Decision ID: fcd88038-abe9-59f1-bdec-4f6ebd7acbc0
Year: 2021
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Sachverhalt:
A.
Der Abschnitt Zürich-Nord bis Brüttisellen der Nationalstrasse 1 (N01) setzt
sich aus den Teilbereichen der Nationalstrassenabschnitte N01/42 und
N01/46 zusammen. Mit einem durchschnittlichen täglichen Verkehr (DTV)
von rund 150'000 Motorfahrzeugen pro Tag und Spitzen von über 10'000
pro Stunde ist sie die verkehrsmässig meist befahrene Nationalstrasse der
Schweiz. Die Teilbereiche wurden in den Jahren 1974 (N01/46) bzw. 1977
(N01/42) in Betrieb genommen. Seither waren sie Gegenstand regelmäs-
siger Unterhaltsarbeiten und diverser Deckbelagssanierungen. Einer um-
fassenden Sanierung und Erneuerung wurden sie bis anhin nicht unterzo-
gen. Die bestehenden Lärmschutzmassnahmen in der Form von 20 Lärm-
schutzwänden (LSW) und acht Lärmschutzdämmen stammen aus der Zeit
des Autobahnbaus. Zwischen Zürich-Nord und der Verzweigung Brüttisel-
len gilt eine Höchstgeschwindigkeit von 100 km/h.
B.
Die bestehenden Lärmschutzmassnahmen erwiesen sich anlässlich einer
Überprüfung durch das Bundesamt für Strassen ASTRA teilweise als un-
genügend. Die Immissionsgrenzwerte für Strassenlärm wurden bei 312
Gebäuden sowie zwei unbebauten Parzellen auf dem Gebiet der Anrainer-
gemeinden Stadt Zürich, Wallisellen, Dietlikon, Dübendorf und Wangen-
Brüttisellen überschritten. Das bestehende Entwässerungskonzept stellte
sich als sanierungsbedürftig heraus. Es wurden diverse verkehrliche
Schwachstellen identifiziert, welche immer wieder zu Staus und Unfällen
führen. Als besonders kritisch erwies sich der Engpass im Bereich Brütti-
sellen mit der Verengung von drei auf zwei Fahrspuren pro Richtung. Aus
diesem Grund werden seit dem Jahr 2018 im Rahmen der Unterhaltspla-
nung Nationalstrassen («N01/42, 46 UPlaNS Verz. ZH-Ost - Effretikon»)
zwischen der Verzweigung Zürich-Ost und dem Anschluss Effretikon um-
fangreiche, nicht auflagerelevante Instandsetzungsarbeiten sowie Mass-
nahmen zur punktuellen Verkehrsoptimierung umgesetzt. Das Projekt um-
fasst den Einbau eines lärmarmen Deckbelags auf einer Länge von beid-
seitig 10.4 km (km 302.600 bis km 308.950, ausser auf den Kunstbauten
und Rampen bei der Verzweigung Zürich-Ost, dem Anschluss und der Ver-
zweigung Wallisellen sowie zwischen km 302.600 bis km 303.500 auf der
Fahrspur Richtung St. Gallen), Sanierungs- und Verstärkungsmassnah-
men an Brücken, Rampen und weiteren Bauwerken, die Erstellung von 40
neuen Signalportalen sowie Anpassungen an den Fahrbahnmarkierungen.
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Vorgesehen ist zudem eine Geschwindigkeitsharmonisierungs- und Gefah-
renwarnanlage (GH/GW-Anlage), welche die Höchstgeschwindigkeit der
jeweiligen Verkehrssituation anpassen soll. Gemäss den Angaben des
ASTRA wird diese in beiden Fahrtrichtungen von 05:00 bis 07:00 Uhr
grundsätzlich 80 km/h signalisieren. Während den Hauptverkehrszeiten
wird eine weitergehende, verkehrsabhängige Temporeduktion auf 80 km/h
erfolgen.
C.
In einer zweiten Phase sollen zwei neue Strassenabwasserbehandlungs-
anlagen (SABA) gebaut sowie die Lärmsanierung, bestehend aus dem Er-
satz einer LSW und dem Neubau von fünf LSW sowie dem Belagsersatz
und Einbau eines lärmarmen Belags SDA 8-12 im Abschnitt km 302.600
bis km 303.500 (Fahrtrichtung Süd) vorgenommen werden. Durch die
Lärmsanierung sollten Grenzwertüberschreitungen nur noch bei 228 Ge-
bäuden sowie auf zwei unbebauten Parzellen auftreten. Zusätzlich sollen
mittels permanenter Pannenstreifenumnutzung (PUN) und diversen bauli-
chen Massnahmen die Leistungsengpässe vermindert und der Verkehrs-
fluss verbessert werden. Konkret sind folgende Massnahmen vorgesehen
(Bildquelle: Technischer Bericht des ASTRA):
Massnahme M1, Wallisellen - Zürich Ost, Fahrtrichtung Bern: Zwischen
Wallisellen und der Verzweigung Zürich-Ost soll der Pannenstreifen als
dritter Fahrstreifen freigegeben und mit dem Ziel «Flughafen» signalisiert
werden. Zudem soll zwischen Zürich-Ost und Zürich-Nord der Pannenstrei-
fen auf der linken Fahrbahnseite umgenutzt werden, sodass auf der rech-
ten Fahrbahnseite immer noch ein Pannenstreifen zur Verfügung steht.
Massnahme M2, Abschnitt Wallisellen-Brüttisellen, Fahrtrichtung St. Gal-
len: Zur Behebung des Engpasses stadtauswärts zwischen dem Anschluss
Wallisellen und der Verzweigung Brüttisellen ist eine PUN vorgesehen. Die
Einfahrt Wallisellen soll direkt über den vorhandenen Pannenstreifen mit
der Ausfahrt Richtung K53/Uster verbunden werden. Eine weitere PUN im
Bereich Verzweigung Brüttisellen soll ermöglichen, dass die Stammstrecke
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N01, Richtung St. Gallen, durchgehend mit drei Fahrstreifen betrieben
werden kann. Sie soll sich bis auf Höhe Ende Einfahrt Brüttisellen erstre-
cken.
Massnahme M3, Bereich Verzweigung Brüttisellen, Fahrtrichtung Bern/Zü-
rich: Zur Behebung der Schwachstellen bei der Zusammenführung A1/K53
und der Einfahrt Brüttisellen ist die Errichtung eines zweiten Fahrstreifens
auf der Rampe K53 - N01 Richtung Zürich, der Abbau Einfahrt Brüttisellen
vor Abbau zweiter Fahrstreifen (von K53) sowie drei Transitstreifen auf der
Stammfahrbahn N01 aus Richtung Effretikon vorgesehen.
Massnahmen M4a und M4y, Bereich Zürich-Ost, Fahrtrichtung St. Gallen:
Im Bereich der Verzweigung Zürich-Ost soll der Pannenstreifen auf der
Rampe Bern zu einem permanenten Fahrstreifen umgenutzt werden. Aus
Richtung Stadt Zürich soll dagegen die rechte Rampe nicht mehr als durch-
gehender Fahrstreifen (Spuraddition), sondern als Einfahrtsspur von rechts
geführt werden.
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Gleichzeitig soll der Pannenstreifen im Bereich Zürich-Ost (Rampe von der
Stadt Zürich in Fahrtrichtung St. Gallen) zu einem zusätzlichen Fahrstrei-
fen umgenutzt werden. Die PUN soll auf der linken Seite der Stammfahr-
bahn N01 weitergezogen und nach ca. 800 m vor dem Anschluss Wallisel-
len abgebaut werden.
D.
Vor diesem Hintergrund reichte das ASTRA dem Eidgenössischen Depar-
tement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation UVEK am
16. Oktober 2018 das Ausführungsprojekt «N01/42, 46 AP Verzw. Zürich
Nord – Verzw. Zürich Ost – Verzw. Brüttisellen» zur Genehmigung ein. Das
Ausführungsprojekt umfasst den Perimeter von km 302.600 bis km
308.950 der N01. Die Länge des Abschnitts beträgt 6.35 Kilometer und
umfasst zwei Verzweigungen, die Anschlüsse Wallisellen und Brüttisellen
(kombiniert mit der Verzweigung Brüttisellen) sowie die Ein- /Ausfahrt zum
Stützpunkt Wallisellen (Werkhof).
E.
Am 19. Oktober 2018 eröffnete das UVEK das ordentliche Plangenehmi-
gungsverfahren. Während der öffentlichen Planauflage erhob unter ande-
rem die Stadt Zürich am 10. Dezember 2018 Einsprache gegen das Pro-
jekt. Mitunter beantragte sie die Feststellung, dass es sich beim Ausfüh-
rungsprojekt um eine wesentliche Änderung der Strassenanlage handle
und daher eine umfassende Sanierung nach Art. 18 Abs. 1 des Bundesge-
setzes über den Umweltschutz (USG, SR 814.01) in Verbindung mit Art. 8
Abs. 2 der Lärmschutz-Verordnung (LSV, SR 814.41) durchgeführt werden
müsse (Antrag II.1). In einem weiteren Antrag forderte sie auf dem gesam-
ten sie betreffenden Nationalstrassenabschnitt (ca. Anschluss Wallisellen
bis Zürich Nord) tags wie nachts eine Beschränkung der heute mit
100 km/h signalisierten Strecken auf 80 km/h (Antrag IV.1).
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F.
Im Rahmen der Ämterkonsultation beantragte das Bundesamt für Umwelt
BAFU mit Stellungnahme vom 29. April 2019 die Reduktion der Höchstge-
schwindigkeit von 100 km/h auf 80 km/h in der Nacht (22:00 Uhr - 6:00 Uhr)
und allenfalls am Tag (06:00 - 22:00 Uhr) auf den betreffenden Natio-
nalstrassenabschnitten.
G.
Auf die Stellungnahme des ASTRA vom 10. Juli 2019 hin ersuchte das
BAFU mit Replik vom 29. August 2019 nur noch um eine Geschwindigkeits-
begrenzung auf durchgehend 80 km/h in der Nacht.
H.
Am 4. September 2019 forderte das UVEK das ASTRA auf, bezüglich der
beantragten Geschwindigkeitsbegrenzung ein Gutachten im Sinne von
Art. 32 Abs. 3 des Strassenverkehrsgesetzes (SVG, SR 741.01) einzuho-
len.
I.
Mit Eingabe vom 5. September 2019 beantragte die Stadt Zürich zusätzlich
unter anderem, dass auf die Einführung der PUN zu verzichten und eine
umfassende Sanierung durchzuführen sei.
J.
Am 6. April 2020 reichte das ASTRA dem UVEK zwei Gutachten im Sinne
von Art. 32 Abs. 3 SVG ein. Beide Gutachten kamen zum Schluss, dass
eine Geschwindigkeitsreduktion auf 80 km/h während den Nachtstunden
unverhältnismässig wäre. Das BAFU hielt mit ergänzender Stellungnahme
vom 8. Juni 2020 an seinem Antrag vom 29. August 2019 fest.
K.
Das UVEK genehmigte das Ausführungsprojekt mit Plangenehmigung vom
15. September 2020 unter Auflagen. Die Einsprache der Stadt Zürich hiess
es im Sinne der Erwägungen teilweise gut, soweit sie sich nicht als gegen-
standslos erwies und darauf einzutreten war (Dispositivziffer 5.1). Entge-
gen der Stadt Zürich kam es zum Schluss, dass das Ausführungsprojekt
nicht zu einer wesentlichen Änderung der betreffenden Nationalstrassen-
abschnitten im Sinne von Art. 8 Abs. 2 LSV führt. Zudem wies es die For-
derung nach einer durchgehenden Reduktion der Höchstgeschwindigkeit
von 100 km/h auf 80 km/h ab. Weiter erteilte es Erleichterungen für 228
Liegenschaften sowie zwei unbebauten Parzellen und ordnete infolge
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Überschreitung des Alarmwerts bei vier Liegenschaften den Einbau von
Schallschutzfenstern zulasten des ASTRA an (Dispositivziffern 6.1 und
6.2).
L.
Mit Schreiben vom 14. Oktober 2020 erhebt die Stadt Zürich (nachfolgend:
Beschwerdeführerin) Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht gegen
die Plangenehmigung vom 15. September 2020 des UVEK (nachfolgend:
Vorinstanz). Darin stellt sie folgende Anträge:
1. Die Beschwerde sei gutzuheissen und der Plangenehmigungsentscheid
vom 15. September 2020 sowie sämtliche Erleichterungen seien aufzuhe-
ben sowie zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zu überweisen.
2. Es sei festzustellen, dass es sich beim vorliegenden Ausführungsprojekt
um eine wesentliche Änderung der Strassenanlage handelt und daher
eine umfassende Sanierung nach Art. 18 Abs. 1 USG bzw. Art. 8 Abs. 2
LSV durchgeführt werden muss.
3. Es sei auf die Einführung der Pannenstreifenumnutzung (PUN) zu verzich-
ten.
4. Eventualiter sei die PUN lediglich bis zur Eröffnung der Glattalautobahn
zu bewilligen.
5. Es sei festzustellen, dass eine dauernde Geschwindigkeitsreduktion von
100 km/h auf 80 km/h verhältnismässig und daher auf dem gesamten die
Stadt Zürich betreffenden Nationalstrassenabschnitt zu signalisieren sei.
6. Alles unter Kostenfolge zulasten der Beschwerdegegnerin.
M.
Das UVEK beantragt mit Vernehmlassung vom 13. November 2020 die
Abweisung der Beschwerde soweit darauf einzutreten ist.
N.
Mit Stellungnahme vom 16. November 2020 fordert das ASTRA die vollum-
fängliche Abweisung der Beschwerde.
O.
Mit Fachbericht vom 18. Dezember 2020 hält das BAFU fest, dass es sich
beim Ausführungsprojekt nicht um eine wesentliche Änderung einer beste-
henden ortsfesten Anlage handle. Die Herabsetzung der Höchstgeschwin-
digkeit von 100 km/h auf 80 km/h während den Nachtstunden erachtet es
hingegen als verhältnismässig.
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P.
Die Beschwerdeführerin nimmt mit Schreiben vom 28. Januar 2021 Stel-
lung zu den Eingaben der Vorinstanz, des ASTRA und des BAFU. Sie hält
an ihren Anträgen fest und beantragt in prozessualer Hinsicht ergänzend,
dass zur Klärung der Frage, ob und in welchem Ausmass die PUN zu einer
Kapazitätserhöhung führe, ein Gutachten durch eine neutrale und unab-
hängige Stelle in Auftrag zu geben sei.
Q.
Die mit Verfügung vom 4. Februar 2021 gewährte Gelegenheit zur Einrei-
chung einer allfälligen abschliessenden Stellungnahme nehmen sowohl
das ASTRA als auch die Vorinstanz nicht war.
R.
Auf die weiteren Vorbringen der Verfahrensbeteiligten und die sich bei den
Akten befindlichen Schriftstücke wird – soweit relevant – in den nachfol-
genden Erwägungen eingegangen.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Bei der angefochtenen Plangenehmigung handelt es sich um eine Ver-
fügung im Sinne von Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVG,
SR 172.021), die von einer Vorinstanz nach Art. 33 Bst. d des Verwaltungs-
gerichtsgesetzes (VGG, SR 173.32) erlassen wurde. Da keine Ausnahme
gemäss Art. 32 VGG vorliegt, ist das Bundesverwaltungsgericht zur Beur-
teilung der Beschwerde zuständig.
1.2 Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach
dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG).
1.3 Zur Beschwerde ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG berechtigt, wer am Ver-
fahren vor der Vorinstanz teilgenommen hat, durch die angefochtene Ver-
fügung besonders berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren
Aufhebung oder Änderung besitzt. Die Beschwerdelegitimation im Sinne
von Art. 48 Abs. 1 VwVG ist in erster Linie auf Privatpersonen zugeschnit-
ten, doch kann sich auch das Gemeinwesen darauf stützen, falls es durch
einen angefochtenen Entscheid gleich oder ähnlich wie ein Privater oder
aber in spezifischer, schutzwürdiger Weise in der Wahrnehmung einer ho-
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heitlichen Aufgabe betroffen ist (vgl. BGE 141 II 161 E. 2.1). Eine Ge-
meinde ist zur Anfechtung einer Bewilligung für ein mit Immissionen ver-
bundenes Werk befugt, wenn sie als Grundeigentümerin gleich wie eine
Privatperson immissionsbelastet ist, oder wenn sie als Gebietskorporation
öffentliche Anliegen wie den Schutz der Einwohner zu vertreten hat und
insofern durch Einwirkungen, welche von Bauten und Anlagen ausgehen,
in hoheitlichen Befugnissen betroffen wird (BGE 136 I 265 E. 1.4).
Die Beschwerdeführerin wendet sich gegen die von den betreffenden Na-
tionalstrassenabschnitten ausgehenden übermässigen Lärmimmissionen,
von welchen trotz der beabsichtigten Sanierungsmassnahmen eine Viel-
zahl der Bewohner ihres Siedlungsgebiets weiterhin betroffen sein wird.
Sie verfügt somit über die geforderte Beziehungsnähe zur Streitsache. Zu-
dem hat sie am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen und ist mit ihren
Begehren, soweit diese noch im Streit liegen, unterlegen. Die Beschwer-
deführerin ist deshalb zur Beschwerdeerhebung berechtigt.
1.4 Auf die im Übrigen frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde
(Art. 50 und 52 VwVG) ist einzutreten.
2.
