Decision ID: 80edcdd2-3925-4036-9bb1-401e352b56f0
Year: 2020
Language: de
Court: SG_VB
Chamber: SG_VB_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

Sachverhalt
A.
a) Die G._ AG ist Eigentümerin von Grundstück Nr. 001, Grund-
buch Z._, an der I._strasse in Z._. Das Grundstück liegt ge-
mäss geltendem Zonenplan der Gemeinde Z._ in der Kernzone
Dorf. Es ist mit einem Wohnhaus (Vers.-Nr. 010) und einer Doppelga-
rage (Vers.-Nr. 011) überbaut. Südlich grenzt das Grundstück an die
I._strasse (Gemeindestrasse 2. Klasse). Östlich des Grundstücks
verläuft in Nord-Süd-Richtung die H._strasse (Gemeindestrasse
3. Klasse), welche in die I._strasse mündet. Die nicht ausparzel-
lierte H._strasse erstreckt sich unter anderem über die Grundstücke
Nrn. 002 und 003. Das Grundstück Nr. 002 befindet sich im Eigentum
von A._ Das Grundstück Nr. 003 befindet sich im Eigentum der
Stockwerkeigentümergemeinschaft B._, bestehend aus, C._,
D._, E._ und F._.
b) Im östlichen Teil des Wohnhauses Vers.-Nr. 010 befinden sich
drei Garagen, welche über die H._strasse erschlossen sind. Der
Vorplatz der Garagen wird zur I._strasse hin mit einer Rabatte ab-
gegrenzt. Die Strassenfläche der H._strasse ist im Bereich der Zu-
fahrt zu Grundstück Nr. 001 mit befahrbaren Verbundsteinen abge-
grenzt. Die Verbundsteine liegen in einem Abstand von bis zu 0,8 m
von der Grundstücksgrenze entfernt. Der schmale, asphaltierte und
befahrbare Streifen zwischen der östlichen Grundstücksgrenze und
den Verbundsteinen hat eine Fläche von etwa 8 m2. Diese Fläche ist
gemäss dem Publikationsportal für amtliche Geodaten (www.geopor-
tal.ch; nachfolgend geoportal) nicht klassiert.
c) Am 11. Dezember 2015 ersuchte die G._ AG um Abbruch der
bestehenden Gebäude und um Neubau eines Mehrfamilienhauses so-
wie eines Carports auf Grundstück Nr. 001. Die erteilte Baubewilligung
hob das Baudepartement mit Entscheid Nr. 23/2018 vom 30. April
2018 auf, da das Gebäude die massgeblichen Beschränkungen für
Dachaufbauten nicht einhielt und damit zugleich die zulässige Anzahl
Vollgeschosse verletzte. Die von der G._ AG dagegen erhobene
Beschwerde wies das Verwaltungsgericht ab (VerwGE B 2018/117
vom 30. November 2018).
B.
a) Am 23. Oktober 2018 erliess der Gemeinderat Z._ den Teil-
strassenplan H._strasse. Dieser sah lediglich die Klassierung des
schmalen Streifens zwischen dem Grundstück Nr. 001 und den Ver-
bundsteinen vor. Die vorgesehene Klassierung kommt somit gänzlich
auf Grundstück Nr. 002 zu liegen. Grund für den Erlass des Teilstras-
senplans war gemäss Publikationstext, dass der Strassenverlauf ge-
mäss dem Gesamtstrassenplan aus dem Jahr 1991 bis zur Grenze
des Grundstücks Nr. 001 eingezeichnet gewesen sei. Bei der Digitali-
sierung des Strassenplans vor einigen Jahren sei der Strassenverlauf
nicht bis zur Grenze des Grundstücks Nr. 001 nachgeführt worden.
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 23/2020), Seite 3/15
Abb. 1.: Teilstrassenplan H._strasse (Ausschnitt)
b) Innert der Auflagefrist vom 12. November 2018 bis 11. Dezem-
ber 2018 erhoben A._ und die Stockwerkeigentümergemeinschaft
B._, beide vertreten durch lic.iur. Werner Rechsteiner,
Rechtsanwalt, St.Gallen, Einsprache gegen den Teilstrassenplan. Sie
bestritten, dass im Strassenplan aus dem Jahr 1991 der
Strassenverlauf bis zur Grundstücksgrenze Nr. 001 eingezeichnet sein
soll. Grund für die Klassierung sei vielmehr, dass die Eigentümerin des
Grundstücks Nr. 001 im Jahr 2015 ein Baugesuch betreffend Abbruch
Wohn-/Geschäftshaus und Neubau eines Mehrfamilienhauses
eingereicht hatte. Im drauffolgenden Rechtsmittelverfahren hätten die
Einsprecher gerügt, dass das Grundstück Nr. 001 lediglich über die
I._strasse, nicht aber über die H._strasse erschlossen sei. Das
Baudepartement habe die Baubewilligung letztlich verweigert. Mit dem
vorliegenden Teilstrassenplan sollte dieser Mangel nun behoben
werden.
c) Innert Auflagefrist erhob auch die G._ AG Einsprache gegen
den Teilstrassenplan. Sie rügte, dass aus dem rechtskräftigen Stras-
senplan aus dem Jahr 1991 klar ersichtlich sei, dass der Strassenver-
lauf entlang der Grenze des Grundstücks Nr. 001 führe. Bei der spä-
teren Digitalisierung habe sich offensichtlich ein Übertragungsfehler
eingeschlichen. Eine erneute Klassierung sei daher nicht notwendig
und der Teilstrassenplan somit gegenstandslos.
