Decision ID: 8e4d87c5-6aa4-5acc-9c69-375dfac6b01d
Year: 2010
Language: it
Court: TI_TRPI
Chamber: TI_TRPI_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: 

ritenuto,
in fatto
A. Nella seduta del 23 febbraio 2000 il consiglio comunale di _ ha adottato la revisione generale del piano regolatore (revisione 96). Per il comparto edificabile residenziale in località _, il piano del traffico ha previsto una nuova tratta che prolunga linearmente via _, attualmente a fondo cieco, collegandola in direzione del nucleo di _ di _ con via _. In quella sede, questa tratta è stata classificata quale strada prevalentemente pedonale (confinanti autorizzati) con un calibro di 3 m (cfr. piano del traffico settore nord, legenda).
B. Con atto di ricorso unico 23 giugno 2000 _, _, _ e _ _, componenti la comunione ereditaria fu _ _, _ _, _ _ -_, _ _, _ e _ _, _ e _ _ e, infine, _ e _ _ , tutti proprietari di fondi aventi il loro accesso sulla via _, si sono aggravati contro quella deliberazione dinanzi al Consiglio di Stato, chiedendo lo stralcio dal piano del traffico della succitata strada prevalentemente pedonale. A sostegno della loro domanda, hanno invocato la violazione della garanzia della proprietà, lamentando come la contestata strada fosse in contraddizione con gli obiettivi che informano il piano regolatore. A mente degli insorgenti, il nuovo collegamento viario era privo d'interesse pubblico, nella misura in cui fungeva soltanto quale accesso per un numero limitato di fondi, favorendo quindi l'interesse privato di pochi proprietari. Questi ultimi, comunque, avrebbero potuto disporre di collegamenti alla pubblica via con allacciamenti su via ai _ e su via _, soluzione prevista, peraltro, dal previgente piano regolatore, poi inspiegabilmente abbandonata. Per contro, con l'apertura di un'entrata al quartiere da via _, strada cantonale che collega il valico di _, la nuova pianificazione avrebbe causato, creando un asse di transito privilegiato verso il centro del paese, un apprezzabile incremento del traffico parassitario, con il conseguente aumento di inquinamento fonico e dell'aria. Traffico di transito che sarebbe stato inoltre favorito dalle carenze della rete viaria del comprensorio circostante che, per la modestia dei calibri delle sue strade, tali da non consentire l'incrocio tra due autovetture, non era in grado a sua volta di sopportare.
C. Con risoluzione 7 maggio 2002 (n. _) il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore di _, respingendo contestualmente la richiesta ricorsuale di stralcio della strada prevalentemente pedonale (confinanti autorizzati) in località _. Il Governo ha ritenuto che la proposta comunale consentiva un'urbanizzazione confacente ed idonea dei fondi edificabili del comparto, oltre ad inserirsi efficacemente nel paesaggio e a risolvere adeguatamente gli aspetti legati al traffico. Difatti, la definizione gerarchica di strada prevalentemente pedonale con autorizzazione di accesso unicamente ai veicoli dei confinanti, permetteva di risolvere i temuti problemi legati al traffico parassitario e di transito, ritenuto che l'assetto delle strade preposte a questo scopo era più che adeguato (cfr. risoluzione impugnata, pag. 97 segg.).
D. Avverso la menzionata risoluzione governativa, i ricorrenti citati in ingresso insorgono con atto congiunto 11 giugno 2002 innanzi a questo Tribunale, ripresentando in sostanza le medesime censure proposte davanti al Consiglio di Stato e ribadendo la domanda di stralcio del tracciato della strada prevalentemente pedonale (confinanti autorizzati) dal piano regolatore.
E. La divisione della pianificazione territoriale e il municipio postulano il rigetto integrale dell'impugnativa, con argomentazioni che verranno, se del caso, riprese nei considerandi di diritto.
F. In data 23 settembre 2003 si è tenuta l'udienza, durante la quale i rappresentanti del comune hanno versato agli atti alcune fotografie raffiguranti i luoghi. I ricorrenti hanno chiesto una perizia sull'impatto ambientale e un'ispezione degli atti a registro fondiario in merito ad una possibile servitù di passo a carico dei mapp. _ e _, a cui il patrocinatore del comune si è opposto. Le parti hanno quindi confermato le rispettive allegazioni e domande. Alla fine dell'udienza è stato esperito il sopralluogo in contraddittorio.
Considerato,

in diritto
1. La competenza del Tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione dei ricorrenti certa (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT).
2. Gli insorgenti hanno domandato, in sede d'udienza, l'allestimento di una perizia sull'impatto ambientale della strada contestata e un'ispezione degli atti a registro fondiario in merito ad una possibile servitù di passo a carico dei mapp. _ e _, volta a dimostrare la possibilità di un accesso alternativo ai terreni edificabili del comparto _.
