Decision ID: dc9e1bc8-e961-5a5d-8a8f-149d8f77645f
Year: 2016
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Sachverhalt:
A.
Mit Verfügung vom 29. März 2005 genehmigte das Bundesamt für Zivilluft-
fahrt (BAZL) das sog. vorläufige Betriebsreglement (vBR) des Flughafens
Zürich teilweise und mit diversen Auflagen. Die Genehmigung umfasste
u.a. eine Verlängerung der Nachtflugsperre von 23.00 (statt bisher 24.00
Uhr) bis 06.00 Uhr, mit der Möglichkeit des Verspätungsabbaus bis 23.30
Uhr (statt bisher 00.30 Uhr). Die Genehmigungsverfügung des BAZL wurde
in diesem Punkt vom Bundesverwaltungsgericht und vom Bundesgericht
bestätigt (Urteil des BVGer A-1936/2006 vom 10. Dezember 2009 [publi-
ziert in BVGE 2011/19]; Urteil des BGer 1C_58/2010 und andere vom
22. Dezember 2010 [publiziert in BGE 137 II 58]). Die geänderte Nachtflug-
ordnung wurde bereits per 29. Juli 2010 eingeführt.
B.
Mit Eingabe vom 22. April 2015 forderte der Schutzverband der Bevölke-
rung um den Flughafen Zürich (sbfz) das BAZL auf, aufsichtsrechtliche
Massnahmen zu ergreifen, damit künftig am Flughafen Zürich die Nacht-
flugordnung gemäss der Verordnung vom 23. November 1994 über die Inf-
rastruktur der Luftfahrt (VIL, SR 748.131.1) und gemäss dem Betriebsreg-
lement eingehalten werde. Falls das BAZL nicht gewillt sei, dem Gesuch
nachzukommen, sei eine anfechtbare Verfügung zu erlassen.
Im Einzelnen legte der sbfz dar, die Flughafen Zürich AG verletze systema-
tisch die geltende Nachtflugordnung, indem sie ordentliche Starts während
der Zeit durchführe, die dem Verspätungsabbau vorbehalten sei. Gemäss
verbindlicher Vorgabe von Art. 12 Anhang 1 vBR ende die Betriebszeit um
23.00 Uhr. Nach Sinn und Zweck und in Übereinstimmung mit Art. 39 VIL,
welcher den Grundsatz der grössten Zurückhaltung bei der Planung von
Flügen zur Nachtzeit statuiere, sei die darauf folgende Betriebshalbstunde
von 23.00-23.30 Uhr ausschliesslich für den Verspätungsabbau reserviert.
Mit der gegenwärtig zu verzeichnenden Häufung von Slots nach 22.30 Uhr
könne das letzte Flugzeug – selbst unter optimalen Bedingungen – erst um
23.10 Uhr starten. Denn die im Flugplan angegebenen Abflugzeiten wür-
den sich auf den Moment des Zurückstossens der Flugzeuge vom Gate
beziehen. Bis zum eigentlichen Start benötige ein Flugzeug ca. 12-15 Mi-
nuten, zuzüglich eines Sicherheitsabstandes von 2-3 Minuten. Die Vor-
instanz habe daher aufsichtsrechtlich für eine Anpassung des künftigen
Flugplans zu sorgen, so dass in der Zeit von 23.00-23.30 Uhr nur noch
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diejenigen Starts durchgeführt würden, die aufgrund individueller und kon-
kreter Umstände verspätet seien.
C.
Nach Eingang der Stellungnahme der Flughafen Zürich AG vom 24. Juni
2015 und einer weiteren Stellungnahme des sbfz vom 11. November 2015
äusserte sich das BAZL mit Antwortschreiben vom 12. Februar 2016 wie
folgt zum Gesuch: Gemäss Art. 12 Anhang 1 vBR dürften Starts und Lan-
dungen von Linien- und übrigen gewerbsmässigen Flügen bis 23.00 Uhr
geplant werden. Gegenüber dem Flugplan verspätete Starts und Landun-
gen seien bis 23.30 Uhr gestattet. Starts und Landungen nach 23.30 Uhr
würden eine Ausnahmebewilligung der Flughafen Zürich AG erfordern, die
nur bei ausserordentlichen, unvorhersehbaren Ereignissen erteilt werden
dürfe. Die Flughafen Zürich AG vergebe die letzten Slots um 22.45 Uhr und
schöpfe damit die maximale Betriebszeit nicht aus. Auch nach den Vorga-
ben des Sachplans Infrastruktur der Luftfahrt (SIL) sollten die Betriebszei-
ten des Flughafens Zürich nicht weiter eingeschränkt werden. Mit Verfü-
gung vom 27. Januar 2015 habe das BAZL die zulässigen Lärmimmissio-
nen rechtskräftig festgelegt und der Flughafen Zürich AG Erleichterungen
für diejenigen Gebiete erteilt, wo die Immissionsgrenzwerte nicht eingehal-
ten werden könnten. Damit gelte der Flughafen Zürich als saniert. Aufgrund
der dargestellten Sach- und Rechtslage sehe das BAZL keine Veranlas-
sung, gestützt auf Art. 26 VIL von Amtes wegen eine Anpassung des Be-
triebsreglements vorzunehmen. Das Gesuch des sbfz vom 22. April 2015
werde als aufsichtsrechtliche Anzeige betrachtet. Der Anzeiger habe keine
Parteirechte, werde aber über die Erledigung informiert.
D.
Am 16. März 2016 erhebt der sbfz (Beschwerdeführer) Beschwerde beim
Bundesverwaltungsgericht mit folgenden Rechtsbegehren:
"1. Es sei die Vorinstanz zum Erlass einer anfechtbaren Verfügung zu ver-
pflichten, worin die Beschwerdegegnerin zur Einhaltung der Nachtflug-
ordnung zu verpflichten sei, so dass Starts nach 23.00 Uhr nicht mehr
planmässig durchgeführt werden.
2. Eventualiter sei der Entscheid der Vorinstanz aufzuheben und die Be-
schwerdegegnerin zur Einhaltung der Nachtflugordnung zu verpflich-
ten, so dass Starts nach 23.00 Uhr nicht mehr planmässig durchgeführt
werden.
3. Subeventualiter sei der Entscheid der Vorinstanz aufzuheben und
diese dazu zu verpflichten, die Beschwerdegegnerin zur Einhaltung der
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Nachtflugordnung zu verpflichten, so dass Starts nach 23.00 Uhr nicht
mehr planmässig durchgeführt werden.
Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerde-
gegnerin und/oder der Vorinstanz."
In formeller Hinsicht rügt der Beschwerdeführer, das BAZL sei seinem An-
trag auf Erlass einer anfechtbaren Verfügung nicht nachgekommen, wes-
halb dessen Antwortschreiben vom 12. Februar 2016 eine formelle Rechts-
verweigerung darstelle. In materieller Hinsicht hält der Beschwerdeführer
an seinem Standpunkt fest, dass die Nachtflugordnung durch die regel-
mässigen Starts nach 23.00 Uhr nicht eingehalten werde. Die Zeit zwi-
schen 23.00 und 23.30 Uhr dürfe ausschliesslich dem Verspätungsabbau
dienen.
