Decision ID: fc3f37fd-bb7d-4456-ba38-c146a559bac9
Year: 2004
Language: fr
Court: VD_TC
Chamber: VD_TC_031
Canton: VD
Region: Région lémanique
Law Area: public_law

Vu les faits suivants
A. Martin et Christel Leser sont propriétaires d’une part d’étage de 56/1000ème de la parcelle 403 de la Commune de Bretigny-sur- Morrens, avec droit exclusif sur une villa mitoyenne. Cet immeuble comprend une place de parc à usage privatif sise du côté nord du bâtiment. La villa des époux Leser fait partie d’un groupe de 6 villas mitoyennes et fait face à un autre groupe de 6 villas mitoyennes. Le jardin de la villa la plus proche se situe à environ 5 mètres de la place de parc des époux Leser.
B. Les époux Leser sont propriétaires d’une caravane d’environ 4,5 mètres de longueur qu’ils entreposent sur la place de parc sise devant leur propriété.
A la suite de plaintes du voisinage, la Municipalité de Bretigny-sur-Morrens (ci-après la municipalité) est intervenue à plusieurs reprises dans le courant des mois de novembre et décembre 2003 auprès de l’administrateur de la PPE, afin de demander l’enlèvement de la caravane. La municipalité se référait à cet égard à l’article 24 du Règlement de Police de la Commune de Bretigny-sur-Morrens (ci après RP). Dans un courrier adressé à la municipalité le 12 décembre 2003, les époux Leser attiraient l’attention de cette dernière sur la difficulté de trouver un autre emplacement pour leur caravane. Dans sa réponse du 16 décembre 2003, la municipalité relevait que plusieurs habitants de Bretigny-sur-Morrens disposaient d’une caravane ou d’un bus camping et qu’ils avaient tous trouvé une solution pour les entreposer à l’intérieur. Agissant par l’intermédiaire de leur conseil, les époux Leser sont intervenus auprès de la municipalité le 21 janvier 2004 afin que cette dernière réexamine sa position. Ils ont soutenu à cette occasion que l’article 24 du RP ne trouvait pas application et que, en tout état de cause, son application dans le cas d’espèce constituait une atteinte injustifiée à la garantie de la propriété.
Par décision du 23 janvier 2004, la municipalité a maintenu sa position. Christel et Martin Leser se sont pourvus contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 18 février 2004, en concluant principalement à l’admission du recours et à l’annulation de la décision municipale du 23 janvier 2004, subsidiairement à ce que la municipalité soit invitée à autoriser le parcage de leur caravane sur leur parcelle et plus subsidiairement encore à ce que la décision du 23 janvier 2004 soit annulée, le dossier de la cause étant renvoyé à la municipalité pour nouvelle instruction et nouvelle décision. Agissant par l’intermédiaire de son conseil, la municipalité a déposé sa réponse le 21 avril 2004 en concluant au rejet de toutes les conclusions prises dans le recours du 18 février 2004. Par la suite, chaque partie a pu déposer des observations finales.
Le Tribunal administratif a tenu audience le 5 octobre 2004 en présence des parties et de leurs conseils. A cette occasion, il a procédé à une vision locale.

Considérant en droit
1. La décision affecte l'exercice du droit de propriété des recourants sur leur caravane. Cette atteinte n’est compatible avec la garantie constitutionnelle de la propriété que si elle repose sur une base légale, est justifiée par un intérêt public et respecte le principe de la proportionnalité (Art. 26 Cst. en relation avec les art. 36 al. 1 à 3 Cst. ; cf. ATF 125 II 219 consid. 8 ; 124 II 538 consid. 2a).
Les recourants soutiennent que, dans le cas d’espèce, aucune de ces conditions n’est respectée. Il convient par conséquent de les examiner successivement.
a) aa) La décision attaquée se fonde sur l’art. 24 RP, dont la teneur est la suivante :
« L’entreposage de roulottes et autres véhicules servant de logement est interdit, sauf autorisation de la Municipalité. »
Les recourants contestent cette base légale en soutenant tout d’abord que la Commune de Bretigny-sur-Morrens n’est pas compétente pour édicter une réglementation de ce type. Ils se réfèrent à cet égard aux compétences des communes telles qu'elles sont énumérées dans la loi du 28 février 1956 sur les communes (ci après: LC). La municipalité soutient pour sa part que la réglementation incriminée se fonde sur l'art. 86 al. 3 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC). Elle relève également que l'art. 24 RP, qui tend à conserver un aspect visuel satisfaisant dans la commune et à éviter l’enlaidissement de celle-ci, relève de la notion d’ordre public et entre par conséquent dans les compétences communales.
