Decision ID: 6e3cb11f-8beb-58fd-8e6b-d25a5002cdfa
Year: 2013
Language: de
Court: SG_VG
Chamber: SG_VG_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

hat das Verwaltungsgericht festgestellt:
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A./ a) Die Politische Gemeinde St. Gallen ist Eigentümerin des 3'296 m2 grossen
Grundstücks Nr. C3979, Grundbuch St. Gallen. Gemäss Zonenplan der Stadt St.
Gallen vom 1. November 1980 (von nachfolgenden Zonenplanänderungen wurde das
Grundstück nicht betroffen) ist es der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen
zugeteilt. Zu Gunsten der Genossenschaft Olma Messen St. Gallen besteht ein
unentgeltliches selbstständiges und dauerndes Baurecht (Nr. 4'669). Der
Baurechtsnehmerin wird damit bis zum Jahr 2062 die Befugnis eingeräumt, auf dem
Baugrundstück alle im Rahmen ihrer Bedürfnisse notwendigen ober- und
unterirdischen Bauten und Anlagen zu erstellen, beizubehalten und zu erneuern, das
belastete Grundstück für alle Zwecke zu nutzen, die im Rahmen ihrer Statuten liegen,
und darauf sämtliche anderen Aktivitäten auszuüben, die in der Zone für öffentliche
Bauten und Anlagen zulässig sind. Seit dem Brand der ehemaligen Degustationshalle 7
im Jahr 2000 wird das Grundstück in erster Linie als Parkplatz genutzt.
b) Das Baugrundstück, das südwestlich gegenüber dem Haupteingang des Olma-
Messeareals liegt, wird nordöstlich von der Jägerstrasse, Gemeindestrasse 2. Klasse,
und südöstlich von der Sonnenstrasse, Kantonsstrasse und Zubringer zur
Autobahneinfahrt St. Fiden, begrenzt. Die restlichen überbauten Nachbarparzellen
liegen in der Wohn-Gewerbezone WG4a.
c) Nach verschiedenen Vorabklärungen schrieb die Genossenschaft Olma Messen St.
Gallen im Jahr 2008 einen zweistufigen anonymen Studienwettbewerb zur Erarbeitung
eines Projekts für ein Kongress- und Konferenzgebäude mit Hotel auf dem
unternutzten Grundstück aus. Das Beurteilungsgremium empfahl in der Folge vier
Beiträge bzw. in seinem abschliessenden Bericht vom 23. November 2009 den aus der
Weiterentwicklung der Studienaufträge hervorgegangenen Beitrag "Corner
Field" (www.hn-architekten.ch) zur Weiterbearbeitung.
B./ a) Mit Beschluss vom 12. Oktober 2010 beauftragte der Stadtrat die Direktion Bau
und Planung, den zwischenzeitlich auf der Basis des Projekts "Corner Field"
erarbeiteten Gestaltungsplan "Olma Kongress- und Konferenzgebäude mit Hotel"
öffentlich aufzulegen. Mit dem Neubauprojekt "Conference Center 6" soll auf dem
Grundstück der ehemaligen Degustationshalle 7 ein durchgehender, etwa 20 m hoher
Sockelbau, der die Traufhöhe der umliegenden Gebäude übernimmt, und ein darauf
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aufgesetzter Turm von weiteren 40 m bzw. insgesamt 60 m erstellt werden. Der
Gestaltungsplan lag in der Folge zusammen mit den Ausführungsprojekten betreffend
die Sanierung der angrenzenden Jägerstrasse und der weiter nördlich vom
Baugrundstück liegenden St. Jakob-Strasse öffentlich auf. Während der einmonatigen
Auflagefrist gingen verschiedene Einsprachen gegen den Gestaltungsplan und die
Strassenbauprojekte ein. Der Stadtrat wies am 24. Mai 2011 sämtliche Einsprachen ab
und stellte gleichentags dem Stadtparlament Antrag, den Gestaltungsplan zu erlassen.
Dieses erliess den Plan samt besonderen Vorschriften mit Beschluss vom 5. Juli 2011.
Die Einspracheentscheide wurden den Einsprechern am darauffolgenden Tag
zugestellt.
b) Gegen den Einspracheentscheid vom 24. Mai 2011 liessen die Einsprecher
rechtzeitig beim Baudepartement des Kantons St. Gallen Rekurs erheben. Die
koordinierte Vernehmlassung des Amtes für Raumentwicklung und Geoinformation des
Kantons St. Gallen datiert vom 3. Januar 2012. Am 14. Februar 2012 führte die
instruierende Rechtsabteilung der Rekursinstanz einen Augenschein an Ort und Stelle
durch und holte in der Folge zu konkreten verkehrs- und erschliessungstechnischen
Fragen beim Tiefbauamt des Kantons St. Gallen einen Amtsbericht ein. Am 7. Juni
2012 hiess das Baudepartement die Rekurse gut und hob die Einspracheentscheide
sowie den Gestaltungsplan kostenpflichtig auf. Den Entscheid begründete die
Rekursinstanz unter anderem damit, dass der Stadtpräsident wegen seiner Doppelrolle
als Verwaltungsratspräsident der Genossenschaft Olma Messen in den Ausstand hätte
treten müssen, dass der vorliegende Standort für ein Hochhaus nicht geeignet und die
Erschliessung des geplanten Zentrums mangelhaft sei.
C./ Gegen den abweisenden Entscheid erhoben am 19. Juni 2012 bzw. 25. Juni 2012
die Politische Gemeinde St. Gallen und die Genossenschaft Olma Messen St. Gallen
beim Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen Beschwerde. Mit
Beschwerdeergänzung vom 28. August 2012 bzw. 29. August 2012 beantragen sie,
den Rekursentscheid kostenpflichtig aufzuheben und den Gestaltungsplan, die
Ausführungsprojekte sowie die Einspracheentscheide zu bestätigen. Die Stadt
beantragt zudem, den Gestaltungsplan eventuell mit der Auflage zu bestätigen, dass im
Rahmen des weiteren Bewilligungsverfahrens Vorkehrungen getroffen werden, dass
während der Sperrung der Sonnenstrasse keine Fahrzeuge von mehr als 11 m Länge
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von Norden her in die Jägerstrasse einfahren können und dass keine gleichzeitigen
Anlieferungen stattfinden bzw. solche ohne Beanspruchung der Jägerstrasse zum
Manövrieren bewältigt werden. Ihrer Ansicht nach hatte die Vorinstanz zu Unrecht
Rechtsverletzungen festgestellt. Offen gelassene Fragen hätte sie verneinen müssen.
D./ Die Vorinstanz beantragt mit Vernehmlassung vom 19. September 2012, die
Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Unter anderem moniert sie,
dass die Planbehörde und die Bauherrin erst im Beschwerdeverfahren und damit
verspätet einen Bericht betreffend die Erschliessung nachgereicht hätten.
E./ Zwei weitere Einsprecher und Rekurrenten teilten am 18. Oktober 2012 mit, dass
sie sich an den beiden Beschwerdeverfahren nicht beteiligen werden.
F./ a) Der Stadtrat bestreitet mit Eingabe vom 16. Oktober 2012 unter anderem, dass
mit dem nachgereichten Gutachten vom 21. August 2012 der Streitgegenstand
erweitert worden sei. Diese weitere Eingabe sei vielmehr nötig geworden, weil die
Vorinstanz im angefochtenen Entscheid von einer falschen Verkehrsführung während
der Sperre der Sonnenstrasse ausgegangen sei. Mit dem nachgereichten Gutachten
werde einzig die im vorinstanzlichen Verfahren umstrittene Frage der Erschliessung
geklärt.
b) Auch die Genossenschaft Olma Messen St. Gallen verneint mit Eingabe vom
22. Oktober 2012, dass es sich mit dem nachgereichten Fachbericht zur Erschliessung
um eine unzulässige Erweiterung des Streitgegenstands handle. Der Bericht sei
deshalb unerlässlich geworden, weil die Vorinstanz ihrerseits ohne Einbezug der
Verfahrensbeteiligten einen Amtsbericht eingeholt habe, sich in der Folge aber mit
keinem Wort mit dem darauf von den Parteien eingeholten Fachbericht
auseinandergesetzt habe. Dazu komme, dass die Vorinstanz mit ihren detaillierten
Fragen an die Fachstelle insbesondere bezüglich Signalisation etc. eine
Konkretisierung verlangt habe, die den Rahmen eines Sondernutzungsplans sprenge.
Ihnen sei demnach gar nichts anderes übrig geblieben, als dazu ebenfalls einen
detaillierten Bericht einzureichen.
G./ a) K., St. Gallen, beantragt mit Beschwerdeantwort vom 26. November 2012, die
Beschwerden kostenpflichtig abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei.
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b) Die Vernehmlassung der S. AG, St. Gallen, datiert vom 26. November 2012. Sie
beantragt, auf die Beschwerde der Politischen Gemeinde St. Gallen nicht einzutreten
bzw. die Beschwerden abzuweisen sowie den angefochtenen Entscheid zu bestätigen
und den Gestaltungsplan und die Ausführungsprojekte aufzuheben. Eventuell sei die
Angelegenheit zur Neubeurteilung zurückzuweisen. Alles habe unter Kostenfolge zu
erfolgen.
H./ a) Der Stadtrat replizierte mit Eingabe vom 22. Januar 2012 und bestreitet, dass es
sich beim nachgereichten Verkehrsgutachten vom 21. August 2012 um ein
unzulässiges Novum handle. Damit werde einzig aufgezeigt, wie es sich mit der
Erschliessung und der Verkehrsführung, die seit der Projekteinleitung unverändert
angedacht sei, tatsächlich verhalte. Weiter verweist er auf einen zwischenzeitlichen
Beschluss des Stadtparlaments zum neuen Richtplan vom 4. Dezember 2012 zur
Errichtung von Hochhäusern in der Stadt St. Gallen. Daraus folge, dass der immer
wieder erwähnten internen Hochhausstudie aus dem Jahr 2006 nicht einmal
Richtplancharakter zukomme.
b) Die Replik der Genossenschaft Olma Messen St. Gallen datiert vom 23. Januar
2013. Auch sie betont, dass das Zusatzgutachten zur verkehrstechnischen Beurteilung
vom 2. Juni 2010 und 4. Oktober 2010 kein echtes, sondern ein unechtes Novum sei,
weshalb es berücksichtigt werden müsse. Auf eine weitere Stellungnahme zum
parallelen Beschwerdeverfahren des Stadtrates verzichtet sie mit separatem Schreiben
vom 23. Januar 2013.
I./ a) Die Politische Gemeinde St. Gallen verzichtete mit Schreiben vom 6. Februar 2013
auf eine Eingabe zur Replik der Genossenschaft Olma Messen St. Gallen.
b) Die Genossenschaft Olma Messen St. Gallen verzichtete ihrerseits mit dem
Schreiben vom 8. Februar 2013 auf eine Stellungnahme.
J. a) Die S. AG duplizierte am 11. Februar 2013.
b) K. verzichtete am 11. Februar 2013 auf eine Duplik.
K./ Auf die weiteren Vorbringen der Beteiligten wird, soweit wesentlich, in den
nachfolgenden
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Erwägungen eingegangen.

Darüber wird in Erwägung gezogen:
1. Die Sachurteilsvoraussetzungen werden von Amtes wegen geprüft:
1.1. Das Verwaltungsgericht ist gemäss Art. 59bis Abs. 1 des Gesetzes über die
Verwaltungsrechtspflege (sGS 951.1, abgekürzt VRP) zur Behandlung der gegen einen
Entscheid des Baudepartementes erhobenen Beschwerde zuständig. Die
Beschwerdeverfahren B 2012/128 und B 2012/137 betreffen den gleichen
Streitgegenstand, wobei sie die gleichen Tatbestands- und zum Teil die gleichen
Rechtsfragen aufwerfen. Es rechtfertigt sich daher, die zwei Beschwerden in einem
einzigen Entscheid zu behandeln.
1.2. Die Beschwerdeführerinnen 1 und 2 sind Adressatinnen des abschlägigen
Entscheids und somit zur Beschwerdeerhebung legitimiert (Art. 64 in Verbindung mit
Art. 45 Abs. 1 VRP).
1.3. Die Beschwerdefrist beträgt vierzehn Tage (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1
VRP). Dabei handelt es sich um eine gesetzliche Frist, deren Nichtbeachtung
Verwirkungsfolge hat (Art. 64 in Verbindung mit Art. 30 Abs. 1 VRP und Art. 144 Abs. 1
der Schweizerischen Zivilprozessordnung [SR 272] und Art. 30bis VRP). Eine gültige
Beschwerde setzt einen Antrag, eine Darstellung des Sachverhalts sowie eine
Begründung voraus; sie ist zudem zu unterzeichnen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 48
Abs. 1 VRP). Fehlt es an einem dieser Elemente, wird der Beschwerdeführer zur
Ergänzung aufgefordert (Art. 48 Abs. 2 VRP).
1.3.1. Nach dem Gesagten kann sich ein Beschwerdeführer zunächst darauf
beschränken, innert der Rechtsmittelfrist Beschwerde zu erheben (Art. 64 in
Verbindung mit Art. 48 VRP). Dazu genügt die ausdrückliche oder sinngemässe
Erklärung, dass der vorinstanzliche Entscheid angefochten wird (VerwGE B 2012/71
vom 1. Mai 2012 E. 1.2., abrufbar unter: www.gerichte.sg.ch; Cavelti/Vögeli,
Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, 2. Auflage, Rz. 911 mit Hinweis).
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1.3.2. Die Beschwerdeführerin 1 hat - wie die Beschwerdegegnerin 1 zu Recht
einwendet - nicht ausdrücklich Beschwerde erhoben. Aus der Eingabe vom 19. Juni
2012 kann aber dennoch zweifelsfrei geschlossen werden, dass der Stadtrat damit für
die Politische Gemeinde St. Gallen Beschwerde erheben wollte. So spricht er im Antrag
vom "angefochtenen" Entscheid und verlangt eine Nachfrist zur Antragstellung und
Einreichung der vollständigen Beschwerdebegründung. Dazu kommt, dass er darauf
vertrauen durfte, dass die Eingabe sinngemäss als Beschwerdeerklärung
entgegengenommen worden sei, nachdem der Gerichtspräsident noch während
laufender Beschwerdefrist Frist zur Ergänzung der Beschwerde hinsichtlich der
Darstellung des Sachverhalts und der Begründung angesetzt hatte (zur
Vertrauensbetätigung bzw. Unterlassung einer nötigen Disposition auf Grund einer
behördlichen Auskunft siehe z.B. Wiederkehr/Richli, Praxis des allgemeinen
Verwaltungsrechts, Band I, Bern 2012, N 2079). Die Beschwerdeerklärung der
Beschwerdeführerin 1 ist demnach als gültig zu erachten.
1.3.3. Die Beschwerdeerklärungen und -ergänzungen erfolgten rechtzeitig.
1.4. Darüber hinaus entsprechen die Beschwerden formal und inhaltlich den
gesetzlichen Bestimmungen. Auf die Beschwerden ist damit einzutreten. Nicht
einzugehen ist auf die Anträge der Beschwerdegegnerin 1, soweit diese nebst der
Bestätigung des vorinstanzlichen Entscheids zusätzlich um Aufhebung des
Gestaltungsplans und der damit zusammenhängenden Ausführungsprojekte
nachsucht. Diese sind durch den angefochtenen Entscheid ersetzt, gelten aber
inhaltlich als mitangefochten (sogenannter Devolutiveffekt; BGer 1C_458/2012 vom
27. Februar 2013 E. 1 mit Hinweis auf BGE 134 II 142 E. 1.4 S. 144).
1.5. Strittig ist, ob der erst im Beschwerdeverfahren eingereichte Bericht der BR-P
Partner AG, St. Gallen, betreffend "Detaillierung zu verkehrlichen Erschliessungsfragen
in Bezug auf Zustand mit Sperrung Sonnenstrasse und Anlieferung" vom 21. August
2012 zu berücksichtigen ist oder nicht.
1.5.1. Von neuen Vorbringen oder Noven spricht man, wenn bei Einleitung oder
während eines Beschwerdeverfahrens im Vergleich zum vorinstanzlichen Verfahren ein
neuer Standpunkt in Bezug auf das Rechtsbegehren, die Tatsachen und Beweismittel
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oder die rechtliche Begründung eingenommen wird. Weil die Erweiterung des
Streitgegenstands oder eine Beschwerdeergänzung nach Ablauf der Rechtsmittelfrist
nicht zulässig sind, sind neue Begehren, die mehr oder anderes beantragen, und den
Streitgegenstand entsprechend ausweiten, im Beschwerdeverfahren grundsätzlich
nicht zulässig. Im bundesrechtlichen Verwaltungsverfahren sind auf Grund der
Untersuchungsmaxime sowohl unechte (bisher bekannte) als auch echte (bisher noch
unbekannte) tatsächliche Noven erlaubt. Auch neue Beweismittel können jederzeit
nachgereicht werden. Die Beschwerdeinstanz bzw. das Bundesverwaltungsgericht legt
dem Entscheid denjenigen Sachverhalt zu Grunde, der sich im Zeitpunkt der
Entscheidfällung verwirklicht hat und entsprechend bewiesen ist. Auch rechtliche
Noven sind jederzeit zulässig, zumal die Beschwerdeinstanz die Gesetze von Amtes
wegen anzuwenden hat und an die Begründung der Begehren nicht gebunden ist.
Bringen Parteien neue Tatsachenbehauptungen oder neue Rechtsstandpunkte erst
später in das Verfahren ein, ist diesem Gebaren allenfalls in der Kostenregelung
Rechnung zu tragen. Bei Rechtsänderungen bestimmt sich die Anwendbarkeit der
neuen Bestimmungen nach der entsprechenden intertemporalen Regelung (Seethaler/
Bochsler in: Waldmann/Weissenberger [Hrsg]: Praxiskommentar zum Bundesgesetz
über das Verwaltungsverfahren, Zürich/Basel/Genf 2009, N 77 ff. zu Art. 52 VwVG).
1.5.2. Vor Bundesgericht ist das Vorbringen neuer Tatsachen und Beweismittel
grundsätzlich unzulässig. Sie dürfen nur so weit geltend gemacht werden, als erst der
Entscheid der Vorinstanz dazu Anlass gibt (Art. 99 Abs. 1 des Bundesgerichtsgesetzes,
SR 173.110, abgekürzt BGG). Neue Begehren sind unzulässig (Art. 99 Abs. 2 BGG).
Vorgebracht werden dürfen aber alle für die Anfechtung des Entscheids bedeutsamen
Umstände. Auch Tatsachen, die gewisse formell-rechtliche Mängel zur Folge haben
und mit denen nicht zu rechnen war, dürfen dem Gericht vorgelegt werden. Geltend
gemacht werden dürfen schliesslich auch tatsächliche Vorbringen, die erst auf Grund
einer neuen überraschenden rechtlichen Argumentation der Vorinstanz rechtserheblich
wurden. Unzulässig sind demgegenüber Tatsachenbehauptungen, die der
Beschwerdeführer im vorinstanzlichen Verfahren nicht vorgebracht hatte. Auch das
Vorbringen von Fakten, die erst nach dem angefochtenen Entscheid entstanden sind,
ist unzulässig; sie werden vom Bundesgericht nicht berücksichtigt. Solche Tatsachen
können allenfalls Grund für eine Wiedererwägung durch die ursprünglich verfügende
Behörde bilden. Im Beschwerdeverfahren gilt allgemein der Grundsatz der
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Rechtsanwendung von Amtes wegen. Damit sind die Rechtsmittelinstanzen nicht an
die von den Parteien vorgetragene Begründung der Rechtsbegehren gebunden (Art.
105 Abs. 1 BGG). Neue rechtliche Argumente können deshalb in allen Verfahren, auch
erst vor Bundesgericht, vorgebracht werden. Zu beachten ist aber im Hinblick auf alle
Noven, dass ihre Geltendmachung umgehend erfolgen muss, andernfalls kann ein
Verstoss gegen den Grundsatz von Treu und Glauben vorliegen (Art. 5 Abs. 3 der
Bundesverfassung [SR 101, abgekürzt BV]; Kiener/Rütsche/Kuhn, Öffentliches
Verfahrensrecht, Zürich/St. Gallen 2012, Rz. 1514 ff. und 1518).
1.5.3. Auch im kantonalen Beschwerdeverfahren sind nach Art. 61 Abs. 3 VRP - anders
als im Rekursverfahren gemäss Art. 46 Abs. 3 VRP - neue Begehren unzulässig. Davon
abgesehen, dass keine neuen Anträge mehr gestellt werden dürfen, tritt das
Verwaltungsgericht - anders als auf unechte Noven - auf echte Noven grundsätzlich
nicht mehr ein. Da seine Kognition auf die Rechtskontrolle beschränkt ist, erachtet sich
das Verwaltungsgericht an das bestimmte, sich aus den Rechtsbegehren ergebende
tatsächliche Fundament gebunden. Dies führt dazu, dass im Beschwerdeverfahren bei
einer unrichtigen oder unvollständigen Sachverhaltsfeststellung durch die Vorinstanz
grundsätzlich eine Rückweisung der Angelegenheit erfolgt. Anders liegt der Fall, wenn
vorab in Baustreitigkeiten der Gesuchsteller im Verlauf des Rekurs- oder
Beschwerdeverfahrens gewisse Zugeständnisse macht bzw. das Bauprojekt abändert.
