Decision ID: 5925cd0f-723b-4279-9a44-52cf4bf8b98a
Year: 2011
Language: de
Court: SG_VGN
Chamber: SG_VGN_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

hat das Verwaltungsgericht festgestellt:
A./ Die Stadt St. Gallen schrieb im Amtsblatt des Kantons St. Gallen vom
16. November 2009 bzw. im Internet die Lieferung von Rohren für die neue
Abwasserdruckleitung ab der Abwasserreinigungsanlage ARA Hofen, Wittenbach, bis
zur ARA des Abwasserverbands Morgental bzw. zum Kleinwasserkraftwerk Morgental
in Steinach im offenen Verfahren aus. Insgesamt führt die Leitung über eine Distanz
von rund 5 km mit einer Höhendifferenz von 190 m. Mit dem Neubauprojekt soll
insbesondere der Fluss Steinach vom gereinigten Abwasser aus der ARA Hofen
entlastet werden, elektrischer Strom erzeugt und die Wärme aus dem gereinigten
Abwasser genutzt werden. Innerhalb der Ausschreibungsfrist bis 28. Dezember 2009
gingen bei der Vergabestelle neunzehn Offerten von sechs Anbietern ein, unter
anderem jene der .V. ag, von O., mit Gesamtkosten von Fr. 2'103'692.-- exklusiv
MWSt. Die Direktion Technische Betriebe der Stadt St. Gallen vergab den Auftrag mit
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 3/29
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
Verfügung vom 14. Juni 2010 an die W. AG, aus R., zum Preis von Fr. 2'713'751.95
exklusiv MWSt unter Vorbehalt der Erteilung des Verpflichtungskredits für den Bau der
Ableitung von der ARA Hofen bis in den Bodensee durch die Bürgerschaft der Stadt
St. Gallen.
B./ Mit Eingabe vom 25. Juni 2010 erhob die V. ag beim Verwaltungsgericht mit den
Anträgen Beschwerde, die Zuschlagsverfügung sei kostenpflichtig aufzuheben und der
Zuschlag sei ihr zu erteilen. Eventuell sei die angefochtene Verfügung aufzuheben, und
es sei ein neues offenes Verfahren durchzuführen, soweit die Projektgrundlagen
dahingehend geändert werden sollen, dass Schubsicherungen und die Anwendung
eines Vollschutzrohrs für die ganze Leitungslänge vorzusehen seien. Weiter beantragte
sie, der Beschwerde sei superprovisorisch aufschiebende Wirkung zu erteilen.
Zur Begründung bringt sie unter anderem vor, vorliegend handle es sich um keine
klassische Submission mit Materialvorgabe. Vielmehr sei es an den Anbietern selbst
gewesen, das Rohrleitungssystem entsprechend den Ausschreibungsunterlagen
auszuarbeiten. Diese hätten das Rohrmaterial, die zulässige maximale
Fliessgeschwindigkeit, die maximal zulässige Anzahl von Druckstufen und die
Rohrverbindungen sowie die Aufnahme der auftretenden Kräfte vorschlagen müssen.
Als Zweitplatzierte habe sie bei den Kriterien technische Qualität, nachhaltige
Sicherheit und maximale Gebrauchstauglichkeit die höchste Punktzahl aller Anbieter
erhalten. Im Bereich Referenzen liege sie mit der erstplatzierten Anbieterin gleich auf.
Diese habe jedoch bei den Gestehungskosten mehr Punkte erhalten. Dabei sei die
Auftraggeberin allerdings von einer falschen Bewertungsgrundlage ausgegangen bzw.
sie habe die Offerte der Beschwerdeführerin eigenmächtig abgeändert und um
insgesamt Fr. 901'576.-- bzw. 28 Prozent aufgerechnet. Das Projekt der
Beschwerdeführerin zeichne sich jedoch gerade dadurch aus, dass nicht die gesamte
Rohrlänge schubgesichert werden müsse. Wenn für die Auftraggeberin jedoch lediglich
eine vollständig gesicherte Rohrleitung in Frage kommen sollte, hätte dies vorgängig
mitgeteilt werden müssen. Zwar sei sie nach der Offerteingabe telefonisch nach
möglichen Kosten für eine Schubsicherung der ganzen Strecke angefragt worden. Die
entsprechenden Kostenangaben seien aber rein informationshalber erfolgt und nicht
etwa als Offerte zu verstehen gewesen. Mit den nachgelieferten Zahlen habe sie
nochmals ausdrücklich darauf hingewiesen, dass keine weiteren Schubsicherungen
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 4/29
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
nötig seien. Wenn die aufgerechneten Leistungen Bedingung der Submission gewesen
wären, hätte sie ihr Angebot von Grund auf anders konzipiert und ein entsprechendes
Angebot unter Berücksichtigung des Gesamtprojekts abgegeben. Ohne die unnötigen
und gegen ihren Willen erfolgten Aufrechnungen sei ihr Angebot deutlich günstiger als
jenes der obsiegenden Beschwerdegegnerin.
Weiter sei unerklärlich, wieso die Auftraggeberin für die Herstellung der
Rohrverbindungen eine Viertelmillion Franken aufgerechnet habe. Ohne volle
Akteneinsicht könne sie zudem nicht nachprüfen, wieso der Erstplatzierten kein
entsprechender Betrag aufgerechnet worden sei. Falsch sei auch, dass bei ihrem
Vorschlag sämtliche Rohre mit Felsschutzmatten Rock umwickelt werden müssten.
C./ Die Vorinstanz und die Beschwerdegegnerin ersuchten mit Vernehmlassung vom
2. Juli 2010 darum, das Gesuch um aufschiebende Wirkung abzuweisen. Letztere
beantragt zusätzlich, die Beschwerde in der Hauptsache kostenpflichtig abzuweisen.
Die Ausschreibung habe tatsächlich nicht nur ein vorgegebenes Leistungsverzeichnis
beinhaltet. Gefragt gewesen seien umfangreiche Vorabklärungen und ein eigentliches
Engineering des Auftrags bzw. ein Lösungsvorschlag, der aus Sicht des Anbieters
richtige Qualitäten, technische Lösungen und insbesondere einen angemessenen
Sicherheitsstandard beinhalte. Die Vorinstanz habe bewusst darauf verzichtet,
Schubsicherungen vorzuschreiben, um auch Anbietern ohne entsprechende
Möglichkeiten zuzulassen. Bei diesen Angeboten seien stattdessen die bauseitigen
Kosten für Ersatzmassnahmen aufgerechnet worden. Bei den Angeboten mit
Schubsicherung auf nur einer Teillänge seien die entsprechenden Mehrkosten auf die
ganze Länge aufgerechnet worden, wie es in der Ausschreibung gemäss Kapitel D
Ziff. 1 angekündigt worden sei. Die Kosten für die Herstellung der Rohrverbindungen
sei entgegen der Behauptung der Beschwerdeführerin bei allen Anbietern
berücksichtigt worden. Diese hätten sich aber bloss auf die spezifischen
Gestehungskosten ausgewirkt, nicht aber auf den Zuschlagspreis. Bezüglich der Rohre
habe die Beschwerdegegnerin insgesamt ein qualitativ besseres Angebot gemacht. Die
Vorinstanz habe deshalb bei der Beschwerdeführerin die Mehrkosten für die
gewünschte Ausgestaltung feststellen lassen und - wie in der Ausschreibung
angekündigt - aufgerechnet. Ohne entsprechende Aufrechnung hätte ihr Angebot bei
den Kriterien technische Qualität und Referenzen entsprechend abgewertet werden
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 5/29
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
müssen, womit sie sogar auf den dritten Platz abgerutscht wäre. Die
Beschwerdeführerin habe sich jedoch mit den entsprechenden Aufrechnungen
einverstanden erklärt. Andernfalls hätte sie die Ausschreibung selbst anfechten müssen
und auch die entsprechenden Fragen der Vergabestelle nicht ohne weiteres
beantwortet. Die Montagekosten schliesslich seien bei allen Anbietenden als bauseitige
Kosten berücksichtigt worden. Der Zuschlag könne aber logischerweise nur auf den
Offertbetrag erfolgen, womit beim Zuschlag an die Beschwerdegegnerin keine
Aufrechnung enthalten sei.
D./ Der Präsident des Verwaltungsgerichts hiess das Begehren um Erteilung der
aufschiebenden Wirkung mit Verfügung vom 7. Juli 2010 gut, wobei er die Kosten für
diese Zwischenverfügung der Vorinstanz auferlegte und diese verpflichtete, die
Beschwerdeführerin ausseramtlich zu entschädigen. Den Entscheid begründete er
damit, dass die Aufrechnungen in den unangefochten gebliebenen
Ausschreibungsunterlagen zwar im Grundsatz vorgesehen und demgemäss nicht als
Änderung derselben zu werten seien. Die Ausschreibung lasse den Anbietern in Bezug
auf die technische Ausgestaltung der Rohrlieferung aber einen erheblichen Spielraum
offen. Mit der Zuschlagsverfügung werde zudem nicht begründet, inwiefern das von
der Beschwerdeführerin offerierte System den Anforderungen an die Sicherheit nicht zu
genügen vermöge bzw. weshalb die Verwendung des qualitativ besseren
Vollschutzrohrs erforderlich sei. Es sei somit fraglich, ob die vorgenommenen
Aufrechnungen aus technischer Sicht tatsächlich angezeigt seien, weshalb erhebliche
Zweifel bestünden, ob das Angebot der Beschwerdegegnerin das wirtschaftlich
günstigste sei. Öffentliche und private Interessen würden nicht gegen den Aufschub
des Verfahrens sprechen.
