Decision ID: 2aca9793-80d3-4bef-88d0-170ac980acc0
Year: 2015
Language: de
Court: ZH_VG
Chamber: ZH_VG_001
Canton: ZH
Region: Zürich
Law Area: public_law

hat sich ergeben:
hat sich ergeben:
I. A. Mit Pensionsverfügung vom 30. Oktober 2006 nahm das Alterszentrum E in A C, Jahrgang 1918, per 1. Dezember 2006 als Bewohnerin auf. Die Verfügung verwies auf die gültige Taxordnung – damals diejenige vom 1. Dezember 2006 – und bezifferte die Grundtaxe beim Eintritt auf Fr. 120.- je Tag. Nach einer vorübergehenden Unterbringung in der nebenan liegenden Überbauung F wurde C mit Verfügung vom 12. Dezember 2012 auf den 1. Januar 2013 erneut ins inzwischen umgebaute Alterszentrum E aufgenommen. Für den Pensionspreis wurde auf die gültige Taxordnung verwiesen, die der Gemeinderat inzwischen am 26. November 2012 ebenfalls auf den 1. Januar 2013 hin festgesetzt hatte. Die Anwendung der Taxordnung 2013 führte für die nicht pflegebedürftige C neben der Erhöhung der Grundtaxe von Fr. 120.- auf Fr. 155.- pro Tag zusätzlich zu einer neuen sogenannten Betreuungstaxe von Fr. 50.- pro Tag.
B. Am 26. September 2013 erhob C gegen die Pensionsverfügung vom 12. Dezember 2012 Einsprache und beantragte, diese Verfügung sei als nichtig festzustellen, und den zuständigen Behörden sei zu verbieten, ihr die Taxen gemäss Taxordnung vom 26. November 2012 zu verrechnen; eventuell sei die Verfügung aufzuheben, und es sei weiterhin die Pensionsverfügung vom 1. Dezember 2006 anzuwenden. Weiter ersuchte sie um Akteneinsicht in alle relevanten Akten der Politischen Gemeinde A, unter Kosten und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Gemeinde A.
Der Gemeinderat wies die Einsprache mit Beschluss vom 11. November 2013 ab, soweit er darauf eintrat. Er verneinte die Nichtigkeit der angefochtenen Verfügung und erachtete die Einsprache als verspätet.
C. Mit Schreiben vom 27. November 2013 ersuchte C erneut um Einsicht in sämtliche relevanten Akten der Gemeinde. Der Gemeinderat gab dem Ersuchen mit Brief vom 2. Dezember 2013 teilweise statt, verneinte jedoch das Einsichtsrecht bezüglich verschiedener Unterlagen, die er nicht für relevant erachtete.
II.
C erhob sowohl gegen den Einspracheentscheid vom 11. November 2013 als auch gegen den Gemeinderatsbeschluss vom 2. Dezember 2013 Rekurs beim Bezirksrat G und erneuerte dabei ihre bereits gegenüber dem Gemeinderat gestellten Anträge. Der Bezirksrat vereinigte die beiden Rekursverfahren und hiess die Rekurse mit Entscheid vom 28. Januar 2015 teilweise gut (Disp.-Ziff. 1). Er hob beide Entscheide auf und wies den Gemeinderat A an, C im Sinn der Erwägungen Akteneinsicht zu gewähren und einen neuen Einspracheentscheid zu fällen (Disp.-Ziffn. 2 bis 4). Weiter verpflichtete er den Gemeinderat A, C die für Januar bis April 2013 bereits bezahlten Betreuungstaxen zurückzuerstatten (Disp.-Ziff. 5). Aufsichtsrechtlich wies er den Gemeinderat A sodann an, die ab dem 1. Januar 2013 tatsächlich angefallenen Kosten für die Hotellerie im Alterszentrum E neu zu berechnen, die Grundtaxen im Sinn der Erwägungen und rückwirkend per 1. Januar 2013 höchstens kostendeckend neu festzusetzen, die Taxordnung 2013 entsprechend anzupassen und zu viel bezogene Grundtaxen an die Pensionäre zurückzuerstatten. Der entsprechende Entscheid sei dem Bezirksrat mitzuteilen (Disp.-Ziff. 6). Die Verfahrenskosten von insgesamt Fr. 4'220.- wurden den Parteien je hälftig auferlegt; die Parteientschädigungen wurden wettgeschlagen (Disp.-Ziffn. 7 und 9).
