Decision ID: be6cc7fb-8985-5ca5-b7d1-f4a177ece9b1
Year: 2010
Language: it
Court: TI_TCA
Chamber: TI_TCA_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: public_law

ritenuto,
in fatto
A.
_ sono proprietari in ragione di 1⁄2 ciascuno del mapp. 931 di Sonvico, dove sorge la loro abitazione. Il fondo, di 710 mq, si situa al margine sud del nucleo vecchio di Sonvico, a monte del complesso immobiliare di proprietà della Fondazione _ (in seguito Fondazione). Questa detiene oltre al mapp. 927, dove sono site le attuali strutture dell'istituto medicalizzato per il soggiorno di persone anziane, anche il mapp. 930, direttamente confinante con la proprietà di RI 1, libero da edificazioni. Il piano regolatore approvato dal Consiglio di Stato nel 1983/1985 prevedeva in corrispondenza del mapp. 798 una strada di quartiere (Q1) che, dipartendosi dalla strada cantonale, avrebbe proseguito a cavallo tra i due mappali della Fondazione, per una lunghezza di circa 700 metri, per poi piegare a sinistra, contornare il nucleo di Sonvico a mo' di circonvallazione e raggiungere infine nuovamente la strada cantonale a monte del nucleo (strada dra Vall). Di tale opera viaria è stato realizzato solamente il tratto verso est, dalla strada cantonale al di sopra del nucleo fino all'altezza del fondo 934, dove si trova una sorta di piazza di giro. Il segmento a valle, che avrebbe dovuto attraversare le proprietà della Fondazione, non è per contro mai stato realizzato. Nel frattempo, con la variante pianificatoria approvata dal Consiglio di Stato nel 1991, i mapp. 927 e 930 della Fondazione sono stati inseriti in una zona per infrastrutture private di interesse pubblico, senza modifica del tracciato della strada di quartiere, per la quale sono stati ridefiniti i calibri (strada di servizio di tipo S1).
B.
Nella seduta del 30 maggio 2006 il consiglio comunale di Sonvico ha adottato alcune varianti del piano regolatore. In quella sede, per quanto qui interessa, l'autorità comunale ha deciso di rinunciare alla realizzazione del tratto mancante della strada di servizio menzionata e l'ha quindi stralciato dal piano del traffico. Nel contempo ha però previsto una strada pedonale, il cui tracciato definitivo resta da stabilire, che collegherebbe l'attuale piazza di giro della strada dra Vall con l'imbocco della strada cantonale, di fronte all'uscita dell'autosilo comunale.
C.
Questa decisione comunale è stata oggetto di impugnativa da parte di RI 1. Essi hanno chiesto al Consiglio di Stato di non approvare la variante pianificatoria in oggetto, in quanto la strada prevista nel precedente piano regolatore sarebbe necessaria all'urbanizzazione del comparto lungo la strada esistente dra Vall. Inoltre, difetterebbe l'interesse pubblico, la soluzione adottata dal Comune favorendo unicamente la Fondazione nei suoi intenti, da essi avversati, di ampliamento delle strutture della casa di riposo. Il Consiglio di Stato, con risoluzione del 16 aprile 2008, ha approvato le varianti pianificatorie e ha respinto il ricorso degli insorgenti. Confermata dapprima la bontà dello stralcio dell'ultimo tratto di strada interessante le proprietà della Fondazione, il Governo, sulla base delle intenzioni espresse dal comune per garantire al pubblico la possibilità di raggiungere a piedi la strada dra Vall, ha tuttavia modificato la denominazione da "strada pedonale" in "passo pedonale" (senza indicazione grafica sul piano viario) e ha attribuito d'ufficio la superficie del mapp. 798 in precedenza indicata quale strada S1 alla zona edificabile per infrastrutture private di interesse pubblico, al pari dei fondi contigui.
D.
RI 1 sono insorti dinanzi a questo Tribunale contro la decisione del Consiglio di Stato con ricorso del 23 maggio 2008, chiedendo l'annullamento della decisione impugnata e della variante adottata dal comune. Hanno ribadito le domande e gli argomenti, che sviluppano ulteriormente, già sottoposti al giudizio di quell'autorità e di cui si dirà, per quanto necessario, nei considerandi.
