu diesem Zeitpunkt in den Ferien ist.
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Aufgrund des Dargelegten ging die Vorinstanz zu Recht davon aus, dass es nicht
erstellt ist, dass dem Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin telefonisch eine
Fristverlängerung bis Ende August/Anfang September 2011 zugesichert worden ist.
Daran ändert der Vorwurf nichts, dass die Verfahrensleiterin der schriftlichen
Bestätigung des Telefonats vom 4. Juli 2011 im Fristerstreckungsgesuch vom 21. Juli
2011 nicht widersprochen habe. Es ist nicht die Aufgabe der Verwaltungsbehörden, im
Rahmen des Entscheids über ein Fristerstreckungsgesuch auf sämtliche Vorbringen
einzugehen. Der Entscheid enthält die wesentlichen Gründe für die Ablehnung (beinahe
drei Monate Zeit für die Ausarbeitung der Rekursergänzung, beförderliche Fortführung
und Erledigung des Rekursverfahrens). Zudem hat die Verfahrensleiterin im Schreiben
vom 4. August 2011 ausdrücklich den Ausführungen des Rechtsvertreters über das
Telefonat vom 4. Juli 2011 widersprochen (act. 12/16 S. 2 und act. 9/137).
Unbehelflich ist schliesslich der Einwand der Beschwerdeführerin, wonach im
Verwaltungsverfahren die Untersuchungsmaxime gelte und die Vorinstanz mit ihren
Beweislastüberlegungen Art. 29 der Bundesverfassung (SR 101) sowie Art. 12 VRP
verletzt habe. Art. 12 Abs. 2 VRP schränkt den Untersuchungsgrundsatz ein, indem nur
die von den Beteiligten angebotenen und leicht zugänglichen Beweise über erhebliche
Tatsachen aufzunehmen sind, soweit zur Wahrung des öffentlichen Interesses keine
besonderen Erhebungen nötig sind. Die Beschwerdeführerin macht keine solchen
öffentlichen Interessen geltend, und es sind auch keine ersichtlich. Es ist daher
grundsätzlich Sache der Beteiligten, den Verfahrensgegenstand zu bezeichnen und die
geeigneten Beweise dafür anzubieten (vgl. Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit
im Kanton St. Gallen, 2. Aufl., St. Gallen 2003, Rz. 604 f.). Im Rekursverfahren ist
sodann der Untersuchungsgrundsatz noch weiter eingeschränkt. Den Beteiligten
obliegt eine Behauptungs- und Beweisführungslast, indem sie nach Art. 50 Abs. 1 VRP
verpflichtet sind, dem Rechtsmittel eine Darstellung des Sachverhalts sowie allfällige
Beweismittel beizulegen oder zu bezeichnen (Cavelti/ Vögeli, a.a.O., Rz. 611). Die
Vorinstanz hat sämtliche angebotenen entscheidrelevanten Beweise abgenommen. Sie
verzichtete einzig auf die beantragte Befragung von X. Y. und G. K. Diese antizipierte
Beweiswürdigung erweist sich als rechtmässig. Auch wenn die genannten Zeugen
aufgrund eines gemeinsamen Mittagessens am 6. Juli 2011 über das Telefongespräch
vom 4. Juli 2011 durch den Rechtsvertreter informiert wurden, können diese Zeugen
höchstens wiedergeben, was ihnen der Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin erzählt
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hat. Sie können also nichts darüber aussagen, was wirklich am Telefongespräch vom
4. Juli 2011 behandelt wurde, sondern könnten höchstens die Sichtweise des
Rechtsvertreters bestätigen, die aufgrund der Stellungnahme der Verfahrensleiterin
vom 4. August 2011 bestritten ist (act. 12/16 S. 2 und act. 9/137). Weitere leicht
zugängliche Beweise über erhebliche Tatsachen sind nicht ersichtlich. Angesichts des
strittigen Inhalts des Telefonats vom 4. Juli 2011 und des Fehlens weiterer erheblicher
Beweise resp. Beweisofferten sowie in Anbetracht der allgemeinen Beweislastregel,
wonach derjenige bei Einhaltung von Fristen die Beweislast trägt, der vom
Vorhandensein dieser Tatsache Rechte ableitet (Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 629 mit
Hinweisen), durfte die Vorinstanz rechtmässig davon ausgehen, dass die
Beschwerdeführerin aus dem Gespräch vom 4. Juli 2011 nichts zu ihren Gunsten
ableiten kann.
