Decision ID: 8fb62e40-be56-4040-8703-1c65ef594493
Year: 2021
Language: de
Court: SG_VG
Chamber: SG_VG_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A.
Die politische Gemeinde X._ betreibt auf dem Gebiet der Gemeinde M._ die Deponie
Y._, in welcher unter anderem unverschmutzter Aushub (Abfälle Typ A) und übrige
Inertstoffe (Abfälle Typ B) gemäss der Verordnung über die Vermeidung und die
Entsorgung von Abfällen (SR 814.600; VVEA) gelagert werden. Die im Eigentum von
A._ stehenden Grundstücke Nrn. 0000_ und 0001_ liegen zum Teil im Perimeter der
Deponie. Im Rahmen der Planung und Realisierung einer Erweiterung der Deponie,
welche auch die beiden Grundstücke von A._ betrifft, reichte die Stadt X._ beim
A.a.
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B.
Präsidenten der Schätzungskommission für Enteignungen (nachstehend:
Schätzungskommission) ein Enteignungsbegehren nach Art. 22 des
Enteignungsgesetzes (EntG, sGS 735.1) ein. Sie beantragte eine dauernde
Beschränkung des Eigentums an den erwähnten Grundstücken in Form einer
Dienstbarkeit (übertragbares Auffüllrecht für Inertmaterial) zugunsten der politischen
Gemeinde X._ mit Festlegung einer Entschädigung und vorzeitiger Einweisung in den
Besitz. A._ sei zwar einverstanden gewesen, der Stadt X._ das Auffüllrecht
einzuräumen. Eine Einigung über die Höhe der Entschädigung habe jedoch nicht erzielt
werden können. Vom Enteignungsbegehren seien die rot schraffierten Flächen der
Grundstücke von A._ gemäss Dienstbarkeits- und Enteignungsplan (act. G 9.2/2.4)
betroffen. Sie sei bereit, eine Entschädigung zu bezahlen, die den Minderwert der
Grundstücke ausgleiche (act. G 9.2/1).
Gegen das in der Gemeinde M._ öffentlich aufgelegte Enteignungsbegehren (act. G
9.2/6) erhob A._, vertreten durch Rechtsanwalt Linus Hofmann, Rapperswil-Jona, mit
Eingabe vom 20. September 2018 Einsprache bei der Schätzungskommission mit dem
Antrag, der Enteignerin sei das Enteignungsrecht abzusprechen; es sei die
Unzulässigkeit der Enteignung festzustellen. Das Begehren um vorzeitige
Besitzeinweisung sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Eventualiter sei das
Enteignungsbegehren abzuweisen oder das Eigentum an den Grundstücken Nrn.
0000_ und 0001_ für eine beschränkte Dauer nach Ermessen der
Schätzungskommission für die Duldung einer Dienstbarkeit (Auffüllrecht für
Inertmaterial) zu beschränken und dem Grundeigentümer für das Auffüllrecht eine
marktkonforme Entschädigung zuzusprechen (act. G 9.2/12). Am 25. März 2019 führte
die Schätzungskommission einen Augenschein vor Ort durch und unterbreitete den
Beteiligten einen Vergleichsvorschlag (act. G 9.2/31). Nachdem ein Vergleich nicht
zustande gekommen war, überwies der Präsident der Schätzungskommission die
Einsprache gestützt auf Art. 33 Abs. 1 EntG der Regierung zum Entscheid über die
Zulässigkeit der Enteignung (act. G 9.1/1). Mit Entscheid vom 25. August 2020 (act. G
2) wies die Regierung die Einsprache ab (Ziffer 1) und stellte fest, dass die Enteignung
(Dienstbarkeit zulasten der Grundstücke Nrn. 0000_ und 0001_) zulässig sei (Ziffer 2).
Die Entscheidgebühr wurde der Enteignerin auferlegt (Ziffer 3) und das Begehren um
ausseramtliche Entschädigung abgewiesen (Ziffer 4).
A.b.
Gegen diesen Entscheid erhob Rechtsanwalt Hofmann für A._ (Beschwerdeführer) mit
B.a.
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Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1.
Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichtes ist gegeben (Art. 59 des
Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, VRP; Art. 3
Enteignungsgesetz, EntG; sGS 735.1). Der Beschwerdeführer ist als Adressat des
angefochtenen Entscheids und Eigentümer der Grundstücke Nrn. 0000_ und 0001_
zur Beschwerdeführung legitimiert (Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 des
Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, VRP). Er möchte zwar der
Beschwerdegegnerin ein Auffüllrecht einräumen, und es geht ihm inhaltlich vorab um
die Entschädigungshöhe; er ist jedoch nicht bereit, dieses Recht auf dem von der
Beschwerdegegnerin eingeschlagenen Weg der Enteignung abzutreten, sondern
möchte es rechtsgeschäftlich (vertraglich) mit ihr vereinbaren. Er wehrt sich mithin
gegen eine Enteignung und begründet seine Sichtweise ausführlich. Die Beschwerde
Eingabe vom 14. September 2020 (act. G 1) Beschwerde mit den Rechtsbegehren, die
Ziffern 1, 2 und 4 des Entscheids seien aufzuheben und es sei der Enteignerin das
Enteignungsrecht abzusprechen (Ziffer 1). Eventualiter sei die Sache zur
Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen (Ziffer 2). Subeventualiter sei das
Eigentum an den Grundstücken Nrn. 0000_ und 0001_ für eine beschränkte Dauer
nach Ermessen der Schätzungskommission für die Duldung einer Dienstbarkeit
zugunsten der Beschwerdegegnerin, umfassend ein Auffüllrecht für Material Typ A, zu
beschränken und dem Beschwerdeführer für das Auffüllrecht eine marktkonforme
Entschädigung in Geld zuzusprechen (Ziffer 3). Unter Kosten- und
Entschädigungsfolge, zuzüglich Mehrwertsteuer und Spesen (Ziffer 4).
