Decision ID: e812e10c-9302-5edc-879c-d8b7d4bbd61b
Year: 2021
Language: it
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Fatti:
A.
Il 24 maggio 2013, A._ (il ricorrente), cittadino libanese nato il ...
1983, sposato con una cittadina italiana e titolare di un permesso di dimora
“B” UE/AELS rilasciatogli dall’Ufficio della migrazione del Canton Ticino
(UMCT), è stato condannato dal Tribunale di Milano, “ritenute le diminuenti
di rito del patteggiamento” (rito abbreviato), a quattro anni di reclusione per
ventotto reati, ossia associazione per delinquere, diciotto truffe, tre
ricettazioni, importazione illecita di sostanze stupefacenti, sostituzione di
persona, due falsità materiali e due falsità ideologiche, con una multa di
EUR 12'500.–, nonché ad una pena accessoria consistente
nell’interdizione dai pubblici uffici durante cinque anni (fatti: da maggio a
dicembre 2010). La sentenza è divenuta irrevocabile il 21 febbraio 2014.
B.
Il 10 aprile 2015, il ricorrente è rientrato con sua moglie in Italia.
Il 22 luglio 2015, l’UMCT ha revocato al ricorrente il permesso di dimora
“B” UE/AELS.
Il 23 febbraio 2016, il Consiglio di Stato (CS) ha respinto il gravame del
ricorrente contro la decisione dell’UMCT. La decisione del CS è cresciuta
in giudicato incontestata.
C.
Il 4 aprile 2017, dopo aver accertato che il ricorrente era incensurato in
Svizzera, e senza sentirlo preliminarmente, la Segreteria di Stato della
migrazione (SEM) ha adottato nei suoi confronti un divieto d’entrata
decennale in Svizzera e nel Liechtenstein, valido da subito (4.4.2017 –
3.4.2027), con contemporanea segnalazione nel sistema d’informazione
Schengen di seconda generazione (SIS II) e revoca dell’effetto sospensivo
ad un eventuale ricorso. La SEM non ha notificato il divieto d’entrata al
ricorrente in Italia.
D.
Il 29 marzo 2019, l’Ufficio SIRENE (“Supplementary Information Request
at the National Entry”) italiano ha chiesto all’Ufficio SIRENE svizzero di
cancellare il divieto d’entrata dal SIS II, nella misura in cui il ricorrente
risultava essere titolare di un permesso di residenza italiano dal 15
settembre 2017.
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Il medesimo giorno, su indicazione dell’Ufficio SIRENE svizzero, la SEM
ha effettuato la cancellazione richiesta.
E.
Il 16 ottobre 2019, le Guardie di confine svizzere (GCS) hanno controllato
il ricorrente a Sciaffusa, comunicandogli che era stato colpito da un divieto
d’entrata in Svizzera e nel Liechtenstein.
Lo stesso giorno, la SEM ha emesso un duplicato del divieto d’entrata del
4 aprile 2017, con la precisazione che la sua segnalazione nel SIS II era
stata abrogata il 29 marzo 2019, duplicato che le GCS hanno consegnato
a mano al ricorrente.
F.
Il 15 novembre 2019, rappresentato dal suo legale, il ricorrente ha adito il
Tribunale amministrativo federale (TAF), chiedendo l’annullamento della
decisione della SEM, con la precisazione che “im übrigen fällt die Dauer
der Landessperre von 10 Jahren zu lang aus”, e l’accesso al relativo incarto
per poter completare la motivazione del ricorso.
G.
Il 4 dicembre 2019, questo Tribunale ha ingiunto alla SEM di dare seguito
alla richiesta del ricorrente di poter accedere all’incarto, ciò che è avvenuto
il 9 dicembre successivo.
H.
Il 13 dicembre 2019, questo Tribunale ha invitato il ricorrente a completare
i motivi del ricorso entro il 23 dicembre seguente, termine che è stato
prorogato, ad istanza di parte, fino al 14 febbraio 2020.
I.
Il 4 marzo 2020, dopo avere respinto un’ulteriore domanda di proroga del
termine per completare il ricorso, questo Tribunale ha invitato il ricorrente,
mediante decisione incidentale, a versare un anticipo equivalente alle
presunte spese processuali di fr. 1'200.– entro il 3 aprile successivo.
A causa della pandemia di Coronavirus (COVID-19), questo Tribunale ha
prolungato il termine fino al 20 aprile 2020, e il ricorrente ha effettuato il
pagamento dell’anticipo spese tempestivamente il 17 aprile.
J.
Il 20 aprile 2020, il ricorrente ha trasmesso a questo Tribunale uno scritto,
in cui ha commentato la sua condanna in Italia e contestato la durata di
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dieci anni del divieto d’entrata, affermando che essa dovrebbe essere
fissata a due anni al massimo.
K.
Il 1° luglio 2020, su invito di questo Tribunale, la SEM ha risposto al ricorso,
rilevando in particolare, a giustificazione della durata del divieto d’entrata,
che il ricorrente è stato “pesantemente condannato in Italia”, e che “tale
condanna è il risultato di patteggiamento, ciò che comporta un’importante
riduzione della pena”, da cui la necessità di respingere l’impugnativa e
confermare la decisione impugnata.
L.
