Decision ID: 777436de-288c-4381-acc9-0dd5184fb634
Year: 2012
Language: de
Court: SG_KGN
Chamber: SG_KGN_999
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: 

Entscheid Versicherungsgericht, 22.10.2012 Art. 43 Abs. 3 ATSG. Sanktion des Nichteintretens im Sinn einer Einstellung des Verwaltungsverfahrens, weil die Beschwerdeführerin der Aufforderung, eine Drogenabstinenz von sechs Monaten Dauer einzuhalten und entsprechende Nachweise einzureichen, nicht nachgekommen ist. Die Anordnung der Auflage, die der Sachverhaltsabklärung durch eine weitere Begutachtung dienen sollte, ist, da die Suchterkrankung in die Beurteilung einzubeziehen ist, nicht zulässig und nicht verhältnismässig. Die Sanktionsverfügung wird daher aufgehoben (Entscheid des Versicherungsgerichts des Kantons St. Gallen vom 22. Oktober 2012, IV 2010/443).
Entscheid Versicherungsgericht, 22.10.2012
Präsidentin Karin Huber-Studerus, Versicherungsrichterin Miriam Lendfers,
a.o. Versicherungsrichter Christian Zingg; Gerichtsschreiberin Fides Hautle
Entscheid vom 22. Oktober 2012
in Sachen
A._,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch das Sozialamt K._
gegen
IV-Stelle des Kantons St. Gallen, Postfach 368, 9016 St. Gallen,
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Beschwerdegegnerin,
betreffend
Nichteintreten im Sinn der Einstellung des Verwaltungsverfahrens (Sanktion)
Sachverhalt:
A.
A.a A._ meldete sich am 13. November/ 10. Dezember 2007 zum Bezug von
Leistungen der Invalidenversicherung (IV) an und beantragte die Ausrichtung einer
Rente. Sie habe keinen Beruf erlernt und sei Mutter von I._ Kindern (IV-act. 1). Die
Klinik für Infektiologie am Kantonsspital St. Gallen (Dr. med. B._, Allgemeine Innere
Medizin und Infektiologie FMH) nannte im Arztbericht vom 9. Januar 2008
insbesondere die Diagnosen einer emotional instabilen Persönlichkeitsstörung mit
depressiver und ängstlicher Symptomatik, einer Polytoxikomanie, eines 3/6
systolischen Herzgeräuschs über Erb (DD: Endokarditis) und einer chronischen
Hepatitis C. Die Versicherte sei nicht mehr arbeitsfähig (IV-act. 10). Am 22./23. Juli
2008 teilte Dr. B._ mit, das Hauptproblem der Versicherten sei das psychiatrische
Grundleiden mit den ausgeprägten Angstzuständen. Die Angststörung sei als
Primärleiden zu betrachten. Auch nach Ausblendung der Suchtanteile sei die
Versicherte zu 100 % arbeitsunfähig (IV-act. 30-2; 30-5). - Mit Verfügung vom 19. Au
gust 2008 teilte die Sozialversicherungsanstalt/IV-Stelle des Kantons St. Gallen der
Versicherten mit, die Frage, ob die Arbeitsunfähigkeit vor allem durch das Abhängig
keitsverhalten begründet sei oder ob eine Invalidität vorliege, könne erst nach einer
mindestens sechsmonatigen, ärztlich überwachten Drogen- und Alkoholabstinenz be
antwortet werden. Sie ordnete unter Hinweis auf Art. 21 Abs. 4 ATSG und den Inhalt
von Art. 43 Abs. 3 ATSG an, die Versicherte habe eine solche Abstinenz (in be
zeichneter Art) nachzuweisen (IV-act. 33). Auf Beschwerde hin widerrief die IV-Stelle
diese Verfügung am 22. Oktober 2008 (IV-act. 46), worauf die Beschwerde
abgeschrieben wurde (IV-act. 49). Die Klinik für Infektiologie am Kantonsspital St.
Gallen (Dr. med. C._, Infektiologie und Allgemeine Innere Medizin FMH) hatte in
einem Schreiben vom 26. August 2008 an die IV-Stelle ausgeführt, bei der Versicherten
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liege eine schwere Persönlichkeitsstörung bei pathologischer Entwicklung im Klein
kindesalter vor. Auch das Departement Innere Medizin, Psychosomatik (Dr. med. D._,
Psychiatrie und Psychotherapie FMH), habe die psychiatrische Störung als
offensichtlich beurteilt und zu verstehen gegeben, eine solche Störung bedürfe keiner
weiteren Abklärung, um eine Arbeitsunfähigkeit auf psychiatrischer Grundlage zu be
gründen (IV-act. 35; vgl. auch IV-act. 20). - Am 9. Dezember 2008 versandte die IV-
Stelle ein inhaltlich mit der Verfügung vom 19. August 2008 identisches Schreiben
betreffend Schadenminderungs- und Mitwirkungspflicht, allerdings ohne Rechtsmittel
belehrung (IV-act. 51). Auch hiergegen wurde Beschwerde erhoben, auf welche aber,
da es sich zwar um eine Zwischenverfügung, aber um eine mangels nicht wieder
gutzumachenden Nachteils nicht selbständig anfechtbare Verfügung handle, nicht ein
getreten wurde. Das hiesige Gericht merkte an, die angeordnete Auflage erscheine
nicht zielführend. Es deute vieles darauf hin, dass ein psychisch-geistiger Gesundheits
schaden mit Krankheitswert vorliege. Sollten überhaupt weitere Abklärungen
notwendig erscheinen, sei eine psychiatrische Begutachtung zu veranlassen (IV-
act. 63).