E.
In der Vernehmlassung vom 18. April 2016 beantragt das BAZL (Vor-
instanz), auf die Beschwerde sei nicht einzutreten. Eventualiter sei sie ab-
zuweisen.
F.
Die Flughafen Zürich AG (Beschwerdegegnerin) schliesst in ihrer Be-
schwerdeantwort vom 27. Mai 2016 auf Abweisung der Beschwerde, so-
weit darauf einzutreten sei. Eventualiter sei die Angelegenheit bei Gutheis-
sung der Beschwerde im Sinne der Ausführungen der Beschwerdeantwort
an die Vorinstanz zum Entscheid zurückzuweisen.
G.
Auf Aufforderung der Instruktionsrichterin reicht die Beschwerdegegnerin
am 10. Juni 2016 Beispieltage betr. Einhaltung der Betriebszeiten ein.
H.
In den Schlussbemerkungen vom 11. August 2016 hält der Beschwerde-
führer an seinen Rechtsbegehren fest.
I.
Auf weitergehende Ausführungen der Parteien und die sich bei den Akten
befindlichen Schriftstücke wird – sofern entscheidrelevant – im Rahmen
der nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
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Seite 5

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
(VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden
gegen Verfügungen nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom
20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021), sofern keine Ausnahme nach
Art. 32 VGG vorliegt und eine Vorinstanz gemäss Art. 33 VGG entschieden
hat. Das Verfahren richtet sich nach dem VwVG, soweit das VGG nichts
anderes bestimmt (Art. 37 VGG).
1.2
1.2.1 Eine Verfügung liegt vor bei einer hoheitlichen, individuell-konkreten,
auf Rechtswirkungen ausgerichteten und verbindlichen Anordnung einer
Behörde, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützt, oder bei einer
autoritativen und individuell-konkreten Feststellung bestehender Rechte
oder Pflichten (Art. 5 Abs. 1 VwVG; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemei-
nes Verwaltungsrecht, 7. Aufl. 2016, Rz. 849 ff., TSCHANNEN/ZIM-
MERLI/MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2014, § 28 Rz. 17).
Im Falle von Unklarheiten über den Verfügungscharakter eines Schreibens
ist nicht massgebend, ob die Verwaltungshandlung als Verfügung gekenn-
zeichnet ist oder den gesetzlichen Formvorschriften für eine Verfügung ent-
spricht, sondern ob die Strukturmerkmale einer Verfügung vorhanden sind
(BVGE 2009/43 E. 1.1.4 ff.; Urteil des BVGer A-2923/2015 vom 27. Juli
2015 E. 1.1.1; TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 29 Rz. 3).
1.2.2 Der Beschwerdeführer hat in seiner Eingabe vom 22. April 2015 die
Vorinstanz ersucht, eine anfechtbare Verfügung zu erlassen, sollten die
von ihm geforderten Massnahmen zur Einhaltung der Nachtflugordnung
nicht ergriffen werden. Auch wenn das Antwortschreiben der Vorinstanz
vom 12. Februar 2016 eingehend begründet ist und Merkmale einer Verfü-
gung aufweist (vgl. auch nachstehend E. 10.2), kann darin keine Verfügung
gesehen werden. Einer solchen Annahme steht die klare Willensäusserung
der Vorinstanz entgegen, keine Verfügung zu erlassen und den Beschwer-
deführer formlos über den Ausgang des aufsichtsrechtlichen Verfahrens in
Kenntnis zu setzen (vgl. Urteile des BVGer A-2069/2015 vom 11. August
2015 E. 2.1.2, A-4862/2014 vom 3. Juni 2015 E. 1.2 und A-2317/2014 vom
28. Oktober 2014 E. 3.1; vgl. auch Urteil des BGer 2C_245/2007 vom
10. Oktober 2007 E. 3.1). Es liegt somit keine anfechtbare Verfügung vor.
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Seite 6
Davon ist auch der Beschwerdeführer ausgegangen, macht er mit seiner
Beschwerde doch eine Rechtsverweigerung geltend.
1.3 Nach Art. 46a VwVG kann gegen das unrechtmässige Verweigern oder
Verzögern einer anfechtbaren Verfügung ebenfalls Beschwerde geführt
werden. Beschwerdeinstanz ist jene Behörde, die zuständig wäre, wenn
die Verfügung ordnungsgemäss ergangen wäre (Botschaft zur Totalrevi-
sion der Bundesrechtspflege vom 28. Februar 2001 [BBl 2001 4202,
S. 4408]; MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesver-
waltungsgericht, 2. Aufl. 2013, Rz. 5.18 mit Hinweisen). Das BAZL gehört
zu den Behörden nach Art. 33 Bst. d VGG und ist daher eine Vorinstanz
des Bundesverwaltungsgerichts. Eine Ausnahme, was das Sachgebiet an-
geht, ist nicht gegeben (Art. 32 VGG). Das Bundesverwaltungsgericht ist
deshalb für die Beurteilung der frist- und formgerecht (Art. 50 und Art. 52
VwVG) eingereichten Rechtsverweigerungsbeschwerde zuständig.
2.
2.1 Der Beschwerdeführer rügt, die Vorinstanz habe seinem Antrag auf Er-
lass einer anfechtbaren Verfügung keine Folge geleistet, weshalb eine
Rechtsverweigerung im Sinne von Art. 46a VwVG vorliege. Nur weil er die
Vorinstanz an ihre aufsichtsrechtlichen Pflichten erinnert habe, heisse das
nicht, dass sein Gesuch formlos im Sinne einer Aufsichtsbeschwerde erle-
digt werden dürfe. Sein Gesuch habe zum Ziel, die Bevölkerung besser
gegen den Fluglärm zu schützen, der durch die regelmässigen rechtswid-
rigen Starts nach 23.00 Uhr hervorgerufen werde. Die Mitglieder des Be-
schwerdeführers seien mehrheitlich Gemeinden, die allesamt von den Aus-
wirkungen des Flugverkehrs besonders betroffen seien. Er sei daher zur
Erhebung der sog. egoistischen Verbandsbeschwerde befugt.
2.2 Die Vorinstanz stellt sich im Antwortschreiben vom 12. Februar 2016
auf den Standpunkt, das Gesuch des Beschwerdeführers sei als aufsichts-
rechtliche Anzeige zu betrachten. Der Anzeiger habe keine Parteirechte,
werde aber über die Erledigung informiert. In der Vernehmlassung hält die
Vorinstanz daran fest, dass der Beschwerdeführer ihr Einschreiten in der
Funktion als Aufsichtsbehörde verlangt habe. Eine andere Funktion, insbe-
sondere als Genehmigungsbehörde, könne ihr nicht zukommen, nachdem
kein Gesuch der Beschwerdegegnerin vorliege. Da kein Anlass für ein auf-
sichtsrechtliches Einschreiten bestanden habe, sei sie nicht gehalten ge-
wesen, eine anfechtbare Verfügung zu erlassen, welche sich ohnehin nur
an die Beschwerdegegnerin hätte richten können.