Il 19 novembre 2020, il ricorrente ha replicato alla SEM dopo aver ottenuto
due proroghe del termine a questo scopo. Da un lato, constatando di non
essere stato sentito prima del rilascio del divieto d’entrata e lamentandosi
che le GCS glielo abbiano notificato senza i motivi, egli pretende che il
medesimo debba essere dichiarato nullo (“nichtig”). Dall’altro lato, egli fa
valere che le autorità italiane non hanno emesso nei suoi confronti nessun
divieto d’entrata (“keine Landessperre”), per cui non lo considerano come
un criminale senza speranza (“ein verlorener Kriminelle”), altrimenti lo
avrebbero allontanato (“aus Italien weggeschaft”). In seguito, egli sostiene
che la reclusione a quattro anni pronunciata nel 2013 sarebbe fuorviante
(“täuschend”), nella misura in cui in Italia l’importanza delle pene iniziali
(“hohe Eingangsstrafen”) è relativizzata da contestuali notevoli riduzioni
(“unmittelbar nach dem Urteil erhebliche Strafreduktionen”) oppure la
reclusione è commutata in limitazioni della libertà (Freiheitsbeschränkung”)
o negli arresti domiciliari (“Hausarrest”). Per finire, egli rileva che conta di
ottenere la cittadinanza italiana in un prossimo futuro (“in naher Zukunft”)
e che, in qualità di commerciante di auto (“Autohändler”), è spesso in
rapporto con suoi colleghi in Svizzera, cosicché la sua attività professionale
sarebbe gravemente compromessa dal divieto d’entrata (“arg beschädigt”).
M.
Il 1° febbraio 2020 (recte: 2021), il ricorrente ha chiesto informazioni sullo
stato della procedura.
N.
Il 17 febbraio 2021, su invito di questo Tribunale, la SEM ha presentato la
sua duplica, limitandosi a ribadire la necessità di respingere il ricorso e
confermare la decisione contestata.
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Diritto:
1.
1.1 Secondo l’art. 31 della legge sul Tribunale amministrativo federale del
17 giugno 2005 (LTAF, RS 173.32), questo Tribunale giudica i ricorsi contro
le decisioni ai sensi dell’art. 5 della legge federale del 20 dicembre 1968
sulla procedura amministrativa (PA, RS 172.021), emanate dalle autorità
menzionate all'art. 33 LTAF, salvo nei casi previsti all’art. 32 LTAF.
La SEM fa parte delle dette autorità (art. 33 lett. d LTAF) e il divieto d’entrata
del 4 aprile 2017, notificato il 16 ottobre 2019, che non rientra peraltro
nell'elenco dell'art. 32 LTAF, costituisce una decisione ai sensi dell’art. 5
cpv. 1 PA, dimodoché questo Tribunale è competente a giudicare il
presente ricorso in quanto autorità di grado inferiore al Tribunale federale
(cfr. art. 1 cpv. 2 LTAF in relazione con l’art. 11 §§ 1 e 3 dell’Accordo tra la
Svizzera e la Comunità europea, nonché i suoi Stati membri, sulla libera
circolazione delle persone del 21 giugno 1999 [ALC, RS 0.142.112.681], in
vigore dal 1° giungo 2002, nonché l’art. 83 lett. c cifra 1 della legge sul
Tribunale federale del 17 giugno 2005 [LTF, RS 173.110]; cfr., inoltre, DTF
136 II 177 consid. 1.1 e la sentenza del Tribunale federale 2C_270/2015
del 6 agosto 2015 consid. 1).
1.2 Ha diritto di ricorrere chi ha partecipato al procedimento dinanzi
all’autorità inferiore, è particolarmente toccato dalla decisione impugnata e
ha un interesse degno di protezione all’annullamento o alla modificazione
della stessa (art. 48 cpv. 1 PA). Il ricorso deve essere depositato entro
trenta giorni dalla notificazione della decisione (art. 50 cpv. 1 PA) e
contenere le conclusioni, i motivi, l'indicazione dei mezzi di prova e la firma
del ricorrente o del suo rappresentante, con allegati, se disponibili, la
decisione impugnata e i documenti indicati come mezzi di prova (art. 52
cpv. 1 PA). Un eventuale anticipo equivalente alle presunte spese
processuali deve essere saldato entro il termine impartito (art. 63 cpv. 4
PA).
In concreto, il ricorrente ha impugnato la decisione della SEM, di cui è il
destinatario, tempestivamente e nel rispetto dei requisiti previsti dalla
legge, versando inoltre l’anticipo spese richiesto. Ne deriva che il ricorso è
ammissibile e nulla osta quindi all’esame del merito del litigio.
2.
Con il deposito del ricorso, la trattazione della causa, oggetto della
decisone impugnata, passa a questo Tribunale (effetto devolutivo), che ha
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un pieno potere d’esame riguardo all'applicazione del diritto, compreso
l'eccesso o l'abuso del potere di apprezzamento, all'accertamento inesatto
o incompleto dei fatti giuridicamente rilevanti, come pure, in linea di
principio, all'inadeguatezza (artt. 49 e 54 PA). È determinante la situazione
fattuale al momento del giudizio (cfr. DTAF 2014/1 consid. 2), ciò che
implica che questo Tribunale deve tenere conto anche dei fatti rilevanti
intervenuti dopo la decisione impugnata, i cosiddetti “nova” (cfr. BENJAMIN
SCHINDLER, in: Christoph Auer/Markus Müller/Benjamin Schindler [editori],
Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren – Kommentar, 2a ed., 2019,
n. 31 ad art. 49 PA; cfr. anche, tra le altre, la sentenza TAF F-6368/2019
del 26 ottobre 2020 consid. 5.5 con i rinvii).
Questo Tribunale è, in linea di massima, vincolato dalle conclusioni delle
parti (principio dispositivo), salvo che, nell’ambito dell’oggetto del litigio,
siano soddisfatte le condizioni per concedere di più (“reformatio in melius”)
o di meno (“reformatio in peius”) rispetto a quanto richiesto (art. 62 cpv. 1
a 3 PA: massima dell'ufficialità; cfr. MADELEINE CAMPRUBI, in:
Auer/Müller/Schindler, op. cit., n. 8 ad art. 62 PA). Questo Tribunale non è
invece vincolato, in nessun caso, dai motivi del ricorso (art. 62 cpv. 4 PA:
principio dell'applicazione d'ufficio del diritto).