Auch wenn darin eine Änderung des Klagefundaments liegt, rechtfertigt sich deren
Berücksichtigung, wenn es sich dabei um eine geringfügige Änderung handelt, die
keine neuen Prüfungen in bautechnischer oder baurechtlicher Hinsicht erfordert.
Alsdann ergibt sich eine Einschränkung des Novenverbots aus Art. 6 Ziff. 1 der
Europäischen Menschenrechtskonvention (SR 0.101, abgekürzt EMRK). Soweit die
Vorinstanz des Verwaltungsgerichts keine richterliche Behörde ist, hat das
Verwaltungsgericht mit voller Kognition zu entscheiden bzw. auch echte Noven zu
berücksichtigen (Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 644 f.). Dies gilt insbesondere im
Ausländerrecht, wenn ein Dauerrechtsverhältnis betroffen ist (VerwGE B 2012/20 vom
3. Juli 2012 E. 1, abrufbar unter: www.gerichte.sg.ch). In den übrigen Fällen führt eine
Änderung des Streitgegenstands im Beschwerdeverfahren regelmässig zu einer
Rückweisung und Neubeurteilung der Angelegenheit durch die verfügende oder die
Vorinstanz. Das gilt jedenfalls dann, wenn sich einer mit voller Kognition ausgestatteten
Vorinstanz infolge neuer Tatsachen ein erheblicher Ermessensspielraum eröffnet. Von
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einer Rückweisung kann daher abgesehen werden, wenn die dem vorinstanzlichen
Entscheid zu Grunde liegende Ermessensbetätigung auch unter Berücksichtigung der
neuen Tatsachen keine Ermessensüberschreitung bzw. keinen -missbrauch darstellt.
Zulässig sind neue tatsächliche Vorbringen ferner, wenn sie durch den angefochtenen
Rekursentscheid notwendig geworden sind (Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 646).
1.5.4. Die instrierende Rechtsabteilung der Vorinstanz hat anlässlich ihrer vorläufigen
Beurteilung der Rekursaussichten am Augenschein vom 14. Februar 2012 geäussert,
dass die vorgesehene Erschliessung wegen der Grösse des Kongresszentrums und
des Hotels nicht ausreichend und damit unzweckmässig sei. Auf Grund der
eingegangenen Stellungnahmen zum Augenscheinprotokoll holte sie am 6. März 2012
beim Tiefbauamt einen Amtsbericht zu verschiedenen Fragen betreffend die
Erschliessungs- und Anlieferungssituation ein. Dieses kam in seiner Stellungnahme
vom 20. März 2012 zum Schluss, dass die dargestellte Situation der Anlieferung mit
den eingezeichneten Schleppkurven unvollständig und nicht in allen Details korrekt sei.
Anliefern und Wenden mit einem 11 m langen Fahrzeug sei nur möglich, wenn der Platz
durch kein weiteres Fahrzeug belegt sei. Aus verkehrstechnischer Sicht könnten
grössere Fahrzeuge und Fahrzeugkombinationen signaltechnisch ausgeschlossen
werden. Die Sonnenstrasse werde pro Jahr während circa 40 Tagen gesperrt,
insbesondere während der Olma, der Offa und wenn der Zirkus Knie in St. Gallen
gastiere. Während dieser Zeit müsse ein längeres Fahrzeug im Bereich des Knotens
Jägerstrasse/Sonnenstrasse wenden, was höchstens frühmorgens tolerierbar sei. Die
Beschwerdeführerin 2 reichte zu den dem Tiefbauamt gestellten Fragen am 5. April
2012 ihrerseits eine Stellungnahme des Ingenieurbüros Nagel+Steiner vom 2. April
2012 ein, wonach die eingegebene Darstellung der Anlieferungsmanöver zwar insofern
unvollständig sei, als damit nur die Zufahrt eines Lastwagens von 11 m aus Richtung
Norden und die Wegfahrt in Richtung Süden dargestellt sei. In den Details sei sie aber
richtig. Auch der Amtsbericht zeige, dass ein Wendemanöver möglich sei. Während der
Sperrzeiten werde die Jägerstrasse als Einbahnstrasse mit Fahrrichtung zur St. Jakob-
Strasse betrieben. Die Zufahrt sei schon heute ausserhalb der Publikumszeiten über
die Notkerstrasse organisiert. Analog könne die Zulieferung für das geplante
Kongresszentrum geregelt bzw. den Betreibern könnten entsprechende Auflagen
gemacht werden. Es müsse also gar nicht geprüft werden, ob ein Lastwagen während
der Sperrzeiten wenden könne.
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1.5.5. Die Erschliessung war demnach bereits im vorinstanzlichen Verfahren eines der
umstrittenen Themen, mit dem sich die Rekursinstanz auseinandergesetzt hat. Dabei
war auch bereits bekannt, dass es während der Messen bzw. wenn die Sonnenstrasse
gesperrt ist, ein spezielles Anlieferungskonzept gebe. Damit hat sich die Vorinstanz im
angefochtenen Entscheid aber nicht weiter befasst und auch nicht abgeklärt, wie
dieses konkret ausgestaltet ist. Legt ein Sondernutzungsplan die Erschliessung fest,
muss einzig - aber immerhin - die Zweckmässigkeit des Erschliessungskonzepts
geprüft werden (B. Heer, St. Gallisches Bau- und Planungsrecht, Bern 2003, Rz. 153;
GVP 1995 Nr. 93 S. 217). Die Vorinstanz klärte die geltend gemachte Regelung
während des Messebetriebs nicht weiter ab und ging stattdessen ohne weitere Prüfung
der Auswirkungen dieser speziellen Regelung auf die Erschliessung davon aus, dass
der Gestaltungsplan hinsichtlich der Erschliessung nicht zweckmässig bzw.
unvollständig sei. Den Beschwerdeführerinnen musste es demnach möglich sein, die
Schlussfolgerung der Rekursbehörde substantiiert zu entkräften und aufzuzeigen, wie
die Zulieferung dannzumal im Bewilligungsverfahren tatsächlich geregelt werde, damit
das Baugrundstück über eine nutzungsentsprechende hinreichende Zu- und Wegfahrt
im Sinn von Art. 49 lit. a des Baugesetzes (sGS 731.1, abgekürzt BauG) verfüge. Der
mit der Beschwerdebegründung eingereichte Fachbericht der BR-P Partner AG vom
21. August 2012 ist demnach in die gerichtliche Überprüfung einzubeziehen.
1.6. Die Beschwerdegegnerin 1 wehrt sich dagegen, dass der Beschwerdeführerin 2
nach einer letztmaligen Fristerstreckung die Frist zur Replik telephonisch um weitere
zwei Tage erstreckt worden ist. Eine nochmalige Fristerstreckung war unter diesen
Umständen zwar tatsächlich nicht konsequent, einen Grund, weshalb die
anschliessend rechtzeitig erfolgte Eingabe nicht berücksichtigt werden sollte, gibt es
aber gleichwohl nicht. Die Beschwerdegegnerin 1 macht nicht geltend, inwiefern sie
selbst durch das Entgegenkommen der Verfahrensleitung der Beschwerdeführerin 2
gegenüber in ihrer Rechtsstellung berührt sein sollte. Einzig vorstellbare Konstellation
wäre, dass ihr in gleicher Situation verwehrt worden wäre, ebenfalls eine Eingabe
nachzureichen und sie sich deshalb unter Umständen auf den Grundsatz der
Gleichbehandlung berufen könnte. Dies ist vorliegend aber nicht der Fall. Aus dem
Gesagten folgt, dass die gerügte Eingabe zu berücksichtigen ist.
2. Die Verfahrensbeteiligten verlangen verschiedentlich einen Augenschein und
zahlreiche Expertisen.
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2.1. Der Augenschein ist die unmittelbare sinnliche Wahrnehmung von Tatsachen
durch die entscheidende Instanz. Er dient dem besseren Verständnis des Sachverhalts.
Der Amtsbericht ist die Auskunft einer Behörde oder Amtsstelle über bestimmte
Tatsachen oder Verhältnisse, über welche diese auf Grund ihrer Tätigkeit besondere
Sachkunde besitzt. Ein Sachverständigengutachten ist der Befund zu Tatsachen, erteilt
durch Personen, die darüber besonders sachkundig sind. Ob ein Augenschein
durchzuführen oder ein Amtsbericht bzw. eine Expertise einzuholen ist, entscheidet die
urteilende Instanz nach pflichtgemässem Ermessen. Unbestrittene Tatsachen brauchen
nicht durch einen Augenschein überprüft zu werden, sofern eine Nachprüfung nicht
durch öffentliche Interessen geboten ist. Das Gleiche gilt für die Einholung eines
Amtsberichts oder den Beizug eines Sachverständigen, wenn das Gericht über
genügend eigene Sachkunde verfügt und die Einholung bzw. der Beizug nicht
gesetzlich vorgeschrieben ist. Nötig kann der Beizug insbesondere bei Fragen der
Naturwissenschaften, der Technik oder der Medizin werden. In Schätzungssachen
beispielsweise verzichtet das Verwaltungsgericht regelmässig auf die Einholung eines
Gutachtens bzw. den Beizug eines Sachverständigen, da solche Entscheide nur wegen
unrichtiger Tatsachenfeststellung oder Rechtsanwendung angefochten werden können,
nicht aber wegen Unangemessenheit (Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 966 und 974 ff.).
2.2. Die entscheidenden tatsächlichen Verhältnisse ergeben sich vorliegend vollständig
aus dem Planungsbericht samt Beilageplänen, den zahlreichen Fotografien, den
übrigen Verfahrensakten sowie dem öffentlich zugänglichen Geoportal
(www.geoportal.ch). Dazu kommt, dass die geltend gemachten Tatsachen, zu denen
mehrfach ein Augenschein beantragt wurde, entweder unbestritten bzw. auch vor Ort
nicht erkennbar sind, weil die mit dem Gestaltungsplan zu ermöglichende Überbauung
nicht visiert werden muss und konkret auch nicht ist. Dass eine Begehung der allseits
bekannten Örtlichkeit konkret nichts zum besseren Verständnis der Parteivorbringen
bzw. des geplanten Standorts und seiner Umgebung beitragen kann, zeigt sich auch
darin, dass das Tatsächliche im Augenscheinprotokoll der Vorinstanz praktisch keinen
Niederschlag gefunden hat. Dort wird dazu lediglich in zwei kurzen Sätzen
festgehalten, dass das Gelände von Nordwesten her in Richtung Sonnenstrasse leicht
abfallend und dass das unmittelbar nordöstlich der Grenze des Plangebiets entlang
führende Trottoir knapp 1 m breit sei. Die anschliessend protokollierten Voten der
Verfahrensbeteiligten bzw. der beigezogenen Fachleute und der Verfahrensführerin
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enthalten ausnahmslos unbestrittene Tatsachen bzw. rechtliche Würdigungen. Die
beantragten Verkehrs- und Lärmgutachten sind im nachfolgenden
Baubewilligungsverfahren einzuholen, wenn klar ist, wie das Bauvorhaben konkret
ausgestaltet werden soll, wie sich nachfolgend zeigen wird. Ob das Plangebiet sich für
die Überbauung und die vorgesehene Nutzung eignet, zeigt sich ebenfalls an Hand der
im Recht liegenden Unterlagen. Dass die erforderlichen Belastungsgrenzwerte des
Strassenverkehrslärms eingehalten werden können, wird anhand einer Grobschätzung
im Planungsbericht aufgezeigt. Konkret wird deren Einhaltung und die Beachtung des
Vorsorgeprinzips im Bewilligungsverfahren nachzuweisen sein. Das Gleiche gilt für die
Lärmemissionen der erforderlichen Haustechnikanlagen.
2.3. Aus dem Gesagten folgt, dass eine weitere Beweiserhebung unnötig ist. Auf die
Durchführung eines nochmaligen Augenscheins durch das Gericht bzw. die Einholung
weiterer Amtsberichte und gerichtlicher Expertisen kann verzichtet werden.
3. Die Beschwerdeführerinnen rügen den Entscheid der Vorinstanz zunächst, weil diese
zum Schluss gekommen ist, Stadtpräsident Thomas Scheitlin hätte beim Beschluss
über die Einsprachen gegen den Gestaltungsplan "Olma Kongress- und
Konferenzgebäude mit Hotel" in den Ausstand treten müssen. Zudem hätte sie die
Frage, ob die damalige Stadträtin Elisabeth Beéry befangen gewesen sei, ihrer
Meinung nach nicht offen lassen dürfen, sondern verneinen müssen.
3.1. Die Olma Messen St. Gallen ist eine Genossenschaft des Privatrechts, die Messen,
Ausstellungen, Kongresse, Versammlungen organisiert bzw. die Infrastruktur dafür
bietet. Als Mitglieder werden nur juristische Personen des öffentlichen und privaten
Rechts aufgenommen. Von den zur Zeit bestehenden 77 Mitgliedern sind deren neun
der öffentlichen Hand (Stadt St. Gallen, die Ostschweizer Kantone St. Gallen, Thurgau,
beide Appenzell, Glarus, Graubünden und Schaffhausen sowie das Fürstentum
Liechtenstein) zuzurechnen, 23 stammen aus dem Bereich Banken, 26 aus der
Landwirtschaft, neun aus Gewerbe und Industrie und zehn weitere aus dem Bereich
Versicherung und Diverse. Die Genossenschaft weist drei Geschäftsbereiche auf, die
Eigenmessen (etwa die OLMA, OFFA sowie Tier & Technik), die Gastmessen sowie das
Kongress- und Eventgeschäft zur Betreuung von Veranstaltungen wie Kongressen,
Events, Kulturanlässen sowie Vermietungen allgemeiner Art.
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3.1.1. Die Rekursinstanz sieht die Befangenheit des Stadtpräsidenten darin, dass
dieser trotz seiner Funktion als Verwaltungsratspräsident der Genossenschaft Olma
Messen St. Gallen gleichzeitig als Mitglied des Stadtrats beim Entscheid über die
Einsprachen gegen den vorliegenden Gestaltungsplan mitgewirkt hat. Die Bedeutung
der Doppelrolle der Stadträtin, die als Vorsteherin der Direktion Bau und Planung in die
Beurteilungsgremien eingebunden war und auf Grund ihres Stimmrechts nicht nur
Einfluss auf die Auswahl, sondern auch auf die inhaltliche Weiterentwicklung des
umstrittenen Projekts hatte, liess sie wie gesagt offen. Immerhin gab sie zu bedenken,
die Stadträtin sei beim nachmaligen Entscheid über die Einsprachen gegen den
Gestaltungsplan, der die notwendige Voraussetzung für dessen Realisierung war,
möglicherweise gedanklich nicht so unbeeinflusst gewesen, wie es für einen offenen
Ausgang des Einspracheverfahrens geboten gewesen wäre.
3.1.2. Die Beschwerdeführerinnen bestreiten die festgestellte Befangenheit deshalb,
weil keine Verfügung, sondern ein erstinstanzliches Planverfahren Streitgegenstand sei.
Folglich habe die Beschlussfassung des umstrittenen Gestaltungsplans gar nicht beim
Stadtrat, sondern beim Stadtparlament gelegen. Das Einspracheverfahren könne daher
von Vornherein zu keiner unabhängigen Überprüfung führen. Insbesondere die
Beschwerdeführerin 2 ist der Meinung, dass der Stadtrat den Einspracheentscheid
lediglich im Sinne des Vollzugs des Planerlasses erlasse bzw. eröffne. Davon
abgesehen bestünde für Mitglieder einer Verwaltungsbehörde, die kein persönliches
Interesse an der Sache hätten, ohnehin kein Grund, in den Ausstand zu treten, wenn
bei einem Geschäft öffentliche Interessen des Gemeinwesens berührt seien. Dass der
Zweck des dem Sondernutzungsplan zu Grunde liegenden Bauvorhabens im
öffentlichen Interesse liege, zeige sich schon darin, dass die Vorinstanz das
Bauvorhaben in der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen als rechtmässig beurteilt
habe. Es sei der statutarische Zweck der Genossenschaft, Dienstleistungen für
Messen, Tagungen, Kongresse und andere Veranstaltungen im öffentlichen Interesse
der Ostschweiz zu erbringen. Der Stadtpräsident und die ehemalige Direktorin Bau und
Planung hätten in den Vorverfahren folglich nur die Interessen der Stadt und der
Öffentlichkeit vertreten, nicht aber ihre eigenen. Die Beschwerdeführerin 2 moniert
zudem, dass es gegen Treu und Glauben verstosse, wenn Einwände gegen die
Zusammensetzung des Spruchkörpers erst im Rechtsmittelverfahren erhoben würden.
Wie dieser ordentlicherweise zusammengesetzt sei, könne dem publizierten
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Staatskalender entnommen werden. Ein allfälliges Ausstandsbegehren müsse deshalb
bereits im Einspracheverfahren im Voraus gestellt werden. Werde es erst im
Rekursverfahren gestellt, sei das Begehren verspätet.
3.1.3. Die Vorinstanz ihrerseits verweist darauf, dass sie die Verletzung der
Ausstandsvorschriften nur bezüglich der Einspracheentscheide des Stadtrats geprüft
und letztlich bejaht habe. Die kantonalen Ausstandsbestimmungen würden wesentliche
Ähnlichkeiten mit der privatrechtlichen Doppelvertretung aufweisen, die an sich verpönt
sei. Im öffentlichen Recht, wo die Behörde den betroffenen Privaten hoheitlich
übergeordnet gegenübertrete, müsse das umso mehr gelten.
3.1.4. Die Beschwerdegegnerinnen betonen ebenfalls, die kantonale Regelung würde
über die bundesrechtlichen Mindestgarantien hinaus gehen, weshalb die
Ausstandpflicht der involvierten Stadträte auch ohne persönliche Interessen gegeben
sei. Dem Stadtpräsidenten unterstellt die Beschwerdegegnerin 1 allerdings auch
solche. Als oberstes Organ der Genossenschaft habe er sich vehement für das Projekt
eingesetzt, womit es in seinem Fall wesentlich auch um sein Prestige und seine
Anerkennung im präsidierten Gremium und in der Öffentlichkeit gegangen sei. Folglich
habe er auch ein persönliches Interesse daran, dass das von ihm unterstützte Projekt
beschlossen werde.
3.2. Art. 6 EMRK garantiert das Recht auf ein faires Verfahren. Das Gericht bzw. der
justizförmige Körper muss demnach unabhängig und unparteiisch urteilen und auch
äusserlich den Anschein der Unabhängigkeit wahren (Meyer-Ladewig, EMRK-
Handkommentar, 3. Auflage, Baden-Baden 2011, S.138). Nebstdem hat der Einzelne
nach Art. 30 Abs. 1 BV Anspruch darauf, dass seine Sache von einem durch Gesetz
geschaffenen, zuständigen, unabhängigen und unparteiischen Gericht ohne Einwirken
sachfremder Umstände entschieden wird. Dieser Anspruch ist verletzt, wenn bei einem
Richter - objektiv betrachtet - Gegebenheiten vorliegen, die den Anschein der
Befangenheit und der Gefahr der Voreingenommenheit begründen. Solche Umstände
können entweder in einem bestimmten Verhalten des betreffenden Richters oder in
gewissen äusseren Gegebenheiten funktioneller und organisatorischer Natur begründet
sein (BGE 133 I 1 E. 6.2 mit Hinweisen).
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3.3. Für nichtgerichtliche Behörden enthält Art 29 Abs. 1 BV eine ähnliche Garantie. Die
Rechtsprechung zur Unabhängigkeit und Unparteilichkeit von Gerichtsbehörden kann
jedoch nicht ohne Weiteres auf erstinstanzliche Verwaltungsverfahren übertragen
werden. Vielmehr müssen die Anforderungen an die Unparteilichkeit von Verwaltungs-
und Exekutivbehörden unter Berücksichtigung ihrer gesetzlich vorgegebenen Funktion
und Organisation ermittelt werden. Bei Exekutivbehörden ist dabei zu berücksichtigen,
dass ihr Amt mit einer sachbedingten Kumulation verschiedener, auch politischer,
Aufgaben einhergeht (G. Steinmann, in: Die schweizerische Bundesverfassung, St.
Galler Kommentar, 2. Aufl. 2008, Rz. 18 zu Art. 29 BV). Im verwaltungsinternen
Verfahren bejaht das Bundesgericht eine Ausstandspflicht in der Regel deshalb nur
dann, wenn das betreffende Behördenmitglied oder der Beamte ein persönliches
Interesse an dem zu behandelnden Geschäft hat. Indessen ist in jedem Fall eine
Beurteilung aller konkreten Umstände nötig. Auch in der Literatur wird daran
festgehalten, dass sich ein Ausstandsbegehren immer gegen eine (oder mehrere)
natürliche Personen zu richten hat, nicht aber gegen eine Gesamtbehörde (B.
