Decision ID: a424853c-2a5b-5273-9ba7-84393f989a23
Year: 2012
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Sachverhalt:
A.
In den 50er und 60er Jahren wurde im Gebiet Oberfeld bis unter den
Grundwasserspiegel Kies abgebaut. Zwischen ca. 1956 und 1968 wurde
die ehemalige Kiesgrube sukzessive mit Aushubmaterial, Bauschutt so-
wie Industrie- und Gewerbeabfällen gefüllt. In den 1990er Jahren wurde
die ehemalige Kiesgrube "Oberfeld-Studenhölzli" in Kloten im Altlasten-
Verdachtsflächenkataster des Kantons Zürich als Deponieverdachtsfläche
D.2 erfasst. Mit Verfügung vom 29. Januar 2001 wurde sie sodann vom
Amt für Abfall, Wasser, Energie und Luft des Kantons Zürich (AWEL) als
belasteter, weder überwachungs- noch sanierungsbedürftiger Standort
klassiert.
B.
Mit Aushubarbeiten auf einem Teilbereich des Ablagerungsstandorts für
den Neubau eines Gewerbehauses der Gyso AG (...) wurden im Juni
2001 Batteriereste festgestellt. Die darauffolgenden Grundwasserunter-
suchungen im Abstrombereich der Parzelle zeigten mit 0.12 mg/l Antimon
eine deutliche Überschreitung des halben Konzentrationswerts von 0.005
mg/l nach Anhang 1 der Verordnung vom 26. August 1998 über die Sa-
nierung von belasteten Standorten (Altlasten-Verordnung, AltlV, SR
814.680). Der sich auf die Parzelle beziehende Bericht über die Detailun-
tersuchung vom 8. Juli 2002 kam zum Schluss, dass die Bereiche mit
Batterieresten als sanierungsbedürftig einzustufen seien und das angren-
zende Gebiet Steinackerstrasse weiter zu untersuchen sei. Am 5. Juli
2002 liess die Gyso AG beim AWEL ein Sanierungsprojekt für die Sanie-
rung ihrer Parzelle einreichen. Dieses sah die vollständige Entfernung der
Batteriereste vor mit dem Ziel, die Teilfläche als weder sanierungs- noch
überwachungsbedürftig zu klassieren.
C.
Mit Verfügung vom 19. Juli 2002 nahm das AWEL zur Detailuntersuchung
und zum Sanierungsprojekt dahingehend Stellung, dass die Teilfläche der
Gyso AG als sanierungsbedürftig zu betrachten sei und dem Sanierungs-
ziel sowie dem Sanierungsprojekt mit der vollständigen Entfernung der
Batteriereste zugestimmt werden könne. Gestützt auf das Sanierungspro-
jekt wurden im Sommer 2002 die Batteriereste (Hot-Spot) soweit möglich
entfernt. Eine geringe Menge musste aufgrund der bereits realisierten
Bauten vor Ort belassen werden. Wo aufgrund des Bauprojekts erforder-
lich, wurde im Weiteren auch das leicht mit Bauschutt belastete Aushub-
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material abgeführt. Im Rahmen der Stellungnahme vom 8. September
2003 zum Sanierungsbericht wurde vom AWEL aufgrund der unvollstän-
digen Dekontamination der Batteriereste eine Überwachung bis Juli 2006
verlangt. Mit Schreiben vom 29. Juli 2004 liess die Gyso AG eine koordi-
nierte Überwachung des Standorts "Deponie Oberfeld" unter Einbezug
der betroffenen Standortinhaber einfordern. Im Jahre 2005 wurde das
ehemalige Kiesabbaugebiet Oberfeld als Einzelstandort Nr. (...) im Katas-
ter der belasteten Standorte (KbS) des Kantons Zürich eingetragen.
D.
Die Baudirektion des Kantons Zürich erliess am 8. Dezember 2006 für
den Teilbereich Gyso AG eine Kostenverteilungsverfügung. Die im Zu-
sammenhang mit der Sanierung anfallenden Kosten von Fr. 680'549.-
wurden zu 80% auf die Kieswerk Kloten AG (Verhaltensstörer) und zu
20% auf die Gyso AG (Zustandsstörer) verteilt. Die Kieswerk Kloten AG
ging in der Folge in Konkurs. Am 6. März 2007 liess die Gyso AG bean-
tragen, die nicht belasteten Teile ihrer Parzelle aus dem KbS zu entlassen
und die lediglich mit mineralischen Bauabfällen belasteten Bereiche der
Parzelle als weder überwachungs- noch sanierungsbedürftig sowie den
Bereich mit Batterieresten als überwachungsbedürftig (aber ohne die
Massnahme "Überwachung") zu klassieren. Die einzelnen Bereiche wur-
den daraufhin vom AWEL im KbS gemäss Antrag klassiert. Im KbS des
Kantons Zürich ist der Ablagerungsstandort "Oberfeld" (0062/D.0002) ak-
tuell in 15 Teilflächen unterteilt, die sich im Wesentlichen an den Grund-
stückgrenzen bzw. Eigentumsverhältnissen orientieren.
E.
Am 24. Juni 2007 reichte das AWEL dem Bundesamt für Umwelt (BAFU)
für den Teilbereich Gyso AG ein Gesuch um Abgeltung von 40% an die
Sanierungskosten von Fr. 680'549.- ein. Eventualiter ersuchte der Kanton
um Abgeltung von 40% an die Ausfallkosten von Fr. 544'439.30.
F.
Mit Verfügung vom 9. November 2011 lehnte das BAFU das Gesuch mit
der Begründung ab, die Parzelle der Gyso AG könne nicht losgelöst vom
Standort "Oberfeld" beurteilt werden und es liege kein Nachweis vor, dass
der Standort "Oberfeld" sanierungsbedürftig gewesen sei, womit kein
Nachweis erbracht sei, dass die realisierten Dekontaminationsmassnah-
men altlastenrechtlich erforderlich gewesen seien. Sobald eine abschlies-
sende Beurteilung des Standorts erfolgt sei, könne ein Abgeltungsgesuch
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für die zur Beurteilung des Standorts notwendigen Untersuchungen ein-
gereicht werden.
G.
Gegen diese Verfügung erheben die Gyso AG (Beschwerdeführerin 1)
und der Kanton Zürich, handelnd durch das AWEL (Beschwerdegegner
bzw. Beschwerdeführer 2) (zusammen: Beschwerdeführende) am
10. bzw. 14. Dezember 2011 Beschwerde beim Bundesverwaltungsge-
richt und beantragen die Aufhebung der angefochtenen Verfügung und
die Auszahlung der VASA-Abgeltung im Umfang von Fr. 272'219.-, nebst
Zins zu 5% seit dem 1. Januar 2008.
H.
In seiner Vernehmlassung vom 13. Februar 2012 bestätigt das BAFU
(Vorinstanz) seine Erwägungen und Ausführungen in der Verfügung vom
9. November 2011 und schliesst auf Abweisung der Beschwerden.
I.
Mit Zwischenverfügung vom 15. Februar 2012 vereinigt der Instruktions-
richter die beiden Verfahren.
J.
In den Schlussbemerkungen vom 3. bzw. 15. März 2012 bestätigen die
Beschwerdeführenden ihre Anträge und Auffassungen.
K.
Auf weitere Vorbringen der Parteien sowie die sich in den Akten befindli-
chen Schriftstücke wird – soweit für den Entscheid relevant – in den
nachfolgenden Erwägungen eingegangen.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
(VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden
gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember
1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021). Das BAFU
gehört zu den Behörden nach Art. 33 VGG und ist daher eine Vorinstanz
des Bundesverwaltungsgerichts. Eine Ausnahme, was das Sachgebiet
angeht, ist nicht gegeben (Art. 32 VGG). Das Bundesverwaltungsgericht
ist daher zuständig für die Beurteilung der vorliegenden Beschwerden.
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Seite 5
1.2 Gemäss Art. 48 Abs. 1 VwVG ist zur Beschwerde berechtigt, wer am
vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teil-
nahme erhalten hat (Bst. a), durch die angefochtene Verfügung beson-
ders berührt ist (Bst. b) und ein schutzwürdiges Interesse an deren Auf-
hebung oder Änderung hat (Bst. c).