A.b Der Regionale Ärztliche Dienst (RAD) der Invalidenversicherung befürwortete
daraufhin eine Begutachtung durch die Psychiatrischen Dienste Graubünden (IV-
act. 64). Nachdem die Versicherte dem Aufgebot nicht gefolgt war, mahnte die Sozial
versicherungsanstalt/IV-Stelle sie am 15. August 2009 zur Mitwirkung (IV-act. 69). Am
Tag vor dem nächsten vorgesehenen Begutachtungstermin teilte die Infektiologie am
Kantonsspital St. Gallen mit, die Versicherte sei für einen Alkoholentzug im Spital (vgl.
IV-act. 72).
A.c Im Gutachten der Psychiatrischen Dienste Graubünden, Klinik Beverin (Dr. med.
E._, Psychiatrie und Psychotherapie FMH), vom 7. April 2010 schliesslich wurden als
Diagnosen mit Auswirkung auf die Arbeitsfähigkeit (erstens) der Verdacht auf ein
amnestisches Syndrom und (zweitens) eine emotional instabile Persönlichkeitsstörung
vom Borderline-Typ, bestehend seit Jugend, angegeben. Ohne Auswirkung auf die
Arbeitsfähigkeit sei eine Störung durch multiplen Substanzgebrauch, ein Abhängig
keitssyndrom, bestehend seit dem 14. Altersjahr. Aufgrund der Persönlichkeitsstörung
seien der Versicherten nur Arbeiten zumutbar, die keine hohen Anforderungen an
Flexibilität und Umstellungsfähigkeit (keine unerwarteten Wechsel von Aufgaben,
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Terminen oder Mitarbeitern) und an die Entscheidungsfähigkeit bedingten. Nicht in
Frage kämen Tätigkeiten mit Kundenkontakt und mit der Notwendigkeit enger Team
arbeit. Würden sich die kognitiven Defizite bei einer zweiten Abklärung nach längerer
Suchtmittelabstinenz bestätigen und sollten sie persistieren, wären nur klar angeleitete,
einfache, klar strukturierte Tätigkeiten möglich. Dann sei auch ein deutlich reduziertes
Arbeitstempo anzunehmen. Andernfalls sei eine solche Tätigkeit aber während acht
Stunden pro Tag zumutbar. Eine Suchtbehandlung führe beinahe sicher zu einer Ver
besserung der Arbeitsfähigkeit. Das tiefe soziale und berufliche Funktionsniveau, auf
dem sich die Versicherte zurzeit befinde, sei durch den Suchtmittelkonsum und nicht
durch die Persönlichkeitsstörung bedingt. Im Vordergrund der Beeinträchtigungen der
Arbeitsfähigkeit auf der psychisch-geistigen Ebene stehe das Suchtproblem, das ihr
Schwierigkeiten verursache, sich an Regeln anzupassen, ihre Kompetenzen adäquat
einzusetzen und den Anforderungen der Gesellschaft adäquat nachzukommen. Diese
Einschränkungen seien durch Abstinenz bzw. kontrollierte Abgabe (Methadon) über
windbar (IV-act. 82).
A.d Gestützt auf das Gutachten empfahl der RAD, einen Beleg sechs Monate
dauernder Abstinenz anzufordern, um die Arbeitsfähigkeit danach erneut begutachten
zu lassen. Die Sucht sei sicherlich nicht sekundär, weil die Versicherte den Sucht
konsum bereits als 14-Jährige begonnen habe und es in diesem Alter nicht möglich sei,
eine Persönlichkeitsstörung zu diagnostizieren (IV-act. 83).
A.e Mit Schreiben vom 18. Mai 2010 forderte die IV-Stelle die Versicherte zur Bekannt
gabe eines Arztes auf, bei welchem sie die ihr zumutbare Abstinenzkontrolle
vornehmen lassen wolle (IV-act. 84). In der Folge wurden die Kontrollen durchgeführt,
allerdings gemäss Meldung des Kantonsspitals St. Gallen ohne Abstinenz (vgl. IV-
act. 91). Die IV-Stelle mahnte die Versicherte daraufhin mit Schreiben vom 26. August
2010, in Erfüllung der ihr gesetzten Auflage die Drogenabstinenz einzuhalten, und
drohte ihr für den Fall des Unterlassens eine Abweisung ihres Leistungsgesuchs an (IV-
act. 92). Ab 19. August 2010 besuchte die Versicherte die Kontrollen nicht mehr (vgl.
IV-act. 93 ff.).
A.f Am 13. Oktober 2010 verfügte die Sozialversicherungsanstalt/IV-Stelle, sie trete
auf das Leistungsgesuch der Versicherten nicht ein. Sie sei ihrer Anordnung, eine
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sechs Monate dauernde Drogenabstinenz einzuhalten, nicht nachgekommen. Die
Erhebungen würden eingestellt, weil sie sich den zumutbaren Massnahmen weiterhin
widersetze.
B.
Gegen diese Verfügung richtet sich die vom Sozialamt K._, vertreten durch
Rechtsanwältin lic. iur. Angela Marfurt-Jahn, für die Betroffene am 11. November 2010
erhobene Beschwerde. Die Rechtsvertreterin der Beschwerdeführerin beantragt, die
angefochtene Verfügung aufzuheben, ebenso wie die mit Schreiben vom 18. Mai 2010
angeordneten Auflagen, und der Beschwerdeführerin eine volle (recte wohl: ganze)
Invalidenrente zuzusprechen, ausserdem ihr die unentgeltliche Rechtspflege zu
gewähren. Die Beschwerdeführerin sei seit fast 30 Jahren schwer drogenabhängig.
Obwohl sie seit Jahren engmaschig von verschiedenen ausgebildeten Bezugspersonen
betreut werde, sei es nicht gelungen, einen erfolgreichen Entzug durchzuführen. Jeder
mit Drogenabhängigen Erfahrene wisse, wie schwierig oder unmöglich der vollständige
Entzug eines Drogenkranken sei. Bei der Beschwerdeführerin komme dazu noch eine
schwere psychische Erkrankung. Das Gutachten scheine die Realität teilweise aus
zublenden. Es sei klar, dass ein erfolgreicher Entzug bei jedem Süchtigen zu einer
verbesserten Arbeitsfähigkeit führe, doch sei er hier unmöglich. Die gravierenden
psychischen Probleme hätten ohne Zweifel primären Charakter. Die
Beschwerdeführerin sei aufgrund ihrer gesundheitlichen Probleme bleibend nicht
arbeitsfähig.
