Decision ID: f38b57cb-3b4f-463b-acf1-d2bd7d4858eb
Year: 2017
Language: de
Court: GR_VG
Chamber: GR_VG_001
Canton: GR
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

rechtserheblichen Sachverhalt offensichtlich unrichtig festgestellt habe,
indem sie die von der Beschwerdeführerin beigebrachten Referenzen
nicht berücksichtigt habe. Sie sei in mehrfacher Hinsicht bei der
Bewertung in willkürlicher Art und Weise von der Vergabebehörde
benachteiligt worden, während umgekehrt die Zuschlagsempfängerin in
derselben Weise bevorteilt worden sei, zum Beispiel in den Kriterien
"Referenzliste" und "Terminplanung".
5. Auf Aufforderung des Verwaltungsgerichts betreffend Verfahrenssprache
erklärte die Gemeinde mit Schreiben vom 20. Februar 2017, im
vorliegenden Beschwerdeverfahren Deutsch als Verfahrenssprache zu
wünschen.
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6. Mit Schreiben vom 6. März 2017 erklärte die Zuschlagsempfängerin ohne
eigene Anträge zu stellen, dass aus ihrer Sicht die Vergabe korrekt erfolgt
sei und sie im Weiteren auf eine Stellungnahme verzichte.
7. Die Gemeinde (nachfolgend Beschwerdegegnerin) beantragte in ihrer
Vernehmlassung vom 8. März 2017 die Abweisung der Beschwerde unter
Kosten- und Entschädigungsfolge. Sie ist der Ansicht, dass die
angefochtene Vergabe rechtskonform erfolgt sei. Die angeblich von der
Zuschlagsempfängerin nicht beigelegten Unterlagen zur Terminplanung
seien gar nicht einverlangt worden. Umgekehrt wäre allerdings die
Referenzliste Bestandteil der Offerteingabe gewesen, habe aber bei der
Beschwerdeführerin weitgehend gefehlt. Schliesslich sei das Personal bei
der Zuschlagsempfängerin korrekterweise höher bewertet worden als bei
der Beschwerdeführerin.
8. Die Zuschlagsempfängerin machte das Verwaltungsgericht in ihrem
Schreiben vom 16. März 2016 darauf aufmerksam, dass gegenüber
Verwaltungsrichter F._ Ausstandsgründe bestehen würden, welche
bei Bedarf erläutert werden könnten.
9. Mit Replik vom 21. März 2017 und Duplik vom 10. April 2017 vertiefen die
Parteien ihre Argumentationen ohne ihre Rechtsbegehren abzuändern.
Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in den Rechtsschriften, auf
den angefochtenen Vergabeentscheid 30. Januar 2017 sowie auf die
weiteren im Recht liegenden Beweismittel wird, soweit erforderlich und
rechtserheblich, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
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Das Gericht zieht in Erwägung:
1. a) Anfechtungsobjekt ist vorliegend der Vergabeentscheid vom 30. Januar
2017, worin die Beschwerdegegnerin den Auftrag betreffend
Architekturleistungen ("projectaziun e lubientschas tenor SIA 4.31, 4.32 e
4.33") im Einladungsverfahren an die wirtschaftlich günstigste Anbieterin
("offerta economicamein la pli favoreivla") für Fr. 309'566.35 (inkl. MWST)
erteilte (in beschwerdeführerischer Beilage [Bf-act.] 1), womit sich die
Beschwerdeführerin als zweitplatzierte Anbieterin im Wettbewerb nicht
einverstanden erklären konnte. Beschwerdethema bildet somit die Frage,
ob die Vorgehensweise der Beschwerdegegnerin bei der Auftragsvergabe
korrekt war oder ob die Einwände der Beschwerdeführerin berechtigt sind
und folgerichtig eine Neuvergabe geboten erscheint.
b) Unbestritten kommt auf diese im Einladungsverfahren erfolgte Vergabe
für Projektierungsarbeiten (Vorprojekt, Bauprojekt, Bewilligungsverfahren)
das kantonale Submissionsgesetz (SubG; BR 803.300) einschliesslich
zugehöriger Submissionsverordnung (SubV; BR 803.310) zur
Anwendung. Gemäss Art. 25 Abs. 1 SubG kann gegen Verfügungen des
Auftraggebers Beschwerde beim Verwaltungsgericht erhoben werden.
Nach Art. 25 Abs. 2 SubG gelten als durch Beschwerde selbständig
anfechtbare Verfügungen die Ausschreibung des Auftrags (lit. a), der
Entscheid über die Auswahl der Teilnehmer im selektiven Verfahren
(lit. b), der Zuschlag und der Ausschluss vom Verfahren (lit. c) sowie der
Widerruf, der Abbruch und die Wiederholung des Verfahrens (lit. d).
Gemäss Art. 26 Abs. 1 SubG sind Beschwerden schriftlich und begründet
innert zehn Tagen seit Eröffnung der Verfügung einzureichen.
Diesbezüglich ist erstellt, dass der angefochtene Vergabeentscheid vom
30. Januar 2017 datiert, der Beschwerdeführerin am 31. Januar 2017
zugestellt und die Beschwerdeschrift vom 10. Februar 2017 daher korrekt
innert der zehntägigen Anfechtungsfrist beim dafür örtlich, sachlich sowie
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auch funktionell zuständigen Verwaltungsgericht erhoben wurde.