Die Beschwerdeführerin 1 ist von der angefochtenen Verfügung direkt
und unmittelbar betroffen, da der von der Vorinstanz an den Beschwerde-
gegner bzw. Beschwerdeführer 2 auszuzahlende Betrag von Fr. 272'219.-
an sie weitergeleitet worden wäre (vgl. dazu auch URSULA BRUN-
NER/ADRIAN STRÜTT, Zur Verwendung der Gelder des VASA-Fonds bei
Deponien, Umweltrecht in der Praxis [URP] 2009, S. 613). Sie ist damit
zur Beschwerde legitimiert.
Der Beschwerdegegner bzw. Beschwerdeführer 2 ist als Adressat der an-
gefochtenen Verfügung formell beschwert. Er hat bei Erfüllung der ge-
setzlichen Voraussetzungen (vgl. E. 6.1) grundsätzlich Anspruch auf Ab-
geltung der Kosten für die Untersuchung, Überwachung und Sanierung
von belasteten Standorten gemäss dem Umweltschutzgesetz vom
7. Oktober 1983 (Umweltschutzgesetz USG, SR 841.01; sogenannte An-
spruchssubvention vgl. BRUNNER/STRÜTT, a.a.O., S. 606, PIERRE
TSCHANNEN/ULRICH ZIMMERLI/MARKUS MÜLLER, Allgemeines Verwal-
tungsrecht, 3. Aufl., Bern 2009, § 46 Rz. 10]); da ihm diese von der Vorin-
stanz verwehrt worden ist, ist er auch materiell beschwert. Folglich ist er
zur Erhebung der vorliegenden Beschwerde ebenfalls legitimiert.
1.3 Der Beschwerdegegner bzw. Beschwerdeführer 2 als der Baudirekti-
on unterstelltes Amt ist gestützt auf die Kompetenz zum Vollzug der Alt-
lastengesetzgebung, aber auch gestützt auf die ausdrückliche Vollmacht
zur Prozessführung für den Kanton Zürich vor dem Bundesverwaltungs-
gericht befugt (vgl. § 6 des Abfallgesetzes des Kantons Zürich vom
25. September 1994 [AbfG, Syst. Nr. 712.1]).
1.4 Auf die im Übrigen frist- und formgerecht eingereichten Beschwerden
(Art. 50 und Art. 52 VwVG) ist demnach einzutreten.
2.
2.1 Das Bundesverwaltungsgericht überprüft den angefochtenen Ent-
scheid mit voller Kognition. Die Beschwerdeführenden können neben der
Verletzung von Bundesrecht (Art. 49 Bst. a VwVG) und der unrichtigen
oder unvollständigen Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts
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Seite 6
(Art. 49 Bst. b VwVG) auch die Rüge der Unangemessenheit erheben
(Art. 49 Bst. c VwVG; vgl. auch: ANDRÉ MOSER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ
KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, Basel
2008, Rz. 2.149).
2.2 Die Beschwerdeinstanz überprüft demnach nicht nur, ob die Vorin-
stanz bei ihrem Entscheid im Rahmen ihres Ermessens geblieben ist,
sondern grundsätzlich auch, ob sie eine dem Sachverhalt angemessene
Lösung getroffen hat, mithin nicht bloss rechtlich, sondern ebenfalls sach-
lich richtig entschieden hat. Bei der Prüfung der Angemessenheit aufer-
legt sich die Beschwerdeinstanz indes eine gewisse Zurückhaltung, wenn
es um die Beurteilung von Entscheidungen geht, die in Übereinstimmung
mit einer Verwaltungsverordnung ergangen sind. Da diese eine einheitli-
che und rechtsgleiche Handhabung der Verwaltungspraxis sicherstellen
sollen und ihre Einhaltung auch im Interesse der vom Verwaltungshan-
deln Betroffenen liegt, weicht das Bundesverwaltungsgericht in der Regel
nicht von einer vollzugslenkenden Verwaltungsverordnung ab, sofern die-
se mit dem übergeordneten Recht vereinbar ist (Urteile des Bundesver-
waltungsgerichts A-509/2011 vom 18. Juli 2011 E. 4 und A-5814/2009
vom 24. August 2010 E. 6.5 mit weiteren Hinweisen; BENJAMIN SCHIND-
LER in: Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren,
Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], Zürich/St. Gallen 2008, Art. 49 Rz. 14 mit
weiteren Hinweisen; PIERRE TSCHANNEN/ULRICH ZIMMERLI/MARKUS MÜL-
LER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. Aufl., Bern 2009, § 41 Rz. 16; MO-
SER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 2.174 mit weiteren Hinweisen).
3.
Streitig und zu prüfen ist, ob die Vorinstanz das Gesuch des Kantons Zü-
rich vom 20. September 2010 um Auszahlung der Abgeltungen an die
Massnahmen zur Sanierung der Parzelle der Beschwerdeführerin 1 des
Ablagerungsstandorts Oberfeld in Kloten zu Recht abgelehnt hat, weil die
Voraussetzungen für die Abgeltung nach Art. 9 aVASA nicht erfüllt sind.
4.
Die vorliegend massgebenden Bestimmungen des USG sowie der Ver-
ordnung vom 5. April 2000 über die Abgabe zur Sanierung von Altlasten
(aVASA, AS 2000 1398) wurden zwischen dem Zeitpunkt, in dem die Sa-
nierung durchgeführt wurde, und heute revidiert. Die VASA wurde sogar
von einer neuen Verordnung vom 26. September 2008 mit identischer
Bezeichnung (VASA, SR 814.681) abgelöst. Es ist deshalb zu klären, ob
das alte oder das inzwischen in Kraft getretene Recht anzuwenden ist.
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Seite 7
4.1 Bei dem vom Beschwerdegegner bzw. Beschwerdeführer 2 mit Ge-
such vom 24. Juni 2007 und Ergänzung am 20. September 2010 einge-
forderten Bundesbeitrag handelt es sich um eine Abgeltung im Sinne von
Art. 3 Abs. 2 Bst. a des Bundesgesetzes vom 5. Oktober 1990 über Fi-
nanzhilfen und Abgeltungen (Subventionsgesetz, SuG, SR 616.1). In
Art. 36 SuG ist vorgesehen, dass Gesuche um Finanzhilfen und Abgel-
tungen nach dem im Zeitpunkt der Gesuchseinreichung geltenden Recht
beurteilt werden, wenn die Leistung vor der Erfüllung der Aufgabe verfügt
wird (Bst. a) bzw. nach dem zu Beginn der Aufgabenerfüllung geltenden
Recht, wenn die Leistung nachher zugesprochen wird (Bst. b). Diese Be-
stimmung findet jedoch nur Anwendung, soweit andere Bundesgesetze
oder allgemeinverbindliche Bundesbeschlüsse nichts Abweichendes vor-
schreiben (Art. 2 Abs. 2 SuG). Der zeitliche Bezug in Art. 32e Abs. 3
Bst. b USG (bzw. aArt. 32e Abs. 3 Bst. a USG [in der Fassung vom 1. Juli
1997, AS 1997 1155]) stellt eine (zeitliche) Anspruchsvoraussetzung dar,
wonach nach dem 1. Februar 1996 auf den Standort keine Abfälle mehr
gelangt sein dürfen; diese Bestimmung äussert sich jedoch ebenso wenig
wie die übrigen Normen zum intertemporalen Recht (vgl. hierzu Urteile
des Bundesverwaltungsgerichts A-6403/2010 vom 7. April 2011 E. 2.1
und A-2745/2009 vom 4. Januar 2010, E. 2.1). Der Beschwerdegegner
bzw. Beschwerdeführer 2 hat erst nach erfolgter Sanierung des belaste-
ten Standortes "Oberfeld" Kloten, KbS-Nr. (...), Gyso AG, die Vorinstanz
um Ausrichtung eines Bundesbeitrags (nachfolgend auch als VASA-
Abgeltung bezeichnet) ersucht. Der Sanierungsbeginn erfolgte im Som-
mer 2002. Es ist daher gemäss Art. 36 Bst. b SuG das zu diesem Zeit-
punkt in Kraft stehende Recht anzuwenden, also das USG in derjenigen
Fassung, die am 1. Juli 1997 in Kraft getreten war, während insbesondere
die am 1. November 2006 und 1. Oktober 2009 in Kraft getretenen Ände-
rungen auf den vorliegenden Sachverhalt nicht anwendbar sind.
