Decision ID: 3a7aac25-37a4-4f40-9eb8-d71f19936bf7
Year: 2017
Language: fr
Court: VD_TC
Chamber: VD_TC_031
Canton: VD
Region: Région lémanique
Law Area: public_law

Vu les faits suivants:
A. A._ et B._ ont acquis, le 14 octobre 2011, un droit distinct et permanent de superficie jusqu'au 14 octobre 2041 (DDP n° ********) sur une portion de la parcelle n° ******** du cadastre de la Commune de Montherod, propriété de dite commune. Un chalet de week-end (n° ECA ********) est érigé sur la partie de ce bien-fonds objet du droit distinct et permanent de superficie. La parcelle n° ******** est située en zone agricole.
B. En 2011, A._ a déposé une demande de permis de construire pour la transformation du chalet existant. Ce projet a par la suite fait l'objet de modifications. Selon la synthèse de la centrale des autorisations CAMAC du 13 août 2013, le Service du développement territorial (ci-après: le SDT) a refusé l'autorisation spéciale requise, aux motifs que les travaux envisagés ne pouvaient pas être admis comme respectant l'identité du bâtiment et de ses abords et qu'ils permettaient une modification importante de l'utilisation du bâtiment initialement habité de manière temporaire. La Municipalité de Montherod (ci-après: la municipalité) a par conséquent refusé le permis de construire, le 28 août 2013.
Les décisions du SDT et de la municipalité ont été déférées à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: la CDAP; cause AC.2013.0425). En audience le 11 juin 2014, les parties ont conclu un accord portant sur le dépôt par A._ et B._ de plans modifiés concernant l'isolation thermique du chalet et le vitrage de sa façade est, à la suite duquel il incomberait au SDT et, le cas échéant, à la municipalité de se prononcer. La procédure devant la CDAP a été suspendue jusqu'à l'issue de cette procédure administrative.
C. Les plans relatifs au projet de transformation du chalet existant ont été modifiés le 23 juin 2014 et une nouvelle synthèse CAMAC a été établie le 2 juillet 2014, annulant et remplaçant celle du 13 août 2013. Il en résulte que le SDT a délivré l'autorisation spéciale requise, considérant que les travaux envisagés selon les plans modifiés du 23 juin 2014 pouvaient être admis comme respectant l'identité du bâtiment et de ses abords. Le SDT a en outre requis l'inscription auprès du registre foncier d'une mention indiquant que le bâtiment ne peut pas servir de résidence principale. La municipalité a pour sa part délivré le permis de construire le 17 juillet 2014. Ces décisions sont entrées en forces.
D. La cause pendante devant la CDAP, qui avait été suspendue, a été rayée du rôle le 9 janvier 2015.
E. Des travaux ont été effectués sur le chalet et ses alentours à partir du mois d'octobre 2014.
Le 25 mai 2016, le SDT a informé A._ et B._ qu'il avait eu connaissance de travaux entrepris sur la parcelle n° ********. Il a requis diverses informations afin d'établir la situation prévalant sur ce bien-fonds. Il a renouvelé sa demande les 15 juillet 2016 et 30 janvier 2017.
Le 16 décembre 2016, la municipalité a effectué une visite sur place, lors de laquelle elle a constaté la non-conformité des travaux en cours avec le permis de construire délivré le 14 juillet 2014.
Par décision du 19 décembre 2016, la Municipalité de Montherod a ordonné la suspension immédiate et totale de tous les travaux intérieurs et extérieurs du bâtiment ECA n° ******** ainsi que de tous les travaux d'aménagement de la parcelle n° ********. Elle a retiré l'effet suspensif à un recours.
A cette occasion, la municipalité a par ailleurs informé A._ et B._ que toute occupation permanente du chalet les exposerait à la peine de l'amende prévue à l'art. 292 du Code pénal suisse.
F. Le 19 décembre 2016, la municipalité a également dénoncé A._ et B._ au Préfet du district de Morges.
G. Le 1er février 2017, par l'intermédiaire de leur conseil, A._ et B._ ont déféré la décision du 19 décembre 2016 de la Municipalité de Montherod à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal. Ils ont notamment conclu à son annulation.
H. L'assistance judiciaire a été octroyée aux recourants par décision du 3 février 2017.
I. Par ordonnance pénale du 17 mai 2017, A._ a été reconnu coupable d'infractions à la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions et à la loi sur l'énergie et condamné à une amende de 2'000 francs. L'opposition formée contre ce prononcé a par la suite été retirée.
