Decision ID: 2d78cd3d-0b83-4282-9300-d44bca99e904
Year: 2020
Language: de
Court: ZH_VG
Chamber: ZH_VG_001
Canton: ZH
Region: Zürich
Law Area: public_law

hat sich ergeben:
I.
A, eine 1967 geborene Staatsangehörige Pakistans, heiratete im Oktober 1997 in der Heimat den ebenfalls aus Pakistan stammenden Schweizer C. Im Februar 2002 reiste sie ihrem Ehemann in die Schweiz nach und erhielt hier in der Folge eine Aufenthaltsbewilligung für den Kanton Zürich sowie im Januar 2007 die Niederlassungsbewilligung. Das Ehepaar hat eine im Juli 2004 geborene Tochter, welche über das Schweizer Bürgerrecht verfügt.
Da für A und ihre Familie seit März 2002 Sozialhilfeleistungen im Gesamtbetrag von rund Fr. 334'000.- hatten ausgerichtet werden müssen (Stand November 2016), widerrief das Migrationsamt des Kantons Zürich nach einschlägiger Verwarnung am 1. Februar 2017 die Niederlassungsbewilligung der Erstgenannten. Einem dagegen bei der Sicherheitsdirektion erhobenen Rekurs war kein Erfolg beschieden; im anschliessenden Beschwerdeverfahren wurden der Rekursentscheid der Sicherheitsdirektion und die Verfügung des Migrationsamts vom 1. Februar 2017 dann allerdings aufgehoben, weil – so das Verwaltungsgericht – der Widerruf der Niederlassungsbewilligung derzeit als unzulässig einzustufen sei (VGr, 9. Mai 2018, VB.2018.00047).
Bis Februar 2019 wuchs der Fürsorgebezug der Gesamtfamilie auf knapp Fr. 390'000.- an. In Anbetracht dessen widerrief das Migrationsamt mit Verfügung vom 23. September 2019 die Niederlassungsbewilligung von A erneut und erteilte ihr eine Aufenthaltsbewilligung ab Eintritt der Rechtskraft der Verfügung, befristet auf ein Jahr nach Bewilligungserteilung. Die Aufenthaltsbewilligung wurde an die folgenden Bedingungen geknüpft: Verbesserung der Deutschkenntnisse, Bemühungen zur Ablösung von der Sozialhilfe und Nachweis von Arbeitssuchbemühungen bzw. Aufnahme einer Teilzeiterwerbstätigkeit. Die Einhaltung der Bedingungen wurde als erforderlich für die Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung erklärt.
II.
Einen dagegen erhobenen Rekurs wies die Sicherheitsdirektion mit Entscheid vom 22. April 2020 ab (Dispositiv-Ziff. I) und verweigerte A eine Parteientschädigung (Dispositiv-Ziff. IV); die Kosten des Rekursverfahrens von insgesamt Fr. 1'335.- wurden – einem Gesuch von A um unentgeltliche Rechtspflege stattgebend (Dispositiv-Ziff. II) – einstweilen auf die Staatskasse genommen (Dispositiv-Ziff. III) und der ihr beigeordnete unentgeltliche Rechtsbeistand Rechtsanwalt B in Dispositiv-Ziff. V mit Fr. 1'900.- (inklusive 7,7 % Mehrwertsteuer) aus der Staatskasse entschädigt.
III.
A liess am 25. Mai 2020 Beschwerde beim Verwaltungsgericht führen und beantragen, unter Entschädigungsfolge sei der Rekursentscheid aufzuheben und ihr die Niederlassungsbewilligung zu belassen, eventualiter seien die vom Migrationsamt festgelegten Bedingungen aufzuheben und durch folgende Integrationsempfehlung zu ersetzen: "a. Bemühungen zur Verbesserung der Deutschkenntnisse[,] b. Bemühungen zur Ablösung der Sozialhilfe"; zudem liess sie um Gewährung unentgeltlicher Rechtspflege und -vertretung ersuchen. Die Sicherheitsdirektion verzichtete am 26. Juni 2020 auf eine Vernehmlassung; das Migrationsamt erstattete keine Beschwerdeantwort. Der Rechtsvertreter von A reichte am 4. November 2020 eine Honorarnote und am 12. November 2020 weitere Unterlagen ein.
