Decision ID: 85250960-f3fc-5495-aa94-6e15e6311e31
Year: 2019
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Sachverhalt:
A.
A.a Mit Gesuch vom 4. Juli 2013 ersuchte die B._ AG (inzwischen
umfirmiert in A._ AG [vgl. E. 1.3], nachfolgend: Beschwerdeführe-
rin), das Bundesamt für Landwirtschaft (nachfolgend: BLW, Vorinstanz), die
Bewilligung für das Inverkehrbringen des Pflanzenschutzmittels X._
(W 2780) zu erneuern. Bei diesem Produkt handelt es sich um gaserzeu-
gende Patronen zur Bekämpfung von Wühl- oder Schermäusen und Maul-
würfen. Die Patronen enthalten Schwefel und Kaliumnitrat und müssen zur
Anwendung in den Gängen des bekämpften Kleinsäugers platziert und ent-
zündet werden. Das Gesuch der Beschwerdeführerin vom 4. Juli 2013 um-
fasste gemäss dem vorliegenden, dem BLW eingereichten Gesuchsformu-
lar einen Antrag auf Erneuerung der Bewilligung für die Verwendung des
Pflanzenschutzmittels durch berufliche wie nichtberufliche Anwender.
A.b Mit Schreiben vom 28. Mai 2014 orientierte das BLW alle Inhaber von
Bewilligungen für das Inverkehrbringen von Pflanzenschutzmitteln über die
Kriterien, welche Pflanzenschutzmittel erfüllen müssen, um für eine nicht-
berufliche Verwendung zugelassen zu werden. Insbesondere wies das
BLW darauf hin, dass die Pflanzenschutzmittelverordnung die Abgabe von
Pflanzenschutzmitteln an die breite Öffentlichkeit untersage, welche mit
einer der im Schreiben abgebildeten Kennzeichnung versehen seien (vgl.
"Abbildung 1" des Schreibens, mit Verweis auf Anhang 6 der Chemikalien-
verordnung vom 18. Mai 2005 [aChemV, SR 813.11; heute nicht mehr in
Kraft]). Produkte mit einer solchen Kennzeichnung könnten für eine nicht-
berufliche Verwendung nicht zugelassen werden. Gleichzeitig forderte das
BLW die Bewilligungsinhaber auf, ihm bis zum 15. September 2014 dieje-
nigen Produkte zu melden, welche für eine nichtberufliche Verwendung zu-
gelassen werden sollten. Nach der Prüfung der Angaben in diesen Meldun-
gen werde das BLW die entsprechenden Produkte 2015 für eine nichtbe-
rufliche Verwendung zulassen.
A.c Mit Schreiben vom 10. Oktober 2014 kam die Beschwerdeführerin die-
ser Aufforderung nach. In ihrer Eingabe führte sie einzig das Produkt
X._ (W 2780) auf, welches bereits Gegenstand des Gesuchs vom
4. Juli 2013 bildete. In der Spalte "Anwenderkategorie" der erstellten Ta-
belle beantragte die Beschwerdeführerin unverändert die berufliche und
nichtberufliche Verwendung.
Sie vermerkte dazu Folgendes:
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"Das Produkt (...) [recte: [X._]] hat keine Kennzeichnung gemäss Ab-
bildung 1 des Schreibens des BLW vom 28.5.2014 und kann deshalb auch
vom nichtberuflichen Anwender verwendet werden."
A.d In der Folge teilte das BLW der Beschwerdeführerin am 11. Juni 2015
mit, dass das Erneuerungsgesuch vom 4. Juli 2013 "positiv" habe "abge-
schlossen werden" können (vgl. Beilage 6 zur unter B.a genannten Be-
schwerde). In der Beilage liess das BLW der Beschwerdeführerin die neue
Bewilligungsverfügung vom 11. Juni 2015 zukommen.
Laut dieser bewilligte das BLW der Beschwerdeführerin das Inverkehrbrin-
gen des Produkts mit dem Handelsnamen X._ (W 2780) gemäss
den Artikeln 14 bis 35 der Pflanzenschutzmittelverordnung für die Anwen-
dungsgebiete Obst-, Wein-, Gemüse- sowie Feldbau bis am 31. Juli 2025.
Die Vorinstanz verband diese Verlängerung der Bewilligung zum Inverkehr-
bringen des Produkts mit den Auflagen, dass die "Gänge (...) gut abzudich-
ten" und auf der Packung die folgenden Gefahrensätze, Gefahrenbezeich-
nungen, Signalwörter und PSM-Sätze aufzudrucken seien:
"Gefahrensätze
EUH 401 Zur Vermeidung von Risiken für Mensch und Um-
welt die Gebrauchsanleitung einhalten.
H272 Kann Brand verstärken; Oxidationsmittel.
Gefahrenbezeichnungen
GHS03 Brandfördernd
Signalwörter
Gefahr
PSM-Sätze
Darf nicht in die Hände von Kindern gelangen.
SP 1 Mittel und/oder dessen Behälter nicht in Gewässer
gelangen lassen.
SPo 3 Nach Anzünden des Mittels Rauch nicht einatmen
und die behandelte Fläche sofort verlassen."
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Seite 4
A.e Zwei Jahre später eröffnete das BLW der Beschwerdeführerin am
15. November 2017 eine weitere Verfügung mit folgendem Dispositiv:
"1. das Gesuch der [B._ AG] vom 10. Oktober 2014 um Erteilung
einer Bewilligung für nichtberufliche Verwendung des Pflanzenschutzmit-
tels [X._] ([...] W 2780) wird abgelehnt.
2. Rechtsmittelbelehrung (....).
3. Eröffnung (...)
Die Bewilligung des Produkts für die berufliche Verwendung bleibt
unverändert gültig."
Zur Begründung wies das BLW – in der Verfügung und im mitgesandten
Begleitschreiben – darauf hin, dass das Produkt X._ die im Schrei-
ben vom 28. Mai 2014 beschriebenen Kriterien, um für eine nichtberufliche
Verwendung zugelassen zu werden, nicht erfülle. Durch das Abbrennen
der Patronen entstünden gemäss der Beurteilung der Experten des BLW
mehrere lebensgefährliche Gase (Kohlenmonoxid, Stickoxide oder Schwe-
feloxide). Diese seien unter anderem mit den Hazard-Sätzen H331 (Giftig
bei Einatmen) und H330 (Lebensgefahr bei Einatmen) gekennzeichnet.
Eine missbräuchliche Anwendung durch nichtberufliche Anwender in In-
nenräumen bzw. geschlossenen Räumen könne schwere Folgen haben.
Das BLW komme zum Schluss, dass das Produkt für die nichtberufliche
Verwendung nicht geeignet sei.
B.