E.
Il municipio di Sonvico e la Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità hanno chiesto la reiezione del ricorso
.
F.
Il 25 marzo 2009 si sono svolti l'udienza e il sopralluogo, in occasione dei quali le parti si sono confermate nelle rispettive allegazioni e domande.
Considerato,

in diritto
1.
La competenza del Tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio, del 23 maggio 1990; LALPT; RL 7.1.1.1) e la legittimazione dei ricorrenti certa (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT). Il gravame è pertanto ricevibile in ordine.
2.
2.1. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla pianificazione del territorio, del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che approva il piano - e decide i ricorsi - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 ordinanza
sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1;
RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999 n. 27 consid. 3).
2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5;
Bernhard
Waldmann/Peter Hänni
, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 33 n. 64), segnatamente quindi i casi in cui sono
impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.
3.
I ricorrenti lamentano una violazione del diritto di essere sentito, perché il Consiglio di Stato
avrebbe motivato in modo insufficiente il suo giudizio, senza confrontarsi con tutti gli argomenti sollevati riguardo allo stralcio dell'ultimo tratto di strada di servizio. A torto.
3.1. Dal diritto di essere sentito, sancito dall'art. 29 cpv. 2 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera, del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101), la giurisprudenza ha dedotto, tra l'altro, il diritto dell'interessato di ottenere una decisione motivata. Questa norma non pone esigenze troppo severe all'obbligo di motivazione: l'autorità giudicante è tenuta a esprimersi unicamente sulle circostanze significative, atte a influire in qualche maniera sul giudizio di merito, e non su ogni asserzione delle parti. La garanzia ha essenzialmente lo scopo di permettere, da un lato, agli interessati di afferrare le ragioni che stanno alla base della decisione e di impugnarla con cognizione di causa e, dall'altro, all'autorità di ricorso di esaminare la fondatezza della decisione medesima (
DTF 134 I 83 consid. 4.1, 129 I 232
consid. 3.2, 126 I 97 consid. 2b, 15 consid. 2a/aa
i.f.
).
3.2. La criticata decisione adempie chiaramente queste esigenze. L'esecutivo cantonale si è confrontato con il contenuto della variante pianificatoria sottopostagli ed ha spiegato per quali ragioni la decisione comunale poteva essere approvata, respingendo nel contempo le critiche dei ricorrenti. Ha considerato che la proposta contenuta nel precedente piano regolatore avrebbe potuto creare un pericoloso anello viario generatore di traffico parassitario, potendo essere di fatto utilizzata quale alternativa più breve rispetto alla percorrenza della strada cantonale, con parecchi disagi dovuti al traffico indotto (cfr. decisione impugnata, n. 3.2.3. lett. c, pag. 24 e 25, n. 4.3. pag. 36 e 37). Nella decisione qui sottoposta a giudizio, l'esecutivo cantonale ha inoltre spiegato diffusamente i motivi di natura tecnica e giuridica per la ridefinizione del percorso pedonale (cfr. decisione impugnata, n. 3.2.3. lett. c, pag. 25). Il fatto che la precedente istanza non abbia formalmente ripreso ogni singola argomentazione ricorsuale non è determinante. Sotto il profilo del
diritto di essere sentito
è infatti decisivo che essa si sia pronunciata sui punti rilevanti per il giudizio, respingendo implicitamente le censure manifestamente infondate sollevate dai ricorrenti e consentendo loro, per finire, di afferrare la portata della sentenza e di impugnarla in questa sede con cognizione di causa.
4.
