Decision ID: d6e9dbf8-a468-5ea1-af7e-d00ae7b2ca00
Year: 2017
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Sachverhalt:
A.
H._ (nachfolgend: Gesuchsteller), Journalist beim (...), stellte mit
E-Mail vom 29. Mai 2015 dem Bundesamt für Energie (BFE) folgende Fra-
gen:
 "Wie hoch waren 2013 die CO2-Sollwerte des BFE für einzelne Marken
sowie für Emissionsgemeinschaften?
 Wie viel und welche Emissionsgemeinschaften berücksichtigt das BFE
2013?
 Wie hoch waren 2013 die einzelnen Sanktionen, die gegen Importeure
oder Marken erhoben wurden? Bitte nennen Sie die konkreten Namen der
Unternehmen plus die erhobenen Sanktionsbeiträge."
B.
Am 2. Juni 2015 verwies das BFE den Gesuchsteller auf die im Internet
veröffentlichten Zahlen und verweigerte die Angaben zu den einzelnen Im-
porteuren und Emissionsgemeinschaften. Daraufhin stellte der Gesuch-
steller gestützt auf das Bundesgesetz vom 17. Dezember 2004 über das
Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ,
SR 152.3) beim Eidgenössischen Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauf-
tragten (nachfolgend: EDÖB) einen Schlichtungsantrag.
C.
Anlässlich der Schlichtungsverhandlung vom 3. Dezember 2015 einigten
sich der Gesuchsteller und das BFE u.a. dahingehend, dass das BFE bei
den Grossimporteuren eine Anhörung nach Art. 11 BGÖ durchführe. Im
Nachgang hierzu kamen der Gesuchsteller und das BFE sodann überein,
dass sich die Anhörung der Grossimporteure nicht auf die Vollzugsresultate
betreffend die CO2-Emissionen des Jahres 2013 beziehen soll, sondern
auf diejenigen des Jahres 2014.
D.
Mit Schreiben vom 15. März 2016 informierte das BFE die von den Voll-
zugsresultaten 2014 betroffenen Grossimporteure, dass ein Gesuch um
Einsicht betreffend Daten im Zusammenhang mit dem Vollzug der CO2-
Emissionsvorschriften für Personenwagen gestellt und namentlich Einsicht
in folgende Daten des Jahres 2014 verlangt worden sei:
 Name des Importeurs oder der Emissionsgemeinschaft
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 Falls Emissionsgemeinschaft: Name der Mitglieder
 Gesamtzahl zugelassene Fahrzeuge des Grossimporteurs bzw. Emissi-
onsgemeinschaft
 Durchschnittliche massgebende gewichtete CO2-Emissionen (inkl. Super-
credits, Phasing-In, Biogasanteil)
 Individuelle Zielvorgabe
 Zielwertüberschreitung, abgerundet auf ganze Gramm
 Sanktionsbetrag in CHF
In den gleichen Schreiben teilte das BFE den insgesamt mehr als
100 Grossimporteuren jeweils mit, dass seines Erachtens ein überwiegen-
des öffentliches Interesse am Zugang zu diesen Daten bestehe, weshalb
es gedenke, diese Daten dem Gesuchsteller herauszugeben und sie in An-
wendung von Art. 19 Abs. 1bis des Bundesgesetzes vom 19. Juni 1992 über
den Datenschutz (DSG, SR 235.1) zu veröffentlichen. Gestützt auf Art. 11
Abs. 1 BGÖ gab das BFE den Grossimporteuren Gelegenheit, innert
10 Tagen dazu Stellung zu nehmen und merkte gleichzeitig an, dass es
ohne deren Gegenbericht davon ausgehe, dass sie mit der Herausgabe
der Daten einverstanden seien.
E.
Daraufhin gingen beim BFE 35 Stellungnahmen ein. Ein Grossteil der Im-
porteure lehnte die Datenherausgabe ab, darunter auch X._ als
Vertreterin der Emissionsgemeinschaft Y._, der Emissionsgemein-
schaft Z._ und G._. In ihrer Stellungnahme vom 24. März
2016 machte X._ zusammengefasst geltend, dass die zur Heraus-
gabe vorgesehenen Informationen Geschäftsgeheimnisse darstellen wür-
den, die Publikation der Namen von sanktionierten Parteien gegen höchst
persönliche Rechte verstosse, das BFE die vertrauliche Verwendung der
Unterlagen zugesichert habe und die Offenlegung gegen Art. 23 der Ver-
ordnung vom 30. Juni 2012 über die Reduktion der CO2-Emissionen (CO2-
Verordnung, SR 641.711) verstosse sowie einen Image- und wirtschaftli-
chen Schaden verursachen könnte.
F.
Am 14. Juni 2016 teilte das BFE denjenigen Grossimporteuren, welche
eine Herausgabe der Daten ablehnten, in Anwendung von Art. 11 Abs. 2
BGÖ mit, dass es an der Herausgabe der Vollzugsresultate des Jahres
2014 festhalte. Zur Begründung führte es im Wesentlichen aus, dass kein
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objektives Geheimhaltungsinteresse und damit kein Geschäftsgeheimnis
vorliege sowie das öffentliche Interesse an der Herausgabe der Daten das
private Interesse der Importeure an der Geheimhaltung überwiege.
G.
Am 22. Juni 2016 stellten die Emissionsgemeinschaft Z._ (beste-
hend aus A._, B._, C._, D._, E._ und
F._), die Emissionsgemeinschaft Y._ (beinhaltend [...]) und
G._ als Grossimporteur gemeinsam beim EDÖB einen Schlich-
tungsantrag nach Art. 13 Abs. 1 Bst. c BGÖ. Da im gleichen Zusammen-
hang noch 15 weitere Schlichtungsanträge beim EDÖB eingingen, verei-
nigte dieser die 16 Schlichtungsverfahren und empfahl am 9. September
2016, dem Gesuchsteller den Zugang zu den Vollzugsresultaten CO2-
Emission für das Jahr 2014 zu gewähren. Zur Begründung führte der
EDÖB in seiner Empfehlung vom 9. September 2016 zusammengefasst
aus, die Antragsteller hätten nicht hinreichend begründet, dass mit dem
Zugang zu den Vollzugsresultaten für das Jahr 2014 schützenswerte Ge-
schäftsgeheimnisse offenbart würden. Da nicht von einer freiwilligen Über-
mittlung der Vollzugsresultate gesprochen werden könne, sei die Ausnah-
mebestimmung von Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ nicht anwendbar. Sodann sei
eine Anonymisierung nicht möglich und die Interessenabwägung habe er-
geben, dass ein überwiegendes öffentliches Interesse am Zugang zu den
Vollzugsresultaten des Jahres 2014 bestehe.
H.
Mit Schreiben vom 19. September 2016 an das BFE verlangten die Emis-
sionsgemeinschaft Y._, die Emissionsgemeinschaft Z._ und
G._ gemeinsam eine anfechtbare Verfügung. Am 30. September
2016 verfügte das BFE, dass es dem Gesuchsteller nach BGÖ Zugang zu
den Vollzugsresultaten 2014 gewähre und diese gestützt auf Art. 19
Abs. 1bis DSG veröffentliche. Zur Begründung verwies es auf sein Schrei-
ben vom 14. Juni 2016 und die Ausführungen in der Empfehlung des
EDÖB vom 9. September 2016.
I.
Gegen diese Verfügung erheben A._, B._, C._.
D._, E._, F._, welche die Emissionsgemeinschaft
Z._ bilden, sowie G._ (nachfolgend: Beschwerdeführerin-
nen) Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Darin beantragen sie,
die Verfügung vom 30. September 2016 sei aufzuheben und es sei kein
Zugang nach BGÖ zu den Vollzugsresultaten 2014 zu gewähren und diese
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seien auch nicht gestützt auf Art. 19 Abs. 1bis DSG zu veröffentlichen. Even-
tualiter sei der Zugang zu den Vollzugsresultaten 2014 beschränkt zu ge-
währen, indem die Namen der Importeure und Emissionsgemeinschaften
sowie die Namen der Mitglieder der Emissionsgemeinschaften anonymi-
siert werden, allenfalls durch Rückweisung der Sache an das BFE zwecks
Anonymisierung. Subeventualiter sei die Verfügung vom 30. September
2016 aufzuheben und das Verfahren an das BFE zurückzuweisen.
J.
Mit Zwischenverfügung vom 8. November 2016 wird das BFE (nachfol-
gend: Vorinstanz) aufgefordert, Name und Adresse des bisher anonymen
Zugangsgesuchstellers mitzuteilen, damit dieser im vorliegenden Verfah-
ren als Beschwerdegegner aufgenommen werden könne. Dieser Aufforde-
rung kommt die Vorinstanz mit Eingabe vom 22. November 2016 nach.
K.
In ihrer Vernehmlassung vom 23. Dezember 2016 schliesst die Vorinstanz
auf Abweisung der Beschwerde.
L.
Am 10. Januar 2017 stellt der Gesuchsteller (nachfolgend: Beschwerde-
gegner) ein Akteneinsichtsgesuch. Nachdem der Vorinstanz und den Be-
schwerdeführerinnen Gelegenheit eingeräumt wurde, allfällige Einwände
gegen das Akteneinsichtsgesuch zu erheben, wurde die Vorinstanz mit
Zwischenverfügung vom 1. Februar 2017 aufgefordert, ihre Verfahrensak-
ten nochmals in einer Form dem Bundesverwaltungsgericht einzureichen,
die dem Beschwerdegegner ausgehändigt werden könne, wobei sie die
Angaben, deren Zugangsgewährung im Streit liege, abzudecken und Ein-
gaben von Drittfirmen sowie Dokumente, die auf solche Drittfirmen Bezug
nähmen, zu anonymisieren habe. Mit Zwischenverfügung vom 27. Februar
2017 wurde das Akteneinsichtsgesuch des Beschwerdegegners teilweise
gutgeheissen und ihm die Akteneinsicht grundsätzlich gewährt. In dem
Umfang, als die Akten Angaben enthielten, deren Zugangsgewährung im
Streit liegt, wurde die Einsicht jedoch verwehrt. Sodann wurde ihm Einsicht
in Informationen, die Dritte betreffen, nur in anonymisierter Form gewährt.
Die von der Vorinstanz in diesem Sinne geschwärzten und am 22. Februar
2017 eingereichten Akten wurden dem Beschwerdegegner mit der Zwi-
schenverfügung vom 27. Februar 2017 zugestellt.
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Seite 6
M.
In seinen Schlussbemerkungen vom 24. März 2017 beantragt der Be-
schwerdegegner die Abweisung der Beschwerde.
N.
Die Beschwerdeführerinnen halten in ihren Schlussbemerkungen vom
24. März 2017 an ihren Standpunkten und Anträgen fest.
O.
Auf die weiteren Vorbringen der Parteien und die sich bei den Akten be-
findlichen Dokumente wird – soweit entscheidrelevant – in den nachfolgen-
den Erwägungen eingegangen.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
(VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden
gegen Verfügungen nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom
20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021), sofern eine Vorinstanz im Sinne
von Art. 33 VGG entschieden hat und keine Ausnahme nach Art. 32 VGG
gegeben ist.
Die angefochtene Verfügung ist ein zulässiges Anfechtungsobjekt und
stammt von einer Behörde im Sinne von Art. 33 Bst. d VGG; eine Aus-
nahme im erwähnten Sinn liegt nicht vor. Das Bundesverwaltungsgericht
ist somit für die Beurteilung der vorliegenden Beschwerde zuständig
(vgl. auch Art. 16 Abs. 1 BGÖ, der auf die allgemeinen Bestimmungen über
die Bundesrechtspflege verweist).
1.2 Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach
dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes vorsieht (Art. 37 VGG). Zur
Beschwerde ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG berechtigt, wer am Verfahren
vor der Vorinstanz teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teilnahme er-
halten hat (Bst. a), durch die angefochtene Verfügung besonders berührt
ist (Bst. b) und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Än-
derung hat (Bst. c).
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Die Beschwerdeführerinnen haben am vorinstanzlichen Verfahren teilge-
nommen und sind mit ihrem Anliegen nicht durchgedrungen. Sie sind als
Adressatinnen der angefochtenen Verfügung sowohl formell als auch ma-
teriell beschwert, weshalb sie zur Beschwerde legitimiert sind.
1.3 Auf die im Übrigen frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde (vgl.
Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 VwVG) ist daher einzutreten.
2.
Das Bundesverwaltungsgericht überprüft die angefochtene Verfügung auf
Rechtsverletzungen, einschliesslich unrichtiger oder unvollständiger Fest-
stellung des rechterheblichen Sachverhalts und Rechtsfehler bei der Aus-
übung des Ermessens (Art. 49 Bst. a und b VwVG). Zudem prüft es die
Verfügung auf Angemessenheit hin (Art. 49 Bst. c VwVG). Es wendet das
Recht von Amtes wegen an und ist an die Begründung der Parteien nicht
gebunden (Art. 62 Abs. 4 VwVG).
3.
3.1
3.1.1 Der Zugang zu amtlichen Dokumenten richtet sich grundsätzlich
nach dem Öffentlichkeitsgesetz. Dieses bezweckt, die Transparenz über
den Auftrag, die Organisation und die Tätigkeit der Verwaltung zu fördern
(Art. 1 BGÖ), damit Bürgerinnen und Bürger politische Abläufe erkennen
und beurteilen können. Nebst Vertrauen soll dadurch das Verständnis für
die Verwaltung und ihr Funktionieren gefördert sowie die Akzeptanz staat-
lichen Handelns erhöht werden (BGE 133 II 209 E. 2.3.1; BVGE 2011/52
E. 3; statt vieler aus der neueren Praxis: Urteil des Bundesverwaltungsge-
richts [BVGer] A-7235/2015 vom 30. Juni 2016 E. 3.1). Zu diesem Zweck
statuiert das Öffentlichkeitsgesetz das Prinzip der Öffentlichkeit mit Ge-
heimhaltungsvorbehalt und gewährt in seinem persönlichen und sachli-
chen Geltungsbereich (vgl. Art. 2 und 3 BGÖ) einen grundsätzlichen An-
spruch auf Zugang zu amtlichen Dokumenten (Art. 6 Abs. 1 BGÖ; vgl. BGE
136 II 399 E. 2.1 m.H.; MAHON/GONIN, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Stämpflis
Handkommentar zum Öffentlichkeitsgesetz, 2008 [nachfolgend: SHK
BGÖ], Art. 6 N 11 ff.). Der Öffentlichkeitsgrundsatz bildet überdies eine we-
sentliche Voraussetzung für eine sinnvolle demokratische Mitwirkung am
politischen Entscheidfindungsprozess und für eine wirksame Kontrolle der
staatlichen Behörden. Das Transparenzgebot trägt zudem zur Verwirkli-
chung der Informationsfreiheit (Art. 16 der Bundesverfassung [BV,
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Seite 8
SR 101]) sowie zur Verwaltungsmodernisierung bei. Es bildet bis zu einem
gewissen Grad das Gegenstück zur verfassungsrechtlichen Pflicht des
Bundesrates nach Art. 180 Abs. 2 BV zu rechtzeitiger und umfassender
Information der Öffentlichkeit über seine Tätigkeit, soweit dem nicht über-
wiegende öffentliche oder private Interessen entgegenstehen. Soweit wie
hier die Medien Zugang zu behördlichen Informationen suchen, um sie
später zu verarbeiten und zu verbreiten, dient das Transparenzgebot
schliesslich zumindest indirekt auch der Verwirklichung der Medienfreiheit
(Art. 17 BV; zum Ganzen BGE 142 II 313 E. 3.1; Urteile des Bundesgerichts
[BGer] 1C_122/2015 vom 18. Mai 2016 E. 2.1 und 1C_50/2015 vom 2.
Dezember 2015 E. 2.2, je m.w.H.).
