Decision ID: 8a413a07-de63-42bc-90a0-5a13eab22d43
Year: 2018
Language: de
Court: SG_VGN
Chamber: SG_VGN_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A. A.Y. erwarb am 23. Juni 2006 von W.B. die im Gebiet Q. gelegene Parzelle Nr. 000.
Diese befindet sich gemäss Zonenplan der Gemeinde X. in der Landwirtschafts- und
der Grünzone; ein Drittel der Grundstücksfläche von knapp 5.5 ha ist bewaldet. Das
Grundstück liegt in einem nach kantonalem Richtplan ausgeschiedenen "Lebensraum
bedrohter Arten" (Schongebiet "U.-G.-W.") und im Perimeter des BLN-Objekts 0001
"S.-C.-A.". Es ist mit einem Wohnhaus (Vers.-Nr. 02), einem Nebengebäude (Vers.-Nr.
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03; beide anschliessend abparzelliert), einem Unterstand (Vers.-Nr. 0004) sowie einem
Stall (Vers.-Nr. 05) überbaut.
B. Im Jahr 2007 reichte A.Y. ein Gesuch für die Sanierung des Wohnhauses und den
Abbruch der (ehemals ohne Bewilligung erstellten) Remise ein. Die beabsichtigte
Sanierung des Wohnhauses umfasste die Isolation des Gebäudes mit einer neuen
Schalung, neue Fenster, eine neue Schleppgaube, die Neueindeckung des Daches und
eine Erweiterung des Wohnraums im Innern. Das Amt für Raumentwicklung (heute Amt
für Raumentwicklung und Geoinformation, AREG) erteilte mit raumplanungsrechtlicher
Teilverfügung vom 27. September 2007 seine Zustimmung. Es hielt fest, dass der
Pächter des Grundstücks Nr. 000 das Landwirtschaftsland von seinem eigenen Hof
aus bewirtschafte und das Wohnhaus demnach nicht mehr für die Landwirtschaft
gebraucht werde. Damit handle es sich um ein zonenfremdes Vorhaben, das nach Art.
24d Abs. 1 des Raumplanungsgesetzes (SR 700, RPG) bewilligt werden könne. Unter
anderem hielt das AREG fest, eine Auskernung der Gebäudehülle könne unter diesem
Titel nicht bewilligt werden.
Am 7. Januar 2008 bewilligte das Landwirtschaftsamt die Abparzellierung eines 966 m
grossen Grundstückteils (Nr. 0006) – umfassend u.a. das Wohnhaus Nr. 02 sowie das
Nebengebäude Nr. 03 – mit der Begründung, die Gebäude gehörten zu keinem
landwirtschaftlichen Gewerbe mehr.
Der Gemeinderat X. erteilte hierauf am 10. Januar 2008 die Baubewilligung und ordnete
den Grundbucheintrag "Beschränkung der baulichen Nutzungserweiterung nach
Raumplanungsverordnung" an.
C. Am 4. Juli 2008 stellte der Gemeinderat fest, dass A.Y. am Stall ohne
Baubewilligung Änderungen vorgenommen hatte, und verfügte einen Baustopp. Mit
nachträglichem Baugesuch vom 25. Juli 2008 ersuchte A.Y. um Bewilligung für die
Sanierung des Stalls zur Haltung von drei bis vier Pferden und acht bis zehn Ziegen
sowie für Umgebungsgestaltungen, den Bau einer Photovoltaikanlage, den Rückbau
des Futtersilos und die Erstellung einer Mistgrube. Zudem sah das Gesuch vor, das
Nebengebäude zu einem Hobby- und Grillhaus umzubauen, eine Quelle zu fassen, ein
oberirdisches Gewässer zu erstellen und einen Teich zu verlegen. Das AREG
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verweigerte mit Teilverfügung vom 11. Juni 2009 seine Zustimmung zum Gesuch,
gegen das der frühere Eigentümer W.B. und Pro Natura St. Gallen-Appenzell
Einsprache erhoben hatten. Es lud den Gemeinderat ein, die Wiederherstellung des
rechtmässigen Zustandes zu prüfen.
Unbewilligte Bauarbeiten nahm A.Y. auch am Wohnhaus vor. Der Gemeinderat erliess
am 19. Januar 2009 diesbezüglich einen Baustopp. Nachträglich ersuchte der Bauherr
um Bewilligung der bereits vorgenommenen Änderungen, d.h. Ersatz des seitlichen
Kellergeschossanbaus samt neuer Treppe, vollständige Auskernung des Erd-, Ober-
und Dachgeschosses sowie Ersatz der Nord-, West- und Südaussenwand. Auch
diesem Baugesuch stimmte das AREG nicht zu (Verfügung vom 11. Juni 2009). Am
29. Juni 2009 wies der Gemeinderat die beiden nachträglichen Baugesuche ab und
ordnete den ersatzlosen Abbruch von Stall und Wohnhaus an.
D. Gegen die Wiederherstellungs- und Abbruchverfügung sowie den Bauabschlag
erhob A.Y. erfolglos Rekurs beim Baudepartement (Entscheid vom 7. Juli 2010). Die
hiergegen erhobene Beschwerde an das Verwaltungsgericht war teilweise von Erfolg
(Urteil B 2010/193 vom 16. März 2011). Statt des Abbruchs ordnete dieses für den Stall
eine öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkung an; dieser dürfe nicht zonenwidrig,
insbesondere nicht für die hobbymässige Tierhaltung genutzt werden. Im Übrigen
(insbesondere betreffend Abbruch des Wohnhauses) bestätigte es den
Rekursentscheid. Das Bundesgericht hiess die von A.Y. gegen den Entscheid des
Verwaltungsgerichts erhobene Beschwerde am 15. März 2012 gut und wies die
Streitsache zur neuen Prüfung (auch des Stallbaus) unter dem Blickwinkel der am
23. Dezember 2011 von der Bundesversammlung beschlossenen Teilrevision von
Art. 24c RPG an das Verwaltungsgericht zurück (BGer 1C_187/2011, publiziert in: ZBl
113/2012 S. 610 ff.). Dieses wies die Streitsache mit Entscheid vom 12. April 2012 an
die Gemeinde X. zurück (B 2012/65).
E. Der Gemeinderat legte die unveränderten Baugesuchsunterlagen vom 11. bis
25. Juni 2012 erneut öffentlich auf. Innert der Auflagefrist erhoben W.B. und die
Stiftung WWF Schweiz, vertreten durch die WWF Sektion St. Gallen, Einsprache. Nach
Inkrafttreten der Neufassung von Art. 24c RPG am 1. November 2012 übermittelte das
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Bauamt X. die Baugesuche betreffend Ersatzbau bzw. Sanierung Wohnhaus (GS Nr.
0006) sowie betreffend Stallumbau und Teichanlagen (GS Nr. 000) dem AREG.
Das Tiefbauamt hielt in der Folge fest, für den Teichneubau am vorgesehen Standort
könne keine wasserbauliche Sondernutzungsbewilligung in Aussicht gestellt werden.
Das Amt für Umwelt und Energie (AFU) verweigerte dem Bauvorhaben aus
gewässerschutzrechtlicher Sicht die Zustimmung mit der Begründung, die Grösse der
Mistlagerflächen entspreche nicht den Anforderungen. Mit Teilverfügung vom 6. Juni
2013 verweigerte das AREG die Zustimmung zum Bauvorhaben. Art. 24c RPG (neu) sei
auf das Wohnhaus nicht anwendbar, weil sich dieses im Zeitpunkt des Inkrafttretens
dieser Bestimmung nicht in einem rechtmässigen Zustand befunden habe. Auch der
Stallumbau und die Teichanlagen könnten nicht bewilligt werden.
Am 1. Juli 2013 erliess der Gemeinderat X. folgende Verfügung:
1. Die Baubewilligung für Ersatzbau bzw. Sanierung des Wohnhauses sowie für
Stallumbau und Teichanlagen auf den Grundstücken Nr. 000 und Nr. 0006 gemäss
dem Baugesuch von A.Y. vom 25. Juli 2008 wird gestützt auf die Verfügung des AREG
vom 6. Juni 2013 nicht erteilt; das Baugesuch wird abgewiesen. Die
raumplanungsrechtliche Teilverfügung des AREG vom 6. Juni 2013 sowie die
Stellungnahme des Tiefbauamtes vom 8. Mai 2013 und des AFU vom 13. Mai 2013
bilden einen integrierenden Bestandteil dieses Bauentscheids; sie werden gleichzeitig
mit diesem Bauentscheid eröffnet (siehe Beilagen).
2. Die Einsprache der Stiftung WWF Schweiz wird geschützt.
Da die Einsprache von W.B. rein privatrechtlich begründet ist, wird gestützt auf Art. 84
Abs. 3 BauG eine Frist von vierzehn Tagen, von der Eröffnung dieses Entscheids an
gerechnet, gesetzt zur Beschreitung des Zivilprozessweges. Die Zivilklage ist innert der
angesetzten Frist beim Vermittleramt M. einzureichen. Verstreicht diese Frist unbenützt,
so fällt der privatrechtliche Teil der Einsprache dahin.
3. Die widerrechtlich vorgenommenen Arbeiten am Wohnhaus Assek. Nr. 02 auf dem
Grundstück Nr. 0006 sind durch den Baugesuchsteller rückgängig zu machen. Da die
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Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes für das Wohnhaus nicht mehr möglich
ist, muss das Gebäude ersatzlos abgebrochen werden.
Für den Abbruch des Wohnhauses Assek. Nr. 02 auf Grundstück Nr. 0006 wird dem
Baugesuchsteller eine Frist von dreissig Tagen, nachdem dieser Entscheid
rechtskräftig geworden ist, eingeräumt.
4. Die widerrechtlich vorgenommenen Arbeiten am Stall Assek. Nr. 05 auf dem
Grundstück Nr. 000 sind durch den Baugesuchsteller ebenfalls rückgängig zu machen.
Der ohne Bewilligung umgebaute Stall Assek. Nr. 05 ist wiederherzustellen in
denjenigen Zustand, wie er vor dem Erwerb bzw. vor der Übernahme durch A.Y.
bestanden hat. Demzufolge sind die Bodenplatten für den Pferdestall und die
Mistgrube zurückzubauen. Beim Ziegenstall ist der Betonüberzug von 60 cm zu
entfernen. An der Nordostseite sind der abgebrochene Anbau wiederherzustellen sowie
die Vordacherweiterung mit den neuen Stützen und Balken für den Zwischenboden zu
entfernen. Die beschädigten Aussenwände an der Nordost- und Südwestfassade
(Ziegenstall) sind wie die bestehenden Aussenwände wiederherzustellen.
5. [Androhung der Ungehorsamsstrafe nach Art. 292 des Strafgesetzbuches]
6. [Gebühr; kein Ersatz ausseramtlicher Kosten]
F. Gegen diese Verfügung erhob A.Y. mit Eingabe seines Rechtsvertreters (Dr. Andres
Büsser, St. Gallen) vom 11. Juli 2013 Rekurs beim Baudepartement. Er beantragte im
Wesentlichen, die Verfügung des Gemeinderates sei aufzuheben und die Streitsache
sei zu neuer Entscheidung an diesen zurückzuweisen; eventualiter seien die
Baugesuche – allenfalls mit Auflagen – vom Baudepartement direkt zu bewilligen unter
Aufhebung der Abbruch- und Wiederherstellungsverfügung für Wohnhaus bzw. Stall.
Am 5. Mai 2015 führte das Baudepartement einen Augenschein durch. Im Anschluss
daran beantragte A.Y. den Ausstand der mit der Verfahrensleitung betrauten
juristischen Sachbearbeiterin. Am 30. Mai 2016 erging folgender Rekursentscheid:
1. Der Rekurs von A.Y. wird teilweise gutgeheissen, indem Ziff. 4 der Verfügung der
Vorinstanz vom 1. bzw. 4. Juli 2013 insoweit aufgehoben wird, als damit die
Wiederherstellung des Stalls verlangt wird. Im Übrigen wird der Rekurs abgewiesen.
