Decision ID: 8e0559b8-b2eb-5738-a98f-6185cc0b6e41
Year: 2018
Language: it
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Fatti:
A.
A.a La signora X._ (in seguito: la ricorrente) ha ottenuto presso l'I-
stituto Paritario Trinacria di Palermo (in seguito: Istituto Trinacria), in data
20 luglio 2005, il diploma di qualifica professionale per "operatore mecca-
nico ottico" e, in data 11 settembre 2006, l'"attestato di abilitazione all'eser-
cizio dell'arte ausiliaria sanitaria di ottico" (in seguito: AAO).
A.b In data 17 ottobre 2011, mediante decisione cresciuta in giudicato in-
contestata, l'allora "Ufficio federale della formazione professionale e della
tecnologia" (UFFT; dal gennaio 2013, Segreteria di stato per la formazione,
la ricerca e l'innovazione [in seguito: SEFRI o autorità inferiore]) ha accer-
tato l'equivalenza del diploma AAO con l'"Attestato federale di capacità di
ottico" svizzero (in seguito: AFC).
A.c In data 22 novembre 2011, la ricorrente ha ottenuto presso l'Istituto
Benigno Zaccagnini di Bologna (in seguito: Istituto Zaccagnini) l'"Attestato
di specializzazione in optometria" (in seguito: ASO).
A.d In data 7 maggio 2012, la ricorrente ha inoltrato all'allora UFFT una
domanda di equipollenza del titolo estero ASO. Nel corso della procedura,
e oltre agli attestati di cui sopra, la ricorrente ha trasmesso alla SEFRI tutta
una serie di ulteriore documentazione, compilando, in data 2 settembre
2013, un'autocertificazione, come richiesto dalla SEFRI.
A.e Con scritto del 30 ottobre 2014, dopo diversi scambi epistolari con tras-
missione di documentazione, la SEFRI ha inviato alla ricorrente la presa di
posizione della Fachhochschule Nordwestschweiz (in seguito: FHNW) in
merito alla sua formazione estera. Secondo tale parere, la ricorrente
avrebbe insufficienti conoscenze teoriche in varie materie e pratiche in di-
versi ambiti, dal cui recupero dipenderebbe il riconoscimento di equiva-
lenza al diploma svizzero "Bachelor of Science FHNW in Optometrie" (in
seguito: BScO).
Al fine di colmare tali mancanze, la ricorrente avrebbe iniziato, in data 1° di-
cembre 2014, con termine previsto per il 2 dicembre 2016, un tirocinio pra-
tico e di studio assistito presso lo studio oculistico della dottoressa
A._ (FMH in oftalmologia) di (...) (in seguito: dott.ssa A._).
A.f Con scritto del 5 agosto 2015, la SEFRI ha trasmesso alla ricorrente
una seconda perizia della FHNW e ha comunicato che la formazione di
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ottico non è atta a compensare le lacune teoriche e pratiche, in quanto di
un livello tecnico inferiore all'insegnamento impartito in una scuola specia-
lizzata superiore.
A.g Con scritto dell'11 agosto 2015, la ricorrente ha preso posizione sulla
perizia della FHNW, informando la SEFRI di aver predisposto la partecipa-
zione, con sostenimento di esami finali, ad alcuni corsi della Facoltà di Op-
tometria di Milano e di aver inviato una richiesta di ulteriore formazione
pratica presso uno studio oculistico di cui avrebbe fatto avere la certifica-
zione in seguito (cfr. ricorso, pag. 7).
A.h Con email del 18 novembre 2015, la ricorrente ha chiesto di attendere
con il proseguo della procedura, al fine di poter ricevere e trasmettere le
certificazioni necessarie.
A.i In data 21 marzo 2016, la dott.ssa A._ ha emesso un certificato
intermedio di tirocinio e, in data 1°aprile 2016, l'Ottica B._ ha
emesso un certificato di lavoro intermedio, attestando l'impiego della ricor-
rente dal 1° marzo 2012 con l'incarico di ottico e assistente alla parte opto-
metrica con tutte le mansioni che riguardano l'optometria, sotto la sorve-
glianza di un ottico diplomato.
B.
Con scritto del 21 marzo 2016, la SEFRI ha emesso una decisione di ri-
getto della domanda di equipollenza tra il titolo italiano ASO e il diploma
svizzero BScO. Con tale decisione l'autorità inferiore ha comunicato alla
ricorrente che la formazione, effettuata da quest'ultima, verrebbe ricono-
sciuta equipollente alla formazione svizzera, a condizione che siano por-
tate a termine le misure di compensazione negli ambiti (cfr. dispositivo I
della decisione):
 anatomia e fisiologia generale,
 patologia generale,
 anatomia e fisiologia oculare,
 patologia oculare,
 farmacologia e
 ottica fisiologica.
Tali misure di compensazione potrebbero essere svolte sotto forma di tiro-
cinio di adattamento con formazione complementare e valutazione del tiro-
cinio, o sotto forma di prova attitudinale. La ricorrente avrebbe tre mesi
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dall'entrata in vigore della decisione per comunicare alla SEFRI la propria
scelta (cfr. dispositivo II della decisione).
C.
In data 2 maggio 2016, la ricorrente ha impugnato detta decisione con ri-
corso dinanzi al Tribunale amministrativo federale (in seguito: il Tribunale
o TAF). La ricorrente ha postulato la totale riforma della decisione, invi-
tando, in via preliminare, l'autorità inferiore a riesaminare la sua decisione
nel senso di riconoscere l'equipollenza tra il titolo estero ASO conseguito
dalla ricorrente e il BScO, senza necessità di eseguire e portare a termine
misure di compensazione. Nel merito, la ricorrente domanda che il ricorso
sia accolto e, di conseguenza, la decisione impugnata annullata e riformu-
lata nel senso di riconoscere l'equipollenza senza necessità di misure di
compensazione. La ricorrente chiede inoltre che tutti i costi procedurali
siano posti a carico dell'autorità inferiore.
D.
Con decisione di riconsiderazione del 3 marzo 2017, l'autorità inferiore
considera la certificazione dell'esame "Principi di patologia oculare", soste-
nuto dalla richiedente presso l'Università degli Studi di Milano-Bicocca il
16 dicembre 2014, atta a giustificare conoscenze sufficienti nell'ambito
della "patologia generale" e, dunque, non richiedente misure di compensa-
zioni. Pertanto, la SEFRI decide, tra le altre cose, che:
I. la cifra I del dispositivo della decisione della SEFRI del 21.03.2016 viene
modificata come segue:
la formazione che ha portato al conseguimento dell'"attestato di specializ-
zazione in optometria", conseguito dalla richiedente il 22.11.2011 presso
l'Istituto Benigno Zaccagnini, sarà riconosciuta equipollente alla formazione
svizzera che ha portato al conseguimento del "Bachelor of Science FHNW
in Optometrie" a condizione che siano portate a termine le misure di com-
pensazione negli ambiti
 anatomia e fisiologia generale
 patologia generale
 anatomia e fisiologia oculare
 farmacologia
 ottica fisiologica
II. le altre cifre del dispositivo della decisione della SEFRI del 21.03.2016 re-
stano invariate;
E.
Dopo aver riesaminato e modificato la decisione del 21 marzo 2016, l'au-
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torità inferiore, nella sua risposta del 3 marzo 2017, rinvia alle argomenta-
zioni addotte nella decisione, esprimendosi poi sulle varie censure mosse
dalla ricorrente.
Tra le altre cose, l'autorità inferiore osserva che alcuni elementi riportati
dalla ricorrente, quale ad esempio il tirocinio pratico presso lo studio della
dott.ssa A._, sarebbero emersi esclusivamente in procedura di ri-
corso. Tale comportamento sarebbe in contraddizione al principio della
buona fede, nel senso di un "venire contra factum proprium", e ne risulte-
rebbe l'inammissibilità delle censure mosse dalla ricorrente (cfr. risposta,
pag. 4, cap. 5.1).
F.
Con scritto dell'8 marzo 2017 la ricorrente prende atto della decisione di
riconsiderazione della SEFRI, ritenendo che, per evitare inutili oneri finan-
ziari nonché un'ulteriore procedura gemella dinanzi al Tribunale, non sia
necessario impugnare detta decisione con un nuovo ricorso. In tal senso,
la ricorrente richiede alla SEFRI una conferma formale del contenuto della
decisione del 21 marzo 2016, fuorché per quanto riguarda la formazione di
"patologia oculare".
G.
Nella sua replica del 5 maggio 2017, la ricorrente rinvia essenzialmente
agli argomenti già riportati nel ricorso del 2 maggio 2016, reiterando poi
punto per punto le affermazioni riportate dalla risposta.
H.
