Decision ID: 2930892f-d88b-4d44-964b-ceca33c1a362
Year: 2021
Language: fr
Court: VD_TC
Chamber: VD_TC_031
Canton: VD
Region: Région lémanique
Law Area: public_law

Vu les faits suivants:
A. Selon l'art. 2 de ses statuts du 30 mai 2015, l'A._ (A._) a pour but de "préserver, rénover et exploiter du matériel roulant présentant un intérêt historique, culturel et patrimonial, en principe des trolleybus et autobus, ayant circulé à Lausanne et essentiellement en Suisse. Elle s'attelle à la réalisation de ses objectifs, notamment par l'organisation d'un musée vivant permettant l'exploitation des véhicules placés sous sa gestion et sa responsabilité, sur les trois réseaux de trolleybus de l'Arc lémanique."
L'A._ est propriétaire, notamment, des parcelles nos 1375, 1395 et 1523 sur le territoire de la commune de Moudon, soit trois parcelles sises en zone industrielle de, respectivement, 10'000 m2 répartis entre 8'407 m2 de place-jardin et un bâtiment industriel de 1'593 m2 au sol, 5'009 m2 dont 1'144 m2 d'accès-place privée et un bâtiment industriel de 1'308 m2 au sol, et 4'568 m2 dont 2'243 m2 en nature d'accès-place privée ainsi qu'une halle industrielle de 2'017 m2 au sol. Sur ces trois parcelles, l'A._ a entreposé au fil des ans environ trois cents bus dont une grande partie est parquée à l'air libre, faute d'avoir pu trouver une place suffisante dans les différentes halles construites pour les abriter.
En mars 2016, l'A._ a encore acquis la parcelle n° 1835 de la commune de Moudon, d'une surface de 6'408 m2 en nature de champ, pré, pâturage. Elle a obtenu un permis de construire une halle de stockage pour bus anciens sur cette parcelle le 18 mars 2019. Ce permis précise notamment qu'aucun stationnement de bus n'est autorisé à l'extérieur de la halle.
Par décision du 26 mars 2019, la Municipalité de Moudon (ci-après: la municipalité) a ordonné à l'A._, sous la menace des peines prévues par l'art. 292 du Code pénal suisse (CP; RS 311.0) en cas d'insoumission, d'évacuer dans un délai de 60 jours tous les bus garés à l'extérieur des bâtiments construits sur les parcelles nos 1375, 1395 et 1523. La décision rappelait les principales étapes de la problématique du stockage des bus de l'A._ à Moudon. On en extrait les passages suivants:
"[...] a) Le 15 août 2011, la Municipalité a délivré le permis de construire n° 125005 sur la parcelle n° 1523 portant sur une ‹‹halle de stockage (bus anciens)››.
Le permis se référait expressément à la synthèse CAMAC P-207-54-1-2011-ME du 14 juillet 2011 en précisant que ses conditions en faisaient partie intégrante.
Dans cette synthèse, le Service des eaux, sols et assainissement, Division assainissement, Section assainissement industriel (SESA-A15) posait la condition suivante: ‹‹l'extérieur de la halle n'étant pas sécurisé, aucun stationnement de véhicules défectueux ou non immatriculés n'est autorisé.››
b) Au fil du temps, vos bus ont progressivement été stockés à l'extérieur des bâtiments sis sur les parcelles nos 1523, 1375 et 1395.
c) [...]
d) Le 7 octobre 2015, la Municipalité vous a écrit pour vous inviter à prendre des mesures rapides pour régulariser la situation sur les trois sites de stockage litigieux.
e) Le 22 août 2016, la Municipalité a délivré le permis de construire n° 163152 sur la parcelle n° 1375 et portant sur une ‹‹halle de stockage (bus anciens)››.
f) Le 24 juillet 2017, constatant aucune amélioration, la Municipalité vous a une nouvelle fois écrit. Précédemment, son service de sécurité publique avait constaté que le stationnement de bus sur la voie publique perdurait et avait observé des taches d'huile sur la chaussée. Fort de ce constat, l'autorité communale a requis une mise en conformité des sites au Grand-Pré (parcelle n° 1523) et à La Pussaz (parcelles nos 1375 et 1395).
g) Dans le courant du mois de mai 2018, alors que votre Association n'avait pris aucune mesure pour se conformer à l'ordre de remise en état du 24 juillet 2017, la Municipalité a constaté, photos à l'appui, que des réparations et des vidanges sur les bus étaient effectuées.
h) Le 5 juillet 2018, la Municipalité a dénoncé la situation à la Préfecture du district Broye-Vully.
Par ordonnance pénale du 15 novembre 2018, le Préfet du district Broye-Vully a condamné Monsieur E._, en sa qualité de président de l'A._, à une amende de CHF 1'500.- pour violation de l'article 17 du Règlement d'application de la loi du 5 septembre 2006 sur la gestion des déchets du 20 février 2008 (RLGD; RSV 814.11.1) et de l'article 40 du Règlement d'application de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions du 19 septembre 1986 (RLATC; RSV 700.11.1).
i) Le 28 août 2018, la Municipalité a constaté la péremption du permis de construire délivré le 22 août 2016 sur la parcelle n° 1375, décision n'ayant fait l'objet d'aucun recours.
j) Le 2 octobre 2018, la Municipalité vous a adressé un courrier rappelant l'existence d'une fuite d'eau sur la parcelle n° 1395 et constatant, malgré un rendez-vous fixé le samedi 1er septembre 2018, que les Services industriels de la Commune de Moudon n'ont toujours pas pu accéder à l'emplacement de la fuite d'eau.
