Decision ID: 35d60aa9-0fe3-5904-b6d1-c50ad066f22e
Year: 2021
Language: de
Court: SG_VG
Chamber: SG_VG_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A.
An der Bürgerversammlung der Politischen Gemeinde X._ vom 6. Juni 2019 nahmen
die anwesenden Stimmberechtigten in der allgemeinen Umfrage einen Antrag aus der
Mitte der Bürgerschaft an, mit welchem der Stadtrat beauftragt wurde, der
Bürgerschaft einen Beschlussentwurf zwecks Verankerung des Klimaschutzes in der
Gemeindeordnung vorzulegen (vgl. S. 36-38 des Protokolls zur Bürgerversammlung).
Darin sollte, soweit hier von Belang, mindestens folgender Punkt enthalten sein (S. 36
des Protokolls):
"1. Die Stadt bekennt sich zu den Pariser Klimazielen, die globale Erwärmung auf die
angestrebten 1,5° zu beschränken und verfolgt im Rahmen ihrer Zuständigkeit das Ziel,
bis spätestens ins Jahr 2040 eine Reduktion des Treibhausgasausstosses auf netto null
zu erreichen."
B.
Anfangs September 2019 teilte der Stadtrat mit, er gehe von einer Vorlage des
Gutachtens für den Nachtrag zur Gemeindeordnung an der Bürgerversammlung vom
März 2020 aus. Mitte September 2019 beschloss er, im Zusammenhang mit der
Ausarbeitung des Nachtrags ein Fachbüro zu beauftragen, und am 9. Dezember 2019
© Kanton St.Gallen 2022 Seite 3/9
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
verabschiedete er den Bericht und Antrag zum "4. Nachtrag der
Gemeindeordnung" (nachfolgend: Klimaartikel) in zweiter Lesung. Der gegenüber dem
Antrag vom 6. Juni 2019 abgeänderte Formulierungsvorschlag des Stadtrats lautete,
soweit hier relevant, wie folgt (Hervorhebungen gemäss S. 5 der
Abstimmungsunterlagen):
"1. Die Stadt bekennt sich zu den Pariser Klimazielen, die globale Erwärmung auf die
angestrebten 1,5° zu beschränken. Sie verfolgt im Rahmen ihrer Zuständigkeit das Ziel,
bis spätestens ins Jahr 2050 eine Reduktion des Treibhausgasausstosses auf Netto-
Null zu erreichen. Dabei wahrt sie den Grundsatz der Verhältnismässigkeit."
C.
Die für Mitte März 2020 vorgesehene Bürgerversammlung sagte der Stadtrat Corona-
bedingt ab. Er beschloss, die entsprechenden Geschäfte – darunter den Klimaartikel –
auf die Bürgerversammlung vom 4. Juni 2020 zu verschieben. Ende April 2020, als sich
abzeichnete, dass auch diese Bürgerversammlung nicht würde stattfinden können,
ordnete der Stadtrat für bestimmte Geschäfte, nicht aber für den Klimaartikel, eine
Urnenabstimmung an. Auch die Bürgerversammlung vom 3. September 2020, für
welche die Behandlung des Klimaartikels nunmehr vorgesehen war, wurde anfangs Juli
2020 Corona-bedingt abgesagt. In der Folge beschloss der Stadtrat, den Klimaartikel
am 25. Oktober 2020 einer Urnenabstimmung zuzuführen. Am 28. August 2020
forderten einige Parteien, darunter die SP X._, gemäss einem auf Y._ veröffentlichten
Artikel, dass der Stadtrat den ursprünglichen Wortlaut (mit Zieljahr 2040) als
Gegenvorschlag an der Urne präsentiere. Am 10. September 2020 führte der Stadtrat
ein "Parteiengespräch" durch, an dem unter anderem die SP X._ vertreten war. Im
dazugehörigen Protokoll ist festgehalten, der Klimaartikel werde "auf Wunsch der
Parteien" an der Urne vorgelegt und gebe "zu keinen weiteren Bemerkungen
Anlass" (act. 7/7-10 S. 1). Der Klimaartikel wurde in der Folge am 25. Oktober 2020 mit
72,3 Prozent (3621 Ja zu 1390 Nein) bei einer Stimmbeteiligung von 27,8 Prozent
angenommen.