In der Vernehmlassung vom 19. Oktober 2020 beantragte die Vorinstanz Abweisung
der Beschwerde. Zur Begründung verwies sie auf die Erwägungen des angefochtenen
Entscheids (act. G 8). Die Beschwerdegegnerin beantragte in ihrer Vernehmlassung
vom 4. November 2020 Abweisung der Beschwerde, unter Kosten- und
Entschädigungsfolge (act. G 11). Hierzu äusserte sich der Rechtsvertreter des
Beschwerdeführers mit Eingabe vom 17. Dezember 2020 (act. G 16). Die
Beschwerdegegnerin verzichtete am 21. Dezember 2020 auf eine weitere
Stellungnahme und bat um rasche Behandlung der Angelegenheit (act. G 18).
B.b.
Auf die Vorbringen in den Eingaben des vorliegenden Verfahrens wird, soweit für den
Entscheid wesentlich, in den nachstehenden Erwägungen eingegangen.
B.c.
bis
bis
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vom 14. September 2020 (act. G 1) entspricht somit zeitlich, formal und inhaltlich den
gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1
VRP). Auf die Beschwerde ist daher grundsätzlich - d.h. soweit nachstehend keine
Einschränkung erfolgt - einzutreten.
Mit der Beschwerde an das Verwaltungsgericht können Rechtsverletzungen geltend
gemacht werden. Der Beschwerdeführer kann sich auch darauf berufen, die
angefochtene Verfügung beruhe auf einem unrichtig oder unvollständig festgestellten
Sachverhalt (Art. 61 Abs. 1 und 2 VRP). Soweit die Vorinstanz des Verwaltungsgerichts
keine richterliche Behörde ist, garantiert Art. 6 Ziff. 1 der Konvention zum Schutze der
Menschenrechte und Grundfreiheiten (SR 0.101, EMRK) in ihrem Anwendungsbereich
eine richterliche Überprüfung mit voller Kognition. Das Verwaltungsgericht verfügt
daher vorliegend - als erste gerichtliche Instanz - über eine volle Kognition in dem Sinn,
dass es über alle erheblichen Tatsachen- und Rechtsfragen entscheiden und
Ermessensentscheidungen auf Rechtsfehler überprüfen kann (VerwGE B 2019/41 vom
16. Dezember 2019 E. 1 m.H. auf Meyer-Ladewig/Harrendorf/König, in: Meyer-
Ladewig/Nettesheim/von Raumer [Hrsg.], EMRK Handkommentar, 4. Aufl. 2017, Rz. 16
und 35 zu Art. 6 EMRK). Die Rechtsprechung erfolgt in Fünferbesetzung, weil die
Regierung als Vorinstanz entschieden hat (Art. 18 Abs. 3 lit. b Ziff. 2 des
Gerichtsgesetzes, sGS 941.1, GerG).
2.
Streitgegenstand bildet die Frage der Zulässigkeit der Beschränkung des Eigentums an
den Grundstücken Nrn. 0000_ und 0001_ durch eine Dienstbarkeit in Form eines
übertragbaren Auffüllrechts für Inertmaterial Typ A (sauberer Aushub, nass oder
trocken; vgl. act. G 9.2/31) zugunsten der Beschwerdegegnerin. Nicht
Verfahrensgegenstand stellt indes die Frage der Bemessung einer allfälligen
Enteignungs-Entschädigung dar; die Zuständigkeit hierfür liegt, nach Feststellung der
Zulässigkeit der Enteignung, bei der Schätzungskommission (vgl. Art. 3 und 33 Abs.
2 sowie 34 EntG). Wenn der Beschwerdeführer im Subeventualbegehren (act. G 1
Rechtsbegehren Ziffer 3) für das Auffüllrecht die Zusprechung einer marktkonformen
Entschädigung verlangt, ist darauf nicht einzutreten (vgl. auch nachstehende E. 3.3.1
am Schluss).
Soweit der Beschwerdeführer im Weiteren pauschal auf seine im Einspracheverfahren
gestellten Beweisanträge verweist bzw. an jenen Anträgen festhält, ohne im
2.1.
bis
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Beschwerdeverfahren auf sie einzugehen (vgl. act. G 1 Rz. 10), kann darauf ebenfalls
nicht eingetreten werden (vgl. Staub/Günthardt, in: Rizvi/Schindler/Cavelti, [Hrsg],
Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege, Praxiskommentar, St. Gallen/Zürich 2020, N.
