Decision ID: a966c35c-adfd-5217-a380-16fe3bd8e1b0
Year: 2012
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Sachverhalt:
A.
Am 29. April 2011 verfügte das Bundesamt für Zivilluftfahrt (BAZL), die
A._ bzw. deren Organe hätten umgehend die notwendigen Mass-
nahmen zu ergreifen, um eine lückenlose Erfüllung der Ziff. 3.1.1.1. Abs.
1, Ziff. 3.1.2. sowie des Anhangs 3-A des Nationalen Sicherheitspro-
gramms Luftfahrt (NASP) und der Ziff. 3.2.1.1. des Anhangs der VO
185/2010 (Verordnung der EU-Kommission vom 4. März 2010) betreffend
Aircraft Security Search und Aircraft Protection sicherzustellen. Einer all-
fälligen Beschwerde gegen diese Verfügung wurde die aufschiebende
Wirkung entzogen und für den Säumnisfall die Bestrafung mit einer Bus-
se von bis zu Fr. 20'000.-- in Aussicht gestellt.
Zur Begründung legte das BAZL dar, dass verschiedene seit 2006 durch
die schweizer, die deutsche sowie die europäische Aufsichtsbehörde
durchgeführte Inspektionen, welche z.T. unbefriedigende oder ungenü-
gende Resultate ergaben, zu einer Häufung von Beanstandungen geführt
hätten und dass die im direkten Gespräch mit den für die angesproche-
nen Bereiche Verantwortlichen von A._ erfolgten Erörterungen des
Problems keine Verbesserung dieser Ergebnisse bewirkt hätten. Im Wei-
teren macht das BAZL geltend, die mangelhafte Durchsetzung der Vor-
schriften betreffend Aircraft Security Search und Aircraft Protection beein-
trächtige die Sicherheit im Luftverkehr. Ein sofortiges Handeln sei deshalb
dringend nötig.
B.
Mit Eingabe vom 1. Juni 2011 erhebt die A._ (nachfolgend Be-
schwerdeführerin) beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde und be-
antragt, es sei die angefochtene Verfügung vollumfänglich aufzuheben,
die aufschiebende Wirkung der Beschwerde sei wieder herzustellen und
es sei ein zweiter Schriftenwechsel durchzuführen.
Die Beschwerdeführerin macht im Wesentlichen geltend, die Gewähr-
leistung der Sicherheit und der Schutz der Bevölkerung seien zentrale
Aufgaben des Staates, die von ihr eingesetzten Verfahren zur Durchset-
zung der Vorgaben in den Bereichen Aircraft Security Search und Aircraft
Protection seien vom BAZL (nachfolgend Vorinstanz) geprüft und geneh-
migt worden. Ausserdem sei die angefochtene Verfügung zu unbestimmt,
als dass daraus konkrete Verhaltensweisen und Massnahmen zur Ver-
besserung der Bereiche Aircraft Security Search und Aircraft Protection
abgeleitet werden könnten. Im Weiteren macht die Beschwerdeführerin
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geltend, die Vorinstanz habe das rechtliche Gehör verletzt und der Entzug
der aufschiebenden Wirkung sei nicht gerechtfertigt, zumal ein sofortiger
Vollzug der Verfügung aufgrund ihrer Unbestimmtheit nicht möglich sei
und ihr die Vorstellung fehle, was sie nach der Meinung der Vorinstanz zu
unternehmen habe, um die Vorgaben in den Bereichen Aircraft Security
Search und Aircraft Protection zu erfüllen.
C.
Mit Zwischenverfügung vom 4. Juli 2011 weist das Bundesverwaltungsge-
richt das Gesuch der Beschwerdeführerin um Wiederherstellung der auf-
schiebenden Wirkung der Beschwerde ab.
D.
Mit Vernehmlassung vom 16. August 2011 nimmt die Vorinstanz in der
Hauptsache Stellung und beantragt, die Beschwerde sei unter Kostenfol-
ge abzuweisen.
Sie macht im Wesentlichen geltend, das wiederholt vorgebrachte Argu-
ment der Beschwerdeführerin, ihr sei aufgrund der zu wenig konkretisier-
ten Verfügung nicht bekannt, welche Massnahmen ergriffen werden
müssten, um die durch das BAZL über mehrere Jahre erhobenen man-
gelhaften Resultate im Bereich Aircraft Security Search sowie Aircraft
Protection zu verbessern, verfange nicht, habe sie doch die in internatio-
nalen Übereinkommen detailliert geschilderten – durch das Personal
durchzuführenden – Tätigkeiten ins eigene Sicherheitsprogramm aufge-
nommen. Im Übrigen habe die Auswertung der Testresultate gezeigt,
dass die Ausbildung des Personals auf den genannten Gebieten mangel-
haft sei, wobei auch ein überarbeiteter Syllabus noch nicht zufriedenstel-
lend sei und somit eine gewichtige Nichtkonformität mit gültigen Vorgaben
bestehe. Im Weiteren habe zwischen der Vorinstanz und der Beschwer-
deführerin eine rege Kommunikation stattgefunden, weshalb von einer
Verletzung des rechtlichen Gehörs keine Rede sein könne.
