Decision ID: 7f174932-1bab-5df0-af30-2caa7e6ca310
Year: 2015
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Sachverhalt:
A.
Am 3. Oktober 2013 gelangte Mike Wieland mit einem Gesuch um Auskunft
nach dem Bundesgesetz über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung
vom 17. Dezember 2004 (BGÖ, SR 152.3) an das Sekretariat der
Wettbewerbskommission WEKO. Er verlangte darin eine Kopie der
kompletten wissenschaftlichen Arbeit, die zu einem bestimmten Brief an
ihn geführt hat. Der Antwort der WEKO vom 29. Oktober 2013 kann
entnommen werden, dass die zuständige Sachbearbeiterin des Sekre-
tariats vorgängig ein Memorandum verfasst und dieses dann als Basis für
das Schreiben an Mike Wieland verwendet hat. Bei diesem Memorandum
habe es sich indes um eine nicht fertiggestellte, interne Arbeitsnotiz
gehandelt, deren Inhalt in dem Umfang in das Schreiben eingeflossen sei,
in dem er relevant gewesen sei. Die Notiz sei zum persönlichen Gebrauch
bestimmt gewesen und gelte deshalb nicht als amtliches Dokument, auf
welches das BGÖ anwendbar sei. Weitere wissenschaftliche Arbeiten im
Sinne des Gesuchs von Mike Wieland lägen nicht vor. Auf sein
Zugangsgesuch könne daher nicht eingetreten werden.
B.
Mike Wieland reichte darauf am 18. November 2013 beim Eidgenöss-
ischen Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten EDÖB sinngemäss
einen Schlichtungsantrag ein. Der EDÖB bestätigte den Eingang dieses
Antrags postwendend und teilte Mike Wieland mit, es werde ein
Schlichtungsverfahren nach Art. 13 f. BGÖ eröffnet. Leider könne dieses
wahrscheinlich nicht innerhalb der gesetzlich vorgesehenen Frist von 30
Tagen durchgeführt werden. Er bemühe sich jedoch, den Schlichtungs-
antrag innert angemessener Frist zu behandeln und werde Mike Wieland
über den weiteren Verlauf des Verfahrens gerne informieren. Mit Schreiben
vom 21. Februar 2014 setzte Mike Wieland dem EDÖB zur Erledigung der
Angelegenheit eine Nachfrist bis 7. März 2014. Werde die Frist wieder nicht
eingehalten, werde er sich überlegen, wegen Rechtsverweigerung
vorzugehen.
C.
Mit Eingabe vom 18. Dezember 2014 erhebt Mike Wieland (nachfolgend:
Beschwerdeführer) beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde wegen
Rechtsverzögerung. Er stellt folgende Begehren:
"1. Lieferfrist für die Akten (gem. Beschwerde BGÖ), spätestens Freitag 27. Februar
2015.
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2. Verfahrenskosten zu Lasten Staat, oder...
3. ... falls (wider Erwarten) doch Kosten zu meinen Lasten gehen sollten: unentgeltliche
Rechtspflege"
Zur Begründung führt der Beschwerdeführer aus, die gesetzliche Frist zur
Beantwortung von Anfragen nach BGÖ sei schon lange abgelaufen. Er
habe zweimal telefonischen Kontakt gehabt, wobei er vorerst um Geduld
gebeten worden sei und man ihm beim zweiten Mal erklärt habe, wie
hoffnungslos überlastet der EDÖB sei und wie Beschwerden priorisiert
würden.
D.
In seiner Vernehmlassung vom 27. Januar 2015 führt der EDÖB (nach-
folgend: Vorinstanz) unter anderem aus, die Evaluation des BGÖ habe
ergeben, dass es dem EDÖB mit den ihm zur Verfügung stehenden
Ressourcen nicht möglich sei, die Schlichtungsverfahren innert der
gesetzlich vorgesehenen Frist von 30 Tagen zu bearbeiten. In der Folge
sei die Aufhebung bzw. Anpassung dieser Frist diskutiert worden. Da eine
Revision des Gesetzes zu diesem Zeitpunkt nicht in Frage gekommen sei,
habe der Bundesrat im Rahmen einer Änderung der Verordnung über das
Öffentlichkeitsgesetz der Verwaltung (Öffentlichkeitsverordnung, VGBÖ,
SR 152.31) eine Bestimmung eingefügt, die es dem EDÖB erlaube, unter
bestimmten Voraussetzungen die starre Frist von Art. 14 BGÖ zu
verlängern. Damit sei anerkannt worden, dass die gesetzliche Frist in den
meisten Fällen zu kurz und praktisch nicht durchsetzbar sei.
