Decision ID: ae682be1-1197-5048-a04f-6acc9d57eb88
Year: 2021
Language: it
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Fatti:
A.
A._ è entrato nell’Amministrazione federale delle dogane il (...) in
qualità di aspirante guardia di confine. Dopo aver terminato il periodo di
formazione egli è stato attribuito a diversi “posti valichi”. Dal 1997 egli è
attivo presso il valico di X._ dove a decorrere dal 1° gennaio 2012
ha assunto la funzione di (...).
B.
In data 20 maggio 2016, alcuni agenti della polizia cantonale del Cantone
Ticino (di seguito: PolCant) si sono recati presso il domicilio di A._
al fine di reperire dei mezzi di prova per identificare un gruppo di tifosi
Ultras, a cui sembrava appartenere anche il figlio dell’interessato, che
durante una partita di calcio a X._ avrebbero generato alcuni
problemi. Contestualmente, quest’ultimo consegnava spontaneamente dei
barattoli contenenti della marijuana (ca. 150 grammi lordi) che teneva
nascosti nella propria camera, ed accompagnava in seguito gli agenti nel
piano mansardato, dove in un locale adibito a deposito/stireria, vi era un
box di 1 metro quadrato, ad uso di coltivazione di marijuana, contenente
5 piccole piante messe a dimora da circa un paio di settimane. A._,
come da lui stesso riferito, era a conoscenza di tale possesso.
C.
Il 24 maggio 2016, A._ informava dettagliatamente per iscritto i
propri superiori. Il medesimo giorno, il Comando della Regione guardie di
confine IV (di seguito CGCF IV) apriva un’inchiesta disciplinare, così come
notificato all’interessato il giorno seguente; l’inchiesta è stata sospesa sino
a conclusione della procedura penale in corso da parte del Ministero
pubblico.
D.
Con scritto del 26 settembre 2016, il Comandante del CGCF IV (di seguito
il Comandante) ha pronunciato un avvertimento nei confronti
dell’interessato, in base al quale egli veniva sottoposto ad “un periodo di
osservazione della durata di 5 anni”, durante il quale egli avrebbe dovuto
garantire l’adempimento di competenze personali e competenze sociali /
professionali. In caso contrario l’interessato avrebbe potuto incorrere in
misure di diritto del personale, “ivi comprensive il licenziamento”.
E.
Con decreto di accusa del 16 marzo 2017, il Ministero pubblico del
Cantone Ticino ha proposto la condanna dell’interessato per infrazione alla
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Legge federale del 3 ottobre 1951 sugli stupefacenti e sulle sostanze
psicotrope (LStup, RS 812.121) per avere il 20 maggio 2016 detenuto
presso la propria abitazione 5 piante di canapa, e avendone consentita la
coltivazione indoor da parte del figlio convivente B._,
sanzionandolo segnatamente a una pena pecuniaria da 30 aliquote
giornaliere a 190 franchi cadauna, sospesa condizionalmente per un
periodo di prova di 2 anni.
Con giudizio del 27 febbraio 2018, dopo dibattimento, la Pretura penale
proscioglieva l’interessato dall’infrazione alla LStup per i fatti descritti nel
decreto di accusa. All’interessato veniva pure assegnata un’indennità di
ripetibili di 2'000 franchi.
F.
Il 21 gennaio 2019 il CGCF IV ha sottoposto a A._ un progetto di
decisione disciplinare con cui era proposta una multa disciplinare di
300 franchi. Il progetto di decisione ritiene che, sebbene dal punto di vista
penale il signor A._ non sia stato condannato per infrazione alla
LStup, dall’esame della fattispecie risultava inequivocabilmente che il
collaboratore ha tollerato all’interno della sua abitazione e non denunciato
alle competenti autorità, una situazione non regolare di coltivazione e
detenzione, da parte del figlio, di piante di canapa.
G.
Con presa di posizione del 24 gennaio 2019, l’interessato ha indicato che
dal processo non sarebbe emerso, nei suoi confronti, alcun obbligo legale
di denuncia trattandosi di un famigliare. L’interessato ha altresì indicato di
non volersi opporre alla multa disciplinare di 300 franchi, chiedendo però
“un po’ di comprensione viste le già importanti spese” a cui ha dovuto far
fronte.
H.
Con decisione disciplinare del 4 febbraio 2019, il CGCF, comminava
all’interessato una multa disciplinare di 200 franchi, in ragione della
violazione del dovere di diligenza e di fedeltà. Nei considerandi, il
Comandante ha pure pronunciato una diffida in base alla quale “qualora in
futuro dovessero ripresentarsi dei casi simili e il signor A._ dovesse
commettere delle infrazioni alla LStup, segnatamente contravvenzioni o
reati alla LStup, il possesso o il consumo di stupefacenti, la coltivazione di
stupefacenti nella propria abitazione, il rapporto di lavoro può essere
disdetto conformemente all’art. 10 capoverso 3 o 4 LPers”.
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I.
Con ricorso del 22 febbraio 2019, A._ (qui di seguito il ricorrente)
ha impugnato la predetta decisione, postulando in via preliminare l’effetto
sospensivo e concludendo all’annullamento dell’atto impugnato,
subordinatamente ad una riduzione dell’ammontare della multa a
100 franchi. In sintesi, il ricorrente lamenta la violazione del diritto di essere
sentito, una violazione della legislazione in materia di personale nonché la
lesione del principio della proporzionalità.