E./ Mit Stellungnahme vom 21. Juli 2010 bekräftigte die Beschwerdeführerin, dass ihr
Projekt alle Kräfte im Druckrohrsystem aufnehmen könne, weshalb betreffend die
Arbeitsgattung Rohrbau keine anderen als die in den Ausschreibungsunterlagen
abschliessend aufgelisteten zusätzlichen baulichen Leistungen samt Kostenfolgen
(Leistungen im Bereich der Verlegung und Bettung sowie Leistungen im Bereich der
Aufnahme aller Kräfte im Druckrohrsystem) aufgerechnet werden dürften. Die
Unterlagen würden einzig unter dem Titel Rohrverbindung Aufrechnungen zulassen. Ihr
Projekt sei aber wie gesagt gerade darauf ausgerichtet, dass nicht die ganze Strecke
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 6/29
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
schubgesichert werde. Davon abgesehen würde eine entsprechende Aufrechnung
ohnehin nicht Fr. 50'000.--, sondern lediglich Fr. 17'400.-- betragen, womit ihre Offerte
selbst aufgerechnet am günstigsten wäre. Bei einer Druckleitung aus duktilem
Gusseisen spiele es zudem keine Rolle, ob sauberes Trinkwasser oder ungereinigtes
Abwasser transportiert werde. Das Leitungssystem müsse so oder so die auftretenden
Kräfte sicher aufnehmen können, was mittels Schubsicherungen bei den Formstücken
(Bögen, Abzweigungen und Endverschlüssen) und bei den Absperrorganen
gewährleistet sei. In geraden Rohrbereichen sei dies aus technischer Sicht unnötig und
verursache der Öffentlichkeit lediglich hohe Kosten. Ihre Referenzen belegten, dass sie
dieses System nicht zum ersten Mal anwende. Wenn gleichwohl eine 100-prozentige
Schubsicherung gewünscht gewesen wäre, hätte dies in der funktionalen
Ausschreibung erwähnt werden müssen. In diesem Fall hätte sie ihre Offerte von Grund
auf anders konzipiert bzw. grundsätzlich überarbeitet, da sie im Bereich der Rohre mit
grossen Durchmessern mit der stabileren, allerdings auch etwas teureren Technologie
der aussenliegenden Schubsicherung arbeite. Falsch sei im Übrigen, dass die Montage
der angebotenen Schubsicherungen mit einem Mehraufwand verbunden sei und
Fr. 250.-- pro Schubsicherungsverbindung kosten würde. Die entsprechenden
Schrauben könnten einfach und schnell mit einem Akkuschrauber angezogen werden.
Die beiliegende Offerte belege, dass pro schubgesicherte Rohrverbindung Kosten von
lediglich Fr. 140.-- anfallen würden.
Ebenfalls nicht richtig sei, dass die von der Beschwerdegegnerin vorgeschlagenen
Rohre eindeutig besser seien. Die von ihr offerierten duktilen Gussrohre aus Zink/
Bitumen und aus Zink/Epoxy gehörten in die gleiche Rohrklasse und hätten den
gleichen Anwendungsbereich, weshalb sie als technisch gleichwertig zu betrachten
seien. Das ebenfalls offerierte Vollschutzrohr vonRoll ecopur sei im Gegenteil technisch
sogar wesentlich besser, zumal das Projekt der Beschwerdegegnerin an keiner Stelle
ein Vollschutzrohr vorsehe. Dies werde aber in aggressiven Böden oder in Böden mit
Streuströmungen empfohlen, was insbesondere im Bereich zwischen dem Kilometer
1,1 bis 2,5 nötig sei, wo die Druckleitung parallel zu einer bestehenden
Gastransportleitung mit kathodischem Korrosionsschutz verlaufe. Damit sei die
Aussenbeschichtung des Angebots der Beschwerdegegnerin insgesamt zu Unrecht als
leicht besser bewertet worden. Demgegenüber habe die Auftraggeberin zwar erkannt,
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 7/29
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
dass ihr Angebot betreffend Innenbeschichtung leicht besser sei, in die Bewertung
habe sie diese Erkenntnis aber gleichwohl nicht einfliessen lassen.
F./ Die Beschwerdegegnerin machte mit Stellungnahme vom 26. August 2010 geltend,
das Vertretungsverhältnis der Beschwerdeführerin sei undurchsichtig bzw. es
bestünden Anhaltspunkte, dass es sich bei ihrer Rechtsvertreterin um keine
unabhängige Rechtsanwältin handle. Sodann übersehe die Beschwerdeführerin, dass
es bei der zu vergebenden Leitung um keine Trink- oder Rohwasserleitung mit
geringem Druck handle, sondern um eine Kraftwerksleitung, die Abwasser
transportiere. Aus diesem Grund sei eine Druckrohrleitung mit hoher Sicherheit und
maximaler Gebrauchstauglichkeit gefragt. Die Behauptung der Gegenseite, dass es
keinen Unterschied mache, ob sauberes Trinkwasser oder ungereinigtes Abwasser
transportiert werde, sei geradezu verantwortungslos. Gerade dieser Unterschied
mache es nötig, dass die gesamte Rohrleitung schubgesichert werde. Nur so könne
ausgeschlossen werden, dass die Leitung bzw. die Verbindungen beispielsweise bei
Bodensetzungen, Unterspülungen und Grabenarbeiten bersten könnten. Eine
Schubsicherung über die ganze Länge sei nur deshalb nicht verlangt worden, weil eine
solche nur bei Muffenrohren zur Anwendung gelange. Bei Kunststoff- oder Stahlrohren
ohne Muffen, die nicht von vornherein hätten ausgeschlossen werden sollen, seien
stattdessen bei den Gestehungskosten bauliche Massnahmen eingerechnet worden.
Die Behauptung, die Anforderung an eine 100-prozentige Schubsicherung habe
gefehlt, gehe deshalb an der Sache vorbei. Bei Muffenrohren entspreche es vielmehr
dem Stand der Technik, dass bei Druckleitungen voll schubgesicherte Rohrleitungen
angeboten würden. Dies gelte wie gesagt umso mehr für Abwasserableitungen, wo ein
erhebliches Gefahrenpotential für die Umwelt bestehe. Die von der Beschwerdeführerin
angebotenen Schubsicherungen seien ohnehin untauglich, weil diese statt auf 20 bar
bei einem Rohrdurchmesser von DN 700 lediglich auf 16 bar bei einem
Rohrdurchmesser von DN 600 ausgelegt seien. Während sie duktile Gussrohre K9
offeriert habe, seien die Rohre der Klasse K7/K8 der Beschwerdeführerin weniger stark
und leichter. Damit enthalte das zweitplatzierte Angebot nicht nur Schubsicherungen,
die den Betriebs- und Prüfdruck nicht aushalten würden, sondern auch eine
Rohrstärke, die unter den Anforderungen liege. Die von ihr vorgeschlagene
Schubsicherung sei demgegenüber sogar für einen Prüfdruck von 35 bar typengeprüft.
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 8/29
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
Die Beschwerdeführerin liege bei ihren Druckberechnungen 20 Prozent zu tief, was
geradezu fahrlässig sei.
Auch seien die Kosten für die Verlegung ihrer Rohre viel tiefer. Die vorgenommene
Aufrechnung sei somit richtig und notwendig. Falsch sei, dass die von der
Beschwerdeführerin angebotenen Rohre betreffend Korrosionsschutz mit den ihrigen
gleichwertig seien. Vollständig an der Sache vorbei gehe die Behauptung, bei ihrem
Produkt gäbe es keinen Schutz gegen Streuströme. Demgegenüber sei es richtig, dass
die Innenbeschichtung ihrer Rohre zumindest in der Anfangsphase die Durchlaufmenge
leicht reduziere. Der Zementmörtel und die Oberfläche würden jedoch mit der Zeit glatt
werden. Dafür hätten sie den Vorteil, dass bei allfälligen Beschädigungen - anders als
bei den PUR-Innenbeschichtung des Produkts der Beschwerdegegnerin - eine Art
Selbstheilungsmechanismus eintrete. Allerdings rechne die Beschwerdeführerin
ohnehin falsch, gehe es vorliegend doch gar nicht um eine Pumpleitung, sondern um
die Ermittlung der mit dem Wasser zu erzeugenden Elektrizität.