B.a Am 18. Dezember 2017 erhob die Beschwerdeführerin gegen die Ver-
fügung des BLW vom 15. November 2017 Beschwerde an das Bundesver-
waltungsgericht. Sie stellt folgende Rechtsbegehren:
"1. Die Verfügung vom 15. November 2017 (Ablehnung des Gesuchs für
die nichtberufliche Verwendung des Pflanzenschutzmittels
[X._] [[...] W 2780] der [B._ AG]) sei aufzuheben.
2. Das Gesuch für die Zulassung des Pflanzenschutzmittels [X._]
([...] W 2780) für die nichtberufliche Verwendung vom 10. Oktober
2014 sei zu bewilligen. Eventualiter sei die Vorinstanz anzuweisen,
das Gesuch zu bewilligen.
3. Unter den gesetzlichen Kosten- und Entschädigungsfolgen."
Zur Begründung macht die Beschwerdeführerin hauptsächlich geltend, die
Vorinstanz habe die relevanten Rechtsgrundlagen qualifiziert falsch ange-
wendet und das Gesuch der Beschwerdeführerin ohne gesetzliche Grund-
lage abgewiesen.
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Seite 5
B.b In ihrer Vernehmlassung vom 12. Februar 2018 beantragt die
Vorinstanz die Abweisung der Beschwerde, unter Kosten- und Entschädi-
gungsfolgen zu Lasten der Beschwerdeführerin.
Die Vorinstanz bestätigt, dass die Beschwerdeführerin bereits mit dem Ge-
such vom 4. Juli 2013 die Erneuerung der Bewilligung für die Verwendung
des Produkts X._ durch professionelle Anwender (berufliche Ver-
wendung) wie für die Verwendung durch Hobby-Anwender (nichtberufliche
Verwendung) beantragt habe. Das Schreiben der Beschwerdeführerin vom
10. Oktober 2014 habe die Vorinstanz als Ergänzung zum Gesuch der Be-
schwerdeführerin vom 4. Juli 2013 angenommen. Mit der Verfügung vom
11. Juni 2015 sei nur die Bewilligung für die berufliche Verwendung bis zum
31. August 2027 (recte: 31. Juli 2025) erneuert worden. Das Gesuch der
Beschwerdeführerin um Zulassung des Produkts für die nichtberufliche
Verwendung habe die Vorinstanz erst in der Verfügung vom 15. November
2017 behandelt und abgelehnt.
B.c Mit Replik vom 16. März 2018 hält die Beschwerdeführerin an ihren
Rechtsbegehren fest. Der Vorinstanz sei es weder gelungen, eine hinrei-
chend konkretisierte gesetzliche Grundlage für den umstrittenen Entscheid
zu nennen, noch könne sie eine tatsächliche Gesundheitsgefährdung bei
der nichtberuflichen Verwendung glaubhaft machen.
Weiter sei die Darstellung der Vorinstanz, sie habe mit der Verfügung vom
11. Juni 2015 nur die Bewilligung der Beschwerdeführerin für die berufliche
Verwendung des Produkts erneuert, falsch. Die Bewilligung der Beschwer-
deführerin sei gerade nicht auf die berufliche Verwendung beschränkt. Eine
derartige Einschränkung sei auch dem Pflanzenschutzmittelverzeichnis
nicht zu entnehmen. Es handle sich ausdrücklich um eine Bewilligung für
das Inverkehrbringen von Pflanzenschutzmitteln gemäss Art. 14 bis 35 der
Pflanzenschutzmittelverordnung. Damit gelte die Zulassung vom 11. Juni
2015 auch für den nichtberuflichen Verwender. Die Vorinstanz liefere keine
nachvollziehbare Begründung für den teilweisen Widerruf der rechtskräfti-
gen Bewilligung vom 11. Juni 2015 durch die Verfügung vom 15. November
2017.
B.d Die Vorinstanz hält mit Duplik vom 7. Mai 2018 an den Rechtsbegeh-
ren gemäss Vernehmlassung fest. Sie bekräftigt, mit der Verfügung vom
22. September 2015 (recte: 11. Juni 2015) lediglich die Bewilligung der Be-
schwerdeführerin für das Produkt X._ für die berufliche Verwen-
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dung erneuert zu haben. Die Nicht-Bewilligung für die nichtberufliche Ver-
wendung habe sie erst am 15. November 2017 verfügt. Über den Teil des
Gesuchs der Beschwerdeführerin, welcher sich auf die nichtberufliche Ver-
wendung bezieht, habe sie zeitverzögert entschieden, also erst am
15. November 2017. Hintergrund sei die verzögerte Umsetzung von Art. 18
Abs. 6 Bst. e der Pflanzenschutzmittelverordnung (Festlegung von Ver-
wenderkategorien, wie berufliche oder nichtberufliche Verwendung, in der
Bewilligungsverfügung). Die vorliegend angefochtene Verfügung vom
15. November 2017 stelle deshalb keine Änderung der Verfügung vom
22. September 2015 (recte: 11. Juni 2015) dar. Entgegen den Ausführun-
gen der Beschwerdeführerin sei die Einschränkung der Bewilligung auf den
beruflichen Anwendungsbereich nicht als Teilwiderruf zu qualifizieren.
B.e Auf die weiteren Vorbringen der Parteien wird, soweit erforderlich, in
den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
(VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden
gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember
1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021). Zu den an-
fechtbaren Verfügungen gehören jene der Vorinstanz in Anwendung des
Bundesgesetzes vom 29. April 1998 über die Landwirtschaft (Landwirt-
schaftsgesetz, LwG; SR 910.1) und dessen Ausführungsbestimmungen,
zumal die Vorinstanz eine Dienststelle der Bundesverwaltung ist (Art. 33
Bst. d VGG i.V.m. Art. 166 Abs. 2 LwG).
1.2 Die individuell an die Beschwerdeführerin gerichtete Verfügung vom
15. November 2017 unterliegt als Verfügung im Sinne von Art. 5 Abs. 1
VwVG der Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht. Eine Ausnahme
nach Art. 32 VGG liegt nicht vor. Das Bundesverwaltungsgericht ist damit
zur Beurteilung der Beschwerde vom 18. Dezember 2017 zuständig.
1.3 Zur Beschwerde berechtigt ist nach Art. 48 VwVG, wer vor der
Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teil-
nahme erhalten hat (Abs. 1 Bst. a), durch die angefochtene Verfügung be-
sonders berührt ist (Abs. 1 Bst. b) und ein schutzwürdiges Interesse an de-
ren Aufhebung oder Änderung hat (Abs. 1 Bst. c). Diese Voraussetzungen
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sind vorliegend – vorbehältlich der Ausführungen in E. 4.2 f. – erfüllt. Zu
beachten ist, dass die B._ AG, welche die Beschwerdeschrift als
Beschwerdeführerin bezeichnet, bereits mit Statutenänderung vom (...) in
die "A._ AG" umfirmiert worden ist (vgl. Handelsregistereintrag der
A._ AG, (...), http://www.zefix.ch, abgerufen am 5. Dezember
2019). Die Bezeichnung der Beschwerdeführerin wurde daher im Rubrum
des vorliegenden Urteils von Amtes wegen berichtigt.
