Decision ID: 333e84ed-7ff1-50ff-a936-a47e016ba407
Year: 2013
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Sachverhalt:
A.
Der Verband "Swiss Microlight Flyers" (SMF) erwägt den Kauf eines Luft-
fahrzeugs des Typs P&M Aviation QuikR. Hierbei handelt es sich um ein
sog. Trike-Luftfahrzeug, das motorisiert, aber sehr leicht, leise und spar-
sam im Treibstoffverbrauch ist und über eine Flächenbelastung (Masse
eines Flugzeugs geteilt durch die Flügelfläche) von nur 35−39 kg/m 2 ver-
fügt. Es wird v.a. zur Sportfliegerei verwendet. Vor dem Kauf ersuchte der
SMF das Bundesamt für Zivilluftfahrt (BAZL) um eine Verfügung, in der
festzustellen sei, das P&M Aviation QuikR sei im Luftfahrzeugregister ein-
tragungsfähig und könne in der Schweiz zugelassen werden.
B.
Das BAZL stellte mit Verfügung vom 2. Juli 2012 fest, das Luftfahrzeug
P&M Aviation QuikR könne nicht im schweizerischen Luftfahrzeugregister
eingetragen werden. Es begründete dies zusammengefasst damit, für Ul-
traleichtflugzeuge wie dieses habe das BAZL bisher keine entsprechende
Unterkategorie respektive keine entsprechenden Lufttüchtigkeitsanforde-
rungen definiert und festgelegt. Eine Verpflichtung, solche Luftfahrzeuge
zuzulassen, bestehe nicht; vielmehr liege die Zulassung im Ermessen der
nationalen Zulassungsbehörde. Da aber mit der Schaffung einer weiteren
Unterkategorie Mehrverkehr verbunden wäre und die zusätzlichen Lärm-
und Schadstoffemissionen sowie der erwartete zusätzliche Verkehr nebst
negativen Einflüssen auf die Umwelt auch eine sicherheitsbeeinträchti-
gende Wirkung hätten, werde diese Unterkategorie nicht geschaffen. Zur-
zeit würden im Zusammenhang mit der Erarbeitung einer neuen Luft-
raumstrategie und unter dem Einbezug des Bundesamts für Umwelt die
Möglichkeiten einer Zulassung von Ultraleichtflugzeugen überprüft. Bis zu
einem definitiven Entscheid würden jedoch keine weiteren Arten von Ult-
raleichtflugzeugen in der Schweiz zum Verkehr zugelassen.
C.
Mit Eingabe vom 2. August 2012 erhebt der SMF (nachfolgend: Be-
schwerdeführer) beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde gegen die-
se Verfügung und beantragt deren Aufhebung. Das Bundesverwaltungs-
gericht habe festzustellen, das Luftfahrzeug P&M Aviation QuikR sei
grundsätzlich im Luftfahrzeugregister eintragungsfähig, könne in der
Schweiz zugelassen werden und das BAZL habe diesbezügliche Luft-
tüchtigkeitsanforderungen zu erlassen, sofern diese in der Schweiz noch
nicht existierten. Eventuell sei die Angelegenheit zurückzuweisen.
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In seiner Begründung führt der Beschwerdeführer insbesondere an, für
ein Verbot des P&M Aviation QuikR bestehe keine gesetzliche Grundlage;
ein Ultraleichtflugzeug-Verbot bestehe lediglich für Flugzeuge mit einer
Flächenbelastung von unter 20 kg/m 2 . Es stehe nicht im Ermessen des
BAZL, keine Lufttüchtigkeitsanforderungen zu erlassen, wenn eine be-
stimmte Luftfahrzeugkategorie nicht vom Gesetz verboten sei. Zudem sei
das Luftfahrzeug im Ausland nach den "British Civil Airworthiness Requi-
rements" (BCAR) zugelassen worden. Im übrigen seien Ultraleichtflug-
zeuge heute umweltfreundlich und technisch weit fortgeschritten. Die
Studie "Luftverkehr mit Ultraleichtflugzeugen, Auswirkungen einer Zulas-
sung in der Schweiz" habe gezeigt, dass keine allzu rasante Ausbreitung
von Ultraleichtflugzeugen zu erwarten wäre und von einem Substitutions-
effekt ausgegangen werden könnte, d.h. bisherige Leichtflugzeuge durch
neuere, ökologischere ersetzt werden könnten.
D.
Mit Eingabe vom 18. Oktober 2012 stellt das BAZL (nachfolgend: Vorin-
stanz) ein Sistierungsgesuch bis Ende Januar 2013; der Beschwerdefüh-
rer widersetzt sich dem. Das Bundesverwaltungsgericht weist das Sistie-
rungsgesuch mit Zwischenverfügung vom 8. November 2012 ab.
E.
Die Vorinstanz und der Beschwerdeführer reichen am 27. November
2012 ihre Schlussbemerkungen ein. In einem Nachtrag vom 11. Dezem-
ber 2012 nimmt der Beschwerdeführer nochmals Stellung.
F.
Die Vorinstanz reicht am 21. Februar 2013 die Vorakten nach und infor-
miert das Bundesverwaltungsgericht dahingehend, sie werde bis Mitte
2013 einen neuen Regulierungsvorschlag zur Anpassung des Verbots
von Ultraleichtflugzeugen ausarbeiten. Der Beschwerdeführer reicht mit
Eingabe vom 14. März 2013 abschliessende Bemerkungen ein.