C.
Die Beschwerdegegnerin beantragt mit Beschwerdeantwort vom 6. Januar 2011 die
Abweisung der Beschwerde. Gemäss dem Gutachten habe die Arbeitsfähigkeit auf
grund der Suchterkrankung nicht eruiert werden können. Es hätte nach Abstinenz eine
weitere Begutachtung stattfinden sollen. Gleichzeitig hätte die Abstinenz
wahrscheinlich auch eine Verbesserung der Erwerbsfähigkeit bewirkt. Sie (die
Beschwerdegegnerin) habe ein korrektes Mahn- und Bedenkzeitverfahren
durchgeführt. Die Begutachtung sei in Kenntnis der Berichte von Dr. B._ und von
Prof. C._ erfolgt. Die Beschwerdeführerin sei während der psychiatrischen
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Hospitalisationen und der Begutachtung nicht stark aufgefallen, wie es bei sehr
schwerer Persönlichkeitsproblematik aber zu erwarten gewesen wäre. Eine solche sei
mit dem Gutachten widerlegt; vielmehr liege eine reine Suchtproblematik vor, die nicht
als invalidisierend gelte. Es sei allerdings nicht vollständig klar, ob das schlechte
Abschneiden der Beschwerdeführerin in der testpsychologischen Untersuchung auf die
Suchtproblematik zurückzuführen sei. Immerhin ein Alkoholentzug sei kurz vor der
Begutachtung (und bis dahin) durchgeführt worden. Ein Entzug wäre demnach
durchaus zumutbar und möglich. Das Einhalten der Auflage sei gewiss nicht einfach,
doch fehlende Motivation dürfe nicht automatisch zu einem Leistungsanspruch führen.
Der Suchtmittelkonsum und nicht die Persönlichkeitsstörung sei Grund für das tiefe
soziale und berufliche Funktionsniveau. Das Verhalten der Beschwerdeführerin könne
nicht als entschuldbar gelten. Die Sanktion des Nichteintretens sei milder, weil die
Beschwerdeführerin bei einem materiellen Entscheid in einer Wiederanmeldung eine
wesentliche Veränderung glaubhaft machen müsste.
D.
Am 14. Januar 2011 hat die Gerichtsleitung der Beschwerdeführerin die unentgeltliche
Rechtspflege (Befreiung von der Kostenvorschusspflicht und von allfälligen Gerichts
kosten) bewilligt.
E.
E.a Bei Gelegenheit eines Fristerstreckungsgesuchs bezüglich der Erstattung der
Replik hat das Sozialamt berichtet, die Beschwerdeführerin sei am 18. Januar 2011 in
die Akutstation der Psychiatrischen Klinik G._ eingetreten, um einen ärztlich
begleiteten Alkoholentzug durchzuführen. Am 25. Januar 2011 sei sie wieder
ausgetreten.
E.b In der Replik vom 4. April 2011 bringt das Sozialamt für die Beschwerdeführerin
vor, neben der langjährigen Drogensucht liege eine ebenso langjährige psychische
Störung vor, womit deren Erwerbsunfähigkeit ausreichend begründet sei. Beigelegt
worden sind unter anderem die Kopie eines E-Mails von Dr. B._ vom 14. Juni 2010
an das Sozialamt, wonach zu bezweifeln sei, dass die Beschwerdeführerin unter
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ambulanten, freiwilligen Bedingungen eine Abstinenz der geforderten Länge
durchzuhalten vermöge, und wonach ein Kokain-Entzug die Depression erneut
verschlimmern könnte, sowie der Austrittsbericht der Psychiatrischen Klinik G._ vom
28. Januar 2011.
F.
Die Beschwerdegegnerin hat am 2. Mai 2011 auf die Erstattung einer Duplik verzichtet.
G.
Mit Eingabe vom 2. April 2012 hat die Beschwerdegegnerin berichtet, die Beschwerde
führerin habe sich im Dezember 2011 neu angemeldet. Sie nehme zurzeit an einem
ärztlich überwachten Ersatzdrogenprogramm teil. Die eingeholten Laborbefunde
würden eine Abstinenz von Kokain, Opiaten und Cannabis zeigen. Die
Beschwerdeführerin scheine also der Auflage mit Verspätung doch noch
nachzukommen. Die neuen Akten seien bei der Beurteilung der Beschwerde zu
berücksichtigen. Da sie (die Beschwerdegegnerin) die Neuanmeldung weiter prüfen
werde, dürften noch weitere Akten folgen. - Den beigelegten Akten ist unter anderem
zu entnehmen, dass die Beschwerdeführerin am 27. November/29. Dezember 2011 bei
der Invalidenversicherung eine neue Anmeldung eingereicht hat. Sie war gemäss
Austrittsbericht vom 22. September 2011 vom 19. April bis 16. September 2011 in der
Psychiatrischen Klinik G._ hospitalisiert gewesen. Bei Eintritt habe neben der
Polytoxikomanie eine schwere depressive Episode vorgelegen, die nicht abgeklungen
sei. Während des Aufenthalts sei zweimal monatlich ein Drogenscreening durchgeführt
worden. Dazwischen war die Beschwerdeführerin vom 13. bis 19. Juli 2011 im Spital
H._ stationiert gewesen, wo nebst der langjährigen Polytoxikomanie und der
emotional instabilen Persönlichkeitsstruktur mit depressiver und ängstlicher
Symptomatik, Klaustrophobie und sozial phobischen Zügen eine tertiäre
Nebennierenrinden-Insuffizienz, ein komplizierter Harnwegsinfekt, eine Macrozytose
ohne Anämie, eine chronische Hepatitis C, ein St. n. akuter äthyltoxischer Hepatitis
03/11 m/b, eine seborrhoische Pustulose und Dermatitis sowie eine Wandverdickung
der Gallenblase diagnostiziert worden waren (Bericht vom 21. Juli 2011). Ebenfalls
während der Hospitalisationszeit in der Psychiatrischen Klinik G._ hatte am
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6. September 2011 eine notfallmässige Konsultation im Spital H._ wegen Schmerzen
und Gelenkserguss am OSG (V.a. osteochondrale Läsion des Talus rechts)
stattgefunden. Wegen der äthyltoxischen Hepatitis war die Beschwerdeführerin vom
22. März bis 19. April 2011 im Kantonsspital St. Gallen hospitalisiert gewesen. Am
27. März 2012 hatte Dr. med. F._, Allgemeine Innere Medizin FMH, dem RAD
mündlich berichtet, es liege zurzeit eine septische Gonarthritis rechts vor. Es sei eine
Behandlung mit Morphin erforderlich gewesen, seit 29. Februar 2012 nun eine
Hospitalisation im Kantonsspital St. Gallen. Eine Urinprobe vom 21. Februar 2012 war
gemäss Beilage zu einem Schreiben des Sozialamtes vom 7. März 2012 (mit
Ausnahme des Morphins) negativ gewesen.
