Decision ID: deabafea-fb6e-4cd1-83a5-e2f83d36d49e
Year: 2018
Language: de
Court: SG_VGN
Chamber: SG_VGN_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A. K._ (geboren 2005) ist der Sohn von A._ und B._. Mit Entscheid des Kreisgerichts
Y._ vom 24. April 2008 wurde deren Ehe geschieden und K._ in das alleinige
Sorgerecht der Mutter gegeben. Mutter und Sohn wohnen zusammen in M._, wo K._
seit dem Schuljahr 2017/2018 die sechste Regelklasse besucht. Von Januar 2013 bis
Dezember 2016 besuchte er eine Logopädie-Therapie und von Februar bis Dezember
2016 eine Mathematikförderung. Seit März 2017 ist er bei Dr. S._, Fachärztin für
Kinder- und Jugendpsychiatrie und Psychotherapie, in Behandlung.
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Im Oktober 2014 wurde K._ erstmals beim Schulpsychologischen Dienst des Kantons
St. Gallen (SPD) untersucht. Im Bericht vom 20. November 2014 beantragte der SPD
aufgrund der Untersuchungsergebnisse 1-2 Lektionen Legasthenietherapie. Am 8. Juni
2016 errichtete die Kindes- und Erwachsenenschutzbehörde (KESB) Q._ für K._ eine
Beistandschaft insbesondere mit dem Auftrag, die Mutter in der Erziehung und
Begleitung von K._ mit Rat und Tat zu unterstützen, die gesundheitliche und
schulische Entwicklung von K._ zu begleiten und gegebenenfalls notwendige
Massnahmen einzuleiten, den Austausch mit allen involvierten Personen, Institutionen
und der Schule zu pflegen sowie die gesundheitliche Situation der Mutter und die
damit zusammenhängenden Auswirkungen auf die Betreuung und Erziehung des
Kindes mit ihr zu besprechen. Im März 2017 fand eine weitere schulpsychologische
Untersuchung statt. Im Bericht vom 4. Mai 2017 kam der SPD zum Schluss, K._ sei
kognitiv altersgemäss entwickelt, hingegen falle er bezüglich seiner Wahrnehmung
(Verständnis und Einordnung seiner persönlichen, sozialen und schulischen Realität)
auf. Es werde deshalb weiterhin eine Beratung, die Diagnostik und Begleitung durch
die Kinderpsychiaterin Dr. S._ empfohlen. Ausserdem sei K._ einmal wöchentlich
durch die Schulsozialarbeiterin zu begleiten, und er sei befristet in den Fächern
Deutsch und Mathematik zu entlasten. Am 6. Juni 2017 fand das im Bericht vom 4. Mai
2017 empfohlene Standortgespräch statt. Im Bericht vom 26. Juni 2017 hielt der SPD
sodann fest, aus schulpsychologischer Sicht bestehe eine klare Gefährdung der
persönlichen, sozialen und schulischen Entwicklung von K._, weshalb eine interne
Sonderschulung die richtige weitere Beschulungsform sei. Mit einer solchen erhalte er
die Chance, an seiner persönlichen und sozialen Entwicklung zu arbeiten. Der SPD
beantragte aufgrund dessen eine Beschulung ab Beginn des Schuljahres 2017/2018 in
einem Sonderschulheim für verhaltensauffällige Schülerinnen und Schüler.