7 zu Art. 48 VRP mit Hinweisen).
Die Enteignung ist unter anderem zulässig für Bau, Betrieb und Unterhalt sowie
künftige Erweiterung öffentlicher oder überwiegend im öffentlichen Interesse liegender
Werke (Art. 5 Abs. 1 lit. a EntG) sowie für Bezug, Transport und Lagerung von Bau- und
Aushubmaterial, wenn es für öffentliche oder überwiegend im öffentlichen Interesse
liegende Werke erforderlich ist (Art. 5 Abs. 1 lit. b EntG). Bei Vorliegen eines
Enteignungsgrundes ist die Enteignung nach Art. 6 Abs. 1 EntG zulässig, wenn der
Zweck des Werks auf andere Weise nicht befriedigend oder nur mit
unverhältnismässigem Mehraufwand verwirklicht werden kann. Die Enteignung darf
nicht zu einem Nachteil führen, der in einem Missverhältnis zum verfolgten Zweck steht
(Abs. 2). Durch diese Bestimmung wird der Grundsatz der Verhältnismässigkeit eines
Eingriffs in die Eigentumsgarantie (Art. 26 der Bundesverfassung der Schweizerischen
Eidgenossenschaft; SR 101, BV) konkretisiert. Die Prüfung der Verhältnismässigkeit
von Eingriffen in das Eigentumsrecht setzt eine umfassende Abwägung aller
öffentlichen und privaten Interessen voraus (vgl. Art. 5 Abs. 2, Art. 36 Abs. 3 BV).
Insbesondere ist zu prüfen, ob adäquate Alternativen zur vorgesehenen Enteignung
bestehen (vgl. VerwGE B 2017/76 vom 16. August 2018 E. 4 mit Hinweisen).
Enteignungsberechtigt sind Staat und politische Gemeinde (Art. 7 Abs. 1 EntG). Der
Regierungsrat kann das Enteignungsrecht anderen öffentlich-rechtlichen juristischen
Personen und Privaten übertragen, wenn sie einen Enteignungsgrund haben (Art. 7
Abs. 2 EntG). Enteignet werden können Grundeigentum und andere dingliche Rechte
an Grundstücken (Art. 8 Abs. 1 lit. a EntG).
2.2.
Mit Hinweis auf Art. 7 Abs. 6 , Art. 30 und Art. 30e Abs. 1 und 2 des Bundesgesetzes
über den Umweltschutz (SR 814.01, USG) sowie Art. 4 und 5 VVEA hielt die Vorinstanz
im angefochtenen Entscheid fest, der Umweltschutz und die umweltverträgliche
Entsorgung von Abfällen (Ablagerung in einer Deponie) sei eine im öffentlichen
Interesse liegende Aufgabe. Der Eintrag der beantragten Dienstbarkeit diene dem
(Weiter-)Betrieb sowie der Erweiterung der Deponie Y._ und somit einem im
öffentlichen Interesse liegenden Werk. Dementsprechend liege ein Enteignungsgrund
im Sinn von Art. 5 Abs. 1 lit. a EntG vor. Sodann konkretisiere Art. 6 EntG den
Grundsatz der Verhältnismässigkeit des Eingriffs in das Eigentumsrecht. Im
2.3. bis
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Dienstbarkeits- und Enteignungsplan (act. G 9.2/2.4) seien die ursprünglichen
Deponiegrenzen (Perimeterlinie 1964) grün eingezeichnet, während die Erweiterung der
Deponie (Perimeterlinie 2003) als rote Linie vermerkt sei. Mit Blick auf die Grundstücke
Nrn. 0000_ und 0001_ bezeichne die rot schraffierte Fläche zwischen den beiden
Markierungen die Grundstücksteile, auf welche sich das vorliegende Verfahren beziehe.
Bei Grundstück Nr. 0000_ handle es sich um eine Fläche von ungefähr 11'045 m und
bei Grundstück Nr. 0001_ um ungefähr 19'216 m ; es gehe jeweils nur um einen Teil
des Grundstücks und grossmehrheitlich um Wald. Das Einzugsgebiet der Deponie Y._
umfasse die Abfallplanregionen St. Gallen-Rorschach und Wil-Toggenburg sowie die
Kantone Appenzell Ausserrhoden und Innerrhoden und einen kleinen Teil des Kantons
Thurgau (act. G 9.1/3). Gemäss Abfallbericht des Kantons St. Gallen 2017 (act. G
9.1/3.1/2) seien im Jahr 2016 an 13 Standorten Deponien betrieben worden. Sieben
Deponien würden Abfälle des Typs A lagern. Das Restvolumen dieser Deponien
betrage 1'638'000 m . Davon entfielen 1'323'000 m auf das Kompartiment Typ A der
Deponie Y._. Damit sei die grosse Bedeutung dieser Deponie für die Region
augenscheinlich (act. G 2 S. 4 f.).
