Decision ID: 3f5d7e31-e933-4d42-9ee9-3758bd7944eb
Year: 2010
Language: de
Court: SG_VG
Chamber: SG_VG_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

hat das Verwaltungsgericht festgestellt:
A./ H. und J., G., sind Eigentümer des Grundstücks Nr. xy, Grundbuch G. Die 5 ha
grosse Parzelle, die nach dem Zonenplan der Gemeinde G. vom 21. Februar 1983 im
übrigen Gemeindegebiet liegt, ist in der westlichen Ecke mit einem landwirtschaftlichen
Wohnhaus samt separater Scheune und einem Ökonomiegebäude überbaut.
Nordwestlich wird die Liegenschaft durch den (eingedolten) Dorfbach G. und die
R.strasse (Gemeindestrasse 2. Klasse) begrenzt.
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Das nordwestlich auf der gegenüberliegenden Strassenseite gelegene Gebiet befindet
sich zum einen in der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen, wo sich das
Primarschulhaus G. und das Zentrum der Oberstufenschulgemeinde G. befinden und
zum anderen in der Landwirtschaftszone.
B./ Im September 2006 beschloss der Gemeinderat einen ersten Teilzonenplan K.
Damit sollte das Gebiet nordwestlich der Rietwiesstrasse eingezont werden (Parz.-Nrn.
219 [Miteigentümer G.], xy [B.], xy [Oberstufenschule G.], 237 [Miteigentümer S.]). Es
war vorgesehen, die Zone für öffentliche Bauten und Anlagen um rund 1'700 m zu
erweitern und eine Wohnzone für zweigeschossige Bauten zu schaffen (rund 2,2 ha auf
Kosten der Landwirtschaftszone bzw. rund 0,3 ha auf Kosten der Zone für öffentliche
Bauten und Anlagen). Der Teilzonenplan wurde gegenüber einem früheren Entwurf aus
dem Jahr 2003 derart angepasst, dass die Kuppe freigehalten werden konnte.
Dagegen erhoben H. und J. Einsprache beim Gemeinderat. Nachdem dieser die
Einsprache abgewiesen hatte und das fakultative Referendum nicht ergriffen wurde,
erhoben die Einsprecher Rekurs beim Baudepartement. Im Rahmen des
Rekursverfahrens stellte das Amt für Raumentwicklung und Geoinformation des
Baudepartementes (abgekürzt AREG) in Aussicht, den Teilzonenplan nicht zu
genehmigen. Im Hinblick darauf legte der Gemeinderat im Oktober 2008 einen neuen
Teilzonenplan K. mit verringerter Fläche auf (Parz.-Nrn. xy, xy und xy). Auch dagegen
erhoben H. und J. Einsprache, die der Gemeinderat wiederum abwies. Vom
25. November 2008 bis 24. Dezember 2008 unterstand der neue Teilzonenplan als
Ersatz für den bisherigen dem Referendum (Amtsblatt des Kantons St. Gallen Nr. 48,
S. 3692), das nicht ergriffen wurde. Die Rechtsabteilung des Baudepartements schrieb
das Rekursverfahren mit Blick auf den Ersatz bzw. Widerruf des alten Teilzonenplans
am 20. Januar 2009 als gegenstandslos ab.
C./ Der Gemeinderat gab den Einsprechern mit Schreiben vom 6. Januar 2009
Kenntnis von der stillschweigenden Zustimmung der Bürgerschaft zum überarbeiteten
Teilzonenplan K. und eröffnete die vierzehntägige Rekursfrist. H. und J. erhoben am
16. Januar 2009 Rekurs. Unter anderem verlangten sie, dass auf die Einzonung der
Parzelle Nr. xy verzichtet werde, soweit diese als Wohnzone eingezont werde. Das
AREG stellte mit Vernehmlassung vom 8. Juli 2009 die Genehmigung des reduzierten
Teilzonenplans in Aussicht.
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Das Baudepartement führte am 19. Oktober 2009 in Anwesenheit der
Verfahrensbeteiligten und der Kreisplanerin einen Augenschein durch. Die nunmehr
vertretenen Beschwerdeführer zogen mit Stellungnahme zum Augenscheinprotokoll
vom 16. November 2009 ihre Rekursanträge bis auf den erwähnten zurück und
verlangten zudem eine ausseramtliche Entschädigung. Das Baudepartement wies den
Rekurs mit Entscheid vom 12. Februar 2010 ab, soweit dieser nicht zurückgezogen
worden und darauf einzutreten war. Dabei erwog es im wesentlichen, dass der Bedarf
an zusätzlichen Flächen in der Wohnzone unbestritten und der zur Einzonung
vorgesehene Teil des Grundstücks Nr. xy für eine Überbauung prinzipiell geeignet sei.
Der umstrittenen Einzonung würden sodann keine öffentlichen oder privaten Interessen
entgegenstehen und es lägen auch keine Gründe vor, zuerst das Grundstück der
Rekurrenten einzuzonen. Schliesslich könne mit der geplanten Erweiterung der
Bauzone dem Grundsatz, wonach die Siedlung in ihrer Ausdehnung begrenzt und die
Bauzone kompakt gehalten werden soll, besser nachgelebt werden, als mit einer
Einzonung des Grundstücks der Rekurrenten.