I ricorrenti lamentano una violazione del principio del coordinamento delle procedure e in particolare dell'art. 6 della legge sul coordinamento delle procedure, del 10 ottobre 2005 (LCoord; RL 7.1.2.3) perché il Consiglio di Stato non si sarebbe ancora pronunciato nella procedura ricorsuale da essi avviata contro le decisioni del municipio e del consiglio comunale di alienazione dell'area del mapp. 798 precedentemente destinata alla realizzazione dell'ultimo tratto più a valle della strada di servizio. La censura non ha fondamento già solo per il fatto che la menzionata legge disciplina il coordinamento delle procedure nei casi in cui la costruzione o la trasformazione di un edificio o di un impianto necessiti decisioni di più autorità (autorizzazioni, concessioni, accordi, approvazioni o decisioni di risanamento), evenienza che, vista la materia del contendere prettamente pianificatoria, in concreto non è, chiaramente, data.
5.
Nel merito, i ricorrenti considerano la decisione impugnata come lesiva del principio della stabilità del piano regolatore.
5.1. L'adozione di un piano regolatore o di sue varianti esige una ponderazione globale di tutti gli interessi determinanti, pubblici e privati, in relazione con l'utilizzazione del suolo, e non può avvenire secondo rigidi schematismi. La circostanza che vi sia stata un'evoluzione della situazione di fatto o giuridica dall'entrata in vigore del piano regolatore che è sottoposto a verifica e modificazione potrebbe teoricamente portare ad un suo adattamento periodico frequente. Ciò non di meno, questo strumento deve, al fine di adempiere gli scopi per i quali è stato introdotto, beneficiare di una certa stabilità. Il diritto cantonale prevede la verifica del piano regolatore, di regola, ogni 10 anni (art. 41 cpv. 1 LALPT); esso può essere modificato o integrato in ogni tempo se l'interesse pubblico lo esige (art. 41 cpv. 2 LALPT). Ad ogni modo, tale regolamentazione trova i suoi limiti nell'art. 21 cpv. 2 LPT, per il quale la modificazione di un piano regolatore può avvenire solamente a condizione che le circostanze siano cambiate, che questi mutamenti concernano i criteri determinanti della pianificazione, che i cambiamenti siano notevoli e che un adattamento del piano di utilizzazione si renda necessario (RDAT II-1998 n. 49 consid. 3a con rinvii).
Il legislatore ha così voluto garantire ai proprietari di fondi, per i quali il piano regolatore è vincolante (art. 21 cpv. 1 LPT), una certa sicurezza giuridica in questo ambito, anche se essi non possono dedurre dal fatto che il loro fondo sia stato un tempo inserito in una determinata zona, che questo rimanga costantemente attribuito alla stessa zona.
Se un piano regolatore è stato adottato già in vigenza della legge federale sulla pianificazione del territorio (LPT), vi è la presunzione che le restrizioni della proprietà che impone ai proprietari interessati siano valide. Per contro, i piani di utilizzazione che non sono ancora stati adattati alle esigenze poste dal diritto federale in materia di pianificazione territoriale non possono beneficiare di questa presunzione, per cui non vi è motivo di garantirne la stabilità. Più un piano, reputato conforme ai dettami della LPT è recente, più è dato ai singoli proprietari di contare sulla sua stabilità, e più difficilmente la citata presunzione della sua validità sarà contestabile.
5.2. In concreto, la strada di servizio che collegava la parte a valle del nucleo con la parte alta (strada dra Vall) era già stata pianificata nel 1983/1985 e nel 1991 è stata oggetto di semplice ridefinizione del calibro. Tuttavia, il comune non ha mai dato seguito alla completa esecuzione della strada, abbandonando di fatto la realizzazione del tratto in corrispondenza con le proprietà della Fondazione. Ora, il mancato completamento dell'opera viaria così come previsto a piano regolatore per oltre vent'anni dall'istituzione del vincolo stradale, costituisce senz'altro un elemento per il quale il comune poteva procedere a un riesame della situazione e al mutamento dell'ordinamento pianificatorio, per porlo in consonanza con la situazione reale. Il cambiamento delle circostanze, soprattutto in relazione alla manifestata inutilità del completamento dell'opera viaria, non era di poco conto e giustificava senz'altro un adattamento del piano di utilizzazione nel senso delle nuove e modificate circostanze. La lamentata violazione del principio della stabilità dei piani è quindi priva di ogni buon fondamento.
6.