E.
Mit Eingabe vom 5. September 2011 reicht die Beschwerdeführerin ihre
Schlussbemerkungen ein. Grundsätzlich hält sie an ihrer Beschwerde
vom 1. Juni 2011 fest. Sie legt dar, dass sich das vorliegende Verfahren –
der Vernehmlassung der Vorinstanz folgend – auf die Ausbildung (insbe-
sondere die Nachschulung und den Syllabus) bezieht, anerkennt Defizite
in diesem Bereich und zeigt sich mit der Vorinstanz kooperativ, diese
Mängel zu beheben. Sie macht im Wesentlichen geltend, die Verfügung
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der Vorinstanz vom 29. April 2011 sei nicht genügend bestimmt und sei
somit untauglich, um ihre Organe zur Rechenschaft ziehen zu können. Im
Übrigen fehle es für die von der Vorinstanz geforderten Massnahmen an
einer gesetzlichen Grundlage, weshalb auch die Strafbarkeit ihrer Organe
mangels Widerrechtlichkeit nicht gegeben sei. Ausserdem macht die Be-
schwerdeführerin geltend, ihr rechtliches Gehör sei wiederholt verletzt
worden und es liege ein Verfahrensfehler vor, hätte doch die Vorinstanz
ein Verwaltungsverfahren einleiten müssen, weshalb sich die Beschwer-
de nicht primär gegen eine Forderung der Anpassung der Ausbildung,
sondern vielmehr gegen das Vorgehen der Vorinstanz richte.
F.
Auf weitergehende Begründungen in den Rechtsschriften wird, sofern
entscheidrelevant, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
(VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden
gegen Verfügungen nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom
20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021), sofern sie von einer Vorinstanz
nach Art. 33 VGG stammen und keine Ausnahme nach Art. 32 VGG vor-
liegt. Die angefochtene Verfügung wurde vom BAZL erlassen und stammt
somit von einer Behörde nach Art. 33 Bst. d VGG. Art. 32 VGG sieht kei-
ne Ausnahmen für Verfügungen vor, die sich auf das Bundesgesetz über
die Luftfahrt vom 21. Dezember 1948 (LFG, SR 748.0) stützen (vgl. auch
Art. 6 Abs. 1 LFG). Das Bundesverwaltungsgericht ist somit zur Beurtei-
lung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Das Verfahren richtet sich
nach dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37
VGG).
Zur Beschwerde nach Art. 48 Abs. 1 VwVG ist berechtigt, wer vor der Vor-
instanz am Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teil-
nahme erhalten hat (Bst. a), durch die angefochtene Verfügung beson-
ders berührt ist (Bst. b) und ein schutzwürdiges Interesse an deren Auf-
hebung oder Änderung hat (Bst. c). Die Beschwerdeführerin ist formelle
Adressatin der angefochtenen Verfügung, welche aufgrund der Aufsichts-
kompetenzen des Bundes erlassen wurde (vgl. Art. 3 LFG).
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Ein Rechtsschutzinteresse ist zu bejahen, wenn die tatsächliche oder
rechtliche Situation der Beschwerdeführerin durch den Ausgang des Ver-
fahrens beeinflusst werden kann, eine erfolgreiche Beschwerde ihr also
einen praktischen Nutzen einträgt oder einen materiellen oder ideellen
Nachteil von ihr abwendet (BGE 131 II 361 E. 1.2; BVGE 2007/1 E. 3.4;
Urteile des Bundesverwaltungsgerichts A-5155/2008 vom 4. November
2008 E. 4.2 und A-1813/2009 vom 21. September 2011 E. 2.2.1; ANDRÉ
MOSER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem
Bundesverwaltungsgericht, Basel 2008, Rz. 2.67). Die Verpflichtung zur
Umsetzung der durch die Vorinstanz verfügten Massnahmen (vgl. dazu
unten E. 4) sowie die gegen ihre Organe gerichtete Androhung einer
Geldstrafe stellen solche Nachteile dar. Die Beschwerdeführerin ist dem-
nach von der Verfügung besonders berührt und auch beschwert. Sie ver-
fügt über ein hinreichendes schutzwürdiges Interesse und ist somit ohne
Weiteres zur Beschwerde legitimiert.
1.2 Auf die im Übrigen form- und fristgerecht eingereichte Beschwerde
(Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 Abs. 1 VwVG) ist demnach einzutreten.
2.
Das Bundesverwaltungsgericht überprüft den angefochtenen Entscheid
mit voller Kognition auf Verletzungen von Bundesrecht – einschliesslich
der unrichtigen oder unvollständigen Feststellung des Sachverhalts und
Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens – sowie auf Ange-
messenheit hin (Art. 49 VwVG).
3.