3.1.2 Was den Zugang zu Umweltinformationen anbelangt, trat am 1. Juni
2014 für die Schweiz das Übereinkommen über den Zugang zu Informati-
onen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den
Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten (Aarhus-Konvention,
SR 0.814.07, nachfolgend: AK) in Kraft, welches u.a. den Zugang zu Um-
weltinformationen zum Gegenstand hat und die Vertragsparteien verpflich-
tet, diesen sicherzustellen (Art. 4 Abs. 1 AK). Der Begriff der "Informationen
über die Umwelt" wird in Art. 2 Abs. 3 AK präzisiert. Darunter fallen unter
anderem sämtliche Informationen über Faktoren wie Stoffe, Lärm, Energie
sowie Tätigkeiten oder Massnahmen, die sich auf den Zustand von Um-
weltbestandteilen wie Luft und Atmosphäre, Wasser, Boden, Land, Land-
schaft und natürliche Lebensräume, die Artenvielfalt und ihre Bestandteile
sowie die Wechselwirkungen zwischen diesen Bestandteilen auswirken
oder wahrscheinlich auswirken.
Das eidgenössische Parlament hat im Rahmen der Genehmigung der Aar-
hus-Konvention das Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umwelt-
schutz (Umweltschutzgesetz, USG, SR 814.01) angepasst und einen
neuen Abs. 8 in Art. 7 USG eingefügt, welcher den Begriff "Umweltinforma-
tionen" definiert als "Informationen im Bereich dieses Gesetzes und im Be-
reich der Gesetzgebung über den Natur- und Heimatschutz, den Land-
schaftsschutz, den Gewässerschutz, den Schutz vor Naturgefahren, die
Walderhaltung, die Jagd, die Fischerei, die Gentechnik sowie den Klima-
schutz". Sodann wurde ein neues 4. Kapitel "Umweltinformationen" in den
1. Titel eingefügt, wobei Art. 10g Abs. 2 USG für das Einsichtsrecht in amt-
liche Dokumente von Bundesbehörden, welche Umweltinformationen so-
wie Informationen im Bereich der Energievorschriften, die sich auch auf die
Umwelt beziehen, enthalten, auf das BGÖ verweist.
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Seite 9
3.1.3 Streitgegenstand ist vorliegend der Zugang zu den Vollzugsresulta-
ten des Jahres 2014 betreffend die CO2-Emissionsvorschriften für Perso-
nenwagen. Gemäss Art. 1 des Bundesgesetzes vom 23. Dezember 2011
über die Reduktion der CO2-Emissionen (CO2-Gesetz, SR 641.71) be-
zweckt dieses die Verminderung von Treibhausgasemissionen, insbeson-
dere CO2-Emissionen, die auf die energetische Nutzung von fossilen Ener-
gieträgern zurückzuführen sind, mit dem Ziel, einen Beitrag zu leisten, den
globalen Temperaturanstieg auf weniger als 2 Grad Celsius zu beschrän-
ken. Als Massnahme zur Erreichung dieses Reduktionsziels wird u.a. bei
Personenwagen jährlich für jeden Importeur oder Hersteller bzw. jede
Emissionsgemeinschaft eine individuelle Zielvorgabe für die durchschnitt-
lichen CO2-Emissionen der erstmals in Verkehr gesetzten Personenwagen
(Personenwagenflotte) festgelegt. Bei Überschreitung der individuellen
Zielvorgabe wird eine Sanktion fällig (vgl. Art. 10 – 13 CO2-Gesetz). Das
CO2-Gesetz ist Teil der Schweizer Klimapolitik (vgl. Botschaft des Bundes-
rates über die Schweizer Klimapolitik nach 2012 vom 26. August 2009,
BBl 2009 7433 ff.). Die Vollzugsresultate betreffend die CO2-Emissionsvor-
schriften für Personenwagen stellen somit Informationen im Bereich des
Klimaschutzes und damit Umweltinformationen im Sinne von Art. 2 Abs. 3
AK und Art. 7 Abs. 8 USG dar. Nebst dem Umweltschutzgesetz, das in
Art. 10g Abs. 2 für das Einsichtsrecht in amtliche Dokumente von Bundes-
behörden, welche Umweltinformationen sowie Informationen im Bereich
der Energievorschriften, die sich auch auf die Umwelt beziehen, enthalten,
auf das BGÖ verweist, ist vorliegend somit auch die Aarhus-Konvention
grundsätzlich einschlägig.
3.1.4 In BVGE 2016/9 hat sich das Bundesverwaltungsgericht ausführlich
mit der innerstaatlichen Umsetzung der Aarhus-Konvention und dem Ver-
hältnis zwischen dieser und dem schweizerischen Recht auseinanderge-
setzt und ist dabei zum Schluss gelangt, dass das schweizerische Recht
und der im Öffentlichkeitsgesetz geregelte Anspruch auf Zugang zu amtli-
chen Dokumenten den Anforderungen der Aarhus-Konvention grundsätz-
lich entspreche bzw. konventionskonform auszulegen sei (E. 7.5.4.3 des
Urteils). Damit ist vorliegend der Zugang zu den vom Beschwerdegegner
verlangten Vollzugsresultaten nach BGÖ zu prüfen, wobei dieses allenfalls
in Sinne der Aarhus-Konvention auszulegen ist.
3.2 Wie erwähnt verleiht das Öffentlichkeitsgesetz in seinem persönlichen
und sachlichen Geltungsbereich (vgl. Art. 2 und 3 BGÖ) jeder Person, die
amtliche Dokumente einsehen möchte, einen subjektiven, individuellen An-
spruch hierauf, welchen sie gegebenenfalls gerichtlich durchsetzen kann.
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Seite 10
Als amtliches Dokument gilt dabei jede Information, die auf einem beliebi-
gen Informationsträger aufgezeichnet ist, sich im Besitz der Behörde befin-
det, von der sie stammt oder der sie mitgeteilt worden ist und die Erfüllung
einer öffentlichen Aufgabe betrifft (Art. 5 Abs. 1 BGÖ). Aufgrund des Öf-
fentlichkeitsprinzips, wie es in Art. 6 Abs. 1 BGÖ verankert ist, besteht die
Vermutung zu Gunsten des freien Zugangs zu amtlichen Dokumenten. Es
liegt somit seit Inkrafttreten des Öffentlichkeitsgesetzes nicht mehr im
freien Ermessen der Behörde, ob sie Informationen und amtliche Doku-
mente zugänglich machen will oder nicht (BGE 142 II 324 E. 3.4 und 142
II 340 E. 2.2). Das Öffentlichkeitsprinzip gilt allerdings nicht absolut. Der
Zugang zu amtlichen Dokumenten ist einzuschränken, aufzuschieben oder
zu verweigern, wenn überwiegende private oder öffentliche Interessen an
der Geheimhaltung einer Offenlegung entgegenstehen (Art. 7 BGÖ) oder
wenn ein Ausnahmefall gemäss Art. 8 BGÖ vorliegt (vgl. BGE 136 II 399
E. 2). Vorbehalten sind zudem spezialgesetzliche Bestimmungen, die be-
stimmte Informationen als geheim bezeichnen (Art. 4 BGÖ). Die objektive
Beweislast zur Widerlegung der Vermutung des freien Zugangs obliegt der
Behörde (BGE 142 II 324 E. 3.4). Misslingt ihr der Beweis, ist der Zugang
grundsätzlich zu gewähren (vgl. zum Ganzen Urteile des BVGer
A-4571/2015 vom 10. August 2016 E. 3.2, A-8073/2015 vom 13. Juli 2016
E. 3 und A-7235/2015 vom 30. Juni 2016 E. 3.1, je m.w.H.).
3.3 Vorliegend ist zu Recht unbestritten, dass es sich bei den Vollzugsre-
sultaten des Jahres 2014 betreffend die CO2-Emissionsvorschriften für
Personenwagen, zu welchen die Vorinstanz dem Beschwerdegegner Zu-
gang gewähren möchte, um ein amtliches Dokument im Sinne von Art. 5
BGÖ handelt. Dieses fällt auch nicht unter den Ausnahmekatalog in Art. 3
BGÖ. Insbesondere betrifft das amtliche Dokument kein Strafverfahren,
weshalb Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 2 BGÖ nicht einschlägig ist. Der nach
Art. 13 CO2-Gesetz zu bezahlende Betrag bei Überschreitung der individu-
ellen Zielvorgabe stellt keine strafrechtliche Sanktion dar, sondern eine
Lenkungsabgabe, zumal dadurch die Fahrzeug-Importeure veranlasst wer-
den sollen, vermehrt emissionsarme Modelle einzuführen (vgl. Botschaft
des Bundesrates über die Schweizer Klimapolitik nach 2012 vom 26. Au-
gust 2009, BBl 2009 7476; Medienmitteilung des Bundesrates vom
16.12.2011, < https://www.admin.ch/gov/de/start/dokumentation/medien-
mitteilungen/bundesrat.msg-id-42730.html >, abgerufen am 5. Oktober
2017). Da die Vorinstanz zudem Teil der Bundesverwaltung ist, fällt der
vorliegende Sachverhalt in den persönlichen und sachlichen Geltungsbe-
reich des BGÖ.
A-6755/2016
Seite 11
3.4 Der Beschwerdegegner hat demnach grundsätzlich Anspruch auf Zu-
gang zu den streitgegenständlichen Informationen. Es gilt daher zu prüfen
(nachfolgend E. 5 ff.), ob dieser Zugang – wie von den Beschwerdeführe-
rinnen geltend gemacht – einzuschränken, aufzuschieben oder zu verwei-
gern ist, wobei die objektive Beweislast hierfür den sich dem freien Zugang
widersetzenden Beschwerdeführerinnen obliegt. Vorab (nachfolgend E. 4)
ist jedoch auf die formellen Rügen der Beschwerdeführerinnen betreffend
Verletzung ihres Anspruchs auf rechtliches Gehörs einzugehen.
4.
4.1
4.1.1 Die Beschwerdeführerinnen rügen, sie hätten im Verfahren vor der
Vorinstanz einzig eine Stellungnahme zur ersten Anfrage einreichen kön-
nen. In der Folge sei ihnen jedoch keine Gelegenheit gegeben worden, ihre
Argumente darzulegen und zu substantiieren. Nach Stellung des Schlich-
tungsantrages beim EDÖB habe dieser am 28. Juni 2016 mitgeteilt, dass
er ein Schlichtungsverfahren eröffnen werde. Am 9. September 2016 sei
dann ohne Weiteres die Empfehlung nach Art. 14 BGÖ ergangen. Der
EDÖB habe keine Schlichtungsverhandlung durchgeführt und sie hätten
keine Gelegenheit erhalten, ihren Standpunkt detailliert darzulegen. Nach
Erhalt der Empfehlung des EDÖB hätten sie bei der Vorinstanz mit Schrei-
ben vom 19. September 2016 eine Verfügung verlangt. Bereits darin hätten
sie eine Gehörsverweigerung moniert. Aber auch die Vorinstanz habe um-
gehend die Verfügung erlassen, ohne sie anzuhören.
4.1.2 Die Vorinstanz hält dagegen, dass das Öffentlichkeitsgesetz den An-
spruch auf rechtliches Gehör mit der Vorschrift von Art. 11 BGÖ berück-
sichtige. Die von einem Gesuch betroffenen Dritten könnten in diesem
Rahmen Stellung nehmen. Das Schlichtungsverfahren sei informeller Na-
tur und sehe weder einen formellen Schriftenwechsel noch eine zwingende
Schlichtungsverhandlung vor. Die Beschwerdeführerinnen hätten mehr-
fach Gelegenheit zur Stellungnahme gehabt. Im Rahmen der Anhörung
nach Art. 11 BGÖ hätten sie davon auch Gebrauch gemacht. Dass sie we-
der beim Antrag auf ein Schlichtungsverfahren beim EDÖB noch beim Ver-
langen einer Verfügung nach Art. 15 BGÖ von ihrem Recht zur Stellung-
nahme Gebrauch gemacht hätten, sei diesen selbst zuzuschreiben. Die mit
der Beschwerde vorgebrachten Argumente würden sodann auch nicht über
die im Rahmen des Schlichtungsverfahrens behandelten Argumente hin-
ausgehen.
A-6755/2016
Seite 12
4.1.3
4.1.3.1 Der in Art. 29 Abs. 2 BV garantierte und in den Art. 26 - 33 VwVG
konkretisierte Grundsatz des rechtlichen Gehörs umfasst alle Befugnisse,
die einer Partei einzuräumen sind, damit sie ihren Standpunkt wirksam zur
Geltung bringen kann (vgl. BGE 135 II 286 E. 5.1; BVGE 2009/35 E. 6.4.1).
Dazu gehört insbesondere das Recht des Betroffenen, sich zur Sache zu
äussern, erhebliche Beweismittel beizubringen und mit Beweisanträgen
gehört zu werden sowie Einblick in die Akten zu erhalten und zu den für die
Entscheidung wesentlichen Punkten Stellung nehmen zu können. Der An-
spruch auf rechtliches Gehör dient einerseits der Sachaufklärung und stellt
andererseits ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht der Parteien
dar. Mit dem Gehörsanspruch korreliert die Pflicht der Behörden, die Vor-
bringen des vom Entscheid in seiner Rechtsstellung Betroffenen tatsäch-
lich zu hören, sorgfältig und ernsthaft zu prüfen und in der Entscheidfin-
dung angemessen zu berücksichtigen (Art. 32 Abs. 1 VwVG). Die aus
Art. 29 Abs. 2 BV abgeleiteten verfassungsrechtlichen Minimalgarantien
geben keinen Anspruch darauf, mehrmals Gelegenheit zur Äusserung und
Stellungnahme zu erhalten, soweit sich eine bestimmte Frage immer wie-
der unverändert gleich stellt; aus Gründen der Verfahrensökonomie er-
schöpft sich der Gehörsanspruch in der einmaligen Äusserung zu einem
bestimmten (unveränderten) Problem (WALDMANN/BICKEL, in: Wald-
mann/Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar Verwaltungsverfahrens-
gesetz [VwVG], 2. Aufl. 2016, Art. 30 N 37; Urteil des BGer 5P.182/2001
vom 30. Juli 2001 E. 3).
4.1.3.2 Das Verfahren betreffend den Zugang zu amtlichen Dokumenten
ist in den Art. 10 ff. BGÖ geregelt. Demnach ist das Gesuch um Zugang zu
amtlichen Dokumenten an die Behörde zu richten, die das amtliche Doku-
ment erstellt oder von Dritten, die nicht dem BGÖ unterstehen, erhalten hat
(Art. 10 Abs. 1 BGÖ). Betrifft das Gesuch amtliche Dokumente, die Perso-
nendaten enthalten, und zieht die Behörde die Gewährung des Zugangs in
Betracht, so konsultiert sie die betroffene Person und gibt ihr Gelegenheit
zur Stellungnahme (Art. 11 Abs. 1 BGÖ). Will die Behörde entgegen dem
Willen der nach Art. 11 BGÖ angehörten Person den Zugang gewähren, so
besteht für diese die Möglichkeit, mit einem Schlichtungsantrag an den
EDÖB zu gelangen (Art. 13 Abs. 1 Bst. c BGÖ). Nach Art. 12 Abs. 2 der
Verordnung vom 24. Mai 2006 über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwal-
tung (Öffentlichkeitsverordnung, VBGÖ, SR 152.31) hört der EDÖB die am
Schlichtungsverfahren Beteiligten an und strebt zwischen ihnen eine Eini-
gung an. Falls notwendig unterbreitet er Vorschläge. Das Verfahren kann
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Seite 13
mündlich oder schriftlich durchgeführt werden. Die Festlegung des Verfah-
rens im Einzelnen obliegt dem EDÖB. Er kann dasjenige Vorgehen wählen,
das dem einzelnen Fall am besten angemessen ist (Botschaft des Bundes-
rates vom 12. Februar 2003 zum BGÖ [nachfolgend: Botschaft zum BGÖ],
BBl 2003 2024; BHEND/SCHNEIDER, in: Maurer-Lambrou/Blechta [Hrsg.],
Basler Kommentar zum Datenschutzgesetz/Öffentlichkeitsgesetz, 3. Aufl.