3.
Il presente litigio verte sulla decisione del 4 aprile 2017, notificata al
ricorrente il 16 ottobre 2019, pronunciante nei suoi confronti un divieto
d’entrata in Svizzera e nel Liechtenstein di dieci anni (4.4.2017 – 3.4.2027),
di cui egli chiede l’annullamento o la riduzione della durata a due anni.
4.
L’ALC è applicabile ratione temporis, ratione personae e ratione materiae
alla fattispecie, nella misura in cui il ricorrente, in quanto marito di una
cittadina italiana, è titolare, in modo derivato, dei diritti in esso consacrati
(libertà di circolazione: cfr. DTAF 2019 VII/3), i quali consistono nel diritto
d’ingresso (art. 3 ALC e art. 1 § 1 allegato I ALC) nonché nel diritto di
soggiorno per i lavoratori dipendenti (art. 4 ALC e artt. 6 a 11 allegato I
ALC), per gli autonomi (art. 4 ALC e artt. 12 a 16 allegato I ALC), per i
prestatori di servizi (art. 5 ALC e artt. 17 a 23 allegato I ALC) e per le
persone che non esercitano un’attività economica (art. 6 ALC e art. 24
allegato I ALC).
La presente procedura concerne principalmente il diritto d’ingresso in
Svizzera, di cui la decisione impugnata restringe l’esercizio da parte del
ricorrente (deroga alla libertà di circolazione). Di conseguenza, bisogna nel
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prosieguo verificare se la SEM, nel pronunciare il divieto d’entrata in sé e
nel fissarne la durata a dieci anni, si sia conformata alle esigenze poste
dall’ALC, secondo il quale i diritti da esso conferiti, in particolare il diritto
d’ingresso, possono essere limitati soltanto da misure giustificate da motivi
di ordine pubblico, pubblica sicurezza e pubblica sanità (cfr. artt. 1 § 1 e 5
§ 1 allegato I ALC).
5.
Considerato che l’ALC non regola espressamente i divieti d’entrata in
quanto tali, bisogna partire dal presupposto che si applica il diritto interno
svizzero anche ai divieti d’entrata nei confronti di cittadini dell’Unione
europea, come si può desumere dall’art. 24 dell’ordinanza del 22 maggio
2002 concernente l'introduzione graduale della libera circolazione delle
persone tra la Confederazione svizzera e l'Unione europea e i suoi Stati
membri (OLCP, RS 142.203). È quindi applicabile la legge federale sugli
stranieri del 16 dicembre 2005 (LStr), che regola i divieti d’entrata all’art.
67, la quale è stata, con effetto dal 1° gennaio 2019, ridenominata legge
federale sugli stranieri e la loro integrazione (LStrI, RS 142.20).
6.
Prima di trattare il merito del ricorso è necessario esaminare la censura
formale relativa alla pretesa violazione, da parte della SEM, del diritto di
essere sentito del ricorrente (cfr. consid. L).
6.1 Il diritto di essere sentiti fa parte delle garanzie procedurali generali
previste all'art. 29 della Costituzione federale (Cost., RS 101). Esso è
consacrato dall’art. 29 cpv. 2 Cost., e comprende il diritto, per la persona
interessata, di prendere conoscenza dell'incarto, di esprimersi in merito agli
elementi pertinenti prima che una decisione sia emanata nei suoi confronti,
di produrre delle prove pertinenti, di ottenere che sia dato seguito alle sue
offerte di prove pertinenti, di partecipare all'amministrazione delle prove
essenziali o almeno di poter esprimersi sul suo risultato, se ciò può
influenzare la decisione da emanare. Nel quadro della procedura
amministrativa, il diritto di essere sentito è previsto agli art. 26 a 28 (diritto
di esaminare gli atti), 29 a 33 (diritto di essere sentito in senso stretto) e 35
PA (diritto di ottenere una decisione motivata).
In merito a quest'ultima esigenza, la giurisprudenza ha dedotto dal diritto
di essere sentiti l'obbligo per l'autorità di motivare la sua decisione, così da
permettere ai destinatari, e a tutte le persone interessate, di comprenderla,
eventualmente di impugnarla, in modo da rendere possibile all'autorità di
ricorso, se adita, di esercitare convenientemente il suo controllo (cfr. DTF
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139 V 496 consid. 5.1, 139 IV 179 consid. 2.2 e 138 I 232 consid. 5.1). Si
è in presenza di una violazione del diritto di essere sentiti se l'autorità non
soddisfa al suo obbligo di esaminare e di trattare i problemi pertinenti. Per
adempiere a queste esigenze è sufficiente che l'autorità menzioni, almeno
brevemente, i motivi sui quali ha fondato la sua decisione, in modo da
permettere all'interessato di apprezzare la portata di quest'ultima e di
impugnarla in piena conoscenza di causa (cfr. DTF 141 II 28 consid. 3.2.4).
Se si può porre rimedio, eccezionalmente, ad una violazione del diritto di
essere sentiti, una violazione grave, anche tenendo conto delle esigenze
di economia di procedura, non può essere sanata (cfr. DTF 138 III 225
consid. 3.3 e 137 I 195 consid. 2.2 e 2.3.2; DTAF 2013/46 consid. 6.3.7,
2012/24 consid. 3.4 con i riferimenti).