[...]
k) Le 23 octobre 2018, la Municipalité vous a adressé un courrier pour porter à votre connaissance une lettre du SDIS Haute-Broye datée du 3 octobre qui précise notamment qu'il ne peut être garanti une bonne exécution des missions des pompiers, en cas d'incendie, en raison du stationnement des bus qui rend impossible l'accès sur les sites de la Pussaz et du Grand-Pré.
l) Le 11 décembre 2018, les Conseillers communaux B._ et C._ ont déposé un postulat. Le Conseil communal de Moudon l'a adopté à l'unanimité. Ce texte demande notamment à la Municipalité d'intervenir ‹‹pour supprimer ou faire procéder à leur mise aux normes les trois dépôts actuels››.
m) Le 31 janvier 2019, la Municipalité vous a adressé un courrier recommandé pour rappeler les faits ci-dessus et vous impartir un délai de trente jours pour vous déterminer.
n) [...]
o) Vous vous êtes déterminé par courriel du 18 mars 2019 dans lequel vous invoquez:
- l'accord confirmé chez M. le Préfet en novembre 2018 comme solution pour régler la question des bus stationnés à l'extérieur par la construction d'une nouvelle halle à En Bronjon dans les meilleurs délais;
- votre demande de permis de construire sur la parcelle n° 1835 déposée fin 2018;
- le fait que, si la construction avait pu démarrer en novembre dernier, le bâtiment serait en voie d'être achevé pour mai prochain et les bus rangés aussitôt;
- des interventions politiques faisant fi des règles élémentaires de la séparation des pouvoirs et de l'accord précité devant le Préfet.
p) Le 18 mars 2019, la Municipalité a délivré le permis de construire sur la parcelle n° 1835. [...]"
B. L'A._ n'a pas donné suite à la décision de la municipalité dans les 60 jours suivant la notification de l'ordre d'évacuer tous les bus garés à l'extérieur des bâtiments sur les parcelles nos 1375, 1395 et 1523. Par courrier du 5 juin 2019, la municipalité a dès lors invité l'A._ à lui indiquer d'ici la fin du mois de juin 2019 les mesures prévues pour respecter dite décision. En réponse, le 1er juillet 2019, l'A._ a sollicité une rencontre avec la municipalité; celle-ci a informé l'A._ qu'avant de se prononcer sur l'opportunité d'une rencontre, elle souhaitait connaître les mesures prévues pour respecter la décision du 26 mars 2019.
Par courriel du 23 juillet 2019, l'A._ a sollicité un délai au 13 août 2019 pour répondre à la municipalité. Cette dernière a, par courrier du 25 juillet 2019, informé l'A._ qu'elle envisageait de compléter sa décision du 26 mars 2019 en ordonnant, outre l'évacuation des bus garés à l'extérieur des bâtiments, leur destruction; elle a imparti à l'A._ un délai au 13 août 2019 pour déposer des déterminations et l'a mise en demeure d'exécuter d'ici au 2 septembre 2019 la décision du 26 mars 2019.
L'A._ a finalement déposé des déterminations le 1er septembre 2019. Elle a en substance invoqué la construction imminente d'une nouvelle halle sur la parcelle n° 1835 (début des travaux annoncés pour octobre 2019) pour obtenir un délai supplémentaire pour évacuer les bus garés à l'extérieur des bâtiments sur les parcelles nos 1375, 1395 et 1523. Elle a à cet égard réitéré sa demande de rencontre avec la municipalité afin de convenir d'une date butoir pour procéder à l'évacuation requise.
Par une première décision du 11 septembre 2019, la municipalité a constaté que la décision municipale du 26 mars 2019 était entrée en force et que la mise en demeure du 25 juillet 2019 était restée sans suite (I). Elle a par conséquent confié à l'entreprise D._, aux frais de l'A._, l'évacuation des bus garés à l'extérieur des bâtiments construits sur les parcelles nos 1375, 1395 et 1523, selon devis du 29 août 2019 arrêté par unité de véhicule à 600 fr. HT pour l'évacuation et à 12 fr. par jour (bus simple) et 24 fr. par jour (bus articulé) pour l'entreposage après évacuation (II). Elle a en outre donné ordre à l'A._ de se conformer à la décision et de ne pas entraver son bon déroulement, sous la menace des peines prévues à l'art. 292 CP, se réservant au besoin le droit de requérir l'assistance de la force publique pour garantir la bonne exécution des travaux (III). Enfin, la Municipalité a déposé, en garantie des travaux d'évacuation et d'entreposage, des réquisitions auprès du registre foncier tendant à l'inscription provisoire, puis définitive, d'hypothèques légales sur les parcelles nos 1375, 1395 et 1523 à hauteur, respectivement, de 1'800'000 fr., 970'000 fr. et 860'000 francs (IV). La municipalité a déclaré sa décision exécutoire nonobstant recours (VI).
Dans une seconde décision du 11 septembre 2019, la municipalité a rendu le dispositif suivant:
"I. La Municipalité de Moudon complète sa décision du 26 mars 2019 en ce sens qu'ordre est donné à A._ de détruire d'ici le 30 septembre 2020 tous les bus:
- encore ou à nouveau garés à l'extérieur des bâtiments construits sur les parcelles nos 1375, 1395 et 1523,
- déplacés par la Commune de Moudon suite à sa décision d'exécution par substitution du 9 septembre 2019, communiquée par courrier daté le 11 septembre 2019, et que A._ n'aurait pas évacués pour libérer l'autorité des coûts de leur gardiennage,
Sous la menace de l'article 292 du code pénal suisse qui punit des peines d'arrêts ou de l'amende celui qui ne se sera pas conformé à une décision à lui signifiée, sous la menace des peines précitées, par une autorité ou un fonctionnaire compétent."

Dans la motivation de sa décision, la municipalité relève qu'il résulte des photographies aériennes figurant au dossier que 214 bus sont stationnés en extérieur, dont 27 bus articulés. Considérant qu'un bus simple occupe 30 m2, la capacité de la future halle (3'190 m2 au sol) devrait permettre d'accueillir 106 bus, soit seulement la moitié des bus litigieux. La municipalité indique avoir tenu compte du délai envisagé par l'A._ pour mener à bien la construction de la nouvelle halle dans la fixation du délai pour ordonner la destruction des bus encore stationnés à l'air libre.
C. Le 11 septembre 2019 également, la municipalité a adressé trois réquisitions d'inscription d'hypothèques légales au registre foncier, conformément au chiffre IV du dispositif de la décision d'exécution par substitution du même jour mentionnée ci-dessus. Le 25 septembre 2019, le Conservateur du registre foncier de La Broye et du Nord vaudois a écarté les réquisitions d'inscription au motif que les bus sont des objets mobiliers et que l'hypothèque légale prévue par l'art. 132 de la loi sur l'aménagement du territoire et des constructions du 4 décembre 1985 (LATC; BLV 700.11) ne saurait s'appliquer à l'évacuation d'objets mobiliers qui ne peuvent être assimilés à des travaux non conformes ou à des constructions inesthétiques.