G.
Auf weitergehende Vorbringen und die sich bei den Akten befindlichen
Schriftstücke wird, soweit entscheidwesentlich, in den nachfolgenden Er-
wägungen eingegangen.
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Seite 4

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt gemäss Art. 31 des Verwal-
tungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) Beschwer-
den gegen Verfügungen nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021), sofern keine Ausnahme
nach Art. 32 VGG vorliegt. Für Verfügungen, die sich auf das Luftfahrtge-
setz vom 21. Dezember 1948 (LFG, SR 748.0) stützen, ist keine Aus-
nahme vorgesehen (vgl. auch Art. 6 Abs. 1 LFG). Das BAZL ist eine Be-
hörde im Sinne von Art. 33 Bst. d VGG und damit eine Vorinstanz des
Bundesverwaltungsgerichts. Dieses ist somit zur Beurteilung der vorlie-
genden Beschwerde zuständig. Das Verfahren richtet sich nach dem
VwVG, soweit das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG).
1.2 Zur Beschwerde ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG berechtigt, wer vor der
Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teil-
nahme erhalten hat (Bst. a), durch die angefochtene Verfügung beson-
ders berührt ist (Bst. b) und ein schutzwürdiges Interesse an deren Auf-
hebung oder Änderung hat (Bst. c). Der Beschwerdeführer hat als Adres-
sat der angefochtenen Verfügung ein schutzwürdiges Interesse an der
Überprüfung der materiellen Beurteilung der Zulassungsfähigkeit des
P&M Aviation QuikR und ist somit legitimiert.
1.3 Die Beschwerde wurde im Übrigen form- und fristgerecht eingereicht
(Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 Abs. 1 VwVG), weshalb auf sie einzutreten ist.
2.
Das Bundesverwaltungsgericht überprüft den angefochtenen Entscheid
mit voller Kognition auf Verletzungen von Bundesrecht – einschliesslich
der unrichtigen oder unvollständigen Feststellung des Sachverhalts und
Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens – sowie auf Ange-
messenheit hin (Art. 49 VwVG). Bei der Prüfung der Angemessenheit
auferlegt es sich allerdings eine gewisse Zurückhaltung, wenn es um die
Beurteilung technischer Spezialfragen geht, in denen die Vorinstanz über
besonderes Fachwissen verfügt. Es entfernt sich in solchen Fällen im
Zweifel nicht von deren Auffassung setzt sein eigenes Ermessen nicht an
deren Stelle (vgl. BGE 133 II 35 E. 3 und BGE 130 II 449 E. 4.1; BVGE
2010/19 E. 4.2). Das Bundesverwaltungsgericht ist an die rechtliche Be-
gründung der Begehren nicht gebunden (Art. 62 Abs. 4 VwVG).
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Seite 5
3.
Zunächst ist auf die formelle Rüge, die Vorinstanz habe die Begrün-
dungspflicht verletzt, einzugehen. Der Anspruch auf rechtliches Gehör
gemäss Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eid-
genossenschaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101) beinhaltet ebenfalls den
Anspruch, dass die verfügende Behörde von den Argumenten des Betrof-
fenen Kenntnis nimmt, sich damit auseinandersetzt und ihre Verfügung
begründet (Art. 32 Abs. 1 VwVG; Art. 35 Abs. 1 VwVG; Urteil des Bun-
desverwaltungsgerichts A-8389/2010 vom 21. Juli 2011 E. 5.1.3). Eine
Begründung ist so abzufassen, dass die oder der Betroffene die wesentli-
chen Argumente der Behörde kennt und die Verfügung sachgerecht an-
fechten kann. Dies ist nur möglich, wenn wenigstens kurz die Überlegun-
gen genannt werden, von denen sich die Behörde leiten liess und auf
welche sie ihren Entscheid stützt. Demgegenüber ist nicht erforderlich,
dass sich die Behörde ausdrücklich mit jeder tatbeständlichen Behaup-
tung und jedem rechtlichen Einwand des Rechtsuchenden auseinander-
setzt. Vielmehr kann sie sich auf die für ihren Entscheid wesentlichen Ge-
sichtspunkte beschränken und in der Begründung bloss diejenigen Argu-
mente aufführen, die tatsächlich ihrem Entscheid zugrunde liegen (BGE
133 III 439 E. 3.3 mit Hinweisen; BGE 129 I 232 E. 3.2, Urteil des Bun-
desverwaltungsgerichts A-5076/2012 vom 11. Februar 2013 E. 4.2.2).
Aus der Begründung der angefochtenen Verfügung ergibt sich, dass die
Vorinstanz die Zulassungsfähigkeit namentlich aus Umweltschutzgründen
sowie aufgrund der sicherheitsbeeinträchtigenden Wirkung des erwarte-
ten zusätzlichen Verkehrs verneinte und der Auffassung ist, ihr stehe ein
Ermessen zu (vgl. Sachverhalt Bst. B); auf diese Argumente wird nach-
folgend näher einzugehen sein. Sodann setzte sich die Vorinstanz mit
den Vorbringen des Beschwerdeführers auseinander. Auch wenn die Be-
gründung eher knapp gehalten ist, sind diese Aspekte klar ersichtlich,
weshalb dem Beschwerdeführer – wie auch seine Eingaben aufzeigen –
eine sachgerechte Anfechtung möglich war. Die Begründungspflicht ist
demnach nicht verletzt worden.
4.
