Decision ID: 3837cf07-edd5-426f-87cb-a55630c740a4
Year: 2006
Language: fr
Court: VD_TC
Chamber: VD_TC_031
Canton: VD
Region: Région lémanique
Law Area: public_law

Vu les faits suivants
A.
La société TDC Switzerland AG « Sunrise » (ci-après : TDC) a déposé une demande de permis de construire relative à la pose d’un mât d’antennes de téléphonie mobile (de 20.20 mètres de hauteur et d’un diamètre de 70 cm à la base et de 20 cm au sommet) ainsi que d’un local technique (de 9.10 m2 d’emprise au sol) sur la parcelle no 3988 de la Commune de Montreux, propriété de Jérôme Cuenet. Sise au lieu dit « En Crêt Villard » à Brent, cette parcelle en pré-champ et forêt se trouve en zone agricole au sens du plan général d’affectation communal. L’antenne projetée est située à quelque cinq mètres de la lisière.
Mis à l’enquête publique du 19 septembre au 9 octobre 2003, ce projet a soulevé vingt-deux oppositions individuelles et dix oppositions collectives, dont deux totalisant 271 signatures.
Par lettre du 18 décembre 2003, le Service de l’aménagement du territoire (SAT) a requis de TDC un rapport technique expliquant pourquoi l’installation ne pouvait pas être implantée en zone à bâtir et indiquant quelles variantes avaient été écartées et pour quels motifs.
Par lettre du 28 janvier 2004, TDC a déclaré au SAT en résumé qu’elle avait proposé sans succès à quatre propriétaires de Blonay d’installer une antenne sur leur parcelle, qu’à Brent, « l’architecture des bâtiments ainsi que la topographie de la zone constructible ne répond(aient) pas aux critères techniques » et que l’emplacement choisi présentait les avantages de fournir une couverture optimale à partir d’un site et non de deux comme en zone constructible, de réduire l’impact esthétique et d’assurer le respect de l’ordonnance « ORNI ».
Par lettre du 12 février 2004, le SAT a déclaré en substance qu’il n’était pas démontré que l’emplacement retenu était le seul à disposition et que des motifs tenant au défaut de consentement de propriétaires privés ou à des désavantages économiques ne justifiaient pas une autorisation hors zone.
Par lettre du 4 août 2004, TDC a soumis au SAT un « rapport justificatif ». On y lit que la couverture actuelle du réseau de TDC est insuffisante pour la région comprenant Blonay, Brent et une partie de l’autoroute passant à proximité. Une carte et un tableau font état de quatre sites envisagés dans les zones du bourg, industrielle, de villas et forestière de Brent, aucun d’eux n’ayant été retenu ; entre autres difficultés, ces sites nécessitent en effet une antenne de 30 ou 40 mètres de hauteur, et seul un propriétaire concerné en zone industrielle est disposé à accueillir un tel ouvrage.
B.
Dans la synthèse opérée par la Centrale des autorisations CAMAC le 13 août 2004, le SAT a délivré à TDC une autorisation spéciale d’ériger l’antenne projetée en zone agricole. Cet ouvrage était considéré comme imposé par sa destination pour des motifs techniques. Son emplacement se révélait être le plus judicieux, « aucune solution techniquement réalisable et ayant un impact supportable sur l’aspect de la localité n’(ayant) pu être trouvée en zone constructible », référence étant faite à la lettre de TDC du 28 janvier 2004 et au rapport qu’elle avait produit le 4 août suivant.
Dans la même synthèse, le Service des forêts, de la faune et de la nature (SFFN) a autorisé l’implantation de l’antenne projetée à moins de dix mètres de la lisière. Quant au Service de l’environnement et de l’énergie (SEVEN), il a émis un préavis favorable en considérant que les exigences de l’ORNI étaient respectées et que, comme exposé par lettre de TDC du 3 octobre 2003, une coordination avec le site de l’opérateur Orange à Blonay n’était pas possible.