Die Umsetzung von Bestimmungen im Bereich der Sicherheit in der Luft-
fahrt basiert in der Schweiz auf einem doppelten Vorgehen: Einerseits die
Konkretisierung von rechtlichen Vorgaben in individuellen Sicherheitspro-
grammen durch das Luftfahrtunternehmen selbst, wobei die Vorinstanz
als Genehmigungsbehörde wirkt. Andererseits tritt die Vorinstanz als Auf-
sichtsbehörde auf, indem sie den Betrieb der Luftfahrtunternehmen inspi-
ziert und die Sicherheitsvorgaben durchsetzt.
3.1 Rechtsgrundlage für die von der Vorinstanz geforderte Erfüllung der
Grundstandards in der Luftsicherheit im Bereich Aircraft Security Search
und Aircraft Protection bilden die Verordnung (EG) Nr. 300/2008 vom
11. März 2008 über gemeinsame Vorschriften für die Sicherheit in der Zi-
villuftfahrt und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 2320/2002 (nach-
folgend VO EG Nr. 300/2008) sowie die Verordnung (EU) Nr. 185/2010
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vom 4. März 2010 zur Festlegung von detaillierten Massnahmen für die
Durchführung der gemeinsamen Grundstandards in der Luftsicherheit der
EU-Kommission (nachfolgend VO EU 185/2010). Beide Verordnungen
sind in der Schweiz in Kraft (vgl. Art. 2 des Abkommens zwischen der
Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Gemein-
schaft über den Luftverkehr vom 21. Juni 1999 [SR 0.748.127.192.68]).
Gestützt auf Art. 10 VO EG 300/2008 erliess die Schweiz das Nationale
Sicherheitsprogramm Luftfahrt (NASP) vom 1. September 2010, welches
die Zuständigkeiten für die in Art. 4 VO EG 300/2008 genannten Grund-
standards festlegt und die von den Betreibern und Stellen (Definition ge-
mäss Art. 2 Ziff. 3 und 6 VO EG 300/2008) verlangten Massnahmen be-
schreibt. Die Beschwerdeführerin betreibt ein Luftfahrtunternehmen i.S.v.
Art. 3 Ziff. 4 VO EG 300/2008. Infolgedessen untersteht sie den Bestim-
mungen der VO EU 185/2010 sowie des NASP (vgl. Ziff. 0.6.2. NASP).
Die Umsetzung des NASP besteht in der Ausarbeitung eines individuellen
Sicherheitsprogramms durch das Luftfahrtunternehmen, wobei dieses
verpflichtet wird, die Einhaltung der Grundstandards sicherzustellen (vgl.
Art. 122b Abs. 1 der Verordnung über die Luftfahrt vom 14. November
1973 [LFV, SR 748.01] sowie Ziff. 0.6.6 NASP). Die Beschwerdeführerin
ist dieser Verpflichtung durch die Ausarbeitung des A._ Security
Programms (ASP) vom 30. November 2010 nachgekommen (vgl. Ziff. 1.1
ASP). Dieses Sicherheitsprogramm, welches die in Ziff. 3.1 und 3.2 sowie
den Anhängen 3-A und 3-B des NASP festgehaltenen Präzisierungen
betreffend Aircraft Security Search sowie Aircraft Protection übernommen
hat (vgl. Ziff. 3.1, 3.2, Anhänge 3-A und 3-B ASP), wurde durch die Vorin-
stanz mit Schreiben vom 30. November 2010 genehmigt (vgl. Art. 122b
Abs. 2 LFV sowie Ziff. 0.6.6.2.1. NASP und Ziff. 18 ASP).
3.2 Das System der Durchsetzung der durch die in Art. 4 VO EG
300/2008 festgelegten – und ins Schweizer Recht übernommenen – ge-
meinsamen Grundstandards sieht die Bezeichnung einer für die Koordi-
nation und Überwachung der Durchführung des NASP zuständige Behör-
de vor (vgl. Art. 9 VO EG 300/2008). Gemäss Art. 2 der Verordnung des
UVEK über die Sicherheitsmassnahmen im Luftverkehr vom 20. Juli 2009
(VSL, SR 748.122) wurden diese Aufgaben der Vorinstanz übertragen
und die Grundlage für ein aufsichtsrechtliches Einschreiten i.S.v. Art. 3
LFG geschaffen: Die Vorinstanz überprüft die Umsetzung und Einhaltung
des NASP mittels Kontrollen und strebt im Fall von Defiziten eine Durch-
setzung mittels Verfügung von Massnahmen sowie der Androhung von
Bussgeldern – welche im Säumnisfall zu verhängen sind – an (Art. 3 LFG
i.V.m Art. 91 Abs. 2 Bst. a LFG).
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4.
