Decision ID: e2fb41eb-6d9e-45c1-bb0f-6baa908147f9
Year: 2022
Language: de
Court: ZH_SVG
Chamber: ZH_SVG_001
Canton: ZH
Region: Zürich
Law Area: social_law

Sachverhalt:
1.
Die Durchführungsstelle für Zusatzleistungen zur AHV/IV der Gemeinde
Y._
forderte mit Verfüg
ung vom 1
7.
November 2020 (
Urk.
9/607
; vgl. auch
Urk.
9/581-582 sowie
Urk.
9/586-587
) und
Einspracheents
cheid
vom 9. Februar 2021 (
Urk.
2
; vgl. auch
Urk.
9/610-613
) von X._
, dem einzi
gen Erben des am 2
0.
Februar 2020 verstor
benen
Z._
(
Urk.
1 S. 2,
Urk.
9/570,
Urk.
9/572,
Urk.
9/
579-
580),
von März 1999 bis Februar 2020
recht
mässig bezogene kantonale Beihilfen und Gemeindezu
schüsse im Gesamtbetrag von
Fr.
43'339.-- zurück. Mit Dispositiv-Ziffer II. des
Einspracheentscheids
ent
zog sie einer allfälligen Beschwerde die aufschiebe
nde Wirkung (
Urk.
2 S. 4).
2.
Dagegen erhob
X._
, vertreten durch Rechtsanwalt Patrick Stutz,
mit Ein
gabe vom 1
1.
März
2021 Beschwerde
mit den Rechtsbegehren, der angefochtene
Einspracheentscheid
sei aufzuheben und es sei festzustellen, dass die Rück
forderung von
Fr.
43'339.-- rechtswidrig
und der Beschwerdeführer von dieser Rückzahlung zu befreien
sei; ferner sei im Sinne eines inzidenten Normenkon
trollver
fahrens festzustellen, dass
§
19
Abs.
1-4 des kantonalzürcherischen Zusatzleistungsgesetzes
Art.
49 der Bundesverfassung verletze und folglich nicht anwendbar sei.
I
n verfahrensrechtlicher Hinsicht
beantragte
er
, es sei der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zuzuerkennen
(
Urk.
1 S. 2). I
n der Beschwerdeantwort vom 2
9.
April 2021 anerkannte die Durchführungsstelle, dass eine Vollstreckung der Rückforderung erst nach rechtskräftiger Erledigung des Beschwerdeverfahrens zulässig sei, und beantragte im Übrigen die Abweisung de
r Beschwerde (
Urk.
8 S. 2).
Am
6.
Mai 2021 reichte die Durchführungsstelle auf
Ersuchen des Sozialversicherungsgerichts
(
Urk.
10) die Reglemente
der Gemeinde
Y._
und die Gemeinderatsbeschlüsse
über die Ausrichtung von Gemeinde
zuschüssen zu den Akten (
Urk.
12/1-6; vgl. auch
Urk.
11). Mit Verfügung vom 1
2.
Mai 2021 hiess die Referentin das Gesuch um Gewährung der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde gut und hob Dispositiv-Ziffer II. des angefochtenen
Ein
spracheentscheids
auf (
Urk.
13).
In der
Replik vom 2
8.
Juni 2021 hielt der Beschwerdeführer an seinen Anträgen fest und nahm zu den nachgereichten Reg
lementen der Gemeinde
Y._
Stellung (
Urk.
18; vgl. auch
Urk.
13 S. 3). Die Durchführungsstelle verzichtete am
6.
Juli 2021 auf eine Duplik (
Urk.
20), wovon dem Beschwerdeführer mit Gerichtsverfügung vom
7.
Juli 2021 Kenntnis gege
ben wurde (
Urk.
23).
Das Gericht

zieht in Erwägung:
1.
1.1
Gemäss
Art.
1
Abs.
1 des Bundesgesetzes über die Ergänzungsleistungen (ELG) sind die
Bestimmungen des Bu
ndesgesetzes vom
6.
Oktober 200
3 über den All
gemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts (ATSG) auf die Leistungen nach dem
2.
Kapitel anwendbar, soweit das vorliegende Gesetz nicht ausdrücklich eine Abweichung vom ATSG vorsieht.
Nach
Art.
2
Abs.