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Seite 7
2.3 Die Beschwerdegegnerin legt in Übereinstimmung mit der Auffassung
der Vorinstanz dar, dem Beschwerdeführer komme weder ein Anspruch auf
eine Verfügung noch eine Parteistellung in der fraglichen Sache zu. Es
könne nicht angehen, dass Dritte generell-abstrakte Aussagen über die Art
und Weise der Umsetzung einzelner Bestimmungen des rechtskräftig ge-
nehmigten vBR verlangen könnten. Ein solches Verfahren liefe auf eine
nachträgliche Anpassung und Ergänzung der aktuellen Regelungen des
vBR hinaus. Wenn der Beschwerdeführer der Ansicht sei, die Nachtflug-
ordnung werde nicht eingehalten, stehe ihm diesbezüglich der Rechtsbe-
helf einer Aufsichtsanzeige offen. Davon sei bei Lichte betrachtet selbst der
rechtskundig vertretene Beschwerdeführer im Schreiben vom 11. Novem-
ber 2015 ausgegangen. Die Kontrolle des Vollzugs resp. der Einhaltung
der Nachtflugordnung liege nicht im Aufgabenbereich der Gemeinden. Es
sei daher auch nicht dargetan, worin ein schutzwürdiges, spezifisches öf-
fentliches Interesse des Beschwerdeführers bestehe.
3.
Voraussetzung für eine Rechtsverweigerungsbeschwerde ist, dass der
Rechtsuchende zuvor ein Begehren um Erlass einer anfechtbaren Verfü-
gung bei der zuständigen Behörde gestellt hat, bevor er eine Beschwerde
einreicht. Eine Rechtsverweigerungsbeschwerde soll sodann nur dann zur
Anwendung kommen, wenn die verweigerte Verfügung grundsätzlich
selbst anfechtbar wäre. Der Beschwerdeführer hat im Sinne einer Eintre-
tensvoraussetzung zumindest glaubhaft zu machen, dass ein Anspruch auf
Erlass einer anfechtbaren Verfügung besteht. Ein solcher Anspruch liegt
dann vor, wenn einerseits eine Behörde nach dem anzuwendenden Recht
verpflichtet ist, in Verfügungsform zu handeln, und wenn andererseits die
gesuchstellende Person nach Art. 6 i.V.m. Art. 48 Abs. 1 VwVG Parteistel-
lung beanspruchen kann (vgl. Urteile des BVGer A-2923/2015 vom 27. Juli
2015 E. 1.3.1, A-4862/2014 vom 3. Juni 2015 E. 2.1 und A-2317/2014 vom
28. Oktober 2014 E. 2.2; MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 5.20,
MARKUS MÜLLER, in: Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], Kommentar zum Bun-
desgesetz über das Verwaltungsverfahren, 2008, Art. 46a Rz. 7 ff.).
4.
4.1 Das VwVG enthält in Art. 71 VwVG eine allgemeine Bestimmung zur
Aufsichtsbeschwerde (Marginalie). Gegenstand einer Aufsichtsbe-
schwerde/-anzeige kann eine Verfügung oder jegliches andere Handeln
oder Unterlassen einer Behörde sein (OLIVER ZIBUNG, in: Waldmann/Weis-
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Seite 8
senberger [Hrsg.], VwVG Praxiskommentar [nachfolgend: Praxiskommen-
tar], 2. Aufl. 2016, Art. 71 Rz. 3). Nach Art. 71 Abs. 2 VwVG hat der Anzei-
ger nicht die Rechte einer Partei. Damit wird zum Ausdruck gebracht, dass
ein Anzeiger nicht allein aufgrund seiner Aufsichtsanzeige, mithin seiner
Stellung als Anzeiger, Parteistellung im folgenden Aufsichtsverfahren er-
hält (BGE 139 II 279 E. 2.3). Art. 71 VwVG verschafft denn auch keinen
Anspruch auf Einleitung eines Aufsichtsverfahrens; die angerufene Be-
hörde entscheidet nach pflichtgemässem Ermessen, ob sie auf eine Auf-
sichtsbeschwerde/-anzeige eintritt oder nicht (vgl. BGE 133 II 468 E. 2,
123 II 402 E. 1b; Urteil des BVGer A-5664/2014 vom 18. November 2015
E. 8.2 ff.; ZIBUNG, Praxiskommentar, Art. 71 Rz. 33, KÖLZ/HÄNER/BERT-
SCHI, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes,
3. Aufl. 2013, Rz. 774; je mit Hinweisen).
4.2 Umgekehrt lässt sich aus Art. 71 Abs. 2 VwVG indes nicht ableiten, die
Parteirechte seien einem Anzeiger in einem allfälligen nachfolgenden Auf-
sichtsverfahren in jedem Fall zu verweigern (vgl. Urteil des BVGer
A-678/2015 vom 28. Juli 2015 E. 4.1). Die Parteistellung richtet sich viel-
mehr nach Art. 6 und 48 VwVG. Sind die entsprechenden Voraussetzun-
gen erfüllt, sind auch in einem Aufsichtsverfahren ausnahmsweise Partei-
rechte vorhanden. Nach der Rechtsprechung erwirbt derjenige, welcher bei
einer Aufsichtsbehörde eine Anzeige erstattet oder ein aufsichtsrechtliches
Vorgehen gegen einen Dritten fordert, Parteistellung, wenn er die Voraus-
setzungen von Art. 48 Abs. 1 Bst. b und c VwVG erfüllt. Er muss durch die
Verfügung oder Handlung der beaufsichtigten Stelle besonders berührt
bzw. aufgrund einer besonderen, beachtenswerten, nahen Beziehung zur
Streitsache stärker als die Allgemeinheit betroffen sein. Zusätzlich ist ein
schutzwürdiges Interesse erforderlich, also ein aus der Sicht der Rechts-
pflege gewürdigt ausreichender Anlass dafür, dass sich die angerufene In-
stanz mit der Sache befasst. Der Anzeiger muss einen praktischen Nutzen
aus einer allfälligen Aufhebung oder Änderung des beanstandeten Ent-
scheides ziehen, d.h. seine Situation muss durch den Ausgang des Verfah-
rens in relevanter Weise beeinflusst werden können. Das schutzwürdige
Interesse besteht im Umstand, einen materiellen oder ideellen Nachteil zu
vermeiden, den der bemängelte Entscheid mit sich bringen würde. Ob ein
Anzeiger diese Voraussetzungen erfüllt, ist für jedes Rechtsgebiet und in
jedem Einzelfall gesondert zu beurteilen. Es gibt keine rechtslogisch strin-
gente, sondern nur eine praktisch vernünftige Abgrenzung zur Popularbe-
schwerde oder zur blossen Aufsichtsbeschwerde/-anzeige, die dem Anzei-
ger keine Parteistellung verschafft. Massgebend sind namentlich einerseits
A-1672/2016
Seite 9
die Möglichkeit für den Interessierten, den angestrebten Erfolg auf ande-
rem – z.B. zivil- oder strafrechtlichem – Weg zu erreichen, und andererseits
das Anliegen, die Verwaltungstätigkeit nicht übermässig zu erschweren
(vgl. zum Ganzen BGE 139 II 279 E. 2.3; Urteil des BGer 2C_959/2014
vom 24. April 2015 E. 3.1; Urteile des BVGer A-3434/2015 vom 15. De-
zember 2015 E. 1.2.1 und A-5664/2014 vom 18. November 2015 E. 8.5.1;
je mit Hinweisen). Der Umstand, dass allenfalls zahlreiche Personen be-
sonders berührt sein können, ist für sich allein kein Grund, diesen die Par-
teistellung abzusprechen. Trotzdem soll der Kreis der Personen mit Partei-
stellung nicht derart weit gezogen werden, dass dadurch die Verwaltungs-
tätigkeit ausserordentlich erschwert würde (Urteil des BGer 2C_762/2010
vom 2. Februar 2011 E. 4.4; Urteil des BVGer A-1703/2016, A-2244/2016,
A-2412/2016 vom 29. September 2016 E. 6.4.6; je mit Hinweisen).
