Decision ID: b95dd6b5-7853-5eca-9505-e55cbcffe3b5
Year: 2017
Language: de
Court: SG_VG
Chamber: SG_VG_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A.
a. Mit Verfügung vom 11. November 2013 verweigerte das Gesundheitsdepartement
des Kantons St. Gallen (GD) Dr. med. dent. X.Y. die Erteilung einer
Berufsausübungsbewilligung als Zahnarzt wegen fehlender Vertrauenswürdigkeit. Ein
hängiges Disziplinarverfahren gegen ihn (vgl. VerwGE B 2015/307 vom 24. August
2017) wurde in der Folge weitergeführt (act. G 11/1). Im April 2014 teilte Dr. X.Y. dem
GD mit, er beabsichtige, die Praxis der Zahnärzte Zentrum B. AG (früher:
Zahnärztliches Zentrum Q. AG) durch die S. GmbH (nachfolgend: S. GmbH) zu
übernehmen (act. G 11/5). Mit Gesuch vom 19. Mai 2014 beantragte die S. GmbH die
Erteilung einer Betriebsbewilligung (act. G 11/6). Mit Schreiben vom 19. Juni 2014
äusserte sich der Rechtsdienst des GD dahingehend, dass keine Personalorganisation
der S. GmbH ersichtlich sei. Der als medizinischer Leiter der Zahnarztpraxis
aufgeführte Dr. med. L.M. verfüge über eine Berufsausübungsbewiligung als Zahnarzt
im Kanton St. Gallen vom 8. Juli 2011 mit der fachlichen Einschränkung (act. G 11/6.3),
dass er darauf verzichte, Implantate der Dr. X. AG, Q., und Implantate von Dr. X.Y.
anzuwenden. Fraglich sei zudem, ob Dr. L.M. die Voraussetzungen für die medizinische
Leitung erfülle. Die Wirksamkeit der Implantate von Dr. X.Y. sei umstritten und die
Werbung auf der Homepage www. ... .ch erweise sich als problematisch. Überdies
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 3/27
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
biete die Gesuchstellerin zahntechnische Leistungen an, für die kein Fachpersonal
vorgesehen sei. Sodann bestünden Zweifel, ob zugunsten der S. GmbH eine
genügende Versicherungsdeckung bestehe. Zu klären sei auch, ob die fehlende
Vertrauenswürdigkeit von Dr. X.Y. (Vorsitzender der Geschäftsleitung und einziger
Gesellschafter der S. GmbH) eine Verweigerung der Betriebsbewilligung nach sich
ziehe. Es liege nahe, das Ergebnis des Disziplinarverfahrens gegen ihn abzuwarten (act.
G 11/15.1).
b. Mit Schreiben vom 23. Juli 2014 teilte Rechtsanwalt PD Dr. Peter Reetz, Küsnacht,
als Rechtsvertreter der S. GmbH mit, seine Mandantin habe vor, die Infrastruktur zu
übernehmen, welche die Zahnärzte Zentrum AG voraussichtlich an Ort belassen werde.
Es finde keine Übernahme des Betriebs der Zahnärzte Zentrum AG statt, weshalb auch
keine Patientenfälle und Krankenakten auf die S. GmbH übergehen würden. Als
Personal seien anfänglich Dr. L.M. als einziger Zahnarzt sowie eine Dentalassistentin
und ein Zahntechniker vorgesehen. Die Berufsausübungsbewilligung von Dr. L.M.
enthalte keine Einschränkung bezüglich Verwendung von basalen Implantaten. Noch
nicht entschieden sei, ob der Zahntechniker als Arbeitnehmer angestellt werde oder er
in Zusammenarbeit mit der S. GmbH einen eigenen Betrieb in eigenen Räumen führen
werde. Die Gesuchstellerin verfüge über eine umfassende Versicherungsdeckung,
welche mit derjenigen von Dr. X.Y. keinen Zusammenhang aufweise. Die Funktionen
von Dr. X.Y. als Gesellschafter und Vorsitzender der Geschäftsführung seien in Kürze
zu löschen. Auf Bedenken bezüglich seiner Einflussnahme sei daher nicht einzugehen
(act. G 11/21). Auf das Schreiben des GD vom 6. Oktober 2014 (act. G 11/24)
beantragte Rechtsanwalt Reetz die Sistierung des Verfahrens betreffend Erteilung der
Betriebsbewilligung bis zum Abschluss des Disziplinarverfahrens gegen Dr. X.Y. und
des Beschwerdeverfahrens vor dem Verwaltungsgericht (B 2014/197) betreffend
Ausstandsbegehren gegen den Kantonszahnarzt im erwähnten Disziplinarverfahren
(act. G 11/25.1). Diesem Gesuch entsprach das GD am 20. Oktober 2014 (act. G
11/25). Am 24. Oktober 2014 gab die S. GmbH dem GD den Widerruf des Mandats von
Rechtsanwalt Reetz bekannt (act. G 11/26).
c. Im Nachgang zur Wiederaufnahme des Verfahrens am 17. März 2015 (vgl. act. G
11/29 und 11/33) teilte die S. GmbH am 14. April 2015 mit, dass nicht mehr
vorgesehen sei, Dr. L.M. als Praxisleiter zu beschäftigen. Leitende Zahnärztin werde Dr.
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 4/27
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
M.K. (act. G 11/38). Am 4. Juni 2015 stellte Dr. M.K. ein Gesuch um Erteilung einer
Berufsausübungsbewilligung (act. G 11/45). Mit Eingabe vom 18. Juni 2015 stellte sich
A.Y., Geschäftsführer der S. GmbH, auf den Standpunkt, dass der Entscheid über das
Gesuch nicht von früheren Versicherungssituationen in den Unternehmen seines
Vaters, Dr. X.Y., abhängig gemacht werden dürfe (act. G 11/44). Am 9. Juli 2015 gab er
bekannt, dass die P. Est. nicht bereit sei, Auskünfte über ihre Eigentumsverhältnisse zu
erteilen (act. G 11/46). Im Schreiben vom 12. August 2015 stellte sich das GD - mit
Hinweis auf die Angriffe von Seiten der S. GmbH gegen das GD bezüglich
Anordnungen im laufenden Verfahren sowie der Disziplinarverfahren gegen Dr. X.Y. und
Dr. L.M. (vgl. act. G 11/29) - auf den Standpunkt, dass die S. GmbH im Fall der
Erteilung der Betriebsbewilligung wahrscheinlich nicht bereit wäre, mit der
Aufsichtsbehörde zusammenzuarbeiten. Benötigt werde zum einen eine unterzeichnete
Entbindung vom Amtsgeheimnis/Einwilligung zur Datenherausgabe. Zum anderen habe
die P. Est. als Inhaberin der S. GmbH ihre Beziehung zu Dr. X.Y. offenzulegen (act. G
11/48). Am 10. September 2015 hielt das GD fest, dass die S. GmbH ihrer
Mitwirkungspflicht nicht nachkomme. Weder die zugestellte Erklärung „Entbindung
vom Amtsgeheimnis//Einwilligung zur Datenherausgabe“ sei retourniert noch sei erklärt
worden, welche Beziehung zwischen der P. Est. und Dr. X.Y. bestehe. Es werde
deshalb eine Frist gewährt, damit die S. GmbH den wiederholten Aufforderungen des
GD nachkomme (act. G 11/52).
d. Im Schreiben vom 12. September 2015 erklärte die S. GmbH, weder die P. Est. noch
Dr. X.Y. seien verfahrensmässig beteiligt, weshalb deren Verbindung nicht relevant sei.
Die von ihr eingereichte „Entbindung vom Amtsgeheimnis/Einwilligung zur
Datenherausgabe“ sei für die Abklärungen beim Versicherer zu verwenden (act. G
11/53). Die Zürich Versicherungs-Gesellschaft reichte am 14. September 2015
Unterlagen zur Berufshaftpflichtversicherung der S. GmbH ein (act. G 11/54). Mit
Verfügung vom 10. November 2015 betreffend das Disziplinarverfahren gegen Dr. X.Y.
hielt das GD fest, dass die Vertrauenswürdigkeit von Dr. X.Y. nicht gegeben und seine
berufliche Eignung nachhaltig in Frage gestellt sei (act. G 11/58). Auf Gesuch hin
gewährte das GD der S. GmbH am 11. November 2015 Akteneinsicht (act. G 11/59).
Hierauf bezog sich Dr. X.Y. mit E-Mail vom 14. November 2015 auf die gewährte
Akteneinsicht und widerrief die Entbindung vom Amtsgeheimnis/Einwilligung zur
Datenherausgabe (act. G 11/18.1) mit der Begründung, dass das GD von dieser
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 5/27
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
Erklärung in ungebührlicher Weise Gebrauch gemacht habe, indem es gestützt darauf
die Verfügungen vom 11. November 2013 (act. G 11/1) und vom 10. November 2015
(act. G 11/58) betreffend Disziplinarverfahren zu den Akten des
Betriebsbewilligungsverfahrens genommen bzw. die Rechtskraft der Verfügung vom
10. November 2015 nicht abgewartet habe (act. G 11/60). A.Y. führte hierauf im
Schreiben vom 17. November 2015 aus, es bestehe kein Zusammenhang zwischen
dem Disziplinar- und dem Betriebsbewilligungsverfahren, seit sein Vater aus der S.