Schindler, Die Befangenheit der Verwaltung, Diss. Zürich 2002, S. 75 f.). Eine
Ausstandspflicht besteht demnach dann, wenn der Amtsträger selbst Partei des
Verfahrens ist oder ein persönliches Interesse am Verfahrensgegenstand hat und
insoweit in "eigener Sache" entscheiden würde (Schindler, a.a.O., S. 98 ff.; BGer
1C_278/2010 vom 31. Januar 2011 E. 2.2).
3.4. Behördenmitglieder, Beamte, öffentliche Angestellte und amtlich bestellte
Sachverständige haben gegebenenfalls von sich aus in den Ausstand zu treten (Art. 7
Abs. 1 VRP). Besonders schwere Fälle, insbesondere wenn erhebliche persönliche
Interessen berührt sind, führen zu einem von Amtes wegen zu berücksichtigenden
Nichtigkeitsgrund (Merkli/Aeschlimann/Herzog, Kommentar zum Gesetz über die
Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, Bern 1997, N 4 zu Art. 9 VRPG). Ansonsten
ist der unter Verletzung von Ausstandsgründen zustande gekommene Entscheid bloss
anfechtbar. In besonders leichten Fällen kann ein Mangel im Rechtsmittelverfahren
geheilt werden, wenn der Rechtsmittelinstanz dieselbe Prüfungsbefugnis wie der
Vorinstanz zukommt (Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 178 mit Hinweis). Haben die
Verfahrensbeteiligten auf die Geltendmachung von Ausstandsgründen verzichtet, tritt
nach Treu und Glauben von Vornherein weder Nichtigkeit noch Anfechtbarkeit ein. Ein
solcher Verzicht hat allerdings ausdrücklich zu erfolgen (Kölz/Bosshart/Röhl,
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Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. Auflage, Zürich
1999, N 7 zu § 5a). Ein Ausstandsbegehren ist nicht Voraussetzung für den Ausstand
(Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 177). Folglich kann von den Verfahrensbeteiligten nicht
verlangt werden, den Staatskalender oder die im Internet publizierten Organigramme
vorgängig zu konsultieren und zu prüfen, ob ein Kollegialbehördenmitglied oder ein
Sachbearbeiter, der im Rahmen der Vorbereitung oder der Ausfertigung des
Verwaltungsakts Verantwortung übernimmt, befangen sein könnte. Dieser hat nach
Art. 7 Abs. 1 VRP im Gegenteil von sich aus in den Ausstand zu treten, weshalb eine
entsprechende Unterlassung auch noch im nachfolgenden Rechtsmittelverfahren
gerügt werden können muss. Ein möglicher Ausstandsgrund muss somit nicht bereits
vorab im Einspracheverfahren geltend gemacht werden, sondern könnte - allenfalls
unter Kostenfolge - noch im Beschwerdeverfahren gerügt werden, selbst wenn eine
entsprechende Rüge im vorinstanzlichen Verfahren versäumt wurde (Cavelti/Vögeli,
a.a.O., Rz. 196).
3.5. Der Stadtrat kann in Anwendung von Art. 2 Abs. 1 der Bauordnung der Stadt St.
Gallen vom 9. August 2002/ 23. Februar 2006 (sRS 731.1) den Erlass von
Sonderbauvorschriften dem Stadtparlament überlassen, wenn diese - wie vorliegend -
von grösserer städtebaulicher Bedeutung sind. Weder die Gemeindeordnung (sRS
111.1) noch das Geschäftsreglement des Stadtparlaments (sRS 151.1) eröffnet dem
Parlament jedoch die Möglichkeit, auch über die Einsprachen zu entscheiden. Als
Rechtsmittelinstanz amtet demnach auch bei Anwendung von Art. 2 Abs. 1 BO
weiterhin der Stadtrat, was sich indirekt auch aus dem Geschäftsreglement des
Stadtrats (Art. 1 lit. f, sRS 173.1) ergibt. Die Vorbringen der Beschwerdeführerinnen
sind deshalb insofern richtig zu stellen, als der Stadtrat in Planungssachen nicht
blosses Vollzugsorgan des Parlaments ist und diesem Antrag stellt, sondern seine
Kompetenz beim Erlass von Sonderbauvorschriften einzig bei Angelegenheiten von
grösserer städtebaulicher Bedeutung dem Parlament überlässt. Über Einsprachen
entscheidet der Stadtrat in eigener Kompetenz vorab, wobei er seinen Beschluss erst
nach dem Erlass der Sonderbauvorschriften eröffnet. Heisst er die Einsprache gut,
ändert er den Planentwurf gegebenenfalls ab und legt ihn allenfalls nochmals auf.
Ändert dagegen das Parlament die Vorlage im Sinn der Einsprache, passt der Stadtrat
seinen Beschluss entsprechend an, bevor er eröffnet wird. Daraus folgt, dass die
beiden Verfahren zwar zusammenhängen, gleichwohl aber nicht vom selben
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Entscheidungsträger entschieden werden. Mit den Einsprachen bzw. den einzelnen
Vorbringen der Einsprecher setzt sich zumindest formell einzig der Stadtrat
auseinander. Es kann mithin nicht gesagt werden, dass die einzelnen Stadträte deshalb
nicht als befangen gelten können, weil das Parlament über den Sondernutzungsplan -
aber eben nur über diesen - befindet.
3.6. Ein Ausstandsgrund liegt nach den kantonalen Bestimmungen vor, wenn der
Betroffene persönlich berührt ist (Art. 7 Abs. 1 lit. a VRP), wenn dieser Vertreter,
Beauftragter, Angestellter oder Organ einer an der Angelegenheit beteiligten Person ist
oder in der Sache Auftrag erteilt hat (Art. 7 Abs. 1 lit. b VRP) oder aus anderen Gründen
(Art. 7 Abs. 1 lit. c VRP) befangen erscheint. Sowohl hinsichtlich der Bedeutung des
Begriffs "Befangenheit" als Generalklausel als auch hinsichtlich der Frage der
Vorbefassung lehnt sich das Verwaltungsgericht eng an die Rechtsprechung des
Bundesgerichts an (VerwGE B 2011/152 vom 24. Januar 2013 E. 5.2.1., abrufbar unter:
www.gerichte.sg.ch; Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 192 f.).
3.6.1. Zu berücksichtigen ist indessen, dass Verwaltungsbehörden nicht nur zur
neutralen Rechtsanwendung berufen sind, sondern insbesondere öffentliche Aufgaben
zu erfüllen haben. Aus diesem Grund ist die Behörde oftmals Partei und gleichzeitig in
eine Verwaltungsorganisation eingebunden. Beim Erlass von Verfügungen können
Verwaltungsbehörden deshalb nicht im eigentlichen Sinn als unparteiisch bezeichnet
werden (G. Steinmann, in: St. Galler Kommentar zu Art. 29 BV, 2. Aufl., Zürich/St.
Gallen 2008, Rz. 18 zu Art. 29 mit Hinweis auf BGE 124 I 274 E. 3e). Dies zeigt sich
insbesondere beim Erlass eines Gestaltungsplans. Diesem liegt das Planungsziel zu
Grunde, dass damit eine vorzüglich gestaltete Überbauung ermöglicht werde, die im
Rahmen der Regelbauweise nicht realisierbar wäre. Auch wenn dafür anders als beim
Zonenplan der Anstoss für den Erlass regelmässig von der Bauherrschaft ausgeht, die
im Plangebiet ein konkretes Bauvorhaben verwirklichen will, bleibt die Planhoheit selbst
beim projektbezogenen Sondernutzungsplan allein bei der zuständigen
Planungsbehörde (VerwGE B 2011/53 vom 14. Februar 2012 E. 4.1.2., abrufbar unter:
www.gerichte.sg.ch). Ihre Aufgabe ist es dabei, die Interessen des Bauherrn und der
betroffenen Nachbarn mit den Zielen und Planungsgrundsätzen des
Raumplanungsrechts so in Übereinstimmung zu bringen, dass mit dem Plan eine
städtebaulich vorzügliche Gestaltung erreicht werden kann. Der Gestaltungsplan ist
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also nicht in erster Linie dafür da, der Bauherrschaft zu ermöglichen, ihr Bauvorhaben
ihren Wünschen und Bedürfnissen entsprechend zu ermöglichen. Er soll die
unterschiedlichen Interessen vielmehr gleichermassen berücksichtigen. Dabei zeigt
sich der projektbezogene Aspekt darin, dass im Rahmen der Grundordnung von der
Regelbauweise abgewichen werden darf (GVP 1997 Nr. 69 S. 149 f.), während der
öffentlich-rechtliche Charakter darin liegt, dass mit dem Plan eine im öffentlichen
Interesse liegende städtebaulich vorzügliche Gestaltung erreicht werde. Dafür kann der
Plan auch gegen den Willen einzelner Grundeigentümer verfügt werden, selbst wenn es
dabei nötig werden sollte, dass diese dafür enteignet werden (Art. 28 Abs. 3 und 4
BauG; VerwGE B 2011/53 vom 14. Februar 2012 4.1.2., abrufbar unter:
www.gerichte.sg.ch).
3.6.2. Bei der Wahrung öffentlicher Interessen besteht demnach grundsätzlich keine
Ausstandspflicht. Nehmen Personen in ihrer Funktion als Behördenmitglieder in einer
bestimmten Angelegenheit öffentliche Interessen wahr, liegt folglich auch kein
Ausstandsgrund vor. Aus diesem Grund bleibt die Planungsbehörde genauso
zuständig, wenn die Planungsmassnahme ein eigenes Grundstück betrifft, wie wenn
eine politische Gemeinde als Baubehörde ein eigenes Baugesuch behandeln muss
(VerwGE B 2010/96 vom 14. Oktober 2010 E. 3.1.3., VerwGE B 2011/182 vom 3. Juli
2012 E. 3.3.f. mit Hinweisen, beide abrufbar unter: www.gerichte.sg.ch). In solchen
Fällen wird im Kanton St. Gallen die Zuständigkeit zur Erteilung der Baubewilligung
nicht an eine kantonale Behörde übertragen. Auch übt die Rekursinstanz ihr Ermessen
nicht anstelle der örtlichen Planungsbehörde aus (VerwGE B 2011/182 vom 3. Juli
2012, E. 3.4., abrufbar unter: www.gerichte.sg.ch). Allein die Tatsache, dass das
Grundstück der Politischen Gemeinde St. Gallen gehört, begründet also keinen
Ausstandsgrund. Aus dem Gesagten folgt, dass der Stadträtin Elisabeth Beéry keine
unzulässige Befangenheit vorgeworfen werden kann, bloss weil sie in ihrer Funktion als
Vorsteherin der Direktion Bau und Planung und darauf als Vertreterin der
Planungsbehörde Einsitz in den Beurteilungsgremien bezüglich der Erarbeitung der
Vorprojekte hatte.
3.7. Einer vertiefteren Betrachtung bedarf dagegen die Rolle von Thomas Scheitlin, der
als Stadtpräsident Behördenmitglied und als Verwaltungspräsident der
Genossenschaft Olma Messen St. Gallen gleichzeitig Organ dieser Gesellschaft ist.
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3.7.1. Die politische Gemeinde St. Gallen verfolgt zumindest teilweise öffentliche
Interessen, indem sie das der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen zugeteilte
Grundstück der Genossenschaft Olma Messen St. Gallen im Baurecht überlassen hat,
die ihrerseits eine Tätigkeit ausübt, die zumindest zum Teil im öffentlichen Interesse
liegt und öffentliche Bedürfnisse befriedigt (zur Zonenkonformität der geplanten
Nutzung siehe weiter hinten). Gemäss Handelsregisterauszug bezweckt die
Genossenschaft, im öffentlichen Interesse der Ostschweiz die Durchführung der OLMA
Schweizer Messe für Landwirtschaft und Ernährung sowie weiterer Messen aller Art,
die Organisation von Tagungen, Kongressen und Veranstaltungen, die Vermietung der
eigenen Infrastruktur für Veranstaltungen aller Art durchzuführen und jegliche
Dienstleistungen im Zusammenhang mit Messen, Tagungen, Kongressen und anderen
Veranstaltungen zu erbringen (www.afhn.sg.ch). In der Genossenschaft Olma Messen
St. Gallen haben sich sodann mehrere Gemeinwesen und Private als Mitglieder zur
Besorgung einer öffentlichen Aufgabe zusammengeschlossen. Alsdann ist statutarisch
festgelegt, dass die Politische Gemeinde St. Gallen zwei, der Kanton St. Gallen einen
Vertreter in den Verwaltungsrat der Genossenschaft abordnet. Damit handelt es sich
um eine gemischtwirtschaftliche Unternehmung, wobei die Verbindung von
Gewinnerzielung und Gemeinwohlziel im Unternehmenszweck typisch ist (D. Gsponer,
Die Zone für öffentliche Bauten und Anlagen, Diss. Zürich 2000, S. 44). In dieser
Sichtweise dient der angefochtene Gestaltungsplan den öffentlichen Interessen.
3.7.2. Ein Behördenmitglied hat wie gesagt von Gesetzes wegen in den Ausstand zu
treten, wenn es Organ einer an der Angelegenheit beteiligten Person ist. Die kantonale
Regelung gemäss Art. 7 Abs. 1 lit. b VRP geht damit weiter als die bundesrechtliche.
Dies ist insofern unproblematisch, als der Anspruch auf Beurteilung einer
Angelegenheit durch eine unbefangene und unparteiliche Behörde prozessualer Natur
ist und damit grundsätzlich in die Regelungsbefugnis der Kantone fällt, zumindest
soweit, als es sich wie vorliegend um ein Verfahren vor einer kantonalen Behörde
handelt (Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 173). Somit hat der Stadtpräsident, Abgeordneter
der Stadt St. Gallen in den Verwaltungsrat der Genossenschaft Olma Messen St.
Gallen, bei Geschäften, welche die Genossenschaft betreffen, unabhängig von einem
allfälligen persönlichen Interesse gemäss Art. 7 Abs. 1 lit. a VRP in den Ausstand zu
treten. Wegen des klaren Wortlauts von Art. 7 Abs. 1 lit. b VRP ist dem so, auch wenn
der Stadtpräsident nicht in den Ausstand treten müsste, wenn die Stadt der
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Genossenschaft kein Baurecht gegeben und sie das Grundstück selbst als
Grundeigentümerin und Bauherrin überbauen würde bzw. den Gestaltungsplan selbst
initiiert hätte.
3.7.3. Die Beschwerdeführerinnen 1 und 2 verweisen in diesem Zusammenhang auf
den - allerdings kritisierten - Entscheid des Bundesgerichts BGE 103 Ib 134. Darin wird
festgestellt, dass grundsätzlich keine Ausstandspflicht bestehe, wenn ein
Behördenmitglied, welches das Gemeinwesen zugleich in einem öffentlichen oder
gemischtwirtschaftlichen Unternehmen vertrete, an Entscheiden mitwirke, welche die
Interessen des Unternehmens berühren könnten (Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 180 mit
Hinweis auf die kritischen Lehrmeinungen zu BGE 103 Ib 134). Diesem
Bundesgerichtsentscheid lag eine Verfügung des Veterinäramts des Kantons St. Gallen
vom 29. Oktober 1975 bzw. ein Beschwerdeentscheid der Regierung des Kantons St.
Gallen vom 22. Juni 1976 zu Grunde. Jener Fall lag in Bezug auf den Sachverhalt aber
insofern anders, als der Kantonstierarzt von der Verfügung gegen den betroffenen
Schweinemastbetrieb selber nicht direkt betroffen war. Das Bundesgericht bestätigte
seinen Entscheid betreffend den Kanton St. Gallen in BGE 107 Ia 135 E. 2b nochmals,
als es die Frage beurteilen musste, ob zwei Zürcher Regierungsräte in einem
Rechtsmittelverfahren befangen seien, das auch ein Elektrizitätswerk betraf, bei dem
sie von Amtes wegen Mitglieder des Verwaltungsrats waren (Kiener/Rütsche/Kuhn,
Öffentliches Verfahrensrecht, Zürich/St. Gallen 2012, Rz. 523 f.). Dieser Entscheid ist
für den vorliegend jedoch ebenfalls nicht einschlägig, da dort auf Art. 10 Abs. 1 lit. a
VwVG bzw. das persönliche Interesse am Ausgang des Verfahrens Bezug genommen
wird, während Art. 7 Abs. 1 lit. b VRP den Ausstand unabhängig davon allein wegen
der nahen Beziehung zu Beteiligten bzw. zum Streitgegenstand vorschreibt.
3.7.4. Benjamin Schindler kommt sodann unabhängig von Art. 7 Abs. 1 lit. b VRP zum
Schluss, dass Doppelrollen grundsätzlich problematisch seien. Nach ihm hat ein
solcher Doppelfunktionär zumindest dann in den Ausstand zu treten, wenn er insoweit
vorbefasst ist, als er sich bereits - wie vorliegend - im Führungsorgan des
Unternehmens mit derselben Angelegenheit zu befassen hatte und dabei eine ähnliche
oder qualitativ gleiche Frage zu beurteilen war (Schindler, a.a.O., S. 174 f.). Dazu
kommt, dass sich ein Behördenmitglied, auch wenn es sich bei diesem um einen vom
Gemeinwesen nach Art. 926 des Obligationenrechts (SR 220, abgekürzt OR)
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abgeordneten Interessenvertreter handelt, womit es dank institutioneller Absicherungen
einem allfälligen Interessenkonflikt grundsätzlich nicht ausgesetzt wäre, wegen seiner
Mitgliedschaft im Exekutivorgan der betroffenen Gesellschaft gleichwohl mit dieser
identifiziert. Dies gilt insbesondere in Fällen wie dem vorliegenden, wo der abgeordnete
Vertreter das Exekutivorgan der Gesellschaft präsidiert. In einer solchen Konstellation
ist die Gefahr einer Befangenheit stark erhöht, weshalb an deren Nachweis im Einzelfall
keine hohen Anforderungen mehr gestellt werden müssen (a.a.O., S. 179).
3.7.5. Aus dem Gesagten folgt, dass beim Beschluss über die Einsprachen zwar nicht
die damalige Stadträtin, jedoch der Stadtpräsident als befangen erscheint bzw. beim
Entscheid über die Einsprachen gegen den Sondernutzungsplan in den Ausstand hätte
treten müssen. Da der Anspruch auf Einhaltung der Ausstandsregeln formeller Natur
ist, ist der Entscheid, der in Verletzung dieser Bestimmungen zustande gekommen ist,
im Anfechtungsfall ohne materielle Prüfung aufzuheben.
In Anbetracht der Tragweite, der Bedeutung und des Umfangs des geplanten
Bauvorhabens und mit Blick darauf, dass sich die gleichen bzw. ähnliche Rechtsfragen
erneut stellen werden, wenn der Stadtrat in korrekter Zusammensetzung über die
Einsprachen befinden wird, rechtfertigt es sich, den vorliegenden Sondernutzungsplan
auch hinsichtlich der anderen formellen und materiellen Einwände zu überprüfen, wie
es die Vorinstanz auch getan hat.
4. Die Beschwerdeführerin 2 stellt im Beschwerdeverfahren wiederum die Einsprache-
und Rekurslegitimation der Beschwerdegegnerin 2 in Frage. Sie bestreitet
insbesondere die notwendige Beziehungsnähe zur Streitsache.
4.1. Zur Einsprache bzw. zur Erhebung des Rekurses oder der Beschwerde ist
berechtigt, wer ein eigenes schutzwürdiges Interesse dartut (Art. 83 Abs. 2 BauG und
Art. 45 Abs. 1 VRP).
4.1.1. Schutzwürdig ist das Interesse dann, wenn der Betroffene rechtlich geschützte
Interessen geltend macht oder wenn eine Verfügung oder ein Entscheid seine
tatsächliche Interessenlage mehr berührt als diejenige irgendeines Dritten oder der
Allgemeinheit. Das schutzwürdige Interesse besteht im "praktischen Nutzen", den ein
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erfolgreich geführtes Rechtsmittel dem Betroffenen in seiner rechtlichen oder
tatsächlichen Situation einträgt, bzw. in der Abwendung materieller, ideeller oder
sonstiger Nachteile, die ein Bestand der angefochtenen Verfügung oder des
Entscheids mit sich bringen würde (Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 39).