Bereits vor der Urnenabstimmung waren A._ und B._ mit Eingabe vom 13. Oktober
2020 an das Departement des Innern gelangt und hatten beantragt, unter Kosten- und
Entschädigungsfolge sei die Abstimmung vom 25. Oktober 2020 abzusagen,
eventualiter sei sie aufzuheben. Das Departement des Innern wies die Beschwerde mit
Entscheid vom 25. Mai 2021 ab (Dispositiv Ziffer 1).
D.
A._ und B._ (Beschwerdeführer) erhoben gegen den am 25. Mai 2021 versandten
© Kanton St.Gallen 2022 Seite 4/9
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
Entscheid des Departements des Innern (Vorinstanz) mit Eingabe vom 7. Juni 2021
Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit dem Antrag, unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen seien der Entscheid vom 25. Mai 2021 und die kommunale
Abstimmung der Stadt X._ vom 25. Oktober 2020 zum Klimaartikel aufzuheben. Mit
Eingabe vom 17. Juni 2021 verzichtete die Vorinstanz auf eine Vernehmlassung sowie
das Stellen eines Antrags und verwies auf die Erwägungen im angefochtenen
Entscheid. Mit Vernehmlassung vom 1. Juli 2021 beantragte die Politische Gemeinde
X._ (Beschwerdegegnerin) die Abweisung der Beschwerde und verwies auf den
angefochtenen Entscheid. Am 22. Juli 2021 verzichteten die Beschwerdeführer auf eine
Stellungnahme zu den Eingaben der Vorinstanz sowie der Beschwerdegegnerin.
Auf die Erwägungen im angefochtenen Entscheid und die Ausführungen der
Beschwerdeführer zur Begründung ihrer Anträge sowie die Akten wird, soweit
wesentlich, in den Erwägungen eingegangen.

Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1. Eintreten
Das Verwaltungsgericht ist zum Entscheid in der Sache zuständig (Art. 59 Abs. 1 des
Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege; sGS 951.1, VRP, in Verbindung mit Art.
165 des Gemeindegesetzes; sGS 151.2, GG). Die Beschwerdeführer sind als in der
Politischen Gemeinde X._ unbestrittenermassen Stimmberechtigte und Adressaten
des angefochtenen Entscheids, deren Begehren um Aufhebung der Abstimmung vom
25. Oktober 2020 – das Begehren um Absage derselben wurde im Lauf des
vorinstanzlichen Verfahrens gegenstandslos (vgl. BGE 145 I 282 E. 2.2.3) – abgewiesen
wurde, zur Erhebung der Beschwerde befugt (Art. 163 Abs. 1 und Art. 164 Abs. 1 GG;
Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Die Beschwerde gegen den am 25. Mai
2021 versandten Entscheid der Vorinstanz (Zustellung am 27. Mai 2021) erfolgte mit
Eingabe vom 7. Juni 2021 fristgerecht (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 VRP
sowie Art. 30 Abs. 1 VRP in Verbindung mit Art. 142 Abs. 1 und 143 Abs. 1 der
Schweizerischen Zivilprozessordnung; SR 272) und erfüllt inhaltlich und formal die
gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 48 Abs. 1 VRP). Auf die
Beschwerde ist einzutreten.