E.
Der Beschwerdeführer äussert sich in seinen Bemerkungen vom
7. Februar 2015 zu einzelnen Punkten der Vernehmlassung.
F.
Auf weitergehende Ausführungen und die sich bei den Akten befindlichen
Schriftstücke wird, soweit entscheidwesentlich, in den nachfolgenden
Erwägungen eingegangen.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
(VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden
gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember
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1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021), sofern keine
Ausnahme nach Art. 32 VGG vorliegt. Als Vorinstanzen gelten gestützt auf
Art. 33 Bst. d VGG unter anderen die der Bundeskanzlei administrativ
zugeordneten Dienststellen der Bundesverwaltung. Die Beschwerde ge-
gen das unrechtmässige Verweigern oder Verzögern einer Verfügung ist
gemäss Art. 46a und Art. 50 Abs. 2 VwVG jederzeit zulässig.
1.1 Der Bundesrat wählt den EDÖB in Anwendung von Art. 26 Abs. 1 des
Bundesgesetzes vom 19. Juni 1992 über den Datenschutz (DSG, SR
235.1). Art. 26 Abs. 2 DSG ordnet den EDÖB administrativ der Bundes-
kanzlei zu; Anhang 1 Bst. A Ziff. 2.1.1 der Regierungs- und Verwaltungs-
organisationsverordnung vom 25. November 1998 (RVOV, SR 172.010.1)
erklärt den EDÖB zur Verwaltungseinheit der dezentralen Bundesver-
waltung; dieser gilt daher als Vorinstanz des Bundesverwaltungsgerichts.
1.2 Anfechtungsobjekt der Rechtsverweigerungsbeschwerde bildet das
unrechtmässige Verzögern, mithin das Fehlen einer anfechtbaren
Verfügung, auf deren Erlass ein Anspruch des Rechtssuchenden besteht.
Gemäss Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts bilden die
einzelnen Schritte des Verfahrens für den Zugang zu amtlichen
Dokumenten insofern ein unteilbares Ganzes, als die Art. 10 ff. BGÖ die
Beurteilung eines Gesuchs mittels Verfügung innert der gesetzlichen
Fristen sicherstellen sollen. Dazu ist im Falle gescheiterter Mediations-
bemühungen auch die fristgerechte Abgabe einer Empfehlung durch den
EDÖB unerlässlich (BVGE 2014/6 E. 1.2.3; Urteile des Bundesverwal-
tungsgerichts A-6037/2011 vom 15. Mai 2012 E. 1.5.4, A-363/2010 vom
1. März 2010 E. 1.2.3 und A-6032/2009 vom 16. Dezember 2009 E. 2.2 mit
Hinweisen).
1.3 Vorliegend ist die WEKO auf das Zugangsgesuch von Mike Wieland
nicht eingetreten. Der EDÖB hätte als Folge des vom Gesuchsteller
daraufhin bei ihm gestellten Antrags eine Schlichtungsverhandlung
einberufen bzw. spätestens 30 Tage nach Empfang des Schlichtungs-
antrags eine Empfehlung abgeben müssen. Indem er dies bis heute
unterlassen hat, nimmt er dem Gesuchsteller die Möglichkeit, von der
WEKO gestützt auf Art. 15 BGÖ eine Verfügung zu verlangen und gegen
diese gegebenenfalls beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde zu
führen. Ursache der dergestalt verzögerten Verfügung und somit Gegen-
stand der Beschwerde wegen Rechtsverzögerung ist daher das Verhalten
des EDÖB (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-363/2010 vom
1. März 2010 E. 1.2.4 mit Hinweisen).
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1.4 Der Beschwerdeführer ist Partei des vorinstanzlichen Verfahrens; sein
Interesse an der Feststellung einer Rechtsverzögerung ist ein aktuelles
und praktisches. Er ist daher gestützt auf Art. 48 Abs. 1 VwVG in diesem
Rahmen zur Beschwerde berechtigt. Da auch die übrigen Eintretens-
voraussetzungen erfüllt sind, ist auf seine Beschwerde grundsätzlich
einzutreten. Nicht eingetreten werden kann auf die Beschwerde, soweit der
Beschwerdeführer mit seinem Begehren 1 das Ansetzen einer Lieferfrist
für die Akten verlangt. Ein solches Begehren betrifft nicht das vorliegende
Verfahren wegen Rechtsverzögerung und befindet sich ausserhalb des
Streitgegenstandes.