1 ELG gewähren d
er Bund und die Kantone Personen, welche die gesetzlichen Voraussetzungen nach
Art.
4-6 des
ELG
erfüllen, Ergänzungs
leistungen zur Deckung ihres Existenzbedarfs
.
Die Kantone können
gemäss
Art.
2
Abs.
2 ELG über den Rahmen dieses Gesetzes hinausgehende Leistungen gewäh
ren und dafür besondere Voraussetzungen festlegen.
Die Erhebung von Arbeit
geberbeiträgen ist ausgeschlossen.
Im Kanton Zürich werden nebst den bundesrechtlichen Ergänzungsle
istungen kantonale Beihilfen (
§
1
Abs.
1
lit
. b sowie
§
13-19
des
kantonalen Zusatzleis
tungsgesetzes [ZLG]
) sowie Gemeindezuschüsse (
§
1
Abs.
1
lit
. c,
§
20 und
§
20
a
ZLG
) gewährt.
In der
Gemeinde
Y._
sind die Gemeindezuschüsse in der Ver
ordnung
beziehungsweise, ab
1.
Januar 2001, im Reglement
über die
Ausrichtung
der Gemeindezuschüsse
geregelt (
Urk.
12/1-3
).
1.2
Nach
§
19 ZLG sind
rechtmässig
bezogene Beihilfen in der Regel zurückzuerstat
ten, wenn bisherige oder frühere Bezügerinnen und Bezüger in günstige Verhält
nisse gekommen sind (
Abs.
1
lit
. a), und aus dem Nachlass einer bisher oder frü
her Beihilfe beziehenden Person; sind unter anderem Ehegatten oder Kinder Erben, ist die Rückerstattung nur von demjenigen Teil des Nachlasses zu leisten, der den Betrag von 25‘000 Franken übersteigt (
Abs.
1
lit
. b).
Rückerstattungsansprüche verjähren nach Ablauf von fünf Jahren, seitdem
das
mit der Durchführung betraute Organ von ihrem Entstehen Kenntnis erhalten hat, in jedem Fall aber nach Ablauf von zehn Jahren seit der letzten Beihilfe
zahlung (
§
19
Abs.
4 ZLG).
Gemäss
Art.
1
Abs.
2 des kommunalen Gemeindezuschussreglements
von
Y._
finden die Bestimmungen des ELG und des ZLG sowie der dazugehöri
gen Ausführungserlasse
sinngemäss
auf die Gemeindezuschüsse Anwendung (
Urk.
12/2)
.
2.
2.1
Mit dem
angefochtenen
Einspracheentscheid
schützte die Durchführungsstelle die am 1
7.
November 2020
gegenüber dem einzigen Erben
X._
verfügte Rückforderung der von
Z._
sel.
im Zeitraum
von
März 1999 bis Feb
ruar 2020
rechtmässig
bezogenen kantonalen Beihilfen von
Fr.
27‘674.-- und G
emeindezuschüsse
von
Fr.
15‘665.-- (insgesamt
Fr.
43‘339.--)
.
In der Begrün
dung ihres
Einspracheentscheids
setzte sich die Durchführungsstelle in erster Linie mit der
einspracheweise
bestrittenen Vereinbarkeit von
§
19
Abs.
4 ZLG mit dem übergeordneten Bundesrecht
auseinander (
Urk.
2 S. 2).
Sie argumentierte,
gemäss
Art.
2
Abs.
2 ELG seien die Kantone berechtigt, besondere Voraussetzun
gen für die Ausrichtung von kantonalen, über den Rahmen des ELG hinausge
henden Leistungen festzulegen. Dazu zählten auch Vorschriften über die Rücker
stattung von
rechtmässig
bezogenen kantonalen Beihilfen aus dem Nachlass eines verstorbenen Bezügers und die damit zusammenhängende Frage der Ver
jährung solcher Rückforderungsansprüche.
Die Annahme, dass der Kanton für eigene Leistungen keine strengeren Rückforderungsregeln aufstellen dürfe, son
dern sich diesbezüglich an bundesrechtliche Vorgaben halten müsse,
widerspre
che dem Sinn von
Art.
2
Abs.
2 ELG
. Dies würde die kantonale Gesetzgebungs
kompetenz
gemäss
Art.
2
Abs.