Nachdem alle anderen Anbieterinnen ausser die Beschwerdeführerin und
die Zuschlagsempfängerin aus dem Vergabeverfahren ausgeschlossen
worden sind, hat die Beschwerdeführerin auch reelle Chancen auf den
Zuschlag bei Aufhebung der Vergabeverfügung (zu dieser Voraussetzung
vgl. BGE 141 II 14 E.4.6-4.8). Die Beschwerdeführerin hat sodann am
Einladungsverfahren (Art. 13 Abs. 1 lit. c SubG) teilgenommen und ist
durch die Auftragsvergabe an die Zuschlagsempfängerin nachteilig
betroffen, weshalb sie im Sinne von Art. 50 des Gesetzes über die
Verwaltungsrechtspflege (VRG; BR 370.100) zur Erhebung der
Beschwerde legitimiert ist. Auf die im Übrigen formgerecht eingereichte
Beschwerde ist somit einzutreten.
2. Der Anspruch auf einen unparteiischen und unabhängigen Richter wird
nebst den Regeln über den Ausstand von Gerichtspersonen (Art. 6a ff.
VRG) auch durch die Bestimmungen von Art. 30 Abs. 1 der
Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV; SR 101)
und Art. 6 Ziff. 1 der Konvention zum Schutze der Menschenrechte und
Grundfreiheiten (EMRK; SR 0.101) konkretisiert. Die
Zuschlagsempfängerin machte das Verwaltungsgericht in ihrem
Schreiben vom 16. März 2016 darauf aufmerksam, dass gegenüber
Verwaltungsrichter F._ Ausstandsgründe bestehen würden, welche
bei Bedarf erläutert werden könnten. Verwaltungsrichter F._ ist nach
Eingang der Beschwerde bereits von sich aus in den Ausstand getreten.
Aus diesem Grund setzt sich der Spruchkörper für vorliegendes
Beschwerdeverfahren aus den Verwaltungsrichtern Audétat, Racioppi und
Meisser (in Stellvertretung von Verwaltungsrichterin Moser) zusammen.
3. In verfahrensrechtlicher Hinsicht gilt es festzuhalten, dass mit dem
vorliegenden Entscheid in der Sache selber die Beurteilung des
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prozessualen Antrags der Beschwerdeführerin um Gewährung der
aufschiebenden Wirkung der Beschwerde obsolet wird.
4. a) Laut Art. 1 Abs. 2 SubG bezweckt das öffentliche Beschaffungswesen
und Submissionsrecht insbesondere den wirksamen Wettbewerb unter
den Anbietern zu fördern (lit. a), die Gleichbehandlung aller Anbieter und
eine unparteiische Vergabe zu gewährleisten (lit. b), den wirtschaftlichen
Einsatz öffentlicher Mittel zu fördern (lit. c) sowie die Transparenz und
den Rechtsschutz bei Vergabeverfahren sicherzustellen (lit. d). In
Übereinstimmung mit dieser Zweckbestimmung erhält gemäss Art. 21
Abs. 1 SubG das wirtschaftlich günstigste Angebot den Zuschlag.
Kriterien zur Ermittlung des wirtschaftlich günstigsten Angebots sind
insbesondere Qualität, Preis, Erfahrung, Zweckmässigkeit, Termine,
technischer Wert, Ästhetik, Betriebskosten, Nachhaltigkeit, Kreativität,
Kundendienst, Infrastruktur und Lehrlingsausbildung (vgl. die nicht
abschliessende Aufzählung in Art. 21 Abs. 2 SubG). Dem Preiskriterium
kommt nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtes des Kantons
Graubünden bei der Mehrzahl der öffentlichen Arbeitsvergaben eine
vorrangige Bedeutung zu. Als allgemeine Faustregel gilt, dass dem Preis
ein umso höheres Gewicht zuzuerkennen ist, je einfacher der
Schwierigkeitsgrad der Auftragserfüllung ist. Als Richtschnur gilt, dass bei
einfacheren Aufgaben das Gewicht des Preises in der Regel nicht
weniger als 50 % betragen sollte. Umgekehrt darf der Preis bei
hochkomplexen Aufträgen eine untergeordnete Rolle spielen (so bereits
PVG 2002 Nr. 36). Der Auftraggeber gibt in der Ausschreibung oder in
den Ausschreibungsunterlagen die zur Anwendung gelangenden
Zuschlagskriterien mit ihrer Gewichtung oder der Reihenfolge ihrer
Bedeutung bekannt (Art. 21 Abs. 3 SubG). Vorliegend wurden die
massgebenden Zuschlagskriterien unbestrittenermassen im Voraus
bekannt gegeben und gewichtet (Preis ["prezi"]: 60 %, Arbeitsprogramm
["program da lavur"]: 25 %, besondere Angaben ["indicaziuns
particularas"]: 15 %). Die Zuschlagskriterien werden in den
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Offertunterlagen wie folgt beschrieben und konkretisiert: der Preis
umfasst die Begriffe überarbeitete Offertsumme ("summa d'offerta
surluvrada"), Preisdifferenz ("differenza da prezi"), Kosten ("cuosts"),
Stundentarife ("tariffas l'ura"), Zusatzkosten ("cuosts supplementars"), das
Arbeitsprogramm sieht vor, dass exakte Angaben betreffend
Arbeitsprogramm gemäss Ziff. 6.8 zu machen sind ("indicaziuns exactas
davart il program da lavur tenor cefra 6.8") und die besonderen Angaben
sind mit den Stichworten Angaben betreffend Unternehmen ("indicaziuns
davart l'interpresa") sowie Vorbehalte des Anbieters ("resalvas digl
offerent") versehen.
b) Art. 22 lit. c SubG bestimmt, dass ein Angebot von der Berücksichtigung
insbesondere dann ausgeschlossen wird, wenn die Anbieterin ein
Angebot einreicht, das unvollständig ist oder den Anforderungen der
Ausschreibung nicht entspricht. Nach gefestigter Rechtsprechung des
Verwaltungsgerichts wird dabei grundsätzlich ein strenger Massstab an
das Erfordernis der Übereinstimmung zwischen den Grundlagen der
Ausschreibung und den tatsächlich dargebotenen Offerten gelegt.