G./ Die Vorinstanz führte am 3. September 2010 aus, dass die erst- und
zweitplatzierten Anbieterinnen beide duktile Gussrohre offeriert hätten, die mit Muffen
verbunden würden. Bei dieser Methode sei es unerlässlich, dass die gesamte
Rohrlänge schubgesichert werde. Anders sei nicht gewährleistet, dass die Leitung alle
Kräfte aufnehmen könne, weshalb das Angebot der Beschwerdeführerin entsprechend
den Ausschreibungsunterlagen habe aufgerechnet werden müssen. Dies sei auch
deshalb nötig geworden, weil sie es unterlassen habe, bei den hydraulischen
Berechnungen nebst den Minimal- auch die Maximalverhältnisse aufzulisten. Ihre
Referenzen für ebenfalls nicht auf der ganzen Länge schubgesicherte Projekte seien
nicht massgebend, weil diese Anlagen andere Sicherungsmassnahmen
(Ortsbetonwiderlager oder an die Tunnelwand angeschraubte Stahlkonsohlen)
aufweisen würden. Jedenfalls sei es aus technischer Sicht nicht plausibel, dass erst bei
Auswinklungen ab fünf Grad schubgesichert werden soll, nicht aber bei drei Grad.
Auch seien die 348 Schubsicherungen weder rechnerisch nachvollziehbar noch
lagemässig bestimmt. Die aufgerechneten Kosten bei der Beschwerdeführerin von
Fr. 250.-- bzw. Fr. 200.-- bei der Beschwerdegegnerin pro Schubsicherung umfassten
nicht nur die Herstellung der Rohrverbindung, sondern die gesamten Verlegearbeiten
eines Rohrs. Der von der Beschwerdeführerin erwähnte Akkuschrauber wäre bei
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 9/29
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
28 Schrauben bereits nach einer Installation leer, weshalb ein Stromanschluss samt
Zusatzgerät nötig wäre. Demgegenüber werde bei der Schubsicherung der
Beschwerdegegnerin lediglich ein Ring von 9 kg in die Muffe eingesetzt, bevor das
nächste Rohr eingeführt werde. Die Aufrechnung erweise sich damit auch in der Höhe
als angemessen.
Leider habe sie erst im Beschwerdeverfahren realisiert, dass die Beschwerdeführerin
eigentlich hätte vom Verfahren ausgeschlossen werden müssen, weil ihr Produkt nur
für einen Druck bis 16 bar ausgelegt sei, derweil vorliegend mit einem Druck von mehr
als 20 bar gerechnet werden müsse. Auch habe die Beschwerdeführerin nicht
mindestens drei gleichartige Objekte angeben können, womit sie auch das
Zuschlagskriterium Referenzen nicht erfüllt habe. Der geltend gemachte Vorteil
bezüglich Pumpenleistung sei für die vorliegende Turbinenleitung völlig irrelevant. Die
Verluste in der Rohrleitung seien zudem in den spezifischen Gestehungskosten
eingerechnet worden. Demgegenüber müsse berücksichtigt werden, dass beim
Rohrsystem der Beschwerdeführerin die aussenliegenden Schubsicherungen einem
grösseren Beschädigungsrisiko ausgesetzt seien und dass ihren Rohren eine
Schutzschicht fehle, weil die Aussenschicht der Rohre für die Beschichtung mit PUR
sandgestrahlt werden müsse.
H./ Gegen diese Einwände brachte die Beschwerdeführerin mit Eingabe vom
15. Oktober 2010 vor, die vorliegende funktionale Submission bezwecke einen
Technologie- und Konzeptwettbewerb. Dabei müsse jenes Projekt obsiegen, das die
gestellten Anforderungen, vorliegend die Aufnahme von Kräften im System, am
günstigsten erfülle. Das von ihr offerierte Leitungssystem sei so konzipiert, dass es in
jedem Fall und unabhängig vom transportierten Medium sämtliche
Sicherheitsanforderungen erfülle und auftretende Kräfte vollständig aufnehmen könne.
Relevant für die Berechnung und Dimensionierung der längskraftschlüssigen
Muffenverbindungen seien die aus dem Innendruck resultierenden Reaktionskräfte und
nicht der Innendruck an sich. Die beiliegende Stellungnahme einer unabhängigen
Ingenieur-Unternehmung bestätige, dass ihre Variante dem Stand der Technik
entspreche. Ausserordentliche Einwirkungen wie Grundwasser, grosses Setzungsrisiko
oder erhöhte Erdbebengefahr hätten vor Ort nicht eruiert werden können und seien in
der Submission auch nicht definiert worden. Ein Rohr der Wanddickenklasse K9 sei für
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 10/29
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
das vorliegende Projekt komplett überdimensioniert. In einer funktionalen
Ausschreibung gehe es nicht darum, welche Technik die Vergabestelle subjektiv als
verantwortbar erachte, sondern darum, welche Technologien nach den anwendbaren
Normen und dem Stand der Technik die gestellten Anforderungen am
zweckmässigsten erfüllen würden. Allein aus dem Umstand, dass die
Beschwerdegegnerin nur noch zu 100 Prozent schubgesicherte Rohrleitungen anbiete,
könne nicht geschlossen werden, dass diese Methode technisch auch notwendig sei.
Ihrer Konkurrentin gehe es dabei wohl eher um die Frage der Gewinnmaximierung.
Bezüglich der herrschenden Druckverhältnisse und verschiedenen Druckarten
verwechsle die Beschwerdegegnerin mehrfach die Begriffe und argumentiere mit
falschen Zahlen. Nicht korrekt sei insbesondere, dass ihre Druckberechnung,
Linienführung oder Festlegung der notwendigen Schubsicherungen nicht zuverlässig
festgelegt werden könnten. Die eingesetzten 348 Schubsicherungen seien auf Grund
detaillierter Pläne und an Hand der bei der Geländebesichtigung erlangten
Erkenntnisse erarbeitet und in den Plänen eingetragen worden. Auch würden sich die
offerierten Schubsicherungen für den vorgesehenen Zweck bestens eignen, was eine
unabhängige Ingenieur-Unternehmung bestätige und ansonsten mit einem
gerichtlichen Gutachten zu bestätigen sei. Die gegenteiligen Berechnungen würden
ausdrücklich bestritten. Dazu komme, dass die Beschwerdegegnerin den Typentest mit
dem massgebenden Systemprüfdruck vermische und in der Formel einen falschen
Multiplikator verwende. Selbst die Lieferantin der Beschwerdegegnerin stelle sich auf
den Standpunkt, dass bei Auslenkungen im Rahmen von ein bis drei Grad keine
Schubsicherungen nötig seien, weil die auftretenden Kräfte vollumfänglich durch den
anstehenden Boden aufgenommen würden, wie ein beigelegtes Projekt zeige.
Auch sei nicht klar, was die Vorinstanz und die Beschwerdegegnerin mit ihrer
Argumentation zur Technik bei Polygonbögen mit Kurzrohren zeigen wollten. Solche
Rohre stünden konkret gar nicht zur Diskussion. Die Gefahr von Beschädigungen, die
ihren Rohren mit PUR-Beschichtung angelastet werde, gelte viel eher bei den Rohren
mit Zink/Epoxy- oder Zink-/Bitum-Beschichtung, welche die Beschwerdegegnerin
vorgeschlagen habe. Bei den von ihr offerierten geopur-Rohren betrage die Zinkschicht
nicht 150 g/m , sondern mindestens 200 g/m und die Bitumdeckschicht habe eine
Stärke von mindestens 100 μm. Warum trotzdem eine Aufrechnung für Vollschutzrohr
auf der gesamten Leitungslänge vorgenommen worden sei, sei ihr unverständlich.
2 2
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 11/29
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
Genauso unklar sei, warum ihr über die gesamte Länge eine Aufrechnung für
Vollschutzrohre angelastet werde, obwohl sie im Bereich der vorhandenen Gasleitung
das Vollschutzrohr ecopur angeboten habe, derweil der Beschwerdegegnerin nicht
einmal im Bereich, wo zwingend Vollschutzrohre eingesetzt werden müssten, etwas
aufgerechnet werde. Ihr Vergleich mit dem Stromverbrauch bei einer Pumpenleistung
und den beiden Innenbeschichtungen Zement/PUR sei absolut richtig. Die
Stromeinsparung könne 1:1 in Relation zur Stromerzeugung gesetzt werden. Mit der
glatteren PUR-Beschichtung könne entsprechend mehr Strom erzeugt werden, als mit
der rauheren Zementbeschichtung. Dies gelte umso mehr, als der von der
Beschwerdegegnerin angebotene Innendurchmesser kleiner sei. Der Einwand des
Selbstheilungseffekts des Zementmörtels beziehe sich lediglich auf feine Risse.
I./ Der Gerichtspräsident ordnete am 7. Januar 2011 antragsgemäss die Begutachtung
durch einen unabhängigen Sachverständigen an. Die Verfahrensbeteiligten erklärten
sich mit der vorgeschlagenen Gutachterfirma einverstanden und ergänzten die
vorgesehenen Expertenfragen am 19. und 21. Januar 2011, wobei die Vorinstanz
erneut verlangte, dass die aufschiebende Wirkung der Beschwerde zu widerrufen sei.
Mit Beweisbeschluss vom 25. Januar 2011 wurde ein Ingenieurunternehmen in
Winterthur mit dem Gutachten beauftragt. Gleichzeitig wies der
Verwaltungsgerichtsgerichtspräsident das Gesuch um Widerruf der gewährten
aufschiebenden Wirkung ab.