1.4 Im Übrigen hat die Beschwerdeführerin die Beschwerde vom 18. De-
zember 2017 frist- und formgerecht erhoben (Art. 50 und Art. 52 VwVG).
Der Vertreter hat sich rechtsgenüglich durch schriftliche Vollmacht ausge-
wiesen (Art. 11 VwVG). Der Kostenvorschuss wurde rechtzeitig geleistet
(Art. 63 Abs. 4 VwVG).
Auf die form- und fristgerecht eingereichte Beschwerde ist daher grund-
sätzlich einzutreten (vgl. aber E. 4.2 f.).
2.
2.1 Streitgegenstand der gerichtlichen Prüfung ist das Rechtsverhältnis,
das Gegenstand der angefochtenen Verfügung bildet, in dem Umfang, in
dem es im Streit liegt. Was Streitgegenstand ist, bestimmt sich demnach
durch den angefochtenen Entscheid und die Parteibegehren, wobei der
angefochtene Entscheid den möglichen Streitgegenstand begrenzt (vgl.
BGE 133 II 35 E. 2; Urteile des BVGer A-477/2018 vom 11. September
2018 E. 1.5, B-7768/2016 vom 24. Oktober 2017 E. 4.3 und A-7843/2010
vom 22. Juli 2011 E. 1.6; MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, Prozessieren vor
dem Bundesverwaltungsgericht, 2. Aufl. 2013, Rz. 2.8; THOMAS FLÜCKI-
GER, in: Praxiskommentar VwVG, 2. Aufl. 2016, Art. 7 N. 19). Der Streitge-
genstand des vorliegenden Beschwerdeverfahrens ist unter Berücksichti-
gung der äusseren Begrenzung durch die angefochtene Verfügung vom
15. November 2017 sowie der gestellten Parteibegehren wie nachfolgend
dargelegt einzugrenzen.
2.2 Die angefochtene Verfügung vom 15. November 2017 beschränkt sich
in ihrem Betreff, der Begründung wie auch im Dispositiv auf die Erwähnung
des "Gesuchs" der Beschwerdeführerin "vom 10. Oktober 2014" um Ertei-
lung einer Bewilligung für die nichtberufliche Verwendung des Pflanzen-
schutzmittels X._. Das von der Beschwerdeführerin unstrittig be-
http://www.zefix.ch/
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reits mit Gesuch vom 4. Juli 2013 anhängig gemachte Verfahren um Er-
neuerung der Bewilligung auch für die nichtberufliche Verwendung dieses
Produkts bleibt in der angefochtenen Verfügung unerwähnt.
2.2.1 Damit bringt die angefochtene Verfügung ihren tatsächlichen Rege-
lungsgehalt missverständlich zum Ausdruck. Zwar handelte es sich bei der
Mitteilung der Beschwerdeführerin vom 10. Oktober 2014 zweifellos um
deren Reaktion auf die Aufforderung der Vorinstanz vom 28. Mai 2014, ihr
die Produkte zu melden, welche für die nichtberufliche Verwendung zuge-
lassen werden sollen. Die Beschwerdeführerin bestätigte in ihrer Antwort
auf diese Aufforderung jedoch einzig den anerkanntermassen bereits am
4. Juli 2013 anhängig gemachten Antrag auf Zulassung des Pflanzen-
schutzmittels X._ auch zur nichtberuflichen Verwendung. So hielt
die Beschwerdeführerin in der Mitteilung vom 10. Oktober 2014 nochmals
ausdrücklich fest, dass das Produkt für die berufliche wie für die nichtbe-
rufliche Verwendung zuzulassen sei. Dabei sah die Beschwerdeführerin
die von der Vorinstanz im Schreiben vom 28. Mai 2014 genannten Bewilli-
gungskriterien für die nichtberufliche Verwendung als erfüllt an, sei das
Produkt doch mit keiner der in diesem Schreiben abgebildeten Kennzeich-
nungen versehen (vgl. Spalte "Anwenderkategorie" der eingereichten Ta-
belle). Ebenso sei das Produkt anwendungsfertig entwickelt worden und
erfülle insofern auch das Bewilligungskriterium der Dosierbarkeit (vgl.
Spalte "Dosierbarkeit" der eingereichten Tabelle).
Ein neues Gesuchsverfahren machte die Beschwerdeführerin mit ihrer Mit-
teilung vom 10. Oktober 2014 offensichtlich nicht anhängig. Ebenso wenig
führte diese Mitteilung zu einer Erweiterung des bereits am 4. Juli 2013
anhängig gemachten Bewilligungsverfahrens. Die Mitteilung der Be-
schwerdeführerin vom 10. Oktober 2014 kann daher entgegen dem miss-
verständlichen Wortlaut der Verfügung vom 15. November 2017 weder als
neues noch als ergänzendes "Gesuch" um Erteilung einer Bewilligung für
die nichtberufliche Verwendung des Pflanzenschutzmittels gedeutet wer-
den. Vielmehr liegt es unter den gegebenen Umständen auf der Hand,
dass die Vorinstanz die beantragte Zulassung des Pflanzenschutzmittels
X._ für die nichtberufliche Verwendung am 15. November 2017 "ge-
nerell" abgewiesen hat. In diesem Sinne weist die Vorinstanz gegenüber
dem Bundesverwaltungsgericht denn auch ausdrücklich darauf hin, dass
sich ihre Verfügung vom 15. November 2017 wie jene vom 22. September
2015 (recte: 11. Juni 2015) auf das Erneuerungsgesuch der Beschwerde-
führerin vom 4. Juli 2013 beziehe (vgl. Duplik vom 7. Mai 2018 Ziffer 2.1).
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Seite 9
2.2.2 Die Abweisung des bereits im Gesuch vom 4. Juli 2013 gestellten An-
trags auf nichtberufliche Verwendung des Pflanzenschutzmittels bildet da-
her entgegen der missverständlichen Formulierung der Verfügung ohne
Weiteres Bestandteil des vorliegend angefochtenen Entscheids. Der Streit-
gegenstand des vorliegenden Beschwerdeverfahrens beschränkt sich da-
her nicht auf die Abweisung des "Gesuchs" der Beschwerdeführerin "vom
10. Oktober 2014", sondern umfasst – angesichts der beantragten Aufhe-
bung der angefochtenen Verfügung – ebenfalls die Abweisung der Zulas-
sung des Pflanzenschutzmittels X._ zur nichtberuflichen Verwen-
dung und damit den (angeblichen) Abschluss des am 4. Juli 2013 eingelei-
teten Gesuchsverfahrens an sich.
