Decision ID: 6dd55c7c-cd50-58b6-962b-177f190183ff
Year: 2019
Language: de
Court: SG_VG
Chamber: SG_VG_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A.
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a. Der am 18. August 1970 geborene X._ wird seit dem 1. September 2013 vom
Sozialamt Y._ finanziell unterstützt (act. 4/3/90). Das Sozialamt auferlegte ihm mit
Verfügung vom 25. Juni 2015 unter anderem, vom 20. Juli 2015 bis 31. Oktober 2015,
mit Option auf Verlängerung um drei Monate, in einem Vollzeitpensum am
Arbeitsintegrationsprogramm (Tagesstruktur durch Arbeit ohne Lohn,
Bewerbungscoaching) des W._ Abteilung Lager/Logistik sowie Spezialabteilungen
N._ und Bewerbungscoaching (auch: Bewerbungsunterstützung), für eine
Integrationszulage in der Höhe von CHF 300 pro Monat (ab dem zweiten Monat nach
geleisteter Arbeit) teilzunehmen (act. 4/3/35 Dispositiv-Ziff. 1). Die von X._ dagegen
erhobenen Rechtsmittel blieben erfolglos. Das Verwaltungsgericht wies mit Entscheid
B 2016/133 vom 18. Oktober 2017 die gegen den Entscheid des Departements des
Innern des Kantons St. Gallen vom 31. Mai 2016 bzw. berichtigt vom 3. Juni 2016
erhobene Beschwerde ab (act. 4/3/1, 40, 46, 48).
b. Gestützt auf das Urteil des Verwaltungsgerichts, welches X._ Teilnahme am
Arbeitsintegrationsprogramm für zumutbar hielt, wurde er zu einem Erstgespräch beim
W._ aufgeboten (act. 4/3/4f.). Nachdem X._ sowohl dem ersten als auch dem zweiten
Termin unentschuldigt ferngeblieben war, stellte das Sozialamt die Sozialhilfeleistungen
für X._ mit Verfügung vom 15. Januar 2018 ein. Gleichzeitig beschloss es, ihm auf
Gesuch hin finanzielle Nothilfe unter der Bedingung auszurichten, dass er am
Integrationsprogramm des W._ teilnehme. Für jeden erfüllten ganzen Arbeitstag
erhalte er anteilsmässig finanzielle Nothilfe. Pro unentschuldigtem Abwesenheitstag
werde die Auszahlung der Nothilfe verweigert. Die Verfügung erklärte es als sofort
vollstreckbar und entzog einem allfälligen Rekurs die aufschiebende Wirkung
(act. 4/3/18). Der Beschluss wurde im Wesentlichen damit begründet, dass X._ die
Teilnahme am Arbeitsintegrationsprogramm des W._ verweigert und damit eine
Verbesserung seiner beruflichen, finanziellen und persönlichen Situation verhindert
habe. Die beharrliche Weigerung verletze die ihm obliegende Arbeits-, Mitwirkungs-
und Schadenminderungspflicht, und er erfülle damit die Anspruchsvoraussetzungen für
den Bezug von Sozial- und Nothilfe nicht mehr. Den dagegen erhobenen Rekurs wies
der Stadtrat Y._ mit Beschluss vom 19. Februar 2018 ab, soweit er darauf eintrat. Den
Entscheid erklärte er als sofort vollstreckbar und entzog einem allfälligen Rekurs die
aufschiebende Wirkung (act. 4/3/24).
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c. Gegen den Entscheid des Stadtrates vom 19. Februar 2018 rekurrierte X._ am
9. März 2018 an das Departement des Innern. Er stellte den Antrag auf Aufhebung des
angefochtenen Entscheids und Ausrichtung der Nothilfe ungeachtet der Teilnahme am
Beschäftigungsprogramm. Überdies beantragte er die Wiederherstellung der
aufschiebenden Wirkung des Rekurses und die Ausrichtung von Nothilfe für die Dauer
des Verfahrens (act. 3/1). Mit Zwischenverfügung vom 3. April 2018 wies das
Departement das Gesuch um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ab und
entzog einer allfälligen Beschwerde gegen die Verfügung die aufschiebende Wirkung
(act. 5). Die gegen die Zwischenverfügung erhobene Beschwerde wies der zuständige
Präsident des Verwaltungsgerichts mit Entscheid vom 31. Juli 2018 (B 2018/105) ab. Er
gelangte nach vorläufiger und summarischer Überprüfung zum Schluss, dass der
Rekurs aussichtslos sei und die Interessen am Entzug der aufschiebenden Wirkung das
entgegenstehende private Interesse von X._ überwögen.