GmbH ausgeschieden sei. Die Verfügung vom 10. November 2015 (act. G 11/58) sei
daher aus den Akten zu entfernen. Gründe für eine erneute Sistierung des Verfahrens
lägen nicht vor (act. G 11/62). Mit Verfügung vom 24. Dezember 2015 wies das GD das
Ausstandsbegehren gegen den Kantonszahnarzt ab (Ziff. 1). Sodann wies es - soweit
es darauf eintrat - das Gesuch der S. GmbH um Erteilung einer Betriebsbewilligung für
die Führung einer privaten Einrichtung der Gesundheitspflege ab (act. G 11/64).
B.
a. Gegen diese Verfügung erhob Rechtsanwalt Reetz für die S. GmbH mit Eingabe vom
18. Januar 2016 Beschwerde mit den Rechtsbegehren, die Verfügung sei aufzuheben
(Ziff. 1), das Gesuch um Ausstand des Kantonszahnarztes Dr. med. dent. E.F. sei
gutzuheissen (Ziff. 2), es sei festzustellen, dass im Bewilligungsverfahren das Verbot
der Rechtsverzögerung verletzt worden sei (Ziff. 3), die nachgesuchte
Betriebsbewilligung sei (eventualiter innert einer kurzen Bearbeitungsfrist) zu erteilen
(Ziff. 4), es sei festzustellen, dass die Beschwerdeführerin über eine entsprechende
Haftpflichtversicherung verfüge (Ziff. 5), es sei festzustellen, dass die
Beschwerdeführerin eine sorgfältige, nach den anerkannten Grundsätzen des Berufs,
der Ethik und der Wirtschaftlichkeit ausgerichtete Tätigkeit gewährleiste (Ziff. 6) und es
sei festzustellen, dass die Vertrauenswürdigkeit der Beschwerdeführerin gegeben sei
(Ziff. 7), unter Kosten- und Entschädigungsfolgen (Ziff. 8).
b. Auf ein Schreiben des Verwaltungsgerichtspräsidenten vom 28.Januar 2016
betreffend Weitschweifigkeit der Beschwerde und Kürzung derselben (act. G 3) reichte
der Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin ein entsprechendes
Wiedererwägungsgesuch ein (act. G 5), welches der Verwaltungsgerichtspräsident mit
Schreiben vom 15. Februar 2016 guthiess (act. G 7).
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 6/27
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
c. In der Vernehmlassung vom 9. März 2016 beantragte die Vorinstanz Abweisung der
Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Zur Begründung verwies sie auf die
angefochtene Verfügung und äusserte sich ergänzend zu Vorbringen in der
Beschwerde (act. G 10).
d. Mit Stellungnahme vom 12. April 2016 äusserte sich der Rechtsvertreter der
Beschwerdeführerin zur Vernehmlassung (act. G 13). Am 12. September 2016 ersuchte
er um beförderliche Erledigung der Angelegenheit, zumal Mietkosten für die mangels
Betriebsbewilligung nicht nutzbare Liegenschaft anfallen und Gewinne von monatlich
50‘000.-- Franken entgehen würden (act. G 18). Auf ein weiteres Schreiben des
Rechtsvertreters der Beschwerdeführerin vom 18. Januar 2017 (act. G 20) und
anschliessender Mitteilung des Gerichtspräsidenten vom 7. Februar 2017, dass die
Durchführung einer mündlichen Verhandlung nicht vorgesehen sei (act. G 21), hielt der
Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin am Antrag auf Durchführung einer mündlichen
Verhandlung fest (act. G 22).
e. Am 15. März 2017 gab die Vorinstanz bekannt, dass Dr. X.Y. in der Zeit vom
15. November 2016 bis 6. März 2017 als Geschäftsführer der Beschwerdeführerin
fungiert habe (act. G 23). Die Beschwerdeführerin äusserte sich hierzu mit Eingabe vom
17. März 2017 (act. G 25). In der Folge reichte sie eine weitere Stellungnahme vom
3. April 2017 ein (at. G 28 f.).
f. Auf die Vorbringen der Verfahrensbeteiligten in den Eingaben des vorliegenden
Verfahrens und anlässlich der mündlichen Verhandlung vom 24. August 2017 wird,
soweit für den Entscheid wesentlich, in den nachstehenden Erwägungen eingegangen.

Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1.
1.1. Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59bis Abs. 1
des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, VRP). Die
Beschwerdeführerin ist zur Ergreifung des Rechtsmittels legitimiert (Art. 64 in
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 7/27
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Die Beschwerdeeingabe vom 18. Januar 2016
erfüllt zeitlich, formal und inhaltlich die gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 in
Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 VRP). Auf die Beschwerde ist daher -
mit den nachstehend darzulegenden Ausnahmen - einzutreten. Die
Feststellungsbegehren der Beschwerdeführerin (act. G 1 S. 2 Ziff. 5-7) betreffend das
Bestehen einer Haftpflichtversicherung (Art. 6 Abs. 2 lit. f der Verordnung über den
Betrieb privater Einrichtungen der Gesundheitspflege; sGS 325.11; VEG), die
Gewährleistung einer Tätigkeit nach einschlägigen Grundsätzen (Art. 6 Abs. 2 lit. e
VEG) sowie der Vertrauenswürdigkeit beinhalten allesamt notwendige Bestandteile der
Prüfung der streitigen Frage, ob der Beschwerdeführerin die Betriebsbewilligung zu
erteilen ist. Feststellungsansprüche gelten praxisgemäss als subsidiär. Sie bestehen
dann nicht, wenn die gesuchstellende Person in der betreffenden Angelegenheit
ebenso gut ein Gestaltungsurteil erwirken kann (BGE 137 II 199 E. 6.5 mit Hinweisen).
Konkret ist nicht ersichtlich, was sich die Beschwerdeführerin von den separaten
Feststellungsbegehren erhofft, was nicht bereits das beantragte Gestaltungsurteil
bewirken kann. Von der Behandlung der Rechtsbegehren Ziff. 5 bis 7 kann daher
abgesehen werden.
1.2. Gemäss Art. 61 Abs. 3 VRP können im Verfahren vor dem Verwaltungsgericht
grundsätzlich keine neuen Begehren gestellt werden. Neu ist ein Begehren, wenn eine
gegenüber dem vorangegangenen Verfahren andere oder weitergehende
Rechtsfolgebehauptung erhoben wird (Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im
Kanton St. Gallen, St. Gallen 2003, Rz. 919). Ausdruck des Novenverbots ist
ausserdem, dass das Verwaltungsgericht Tatsachen, die nach Abschluss des
vorinstanzlichen Verfahrens eingetreten sind (echte Noven), grundsätzlich nicht mehr
berücksichtigt (Cavelti/Vögeli a.a.O., Rz. 642). Demgegenüber dürfen neue Tatsachen,
die sich vor Abschluss des vorinstanzlichen Verfahrens verwirklicht haben, die der
Vorinstanz aber nicht bekannt waren oder von ihr nicht berücksichtigt wurden (unechte
Noven), im Verfahren vor Verwaltungsgericht vorgebracht werden und sind zu würdigen
(Cavelti/Vögeli a.a.O., Rz. 643). Sodann ergibt sich eine Verpflichtung zur
Berücksichtigung von (echten oder unechten) Noven aus Art. 6 Ziff. 1 der Europäischen
Menschenrechtskonvention (SR 0.101, EMRK): Soweit die Vorinstanz des
Verwaltungsgerichts keine richterliche Behörde ist, garantiert Art. 6 Ziff. 1 EMRK in
ihrem Anwendungsbereich eine richterliche Überprüfung mit voller Kognition. Im
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 8/27
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
Anwendungsbereich der EMRK sind zumindest dort auch Noven zu berücksichtigen,
wo die Angelegenheit zuvor - wie vorliegend - nicht von einer richterlichen Instanz
überprüft wurde (Cavelti/Vögeli a.a.O., Rz. 645 mit Hinweis). Die von den Parteien mit
Eingaben vom 15. und 17. März sowie 3. April 2017 geschilderten Gegebenheiten (act.
G 23 bis 29) sind im vorliegenden Verfahren daher in die Würdigung miteinzubeziehen,
wobei auf die darin enthaltenen Darlegungen betreffend Entfernung von
Aussenwerbung (vgl. G 28 S. 6 f.) insoweit, als es an einem Bezug zum
Streitgegenstand (vgl. nachstehende E. 3.1) fehlt, nicht einzugehen ist.
2. Bewilligungsvoraussetzungen
2.1.