4.2 An diesem Ergebnis vermag auch die Übergangsbestimmung in der
neuen VASA nichts zu ändern. Art. 20 Abs. 1 VASA sieht zwar vor, dass
die neue Verordnung auf Verfahren Anwendung finden soll, die noch vor
deren Inkrafttreten eingeleitet, jedoch noch nicht rechtskräftig abge-
schlossen worden sind. Aus der Botschaft zum Subventionsgesetz (BBl
1987 I 369 399) ergibt sich, dass nur anderslautende Regelungen auf
Gesetzesstufe den allgemeinen Bestimmungen des 3. Kapitels SuG, na-
mentlich Art. 36 Bst. b SuG, vorgehen. Eine Verordnungsbestimmung ge-
nügt hierfür nicht. Im Übrigen kommt der VASA im Bereich der Abgeltun-
gen gemäss Art. 32e Abs. 5 USG ohnehin nur ein vollziehender Charakter
zu. Auch im Bereich der VASA ist daher die generelle subventionsrechtli-
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Seite 8
che Übergangsbestimmung von Art. 36 Bst. b SuG anzuwenden und da-
mit diejenige Fassung der VASA, die 2002 in Kraft war, hier also die alte
VASA (vgl. Urteile des Bundesverwaltungsgerichts A-6403/2010 vom
7. April 2011 E. 2.2 und A-2745/2009 vom 4. Januar 2010 E. 2.2). Zu
Recht hat daher die Vorinstanz in ihrem Entscheid auf diese Bestimmun-
gen abgestellt.
5.
Die Beschwerdeführerin 1 bringt zunächst vor, die Vorinstanz habe einen
wesentlichen Verfahrensfehler begangen, indem sie die vorgeschriebene
Fachkommission nicht beigezogen habe. Nach ihrer Ansicht sei der Bei-
zug der Fachkommission bei der Behandlung von Abgeltungsgesuchen
zwingend vorgeschrieben (Art. 13 Abs. 1 aVASA). Demzufolge sei die an-
gefochtene Verfügung in Verletzung des Anspruchs auf den verfas-
sungsmässigen Richter bzw. des daraus abgeleiteten Gebots der richti-
gen Besetzung des Gerichts ergangen und bereits aus diesem formalen
Grund aufzuheben.
5.1 Nach Art. 30 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV,
SR 101) hat jede Person, deren Sache in einem gerichtlichen Verfahren
beurteilt werden muss, Anspruch auf ein durch Gesetz geschaffenes, zu-
ständiges, unabhängiges und unparteiisches Gericht. Die Garantien von
Art. 30 BV finden auf alle Personen mit rechtsprechender Funktion An-
wendung, die über die erforderliche institutionelle Unabhängigkeit verfü-
gen (BGE 133 I 92, 126 III 254; zum Begriff des Gerichts vgl. BGE 126 I
230 f.). Typischerweise nicht zu den Gerichten im Verfassungssinne zu
zählen sind die verwaltungsinternen Rechtspflegeorgane (Bundesrat, Re-
gierungsräte, Departemente, Beschwerdedienste, Kommissionen), die
zwar im Rahmen der verwaltungsinternen Rechtspflege rechtsprechende
Funktionen ausüben, aber nicht über die erforderliche richterliche Unab-
hängigkeit verfügen (RENÉ RHINOW/HEINRICH KOLLER/CHRISTINA
KISS/DANIELA THURNHERR/DENISE BRÜHL-MOSER, Öffentliches Prozess-
recht, Grundlagen und Bundesrechtspflege, 2. Aufl., Basel 2010, § 7
Rz. 464 S. 150).
Besteht eine Behörde aus einer bestimmten Zahl von Mitgliedern, so
müssen – unter Vorbehalt abweichender Ordnung – beim Entscheid alle
mitwirken. Die Behörde, die in unvollständiger Besetzung entscheidet,
ohne dass das Gesetz ein entsprechendes Quorum vorsieht, begeht eine
formelle Rechtsverweigerung. Jeder Verfahrensbeteiligte hat Anspruch
darauf, dass die Behörde richtig zusammengesetzt ist, vollständig und
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Seite 9
ohne Anwesenheit Unbefugter entscheidet (BGE 127 I 131 E. 4b mit Hin-
weisen; Urteil des Bundesgerichts 1C_388/2009 vom 17. Februar 2010
E. 4.1 ff.).
5.2 Die Bundesverwaltung untersteht dem Bundesrat. Sie umfasst die
Departemente und die Bundeskanzlei. Die einzelnen Departemente glie-
dern sich in Ämter (Art. 2 Abs. 1 und 2 des Regierungs- und Verwal-
tungsorganisationsgesetzes vom 21. März 1997 [RVOG], SR 172.010).
Die Ämter sind die tragenden Verwaltungseinheiten; sie besorgen die
Verwaltungsgeschäfte (Art. 43 Abs. 1 RVOG). Die Vorinstanz ist die
Fachbehörde für Umwelt (Art. 12 Abs. 1 der Organisationsverordnung
vom 6. Dezember 1999 über das Eidgenössische Departement für Um-
welt, Verkehr, Energie und Kommunikation [OV-UVEK, SR 172.217.1]),
dem Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation zu-
geordnet (Art. 8 und Anhang 1 der Regierungs- und Verwaltungsorganisa-
tionsverordnung vom 25. November 1998 [RVOV], SR 172.010.1) und
verfügt damit nicht über die erforderliche institutionelle Unabhängigkeit.
Sie ist somit keine Gerichtsbehörde, weshalb der Anspruch auf den ver-
fassungsmässigen Richter bzw. des daraus abgeleiteten Gebots der rich-
tigen Besetzung des Gerichts im vorliegenden Fall nicht angerufen wer-
den kann.
Im Weiteren liegt auch keine Verletzung des Anspruchs auf die rechtmäs-
sige Zusammensetzung der Verwaltungsbehörde vor: Gemäss Art. 13
Abs. 1 aVASA wird für die Beratung des BUWAL (heute BAFU) bei der
Behandlung von Abgeltungsgesuchen eine Fachkommission eingesetzt.
Sie beurteilt grundsätzliche Fragen zur Umweltverträglichkeit, Wirtschaft-
lichkeit und Technik von Sanierungsmassnahmen (Abs. 2). In der Kom-
mission sind das BUWAL mit zwei Mitgliedern, die Kantone mit vier Mit-
gliedern und die Wirtschaft mit drei Mitgliedern vertreten. Das BUWAL hat
den Vorsitz (Abs. 3). Das BUWAL ernennt die Mitglieder der Kommission
und beruft diese nach Bedarf ein (Abs. 4).
Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin 1 ergibt sich aus dem
Wortlaut nicht, dass der Beizug der Fachkommission bei der Behandlung
von Abgeltungsgesuchen zwingend ist. Vielmehr ist nach dem Wortlaut
von Art. 13 Abs. 1 aVASA für die Beratung des BUWAL bei der Behand-
lung von Abgeltungsgesuchen eine Fachkommission einzusetzen – und
nicht etwa, wie die Beschwerdeführerin 1 suggeriert – beim Entscheid
von Abgeltungsgesuchen. Der Wortlaut von Art. 13 Abs. 1 aVASA ist so-
mit klar und unzweideutig. Auch aus den Erläuterungen zur Verordnung
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Seite 10
über die Abgabe zur Sanierung von Altlasten (VASA) vom April 1999 des
Eidgenössischen Departements für Umwelt, Verkehr, Energie und Kom-
munikation (UVEK) ist nicht ersichtlich, dass der Gesetzgeber entgegen
dem klaren Wortlaut der Fachkommission eine Entscheidkompetenz zu-
kommen lassen wollte, womit auch keine Verletzung des Anspruchs auf
die rechtmässige Zusammensetzung der Verwaltungsbehörde vorliegt.
6.