J./ Das Sachverständigengutachten datiert vom 29. April 2011. Die Experten kamen
dabei zum Schluss, dass die von der Beschwerdeführerin angebotene Rohrleitung im
unteren Teilbereich nicht nach den Regeln der Technik ausgelegt sei. Im oberen
Bereich sei die offerierte Anlage nur dann genügend, wenn künftige Baumassnahmen
und Durchnässungen und Hangrutschungen bzw. Hoch- und Grundwasser
ausgeschlossen werden könnten. Die nötigen Nachbesserungen würden Fr. 425'740.--
kosten. Zur möglichen Beeinflussung durch die in der Nähe verlaufende kathodisch
geschützte Gastransportleitung könne auf Grund der zur Verfügung stehenden
Unterlagen keine abschliessenden Aussagen gemacht werden. Demgegenüber habe
die Beschwerdegegnerin mit der durchgehend schubgesicherten Leitung ein fach- und
normgerechtes Angebot eingereicht. Mit Blick auf das ausgeprägte
Sicherheitsbedürfnis der Auftraggeberin sei ihr Angebot auch angemessen ausgelegt
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 12/29
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
und nicht überdimensioniert. Auf Grund der wahrscheinlichsten Prämissen seien die
beiden Angebote hinsichtlich des Schutzes vor Korrosion durch Streuströme im Boden
gleichermassen geeignet. Das nicht aufgerechnete Angebot der Beschwerdeführerin
übertreffe das bestplatzierte Angebot lediglich hinsichtlich des Druckverlusts der
Rohrleitung mit Auswirkung auf die Stromerzeugungskosten. Das Angebot der
Beschwerdegegnerin demgegenüber sei in folgenden Punkten besser zu bewerten:
Bezüglich des maximalen Systembetriebsdrucks DP und des Systemprüfdrucks STP
seien die Berechnungen der Beschwerdeführerin korrekt.
K./ Die Verfahrensbeteiligten nahmen am 30. bzw. 31. Mai 2011 zum Gutachten
Stellung.
a) Die Beschwerdeführerin bemängelt, dass sich das Gutachten auch auf Unterlagen
bzw. Erkenntnisse stützte, die erst im Rahmen des Beschwerdeverfahrens entstanden
seien. So habe sie bei ihrem Angebot nicht wissen können, dass die Leitung durch eine
Unternehmerdeponie führe, dass auf den letzten 500 m vor dem Kraftwerk Morgental
Spezifikation der Formstücke–
Aufnahme der internen Kräfte bei Richtungswechseln–
Auswahl des angemessenen Rohraussenschutzes–
Maximale Gebrauchstauglichkeit durch Sicherheit gegen nachträgliche Änderungen
im Baugrund
–
Maximale Gebrauchstauglichkeit durch grössere Sicherheit in Bezug auf–
die effektiven Baugrund- und Grundwasserverhältnisse–
nachträgliche Änderungen im Baugrund–
allfällige spätere Änderungen in der Leitungsführung–
allfällige spätere Änderungen in der Betriebsweise.–
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 13/29
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
Grundwasser zu finden sei und dass die Vorinstanz ein "ausgeprägtes
Sicherheitsbedürfnis gegenüber jeder im Einzelnen noch so unwahrscheinlichen
Schwächung des Baugrundes durch Starkregen, Vernässungen, Hangrutschungen
oder bauliche Eingriffe in unmittelbarer Leitungsnähe" habe. In diesem Fall hätte auch
sie ein anderes Angebot abgegeben. Insbesondere hätte sie dann die
Schubsicherungen anders dimensioniert und anders berechnet (Mengen- und
Systemrabatte, die nicht berücksichtigt seien, wenn man den Einzelstückpreis als
Grundlage für ein Gesamtangebot annehme). Auf ihre ausdrückliche Frage, ob ein
geologisches Gutachten vorliege, habe die Auftraggeberin erwidert, dass die
Bodenuntersuchungen erst noch durchgeführt würden. Somit habe sie von keinen
ausserordentlichen Einwirkungen ausgehen müssen, ansonsten sie das Gebot der
Wirtschaftlichkeit verletzt hätte. Dass selbst ohne Grundwasser im letzten Teil der
Leitung auf Grund der Konsistenz des Bodens eine durchgehende Schubsicherung
nötig sei, wie die Experten vorbringen würden, sehe sie anders. Den fehlenden
Eignungsnachweis für die Wanddicke K8 reiche sie nach. Ferner müsse sie dem
Gutachten auch insofern widersprechen, als dieses selbst im oberen Teil mit Blick auf
allfällige spätere Bauarbeiten in der Nähe der Leitung Schubsicherungen verlange. Im
Bedarfsfall könnten stattdessen immer noch gezielte Schutzmassnahmen ergriffen
werden, was sich selbst dann noch als insgesamt günstiger erweisen würde als eine
durchgehend schubgesicherte Leitung. Wenn das Gutachten entgegen ihrer Ansicht
zum Schluss komme, dass die von ihr im Bereich der Gasleitung angebotene
Schutzvariante ecopur nicht nötig sei, sei umso unverständlicher, weshalb die
Vorinstanz bei ihrem Angebot das teurere ecopur-Rohr auf die gesamte Leitungslänge
aufgerechnet habe. Damit erweise sich ihr Angebot selbst bei Berücksichtigung der
akzeptierten gutachterlichen Einwände als insgesamt das kostengünstigste.
Das Angebot der Beschwerdegegnerin bewerte das Gutachten einzig deshalb als nicht
überdimensioniert, weil die Auftraggeberin selbst die Gefahr von unwahrscheinlichen
Einwirkungen abdecken wolle. Diese Absicht sei aber aus den Submissionsunterlagen
nicht hervorgegangen. Hinsichtlich Korrosionsschutzes habe sie das beste Angebot
eingereicht, wie der Geschäftsführer der Schweizerischen Gesellschaft für
Korrosionsschutz im Nachhinein bestätige. Die gutachterliche Schlussfolgerung, dass
ihr Angebot einzig im Punkt "Druckverlust" das Beste sei, sei deshalb falsch. Gehe man
im Sinn der im Gutachten gemachten Überlegungen von einer Aufrechnung der
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 14/29
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
Schubsicherungen bei ihrer Offerte aus, so sei ihr Angebot nebst dem besten
Korrosionsschutz in folgenden Punkten besser oder zumindest gleichwertig:
a) Zusammenfassend erweise sich ihr Angebot nach Aufrechnung der
Schubsicherungen bei allen entscheidenden Kriterien - ausser jenem unbeachtlichen
der "Spezifikation der Bauteile" - als das bessere, wobei es das deutlich billigere sei.
b) Die Vorinstanz erstellte auf Grund der Expertise eine neue Bewertungsmatrix und
kam dabei zum Schluss, dass die Beschwerdegegnerin nicht nur weiterhin an erster
Stelle bleibe, sondern dass ihr Vorsprung sogar noch deutlich angewachsen sei.
c) Die Beschwerdegegnerin ihrerseits bringt vor, dass die Beschwerdeführerin
ausgeschlossen werden müsse, nachdem mit der Begutachtung feststehe, dass ihr
Produkt ungeeignet sei.
L./ Zu diesen Stellungnahmen äusserten sich die Verfahrensbeteiligten letztmals am 14.
bzw. 15. Juni 2011.
a) Die Beschwerdeführerin macht dabei geltend, ihr Angebot entspreche auch im
oberen Teil sehr wohl dem Stand der Technik. Falls in Leitungsnähe Bauarbeiten
durchgeführt werden müssten oder eine Durchnässung des Bodens bis in die
Aufnahme der internen Kräfte bei Richtungswechsel–
Maximale Gebrauchstauglichkeit durch Sicherheit gegen nachträgliche Änderungen
im Baugrund
–
Maximale Gebrauchstauglichkeit durch grössere Sicherheit in Bezug auf–
die effektiven Baugrund- und Grundwasserverhältnisse–
nachträgliche Änderungen im Baugrund–
allfällige spätere Änderungen in der Leitungsführung–
allfällige spätere Änderungen in der Betriebsweise.–
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 15/29
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
Tiefenlage der Rohrleitung eintreten würde, seien wie gesagt gezielte
Schutzmassnahmen möglich, die allesamt kostengünstiger wären als eine vollständige
Schubsicherung der Leitung. Den gerügten firmeninternen Eignungsnachweis habe sie
bloss der guten Ordnung halber nachgereicht. Ein solcher Nachweis sei nämlich weder
üblich noch in den Submissionsunterlagen verlangt worden und bis anhin überhaupt
kein Thema gewesen. Ob die Beschwerdegegnerin ihrerseits einen entsprechenden
Nachweis erbracht habe, sei unklar. Nicht nachvollziehbar sei weiter, warum ihr
Angebot in der neuen Beurteilungsmatrix beim Kriterium "Technische Qualität" neu nur
noch mit 20 statt mit 23 Punkten bewertet werde. Auch habe die Vorinstanz ihr
Angebot bezüglich Referenzen nachträglich mit 12,5 Punkten schlechter eingestuft,
obwohl sie wie verlangt drei gleichwertige Objekte angegeben habe. Aus den
Unterlagen lasse sich nämlich nichts entnehmen, dass die Gleichartigkeit an die
Aussenbeschichtung geknüpft werde. Die Anbieter hätten davon ausgehen dürfen,
dass die Aussenbeschichtung keinen Einfluss auf die Anzahl Referenzen haben würde.