2. Rechtzeitigkeit der Beschwerde an die Vorinstanz
Die Rechtsmittelinstanz hat von Amtes wegen (vgl. Art. 64 in Verbindung mit Art. 58
Abs. 1 und Art. 21 Abs. 1 VRP) die formellen Gültigkeitserfordernisse des
bis
© Kanton St.Gallen 2022 Seite 5/9
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
vorinstanzlichen Verfahrens zu prüfen. Trat die Vorinstanz auf das Rechtsmittel ein,
obwohl es an einer Prozessvoraussetzung fehlte, und hat sie materiell entschieden, hat
die Rechtsmittelinstanz dies von Amtes wegen zu berücksichtigen und – in einer
Konstellation wie der vorliegenden – das Rechtsmittel abzuweisen (vgl. BGer
9C_194/2009 vom 15. Dezember 2009 E. 2.5; 8C_804/2012 vom 21. Juni 2013 E. 1;
BGE 132 V 93 E. 1.2; 128 V 89 E. 2a; Kölz/Häner/Bertschi, Verwaltungsverfahren und
Veraltungsrechtspflege des Bundes, 3. Aufl. 2013, Rz. 695).
Rechtsgrundlagen
Hier stellt sich vorweg die Frage, ob die Vorinstanz zu Recht von der Einhaltung der
Beschwerdefrist ausging. Das Gemeindegesetz unterscheidet in den Artikeln 163 und
164 zwischen Abstimmungsbeschwerden wegen Rechtswidrigkeit und solchen wegen
Verfahrensmängeln. Während die Beschwerde wegen Rechtswidrigkeit innert vierzehn
Tagen seit Annahme des angefochtenen Beschlusses einzureichen ist (Art. 163 Abs. 2
GG), ist jene wegen Verfahrensmängeln innert vierzehn Tagen seit Bekanntwerden des
Beschwerdegrundes, spätestens innert vierzehn Tagen seit der Abstimmung, zu
erheben (Art. 164 Abs. 3 GG). Rechtswidrigkeit liegt dabei vor, wenn ein
Gemeindebeschluss gegen eidgenössisches oder kantonales Verfassungs- oder
Gesetzesrecht oder Bestimmungen der Verordnungsstufe verstösst. Demgegenüber
bilden Fehler wie die nicht gehörige Auskündung der Abstimmung bezüglich der
gesetzlich vorgesehenen Frist, die Anwendung eines ungesetzlichen
Verhandlungsmodus oder die fehlerhafte Zusammensetzung des Abstimmungskörpers
Verfahrensmängel (P. Glaus, Konzeption der Gemeindeautonomie, mit besonderer
Darstellung der Autonomie der sanktgallischen Gemeinden, Zürich 1984, S. 222 und
224 mit Hinweisen; J. Scherrer, Die Demokratie in der ordentlichen
Gemeindeorganisation des Kantons St. Gallen, Zürich 1965, S. 251 f.; vgl. VerwGE
B 2009/205 vom 16. September 2010 E. 2.4 mit Hinweis; siehe auch VerwGE
B 2017/29 vom 20. Juli 2018 E. 4.1; B 2016/95 vom 27. September 2018 E. 1). Auch
das Bundesgericht geht in seiner ständigen Rechtsprechung davon aus, dass Mängel
hinsichtlich von Vorbereitungshandlungen im Vorfeld von Wahlen und Abstimmungen –
auch in kantonalen und kommunalen Angelegenheiten – sofort und vor Durchführung
der Abstimmung zu rügen sind. Unterlässt dies der Stimmberechtigte, obwohl nach
den Verhältnissen ein sofortiges Handeln geboten und zumutbar war, so verwirkt er
das Recht zur Anfechtung (BGer 1C_334/2015 vom 24. September 2015 E. 2.1; BGE
140 I 338 E. 4.4). Diese Praxis bezweckt, dass Mängel möglichst noch vor der Wahl
oder Abstimmung behoben werden können und der Urnengang nicht wiederholt zu
werden braucht (vgl. BGer 1C_389, 543 und 649/2018 vom 8. August 2019 E. 3;
1C_138/2018 vom 10. Juli 2018 E. 2.3; 1C_217/2008 vom 3. Dezember 2008 E. 1.2;
2.1.