D./ Gegen diesen Entscheid erhoben H. und J. mit Eingabe ihres Rechtsvertreters vom
1. März 2010 Beschwerde beim Verwaltungsgericht:
"1. Der Entscheid der Vorinstanz vom 12. Februar 2010 sei aufzuheben und es sei von
einer Einzonung ab Parzelle xy, Grundbuch G., in der Zone W2 abzusehen.
2. Eventuell:
Das Verfahren sei an den Gemeinderat zurückzuweisen mit dem Antrag, andere
Möglichkeiten der Einzonung von Bauland W2/W3 zu prüfen.
3. Subeventuell:
Die Frage der Einzonung von Parzelle Nr. xy, Grundbuch G., in die Zone W2 sei
auszusetzen und im Zusammenhang mit der Gesamtrevision des Zonenplans zu
entscheiden."
Gemäss ihrer Beschwerdeergänzung vom 18. Mai 2010 ist zu klären, ob der
Gemeinderat das Recht habe, bei gleichwertigen Grundstücksflächen anstelle Land im
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übrigen Gemeindegebiet daneben liegenden Boden aus der Landwirtschaftszone
einzuzonen, oder ob die Gemeinde nicht zuerst das als übriges Gemeindegebiet
ausgeschiedene Land berücksichtigen müsse. Weiter stelle sich die Frage, ob während
eines im Gang befindlichen Richtplanverfahrens mit anschliessender Gesamtrevision
des Zonenplans vorweg eine grössere Parzelle aus der Landwirtschaftszone zur
Wohnzone eingezont werden könne oder ob solches nicht erst im Rahmen der
Gesamtrevision erfolgen dürfe. Demgegenüber anerkennen sie, dass die Einzonung für
den Erweiterungsbau der Schule möglich sei.
Konkret bestreiten sie, dass ihr Land für eine Überbauung weniger geeignet sei als die
Parzelle Nr. xy. Diese liege im Gegenteil mit rund 1'500 m2 im Gebiet mittlerer
Gefährdung, wo Hangrutschgefahr bestehe. Bauten oberhalb der neuen Stichtrasse
würden sodann die Kuppensicht beeinträchtigen. Der nötige Planungsbericht sei erst
im Verlauf des Rekursverfahrens erstellt worden, was zeige, dass die Einzonung
konzeptlos erfolgt sei. Die Beschwerdeführer hätten immer signalisiert, dass sie willig
seien, das Grundstück Nr. 32 für eine Überbauung freizugeben.
E./ Das Baudepartement beantragt mit Vernehmlassung vom 3. Juni 2010 die
Abweisung der Beschwerde. Zwar liege nach der Schutzverordnung der Gemeinde G.
vom 26. Mai 1997 ein Teil des Grundstücks Nr. xy im Landschaftschutzgebiet. Die
damit geschützte Kuppe des Kirchbühls werde von der rund 80 m entfernt und 20 m
tiefer liegenden neuen Bauzone aber nicht betroffen.
F./ Das Verwaltungsgericht stellte mit Schreiben vom 7. Juni 2010 fest, dass sich die
Oberstufenschulgemeinde G. am Rekursverfahren nicht beteiligt hat. Daraus schloss
es, dass es auch am Beschwerdeverfahren nicht teilnehmen werde. Die
Schulgemeinde nahm dazu keine Stellung.
Der B. und die Politische Gemeinde G. beantragen mit Schreiben vom 25. Juni 2010
die kostenpflichtige Abweisung der Beschwerde. Die Gemeinde hält den
Beschwerdeführern dabei entgegen, dass es sich beim Planungsbericht vom 1. Juli
2009 um eine aktualisierte Fassung desjenigen vom xy. November 2007 handle.
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Die Beschwerdeführer räumten am 6. August 2010 ein, dass die ursprünglich
einzuzonende Fläche um rund die Hälfte verkleinert worden sei. Daran ändere aber
nichts, dass das einzuzonende Land im Gegensatz zu ihrer Liegenschaft kein
Bauerwartungsland darstelle und die vorgesehene Fläche für eine Einzonung
ausserhalb des ordentlichen Zonenplanverfahrens zu gross sei.
G./ Auf die weiteren Eingaben und Vorbringen der Verfahrensbeteiligten wird, soweit
wesentlich, in den nachstehenden Erwägungen eingegangen.

Darüber wird in Erwägung gezogen:
1. Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichtes ist gegeben (Art. 59bis Abs. 1
des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt VRP).
Die Beschwerdeführer sind Adressaten des angefochtenen Rekursentscheids und
damit zu dessen Anfechtung legitimiert (Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1
VRP). Die Beschwerdeerklärung und -begründung entsprechen zeitlich, formal und
inhaltlich den gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 47
Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP). Auf die Beschwerde ist daher einzutreten.
2. Die Beschwerdeführer rügen, dass die Rekursinstanz den B. und die
Oberstufenschulgemeinde beigeladen hat.
Die Beigeladenen besitzen im Gebiet des Teilzonenplans K. Grundstücke, deren
Zonierung umstritten ist. Damit sind sie vom Ausgang des Rechtsmittelverfahrens
unmittelbar betroffen (Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen,
St. Gallen 2003, Rz. 350 ff.). Dies trifft in erster Linie auf den Eigentümer des
Grundstücks Nr. xy zu, dessen Einzonung als Bauland im Mittelpunkt des Streits steht.