d. Am 14. November 2018 entschied das Departement des Innern materiell über die
Sache und hiess den Rekurs insoweit gut, als der Beschluss des Stadtrates Y._ vom
19. Februar 2018 aufgehoben und die Sache an das Sozialamt Y._ zurückgewiesen
werde, damit dieses die Höhe der X._ seit dem 20. Januar 2018 zustehenden
Sozialhilfeleistungen im Sinn von Ziff. 5.2.3 der Erwägungen prüfe und ihm den
entsprechend zustehenden Betrag nachzahle. Es entschied, dass eine teilweise
Einstellung der finanziellen Unterstützungsleistungen im Betrag des erwirtschaftbaren
Nothilfebetrags während der möglichen Teilnahme am Arbeitsintegrationsprogramm
des W._ zulässig sei.
B.
a. Mit Eingabe vom 29. November 2018 erhob X._ (Beschwerdeführer) durch seinen
Rechtsvertreter Beschwerde gegen den Entscheid des Departements des Innern
(Vorinstanz) vom 14. November 2018 beim Verwaltungsgericht. Er stellte das
Rechtsbegehren auf Aufhebung des Entscheides der Vorinstanz und Ausrichtung der
gesetzlichen Leistungen; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge. Zudem sei ihm
die unentgeltliche Rechtspflege und -verbeiständung zu gewähren.
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b. Die Vorinstanz schloss in ihrer Vernehmlassung vom 10. Dezember 2018 auf
Abweisung der Beschwerde und verwies auf die Ausführungen im angefochtenen
Entscheid.
c. Der Abteilungspräsident des Verwaltungsgerichts gewährte X._ mit Schreiben vom
12. Dezember 2018 die unentgeltliche Rechtspflege und -verbeiständung.
d. Mit Eingabe vom 20. Dezember 2018 ersuchte die politische Gemeinde Y._
(Beschwerdegegnerin), vertreten durch den Stadtrat, um Abweisung der Beschwerde.
Sie wies darauf hin, dass sie dem Beschwerdeführer nicht die Ausrichtung der Nothilfe
verweigere, sondern diese einfach an die Teilnahme am Beschäftigungsprogramm
knüpfe.
Auf die Vorbringen der Verfahrensbeteiligten zur Begründung ihrer Anträge sowie die
Akten wird, soweit für den Entscheid relevant, in den nachstehenden Erwägungen
eingegangen.

Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1. Das Verwaltungsgericht ist zum Entscheid in der Sache zuständig (Art. 59 Abs. 1
des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege; sGS 951.1, VRP). Der
Beschwerdeführer ist als Adressat des angefochtenen Entscheides zur Ergreifung des
Rechtsmittels legitimiert (Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Die
Beschwerde wurde mit Eingabe vom 29. November 2018 rechtzeitig erhoben und
erfüllt formal wie inhaltlich die gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 in Verbindung mit
Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 VRP). Auf die Beschwerde ist daher einzutreten.
2. Im Entscheid B 2016/133 vom 18. Oktober 2017 bestätigte das Verwaltungsgericht,
dass dem Beschwerdeführer die Teilnahme am Arbeitsintegrationsprogramm des W._
zumutbar resp. verhältnismässig im engeren Sinn sei. Gestützt auf diesen Entscheid
bot das Sozialamt den Beschwerdeführer zu einem Erstgespräch im W._ auf.
Nachdem der Beschwerdeführer zweimal den Gesprächseinladungen unentschuldigt
ferngeblieben war, stellte das Sozialamt die Sozialhilfeleistungen per sofort ein. Es
entschied, dass die Nothilfe dem Beschwerdeführer auf Gesuch hin ausgerichtet
werde, und zwar pro rata für jeden erfüllten ganzen Arbeitstag. Pro unentschuldigten
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Abwesenheitstag werde die Auszahlung der Nothilfe verweigert. Das Sozialamt stützte
sich bei seinem Entscheid darauf, dass der Beschwerdeführer mit der verweigerten
Teilnahme am Integrationsprogramm die ihm obliegende Arbeits-, Mitwirkungs- und
Schadenminderungspflicht verletze und damit die Anspruchsvoraussetzungen
(Subsidiarität) für den Bezug von Sozial- und Nothilfe nicht mehr erfülle. Die Vorinstanz
stellte in ihrem Entscheid fest, dass der strittigen Einstellung der finanziellen Nothilfe
keine Kürzung nach Art. 17 des Soziahilfegesetzes (sGS 381.1, SHG, in der ab 1.