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2. Zur Sicherung des Verbots, den Stall Vers.-Nr. 05 zonenwidrig zu nutzen,
insbesondere für die hobbymässige Tierhaltung, wird das Grundbuchamt X.
angewiesen, zu Lasten des Grundstücks Nr. 000 folgende öffentlich-rechtliche
Eigentumsbeschränkung einzutragen:
"Verbot für zonenwidrige Nutzung nach RPV"
3. A.Y. bezahlt eine Entscheidgebühr von Fr. 2'800.--. Der am 5. August 2013
geleistete Kostenvorschuss von Fr. 1'000.-- wird angerechnet.
Auf die Erhebung amtlicher Kosten bei der Politischen Gemeinde X. wird verzichtet.
4. Das Begehren von A.Y. um Ersatz der ausseramtlichen Kosten wird abgewiesen.
Das Begehren der Stiftung WWF Schweiz um Ersatz der ausseramtlichen Kosten wird
gutgeheissen. A.Y. hat die Stiftung WWF Schweiz mit Fr. 3'000.-- ausseramtlich zu
entschädigen.
G. Mit Eingabe seines Rechtsvertreters vom 13. Juni 2016 (act. 1) erhob A.Y.
(Beschwerdeführer) gegen den Entscheid des Baudepartements Beschwerde beim
Verwaltungsgericht mit den Anträgen:
1. Der Rekursentscheid des Baudepartements vom 30. Mai 2016 sei aufzuheben,
soweit der Rekurs abgewiesen wird. Die Verfügungsbeschränkung zum Stallbau sei
ebenfalls aufzuheben.
2. Die Sache sei zu neuer Entscheidung an die Vorinstanz(en) zurückzuweisen. Es
sei(en) die Vorinstanz(en) anzuweisen, die Baubewilligungen, eventualiter unter
Auflagen, zu erteilen. Auf die Einsprachen sei nicht einzutreten, eventuell seien sie
abzuweisen. Die Verfügungsbeschränkung zum Stallbau sei damit aufzuheben. Die
Abbruchverfügung betreffend das Wohnhaus sei damit aufzuheben.
Der "Bau- und Einspracheentscheid" vom 1. bzw. 4. Juli 2013 des Gemeinderates X.
mit den verbundenen abweisenden Verfügungen sowie die raumplanungsrechtliche
Feststellungs- und Teilverfügung des AREG vom 6. Juni 2013 betreffend Grundstück
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Nr. 0006 und Nr. 000 sowie die Stellungnahme über Gewässerschutzmassnahmen des
Amtes für Umwelt und Energie vom 13. Mai 2013 seien vollständig aufzuheben.
3. Eventualiter seien der vorinstanzliche "Bau- und Einspracheentscheid" vom 1. bzw.
4. Juli 2013 des Gemeinderates X. mit den verbundenen abweisenden Verfügungen
sowie die raumplanungsrechtliche Feststellungs- und Teilverfügung des AREG vom
6. Juni 2013 betreffend Grundstück Nr. 0006 und Nr. 000 vollständig aufzuheben und
die Baugesuche, subeventualiter unter Auflagen, zu bewilligen. Auf die Einsprachen sei
nicht einzutreten, eventuell seien sie abzuweisen. Die Abbruchverfügung betreffend das
Wohnhaus sei aufzuheben. Die Verfügungsbeschränkung zum Stallbau sei damit
aufzuheben.
4. Sub(sub)eventuell sei die Abbruchverfügung zum Wohnhaus aufzuheben und eine
Verfügung nach Art. 16b RPG für das Wohnhaus zu erlassen und dem
Beschwerdeführer eine Frist von 5 Jahren zur Veräusserung der Grundstücke zur
landwirtschaftlichen Nutzung zu geben.
5. Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge.
Das Baudepartement (Vorinstanz) beantragte mit Vernehmlassung vom 25. August
2016 die Abweisung der Beschwerde (act. 7). Zur Begründung verwies es auf den
angefochtenen Entscheid. Die beschwerdebeteiligte Gemeinde X. teilte am
13. September 2016 den Verzicht auf eine Vernehmlassung mit (act. 12). W.B.
(Beschwerdegegner 2) liess sich nicht vernehmen. Die Stiftung WWF Schweiz
(Beschwerdegegner 1), vertreten durch Rechtsanwältin Regula Schmid, St. Gallen,
beantragte mit Stellungnahme vom 29. September 2016, die Beschwerde sei
abzuweisen (act. 15). In seiner Replik vom 31. Oktober 2016 hielt der
Beschwerdeführer an seinen Anträgen fest (act. 19).
Auf die Ausführungen der Verfahrensbeteiligten zur Begründung ihrer Anträge, den
angefochtenen Entscheid und die Akten wird – soweit erforderlich – in den

nachstehenden Erwägungen eingegangen.
Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
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1. Die Sachurteilsvoraussetzungen sind von Amtes wegen zu prüfen. Das
Verwaltungsgericht ist zum Entscheid in der Sache zuständig (Art. 59 Abs. 1 des
Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1). Der Beschwerdeführer ist zur
Beschwerdeerhebung befugt (Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Die
Beschwerde wurde mit Eingabe vom 13. Juni 2016 rechtzeitig erhoben und erfüllt in
formeller und inhaltlicher Hinsicht die gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 in
Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 VRP). Auf die Beschwerde ist
grundsätzlich einzutreten.
2. Der Beschwerdeführer beantragt im Wesentlichen, der angefochtene Entscheid sei
aufzuheben, und die anbegehrte Baubewilligung sei entweder – durch Rückweisung
der Streitsache mit einer entsprechenden Anweisung – durch die Vorinstanz bzw. die
Beschwerdebeteiligte oder durch das Verwaltungsgericht direkt zu erteilen. Soweit er in
Ziff. 2 und 3 seines Rechtsbegehrens beantragt, die abschlägigen erstinstanzlichen
(Teil-) Verfügungen der Beschwerdebeteiligten, des AREG und des AFU seien
aufzuheben, ist auf die Beschwerde nicht einzutreten. Die erstinstanzlichen
Verfügungen sind durch den Entscheid der Vorinstanz ersetzt worden; sie gelten im
Beschwerdeverfahren als inhaltlich mitangefochten, jedoch ist die selbständige
Anfechtung ausgeschlossen. Wird der Rekursentscheid aufgehoben, fallen im
Rekursverfahren geschützte erstinstanzliche Verfügungen ebenfalls dahin
("Devolutiveffekt", vgl. z.B. BGE 129 II 438 E. 1 mit Hinweisen; 136 II 177 E. 1.3; 139 II
404 E. 2.5; VerwGE B 2012/239 vom 16. April 2014 E. 1, www.gerichte.sg.ch). Bei
diesem Ergebnis kann offen gelassen werden, inwiefern die raumplanungsrechtliche
Teilverfügung des AREG und die gewässerschutzrechtliche "Stellungnahme" des AFU
überhaupt jemals selbständig anfechtbar waren, zumal diese lediglich Grundlage für
den abschlägigen Entscheid des Gemeinderates waren.
2. Der Beschwerdeführer macht geltend, die Vorinstanz habe sein gegen die
zuständige Sachbearbeiterin gerichtetes Ausstandsbegehren zu Unrecht abgewiesen.
2.1. Am 4. September 2015 stellte K.S., die mit der Verfahrensleitung betraute
juristische Mitarbeiterin im Rechtsdienst der Vorinstanz, den Verfahrensbeteiligten das
Protokoll des am 4. Mai 2015 durchgeführten Augenscheins zu und gab diesen
Gelegenheit zur Stellungnahme (act. 8.1/31). Inhalt dieses Schreibens war auch eine
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rund vierseitige vorläufige Beurteilung des Rekurses. Darin fasste die
Rekurssachbearbeiterin den Sachverhalt zusammen und führte (im Wesentlichen
anhand der Ergebnisse des Augenscheins) aus, weshalb weder für das Wohnhaus
noch für den Stall die rechtliche Grundlage zur Erteilung einer Ausnahmebewilligung
gegeben sei. Weiter führte sie aus:
Aufgrund dieser vorläufigen Beurteilung lade ich den Rekurrenten ein, den eingangs
erwähnten Rekurs bis 21. September 2015 zurückzuziehen. [...] Sollte der Rekurrent
am Rekurs festhalten, würde als nächstes ein kostenpflichtiger Entscheid ergehen,
wobei dem Vorsteher des Baudepartementes eine Abweisung des Rekurses beantragt
werden müsste.
Daraufhin richtete der heutige Beschwerdeführer mit Eingabe vom 18. September 2015
ein Ausstandsbegehren gegen die Verfahrensleiterin sowie alle behördenintern mit dem
Fall befassten Mitarbeiter (insbesondere auch gegen ihren Vorgesetzten; act. 8.1/36).
Die Rekurssachbearbeiterin "wisse" bereits vor der Stellungnahme des Bauherrn zum
Augenscheinprotokoll, wie der Rekurs zu entscheiden sei. Die Beurteilung sei zwar als
"vorläufig" bezeichnet worden, dies erscheine jedoch nur mehr floskelhaft, nachdem
sie gleichzeitig offen den Rückzug des Rechtsmittels empfehle bzw. dessen
kostenpflichtige Abweisung in Aussicht stelle.
Die Vorinstanz hat im angefochtenen Entscheid das Vorliegen von Ausstandsgründen
verneint. Sie hielt fest, der Rekurs sei im Zeitpunkt der vorläufigen Beurteilung
grundsätzlich entscheidreif gewesen. Der abweisende Entscheid hätte dem
Beschwerdeführer jederzeit auch ohne vorgängige Beurteilung der Prozessaussichten
zugestellt werden können. Die vorläufige Beurteilung habe lediglich dazu gedient, ihm
Gelegenheit zum kostenlosen Rückzug des Rechtsmittels zu geben. Davon abgesehen
sei die explizit als "vorläufig" bezeichnete Beurteilung ohnehin nicht geeignet, den
Entscheid des Departementsvorstehers vorwegzunehmen. Vernünftige Gründe, die das
Misstrauen in die Unabhängigkeit und Unparteilichkeit der zuständigen
Sachbearbeiterin objektiv rechtfertigen würden, lägen demnach nicht vor. Gleiches
gelte für den Leiter und die weiteren Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter des
Rechtsdienstes.
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2.2. Der Beschwerdeführer entgegnet in seiner Beschwerde, der Rekurs sei am
4. September 2015 – mangels seiner Stellungnahme zum Augenscheinprotokoll –
gerade noch nicht entscheidreif gewesen. Die Vorinstanz habe mit dem Schreiben zu
erkennen gegeben, dass seine Vorbringen am Ergebnis des Verfahrens ohnehin nichts
mehr ändern könnten, was nebst der nun fehlenden Ergebnisoffenheit auch eine
Gehörsverletzung bedeute. Die Abweisung des Rekurses sei als "alternativloses
Szenario" geschildert worden. Die Ausstandspflicht sei begründet, wenn eine
Behördenvertreterin noch vor Kenntnisnahme aller entscheidrelevanter Umstände ihre
Meinung bereits fest gebildet habe. Im konkreten Fall ändere nichts daran, dass die
formelle Entscheidverantwortung beim Departementsvorsteher liege, zumal dieser kein
Jurist sei und der Rechtsabteilung deshalb entscheidwesentliche Bedeutung
zukomme. Dessen Referentin dürfe – anders als geschehen – keinesfalls zum Rückzug
des Rechtsmittels auffordern oder Druck auf die Verfahrensbeteiligten ausüben. Mit
ihrer vorgefassten Haltung hätte die Rekurssachbearbeiterin zwingend in den Ausstand
treten müssen. Ihre Voreingenommenheit zeige sich auch am einseitigen und
fehlerhaften Protokollierungsverhalten zu Lasten des Beschwerdeführers und an der
unsachlichen und rechtlich nicht haltbaren Argumentation, mit der der Rekurs
abgewiesen worden sei. Als unzulässig rügt der Beschwerdeführer ferner, dass die
Rekurssachbearbeiterin die Entscheidpassage über das gegen sie gerichtete
Ausstandsbegehren "angesichts der unveränderten stilistischen Diktion" selbst
redigiert habe. Aufgrund der formellen Natur des Anspruchs auf Unbefangenheit und
Unparteilichkeit sei der angefochtene Entscheid aufzuheben und zu neuer
Entscheidung durch eine unbefangene Verfahrensleitung zurückzuweisen.