J. Dans sa réponse du 30 mai 2017, la municipalité a conclu au rejet du recours et à la confirmation de sa décision.
Les recourants et la municipalité se sont encore déterminés, respectivement les 31 juillet et 15 août 2017.
K. Le tribunal a tenu une audience le 23 août 2017 et il a procédé à une inspection locale. A cette occasion, les parties ont confirmé qu'aucun plan des aménagements extérieurs n'avait été établi et le recourant a admis qu'il n'avait pas obtenu d'autorisation du SDT pour ces aménagements. Les observations du tribunal ont par ailleurs porté sur les travaux réalisés aussi bien aux alentours du chalet que sur le chalet, à l'extérieur et à l'intérieur de celui-ci. Les passages suivants sont extraits du procès-verbal d'audience:
"Le tribunal constate, à l'arrière du chalet, un aménagement formé de grandes pierres soutenant une plantation, ainsi qu'un biotope pas encore totalement aménagé, à l'angle ouest du chalet, entouré également de grandes pierres. Le tribunal note par ailleurs l'existence d'un chemin dallé qui débute au niveau de la porte d'entrée de la construction en façade ouest, se prolonge à l'arrière du chalet, puis sur le côté de celui-ci en façade sud, jusqu'au jardin potager situé en contrebas du chalet. Me Misteli fait remarquer que la longueur de ce cheminement [...] est de trente mètres environ. Le tribunal observe que l'espace donnant accès au local décrit sur les plans comme étant un réduit, à l'arrière du chalet, est également dallé. Le tribunal constate par ailleurs que des murs en maçonnerie ont été construits à plusieurs endroits. On observe en effet un mur parallèle à la façade ouest du chalet, situé entre l'espace dallé et la pierraille précités, un mur parallèle à la façade sud, le long du réduit, ainsi qu'un mur perpendiculaire à cette façade, qui débute à l'angle sud de la cave. A._ explique que le mur à l'arrière du chalet préexistait et a dû être démonté pour permettre le passage d'un engin de chantier durant les travaux. Il ajoute que la terre végétale au niveau des pierres n'a pas été remise. Me Misteli relève l'existence d'un éclairage extérieur alimenté par électricité. Le tribunal constate en effet la présence de trois lampes. M. Hollenweger fait remarquer que le terrain a été modifié par rapport à la situation avant les travaux si l'on se réfère au plan de façade sud. [...]
Le tribunal observe par ailleurs que l'espace situé sur le côté du chalet, au niveau de la cave, entre le biotope et le mur perpendiculaire à la façade, est également dallé. Le long de ce mur un coin grillade comportant notamment un barbecue et un frigidaire a été aménagé. Un évier avec une arrivée d'eau a également été installé. Questionné au sujet du raccord de cet évier aux eaux usées, A._ indique qu'il n'a pas pu finir les travaux. Dans le prolongement de cet espace, le tribunal constate la présence de grosses pierres formant un arrondi, situées en bordure du chemin dallé qui va jusqu'au jardin potager situé au sud du chalet, en contrebas. Un mur de soutènement de quelques mètres a en outre été construit au sud du périmètre du droit de superficie, le long des derniers mètres du chemin dallé. Le jardin potager est également bordé, sur toute sa longueur du côté nord, d'un mur de soutènement. [...] Une pergola non entièrement couverte a par ailleurs été construite à l'extrémité du jardin potager. [...]
Le tribunal et les parties retournent ensuite à l'avant du chalet.
Le tribunal constate que la baie vitrée ne correspond pas au plan de façade est, corrigé le 23 juin 2014. Il y a deux fenêtres séparées par un seul élément vertical et pas de claire-voie sur la partie supérieure du vitrage. A._ indique avoir eu des contacts avec deux architectes qui lui ont confirmé que le nombre d'éléments séparant les fenêtres n'était pas déterminant. Une baie vitrée est fixe, l'autre est coulissante. Me Cavalli ajoute que les claires-voies n'ont pas pu être posées car les travaux ont été stoppés. Me Misteli fait remarquer qu'une nouvelle dalle en béton, plus épaisse, a été coulée et que la barrière bordant la terrasse a été supprimée. A._ répond que la dalle existait déjà. Me Misteli souhaite savoir si la dalle a été coulée sur tout le rez-de-chaussée. A._ indique qu'elle a été refaite aussi à l'intérieur. M. Hollenweger relève que, selon les plans, la terrasse devrait comporter deux fenêtres avec des croisillons. L'une de ces fenêtres a été supprimée et l'autre a été modifiée. Le tribunal constate en effet que l'ouverture de la terrasse en façade nord a été supprimée et que la fenêtre en façade sud ne correspond pas au plan.