Aber auch die Oberstufenschulgemeinde hatte am Rekursverfahren ein
Rechtsschutzinteresse, obwohl die Beschwerdeführer die Erweiterung der Zone für
öffentliche Bauten und Anlagen im südlichen Bereich der Parzelle Nr. xy im Umfang
von 1'669 m anerkannt haben. Mit der Einzonung ist nämlich nicht nur eine
Verschiebung zu Gunsten der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen auf Kosten der
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Landwirtschaftszone verbunden, sondern auch eine Verkleinerung der Zone für
öffentliche Bauten und Anlagen zu Gunsten der Wohnzone im Umfang von 522 m ,
womit die Schule in ihrer räumlichen Entwicklung betroffen ist. Dazu kommt, dass von
der Zonenverschiebung auch ihr eigenes Grundstück Nr. xy in einem kleinen Spickel
betroffen ist, womit die Schulgemeinde vom Streitverfahren unmittelbar berührt ist.
Während sich der B. am ganzen Rekursverfahren aktiv beteiligt hat, liess sich die
Oberstufenschulgemeinde am Rekursaugenschein durch einen Schulrat vertreten.
Damit kommt zumindest dem B. die volle Beteiligtenstellung zu, weshalb die Vorinstanz
diesem auch einen Kostenersatz zugesprochen hat.
3. Die Beschwerdeführer rügen die Einzonung der benachbarten
Landwirtschaftsparzelle. Dabei bestreiten sie nicht, dass die Gemeinde grundsätzlich
Bedarf nach zusätzlichem Bauland habe und dass der Zonenplan im Hinblick auf
Art. 21 Abs. 2 des Raumplanungsgesetzes (SR 700, abgekürzt RPG) und Art. 32 Abs. 1
des Baugesetzes (sGS 731.1, abgekürzt BauG) geändert werden dürfe. Sie verlangen
aber, dass zunächst ihre Parzelle im übrigen Gemeindegebiet zum Zug komme, bevor
Land in der Landwirtschaftzone eingezont werde. Zudem sind sie der Ansicht, dass ihr
Grundstück für eine Überbauung besser geeignet sei, weil das zur Einzonung
vorgesehene Gebiet unter anderem zum Teil im Gebiet mittlerer Gefährdung liege.
Schliesslich vertreten sie die Meinung, dass eine derart grosse Fläche in der
Landwirtschaftszone nur im Rahmen einer Gesamtrevision des Zonenplans eingezont
werden dürfe.
3.1. Die Nutzungsplanung hat grundsätzlich aus einer Gesamtsicht der
raumbedeutsamen Belange heraus zu erfolgen. Zur Planung der Entwicklung der
Bautätigkeit ist daher ein planerisches Gesamtkonzept erforderlich. Dies schliesst aber
nicht aus, dass die kommunale Nutzungsplanung für einen Teil des Gemeindegebiets
oder gar nur für eine einzelne Liegenschaft gesondert erfolgt, sofern sie nicht isoliert
erlassen wird. Teilnutzungspläne müssen sich in die Zonenplanung der Gemeinde
einfügen und dürfen nicht aus dem planerischen Gesamtkonzept herausgerissen
werden (BGE 1P.14/2001 vom 5. April 2001 E. 3a [= ZBl 103 2002 S. 579], BGE 1P.
21/2005 vom 6. Oktober 2010 E. 4.3, VerwGE B 2009/219 vom 24. August 2010,
E. 2.1., in: www.gerichte.sg.ch). Die Planungsbehörde erstattet der kantonalen
Genehmigungsbehörde deshalb einen Bericht darüber, wie der Nutzungsplan die Ziele
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und Grundsätze der Raumplanung, die Anregungen aus der Bevölkerung, die
Sachpläne und Konzepte des Bundes und den Richtplan berücksichtigen und wie sie
den Anforderungen des übrigen Bundesrechts, insbesondere der
Umweltgesetzgebung, Rechnung tragen (Art. 47 Abs. 1 der Raumplanungsverordnung,
SR 700.1, abgekürzt RPV). Insbesondere legen sie damit dar, welche
Nutzungsreserven im weitgehend überbauten Gebiet bestehen und wie diese Reserven
haushälterisch genutzt werden sollen (Art. 47 Abs. 2 RPV). Der vorliegende
Planungsbericht vom Büro ERR Raumplaner FSU SIA datiert vom 1. Juli 2009. Eine
frühere Version aus dem Jahr 2007, welche die Beschwerdebeteiligte erwähnt, befindet
sich nicht bei den Akten.
3.2. Nach dem Gesagten ist es selbst im Zuge einer Totalrevision der kommunalen
Zonenplanung nicht ausgeschlossen, die Planung für eine kleine, vom übrigen Dorf
abgeschiedene Fraktion zeitlich vorzuziehen, wenn dies sachlich geboten erscheint.