Gemäss "Entwurf zur Anhörung" Abfallplanung 2020, Abfall- und Rohstoffwirtschaft im
Kanton St. Gallen (act. G 9.1/16.1 S. 54) würden auf den Typ A-Deponien und
Materialabbaustellen jährlich rund 1.2 Mio m unverschmutztes Aushubmaterial
abgelagert. 50-65% des anfallenden Materials würden in Materialabbaustellen
verwertet, der Rest werde auf Deponien abgelagert. Die geringste Reserve auf in
Betrieb stehenden Deponien bestehe beim Typ A für unverschmutztes Aushub- und
Ausbruchmaterial. Es bestehe der dringendste Handlungsbedarf bei der
Inbetriebnahme von Typ A-Deponien (act. G 9.1/16.1 S. 56 f.). Mit Blick darauf
erscheine das Vorbringen der Enteignerin (Beschwerdegegnerin), dass es im Kanton
nicht genug Deponien vom Typ A gebe, plausibel. Nach ihren Darlegungen habe das
Restvolumen im Kompartiment Typ A der Deponie Y._ per 1. Januar 2019 795'000 m
betragen, wovon 710'000 m auf die beiden Grundstücke des Beschwerdeführers
entfielen. Ohne die zu enteignenden Grundstücke sei das Volumen der Deponie stark
dezimiert (act. G 9.1/3). Dem Vorbringen des Beschwerdeführers, dass eine Enteignung
an der Knappheit des Deponievolumens nichts ändere, könne daher nicht gefolgt
werden. Auch sei das Vorhandensein einer Betriebsbewilligung für das vorliegende
Verfahren unerheblich. Die Massnahme erweise sich als geeignet, um Deponievolumen
des Typs A bereitzustellen. Sie gehe aufgrund der Beschränkung auf ein Auffüllrecht für
Typ A-Abfall auch nicht über das Notwendigste hinaus. Zudem würden die beiden
Grundstücke bereits an die Deponie Y._ angrenzen. Auch gebe es keine mildere
Massnahme. Das öffentliche Interesse an der umweltverträglichen Entsorgung von Typ
2
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A-Abfall überwiege das private Interesse des Beschwerdeführers an der
Nichteintragung der Dienstbarkeit. Somit erweise sich der Eintrag der Dienstbarkeit auf
den beiden Grundstücken als verhältnismässig. Auf die Einholung weiterer Unterlagen
könne verzichtet werden (act. G 2 S. 5 f.).
Der Beschwerdeführer rügt eine Verletzung seines Anspruchs auf rechtliches Gehör.
Der vorinstanzliche Entscheid sei unzureichend begründet. Die Vorinstanz sei auf
zentrale Sachverhaltselemente und Behauptungen des Beschwerdeführers, wonach ein
Gemeinwesen sich im Bereich der nichthoheitlichen Verwaltung nicht durch Enteignung
eine bessere Position als die private Konkurrenz sichern dürfe, jede Enteignung dem
Prinzip der Verhältnismässigkeit zu folgen habe und der Betrieb der Deponie Y._ keine
öffentliche Aufgabe sei, nicht eingegangen (act. G 1 Rz. 13 f.). Im Weiteren wendet er
ein, dass der Sachverhalt unrichtig festgestellt worden sei (act. G 1 Rz. 16). Sodann
seien Art. 5 Abs. 1 lit. a, Art. 6 und Art. 7 EntG unrichtig angewendet worden. Der
Entscheid verletze die Eigentumsgarantie. Die Beschwerdegegnerin dürfe sich in
Ausübung einer gewerblichen Tätigkeit nicht durch Enteignung in eine bessere Position
bringen als private Unternehmen. Die Beschwerdegegnerin habe kein
Entsorgungsmonopol auf Typ A-Abfall, da dieser in der Aufzählung von Art. 31b Abs. 1
USG nicht enthalten sei. Die Beschwerdegegnerin könne kein Enteignungsrecht haben,
weil sie mit der Entsorgung von Aushubmaterial keine öffentliche Aufgabe erfülle. In der
Deponie Y._ könnten (mit entsprechender Bewilligung) auch andere Betreiber Material
einbauen. Es gehe hier de facto um eine Gewinnenteignung, da im Enteignungsfall
lediglich der Wert für Wald entschädigt werden solle, während die
Beschwerdegegnerin für das Auffüllvolumen Millionen von CHF an Gebühren
vereinnahmen würde. Die anbegehrte Enteignung scheitere schon am
Enteignungsgrund. Nach einer Enteignung stünde nicht mehr Deponievolumen zur
Verfügung, als dies bereits jetzt der Fall sei. Der Enteignung fehle es somit an der
Geeignetheit, um am behaupteten Mangel etwas zu ändern. Der Beschwerdeführer sei
gegen marktkonforme Entschädigung bereit, der Beschwerdegegnerin ein Auffüllrecht
für Kompartimente des Typs A zu gewähren. Es gehe vorwiegend um die
Entschädigung. Die Parteien wollten im Wesentlichen das Gleiche. Uneinigkeit bestehe
lediglich bei weniger wichtigen Punkten (u.a. Deponienachsorge und entsprechende
Gewährleistung). Was als Enteignungsgrund angegeben werde, könne auch ohne
Enteignung realisiert werden (act. G 1 Rz. 18-27). Sodann komme nicht nur die
Beschwerdegegnerin als Deponiebetreiberin in Betracht. Bau- und Betriebsbewilligung
könnten auch auf Dritte übertragen werden. Es bestehe also ein Markt, weshalb eine
Enteignung nicht in Betracht komme. Wäre das Auffüllen und Betreiben der Deponie
2.4.