III.
Gegen diesen Rekursentscheid erhob die politische Gemeinde A am 2. März 2015 Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte die Aufhebung des Beschlusses. Auf den Rekurs von C sei nicht einzutreten, eventuell sei er abzuweisen. Subeventuell seien die Disp.-Ziffn. 4 bis 6 aufzuheben und Disp.-Ziff. 7 entsprechend anzupassen. Falls dem nicht stattgegeben werde, seien die aufsichtsrechtlichen Anordnungen, die nicht im Kontext der Behandlung der Rekursanordnungen durch das Verwaltungsgericht behandelt werden könnten, an den Regierungsrat zu überweisen und das vorliegende Verfahren bis zum Entscheid des Regierungsrats zu sistieren, alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten von C.
Ebenfalls am 2. März 2015 erhob die Gemeinde A auch beim Regierungsrat Rekurs gegen die aufsichtsrechtlichen Anordnungen im Entscheid des Bezirksrats vom 28. Januar 2015. Im Sinne einer verfahrensleitenden Verfügung sistierte die federführende Direktion der Justiz und des Innern dieses Rekursverfahren am 16. März 2015, bis das Verwaltungsgericht darüber entschieden habe, ob es auf die Beschwerde auch insoweit eintrete, als sich diese gegen die aufsichtsrechtlichen Anordnungen des Bezirksrat G richte, oder ob es die Sache insoweit an den Regierungsrat überweise.
Der Bezirksrat beantragte am 7. April 2015 die Abweisung der Beschwerde. C erstattete ihre Beschwerdeantwort am 20. April 2015 und beantragte, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit überhaupt darauf einzutreten sei, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Gemeinde A. In der Replik vom 21. Mai 2015 und der Duplik vom 29. Juni 2015 hielten beide Parteien an ihren Anträgen fest.

Die Kammer erwägt:
Die Kammer erwägt:
1. Angefochten ist ein Bezirksratsentscheid, der im Anfechtungsverfahren gegen zwei Verfügungen der Beschwerdegegnerin erging und zusätzlich eine aufsichtsrechtliche Anordnung enthielt.
1.1 Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) insoweit zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig, als im Rekursverfahren erstinstanzliche Anordnungen im Sinn von § 19 Abs. 1 lit. a VRG überprüft wurden.
1.2 Soweit der Bezirksrat aufsichtsrechtlich entschied (Disp.-Ziff. 6), verfügte er selber erstinstanzlich, weshalb dieser Teil des Entscheids gemäss § 19b Abs. 2 lit. a Ziff. 3 VRG nur mittels Rekurs an den Regierungsrat angefochten werden kann. Eine Kompetenzattraktion im Sinn einer Sprungbeschwerde, wie dies der Beschwerdeführerin vorschwebt, ist nicht möglich, da der Regierungsrat als oberste Verwaltungsinstanz nicht übersprungen werden darf (vgl. Jürg Bosshart/Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 19b N. 57 f.) und die Voraussetzungen von § 19b Abs. 4 VRG für einen Sprungrekurs (Rat oder Weisung durch die Rekursinstanz) ohnehin nicht gegeben wären. Prozessökonomische Gründe oder der Wunsch nach verbesserter Koordination zwischen Anfechtungs- und Aufsichtsverfahren können die fehlende gesetzliche Grundlage für eine Sprungbeschwerde nicht ersetzen. Da die Beschwerdeführerin ihrerseits bereits Rekurs beim Regierungsrat erhoben hat und ein entsprechendes Verfahren eröffnet ist, muss die Sache im fraglichen Umfang nicht mehr förmlich an den Regierungsrat überwiesen werden.
1.3 Innerhalb des Anfechtungsverfahrens bildet der Rekursentscheid, soweit die Sache an die Erstinstanz zurückgewiesen wurde, einen Zwischenentscheid (Disp.-Ziffn. 1 bis 4). Solche Entscheide können gemäss § 19a Abs. 2 VRG nur unter den Voraussetzungen der sinngemäss anwendbaren Art. 91 bis 93 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) angefochten werden. Nach Art. 93 Abs. 1 BGG können Vor- und Zwischenentscheide, die nicht die Zuständigkeit oder den Ausstand betreffen, unter anderem dann angefochten werden, wenn sie einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken können oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde.