Par décision du 20 octobre 2004, la Municipalité de Montreux a refusé d’octroyer le permis de construire, motif pris du nombre d’oppositions et d’une atteinte au site. Sur recours de TDC, le Tribunal administratif a annulé cette décision par arrêt du 31 octobre 2005 dans la cause AC.2004.0255 en considérant que l’autorisation spéciale délivrée par le SAT ne laissait pas subsister d’appréciation à effectuer par l’autorité communale ; la cause a été renvoyée à celle-ci pour statuer à nouveau.
C.
Par décision du 23 janvier 2006, la municipalité a délivré le permis de construire sollicité par TDC, en se référant à l’arrêt susmentionné.
Patrick Baumgartner et divers consorts énumérés dans l’intitulé du présent arrêt ont saisi le Tribunal administratif par acte du 13 février 2006 en concluant à l’annulation des autorisations spéciales contenues dans la synthèse CAMAC du 13 août 2004 ainsi que de la décision de la Municipalité de Montreux du 23 janvier 2006.
Dans sa réponse du 20 mars 2006, la Municipalité de Montreux a déclaré qu’elle s’en remettait à justice.
Dans sa réponse de la même date, le SAT a conclu à l’irrecevabilité du recours en tant qu’il était dirigé contre sa décision reproduite dans la synthèse CAMAC. Par écriture du 27 mars 2006, le SEVEN a adhéré à ce point de vue.
Par lettre du 4 avril 2006, le Centre de conservation de la faune a conclu au rejet du recours en tant qu’il concernait la protection de la nature et du paysage.
Dans ses déterminations du 5 avril 2006, TDC a conclu au rejet du recours en tant que recevable.
D.
Le Tribunal administratif a tenu audience sur place le 21 juin 2006 en présence des parties, à l’exception du SAT, qui, convoqué, ne s’est pas fait représenter. A cette occasion, les représentants de TDC ont proposé de faire établir aux frais de celle-ci un rapport complémentaire décrivant divers sites en zone à bâtir et présentant leurs désavantages par rapport à l’implantation litigieuse. Par lettre du juge instructeur du 23 juin suivant, les parties ont été informées de ce que la section du Tribunal administratif renonçait à ordonner des mesures d’instruction complémentaires.

Considérant en droit
1.
Comme exposé dans l’arrêt du Tribunal administratif du 31 octobre 2005 dans la cause AC.2004.0255, l’autorisation spéciale délivrée par le SAT n’est qu’un accessoire de la décision communale relative au permis de construire ; les opposants n’ont pas conséquent pas à s’en prendre à l’accessoire si le principal leur est favorable. Les recourants ne sont donc pas à tard pour contester l’autorisation du SAT du 13 août 2004 tout en recourant contre le permis de construire du 23 janvier 2006.
Il n’y a pas non plus à tenir le recours pour irrecevable en raison de l’éloignement de la parcelle de certains des recourants : l’un d’eux, Patrick Baumgartner, est en effet propriétaire à une centaine de mètres de l’antenne projetée, alors que, selon la fiche de données spécifiques établie par TDC, la distance maximale déterminante est de 1'137 mètres, de sorte que son intérêt à recourir doit être tenu pour digne de protection (ATF 128 II 168 ; Tribunal administratif, arrêt du 21 janvier 2004 dans la cause AC.2003.0124). L’économie de la procédure conduit à traiter le recours en faisant abstraction des conséquences en matière de frais et dépens d’un éventuel défaut de qualité pour recourir des autres consorts (Tribunal administratif, arrêt du 29 septembre 2005 dans la cause AC.2005.112).