Jedenfalls sei kein derart grosser Abzug gerechtfertigt.
b) Die Vorinstanz ihrerseits macht darauf aufmerksam, dass die Beschwerdeführerin
entgegen der Annahme im Gutachten von Montagekosten von lediglich Fr. 50.-- statt
Fr. 105.-- ausgehe. Demgegenüber seien ihre Pläne auch nach der Ausschreibung
grundsätzlich unverändert geblieben. Sie habe die Unterlagen lediglich den neuen
Daten angepasst. Dazugekommen sei die Deponie, die zum Zeitpunkt der
Ausschreibung noch unbekannt gewesen sei. Dass im letzten Bereich Grundwasser
vorkomme, sei zwar ebenfalls nicht von Anfang an bekannt gewesen, die
Beschwerdeführerin hätte dies aber selber merken müssen. Der erst am Schluss des
Beweisverfahrens nachgereichte Eignungsnachweis sei verspätet und damit aus dem
Recht zu weisen. Zur Aufrechnung des ecopur-Rohres sei zu sagen, dass diese die
Beschwerdeführerin vor einem Ausschluss gerettet habe, weil sie für das gewählte
Rohr geopur keine genügenden Referenzen eingereicht habe.
c) Laut Beschwerdegegnerin bestätige die Bewertungsmatrix, welche die Vorinstanz
auf Grund des gerichtlichen Gutachtens neu erstellt hat, dass sie den Zuschlag zu
Recht erhalten habe. Die nachgereichte interne Typenprüfung der Beschwerdeführerin
vom 11. März 2011 habe es im Zeitpunkt der Submission noch gar nicht gegeben. Als
internes Papier der Beschwerdeführerin sei es auch gar nicht nachvollzieh- und
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 16/29
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
verwertbar. Die nach Angebotsabgabe in das Verfahren eingeflossenen Dokumente
würden an der Ausgangslage der Vorinstanz und der Projektgrundlagen aber auch
nichts ändern. Die Beschwerdeführerin müsse akzeptieren, dass sie ein ungenügendes
Angebot abgegeben und es offensichtlich verpasst habe, mit Varianten zu arbeiten.
Dies könne heute ebenso wenig nachgeholt werden wie ein unzulässiger Systemrabatt
oder weitere Verbesserungen bzw. einem Eignungsnachweis, der erst am Ende des
gerichtlichen Beweisverfahrens erstellt worden sei.
M./ Auf die weiteren Vorbringen der Verfahrensbeteiligten wird, soweit wesentlich, in

den nachstehenden Erwägungen eingegangen.
Darüber wird in Erwägung gezogen:
1. (...).
2. Nach Art. 16 Abs. 1 IVöB können mit der Beschwerde Rechtsverletzungen,
einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens, sowie die unrichtige
oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts gerügt werden.
Dagegen kann Unangemessenheit nicht geltend gemacht werden (Art. 16 Abs. 2 IVöB).
Diese Vorschriften entsprechen den allgemeinen Grundsätzen des st. gallischen
Verfahrensrechts (Art. 61 Abs. 1 und 2 VRP). Im Beschwerdeverfahren gegen
Verfügungen im Bereich des öffentlichen Beschaffungswesens wird somit nur geprüft,
ob die Vorinstanz ihr Ermessen überschritten oder missbraucht hat und damit
rechtswidrig handelte. Solange die Behörde ihren Entscheid innerhalb des ihr
zustehenden Ermessensspielraums getroffen hat, ist dem Verwaltungsgericht eine
Korrektur hingegen verwehrt, selbst wenn es einen anderen Entscheid ebenfalls als
zweckmässig oder sogar als angemessener erachtet. Die Behörde darf aber nicht
willkürlich entscheiden, sondern ist an die in Verfassung und Gesetz enthaltenen
Rechtsgrundsätze gebunden. Im Streitfall bedeutet dies, dass das Verwaltungsgericht
den Entscheidungsspielraum der Vorinstanz zu respektieren hat, wenn diese beim
Erlass der Zuschlagsverfügung von sachlichen und vernünftigen Überlegungen
ausging, die im Einklang mit Sinn und Zweck des Gesetzes stehen (vgl. statt vieler GVP
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 17/29
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
1999 Nr. 37, S. 108 mit Hinweisen; VerwGE B 2008/161 vom 19. Februar 2009 E. 2., in:
www.gerichte.sg.ch).
Aus Art. 16 IVöB leitet das Verwaltungsgericht des weiteren in ständiger
Rechtsprechung ab, dass die Beschwerdeinstanz nicht von Amtes wegen eine
angefochtene Verfügung auf allfällige Sachverhaltsmängel oder Rechtswidrigkeiten
überprüft, sondern vom Beschwerdeführer im einzelnen darzulegen ist, inwiefern die
Verfügung mangelhaft sein soll. Ein Beschwerdeführer muss in seiner Eingabe dartun,
in welchen Punkten der angefochtene Entscheid auf einem unrichtigen oder
unvollständig festgestellten Sachverhalt beruht oder Rechtsnormen unrichtig oder in
Überschreitung bzw. Missbrauch des Ermessens angewendet wurden (vgl. GVP 1999
Nr. 37, S. 108 mit Hinweisen).
3. Nach Art. 20 lit. b der Verordnung über das öffentliche Beschaffungswesen (sGS
841.11, abgekürzt VöB) enthalten die Ausschreibungsunterlagen wenigstens den
Gegenstand und Umfang des Auftrags.
3.1. In der Regel umschreiben Vergabestellen den Gegenstand und den Umfang der zu
erbringenden Leistungen möglichst genau und detailliert. Je klarer und vollständiger die
Leistungsbeschreibung ist, desto eher entsprechen eingehende Angebote den
konkreten Vorstellungen des Auftraggebers. Dies muss die Anbieter aber auch nicht
daran hindern, eigene Unternehmervarianten und Teilangebote einzureichen, die von
der Amtslösung abweichen. Der Auftraggeber ist allerdings nicht verpflichtet, diese
auch zu berücksichtigen, wenn in den Ausschreibungsunterlagen nichts anderes
vorgesehen ist (Art. 27 VöB).
3.2. Vergabestellen können sich aber auch darauf beschränken, die Anforderungen an
die Resultate oder an die Funktionen der geforderten Leistungen zu umschreiben.
Diese Art der Umschreibung wird funktional oder final genannt. Gibt der Auftragsgeber
einen detaillierten Leistungskatalog vor, lässt jedoch einzelne Aspekte offen, spricht
man beim offen formulierten Teil von einer funktionalen Leistungsbeschreibung (M.
Fetz, Die funktionale Ausschreibung - Aktivierung des Bieter-Knowhows, in: Zufferey/
Stöckli [Hrsg.], Aktuelles Vergaberecht 2010, Zürich 2010, Rz. 7 ff.).
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 18/29
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
3.2.1. Die Beschaffung wird vor allem dann funktional ausgeschrieben, wenn der
Auftraggeber das Sachwissen und die Kreativität der Anbieter nutzen will. Durch die
offen gehaltene Umschreibung versucht er, das Mehrwissen der Anbieter
abzuschöpfen. Der Nachteil der funktionalen Ausschreibung ist aber, dass
Vergabestellen die Strategie, wie sie ihr Ziel erreichen wollen, in die Hände der Anbieter
übergeben müssen (Fetz, a.a.O., Rz. 12). Während die konventionelle
Ausschreibungsmethode mit genauem Leistungsverzeichnis grundsätzlich zur
Anwendung gelangt, kommt der funktionalen Ausschreibungsmethode der Charakter
einer Ausnahmeregelung zu (Galli/Moser/Lang/Clerc, Praxis des öffentlichen
Beschaffungsrechts, 2. Auflage, Zürich/Basel/Genf 2007, Rz. 250). Ein wesentliches
Problem besteht nämlich darin, dass die verschiedenen Eingaben nur schwer
miteinander verglichen werden können und auch eine Überprüfung der Vergabe nur mit
viel Aufwand möglich ist, was die Gefahr von Ungleichbehandlung erhöht.
3.2.2. Eine funktionale Leistungsbeschreibung lohnt sich somit regelmässig nur dann,
wenn die Kreativität und Innovation ein wichtiger Bestandteil der zu erbringenden
Leistung ist. In der Praxis bedienen sich Vergabestellen der funktionalen
Leistungsbeschreibung vor allem bei Beschaffungen, in denen Lösungswege oder -
konzepte gesucht werden. Hat der Auftraggeber jedoch konkrete Vorstellungen, wie er
die Aufgabe erfüllt haben will, wirkt sich die funktionale Umschreibung nicht selten
kontraproduktiv gegen ihn aus. Je nachdem fehlt es ihm dann nämlich an einem Grund,
Anbieter mit anderen Lösungsansätzen schlechter zu bewerten oder allenfalls sogar
auszuschliessen. Will er an seinen konkreten (allerdings nicht kommunizierten)
Vorstellungen festhalten, bleibt in diesem Fall einzig der Weg über einen Abbruch und
eine Wiederholung des Verfahrens. Die funktionale Leistungsbeschreibung dient somit
einzig der Innovationsförderung und nicht der Bequemlichkeit des Auftraggebers (Fetz,
a.a.O., Rz. 17 f.).