d) Mit Beschluss vom 21. Mai 2019 wies der Gemeinderat Z._
die erhobenen Einsprachen ab. Er hielt fest, dass die Grenze zwischen
den Grundstücken Nrn. 001 und 002 leicht westlich der im Gelände
ersichtlichen Abgrenzungen des Strassenverlaufs (Verbundsteine)
Zu klassierende
Fläche GS-Nr. 001
GS-Nr. 002
GS-Nr. 003
H._strasse
I._strasse
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 23/2020), Seite 4/15
verlaufe. Es bestünden keine Anhaltspunkte, dass der schmale Strei-
fen zwischen der Grundstücksgrenze und den Verbundsteinen im
Strassenplan aus dem Jahr 1991 bereits klassiert gewesen sei. Eine
Klassierung sei daher notwendig und auch angezeigt. Denn die klas-
sierte Strassenfläche der Einmündung der H._strasse in die
I._strasse weise keine hinreichende Breite für das Kreuzen von Mo-
torfahrzeugen auf. Die Verbreiterung der klassierten Verkehrsfläche
diene somit der hinreichenden Erschliessung der Grundstücke
Nrn. 001, 002 und 003.
C.
a) Gegen diesen Beschluss erhoben A._ und die Stockwerkei-
gentümergemeinschaft B._ durch ihren Rechtsvertreter mit Schrei-
ben vom 5. Juni 2019 Rekurs beim Baudepartement (Rekurs 1 [Ver-
fahrens-Nr. 19-4505]). Es werden folgende Anträge gestellt:
1. Der Entscheid des Gemeinderates Z._ vom 21. Mai
2019 sei aufzuheben.
2. Der Teilstrassenplan H._strasse sei nicht zu .
3. Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen.
Die Rekurrenten 1 machen zusammengefasst geltend, dass der Teil-
strassenplan erlassen worden sei, um den ursprünglichen Digitalisie-
rungsfehler zu beheben. Von einer mangelhaften Erschliessung sei im
Auflageverfahren nie die Rede gewesen. Damit habe die Vorinstanz
das rechtliche Gehör verletzt. Die mangelhafte Erschliessung sei so-
dann lediglich vorgeschoben, um zu ermöglichen, das Grundstück
Nr. 001 ohne privatrechtliche Sicherstellung über die H._strasse zu
erschliessen.
b) Gegen den Beschluss vom 21. Mai 2019 erhob auch die G._
AG mit Schreiben vom 28. Mai 2019 Rekurs beim Baudepartement
(Rekurs 2 [Verfahrens-Nr. 19-4339]). Mit Rekursergänzung vom
14. Juni 2019 werden folgende Anträge gestellt:
1. Der Entscheid Nr. 10/19 vom 21. Mai 2019 des Ge-
meinderates Z._ sei aufzuheben.
2. Der digitalisierte Strassenplan sei ohne öffentliche Auflegung so an den Originalstrassenplan vom 19.12.1990 anzupassen, dass die H._strasse direkt an der Grundstücksgrenze Nr. 001, I._strasse 8, entlang führt.
3. Es sei ein Amtsbericht beim Tiefbauamt des Kantons St.Gallen, Lämmlisbrunnenstrasse 54, 9001 St., einzuholen, aus dem der genaue Strassenverlauf der H._strasse in Z._ aufgrund des in Rechtskraft erwachsenen Strassenplanes vom 19. Dezember 1990, hervorgeht.
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 23/2020), Seite 5/15
4. Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten des Rekursgegners.
Zur Begründung wird geltend gemacht, dass das Grundstück Nr. 001
bereits seit Jahrzehnten über die H._strasse erschlossen sei. Für
den Strassenverlauf sei einzig und allein der rechtskräftige Strassen-
plan aus dem Jahr 1991 massgebend. Aus dem Strassenplan gehe
klar hervor, dass die H._strasse entlang des Grundstücks Nr. 001
führe. Die Digitalisierung der Strassenpläne habe zwischen den Jah-
ren 1994 und 1995 stattgefunden. Offensichtlich habe sich ein Über-
tragungsfehler eingeschlichen. Denn der zuständige Geometer habe
die Verbundsteine im Strassenbereich als Anhaltspunkt genommen,
ohne weitere Abklärungen über den tatsächlichen Strassenverlauf vor-
zunehmen.
D.
a) Mit Vernehmlassung vom 11. Juli 2019 beantragt die Vorinstanz
beide Rekurse abzuweisen.
b) Mit Amtsbericht vom 26. August 2019 führt das kantonale Tief-
bauamt (TBA) aus, dass die Genehmigung des Teilstrassenplans in
Aussicht gestellt werden könne.
c) Mit Schreiben vom 15. Oktober 2019 zog der zuständige Sach-
bearbeiter bei der Vorinstanz die Bauakten zum Wohnhaus Vers.-Nr.
010 bei.
d) Nach Abschluss des Schriftenwechsels reichten die Rekurren-
ten 1 am 17. Februar 2020 eine weitere Stellungnahme samt Kosten-
note ein. Die Rekurrenten beantragen, dass die Vernehmlassung des
TBA vom 26. August 2019 aus dem Recht zu weisen sei und wieder-
holen, dass die Vorinstanz zu Unrecht ein überwiegendes öffentliches
Interesse am Erlass des Teilstrassenplans bejaht habe.
E.