2.
Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossen-
schaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101) verleiht jeder Person in Verfahren
vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen einen Anspruch auf Beurteilung
innert angemessener Frist. Die Behörde verstösst gegen diese verfass-
ungsmässige Garantie, wenn sie nicht innert der in einem Gesetz
vorgeschriebenen Frist entscheidet oder wenn sie verhindert, dass der
Entscheid rechtzeitig getroffen werden kann (Urteil des Bundesverwal-
tungsgerichts A-6032/2009 vom 16. Dezember 2009 E. 3).
2.1 Das BGÖ enthält mit Bezug auf die einzelnen Verfahrensschritte klare
und zwingende Fristen. Während der EDÖB seine Empfehlung innert 30
Tagen abzugeben hat (Art. 14 BGÖ), ist die Verfügung der Behörde binnen
20 Tagen nach Empfang der Empfehlung zu erlassen (Art. 15 Abs. 3 BGÖ).
Ein Gesuchsteller kann daher sowohl vom EDÖB als auch – bei Vorliegen
einer Empfehlung – von der Behörde ein fristgerechtes Handeln verlangen.
Das Verhalten des EDÖB verletzt, wie gezeigt (E. 1.3), den Anspruch des
Beschwerdeführers auf Erlass einer Empfehlung bzw. letztlich einer
Verfügung.
2.2 Seit dem 1. Juli 2011 enthält die Öffentlichkeitsverordnung einen neuen
Art. 12a betreffend Schlichtungsanträge, die eine besonders aufwändige
Bearbeitung erfordern. Danach kann der EDÖB in solchen Fällen die Frist
für das Schlichtungsverfahren oder den Erlass einer Empfehlung
angemessen verlängern (Art. 12a Abs. 2 VBGÖ).
2.2.1 Die Vorinstanz bringt in ihrer Vernehmlassung diesbezüglich vor, sie
habe eine grosse Anzahl von Schlichtungsverfahren durchzuführen, die
eine besonders aufwändige Bearbeitung im Sinne dieser Bestimmung
erforderten. Da sie die Schlichtungsanträge in der Regel chronologisch
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nach deren Eingangsdatum behandle, führten Fristverlängerungen für
komplexe Fälle aufgrund der ungenügenden Ressourcen des EDÖB
zwangsläufig auch zu einer längeren Bearbeitungszeit für die übrigen
Fälle. Eine strikte Anwendung von Art. 12a VBGÖ, also das Einhalten der
Frist von 30 Tagen für Schlichtungsverfahren, die keine besonders
aufwändige Bearbeitung erforderten, würde zu deren vorgezogenen
Behandlung und zu einem Verstoss gegen das Gebot der Rechtsgleichheit
führen. Im Ergebnis würde sich dadurch die Bearbeitung von besonders
aufwändigen Schlichtungsverfahren, die erfahrungsgemäss häufiger von
öffentlichem Interesse seien als einfache Fälle, unverhältnismässig
verzögern. Somit erfordere die Summe der momentan hängigen
Schlichtungsverfahren insgesamt eine besonders aufwändige Bearbei-
tung. Bezugnehmend auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungs-
gerichts, wonach unter Umständen die Prioritätenordnung gestützt auf das
Verhalten der Antragstellenden anzupassen sei (Urteil des Bundes-
verwaltungsgerichts A-363/2010 vom 1. März 2010 E. 2.3), sei fest-
zuhalten, dass lediglich ein telefonischer Kontakt zwischen dem
Beschwerdeführer und einem Sachbearbeiter des EDÖB im Zusammen-
hang mit dem vorliegend relevanten Schlichtungsverfahren im Geschäfts-
verwaltungssystem dokumentiert sei. In diesem Telefongespräch sei nicht
zum Ausdruck gekommen, dass der Beschwerdeführer seinen
Schlichtungsantrag prioritär behandelt haben möchte.
2.2.2 Der Beschwerdeführer hält dem in seinen Bemerkungen vom 7. Fe-
bruar 2015 entgegen, es sei müssig, nach Rechtfertigungen für die
Verzögerung zu suchen, da sein Schlichtungsantrag nicht als besonders
aufwändig zu betrachten sei. Sodann hege er den Verdacht, dass die
Telefonate des Sachbearbeiters des EDÖB den Zweck hätten abzuklären,
ob man Schlichtungsanträge zu den Akten legen könne, in der Hoffnung,
sie würden versanden.