2014 [nachfolgend: BSK DSG/BGÖ], Art. 13 N 17). Stellen mehrere Perso-
nen gleichzeitig einen Schlichtungsantrag zum selben Gegenstand, kann
der EDÖB im Einverständnis mit den Gesuchstellern sinngemäss nach den
Vorschriften des VwVG über Massenverfahren (Art. 11a und 36 Bst. c
VwVG) vorgehen oder direkt und ohne Anhörung eine Empfehlung abge-
ben, wenn die Gesuchsteller keine gemeinsame Vertretung bestimmen
können oder möchten und die Anhörung aller unverhältnismässig wäre
(Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 2021; BHEND/SCHNEIDER, a.a.O., Art. 13
N 18). Gemäss GUY-ECABERT kann der EDÖB bei Massenverfahren, wenn
er keine Möglichkeit zur Herbeiführung einer Einigung sieht, auf die
Schlichtung verzichten und direkt eine Empfehlung abgeben (CHRISTINE
GUY-ECABERT, in: SHK BGÖ, Art. 13 N 26). Das Schlichtungsverfahren
nach Art. 13 BGÖ ist ein Mediationsverfahren, auf welches die Bestimmun-
gen des VwVG nicht direkt anwendbar sind (BHEND/SCHNEIDER, a.a.O.,
Art. 13 N 9; CHRISTINE GUY-ECABERT, a.a.O., Art. 13 N 12). Der verfas-
sungsrechtliche Anspruch auf rechtliches Gehör gilt für ein Verfahren, das
zu einer Verfügung führt, und kann nicht vor einer Instanz geltend gemacht
werden, die bloss eine Stellungnahme erlässt oder einen Vorschlag abgibt
(ALEXANDRE FLÜCKIGER, in: SHK BGÖ, Art. 11 N 3 mit Verweis auf BGE 116
Ib 260 E. 1d).
4.1.4 Die Vorinstanz informierte die Beschwerdeführerinnen mit Schreiben
vom 15. März 2016 über das Zugangsgesuch des Beschwerdegegners
und teilte ihnen mit, dass ihres Erachtens ein überwiegendes öffentliches
Interesse am Zugang zu den verlangten Daten bestehe, weshalb sie ge-
denke, diese herauszugeben. In Anwendung von Art. 11 Abs. 1 BGÖ gab
die Vorinstanz den Beschwerdeführerinnen gleichzeitig Gelegenheit,
hierzu Stellung zu nehmen. Damit wurde den Beschwerdeführerinnen im
vorinstanzlichen Verfahren das rechtliche Gehör gewährt und sie konnten
sich umfassend zum vorgesehenen und später auch verfügten Zugang zu
den fraglichen Dokumenten äussern. Die Beschwerdeführerinnen machten
von ihrem Anhörungsrecht nach Art. 11 BGÖ sodann auch Gebrauch und
reichten der Vorinstanz am 24. März 2016 ihre die Zugangsgewährung ab-
lehnende Stellungnahme ein. Dass der EDÖB im anschliessenden Schlich-
A-6755/2016
Seite 14
tungsverfahren keine Schlichtungsverhandlung durchführte und den Be-
schwerdeführerinnen auch nicht nochmals explizit Gelegenheit zur Stel-
lungnahme einräumte, stellt keine Verletzung des Anspruchs auf rechtli-
ches Gehör dar. Wie erwähnt ist das Schlichtungsverfahren ein informelles
Verfahren und die Festlegung des Verfahrens im Einzelnen obliegt dem
EDÖB. Er kann dasjenige Vorgehen wählen, das dem einzelnen Fall am
besten angemessen ist. Die Durchführung einer Schlichtungsverhandlung
ist daher nicht zwingend. Da die Bestimmungen des VwVG, welche in
Art. 26 - 33 VwVG den Anspruch auf rechtliches Gehör konkretisieren, im
Schlichtungsverfahren nicht direkt anwendbar sind und der EDÖB auch
keine Verfügung erlässt, sondern eine Empfehlung abgibt, gilt der verfas-
sungsrechtliche Anspruch auf rechtliches Gehör im Schlichtungsverfahren
ohnehin nicht. Vorliegend zu berücksichtigen ist zudem, dass nebst dem
Schlichtungsantrag der Beschwerdeführerinnen beim EDÖB im gleichen
Zusammenhang noch 15 weitere Schlichtungsanträge eingingen, was die
Durchführung einer Schlichtungsverhandlung erheblich erschwerte. Zu-
dem waren dem EDÖB die Stellungnahme der Beschwerdeführerinnen
vom 24. März 2016 sowie auch die Stellungnahmen der übrigen Verfah-
rensbeteiligten aus der Anhörung nach Art. 11 BGÖ bekannt. Vor diesem
Hintergrund ist nicht zu beanstanden, dass der EDÖB auf die Durchführung
einer Schlichtungsverhandlung verzichtete und die Beschwerdeführerin-
nen auch nicht explizit nochmals zur Stellungnahme aufforderte, sondern
direkt seine Empfehlung abgab. Eine Gehörsverletzung liegt dadurch nicht
vor. Den Beschwerdeführerinnen wäre zudem die Möglichkeit offen gestan-
den, mit ihrem Schlichtungsantrag eine ergänzende Stellungnahme abzu-
geben.
Auch dass die Vorinstanz den Beschwerdeführerinnen nicht nochmals Ge-
legenheit zur Stellungnahme einräumte, nachdem diese mit Schreiben
vom 19. September 2016 den Erlass einer Verfügung verlangten, stellt
keine Gehörsverletzung dar. Die Beschwerdeführerinnen konnten im Rah-
men der Anhörung nach Art. 11 BGÖ umfassend zur Sache Stellung neh-
men und ihre Standpunkte im Einzelnen darlegen. Da es auch nach Ab-
schluss des Schlichtungsverfahrens noch um die gleiche Frage der Zu-
gangsgewährung ging, bestand für die Vorinstanz keine Pflicht, die Be-
schwerdeführerinnen erneut anzuhören. Zur Wahrung des rechtlichen Ge-
hörs genügt es, dass die Beschwerdeführerinnen vor Erlass der Verfügung
zumindest einmal Gelegenheit erhielten, sich zur Sache zu äussern. Im
Übrigen stand es den Beschwerdeführerinnen offen, in ihrem Schreiben
vom 19. September 2016 auch ergänzend Stellung zur Sache zu nehmen
(vgl. hierzu auch das Urteil des BGer 2A.492/2002 vom 17. Juni 2003
A-6755/2016
Seite 15
E. 3.2, wonach eine Partei, die ein Gesuch um Erlass einer Verfügung
stellt, damit das ihr zustehende Anhörungsrecht ausübt und keinen An-
spruch darauf hat, dass ihr die Behörde vor Erlass der nachgesuchten Ver-
fügung noch einmal Gelegenheit gibt, sich zu äussern).
4.2
4.2.1 Die Beschwerdeführerinnen rügen eine Verletzung ihres Anspruchs
auf rechtliches Gehör auch dahingehend, dass die Vorinstanz sich materi-
ell nicht mit dem von ihnen dargelegten Widerspruch der Datenfreigabe zu
Art. 23 CO2-Verordnung auseinandergesetzt habe. Die Beschwerdeführe-
rinnen machen damit eine ungenügende Begründung der angefochtenen
Verfügung geltend.
4.2.2
4.2.2.1 Das Verfahren auf Erlass einer Verfügung i.S.v. Art. 15 BGÖ richtet
sich nach den Bestimmungen des VwVG (BHEND/SCHNEIDER, a.a.O.,
Art. 15 N 12). Dies gilt insbesondere auch für Inhalt und Form der Verfü-
gung. Demnach ist die Verfügung zu begründen; nach der Rechtsprechung
folgt die Begründungspflicht aus dem verfassungsmässigen Anspruch auf
rechtliches Gehör i.S.v. Art. 29 Abs. 2 BV und ergibt sich für das Verfahren
vor Bundesverwaltungsbehörden unmittelbar aus Art. 35 Abs. 1 VwVG
(BGE 138 I 232 E. 5.1 mit Hinweisen auf die Rechtsprechung; Urteil des
BGer 2A.587/2003 vom 1. Oktober 2004 E. 10.2; vgl. zudem
BHEND/SCHNEIDER, a.a.O., Art. 15 N 16). Die Begründung einer Verfügung
entspricht den Anforderungen von Art. 29 Abs. 2 BV, wenn die Betroffenen
dadurch in die Lage versetzt werden, die Tragweite der Entscheidung zu
beurteilen und sie in voller Kenntnis der Umstände an eine höhere Instanz
weiterzuziehen. Die Behörde ist aber nicht verpflichtet, sich zu allen
Rechtsvorbringen der Parteien zu äussern. Vielmehr kann sie sich auf die
für den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte beschränken. Es genügt,
wenn ersichtlich ist, von welchen Überlegungen sich die Behörde leiten
liess (BGE 141 III 28 E. 3.2.4, 140 II 262 E. 6.2, 138 I 232 E. 5.1 und 134 I
83 E. 4.1).
4.2.2.2 Die Verletzung des rechtlichen Gehörs führt grundsätzlich dazu,
dass im Beschwerdeverfahren der formell mangelhafte Entscheid der
Vorinstanz aufgehoben wird. Das Bundesgericht lässt es jedoch zu, Ver-
fahrensfehler wie eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör im
Rechtsmittelverfahren zu heilen bzw. die unterbliebene Gewährung des
A-6755/2016
Seite 16
rechtlichen Gehörs nachzuholen. Dies setzt voraus, dass die Verletzung
nicht besonders schwer wiegt und der Betroffene die Möglichkeit hat, sich
vor einer Beschwerdeinstanz zu äussern, die zur freien Prüfung aller Sach-
verhalts- und Rechtsfragen berechtigt ist. Des Weiteren dürfen dem Be-
troffenen durch die Heilung keine unzumutbaren Nachteile entstehen
(BGE 137 I 195 E. 2.3.2; Urteil des BGer 2C_856/2013 vom 10. Februar
2014 E. 3.2; WALDMANN/BICKEL, a.a.O., Art. 29 N. 114 ff.).
Der nachträglichen Gewährung des rechtlichen Gehörs zugänglich sind
insbesondere Verstösse gegen die Begründungspflicht. Hierzu ist das Ver-
säumte im Rechtsmittelverfahren nachzuholen, indem entweder die
Vorinstanz eine genügende Begründung nachschiebt, etwa in ihrer Ver-
nehmlassung, oder aber die Rechtsmittelinstanz der beschwerdeführen-
den Partei vor Erlass ihres Entscheids Gelegenheit einräumt, zu der in Aus-
sicht genommenen Begründung Stellung zu nehmen (BGE 125 I 209 E. 9a;
Urteil des BGer 2C_762/2011 vom 15. Juni 2012 E. 4.1; BVGE 2012/24
E. 3.4; vgl. auch RENÉ WIEDERKEHR, Die Begründungspflicht nach Art. 29
Abs. 2 BV und die Heilung bei Verletzung, in: Schweizerisches Zentralblatt
für Staats- und Verwaltungsrecht [ZBl], 2010, S. 502).
4.2.3 Die Vorinstanz verwies in der vorliegend angefochtenen Verfügung
vom 30. September 2016 zu deren Begründung vollumfänglich auf ihr
Schreiben vom 14. Juni 2016 an die Beschwerdeführerinnen sowie auf die
Ausführungen in der Empfehlung des EDÖB vom 9. September 2016. Ein
solches Vorgehen ist nicht zu beanstanden und stellt noch keine Verletzung
der Begründungspflicht dar (vgl. BGE 140 II 262 E. 6.2). Es ist zwar zutref-
fend, dass sich weder die Vorinstanz im Schreiben vom 14. Juni 2016 noch
der EDÖB in seiner Empfehlung vom 9. September 2016 mit der Verein-
barkeit der Datenherausgabe und Art. 23 CO2-Verordnung explizit ausei-
nandergesetzt haben, jedoch ist darin keine Verletzung der Begründungs-
pflicht zu sehen. Insbesondere der EDÖB hat in seiner Empfehlung vom
9. September 2016 die Voraussetzungen der Zugangsgewährung nach
dem Öffentlichkeitsgesetz im Einzelnen geprüft und ausführlich begründet,
weshalb seines Erachtens der Zugang zu den verlangten Dokumenten zu
gewähren sei. Daraus geht klar hervor, von welchen Überlegungen sich die
Vorinstanz leiten liess und worauf sie ihren Entscheid stützt. Den Be-
schwerdeführerinnen war es dadurch möglich, die Tragweite der Entschei-
dung zu beurteilen und sie in voller Kenntnis der Sache beim Bundesver-
waltungsgericht anzufechten. Die vorinstanzliche Begründung genügt so-
mit den Anforderungen von Art. 29 Abs. 2 BV. Eine eingehende Auseinan-
dersetzung mit sämtlichen Parteistandpunkten ist dafür nicht erforderlich.
A-6755/2016
Seite 17
Wie nachfolgend (vgl. E. 5) zu zeigen sein wird, kann der von den Be-
schwerdeführerinnen vorgebrachte Einwand, die Zugangsgewährung
verstosse gegen Art. 23 CO2-Verordnung, ohnehin nicht als entscheidrele-
vant erachtet werden.
Sodann ist zu bemerken, dass der EDÖB sich mit dem von den Beschwer-
deführerinnen vorgebrachten Argument zwar nicht explizit auseinander-
setzte, dieses jedoch in seinen einleitenden Feststellungen erwähnte und
damit zumindest zur Kenntnis nahm. Die Beschwerdeführerinnen sehen
den Verstoss gegen Art. 23 CO2-Verordnung, welcher nur den Austausch
bestimmter Informationen unter Mitgliedern einer Emissionsgemeinschaft
erlaubt, sodann darin, dass die Veröffentlichung der vom Beschwerdegeg-
ner herausverlangten Daten über diese zulässigen Informationen hinaus-
gehen und unerlaubte Absprachen ermöglichen würden, weil diese Ge-
schäftsgeheimnisse darstellen würden. Insofern argumentieren die Be-
schwerdeführerinnen auch in diesem Zusammenhang damit, dass der Zu-
gang zu den Dokumenten zu verweigern sei, weil ansonsten Geschäftsge-
heimnisse bekannt gemacht würden. Dass seiner Ansicht nach die fragli-
chen Dokumente keine Geschäftsgeheimnisse enthalten, hat der EDÖB in
seiner Empfehlung jedoch dargelegt. Insofern erfolgte in materieller Hin-
sicht durchaus eine Auseinandersetzung mit dem Argument der Beschwer-
deführerinnen.
4.2.4 Selbst wenn der Ansicht der Beschwerdeführerinnen zu folgen und
von einer Verletzung der Begründungspflicht auszugehen wäre, würde dies
vorliegend nicht zur Aufhebung der angefochtenen Verfügung führen, zu-
mal dieser Mangel im vorliegenden Beschwerdeverfahren geheilt worden
wäre. Zunächst könnte die Verletzung nicht als besonders schwer qualifi-
ziert werden. Die Vorinstanz hat das Versäumte sodann in ihrer Vernehm-
lassung nachgeholt und dargelegt, weshalb ihrer Ansicht nach eine Her-
ausgabe bzw. Veröffentlichung der Daten nicht im Widerspruch zu Art. 23
CO2-Verordnung stehe. Damit konnten sich die Beschwerdeführerinnen in
ihren Schlussbemerkungen mit der diesbezüglichen Argumentation der
Vorinstanz auseinandersetzen. Da das Bundesverwaltungsgericht Be-
schwerden mit voller Kognition überprüft (vgl. vorstehend E. 2), würde ein
allfälliger Mangel daher als geheilt gelten. Schliesslich ist auch nicht er-
sichtlich, inwiefern den Beschwerdeführerinnen durch die Heilung ein un-
zumutbarer Nachteil entstehen könnte.
4.3
A-6755/2016
Seite 18
4.3.1 Schliesslich bringen die Beschwerdeführerinnen vor, die Vorinstanz
habe weder eine Begründung für die Offenlegung der Namen genannt
noch seien sie hierzu angehört worden.
4.3.2 Auch diesbezüglich ist die Rüge der Beschwerdeführerinnen unbe-
gründet. Wie erwähnt gab die Vorinstanz den Beschwerdeführerinnen mit
Schreiben vom 15. März 2016 Gelegenheit, zum Zugangsgesuch und zur
beabsichtigten Herausgabe der Daten Stellung zu nehmen. In diesem
Schreiben hat sie explizit darauf hingewiesen, dass auch die Bekanntgabe
der Namen der Importeure oder Emissionsgemeinschaften sowie deren
Mitglieder vorgesehen sei. Somit wurden die Beschwerdeführerinnen auch
in Bezug auf die Bekanntgabe der Namen angehört. Dass dies zur Wah-
rung des rechtlichen Gehörs genügte, wurde bereits ausgeführt, weshalb
darauf verwiesen werden kann (vgl. vorstehend E. 4.1.4).