Das Bundesverwaltungsgericht überprüft die angefochtene Verfügung auf
Verletzung von Bundesrecht – einschliesslich der unvollständigen oder un-
richtigen Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts und Rechtsfeh-
ler bei der Ausübung des Ermessens – sowie auf Angemessenheit (Art. 49
VwVG). Es darf jedoch seine Kognition einschränken, wenn die Natur der
Streitsache dies sachlich rechtfertigt bzw. gebietet. Das ist regelmässig
dann der Fall, wenn die Rechtsanwendung technische Probleme oder
Fachfragen betrifft, zu deren Beantwortung und Gewichtung die verfü-
gende Behörde aufgrund ihres Spezialwissens besser geeignet ist, oder
wenn sich Auslegungsfragen stellen, welche die Verwaltungsbehörde auf-
grund ihrer örtlichen, sachlichen oder persönlichen Nähe sachgerechter zu
beurteilen vermag als die Beschwerdeinstanz. Im Rahmen des so genann-
ten "technischen Ermessens" darf der verfügenden Behörde bei der Beur-
teilung von ausgesprochenen Fachfragen daher ein gewisser Ermessens-
und Beurteilungsspielraum belassen werden, soweit sie die für den Ent-
scheid wesentlichen Gesichtspunkte geprüft und die erforderlichen Abklä-
rungen sorgfältig und umfassend durchgeführt hat (statt vieler BGE 131 II
680 E. 2.3.2). Zudem muss sich das Bundesverwaltungsgericht nicht mit
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jeder tatbeständlichen Behauptung und jedem rechtlichen Einwand ausei-
nandersetzen. Vielmehr kann es sich auf die für den Entscheid wesentli-
chen Gesichtspunkte beschränken (statt vieler BGE 133 I 270 E. 3.1).
3.
Vorab ist auf die beiden Feststellungsbegehren der Beschwerdeführerin
einzugehen. Feststellungsbegehren können vor dem Bundesverwaltungs-
gericht grundsätzlich gestellt werden (vgl. Art. 25 Abs. 1 VwVG i.V.m.
Art. 37 VGG). Sie sind jedoch nur zulässig, wenn das geltend gemachte
schutzwürdige Interesse nicht ebenso gut mit einer Leistungs- oder Gestal-
tungsverfügung gewahrt werden kann (sog. Subsidiarität der Feststel-
lungsverfügung; vgl. BVGE 2015/35 E. 2.2.2). Die Beschwerdeführerin be-
absichtigt mit ihren Rügen, welche sowohl die Frage nach der lärmrechtli-
chen Qualifikation des Ausführungsprojekts als auch nach der Geschwin-
digkeitsbegrenzung auf den betreffenden Nationalstrassenabschnitten
zum Gegenstand haben, eine Änderung der Plangenehmigung als Gestal-
tungsverfügung. Das Bundesverwaltungsgericht wird im vorliegenden Ver-
fahren darüber befinden. Für eine förmliche Feststellungverfügung bezüg-
lich ihrer beiden Feststellungsbegehren besteht deshalb kein schutzwürdi-
ges Interesse, weshalb auf letztere nicht einzutreten ist.
4.
Die Beschwerdeführerin beantragt, dass auf die Einführung der Umnut-
zung der Pannenstreifen zu verzichten sei.
4.1 Zur Begründung macht die Beschwerdeführerin zusammengefasst gel-
tend, dass die durch die PUN verursachte Kapazitätserhöhung zu zusätz-
lichen Lärm- und Luftschadstoffemissionen führe. Zudem seien Kapazitäts-
erweiterungen im motorisierten Strassenverkehr angesichts der Klimaver-
pflichtungen der Schweiz kontraproduktiv.
4.2 Die Vorinstanz entgegnet, dass die Beschwerdeführerin nicht darlege,
inwiefern sich die PUN als nicht rechtskonform und damit als nicht geneh-
migungsfähig erweise. Selbst wenn mit der PUN eine Kapazitätserweite-
rung erfolgen würde, bedeute dies nicht, dass das Projekt nicht genehmi-
gungsfähig wäre.
4.3 Der Bund ist berechtigt, bestehende Nationalstrassen zu ändern (vgl.
Art. 28a Abs. 1 Bst. b des Bundesgesetzes über die Nationalstrassen
[NSG, SR 725.11] e contrario). Die eidgenössischen Umweltvorschriften
stehen dem nicht entgegen, selbst wenn die Änderung erhöhte Emissionen
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zur Folge hätte (vgl. dazu ausführlich unten E. 6.6.1.1 ff.). Daran ändert ein
allfälliger Konflikt mit den Bestrebungen der Schweiz, ihre internationalen
Verpflichtungen in Sachen Klimaschutz einzuhalten, nichts. Der Antrag ist
abzuweisen.
5.
In diesem Zusammenhang fordert die Beschwerdeführerin eventualiter,
dass die PUN lediglich bis zur Eröffnung der Glattalautobahn zu bewilligen
sei.
5.1 Sie führt aus, dass aus umweltrechtlicher Sicht eine befristete PUN im
Vergleich zu einer unbefristeten die mildere Massnahme darstelle.
Dadurch könne sichergestellt werden, dass der durch die PUN ausgelöste
Mehrverkehr und die damit einhergehenden Lärm- und Luftbelastungen
wieder beseitigt würden, wenn die PUN aus verkehrstechnischer Sicht
nicht länger erforderlich seien. Dies werde dann der Fall sein, wenn der
von der PUN betroffene Streckenabschnitt durch die Glattalautobahn ent-
lastet werde.
5.2 Das ASTRA erachtet eine zeitliche Befristung der PUN als nicht ziel-
führend. Es sei nicht belegt, dass nach der Realisierung der Glattalauto-
bahn kein Engpass mehr im betroffenen Abschnitt bestehe. Zwar könne mit
der Glattalautobahn eine Entlastung erwartet werden. Wie hoch diese aus-
falle und wo und wann sie eintrete, könne heute nicht abschliessend be-
antwortet werden.
5.3 Das Verhältnismässigkeitsprinzip (vgl. Art. 5 Abs. 2 BV) gebietet unter
anderem, dass eine staatliche Massnahme notwendig ist, um das ange-
strebte Ziel zu erreichen (statt vieler BGE 146 II 335 E. 6.2.2). Die Be-
schwerdeführerin stellt die Notwendigkeit einer unbefristeten PUN in
Frage. Nach dem aktuellen Projektstand wird der Ausbau der Glattalauto-
bahn – sofern dieser jemals genehmigt wird – im Jahre 2061 abgeschlos-
sen sein (vgl. unten E. 6.7.2). Wie sich die Belastung der betreffenden Na-
tionalstrassenabschnitte nach dem Bau der Glattalautobahn präsentieren
wird, ist ungewiss. Je nach Verkehrsbelastung könnte immer noch ein Be-
darf an den PUN gegeben sein. Eine Befristung auf den Zeitpunkt der Er-
öffnung der Glattalautobahn erscheint daher nicht gerechtfertigt. Die Not-
wendigkeit der unbefristeten PUN ist deshalb zu bejahen und der eventu-
aliter gestellte Antrag abzuweisen.
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Seite 12
6.
In lärmrechtlicher Hinsicht rügt die Beschwerdeführerin, die Vorinstanz
habe das Ausführungsprojekt zu Unrecht nicht als wesentliche Änderung
einer Strassenanlage qualifiziert.
6.1 Dazu führt sie aus, dass mit dem Ausführungsprojekt weitreichende
Änderungen an der Anlage erfolgen würden. So sei es offensichtlich, dass
es sich bei den Massnahmen M2 (über 2’500 m zusätzliche Fahrspur) und
M3 (zusammen über 1’000 m zusätzliche Fahrspur) um eine Kapazitätser-
höhung handle. Im Verkehrsbericht für das Prognosejahr 2030 würden ab-
schnittsweise zusätzliche Belastungen infolge der PUN von bis zu 8 % aus-
gewiesen (Abschnitt Brüttisellen - Wallisellen). Mit den Massnahmen werde
die Kapazität des Gesamtsystems erhöht und damit ein höheres Verkehrs-
aufkommen nach der Umsetzung der PUN gefördert. Dies gelte namentlich
für die Zeit nach 2030, wenn sich infolge der mit den PUN ausgelasteten
Kapazitäten zu den Spitzenzeiten eine Verbreiterung einstelle, einfach auf
höherem Niveau als ohne PUN. Zudem würden die Projektkosten in der
Höhe von CHF 100 Mio. ebenfalls für eine wesentliche Änderung sprechen.
6.2 Die Vorinstanz entgegnet, dass sie – in Übereinstimmung mit der Be-
urteilung des BAFU – zum Ergebnis gelangt sei, dass es sich beim Ausfüh-
rungsprojekt nicht um eine wesentliche Änderung im Sinne von Art. 8
Abs. 2 und 3 LSV handle. Eine allfällige Kapazitätserweiterung hätte nicht
zwingend zur Folge, dass ein Projekt lärmrechtlich als wesentliche Ände-
rung einzustufen sei. Die PUN diene einzig der Vermeidung bzw. Auflösung
von Stausituationen bei sehr hoher Verkehrsbelastung. Sie bezwecke da-
mit nicht eine Erhöhung der Kapazität. Eine allfällige Kapazitätserweite-
rung hätte einzig dann eine lärmschutzrechtliche Beurteilung als wesentli-
che Änderung zur Folge, wenn dadurch wahrnehmbar stärkere Lärmim-
missionen erzeugt würden. Dies sei hier nicht der Fall.
6.3 Gemäss dem ASTRA erfolgt durch das Ausführungsprojekt lärmrecht-
lich ebenfalls keine wesentliche Änderung. Die projektbedingte Pegelzu-
nahme betrage weniger als 1 dB(A) und die projektbedingten Kosten seien
nicht so gewichtig, um auf eine wesentliche Änderung schliessen zu kön-
nen. Weiter würden die lokalen PUN keiner neuen Fahrbahn gleichkom-
men und nicht zu einer Kapazitätserweiterung führen: So werde in Fahrt-
richtung Zürich/Bern die Einfahrtsrampe vom Anschluss Wallisellen ledig-
lich bis zur Verzweigung Zürich-Nord verlängert. Im Bereich der Verzwei-
gung Zürich-Nord bleibe die Stammachse sowohl in Fahrtrichtung Bern als
auch in Richtung Flughafen zweispurig. Diese Massnahme diene in erster
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Seite 13
Linie dazu, die Verflechtung zu optimieren und Sicherheitskonflikte zu re-
duzieren. Sodann werde die in Fahrtrichtung Winterthur/St. Gallen im Be-
reich der Verzweigung Zürich-Ost angebotene dritte Fahrspur bereits vor
dem Anschluss Wallisellen wieder aufgehoben. Im Anschlussbereich Wal-
lisellen bleibe die Autobahn dreispurig. Es werde keine neue zusätzliche
Fahrtbeziehung bzw. kein zusätzliches Spurangebot zwischen zwei An-
schlüssen geschaffen, sondern lediglich die Verflechtung der bereits heute
nachgefragten Fahrtbeziehungen zu Gunsten der Verflüssigung optimiert.
Schliesslich würden in beiden Fahrtrichtungen im Bereich der Verzweigung
Brüttisellen (beide Stammachsen) lediglich neu die lokal fehlende dritte
Fahrspur angeboten, so wie sie bereits heute vor und hinter der Verzwei-
gung existiere. Folglich müssten die Einfahrten im Bereich der Verzwei-
gung Brüttisellen modifiziert werden, um eine sichere Verflechtung zu ge-
währleisten. Das Projekt solle lediglich eine lokale Fehlplanung des dama-
ligen Autobahnbaus korrigieren. Die vorhandene Dreistreifigkeit habe in-
folge der nötigen Verflechtungen in Fahrtrichtung Zürich/Bern (Einfahrts-
rampen) nicht über die Verzweigung hinweggeführt werden können. Daher
seien die heutigen Sperrflächen flächenmässig eher grosszügig ausgestal-
tet, obwohl genügend Platz für eine weitere Fahrspur wäre. Bis zum Errei-
chen der Kapazitätsgrenze werde der Verkehr mit oder ohne PUN noch
weiter anwachsen, weil in Zwischen- und Randstunden noch Kapazitätsre-
serven bestehen und die Spitzen in die Breite wachsen würden. Mit PUN
könnten noch vorhandene Restkapazitäten ausgeschöpft werden, wobei
die mögliche Steigerung gegenüber dem Zustand ohne PUN im Abschnitt
Wallisellen - Brüttisellen bei maximal 2.9% (Richtung Zürich/Bern) liege.
Beim Einbezug des Pannenstreifens in diesem Abschnitt könne man somit
nicht von einer Kapazitätserhöhung der N01 sprechen; zwischen Aus- und
Einfahrt Wallisellen bleibe die Kapazität unverändert. Vielmehr sei von ei-
ner Verbesserung der Ein- und Ausfahrtsbedingungen sowie der Verflech-
tungsvorgänge im Bereich der Ein- und Ausfahrten auszugehen. Die
Haupteffekte der PUN würden in einem homogeneren Verkehrsfluss und
der Erhöhung der Verkehrssicherheit liegen.
Weiter würde nur ein Bruchteil der Gesamtkosten von CHF 100 Mio. die
eigentliche PUN (Massnahmen Trassee/Strasse + Kunstbauten) betreffen.
Die LSW und die beiden SABA seien separat zu betrachten, da sie keinen
zwingenden Projektbestandteil der PUN darstellen würden. Ebenfalls nicht
relevant seien die Kosten der Elektrotechnik bzw. der Betriebs- und Siche-
rungsanlagen (BSA). In den Gesamtkosten seien auch die abgeschätzten
Kosten für den Landerwerb, die notwendigen Projektierungs- und Baulei-
tungsaufgaben und Fachdienstleistungen Dritter sowie die Mehrwertsteuer
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und eine übliche Reserve enthalten. Herbeizuziehen sei allein die Teil-
summe der Realisierungskosten inkl. Projektreserve in Höhe von
CHF 75.804 Mio. für eine mögliche, aber nicht allein relevante Einordnung.
Davon seien die Realisierungskosten der erwähnten LSW, der SABA sowie
der Elektrotechnik abzuziehen. Für die eigentliche PUN verbleibe eine In-
vestitions-/Baukostensumme in der Höhe von CHF 44.3 Mio.
6.4 Im Rahmen seines Fachberichts weist das BAFU darauf hin, dass das
Ausführungsprojekt zu einer Lärmzunahme von knapp nicht wahrnehmba-
ren 0.9 dB(A) führe. Sodann würden die geplanten Änderungen der As-
phaltierung nicht einen derart weitrechenden Eingriff in die Bausubstanz
darstellen. Nur die oberen beiden Schichten der Asphaltbeläge würden er-
setzt und die Lebensdauer dieser Schichten werde dadurch um maximal
15 Jahre verlängert. Auch die Kosten würden nicht auf eine wesentliche
Änderung hindeuten. Etwa CHF 46 Mio. der Gesamtkosten von CHF 99
Mio. seien auf die Errichtung neuer LSW sowie zweier neuer SABA zurück-
zuführen. Diese Massnahmen würden nicht der Erweiterung oder Ände-
rung des Strassentrassees dienen. Die anfallenden Kosten seien ange-
sichts der Länge des Projektperimeters von über sechs Kilometern nicht
erheblich. Aus den erwähnten Gründen handle es sich nicht um eine we-
sentliche Änderung einer bestehenden ortsfesten Anlage.
6.5 Die Beschwerdeführerin hält dem entgegen, dass die mit dem Projekt
angestrebten Ziele nicht relevant seien. Ferner sei die Annahme der Vo-
rinstanz, wonach eine Kapazitätserhöhung nur dann eine wesentliche Än-
derung darstelle, wenn sie mit einer wahrnehmbaren Erhöhung der Lärm-
immissionen einhergehe, unzutreffend. Nicht einzig die Lärmauswirkung
des Ausführungsprojekts sei entscheidend, sondern es müsse aufgrund ei-
ner gesamthaften Betrachtung entschieden werden, ob die Änderung ge-
wichtig genug sei, um als wesentlich qualifiziert zu werden. Vorliegend wür-
den die massgebenden Kriterien je für sich gesehen nicht einschneidend
sein. Bei einer gesamthaften Betrachtung aller geplanten Massnahmen
und Auswirkungen (Kosten, bauliche Massnahmen, Lärmimmissionen,
etc.) könne dies jedoch nicht gesagt werden. Aufgrund der Abhängigkeit
der Leistungsfähigkeit eines einzelnen Nationalstrassenabschnitts von der-
jenigen des weiterführenden Nationalstrassennetzes bzw. der Anschlüsse
sowie des Verhalten der Strassenbenutzenden, könne nicht einzig mass-
gebend sein, ob die neu geschaffenen Fahrspuren beim heutigen oder in
naher Zukunft zu erwartenden Betrieb zu einer wesentlichen Nachfrage-
steigerung führe. Vielmehr müsse auf das mit der PUN geschaffene Poten-
A-5105/2020
Seite 15
zial abgestellt werden. Würden in Zukunft an den Projektperimeter angren-
zende Nationalstrassenabschnitte oder Anschlüsse weiter ausgebaut bzw.
weitere Engpässe beseitigt – wie dies beispielsweise mit dem Ausbau des
Gubristtunnels im Jahr 2025 der Fall sein werde – werde der streitbe-
troffene Abschnitt aufgrund der PUN wesentlich leistungsfähiger sein als
im heutigen Zustand. Würde die PUN zum jetzigen Zeitpunkt nicht als we-
sentliche Änderung qualifiziert, bestehe die Gefahr, dass die Leistungsfä-
higkeit des Nationalstrassennetzes strecken- und etappenweise erhöht
werde, ohne dass die Anwohner der einzelnen Abschnitte, deren Änderun-
gen zur Kapazitätserhöhung beitragen würden, jemals in den Genuss von
Schallschutzfenstern ab Überschreitung der Immissionsgrenzwerte kom-
men würden.
6.6
6.6.1 Bezüglich den einzuhaltenden Lärmvorschriften unterscheidet das
USG zwischen bestehenden, geänderten und neuen ortsfesten Anlagen
(BGE 141 II 483 E. 3). Als neue ortsfeste Anlagen gelten ortsfeste Anlagen,
deren Bau nach dem Inkrafttreten des USG am 1. Januar 1985 rechtskräf-
tig bewilligt worden ist (vgl. Art. 47 Abs. 1 LSV).