4.1.3. Mangels einer nachgewiesenen Zusicherung der Fristerstreckung durch eine
zuständige Person kann nicht die Rede sein, dass die Vorinstanz resp. das
verfahrensleitende Departement des Innern mit der Ablehnung des
Fristerstreckungsgesuchs und der Ansetzung einer Notfrist bis zum 28. Juli 2011
Wortbruch begangen und damit das Gebot zum Handeln nach Treu und Glauben
verletzt haben. Es bestand auch keine rechtliche Pflicht der Vorinstanz, den
Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin am 22. Juli 2011 telefonisch oder per Fax zu
kontaktieren und ihn über die Ablehnung des Fristerstreckungsgesuchs zu informieren.
Wer knapp vor seinen Ferien, deren Beginn dem Rechtsvertreter zumindest seit dem
4. Juli 2011 nachweislich bekannt gewesen war, ein Fristerstreckungsgesuch stellt und
sich nicht aktiv danach erkundigt, ob dieses gewährt wird, hat dieses Risiko selbst zu
tragen. Ein Rechtsvertreter, der in die Ferien geht, hat sich so zu organisieren, dass
während seiner Abwesenheiten die Fristen eingehalten werden oder dass er vor seinem
Ferienbeginn den Entscheid über sein erneutes Fristerstreckungsgesuch bekommt. Der
Rechtsvertreter durfte sich zudem – wie bereits ausgeführt - nicht darauf verlassen,
dass sein viertes Fristerstreckungsgesuch ohne Weiteres genehmigt wird. Die
pflichtgemässe Sorgfalt hätte es vom Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin verlangt,
dass er sich am 22. Juli 2011 bei der Vorinstanz resp. dem verfahrensleitenden
Departement des Innern erkundigt hätte, ob und in welchem Umfang sein Gesuch vom
21. Juli 2011 bewilligt wird. Die Beschwerdeführerin gesteht selbst ein, dass ihr
Rechtsvertreter am 22. Juli 2011 telefonisch und per Fax erreichbar gewesen wäre und
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im Notfall sogar mit einer schnellen "Pfuscheingabe" das Nichteintreten hätte
verhindern können. Auch angesichts der mehrfachen Androhung der Säumnisfolgen
hätte sich der Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin vor seiner Ferienabreise
vergewissern müssen, ob er die nachgesuchte Fristerstreckung tatsächlich nochmals
erhält. Hinzu kommt, dass dem Rechtsvertreter das Erkundigen nach dem Stand des
Fristerstreckungsgesuchs nicht unbekannt ist. So führt er in der Eingabe vom
29. Februar 2012 selbst aus, dass er, nachdem er in seinem Fax- oder Posteingang
keine Antwort auf sein Fristerstreckungsgesuch vom 1. Juli 2011 gefunden habe, mit
der Verfahrensleiterin telefoniert habe (act. 8, S. 12). Indem er am 22. Juli 2011 nicht
selbst Kontakt mit der Verfahrensleitung aufnahm, hat er in Kauf genommen, dass er
erst in den Ferien über die Gewährung/Ablehnung der Fristerstreckung informiert wird.