B. Am 19. Juli 2017 verfügte der Schulratspräsident der Primarschulgemeinde X._ für
K._ die Sonderschulung in einem Sonderschulheim für verhaltensauffällige
Schülerinnen und Schüler ab dem Schuljahr 2017/2018. Dagegen gelangte A._ mit
Rekurs vom 3. August 2017 an den Erziehungsrat. Nachdem ein Experte der
Arbeitsgruppe für Rekursentscheide weitere Abklärungen vorgenommen und die
Abweisung des Rekurses empfohlen hatte, wies der Erziehungsrat mit Entscheid vom
18. Oktober 2017 den Rekurs gegen die Sonderbeschulung von K._ ab.
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C. Mit Eingabe ihres Rechtsvertreters vom 7. November 2017 erhob A._
(Beschwerdeführerin) gegen den Rekursentscheid des Erziehungsrates (Vorinstanz)
Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit dem Antrag, unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen sei der angefochtene Entscheid vollumfänglich aufzuheben; auf
eine Sonderschulung von K._ sei zu verzichten, er sei in der jetzigen Regelschulklasse
zu belassen und es sei auf jegliche vorsorgliche Massnahmen zu verzichten. Weiter
beantragte sie, der Beschwerde sei die aufschiebende Wirkung zu erteilen bzw. zu
belassen. Zudem stellte sie ein Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege und
Rechtsverbeiständung.
Am 16. November 2017 teilte die Primarschulgemeinde X._ (Beschwerdegegnerin) mit,
sie habe die KESB um die Anordnung einer stationären Unterbringung von K._
ersucht. Ausserdem sei für K._ ein Platz im St. Gallischen Sonderschulheim F._
reserviert worden. Die Vorinstanz und die Beschwerdegegnerin beantragten in ihren
Vernehmlassungen vom 17. November 2017 bzw. 13. Dezember 2017 (sinngemäss),
die Beschwerde sei abzuweisen. Am 28. November 2017 ersuchte der Präsident des
Verwaltungsgerichts die KESB Q._ um Berichterstattung über die geplanten
Massnahmen. Mit Eingabe vom 14. März 2018 teilte die KESB Q._ mit, gemäss
Einschätzung der Beiständin sei eine Fremdplatzierung von K._ zum jetzigen Zeitpunkt
nicht verhältnismässig. Der Beschwerdeführerin sei klar mitgeteilt worden, dass der
Beiständin die Möglichkeit gegeben werden solle, mit allen Fachleuten
zusammenzuarbeiten, womit sich die Beschwerdeführerin einverstanden erklärt habe.
Sollte an der Verfügung zur Sonderschulung festgehalten werden, empfahl die KESB
Q._ eine externe Beschulung. Die Verfahrensbeteiligten nahmen dazu mit Eingaben
vom 23. März 2018 (Vorinstanz), 26. März 2018 (Beschwerdegegnerin) und 4. April
2018 (Beschwerdeführerin) Stellung.
Auf die Vorbringen der Verfahrensbeteiligten, den angefochtenen Entscheid und die

Akten ist – soweit notwendig – in den nachstehenden Erwägungen einzugehen.
Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
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1. Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59 Abs. 1
des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, VRP). Als gesetzliche
Vertreterin (vgl. Art. 304 Abs. 1 des Schweizerischen Zivilgesetzbuches, SR 210, ZGB)
und Inhaberin der alleinigen elterlichen Sorge ist die Mutter von K._ zur Ergreifung des
Rechtsmittels sowohl in eigenem als auch in dessen Namen grundsätzlich legitimiert
(Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP; Urteil des Bundesgerichts [BGer]
2C_433/2011 vom 1. Juni 2012 E. 1.2; VerwGE B 2014/247 vom 30. Juni 2015 E. 1.2
und B 2014/113 vom 27. November 2015 E. 1, www.gerichte.sg.ch). Die Beschwerde
wurde rechtzeitig erhoben und entspricht den Anforderungen in inhaltlicher und
formeller Hinsicht (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 VRP). Auf
die Beschwerde ist somit grundsätzlich einzutreten. Da der angefochtene
Rekursentscheid an die Stelle der ihm zugrunde liegenden Verfügung der
Beschwerdegegnerin vom 19. Juli 2017 getreten ist („Devolutiveffekt“, BGE 134 II 142
E. 1.4; BGer 1C_166/2013 vom 27. Juni 2013 E. 1.1 und 2C_204/2015 vom 21. Juli
2015 E. 1.2), kann auf die Beschwerde, soweit mit dem Antrag, auf eine
Sonderschulung sei zu verzichten und K._ sei in der Regelklasse zu belassen, formell
die Aufhebung der Verfügung der Beschwerdegegnerin beantragt wird, nicht
eingetreten werden. Weiter erweisen sich die an die Verfahrensleitung gerichteten
Rechtsbegehren Ziffer 2 (Verzicht auf vorsorgliche Massnahmen) und Ziffer 3
(aufschiebende Wirkung) mit dem Endentscheid als gegenstandslos.