4.3 Wird einem Anzeiger Parteistellung eingeräumt, nähert sich das Auf-
sichtsverfahren einem ordentlichen Verwaltungsverfahren an. Die Auf-
sichtsbehörde dürfte in einem solchen Fall verpflichtet sein, mittels Verfü-
gung über die Aufsichtsbeschwerde/-anzeige zu entscheiden (vgl. Urteile
des BVGer A-3434/2015 vom 15. Dezember 2015 E. 1.2.1 und
A-5664/2014 vom 18. November 2015 E. 8.5.1; MARANTELLI-SONANINI/HU-
BER, Praxiskommentar, Art. 6 Rz. 60). Selbst wenn die allgemeinen Vo-
raussetzungen erfüllt sind, sind Anzeiger gemäss Rechtsprechung
schliesslich nur dann zur Beschwerdeerhebung befugt, wenn die Vo-
rinstanz zur Ausübung der Aufsicht verpflichtet ist (vgl. BGE 135 II 145
E. 6.1; Urteil des BVGer A-3434/2015 vom 15. Dezember 2015 E. 1.2.1;
BERNHARD WALDMANN, in: Niggli/Übersax/Wiprächtiger [Hrsg.], Basler
Kommentar zum Bundesgerichtsgesetz, 2. Aufl. 2011, Art. 89 Rz. 27).
5.
Gemäss Art. 3 Abs. 2 des Luftfahrtgesetzes vom 21. Dezember 1948 (LFG,
SR 748.0) kommt dem BAZL die unmittelbare Aufsichtskompetenz über die
zivile Luftfahrt auf dem Gebiet der Schweiz zu. Das BAZL überwacht bei
den Infrastrukturanlagen der Luftfahrt die Einhaltung der luftfahrtspezifi-
schen, der betrieblichen und der baupolizeilichen Anforderungen sowie der
Anforderungen des Umweltschutzes oder lässt sie durch Dritte überwa-
chen. Es führt die erforderlichen Kontrollen durch oder lässt sie durch Dritte
durchführen. Es trifft die notwendigen Massnahmen zur Aufrechterhaltung
oder Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes (Art. 3b VIL). Zu-
dem kann das BAZL gestützt auf Art. 26 VIL zur Anpassung an den recht-
mässigen Zustand Änderungen des Betriebsreglements verfügen, wenn
veränderte rechtliche oder tatsächliche Verhältnisse dies erfordern (vgl.
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Seite 10
zum Ganzen BGE 129 II 331 E. 3.1, 128 II 292 E. 7; BVGE 2011/19 E. 45.5;
Urteile des BVGer A-2669/2016 vom 22. August 2016 E. 6.1, A-3339/2015
vom 22. August 2016 E. 5.6, A-5661/2015 vom 26. Juli 2016 E. 4 und
A-6496/2013 vom 19. März 2015 E. 2.3.2).
Die Aufsichtspflicht der Vorinstanz ist daher ohne Weiteres zu bejahen. Zu
prüfen ist nachfolgend, ob die übrigen der zuvor dargelegten Vorausset-
zungen erfüllt sind.
6.
Nach der Systematik des VwVG sind Parteistellung und Beschwerdebe-
fugnis aufeinander abgestimmt: Art. 6 VwVG umschreibt den Parteibegriff
offen und knüpft über den Verweis auf die Beschwerdebefugnis nach
Art. 48 VwVG an das Rechtsschutzinteresse an. Daraus folgt, dass über
den Kreis der beschwerdeberechtigten Personen mittelbar auch die Par-
teien im erstinstanzlichen Verwaltungsverfahren umschrieben werden. Zu
den Parteien zählen damit neben den materiellen Verfügungsadressaten
auch Dritte, die in einem besonders engen, spezifischen Verhältnis zum
Verfügungsgegenstand stehen und deren Situation durch den Ausgang
des Verfahrens in relevanter Weise beeinflusst werden kann (vgl. BGE 139
II 328 E. 4.1, 139 II 279 2.2; Urteil des BGer 2C_888/2015 vom 23. Mai
2016 E. 2.2; Urteil des BVGer A-1703/2016, A-2244/2016, A-2412/2016
vom 29. September 2016 E. 6.1; je mit Hinweisen).
7.
7.1 Im Bereich von Flughäfen ist ganz generell anerkannt, dass – ein un-
mittelbares Berührtsein vorausgesetzt – ein sehr weiter Kreis von Betroffe-
nen zur Beschwerde legitimiert sein kann, ohne dass bereits eine Popular-
beschwerde vorliegt. Für die Umschreibung des Kreises der zur Beschwer-
deführung befugten Personen ist es unerheblich, ob die Lärmgrenzwerte
überschritten sind oder nicht. So können Anwohnerinnen und Anwohner
aus dem Lärmeinflussbereich des Flughafens Beschwerde führen. Ebenso
können flughafennahe Gemeinwesen, Kantone oder Gemeinden, die sich
für den Schutz ihrer Bevölkerung vor Lärm einsetzen, beschwerdebefugt
sein. Das Beschwerderecht steht auch Vereinigungen und Organisationen
zu, welche die Voraussetzungen für die egoistische Verbandsbeschwerde
erfüllen (vgl. zum Ganzen BGE 104 Ib 307 E. 3b; BVGE 2008/18 E. 2.2;
Urteile des BVGer A-3339/2015 vom 22. August 2016 E. 1.3.1.1,
A-7248/2014 vom 27. Juni 2016 1.2.2 und A-1936/2006 vom 10. Dezember
2009 E. 3.1).
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Seite 11
7.2 Der Beschwerdeführer ersuchte die Vorinstanz um die Ergreifung auf-
sichtsrechtlicher Massnahmen zur Einhaltung der Nachtflugordnung am
Flughafen Zürich. Die flughafennahen Gemeinden sind von den Lärmim-
missionen und damit auch von der Einhaltung der Nachtflugordnung stär-
ker als die Allgemeinheit berührt. Der sbfz besteht vorwiegend aus Anlie-
gergemeinden, die sich zu einem Verein zusammengeschlossen haben mit
dem statutarischen Zweck, die Bevölkerung vor unzumutbarem Fluglärm
und anderen durch den Flugbetrieb verursachten Immissionen zu schüt-
zen, die natürlichen Lebensgrundlagen zu erhalten und die Interessen und
Rechte der Betroffenen zu wahren (vgl. § 2 der Statuten). Die Legitimation
von Gemeinden wird praxisgemäss bejaht, wenn es diesen um spezifische
öffentliche Anliegen wie vorliegend dem Schutz der Einwohner vor Immis-
sionen geht. Entgegen der Ansicht der Beschwerdegegnerin erfüllt der Be-
schwerdeführer die Voraussetzungen der egoistischen Verbandsbe-
schwerde (vgl. Urteile des BVGer A-769/2013 vom 30. Oktober 2013
E. 2.6.2.4, A-1899/2006 vom 11. Februar 2010 E. 2.4 und A-1936/2006
vom 10. Dezember 2009 E. 3.2).