4.2. Die Beschwerdeführerin lässt vorbringen, das verfahrensleitende Departement des
Innern habe keine Fristverlängerung als letztmalig bezeichnet. Deswegen verstosse die
nicht antragsgemässe Fristverlängerung sowie der Nichteintretensentscheid gegen
Treu und Glauben sowie gegen Art. 30 VRP i.V.m. Art. 144 ZPO. Die
Beschwerdeführerin habe Anspruch auf eine letztmalige ordentliche Fristverlängerung
gemäss dem Gesuch vom 21. Juli 2011 gehabt, da solange keine Frist als letztmalig
bezeichnet worden sei, eine Partei auf eine weitere Fristverlängerung hoffen dürfe.
Dabei beruft sich die Beschwerdeführerin auf den Entscheid B 2011/225 des
Verwaltungsgerichts sowie auf den Kommentar zum zürcherischen
Gerichtsverfassungsgesetz von Hauser/Schweri.
4.2.1. Als Erstes ist festzuhalten, dass sich der von der Beschwerdeführerin geltend
gemachte Anspruch nicht dem Entscheid des Verwaltungsgerichts B 2011/225
entnehmen lässt. Dieser Entscheid führt aus, dass die Bezeichnung einer
Fristerstreckung als letztmalig zulässig sei und dass trotz der Bezeichnung als
letztmalig bei schwerwiegenden Gründen oder einem Notfall eine weitere
Fristerstreckung möglich ist (VerwGE B 2011/225 vom 14. Februar 2012 E. 4.4.2,
abrufbar unter www.gerichte.sg.ch). Daraus kann aber nicht der Umkehrschluss
gezogen werden, dass bei Fehlen der Bezeichnung einer Fristerstreckung als letztmalig
beliebig weitere Fristerstreckungen möglich sind. Das Fehlen der Bezeichnung
"letztmalig" hat hingegen zur Folge, dass nicht schwerwiegende Gründe oder eine
Notlage erforderlich sind, sondern ein stichhaltiger Grund – wie bei Erw. 3.2 dargelegt –
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ausreicht. Auch der von der Beschwerdeführerin angerufene Kommentar hält fest, dass
eine Partei keinen rechtlich geschützten Anspruch darauf habe, dass
Fristerstreckungsgesuche solange als bewilligt gelten würden, bis der Richter erklärt
habe, auf weitere Gesuche nicht mehr eintreten zu wollen (Hauser/Schweri, a.a.O.,
§ 195 N 44).
Zudem lässt sich eine Verpflichtung zur Bezeichnung einer Frist als letztmalig weder
dem VRP noch der ZPO entnehmen. Aus Art. 48 Abs. 2 VRP ergibt sich lediglich, dass
die Rekursinstanz eine Frist zur Rekursergänzung anzusetzen hat, wenn der Rekurs
nicht vollständig ist. Wie bereits ausgeführt, besteht nach der Gewährung einer
Nachfrist kein gesetzlicher Anspruch auf eine weitere Fristerstreckung, sondern dies
steht gemäss Art. 30 Abs. 1 VRP in Verbindung mit Art. 144 Abs. 2 ZPO im Ermessen
der Entscheidinstanz. Deshalb hat im Normalfall die Nachfrist nach Art. 48 Abs. 2 VRP
zu genügen und von weiteren Fristverlängerungen ist abzusehen. Dabei spielt es keine
Rolle, ob die Nachfrist nach Art. 48 Abs. 2 VRP als letztmalige Fristverlängerung
bezeichnet wurde oder nicht. Entscheidend ist nur, dass die Aufforderung zur
Ergänzung mit der Androhung verbunden ist, dass nach unbenützter Frist auf den
Rekurs nicht eingetreten werde (Art. 48 Abs. 3 VRP). Art. 48 Abs. 3 VRP verlangt also
nicht die Bezeichnung der Fristverlängerung als letztmalig. Das Gleiche gilt auch für
Fristverlängerungen nach Art. 17 VRP.