2.3.
2.3.1. Die Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (SR 101, BV)
garantiert jeder Person, deren Sache in einem gerichtlichen Verfahren beurteilt werden
muss, ein durch Gesetz geschaffenes, zuständiges, unabhängiges und unparteiisches
Gericht (Art. 30 Abs. 1 BV; vgl. auch Art. 6 Ziff. 1 der Europäischen
Menschenrechtskonvention, SR 0.101, EMRK). Nach Art. 29 Abs. 1 BV hat jede Person
auch in Verwaltungsverfahren Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung. Es gilt
das Gebot des fairen Verfahrens (vgl. VerwGE B 2013/155 vom 17. Januar 2014 E. 2.1,
www.gerichte.sg.ch). Die Grundsätze der richterlichen Unabhängigkeit (Art. 30 Abs. 1
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BV) können nicht unbesehen auf nicht richterliche Behörden bzw. auf Art. 29 Abs. 1 BV
übertragen werden (BGE 137 II 431 E. 5.2). Verlangt ist (lediglich) ein bestimmtes Mass
an Unparteilichkeit, Unbefangenheit und Unvoreingenommenheit der
Entscheidbehörde (G. Steinmann, in: Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender [Hrsg.],
St. Galler Kommentar BV, 3. Aufl. 2014, N 35 zu Art. 29 BV). Denn
Verwaltungsbehörden sind nicht nur zur neutralen Rechtsanwendung berufen, sie
haben auch öffentliche Aufgaben zu erfüllen, weshalb sie nicht im eigentlichen Sinn als
unparteilich bezeichnet werden können (Steinmann, a.a.O., mit Hinweis). Behörden der
verwaltungsinternen Rechtspflege sind keine unabhängigen Gerichte. Sie sind vielmehr
in die Hierarchie eingebunden, in welcher die Regierung als oberste Behörde die
politische Verantwortung trägt (R. Kiener, in: A. Griffel [Hrsg.], Kommentar VRG/ZH,
3. Aufl. 2014, N 4 zu § 5a VRG). Ein Ausstandsbegehren hat sich immer gegen eine
(oder mehrere) bestimmte natürliche Person(en) zu richten (B. Schindler, Die
Befangenheit der Verwaltung, Diss. Zürich 2002, S. 74 ff.). In der Fassung vom
31. Januar 2017 bestimmt Art. 7 Abs. 1 VRP in diesem Zusammenhang nun explizit,
dass Behördemitglieder sowie öffentliche Angestellte und Sachverständige, die
Anordnungen treffen, solche vorbereiten oder daran mitwirken, von sich aus in
Ausstand zu treten haben, wenn sie befangen erscheinen (VIII. Nachtrag zum Gesetz
über die Verwaltungsrechtspflege, nGS 2017-032).
2.3.2. Richtet sich ein Ausstandsbegehren gegen eine Person, welche zwar
massgeblich im Rahmen der Vorbereitung oder der Ausfertigung des Verwaltungsaktes
Verantwortung übernimmt, nicht aber die Entscheidungsverantwortung mitträgt oder
bei der Entscheidfällung mitwirkt, wie beispielsweise gegen juristische oder auch nicht
juristische Sachbearbeiter, ist es sachgerecht und verfahrensökonomisch, einen
Vorgesetzten als Aufsichtsbehörde im Sinne von Art. 7 Abs. 1 lit. e über den
streitigen Ausstand befinden zu lassen (zur vormaligen Regelung in Art. 7 Abs. 3 VRP
vgl. VerwGE B 2007/81 vom 15. Oktober bzw. 5. November 2007 E. 2.1. mit Hinweisen,
www.gerichte.sg.ch). Nachdem vorliegend der damalige Departementsvorsteher das
Ausstandsbegehren geprüft und darüber befunden hat, ist der Entscheid über dieses
formell rechtmässig ergangen. Dabei ist es selbstverständlich ohne Belang, welche
Aus- oder Weiterbildung der damalige Departementsvorsteher vorzuweisen hatte. Dazu
kommt, dass – entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers – mit Blick auf den
hierarchischen Aufbau der Verwaltung selbst dann noch kein Ausstandsgrund gegeben
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wäre, wenn die Rekursachbearbeiterin den Entscheid ihren eigenen Ausstand
betreffend selber vorbereitet hätte, auch wenn dies von aussen gesehen befremdlich
wirken mag (VerwGE B 2013/155 vom 17. Januar 2014 E. 2.3., www.gerichte.sg.ch).
Auf die in diesem Zusammenhang beantragte Aktenedition und die Einholung eines
Amtsberichts (vgl. act. 1 S. 5) kann demnach in zulässiger antizipierter
Beweiswürdigung verzichtet werden. Der Entscheid über das Ausstandsbegehren
erging formell korrekt.
2.3.3. Mit dem vom Beschwerdeführer als unzulässig monierten Vorgehen der
Vorinstanz hat sich das Verwaltungsgericht bereits mehrfach auseinandergesetzt
(zuletzt einlässlich im Entscheid B 2013/116 vom 14. Mai 2014 E. 2,
www.gerichte.sg.ch). Es hat in konstanter Praxis entschieden, dass der Vorwurf der
Befangenheit grundsätzlich unbegründet ist, wenn im Baurekursverfahren nach
Durchführung des Augenscheins die Erfolgsaussichten erörtert werden (vgl. auch
VerwGE B 2007/81 vom 15. Oktober/5. November 2007 E. 2.2, a.a.O.). Dabei versteht
sich von selbst, dass vor Abschluss des Verfahrens nicht der Eindruck erweckt werden
darf, die Meinung in Bezug auf ein konkretes Vorhaben sei bereits definitiv gebildet.
Äusserungen dürfen keiner abschliessenden Beurteilung gleichkommen (BGer
1C_150/2009 vom 8. September 2009, in: ZBl 2011 S. 478 ff. E. 3.5.2; Schindler,
a.a.O., S. 136 f.). In jedem Fall ist eine Beurteilung der konkreten Umstände nötig.
Massgebend sind sowohl die behördliche Organisation als auch die Funktionen,
welche die Betreffenden wahrzunehmen haben, sowie ihre Stellung im konkreten
Verfahren (Kölz/Häner/Bertschi, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege
des Bundes, 3. Aufl. 2013, N 431 mit Hinweisen).
2.3.4. Das Verwaltungsgericht hat in seiner Rechtsprechung stets darauf hingewiesen,
es sei speziell in Bausachen durchaus üblich und von den Parteien sogar vielfach
gewünscht, dass der verfahrensleitende Rekurssachbearbeiter des Baudepartements
seine Ansicht zum Verfahren bzw. zu dessen Aussichten kundtue. Tatsächlich könne es
gerade bei Verfahren, an denen mehrere Betroffene teilnähmen, sinnvoll sein, dass die
Behörde oder Verwaltung im Rahmen eines Verständigungsversuches gemäss Art. 54
VRP ihre Rechtsauffassung darlege, um so eine gütliche Einigung zwischen den
Beteiligten zu erzielen oder dem Einsprecher bzw. Rekurrenten Gelegenheit zu geben,
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sein Rechtsmittel zurückzuziehen. So könnten die Verfahrenskosten tief gehalten und
das Verfahren beschleunigt werden (VerwGE B 2013/116, a.a.O., E. 2.5.2).
2.3.5. Der Beschwerdeführer will das Vorgehen der Sachbearbeiterin im konkreten Fall
an den von ihm erwähnten BGE 134 I 238 und 137 I 227 messen. Im ersten dieser
Entscheide hat das Bundesgericht im Bereich des Strafgerichtsverfahrens entschieden,
ein Referent, der seine vorläufige Auffassung und die beabsichtigte Antragsstellung an
das Kollegialgericht vor Durchführung der Berufungsverhandlung unaufgefordert dem
Rechtsvertreter des Beschuldigten mitteile, sei in unzulässiger Weise vorbefasst. Dem
Beschwerdeführer ist insofern zuzustimmen, als ein Richter nicht derart auf den
Vertreter eines Angeklagten einwirken darf, um diesen zum Rückzug der Berufung zu
veranlassen. Dieser soll nicht den Eindruck erhalten, in seiner Sache werde lediglich
"kurzer Prozess" gemacht (BGE 137 I 227 E. 2.6.2). Der Beschwerdeführer verkennt
jedoch den Kontext dieser bundesgerichtlichen Ausführungen bzw. deren Bedeutung
für das konkret zu beurteilende verwaltungsinterne Rechtsmittelverfahren. Die zitierte
Rechtsprechung bezieht sich in beiden Fällen auf (Straf-)Richter der oberen kantonalen
Instanz, die – in ihrer Funktion als Referenten – noch vor Durchführung der
Berufungsverhandlung die beschuldigte Person kontaktiert hatten, um diese zu einem
Rückzug des Rechtsmittels zu bewegen. Diese Konstellation ist objektiv geeignet, den
Eindruck zu erwecken, der Referent habe sich bereits vor Durchführung der
Verhandlung eine abschliessende Meinung gebildet, und das Verfahren sei deshalb –
auch unter Beachtung der noch bevorstehenden Berufungsverhandlung – nicht mehr
offen und der Prozess damit bereits verloren.
2.3.6. Im zu beurteilenden Fall handelt es sich demgegenüber um ein
verwaltungsinternes Rechtsmittelverfahren. Die vorläufige Beurteilung der Aussichten
wurde den Parteien erst mitgeteilt, nachdem das Verfahren inklusive Augenschein
durchgeführt worden und somit entscheidreif war. In diesem Stadium hatte sich die
verfahrensleitende Sachbearbeiterin auf Grund der – mit Ausnahme allfälliger
Stellungnahmen zu den Ergebnissen des Augenscheins – vollständigen Aktenlage eine
vorläufige Meinung gebildet. Die Meinungsbildung und der darauf beruhende Antrag an
den Departementsvorsteher bringen für sich genommen aber noch keine
Voreingenommenheit zum Ausdruck (vgl. für das gerichtliche Referentensystem BGer
6B_536/2013 vom 28. November 2013 E. 2.3.). Daran ändert auch nichts, dass der
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Referent oder im Verwaltungsverfahren der verfahrensleitende Sachbearbeiter den
Parteien bzw. den Verfahrensbeteiligten seine vorläufige Einschätzung vorab mitteilt
und diesen somit die letzte Gelegenheit einräumt, sich gütlich zu einigen bzw. das
Rechtsmittel zurückzuziehen und damit weitere erhebliche Kosten einzusparen (vgl.
dazu auch BGer 4A_424/2012 vom 19. September 2012 E. 3. und 3.2 sowie BGE 137 I
227 E. 2.6.4). Die Vorinstanz hat überdies zu Recht darauf hingewiesen, dass die
Mitarbeiterin mit ihrem Referat den definitiven Entscheid des zuständigen
Departementsvorstehers wegen des hierarchischen Aufbaus der Verwaltung bzw. der
gesetzlichen Kompetenzfestlegung nicht vorwegnehmen konnte.