6.6.1.1 Neue ortsfeste Anlagen dürfen nur errichtet werden, wenn die
durch diese Anlagen allein erzeugten Lärmimmissionen die Planungswerte
in der Umgebung nicht überschreiten (vgl. Art. 25 Abs. 1 USG). Aus Ver-
hältnismässigkeitsgründen können Erleichterungen bis zu den Immissions-
grenzwerten gewährt werden (vgl. Art 25 Abs. 2 USG). Können bei der Er-
richtung von Strassen durch Emissionsbegrenzungen die Immissions-
grenzwerte nicht eingehalten werden, müssen auf Kosten des Eigentümers
der Anlage die vom Lärm betroffenen Gebäude durch Schallschutzfenster
oder ähnliche bauliche Massnahmen geschützt werden (vgl. Art. 25 Abs. 3
USG).
6.6.1.2 Bestehende Anlagen, die den Vorschriften des USG oder den Um-
weltvorschriften anderer Bundesgesetze nicht genügen, müssen saniert
werden (vgl. Art. 16 Abs. 1 und 2 USG). Die lärmrechtliche Sanierungs-
pflicht geht so weit, als dies technisch und betrieblich möglich sowie wirt-
schaftlich tragbar ist und die Immissionsgrenzwerte nicht überschritten
werden (vgl. Art. 13 Abs. 2 LSV). Würde sich eine Sanierung im Einzelfall
als unverhältnismässig erweisen, sind Erleichterungen zu gewähren (vgl.
Art. 17 Abs. 1 USG); der Alarmwert für Lärmimmissionen darf jedoch grund-
sätzlich nicht überschritten werden (vgl. Art. 17 Abs. 2 USG). Lassen sich
A-5105/2020
Seite 16
die Lärmimmissionen auf bestehende Gebäude in der Umgebung von be-
stehenden Strassen durch Emissionsbegrenzungen nicht unter den Alarm-
wert herabsetzen, so sind passive Schallschutzmassnahmen anzuordnen
(vgl. Art. 20 Abs. 1 USG i.V.m. Art. 15 LSV). In der Regel sind die dabei
anfallenden Kosten vom Eigentümer der lärmigen ortsfesten Anlage zu be-
zahlen (Art. 20 Abs. 2 USG).
6.6.1.3 Eine sanierungsbedürftige Anlage darf nur umgebaut oder erweitert
werden, wenn sie gleichzeitig saniert wird (vgl. Art. 18 Abs. 1 USG). Kon-
kretisiert wird Art. 18 USG durch Art. 8 LSV, welcher zwischen wesentlichen
und unwesentlichen Änderungen unterscheidet (vgl. BGE 141 II 483
E. 3.3). Bei einer unwesentlichen Änderung einer ortsfesten Anlage müs-
sen die Lärmemissionen der neuen oder geänderten Anlageteile so weit
begrenzt werden, als dies technisch und betrieblich möglich sowie wirt-
schaftlich tragbar ist (vgl. Art. 8 Abs. 1 LSV). Darunter fallen kleinere Ände-
rungen wie Unterhalts- und Reparaturarbeiten zur Erhaltung der bestehen-
den Bausubstanz (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts [BVGer]
A-2575/2013 vom 17. September 2014 E. 4.1 m.H.). Wird die Anlage we-
sentlich geändert, so müssen die Lärmemissionen der gesamten Anlage
mindestens so weit begrenzt werden, dass die Immissionsgrenzwerte nicht
überschritten werden (Art. 8 Abs. 2 LSV). Werden Erleichterungen erteilt,
müssen ab Überschreitung der Immissionsgrenzwerte Schallschutzmass-
nahmen an bestehenden Bauten angeordnet und vom Eigentümer der lär-
migen Anlage finanziert werden (Art. 8 Abs. 2 i.V.m. Art. 10 und 11 LSV).
Wird hingegen eine bestehende ortsfeste Anlage in konstruktiver oder
funktionaler Beziehung so weit verändert, dass der weiterbestehende Teil
der Anlage von geringerer Bedeutung erscheint als der erneuerte Teil (sog.
übergewichtige Erweiterung) oder wird der Zweck der Anlage vollständig
geändert, ist eine vollständige Gleichstellung mit Neubauten geboten. In
einem solchen Fall gelten die Planungswerte (BGE 141 II 483 E. 3.3.3).
6.6.2 Die vom Ausführungsprojekt betroffenen Abschnitte N01/42 und
N01/46 wurden vor dem Jahr 1985 erbaut. Es handelt sich in lärmrechtli-
cher Hinsicht nicht um eine neue ortsfeste Anlage. Zudem erfolgt mit den
beabsichtigten Änderungen keine übergewichtige Erweiterung, nachdem
die Funktion (Nationalstrasse 1. Klasse) und das Trassee zum grössten
Teil unverändert bleiben. Unstrittig ist auch, dass die Erstellung der LSW
und der Belagsersatz reine Lärmsanierungsmassnahmen i.S.v. Art. 16
Abs. 1 USG darstellen. Insbesondere betreffen die geplanten Belagsarbei-
ten nur die oberen Schichten des Strassenkörpers (Auftrag von ca. 1 cm
Stress Absorbing Membrane Interlayer [SAMI] sowie 3 cm des lärmarmen
A-5105/2020
Seite 17
Belags SDA 8-12 auf bestehenden Strassenkörper). Um als wesentliche
Änderung zu gelten, müsste der Strassenkörper bis zur Fundationsschicht
erneuert werden (vgl. BGE 141 II 483 E. 2.1 f. und 5). Schliesslich besteht
zu Recht Einigkeit darüber, dass die Errichtung der beiden SABA keine Än-
derung der Anlage i.S.v. Art. 8 LSV bewirkt. Strittig und zu klären ist dage-
gen, ob die PUN und die damit verbundenen strassenbaulichen Massnah-
men zu einer wesentlichen Änderung der beiden Nationalstrassenab-
schnitte führen.
6.6.2.1 Nach dem Wortlaut von Art. 8 Abs. 3 LSV gelten als wesentliche
Änderungen ortsfester Anlagen Umbauten, Erweiterungen und vom Inha-
ber der Anlage verursachte Änderungen des Betriebs, wenn zu erwarten
ist, dass die Anlage selbst oder die Mehrbeanspruchung bestehender Ver-
kehrsanlagen wahrnehmbar stärkere Lärmimmissionen erzeugen. Der
Wiederaufbau von Anlagen gilt in jedem Fall als wesentliche Änderung
(Satz 2). Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung können jedoch
nicht einzig die Lärmauswirkungen eines Ausführungsprojekts entschei-
dend sein. Vielmehr muss aufgrund einer gesamthaften Betrachtung ent-
schieden werden, ob die Änderung gewichtig genug ist, um als "wesentlich"
qualifiziert und den Rechtsfolgen von Art. 18 USG i.V.m. Art. 8 Abs. 2
LSV unterstellt zu werden (vgl. BGE 141 II 483 E. 4.6).
6.6.2.2 Zu berücksichtigen sind insbesondere der Umfang der baulichen
Massnahmen und die Kosten: Kommen diese einem Neubau bzw. einem
Wiederaufbau nahe (i.S.v. Art. 8 Abs. 3 Satz 2 LSV), so ist die Änderung in
der Regel als wesentlich einzustufen, auch wenn die Anlage gleichzeitig im
Sinne von Art. 16 USG saniert wird und damit die Lärmemissionen redu-
ziert werden. Eine wesentliche Änderung ist in der Regel auch dann anzu-
nehmen, wenn das Projekt die Lebensdauer der Gesamtanlage erheblich
verlängert (zum Ganzen BGE 141 II 483 E. 4.6).
In diesem Sinne erachtete das Bundesgericht eine umfassende Instand-
setzung eines 1.5 km langen Nationalstrassenabschnitts (Ersatz der ge-
samten oberirdischen Bausubstanz bis zur Fundationsschicht) inklusive
neuem Verkehrs- und Anschlusskonzept zur Kanalisierung des Verkehrs
auf der Nationalstrasse und zur Entlastung der angrenzenden Quartiere
als wesentliche Änderung einer ortsfesten Anlage. Trotz projektbedingter
Verkehrszunahme auf der Nationalstrasse bei gleichzeitiger Reduktion der
Lärmimmissionen infolge der getroffenen Lärmschutzmassnahmen wür-
den sowohl die baulichen Massnahmen, welche sich nicht auf reine Unter-
haltsarbeiten beschränken würden, als auch die Kosten einem Neu- bzw.
A-5105/2020
Seite 18
Wiederaufbau nahekommen, wodurch sich die Lebensdauer der Anlage
bis 2063 und darüber hinaus verlängere (vgl. BGE 141 II 483 E. 5). In Ab-
grenzung zu einer übergewichtigen Erweiterung qualifizierte das Bundes-
gericht die Erneuerung und Modernisierung der Pfingstweidstrasse in Zü-
rich, welche neu zur Nationalstrasse 3. Klasse erhoben werden sollte,
ebenfalls als wesentliche Änderung. Das Ausführungsprojekt bedingte um-
fangreiche und aufwändige bauliche Massnahmen in der Form der Umge-
staltung des Strassenraums, der Verbreiterung des Strassenquerschnitts,
der Verbreiterung des Höheniveaus, des Ab- und Wiederaufbaus des
Strassenkörpers sowie der Anpassung der Verkehrsführung. Dabei brachte
das Projekt im Vergleich zum Ausgangszustand keine Steigerung der Ver-
kehrskapazität und es resultierte im Betriebszustand keine Erhöhung der
Lärmimmissionen. Zudem führte es weder zu Mehrverkehr noch zu Umla-
gerung bzw. einer Kanalisierung der Verkehrsströme (Urteil des Bundes-
gerichts [BGer] 1C_544/2008, 1C_548/2008 und 1C_550/2008 vom 27.
August 2009 E. 8.1 ff.). Dagegen verneinte das Bundesgericht das Vorlie-
gen einer wesentlichen Änderung beim Bau einer Wendeschleife für ein
Tram auf einer bereits bestehenden Strasse, welche nur bei gelegentlichen
Betriebsstörungen zum Einsatz kommen sollte. Es verwies darauf, dass
der Betrieb der Wendeschleife zu keinen höheren Lärmimmissionen führe,
die Strasse wie bisher weitestgehend durch den motorisierten Verkehr, Ve-
lofahrer und Fussgänger genutzt und die Struktur der Strasse beibehalten
werde. Die anfallenden Arbeiten (neue Randsteine, neuer Deckbelag)
seien von unterhaltsähnlicher Natur, bei welchem der Strassenkörper
(Struktur, Achse) dem bestehenden ähnlich bleibe (Urteil BGer
1C_339/2019 vom 27. November 2020 E. 6.3.1).
6.6.2.3 In verschiedenen Urteilen bejahte das Bundesgericht eine wesent-
liche Änderung – unabhängig von einer Erhöhung der Lärmimmissionen –
auch dann, wenn die Änderung nicht nur der Sanierung, sondern der Ka-
pazitätserweiterung diente (vgl. BGE 141 II 483 E. 4.2). Bei Schiessanla-
gen wurde z.B. die Erweiterung der zwei bestehenden Schiessboxen auf
vier zur Reduktion der militärischen Schiesshalbtage und damit einherge-
hend zur Verbesserung der Ausbildungsmöglichkeiten als wesentliche Än-
derung qualifiziert (vgl. BGE 133 II 181 E. 7.1 f.). Ebenfalls als wesentliche
Änderung wurde ein Erweiterungsprojekt des Flughafens Zürich, beste-
hend aus der Erstellung eines zusätzlichen Docks für 18 bis 27 Flugzeuge,
dem Ausbau des Flughafenbahnhofs und des Baus eines zusätzlichen
Parkhauses, angesehen. Das Projekt diente in erster Linie dazu, den bis-
her anfallenden Betrieb störungsfreier und für die Passagiere komfortabler
A-5105/2020
Seite 19
zu bewältigen. Ausserdem würde es nach vorläufiger Schätzung die Kapa-
zität des Flughafens um 13 - 14 % erhöhen, wobei unklar war, ob die Mehr-
kapazität mit dem heutigen Betriebssystem ausgenutzt werden könnte (vgl.
BGE 124 II 293 E. 16b). Zu beurteilen hatte das Bundesgericht ferner ein
Bahnprojekt, dessen Hauptteil eine rund 1.7 km lange Bahnstrecke betraf,
welche auf offener Strecke wie auch in dem in diesem Abschnitt befindli-
chen Tunnel zur Kapazitätserweiterung auf Doppelspur ausgebaut werden
sollte. Daneben diente das Projekt der Substanzerhaltung, wobei die be-
stehenden Eisenbahntunnels auf der übrigen Strecke auf ein Lichtprofil er-
weitert werden sollten, welche das Befahren mit Doppelstockzügen erlau-
ben würden. Zudem sollten diverse Ingenieurbauwerke (wie Brücken,
Stützmauern usw.) instandgesetzt oder neu erstellt und lokal Schutzmass-
nahmen gegen Naturgefahren getroffen werden. In einer Gesamtbeurtei-
lung erachtete es die Kapazitätserweiterung mit Planungshorizont 2025 so-
wie die durchgeführten, umfangreichen Massnahmen für den Substanzer-
halt zur deutlichen Verlängerung der Lebensdauer der Anlage als wesent-
liche Änderung (vgl. Urteil BGer 1C_104/2017 vom 25. Juni 2018 E. 6.1
ff.). Dagegen verneinte das Bundesverwaltungsgericht das Vorliegen einer
wesentlichen Kapazitätserweiterung, als das Bundesamt für Zivilluftfahrt
einer Flugplatzhalterin zusätzliche 500 Starts zu den bereits bewilligten
8'000 Flugbewegungen, was einer Zunahme von 6.25 % entsprach, er-
laubte (vgl. Urteil BVGer A-7248/2014 vom 27. Juni 2016 E. 8.5.5).
6.7 Nachfolgend sind in einem ersten Schritt die zentralen Elemente des
Ausführungsprojekts einzeln zu gewichten, soweit diese die PUN und die
damit zusammenhängenden strassenbaulichen Massnahmen betreffen.
Dabei ist zu beachten, dass die zu berücksichtigten Kriterien nicht ab-
schliessend definiert sind (vgl. BGE 141 II 483 E. 4.6).
6.7.1 Die mit der PUN zusammenhängenden prognostizierte Lärmzu-
nahme beträgt 0.9 dB(A). Erfahrungsgemäss kommt dies nicht einer wahr-
nehmbar stärkeren Lärmimmission gleich; eine solche wäre erst ab einer
Zunahme von 1 dB(A) gegeben (vgl. statt vieler Urteil BGer 1C_204/2012
vom 25. April 2013 E. 4). Die Lärmzunahme lässt somit knapp nicht auf
eine wesentliche Änderung schliessen.
6.7.2 Gemäss dem beiliegenden technischen Bericht sind infolge der PUN
folgende strassenbaulichen Massnahmen vorgesehen: Die 76 m lange
Rampe K53 in Richtung A1 Zürich soll neu zweistreifig geführt werden. Zu
diesem Zweck muss diese verbreitert (von 8.5 m auf ca. 11.8m), die Leit-
mauer bei der UEF Einfahrtsrampe Uster angepasst, die Stützmauer
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Seite 20
Verzw. Brüttisellen, Einfahrt Richtung Zürich neu gebaut (Verbreiterung
Trassee bis 10.5 m) sowie die Brücke Altbach, der bestehende Werklei-
tungskanal Leitungsstollen Brandbach und dessen Durchlass verbreitert
werden. Zum anderen soll die Einfahrt beim Stützpunkt Wallisellen neu auf
dem heutigen Pannenstreifen markiert werden. Die Belagsfläche muss
deshalb auf einer Länge von ca. 155 m um bis zu 4 m erweitert und damit
einhergehend eine Stützmauer erstellt werden. Zusätzlich wird wegen der
Fahrgeometrie die Unterführung Brandholzweg um 1.0 bis 1.5 m nach Sü-
den verlängert. Daneben sind für die PUN diverse neue Signalportale zu
erstellen und Markierungsarbeiten vorzunehmen.
Die strassenbaulichen Massnahmen kommen nicht einem Neubau bzw. ei-
nem Wiederaufbau der betroffenen Nationalstrassenabschnitte nahe. Sie
sind in Anbetracht des weiten Projektperimeters von punktueller Natur und
beschränken sich auf den Bereich zwischen dem Stützpunkt Wallisellen
und Verzweigung Brüttisellen. Es ist nicht ersichtlich, inwiefern diese die
Lebensdauer der Gesamtanlage wie in BGE 141 II 483 um mehrere Jahr-
zehnte verlängern würden. Solche umfassende Instandsetzungsarbeiten,
mittels welchen die Lebensdauer der bestehenden Infrastruktur an jene
von Neubauten angeglichen werden sollen, sind zumindest zwischen Wal-
lisellen und Winterthur erst im Rahmen des bis ins Jahre 2061 dauernden
Ausbaus der Glatttalautobahn vorgesehen, welcher unter anderem die Er-
weiterung der Fahrstreifen auf 2 x 4 Fahrstreifen zwischen Wallisellen und
Winterthur zum Gegenstand hat (vgl. www.astra.admin.ch > Themen > Na-
tionalstrassen > Baustellen und Projekte > Nordostschweiz > Glattalauto-
bahn > Projektübersicht + Was wird gebaut? + Wie sieht der Zeitplan aus?
[zuletzt besucht am 12.10.2021]). Gleichwohl können die strassenbauli-
chen Massnahmen nicht mehr als reine Unterhaltsarbeiten qualifiziert wer-
den. Dafür erscheint der Eingriff in die Bausubstanz als zu umfangreich.
Zudem erstrecken sich die PUN über mehrere Kilometer, was in Anbetracht
des Projektperimeters von knapp 6 km als nicht mehr untergeordnete be-
triebliche Änderung erscheint. In diesem Zusammenhang ist zu beachten,
dass die PUN auf weiter Strecke zulasten der bestehenden Pannenstreifen
gehen und diese gemäss den Akten «nur» durch drei Notfallbuchten er-
setzt werden, was ebenfalls nicht einer unbedeutenden Änderung der Ge-
samtanlage gleichkommt.