Auf die weiteren Ausführungen der Verfahrensbeteiligten in den vor-

genannten Eingaben wird – soweit erforderlich – in den Erwägungen
eingegangen.
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 23/2020), Seite 6/15
Erwägungen
1.
1.1 Die beiden Rekursverfahren stehen im gleichen sachlichen Zu-
sammenhang. Sie werfen dieselben Sachverhalts- und Rechtsfragen
auf. Es ist somit zweckmässig, sie verfahrensrechtlich zu vereinigen
und durch einen einzigen Entscheid zu erledigen (GVP 1972 Nr. 30).
1.2 Die Zuständigkeit des Baudepartementes ergibt sich aus
Art. 43bis des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (sGS 951.1;
abgekürzt VRP).
1.3 Die Frist- und Formerfordernisse von Art. 47 Abs. 1 und Art. 48
VRP sind erfüllt. Zu prüfen bleibt, ob auch die übrigen Eintretensvor-
aussetzungen erfüllt sind.
1.3.1 Die Rekurrentin 2 stellt unter Ziffer 3 das Rechtsbegehren, dass
der digitalisierte Strassenplan an den Gesamtstrassenplan aus dem
Jahr 1991 so anzupassen sei, dass die H._strasse direkt an der
Grundstücksgrenze Nr. 001 entlang führe. Damit stellt die Rekurren-
tin 2 sinngemäss ein Feststellungsbegehren, wonach festzustellen sei,
dass die strittige Fläche bereits klassiert sei.
1.3.2 Durch die feststellende Verfügung werden keine neuen Rechte
und Pflichten begründet, geändert oder aufgehoben. Die feststellende
Verfügung dient lediglich der Klärung der Rechtslage, indem das Be-
stehen, das Nichtbestehen oder der Umfang von verwaltungsrechtli-
chen Rechten und Pflichten verbindlich festgestellt wird
(HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl.
Zürich/St.Gallen 2016, N 895). Der Erlass einer Feststellungsverfü-
gung setzt ein schutzwürdiges Feststellungsinteresse voraus. Es
muss ein berechtigtes Bedürfnis an der unmittelbaren Klärung eines
konkreten Rechtszustands bestehen (TSCHANNEN/ZIMMERLI, Allgemei-
nes Verwaltungsrecht, 4. Aufl., Bern 2014, § 28 N 60 f.). Nach der Pra-
xis ist das Feststellungsinteresse insbesondere gegeben, wenn eine
Unklarheit über den Bestand oder Umfang öffentlich-rechtlicher Befug-
nisse oder Pflichten besteht. Dabei gebieten es die verfahrensrechtli-
chen Postulate der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes,
schon bei geringfügigen Zweifeln über die konkrete Rechtslage den
Feststellungsanspruch zu bejahen (CAVELTI/VÖGELI, Verwaltungsge-
richtsbarkeit im Kanton St.Gallen, St.Gallen 2003, Rz. 560).
1.3.3 Es besteht Unsicherheit, ob der schmale Streifen zwischen dem
Grundstück Nr. 001 und der gemäss geoportal ausgewiesenen Klas-
sierung der H._strasse ebenfalls klassiert, sprich dem Gemeinge-
brauch gewidmet ist. Die Entscheide im Zusammenhang mit dem Bau-
gesuch aus dem Jahr 2015 (BDE Nr. 23/2018 vom 30. April 2018 und
VerwGE B 2018/117 vom 30. November 2018) haben sich zur Klas-
sierung nicht geäussert. Die Frage betrifft somit den Bestand und Um-
fang von verwaltungsrechtlichen Rechten und Pflichten. Sodann hat
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 23/2020), Seite 7/15
die Frage der bestehenden Klassierung Einfluss auf ein zukünftiges
Bauvorhaben auf Grundstück Nr. 001. Das Feststellungsinteresse ist
somit ausgewiesen.
1.4 Die Rekursberechtigung ist gegeben (Art. 45 VRP). Auf die Re-
kurse 1 und 2 ist somit einzutreten.
2.
Es ist unbestritten, dass die H._strasse zum Grundstück Nr. 001 hin
durch Verbundsteine abgegrenzt wird und diese in einer Entfernung
von etwa 0,8 m entlang der Grundstücksgrenze verlaufen. Strittig ist
jedoch, ob die Fläche zwischen der Grundstücksgrenze und den Ver-
bundsteinen bereits klassiert ist. Die Rekurrenten 1 stützen sich auf
die Feststellung der Vorinstanz, wonach keine Belege vorliegen, dass
der strittige Streifen im Rahmen des Gesamtstrassenplans aus dem
Jahr 1991 klassiert worden sei.
Dagegen stellt sich die Rekurrentin 2 auf den Standpunkt, dass aus
dem Gesamtstrassenplan die Klassierung eindeutig hervorgehe. Es
sei offenkundig, dass das Grundstück Nr. 001 über die H._strasse
erschlossen sei. Der Übertragungsfehler bei der Digitalisierung sei da-
her ohne den vorliegend strittigen Teilstrassenplan zu korrigieren.