6.2 In concreto è assodato che la SEM non ha sentito il ricorrente prima di
emanare il divieto d’entrata il 4 aprile 2017, come esige l’art. 30 cpv. 1 PA
(audizione preliminare), e che ha pure rinunciato a notificarglielo, malgrado
il contenuto dell’art. 34 cpv. 1 PA (notificazione). La ragione di ciò sembra
essere riconducibile al fatto che il ricorrente era nel frattempo rientrato in
Italia, verosimilmente per espiare la pena, senza lasciare un recapito
all’una o all’altra autorità cantonale (cfr. consid. B). Due anni e sei mesi più
tardi, il 16 ottobre 2019, le GCS hanno notificato il divieto d’entrata al
ricorrente, che l’ha impugnato nel termine legale di trenta giorni (cfr. artt.
20 cpv. 1 e 50 cpv. 1 PA), chiedendo, sul piano formale, che esso sia
dichiarato nullo (cfr. consid. C, E e L).
In proposito occorre sottolineare, innanzitutto, che le GCS, diversamente
da quanto pretende il ricorrente nella replica (cfr. consid. L), gli hanno
consegnato il duplicato del divieto d’entrata intero, con il dispositivo (pag.
1), i motivi (pag. 2) e i rimedi giuridici (pag. 3), come testimonia la firma
autografa che egli ha apposto sull’ultima pagina del provvedimento. In
secondo luogo si deve notare che il ricorrente ha avuto modo, in questa
sede, di esprimersi compiutamente sul divieto d’entrata, criticando i motivi
addotti dalla SEM. Pertanto, considerato che questo Tribunale dispone di
un pieno potere d’esame (cfr. consid. 2), la violazione oggettiva del diritto
di essere sentito del ricorrente, privato della possibilità di esprimersi sulle
intenzioni della SEM prima di ricevere la decisione impugnata, è stata
senz’altro sanata nel corso della presente procedura. In quest’ottica si
aggiunga, con riferimento alla giurisprudenza citata al consid. 6.1, che la
constatazione della nullità del divieto d’entrata con il conseguente rinvio
della causa alla SEM per eseguire l’audizione preliminare costituirebbe una
vana formalità, allungando inutilmente la procedura, e ciò a discapito
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dell’interesse del ricorrente ad ottenere una decisione entro un termine
ragionevole.
7.
La SEM può vietare l'entrata in Svizzera allo straniero che ha violato o
espone a pericolo l'ordine e la sicurezza pubblici in Svizzera o all'estero
(art. 67 cpv. 2 lett. a LStrI). Nell’esercizio del suo potere discrezionale, la
SEM tiene conto degli interessi pubblici e, in particolare, della situazione
personale dello straniero (art. 96 cpv. 1 LStrI). Se un divieto d’entrata si
giustifica, ma risulta inadeguato alle circostanze, alla persona interessata
può essere rivolto un ammonimento con la comminazione di tale
provvedimento (art. 96 cpv. 2 LStrI).
Il Consiglio federale ha messo a fuoco le nozioni d’ordine e di sicurezza
pubblici, sul piano del diritto interno, nel suo Messaggio dell’8 marzo 2002
concernente la LStr (Messaggio LStr, FF 2002 3327). In proposito, esso ha
sottolineato che “la sicurezza e l’ordine pubblici costituiscono il concetto
sovraordinato dei beni da proteggere nel contesto della polizia: l’ordine
pubblico comprende l’insieme della nozione di ordine, la cui osservanza
dal punto di vista sociale ed etico costituisce una condizione indispensabile
della coabitazione ordinata delle persone. La sicurezza pubblica significa
l’inviolabilità dell’ordine giuridico obiettivo, dei beni giuridici individuali (vita,
salute, libertà, proprietà, ecc.) nonché delle istituzioni dello Stato. Vi è
violazione della sicurezza e dell’ordine pubblici segnatamente se sono
commesse infrazioni gravi o ripetute di prescrizioni di legge o di decisioni
delle autorità nonché in caso di mancato adempimento di doveri di diritto
pubblico o privato” (Messaggio LStr, pag. 3424).
Riguardo alla natura e alla finalità del divieto d’entrata, il Consiglio federale
ha precisato che lo stesso “mira a lottare contro le perturbazioni della
sicurezza e dell’ordine pubblici, non già a sanzionare un determinato
comportamento; si tratta dunque di una misura a carattere preventivo e non
repressivo” (Messaggio LStr, pag. 3428).
7.1 Il divieto d'entrata è pronunciato per una durata massima di cinque
anni; può essere pronunciato per una durata più lunga se l'interessato
costituisce un grave pericolo per l'ordine e la sicurezza pubblici (art. 67 cpv.
3 LStrI).
Questa graduazione delle durate (inferiori o superiori a cinque anni) risulta
dal recepimento, da parte della Svizzera, dell’art. 11 cpv. 2 della direttiva
2008/115/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 16 dicembre
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2008 (direttiva sul rimpatrio; Gazzetta ufficiale dell’Unione europea L
348/98), il quale prevede che la durata del divieto d’ingresso è determinata
tenendo debitamente conto di tutte le circostanze pertinenti di ogni caso e
che non supera di norma i cinque anni, ma che può essere superiore ai
cinque anni se il cittadino di un paese terzo costituisce una grave minaccia
per l’ordine pubblico, la pubblica sicurezza o la sicurezza nazionale (cfr. la
nota a piè di pagina dell’art. 67 LStrI; cfr. anche DTF 139 II 121 consid. 5.1
e 6.3).