Im vorliegenden Fall steht in materiell-rechtlicher Hinsicht die Frage im
Zentrum, ob die Vorinstanz berechtigt ist, die Eintragung und Zulassung
des Luftfahrzeugs P&M Aviation QuikR zu verweigern. Nachfolgend wird
zunächst auf die allgemeinen Voraussetzungen für die Eintragung und
Zulassung von Luftfahrzeugen eingegangen.
A-4043/2012
Seite 6
4.1 Gemäss Art. 1 Abs. 1 LFG ist die Benützung des Luftraumes über der
Schweiz durch Luftfahrzeuge und Flugkörper im Rahmen des LFG, der
übrigen Bundesgesetzgebung und der für die Schweiz verbindlichen zwi-
schenstaatlichen Vereinbarungen gestattet. Beim P&M Aviation QuikR
handelt es sich unbestrittenermassen um ein Luftfahrzeug und nicht um
einen Flugkörper (vgl. Art. 1 Abs. 2 LFG). Art. 2 Abs. 1 LFG listet in
Bst. a–e Luftfahrzeuge auf, die grundsätzlich zum Verkehr im schweizeri-
schen Luftraum zuzulassen sind. Vorliegend sind nur Bst. b mit einer
Grundsatzregelung und Bst. c mit dem Hinweis auf Sonderregeln für Luft-
fahrzeuge besonderer Kategorien von Bedeutung: Art. 2 Abs. 1 Bst. b
LFG weist auf den Grundsatz hin, dass zugelassene Luftfahrzeuge im
schweizerischen Luftfahrzeugregister eingetragen und mit den in Art. 56
LFG verlangten Ausweisen (u.a. über die Lufttüchtigkeit) versehen sein
müssen; auf Art. 2 Abs. 1 Bst. c LFG wird in Erwägung 5 näher einzuge-
hen sein.
4.2 Nach Art. 3 LFG hat der Bundesrat die Aufsicht über die Luftfahrt in-
ne. Diese übt er durch das Departement UVEK aus, wobei die Vorinstanz
die unmittelbare Aufsicht wahrnimmt (Art. 3 Abs. 2 LFG). Sie führt das
schweizerische Luftfahrzeugregister (Art. 52 Abs. 1 LFG) und bescheinigt
für die darin eingetragenen Luftfahrzeuge die Eintragung, die Lufttüchtig-
keit und die Lärm- und die Schadstoffemissionen der Luftfahrzeuge mit
motorischem Antrieb (Art. 56 Abs. 1 LFG).
4.3 Die Eintragung eines Luftfahrzeuges ins Schweizer Luftfahrzeugregis-
ter erfolgt gemäss den Voraussetzungen, die in Art. 52 LFG und Art. 3 der
Luftfahrtverordnung vom 14. November 1973 (LFV, SR 748.01) festgehal-
ten sind. Die Zulassung zum Verkehr erhält ein in der Schweiz im Luft-
fahrzeugregister eingetragenes Luftfahrzeug, wenn es die Voraussetzun-
gen in Art. 18 Abs. 1 Bst. a–d LFV (Lufttüchtigkeit, Emissionsbegrenzun-
gen, Sicherstellung von Haftpflichtansprüchen etc.) erfüllt. Sie wird mit
der Erteilung des Lufttüchtigkeitszeugnisses, des eingeschränkten Luft-
tüchtigkeitszeugnisses oder mit der Fluggenehmigung bescheinigt
(Art. 18 Abs. 3 LFV). Im vorliegenden Fall ist näher auf die Anforderungen
an die Lufttüchtigkeit einzugehen, da die Vorinstanz die Zulassungsfähig-
keit u.a. aufgrund der nicht ausgearbeiteten Lufttüchtigkeitsanforderun-
gen ablehnt.
4.4 Für die Lufttüchtigkeit ist die Verordnung des UVEK über die Lufttüch-
tigkeit von Luftfahrzeugen vom 18. September 1995 (VLL, SR 748.215.1)
massgebend. Diese Verordnung gilt für Luftfahrzeuge, die im schweizeri-
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Seite 7
schen Luftfahrzeugregister eingetragen sind oder eingetragen werden
sollen (Art. 1 Abs. 1 Bst. a VLL), wobei Art. 1 Abs. 2 VLL einen Vorbehalt
internationalen Rechts statuiert. Indes hält Art. 1 Abs. 3 VLL ausdrücklich
fest, die VLL gelte insbesondere für Luftfahrzeuge, die gemäss Anhang II
der Verordnung (EG) Nr. 1592/2002 vom Geltungsbereich der in Art. 1
Abs. 2 VLL genannten Verordnungen ausgenommen seien. Letzteres ist
vorliegend der Fall, da diese EG-Verordnung in Anhang II e/ii Luftfahr-
zeuge wie das P&M Aviation QuikR mit höchstens zwei Sitzen und einer
höchstzulässigen Startmasse von 450 kg von der internationalen Regulie-
rung ausnimmt.