Davon abgesehen, dass es die Aufgabe der Sachbearbeiterin war, sich auf Grund der
Akten und der Beweisergebnisse eine vorläufige Meinung zu bilden, ansonsten sie zu
Handen des Departementsvorstehers kein Referat verfassen könnte, stand es den
Verfahrensbeteiligten selbst in diesem Verfahrensstadium noch frei, zur explizit als
"vorläufig" bezeichneten Beurteilung nochmals Stellung zu nehmen. Dies gälte selbst
dann, wenn die mit der Verfahrensleitung betraute Person lediglich auf die letzte
Gelegenheit eines Rückzugs des Rechtsmittels hingewiesen hätte (vgl. dazu VerwGE B
2013/37 vom 11. März 2014 E. 2.4. und 2.4.2. mit Hinweis auf BGer 5D_112/2013 vom
15. August 2013 E. 2.2.1 mit Hinweisen, www.gerichte.sg.ch). Allfällige Stellungnahmen
zum Augenscheinprotokoll konnten in diesem Verfahrensstadium zudem ohne weiteres
noch in den Entscheid einfliessen. Der Beschwerdeführer hat von der eingeräumten
Möglichkeit zur Stellungnahme denn auch ausführlich Gebrauch gemacht (act. 8.1/36).
Die Vorinstanz hat diese Vorbringen – soweit wesentlich – zur Kenntnis genommen und
in ihren Erwägungen teilweise widerlegt (act. 2 E. 9.6). In diesem Zusammenhang ist
festzuhalten, dass sie sich nicht mit sämtlichen Vorbringen in diesem umfangreichen
Verfahren auseinandersetzen musste, sondern sich auf die wesentlichen
Gesichtspunkte beschränken konnte. Mithin liegt auch keine Gehörsverletzung vor. Ob
die Rechtsanwendung inhaltlich richtig und die Begründung widerspruchsfrei war, ist
überdies nicht eine Frage der Verfahrensfairness, sondern der materiellen
Rechtsanwendung. Fehlleistungen in der materiellen Rechtsanwendungen sind,
solange es sich nicht um wiederholte und besonders krasse Irrtümer handelt,
ungeeignet, die Befangenheit der betreffenden Person zu begründen. Sie sind im dafür
vorgesehenen Rechtsmittelverfahren zu korrigieren (vgl. VerwGE B 2011/213 vom
31. Mai 2012 E. 2.2 mit Hinweisen, www.gerichte.sg.ch).
http://www.gerichte.sg.ch
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2.4. Als Zwischenergebnis steht fest, dass keinerlei Anhaltspunkte für die behauptete
Befangenheit der Rekurssachbearbeiterin bestehen. Gleiches gilt für den Leiter und
allenfalls weitere mit der Sache befasste Mitarbeiter der Rechtsabteilung des
Baudepartements (soweit dies in der Beschwerde überhaupt noch gerügt worden ist).
Die Vorinstanz hat das Ausstandsbegehren zu Recht abgewiesen.
3. Der Beschwerdeführer rügt, das Baubewilligungsverfahren sei nach der
Rückweisung der Streitsache an die Beschwerdebeteiligte zu Unrecht erneut
durchgeführt worden. Die von den heutigen Beschwerdegegnern erhobenen
Einsprachen seien demnach aus dem Recht zu weisen und diesen die Parteistellung
abzuerkennen.
3.1. Am 1. Oktober 2017 trat das Planungs- und Baugesetz vom 5. Juli 2016 (sGS
731.1, nGS 2017-049, PBG) in Kraft. Gleichzeitig ist das Gesetz über die Raumplanung
und das öffentliche Baurecht vom 6. Juni 1972 (sGS 731.1, BauG) aufgehoben worden
(Art. 172 PBG). Gemäss Art. 173 PBG sind die Vollzugsbeginn hängigen
Baubewilligungsverfahren nach jenem Recht zu beurteilen, welches im Zeitpunkt des
erstinstanzlichen Entscheids der Baubewilligungsbehörde Gültigkeit hatte (vgl. Abs. 1).
Vorbehalten bleibt die Anwendung neuen Rechts, soweit es für die Baugesuchsteller
günstiger ist (Abs. 2). Weil das neue PBG erst während des hängigen
Beschwerdeverfahrens in Kraft getreten ist, beurteilen sich die streitigen Baugesuche
weiterhin nach den Bestimmungen des BauG (vgl. auch Kreisschreiben des
Baudepartements vom 8. März 2017, "Übergangsrechtliche Bestimmungen im
Planungs- und Baugesetz", S. 4 f., www.bauen.sg.ch).
3.2. Für bewilligungspflichtige Bauten und Anlagen ist vor Beginn der Bauarbeiten bei
der zuständigen Gemeindebehörde ein Baugesuch einzureichen (Art. 80 Abs. 1 BauG).
Baugesuche und Unterlagen sind während vierzehn Tagen zur Einsicht aufzulegen (Art.
82 Abs. 3 BauG). Einsprachen sind schriftlich und mit Begründung innert der
Auflagefrist der zuständigen Gemeindebehörde einzureichen. Zur Einsprache ist
berechtigt, wer ein eigenes schutzwürdiges Interesse dartut (Art. 83 Abs. 1 und 2
BauG).
http://www.bauen.sg.ch
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3.3. Die Beschwerdebeteiligte hatte die streitgegenständlichen nachträglichen
Baugesuche vom 26. März bis 9. April 2009 (Stallumbau etc.) bzw. vom 7. bis 21. April
2009 (Wohnhaus) erstmals öffentlich aufgelegt (act. 8.2/63 und 64). Hiergegen hatte der
heutige Beschwerdegegner 2 rechtzeitig Einsprache erhoben. Nachdem das
Bundesgericht das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 16. März 2011 mit Entscheid
vom 15. März 2012 kassiert und die Streitsachen zu neuer Prüfung an dieses
zurückgewiesen hatte, wies das Verwaltungsgericht diese seinerseits an die
Beschwerdebeteiligte zu neuer Prüfung und Entscheidung nach der neuen gesetzlichen
Grundlage zurück (Entscheid vom 12. April 2012). Die kommunale Baubehörde legte
die unveränderten Baugesuche am 7. Juni 2012 unter geänderter Bezeichnung erneut
öffentlich auf. Während der Auflagefrist erhoben die heutigen Beschwerdegegner
Einsprache (act. 8.2/122, 123, 127 und 130).
3.4. Der Beschwerdeführer macht im Wesentlichen geltend, der
Rückweisungsentscheid des Verwaltungsgerichts habe das baurechtliche Verfahren
über die im Jahr 2009 eingereichten Gesuche nicht beendet. Diese seien noch immer
Streitgegenstand eines baurechtlichen Verfahrens. Neue Baugesuche habe er nicht
eingereicht. Aufgrund der sog. "Bindungswirkung" des bundesgerichtlichen Entscheids
sei die erneute Durchführung des Auflageverfahrens unzulässig gewesen, zumal weder
dieses noch das Verwaltungsgericht eine erneute Auflage angeordnet habe.
3.4.1. Ein bundesgerichtlicher Rückweisungsentscheid führt dazu, dass die mit der
neuen Entscheidung befasste kantonale Instanz ihrem Urteil die rechtliche Beurteilung,
mit der die Rückweisung begründet wurde, zugrunde legen muss ("Bindungswirkung").
Jene bindet auch das Bundesgericht, falls ihm die Sache erneut unterbreitet wird.
Aufgrund dieser Bindungswirkung ist es nach der bundesgerichtlichen Praxis den
erneut mit der Sache befassten Gerichten wie auch den Parteien – abgesehen von
allenfalls zulässigen Noven – verwehrt, der Überprüfung einen anderen als den
bisherigen Sachverhalt zugrunde zu legen oder die Sache unter rechtlichen
Gesichtspunkten zu prüfen, die im Rückweisungsentscheid ausdrücklich abgelehnt
oder überhaupt nicht in Erwägung gezogen worden sind. Die neue Entscheidung der
kantonalen Instanz ist somit auf diejenige Thematik beschränkt, die sich aus den
bundesgerichtlichen Erwägungen als Gegenstand der neuen Beurteilung ergibt. Das
Verfahren wird nur insoweit neu in Gang gesetzt, als dies notwendig ist, um den
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verbindlichen Erwägungen des Bundesgerichts Rechnung zu tragen (BGE 135 III 334 E.
2; BGer 6B_296/2014 vom 20. Oktober 2014 E. 1.2.2; 6B_535/2015 vom 26. August
2015 je mit Hinweisen).
3.4.2. Die Bindungswirkung betrifft primär die materielle Rechtsanwendung. Eine
Aussage darüber, durch welche konkreten Verfahrensschritte diese zu verwirklichen ist,
lässt sich aus ihr nicht ableiten. Das Bundesgericht hat die Streitsache zur Prüfung
nach dem geänderten Art. 24c RPG an das Verwaltungsgericht zurückgewiesen.
Insbesondere seien die Randbedingungen gemäss Art. 24c Abs. 3, 4 und 5 (allfällige
negative Auswirkungen auf die Landwirtschaft, Voraussetzungen zulässiger
Veränderungen am Erscheinungsbild, Vereinbarkeit mit den wichtigen Anliegen der
Raumplanung) einer sorgfältigen Prüfung zu unterziehen (BGer 1C_187/2011, a.a.O.,
E. 3.5). Dabei beliess das Bundesgericht dem Verwaltungsgericht ausdrücklich die
Möglichkeit zur weiteren Rückweisung an die zuständigen Verwaltungsbehörden (vgl.
E. 4), wovon das Verwaltungsgericht Gebrauch machte.
3.4.3. Die als unzulässig gerügte erneute Auflage der Baugesuche ist im Lichte von Art.
12b des Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz (NHG, SR 451) zu
beurteilen. Demgemäss müssen Verfügungen und Gesuche den
beschwerdeberechtigten Organisationen durch schriftliche Mitteilung oder durch
Veröffentlichung im Bundesblatt oder im kantonalen Publikationsorgan zur Kenntnis
gebracht werden. Sinn und Zweck von Art. 12b NHG ist effektive Gewährleistung des
Verbandsbeschwerderechts (BGer 1C_630/2014 vom 18. September 2015 E. 2.3.2, in:
URP 2016 S. 25). Die Veröffentlichung muss so gefasst sein, dass sich die zum
Rechtsmittel berechtigten Organisationen ein Bild von der Art und Tragweite des
geplanten Vorhabens machen können (Botschaft des Bundesrates vom 26. Juni 1991
über die Änderung des Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz, BBl 1991
III 1140 f.; Peter M. Keller, NHG-Kommentar, Zürich 1997, Art. 12a Rz. 13; zum Ganzen
vgl. BGer 1C_301 und 303/2016 vom 4. Januar 2017).
3.4.4. Die Baugesuche wurden im Jahr 2009 mit der vom Beschwerdeführer gewählten
Bezeichnung "Umbau Wohnhaus" und "Stallumbau" öffentlich aufgelegt (act. 8.2/63
und 64). Die erneute Auflage im Juni 2012 erfolgte unter der Bezeichnung "Sanierung
Einfamilienhaus" bzw. "Stallumbau/Geländeterrassierung/Teichanlagen" (act. 8.2/122
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und 123). Die ursprünglichen Bezeichnungen wurden den tatsächlich geplanten
baulichen Veränderungen und Landschaftsgestaltungen nicht gerecht. Hinzu kommt,
dass die inzwischen beschlossene, im Auflagezeitpunkt aber noch nicht in Kraft
getretene Gesetzesänderung eine weitaus grosszügigere Beurteilung der eigentlich zu
Recht abgewiesenen Baugesuche erlaubte (z.B. den Wiederaufbau nach gewillkürtem
Abbruch). Unter diesen Umständen war es angezeigt, insbesondere die nach dem NHG
beschwerdeberechtigten Organisationen im Rahmen eines Auflageverfahrens erneut
anzugehen. Alles andere wäre auf eine Vereitelung des Beschwerderechtes
hinausgelaufen. Der Beschwerdegegner 1, der rechtzeitig Einsprache erhob, ist
demnach zu Recht am Verfahren beteiligt.