2.1 Ende der Achtziger Jahre wurde das Strassengesetz
(sGS 732.1; abgekürzt StrG) total revidiert. Ein Schwerpunkt der Re-
vision war die Neueinteilung – sprich Klassierung – der Staats- und
Gemeindestrassen. Die Gemeindestrassen wurden je nach ihrer
Funktion in drei Klassen eingeteilt. Die Einteilung der Strassen gibt
Auskunft darüber, welchem Zweck eine Strasse oder ein Weg gewid-
met ist und wer die Kosten für Bau unter Unterhalt zu tragen hat (Kreis-
schreiben über den Vollzug des Strassengesetzes vom 22. November
1988, ABL 1988, 2748). Die Einteilung der Strassen hatte die Ge-
meinde in einem Strassenplan festzulegen. Der Strassenplan sollte
das damalige Strassenverzeichnis ersetzen, da das Instrument des
Plans als einfacher und übersichtlicher erachtet wurde (Botschaft und
Entwürfe des Regierungsrates vom 28. Mai 1986, ABL 1986, 1636).
Der Strassenplan gibt eine Übersicht über die öffentlichen Strassen
und hat die gleiche Rechtswirkung wie der Zonenplan. Er ist für jeder-
mann verbindlich und hat damit konstitutive Wirkung. Soweit Strassen
über privates Grundeigentum führen, enthält der Gemeindestrassen-
plan die damit verbundenen Eigentumsbeschränkungen (Kreisschrei-
ben über den Vollzug des Strassengesetzes vom 22. November 1988,
ABL 1988, 2748). Gemäss den Übergangsbestimmungen des am 1.
Januar 1989 in Kraft getretenen totalrevidierten StrG hatten die Ge-
meinden den Gemeindestrassenplan bis 31. Dezember 1990 öffentlich
aufzulegen. Nach dem erstmaligen Erlass des Gemeindestrassen-
plans werden mehrheitlich nur noch Teilstrassenpläne erlassen. Es
handelt sich dabei um Änderungen des Strassenplans, die auf den
Bau neuer Strassen oder eine Neueinteilung bestehender Strassen
zurückzuführen sind. Um die Übersichtlichkeit des Strassenplans nicht
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 23/2020), Seite 8/15
zur beeinträchtigen, sollte der "Gesamtplan" von Zeit zu Zeit ange-
passt werden. Es stellen sich die gleichen Bedürfnisse wie beim Zo-
nenplan (G.GERMANN, Kurzkommentar zum st.gallischen Strassenge-
setz vom 12. Juni 1988, St.Gallen 1989, N 8 zu Art. 14). Die Klassie-
rung von Strassenfläche erfolgt entweder, weil eine bereits beste-
hende Verkehrsanlage (Strasse oder Weg) nachträglich von einer pri-
vaten zu einer öffentlichen Anlage im Sinn von Art. 8 oder 9 StrG er-
klärt oder eine bereits öffentlich gewidmete Anlage aufgrund ihrer ge-
änderten Funktion (bei Strassen) bzw. der geänderten Unterhaltszu-
ständigkeit (bei Wegen) einer höheren oder tieferen Strassen- oder
Wegklasse zugeteilt wird. Dagegen ist die alleinige Klassierung bzw.
Öffentlicherklärung einer noch nicht vorhandenen Verkehrsanlage
nicht möglich, weil die Klassierung stets an ein Strassenprojekt an-
schliesst bzw. Folge desselben ist, nicht jedoch umgekehrt (BDE Nr.
7/2020 vom 16. März 2020 Erw. 3.4). Bei der Erarbeitung des ersten
Gesamtstrassenplans im Zuge der Totalrevidierung des StrG wurden
somit ausschliesslich bestehende Strassen klassiert.
2.2 Ob die strittige Fläche klassiert ist oder nicht beurteilt sich an-
hand des genehmigten Strassenplans. Die im geoportal ersichtlichen
Daten sind dagegen nicht rechtsverbindlich. Der Gesamtstrassenplan
der Politischen Gemeinde Z._ datiert vom 19. November 1990 und
wurde am 12. April 1991 vom Baudepartement genehmigt. Mit dem
Gesamtstrassenplan wurden die bestehenden Strassen und Wege an-
hand ihrer Funktion klassiert. Hierzu wurden die Strassen auf einem
Plan im Massstab 1:5'000 lediglich mit der der Klassierung entspre-
chenden Farbe eingefärbt. Somit folgte die Klassierung grundsätzlich
den bereits bestehenden und ausgebauten Strassen. Ob der strittige
Streifen von etwa 80 cm Breite ebenfalls klassiert wurde, kann alleine
aufgrund des Gesamtstrassenplans nicht beurteilt werden. Hierfür ist
der Kartenmassstab zu gross; der 0,8 m breite Streifen entspricht im
Plan weniger als 0,2 mm. Des Weiteren ist die H._strasse auf dem
Plan überhaupt nicht als ausgebaute Strasse eingezeichnet. Eine
gelbe Markierung zeigt lediglich, dass der Brunnenweg über eine Ge-
meindestrasse 3. Klasse mit der I._strasse verbunden ist. Die Un-
genauigkeit zeigt sich auch darin, dass die Klassierung vollumfänglich
auf Grundstück Nr. 001 liegt, obwohl die tatsächlich ausgebaute
Strasse auf Grundstück Nr. 002 liegt. Eine metergenaue Beurteilung
der klassierten Flächen ist vor diesem Hintergrund nicht möglich.