J.
Con osservazioni del 18 marzo 2019, il CGCF IV (qui di seguito l’autorità
di prima istanza) ha chiesto di confermare la decisione impugnata e di
respingere il ricorso addossando le spese al ricorrente. In sostanza,
l’autorità di prima istanza contesta l’impugnabilità dell’avvertimento
contenuto nei considerandi dell’atto impugnato e conferma la sanzione
disciplinare.
K.
Con osservazioni finali del 29 marzo 2019, il ricorrente si è riconfermato
nelle proprie allegazioni e conclusioni di causa. Egli mantiene in particolare
il gravame di violazione del diritto di essere sentiti circa il fatto che la diffida
non figurava nel progetto di decisione sulla quale il ricorrente ha potuto
esercitare il proprio diritto di essere sentito. Lo stesso lamenta ancora una
carente motivazione dell’atto impugnato in quanto non si capirebbe quale
atteggiamento egli avrebbe dovuto adottare verso il figlio.
L.
Altri argomenti di fatto e di diritto verranno ripresi, per quanto necessario,
qui di seguito.

Diritto:
1.
1.1 Il Tribunale amministrativo federale (qui di seguito il Tribunale o TAF)
giudica i ricorsi contro le decisioni ai sensi dell’art. 5 della Legge federale
del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA, RS 172.021),
emanate dalle autorità menzionate all’art. 33 della Legge del 17 giugno
2005 sul Tribunale amministrativo federale (LTAF, RS 173.32), riservate le
eccezioni di cui all’art. 32 LTAF (cfr. art. 31 LTAF). La procedura dinanzi ad
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esso è retta dalla PA, in quanto la LTAF non disponga altrimenti (art. 37
LTAF).
1.2 Nella presente fattispecie, l’atto del 4 febbraio 2019 costituisce una
decisione ai sensi dell’art. 5 PA, emessa dal CGCF in materia di rapporto
di lavoro, che conformemente all’art. 36 cpv. 1 della Legge federale del
24 marzo 2000 sul personale federale (LPers, RS 172.220.1) nonché
all’art. 33 lett. d LTAF, è impugnabile con ricorso davanti al Tribunale
amministrativo federale.
1.3 Pacifica è la legittimazione ricorsuale del ricorrente, essendo lo stesso
destinatario della decisione e avendo un interesse a che la stessa venga
qui annullata (art. 48 PA). Il ricorso è poi stato interposto tempestivamente
(art. 20 segg., art. 50 PA), nel rispetto delle esigenze di forma e di
contenuto previste dalla legge (art. 52 PA).
2.
La decisione impugnata è intitolata decisione disciplinare e comporta la
pronuncia di una multa di 200 franchi per grave negligenza nonché un
avvertimento ai sensi dell’art. 10 cpv. 3 o 4 LPers. Con il predetto
avvertimento, disposto nei considerandi dell’atto impugnato, l’autorità di
prima istanza ha comunicato al ricorrente che il rapporto di lavoro potrebbe
essere disdetto, qualora in futuro dovessero ripresentarsi dei casi simili e il
ricorrente dovesse commettere delle infrazioni alla LStup, segnatamente
contravvenzioni o reati alla LStup, quali il possesso o il consumo di
stupefacenti, la coltivazione di stupefacenti nella propria abitazione.
2.1 Il ricorrente, nelle conclusioni principali nonché nelle conclusioni
subordinate, impugna la multa disciplinare nonché l’avvertimento.
L’autorità di prima istanza considera che l’avvertimento non costituisce di
un atto impugnabile. Occorre quindi in primo luogo esaminare questo
punto.
2.2 Risulta dall’atto impugnato che l’avvertimento qui contestato poggia
sull’art. 10 cpv. 3 o 4 LPers e non sugli artt. 25 LPers e 99 dell’ordinanza
del 3 luglio 2001 sul personale federale (OPers, RS 172.220.111.3) che
regolano l’avvertimento disciplinare. Mentre il secondo ha come scopo di
garantire la corretta esecuzione dei compiti, il primo – anche se non più
menzionato all’art. 10 LPers – è una misura svolta ad ottenere un
miglioramento delle prestazioni del collaboratore, misura di norma
necessaria prima che possa essere pronunciata una risoluzione del
rapporto di lavoro (cfr. Messaggio del 31 agosto 2011 concernente una
https://www.swisslex.ch/DOC/ShowLawViewByGuid/b39d7a93-8f19-443a-88f6-1d06ac129b33/9208c720-7ed2-4a2f-bca0-c8efef97c0cb?source=document-link&SP=3|a4tady https://www.swisslex.ch/DOC/ShowLawViewByGuid/b39d7a93-8f19-443a-88f6-1d06ac129b33/2dc1cb16-a63f-4d9b-8b3f-39a8bfe8831a?source=document-link&SP=3|a4tady https://www.swisslex.ch/DOC/ShowLawViewByGuid/b39d7a93-8f19-443a-88f6-1d06ac129b33/8a5dd572-7de5-4501-9bc3-2950bbd021ab?source=document-link&SP=3|a4tady
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modifica della legge sul personale federale, FF 2011 5959 segg.).