4.1.2. Das Rechtsschutzinteresse musste nach bisheriger Praxis hinsichtlich aller
Gründe, die der Rekurrent oder Beschwerdeführer vorbringt, gegeben sein und geprüft
werden (Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 394; Heer, a.a.O., Rz. 934 f. mit weiteren Hinweisen;
GVP 2006 Nr. 32 E. 4 b S. 128). Neu muss das Anfechtungsinteresse nicht mehr mit
dem Interesse übereinstimmen, das durch die von der beschwerdeführenden Person
als verletzt bezeichneten Normen geschützt wird, wenn eine besondere
Beziehungsnähe in räumlicher Hinsicht vorliegt (BR 3/2011 S. 154 f. mit Hinweis und
Anmerkung). Demnach können Nachbarn verlangen, dass ein Bauvorhaben im Lichte
all jener Rechtssätze überprüft wird, die sich rechtlich oder tatsächlich in dem Sinne
auf ihre Stellung auswirken, dass ihnen im Fall ihres Obsiegens ein praktischer Nutzen
entsteht (BGer 1C_236/2010 vom 16. Juli 2010 E. 1.4). So spielt es zum Beispiel bei
der Rüge der mangelhaften Erschliessung keine Rolle mehr, ob das Grundstück des
Einsprechers bzw. Beschwerdeführers über die gleiche Strasse erschlossen wird wie
das Baugrundstück. Eine hinreichende Erschliessung im Sinne von Art. 19 des
Raumplanungsgesetzes (SR 700, abgekürzt RPG) ist Voraussetzung für die Erteilung
einer Baubewilligung (Art. 22 Abs. 2 lit. b RPG). Ist die Erschliessung ungenügend,
muss die Baubewilligung verweigert werden. Der konkrete praktische Nutzen des
Nachbarn besteht darin, dass das Bauvorhaben nicht wie geplant verwirklicht werden
kann, wenn er mit seiner Rüge durchdringt (BGer 1C_37/2011 vom 14. April 2011 E.
2.3.3 mit Hinweisen). Das im bundesgerichtlichen Verfahren massgebende Kriterium für
die Legitimation des Nachbarn in Bausachen, dass für diesen im Fall des Obsiegens
ein praktischer Nutzen entstehen muss, gilt auch im kantonalen Verfahren (ZBl 11/2011
S. 602). Nicht zulässig ist hingegen das Vorbringen von Beschwerdegründen, mit
denen einzig ein allgemeines öffentliches Interesse an der richtigen Anwendung des
Rechts verfolgt wird, ohne dass dem Rechtsuchenden im Falle des Obsiegens ein
Vorteil entsteht (BGer 1C_203/2012 vom 18. Januar 2013 E. 1.2 mit Hinweisen).
4.1.3. Die strikte Trennung zwischen Beschwerdebefugnis und Beschwerdegründen
ändert nichts daran, dass die Stellung als Bewohner oder Grundeigentümer in einem
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bestimmten Gebiet bzw. in der Nachbarschaft oder das allgemeine Interesse an der
Einhaltung der Rechtsordnung allein kein schutzwürdiges Interesse an der Anfechtung
einer Baubewilligung oder Zonenplanänderung begründen. Soweit einzig die Wahrung
öffentlicher Interessen in Frage steht, sind dazu wie gesagt die zuständigen Behörden
berufen (Heer, a.a.O., N 236). Nachbarn sind bei der Rechtsmittelführung nur dann
zugelassen, wenn eine enge räumliche Beziehung zum Baugrundstück oder Plangebiet
gegeben ist und sie direkt und in höherem Mass als irgendjemand in den eigenen
Interessen beeinträchtigt werden bzw. die festgesetzte Nutzung sich nachteilig auf ihr
eigenes Grundstück auswirken kann. Ob und inwiefern dies der Fall ist, hängt zum
einen vom Abstand zwischen den Grundstücken, zum anderen von der Art und
Intensität der befürchteten Auswirkungen ab (BGE 121 II 171 E. 2b, BGE 1C_119/2007
vom 13. November 2008 E. 1.2). Das Gleiche gilt für das Vorbringen von
Beschwerdegründen, mit denen einzig ein allgemeines öffentliches Interesse an der
richtigen Anwendung des Rechts verfolgt wird, ohne dass dem Beschwerdeführer im
Falle des Obsiegens ein Vorteil entsteht. Das Element des praktischen tatsächlichen
Nutzens bildet somit ein wichtiges Eintretenskriterium, mit welchem ein "Ausufern" der
Beschwerdemöglichkeiten verhindert werden kann (BGE 137 II 30 E. 2.2.3).
4.1.4. Eine enge räumliche Beziehung des Nachbargrundstücks wird dann bejaht, wenn
eine örtliche Nähe zur Bauparzelle besteht, die eine Beeinträchtigung des
Nachbargrundstücks nicht ausschliesst (Cavelti/Vögeli, a.a.O., N 414). Auf abstrakt
bestimmte Distanzwerte kommt es dabei nicht an (BGE 136 II 281 E. 2.3.1. mit
Hinweisen). Das Beschwerderecht wird in der Regel anerkannt, wenn der Bau oder
Betrieb einer projektierten Anlage mit Sicherheit oder grosser Wahrscheinlichkeit zu
Immissionen führt und der Beschwerdeführer durch diese - seien es Lärm-, Staub-,
Erschütterungs-, Licht- oder andere Einwirkungen - betroffen wird. Sind solche
Beeinträchtigungen zu erwarten, ändert auch der Umstand, dass eine grosse Anzahl
von Personen davon betroffen ist, nichts an der Beschwerdebefugnis. So hat das
Bundesgericht schon erkannt, dass bei grossflächigen Immissionen ein sehr weiter
Kreis Betroffener zur Beschwerdeführung legitimiert sein kann, zum Beispiel die
Anwohner eines Flughafens einschliesslich jener, die in der Verlängerung der
Flugpisten wohnen, oder all jene Personen, die von Schiesslärm betroffen sind, wenn
sie den Lärm deutlich hören können und dadurch in ihrer Ruhe gestört werden. In dicht
besiedelten Gebieten kann somit grundsätzlich sehr vielen Personen die
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Beschwerdeberechtigung zukommen, ohne dass eine unzulässige Popularbeschwerde
vorliegt. Wird die Einsprachebefugnis aus Immissionen des Zubringerverkehrs
abgeleitet, müssen diese deutlich wahrnehmbar sein, damit daraus eine Berechtigung
abgeleitet werden kann. Ist dies der Fall, können wiederum viele Personen
einspracheberechtigt sein, selbst solche, die beispielsweise ungefähr einen Kilometer
vor der Einfahrt in ein Kiesgrubengelände wohnen, wenn während 40 bis 50 Jahren
durchschnittlich mit 120 Hin- und Rückfahrten pro Tag zu rechnen ist. Entscheidend
sind nicht einzelne Kriterien wie Distanz oder Sichtverbindung zum Vorhaben. Die
Legitimationsvoraussetzungen werden vielmehr in einer Gesamtwürdigung an Hand der
im konkreten Fall vorliegenden tatsächlichen Verhältnisse geprüft (VerwGE B 2010/233
vom 15. Dezember 2011 E. 3.4.1. mit Hinweis).
4.1.5. Der Nachweis der besonderen Beziehungsnähe ist nur dann nicht nötig, wenn
der Einsprecher behauptet, das Bauvorhaben verletze die Norm einer
Schutzverordnung, in deren Schutzbereich sich auch seine Liegenschaft befindet.
Schutzverordnungen verfolgen Ziele, die ausschliesslich im öffentlichen Interesse
liegen (VerwGE B 2009/25 vom 15. Oktober 2009 E. 1.4., in: www.gerichte.sg.ch).
4.2. Konkret stossen das Plangebiet und die Liegenschaft Parz.-Nr. C 1550 der
Beschwerdegegnerin 2 an der St. Jakob-Strasse nicht aneinander, und am Grund der
Bauparzelle besteht wegen der dazwischenliegenden Überbauung kein Sichtkontakt.
Da die Grundstücke aber lediglich rund 25 m auseinanderliegen, das Sockelgeschoss
die Traufhöhe der umliegenden Gebäude übernimmt und der Turm über 60 m in die
Luft ragen soll, wird das Olma-Hochhaus vom Grundstück der Beschwerdegegnerin 2
und umgekehrt ihres von verschiedenen Hotelzimmern und der Skylounge des
geplanten Conference Centers 6 aus ohne weiteres einsehbar sein. Dazu kommt, dass
das Grundstück der Beschwerdegegnerin 2 - zwar bloss kurze Zeit und das auch nur
im Sommer - vom Turm beschattet wird. Damit ist die für die Einspracheberechtigung
notwendige, in räumlicher Hinsicht besondere Beziehungsnähe ohne weiteres
gegeben. Ob das geplante Zentrum darüber hinaus einen wahrnehmbaren Mehrverkehr
generiere, muss unter diesen Umständen nicht geprüft werden. Die
Beschwerdegegnerin 2 war somit ohne Weiteres berechtigt, gegen den aufgelegten
Gestaltungsplan Einsprache zu erheben. Der Stadtrat und die Vorinstanz sind damit zu
Recht auf die Einsprache bzw. den Rekurs der Beschwerdegegnerin 2 eingetreten.
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4.3. I. und M., beide St. Gallen, weitere Einsprecher und Rekurrenten, erklärten mit
Schreiben vom 18. Oktober 2012 ausdrücklich, dass sie sich an den beiden
Beschwerdeverfahren nicht beteiligen werden. Nachbarn ist es im Planungs- und
Baubewilligungsverfahren anders als der Bauherrschaft und der Vorinstanz
unbenommen, von einer weiteren Teilnahme im nachfolgenden Rechtsmittelverfahren
Abstand zu nehmen. Erklären diese privaten Verfahrensbeteiligten ausdrücklich ihr
Desinteresse, werden sie nicht bloss von der Kostentragungspflicht entbunden,
darüber hinaus verzichten sie auch auf ihre Beteiligtenstellung und erhalten demzufolge
grundsätzlich auch keinen Beschwerdeentscheid zugestellt (vgl. dazu Cavelti/Vögeli,
a.a.O., Rz. 780, R. Hirt, Die Regelung der Kosten nach st. gallischem
Verwaltungsrechtspflegegesetz, Diss., St. Gallen 2004, S. 81 ff.). Anders läge die Sache
einzig, wenn der Ausgang des Verfahrens Auswirkungen auf die Kostenfolge des
vorinstanzlichen Rekursverfahrens hätte (Hirt, a.a.O., S. 103).
5. Zentrale Bauvoraussetzung ist, dass Bauten und Anlagen dem Zweck der
Nutzungszone entsprechen (Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG). Die Zonenkonformität zeigt sich
an Hand des Nutzungsplans und der zugehörigen Nutzungsvorschriften. Der Zweck der
Nutzungszonen ergibt sich dabei abstrakt aus der Umschreibung der Zonenarten (Art.
11 ff. BauG). Die Zonenkonformität im Sinne des Bundesrechts setzt einen funktionalen
Zusammenhang zwischen Bauvorhaben und Zonenzweck voraus (vgl. GVP 2000 Nr.
17; Heer, a.a.O., Rz. 360). Die Beurteilung, ob ein Bauvorhaben dem Zweck der Zone
entspricht, beurteilt sich, insbesondere auch auf das zulässige Immissionsmass
bezogen, rein abstrakt, das heisst losgelöst von den konkreten Verhältnissen und
Einwirkungen in der Nachbarschaft (VerwGE B 2009/71 und 72 vom 18. März 2010 E.
3.1. mit Hinweis, abrufbar unter: www.gerichte.sg.ch).
5.1. Die zonenmässige Grundordnung kann mit Sondernutzungsplänen weitergeführt
und differenziert werden (Waldmann/Hänni, Handkommentar zum
Raumplanungsgesetz, Bern 2006, N 13 zu Art. 14 RPG). Während mit einem
Überbauungsplan mit besonderen Vorschriften von den allgemeinen Zonenvorschriften
nur insoweit abgewichen werden kann, als damit die Zweckbestimmung der Zone
gewahrt bleibt (Art. 23 lit. b BauG), ermöglicht der Gestaltungsplan, mit Zustimmung
aller bzw. einer qualifizierten Mehrheit der Grundeigentümer, vom Zonenplan
abzuweichen (Art. 28 Abs. 1 und 2 BauG). Dies ist jedenfalls soweit möglich, als sich
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die Abweichungen an den vorgegebenen Rahmen der Grundordnung halten. Nicht
zulässig wären demnach Gestaltungspläne, die für ein grösseres Gebiet insgesamt eine
Überbauung anstreben, die nur in einer anderen Zonenart oder in einer höheren
Bauklasse statthaft wären (GVP 1997 Nr. 69 S. 149 f.). Das Bundesgericht hat kürzlich
in einem Entscheid den Kanton St. Gallen betreffend unter Hinweis auf Waldmann/
Hänni (a.a.O., N 13 zu Art. 14 RPG) ausgeführt, dass ein Sondernutzungsplan, der für
ein grösseres Gebiet insgesamt eine Überbauung ermögliche, die ansonsten nur in
einer anderen Zonenart oder in einer höheren Bauklasse möglich sei, besonders
begründet sein müsse (BGer 1C_429/2012 vom 15. April 2013 E. 6.2 f.). Damit wird
aber der St. Galler Gesetzgebung insofern nicht Rechnung getragen, als nach der
kantonalen Regelung Sondernutzungspläne zwar wie sämtliche Planerlasse öffentlich
aufgelegt werden müssen (Art. 29 Abs. 1 BauG), anders als der Zonenplan und das
Baureglement aber nicht dem fakultativen Referendum unterstehen (Art. 30 Abs. 1
BauG). Aus diesem Grund kann im Kanton St. Gallen mit einem Sondernutzungsplan
vom Zonenzweck nicht abgewichen werden. Abweichungen von der Regelbauweise
sind nur innerhalb des durch die Zonenart vorgegebenen Rahmens der Grundordnung
möglich. Dies gilt nicht nur für Überbauungspläne mit besonderen Vorschriften, wie es
in Art. 23 lit. b BauG ausdrücklich festgehalten ist, sondern auch für Gestaltungspläne.
Im Kanton St. Gallen haben sich Sondernutzungspläne, die nicht dem fakultativen
Referendum unterstehen, generell an die Grenze der materiellen Zonenplanänderung
zu halten, ansonsten die Referendumspflicht für den Zonenplan und das Baureglement
nach Art. 30 Abs. 1 BauG umgangen und damit verletzt würde (GVP 2003 Nr. 19 S. 73;
VerwGE B 2011/53 vom 14. Februar 2012 E. 3.3. und 4.1.2.; VerwGE B 2011/182 vom
3. Juli 2012 E. 4.1. und 5.5.1. VerwGE B 2009/111 vom 24. August 2010 E. 4, alle
abrufbar unter: www.gerichte.sg.ch).
5.2. Konkret soll in der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen eine Überbauung mit
einem Hochhaus mit Kongress- und Konferenzräumen samt Foyer für 700 bis 1'100
Personen, 158 Hotelzimmern und einer Skylounge im 15. Obergeschoss für spezielle
Anlässe bzw. einem multifunktionalen Event- und Seminarraum der Olma Messen
realisiert werden. Das Hotel soll von der Hotelkette Holiday Inn betrieben werden.
5.2.1. Die Vorinstanz ist im angefochtenen Entscheid zum Schluss gekommen, dass
die Förderung des Kongress- und Konferenztourismus im öffentlichen Interesse liege,
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weshalb der diesem Zweck dienende Neubau zonenkonform sei. Die im gleichen
Gebäude geplante Hotelnutzung erweise sich dabei als der Hauptnutzung funktional
zudienende und flächenmässig untergeordnete Nebennutzung, womit sie ebenfalls als
zonenkonform gelte.
5.2.2. Die Beschwerdegegnerinnen bestreiten diese Beurteilung. Weder die
Durchführung von verschiedenartigen Konferenzen und Kongressen, noch der Betrieb
eines Hotels sei eine öffentliche Aufgabe. Über das ganze Jahr gerechnet erweise sich
die zonenwidrige Hotelnutzung als überwiegend, auch wenn der Hotelbetrieb weniger
Fläche beanspruche als die Kongressnutzung. Die Beschwerdegegnerin 1 bestreitet
jedoch auch letzteres. Die Tiefgarage mit ihren 99 Parkplätzen müsse zwingend
überwiegend dem Hotel und nicht den Kongressräumen zugeteilt werden. Das Gleiche
gelte für das Treppenhaus und die Liftanlage. Das Hotel beanspruche schliesslich von
den 17 oberirdischen Geschossen zehn Stockwerke. Es gehe deshalb nicht an, dass
diese Flächen für die Erschliessung ebenfalls mehrheitlich der Kongressnutzung
zugerechnet würden.
5.2.3. Zonen für öffentliche Bauten und Anlagen sind nach Art. 18 BauG für bestehende
und künftige öffentliche Bauten und Anlagen bestimmt. Entsprechend dem
Zonenzweck müssen Bauten oder Anlagen, damit sie sich in der Zone für öffentliche
Bauten und Anlagen als zonenkonform erweisen, im öffentlichen Interesse liegen und
öffentliche Bedürfnisse befriedigen. Sie haben der Allgemeinheit zu dienen und nicht
nur einem privilegierten, bestimmt eingegrenzten Personenkreis. Öffentliche Bauten
und Anlagen dienen dem Gemeinwesen unmittelbar durch ihren Gebrauchswert als
Verwaltungsvermögen oder als Sachen im Gemeingebrauch, wie Verwaltungsgebäude,
Schulhäuser, Spitäler, Gefängnisse oder Asylunterkünfte. Bauten und Anlagen im
öffentlichen Interesse helfen im weiteren Sinn Aufgaben des modernen Leistungs- und
Sozialstaats wahrzunehmen. Dazu gehören Park- oder Sportanlagen wie
Schwimmbäder, Tennisplätze, ein Pfadihaus oder Alterswohnungen (Waldmann/Hänni,
a.a.O., Rz. 50 zu Art. 3 RPG).
5.2.4. Private Bauten mit beschränktem oder geschlossenem Benützerkreis
widersprechen demnach dem Zonenzweck und fallen als öffentliche Bauten oder
Anlagen grundsätzlich ausser Betracht. Die Praxis lässt allerdings private
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Nebennutzungen einer öffentlichen Anlage zu, sofern sie betriebsnotwenig sind oder
sonst mit letzterer in einem unmittelbaren sachlichen Zusammenhang stehen. Als
zonenwidrig wurde dagegen ein Einkaufszentrum befunden, das als Nebenbetrieb für
eine Kunsteisbahn geplant wurde, für welche die Zone für öffentliche Bauten und
Anlagen ursprünglich errichtet worden war (Waldmann/Hänni, a.a.O., Rz. 49 zu Art. 22
RPG). Nebenanlagen müssen dem Betrieb der öffentlichen Hauptnutzung dienen, wie
zum Beispiel ein Personalrestaurant einer Klinik. In diesem Fall steht dem Zonenzweck
nicht entgegen, dass in der Spitalmensa neben dem Spitalpersonal und Patienten auch
Besucher bewirtet werden, zumal konkret die beschränkten Öffnungszeiten bis 19 Uhr
zum Einen und der Andrang zu den Hauptmahlzeiten durch das Spitalpersonal zum
Anderen keine zufriedenstellende Verpflegung von anderen Personen zuliess. Das
Gesagte gilt jedenfalls solange, als die private Nebennutzung keine eigenständige
Bedeutung erlangt. Wann die Grenze erreicht ist, hängt von verschiedenen Faktoren im
Einzelfall ab. Ausschlaggebend können das Ausmass der Immissionen oder das
Grössenverhältnis der von der Nebennutzung beanspruchten Fläche zur Zone für
öffentliche Bauten und Anlagen in ihrer Gesamtheit sein (D. Gsponer, Die Zone für
öffentliche Bauten und Anlagen, Diss. Zürich 2000, S. 128).
5.2.5. Eine Nutzung bzw. ein Bauvorhaben entspricht nicht nur dann der Zone für
öffentliche Bauten und Anlagen, wenn die Baute oder Anlage im Eigentum des
Gemeinwesens steht. Vielmehr ist auch eine private Trägerschaft denkbar (Heer, a.a.O.,
Rz. 387; VerwGE B 2006/32 vom 8. Juni 2006 E. 3.a, abrufbar unter:
www.gerichte.sg.ch; Gsponer, a.a.O., S. 39 ff. und S. 44 ff.). Für die Frage der
Zonenkonformität ist weder die eigentumsmässige Zugehörigkeit der Sache noch die
Grösse ihres Benutzerkreises, sondern allein ihre Zweckbestimmung massgebend.
Somit ist auch eine Baute mit einem beschränkten Benutzerkreis in dieser Zone
zulässig, sofern sie im Dienst einer öffentlichen Aufgabe steht. Aus diesem Grund kann
eine Schulsportanlage neben Unterrichtszwecken auch noch für gewisse Zeit
ausschliesslich für die Mitglieder eines privaten Vereins zur Verfügung stehen. Ebenfalls
möglich in der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen sind Altersheime, auch wenn in
dieser Institution wesensmässig einzelne Nutzniesser zeitweilig die Sache in
ausschliesslicher Weise nutzen können (Gsponer, a.a.O., S. 28). Das Gleiche gilt
beispielsweise für Schrebergärten, obgleich sie nicht für alle zugänglich sind
(Waldmann/Hänni, a.a.O., Rz. 50 zu Art. 3 RPG).