2.3 Da der mögliche Streitgegenstand durch den angefochtenen Entscheid
begrenzt wird (vgl. E. 2.1), ist für die Eingrenzung des Streitgegenstands
des vorliegenden Beschwerdeverfahrens weiter von Bedeutung, ob die an-
gefochtene Verfügung vom 15. November 2017 als teilweiser Widerruf der
Bewilligungsverfügung vom 11. Juni 2015 qualifiziert werden kann (d.h. als
Widerruf der am 11. Juni 2015 angeblich bereits erteilten Bewilligung zur
nichtberuflichen Verwendung des Pflanzenschutzmittels). Die Beschwer-
deführerin stellt sich auf diesen Standpunkt. Im Gegensatz dazu geht die
Vorinstanz davon aus, die Bewilligungsverfügung vom 11. Juni 2015 mit
der angefochtenen Verfügung nicht abgeändert zu haben (vgl. im Sachver-
halt unter B.c und B.d).
2.3.1 Inhalt und Tragweite einer Verfügung ergeben sich gemäss Praxis in
erster Linie aus dem Dispositiv. Ist dieses unklar, unvollständig, zweideutig
oder widersprüchlich, so muss die Unsicherheit durch Auslegung behoben
werden. Dazu kann insbesondere auf die Begründung der Verfügung zu-
rückgegriffen werden (vgl. zum Ganzen: Urteil des BVGer B-4992/2015
vom 6. September 2017 E. 2.4 m.H. auf die Urteile des BGer 8C_652/2016
vom 21. Februar 2017 E. 4.3 und 1A.42/2006 vom 6. Juni 2006 E. 2.3;
BGE 120 V 496 E. 1a; BGE 115 II 415 E. 3a; BGE 113 Ib 318 E. 3a).
2.3.2 Die Dispositiv-Ziffer 1 der angefochtenen Verfügung lautet wie folgt:
"1. das Gesuch der [B._ AG] vom 10. Oktober 2014 um Erteilung
einer Bewilligung für nichtberufliche Verwendung des Pflanzenschutzmit-
tels [X._] ([...] W 2780) wird abgelehnt."
Diese Formulierung bringt – abgesehen von der vorstehend geklärten Un-
klarheit (fehlende Erwähnung des eigentlichen Gesuchs vom 4. Juli 2013,
vgl. E. 2.2) – unmissverständlich zum Ausdruck, dass die angefochtene
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Seite 10
Verfügung ausschliesslich die Abweisung des Gesuchs der Beschwerde-
führerin um Erteilung einer Bewilligung für die nichtberufliche Verwendung
des Pflanzenschutzmittels X._ umfasst. Eine durch Auslegung zu
behebende Unsicherheit besteht grundsätzlich nicht. Zwar ist am Schluss
des Dispositivs (ohne Nummerierung) die (rein deklaratorische) Feststel-
lung angefügt, dass die "Bewilligung des Produkts für die berufliche Ver-
wendung (...) unverändert gültig" bleibe. Eine rechtsgestaltende Anord-
nung, mit welcher die Bewilligungsverfügung vom 11. Juni 2015 mit Bezug
auf die darin (möglicherweise) bereits bewilligte nichtberufliche Verwen-
dung widerrufen wird, enthält das Dispositiv der angefochtenen Verfügung
aber nicht.
2.3.3 Damit übereinstimmend äussern sich auch die Begründung der an-
gefochtenen Verfügung und das gleichzeitig versandte Begleitschreiben al-
lein zu den vorliegend angeblich fehlenden Voraussetzungen für die Ertei-
lung einer Bewilligung für die nichtberufliche Verwendung des Pflanzen-
schutzmittels. Da dem Produkt die Eignung für die nichtberufliche Verwen-
dung von vorneherein abgesprochen wird, stützt sich die Begründung ei-
nerseits folgerichtig auf die Bewilligungsvoraussetzung von Art. 17 Abs. 1
Bst. e der Verordnung vom 12. Mai 2010 über das Inverkehrbringen von
Pflanzenschutzmitteln (Pflanzenschutzmittelverordnung, PSMV; SR
916.161). Andererseits stützt die angefochtene Verfügung die verweigerte
Bewilligungserteilung auf Art. 64 Abs. 3 PSMV, welcher auf die im Schrei-
ben vom 28. Mai 2014 erwähnten Kennzeichnungselemente der Chemika-
lienverordnung als negative Bewilligungsvoraussetzung verweist.
Dass ein Widerrufsverfahren im Sinne von Art. 29 ff. PSMV durchgeführt
und einer der hier genannten Widerrufsgründe abgeklärt, geprüft und letzt-
lich unter Gewährleistung der Verfahrensrechte (wie dem rechtlichen Ge-
hör) bejaht wurde, wird in der Verfügung vom 15. November 2017 oder ih-
rem Begleitschreiben weder geltend gemacht noch erläutert. Insbesondere
besteht auch keine Veranlassung, daraus zu schliessen, die Vorinstanz ar-
gumentiere in der angefochtenen Verfügung mit neuen wissenschaftlichen
oder technischen Erkenntnissen im Nachgang zu einer früher erteilten Be-
willigung und berufe sich somit auf eine nachträgliche Abänderung der Ver-
wendungsart gestützt auf Art. 29 Abs. 3 Bst. d PSMV. Ein solcher Rege-
lungsgehalt kann aus der generell verneinten Eignung des Produkts für die
nichtberufliche Verwendung bzw. der angeblichen Gefährdung von nicht-
beruflichen Verwendern nicht abgeleitet werden. Auch auf eine nachträgli-
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Seite 11
che Änderung bzw. Verschärfung der Rechtsgrundlagen als allenfalls mög-
licher Widerrufsgrund beruft sich die Begründung der angefochtenen Ver-
fügung übereinstimmend mit ihrem Dispositiv nicht.
2.3.4 Gegenstand der angefochtenen Verfügung bildet daher unmissver-
ständlich allein die Abweisung des Gesuchs der Beschwerdeführerin um
Erteilung einer Bewilligung für die nichtberufliche Verwendung des betroffe-
nen Pflanzenschutzmittels. Stichhaltige Hinweise auf einen teilweisen
Widerruf der Bewilligungsverfügung vom 11. Juni 2015 enthalten weder
das Dispositiv noch die Begründung der angefochtenen Verfügung. Ein Wi-
derrufsverfahren wurde ohne jeden Zweifel weder eingeleitet noch nach
rechtsstaatlichen Grundsätzen durchgeführt. Der Vorinstanz ist daher zu-
zustimmen, dass die Bewilligungsverfügung vom 11. Juni 2015 durch die-
angefochtene Verfügung keine Änderung erfuhr. Entgegen der Beschwer-
deführerin beinhaltet die angefochtene Verfügung auch sinngemäss keinen
teilweisen Widerruf der Bewilligungsverfügung vom 11. Juni 2015.