Nachfolgend werden zunächst die anwendbaren Rechtsgrundlagen zu
den Abgeltungen für die Kosten für die Sanierung von Deponien (E. 6.1.)
und der Sanierungspflicht von Deponien (E. 6.2.) dargelegt:
6.1 Gemäss Art. 32e Abs. 1 USG (Stand am 21.12.1995, in Kraft getreten
am 01.07.1997; AS 1997 1155, S. 1164 f.; sowie Stand am 20.06.1997, in
Kraft getreten am 01.11.1997, AS 1997 2243, S. 2247) gewährt der Bund
Abgeltungen an die Kosten für die Sanierung von Deponien und anderen
durch Abfälle belasteten Standorten. Abgeltungen werden den Kantonen
nach Massgabe des Sanierungsaufwandes ausbezahlt. Gemäss Art. 32e
Abs. 3 USG betragen die Abgeltungen des Bundes höchstens 40 Prozent
der anrechenbaren Sanierungskosten und werden nur geleistet, wenn auf
die Deponie oder den Standort nach dem 1. Februar 1996 keine Abfälle
mehr gelangt sind (Bst. a), die Sanierung umweltverträglich und wirt-
schaftlich ist und dem Stand der Technik entspricht (Bst. b) und der Ver-
ursacher nicht ermittelt werden kann oder zahlungsunfähig ist oder eine
Deponie oder ein Standort zu sanieren ist, auf denen zu einem wesentli-
chen Teil Siedlungsabfälle abgelagert worden sind (Bst. c).
6.1.1 Art. 9 Abs. 1 Bst. a aVASA führt dazu aus, dass der Bund den Kan-
tonen Abgeltungen an Sanierungen von Altlasten gewährt, auf denen zu
einem wesentlichen Teil Siedlungsabfälle abgelagert worden sind. Er ge-
währt Abgeltungen nur, wenn auf die Altlast nach dem 1. Februar 1996
keine Abfälle mehr gelangt sind, mit den Sanierungsmassnahmen nach
dem 1. Juli 1997 begonnen worden ist, die Sanierung den Vorschriften
der Altlasten-Verordnung entspricht und die anrechenbaren Sanierungs-
kosten Fr. 20'000.- übersteigen (Art. 9 Abs. 2 Bst. a – d aVASA).
6.1.2 Nach Art. 9 Abs. 3 aVASA gewährt der Bund auch Abgeltungen für
einen räumlich eindeutig abgrenzbaren Teil einer Altlast, wenn dieser Teil
die Abgeltungsvoraussetzungen erfüllt.
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Seite 11
6.2 Gemäss Art. 32c Abs. 1 USG (AS 1997 1155, S. 1164 f.; AS 1997
2243, S. 2247) sorgen die Kantone dafür, dass Deponien und andere
durch Abfälle belastete Standorte saniert werden, wenn sie zu schädli-
chen oder lästigen Einwirkungen führen oder die konkrete Gefahr be-
steht, dass solche Einwirkungen entstehen. Der Bundesrat kann über die
Sanierungsbedürftigkeit sowie über die Ziele und die Dringlichkeit von
Sanierungen Vorschriften erlassen.
6.2.1 Art. 2 Abs. 1 AltlV definiert belastete Standorte als Orte, deren Be-
lastung von Abfällen stammt und die eine beschränkte Ausdehnung auf-
weisen. Sie umfassen Ablagerungsstandorte, Betriebsstandorte und Un-
fallstandorte.
6.2.2 Ablagerungsstandorte sind stillgelegte oder noch in Betrieb stehen-
de Deponien und andere Abfallablagerungen; ausgenommen sind Stand-
orte, an die ausschliesslich unverschmutztes Aushub-, Ausbruch- oder
Abraummaterial gelangt ist (Art. 2 Abs. 1 Bst. a AltlV).
6.2.3 Gemäss Art. 7 AltlV verlangt die Behörde auf Grund der Prioritäten-
ordnung für die untersuchungsbedürftigen Standorte innert angemesse-
ner Frist die Durchführung einer Voruntersuchung, die in der Regel aus
einer historischen und einer technischen Untersuchung besteht. Damit
werden die für die Beurteilung der Überwachungs- und Sanierungsbe-
dürftigkeit erforderlichen Angaben (Art. 8 AltlV) ermittelt und im Hinblick
auf die Gefährdung der Umwelt bewertet (Gefährdungsabschätzung).
6.2.4 Die Behörde beurteilt den Standort auf Grund der Ergebnisse aus
der Voruntersuchung und gibt im Kataster an, ob er überwachungsbedürf-
tig, sanierungsbedürftig oder weder überwachungsbedürftig noch sanie-
rungsbedürftig ist (Art. 8 AltlV).
Wenn die Behörde auf Grund der Voruntersuchung den belasteten
Standort als sanierungsbedürftig beurteilt, so ordnet sie eine Detailunter-
suchung gemäss Art. 14 AltlV zur Beurteilung der Ziele und der Dringlich-
keit der Sanierung an.
Die Behörde verlangt die Ausarbeitung eines Sanierungsprojekts, wel-
ches namentlich die Sanierungsmassnahmen, die Auswirkungen dieser
Massnahmen auf die Umwelt und die nach der Sanierung verbleibende
Umweltgefährdung beschreibt (vgl. Art. 17 AltlV).
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6.2.5 Gemäss Art. 9 Abs. 2 AltlV ist ein belasteter Standort hinsichtlich
des Schutzes von nutzbarem Grundwasser unter anderem sanierungs-
bedürftig, wenn im unmittelbaren Abstrombereich des Standorts die Kon-
zentration von Stoffen, die vom Standort stammen, die Hälfte eines Kon-
zentrationswertes nach Anhang 1 überschreitet (Bst. b) oder der belastete
Standort nach Abs. 1 Bst. a überwachungsbedürftig ist und wegen eines
ungenügenden Rückhalts oder Abbaus von Stoffen, die vom Standort
stammen, eine konkrete Gefahr einer Verunreinigung des Grundwassers
besteht (Bst. d).
6.2.6 Gemäss Art. 3 AltlV dürfen belastetete Standorte durch die Erstel-
lung oder Änderung von Bauten und Anlagen nur verändert werden,
wenn: a. sie nicht sanierungsbedürftig sind und durch das Vorhaben nicht
sanierungsbedürftig werden; oder b. ihre spätere Sanierung durch das
Vorhaben nicht wesentlich erschwert wird oder sie, soweit sie durch das
Bauvorhaben verändert werden, gleichzeitig saniert werden.
6.2.7 Von dem in der AltlV geregelten Verfahren kann abgewichen wer-
den, wenn ein belasteter Standort durch die Erstellung oder Änderung ei-
ner Baute oder Anlage verändert wird (Art. 24 Bst. c AltlV).
7.
Im Lichte der dargestellten Rechtslage ist zunächst zu prüfen, ob die im
Eigentum der Beschwerdeführerin 1 stehende Parzelle Nr. (...) ein räum-
lich eindeutig abgrenzbarer Teil einer Altlast im Sinne von Art. 9 Abs. 3
aVASA darstellt.
7.1 Die Beschwerdeführerin 1 bringt im Wesentlichen vor, es sei gerichts-
notorisch, dass die Parzellengrenze eine Grundstücksfläche klar abgren-
ze. Damit sei das vom Beschwerdegegner bzw. Beschwerdeführer 2 ge-
wählte Vorgehen, sich für die Sanierung eines Teils der Deponie auf die
Parzellengrenze abzustützen, jedenfalls vom Wortlaut von Art. 9 Abs. 3
aVASA ohne weiteres gedeckt.
Da das gesamte Gebiet der Deponie Oberfeld in rund ein Dutzend ein-
zelne Parzellen mit verschiedenen Eigentümern aufgeteilt sei, wobei auch
Teile von öffentlichen Strassen kontaminiert seien, und diese Eigentümer
die Dekontamination in der Regel erst bei der Überbauung ihres Grund-
stückes an die Hand nehmen würden, sei es sinnvoll, die Sanierungs-
massnahmen entsprechend den Parzellengrenzen und entsprechend
dem Grad der Kontaminierung der entsprechenden Parzelle anzuordnen.
A-6696/2011, A-6803/2011
Seite 13
Dieses Vorgehen liege im Ermessensspielraum der kantonalen Behör-
den. Es könne nicht sein, dass die Vorinstanz in diesem Punkt ihr Ermes-
sen über das Ermessen der kantonalen Fachbehörde (Beschwerdegeg-
ner bzw. Beschwerdeführer 2) stelle.