Die Kammer

erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen Rekursentscheide der Vorinstanz über Anordnungen des Beschwerdegegners betreffend das Aufenthaltsrecht nach §§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig. Weil auch die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1
Die Niederlassungsbewilligung kann gemäss Art. 63 Abs. 1 des  Integrationsgesetzes vom 16. Dezember 2005 (AIG, SR 142.20) unter anderem widerrufen werden, wenn die Ausländerin oder der Ausländer oder eine Person, für die sie oder er zu sorgen hat, dauerhaft und in erheblichem Mass auf Sozialhilfe angewiesen ist (lit. c). Neben den bisherigen und den aktuellen Verhältnissen ist auch die wahrscheinliche finanzielle Entwicklung auf längere Sicht abzuwägen. Ein Widerruf fällt in Betracht, wenn eine Person hohe finanzielle Unterstützungsleistungen erhalten hat und nicht damit gerechnet werden kann, dass sie in Zukunft selber für ihren Lebensunterhalt sorgen wird (zum Ganzen BGr, 27. September 2019, 2C_458/2019, E. 3.2 mit Hinweisen
).
Eine Person, die in diesem Sinn (selber) dauerhaft und erheblich auf Sozialhilfe angewiesen ist, erfüllt dabei regelmässig auch das Integrationskriterium von Art. 58a Abs. 1 lit. d AIG der Teilnahme am Wirtschaftsleben oder am Erwerb von Bildung nicht (vgl. Migrationsamt, Weisung Rückstufung, 14. Dezember 2018 [Weisung Migrationsamt], Ziff. 2.4, wonach Personen, die Sozialhilfe beziehen, grundsätzlich nicht am Wirtschaftsleben teilnehmen;
VGr, 21. Oktober 2020, VB.2020.00326, E. 3.4
; [unbegründet] anders dagegen noch der in der Beschwerde zitierte VGr, 20. März 2019, VB.2018.00783, E. 4.3.2.4). Dem Kriterium liegt der Grundsatz der wirtschaftlichen Selbsterhaltungsfähigkeit zugrunde; die ausländische Person muss in der Lage sein, für sich und ihre Familie aufzukommen, sei dies durch Einkommen, Vermögen oder Leistungen Dritter, auf die ein Anspruch besteht wie Rentenleistungen oder Stipendien (Bundesrat, Botschaft vom 8. März 2013 zur Änderung des Ausländergesetzes [Integration], BBl 2013 2397 ff. [Botschaft Integration], 2429 f.; ferner Art. 77e Abs. 1 der Verordnung über Zulassung, Aufenthalt und Erwerbstätigkeit vom 24. Oktober 2007 [VZAE, SR 142.201], wonach eine Person am Wirtschaftsleben teilnimmt, wenn sie die Lebenshaltungskosten und Unterhaltsverpflichtungen deckt durch Einkommen, Vermögen oder Leistungen Dritter, auf die ein Rechtsanspruch besteht). Ist dies nicht der Fall, kann die Niederlassungsbewilligung der betroffenen ausländischen Person auch gestützt auf – den per 1. Januar 2019 in Kraft gesetzten (AS 2017 6521 ff., 6528) – Art. 63 Abs. 2 AIG widerrufen und durch eine Aufenthaltsbewilligung ersetzt werden. Es handelt sich dabei um eine sogenannte Rückstufung von der Niederlassungs- auf die Aufenthaltsbewilligung. Sie kann gemäss Art. 62a VZAE mit einer Integrationsvereinbarung oder Integrationsempfehlung nach Art. 58b AIG verbunden werden (Abs. 1). Falls dies nicht geschieht, muss in der Rückstufungsverfügung festgehalten werden, welche Integrationskriterien die betroffene Person nicht erfüllt hat, welche Gültigkeitsdauer die Aufenthaltsbewilligung hat, an welche Bedingungen der weitere Verbleib in der Schweiz geknüpft wird und welche Folgen die Nichteinhaltung der Bedingungen für den Aufenthalt hat (Abs. 2).
2.2
Sowohl der Widerruf der Niederlassungsbewilligung wie auch die Rückstufung verlangen allerdings nach einer sorgfältigen Interessenabwägung (vgl. Art. 96 Abs. 1 AIG; Art. 5 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [SR 101]; ferner Art. 77f VZAE und Botschaft Integration, S. 2429 f.).