D. Agissant par l'entremise de son avocat, l'A._ (ci-après: la recourante) a saisi la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: la CDAP) par acte du 14 octobre 2019 interjeté à l'encontre de la décision de la municipalité du 26 mars 2019 ‐ dont elle conclut à la nullité, subsidiairement à l'annulation ‐ et à l'encontre des deux décisions du 11 septembre 2019 dont elle conclut à l'annulation. La recourante requiert en outre que l'effet suspensif soit restitué au recours s'agissant de la première décision du 11 septembre 2019, soit la décision d'exécution par substitution.
Par courrier du 28 octobre 2019, la municipalité s'est opposée à la restitution de l'effet suspensif.
Par décision du 6 novembre 2019, la juge instructrice de la CDAP a admis la requête de restitution de l'effet suspensif.
La municipalité a déposé sa réponse le 16 décembre 2019. Elle a conclu avec suite de frais et dépens à l'irrecevabilité du recours en tant qu'il est dirigé contre la décision du 26 mars 2019 et au rejet pour le surplus, ses décisions du 11 septembre 2019 devant être confirmées.
La Direction générale de l'environnement (ci-après: la DGE) a déposé sa réponse le 6 février 2020 et conclu au rejet du recours. Elle a notamment indiqué avoir procédé à une inspection des parcelles nos 1375, 1395 et 1523 le 29 janvier 2020 en présence de représentants de la commune de Moudon, de représentants de la recourante et d'un représentant de la Direction générale de la mobilité et des routes (ci-après: la DGMR) agissant comme expert. Elle fait part du constat suivant:
" A. Protection des eaux
Il est à noter qu'aucun plan des canalisations des 3 parcelles privées n'a été présenté par le propriétaire. Ces plans ne sont a priori pas disponibles. De plus aucune présence d'hydrocarbure n'a été constatée lors de test rapide au papier hydrocarbure et par un contrôle visuel, sur les parcelles 1375 et 1395. Ainsi une pollution avérée des eaux n'a pas été constatée. Une fuite d'hydrocarbure s'écoulait néanmoins d'un minibus dans une grille caillebottis sur la parcelle 1523.
Les grilles présentes sur les parcelles sont a priori raccordées au réseau d'eaux claires communal. Ce point ne peut être déterminé qu'après la réalisation d'un plan de canalisation.
Les trois parcelles disposent de sols étanches composés d'un revêtement bitumeux. Une partie du sol de la parcelle 1395 (sous l'avant toit) est composée de terre et de gravier et il n'est donc pas étanche. Des bus sont stationnés sur cette zone. Néanmoins les parcelles ne sont pas sécurisées par des séparateurs d'hydrocarbures.
Les trois parcelles sont situées en secteur Au de protection des eaux. Les secteurs Au (secteurs particulièrement menacés) comprennent des réserves d'eaux souterraines exploitables ainsi que les zones attenantes nécessaires à assurer la protection de celles-ci. La parcelle 1523 est en bordure directe de la Broye.
De fait aucune des trois parcelles n'est sécurisée par un séparateur d'hydrocarbure.
B. Contrôle des véhicules
Seuls les bus présentant une motorisation thermique principale ont été contrôlés. Les trolleybus et les remorques n'ont pas été contrôlés, bien qu'un moteur de secours puisse être présent sur les premiers cités.
Seize bus et un minibus ont été contrôlés de manière visuelle. Tous les bus stockés à l'extérieur sont dépourvus de plaque d'immatriculation. Quatre de ces bus et le minibus présentent des fuites d'hydrocarbure. Deux bus étaient des épaves sans moteur. Ces épaves sont stockées à l'extrémité nord de la parcelle 1395.
Les autres véhicules ne présentaient pas de fuite d'hydrocarbure. Néanmoins l'état général de ceux-ci laisse un doute quant à leur capacité à rouler. De plus, ceux-ci datent de plus de 20 à 25 ans. Ils ne disposent donc plus de permis de circulation.
De fait, la plupart des véhicules sont des épaves inutilisables.
Selon les dires de la recourante, certains véhicules sont gardés sur les parcelles par l'association afin d'utiliser des pièces détachées. [...]"
Le 27 février 2020, la recourante, tout en sollicitant un délai pour déposer une réplique, a adressé au tribunal un certain nombre d'observations: elle a indiqué que la fuite d'hydrocarbure constatée sur la parcelle n° 1523 par la DGE lors de l'inspection locale du 18 février 2020 [recte: 29 janvier 2020] avait été supprimée, qu'elle avait établi une liste des bus qui pourraient être détruits après prélèvement de pièces détachées avec un programme d'exécution produit en annexe, qu'elle concentrait ses efforts sur les bus susceptibles de générer une pollution, 7 bus ayant déjà été enlevés et 10 autres devant l'être d'ici la mi-mars 2020, qu'elle avait pu louer un espace dans les anciennes fonderies qui lui permettrait de stocker 25 véhicules et que 100 bus pourraient prendre place dans la nouvelle halle en construction. Enfin, elle requérait qu'il soit procédé à un examen des terrains dont dispose l'entreprise D._ afin de déterminer s'ils sont équipés pour y entreposer des véhicules.
Le 12 mars 2020, la DGE a complété sa réponse et précisé qu'une visite du site de D._ avait été effectuée le 12 novembre 2019, les places de stockage auprès de cette entreprise étant sécurisées et fonctionnelles; elle a toutefois mentionné qu'a priori, il n'y aurait pas une surface suffisante auprès de D._ pour stocker les anciens bus de l'A._.
L'instruction de la cause a été suspendue jusqu'au 4 janvier 2021, les parties ayant entamé des pourparlers transactionnels et la recourante ayant indiqué que la construction de la halle sur la parcelle n° 1835 serait terminée d'ici la fin de l'année 2020.
Durant la suspension, la recourante a déposé une écriture spontanée le 4 septembre 2020 confirmant un certain nombre d'éléments déjà allégués et contestant en particulier l'exécution par substitution confiée à D._, laquelle ne serait pas équipée pour répondre à la mission qui lui a été confiée au vu du projet de construction d'une place d'entreposage pour véhicules usagés récemment mis à l'enquête sur la parcelle n° 470, parcelle qui ne pourrait pas accueillir les bus à déplacer en raison de la région archéologique dans laquelle elle se trouve et du diagnostic de pollution du site exigé par la Direction des ressources et du patrimoine naturels, Division géologie, sols et déchets.