4.2.2. Die Beschwerdeführerin lässt noch vorbringen, dass sie im
Fristerstreckungsgesuch vom 1. Juli 2011 die Bitte erhob, die Fristerstreckung nicht als
letztmalig zu bezeichnen. Die Gewährung der Fristerstreckung am 4. Juli 2011 enthalte
in der Folge die Bezeichnung "letztmalig" nicht. Die Beschwerdeführerin übersieht,
dass das Schreiben vom 4. Juli 2011 über die Fristerstreckung bis zum 25. Juli 2011
unter Hinweis auf die Säumnisfolgen erfolgte. Daher ist es nicht erforderlich, dass auch
explizit der Vermerk "letztmalig" enthalten ist, sondern der Hinweis auf die
Säumnisfolgen bedeutet, dass im Falle der nicht fristgerechten Eingabe die
Säumnisfolgen eintreten werden.
4.2.3. Es ist also festzuhalten, dass die fehlende Bezeichnung einer Fristerstreckung als
letztmalig nicht zur Folge hat, dass allfällige weitere Gesuche um Fristerstreckung
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(vollumfänglich) genehmigt werden, sondern der Entscheid darüber liegt im Ermessen
der Entscheidinstanz.
4.3. Sodann stellt sich die Beschwerdeführerin auf den Standpunkt, dass das
Kanzleipersonal ihres Rechtsvertreters das Einschreiben der Verfahrensleiterin vom
22. Juli 2011 am 2. August 2011 abgeholt habe, also innerhalb der Abholfrist der Post.
Bei der Eröffnung der Ablehnung des Fristerstreckungsgesuchs und der Ansetzung
einer kurzen Frist bis zum 28. Juli 2011 sei letztere also bereits abgelaufen gewesen.
Eine Frist, deren Endtermin bereits abgelaufen sei, habe nie laufen können und lasse
sich gar nicht mehr wirksam ansetzen.
4.3.1. Gemäss der Vorinstanz kann eine Verpflichtung zur jeweiligen Berücksichtigung
der siebentägigen Abholfrist – wenn überhaupt – nur im Rahmen der Verpflichtung zur
angemessenen Fristansetzung zum Tragen kommen (Art. 17 Abs. 1 VRP).
4.3.2. Aufgrund von Art. 30 Abs. 1 VRP finden in verwaltungsrechtlichen Verfahren
unter anderem Art. 138 ZPO über die Form der Zustellung sowie Art. 142 Abs. 1 ZPO
über den Beginn der Frist sinngemäss Anwendung. Aus Art. 138 Abs. 2 ZPO, der
Art. 25 VRP weiter konkretisiert, ergibt sich ausdrücklich, dass die Zustellung von
Verfügungen, wozu auch der Entscheid über ein Fristerstreckungsgesuch zählt, erfolgt
ist, wenn die Sendung vom Adressaten oder von einer angestellten oder im gleichen
Haushalt lebenden, mindestens sechzehn Jahre alten Person entgegengenommen
wurde. Massgebend ist also, dass die Mitteilung in den Empfangsbereich des
Adressaten gelangt ist (Merz, a.a.O., N 13 zu Art. 142 mit Hinweis; Benn, a.a.O., N 14
zu Art. 142 mit Hinweis). Aus Art. 142 Abs. 1 ZPO folgt, dass eine Frist, die durch eine
Mitteilung ausgelöst wird, am folgenden Tag zu laufen beginnt. Die Mitteilung der Frist
ist also Voraussetzung für den Beginn des Fristenlaufs (Benn, a.a.O., N 12 zu Art. 142).