4.1 Die Beschwerdeführerin macht geltend, die Vorinstanz habe keine an-
fechtbare Verfügung mit verbindlichen individuell-konkreten Anweisungen
erlassen, weshalb die Verfügung als Grundlage für die angeordneten
Massnahmen und eine angedrohte Busse ungenügend sei. Insbesondere
bringt sie in ihren Rechtsschriften wiederholt vor, die Rechtsgrundlagen
sowie das NASP würden dem Luftfahrtunternehmen keine Anhaltspunkte
bieten, wie es sich zu organisieren habe oder welche Vorkehren die Or-
gane zu treffen hätten, um die korrekte Durchführung von Aircraft Security
Search und Aircraft Protection durch ihr Personal und die Service Provi-
der sicherzustellen. Die Erlasse und Dokumente würden sich nämlich
nicht dazu äussern, welche Verfahren die Luftfahrtunternehmen einzufüh-
ren hätten, welche Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter Aircraft Security
Search und Aircraft Protection durchzuführen hätten, wie Mitarbeiterinnen
und Mitarbeiter auszubilden seien, welche Lerninhalte vermittelt werden
müssten, was an der Methodik der Ausbildung nicht den Vorschriften ent-
spreche oder sonst ungenügend sei, welchen Aufwand ein Luftfahrtunter-
nehmen im Bereich der Security betreiben müsse und welche Kriterien
erfüllt sein müssten, damit die Umsetzungsmassnahmen als genügend
qualifiziert werden könnten. Dadurch sei letztendlich die Begründungs-
pflicht verletzt.
4.2 Die Vorinstanz entgegnet in ihrer Stellungnahme, die gesetzlichen
Grundlagen würden die Basis für das NASP bilden, welches durch den
Staat aufgestellt worden sei, durch diesen fortentwickelt und durch die
Vorinstanz überwacht sowie durchgesetzt werde. Dieses Programm lege
u.a. die Zuständigkeiten für die Durchführung von Aircraft Security Search
und Aircraft Protection fest und beschreibe die von den Luftfahrtgesell-
schaften verlangten Massnahmen. Zudem stelle jedes Luftfahrtunterneh-
men ihr eigenes Sicherheitsprogramm auf, welches die Vorgaben der Er-
lasse und des NASP umsetze und Methoden sowie Verfahren beschrei-
be. Ob die Vorgaben dieses durch die Vorinstanz zu genehmigenden Si-
cherheitsprogramms in der Praxis korrekt umgesetzt würden, überprüfe
sie anhand von Inspektionen und Tests. Diese Inspektionen hätten im vor-
liegenden Fall zur Erkenntnis geführt, dass die in den anwendbaren Vor-
schriften konkret beschriebenen Sicherheitsmassnahmen nicht konform
aus- bzw. durchgeführt würden. Die Vorinstanz führt weiter aus, sie habe
eine mangelhafte Ausbildung in den Bereichen Aircraft Security Search
und Aircraft Protection erkannt, welche dazu führe, dass die gültigen Vor-
gaben weiterhin nicht erreicht würden. Im Übrigen macht die Vorinstanz
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geltend, den im ASP der Beschwerdeführerin aus dem NASP übernom-
menen Grundlagen könne ohne Weiteres entnommen werden, welche
Vorkehren getroffen werden müssten, um den Vorgaben zu genügen. Es
sei ausserdem nicht Aufgabe der Vorinstanz, der Beschwerdeführerin im
Detail vorzugeben, welche Massnahmen sie konkret zu treffen habe. Ein
Bedürfnis zu solchem Vorgehen sei nicht nachvollziehbar, habe die Be-
schwerdeführerin aufgrund der zahlreichen Inspektions- sowie Testberich-
te und der aktiven Kommunikation doch genügend Anhaltspunkte be-
kommen, um zweckmässige Massnahmen ergreifen zu können.
4.3 Als Verfügungen gelten u.a. Anordnungen der Behörden im Einzelfall,
die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen und die Begründung,
Änderung oder Aufhebung von Rechten und Pflichten (Art. 5 Abs. 1 Bst. a
VwVG) oder die Feststellung des Bestehens, Nichtbestehens oder Um-
fangs von Rechten oder Pflichten (Art. 5 Abs. 1 Bst. b VwVG) zum Ge-
genstand haben.
Die Verfügung ist als individuell-konkreter Rechtsakt eine gängige Form
des Verwaltungshandelns, wobei sie jeweils nach dem tatsächlichen
rechtlichen Gehalt zu verstehen ist, nicht nach ihrem Wortlaut. Dabei
kommt es auf den materiellen Verfügungscharakter an, nicht auf das Vor-
liegen der formellen Verfügungsmerkmale. Die Individualität bezieht sich
auf die Regelung eines Rechtsverhältnisses zwischen einer oder mehre-
ren bestimmten Personen. Eine Verfügung gilt dann als konkret, wenn sie
sich auf einen bestimmten, räumlich und zeitlich abgegrenzten Lebens-
sachverhalt bezieht und dermassen spezifiziert ist, dass sie sich unmittel-
bar und ohne weitere Konkretisierungsschritte vollziehen lässt. Dabei
muss das Verfügungsdispositiv so formuliert sein, dass für den Verfü-
gungsadressaten und die verfügende Behörde gleichermassen klar und
unmissverständlich wird, was zwischen ihnen genau gilt (betreffend Be-
gründungspflicht vgl. unten E. 5.2). Nur so erfüllt die Verfügung die für sie
spezifischen Kriterien der direkten Vollstreckbarkeit und der beschwer-
demässigen Anfechtbarkeit (vgl. BGE 133 II 450 E.2.1, BGE 132 V 74 E.
2; MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 2.1, 2.3, 2.5; MARKUS MÜL-
LER, in: Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz
über das Verwaltungsverfahren [VwVG], Zürich 2008, Rz. 12, 19, 20 zu
Art. 5).
4.3.1 Die Individualität des Rechtsaktes ist vorliegend unbestritten. Er
richtet sich direkt an die Beschwerdeführerin resp. an deren Organe,
durch welche sie als juristische Person Handlungsfähigkeit erlangt (vgl.
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MÜLLER, a.a.O., Rz. 20 zu Art. 5, CLAIRE HUGUENIN, Art. 55, in: Hon-
sell/Vogt/Geiser [Hrsg.], Basler Kommentar Zivilgesetzbuch I, Art. 1-456
ZGB, 4. Auflage, Basel 2010, Rz. 1 f., 6-8).
4.3.2 Die Beschwerdeführerin macht insbesondere geltend, es fehle der
Verfügung an Konkretisierung, da sie weder präzise Pflichten auferlege
oder vorzunehmende Aktivitäten nenne, um die Inspektionen der Vorin-
stanz zu erfüllen, noch darlege, was an der Methodik der Ausbildung nicht
den Vorschriften entspreche oder sonst ungenügend sei.
Mit Ihrer Verfügung vom 29. April 2011 handelt die Vorinstanz als Bun-
desbehörde im Rahmen ihrer oben (E. 3.2) beschriebenen Aufsichts- und
Überwachungstätigkeit und hält fest, dass sich aufgrund der über mehre-
re Jahre hinweg durchgeführten Inspektionen und Tests in den Bereichen
Aircraft Security Search und Aircraft Protection ein Bild ergeben hat, wel-
ches bei der Beschwerdeführerin Mängel in diesen Gebieten zeigt. Sie
legt anhand der gesetzlichen Grundlagen und des NASP dar, dass die
Beschwerdeführerin dazu verpflichtet ist, den durch sie selbst in ihr eige-
nes Sicherheitsprogramm übernommenen Grundstandards nachzukom-
men.
In diesem Sinne stellt die Vorinstanz – ihrem Auftrag als Aufsichtsbehörde
gemäss – eine Abweichung von einem bereits durch gesetzliche Grund-
lagen angeordneten und geregelten Sollzustand resp. den Umfang von
Verpflichtungen fest und verfügt i.S.v. Art. 5 Abs. 1 Bst. a VwVG, dass die
Beschwerdeführerin umgehend die notwendigen Massnahmen zu ergrei-
fen habe, um den gesetzlich festgelegten Sicherheitsstandard zu errei-
chen, d.h. Ziff. 3.1.1.1 Abs. 1, Ziff. 3.1.2 sowie Anhang 3-A des NASP und
Ziff. 3.2.1.1 des Anhangs VO EU 185/2010 lückenlos zu erfüllen.
Die gesetzlichen Grundlagen sowie insbesondere das NASP regeln die
Bereiche Aircraft Security Search und Aircraft Protection bereits ausführ-
lich: Es werden Auflistungen gemacht über die Tätigkeiten, die zu kontrol-
lierenden Orte und Vorgehensweisen, es wird festgelegt, welche Flug-
zeuge zu kontrollieren sind und welches die Massnahmen sind, um unbe-
fugte Personen von Flugzeugen fernzuhalten. Die Verfügung der Vorin-
stanz verweist direkt und konkret auf diese detaillierten Regelungen. Die
Einsicht in die vorgelegten Inspektionsberichte zeigt auf, dass die Testge-
genstände an den gemäss NASP und ASP zu überprüfenden Orten plat-
ziert wurden und dass der Zutritt der Vorinstanz jeweils in einer Situation
sowie Art und Weise erfolgte, welcher bei der Anwendung der aufgestell-
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ten Sicherheitsmassnahmen hätte verhindert werden müssen. Die Test-
berichte zeigen verschiedentlich weitere Massnahmen oder Empfehlun-
gen auf, welche zu einer verbesserten Erfüllung der Sicherheitsstandards
gemäss NASP und ASP beitragen würden. Aufgrund dieses Sachverhal-
tes ist davon auszugehen, dass die Beschwerdeführerin ausreichende
Kenntnis davon hatte, welche Massnahmen sie zu ergreifen hat, um die
Erwartungen der Vorinstanz zu erfüllen und ein gutes Testergebnis zu er-
zielen. Eine weitere Konkretisierung der vorzunehmenden Tätigkeiten in
der Verfügung erübrigte sich deshalb.