La recourante a encore déposé une réplique le 8 mars 2021. Elle a allégué quelques faits nouveaux postérieurs aux décisions attaquées et au premier échange d'écritures, à savoir qu'elle a sollicité et obtenu l'autorisation d'installer un séparateur d'hydrocarbure sur la parcelle n° 1523 (située en bordure de la Broye), l'installation devant intervenir à bref délai; elle a mentionné que la nouvelle halle (parcelle n° 1835) était terminée, un permis d'utiliser ayant été délivré le 1er mars 2021 par la municipalité; dès lors, le transfert de bus dans la nouvelle halle a débuté et devrait être achevé d'ici la fin de l'été 2021.
La DGE a déposé une duplique le 18 mars 2021 et la municipalité le 12 avril 2021. Les autorités concernée et intimée ont maintenu leurs conclusions tendant au rejet du recours. La municipalité a notamment précisé que depuis les décisions d'évacuation, puis d'exécution par substitution et de destruction rendues en mars et septembre 2019, la recourante n'avait évacué qu'une quinzaine de bus au total, ne parvenant pas à tenir le rythme annoncé de deux bus déplacés par mois. Compte tenu des risques environnementaux mis en évidence par la DGE, la situation illicite des bus litigieux ne saurait être tolérée plus longuement.
La CDAP a statué par voie de circulation.
Considérant en droit:
1. La recourante a saisi la CDAP par acte du 14 octobre 2019 interjeté à l'encontre de trois décisions rendues par la municipalité, l'une le 26 mars 2019 et les deux autres le 11 septembre 2019. S'il ne fait aucun doute que la recourante a la qualité pour recourir au sens de l'art. 75 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36) et que son acte de recours respecte les conditions formelles de l'art. 79 LPA-VD applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD, la question du respect du délai pour recourir ‐ qui est de 30 jours dès la notification de la décision attaquée (art. 95 LPA-VD) ‐ doit être examinée préalablement à toute autre question en ce qui concerne la décision rendue par la municipalité le 26 mars 2019.
a) La recourante soutient que les trois décisions formeraient un tout et que le délai de recours partirait de la réception des deux décisions du 11 septembre 2019.
b) Selon l'art. 74 al. 1 LPA-VD, les décisions finales sont susceptibles de recours. L'art. 3 al. 1 LPA-VD définit la décision comme toute mesure prise par une autorité dans un cas d’espèce et ayant pour objet (a) de créer, de modifier ou d’annuler des droits ou des obligations; (b) de constater l’existence, l’inexistence ou l’étendue de droits et d’obligations; (c) de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations. La notion de décision vise donc tout acte individuel et concret d'une autorité, qui règle de manière unilatérale et contraignante des droits ou des obligations (ATF 135 II 38 consid. 4.3). En d'autres termes, constitue une décision un acte étatique qui touche la situation juridique de l'intéressé, l'astreignant à faire, à s'abstenir ou à tolérer quelque chose, ou qui règle d'une autre manière obligatoire ses rapports avec l'Etat (ATF 135 II 22 consid. 1.2). La décision se distingue, par ses effets sur la situation ou le comportement de son destinataire, des actes qui n’affectent les droits ou obligations de personne, en particulier des simples renseignements ou avertissements dépourvus de conséquences juridiques (cf. TF 8C_220/2011 du 2 mars 2012 consid. 4.1.2, publié in SJ 2013 I 18; AC.2016.0456 du 24 juillet 2018 consid. 1 et réf.).
En l'occurrence, le 26 mars 2019, la municipalité a bel et bien rendu une décision au sens de l'art. 3 LPA-VD, ordonnant à la recourante, sous la menace des peines prévues par l'art. 292 CP en cas d'insoumission, d'évacuer dans un délai de 60 jours tous les bus garés à l'extérieur des bâtiments construits sur les parcelles nos 1375, 1395 et 1523. Auparavant, la municipalité avait à de nombreuses reprises averti la recourante que le stationnement des bus à l'extérieur des halles prévues pour les abriter n'était pas conforme à la législation ni au permis de construire délivré notamment pour la parcelle n° 1523; de multiples délais ont été impartis de manière informelle pour que la recourante régularise la situation. Ces demandes n'ayant été suivies d'aucun effet, la municipalité a rendu une décision en date du 26 mars 2019 indiquant clairement à l'A._ ce qui était exigé et lui impartissant un délai de 60 jours pour s'exécuter.
c) La décision d'évacuation du 26 mars 2019 constitue une décision de base (Sachverfügung) qui impose une obligation à un administré, soit la recourante. Cette dernière n'a pas exécuté l'ordre d'évacuation dans le délai qui lui était imparti; ce point n'est pas contesté.
De manière générale, même en l'absence d'une base légale spéciale, lorsque l'autorité constate qu'un administré n'exécute pas les obligations qu'une norme ou une décision administrative lui impose, elle est tenue d'intervenir (ATF 102 Ib 296, RDAF 1983, p. 295; CDAP AC.2010.0185 du 6 décembre 2010 consid. 3). En effet, le principe de la légalité (sous l'aspect de la suprématie de la loi), en relation avec les principes de l'égalité de traitement et de la sécurité du droit, impose à l'autorité de veiller à ce que les particuliers remplissent leurs obligations reposant sur le droit administratif (Fritz Gygi, Verwaltungsrecht, Berne 1986, p. 318). Lorsque la décision de base n’a pas été exécutée, l’autorité impartit en principe un dernier délai à l’administré afin qu’il s’exécute et l’informe que, à défaut, elle procédera à l’exécution par équivalent. La constatation de l'inexécution et l'ordre d'exécuter se présentent en général sous forme d'une nouvelle décision (décision d'exécution, mesures d'exécution), susceptible de recours (voir arrêts CDAP AC.2010.0185 précité consid. 3; AC.2008.0014 du 31 octobre 2008 consid. 6, AC.2001.0227 du 15 novembre 2002 consid. 2c).