H.
Mit Stellungnahme vom 26./30. April 2012 hat die Beschwerdegegnerin sich ablehnend
zum Schreiben der Gerichtsleitung vom 5. April 2012 geäussert, wonach die Be
schwerde gegen die angefochtene Verfügung mit einem Eintreten auf die Neu
anmeldung gegenstandslos werde. Strittig sei eine Sanktionsverfügung (im Sinn eines
Einstellens der Erhebungen) wegen Nichteinhaltens der verlangten Auflage. Seit einem
Eintritt in die Psychiatrische Klinik G._ nehme die Beschwerdeführerin an einem
ärztlich überwachten Ersatzdrogenprogramm teil und gebe - auch nach dem Austritt -
immer noch regelmässig Urinproben ab. Zurzeit scheine sie also der Auflage
nachzukommen. Das sei ihr entgegen ihren Einwänden in der Beschwerde möglich. Es
zeige sich damit, dass die Auflage zumutbar und verhältnis- und zweckmässig
gewesen sei. Es scheine angebracht, die Beschwerdeführerin zum Rückzug der
Beschwerde aufzufordern. Für den Zeitraum von Oktober 2010 bis mindestens
September 2011 (sechs Monate nach Abstinenz ab April 2011) sei die Sanktion zu
Recht ergangen. Mit der Neuanmeldung vom Dezember 2011 werde ab diesem
Zeitpunkt ein Leistungsanspruch geltend gemacht. Für die Zeit vor der Anmeldung und
für sechs Monate danach sei die IV-Stelle von Abklärungen freigestellt. Würde die
angefochtene Verfügung - wie angekündigt - als hinfällig betrachtet, wäre wieder das
ganze Verfahren seit der Erstanmeldung offen. Das könne nicht angehen. Mit der
Sanktion sei das erste Verfahren - zu Recht - abgeschlossen worden und mit der
Neuanmeldung habe ein neues Verfahren begonnen. Eine Abschreibung wegen
Gegenstandslosigkeit sei nicht am Platz. Sie (die Beschwerdegegnerin) habe den
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Leistungsanspruch der Beschwerdeführerin erst ab der Neuanmeldung zu prüfen. Bis
zum Vorliegen des Gerichtsentscheids sei für die Verwaltung nicht klar, welchen
Zeitraum sie zu prüfen habe. - Das Sozialamt liess sich am 3. September 2012
vernehmen. Eine Sistierung des Verfahrens bzw. Abschreibung wegen
Gegenstandslosigkeit infolge Eintretens auf die Neuanmeldung sei zu begrüssen. Die
Sucht sei stärker als der Wille der Beschwerdeführerin, ein drogenfreies Leben zu
führen. Während der Aufenthalte in der Klinik und in einer Eingliederungseinrichtung
habe sich die Beschwerdeführerin der Drogen enthalten können, ausgenommen in den
Monaten Mai, Juni und Juli dieses Jahres (2012). Das zeige, dass die Abstinenz nur in
geschützter Umgebung oder unter Zwangsmassnahmen erreicht werden könne. Es
zeige aber nicht etwa, dass die Auflage der Beschwerdegegnerin verhältnis- und
zweckmässig gewesen wäre. Die Beschwerdeführerin sei seit 30 Jahren
drogenabhängig. Es sei im Übrigen unzulässig, das Abklärungsverfahren mit einer
Schadenminderungspflicht zu verbinden. Durch die sechsmonatige Abstinenz sollte
es der Beschwerdegegnerin aber nun möglich gewesen sein, die erforderlichen Ab
klärungen durchzuführen. Sie sei in der Lage zu erkennen, dass die
Beschwerdeführerin zusätzlich seit Jahren an einer gravierenden
Persönlichkeitsstörung leide. Ihr Gesundheitszustand habe sich seit der ersten
Anmeldung erheblich verschlechtert. Sie leide inzwischen auch stark körperlich und
habe in diesem Jahr (2012) bereits zweimal während längerer Zeit hospitalisiert werden
müssen.

Erwägungen:
1.