Würde die Vorinstanz in ihrer Funktion als Aufsichtsorgan in ihrer Verfü-
gung – wie dies von der Beschwerdeführerin gefordert wird – Details
betreffend die Strukturierung des Unternehmens, die inhaltliche und or-
ganisatorische Ausgestaltung der Ausbildung des Kabinenpersonals, die
Instruktion der Service Provider oder sogar die Art und Weise der Organi-
sationsführung anordnen, die Beschwerdeführerin also dazu verpflichten,
ihre unternehmerische Freiheit staatlichen Vorgaben zu unterwerfen, so
würde dies in der gegebenen Situation durch die Beschwerdeführerin mit
Bestimmtheit – und wohl zu Recht – als Eingriff in ihre Autonomie wahr-
genommen. Die Verfügung erweist sich als genügende Grundlage, um
die Beschwerdeführerin zur Ergreifung von Massnahmen, welche zur Er-
füllung der Grundstandards in den Bereichen Aircraft Security Search und
Aircraft Protection führen, zu verpflichten. Sie erfüllt die Anforderungen
des Art. 5 VwVG.
Im Zusammenhang mit der Konkretisierung der Verfügung ist auch darauf
hinzuweisen, dass die Ansicht der Beschwerdeführerin, das NASP ver-
lange einzig die Durchführung des Aircraft Security Search, eine Erfolgs-
garantie sei jedoch nicht vorgesehen, in keiner Weise zu überzeugen
vermag. Offensichtlich ist es der Wille des Gesetzgebers als Verfasser
des NASP, auf europäischer Ebene einen gemeinsamen Sicherheitsstan-
dard im Interesse der Luftfahrt zu schaffen. Dass die Tatsache, dass ein
Security-Check durchgeführt wurde, allein diesen Anforderungen nicht zu
genügen vermag, muss auch der Beschwerdeführerin selbst klar sein, hat
sie doch die Bestimmungen des NASP in ihr eigenes ASP übernommen.
Aus diesen beiden Reglementen geht eindeutig hervor, dass es Sinn und
Zweck des Grundstandards ist, sicherzustellen, dass sich keine verbote-
nen Gegenstände an Bord befinden (Ziff. 3 Anhang VO EG 300/2008, Ziff.
3.1.1.1 NASP, Ziff. 3.1.1.1 ASP). Diese Vorgabe setzt durch eine Mass-
angabe einen klaren Standard und somit einen messbaren Erfolg fest.
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Gleiches gilt für die Reglementation betreffend Aircraft Protection, welche
vorsieht, dass keine unbefugte Person an Bord eines Flugzeugs gelangt.
4.4 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Vorinstanz in ihrer Auf-
sichtsfunktion die Umsetzung des von ihr genehmigten Si-
cherheitsprogrammes der Beschwerdeführerin kontrolliert, Mängel fest-
gestellt, in der Folge die Problematik zusammen mit der Beschwerdefüh-
rerin verschiedentlich erörtert und letztendlich eine Verfügung erlassen
hat. Letztere genügt den Kriterien der direkten Vollstreckbarkeit und be-
schwerdemässigen Anfechtbarkeit.
5.
Die Beschwerdeführerin macht verschiedentlich geltend, ihr rechtliches
Gehör sei verletzt worden, insbesondere habe sie keine Gelegenheit er-
halten, sich zu den Test- und Inspektionsergebnissen zu äussern.
5.1 Aufgrund von Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizeri-
schen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101) – und im Ver-
waltungsverfahren gemäss Art. 29 VwVG – haben die Parteien einen An-
spruch auf rechtliches Gehör. Demnach hat die Behörde die Parteien an-
zuhören, bevor sie verfügt (Art. 30 Abs. 1 VwVG). In Ergänzung dazu be-
steht ein Anspruch der Parteien, Akten in ihrer Sache – insbesondere
auch als Beweisstücke dienende Aktenstücke (Bst. b) – einzusehen
(Art. 26 Abs. 1 VwVG). Diese Ansprüche bestehen nicht nur im nichtstrei-
tigen Verwaltungsverfahren, sondern auch im vorliegenden Verfahren vor
Bundesverwaltungsgericht, das die Materie mit voller Kognition prüft (vgl.
oben E. 2; Art. 26 Abs. 1 VwVG resp. Art. 29 VwVG i.V.m. Art. 37 VGG,
BGE 138 II 77 E. 4, 137 I 195 E. 2.3.2).
Aus den Akten geht hervor, dass die Vorinstanz ihre Inspektionen über
Jahre hinweg durchgeführt und die Beschwerdeführerin in den Prozess
einbezogen hat. So hat zwischen der Vorinstanz und der Beschwerdefüh-
rerin eine ergiebige Korrespondenz (z.B. Stellungnahme der Beschwer-
deführerin an die Vorinstanz vom 25. November 2009 und Schreiben der
Beschwerdeführerin vom 25. Februar 2011) stattgefunden und anlässlich
von Sitzungen wurden die Problematik sowie die zu treffenden Mass-
nahmen wiederholt erörtert (z.B. 30. November 2009 und 9. März 2011).