2.3 Die Frage, ob der strittige Streifen klassiert ist, hängt grundsätz-
lich davon ab, ob dieser zum Strassenumfang der H._strasse ge-
hört. Gemäss Art. 3 StrG gehören zur Strasse die Verkehrsfläche und
die ihr dienenden Anlagen. Das StrG verzichtet bewusst auf eine Auf-
zählung der möglichen Strassenbestandteile. Massgebend für die Be-
urteilung der Frage, was zu einer Strasse gehört, ist die Funktion. Alle
Anlagen, die in einem unmittelbaren Zusammenhang mit der Strasse
erstellt bzw. betrieben werden oder Bestand haben, gehören zur
Strasse. Die Eigentumsverhältnisse sind grundsätzlich nicht massge-
bend für die Beurteilung der Frage, was zur Strasse gehört. Zum Stras-
senkörper gehören grundsätzlich Fahrbahn, Stütz- und Futtermauern,
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 23/2020), Seite 9/15
Dämme, Gräben, Schalen, Durchlässe, Bankette, Böschungen, Trep-
pen, Randsteine, Markierungspfosten, Brücken, Tunnel, Über- und
Unterführungen, zur Strasse gehörende Parallelstrassen, Teile von
Kreuzungen, Wendeschleifen usw. (G. GERMANN, a.a.O., N 1 ff. zu Art.
3).
2.4 Die H._strasse wird zum Grundstück Nr. 001 hin mit Verbund-
steinen abgegrenzt. Zum Strassenkörper gehören somit die Fahrbahn
wie auch die Verbundsteine. Da die klassierte Fläche der bestehenden
Strasse folgt, erstreckt sich die Klassierung über die ausgebaute Fahr-
bahn. Die Verbundsteine erwecken den Anschein, dass die klassierte
Strassenfläche entsprechend auch westlich der Steine endet. Auf-
grund obiger Ausführungen ist die Funktion für die Beurteilung der
Frage, was zu einer Strasse gehört massgebend. Fraglich ist dem-
nach, ob der schmale Streifen – trotz der Trennung durch die Verbund-
steine – funktionell zur Strassenfläche gehört.
2.5 Aus den alten Bauakten zu Grundstück Nr. 001 ergibt sich, dass
die Erschliessung des Grundstücks seit Jahrzehnten über die
H._strasse – und somit auch über den schmalen Streifen – erfolgt
ist.
2.5.1 Das Wohnhaus Vers.-Nr. 010 wurde im Jahr 1944 gegen Wes-
ten mit einem Anbau erweitert. Die Baupläne betreffen grundsätzlich
nur die westliche Anbaute. Jedoch zeigt sich im genehmigten Situati-
onsplan zumindest, dass der östliche Vorplatz direkt an eine Strasse
anstösst.
2.5.2 Im Jahr 1959 erhielt der damalige Grundeigentümer die Baube-
willigung für den Einbau von zwei Garagen auf der Ostseite des Ge-
bäudes Vers.-Nr. 010. Im genehmigten Plan ist der Strassenverlauf
nicht ersichtlich, jedoch konnte die Erschliessung der geplanten Gara-
gen nur über die östliche Grundstücksgrenze erfolgen.
2.5.3 Im Jahr 1965 ersuchte der damalige Grundeigentümer um Be-
willigung für den Einbau einer weiteren Garagenbox und eines Abstell-
raums. Aus der Situation geht hervor, dass das Grundstück Nr. 001
direkt an die H._strasse anstösst. Im genehmigten Grundriss sowie
in der Situation ist sodann eine Rabatte eingezeichnet, welche eine
direkte Einfahrt von der I._strasse auf den Vorplatz verhindert und
damit die Erschliessung über die ostseitige H._strasse zwingend
macht. Die Baubewilligung wurde am 11. März 1965 unter der folgen-
den Auflage erteilt:
8. Aus verkehrstechnischen Gründen und zur Sicherung
des Strassenkörpers hat der Liegenschaftseigentümer die im Situationsplan eingezeichnete Rabatte zu  und beizubehalten. Der Unterhalt dieser  geht vollständig zu Lasten des .
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 23/2020), Seite 10/15
2.5.4 Die Baubewilligung aus dem Jahr 1965 wurde nicht ausgeführt
und ist entsprechend erloschen. Im Jahr 1979 beantragte der dama-
lige Grundeigentümer die Neuerteilung der Baubewilligung. Nach
Durchführung des Anzeige- und Auflageverfahrens – dem wiederum
der Situationsplan aus dem Jahr 1965 zu Grunde lag – wurde die Be-
willigung erneut erteilt. Das Bauvorhaben wurde dieses Mal auch aus-
geführt.
2.5.5 Im Jahr 1982 erteilte der Gemeinderat Z._ die Baubewilligung
für einen Doppelgaragen-Anbau auf Grundstück Nr. 001. Die Garagen
sollten – nach einer Landabtretung – nördlich an das Gebäude Vers.-
Nr. 010 angebaut werden. Die Baubewilligung wurde am 25. Mai 1982
erteilt jedoch nicht ausgeführt. Aus der bewilligten Situation geht her-
vor, dass die H._strasse an das Grundstück Nr. 001 direkt anstösst.
2.5.6 Am 30. Dezember 1987 erteilte der Gemeinderat Z._ die Bau-
bewilligung für den Umbau der Werkstatt sowie des Wohnhauses. Ge-
mäss den bewilligten Plänen sollte der Umbau nur im Inneren stattfin-
den. Die Garagen auf der Ostseite des Gebäudes Vers.-Nr. 010 waren
nicht Gegenstand des Baugesuchs. Gemäss der bewilligten Situation
verläuft die H._strasse nun nicht mehr wie bisher direkt an der
Grundstücksgrenze Nr. 001, sondern leicht versetzt. Jedoch erstreckt
sich ein kleiner Bereich der Strasse in die östliche Ecke des Grund-
stücks.