Januar 2018 gültigen Fassung) aufgrund einer Sanktion wegen Nichtteilnahme am
Arbeitsintegrationsprogram vorausgegangen und daher die Einstellung über Art. 17 a
SHG nicht zulässig sei. Die Einstellung der Unterstützungsleistungen (Sozialhilfe und
Nothilfe) sei aufgrund fehlender Anspruchsvoraussetzungen erfolgt. Die Einstellung der
finanziellen Unterstützung gestützt auf das Subsidiaritätsprinzip sei aber nur bei
entlöhnten Beschäftigungsprogrammen möglich. Vorliegend würde dem
Beschwerdeführer im Arbeitsintegrationsprogramm des W._ zwar kein Lohn seitens
des W._ ausbezahlt. Das Sozialamt richte dem Beschwerdeführer aber pro rata für
jeden erfüllten ganzen Arbeitstag im Arbeitsintegrationsprogramm des W._
mindestens Nothilfe aus. Damit erziele der Beschwerdeführer kein eigentliches
Erwerbseinkommen, sondern erhalte vom Sozialamt ausbezahltes Geld. Diese
Geldleistung werde von der Beschwerdegegnerin im Umfang der erwirtschaftbaren
Nothilfe als Einkommen eingestuft. Der Beschwerdeführer wäre damit in der Lage,
durch seine Teilnahme am Arbeitsintegrationsprogramm des W._ die im Sinne des
Grundrechts auf Hilfe in Notlagen unerlässlichen finanziellen Mittel zu generieren und in
jenem Umfang für sich selbst zu sorgen. Mit der Weigerung an der Teilnahme am
Programm verzichte er daher in Verletzung des Subsidiaritätsprinzips faktisch auf die
Realisierung eines gewissen Einkommens. Eine Einstellung der finanziellen
Unterstützung im Umfang der erzielbaren Einnahmen, mindestens im Umfang des
Nothilfebetrags, den der Beschwerdeführer pro geleisteten Arbeitstag im W._ erhalten
würde, sei zulässig. Die Differenz zwischen dem Unterstützungsbedarf und den
erzielbaren Einnahmen wäre demgegenüber weiterhin auszurichten gewesen.
Der Beschwerdeführer hält fest, die Vorinstanz habe zu Recht festgestellt, dass eine
Einstellung der Sozialhilfeleistungen unter Berufung auf Art. 17a SHG im vorliegenden
Fall nicht zulässig sei, da dafür eine vorangehende Kürzung der finanziellen Sozialhilfe
nach Art. 17 SHG vorausgesetzt gewesen wäre. Entgegen der Ansicht der Vorinstanz
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sei aber auch die Einstellung der Sozialhilfeleistungen aufgrund fehlender
Anspruchsvoraussetzungen nicht möglich. Gemäss dem Bundesgericht dürfe die
Nothilfe nicht verweigert werden, wenn die Teilnahme an einem
Beschäftigungsprogramm nicht entlöhnt werde (BGE 142 I 1). Eine entlöhnte Tätigkeit
sei selbstverständlich jede Arbeitsleistung, welche im Gegenzug von der Arbeitgeberin
entschädigt werde. Die Verknüpfung der Ausrichtung von Nothilfeleistungen mit der
Erbringung von Nothilfeleistungen habe nicht den Zweck, die Arbeitsleistung zu
entlöhnen, sondern einzig und allein ihn dazu zu nötigen, am W._-Programm
teilzunehmen. Selbst wenn er pro Tag mit erfolgter W._-Teilnahme Nothilfe erhalten
würde, wäre darin sicherlich keine Entlöhnung für die geleistete Arbeit zu sehen.
Überdies stelle die aus dem Recht auf Hilfe in Notlagen nach Art. 12 der
Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (SR 101, BV) und der
Menschenwürde nach Art. 7 BV resultierende Nothilfe das pure Überleben bei
Bestehen einer Notlage sicher. Es handle sich um eines der elementaren Grundrechte.
Einzige Bedingung, die daran geknüpft werden könne, sei, dass die Nothilfe suchende
Person sich nicht ohne Nothilfe aus ihrer Notlage befreien könne.
3. Das Verwaltungsgericht darf gestützt auf Art. 63 VRP einen Entscheid nicht zum
Nachteil des Beschwerdeführers ändern. Nicht Streitgegenstand dieses Verfahrens
bildet damit die Frage, ob die Beschwerdegegnerin die finanziellen Sozialhilfeleistungen
für den Beschwerdeführer aufgrund der verweigerten Teilnahme am
Arbeitsintegrationsprogramm des W._ vollständig einstellen kann (Verfügung vom 15.