1.1 Gemäss dem Dispositiv der angefochtenen Verfügung ist die Beschwerdegegnerin
auf das Leistungsgesuch der Beschwerdeführerin (vom Dezember 2007) um berufliche
Massnahmen und Rente nicht eingetreten. Sie ahndet damit, dass die Beschwerde
führerin der Aufforderung, eine Drogenabstinenz von sechs Monaten Dauer einzuhalten
und entsprechende Nachweise einzureichen, nicht nachgekommen sei. - Obwohl auch
Art. 21 Abs. 4 ATSG in der Verfügung erwähnt wird, stützt sie sich auf Art. 43 Abs. 3
ATSG, denn die abverlangte Obliegenheit sollte eine weitere Sachverhaltsabklärung
ermöglichen. Geregelt werden dort die Folgen der Verletzung der verfahrensrechtlichen
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Mitwirkungspflichten (vgl. Franz Schlauri, Militärversicherung, in SBVR XIV, Soziale
Sicherheit, 2. A., N 249 und Fn 368, S. 1157, mit Hinweis auf Ulrich Meyer, Rechtspre
chung des Bundesgerichts zum IVG, 1. A., 70 und 240). Es geht um eine Mitwirkung im
Rahmen der Sachverhaltsabklärung (Ueli Kieser, ATSG-Kommentar, 2. A. 2009, N 6 zu
Art. 43 ATSG). Das Abklärungsverfahren mit Schadenminderungspflichten - deren
Sanktionsfolgen sich erst nach einem feststehenden Leistungsanspruch aktualisieren -
zu verbinden und es bis zur Erfüllung der Schadenminderungsauflagen einzustellen,
wäre im Übrigen ohnehin unzulässig (vgl. Entscheid des Versicherungsgerichts des
Kantons St. Gallen vom 22. Juli 2009, IV 2008/291 E. 4.1.3).
1.2 Nach Art. 43 Abs. 3 ATSG kann der Versicherungsträger, wenn die versicherte
Person oder andere Personen, die Leistungen beanspruchen, den Auskunfts- oder
Mitwirkungspflichten in unentschuldbarer Weise nicht nachkommen, aufgrund der
Akten verfügen oder die Erhebungen einstellen und Nichteintreten beschliessen. Er
muss diese Personen vorher schriftlich mahnen und auf die Rechtsfolgen hinweisen;
ihnen ist eine angemessene Bedenkzeit einzuräumen.
1.3 Es handelt sich bei der angefochtenen Verfügung, da die Beschwerdegegnerin
das Verfahren bereits längere Zeit geführt hatte, um ein "nachträgliches Nichteintreten"
im Sinn der Einstellung des Verfahrens bzw. eines Verfahrensabbruchs (vgl. Entscheid
des Versicherungsgerichts des Kantons St. Gallen i/S T. vom 23. September 2008,
IV 2007/65, mit Hinweis auf Franz Schlauri, Grundstrukturen des nichtstreitigen Ver
waltungsverfahrens in der Sozialversicherung, in: René Schaffhauser/Franz Schlauri
[Hrsg.], Verfahrensfragen in der Sozialversicherung, St. Gallen 1996, S. 36). - Eine
Nichteintretensverfügung, mit welcher der Sozialversicherungsträger gestützt auf Art.
43 Abs. 3 ATSG eine Verweigerung der Mitwirkung ahndet, setzt dem Verwaltungsver
fahren ein Ende und ist als Endverfügung zu qualifizieren (vgl. Bundesgerichtsentscheid
8C_770/08 E. 5.2, mit Hinweis auf BGE 131 V 42 = Pr 2006 Nr. 60). Wird die ver
weigerte Mitwirkung später erbracht, sind die [allfälligen] Leistungen nicht etwa
nachzuzahlen, da die Sanktion sonst vorweg nicht griffig ausfiele (vgl. Franz Schlauri,
Militärversicherung, a.a.O., S. 1158, N 249). In diesem Fall kann sich die Sanktion aber
nur auf diejenige Zeitspanne beziehen, während der die Mitwirkung verweigert wurde
(Ueli Kieser, a.a.O., N 56 zu Art. 43 ATSG, mit Hinweis auf I 988/06).
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1.4 Der Antrag der Beschwerdeführerin auf die Ausrichtung von Leistungen geht über
den oben beschriebenen Streitgegenstand (der Sanktion) hinaus. Insofern kann auf die
Beschwerde nicht eingetreten werden.
2.
2.1 Zunächst ist vorfrageweise zu prüfen, ob der Beschwerdeführerin eine recht
mässige Mitwirkungspflicht abverlangt worden ist (vgl. SVR 1998 UV Nr. 1). Voraus
gesetzt ist hierfür, dass die geplante weitere Begutachtung angezeigt ist, dass sie eine
vorgängige sechsmonatige Abstinenz erfordert und dass diese der Beschwerdeführerin
zumutbar war.
2.2 Die Begutachtung sollte wie erwähnt im Hinblick auf die Feststellung der Arbeits
fähigkeit der Beschwerdeführerin erfolgen. Nach Art. 8 Abs. 1 ATSG gilt als Invalidität
die voraussichtlich bleibende oder längere Zeit dauernde ganze oder teilweise
Erwerbsunfähigkeit. Diese wird gemäss Art. 7 Abs. 1 ATSG verstanden als der durch
die Beeinträchtigung der körperlichen, geistigen oder psychischen Gesundheit
verursachte und nach zumutbarer Behandlung oder Eingliederung verbleibende ganze
oder teilweise Verlust der Erwerbsmöglichkeiten auf dem in Betracht kommenden
ausgeglichenen Arbeitsmarkt. Die Invalidität kann nach Art. 4 Abs. 1 IVG Folge von
Geburtsgebrechen, Krankheit oder Unfall sein. Drogensucht als solche begründet noch
keine Invalidität im Sinn des Gesetzes. Denn die Diagnose einer Drogensucht oder -
abhängigkeit lässt nicht schon darauf schliessen, dass der versicherten Person eine
Drogenabstinenz nicht mehr möglich wäre; ebenso wenig ist Drogenabhängigkeit
notwendigerweise mit Arbeits- oder Erwerbsunfähigkeit verbunden (vgl. Entscheid des
Eidgenössischen Versicherungsgerichts i/S G. vom 22. Juni 2001, I 454/99; SVR 2001
IV Nr. 3 S. 7 E. 4b). Hat sie allerdings eine Krankheit oder einen Unfall bewirkt, in deren
Folge ein körperlicher oder geistiger Gesundheitsschaden eingetreten ist, oder aber ist
sie selber Folge eines körperlichen oder geistigen Gesundheitsschadens, welchem
Krankheitswert zukommt (BGE 99 V 28 E. 2; AHI 2002 S. 29 f. E. 1 und 2, AHI 2001 S.