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5.3. Bei Tagungen und Kongressen handelt es sich um Zusammenkünfte von
Personen, die in einem speziellen Themenbereich arbeiten. Beide Begriffe werden
häufig synonym verwendet; Kongresse sind mehrtägige Veranstaltungen mit
zahlreichen Teilnehmern, während die Tagung dem Namen entsprechend meist
eintägig ist und einen kleineren Teilnehmerkreis hat. Solche Veranstaltungen werden
vornehmlich zu Aus- und Fortbildungszwecken und zum Wissensaustausch
durchgeführt, womit der Nutzungszweck im öffentlichen Interesse liegt. Daran ändert
nichts, dass solche Anlässe auch von privaten Veranstaltern durchgeführt und die
Konferenzräume somit hin und wieder auch zu rein privaten Zwecken gebucht werden.
Insgesamt sind Kongresshäuser wie Kultureinrichtungen, Theater und Konzerthäuser
auf Grund ihrer Bestimmung auf ein breites Publikum ausgerichtet und allen öffentlich
zugänglich. Damit entsprechen sie dem Zweck der Zone für öffentliche Bauten und
Anlagen, wie dies auch für Mehrzweckhallen gilt, die verschiedensten Zwecken, von
Sportveranstaltungen bis hin zu Gemeindeversammlungen, Kongressen und rein
privaten Anlässen dienstbar sind (vgl. Gsponer, a.a.O., S. 72).
5.4. Unbestritten ist, dass ein eigentlicher Hotellerie-Betrieb in der Zone für öffentliche
Bauten und Anlagen zonenwidrig ist.
5.4.1. Nach Art. 2 der besonderen Vorschriften zum vorliegenden Gestaltungsplan
(nachfolgend: besV) bezweckt dieser die Realisierung einer städtebaulich und
architektonisch vorzüglichen Lösung für ein Kongress- und Konferenzgebäude der
Olma Messen St. Gallen mit ergänzender Hotelnutzung. Es fragt sich also, ob sich die
an sich zonenfremde Hotelnutzung im vorliegenden Fall gemessen an den konkreten
Umständen im Rahmen eines Gestaltungsplans begründen lässt. Gemäss
Beilageplänen, die Bestandteil des Gestaltungsplans bilden (Art. 1 Abs. 2 besV), soll
das Eingangsgeschoss dem gemeinsamen Zugang von Kongress, Konferenz sowie
Hotelbetrieb dienen, die oberen Geschosse des Sockelbaus beinhalten die Räume für
den Kongress- und Konferenzbetrieb sowie einige Büros der Olma Messen. Im Turm
sind die Hotelzimmer einschliesslich Nebenräumen untergebracht, im obersten,
überhöhten Geschoss befindet sich die Sky-Lounge. Gemäss
Nutzungsflächennachweis im Planungsbericht sind von den insgesamt gut 16'470 m2
Nutzfläche 5'857 m2 eindeutig der Kongress- und Konferenznutzung durch die Olma
Genossenschaft sowie 4'776 m2 der Alleinnutzung durch den Hotelbetrieb zuzuweisen.
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Nach Verteilung der nicht eindeutig einer der beiden Nutzungen zurechenbaren
Flächen von 5'834 m2 – die Flächen in der Tiefgarage sowie die Zugänge und
Erschliessungsanlagen – im Verhältnis der Alleinnutzungen ergibt sich, dass die
Kongress- und Konferenznutzung rund 55 Prozent der verfügbaren Nutzflächen belegt,
womit der Hotelnutzung ein Anteil von knapp 45 Prozent angerechnet werden muss.
Damit halten sich die beiden Nutzungen flächenmässig etwa die Waage. Auf die
beantragte Expertise betreffend Nutzungsflächennachweis kann somit verzichtet
werden, weil es keine Rolle spielt, ob der Hotelnutzung tatsächlich nur rund die Hälfte
oder allenfalls etwas mehr von der nicht eindeutig zuzuweisenden Fläche angerechnet
werden muss.
5.4.2. Die Beschwerdegegnerin 1 rügt, die vorgesehene Hotelbetreiberin sei an sich
schon ungeeignet dafür, den Bedarf von Kongressteilnehmern abzudecken, weil im
Konferenztourismus im internationalen Vergleich Viersternhotels die einzig übliche
Kategorie seien. Die Einschätzung der Nachfrage nach Hotelzimmern durch
Kongressteilnehmer und die Bereitstellung des entsprechenden Angebots ist alleinige
Sache der Projektantin. Es ist nicht Sache des Gerichts, diesen unternehmerischen
Entscheid zu überprüfen.
5.4.3. Das Verwaltungsgericht hat in einem ähnlichen Fall entschieden, dass das
Tagungshotel des Weiterbildungszentrums Holzweid in der Zone für öffentliche Bauten
und Anlagen zulässig sei (VerwGE B 2006/32 vom 8. Juni 2006 E. 3 b aa, abrufbar
unter: www.gerichte.sg.ch). Es erwog dabei, dass der Hotellerie-Betrieb auf dem
Campusgelände deshalb einer zulässigen öffentlichen Nebennutzung entspreche, weil
es sich hier um eine reine Nebeneinrichtung des Weiterbildungszentrums handle und
der Hotellerie damit in Bezug auf die universitären Kernaufgaben eine bloss zudienende
Funktion zukomme.
Der entscheidende Unterschied zum geplanten Hotel auf dem Olma-Areal besteht
darin, dass ersteres nur im Zusammenhang mit dem Bildungsangebot der Universität
und des Weiterbildungszentrums gebucht werden kann. Auf dem Campusgelände
können einzig Besucher einer Veranstaltung der Universität St. Gallen übernachten,
nicht aber Dritte (www.unisg.ch/de/Weiterbildung/ZentrumUndUnterkunft).
Dementsprechend ist auch das Tagungshotel der Universität einzig auf Teilnehmer
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solcher Weiterbildungsveranstaltungen zugeschnitten. Dies zeigt sich unter anderem
darin, dass in diesem Hotel bewusst auf ein Fernsehgerät in den Zimmern verzichtet
wurde, damit sich die Weiterbildungsteilnehmer am Abend in der Lounge im
Eingangsbereich des Gebäudes treffen, wo Gedanken ausgetauscht und Kontakte
gepflegt werden sollen (www.unisg.ch/de/Weiterbildung/ZentrumUndUnterkunft/
Uebernachten/Zimmerpreise).
5.4.4. Aus dem Gesagten folgt, dass das Hotellerie-Angebot des
Weiterbildungszentrums Holzweid mit dem auf dem Olma-Gelände geplanten Hotel
nicht vergleichbar ist. Das Urteil vom 8. Juni 2006 betreffend Erweiterung des
Zentrums um das Campus-Gebäude kann somit für den vorliegenden Fall nicht als
Präjudiz herangezogen werden. Anders als beim Hotel auf dem Campusgelände
können die 158 Hotelzimmer im Conference Center 6 wie bei jedem Hotel von
jedermann, insbesondere auch von Gästen ausserhalb des Kongress- und
Messebetriebs der Genossenschaft Olma Messen gebucht werden. Dies ist auch nötig,
ansonsten das für St. Galler Verhältnisse grosse Hotel einzig im Zusammenhang mit
dem Messe- und Konferenzbetrieb von Vornherein nicht wirtschaftlich betrieben
werden könnte. Im Jahr 2012 beispielsweise fanden auf dem Olma-Gelände total 13
Messen statt, davon neun Eigenveranstaltungen und vier Gastmessen und etwa 100
weitere Veranstaltungen wie Kongresse, Versammlungen und Konzerte. Dazu kam der
zusammen mit der Stadt St. Gallen durchgeführte Energiekongress für nachhaltige
Produktion und Nutzung von Energie. Turnusgemäss fehlten zwar einige grosse
Medizinalkongresse, namentlich der internationale Brustkrebskongress (Bilanz-
Medienorientierung der Olma Messen St. Gallen vom 21. März 2013, www.olma-
messen.ch). Letzterer hat in diesem Jahr aber ohnehin vorderhand zum letzten Mal in
St. Gallen stattgefunden. Gemäss Aussage des Präsidenten der Stiftung St. Gallen
Oncology Conferences liegt der Grund dafür in erster Linie in den fehlenden
Hotelzimmern in der Region (www.nzz.ch/aktuell/schweiz/ brustkrebskongress-2015-
in-wien-statt-in-st-gallen-1.17656860), wobei dieses Problem mit dem Olma-Hotel
allein noch nicht gelöst wäre.
Allein mit Hotelgästen aus dem Messe- und Konferenzbereich könnte das geplante
Hotel mit 158 Zimmern folglich nicht während des ganzen Jahres betrieben werden.
Das Olma-Hotel müsste über das ganze Jahr gesehen vielmehr zu einem wesentlichen
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Teil von Gästen ausserhalb des Messe- und Kongressbetriebs frequentiert werden,
womit bei der vorliegenden Hotellerie anders als beim Tagungshotel auf dem
Campusgelände von keiner untergeordneten Nebennutzung gesprochen werden kann.
Damit handelt es sich um ein ganz gewöhnliches Hotel, das von seiner Nutzungsart,
seiner Grösse und seinen Immissionen her in eine Wohn-Gewerbe-, Kern-, oder
allenfalls Kurzone gehört (Art. 10 BauG). Daran vermag auch nichts zu ändern, dass
das Hotel für die Genossenschaft Olma Messen St. Gallen beim angestrebten Ausbau
der Sparte Congressevents nützlich oder sogar zwingend erforderlich ist.
5.4.5. Aus dem Gesagten folgt, dass sich das dem umstrittenen Gestaltungsplan
zugrunde liegende Bauvorhaben wegen der vorgesehenen eigenständigen Hotellerie
insgesamt als nicht zonenkonform erweist.
6. Der angefochtene Gestaltungsplan bildet die planerische Grundlage und
Voraussetzung für die bauliche Realisierung des Conference Centers 6 als Hochhaus
im Sinn von Art. 69 Abs. 1 BauG. Bei der Parzellenfläche von 3'296,3 m2 und einer
geplanten anrechenbaren Bruttogeschossfläche von 10'215 m2 ergibt sich eine
Ausnützungsziffer von 3,1. Der Gebäudekomplex soll drei Unter-, ein Erd- und 16
Obergeschosse (inklusiv oberstes Geschoss für die Technik der Sky-Lounge)
aufweisen bzw. über 60 m hoch werden. Als solches darf es ausserhalb von
Industriezonen nur auf Grund von Überbauungs- oder Gestaltungsplänen bewilligt
werden (Art. 69 Abs. 5 BauG). Konkret liegt ein Gestaltungsplan vor.
6.1. Nach Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG gewährleistet das kantonale Recht die volle
Überprüfung von Nutzungsplänen durch wenigstens eine Beschwerdebehörde. Der
Anspruch umfasst neben der Rechts- und Sachverhaltskontrolle auch die
Ermessensüberprüfung (BGE 127 II 242; BGE 118 Ib 397). Diese Funktion ist im
kantonalen Recht dem Rekursverfahren vor dem Baudepartement zugedacht (Art. 46
Abs. 1 VRP). Hält sich die politische Gemeinde an die erwähnten Schranken, wahrt
dieses den nötigen Ermessensspielraum der Planungsbehörde bei der Orts- und
Regionalplanung (Art. 3 Abs. 2 BauG). Demgegenüber ist die Kognition des
Verwaltungsgerichts bei der Überprüfung der Nutzungsplanung beschränkt, und es ist
lediglich zur Rechtskontrolle befugt (Art. 61 Abs. 1 und 2 VRP). Liegt ein Entscheid
noch innerhalb des Ermessensspielraums bzw. wurden die Verfassungsprinzipien
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sowie der Sinn und Zweck der gesetzlichen Ordnung beachtet, ist noch keine
Rechtsverletzung gegeben, selbst wenn das Ermessen unzweckmässig gehandhabt
wurde (VerwGE B 2010/227 und 228 vom 6. Juli 2011 E. 3.1., abrufbar unter:
www.gerichte.sg.ch).
6.2. Nach Art. 28 Abs. 1 BauG kann die politische Gemeinde zur Erreichung einer
Gesamtüberbauung mit städtebaulich vorzüglicher Gestaltung mit schriftlicher
Zustimmung der Grundeigentümer im Plangebiet Gestaltungspläne erlassen, welche
die Überbauung projektmässig bis in Einzelheiten, beispielsweise durch Festlegung des
Grundrisses, regeln. Auch wenn der Gestaltungsplan damit eine einlässliche Regelung
der vorgesehenen Überbauung trifft und damit die Bodennutzung noch eingehender
regelt als beispielsweise der Überbauungsplan mit besonderen Vorschriften nach Art.
23 lit. b BauG, darf er nicht derart konkret ausfallen, dass für die Erarbeitung eines
Bauprojekts kein oder kein wesentlicher Spielraum mehr bleibt (Heer, a.a.O., Rz. 152).
Denn anders als die Baubewilligung nach Art. 87 BauG hat der Gestaltungsplan kein
bis ins Detail festgelegtes Bauprojekt zum Inhalt, sondern erweitert einzig den
rechtlichen Rahmen für eine städtebaulich vorzüglich gestaltete Überbauung.
6.2.1. Da die Vorschriften der Regelbauweise nach Art. 9 Abs. 1 BauG Bestandteil der
Zonenordnung sind, kann wie in Erwägung 5.1. bereits gesagt von der in der
Bauordnung enthaltenen Regelbauweise einer bestimmten Zone abgewichen werden.
Die Grenze der zulässigen Abweichungen ergibt sich dabei einerseits aus dem
Erfordernis der städtebaulich vorzüglichen Gestaltung und dem damit verbundenen
öffentlichen Interesse, anderseits dem Erfordernis der Wahrung berechtigter
Nachbarinteressen. Abweichungen sind mit anderen Worten nur in dem Masse
zulässig, als sie zur Erreichung einer Gesamtüberbauung mit vorzüglicher Gestaltung
nötig sind und die Interessen der Nachbarn nicht erheblich beeinträchtigen.
Massgebend ist dabei eine Gesamtbeurteilung der Auswirkungen einer Überbauung
nach Gestaltungsplan.
6.2.2. Bei besonderen örtlichen Verhältnissen wird die von Art. 28 Abs. 1 BauG
geforderte städtebaulich vorzügliche Gestaltung erreicht, wenn die in Art. 1 und 3 RPG
enthaltenen Planungsziele und -grundsätze so weit eingehalten werden, als dies nach
den konkreten örtlichen Verhältnissen möglich ist. Liegen keine besonderen örtlichen
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Verhältnisse vor, zeichnet sich eine städtebaulich vorzügliche Gestaltung durch
spezifische Vorzüge gegenüber der Regelbauweise aus; diese Vorzüge sind ebenso
nach den Zielen und Grundsätzen des RPG zu bewerten (VerwGE B 2011/53 vom
14. Februar 2012 E. 4.1.1., abrufbar unter: www.gerichte.sg.ch). Beim Bau eines
Hochhauses ist im Speziellen zu beachten, dass der Standort dafür besonders
geeignet sein muss. Weiter wird verlangt, dass die architektonische Gestaltung der
Grösse des Bauvorhabens entspricht (Art. 69 Abs. 1 BauG). Die dritte Voraussetzung
bei Hochhäusern, dass die Interessen der Nachbarn nicht übermässig beeinträchtigt
werden dürfen, konkretisiert sich insbesondere in der Schattenregelung gemäss Art. 69
Abs. 3 BauG.
6.3. Die Voraussetzung des besonders geeigneten Standorts ist als unbestimmter
Gesetzes- bzw. Rechtsbegriff umschrieben, der, wie bereits die Vorinstanz ausgeführt
hat, von der zuständigen Behörde konkretisiert werden muss (Tschannen/Zimmerli/
Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. Auflage, Bern 2009, §26 Rz. 25 und 28;
Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl., Zürich/Basel/Genf
2010, Rz. 428c). Durch unbestimmte Rechtssätze überlässt es der Gesetzgeber in
gewissem Umfang den rechtsanwendenden Behörden, den Tatbestand näher zu
bestimmen; der Richter oder die rechtsanwendende Behörde tun dies durch eine
Auslegung bzw. Konkretisierung der unbestimmten Norm im weiteren Sinn (Cavelti/
Vögeli, a.a.O., Rz. 724). Die Auslegung wird als Rechtsfrage angesehen, weshalb das in
der Kognition grundsätzlich auf die Rechtskontrolle beschränkte Verwaltungsgericht
befugt ist, die Konkretisierung bzw. Auslegung durch die Vorinstanz frei zu überprüfen.
Dabei beachtet das Verwaltungsgericht, dass es nicht den ganzen Bereich des
Beurteilungsspielraums, der bei einem unbestimmten Rechtsbegriff gegeben ist, voll
überprüfen soll, wenn die Verwaltungsbehörde zur Beurteilung der konkreten
Umstände besser geeignet ist als das Gericht; dies trifft insbesondere dann zu, wenn
die örtlichen Verhältnisse besonders wichtig, die aufgeworfenen Fragen technischer
Natur oder die Verwaltungsbehörden den tatsächlichen Verhältnissen näher stehen
oder damit vertrauter sind (VerwGE B 2011/53 vom 14. Februar 2012 E. 3.2. mit
Hinweisen, abrufbar unter: www.gerichte.sg.ch).
6.4. Die Planungsbehörde weist in Ziff. 8 ihres Planungsberichts zum Gestaltungsplan
darauf hin, dass die Studie "Hochhausstandorte & Entwicklungsgebiete" den
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vorliegenden Standort nicht erwähne. Ihrer Ansicht nach ist dies aber insofern auch
nicht von Belang, als diese Studie bloss eine Planungsgrundlage für die Verwaltung
darstelle und keinerlei Verbindlichkeit für die weitergehende Planung auf höherer Stufe
habe, wozu die Sondernutzungspläne gehörten. Der ausgewählte Standort rechtfertige
sich für den Bau eines Hochhauses auf Grund der überörtlichen Bedeutung der Olma
Messen allgemein und eines Kongress- und Konferenzgebäudes im Speziellen.
Betrieblich könne dieses eigenständig als öffentliches Gebäude funktionieren, aber
auch im Zusammenspiel mit den anderen Faszilitäten der Messe. Der Neubau sei daher
ein eigentlicher Hybrid. Unter Ziffer 8 des Planungsberichts wird die städtebauliche
Positionierung und Einpassung aufgezeigt, die an Hand eines Planausschnitts weiter
visualisiert werden. Demnach steht der Neubau eigenständig im Quartier ausserhalb
des Messe-Areals, allerdings so, dass sich die beiden Eingänge direkt gegenüber
befinden, womit sie zusammen gelesen werden können. Damit nehme die Lage des
Turms axial Bezug auf einen künftigen Messeboulevard, wobei dieser gleichzeitig in der
Ausrichtung Bezug auf die Geometrie des Stadtquartiers nehme. Sodann wird der
Voraussetzung einer der Grösse des Bauvorhabens entsprechenden architektonischen
Gestaltung nach Meinung der Planungsbehörde mit der öffentlichen Ausschreibung der
Architekturleistung und mit einem differenzierten Studienverfahren Rechnung getragen.
Gegenüber der heutigen Brache an innerstädtischer Lage stelle das Vorhaben
gesamthaft eine Aufwertung dar, wobei die nachbarlichen Interessen nicht übermässig
beeinträchtigt würden.
6.4.1. Im Einsprachebeschluss vom 24. Mai 2011 übernimmt der Stadtrat diese
Argumentation weitgehend. Zusätzlich führt er aus, der Gebäudekomplex
berücksichtige die Nachbarhäuser insofern, als die Sockelbaute deren Gebäudehöhen
übernehme und den hofartigen Charakter der Blockrandbebauung zur Geltung bringe.
Eine Beeinträchtigung namentlich des Schutzobjekts Hadwig-Schulhaus durch das
Hochhaus liege nicht vor. Dieses liege von der Sonnenstrasse zurückversetzt und
werde durch mehrere Bäume abgetrennt. Im Rekursverfahren verweist er bezüglich
Einpassung darauf, dass dem besonderen Bauvorhaben und Standort mit dem
Wettbewerbsverfahren Rechnung getragen worden sei. Anlässlich des
Rekursaugenscheins vom 14. Februar 2012 bekräftigt er, das Sockelgeschoss nehme
mit der Anpassung an die Traufhöhe der angrenzenden Gebäude genügend Rücksicht
auf das angrenzende geschützte Ortsbild des Museumquartiers und die umliegenden
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geschützten Objekte. Wegen der weiten Abstände und des Baumbestands vor dem
Hadwig-Schulhaus gebe es keinen direkten Zusammenhang zum Hochhaus und damit
auch keine Beeinträchtigung des Schutzgegenstands.