Erwähnte Bestimmung will namentlich sicherstellen, dass nur vollständige
und den Ausschreibungsunterlagen genügende Angebote berücksichtigt
werden (PVG 2005 Nr. 33, 1999 Nr. 61 und 1997 Nr. 60). Den Anbietern
soll damit gewährleistet werden, dass keiner der Wettbewerbsteilnehmer
bevorteilt wird bzw. alle mit gleich langen Spiessen kämpfen, während für
die Vergabebehörde andererseits damit eine klare, übersichtliche und zu
keinen Diskussionen Anlass gebende Ausgangslage geschaffen wird (vgl.
PVG 1998 Nr. 55, 1997 Nr. 60, 1991 Nr. 9, 1990 Nr. 7 und 1989 Nr. 9).
Diese streng gehandhabte Praxis gilt aber nicht mehr unbesehen. So
kann sich aus dem Verbot des überspitzten Formalismus eine Pflicht der
Behörde ergeben, den Privaten von Amtes wegen auf Verfahrensfehler
hinzuweisen, die er begangen hat oder die er im Begriff ist zu begehen.
Diese Pflicht setzt voraus, dass der Fehler leicht zu erkennen ist und
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rechtzeitig behoben werden kann (dazu auch Urteil des
Verwaltungsgerichts [VGU] U 16 97 vom 10. Januar 2017 E. 4 m.w.H.).
Grundsätzlich besteht ein gewisser Ermessensspielraum der
Vergabestelle, ob sie ein unvollständiges Angebot von der Vergabe
überhaupt ausschliessen oder aber die fehlenden Angaben und
Unterlagen nachträglich noch einholen bzw. vorhandene Unklarheiten
durch entsprechende Rückfragen beseitigen will. Die Vergabebehörde
muss jedoch vermeiden, dass mit der nachträglichen Behebung des
Mangels eine Ungleichbehandlung oder Bevorzugung einzelner Anbieter
entsteht. Die Tendenz in Lehre und Rechtsprechung geht denn auch
dahin, in Beachtung des Gleichbehandlungsgebots in solchen Fällen eine
strenge Haltung einzunehmen und auch in nur geringem Masse
unvollständige oder veränderte Angebote konsequent von der Vergabe
auszuschliessen. Von einem überspitzten Formalismus ist eher dann
auszugehen, wenn der Mangel auf eine Unklarheit der
Ausschreibungsunterlagen oder ein offensichtliches Versehen des
Anbieters zurückzuführen ist, als wenn er von diesem bewusst in Kauf
genommen wurde (vgl. Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons
Zürich VB.2011.00581 vom 7. März 2012 E.4.1 mit Hinweisen). Seitens
der Vergabebehörden ist namentlich auch dort eine gewisse
Zurückhaltung geboten, wo die fehlenden Angaben ohne grossen
Aufwand durch diese selbst ergänzt werden können oder die Bewertung
der Wirtschaftlichkeit eines Angebotes nicht im Entferntesten von diesen
Angaben abhing (VGU U 01 113 vom 13. November 2001 E.1 mit
Hinweisen). Diese Zurückhaltung drängt sich auch nach Massgabe des
Verhältnismässigkeitsgrundsatzes auf (vgl. PVG 2000 Nr. 71, 1999 Nr.
59). Gerade mit Blick auf die Ziele des neuen öffentlichen
Beschaffungsrechtes, nämlich die Förderung des wirksamen
Wettbewerbes unter den Anbietern, die Gewährleistung der
Gleichbehandlung aller Anbieter und die Sicherstellung der Transparenz
der Vergabeverfahren sowie die wirtschaftliche Verwendung öffentlicher
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Mittel, wäre es unverhältnismässig, Angebote wegen untergeordneter
Mängel im soeben umschriebenen Sinn vom Wettbewerb
auszuschliessen. Dadurch würde Anbietern mit an sich tauglichen
Angeboten der Marktzugang verweigert, also die einschneidendste
Sanktion des Beschaffungsrechtes ergriffen, was nicht nur eine
ungeeignete, nicht notwendige und über die erwähnten Ziele
hinausgehende Massnahme wäre, sondern diesen Zielen geradezu
zuwiderliefe. Denn durch den Ausschluss an sich wirtschaftlich günstiger,
aber mit kleineren Mängeln behafteter Angebote würde der Wettbewerb
verzerrt und wäre die wirtschaftliche Verwendung öffentlicher Mittel nicht
mehr gewährleistet. Dies würde darüber hinaus – wie erwähnt – gegen
die Verfassungsgrundsätze der Verhältnismässigkeit und des Verbotes
des überspitzten Formalismus verstossen. Das gilt auch und gerade im
Bereich von Formvorschriften. Die Formvorschriften des
Submissionsrechtes sind nicht Selbstzweck. Sie stehen vielmehr im
Dienste der Verwirklichung des materiellen Vergaberechtes und sollen
insbesondere zur Umsetzung der Ziele und Grundsätze des öffentlichen
Beschaffungsrechtes beitragen. Die Frage, ob ein mit Mängeln behaftetes
Angebot vom Wettbewerb auszuschliessen ist oder nicht, kann dabei
nicht in generell-abstrakter Weise beantwortet werden, sondern ist
anhand der konkreten Umstände des Einzelfalles nach Massgabe der
übergeordneten Grundsätze zu prüfen (vgl. PVG 2001 Nr. 41; VGU U 10
85 vom 14. September 2010 E.1b mit Hinweisen).