2.2.3 Der Telefonnotiz vom 27. Februar 2014 (Vernehmlassungsbeilage 6)
ist zu entnehmen, dass der Sachbearbeiter des EDÖB den Beschwer-
deführer über die zeitlichen Rückstände und die mangelnden persönlichen
Ressourcen der Vorinstanz orientierte. Der Beschwerdeführer soll dafür
Verständnis gezeigt und versichert haben, keine Rechtsverzögerungs-
bzw. Rechtsverweigerungsbeschwerde einzureichen; er solle nur
kontaktiert werden, wenn sein Dossier an der Reihe sei. In einem gewissen
Widerspruch dazu steht freilich ein Schreiben vom 21. Februar 2014, in
dem der Beschwerdeführer der Vorinstanz zur Erledigung der
Angelegenheit eine Nachfrist bis 7. März 2014 setzt und erklärt, sich zu
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überlegen, wegen Rechtsverweigerung vorzugehen, sollte die Frist wieder
nicht eingehalten werden. Wie es sich damit verhält, kann letztlich offen
bleiben. Denn die Vorinstanz war spätestens in dem Zeitpunkt, als der
Beschwerdeführer dann tatsächlich am 18. Dezember 2014 eine
Beschwerde wegen Rechtsverzögerung erhob, verpflichtet, die
Prioritätenordnung gestützt auf die konkreten Umstände des Einzelfalls zu
überprüfen und gegebenenfalls anzupassen. Hatte die Vorinstanz vorerst
keinen zwingenden Anlass, die Behandlung des Schlichtungsantrags des
Beschwerdeführers vom 18. November 2013 zeitlich vorzuziehen, so sieht
die Ausgangslage seit dem 18. Dezember 2014 anders aus. Nachdem der
Beschwerdeführer über ein Jahr lang Geduld gezeigt hat, war er endgültig
nicht mehr damit einverstanden, dass sein Antrag ungeachtet der
gesetzlichen Frist von 30 Tagen weiterhin unbehandelt blieb. Entsprechend
ist er auf seine ursprüngliche Absicht, keine Beschwerde wegen
Rechtsverzögerung einzureichen bzw. damit noch zuzuwarten,
zurückgekommen und hat mit dem Erheben einer entsprechenden
Beschwerde zum Ausdruck gebracht, dass er nun – immerhin mehr als ein
Jahr nach Einreichung seines Schlichtungsantrags – auf dessen
Behandlung drängt. Damit unterscheidet er sich nunmehr von anderen
Gesuchstellern, deren Anträge ebenfalls beim EDÖB hängig sind, sodass
sich eine zeitlich vorgezogene Behandlung seines Schlichtungsverfahrens
mit dem Rechtsgleichheitsgebot vereinbaren lässt. Dem EDÖB ist folglich
eine Frist zur Durchführung des Verfahrens anzusetzen (vgl. Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts A-363/2010 vom 1. März 2010 E. 2.3 in fine).
3.
Zusammenfassend ist die Rechtsverzögerungsbeschwerde, soweit auf sie
eingetreten werden kann (vgl. oben E. 1.4), gutzuheissen und die
Vorinstanz anzuweisen, gestützt auf den Schlichtungsantrag des Be-
schwerdeführers vom 18. November 2013 bis zum 29. Mai 2015 ein
Schlichtungsverfahren durchzuführen.
4.
Das Bundesverwaltungsgericht auferlegt die Verfahrenskosten in der
Regel der unterliegenden Partei (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Soweit auf die
Beschwerde nicht eingetreten wird, unterliegt zwar der Beschwerdeführer;
es wäre indessen unverhältnismässig im Sinn von Art. 6 Bst. b des
Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen
vor dem Bundesverwaltungsgericht (VGKE, SR 173.320.2), ihm hierfür
Verfahrenskosten aufzuerlegen. Die unterliegende Vorinstanz trägt als
Bundesbehörde keine Kosten (Art. 63 Abs. 2 VwVG). Damit sind keine
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Verfahrenskosten zu erheben, womit der Eventualantrag betreffend
unentgeltliche Rechtspflege gemäss Begehren 3 der Beschwerde gegen-
standslos wird.
Dem obsiegenden Beschwerdeführer stünde eine Parteientschädigung für
ihm erwachsene und verhältnismässig hohe Kosten zu (Art. 64 Abs. 1
VwVG und Art. 7 VGKE). Da er indes weder anwaltlich vertreten ist noch
solche Kosten geltend macht oder nachweist, ist von der Zusprechung
einer Parteientschädigung abzusehen.