2.
a) Selon l’art. 24 LAT, une autorisation dérogatoire peut être accordée pour des constructions hors de la zone à bâtir lorsque l'implantation de ces constructions est imposée par leur destination (let. a) et lorsqu'aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose (let. b). Pour que l'implantation soit imposée par la destination d'une construction, celle-ci doit être adaptée aux besoins qu'elle est censée satisfaire et ne pouvoir remplir son rôle que si elle est réalisée à l'endroit prévu: une nécessité particulière, tenant à la technique, à l'exploitation ou à la nature du sol, doit exiger de construire à cet endroit et selon les dimensions projetées; seuls des critères objectifs sont déterminants, à l'exclusion des préférences dictées par des raisons de commodité ou d'agrément (
ATF 124 II 252
consid. 4a p. 255
; 123 II 499
consid. 3b/cc p. 508 et la jurisprudence citée). L'implantation d'un ouvrage peut aussi être imposée par sa destination en raison des nuisances qu'elle provoque, incompatibles avec la zone à bâtir (cf. par exemple
ATF 118 Ib 17
). La pesée des intérêts exigée par l'art. 24 let. b LAT comprend, selon l'art. 3 de l'OAT (RS 700.1), la détermination de tous les intérêts, publics et privés, touchés par le projet (art. 3 al. 1 let. a OAT). Il s'agit évidemment d'abord des intérêts poursuivis par la LAT elle-même (notamment la préservation des terres cultivables, l'intégration des constructions dans le paysage, la protection des rives, sites naturels et forêts - art. 3 al. 2 LAT -, la protection des lieux d'habitation - art. 3 al. 3 let. b LAT), mais aussi des autres intérêts protégés dans les lois spéciales (LPE [RS 814.01], loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage [LPN; RS 451], LFo, OPB, ordonnance sur la protection de l'air [OPAir; RS 814.318.142.1]); les intérêts privés sont également pris en compte. L'autorité doit ensuite apprécier ces intérêts notamment en fonction du développement spatial souhaité et des implications qui en résultent (art. 3 al. 1 let. b OAT). La pesée des intérêts proprement dite tient compte, dans la mesure du possible, de l'ensemble des intérêts en présence, et doit être motivée (art. 3 al. 1 let. c et al. 2 OAT).
b) Une antenne de téléphonie mobile n’est pas conforme à la zone agricole et nécessite une autorisation exceptionnelle au sens de l’art. 24 LAT (ATF 128 I 59 ; JAB 2003, p. 107, cons. 2b ; Alexandra Gerber, Téléphonie mobile dans la jurisprudence du Tribunal fédéral : aspects de droit public, in DEP 2004, p. 725, spéc. p. 741). Selon le Tribunal fédéral, il n’est ni possible, ni souhaitable de distinguer entre l’implantation imposée par la destination et la pesée globale des intérêts pour des installations de téléphonie mobile, car l’implantation de celles-ci n’est jamais imposée de manière absolue par leur destination, ce qui rend nécessaire une pesée des intérêts (ATF non publié du 23 mai 2003 dans la cause 1A.186/2002, cons. 3.4). Dans le cadre de celle-ci, la priorité doit être donnée à des emplacements en zone à bâtir (même arrêt, cons. 3.5). Ce n’est en particulier que très exceptionnellement qu’une nouvelle antenne pourra être érigée en forêt (OFEFP, Antennes de radiocommunication mobile, Notice du 30 octobre 1998, ch. 4 p. 3). Des emplacements possibles à l’intérieur de la zone à bâtir ne peuvent être délaissés que si l’emplacement visé hors zone est beaucoup plus favorable, pour des raisons particulièrement importantes et objectives (Office pour le développement territorial, Aide-mémoire concernant les relations entre les installations de téléphonie mobile et l’aménagement du territoire, décembre 2004). Ne sont à cet égard pas déterminants les avantages économiques du site choisi (coût d’acquisition moindre, nombre réduit d’oppositions escomptées) ou le refus de propriétaires de consentir à l’implantation d’une antenne sur leur parcelle (arrêt précité, cons. 3.1). Avant d’envisager une implantation hors zone, l’utilisation en commun d’antennes existantes doit avoir été examinée (arrêt précité, cons. 3.2), tout comme une bonne intégration dans les constructions et installations existantes, tels des pylônes à haute tension (ODT, Aide-mémoire précité). Cela implique pour l’autorité compétente d’être informée de l’ensemble des projets des différents exploitants et exclut l’octroi au coup par coup d’autorisations pour des antennes hors zone (Gerber, op. cit., p. 743). N’importe quel avantage pour la desserte de téléphonie mobile ne suffit pas à justifier une implantation hors zone : il faut plutôt que celle-ci s’avère beaucoup plus favorable qu’en zone à bâtir (arrêt précité, cons. 3.4). A cet égard, les indications de l’entreprise de téléphonie mobile, ainsi les cartes de couverture du réseau établies au moyen d’un programme informatique, ne constituent que des allégations soumises à contrôle, le cas échéant par le biais d’une expertise (arrêt précité, cons. 4.2).