7.2 Der Beschwerdegegner bzw. Beschwerdeführer 2 führt zur Abgren-
zung des Teilstandorts der Beschwerdeführerin 1 im Wesentlichen an, die
Ablagerungen im Gebiet Oberfeld seien wild, ohne Planung und System
erfolgt. Daraus zu schliessen, dass die eingelagerten Stoffe sich rein zu-
fällig über den Perimeter der ehemaligen Kiesgrube verteilen würden, sei
allerdings nicht richtig. Im Gegenteil würden sich bei solchen Standorten
immer gewisse "natürliche" Muster, die eine Folge der sukzessiven Abla-
gerung aus je verschiedenen Quellen seien, bilden. Man spreche von
sog. "Spots" oder "Hot Spots", wenn die Schadstoffbelastung an diesen
Teilstandorten besonders hoch sei. Durch die Ablagerungsfolge hätten
sich je separate Hot Spots entwickelt, die je separat zu betrachten und je
separat zu sanieren seien. Die Gliederung des KbS wie auch die Sanie-
rungsmassnahmen würden sich an Art und Ursprung der eingelagerten
Stoffe orientieren müssen. Daher sei es zwingend notwendig gewesen,
bereits auf Stufe des KbS die Teilstandorte auszuscheiden.
Weiter führt sie aus, entgegen der Ansicht der Vorinstanz in der angefoch-
tenen Verfügung beschränke der Wortlaut von Art. 9 Abs. 2 VASA (früher
Art. 9 Abs. 3 aVASA) dessen Anwendungsbereich zu keinem Zeitpunkt
auf die Sanierung alter Deponieteile. Hätte der Verordnungsgeber eine
solche Beschränkung tatsächlich beabsichtigt, hätte er dies entsprechend
formuliert. Dafür bestehe jedoch weder ein Anhaltspunkt im Verordnungs-
text noch ein sachlicher Grund. So sehe denn auch die Vollzugshilfe der
Vorinstanz zur VASA eine analoge Anwendung von Art. 9 Abs. 2 VASA auf
Betriebsstandorte vor. Die Anforderung in Art. 9 Abs. 2 VASA, wonach
sich die Teilsanierung auf einen räumlich eindeutig abgrenzbaren Teil des
belasteten Standortes beziehen müsse, setze keine Deponie-
kompartimente voraus, wie in der angefochtenen Verfügung zu Unrecht
angenommen worden sei. Vielmehr würden davon auch klar abgrenzbare
Hot Spots erfasst. Entscheidend sei das Sanierungsziel, d.h. die Beseiti-
gung der Umweltgefährdung oder –beeinträchtigung. Werde mit der Sa-
nierung des Teilstandortes eine Dekontamination oder Sicherung nach
Art. 16 AltlV erreicht und werde die Sanierung des (Gesamt)standorts da-
durch nicht wesentlich erschwert, seien die Massnahmen abgeltungsbe-
rechtigt. Massgebend für die räumliche Abgrenzung sei daher (wie in der
Vollzugshilfe der Vorinstanz zutreffend festgestellt werde) die Verhinde-
A-6696/2011, A-6803/2011
Seite 14
rung des Stoffaustauschs zwischen saniertem und nicht saniertem Teil
des (Gesamt)standortes. Dies sei für den Standort der Beschwerdeführe-
rin 1 ausgewiesen.
7.3 Die Vorinstanz hält dem im Wesentlichen entgegen, ein belasteter
Standort sei unabhängig von Parzellengrenzen zu definieren. Eine altlas-
tenrechtliche Untersuchung und Beurteilung habe daher für den ganzen
Standort zu erfolgen. Die Unterteilung der Deponie Oberfeld in 15 sich an
den Parzellengrenzen orientierenden Teilflächen mit unterschiedlicher
Klassierung (wovon der Beschwerdegegner bzw. Beschwerdeführer 2
heute noch zwei als sanierungsbedürftig und zwei als prioritär untersu-
chungsbedürftig beurteile) entspreche nicht dem altlastenrechtlichen
Standortbegriff des Bundesrechts. Kriterien, welche eine Aufteilung des
vorliegenden Standorts in mehrere Einzelstandorte erlauben würden
(räumlich abgrenzbare Kompartimente), würden nicht vorliegen. Es hand-
le sich um eine Deponie, welche zwischen 1956 und 1968 sukzessiv und
ohne Gesamtkonzept mit verschiedensten Abfällen gefüllt worden sei.
Entsprechend dem Schreiben des Beschwerdegegners bzw. Beschwer-
deführers 2 vom 17. März 2011 seien die Batterieablagerungen unkoordi-
niert und zusammenhanglos (ohne eigens dafür eingerichtete Komparti-
mente) erfolgt und es könne nicht ausgeschlossen werden, dass weitere
Batterieansammlungen existierten. Aus diesem Grund lasse sich der
Standort nicht in klar abgrenzbare separat zu beurteilende Bereiche un-
terteilen. Die vorliegende parzellenweise und nur an Bauvorhaben ge-
bundene Untersuchung sei daher nicht gerechtfertigt und erlaube keine
sachgerechte Beurteilung des Standorts im Sinne der AltlV. Zusammen-
fassend ergebe sich, dass ein auf die Parzelle Nr. (...) beschränkter Ein-
zelstandort "Beschwerdeführerin 1" nicht vorliege. Die Parzelle Nr. (...)
könne daher nicht losgelöst vom Standort "Oberfeld" beurteilt werden.
7.4
7.4.1 Zunächst kann festgehalten werden, dass es sich bei der ehemali-
gen Deponie im Oberfeld, Kloten, um einen Ablagerungsstandort im Sin-
ne von Art. 2 Abs. 1 Bst. a AltlV handelt. Ablagerungsstandorte sind still-
gelegte oder noch in Betrieb stehende Deponien oder wilde Ablagerun-
gen (PIERRE TSCHANNEN, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, Mai
2000 [Kommentar USG], Rz. 8 f. zu Art. 32c USG; Vollzugshilfe des BU-
WAL "Erstellung Kataster der belasteten Standorte", Bern 2001, S. 14;
Vollzugshilfe des BUWAL "Probenahme von Grundwasser bei belasteten
Standorte", Bern 2003, S. 9 ff.). Für die Standortabgrenzung ist die Belas-
A-6696/2011, A-6803/2011
Seite 15
tungssituation massgebend (TSCHANNEN, a.a.O., Rz. 9 zu Art. 32c USG).
Im vorliegenden Fall wurde die ehemalige Kiesgrube zwar planlos und
kontinuierlich mit Aushubmaterial, Bauschutt sowie Industrie- und Gewer-
beabfällen gefüllt, der Ablagerungsstandort ist jedoch durch die Wände
der ehemaligen Kiesgrube klar begrenzt. Unbestritten ist denn auch, dass
die gesamte Deponie den Standortbegriff von Art. 2 AltlV erfüllt.
7.4.2 Zu prüfen ist damit, ob die Parzelle Nr. (...) der Beschwerdeführerin
1 einen eigenen (Einzel-)standort bildet.
Nach Lehre und Rechtsprechung ist ein belasteter Standort nach Art. 2
AltlV unabhängig von den Parzellengrenzen zu definieren. Der Ort muss
eine beschränkte Ausdehnung aufweisen (Art. 2 Abs. 1 AltlV). Diese Vor-
aussetzung ist erfüllt, wenn sich der Ort als eng begrenzter und räumlich
klar definierbarer Ausschnitt aus Boden und Untergrund vom nicht be-
lasteten Umfeld abheben lässt (TSCHANNEN, a.a.O., Rz. 9 zu Art. 32c;
BGE 136 II 370 E. 2.4).
Wenn die Beschwerdeführenden vorbringen, die Ablagerungen seien oh-
ne Planung und System erfolgt, durch die Folge der sukzessiven Ablage-
rung aus je verschiedenen Quellen seien jedoch sog. "Spots" oder Hot
Spots" (Belastungsherde) entstanden, wo die Schadstoffbelastung be-
sonders hoch sei und die auch separat zu sanieren seien, so kann fest-
gehalten werden, dass diese jedenfalls nicht mit den Parzellengrenzen
identisch sind und parzellenübergreifend vorliegen können. Aus den Ak-
ten geht hervor, dass sich am Nordrand des Grundstücks ein Hot Spot mit
Batterieresten befand und auch Teile von öffentlichen Strassen kontami-
niert sind. Des Weiteren kann aufgrund der Art und Weise der Ablagerung
nicht ausgeschlossen werden, dass weitere Batterieansammlungen auf
dem (Gesamt)standort Oberfeld existieren. Aus diesen Gründen lässt sich
der (Gesamt)standort nicht in klar abgrenzbare, separat zu beurteilende
Bereiche unterteilen. Daraus folgt, dass die im Eigentum der Beschwer-
deführerin 1 stehende Parzelle Nr. (...) kein räumlich eindeutig abgrenz-
barer Teil einer Altlast im Sinne von Art. 9 Abs. 3 aVASA darstellt.