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3.
durch andere Betreiber nicht möglich, so gäbe es für die Beschwerdegegnerin keinen
Grund, ein übertragbares Auffüllrecht zu enteignen. Wenn die Beschwerdegegnerin das
enteignete Recht übertragen könne, könne der Beschwerdeführer ein solches Recht
auch einem Dritten anbieten, der einen marktgerechte Entschädigung zahle und sich
um die Bewilligungen kümmere. Die Enteignung beseitige vorliegend keine
(behauptete) Knappheit. Es gebe einen Wettbewerb unter den Deponiebetreibern um
die entsprechenden Grundstücke oder Auffüllrechte. Ein Auffüllrecht steigere den Wert
eines Grundstücks genauso wie eine Aufzonung. Es herrsche keine extreme Knappheit
an Auffüllrechten. Hinzu komme, dass die Beschwerdegegnerin die behauptete
Knappheit selbst verschärft habe. Sie habe vor Einleitung des Enteignungsverfahrens
beim AFU eine deponieinterne Verschiebung von bewilligten Volumina Typ A zu
solchen des Typs B veranlasst, obwohl für Kompartimente des Typs B noch für Jahre
genügend Volumina vorhanden gewesen seien. Die Beschwerdegegnerin wolle mit der
Enteignung nicht mehr Deponievolumen schaffen, sondern ihren (gewerblichen)
Gewinn um Millionen maximieren. Soweit die Beschwerdegegnerin im Weiteren nicht
für sich selbst und nicht auf ihrem Territorium enteignen wolle, sondern für ein
öffentliches Werk auf fremdem Grund, müsste sie mit Beschluss des Regierungsrats
das Enteignungsrecht auf dem Gebiet einer anderen Gemeinde zugesprochen erhalten
(Art. 7 Abs. 2 EntG). Dies sei nicht der Fall (act. G 1 Rz. 28-36).
Aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) leitet die Rechtsprechung
die Pflicht der Behörde ab, ihre Verfügungen und Entscheide zu begründen (vgl. statt
vieler BGE 133 III 439 E. 3.3; BGE 133 I 270 E. 3.1; BGE 129 I 236 E. 3.2; BGE 126 I
102 E. 2b; G. Steinmann, in: B. Ehrenzeller u.w. [Hrsg.], Die schweizerische
Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 3. Aufl. 2014, N. 49 zu Art. 29 BV). Die
Begründung muss so abgefasst sein, dass der Betroffene den Entscheid oder die
Verfügung gegebenenfalls sachgerecht anfechten kann (BGE 133 III 439 E. 3.3; BGE
129 I 232 E. 3.2). Dies ist nur möglich, wenn sowohl der Betroffene als auch die
Rechtsmittelinstanz sich über die Tragweite des Entscheids ein Bild machen können; in
diesem Sinne müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen
sich die Behörde leiten liess und auf welche sich ihr Entscheid stützt (BGE 133 I 270 E.
3.1). - Die Vorinstanz begründete den angefochtenen Entscheid im Wesentlichen mit
dem Hinweis auf die einschlägigen rechtlichen Grundlagen und den massgebenden
Sachverhalt. Sie zeigte die Überlegungen, von denen sie sich leiten liess, in
zureichender Weise auf und setzte sich mit den wesentlichen Gesichtspunkten
3.1.
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auseinander. Zu den Vorbringen des Beschwerdeführers, wonach die
Beschwerdegegnerin sich in Ausübung einer gewerblichen Tätigkeit nicht durch
Enteignung eine bessere Position als die private Konkurrenz schaffen dürfe und der
Betrieb der Deponie Y._ keine öffentliche Aufgabe sei, äusserte sich die Vorinstanz -
wenn auch in eher knapper Form - mit Hinweis auf das öffentliche Interesse an der
Gewährleistung der Abfallentsorgung und den Mangel an Deponien. Sie setzte sich
auch mit der Frage der Verhältnismässigkeit des Eingriffs auseinander (act. G 2 E. 3b
und 3d). Eine Verpflichtung, sich mit jedem rechtlichen Einwand in allen Einzelheiten zu
befassen, besteht nicht (BGE 133 I 270 E. 3.1). Ein formeller Begründungsmangel des
vorinstanzlichen Entscheids ist somit nicht ersichtlich.