Dies gilt unabhängig davon, ob eine Frist als Zeitraum oder als Endtermin festgesetzt
wurde. Ebenfalls nicht entscheidend ist, ob die Vorinstanz zur angemessenen
Fristansetzung verpflichtet war. Stets ist für den Fristbeginn die Eröffnung der
entsprechenden Verfügung resp. der Ablauf der siebentägigen Abholfrist bei
eingeschriebenen Postsendungen (Art. 138 Abs. 3 lit. a ZPO) erforderlich. Fristen zur
Vornahme einer prozessualen Handlung wie der Einreichung der Rekursbegründung
beginnen damit erst zu laufen, nachdem die Verfügung gültig in den Empfangsbereich
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der Partei resp. ihrer Vertretung zugestellt wurde. Erst danach kann die Fristansetzung
ihre Wirkung entfalten (Merz, a.a.O., N 10 und 12 zu Art. 142).
4.3.3. Aufgrund der bisherigen Ausführungen konnte also die Notfrist gemäss dem
Schreiben vom 22. Juli 2011 erst in dem Zeitpunkt Wirkung entfalten, in welchem das
Schreiben in den Empfangsbereich des Rechtsvertreters der Beschwerdeführerin
gelangte. Vorliegend wurde das Schreiben der Verfahrensleitung am 2. August 2011
durch das Kanzleipersonal des Rechtsvertreters der Beschwerdeführerin abgeholt und
gelangte damit in den Empfangsbereich des Rechtsvertreters. Dieses Datum ist
entscheidend und nicht der Eingang der Abholeinladung (R. Bornatico, in: Spühler/
Tenchio/Infanger [Hrsg.], Basler Kommentar ZPO, Basel 2010, N 15 zu Art. 138 ZPO).
Es ist daher der Beschwerdeführerin zuzustimmen, dass bei der Eröffnung der
Verfügung vom 22. Juli 2011 am 2. August 2011 das mit Kalendertag bezeichnete Ende
der Notfrist (28. Juli 2011) bereits vergangen war und die Frist bei ihrer Eröffnung gar
nicht mehr gewahrt werden konnte.
5. Aus dem Dargelegten folgt, dass der Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin zwar
nicht mit pflichtgemässer Sorgfalt für die Fristeinhaltung sorgte, dass aber die vom
verfahrensleitenden Departement des Innern angesetzte Notfrist im Zeitpunkt ihrer
Eröffnung am 2. August 2011 bereits abgelaufen war. Nachfolgend ist zu prüfen,
welche Folgen die Eröffnung einer bereits abgelaufenen Frist für die Streitsache vor der
Vorinstanz hat.
5.1. Das verfahrensleitende Departement des Innern setzte der Beschwerdeführerin mit
Schreiben vom 22. Juli 2011 eine dreitägige Notfrist vom 26. bis 28. Juli 2011 an. Aus
diesem Schreiben ist die Absicht erkennbar, der Beschwerdeführerin noch eine
dreitägige Notfrist anzusetzen. Es stellt sich daher die Frage, ob das Schreiben vom
22. Juli 2011 so ausgelegt werden kann, dass die dreitägige Notfrist ab Eröffnung, also
ab dem 2. resp. 3. August 2011 (Art. 30 Abs. 1 VRP in Verbindung mit Art. 142 Abs. 1
ZPO) zu laufen begann oder ob die Eröffnung angesichts der Unmöglichkeit der
Fristwahrung keine Frist auszulösen vermochte oder ob das Schreiben vom 22. Juli
2011 nichtig ist. Diese Frage muss nicht abschliessend beantwortet werden, da die
nachfolgenden Ausführungen aufzeigen werden, dass die Beschwerdeführerin eine
dreitägige Notfrist ab 3. August 2011 gewahrt hat.
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5.2. Der Büropartner des Rechtsvertreters der Beschwerdeführerin hat am 3. August
2011 telefonisch und schriftlich ein Gesuch um eine Fristerstreckung bis zum
2. September 2011 und subeventualiter um eine Fristansetzung von mindestens zehn
Tagen ersucht (act. 12/15 und act. 9/127 bis 9/131). Der Büropartner hat also innerhalb
der dreitägigen Notfrist ab dem 3. August 2011 gehandelt. Dieses Gesuch ist aufgrund
seines Wortlauts nicht als Wiederherstellungsgesuch zu betrachten.