7.2 Le nozioni di ordine pubblico, di pubblica sicurezza e di pubblica sanità,
secondo l’art. 5 § 1 allegato I ALC, vanno intese nel senso definito dalla
direttiva 64/221/CEE del Consiglio del 25 febbraio 1964 e dalla relativa
giurisprudenza della Corte di giustizia delle Comunità europee (CGCE; dal
1° dicembre 2009, la Corte di giustizia dell’Unione europea [CGUE]),
precedente la sottoscrizione dell’ALC (art. 5 § 2 allegato I ALC in relazione
con l’art. 16 § 2 ALC). Così, le deroghe alla libera circolazione garantita
dall'ALC devono essere interpretate in modo restrittivo. Al di là della
turbativa insita in ogni violazione della legge, il ricorso di un'autorità
nazionale alla nozione di ordine pubblico presuppone il sussistere di una
minaccia attuale, effettiva e sufficientemente grave di un interesse
fondamentale per la società. In quest’ottica, una condanna penale può
essere considerata per limitare i diritti conferiti dall'ALC soltanto se, dalle
circostanze che l'hanno determinata, emerga un comportamento personale
costituente una minaccia attuale per l'ordine pubblico (cfr. DTF 134 II 10
consid. 4.3, 130 II 176 consid. 3.4.1, 129 II 215 consid. 7.4, con i rinvii alla
giurisprudenza della CGUE). A dipendenza delle circostanze, già la sola
condotta tenuta in passato può comunque adempiere i requisiti di una
simile messa in pericolo dell'ordine pubblico. Per valutare l'attualità della
minaccia, non occorre prevedere quasi con certezza che lo straniero
commetterà altre infrazioni in futuro; d'altro lato, per rinunciare a misure di
ordine pubblico, non si deve esigere che il rischio di recidiva sia
praticamente nullo. La misura dell'apprezzamento dipende in sostanza
dalla gravità della potenziale infrazione: tanto più questa appare
importante, quanto minori sono le esigenze in merito al rischio di recidiva
(cfr. la sentenza del Tribunale federale 2C_903/2010 del 6 giugno 2011
consid. 4.3.2 e DTF 136 II 5 consid. 4.2).
7.3 Riassumendo le esigenze poste dal diritto interno, dall’ALC e dalla
giurisprudenza della CGUE, il Tribunale federale rileva che, per potere
pronunciare un divieto d’entrata fino a cinque anni al massimo nei confronti
di un cittadino di un paese terzo non coperto dall’ALC, è sufficiente che egli
rappresenti un semplice pericolo per l’ordine e la sicurezza pubblici svizzeri
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(livello I). Invece, per potere pronunciare un divieto d’entrata di cinque anni
al massimo nei confronti di un cittadino di un paese terzo coperto dall’ALC,
che gode quindi della libertà di circolazione, è necessario verificare se egli
costituisca una minaccia di una certa gravità per l’ordine e la sicurezza
pubblici svizzeri, ossia una minaccia che va al di là di una semplice messa
in pericolo degli stessi (livello I bis). Quanto alla pronuncia di un divieto
d’entrata superiore a cinque anni (fino a quindici e, in caso di recidiva,
anche fino a venti anni: cfr. DTAF 2014/20 consid. 7), e ciò
indipendentemente dall’applicazione dell’ALC (cfr. art. 11 cpv. 2 direttiva
2008/115/CE), bisogna che il cittadino in questione rappresenti una grave
minaccia, ossia un “pericolo qualificato” (“menace caractérisée”), per
l’ordine e la sicurezza pubblici svizzeri (livello II; cfr. DTF 139 II 121 consid.
5 e 6).
Questo grado di gravità qualificata, la cui ammissione costituisce
l’eccezione (cfr. FF 2009 8043, pag. 8058 [in francese]), deve essere
esaminato concretamente, con riferimento agli atti di causa (cfr. MARC
SPESCHA, in: Spescha et al. [editori], Migrationsrecht, 4a ed. 2015, art. 67
LStr, n. 5, pag. 271; ADANK-SCHÄRER/ANTONIAZZA-HAFNER, Interdiction
d’entrée prononcée à l’encontre d’un étranger délinquant, in: AJP/PJA
7/2018, pagg. 886 a 898). Esso è funzione della natura del bene giuridico
in pericolo (ad es.: la vita, l’integrità della persona, l’integrità sessuale o la
salute pubblica), della natura dell'infrazione commessa, come in caso di
criminalità particolarmente grave a dimensione transfrontaliera (cfr. art. 83
§ 1 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea nella versione
consolidata di Lisbona [TFUE], che menziona gli atti di terrorismo, la tratta
di esseri umani, il traffico di droga e la criminalità organizzata), oppure del
numero delle infrazioni commesse (recidiva), anche alla luce della loro
eventuale crescente gravità o dell'assenza di una prognosi favorevole (cfr.
DTF 139 II 121 consid. 6.3).
7.4 È ancora pertinente sottolineare che, secondo una giurisprudenza
consolidata, l'autorità amministrativa non è, in virtù del principio della
separazione dei poteri, vincolata dalle considerazioni del giudice penale.
Tenuto conto delle finalità differenti perseguite dalla sanzione penale e dal
divieto d'entrata, in linea di massima indipendenti l’una dall’altro, entrambe
le misure possono coesistere ed applicarsi ad una medesima fattispecie.
Un divieto d'entrata può essere adottato anche in assenza di un giudizio
penale, sia per la mancata apertura di un procedimento penale, sia a causa
della pendenza dello stesso. È sufficiente che l'autorità amministrativa,
fondandosi sul proprio apprezzamento dei mezzi di prova, giunga alla
conclusione che le condizioni per emanare un divieto d'entrata siano
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soddisfatte. Pertanto, l'autorità amministrativa valuta sulla base di criteri
autonomi se l'allontanamento dalla Svizzera di uno straniero sia necessario
ed opportuno, e può quindi giungere a conclusioni differenti da quelle
ritenute dal giudice penale (cfr., tra le altre, DTF 140 I 145 consid. 4.3 e
137 II 233 consid. 5.2.2, nonché la sentenza TAF C-2463/2013 del 7
maggio 2015 consid. 8.4).
8.