Voraussetzung ist indessen, dass sich die Teilplanung ins planerische Gesamtkonzept
der Gemeinde einfügt und die weitere Planung für den Rest des Gemeindegebiets nicht
präjudiziert (BGE 1P.14/2001 vom 5. April 2001 E. 3d). Mit dem Erlass des
vorliegenden Teilzonenplans werden nach den unbestritten gebliebenen Angaben der
Gemeinde ungefähr ein Drittel der künftig benötigten Landressourcen für die nächsten
fünfzehn Jahre beansprucht, womit im Rahmen einer Gesamtrevision des Zonenplans
noch genügend Platz für eine räumliche Entwicklung der Gemeinde bleibt. Die
Tatsache, dass die Gemeinde derzeit daran ist, einen kommunalen Richtplan zu
erarbeiten und in der Folge den Zonenplan anpassen wird, steht dem vorliegenden
Teilzonenplan somit nicht grundsätzlich entgegen. Im Sinn der rollenden Planung kann
es immer wieder vorkommen, dass Teilzonenpläne nötig werden, bevor die meist
mehrere Jahre in Anspruch nehmende Überarbeitung des Gesamtzonenplans
abgeschlossen ist.
3.3. Übriges Gemeindegebiet umfasst nach Art. 21 Abs. 1 BauG das Gebiet, das für
eine spätere bauliche Entwicklung vorgesehen ist oder nicht für eine bestimmte
Nutzung vorgesehen ist.
3.3.1. Die erwähnte Bestimmung hält ausdrücklich fest, dass es sich beim übrigen
Gemeindegebiet um keine Bauzone handelt, also auch um keine Reservebauzone oder
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Bauzone zweiter Etappe. Mit der Zuweisung eines Gebiets im Sinn von
Bauerwartungsland zum übrigen Gemeindegebiet wird lediglich dem Umstand
Rechnung getragen, dass sich das Gebiet grundsätzlich für eine Überbauung eignet
(BGE 1P.343/2002 vom 16. Januar 2003 E. 7.3) und die Planungsbehörde hier eine
mögliche bauliche Entwicklung sieht, weshalb verhindert werden soll, dass die
beabsichtigte Zonenordnung durch Bauten und Anlagen negativ präjudiziert wird (B.
Heer, St. Gallisches Bau- und Planungsrecht, Bern 2003, Rz. 392). Folglich sind Bauten
und Anlagen nur zugelassen, wenn sie in der Landwirtschaftszone zulässig sind und
die planmässige bauliche Entwicklung der Gemeinde nicht gestört wird (Art. 21 Abs. 2
BauG).
3.3.2. Weder Art. 15 RPG noch Art. 26 der Bundesverfassung (SR 101, abgekürzt BV)
geben einen Anspruch auf Einzonung von Land in die Bauzone. Die
Bauzonenausscheidung stellt vielmehr eine Gestaltungsaufgabe der Planungsbehörde
dar und unterliegt einer gesamthaften Abwägung und Abstimmung aller räumlich
wesentlichen Gesichtspunkte und Interessen (Art. 1 Abs. 1 und Art. 2 Abs. 1 RPG, BGE
122 I 294 neues Fenster E. 3e, 116 Ia 221 neues Fenster E. 3b, je mit Hinweisen).
Betroffene Grundeigentümer können daher aus der Tatsache, dass ihr Grundstück im
übrigen Gemeindegebiet liegt, keinen Anspruch ableiten, dass ihre Liegenschaft bei der
nächsten Ortsplanungsrevision vor anderen Gebieten ausserhalb der Bauzone,
namentlich Land in der Landwirtschaftszone, eingezont werde (VerwGE B 2009/219
vom 24. August 2010 E. 5.2., in: www.gerichte.sg.ch; VerwGE B 2002/111 vom
18. Dezember 2002 in Sachen Erbengemeinschaften J. und E., E. 4 d ff). Welcher Zone
das übrige Gemeindegebiet zugeführt wird, ergibt sich in der Regel aus dem Richtplan
der Gemeinde (Heer, a.a.O., Rz. 392). Fehlt ein solcher, kommt nicht stattdessen dem
Nutzungsplan richtplanerische Funktion zu. Die behördenverbindliche oder -
wegleitende Wirkung bleibt dem kantonalen Richtplan bzw. den Regionalplänen und
kommunalen Richtplänen vorbehalten (Art. 44 Abs. 1 und Art. 40 Abs. 1 BauG, Art. 9
Abs. 1 RPG, Art. 5 Abs. 3 BauG). Konkret liegt (noch) kein kommunaler Richtplan vor.
Der kantonale Richtplan scheidet weder das Grundstück Nr. xy, soweit es nicht schon
in der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen liegt, noch das Grundstück Nr. 32 einer
Bauzone zu. Auf Grund der Zonierung steht lediglich fest, dass sich Parzelle Nr. xy
grundsätzlich zur landwirtschaftlichen Nutzung eignet, während Parzelle Nr. 32 auch für
eine Überbauung zweckdienlich ist. Damit ist aber noch nicht gesagt, dass sich
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Parzelle Nr. xy nicht ebenfalls für eine Wohnnutzung eignen könnte. Dies bedarf im
Gegensatz zur Parzelle im übrigen Gemeindegebiet aber einer vertiefteren Prüfung.
3.3.3. Bauzonen umfassen nach Art. 15 RPG Land, das sich für eine Überbauung
eignet und weitgehend überbaut ist oder voraussichtlich innert 15 Jahren benötigt und
erschlossen wird.