c) En l’espèce, il est projeté une antenne de 20 mètres de hauteur avec un cabanon à quelques cinq mètres d’une lisière en zone agricole au-dessus de Montreux. Même si la hauteur réduite de l’antenne et son intégration à la forêt limite son impact sur le site, l’atteinte esthétique qu’elle est susceptible de provoquer n’est pas négligeable. On ne se trouve pas dans les cas décrits dans la jurisprudence du Tribunal administratif, où il s’agissait d’installer une antenne sur un silo à proximité d’une route et d’une voie de chemin de fer (arrêt du 1
er
mars 2005 dans la cause AC.2002.0092) ou de l’accoler à la façade pignon d’un hangar agricole (arrêt du 7 février 2005 dans la cause AC.2002.0250), respectivement à compléter l’équipement d’une antenne existante en forêt (arrêt du 14 février 2005 dans la cause AC.2003.0161). Des intérêts tels que la protection du paysage sont au contraire clairement compromis, de sorte qu’il s’impose de vérifier d’autant plus soigneusement que, comme le retient la décision du SAT attaquée, une implantation en zone à bâtir serait inadéquate.
A cet égard, les éléments fournis par le constructeur ne sont guère probants. Après avoir contacté en vain quatre propriétaires au centre de Blonay, il a essuyé deux autres refus à Brent en zone du bourg et de villas et ne peut faire état que d‘un site en zone industrielle où un accord du propriétaire serait « possible », mais l’emplacement « trop bas » et l’extension « difficile ». Il n’a envisagé pour le surplus qu’un site en zone forestière ainsi que l’emplacement litigieux. On ne saurait dès lors affirmer que les possibilités d’implantation hors zone à bâtir, notamment sur des constructions ou installations existantes ont été épuisées. Certes la constructrice a-t-elle déclaré que « l’architecture des bâtiments ainsi que la topographie de la zone constructible ne répond(aient) pas aux critères techniques » (cf sa lettre du 28 janvier 2004). Mais on ne dispose pas de renseignements éprouvés à ce sujet, le SAT s’étant borné, lors de l’octroi de son autorisation spéciale à se référer aux allégations de la constructrice et n’ayant pas été présent à l’audience. Dans ces conditions, on ne peut pas exclure qu’existent des emplacements adéquats, ainsi dans les zones à bâtir situées sur les hauts de Brent respectivement sur un pylône de l’une des deux lignes à haute tension sises à proximité du site choisi, mais que l’opérateur y aurait renoncé pour des motifs d’opportunité. Les mêmes incertitudes sont attachées aux besoins invoqués par la constructrice, dont, à défaut d’appréciation technique par le SAT ou un tiers, on ne peut pas vérifier l’importance, pourtant décisive, au moment de peser les intérêts en présence.
Cela étant, le dossier constitué ne permet pas de contrôler l’application de l’art. 24 LAT. La section du Tribunal administratif considère qu’il ne lui incombe pas de rassembler les éléments nécessaires, le cas échéant en ordonnant une expertise, mais que cette tâche appartient au SAT.
3.
Les motifs qui précèdent conduisent à l’admission du recours. Obtenant gain de cause et ayant procédé par l’intermédiaire d’un avocat, les recourants ont droit à des dépens à la charge de la constructrice, dont il convient de fixer le montant à 2'500 francs. N’ayant pas pris de conclusions, la Commune de Montreux ne se verra pas allouer de dépens, pas plus que le SAT, qui n’y a pas droit en tant qu’autorité cantonale.