Januar 2018 und Beschluss vom 19. Februar 2018, act. 4/3/18 und 24,
Vernehmlassung vom 20. Dezember 2018, act. 8). Die Vorinstanz erwog, dass der
Beschwerdeführer im Umfang der Nothilfe für sich selbst sorgen könne
(Subsidiaritätsprinzip) und die finanziellen Unterstützungsleistungen im Rahmen dieser
erzielbaren Einnahmen eingestellt werden könnten. Inwiefern sich unter Anwendung
des Subsidiaritätsprinzips überhaupt ein Differenzbetrag ergeben kann, ist für das
Gericht zwar nicht ohne Weiteres nachvollziehbar, wie sich aus den nachfolgenden
Erwägungen ergeben wird. Mangels Beschwerdeerhebung seitens der
Beschwerdegegnerin bleibt es dem Gericht allerdings verwehrt, den angefochtenen
Entscheid der Vorinstanz allenfalls zuungunsten des Beschwerdeführers abzuändern.
Zu prüfen bleibt damit, ob die Beschwerdegegnerin befugt ist, die Ausrichtung der
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Nothilfe an den Beschwerdeführer an seine Teilnahme am
Arbeitsintegrationsprogramm des W._ zu knüpfen.
4.
4.1. Von der sanktionellen Ku ̈rzung bzw. Einstellung von Leistungen der Sozialhilfe
nach Art. 17 und 17a SHG ist die Einstellung von solchen wegen fehlender
Anspruchsvoraussetzungen (Subsidiaritätsprinzip) zu unterscheiden. Nach Art. 9 SHG
hat Anspruch auf finanzielle Sozialhilfe, wer für seinen Lebensunterhalt nicht
hinreichend oder nicht rechtzeitig aus eigenen Mitteln aufkommen kann. Personen, die
Sozialhilfeleistungen beanspruchen, haben diverse Pflichten zu erfüllen. Neben der
Auskunfts-, Informations- und Mitwirkungspflicht sind sie auch gehalten, ihre
Bedürftigkeit zu mindern. Nach Art. 12 SHG ist eine arbeitsfähige Person verpflichtet,
eine ihren Fähigkeiten entsprechende Arbeit anzunehmen oder an Massnahmen zur
sozialen und beruflichen Integration teilzunehmen (Art. 12a SHG). Die Sozialhilfe hat
subsidiären Charakter und dient zur Überwindung der konkreten Bedürftigkeit (G.
Wizent, Die sozialhilferechtliche Bedürftigkeit, Zürich 2014, S. 228). Sie wird demnach
nur gewährt, wenn sich die bedürftige Person nicht selbst helfen kann.
4.2. Der Grundsatz der Subsidiarität staatlicher Fürsorge ergibt sich ohne weiteres aus
Art. 12 BV. Gemäss diesem Verfassungsartikel hat der in Not Geratene nur Anspruch
auf Unterstützungsleistungen, wenn und soweit er nicht in der Lage ist, selbst für sich
zu sorgen. Auch Art. 12 der Kantonsverfassung (sGS 111.1, KV), der einen Anspruch
auf soziale Sicherung in Ergänzung zu persönlicher Verantwortung vorsieht, betont die
Subsidiarität staatlicher Sozialsicherung (vgl. Botschaft und Verfassungsentwurf der
Verfassungskommission vom 17. Dezember 1999, in: ABl 2000 165 ff., 221).
Bundes- und Kantonsverfassung sowie Gesetz knüpfen den grundsätzlichen Anspruch
auf Hilfe in Notlagen somit an bestimmte Voraussetzungen, indem sie klarstellen, dass
die in Not geratene Person nur Anspruch auf entsprechende Leistungen des Staates
hat, wenn sie sich ausserstande sieht, d.h. wenn es ihr rechtlich verwehrt oder faktisch
unmöglich ist, selber für sich zu sorgen. Keinen Anspruch hat somit, wer solche
Leistungen beansprucht, obwohl er objektiv in der Lage wäre, sich, insbesondere
durch die Aufnahme einer zumutbaren Arbeit, aus eigener Kraft die für das Überleben
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erforderlichen Mittel selber zu verschaffen; denn solche Personen stehen nicht in jener
Notsituation, auf die das Grundrecht auf Hilfe in Notlagen zugeschnitten ist. Bei ihnen
fehlt es bereits an den Anspruchsvoraussetzungen, weshalb sich in solchen Fällen die
Prüfung erübrigt, ob die Voraussetzungen für einen Eingriff in das Grundrecht erfüllt
sind, namentlich, ob ein Eingriff in dessen Kerngehalt vorliegt, denn dies setzt einen
rechtmässigen Anspruch voraus (BGE 142 I 1 E. 7.2.2, 139 I 218 E. 3.3, VerwGE B
2017/191 vom 9. August 2018 E. 2.3, B 2016/133 vom 18. Oktober 2017 E. 4.1 mit
Hinweisen, www.gerichte.sg.ch).