Dieser Austausch belegt, dass die Beschwerdeführerin genügend Gele-
genheit hatte, sich zur Materie zu äussern. Aus den Akten resp. Rechts-
schriften sind im Übrigen keine Anzeichen ersichtlich, dass die Akten
nicht hätten eingesehen werden können. Auch im Rahmen des vorliegen-
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den Beschwerdeverfahrens erhielt die Beschwerdeführerin die Möglich-
keit, sich zu den Erwägungen der Vorinstanz in ihrer Verfügung vom 29.
April 2011 zu äussern. Demzufolge wäre – insofern als ein Aktenein-
sichtsrecht nicht gewährt und das rechtliche Gehör verletzt worden wäre
– ein solcher Mangel mit Blick auf die volle Kognition des Bundesverwal-
tungsgerichts ohnehin als geheilt zu betrachten. Selbst wenn ein solcher
Mangel erkannt würde, wäre er vorliegend nicht als schwerwiegend ein-
zustufen (vgl. BGE 137 I 195 E. 232, 2.4; ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜL-
LER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl., Zürich/St.
Gallen 2010, Rz. 1710).
5.2 Der verfassungsmässige Anspruch auf rechtliches Gehör kann auch
dadurch verletzt werden, dass eine Verfügung nicht ausreichend begrün-
det wird. Die Begründungspflicht ist in Art. 35 Abs. 1 VwVG insbesondere
in Bezug auf erstinstanzlich verfügende Behörden niedergelegt und ver-
langt, dass sich die Behörde mit dem konkret zu beurteilenden Sachver-
halt auseinandersetzt sowie die Motive, von denen sie sich bei ihrem Ent-
scheid leiten liess, nennt und sachlich belegt (vgl. MOSER/BEUSCH/ KNEU-
BÜHLER, a.a.O, Rz. 3.103 ff.).
In ihrer Verfügung vom 29. April 2011 hat die Vorinstanz eingehend dar-
gelegt, auf welche Rechtsgrundlagen sie ihren Entscheid stützt, welche
Prüfungsergebnisse sowie deren Bewertungen sie ihren Erwägungen zu
Grunde legt und welche Überlegungen sie zum gefällten Entscheid ge-
führt haben. Insofern war für die Beschwerdeführerin stets aus den Erwä-
gungen ersichtlich, welche Anforderungen an sie gestellt werden. Die Be-
gründungsdichte des angefochtenen Entscheides ist genügend und die
Begründungspflicht wurde nicht verletzt.
6.
Die Beschwerdeführerin macht ausserdem geltend, ihre Organe könnten
nicht aufgrund des Bundesgesetzes über das Verwaltungsstrafrecht vom
22. März 1974 (VStrR, SR 313.0) zur Rechenschaft gezogen werden, da
ihnen weder ein schuldhaftes und rechtlich verpöntes Fehlverhalten noch
ein Organisationsmangel als Folge mangelnder Sorgfalt vorgeworfen
werden könne.
6.1 Art. 1 VStrR legt dar, dass das Verwaltungsstrafrecht zur Anwendung
kommt, sofern Verfolgung und Beurteilung von Widerhandlungen einer
Verwaltungsbehörde des Bundes übertragen sind. Das LFG bestimmt die
Vorinstanz als Aufsichtsbehörde des Bundes in Luftfahrtbelangen (Art. 3
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Seite 13
LFG) und überträgt ihr die Kompetenz, Übertretungen i.S.v. Art. 91 LFG
nach den Verfahrensvorschriften des VStrR zu verfolgen und zu beurtei-
len (Art. 98 Abs. 2 LFG), so auch Verstösse gegen die ins Schweizer
Recht übernommenen Bestimmungen betreffend Sicherheitsstandards im
Rahmen von Aircraft Protection und Aircraft Security Search (vgl. oben
E. 3.2 sowie Art. 122b Abs. 1 LFV).
6.2 Art. 6 Abs. 3 VStrR bezieht sich auf die Strafbarkeit von Organen.
Steht eine juristische Person in der Verantwortung, so ist aufgrund dieser
Bestimmung auf die dahinter stehende natürliche Person durchzugreifen,
wobei Art. 6 Abs. 2 VStrR zur Anwendung gelangt. Die in dieser Bestim-
mung festgehaltene Regelung statuiert eine Geschäftsherren- bzw. Ga-
rantenhaftung als eine Art Unterlassungsdelikt. Demnach wird zur Ver-
antwortung gezogen, wer es vorsätzlich oder fahrlässig in Verletzung ei-
ner Rechtspflicht unterlässt, eine Widerhandlung des Untergebenen, Be-
auftragten oder eines Vertreters abzuwenden oder in ihren Wirkungen
aufzuheben. Demnach ist es – entgegen der Auffassung der Beschwerde-
führerin – sehr wohl möglich, Organe für die Handlungen von Mitarbeitern
ihres Unternehmens zur Verantwortung zu ziehen, und zwar ohne dass
ihnen ein Organisationsfehler oder eine Sorgfaltspflichtverletzung zur
Last gelegt werden müsste (vgl. ANDREAS EICKER/FRIEDRICH
FRANK/JONAS ACHERMANN, Verwaltungsstrafrecht und Verwaltungsstraf-
verfahrensrecht, Bern 2012, S. 50 f., 58 f.)