c) Sodann beschränkt sich die Überprüfung von Vergabeentscheiden nach
Art. 27 SubG auf Rechtsverletzungen einschliesslich Überschreitung oder
Missbrauch des Ermessens sowie auf unvollständige oder unrichtige
Sachverhaltsfeststellungen (Abs. 1). Die Rüge der Unangemessenheit ist
ausgeschlossen (Abs. 2). Dagegen kann das Verwaltungsgericht nicht
sein Ermessen an die Stelle jenes der Vorinstanz setzen, sondern hat
Lösungen der Verwaltung zu akzeptieren, die mit sachlichen Gründen
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vertretbar sind, auch wenn eine andere Lösung als zweckmässiger
erschiene. Bei Fragen technischer, technologischer, (bau)physikalischer
und methodologischer Art oder bei Angebotsbewertungen ist die
Kognition – wie bei Examina – praktisch auf Willkür begrenzt. Den
Vergabebehörden kommt insbesondere bei der Bewertung der einzelnen
Angebote aufgrund der ausgewählten Zuschlagskriterien ein weiter
Ermessensspielraum zu. Ein verwendetes Bewertungs- und
Benotungssystem muss sachlich haltbar sein und auf alle Anbietenden in
gleicher Weise und nach gleichen Massstäben angewendet werden (vgl.
VGU U 06 140 vom 23. Januar 2007 m.w.H.).
d) Zu prüfen ist im Lichte der aufgeführten Rechts- und Sachlage
nachfolgend, ob die Vergabe im Sinne der eben gemachten
Ausführungen an das wirtschaftlich günstigste Angebot nach Art. 21
Abs. 1 SubG erteilt worden ist, mithin ob das Angebot der
Zuschlagsempfängerin zu Recht nicht ausgeschlossen wurde und ob die
Vorinstanz bei der materiellen Beurteilung der Angebote einen haltbaren
Entscheid getroffen hat.
5. a) Die Beschwerdeführerin rügt zunächst, dass das Angebot der
Zuschlagsempfängerin mangels Vollständigkeit des Terminplans hätte
vom Vergabeverfahren ausgeschlossen werden müssen. Stattdessen
habe die Vergabebehörde in willkürlicher Art und Weise der
Zuschlagsempfängerin im Unterkriterium Terminplan die volle Punktezahl
zugeteilt, obschon deren Angaben in der Offerte unvollständig seien. So
fehlten bei der Offerte der Zuschlagsempfängerin die in den
Ausschreibungsunterlagen ausdrücklich verlangten "indicaziuns exactas
davart il program da lavur tenor cefra 6.8" insoweit, als das in Ziff. 6.8 und
im Schreiben vom 2. November 2016 ausdrücklich verlangte "concept
general da termins per la realisaziun dallas cefras SIA 4.33, 4.41, 4.51,
4.52 e 4.53" nicht eingereicht und auch in keiner Form eine Begründung
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für das Fehlen dieser Angaben angeführt worden sei. Die
Beschwerdeführerin habe hingegen ein solches Grobkonzept abgeliefert
(vgl. Schreiben vom 19. Dezember 2016 in Bf-act. 8, dort unter der
Überschrift "Plan da termins"; Etappierungspläne, auf welche
hingewiesen wurde, s. dazu Bf-act. 11).
b) Die Beschwerdegegnerin hält dem entgegen, dass sie in ihrem Schreiben
vom 2. November 2016 die Anbieter davon dispensiert hätte, zu den
Phasen 4.33 bis 4.53 irgendwelche verbindlichen Aussagen zu machen;
dies aufgrund der Erkenntnis, dass die von Behördenentscheiden
abhängigen Termine einen verbindlichen Terminplan nicht erlaube. Somit
sei für diese Phasen eine Terminplanung ausdrücklich nicht verlangt
gewesen, weshalb eine Unvollständigkeit von Beginn weg nicht gerügt
werden könne. Ausserdem seien die terminlichen Angaben der
Beschwerdeführerin deutlich ungenauer als diejenigen der
Zuschlagsempfängerin. Es sei daher sachlich gerechtfertigt, die
Beschwerdeführerin unter diesem Kriterium mit 22 Punkten zu bewerten,
die Zuschlagsempfängerin hingegen mit 25 Punkten (dazu
Vernehmlassung vom 8. März 2017 Rz. 9 f.).
c) In Ziff. 6.8 ("Program da termins") der Ausschreibungsunterlagen, auf
welche in Ziff. 6.10 verwiesen wird, wird tatsächlich zum einen ein
detailliertes Terminprogramm für die technischen Arbeiten gemäss SIA
4.31 und 4.32 und zum anderen auch ein Grobkonzept Terminplan
betreffend die Ziffern 4.33, 4.41, 4.51, 4.52 und 4.53 verlangt (vgl. dazu
Bf-act. 5). Zunächst sei an dieser Stelle ergänzt, dass mit "SIA" die SIA-
Norm 102 betreffend Leistungen und Berechnung der Honorare für
Architektinnen und Architekten gemeint ist (vgl. dazu Bf-act. 6,
insbesondere Art. 7.9, Stand 2003). In Ziff. 6.11 der
Ausschreibungsunterlagen hat die Vergabebehörde sodann u.a. den
Vorbehalt angebracht, dass der Architekt zusammen mit den
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Unternehmern für sämtliche Zusatzkosten hafte, welche der Gemeinde
durch das Nichteinhalten der durch die Architekten angegebenen und die
Gemeinde gutgeheissenen Terminpläne entstehen würden. Im Rahmen
der Fragerunde wies ein Anbieter darauf hin, dass eine Terminierung der
Arbeiten gemäss Ziff. 4.31 bis 4.33 ohne Weiteres möglich sei; hingegen
könnten die Termine gemäss Ziff. 4.41 bis 4.53 erst bei Vorliegen eines
klar definierten Bauprojekts festgelegt werden. In ihrem Schreiben vom
2. November 2016 (vgl. Bf-act. 7) an alle Submittenten räumte die
Gemeinde Folgendes ein:
"Nus savein s'accordar cugl offerent, ch'igl ei eventualmein buca
pusseivel da presentar in concept general da termins per la realisaziun
dallas cefras 4.33, 4.41, 4.51, 4.52 e 4.53. Quei a vesta che la fatschenta
ei gie era dependenta da facturs da termin che la suprastonza
communala sa muort la dependenza da decisiuns d'autoritads
surordinadas sezza buca definir claramein. Perquei vegn ei el stan actual
buca ad esser pusseiver da definir termins exacts cun datum. Ei po
denton esser pusseivel d'indicar con temps en fuorma da jamnas ni meins
ch'il biro envidau preveda d'impunder – p. ex. 6 meins per la cefra 4.41 –
ed aschia vinavon pils singuls pass. Aschinavon che quei ei buca
pusseivel per las cefras 4.33, 4.4-4.5, duei igl offerent motivar quei cuort
ell'offerta."