2.1.1. Materiell streitig ist, ob die Vorinstanz das Gesuch der Beschwerdeführerin um
Erteilung der Betriebsbewilligung zu Recht abgewiesen hat. Art. 51 Abs. 1 des
Gesundheitsgesetzes (GesG; sGS 311.1) bestimmt, dass der Betrieb privater
Einrichtungen der Gesundheitspflege einer Bewilligung bedarf. Die Bewilligung wird
nach Art. 51 Abs. 2 GesG erteilt, wenn sich Leiter und Mitarbeiter über die notwendigen
fachlichen Fähigkeiten ausweisen, die erforderlichen Ausrüstungen vorhanden sind und
eine gute Betriebsführung gewährleistet ist. Art. 6 Abs. 2 VEG regelt die
Voraussetzungen im Einzelnen. Nach dieser Bestimmung wird die Betriebsbewilligung
erteilt, wenn die Einrichtung über die für das Leistungsangebot notwendigen Räume
und Ausstattungen verfügt (Art. 6 Abs. 2 lit. a VEG), genügend qualifiziertes Personal in
ausreichender Zahl beschäftigt (Art. 6 Abs. 2 lit. b in Verbindung mit Art. 23 Abs. 2
VEG), die fachliche Leitung bezeichnet hat (Art. 6 Abs. 2 lit. c in Verbindung mit Art. 22
Abs. 2 und 3 VEG), über eine geeignete Qualitätssicherung verfügt (Art. 6 Abs. 2 lit. d),
eine sorgfältige, nach den anerkannten Grundsätzen des Berufs, der Ethik und der
Wirtschaftlichkeit ausgerichtete Tätigkeit gewährleistet (Art. 6 Abs. 2 lit. e) und eine der
Art und dem Risiko angemessene Betriebshaftpflichtversicherung abgeschlossen hat
(Art. 6 Abs. 2 lit. f). Das Gesuch enthält nach Art. 7 Abs. 2 VEG Angaben über Zahl,
Qualifikation und Aufgaben der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter (lit. a), Unterlagen über
Art, Zweck und Organisation der Einrichtung (lit. b), Dokumentationen über Betriebs-
und Leistungskonzepte, das Qualitätsmanagement und Sicherstellung des
Datenschutzes (lit. c), Pläne und Beschrieb von Bau und Ausrüstung (lit. d), den
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 9/27
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
Nachweis einer Betriebshaftpflichtversicherung nach Massgabe von Art und Umfang
der mit der Leistungserbringung verbundenen Risiken, mit einer Deckungssumme von
wenigstens 3 Mio. Franken je Einzelfall und wenigstens 5 Mio. je Jahr (lit. e) sowie
aktuelle Bescheinigungen anderer Aufsichtsbehörden, dass kein Fehlverhalten
aktenkundig ist (lit. f). Die Vollzugsbehörde kann weitere Unterlagen verlangen (Abs. 3).
2.1.2. Bei der Betriebsbewilligung handelt es sich um eine Polizeibewilligung. Eine
solche Bewilligung wird auf ein entsprechendes Gesuch hin erteilt, nachdem
festgestellt worden ist, dass die zum Schutz der Polizeigüter aufgestellten gesetzlichen
Voraussetzungen für die Ausübung der Tätigkeit erfüllt sind (Häfelin/Müller/Uhlmann,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl., Zürich/St. Gallen 2016, Rz. 2650). Auf die
Erteilung einer Betriebsbewilligung besteht ein Rechtsanspruch, wenn die
Voraussetzungen erfüllt sind (vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz. 2661).
3.
3.1. Gemäss Art. 12 VRP ermittelt die Behörde oder das von ihr beauftragte
Verwaltungsorgan den Sachverhalt und erhebt die Beweise von Amtes wegen durch
Befragen von Beteiligten, Auskunftspersonen und Zeugen, durch Beizug von
Urkunden, Amtsberichten und Sachverständigen, durch Augenschein sowie auf andere
geeignete Weise. Sind zur Wahrung des öffentlichen Interesses keine besonderen
Erhebungen nötig, so sind nur die von den Beteiligten angebotenen und die leicht
zugänglichen Beweise über erhebliche Tatsachen aufzunehmen (Art. 12 Abs. 1 und 2
VRP). Dieser Grundsatz gilt (mit Einschränkungen hinsichtlich Behauptungs- und
Beweisführungslast) auch im Rechtsmittelverfahren (Cavelti/Vögeli,
Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, 2. Aufl. 2003, Rz. 610). Nach Art. 7
Abs. 3 VEG kann das GD sodann (neben den in Art. 7 Abs. 2 VEG aufgelisteten
Angaben für die Gesuchprüfung) weitere Unterlagen verlangen. Der
Untersuchungsgrundsatz wird durch die Mitwirkungspflicht der Parteien relativiert.
Diese Pflicht ist insofern gerechtfertigt, als die Beteiligten den Sachverhalt nicht nur
besser kennen, sondern oft auch ein eigenes Interesse daran haben, ihre Darstellung
des Sachverhalts beweismässig zu untermauern (Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 599). Sie
führt dazu, dass die Verfahrensbeteiligten vor allem dort, wo sie eine Bewilligung oder
eine staatliche Leistung beanspruchen, das tatsächliche Fundament ihres Begehrens
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 10/27
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
weitgehend selbst behaupten und die Beweise dafür anbieten müssen (Cavelti/Vögeli,
a.a.O., Rz. 605 mit Hinweis). Kann von den Privaten nach den Umständen eine
Handlung oder eine Äusserung erwartet werden und bleibt eine solche aus, so haben
die Behörden nicht nach Tatsachen zu forschen, die nicht aktenkundig sind. Eine
Mitwirkungspflicht besteht insbesondere für die Beschaffung von Unterlagen, welche
nur die Parteien liefern können, und für die Abklärung von Tatsachen, welche eine
Partei besser kennt als die Behörde (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz. 994 mit
Hinweis auf BGE 130 II 499, 464 und 128 II 139, 142 f.). Wenn nach Abschluss des
Beweisverfahrens (mit allfälligen weiteren Abklärungen) und der Beweiswürdigung
keine Überzeugung der Erstinstanz über die relevanten Tatsachen zustande kommt,
hat im Fall, in welchem eine Verfügung mit begünstigendem Charakter zur Diskussion
steht, der zu Begünstigende die Beweislast für die Voraussetzungen der Begünstigung
bzw. die Folgen einer allfälligen Beweislosigkeit zu tragen (vgl. Cavelti/Vögeli, a.a.O.,
Rz. 626-629).
3.2. Praxisräumlichkeiten und Personelles (Art. 6 Abs. 2 lit. a bis c VEG)
3.2.1. Das vorliegend streitige Betriebsbewilligungs-Gesuch betrifft den Standort Q.
und den im Gesuch vom 19. Mai 2014 (act. G 11/6) umschriebenen Leistungsbereich.
Vorgesehen ist, dass vertraglich mit der Beschwerdeführerin verbundene Personen
zahnmedizinische Leistungen und Zahnlaborarbeiten auf Namen und Rechnung der
Beschwerdeführerin (medizinisches Institut) erbringen (vgl. Art. 4 in Verbindung mit Art.
21 VEG). Als Leiter eines medizinischen Instituts wird zugelassen, wer die
Voraussetzungen für die selbständige Berufsausübung im entsprechenden
Fachbereich verfügt (Art. 22 Abs. 2 VEG). Nach Art. 11 VEG kommt gegenüber dem
medizinischen und dem pflegerischen Fachpersonal der Einrichtung das
Weisungsrecht unabhängig von der Bewilligungsempfängerin oder vom
Bewilligungsempfänger ausschliesslich der fachlichen Leiterin oder dem fachlicher
Leiter zu. Für die medizinisch-fachlichen Belange liegt somit die alleinige
Verantwortung - unabhängig von der Beschwerdeführerin - beim medizinischen Leiter
bzw. der medizinischen Leiterin.
Die Vorinstanz hielt in diesen Zusammenhang fest, der nunmehr als medizinische
Leiterin bezeichneten Dr. M.K. (act. G 11/38; Nachfolgerin von Dr. L.M.) dürfe eine
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 11/27
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
Berufsausübungsbewilligung nur erteilt werden, wenn die Beschwerdeführerin über
eine Betriebsbewilligung verfüge. Im Weiteren sei das Vorhaben, einen Zahntechniker
anzustellen, nicht umgesetzt worden (act. G 11/21), weshalb (mit Blick auf Art. 6 Abs. 2
lit. b VEG) nicht einzusehen sei, wie Zahnlaborarbeiten unter diesen Umständen
angeboten werden könnten (act. G 11/33). Sodann stünden die Räumlichkeiten der
Zahnarztpraxis (Art. 6 Abs. 2 lit. a VEG) seit Februar 2015 zur Verfügung (act. G 11/3),
die Beschwerdeführerin habe jedoch trotz entsprechender Ankündigung (act. G
11/21.1) keine Vereinbarung betreffend Infrastrukturübernahme eingereicht (act. G
11/64 S. 8).
3.2.2. Hinsichtlich der Voraussetzung nach Art. 6 Abs. 2 lit. a VEG bestätigte die
Beschwerdeführerin im vorliegenden Verfahren, dass die Räumlichkeiten in Q. von ihr
einschliesslich Ausstattung gemietet worden seien und die medizinische Einrichtung
aktuell vollständig betriebsbereit eingerichtet sei (act. G 1 S. 39 mit Hinweis auf die
Vereinbarung vom 5. November 2014 [act. G 2/18]). Von dieser an der mündlichen
Verhandlung bestätigen und unbestritten gebliebenen Feststellung ist nachstehend
auszugehen. Anhaltspunkte dafür, dass die Voraussetzung nach Art. 6 Abs. 2 lit. a VEG
dennoch nicht erfüllt sein könnte, wurden von der Vorinstanz weder geltend gemacht
noch sind solche aus den Akten ersichtlich.
3.2.3. In BGE 133 V 115 hatte das Bundesgericht entschieden, dass die von Dr. X.Y.
verwendeten Basalosseointegrations-Implantate (BOI-Implantate) als nicht wirksame
Behandlung nicht kassenpflichtig seien. Die BOI-Implantate wurden nicht als nach
internationalen wissenschaftlichen Richtlinien anerkannte Implantatversorgung beurteilt
(BGE 133 V 123). Fest steht in diesem Zusammenhang, dass der vorerst als
medizinischer Leiter der Beschwerdeführerin vorgesehene Dr. L.M. im Rahmen der
Erteilung seiner Berufsausübungsbewilligung ausdrücklich auf Implantate der Dr. X. AG
bzw. von Dr. X.Y. verzichtet hatte (act. G 11/6.3). Hieran vermag der von der
Beschwerdeführerin angeführte (zutreffende) Umstand nichts zu ändern, dass die
Berufsausübungsbewilligung von Dr. L.M. nicht an eine Bedingung betreffend die
Implantate der Dr. X. AG und/oder Dr. X.Y. geknüpft war (act. G 1 Rz. 131). Gemäss
Broschüre (act. G 11/55) verwenden die S.-Einrichtungen nur Implantate der Dr. X. AG.