In Bezug auf die Rüge der mangelnden Begründung kann grundsätzlich
auf das vorstehend in E. 4.2.3 bereits Ausgeführte verwiesen werden. Wie
dort dargelegt, hat der EDÖB in seiner Empfehlung vom 9. September
2016, auf welche die Vorinstanz in der angefochtenen Verfügung als Be-
gründung verwies, die Voraussetzungen der Zugangsgewährung nach
dem Öffentlichkeitsgesetz im Einzelnen geprüft und ausführlich begründet.
Diese Begründung genügt den Anforderungen nach Art. 29 Abs. 2 BV, wes-
halb keine Verletzung des rechtlichen Gehörs vorliegt. Im Übrigen hat der
EDÖB in seiner Empfehlung durchaus auch begründet, weshalb seiner An-
sicht nach eine Anonymisierung nicht möglich sei und die Namen offenzu-
legen seien.
4.4 Zusammengefasst kann damit festgehalten werden, dass sich die for-
mellen Rügen der Beschwerdeführerinnen als unbegründet erweisen und
keine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör vorliegt.
5.
5.1 In materieller Hinsicht berufen sich die Beschwerdeführerinnen zu-
nächst auf Art. 4 BGÖ, welcher spezialgesetzliche Bestimmungen, die be-
stimmte Informationen als geheim bezeichnen, vorbehält. Art. 23 Abs. 4
CO2-Verordnung besage, dass Mitglieder einer Emissionsgemeinschaft,
die miteinander nicht durch Stimmenmehrheit oder auf andere Weise unter
einheitlicher Leitung in einem Konzern verbunden seien, untereinander nur
in dieser Bestimmung erwähnte Informationen austauschen dürften. Diese
A-6755/2016
Seite 19
Regelung lehne sich an Art. 7 der Verordnung (EG) Nr. 443/2009 des Eu-
ropäischen Parlaments und des Rates vom 23. April 2009 an. Beide Vor-
schriften seien erlassen worden, weil ein weitergehender Informationsaus-
tausch gegen das Kartellrecht verstossen würde. Aus kartellrechtlichen
Gründen dürften Mitglieder einer Emissionsgemeinschaft nur ganz be-
grenzte, im Gesetz erwähnte Informationen zu den CO2-Emissionen aus-
tauschen. Sie dürften jedoch keine weiteren Daten, Geschäftsgeheimnisse
austauschen, weil dadurch die Mitglieder der Emissionsgemeinschaften
sich kartellrechtlich unerlaubt absprechen könnten. Damit müssten Daten,
welche zu Absprachen führen könnten, geheim gehalten werden. Wenn
schon die Mitglieder von Emissionsgemeinschaften derart eingeschränkt
seien, dürfe nicht das Öffentlichkeits- und Datenschutzgesetz dazu führen,
dass Informationen der Öffentlichkeit und damit auch potentiellen Konkur-
renten zugänglich gemacht würden, die unzulässige Absprachen erlaub-
ten, ansonsten der Zweck von Art. 23 Abs. 4 CO2-Verordnung vereitelt
würde.
5.2 Die Vorinstanz erachtet den Verweis auf Art. 23 Abs. 4 CO2-Verordnung
für unbeachtlich, da es sich dabei nicht um ein Bundesgesetz im formellen
Sinn gemäss Art. 4 BGÖ handle. Ohnehin ginge nach ihrer Ansicht eine
Herausgabe der Vollzugsdaten nur betreffend Sanktionsbetrag weiter als
die Bestimmungen der EU. Dieser könne jedoch aus den übrigen Daten
berechnet werden. Bei einer Emissionsgemeinschaft werde der Sanktions-
betrag gar nicht für die einzelnen Mitglieder berechnet, sondern für die
Emissionsgemeinschaft als Ganzes. Es gebe daher gar keine individuellen
Sanktionsbeträge, die ausgetauscht werden könnten. Eine Herausgabe
der Daten stehe daher nicht im Widerspruch zur CO2-Verordnung oder EU-
Recht.
5.3 Der Beschwerdegegner schliesst sich den Ausführungen der
Vorinstanz an. Die angefochtene Verfügung sei nicht kartellrechtswidrig.
5.4 Nach Art. 4 BGÖ bleiben spezielle Bestimmungen anderer Bundesge-
setze, welche bestimmte Informationen als geheim bezeichnen (Bst. a)
oder vom Öffentlichkeitsgesetz abweichende Voraussetzungen für den Zu-
gang zu bestimmten Informationen vorsehen (Bst. b), vorbehalten. Unter
den Begriff Bundesgesetze fallen dabei nur formelle Gesetze, d.h. vom
Bundesparlament erlassene generell-abstrakte Vorschriften gemäss
Art. 163 Abs. 1 BV. Der Vorbehalt in Art. 4 BGÖ gilt deshalb nicht für Ge-
heimhaltungsnormen, die durch Verordnungen oder Vorschriften unterhalb
der Verordnungsstufe eingeführt wurden (BVGE 2014/42 E. 4.1; Botschaft
A-6755/2016
Seite 20
zum BGÖ, BBl 2003 1989; CHRISTA STAMM-PFISTER, in: BSK DSG/BGÖ,
Art. 4 BGÖ N 3).
5.5 Bei dem von den Beschwerdeführerinnen angerufenen Art. 23 Abs. 4
CO2-Verordnung handelt es sich nicht um ein Bundesgesetz im formellen
Sinn, sondern lediglich um eine Verordnung des Bundesrates. Folglich gilt
der Vorbehalt in Art. 4 BGÖ für diese Bestimmung nicht. Ohnehin verletzt
die Herausgabe bzw. Veröffentlichung der Vollzugsresultate Art. 23. Abs. 4
CO2-Verordnung nicht. Gemäss dieser Bestimmung dürfen Mitglieder einer
Emissionsgemeinschaft, die miteinander nicht durch Stimmenmehrheit
oder auf andere Weise unter einheitlicher Leitung in einem Konzern ver-
bunden sind, untereinander nur Informationen betreffend die durchschnitt-
lichen massgebenden CO2-Emissionen, die Zielvorgabe für die massge-
benden CO2-Emissionen, die Gesamtzahl der erstmals in Verkehr gesetz-
ten Personenwagen sowie das durchschnittliche Leergewicht der erstmals
in Verkehr gesetzten Personenwagen austauschen. Die zur Veröffentli-
chung vorgesehenen Vollzugsresultate geben darüber hinaus lediglich
Auskunft über die Zusammensetzung der Emissionsgemeinschaft, die Ziel-
überschreitung sowie die zu bezahlende Sanktion. Alle diese Informationen
sind den Mitgliedern einer Emissionsgemeinschaft aber ohnehin bekannt.
Ein Mitglied einer Emissionsgemeinschaft hat zwangsläufig Kenntnis von
der Zusammensetzung der Gemeinschaft. Sodann werden Zielüberschrei-
tung und Sanktion nicht für jedes Mitglied einer Emissionsgemeinschaft in-
dividuell berechnet, sondern nur für die Emissionsgemeinschaft als Gan-
zes (vgl. Art. 11 Abs. 3, Art. 12 Abs. 1 und Art. 13 Abs. 1 CO2-Gesetz), wes-
halb ein Austausch derartiger Informationen unter den einzelnen Mitglie-
dern gar nicht möglich ist. Die Mitglieder einer Emissionsgemeinschaft haf-
ten denn auch solidarisch für die von der Emissionsgemeinschaft zu be-
zahlende Sanktion bei Überschreitung der Zielvorgabe (Art. 13 Abs. 3 CO2-
Gesetz). Jedes Mitglied einer Emissionsgemeinschaft muss deshalb
Kenntnis über die Höhe der Sanktion sowie die Zielüberschreitung erhal-
ten. Sowohl die Zielüberschreitung als auch die Höhe der Sanktion lassen
sich zudem anhand der in Art. 23 Abs. 4 CO2-Verordnung erwähnten Infor-
mationen berechnen. Die Herausgabe bzw. Veröffentlichung der Vollzugs-
resultate für das Jahr 2014 der CO2-Emissionsvorschriften widerspricht so-
mit Art. 23 Abs. 4 CO2-Verordnung nicht.
Dass die Bekanntgabe der erwähnten Vollzugsresultate zu kartellrechtlich
unerlaubten Absprachen führen und gegen das Kartellrecht verstossen
würde, ist nach dem Ausgeführten nicht ersichtlich und die Beschwerde-
A-6755/2016
Seite 21
führerinnen legen auch nicht dar, worin diese Absprachen konkret beste-
hen sollen. Weder das Bundesgesetz vom 6. Oktober 1995 über Kartelle
und andere Wettbewerbsbeschränken (Kartellgesetz, KG, SR 251) noch
das Bundesgesetz vom 19. Dezember 1986 gegen den unlauteren Wett-
bewerb (UWG, SR 241), worauf sich die Beschwerdeführerinnen ohne
Nennung einer konkreten Norm ebenfalls berufen, enthält eine spezielle
Bestimmung im Sinne von Art. 4 BGÖ. Soweit die Beschwerdeführerinnen
geltend machen, die Vollzugsresultate würden Geschäftsgeheimnisse ent-
halten und deren Austausch sei kartellrechtlich nicht erlaubt, kann auf die
nachfolgenden Ausführungen (vgl. E. 6) verwiesen werden.
Der Vollständigkeit halber ist zu bemerken, dass Vorschriften der EU vor-
liegend nicht massgebend sind, weshalb sich eine Prüfung des Zugangs-
gesuchs nach den Bestimmungen des EU-Rechts erübrigt (vgl. Urteil des
BVGer A-1156/2011 vom 22. Dezember 2011 E. 8.3.3).
6.
6.1 Die Beschwerdeführerinnen berufen sich sodann auf Art. 7 Abs. 1
Bst. g BGÖ und machen geltend, durch die Herausgabe bzw. Veröffentli-
chung der Vollzugsresultate für das Jahr 2014 der CO2-Emissionsvorschrif-
ten würden Geschäftsgeheimnisse offenbart werden, weshalb der Zugang
zu verweigern oder zumindest zu beschränken sei. Im Einzelnen machen
sie hierzu Nachfolgendes geltend:
Jeder Importeur entscheide selbst, wie er sein individuelles CO2-Ziel zu
erreichen versuche. Hierfür würden verschiedene Möglichkeiten bestehen.
Wie ein Importeur vorgehe, sei eine strategische Ausrichtung. Wie er sei-
nen Modellmix zusammenstelle oder mit wem er sich zu diesem Zweck
zusammenschliesse, seien Geschäftsgeheimnisse. Hier funktioniere der
Wettbewerb, weil aufgrund der Sanktion die Fahrzeuge verteuert werden
müssten oder nach anderen Lösungen gesucht werden müsse, um die
Preise marktgerecht zu gestalten. Wie ein Importeur dabei vorgehe, wie
sein individuelles Ziel errechnet werde, ob er das Ziel erreiche und Sankti-
onen bezahlen müsse, ob und auf welche Weise er Sanktionen auf den
Preis umwälze, seien Geschäftsgeheimnisse. Würden solche Geschäfts-
geheimnisse bekannt, bestehe die Gefahr von unzulässigen Kartellabspra-
chen.
A-6755/2016
Seite 22
Nach Ablauf jeden Jahres erfahre der Importeur bzw. die Emissionsge-
meinschaft, ob bzw. in welchem Ausmass das individuelle Ziel erreicht wor-
den sei. Die Importeure würden versuchen, für die Zukunft ihre Strategie
zu optimieren und nähmen entsprechende Anpassungen vor. Emissions-
gemeinschaften könnten jährlich geändert werden. Auch bei diesen Ent-
scheiden und Zusammensetzungen handle es sich um Geschäftsgeheim-
nisse. Würden diese Informationen publik, wäre im Nachhinein erkennbar,
mit welcher Strategie sich das Ziel besser erreichen liesse und könnten
sich Konkurrenten dadurch einen Wettbewerbsvorteil verschaffen. Zudem
bestehe dadurch auch die Gefahr von Preisabsprachen.
Würde ein freier Importeure Kenntnis erhalten über Emissionsgemein-
schaften von offiziellen Importeuren, könnte dieser sich einen Wettbe-
werbsvorteil verschaffen, weil bekannt würde, mit welchen Fahrzeugen
bzw. welchem Mix sich die CO2-Ziele erreichen liessen bzw. inwiefern die
offiziellen Importeure Sanktionen einpreisen müssten.
Der CO2-Ausstoss sei verbunden mit einem konkreten Fahrzeug bzw.
Fahrzeughersteller. Der Importeur habe keinen Einfluss auf den CO2-Aus-
stoss eines Fahrzeugs. Würden nun die Namen der Importeure, der Emis-
sionsgemeinschaften und deren Mitglieder bekannt gegeben, so ergebe
sich kein objektives Bild, wer die umweltfreundlicheren Fahrzeuge ver-
kaufe. Es käme zu einer Stigmatisierung des Importeurs, unabhängig da-
von, welche Möglichkeiten er zur Erreichung seines CO2-Ziels gehabt
habe. Der Importeur müsse mit einem Wettbewerbs- und allenfalls mit ei-
nem Existenzverlust rechnen. Die Vollzugsresultate 2014 würden sodann
zwei Jahre zurück liegen. Daraus lasse sich nicht schliessen, dass der Im-
porteur, der damals seine CO2-Ziele nicht eingehalten habe, zum Zeitpunkt
der Publikation immer noch seine Ziele verfehle. Vielmehr könnte er in der
Zwischenzeit durch Neudispositionen zu den umweltfreundlichen
Importeuren gehören. Die Stigmatisierung wäre dadurch noch viel
verheerender. Die Zurverfügungstellung der Daten, insbesondere der Na-
men, führe daher zu Marktmanipulationen, zu einem Eingriff in die Wirt-
schaftsfreiheit und auch in höchstpersönliche Rechte. Es sei nicht ersicht-
lich, inwiefern das öffentliche Interesse an dieser Stigmatisierung und
Marktverzerrung das Interesse an der Geheimhaltung geschäftlicher Ent-
scheide sowie am Schutz von Image und wirtschaftlichen Interessen über-
wiegen könnte.
Falls bei einem Importeur Sanktionen drohen würden, müsse er Lösungen
finden, um die von ihm importierten Fahrzeuge konkurrenzfähig anbieten
A-6755/2016
Seite 23
zu können. Die Möglichkeiten für solche Lösungen seien Geschäftsge-
heimnisse. Ob eine Sanktion geschuldet sei oder nicht, könne daher auf
den Endpreis keinen oder nur beschränkten Einfluss haben. Der Kunde,
welcher nach Jahren darüber informierte werde, was in der Vergangenheit
gewesen sei, könnte in die Irre geführt werden. Ob ein Importeur aufgrund
der von ihm eingeführten Fahrzeuge eine höhere Sanktion zu bezahlen
habe als ein anderer, sei für den Konsumenten nicht von Belang. Der Ein-
fluss auf die Umwelt ergebe sich aus den CO2-Emissionen eines konkreten
Fahrzeugs. Die Bekanntgabe der Namen der Importeure sei daher wettbe-
werbsbeeinflussend.
Ein objektives Geheimhaltungsinteresse sei daher zu bejahen. Der mögli-
che Schaden sei von grosser Erheblichkeit und nach dem üblichen Lauf
der Dinge sehr wahrscheinlich.