d) Damit ist nach Auffassung des streitberufenen Gerichts genügend erstellt,
dass die Vergabebehörde das Beibringen von verbindlichen
Terminangaben gemäss Ziff. 4.33, 4.41, 4.51 4.52 und 4.53 mit dem
Schreiben vom 2. November 2016 aufgegeben hat, hält sie doch
ausdrücklich fest, dass es im aktuellen Stand nicht möglich sein wird,
exakte Termine mit Datum zu bestimmen ("Perquei vegn ei el stan actual
buca ad esser pusseivel da definir termins exacts cun datum."). Nicht
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ganz klar ist demgegenüber der Verbindlichkeitsgrad der relativen
Terminangaben, also der jeweiligen Zeitdauer. So führt die
Vergabebehörde wörtlich aus, dass es aber möglich sein kann,
anzugeben, wieviel Zeit in Wochen oder Monaten das eingeladene Büro
einzusetzen vorsieht – z.B. 6 Monate für die Ziffer 4.41 – und so weiter für
die einzelnen Schritte ("Ei po denton esser pusseivel d'indicar con temps
en fuorma da jamnas ni meins ch'il biro envidau preveda d'impunder – p.
ex. 6 meins per la cefra 4.41 – ed aschia vinavon pils singuls pass."). Und
zum anderen erwähnt sie, dass der Anbieter in der Offerte kurz
begründen soll, soweit dies für die Ziffern 4.33, 4.4-4.5 nicht möglich ist
("Aschinavon che quei ei buca pusseivel per las cefras 4.33, 4.4-4.5, duei
igl offerent motivar quei cuort ell'offerta."). Nach Ansicht des Gerichts
handelt es sich hier um eine nicht in jeder Hinsicht klare Anweisung der
Vergabebehörde. Eine allfällige Verbindlichkeit der einverlangten
Angaben wäre aber nicht klar formuliert gewesen, sodass die
Vergabebehörde zu Recht keinen strengen Massstab anlegt und ein
Ausschluss wegen Unvollständigkeit der Offerte somit nicht angebracht
ist.
Soweit die Beschwerdeführerin vorbringt, dass die Vergabebehörde auch
im Offertvergleich nach wie vor "für die Phasen 4.33, 4.41, 4.51, 4.52 und
4.53 einen Terminplan für ein Grobkonzept verlangt hat", und dass "auf
Grund der Dokumentation, die zur Verfügung gestellt worden ist, dies
nicht unmöglich sein sollte", so trifft dies einzig – zumindest vom Wortlaut
her – auf die Bewertung der Firma E._ zu (vgl. dazu Bf-act. 4). Diese
Firma wurde indes nicht wegen eines fehlenden Terminplans vom
Vergabeverfahren ausgeschlossen, sondern vielmehr weil sie gemäss
Ziff. 6.13 des Offertformulars Unterakkordanten und Spezialisten in der
Offerte nicht berücksichtigt und die entsprechenden Kosten dafür beziffert
hat. Ausserdem standen bei dieser Firma die notwendigen
Planunterlagen nur zum Teil zur Verfügung, für die Phase 4.31 gab es
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seitens des Architekten einen Vorbehalt und der Terminplan war weniger
detailliert als bei der Offerte 5.1 und 5.2 bzw. 2.1 und 2.2 (vgl. dazu Bf-
act. 4), weswegen diese Firma möglicherweise bereits aus diesen
Gründen in Bezug auf den Terminplan keine Punkte erzielte und nicht
weil sie für die Phasen 4.33, 4.41, 4.51, 4.52 und 4.53 keinen Terminplan
für ein Grobkonzept einreichte. Ob die oben erwähnte Formulierung der
Vergabebehörde ein Versehen war und welche Motive, sie letztlich dazu
bewegten, der Firma E._ beim Kriterium "Terminplan" keine Punkte
zu erteilten, kann an dieser Stelle offen bleiben. Dass schliesslich die
Vergabebehörde – wie eingangs dieser Erwägung 5d bereits ausgeführt –
im Schreiben vom 2. November 2016 von verbindlichen Terminangaben
gemäss Ziff. 4.33, 4.41, 4.51 4.52 und 4.53 Abstand genommen hat und
einen allfälligen Verbindlichkeitsgrad der relativen Terminangaben
zumindest nicht klar formuliert hat, darf der Zuschlagsempfängerin
jedenfalls nicht zum Nachteil gereichen. Dies muss umso mehr gelten, als
der Ausschreibungsauftrag einzig die "Projektierung und Bewilligungen
gemäss SIA 4.31, 4.32 und 4.33" umfasste.