bb) L’art. 86 al. 3 LATC prévoit que les règlements communaux doivent contenir des dispositions en vue d’éviter l'enlaidissement des localités et de leurs abords. L’art. 24 RP, qui vise manifestement à éviter que l'entreposage de caravanes ou autres roulottes soulève des problèmes d'esthétique et d'intégration, constitue une disposition communale d'application de cette disposition. Certes, à priori, l’art. 24 RP aurait dû plutôt trouver place dans le règlement communal sur les constructions (cette solution a été adoptée par certaines communes ; v. notamment arrêt TA 97/0186 du 23 octobre 1998 relatif à la Commune de Froideville, dont le règlement communal sur les constructions contient une disposition qui interdit les entrepôts et dépôts de toute nature, y compris roulottes, caravanes, ou autres logements mobiles ouverts à la vue du public). On ne saurait toutefois en déduire que l'art. 24 RP est inapplicable. Cette conséquence se heurterait notamment au fait que, comme on le verra ci-après, on se trouve dans une problématique relevant de la notion d’ordre public au sens large.
Il résulte de ce qui précède que l'art. 24 RP peut se fonder valablement sur l'art. 86 al. 3 LATC. Par surabondance, on relèvera encore que, en application des art. 2 et 43 LC, les autorités communales sont notamment compétentes pour prendre des mesures relatives au maintien de l’ordre public (cf. art. 2 al. 2 let. d et 43 ch. 1 LC). Comme le soulignent les recourants, la LC ne mentionne a priori pas l’esthétique et la protection du paysage parmi les éléments relevant de la notion d’« ordre public ». L’art. 43 ch. 1 LC énumère ainsi ce qu'il faut entendre par la sécurité, l’ordre et le repos publics, à savoir: la protection des personnes et des biens (let. a), la police des spectacles, divertissements et fêtes (let. b), la police des établissements publics et des débits de boissons alcooliques (lett. c), la police de la circulation (lit. d), les mesures relatives à la divagation des animaux (lit. e). On note cependant que, selon le texte clair de cette disposition, l’énumération figurant à l’article 43 ch. 1 LC n’est qu’exemplative. On peut par conséquent concevoir que la notion d’ordre public recouvre d’autres types d’intérêts publics. Or, selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, les dispositions visant à protéger l’esthétique en matière de construction relèvent également de la notion d’ordre public (cf. Pierre Moor, « Droit Administratif », vol. I, p. 272 et références citées).
cc) Le fait qu’une restriction à la garantie de la propriété se fonde sur une disposition légale n'est pas nécessairement suffisant. Il faut encore que cette base légale présente une certaine « densité normative », c’est-à-dire qu’elle soit suffisamment claire et précise (cf. Jean-François Aubert et Pascal Mahon, Petit commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse p.324 ; Adreas Auer, Gorgio Maliverni, Michel Hottelier Droit constitutionnel Suisse II p.91). Plus une restriction est importante, plus la base légale doit être claire et précise. En l’espèce, les recourants soutiennent que cette condition n’est pas remplie, dans la mesure notamment où l’art. 24 RP n’indique pas si l’interdiction d’entreposer des roulottes ou autres véhicules servant de logement s’applique également sur le domaine privé.
En soutenant que le texte de l'art. 24 RP n'est pas clair en ce qui concerne son champ d'application, les recourants soulèvent en réalité un problème d'interprétation. Dans cette hypothèse, il y a lieu de rechercher la véritable portée de la norme en la dégageant de sa relation avec d’autres dispositions, de son contexte (interprétation systématique), du but poursuivi, singulièrement de l’intérêt protégé (interprétation téléologique), ainsi que de la volonté de son auteur telle qu’elle ressort notamment des travaux préparatoires (interprétation historique). S’agissant du champ d’application de l’art. 24 RP, l'objectif poursuivi, soit la protection du territoire communal sous l'angle de l'esthétique et de l'intégration, implique nécessairement que cette disposition s'applique à la fois au domaine public et privé. En ce fondant sur une interprétation téléologique, on constate ainsi que la portée de l'art 24 RP est parfaitement claire. S'agissant de la méthode d'interprétation dite "systématique", les recourants ne sauraient être suivis lorsqu'ils soutiennent qu’il convient d’interpréter l’art. 24 RP en relation avec l’art. 23 du même règlement, qui distingue pour sa part clairement entre le domaine public et le domaine privé. En effet, ces deux dispositions traitent des questions différentes (l'art. 23 RP traite de la faculté de camper sur le territoire communal) et on ne saurait par conséquent considérer que l’art. 24 RP contient une lacune, qui devrait être comblée sur la base de ce que prévoit l'art. 23 RP. Enfin, sous l'angle de l'interprétation historique, les travaux préparatoires, à savoir plus particulièrement le procès-verbal de la séance du conseil général du 26 juin 1986 au cours de laquelle le projet d'art. 24 RP avait fait l’objet d’une discussion particulièrement nourrie, confirment que le champ d’application de cette disposition s’étend également au domaine privé.