2.1. La procedura amministrativa è retta dal cosiddetto principio inquisitorio (art. 18 cpv. 1 PAmm). In virtù di questo principio l'autorità deve accertare d'ufficio gli elementi suscettibili di determinare la decisione ed assumere di sua iniziativa le prove necessarie, raffrontando accuratamente i contrapposti interessi e rispettando il divieto d'arbitrio, i principi della parità di trattamento, della buona fede e della proporzionalità. In analogia all'art. 8 CCS, applicabile per la sua portata generale anche al diritto pubblico, la parte può altresì chiedere l'assunzione delle prove offerte. In tal caso l'autorità procede al loro apprezzamento anticipato, in esito al quale essa può rinunciare ad assumere dei mezzi di prova il cui presumibile risultato non porterebbe ad alcun nuovo chiarimento ai fini del giudizio (RDAT I-1995 n. 51 consid. 2a), come mezzi di prova superflui o non pertinenti (Borghi/Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, ad art. 18 n. 1b).
2.2. Nel caso di specie, la tempestività dell'offerta delle prove da assumere, indicate per la prima volta all'udienza 23 settembre 2003, può apparire quantomeno dubbia (cfr. art. 46 cpv. 2 PAmm). Il quesito non abbisogna di un approfondimento, giacché la situazione di fatto che sta alla base della controversia risulta in modo più che sufficiente dalla copiosa documentazione versata agli atti dalle autorità intimate, completata dalla conoscenza del settore territoriale in parola acquisita dal Tribunale durante lo svolgimento del sopralluogo in contraddittorio.
2.3. In particolare, per quanto concerne gli effetti sull'ambiente del prolungamento di via _ fino a via _, va considerato che, come verrà approfondito in seguito, per il contesto territoriale in cui si inserisce la nuova tratta, all'interno della zona edificabile del comune, per la destinazione di questa zona, residenziale estensiva, in relazione alla funzione gerarchica della tratta stradale esistente e di quella nuova, strada di servizio, la prima, prevalentemente pedonale, la seconda, per l'assetto di queste strade, caratterizzate da calibri modesti, e più in generale per l'organizzazione della rete viaria del comune e gli obiettivi del piano del traffico, l'allestimento di una perizia sull'impatto ambientale, oltre che apparire manifestamente sproporzionato, non risulta necessario; comunque, date le circostanze, superfluo ai fini del giudizio. Né, peraltro, la legge prevede un obbligo di sottomettere la pianificazione di un percorso pedonale o di una strada di servizio, che dir si voglia, ad un esame d'impatto ambientale, ritenuto che questi impianti non sono contemplati dall'allegato dell'Ordinanza concernente l'esame dell'impatto sull'ambiente (cfr. art. 9 cpv. 1 LPAmb, art. 1 OEIA e allegato, cifra n. 11).
2.4. Relativamente alla richiesta d'ispezionare gli atti a registro fondiario per verificare l'esistenza di una possibile servitù di passo a carico dei mapp. _ e _, che consentirebbe eventualmente ad alcuni fondi all'interno del comparto edificabile in località _ di disporre di un allacciamento alla rete pubblica, va ritenuto innanzitutto che oggetto della vertenza è la sussistenza di un interesse pubblico a sostegno della contestata tratta stradale, se quest'ultima è supportata da una pianificazione conforme agli obiettivi del piano regolatore e corretta dal profilo legale. Accertare in che misura alcuni proprietari dei fondi situati in località _ siano in grado di attuare l'urbanizzazione dei loro fondi, facendo capo ad eventuali istituti di diritto civile in alternativa alla strada contestata, non ha rilevanza in questa procedura, ritenuto che nelle competenze di questo Tribunale rientra invece l'esame di legalità delle scelte operate dal comune e approvate dal Consiglio di Stato. La questione evocata dai ricorrenti è difatti di natura eminentemente civile. Spetta in primo luogo al diritto pubblico, segnatamente quello pianificatorio, assicurare l'urbanizzazione dei fondi destinati all'edificazione. Soltanto se il proprietario ha esaurito senza successo tutte le possibilità offerte dagli istituti previsti dal diritto pianificatorio potrà chiedere in sede civile un accesso necessario, sempre che ciò sia indispensabile per un uso conforme alla sua destinazione (cfr. DTF 120 II 187 consid. 2c; DTF 121 I 70 consid. 4 b).
2.5. In considerazione di quanto precede, il Tribunale non accede pertanto alla richiesta degli insorgenti di procedere all'allestimento di una perizia sull'impatto ambientale, né di eseguire un'ispezione degli atti a registro fondiario.
3. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT cit., ibidem; inoltre II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
4. Giusta l'art. 75 Cost., i Cantoni devono allestire dei piani d'azzonamento per assicurare un'appropriata e parsimoniosa utilizzazione del suolo e un ordinato insediamento del territorio. A livello legislativo l'obbligo di pianificare è codificato all'art. 2 LPT. Secondo quest'ultima legge la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe: pianificazione direttrice, pianificazione dell'utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione. Il piano di utilizzazione - in Ticino detto piano regolatore - viene adottato, secondo le indicazioni del piano direttore (art. 6 e segg., 26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di un'ampia coordinazione e valutazione (art. 1 cpv. 1 2.a frase, 2 cpv. 1 LPT) e nell'ambito di una procedura ove è garantita protezione giuridica (art. 33 e segg. LPT) e partecipazione democratica (art. 4 LPT). Il piano regolatore disciplina l'uso ammissibile del suolo (art. 14 e segg. LPT) e attua il contenuto del piano direttore, rendendolo vincolante verso i privati (art. 21 cpv. 1 LPT). Il piano regolatore si compone di un rapporto di pianificazione, di rappresentazioni grafiche, di norme di attuazione e di un programma di realizzazione (art. 26 LALPT). Le rappresentazioni grafiche comprendono i piani del paesaggio, delle zone, del traffico, delle attrezzature e costruzioni di interesse pubblico e il piano indicativo dei servizi pubblici (art. 28 cpv. 1 LALPT). Esse fissano, tra l'altro, la rete delle vie di comunicazione per i mezzi di trasporto pubblici e privati con la precisazione delle linee di arretramento, le vie ciclabili e pedonali, i sentieri e i posteggi pubblici (art. 28 cpv. 2 lett. p LALPT). Quest'ultimo disposto, unitamente alla legislazione di ordine superiore, segnatamente l'art. 3 cpv. 3 lett. c LPT (che prescrive alle autorità incaricate di compiti pianificatori di mantenere e costruire vie ciclabili e pedonali) e la Legge sui percorsi pedonali ed i sentieri escursionistici del 9 febbraio 1994, abilita incontestabilmente i comuni a prevedere nei propri piani regolatori percorsi pedonali, esistenti o futuri, aperti al pubblico (cfr. anche art. 4 cpv. 2 Legge sulle strade).
5. Una restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 26 Cost. solo se si fonda su di una base legale, è giustificata da un interesse pubblico preponderante, rispetta il principio della proporzionalità, non viola la garanzia della proprietà quale istituto e dà luogo a piena indennità ove equivalga ad una espropriazione (art. 36 Cost.). Nella fattispecie, non è contestata la carenza di una base legale, comunque data (cfr. consid. 4 in fine), né si pone il problema della violazione della garanzia della proprietà quale istituto. Non resta quindi che esaminare l'interesse pubblico e la proporzionalità dei vincoli in discussione.
6. I ricorrenti contestano l'interesse pubblico della strada prevalentemente pedonale all'esame, sostenendo che essa ha per unico scopo quello di favorire gli interessi di pochi proprietari fondiari a scapito degli abitanti del quartiere. Difatti, a mente degli insorgenti, la tratta litigiosa, per calibro e dimensioni, costituirebbe una strada di collegamento mascherata da percorso pedonale, atta a convogliare il traffico all'interno della zona abitata di _ in direzione delle scuole e dell'asilo comunale. Ciò in aperta contraddizione con gli obiettivi del piano del traffico elencati nel rapporto di pianificazione, che si prefiggono per contro di eliminare il traffico di transito dalle zone residenziali e di ridurre il carico ambientale (cfr. rapporto di pianificazione, pag. 24).
7. Prima di entrare nel merito occorre rilevare che il concetto di interesse pubblico è un concetto dinamico, che evolve con la società riflettendone esigenze ed aspirazioni (Imboden / Rhinow / Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Nr. 57 B II). In linea generale è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell’esercizio delle sue funzioni. V’è interesse pubblico a un provvedimento di pianificazione del territorio quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività (G. Müller, Commentaire de la Constitution fédérale, art. 22ter n. 34). Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in giuoco.