e) Vergleicht man sodann die Terminpläne betreffend das Vorprojekt der
sich gegenüberstehenden Anbieter (vgl. Bf-act. 12 sowie
beschwerdegegnerische Beilage [Bg-act.] 5), so erscheint der Terminplan
der Zuschlagsempfängerin detaillierter und übersichtlicher. Die Qualität
der Terminpläne kann vorliegend nicht beurteilt werden, doch bringt die
Beschwerdeführerin inhaltlich auch gar keine Kritik an. Vor diesem
Hintergrund vermag das streitberufene Gericht – unter Berücksichtigung
und Respektierung eines geschützten Ermessensspielraums der
Vergabebehörde – keine Willkür bzw. keinen Ermessensfehler darin
erblicken, wenn die Zuschlagsempfängerin für ihren Terminplan für das
Vorprojekt gemäss Ziff. 4.31 – 4.33 die maximalen 25 Punkte erhält, die
Beschwerdeführerin für ihren die Ziff. 4.31 und 4.32 umfassenden
Terminplan hingegen nur 22 Punkte. Auch drängen sich keine
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Bonuspunkte für die zusätzlichen Angaben der Beschwerdeführerin auf,
zumal diese derart rudimentär sind, dass sie keinerlei Mehrwert bringen
(vgl. dazu Bf-act. 8, 11 und 12). Die Rüge betreffend Terminplan ist
demnach abzuweisen.
6. a) Weiter rügt die Beschwerdeführerin, sie habe beim Unterkriterium
"Referenzliste" zu Unrecht keine Punkte erhalten. Zum einen seien solche
Referenzen gar nicht einverlangt worden bzw. sei zu wenig klar gewesen,
dass solche gewünscht wären. Zum anderen treffe es nicht zu, dass die
Angaben fehlten, vielmehr habe die Beschwerdeführerin in ihrem
Schreiben vom 19. Dezember 2016 (vgl. dazu Bf-act. 8) auf die Beilage
"Personalblatt mit Referenzen" hingewiesen (vgl. dazu Bf-act. 10).
b) Die Beschwerdegegnerin wendet ein, dass eine Referenzliste zu den
elementaren Angaben betreffend das Unternehmen zähle. In einem
Vergabeverfahren zeichne sich ein Unternehmen vor allem dadurch aus,
dass es vergleichbare Objekte wie jene, die Gegenstand des Verfahrens
seien, aufweisen könne. Wenn die Vergabebehörde Angaben zum
Unternehmen verlange, gehe es ihr darum zu wissen, ob die Anbieter
aufgrund ihres Personalbestandes und der Erfahrung (also
Referenzobjekte) in der Lage sei, das ausgeschriebene Vorhaben zu
bewältigen. Wenn die Beschwerdeführerin eine solche Referenzliste nicht
beibringe, sei ihre Offerte in diesem Punkt unvollständig, wofür sie die
Konsequenzen zu tragen habe. Die Referenzliste der Unternehmung
könne zudem nicht mit einer Referenzliste ihrer Mitarbeitenden
gleichgesetzt bzw. substituiert werden (vgl. dazu Vernehmlassung vom
8. März 2017 Rz. 12 ff.).
c) Das Zuschlagskriterium "Besondere Angaben" wurde insgesamt mit 15 %
gewichtet. Im Teilkriterium "Referenzen" konnten maximal vier Punkte
erzielt werden. Zunächst ist festzuhalten, dass bei der Bewertung von
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Zuschlagskriterien eine Unterteilung derselben in Unterkriterien zulässig
ist, soweit sie zweckmässig und im Bereich des Erwarteten liegt (vgl.
ständige Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts z.B. VGU U 16 9 vom
13. April 2016 E.5c; VGU U 14 77 vom 13. Januar 2015 E.3b). Die
Berücksichtigung von Referenzen ist im vorliegenden Submissionsfall
zweckmässig und liegt im Bereich des Erwarteten, zählen Referenzlisten
der Unternehmung doch unbestritten zu den Grundangaben bei einer
Submission und können – obwohl in den Ausschreibungsunterlagen nur
implizit und nicht ausdrücklich verlangt – ohne weiteres unter den Begriff
"Indicaziuns davart l'interpresa" subsumiert werden. Referenzen über
bisherige Leistungen von Anbietenden sind damit ein geeignetes Mittel,
um Klarheit über die Qualität einer künftig zu erbringenden Leistung zu
schaffen, und die Terminwahrung sowie das Geschäftsgebaren dieser
Anbietenden einschätzen zu können (vgl. RASTER/SCHMID, Referenzen im
Vergabeverfahren, in: Kriterium Nr. 17 / Dezember 2005, KöB Kommis-
sion für das öffentliche Beschaffungswesen des Kantons Zürich, S. 1).
Die Einholung von Referenzobjekten weist denn auch zum einen den
erforderlichen Bezug zum Projekt der Gesamtsanierung des Sport- und
Kulturzentrums auf. Zum anderen rechtfertigt sich im vorliegenden Fall
eine vertiefte Prüfung der angegebenen Referenzobjekte bei der
Zuschlagserteilung zur Beurteilung der fachlichen und organisatorischen
Leistungsfähigkeit einer Anbieterin, welche sich mitunter auch direkt auf
den wirtschaftlichen Wert eines Angebots niederschlägt. Referenzobjekte
gehören mit anderen Worten im vorliegenden Fall zu den zwingend
erforderlichen "Angaben zum Unternehmen". Indem die
Beschwerdeführerin mit Schreiben vom 19. Dezember 2016 bei
Offerteingabe selber Angaben über ihre Erfahrung als Unternehmung,
also nicht mitarbeiterbezogen, gemacht hat (vgl. Bf-act. 8 "referenzas"),
bestätigt sie diese Einschätzung. Sie wusste demnach auch, dass
Referenzen aus Sicht der Vergabebehörde Bestandteil einer Offerte
ausmachen mussten.