7.3 In Übereinstimmung mit der bisherigen Rechtsprechung ist somit fest-
zuhalten, dass der Beschwerdeführer in einer besonderen, beachtenswer-
ten, nahen Beziehung zur Streitsache steht. Zu klären bleibt, ob er im auf-
sichtsrechtlichen Verfahren der Vorinstanz zumindest glaubhaft machen
konnte, dass er über ein eigenes schutzwürdiges Interesse für eine Partei-
stellung verfügt.
8.
8.1 Mit Blick auf den Verfahrensgegenstand ist zunächst festzuhalten, dass
der Beschwerdeführer von der Vorinstanz die rechtskonforme Durchset-
zung des rechtskräftig genehmigten vBR und nicht dessen Änderung ein-
fordert. In seiner Eingabe vom 22. April 2015 führte er substantiiert aus,
weshalb er der Auffassung sei, die Beschwerdegegnerin verletze systema-
tisch die Vorgaben des vBR zu den Betriebszeiten und weshalb ihm ein
schutzwürdiges Interesse an einem aufsichtsrechtlichen Einschreiten der
Vorinstanz zukomme. Diese Ausführungen boten ausreichend Anlass für
die Aufsichtsbehörde, sich mit der Sache zu befassen. Die Vorinstanz hat
daher zu Recht ein aufsichtsrechtliches Verfahren eröffnet und die Voll-
zugspraxis der Beschwerdegegnerin einer Überprüfung unterzogen. Das
Gesuch des Beschwerdeführers vom 22. April 2015 erschöpfte sich dabei
jedoch nicht allein in typisch aufsichtsrechtliche Belange. Vielmehr forderte
A-1672/2016
Seite 12
er die Vorinstanz auf, konkrete Massnahmen zu ergreifen, um die Be-
schwerdegegnerin zu einer Änderung der Vollzugspraxis anzuhalten. Wäre
die Vorinstanz der Auffassung des Beschwerdeführers gefolgt, hätte dies
zu einer Änderung des künftigen Flugplans geführt und damit zu einer Re-
duktion der nächtlichen Fluglärmbelastung für die Anliegergemeinden des
Flughafens. Es kommt dem Beschwerdeführer, der bereits im Rechtsmit-
telverfahren betr. Genehmigung vBR Verfahrenspartei war, ein eigenes
schutzwürdiges Interesse zu, dass die rechtskräftig genehmigten Mass-
nahmen zum Schutz der Bevölkerung gegen Fluglärm und zur Sanierung
des Flughafens in der Praxis von der Beschwerdegegnerin nicht umgan-
gen werden. Eine andere Möglichkeit, sein Begehren auf korrekten Vollzug
des vBR rechtlich durchzusetzen, hat die Vorinstanz ihm nicht aufgezeigt.
Auch kann im vorliegenden Fall nicht gesagt werden, dass das aufsichts-
rechtliche Verfahren durch die Gewährung der Parteistellung übermässig
erschwert worden wäre. Denn wie aufzuzeigen sein wird (vgl. nachstehend
E. 10.2), hat die Vorinstanz dem Beschwerdeführer zwar die Parteistellung
ausdrücklich aberkannt, ihn im Aufsichtsverfahren aber faktisch wie eine
Partei behandelt.
8.2 Im Rahmen einer Gesamtbetrachtung und aufgrund der konkreten Um-
stände des Einzelfalls ist deshalb ein schutzwürdiges Interesse des Be-
schwerdeführers an einer Parteistellung zu bejahen.
9.
Es ergibt sich somit, dass der Anspruch des Beschwerdeführers auf Par-
teistellung im aufsichtsrechtlichen Verfahren begründet ist und er dies in
seiner Eingabe vom 22. April 2015 auch glaubhaft machen konnte. Ent-
sprechend hätte die Vorinstanz dem gestellten Antrag auf Erlass einer an-
fechtbaren Verfügung nachkommen müssen. Die Beschwerde ist somit
gutzuheissen, soweit eine Rechtsverweigerung gerügt wird.
10.
10.1 Heisst das Bundesverwaltungsgericht eine Rechtsverweigerungs-
oder Rechtsverzögerungsbeschwerde gut, weist es die Sache mit verbind-
lichen Weisungen an die Vorinstanz zurück (Art. 61 Abs. 1 VwVG). Eine
andere Möglichkeit den rechtmässigen Zustand herzustellen, gibt es
grundsätzlich nicht; insbesondere darf das Gericht grundsätzlich nicht an-
stelle der das Recht verweigernden Behörde entscheiden, würden dadurch
doch der Instanzenzug verkürzt und allenfalls weitere Rechte der am Ver-
fahren Beteiligten verletzt. Ausnahmsweise kann allerdings in der Sache
A-1672/2016
Seite 13
entschieden werden, wenn prozessuale Leerläufe vermieden werden sol-
len oder die Feststellung der Rechtsverweigerung zur Wiedergutmachung
nicht genügt und weitere Anordnungen zu treffen sind (vgl. BVGE 2009/1
E. 4 [geschützt durch: Urteil des BGer 1C_108/2008 vom 3. März 2009];
Urteile des BVGer A-4862/2014 vom 3. Juni 2015 E. 5, E-4168/2013 vom
13. Februar 2014 E. 3, A-36/2013 vom 7. August 2013 E. 3.1.4 f. und
A-6437/2008 vom 16. Februar 2009 E. 2.2; MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER,
a.a.O., Rz. 5.25, KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, a.a.O., Rz. 1312).
10.2 Vorliegend gilt es zu beachten, dass die Vorinstanz im Rahmen des
von ihr durchgeführten aufsichtsrechtlichen Verfahrens die Rügen des Be-
schwerdeführers materiell geprüft hat. Des Weiteren hat sie sowohl dem
Beschwerdeführer als auch der Beschwerdegegnerin das rechtliche Gehör
gewährt und ihnen Gelegenheit gegeben, sich zur Streitsache materiell zu
äussern. Das hier strittige Antwortschreiben der Vorinstanz vom 12. Feb-
ruar 2016 enthält sodann eine eingehende Begründung, in der sie sich mit
dem Gesuch des Beschwerdeführers inhaltlich auseinandersetzt und es im
Ergebnis als unbegründet erachtet. Es kommt insofern einem materiellen
Entscheid gleich. Auch im Rahmen des Schriftenwechsels vor Bundesver-
waltungsgericht äusserten sich die Verfahrensbeteiligten umfassend zur
Streitsache. Bei diesen besonderen Voraussetzungen erscheint eine Rück-
weisung der Sache an die Vorinstanz zum Erlass einer formellen Verfügung
als nicht zweckmässig. Eine Rückweisung würde sich vollumfänglich in ei-
nem Verfahrensleerlauf erschöpfen, was unter prozessökonomischen Ge-
sichtspunkten als nicht vertretbar erscheint. Nach dem Gesagten ist daher
ausnahmsweise auf eine Rückweisung zu verzichten und nachfolgend zu
prüfen, ob die Vorbringen des Beschwerdeführers materiell begründet sind.