4.5 Nach Art. 7 VLL prüft die Vorinstanz die Zulassung von Luftfahrzeu-
gen; Art. 9 Abs. 1 VLL bezeichnet sie als Zulassungsbehörde. Art. 3
Abs. 1 VLL unterscheidet hinsichtlich der Lufttüchtigkeit zwei Kategorien:
Zum einen nennt Art. 3 Abs. 1 Bst. a VLL eine Standardkategorie, wozu
ein Luftfahrzeug zuzuordnen ist, wenn es den Lufttüchtigkeitsanforderun-
gen gemäss Art. 10 Abs. 1 VLL entspricht. Diese Norm verweist auf die
Lufttüchtigkeitsanforderungen der Verordnung (EG) Nr. 1702/2003 und
zählt beispielhaft Lufttüchtigkeitsanforderungen der European Aviation
Safety Agency auf. Die Vorinstanz kann gemäss Art. 10 Abs. 3 VLL aus-
ländische Lufttüchtigkeitsanforderungen anerkennen, die nach von ihr
festgelegten oder in Art. 10 Abs. 3 VLL beispielhaft aufgezählten Lufttüch-
tigkeitsanforderungen ausgestellt worden sind.
Zum andern gibt es eine Sonderkategorie für Luftfahrzeuge, die nicht
oder nicht vollständig den Anforderungen der Standardkategorie entspre-
chen (Art. 3 Abs. 1 Bst. b VLL). Für diese legt die Vorinstanz die Lufttüch-
tigkeitsanforderungen in sog. Technischen Mitteilungen fest (Art. 10
Abs. 2 VLL).
4.5.1 Die Vorinstanz hat das P&M Aviation QuikR der Sonderkategorie
zugewiesen, was sie damit begründet, die durch den Beschwerdeführer
erlangte Musterzulassung gemäss den BCAR Sektion S entspreche nicht
den Anforderungen des Anhangs 8 zum Abkommen über die internationa-
le Zivilluftfahrt vom 7. Dezember 1944 (Chicagoer Abkommen, SR
0.748.0), zumal den gemäss Ziff. 1.2 und Ziff. 1.3 BCAR Sektion S beur-
teilten Luftfahrzeugen bloss eine Flugbewilligung (permit to fly) und kein
Lufttüchtigkeitszeugnis ausgestellt werden könne. Nach Art. 33 des Chi-
cagoer Abkommens müssten aber bloss Luftfahrzeuge, für die ein Luft-
tüchtigkeitszeugnis ausgestellt wurde, zur Zulassung anerkannt werden.
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Seite 8
Der Beschwerdeführer bestreitet die Zuordnung zur Sonderkategorie
nicht grundsätzlich, bringt aber trotzdem vor, Art. 10 VLL enthalte bloss
eine beispielhafte Aufzählung und die BCAR Sektion S-Zulassung könnte
deshalb auch anerkannt werden; eine Zulassung in der Standardkatego-
rie wäre folglich möglich.
4.5.2 Diese grundsätzlich unbestrittene Zuordnung zur Sonderkategorie
überzeugt: Nebst den von der Vorinstanz vorgebrachten und zutreffenden
Gründen ist dies namentlich auch darin begründet, dass Luftfahrzeuge
wie das P&M Aviation QuikR ausdrücklich von der internationalen Regu-
lierung ausgenommen sind. Die Voraussetzungen des Art. 10 Abs. 1 oder
Abs. 3 VLL sind folglich nicht erfüllt.
4.6 Gemäss Art. 3 Abs. 2 VLL bildet die Vorinstanz Unterkategorien und
gibt diese in den Technischen Mitteilungen (Art. 50) bekannt. Art. 9 Abs. 2
VLL mit der Marginalie "Zulassungsverfahren" bestimmt, das Verfahren
für die Zulassung von Luftfahrzeugen der Sonderkategorie werde im Ein-
zelfall vom BAZL festgelegt. Sodann hält Art. 10 Abs. 2 VLL mit der Mar-
ginalie "Lufttüchtigkeitsanforderungen" fest, das BAZL lege für Luftfahr-
zeuge der Sonderkategorie die anwendbaren Lufttüchtigkeitsanforderun-
gen in den Technischen Mitteilungen (Art. 50) fest. Nach Art. 50 VLL
schliesslich erlässt und veröffentlicht die Vorinstanz Richtlinien und Mittei-
lungen – u.a. über die Zulassung – als Technische Mitteilungen.
4.7 Die Vorinstanz hat diese Technischen Mitteilungen erlassen (abrufbar
auf www.bazl.admin.ch, unter Portal für Fachleute/Luftfahrzeuge/Techni-
sche Mitteilungen; besucht am 25. März 2013). Sie stützt sich jedoch in
ihrer Verfügung nicht direkt auf diese und verweigert die Zulassung nicht
aufgrund dieser Technischen Mitteilungen. Vielmehr führt sie diese an,
um zu zeigen, für welche Kategorien sie Lufttüchtigkeitsanforderungen er-
lassen hat: In ihrer "Richtlinie Technische Mitteilung TM 02.011-20, Luft-
tüchtigkeitskategorien" bildet sie zum einen die Standardkategorie (Ziff. 3)
mit verschiedenen Unterkategorien, zum andern aber auch die Sonderka-
tegorie (Ziff. 4) mit Unterkategorien, wozu auch die Kategorie "Ecolight"
gehört (Ziff. 4.5). Die "Richtlinie Technische Mitteilung TM 02.030-30, Luft-
fahrzeuge der Sonderkategorie, Unterkategorie Ecolight" legt die Anforde-
rungen fest, nach denen in der Schweiz Luftfahrzeuge, die keiner interna-
tional anerkannten zivilen Zulassungsnorm entsprechen und für die des-
halb auch kein international anerkanntes Lufttüchtigkeitszeugnis ausge-
stellt werden kann, als Ecolight-Flugzeuge in das schweizerische Luft-
fahrzeugregister eingetragen und zum Verkehr im schweizerischen Luft-
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raum zugelassen werden können (Ziff. 1). Sie schliesst in Ziff. 5.6 u.a.