Letzteres wurde von der Beschwerdeführerin auch im vorliegenden Verfahren nicht in
Abrede gestellt (vgl. act. G 1 Rz. 263-266). Von daher kam Dr. L.M. mit Blick auf den
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 12/27
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
erwähnten Verzicht als medizinischer Leiter der Beschwerdeführerin zum vornherein
nicht in Betracht. Mit Verfügung vom 7. November 2016 trat die Vorinstanz auf den
Antrag der Dr. X. AG auf Feststellung, wonach sie berechtigt sei, Implantate an
Zahnärzte im Kanton St. Gallen zu vertreiben, nicht ein. Ebenfalls trat sie nicht ein auf
den Antrag auf Wiedererwägung der Verfügung vom 8. Juli 2011 (Erteilung der
Berufsausübungsbewilligung an Dr. L.M. mit Verzicht auf Verwendung von BOI-
Implantaten) sowie auf den Antrag zum Erlass einer Allgemeinverfügung betreffend die
Verwendung von Zahnimplantaten sowie der Handelsmarke „S.“ durch sämtliche
Zahnärzte im Kanton St. Gallen (act. G 24/3). Diese Gegebenheiten - und insbesondere
auch die erwähnte bundesgerichtliche Rechtsprechung - vermögen jedoch nichts
daran zu ändern, dass die Verwendung von BOI-Implantaten als solche nicht
unzulässig ist. Die Tatsache allein, dass Mitarbeitende der Beschwerdeführerin BOI-
Implantate anwenden, stellt somit deren Qualifikation im Sinn von Art. 6 Abs. 2 lit. b
VEG noch nicht in Frage.
3.2.4. Das Vorbringen in der Beschwerde, wonach für die Erteilung einer
Berufsausübungsbewilligung zu Gunsten von Dr. M.K. eine Betriebsbewilligung nicht
erforderlich sei (act. G 1 Rz. 134-137), trifft zu. Es geht daher nicht an, die Erteilung
einer Berufsausübungsbewilligung für die Tätigkeit von Dr. M.K.bei der
Beschwerdeführerin vom Bestehen einer Betriebsbewilligung der Beschwerdeführerin
abhängig zu machen. Erstere kann unabhängig vom Bestehen letzterer erteilt oder
verweigert werden. Wenn die Beschwerdeführerin im Weiteren hinsichtlich der
Anforderung gemäss Art. 6 Abs. 2 lit. b VEG (Beschäftigung von genügend
qualifiziertem Personal in ausreichender Anzahl) einwendet, dass sie die Beschäftigung
eines Zahntechnikers ohne Vorliegen einer Betriebsbewilligung nicht habe festlegen
können (act. G 1 Rz. 138-150), so ist festzuhalten, dass die gesetzlichen
Bewilligungsvoraussetzungen im Voraus zu prüfen sind. Hierfür muss grundsätzlich
auch das für den Betrieb vorgesehene Personal vorgängig bekannt sein. Die Frage, ob
diese Voraussetzung vorliegend - im heutigen Zeitpunkt - erfüllt ist, lässt sich anhand
der dem Gericht vorliegenden Akten und Angaben nicht beantworten und wird daher
von der Vorinstanz - anhand von aktuellen Angaben der Beschwerdeführerin - noch zu
prüfen sein. Dies gilt auch für die Voraussetzung nach Art. 6 Abs. 2 lit. d VEG
(geeignete Qualitätssicherung); hierzu lassen die bestehenden Akten ebenfalls keine
abschliessende Beurteilung zu.
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 13/27
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
3.3. Haftpflichtversicherung (Art. 6 Abs. 2 lit. f VEG)
3.3.1. Das Schreiben von Dr. X.Y. vom 18. September 2014 (Ermächtigung zur
Datenbekanntgabe an das GD) umfasste den Datenaustausch mit der Zürich
Versicherungs-Gesellschaft, nicht jedoch denjenigen mit der Basler Versicherung AG.
Es entband das GD auch nicht vom Amtsgeheimnis. Sodann schloss Dr. X.Y. darin die
Vorfälle aus, welche die Dr. X.Y.-Dental-Unternehmensgruppe betreffen würden (act. G
11/36.1). Am 14. April 2015 wies die Beschwerdeführerin darauf hin, dass ihre
Versicherungsdeckung wegen früherer Verfehlungen von Dr. X.Y. nicht gefährdet sei,
weil Dr. X.Y. nicht mehr in der aktuellen Police (act. G 11/38.3) eingeschlossen sei (act.
G 11/38). Am 11. Mai und 18. Juni 2015 brachte sie vor, dass die Anforderungen des
GD nicht erfüllbar seien, weil der Versicherungsvertrag der Beschwerdeführerin in
keinem Zusammenhang mit den Verträgen der Dr. X. AG, der P. Est. oder von Dr. X.Y.
selbst stünden. Es gebe keine Veranlassung, Versicherungsunterlagen fremder
Unternehmen beizuziehen (act. G /11/43 f). Am 15. August 2015 willigte die
Beschwerdeführerin in den Datenaustausch zwischen dem GD und der Zürich
Versicherungs-Gesellschaft ein; dies beschränkt auf ihre eigene bisherige (an sich noch
nicht offiziell aufgenommene) Tätigkeit und die Police vom 30. März 2015 (act. G
11/49.2). Aufgrund dieser Erklärung beschaffte die Vorinstanz Akten bei der Zürich
Versicherungsgesellschaft (act. G 11/54).
3.3.2. Die Vorinstanz hielt in der angefochtenen Verfügung fest, die Beschwerdeführerin
habe sich geweigert, zur Abklärung des Sachverhalts (unter anderem betreffend
Nachweis einer Betriebshaftpflichtversicherung) beizutragen. Hinsichtlich
Versicherungssituation sei zu beachten, dass Dr. X.Y. seine Anzeigepflicht gegenüber
der Zürich Versicherungs-Gesellschaft verletzt habe, indem er den neuen Versicherer
nicht über die zahlreichen Verfehlungen informiert habe, für welche die Basler
Versicherung AG Leistungen erbracht habe. Er habe sich sodann geweigert, die
Einwilligung für die Klärung der Rechtsfolge betreffend die Verträge bei der Zürich
Versicherungs-Gesellschaft zu erteilen. Daher bestünden Zweifel, ob die
Versicherungsdeckung gewährleistet sei. Auf die Feststellungen in der Verfügung vom
10. November 2015 (act. G 11/58 E. 10) sei zu verweisen. Die beigebrachten
Versicherungsnachweise (act. G 11/6.5, 11/21.1, 11/38.3) würden keine schlüssige
Antwort auf die Frage geben, wie der Versicherer die Risiken, welche mit der
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 14/27
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
Verwendung der Implantate von Dr. X.Y. verbunden seien, einschätzen könne, wenn er
über zahlreiche Fehlbehandlungen nicht informiert worden sei. Auch daraus ergäben
sich Zweifel, ob die Versicherungsdeckung gewährleistet sei. Das GD habe daher einen
umfassenden Auskunftsaustausch mit den beteiligten Versicherern (Zürich, Basler) als
zielführend erachtet. Aus diesem Grund habe es unter anderen mit Schreiben vom
7. April 2015 (act. G 11/37.1 und 37.2) eine „Entbindung vom Amtsgeheimnis/
Einwilligung zur Datenherausgabe“ der Unternehmensgruppe von Dr. X.Y. (Dr. X. AG
und S. GmbH) verlangt. Die vom GD zugestellten Formulare habe die
Beschwerdeführerin jedoch nicht unterschrieben. Auch die am 12. August 2015
zugestellte Erklärung „Entbindung vom Amtsgeheimnis/Einwilligung zur
Datenherausgabe“ sei nicht unterzeichnet worden, obwohl darin nur die
Datenherausgabe der Beschwerdeführerin gegenüber der Zürich Versicherungs-
Gesellschaft vorgesehen gewesen sei (act. G 11/48.1). Das GD habe das Dossier der
Beschwerdeführerin bei der Zürich Versicherungs-Gesellschaft zu den Akten
genommen. Ein umfassender Datenaustausch habe jedoch nicht stattgefunden, weil
die von der Beschwerdeführerin eingereichten Erklärungen (act. G 11/36.1, G 11/49.2)
nicht den gestellten Anforderungen entsprochen hätten. Die Beschwerdeführerin sei
somit ihrer Mitwirkungspflicht betreffend Versicherungssituation nicht nachgekommen.
Ihr Vorschlag, anderweitige Sicherheiten anstelle der Betriebshaftpflichtversicherung zu
leisten (act. G 11/34 und G 11/38), habe nicht aufgenommen werden können. Zum
einen sehe das VEG diese Möglichkeit für Betriebe nicht vor. Zum anderen sei das
MedBG dahingehend geändert worden, dass diese Alternative auch für natürliche
Personen nicht mehr bestehen werde (act. G 11/64 S. 10 f. mit Hinweis auf G 11/56).