Ein solches Vorgehen geht auch nicht über die Rechtsbegehren des Be-
schwerdeführers hinaus. Denn trotz der Rüge der Rechtsverweigerung be-
antragt der Beschwerdeführer in seinem Hauptbegehren zusätzlich eine
materielle Prüfung durch das Bundesverwaltungsgericht. In den Schluss-
bemerkungen vom 11. August 2016 hält der Beschwerdeführer daran fest,
es sei auf eine Rückweisung an die Vorinstanz zur Beurteilung und zur
erneuten Gewährung des rechtlichen Gehörs zu verzichten. Dies würde
nur zu einer weiteren Verzögerung führen, was der betroffenen Bevölke-
rung nicht zuzumuten sei. Anders als der Beschwerdeführer spricht sich
zwar die Beschwerdegegnerin in ihrer Beschwerdeantwort ausdrücklich
gegen einen reformatorischen Entscheid in der Sache aus, dies mit Blick
auf das der Vorinstanz zustehende Ermessen und eine nachteilige Verkür-
zung des Instanzenzuges. Da aber die Rügen des Beschwerdeführers –
A-1672/2016
Seite 14
wie noch zu sehen sein wird – sich ohnehin als unbegründet erweisen,
kommen die von der Beschwerdegegnerin erhobenen Einwände vorlie-
gend nicht zum Tragen und können deshalb unberücksichtigt bleiben.
11.
11.1 In materieller Hinsicht rügt der Beschwerdeführer, die Beschwerde-
gegnerin verletze systematisch die geltende Nachtflugordnung am Flugha-
fen Zürich, indem sie ordentliche Starts während der Zeit durchführe, die
dem Verspätungsabbau vorbehalten sei. Gemäss verbindlicher Vorgabe
des vBR ende die Betriebszeit um 23.00 Uhr. Nach Sinn und Zweck und in
Übereinstimmung mit Art. 39 VIL, welcher den Grundsatz der grössten Zu-
rückhaltung bei der Planung von Flügen zur Nachtzeit statuiere, sei die da-
rauf folgende Betriebshalbstunde ausschliesslich für den Verspätungsab-
bau reserviert. Mit der gegenwärtig zu verzeichnenden Häufung von plan-
mässigen Starts nach 22.30 Uhr könne die Beschwerdegegnerin technisch
gesehen gar nicht alle Flüge vor 23.00 Uhr abwickeln. Denn die im Flug-
plan angegebenen Abflugzeiten würden sich auf den Moment des Zurück-
stossens der Flugzeuge vom Gate beziehen. Bis zum eigentlichen Start,
d.h. bis zum Power-setting für den Take-off, benötige ein Flugzeug ca. 12-
15 Minuten, zuzüglich eines Sicherheitsabstandes von 2-3 Minuten. Selbst
unter optimalen Bedingungen könne das letzte Flugzeug somit erst um
23.10 Uhr starten. Folglich werde die Funktion der letzten Betriebshalb-
stunde als ausschliesslicher Puffer für den Verspätungsabbau chronisch
und planmässig missachtet. Aus den von der Beschwerdegegnerin einge-
reichten Beispieltagen sei zu folgern, dass für den Zeitraum von 2011 bis
2015 die Vorschriften des Betriebsreglements nur an 17 Tagen, d.h. zu
weniger als 1 %, eingehalten worden seien. Zu 2/3 der Fälle und an aus-
nahmslos allen aufgeführten Beispieltagen sei dabei das Zurückstossen
der Flugzeuge zu früh erfolgt. Bei pünktlichem Zurückstossen wäre es auch
in diesen Tagen zu verspäteten Starts nach 23.00 Uhr gekommen. Des
Weiteren würden die von der Beschwerdegegnerin ausgewiesenen Anga-
ben zur Taxi-Time, d.h. die Zeit vom Zurückstossen bis zum Abheben,
ziemlich genau seinen Annahmen entsprechen. Bei den Startabständen
seien sogar – selbst unter den optimalen Bedingungen der Beispieltage –
längere Abstände zu beobachten als die von ihm angenommenen 2-3
Minuten. Gerade angesichts der Gründe, die bekanntermassen regelmäs-
sig zu Verspätungen im Flugbetrieb führen würden, sei es wichtig, dass die
verantwortlichen Planer eine Zeitreserve einbauen würden, mit der übliche
Verzögerungen aufgefangen werden könnten. Entgegen der Ansicht der
Vorinstanz bestehe bei der Einhaltung der genehmigten Betriebszeiten
A-1672/2016
Seite 15
auch kein Raum für eine Interessenabwägung zu Gunsten der Beschwer-
degegnerin. Die Vorinstanz habe daher aufsichtsrechtlich für eine Anpas-
sung des künftigen Flugplans zu sorgen, so dass die Beschwerdegegnerin
die Zeit von 23.00-23.30 Uhr nur noch für die Starts nutze, die aufgrund
individueller und konkreter Umstände verspätet seien.
11.2 Die Vorinstanz legt dar, es sei der beschwerdeführerischen Haltung
zu widersprechen, wonach die halbe Stunde von 23.00 bis 23.30 Uhr nicht
zur ordentlichen Betriebszeit des Flughafens Zürichs, sondern zur Nacht-
sperrzeit gehöre. Gemäss dem rechtskräftig genehmigten und höchstrich-
terlich überprüften vBR dürften gewerbsmässige Flüge (mit Ausnahme der
Starts von Charterflügen) bis 23.00 Uhr geplant werden. In der anschlies-
senden halben Stunde dürften gegenüber dem Flugplan verspätete Flug-
zeuge ohne weitere Voraussetzung starten und landen. Erst nach 23.30
Uhr würden die einschränkenden Bestimmungen des Betriebsreglements
gelten, wonach Starts und Landungen nur bei ausserordentlichen, unvor-
hersehbaren Ereignissen bewilligt werden dürften. Nur in den letztgenann-
ten Fällen handle es sich um Ausnahmen von der sog. Nachtflugsperre.
Auch nach den Vorgaben des SIL sollten die Betriebszeiten des Flughafens
Zürich nicht weiter eingeschränkt werden. Die Vorinstanz habe mit Verfü-
gung vom 27. Januar 2015 die zulässigen Lärmimmissionen rechtskräftig
festgelegt und der Beschwerdegegnerin Erleichterungen für diejenigen Ge-
biete erteilt, wo die Immissionsgrenzwerte nicht eingehalten werden könn-
ten. Damit gelte der Flughafen Zürich als saniert. Aufgrund der dargestell-
ten Sach- und Rechtslage sei keine Anpassung des Betriebsreglements
gestützt auf Art. 26 VIL vorzunehmen. Die Beschwerdegegnerin halte die
Bestimmungen des Betriebsreglements zu den Betriebszeiten ein, weshalb
kein Anlass für ein aufsichtsrechtliches Einschreiten der Vorinstanz be-
stehe.