© Kanton St.Gallen 2022 Seite 6/9
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
vgl. auch zit. VerwGE B 2016/95, a.a.O.).
Werden Verfahrensmängel im Vorfeld von Abstimmungen angefochten, gelten mit Blick
auf den Fristenlauf mithin besondere Regeln. Die Frist beginnt grundsätzlich mit der
Möglichkeit der Kenntnisnahme des Mangels zu laufen (vgl. BGer 1C_62/2012 vom
18. April 2012 E. 3; BGE 121 I 1 E. 4a/dd; Kölz/Häner/Bertschi, a.a.O., Rz. 1743). Das
st. gallische Recht knüpft denn auch am "Bekanntwerden" des Verfahrensmangels an,
was die Massgeblichkeit einer objektivierten Betrachtungsweise zusätzlich
unterstreicht. Für den Beginn der Beschwerdefrist ist dabei ausreichend, dass die
Bürgerin oder der Bürger mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit von der
Unregelmässigkeit Kenntnis erhalten hat (Kiener/Rütsche/Kuhn, Öffentliches
Verfahrensrecht, 2. Aufl. 2015, Rz. 1844). Dabei können auch ein fehlerhafter Realakt
(vgl. Kiener/Rütsche/Kuhn, a.a.O.) oder eine aus sonstigen Gründen frühere
Kenntnisnahme einer Tatsache oder eines Entscheids (vgl. P. Attinger, Die
Rechtsprechung des Bundesgerichts zu kantonalen Volksinitiativen, Zürich 2016, S.
29 f., betreffend Kenntnisnahme eines Mangels vor der amtlichen Publikation durch ein
Initiativkomitee) fristauslösend wirken; es bedarf mithin nicht zwingend einer formellen
Anordnung.
Bekanntwerden der Beschwerdegründe und Beschwerdeerhebung2.2.
Die Beschwerdeführer stützen ihr Begehren um Aufhebung des vorinstanzlichen
Entscheids bzw. der Abstimmung vom 25. Oktober 2020 im Wesentlichen auf zwei
Argumente. Zum einen halten sie dafür, der Stadtrat hätte für das vorliegende Geschäft
keine Urnenabstimmung anordnen dürfen, sondern es der Bürgerschaft anlässlich einer
Bürgerversammlung unterbreiten müssen. Zum anderen sind sie der Ansicht, der
Stadtrat habe unzulässige Änderungen am Wortlaut des Antrags vom 6. Juni 2019
vorgenommen. Entsprechende Änderungen hätte er – ob an der Bürgerversammlung
oder an der Urne – mittels eines Gegenvorschlags unterbreiten müssen. Mithin
kritisieren die Beschwerdeführer den Abstimmungsmodus sowie das Vorgehen des
Stadtrats bei der Ausarbeitung und Unterbreitung des Beschlussentwurfs. Dies sind
formelle Aspekte der Abstimmung bzw. deren Vorbereitung und damit
Verfahrensmängel im hiervor dargelegten Sinn (vgl. zit. VerwGE B 2009/205, a.a.O.,
betreffend die Rüge, statt einer Urnenabstimmung sei eine Bürgerversammlung
abgehalten worden; BGE 110 Ia 176 E. 2b betreffend die Rüge einer unzulässigen
Änderung eines Initiativtexts). Hingegen ist nicht Inhalt des vorliegenden Verfahrens, ob
das Anliegen und die konkrete Umsetzung inhaltlich als solche rechtswidrig sind.
2.2.1.
© Kanton St.Gallen 2022 Seite 7/9
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
Einschlägig ist somit einzig Art. 164 GG. Die Beschwerdefrist begann deshalb mit dem
Bekanntwerden des als fehlerhaft gerügten Vorgehens des Stadtrats.