6.7.3 Die Gesamtkosten des Ausführungsprojekts belaufen sich auf insge-
samt CHF 99.4 Mio. Diese sind unterteilt in folgende Positionen: Unterstüt-
zung und Beratung (CHF 4.4 Mio.), Projektierung und Bauleitung (CHF
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Seite 21
13.8 Mio.), Landerwerb (CHF 1.9 Mio.), Realisierung (CHF 64 Mio.), Pro-
jektreserve (CHF 8.4 Mio. [10% der gesamten Projektkosten]) sowie Mehr-
wertsteuer (exkl. Landerwerb, CHF 7 Mio.). Nicht zu berücksichtigen sind
der Kostenanteil für die Realisierung der beiden SABA und die LSW (vgl.
Urteil A-2575/2013 E. 4.2). Entgegen der Auffassung des ASTRA sind die
Kosten für die BSA zumindest anteilsmässig anzurechnen, nachdem ge-
mäss dem technischen Bericht Anpassungen an den bestehenden BSA
nötig seien, um sowohl die SABA als auch die PUN fachgerecht umsetzen
zu können. Ebenfalls nicht sachgerecht wäre es, nur die Realisierungskos-
ten für die PUN und nicht auch die anteilsmässigen Kosten für die Unter-
stützung und Beratung, Projektierung und Bauleitung sowie – sofern für die
PUN nötig – den Landerwerb einzubeziehen.
Die Realisierungskosten für die SABA und die LSW betragen CHF 15.3
Mio. bzw. CHF 14.1 Mio. (jeweils exkl. MwSt.). Jene für die BSA CHF 6.7
Mio. (exkl. MwSt.). Somit belaufen sich die Kosten für die strassenbauli-
chen Massnahmen für die PUN auf ca. CHF 30 Mio. (exkl. MwSt.). Im Ver-
hältnis zu den Kosten der SABA sind diese ca. doppelt so hoch, weshalb
zwei Drittel der Kosten für die BSA, mithin CHF 4.4 Mio. der PUN zuzu-
rechnen sind. Die insgesamt CHF 34.4 Mio. (exkl. MwSt.) machen rund
53 % der gesamten Realisierungskosten von CHF 64 Mio. aus. Rechnet
man die anteilsmässigen Kosten für die Unterstützung und Beratung (CHF
2.4 Mio. exkl. MwSt.) sowie die Projektierung und Bauleitung (CHF 7.4 Mio.
exkl. MwSt.) hinzu, ergibt dies einen Betrag von ca. CHF 44.2 Mio. (exkl.
MwSt.). Zuzüglich den Projektreserven von 10% sowie der MwSt. schlagen
die Kosten für die strassenbaulichen Massnahmen für die PUN mit ca.
CHF 52 Mio. zu Buche. In den Akten ist ersichtlich, dass die Kosten für den
Landerwerb auch teilweise der PUN geschuldet sind. Angesichts des ge-
ringen Gesamtbetrags kann auf eine genauere Aufteilung verzichtet wer-
den. Insgesamt dürfte sich der Betrag auf etwa CHF 53 Mio. belaufen, wie
es auch das BAFU errechnet hat (vgl. oben E. 6.4).
Das BAFU erachtet diesen Betrag angesichts der Länge des Projektperi-
meters als nicht einem Neu- bzw. Wiederaufbau nahekommend. Dies er-
scheint plausibel, nachdem auch die Beschwerdeführerin dem grundsätz-
lich zustimmt. Auf der anderen Seite sind die Kosten nicht unerheblich: In
BGE 141 II 483 kamen die strassenbaulichen Massnahmen bereits von
den Kosten her einem Neu- bzw. Wiederaufbau nahe (vgl. oben E. 6.6.2.2).
Diese beliefen sich auf CHF 61.2 Mio. bei Gesamtkosten von CHF 110.7
Mio., was einer ähnlichen Grössenordnung entspricht. Der Betrag bezog
sich zwar auf die Erneuerung des Trassees der Nationalstrasse und die
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Seite 22
Umgestaltung zweier Autobahnanschlüsse innerhalb eines Projektperime-
ters von (nur) 1.5 km (vgl. Urteil A-2575/2013 E. 4.2). Misst man hingegen
die Länge des Autobahnabschnitts, welcher von den vorliegenden stras-
senbaulichen Massnahmen betroffen ist (Stützpunkt Wallisellen - Verzwei-
gung Brüttisellen), so beträgt diese ebenfalls ungefähr 1.5 km (vgl.
https://map.geo.admin.ch/). Insofern müssten die strassenbaulichen Mas-
snahmen in diesem Abschnitt nur schon aufgrund der Kosten als wesentli-
che Änderung qualifiziert werden. Ob es sachgerecht ist, diese Kosten
durch den langen Projektperimeter von 6.35 km zu relativieren, ist im Rah-
men der Gesamtbetrachtung zu entscheiden.
6.7.4 Die Kapazität eines Verkehrsweges wird definiert als die grösste Ver-
kehrsstärke (Fahrzeuge / Zeit) die ein Verkehrsstrom bei gegebenen Weg-
und Verkehrsbedingungen an dem für ihn bestimmten Querschnitt errei-
chen kann (vgl. PETER SCHICK, Einfluss von Streckenbeeinflussungsanla-
gen auf die Kapazität von Autobahnabschnitten sowie die Stabilität des
Verkehrsflusses, in: Veröffentlichungen aus dem Institut für Straßen- und
Verkehrswesen, 2003, S. 37).
Gemäss dem beiliegenden Verkehrsbericht wird die Kapazität der Stamm-
fahrbahn mit PUN um diejenige des Standstreifens erweitert. Die Leis-
tungssteigerung sei allerdings begrenzt, da die PUN den vorhandenen Ver-
kehr vor allem besser verteile und die Leistung auch von den Beschrän-
kungen bei Zu- und Abflüssen abhänge. In erster Linie werde der umge-
nutzte Pannenstreifen von Teilen des Schwerverkehrs und vom Verkehr
«Einfahrt zur Ausfahrt» frequentiert. Die tatsächliche Leistungsfähigkeit
des umgenutzten Standstreifens im Perimeter liege zwischen 20 % und
maximal 50% der Kapazität eines regulären Fahrstreifens. Die simulierte
Mehrbelastung mit PUN im Jahr 2030 schwanke während der Morgen-
spitze zwischen - 0.3 % (Brüttisellen - Effretikon) und 8.1 % (Brüttisellen -
Wallisellen) und während der Abendspitze zwischen 0.3 % (Effretikon -
Brüttisellen) und 5.2 % (Wallisellen - Brüttisellen). Über den ganzen Tag
betrachtet, würden sich die Tageswerte je nach Abschnitt und zeitweiser
Überlastung um 0.1% (Effretikon - Brüttisellen) und 2.8 % (Wallisellen-
Brüttisellen) erhöhen. Des Weiteren stützt sich der Verkehrsbericht auf das
Faktenblatt Verkehrsprognose «Kapazität erreicht», welche sich mit der
Kapazitätsgrenze des besonders kritischen Abschnitts Wallisellen - Brütti-
sellen auseinandersetzt. Diesem lässt sich entnehmen, dass bereits 2030
(mit PUN) die Kapazität des Abschnitts in den Spitzenstunden erreicht
werde. Der Verkehr bleibe aber noch flüssig, da die effektive Kapazität ge-
A-5105/2020
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mäss der durchgeführten Simulation noch etwas höher sei. Nach 2030 wür-
den die Kapazitätsgrenzen (mit PUN) bald spürbar, sodass in den Spitzen-
stunden nur noch ein geringes Wachstum von ca. 1 - 2 % möglich sei. Der
DTV wachse noch etwas stärker. Mit der Annäherung an die Kapazitäts-
grenzen, welche ca. im Zeitraum 2033 - 2036 erreicht werden dürfte, wür-
den vor allem die Stunden direkt vor oder nach der Spitze verstärkt wach-
sen («Verbreiterungseffekt der Spitzen»). Auch in den Zwischen- und
Randstunden sei noch ein stärkeres Wachstum möglich. Im Übrigen wer-
den die Kapazitätsgrenzen ohne PUN mit jenen mit PUN über den Projekt-
perimeter verglichen. Die PUN ermöglicht dabei eine Steigerung der Kapa-
zitätsgrenze zwischen 1.12 % (Querschnitt Zürich Nord - Zürich Ost Fahrt-
richtung Zürich/Bern) und 2.86 %(Querschnitt Wallisellen - Brüttisellen
Fahrtrichtung Zürich/Bern).
Nach den obigen Ausführungen wird die Verkehrsbelastung auf den be-
troffenen Nationalstrassenabschnitten auch ohne PUN aufgrund der allge-
meinen Verkehrszunahme ansteigen, bis sie deren Kapazitätsgrenzen
etwa in den Jahren 2033 - 2036 erreicht haben wird. Mit der PUN wird die
Kapazitätsgrenze erhöht, welche es mehr Fahrzeuge ermöglicht, innerhalb
eines Tages die betreffende Strecke zu passieren. Insofern führt die vorlie-
gende PUN zu einer Kapazitätserweiterung. Jedoch erweist sie sich mit
der maximalen Kapazitätserweiterung von abschnittsweisen 2.86% als zu
niedrig, um von sich aus bereits auf eine wesentliche Änderung schliessen
lassen zu können.
6.7.5 Schliesslich ist noch auf die weiteren Auswirkungen der PUN einzu-
gehen. Gemäss dem Verkehrsbericht werde sich insbesondere eine ver-
stärkte Kanalisierung des Verkehrs auf der N01 bei der Betrachtung der
Korridore «Wallisellen-Schwamendingen» und «Dietlikon-Dübendorf» zur
Morgenspitzenzeit zeigen. So würden sich in der Morgenspitzenzeit mit
PUN im Jahr 2030 Entlastungen von bis zu knapp 14% auf dem parallelen
Strassennetz ergeben, während auf der N01 der Verkehr um rund 5% zu-
nehmen würde. Dazu komme, dass sich die Kanalisierung des Verkehrs
auf der N01 dank den PUN auch auf dem anschliessenden Autobahnnetz
fortsetzen würde. Sodann würden sich die Massnahmen positiv auf die Ver-
kehrsqualität der Stammfahrbahn auswirken. Hinsichtlich des Verkehrs-
flusses soll die Massnahme M3 im Bereich der Verzweigung Brüttisellen
morgens eine starke Abnahme der Rückstaulängen stadteinwärts auf der
A1 und auf der K53 zur Folge haben. Diese sollen von durchschnittlich
6 km (A 1) bzw. 3 km (K 53) im Referenzzustand Morgenspitzenstunde
(MSP) 2030 auf wenige 100 m im Zustand MSP 2030 mit Massnahme M3
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sinken. Zwar könne der Engpass nicht vollends beseitigt, aber doch deut-
lich vermindert werden. Überdies würden sich die Massnahmen positiv auf
die Verkehrssicherheit auswirken. Im Projektperimeter würden sich im Jahr
rund 300 Unfälle ereignen. Mit allen Massnahmen zusammen würde der
Rückgang auf etwa jährlich 120 - 140 Unfälle geschätzt resp. 35 - 45% aller
Unfälle auf den Hochleistungsstrassen im Perimeter betragen. Zudem sei
bei den Verletztenzahlen mit einer Reduktion von schätzungsweise 30 - 35
Verletzten jährlich resp. um 40 - 50 % zu rechnen. Schliesslich würden sich
die Optimierungsmassnahmen aus volkswirtschaftlicher Sicht auszahlen.
Aufgrund der verringerten Verlustzeiten, Unfällen und Anzahl von Verletz-
ten könnten damit jährlich CHF 40 Mio. eingespart werden, wovon CHF 36
Mio. auf die PUN zurückzuführen wären.
Mit den PUN sind somit quantitativ wie qualitativ beträchtliche Auswirkun-
gen auf den Verkehrsfluss sowohl auf den betroffenen Nationalstrassenab-
schnitten wie auch auf dem parallelen Strassennetz verbunden. Zwar er-
scheinen diese als zu wenig weitreichend, um allein gestützt darauf auf
eine wesentliche Änderung schliessen zu können. Dennoch sind sie be-
achtenswert. Insbesondere fällt die beträchtliche Reduktion der Staukilo-
meter während den Spitzenzeiten sowie der Anzahl Unfälle und Verletzte
ins Gewicht.
6.7.6 Zusammengefasst lässt keines der einzelnen Elemente des Ausfüh-
rungsprojekts für sich genommen auf eine wesentliche Änderung einer An-
lage im Sinne von Art. 8 Abs. 2 LSV schliessen. Es ist zu prüfen, wie es
sich damit im Rahmen einer gesamthaften Betrachtung verhält (vgl. oben
E. 6.6.2.1).
6.8 Anders als in BGE 141 II 483 wird die Lärmbelastung aufgrund des
Ausführungsprojekts nicht etwa sinken, sondern ansteigen. Zwar ist die
Lärmzunahme mit maximal 0.9 dB(A) knapp nicht wahrnehmbar (vgl. oben
E. 6.7.1). Angesichts dieses Grenzfalls rechtfertigt es sich, an die weiteren
Kriterien geringere Anforderungen zu stellen, insbesondere nachdem Ver-
kehrs- und Lärmprognosen regelmässig mit Unsicherheiten behaftet sind
(vgl. zu letzterem statt vieler BGE 138 II 379 E. 5.6.2). Dies gilt umso mehr,
als dass eine beträchtliche Anzahl von Anwohnenden der betreffenden Na-
tionalstrassenabschnitte durch deren Immissionen betroffen sind und
ihnen ihr Anspruch auf Schutz vor übermässigem Lärm zumindest mit
Schallschutzfenstern nur in klaren Fällen (vorerst) verweigert werden
sollte. Weiter sprechen der Umfang der strassenbaulichen Massnahmen
und die damit zusammenhängenden Kosten je im Sinne eines Teilaspekts
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für eine wesentliche Änderung (vgl. oben E. 6.7.2 f.). Dabei wäre es nicht
sachgerecht, die lokale Natur der strassenbaulichen Massnahmen zwi-
schen der Verzweigung Brüttisellen und dem Stützpunkt Wallisellen durch
den langen Projektperimeter, welcher westwärts über den Stützpunkt Wal-
lisellen hinaus bis nach Zürich Nord reicht, zu relativieren. Die angestrebte
Verflüssigung des Verkehrs ist nur im Zusammenspiel mit allen PUN, wel-
che sich über den gesamten vom Ausführungsprojekt betroffenen Abschnitt
erstrecken, erreichbar und nur mit den damit zusammenhängenden stras-
senbaulichen Massnahmen umzusetzen. Sämtliche PUN stehen sowohl
räumlich wie funktional in einem engen Zusammenhang. Das Ausführungs-
projekt profitiert dabei von den bestehenden Pannenstreifen, deren Umnut-
zung keine grösseren baulichen Massnahmen unter hohem Kosteneinsatz
erfordern. Schliesslich sprechen auch die konkreten Auswirkungen des
Projekts in der Form der verringerten Stauzeiten, der Reduktion der Unfälle
und Verletzten sowie die Entlastung des umliegenden Strassennetzes für
sich, nachdem derartige Folgen von reinen Unterhaltsarbeiten nicht zu er-
warten wären. Das gleiche gilt für die monetären Auswirkungen (vgl. oben
E. 6.7.5). Von eher untergeordneter Bedeutung erscheint die durch die
PUN erzielte Kapazitätserweiterung (vgl. oben E. 6.7.4). In diesem Zusam-
menhang ist es zwar nachvollziehbar, dass Kapazitätserweiterungen auf
einem bestimmten Autobahnabschnitt den Verkehr auf angrenzenden Ab-
schnitten beeinflussen können. Der angesprochene Ausbau der Nordum-
fahrung wird gemäss den aktuellen offiziellen Angaben jedoch bereits im
Jahre 2025 abgeschlossen sein (vgl. www.astra.admin.ch > Themen > Na-
tionalstrassen > Baustellen und Projekte > Nordostschweiz > A1 Ausbau
Nordumfahrung Zürich > Übersicht [besucht am 12.10.2021]). Dessen Aus-
wirkungen auf die Leistungsfähigkeit der vorliegenden Nationalstrassenab-
schnitten dürften deshalb bereits in den Verkehrsbericht, welcher sich mit
der Verkehrsentwicklung bis ins Jahre 2030 und darüber hinaus befasst,
eingeflossen sein, weshalb die Beschwerdeführerin daraus nichts zu ihren
Gunsten ableiten kann. Dies ändert jedoch nichts daran, dass die einzel-
nen Elemente des Ausführungsprojekts zwar nicht je für sich gesehen, je-
doch in der Summe einer wesentlichen Änderung der vom Ausführungs-
projekt betroffenen Nationalstrassenabschnitte gleichkommen. Die Be-
schwerde erweist sich somit als begründet, soweit die Beschwerdeführerin
die lärmrechtliche Beurteilung des Ausführungsprojekts als bundesrechts-
widrig beanstandet. Vor diesem Hintergrund wird ihr Antrag, ein Gutachten
zur Frage der Kapazitätserhöhung einzuholen, gegenstandslos.
A-5105/2020
Seite 26
7.
7.1 Die Beschwerdeführerin beantragt die Rückweisung der Sache an die
Vorinstanz zur Durchführung einer umfassenden Sanierung nach Art. 18
Abs. 1 USG i.V.m. Art. 8 Abs. 2 LSV. Weiter seien sämtliche Kosten für
Schallschutzfenster ab Immissionsgrenzwert vom Anlagenhalter zu beglei-
chen. Es sei fraglich, ob wirklich alle möglichen Massnahmen für eine Ver-
minderung der Lärmbelastung ergriffen worden seien. Insbesondere
könnte mit einer dauernden Geschwindigkeitsreduktion eine deutlich wahr-
nehmbare Verbesserung der Lärmsituation erreicht werden.
7.2 Das ASTRA entgegnet, die Vorinstanz habe sich mit allen zusätzlichen
möglichen Massnahmen auseinandergesetzt und festgestellt, dass mit ver-
hältnismässigen Massnahmen keine weitere Reduktion der Lärmimmissio-
nen erzeugt werden könne, weshalb die beantragten Erleichterungen ge-
währt worden seien.