Steht der Vorwurf eines dauerhaften und erheblichen Sozialhilfebezugs im Sinn von Art. 63 Abs. 1 lit. c AIG im Raum, sind in diesem Zusammenhang insbesondere die Ursachen des Bezugs (eingeschlossen das Verschulden), die bisherige Anwesenheitsdauer der ausländischen Person und der Grad ihrer Integration in der Schweiz zu berücksichtigen (
VGr, 21. Oktober 2020, VB.2020.00326, E. 4.1
). Zu prüfen ist zudem jeweils, ob eine mildere Massnahme das von den Migrationsbehörden angestrebte Ziel nicht ebenfalls zu erreichen vermöchte. So kann etwa die Rückstufung als mildere Massnahme im Vergleich zum Widerruf der Niederlassungsbewilligung infrage kommen. Ähnlich einer Verwarnung nach Art. 96 Abs. 2 AIG erweist sie sich als geeignete Massnahme, wenn ein Widerruf samt Wegweisung grundsätzlich möglich, aber (derzeit) unverhältnismässig erscheint (zum Ganzen VGr, 21. Oktober 2020, VB.2020.00326, E. 2.1, und 25. Mai 2020, VB.2019.00768, E. 3.3; vgl. auch BGr, 9. März 2020, 2C_1040/2019, E. 6.1). Sie muss dabei allerdings auch ihren Zweck, die Verbesserung der Integration der betroffenen ausländischen Person (BGr, 9. März 2020, 2C_1040/2019, E. 6.1), erfüllen können.
3.
3.1
Im Fall der Beschwerdeführerin sah das Verwaltungsgericht in seinem Urteil vom 9. Mai 2018 den Widerrufsgrund des Art. 63 Abs. 1 lit. c AIG als gegeben an (VB.2018.00047, E. 3 f., auch zum Folgenden). Begründet wurde diese Einschätzung im Wesentlichen damit, dass die Beschwerdeführerin im Entscheidzeitpunkt bereits seit über 16 Jahren in beträchtlichem Umfang auf Sozialhilfe angewiesen war und sich eine Ablösung von der Fürsorge in keiner Weise abzeichnete. Nach Beurteilung insbesondere des Alters, des Gesundheitszustands, der Deutschkenntnisse und der langen Dauer der Erwerbslosigkeit der Beschwerdeführerin gelangte das Verwaltungsgericht zum Schluss, dass deren Chancen, eine Erwerbstätigkeit aufzunehmen und ihren Lebensunterhalt selbst zu bestreiten, als sehr gering einzuschätzen seien. Finanzielle Unterstützung seitens ihres Ehemanns – so das Verwaltungsgericht weiter – könne die Beschwerdeführerin ebenfalls nicht erwarten, da C zuletzt im September 2016 einer (temporären) Erwerbstätigkeit nachgegangen sei und seither wiederholt vergeblich um eine IV-Rente nachgesucht habe.
Das Verwaltungsgericht stufte sodann die Bedürftigkeit der Beschwerdeführerin als verschuldet ein, weil sie abgesehen von dem – erst nach einschlägiger Verwarnung und auf Aufforderung der Sozialbehörden hin erfolgten – Besuch eines dreijährigen Deutschkurses von Februar 2013 bis August 2016 und der anschliessenden Absolvierung eines vierwöchigen Basisbeschäftigungsprogramms keinerlei Anstrengungen unternommen habe, sich in die hiesige Gesellschaft zu integrieren. Für einen weiteren Verbleib der Beschwerdeführerin in der Schweiz sprach dementsprechend einzig die Tatsache, dass ihr Ehemann und ihre Tochter, welche beide über das Schweizer Bürgerrecht verfügen, hier lebten, wobei das Verwaltungsgericht insbesondere das Interesse der damals 14-jährigen Tochter an der uneingeschränkten Pflege der Beziehung zur Mutter schlussendlich höher gewichtete als das öffentliche Interesse am Bewilligungswiderruf. Es betonte allerdings nachdrücklich, dass sich diese Beurteilung auf die aktuelle Situation der Beschwerdeführerin beziehe und sie die Gutheissung ihrer Beschwerde nicht davon entbinde, sich persönlich um eine Integration in die hiesigen Verhältnisse zu bemühen. Wie schon die Vorinstanz wies auch das Verwaltungsgericht die Beschwerdeführerin zudem explizit auf die (künftige) Möglichkeit des Widerrufs ihrer Niederlassungsbewilligung hin.