6.2 Die Vorinstanz bestreitet das Vorliegen eines objektiven Geheimhal-
tungsinteresses. Die Ausführungen der Beschwerdeführerinnen seien
oberflächlich gehalten und würden kaum mehr als unbelegten, nicht stich-
haltigen Behauptungen entsprechen. Die für eine Herausgabe bzw. Veröf-
fentlichung vorgesehenen Vollzugsdaten würden weitgehend aggregiert
vorliegen und nur den Durchschnitt aller importierten Fahrzeuge wiederge-
ben. Aus diesem Durchschnitt liessen sich kaum Rückschlüsse auf ein-
zelne Personenwagen ziehen. Diese Daten seien kaum geeignet, dass
Konkurrenten anhand dieser konkrete Rückschlüsse auf eine Strategie
bzw. Preispolitik ziehen könnten. Daraus sei nicht ersichtlich, wie der ge-
naue Modellmix aussehe oder inwiefern eine allfällige Sanktion auf die ein-
zelnen Modelle überwälzt werde. Zudem seien die für den Vollzug der CO2-
Verordnung relevanten Emissionsdaten der auf dem Markt verfügbaren
Fahrzeugmodelle öffentlich bekannt. Jeder Importeur könne damit ohne
Weiteres eigene Berechnungen anstellen, um einen Modellmix zusam-
menzustellen, mit dem er möglichst die CO2-Ziele erreiche.
Sodann nehme das Interesse an der Geheimhaltung mit der Zeit ab. Es sei
daher fraglich, inwiefern eine Veröffentlichung der Daten aus dem Jahr
2014 im Jahr 2016 noch eine geschäftliche Relevanz habe.
Das von den Beschwerdeführerinnen geltend gemachte Risiko eines Scha-
deneintritts aufgrund von Marktverzerrungen bzw. Existenzverlustes er-
scheine rein hypothetisch und bloss entfernt möglich zu sein.
A-6755/2016
Seite 24
6.3 Der Beschwerdegegner schliesst sich in seinen Schlussbemerkungen
vom 24. März 2017 den Ausführungen der Vorinstanz an.
6.4
6.4.1 Wie bereits dargelegt, gilt das Öffentlichkeitsprinzip nicht absolut. Der
Zugang zu amtlichen Dokumenten ist einzuschränken, aufzuschieben oder
zu verweigern, wenn u.a. überwiegende private oder öffentliche Interessen
an der Geheimhaltung einer Offenlegung entgegenstehen (Art. 7 BGÖ).
Die öffentlichen oder privaten Interessen, welche eine Geheimhaltung
rechtfertigen können, müssen das (öffentliche) Interesse am Zugang bzw.
an der Transparenz überwiegen. Das Gesetz nimmt die entsprechende In-
teressenabwägung insofern selbst vorweg, indem es in Art. 7 f. BGÖ ab-
schliessend die verschiedenen Fälle überwiegender öffentlicher oder pri-
vater Interessen aufzählt (Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 2006; Urteil des
BVGer A-1432/2016 vom 5. April 2017 E. 3.3.1).
6.4.2 Gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung lässt sich das Ver-
hältnis des Transparenzgebots gemäss dem BGÖ zu besonderen Vertrau-
lichkeitsregeln, namentlich solchen nach Art. 7 BGÖ, nicht generell festle-
gen, sondern ist von Fall zu Fall zu ermitteln. Entscheidend ist dabei der
Sinngehalt der divergierenden Normen, für den wiederum wesentlich auf
deren Zweck zurückzugreifen ist. Abzuwägen sind die sich gegenüberste-
henden Interessen im Einzelfall. Massgebliche Kriterien sind etwa die
Funktion oder Stellung der betroffenen Person, die Umstände der ur-
sprünglichen Informationsbeschaffung, der Vertrauensschutz, die Art der
betroffenen Daten, das Vorliegen eines besonderen Informationsinteres-
ses der Öffentlichkeit, der Schutz spezifischer öffentlicher Interessen, die
Natur der Beziehung zwischen der Verwaltung und dem betroffenen Dritten
sowie die Bedeutung der fraglichen Thematik. Liegt ein Ausnahmetatbe-
stand vor, ist im Einzelfall zu prüfen, ob die Interessen an der Geheimhal-
tung das Transparenzinteresse überwiegen oder ob gegebenenfalls, in An-
wendung des Verhältnismässigkeitsprinzips (Art. 5 Abs. 2 BV) ein einge-
schränkter Zugang in Frage kommt. Demnach darf der Zugang nicht ein-
fach verweigert werden, wenn ein verlangtes Dokument Informationen ent-
hält, die nach dem Ausnahmekatalog von Art. 7 BGÖ nicht zugänglich sind.
Vielmehr ist in diesem Fall ein eingeschränkter, das heisst teilweiser Zu-
gang zu den Informationen im Dokument zu gewähren, welche nicht ge-
heim zu halten sind, etwa durch Anonymisierung, Einschwärzen, Teilveröf-
fentlichung oder zeitlichen Aufschub. Einen Grundsatz, wonach im Zweifel
dem Öffentlichkeitsprinzip der Vorrang einzuräumen ist, gibt es genauso
A-6755/2016
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wenig wie das umgekehrte Prinzip. Vielmehr ist für jeden einschlägigen
Ausnahmetatbestand im Einzelfall anhand der dargelegten Verhältnismäs-
sigkeitsprüfung abzuwägen, ob der Transparenz oder der Vertraulichkeit
Nachachtung zu verschaffen ist. Hinsichtlich der Frage, ob eine Ausnah-
meklausel Wirkung entfaltet, befand das Bundesgericht, eine aufgrund der
Offenlegung drohende Verletzung der jeweiligen öffentlichen oder privaten
Interessen müsse aufgrund der Zugänglichkeit des betreffenden Doku-
ments wahrscheinlich erscheinen, wobei nicht jede geringfügige oder un-
angenehme Konsequenz als Beeinträchtigung gelten könne. Es präzisierte
diesen Ansatz insofern, als die Gefahr einer ernsthaften Schädigung mit
einer gewissen Wahrscheinlichkeit drohen müsse. Somit habe die auf-
grund der Zugangsgewährung drohende Verletzung gewichtig zu sein. Sie
müsse nicht mit Sicherheit eintreten, jedoch genüge eine Beeinträchtigung
oder Gefährdung nicht, wenn sie lediglich denkbar sei oder (entfernt) mög-
lich erscheine, ansonsten der mit dem Öffentlichkeitsgesetz vollzogene Pa-
radigmenwechsel ausgehöhlt würde (vgl. zum Ganzen BGE 142 II 324
E. 3.3 f., 142 II 313 E. 3.6 und 142 II 340 E. 2.2; Urteile des BGer
1C_129/2016 vom 14. Februar 2017 E. 2.5 f., 1C_509/2016 vom 9. Februar
2017 E. 3.3 und 1C_122/2015 vom 18. Mai 2016 E. 2.5; Urteile des BVGer
A-1432/2016 vom 5. April 2017 E. 3.3.2, A-700/2015 vom 26. Mai 2015
E. 4.3 und A-1784/2014 vom 30. April 2015 E. 6.2.2, je m.w.H.).
6.4.3 Das Gesetz sieht in Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ vor, dass der Zugang zu
amtlichen Dokumenten dann eingeschränkt, aufgeschoben oder verwei-
gert wird, wenn durch seine Gewährung Berufs-, Geschäfts- oder Fabrika-
tionsgeheimnisse offenbart werden können. Mit dieser Ausnahmebestim-
mung soll verhindert werden, dass entsprechende Geheimnisse aus-
serhalb der Verwaltung stehenden Dritten offenbart werden müssen. Von
der Ausnahmeklausel sollen jedoch nicht alle Geschäftsinformationen er-
fasst werden, über welche die Verwaltung verfügt, sondern nur die wesent-
lichen Daten, deren Kenntnisnahme durch die Konkurrenz Marktverzerrun-
gen bewirken und dazu führen würde, dass dem betroffenen Unternehmen
ein Wettbewerbsvorteil genommen bzw. ein Wettbewerbsnachteil und da-
mit ein Schaden zugefügt wird. Ein abstraktes Gefährdungsrisiko reicht da-
bei jedoch nicht aus. Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung (vgl.
dazu ausführlich vorstehend E. 6.4.2) muss die Gefahr einer ernsthaften
Schädigung mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit drohen.
Auch die Aarhus-Konvention schützt in Art. 4 Abs. 4 Bst. d die Geschäfts-
und Betriebsgeheimnisse, sofern sie rechtlich geschützt sind, um berech-
tigte wirtschaftliche Interessen zu schützen. Satz 2 dieser Bestimmung
A-6755/2016
Seite 26
sieht allerdings vor, dass "in diesem Rahmen Informationen über Emissio-
nen, die für den Schutz der Umwelt von Bedeutung sind, bekannt zu geben
sind". Gemäss Botschaft des Bundesrates vom 28. März 2012 zur Geneh-
migung und Umsetzung der Aarhus-Konvention und von deren Änderung
(nachfolgend: Botschaft zur Aarhus-Konvention, BBl 2012 4355) ist diese
Bestimmung – unter besonderer Berücksichtigung der Wendung "in die-
sem Rahmen" – dahingehend auszulegen, dass Emissionen von Anlagen
nicht grundsätzlich als Geschäftsgeheimnisse gelten. Soweit jedoch bei
der Bekanntgabe von Emissionen tatsächlich ein Geschäftsgeheimnis be-
troffen wäre, weil aufgrund der Emissionen Rückschlüsse auf ein geheimes
Herstellungsverfahren gezogen oder eine geheim gehaltene Produktions-
menge abgelesen werden könnte, ist das Geschäftsgeheimnis zu respek-
tieren. In der Lehre wird demgegenüber die Auffassung vertreten, dass
Emissionen, die für die Umwelt von Bedeutung sind, grundsätzlich bekannt
zu geben sind (vgl. DANIELA THURNHERR, Öffentlichkeit und Geheimhaltung
von Umweltinformationen – Weiterentwicklung des Umweltvölkerrechts
durch die Aarhus-Konvention und deren Bedeutung für das schweizerische
Recht, Zürcher Studien zum öffentlichen Recht [ZStöR], Band/Nr. 159,
2003, S. 130 ff.; ALEXANDRE FLÜCKIGER, La transparence des administrati-
ons fédérales et cantonales à l‘épreuve de la Convention d‘Aarhus sur le
droit d’accès à l‘information environnementale, Umweltrecht in der Praxis
[URP] 2009, S. 776 ff.).
6.4.4 Als Geheimnis im Sinne des BGÖ wird dabei jede in Beziehung mit
dem betroffenen Geheimnisträger stehende Tatsache qualifiziert, welche
weder offenkundig noch allgemein zugänglich ist (relative Unbekanntheit),
an deren Geheimhaltung der Geheimnisherr ein berechtigtes Interesse hat
(objektives Geheimhaltungsinteresse) und welche der Geheimnisherr ge-
heim halten will (subjektives Geheimhaltungsinteresse). Ein pauschaler
Verweis auf Geschäftsgeheimnisse genügt jedoch nicht, um den Ausnah-
metatbestand anzurufen. Der Geheimnisherr bzw. die zuständige Behörde
hat konkret und im Detail aufzuzeigen, inwiefern eine Information vom Ge-
schäftsgeheimnis geschützt ist (vgl. Urteil des BGer 1C_509/2016 vom
9. Februar 2017 E. 3.8; Urteile des BVGer A-1432/2016 vom 5. April 2017
E. 5.4, A-3621/2014 vom 2. September 2015 E. 4.2.2, A-1592/2014 vom
22. Januar 2015 E. 5.4 und A-590/2014 vom 16. Dezember 2014 E. 10.3,
je m.w.H.; URS STEIMEN, in: BSK DSG/BGÖ, Art. 7 BGÖ N 8; ISABELLE
HÄNER, in: BSK DSG/BGÖ, Art. 7 BGÖ N 33, 38, 41).
Der Gegenstand des Geschäftsgeheimnisses muss geschäftlich relevante
Informationen betreffen, d.h. Informationen, die Einkaufs- und
A-6755/2016
Seite 27
Bezugsquellen, Betriebsorganisation, Preiskalkulation etc. betreffen und
demnach einen betriebswirtschaftlichen oder kaufmännischen Charakter
aufweisen; entscheidend ist, ob die geheimen Informationen Auswirkungen
auf das Geschäftsergebnis haben können, oder mit anderen Worten ob die
geheimen Informationen Auswirkungen auf die Wettbewerbsfähigkeit der
Unternehmung haben. Folgende Tatsachen weisen in der Regel ein
objektives Geheimhaltungsinteresse auf: Marktanteile eines einzelnen
Unternehmens, Umsätze, Preiskalkulationen, Rabatte und Prämien,
Bezugs- und Absatzquellen, interne Organisation eines Unternehmens,
Geschäftsstrategien und Businesspläne sowie Kundenlisten
und -beziehungen (BGE 142 II 268 E. 5.2.3 und 103 IV 283 E. 2b, je
m.w.H.; Urteile des BVGer A-1432/2016 vom 5. April 2017 E. 5.4,
A-3829/2015 vom 26. November 2015 E. 5.2, A-1592/2014 vom 22. Januar
2015 E. 5.4.1 ff. und A-590/2014 vom 16. Dezember 2014 E. 10.4;
ISABELLE HÄNER, a.a.O., Art. 7 BGÖ N 36 ff.; COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER,
in: SHK BGÖ, Art. 7 N 43).
6.5 Im Folgenden gilt es zu prüfen, ob vom Zugangsgesuch Geschäftsge-
heimnisse i.S.v. Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ betroffen sind, wobei nicht strittig
ist, dass die Informationen, zu welchen die Vorinstanz Zugang gewähren
möchte, nicht öffentlich bekannt sind, in einer Beziehung zu den Geheim-
nisträgerinnen stehen und diese einen subjektiven Geheimhaltungswillen
haben. Umstritten und nachfolgend zu klären ist jedoch die Frage, ob auch
ein berechtigtes objektives Geheimhaltungsinteresse besteht.
6.6
6.6.1 Die zur Herausgabe bzw. Veröffentlichung vorgesehenen Vollzugsre-
sultate umfassen den Namen des Importeurs bzw. der Emissionsgemein-
schaft sowie deren Mitglieder, die Gesamtzahl der zugelassenen Fahr-
zeuge des Importeurs bzw. der Emissionsgemeinschaft, die durchschnittli-
chen massgebenden gewichteten CO2-Emissionen, die individuelle Ziel-
vorgabe, die Zielwertüberschreitung und den Sanktionsbetrag. Daraus ist
nicht ersichtlich, welche konkreten Fahrzeugmodelle ein Importeur ein-
führte und in welcher Anzahl. Dies gilt selbst bei Importeuren, welche aus
vertraglichen Gründen einzig Fahrzeuge der von ihnen vertretenen Auto-
marke einführen dürfen. Da jeweils auch Privatpersonen und unabhängige
Importeure Fahrzeuge dieser Marke importieren, kann auch aus der Ge-
samtzahl der importierten Fahrzeuge einer bestimmten Marke oder eines
bestimmten Modells – sofern diese überhaupt publik gemacht wird – nicht
A-6755/2016
Seite 28
auf den Fahrzeugmix eines Importeurs geschlossen werden. Auch die Zu-
sammensetzung der Emissionsgemeinschaft gibt hierzu nicht weiter Auf-
schluss. Die Berufung der Beschwerdeführerinnen auf den Modellmix als
Geschäftsgeheimnis vermag deshalb von vornherein eine Verweigerung
oder Beschränkung des Zugangs zu den Vollzugsresultaten nicht zu recht-
fertigen, bleibt der Modellmix eines Importeurs doch auch bei Zugangsge-
währung weiterhin geheim. Damit steht auch fest, dass sich aus den Voll-
zugsresultaten nicht ergibt, mit welchem Modellmix sich die CO2-Ziele er-
reichen lassen. Kommt hinzu, dass die relevanten CO2-Emissionsdaten
der einzelnen Fahrzeugmodelle bereits öffentlich bekannt sind (vgl. hierzu
auch nachfolgend E. 8.6.1), weshalb ein Importeur den zur Erreichung ei-
nes bestimmten CO2-Ziels notwendigen Fahrzeugmix ohne Weiteres
selbst errechnen und zusammenstellen kann.
6.6.2 Die Vollzugsresultate geben sodann nur den Durchschnitt aller im-
portierten Fahrzeuge eines Importeurs wieder. Auch eine allfällige Sank-
tion bezieht sich auf die Überschreitung der Zielvorgabe für sämtliche ein-
geführten Fahrzeuge eines Importeurs oder einer Emissionsgemeinschaft.