3.3.3. Die Beschwerdeführerin wendet unter anderem ein, Dr. X.Y. stelle in Abrede,
Anzeigepflichten gegenüber der Zürich Versicherungs-Gesellschaft verletzt zu haben.
Im vorliegenden Verfahren sei nicht die Versicherungsdeckung von Dr. X.Y., sondern
lediglich diejenige der Beschwerdeführerin von Bedeutung. Die aktuelle
Versicherungspolice der Beschwerdeführerin (act. G 11/38.3) sei völlig unabhängig von
allfälligen Verfehlungen von Dr. X.Y., da letzterer nicht in der Police eingeschlossen sei.
Die Beschwerdeführerin erfülle die Voraussetzung einer ausreichenden
Berufshaftpflichtversicherung (act. G 1 Rz. 162-193).
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 15/27
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
Die Vorinstanz hält dem entgegen, die Zürich Versicherungs-Gesellschaft hätte ihr
erklären können, ob die früheren Schadenmeldungen an die Basler Versicherung AG im
Zusammenhang mit Implantaten von Dr. X.Y. keinen Einfluss auf die
Versicherungssituation der Beschwerdeführerin hätten. Wenn die
Versicherungsdeckung nicht gefährdet sei, erscheine nicht nachvollziehbar, weshalb
der aktuelle Versicherer von Dr. X.Y. und der Beschwerdeführerin (Zürich
Versicherungs-Gesellschaft) von jenen Fällen nicht erfahren könne. Mangels Mitwirkung
habe sie (die Vorinstanz) eine aufwändige Auseinandersetzung bezüglich
Versicherungsdeckung führen müssen; es sei diesbezüglich auf die Verfügung vom 10.
November 2015 (act. G 11/58) zu verweisen (act. 10 S. 4).
3.3.4. Zutreffend erscheint, dass die vorbehaltlose Mitwirkung der Beschwerdeführerin
hinsichtlich der Offenlegung der Versicherungssituation die Abklärung erleichtert hätte.
Aus welchem Grund sie einer vollständige Offenlegung früherer Versicherungsfälle
betreffend Dr. X.Y. bzw. der von diesem verwendeten Implantaten nicht zustimmte,
erscheint nicht ganz nachvollziehbar, zumal Dr. X.Y. vorerst ab März 2011
(nachstehende E. 5.1) und wiederum von 15. November 2016 bis 6. März 2017
(nachstehende E. 5.4.4) immerhin eine formelle Organstellung bei der
Beschwerdeführerin innehatte und davon auszugehen ist, dass die Beschwerdeführerin
den Einsatz seiner Implantate favorisiert. Anderseits trifft es zu, dass Dr. X.Y. für die
Ausübung einer Tätigkeit als Zahnarzt nicht in der Versicherungs-Police der
Beschwerdeführerin mit eingeschlossen ist (act. G 11/38.3). Eine (aktuelle oder frühere)
Berufstätigkeit von Dr. X.Y. gehört mithin nicht zu den versicherten Risiken jener Police,
weshalb diesbezüglich von der Beschwerdeführerin selbst auch keine Anzeigepflichten
im Sinn von Art. 4 und 6 des Versicherungsvertragsgesetzes (VVG; SR 221.229.1)
verletzt werden konnten. Die entsprechenden Akten wurden der Vorinstanz von der
Zürich Versicherungs-Gesellschaft zugestellt (act. G 11/54). Da die Beschwerdeführerin
über eine Haftpflichtversicherung verfügt, stellt sich die von den Parteien diskutierte
Frage des Vorliegens bzw. Genügens von anderweitigen Sicherheiten nicht. Es besteht
kein Anlass, das Vorliegen der Voraussetzung nach Art. 6 Abs. 2 lit. f VEG
anzuzweifeln.
4. Vertrauenswürdigkeit
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 16/27
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
4.1. Die Beschwerdeführerin wurde am 23. August 2011 im Handelsregister
eingetragen. Nachdem vorerst die Dr. X. AG einzige Gesellschafterin war und Dr. X.Y.
als Geschäftsführer mit Einzelunterschrift fungierte, trat Dr. X.Y. seit dem 28. März 2013
als alleiniger Gesellschafter und Geschäftsführer mit Einzelunterschrift auf. Im Juli 2013
wurde W.L. als Geschäftsführer mit Einzelunterschrift eingetragen (act. G 11/6.2). Mit
Hinweis darauf, dass Dr. X.Y. die Vertrauenswürdigkeit abgesprochen worden (act. G
11/1 und 11/58) und er formell aus der Beschwerdeführerin ausgeschieden sei und an
seiner Stelle die ihm nahestehende P. Est. als Inhaberin auftrete, verlangte das GD zur
Klärung einer Einflussnahme von Dr. X.Y. auf die Beschwerdeführerin mit Schreiben
vom 6. Oktober 2014 die Offenlegung der Eigentumsverhältnisse der P. Est. bzw. der
Personen, die hinter dieser Gesellschaft stünden (act. G 11/24). Die
Beschwerdeführerin weigerte sich in der Folge, die Auskünfte zu erteilen; dies mit der
Begründung, dass die Informationen direkt bei der P. Est. einzuholen seien (vgl. act. G
11/29, G 11/43 f.). In einem von der Beschwerdeführerin hierauf eingereichten
Schreiben der P. Est. vom 6. Juli 2015 teilte diese mit, dass sie (als Inhaberin der
Beschwerdeführerin) keine Veranlassung habe, die angeforderte Auskunft zu erteilen
(act. G 11/46). Am 15. August 2015 reichte die Beschwerdeführerin eine
Zessionserklärung (Rechtsübergang auf die Ehefrau von Dr. X.Y.) betreffend die P. Est.
nach (act. G 11/49) und stellte sich in der Folge auf den Standpunkt, dass die
Beziehung zwischen Dr. X.Y. und der P. Est. für das streitige Bewilligungsverfahren
nicht relevant sei (act. G 11/51, G 11/53)
Bei der P. Est., welche im Zeitpunkt der angefochtenen Verfügung Eigentümerin der
Beschwerdeführerin war, handelt es sich um eine liechtensteinische Anstalt, welche am
28. August 2003 durch ein Treuhandunternehmen errichtet worden war (act. G
11/24.2). Sie war mit der Anmeldung von Erfindungen von Dr. X.Y. beim EU-Patentamt
(act. G 11/24.7, G 11/24.9) befasst und fungierte als Vermieterin der Räumlichkeiten
der Zahnarztpraxis in Q. (vgl. act. G 11/24.10). Miteigentümer der Liegenschaft an der
im Handelsregister aufgeführten Adresse der Beschwerdeführerin in Q. (D. 00) ist Dr.
X.Y. (vgl. act. G 11/24.3). Dieselbe Adresse erscheint auch auf der Korrespondenz der
Dr. X. AG (act. G 11/27.1). Im Schreiben des Rechtsvertreters der Beschwerdeführerin
vom 5. Juni 2014 wurde die P. Est. als eine Dr. X.Y. „nahestehende Gesellschaft“
bezeichnet (act. G 11/24.4; vgl. auch act. G 1/11/24.5 f.).
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 17/27
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
4.2. Die Vorinstanz hielt im angefochtenen Entscheid fest, die P. Est. habe als Inhaberin
der Beschwerdeführerin ein eigenes Interesse an der Erteilung der Betriebsbewilligung.
Für die Prüfung der guten Betriebsführung und der Vertrauenswürdigkeit sei die
Offenlegung der hinter juristischen Personen stehenden Interessenverbindungen
sinnvoll. Der Umstand, dass Dr. X.Y. die Weiterführung zahnmedizinischer
Behandlungen über eine juristische Person geplant habe (act. G 11/5), nachdem ihm
am 11. November 2013 die Neuerteilung der Berufsausübungsbewilligung verweigert
worden sei (act. G 11/1), erweise sich als problematisch, wenn feststehe, dass sein
Verhalten die Ausübung der Aufsicht durch das GD verunmögliche (vgl. act. G 11/58).
Wenn die Beschwerdeführerin nicht einmal im Bewilligungsverfahren genügend
Auskünfte liefere, sei davon auszugehen, dass sich das GD bei einer allfälligen
Patientenbeschwerde oder einer Abklärung an Ort auf die Mitwirkung der
Beschwerdeführerin nicht verlassen könne. Vor diesem Hintergrund wäre auf das
Gesuch wegen fehlender Mitwirkung nicht einzutreten. Die Betriebsbewilligung sei
jedoch wegen fehlender Vertrauenswürdigkeit zu verweigern. Die Beschwerdeführerin
vermöge sich nicht von Dr. X.Y. abzugrenzen. Die Einflussnahme bzw. eine faktische
Organstellung von Dr. X.Y. könne nicht ausgeschlossen werden. Nach der Aktenlage
(act. G 11/24.4. bis 24.6) sei erstellt, dass Dr. X.Y. hinter der P. Est. bzw. der
Beschwerdeführerin stehe. Die systematische Weigerung der Beschwerdeführerin, die
Interessenverbindungen offenzulegen, lasse sich vor diesem Hintergrund erklären.
Daraus sei zu schliessen, dass der Eigentumswechsel bei der Beschwerdeführerin nur
pro forma erfolgt sei, um die Tatsache zu verbergen, dass die Beschwerdeführerin von
Dr. X.Y. beherrscht sei. Die Berufung auf den Eigentumswechsel erweise sich damit als
rechtsmissbräuchlich. Die Zusicherung der Beschwerdeführerin, dass Dr. X.Y. in der
Einrichtung keine zahnärztliche Tätigkeit ausüben werde, lasse ausser Acht, dass sich
die Voraussetzung der Vertrauenswürdigkeit nicht nur auf angestellte
Medizinalpersonen beziehe, sondern auch auf den Betrieb. Ein Betrieb, bei dem eine
als nicht vertrauenswürdig eingestufte Medizinalperson als faktisches Organ fungiere,
könne nicht als vertrauenswürdig gelten (act. G 11/64 S. 11-14).