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d) Im vorliegenden Fall erhielt die Beschwerdeführerin im Teilkriterium
"Referenzen" null Punkte mit der Begründung "Angaben fehlen", während
die Zuschlagsempfängerin dagegen die vollen vier Punkte erhielt.
Tatsächlich reichte die Zuschlagsempfängerin eine Liste mit
Referenzobjekten inkl. Bauherrschaft, Bausummen und Projektzeitraum
ein (vgl. Bg-act. 5). Die Liste enthält in der Sache und in der
Grössenordnung vergleichbare Projekte, weshalb die volle Punktzahl
ohne weiteres gerechtfertigt ist. Umgekehrt ist eine entsprechende Liste
mit Referenzen bei den Unterlagen der Beschwerdeführerin wenn nicht
gänzlich fehlend, dann zumindest von wenig aussagekräftiger Natur. Die
Beschwerdeführerin macht in ihrem Schreiben vom 19. Dezember 2016
Ausführungen darüber, dass bereits existierende Gebäude ihre grosse
Leidenschaft seien und ein grosser Teil ihrer Arbeiten solche Aufträge
betroffen hätte. Ausserdem hätten sie, gemeint sind wohl die Mitarbeiter,
während vielen Jahren Unihockey gespielt und dadurch zahlreiche
Turnhallen in der Ostschweiz gesehen, sodass sie die Bedürfnisse
solcher Hallen gut kennen würden (vgl. Beilage 8 "referenzas"). Diese
Aussagen enthalten keinerlei Informationen hinsichtlich der Erfahrung der
Beschwerdeführerin in Bezug auf die ausgeschriebenen Arbeiten. Im
gleichen Schreiben wird sodann auf die Beilage "fegl da persunalias cun
referenzas" (vgl. Bf-act. 10; zu Deutsch etwa Personalblatt mit
Referenzen) verwiesen. Das Dokument enthält zwar gewisse persönliche
Referenzobjekte des vorgesehenen Schlüsselpersonals der
Beschwerdeführerin (G._ sowie H._), darunter eine
Machbarkeitsstudie betreffend das Center da sport e cultura X._,
allerdings fehlen im Hinblick auf die Überprüfung und Vergleichbarkeit des
Kriteriums "Referenz" als qualitätsrelevanter Aspekt (dazu vorstehende
Erwägung 6c) die dafür erforderlichen Angaben bezüglich Bauherrschaft,
Bausummen und Projektzeitraum gänzlich. Insbesondere ist gar nicht
ersichtlich, welche Arbeiten genau ausgeführt wurden und welchen
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Umfang diese hatten. Im Übrigen kann eine Referenzliste einer Anbieterin
(in casu Kapitalgesellschaften) zudem nicht mit einer Referenzliste ihrer
Mitarbeitenden gleichgesetzt bzw. substituiert werden, zumal die
Referenzliste einer Gesellschaft – wie bereits erwähnt – eine Beurteilung
der fachlichen und organisatorischen Leistungsfähigkeit einer Anbieterin
erlaubt und sich mitunter direkt auf den wirtschaftlichen Wert eines
Angebots niederschlägt, während demgegenüber persönliche
Referenzobjekte vielmehr die Erfahrung des eingesetzten Personals
tangieren (dazu nachstehende Erwägung 7). Diesen Mangel mit null
Punkten zu honorieren, erscheint dem Gericht als sachlich durchaus
begründet und damit keineswegs als willkürlich. Selbst wenn die Angaben
in der Personalliste in einer sehr wohlwollenden Prüfung als
(unvollständige) Referenzen des Unternehmens angesehen würden,
wären diese im Vergleich jedoch ohnehin nicht mit mehr als einem oder
zwei Punkten zu bewerten, womit der Beschwerdeführerin der Zuschlag
im Ergebnis immer noch verwehrt wäre. Nur der Vollständigkeit halber sei
an dieser Stelle bemerkt, dass selbstverständlich fehlende
Referenzangaben im Verfahren vor Verwaltungsgericht nicht mehr
nachgereicht werden können, weshalb die Beilagen 14 und 15 als
Beweisofferten unbeachtlich bleiben. Damit ist auch die Rüge betreffend
Referenzliste abzuweisen.
7. a) Nicht gerechtfertigt sei schliesslich aus Sicht der Beschwerdeführerin,
dass die Vergabebehörde die am Projekt beteiligten Mitarbeiter viel tiefer
als bei der Zuschlagsempfängerin bewertet habe. Die Mitarbeiter der
beiden Büros verfügten über gleiche oder vergleichbare Ausbildungen.
Während B._ über mehr Erfahrung verfügen möge als G._,
verhalte es sich mit den beiden Stellvertretern dafür umgekehrt. Die
Punktedifferenz von 2.5 Punkten sei sachlich nicht begründbar.