2.
2.1. Gemäss Art. 62 Abs. 1 der Bundesverfassung der Schweizerischen
Eidgenossenschaft (SR 101, BV) sind die Kantone zuständig für das Schulwesen. Sie
gewähren einen ausreichenden Grundschulunterricht, der allen Kindern offen steht. Er
ist obligatorisch und an öffentlichen Schulen unentgeltlich (Art. 62 Abs. 2 BV). Die
Kantone sorgen sodann für eine ausreichende Sonderschulung aller behinderten
Kinder und Jugendlichen bis längstens zum vollendeten 20. Lebensjahr (Art. 62 Abs. 3
BV).
2.2. Der Schulrat verfügt heilpädagogische Früherziehung für Kinder, die den
Kindergarten besuchen, sonderpädagogische Massnahmen in der Regelschule
(einschliesslich Kindergarten) und den Besuch einer Sonderschule (Art. 36 Abs. 1 lit. a
bis
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des Volksschulgesetzes, sGS 213.1, VSG). Er verfügt nicht nur die Sonderschulung an
sich, sondern – nach Absprache mit den Eltern und der betreffenden Institution – auch
die konkrete Platzierung (vgl. Art. 36 Abs. 2 erster Satz VSG). Lehnen die Eltern eine
stationäre Unterbringung (Sonderschule mit Internat) ab und erachtet der Schulrat
diese als im dringenden Interesse des Kindes liegend, ersucht er die KESB, die
stationäre Unterbringung anzuordnen (Art. 36 Abs. 2 zweiter Satz VSG; Botschaft zum
XIV. Nachtrag zum VSG, ABl 2013 308 ff., 400).
Die Volksschule nimmt auf die Schulkinder vornehmlich auf der Lernebene Einfluss. Sie
respektiert damit den grundsätzlichen Vortritt der familiären bzw. familienrechtlichen
Einbettung der Schülerinnen und Schüler vor ihren übrigen Rechtsbeziehungen. Diese
Rangfolge ergibt sich aus dem von der Verfassung statuierten Vorrang des
Bundeszivilrechts, das den Eltern die grundlegende Sorge für das Kind überträgt, vor
dem öffentlichen, kantonalen Schulrecht, welches von Verfassungswegen dem
Grundschulunterricht und damit der Wissensvermittlung verpflichtet ist. Kerngeschäft
der Volksschule ist der Unterricht (J. Raschle, Schulrecht der Volksschule im Kanton
St. Gallen – Ein Leitfaden, 2. Aufl. 2008, S. 39 f.). Der Schulrat kann demzufolge die
Einweisung in ein Sonderschulheim, die den Aufgaben- und Zuständigkeitsbereich der
Eltern berührt, beispielsweise das Aufenthaltsbestimmungsrecht einschränkt oder
aufhebt, nur beschliessen, wenn die Eltern einverstanden sind. Andernfalls bedarf die
Massnahme der Anordnung durch die KESB. Diese handelt allerdings unter einem
anderen Aspekt als der Schulrat, nämlich unter dem der Kindesschutzmassnahme (vgl.
Art. 310 des Zivilgesetzbuches, SR 210, ZGB). Die KESB ist nicht der verlängerte Arm
des Schulrats und sie ist insbesondere nicht an den Antrag der Schulbehörde
gebunden (H. Plotke, Schweizerisches Schulrecht, 2. Aufl. 2003, S. S. 414 f., 470).