4.3. Verlangt das grundsätzlich zur Leistung von Sozialhilfe verpflichtete Gemeinwesen
vom Sozialhilfeempfänger, soweit zumutbar eine Erwerbstätigkeit auszuüben (Art. 12
SHG), handelt es sich mit Blick auf den Grundsatz der Subsidiarität von
Sozialhilfeleistungen demnach nicht um eine reine Pflicht, sondern um eine
Anspruchsvoraussetzung für die vom Staat zu erbringende Leistung (BGE 139 I 218 E.
3.5; BGer 8C_787/2011 vom 28. Februar 2012 E. 3.2.1). Wer die Annahme zumutbarer
Arbeit verweigert, verhält sich nicht nur weisungswidrig – was zu Kürzungen im Sinne
von Art. 17 SHG führen kann –, sondern lässt die Anspruchsvoraussetzungen entfallen
(vgl. BGE 139 I 218 E. 3.4 f. mit Hinweis auf BGE 133 V 353 E. 4.2 und C. Hänzi, Die
Richtlinien der schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe, Basel 2011, S. 85 ff). Die
Subsidiärität der Nothilfe gegenüber selbst erzielbaren Einkünften kommt allerdings bei
einem nicht entlöhnten Beschäftigungsprogramm nicht zum Tragen. In diesem Fall
verstösst die Verweigerung der Nothilfe gegen Art. 12 BV (BGE 142 I 1 E. 7.2.3). Das
Bundesgericht führt dazu weiter aus, dass es der Gemeinde immerhin offenstehe, ihr
Beschäftigungsprogramm im Umfang der Sozialhilfe oder zumindest der Nothilfe zu
entgelten. Diesfalls könne sie sich auf die Rechtsprechung hinsichtlich Subsidiarität
stützen und bei ungenügender Mitwirkung am Programm die Sozialhilfe streichen (BGE
142 I 1 E. 7.2.6). Demnach kommt das Subsidiaritätsprinzip nur zur Anwendung, sofern
die Entlöhnung mindestens im Umfang der Nothilfe erfolgt. Die Notlage könnte nämlich
auch nicht mit der Teilnahme an einem solchen Programm überwunden werden. Es
erfolgt also eine Differenzierung dahingehend, dass die Nothilfe – sei es via Entlöhnung
für eine Tätigkeit, sei es via Geld- oder Sachleistungen der Gemeinde – zu gewähren
ist. Fest steht damit, dass wer die Teilnahme an einem nicht entlöhnten
Beschäftigungsprogramm ablehnt, weiterhin Anspruch auf Nothilfe hat. Hingegen kann
eine Weigerung, an einem im Umfang der Nothilfe entlöhnten
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Beschäftigungsprogramm teilzunehmen, unter Anwendung des Subsidiaritätsprinzips
mit der Einstellung sämtlicher Leistungen sanktioniert werden (Studer/Pärli,
Entscheidbesprechung zu BGE 142 I 1, in: AJP 2016, S. 1391 f.).
5.
5.1. Vorab ist festzuhalten, dass im vorliegenden Fall der Kerngehalt von Art. 12 BV,
welcher mit dem Schutzbereich übereinstimmt, unangetastet bleibt (L. Müller, in: B.
Ehrenzeller u.w. [Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar,
3. Aufl. 2014, N 35 zu Art. 12 BV, Müller/Schefer, Grundrechte in der Schweiz, 4. Aufl.
2008, S. 776). Es besteht auch kein Zweifel, dass der Beschwerdeführer sich in einer
Notlage befindet. Im Sinne des Subsidiaritätsprinzips ist der Beschwerdeführer
allerdings gehalten, seine Bedürftigkeit zu mindern (U. Vogel, Rechtsbeziehungen –
Rechte und Pflichten der unterstützten Person und der Organe der Sozialhilfe, in: C.