L'art. 61 LPA-VD règle précisément l'exécution des décisions non pécuniaires. Cette disposition se lit comme suit:
"1 Pour exécuter les décisions non pécuniaires, l’autorité peut procéder:
a. à l’exécution directe contre la personne de l’obligé ou de ses biens;
b. à l’exécution par un tiers mandaté, aux frais de l’obligé.
2 L’autorité peut au besoin recourir à l’aide de la police cantonale ou communale.
3 Avant de recourir à un moyen de contrainte, l’autorité en menace l’obligé et lui impartit un délai approprié pour s’exécuter. Elle attire son attention sur les sanctions qu’il peut encourir.
4 S’il y a péril en la demeure, l’autorité peut procéder à l’exécution sans en avertir préalablement l’obligé.
5 Les frais mis à la charge de l’obligé sont fixés par décision de l’autorité."
L'exécution par équivalent est l'un des trois moyens d'exécution forcée dont dispose l'autorité, les deux autres étant la contrainte directe et l'exécution immédiate. Elle correspond à l'ensemble des actes par lesquels les agents de l'Etat ou les tiers qu'il charge de cette tâche remplissent une obligation à la place de l'obligé et à ses frais (ATF 105 Ib 343). Exceptés les cas d'urgence, elle comprend plusieurs phases: premièrement, la prise d'une décision de base avec sommation et menace d'exécution par substitution (art. 61 al. 3 LPA-VD); deuxièmement, la constatation de l'inexécution et la décision de confier les travaux à un tiers; troisièmement, la décision sur les frais à la suite de l'exécution (art. 61 al. 5 LPA-VD). Même si la deuxième phase ne figure pas clairement à l'art. 61 al. 1 LPA-VD, il est admis que chacune de ces phases constitue une nouvelle décision susceptible de recours (arrêt FI.2016.0028 du 22 juin 2016 consid. 2a et la réf. cit.). Selon la jurisprudence toutefois, une décision qui ne fait qu'ordonner l'exécution de travaux commandés par une décision entrée en force ne peut pas faire l'objet d'un recours tendant à contester le bien-fondé de cette dernière, dès lors qu'elle ne modifie pas la situation juridique de l'administré (cf. notamment ATF 119 Ib 492 consid. 3c p. 499; arrêts FI.2016.0028 précité consid. 2a; AC.2008.0135 du 5 février 2009 consid. 2; AC.2004.0295 du 5 août 2005). En effet, les mesures qui se fondent sur une décision antérieure ne peuvent plus être attaquées pour des motifs qui pouvaient être invoqués à l'encontre de la décision initiale (RDAF 1986 p. 314; André Grisel, Traité de droit administratif, vol. II, p. 994). Partant, la validité de la décision de base (Sachverfügung) ne pourra plus être remise en question aux stades ultérieurs de la procédure, sauf en cas de nullité ou de violation d'une liberté publique inaliénable et imprescriptible (TF 1C_46/2014 du 18 février 2014 consid. 2.3; ATF 105 Ia 15 consid. 3 et les références citées; FI.2016.0082 précité consid. 2a). En revanche, les conditions de l'exécution par substitution, soit le choix de l'entrepreneur, ainsi que les délais et modalités d'exécution, peuvent être contestés dans la mesure où ils n'ont pas été définis par la décision de base (arrêts AC.2019.0076 du 17 novembre 2020 consid. 1c; AC.2009.0247 du 30 mars 2010 consid. 1). La présence d'indications telles que le coût probable des travaux de démolition ne saurait être érigée en condition de validité de la décision d'exécution (AC.2010.0185 précité consid. 5). Le contrôle de la proportionnalité de la mesure reste quant à lui garanti, puisque les recourants peuvent, à réception de la décision arrêtant les frais mis à leur charge, faire recours s'ils estiment excessifs les coûts de l'exécution par équivalent (FI.2016.0082 précité consid. 2a; art. 61 al. 5 LPA-VD).
d) Ainsi, dans la mesure où la décision du 26 mars 2019 n'a pas fait l'objet d'un recours dans les trente jours suivant sa notification, elle est définitive et exécutoire et ne saurait être remise en question dans le cadre du recours exercé à l'encontre de la décision d'exécution forcée rendue le 11 septembre 2019. Partant, le recours interjeté le 14 octobre 2019 par la recourante doit être déclaré irrecevable en tant qu'il concerne la décision d'évacuation du 26 mars 2019. Il convient en revanche d'entrer en matière s'agissant de la contestation des deux décisions du 11 septembre 2019.
2. A titre de mesure d'instruction, la recourante a sollicité la tenue d'une inspection locale.
a) Tel qu'il est garanti par l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), le droit d'être entendu comprend en particulier le droit pour le justiciable de participer à l'administration des preuves, d'en prendre connaissance et de se déterminer à leur propos. Cette garantie constitutionnelle n'empêche pas l'autorité de mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude qu'elles ne pourraient l'amener à modifier son opinion (cf. ATF 145 I 73 consid. 7.2.2.1 et 167 consid. 4.1; TF 1C_576/2020 du 1er avril 2021 consid. 3.1 et 1C_96/2019 du 27 mai 2020 consid. 2.1 et les références citées). En outre, la procédure devant la CDAP est en principe écrite (art. 27 LPA-VD).
b) En l'occurrence, les pièces au dossier ‐ qui comprennent notamment des photographies des trois parcelles occupées par les bus litigieux ainsi que des extraits du registre foncier et du guichet cartographique cantonal ‐ apparaissent suffisantes pour établir les faits pertinents et traiter en toute connaissance de cause les moyens soulevés, conformément aux considérants ci-après. Au demeurant, la DGE a procédé à une inspection locale en présence des parties après le dépôt du recours dans la présente cause et s'est référée en détail au constat fait sur place dans le cadre des déterminations sur recours adressées à la CDAP. Il apparaît donc superflu de procéder à une inspection locale, sans qu’il n’en résulte de violation du droit d’être entendue de la recourante.
3. La recourante soutient que la décision d'exécution par substitution ne serait pas valable, d'une part, en raison d'un délai insuffisant pour s'exécuter depuis la sommation et, d'autre part, au motif que l'entreprise D._ à laquelle la municipalité a confié l'exécution par substitution ne disposerait pas des surfaces adéquates pour y stocker les bus à évacuer.
a) Comme évoqué supra (consid. 1c), l'exécution par substitution est expressément prévue par l'art. 61 al. 1 let. b LPA-VD. L'al. 3 de cette disposition précise qu'avant de recourir à un moyen de contrainte, l'autorité en menace l'obligé et lui impartit un délai approprié pour s'exécuter; elle doit également attirer son attention sur les sanctions qu'il peut encourir.