Nella duplica del 30 agosto 2017 l'autorità inferiore rinvia essenzialmente
alle motivazioni addotte nella decisione impugnata, nonché nella decisione
di riconsiderazione e nella riposta, con protesta di spese a carico della ri-
corrente.
I.
Ulteriori fatti e gli argomenti addotti dalle parti negli scritti verranno ripresi
e/o riportati nei considerandi, qualora risultino decisivi per l'esito della ver-
tenza.
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Diritto:
1.
1.1 Il Tribunale esamina d'ufficio e liberamente la ricevibilità dei ricorsi che
gli vengono sottoposti (DTAF 2007/6 consid. 1).
1.2 Il Tribunale giudica i ricorsi contro le decisioni ai sensi dell'art. 5 della
Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA,
RS 172.021; art. 31 della Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale ammini-
strativo federale [LTAF, RS 173.32]). Giusta l'art. 33 lett. d LTAF il ricorso è
ammissibile contro le decisioni della Cancelleria federale, dei dipartimenti
e dei servizi dell'Amministrazione federale loro subordinati o aggregati am-
ministrativamente.
Contro le decisioni dell'autorità inferiore è ammesso il ricorso al Tribunale
(art. 33 lett. d LTAF). Nell'evenienza, non sussistono eccezioni a norma
dell'art. 32 LTAF.
1.3 La ricorrente ha partecipato al procedimento dinanzi all'autorità infe-
riore, è particolarmente toccata dalla decisione impugnata e vanta un inte-
resse degno di protezione all'annullamento o alla modificazione della
stessa (art. 48 cpv. 1 PA).
1.4 Inoltre, le disposizioni relative alla rappresentanza e patrocinio (art. 11
PA), al termine di ricorso (art. 50 cpv. 1 PA), al contenuto e alla forma
dell'atto di ricorso (art. 52 cpv. 1 PA), all'anticipo delle spese processuali
(art. 63 cpv. 4 PA), nonché ai rimanenti presupposti processuali (art. 44 e
segg. PA), sono rispettate.
1.5 Nulla osta, quindi, alla ricevibilità del ricorso.
2.
2.1 Con ricorso al Tribunale amministrativo federale possono essere invo-
cati, giusta l'art. 49 PA in collegamento con l'art. 37 LTAF, la violazione del
diritto federale, compreso l'eccesso o l'abuso del potere di apprezzamento
(lett. a), l'accertamento inesatto o incompleto di fatti giuridicamente rile-
vanti (lett. b), nonché l'inadeguatezza (lett. c) (cfr. sentenza del TAF
B-3706/2014 del 28 novembre 2017 consid. 4; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 7a ed. 2016, n. 1146 segg.; ZIBUNG/HOF-
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STETTER in: Praxiskommentar VwVG, 2a ed, 2016, art. 49, marg. 7; MO-
SER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsge-
richt, 2a ed. 2013, marg. 2.149).
2.2 Secondo la giurisprudenza e la dottrina, un'autorità abusa del suo po-
tere discrezionale (art. 49 lett. a PA), tra l'altro, adottando criteri inadeguati,
non tenendo conto o non effettuando un esame completo delle circostanze
pertinenti, nonché non utilizzando criteri oggettivi (cfr. DTF 135 III 179 con-
sid. 2.1 in fine, 130 III 176 consid. 1.2 e rinvii; sentenze del TAF
B-4380/2016 del 13 agosto 2018 consid. 6.1.2, B-628/2014 del 28 novem-
bre 2017 consid. 5.2.1, B-4243/2015 del 13 giugno 2017 consid. 4.1.1 e
B-4920/2015 del 2 febbraio 2017 consid. 5.2).
2.3 Riguardante l'accertamento dei fatti giuridicamente rilevanti (art. 49
lett. b PA), secondo la giurisprudenza, esso risulta incompleto quando non
tutte le circostanze di fatto e i mezzi di prova determinanti per la decisione
sono stati presi in considerazione dall'autorità inferiore. L'accertamento è
invece inesatto, allorquando segnatamente l'autorità ha omesso di ammi-
nistrare la prova di un fatto rilevante, ha apprezzato in maniera erronea il
risultato dell'amministrazione di un mezzo di prova, o ha fondato la propria
decisione su dei fatti erronei, in contraddizione con gli atti dell'incarto
(cfr. sentenza del TAF B-4243/2015 del 13 giugno 2017 consid. 4.1.1;
BENOÎT BOVAY, Procédure administrative, 2a ed. 2015, pag. 566).
2.4 Ai fini del presente giudizio val la pena qui ricordare che la procedura
amministrativa è retta dal principio dell'applicazione d'ufficio del diritto (iura
novit curia), che impone all'autorità competente di esaminare liberamente
la situazione giuridica, nonché applicare il diritto che considera determi-
nante e a darne l'interpretazione di cui è convinta (art. 62 cpv. 4 PA; DTF
110 V 48 consid. 4a; THOMAS HÄBERLI, in: Waldmann/Weissenberger [ed.],
Praxiskommentar VwVG, 2a ed. 2016, art. 62 marg. 42 e segg.). Nell'effet-
tuare tale applicazione, l'autorità competente non è vincolata dai motivi in-
vocati dalle parti, né dall'opinione espressa da precedenti istanze di giudi-
zio, bensì dal principio inquisitorio, in base al quale l'autorità amministrativa
ha l'obbligo di accertare d'ufficio i fatti determinanti per la decisione
(cfr. DTAF 2007/41 consid. 2; MOOR/POLTIER, Droit administratif, vol. II,
3a ed. 2011, n. 2.2.6.5, pag. 300).
Concernente l'inadeguatezza (art. 49 lett. c PA), l'istanza di ricorso può li-
mitare il proprio esame nella misura in cui la natura della controversia non
consente un esame completo della decisione impugnata. Ciò può essere
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ad esempio il caso, se l'applicazione della legge riguarda questioni tecni-
che e l'autorità inferiore risulta, sulla base delle proprie conoscenze tecni-
che, più adatta a rispondere e valutare tali domande, oppure, se sorgono
questioni di interpretazione che l'autorità inferiore, sulla base della sua vi-
cinanza locale, materiale o personale, può giudicare in modo più appro-
priato (DTF 139 II 145 consid. 5, DTF 131 II 680 consid. 2.3.2; DTAF
2008/23 consid. 3.3 con rinvii; MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, Prozessieren
vor dem Bundesverwaltungsgericht, 2a ed. 2013, marg. 2.154 con rinvii).
Pertanto, quando si tratta di questioni tecniche o di interpretazione, se-
condo la dottrina e la giurisprudenza, il Tribunale stesso deve esercitare
una certa limitazione nell'esame dell'interpretazione, nonché dell'applica-
zione di termini giuridici indefiniti – come, ad esempio, il criterio di equiva-
lenza – e concedere all'autorità inferiore un certo margine di apprezza-
mento, se quest'ultima è più vicina alle circostanze locali, tecniche o per-
sonali, nonché se si tratta di valutare questioni tecniche (cfr. sentenza del
TAF B-6791/2009 dell'8 novembre 2010 consid. 3.1 con rinvii;
MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungs-
gericht, 2a ed. 2013, marg. 2.155a con rinvii). Per poter determinare l'equi-
valenza di due istituti di formazione, l'autorità decisionale confronta le strut-
ture medico-organizzative ed effettuare una valutazione globale corrispon-
dente. Non è sufficiente determinare l'identità o la congruenza dei rispettivi
istituti di formazione (cfr. sentenza del TAF B-6791/2009 dell'8 novembre
2010 consid. 3.2 con rinvii). Nella fattispecie, l'esame di equipollenza del
diploma ASO con il BScO riguarda questioni tecniche. Pertanto, all'autorità
inferiore deve essere accordato un certo margine di apprezzamento nella
sua valutazione e decisione del caso.
3.
L'oggetto della lite è un riesame da parte dell'autorità inferiore o l'annulla-
mento della decisione del 21 marzo 2016, nonché il riconoscimento dell'e-
quipollenza del titolo estero ASO a quello svizzero BScO, senza necessità
di portare a termine le misure di compensazione richieste dalla SEFRI. La
ricorrente censura sostanzialmente che nella valutazione di equipollenza
l'autorità inferiore non avrebbe preso in considerazione la formazione come
ottico, effettuata presso l'Istituto Trinacria, ed il tirocinio pratico e di studio
assistito, presso la dott.ssa A._, nonché l'esperienza pratica presso
C._ e Ottica B._.
4.
Alla luce di quanto sopra menzionato è necessario esaminare in base a
quali normative legali deve essere esaminata la domanda di equipollenza
della ricorrente.