I ricorrenti sostengono poi che l'abbandono del tratto di strada in questione sarebbe contrario alle esigenze di collegamento e accesso del comparto edificabile da questa servito, mentre la reale giustificazione della scelta operata dal comune sarebbe invece quella di favorire in modo eccessivo e ingiustificato la Fondazione nella realizzazione del previsto ampliamento della casa di riposo. Essi criticano la carenza di uno studio viario per la modifica del piano del traffico e ritengono inconsistenti le motivazioni del Consiglio di Stato in merito all'obiettivo dichiarato di evitare anelli viari. Nemmeno, soggiungono ancora i ricorrenti, sarebbe dato di capire il motivo della sostituzione di una strada di quartiere con un tracciato pedonale, a proposito del quale il rapporto di pianificazione non spenderebbe parola alcuna. Con l'abbandono della realizzazione dell'ultimo tratto di strada mancante, vi sarebbe inoltre la necessità di spostare le canalizzazioni che attualmente occupano l'area di proprietà comunale destinata alla strada di servizio.
6.1. I piani di utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani regolatori (art. 24 segg. LALPT) - disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Il diritto cantonale può inoltre prevedere delle altre zone di utilizzazione (art. 18 cpv. 1 LPT). L'ente pubblico deve inoltre equipaggiare le zone edificabili (art. 19 cpv. 2 LPT). In Ticino, lo Stato provvede alla pianificazione delle strade cantonali, cioè di quelle di importanza generale per il Cantone (art. 7 cpv. 1, 4 cpv. 1 legge sulle strade, del 23 marzo 1983; Lstr; RL 7.2.1.2). I comuni provvedono invece alla pianificazione delle strade locali nell'ambito del piano regolatore (art. 4 cpv. 2 e 7 cpv. 3 Lstr). In quest'ordine di idee l'art. 28 cpv. 2 lett. p LALPT stabilisce che le rappresentazioni grafiche che compongono il piano regolatore devono fissare, tra l'altro, la rete delle vie di comunicazione per i mezzi di trasporti pubblici e privati.
6.2. In concreto non vi è chi non veda come la modifica del piano del traffico adottata dal comune sia sorretta da un sufficiente interesse pubblico. La parte più alta della strada comunale dra Vall, dalla strada cantonale soprastante il nucleo fino all'altezza del mappale 934, è stata realizzata ed effettivamente serve all'urbanizzazione del comparto edificabile ad est del nucleo vecchio, circostanza che i ricorrenti giustamente non criticano. L'utilità della parte più a valle dell'opera viaria, così come inizialmente prevista, è invece stata messa in discussione dal comune con la variante pianificatoria e ne ha deciso lo stralcio. Da un lato, tale decisione trova conforto nel fatto che durante il periodo di validità del piano regolatore l'opera viaria non è stata realizzata senza con ciò provocare inconvenienti di sorta e senza che si fosse manifestata la necessità di approntarne il completamento. Né tanto meno risulta che dall'istituzione a piano regolatore della strada i ricorrenti o altri proprietari abbiano invitato o messo in atto i mezzi a loro disposizione per costringere il comune a realizzare l'opera così come pianificata. Da un altro lato, il tratto a valle della strada non svolge funzioni primarie di urbanizzazione per altri fondi se non per quelli della Fondazione, in particolare per il mapp. 930, che tuttavia è già comodamente servito dalle attuali vie di transito, così come un accesso gli è garantito attraverso il mapp. 927, sempre della medesima proprietaria. Va dipoi aggiunto, come rettamente rilevato dall'autorità inferiore, che il completamento della strada dra Vall creerebbe un anello viario che potrebbe essere utilizzato come percorso più rapido per raggiungere la parte alta del comune, con il rischio di ingenerare traffico parassitario e ulteriori problemi di viabilità. D'altra parte, l'obiettivo di evitare inutili anelli viari - come quello in questione - è generalmente condiviso poiché permette di non dover intervenire a posteriori con interventi di moderazione stradale. Il fatto che la soluzione adottata dal comune e approvata dall'autorità cantonale porti anche un vantaggio per la Fondazione nell'ottica dell'ampliamento della casa di riposo da essa gestita non nuoce ancora al preponderante interesse pubblico per tale nuovo assetto pianificatorio, di fronte al quale l'interesse privato dei ricorrenti - volto principalmente a mantenere la vista sul lago di Lugano dinanzi alla loro proprietà - deve senz'altro cedere il passo. Le altre censure relative allo spostamento delle canalizzazioni in corrispondenza con il tracciato della strada di servizio ora abolita esulano dalla procedura di modifica del piano regolatore e sono ininfluenti ai fini del presente giudizio. Dovranno, se del caso, essere valutate ed esaminate da chi di dovere al momento in cui il sedime da esse attualmente occupato verrà dedotto in edificazione.