L’avvertimento dell’art. 10 LPers è un preambolo necessario ad ogni
disdetta ordinaria e mira ad ottenere un cambiamento di comportamento
da parte del collaboratore. Deve essere pronunciato laddove fa senso e
come espressione del principio di proporzionalità: consente in effetti
all’impiegato di adottare un cambiamento nel comportamento a modo di
non rischiare una disdetta del contratto di lavoro. I due avvertimenti della
LPers non hanno quindi la stessa funzione. Mentre il primo viene
pronunciato come sanzione disciplinare e quindi una misura repressiva
pronunciata dopo di un’inchiesta disciplinare (cfr. art. 99 OPers), il secondo
mira a dare all’impiegato la possibilità di migliorarsi e può essere
comunicato senza che sia stata eseguita un’inchiesta disciplinare.
L’avvertimento dell’art. 10 LPers non ha il carattere di una decisione
(sentenza del TF 8C_358/2009 dell’8 marzo 2010 consid. 4.3; sentenza del
TAF A-4464/2015 del 23 novembre 2015 considd. 1.1.1 a 1.1.6 con rinvii).
Un avvertimento potrebbe per contro essere oggetto di un esame da parte
dell’autorità di ricorso qualora una disdetta basata sull’avvertimento
venisse pronunciata. Non è il caso nella presente fattispecie.
2.3 Di conseguenza, quand’anche nella presente fattispecie era stata
aperta e conclusa un’inchiesta disciplinare (sospesa per la durata del
procedimento penale), il ricorso risulta parzialmente inammissibile in
quanto diretto contro l’avvertimento contenuto nella decisione impugnata.
I gravami di violazione del diritto di essere sentito, del principio della
proporzionalità o ancora di violazione della legge non verranno pertanto
esaminati qui di seguito per quanto concerne questa misura. Nel dettaglio,
quindi, lo scrivente Tribunale non esaminerà il gravame circa l’assenza di
menzione dell’avvertimento nel progetto di decisione del 21 gennaio 2019,
l’asserita mancante motivazione dell’avvertimento nonché le asserite
violazioni legali e del principio di proporzionalità. Ogni mezzo di prova di
cui è stata richiesta l’amministrazione in correlazione con detto
avvertimento è pure respinta.
3.
Con ricorso al Tribunale possono essere invocati la violazione del diritto
federale, compreso l’eccesso o l’abuso del potere di apprezzamento
(cfr. art. 49 lett. a PA), l’accertamento inesatto o incompleto di fatti
giuridicamente rilevanti (cfr. art. 49 lett. b PA) nonché l’inadeguatezza
(cfr. art. 49 lett. c PA; cfr. MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, Prozessieren vor
dem Bundesverwaltungsgericht, 2a ed. 2013, n. 2.149).
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3.1 Allorquando l’autorità eccede o abusa del proprio potere
d’apprezzamento, si considera che la stessa abbia agito in violazione del
diritto ai sensi dell’art. 49 lett. a PA (cfr. THIERRY TANQUEREL, Manuel de
droit administratif, 2a ed. 2018, n. 512 e 516; MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER;
op. cit., n. 2.166 e 2.184 seg.; PIERMARCO ZEN-RUFFINEN, Droit
administratif, partie générale et éléments de procédure, 2a ed. 2013,
n. 1365). Vi è abuso nel potere d’apprezzamento quando l’autorità, pur
rimanendo nei limiti del suo potere d’apprezzamento, si fonda su delle
considerazioni prive di pertinenza ed estranee allo scopo perseguito dalle
disposizioni legali applicabili, o viola i principi generali del diritto, quali il
divieto dell’arbitrio e della disparità di trattamento, il principio della buona
fede e il principio della proporzionalità (cfr. DTF 143 III 140 consid. 4.1.3;
141 V 365 consid. 1.2; 137 V 71 consid. 5.1; sentenza del TAF
A-3440/2012 del 21 gennaio 2014 consid. 2.1.1; MOSER/BEUSCH/KNEU-
BÜHLER; op. cit., n. 2.184 seg. con rinvii; TANQUEREL, op. cit., n. 513 – 515;
BENOÎT BOVAY, Procédure administrative, 2a ed. 2015, pagg. 565 seg.).