11.3 Die Beschwerdegegnerin erachtet die Rügen des Beschwerdeführers
ebenfalls als unbegründet. In der Beschwerdeantwort führt sie aus, die Be-
hauptung des Beschwerdeführers, wonach die Abwicklung der Starts tech-
nisch nicht vor 23.10 Uhr möglich sei, erweise sich als unzutreffend und sei
anhand der vorgelegten Beispieltage widerlegt. Die letzten Slots für Ab-
flüge habe sie auf 22.45 Uhr vorgezogen. Vom Zurückstossen eines Flug-
zeugs bis zu dessen Start würden durchschnittlich knapp 10 Minuten be-
nötigt. Zwischen zwei Starts von Grossraumflugzeugen sei ein Sicherheits-
abstand von 2 Minuten einzuhalten, der bei kleineren Flugzeugen reduziert
werden könne. Bei viermotorigen Langstreckenflugzeugen, die vom Dock
Midfield aus aufgrund der aktuell geltenden Minimumhöhe bei Starts ab
A-1672/2016
Seite 16
Piste 32 zur Piste 34 rollen müssten, verlängere sich die durchschnittliche
Rollzeit um bis zu rund 5 Minuten. Betreffend die Zeit vom Zurückstossen
bis zum Start sei diesbezüglich von rund 13-15 Minuten auszugehen. Das
Bundesverwaltungsgericht habe im Urteil A-1936/2006 vom 10. Dezember
2009 in E. 31.4.5 festgehalten, dass mit dem Sommerflugplan 2009 und
dem Winterflugplan 2009/2010, d.h. bereits vor Einführung der aktuellen
Nachtflugordnung, effektiv keine Starts und Landungen ab 23.00 Uhr vor-
gesehen seien und nach 23.00 Uhr in aller Regel nur noch Verspätungs-
abbau stattfinde. Somit sei auch das Bundesverwaltungsgericht davon
ausgegangen, dass der damalige Flugplan den Anforderungen des neuen
Betriebsreglements entspreche. Der aktuelle Flugplan sei in Bezug auf die
Anzahl Flüge und die zeitliche Terminierung der Slots selbst an flugstarken
Tagen mit dem damaligen Flugplan vergleichbar und weise keine relevan-
ten Unterschiede auf. Tatsache sei, dass es im Verlaufe eines Tages be-
dingt durch verschiedenste Umstände zu Verspätungen gegenüber dem
Flugplan kommen könne. Es bedürfe keiner weiteren Erläuterung, dass es
aufgrund der Abhängigkeit von dem weltumspannenden System zu Ver-
spätungen kommen könne und ein Abbau ohne grosse Hürden möglich
sein müsse. Wenn der Beschwerdeführer nun die Zulässigkeit eines Ver-
spätungsabbaus von 23.00 bis 23.30 Uhr vom Vorliegen ausserordentli-
cher Umstände abhängig machen möchte, so verkenne er den klaren Wort-
laut von Art. 12 Anhang 1 vBR. Bei Verspätungen könnten die bis 23.00
Uhr geplanten Starts zulässigerweise bis 23.30 Uhr abgebaut werden.
Diesbezüglich sei auf den SIL zu verweisen, welcher die Rahmenbedin-
gungen für das Betriebsreglement vorgebe. Gemäss SIL-Objektblatt für
den Flughafen Zürich seien verspätete Starts und Landungen bis 23.30
Uhr ohne besondere Bewilligungen zuzulassen und eine weitere Ausdeh-
nung der Nachtflugsperre oder eine weitergehende Einschränkung der
Zahl der Flugbewegungen in der Nachtstunde wäre mit der Funktion des
Flughafens als Drehscheibe für den interkontinentalen Verkehr nicht ver-
einbar. Die vom Beschwerdeführer vertretene Auslegung der Nachtflugord-
nung widerspreche somit einerseits dem klaren Wortlaut des Betriebsreg-
lements und anderseits dem Willen des Bundes und sei daher entschieden
abzulehnen. Es sei offensichtlich, dass der vom Beschwerdeführer be-
mühte restriktive Ausnahmecharakter sich auf die Flüge nach 23.30 Uhr
beziehe. Unter Berücksichtigung der vorstehenden Ausführungen könne
es auch nicht massgebend sein, wie häufig ein Verspätungsabbau effektiv
erforderlich sei. Schliesslich stehe es ihr nicht zu, den Verkehr über die
genannten Vorgaben hinaus einzuschränken. Sie sei grundsätzlich ver-
pflichtet, die gemäss vBR vorgesehenen Kapazitäten dem Verkehr zur Ver-
fügung zu stellen.
A-1672/2016
Seite 17
12.
Gemäss Art. 39 Abs. 1 VIL sind zwischen 22.00 und 06.00 Uhr Starts und
Landungen nicht gewerbsmässiger Flüge untersagt; gewerbsmässige
Flüge sind zwischen 22.00 und 06.00 Uhr nach den Vorschriften der
Art. 39a und 39b VIL eingeschränkt, wobei die Flugbetriebsunternehmen
bei der Planung von Flügen in diesem Zeitraum grösste Zurückhaltung
üben müssen (Art. 39 Abs. 2 und 3 VIL). Art. 39a VIL regelt Einschränkun-
gen für gewerbsmässige Flüge bei den Landesflughäfen Genf und Zürich.
Danach sind Starts zwischen 24.00 und 06.00 Uhr verboten und zwischen
22.00 und 24.00 Uhr nur für gewerbsmässige Flüge erlaubt, deren Emissi-
onen bestimmte Lärmindizes nicht übersteigen (Abs. 1). Landungen sind
zwischen 24.00 und 05.00 Uhr verboten (Abs. 2). Gegenüber dem Flugplan
verspätete Starts oder Landungen sind bis spätestens um 00.30 Uhr er-
laubt (Abs. 3).
Im hier massgebenden Art. 12 Anhang 1 vBR ist die Nachtflugordnung für
den gewerbsmässigen Verkehr des Flughafens Zürich restriktiver geregelt
(ohne Charterflüge):
"Starts und Landungen des gewerbsmässigen Verkehrs dürfen (...) bis 23.00
Uhr geplant werden. Die Flughafen Zürich AG kann aus betrieblichen Gründen
die Vergabe des letzten Slots zeitlich vorverlegen.
Verspätete Starts und Landungen werden bis 23.30 Uhr ohne besondere Be-
willigung zugelassen.
Für Starts und Landungen nach 23.30 Uhr kann die Flughafen Zürich AG bei
unvorhersehbaren ausserordentlichen Ereignissen, insbesondere bei schwer-
wiegenden meteorologischen Verhältnissen, eine Ausnahmebewilligung ertei-
len."
13.
13.1 Der Beschwerdeführer hält der Beschwerdegegnerin im Wesentlichen
vor, zu viele Slots im Zeitraum von 22.30 bis 22.45 Uhr zu vergeben und
damit Abflüge nach 23.00 Uhr im Flugplan faktisch bereits einzuplanen.