3.3.4. Das im wesentlichen unüberbaute 34'243 m grosse Grundstück Nr. xy liegt wie
gesagt zum grössten Teil ausserhalb der Bauzone in der Landwirtschaftszone bzw. zu
einem kleineren Teil in der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen an einem mässig
steilen Südwesthang. Die Kuppe des K. und damit auch der nördliche Teil des
Grundstücks liegen nach der Schutzverordnung der Gemeinde G. vom 26. Mai 1997 im
Landschaftsschutzgebiet. Eine Beeinträchtigung des Kuppenschutzes durch die
geplante Überbauung ist auf Grund der Distanz und Höhendifferenz - wie von der
Vorinstanz zu Recht ausgeführt - ausgeschlossen. Es kann deshalb darauf verzichtet
werden, das von den Beschwerdeführern geltend gemachte Rechtsmittelverfahren aus
den 80er Jahren beizuziehen. Dieses hatte gemäss Richtigstellung der Vorinstanz
ohnehin nicht das Grundstück Nr. xy und die Kuppe des K. zum Inhalt, sondern eine
andere Krete südlich des Dorfes G. zwischen den Strassen nach bzw. Kaltbrunn.
3.3.5. Die Liegenschaft Nr. xy liegt im nordwestlichen Bereich mit einer Fläche von
ungefähr 6'000 m im Gefahrengebiet von mittlerer und geringer Gefährdung. In diesem
Bereich ist das Gelände auf Grund der Hangneigung rutschgefährdet. Von der
einzuzonenden Fläche sind etwa 1'500 m als Gefahrengebiet mittel ausgeschieden. In
gefährdeten Gebieten sollen grundsätzlich keine neuen Objekte erstellt werden. Neue
technische Massnahmen zur Verminderung des Gefahrenpotentials sind nur zu
ergreifen, wenn eine Nutzung bereits besteht oder nach Abwägung aller Interessen eine
Nutzung im Gefahrengebiet erforderlich ist (Koordinationsblatt V 41 Naturgefahren des
Richtplans des Kantons St. Gallen, S. 2, www.sg.ch/home/bauen_raum_umwelt/
raumentwicklung/richtplanung/naturlandschaft.html -> Naturgefahren). Die
Gefahrenkarte ist kein Erlass im Sinn von Art. 34 BauG und damit nicht für jedermann
verbindlich. Es handelt sich indes um eine Grundlage nach Art. 5 BauG (V 41, S. 3). Von
dieser Bestimmung werden kommunale Richtpläne erfasst, die für die Ortsplanung als
Richtlinien wegleitend sind (Art. 5 Abs. 3 BauG). Der Behörde, die den späteren
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Nutzungsplan erlässt, steht ein Ermessensspielraum zu. Abweichungen sind möglich,
wenn sie sachlich gerechtfertigt sowie von untergeordneter Bedeutung sind und wenn
es nach den Umständen unzumutbar erscheint, vorher den Richtplan förmlich zu
ändern. Ferner können neue Erkenntnisse ein Abweichen vom Richtplan rechtfertigen
(Heer, a.a.O., Rz. 59).
3.3.6. Laut Koordinationsblatt Naturgefahren V 41 des kantonalen Richtplans (S. 4) ist
zur Vermeidung neuer Schadenpotentiale eine Neueinzonung von Flächen in
Gefahrengebieten mit mittlerer Gefährdung nur möglich, wenn
· keine anderen Möglichkeiten für die Siedlungsentwicklung bestehen;
· die inneren Nutzungsreserven (z.B. Industriebrachen) erschöpft sind;
· eine Baulücke geschlossen werden soll.
Nach Ansicht der Vorinstanz steht das Gefahrengebiet mittlerer Gefährdung der
beabsichtigten Einzonung nicht entgegen, auch wenn damit keine Baulücke
geschlossen werde. Ihrer Ansicht nach geht es konkret vielmehr darum, eine Baulücke
gar nicht erst entstehen zu lassen, wie dies der Fall wäre, wenn die umstrittene
Neueinzonung auf die Fläche ausserhalb des Gefahrengebiets mittlerer Gefährdung
beschränkt würde.
3.4. Planungsbehörde ist im Kanton St. Gallen im Rahmen von Verfassung, Gesetz und
übergeordneter Planung die politische Gemeinde (Art. 2 Abs. 1 und Art. 4 f. BauG). Das
dabei ausgeübte Ermessen hat gestützt auf allgemeine Rechtsprinzipien zweckmässig
und angemessen zu erfolgen (Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 740). Nach Art. 33 Abs. 3 lit. b
RPG gewährleistet das kantonale Recht die volle Überprüfung von Nutzungsplänen
durch wenigstens eine Beschwerdebehörde. Der Anspruch umfasst neben der Rechts-
und Sachverhaltskontrolle auch die Ermessenskontrolle (BGE 127 II 242; BGE 118 Ib
397). Diese Funktion ist im kantonalen Recht dem Rekursverfahren vor dem
Baudepartement zugedacht (Art. 46 Abs. 1 VRP). Hält sich die politische Gemeinde an
die erwähnten Schranken, wahrt dieses den nötigen Ermessensspielraum der
Planungsbehörde bei der Orts- und Regionalplanung (Art. 3 Abs. 2 BauG).