In prosieguo importa stabilire se le condizioni per emettere un divieto
d’entrata in sé (minaccia almeno di una certa gravità) fossero adempiute il
4 aprile 2017, rispettivamente il 16 ottobre 2019 (cfr. le sentenze del
Tribunale federale 2C_66/2018 del 7 maggio 2018 consid. 5.3.1 e
2C_784/2014 del 24 aprile 2015 consid. 3.2 in fine); nell’affermativa,
bisognerà precisare l’intensità della gravità della minaccia (minaccia solo
di una certa gravità o minaccia grave).
8.1 Come si può desumere dai documenti disponibili, il ricorrente è
incensurato in Svizzera, mentre ha subito in Italia una condanna a quattro
anni di reclusione nel 2013 per fatti accaduti nel 2010 (cfr. consid. A e C).
Si noti che, ai fini della presente procedura, il contenuto del certificato del
casellario giudiziale italiano fornisce informazioni sufficienti per inquadrare
la portata della relativa fattispecie penale sul piano dell’ordine e della
sicurezza pubblici svizzeri. Peraltro, benché consideri la sua reclusione a
quattro anni come “täuschend” (cfr. consid. L), il ricorrente si è astenuto
dall’esibire in questa sede la sentenza del Tribunale di Milano per meglio
illustrare cosa intenda.
Riguardo a questa condanna, la cui natura e importanza impressionano, si
deve osservare che è stata pronunciata in seguito alla commissione di un
numero altrettanto impressionante di reati, ossia ventotto, contro diversi
beni giuridici, essenzialmente la saluta collettiva e l’integrità della persona
(importazione illecita di sostanze stupefacenti), la tranquillità pubblica
(associazione per delinquere [cfr., rispetto alle specificità di questo reato,
l’art. 416 del Codice penale italiano [CPI], citato al consid. 8.1.2 qui sotto),
e il patrimonio (truffa, ricettazione, falsità in atti).
È ancora necessario puntualizzare che la condanna in questione è stata
inflitta in conformità all’art. 444 comma 1 del Codice di procedura penale
italiano (CPPI; applicazione della pena su richiesta delle parti), secondo
cui “l'imputato e il pubblico ministero possono chiedere al giudice
l'applicazione, nella specie e nella misura indicata, di una sanzione
sostitutiva o di una pena pecuniaria, diminuita fino a un terzo, ovvero di una
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pena detentiva quando questa, tenuto conto delle circostanze e diminuita
fino a un terzo, non supera cinque anni soli o congiunti a pena pecuniaria”
(cfr. https://www.brocardi.it/codice-di-procedura-penale/libro-sesto/titolo-
ii/art444.html [consultato il 15.4.2021]). Questo significa, come sottolineato
pertinentemente dalla SEM nella sua risposta al ricorso, e contrariamente
a quanto esposto dal ricorrente nella replica (cfr. consid. K e L), che, grazie
al rito del cosiddetto patteggiamento (rito abbreviato), egli ha beneficiato di
una diminuzione della pena, nel migliore dei casi fino ad un terzo rispetto
a quella che sarebbe stata fissata seguendo il rito ordinario. Altrimenti
detto, la misura della pena effettivamente comminata rispecchia solo in
parte la gravità dei reati perpetrati.
8.1.1 In relazione alla salute collettiva e all’integrità della persona importa
osservare che, conformemente ad una giurisprudenza consolidata, i reati
in materia di sostanze stupefacenti rappresentano, di per sé, un pericolo
serio e concreto per un interesse fondamentale della società, ossia la lotta
al traffico di droga e al diffondersi del suo consumo, essendo precisato che
questa visione delle cose è condivisa con la Svizzera da tutti gli Stati
membri dell’Unione europea (cfr. DTF 139 II 121 consid. 5.3 e 129 II 215
consid. 7.3 con i numerosi riferimenti).
Ora, benché la parte della pena dovuta all’importazione illecita di sostanze
stupefacenti non sia separabile dalla pena complessiva, è lecito presumere
che i quattro anni di reclusione riflettano l’indubbia pericolosità dell’agire
del ricorrente anche per la salute collettiva e l’integrità della persona. E
questo malgrado la relativa lontananza nel tempo dei fatti sanzionati,
risalenti al 2010, sia rispetto al rilascio del divieto d’entrata nell’aprile 2017,
che, a maggior ragione, alla sua notifica nell’ottobre 2019, nonché al loro
svolgersi su un lasso di tempo relativamente limitato di circa sette mesi (cfr.
consid. A). Nondimeno, la natura del bene giuridico in gioco, la cui lesione
determina la gravità della potenziale infrazione, poteva indurre la SEM a
valutare con particolare rigore, anche senza casi di recidiva, la pericolosità
del ricorrente nell’ottica preventiva del diritto degli stranieri, tanto più alla
luce del patteggiamento sulla pena che gli è stata, in definitiva, comminata
per la commissione di ventotto reati.
Ne deriva che, riconosciuto colpevole dal Tribunale di Milano di avere
trafficato sostanze stupefacenti, la SEM era legittimata a presumere che il
ricorrente rappresentasse nell’aprile 2017, e continuasse a rappresentare
nell’ottobre 2019, una grave minaccia per l’ordine e la sicurezza pubblici
svizzeri (cfr. consid. 7.2 e 7.3).
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8.1.2 Rispetto alla tranquillità pubblica è utile rilevare che l’associazione
per delinquere ai sensi dell’art. 416 CPI (“Quando tre o più persone si
associano allo scopo di commettere più delitti, coloro che promuovono o
costituiscono od organizzano l'associazione sono puniti, per ciò solo, con
la reclusione da tre a sette anni. Per il solo fatto di partecipare
all'associazione, la pena è della reclusione da uno a cinque anni”)
corrisponde, grosso modo, all’organizzazione criminale ai sensi dell’art.