Répondant au président, M. Hollenweger explique que la pose de claires-voies a été exigée car une façade entièrement vitrée aurait modifié l'aspect du bâtiment. Les claires-voies permettent de maintenir l'identité du bâtiment tout en laissant entrer la lumière. Indépendamment des claires-voies qui doivent encore être posées, d'autres travaux sont problématiques. C'est le cas de l'espace terrasse désormais fermé côté nord, du remplacement de la dalle qui ne figure pas sur les plans et de la suppression de la barrière. L'identité du bâtiment n'est plus respectée. La pose de fenêtres avec deux montants verticaux en moins que ce qui était prévu peut en revanche être admise.
Le tribunal et les parties se déplacent ensuite à l'intérieur du chalet.
Me Misteli signale la création d'une mezzanine. Me Cavalli indique que le plafond de la pièce n'a pas été totalement démoli. Auparavant, l'accès à cette partie du bâtiment se faisait depuis l'extérieur par une trappe. Il fallait maintenir un plafond au-dessus de la salle de bain et du WC. Interrogé au sujet de cet aménagement, A._ précise qu'il a simplement consolidé le plancher de la mezzanine; il a utilisé du bois. Pour y accéder, il prend une échelle depuis son dépôt. Me Misteli signale la présence d'un matelas dans la mezzanine. Selon Me Cavalli, des modifications intérieures sont autorisées. M. Hollenweger relève que rien n'empêche d'y dormir, ce qui n'est pas acceptable du point du vue du SDT; la mezzanine actuelle devrait être fermée totalement afin de ne pas pouvoir être utilisée pour l'habitation. Le tribunal constate par ailleurs que les travaux réalisés ne correspondent pas au plan du rez-de-chaussée s'agissant de l'emplacement de la cuisine et de la création d'une entrée à côté du WC. Me Misteli signale la présence d'un pilier central porteur. Les plans sont en outre contradictoires s'agissant du maintien de la fenêtre en façade sud.
[...]
Le tribunal et les parties se déplacent par la suite jusqu'au réduit attenant au chalet, à l'arrière de celui-ci.
Le tribunal observe que la dalle est coulée jusqu'à l'angle extérieur nord du bâtiment.
Le tribunal constate que le local attenant au chalet est utilisé à d'autres fins que le rangement, puisqu'il est équipé de machines à laver et à sécher le linge, d'une douche, ainsi que d'un bureau à part entière comprenant une table de travail, des étagères et un coffre. Le mur de ce local a été isolé.
[...]"
En audience, le recourant a encore indiqué être disposé à poser les claires-voies prévues sur la partie supérieure du vitrage de la façade est du chalet, selon les plans corrigés le 23 juin 2014, et à végétaliser la place au nord-ouest de la parcelle, qui l'était auparavant. Les représentants de la municipalité ont admis la végétalisation de cet espace utilisé sans autorisation comme place de parc. Ils se sont en revanche opposés à tous autres travaux.
La municipalité, les recourants et le SDT se sont déterminés à propos du procès-verbal de l'audience du 23 août 2017, respectivement le 11, le 14 et le 15 septembre 2017.
L. Le tribunal a ensuite statué et a adopté le présent arrêt par voie de circulation.
Les arguments des parties seront repris ci-après dans la mesure utile.

Considérant en droit:
1. Les recourants, destinataires de la décision ordonnant la suspension immédiate et totale de tous les travaux intérieurs et extérieurs du bâtiment ECA n° ******** ainsi que de tous les travaux d'aménagement de la parcelle n° ********, ont qualité pour recourir (art. 75 al. 1 let. a de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36]). Le recours a de plus été formé devant le tribunal compétent, dans le délai et le respect de formes prescrites (art. 79 al. 1, 92 al. 1, 95, 96 al. 1 let. c et 99 LPA-VD). Il est recevable.
2. L'objet du litige porte en l'espèce uniquement sur l'ordre de suspension des travaux émanant de la municipalité.
Les recourants contestent la non-conformité des travaux effectués avec le permis de construire délivré en juillet 2014. Selon eux, les travaux en cause concernant le chalet seraient des travaux d'entretien et les travaux d'aménagement du jardin seraient autorisés selon le droit distinct et permanent de superficie accordé par la commune. Ils font par ailleurs valoir que l'ordre de suspendre immédiatement tous travaux est disproportionné.
D'après la municipalité, les travaux non conformes au permis de construire délivré ou entrepris sans autorisation sont conséquents; il ne s'agit pas de simples travaux d'entretien.
a) La décision litigieuse est fondée sur l'art. 127 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11). Selon cette disposition, la municipalité ordonne la suspension des travaux dont l'exécution n'est pas conforme aux plans approuvés, aux prescriptions légales et réglementaires ou aux règles de l'art de construire.