Häfeli [Hrsg.], Das Schweizerische Sozialhilferecht, S. 179). Nach Art. 12 SHG ist eine
arbeitsfähige Person verpflichtet, eine ihren Fähigkeiten entsprechende Arbeit
anzunehmen. Dazu gehört auch die Teilnahme an Massnahmen zur beruflichen
Integration. Gemäss Art. 12a SHG können die mit dem Vollzug dieses Gesetzes
betrauten Organe mit der hilfebedürftigen Person Massnahmen zur Förderung ihrer
sozialen und beruflichen Integration vereinbaren. Wenn keine Vereinbarung zustande
kommt, können geeignete Massnahmen auch als Bedingung oder als Auflage
angeordnet werden (Botschaft und Entwurf der Regierung zum IV-Nachtrag zum
Sozialhilfegesetz vom 6. September 2016, ABl 2016 2794). Die Ausrichtung der
finanziellen Sozialhilfe kann mit Bedingungen und Auflagen verbunden werden, die
geeignet sind, die Selbsthilfe der hilfsbedürftigen Person sowie ihre soziale und
berufliche Integration zu fördern (Art. 12b Abs. 1 lit. c SHG).
Unbestrittenermassen wurde der Beschwerdeführer im Rahmen einer Auflage zur
Teilnahme am Arbeitsintegrationsprogramm in der W._ verpflichtet. Wie das
Verwaltungsgericht in seinem Entscheid B 2016/133 feststellte, ist die Verpflichtung zur
Teilnahme an einem Arbeitsintegrationsprogramm eine verhältnismässige Weisung der
Beschwerdegegnerin (E. 4.1). Wer eine Auflage missachtet oder zumutbare
Massnahmen zur sozialen und beruflichen Integration nach Art. 12a dieses Erlasses
ablehnt, dem kann die finanzielle Sozialhilfe verweigert oder gekürzt werden (Art. 17
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Abs. 1 lit. c und e SHG). Nicht strittig ist, dass im vorliegenden Fall die teilweise
Einstellung der finanziellen Unterstützungsleistungen nicht gestützt auf diesen
Sanktionsartikel vorgenommen, sondern mit der Verletzung des Subsidiaritätsprinzips
begründet wurde.
5.2. Eine Einstellung der Sozialhilfe über das Subsidiaritätsprinzip setzt - wie bereits
ausgeführt - voraus, dass jemand in der Lage ist, aus eigener Kraft die nötigen Mittel
ganz oder wenigstens teilweise selbst zu beschaffen (BGE 142 I 1 E. 7.2.2). Das
Bundesgericht sieht die Möglichkeit vor, dass die Gemeinde das
Beschäftigungsprogramm im Umfang der Sozialhilfe oder zumindest der Nothilfe
entgeltet. Im vorliegenden Fall stellte das Sozialamt dem Beschwerdeführer in
Aussicht, ihm pro erfüllten ganzen Arbeitstag im Arbeitsintegrationsprogamm des W._
pro rata Nothilfe auszubezahlen. Damit würde der Beschwerdeführer bei einer
Teilnahme am Arbeitsintegrationsprogramm im Betrage der Nothilfe von der
Beschwerdegegnerin entlöhnt. Der Beschwerdeführer bekommt zwar kein eigentliches
Erwerbseinkommen durch einen Arbeitgeber, sondern wird durch das Sozialamt
"entlöhnt". Allerdings ist unerheblich, ob die Entschädigung der Teilnehmer durch die
Institution, vorliegend die W._, oder das Sozialamt ausgerichtet wird (Meier/Pärli,
Sozialversicherungsrechtliche Fragen bei Beschäftigungsverhältnissen unter
sozialhilferechtlichen Bedingungen, in: SZS 2018, S. 22, BGE 142 I 1 E. 7.2.6). Wenn,
wie im vorliegenden Fall, die Beschwerdegegnerin den Beschwerdeführer entlöhnt,
findet die Rechtsprechung zum Subsidiaritätsprinzip wieder Anwendung und die
Sozialhilfe kann bei ungenügender Mitwirkung gestrichen werden (BGE 142 I 1 E.
7.2.6). Denn bei einer solchen Person wird nicht angenommen, dass sie sich in einer
Notlage befindet, was notwendige Voraussetzung ist, um in den Genuss einer Hilfe zu
gelangen (BGE 134 I 65 E. 3.1 in Pra 97 (2008) Nr. 86, BGE 131 I 166 E. 4.1).