260ter del Codice penale svizzero (CP, RS 311.0), in vigore dal 1° agosto
1994 (“Chiunque partecipa a un’organizzazione che tiene segreti la
struttura e i suoi componenti e che ha lo scopo di commettere atti di
violenza criminali o di arricchirsi con mezzi criminali, chiunque sostiene una
tale organizzazione nella sua attività criminale, è punito una pena detentiva
sino a cinque anni o con una pena pecuniaria”).
Ora, data l’importanza del bene giuridico protetto, non vi sono dubbi che la
SEM doveva soppesare in modo rigoroso, anche senza reiterazione del
reato in questione, la pericolosità del ricorrente nella prospettiva preventiva
del diritto degli stranieri, a fortiori tenendo conto del patteggiamento sulla
pena e nel quadro complessivo del numero, impressionante, di reati.
Ne discende che la SEM aveva sufficienti ragioni per credere che il
ricorrente, dichiarato colpevole di associazione per delinquere, costituisse
nell’aprile 2017, e continuasse a costituire nell’ottobre 2019, una grave
minaccia per l’ordine e la sicurezza pubblici svizzeri (cfr. consid. 7.2 e 7.3).
8.1.3 Per quanto concerne il patrimonio si deve sottolineare come esso sia
un bene giuridico la cui lesione, in generale, è meno grave, sul piano
dell’ordine e della sicurezza pubblici, delle lesioni della salute collettiva e
dell’integrità della persona, come pure della tranquillità pubblica (cfr.
consid. 7, 2° paragrafo). Cionondimeno, anche dei reati di carattere
patrimoniale possono giustificare l’adozione di un divieto d’entrata che
implica, per forza di cose, una limitazione della libera circolazione (cfr. la
sentenza del Tribunale federale 2C_173/2019 del 31 luglio 2019 consid.
5.2.2 con i riferimenti).
Ora, in concreto, si ha a che fare con ben diciotto truffe, tre ricettazioni e
due falsità in atti, nel quadro di un’associazione per delinquere e di un
traffico di sostanze stupefacenti, cosicché anche sotto questo profilo la
SEM aveva fondati motivi di credere che dal ricorrente emanasse nell’aprile
2017, e continuasse ad emanare nell’ottobre 2019, una grave minaccia per
l’ordine e la sicurezza pubblici svizzeri (cfr. consid. 7.2 e 7.3).
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8.2 Alla luce delle considerazioni che precedono, la valutazione della SEM
che il ricorrente costituiva, nell’aprile 2017, come pure nell’ottobre 2019,
una minaccia grave attuale per l’ordine e la sicurezza pubblici svizzeri, ai
sensi della legge e della giurisprudenza (cfr. consid. 7), non presta il fianco
a critiche, con la conseguenza che l’adozione di un divieto d’entrata anche
superiore a cinque anni era giustificata (art. 67 cpv. 3 LStrI). Peraltro, dal
momento del rilascio del duplicato del divieto d’entrata, nell’ottobre 2019,
non sono intervenute circostanze che possano far credere ad un venir
meno, anche solo parziale, dell’attualità della grave minaccia.
9.
Si tratta ora di fissare, in accordo con il principio di proporzionalità, la durata
del divieto d’entrata in funzione del complesso delle circostanze del caso,
nel quadro del diritto del ricorrente alla libera circolazione garantito
dall’ALC (cfr. consid. 4), nonché, se del caso, del suo diritto al rispetto della
sua vita privata e familiare secondo l’art. 8 § 1 della Convenzione europea
dei diritti dell’uomo (CEDU, RS 0.101).
9.1 In generale, l'attività dello Stato deve rispondere al pubblico interesse
ed essere proporzionata allo scopo (art. 5 cpv. 2 Cost.). Da un punto di
visto analitico, il principio della proporzionalità viene suddiviso in tre regole:
l'idoneità, la necessità e la proporzionalità in senso stretto (cfr. DTF 136 I
17 consid. 4.4, 135 I 246 consid. 3.1, 130 II 425 consid. 5.2 e 124 I 40
consid. 3e). La prima impone che la misura scelta sia atta al
raggiungimento dello scopo d'interesse pubblico fissato dalla legge (cfr.
DTF 128 I 310 consid. 5b/cc), la seconda che, tra più misure idonee, si
scelga quella che incide meno fortemente sui diritti privati (cfr. DTF 130 II
425 consid. 5.2), e la terza, detta anche regola della preponderanza
dell'interesse pubblico, che l'autorità proceda alla ponderazione tra
l'interesse pubblico perseguito e il contrapposto interesse privato,
valutando quale dei due debba prevalere in funzione delle circostanze (cfr.
DTF 129 I 12 consid. 6 a 9).
9.2 A proposito dell’art. 8 § 1 CEDU bisogna precisare che, benché non
garantisca il diritto di entrata e di soggiorno in Svizzera (cfr. DTF 140 I 145
consid. 3.1 e 139 I 330 consid. 2.1 con i rinvii), esso estende la sua
protezione, sotto il profilo del diritto al rispetto della vita privata, anche alle
relazioni sociali sviluppate nell’ambito di attività professionali e commerciali
di chi se ne prevale (cfr. sentenze CorteEDU – Fernandez Martinez c.
Spagna [Grande Camera], n. 56030/07, 12 giugno 2014, § 110, e Niemietz
c. Germania, n. 13710/88, 16 dicembre 1992, n. 29). Secondo il Tribunale
federale, dal punto di vista del diritto al rispetto della vita familiare, chi si
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richiama alla protezione dell’art. 8 § 1 CEDU deve, in generale, intrattenere
una relazione stretta, effettiva ed intatta, con una persona della sua
famiglia che beneficia di un diritto di presenza duraturo in Svizzera (cfr.,
tuttavia, la sentenza CorteEDU – Mengesha Kimfe c. Svizzera, n.