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Demgegenüber ist die Kognition des Verwaltungsgerichts bei der Überprüfung der
Nutzungsplanung beschränkt, und es ist lediglich zur Rechtskontrolle befugt (Art. 61
Abs. 1 und 2 VRP). Liegt ein Entscheid noch innerhalb des Ermessensspielraums bzw.
wurden die Verfassungsprinzipien sowie der Sinn und Zweck der gesetzlichen Ordnung
beachtet, liegt noch keine Rechtsverletzung vor, selbst wenn das Ermessen
unzweckmässig gehandhabt wurde. Anders verhält es sich bei einem qualifizierten
Ermessensfehler, wenn die Verwaltungsbehörde das Ermessen missbraucht bzw. über-
oder unterschritten hat. Dies ist der Fall, wenn Ermessen ausgeübt wird, wo der
Rechtssatz keines einräumt bzw. wo die Behörde auf die Ermessensausübung
verzichtet, obschon ihr eine solche Betätigung gestattet ist. Beim
Ermessensmissbrauch hält sich die Behörde formell zwar an den
Entscheidungsspielraum, den ihr der Rechtssatz einräumt. Der Entscheid ist aber nicht
bloss unzweckmässig oder unangemessen, sondern schlicht unhaltbar; er steht im
Widerspruch zu Verfassungsprinzipien oder zu Sinn und Zweck des Gesetzes. Solche
Entscheide müssen vom Verwaltungsgericht aufgehoben werden (Häfelin/Müller/
Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, Zürich 2010, 6. Aufl., Rz. 460 ff.; Cavelti/
Vögeli, a.a.O., Rz. 740).
3.4.1. Bei einer Baulücke handelt es sich um unbebautes Land, das zum
geschlossenen Siedlungsbereich gehört und an der Siedlungsqualität teilhat sowie von
der bestehenden Überbauung so stark geprägt ist, dass sinnvollerweise nur ihre
Aufnahme in die Bauzone in Frage kommt (Waldmann/Hänni, Handkommentar zum
Raumplanungsgesetz, Bern 2006, Rz. 23 zu Art. 15 RPG). Beim vorliegend
einzuzonenden Südwesthang Englen handelt es sich um ein grosses braches Areal an
der Peripherie des Siedlungsgebiets bzw. ausserhalb des Baugebiets. Lediglich an der
östlichen Grenze steht an der Rietwiesstrasse eine 202 m grosse Scheune. Damit
handelt es sich weder um einen geschlossenen Siedlungsbereich, noch kann von einer
Baulücke die Rede sein.
3.4.2. Die Frage der Baulücke stellte sich im Rekursverfahren, weil die Kreisplanerin am
Rekursaugenschein darauf hinwies, dass geplant sei, dereinst auch den Rest des
Grundstücks Nr. xy einzuzonen, weshalb es keinen Sinn mache, das von der
Gefahrenkarte betroffene Gebiet auszuklammern, ansonsten eine Baulücke entstehen
würde. Der Planungsbericht vom 1. Juli 2009 führt tatsächlich ein Bebauungskonzept
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an, wonach auch das westliche Areal dereinst erschlossen und überbaut werden soll.
Dieser Entwurf basiert auf dem Situationsplan, der bereits dem zwischenzeitlich wieder
aufgehobenen ersten Teilzonenplan K. zugrunde gelegen hat, dessen Genehmigung
das AREG aber nicht in Aussicht stellen konnte. Im vorliegenden Streitfall ist daher
davon auszugehen, dass der westliche Teil nicht überbaut wird. Mit dem Hinweis auf
eine mögliche zweite Bauetappe wird zudem ausser Acht gelassen, dass auch der
damit betroffene Grundstücksteil praktisch vollständig in der Fortsetzung des mittleren
Gefährdungsgebiets liegt, was die auf später verschobene Neueinzonung im Grundsatz
genauso ausschliesst. Davon abgesehen, dass vorliegend nicht beurteilt werden kann,
ob die zurückgestellte Fläche trotz Gefährdung dereinst eingezont werden kann, haben
die Bürger der Gemeinden G., Ernetschwil und Rieden am 26. September 2010 im
Grundsatz die Vereinigung ihrer Gemeinden beschlossen, was es nötig macht, die
Ortsplanung und den Baulandbedarf der dannzumal fusionierten Gemeinde als Ganzes
zu betrachten und neu zu bestimmen. So oder so ist im vorliegenden Verfahren von der
heutigen Situation auszugehen, wonach am einzuzonenden Hang aktuell keine
Baulücke vorliegt, die trotz mittlerer Rutschgefahr geschlossen werden soll.
3.4.3. Das AREG hat die Genehmigung des Teilzonenplans bzw. die Einzonung des
Gefahrengebiets mit der Begründung in Aussicht gestellt, dass es nach Ansicht der
Gemeinde keine anderen Möglichkeiten für die Siedlungsentwicklung gebe. Wieso dem
so ist, geht aber weder aus dem angefochtenen Entscheid noch aus den Akten hervor,
obwohl genau diese Tatsache von Anfang an bestritten war. Die Vorinstanz räumt im
Gegenteil ein, dass zumindest auch das Grundstück der Beschwerdeführer für eine
Wohnnutzung geeignet sei, wenn sie auch die Parzelle Nr. xy als attraktiver und ihre
Einzonung aus raumplanerischer Sicht als sinnvoller erachtet als jene des Grundstücks
Nr. 32. Dabei wird aber ausgeblendet, dass die Liegenschaft Nr. xy auf Grund der
Gefahrenkarte im westlichen Bereich für eine Neueinzonung wegen der Rutschgefahr
grundsätzlich nicht bzw. nur unter den erwähnten Einschränkungen in Frage kommt.