Lorsqu'elle statue sur la base de l'art. 127 LATC, la municipalité rend en quelque sorte une décision de mesures provisionnelles. Selon la jurisprudence, l'autorité n'a pas à examiner d'emblée, en détail, si les travaux en cause sont ou non réglementaires: pour une telle décision, provisoire, il suffit de procéder à un examen rapide de la situation. La suspension des travaux doit être ordonnée avant que leur avancement n'ait créé un état de fait irréversible ou sur lequel on ne pourrait revenir qu'à grands frais (cf. par expl. arrêt CDAP AC.2016.0135 du 17 juin 2016 consid. 2a et l'arrêt cité).
b) Selon l'art. 22 al. 1 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité compétente. D'après l'art. 25 al. 2 LAT, pour tous les projets de construction situés hors de la zone à bâtir, l'autorité cantonale compétente décide si ceux-ci sont conformes à l'affectation de la zone ou si une dérogation peut être accordée.
Selon la jurisprudence, sont considérés comme des constructions ou installations au sens de l'art. 22 al. 1 LAT tous les aménagements durables et fixes créés par la main de l'homme, exerçant une incidence sur l'affectation du sol, soit parce qu'ils modifient sensiblement l'espace extérieur, soit parce qu'ils chargent l'infrastructure d'équipement ou soit encore parce qu'ils sont susceptibles de porter atteinte à l'environnement (ATF 119 Ib 222 consid. 3a; cf. aussi ATF 140 II 473 consid. 3.4.1; ATF 1C_618/2014 du 29 juillet 2015 consid. 3.1). La procédure d'autorisation doit permettre à l'autorité de contrôler, avant la réalisation du projet, sa conformité aux plans d'affectation et aux réglementations applicables. Pour déterminer si l'aménagement prévu est soumis à cette procédure, il faut évaluer si, en général, d'après le cours ordinaire des choses, il entraînera des conséquences telles qu'il existe un intérêt de la collectivité ou des voisins à un contrôle préalable (ATF 119 Ib 222 consid. 3a; cf. aussi ATF 123 II 256 consid. 3; ATF 1C_618/2014 précité consid. 3.1). L'assujettissement à autorisation a par exemple été admis pour des clôtures et barrières hors de la zone à bâtir (ATF 118 Ib 49) ainsi que pour des aménagements extérieurs tels que des balustrades préfabriquées, des colonnes en pierres ou une terrasse (ATF 1C_618/2014 précité consid. 3.1 et les références citées).
c) En l'occurrence, le tribunal a constaté que les recourants avaient réalisé de nombreux travaux d'aménagement aux alentours de leur chalet, en particulier la construction de murs en pierres et en maçonnerie à plusieurs endroits, l'aménagement d'un chemin dallé de plusieurs dizaines de mètres de long et d'espaces dallés à l'arrière et sur le côté du chalet, la pose d'un éclairage extérieur ainsi que l'aménagement d'un emplacement équipé d'un barbecue, d'un frigidaire et d'un évier avec une arrivée d'eau, un raccordement aux eaux usées étant projeté selon le recourant. Le niveau du terrain a également été modifié. Or, de tels travaux ne pouvaient pas être réalisés sans une autorisation préalable du SDT, laquelle fait défaut. A cet égard, les recourants se prévalent en vain du droit distinct et permanent de superficie dont ils sont titulaires, cet élément n'étant pas déterminant pour juger du bien-fondé de la décision municipale rendue en application de la législation de droit public. Le tribunal a aussi pu observer que des travaux effectués sur le chalet ne respectent pas le permis de construire qui avait été délivré en juillet 2014. C'est le cas notamment de la dalle en béton coulée sur tout le rez-de-chaussée, de la suppression de la barrière bordant la terrasse, des fenêtres de la terrasse, dont l'une a été supprimée et l'autre ne correspond pas au plan, de la création d'une mezzanine et de certains aménagements intérieurs ainsi que de l'isolation du réduit à l'arrière du chalet, lequel est au demeurant utilisé à d'autres fins que le rangement. Contrairement à ce que prétendent les recourants, ces travaux excèdent largement le simple entretien. De l'avis du SDT, l'identité du bâtiment n'est plus respectée. Dans ces circonstances, vu l'ampleur des travaux réalisés ou en cours de réalisation sans avoir été autorisés ou en violation du permis de construire délivré, la municipalité était fondée à intervenir pour en stopper l'avancement.