5.3. Aus dem Subsidiaritätsprinzip ergibt sich nicht, dass es sich bei der Beschaffung
der für das Überleben erforderlichen Mittel um einen eigentlichen Lohn im Sinne eines
Erwerbseinkommens (vgl. die Definition im Sozialversicherungsrecht: Rz. 2004 der
Wegleitung über die Beiträge der Selbstständigerwerbenden und Nichterwerbstätigen
in der AHV, IV und EO, WSN, gültig ab 1. Januar 2018, Stand 1. Januar 2019, gestützt
auf Art. 3 und Art. 10 des Bundesgesetzes über die Alters- und
Hinterlassenenversicherung, AHVG, SR 831.10) handeln muss. Im vorliegenden Fall
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sollte mit dem Arbeitsprogramm ein Wiedereinstieg in die Arbeit, eine Eingewöhnung
an einen geregelten Arbeitstag und die Belastung der Arbeit erprobt werden.
Abzuklären gewesen wäre, welche Arbeitsbereiche bei einem Wiedereinstieg für den
Beschwerdeführer in Frage kommen (im Bereich Logistik: http://www.W._.ch/
index.php/abteilungen/lager-logistik). Zusammen mit dem Bewerbungscoaching über
die N._ hätten dem Beschwerdeführer Arbeitseinsätze auf dem 1. Arbeitsmarkt
vermittelt und damit ein echtes Arbeitstraining ermöglicht werden können (Verfügung
vom 25. Juni 2015, E. 4). Ziel der Teilnahme am Arbeitsintegrationsprogramm wäre die
Verbesserung der Chancen auf dem Arbeitsmarkt für den Beschwerdeführer gewesen
(vgl. BGE 130 I 71 E. 5.4, SKOS-Richtlinien C.2, Version 1. Januar 2018). Solche
Programme sind darauf ausgerichtet, die konkrete Notlage nach erfolgreicher
Teilnahme aufzuheben (Müller/Schefer, a.a.O., S. 768) bzw. die wirtschaftliche
Selbstständigkeit sowie das eigenverantwortliche Handeln des Sozialhilfeempfängers
zu fördern, was auch mit dem Grundsatz nach Art. 2 Abs. 1 lit b SHG übereinstimmt.
Die gemachte Auflage zur Teilnahme am Arbeitsintegrationsprogramm des W._ steht
damit in einem sachlichen Zusammenhang zur Hilfsbedürftigkeit und deren Ursache
und ist darauf ausgerichtet, die rechtskonforme Ausübung des Anspruchs auf
Sozialhilfe zu sichern. Damit dient sie auch dem öffentlichen Interesse an der
Vermeidung von auf längere Sicht sozialhilfeabhängigen Personen (BGE 139 I 218
E. 4.2).
5.4. Eine Verweigerung der Teilnahme an diesem Arbeitsintegrationsprogramm stellt
folglich eine Verhinderung einer möglichen Integration auf dem Arbeitsmarkt dar.
Unbestrittenermassen wirkt der Beschwerdeführer bei dieser beruflichen
Integrationsmassnahme nicht mit und verzichtet damit auf die ihm dafür angebotenen
finanziellen Leistungen der Beschwerdegegnerin. Auch der Teilnahme an einem
solchen Arbeitsprogramm kommt für Sozialhilfeempfänger der Vorrang gegenüber dem
Bezug von öffentlichen Unterstützungsleistungen zu, da mit der Teilnahme
Erwerbseinkommen erzielt wird, welches zur Überwindung der Notlage dient (BGE 142
I 1 E. 7.2.2). Die Nichtteilnahme an einem entlöhnten Arbeitsprogramm muss folglich
dieselben Konsequenzen nach sich ziehen, wie wenn eine bedürftige Person ein
konkretes Stellenangebot ausschlägt. Eine Unterscheidung zwischen einem staatlichen
Beschäftigungsprogramm und einer Stelle in der Privatwirtschaft rechtfertigt sich nicht.
Denn in beiden Fälle wäre es der bedürftigen Person möglich, die erforderlichen Mittel
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für ein menschenwürdiges Dasein selbst zu beschaffen, womit sie nicht bedürftig und
damit nicht auf Unterstützung angewiesen ist (vgl. BGE 139 I 218 E. 5.3).