Trike-Luftfahrzeuge von der Zulassung als Ecolight-Flugzeugen aus.
4.8 Fraglich ist, ob diese Rechtsgrundlagen der Vorinstanz ein Ermessen
bei der Zulassung resp. Registrierung von Luftfahrzeugen der Sonderka-
tegorie einräumen.
4.8.1 Unter Ermessen ist eine Entscheidbefugnis von Verwaltungsbehör-
den zu verstehen, die ihr der Gesetzgeber durch eine offene Normierung
überträgt. Diese Offenheit ist im Gegensatz zu einer Lücke, die eine
planwidrige Unvollständigkeit einer Regelung darstellt, geplant. Einer Be-
hörde kommt Ermessen zu, wenn eine Rechtsnorm offen ist, wenn die
Anordnung von Massnahmen nicht zwingend vorgeschrieben ist oder
wenn ein Rechtssatz einen Entscheidungsspielraum zwischen verschie-
denen Massnahmen oder hinsichtlich deren Ausgestaltung einräumt. Ty-
pisches Beispiel für Normen die Ermessen einräumen sind sog. Kann-
Vorschriften, aber z.B. auch eine ausdrückliche Ermächtigung zum Han-
deln nach Ermessen. Sodann kann der Gesetzgeber aber auch andere
offene Formulierungen wählen (ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX
UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl., Zürich/St. Gallen 2010,
Rz. 429 ff.).
4.8.2 Wie in Erwägung 4.5 und 4.6 dargelegt, übernimmt die Vorinstanz
als Zulassungsbehörde die Aufgabe, die Lufttüchtigkeitsanforderungen für
Luftfahrzeuge der Sonderkategorie festzulegen. Mit der Erfüllung dieser
Aufgabe muss ein Ermessensspielraum verbunden sein, da sich die Viel-
falt der zu behandelnden Fälle nicht im Vornherein abstrakt regeln lässt
und die Vorinstanz als Fachbehörde für die Luftfahrt über das erforderli-
che Fachwissen verfügt, um eine sachgerechte Beurteilung vorzuneh-
men.
4.9 Als Zwischenergebnis kann somit festgehalten werden, dass das Luft-
fahrzeug P&M Aviation QuikR einer Eintragung ins Luftfahrtregister be-
darf, wofür der Nachweis der Lufttüchtigkeit erforderlich ist. Es fällt bezüg-
lich der Lufttüchtigkeitsanforderungen in jene Sonderkategorie, für welche
die Vorinstanz die Anforderungen festlegt. Hierbei kommt der Vorinstanz
ein Ermessensspielraum zu.
5.
Weiter ist zu prüfen, welche Bedeutung Umweltschutzaspekten für die
Zulassungsfähigkeit zukommt.
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Seite 10
5.1 In diesem Zusammenhang von Interesse ist vorliegend insbesondere
Art. 2 Abs. 1 Bst. c LFG, der in Verbindung mit Art. 2 Abs. 2 LFG sog.
Luftfahrzeuge besonderer Kategorien aufführt, für die bei der Zulassung
Sonderregeln gemäss Art. 51 und 108 LFG gelten. Nach Art. 51 Abs. 1
LFG erlässt der Bundesrat Vorschriften über die Einteilung der Luftfahr-
zeuge in einzelne Kategorien; hierbei bestimmt er gemäss Art. 51 Abs. 2
LFG insbesondere, für welche Luftfahrzeuge besonderer Kategorien
Sonderregeln gelten. Art. 108 Abs. 1 LFG führt die entsprechenden Kate-
gorien auf und nennt in Bst. d "bemannte motorisch angetriebene Luft-
fahrzeuge mit geringem Gewicht oder geringer Flächenbelastung". Die
bundesrätliche Botschaft zu dieser Norm erwähnt Ultraleichtflugzeuge
ausdrücklich als dazugehörend (Botschaft des Bundesrats über eine Än-
derung des Luftfahrtgesetzes vom 20. November 1991 [nachfolgend:
Botschaft LFG], BBl 1992 I 607, 614 [zu Art. 2 LFG] und 641 [zu Art. 108
LFG]). Beim P&M Aviation QuikR handelt es sich unbestritten um ein sol-
ches Luftfahrzeug mit geringem Gewicht resp. geringer Flächenbelastung
im Sinn von Art. 2 Abs. 1 Bst. c LFG, weshalb die nachfolgend erläuterten
Sonderregeln anwendbar sind.
5.2 Art. 2 Abs. 2 LFG formuliert einen Vorbehalt für diese Luftfahrzeuge:
Demnach kann der Bundesrat zur Wahrung der Flugsicherheit oder aus
Gründen des Umweltschutzes Luftfahrzeuge besonderer Kategorien vom
Verkehr im schweizerischen Luftraum ausschliessen oder ihre Zulassung
davon abhängig machen, dass geeignete öffentliche oder private Stellen
Aufsichtsaufgaben übernehmen. Anlass für diese Norm, die auf den
1. Januar 1995 in Kraft gesetzt wurde, war das im Jahr 1984 ausgespro-
chene Verbot der Ultraleicht-Flugzeuge, für das eine gesetzliche Grund-
lage geschaffen werden sollte (vgl. Botschaft LFG, 614 und 641).