228 f. E. 2 und S. 229 f. E. 4), so wird eine solche Sucht im Rahmen der
Invalidenversicherung bedeutsam (vgl. etwa den Entscheid des Versicherungsgerichts
des Kantons St. Gallen i/S H. vom 8. September 2008, IV 2007/76 E. 2.1). Ob die Sucht
ursächlich für eine andere Gesundheitsschädigung war oder erst in Folge einer solchen
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auftrat, ist demnach nicht von Belang. Erforderlich ist stets lediglich, dass auch ein
anderer Gesundheitsschaden vorliegt, der mit der Sucht in Zusammenhang steht. Ist
dies erfüllt, so geht es nicht darum, den auf die Sucht entfallenden Anteil der
Arbeitsunfähigkeit abzuspalten und als nicht invalidisierend zu bezeichnen. Vielmehr ist
bei Bejahung eines solchen Zusammenhangs mit einer anderen Erkrankung auch die
Sucht vollumfänglich zu berücksichtigen (vgl. Urteil des Versicherungsgerichts des
Kantons St. Gallen i/S W. vom 25. Juni 2009, IV 2008/307 E. 2.1). Diesfalls ist auf den
gesamten, unter Mitberücksichtigung der Folgen der Suchtmittelabhängigkeit
bestehenden Arbeits- bzw. Erwerbsunfähigkeitsgrad abzustellen (vgl. etwa die
Entscheide des Eidgenössischen Versicherungsgerichts i/S E. vom 9. Juli 2002,
I 257/01, und i/S O. vom 8. August 2006, I 169/06).
2.3 Die Beschwerdegegnerin hat vorliegend in Nachachtung des kantonalen
Versicherungsgerichtsentscheids vom 13. Mai 2009 auf eine Abstinenz-Auflage
zunächst verzichtet und eine Begutachtung veranlasst. Im entsprechenden Gutachten
wurde dann allerdings dafürgehalten, die Tests der kognitiven Funktionen sollten nach
einer mehrmonatigen Abstinenz wiederholt werden (IV-act. 82-33). Es bestehe der
Verdacht auf ein amnestisches Syndrom, das von Einfluss auf die Arbeitsfähigkeit wäre
(IV-act. 82-30). Die testpsychologische Untersuchung habe Hinweise auf erhebliche
Beeinträchtigungen der Gedächtnisfunktionen sowie auf eine deutlich verminderte Auf
merksamkeits- und Konzentrationsfähigkeit gezeigt; sie war schlecht ausgefallen,
offenbar so, dass eine deutliche Einschränkung der Arbeitsfähigkeit damit zu
begründen wäre (IV-act. 82-33 und 82-25). Es sei unklar, wie stark die
Einschränkungen durch den akuten Kokainentzug bedingt seien, unter welchem die
Untersuchung stattgefunden habe. Ausserdem seien die Einschränkungen unter
Abstinenzbedingungen möglicherweise partiell reversibel (IV-act. 82-33). Sollten bei der
Wiederholung ähnlich schlechte Ergebnisse resultieren, sei von einer deutlichen
Einschränkung der Arbeitsfähigkeit aufgrund eines amnestischen Syndroms
auszugehen. Würden sich wiederum schlechte Resultate zeigen, die aber im Profil
deutlich von der ersten Testung abweichen, so müsse von einer eingeschränkten
Verwertbarkeit der Tests aufgrund der Motivationslage ausgegangen werden (IV-
act. 82-33). - Ausgeschaltet werden sollten mit der erneuten Untersuchung nach
Einhaltung der Auflage demnach erstens die reversiblen Anteile der Beeinträchtigung
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sowie zweitens der Einfluss des Entzugszustands und drittens der Einfluss fehlender
Motivation auf das Ergebnis der Abklärung.
2.4 Allgemein ist zunächst festzuhalten, dass es diverse Einflüsse sind, welche auf die
kognitive Leistungsfähigkeit einwirken können (wie etwa Trauma, Störung der Emo
tionalität oder aus verschiedenen Gründen verminderte Motivation, vgl. Bogdan P.
Radanov, Über den Stellenwert der neuropsychologischen Diagnostik bei Patienten
nach Halswirbelsäulen-Distorsion [sog. Schleudertrauma der Halswirbelsäule], in SZS
1996 472 ff.). Die neuropsychologischen Untersuchungsergebnisse sind daher nach
der Rechtsprechung im Rahmen einer gesamthaften Beweiswürdigung nur insoweit
bedeutsam, als sie überprüf- und nachvollziehbar sind und sich in die übrigen
medizinischen Abklärungsergebnisse schlüssig einfügen (vgl. Entscheid des
Eidgenössischen Versicherungsgerichts i/S R. vom 17. November 2006, I 542/05; BGE
119 V 340 E. 2b/bb; Bundesgerichtsentscheid i/S L. vom 8. Juni 2010, 8C_234/2010).
Sollte die Abstinenzauflage nur der Ermöglichung einer erneuten testpsychologischen
Untersuchung dienen, ist ihre Verhältnismässigkeit, da die Methode lediglich
Ergebnisse mit begrenzter Aussagekraft erwarten lässt, fraglich.
2.5 Was den Einfluss der Motivation betrifft, hat der Gutachter selber bereits festge
halten, die Beschwerdeführerin habe im Rahmen der testpsychologischen
Untersuchungen um ein gutes Abschneiden bemüht geschienen. Die Motivation im
Rahmen des Gutachtens möge allerdings dieses Bemühen eingeschränkt haben (IV-
act. 82-30). Diese letztere Mutmassung erscheint allerdings beträchtlich hypothetisch.