Sodann seien verbale Unkorrektheiten, Angriffe und ungebührliche Kritik (act. G 11/13,
G 11/17, G 11/29) nicht die Art und Weise, wie Meinungsverschiedenheiten
ausgetragen werden sollten (act. G 11/64 S. 14-16). Das GD habe mehrmals erklärt,
wie die Beschwerdeführerin die Gutheissung ihres Gesuchs erreichen könne (vgl. act.
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 18/27
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
G 11/48). Am 10. September 2015 habe das GD sogar festgehalten, dass im Fall der
Mitwirkung der Beschwerdeführerin die Möglichkeit geprüft werden könne, ob ihre
Tätigkeit trotz Bedenken unter bestimmten Auflagen zu bewilligen sei (act. G 11/52).
Auf die Möglichkeit einer Bewilligung unter bestimmten Auflagen sei die
Beschwerdeführerin nicht eingegangen. Eine gute Betriebsführung durch die
Beschwerdeführerin sei nicht gewährleistet, weil sie aufgrund ihrer nachgewiesenen
Verbindung mit Dr. X.Y. und ihrer Haltung gegenüber dem GD als nicht
vertrauenswürdig zu erachten sei. Die Unabhängigkeit des Fachpersonals im Sinn von
Art. 11 VEG sei unter diesen Umständen nicht gewährleistet. Es sei zu befürchten, dass
sich die Verfehlungen von Dr. X.Y., der seit 2010 in der Schweiz nicht mehr
zahnmedizinisch tätig sei, wiederholen würden (vgl. Darstellung in der im
Beschwerdeverfahren B 2015/307 angefochtenen Verfügung vom 10. November 2015,
act. G 11/58; act. G 11/64 S. 14-16).
4.3. Die Beschwerdeführerin wendet unter anderem ein, nicht zu prüfen sei vorliegend,
ob sie vertrauenswürdig sei. Vertrauenswürdig müssten lediglich die
Einrichtungsleiterin sowie diejenigen Mitarbeiter sein, die einen medizinischen Beruf
ausüben würden. Die Vertrauenswürdigkeit dieser Personen sei jedoch nicht im
vorliegenden Betriebsbewilligungsverfahren zu prüfen (act. G 1 Rz. 18-24). Der P. Est.
als einzige Gesellschafterin der Beschwerdeführerin komme keine
Zeichnungsberechtigung zu. Sie sei somit irrelevant für sämtliche Fragen im
Zusammenhang mit der zu erteilenden Betriebsbewilligung (act. G 1 Rz. 31). Den
Nachweis der Betriebshaftpflichtversicherung habe sie erbracht, weshalb diesbezüglich
auch keine Mitwirkungspflichten verletzt worden seien. Die Beziehungen zwischen Dr.
X.Y. und der P. Est. seien sodann offengelegt worden (act. G 1 Rz. 159). Es genüge
nicht für die Verweigerung einer Betriebsbewilligung, dass „nicht ausgeschlossen
werden kann“, dass eine aussenstehende Drittperson (welche angeblich nicht
vertrauenswürdig sei) auf den Betrieb Einfluss nehmen könne. Dadurch, dass Dr. X.Y.
bei der Beschwerdeführerin sowohl als Gesellschafter als auch als Geschäftsführer
ausgeschieden sei, habe er sämtliche Einflussmöglichkeiten auf die
Beschwerdeführerin aufgegeben. Von einer Umgehung der am 11. November 2013
verfügten Verweigerung der Berufsausübungsbewilligung könne keine Rede sein.
Soweit die Vorinstanz aus den Ausführungen des Rechtsvertreters schliesse, dass die
P. Est. Dr. X.Y. nahestehe, liege ein Zirkelschluss vor, da die P. Est. erst durch die
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 19/27
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
Vorinstanz selbst in eine Nähe zu Dr. X.Y. gerückt worden sei. Hinsichtlich der
Äusserungen der Beschwerdeführerin gegenüber der Vorinstanz sei festzuhalten, dass
es möglich sein müsse, dass Missstände, welche in einer Behörde nach Ansicht eines
Dritten bestehen würden, angezeigt werden könnten. Sodann gehe es vorliegend
darum, dass die Beschwerdeführerin ihre angeblich bestehenden und von ihr
bestrittenen Mitwirkungspflichten nicht vollständig erfüllt habe. Dass daraus nicht auf
eine „mangelnde Bereitschaft, Anordnungen zu befolgen“ im Sinn der von der
Vorinstanz zitierten Rechtsprechung (BGer 2C_58/2008 und 2C_848/2009)
geschlossen werden könne, sei evident. Daraus könne keine fehlende
Vertrauenswürdigkeit abgeleitet werden. Die Beschwerdeführerin habe die
Aufsichtsfunktion der Vorinstanz nicht verunmöglicht, zumal sie stets bemüht gewesen
sei, die Anfragen der Vorinstanz zu beantworten, soweit ihr dies zumutbar gewesen sei
(act. G 1 Rz. 241-300).
4.4.
4.4.1. Voraussetzung für die Erteilung einer Betriebsbewilligung bilden unter anderem
das in Art. 51 Abs. 2 GesG genannte Erfordernis der guten Betriebsführung sowie die
Anforderungen nach Art. 7 Abs. 2 lit. f VEG (kein Fehlverhalten) und Art. 6 Abs. 2 lit. e
VEG (Ausrichtung der Tätigkeit nach den anerkannten Grundsätzen des Berufs und der
Ethik). Art. 44 Abs. 1 GesG in Verbindung mit Art. 36 Abs. 1 lit. b des Bundesgesetzes
über die universitären Medizinalberufe (MedBG) sowie Art. 46 Abs. 1 GesG regeln
demgegenüber die Voraussetzungen für die Bewilligung der Ausübung medizinischer
Berufe, nicht jedoch diejenigen der Betriebsbewilligung. Sodann betreffen Art. 7 Abs. 2
lit. c und d der Verordnung über die Ausübung der medizinischen Berufe; sGS 312.0,
VMB) und Art. 8 Abs. 2 lit. c und d der Verordnung über die Ausübung von Berufen der
Gesundheitspflege (VBG sGS 312.1) Gesuche um eine Berufsausübungsbewilligung für
medizinische Berufe, nicht jedoch Gesuche um Erteilung einer Betriebsbewilligung. Für
die Erteilung einer Betriebsbewilligung wird nach Art. 6 Abs. 2 lit. e VEG wie erwähnt
die Gewährleistung einer sorgfältigen, nach den anerkannten Grundsätzen des Berufs,
der Ethik und der Wirtschaftlichkeit ausgerichtete Tätigkeit verlangt, nicht jedoch eine
(darüber hinausgehende) Vertrauenswürdigkeit, wie sie für die Erteilung von
Berufsausübungsbewilligungen vorausgesetzt ist. Die von der Rechtsprechung
entwickelten Grundsätze zur Vertrauenswürdigkeit von Medizinalpersonen (als
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 20/27
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
natürliche Personen; vgl. VerwGE B 2011/254 vom 29. August 2012, E. 3; BGer
2C_848/2009 vom 11. Mai 2010, E. 2 mit Hinweisen, BGer 2C_389/2012 vom
12. November 2012, E. 7.1) können dementsprechend nicht auf
Betriebsbewilligungsgesuche von juristischen Personen zur Anwendung gebracht
werden. Ausser Betracht fällt eine sinngemässe Anwendung der Regeln über die
Vertrauenswürdigkeit im Betriebsbewilligungsverfahren insbesondere auch angesichts
des abschliessenden Charakters der Aufzählung in Art. 6 Abs. 2 VEG. Mit der
Beschwerdeführerin (act. G 1 S. 9) ist somit festzuhalten, dass der Leiter bzw. die
Leiterin der Einrichtung sowie die Mitarbeiter, die einen bewilligungspflichtigen
medizinischen Beruf ausüben, vertrauenswürdig sein müssen. Die
Vertrauenswürdigkeit dieser Personen ist jedoch nicht im Verfahren betreffend
Betriebsbewilligung, sondern im Berufsausübungsbewilligungsverfahren der jeweiligen
Person zu prüfen.
4.4.2. Wie dargelegt (vorstehende E. 4.1) ist davon auszugehen, dass Dr. X.Y. der
P. Est. „nahesteht“. Ein „Zirkelschluss“ der Vorinstanz (act. G 1 Rz. 260) lässt sich hier
insofern nicht erkennen, als das erwähnte Naheverhältnis vom Rechtsvertreter der
Beschwerdeführerin selbst bestätigt worden war (vgl. act. G 11/24.4-24.6). Hinsichtlich
der internen Verhältnisse der Eigentümerin der Beschwerdeführerin ist einzig bekannt,
dass die Ehefrau von Dr. X.Y. (Dr. B.Y.) gestützt auf eine Zessionsurkunde (act. G
11/49.1) „quasi“ Eigentümerin P. Est. ist (act. G 1 Rz. 209). Diese Gegebenheiten sind
jedoch für die Erfüllung der Voraussetzungen der Betriebsbewilligungserteilung nicht
relevant, zumal die Feststellung der Vorinstanz, wonach für die Prüfung der guten
Betriebsführung (Art. 51 Abs. 2 GesG) die Offenlegung der hinter den beteiligten
juristischen Personen (P. Est. als Eigentümerin der Beschwerdeführerin) stehenden
Interessenverbindungen sinnvoll sei, unter den gegebenen Verhältnissen zu weit greift.