Es ist fraglich, ob diese Voraussetzungen zur Anfechtung des Rückweisungsentscheids vorliegend gegeben sind, denn die von der Vorinstanz verlangte Gewährung des rechtlichen Gehörs vor Ausfällung eines neuerlichen Einspracheentscheids bewirkt an sich noch keinen nicht wiedergutzumachenden Nachteil für die Beschwerdeführerin. Immerhin zwingt sie der Rückweisungsentscheid aber auch zu einem Eintreten auf die aus ihrer Sicht verspätete Einsprache, und mit einer Beschwerdegutheissung – etwa wegen der verspäteten Anfechtung der Pensionsverfügung vom 12. Dezember 2012 – könnte sofort ein Endentscheid herbeigeführt werden, was bezüglich der weiteren Abklärungen zur Grundtaxe einen bedeutenden Zeit- oder Kostengewinn bringen könnte. Zu beachten ist zudem, dass die im Rekursentscheid angeordnete Rückerstattung für bezahlte Betreuungstaxen der Beschwerdegegnerin in den Monaten Januar bis April 2013 (Disp.-Ziff. 5) einen Teilentscheid darstellt, der auf jeden Fall ohne Einschränkungen mit Beschwerde anfechtbar ist (§ 19a Abs. 1 VRG). Es rechtfertigt sich daher, auf die Beschwerde auch mit Bezug auf die Rückweisung einzutreten.
1.4 Die Beschwerdeführerin wendet sich gegen den Rekursentscheid nur insoweit, als dieser die angefochtene Pensionsverfügung betrifft (Disp.-Ziffn. 1, 2, 4 und 5), nicht jedoch gegen die teilweise Rekursgutheissung bezüglich der mit Beschluss vom 2. Dezember 2013 teilweise verweigerte Akteneinsicht (Disp.-Ziff. 3), die der Beschwerdegegnerin inzwischen auch bereits gewährt wurde.
Die Beschwerdeführerin ist zur Anfechtung dieser Punkte im Beschwerdeverfahren gemäss § 21 Abs. 2 VRG legitimiert, da sie als Betreiberin des Alterszentrums E davon ähnlich wie eine private Betreiberin einer solchen Institution betroffen ist (§ 21 Abs. 2 lit. a VRG) und da der Entscheid den Betrieb des Alterszentrums als eine der Gemeinde obliegende gesetzliche Aufgabe und insbesondere auch indirekt den Bestand der Pflegeverfügungen gegenüber den anderen Bewohnern tangiert (vgl. § 21 Abs. 2 lit. b VRG).
1.5 In der Sache wehrte sich die Beschwerdegegnerin mit ihrer Einsprache und dem Rekurs gegen die Erhöhung der Altersheimtaxen um Fr. 85.- pro Tag. Bei Streitigkeiten über periodisch wiederkehrende Leistungen, namentlich im Bereich der Sozialhilfe, ist der Streitwert in der Regel der Summe der periodischen Leistung währen der Dauer von zwölf Monaten gleichzusetzen. Bei Streitigkeiten über Mietzinse dagegen wird entsprechend Art. 92 Abs. 2 der Schweizerischen Zivilprozessordnung vom 19. Dezember 2008 (ZPO) und Art. 51 Abs. 4 BGG vom zwanzigfachen Betrag der streitigen Jahresleistung als Streitwert ausgegangen (vgl. Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 65a N. 17). Das Verwaltungsgericht hatte bis heute noch nicht zu entscheiden, wie der Streitwert bei wiederkehrenden Taxen eines Heimes zu berechnen sei. Von der Natur der Streitsache liegt hier zwar eine gewisse Nähe zur Mietzinsstreitigkeit vor, jedoch würde eine entsprechende Streitwertberechnung zu unverhältnismässig hohen Prozesskostenrisiken bei der Anfechtung von Taxerhöhungen durch die Heimbewohner führen. Es rechtfertigt sich daher, in solchen Fällen ebenfalls vom Regelstreitwert einer einzigen Jahresleistung auszugehen. Der Streitwert liegt daher bei Fr. 31'025.- (365 x Fr. 85.-).