6.3 Die Rechtspflicht der Beschwerdeführerin besteht vorliegend in der
Umsetzung und Durchsetzung der letztendlich im NASP und ihrem eige-
nen Sicherheitsprogramm festgelegten Sicherheitsstandards betreffend
Aircraft Protection und Aircraft Security Search. Dass sie diese Rechts-
pflicht nicht erfüllt, hat die Beschwerdeführerin selbst implizit anerkannt.
Wiederholt hat sie – mit unterschiedlichem Erfolg – Massnahmen ergrif-
fen, Defizite in der Ausbildung erkannt und Schritte unternommen, um ih-
re Testresultate zu verbessern. Der Einblick in die Dokumentation der In-
spektionen zeigt, dass offenbar auch Organisationsmängel vorliegen,
wenn aus Zeitnot ein Sicherheitscheck durch das Kabinenpersonal nur
mangelhaft durchgeführt werden kann oder wenn der ungehinderte Zutritt
zu Flugzeugen möglich ist, obwohl diese verschlossen sein müssten.
Wenn es die Organe der Beschwerdeführerin versäumen, Rahmenbedin-
gungen zu schaffen, welche eine Durchsetzung der Grundstandards
betreffend Aircraft Protection und Aircraft Security Search ermöglichen, so
kann in diesem Verhalten ein Verschulden – ob vorsätzlich oder fahrlässig
kann dahingestellt bleiben – gesehen werden, welches durch das Verwal-
A-3141/2011
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tungsstrafrecht sanktioniert wird (vgl. CHRISTOF RIEDO/MARCEL ALEXAN-
DER NIGGLI, in: Häner/Waldmann [Hrsg.], Verwaltungsstrafrecht und sank-
tionierendes Verwaltungsrecht, Zürich 2010, S. 43 und S. 52 f.; EI-
CKER/FRANK/ACHERMANN, a.a.O., S. 53 f.). Da die Vorinstanz im Rahmen
ihrer Aufsichtsfunktion gemäss Art. 91 Abs. 2 Bst. a LFG eine Busse für
den Fall, da der rechtskräftigen Verfügung keine Folge geleistet wird, le-
diglich angedroht hat, ist im Übrigen das Vorgehen der Vorinstanz in Be-
zug auf die Anwendung des Verwaltungsstrafrechts als verhältnismässig
und somit insgesamt als rechtens zu beurteilen.
7.
Die Beschwerde erweist sich demnach insgesamt als unbegründet und ist
abzuweisen.
8.
8.1 Die Beschwerdeführerin ist im Beschwerdeverfahren mit keinem ihrer
Rechtsbegehren durchgedrungen; sie gilt bei diesem Ausgang des Ver-
fahrens als unterliegende Partei und hat gemäss Art. 63 Abs. 1 VwVG
grundsätzlich die gesamten Verfahrenskosten zu tragen. Vorliegend wur-
de im Rahmen des Verfahrens vor Bundesverwaltungsgericht mittels Zwi-
schenverfügung vom 4. Juli 2011 auch über ein Gesuch der Beschwer-
deführerin betreffend Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung
entschieden, wobei diese mit ihrem Begehren nicht durchdringen konnte.
Die vollumfänglich unterliegende Beschwerdeführerin hat deshalb die
Kosten für das Verfahren sowie für die Zwischenverfügung im Umfang
von Fr. 5'000.-- zu tragen. Diese sind mit dem geleisteten Kostenvor-
schuss in derselben Höhe zu verrechnen (Art. 5 Abs. 3 der Verordnung
über Kosten und Entschädigungen im Verwaltungsverfahren vom
10. September 1969 [SR 172.041.0]).
8.2 Als unterliegende Partei hat die Beschwerdeführerin keinen Anspruch
auf Parteientschädigung (Art. 64 Abs. 1 VwVG). Es ist ihr deshalb keine
solche zuzusprechen.
Der Vorinstanz steht als obsiegender Partei angesichts ihrer Stellung als
eidgenössischer Behörde (vgl. Art. 3 LFG) von vornherein keine Partei-
entschädigung zu (Art. 64 Abs. 1 VwVG; Art. 7 Abs. 3 des Reglements
über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsge-
richt vom 21. Februar 2008 [VGKE, SR 173.320.2]; MOSER/BEUSCH/
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KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 4.66; BEUSCH, ART. 64, in: Auer/Müller/Schindler
[Hrsg.], a.a.O., Rz. 10).