6.3. Per quanto attiene invece al percorso pedonale, il consiglio comunale ha deciso la creazione di una strada pedonale che dalla strada cantonale di fronte all'autosilo comunale si innesta sulla strada dra Vall in corrispondenza del mapp. 934. Il tracciato è stato segnato indicativamente sul piano del traffico e ricalca i confini del mapp. 798. Lo sviluppo planimetrico della strada pedonale, aggiunge ancora l'autorità comunale, dovrà essere coordinato con le esigenze di ampliamento della casa di riposo (cfr. relazione finale di pianificazione, luglio 2006, n. 4.5 pag. 12). Il 4 ottobre 2006, il comune e la Fondazione hanno stipulato una convenzione che prevede l'iscrizione a registro fondiario di una servitù a favore del comune per la realizzazione del sentiero in questione. Il Consiglio di Stato, nella decisione impugnata, ha modificato la denominazione di strada pedonale in passo pedonale, senza indicazione grafica del tracciato e ha attribuito alla zona edificabile per infrastrutture private di interesse pubblico l'area interessata dal tracciato pedonale.
I ricorrenti non contestano né questa ultima modifica operata d'ufficio né di per sé l'istituzione di un percorso pedonale (cfr. ricorso, n. 12 pag. 10). Essi criticano piuttosto il fatto che il tracciato del percorso pedonale sia stato inserito solo in modo indicativo e lasciato alla realizzazione della Fondazione, senza alcuna garanzia di una sua effettiva attuazione. A ben guardare, nella decisione impugnata il Consiglio di Stato, una volta precisata la definizione del vincolo (percorso pedonale e non strada pedonale, da indicare con una linea in luogo di un'area; cfr. decisione impugnata, n. 3.2.3. lett. c, pag. 24-26) e premessa l'utilità pubblica del passo, si è limitato a confermare il carattere indicativo del percorso, che dovrà semmai essere consolidato in un secondo tempo nel piano regolatore una volta determinati e fissati gli estremi dello stesso. In questo senso le censure ricorsuali sono quindi prive di fondamento e la decisione impugnata deve essere confermata anche su questo punto.
7.
Cadono pure nel vuoto le censure ricorsuali relative all'autosilo di 50 posti auto che la Fondazione si è impegnata a realizzare sulla sua proprietà per le proprie necessità operative e logistiche. È infatti notorio che nel piano viario vengono indicati unicamente i posteggi di carattere pubblico (art. 28 LALPT e 9 RLALPT). Un posteggio è considerato "privato" da un punto di vista pianificatorio se è al servizio di uno specifico edificio o impianto caratterizzato da contenuti definiti. Un posteggio concepito al servizio di un edificio pubblico, ad esempio un ospedale, rientra nella categoria dei posteggi privati se utilizzati prevalentemente per il servizio di tale edificio (cfr. Dipartimento del territorio, Manuale per la redazione dei piani del traffico, dicembre 2002). A giusta ragione, dunque, nel corrispondente piano del traffico non viene indicato l'autosilo, che nella fattispecie ha carattere privato.
8.
Visto quanto precede, il ricorso deve essere respinto. Le spese processuali seguono la soccombenza (art. 28 legge di procedura per le cause amministrative, del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1). Non si assegnano ripetibili, non essendo il comune patrocinato da un legale (art. 31 LPamm).