3.2.3. Angesichts des bedeutenden Nachteils, dass die funktionale Ausschreibung die
Vergleichbarkeit der Angebote reduziert und damit die Gefahr für die Verletzung des
Gleichbehandlungsprinzips schafft, sind Vergabebehörden bei dieser
Ausschreibungsart verpflichtet, in den Ausschreibungsunterlagen zumindest die
bekannten technischen, wirtschaftlichen, ästhetischen oder funktionsbedingten
Eckwerte zu Handen der Anbieter zu umschreiben (Galli/Moser/Lang/Clerc, a.a.O.,
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 19/29
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
Rz. 258). Ungenügend wäre in dieser Hinsicht etwa die Ausschreibung, die sich damit
begnügt, vage Planungs- und Bauziele zu nennen (BR Sonderheft 2006, S. 73). Sind
dagegen die Eckwerte noch nicht bekannt, weil die möglichen Lösungen erst erarbeitet
werden müssen, muss zumindest das Ziel derart klar und neutral umschrieben werden,
dass wenigstens der Beschaffungsbedarf erkennbar wird.
3.2.4. Auch bei der funktionalen Ausschreibung liegt es im Ermessen des
Auftraggebers, die Gestaltungsfreiheit der Anbieter auf bestimmte Bereiche
einzugrenzen. So kann eine Beschaffung Anforderungen enthalten, die zwingend zu
erfüllen sind, selbst wenn die genannten Eckwerte noch nicht bekannt sind. Auch
müssen die zwingend zu erfüllenden Anforderungen nicht einzeln aufgezählt werden.
Es genügt, wenn sie aus der Zielumschreibung deutlich erkennbar werden (Fetz, a.a.O.,
Rz. 26 f.; BR 2/2010 S. 108).
3.2.5. Weiter muss die zu erfüllende Aufgabe soweit konkretisiert sein, dass die
Vergleichbarkeit allfälliger Angebote gewährleistet bleibt. Dabei muss der Auftraggeber
die Aufgabe nicht dermassen genau spezifizieren, dass die Angebote von Beginn weg
vergleichbar sind. Sie können auch noch während des laufenden Verfahrens im
Rahmen von Bereinigungen oder Frage-und-Antwort-Runden vergleichbar gemacht
werden. Aus diesem Grund wird eine Beschwerde gegen eine funktionale
Ausschreibung in der Regel scheitern, wenn sie einzig mit dem Argument begründet
wird, der Beschaffungsbedarf sei zu ungenau oder missverständlich umschrieben.
Auch das Gleichbehandlungsgebot kann es gebieten, dass der Auftraggeber
Unklarheiten einer Offerte durch Rückfragen klärt. Dabei muss er aber die Anbieter
informieren, wenn er im laufenden Verfahren zu neuen Erkenntnissen kommt und die
bereits bekannten Anforderungen präzisieren will (Fetz, a.a.O., Rz. 27 ff.). Die Anbieter
müssen insbesondere die Möglichkeit erhalten, auf die zusätzlichen Anforderungen
noch reagieren zu können, wobei ihnen auch weiterhin tatsächlich und nicht nur
vermeintlich ein erheblicher Gestaltungsspielraum verbleiben muss, andernfalls sie
getäuscht würden (Galli/Moser/Clerc, a.a.O., Rz. 258).
4. Nach Art. 34 Abs. 1 VöB erhält das wirtschaftlich günstigste Angebot den Zuschlag.
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 20/29
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
4.1. Das wirtschaftlich günstigste Angebot ist nicht identisch mit dem preisgünstigsten
bzw. preislich tiefsten. Bei der Wirtschaftlichkeit werden neben dem Preis regelmässig
weitere Kriterien berücksichtigt (GVP 1999 Nr. 37, S. 108 mit Hinweis). Art. 34 Abs. 2
VöB beinhaltet eine beispielhafte Aufzählung von Kriterien, darunter Preis, Qualität,
Erfahrung sowie Sicherung des Ausbildungsstandes einer Berufsgattung. Gemäss Art.
34 Abs. 3 VöB sind die Kriterien und allfällige Unterkriterien im Rahmen der
Ausschreibung in der Reihenfolge ihrer Bedeutung oder mit ihrer Gewichtung bekannt
zu geben. Dem Auftraggeber wird mit Art. 34 Abs. 2 VöB ein weiter
Ermessensspielraum eingeräumt. Die Gewichtung der einzelnen Zuschlagskriterien ist
einer Rechtskontrolle nur beschränkt zugänglich. Das Verwaltungsgericht kann nur
eingreifen, wenn einzelne Kriterien in unzulässiger Weise ausser Acht gelassen oder
fehlerhaft angewendet wurden (GVP 2006 Nr. 58, S. 187).
4.2. Im Gegensatz zur Submission mit einem detailliert vorgegebenen
Leistungsverzeichnis müssen Anbieter bei einer funktional ausgestalteten
Leistungsbeschreibung versuchen, die offen gehaltene Aufgabe bestmöglich zu
erfüllen. Sie haben nicht nur Konditionen durchzurechnen, sondern auch die beste
Lösung für ein vom Auftraggeber gestelltes Problem zu präsentieren. In einer funktional
gehaltenen Beschaffung ist das wirtschaftlich günstigste Angebot daher gleichzeitig
auch das zweckmässigste (Fetz, a.a.O. Rz. 31 f.).
4.3. Welches das zweckmässigste Angebot ist, wird unter Beizug verschiedener
Kriterien ermittelt. Die Zuschlagskriterien werden dabei so gewählt, dass die Angebote
mit ihnen bewertet und rangiert werden können. Die Aufgabe, mess- und überprüfbare
Kriterien auszugestalten, ist bei funktionalen Ausschreibungen besonders schwierig. Es
stellt sich dabei regelmässig die Frage, wie man Äpfel und Birnen vergleichen und
bewerten soll. Der Auftraggeber muss hierfür Kriterien wählen, mit denen er überprüfen
kann, wie gut die von ihm gestellte Aufgabe von unterschiedlichsten Lösungsansätzen
erfüllt wird. In der Praxis werden dafür oft weiche Kriterien gewählt, die sich durch
einen hohen Grad an Subjektivität bei der Bewertung auszeichnen. Solche
Zuschlagskriterien sind durchaus vergaberechtskonform, solange der Auftraggeber
diese transparent und nicht diskriminierend ausübt. So gebietet der
Gleichbehandlungsgrundsatz zum Einen, dass derselbe Bewertungsmassstab auf alle
Angebote angewendet wird. Zum Anderen verlangt das Transparenzgebot, dass
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 21/29
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
Vergabestellen, wenn sie offene oder unbestimmte Kriterien verwenden, dies zu
umschreiben haben. Bei der Kriterienauswahl versuchen Vergabestellen zudem oftmals
der Tatsache Rechnung zu tragen, dass sich innovative Lösungsvorschläge durch hohe
Anschaffungs-, aber tiefere Betriebs-, Unterhalts- und Entsorgungskosten
auszeichnen. Aus diesem Grund wählen sie nicht den Preis als Zuschlagskriterium,
sondern das Kriterium der Lebensdauer- bzw. Lebenswegkosten (Fetz, a.a.O., Rz. 33).
5. Gegenstand der vorliegenden Submission ist die Lieferung von Druckrohren und
Druckrohrformstücken für den Bau einer ungefähr 5 km langen Leitung einer
Kraftwerksanlage. Das Leistungsverzeichnis lässt dabei wesentliche Aspekte offen,
womit ein funktionaler Leistungsbeschrieb vorliegt.
5.1. Die Ausschreibungsunterlagen sehen in Kapitel E. insbesondere vor, dass das
Rohrmaterial, der Rohrdurchmesser, die zulässige maximale Fliessgeschwindigkeit, die
maximal zulässige Anzahl von Druckstufen, die Richtungswechsel horizontal und
vertikal (max. 30 Grad) und die Rohrverbindungen und die Aufnahme der auftretenden
Kräfte von den Anbietern vorzuschlagen seien. In Kapitel D Ziff. 1 wird hinsichtlich der
Wertung der Angebote bestimmt, dass das Planerteam die eingereichten Offerten mit
folgenden Massnahmen auf einen vergleichbaren Stand bringen werde:
Während der Phase der Prüfung und Wertung der Angebote können für technische
Bereinigungen Gespräche mit den Anbietern geführt werden.
Systemtechnische und qualitätsmässige Beurteilung und Bewertung.–
Ermitteln von notwendigen zusätzlichen baulichen Leistungen und deren
Kostenfolgen für einen vergleichbaren Kostenstand der Arbeitsgattung Rohrbau
(Rohrlieferung plus spezielle Massnahmen für die Verlegung und Rohrbettung, plus
spezielle Massnahmen für Aufnahme aller Kräfte im Druckrohrsystem).
–
Beurteilung und Auswertung der hydraulischen Berechnung der Anbieter und
Wertung in wirtschaftlicher Hinsicht bezüglich möglicher Stromproduktion.