Aus den Erläuterungen zur VASA (UVEK, April 1999, S. 16) geht hervor,
dass Art. 9 aVASA vor dem Hintergrund eingeführt wurde, dass Abgeltun-
gen an die Sanierung abgeschlossener alter Deponiebereiche, auf denen
vor dem 1. Februar 1996 Abfälle abgelagert wurden, gewährt werden
können, wenn die Deponie nach diesem Datum weiterhin betrieben wur-
de und durch technische oder organisatorische Massnahmen Schadstoff-
A-6696/2011, A-6803/2011
Seite 16
austausche zwischen den Kompartimenten verhindert wurden. Vorliegend
ist unbestritten, dass der Standort nicht aus abgeschlossenen Deponie-
bereichen, sondern aus verschiedenen Hot Spots besteht, womit sich aus
den Erläuterungen keine Kriterien ergeben, die es erlauben würden, die
Parzelle Nr. (...) der Beschwerdeführerin 1 als einen eigenen (Ein-
zel)standort zu betrachten.
Die Sichtweise der Vorinstanz im angefochtenen Entscheid ist auch vor
dem Hintergrund des Grundsatzes der ganzheitlichen Betrachtungsweise
nicht zu beanstanden: Nach Art. 8 USG werden Einwirkungen sowohl
einzeln als auch gesamthaft und nach ihrem Zusammenwirken beurteilt.
Der Grundsatz der ganzheitlichen Betrachtungsweise geht aus der Beo-
bachtung hervor, dass einzelne Belastungen der Umwelt häufig für sich
alleine betrachtet von geringer Bedeutung sind, aber durch ihr Zusam-
mentreffen zu ernsthaften Beeinträchtigungen führen können. Diese Er-
scheinungen machen es erforderlich, Einwirkungen nicht isoliert, sondern
immer auch auf ihr mögliches Zusammenwirken oder ihre denkbare
mehrfache Wirkung in der Umwelt zu beurteilen. Adressatinnen des
Grundsatzes der ganzheitlichen Betrachtungsweise sind zunächst recht-
setzende und rechtsanwendende Behörden. Art. 8 USG enthält deshalb
eine verbindliche Anweisung sowohl für den Erlass von Verordnungen als
auch von Verfügungen (BBl 1979 785; HERIBERT RAUSCH/HELEN KELLER,
Kommentar zum Umweltschutzgesetz, März 2001 [Kommentar USG],
Rz. 1 zu Art. 8 USG). Die Bestimmung von Art. 8 USG entspricht zudem
einer Forderung der Ökologie, indem sie einen Ansatzpunkt für ein ver-
netztes Denken bietet (RAUSCH/KELLER, a.a.O., Rz. 27 zu Art. 8 USG).
Der Vollzug des Umweltschutzgesetzes und der Altlasten-Verordnung ob-
liegt grundsätzlich den Kantonen (Art. 36 und 41 USG; Art. 21 AltlV).
Demgegenüber vollzieht gemäss Art. 14 aVASA die Vorinstanz diese Ver-
ordnung. In Bezug auf die Frage der Definition des Begriffs des räumlich
eindeutig abgrenzbaren Teiles einer Altlast (Art. 9 Abs. 3 aVASA) kommt
dem Beschwerdegegner bzw. Beschwerdeführer 2 somit kein Ermessen
zu.
Eine altlastenrechtliche Untersuchung und Beurteilung hat daher für den
(Gesamt)standort Oberfeld zu erfolgen.
8.
Als nächstes ist zu prüfen, ob für den (Gesamt)standort Oberfeld ein Sa-
nierungsbedarf besteht.
A-6696/2011, A-6803/2011
Seite 17
8.1 Die Beschwerdeführenden bringen zur Sanierungsbedürftigkeit vor,
beim Ablagerungsstandort Oberfeld gehe es um schädliche Auswirkun-
gen auf Gewässer. Der Sanierungsbedarf ergebe sich aus Art. 9 Abs. 2
Bst. b AltlV sowie aus Art. 9 Abs. 2 Bst. d AltlV. Bezüglich des Schadstof-
fes Antimon werde in Anhang 1 zur Altlasten-Verordnung ein Konzentrati-
onswert von 0.01 mg Sb/l erwähnt (Art. 9 Abs. 2 Bst. b AltlV). Für unterir-
dische Gewässer werde in der Altlasten-Verordnung von einem sanie-
rungsbedürftigen (und nicht bloss überwachungsbedürftigen) Standort
ausgegangen, wenn dieser Konzentrationswert im Gewässerschutzbe-
reich bzw. ausserhalb des Gewässerschutzbereiches um das zweifache
überschritten werde (Art. 9 Abs. 2 Bst. c AltlV).
Der vor der Dekontamination der Parzelle der Beschwerdeführerin 1 ge-
messene Wert habe bis zu 0.22 mg Sb/l betragen. Da der in der Altlasten-
Verordnung genannte Konzentrationswert von 0.01 mg Sb/l um das
20-fache überschritten werde, sei die Sanierungsbedürftigkeit gegeben.
Zum anderen ginge von den blei- und antimonhaltigen Batterieresten auf-
grund der Abstromverhältnisse eine konkrete Gefahr für die Verunreini-
gung des Grundwasservorkommens aus (Art. 9 Abs. 2 Bst. d AltlV). Dank
der Sanierung des Teilstandorts habe diese Gefahr entschärft werden
können.
Im Weiteren fügen sie an, die Messungen seien korrekterweise unmittel-
bar beim Standort (gemäss dem Wortlaut von Art. 9 AltlV) gemacht wor-
den. Jedenfalls sei das von der kantonalen Behörde gewählte Vorgehen
in ihrem Ermessensspielraum gelegen. Die Vorinstanz habe zwar in ihren
Richtlinien und Erläuterungen den Wunsch geäussert, dass die Kantone
die Messung deutlich ausserhalb des Standorts vornehmen sollen. Damit
würden sich tiefere Werte für den Verschmutzungsgrad des Wassers er-
geben. Solche Richtlinien und Erläuterungen der Vorinstanz hätten indes
nur den Charakter von internen Verwaltungsverordnungen und seien da-
mit für das Gericht nicht bindend. Zudem sei die "einschlägige" Vollzugs-
hilfe nicht einschlägig, da sie erst nach der Sanierung des Teilstandorts
der Parzelle der Beschwerdeführerin 1 erschienen sei.
8.2 Der Beschwerdegegner bzw. Beschwerdeführer 2 fügt im Wesentli-
chen an, der Sanierungsbedarf sei erst während der Bauarbeiten festge-
stellt worden. Die Sanierungspflicht beschränke sich daher nach Mass-
gabe von Art. 3 AltlV auf den Teil des Standorts, der vom Bauprojekt ver-
ändert worden sei. Eine Sanierung des gesamten Perimeters des ehema-
ligen Kiesabbaugebietes wäre konzeptionell und zeitlich nicht mit dem
A-6696/2011, A-6803/2011
Seite 18
Bauprojekt möglich gewesen. Es fehle auch der innere Zusammenhang
für eine solche übergreifende Sanierung.
8.3 Nach der Altlastengesetzgebung müssen diejenigen Standorte saniert
werden, welche zu lästigen oder schädlichen Einwirkungen führen, oder
wenn die konkrete Gefahr dazu besteht (Art. 2 Abs. 2 AltlV). Bei der Beur-
teilung der Sanierungsbedürftigkeit des belasteten Standorts ist im Hin-
blick auf die Gefährdung des Grundwassers auf den unmittelbaren
Abstrombereich des Standorts abzustellen (Art. 9 Abs. 2 AltV; vgl.
E. 6.2.5.). Nach der Vollzugshilfe des BUWAL "Probenahme von Grund-
wasser bei belasteten Standorten, Bern 2003", S. 12 ff. und S. 16 Abbil-
dungen 4.1, 4.2, 5.1, 6.1 und 6.2 (nachfolgend: Vollzugshilfe) liegt der
Abstrombereich grundsätzlich ausserhalb des belasteten Standorts.