2.5.7 Die Baubewilligung aus dem Jahr 1987 ist gemäss Bauakten die
letzte Bewilligung vor Erlass des Gesamtstrassenplans im Jahr 1990.
Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass sich im östlichen
Teil des Gebäudes Vers.-Nr. 010 insgesamt drei bewilligte Garagen
befinden. Gemäss den Baubewilligungen aus den Jahren 1965 bzw.
1979 mussten die Garagen aufgrund der als Auflage verfügten Ra-
batte über die ostseitige H._strasse erschlossen werden. Diese Si-
tuation besteht noch heute. Warum der Strassenverlauf zwischen den
Jahren 1982 und 1987 geändert worden ist, bleibt unklar. Ein entspre-
chendes Strassenprojekt lag jedenfalls nicht vor.
2.5.8 Im selben Jahr als der Gesamtstrassenplan erlassen wurde,
machte das Bundesamt für Landestopografie vom Gebiet Luftaufnah-
men. Die historischen Luftaufnahmen erlauben aufgrund der Auflö-
sung keine detaillierte Ansicht der Situation im Jahr 1990. Jedoch geht
aus den Luftbildern eindeutig hervor, dass die Fläche zwischen den
Gebäuden Vers-Nrn. 010 und 011 (Grundstück Nr. 002) flächig as-
phaltiert war. Sodann ist die Rabatte, welche die Gemeinde im Jahr
1965 bzw. 1979 verfügt hat, ersichtlich.
2.6 Der Gesamtstrassenplan deutet stark darauf hin, dass die
H._strasse auch der Erschliessung des Grundstücks Nr. 001 dient
und somit auch der schmale Streifen zwischen dem Grundstück
Nr. 001 und den Verbundsteinen von der Funktion her zur
H._strasse zu zählen ist. Diese Auslegung wird durch die Bauakten
sowie die historischen Luftaufnahmen bekräftig. Der schmale Streifen
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 23/2020), Seite 11/15
zwischen dem Grundstück Nr. 001 und den Verbundsteinen diente ab
dem Jahr 1965 ausschliesslich der Erschliessung der dortigen Gara-
gen. Diese Erschliessung wurde durch die Gemeinde mittels Auflage
– sprich der Rabatte – sichergestellt. Auch die – wahrscheinlich zwi-
schen den Jahren 1982 und 1987 – verlegten Verbundsteine änderten
nichts am Zweck der strittigen Fläche. Somit muss der schmale Strei-
fen mit der vernachlässigbaren Fläche von 8 m2 – auch wenn er aus-
serhalb der durch Verbundsteine begrenzten Strassenfläche liegt – als
funktioneller Bestandteil der H._strasse bezeichnet werden. Nur so
kann und muss der Gesamtstrassenplan aus dem Jahr 1991 ausge-
legt werden.
Diese Auslegung entspricht auch der Auslegung von unklaren Zonen-
plänen. Zwar gibt es keine prioritäre Auslegung, wonach die Zonen-
grenze den Parzellengrenzen angepasst werden müssen. In Fällen, in
denen die Zonengrenzen geringfügig und ohne erkennbaren Sinn von
den Parzellengrenzen abweichen, kann man aber von einem Zusam-
menfallen der beiden Grenzen ausgehen. In solchen Fällen besteht
die Vermutung, dass der Planer eine Übereinstimmung von Nutzungs-
zone und Parzellengrenze beabsichtigte (JENNERAT/MOOR, in: Aemi-
segger/Moor/Ruch/Tschannen (Hrsg.), Praxiskommentar RPG: Nut-
zungsplanung, Zürich/Basel/Genf 2016, Art.14 N 22).
2.7 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die im vorliegenden
Fall strittige Fläche bereits im Rahmen des Gesamtstrassenplans klas-
siert worden ist. Der angefochtene Teilstrassenplan sieht somit ledig-
lich die Klassierung einer bereits klassierten Fläche vor, weshalb sich
dessen Erlass erübrigt. Es ist aber ausdrücklich darauf hinzuweisen,
dass mit dieser Feststellung keine Beurteilung der hinreichenden Er-
schliessung – insbesondere in Bezug auf eine zukünftige Überbauung
des Grundstücks Nr. 001 – vorgenommen worden ist.
3.
Der Teilstrassenplan wäre aber auch aufzuheben, wenn von dessen
Notwendigkeit ausgegangen würde. Die Vorinstanz hat den Bedarf am
Erlass des Teilstrassenplans in der Notwendigkeit der Verbreiterung
der Einmündung gesehen. Die Verkehrssituation zwischen der
I._strasse und der H._strasse könne damit massgeblich verbes-
sert werden.
3.1 Gemäss Art. 39 Abs. 1 StrG wird das Planverfahren für den
Strassenbau durchgeführt. Es ersetzt das Baubewilligungsverfahren.