Die Grundstücke Nrn. 0000_ und 0001_ des Beschwerdeführers liegen unbestritten
zum Teil im Perimeter der Deponie (act. G 1 Rz. 16 und act. G 3/3), und es steht die
Erweiterung der bestehenden Grunddienstbarkeit von 1964 (vgl. act. G 9.2/17.6 f.) im
Rahmen einer Enteignung im Streit. Soweit sich der Beschwerdeführer in diesem
Zusammenhang auf den Standpunkt stellt, der Entwurf der kantonalen Abfallplanung
2020 (act. G 9.1/16) vermöge Sachverhalte nicht rechtsgenüglich zu beweisen (act. G 1
Rz. 1), ist festzuhalten, dass sowohl das nicht streitige als auch das streitige
Verwaltungsverfahren vom Grundsatz der freien Beweiswürdigung beherrscht ist
(Art. 21 Abs. 3 VRP). Die Gewichtung der einzelnen Beweismittel soll sich aus der
inneren Qualität, d.h. aus der anzunehmenden Übereinstimmung mit der Wirklichkeit,
ergeben und nicht durch äussere Eigenart (vgl. VerwGE B 2016/147 vom 14. Dezember
2017 E. 5.2.1). Der Entwurf wurde vom hierfür zuständigen Amt für Umwelt erstellt und
hat von daher den Charakter eines Amtsberichts. In der Praxis wird amtlichen
Stellungnahmen von Fachstellen, die vom Gesetzgeber als sachkundige
Beurteilungsinstanzen eingesetzt wurden, ein erhöhter Beweiswert zugemessen, sofern
diese den Charakter einer amtlichen Expertise aufweisen (vgl. VerwGE B 2019/159 vom
19. Dezember 2019 E. 4.3 mit Hinweisen). Im Übrigen liegt mittlerweile die definitive, im
Kapitel 8 "Deponien" mit dem Entwurf inhaltlich übereinstimmende Fassung der
Abfallplanung 2020 vor, welche von der Beschwerdegegnerin in diesem Verfahren
eingereicht wurde (act. G 12/10). Auch dieses Dokument stellt einen Amtsbericht im
erwähnten Sinn dar.
3.2.
3.3.
Die Antwort auf die vom Beschwerdeführer diskutierte (und zu Recht verneinte; vgl. Art.
3.3.1.
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31c USG sowie Tschannen, in: Kommentar zum Umweltschutzgesetz [Kommentar
USG], 2. Aufl. 2004, N 10 ff zu Art. 31c USG) Frage, ob die Beschwerdegegnerin für
Typ A-Abfälle über ein Entsorgungsmonopol verfügt oder nicht, vermöchte die hier
streitige Frage, ob ihr ein Enteignungsrecht zukommt, nicht zu klären. Für die
Beantwortung der streitigen Frage ist zu entscheiden, ob die von ihr betriebene
Deponie im Sinn von Art. 5 Abs. 1 lit. a EntG ein öffentliches oder überwiegend im
öffentlichen Interesse betriebenes Werk darstellt, wobei es für den Betrieb der Deponie
im (überwiegenden) öffentlichen Interesse keines Entsorgungsmonopols bedarf. Das
Bundesgericht und die massgebliche Lehre versteht den Begriff der öffentlichen
Aufgabe weit, indem alle Aufgaben, die im öffentlichen Interesse liegen, als öffentliche
Aufgaben bezeichnet werden (B. Rütsche, Was sind öffentliche Aufgaben?, in: recht
2013/4, S. 153 ff. Ziff. 2). Für diese weite Begriffsfassung spricht wiederum der
Wortlaut von Art. 5 Abs. 1 lit. a EntG. Hier ist nicht die Rede von Werken, die der
Wahrnehmung von öffentlichen Aufgaben dienen, sondern von öffentlichen oder
überwiegend im öffentlichen Interesse liegenden Werken. Diese Terminologie verlangt
nicht eine gesetzlich statuierte Aufgabe (Leistungs- oder Sicherstellungsauftrag) der
öffentlichen Hand, sondern es genügt, dass ein Werk überwiegend im öffentlichen
Interesse liegt. Nicht entscheidend ist, ob das Werk von der öffentlichen Hand oder von
einem privatwirtschaftlichen Träger betrieben wird (vgl. Rütsche, a.a.O., Ziff. 4.4). Im
September 1994 erteilte das AFU gestützt auf die Technische Verordnung über Abfälle
(SR 814.600, TVA) die Bewilligung zum Weiterbetrieb unter Auflagen. Im Jahr 2003
wurde das Deponieabschlussprojekt und damit die Sicherung der Kapazitäten für die
Ablagerung von Inertstoffen für die nächsten dreissig Jahre bewilligt (vgl. dazu
Abschlussprojekt für die Deponie Y._, Vorlage vom 29. April 2003, https://www. ...).
Die Deponie Y._ hat für die Entsorgungssicherheit des Kantons für Typ A-Abfälle eine
erhebliche Bedeutung, indem sie den grössten Abfall-Anteil aller Deponien trägt (vgl.
act. G 9.1/3.2 S. 30). Von daher kann nicht in Frage stehen, dass die
Beschwerdegegnerin als alleinige Deponiebetreiberin ein überwiegend im öffentlichen
Interesse liegendes Werk betreibt, für welches sie gestützt auf Art. 5 lit. a EntG über
das Enteignungsrecht verfügt (vgl. zum Enteignungsrecht nach Art. 58 USG Loretan, in:
Kommentar USG, a.a.O., N 19 zu Art. 58 USG).