Die Sache ist in Dreierbesetzung zu entscheiden (§ 38 in Verbindung mit § 38b Abs. 1 lit. c VRG).
Die Sache ist in Dreierbesetzung zu entscheiden (§ 38 in Verbindung mit § 38b Abs. 1 lit. c VRG).
2. 2.1 Obwohl der Bezirksrat in seinem Entscheid zur Auffassung gelangte, die Beschwerdeführerin habe das rechtliche Gehör der Beschwerdegegnerin verletzt, und die Sache sei daher teilweise an sie zurückzuweisen, nahm er in verschiedenen Punkten bereits eine Überprüfung der Einsprache bzw. des Rekurses vor. So bejahte er die Legalität der Pensionsverfügung vom 12. Dezember 2012 und erachtete die gemäss Taxordnung vom 26. November 2012 pauschal und unabhängig vom tatsächlichen Betreuungsaufwand auferlegte Betreuungstaxe von Fr. 50.- bzw. Fr. 60.- als angemessen. Da die Beschwerdegegnerin selber kein Rechtsmittel gegen den Rekursentscheid erhob, ist dieser in diesen Punkten nicht zu überprüfen.
2.2 Die Beschwerdeführerin ist der Auffassung, angesichts der bereits erfolgten materiellen Beurteilung des Rekurses könnten die Akteneinsicht und der neue Einspracheentscheid nichts mehr am Ergebnis ändern. Die Feststellungen des Bezirksrates zur Grundtaxe und ihrer Überdeckung gehörten nicht zum Streitgegenstand des Rekursverfahrens, sondern zum aufsichtsrechtlichen Verfahren, wo kein Anspruch auf Akteneinsicht bestehe. Soweit diese Einwendung die aufsichtsrechtliche erstinstanzliche Anordnung des Bezirksrats betrifft, ist darauf nicht einzutreten (vgl. vorn E. 1.1). Mit ihrer Rüge macht die Beschwerdeführerin aber auch geltend, indem der Bezirksrat sie mit der Rückweisung dazu anhalte, über die bisher nicht angefochtene Grundtaxe zu entscheiden, gehe er über den Streitgegenstand des Rekurses hinaus.
Der Streitgegenstand des Rekursverfahrens wird einerseits durch den Gegenstand der angefochtenen Anordnung und anderseits durch die Rekursbegehren bestimmt, wobei die Rekursbegründung nicht Bestandteil des Streitgegenstands ist, jedoch allenfalls als Hilfsmittel zur Konkretisierung heranzuziehen ist (Martin Bertschi, Kommentar VRG, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 44, 47). Die Beschwerdegegnerin hatte im Einsprache- und Rekursverfahren verlangt, die Pensionsverfügung vom 12. Dezember 2012 sei nichtig zu erklären, eventuell sei sie aufzuheben. Dabei machte sie unter anderem geltend, die mit der neuen Taxordnung einhergehende Preissteigerung von 86 % verletze das Verhältnismässigkeitsprinzip, und untermauerte dies mit dem Vorwurf, mit den Betreuungstaxen würden ungedeckte Pflegekosten gedeckt. Diese Vorbringen schliessen es nicht aus, dass der Bezirksrat im Rekursverfahren nicht nur die Betreuungstaxen, sondern auch die Grundtaxen einer Verhältnismässigkeitsprüfung unterzieht. Die Überprüfung bewegt sich daher ohne Weiteres innerhalb des durch den Rekursantrag begrenzten Streitgegenstands.
Während demnach die Rückweisung zu neuem Entscheid nur die der Beschwerdegegnerin berechneten Grundtaxen betrifft, umfasst die aufsichtsrechtliche Anordnung gemäss Disp.-Ziff. 6 des Bezirksratsentscheids die Grundtaxen aller Bewohnenden des Alterszentrums.
Während demnach die Rückweisung zu neuem Entscheid nur die der Beschwerdegegnerin berechneten Grundtaxen betrifft, umfasst die aufsichtsrechtliche Anordnung gemäss Disp.-Ziff. 6 des Bezirksratsentscheids die Grundtaxen aller Bewohnenden des Alterszentrums.