2.6 Der Gutachter hat zudem ebenfalls bereits aufgrund der ersten Abklärung festge
stellt, dass der vorübergehende massive Alkoholmissbrauch und die frühere Poly
neuropathie nach Alkoholkonsum die Diagnose (des amnestischen Syndroms) wahr
scheinlich erscheinen liessen. Ferner schlug er vor, ein MRT mit der Frage nach Verän
derungen in den typischen Bereichen (wie Thalamus, Pons, Cerebellum)
durchzuführen, was die Beschwerdeführerin aber abgelehnt habe (IV-act. 82-30). - Es
ist somit festzustellen, dass es allenfalls eine gleichwertige alternative (statt kumulative)
Abklärungsmöglichkeit gäbe, welche einen geringeren Eingriff (als die Abklärung unter
der Voraussetzung der angeordneten Auflage) bedeutete. Insgesamt erscheint die
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Anordnung der Auflage aus diesen Gründen als nicht zielführend und nicht
verhältnismässig. Sie war demnach nicht gerechtfertigt.
3.
3.1 Soweit mit der Auflage erreicht werden sollte, dass die reversiblen Anteile der
gesundheitlichen Beeinträchtigung beseitigt und der Einfluss des Entzugszustands auf
das Abklärungsergebnis ausgeschaltet werden, ist massgebend, ob die Sucht im oben
erwähnten Sinn mitzuberücksichtigen ist. Trifft dies zu, kann der betreffende Einfluss
auf die Arbeitsfähigkeit und die Abklärung nicht weggedacht werden.
3.2 Was die Frage möglicher Ursachen oder Folgen der Sucht betrifft, schloss der
RAD aus dem Gutachten, dass die Sucht sicher nicht sekundär sei, weil sie bis ins
14. Altersjahr zurückgehe, in ein Alter, da es noch nicht möglich sei, eine
Persönlichkeitsstörung zu diagnostizieren. Der Gutachter hatte indessen nur dargelegt,
eine Feststellung mit Sicherheit, dass die Sucht Folge sei, sei nicht möglich. Er hatte
aber festgehalten, der Suchtmittelkonsum sei möglicherweise auf dem Boden der
Persönlichkeitsstörung entstanden. Als Hauptdiagnose (d.h. Diagnose mit Einfluss auf
die Arbeitsfähigkeit) bezeichnete er eine emotional instabile Persönlichkeitsstörung.
Solche Störungen seien per definitionem tiefgreifend und andauernd (IV-act. 82-30).
Gemäss ICD-10-GM Version 2013 zu F 60 treten Persönlichkeitsstörungen meist in der
Kindheit oder in der Adoleszenz in Erscheinung und bestehen während des
Erwachsenenalters weiter. Im Gutachten wurde festgehalten, die Diagnose (der
Persönlichkeitsstörung) werde durch emotionale Instabilität und Ängstlichkeit und
wiederholte Suizidalität (und einmaligem Suizidversuch) untermauert (IV-act. 82-29).
Gemäss einem Test-Fragebogen waren nach Angaben im Gutachten die Kriterien für
mehrere Persönlichkeitsstörungen erfüllt, sodass von einer multiplen
Persönlichkeitsstörung, ausgeprägt von der schizotypischen, der selbstunsicheren und
der Borderline-Störung, auszugehen sei (IV-act. 82-25). Insbesondere das
selbstverletzende Verhalten erfülle das Kriterium der tiefgreifenden Beeinträchtigung,
wie das angstbedingte Fliehen aus Arztkonsultationen (IV-act. 82-28). Dieses Verhalten
sei das einzige auffällige Verhaltensmuster, das sich mit einiger Sicherheit bereits
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retrospektiv erheben lasse; es manifestiere sich bereits in der Jugend (IV-act. 82-29). -
Dass die Sucht Folge der Persönlichkeitsstörung ist, ist nach gutachterlicher
Auffassung somit möglich, dass die Sucht ein amnestisches Syndrom bewirkt hat,
wahrscheinlich.
3.3 Die Suchtmittelabhängigkeit der Beschwerdeführerin begann bereits vor fast
30 Jahren (mit erstem stationärem Entzug 1986, vgl. IV-act. 8-2, und weiteren Entzugs
massnahmen, beispielsweise im Psychiatrie-Zentrum Hard im Jahr 1995 mit Übertritt in
eine Langzeiteinrichtung für eineinhalb Jahre, und anschliessendem Wohnen in einer
Wohngemeinschaft, vgl. IV-act. 34). Gemäss dem Departement Innere Medizin,
Psychosomatik, am Kantonsspital St. Gallen liegt eine Störung vor, die (sc. weil sie so
schwer ausgeprägt ist) keiner weiteren psychiatrischen Abklärungen bedürfe, um eine
Arbeitsunfähigkeit auf psychischer Grundlage zu begründen (vgl. indirekte Wiedergabe
in IV-act. 35-1). Die medizinische Aktenlage weist insgesamt eine erhebliche Schwere
der Beeinträchtigungen der Beschwerdeführerin aus und lässt einen
Kausalzusammenhang von Sucht und psychiatrischen Leiden ausreichend
wahrscheinlich erscheinen.
3.4 Da auch die Sucht eine relevante Arbeitsunfähigkeit mitbegründen kann und nicht
etwa anteilsmässig auszugrenzen ist, bleibt es - wie bereits in dem die Beschwerde
führerin betreffenden Entscheid IV 2009/20 vom 13. Mai 2009 festgehalten - dabei,
dass das Einfordern eines Abstinenznachweises bereits im Abklärungsverfahren unter
dem Titel der Mitwirkungspflicht im Hinblick auf die Prüfung der materiellen Leistungs
ansprüche und ausserhalb der eigentlichen Schadenminderung nicht gebilligt werden
kann (vgl. auch den Entscheid des Versicherungsgerichts des Kantons St. Gallen i/S W.
vom 25. Juni 2009, IV 2008/307).