3.2 Il Tribunale amministrativo federale non è vincolato né dai motivi addotti
(cfr. art. 62 cpv. 4 PA), né dalle considerazioni giuridiche della decisione
impugnata, né dalle argomentazioni delle parti (cfr. DTF 142 V 551 con-
sid. 5; 141 V 234 consid. 1; DTAF 2007/41 consid. 2; MOOR/POLTIER, Droit
administratif, vol. II, 3a ed. 2011, no. 2.2.6.5, pag. 300). I principi della
massima inquisitoria e dell’applicazione d’ufficio del diritto sono tuttavia
limitati: l’autorità competente procede difatti spontaneamente a constata-
zioni complementari o esamina altri punti di diritto solo se dalle censure
sollevate o dagli atti risultino indizi in tal senso (cfr. DTF 141 V 234 con-
sid. 1 con rinvii; 122 V 157 consid. 1a; 121 V 204 consid. 6c; DTAF 2007/27
consid. 3.3). Secondo il principio di articolazione delle censure (« Rüge-
prinzip ») l’autorità di ricorso non è tenuta a esaminare le censure che non
appaiono evidenti o non possono dedursi facilmente dalla constatazione e
presentazione dei fatti, non essendo a sufficienza sostanziate (cfr. DTF 141
V 234 consid. 1; MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, op. cit., n. 1.55). Il principio
inquisitorio non è quindi assoluto, atteso che la sua portata è limitata dal
dovere delle parti di collaborare all’istruzione della causa (cfr. DTF 143 II
425 consid. 5.1; 140 I 285 consid. 6.3.1; 128 II 139 consid. 2b). Il dovere
processuale di collaborazione concernente in particolare il ricorrente che
interpone un ricorso al Tribunale nel proprio interesse, comprende, in
particolare, l’obbligo di portare le prove necessarie, d’informare il giudice
sulla fattispecie e di motivare la propria richiesta, ritenuto che in caso
contrario arrischierebbe di dover sopportare le conseguenze della carenza
di prove (cfr. art. 52 PA; DTF 140 I 285 consid. 6.3.1; 119 III 70 consid. 1;
MOOR/POLTIER, op. cit., no. 2.2.6.3, pagg. 293 segg.).
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3.3 Nella giurisprudenza e nella dottrina è ammesso che il Tribunale –
anche se dispone di un potere di cognizione completo – eserciti il suo
potere d’apprezzamento con riserbo qualora si tratti di questioni legate
strettamente a delle circostanze di fatto o a questioni tecniche (cfr. DTAF
2008/23 consid. 3.3). Tale è il caso, in materia di diritto del personale
federale, per quanto concerne l’esame del criterio dell’adeguatezza in
rapporto alla valutazione delle prestazioni di un impiegato, del rapporto di
fiducia tra datore di lavoro e impiegato, della responsabilità di assicurare
una corretta esecuzione dei compiti di un’unità amministrativa, nonché
della classificazione delle funzioni (« Stelleneinreihung »). In caso di
dubbio, il Tribunale non si discosta infatti dalla posizione assunta
dall’autorità di prima istanza rispettivamente non sostituisce il proprio
apprezzamento a quello di quest’ultima (cfr. [tra le tante] sentenze del TAF
A-969/2014 dell’11 novembre 2014 consid. 2; A-524/2014 del 23 giugno
2013 consid. 2.3; A-1876/2013 del 6 gennaio 2014 consid. 2.3). Detta
riserva non impedisce tuttavia al Tribunale d’intervenire qualora la
decisione impugnata appaia oggettivamente inopportuna (cfr. DTAF
2007/34 consid. 5; sentenza del TAF A-5541/2014 del 31 maggio 2016
consid. 2.1 con rinvii; cfr. MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, op. cit., n. 2.160).
4.
Visto quanto precede (consid. 2 segg. della presente sentenza), conviene
esaminare il ricorso in quanto verte contro la multa disciplinare di
200 franchi pronunciata dall’autorità di prima istanza. Il ricorrente lamenta
una violazione del diritto di essere sentito (consid. 5 segg. qui di seguito),
l’illegalità della sanzione disciplinare (consid. 6 segg. qui di seguito) e la
violazione del principio di proporzionalità (consid. 7 segg. qui di seguito).
5.
Il ricorrente lamenta una violazione del diritto di essere sentito poiché il
progetto di decisione non menziona il fatto che la negligenza imputatagli
era da considerarsi come grave. Secondo il ricorrente, l’autorità di prima
istanza avrebbe infatti limitato la misura disciplinare al pagamento di “una
piccola multa per una non meglio specificata negligenza di cui non era
peraltro indicata la gradazione. Nessun accenno, per contro, alla
gradazione invocata in sede di decisione (grave)” (cfr. ricorso cifra 1.1).
Inoltre la decisione avversata sarebbe pure carente dal profilo della
motivazione, in quanto troppo generica e insufficiente in ordine al
comportamento “impeccabile” che il ricorrente avrebbe dovuto assumere.
5.1 Siccome il diritto di essere sentito è una garanzia di natura formale, la
cui violazione implica, di principio, l’annullamento della decisione resa
http://links.weblaw.ch/BVGE-2008/23 http://links.weblaw.ch/BVGE-2008/23
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dall’autorità, indipendentemente dalle possibilità di successo del ricorso nel
merito (cfr. DTF 132 V 387 consid. 5.1 con rinvii; DTAF 2009/36 consid. 7),
tale doglianza deve essere esaminata prioritariamente dall’autorità di
ricorso (cfr. DTF 127 V 431 consid. 3d/aa; 124 I 49 consid. 1).