7.3 Die Sanierungspflicht wird im Fall einer wesentlichen Änderung ver-
schärft. Letztlich ist es aber – unabhängig von der Qualifikation der Ände-
rung – eine Frage der Interessenabwägung und der Verhältnismässigkeits-
prüfung, ob Massnahmen zur Reduktion des Lärms an der Quelle oder auf
dem Ausbreitungsweg wirtschaftlich tragbar und verhältnismässig sind,
oder Erleichterungen erteilt werden müssen (Urteil BGer 1C_506/2014
vom 14. Oktober 2015 E. 6.5 [nicht veröffentlicht in BGE 141 II 483]). Eine
Rückweisung der Sache an die Erstinstanz ist angezeigt, wenn nicht aus-
geschlossen werden könnte, dass sich die unrichtige Qualifikation des Aus-
führungsprojekts als reine Lärmsanierung auf die im Projekt festgesetzten
Emissionsbegrenzungen ausgewirkt haben könnte (vgl. Urteil
1C_506/2014 E. 6.3 [nicht veröffentlicht in BGE 141 II 483]). Es ist daher
zu untersuchen, ob die zusätzlich geprüften Massnahmen zur weiteren
Emissionsbegrenzung auch vor dem Hintergrund einer wesentlich geän-
derten Anlage zu Recht verworfen worden sind. Dabei ist zu beachten,
dass grundsätzlich Massnahmen, welche die Lärmerzeugung verhindern
oder verringern gegenüber Massnahmen, die lediglich die Lärmausbrei-
tung verhindern, Vorzug zu geben ist (vgl. Art. 13 Abs. 3 LSV). Demzufolge
sind zunächst die Massnahmen an der Quelle, mithin bezüglich des Lärm-
belags (nachfolgend E. 8) und der Geschwindigkeitsbegrenzung (nachfol-
gend E. 9), zu beurteilen. In einem weiteren Schritt wären die nicht berück-
sichtigten LSW zu überprüfen (nachfolgend E. 10).
A-5105/2020
Seite 27
8.
8.1 Bezüglich des Umfangs der einzubauenden lärmarmen Beläge erho-
ben weder die Beschwerdeführerin noch das BAFU Einwände.
8.2 Das BAFU hat zusammen mit dem ASTRA eine Vollzugshilfe heraus-
gegeben (G. SCHGUANIN/T. ZIEGLER, Leitfaden Strassenlärm, Vollzugshilfe
für die Sanierung, Stand Dezember 2006; ergänzt durch: Markus Bich-
sel/Walter Muff, Wirtschaftliche Tragbarkeit und Verhältnismässigkeit von
Lärmschutzmassnahmen, Optimierung der Interessenabwägung, Bern
2006). Danach wird die wirtschaftliche Tragbarkeit und Verhältnismässig-
keit (WTV) von Lärmschutzmassnahmen anhand einer Methode beurteilt,
mit welcher die Kosten dem Nutzen von Lärmschutzmassnahmen gegen-
übergestellt werden. Die Kosten entsprechen dabei den für Projektierung,
Realisierung, Betrieb und Unterhalt der Massnahmen aufzuwendenden fi-
nanziellen Mitteln. Der Nutzen von Lärmschutzmassnahmen wird definiert
als volkswirtschaftliche Lärmkosten (lärmbedingter Wertverlust in Prozent
des Mietpreises pro m2 Brutto-Grundfläche und Jahr), welche durch die
Massnahmen bei den betroffenen Anwohnenden vermieden werden kön-
nen. Die Differenz zwischen den Lärmkosten ohne und mit Massnahmen
entspricht dem volkswirtschaftlichen Nutzen der Massnahmen. Auf der Ba-
sis der Kosten-Nutzen-Relation (Effizienz) und dem Grad der Zielerrei-
chung (Effektivität) wird der WT-Index (WTI) berechnet (WTI =Effektivität *
Effizienz / 25), wobei ein solcher von mindestens 1.0 als genügend und ab
4.0 als sehr gut beurteilt wird; ein WTI von unter 1.0 gilt als ungenügend,
von unter 0.5 als schlecht. Zwar wurde die Methode für die Sanierung von
öffentlichen Strassen gemäss Art. 13 LSV konzipiert; sie wird aber sinnge-
mäss auch zur Beurteilung der Verhältnismässigkeit von Massnahmen bei
anderen Projekten, einschliesslich Neuanlagen, herangezogen. Im Urteil
1C_480/2010 des Bundesgerichts vom 23. Februar 2011 wurde dies im
Fall einer wesentlichen Änderung einer Nationalstrasse im Sinne von Art. 8
Abs. 3 LSV nicht beanstandet, sofern auch nicht monetarisierbare qualita-
tive Kriterien (wie etwa Auswirkungen auf das Ortsbild, Landschaftsein-
griffe, Ökologie, Wohnqualität der Einwohner, Verkehrssicherheit etc.) ge-
nügend berücksichtigt werden (a.a.O. E. 4.5). Im Urteil 1C_506/2014 vom
14. Oktober 2015 schützte das Bundesgericht die Rückweisung der Sache
an die Erstinstanz, da nicht ausgeschlossen werden konnte, dass es auf-
grund neuer Erkenntnisse zu lärmarmen Beläge ohne wesentlich höhere
Kosten möglich sein könnte, die Immissionen weiter zu reduzieren. Es ver-
wies dabei besonders auf den Umstand, dass trotz der umfangreichen
Lärmschutzmassnahmen an gewissen bestehenden Bauten weiterhin
https://entscheide.weblaw.ch/cache.php?link=23.02.2011_1C_480-2010
A-5105/2020
Seite 28
nicht nur die Immissionsgrenz-, sondern sogar die Alarmwerte überschrit-
ten würden. Erleichterungen für eine Überschreitung der Alarmwerte seien
zwar nicht ausgeschlossen; eine derart hohe Belastung der vom Lärm Be-
troffenen könne aber nur ausnahmsweise durch das öffentliche Interesse
gerechtfertigt werden, wenn keine weiteren emissionsmindernden Mass-
nahmen in Betracht fallen würden (a.a.O. E. 6.7 [nicht veröffentlicht in BGE
141 II 483]; vgl. zu Ganzen Urteil BGer 1C_183/2019 vom 17. August 2020
E. 4.3).
8.3 Im Bericht Strassenlärm wurde dargelegt, dass für die Lärmsanierung
von Nationalstrassen zurzeit einzig der Belag SDA8 - 12 nach der Norm
SNR 640'436 (Belagskennwert Kb: -1 dB(A)) zur Verfügung stehe, welcher
der Kategorie I (Stand der Technik) entspreche. Im Projektperimeter seien
zwischen km 302.600 bis km 303.500 auf der Fahrspur Richtung St. Gallen
sowie auf den Kunstbauten und Rampen bei der Verzweigung Zürich Ost,
dem Anschluss Wallisellen und der Verzweigung Brüttisellen keine lärmar-
men Beläge eingebaut. Der Einbau des Belags SDA8-12 zwischen
km 302.600 bis km 303.500 werde mit dem Ausführungsprojekt aufgrund
eines WTI von 1.8 vorgenommen. Ein Belagsersatz auf den besagten
Kunstbauten und Rampen sei nicht untersucht worden, da solcher zu ei-
nem massiven baulichen Mehraufwand führen würde. Der Belagsersatz
werde untersucht, wenn die Kunstbauten und Rampen revidiert werden
müssten.
8.4 Vorliegend wird von keiner Seite, insbesondere nicht vom BAFU, gel-
tend gemacht, dass mittlerweile oder bald Forschungsergebnisse zu neuen
lärmarmen Belägen vorliegen würden, welche zu berücksichtigen seien.
Anders als in BGE 141 II 483 rechtfertigt sich eine Rückweisung an die
Vorinstanz aus diesem Grund nicht (vgl. Urteil 1C_506/2014 E. 6.7 [nicht
publiziert in BGE 141 II 483]). Weiter lässt sich dem Bericht entnehmen,
dass der bestehende Lärmbelag auf den Kunstbauten und Rampen noch
eine genügende Restlebensdauer bis zum nächsten UPlaNS verfügt. So-
dann ist es glaubhaft, dass ein Belagsersatz auf diesen Bauten einen grös-
seren Mehraufwand mit sich bringen dürften als auf der Stammfahrbahn.
Vor diesem Hintergrund und unter Berücksichtigung des Umstands, dass
es sich dabei um relativ geringfügige Flächen handeln dürfte, deren Beläge
ersetzt werden müssten, ist der temporäre Verzicht auf den Belagsersatz
nicht zu beanstanden. Insbesondere nachdem nicht geltend gemacht wird,
dass dadurch weitere Gebäude vor Lärm geschützt werden könnten.
A-5105/2020
Seite 29
8.5 Zusammengefasst ist eine Rückweisung der Sache an die Vorinstanz
zu deren Neubeurteilung im Zusammenhang mit dem Belagsersatz nicht
angezeigt
9.
Weiter steht eine durchgehende Begrenzung der Höchstgeschwindigkeit
von 100 km/h auf 80 km/h in der Nacht (22:00 - 06:00 Uhr) zur Diskussion,
worüber Gutachten (Erst- und Zweitgutachten) vorliegen.
9.1 Als Referenzzustand gehen beide Gutachten von einer durchgehenden
Geschwindigkeit von 100 km/h von 22:00 bis 05:00 Uhr sowie aufgrund der
GH/GW-Anlage von 80 km/h zwischen 05:00 bis 06:00 Uhr aus. Die Ge-
schwindigkeitsbegrenzung zwischen 05:00 bis 06:00 Uhr bewirke eine
Lärmreduktion von 0.7 dB(A) bzw. von gerundet 1 dB(A) in der Nacht. In
diesem Szenario wären noch knapp 220 Gebäude bzw. 1'500 Personen
mit Lärmniveaus über dem Immissionsgrenzwert betroffen. Eine weiterge-
hende Herabsetzung der Höchstgeschwindigkeit auf 80 km/h zwischen
22:00 bis 05:00 Uhr würde zu einer zusätzlichen Reduktion des Nachtlärms
um 1 dB(A) führen. Dadurch würden 46 Gebäude bzw. 408 Personen we-
niger von einer Überschreitung des Immissionsgrenzwerts betroffen sein,
was einer Abnahme von 27 % gleichkomme. Insofern sei die Herabsetzung
notwendig. Diese Ausführungen werden weder von der Beschwerdeführe-
rin noch vom BAFU bestritten.
Weiter kommt das Erstgutachten zusammengefasst zum Schluss, dass
sich die Massnahme nur als teilweise zweckmässig erweise, da diese das
Ausmass der Reduktion an Überschreitungen der Immissionsgrenzwerte
nur in geringem Masse reduziere. Was die Verhältnismässigkeit der Mass-
nahme anbelange, zeige eine umfassende Analyse mit NISTRA (Nachhal-
tigkeitsindikatoren für Strasseninfrastrukturprojekte) unter Beizug des
«Handbuchs Emissionsfaktoren HBEFA» – welche den Effekt der Rückver-
lagerung auf das untergeordnete Strassennetz mitberücksichtige – für die
Jahre 2030 und 2036, dass durch die Geschwindigkeitsreduktion im Lärm-
bereich ein jährlicher Nutzen von weniger als CHF 0.18 Mio. resultiere.
Dazu würden weitere Nutzen von CHF 0.8 Mio. durch die Reduktion der
Betriebskosten der Fahrzeuge, der Klima- und Luftbelastung sowie der po-
lizeilichen Verkehrsregelung kommen. Die Mehrkosten aufgrund von Rei-
sezeitverlusten und höheren Unfallkosten seien jedoch fast fünfmal so
gross wie der Nutzengewinn. Das Gesamtergebnis mit ca. CHF -3.5 Mio.
sei klar negativ. Mit einem Nutzen-Kosten-Verhältnis von rund 0.2 sei die
Massnahme nicht verhältnismässig.
A-5105/2020
Seite 30
Das Zweitgutachten geht aus denselben Gründen von einer teilweisen
Zweckmässigkeit der Massnahme aus. Bezüglich deren Verhältnismässig-
keit seien die monetarisierten Reisezeitverluste über einen Betrachtungs-
zeitraum von 40 Jahren mit CHF 64.5 Mio. fast um den Faktor zwei höher
als der addierte Nutzen der Massnahme. Die angegebenen Werte seien
konservativ. Insbesondere der Wert für die Reisezeit, da eine wenig realis-
tische Verlagerung auf das untergeordnete Netz berücksichtigt werde. Re-
alistischerweise ergebe sich eine geringere Verlagerung und damit ein
grösserer Schaden bezüglich der Reisezeit als ausgewiesen. Auch der
Nutzen bzgl. Lärmschutz werde überschätzt. Würde stattdessen der weni-
ger konservative Ansatz bezüglich der Reisezeit verwendet sowie der Nut-
zen bezüglich des Lärmschutzes auf die Nacht heruntergebrochen, wäre
das Nutzen-Kosten-Verhältnis noch deutlich schlechter. Und selbst bei ei-
ner deutlichen Übergewichtung der gesundheitsrelevanten Umwelt-Indika-
toren im Rahmen der Sensitivitätsberechnungen resultiere ein Nutzen-
Kosten-Verhältnis von unter 1. Insgesamt wären mit volkswirtschaftlichen
Kosten von CHF 32.0 Mio. zu rechnen. Folglich sei die Geschwindigkeits-
reduktion nicht verhältnismässig.
9.2 Die Beschwerdeführerin bemängelt die Einstufung der Geschwindig-
keitsreduktion als nur teilweise zweckmässig. Entscheidend sei einzig, ob
diese zu einer wahrnehmbaren Reduktion der Lärmbelastung führe. Da die
Zweckmässigkeit im Hinblick auf die Qualifizierung der Verhältnismässig-
keit bedeutsam sei, sei eine Neubeurteilung erforderlich. Weiter führe die
Monetarisierung der Reisezeitverluste systematisch zur Verhinderung ei-
nes wirksamen Lärmschutzes. Je höher die Verkehrsfrequenzen und damit
die Lärmbelastungen, desto geringer sei die Wahrscheinlichkeit, dass eine
Temporeduktion als volkswirtschaftlich angemessene Lärmschutzmass-
nahme beurteilt werden könne. Ein «Zeitverlust» von bloss 56 Sekunden
(Personenwagen) bzw. 31 Sekunden (Nutzfahrzeuge) komme nicht einem
derart gewichtigen wirtschaftlichen Schaden gleich, dass Geschwindig-
keitsreduktionen als Lärmschutzmassnahmen nicht möglich seien. Weiter
werde nicht verständlich dargelegt, weshalb den beiden Gutachten unter-
schiedliche Kostensätze bezüglich Verlustzeiten-Monetarisierungen zu-
grunde lägen. Es werde bestritten, dass die Ergebnisse die tatsächlichen
Kosten einer Geschwindigkeitsreduktion aufzeigen würden. Vielmehr wür-
den sie sich willkürlich anmuten. Gleichzeitig werde bei der Monetarisie-
rung von Aspekten und Interessen des Gesundheitsschutzes sehr zurück-
haltend vorgegangen. Es werde nicht dargelegt, wie die gesundheitlichen
Kosten, welche zu einem Arztbesuch führen würden, berücksichtigt würden
und anhand von welchen Kriterien. Geringfügige Gesundheitskosten und
A-5105/2020
Seite 31
allfällige aus medizinischen Gründen anfallende Reise-, Warte- und Arzt-
konsultationskosten würden nicht einberechnet. Es sei zudem nicht ver-
ständlich, weshalb die Unfälle bei einem Szenario ohne Ausweichverkehr
nicht monetarisiert würden. Auch wenn bei 80 km/h nicht mit weniger Un-
fällen gerechnet werden müsse, sei davon auszugehen, dass die Unfall-
schwere geringer sein werde und zwar mit entsprechender Kostenreduk-
tion. Die Ansicht der Vorinstanz, wonach die Kosten für Unfälle tendenziell
steigen dürften, weil es wegen der Verlagerung von der Autobahn auf un-
tergeordnete Netze zu vermehrten Unfällen mit damit einhergehenden zu-
sätzlichen Kosten kommen würde, sei nicht nachvollziehbar. Bei einer
Fahrzeitsverlängerung um 56 Sekunden dürfte es nicht zu einer Verlage-
rung kommen. Darüber hinaus sei die vorgenommene Interessenabwä-
gung unvollständig. Beispielsweise würden die Kosten psychischer und
physischer Beeinträchtigungen, der städtebaulichen Auswirkungen, der
Segregation der Gesellschaft sowie Aspekte der Gesundheit, welche nicht
zu einem Arztbesuch führen (Stress, Schlaf- und Konzentrationsstörung,
etc.), nicht miteinbezogen. Das gleiche gelte für die Innenverdichtung von
Städten aus siedlungs- und raumplanerischen Gesichtspunkten. Zwar sei
der an die Nationalstrasse angrenzende Bereich der Stadt Zürich bereits
überbaut. Im Hinblick auf das prognostizierte Bevölkerungswachstum in-
nerhalb der nächsten Jahre und der damit einhergehenden Notwendigkeit
der Innenverdichtung sei es jedoch nicht nachvollziehbar, dass die Verhält-
nismässigkeitsprüfung ihre sowie die Interessen der Liegenschaftseigen-
tümer nicht berücksichtige, sondern nur darauf hinweise, dass diese Kos-
ten kaum hoch ausfallen dürften. Bei einer Temporeduktion würden alle
Gebäude von einer Reduktion von 2 dB(A) profitieren, die Eigentümer wür-
den mehr Freiheiten bei Um- und Ausbauten erhalten und sie könnten die-
ses Gebiet besser entwickeln. Zudem würden 46 zusätzliche Gebäude un-
terhalb des Immissionsgrenzwerts zu liegen kommen, sodass gemäss
Art. 22 USG einfacher und kostengünstiger zu bauen wäre. Weshalb diese
beträchtliche Anzahl von teils sogar unter die Immissionsgrenzwerte ent-
lasteten Gebäuden keinen Einfluss auf die Kosten haben sollte, sei unver-
ständlich. Überdies würde das Ausführungsprojekt zu Mieteinbussen bei
den angrenzenden Liegenschaften führen.