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b) Die Vergabebehörde begründet ihre differenzierte Bewertung mit dem
Umstand, dass die Beschwerdeführerin drei Personen für das Projekt
vorsehe. Dabei verfügten der Projektleiter der Beschwerdeführerin
G._ sowie sein Stellvertreter H._ über eine Ausbildung als
Hochbauzeichner und Innenarchitekt. Bei der Zuschlagsempfängerin
seien hingegen fünf Personen in das Projekt involviert, wobei der
Projektleiter B._ über eine Ausbildung als Architekt FH SIA verfüge
und sein Stellvertreter über eine Ausbildung als Architekt BSc FHO und
CAS in Bauphysik. Aufgrund der Ausbildung und der Erfahrung der
angegebenen Personen sei die erfolgte unterschiedliche Bewertung,
insbesondere auch in Bezug auf das komplexe Sanierungsprojekt,
sachlich gerechtfertigt.
c) Im Teil- oder Unterkriterium "Mitarbeiter" konnten maximal sieben Punkte
erreicht werden. Die Vergabebehörde bewertete die von der
Beschwerdeführerin eingesetzten Mitarbeiter mit insgesamt 4.5 Punkten,
diejenigen der Zuschlagsempfängerin mit dem Maximum von sieben
Punkten. Die Beschwerdeführerin hat drei in das Projekt involvierte
Personen angegeben (Bf-act. 5), die Zuschlagsempfängerin hingegen
fünf (Bg-act. 5). Zunächst ist diesbezüglich allerdings festzuhalten, dass
unter den fünf Mitarbeitern der Zuschlagsempfängerin eine für die
administrativen Arbeiten zuständige Mitarbeiterin fungiert (Bg-act. 5). Die
bei der Beschwerdeführerin für die Administration zuständige (freie)
Mitarbeiterin (vgl. Bf-act. 10 "Freie Mitarbeiter") wurde zwar nicht im
Offertformular (vgl. Bf-act. 5) angeführt, allerdings darf ihr diese Tatsache
selbstredend nicht zum Nachteil gereichen, zumal die administrativen
Arbeiten für das vorliegende Projekt nicht zentral sind. Eine höhere
Bewertung des Teams der Zuschlagsempfängerin ist nach der hier
vertretenen Auffassung allerdings aus mehreren Gründen sachlich
begründet. So können bei der Zuschlagsempfängerin neben dem
Projektleiter und dessen Stellvertreter auch eine weitere in die Planung
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involvierte Person über einen Fachhochschulabschluss in der
Studienrichtung "Dipl. Architektur" aufweisen, wogegen bei der
Beschwerdeführerin Projektleiter und Stellvertreter, beide im Übrigen
ehemals bei der Zuschlagsempfängerin angestellt, jeweils über eine
Ausbildung als "Designer FH Innenarchitekt" verfügen. Angesichts
dessen, dass die Sanierung und Ergänzung der Gebäude des Sport- und
Kulturzentrums (vgl. Bf-act. 1; "sanaziuns e cumpletaziun dils
stabiliments"), mithin klassische Architekturleistungen und nicht etwa
spezialisierte Innenarchitekturleistungen ausgeschrieben wurden,
erscheint mit Blick auf die unterschiedlichen Qualifikationen und
Ausbildungen der Mitarbeiter eine Differenzierung zugunsten der
Zuschlagsempfängerin als sachlich begründet und damit keinesfalls als
willkürlich. Des Weiteren gesteht selbst die Beschwerdeführerin ein, dass
der Geschäfts- und Projektleiter der Zuschlagsempfängerin (B._)
wohl über mehr Erfahrung als derjenige der Beschwerdeführerin
(G._) verfüge (vgl. Beschwerde vom 10. Februar 2017 Rz. 24).
Zudem ist der bei der Beschwerdeführerin als Bauführer vorgesehene
I._ in der Teamvorstellung als "freier Mitarbeiter" aufgeführt, was aus
Sicht der Vergabebehörde zu Recht als nachteilig gewertet wurde. Die
Beschwerdeführerin verfügt demzufolge über zwei interne Fachpersonen
und eine externe. Demgegenüber ist die Zuschlagsempfängerin mit vier
internen Fachpersonen breiter und damit organisationell – und
möglicherweise auch im Hinblick auf den zu erfüllenden Terminplan –
zuverlässiger aufgestellt, was angesichts des komplexen
Sanierungsprojekts eine höhere Bewertung zulässt. Für die Differenz von
2.5 Punkten liegen somit im vorliegenden Fall – unter Berücksichtigung
der Anzahl Personen, deren Qualifikationen, Ausbildung und Erfahrung
sowie des zulässigen Ermessensspielraumes – sachliche Gründe vor,
weshalb der Vorwurf der willkürlichen Bewertung nicht zutrifft.
Infolgedessen ist auch diese Rüge abzuweisen.
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8. a) Vor dem Hintergrund der vorstehenden Ausführungen erweist sich der
angefochtene Vergabeentscheid vom 30. Januar 2017, mit welchem die
Beschwerdegegnerin die Architekturleistungen zum Betrag von
Fr. 309'566.35 (Unternehmervariante) an die Zuschlagsempfängerin
vergeben hat, als rechtens, was zur Abweisung der dagegen erhobenen
Beschwerde vom 10. Februar 2017 und zur Bestätigung des
Auftragszuschlags führt.
b) Bei diesem Ausgang des Verfahrens gehen die Kosten in Anwendung von
Art. 73 Abs. 1 VRG zu Lasten der Beschwerdeführerin. Angesichts der
Höhe des Beschaffungswertes und der mittleren Komplexität der
rechtlichen Fragestellungen, erscheint eine Staatsgebühr in der Höhe von
Fr. 4'000.-- als angemessen (vgl. etwa VGU U 14 83, U 14 46 und U 14
64). Da die Vergabebehörde im Rahmen ihres amtlichen Wirkungskreises
obsiegt hat, ist sie nicht zu entschädigen (Art. 78 Abs. 2 VRG). Die
Zuschlagsempfängerin beteiligte sich nicht am Verfahren und war darüber
hinaus nicht anwaltlich vertreten, weshalb auch sie nicht zu entschädigen
ist.
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