Wie sich die Sanktion auf die Preisgestaltung auswirkt, lässt sich den Voll-
zugsresultaten nicht entnehmen. Weder ist daraus ersichtlich, auf welche
Fahrzeuge die Sanktion überwälzt wird, noch in welchem Umfang. Aus den
Angaben ergibt sich nicht einmal, ob die Sanktion überhaupt eingepreist
wird. Die Beschwerdeführerinnen führen denn auch selbst aus, dass die
Sanktion keinen oder nur einen beschränkten Einfluss auf den Endpreis
haben könne. Durch die Offenlegung der Sanktion, welche ein Importeur
oder eine Emissionsgemeinschaft zu bezahlen hat, kann deshalb kaum auf
die zukünftige Preisgestaltung oder das sonstige Marktverhalten eines Im-
porteurs geschlossen werden. Welche konkreten Massnahmen ein Impor-
teur ergreift, um seine Fahrzeuge konkurrenzfähig anbieten zu können,
bleibt weiterhin unbekannt.
6.6.3 Da weder der Modellmix eines Importeurs noch dessen konkrete
Preisgestaltung aus den Vollzugsresultaten herausgelesen werden kann,
ist nicht ersichtlich und die Beschwerdeführerinnen legen auch nicht dar,
inwiefern Konkurrenten – selbst unter Berücksichtigung der Offenlegung
der Mitglieder einer Emissionsgemeinschaft – auf die Geschäftsstrategie
und deren zukünftige Anpassung schliessen und sich dadurch einen Wett-
bewerbsvorteil verschaffen könnten. Dasselbe gilt auch für allfällige Preis-
oder Kartellabsprachen (vgl. zu den Kartellabsprachen auch vorstehend
E. 5.5). Zu berücksichtigen dabei ist zudem, dass sich die Vollzugsresul-
tate auf das Jahr 2014 beziehen und deren geschäftliche Relevanz und
A-6755/2016
Seite 29
damit auch das objektive Geheimhaltungsinteresse mit zunehmender zeit-
licher Distanz abnimmt (vgl. Urteil des BVGer A-3829/2015 vom 26. No-
vember 2015 E. 7.1.1; Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 1978; COT-
TIER/SCHWEIZER/WIDMER, a.a.O., Art. 7 N 7). Die Beschwerdeführerinnen
führen selbst aus, dass sich Emissionsgemeinschaften jährlich neu formie-
ren können und Hersteller in immer kürzerer Folge neue oder überarbei-
tete, energieeffizientere Fahrzeuge auf den Markt bringen würden, weshalb
ein Konsument sich nicht auf zwei Jahre alte Daten stützen könne, um um-
weltbewusst zu handeln. Dasselbe muss auch für die Konkurrenten der
Beschwerdeführerinnen gelten. Anhand der Vollzugsresultate des Jahres
2014 können diese kaum Rückschlüsse auf die aktuelle Strategie der Be-
schwerdeführerinnen ziehen. Die Emissionsgemeinschaft könnte sich in
der Zwischenzeit aufgelöst haben oder anders zusammensetzen. Sodann
könnte sich der Fahrzeugmix ebenfalls grundlegend verändert haben.
6.6.4 Aus dem Ausgeführten folgt, dass die Offenlegung der Vollzugsresul-
tate der CO2-Emissionsvorschrifen des Jahres 2014 keine oder zumindest
kaum Rückschlüsse auf den Modellmix, die Preisgestaltung oder die Ge-
schäftsstrategie erlauben dürfte. Auch Preis- oder unzulässige Kartellab-
sprachen erscheinen unwahrscheinlich. Es ist daher fraglich, ob die Be-
schwerdeführerinnen überhaupt ein berechtigtes Geheimhaltungsinte-
resse haben und die Vollzugsresultate, zu welchen die Vorinstanz Zugang
gewähren möchte, Geschäftsgeheimnisse enthalten. Die Frage kann in-
des, wie sogleich zu zeigen sein wird, offengelassen werden.
6.7 Selbst wenn nämlich die Veröffentlichung der Vollzugsresultate des
Jahres 2014 gewisse Rückschlüsse auf die aktuelle Geschäftstätigkeit zu-
liesse, ist nicht dargetan, dass dies für die Beschwerdeführerinnen aller
Voraussicht nach mit wesentlichen wirtschaftlichen Nachteilen verbunden
wäre. Die beweisbelasteten Beschwerdeführerinnen bringen zwar vor,
dass bei Bekanntwerden des Modellmixes, der Preisgestaltung oder der
Geschäftsstrategie sich Konkurrenten einen Wettbewerbsvorteil verschaf-
fen könnten und die Gefahr von Preis- und unzulässigen Kartellabsprachen
sowie Wettbewerbsverzerrungen bestehe. Wie die vorstehenden Erwä-
gungen (vgl. E. 6.6) jedoch gezeigt haben, kann nicht gesagt werden, die
Offenlegung der Vollzugsresultate könnte nach dem gewöhnlichen Lauf der
Dinge mit hoher Wahrscheinlichkeit zu Marktverzerrungen und/oder Wett-
bewerbsvorteilen bei Konkurrenzunternehmen führen, welche die wirt-
schaftlichen Interessen der Beschwerdeführerinnen nicht unerheblich be-
einträchtigten. Dies ist im Gegenteil unwahrscheinlich. Es fehlt daher an
A-6755/2016
Seite 30
einem ernsthaften Schadensrisiko, welches die Verweigerung oder Be-
schränkung des Zugangs gestützt auf Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ rechtferti-
gen würde. Bei diesem Ausgang muss nicht weiter auf Art. 4 Abs. 4 Bst. d
AK eingegangen werden.
6.8 Art. 7 Abs. 1 BGÖ enthält keine Ausnahmebestimmung, welche die
Einschränkung des Zugangsrechts aufgrund eines drohenden Imagescha-
dens vorsieht. Soweit die Beschwerdeführerinnen eine Stigmatisierung der
Importeure geltend machen, weil die Kunden aus den Vollzugsresultaten
fälschlicherweise den Schluss ziehen könnten, die Umweltfreundlichkeit ei-
nes Fahrzeuges hänge vom Importeur ab, obwohl der CO2-Ausstoss mit
einem konkreten Fahrzeug bzw. Fahrzeughersteller verbunden sei und der
Importeur darauf keinen Einfluss habe, so ist dieses Argument nicht im
Rahmen von Art. 7 Abs. 1 BGÖ zu prüfen, sondern bei der Interessenab-
wägung nach Art. 7 Abs. 2 BGÖ bzw. Art. 9 Abs. 2 BGÖ i.V.m. Art. 19
Abs. 1bis Bst. b DSG zu berücksichtigen (vgl. nachfolgend E. 8). Gestützt
auf dieses Argument wollen die Beschwerdeführerinnen denn auch die
Veröffentlichung der Namen der Importeure verhindern.
7.
7.1 Die Beschwerdeführerinnen berufen sich des Weiteren auf den Grund-
satz des Vertrauensschutzes nach Art. 9 BV. Hierzu bringen sie vor, sie
hätten sich bei der Vorinstanz am 23. März 2012 explizit danach erkundigt,
ob die Zusammensetzung von Emissionsgemeinschaften publiziert werde.
Die Vorinstanz habe daraufhin am 16. April 2012 schriftlich bestätigt, dass
die Zusammensetzung von Emissionsgemeinschaften nicht publiziert
werde, sie sich jedoch vorbehalte, die Entwicklung der durchschnittlichen
CO2-Emissionen je Emissionsgemeinschaft anonymisiert zu veröffentli-
chen. Die Beschwerdeführerinnen seien deshalb nach dem in Art. 9 BV
verankerten Grundsatz von Treu und Glauben in ihrem Vertrauen auf die
allenfalls unrichtige Auskunft der Vorinstanz zu schützen, weshalb die Na-
men der Beschwerdeführerinnen, der Emissionsgemeinschaft und deren
Mitglieder bei einer Bekanntgabe oder Veröffentlichung von Daten anony-
misiert werden müssten.
7.2 Die Vorinstanz hält entgegen, dass sich ihre Aussage ausschliesslich
auf die Veröffentlichung und nicht auf den Zugang nach BGÖ bezogen
habe. Es liege daher von vornherein keine unrichtige Auskunft vor, wenn
sie nun den Zugang zu den Vollzugsdaten gewähre. Die über eine Rechts-
abteilung verfügenden Beschwerdeführerinnen dürften aber ohnehin nicht
A-6755/2016
Seite 31
ohne Weiteres auf diese Aussage vertrauen. Eine Zusicherung der Vertrau-
lichkeit spiele nach den Vorgaben des BGÖ nur eine Rolle bei freiwillig
übermittelten Informationen (Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ). Die Importeure
seien gemäss CO2-Gesetz und CO2-Verordnung aber verpflichtet, diese In-
formationen zu liefern. Die Zusicherung der Vertraulichkeit könne der Her-
ausgabe somit nicht entgegenstehen. Zudem würden die Voraussetzungen
dafür, dass sie an ihre Aussage nach dem Grundsatz von Treu und Glau-
ben gebunden wäre, in mehrfacher Hinsicht nicht vorliegen. So würden die
Beschwerdeführerinnen nicht darlegen, inwiefern die von ihnen aufgrund
der Auskunft getroffenen Dispositionen nicht ohne Nachteil rückgängig zu
machen seien. Auch habe sich die Sach- und Rechtslage seit Erteilung der
Auskunft geändert und es bestehe sodann ein deutlich überwiegendes öf-
fentliches Interesse an der Bekanntgabe der Daten.
7.3 Nach Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ wird der Zugang zu amtlichen Dokumen-
ten dann eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert, wenn Informatio-
nen vermittelt werden können, die der Behörde von Dritten freiwillig mitge-
teilt worden sind und deren Geheimhaltung die Behörde zugesichert hat.
Diese Ausnahmeregelung findet Anwendung, wenn folgende drei Anforde-
rungen kumulativ erfüllt sind: Zunächst müssen die Informationen von einer
Privatperson, nicht aber von einer Behörde mitgeteilt worden sein. Sodann
müssen die betreffenden Informationen von sich aus, das heisst nicht im
Rahmen einer gesetzlichen – eine Verordnung als Gesetz im materiellen
Sinn genügt – oder vertraglichen Verpflichtung abgegeben worden sein,
und schliesslich muss die Verwaltung die Zusicherung der Vertraulichkeit
auf ausdrückliches Verlangen des Informanten hin erteilt haben (Urteil des
BVGer A-7874/2015 vom 15. Juni 2016 E. 9.3.4; ISABELLE HÄNER, a.a.O.,
Art. 7 BGÖ N 47; je m.w.H.).
7.4 Vorliegend kann nicht von freiwillig mitgeteilten Informationen gespro-
chen werden, zumal die Beschwerdeführerinnen gesetzlich verpflichtet wa-
ren, die Zusammensetzung der Emissionsgemeinschaft der Vorinstanz be-
kannt zu geben. Nach Art. 23 Abs. 1 CO2-Verordnung können Importeure
bei der Vorinstanz jeweils bis zum 30. November vor Beginn des Referenz-
jahres beantragen, für die Dauer von maximal fünf Jahren als Emissions-
gemeinschaft behandelt zu werden. Dies bedingt selbstredend, dass der
Vorinstanz sämtliche Mitglieder einer beabsichtigten Emissionsgemein-
schaft mitgeteilt werden. Die Mitteilung sämtlicher Mitglieder ist zudem
auch deshalb notwendig, weil die Mitglieder einer Emissionsgemeinschaft
solidarisch für die von der Emissionsgemeinschaft zu bezahlende Sanktion
bei Überschreitung der Zielvorgabe haften (Art. 13 Abs. 3 CO2-Gesetz) und
A-6755/2016
Seite 32
der Vorinstanz bekannt sein muss, wen sie bei Nichtbezahlung allenfalls
ins Recht fassen kann. Die Anforderungen nach Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ
sind vorliegend somit nicht erfüllt, weshalb die Zusicherung der Geheim-
haltung der Offenlegung der Vollzugsresultate nicht entgegensteht.
Auch eine Berufung auf den allgemeinen Grundsatz des Vertrauensschut-
zes nach Art. 9 BV vermag daran nichts zu ändern. Könnte man trotz Feh-
lens der von Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ geforderten Voraussetzung der Frei-
willigkeit der Mitteilung die Geheimhaltung gestützt auf den allgemeinen
Grundsatz des Vertrauensschutzes erzwingen, wäre die erwähnte Bestim-
mung obsolet. Eine unrichtige Auskunft einer Behörde vermag denn nach
der bundesgerichtlichen Rechtsprechung auch nur dann Rechtswirkungen
zu entfalten, wenn das Interesse an der richtigen Durchsetzung des objek-
tiven Rechts dasjenige des Vertrauensschutzes nicht überwiegt (vgl. BGE
137 II 182 E. 3.6.2). Indem der Gesetzgeber in Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ
explizit bestimmt hat, dass nur bei freiwillig übermittelten Informationen der
Zugang zu amtlichen Dokumenten aufgrund einer zugesicherten Vertrau-
lichkeit eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert werden kann, hat er
die Interessenabwägung in Bezug auf Informationen, welche im Rahmen
einer gesetzlichen oder vertraglichen Verpflichtung abgegeben wurden,
bereits vorgenommen und dabei dem Interesse am Zugang höheres Ge-
wicht beigemessen als dem Vertrauensschutz.
8.
Die zur Veröffentlichung vorgesehenen Vollzugsresultate beinhalten auch
die Namen der Importeure bzw. Emissionsgemeinschaften sowie deren
Mitglieder. Strittig ist vorliegend, ob deshalb zum Schutz deren Pri-
vatsphäre die Vollzugsresultate nur in anonymisierter Form offengelegt
werden dürfen.
8.1
8.1.1 Die Beschwerdeführerinnen machen hierzu geltend, das Öffentlich-
keitsgesetz halte den Grundsatz fest, dass die Einsichtnahme anonymisiert
zu erfolgen habe, was vorliegend auch möglich sei. Wenn der Gesuchstel-
ler diesen Grundsatz aufheben möchte, so habe er im Detail zu begründen,
inwiefern dies notwendig sei, um die Zwecke des Öffentlichkeitsgesetzes
erfüllen zu können. Die Importeure seien allesamt Gesellschaften des Pri-
vatrechts und die öffentliche Hand sei an ihnen nicht beteiligt. Es würden
auch keine staatlichen Abgeltungen geleistet und die Importeure würden
A-6755/2016
Seite 33
keinen staatlichen Infrastrukturen benutzen. Es gebe daher keine Recht-
fertigung, dass Importeure einen weitergehenden Eingriff in ihre Pri-
vatsphäre bzw. in ihre Persönlichkeitsrechte hinnehmen müssten, als dies
bei anderen privaten natürlichen und juristischen Personen der Fall sei.
Die Umweltfreundlichkeit hänge sodann mit einem spezifischen Fahrzeug
bzw. Fahrzeughersteller zusammen. Die Importeure hätten auf den CO2-
Ausstoss keinen Einfluss. Die Angaben über die Namen der Importeure
würden deshalb ein völlig falsches Bild über den Umwelteinfluss eines Im-
porteurs ergeben. Es würden in der Schweiz die Namen der Importeure
(anstatt der Hersteller) an den Pranger gestellt, ohne jeglichen Bezug zu
den Fahrzeugen und deren CO2-Ausstoss. Die Folge dieser Stigmatisie-
rung wäre, dass die Importeure mit einer schlechten Umweltbilanz in Zu-
kunft gemieden würden. Dies führe zu einer unberechtigten Wettbewerbs-
verzerrung.
Nebst dem allgemeinen Interesse der Öffentlichkeit der Verwaltung seien
auch die in Art. 6 Abs. 2 VBGÖ genannten Interessen zu beachten. Dafür
sei die Bekanntgabe der Namen aber nicht erforderlich. Die Beschwerde-
führerinnen könnten nachvollziehen, dass an den Vollzugsdaten möglich-
erweise ein überwiegendes öffentliches Interesse bestehe, nicht jedoch an
der Veröffentlichung der Namen. Die Datenherausgabe müsse auch ver-
hältnismässig sein, weshalb als mildere Massnahme die Namen der Im-
porteure zu anonymisieren seien. Dies genüge um dem Öffentlichkeitsprin-
zip Nachachtung zu verschaffen.