Wesentlich erscheint hier der bereits erwähnte Umstand, dass gegenüber dem
medizinischen und dem pflegerischen Fachpersonal der Einrichtung das
Weisungsrecht ausschliesslich der medizinischen Leiterin oder dem medizinischen
Leiter zukommt und für die medizinisch-fachlichen Belange bzw. die gute
Betriebsführung somit die alleinige Verantwortung - unabhängig von der
Beschwerdeführerin und den hinter ihr stehenden Personen und Gesellschaften - beim
medizinischen Leiter bzw. der medizinischen Leiterin liegt (vorstehende E. 4.2.1 und
Art. 11 VEG). Die Verbindung der Beschwerdeführerin mit Dr. X.Y. ist vor diesem
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 21/27
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
Hintergrund - entgegen der Auffassung der Vorinstanz (act. G 11/64 S. 16) - nicht
geeignet, die gute Betriebsführung zum vornherein in Frage zu stellen. Mit der
Beschwerdeführerin (vorstehende E. 4.3) ist sodann festzuhalten, dass die P. Est. für
Fragen im Zusammenhang mit der zu erteilenden Betriebsbewilligung keine
entscheidrelevante Bedeutung hat, zumal ihr auch keinerlei Weisungsbefugnis
zukommt. Die Vorinstanz war daher auch nicht berechtigt, gestützt auf Art. 12 VRP und
Art. 7 Abs. 3 VEG Unterlagen über die internen Verhältnisse der P. Est. zu verlangen.
Für die Beschwerdeführerin bestand dementsprechend kein Anlass, sich im Rahmen
ihrer Mitwirkungspflicht zu Stellung und Funktion von Dr. X.Y. in der P. Est. im
Einzelnen zu äussern. Die Fragen, ob bzw. inwiefern in diesem Zusammenhang von
einem „Durchgriff“ (im gesellschaftsrechtlichen Sinn) auf hinter der Beschwerdeführerin
bzw. der P. Est. stehende Personen zu sprechen wäre oder nicht (act. G 10 S. 2; G 13
S. 4 f.; G 28 S. 7 f.) und ob dadurch eine zum Schutz der öffentlichen Gesundheit
notwendige Verweigerung der Betriebsbewilligung zu rechtfertigen wäre, braucht unter
diesen Umständen nicht weiter untersucht zu werden.
4.4.3. Gemäss Handelsregister-Auszug war Dr. X.Y. in der Zeit vom 15. November
2016 bis 6. März 2017 erneut Geschäftsführer der Beschwerdeführerin (vgl. act. 24/8
und 24/9). Die Beschwerdeführerin führt hierzu aus, A.Y. (Sohn von Dr. X.Y.) sei infolge
seiner neuen Geschäftsführertätigkeit bei der Dr. X. AG von seiner bisherigen Funktion
als Geschäftsführer der Beschwerdeführerin zurückgetreten. Per 10. Oktober 2016
habe die Geschäftsführung allein W.L. oblegen. Sodann seien bei der
Beschwerdeführerin im Jahr 2016 massive Umstrukturierungen erfolgt. Ein Teil der
Implantatproduktion (v.a Endproduktion) sei von Tschechien nach Q. verlegt worden.
Im Geschäftsbereich „Produktion“ hätten unzählige Strategie- und
Investitionsentscheide gefällt und eine CE-Zerfizierung der Implantate der
Beschwerdeführerin vorbereitet werden müssen. Der Geschäftsführer der
Beschwerdeführerin habe nicht alle im Rahmen der Umstrukturierung anfallenden
Entscheide alleine treffen können, weshalb Dr. X.Y. interimistisch und kurzfristig die
Funktion eines zweiten Geschäftsführers im Betriebsteil „Implantatproduktion“ bei der
Beschwerdeführerin übernommen habe. Mit der Erteilung durch die TÜV Rheinland
Italia S.r.I. sei die Aufgabe von Dr. X.Y. als interimistischer Geschäftsführer erfüllt
gewesen und die Beschwerdeführerin sei zur Routineproduktion übergegangen (act. G
25 und G 28).
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 22/27
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
Hierzu ist festzuhalten, dass die befristete Geschäftsführertätigkeit von Dr. X.Y.
unbestritten einzig die - bewilligungsfrei mögliche - Implantatproduktion betraf. Diese
Tätigkeit hatte somit auf den abgetrennten Betriebsteil „Patientenbehandlungen“ der
Beschwerdeführerin keinerlei Auswirkungen. Sodann wird (künftig), wie dargelegt, die
alleinige Verantwortung für die medizinisch-fachlichen Belange bei der medizinischen
Leitung liegen, welche ihrerseits über eine Berufsausübungsbewilligung verfügen muss.
Von der Zusicherung der Beschwerdeführerin, dass Dr. X.Y. in der Einrichtung keine
zahnärztliche Tätigkeit ausüben und in fachlicher Hinsicht auch keinen Einfluss auf die
Tätigkeit der angestellten Medizinalpersonen nehmen werde (act. G 1 Rz. 206), ist
somit auszugehen, zumal es an konkreten Anhaltspunkte dafür fehlt, dass die
Unabhängigkeit der medizinischen Leitung (vgl. Art. 11 VEG) nicht gewährleistet sein
könnte. Mutmassungen allein bzw. die Befürchtung, dass sich Verfehlungen von Dr.
X.Y. wiederholen könnten (act. G 11/64 S. 16), reichen hierfür nicht aus. Hinzu kommt,
dass die reine Zurverfügungstellung/Vermietung von Praxisinfrastruktur durch die
P. Est. bzw. Dr. X.Y. (vgl. dazu vorangehende E. 5.1 zweiter Absatz) keiner Bewilligung
zum Betrieb einer medizinischen Institution bedarf. Auch aus diesem Grund lagen die
Aktivitäten von Dr. X.Y. und der P. Est. ausserhalb des Bereichs der von der
Beschwerdeführerin beantragten Betriebsbewilligung. Unbestritten blieb in diesem
Zusammenhang schliesslich, dass der P. Est. als einzige Gesellschafterin der
Beschwerdeführerin keine Zeichnungsberechtigung zukommt (act. G 1 S. 11).
4.4.4. Im Weiteren verwies die Vorinstanz auf verbale Unkorrektheiten, Angriffe und
ungebührliche (teilweise unterschwellige) Kritik von Seiten der Beschwerdeführerin im
Verfahrensverlauf (vgl. act. G 11/13 : „... Das seit Jahren vom Departement
unbearbeitete, völlig aus der Luft gegriffene, niemals korrekt eröffnete oder gar
durchgeführte, fiktive Disziplinarverfahren gegen Herrn Dr. X.Y. ...“, act. G 11/17: „...
Ob die Entscheide, die betr. Dr. X.Y. gefällt wurden, auf realen Fakten beruhen,
vermögen wir nicht zu beurteilen. ...“ und act. G 11/29: „... aufgrund der Missstände
und der fortgesetzten massiven Gesetzesverstösse gegen das Gesundheitswesen,
welche das Gesundheitsdepartement nicht geprüft bzw. unbeanstandet gelassen habe.
... Es entstehe hier zunehmend der Eindruck, dass das Gesundheitsdepartement
bemüht ist, Zeitverzögerungen und wirtschaftliche Behinderungen zu erreichen.“).
Diese vorinstanzlichen Beanstandungen mögen berechtigt sein; sie sind jedoch für sich
allein nicht geeignet, das Vorliegen der Voraussetzungen für die Erteilung einer
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 23/27
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
Betriebsbewilligung nach Art. 6 Abs. 2 VEG in Frage zu stellen. Die gute
Betriebsführung (Art. 51 Abs. 2 GesG) lässt sich m.a.W. nicht mit Hinweis auf
Äusserungen von Dr. X.Y. oder weiterer, nicht (mehr) mit der Leitung der
Beschwerdeführerin betrauter Personen in Frage stellen.
5.
5.1. Die Beschwerdeführerin stellte im Verwaltungsverfahren im Juni 2014 ein
Ausstandbegehren gegen den damaligen Kantonszahnarzt Dr. E.F. (act. G 11/10,
11/13), bestätigte dieses in der Folge (act. G 11/18, G 11/62) und hielt im vorliegenden
Verfahren fest, wegen der formellen Natur des Anspruchs auf unbefangene Behörde sei
die unter dem Einfluss von Dr. E.F. entstandene Verfügung vom 24. Dezember 2015
aufzuheben (act. G 1 Rz. 32-120; act. G 13 Rz. 21-27). In der angefochtenen Verfügung
hatte die Vorinstanz das Ausstandbegehren abgelehnt (act. G 11/64 S. 7).
5.2. Die Frage, ob die konkreten Gegebenheiten einen Anschein der Befangenheit und
eine Gefahr der Voreingenommenheit des Kantonszahnarztes begründen, aufgrund
dessen er im vorinstanzlichen Verfahren hätte in den Ausstand treten müssen, wurde
vorliegend insofern gegenstandslos, als die materiellen Voraussetzungen für die
Bewilligungserteilung wie dargelegt grundsätzlich zu bejahen sind. Auf die Frage des
Ausstands und auf die von den Verfahrensbeteiligten diskutierte Frage der gesetzlichen
Grundlage für das Amt des Kantonszahnarztes ist im vorliegenden Verfahren daher
nicht weiter einzugehen.