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Nella presente procedura di ricorso possono essere prese in considera-
zione le normative della Legge federale del 13 dicembre 2002 sulla forma-
zione professionale (LFPr, RS 412.10), nonché della rispettiva Ordinanza
(OFPr, RS 412.101), e il sistema di riconoscimento di diplomi esteri basato
sull'accordo tra la Confederazione Svizzera e la Comunità Europea sulla
libera circolazione delle persone.
4.1 Giusta l'art. 2 LFPr, per tutti i settori della formazione professionale,
escluse le scuole universitarie, la LFPr disciplina: (a.) la formazione pro-
fessionale di base, compresa la maturità professionale; (b.) la formazione
professionale superiore; (c.) la formazione professionale continua; (d.) le
procedure di qualificazione, gli attestati, i certificati e i titoli.
Il Consiglio federale disciplina il riconoscimento dei diplomi e dei certificati
esteri di formazione professionale che rientrano nel campo di applicazione
della presente Legge (art. 68 cpv. 1 LFPr). Per promuovere la coopera-
zione e la mobilità internazionale nella formazione professionale, il Consi-
glio federale può concludere, di moto proprio, accordi internazionali (art. 68
cpv. 2 LFPr). Il Consiglio federale emana le disposizioni di esecuzione,
sempreché la legge non disciplini altrimenti tale competenza (art. 65 cpv. 1
LFPr). Con il rilascio dell'OFPr, il Consiglio federale ha adempiuto tale man-
dato.
4.2 Il 21 giugno 1999 è stato concluso l'accordo tra la Confederazione Sviz-
zera, da una parte, e la Comunità europea ed i suoi Stati membri, dall'altra,
sulla libera circolazione delle persone, approvato dall'Assemblea federale
l'8 ottobre 1999 ed entrato in vigore il 1° giugno 2002 (ALC,
RS 0.142.112.681). All'art. 2 ALC è garantito il principio della non discrimi-
nazione, conformemente al quale i cittadini svizzeri e degli Stati membri
dell'Unione europea non sono oggetto di alcuna discriminazione in base
alla loro nazionalità. Principio che garantisce ai cittadini svizzeri e degli
Stati membri dell'Unione europea il diritto, in applicazione dell'accordo, di
non venire sfavoriti rispetto ai cittadini dello stato chiamato ad applicare
l'ALC (cfr. Messaggio del Consiglio federale del 23 giugno 1999 [FF 1999
5092] pag. 5266; sentenza del TAF B-6825/2009 del 15 febbraio 2010 con-
sid. 3.1; YVO HANGARTNER, Der Grundsatz der Nichtdiskriminierung wegen
der Staatsangehörigkeit im Freizügigkeitsabkommen der Schweiz mit der
Europäischen Gemeinschaft, in: Pratique juridique actuelle [PJA] 2003,
pagg. 257 e 260; ALVARO BORGHI, La libre circulation des personnes entre
la Suisse et l'UE, Commentaire article par article de l'accord du 21 juin
1999, 2010, art. 2 n° 35 e segg.). Sono vietate non soltanto le discrimina-
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zioni manifeste fondate sulla nazionalità (discriminazioni dirette), bensì an-
che ogni forma dissimulata di discriminazione che conduca di fatto, attra-
verso l'applicazione di altri criteri distintivi, al medesimo risultato (discrimi-
nazione indiretta) (cfr. DTF 131 V 209 consid. 6.2; 130 I 26 consid. 3.2.3;
sentenza del TAF B-6825/2009 del 15 febbraio 2010 consid. 3.2;
BIEBER/MAIANI, Précis de droit européen, 2a ed., 2011, pag. 179; HANGART-
NER, op. cit., pag. 263). Per agevolare ai cittadini degli Stati membri dell'U-
nione europea e della Svizzera l'accesso alle attività dipendenti e auto-
nome e il loro esercizio, nonché la prestazione di servizi, le parti contraenti
adottano, conformemente all'allegato III, le misure necessarie per quanto
riguarda il riconoscimento reciproco dei diplomi, dei certificati e di altri titoli
e il coordinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e ammini-
strative delle parti contraenti in materia di accesso alle attività dipendenti e
autonome e dell'esercizio di queste nonché di prestazione di servizi
(art. 9 ALC; cfr. sentenza del TAF B-1114/2015 del 13 aprile 2017 con-
sid. 2.1.1). Secondo l'allegato I dell'accordo, il principio della non discrimi-
nazione è garantito in egual misura anche per i frontalieri (art. 2 in collega-
mento con art. 7 dell'allegato I dell'accordo).
4.2.1 Giusta l'allegato III dell'accordo le parti contraenti convengono di ap-
plicare tra di loro, nel campo del reciproco riconoscimento delle qualifiche
professionali, segnatamente la direttiva 2005/36/CE del Parlamento euro-
peo e del Consiglio del 7 settembre 2005 relativa al riconoscimento delle
qualifiche professionali (in seguito: direttiva 2005/36/CE; GU L 255 del
30 settembre 2005; cfr. anche sentenze del TAF B-5372/2015 del 4 aprile
2017 consid. 5.3, B-3327/2015 del 15 gennaio 2017 consid. 3.2 e
B-2831/2010 del 2 novembre 2010 consid. 2.1). Quest'ultima sostituisce le
direttive 89/48/CEE, 92/51/CEE e 1999/42/CE (cfr. EPINEY/MOSTERS/PRO-
GIN-THEUERKAUF, Droit européen II - Les libertés fondamentales de l'Union
européenne, 2010, pag. 179). La direttiva fissa le regole con cui uno Stato
membro, che sul proprio territorio subordina l'accesso a una professione
regolamentata o il suo esercizio al possesso di determinate qualifiche pro-
fessionali, riconosce, per l'accesso alla professione e il suo esercizio, le
qualifiche professionali acquisite in uno o più Stati membri e che permet-
tono al titolare di tali qualifiche di esercitarvi la stessa professione (art. 1
della direttiva 2005/36/CE; cfr. anche sentenza del TAF B-6201/2011 del
6 marzo 2013 consid. 4.2 e rinvii). Ciò permette di accedere alla stessa
professione nello Stato membro ospitante e di esercitarla nelle stesse con-
dizioni dei cittadini di quest'ultimo (cfr. art. 4 cpv. 1 della direttiva
2005/36/CE e sentenze del TAF B-8091/2008 del 13 agosto 2009 con-
sid. 4.3 e B-2831/2010 del 2 novembre 2010 consid. 2.1). Invero, essa si
applica a tutti i cittadini di uno Stato membro che vogliano esercitare, come
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lavoratori subordinati o autonomi, compresi i liberi professionisti, una pro-
fessione regolamentata in uno Stato membro diverso da quello in cui hanno
acquisito le loro qualifiche professionali (cfr. art. 2 cpv. 1 della direttiva
2005/36/CE). Sono definite professioni regolamentate le attività, o insieme
di attività professionali, l'accesso alle quali e il cui esercizio, sono subordi-
nati direttamente o indirettamente, in forza di norme legislative, regolamen-
tari o amministrative, al possesso di determinate qualifiche professionali
(art. 3 cpv. 1 lett. a della direttiva 2005/36/CE; sentenza del TAF
B-3440/2016 del 17 agosto 2017 consid. 3.2).
4.2.2 La nozione di professione regolamentata non deve essere confusa
con quella di formazione regolamentata. La nozione di quest'ultima è defi-
nita nel diritto europeo come qualsiasi formazione specificamente orientata
all'esercizio di una professione determinata e consistente in un ciclo di studi
completato, eventualmente, da una formazione professionale, un tirocinio
professionale o una pratica professionale (art. 3 cpv. 1 lett. e della direttiva
2005/36/CE). Pertanto, la nozione di formazione regolamentata è definita
essenzialmente da due aspetti: in primo luogo, è disciplinata da leggi, re-
golamenti o disposizioni amministrative che ne determinano, tra l'altro, il
livello, la struttura e la durata. In secondo luogo, è destinata all'esercizio di
una professione specifica. Deve quindi essere "professionalizzante" e non
consistere, ad esempio, in un ciclo di formazione generale che, anche se
regolato da disposizioni legislative, regolamentari o amministrative, non
prepara gli studenti all'esercizio di una professione specifica. L'esempio
classico potrebbe essere la maturità che non prepara all'esercizio di una
determinata professione (cfr. FRÉDÉRIC BERTHOUD, Commentaire de l'DTF
134 II 341, Pratique juridique actuelle [PJA] 2009 pag. 515 e segg., [in se-
guito: BERTHOUD, Commentaire]). La regolamentazione della formazione è
indipendente dalla regolamentazione dell'esercizio della professione. In-
fatti, è perfettamente possibile che l'esercizio di una professione non sia
regolamentato, ma che la formazione corrispondente sia, invece, regola-
mentata (cfr. sentenze del TAF B-5572/2013 del 14 luglio 2015 consid. 3.2
e B-2831/2010 del 2 novembre 2010 consid. 2.3; BERTHOUD, Commen-
taire, pag. 517).