Die Beschwerdeführer wandten sich mit Eingabe vom 13. Oktober 2020 (Postaufgabe:
14.10.20) an die Vorinstanz mit dem Begehren, die Abstimmung vom 25. Oktober 2020
über den Klimaartikel sei abzusagen. Zur Wahrung der Frist brachten sie vor, die
Abstimmungsunterlagen seien "nicht vor dem 2. Oktober 2020" eingetroffen. Dass sie
innerhalb von vierzehn Tagen nach Erhalt der Abstimmungsunterlagen reagierten, ist
unbestritten. Fraglich ist indessen, ob sie vom Vorgehen des Stadtrates erst mit diesen
Abstimmungsunterlagen Kenntnis erhielten. Davon ist, wie nachfolgend zu zeigen ist,
nicht auszugehen.
Der Beschluss des Stadtrates zur inhaltlichen Umsetzung – und insbesondere zur
Verschiebung der Zielerreichung von 2040 auf 2050 – datiert gemäss
Abstimmungsunterlagen vom 9. Dezember 2019 (vgl. act. 7/1 Beilage 3). Die Vorlage
war in jenem Zeitpunkt – worauf die Beschwerdeführer zu Recht hinweisen – noch auf
eine Abstimmung an der Bürgerversammlung ausgerichtet. Dort hätte – worauf die
Beschwerdeführer ebenfalls zu Recht hinweisen – ein Änderungsantrag gestellt werden
können, über welchen hätte abgestimmt werden müssen (vgl. Art. 38 Abs. 1 GG). Mit
Beschluss vom 6. Juli 2020 sagte der Stadtrat die Bürgerversammlung vom
3. September 2020, an welcher der Klimaartikel hätte behandelt werden sollen, ab.
Gleichzeitig sah er vor, "die vorbereiteten Traktanden" der Urnenabstimmung vom
25. Oktober 2020 zu unterbreiten (act. 7/7 Beilage 9). Dieser Beschluss gab Anlass für
Kritik. Gemäss einem von den Beschwerdeführern eingereichten Artikel wurde am
28. August 2020 in den Medien berichtet, der Stadtrat habe "in der Zwischenzeit" "über
den Antrag beraten". Er folge dem Antrag der Bürgerschaft bis auf einen
entscheidenden Punkt. Er verschiebe die Zielerreichung von 2040 auf 2050. Die
Klimaallianz habe geplant, an der Bürgerversammlung einen Änderungsantrag zu
stellen, um der Bürgerschaft eine Wahl zwischen den Zielhorizonten zu lassen. Die
Klimaallianz fordere den Stadtrat auf, an der Urne auch über die ursprüngliche Fassung
im Sinn eines Gegenvorschlags abstimmen zu lassen (vgl. act. 7/1 Beilage 4). Im
Protokoll zum Parteiengespräch 10. September 2020 wird zum Klimaartikel
festgehalten, dieser sei am letzten Parteiengespräch erläutert und diskutiert worden
und gebe zu keinen weiteren Bemerkungen Anlass. Das Protokoll ging an die
Beteiligten und an die Parteipräsidien (act. 7/7 Beilage 10). In jenem Zeitpunkt stand
mithin – trotz der kritischen Beurteilung des Vorgehens in den Medien – fest, dass über
2.2.2.
© Kanton St.Gallen 2022 Seite 8/9
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
3. Kosten
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die amtlichen Kosten des
Beschwerdeverfahrens den Beschwerdeführern aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Für
den Vorschlag an der Urne nicht in einer Variantenabstimmung entschieden würde.
Inwiefern die Beschwerdeführer – wie die Beschwerdegegnerin vor Vorinstanz
sinngemäss vortrug – persönlich den stadträtlichen Entscheid begrüssten, kann
dahingestellt bleiben. Die Beschwerdeführer machen jedenfalls nicht geltend, sie oder
einer von ihnen hätten vom Inhalt des Beschlusses des Stadtrats vom 6. Juli 2020 und
von der Zustimmung der Parteien trotz der medialen Kritik am 10. September 2020
keine Kenntnis gehabt. Davon, dass ihnen das – am Parteiengespräch bestätigte –
Vorgehen erst mit der Zustellung der Abstimmungsunterlagen anfangs Oktober 2020
bzw. erst vierzehn Tage vor Beschwerdeerhebung bekannt wurde, ist deshalb – sowie
angesichts der Tatsache, dass der Beschwerdeführer 1 ein etabliertes Mitglied der SP
X._ war und ist (vgl. zur Wissenszurechnung im Kontext von
Abstimmungsbeschwerden auch zit. VerwGE B 2017/29 E. 4.2) – nicht auszugehen.