In Bezug auf die Anwendbarkeit der Vollziehungshilfe der Vorinstanz im
vorliegenden Fall kann mit den Beschwerdeführenden festgehalten wer-
den, dass diese ein Jahr nach Ausführung der Sanierungsarbeiten er-
schienen und daher grundsätzlich nicht einschlägig ist. Dennoch ist die
Vollzugshilfe insofern in Betracht zu ziehen, als Vollzugshilfen eine ein-
heitliche und rechtsgleiche Verwaltungspraxis sicherstellen sollen (vgl.
E. 2.2). Sie stellen oft eine Verschriftung der bestehenden Praxis dar
(MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., S. 81 f. Rz. 2.174).
Im Weiteren hat das Bundesverwaltungsgericht seine Kognition einzu-
schränken, soweit die Natur der Streitsache dies sachlich rechtfertigt bzw.
gebietet. Das ist regelmässig dann der Fall, wenn die Rechtsanwendung
technische Probleme, Fachfragen oder sicherheitsrelevante Einschätzun-
gen betrifft, zu deren Beantwortung und Gewichtung die verfügende Be-
hörde aufgrund ihres Spezialwissens besser geeignet ist. Dies gilt unter
diesen Voraussetzungen selbst bei der Überprüfung der Auslegung und
Anwendung von unbestimmten Rechtsbegriffen, die als Rechtsfrage
grundsätzlich frei erfolgt (MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., S. 74 f.
Rz. 2.154 f; vgl. E. 2.2).
Die Vorinstanz zeichnet sich als Fachbehörde für Umwelt (vgl. E. 5.2)
durch besonderen Sachverstand und Fachwissen aus, weshalb sich das
Bundesverwaltungsgericht in Bezug auf die technische Frage der Defini-
tion des unbestimmten Rechtsbegriffs "unmittelbar beim Standort" eine
gewisse Zurückhaltung auferlegt. Die Vorinstanz hat festgehalten, dass
der Abstrombereich grundsätzlich ausserhalb des belasteten Standorts
liegt. Damit soll gewährleistet werden, dass nicht Sickerwasser, sondern
A-6696/2011, A-6803/2011
Seite 19
das vom Standort abfliessende Grundwasser zur Beurteilung des Sanie-
rungsbedarfs herangezogen wird. Die Vollzugshilfe führt dazu aus, dass
unmittelbar beim Standort diejenige Zone als innerhalb des Abstrombe-
reichs bezeichnet wird, in welcher vom Standort stammende Stoffe im
Grundwasser erst minimal verdünnt sind. Diese sollen noch in aussage-
kräftigen Konzentrationen ermittelt werden können, um einen Vergleich
mit den Konzentrationswerten gemäss AltlV Anhang I zu erlauben. Im
Idealfall entspricht die Zone unmittelbar beim Standort der abstromseiti-
gen Grenzlinie des Standorts. Idealerweise müssten Grundwasserproben
auf dieser Grenzlinie entnommen werden. Dies ist aber in der Praxis oft
nicht möglich, z.B. wenn die Grenzlinie nicht genau festzulegen ist oder
wenn Bauten die Probenahme behindern. Damit hat die Vorinstanz einen
praxistauglichen, empirischen Ansatz zur Ermittlung des Abstromberei-
ches unmittelbar beim Standort entwickelt und in der Vollziehungsverord-
nung ausführlich beschrieben, worauf vorliegend abgestellt werden darf.
Im vorliegenden Fall ist unbestritten, dass das Grundwasser innerhalb
des belasteten Standorts bzw. im unmittelbaren Abstrombereich der Par-
zelle der Beschwerdeführerin 1 untersucht wurde. Der unmittelbare
Abstrombereich des Standorts wurde erst nachträglich beurteilt und ergab
keinen Sanierungsbedarf nach Art. 9 Abs. 2 Bst. b AltlV (< 0.002 mg/l Sb
im unmittelbaren Abstrombereich; innerhalb des Standorts 0.07 m/l Sb
gemäss der Grundwasserüberwachung Oberfeld Kloten der BMG Engi-
neering AG vom 23. Dezember 2009). In Bezug auf den (Ge-
samt)standort Oberfeld hält der Beschwerdegegner bzw. Beschwerdefüh-
rer 2 in seiner Stellungnahme vom 17. März 2011 an die Vorinstanz fest,
dass ein Abströmen von antimonbelastetem Grundwasser nach gegen-
wärtigem Kenntnisstand nicht in unzulässiger Weise stattfinde.
Was der in der Stellungnahme vom 17. März 2011 erwähnte Sanierungs-
bedarf nach Art. 9 Abs. 2 Bst. d AltlV (konkrete Gefahr einer Verunreini-
gung des Grundwassers) betrifft, kann mit der Vorinstanz festgehalten
werden, dass zur Begründung einer konkreten Gefahr für das Grundwas-
ser für den (Gesamt)standort eine Gefährdungsabschätzung entspre-
chend Art. 7 Abs.1 AltlV durchzuführen ist, die sich rechnerisch mit dem
Schadstoffpotential und dem ungenügenden Rückhalt und/oder Abbau
der Schadstoffe auseinanderzusetzen hat. Ein entsprechender Nachweis
für einen Sanierungsbedarf auf dem (Gesamt)standort Oberfeld nach
Art. 9 Abs. 2 Bst. d AltlV wurde bislang nicht erbracht.
A-6696/2011, A-6803/2011
Seite 20
Der Stellungnahme lässt sich zusammenfassend entnehmen, dass für
den (Gesamt)standort auf den bislang vorliegenden Resultaten des
"Oberfeld-Monitorings" keine Sanierungsbedürftigkeit erkennbar sei. Ein
Sanierungsbedarf sei indessen spätestens bei baulichen Massnahmen
innerhalb der bezeichneten Teilflächen gegeben.
Zusammenfassend ergibt sich, dass die Vorinstanz in zulässiger Weise
festgestellt hat, dass für den (Gesamt)standort Oberfeld kein Sanierungs-
bedarf besteht.
9.
9.1 Die Beschwerdeführenden berufen sich sodann auf Art. 24 Bst. c
AltlV, wonach von dem in der Altlasten-Verordnung vorgesehenen Verfah-
ren abgewichen werden kann, wenn der belastete Standort durch eine
Baute verändert wird. Es sei unbestritten, dass auf der Parzelle der Be-
schwerdeführerin 1 eine Baute zu erstellen war und heute erstellt sei.
Damit habe der Beschwerdegegner bzw. Beschwerdeführer 2 bereits aus
diesem Grund von allfälligen anderslautenden Verfahrensvorschriften
abweichen können. Das vom Beschwerdegegner bzw. Beschwerdeführer
2 gewählte Vorgehen sei sinnvoll, umweltverträglich und wirtschaftlich
gewesen. Was altlastenrechtlich zulässig sei, dürfe nicht abgeltungsrecht-
lich verunmöglicht werden. Die VASA-Abgeltungen dürften nicht von der
Sanierung bzw. von einem Sanierungskonzept für den übergreifenden
Standort abhängig gemacht werden. Damit würde die Nutzung eines
grossen Areals auf Jahre oder Jahrzehnte hinaus verunmöglicht. Dies
würde zu mehr Industriebrachen und der weiteren Überbauung von Grün-
flächen führen. Gleichzeitig würde auch die erste Sanierungsetappe ver-
unmöglicht oder zumindest erschwert, da ein Grundeigentümer (mangels
Abgeltung) gut beraten wäre, mit einer Sanierung zuzuwarten, bis künftig
einmal eine Gesamtsanierung des Standorts stattfinden könne. Dies kön-
ne sehr lange gehen. Die Dekontamination eines Teilstandorts sei ökolo-
gisch und aus raumplanerischer Sicht besser als blosses Zuwarten.
9.2 Nach Art. 24 Bst. c AltlV kann von dem in der Verordnung geregelten
Verfahren abgewichen werden, wenn ein belasteter Standort durch die
Erstellung oder Änderung einer Baute oder Anlage verändert wird. Nach
dem Willen des Verordnungsgebers sollen bei Bauprojekten, die sich auf
einen Standort auswirken, einzelne Verfahrensschritte wegfallen (z.B.