5.2 Secondo la giurisprudenza, nel contesto di una disdetta dei rapporti di
lavoro, l’autorità competente può giungere alla propria decisione
(definitiva) solamente dopo aver preso conoscenza della situazione
concreta pertinente e aver sentito la persona interessata. Dal punto di vista
dello scrivente Tribunale, siffatta considerazione può essere espressa
anche nell’ambito del diritto disciplinare del personale. Ora, affinché
l’impiegato possa esercitare il proprio diritto di essere sentito in maniera
completa, lo stesso deve conoscere non solo i fatti ritenuti nei suoi
confronti, ma anche le conseguenze ch’egli deve aspettarsi (cfr. sentenze
del TF 8C_258/2014 del 15 dicembre 2014 consid. 7.2.4; 8C_158/2009 del
2 settembre 2009 consid. 5.2; sentenze del TAF A-5541/2014 del
31 maggio 2016 consid. 3.1.5; A-427/2013 del 21 novembre 2013
consid. 6.2.2). A tal fine, all’impiegato viene generalmente notificato un
progetto di decisione contenente i motivi di disdetta ritenuti nei suoi
confronti dal suo datore di lavoro, nonché impartito un termine per prendere
posizione al riguardo. In quel preciso istante, una riconsiderazione della
prospettata disdetta da parte del datore di lavoro non deve tuttavia risultare
a priori esclusa (cfr. sentenza del TAF A-5541/2014 del 31 maggio 2016
consid. 3.1.5 con rinvii). Alle esigenze del diritto di essere sentito,
nell’ambito del diritto del personale, viene comunque adempiuto anche con
informazioni o scambi relativamente informali; basta che l’impiegato possa
sapere che si deve aspettare a delle misure (cfr. sentenza del TF
8C_258/2014 summenzionata, essendo precisato che nel caso in parola
era una disdetta la misura alla quale si doveva aspettare l’impiegato).
5.3 Nella misura in cui l’avvertimento non è impugnabile (cfr. considd. 2.1
a 2.3 qui sopra), il fatto che il progetto di decisione disciplinare del
21 gennaio 2019 non abbia accennato all’avvertimento ex art. 10 LPers
non prefigura una violazione del diritto di essere sentito, il quale come
espresso qui sopra, porta su dei fatti rilevanti e deve accennare alle
possibili conseguenze giuridiche – necessariamente oggetti di una
decisione – che potrebbero essere decise dall’autorità.
5.4 Per quanto attiene ad un’eventuale violazione del diritto di essere
sentito circa la gravità della negligenza ritenuta dall’autorità di prima
istanza, occorre considerare quanto segue.
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5.4.1 Risulta in effetti dagli atti che la comunicazione del 21 gennaio 2019
comporta l’espressione dell’intento di infliggere una multa disciplinare di
300 franchi – che il ricorrente stesso qualifica di “piccola” – nonché il
riferimento agli artt. 20 e 25 LPers. Non viene menzionato il fatto che
l’autorità abbia considerato la negligenza come grave, neppure un
riferimento all’art. 99 OPers, disposto dal quale risulta chiaramente che la
multa disciplinare viene inflitta in caso di negligenza grave (cfr. cpv. 3).
5.4.2 Oltre al fatto che nessuno – anche se non rappresentato dal un
patrocinatore professionale – è sensato ignorare la legge e su questo
punto, la sola menzione di una multa disciplinare dà abbastanza da capire
per chi legge l’art. 99 OPers sopracitato che la negligenza era considerata
come grave, il diritto di essere sentito non è violato qualora l’impiegato
possa desumere i fatti e le relative conseguenze alle quali deve aspettarsi
da informazioni o scambi anche informali (cfr. consid. 5.2 di cui sopra).
Nella fattispecie, risulta chiaro al presente tribunale che il ricorrente sapeva
benissimo che il suo datore di lavoro considerava l’accaduto come grave
(cfr. e-mail del 26 ottobre 2018 al comandante AI del CGCF, documento 23
dell’incarto di prima istanza).
Il gravame di violazione del diritto di essere sentito è quindi inammissibile
per quanto concerne l’avvertimento e respinto per quanto concerne la
gravità della negligenza.
6.
Nel merito, il ricorrente lamenta il mancato adempimento delle condizioni
poste per la pronuncia delle misure disciplinari. In buona sostanza,
richiamati gli artt. 20 e 22a LPers, egli sostiene di non aver violato alcun
obbligo o dovere di fedeltà e diligenza; del resto sarebbe la stessa
decisione impugnata a non fare alcuna menzione specifica (da qui la
censura in punto alla carente motivazione evasa al consid. 5.4). In altre
parole, l’autorità inferiore non avrebbe illustrato compiutamente il
“comportamento impeccabile che [egli] avrebbe dovuto assumere nel caso
concreto”. Di parere opposto l’autorità di prima istanza che ha invece
sostenuto come, nella propria funzione di (...) del CGCF IV, che
giornalmente lotta contro il traffico di sostanze stupefacenti, l’aver tollerato
una coltivazione nella propria abitazione, sebbene appartenente al figlio
convivente, avrebbe leso indiscutibilmente la credibilità e la fiducia che
l’opinione pubblica e le autorità dell’Amministrazione federale delle dogane
(di seguito AFD) ripongono nel CGCF IV.