Ein Erstreckungsgesuch für eine Not- resp. Nachfrist nach Abweisung eines
Fristerstreckungsgesuches ist grundsätzlich rechtsmissbräuchlich, da die Notfrist von
wenigen Tagen angesetzt wird, damit die betroffene Partei trotz Ablehnung ihres
Fristerstreckungsgesuchs noch die fristgebundene Handlung vornehmen kann
(VerwGE B 2011/225 vom 14. Februar 2012 E. 4.5.1, abrufbar unter
www.gerichte.sg.ch). Vorliegend ist aber in Betracht zu ziehen, dass die Rechtslage am
2. August 2011 für den Büropartner des Rechtsvertreters der Beschwerdeführerin
unklar war. Es stellte sich nämlich die Frage, ob die bereits abgelaufene Notfrist von
drei Tagen als dreitägige Frist ab dem 3. August 2011 zu interpretieren ist oder ob
keine gültig angesetzte Notfrist vorliegt. Deshalb erscheint vorliegend das
Fristerstreckungsgesuch für die Notfrist ausnahmsweise nicht als
rechtsmissbräuchlich.
5.3. Die Vorinstanz resp. das verfahrensleitende Departement des Innern hat das
Fristerstreckungsgesuch vom 3. August 2011 fälschlicherweise als
Wiederherstellungsgesuch betrachtet und mit Entscheid vom 10. Januar 2012
abgewiesen. Ein Fristerstreckungsgesuch hat aufschiebende Wirkung zur Folge
(Hauser/ Schweri, a.a.O., § 195 N 32), d.h. die Frist läuft bis zum Entscheid darüber
nicht, ausser das Gesuch wäre rechtsmissbräuchlich. Dies hat zur Folge, dass die
Beschwerdeführerin nicht säumig wurde, d.h. sie hat mit Eingabe vom 17. August 2011
die Rekursergänzung fristgerecht eingereicht, da bis zum 10. Januar 2012 kein
Entscheid über das Fristerstreckungsgesuch erging.
5.4. Im Übrigen würde selbst die Behandlung des Schreibens des Büropartners des
Rechtsvertreters vom 3. August 2011 als Gesuch um Wiederherstellung der Frist zu
keinem anderen Ergebnis führen. Nach Art. 30 Abs. 1 VRP in Verbindung mit Art. 148
Abs. 1 ZPO ist eine Wiederherstellung der Frist möglich, wenn die Partei glaubhaft
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macht, dass sie kein oder nur ein leichtes Verschulden trifft. Bei einer Frist, die schon
abgelaufen ist, bevor sie eröffnet worden ist, liegt der Fehler bei der anordnenden
Instanz. Deshalb liegt ein unverschuldetes Hindernis nach Art. 148 Abs. 1 ZPO vor. Bei
behördlichen oder gerichtlichen Eröffnungs- und Zustellungsfehlern wird nach der
Praxis verschiedener Kantone eine Wiederherstellung gewährt, obwohl die mangelhafte
Zustellung oder Eröffnung grundsätzlich keine Frist auszulösen vermag (N. Gozzi, in:
Spühler/Tenchio/Infanger [Hrsg.], Basler Kommentar ZPO, Basel 2010, N 29 Art. 148
ZPO).
6. Zusammengefasst lässt sich festhalten, dass der Rechtsvertreter der
Beschwerdeführerin die Rekursergänzung vom 17. August 2011 fristgerecht bei der
Vorinstanz einreichte, da das verfahrensleitende Departement des Innern die Notfrist
auf ein Datum datierte, das vor der Eröffnung der Verfügung über die Notfrist lag. Das
verfahrensleitende Departement des Innern hätte die Notfrist nicht auf ein Datum
festsetzen dürfen, sondern hätte ab Eröffnung eine dreitätige Notfrist gewähren sollen.