dd) Sur la base de ce qui précède, on constate que la décision attaquée repose sur une base légale suffisamment claire et précise et qu'elle respecte par conséquent les exigences relatives à la "densité normative". Partant, le grief soulevé par les recourants à cet égard doit être écarté.
b) Les recourants contestent que la décision attaquée repose sur un intérêt public suffisant.
De manière générale, les intérêts publics justifiant des restrictions à la propriété peuvent résulter de l’ensemble des tâches, responsabilités et compétences que la Constitution confère aux pouvoirs publics et dont la concrétisation incombe au législateur. En principe, tout intérêt public reconnu comme tel permet de restreindre le droit de propriété (cf. Auer, Maliverni et Hottelier, op. cit., p. 381 n° 749).
En l’espèce, on a vu que la décision attaquée a été prise en application d’une disposition d’un règlement communal qui tend à éviter l’enlaidissement du territoire communal. Or, il s’agit précisément d’un des intérêts publics qui, de jurisprudence constante, est susceptible de justifier une restriction de l’exercice du droit de propriété.
Le grief relatif à l’absence de l’intérêt public doit par conséquent également être rejeté.
c) Il convient encore d’examiner si la décision attaquée est conforme au principe de la proportionnalité.
aa) Toute restriction au droit de propriété au sens de l’art. 26 Cst. doit respecter le principe de la proportionnalité (art. 36 al. 3 Cst.). Ce principe se décompose en trois règles. La restriction doit être appropriée ou adéquate, soit propre à atteindre le but d’intérêt public visé (règle de l’aptitude) ; elle doit être nécessaire en ce sens que l’objectif visé ne doit pas pouvoir être atteint par une mesure moins restrictive (règle de la nécessité) ; elle doit enfin être proportionnée, en d’autres termes, le but doit être suffisamment important et les moyens utilisés suffisamment efficaces pour justifier la restriction (règle de la proportionnalité au sens étroit). En l’espèce, la décision attaquée n'est pas critiquable sous l'angle des règles de nécessité et d'aptitude. Reste dès lors à examiner si elle respecte la règle de la proportionnalité au sens étroit. Celle-ci exige que la mesure restrictive demeure dans un rapport raisonnable entre le but visé et les intérêts privés qui sont compromis. Autrement dit, cette règle met en balance la gravité des effets de la mesure choisie sur la situation de l’administré et le résultat escompté du point de vue de l’intérêt public.
bb) Contrairement à ce que soutiennent les recourants, l’entreposage de leur caravane devant leur propriété soulève un problème sur le plan de l'esthétique et de l'intégration. La vision locale a ainsi permis de constater que le véhicule incriminé a un impact visuel qui, compte tenu de son volume, n’est pas négligeable. Le tribunal a notamment pu se rendre compte que, en raison de la densité des constructions dans le quartier, la caravane s’implante dans un espace exigu, à quelques mètres des jardins des propriétés voisines. La question de l’impact esthétique et de l’intégration se poserait par conséquent différemment si l’on se trouvait dans un quartier avec des constructions plus espacées (grande parcelle ou construction en zone agricole par exemple). Le problème serait également différent si des aménagements avaient été prévus pour masquer la présence de la caravane, ce qui n’est pas le cas en l’espèce puisque la caravane se trouve directement dans le champ de vision des propriétaires voisins. En réponse à un argument soulevé par les recourants, on note au surplus que, de par son volume, la caravane litigieuse ne saurait être comparée à un véhicule automobile, même de grande taille. On note également qu’un véhicule automobile présente en principe une mobilité plus importante, qui tend à diminuer la perception de l’impact visuel pour les voisins.