–
–
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 22/29
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
5.2. Nach Kapitel D Ziff. 4 erfolgt die Vergabe des Liefervertrags nach folgenden
Kriterien:
Über die Erfüllung der technischen Anforderungen und der nachhaltigen Sicherheit
sowie über die Wertung der Wirtschaftlichkeit entscheidet die Bauherrschaft
zusammen mit dem verantwortlichen Planerteam.
5.3. Das Leistungsverzeichnis wurde deshalb offen formuliert, weil grundsätzlich
verschiedene Rohrmaterialien in Frage kommen und sich die Vorinstanz nicht von
vornherein auf ein System festlegen wollte. Je nach Methode sind dabei
unterschiedliche Sicherungsmassnahmen wie Schubsicherungen oder Betonwiderlager
zu wählen. Zudem fallen je nach Art der gelieferten Druckrohre und
Druckrohrformstücke bauseitig verschiedene Arbeiten mit entsprechenden Kosten an.
Dementsprechend hat die Vergabestelle in Aussicht gestellt, dass sie solche
zusätzliche Massnahmen samt den entsprechenden Kostenfolgen für einen
vergleichbaren Kostenstand der Arbeitsgattung ermitteln und entsprechend aufrechnen
werde. Auf Grund der Gewichtung musste sodann geschlossen werden, dass die
Vergabestelle nicht in erster Linie das qualitativ beste Rohrleitungssystem sucht (25
Prozent), sondern dasjenige mit den tiefsten Gestehungskosten (50 Prozent).
Voraussetzung für eine Bewertung überhaupt ist, dass der Anbietende den Auftrag in
finanzieller, wirtschaftlicher und technischer Hinsicht erfüllen kann bzw. geeignet ist.
Obschon sich die Eignungskriterien auf die Person des Anbieters beziehen, müssen sie
dessen ungeachtet in einem direkten und konkreten Bezug zur Leistung stehen, die zu
erbringen ist, und zwar in dem Sinn, dass sie sich auf die zur erfolgreichen Erbringung
Spezifische Gestehungskosten: Gesamtkosten Rohrlieferung und aufgerechnet alle
zusätzlichen bauseitigen Leistungen sowie Wertung der Wirtschaftlichkeit bezogen
auf die mögliche Stromproduktion im Kraftwerk: [50 %]
–
Technische Qualität, nachhaltige Sicherheit und maximale Gebrauchstauglichkeit:
[25 %]
–
Referenzen: [25 %]–
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 23/29
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
dieser Leistung notwendigen Qualifikation beziehen müssen (Galli/Moser/Lang/Clerc,
a.a.O., Rz. 348). In diesem Zusammenhang verlangt die Vergabestelle in Kapitel D.
Ziff. 3.1 der Ausschreibungsunterlagen, dass die Anlage die technischen
Anforderungen für Druckrohre gemäss den Vorgaben bezüglich dem zu
transportierenden Medium (heute und in Zukunft) und die geometrischen und
hydraulischen Randbedingungen zur Ausbildung einer Druckrohrleitung mit hoher
Sicherheit und maximaler Gebrauchstauglichkeit erfülle. Fehlende Eignung bzw. das
Nichterfüllen der Eignungskriterien führt zum Ausschluss vom Verfahren (Art. 12 lit. a
VöB).
5.4. Sowohl die Beschwerdeführerin als auch die Beschwerdegegnerin haben duktile
Gussrohre angeboten, die erstere für vier Fünftel der Gesamtlänge ein Geopur-Rohr
bzw. für einen Fünftel das qualitativ bessere Rohr Ecopur, die Beschwerdegegnerin ein
flammverzinktes Gussrohr mit Epoxidharzanstrich für die gesamte Länge. Die
Beschwerdegegnerin sah zudem vor, die gesamte Rohrstrecke mit Schubsicherungen
zu versehen, während beim Projekt der Beschwerdeführerin nur Richtungsänderungen
ab drei Grad gesichert werden sollen, da ihrer Ansicht nach längskraftschlüssige
Verbindungen mit Schubsicherungen bei Auswinklungen in den Muffen in geraden
Rohrbereichen unnötig sind.
5.4.1. Nach Auffassung der Vorinstanz und der Beschwerdegegnerin entsprechen
einzig über die gesamte Strecke schubgesicherte Leitungen dem heutigen Stand der
Technik. Ohne entsprechende Sicherungen sei insbesondere nicht gewährleistet, dass
die Rohre alle Kräfte aufnehmen könnten, wenn diese nicht mehr voll in den Boden
übertragen würden. Dies wäre etwa bei Überschwemmungen, Hangrutschen,
Erosionen und Erdbeben der Fall.
Demgegenüber vertritt die Beschwerdeführerin die Meinung, dass ein Leitungssystem
nicht in jedem Fall auf der gesamten Länge schubgesichert werden müsse. Sie macht
dafür geltend, dass sie die Verhältnisse vor Ort abgeklärt und dabei festgestellt habe,
dass - vom Umstand abgesehen, dass die Abwasserleitung in einem Teilstück neben
einer nahen Gasleitung zu liegen komme - keinerlei Anhaltspunkte für besonders
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 24/29
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
schwierige geologische Verhältnisse vorhanden seien. Die Vergabestelle macht
hinsichtlich Sicherung insbesondere geltend, dass in der Leitung nicht etwa sauberes
Trinkwasser, sondern unbehandeltes Abwasser transportiert werde.
5.4.2. Das gerichtliche Gutachten kommt in diesem Zusammenhang zum Schluss, dass
die von der Beschwerdeführerin angebotene Rohrleitung, die auf den letzten 500 m
nicht vollständig schubgesichert ist, nicht den Regeln der Technik entspricht. In diesem
Bereich ist vielmehr eine vollständige Sicherung der Leitung nötig, weil die Druckleitung
hier in einem bindigen Boden im Grundwasser bzw. in einem Lehmboden mit weicher
bis mässig steifer Konsistenz zu liegen kommt. Dieser Umstand war im Zeitpunkt der
Ausschreibung zwar noch nicht bekannt, die Anlage war aber mit Blick auf die
Eignungskriterien von den Anbietern so auszulegen, dass ihre Anlagen die technischen
Anforderungen in jedem Fall mit hoher Sicherheit erfüllen. Der Beschwerdeführerin war
dabei bekannt, dass im Zeitpunkt der Ausschreibung noch kein geologisches
Gutachten vorgelegen hatte, weshalb sie die erforderlichen Bodenuntersuchungen
selbst, wenn auch - wie sich nachträglich herausgestellt hat - ungenügend
vorgenommen hat. Falls sie dabei der Meinung gewesen wäre, dass die Ausschreibung
ohne verbindliche Bodenuntersuchungen mangelhaft gewesen sei, hätte sie dies vorab
rügen und gegen die Ausschreibung selbst Beschwerde erheben müssen (Art. 15
Abs. 2 lit. a IVöB) und nicht erst im Zusammenhang mit der vorliegenden Beschwerde
gegen den Zuschlag (VerwGE B 2010/165 vom 9. November 2010 E. 4.5., in:
www.gerichte.sg.ch). Ob es sinnvoll war, den Boden erst nach Ausschreibung der
Rohrleitung zu untersuchen, mag dahingestellt bleiben. Nachdem sich die
Beschwerdeführerin mit dem gewählten Vorgehen einverstanden erklärt und von
Anfang an gewusst hat, dass sie die erforderlichen geologischen Abklärung selber
vorzunehmen hatte, um eine, wie in den Ausschreibungsunterlagen verlangt,
betriebssichere Anlage offerieren zu können, kann sie sich nicht nachträglich darauf
berufen, sie habe im Rahmen der funktionalen Ausschreibung davon ausgehen dürfen,
der Untergrund biete keinerlei Schwierigkeiten.
5.4.3. Das Gutachten stellt sodann fest, dass die Anlage der Beschwerdeführerin im
oberen Bereich, wo der Boden verdichtbar und tragfähig ist, grundsätzlich sicher
betrieben werden könnte. Dies gilt aber nur bedingt und lediglich unter der Annahme,
dass sich die Rahmenbedingungen nicht verändern. Insbesondere müsste
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 25/29
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
ausgeschlossen werden können, dass in unmittelbarer Nähe der Leitung während des
Betriebs Grabarbeiten durchgeführt werden und sich der Boden bei anhaltendem
Regen nicht aufweicht bzw. dass Hangrutschungen erfolgen. Die Beschwerdeführerin
hat aber keine entsprechenden Zusicherungen geleistet. Sie verweist in diesem
Zusammenhang einzig auf die Möglichkeit, dass bei allfälligen Grabarbeiten in
Leitungsnähe kostengünstige Sicherungsmassnahmen getroffen werden könnten bzw.
die Rohrleitung ausser Betrieb genommen werden müsste. Dies verträgt sich aber
gerade nicht mit den Eignungskriterien, wonach von der gewünschten Anlage eine
maximale Gebrauchstauglichkeit verlangt wird. Allfällige Vernässungen und
Hangrutschungen erachtet die Beschwerdeführerin deshalb als unbeachtlich, weil in
den Ausschreibungsunterlagen davon nicht ausdrücklich die Rede gewesen sei. Dabei
übersieht sie aber, dass die Vergabestelle bereits in der Ausschreibung explizit eine
Druckleitung mit hoher Sicherheit verlangt hat, was mit Blick auf die klimatischen
Verhältnisse in der Ostschweiz selbstredend auch Überlegungen zu längeren
Regenperioden mit heftigen und langandauernden Niederschlägen nötig machte.