2.4 Davon ausgehend gilt es im vorliegenden Beschwerdeverfahren die
Frage zu beantworten, ob die Vorinstanz das am 4. Juli 2013 anhängig ge-
machte und am 10. Oktober 2014 bestätigte Gesuch der Beschwerdefüh-
rerin um Erteilung einer Bewilligung auch für die nichtberufliche Verwen-
dung des Pflanzenschutzmittels X._ am 15. November 2017 be-
rechtigterweise abgewiesen hat, oder ob die angefochtene Verfügung an
einem Mangel leidet, welcher deren Aufhebung durch das Bundesverwal-
tungsgericht erfordert.
2.5 Der rechtliche Fortbestand der unangefochten in formelle Rechtskraft
erwachsenen Bewilligungsverfügung vom 11. Juni 2015 bildet gemäss dem
Ausgeführten nicht Gegenstand der angefochtenen Verfügung und kann
entsprechend auch nicht Gegenstand des vorliegenden Beschwerdever-
fahrens sein. Die Rechtmässigkeit der Bewilligungsverfügung vom 11. Juni
2015 steht vorliegend somit ebenso wenig zur Diskussion wie deren allfäl-
lige nachträgliche Abänderbarkeit in einem förmlichen Widerrufsverfahren.
Für die Beurteilung der vorliegend streitgegenständlichen Frage entschei-
dend wird hingegen sein, ob die Bewilligungsverfügung vom 11. Juni 2015
unter Würdigung aller Umstände bereits auch die Bewilligung zur nichtbe-
ruflichen Verwendung umfasste oder nicht (vgl. sogleich).
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Seite 12
3.
3.1 Wie bereits erwähnt, vertreten die Parteien unterschiedliche Auffassun-
gen, was die inhaltliche Tragweite der Bewilligungsverfügung vom 11. Juni
2015 betrifft. Umstritten ist, ob der Auffassung der Vorinstanz zu folgen ist,
welche geltend macht, mit der Verfügung vom 11. Juni 2015 allein die Be-
willigung der Beschwerdeführerin für die berufliche Verwendung des Pro-
dukts X._ bis zum 31. Juli 2025 erneuert zu haben. Den Entscheid
über den anerkanntermassen zusätzlich gestellten Antrag der Beschwer-
deführerin auf Zulassung des Produkts auch für die nichtberufliche Ver-
wendung habe die Vorinstanz damals noch nicht gefällt, sondern aufgrund
der verzögerten Umsetzung von Art. 18 Abs. 6 Bst. e PSMV erst zeitverzö-
gert in der Verfügung vom 15. November 2017. Die Beschwerdeführerin
geht demgegenüber davon aus, die Bewilligungsverfügung vom 11. Juni
2015 umfasse neben der Zulassung des Pflanzenschutzmittels für die be-
rufliche Verwendung bereits auch die am 4. Juli 2013 sowie am 10. Okto-
ber 2014 erneut beantragte Zulassung des Produkts für die nichtberufliche
Verwendung.
3.2 Sollte der Interpretation der Bewilligungsverfügung vom 11. Juni 2015
durch die Beschwerdeführerin zu folgen sein, hätte die Vorinstanz das Ge-
such der Beschwerdeführerin um Erteilung einer Bewilligung für die nicht-
berufliche Verwendung des Pflanzenschutzmittels am 15. November 2017
abgewiesen, obwohl sie diesen Antrag mit Verfügung vom 11. Juni 2015
bereits gutgeheissen hatte. Das von der Beschwerdeführerin am 4. Juli
2013 eingeleitete Gesuchsverfahren wäre im Zeitpunkt der Verfügung vom
15. November 2017 bereits zu Gunsten der Beschwerdeführerin abge-
schlossen gewesen. Die Vorinstanz hätte der Beschwerdeführerin die ge-
wünschte Zulassung zur nichtberuflichen Verwendung des Pflanzen-
schutzmittels also verweigert, obwohl das entsprechende Gesuchsverfah-
ren bereits mit gegenteiligem Resultat abgeschlossen und somit nicht mehr
bei ihr anhängig gewesen wäre. Da die angefochtene Verfügung – welche
wie erwähnt nicht als teilweiser Widerruf der Bewilligungsverfügung vom
11. Juni 2015 gedeutet werden kann und die entsprechenden Vorausset-
zungen auch nicht prüft (vgl. E.2.3) – in diesem Fall unberechtigterweise
ergangen und gravierend fehlerhaft wäre, ist nachfolgend zu prüfen, ob der
Bewilligungsverfügung vom 11. Juni 2015 tatsächlich die Tragweite zu-
kommt, welche die Beschwerdeführerin in ihr erblickt.
3.3 Einer entsprechenden Prüfung steht nicht entgegen, dass die Be-
schwerdeführerin die Rüge, ihr Antrag auf Erteilung einer Bewilligung auch
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für die nichtberufliche Verwendung des Produkts sei im Zeitpunkt des Er-
lasses der angefochtenen Verfügung bereits zu ihren Gunsten entschieden
gewesen, erst (am Rande) in der Replik vorgebracht hat (vgl. im Sachver-
halt unter B.c). Denn im Verwaltungsbeschwerdeverfahren gilt neben der
Untersuchungsmaxime, wonach der Sachverhalt von Amtes wegen festzu-
stellen ist (Art. 12 VwVG), auch der Grundsatz der Rechtsanwendung von
Amtes wegen (Art. 62 Abs. 4 VwVG). Aus letzterem folgt, dass das Bun-
desverwaltungsgericht eine Beschwerde auch aus einem anderen als den
geltend gemachten Gründen gutheissen oder den angefochtenen Ent-
scheid im Ergebnis mit einer Begründung bestätigen kann, die von jener
der Vorinstanz abweicht (sog. Motivsubstitution; vgl. BVGE 2007/41 E. 2,
m.H.). Die inhaltliche Tragweite der Bewilligungsverfügung vom 11. Juni
2015 sowie deren rechtliche Bedeutung für die Beurteilung des vorliegen-
den Streitgegenstands sind daher trotz der weitgehend anderslautenden
Argumentation der Beschwerdeführerin im vorliegenden Beschwerdever-
fahren ohne Weiteres von Amtes wegen zu prüfen.
3.4 Eine Verfügung darf nicht nur aufgrund ihres allenfalls missverständli-
chen Wortlauts ausgelegt werden. Das Vertrauensprinzip verlangt viel-
mehr, dass einer Verfügung jener Sinn beigemessen wird, den ihr der Emp-
fänger aufgrund der Umstände, die ihm im Zeitpunkt der Entgegennahme
bekannt waren oder hätten bekannt sein müssen, in guten Treuen beilegen
durfte und musste. Zu fragen ist, wie der Empfänger die Verfügung nach
den gesamten Umständen in guten Treuen verstehen durfte und musste.