3.5. Unzulässig war hingegen die (erneute) Beteiligung des vormaligen
Grundeigentümers am Verfahren. War dessen Legitimation im vorangegangenen
Verfahren mit einem hängigen, inzwischen aber längst (bereits seit 2009) rechtskräftig
abgeschlossenen Zivilverfahren (Rückübertragung der Grundstücke) begründet
worden, ist heute kein eigenes schutzwürdiges Interesse mehr ersichtlich, aufgrund
dessen er zur Einsprache legitimiert gewesen wäre (vgl. 83 Abs. 2 BauG). Die
erforderliche räumliche Nähe zum Streitgegenstand geht ihm offensichtlich ab,
nachdem er im betreffenden Gebiet über kein Grundeigentum mehr verfügt und auch
nicht obligatorisch oder dinglich an einem Grundstück berechtigt ist. Auch ist nicht
ersichtlich, welchen (zulässigen) praktischen Nutzen er mit der Einsprache verfolgte. In
diesem Punkt ist die Beschwerde begründet. Es ist unverständlich, weshalb die
Beschwerdebeteiligte auf diese Einsprache eingetreten ist und die Vorinstanz die
Verfahrensbeteiligung nicht in Frage gestellt hat. Dem Beschwerdeführer ist allerdings
durch die fälschliche Beteiligung kein konkreter Nachteil erwachsen.
4. Der Beschwerdeführer rügt weiter, er sei im Verfahren vor der Beschwerdebeteiligten
– gemeint ist das nach E. 3 hiervor zu Unrecht durchgeführte zweite Auflageverfahren
im Jahr 2012 – um sein Recht gebracht worden, sich vorgängig zur Sache zu äussern.
Es seien ihm lediglich die beiden Einsprachen zur Kenntnis gebracht worden. Vom
AREG sei er nicht angehört worden. Dass ihm von den verfügenden Behörden weder
ein relevanter Aktenstand mitgeteilt noch vor oder mit Erlass der angefochtenen
Verfügungen Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben worden sei, bedeute eine
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mehrfache Verletzung des rechtlichen Gehörs. Die erstinstanzlichen Verfügungen seien
deshalb aufzuheben.
Die Vorinstanz hielt dazu im angefochtenen Entscheid fest, die beiden gegen die
Bauvorhaben eingegangenen Einsprachen seien dem Beschwerdeführer zur Kenntnis
gebracht worden, wie dies in Art. 84 Abs. 1 BauG gesetzlich vorgesehen sei. Zu diesen
habe der Beschwerdeführer Stellung genommen. Die Korrespondenz zwischen den
beteiligten Amtsstellen und Behörden sei im Rahmen der üblichen Behandlung von
Baugesuchen erfolgt und habe ihm im Vorfeld der Gesamtbeurteilung nicht zugestellt
werden müssen. Die Rüge der Gehörsverletzung sei unbegründet (act. 2 E. 7.3).
4.1. Der Anspruch auf rechtliches Gehör (vgl. die Mindestgarantie in Art. 29 Abs. 2 BV)
beinhaltet das Recht der Privaten, in einem vor einer Verwaltungs- oder Justizbehörde
geführten Verfahren mit ihrem Begehren angehört zu werden, Einblick in die Akten zu
erhalten und zu den für die Entscheidung wesentlichen Punkten Stellung zu nehmen.
Verfügungen, die erheblich belasten, sind nach dem einschlägigen Verfahrensrecht nur
zulässig, wenn die Betroffenen den wesentlichen Sachverhalt kennen und Gelegenheit
zur Stellungnahme hatten (Art. 15 Abs. 2 VRP). Der Anspruch auf rechtliches Gehör
dient einerseits der Sachaufklärung und stellt andererseits ein
persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht der Parteien dar. Er ist formeller Natur,
was bedeutet, dass eine Rechtsmittelinstanz, die eine Verletzung des Anspruchs
feststellt, den angefochtenen Entscheid aufheben muss. Ob die Anhörung für den
Ausgang des Verfahrens relevant ist, d.h. die Behörde zu einer Änderung des
Entscheids veranlasst hätte oder nicht, ist irrelevant. Jedoch kann der Mangel der
Gehörsverweigerung "geheilt" werden, wenn die unterlassene Anhörung, Akteneinsicht
oder Begründung in einem Rechtsmittelverfahren nachgeholt wird, das eine Prüfung im
gleichen Umfang wie durch die Vorinstanz erlaubt, und eine Rückweisung der Sache
zur Gewährung des rechtlichen Gehörs bloss zu einem formalistischen Leerlauf und
einer unnötigen Verlängerung des Verfahrens führen würde (vgl. statt vieler Cavelti/
Vögeli, a.a.O., Rz. 988 ff. mit Hinweisen).
4.2. In (Bau-) Gesuchsverfahren wird das rechtliche Gehör ins Anfangsstadium des
Verfahrens vorgelagert mit der Begründung, es werde in erster Linie bereits mit der
Einreichung des Gesuchs selber gewährt, in welchem aus der Sicht des Gesuchstellers
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dargelegt werde, weshalb die Bewilligung zu erteilen sei (BGE 111 Ia 101 E. 2; BGer
5A_580/2014 vom 16. Dezember 2014 E. 3.2; 5A_648/2017 vom 22. Januar 2018
E. 4.2.2; M. Albertini, Der verfassungsmässige Anspruch auf rechtliches Gehör im
Verwaltungsverfahren des modernen Staates, Bern 2000, S. 322 ff.). Folglich ist
korrekt, dass dem Baugesuchsteller zunächst lediglich Gelegenheit gegeben wurde, zu
den eingegangenen Einsprachen Stellung zu nehmen (Art. 84 Abs. 1 BauG). Ebenfalls
nicht zu beanstanden (und in Anwendung des in Art. 25a RPG normierten
Koordinationsgebotes sogar geboten) war, die von den zuständigen kantonalen Stellen
eingeholten Stellungnahmen und Teilverfügungen gemeinsam bzw. gleichzeitig zu
eröffnen (vgl. insbesondere Art. 25a Abs. 2 lit. d RPG). Den Beschwerdeführer
vorgängig über den Inhalt dieser Verfügungen zu informieren, war nicht notwendig.
Eine Gehörsverletzung ist nicht ersichtlich.
4.3. Wie es sich damit genau verhält, muss allerdings nicht abschliessend beurteilt
werden. Die mit voller Kognition prüfende Vorinstanz (vgl. Art. 46 Abs. 1 VRP, Art. 3
Abs. 2 BauG und Art. 33 Abs. 2 und 3 lit. b RPG) konnte die behauptete unterlassene
Anhörung und Akteneinsicht im Rekursverfahren ohne weiteres nachholen. Dies gilt
umso mehr, als im vorliegende Verfahren keine Ermessensfragen zu beurteilen sind
und die erneute Rückweisung an die kommunale Baubehörde – wie sich an diesem
Beschwerdeverfahren zeigt – lediglich zu einem formalistischen Leerlauf geführt hätte.
5. In der Sache ist im Wesentlichen umstritten, ob die bereits erfolgten und noch
vorgesehenen baulichen Veränderungen am Wohnhaus des Beschwerdeführers
bewilligt werden können.
5.1. Die am 10. Januar 2008 vom Gemeinderat erteilte, rechtskräftige Baubewilligung
stützte sich auf Art. 24d RPG. Gemäss Abs. 1 dieser Bestimmung können in
landwirtschaftlichen Wohnbauten, die in ihrer Substanz erhalten sind,
landwirtschaftsfremde Wohnnutzungen zugelassen werden. Dabei sind die
Voraussetzungen in Abs. 3 der zitierten Bestimmung zu beachten: Die Bewilligung darf
insbesondere nur erteilt werden, wenn die Baute oder Anlage für den bisherigen Zweck
nicht mehr benötigt wird, für die vorgesehene Nutzung geeignet ist und keine
Ersatzbaute zur Folge hat, die nicht notwendig ist (lit. a), die äussere Erscheinung und
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die bauliche Grundstruktur im Wesentlichen unverändert bleiben (lit. b) und keine
überwiegenden Interessen entgegenstehen (lit. e).
Das AREG prüfte und bejahte diese Voraussetzungen in seiner
raumplanungsrechtlichen Beurteilung vom 27. September 2007. Es hielt fest, die
Bewilligung unter diesem Titel komme nur für Bauten in Frage, die in ihrer Substanz
erhalten seien, was bedeute, dass sich die statisch wichtigen Teile des Gebäudes
insgesamt in einem guten Zustand befinden müssten und nur zu einem kleinen Teil
erneuerungsbedürftig sein dürften. Zu beachten seien insbesondere der Zustand des
Fundaments, der tragenden Wände, der Böden und der Dachkonstruktion. Eine
Auskernung des Gebäudes unter Beibehaltung der Fassade und des Daches etwa
wäre nicht zulässig. Ein grosser Eingriff in die tragende Substanz sei mit dem
konkreten Bauvorhaben nicht verbunden. Auch bleibe die Identität der Baute gewahrt.
Die anrechenbare Brutto-Geschossfläche von 232.2 m (Bestand am 1. Juli 1972)
werde im Innern des bestehenden Gebäudes um 99.6 m bzw. um 42.9 Prozent
erweitert, was zulässig sei (act. 8.2/11). Letztere Beurteilung ergab sich in Anwendung
des im Zuge der Ausdehnung des Anwendungsbereichs von Art. 24c RPG
aufgehobenen Art. 42a Abs. 2 der Raumplanungsverordnung (SR 700.1, RPV)
5.2. Das Verwaltungsgericht befasste sich in seinem Urteil vom 16. März 2011 (B
2010/193) mit den tatsächlichen, in Abweichung der Baubewilligung vorgenommenen
Bauarbeiten. Es hielt in E. 5.2.3 ff. fest, der Beschwerdeführer habe das Unter-, Erd-
und Obergeschoss sowie Teile der Gebäudehülle des Wohnhauses abbrechen lassen.
Die Baute sei von Menschenhand zerstört worden in der Absicht, sie wieder
aufzubauen. Dies sei geschehen, obwohl der Beschwerdeführer unmissverständlich
darüber informiert gewesen sei, dass die erteilte Ausnahmebewilligung nur für gut
erhaltene Gebäude zulässig sei, wobei die bauliche Grundstruktur im Wesentlichen
erhalten bleiben müsse und das Gebäude insbesondere nicht ausgehöhlt werden
dürfe. Der Beschwerdeführer habe die Abbruchsarbeiten ohne Bewilligung durchführen
lassen. Die Voraussetzungen für einen Wiederaufbau seien nicht erfüllt, nachdem das
Wohnhaus Schritt für Schritt ausgekernt worden sei und in der Folge bis auf die
ausgehöhlte und ebenfalls zum Teil eigenmächtig erneuerte Aussenhülle
wiederaufgebaut werden müsste. Die bereits durchgeführten und noch anstehenden
Wiederaufbauarbeiten stellte das Gericht einem Neubau des Wohnhauses gleich. Das
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Bundesgericht hat im Entscheid vom 15. März 2012 festgehalten, diese Beurteilung
stehe im Einklang mit seiner Praxis zu Art. 24d RPG.
5.3. Seit der Teilrevision des RPG vom 23. Dezember 2011 (AS 2012 5535; Bericht der
Kommission für Umwelt, Raumplanung und Energie des Nationalrates in BBl 2011
7083 ff., nachfolgend "Bericht") fallen alle vor dem 1. Juli 1972 erstellten oder
geänderten (sog. altrechtlichen) landwirtschaftlichen Wohnbauten mit allenfalls
angebautem Ökonomietrakt in den Anwendungsbereich von Art. 24c RPG.
Art. 24c RPG lautet seit 1. November 2012 wie folgt:
1. Bestimmungsgemäss nutzbare Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen, die
nicht mehr zonenkonform sind, werden in ihrem Bestand grundsätzlich geschützt.