5.
Nel quadro del riconoscimento di titoli esteri, è necessario stabilire quali
normative legali siano pertinenti e applicabili. Bisogna, pertanto, esaminare
se ed in che modo la professione in questione sia regolamentata nello stato
di provenienza (Italia; consid. 5.1) e nello stato ospitante (Svizzera; con-
sid. 5.2).
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5.1 La professione di optometrista in Italia, non gode attualmente di rego-
lamentazione legislativa ed è da considerarsi libera. Per questo motivo
sembrerebbe mancare attualmente in Italia una definizione legale della
professione. In base alle normative attuali la professione di optometrista si
inserisce tra le attività riservate per legge ai medici oculisti e le attività le-
galmente definite e affidate all'ottico. Il percorso "classico" prevede una for-
mazione di base di ottico (compreso il superamento dell'esame abilitativo),
nella quale l'optometria è integrata in quanto singola materia, non costi-
tuendo, dunque, né una formazione, né una professione a sé stanti, alla
quale segue una specializzazione in optometria. Tuttavia, a partire da al-
cuni anni è possibile ottenere un diploma universitario in ottica e optome-
tria, senza aver frequentato una formazione di base in qualità di ottico, se-
guendo i percorsi formativi offerti da diverse Università italiane (cfr. la lista
messa a disposizione dalla Federottica, l'Associazione Federativa Nazio-
nale Ottici Optometristi, su <http://www.federottica.org/leggi.php?a=
adoo&idc=185>, consultato il 23 ottobre 2018). Essendo queste delle for-
mazioni universitarie, è possibile accedervici senza essere in possesso di
un diploma professionale, ma essendo in possesso di un qualsiasi titolo di
maturità (cfr. DTAF 2012/29 consid. 7.1; sentenza del TAF B-2756/2009
del 15 novembre 2010 consid. 3.2.2 e rinvii; Repubblica Italiana, Corte Su-
prema di Cassazione, udienza pubblica dell'11 aprile 2001, n. 42895/2001
ruolo generale, numero sentenza 595; Società optometrica italiana
[SOPTI], "Optometria in sintesi", <http://www.sopti.it/chi-siamo/optometria-
in-sintesi/>, consultato il 23 ottobre 2018).
5.2
5.2.1 In Svizzera, la professione di optometrista può essere esercitata da
un titolare di un BScO (cfr. la nota informativa "ottico/optometrista" sul sito
della SEFRI: <https://www.sbfi.admin.ch/sbfi/it/home/formazione/ricono-
scimento-dei-diplomi-esteri/procedura-di-riconoscimento-in-caso-di-stabi-
limento/procedura-presso-la-sefri/domande-frequenti--faq-/ottico-optome-
tria.html>, consultato il 23 ottobre 2018). La formazione che porta al con-
seguimento di tale diploma prevede, dopo la formazione di base come ot-
tico, tre anni di studi presso la FHNW (cfr. <https://www.fhnw.ch/de/stu-
dium/technik/optometrie>, consultato il 23 ottobre 2018; regolamento agli
studi di optometria "Studien- und Prüfungsordnung Hochschule für Tech-
nik" del 1° settembre 2018, <https://www.fhnw.ch/de/studium/technik/stu-
dienordnung>, consultato il 23 ottobre 2018; sentenza del TAF
B-2756/2009 del 15 novembre 2010, consid. 3.2.5).
B-2701/2016
Pagina 13
5.2.2 La SEFRI, sul proprio sito web, ha pubblicato l'Elenco delle profes-
sioni / attività regolamentate in Svizzera (<https://www.sbfi.ad-
min.ch/sbfi/it/home/bildung/riconoscimento-dei-diplomi-esteri/professioni-
regolamentate.html>, versione Marzo 2018; consultato il 23 ottobre 2018)
(cfr. anche sentenza del TAF B-2586/2014 del 13 ottobre 2014 con-
sid. 2.2). Nel caso concreto, l'esercizio della professione di optometrista è
contenuta ed è quindi regolamentata in Svizzera. La concessione dell'au-
torizzazione all'esercizio indipendente della professione di ottico, nonché
di optometrista, è competenza dei cantoni (cfr. sentenza del TAF
B-5372/2015 del 4 aprile 2017 consid. 5.6.2). Nel Cantone Ticino, trova ap-
plicazione il Regolamento del 9 marzo 1994 concernente l'esercizio dell'ot-
tica e dell'optometria (RL 813.610, [in seguito: Regolamento TI]).
Con la presunta entrata in vigore all'inizio del 2020, della nuova Legge fe-
derale del 30 settembre 2016 sulle professioni sanitarie (LPSan, attual-
mente in fase di procedura di consultazione), la professione di optometrista
sarà regolamentata uniformemente a livello nazionale (art. 11 e 12 in col-
legamento con art. 2 cpv. 1 lett. f LPSan; cfr. Messaggio LPSan, FF 2015
7125, 7143 e segg.).
Inoltre, va osservato che l'attività di optometrista rientra tra le professioni
sanitarie regolamentate e soggette all'obbligo di dichiarazione e alla veri-
fica delle qualifiche professionali (art. 1, 2, 4 e 5 della Legge federale del
14 dicembre 2012 sull'obbligo di dichiarazione e sulla verifica delle qualifi-
che professionali dei prestatori di servizi in professioni regolamentate
[LDPS, RS 935.01], nonché la corrispondente ordinanza del 26 giugno
2013 [ODPS, RS 935.011], con il suo Allegato 1).
5.3 Visto quanto sopra, nel caso in questione, si è in presenza di una pro-
cedura di riconoscimento vertente su una professione non regolamentata
nello stato di provenienza (Italia), e il cui esercizio è pertanto libero, in re-
lazione ad una professione regolamentata nello stato ospitante (Svizzera),
e il cui esercizio non è dunque libero. Pertanto, per la valutazione del rico-
noscimento dell'attestato italiano ASO, trova applicazione la direttiva
2005/36/CE.
5.4 La direttiva 2005/36/CE stabilisce le condizioni per il riconoscimento di
diplomi, certificati e altri titoli quando l'esercizio di un'attività nello Stato
membro ospitante è regolamentato (art. 2 cpv. 1 della direttiva 2005/36/CE
in combinazione con art. 9 ALC). Il regime generale di riconoscimento di
titoli di formazione si applica a tutti i diplomi non coperti dai capi II e III
(art. 10 della direttiva 2005/36/CE). La professione di optometrista non è
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Pagina 14
una delle professioni di cui agli art. 16 e segg. e 21 e segg. della direttiva
2005/36/CE, motivo per cui in questo caso si applicano le norme generali
di riconoscimento di cui agli art. 10 e segg. della direttiva 2005/36/CE.
In seguito, il riconoscimento richiede quanto segue:
"Articolo 13
Condizioni di riconoscimento
1. Se, in uno Stato membro ospitante, l'accesso a una professione rego-
lamentata o il suo esercizio sono subordinati al possesso di determinate qua-
lifiche professionali, l'autorità competente di tale Stato membro dà accesso
alla professione e ne consente l'esercizio, alle stesse condizioni dei suoi citta-
dini, ai richiedenti in possesso dell'attestato di competenza o del titolo di for-
mazione prescritto, per accedere alla stessa professione o esercitarla sul suo
territorio, da un altro Stato membro.
Gli attestati di competenza o i titoli di formazione soddisfano le seguenti con-
dizioni:
a) essere stati rilasciati da un'autorità competente in uno Stato membro,
designata ai sensi delle disposizioni legislative, regolamentari o ammi-
nistrative di tale Stato;
b) attestare un livello di qualifica professionale almeno equivalente al li-
vello immediatamente anteriore a quello richiesto nello Stato membro
ospitante, come descritto all'articolo 11.
[...]
3. In deroga al paragrafo 1, lettera b) e al paragrafo 2, lettera b), lo Stato
membro ospitante autorizza l'accesso ad una professione regolamentata e l'e-
sercizio della stessa se l'accesso a questa professione è subordinato sul suo
territorio al possesso di un titolo di formazione che attesta il compimento di
una formazione a livello di insegnamento superiore o universitario di una du-
rata pari a quattro anni e se il richiedente possiede un titolo di formazione di
cui all'articolo 11, lettera c).
Articolo 14
Provvedimenti di compensazione
1. L'articolo 13 non impedisce allo Stato membro ospitante di esigere dal
richiedente, in uno dei seguenti casi, un tirocinio di adattamento non superiore
a tre anni o una prova attitudinale:
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Pagina 15
a) se la durata della formazione da lui seguita ai sensi dell'articolo 13,
paragrafo 1 o 2, è inferiore di almeno un anno a quella richiesta nello
Stato membro ospitante;
b) se la formazione ricevuta riguarda materie sostanzialmente diverse da
quelle coperte dal titolo di formazione richiesto nello Stato membro
ospitante;
[...]