5.3 Eine solche Spezialregelung im Sinn von Art. 2 Abs. 2 LFG hat der
Bundesrat in Art. 2b Abs. 1 LFV erlassen: Er verbietet darin den Betrieb
von bemannten Flugzeugen, deren Flächenbelastung weniger als
20 kg/m 2 beträgt. Es ist indes unbestritten, dass das hier interessierende
Luftfahrzeug mit einer Flächenbelastung von 35–39 kg/m 2 nicht unter die-
sen Verbotsbereich fällt und sich die Registrierung und Zulassung nicht
gestützt auf diese Norm verweigern lässt.
5.4 Zusätzlich zum eben genannten Verbot hat der Bundesrat in Art. 21
LFV unter der Überschrift "Sonderregeln und andere Massnahmen" fest-
gelegt, das Departement UVEK könne – innerhalb der in den Art. 108 und
109 LFG umschriebenen Grenzen – für Luftfahrzeuge besonderer Kate-
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gorien oder bei neuen technischen Erscheinungen Sonderregeln erlassen
und andere Massnahmen treffen, wobei es auch die Anliegen des Natur-,
Landschafts- und Umweltschutzes berücksichtige. Der Bundesrat hat also
mit dem Verbot in Art. 2b LFV keine abschliessende Regelung getroffen,
sondern ausdrücklich die Möglichkeit weiterer Einschränkungen über die-
sen Verbotsbereich hinaus vorgesehen.
5.5 Bevor näher auf die Tragweite dieser Regelungen für den vorliegen-
den Fall eingegangen werden kann, ist zunächst zu prüfen, ob diese De-
legation an den Bundesrat und die anschliessende Delegation an das
Departement mit dem Legalitätsprinzip vereinbar sind.
5.5.1 Nach dem Grundsatz der Gesetzmässigkeit bedarf jedes staatliche
Handeln einer gesetzlichen Grundlage (Art. 5 Abs. 1 BV). Werden Recht-
setzungskompetenzen des Gesetzgebers auf den Verordnungsgeber
übertragen, spricht man von Gesetzesdelegation. Gemäss Art. 164 Abs. 2
BV können Rechtsetzungsbefugnisse durch Bundesgesetz übertragen
werden, soweit dies nicht durch die Verfassung ausgeschlossen wird.
Verlangt werden zudem folgende, kumulativ zu erfüllende Voraussetzun-
gen: Die Delegationsnorm muss in einem Gesetz enthalten sein, sie
muss sich auf ein bestimmtes, genau umschriebenes Sachgebiet be-
schränken und die Grundzüge der delegierten Materie, d.h. die wichtigen
Regelungen, müssen im Gesetz selbst enthalten sein (statt vieler BGE
134 I 322 E. 2.4; ULRICH HÄFELIN/WALTER HALLER/HELEN KELLER, Schwei-
zerisches Bundesstaatsrecht, 8. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2012, Rz. 1872;
PIERRE TSCHANNEN/ULRICH ZIMMERLI/MARKUS MÜLLER, Allgemeines Ver-
waltungsrecht, 3. Aufl., Bern 2009, § 19 Rz. 36 ff.). Der Übertrag von
Rechtssetzungskompetenzen vom Bundesrat an ein Departement, d.h.
die sogenannte Subdelegation, ist gemäss Art. 48 Abs. 1 des Regierungs-
und Verwaltungsorganisationsgesetzes vom 21. März 1997 (RVOG, SR
172.010) zulässig, wobei der Bundesrat die Tragweite der Rechtssätze zu
berücksichtigen hat (vgl. HÄFELIN/HALLER/KELLER, a.a.O., Rz. 1875 f.;
TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 14 Rz. 7).
5.5.2 Mit der ursprünglichen Delegationsnorm in Art. 2 Abs. 2 LFG liegt
eine Gesetzesnorm im formellen Sinn vor, welche die Delegation vom
Sachgebiet her beschränkt, indem sie Gründe des Umweltschutzes und
die Wahrung der Flugsicherheit nennt. Weiter schränkt sie die Delegation
auf Luftfahrzeuge besonderer Kategorien ein, weshalb sich die Grundzü-
ge aus einem Gesetz im formellen Sinn ergeben. Sodann liegt kein Aus-
schluss durch die Bundesverfassung vor. Weiter ist nach Art. 48 Abs. 1
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RVOG eine Subdelegation an sich zulässig; Art. 21 LFV als Delegations-
norm auf Verordnungsebene enthält wiederum die Grundzüge der zuläs-
sigen Regelungen, indem die Delegation auf Luftfahrzeuge besonderer
Kategorien oder neue technische Erscheinungen beschränkt ist und die
Norm ausdrücklich auf die Anliegen des Natur-, Landschafts- und Um-
weltschutzes hinweist. Demzufolge sind sowohl die Delegation an den
Bundesrat wie auch an das Departement zulässig.
5.6 Aufgrund der Verwendung der Wendung "das Departement UVEK
kann ..." eingangs des Art. 21 LFV handelt es sich hierbei um eine Norm,
die einen Ermessensspielraum eröffnet, gerade wenn es um Anliegen des
Natur-, Landschafts- und Umweltschutzes geht. Diese Regelung trägt be-
züglich der Sonderkategorie der grossen Variabilität der Luftfahrzeugty-
pen Rechnung; es ist naheliegend, dass aufgrund der unvorhersehbaren
technischen Entwicklung Verbote "zum Voraus" kaum in befriedigender
Weise geschaffen werden können und es zweckmässig ist, hier einen
Spielraum zu belassen.