2. Solche Bauten und Anlagen können mit Bewilligung der zuständigen Behörde
erneuert, teilweise geändert, massvoll erweitert oder wiederaufgebaut werden, sofern
sie rechtmässig erstellt oder geändert worden sind.
3. Dies gilt auch für landwirtschaftliche Wohnbauten sowie angebaute
Ökonomiebauten, die rechtmässig erstellt oder geändert worden sind, bevor das
betreffende Grundstück Bestandteil des Nichtbaugebietes im Sinne des Bundesrechts
wurde. Der Bundesrat erlässt Vorschriften, um negative Auswirkungen auf die
Landwirtschaft zu vermeiden.
4. Veränderungen am äusseren Erscheinungsbild müssen für eine zeitgemässe
Wohnnutzung oder eine energetische Sanierung nötig oder darauf ausgerichtet sein,
die Einpassung in die Landschaft zu verbessern.
5. In jedem Fall bleibt die Vereinbarkeit mit den wichtigen Anliegen der Raumplanung
vorbehalten.
5.4. Ziel der Revision war, künftig für altrechtliche Wohnbauten sowie für solche mit
angebauten Ökonomieteilen die gleichen Veränderungsmöglichkeiten einzuräumen (vgl.
Bericht, BBl 2011 7087). Insbesondere bezweckt die Neuregelung, die gemäss Art. 24d
Abs. 3 RPG geltende Beschränkung des Abbruchs und Wiederaufbaus von 1972 noch
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landwirtschaftlich genutzten Wohnbauten zu beseitigen. Mithin sollen für alle
altrechtlichen Wohnbauten die gleichen Veränderungsmöglichkeiten bestehen,
unabhängig davon, ob sie 1972 landwirtschaftlich oder nichtlandwirtschaftlich bewohnt
und genutzt wurden (BGer 1C_187/2011 vom 15. März 2012 E. 3.3)
Art. 24c Abs. 1 RPG schützt bestimmungsgemäss nutzbare, aber zonenwidrig
gewordene Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen grundsätzlich in ihrem
Bestand. Das Kriterium der bestimmungsmässen Nutzbarkeit schliesst den Umbau von
nutzlos gewordenen Bauruinen zu wieder nutzbaren Bauten aus (Waldmann/Hänni,
Kommentar RPG, Bern 2006, N 4 zu Art. 24c RPG mit Hinweisen).
Bestimmungsgemäss nutzbar im Sinne von Art. 24c Abs. 1 RPG ist eine Baute nach
der Rechtsprechung dann, wenn der Eigentümer durch einen angemessenen Unterhalt
das fortbestehende Interesse an der Weiternutzung dokumentiert hat. Dies äussert sich
darin, dass sie gemessen an ihrer Zweckbestimmung betriebstüchtig ist und die
tragenden Konstruktionen mehrheitlich intakt sind (BGer 1C_356/2010 vom 21. Februar
2011 E. 2.3 mit Hinweisen; VerwGE B 2015/100 vom 25. Mai 2016 E. 6,
www.gerichte.sg.ch). Mit dem Nebensatz "die in ihrer Substanz erhalten sind", verweist
auch Art. 24d RPG auf den Grundsatz von Art. 24c RPG, wonach die für eine Änderung
in Aussicht genommene Wohnbaute noch bestimmungsgemäss nutzbar sein muss. Es
handelt sich mithin um die gleiche Voraussetzung (vgl. R. Muggli, in: Aemisegger/Moor/
Ruch/Tschannen [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Bauen ausserhalb der Bauzone,
Zürich 2017, N 13 zu Art. 24d RPG mit Hinweis).
5.5. Zwischen den Verfahrensbeteiligten ist insbesondere umstritten, ob das Kriterium
der bestimmungsgemässen Nutzbarkeit gemäss Art. 24c Abs. 1 RPG erfüllt ist.
5.5.1. In seiner Verfügung vom 6. Juni 2013 (act. 8.2/157) führte das AREG aus,
massgebend sei der Zustand des Gebäudes im Zeitpunkt des Inkrafttretens der
Neufassung von Art. 24c RPG, d.h. am 1. November 2012. Der Beschwerdeführer habe
Abbruch- und Bauarbeiten vorgenommen, für die keine formelle Bewilligung
vorgelegen habe und die im getätigten Umfang im Zeitpunkt der Bauarbeiten nicht
bewilligungsfähig gewesen wären. Aufgrund der baulichen Eingriffe und des Umfanges,
in dem bisherige Bausubstanz beseitigt worden sei, erweise sich das heute
vorhandene Objekt als formell und materiell unrechtmässig. Nicht rechtmässig erstellte
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oder veränderte Bauten seien vom Gesetzeswortlaut von Art. 24c RPG nicht erfasst,
weil deren Zonenwidrigkeit nicht auf eine Veränderung der Rechtslage, sondern auf
rechtswidriges Verhalten des Eigentümers zurückzuführen sei. In diesen Fällen greife
die erweiterte Bestandesgarantie nicht, und zwar auch dann nicht, wenn bisher auf die
Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands verzichtet worden sei. Als Folge der
freiwilligen Beseitigung der massgeblichen Bausubstanz fehle es per 1. November
2012 an einem formell und materiell rechtmässigen altrechtlichen Wohnhaus, welches
von der Bestandesgarantie von Art. 24c RPG erfasst werden könnte.
5.5.2. Die Vorinstanz schloss sich dieser Begründung nicht an. Sie hielt vielmehr fest, in
den Anwendungsbereich von Art. 24c RPG würden nur Bauten oder Anlagen fallen, die
im Zeitpunkt der Baugesuchseinreichung noch bestimmungsgemäss nutzbar gewesen
seien. Der Beschwerdeführer habe am Augenschein vom 4. Mai 2015 ausgeführt, Teile
der tragenden Konstruktion hätten entfernt und ersetzt werden müssen, weil sie völlig
verfault gewesen seien (Protokoll in act. 8.1/32). Bereits im Schreiben vom 23. Februar
2009 (act. 8.2/61) an das Bauamt X. habe er ausgeführt, dass im Rahmen der
Räumung des Hauses Anfang 2008 die nicht erhaltenswerte Substanz entfernt worden
sei. Dies habe dazu geführt, dass praktisch unter Belassung der tragenden Elemente
sämtliche Böden und Wandverkleidungen hätten entfernt werden müssen. Überdies
seien die Holzbalken sämtlicher Aussenwände und der Innen-/Querwände im Bereich
der ehemaligen Küche zum Teil wegen fehlerhafter Isolation massiv beschädigt und
letztere in der Stabilität durch zahlreiche Eingriffe gestört gewesen. Die Holzbalken der
Südfassade hätten eine konkave Fehlstellung aufgewiesen und seien teilweise
durchlöchert gewesen, sodass man vom Innern ins Freie habe blicken können. Im
Rahmen eines Umbaus seien diese Balken nicht mehr nutzbar gewesen. Die Balken
der Westfassade seien infolge fehlerhafter Isolation nach dem Einbau eines
Badezimmers teilweise vollständig zerstört gewesen. Auch die Nordfassade sei
teilweise vollständig zerstört gewesen. Die Holzbalken der Ostfassade seien
demgegenüber erhalten geblieben. Das Steinfundament gegen Norden sei aber schief
aufgebaut bzw. statisch destabilisiert gewesen. Baufachleute seien ohne weitere
Prüfung von einer Neukonstruktion der tragenden Teile ausgegangen; einerseits seien
die bestehenden Holzbalken defekt, andererseits würde die Statik mit dem bewilligten
Umbauprojekt noch mehr destabilisiert; eine grundsätzlich neue Konstruktion sei daher
unvermeidlich gewesen. Aus diesen Ausführungen des Beschwerdeführers schloss die
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Vorinstanz in E. 9.7 des angefochtenen Entscheids, es sei offenbar ein weitgehender
Ersatz der maroden Bausubstanz notwendig gewesen, weshalb das Gebäude bereits
im Jahr 2009 objektiv betrachtet nicht mehr nutzbar gewesen sei. Die Erteilung einer
Baubewilligung scheide daher auch unter dem Gesichtspunkt der geänderten Fassung
von Art. 24c RPG aus.
5.6. Der Beschwerdeführer macht geltend, es sei unbestritten, dass das Wohnhaus vor
dem Jahr 1972 als landwirtschaftliche Wohnbaute rechtmässig erstellt und
landwirtschaftlich genutzt worden sei, womit der revidierte Art. 24c RPG grundsätzlich
auf den konkreten Fall anwendbar sei. Die Liegenschaft sei bis 31. Oktober 2007 vom
Beschwerdegegner 2 und dessen Mutter bewohnt worden. Kurz vor dem Auszug seien
sogar noch sieben Zimmer renoviert worden. Im Zeitpunkt des Baubeginns sei das
Wohnhaus folglich bestimmungsgemäss nutzbar gewesen; das Gebäude sei auch in
seiner Substanz erhalten gewesen. Letzteres ergebe sich aus der mit Zustimmung des
AREG gestützt auf Art. 24d erteilten Baubewilligung vom 10. Januar 2008. Damit sei
amtlich bestätigt worden, dass sich die statisch wichtigen Teile wie Fundamente,
tragende Wände, Böden und Dachkonstruktion in gutem Zustand befunden hätten
oder nur zu einem kleinen Teil erneuerungsbedürftig gewesen seien. Dem entspreche
auch, dass die Gebäudeversicherung das Wohnhaus letztmals im Jahr 2005 geschätzt
und weiterhin vorbehaltlos versichert habe. Weil nach Art. 24c RPG erlaubt sei,
Wohnbauten zu erneuern, teilweise zu ändern oder gar abzubrechen und
wiederaufzubauen, dürften an den Vorzustand keine überhöhten Anforderungen
gestellt werden. Wenn etwa wegen der tieferen Raumhöhen oder für eine energetische
Sanierung ein Abbruch und Wiederaufbau sinnvoller sei, solle dies durch Art. 24c RPG
geradezu ermöglicht werden. Dass die energetische Sanierung ein Hauptanliegen
gewesen sei, gehe aus den Akten klar hervor. Im vorliegenden Fall gehe es jedenfalls
nicht um eine "jahrelang ungenutzte Bauruine", deren Abbruch und Wiederaufbau in
Anwendung von Art. 24c RPG nach der Praxis des Bundesgerichts unzulässig sei. Ein
unzulässig schlechter Zustand der Bausubstanz ergebe sich auch aus dem Schreiben
des Beschwerdeführers vom 23. Februar 2009, dessen Inhalte ihm von der Vorinstanz
erstmals entgegengehalten worden seien, gerade nicht. Er habe darin einleitend
ausgeführt, die tragenden Elemente seien intakt angetroffen worden. Der Strickbau sei
nicht einsturzgefährdet gewesen; auch dann nicht, wenn einzelne Balken morsch
gewesen wären. Auf dessen teure Instandstellung sei jedoch zugunsten eines neuen
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Riegelbaus verzichtet worden, was bei der ohnehin vorgesehenen und bewilligten
Aussendämmung mit Holzverschalung irrelevant sei.
5.7. Art. 24c RPG ist (in der früheren und in der aktuellen Fassung) auf Bauten
anwendbar, die rechtmässig erstellt oder geändert wurden, bevor das betreffende
Grundstück (am 1. Juli 1972) Teil des Nichtbaugebietes im Sinn des Bundesrechts
wurde. Das vom Beschwerdeführer im Jahr 2006 unter anderem erworbene Wohnhaus
Vers.-Nr. 02 ist von dieser erweiterten Bestandesgarantie – entgegen der Auffassung
des AREG – grundsätzlich erfasst.