3.2
Heute, gut zweieinhalb Jahre nach Eröffnung des vorgenannten Entscheids des Verwaltungsgerichts, wird der Lebensunterhalt der Beschwerdeführerin und ihrer Familie immer noch ausschliesslich von der Sozialhilfe finanziert. Die Summe der den dreien ausgerichteten Fürsorgeleistungen ist inzwischen auf über Fr. 530'000.- angestiegen. Laut der für die Beschwerdeführerin zuständigen Sozialarbeiterin kann zudem "angesichts der mangelnden Deutschkenntnisse und mangelnden Arbeitserfahrung" der Beschwerdeführerin sowie der "gesundheitlichen Situation" ihres Ehemanns auch in naher Zukunft nicht mit der Ablösung der Familie von der Sozialhilfe gerechnet werden. Der Widerrufsgrund des Art. 63 Abs. 1 lit. c AIG ist daher bei der Beschwerdeführerin (unstreitig) immer noch gegeben. Mangels Teilnahme am Wirtschaftsleben erfüllt die Beschwerdeführerin ausserdem das in Art. 58a Abs. 1 lit. d AIG formulierte entsprechende Integrationskriterium nicht, sodass eine Rückstufung ihrer Niederlassungsbewilligung gemäss Art. 63 Abs. 2 AIG grundsätzlich in Betracht fällt.
Wie die Beschwerdeführerin zu Recht einwendet, könnte eine solche Massnahme bei ihr allerdings bloss mit einer Integrationsempfehlung (Loslösung von der Sozialhilfe) verbunden werden (so auch Weisung Migrationsamt, Ziff. 2.4). Grund dafür ist, dass bei im Familiennachzug zu Schweizerinnen oder Schweizern eingereisten ausländischen Personen die Erteilung der Aufenthaltsbewilligung nicht an den Abschluss einer verpflichtenden Integrationsvereinbarung geknüpft werden darf, "d.h. Auflagen und Bedingungen [zur Integration] ausgeschlossen" sind (vgl. Art. 58b Abs. 4 AIG; Botschaft Integration, S. 2407 und 2430; Staatssekretariat für Migration, Weisungen AIG, Stand: 1. November 2019 [Weisungen SEM], Kap. 3.3.3, 3.3.3.2 und 8.3.3.4). Nach dem Willen des Gesetzgebers können den betreffenden Personen deshalb bei Integrationsdefiziten im Sinn des Art. 58a Abs. 1 AIG bloss Integrationsempfehlungen abgegeben werden, deren Berücksichtigung nicht Bedingung des (weiteren) Aufenthaltsrechts bildet (anders beim Familiennachzug zu einer hier niedergelassenen Person Art. 43 Abs. 4 AIG; ferner Weisungen SEM, Ziff. 6.3.2). Nachdem mit der Rückstufung einer Niederlassungsbewilligung aber die Neuerteilung einer Aufenthaltsbewilligung einhergeht, hat dies auch für die Formulierung der Rückstufungsverfügung zu gelten.
Der Beschwerdeführerin wurde zudem bereits mit Urteil des Verwaltungsgerichts vom 9. Mai 2018 aufgezeigt, dass sie sich künftig intensiv um eine umfassende (sprachliche, soziale und wirtschaftliche) Integration in der Schweiz zu bemühen habe, wenn sie nicht wolle, dass nach dem 18. Geburtstag ihrer Tochter ihre Niederlassungsbewilligung zu widerrufen sei. Auch wurde sie explizit darauf hingewiesen, dass im Rahmen des ausländerrechtlichen Verfahrens ein strengerer Massstab als im Sozialhilferecht gilt und der Umstand, dass eine ausländische Person ihrer Schadenminderungspflicht im Fürsorgeverhältnis nachgekommen ist, nicht automatisch bedeutet, dass eine ausländerrechtliche Massnahme wegen Sozialhilfeabhängigkeit nicht verhältnismässig wäre
(vgl. VGr, 9. Mai 2018, VB.2018.00047, E. 4.2.2 mit Hinweis auf BGr, 14. Dezember 2016, 2C_562/2016, E. 3.1.1; ferner BGr, 1. Februar 2019, 2C_83/2018, E. 4.2.3, und 7. Juni 2018, 2C_395/2017, E. 4.2.2 [beide auch zum Folgenden]). Auch ohne eine erneute ausländerrechtliche Verwarnung musste bzw. muss der Beschwerdeführerin daher klar sein, dass sie es nicht einfach dabei bewenden lassen kann, einen weiteren Sprachkurs zu besuchen, wenn sie die in nicht allzu ferner Zukunft drohende aufenthaltsbeendende Massnahme abwenden möchte.