6.4.2. Im Beschwerdeverfahren räumt der Stadtrat ein, dass die Anforderungen nach
Art. 69 Abs. 2 BauG einlässlicher hätten begründet werden können. Die Gründe für den
Erlass des Gestaltungsplans seien aber ausreichend ausgeführt worden, so dass sich
die Einsprecher damit sachgerecht hätten auseinandersetzen können. Bereits in der
Vorlage werde der vorgesehene Standpunkt direkt beim Anschluss der Stadtautobahn
als wichtiger Brennpunkt bezeichnet. Im Einspracheentscheid sei erörtert worden, dass
der Gebäudekomplex Rücksicht auf die Nachbarhäuser nehme und dass das
Hochhaus mit Blick auf die überörtliche Bedeutung des Messebetriebs am Standort
der ehemaligen Halle 7 gerechtfertigt sei. Allein die Tatsache, dass sich in der
Umgebung Schutzobjekte befänden, spreche nicht grundsätzlich gegen ein Hochhaus,
wie die Standorte anderer Hochhäuser in der Stadt St. Gallen zeigten.
6.5. Das Amt für Raumentwicklung und Geoinformation hält in seiner Vernehmlassung
vom 3. Januar 2012 fest, dass das von der Bauherrschaft in enger Abstimmung mit der
Stadt verfolgte Überbauungskonzept eine von verschiedenen Lösungsmöglichkeiten
für den Ausbau und die Stärkung der Messeinfrastruktur darstelle. Dabei sei
unerheblich, dass auch andere Varianten möglich und aus Sicht von Dritten gar
vorteilhafter gewesen wären. Die notwendigen Qualitäten für einen Gestaltungsplan
seien vorhanden und der Standort für ein Hochhaus sei geeignet. Auf Grund der
Präsenz und Bedeutung des Gebäudes seien die städtebaulichen und
architektonischen Anforderungen hoch, vorliegend aber erfüllt. Namentlich der rund
60 m hohe Turm sei städtebaulich richtig gesetzt, er schliesse das Geviert markant ab.
Das Gebäude werde den Ort prägen und dem Areal der Olma Messen einen starken
Auftritt verleihen. Leider sei der Komplex nicht in die weitläufige Blockrandbebauung
eingebunden, womit grössere Baulücken bestehen blieben.
6.6. Trotz dieser Fachmeinung seines eigenen Amtes entschied das Baudepartement,
dass mit der vorgesehenen Überbauung Art. 69 Abs. 2 BauG verletzt sei. Die
unberücksichtigt gebliebene Hochhausstudie von Januar 2006 sei zwar tatsächlich
nicht direkt anwendbar, gleichwohl hätte aber eine Geeignetheitsprüfung des Standorts
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für ein Hochhaus stattfinden müssen. Die im Rahmen der Hochhausstudie erarbeiteten
Kriterien seien deshalb gleichwohl insofern massgebend, als sie nicht nur Ausdruck
davon seien, dass die Vorinstanz den Konkretisierungsbedarf des unbestimmten
Rechtsbegriffs der Standorteignung erkannt habe, sondern auch deshalb, weil sie auch
ein taugliches Instrument zur rechtsgleichen Umsetzung von Art. 69 Abs. 2 BauG seien.
Die Planungsbehörde und der Stadtrat wären deshalb gehalten gewesen, das
vorliegende Projekt an Hand solcher Kriterien zu prüfen. Eigene Überlegungen
bezüglich Standort stelle der Stadtrat aber lediglich in betrieblicher Hinsicht an, indem
er ausführe, dass der Neubau im Zusammenspiel mit den übrigen Bauten der Messe
dennoch eigenständig als öffentliches Gebäude funktionieren könne. Dieser Vorteil
komme auf Grund der unmittelbaren Nähe indessen jedem im Plangebiet erstellten
Kongress- und Konferenzgebäude zu, unabhängig davon, ob es als Hochhaus erstellt
werde oder nicht. Das zur Begründung herangezogene Kriterium sei daher nicht
geeignet, die besondere Eignung des Plangebiets speziell für ein Hochhaus zu
begründen. Gleiches gelte für die vom Stadtrat angeführte überörtliche Bedeutung der
Genossenschaft Olma. Ungeprüft sei namentlich geblieben, dass Hochhäuser in der
Umgebung von schützens- und erhaltenswerten Ensembles und Einzelobjekten als
grundsätzlich nicht geeignet erachtet würden. Indem die Vorinstanz die Voraussetzung
des geeigneten Standorts in Abweichung der von ihr selbst im Rahmen der
Hochhausstudie erarbeiteten Kriterien und ohne Auseinandersetzung mit den dagegen
vorgebrachten Einwänden bejaht habe, dies allerdings auf Grund von nicht
stichhaltigen Gründen, sei sie der ihr obliegenden Konkretisierungspflicht nicht
nachgekommen und habe dadurch Art. 69 Abs. 2 BauG verletzt.
6.7. Die Beschwerdeführerinnen bringen dagegen vor, die Rekursbehörde hätte selber
einen Entscheid in der Sache treffen bzw. entscheiden müssen, ob der gewählte
Standort für ein Hochhaus besonders geeignet sei, statt einfach festzuhalten, dass der
Gestaltungsplan bzw. der Einspracheentscheid nicht stichhaltig begründet seien.
6.7.1. Nach Art. 24 Abs. 1 lit. a VRP sollen Verfügungen und Entscheide die Tatsachen,
die Vorschriften und die Gründe enthalten, auf die sie sich stützen. Der aus Art. 29
Abs. 2 BV fliessende Anspruch auf rechtliches Gehör gebietet es, dass dem
Betroffenen die tatsächlichen Grundlagen, die Rechtsnormen und die Gründe genannt
werden, die zu einem ihn betreffenden Entscheid geführt haben.
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6.7.2. Für das kantonale Verfahren werden vom Bundesgericht keine allzu hohen
Anforderungen an die Begründungspflicht gestellt (Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 1054). Der
Anspruch auf Befassung mit den rechtserheblichen Fragen bedeutet daher nicht, das
im Entscheid der verfügenden Behörde alle tatbeständlichen Behauptungen und
rechtlichen Einwände sowie alle sonstigen Vorbringen und Überlegungen, die im
Zusammenhang mit dem Entscheid angestellt wurden, wiedergegeben werden
müssen. Die Begründung kann sich auf jene Gesichtspunkte beschränken, die von der
Behörde willkürfrei als wesentlich betrachtet werden. Diese verfassungsmässige
Begründungspflicht ist daher grundsätzlich erfüllt, wenn dem Betroffenen ermöglicht
wird, sich über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft zu geben und allenfalls in
voller Kenntnis der Gründe ein Rechtsmittel zu ergreifen (M. Albertini, Der
verfassungsmässige Anspruch auf rechtliches Gehör im Verwaltungsverfahren des
modernen Staates, Diss. Bern 2000, S. 403 f.). Die grundrechtliche Gehörsgarantie
verleiht indes keinen Anspruch auf einen sachlich richtigen Entscheid. Hat die Behörde
etwa den Sachverhalt falsch festgestellt, die Beweise falsch gewürdigt oder sich in der
Rechtsanwendung geirrt, liegt keine Gehörsverletzung, sondern eine Verletzung des
materiellen Rechts vor (Albertini, a.a.O., S. 405).
6.7.3. Die Planungsbehörde und der Stadtrat haben im Planungsbericht bzw.
Einsprachebeschluss darauf Bezug genommen, dass der gewählte Standort nicht dem
Hochhauskonzept entspreche und ausgeführt, warum sie den gewählten Standort für
ein Hochhaus gleichwohl als besonders geeignet erachten, wenn auch nach der
Meinung der Vorinstanz zu Unrecht bzw. mit nicht stichhaltigen Gründen.
Demgegenüber hatten auch die Rekurrenten konkret vorgebracht, weshalb sich der
vorliegende Standortwahl ihrer Meinung nach nicht eigne. Folglich hätte sich die
Vorinstanz ihrerseits materiell mit der Geeignetheit des Standorts auseinandersetzen
müssen, wie die Beschwerdeführerinnen zu Recht geltend machen. Nachdem selbst
ihre eigene Fachstelle beantragt hat, dass die Rekurse aus städtebaulicher Sicht
abzuweisen seien und die Genehmigung des Plans in Aussicht gestellt hat, hätte sie
die ihrer Ansicht nach massgeblichen Kriterien der Standortwahl prüfen und
diesbezüglich einen Sachentscheid treffen müssen. Damit steht die Frage einer
Rückweisung der Streitsache an die Vorinstanz im Raum. Da es bei der Auslegung der
besonderen Geeignetheit der Standortwahl aber um eine Rechtsfrage handelt, die im
Kognitionsbereich des Verwaltungsgerichts liegt, rechtfertigt es sich aus
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verfahrensökonomischen Gründen, dass das Gericht die getroffene Standortwahl
seinerseits überprüft, auch wenn die Vorinstanz in diesem Punkt selber keinen
Sachentscheid getroffen hat. Dies ist vorliegend möglich, weil sämtliche
Verfahrensbeteiligten zu den entscheidenden Kriterien Stellung genommen haben, wie
nachfolgend zu zeigen ist.
6.8. Der besonders geeignete Standort für ein Hochhaus ergibt sich in dreifacher
Hinsicht. Zum Einen ist der Standort auf die Auswirkungen auf das gesamte Ortsbild
einer Gemeinde und Region sowie das Landschaftsbild zu prüfen. Zum Anderen
müssen die Auswirkungen auf die nähere Umgebung bezüglich der vorhandenen und
möglichen Bauvolumen eines Quartiers und dessen städtebauliche Gestaltung
überprüft werden. Als drittes massgebliches Kriterium sind die Auswirkungen auf die
benachbarten Grundstücke zu beachten, was sich aus den Voraussetzungen einer
nicht übermässigen Beeinträchtigung von Nachbarinteressen gemäss Art. 69 Abs. 2
BauG und der Einhaltung der Schattenregel gemäss Art. 69 Abs. 3 BauG ergibt (M.
Zemp, Kommentar zum Baugesetz des Kantons St. Gallen vom 6. Juni 1972, St. Gallen
1980, S. 284).
6.8.1. Bei der Hochhausstudie handelt es sich um eine Konzeptarbeit der Verwaltung,
die den gleichen Stellenwert wie zahlreiche andere Arbeitsgrundlagen der städtischen
Fachleute, so etwa die Freiraumkonzepte und Quartierstudien, hat. Es handelt sich
dabei nicht um Beschlüsse des Stadtparlaments oder des Stadtrats. Solche
Untersuchungen sind daher nicht immer in sich kongruente, widerspruchsfreie
Konzepte, sie können durchaus Differenzen oder Konflikte aufzeigen und sichtbar
machen. Als reine Planungsgrundlagen haben sie keinerlei Verbindlichkeit für
weitergehende Planungen auf höherer Stufe. Die Studie stellt primär eine Vorarbeit für
die kommende Richtplanung dar, wobei sie Grundlage für die weitere Behandlung des
Richtplanthemas "Städtische Entwicklungsschwerpunkte" ist (Antwort zur Interpellation
vom 21. Mai 2007; stadt.sg.ch -> verwaltung/politik -> demokratie und politik ->
stadtparlament -> mitglieder -> Michael Keller). Allein die Tatsache, dass das
vorliegende Plangebiet im Leitplan des Konzepts Hochhausstandorte &
Entwicklungsgebiete vom Januar 2006 nicht enthalten ist, spricht daher nicht
grundsätzlich gegen ein Hochhaus am gewählten Standort.
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6.8.2. Der Richtplan der Stadt St. Gallen (www.stadt. sg.ch -> Raum/Umwelt ->
Stadtplanung -> Richtplanung) verweist auf die jüngste Gesamtrevision der
Bauordnung und die Revision des Zonenplans, die wesentlich unter der Zielsetzung der
inneren Verdichtung und der optimalen Nutzung der inneren Reserven erfolgt ist. Die
Verdichtung mit Hochhäusern gilt dabei als spezielle Form einer angestrebten
Siedlungsverdichtung. Der Richtplan führt weiter aus, dass die Verdichtungsform mit
Hochhäusern in neuer Zeit wieder an Bedeutung gewonnen habe, wobei diese auf
gesamtstädtisch gültigen Leitlinien basieren sollen. Die spezifische Stadtlandschaft von
St. Gallen und die für die Lesbarkeit der Stadt ausschlaggebenden Kriterien wie
Topographie, die Silhouettenwirkung durch Kirchtürme sowie Brücken würden dabei
die städtebauliche Grundlage bieten. Das vorliegende Plangebiet befindet sich zwar
nicht in einem potentiellen Verdichtungsgebiet. Der Richtplan zählt neben der
Fachhochschule, dem Bundesverwaltungsgericht, dem Kantonsspital und dem
Achslengut aber auch ausdrücklich das Olma Kongress- und Seminarzentrum auf.
6.8.3. In diesem Zusammenhang können die Kriterien der Hochhausstrategie vom
Januar 2006 zumindest als Auslegungshilfe für die allgemeinen Kriterien (Verträglichkeit
mit dem Ortsbild einer Gemeinde und Region und dem Landschaftsbild und
Auswirkungen auf die nähere Umgebung bezüglich der vorhandenen und möglichen
Bauvolumina eines Quartiers und dessen städtebaulichen Gestaltung) herangezogen
werden. Motive und Begründungen für potentielle Hochhausstandorte ergeben sich
demnach aus folgenden Ansätzen:
· Dynamische Orte, wie Entwicklungsgebiete, Achsen und Pole für Freizeit, Kultur,
Konsum, Arbeit, besondere Wohnformen. Grössere Umstrukturierungsgebiete, die
städtebaulich neu definiert werden müssen.
· Zentren ausserhalb der Altstadt.
· Umfeld von Knotenpunkten des öffentlichen Verkehrs.
· Orte im Stadtkörper, die auf Grund ihrer Bedeutung durch einen Akzent in der
Stadtsilhouette markiert werden sollen.
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Ausschliessend oder einschränkend auf Hochhausentwicklungen wirken sich folgende
Kriterien aus:
· Landschaftsschutzgebiete, Aussichtslagen, Kreten, Lagen, wo sich
unerwünschte Fernwirkungen ergeben können.
· Im Allgemeinen Lagen am Siedlungsrand.
· Altstadt und Umkreis der Altstadt.
· Standorte, die von wichtigen Betrachtungspunkten aus zu störenden
Überschneidungen mit der Altstadtkulisse führen könnten.
· Schützenswerte und erhaltenswerte Ensembles und Einzelobjekte sowie deren
Umgebung.
· Konkurrenz mit Kirchtürmen.
· Homogene und intakte Siedlungsstrukturen.
· Isolierte Einzelstandorte, ausser bei stadträumlicher Begründung.
6.8.4. In Wahrung der gebotenen Zurückhaltung gegenüber der örtlichen
Planungsbehörde, die sich die Rekursbehörde auch schon aufzuerlegen hatte (VerwGE
2011/182 vom 3. Juli 2012 E. 3.4. mit Hinweis, abrufbar unter: www.gerichte.sg.ch)
erweisen sich die genannten positiven Kriterien für ein Hochhaus anstelle der
ehemaligen Halle 7 im Stadtzentrum, aber ausserhalb der Altstadt, als begründet und
erfüllt.
6.8.4.1. Wie aus der Vorlage des Stadtparlaments vom 24. Mai 2011 hervorgeht, wurde
der besonderen städtebaulichen Bedeutung des Olma Kongress- und
Konferenzgebäudes mit Hotel insofern Rechnung getragen, als das Projekt im offenen
Verfahren mit einem anonymen Wettbewerb unter Fachleuten aus den Olma-Kantonen
und unter einigen eingeladenen Architekturbüros mit anschliessendem Studienauftrag
ausgeschrieben wurde. Aus den daraus eingereichten Projekten gingen vier
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Generalplanerteams hervor, aus deren Arbeiten das Beurteilungsgremium - worin die
Stadt durch ihre dafür zuständige Stadträtin vertreten war - dem Verwaltungsrat der
Olma Messen St. Gallen ein Projekt vorschlug, dem dieser in der Folge zustimmte.
6.8.4.2. Der vorliegend gewählte Standort für ein Hochhaus rechtfertigt sich deshalb,
weil hier mit einem herausragenden Gebäude der bedeutendste Messestandort der
Ostschweiz in deren Zentrum augenfällig markiert werden kann. Ein Hochhaus soll sich
nicht bloss äusserlich in die Umgebung einpassen, sondern auch einen inneren,
thematischen Bezug zum Standort und zum Quartier haben, in welchem es steht und
aus welchem es optisch zwangsläufig herausragt. Zwar liegt es in der Natur eines
grossen und herausragenden Gebäudes, dass verschiedene Stadtbewohner und
insbesondere auch Anwohner sich mit dieser in den letzten Jahrzehnten insbesondere
in der Stadt St. Gallen verpönten Bauform nicht identifizieren können. Wie die vor
kurzem errichteten Hochhaustürme des Bundesverwaltungsgerichts und der regional
verankerten Fachhochschule aber gezeigt haben, ist diesbezüglich ein breit
abgestützter zeitgeistlicher Sinneswandel eingetreten. Dementsprechend wird der
Bautyp des Hochhauses selbst im aktuellen Richtplan als besondere Art der
raumplanerisch gewünschten Verdichtung erwähnt. Dies gilt insbesondere für das
vorliegend zu beurteilende, im Richtplan namentlich aufgeführte Hochhaus. Dieser
Bautyp hat im vorliegenden Kontext den Vorteil, dass die sich gegenseitig bedingenden
Nutzungen des Kongress- und Konferenzbetriebs und der Hotellerie im gleichen
Gebäudekomplex integriert werden können.
6.8.5. Hinsichtlich der Negativstandortkriterien stehen vorliegend mit Ausnahme der
Anforderungen, dass Hochhäuser keine schützenswerte und erhaltenswerte Ensembles
und Einzelobjekte sowie deren Umgebung bzw. homogene und intakte
Siedlungsstrukturen stören sollen, keine Prüfsteine zur Debatte. Nach Ansicht der
Beschwerdegegnerinnen erweist sich die Planungsparzelle für den Bau eines
Hochhauses deshalb als ungeeignet, weil insbesondere das geschützte
Museumsquartier und die geschützten Einzelobjekte ein Hochhaus in ihrer Nähe nicht
vertragen würden. Dieses wirke wie eine Bombe im gewachsenen Quartier, nehme
keine Rücksicht auf den Bestand, bezeichne keinen wichtigen Ort der Stadtentwicklung
und werde auch nicht durch ein Netzwerk weiterer Vertikaldominanten ausgeglichen.
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Die Auswirkungen auf die nähere Quartierumgebung seien in keiner Phase des
Planerlasses geprüft worden.
6.8.5.1. Die städtebauliche und architektonische Integration in das Quartier und die
Bearbeitung des architektonischen Ausdrucks waren bereits im Wettbewerbsverfahren
ein massgebliches Beurteilungskriterium. Alsdann erweist sich die stadtinterne
Vernehmlassung der städtischen Denkmalpflege insofern als nicht stichhaltig, als sie
davon ausging, mit dem Hochhaus werde eine städtebaulich an sich unbedeutende
Strassenkreuzung akzentuiert. Das Hochhaus ist im Gegenteil ein wichtiger Faktor
dafür, dass dem heute mehr oder weniger brachliegenden und unternutzten Vorland
des Haupteingangs der Olma Messen eine dem Standort angemessene Bedeutung
verliehen wird, wie aus dem Richtplan hervorgeht. Gemäss diesem bzw. der Karte
"Freiraum" ist die heute tatsächlich wenig bedeutsame Kreuzung als neu zu
schaffender öffentlicher Platz ausgeschieden, der den Zwischenraum zwischen dem
Haupteingang der Olma Messen und dem Hochhaus des Kongresszentrums als
Messeboulevard verbinden soll. Dass das Hochhaus dabei den quartierüblichen
Massstab sprengt, ist planerisch gewollt. Als Mangel erweist sich dabei, dass die vor
rund 100 Jahren begonnene Blockrandbebauung mit dem geplanten Hochhaus nicht
fortgeführt werden kann, weshalb die bereits vorhandene hohe Brandmauer der
nördlichen Nachbarliegenschaft mit Kletterpflanzen kaschiert werden soll. Diese
planerische Einbusse ist jedoch mit Blick auf den Ermessensspielraum der
Planungsbehörde, der im Rechtsmittelverfahren zu wahren ist, hinzunehmen, zumal im
Rahmen eines Sondernutzungsplans von der geschlossenen Bauweise gemäss
Art. 14 ff. BO ohne Weiteres abgewichen werden kann. Das Gleiche gilt hinsichtlich der
nachträglichen Änderung, dass auf den Flachdächern Anlagen zur
Sonnenenergienutzung möglich sein sollen, was die Beschwerdegegnerin 1 ebenfalls
rügt. Die architektonische Gestaltung von Gebäude und Freiraum ist im nachfolgenden
Baubewilligungsverfahren zu klären.