La décision du 26 mars 2019, aujourd'hui définitive et exécutoire, incluait déjà un délai pour l'exécution de l'évacuation ordonnée, soit 60 jours dès sa notification. Le 5 juin 2019, la municipalité s'est adressée par écrit à la recourante en relevant que l'évacuation des bus litigieux n'avait pas débuté; elle sollicitait de la recourante que celle-ci lui communique d'ici la fin du mois de juin 2019 le détail des mesures envisagées. La recourante n'a pas répondu dans le délai mais, le 1er juillet 2019, a sollicité une rencontre. Le 9 juillet 2019, la municipalité n'a pas accepté de fixer une date de rencontre mais a derechef demandé à la recourante de lui faire part des mesures envisagées pour se conformer à l'ordre d'évacuation du 26 mars 2019. En réponse à une nouvelle demande de prolongation de délai sollicitée par la recourante, la municipalité a prévenu cette dernière, par courrier du 25 juillet 2019, qu'elle envisageait de compléter son ordre d'évacuation par un ordre de destruction des bus stationnés illicitement, un délai au 13 août 2019 lui étant imparti pour se déterminer à ce sujet; en outre, la municipalité a formellement mis en demeure la recourante de respecter la décision du 26 mars 2019 d'ici au 2 septembre 2019.
Il résulte de cet état de fait que la recourante a été expressément mise en demeure d'exécuter la décision du 26 mars 2019 par courrier du 25 juillet 2019. La recourante tente d'invoquer un délai de sommation insuffisant pour permettre l'exécution; ce grief ne saurait être admis alors que la décision d'évacuation a été rendue plus de cinq mois auparavant et que les premières demandes ‐ certes informelles ‐ d'évacuation des bus situés à l'extérieur des bâtiments sur les parcelles nos 1375, 1395 et 1523 remontent à l'année 2015. La ratio legis des cautèles posées à l'art. 61 LPA-VD est de permettre à l'administré de disposer d'un délai approprié pour s'exécuter afin qu'il ne soit pas pris de court par la décision d'exécution qui lui est signifiée. En l'espèce, non seulement la recourante n'a cessé de requérir des prolongations de délai, mais de plus, elle n'a guère progressé dans l'évacuation des bus litigieux nonobstant l'écoulement du temps lié à la durée de la présente procédure. A ce jour, elle a fait construire une nouvelle halle sur la parcelle n° 1835, mais plus de deux ans après la décision d'évacuation du 26 mars 2019 seule une dizaine de véhicules a été déplacée sur les deux cent quatorze bus stockés illicitement. On peut du reste se demander si la municipalité devait respecter l'exigence d'une sommation préalable dans cette affaire. En effet, l'art. 61 al. 4 LPA-VD permet de renoncer à l'avertissement préalable s'il y a péril en la demeure. La jurisprudence assimile à la situation du péril en la demeure celle de l'administré dont il est d'emblée clair qu'il n'obtempérera pas (cf. Bovay/Blanchard/Grisel Rapin, Procédure administrative vaudoise annotée, Bâle 2012, n. 3.2 ad art. 61 LPA-VD et les arrêts cités). Quoi qu'il en soit, la sommation adressée à la recourante lui a été signifiée dans le respect des exigences légales.
Certes, la mise en demeure du 25 juillet 2019 mentionne uniquement la solution de la destruction des bus litigieux en cas de non exécution de la décision d'évacuation. L'hypothèse d'une exécution par substitution n'était pas évoquée à ce stade. Toutefois, la recourante a depuis lors eu largement l'occasion de se déterminer sur le choix de l'entreprise chargée de procéder à l'exécution de la décision du 26 mars 2019, ce qu'elle a du reste fait dans le cadre de la procédure de recours. La recourante aurait eu le loisir également, si elle l'avait souhaité, de solliciter la désignation d'une autre entreprise pour exécuter l'évacuation ordonnée puisqu'elle ne paraît pas en mesure d'y procéder elle-même; elle n'en a rien fait et le principe d'une exécution par substitution dans le cas d'espèce ne prête pas le flanc à la critique.
En définitive, quand bien même la procédure d'exécution forcée engagée par la municipalité n'a pas rigoureusement suivi les options proposées par l'art. 61 LPA-VD, la recourante a bénéficié de délais tout à fait appropriés tant pour procéder elle-même à l'exécution de la décision de base que pour prendre connaissance des mesures d'exécution forcée envisagées par l'autorité intimée et se déterminer à leur égard, de sorte que le grief tiré de l'absence de validité de la procédure de sommation est mal fondé et doit être écarté.
b) Selon le registre du commerce, l'entreprise D._, dont le siège est à Moudon, est active dans le "commerce de pièces détachées d'occasion et neuves, véhicules accidentés et non accidentés, matériel mécanique, matériel électronique, matériel de construction, machines agricoles, machines de chantier, matériel électroménager et textiles; réparations mécaniques, électriques et carrosserie de véhicules". Au vu de l'activité habituellement déployée, cette entreprise dispose a priori des connaissances et de l'équipement requis pour déplacer des véhicules, y compris ceux qui ne sont guère en état de rouler; le contraire n'est pas démontré. Au demeurant, le 12 novembre 2019, la DGE a procédé à une inspection du site de l'entreprise et constaté que les places de stockage auprès de D._ sont sécurisées et fonctionnelles; de plus, le permis de construire une place provisoire en vue de l'entreposage de véhicules usagés sur la parcelle n° 470 de Moudon a été délivré par la municipalité le 13 juillet 2020, le recours interjeté contre ce permis par l'A._ ayant été déclaré irrecevable par la CDAP le 24 novembre 2020 (AC.2020.0254). La recourante invoque des retards dans les travaux d'aménagement de cette place de stockage, mais ne produit aucune pièce à l'appui de ses allégations. Il n'y a dès lors pas lieu de remettre en cause le choix de l'entreprise D._ pour procéder à l'évacuation des bus par substitution. Le recours est mal fondé sur ce point aussi.