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6.1 Giusta l’art. 25 LPers, il datore di lavoro prende le misure necessarie
per garantire la corretta esecuzione dei compiti (cpv. 1). A tale scopo egli
può segnatamente pronunciare un avvertimento rispettivamente
comminare una multa nei confronti del dipendente (cvp. 2 lett. b). L’art. 99
OPers, richiamato l’art. 25 LPers, precisa le misure disciplinari che
possono essere adottate dal datore di lavoro ponendo dei distinguo: in
particolare per gli impiegati che violano i loro obblighi professionali per
negligenza possono essere prese misure quali l’avvertimento e la modifica
dell’ambito di attività (cpv. 2), mentre per coloro che violano i loro obblighi
professionali, intenzionalmente o per negligenza grave, possono essere
adottate, oltre alle misure di cui al cpv. 2, misure quali la multa fino a
3'000 franchi (cpv. 3). Nella valutazione per una o l’altra misura il datore di
lavoro deve tenere presente la finalità ultima delle misure disciplinari, le
quali non hanno per scopo la sanzione del collaboratore, quanto piuttosto
sono tese a produrre e creare un comportamento degno della funzione da
parte del collaboratore per il futuro (cfr. PETER HELBLING, in:
Portmann/Uhlmann [ed.], Bundespersonalgesetz [BPG], Stämpflis
Handkommentar, 2013, art. 25 n. 12; cfr. pure HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 8a ed. 2020, n. 1506; sentenza del TAF
A-180/2019 del 22 ottobre 2019 consid. 5.2).
6.2 La pronuncia delle misure disciplinari soggiace all’adempimento di
condizioni cumulative. In primo luogo l’impiegato deve avere violato i propri
obblighi professionali (art. 99 cpv. 2 e 3 OPers); tale violazione può essere
avvenuta anche fuori dall’orario di servizio, a condizione che ciò abbia delle
conseguenze negative sul rapporto di lavoro (cfr. sentenze del TAF
A-180/2019 del 22 ottobre 2019 consid. 5.3; A-2180/2016 del 30 agosto
2016 consid. 3.1.2; A-4586/2014 del 24 marzo 2015 consid. 3.3.2). Inoltre
il collaboratore deve avere avuto conoscenza della disposizione violata
come pure deve essere stato nelle condizioni di conformarsi alla stessa
(cfr. sentenze del TAF A-180/2019 del 22 ottobre 2019 consid. 5.3). Infine
la violazione deve essere constatata nel quadro di un’inchiesta disciplinare
terminata (cfr. artt. 98 e 99 cpv. 1 OPers).
6.3 Si tratta quindi di determinare l’adempimento delle condizioni
cumulative poste a fondamento della multa di 200 franchi quale misura
disciplinare.
6.3.1 In concreto il ricorrente, per sua stessa ammissione, ha tollerato la
coltivazione e la detenzione di marijuana da parte del figlio nella propria
abitazione. Risulta pure dall’incarto di prima istanza che le due piantine
scoperte all’occasione della perquisizione da parte della polizia in data
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20 maggio 2016 non erano il risultato delle prime coltivazioni eseguite dal
figlio (cfr. Note del 24 maggio 2016 e del 16 febbraio 2018, documenti 3
e 19 dell’incarto di prima istanza).
6.3.2 Ora, giusta l’art. 20 LPers, l’impiegato è tenuto a svolgere con
diligenza il lavoro impartito (dovere di diligenza) nonché a tutelare gli
interessi del suo datore di lavoro (dovere di fedeltà; cfr. sentenze del TAF
A-2663/2017 14 marzo 2018 consid. 3.3; A-6111/2016 del 26 luglio 2017
consid. 4.1.2). La loro violazione sussiste in particolare in presenza di
comportamenti illegali e penalmente reprensibili, ma anche di
comportamenti sconvenevoli nei confronti dei superiori o dei colleghi di
lavoro (cfr. sentenze del TAF A-4312/2016 del 23 febbraio 2017
consid. 5.5.3; A-5420/2015 dell’11 dicembre 2015 consid. 3.3 segg. con
rinvii). Le esigenze poste dal dovere di fedeltà in rapporto ad una
determinata funzione e posizione dell’impiegato sono distinte per ogni
rapporto di lavoro e vanno determinate nel singolo caso sulla base delle
circostanze e degli interessi concreti (cfr. [tra le tante] sentenza del TAF
A-59/2017 del 17 maggio 2017 consid. 5.4.1 con rinvii). Il dovere di
diligenza è concretizzato attraverso il diritto di impartire istruzioni del datore
di lavoro e il dovere di osservanza di dette istruzioni dell’impiegato (cfr.
art. 321c CO, in combinato disposto con l’art. 6 cpv. 2 LPers).
L’inosservanza implica altresì la violazione di un obbligo legale
(cfr. sentenza del TAF A-6111/2016 del 26 luglio 2017 consid. 4.1.2 con
rinvii). Secondo la giurisprudenza, la gravità delle mancanze riscontrate
dev’essere valutata di caso in caso alla luce della funzione e dei compiti
affidati all’impiegato. Ancorché vincolato al rispetto del principio della
proporzionalità, nella valutazione del comportamento e della misura
necessaria, il datore di lavoro è investito di una grande libertà di
apprezzamento (cfr. sentenza del TAF A-880/2009 del 16 giugno 2009
considd. 4.3 e 4.4 con rinvii).
6.3.3 Va ancora osservato che a differenza dell’art. 321a cpv. 1 CO, il
dovere di fedeltà contemplato dalla LPers comporta un "doppio obbligo di
fedeltà" (doppelte Loyalitätsverpflichtung), nella misura in cui il lavoratore
sottoposto alla LPers, oltre alla tutela degli interessi pubblici del proprio
datore di lavoro (obbligo di fedeltà particolare), ha parimenti l’obbligo di
fedeltà – nella veste di cittadino – nei confronti dello Stato (obbligo di
fedeltà generale). Tale dovere garantisce il buon funzionamento
dell’amministrazione pubblica, alfine di preservare da ogni lesione la fiducia
dei cittadini ([tra le tante] sentenze del TAF A-180/2019 del 22 ottobre 2019
consid. 5.3.3; A-969/2014 dell’11 novembre 2014 consid. 5.2.2 con rinvii).