Erstbewertung) oder zusammenfallen können (z.B. Detailuntersuchung
und Sanierungsprojekt). Damit können jedoch wesentliche Anforderungen
A-6696/2011, A-6803/2011
Seite 21
und Verfahrensschritte der AltlV nicht vollständig ausgelassen werden.
Auch im Rahmen eines Abweichens von dem in der Altlasten-Verordnung
geregelten Verfahren ist der Nachweis zu erbringen, dass der belastete
Standort sanierungsbedürftig gewesen ist und damit die ergriffenen
Massnahmen erforderlich waren, damit der Bund Abgeltungen der Sanie-
rungskosten gewähren kann (entgegen der Ansicht des Beschwerdegeg-
ners bzw. Beschwerdeführers 2 geht auch nichts anderes aus dem Urteil
des Bundesverwaltungsgerichts A-2745/2009 vom 4. Januar 2010 E. 5.1.
und 5.4 und BGE 121 II 378 E. 17b und c hervor). In jedem Fall sind im
Zusammenhang mit Bauvorhaben auf belasteten Standorten diejenigen
Untersuchungen oder Massnahmen durchzuführen, die notwendig sind,
damit Art. 3 AltlV angewendet werden kann (Erläuterungen zur AltlV, Mai
1997, S. 16).
Wie die Vorinstanz richtig festgehalten hat, ist für die Anwendung von
Art. 3 AltlV vorausgesetzt, dass der Standort vor der Realisierung des
Bauvorhabens parzellenunabhängig beurteilt wird. Ist der Standort unter-
sucht und beurteilt, so ist der Standort grundsätzlich für die Überbauung
freigegeben. Vorliegend geht es entgegen der Ansicht der Beschwerde-
führerin 1 nicht um die Frage, ob im Rahmen von Art. 3 AltlV Dekontami-
nierungsmassnahmen auch etappenweise vorgenommen werden kön-
nen, denn wie unter E. 8 ausgeführt, handelt es sich beim (Ge-
samt)standort Oberfeld nicht um einen sanierungsbedürftigen belasteten
Standort. Auch wenn die Argumentation der Beschwerdeführenden den
Bedürfnissen von Grundstückeigentümern wohl besser entsprechen wür-
de, stellt dies nicht die vom Verordnungsgeber vorgesehene Lösung dar.
Wie bereits aus der angefochtenen Verfügung hervorgeht, kann ein Ge-
such um Abgeltung der für die Beurteilung des Standorts notwendigen
Untersuchungsmassnahmen gestellt werden, sobald eine abschliessende
Beurteilung nach Art. 8 AltlV des (Gesamt)standorts Oberfeld durch den
Beschwerdegegner bzw. Beschwerdeführer 2 vorliegt.
10.
Schliesslich ist noch zu prüfen, ob die Vorinstanz die Grundsätze der
Gleichbehandlung im Unrecht und des Vertrauensschutzes verletzt hat.
10.1 Der Grundsatz der Gesetzmässigkeit der Verwaltung geht dem
Rechtsgleichheitsprinzip im Konfliktfall in der Regel vor. Wenn eine Be-
hörde in einem Fall eine vom Gesetz abweichende Entscheidung getrof-
fen hat, gibt das den Privaten, die sich in der gleichen Lage befinden,
A-6696/2011, A-6803/2011
Seite 22
grundsätzlich keinen Anspruch darauf, ebenfalls abweichend von der
Norm behandelt zu werden. Dies gilt allerdings nur dann, wenn die ab-
weichende Behandlung lediglich in einem einzigen oder in einigen weni-
gen Fällen erfolgt ist. Besteht hingegen eine eigentliche gesetzeswidrige
Praxis und lehnt es die Behörde ab, diese aufzugeben, so können Private
verlangen, dass die widerrechtliche Begünstigung, die Dritten zuteil wur-
de, auch ihnen gewährt werde (BGE 136 I 78 E. 5.6, 127 I 2 E. 3a; Urteil
des Bundesverwaltungsgerichts A-152/2012 vom 28. Juni 2012 E. 4.2;
ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwal-
tungsrecht, 6. Aufl., Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 518).
10.2 Der Grundsatz von Treu und Glauben gebietet ein loyales und ver-
trauenswürdiges Verhalten seitens der Behörden. Er verleiht den Privaten
einen Anspruch auf Schutz ihres berechtigten Vertrauens in das Verhalten
der Behörden und verbietet widersprüchliches Verhalten (Urteil des Bun-
desverwaltungsgerichts A-2811/2011 vom 13. April 2012 E. 6.5; HÄFE-
LIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 622 f.).
10.3 Die Beschwerdeführenden bringen vor, für die gleiche Deponie
Oberfeld seien der Vorinstanz insgesamt drei Abgeltungsgesuche (...)
eingereicht worden. Das Abgeltungsgesuch von (...) habe die Vorinstanz
gutgeheissen und rund Fr. 39'000.- ausbezahlt. Es sei nicht einzusehen,
wieso dieses Abgeltungsgesuch gutgeheissen worden sei, obwohl es sich
auf die gleiche Deponie beziehe und letztlich genau die gleichen Fragen
aufgeworfen würden wie im vorliegenden Fall. Nach dem verwaltungs-
rechtlichen Grundsatz der Gleichbehandlung im Unrecht (falls die Aus-
zahlung an (...) zu Unrecht erfolgt sein sollte) machen die Beschwerde-
führenden geltend, dass ihnen auch unter diesem Gesichtspunkt die Ab-
geltung von 40% an die Kosten zugestanden werden müsse.
Der Beschwerdegegner bzw. Beschwerdeführer 2 bringt ergänzend vor,
auch der Grundsatz des Vertrauensschutzes verbiete ein widersprüchli-
ches Verhalten der Vorinstanz. Die Voraussetzungen für eine Praxisände-
rung würden nicht vorliegen und seien seitens der Vorinstanz auch nicht
behauptet worden. Die benachbarten Teilstandorte Kat. Nr. (...) seien in
allen Punkten gleich bzw. vergleichbar. Eine unterschiedliche Behandlung
sei daher unzulässig.
10.4 Vorliegend liegt keine Verletzung des Grundsatzes der Gleichbe-
handlung im Unrecht vor. Selbst wenn die Vorinstanz im vorgebrachten
Abgeltungsgesuch betreffend den benachbarten Teilstandort Kat. Nr. (...)
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Seite 23
eine Abgeltung nach VASA zu Unrecht zugesprochen haben sollte, so
handelt es sich um einen Einzelfall, welcher nach bundesgerichtlicher
Rechtsprechung keinen Anspruch begründet, ebenfalls abweichend von
der Norm behandelt zu werden. Ein entsprechender Anspruch wird nur
anerkannt, wenn eine ständige gesetzeswidrige Praxis einer rechtsan-
wendenden Behörde vorliegt und diese zu erkennen gibt, dass sie auch
in Zukunft nicht davon abzuweichen gedenke (vgl. Urteil des Bundesver-
waltungsgerichts B-3377/2010 vom 28. Juli 2010 E. 6.1 mit Hinweisen).
Entgegen der Ansicht des Beschwerdegegners bzw. Beschwerdeführers
2 liegt auch keine Verletzung des Grundsatzes des Vertrauensschutzes
vor, da aufgrund des Gesagten nicht ersichtlich ist, inwieweit sich die Vor-
instanz widersprüchlich verhalten hat. Dies trifft selbst dann zu, wenn es
sich beim Fall (...) um einen ähnlich gelagerten Fall gehandelt hat. Der
Entscheid über einen ähnlich gelagerten Fall begründet jedenfalls noch
keine Praxis, womit vorliegend die Voraussetzungen für eine Praxisände-
rung auch nicht geprüft werden müssen.
11.
Die Beschwerden erweisen sich demnach als unbegründet und sind ab-
zuweisen.
12.
Bei diesem Verfahrensausgang gelten die Beschwerdeführenden als un-
terliegende Parteien und haben – da der Streit vermögensrechtliche Inte-
ressen betrifft – die Verfahrenskosten zu tragen (Art. 63 Abs. 1 und Abs. 2
VwVG). Diese sind auf Fr. 12'000.- festzusetzen und mit den von den Be-
schwerdeführenden geleisteten Kostenvorschüssen zu verrechnen. Eine
Parteientschädigung ist nicht zuzusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG i.V.m.
Art. 7 Abs. 3 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und
Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE,
SR 173.320.2]).
A-6696/2011, A-6803/2011
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