2 ELG in unzulässiger Weise beschränken.
Deshalb
gelange
Art.
25
ATSG
bei kantonalen Beihilfen nicht zur Anwendung.
§
19
Abs.
4 ZLG sei nicht bundesrechtswidrig und sei deshalb für die Rückforderung von Bei
hilfen und – über die Verweisung in
Art.
1 des
Gemeindezuschussreglements
–
Gemeindezuschüssen anwen
d
bar
(
Urk.
2 S. 3 f.
; vgl. auch
Urk.
8,
Urk.
20
).
2.2
Der Beschwerdeführer
macht demgegenüber
im Wesentlichen
geltend
,
§
19
Abs.
1-4 ZLG
verstiessen
unmittelbar gegen Bundesrecht und aufgrund der dero
gativen Kraft des Bundesrechts auch gegen
Art.
49 der Bundesverfassung (BV). Im Rahmen eines inzidenten Normenkontrollverfahrens sei dies durch das Sozi
alver
sicherungsgericht festzustellen. E
s sei diesen Bestimmungen die Anwendung zu versagen, der angefochtene
Einspracheentscheid
sei aufzuheben und es sei festzustellen, dass die Rückforderung rechtswidrig sei (
Urk.
1 S. 7 f.).
Seinen Standpunkt begründet der Beschwerdeführer damit,
gemäss
Art.
1
Abs.
1 ELG seien die Bestimmungen des ATSG
auf die Leistungen nach dem
2.
Kapitel anwendbar, soweit das ELG nicht ausdrücklich eine Abweichung vom ATSG vor
sehe. Da das ELG die Verjährung nicht regle, gelte für diese in Anwendung von
Art.
1
Abs.
1 ELG einzig
Art.
25 ATSG. Aufgrund dieser Gesetzeslogik gewähre
Art.
2
Abs.
2 ELG den Kantonen keine
Legiferierungskompetenz
zur Regelung der Verjährung,
so dass die Regelung in
§
19
Abs.
4 ZLG bundesrechtswidrig sei
(
Urk.
1 S. 5)
.
Gemäss
dem anwendbaren
Art.
25 ATSG seien nur Leistungen zurückzuerstatten, welche
unrechtmässig
bezogen worden seien.
Z._
sel. habe die
Bei
hilfen und Gemeindezuschüsse
aber
rechtmässig
bezogen, weshalb diese gar nicht zurückverlangt werden dürften (
Urk.
1 S. 5).
Zu berücksichtigen sei sodann, dass
Art.
2
Abs.
2 Satz 1 ELG
den Kantonen einzig die Möglichkeit einräume, beson
dere Voraussetzungen für die Gewährung der kantonalen Leistungen festzulegen.
Gemäss
Duden handle es sich bei einer Voraussetzung um „etwas, was vorhanden sein muss, um etwas
anderes
zu ermöglichen“. Bei einem Rückforderungsan
spruch einer
rechtmässig
bezogenen Leistung handle es sich aber nicht um eine Voraussetzung, sondern um eine normale Norm, die erst zur Anwendung kom
men könne, wenn die Voraussetzungen
für kantonale Beihilfen erfüllt seien
. Folg
lich habe der Kanton Zürich gar nicht die Kompetenz, mit
§
19 ZLG eine Rück
erstattungsnorm zu erlassen
(
Urk.
1 S. 6 f.).
Die Inkraftsetzung von
Art.
16
ELG per
1.
Januar 2021, welcher neu eine Rückerstattungspflicht der Erben betreffend
rechtmässig
bezogene Leistungen vorsehe, beweise, dass nach altem ELG – wel
ches vorliegend anwendbar sei
–
keine entsprechende Rückerstattungspflicht bestanden habe
und die
gegen den Beschwerdeführer
verfügte Rückerstattungs
pflicht sei aufzuheben
(
Urk.
1 S. 7
; vgl. auch
Urk.
18
.
3.
3.1
Es ist
unbestrittenermassen
ausgewiesen
(
Urk.
1 S. 4,
Urk.
2 S. 2)
, dass
der am 2
0.
F
ebruar 2020 verstor
bene
Z._
sel.
(
Urk.
9/570-572)
, dessen einzi
ger Erbe der Beschwerdeführer ist
(
Urk.
1 S. 2,
Urk.