5.5. Aus dem Gesagten folgt, dass sich das Angebot der Beschwerdeführerin als
unzweckmässig im Sinn der vorliegenden Ausschreibung erweist. Nachdem die
Beschwerdeführerin selbst nach Rückfragen der Vergabestelle klar zum Ausdruck
gebracht hat, dass sie ihr Projekt nicht nachbessern werde, hatte sie als in technischer
Hinsicht ungeeignete Anbieterin unberücksichtigt zu bleiben. Die Vorinstanz hat die
Beschwerdeführerin zwar nicht formell ausgeschlossen, ihr Angebot hat sie aber
gleichwohl nicht bewertet bzw. dieses stark abgeändert und sodann nur diese Version
- und zwar gegen den erklärten Willen der Beschwerdeführerin - geprüft. Damit wurde
die Beschwerdeführerin zumindest faktisch ausgeschlossen. Mithin liegt ihr Ausschluss
in Bezug auf ihr tatsächliches Angebot nicht eigentlich ausserhalb des im
Anfechtungsobjekt enthaltenen Gegenstands, womit das Gericht auch nicht erstmals
im Beschwerdeverfahren über die Eignung bzw. den Ausschluss der
Beschwerdeführerin entscheiden muss, was unzulässig wäre (VerwGE B 2010/37 vom
15. April 2010 E. 1, in: www.gerichte.sg.ch). Davon abgesehen wäre es der
Vergabestelle aber auch nicht verwehrt, der beim Zuschlag unterlegenen Anbieterin
erstmals im Beschwerdeverfahren auf Grund einer vertieften Beurteilung der
Eignungsnachweise die Eignung abzusprechen. Entscheidend ist dabei einzig, dass die
nachträgliche Eignungsprüfung in Bezug auf die darin involvierten Anbietenden nach
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 26/29
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
gleichen Gesichtspunkten und nach gleichen Massstäben erfolgt (Galli/Moser/Lang/
Clerc, a.a.O., Rz. 353 mit Hinweis).
6. Statt die Beschwerdeführerin vorweg vom Vergabeverfahren formell
auszuschliessen, hat die Vergabestelle das ungeeignete Angebot wie gesagt
unbewertet gelassen und dafür die Offerte den eigenen Vorstellungen entsprechend
angepasst und hochgerechnet. Die Grundlage dafür sieht sie in lit. D Ziff. 1 der
Ausschreibungsunterlagen, wonach das Planerteam das Recht habe, notwendige
zusätzliche bauliche Leistungen und deren Kostenfolgen für einen vergleichbaren
Kostenstand der Arbeitsgattung Rohrbau zu ermitteln, um die eingereichten Angebote
auf einen vergleichbaren Stand zu bringen.
6.1. Bei diesem Vorgehen übersieht die Vorinstanz jedoch, dass ihr die erwähnte
Bestimmung im Rahmen einer funktionalen Ausschreibung einzig die Möglichkeit
einräumen kann, die unterschiedlichen Angebote im Rahmen von Fragen und
Antworten bei den Anbietern vergleichbar zu machen. Dabei ist es insbesondere nicht
zulässig, die Offerten der verschiedenen Anbieter gegen deren ausdrücklichen Willen in
konzeptioneller Hinsicht abzuändern, eigenmächtig Leistungen hinzu zu rechnen, dabei
mutmassliche Ansätze einzusetzen und das so nach eigenem Gutdünken
zusammengestellte Projekt den Urhebern des Ursprungsangebots zuzurechnen.
Vielmehr hätte sie der Anbieterin im Rahmen von lit. D Ziff. 1 Gelegenheit geben
müssen, auf allfällige zusätzliche Anforderungen selber reagieren zu können bzw.
allfällige eigene Lösungsvorschläge vorzubringen und ihr Angebot von Grund auf neu
zu berechnen, ansonsten ihr Gestaltungsraum in unzulässiger Weise eingeschränkt
wird. Im Beschwerdeverfahren hat sich denn auch bezeichnenderweise gezeigt, dass
sich die von der Vorinstanz auf eigene Faust ergänzten Zusatzmassnahmen zum Teil
als unnötig erwiesen haben, womit auch die entsprechend aufgerechneten Kosten
unhaltbar sind.
6.2. Schreibt eine Vergabestelle den zu beschaffenden Auftrag final aus, muss es der
Anbieterin folglich in jedem Fall überlassen bleiben, selber aufzuzeigen, mit welchen
Strategien, Massnahmen und Kosten sie das ausgeschriebene Ziel - allenfalls ergänzt
mit den nachträglich verlangten Bereinigungen - erreichen will. Darin eingeschlossen ist
auch ihr Entscheid, ob sie ihre Offerte überhaupt "nachbessern" bzw. abändern will.
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 27/29
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
Denn bei der funktionalen Leistungsbeschreibung bleibt es Sache der Anbieter, den
Lösungsweg bzw. das Lösungskonzept für das ausgeschriebene Ziel zu suchen. Hat
die Vergabestelle dagegen eine eigene konkrete Vorstellung davon, wie sie die Aufgabe
erfüllt haben will, bleibt ihr der konventionelle Weg über die Leistungsbeschreibung,
ansonsten es ihr schwer fallen dürfte, Anbieter mit einem anderen Lösungsweg
schlechter zu bewerten oder gar auszuschliessen. Dies ist mit ein Grund, weshalb die
Praxis nur zurückhaltend von der finalen Ausschreibungsmethode Gebrauch macht.
6.3. Aus dem Gesagten folgt, dass die Vorinstanz das vorliegende Angebot der
Beschwerdeführerin nicht gegen den erklärten Willen der Anbieterin hätte abändern
und nach eigenem Gutdünken weitere Leistungen hinzurechnen dürfen, welche diese
gar nicht offerieren wollte. Demgegenüber hatte die Vergabestelle die Möglichkeit, die
verschiedenen Offerten bezüglich ihrer ungleichen Qualitäten unterschiedlich zu
bewerten. Gerade im Rahmen einer funktionalen Ausschreibung kann es sachgerecht
sein, einzelne Eigenschaften höher einzustufen, selbst wenn das Beschaffungsziel von
allen Anbietern erreicht wird. Dabei ist es unnötig, in der Ausschreibung bei sämtlichen
Kriterien darauf aufmerksam zu machen, dass eine bessere Qualifikation in einzelnen
Bereichen zu einer höheren Bewertung führen werde. Die Vorinstanz hätte im Gegenteil
ausdrücklich darauf hinweisen müssen, dass die Erfüllung gewisser
Mindestanforderungen ohne weiteres eine maximale Bewertung zur Folge haben würde
(VerwGE B 2010/90 vom 30. November 2010, E. 5.5.1. mit Hinweisen, in:
www.gerichte.sg.ch). Ein solcher Hinweis fehlt hier aber. Mit Blick auf das
Leistungsverzeichnis ist es daher grundsätzlich zulässig und sachgerecht, dass die
Vergabebehörde bei der Prüfung des Zuschlagskriteriums "Technische Qualität,
nachhaltige Sicherheit und maximale Gebrauchstauglichkeit" das Leitungssystem der
Beschwerdegegnerin besser bewertet hat. Im vorliegenden Fall, wo ungereinigtes
Abwasser transportiert werden soll, ist es nachvollziehbar, dass die Vorinstanz eine
100-Prozent schubgesicherte Leitung und Rohre von besonders hoher Qualität als
besser erachtet als eine Offerte, die nur gerade den Stand der Technik berücksichtigt.
Allerdings hat sich die bessere Bewertung einer allfälligen Überdimensionierung
insofern relativiert, als die Qualität nur doppelt so hoch gewichtet wurde wie die
spezifischen Gestehungskosten (Ausschreibungsunterlagen lit. D. Ziff. 4 der
Ausschreibungsunterlagen).
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 28/29
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
7. Zusammengefasst durfte die Vorinstanz das Angebot der Beschwerdeführerin
entsprechend der funktionalen Leistungsbeschreibung nicht nach eigenem Gutdünken
zu einem ihr passend erscheinenden Standard hochrechnen. Vielmehr hätte sie die
beiden Angebote entsprechend ihrer unterschiedlichen Qualität ungleich bewerten
müssen. Andernfalls hätte sie den Anbieterinnen Gelegenheit geben müssen, selbst ein
Angebot zu erstellen, das die gewünschten Eckpunkte erfüllt. Allerdings hat sich auf
Grund des gerichtlichen Beweisverfahrens ergeben, dass die Vorinstanz das
Ursprungsangebot der Beschwerdeführerin zu Recht nicht bewertet hat, nachdem sich
diese dagegen gewehrt hat, ihre Offerte nach den Regeln der Technik auszulegen bzw.
nachzubessern. Die Beschwerde erweist sich daher als unbegründet, weshalb sie
abzuweisen ist.
8. (...).
Demnach hat das Verwaltungsgericht