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6.3.4 Infine i rappresentanti delle forze dell’ordine di polizia, a cui vanno
parificate le guardie di confine, i cui corpi sono chiamati a svolgere compiti
di ordine pubblico e di sicurezza, hanno l’obbligo accresciuto, rispetto agli
altri funzionari dell’amministrazione, di mantenere, sia durante il servizio
sia nel tempo libero, un comportamento impeccabile (sentenza del TF
8C_146/2014 del 26 giugno 2014 consid. 5.5; sentenze del TAF
A-4464/2015 del 23 novembre 2015 consid. 3.4.2; A-4586/2014
del 26 marzo 2015 consid. 3.4.3). Essi devono assicurare la messa in
pratica delle diverse prescrizioni legali e, in caso, assicurarne il rispetto con
la forza. Infine l’estensione del dovere di fedeltà nella sfera privata del
collaboratore dipende non solamente dalla funzione ricoperta, ma pure
dalla natura e dalla sensibilità del campo in cui egli presta servizio (cfr. [tra
le tante] sentenza TAF A-180/2019 del 22 ottobre 2019 consid. 5.3.4).
6.3.5 La gravità delle mancanze riscontrate dev’essere valutata di caso in
caso alla luce della funzione e dei compiti affidati all’impiegato oggetto di
inchiesta disciplinare. In fattispecie in cui – a causa del ruolo ricoperto dal
dipendente in questione – la fiducia assume maggiore rilievo,
giurisprudenza e dottrina riconoscono all’autorità il diritto di tenere
particolarmente conto di questo aspetto (DTF 101 Ia 298 consid. 6; PETER
HÄNNI, Personalrecht des Bundes, in: HEINRICH KOLLER et al. (ed.),
Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht, vol. I/2, 3a ed. 2017, n. 239).
In concreto, il ricorrente ha tollerato la coltivazione e la detenzione di piante
di canapa nella propria abitazione da parte del figlio convivente. Il fatto,
come invocato dal ricorrente, che al livello penale, egli non sia stato
sottoposto all’obbligo di denunciare suo figlio in quanto famigliare, non
significa comunque che la tolleranza della coltivazione di canapa a casa
sua non sia da ritenersi come contraria ai suoi doveri professionali verso il
CGCF. Infatti, in ragione della propria funzione in seno al CGCF IV, per di
più con il ruolo di (...), la detenzione nella propria abitazione se non
direttamente, ma soprattutto la tolleranza di tali comportamenti, mal si
conciliano con l’attività di servizio che egli presta in seno al datore di lavoro.
Il ricorrente aveva quindi, in base al dovere di fedeltà e in rapporto alla sua
posizione organica specifica, il dovere di intervenire a modo che non vi sia
più niente di reprensibile a casa sua. Sapere se, come denunciato con
enfasi dal ricorrente, questo significava mettere il figlio fuori da casa,
denunciarlo o semplicemente distruggere le piante di cui conosceva la
presenza, non compete allo scrivente Tribunale, il quale deve in questa
sede controllare l’applicazione della legge.
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6.3.6 Il tollerare la coltivazione di piante di marijuana, come visto,
compromette la fiducia dell’autorità riposta nel collaboratore, ma sono
soprattutto l’immagine e la fiducia riposta dal pubblico o altre istituzioni
nell’amministrazione ad essere lese. In questo contesto, mal si vede come
egli potrebbe rapportarsi con efficacia e credibilità nei confronti dell’utenza
e delle autorità con cui l’AFD collabora, segnatamente le autorità di polizia.
Infine, l’immagine del CGCF può potenzialmente essere seriamente
danneggiata da simili comportamenti. Dall’altra parte e come sopra
ricordato, il ricorrente era in grado di riconoscere la violazione dell’obbligo
di fedeltà a cui era tenuto nei confronti del datore di lavoro: va qui ricordato
in particolare che è lo stesso insorgente ad avere immediatamente
ammesso nel Rapporto informativo del 24 maggio 2016 (documento 2
dell’incarto di prima istanza) la gravità dei fatti, riferendo in particolare:
“sono consapevole che ho tradito i principi del mio lavoro”.
Di conseguenza, conformemente a quanto giustamente ritenuto
dall’autorità di prima istanza, il ricorrente ha violato gravemente – almeno
per negligenza – i propri doveri professionali di fedeltà e diligenza.
6.3.7 Per quanto riguarda l’adempimento delle altre condizioni cumulative,
quali la conclusione dell’inchiesta amministrativa e la facoltà per il
ricorrente di adempiere al proprio obbligo di fedeltà, il Tribunale le ritiene
ottemperate. In particolare i fatti sono stati appurati e l’inchiesta
amministrativa ha potuto fare il suo corso dopo la pronuncia del giudizio
penale, terminando con la decisione qui impugnata.
7.