6. Beschleunigungsgebot
6.1. Aus Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung (BV, SR 101) ergibt sich der Grundsatz
einer Beurteilung innert angemessener Frist bzw. einer möglichst beförderlichen
Fortführung und Erledigung des Verfahrens (sog. Beschleunigungsgebot). Die
Vorinstanz legte diesbezüglich im angefochtenen Entscheid den Gang des Verfahrens
dar und kam zum Schluss, die Abklärung des komplexen Falls, welche die Entwicklung
des Disziplinarverfahrens gegen Dr. X.Y. habe berücksichtigen müssen, habe sich vor
allem aufgrund der unkooperativen Haltung der Beschwerdeführerin erschwert. Das GD
habe der Beschwerdeführerin erfolglos Bedenkfristen eingeräumt. Die umfangreiche
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 24/27
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
Korrespondenz belege die Unbegründetheit der Vorwürfe betreffend
Rechtsverzögerung (act. G 11/64 S. 12).
Die Beschwerdeführerin wendet unter anderem ein, der Ausgang des
Disziplinarverfahrens gegen Dr. X.Y. sei für das vorliegende Bewilligungsverfahren nicht
von Bedeutung gewesen, weshalb die von der Vorinstanz verlangte Sistierung des
Verfahrens nicht zulässig gewesen sei. Einzig um die angedrohte Abweisung des
Betriebsbewilligungsgesuchs zu vermeiden, habe die Beschwerdeführerin in die
Sistierung eingewilligt. Die Vorinstanz habe Bedenkfristen eingeräumt (act. G 11/33,
11/35), obschon die Beschwerdeführerin an einer raschen Verfahrenserledigung
interessiert gewesen sei. Gleichzeitig sei die Vorinstanz nicht auf die Frage der
Beschwerdeführerin betreffend Gefährdung der Versicherungsdeckung eingegangen.
Während des Bewilligungsverfahrens sei die Vorinstanz zahlreiche Male über längere
Zeit untätig geblieben, und es sei zu unnötigen und nicht nachvollziehbaren
Verzögerungen gekommen. Auch unter Ausschluss der Zeit der Sistierung habe das
Bewilligungsverfahren 14 Monate gedauert. Dies sei eindeutig zu lang (act. G 1 Rz. 220
bis 240).
6.2. Nach Einreichung des Gesuchs durch die Beschwerdeführerin am 21. Mai 2014
(act. G 11/6), anschliessender Prüfung durch die Vorinstanz (act. G 15.1) und
entsprechenden Stellungnahmen der Beschwerdeführerin (act. G 11/21 f.) begründete
die Vorinstanz ihre ablehnende Haltung am 6. Oktober 2014 (act. G 11/24). Hierauf
wurde das Verfahren mit Zustimmung der Beschwerdeführerin bis 17. März 2015
sistiert (act. G 11/25). Mit der Mitteilung zur Wiederaufnahme des Verfahrens teilte die
Vorinstanz mit, dass die Voraussetzungen zur Bewilligung des Gesuchs nicht erfüllt
seien (act. G 11/33). In der Folge zog sich die Abklärung der Angelegenheit dahin. Dies
zum einen deshalb, weil die Beschwerdeführerin immer wieder zur Mitwirkung
aufgefordert (vgl. Korrespondenz in act. G 11/34-61) und zum anderen auch das
Verhältnis der Beschwerdeführerin zu Dr. X.Y. mit in die Abklärung und Würdigung
einbezogen wurde. Auch wenn sich im Nachhinein zeigte, dass ein Teil der
Abklärungsbemühungen der Vorinstanz für die Klärung der
Betriebsbewilligungsvoraussetzungen gar nicht nötig bzw. nicht zielführend war, so
kann der Vorinstanz angesichts der komplexen Verhältnisse hieraus kein Vorwurf
gemacht werden. Ihr kann von daher keine Verletzung des Beschleunigungsgebots
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 25/27
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
resp. des Verbots der Rechtsverzögerung gemäss Art. 29 Abs. 1 BV vorgeworfen
werden (vgl. hierzu BGer 2C_647/2014 vom 19. März 2015 E. 2.2 mit Hinweisen, siehe
auch Art. 88 Abs. 2 lit. a VRP), zumal die Beschwerdeführerin die Verfahrensdauer von
rund 18 Monaten zu einem erheblichen Teil auch sich selbst bzw. den von ihr oder in
ihrem Umfeld gesetzten komplexen Verhältnissen zuzuschreiben hat.
7.
7.1. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Verweigerung der Betriebsbewilligung
mit den von der Vorinstanz angeführten Begründungen (gefährdete
Versicherungsdeckung, fehlende gute Betriebsführung wegen der Verbindung der
Beschwerdeführerin zu Dr. X.Y. und ihrer Haltung gegenüber der Vorinstanz bzw. ihre
fehlende Vertrauenswürdigkeit) sich als nicht gerechtfertigt erweist. Die
Bewilligungsvoraussetzungen gemäss Art. 6 Abs. 2 lit. a, c, e und f VEG sowie Art. 51
Abs. 2 GesG (gute Betriebsführung) sind als erfüllt zu erachten. Die Beschwerde ist
unter Aufhebung der Verfügung vom 24. Dezember 2015 gutzuheissen und die Sache
zur Prüfung der Bewilligungsvoraussetzungen nach Art. 6 Abs. 2 lit. b und d VEG und
zu neuer Verfügung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Bei diesem Verfahrensausgang
sind die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens der Vorinstanz aufzuerlegen
(Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr von CHF 5'000 erscheint angemessen; auf
die Erhebung wird verzichtet (Art. 95 Abs. 3 VRP). Der von der Beschwerdeführerin
geleistete Kostenvorschuss von CHF 4'000 ist ihr zurückzuerstatten.
Die amtlichen Kosten des vorinstanzlichen Verfahrens werden dem ebenfalls Staat
auferlegt. Der Kostenvorschuss von CHF 2‘500 wird der Beschwerdeführerin
zurückerstattet.
7.2. Die Beschwerdeführerin hat antragsgemäss Anspruch auf eine ausseramtliche
Entschädigung zulasten des Staates (Art. 98 Abs. 1 und Art. 98bis VRP). Sie reichte
anlässlich der mündlichen Verhandlung vom 24. August 2017 eine Kostennote über
CHF 24‘000 ein, welche sie summarisch begründete. Im Kanton St. Gallen wird das
Honorar in der Verwaltungsrechtspflege auf der Grundlage einer Honorarpauschale
festgesetzt. Nach Art. 22 Abs.1 lit. a Honorarordnung für Rechtsanwälte und
Rechtsagenten (sGS 963.75, HonO) beträgt das Honorar vor Verwaltungsgericht
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 26/27
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
pauschal CHF 1'000 bis CHF 12'000. Es richtet sich nicht nur nach dem Umfang der
Bemühungen. Innerhalb des für eine Pauschale gesetzten Rahmens wird das
Grundhonorar nach den besonderen Umständen, namentlich nach Art und Umfang der
Bemühungen, der Schwierigkeit des Falls und den wirtschaftlichen Verhältnissen der
Beteiligten bemessen (Art. 19 HonO; vgl. dazu BGE 141 I 124 E. 4 und BGer
1C_53/2015 vom 12. Mai 2015 E. 2.5.). Richtschnur ist dabei das gemäss kantonalem
Tarif gerechtfertigte Anwaltshonorar, welches durch die bei objektiver Würdigung
notwendig erscheinende Inanspruchnahme des Anwalts entstanden ist (A. Urwyler, in:
Brunner/Gasser/Schwander, Kommentar zur Schweizerischen Zivilprozessordnung,
Zürich/St. Gallen 2011, Art. 105 N 9 und 10). Bei der Festsetzung der
Honorarpauschale ist die eingereichte Kostennote zu berücksichtigen.
Die Fragen, die sich im vorliegenden Verfahren stellten, bewegen sich im Rahmen, der
üblicherweise im Zusammenhang mit Berufsausübungsbewilligungen und
Disziplinarmassnahmen zur Beurteilung steht. Das Gericht anerkennt jedoch, dass das
Verfahren aufgrund der relativ komplexen tatsächlichen Verhältnisse dennoch einen
überdurchschnittlichen Aufwand verursachte. Mit Blick auf den Pauschalrahmen von
Art. 22 Abs. 1 lit. b HonO und die in vergleichbaren Streitigkeiten zugesprochene
Entschädigung kann jedoch der geltend gemachte Aufwand nicht vollumfänglich
entschädigt werden. Angemessen erscheint vorliegend eine Entschädigung von
insgesamt CHF 8'000 (zuzüglich 4% Barauslagen von CHF 360). Die
Beschwerdeführerin ist selbst mehrwertsteuerpflichtig (vgl. www.uid.admin.ch),
weshalb sie die in der Honorarrechnung ihres Anwalts belastete Mehrwertsteuer als
Vorsteuer von ihrer eigenen Steuerschuld wieder abziehen kann. Die Mehrwertsteuer
kann deshalb bei der Bemessung der ausseramtlichen Entschädigung unberücksichtigt
bleiben (vgl. VerwGE B 2012/54 vom 3. Juli 2012, E. 6, www.gerichte.sg.ch; R. Hirt, Die
Regelung der Kosten nach st. gallischem Verwaltungsrechtspflegegesetz, St. Gallen
2004, S. 194).