2. Se lo Stato membro ospitante ricorre alla possibilità di cui al para-
grafo 1, esso lascerà al richiedente la scelta tra tirocinio di adattamento e
prova attitudinale.
[...]
4. Ai fini dell'applicazione del paragrafo 1, lettere b) e c), per «materie
sostanzialmente diverse» si intendono materie la cui conoscenza è essenziale
all'esercizio della professione e che in termini di durata o contenuto sono, nella
formazione dello Stato membro ospitante, molto diverse rispetto alla forma-
zione ricevuta dal migrante.
5. Il paragrafo 1 si applica rispettando il principio di proporzionalità. In par-
ticolare, se lo Stato membro ospitante intende esigere dal richiedente un tiro-
cinio di adattamento o una prova attitudinale, esso deve innanzi tutto verificare
se le conoscenze acquisite da quest'ultimo nel corso della sua esperienza pro-
fessionale in uno Stato membro o in un paese terzo, possono colmare la dif-
ferenza sostanziale di cui al paragrafo 4, o parte di essa."
6.
6.1 Concernente la condizione dell'art. 13 cpv. 1 lett. a della direttiva
2005/36/CE la SEFRI ha ritenuto l'Istituto Zaccagnini, presso il quale la
ricorrente ha conseguito l'ASO, un'"istituzione statale" o un "organismo ri-
conosciuto" in Italia (cfr. decisione, consid. I, pag. 3). A tal proposito, il Tri-
bunale nutre dubbi sulla questione, se il titolo di formazione della ricorrente
sia stato rilasciato da un istituto legalmente riconosciuto in Italia. Tuttavia,
ritenuto il riconoscimento da parte dell'autorità inferiore come pure l'esito
della presente procedura, il Tribunale non ritiene necessario approfondire
il tema, lasciando quindi aperta la questione, se l'attestato in questione cor-
risponda effettivamente ad un titolo di formazione ai sensi della direttiva
2005/36/CE. Ad ogni modo, sarebbe competenza dell'autorità inferiore ap-
profondire l'esame di questo criterio, nel caso lo ritenesse necessario
(cfr. sentenza TAF B-7059/2010 del 14 agosto 2012 consid. 7.2.4.1).
6.2 Al fine di poter determinare se le condizioni poste all'art. 13 cpv. 1 lett. b
della direttiva 200/36/CE sono rispettate, è rilevante esaminare in che
B-2701/2016
Pagina 16
modo il diploma, rispettivamente la relativa scuola, è classificato nel paese
d'origine (cfr. DTF 2A.331/2002 del 24 gennaio 2003 consid. 5.2.2) e con-
frontare tale sistema, in cui si inserisce il percorso formativo in discussione,
con il sistema svizzero.
6.2.1
6.2.1.1 In Italia la scuola dell'obbligo inizia all'età di sei e dura dieci anni
fino all'età di sedici. Essa comprende l'intero primo ciclo d'istruzione e due
anni del secondo ciclo. Il primo ciclo è composto da cinque anni di scuola
primaria, detta anche scuola elementare, e tre anni di scuola secondaria di
primo grado, ovvero la scuola media. Terminata la scuola secondaria di
primo grado si ha accesso al secondo ciclo di studi. Questo ciclo è compo-
sto da due filoni: il sistema dell'istruzione costituito dai licei, dagli istituti
tecnici e da quelli professionali, della durata di cinque anni, e dal sistema
dell'istruzione e della formazione professionale, di durata triennale, che
prevede l'eventuale prosecuzione degli studi in un quarto anno. Gli stu-
denti, inoltre, possono optare per la scelta di svolgere corsi triennali nei
centri di formazione professionale (CFP) o presso alcuni istituti professio-
nali. Il secondo ciclo d'istruzione e, pertanto, gli ultimi due anni dell'istru-
zione obbligatoria, possono essere frequentati sia in una scuola seconda-
ria di secondo grado o nell'ambito del sistema regionale d'istruzione e for-
mazione professionale. Al termine della formazione liceale gli studenti so-
stengono l'esame di Stato, utile al proseguimento degli studi in qualsiasi
facoltà universitaria. Dopo l'ottenimento del diploma d'istruzione tecnica o
il diploma d'istruzione professionale (quinquennale), oltre alla possibilità di
inserirsi nel mondo del lavoro, è possibile accedere alla formazione di li-
vello terziario, proseguendo gli studi all'università, iscrivendosi a percorsi
brevi di 800/1000 ore per conseguire una specializzazione tecnica supe-
riore (IFTS) o iscrivendosi a percorsi biennali per conseguire un diploma di
tecnico superiore nelle aree tecnologiche più avanzate presso gli Istituti
Tecnici Superiori (ITS). Inoltre, per tutti i giovani si applica il diritto/dovere
d'istruzione e formazione per almeno 12 anni o, comunque, sino al conse-
guimento di una qualifica professionale triennale entro il 18° anno di età in
base a quanto previsto dalla Legge n.53/2003 (cfr. Ministero dell'Istruzione
dell'Università e della Ricerca, Sistema educativo d'istruzione e forma-
zione, <http://www.miur.gov.it/sistema-educativo-di-istruzione-e-forma-
zione>, consultato il 31 ottobre 2018; National Education System, Italy
Overview, <https://eacea.ec.europa.eu/national-policies/eurydice/content/
italy_en>, consultato il 31 ottobre 2018).
B-2701/2016
Pagina 17
6.2.1.2 Tendenzialmente, la formazione italiana di ottica e optometria, con-
seguibile presso un'università, è da considerare come di livello terziario.
Allo stesso modo viene considerata una formazione presso un istituto tec-
nico superiore. Per quanto riguarda il titolo di studi in questione, visto
quanto espresso in merito al riconoscimento dell'Istituto Zaccagnini
(cfr. consid. 6.1), il Tribunale lo considera come di livello terziario.
6.2.2
6.2.2.1 In Svizzera la scuola dell'obbligo dura undici anni e comprende otto
anni d'istruzione primaria e tre anni di secondaria inferiore (I). Una volta
terminata la formazione obbligatoria, oltre il 90% dei giovani consegue un
diploma di livello secondario superiore (II). Circa due terzi dei giovani
svolge una formazione scolastica e pratica (tirocinio duale) che conduce
ad un attestato di capacità professionale e che può essere conclusa anche
con una maturità professionale, mentre circa un terzo svolge una forma-
zione puramente scolastica (scuola specializzata o liceo/scuola di maturità)
in preparazione di uno studio presso una scuola universitaria. A livello se-
condario superiore può dunque essere scelta una formazione professio-
nale di base o una formazione generale approfondita. La formazione pro-
fessionale di base dura da due a quattro anni (art. 17 cpv. 1 LFPr). La for-
mazione di base su due anni si conclude generalmente con un esame e
porta al conseguimento del certificato federale di formazione pratica
(art. 17 cpv. 2 LFPr). La formazione di base su tre o quattro anni termina di
massima con un esame di fine tirocinio e porta al conseguimento dell'atte-
stato federale di capacità (art. 17 cpv. 3 LFPr), il quale consente l'accesso
alla formazione di livello terziario. Essa include le scuole universitarie (uni-
versità, le scuole universitarie professionali e le alte scuole pedagogiche)
e, come importante alternativa, la formazione professionale superiore
(art. 26 cpv. 2 e 27 LFPr). Quest'ultima è rivolta a professionisti dotati di
esperienza e serve a conferire e acquisire le qualifiche necessarie per l'e-
sercizio di un'attività professionale più complessa o implicante elevate re-
sponsabilità (art. 26 cpv. 1 LFPr), consentendo loro di specializzarsi o di
qualificarsi ulteriormente. Infine, l'attestato federale di capacità, unitamente
a una formazione generale approfondita, porta alla maturità professionale
(art. 17 cpv. 4 LFPr), tramite la quale si ottiene l'accesso alle scuole univer-
sitarie professionali. I corsi di studio di quest'ultime portano al consegui-
mento di un diploma riconosciuto a livello federale. La formazione a tempo
pieno, inclusi i periodi di pratica, dura almeno due anni, mentre la forma-
zione a tempo parziale dura almeno tre anni (art. 29 cpv. 2 LFPr) (cfr. DTAF
2008/27 consid. 3.6.2; vedi la descrizione del sistema educativo svizzero,
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Pagina 18
disponibile su <http://www.edk.ch/dyn/15615.php>, consultato il 23 ottobre
2018).
6.2.2.2 La formazione svizzera di optometrista con conseguimento del
BScO, presso la FHNW, essendo questa svolta presso una scuola univer-
sitaria professionale, è da considerare come di livello terziario.