3.5 Der Frage, ob die Einhaltung der Auflage der Beschwerdeführerin zumutbar
gewesen sei, kommt nach dem Dargelegten keine ausschlaggebende Bedeutung zu.
Gemäss dem Gutachten ist ihr eine Abstinenz im definierten Rahmen zumutbar (IV-
act. 82-34 Ziff. 3, d.h. wohl unter Beibehalten der Methadonsubstitution, IV-act. 82-33).
Allerdings hält der Gutachter gleichzeitig fest, die Prognose betreffend die Abhängig
keitserkrankung sei sehr ungünstig (IV-act. 82-31, vgl. IV-act. 82-34). Dr. B._ hatte
sich am 14. Juni 2010 auf den Standpunkt gestellt, ein Entzug sei unter Zwangs
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massnahme jedermann möglich. Die Beschwerdeführerin benötige aber bei einem
ambulanten Entzug sicherlich eine regelmässige psychiatrische Begleitung, sei sie
doch kürzlich wegen Suizidalität hospitalisiert gewesen und könnte ein Kokain-Entzug
(im Moment Hauptproblem) die Depression erneut verschlimmern. Die
Beschwerdegegnerin bringt nun noch vor, die Sachverhaltsentwicklung nach Erlass der
Verfügung habe gezeigt, dass die Auflage habe (zumutbarerweise) erfüllt werden
können. Die Beschwerdeführerin hatte sich (von April bis September 2011) rund sechs
Monate lang in der Psychiatrischen Klinik G._ aufgehalten. Sie hatte angegeben,
schon vier bis fünf Monate vorher von Kokain und Heroin abstinent gewesen zu sein.
Daraus ergibt sich jedoch retrospektiv für die vorliegende Beurteilung keine
entscheidende Schlussfolgerung. Die Zumutbarkeit der Auflage könnte jedenfalls nur
unter gewissen Bedingungen als erfüllt betrachtet werden. - Im Übrigen hätte die
vorgesehene testpsychologische Untersuchung - falls weiterhin für erforderlich
gehalten - mit Vorteil nach der Abstinenzphase veranlasst werden können. Dem
Austrittsbericht der Klinik vom 22. September 2011 lässt sich aber bezüglich des
immerhin klinisch beurteilten kognitiven Zustands entnehmen, dass auch damals
Auffassung und Konzentration der Beschwerdeführerin noch eingeschränkt waren,
ebenso bestanden formale Denkstörungen fort. Das Denken war langsam, teils
umständlich, der Affekt bedrückt, teils labil, der Antrieb vermindert.
4.
4.1 Die Beschwerdeführerin hat die Auflage in dem für das vorliegende Verfahren
massgeblichen Zeitpunkt unbestrittenermassen nicht eingehalten. Sie abzuverlangen,
war indessen wie erwähnt nicht verhältnismässig und nicht zulässig, sodass eine
Sanktion nicht am Platz war. Selbst wenn aber von einer in angemessener Weise auf
erlegten Obliegenheit auszugehen wäre, wäre zu fragen, ob nicht zumindest ein
Rechtfertigungsgrund die Verletzung der Mitwirkungspflicht entschuldbar habe
erscheinen lassen (vgl. Entscheid des Versicherungsgerichts des Kantons St. Gallen
vom 22. November 2010, IV 2008/458), denn nach Art. 43 Abs. 3 ATSG liegt eine
Verletzung der Mitwirkungspflicht nur dann vor, wenn sie in unentschuldbarer Weise
erfolgt ist. Dies ist dann der Fall, wenn kein Rechtfertigungsgrund erkennbar ist oder
sich das Verhalten der versicherten Person als völlig unverständlich erweist (Bundes
gerichtsentscheid vom 3. November 2009, 8C_528/09; vgl. Urteil vom 30. Januar 2007,
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I 166/06 E. 5.1) bzw. wenn ein Rechtfertigungsgrund nicht einmal ansatzweise erkenn
bar ist oder das Verhalten schlechthin unverständlich ist (vgl. Ueli Kieser, a.a.O., N 51
zu Art. 43). Eine Drogenabstinenz war der Beschwerdeführerin immerhin nur unter
engmaschiger Betreuung und Ersatzmedikation möglich.
4.2 Die angefochtene Verfügung mit der Sanktion des (Nichteintretens im Sinn des)
Abbruchs des Verfahrens, welches durch die Anmeldung vom Dezember 2007 in Gang
gebracht wurde, ist daher ersatzlos aufzuheben. Die Beschwerdegegnerin wird das
Verwaltungsverfahren zur Behandlung jenes Gesuchs weiterzuführen haben. Die "Neu
anmeldung" der Beschwerdeführerin vom Dezember 2011 erweist sich demnach als
Änderungsmeldung im laufenden Verfahren.
5.
5.1 Im Sinn der vorstehenden Erwägungen ist die Beschwerde unter ersatzloser Auf
hebung der angefochtenen Verfügung vom 13. Oktober 2010 zu schützen, soweit
darauf eingetreten werden kann.
5.2 Angesichts des vollen Unterliegens der Beschwerdegegnerin rechtfertigt es sich,
ihr die Gerichtskosten, die nach dem Verfahrensaufwand und unabhängig vom
Streitwert festgelegt werden (Art. 69 Abs. 1 IVG), gesamthaft aufzuerlegen (vgl.
Art. 95 Abs. 1 VRP/SG). Eine Entscheidgebühr von Fr. 600.-- erscheint angemessen.
Die Bewilligung der unentgeltlichen Rechtspflege wird obsolet.
5.3 Eine Parteientschädigung ist der Beschwerdeführerin, welche sich durch das
Sozialamt vertreten liess, nicht zuzusprechen (vgl. Entscheid des Versicherungsgerichts
des Kantons St. Gallen i/S K. vom 18. November 2011, IV 2009/341).
Demgemäss hat das Versicherungsgericht
im Zirkulationsverfahren gemäss Art. 39 VRP