9.3 Die von der Beschwerdeführerin geforderte Geschwindigkeitsreduktion
während der Nacht wird vom BAFU unterstützt. Es hält weder die in seiner
Vollzugshilfe (Umwelt-Vollzug U-0609-D; BAFU G+P; 2006) vorgeschla-
gene Methodik zur Beurteilung der wirtschaftlichen Tragbarkeit und Ver-
hältnismässigkeit noch die vom ASTRA verwendete Methodik der Moneta-
risierung und Aufsummierung der Reisezeitverluste zur Beurteilung der
A-5105/2020
Seite 32
Verhältnismässigkeit von Geschwindigkeitsreduktionen auf Nationalstras-
sen als geeignet. Vielmehr müssten alle relevanten Effekte in die Abwä-
gung einbezogen werden; ein grosser Teil des Nutzens von Temporedukti-
onen würden in einer rein monetären Kosten-Nutzen-Analyse nicht abge-
bildet. Vorzunehmen sei eine multikriterielle Analyse, mit welcher sowohl
die monetären als auch die nicht monetären Effekte einer Massnahme in
einer sachgerechten Beurteilung einer Geschwindigkeitsbegrenzung er-
fasst würden und der erreichte Zustand mit dem Zustand ohne diese
Massnahmen verglichen werden könnte. Vor diesem Hintergrund sei die
Herabsetzung der Höchstgeschwindigkeit von 100 km/h auf 80 km/h in der
Nacht verhältnismässig. Sie sei zweckmässig und geeignet, die Lärmemis-
sionen an der Quelle um 2 dB(A) wahrnehmbar zu vermindern. Zudem sei
sie erforderlich, da bei einer Vielzahl von Liegenschaften die massgeben-
den Immissionsgrenzwerte auch nach der Realisierung verschiedener
Lärmschutzmassnahmen überschritten blieben. Weitere Massnahmen
seien nicht ersichtlich, mit denen ein gleichwertiger Lärmschutz erzielt wer-
den könnte. Schliesslich sei die Massnahme verhältnismässig im engeren
Sinn, da sie kostengünstig realisiert werden könne und viele Personen von
der Massnahme profitieren würden. Der Zeitverlust von etwa 56 Sekunden
auf einer Distanz von über 6 km sei angesichts des hohen Umweltnutzens
der Massnahme zumutbar. Dieser Geschwindigkeitsreduktion würden
keine anderen überwiegenden Interessen entgegenstehen. Vielmehr sei
sie der Verkehrssicherheit zuträglich und ausserdem sei nachts mit keinem
grossen Ausweichverkehr zu rechnen.
9.4 Die Vorinstanz entgegnet, dass die in den Gutachten gewählte Bewer-
tungsmethode NISTRA vollständig kompatibel mit den Normen des
Schweizerischen Verbands der Strassen- und Verkehrsfachleute (VSS) zur
Kosten-Nutzen-Analyse (SN 641 820 bis SN 641 828) sei. Die Normen der
VSS würden den Stand der Technik wiederspiegeln. Ferner würden die
Gutachten beim Nutzen einer Geschwindigkeitsbeschränkung mehr Ele-
mente berücksichtigen als dies das BAFU vorschlage. Das BAFU bringe
nicht vor, weshalb die weiteren Nutzenelemente nicht zu berücksichtigen
wären. Die Monetarisierung der erhöhten Reisezeit sei zulässig und die
dabei verwendeten Kostensätze würden auf anerkannten Standards beru-
hen. Bezüglich den Gesundheitskosten treffe es zwar zu, dass die gesund-
heitlichen Auswirkungen, welche nicht zu ärztlichen Behandlungen führen
würden, nicht im monetären Vergleich erfasst seien. Durch die bewusste
Überschätzung des Lärmnutzens würde ein Teil von diesen jedoch mitum-
fasst. Die verbleibenden gesundheitlichen Auswirkungen, welche nicht die
Intensität ärztlicher Behandlungen erreichen würden, seien im Vergleich zu
A-5105/2020
Seite 33
diesen als untergeordnet zu betrachten. So würden die monetarisierten
Gesundheitskosten rund 18 % des Gesamtnutzens betragen (CHF 0.177
Mio. von CHF 0.989 Mio.), welcher wiederum gesamthaft rund 20 % der
Gesamtkosten (CHF 4.652 Mio.) entspreche. Selbst wenn die nicht mone-
tarisierbaren den monetarisierbaren Gesundheitskosten in diesem Verhält-
nis gleichgesetzt würden, hätte dies auf die Beurteilung der Verhältnismäs-
sigkeit keine entscheidende Auswirkung. Sodann treffe es nicht zu, dass
die geringeren Unfallkosten als Nutzen einer Geschwindigkeitsbeschrän-
kung zu betrachten sei. Vielmehr seien diese gemäss den Gutachten ge-
nerell von geringer Relevanz. Bei den von der Beschwerdeführerin ge-
nannten und zu berücksichtigenden montarisierbaren und nicht monetari-
sierbaren Interessen handle es sich weitgehend um sogenannte externe
Kosten gemäss der VSS-Norm 641 828. Diese Norm berücksichtige die
Effekte Lärm, Luftverschmutzung, Klima, externe Kosten des Energiever-
brauchs durch den Betrieb der Infrastruktur, Bodenversiegelung sowie
Landschafts- und Ortsbild. Die Auswirkungen des Lärms in Schutz- und
Erholungsgebiete, am Arbeitsplatz, bei Verluste durch Auszonung oder
Nicht-Einzonung sowie auf nicht überbautes Bauland würden ausgeklam-
mert. Solche Effekte müssten ausserhalb der Kosten-Nutzen-Analysen in
die Bewertung einfliessen (Ziff. 12 der Norm). Bezüglich den Baukosten
(Verluste durch Auszonung oder Nicht-Einzonung, nicht überbautes Bau-
land, aber auch bauliche Massnahmen bezüglich Arbeitsplätze) sei festzu-
stellen, dass die an dieser Strecke angrenzenden Liegenschaften mit
Grenzwertüberschreitungen weitestgehend bereits überbaut seien. Ledig-
lich bei zwei unbebauten Grundstücken müssten Erleichterungen erteilt
werden. Das USG bzw. die LSV würden neue Bauzonen bzw. Neubauten
in lärmbelasteten Gebieten nicht gänzlich ausschliessen, insbesondere
könnten raumplanerische Interessen bei der Errichtung ortsfester Anlagen
im Rahmen von Art. 25 Abs. 2 USG berücksichtigt werden. Auch Um- und
Ausbauten seien nach wie vor zulässig. Diese könnten allerdings zu zu-
sätzlichen Kosten zur Einhaltung der Grenzwerte führen. Letztere dürften
jedoch vorliegend kaum je derart hoch ausfallen, dass diese massgebli-
chen Auswirkungen auf die Kosten-Nutzen-Analyse hätten, zumal auch mit
einer Geschwindigkeitsbeschränkung bei zahlreichen Liegenschaften im-
mer noch Grenzwertüberschreitungen vorliegen würden.
Im Ergebnis hätten die Vorbringen der Beschwerdeführerin keine entschei-
denden Auswirkungen auf die Beurteilung der Verhältnismässigkeit. Soweit
das BAFU und die Beschwerdeführerin einwenden, mit der verwendeten
Methode könnte kaum je eine Geschwindigkeitsreduktion als verhältnis-
A-5105/2020
Seite 34
mässig betrachtet werden, könne dem insbesondere bezüglich Innerorts-
strassen sowie Nationalstrassen der 2. und 3. Klasse nicht gefolgt werden.
Tatsächlich würden sich aber Tempobeschränkungen auf 80 km/h auf Na-
tionalstrassen 1. Klasse ohne zusätzliche Effekte, wie Verbesserung der
Verkehrssicherheit oder als Verkehrsmanagementmassnahme, kaum je
als verhältnismässig erweisen. Dies sei nicht auf die Methode, sondern auf
die Funktion der Nationalstrassen 1. Klasse als Hauptverkehrsachsen mit
entsprechenden Verkehrsaufkommen zurückzuführen. Die vom BAFU vor-
geschlagene Methode bzw. die von der Beschwerdeführerin vorgenom-
mene Interessensabwägung würde demgegenüber dazu führen, dass die
Reisezeitkosten nicht oder nur marginal in die Abwägung einfliessen wür-
den. Dies hätte zur Folge, dass bei jeder Immissionsgrenzwertüberschrei-
tung die Geschwindigkeit im Rahmen des möglichen herabzusetzen wäre,
was nicht den gesetzlichen Vorgaben des Strassenverkehrsrechts entspre-
chen würde.
9.5 Das ASTRA bemerkt, dass die Stellungnahme des BAFU nicht als Gut-
achten gemäss Art. 32 Abs. 3 SVG und Art. 108 Abs. 3 der Signalisations-
verordnung (SSV, SR 741.21) zu werten sei. Das BAFU sei kein Fachamt
im Bereich des Strassenverkehrs. Zudem begründe es nicht weiter, inwie-
fern die Reisezeitverluste als geringfügig anzusehen seien. Es handle sich
um eine subjektive Einschätzung, während dem sich die Gutachten bei der
Bewertung der Reisezeitverluste auf die gültigen VSS-Normen abstützen
würden.
9.6 Die allgemeinen Höchstgeschwindigkeiten können gestützt auf ein
Gutachten herabgesetzt werden, unter anderem wenn dadurch eine im
Sinne der Umweltschutzgesetzgebung übermässige Umweltbelastung
(Lärm, Schadstoffe) vermindert werden kann. Dabei ist der Grundsatz der
Verhältnismässigkeit zu wahren (vgl. Art. 32 Abs. 3 SVG i.V.m. Art. 108
Abs. 2 Bst. d SSV). Vor der Festlegung von abweichenden Höchstge-
schwindigkeiten ist durch ein solches Gutachten abzuklären, ob die Mass-
nahme nötig, zweck- und verhältnismässig ist oder ob andere Massnah-
men vorzuziehen sind. Dabei ist insbesondere zu prüfen, ob die Mass-
nahme auf die Hauptverkehrszeiten beschränkt werden kann (vgl. Art. 108
Abs. 4 SSV). Diese Prüfung setzt die Abwägung von allen im konkreten
Fall berührten Interessen voraus (Urteil BGer 1C_589/2014 vom 3. Februar
2016 E. 2.2). Handelt es sich um Geschwindigkeitsreduktionen zur Lärm-
sanierung, müssen insbesondere die Konsequenzen der Temporeduktion
aus Lärmsicht (akustische Wirkungen; Änderung der Störwirkung auf die
Anwohner) im Gutachten beschrieben und alternative Massnahmen zur
A-5105/2020
Seite 35
Lärmbekämpfung aufgezeigt werden (technische Machbarkeit, Kosten und
Nutzen). Aufzuzeigen sind aber auch allfällige entgegenstehende Ver-
kehrsinteressen (Verkehrssicherheit und -fluss, Ausweichverkehr, Konse-
quenzen für den öffentlichen Verkehr, etc.; vgl. Urteile BGer 1C_117/2017
und 1C_118/2017 vom 20. März 2018 E. 5.2 [in Bezug auf Tempo 30]).
Entscheidend ist, dass die zuständige Behörde namentlich aufgrund des
Gutachtens die erforderlichen Informationen besitzt, um beurteilen zu kön-
nen, ob eine der Voraussetzungen von Art. 108 Abs. 2 SSV erfüllt ist und
ob die Massnahme im Hinblick auf das betreffende Ziel nötig, zweck- und
verhältnismässig ist (BGE 136 II 539 E. 3.2; Urteil BGer 1C_11/2017 vom
2. März 2018 E. 2.3). Art. 32 Abs. 2 SVG und Art. 108 Abs. 4 SSV verlan-
gen kein unabhängiges Sachverständigengutachten im Sinne von Art. 12
VwVG. Entscheidend ist, dass es von Fachleuten erstellt wurde und den
gesetzlichen Anforderungen genügt (Urteile 1C_117/2017 und
1C_118/2017 E. 5.1). Solche Gutachten unterliegen der freien richterlichen
Beweiswürdigung. In Fachfragen darf das Gericht nur aus triftigen Gründen
von einer Expertise abweichen. Es hat zu prüfen, ob sich aufgrund der üb-
rigen Beweismittel und der Vorbringen der Parteien ernsthafte Einwände
gegen die Schlüssigkeit der gutachterlichen Darlegungen aufdrängen
(BGE 136 II 539 E. 3.2). Bei Gutachten im Bereich des Umweltrechts kom-
men Stellungnahmen des BAFU erhebliches Gewicht zu. Dies gilt insbe-
sondere für methodische Fragen in Bereichen, in denen das BAFU Mess-
empfehlungen, Berechnungsprogramme oder andere Vollzugshilfen er-
lässt. Überzeugende Kritik des BAFU stellt daher einen Grund dar, vom
Ergebnis eines in den Akten liegenden Fachgutachtens abzuweichen oder
weitere Abklärungen zu verlangen (Urteil BGer 1C_101/2016 vom 21. No-
vember 2016 E. 3.6.2). Ob die Anordnung einer Temporeduktion zulässig
ist, prüft das Bundesverwaltungsgericht mit freier Kognition (vgl. oben
E. 2). Es übt jedoch Zurückhaltung, soweit die Beurteilung von einer Wür-
digung der örtlichen Verhältnisse abhängt, welche die zuständigen Behör-
den besser kennen als das Bundesverwaltungsgericht. Verkehrsbeschrän-
kungen der hier in Frage stehenden Art sind zudem regelmässig mit kom-
plexen Interessenabwägungen verbunden. Die zuständigen Behörden be-
sitzen in diesem Zusammenhang einen erheblichen Gestaltungsspielraum
(vgl. BGE 136 II 539 E. 3.2)
9.7
9.7.1 Was die von den Gutachtern angewandte Methodik anbelangt, so be-
stehen diesbezüglich keine gesetzlichen Vorgaben. Entscheidend ist, dass
alle wesentlichen berührten Interessen in die Beurteilung einfliessen (vgl.
A-5105/2020
Seite 36
oben E. 9.69.6). Insofern ist eine «multikriterielle» Analyse vorzunehmen,
welche sowohl monetarisierbare wie auch nicht monetarisierbare Kriterien
berücksichtigt. Das Erstgutachten stützt sich diesbezüglich teilweise auf
die Bewertungsmethode NISTRA, mit welcher die Auswirkungen eines
Strassenprojektes mittels einer Kosten-Nutzen-Analyse ermittelt werden
kann. Darin wird ausgeführt, dass NISTRA vollständig kompatibel mit den
VSS-Normen zur Kosten-Nutzen-Analyse (SN 641 820 bis SN 641 828)
sei, welche wiederum explizit für die Beurteilung von Geschwindigkeitslimi-
ten gelten würden. Weder dies noch die Behauptung, dass diese Normen
der Stand der Technik entsprechen, werden vom BAFU oder der Be-
schwerdeführerin bestritten. Inwiefern vor diesem Hintergrund für die Be-
urteilung der monetären Kriterien die teilweise Heranziehung der Bewer-
tungsmethode NISTRA ungeeignet sein soll, ist nicht ersichtlich. Insbeson-
dere schlägt das BAFU keine standardisierte Bewertungsmethode vor, wel-
che zu bevorzugen wäre. Zudem hält das Erstgutachten fest, dass auch
nicht monetarisierbare Kriterien, wie der Nutzen für den Moorschutz und
das Naherholungsgebiet in die Beurteilung miteingeflossen seien. Entspre-
chendes gilt auch für das Zweitgutachten, welches auf dieselbe Methodik
abstellt und auch nicht monetarisierbare Faktoren diskutiert (Unfälle, Be-
triebsqualität und -sicherheit, Wohnlichkeit, Potenzial für Siedlungsent-
wicklung, Orts- und Landschaftsbild, Lebensräume und Gewässer). Die
Abwägung, welche das BAFU hingegen vornimmt, beschränkt sich auf die
(wenigen) Elemente Netzbetrachtung (kein Ausweichverkehr zu erwarten),
Unfälle (Abnahme zu erwarten), Reisezeitveränderung für den einzelnen
Autofahrer (56 Sekunden) und Investitionskosten für die GH/GW-Anlage
(sehr gering). Ob die vom BAFU vorgenommene Verhältnismässigkeitsprü-
fung im Vergleich zu den detaillierten Gutachten der Fachexperten dem
Anspruch an ein Gutachten im Sinne von Art. 32 Abs. 3 SVG genügt, er-
scheint zweifelhaft, zumal es auch nicht Fachbehörde im Bereich des
Strassenverkehrs ist. Vielmehr entscheidend ist jedoch, ob seine Vorbrin-
gen allgemein geeignet sind, um den Inhalt der Gutachten in Zweifel zu
ziehen.
9.7.2 Sodann ist es bei anderen Lärmschutzmassnahmen, insbesondere
bei lärmarmen Belägen und Lärmschutzwänden, üblich, deren volkswirt-
schaftlichen Nutzen in die Abwägung miteinzubeziehen. Das Ergebnis darf
zur Beurteilung der Verhältnismässigkeit herangezogen werden, sofern
auch nicht monetarisierbare qualitative Kriterien genügend berücksichtigt
werden (vgl. oben E. 8.2). Wieso dies bei einer Herabsetzung der Höchst-
geschwindigkeit als Lärmschutzmassnahme grundsätzlich anders sein
A-5105/2020
Seite 37
sollte, ist nicht nachvollziehbar. Im Übrigen sind monetarisierte Reisezeit-
verluste auch in anderen Bereichen unserer Rechtsordnung relevant. So
werden bei der Festsetzung der leistungsabhängigen Schwerverkehrsab-
gabe die dem Schwerverkehr zurechenbaren Wegekosten und Kosten zu-
lasten der Allgemeinheit herangezogen (vgl. Art. 1 Abs. 1 des Bundesge-
setzes über eine leistungsabhängige Schwerverkehrsabgabe [SVAG, SR
641.81]). Zu letzteren gehören als sogenannte externe Kosten die Stau-
zeitkosten (vgl. BGE 136 II 337 E. 5.5), welche nichts anderes sind als
monetarisierte Reisezeitverluste. Ob der Reisezeitverlust infolge eines
Staus oder einer Geschwindigkeitsherabsetzung zustande kommt, spielt
keine Rolle; in beiden Fällen stellen sie eine volkswirtschaftliche Belastung
dar. Es mag zwar zutreffen, dass bei der Berücksichtigung von Reisezeit-
verlusten die Voraussetzungen für eine beträchtliche Herabsetzung der
Geschwindigkeit auf stark befahrenen Autobahnen rein aus Lärmschutz-
gründen hoch sind. Dies ist jedoch nicht eine Folge der Methode sondern
der Bedeutung des betreffenden Verkehrswegs im Einzelfall.