Il ricorrente ha censurato, in via subordinata, la lesione del principio della
proporzionalità poiché la colpa non sarebbe “grave” bensì lieve e la diffida
sarebbe una misura troppo incisiva, in quanto essa farebbe dipendere la
continuazione della propria attività lavorativa da un comportamento di terze
persone, su cui egli non avrebbe alcun influsso.
7.1 Per quanto attiene alla gravità del comportamento, lo scrivente
Tribunale rimanderà a quanto considerato qui sopra (consid. 6.3.6). Per
quanto attiene all’argomentazione del ricorrente che ritiene che l’autorità d
prima istanza si basi sul comportamento di terze persone, come riferito qui
sopra (consid. 6.3.5), siffatta argomentazione non può essere seguita: è il
fatto di avere tollerato a casa sua la coltivazione di prodotti stupefacenti
che è stato sanzionato.
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7.2 Il principio della proporzionalità è suddiviso in tre regole: quella
dell’idoneità, quello della necessità e quello della proporzionalità in senso
stretto (cfr. DTF 136 I 17 consid. 4.4; 135 I 233 consid. 3.1; 130 II 425
consid. 5.2; 124 I 40 consid. 3). Il rispetto del principio della proporzionalità
richiede che la misura adottata sia atta e necessaria al conseguimento
dell’interesse pubblico perseguito. Il principio in parola è leso allorquando
il datore di lavoro aveva a disposizione altrettante misure pertinenti, per far
fronte in maniera ragionevole ai turbamenti creati al rapporto di lavoro
(sentenze del TAF A-4586/2014 del 24 marzo 2015 consid. 3.5;
A-4792/2010 del 15 novembre 2010 consid. 3.5; A-7826/2009 del
23 agosto 2010 consid. 5.5.4). Nello specifico la decisione del datore di
lavoro deve considerare tutte le circostanze del caso di specie, in
particolare la relazione con il posto di lavoro, la responsabilità del
dipendente come pure tutte le altre circostanze quali la natura e la durata
del rapporto di lavoro, procedendo alla ponderazione tra l’interesse
pubblico perseguito e il contrapposto interesse privato (cfr. DTF 129 I 12
considd. 6 – 9).
7.2.1 Tra le misure elencate agli artt. 25 LPers e 99 OPers la multa, come
già considerato qui sopra (consid. 6.1), viene pronunciata in caso di
negligenza grave. Come pure già considerato qui sopra, le misure
disciplinari devono permettere di garantire l’adempimento dei compiti,
nonché la salvaguardia dell’interesse pubblico (consid. 6.1). Il catalogo
delle misure dell’art. 99 OPers elenca, oltre alla multa qui pronunciata,
varie misure quali la riduzione dello stipendio, la modifica della durata del
lavoro o il cambiamento del luogo di lavoro.
7.2.2 Circa l’esigenza che la misura sia atta a prevenire un comportamento
tale quello adottato dal ricorrente non pone dubbi, essendo precisato che
le due ultime misure elencate qui sopra non sarebbero idonee a
raggiungere lo scopo. Circa la necessità, è pure evidente per lo scrivente
Tribunale, per gli stessi motivi che stanno alla base stessa della misura
disciplinare (considd. 6.1 e 6.2) che è necessario pronunciare una misura.
7.2.3 Visto quanto precede, l’autorità di prima istanza poteva ancora
scegliere tra una riduzione dello stipendio del 10 per cento al massimo
durante un anno al massimo, o una multa fino a 3'000 franchi. Essa ha
optato per una multa di 200 franchi. Tenendo conto della gravità del
comportamento, delle sue possibili ripercussioni sulla fiducia che la
popolazione può riporre nel corpo delle guardie di confine, nonché del fatto
che il ricorrente assume per giunta una funzione di (...), la multa qui fissata,
che tiene anche conto della presa di posizione del ricorrente è più che
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proporzionata in senso stretto. Una riduzione dello stipendio, già di soltanto
1 % gli avrebbe di fatto cagionato un danno molto più importante.
7.2.4 Stante quanto sopra indicato la decisione impugnata non lede il
principio costituzionale della proporzionalità e nelle circostanze fattuali del
caso si è rivelata essere la sola misura adeguata alle circostanze. Per le
medesime considerazioni anche la richiesta di riduzione della multa a
100 franchi espressa in via subordinata, deve essere respinta.
Ferme queste premesse, la decisione adottata nei confronti del ricorrente
non è contraria al diritto applicabile, non si fonda su un accertamento
incompleto o incorretto dei fatti, non può essere considerata né frutto di un
abuso del potere di apprezzamento dell’autorità di prima istanza e
nemmeno inadeguata. È dunque a giusto titolo che il CGCF IV ha
pronunciato una multa per 200 franchi quale sanzione nei confronti del
ricorrente.
Il ricorso dev’essere respinto per quanto ammissibile (cfr. consid. 2.3 del
presente giudizio).
8.
In base all’art. 34 cpv. 2 LPers, rispettivamente dell’art. 7 cpv. 3 del
regolamento del 21 febbraio 2008 sulle tasse e sulle ripetibili nelle cause
dinanzi al Tribunale amministrativo federale (TS-TAF, RS 173.320.2), non
vengono prelevate spese, né – visto l’esito della presente causa –
assegnate ripetibili.