Als Strassenbau gelten Neubau, Ausbau und Korrektion von Strassen
(Art. 31 Abs. 1 StrG). Der Strassenbau beruht damit auf einem Nut-
zungsplan im Sinn von Art. 14 Abs. 1 RPG, dem sogenannten "Teil-
strassenplan", der die zugrundliegende Zone (Grundordnung) überla-
gert (VerwGE B 2018/235 vom 21. November 2019 Erw. 3.3). Gemäss
Art. 40 StrG hat ein solches Strassenbauprojekt ("Teilstrassenplan")
insbesondere einen Situationsplan (Bst. a), den Landbedarf für die
dauernde und vorübergehende Beanspruchung des Bodens (Bst. b),
allfällige Baulinien (Bst. c) und die "Einteilung von Gemeindestrassen"
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 23/2020), Seite 12/15
(Bst. d) zu enthalten (P. SCHÖNENBERGER, in: G. Germann (Hrsg.),
Kurzkommentar zum st.gallischen Strassengesetz, St.Gallen 1989,
S. 85 ff.). Neben dem Situationsplan nach Art. 40 Bst. a StrG hat der
Teilstrassenplan selbstverständlich auch sämtliche anderen Pläne zu
beinhalten, die für den Bau der Strasse und das kantonale Genehmi-
gungsverfahren (Art. 13 Abs. 2 StrG) erforderlich sind. Bei einem
Strassenbauprojekt sind das neben dem Situationsplan regelmässig
auch Längen- und Querprofile sowie Pläne zur Entwässerung und zur
Fundation (BDE Nr. 1/2019 vom 28. Januar 2019 Erw. 6), zur Be-
leuchtung, allfällig erforderliche Sichtzonen und der technische Be-
richt.
3.2 Die "Einteilung von Gemeindestrassen", in der Praxis regelmäs-
sig als "Klassierung" bezeichnet, stellt damit (neben Bauprojekt, Land-
bedarf und Baulinien) bloss einen – in der Regel nicht eigenständi-
gen – Teilbereich des Teilstrassenplans dar. Eigenständige Bedeu-
tung kommt dem Plan "Einteilung von Gemeindestrassen" bzw. der
Klassierung nur für den Fall zu, dass eine bereits bestehende Ver-
kehrsanlage (Strasse oder Weg) nachträglich von einer privaten zu ei-
ner öffentlichen Anlage im Sinn von Art. 8 und 9 StrG erklärt oder eine
bereits öffentlich gewidmete Anlage aufgrund ihrer geänderten Funk-
tion (bei Strassen) bzw. der geänderten Unterhaltszuständigkeit (bei
Wegen) einer höheren oder tieferen Strassen- oder Wegklasse zuge-
teilt wird. Dagegen ist die Klassierung bzw. Öffentlicherklärung einer
noch nicht vorhandenen Verkehrsanlage nicht möglich, weil die Klas-
sierung stets an ein Strassenbauprojekt anschliesst bzw. Folge des-
selben ist, nicht jedoch umgekehrt. Zuerst muss stets im Planverfah-
ren nach Art. 39 ff. StrG die Recht- und Zweckmässigkeit eines Stras-
sen- oder Wegbauprojekts beurteilt werden. Stehen der Genehmigung
des Nutzungsplans keine Hindernisse entgegen, ist anschliessend
(gleichzeitig) auch die Strassen- oder Wegeinteilung vorzunehmen.
Eine planerisch verbindliche "Sicherung" des Raumbedarfs für das
erst künftig zu erlassen beabsichtigte Strassen- oder Wegbauprojekt
mittels blosser Klassierung ist dagegen nicht möglich, weil ohne kon-
kretes Projekt auch nicht über die Notwendigkeit und damit über die
Rechtmässigkeit der Anlage befunden werden kann (BDE Nr. 7/2020
vom 16. März 2020 Erw. 3.3).
3.3 Der angefochtene Teilstrassenplan enthält einzig die Klassie-
rung. Wenn aber die Vorinstanz davon ausgeht, dass die Einmündung
der H._strasse zu schmal sei und die Einmündung verbreitert wer-
den müsse, so wären bauliche Massnahmen unabdingbar. Ein Stras-
senbauprojekt, welches aufzeigt, wie die Verbreiterung baulich be-
werkstelligt wird, liegt jedoch nicht vor. Ohne bauliche Massnahmen
ändert sich nichts an der – nach Ansicht der Vorinstanz ungenügenden
– Verkehrssituation. Die öffentliche Auflage eines bloss die "Einteilung
von Gemeindestrassen" beinhaltenden Plans stellt – zumindest sofern
die Verkehrsanlage noch nicht tatsächlich im gewollten Umfang be-
steht – nach der Praxis des Baudepartements einen schweren Verfah-
rensmangel dar und führt stets zur Aufhebung des angefochtenen
Planerlasses (vgl. dazu BDE Nr. 54/2013 vom 9. September 2013
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 23/2020), Seite 13/15
Erw. 8.2, BDE Nr. 21/2017 vom 8. August 2017 Erw. 4.5, BDE Nr.
1/2019 vom 28. Januar 2019 Erw. 6, BDE Nr. 7/2020 vom 16. März
2020 Erw. 3.4 und Baudepartement SG, Juristische Mitteilungen
2019/IV/5). Folglich wäre der umstrittene Teilstrassenplan sowie die
diesen betreffenden Einspracheentscheide der Vorinstanz vom
21. Mai 2019 auch aufzuheben, wenn davon auszugehen wäre, dass
die Einmündung der H._strasse in die I._strasse zu schmal sei
und die umstrittene Fläche deshalb "neu" klassiert werden müsste.
4.
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass der Streifen zwischen dem
Grundstück Nr. 001 und den Verbundsteinen bereits klassiert ist und
eine erneute Klassierung nicht notwendig ist. Der angefochtene Teil-
strassenplan wäre jedoch auch wenn man bisher von einer nicht klas-
sierten Fläche ausgehen würde, aufgrund des fehlenden Strassenpro-
jekts ohnehin aufzuheben. Damit ist dem Begehren der Rekurrenten 1
und der Rekurrentin 2, wonach der Teilstrassenplan "H._strasse"
aufzuheben sei, zu folgen. Auf die Weiteren Vorbringen ist somit nicht
weiter einzugehen.