Wie sich unter anderem aus der Fotodokumentation zum vorinstanzlichen Augenschein
in tatsächlicher Hinsicht ergibt (act. 8.1/29), hat der Beschwerdeführer drei der vier
tragenden Aussenwände durch Neukonstruktionen ersetzt. Tal- bzw. südseitig wurde
das Gebäude bis unter das (bestehen gebliebene) Dach ausgekernt. Der entkernte
südliche Teil des Wohnhauses wird im Erdgeschoss durch einen originalen, jedoch
schlecht erhaltenen Zwischenriegel vom im Sockelbereich ebenfalls entkernten Nordteil
abgegrenzt. Der darüber befindliche Strickbau ist – soweit ersichtlich – von den
Bauarbeiten (noch) nicht tangiert worden. Bis auf den (im Grundriss wesentlich
kleineren) Nordteil des Gebäudes (projektiert als "Technik/Waschen", WC und Entrée)
und auf das Dach ist das Wohnhaus mithin gänzlich abgebrochen und (ohne
Bewilligung) teilweise neu erstellt worden. Der südliche (Haupt-) Wohnteil kommt einem
Neuaufbau gleich, der mitnichten auf bestehenden tragenden Elementen beruht. Das
erste Obergeschoss soll offenbar auf einen neu eingezogenen Stahlträger abgestützt
werden.
Zur Begründung dieser Vorgänge führte der Beschwerdeführer in seinem Schreiben
vom 23. September 2009 an die Beschwerdebeteiligte (act. 8.2/61) aus, die zahlreichen
früheren Eingriffe hätten Schäden in der Gebäude-Statik verursacht, sodass seitens der
Handwerker nie von substanzerhaltenden Massnahmen, sondern immer von einem
"konzeptionellen Vorgehen" (z.B. Betondeckplatte über dem Keller zu Stabilisierung der
dann neu zu errichtenden Holzkonstruktion) die Rede gewesen sei. Anfang 2008 habe
er festgestellt, dass insbesondere das Fundament und die Dachkonstruktion in
ordentlichem Zustand gewesen seien. Zuvor habe man sämtliche Fussböden und
Wandverkleidungen entfernt. Die Holzbalken sämtlicher Aussenwände und die
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Innenwände im Bereich der ehemaligen Küche seien zum Teil wegen fehlerhafter
Isolation massiv beschädigt, jene der Innen-/Querwände teilweise vollständig morsch
und aufgrund zahlreicher baulicher Eingriffe in der Stabilität beeinträchtigt gewesen.
Die Südfassade (Strickbau) habe eine konkave Fehlstellung aufgewiesen; deren Balken
seien verwittert und teilweise so durchlöchert gewesen, dass man ins Freie habe
blicken können. Im Rahmen eines Umbaus seien diese Balken nicht mehr nutzbar
gewesen. Den Ständerbau der Westfassade bezeichnete der Beschwerdeführer als
"teilweise vollständig zerstört". Mit gleichem Effekt wie an der Westfassade hätten
auch die Balken der Nordseite unter der fehlerhaften Flumroc-Isolation gelitten. Diese
seien zwar noch erhalten, aber teilweise vollständig zerstört. Die Balken der ostseitigen
Ständerbau-Aussenwand blieben nach den Aussagen des Beschwerdeführers erhalten.
Das Steinfundament gegen Norden sei jedoch schief aufgebaut und statisch
destabilisiert. Bei diesem Befund seien die mit den Arbeiten betrauten Zimmerleute
nach den Angaben des Beschwerdeführers "ohne weitere Prüfung von einer
Neukonstruktion der tragenden Teile ausgegangen: einerseits sind die bestehenden
Holzbalken defekt, andererseits wird mit dem bewilligten Umbauprojekt die Statik noch
mehr destabilisiert und eine grundsätzlich neue Konstruktion liess sich nicht
vermeiden". An anderer Stelle bezeichnete er die Baustatik als durch frühere Eingriffe
"kompromittiert" (teils Strickbau-, teils Ständerbaukonstruktion mit deutlich zutage
tretenden Verschiebungen, praktisch zum überwiegenden Teil defekte Holzbalken im
Innern wie im Äussern). Zur noch bestehenden Riegelwand – lediglich die Ausfachung
mit Mörtel wurde entfernt – zwischen (geplantem) südseitigem Wohnteil und
nordseitigem Technikraum/Entrée äusserte der Beschwerdeführer, die Holzbalken
seien allesamt morsch, teilweise angesengt und im Gesamten zu ersetzen. Die darüber
liegende (Strick-) Wand soll ebenfalls ersetzt werden (S. 5).
Diese Ausführungen bestätigen den Schluss der Vorinstanz, dass die tragenden
Gebäudeteile fast gänzlich nicht mehr in einem brauchbaren Zustand waren und das
Wohnhaus deshalb vor Beginn der Bauarbeiten nicht mehr bestimmungsgemäss
nutzbar war. Daran ändern die Einwände in der Beschwerdeschrift – etwa, dass der
Beschwerdegegner 2 das Haus bis zuletzt ununterbrochen zu Wohnzwecken nutzte
(S. 19) und dass kurz vor dem Verkauf sieben Zimmer "renoviert" worden seien (S. 20)
– grundsätzlich nichts. Klar aktenwidrig bzw. im Gegensatz zu den zitierten
Darlegungen des Beschwerdeführers ist seine heutige Behauptung, die tragende
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Bausubstanz bleibe erhalten (S. 22). In der Tat ist gerade nicht "unstreitig", wie er
glauben machen will, die Baute sei bis zum Beginn der Bauarbeiten
bestimmungsgemäss nutzbar im Sinne der bundesgerichtlichen Praxis gewesen. Nach
den Ausführungen des Beschwerdeführers selbst, die sich in den getroffenen
Baumassnahmen ohne weiteres widerspiegeln und diese schlüssig erklären, war
gerade das Gegenteil der Fall. Entgegen den Darstellungen in diesem Schreiben und
dessen Wiederholungen am Augenschein (dort hatte der Beschwerdeführer zu
Protokoll gegeben, die Konstruktionen hätten entfernt und teilweise ersetzt werden
müssen, weil sie völlig verfault gewesen seien, vgl. act. 8.1/32) macht sein
Rechtsvertreter in der Beschwerde geltend, diese Aussagen beträfen den Stall. Weil die
Aussagen im Schreiben vom Februar 2009 mit den tatsächlichen Feststellungen und
mit den Aussagen des Beschwerdeführers am Augenschein übereinstimmen, ist dies
nicht glaubhaft. Vielmehr ist – wie aus der stringenten Argumentation des erwähnten
Schreibens hervorgeht – geradezu offensichtlich, dass die Neukonstruktion auf den
unbrauchbaren Zustand fast der gesamten tragenden Bausubstanz zurückgeht. Daran
ändert nichts, dass das Gebäude ursprünglich in einem äusserlich guten Zustand,
bewohnt und ordentlich versichert war. Weitere Abklärungen, etwa durch ein
beantragtes Gutachten, versprechen bei dieser klaren Ausgangslage keinen
zusätzlichen Erkenntnisgewinn; es kann darauf in zulässiger antizipierter
Beweiswürdigung (vgl. Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 622 mit Hinweisen) verzichtet werden.
5.8. Zusammenfassend steht fest, dass das Wohnhaus im Zeitpunkt des Baubeginns
bereits nicht mehr bestimmungsgemäss nutzbar war. Die Erteilung einer nachträglichen
Baubewilligung gestützt auf Art. 24c RPG scheidet damit aus. Der angefochtene
Entscheid wird in dieser Hinsicht bestätigt.
6. Der Beschwerdeführer beantragt sodann, der Umbau des Stalles sei für die
hobbymässige Tierhaltung zu bewilligen.
6.1. Die Beschwerdebeteiligte hat das (nachträgliche) Baugesuch des
Beschwerdeführers vom 25. Juli 2008 – beinhaltend u.a. die Sanierung des Stalls zur
Haltung von drei bis vier Pferden und acht bis zehn Ziegen, Umgebungsgestaltungen,
den Bau einer Photovoltaikanlage, den Rückbau des Futtersilos und die Erstellung
einer Mistgrube – am 29. Juni 2009 abgewiesen und den ersatzlosen Abbruch von Stall
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und Wohnhaus angeordnet. Das Verwaltungsgericht hat in seinem Urteil vom 16. März
2011 (E. 7.3.3) festgehalten, aus Gründen der Verhältnismässigkeit sei auf den Abbruch
des unrechtmässig sanierten Stallgebäudes zu verzichten und stattdessen eine
Nutzungsbeschränkung zum Verbot hobbymässiger Tierhaltung zu erlassen. Diese
entfalle, sobald der Stall wieder zonenkonform genutzt werden könne. Das
Bundesgericht hob diese Nutzungsbeschränkung im Entscheid vom 15. März 2012
ebenfalls auf und wies die Streitsache zur "gesamthaften Neubeurteilung" an das
Verwaltungsgericht zurück.
Die schliesslich hiermit befasste Beschwerdebeteiligte ordnete in ihrer Verfügung vom
1. Juli 2013 an, die widerrechtlich vorgenommenen Arbeiten am Stall seien durch den
Beschwerdeführer ebenfalls rückgängig zu machen. Die zu ergreifenden
Wiederherstellungsmassnahmen führte sie in der Verfügung detailliert aus. Die
Vorinstanz hob die entsprechende Dispositivziffer auf und erliess an Stelle der
Wiederherstellungsverfügung – wie schon seinerzeit das Verwaltungsgericht – ein
Nutzungsverbot samt Eigentumsbeschränkung mit Eintrag im Grundbuch.
6.2. Gemäss Art. 24e Abs. 1 RPG (in Kraft seit 1. Mai 2014, AS 2014 905, vgl. auch BBl
2012 6607) werden in unbewohnten Gebäuden oder Gebäudeteilen, die in ihrer
Substanz erhalten sind, bauliche Massnahmen bewilligt, wenn sie Bewohnern oder
Bewohnerinnen einer nahe gelegenen Wohnbaute zur hobbymässigen Tierhaltung
dienen und eine tierfreundliche Haltung gewährleisten. Bewilligungen nach Art. 24e
RPG dürfen nur erteilt werden, wenn die Voraussetzungen von Artikel 24d Absatz 3
RPG erfüllt sind (vgl. Art. 24e Abs. 3 RPG). Nach Art. 42b Abs. 1 RPV gilt die
hobbymässige Tierhaltung als Erweiterung der Wohnnutzung der nahegelegenen
Wohnbaute. Sie ist an allfällige Möglichkeiten der Erweiterung der Wohnbaute nach Art.
42 Abs. 3 RPV anzurechnen (Abs. 2). Die Gesetzesbestimmung bezweckt, funktionslos
gewordene landwirtschaftliche Ökonomiebauten in engem Rahmen für die in der
Landwirtschaftszone an sich nicht zulässige hobbymässige Tierhaltung verfügbar zu
machen (Muggli, a.a.O., N 5 zu Art. 24e RPG). Die nun in Grenzen erlaubte
hobbymässige Tierhaltung soll dem Wohnen dienen, was eine räumliche Nähe zur
Wohnung voraussetzt. Die Lage innerhalb einer Gebäudegruppe genügt diesem
Erfordernis (Muggli, a.a.O., N 10 zu Art. 24e RPG mit Hinweis). Die Vorinstanz hat diese
Voraussetzungen – entgegen der Darstellung des Beschwerdeführers – in E. 9.8 des
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angefochtenen Entscheids geprüft und festgehalten, dass es im konkreten Fall an
einem formell rechtmässig bewilligten Wohngebäude fehle, nachdem das
entsprechende Bauvorhaben nicht bewilligungsfähig sei. Inwiefern sie damit Art. 24e
RPG falsch angewendet oder gar eine formelle Rechtsverweigerung begangen haben
soll, ist nicht ersichtlich. Mit dem (wiederum) angeordneten Nutzungsverbot nach Art.
44 Abs. 2 RPV hat sich der Beschwerdeführer nicht weiter befasst. Diesbezüglich ist
bereits mangels ausreichender Begründung nicht auf die Beschwerde einzutreten.