3.3
Unter diesen konkreten Umständen vermag die Rückstufung der
Niederlassungsbewilligung gemäss Art. 63 Abs. 2 AIG ihren Zweck daher nicht zu erfüllen. Sie hätte vielmehr lediglich zur Folge, dass die Beschwerdeführerin während der nächsten Monate aufenthaltsrechtlich schlechter gestellt wäre; eine stärkere oder auch nur eine relevante zusätzliche Mahnwirkung im Hinblick auf die Vornahme der erforderlichen Integrationsbemühungen vermag sie nicht zu entfalten. Die Rückstufung ist deshalb als zwecklos einzustufen.
4.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde gutzuheissen. Dispositiv-Ziff. I des Entscheids der Vorinstanz vom 22. April 2020 und die Verfügung des Beschwerdegegners vom 23. September 2019 sind aufzuheben.
5.
5.1
Entsprechend dem Verfahrensausgang sind die Kosten des Rekurs- und des Beschwerdeverfahrens dem Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG).
Der Beschwerdeführerin ist zudem für das Rekursverfahren eine Parteientschädigung von Fr. 2'000.- (zuzüglich Mehrwertsteuer) und für das Beschwerdeverfahren eine solche von Fr. 1'500.- (zuzüglich Mehrwertsteuer) zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).
Der erstgenannte Betrag ist – allenfalls in Verrechnung mit der bereits empfangenen Entschädigung als unentgeltlicher Rechtsbeistand für das Rekursverfahren – Rechtsanwalt B auszurichten.
5.2
Durch die Kostenbelastung des Beschwerdegegners werden die Gesuche um unentgeltliche Prozessführung für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren gegenstandslos.
Der Beschwerdeführerin ist zudem auch für das Beschwerdeverfahren die unentgeltliche Rechtsvertretung zu gewähren und ihr in der Person ihres Rechtsvertreters ein unentgeltlicher Rechtsbeistand zu bestellen.
5.3
Gemäss § 9 Abs. 1 der Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom 3. Juli 2018 (LS 175.252) wird der unentgeltlichen Rechtsvertretung der notwendige Zeitaufwand nach den Stundenansätzen des Obergerichts für die amtliche Verteidigung entschädigt, wobei die Bedeutung der Streitsache und die Schwierigkeit des Prozesses berücksichtigt und Barauslagen separat entschädigt werden. Die Entschädigung beträgt nach § 3 der Verordnung über die Anwaltsgebühren vom 8. September 2010 (LS 215.3) in der Regel Fr. 220.- pro Stunde.
Der Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin macht einen Aufwand von insgesamt 7 Stunden und 10 Minuten sowie Auslagen im Betrag von Fr. 2.90 geltend. Dieser Aufwand erscheint angesichts der Bedeutung der Streitsache und der Schwierigkeit des Prozesses als angemessen. Der Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin ist demnach für das verwaltungsgerichtliche Verfahren mit insgesamt Fr. 1'701.20 (inklusive Mehrwertsteuer) aus der Gerichtskasse zu entschädigen.
Davon ist die dem Rechtsvertreter auszubezahlende Parteientschädigung von Fr. 1'615.50 (inklusive Mehrwertsteuer) in Abzug zu bringen, woraus eine Entschädigung von Fr. 85.70 (inklusive Mehrwertsteuer) resultiert.
5.4
Es gilt die Beschwerdeführerin auf § 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 16 Abs. 4 VRG aufmerksam zu machen, wonach eine Partei, der unentgeltliche Rechtsvertretung gewährt wurde, Nachzahlung leisten muss, sobald sie dazu in der Lage ist. Der Anspruch des Kantons verjährt zehn Jahre nach Abschluss des Verfahrens.
6.