Die Vorinstanz ging davon aus, dass der Beschwerdeführer im Rahmen der für seine
erbrachte Arbeit entgoltenen Leistung in der Höhe der Nothilfe für sich selbst sorgen
und dieser Betrag von den finanziellen Unterstützungsleistungen abgezogen werden
kann. Fest steht, dass der Beschwerdeführer durch die Teilnahme an dem von der
Beschwerdegegnerin in der Höhe der Nothilfe entlöhnten Arbeitsintegrationsprogramm
selbst die zum Überleben erforderlichen Mittel beschaffen könnte. Eine solche
Verknüpfung der Ausrichtung der Nothilfe mit der Teilnahme am
Arbeitsintegrationsprogramm ist rechtens (vgl. BGE 142 I 1 E. 7.2.6). Durch die
Entlöhnung würde sich der Beschwerdeführer nicht in einer Notlage befinden, was
jedoch wiederum notwendige Anspruchsvoraussetzung für die vom Staat erbrachten
Unterstützungsleistungen wäre. Dies hat zur Folge, dass dem Beschwerdeführer bei
der vorliegend verweigerten Mitwirkung am entlöhnten Arbeitsintegrationsprogramm
des W._ gestützt auf das Subsidiaritätsprinzip jegliche Unterstützungsleistungen
gestrichen werden könnten (vgl. BGE 142 I 1 E. 7.2.6, Studer/Pärli, a.a.O., S. 1394).).
Wie bereits unter E. 3 ausgeführt darf das Verwaltungsgericht gestützt auf Art. 63 VRP
einen Entscheid nicht zum Nachteil des Beschwerdeführers ändern. Daher kann
lediglich der Entscheid der Vorinstanz bestätigt werden. Die Beschwerde erweist sich
dementsprechend als unbegründet und ist abzuweisen.
6. Offenbleiben kann, ob die Nothilfe allenfalls auch wegen rechtsmissbräuchlichem
Verhaltens des Beschwerdeführers verweigert werden könnte (vgl. BGE 142 I 1 E.
7.2.5). Zumindest lässt sich das Verhalten des Beschwerdeführers durch die
beharrliche Verweigerung an der an sich zumutbaren Teilnahme am
Arbeitsintegrationsprogramm (siehe VerwGE B 2016/133 vom 18. Oktober 2017) als
renitent qualifizieren.
Ein Rechtsmissbrauch setzt notwendigerweise voraus, dass die bedürftige Person
absichtlich die eigene Lage allein zum Zweck verursacht hat, um sich in der Folge auf
das Recht auf Hilfe in Notlagen berufen zu können Dieser Wille muss klar und
unbestreitbar festgestellt werden. Der Missbrauch muss daher offensichtlich sein (BGE
134 I 65 E. 5.2 in Pra 97 (2008) Nr. 86).
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7.
7.1. Dem Verfahrensausgang entsprechend sind die amtlichen Kosten dem
Beschwerdeführer aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr von CHF
2'000 ist angemessen (Art. 7 Ziff. 222 der Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12,
GKV). Zufolge Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege gehen die Kosten zulasten
des Staates (Art. 99 Abs. 2 VRP in Verbindung mit Art. 122 Abs. 1 lit. b der
Schweizerischen Zivilprozessordnung, SR 272, ZPO). Auf die Erhebung ist zu
verzichten (Art. 95 Abs. 3 VRP).
7.2. Der Staat hat den Rechtsvertreter des Beschwerdeführers für die ausseramtlichen
Kosten des Beschwerdeverfahrens zufolge unentgeltlicher Rechtsverbeiständung zu
entschädigen (Art. 99 Abs. 2 VRP in Verbindung mit Art. 122 Ingress und Abs. 1 lit. a
ZPO). Der Rechtsvertreter hat keine Kostennote eingereicht, weshalb die
Entschädigung nach Ermessen festzusetzen ist (Art. 30 lit. b Ziff. 2 und Art. 31 Abs. 1
des Anwaltsgesetzes; sGS 963.70, AnwG, Art. 6 und 19 der Honorarordnung; sGS
963.75, HonO). Eine Entschädigung von CHF 2'500 für das Beschwerdeverfahren
erscheint angemessen (Art. 22 Abs. 1 lit. b HonO). Der Staat hat somit den
Rechtsvertreter mit 80% (vgl. Art. 31 Abs. 3 AnwG) von CHF 2'500 zuzüglich CHF 100
Barauslagen (vier Prozent von CHF 2‘500, Art. 28 Abs. 1 HonO) und Mehrwertsteuer
von 7,7% (Art. 29 HonO) zu entschädigen. Der Rechtsvertreter darf von seinem
Mandanten kein zusätzliches Honorar fordern (Art. 11 HonO). Der Beschwerdeführer
wird darauf hingewiesen, dass er je nach Prozessausgang zur Nachzahlung von
Gerichts- und Anwaltskosten verpflichtet werden kann, wenn sich seine
wirtschaftlichen Verhältnisse entsprechend verbessern (Art. 99 Abs. 2 VRP in
Verbindung mit Art. 123 Abs. 1 ZPO).