Da die Verfügung mit dem Gesetz in Einklang stehen soll, muss bei der
Auslegung auch mitbeachtet werden, welche Lösung mit dem Gesetz über-
einstimmt (vgl. BGE 115 II 415 E. 3a; Urteile des BGer 8C_156/2019 vom
11. September 2019 E. 4.1 und 2C_423/2012 vom 9. Dezember 2012
E. 1.2; Urteile des BVGer B-2203/2018 vom 12. August 2019 E. 5.3.1 und
B-4992/2015 vom 6. September 2017 E. 2.4 m.H. auf die Urteile des BGer
8C_652/2016 vom 21. Februar 2017 E. 4.3 und 1A.42/2006 vom 6. Juni
2006 E. 2.3; BGE 120 V 496 E. 1a; BGE 113 Ib 318 E. 3a).
3.5 Am 1. Juli 2011 – also bereits rund zwei Jahre vor der Einreichung des
Gesuchs der Beschwerdeführerin vom 4. Juli 2013 – war die Pflanzen-
schutzmittelverordnung vom 12. Mai 2010 in Kraft getreten (Art. 87 PSMV).
Diese Verordnung löste die bisherige vom 18. Mai 2005 ab (Art. 84 PSMV).
Art. 18 PSMV regelt den Inhalt der Bewilligungsverfügung, wobei Abs. 2
der Bestimmung vorschreibt, dass die Bewilligungsverfügung unter ande-
rem festzulegen hat, für welche Zwecke das Pflanzenschutzmittel verwen-
det werden darf. Weiter muss die Bewilligungsverfügung gestützt auf
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Art. 18 Abs. 3 PSMV die Anforderungen für das Inverkehrbringen und die
Verwendung des Pflanzenschutzmittels festlegen. Diese Anforderungen
müssen gegebenenfalls namentlich Einschränkungen in Bezug auf Ver-
trieb und Verwendung des Pflanzenschutzmittels enthalten, die dem
Schutz der Gesundheit der Verwender und Verwenderinnen dienen sollen.
Solche Einschränkungen sind auf der Etikette anzugeben (Art. 18 Abs. 6
Bst. d PSMV). Gleichzeitig war im Zeitpunkt des Erlasses der Bewilligungs-
verfügung vom 11. Juni 2015 bereits seit längerem vorgeschrieben, dass
die Anforderungen für das Inverkehrbringen und die Verwendung des
Pflanzenschutzmittels (Art. 18 Abs. 3 PSMV) gegebenenfalls unter ande-
rem Folgendes enthalten müssen: Festlegung von Verwenderkategorien,
wie die berufliche oder nichtberufliche Verwendung (Art. 18 Abs. 6 Bst. e
PSMV).
3.6 Laut der Bewilligungsverfügung vom 11. Juni 2015 bewilligte die
Vorinstanz der Beschwerdeführerin das Inverkehrbringen des Produkts
X._ gemäss Art. 14 bis 35 PSMV für die Anwendungsgebiete Obst-
, Wein-, Gemüse- sowie Feldbau bis am 31. Juli 2025. Abgesehen von den
Auflagen, dass die "Gänge (...) gut abzudichten" und auf der Packung die
in der Bewilligung genannten Gefahrenkennzeichnungen und PSM-Sätze
etc. aufzudrucken seien (vgl. im Sachverhalt unter A.d), verlängerte die
Vorinstanz die Bewilligung zum Inverkehrbringen des Pflanzenschutzmit-
tels damals ohne Einschränkungen.
Angaben dazu, welche der beantragten Verwenderkategorien die Bewilli-
gung umfasst, macht das Bewilligungsdokument vom 11. Juni 2015 trotz
der vorstehend genannten, seit längerem gültigen Vorgaben zum Inhalt der
Bewilligung keine. Entgegen diesen Vorgaben enthält die Verfügung weder
einen Vermerk, dass sich die Bewilligungserneuerung tatsächlich auf die
berufliche Verwendung des Produkts erstreckt (was unbestritten ist), noch
findet sich darin eine Angabe zur Regelung der ausdrücklich beantragten
nichtberuflichen Verwendung. Abgesehen davon ist dem Bewilligungsdo-
kument vom 11. Juni 2015 aber auch weder eine Einschränkung des Ver-
wendungsbereichs auf professionelle Anwender zu entnehmen, noch ent-
hält die Verfügung einen Hinweis oder eine entsprechende Begründung,
dass die Vorinstanz den Entscheid über den Antrag auf Erneuerung der
Bewilligung für die nichtberufliche Verwendung auf einen späteren Zeit-
punkt vertagt hat.
Zudem fällt auf, dass sich unter den laut Bewilligung vom 11. Juni 2015 auf
der Produktverpackung aufzudruckenden Gefahrenkennzeichnungen bzw.
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PSM-Sätzen etc. kein Kennzeichnungselement befindet, welches gemäss
den Erläuterungen der Vorinstanz im Schreiben vom 28. Mai 2014 einer
Zulassung des Produkts für die nichtberufliche Verwendung entgegenste-
hen würde. Die Bewilligung vom 11. Juni 2015 verlangt insbesondere nicht,
dass die Produktverpackung mit den Hazard-Sätzen H330 (Lebensgefahr
bei Einatmen) oder H331 (Giftig bei Einatmen) versehen werden muss. Im
Übrigen hatte die Vorinstanz den angeschriebenen Bewilligungsinhabern
im Schreiben vom 28. Mai 2014 bekanntlich ausdrücklich in Aussicht ge-
stellt, sie werde den jeweiligen Zulassungsentscheid für eine gewünschte
nichtberufliche Verwendung eines Produkts im Jahr 2015 fällen (vgl. im
Sachverhalt unter A.b).
3.7 Unter diesen Umständen bestand für die Beschwerdeführerin damals
in guten Treuen keine Veranlassung anzunehmen, die Vorinstanz habe ihr
Gesuch vom 4. Juli 2013 mit der Bewilligungsverfügung vom 11. Juni 2015
erst teilweise behandelt und den Entscheid über den Antrag auf Bewilli-
gungserneuerung auch für die nichtberufliche Verwendung auf einen spä-
teren Zeitpunkt verschoben. Ein Hinweis, gestützt auf welchen die Be-
schwerdeführerin damals hätte folgern müssen, die Vorinstanz teile ihre im
Schreiben vom 10. Oktober 2014 bekräftigte Auffassung bezüglich der Be-
willigungsfähigkeit des Produkts für die nichtberufliche Verwendung nicht
oder benötige für die Beurteilung dieses Antrags mehr Zeit, ist der Bewilli-
gungsverfügung und ihrem Begleitschreiben nicht zu entnehmen.