Überdies ist es zutreffend, dass in den beiden Gutachten unterschiedliche
Kostensätze für den Personenverkehr verwendet werden, obwohl beide
auf dieselben VSS-Normen abstellen (SN 641 822a [Zeitkosten im Perso-
nenverkehr]) und von einer durchschnittlichen Fahrzeugbesetzung von
1.43 Personen ausgehen. Das Erstgutachten hält dazu fest, dass die in der
Norm enthaltenen Kostensätze nach der Distanz der Fahrten differenziert
seien. Eine Spinnenanalyse (Auswahl und Analyse aller Wege, deren Ver-
lauf von Quellzonen zu Zielzonen über ein spezifisches Netzobjekt führt,
vgl. www.are.admin.ch > Mobilität > Grundlagen und Daten > Verkehrsmo-
dellierung > Nationales Personenverkehrsmodell > Glossar [besucht am
11.10.2021]) habe eine durchschnittliche Distanz aller Fahrten zwischen
Zürich Nord und Brüttisellen von 38.75 km ergeben. Daraus resultiere ein
Zeitkostensatz von CHF 34.1/ph (Personenstunde zu Preisen). Im Zweit-
gutachten finden sich keine genaueren Angaben zur Herleitung des Kos-
tensatzes von CHF 23.29/ph.
Die VSS Norm SN 641 822a beinhaltet die Zahlungsbereitschaft für Reise-
zeitveränderungen im motorisierten Individualverkehr. Die Zahlungsbereit-
schaften unterscheiden sich nach Wegzweck und Fahrweiten. Sie werden
nach Wegzweck, Pendlerfahrten, Einkaufsfahrten, Nutzfahrten sowie Frei-
zeitfahrten in jeweils 10-km-Intervallen ausgewiesen (vgl. Ziff. 2 VSS Norm
SN 641 822a). Grundlage der Werte sind mehrere anerkannte Befragun-
gen aus den Jahren 2001 bis 2005. Als Bezugsjahr gilt das Jahr 2007. Die
Werte sind gewichtet nach den Bruttohaushaltsjahreseinkommen und den
http://www.are.admin.ch/
A-5105/2020
Seite 38
Fahrweiten (vgl. Ziff. 7 VSS Norm SN 641 822a). Die aus den Verkehrsmo-
dellen erhaltenen Fahrzeugzahlen sind mit dem für die Kosten-Nutzen-
Analyse relevanten Besetzungsgrad zu multiplizieren (vgl. Ziff. 8 VSS
Norm SN 641 822a). Die Werte sind mit dem Nominallohnwachstum auf
den Preisstand der Kosten-Nutzen-Analyse zu bringen und nehmen mit
dem Reallohnwachstum über die Zeit zu (vgl. Ziff. 10 VSS Norm SN 641
822a).
Gemäss den in der VSS Norm SN 641 822a enthaltenen Tabellen wählte
das Zweitgutachten den Zeitkostensatz gemäss der Tabelle 3 (Zeitkosten-
ansätze nach Fahrtzweck und Verkehrsmittel). Die CHF 23.20 beziehen
sich auf die Fahrzeit von einer Stunde für alle Zwecke. Demgegenüber ent-
nahm das Erstgutachten den Zeitkostensatz aus der Tabelle 5 (Zahlungs-
bereitschaft für alle Wegzwecke), welche die Zeitkostensätze detailliert
nach der Fahrweite in 10 km Schritten aufschlüsselt. Für die Fahrweite 35
- 45 km gilt ein Satz von CHF 33.22/ph. Der von den Gutachtern gewählte
von CH 34.1/ph dürfte auf die Lohnentwicklung zurückzuführen sein. Eine
willkürliche Festsetzung der unterschiedlichen Zeitkostensätze kann vor
diesem Hintergrund ausgeschlossen werden. Im Übrigen erscheint der hö-
here Kostensatz als plausibler, da dieser auf die konkrete durchschnittliche
Distanz aller Fahrten abstellt, welche über den betreffenden Nationalstras-
senabschnitt führen, und somit ein genaueres Abbild der Reisezeitverlust-
kosten liefern dürfte. Die Annahmen zu den Reisezeitverlustkosten im
Zweitgutachten sind daher eher konservativ.
9.7.3 Zu den berücksichtigten lärmbedingten Gesundheitskosten, welche
durch eine Geschwindigkeitsherabsetzung eingespart werden könnten,
zählen die Kosten infolge von Bluthochdruck bedingten Krankheiten sowie
ischämischen Herzkrankheiten, deren Häufigkeit durch Lärm erhöht wird.
Beide Gutachten stützen sich dabei auf die Norm SN 641 828 «Kosten-
Nutzen-Analysen im Strassenverkehr: Externe Kosten». In den Gutachten
wird nachvollziehbar dargelegt, wieso es sich bei den Kosten für die lärm-
bedingten Gesundheitsschäden nur um grobe Schätzungen handeln kann,
jedoch eine Methodik angewandt wurde, welche zu einer Überschätzung
des tatsächlichen Lärmnutzens führt. Der Vorinstanz ist zuzustimmen,
dass dadurch zumindest ein Teil der weiteren Gesundheitskosten (gering-
fügige Gesundheitskosten sowie Reise-, Warte- und Arztkonsultationskos-
ten) gedeckt sind. Ebenfalls nachvollziehbar ist, dass die darüber hinaus
gehenden Gesundheitskosten kaum vom gleichen Ausmass sind, wie jene,
welche im Gutachten effektiv berücksichtigt wurden. Selbst wenn dem so
A-5105/2020
Seite 39
wäre, würde sich das Kosten-Nutzen-Verhältnis der Geschwindigkeitsre-
duktion nur unwesentlich ändern, wie die Vorinstanz zu Recht darlegt.
9.7.4 Bezüglich den Unfallkosten wird im Erstgutachten ausgeführt, dass
zwei Effekte zu beachten seien. Einerseits führe die Verlagerung von der
Autobahn auf das untergeordnete Netz zu einer Zunahme der Unfallkos-
ten, da die spezifischen Unfallkosten pro Fahrzeugkilometer auf dem un-
tergeordneten Netz deutlich höher seien als auf der Autobahn. Anderer-
seits könnte vermutet werden, dass sich auf der Autobahn die Unfallhäu-
figkeit und die Unfallschwere beim verbleibenden Verkehr tendenziell re-
duziere, wenn mit 80 km/h statt 100 km/h gefahren werde. Demgegenüber
wäre es möglich, dass die Unfallhäufigkeit zunehme, da Unaufmerksam-
keiten die wichtigste Unfallursache auf der betrachteten Autobahn darstell-
ten und bei 80 km/h die Unaufmerksamkeit tendenziell höher sein könnte.
Da bisher keine Datengrundlagen zu unterschiedlichen Unfallraten auf Au-
tobahnen je nach signalisierter Höchstgeschwindigkeit zur Verfügung ge-
standen hätten, müsse man sich auf die Abschätzung auf den ersten Effekt
(höhere Unfallkosten durch Verlagerung auf das untergeordnete Netz) be-
schränken. Vor diesem Hintergrund würden die Unfallkosten im Jahr 2030
um CHF 600'000 und im Jahr 2036 – infolge der abnehmenden Unfallrate
– um knapp CHF 590'000 steigen. Die Gutachter des Zweitgutachtens sind
demgegenüber der Ansicht, dass es aufgrund der Geschwindigkeitsreduk-
tion nicht zu einer nennenswerten Verlagerung auf das untergeordnete
Strassennetz kommen würde. Durch die zusätzliche Geschwindigkeitsre-
duktion würden die Unfallkosten tendenziell eher reduziert. Es stelle sich
jedoch die Frage, inwieweit diese für den vorliegenden Fall (Nacht, verhält-
nismässig geringes Verkehrsaufkommen mit entsprechenden locke-
rem/flüssigem Verkehr) anwendbar seien. Aufgrund der unzureichenden
Datengrundlagen könne keine belastbare Quantifizierung vorgenommen
werden. Nächtliche Unfälle seien zudem eher rar und nicht selten alkohol-
bedingt. Die unfallrelevanten Effekte der nächtlichen Tempobeschränkun-
gen seien eher vernachlässigbar.
Entgegen der Behauptung der Beschwerdeführerin gibt die Vorinstanz kei-
ner dieser Schlussfolgerungen den Vorzug. Hinsichtlich des ersten Gutach-
tens stellte sie vielmehr fest, dass die Auswirkungen des Unfallgeschehens
gesamthaft betrachtet als nicht entscheidend zu werten seien (jährliche
Kosten von CHF 0.59 Mio. im Vergleich zu den Gesamtkosten von
CHF 4.652 Mio.). Dem ist zuzustimmen. Zum Zweitgutachten führte die Vo-
rinstanz zutreffend aus, dass das Gutachten die resultierenden Effekte be-
züglich Unfallkosten gar nicht einbezogen bzw. ausschliesslich im Rahmen
A-5105/2020
Seite 40
einer Plausibilisierung der Reisekosten verwendet habe. Sofern sich die
Vorinstanz damit einverstanden erklärte, ist dem nichts beizufügen. Wenn
die monetären Effekte auf das Unfallgeschehen unklar sind, so erscheint
deren Ausklammerung in der Kosten-Nutzen-Analyse als gerechtfertigt.
9.7.5 Das Erstgutachten zog in seine Kosten-Nutzen-Analyse folgende
Auswirkungen mit ein: Lärm, Reisezeitveränderungen, Betriebskosten
Fahrzeuge (insbesondere Treibstoffverbrauch), Luftbelastung, Klimabelas-
tung, Investitionskosten (für Umprogrammierung der Verkehrsmanage-
mentsanlage), Polizeiliche Verkehrsregelung und Überwachung (inkl. Be-
triebs- und Wartungskosten) sowie Unfallkosten. Der Aspekt der Wohnlich-
keit werde vor allem durch die bereits in der Kosten-Nutzen-Analyse be-
rücksichtigte Reduktion der Lärm- und Luftbelastung abgedeckt. Die übri-
gen Indikatoren der Kosten-Nutzen-Analyse von NISTRA seien infolge de-
rer Irrelevanz nicht berücksichtigt worden. Weitere Auswirkungen, welche
nicht in der Kosten-Nutzen-Analyse enthalten seien, seien deskriptiv mit-
einbezogen worden, mithin der Moorschutz und die Auswirkungen auf Nah-
erholungsgebiete. Weiter halten die Gutachter fest, dass die Beeinträchti-
gung der Lebensqualität, zu welchen die Schlafstörungen gehörten, unter
anderem über die Reduktion der Wohnungspreise bewertet werde. Die
Auswirkungen auf nicht überbautes Bauland seien nicht berücksichtigt wor-
den, da die Berechnungen nur die Auswirkungen des Lärms am Wohnort
beinhalten würden. Das Zweitgutachten beachtete im Rahmen ihrer Kos-
ten-Nutzen-Analyse die Baukosten, die Betriebs- und Unterhaltskosten,
Reisezeit Stammverkehr, Betriebskosten Fahrzeuge Stammverkehr, Lärm-
belastete Personen, Luftbelastung und Klimabelastung. Die Auswirkungen
der Schlafstörungen berücksichtigte sie dabei ebenfalls über die Mietzins-
ausfälle. Nicht in die Kosten-Nutzen-Analyse bezog es die Unfälle, Be-
triebsqualität, Betriebssicherheit, Siedlungsentwicklung (Wohnlichkeit, Po-
tenzial für Siedlungsentwicklung, Orts- und Landschaftsbild) sowie Le-
bensräume und Gewässer. Diese Auswirkungen diskutierte es jedoch qua-
litativ.
Nach dem Gesagten trifft es nicht zu, dass die Gutachten nur monetäre
Auswirkungen diskutieren. Sowohl das Erst- als auch das Zweitgutachten
setzen sich - wenn auch im unterschiedlichen Ausmass - mit nicht mone-
tären Auswirkungen auseinander. Entgegen der Beschwerdeführerin wer-
den Schlafstörungen und deren mutmasslichen Folgen (Stress und Kon-
zentrationsstörungen) über den Einfluss auf die Mietkosten berücksichtigt.
Zutreffend ist, dass sich die Gutachten nicht explizit mit den Kosten für die
angrenzenden Liegenschaftseigentümer auseinandersetzen, welche diese
A-5105/2020
Seite 41
bei künftigen Neubauten zu bezahlen hätten. So werden Baubewilligungen
für neue Gebäude, die dem längeren Aufenthalt von Personen dienen,
grundsätzlich nur erteilt, wenn die Immissionsgrenzwerte nicht überschrit-
ten werden (vgl. Art. 22 Abs. 1 USG). Sind die Immissionsgrenzwerte über-
schritten, so werden Baubewilligung für Neubauten, die dem längeren Auf-
enthalt von Personen dienen, nur erteilt, wenn die Räume zweckmässig
angeordnet und die allenfalls notwendigen zusätzlichen Schallschutzmass-
nahmen getroffen werden (Art. 22 Abs. 2 USG). Indes weist die Beschwer-
deführerin selber darauf hin, dass der Bereich ihres Gemeindegebiets, wel-
ches an die Nationalstrasse grenzt, bereits überbaut ist. Ob überhaupt eine
Innenverdichtung in jenem Gebiet mittels Neubauten stattfinden wird,
ergibt sich nicht aus ihren Ausführungen und ist damit unsicher. Ebenfalls
nicht klar ist, ob und falls ja, welche Art von Gebäuden (Wohn- oder Indust-
riebauten) einst auf den beiden unverbauten Flächen zu stehen kommen.
Dazu kommt, dass von 220 Gebäuden «nur» bei 46 Gebäuden neu der
Immissionsgrenzwert eingehalten würde. Dass der Nutzen der allfällig ein-
malig niedrigeren Baukosten nicht derart hoch sein dürfte, um die jährli-
chen wiederkehrenden Kosten der Geschwindigkeitsbegrenzung aufzu-
wiegen, erscheint plausibel. Vor diesem Hintergrund ist es nicht zu bean-
standen, dass die Vorinstanz das Argument betreffend die Siedlungsent-
wicklung als nicht geeignet erachtete, um die Schlussfolgerungen der Gut-
achten umzustossen.
9.7.6 Das einzige Argument zugunsten einer Geschwindigkeitsbegren-
zung, welches noch nicht diskutiert wurde, ist der Reisezeitverlust für den
einzelnen Autofahrer. Dieses Kriterium kann durchaus in die Gesamtabwä-
gung miteinbezogen werden. So hatte sich das Bundesgericht zum Einbe-
zug einer Hauptstrasse in eine Tempo-30-Zone, was für den einzelnen Au-
tomobilisten einen Zeitverlust von ca. 5 Sekunden (verglichen mit der heu-
tigen mittleren Geschwindigkeit) ergeben würde, zu äussern. Es erachtete
diesen Umstand nicht als einen gewichtigen Nachteil für den Strassenver-
kehr, hob jedoch gleichzeitig hervor, dass nicht allein auf den Zeitverlust
für den einzelnen Autofahrer abgestellt werden dürfe, sondern die Funktion
der Hauptstrasse im gesamten Verkehrsnetz berücksichtigt werden müsse
(vgl. BGE 139 II 145 E. 5.8). Vorliegend mag ein Zeitverlust von 56 Sekun-
den (Personenwagen) bzw. 31 Sekunden (Nutzfahrzeuge) für den einzel-
nen Autofahrer als gering erscheinen. Auf der anderen Seite handelt es
sich bei den betroffenen Nationalstrassenabschnitten um die meist befah-
rene Nationalstrasse der Schweiz, deren Wichtigkeit sich in ihrem sehr ho-
hen volkswirtschaftlichen Nutzen manifestiert. Der geringe Zeitverlust für
den einzelnen Autofahrer vermag diesen Umstand nicht zu überwiegen.
A-5105/2020
Seite 42
9.8 Im Ergebnis vermögen die Vorbringen der Beschwerdeführerin und des
BAFU die Schlüssigkeit der beiden Gutachten weder bezüglich der Metho-
dik noch der monetarisierten Reisezeitverlusten in Zweifel zu ziehen. Trif-
tige Gründe, welche ein Abweichen von den Gutachten erfordern, liegen
nach Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts nicht vor. Die Vorinstanz
durfte sich bei ihrem Entscheid auf die Gutachten und deren Schlussfolge-
rung, wonach eine Geschwindigkeitsbegrenzung während den Nachtstun-
den auf durchgehend 80 km/h unverhältnismässig wäre, stützen. Ihr Ent-
scheid ist denn auch im Ergebnis nicht zu beanstanden, insbesondere
nachdem der lautesten Nachtphase bereits mit der generellen Herabset-
zung der Höchstgeschwindigkeit auf 80 km/h begegnet und nur eine relativ
geringe Anzahl von vier Liegenschaften weiterhin Immissionen über dem
Alarmwert ausgesetzt sein wird.
10. Weiter ist auf die beantragte Geschwindigkeitsherabsetzung auf durch-
gehend 80 km/h während den Tagesstunden (06:00 - 22:00 Uhr) einzuge-
hen.
10.1 Am Tag beträgt die Höchstgeschwindigkeit generell 100 km/h. Die
GH/GW-Anlage wird von 06:00 - 07:00 Uhr grundsätzlich 80 km/h signali-
sieren. Während den Hauptverkehrszeiten sollte dann eine weitergehende,
verkehrsabhängige Temporeduktion auf 80 km/h erfolgen (Fahrtrichtung
Winterthur/St. Gallen: 05:00 bis ca. 09:00 Uhr / ca. 11:00 bis ca. 20:00 Uhr;
Fahrtrichtung Zürich/Bern: 05:00 bis ca. 11:00 Uhr / ca.13:00 bis ca. 18:00
Uhr). Diese Geschwindigkeitsreduktionen werden eine Lärmreduktion von
1.5 dB(A) zur Folge haben.