7. Die Beschwerdebeteiligte hat den ersatzlosen Abbruch des Wohnhauses
angeordnet; die Vorinstanz hat dies im angefochtenen Entscheid als gesetz- und
verhältnismässig beurteilt. Der Beschwerdeführer macht geltend, die Liegenschaft
könne wiederum an einen Landwirt verkauft oder verpachtet werden. Deshalb sei das
Wohnhaus – anstelle des Abbruchs – mit einem Nutzungsbann gemäss Art. 16b RPG
zu belegen und ihm eine angemessene Frist einzuräumen, in der er die Grundstücke
(im bestehenden Zustand) für eine landwirtschaftliche Nutzung verkaufen könne. Der
verfügte Abbruch sei unverhältnismässig.
7.1. Die Anordnung der Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands oder eines
Abbruchs stellt eine Eigentumsbeschränkung dar. Ein Eingriff in die Eigentumsgarantie
(Art. 26 Abs. 1 BV) ist verfassungsrechtlich nur zulässig, wenn er auf einer gesetzlichen
Grundlage beruht, im öffentlichen Interesse liegt und verhältnismässig ist (Art. 36 BV).
Die gesetzliche Grundlage für den Eigentumseingriff findet sich in Art. 130 Abs. 2
BauG. Nach diesem kann die zuständige Gemeindebehörde die Entfernung oder die
Abänderung rechtswidrig ausgeführter Bauten und Anlagen sowie die
Wiederherstellung des früheren Zustandes verfügen, wenn die Ausführung den
gesetzlichen Vorschriften oder den genehmigten Plänen nicht entspricht oder sonst ein
unrechtmässiger Zustand geschaffen wurde.
Aus dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit ergibt sich, dass eine Abbruchverfügung
nur erlassen werden darf, wenn diese Massnahme bei objektiver Betrachtung die einzig
geeignete ist, um einen aktuellen baurechtswidrigen Zustand zu beseitigen. Sie hat zu
unterbleiben, wenn die Abweichung von den Bauvorschriften nur geringfügig ist, wenn
der Abbruch nicht im öffentlichen Interesse liegt oder wenn die berührten öffentlichen
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Interessen den Schaden, der einem Eigentümer aus dem Abbruch erwächst, in keiner
Weise zu rechtfertigen vermögen. Auf den Grundsatz der Verhältnismässigkeit kann
sich auch der bösgläubige Bauherr berufen. Er muss aber in Kauf nehmen, dass die
Behörden aus grundsätzlichen Erwägungen, namentlich zum Schutz der
Rechtsgleichheit und der baurechtlichen Ordnung, dem Interesse an der
Wiederherstellung des gesetzmässigen Zustandes erhöhtes Gewicht beimessen und
die dem Bauherrn allenfalls erwachsenden Nachteile nicht oder nur in verringertem
Mass berücksichtigen (vgl. B. Heer, St. Gallisches Bau- und Planungsrecht, Bern 2003,
Rz. 1211; P. Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 6. Aufl. 2016,
S. 358 ff. mit Hinweisen; BGE 123 II 255 E. 4a, 111 Ib 224 E. 6b; GVP 1982 Nr. 17;
BGer 1C_730/2013 vom 4. Juni 2014 E. 8.3 ff.).
7.2.
7.2.1. Das Verwaltungsgericht hat im Entscheid vom 16. März 2011 an die Adresse des
Beschwerdeführers ausgeführt, dass die praktisch vollständige Auskernung des
Wohnhauses und der Ersatz des überwiegenden Teils der Aussenwände nicht als
geringfügige Abweichung von der Baurechtsordnung betrachtet werden könne. Nichts
anderes ergibt sich angesichts der neuen Rechtlage, wenn eine nicht mehr
bestimmungsgemäss nutzbare altrechtliche Wohnbaute in der beschriebenen Art und
Weise "saniert" bzw. von Grund auf neu aufgebaut wurde. Durch die eigenmächtigen
Bauarbeiten ausserhalb der Bauzone und innerhalb eines Schongebietes hat der
Beschwerdeführer die planungs- und baurechtliche Ordnung vielmehr grob verletzt. Da
die Bausubstanz des Wohnhauses endgültig verloren ist, ist es unmöglich, im Rahmen
eines Wiederaufbaus denjenigen Zustand zu erzielen, der dem Anfang 2008 bewilligten
Baugesuch entspräche. Zusätzliche Bauarbeiten würden den rechtswidrigen Zustand,
in dem sich die Baute befindet, noch verstärken.
7.2.2. Das Verwaltungsgericht hat damals ebenfalls zu Recht ausgeführt, dass der
Grundsatz der Trennung des Baugebiets vom Nichtbaugebiet zu den wichtigsten
Prinzipien des Raumplanungsrechts des Bundes gehört (BGE 132 II 40 E. 6.4). Die
rechtswidrige Erstellung, Erweiterung oder Sanierung von Bauten ausserhalb der
Bauzone läuft diesem hohen öffentlichen Interesse diametral entgegen, indem dadurch
der Zersiedelung der Landschaft Vorschub geleistet wird. An der Wiederherstellung des
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gesetzmässigen Zustands besteht auch aus präjudiziellen Gründen ein erhebliches
öffentliches Interesse. Grundeigentümer, die sich über geltende Vorschriften und
Bewilligungen hinwegsetzen, sollen nicht besser gestellt werden als diejenigen, die den
vorgeschriebenen Verfahrensweg einschlagen und sich an die entsprechenden
Vorschriften halten. Die Einhaltung der Rechtsordnung wäre nicht mehr gewährleistet,
wenn Abweichungen von Baubewilligungen oder Bauten ohne Baubewilligung – selbst
wenn sie die nachbarlichen Interessen nicht untragbar beeinträchtigen – toleriert
würden. An dieser Beurteilung hat sich seit dem Verwaltungsgerichtsentscheid aus
dem Jahr 2011 nichts geändert.
7.2.3. Das Verwaltungsgericht hielt es damals für unbestritten, dass sich für die
Wiesenflächen ein Käufer oder Pächter finden lasse. Der Abbruch des Stalles sei
unverhältnismässig, weil sich dieser wieder zonenkonform nutzen lasse (vgl. auch
E. 6.2 hiervor). In Bezug auf das Wohnhaus ist die Sachlage nach wie vor anders zu
beurteilen. Die Erstellung eines neuen, zonenkonformen Betriebsleiterwohnhauses in
der Landwirtschaftszone ist an qualifizierte Voraussetzungen geknüpft (vgl. z.B. BGer
1C_227/2014 vom 11. Mai 2016 E. 3). Besonders restriktiv wird Wohnraum für
Personen beurteilt, welche die Landwirtschaft im Nebenerwerb führen (BGE 121 II 307
E. 5 mit Hinweisen), für die Freizeitlandwirtschaft ist er von vornherein ausgeschlossen
(Art. 34 Abs. 5 RPV). Es ist nicht denkbar, dass ein Betriebsleiterwohnhaus zur Führung
eines Betriebes mit einer Fläche von nur gerade 5.5 ha, die überdies zu einem Drittel
bewaldet ist, objektiv "unentbehrlich" im Sinne der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung ist. Es liegt auf der Hand, dass die Liegenschaften durch Verkauf oder
Verpachtung zu einem bestehenden Landwirtschaftsbetrieb dazugeschlagen würden,
zumal es sich – nach erfolgter Entlassung der Parzelle mit dem Wohnhaus aus dem
bäuerlichen Bodenrecht – nicht mehr um ein "landwirtschaftliches Gewerbe" im
bodenrechtlichen Sinn handelt (vgl. Art. 7 Abs. 1 des Bundesgesetzes über das
bäuerliche Bodenrecht, SR 211.412.11, BGBB). Dass das Wohnhaus für die zukünftige
landwirtschaftliche Nutzung entbehrlich ist, ergibt sich sodann aus der erfolgten
Abparzellierung. Aus dem Geltungsbereich des Bodenrechts darf nämlich nur objektiv
nicht mehr betriebsnotwendiger Wohnraum entlassen werden (vgl. Art. 60 Abs. 1 lit. a
BGBB; Herrenschwand/Bandli, in: Kommentar BGBB, 2. Aufl. 2011, N 6 ff. zu Art. 60
BGBB). Das in diesem Zusammenhang beantragte Gutachten verspricht keinen
zusätzlichen Erkenntnisgewinn, weshalb auf die Einholung verzichtet werden dann.
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Damit ist es notwendig, das Wohnhaus bzw. die ausgehöhlte und teilsanierte
Aussenhülle abzubrechen. Eine mildere Massnahme ist nicht ersichtlich. Der
angefochtene Entscheid verletzt das Verhältnismässigkeitsprinzip nicht.
8. Zusammenfassend ergibt sich, dass die Beschwerde insoweit teilweise gutzuheissen
ist, als der Beschwerdegegner 2 zu Unrecht am Verfahren beteiligt worden ist. Die
weiteren verfahrensrechtlichen als auch die in der Sache erhobenen Rügen erweisen
sich als unbegründet. Die Beschwerde ist demnach im Übrigen abzuweisen, soweit auf
sie einzutreten ist.
9. Dem Verfahrensausgang entsprechend sind die amtlichen Kosten des
Beschwerdeverfahrens vom Beschwerdeführer zu bezahlen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Ein
nur geringfügiges Obsiegen bzw. Unterliegen, wie es hier vorliegt, wird bei der
Kostenverlegung nicht berücksichtigt (statt vieler vgl. VerwGE B 2014/130 vom
27. November 2015 E. 5.2 mit Hinweis, www.gerichte.sg.ch). Eine Entscheidgebühr
von CHF 3'500 ist angemessen (Art. 7 Ziff. 222 der Gerichtskostenverordnung, sGS
941.12). Diese ist mit dem in gleicher Höhe geleisteten Kostenvorschuss zu
verrechnen.
Der Beschwerdeführer hat den mit seinen Anträgen durchgedrungene
Beschwerdegegner 1 für das Beschwerdeverfahren ausseramtlich zu entschädigen
(Art. 98 Abs. 1 und Art. 98 VRP). Vor Verwaltungsgericht,
Verwaltungsrekurskommission und Versicherungsgericht beträgt das Honorar pauschal
zwischen CHF 1'000 bis 12'000 (Art. 22 Abs. 1 lit. b der Honorarordnung für
Rechtsanwälte und Rechtsagenten, sGS 963.75, HonO). Innerhalb des für eine
Pauschale gesetzten Rahmens wird das Grundhonorar nach den besonderen
Umständen, namentlich nach Art und Umfang der Bemühungen, der Schwierigkeit des
Falles und den wirtschaftlichen Verhältnissen der Beteiligten, bemessen (Art. 19 HonO).
Für das verwaltungsgerichtliche Verfahren erscheint eine Entschädigung von
CHF 3'000 (zuzüglich 4 Prozent Barauslagen; Art. 28 Abs. 1 HonO) angemessen. Der
Beschwerdegegner 1 ist selbst mehrwertsteuerpflichtig, weshalb er die in der
Honorarrechnung seiner Anwältin belastete Mehrwertsteuer als Vorsteuer von seiner
eigenen Steuerschuld wieder abziehen kann. Die Mehrwertsteuer kann deshalb bei der
Bemessung der ausseramtlichen Entschädigung unberücksichtigt bleiben (vgl. VerwGE
bis
bis
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B 2012/54 vom 3. Juli 2012 E. 6, www.gerichte.sg.ch; R. Hirt, Die Regelung der Kosten
nach st. gallischem Verwaltungsrechtspflegegesetz, St. Gallen 2004, S. 194).
Das teilweise Obsiegen des Beschwerdeführers betrifft einen untergeordneten Punkt,
beeinflusst die Kostenverteilung nicht und begründet insbesondere keinen Anspruch
auf ausseramtliche Entschädigung im Rekurs- und Beschwerdeverfahren (vgl. statt
vieler VerwGE B 2013/28 vom 12. Februar 2014 E. 8.1 mit Hinweis,
www.gerichte.sg.ch).