Dass die Vorinstanz die bereits am 1. Juli 2011 in Kraft getretene Einfüh-
rung der Verwenderkategorien offenbar erst zeitverzögert umzusetzen ge-
dachte, war für die Beschwerdeführerin aus der Bewilligungsverfügung
vom 11. Juni 2015 nicht ersichtlich. Dies umso weniger, als die gewünsch-
ten Verwenderkategorien entgegen der angeblich noch nicht umgesetzten
Einführung bereits im offiziellen Gesuchsformular, welches die Beschwer-
deführerin der Vorinstanz eingereicht hatte, anzugeben waren. Vor allem
steht die angeblich erst zeitverzögerte Umsetzung der Verwenderkatego-
rien aber in einem eklatanten Widerspruch zur Ankündigung der Vorinstanz
in ihrem Schreiben vom 28. Mai 2014, die Zulassungsentscheide für ge-
wünschte nichtberufliche Verwendungen im Jahr 2015 zu fällen. Es ist nicht
weiter auszuführen, dass die Beschwerdeführerin auf die Richtigkeit dieser
unmissverständlichen Aussage vertrauen durfte.
Dazu kommt, dass die Vorinstanz der Beschwerdeführerin im Begleit-
schreiben vom 11. Juni 2015 ausdrücklich bestätigt hat, das Erneuerungs-
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gesuch vom 4. Juli 2013 mit der aktualisierten Bewilligung "positiv abge-
schlossen" zu haben. Diese Äusserung konnte die Beschwerdeführerin
aufgrund der gesamten Umstände nur dahingehend verstehen, dass die
Vorinstanz das am 4. Juli 2013 anhängig gemachte Gesuchsverfahren am
11. Juni 2015 vollständig in ihrem Sinn abgeschlossen hatte.
In dieser Einschätzung musste sich die Beschwerdeführerin durch das Vor-
gehen der Vorinstanz nach der Eröffnung der Bewilligung vom 11. Juni
2015 noch bestätigt fühlen. Denn dieses Vorgehen lässt gerade nichts er-
kennen, was die Beschwerdeführerin im Nachhinein zur Auffassung hätte
bewegen müssen, die Vorinstanz führe in Wahrheit den Teil "nichtberufliche
Verwendung" des Gesuchsverfahrens trotz der vorbehaltlos "positiv abge-
schlossen" Bewilligungserneuerung weiter. So unterliess es die Vorinstanz
gemäss den vorliegenden Akten im gesamten Zeitraum bis zum Erlass der
angefochtenen Verfügung am 15. November 2017, mit der Beschwerde-
führerin erneut in Kontakt zu treten oder sie unter Gewährung des rechtli-
chen Gehörs in allfällige ergänzende Beweismassnahmen einzubeziehen.
Im Gegenteil war die letzte vorliegend verfahrensrelevante Aktivität der
Vorinstanz sogar bereits mit dem Versand des Schreibens vom 28. Mai
2014 erfolgt, worauf bis zum Erlass der angefochtenen Verfügung im
November 2017 keine einschlägigen Handlungen der Vorinstanz mehr ak-
tenkundig sind. Auch mit Blick auf diesen zeitlichen Verlauf musste die Be-
schwerdeführerin nicht mehr mit einem späteren Entscheid über die nicht-
berufliche Verwendung des Produkts rechnen.
3.8 Als einzige relevante Tatsache zwischen der Eröffnung der Verfügung
vom 11. Juni 2015 und jener vom 15. November 2017 ist der Umstand
erkennbar, dass der Bundesrat am 6. September 2017 den Bericht
"Aktionsplan zur Risikoreduktion und nachhaltigen Anwendung von Pflan-
zenschutzmitteln" verabschiedet hat (abrufbar unter <https://www.blw.ad-
min.ch/blw/de/home/nachhaltige-produktion/pflanzenschutz/aktionsplan.
html>; abgerufen am 5. Dezember 2019). Dieser Aktionsplan definierte
diverse Leitziele, welche jeweils den langfristig anzustrebenden Zustand
des betreffenden Bereichs festlegen. Ein solches Leitziel besteht darin, den
Schutz für nichtberufliche Anwenderinnen und Anwender von Pflanzen-
schutzmitteln zu verbessern. Nichtberufliche Anwenderinnen und Anwen-
der sollen gemäss dem entsprechenden Zwischenziel ab 2022 nur noch
Produkte erwerben dürfen, die spezifisch für sie zugelassen sind (Ziffer 5.4
des Aktionsplans). Um dieses Ziel zu erreichen, sieht der Aktionsplan als
sogenannt "neue" Massnahme vor, dass für die nichtberufliche Verwen-
dung von Pflanzenschutzmitteln strengere Zulassungskriterien erarbeitet
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und eingeführt werden sollen. Der Aktionsplan hält diesbezüglich das Um-
setzungsziel fest, dass die Zulassung von Pflanzenschutzmitteln für die
nichtberufliche Verwendung bis Ende 2022 nach zu erarbeitenden Kriterien
zum Schutz von Mensch und Umwelt stärker eingeschränkt werden soll.
Eventuell sei als rechtliche Anpassung unter der Federführung der
Vorinstanz eine Anpassung der Pflanzenschutzmittelverordnung erforder-
lich (Ziffer 6.2.2.4 des Aktionsplans).
Dies zur Kenntnis nehmend liegt es auf der Hand, dass der Erlass der an-
gefochtenen Verfügung in einem direkten Zusammenhang mit dem bun-
desrätlichen Aktionsplan steht. Die Bewilligungsverweigerung vom 15. No-
vember 2017 stimmt dabei zweifellos mit der politischen Zielsetzung des
Aktionsplans überein, die Zulassung von Pflanzenschutzmitteln für die
nichtberufliche Verwendung zum Schutz für nichtberufliche Anwenderin-
nen und Anwender von Pflanzenschutzmitteln stärker einzuschränken. Auf
eine durch den Aktionsplan angestossene Anpassung der Pflanzenschutz-
mittelverordnung oder die Einführung strengerer Zulassungskriterien beruft
sich die Vorinstanz im vorliegenden Beschwerdeverfahren allerdings nicht.
Vor allem vermag die Verabschiedung des Aktionsplans durch den Bun-
desrat aber die vorstehende Einschätzung nicht in Frage zu stellen, dass
die Beschwerdeführerin aufgrund aller Umstände davon ausgehen durfte
und musste, die Vorinstanz habe ihr am 11. Juni 2015 die Bewilligung zum
Inverkehrbringen des Produkts sowohl für die berufliche als auch die nicht-
berufliche Verwendung bis am 31. Juli 2025 erteilt.