3.4.4. Die Gemeinde G. hat über das ganze Gemeindegebiet verstreut zahlreiche,
unterschiedlich grosse Gebiete im übrigen Gemeindegebiet ausgeschieden, die
unmittelbar an reine Wohnzonen bzw. an Mischzonen angrenzen. Die Planungsbehörde
hat damit dokumentiert, dass sie sich hier eine bauliche Entwicklung vorstellen kann.
Es ist daher unverständlich, wieso einzig die Fläche im Gefahrengebiet Englen für die
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Siedlungsentwicklung in Frage kommen soll. Nachdem darauf verzichtet wird, das
ganze Grundstück Nr. xy einzuzonen, schliesst die neu zu schaffende Wohnzone W2
nicht mehr an eine bestehende Wohnzone W2 an. Dies wäre aber beispielsweise im
Gebiet Huetbach möglich, wo angrenzend zur Wohnzone W2 ein grosses Gebiet im
übrigen Gemeindegebiet zur Verfügung stünde. Aber auch der Planungsbericht äussert
sich nicht zur Frage, ob bzw. wieso keine anderen Möglichkeiten für eine
Siedlungsentwicklung bestehen. Er nimmt lediglich einen Bedarfsnachweis vor und
äussert sich zur Überbaubarkeit des eingezonten Gebiets Kirchbühl Englen-Süd, wobei
er auf ein geologisches Gutachten und die entsprechenden Schutzmassnahmen Bezug
nimmt, die sich nicht bei den Akten befinden. Es wird sodann ohne Begründung
festgestellt, dass mit dem Teilzonenplan keine übergeordneten Ziele tangiert würden.
Die entscheidende Tatsache, dass bzw. wieso sonst keine anderen Möglichkeiten für
die Siedlungsentwicklung bestehen sollten, ist im Bericht kein Thema.
Dazu kommt, dass der Gemeinderat selbst in Betracht gezogen hat, das Grundstück
der Beschwerdeführer einzuzonen. Bedingung wäre allerdings gewesen, dass die
Beschwerdeführer im Gegenzug Land für 50 Autoabstellplätze gratis abgetreten hätten,
wozu die Beschwerdeführer nicht bereit waren (vgl. Auszug aus dem Protokoll des
Gemeinderats vom 28. März 2007, Rekurs Nr. 048-2007-001). Grund für die Parkplätze
war, dass bei grösseren Veranstaltungen im Gemeindesaal die auf dem Schulareal
vorhandenen Parkplätze oft nicht ausreichen. Dieses Problem wird aber auch mit dem
vorliegenden Teilzonenplan nicht gelöst. Nach Ansicht der Vorinstanz ist es auch gar
nicht nötig, das Parkplatzangebot auf Spitzenbelastungen auszurichten, wie sie bei
Veranstaltungen vorkommen können. Ihrer Meinung nach sind für solche Situationen
geeignete organisatorische bzw. verkehrspolizeiliche Massnahmen zu treffen. Daraus
muss geschlossen werden, dass die Parzelle der Beschwerdeführer eine Alternative zur
vorliegenden Einzonung im Gefahrengebiet darstellt, selbst wenn diese nicht bereit
sind, der Gemeinde unentgeltlich Flächen für Parkplätze abzutreten. Nachdem
unbestritten ist, dass solche Verhandlungen zwischen der Gemeinde und den
Beschwerdeführern stattgefunden haben, kann darauf verzichtet werden, den
angegebenen Architekten, der bei den Verhandlungen teilgenommen hat, als Zeugen
zu befragen.
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3.4.5. Aus dem Gesagten folgt, dass in einem Gefahrengebiet mit mittlerer Gefährdung
Land eingezont werden soll, ohne dass die Planungsbehörde den Nachweis erbracht
hat, dass keine andere Möglichkeit für die Siedlungsentwicklung besteht oder dass
damit eine bestehende Baulücke geschlossen werden soll. Damit steht der
Teilzonenplan K. im Widerspruch mit der Naturgefahrenkarte bzw. dem kantonalen
Richtplan. Aus diesem Grund ist die Einzonung, soweit sie Flächen im mittleren
Gefahrenbereich betrifft, sachlich unbegründet und damit willkürlich, was eine
Rechtsverletzung darstellt.
3.4.6. Damit wird als nächstes zu entscheiden sein, ob und in welchem Umfang an der
Einzonung des Grundstücks Nr. xy festgehalten werden soll, soweit dieses ausserhalb
des Gefahrenbereichs liegt. Dem auf die Rechtskontrolle beschränkten
Verwaltungsgericht ist es wie gesagt verwehrt, anstelle der zuständigen Behörde
Planungsermessen auszuüben. Folglich ist die Streitsache an die dafür zuständige
Planungsbehörde zurückzuweisen, damit diese darüber bestimme, ob das
ursprüngliche Überbauungskonzept im nochmals verkleinerten Umfang verwirklicht
werden könne bzw. in welchem reduzierten Umfang das Grundstück Nr. xy eingezont
bleiben soll. Dazu kommt, dass die Beschwerdebeteiligte im Einspracheentscheid
angedeutet hat, dass ohne diesen Teilzonenplan das Grundstück Nr. xy nicht erworben
und damit das Schulareal nicht im vorgesehenen Rahmen erweitert werden könnte.