Die Beschwerdeführer berufen sich hingegen sinngemäss darauf, sie hätten erst mit
Erhalt der Abstimmungsunterlagen erfahren, dass der Stadtrat am zuvor
beschlossenen Vorgehen festhalte (vgl. act. 7/1 S. 5 ["wie nun aus der
Abstimmungsbroschüre hervorgeht"]). Dies hilft jedoch insofern nicht weiter, als für ein
entsprechendes Zurückkommen des Stadtrats (durch Vorlage des Klimaartikels mit
einer Stichfrage) – auch nach Bekanntwerden seines Beschlusses sowie daraufhin
erhobener medialer Kritik – keine Anhaltspunkte vorlagen. Spätestens nach
Zustimmung der Parteien bzw. der Bestätigung seitens des Stadtrats am
10. September 2020 sind die gerügten Verfahrensmängel daher als mit genügender
Wahrscheinlichkeit bekanntgeworden anzusehen und konnten die Beschwerdeführer
nicht mehr in guten Treuen mit der Beschwerdeerhebung zuwarten. Entsprechend
besteht auch kein Raum, auf die formelle Zustellung der Abstimmungsunterlagen als
fristauslösendes Ereignis abzustellen (vgl. Erwägung 2.1 letzter Absatz).
Nach dem Gesagten erweist sich die Beschwerdeerhebung als verspätet. Die
Beschwerdeführer reichten ihre Beschwerde vom 13. Oktober 2020 (Postaufgabe:
14.10.20) nach Ablauf der vierzehntägigen Beschwerdefrist seit Bekanntwerden der
Beschwerdegründe ein und verwirkten dadurch ihr Recht auf Anfechtung (vgl. zit.
VerwGE B 2017/29 E. 4.2). Dem Rekurs konnte deshalb bereits aus formellen Gründen
kein Erfolg beschieden sein. Die Beschwerde beim Verwaltungsgericht ist daher
abzuweisen, ohne dass eine inhaltliche Überprüfung der erhobenen Rügen
vorzunehmen ist.
© Kanton St.Gallen 2022 Seite 9/9
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
das verwaltungsgerichtliche Beschwerdeverfahren ist eine Entscheidgebühr von
CHF 2'000 angemessen (Art. 7 Ziff. 222 der Gerichtskostenverordnung; sGS 941.12).
Diese ist mit dem von den Beschwerdeführern in gleicher Höhe geleisteten
Kostenvorschuss zu verrechnen.
Die unterliegenden Beschwerdeführer haben keinen Anspruch auf Ersatz
ausseramtlicher Kosten. Solche werden bei Abstimmungsbeschwerden in der Regel
ohnehin auch bei Obsiegen nicht zugesprochen (Art. 98 Abs. 3 Ingress und lit. c VRP),
was auch dann gilt, wenn Beschwerdeentscheide des Departements an das
Verwaltungsgericht weitergezogen werden (A. Linder, in: Rizvi/Schindler/Cavelti [Hrsg.],
Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege, Praxiskommentar, Zürich/St. Gallen 2020, N
18 zu Art. 98 VRP). Die Beschwerdegegnerin obsiegt, stellte jedoch richtigerweise –
mangels Anspruchs (vgl. VerwGE B 2020/202 vom 3. November 2020 E. 3 mit Hinweis)
– keinen Antrag auf Ersatz ausseramtlicher Kosten.