8. 8.1. Dal profilo territoriale il comprensorio urbano di _ gravita attorno all'asse viario di via _, che da _ conduce alla dogana commerciale e turistica del _, marcando la separazione fra gli insediamenti abitativi e quelli lavorativi. Difatti, a settentrione di questa strada cantonale, laddove il territorio è orograficamente caratterizzato da un dolce andamento collinare, sono insediati i nuclei tradizionali di _ e _ _ connessi e attorniati da un tessuto formato dai nuovi quartieri d'abitazione. Mentre a sud, sulla vasta pianura, naturale prolungamento della _ _, hanno trovato spazio essenzialmente attività artigianali ed industriali, oltre che importanti infrastrutture doganali. Il comparto edificabile in località _, che il nuovo piano regolatore attribuisce alla zona residenziale estensiva, è ubicato nel comprensorio settentrionale, nella fascia pedemontana che si estende a sud-ovest dal nucleo di _ _ verso la località _. Il comparto, di forma rettangolare, è delimitato a monte da via _, oltre cui si estende sulla collina di _ un vasto comprensorio agricolo, mentre il tracciato parallelo di via _ circoscrive il lato a valle. Queste strade confluiscono entrambe in via _, che separa il comparto dal nucleo di _ _, mentre sul lato opposto (a sud-ovest) sfociano nella perpendicolare via _, su cui confluisce anche via _, che attraversa longitudinalmente e al centro il quartiere per due terzi, terminando a fondo cieco.
8.2. Il sopralluogo esperito da questo Tribunale ha permesso di appurare che questa zona costituisce nel suo complesso un quartiere eminentemente residenziale, caratterizzato da un'edificazione prevalentemente di tipo estensivo, composta da case monofamiliari di due o tre piani. Il comparto non risulta tuttavia ancora completamente insediato. In particolare, la lunga fascia in pendenza che si sviluppa fra via _ e via _, lungo il versante della collina di _, appare dal profilo edilizio poco occupata, con edificazioni sparse alternate da vaste superfici ancora prative o utilizzate a vigneto. Per contro, la fascia a valle di via _, fino a via _, presenta una situazione ampiamente edificata, sia per il numero delle costruzioni, sia per la compattezza dell'insediamento, dato da una struttura fondiaria fortemente parcellizzata. Oltre l'apice cieco di via _, laddove il comune ha proposto il passaggio litigioso, si apre sia a valle che a monte una vasta superficie prativa, ai cui margini sono sorte alcune abitazioni.
8.3. Con la revisione del piano regolatore, il comune ha riconsiderato l'organizzazione del traffico in funzione delle nuove circostanze verificatesi nel frattempo, ponendo alla base del progetto pianificatorio i seguenti obiettivi: individuare gli assi di collegamento diretti tra i diversi comprensori del comune, garantire le migliori condizioni di accessibilità all'area a est del nucleo in cui sono concentrati i principali servizi pubblici e privati (cfr. ad esempio: Palazzo comunale, scuole elementari, scuole medie, sala multiuso, casa per anziani, cooperativa di consumo, cassa _), eliminare (o ridurre fortemente) il traffico di transito delle zone prevalentemente destinate alla residenza, con misure di ordine pianificatorio, di tipo urbanistico e/o di moderazione del traffico e, infine, ridurre (o moderare fortemente) il carico ambientale (impatto fonico, aria) sulle zone insediate, in particolare residenziali e miste (cfr. rapporto di pianificazione, pag. 24).
8.4. Per il comparto residenziale all'esame, il previgente piano regolatore prevedeva già per il lato cieco di via _ una soluzione di aggancio alla rete viaria. Essa consisteva in un prolungamento di un centinaio di metri in direzione del nucleo di _ _, a cui si raccordava perpendicolarmente una nuova strada che la congiungeva a monte con via _, a valle con via _, separando nel contempo la zona edificabile da quella allora definita come zona residua. Il piano del traffico definiva tutte queste tratte quali strade di quartiere, tranne via _, classificata come strada collettrice. Con la revisione del piano regolatore, di cui ci occupa, il comune ha abbandonato parzialmente questa soluzione, stralciando la strada perpendicolare di raccordo con via _ e _ e prolungando semplicemente via _ sul suo asse esistente fino a raggiungere il nucleo di _ _. Il territorio a valle, che prima era attribuito alla zona residua, è stato assegnato alla zona residenziale estensiva. Dal profilo della strutturazione della rete viaria, la differenza fra queste soluzioni risiede essenzialmente nella semplificazione del raccordo: in precedenza, via _ risultava, per mezzo delle sopracitate strade, indirettamente collegata con via _, all'epoca classificata come strada principale, mentre con la nuova pianificazione essa vi sfocia direttamente. La distinzione sostanziale che si pone, tuttavia, è sul piano gerarchico: tutte le strade che interessano il quartiere, via _ compresa, sono ora definite come strade di servizio, in modo da fungere esclusivamente da accesso ai singoli fondi; alcune di queste, inoltre, assumono in parte la funzione di strada prevalentemente pedonale (confinanti autorizzati), accompagnata da una significativa riduzione del calibro (da 5.5 m a 3 m). È il caso di via _, di via _, di via _, proprio nel tratto contestato, e di alcune traverse poste fra queste ultime due strade e via _.
8.5. Alla luce e degli scopi perseguiti con il piano regolatore, occorre riconoscere la sussistenza di un interesse pubblico a supporto della pianificazione comunale approvata.