9/570,
Urk.
9/572,
Urk.
9/
579-
580)
, im Zeitraum
von
März 1999 bis Februar 2020
rechtmässig
kantonale
Bei
hilfen von
Fr.
27‘674.-- und Gemeindezuschüsse von
Fr.
15‘665.-- (insgesamt
Fr.
43‘339.--)
bezog
en hat
(
Urk.
9/581-584)
und dass grundsätzlich
alle Voraus
setzungen für
die Rückforderung der Gesamtsumme gestützt auf
§
19
Abs.
1
lit
.
b und
§
19
Abs.
4
ZLG
erfüllt waren, als die Durchführungsstelle ihre Verfügung vom
1
7.
November 2020 (
Urk.
9/607
)
erliess
.
Strittig und zu prüfen ist, ob
§
19 ZLG, insbesondere dessen hier anwendbare Absätze 1
lit
.
b und 4, bundesrechtswidrig und deshalb nicht anwendbar
sind
, mithin, ob
es
eine hinreichende gesetzliche Grundlage für die Rückforderungen
der
Be
i
hilfen und
der
G
emeindezuschüsse
gibt.
3.2
Mit
Art.
2
Abs.
2 ELG wurde den Kantonen ausdrücklich die Kompetenz
gegeben
, eigene und über das ELG hinausgehende Leistungen zu gewähren und dafür besondere Voraussetzungen festzulegen.
Der
Be
schwerdeführer
macht geltend
,
gemäss
Art.
2
Abs.
2 ELG beschränke sich die kantonale
Legiferierungskompetenz
darauf, besondere Voraussetzungen für die eigenen, über das ELG hinausgehenden Leistungen festzulegen;
bei der in
§
19 ZLG geregelten Rückerstattung der kantonalen Beihilfen handle es sich
indessen
nicht
um eine Leistungsvoraussetzung
.
Mit dieser Argumentation
wird der Sinn des Wortes „Voraussetzungen“ in
Art.
2
Abs.
2 ELG
sehr eng ausgelegt und zudem
höher
g
ewichtet als der offenkundige Sinn und Zweck der gesamten Norm, den Kantonen die Gewährung eigener Zusatzleistungen nach eigenen Regeln zu ermöglichen
;
vorgeschrieben vom Bundesrecht wird
einzig
, dass keine Arbeit
geberbeiträge dafür erhoben werden
dürfen
(vgl. auch
Carigiet
/Koch, Ergänzungs
leistungen zur AHV/IV,
3.
Auflage, Zürich 2021, S. 73)
; deshalb ist dieser Auslegung von
Art.
2
Abs.
2 ELG nicht zu folgen
.
Die Ausgestaltung solcher Leis
tungen erfolgt in den Kantonen deshalb ganz unterschiedlich (vgl.
Carigiet
/Koch, a.a.O., S. 73 f.).
Gegen die Sichtweise des Beschwerdeführers spricht auch,
dass
Art.
2
Abs.
2 ELG den Kantonen
auch die Option
be
lässt, gar keine eige
nen, über das ELG hinausgehenden
Leistungen auszurichten.
Umso mehr muss es ihnen deshalb auch möglich sein, bereits
rechtmässig
erbrachte Leistungen unter bestimmten Voraussetzungen wieder zurückzufordern („
argumentum
a
maiore
ad minus“).
Dem Beschwerdeführer ist
zwar
beizupflichten, dass
Art.
2
Abs.
2 ELG gesetzes
systematisch im
2.
Kapitel eingeordnet
ist
, worauf sich die in
Art.
1
Abs.
1 ELG statuierte grundsätzlich
e
Anwendbarkeit der Bestimmungen des ATSG
im Wort
laut
bezieht. Auch wurde, entgegen dem Vorbehalt in
Art.
1
Abs.
1 ELG, in
Art.
2
Abs.
2 ELG nicht ausdrücklich festgehalten, die Kantone könnten vom ATSG abweichen. Jedoch ergibt sich die Befugnis des kantonalen Gesetzgebers, bei der Regelung des Anspruchs auf kantonale Zusatzleistungen vom ATSG abzuwei
chen,
ohne Weiteres
aus der ihm in
Art.
2
Abs.