Cela étant, la pose de claires-voies sur la partie supérieure du vitrage en façade est du chalet, conformément aux plans établis le 23 juin 2014 et au permis de construire délivré le 17 juillet 2014, peut être exécutée, dans la mesure où le SDT a indiqué en audience que les fenêtres avec deux montants verticaux en moins que ce qui était prévu pouvaient être admises. Il en va de même de la végétalisation du terrain au nord-ouest de la parcelle, admise par les parties en audience, qui peut donc être réalisée également. La décision de la municipalité doit être confirmée pour le surplus, en tant qu'elle ordonne la suspension immédiate et totale de tous les autres travaux intérieurs et extérieurs du bâtiment ECA n° ******** et de tous les travaux d'aménagement de la parcelle n° ********.
Concernant ces autres travaux, il incombe aux recourants de régulariser la situation auprès du SDT, compétent pour se prononcer sur la délivrance ou non d'une éventuelle autorisation à posteriori et, le cas échéant, sur la proportionnalité d'une remise en état des lieux.
3. Il n'y a pas lieu de donner suite à la réquisition de la municipalité tendant à ce que l'instruction de la cause soit complétée sur la question du domicile des recourants, dans la mesure où l'utilisation du bâtiment ECA n° ******** comme résidence principale ou secondaire ne fait pas partie de l'objet du litige.
4. Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission très partielle du recours et à la réforme de la décision de la Municipalité de Montherod du 19 décembre 2016 en ce sens que la pose de claires-voies sur la partie supérieure du vitrage en façade est du chalet, conformément aux plans modifiés le 23 juin 2014 et au permis de construire délivré le 17 juillet 2014, ainsi que la végétalisation du terrain au nord-ouest de la parcelle, peuvent être exécutées. La décision municipale est confirmée pour le surplus.
Un émolument judiciaire devrait en principe être mis à la charge des recourants, qui succombent pour l'essentiel et qui ont provoqué la décision entreprise et sont à l'origine de la présente procédure, solidairement entre eux (art. 49 al. 1 et 2, 51 al. 2, 91 et 99 LPA-VD). Ceux-ci ayant été mis au bénéfice de l'assistance judiciaire, les frais judiciaires seront toutefois laissés à la charge de l'Etat (art. 122 al. 1 let. b du code de procédure civile du 19 décembre 2008 [CPC; RS 272], applicable par renvoi de l'art. 18 al. 5 LPA-VD).
Vu l'issue du litige, la Commune de Montherod, qui a procédé avec l'assistance d'un mandataire professionnel, a droit à des dépens (art. 55 al. 1 et 2, 56 al. 2, 91 et 99 LPA-VD; art. 122 al. 1 let. d CPC applicable par renvoi de l'art. 18 al. 5 LPA-VD).).
Il convient par ailleurs de statuer sur l'indemnité due au conseil d'office des recourants (art. 18 al. 5 LPA-VD, art. 39 al. 5 du code du 12 janvier 2010 de droit privé judiciaire vaudois [CDPJ; RSV 121.02] et art. 2 al. 4 du règlement du 7 décembre 2010 sur l'assistance judiciaire en matière civile [RAJ; RSV 211.02.3]). Le conseil juridique commis d'office a droit au remboursement de ses débours et à un défraiement équitable, qui est fixé en considération de l'importance de la cause, de ses difficultés, de l'ampleur du travail et du temps consacré par le conseil juridique commis d'office. A cet égard, le juge apprécie l'étendue des opérations nécessaires pour la conduite du procès. Il applique le tarif horaire de 180 fr. pour un avocat (art. 2 al. 1 let. a RAJ).
Selon la liste des opérations produite le 14 septembre 2017, le conseil des recourants a indiqué avoir consacré à l'affaire 20 heures et 20 centièmes, correspondant à 20 heures et 12 minutes d'activité, soit un montant d'honoraires de 3'636 francs. Il a fait état de frais pour 250 fr. 40. Ces montants peuvent être admis. A ces sommes s'ajoutent 310 fr. 90 de TVA. Le montant total de l'indemnité d'office allouée s'élève ainsi à 4'197 fr. 30.
L'indemnité de conseil d'office et les frais de justice sont supportés provisoirement par le canton, le recourant étant rendu attentif au fait qu'il est tenu de rembourser le montant ainsi avancé dès qu'il sera en mesure de le faire (art. 122 al. 1 let. a et b et 123 al. 1 CPC, applicables par renvoi de l'art. 18 al. 5 LPA-VD). Il incombe au Service juridique et législatif de fixer les modalités de ce remboursement (art. 5 RAJ) en tenant compte des montants payés à titre de contribution mensuelle depuis le début de la procédure.