Art. 21 LFV nennt nicht direkt die Vorinstanz, sondern das Departement
UVEK. Jedoch handelt die Vorinstanz als Fachbehörde für das Departe-
ment UVEK und erlässt u.a. die Lufttüchtigkeitskategorien (vgl. vorne
E. 4.6 und 4.7). Die entsprechende Verordnung über die Lufttüchtigkeit
von Luftfahrzeugen stützt sich in ihrem Ingress u.a. auf Art. 21 LFV, wes-
halb diese Rechtsgrundlage von der Vorinstanz bei der Formulierung von
Lufttüchtigkeitskategorien zu beachten ist. Da Aspekten des Umwelt-
schutzes auch im übergeordneten Gesetzesrecht grosse Bedeutung zu-
gebilligt wird (Art. 2 Abs. 2 LFG), hat diejenige Behörde, die das Luftfahrt-
recht vollzieht und umsetzt, diese Belange bei ihrer Tätigkeit zu beachten,
auch wenn dies nicht ausdrücklich so formuliert ist. Somit hat die Vorin-
stanz bei der Zulassung von Luftfahrzeugen besonderer Kategorien, bei
dem ihr ein Ermessensspielraum zukommt (siehe Erwägung 4), auch An-
liegen des Natur-, Landschafts- und Umweltschutzes zu berücksichtigen.
5.7 Die Vorinstanz bringt überzeugend vor, die Zulassung einer weiteren
Unterkategorie wäre unmittelbar mit Mehrverkehr verbunden, zumal diese
Art der Sportfliegerei weitere Zielgruppen anspreche und damit zu zusätz-
lichen Lärm- und Schadstoffemissionen führen würde. Dies hätte nebst
den negativen Einflüssen auf die Umwelt auch eine sicherheitsbeein-
trächtigende Wirkung, auch wenn die technische Entwicklung von Ultra-
leichtflugzeugen grosse Fortschritte gemacht habe. Der Beschwerdefüh-
rer vermag diese Darlegungen auch mit dem Hinweis auf die eingereichte
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Studie "Luftverkehr mit Ultraleichtflugzeugen, Auswirkungen einer Zulas-
sung in der Schweiz" nicht in überzeugender Weise zu widerlegen. Viel-
mehr erscheint die Position der Vorinstanz, eine Neuregelung im Zusam-
menhang mit der Erarbeitung einer neuen Luftraumstrategie und unter
Einbezug des Bundesamts für Umwelt neu zu prüfen, als sachgerecht, da
sie mit diesem Vorgehen eine Koordination verschiedener Interessen ge-
währleistet. Wie die vorangehenden Ausführungen zeigen, kommt der
Vorinstanz der entsprechende Ermessensspielraum zu. Diesen hat sie
gestützt auf sachgerechte Überlegungen genutzt, weshalb gerade vor der
in Erwägung 2 dargelegten Zurückhaltung des Bundesverwaltungsge-
richts bei der Beurteilung technischer Spezialfragen kein Anlass besteht,
von ihrer Beurteilung abzuweichen.
6.
Zu prüfen bleiben die Rügen der fehlenden Verhältnismässigkeit, der Ver-
letzung des Rechtsgleichheitsgebots sowie des willkürlichen Handelns
resp. des Verstosses gegen Treu und Glauben.
6.1 Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit (Art. 5 Abs. 2 BV) umfasst
drei Elemente, die kumulativ gegeben sein müssen: Eine staatliche
Massnahme ist verhältnismässig, wenn sie zur Verwirklichung der im öf-
fentlichen Interesse liegenden Ziele geeignet, erforderlich und zumutbar
ist. Geeignet ist sie dann, wenn mit ihr die angestrebten Ziele erreicht
werden können oder sie zu deren Erreichung einen nicht zu vernachläs-
sigenden Beitrag leisten kann (sog. Zwecktauglichkeit). Die Erforderlich-
keit liegt vor, wenn mit keiner gleichermassen geeigneten, aber für den
Betroffenen weniger einschneidenden Massnahme der angestrebte Erfolg
ebenso erreicht werden kann. Sie ist schliesslich nur dann gerechtfertigt,
wenn eine angemessene Zweck-Mittel-Relation (sog. Zumutbarkeit) be-
steht, d.h. der damit verbundene Eingriff in die Rechtstellung des Betrof-
fenen im Vergleich zur Bedeutung der verfolgten öffentlichen Interessen
nicht unvertretbar schwerer wiegt (vgl. BGE 136 I 29 E. 4.2; HÄFE-
LIN/HALLER/KELLER, a.a.O., Rz. 320 ff.).
Die Nichtzulassung einer weiteren Unterkategorie von Luftfahrzeugen ist
dazu geeignet, die Umweltbelastung nicht weiter ansteigen zu lassen.