6.8.5.2. Schutzgegenstände liegen keine im Plangebiet. Einer näheren Betrachtung
bedarf indes der Umgebungsschutz benachbarter Schutzobjekte. Auf der
gegenüberliegenden südlichen Seite der Sonnenstrasse befindet sich das
Museumsquartier, das als schützenswertes Ortsbild im Sinn von Art. 47 ff. BO
ausgeschieden ist. In diesem Quartier sind die bestehenden Bauten zu erhalten, soweit
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sie mit besonderer Verfügung unter Schutz gestellt worden sind. Neu- und Umbauten
sowie Veränderungen im Aussenraum müssen sich hier besonders gut einordnen. Im
Grenzbereich zum geschützten Ortsbild sind Bauten und Aussenräume so zu gestalten,
dass dieses nicht beeinträchtigt wird. Als Grenzbereich gelten die umschliessenden
Strassenzüge (Art. 51 BO). Das Museumsquartier liegt zudem im
Baumschutzperimeter. Das südöstliche an das Plangebiet angrenzende Quartier ist als
Gebiet mit besonderem baulichem Erscheinungsbild ausgeschieden. Nach Art. 50 BO
ist hier einzig der typische Gebietscharaker zu wahren und eine gute Gesamtwirkung
zu erzielen.
6.8.5.3. Mit dem Umgebungsschutz, der, von Art. 51 BO abgesehen, in erster Linie die
baulichen Veränderungen in der Umgebung von geschützten Baudenkmälern regelt,
soll der Wert, die Eigenart und die Wirkung des geschützten Denkmals gewahrt
werden. Der Umgebungsschutz bedeutet kein allgemeines Bauverbot. Vermögen
bauliche Vorkehrungen ein Baudenkmal in seiner Wirkung jedoch zu beeinträchtigen,
kann deren Erstellung untersagt oder die Beeinträchtigung mit Auflagen und
Bedingungen verhindert werden. Die Rücksichtnahme ist jedoch nicht so umfassend,
dass sich bauliche Änderungen im Umfeld von Baudenkmälern nach den strengen
Massstäben der Denkmalpflege zu richten haben (W. Engeler, Das Baudenkmal im
schweizerischen Recht, Diss., Zürich/St. Gallen 2008, S. 160 f.).
6.8.5.4. Am unmittelbarsten betroffen vom geplanten Kongress- und
Konferenzgebäude ist das Hadwig-Schulhaus in der nordöstlichsten Ecke des
Museumsquartiers direkt gegenüber dem Plangebiet. Das öffentliche Gebäude ist im
Planungsbericht in einer Vogelperspektive und in Ansichten fotografisch dokumentiert.
Während es vom Hotelturm überragt wird, überragt es seinerseits den ausladenden
Sockelbau des Kongress- und Konferenzgebäudes. Gemäss Inventarblatt der Stadt St.
Gallen ist der Schulhausbau auf Grund seiner ausgefallenen Architektur und deren
Qualität, seines städtebaulichen Situationswertes sowie als Gebäude bedeutender
Schweizer Architekten schützenswert. Der öffentliche Bau zeichnet sich durch
Stilelemente der deutschen Renaissance und des Jugendstils aus und wird durch seine
überdimensionierten Proportionen geprägt, die durch die riesigen Giebelflächen noch
gesteigert werden. Wie das geplante Hochhaus ist er seinerseits ein markanter
Eckpfeiler, der das Museumsquartier abschliesst. Durch seine Mächtigkeit und seine
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zurückversetzte Positionierung inmitten einer weitläufigen Parzelle vermag das
Schulhaus im Kontext mit dem neuen Conference Center 6 Stand zu halten. Zusätzlich
wird es durch den städtischen Autobahnzubringer und die Kreuzung der Sonnen- und
Jägerstrasse klar vom Plangebiet abgetrennt. Diese Trennung wird von mächtigen
Bäumen verstärkt, welche das Schulhaus einfassen und gegenüber dem nordseitigen
Plangebiet förmlich abschirmen.
6.8.5.5. Das eben Gesagte gilt gleichermassen für das geschützte Ortsbild des
Museumsquartiers. Dieses hauptsächlich in der späteren zweiten Hälfte des
19. Jahrhunderts erbaute Quartier präsentiert sich heute noch weitgehend als
homogenes, in sich geschlossenes und von der Sonnenstrasse abgewendetes
Wohnquartier mit zahlreichen Schulen und Kulturbauten. Mit dem nördlichen Quartier
auf der Nordseite der Sonnenstrasse steht es in keinem Dialog, wie sich aus der
Vogelschau von Google Map klar zeigt. Das wuchtige Hadwig-Schulhaus mit seinem
weiten freien Umschwung, der westlich daran anschliessende neuzeitliche Bau des
Spelterini-Schulhauses und der unüberbaut gebliebene grossflächige Spelteriniplatz,
der heute als Parkplatz genutzt wird, schliessen das Museumsquartier ab und grenzen
dieses vom Plangebiet klar ab. Eine Beeinträchtigung durch das geplante Hochhaus
liegt nicht vor.
6.8.5.6. Das andere betroffene Schutzgebäude, das Mehrfamilienhaus Sonnenstrasse
27, das im Planungsbericht ebenfalls fotographisch dokumentiert wird, wird
hauptsächlich als städtebaulicher Zeitzeuge bzw. als Relikt einer grösseren, nicht
ausgeführten Randbebauung geschützt. Für seinen Schutz spricht zudem seine
architektonische Qualität. Das mit diesem im Jahr 1907 zusammengebaute Wohnhaus
wurde bereits in den 20er Jahren wieder abgerissen. Das geschützte hochrechteckige,
freistehende und viergeschossige Wohnhaus lässt sich in seinem Schutzbereich somit
von Vornherein durch kein anderes Gebäude in seiner unmittelbaren Nachbarschaft
beeinträchtigen, da es von Beginn weg nicht als eigenständiges Gebäude konzipiert
war.
6.8.5.7. Aus dem Gesagten folgt, dass das als Parkplatz zwischengenutzte
Grundstück, direkt gegenüber dem Haupteingang der Olma Messen St. Gallen
gelegen, die Voraussetzungen für einen Hochhausstandort unter dem Aspekt seiner
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Auswirkungen auf das gesamte Ortsbild der Stadt und hinsichtlich seiner näheren
Umgebung zu erfüllen vermag.
6.8.6. Das dritte Merkmal des Begriffs "besonders geeigneter Standort" liegt in den
Auswirkungen auf die benachbarten Grundstücke. Entscheidend ist dabei, ob die
Überbauung mit einem Hochhaus die Nachbarinteressen übermässig beeinträchtigt
und insbesondere, ob damit die gesetzliche Schattenregelung eingehalten werden
kann. Die Beschwerdegegnerin 1 macht in diesem Zusammenhang eine Verletzung des
Gebäudeabstands geltend und rügt, ihre Liegenschaft St. Jakob-Strasse 54 werde
durch das geplante Hochhaus gesetzwidrig beschattet.
6.8.6.1. Für die Bemessung der Gebäude- und Grenzabstände bei Hochhäusern (nicht
aber für hohe Häuser im Sinn von Art. 68 BauG) ist nach Art. 69 Abs. 3 BauG der auf
die umliegenden Gebäude und Parzellen fallende Dauerschatten massgebend, der am
mittleren Sommertag nicht mehr als drei Stunden und am mittleren Wintertag nicht
mehr als zwei Stunden betragen darf. Der Dauerschatten wird durch ein
Schattendiagramm ermittelt. In jenem Bereich des Nachbargrundstücks, in dem auf
Grund der Grenzabstandsvorschriften kein Gebäude erstellt werden darf, ist eine
Beschattung zulässig (Heer, a.a.O., Rz. 699).
6.8.6.2. Die Vorinstanz entschied, Art. 69 Abs. 3 BauG lege das Mass an Beschattung
fest, das der Nachbar in dem durch Grenzabstandsvorschriften ohnehin von jeglicher
Bebauung freizuhaltenden Bereich in jedem Fall hinzunehmen habe. Die in Art. 69 Abs.
3 BauG für Hochhäuser aufgestellte Schattenregelung sei auf Grund ihrer
systematischen Stellung als zu den Regelbauvorschriften gehörig zu qualifizieren,
weshalb von ihr nach Abwägung der betroffenen Interessen im Rahmen eines
Sondernutzungsplans auch abgewichen werden könne. Dabei gelte, dass eine
gegenüber der Regelbauweise gleichwertige Beeinträchtigung zu dulden sei. Für den
vorliegenden Fall bedeute dies, dass der Sockelbau für die Bemessung der Grenz- und
Gebäudeabstände ausser Acht bleiben könne, wenn dieser keine grössere
Beeinträchtigung verursache als nach Regelbauvorschriften hinzunehmen wäre.
6.8.6.3. Ein Hochhaus bedingt in andern als Industriezonen einen Sondernutzungsplan.
Für Gebäude über 25 m Höhe bzw. mit mehr als acht Vollgeschossen verlangt der
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Gesetzgeber zudem, dass die umliegenden Liegenschaften nicht vom sogenannten
Dauerschatten betroffen werden. Folglich kann mit einem Überbauungs- oder
Gestaltungsplan nicht auch noch von der gesetzlichen Regelung der
Dauerschattenregelung abgewichen werden. Die zusätzliche Einschränkung durch die
Schattenregelung ist zwar eine Konkretisierung des Mehrhöhenzuschlags gemäss
Art. 66 BauG. Hochhäuser im Sinn von Art. 69 BauG sind aber von Vornherein nur auf
Grund eines Sondernutzungsplans möglich. Das zusätzliche Erfordernis hinsichtlich
Beschattung bzw. die entsprechende Privilegierung der Nachbarliegenschaften, dass
das Hochhaus gegenüber diesen einen entsprechend grösseren Abstand einhalten
muss, gilt denn auch nur für Gebäude über 25 m bzw. mit mehr als acht
Vollgeschossen. Selbst bei höheren Häusern im Sinn von Art. 68 BauG, Häusern mit
20 m bis 25 m Gebäudehöhe oder mit sechs bis acht Vollgeschossen also, ist die
zusätzliche Schattenregelung unbeachtlich, obgleich auch für diese die Pflicht des
Erlasses eines Sondernutzungsplans gilt. Ebenfalls nicht zur analogen Anwendung
kommt die Regelung des Dauerschattens bei einer Überbauung mit Gebäuden unter
20 m bzw. bis fünf Vollgeschossen, die aber im Rahmen eines Gestaltungsplans
abweichend von der Regelbauweise erstellt werden (VerwGE B 2008/197 vom 16. Juni
2009 E. 3.5.4., abrufbar unter: www.gerichte.sg.ch).
6.8.6.4. Aus dem Gesagten folgt, dass sonderbaurechtlich nicht von der zwei- bzw.
drei Stunden-Schattenregelung gemäss Art. 69 Abs. 3 BauG abgewichen werden kann.
Massgebend ist diese aber nur insofern, als das Hochhaus die umliegenden
Liegenschaften mit dem Teil über 25 m bzw. ab dem achten Vollgeschoss beschattet.
Wäre dagegen die Beschattung des ganzen Hochhauses massgebend, also auch des
Gebäudeteils, der die angrenzenden Grundstücke nicht mehr beschattet, als dies nach
Regelbauweise der Fall wäre, könnte zwar umso mehr Boden von einer Überbauung
freigehalten werden, umso höher dieses gebaut würde. Dem steht aber der Grundsatz
der haushälterischen Bodennutzung gegenüber, dass bereits überbautes Gebiet weiter
verdichtet werden soll. Insbesondere in städtischen Zentrumslagen überwiegt dabei
das raumplanerische Interesse an der inneren Verdichtung, wofür sich der Bautyp des
Hochhauses im Grundsatz besonders eignet. Aus städtebaulicher Sicht sollen
Hochhäuser denn auch nicht auf dem freien Feld bzw. am Siedlungsrand, sondern -
ausserhalb der Altstadt - inmitten städtischer Zentren errichtet werden, wie es bereits
in der Hochhausstrategie der Stadt St. Gallen festgehalten ist. Zentral gelegene
http://www.gerichte.sg.ch
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städtische Quartiere sind aber naturgemäss schon weitgehend überbaut. Wären somit
Hochhäuser im Sinn von Art. 69 BauG gegenüber allen anderen Gebäuden auch für
den Gebäudeteil, der im Bereich der Regelbauvorschriften liegt, mit einem Mehrhöhen-
bzw. Grenzabstandszuschlag zu benachteiligen, wären sie von wenigen Ausnahmen
abgesehen - aufgegebene Bahnareale und Fabrikareale etwa -, kaum mehr realisierbar.
Sofern ein Hochhaus die reglementarische Höhe überschreitet, wird den nachbarlichen
Interessen mit der Regelung des Dauerschattens am mittleren Sommer- und Wintertag
ausreichend Rechnung getragen.
6.8.7. Der Gestaltungsplan "Olma Kongress- und Konferenzgebäude mit Hotel" sieht
einen Sockelbau mit einer Gebäudehöhe von 20 m vor. Damit liegt dieser in der Zone
für öffentliche Bauten und Anlagen, wo die Gebäudehöhe nicht beschränkt wird,
hinsichtlich seiner Höhe im Rahmen der Regelbauvorschriften und kann folglich ohne
Sondernutzungsvorschriften erstellt werden. Die Beschwerdegegnerin 1 rügt allerdings,
der Sockelbau sei nicht 20 m, sondern 21 m hoch.
6.8.7.1. Das Gelände des Plangebiets war dereinst abfallend und nicht flach wie heute.
Die Planungsbehörde hat die Gebäudehöhe daher korrekt an Hand des Niveaupunktes
auf dem ursprünglich gewachsenen und nicht des heute gestalteten Bodens ermittelt
(Art. 60 BauG), wie die Beschwerdegegnerin 1 verlangt. Im Kanton St. Gallen wird der
massgebliche gewachsene Boden grundsätzlich an Hand des noch feststellbaren
natürlich gewachsenen Geländes bestimmt und nicht auf Grund des künstlich
geschaffenen im Zeitpunkt der Baueingabe (VerwGE B 2011/77 vom 20. März 2012 E.
4.3., abrufbar unter: www.gerichte.sg.ch).
6.8.7.2. Das ursprünglich massgebliche Gelände ist vorliegend an Hand des
umliegenden Geländes bzw. auf Grund alter Karten zweifelsfrei nachvollziehbar. Zum
Einen ist die bauliche Entwicklung in der Stadt St. Gallen sehr gut dokumentiert
(www.stadt.sg.ch -> historische Karten, vgl. etwa die Zuberkarte aus dem Jahr 1828
und die nachfolgenden Landkarten). Aus diesen Unterlagen geht klar hervor, dass das
Gelände des Plangebiets ursprünglich vom höher stehenden Gebäude der
Beschwerdegegnerin 1 nach Süden gleichmässig abfallend war, wie es in der
entsprechenden schematischen Darstellung im Planungsbericht aufgezeigt wird. Zum
anderen konnte diese Feststellung auch von der Vorinstanz anlässlich ihres
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Augenscheins festgestellt werden. Wie sich aus den Fotos in den Akten und der
Orthofoto aus dem öffentlich zugänglichen Geoportal bzw. aus der Vogelschau auf
Google zeigt, ergibt sich der natürliche, nach Süden gleichmässig abfallende
Geländeverlauf augenscheinlich an Hand der im gleichen Rahmen abfallenden
Jägerstrasse, die unmittelbar ans Plangebiet stösst. Auf die beantragte Expertisierung
des Niveaupunkts kann daher verzichtet werden. Die Gebäudehöhe des Sockelbaus
erweist sich mit 20 m als richtig ermittelt.
6.8.8. In nordwestlicher Richtung hält der Sockelbau gegenüber dem Grundstück der
Beschwerdegegnerin 1 einen Grenzabstand von 5 m ein. Damit ist der gemäss Art. 13
Abs. 2 in Verbindung mit dem Anhang (Tabelle zu Art. 13 BauO) gegenüber dem in der
Wohn-Gewerbezone WG4a liegenden Nachbargrundstück reglementarisch
vorgeschriebene Grenzabstand gewahrt. Die Beschwerdegegnerin 1 rügt allerdings,
dass mit dem minimal gewahrten Abstand der Gebäudeabstand verletzt werde, weil
das Hochhaus den fehlenden Meter des grossen Grenzabstands ihres eigenen
Gebäudes nicht übernehme.
6.8.8.1. Konkret lässt die Beschwerdegegnerin 1 geltend machen, der nach Art. 13
Abs. 2 BO verlangte Abstand von 15 m (Summe des grossen Grenzabstands in der
Zone WG4a von 10 m und des kleinen Grenzabstands von 5 m) werde um 1 m
unterschritten. Der grosse Grenzabstand bezieht sich nach Art. 23 Abs. 2 BO auf die
am stärksten nach Süden oder Westen gerichtete Längsfassade, auf allen übrigen
Seiten ist der kleine Grenzabstand massgebend. Beim Gebäude der
Beschwerdegegnerin 1 handelt es sich um einen Teil einer vor etwa 100 Jahren
angefangenen Blockrandbebauung, die mit ihrer Längsfassade nordseitig auf die St.
Jakobstrasse ausgerichtet ist. Südlich ist der Gebäudekomplex mehrfach strukturiert
und mit verschiedenen abstehenden Gebäudeteilen abgesetzt. Der ganze östliche
Bereich der Südseite ist als fensterlose Brandmauer gestaltet. Ob es sich dabei
ebenfalls um eine Längsseite im Sinn des Gesetzes handelt, kann offen gelassen
werden, weil mit einem Sondernutzungsplan ohnehin vom Gebäudeabstand
abgewichen werden kann (Art. 57 Abs. 2 BauG). Steht wie vorliegend auf dem
Nachbargrundstück ein Gebäude mit einem geringeren als dem geltenden
Grenzabstand, kann anstelle des Gebäudeabstands zudem auch bloss der
Grenzabstand eingehalten werden (Art. 57 Abs. 3 BauG). Wichtige Interessen, die einer
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entsprechenden Verkürzung entgegenstehen, sind hier keine ersichtlich, da die
Beschattung durch den Sockelbau - wie bereits gesagt - der eines Gebäudes nach
Regelbauvorschrift entspricht. Der Sockelbau, der als Flachdachbau gestaltet ist,
nimmt dabei die Traufhöhen der umliegenden Bauten auf, womit er von diesen,
allesamt Gebäude mit Schrägdächern und hohen Dachgeschossen, mehrheitlich
überragt wird, wie sich in den Beilageskizzen zum Gestaltungsplan zeigt.
6.8.8.2. Die Beschwerdegegnerin 1 rügt schliesslich, ihre Liegenschaft werde allein
durch den aus dem Sockelbau ragenden Turm übermässig beschattet. Aus den
Schattendiagrammen geht zum Einen hervor, dass der Dreistundenschatten ihre
Liegenschaft an einem mittleren Sommertag bloss im südlichsten Teil innerhalb des
Grenzabstands streift, wo diese ohnehin nicht bebaubar ist. Im Winter fällt der
Zweistundenschatten allerdings auch auf einen Teil der Blockrandbebauung bzw. die
fensterlose Brandmauer des Gebäudeteils St. Jakob-Strasse 64 (Planungsbericht vom
4. Oktober 2010, Anhang 3). Diese ist bzw. war darauf angelegt, dass das
Nachbargebäude in geschlossener Bauweise direkt daran angebaut wird. Demnach
wäre dieser Gebäudeteil grundsätzlich nicht in den Schutzbereich der
Dauerschattenregelung gemäss Art. 69 Abs. 3 BauG gefallen. Mit dem vorliegenden
Sondernutzungsplan wurde jedoch gerade von der geschlossenen Bauweise
abgewichen; es gilt offene Bauweise im Rahmen der Sonderbauvorschriften. Somit
kann in Bezug auf die Schattenregelung nicht wiederum auf die aufgehobene
geschlossene Bauweise zurückgegriffen werden. Das wäre widersprüchlich und würde
Art. 69 Abs. 3 BauG verletzen. Ob in der betroffenen Fassade des Nachbarhauses
derzeit Fenster bestehen oder nicht, spielt dabei keine Rolle. Die gesetzliche
Schattenregelung besteht unabhängig von der Art der Überbauung auf dem
Nachbargrundstück. Dies gilt umso mehr, als dank der vorliegenden
Sondernutzungsregelung in der betroffenen Brandmauer möglicherweise neu auch
Fenster eingebaut werden.