6.3 Visto quanto precede, può essere concluso che sia l'ASO, conseguito
in Italia, che il BScO, in Svizzera, rappresentano la riuscita di una forma-
zione di livello terziario. Pertanto, resta da analizzare se i contenuti delle
due formazioni possano essere considerate equipollenti.
7.
7.1 Sulla base delle sopra citate condizioni (cfr. consid. 5.4), e visti i dati e
le prove inoltrate dalla ricorrente alla SEFRI, quest'ultima ha confrontato i
due programmi di formazione in questione, arrivando ad un esito negativo
per le seguenti materie (cfr. decisione, pag. 3):
Formazione / moduli Ore (teoria)
formazione
svizzera
Ore (teoria)
formazione
estera
Formazione estera
comparata alla
formazione svizzera
(1) Anatomia e fisiologia generale 180 0 0 %
(2) Patologia generale 90 30 33 %
(3) Anatomia e fisiologia oculare 116 65 56 %
(4) Patologia oculare 106 80 75 %
(5) Farmacologia 45 0 0 %
(6) Ottica fisiologica 120 60 50 %
Secondo l'autorità inferiore, risulterebbero differenze sostanziali tra la for-
mazione italiana e quella svizzera, ovvero per materie considerate indi-
spensabili all'esercizio della professione così come è definita in Svizzera.
L'indispensabilità di tali materia risulterebbe dalle seguenti considerazioni
(cfr. decisione, pagg. 3-4): (1) e (2) gli optometristi avrebbero in particolare
la facoltà di effettuare esami optometrici della vista, adattare lenti a con-
tatto, individuare i disturbi della visione binoculare, individuare alterazioni
patologiche e, se necessario, di indirizzare il soggetto al medico speciali-
sta. Le competenze richieste rendono indispensabili conoscenze specifi-
che in "anatomia e fisiologia generale" e in "patologia generale". (3) La
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Pagina 19
materia "anatomia e fisiologia oculare" permetterebbe di capire i problemi
legati alla vista e alla salute oculare e visiva, essendo sottinteso che la
prassi delle visite oculistiche, volte a proporre una correzione o ad ade-
guare le lenti a contatto presuppone che si conosca il suo funzionamento,
come anche, quello dell'organo principale e dei suoi annessi, e che l'ana-
tomia e la fisiologia oculare costituiscono a tale riguardo due materie indi-
spensabili. (5) Le conoscenze trasmesse nell'ambito della materia "farma-
cologia", consentirebbero di determinare se un'aberrazione del sistema vi-
sivo deriva dall'assunzione di farmaci o se si tratta di un'anomalia fisica che
implicherebbe l'obbligo di indirizzare il soggetto ad un medico. (6) L'"ottica
fisiologica" permetterebbe di determinare l'acuità visiva, la percezione di
contrasti, la visione dei colori, la perimetria e la pachimetria ottica.
Inoltre, alla ricorrente sarebbero stati impartiti vari termini entro i quali poter
completare l'incarto e fornire informazioni riguardo eventuali esperienze
professionali. Tuttavia, la ricorrente non avrebbe aggiunto nuovi elementi.
La formazione di base sarebbe già stata considerata e, vista la mancanza
di documenti complementari, l'autorità inferiore constata che la ricorrente
non avrebbe dimostrato in che modo l'esperienza professionale addotta
avrebbe permesso di colmare le lacune rilevate. In particolare, gli attestati
di lavoro sarebbero privi di qualsiasi indicazione concernente il tipo di atti-
vità esercitata (cfr. decisione, pag. 4).
7.2 La ricorrente, in riferimento alle differenze sostanziali rilevate dall'auto-
rità inferiore, fa valere la mancata presa in considerazione delle ore effet-
tuate dalla ricorrente durante la formazione come ottico e il tirocinio presso
la dott.ssa A._.
Alla ricorrente andrebbero, infatti, accreditate le seguenti ore (cfr. ricorso,
pagg. 10-13): (1) Nella materia "anatomia e fisiologia generale", bisogne-
rebbe tener conto dello svolgimento di 150 ore nell'ambito del tirocinio e di
70 ore al terzo anno della formazione di ottico. Ne risulterebbe dunque un
totale di 220 ore a confronto delle 180 richieste dalla SEFRI. (2) Per la
materia "patologia generale" la ricorrente avrebbe svolto 60 ore nell'ambito
del tirocinio, raggiungendo così le 90 ore richieste dalla SEFRI. (3) Con-
cernente la materia "anatomia e fisiologia oculare", bisognerebbe tener
conto dello svolgimento di 40 ore nell'ambito del tirocinio e di 210 ore du-
rante il quarto anno della formazione di ottico. Ne risulterebbe dunque un
totale di 315 ore a confronto delle 116 richieste dalla SEFRI. (5) Per la
materia "farmacologia" la ricorrente avrebbe svolto 40 ore nell'ambito del
tirocinio. Nonostante vi sia un deficit di 5 ore, rispetto alla formazione sviz-
zera, la ricorrente è dell'avviso che tale differenza potrebbe essere colmata
B-2701/2016
Pagina 20
tenendo in considerazione l'esperienza pratica svolta presso l'Ottica
B._. Ad ogni modo, la differenza non potrebbe essere ritenuta "so-
stanziale", tale da imporre l'espletamento di misure di compensazione. (6)
Concernente la materia "l'ottica fisiologica", la ricorrente avrebbe svolto 80
ore nell'ambito del tirocinio e del corso di ottico, effettuando 240 ore. Per-
tanto, la ricorrente avrebbe svolto in totale 360 ore, superando così l 120
ore richieste dalla SEFRI.
In definitiva, la ricorrente afferma che andrebbe considerata una corrispon-
denza tra la formazione italiana e quella svizzera. Eventuali differenze nelle
singole materie, potrebbero essere colmate tenendo in considerazione l'e-
sperienza pratica della ricorrente. Tale esperienza avrebbe permesso alla
ricorrente di acquisire conoscenze nell'ambito di tutte le materie dell'opto-
metria, in modo da essere in grado di affrontare adeguatamente l'esercizio
della professione. In ogni caso, eventuali lievi differenze non potrebbero
essere ritenute "sostanziali" ai sensi della legislazione e, pertanto, la SE-
FRI non potrebbe imporre l'espletamento di misure di compensazione
(cfr. ricorso, pag. 14).
7.3 Per quanto concerne le lacune nell'ambito della materia (4) "Patologia
oculare", vista la certificazione dell'esame "Principi di patologia oculare ",
sostenuto dalla ricorrente presso l'Università degli Studi di Milano-Bicocca
il 16 dicembre 2014, la SEFRI ha riconsiderato la propria decisione, elimi-
nando questa materia dalla lista di quelle oggetto di misure di compensa-
zione (cfr. decisione di riconsiderazione, pag. 2). Pertanto, non risulta più
oggetto del ricorso e non è necessario riportare le argomentazioni antece-
denti alla riconsiderazione.
8.
La ricorrente censura in primo luogo il fatto che l'autorità inferiore non
avrebbe tenuto conto delle materie, nonché delle ore, eseguite durante la
formazione di ottico, con ottenimento del diploma di qualifica professionale
di Operatore Meccanico Ottico, presso l'Istituto Trinacria.
8.1
8.1.1 Secondo la ricorrente, la perizia della FHNW si sarebbe limitata a
considerare la formazione italiana di ottico, in analogia alla formazione
svizzera di ottico AFC, di un livello tecnico inferiore all'insegnamento im-
partito in una scuola specializzata superiore. La SEFRI non indicherebbe
se e in quale misura il piano di studi dell'Istituto Trinacria possa essere
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Pagina 21
comparato con la formazione svizzera di ottico e pertanto considerato di
livello inferiore (cfr. ricorso, pag. 10; replica, pag. 5).
8.1.2 L'autorità inferiore afferma che il livello della formazione di base (ope-
ratore meccanico ottico) risulterebbe nettamente inferiore rispetto a quello
della formazione tecnica di una SUP (Scuola universitaria professionale) e,
pertanto, non potrebbe essere equiparato a quest'ultima (cfr. risposta,
pag. 4, cap. 5.2).
8.2 Al fine di poter giudicare se il diploma di ottico possa essere accreditato
nel procedimento di riconoscimento del diploma di optometrista, nonché
ottenimento del BScO, bisogna analizzare a quale livello di formazione
esso corrisponda e confrontarlo con quello svizzero.