3.9 Zusammenfassend erblickt die Beschwerdeführerin in der Bewilligung
vom 11. Juni 2015 zu Recht eine vollständige Gutheissung ihres Gesuchs
vom 4. Juli 2013 um Bewilligungserneuerung für die berufliche wie auch für
die nichtberufliche Verwendung des Produkts X._. Der Darstellung
der Vorinstanz, sie habe damals nur die Bewilligung für die berufliche Ver-
wendung erneuert, während der Entscheid über die nichtberufliche Ver-
wendung aufgeschoben worden sei, kann nicht gefolgt werden. Unter Wür-
digung aller Umstände kann vielmehr nur darauf geschlossen werden,
dass die Bewilligungsverfügung vom 11. Juni 2015 die Erneuerung der Be-
willigung für die berufliche wie für die nichtberufliche Verwendung umfasst.
4.
4.1 Damit ergibt sich, dass die Vorinstanz das am 4. Juli 2013 anhängig
gemachte und am 10. Oktober 2014 bestätigte Gesuch der Beschwerde-
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führerin um Erteilung einer Bewilligung auch für die nichtberufliche Verwen-
dung des Pflanzenschutzmittels X._ am 15. November 2017 unbe-
rechtigterweise abgewiesen hat (vgl. insbesondere E. 3.2). Der gravie-
rende Mangel der angefochtenen Verfügung kann nur durch deren Aufhe-
bung beseitigt werden. Die Verfügung vom 15. November 2017 ist daher in
Gutheissung von Rechtsbegehren-Ziffer 1 der Beschwerde aufzuheben.
4.2 Da die angefochtene Verfügung durch ihre Aufhebung keine Rechts-
wirkungen mehr entfaltet, wird der mit ihr für die Beschwerdeführerin ver-
bundene Nachteil – die unzulässige Abweisung des Gesuchs um Erteilung
einer Bewilligung für die nichtberufliche Verwendung des Pflanzenschutz-
mittels – vollständig behoben. Gleichzeitig steht nach dem Ausgeführten
fest, dass die Beschwerdeführerin mit der Bewilligung vom 11. Juni 2015
bereits über die gewünschte Bewilligung für das Inverkehrbringen des
Pflanzenschutzmittels X._ (W 2780) für die berufliche wie für die
nichtberufliche Verwendung bis 31. Juli 2025 verfügt (vgl. E. 3.9).
4.3 Unter diesen Umständen besteht für eine Gutheissung des Gesuchs
der Beschwerdeführerin um Erteilung einer Bewilligung auch für die nicht-
berufliche Verwendung durch einen reformatorischen Entscheid des Bun-
desverwaltungsgerichts kein Raum. Dasselbe gilt für die eventualiter be-
antragte Rückweisung der Angelegenheit an die Vorinstanz mit der Wei-
sung, das Gesuch der Beschwerdeführerin auf nichtberufliche Verwendung
zu bewilligen. Auf die entsprechenden Anträge (vgl. Rechtsbegehren-Zif-
fer 2 der Beschwerde) und Ausführungen der Beschwerdeführerin ist da-
her – mangels eines schützenswerten Interesses der Beschwerdeführerin
(Art. 48 Abs. 1 Bst. c VwVG) – nicht weiter einzugehen.
5.
Im Ergebnis ist die Beschwerde gutzuheissen, soweit auf sie eingetreten
werden kann. Die Verfügung vom 15. November 2017 ist aufzuheben.
Zur Gewährleistung der Rechtssicherheit wird im Dispositiv des vorliegen-
den Urteils weiter festgehalten, dass die Bewilligung vom 11. Juni 2015
gemäss den vorstehenden Erwägungen neben der beruflichen Verwen-
dung auch die Zulassung zur nichtberuflichen Verwendung beinhaltet. Ob
die Vorinstanz in Zukunft doch noch ein Verfahren auf nachträgliche Abän-
derung der Bewilligung vom 11. Juni 2015 nach rechtsstaatlichen Grund-
sätzen durchführen und der Beschwerdeführerin diesbezüglich eine neue
beschwerdefähige Verfügung eröffnen wird, bleibt der Vorinstanz überlas-
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sen. Dabei läge es grundsätzlich in ihrer Verantwortung, die für die Umset-
zung des bundesrätlichen Aktionsplans allenfalls gebotenen rechtlichen
Anpassungen vorgängig zu veranlassen (vgl. E. 3.8).
6.
6.1 Die Verfahrenskosten werden im vorliegenden Verfahren – unter Be-
rücksichtigung des Umfanges und der Schwierigkeit der Streitsache, Art
der Prozessführung und finanzieller Lage der Parteien – auf Fr. 1'000.–
festgesetzt (Art. 63 Abs. 4bis VwVG i.V.m. Art. 1, Art. 2 Abs. 1 und Art. 4 des
Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen
vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]).
Angesichts des (zumindest aus materieller Sicht) vollständigen Obsiegens
der Beschwerdeführerin sind ihr unter Würdigung der gesamten Umstände
keine Verfahrenskosten aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 1 VwVG e contrario).
Der bereits geleistete Vorschuss in der Höhe von Fr. 1'000.– ist der Be-
schwerdeführerin nach Eintritt der Rechtskraft dieses Urteils zurück zu er-
statten. Von der Vorinstanz sind gemäss Art. 63 Abs. 2 VwVG keine Kosten
zu erheben.
6.2 Die Beschwerdeinstanz kann der ganz oder teilweise obsiegenden
Partei von Amtes wegen oder auf Begehren eine Entschädigung für ihr er-
wachsene notwendige und verhältnismässig hohe Kosten zusprechen
(Art. 64 Abs. 1 VwVG). Das Anwaltshonorar bemisst sich nach dem not-
wendigen Zeitaufwand des Vertreters oder der Vertreterin (Art. 10 Abs. 1
VGKE).
Die Beschwerdeführerin war im vorliegenden Verfahren anwaltlich vertre-
ten, reichte dem Gericht vor dem Entscheid jedoch keine Kostennote ein.
Wird keine Kostennote eingereicht, so setzt das Gericht die Entschädigung
auf Grund der Akten fest (Art. 14 Abs. 2 VGKE). Hierbei ist vorliegend zu
berücksichtigen, dass der Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin die für
den vorliegenden Entscheid massgebende Rüge erst in der Replik – und
dies zudem nur am Rande und ohne entsprechende Präzisierung des
Rechtsbegehrens – vorgetragen hat, während in den Rechtsschriften
mehrheitlich ein davon abweichender Standpunkt vorgetragen wird (vgl.
E. 3.3). Unter Berücksichtigung davon sowie der Komplexität und des Um-
fangs der Akten erachtet das Bundesverwaltungsgericht eine Parteient-
schädigung von Fr. 1'000.– (inkl. Auslagen und Mehrwertsteuer) als ange-
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messen. Diesen Betrag hat die Vorinstanz nach dem Eintritt der Rechts-
kraft dieses Urteils an die Beschwerdeführerin zu entrichten (Art. 64 Abs. 2
VwVG).