La Cour relève au passage que les bus pourraient du reste être déplacés en premier lieu dans la nouvelle halle de la recourante, dans la mesure où celle-là est désormais construite, seul le solde des bus à évacuer étant ensuite acheminé sur les places de stockage de D._ validées par la DGE; ceci permettrait de limiter les frais d'entreposage engendrés, dans l'intérêt de la recourante.
4. La recourante conteste encore la réquisition d'inscription d'hypothèques légales incluse dans la décision d'exécution par substitution du 11 septembre 2019. Dans sa réponse au recours, l'autorité intimée indique maintenir le chiffre VI [recte: IV] du dispositif de sa décision nonobstant le rejet des réquisitions prononcé par le Conservateur du registre foncier de La Broye et du Nord vaudois et souhaiter que la CDAP se prononce à ce sujet.
L'art. 74 al. 1 de la loi vaudoise sur la protection des eaux contre la pollution du 17 septembre 1974 (LPEP; BLV 814.13) prévoit que les créances de l'Etat et des communes résultant de ladite loi, ainsi que le remboursement des frais assurés par l'Etat ou les communes pour l'exécution des décisions par substitution, sont garantis par une hypothèque légale privilégiée conformément au code de droit privé judiciaire vaudois du 12 janvier 2010 (CDPJ; BLV 212.02). Aux termes de l'art. 88 CDPJ, l'hypothèque légale prend naissance avec la créance qu'elle garantit; elle grève l'immeuble à raison duquel la créance existe (al. 1); elle doit être inscrite au registre foncier pour être opposable au tiers de bonne foi si son montant en capital excède 1'000 francs (al. 2). Cette hypothèque légale cantonale existe donc de lege et son inscription est de nature déclarative et non constitutive. Le chiffre IV du dispositif de la première décision du 11 septembre 2019 est lui aussi de nature déclarative et ne saurait être considéré comme une décision susceptible de recours.
Au demeurant, les réquisitions d'inscription ont été rejetées par décisions du 25 septembre 2019 du Conservateur du registre foncier (au motif que la créance n'était pas encore née) et ces décisions n'ont pas fait l'objet d'un recours auprès de l'autorité compétente, soit le Département des finances et des relations extérieures (cf. art. 956a du Code civil suisse du 10 décembre 1907 [CC; RS 210] et 25 de la loi du 9 octobre 2012 sur le registre foncier [LRF; BLV 211.61]). Si la municipalité l'estime judicieux, les réquisitions pourront être renouvelées ultérieurement et cas échéant fonder un recours auprès de l'autorité compétente. En tout état, la CDAP ne saurait examiner avant le département compétent le bien-fondé de la réquisition, respectivement de la décision de rejet du conservateur du registre foncier.
Le recours doit en conséquence être déclaré irrecevable dans la mesure où il concerne la déclaration de la municipalité du 11 septembre 2019 relative aux réquisitions d'inscription d'hypothèques légales qu'elle entendait déposer.
5. Quant à la seconde décision du 11 septembre 2019 ordonnant à la recourante de détruire les bus "encore ou à nouveau garés à l'extérieur des bâtiments construits sur les parcelles nos 1375, 1395 et 1523" ou "déplacés par la Commune de Moudon et que l'A._ n'aurait pas évacués pour libérer l'autorité des coûts de gardiennage" d'ici au 30 septembre 2020, il s'agit d'une décision distincte de la décision de base du 26 septembre 2019 et de la décision d'exécution forcée du 11 septembre 2020, qui vient les compléter l'une et l'autre. La première décision, définitive et exécutoire, ordonne à la recourante de déplacer elle-même les bus stationnés à l'extérieur des bâtiments. Le délai pour ce faire était de soixante jours; il est largement échu. La deuxième décision, soit celle qui ordonne l'exécution forcée de la décision d'évacuation, confie l'évacuation par substitution à l'entreprise D._; elle arrête le tarif de l'exécution par substitution tant en ce qui concerne l'évacuation des bus que leur entreposage après évacuation; elle donne l'ordre à la recourante de se conformer à dite décision sous la menace de la peine prévue à l'art. 292 CP et prévoit qu'en cas de besoin, l'assistance de la force publique pourra être requise. L'évacuation par l'entreprise D._ n'a pas débuté vu le recours objet de la présente cause et l'effet suspensif qui lui a été reconnu (cf. décision sur effet suspensif du 6 novembre 2019, supra let. D). Craignant que l'évacuation par un tiers débouche sur un déplacement des bus sans que la recourante ne récupère ceux-ci ensuite ou que la recourante continue d'acquérir de nouveaux objets et les stocke de manière illicite, la municipalité a ainsi ordonné, dans sa deuxième décision du 11 septembre 2019, la destruction des bus qui seraient encore ou à nouveau garés à l'extérieur des bâtiments situés sur les parcelles nos 1375, 1375 et 1523 ou qui n'auraient pas été récupérés auprès de D._ d'ici au 30 septembre 2020. La destruction avait déjà été évoquée dans le courrier de mise en demeure de la municipalité du 25 juillet 2019 (cf. supra let. B) et la seconde décision du 11 septembre 2019 comporte une nouvelle mise en demeure formelle au sens de l'art. 61 al. 3 LPA-VD, la nouvelle date butoir pour éviter la destruction des bus étant fixée au 30 septembre 2020.
Contrairement à ce que soutient la recourante, les deux décisions du 11 septembre 2019 ne sont pas contradictoires, mais complémentaires. La décision d'exécution forcée comprenant l'ordre d'évacuation et la mission d'entreposage confiés à D._ ne prévoit pas de durée pour l'entreposage; elle mentionne uniquement une durée de trois ans pour le calcul du montant des hypothèques légales dont elle entendait requérir l'inscription en garantie du paiement des montants qui seront versés à D._ pour le travail effectué. Dans la mesure où ces réquisitions ont été rejetées et ne peuvent faire l'objet du présent arrêt (cf. supra consid. 4), la durée de trois ans évoquée est sans incidence, étant souligné qu'elle n'apparaît que dans un considérant de la décision et non dans son dispositif.