6.9. Aus den vorstehenden Ausführungen folgt, dass das Plangebiet besonders als
Hochhausstandort geeignet ist, weil damit an dieser Stelle ein städtebaulich
begründeter Akzent gesetzt werden kann und die geplante Überbauung mit einem
Hochhaus die städtischen Veränderungen, die Bedürfnisse und Wichtigkeit der regional
bedeutsamen Olma Messen St. Gallen zeitgemäss aufzunehmen vermag. Dies erfolgt,
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ohne dass die gewachsene städtische Umgebung und die benachbarten
Schutzgegenstände sowie die nachbarlichen Interessen der angrenzenden
Grundstücke beeinträchtigt werden. Durch den Sockelbau werden die
Nachbarliegenschaften beschattet, wie sie vergleichbar auch von einem Gebäude ohne
Sondernutzungsplan beschattet würden, was von den Nachbarn hinzunehmen ist. Der
Turm allein beeinträchtigt die nördliche Nachbarliegenschaft der Beschwerdegegnerin
1 am mittleren Wintertag aber übermässig, was eine Verletzung von Art. 69 Abs. 3
BauG darstellt. Naturgemäss sprengt der Hochhauskomplex zwar den quartierüblichen
Massstab. Dies ist aber in der bereits bestehenden Zonierung des Plangebiets als Zone
für öffentliche Bauten und Anlagen so angelegt. Diese Zone ist generell auf grosse
Bauvolumen und eine intensive Nutzung ausgelegt. Das dabei am ehesten gefährdete
benachbarte Hadwig-Schulhaus wird durch das in einen Sockelbau und Hochhausturm
abgestufte Conference Center 6 weder abgewertet noch beeinträchtigt, sondern
vermag auf Grund seiner eigenen Mächtigkeit und seiner zurückversetzten und
prägnanten Einbettung in das Quartier sowie der klaren Abtrennung durch die
geschützten Bäume und den städtischen Autobahnzubringer gleichwohl zu bestehen.
Alsdann erweist sich die Überbauung insofern als städtebaulich vorzüglich, als damit
unter Beachtung der raumplanerischen Grundsätze und Ziele die zu erweiternde
Nutzung im Kongress- und Konferenzbereich mit integrierter Hotelnutzung unmittelbar
vis-à-vis des Hauptgeländes des Olma-Messegeländes nur mit einem Hochhaus bzw.
mit einer Überbauung mit hoher Ausnützung realisiert werden kann, was ohne die
vorliegenden Abweichungen gegenüber der Regelbauweise nicht möglich wäre.
7. Die Beschwerdegegnerin 1 macht übermässigen Lärm durch den Betrieb des
Kongress- und Konferenzgebäudes geltend und verlangt in diesem Zusammenhang die
Rückweisung der Streitsache an die Vorinstanz bzw. die Einholung eines
Lärmgutachtens.
7.1. Die Beschwerdegegnerin 1 wendet zu Recht ein, dass im angefochtenen
Entscheid ihre diesbezüglichen Einwände nicht abgehandelt worden sind. Wie bereits
gesagt, kann sich die Begründung eines Entscheids aber auf jene Gesichtspunkte
beschränken, die von der Behörde willkürfrei als wesentlich betrachtet werden, solange
es den Betroffenen dabei gleichwohl möglich bleibt, sich über die Tragweite des
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Entscheids Rechenschaft zu geben und allenfalls in voller Kenntnis der Gründe ein
Rechtsmittel zu ergreifen.
7.2. Die Vorinstanz hat die Gutheissung der Rekurse ausführlich begründet und die
Einspracheentscheide sowie den Planerlass hinsichtlich ihrer Erwägungen folgerichtig
aufgehoben. Demnach war es nicht nötig, dass sie sich mit jeder einzelnen weiteren
tatbeständlichen Behauptung bzw. mit jedem rechtlichen Einwand sowie allen
sonstigen Vorbringen und Überlegungen, welche die Rekurrenten im Zusammenhang
mit dem Entscheid angestellt haben, ebenfalls noch befasste. Daran ändert nichts,
dass sie aus verfahrensökonomischen Gründen über die Begründung ihres Entscheids
hinaus weitere ausgesuchte Einwände der Einsprecher materiell abgehandelt hat,
namentlich die gerügte Zonenkonformität und die beanstandeten Grenz- und
Gebäudeabstände für Hochhäuser nach Art. 69 Abs. 3 BauG. Nachdem sie die
angefochtenen Verfügungen und den Erlass bereits aus anderen Gründen aufgehoben
hatte, musste sie sich mit den Einwänden betreffend übermässigem Lärm nicht
ebenfalls auseinandersetzen.
7.3. Von diesem formellen Aspekt abgesehen, ist der Einwand betreffend Lärm
vorliegend aber auch zu verneinen. Die gerügte Entsorgung hat nach Art. 10 besV für
die gewerblichen Betriebe und den Warenumschlag grundsätzlich im Gebäudeinneren
zu erfolgen. Bei allfälligen Aussenstandorten ist dafür zu sorgen, dass die Stellen
abgeschirmt werden. Die genauen Standorte und die entsprechende Ausgestaltung der
lärmigen Anlagen haben dabei erst im Baubewilligungsverfahren zu erfolgen. Das
Gleiche gilt für die Energiezuführung (Art. 11 besV), die Kühlung und Anlieferung. Erst
im nachfolgenden baupolizeilichen Verfahren ist nachzuweisen, dass die
massgeblichen Grenzwerte eingehalten werden und aufzuzeigen, wie das
umweltschutzrechtliche Vorsorgeprinzip gewahrt bleibt. Im Sondernutzungsplan
werden lediglich die für diese Nutzungen vorgesehenen Baubereiche festgelegt, nicht
aber deren konkrete Ausgestaltung. Dass diese im Plan so gewählt sind, dass die
Einhaltung der massgeblichen Bestimmungen von Vornherein nicht eingehalten und
der Plan deshalb unzweckmässig wäre, ist nicht erkenn- bzw. nicht nachvollziehbar,
auch wenn verständlich ist, dass Nachbarn möglichst keine potentiellen Lärmquellen
auf der ihnen zugewandten Seite platziert haben möchten. Der Einwand, ein
Bauvorhaben nach dem angefochtenen Gestaltungsplan könne die
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umweltschutzrechtlichen Bestimmungen grundsätzlich nicht einhalten, erweist sich
damit als unbegründet. Auf die Einholung entsprechender Lärmgutachten bereits im
Planverfahren ist unter diesen Umständen zu verzichten.
8. Legt ein Überbauungs- oder Gestaltungsplan die Erschliessung fest, muss die
Zweckmässigkeit des Erschliessungskonzepts bereits im Planverfahren geprüft werden
(Heer, a.a.O., Rz. 153).
8.1. Die Vorinstanz ist zum Schluss gekommen, bezüglich Anlieferung lasse sich eine
für Fussgänger im Eingangsbereich des Messeareals gefahrlose und damit genügende
Erschliessung nicht durchgehend sicherstellen, weshalb sich der Gestaltungsplan als
unzweckmässig erweise. Mangels genügender Abklärung der verkehrlichen
Auswirkungen lasse sich die Zweckmässigkeit des Erschliessungskonzepts als Ganzes
und damit die Frage, ob das Plangrundstück im Rahmen des
Baubewilligungsverfahrens die Anforderungen einer hinreichenden strassenmässigen
Erschliessung wird erfüllen können, nicht abschliessend beurteilen.
8.2. Land ist nach Art. 49 Abs. 2 lit. a BauG erschlossen, wenn es über eine
hinreichende Zu- und Wegfahrt verfügt. Die Zu- und Wegfahrt muss dafür tatsächlich
so beschaffen sein, dass sie bau- und verkehrstechnisch der bestehenden und der
geplanten Überbauung genügt, den zu erwartenden Fahrzeugen und Fussgängern
sicheren Weg bietet und von den öffentlichen Diensten wie Feuerwehr, Sanität,
Kehrichtabfuhr und Schneeräumung ungehindert benützt werden kann und – sofern sie
über fremdes Grundeigentum führt – rechtlich gesichert ist (Heer, a.a.O., Rz. 513).
8.3. Das Plangebiet liegt nordwestlich im Verzweigungsbereich der südöstlich
gelegenen Sonnen- und nordöstlich gelegenen Jägerstrasse. Die verkehrsmässige
Erschliessung des Kongress- und Konferenzzentrums samt Hotel soll über die
Jägerstrasse, Gemeindestrasse 2. Klasse, erfolgen. Dabei sind gegenüber dem
Haupteingang des Messeareals die Hotelvorfahrt einschliesslich der
Publikumseingänge für Kongress- und Konferenznutzung und der Zugang zum Hotel
sowie etwas weiter nördlich die Tiefgarageneinfahrt vorgesehen. Die Anlieferung erfolgt
oberirdisch über den rückwärtig nordwestlich des Gebäudekomplexes geplanten Platz.
Mit der Erschliessung der Überbauung über eine Gemeindestrasse 2. Klasse, die dem
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allgemeinen Motorfahrzeugverkehr offensteht und damit öffentlich ist (Art. 8 Abs. 1 des
Strassengesetzes [sGS 731.1., abgekürzt StrG] in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 StrG),
erweisen sich die Zu- und Wegfahrten rechtlich als sichergestellt. Auch die tatsächliche
Verkehrsanbindung des Gestaltungsplangebiets und damit des Kongress- und
Konferenzzentrums ist grundsätzlich gegeben.
8.4. Die Vorinstanz hat im Anschluss an den Rekursaugenschein eigene weitere
Abklärungen zu den Anlieferungsmöglichkeiten getroffen. In diesem Zusammenhang
antwortete das nochmals angefragte Tiefbauamt am 20. März 2012, die Problematik
mit der Anlieferung könne signalisationstechnisch entschärft werden. Ungelöst bleibe,
dass nicht zwei Fahrzeuge gleichzeitig anliefern könnten. Die Sperrung der
Sonnenstrasse während den grossen Messen bzw. wenn der Zirkus Knie in St. Gallen
gastiere, verschärfe das Problem zusätzlich. Die Beschwerdeführerin 2 bestritt diese
nachträglich eingeholte Stellungnahme des Tiefbauamts mit einer ihrerseits eingeholten
Fachmeinung. Diese kam zum Schluss, das Tiefbaumt sei von einem falschen
Sachverhalt ausgegangen. Bei korrekter Betrachtungsweise sei die geplante
Erschliessung durchwegs möglich.
8.5. Nachdem die Vorinstanz sich mit diesem Einwand nicht weiter auseinandergesetzt
hat und gleichwohl zum Schluss gelangt ist, die Zweckmässigkeit der Erschliessung
insbesondere während den Sperrzeiten lasse sich auf Grund der vorhandenen
Unterlagen nicht beurteilen bzw. die mutmassliche Belieferung mit über 11 m langen
Lastwagen sei ohne Gefährdung anderer Verkehrsteilnehmer nicht möglich, ist sie ihrer
Untersuchungspflicht gemäss Art. 12 VRP nicht genügend nachgekommen. Das
öffentliche Interesse am vorliegenden Gestaltungsplan hätte es aber bedingt, dass sie
die Möglichkeit der Erschliessung klärt bzw. sich mit dem Einwand, dass entgegen den
aufgestellten Mutmassungen keine über 11 m langen Lastwagen zur Belieferung
eingesetzt würden, auseinandersetzt (vgl. Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 613). Letztere
könnte ohne Weiteres mit einer entsprechenden Bauauflage sichergestellt werden,
zumal die ursprüngliche Idee, im geplanten Gebäudekomplex ebenfalls Messen zu
veranstalten, mit dem vorliegenden Plan nicht weiterverfolgt wird.
8.6. Kongresse und Konferenzen sowie der Betrieb eines Hotels sind nicht zwingend
auf die Belieferung mit über 11 m langen Fahrzeugen angewiesen. Allein die
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Befürchtung, die Betreiberinnen des Kongresszentrums und des Hotels sowie deren
Lieferanten würden sich nicht an die entsprechenden Verkehrsregeln und Auflagen
halten, dass das Conference Center 6 bloss mit Lastwagen mit einer maximalen Länge
von 11 m beliefert werden dürfe, rechtfertigt die Aufhebung des Sondernutzungsplans
bzw. der entsprechenden Genehmigung allein nicht. Die langfristige Einhaltung von
Verkehrsregeln und zweckdienlicher Nebenbestimmungen von Bauauflagen wird
jedoch (bau)polizeiliche Kontrollen bedingen. Demnach wird es an den
Vollzugsbehörden bzw. der Polizei sein, den gesetzlichen Bestimmungen bzw.
Auflagen - falls erforderlich - zwangsweise, das heisst verwaltungs- oder strafrechtlich,
Nachachtung zu verschaffen, was in letzter Konsequenz den Widerruf der
Baubewilligung zur Folge haben kann (VerwGE B 2012/143 vom 22. Januar 2013 E.
4.3.3. mit Hinweisen, abrufbar unter: www.gerichte.sg.ch).
8.7. In diesem Zusammenhang verweist die Beschwerdeführerin 1 in der
Beschwerdeergänzung vom 28. August 2012 darauf, dass im innerstädtischen Bereich
auch andere vergleichbare Betriebe wie das Einstein Kongresszentrum oder das Hotel
Radisson Blu mit Casino, beide ebenfalls im Stadtzentrum gelegen, mit ähnlich
beengten Erschliessungsverhältnissen umgehen mussten. Dass in der Innenstadt mit
ihren eng überbauten Quartieren, die oft mit zahlreichen Mehrfachnutzungen überlagert
sind, hinsichtlich der Erschliessung keine komfortablen Verhältnisse herrschen,
versteht sich von selbst. Folglich müssen hier regelmässig situativ angepasste
Lösungen gefunden werden. Andernfalls könnten verschiedene Geschäfte in der
Altstadt und im übrigen Stadtzentrum, die ebenfalls nicht standardmässig mit den
üblichen Sattelschleppern und Lastwagen mit mehr als 11 m Länge beliefert werden
können, nicht existieren. Im Einzelfall gefundene Lösungen für eine rechtskonforme
Erschliessung können aber nicht auf andere Standorte übertragen werden. Folglich
kann auf den beantragten Augenschein des Einsteinkongresses am Rande der Altstadt
St. Gallen und die Befragung dessen Direktors als Zeugen verzichtet werden.
8.8. Mit dem Fachbericht der BR-P Partner AG vom 21. August 2012 zeigen die
Beschwerdeführerinnen auf, dass die Knoten bei gesperrter Sonnenstrasse sogar
leistungsfähiger sind als im Zustand ohne Sperre. Alsdann plausibilisieren sie an Hand
von zahlreichen skizzierten Schleppkurven, dass eine konfliktfreie Anlieferung mit
vertretbarem Manövrieraufwand für die Fahrzeuglenker ausserhalb des Strassenraums
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möglich ist. Folglich besteht auch für die Wegfahrt der Berufsfeuerwehr von ihrem
Stützpunkt an der Notkerstrasse im Vergleich zum Ist-Zustand keine Beeinträchtigung.
Der Umstand, dass die Jägerstrasse während den gesperrten Zeiten durch grosse
Menschenansammlungen versperrt und deshalb zeitweise nur erschwert befahrbar ist,
wird vom genügend grossen Stauraum auf der St. Jakob-Strasse und den
vorhandenen Leistungsreserven aufgefangen. Die konkrete Anlieferungsvariante
sodann wird im Baubewilligungsverfahren zu wählen und überprüfen sein. Auch eine
eingehendere Prüfung des Erschliessungskonzepts ist erst im
Baubewilligungsverfahren vorzunehmen, wobei selbst ein allenfalls notwendiges
Strassenplanverfahren noch im Rahmen der Baugesuchsprüfung durchgeführt werden
kann (VerwGE B 2007/81 vom 15. Oktober/5. November 2007 E. 4.2., abrufbar unter:
www.gerichte.sg.ch).
8.9. Aus dem Gesagten folgt, dass auf Grund des angefochtenen Gestaltungsplans
eine rechtskonforme strassenverkehrsmässige Anlieferung möglich ist. Als blosse
Kongress- und Konferenzräume konzipiert, werden diese samt den ihnen vorgelagerten
Prefunktionsräumen (Foyers) mit keinen Ausstellermedien ausgerüstet. Externe
Materialanlieferungen werden ebenfalls nicht nötig sein, da die Konferenzräume
vollständig mit der nötigen Technik inklusiv der gesamten Kongresstechnik permanent
ausgerüstet werden sollen. Dies macht wechselnde Montagen und Installationen von
zusätzlicher Bühnen- und Kongresstechnik überflüssig. Falls gleichwohl Material mit
längeren Lastwagen angeliefert werden sollte, könnten diese auf dem Messegelände
auf eigene, 7 m lange Lieferwagen der Olma Messen umgeladen werden. Die Betreiber
des Conference Centers 6 werden dafür verantwortlich sein, dass dies entsprechend
durchgeführt wird. Hinsichtlich der Zu- und Wegfahrten haben die Olma Messen St.
Gallen zusammen mit der Stadtpolizei ein Anlieferungskonzept mit festgelegten Zeiten
während des Publikumsverkehrs zwischen 7.30 Uhr bis 9.00 Uhr und ausnahmsweise
abends von 18.00 Uhr bis 18.15 Uhr festgelegt, das sich bewährt hat. Dieses Konzept
kann ebenso für die Anlieferungen zum Conference Center 6 übernommen werden.
Konkret wird aber auch dieses erst im nachfolgenden Baubewilligungsverfahren
festzulegen sein.
9. Zusammengefasst ergibt sich, dass nicht Stadträtin Elisabeth Beéry, aber
Stadtpräsident Thomas Scheitlin beim Einspracheentscheid in den Ausstand hätte
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treten müssen. Alsdann erweist sich der angefochtene Gestaltungsplan "Olma
Kongress- und Konferenzgebäude mit Hotel" insofern als rechtswidrig, als die dem
Plan zu Grunde liegende Überbauung dem Zweck der geltenden Zone widerspricht.
Das Hochhaus verletzt zudem die Schattenregelung gemäss Art. 69 Abs. 3 BauG. Die
Beschwerden erweisen sich demzufolge als unbegründet, weshalb sie abzuweisen
sind.
10. In Streitigkeiten hat jener Beteiligte die Kosten zu tragen, dessen Begehren ganz
oder teilweise abgewiesen werden (Art. 95 Abs. 1 VRP). Dem Verfahrensausgang
entsprechend sind die amtlichen Kosten der Beschwerdeverfahren von den
Beschwerdeführerinnen 1 und 2 je zur Hälfte zu bezahlen. Angemessen erscheint eine
Entscheidgebühr von insgesamt Fr. 12'000.-- (Art. 13 Ziff. 222 der
Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Auf die Erhebung des Kostenanteils der
Beschwerdeführerin 1 ist zu verzichten (Art. 95 Abs. 3 VRP). Der von der
Beschwerdeführerin 2 geleistete Kostenvorschuss von Fr. 4'000.-- ist anzurechnen.
11. Die Parteientschädigungen werden entsprechend nach Obsiegen und Unterliegen
auferlegt (Art. 98bis VRP).
11.1. Der Vertreter der Beschwerdegegnerin 1 weist in seinen beiden Kostennoten vom
23. April 2013 je ein Pauschalhonorar von Fr. 7'500.-- plus vier Prozent Barauslagen
aus. Das geltend gemachte Honorar ist grundsätzlich tarifkonform und angemessen
(Art. 22 Abs. 1 lit. b und Art. 28bis der Honorarordnung für Rechtsanwälte und
Rechtsagenten, sGS 963.75, abgekürzt HonO). Mit Blick darauf, dass den beiden
Verfahren aber der gleiche Sachverhalt zu Grunde liegt und sich in beiden Verfahren
praktisch die gleichen Rechtsfragen gestellt haben, rechtfertigt es sich, die
Entschädigung für das zweite Verfahren zu halbieren und sodann die Summe der
gesamten Entschädigung den beiden Beschwerdeführerinnen je zur Hälfte
aufzuerlegen. Hinsichtlich der Mehrwertsteuer gilt, dass die Beschwerdegegnerin 1
selber steuerpflichtig ist, weshalb sie die der Honorarrechnung ihres Anwalts belastete
Mehrwertsteuer von ihrer eigenen Steuerschuld abziehen kann, ohne dass ihr dadurch
eine Mehrbelastung entsteht. Die Mehrwertsteuer muss bei der Bemessung der
ausseramtlichen Entschädigung daher nicht zusätzlich berücksichtigt werden (vgl. R.
Hirt, die Regelung der Kosten nach st. gallischem Verwaltungsrechtspflegegesetz,
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Lachen/St. Gallen 2004, S. 194). Die Beschwerdeführerinnen 1 und 2 haben die
Beschwerdegegnerin 1 somit gesamthaft mit Fr. 11'700.-- bzw. je zur Hälfte mit
Fr. 5'850.-- (inkl. Barauslagen, ohne MWSt) zu entschädigen.
11.2. Der Rechtsvertreter der Beschwerdegegnerin 2 hat keine Kostennote eingereicht.
Mit Blick auf Art. 19 und 22 Abs. 1 lit. b HonO erachtet das Gericht eine Entschädigung
von Fr. 8'000.-- (inkl. Barauslagen, zuzüglich Mehrwertsteuer [Art. 28bis Abs. 1 und
Art. 29 HonO]) für die Beschwerdeverfahren als angemessen. Die
Beschwerdeführerinnen 1 und 2 haben sie somit je zur Hälfte bzw. mit je Fr. 4'000.-- zu
entschädigen.
Demnach hat das Verwaltungsgericht