24404/05, 29 luglio 2010, § 61); in questo senso, sono protetti,
segnatamente, i rapporti tra i coniugi, nonché quelli tra genitori e figli
minorenni che vivono in comunione; eccezionalmente, se sussiste un
particolare rapporto di dipendenza tra loro, sono presi in considerazione
anche i rapporti tra genitori e figli maggiorenni (cfr. DTF 129 II 11 consid.
2).
Nondimeno, l’art. 8 § 2 CEDU permette un’ingerenza statale nell’esercizio
del diritto al rispetto della vita privata e della vita familiare, se tale ingerenza
è prevista dalla legge ed è necessaria, in particolare, alla sicurezza
pubblica e alla prevenzione dei reati in una società democratica.
9.3 In concreto, come esaminato in dettaglio qui sopra, il ricorrente, a
causa delle ventotto infrazioni penali che ha commesso in Italia, tra le quali
spiccano l’associazione per delinquere e l’importazione illecita di sostanze
stupefacenti, continua a rappresentare una grave minaccia per la salute
collettiva e l’integrità della persona, la tranquillità pubblica come pure il
patrimonio. In questo senso un divieto d’entrata di dieci anni, finalizzato a
prevenire la commissione di reati di questo genere in Svizzera, soddisfa le
esigenze del principio di proporzionalità riguardo alla sua idoneità, alla sua
necessità e alla sua preponderanza per la difesa dell’ordine e della
sicurezza pubblici. Si aggiunga che il ricorrente non riesce a scardinare
questa conclusione quando fa valere nella duplica, con riferimento alla
libera circolazione delle persone, degli interessi professionali, come
commerciante di automobili, in Ticino e, più in generale, in Svizzera (cfr.
consid. L), nella misura in cui non sostanzia e non comprova minimamente
questa pretesa, per esempio producendo dei documenti contrattuali o altri
mezzi di prova. Stando così le cose, questi pretesi interessi privati non
sono in grado di relativizzare la preponderanza dell’interesse pubblico a
tenere il ricorrente lontano dal territorio svizzero per la durata restante del
divieto d’entrata.
9.4 A questo punto è però ancora necessario verificare se un divieto
d’entrata di dieci anni sia compatibile, per quanto applicabile, anche con
l’art. 8 CEDU.
In proposito non vi sono dubbi che il ricorrente può invocare, in linea di
principio, l’art. 8 § 1 CEDU, considerato che il divieto d’entrata costituisce
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un’ingerenza statale nell’esercizio del suo diritto al rispetto della sua vita
privata e familiare.
Sul piano della sua vita familiare il ricorrente non ha tuttavia, e nemmeno
fa valere, interessi particolari da tutelare, per cui non può ricavare nulla
dall’art. 8 § 1 CEDU riguardo ad un’eventuale riduzione della durata del
divieto d’entrata.
Sul piano della vita privata del ricorrente vale, mutatis mutandis, quanto
detto al considerando precedente in relazione alla libera circolazione. In
effetti, nell’incarto non si ravvisano indizi, e il ricorrente non ne ha forniti
durante lo scambio degli scritti, dell’esistenza di una clientela con cui egli
abbia sviluppato rapporti professionali durevoli, eventualmente anche di
natura personale. Pertanto, pure sotto il profilo della vita privata, il
ricorrente non può invocare con successo l’art. 8 § 1 CEDU per ottenere
un accorciamento della durata del divieto d’entrata.
9.5 Così, sulla scorta di quanto precede, la ponderazione dell’interesse
pubblico della Svizzera a tenere lontano dal suo territorio il ricorrente e
l’interesse privato di quest’ultimo ad usufruire della libera circolazione
secondo l’ALC, essenzialmente facendo uso del suo diritto d’ingresso in
Svizzera (cfr. art. 1 § 1 allegato I ALC e art. 8 § 1 CEDU), permette di
concludere che la durata del divieto d’entrata di dieci anni, benché possa
sembrare troppo severa al ricorrente, è proporzionata.
10.
Di conseguenza, pronunciando un divieto d’entrata di dieci anni, la SEM
non ha infranto il diritto applicabile (LStrI, ALC, CEDU), compreso il
principio di proporzionalità nell’esercizio del suo potere d’apprezzamento
(art. 49 lett. a PA). Stando così le cose, in accordo con le considerazioni
sopraesposte, il ricorso deve essere respinto, e la decisione impugnata
confermata.
11.
Le spese processuali sono di regola messe a carico della parte
soccombente e, in caso di soccombenza parziale, sono ridotte (art. 63 cpv.
1 PA). Esse comprendono la tassa di giustizia e i disborsi (art. 1 cpv. 1 del
regolamento del 21 febbraio 2008 sulle tasse e sulle spese ripetibili nelle
cause dinanzi al Tribunale amministrativo federale [TS-TAF, RS
173.320.2]); la tassa di giustizia è calcolata in funzione dell'ampiezza e
della difficoltà della causa, del modo di condotta processuale e della
situazione finanziaria delle parti (artt. 63 cpv. 4bis PA e 2 cpv. 1 TS-TAF).
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In concreto, considerato l’esito negativo del ricorso, le spese processuali
di fr. 1’200.– sono poste a carico del ricorrente e prelevate sull’anticipo,
dello stesso importo, da lui già versato.
Per la medesima ragione al ricorrente non sono assegnate indennità per
spese ripetibili (art. 64 cpv. 1 PA e art. 7 cpv. 1 e 2 TS-TAF). Si osservi
ancora che la SEM, in quanto autorità federale, non ha diritto a un'indennità
a titolo di ripetibili (art. 7 cpv. 3 TS-TAF).
(dispositivo alla pagina seguente)
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