S'agissant de l'ordre de destruction que contient la deuxième décision du 11 septembre 2019, il importe de distinguer deux volets:
- la solution complémentaire qui consiste à ordonner la destruction des bus encore ou à nouveau garés de manière illicite à l'extérieur des bâtiments prévus pour les accueillir est justifiée et adéquate. Cette situation dure depuis de nombreuses années. De multiples délais informels ont été donnés à la recourante au fil des ans, délais qui n'ont pas été respectés. La décision formelle du 26 mars 2019 ne l'a pas été non plus. La recourante a même laissé se périmer un permis de construire délivré en 2016 pour la construction d'une halle qui devait, à l'époque déjà, apporter une solution aux problèmes de stockage et de risques de pollution. La municipalité peut légitimement craindre que la recourante ne se conforme pas plus aux décisions suivantes et ne se montre pas réactive. Le programme de déplacement des bus que la recourante a produit en cours de procédure (et dont on sait qu'il n'a pas été tenu à ce jour) démontre si besoin était encore que celle-là ne prend pas la juste mesure de la situation. Le seul fait que l'association recourante réunisse des membres bénévoles ne suffit pas à justifier les atermoiements incessants auxquels la recourante pense avoir droit. Elle invoque avoir bénéficié d'importants dons, notamment de la Loterie romande, pour acquérir les parcelles et les bus qui constituent le patrimoine qu'elle entend valoriser. La municipalité de son côté ne peut éternellement surseoir à l'évacuation de véhicules qui sont stationnés de manière illicite sur des parcelles non équipées à cet effet et représentent un risque de pollution des eaux et du point de vue de la protection incendie. Il paraît judicieux et proportionné de prévoir une date butoir après laquelle les bus objets de l'ordre d'évacuation du 26 mars 2019 non évacués pourront être détruits, en complément des mesures d'exécution forcée prévues par la première décision du 11 septembre 2019. Compte tenu de l'écoulement du temps lié au traitement du recours et à la suspension de l'instruction de la procédure sur requête de la recourante, il y a lieu de prolonger ce délai et d'ordonner à la recourante la destruction des bus qui seraient encore ou à nouveau garés à l'extérieur des bâtiments situés sur les parcelles nos 1375, 1375 et 1523 d'ici au 31 janvier 2022. Il importe de relever qu'en cas de non-respect de cette date butoir pour la destruction des bus, une nouvelle décision d'exécution forcée au sens de l'art. 61 LPA-VD devra être rendue par la municipalité si elle entend procéder elle-même à la destruction ou en confier l'exécution à un tiers. La décision de base de la municipalité, sur ce point, est fondée sur l'art. 105 al. 1 LATC, qui permet à cette autorité d'ordonner la suppression des "travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires". L'aménagement sans autorisation de vastes places extérieures pour l'entreposage de véhicules équivaut à des travaux au sens de l'art. 105 al. 1 LATC. Les mesures qui tendent à garantir la suppression effective, sur place, de ces travaux ou entrepôts peuvent donc être ordonnées sur cette base. Le recours doit par conséquent être rejeté sur ce point et l'ordre de destruction confirmé s'agissant des bus qui seraient encore ou à nouveau garés à l'extérieur des bâtiments situés sur les parcelles nos 1375, 1395 et 1523.
- En revanche, l'ordre de destruction ne saurait être confirmé en tant qu'il concerne les bus "déplacés par la Commune de Moudon et que l'A._ n'aurait pas évacués pour libérer l'autorité des coûts de gardiennage", c'est-à-dire ceux qui auront été évacués par l'entreprise tierce selon la décision d'exécution forcée et qui ne seraient pas récupérés par la recourante auprès de D._ dans le délai imparti. En effet, comme l'a implicitement relevé la recourante, avant l'ordre de destruction du 11 septembre 2019, aucun délai pour récupérer les bus évacués par le truchement de l'exécution par substitution n'a jamais été évoqué. La municipalité, aux fins d'évaluer le montant des hypothèques légales dont elle entendait requérir l'inscription en garantie des factures relatives aux coûts qu'engendrera l'entreposage des bus auprès de D._, a pris en considération une période de trois ans dès l'évacuation, sans pour autant fixer ni le principe de la récupération par leur propriétaire des bus évacués, ni le délai pour ce faire. Dans la mesure où les bus seront stockés sur les parcelles de D._ ‐ lesquelles sont équipées pour accueillir les véhicules litigieux (cf. supra consid. 3b) ‐ le risque de pollution ou de difficulté d'accès en cas d'incendie sera écarté; en conséquence, la nécessité de prévoir d'ores et déjà une solution pour le cas où les bus ne seraient pas récupérés n'est pas établie à ce stade, contrairement à ce qui prévaut pour les bus qui resteraient ou seraient à nouveau garés sur les parcelles de la recourante. Si l'on peut comprendre le souhait de la municipalité de limiter l'ampleur du coût total des opérations (que la recourante devra en définitive assumer), il importe d'envisager d'autres solutions avant la destruction desdits bus, telles que la garantie des factures échues d'entreposage par l'inscription d'hypothèques légales ou toute autre procédure par la voie des poursuites, des saisies, voire de la faillite. Au demeurant, la destruction des bus entreposés de manière licite par D._ sur une de ces parcelles n'est pas une mesure de remise en état d'une place d'entreposage illicite; dans ce cadre, la municipalité n'ordonne pas la suppression de "travaux" non conformes en application de l'art. 105 al. 1 LATC. Cette disposition, propre à fonder un ordre de remise en état dans une situation de violation de la LATC ou d'autres normes applicables aux constructions (comme la LEaux, par exemple), n'est pas directement applicable en ce qui concerne le sort des bus hébergés par D._. Le recours doit dès lors être admis sur ce point et l'ordre de destruction annulé pour ce qui concerne les bus qui ne seraient pas récupérés par la recourante auprès de D._ après leur évacuation par voie d'exécution forcée.
6. Au vu des considérants qui précèdent, le recours est très partiellement admis dans la mesure de sa recevabilité. Succombant pour l'essentiel de ses conclusions, la recourante devra supporter un émolument judiciaire réduit (art. 49 al. 1 LPA-VD). En application de l'art. 55 al. 1 et 2 LPA-VD, la recourante versera une indemnité à titre de dépens réduits à la Commune de Moudon, qui était assistée d'un mandataire professionnel dans la procédure de recours (art. 10 et 11 du tarif des frais judiciaires et des dépens en matière administrative du 28 avril 2015 [TFJDA; BLV 173.36.5.1]).