Der Beschwerdeführer verneint einen Enteignungsgrund, weil er bereit sei, die
Dienstbarkeit zu gewähren und lediglich keine Einigung über den Preis zustande
gekommen sei (act. G 1 Rz. 24-27). Hierzu ist festzuhalten, dass eine Enteignung dann
nicht erforderlich wäre, wenn der Beschwerdeführer sämtliche Vorgaben des
3.3.2.
https://www
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Enteignungsrechts - einschliesslich derjenigen der Preisfestlegung aufgrund des
enteigneten Rechts bzw. des Landwerts sowie allfälliger weiterer geldwerter Nachteile
als Folge der Enteignung (vgl. Art. 15 Abs. 1 lit. a-c EntG) - vom Grundsatz her
anerkennen würde. Dies ist jedoch wie dargelegt nicht der Fall, indem der
Beschwerdeführer eine Entschädigung für das Auffüllrecht - mithin einen Anteil an den
von der Beschwerdegegnerin vereinnahmten Gebühren oder einen Ersatz der
Einnahmen, die er bei einem privaten Entsorgungsunternehmen für die Einräumung des
Auffüllrechts erzielen könnte - verlangt. Im Übrigen ist die Frage der Bemessung einer
allfälligen Enteignungs-Entschädigung - und hier insbesondere die Frage allfälliger
weiterer geldwerter Nachteile als Folge der Enteignung (Art. 15 Abs. 1 lit. c EntG) und
eines allfälligen Verlusts der Möglichkeit einer besseren Verwendung des Grundstücks
(Art. 16 Abs. 1 lit. a EntG) - wie dargelegt (vorstehende E. 2.1) nicht im vorliegenden
Verfahren zu prüfen.
Zur Rüge des Beschwerdeführers, wonach die Vorinstanz für die Frage des zur
Verfügung stehenden Deponievolumens die Richtplananpassung mit mehreren neuen
Deponiestandorten nicht beachtet habe (act. G 1 Rz. 24), ist festzuhalten, dass die in
der Richtplananpassung aufgeführten Kleindeponien (vgl. act. G 9.2/21 Ziffer 10 und
dortige Beilage 11 [VII 61 S. 4 f.]) nicht geeignet sind, die Deponieknappheit für Typ A-
Abfälle zu beheben. So bestätigt denn auch die definitive Fassung der Abfallplanung
2020 weiterhin einen entsprechenden Handlungsbedarf (vgl. act. G 12/10 Ziffer 8.5).
Von daher hat der Mangel an Typ A-Deponien als erstellt zu gelten. Hinsichtlich des
weiteren Vorbringens, wonach nicht nur der Beschwerdegegnerin, sondern auch
Dritten ein Auffüllrecht eingeräumt werden könne und damit ein Markt bestehe (act. G 1
Rz. 28 mit Hinweis auf E-Mailverkehr in act. G 3/4), ist wesentlich, dass bislang
unbestritten jeweils immer nur einem einzigen Betreiber die Betriebsbewilligung erteilt
wurde und der Ausnahmefall (mehrere Betreiber) nie zur Anwendung kam (vgl. act. G
3/4 und G 11 Rz. 20). Die Übertragbarkeit des Auffüllrechts begründet die
Beschwerdegegnerin nachvollziehbar damit, dass die Dienststelle Entsorgung einmal
aus der Stadtverwaltung ausgegliedert und z.B. als Aktiengesellschaft organisiert
werden könne; in diesem Fall müsse das Recht übertragen werden können (act. G 11
Rz. 21). Auf jeden Fall wäre die Tatsache der Übertragbarkeit des Auffüllrechts für sich
allein nicht geeignet, den vom Beschwerdeführer behaupteten Markt für Auffüllrechte
zu belegen. Bezüglich des Einwandes des Beschwerdeführers betreffend
Volumenvergrösserung für Typ B-Abfälle zulasten des Volumens für Typ A-Abfälle hielt
die Beschwerdegegnerin mit Hinweis auf Anhang 3 der auf 1. Januar 2016 in Kraft
3.3.3.
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getretenen VVEA fest, seither sei nur noch ein Gewichtsprozent aus anderen
mineralischen Bauabfällen im Material Typ A zulässig, während es vorher drei
Gewichtsprozente gewesen seien. Diese neue Bestimmung führe zu grossem
Mengenzuwachs von Material Typ B und damit zu einem entsprechenden Bedarf nach
Deponievolumen Typ B. Die Volumenvergrösserung des Kompartiments Typ B zulasten
des Volumens des Kompartiments Typ A sei im Hinblick auf die mittel- und langfristige
Volumenentwicklung in Absprache und mit Bewilligung des AFU umgesetzt worden.