8.2.1 In Italia la professione di ottico è regolata dal Regio Decreto del
31 maggio 1928, n. 1334 (pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repub-
blica Italiana, [GU], n. 154 del 04/07/1928 [in seguito: Regio Decreto]) e dal
Decreto Ministeriale del 23 aprile 1992, (pubblicato nella GU n. 142 del
18/06/1992). Per esercitare la professione di ottico in Italia è necessario
essere in possesso del Diploma di Abilitazione Professionale che si conse-
gue con il superamento dell'esame di Abilitazione disciplinato dalla Ordi-
nanza Ministeriale 457 del 15/06/2016, che in seguito deve essere regi-
strata presso l'ufficio competente (cfr. sentenza del TAF B-2756/2009 del
15 novembre 2010 consid. 3.2.1; Ordinanza del 13 aprile 1999, n. 101
"Esami di abilitazione all'esercizio delle arti sanitarie ausiliarie di odonto-
tecnico e di ottico" pubblicata nella GU n. 121 del 26/05/1999; art. 3 e 32
del Regio Decreto).
Agli esami di abilitazione di ottico sono ammessi i candidati che hanno con-
seguito ad esempio il titolo d'istruzione secondaria di secondo grado dell'in-
dirizzo di "Ottico" del precedente ordinamento (cfr. Istituto Trinacria, Abili-
tazione Ottici Esterni, <http://www.istitutotrinacria.it/index.php/abilitazione-
ottici-esterni/>, consultato il 31 ottobre 2018). Pertanto, la formazione
come ottico risulta di livello secondario, alla fine del quale si rende neces-
saria una prova abilitativa. Inoltre, nel caso in questione, l'Istituto Trinacria
risulta essere il primo Istituto Professionale per Ottici della Sicilia e in
quanto tale un istituto atto ad offrire l'istruzione del secondo ciclo di studi
(cfr. consid. 6.2.1).
8.2.2 La professione di ottico in Svizzera non è regolamentata a livello fe-
derale, bensì a livello cantonale e, a differenza della professione di opto-
metrista, dispone di una normativa esplicita in ogni cantone. Tranne nei
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Pagina 22
Cantoni Appenzello Interno e Appenzello Esterno, le leggi cantonali deter-
minano le attività che possono essere intraprese da un ottico che detiene
un diploma federale, ovvero optometrista, e quelle che rientrano nella com-
petenze dell'ottico in possesso di un attestato di capacità federale. Mentre
il primo dispone in genere del permesso di effettuare misurazioni optome-
triche, vale a dire, esami alla vista, adattamenti delle lenti a contatto, ven-
dita di mezzi ausiliari, consulenza al cliente e esecuzione delle ricette di un
medico oculista, il secondo deve limitare la sua attività alla vendita di oc-
chiali oftalmici, alla consulenza dei clienti e all'esecuzione di ricette di me-
dici oculisti e di optometristi. La suddivisione di tali compiti non è uniforme
in tutti i cantoni, ma segue in linea di massima questi criteri (all'eccezione
dei Cantoni dell'Appenzello); in contempo, ogni cantone annovera l'ottico
tra gli operatori sanitari che necessitano di un permesso delle autorità can-
tonali per poter esercitare (cfr. sentenza del TAF B-2756/2009 del 15 no-
vembre 2010 consid. 3.2.3; informazioni ottenute dal sito dell'Istituto per il
federalismo dell'Università di Friburgo i. Ue, <www.lexfind.ch>, ricerca in
tutte le leggi Cantonali, termini chiave "ottico" risp. "optometrista", consul-
tato il 31 ottobre 2018).
L'ottenimento del diploma AFC di ottico in Svizzera avviene alla fine di quat-
tro anni di formazione professionale di base (tirocinio) presso un negozio
di ottica e frequenza dei corsi alla Scuola professionale artigianale e indu-
striale (SPAI) di Lugano-Trevano, 3 giorni ogni due settimane
(cfr. <https://www.orientamento.ch/dyn/show/2093?lang=it&idx=30&id=
206>, consultato il 31 ottobre 2018). Pertanto, la formazione di ottico è da
situare al livello secondario superiore (II).
8.2.3 Visto quanto sopra, la ricorrente può far valere l'equivalenza del suo
diploma AAO (Italia) con l'AFC di ottico (Svizzera), perché entrambi di li-
vello secondario, come del resto riconosciuto dalla SEFRI nella decisione
del 17 ottobre 2011 (fatti A.b; cfr. allegato C dell'incarto della ricorrente).
Detto ciò, si considera che tale diploma sia da situare ad un livello di for-
mazione inferiore rispetto al BScO. Pertanto, come giustamente asserito
dalla SEFRI, le ore conseguite durante gli studi presso l'Istituto Trinacria,
non possono essere accreditati alla ricorrente nel procedimento di ricono-
scimento di equipollenza dell'ASO italiano con il BScO svizzero.
9.
In secondo luogo, la ricorrente censura la mancata valutazione delle ore di
tirocinio pratico e di studio assistito presso la dott.ssa A._.
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9.1
9.1.1 Secondo la ricorrente la SEFRI non avrebbe tenuto conto delle ore
svolte dalla ricorrente nell'ambito del completamento formativo presso la
dott.ssa A._, in quanto, non sarebbe stato dato seguito alla richiesta
della ricorrente di attendere la trasmissione del certificato intermedio di ti-
rocinio, giunto in data 21 marzo 2016, prima di decidere (cfr. ricorso, pag.
10).
Inoltre, la ricorrente contesta prudenzialmente quanto indicato dall'autorità
inferiore in relazione alle percentuali di impiego della dott.ssa A._,
in quanto agli atti (cfr. allegato 17 dell'incarto dell'autorità inferiore) non vi
sarebbe alcun documento giustificativo, o meglio la scheda dati alla quale
si riferisce la SEFRI. Irrilevante sarebbe il fatto che la dott.ssa A._
risulti attiva presso lo Studio in questione solo dal 22 dicembre 2014, piut-
tosto che dal 1° dicembre 2014. L'unica circostanza rilevante sarebbe l'at-
testazione e la conferma del numero di ore effettuate dalla ricorrente nelle
materie contestate, atte a colmare le lacune riscontrate dalla SEFRI (cfr. re-
plica, pag. 4).
9.1.2 L'autorità inferiore fa presente che lo scopo del tirocinio di adatta-
mento con formazione complementare è di colmare sia le lacune pratiche
che quelle teoriche. L'esperienza professionale presso la dott.ssa
A._, da sola, non potrebbe compensare le lacune teoriche, non
compensate tramite la formazione teorica complementare (cfr. duplica,
pag. 2), nei campi in discussione. Il lavoro di optometrista richiederebbe,
infatti, conoscenze teoriche che consentano di capire a fondo determinati
meccanismi e quindi di intervenire correttamente in situazioni particolari o
di emergenza, non acquisibili durante un tirocinio di studio assistito (cfr. ri-
sposta, pag. 4, cap. 5.3.1). Esercitare la professione di optometrista, senza
disporre di tali conoscenze, rappresenterebbe un comportamento irrespon-
sabile (cfr. risposta, pag. 5, cap. 5.3.1).
In un secondo momento, l'autorità inferiore, riprende le dichiarazioni fatte
dalla ricorrente, riguardanti lo svolgimento contemporaneo del tirocinio
presso la dott.ssa A._, (...), e dell'impiego con un grado di occupa-
zione del 100% presso l'Ottica B._. Tenuto conto di quanto
espresso sull'argomento, risulterebbe che, al momento della decisione im-
pugnata, la ricorrente abbia lavorato durante quindici mesi (dal 1° dicembre
2014 al 21 marzo 2017), un giorno alla settimana e durante circa tre setti-
mane di ferie, sotto la sorveglianza della dott.ssa A._. Le 710 ore di
tirocinio corrisponderebbero, dunque, a circa quattro mesi di praticantato,
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di cui soli due mesi e mezzo dedicati ai campi ritenuti lacunosi. Pertanto,
anche se computato, il tirocinio di due mesi e mezzo risulterebbe troppo
breve per compensare le lacune riscontrate nei campi in questione. Persino
se il certificato di lavoro menzionato confermasse l'esperienza professio-
nale maturata fino al 2 dicembre 2016, essa risulterebbe comunque troppo
breve per corrispondere ad un tirocinio di adattamento della durata di due
anni e compensare le lacune riscontrate (cfr. risposta, pag. 5, cap. 5.3.2).
Infine, vi sarebbero da parte della SEFRI dei dubbi su come la ricorrente
sia riuscita a svolgere il suo tirocinio interamente sotto la sorveglianza della
dott.ssa A._. Quest'ultima, infatti, secondo l'Ufficio sanità del Can-
tone Ticino, lavorerebbe solo al 40% presso lo Studio medico D._
di (...), mentre secondo la scheda dati del medico, risulterebbe un grado di
impiego del 20% presso lo Studio medico E._ a (...), del 20%
presso F._ a (...) e del 10% presso lo Studio medico pediatrico di
(...) (cfr. risposta, pag. 5, cap. 5.3.3).