En relation avec le principe de la proportionnalité et la pesée des intérêts que ce dernier implique, on relèvera encore que l’impact de la décision attaquée pour les recourants doit être relativisée. On peut en effet partir de l’idée que des solutions existent pour abriter une caravane. On peut penser notamment aux volumes qui sont actuellement inutilisés dans les bâtiments ruraux. On note à cet égard, que, dès lors que la caravane n’a pas de moteur, son entreposage n’implique pas d’aménagement particulier. On note également que, selon les déclarations des représentants de la municipalité lors de l’audience, tous les propriétaires de caravanes de la Commune de Bretigny-sur-Morrens auraient trouvé des solutions satisfaisantes, y compris le municipal présent lors de l’audience.
cc) Vu ce qui précède, on constate, sur la base d'une pesée des intérêts en présence, qu’il existe un rapport raisonnable entre le but visé et l’atteinte portée aux intérêts des recourants. Partant, le principe de la proportionnalité en relation avec la garantie constitutionnelle de la propriété est respecté.
2. Dans le cadre de la procédure, les recourants ont produit différentes photographies tendant à démontrer que la municipalité tolère la présence sur le territoire communal de roulottes (notamment celle utilisée par la Jeunesse de Bretigny-sur-Morrens), de matériaux divers, de véhicules accidentés, ainsi que de poids lourds sur le domaine public. Les recourants invoquent par conséquent la violation du principe constitutionnel de l’égalité de traitement, ancré désormais à l'art 8 Cst.
a) Une décision viole le principe de l’égalité de traitement lorsqu’elle établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou lorsqu’elle omet de faire des distinctions qui s’imposent au vu des circonstances, c’est-à-dire lorsque ce qui est semblable n’est pas traité de manière identique, et lorsque ce qui est dissemblable ne l’est pas de manière différente (ATF 118 I A p. 1). L’autorité commet ainsi une inégalité de traitement interdite par l’art. 8 Cst. lorsqu’elle traite de façon différente deux situations qui sont tellement semblables qu’elles requièrent un traitement identique (distinction insoutenable), ou lorsqu’elle traite de façon identique deux situations qui sont tellement différentes qu’elles requièrent un traitement différent (assimilation insoutenable).
b) En l’espèce, on constate que les exemples fournis par les recourants concernent des situations qui, pour différentes raisons, doivent être distinguées de celle qui est à l’origine de la décision attaquée. Ces exemples concernent en effet soit des secteurs du territoire communal avec des caractéristiques différentes (ex: entreposage de la roulotte de la Jeunesse en zone agricole), soit des entreposages liés à des activités professionnelles (carrossiers, menuisiers, entreprises de déménagement). Le cas examiné sur demande des recourants lors de la vision locale, qui concerne une caravane également entreposée sur le domaine privé, se distingue pour sa part du cas litigieux dans la mesure où, en raison de la configuration des lieux et de l’exposition à la vue, l’impact, notamment pour le voisinage, est beaucoup moins important.
Les différents exemples cités par les recourants ne sont par conséquent pas pertinents pour démontrer l’existence d’une inégalité de traitement. Cela étant, le tribunal relèvera que la municipalité ne saurait être suivie lorsqu’elle prétend, comme son représentant l’a fait lors de l’audience, qu’elle est obligée d’intervenir sur la base de l’art. 24 RP à chaque fois qu’un voisin se plaint de la présence d’une caravane. En application notamment du principe de la proportionnalité en relation avec la garantie de la propriété, il lui appartient en effet d’examiner la situation de cas en cas et de vérifier si des motifs pertinents d'esthétique et d’intégration par rapport à l’environnement bâti justifient de prendre des mesures. En l’espèce, comme on l’a vu ci-dessus, de tels motifs existent et la municipalité n’a par conséquent pas abusé du large pouvoir d’appréciation qui doit lui être reconnu en la matière en rendant la décision dont est recours (v. notamment, s'agissant du pouvoir d'appréciation de la municipalité dans le cadre de l'application de la clause d'esthétique de l'art. 86 LATC, arrêt TA 2003/0112 du 1er mars 2004 et références citées).
3. En dernier lieu, on relèvera que les recourants ne sauraient tirer argument du fait qu’ils utilisent régulièrement leur caravane, notamment le week-end pour soutenir que l’on ne serait pas en présence d’un « entreposage » au sens de l’art. 24 RP. En effet, comme le montrent notamment les travaux préparatoires, cette disposition vise manifestement le stationnement en tant que tel, le seul fait que la caravane soit déplacée régulièrement et ne soit pas utilisée à demeure pour loger des personnes n’étant pas déterminant.
4. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée. Vu le sort du recours, les frais de la cause sont mis à la charge des recourants et ces derniers verseront des dépens à la Commune de Bretigny-sur-Morrens, qui a procédé par l’intermédiaire d’un mandataire professionnel.