10.2 Die Beschwerdeführerin macht im Wesentlichen geltend, dass eine
GH/GW-Anlage nicht eine gleichwertige Lärmschutzmassnahme wie eine
dauerhafte Geschwindigkeitsreduktion darstelle. Im Gegensatz zur rechts-
kräftig bewilligten Anlage seien die vorgesehenen Zeiten mit Geschwindig-
keitsreduktionen nicht rechtlich gesichert. Das ASTRA hätte dazu nur un-
gefähre Angaben («ca.») gemacht. Da nicht vorhersehbar sei, wie sich der
Verkehr und die Verkehrssicherheit zukünftig entwickeln würden, könnten
die Zeiten mit Temporeduktion auf 80 km/h jederzeit ändern, was im Zu-
sammenhang mit einem verlässlichen Lärmschutz als ungenügend zu qua-
lifizieren sei. Dies gelte umso mehr, weil die Zeitfenster, in welchen die Re-
duktion der Höchstgeschwindigkeit mittels der GH/GW-Anlage auf 80 km/h
erfolge, nicht öffentlich publiziert seien und zudem nicht sichergestellt sei,
dass eine Geschwindigkeitsreduktion überhaupt stattfinden werde. Viel-
mehr müsse unter Nennung der Bedingungen eindeutig dargelegt werden,
A-5105/2020
Seite 43
wann eine Senkung der Geschwindigkeit erfolge. Dagegen sei es dem
ASTRA anheimgestellt, unter welchen Bedingungen die Geschwindigkeit
gesenkt werde. Bezüglich der Zeit von 06:00 - 22:00 Uhr sei die Redukti-
onsangabe für den Beurteilungspegel von 1.5 dB(A) rein rechnerisch kor-
rekt. Allerdings bedinge dies, dass die angegebenen Betriebszeiten tat-
sächlich eingehalten würden. Falls dem so sei, sei nicht nachvollziehbar,
weshalb die Höchstgeschwindigkeit nicht für alle Tagesstunden auf 80
km/h signalisiert werde. Während den Wirtschaftsverkehrszeiten seien auf-
grund des grossen Verkehrsaufkommens bereits heute praktisch durch-
gängig eine Geschwindigkeitsreduktion auf 80 km/h vorgesehen. Auf dem
Abschnitt würden sich viele Unfälle ereignen, weshalb damit auch ein wich-
tiger Beitrag zur Sicherheit und eine Reduktion der aus Unfällen entstehen-
den Status geleistet werden könnte. Aus diesen Gründen sei eine rechtlich
gesicherte Höchstgeschwindigkeit von 80 km/h am Tag angezeigt.
10.3 Das ASTRA entgegnet, dass die GH/GW-Anlage keine Lärmschutz-
massnahme darstelle, sondern ein Instrument zur Harmonisierung des
Verkehrsflusses und zur Information und Warnung der Verkehrsteilneh-
menden vor Verkehrsstörungen sowie anderweitigen Gefahren auf den
nachfolgenden Streckenabschnitten. Dennoch seien die Lärmimmissionen
möglichst realitätsnah zu ermitteln, wozu die tatsächlich gefahrene Ge-
schwindigkeit der Fahrzeuge zu berücksichtigen sei. Die durch eine
GH/GW-Anlage in den jeweiligen Stunden signalisierten Geschwindigkei-
ten seien deshalb zu berücksichtigen. Vorliegend sei die GH/GW-Anlage
rechtskräftig angeordnet worden. Entsprechend sei die Lärmbelastung
nicht auf der Basis des heute signalisierten generellen (statistischen) Tem-
poregimes zu ermitteln, sondern auf Basis der jeweils stündlich zu erwar-
tenden Signalisation. Die Plausibilität der im vorliegenden Projekt ermittel-
ten Prognosen und die Berücksichtigung der GH/GW-Anlage bei der
Lärmermittlung seien vom BAFU nicht bestritten worden. Im Übrigen hätten
sie im vorinstanzlichen Verfahren dargelegt, dass eine Temporeduktion auf
max. 80 km/h ausserhalb der Hauptverkehrszeiten die Beurteilungspegel
während der Tagesperiode lediglich um weitere 0.5 dB(A) senken würde.
Für die Tagesphase sei das weder zweck- noch verhältnismässig. Dies ins-
besondere unter der Berücksichtigung, dass vorliegend die Nachtperiode
für die Überschreitung der Immissionsgrenzwerte massgebend sei.
10.4 Die Vorinstanz setzt sich mit den Ausführungen der Beschwerdefüh-
rerin in ihrer Vernehmlassung nicht explizit auseinander. Das BAFU äus-
sert sich in seinem Fachbericht nur zur Geschwindigkeitsbegrenzung in der
Nacht.
A-5105/2020
Seite 44
10.5 Die Lärmimmissionen werden anhand von Berechnungen oder Mes-
sungen ermittelt (vgl. Art. 38 Abs. 1 LSV); die Ermittlung des durchschnitt-
lichen Tages- und Nachtverkehrs erfolgt dabei bei bestehenden Strassen
aus Verkehrszählungen (vgl. Anhang 3 Ziff. 33 Abs. 1 Bst. a LSV) und bei
Strassen, die neu erstellt oder geändert werden, anhand von Prognosen
über die Entwicklung des Verkehrs (Bst. b).
10.6 Mit Verfügung vom 21. November 2016 genehmigte das ASTRA die
vorliegende GH/GW-Anlage. Die Verfügung ist in Rechtskraft erwachsen.
Danach wird durch den Einsatz von variablen Geschwindigkeitssignalen
die Höchstgeschwindigkeit wie bis anhin der jeweiligen Verkehrssituation
(z.B. Verkehrsüberlastung, Unterhaltsarbeiten, Ereignisse, etc.) ange-
passt. Die Steuerung der Signale ist abhängig von der Verkehrsbelastung
(vgl. BBl 2016 8632). Bei der Anlage handelt es sich offensichtlich nicht um
eine Lärmschutzmassnahme. Gleichwohl sind deren Auswirkungen auf
den Verkehrslärm zu berücksichtigen (vgl. oben E. 10.5). Die Beschwerde-
führerin zweifelt die generelle Herabsetzung der Höchstgeschwindigkeit
auf 80 km/h zwischen 06:00 - 07:00 Uhr nicht an. Was die restlichen Ta-
geszeiten anbelangt, liegt es in der Natur der Sache, dass eine GH/GW-
Anlage nicht zu fixen Uhrzeiten die Geschwindigkeit herabsetzt, sondern
in Abhängigkeit vom Verkehrsaufkommen. Es ist daher nicht zu beanstan-
den, dass das ASTRA nicht minutengenaue Angaben zu den Zeiten macht,
in welchen die Geschwindigkeit auf 80 km/h reduziert sein wird, und diese
zur Lärmberechnung heranzieht. Die angegebenen Zeiten erscheinen an-
gesichts der gerichtsnotorischen Belastung der betreffenden Nationalstras-
senabschnitte als plausibel, zumal auch das BAFU diese nicht anzweifelt.
Ferner bestreiten weder die Beschwerdeführerin noch das BAFU, dass
eine Herabsetzung der Höchstgeschwindigkeit auf 80 km/h ausserhalb der
genannten Hauptverkehrszeiten eine nicht wahrnehmbare Lärmreduktion
von - 0.5 dB(A) bringen würde. Die Zweckmässigkeit der Massnahme wäre
daher von vornherein nicht gegeben. Bezeichnenderweise begründet die
Beschwerdeführerin ihren Antrag im Wesentlichen mit einem allgemeinen
Verweis auf die Sicherheit, ohne konkret darzulegen, wieso aus diesem
Grund die Geschwindigkeit zu limitieren sei. Derartige Gründe sind auch
nicht ersichtlich. Eine durchgehende Geschwindigkeitsbegrenzung auf 80
km/h tagsüber aus Lärmschutzgründen ist deshalb nicht angezeigt.
11.
Schliesslicht bleibt noch zu beurteilen, ob die zusätzlich geprüften LSW zu
Recht verworfen worden sind.
A-5105/2020
Seite 45
11.1 Weitere Massnahmen im Zusammenhang mit den LSW verlangen
weder die Beschwerdeführerin noch das BAFU.
11.2 Das Bundesgericht hatte im Urteil 1C_506/2014 vom 14. Oktober
2015 zu überprüfen, ob eine verworfene LSW einer neuen Überprüfung
unterzogen werden musste. Die betreffende LSW in der Variante 15 m
Höhe (WTI von 0.5, d.h. «schlecht») oder in der Variante 4.5 m Höhe (WTI
von 0.9, d.h. «ungenügend») sollte drei Büro- und ein Schulgebäude vor
Lärm schützen. Es kam zum Schluss, dass aufgrund der geringen Effizienz
einer niedrigen Mauer und der geringen Anzahl der betroffenen Bauten da-
von auszugehen sei, dass diese Massnahme auf jeden Fall als unverhält-
nismässig erachtet worden wäre, auch bei Qualifikation des Projekts als
wesentliche Änderung i.S.v. Art. 8 Abs. 2 LSV (vgl. a.a.O. E. 6.6.2 [nicht
veröffentlicht in BGE 141 II 483]).
11.3 Vorliegend wurde die Errichtung/Neuerstellung von 23 LSW geprüft.
Sechs davon werden umgesetzt. Von den restlichen 17 erwiesen sich zwölf
effizienzmässig als schlecht (Gebiet «Auzelg» [WTI 0.2], «Herzogen-
mühle» [WTI 0.5], «Überlandstrasse Hirzenbach» [WTI 0.1], «Brandholz»
[WTI 0.1], «Kriesbach» [WTI 0.4], «Langacker» [WTI 0.2], «Richtistrasse»
[WTI 0.3], «Industrie Dietlikon» [WTI 0.1], «Verzw. Brüttisellen Nordost»
[WTI 0.4], «Wolfhaldenweg» [WTI 0.2], «Breite» [WTI 0.3] und «Wygarten»
[WTI 0.2]). Bei diesen LSW ist aufgrund ihres schlechten WTI-Werts von
vornherein auszugehen, dass deren Umsetzung weiterhin als unverhältnis-
mässig gelten würde. Die übrigen fünf erhielten einen ungenügenden WTI-
Wert. Vier davon betreffen nur wenige Gebäude mit Grenzwertüberschrei-
tungen, weshalb in Anlehnung an die oben zitierten bundesgerichtlichen
Rechtsprechung bei gleichzeitiger Berücksichtigung der Höhe des jeweili-
gen WIT-Werts ebenfalls angenommen werden kann, dass die Qualifika-
tion des Ausführungsobjekts als wesentliche Änderung nichts an deren Un-
verhältnismässigkeit ändern würde («Herti» [ein vierstöckiges Betriebsge-
bäude, WTI 0.6], «Zwickystrasse» [dreigeschossige Reiheneinfamilienhäu-
ser mit 10 Adressen, WTI 0.6], «Aegert» [ein eingeschossiges Wohnhaus,
je ein fünf- und dreigeschossiges Betriebsgebäude, WTI 0.8] sowie «K53
Ostseite» [drei drei- bis viergeschossige Wohnhäuser sowie eine Parzelle,
WTI 0.8]).
Das einzige Gebiet, welches aufgrund seiner relativ hohen Anzahl an be-
troffenen Gebäuden heraussticht, ist «Girhalden». Bei diesen Liegenschaf-
ten handelt es sich gemäss Lärmbericht um ein- bis viergeschossige
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Seite 46
Wohnhäuser, welche sich an einer gegen Nordosten ansteigenden Hang-
lage befinden. 37 Gebäude seien von einer Überschreitung der Immissi-
onsgrenzwerte betroffen; bei einem würden die Alarmwerte überschritten.
Die bestehende Lärmschutzwand könne aufgrund ungenügender Fundie-
rung nicht erhöht werden. Sie müsste für eine Optimierung des Lärmschut-
zes abgerissen und höher neu gebaut werden (inkl. Fundation). Zum
Schutz der Liegenschaften seien verschiedene LSW untersucht worden.
Die Bestvariante könne aufgrund der Hanglage nicht bei allen Gebäuden
eine Senkung unter den Immissionsgrenzwert erreichen. Diese bestehe
aus einem Ersatzneubau der «LSW Verzw. Brüttisellen, Mittelstreifen» um
277 m länger, mit einer Höhe von 6.5 m (heute: Länge 508 m, Höhe 4 m),
einem Ersatzneubau der «LSW Verzw. Brüttisellen Rtg. SG» mit einer
Höhe von 6.5 m (heute: 3.8 m), Teilersatz der «LSW Verzw. Brüttisellen,
Einfahrt Rtg. SG» auf einer Länge von 255 m mit einer Höhe von 6.5 m
(heute: 2.9 bis 4.3 m). Diese Massnahmekombination würde einen WTI
von 0.8 erreichen.
Angesichts der Dimensionen der geprüften Bestvariante ist davon auszu-
gehen, dass eine alternative LSW, welche wirtschaftlich tragbar wäre, an
dieser Stelle nicht realisiert werden kann. Nicht monetäre Kriterien im
Sinne der bundesgerichtlichen Rechtsprechung, welche für eine Realisie-
rung der Bestvariante trotz derer Unwirtschaftlichkeit sprechen würden
(vgl. oben E. 8.2), werden weder vorgebracht noch sind solche ersichtlich.
Insbesondere haben weder die Anwohner noch die Standortgemeinde
Wangen-Brüttisellen aufgrund der nicht realisierten LSW Beschwerde er-
hoben. Somit liegt auch bezüglich den LSW kein Grund für eine Rückwei-
sung der Sache an die Vorinstanz vor.
12.
Zusammengefasst handelt es sich beim Ausführungsprojekt um eine we-
sentliche Änderung einer ortsfesten Anlage im Sinne von Art. 8 Abs. 2 LSV.
Dementsprechend hat die Vorinstanz bzw. das ASTRA die Eigentümer von
jenen Gebäuden, an denen die Immissionsgrenzwerte voraussichtlich nicht
eingehalten werden können, zum Einbau von Schallfenstern zu verpflich-
ten. Das ASTRA hat die hierdurch anfallenden Kosten zu übernehmen (vgl.
BGE 141 II 483 E. 5). Im Hinblick auf die Tragung dieser Kosten sind zu-
dem – soweit erforderlich – die Anteile der verschiedenen Strassenanlagen
an den Lärmimmissionen festzulegen (Art. 11 Abs. 4 LSV; vgl. Urteil
A-2575/2013 E. 5.6). Neue Emissionsbegrenzungen hat die Vorinstanz
nicht zu prüfen (vgl. oben E. 8 ff.). Die Plangenehmigungsverfügung ist da-
her aufzuheben, soweit die Vorinstanz in Dispositivziffer 5.1 den Antrag II.1
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der Beschwerdeführerin bezüglich einer umfassenden Sanierung nach
Art. 8 Abs. 2 LSV der betreffenden Nationalstrassenabschnitte abgewiesen
hat. Zudem sind die Dispositivziffer 6.1 und 6.2 der Plangenehmigung auf-
zuheben und die Angelegenheit ist zum neuen Entscheid bezüglich der An-
ordnung der Schallschutzfenster und deren Kostentragung an die Vo-
rinstanz zurückzuweisen. Die übrigen Anträge der Beschwerdeführerin
sind abzuweisen. Insofern ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen, so-
weit auf sie einzutreten ist.
13.
Es bleibt, über die Kosten- und Entschädigungsfolgen des Beschwerdever-
fahrens zu entscheiden.
13.1 Die Beschwerdeinstanz auferlegt die Verfahrenskosten in der Regel
der unterliegenden Partei (vgl. Art. 63 Abs. 1 VwVG). Keine Verfahrenskos-
ten werden Vorinstanzen oder beschwerdeführenden und unterliegenden
Bundesbehörden auferlegt; anderen als Bundesbehörden, die Beschwerde
führen und unterliegen, werden Verfahrenskosten auferlegt, soweit sich der
Streit um vermögensrechtliche Interessen von Körperschaften oder auto-
nomen Anstalten dreht (Art. 63 Abs. 2 VwVG). Ohne vermögensrechtliche
Interessen handeln namentlich Gemeinden, die – meist im Rahmen von
Plangenehmigungsverfahren – ihnen missbeliebige Infrastrukturprojekte
bekämpfen (vgl. Urteil BVGer A-1040/2020 vom 8. Februar 2021 E. 11.1
m.H.). Wenn mit einer Plangenehmigung zugleich über enteignungsrecht-
liche Einsprachen entschieden wird, richtet sich die Kosten- und Entschä-
digungsregelung im Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht nach
den Spezialbestimmungen des EntG (BGE 111 Ib 32 E. 3). Diesbezüglich
ist einzig massgebend, dass der beschwerdeführenden Partei die Enteig-
nung droht (Urteil BGer 1C_141/2020 vom 13. November 2020 E. 4.5).
Der Beschwerdeführerin droht keine Enteignung. Die Kostenverlegung
richtet sich daher nach den allgemeinen Bestimmungen des VwVG. Bei
der Beschwerdeführerin handelt es sich um eine Gemeinde, welche ihre
Beschwerde nicht zum Schutz ihrer vermögensrechtlichen Interessen er-
hob. Weder ihr noch der Vorinstanz oder dem ASTRA sind deshalb Verfah-
renskosten aufzuerlegen.
13.2 Die Beschwerdeinstanz kann der ganz oder teilweise obsiegenden
Partei von Amtes wegen oder auf Begehren eine Entschädigung für ihr er-
wachsene notwendige und verhältnismässig hohe Kosten zusprechen
(Art. 64 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 7 Abs. 1 des Reglements über die Kosten
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und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE,
SR 173.320.2]). Keinen Anspruch auf Parteientschädigung haben Bundes-
behörden und, in der Regel, andere Behörden, die als Parteien auftreten
(Art. 7 Abs. 3 VGKE). Folglich haben die Vorinstanz, das ASTRA und die
Beschwerdeführerin von vornherein keinen Anspruch auf eine Parteient-
schädigung.
(Das Dispositiv befindet sich auf der nächsten Seite.)
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