Der dafür nötige Kredit habe tief gehalten werden können, weil bisherige Anlagen
hätten genutzt werden können. Es könne keine Rede davon sein, dass die
Beschwerdegegnerin ihren Gewinn maximinieren wolle (act. G 11 Rz. 25).
Angesichts der vorstehend in E. 3.3.1 bis 3.3.3 geschilderten Gegebenheiten ist davon
auszugehen, dass die Beschwerdegegnerin die Deponie im (überwiegenden)
öffentlichen Interesse zur Sicherung des Deponievolumens für Abfälle Typ A betreibt.
Von einer zur Hauptsache gewerblichen Tätigkeit kann hier nicht gesprochen werden.
Auch hat als dargetan zu gelten, dass die Enteignung in Form einer Dienstbarkeit auf
den Grundstücken Nr. 0000_ und 0001_ des Beschwerdeführers geeignet und
erforderlich ist, die belegte Deponieknappheit zu beseitigen oder zu vermindern.
Insbesondere lässt sich der Zweck des Werks auf andere Weise nicht befriedigend
verwirklichen, nachdem adäquate Alternativen zur vorgesehenen Enteignung (vgl.
vorstehende E. 2.2) bzw. mildere Massnahmen weder geltend gemacht noch ersichtlich
sind, zumal der Beschwerdeführer im Grundsatz nichts gegen das auf Teilen seiner
Grundstücke liegende Werk einzuwenden hat. Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit
hat von daher als eingehalten zu gelten. Aus welchen Überlegungen die Dienstbarkeit
lediglich für eine beschränkte Dauer eingeräumt werden sollte (vgl. Subeventualantrag),
begründet der Beschwerdeführer nicht näher; ein Grund hierfür ist auch nicht
ersichtlich. Dieser Antrag ist daher, soweit darauf einzutreten ist, abzuweisen.
Der Kanton und die Gemeinden können Enteignungen auch auf dem Boden anderer
Gemeinwesen vornehmen, soweit hierfür ein Enteignungsgrund vorliegt (vgl.
H. Brunner, in: Das Neue st. gallische Enteignungsgesetz, 1985, S. 22). Mithin steht der
Beschwerdegegnerin eine Enteignungsberechtigung aufgrund von Art. 7 Abs. 1 EntG
auch ausserhalb ihres Gemeindegebietes zu; eine vorgängige Übertragung des
Enteignungsrechts durch die Regierung ist hierfür nicht erforderlich. Zu Recht weist die
Beschwerdegegnerin im Übrigen darauf hin, dass es sinnlos wäre, wenn die
Standortgemeinde (und nicht die Beschwerdegegnerin als Deponiebetreiberin) sich die
3.4.
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4.
Dienstbarkeiten auf den Grundstücken beschaffen würde (act. G 11 Rz. 26), zumal
nicht sie die Deponie betreibt.
Vor dem geschilderten Hintergrund bejahte die Vorinstanz zu Recht die Zulässigkeit der
Beschränkung des Eigentums an den Grundstücken Nrn. 0000_ und 0001_ durch
eine Dienstbarkeit in Form eines übertragbaren Auffüllrechts für Inertmaterial Typ A
zugunsten der Beschwerdegegnerin. Die Beschwerde ist daher abzuweisen, soweit
darauf einzutreten ist.
Nach Art. 47 EntG trägt das Gemeinwesen die amtlichen Kosten des Verfahrens vor
der Schätzungskommission. Der Beschwerdegegnerin wurden daher für das
vorinstanzliche Verfahren die Kosten (CHF 1‘000) auferlegt. Zur Festlegung der
Entschädigung (Art. 14 ff. EntG) sowie zum Entscheid über das Gesuch um vorzeitige
Besitzeinweisung (Art. 36 EntG) ist die Sache zuständigkeitshalber (vgl. Art. 33 Abs. 2
und 34 EntG) an die Schätzungskommission zu überweisen.
3.5.
Im Sinn der vorstehenden Erwägungen ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf
einzutreten ist, und der Entscheid vom 25. August 2020 zu bestätigen. Die Sache ist
zur Festlegung der Entschädigung aus Enteignung sowie zum Entscheid über das
Gesuch um vorzeitige Besitzeinweisung an die Schätzungskommission zu überweisen.
Für die Kosten im Beschwerdeverfahren gegen Verfügungen und Entscheide der
Schätzungskommission gilt nach Art. 49 EntG das VRP. Eine Entscheidgebühr von
CHF 3'500 erscheint für das vorliegende Verfahren angemessen (Art. 7 Ziff. 222 der
Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Dem Verfahrensausgang entsprechend sind
die amtlichen Kosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Der
Kostenvorschuss von CHF 3‘500 ist zu verrechnen.
4.1.
Beschwerdeführer, Vorinstanz und Beschwerdegegnerin haben keinen Anspruch auf
ausseramtliche Entschädigung (Linder in: Rizvi/Schindler/Cavelti [Hrsg.], a.a.O., N. 19 f.
zu Art. 98 VRP). Der diesbezügliche Antrag des Beschwerdeführers und der
Beschwerdegegnerin wird abgewiesen. Die Vorinstanz stellte keinen Antrag.
4.2.
bis
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