Schliesslich seien die Importeure vertraglich verpflichtet, den Ruf des Her-
stellers zu schützen. Würden Importeure Emissionsgemeinschaften bilden,
so seien insbesondere diejenigen Hersteller, welche umweltfreundliche
Fahrzeuge bauen würden, in ihrem Ruf beeinträchtigt, wenn für die Emis-
sionsgemeinschaft ein schlechteres Ziel gelte als für einen einzelnen Her-
steller. Es sei den Beschwerdeführerinnen daher von Anfang an wichtig
gewesen, dass die Daten über die Emissionsgemeinschaften nicht publik
werden können.
8.1.2 Die Vorinstanz hält eine Anonymisierung nicht für möglich. Einerseits
seien auch mit nur einem Teil der Daten bzw. mit geschwärzten Namen
Rückschlüsse auf die restlichen Daten möglich und andererseits habe der
Beschwerdegegner auch um Zugang zu den Namen verlangt, weshalb
eine Anonymisierung materiell einer vollständigen Verweigerung der Her-
ausgabe gleich käme.
A-6755/2016
Seite 34
Sodann überwiege das öffentliche Interesse an der Herausgabe der Voll-
zugsdaten das private Interesse an der Geheimhaltung. Die Beschwerde-
führerinnen würden nicht konkret aufzeigen, inwiefern ein schwerwiegen-
der Eingriff in ihre Privatsphäre vorliege. Namentlich die Annahme einer
Stigmatisierung sei sehr hypothetischer Natur. Die Beeinträchtigung der
Privatsphäre sei in erster Linie in einem potentiellen Imageverlust zu se-
hen, beispielsweise bei Importeuren, die eine hohe Sanktion bezahlen
müssten. Zudem könnte die Zusammensetzung von Emissionsgemein-
schaften bei Kunden und Herstellern für Irritationen sorgen. Demgegen-
über bestehe das öffentliche Interesse am Zugang einerseits in der detail-
lierten Berichterstattung gegenüber der Öffentlichkeit über die Wirksamkeit
der CO2-Gesetzgebung und andererseits diene die Offenlegung der um-
fassenden Information von Konsumenten, die umweltbewusst handeln und
die Bezahlung einer eingepreisten Sanktion vermeiden möchten.
Nachteile in Form geringfügiger oder bloss unangenehmer Konsequenzen
würden nicht für einen Vorrang der Geheimhaltungsinteressen genügen.
Ein Imageschaden, der so gross sei, dass er sich auf die Verkaufszahlen
bzw. die Marktstellung auswirken könne, dürfte durch eine Veröffentlichung
der Daten kaum zu erwarten sein. Irritationen bei Kunden oder Herstellern
würden höchstens unangenehmen Konsequenzen entsprechen. Bei der
Interessenabwägung sei zudem die Bedeutung der Materie zu beachten.
Angesichts der Vielzahl der betroffenen Konsumenten, der Auswirkungen
auf die Umwelt und der teilweisen nicht unerheblichen Konsequenzen der
Sanktion auf die Preisgestaltung komme der Sache vorliegend relativ
grosse Bedeutung zu.
8.2 Da die Vollzugsresultate betreffend die CO2-Emissionsvorschriften Um-
weltinformationen im Sinne von Art. 2 Abs. 3 AK und Art. 7 Abs. 8 USG
darstellen, ist vorliegend, wie bereits erwähnt, auch die Aarhus-Konvention
einschlägig (vgl. vorstehend E. 3.1.3). Während die Konvention in Bezug
auf den Datenschutz natürlicher Personen deckungsgleich mit dem
schweizerischen Recht ist, sieht Art. 4 Abs. 4 Bst. f AK keinen Schutz für
juristische Personen vor. Das Datenschutzgesetz gilt hingegen auch für ju-
ristische Personen (vgl. Art. 2 Abs. 1 DSG). Verlangt eine Person Einsicht
in ein Dokument mit Umweltinformationen, das personenbezogene Daten
einer juristischen Person enthält, so richtet sich das Verfahren nach den
massgeblichen Bestimmungen des Öffentlichkeits- und Datenschutzgeset-
zes (vgl. Botschaft zur Aarhus-Konvention, BBl 2012 4356).
8.3
A-6755/2016
Seite 35
8.3.1 Nach Art. 9 Abs. 1 BGÖ sind amtliche Dokumente, die Personenda-
ten enthalten, nach Möglichkeit vor der Einsichtnahme zu anonymisieren.
Der im Öffentlichkeitsgesetz verwendete Begriff der Personendaten deckt
sich mit der Definition in Art. 3 DSG (Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 2016;
Urteil des BGer 1C_50/2015 vom 2. Dezember 2015 E. 5.2.1; vgl. ferner
Urteile des BVGer A-5146/2015 vom 10. Februar 2016 E. 5.6 und
A-3829/2015 vom 26. November 2015 E. 8.2). Demnach sind Personen-
daten alle Angaben, die sich auf eine bestimmte oder bestimmbare Person
beziehen. Damit Angaben als Personendaten qualifiziert werden können,
müssen sie einer Person zugeordnet werden können. Der Begriff der Per-
sonendaten ist weit zu fassen (Urteil des BGer 1C_74/2015 vom 2. Dezem-
ber 2015 E. 3.2 m.w.H; Urteil des BVGer A-788/2014 vom 16. Dezember
2014 E. 5.3.1 m.w.H.). Art. 9 Abs. 1 BGÖ enthält lediglich eine grundsätz-
liche Verpflichtung der Behörde zur Anonymisierung. Diese ist nur nach
Möglichkeit verbindlich (Urteile des BVGer A-6738/2014 vom 23. Septem-
ber 2015 E. 5.1.1 und A-6054/2013 vom 18. Mai 2015 E. 4.2.1). Eine Ano-
nymisierung gilt namentlich dann als nicht möglich, wenn sie im Ergebnis
zu einer Verweigerung des Zugangs führen würde, weil sich das Zugangs-
gesuch gerade auf die zu anonymisierenden Daten bezieht oder der Infor-
mationsgehalt der Daten, hinsichtlich welcher der Zugang verlangt wird,
durch die Anonymisierung verloren ginge (Urteil des BGer 1C_50/2015
vom 2. Dezember 2015 E.5.2.2; BVGE 2013/50 E. 9.5; Urteil des BVGer
A-8073 vom 13. Juli 2016 E. 6.1.1). Zugangsgesuche, die sich auf amtliche
Dokumente beziehen, welche nicht anonymisiert werden können, sind
nach Art. 19 DSG zu beurteilen (Art. 9 Abs. 2 BGÖ).
8.3.2 Die zur Herausgabe bzw. Veröffentlichung vorgesehenen Vollzugsre-
sultate führen für alle Importeure bzw. Emissionsgemeinschaften unter Be-
kanntgabe deren Namen die Gesamtzahl der zugelassenen Fahrzeuge,
die durchschnittlichen massgebenden gewichteten CO2-Emissionen, die
individuelle Zielvorgabe, die Zielwertüberschreitung sowie allenfalls den
Sanktionsbetrag bei Zielwertüberschreitung auf. Das Dokument enthält so-
mit klarerweise Personendaten. Es wäre grundsätzlich ohne grossen Auf-
wand möglich, das Dokument in anonymisierter Form offenzulegen, indem
man beispielsweise die Namen der Importeure schwärzt. Dadurch könnten
die übrigen Daten keiner bestimmten Person zugeordnet werden. Vorlie-
gend ist jedoch zu beachten, dass sich einzig die Beschwerdeführerinnen
gegen die Offenlegung der Namen wehren und sie sich nur auf den Schutz
ihrer eigenen Personendaten berufen können. Einzelne Importeure haben
der Offenlegung sämtlicher Daten ausdrücklich zugestimmt, andere wiede-
A-6755/2016
Seite 36
rum haben die Bekanntgabe zumindest akzeptiert. Entsprechend kann vor-
liegend nur eine Anonymisierung der Namen der Beschwerdeführerinnen
zur Diskussion stehen. Werden einzig die Namen der Beschwerdeführerin-
nen anonymisiert, kann jedoch leicht auf diese geschlossen werden. Dem
am Verfahren beteiligten Beschwerdegegner sind die Namen der Be-
schwerdeführerinnen aus dem vorliegenden Verfahren jedenfalls bekannt,
weshalb er die anonymisierten Daten leicht den Beschwerdeführerinnen
zuordnen und sie damit auch publik machen könnte. Der Nutzen einer Ano-
nymisierung der Daten wäre daher nur sehr beschränkt. Das Zugangsge-
such des Beschwerdegegners bezieht sich sodann ausdrücklich auch auf
die Bekanntgabe der Namen der Importeure bzw. Emissionsgemeinschaf-
ten und deren Mitglieder. Insofern käme eine Anonymisierung zumindest
einer partiellen Verweigerung des Zugangs gleich. Entsprechend ist das
Zugangsgesuch gemäss Art. 9 Abs. 2 BGÖ nach Art. 19 DSG zu beurteilen.
8.4
8.4.1 Gemäss Art. 19 Abs. 1 DSG dürfen Bundesorgane Personendaten
nur bekannt geben, wenn dafür eine Rechtsgrundlage im Sinne von Art. 17
DSG besteht oder eine der in Bst. a-d aufgeführten Situationen vorliegt.
Die sogenannten Stammdaten einer Person, also Name, Vorname, Ad-
resse und Geburtsdatum, dürfen Bundesorgane auf Anfrage auch dann be-
kannt geben, wenn die Voraussetzungen von Art. 19 Abs. 1 DSG nicht er-
füllt sind (vgl. Art. 19 Abs. 2 DSG). Dies gilt allerdings wie bei Art. 19
Abs. 1bis DSG nur, wenn die Bekanntgabe der Daten gestützt auf eine Ab-
wägung der berührten Interessen als zulässig und verhältnismässig er-
scheint (vgl. Art. 19 Abs. 4 Bst. a DSG; Urteile des BVGer A-3220/2015
vom 22. Februar 2016 E. 4.2.2 und A-3621/2014 vom 2. September 2015
E. 4.3.4; JENNIFER EHRENSPERGER, in: BSK DSG/BGÖ, Art. 19 DSG N 49).
8.4.2 Art. 19 Abs. 1bis DSG sieht vor, dass Bundesorgane im Rahmen der
behördlichen Information der Öffentlichkeit von Amtes wegen oder gestützt
auf das Öffentlichkeitsgesetz auch Personendaten bekannt geben dürfen,
wenn diese im Zusammenhang mit der Erfüllung öffentlicher Aufgaben ste-
hen (Bst. a) und an ihrer Bekanntgabe ein überwiegendes öffentliches In-
teresse besteht (Bst. b). Erstere Voraussetzung, die dem datenschutz-
rechtlichen Zweckbindungsgebot Rechnung trägt, ergibt sich für den Be-
reich des Öffentlichkeitsgesetzes bereits aus dessen Begriff des amtlichen
Dokuments, muss ein solches doch, wie erwähnt, die Erfüllung einer öf-
fentlichen Aufgabe betreffen (vgl. Art. 5 Abs. 1 Bst. c BGÖ; vorstehend
A-6755/2016
Seite 37
E. 3.2; BVGE 2014/42 E. 7.1; Urteil des BVGer A-3220/2015 vom 22. Feb-
ruar 2016 E.4.2.2; ISABELLE HÄNER, a.a.O., Art. 9 BGÖ N 12). Die zweite
Voraussetzung verlangt nach einer Güterabwägung zwischen dem öffent-
lichen Interesse am Zugang zu den amtlichen Dokumenten und den priva-
ten Interessen am Schutz der darin enthaltenen Personendaten. Im Rah-
men von Art. 19 Abs. 1bis lit. b DSG ist auch das Recht auf informationelle
Selbstbestimmung und der Schutz der Privatsphäre zu berücksichtigen,
was sich aus dem Zweckartikel des Datenschutzgesetzes (vgl. Art. 1 DSG)
sowie aus Art. 13 BV herleiten lässt (BGE 142 II 340 E. 4.2; Urteil des BGer
1C_74/2015 vom 2. Dezember 2015 E. 4.1).
8.4.3 Eine entsprechende Interessenabwägung ist auch nach Art. 7 Abs. 2
BGÖ angezeigt: Danach wird der Zugang zu amtlichen Dokumenten ein-
geschränkt, aufgeschoben oder verweigert, wenn durch seine Gewährung
die Privatsphäre Dritter beeinträchtig werden kann; ausnahmsweise kann
jedoch das öffentliche Interesse am Zugang überwiegen.
Über das Verhältnis von Art. 7 Abs. 2 BGÖ und Art. 9 Abs. 2 BGÖ i.V.m.
Art. 19 Abs. 1bis Bst. b DSG können unterschiedliche Auffassungen vertre-
ten werden. Letztlich ist allerdings massgebend, dass gestützt auf beide
Bestimmungen dieselbe Interessenabwägung vorzunehmen ist. (Urteil des
BGer 1C_74/2015 vom 2. Dezember 2015 E. 4.1.1; Urteile des BVGer
A-7874/2015 vom 15. Juni 2016 E. 9.4 und A-3220/2015 vom 22. Februar
2016 E. 4.3, je m.w.H.).
8.4.4 Hinsichtlich der öffentlichen Interessen ist zu beachten, dass dem In-
teresse an der Öffentlichkeit der Verwaltung zwar per se Gewicht zukommt.
Dieses ist allerdings im Einzelfall in Berücksichtigung von Sinn und Zweck
des Öffentlichkeitsgesetzes, das die Entscheidungsprozesse der Verwal-
tung transparent machen und die Kontrolle über diese verbessern sowie
das Vertrauen der Bürger in die öffentlichen Institutionen stärken soll
(vgl. BGE 136 II 399 E. 2.1 m.w.H.), zu bestimmen und kann variieren (vgl.
Urteile des BVGer A-3621/2014 vom 2 September 2015 E. 4.3.5 und
A-6054/2013 vom 18. Mai 2015 E. 4.2.2). Zusätzlich zum allgemeinen In-
teresse an der Öffentlichkeit der Verwaltung sind allfällige spezifische In-
formationsinteressen der Öffentlichkeit zu berücksichtigen, namentlich In-
teressen, wie sie in Art. 6 Abs. 2 VBGÖ genannt werden. So kann das öf-
fentliche Interesse überwiegen, wenn die Zugänglichmachung dem Schutz
spezifischer öffentlicher Interessen dient, insbesondere dem Schutz der öf-
fentlichen Ordnung und Sicherheit oder der öffentlichen Gesundheit (Art. 6
Abs. 2 lit. b VBGÖ).
A-6755/2016
Seite 38
8.4.5 Bei der Gewichtung der privaten Interessen sind insbesondere die
Funktion und die Stellung der betroffenen Dritten sowie die möglichen Aus-
wirkungen einer allfälligen Zugänglichmachung der fraglichen Personen-
daten zu beachten. Dabei ist auch der Natur dieser Daten Rechnung zu
tragen. So gilt die Zugänglichmachung von Stammdaten im Allgemeinen
als eher leichter Eingriff, jene von besonders schützenswerten Personen-
daten im Sinne von Art. 3 Bst. c DSG oder Persönlichkeitsprofilen im Sinne
von Art. 3 Bst. d DSG dagegen als Eingriff von erheblichem Gewicht, der
kaum je in Betracht fallen dürfte (vgl. zum Ganzen: BVGE 2014/42 E. 7.1;
Urteile des BVGer A-3621/2014 vom 2. September 2015 E. 4.3.4 und
A-6054/2013 vom 18. Mai 2015 E. 4.2.2; ISABELLE HÄNER, a.a.O., Art. 7
BGÖ N 57 ff.; JENNIFER EHRENSPERGER, a.a.O., Art. 19 DSG N 46).