Einzig aufgrund dieses formellen Fehlers kann die Beschwerdeführerin nicht als säumig
betrachtet werden. Die Beschwerde ist folglich gutzuheissen und die Streitsache wird
zur materiellen Beurteilung an die Vorinstanz zurückgewiesen.
7. Die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens sind grundsätzlich dem Ausgang
des Verfahrens entsprechend aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Nach Art. 95 Abs. 2
VRP können aber die Kosten, die ein Beteiligter durch Trölerei oder anderes
ungehöriges Verhalten oder durch Verletzung wesentlicher Verfahrensvorschriften
veranlasst hat, diesem auferlegt werden. Art. 95 Abs. 2 VRP statuiert damit das
Verursacherprinzip. Unter Trölerei sind neben offensichtlich querulatorischen Begehren
insbesondere ungebührliche zeitliche Verfahrensverzögerungen zu verstehen (R. Hirt,
Die Regelung der Kosten nach st. gallischem Verwaltungsrechtspflegegesetz, Diss. St.
Gallen, Gossau 2004, S. 88 f.). Der Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin hat durch
die späte Einreichung des Fristerstreckungsgesuches, sodass er die Antwort auf
postalischem Weg nicht mehr vor seinen Ferien erhielt, eine Ursache für den unnötigen
Entscheid über die Fristwahrung gesetzt. Hätte er das Fristerstreckungsgesuch früher
eingereicht oder hätte er sich – wie es die pflichtgemässe Sorgfalt verlangt – am
22. Juli 2011 bei der Verfahrensleitung nach der Fristerstreckung erkundigt, wäre die
Frage der Säumnis der Beschwerdeführerin nicht entstanden. Weiter hatte er vor dem
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letzten Fristerstreckungsgesuch bereits rund zwölf Wochen Zeit für die Ausarbeitung
der Rekursergänzung. Er hat somit durch sein trölerisches Verhalten den
Nichteintretensentscheid der Vorinstanz mit verursacht. Dementsprechend gehen die
amtlichen Kosten des Beschwerde- und des Rekursverfahrens zu Lasten der
Beschwerdeführerin. Eine Entscheidgebühr von Fr. 2'000.-- ist angemessen (Art. 7
Ziff. 222 der Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12) und mit dem geleisteten
Kostenvorschuss in gleicher Höhe zu verrechnen.
Aufgrund von Art. 98ter VRP in Verbindung mit Art. 107 Abs. 1 lit. f ZPO kann auch bei
der Verlegung der ausseramtlichen Kosten das Verursacherprinzip Anwendung finden.
Voraussetzung dafür ist wie bei den amtlichen Kosten ein ordnungswidriges Verhalten
(z.B. Trölerei), das unnötigerweise zusätzliche Kosten verursacht hat (vgl. Hirt, a.a.O.,
S. 185 f.). Aus diesem Grund können die ausseramtlichen Kosten nach den
Erwägungen bei der Verlegung der amtlichen Kosten der Beschwerdeführerin auferlegt
werden. Die Beschwerdeführerin hat deswegen keinen Anspruch auf ausseramtliche
Entschädigung für das Beschwerdeverfahren. Der Rechtsvertreter der
Beschwerdebeteiligten 1 hat eine Honorarnote über Fr. 1'365.20 (inkl. MwSt)
eingereicht. Die Eingabe des Rechtsvertreters der Beschwerdebeteiligten 1 vom
20. April 2012 wurde nicht fristgerecht eingereicht. Deshalb und zufolge Unterliegens
ist der Beschwerdebeteiligten 1 keine ausseramtliche Entschädigung zuzusprechen.
Die Beschwerdebeteiligte 2 hat kein Gesuch um ausseramtliche Entschädigung
gestellt.
Demnach hat das Verwaltungsgericht