Somit ist unklar, ob auf Grund der neuen Ausgangslage an der Erweiterung der Zone
für öffentliche Bauten und Anlagen im vorgesehenen Rahmen sowie an der Zuteilung
der Parzelle Nr. xy zur Wohnzone W2 festgehalten werden soll.
4. Zusammenfassend ergibt sich, dass die Einzonung der Parzelle Nr. xy im mittleren
Gefahrenbereich sachlich nicht begründet und damit rechtswidrig ist. Die Beschwerde
ist demnach gutzuheissen und der Rekursentscheid des Baudepartements vom 12.
Februar 2010 sowie der Einspracheentscheid des Gemeinderates G. vom
11. November 2008 und der Beschluss der Bürgerschaft betreffend den Teilzonenplan
K. aufzuheben und die Angelegenheit gestützt auf Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit
Art. 56 Abs. 2 VRP zur allfälligen Überarbeitung im Sinn der vorstehenden Erwägungen
an die Beschwerdebeteiligte zurückzuweisen. Dies entspricht einer Gutheissung der
Beschwerde.
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5. Wird eine Streitsache dadurch erledigt, dass der angefochtene Entscheid
aufgehoben und die Angelegenheit zur Neubeurteilung zurückgewiesen wird, ist
diejenige Partei als obsiegend zu betrachten, welche die Fehlerhaftigkeit des
Entscheids geltend gemacht und die Rückweisung erwirkt hat (Cavelti/Vögeli, a.a.O.,
Rz. 764). Sind am Verfahren zwei Private mit entgegengesetzten Interessen beteiligt,
werden grundsätzlich nur diese für die Kostentragung herangezogen, auch wenn die
erstverfügende Behörde falsch entschieden hat (R. Hirt, Die Regelung der Kosten nach
st. gallischem Verwaltungsrechtspflegegesetz, Diss. St. Gallen 2004, S. 79). Gründe,
die es rechtfertigen würden, von diesem Grundsatz abzuweichen, liegen keine vor.
Dem Verfahrensausgang entsprechend sind die amtlichen Kosten des
Beschwerdeverfahrens somit dem Beschwerdegegner aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1
VRP). Eine Entscheidgebühr von Fr. 3'000.-- ist angemessen (Art. 13 Ziff. 622
Gerichtskostentarif, sGS 941.12). Der geleistete Kostenvorschuss ist den
Beschwerdeführern zurückzuerstatten.
Dementsprechend ist der Kostenspruch des vorinstanzlichen Entscheids abzuändern.
Die amtlichen Kosten von Fr. 3'000.-- sind analog dem Beschwerdeverfahren vom B.
zu bezahlen. Zwar hat sich die ebenfalls beigeladene Oberstufenschulgemeinde am
Rekursaugenschein vertreten lassen. Auf eine Vernehmlassung hat sie aber verzichtet
und auch keinen Antrag gestellt. Ihr können somit keine Verfahrenskosten auferlegt
werden (Hirt, a.a.O., S. 81 f.).
6. Im Beschwerdeverfahren vor Verwaltungsgericht besteht Anspruch auf Ersatz der
ausseramtlichen Kosten (Art. 98 Abs. 1 VRP). Diese werden den Verfahrensbeteiligten
ebenfalls nach Obsiegen und Unterliegen auferlegt (Art. 98bisVRP). Dementsprechend
hat der Beschwerdegegner die Beschwerdeführer für ihre Parteikosten
ermessensweise mit Fr. 4'000.-- zuzügl. MWSt zu entschädigen (Art. 22 Abs. 1 lit. a
und b und Art. 29 der Honorarordnung für Rechtsanwälte und Rechtsagenten, sGS
963.75). Da der Beschwerdegegner unterliegt und die Beschwerdebeteiligte -
nebstdem sie mit ihren Anträgen nicht durchgedrungen ist - grundsätzlich keinen
Anspruch auf Ersatz der ausseramtlichen Kosten hat (Hirt, a.a.O., S.176), sind ihre
Begehren um Zusprache einer ausseramtlichen Entschädigung abzuweisen.
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Im Rekursverfahren sind keine ausseramtliche Entschädigungen zuzusprechen:
Grundlegende Voraussetzung für die Zusprache einer Parteientschädigung ist, dass ein
entsprechendes Entschädigungsbegehren zusammen mit den übrigen Rechtsbegehren
innerhalb der (erstreckten) Rekurs- bzw. Beschwerdefrist gestellt wird. Das erst mit
Stellungnahme zum Augenscheinprotokoll gestellte Begehren der Rekurrenten ist damit
verspätet (Hirt, a.a.O., S. 150, mit Hinweisen). Die übrigen Verfahrensbeteiligten sind
ausgangsgemäss - die erstverfügende Vorinstanz zudem grundsätzlich - nicht zu
entschädigen. Der Kostenspruch des vorinstanzlichen Entscheids ist insoweit
abzuändern.
Demnach hat das Verwaltungsgericht