Auch wenn möglicherweise ein Teil der bisherigen Luftfahrzeuge durch
ökologischere ersetzt werden könnte, so kann doch auch aufgrund der in
Sachverhalt Bst. C genannten Studie von einer Zunahme des Verkehrs
im Gesamten ausgegangen werden. Die Erforderlichkeit der Massnahme
ist ebenfalls gegeben. Wenn nämlich ein einzelnes Luftfahrzeug zugelas-
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sen würde respektive eine Kategorie zur Zulassung dieses Luftfahrzeug-
typs geschaffen würde, so müssten nachfolgende Gesuche auch bewilligt
wäre. Dadurch würde aber das öffentliche Interesse an einer möglichst
geringen zusätzlichen Belastung der Umwelt vereitelt, und eine Lösung,
die in ein Gesamtkonzept eingebettet ist, erschwert. Was schliesslich die
Zumutbarkeit der Massnahme angeht, so steht das öffentliche Interesse
an einer zweckmässigen Nutzung des Luftraums dem privaten Interesse
an einer sportlich orientierten Fliegerei entgegen. Zwar ist der Wunsch
verständlich, auch in der Schweiz mit Ultraleichtflugzeugen der neueren
Generation fliegen zu können. Jedoch ist dieses private Interesse nicht
stärker zu gewichten als das öffentliche Interesse an der Vermeidung ei-
ner weiteren Nutzung des Luftraums und der zusätzlichen Umweltbelas-
tungen. Da die Vorinstanz zurzeit eine Anpassung des Ultraleichtflug-
zeugverbots überprüft, kann ihr zudem nicht vorgeworfen werden, sie ig-
noriere die technische Entwicklung. Vielmehr erscheint es sinnvoll, diese
Entwicklung gesamthaft zu betrachten und so dem öffentlichen Interesse
an einem möglichst zweckmässig genutzten Luftraum nachzukommen.
6.2 Sodann ist zu prüfen, ob die Nichtzulassung mit dem Rechtsgleich-
heitsgebot vereinbar ist. Die Rechtsgleichheit als Gebot sachlicher Diffe-
renzierung verbietet der rechtsanwendenden Behörde, zwei tatsächlich
gleiche Situationen ohne sachlichen Grund unterschiedlich und zwei tat-
sächlich verschiedene Situationen ohne sachlichen Grund gleich zu be-
handeln (Art. 8 Abs. 1 BV; statt vieler BGE 135 V 361 E. 5.4.1).
Soweit der Beschwerdeführer die Kosten der Ultraleichtflugzeugfliegerei
im Zusammenhang mit der Rechtsgleichheit vorbringt, ist nicht ersichtlich,
was sich daraus ableiten lässt. Jedoch könnte eine rechtsungleiche Be-
handlung darin gesehen werden, dass die Vorinstanz im Jahr 2009 be-
reits ein Trike-Luftfahrzeug unter der Unterkategorie "Eigenbau" zugelas-
sen hat. Zur Zulassung dieses anderen Trike-Luftfahrzeugs im Jahr 2009
ist indes festzuhalten, dass die Vorinstanz die Zulassung des P&M Aviati-
on QuikR nicht in erster Linie aus Sicherheitsgründen dieses Luftfahr-
zeug-Typs, sondern aus Gründen des Umweltschutzes und der gesamten
Sicherheit im Luftraum verweigert. Somit lässt sich aus dem Argument,
das P&M Aviation QuikR erfülle strengere Anforderungen als das damals
zugelassene Trike-Luftfahrzeug, nichts zu Gunsten des Beschwerdefüh-
rers ableiten. Ob dieses zu Recht zugelassen wurde und unter welchen
Umständen dies erfolgte, ist nicht Gegenstand des vorliegenden Verfah-
rens. Ebensowenig kann aus dieser damaligen Zulassung geschlossen
werden, die Vorinstanz habe eine konstante Praxis, von der sie im vorlie-
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genden Verfahren zu Ungunsten des Beschwerdeführers abgewichen sei.
Somit ist keine Verletzung des Rechtsgleichheitsgebots ersichtlich.
6.3 Nach dem Gesagten liegt auf der Hand, dass die Rügen der Verlet-
zung des Willkürverbots (Art. 9 BV) und der Verletzung des Grundsatzes
von Treu und Glauben (Art. 5 Abs. 3 BV) nicht durchdringen; das Verhal-
ten der Vorinstanz gibt keinen Anhaltspunkt für widersprüchliches oder
ein offensichtlich unhaltbares Verhalten, das in stossender Weise dem
Gerechtigkeitsgedanken zuwiderlaufen würde (vgl. zu Art. 5 und Art. 9 BV
statt vieler HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 524 ff. und Rz. 622 ff.).
7.
Zusammenfassend kann folglich festgehalten werden, dass die Vorin-
stanz im Rahmen der bestehenden Rechtsgrundlagen gehandelt hat und
die Verweigerung der Registrierung und Zulassung des Luftfahrzeugs
P&M Aviation QuikR nicht zu beanstanden ist. Die Beschwerde ist somit
abzuweisen.
8.
Bei diesem Verfahrensausgang dringt der Beschwerdeführer einzig mit
dem Verfahrensantrag durch, das Verfahren sei nicht zu sistieren. Er gilt
somit als überwiegend unterliegende Partei und hat gemäss Art. 63
Abs. 1 VwVG die Verfahrenskosten zu tragen. Der erfolgreiche Verfah-
rensantrag wird mit einer Reduktion der Verfahrenskosten berücksichtigt.
Diese sind auf Fr. 5'000.– festzusetzen (Art. 1 ff. des Reglements vom
21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bun-
desverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]) und mit dem geleisteten
Kostenvorschuss in gleicher Höhe zu verrechnen. Angesichts seines Un-
terliegens steht dem Beschwerdeführer keine Parteientschädigung zu
(Art. 64 Abs. 1 VwVG e contrario).
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