2.3. Mit Schreiben vom 28. Juni 2017 hat die Beschwerdegegnerin der
Beschwerdeführerin zur geplanten Massnahme der Sonderschulung ab Beginn des
Schuljahres 2017/2018 in einem Sonderschulheim für K._ das rechtliche Gehör
gewährt. Dazu nahm die Beschwerdeführerin mit Eingabe vom 12. Juli 2017 Stellung
und beantragte insbesondere, es sei auf eine Beschulung von K._ in einem
Sonderschulheim zu verzichten. Damit tat sie unmissverständlich kund, mit der
vorgesehenen Massnahme nicht einverstanden zu sein. Gestützt auf Art. 36 Abs. 2
zweiter Satz VSG wäre die Beschwerdegegnerin deshalb verpflichtet gewesen, die
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KESB zu ersuchen, die stationäre Unterbringung anzuordnen. In der Folge ordnete die
Beschwerdegegnerin mit Verfügung vom 19. Juli 2017 für K._ die Sonderschulung in
einem Sonderschulheim für verhaltensauffällige Schülerinnen und Schüler ab dem
Schuljahr 2017/2018 an, ohne jedoch die KESB um eine entsprechende Anordnung zu
ersuchen. Die Vorinstanz hat die Beschwerdegegnerin im Rekursentscheid vom
18. Oktober 2017 deshalb angewiesen, die zuständige KESB um die Anordnung einer
stationären Unterbringung von K._ zu ersuchen. Weshalb die Beschwerdeführerin
mittlerweile – nachdem sie gegen die Verfügung der Beschwerdegegnerin Rekurs
erhoben und im vorinstanzlichen Rekursverfahren die Aufhebung der Anordnung einer
Sonderschulung in einem Sonderschulheim beantragte hatte – mit der Massnahme
einverstanden sein sollte, ist jedoch nicht nachvollziehbar. Ihre ablehnende Haltung
gegenüber der geplanten Massnahme bestätigte die Beschwerdeführerin insofern, als
sie gegen den Rekursentscheid vom 18. Oktober 2017 Beschwerde beim
Verwaltungsgericht erhob. Mit Schreiben vom 16. November 2017 teilte die
Beschwerdegegnerin sodann mit, die zuständige KESB um die Anordnung einer
stationären Unterbringung von K._ ersucht zu haben (act. 10). Auf Anfrage des
Abteilungspräsidenten des Verwaltungsgerichts hin teilte die zuständige KESB am
14. März 2018 schliesslich mit, eine Fremdplatzierung von K._ im jetzigen Zeitpunkt
als nicht verhältnismässig zu erachten; sie empfahl – sollte an der Verfügung der
Sonderschulung festgehalten werden – eine externe Beschulung (vgl. act. 32).
2.4. Nachdem die KESB somit die Anordnung einer stationären Unterbringung ablehnt
(vgl. Art. 36 Abs. 2 zweiter Satz VSG), ist die Sonderschulung von K._ in einem
Sonderschulheim nicht möglich. Offen bleiben kann diesfalls, ob die Zustimmung der
KESB auch nachträglich hätte eingeholt werden können oder ob die
Beschwerdegegnerin vor Erlass der Verfügung eine rechtskräftige Anordnung der
KESB zur Fremdplatzierung benötigt hätte. Nicht zu beurteilen ist weiter, ob die
Sonderschulung als solche gerechtfertigt wäre oder nicht. Wie dargelegt hat der
Schulrat in derselben Verfügung nicht nur die Sonderschulung an sich zu verfügen,
sondern auch die konkrete Platzierung (vgl. Art. 36 Abs. 2 erster Satz VSG). Denn es
liegt im verfahrensökonomischen Interesse aller Beteiligten, dass die Gabelung der
Rechtsmittelwege bezüglich Anordnung der Sonderschulung einerseits und die
Platzierung in der Sonderschule andererseits vermieden wird, das heisst beide Schritte
in ein und demselben Verfahren überprüft werden (vgl. ABl 2013 308 ff., 381). Im
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Übrigen wird K._ auf das Schuljahr 2018/2019 voraussichtlich in die Oberstufe
übertreten, weshalb eine (externe) Sonderschulung ohnehin nicht mehr von der
Beschwerdegegnerin zu prüfen wäre. Die Beschwerde erweist sich daher als
begründet, weshalb sie gutzuheissen ist, soweit darauf einzutreten ist. Der Entscheid
der Vorinstanz vom 18. Oktober 2017 ist daher aufzuheben.