9.2
9.2.1 Riprendendo quanto espresso antecedentemente riguardo i possibili
provvedimenti di compensazione, a disposizione dello Stato membro ospi-
tante (cfr. consid. 5.4), è necessario analizzare se il "tirocinio pratico e di
studio assistito", svolto sotto la responsabilità della dott.ssa A._, sia
adatto a colmare le lacune teoriche della ricorrente. La possibile misura di
compensazione del "tirocinio di adattamento" è definita giusta l'art. 3 cpv. 1
lett. g della direttiva 2005/36/CE come segue:
g) «tirocinio di adattamento»: l'esercizio di una professione regolamentata
nello Stato membro ospitante sotto la responsabilità di un professionista
qualificato, accompagnato eventualmente da una formazione comple-
mentare. Il tirocinio è oggetto di una valutazione. Le modalità del tirocinio
di adattamento e della sua valutazione nonché lo status di tirocinante
migrante sono determinati dalle autorità competenti dello Stato membro
ospitante.
Dunque, spetta allo stato ospitante decretare se, oltre all'esercizio pratico,
sia necessaria una formazione complementare. Questi due elementi di
compensazione sono da considerare complementari e non sostitutivi l'uno
dell'altro.
9.2.2 Nel caso in questione, le competenze pratiche non sono oggetto di
discussione, bensì esclusivamente quelle teoriche. Secondo l'art. 13 cpv. 1
della direttiva 2005/36/CE, lo stato ospitante dà, a chi fa richiesta di rico-
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noscimento di un diploma, accesso alla professione e ne consente l'eser-
cizio alle stesse condizioni dei suoi cittadini (cfr. consid. 5.4). In Svizzera
può svolgere la professione di optometrista solo chi possiede un BScO
della FHNW o un titolo riconosciuto equivalente a quest'ultimo (cfr. con-
sid. 5.2). Secondo il piano di studi della FHNW, la formazione di optometri-
sta include, oltre alle materie teoriche, molte esercitazioni pratiche, nonché
un gran numero di trattamenti di pazienti (cfr. BSc Optometrie, Studium,
Aufbau, <https://www.fhnw.ch/de/studium/technik/optometrie>, consultato
il 31 ottobre 2018). A tal proposito, bisogna precisare che, la ricorrente non
contesta il numero di ore del programma BScO relative alle materie oggetto
di misure compensative.
Concernente l'esperienza acquisita durante il tirocinio pratico e di studio
assistito, presso la dott.ssa A._, quest'ultima ha rilasciato alla ricor-
rente un certificato intermedio che si limita ad esporre il numero di ore di
lavoro connesse con le diverse materie enumerate, senza contenere al-
cuna informazione concreta sulla formazione complementare (studio assi-
stito), di natura teorica, necessaria per il riconoscimento dell'ASO secondo
la decisione impugnata e da eseguire presso la FHNW.
Pertanto, viste tali condizioni e l'assenza di un BScO della FHNW da parte
della ricorrente, a quest'ultima viene dato accesso e consentito l'esercizio
della professione come optometrista solo se in grado di far valere compe-
tenze teoriche equivalenti a quelle richieste in Svizzera e acquisite presso
un istituto italiano equivalente alla FHNW. In mancanza di tali prove, le la-
cune teoriche della ricorrente possono essere compensate, come stabilito
dall'autorità inferiore, unicamente dalla frequenza dei moduli presso la
FHNW.
9.2.3 Visto quanto sopra, le questioni della possibilità di compensare la-
cune teoriche con tirocini, competenze o esperienze teoriche, della plausi-
bilità dell'impiego, della qualifica della dott.ssa A._ ed il calcolo pre-
ciso delle ore, possono essere lasciate aperte. Determinante è, infatti, che
lo Stato membro ospitante può esigere dal richiedente un tirocinio pratico
con l'aggiunta di una formazione complementare e che un tirocinio pratico
e di studio assistito risulta inadeguato a compensare lacune teoriche che
possono essere colmate esclusivamente con la frequenza dei moduli della
FHNW.
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10.
10.1
10.1.1 Infine, la ricorrente afferma che le eventuali differenze tra le materie
e le ore della formazione italiana e di quella svizzera, sarebbero colmabili
tenendo conto dell'esperienze lavorativa presso C._ ad (...) e Ottica
B._ (cfr. ricorso, pag. 14). Secondo la ricorrente, per quanto ri-
guarda l'esperienza lavorativa maturata, non si tratterebbe di complemento
formativo e, pertanto, non è necessario che essa venga effettuata sotto la
supervisione di un optometrista o medico oculista, bensì sarebbe suffi-
ciente la supervisione di un ottico diplomato (cfr. replica, pag. 5).
10.1.2 A tal proposito, l'autorità inferiore ha rilevato che l'impiego presso
C._ si sarebbe svolto prima del conseguimento dell'ASO. Inoltre, le
attività optometriche, presso Ottica B._, sarebbero state svolte
sotto la sorveglianza di un ottico diplomato e non di un optometrista o me-
dico oculista. Pertanto, la ricorrente non sarebbe riuscita a dimostrare di
aver effettuato un'esperienza professionale qualificata accompagnata da
una formazione complementare, atta ad acquisire le competenze necessa-
rie allo svolgimento della professione di optometrista e a compensare le
lacune individuate fra la formazione della ricorrente e quella che porta al
conseguimento del BScO (cfr. risposta, pag. 6, cap. 5.4).
10.2 Indipendentemente dalla questione delle qualifiche di chi ha svolto la
sorveglianza, bisogna ricordare che la ricorrente può lavorare in Svizzera,
per il momento, unicamente in qualità di ottico con AFC. Come precisa
l'art. 3 del Regolamento TI, l'ottico con AFC è autorizzato a svolgere le at-
tività di "vendita di occhiali oftalmici e consulenza ai clienti" e di "esecu-
zione delle ricette del medico oculista e dell'ottico diplomato federale".
Questo significa, in concreto, che l'attività di "assistente optometrica", men-
ziona e non meglio specificata dalla ricorrente (cfr. allegati P e DD dell'in-
carto della ricorrente), può corrispondere, tuttalpiù, all'esecuzione delle ri-
cette del medico e dell'ottico diplomato federale in quanto attività tipica
dell'ottico con AFC, dimodoché essa, non essendo assimilabile ad un "tiro-
cinio di adattamento con formazione complementare" in vista dell'otteni-
mento del BScO, come inteso dalla SEFRI, deve essere ritenuta inadatta
a colmare le differenze sostanziali tra la formazione ASO e la formazione
BScO.
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Ad ogni modo, come per il tirocinio presso la dott.ssa A._, anche in
questo caso, l'esperienza pratica senza l'accompagnamento di una forma-
zione complementare, svolta presso la FHNW, non può compensare le la-
cune teoriche (cfr. consid. 9.2).
11.
In virtù di quanto precede, il ricorso è respinto e la decisione impugnata del
21 marzo 2016, nonché la decisione di riconsiderazione del 3 marzo 2017,
sono confermate.
12.
Le spese processuali comprendono la tassa di giustizia e i disborsi a carico
della parte soccombente; se quest'ultima soccombe solo in parte, le mede-
sime vengono ridotte (art. 63 cpv. 1 PA e art. 1 cpv. 1 del Regolamento del
21 febbraio 2008 sulle tasse e sulle spese ripetibili nelle cause dinanzi al
Tribunale amministrativo federale [TS-TAF, RS 173.320.2]). La tassa di giu-
stizia è calcolata in funzione dell'interesse pecuniario, dell'ampiezza e della
difficoltà della causa, del modo di condotta processuale e della situazione
finanziaria delle parti (art. 2 cpv. 1 e art. 4 TS-TAF).
Nella fattispecie, le spese del procedimento davanti al Tribunale vengono
fissate a fr. 1'500.–. Tale cifra verrà compensata, dopo la crescita in giudi-
cato della presente sentenza, dall'anticipo di fr. 1'500.– già versato dalla
ricorrente, in data 26 maggio 2016.
Infine, in virtù dell'art. 63 cpv. 2 PA, nessuna spesa processuale è messa
a carico dell'autorità inferiore.
13.
La parte, totalmente o parzialmente, vincente ha diritto alle ripetibili per le
spese necessarie derivanti dalla causa (art. 64 cpv. 1 PA in relazione con
gli art. 7 cpv. 1 e 2 TS-TAF). Le ripetibili comprendono le spese di rappre-
sentanza o di patrocinio ed eventuali altri disborsi di parte (art. 8 TS-TAF).
Nella fattispecie, alla ricorrente, totalmente soccombente, non si assegna
alcuna indennità.
Quanto all'autorità inferiore, essa non ha diritto alle ripetibili (art. 7 cpv. 3
TS-TAF).
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