2 ELG übertragenen Kompetenz zur Gewährung eigener Leistungen und zu deren eigenständiger Regelung.
Art.
1
Abs.
1 ELG bezieht sich lediglich auf die (bundesrechtlichen) jährlichen Ergän
zungsleistungen und die
Vergütung von Krankheits- und Behinderungskosten
gemäss
Art.
3
Abs.
1 ELG (vgl. Müller, Rechtsprechung des Bundesgerichts zum ELG,
3.
Auflage, Zürich 2015,
Art.
1
Rz
2
). Die von den Kantonen gestützt auf
Art.
2
Abs.
2 ELG erlassenen Regelungen stellen autonomes kantonales Recht dar, was eine
(direkte)
Anwendung des ATSG
ausschliesst
(
Kieser
, ATSG-Kommentar,
4.
Auflage, Zürich 2020,
Art.
2
Rz
45).
Das Bundesgericht hat denn auch im Urteil 9C_305/2012 vom
6.
August 201
2 E.
3.2 festgehalten, dass die (damals noch) fehlende Regelung der Rückerstattung
unrechtmässig
bezogener Beihilfen im ZLG nicht den Weg frei mache für die
(sogar nur
sinngemässe
)
Anwendung von
Art.
25
Abs.
1 ATSG.
Erforderlich sei eine kantonalrechtliche Grundlage
(unter Hinweis auf BGE 134 I 179 E. 6
.2).
Im Urteil 8C_805/2019 vom
6.
Mai 2020 E. 5.3 hat es sodann bestätigt, dass
Art.
2
Abs.
2 ELG den kantonalen Gesetzgeber ermächtige, die kantonalen Leistungen eigenständig zu regeln, wobei sich diese Befugnis ohne Weiteres auch auf die Rückforderung der gestützt auf kantonales Recht ausgerichteten Unterstützungs
beiträge beziehungsweise deren Verjährung erstrecke (so auch die Rechtspre
chung des Sozialversicherungsgerichts des Kantons Zürich in den Urteilen
ZL.2018.00049 vom 3
0.
September 2019
E. 3
und ZL.2013.00035 vom 2
5.
No
vember 2014
E. 3
).
Nach dem Gesagten besteht kein Anlass für eine Praxisände
rung.
3.3
Die vom Beschwerdeführer geforderte inzidente (auch akzessorisch
e
, konkrete [vgl. das Urteil des Bundesgerichts
8C_323/2013 vom 1
5.
Januar 2014 E. 3.2]
)
Normenkontrolle
führt also zum Ergebnis, dass
der kantonale Gesetzgeber für
die
Rückforderung der kantonalen Zusatzleistungen
und deren Verjährung
mit
§
19 ZLG eine eigenständige Regelung aufstellen
durfte
, die von den bundesrechtli
chen Vorgaben in
Art.
25 ATSG abweicht
. Die G
emeinde durfte diese Regelung –
über die Verweisung in
Art.
1
Abs.
2
des Gemeindezuschussreglements
(
Urk.
12/2)
–
ebenfalls
auf
die Rückforderung
ihre
r
Zuschüsse anwenden.
Dass sie dies
aufgrund der engen Bezugnahme zu den Voraussetzungen für die Be
i
hilfen
, die erfüllt sein müssen
(vgl. jeweils
Art.
4 des Reglements,
Urk.
12/2)
,
ebenfalls gestützt auf die erwähnte ausdrückliche Regelung in
§
19 ZLG
zur Rückforderung von Beihilfen
und nicht auf eine analoge Anwendung der Bestimmungen
des ATSG
für die
Rückforderung der bundesrechtlichen
Ergänzungsleistungen
tut, ist dabei gesetzeskonform.
Entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers
liegt keine Verletzung von
Art.
49
Abs.
1 BV
vor
, wonach das Bundesrecht entgegenstehendem kantonalem Recht vorgeht. Es ist deshalb nicht zu beanstanden, dass
die Durchführungsstelle vom Beschwerdeführer gestützt auf
§
19
Abs.
1
Ziff.
b und
§
19
Abs.
4 die von
Z._
sel.
rechtmässig
bezogenen kantonalen Beihilfen und Gemeindezuschüsse im Gesamtbetrag von
Fr.
43‘339.--
zurückgefordert hat. Dies führt zur Abweisung der Beschwerde.