Nicht jede Bekanntgabe von Personendaten führt dabei zu einer Beein-
trächtigung der Privatsphäre. Eine solche setzt einen tatsächlichen Eingriff
in die Persönlichkeit der betroffenen Person voraus, der eine gewisse In-
tensität erreicht. Geringfügige oder bloss unangenehme Konsequenzen
reichen nicht aus, um ein überwiegendes privates Interesse gelten zu ma-
chen. Ebenso wenig, wenn eine Beeinträchtigung der Persönlichkeit ledig-
lich denkbar bzw. entfernt möglich ist (vgl. BGE 133 II 209 E. 2.3.3; Urteile
des BVGer A-4571/2014 vom 10. August 2016 E. 7.2.3 und A-8073/2015
vom 13. Juli 2016 E. 6.1.3; ISABELLE HÄNER, a.a.O., Art. 7 BGÖ N 60).
8.5 Vorliegend geht es gestützt auf das Öffentlichkeitsgesetz um die Pub-
likation der Vollzugsresultate betreffend die CO2-Emissionsvorschriften.
Die darin enthaltenen Personendaten stehen im Zusammenhang mit der
Erfüllung öffentlicher Aufgaben, werden sich doch im Rahmen der Vor-
schriften zur Verminderung der CO2-Emissionen und damit auch zum
Schutz der öffentlichen Gesundheit (vgl. nachfolgend E. 8.6.1) erhoben.
Folglich gilt es gemäss Art. 19 Abs. 1bis Bst. b DSG eine Güterabwägung
zwischen dem öffentlichen Interesse am Zugang zu den erwähnten Voll-
zugsresultaten und dem privaten Interesse der Beschwerdeführerinnen am
Schutz der darin enthaltenen Personendaten vorzunehmen und zu prüfen,
ob die Vorinstanz zu Recht ein überwiegendes öffentliches Interesse bejaht
hat.
8.6
8.6.1 Wie bereits ausgeführt bezweckt das CO2-Gesetz die Verminderung
von Treibhausgasemissionen, insbesondere CO2-Emissionen, mit dem
Ziel, einen Beitrag zu leisten, den globalen Temperaturanstieg auf weniger
A-6755/2016
Seite 39
als 2 Grad Celsius zu beschränken. Als Massnahme zur Erreichung dieses
Reduktionsziels wird u.a. jährlich für jeden Importeur oder Hersteller bzw.
Emissionsgemeinschaft eine individuelle Zielvorgabe für die durchschnitt-
lichen CO2-Emissionen der erstmals in Verkehr gesetzten Personenwagen
festgelegt. Bei Überschreitung der individuellen Zielvorgabe wird eine
Sanktion fällig (vgl. Art. 10 – 13 CO2-Gesetz). Die streitgegenständlichen
Vollzugsresultate geben diesbezüglich Auskunft über die Gesamtzahl der
zugelassenen Fahrzeuge, die durchschnittlichen massgebenden gewich-
teten CO2-Emissionen, die individuelle Zielvorgabe, die Zielwertüber-
schreitung und den allenfalls zu bezahlenden Sanktionsbetrag der einzel-
nen Importeure bzw. Emissionsgemeinschaften. Werden die Daten offen-
gelegt, lässt sich die Wirksamkeit der CO2-Gesetzgebung überprüfen und
ersehen, inwiefern diese Vorschriften in der Praxis von den Behörden um-
und durchgesetzt wurden. Insofern ist der Vorinstanz und den Ausführun-
gen des EDÖB in seiner Empfehlung vom 9. September 2016 beizupflich-
ten, dass ein erhebliches öffentliches Interesse an der Offenlegung dieser
Daten besteht. Dies insbesondere im Hinblick darauf, dass der Zweck des
Öffentlichkeitsgesetzes darin liegt, Transparenz zu schaffen und die Tätig-
keit der Verwaltung zu kontrollieren.
Nebst diesem allgemeinen Interesse an der Öffentlichkeit der Verwaltung
sind vorliegend auch spezifische Informationsinteressen nach Art. 6 Abs. 2
Bst. b VBGÖ gegeben. Die Vollzugsresultate enthalten Angaben über CO2-
Emissionen und betreffen damit auch den Klimaschutz (vgl. vorstehend
E. 3.1.3). Gemäss Botschaft des Bundesrates über die Schweizer
Klimapolitik nach 2012 vom 26. August 2009 wirkt sich die Klimaerwär-
mung negativ auf die Gesundheit aus (vgl. BBl 2009 7444 f.). Die Reduk-
tion der CO2-Emissionen liegt insofern im öffentlichen Interesse. Unter Be-
rücksichtigung der gesellschaftlichen und politischen Bedeutung dieser
Materie ist der Offenlegung der Vollzugsresultate ein erhebliches Interesse
der Allgemeinheit beizumessen.
Was das von der Vorinstanz angeführte öffentliche Interesse an der umfas-
senden Information von Konsumenten, die umweltbewusst handeln und
die Bezahlung einer eingepreisten Sanktion vermeiden möchten, betrifft,
so kann diesem vorliegend nur wenig Gewicht beigemessen werden. Ei-
nerseits bezweckt das Öffentlichkeitsgesetz nicht den Konsumentenschutz
und andererseits stellt dies auch kein spezifisches Interesse im Sinne von
Art. 6 Abs. 2 VBGÖ dar. Aus den Vollzugsresultaten ist lediglich ersichtlich,
ob ein Importeur im Jahr 2014 die Zielvorgabe bei den CO2-Emissionen
erreichte oder ob er eine Sanktion wegen Überschreitung der Zielvorgabe
A-6755/2016
Seite 40
bezahlen musste. Rückschlüsse auf einzelne Fahrzeuge bezüglich
Umweltfreundlichkeit und Preisgestaltung lassen sich hingegen keine zie-
hen. Wie die Beschwerdeführerinnen diesbezüglich zu Recht vorbringen,
hängt die Umweltfreundlichkeit eines Fahrzeuges nicht vom Importeur,
sondern vom konkreten Fahrzeugmodell und der Marke ab. Ein umweltbe-
wusster Konsument wird sich daher in erster Linie über den CO2-Ausstoss
eines konkreten Fahrzeugs informieren. Diese Angaben sind bereits öffent-
lich bekannt. So findet sich beispielsweise auf der Webseite der Vorinstanz
eine Fahrzeugliste mit Angaben zum CO2-Ausstoss sämtlicher Fahrzeug-
modelle (< http://www.bfe.admin.ch/energieetikette/00962/00964/index.ht
ml?lang=de >, abgerufen am 5. Oktober 2017). Sodann müssen gemäss
Anhang 3.6 der Energieverordnung vom 7. Dezember 1998 (EnV,
SR 730.01) Personenwagen an Verkaufsstellen mit einer Energieetikette,
welche u.a. Angaben zu den CO2-Emissionen enthalten, gekennzeichnet
werden. Nichtdestotrotz kann es einem Konsumenten wichtig sein, sein
Fahrzeug bei einem Importeur zu kaufen, welcher die CO2-Ziele erreicht
und damit seinen Beitrag zum Klimaschutz leistet. In Bezug auf das Ver-
meiden der Bezahlung einer eingepreisten Sanktion gilt es zu berücksich-
tigen, dass sich den Vollzugsresultaten nicht entnehmen lässt, ob ein Im-
porteur eine zu bezahlende Sanktion einpreist und auf welches Fahrzeug
sich dies preismässig auswirkt. Anstatt die Sanktion einzupreisen, kann ein
Importeur auch seine Gewinnmarge reduzieren. Schlussendlich ist er ge-
halten, das Fahrzeug zu einem konkurrenzfähigen Preis anzubieten. Aus
Sicht des Konsumenten bieten die Vollzugsresultate somit nur einen be-
schränkten Mehrwert.
8.6.2 Bei der Bemessung der privaten Interessen gilt es zu berücksichti-
gen, dass es sich bei den Beschwerdeführerinnen um juristische Personen
des Privatrechts handelt, bei welchen die Schutzbedürftigkeit von Perso-
nendaten naturgemäss geringer ist als bei natürlichen Personen (vgl. Ur-
teile des BVGer A-4571/2015 vom 10. August 2016 E. 7.2.3 und
A-7874/2015 vom 15. Juni 2016 E. 9.6.2). In Anbetracht der gesellschaftli-
chen Bedeutung der CO2-Emissionen besteht bei einer Offenlegung sämt-
licher Daten die Gefahr eines Imageverlustes, sofern ein Importeur die Ziel-
vorgabe nicht erreichte und eine Sanktion zu bezahlen hatte. Das könnte
dazu führen, dass Importeure von gewissen Kunden zukünftig gemieden
würden. Inwiefern und in welchem Ausmass dies tatsächlich eintritt, bleibt
jedoch unklar. Wie erwähnt steht für den umweltbewussten Konsumenten
ohnehin der CO2-Ausstoss eines konkreten Fahrzeuges im Vordergrund.
Insofern ist nicht davon auszugehen, dass die Offenlegung der Daten sich
A-6755/2016
Seite 41
spürbar auf die Verkaufszahlen niederschlagen oder gar zu Marktverzer-
rungen führen würde, wie von den Beschwerdeführerinnen befürchtet.
Ebenfalls könnte die Zusammensetzung von Emissionsgemeinschaften
bei Kunden und Herstellern allenfalls für Irritationen sorgen, wobei rele-
vante Auswirkungen auf die Marktverhältnisse auch hier nicht zu erwarten
sind. Die Beschwerdeführerinnen berufen sich sodann darauf, dass sie ver-
traglich verpflichtet seien, den Ruf der Hersteller zu wahren. Zwar könnte
die Offenlegung der Vollzugsresultate auch bei den Herstellern zu einem
Imageverlust führen, welche Konsequenzen den Beschwerdeführerinnen
dadurch drohen, legen sie jedoch nicht dar. Die Befürchtung der Beschwer-
deführerinnen, die Offenlegung würde ein völlig falsches Bild über den Um-
welteinfluss eines Importeurs ergeben, kann der Zugangsgewährung so-
dann nicht entgegenstehen. Die Interpretation der Vollzugsresultate ist
dem Beschwerdegegner bzw. der Öffentlichkeit zu überlassen (vgl. Urteil
des BVGer A-7874/2015 vom 15. Juni 2015 E. 6.1). Die Beschwerdeführe-
rinnen könnten ihre Position in einer allfälligen öffentlichen Diskussion oder
Stellungnahme darlegen.
Insgesamt ist davon auszugehen, dass die Offenlegung der Vollzugsresul-
tate bei den Beschwerdeführerinnen höchstens geringfügige oder bloss
unangenehme Konsequenzen verursachen würde. Etwas anderes legen
die – beweisbelasteten (vgl. vorstehend E. 3.4) – Beschwerdeführerinnen
jedenfalls nicht substantiiert dar und ergibt sich auch nicht aus den Akten.
8.6.3 Die Interessenabwägung nach Art. 19 Abs. 1bis Bst. b DSG ergibt zu-
sammengefasst, dass an der Bekanntgabe der streitgegenständlichen Per-
sonendaten ein überwiegendes öffentliches Interesse besteht. An dieser
Beurteilung ändert auch der Umstand nichts, dass es sich bei den Be-
schwerdeführerinnen um Personen des Privatrechts handelt, bei welchen
der Schutz der Persönlichkeit weiter reicht als bei Institutionen, an welchen
die öffentliche Hand beteiligt ist oder die staatliche Leistungen erhalten.
8.6.4 Auch unter Berücksichtigung des Verhältnismässigkeitsprinzips er-
weist sich die Datenherausgabe als zulässig. Diese ist geeignet, dem Öf-
fentlichkeitsprinzip Nachachtung zu verschaffen, indem Informationen von
allgemeinem Interesse der Öffentlichkeit zugänglich gemacht werden. Eine
mildere Massnahme, um dieses Ziel zu erreichen, ist nicht ersichtlich.
Schliesslich bleibt auch die Verhältnismässigkeit im engeren Sinn (Zumut-
barkeit) gewahrt, da die Persönlichkeitsrechte der betroffenen Beschwer-
deführerinnen – wenn überhaupt – nicht über Gebühr eingeschränkt wer-
den.
A-6755/2016
Seite 42
9.
Zusammengefasst ergibt sich, dass weder spezialgesetzliche Bestimmun-
gen (Art. 4 BGÖ) noch überwiegende private oder öffentliche Interessen an
der Geheimhaltung (Art. 7 BGÖ) eine Verweigerung oder Einschränkung
des Zugangs zu den streitgegenständlichen Vollzugsresultaten zu rechtfer-
tigen vermögen. Ein Ausnahmefall im Sinne von Art. 8 BGÖ wird sodann
nicht geltend gemacht und liegt auch nicht vor. Bei diesem Ergebnis er-
weist sich die Beschwerde folglich als unbegründet und ist abzuweisen.
10.
10.1 Die Beschwerdeführerinnen stellen den Antrag, auf die Publikation
des vorliegenden Entscheids zu verzichten. Für den Fall, dass er trotzdem
publiziert werden sollte, beantragen sie die Anonymisierung nicht nur der
Namen und Adressen, sondern auch der Zusammensetzung der Emissi-
onsgemeinschaft bzw. des Grossimporteurs.
10.2 Gemäss Art. 5 des Informationsreglements für das Bundesverwal-
tungsgericht vom 21. Februar 2008 (Informationsreglement, SR 173.320.4)
veröffentlicht dieses seine Entscheide sowohl in einer elektronischen Ent-
scheiddatenbank (Art. 6 Informationsreglement) als auch in einer amtli-
chen Entscheidsammlung (Art. 7 Informationsreglement). Entscheide auf-
grund von Art. 36b VGG werden nicht veröffentlicht. Unter Art. 36b VGG
fallen Entscheide über Genehmigungen von Beschaffungsmassnahmen
nach dem Bundesgesetz vom 25. September 2015 über den Nachrichten-
dienst (Nachrichtendienstgesetz, NDG, SR 121). Ein gänzlicher Verzicht
auf eine Veröffentlichung eines materiellen Entscheids (vgl. dagegen Art. 6
Abs. 2 Informationsreglement mit Bezug auf Prozessentscheide) ist für das
Bundesverwaltungsgericht ansonsten nicht vorgesehen. Ausnahmsweise
muss der Verzicht auf eine Veröffentlichung dennoch möglich sein, wobei
nur erstellte und überwiegende öffentliche oder substantiiert dargelegte
und überwiegende private Interessen einen Verzicht rechtfertigen könnten
(Urteil des BVGer B-5579/2013 vom 14. Oktober 2014 E. 5.3). Die Ent-
scheide werden grundsätzlich in anonymisierter Form veröffentlicht (Art. 29
Abs. 2 VGG, Art. 8 Abs. 1 Informationsreglement).
10.3 Vorliegend handelt es sich nicht um einen Entscheid im Sinne von
Art. 36b VGG und wie die vorstehenden Erwägungen zeigen, liegen auch
keine überwiegenden privaten oder öffentlichen Interessen vor, die einen
Verzicht auf eine Publikation rechtfertigen würden. Die Publikation erfolgt
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bereits von Gesetzes wegen in anonymisierter Form, sprich ohne Bekannt-
gabe der Namen. Eine weitergehende Anonymisierung ist nicht angezeigt,
kann doch auch bei Bekanntgabe, dass es sich bei den Beschwerdeführe-
rinnen um eine Emissionsgemeinschaft und um einen Grossimporteur han-
delt, nicht auf deren Namen bzw. Zusammensetzung geschlossen werden.
Zudem muss auch ein anonymisiertes Urteil verständlich bleiben (vgl. BGE
133 I 106 E. 8.3).
11.
Dem Verfahrensausgang entsprechend gelten die Beschwerdeführerinnen
als unterliegend und haben die Verfahrenskosten zu tragen (Art. 63
VwVG). Diese sind auf Fr. 2'000.-- festzusetzen (Art. 1 ff. des Reglements
über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht
vom 21. Februar 2008 [VGKE, SR 173.320.2]). Der von den Beschwerde-
führerinnen einbezahlte Kostenvorschuss in gleicher Höhe wird zur Bezah-
lung der Verfahrenskosten verwendet.
Angesichts ihres Unterliegens haben die Beschwerdeführerinnen keinen
Anspruch auf Parteientschädigung (Art. 64 Abs. 1 VwVG; Art. 7 Abs. 1
VGKE). Dasselbe gilt für die obsiegende Vorinstanz als Bundesbehörde
(Art. 7 Abs. 3 VGKE).
(Das Dispositiv befindet sich auf der nächsten Seite.)
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