3.
3.1. Bei diesem Verfahrensausgang sind die amtlichen Kosten des
Beschwerdeverfahrens der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP).
Eine Entscheidgebühr von CHF 1‘500 ist angemessen (Art. 7 Ziff. 222 der
Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Auf die Erhebung der Kosten ist zu verzichten
(Art. 95 Abs. 3 VRP).
Neu zu verlegen sind sodann die amtlichen Kosten des Rekursverfahrens von CHF 500,
wobei die Kostenverlegung derjenigen des Rechtsmittelentscheids folgt (vgl. R. Hirt,
Die Regelung der Kosten nach st. gallischem Verwaltungsrechtspflegegesetz,
St. Gallen 2004, S. 103). Dementsprechend sind die amtlichen Kosten des
Rekursverfahrens ebenfalls der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen und auf die
Erhebung ist zu verzichten (Art. 95 Abs. 3 VRP). Der Kostenvorschuss von CHF 500 ist
der Beschwerdeführerin zurückzuerstatten.
3.2. Die Beschwerdeführerin hat sowohl im Beschwerde- als auch Rekursverfahren
obsiegt, weshalb sie die Beschwerdegegnerin ausseramtlich zu entschädigen hat (Art.
98 Abs. 1 und 2 VRP in Verbindung mit Art. 98 VRP). In der Verwaltungsrechtspflege
ist die Honorarpauschale innerhalb des von Art. 22 Abs. 1 Ingress und lit. b der
Honorarordnung für Rechtsanwälte und Rechtsagenten (sGS 963.75, HonO)
festgelegten Rahmens zwischen CHF 1'000 und CHF 12'000 festzulegen. Innerhalb
des für eine Pauschale gesetzten Rahmens wird das Grundhonorar nach den
besonderen Umständen, namentlich nach Art und Umfang der Bemühungen, der
Schwierigkeit des Falls und den wirtschaftlichen Verhältnissen der Beteiligten
bemessen (Art. 19 HonO sowie Art. 31 Abs. 1 und 2 des Anwaltsgesetzes, sGS 963.70,
AnwG; vgl. dazu BGE 141 I 124 E. 4 und BGer 1C_53/2015 vom 12. Mai 2015 E. 2.5).
Bei der Festsetzung der Honorarpauschale ist die eingereichte Kostennote zu
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berücksichtigen (vgl. VerwGE B 2014/214 vom 27. November 2015 E. 4.2.1,
www.gerichte.sg.ch). Mit Blick auf den in der Honorarordnung vorgesehenen mittleren
Stundenansatz von CHF 250 (vgl. Art. 24 Abs. 1 HonO) und die weiteren
Bemessungskriterien, insbesondere die in vergleichbaren Fällen zugesprochenen
Entschädigungen, erscheint eine ausseramtliche Entschädigung für das Rekurs- und
Beschwerdeverfahren in der Höhe von CHF 4‘500 angemessen. Hinzu kommen die
geltend gemachten 4 % pauschale Barauslagen (Art. 28 Abs. 1 HonO) sowie die
Mehrwertsteuer (Art. 29 HonO). Die vom Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin
erbrachten anwaltlichen Leistungen unterliegen sowohl den bisherigen als auch den
neu ab 1. Januar 2018 geltenden Mehrwertsteuersätzen. Da die Leistungen
mehrheitlich vor dem 1. Januar 2018 erbracht wurden, ist ein Anteil der
ausseramtlichen Entschädigung von CHF 3‘500 mit dem bisherigen
Mehrwertsteuersatz von 8 % und ein solcher von CHF 1‘000 mit dem neuen Steuersatz
von 7.7 % abzurechnen (vgl. Ziff. 2.1 der MWST-Info 19 zur Steuersatzänderung per
1. Januar 2018, www.estv.admin.ch).
3.3. Bei diesem Verfahrensausgang ist das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege
gegenstandslos.