5.
5.1 Nach Art. 95 Abs. 1 VRP hat in Streitigkeiten jener Beteiligte die
Kosten zu tragen, dessen Begehren ganz oder teilweise abgewiesen
werden. Die Entscheidgebühr beträgt Fr. 3'000.– (Nr. 20.13.01 des
Gebührentarifs für die Kantons- und Gemeindeverwaltung,
sGS 821.5). Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend wären die
amtlichen Kosten der Politischen Gemeinde Z._aufzuerlegen. Auf
deren Erhebung wird jedoch verzichtet (Art. 95 Abs. 3 VRP).
5.2 Der von D._ (Rekurrenten 1) am 13. Juni 2019 geleistete Kos-
tenvorschuss von Fr. 1'800.– ist zurückzuerstatten. Der von der G._
AG (Rekurrentin 2) am 12. Juni 2019 geleistete Kostenvorschuss von
Fr. 1'800.– ist ebenfalls zurückzuerstatten.
6.
Die Rekurrenten 1 sowie die Rekurrentin 2 stellen ein Begehren um
Ersatz der ausseramtlichen Kosten.
6.1 Im Rekursverfahren werden ausseramtliche Kosten entschädigt,
soweit sie auf Grund der Sach- und Rechtslage notwendig und ange-
messen erscheinen (Art. 98 Abs. 2 VRP). Die ausseramtliche Entschä-
digung wird den am Verfahren Beteiligten nach Obsiegen und Unter-
liegen auferlegt (Art. 98bis VRP). Die Vorschriften der Schweizerischen
Zivilprozessordnung (SR 272) finden sachgemäss Anwendung
(Art. 98ter VRP).
Nicht anwaltlich vertretene Verfahrensbeteiligte haben grundsätzlich
mangels eines besonderen Aufwands keinen Anspruch auf eine aus-
seramtliche Entschädigung (Art. 98ter VRP in Verbindung mit Art. 95
Abs. 3 Bst. c ZPO; vgl. dazu und zum Folgenden: VerwGE B 2013/178
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 23/2020), Seite 14/15
vom 12. Februar 2014 Erw. 4.3 ff., zusammengefasst in: Baudeparte-
ment SG, Juristische Mitteilungen 2014/I/6). Dass ihnen gleichwohl er-
satzfähige Kosten für Umtriebe erwachsen, ist ungewöhnlich und be-
darf deshalb einer besonderen Begründung. Eine Umtriebsentschädi-
gung erfolgt somit nur ausnahmsweise, insbesondere wenn es sich
um eine komplizierte Sache mit hohem Streitwert handelt, wenn der
getätigte Aufwand erheblich ist und zwischen dem betrieblichen Auf-
wand und dem Ergebnis der Interessenwahrung ein vernünftiges Ver-
hältnis besteht. Nicht anwaltlich vertretenen Personen spricht das
Baudepartement lediglich eine Umtriebsentschädigung ohne Bezug-
nahme auf den Anwalts- oder einen anderen Branchentarif zu, und
zwar praxisgemäss in der Höhe von Fr. 300.– bis Fr. 500.– (vgl. auch
hierzu VerwGE B 2013/178 vom 12. Februar 2014 Erw. 5, insbeson-
dere Erw. 5.1 mit Hinweisen).
6.2 Die Rekurrenten 1 obsiegen mit ihren Anträgen. Da das Verfah-
ren zudem in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht Schwierigkeiten
bot, die den Beizug eines Rechtsvertreters rechtfertigen, besteht
grundsätzlich Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung
(Art. 98bis VRP). Der Rechtsvertreter der Rekurrenten 1 reichte am
17. Februar 2020 eine Kostennote in der Höhe von insgesamt
Fr. 3'360.25 (zusammengesetzt aus einem Honorar in der Höhe von
Fr. 3'000.– und Barauslagen in Höhe von Fr. 120.–, zuzüglich Mehr-
wertsteuer). Im vorliegenden Fall hat weder ein Augenschein noch ein
zweiter Schriftenwechsel stattgefunden. Zwar hat der Rechtsvertreter
nach Abschluss des Schriftenwechsels eine weitere Stellungnahme
eingereicht. Diese war aber nicht angeordnet. Obwohl es heute Usus
ist, dass Rechtsvertreter unaufgefordert (mehrfach) von ihrem Replik-
recht Gebrauch machen, werden sie für solche freiwillig eingereichten
Eingaben praxisgemäss nicht entschädigt. Die Sachlage war für beide
Rekurrenten identisch, weshalb keine unterschiedlichen Eingaben des
Rechtsvertreters nötig waren. Folglich ist die eingereichte Kostennote
zu kürzen. Die durchschnittlichen Schwierigkeiten des Rekursverfah-
rens berücksichtigend wird die ausseramtliche Entschädigung ermes-
sensweise auf das mittlere Honorar von Fr. 2'750.– plus Fr. 110.– Bar-
auslagen (4%), insgesamt Fr. 2'860.– (zuzüglich Mehrwertsteuer) fest-
gesetzt.
6.3 Die Rekurrentin 2 obsiegt ebenfalls mit ihren Anträgen, hat aber
mangels besonderer Begründung keinen Anspruch auf eine Umtriebs-
entschädigung. Ihr Begehren ist deshalb abzuweisen.
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 23/2020), Seite 15/15