13.2 Unstrittig ist, dass die Beschwerdegegnerin keine Slots nach 22.45
Uhr vergibt. Vorliegend hat die Beschwerdegegnerin sodann zu Recht da-
rauf hingewiesen, dass die Anzahl der vergebenen Slots zwischen 22.30
und 22.45 Uhr gegenüber dem Flugplan von 2009 und 2009/2010 im We-
sentlichen gleich geblieben ist. Anzeichen für eine rechtsmissbräuchliche
Umgehung der per 29. Juli 2010 eingeführten Nachtflugordnung bestehen
A-1672/2016
Seite 18
insofern nicht. Nach Angaben der Beschwerdegegnerin, die vom Be-
schwerdeführer zwar als theoretisch, nicht aber als falsch bezeichnet wer-
den, benötigt ein Flugzeug vom Abstossen vom Gate bis zum Start durch-
schnittlich knapp 10 Minuten, zuzüglich eines Sicherheitsabstandes von 2
Minuten bei Grossraumflugzeugen. Bei kleineren Flugzeugen kann der Si-
cherheitsabstand reduziert werden. Im Falle von viermotorigen Langstre-
ckenflugzeugen vom Dock Midfield ist mit einer Zeit vom Zurückstossen
bis zum Start von rund 13-15 Minuten zu rechnen. Dass diese Zeitangaben
im ordentlichen Betrieb umsetzbar sind, konnte die Beschwerdegegnerin
anhand von Beispieltagen des Sommer- und des Winterflugplans belegen,
an denen sämtliche Starts (Airborne Time, d.h. Flugzeug hebt nach dem
Startlauf von der Piste ab) vor 23.00 Uhr abgewickelt werden konnten. An
diesen Beispieltagen wurden zwar immer auch einzelne Flugzeuge im Ver-
gleich zum Flugplan zu früh vom Gate zurückgestossen. Doch lassen sich
auch solche Beispieltage finden, an denen das jeweils zuletzt gestartete
Flugzeug im Vergleich zum Flugplan pünktlich oder sogar zu spät vom
Gate zurückgestossen wurde. Es ist somit technisch möglich, dass die letz-
ten Flugzeuge bis um 23.00 Uhr starten können. Gleichzeitig ist jedoch
auch festzuhalten, dass – entgegen der Äusserung der Vorinstanz – die
Beschwerdegegnerin mit Vergabe der letzten Slots um 22.45 Uhr die
maximale Betriebszeit weitestgehend ausschöpft.
13.3 Mit der Vorinstanz ist daher im Ergebnis einig zu gehen, dass die Be-
schwerdegegnerin sämtliche Flüge vor 23.00 Uhr plant und keine Verlet-
zung von Art. 12 Abs. 1 Anhang 1 vBR ersichtlich ist.
Es ist allerdings richtig und wird auch von der Beschwerdegegnerin nicht
in Abrede gestellt, dass im täglichen Betrieb die tatsächlichen Zeiten, die
ein Flugzeug vom Gate bis zum Start benötigt, wiederholt über den vorge-
nannten Werten liegen und Starts nach 23.00 Uhr zu verzeichnen sind. Da
es zahlreiche Faktoren gibt, die zu Verspätungen im Flugverkehr führen
können, erscheint die Forderung des Beschwerdeführers nach mehr zeitli-
cher Reserve im Flugplan durchaus verständlich. Diese Forderung be-
schlägt jedoch nicht Art. 12 Abs. 1 Anhang 1 vBR, sondern die Frage des
Verspätungsabbaus nach Abs. 2, auf die nun anschliessend einzugehen
ist.
A-1672/2016
Seite 19
14.
14.1 Laut den vorstehenden Parteistandpunkten bestehen konträre Auffas-
sungen, wie die Bestimmung von Art. 12 Abs. 2 Anhang 1 vBR zum Ver-
spätungsabbau auszulegen ist.
14.2 Nach dem Wortlaut von Art. 12 Abs. 2 Anhang 1 vBR sind verspätete
Starts und Landungen bis 23.30 Uhr ohne besondere Bewilligungen zuläs-
sig. Die Bestimmung enthält keinerlei weitergehende Restriktionen zu den
Voraussetzungen oder dem Umfang des Verspätungsabbaus. Der vom Be-
schwerdeführer geltend gemachte Ausnahmecharakter des Verspätungs-
abbaus lässt sich somit nicht auf den Wortlaut von Abs. 2 stützen. Vielmehr
spricht der klare Wortlaut dafür, dass ein Verspätungsabbau bis 23.30 Uhr
ohne weitere Voraussetzungen zulässig sein sollte, soweit die Starts und
Landungen vor 23.00 Uhr geplant werden.
14.3 Wie die Vorinstanz und die Beschwerdegegnerin sodann überzeu-
gend darlegen, weist Art. 12 Anhang 1 vBR eine eindeutige und inhaltlich
aufeinander abgestimmte Systematik auf. Im Gegensatz zum Abs. 2 sind
in Abs. 3 sowohl qualitative ("bei unvorhersehbaren ausserordentlichen Er-
eignissen") als auch quantitative Kriterien ("Ausnahmebewilligung") statu-
iert, die für Starts und Landungen nach 23.30 Uhr zu beachten sind. Wäre
der Auffassung des Beschwerdeführers zu folgen, dass bereits im Zeitraum
vor 23.30 Uhr Starts und Landungen nur noch in Ausnahmesituationen er-
folgen dürften, entspräche dies im Ergebnis der Regelung von Abs. 3. Aus
dem Umstand, dass mit Abs. 2 eine gesonderte Bestimmung für den Ver-
spätungsabbau in das vBR aufgenommen wurde, lässt sich somit schlies-
sen, es gelten während dieser Zeit gerade noch nicht die gleich strengen
Vorgaben wie in der Zeit nach 23.30 Uhr.
14.4 Soweit der Beschwerdeführer sich auf Sinn und Zweck von Art. 12
Abs. 2 Anhang 1 vBR beruft, gilt es zu berücksichtigen, dass ver-
schiedenste Gründe zu Verspätungen gegenüber dem Flugplan führen
können, die nur teilweise im Einflussbereich der Beschwerdegegnerin lie-
gen. So war denn auch im damaligen Genehmigungsverfahren des vBR im
Grunde unbestritten, dass es ein für den Verspätungsabbau reserviertes
Zeitfenster braucht. Im Rahmen der damals strittigen Verlängerung der
Nachtflugsperre wurde aber von verschiedenen Beschwerdeführenden be-
antragt, verspätete Starts und Landungen nur noch bis spätestens 23.00
Uhr zuzulassen, was bedeutet hätte, dass die Beschwerdegegnerin die
zeitlich letzten Slots aus dem Flugplan hätte streichen müssen. Für die
A-1672/2016
Seite 20
diesbezügliche Interessenabwägung kann daher auf das Urteil des Bun-
desverwaltungsgerichts A-1936/2006 vom 10. Dezember 2009 verwiesen
werden. In E. 40.6 ff. erwog das Bundesverwaltungsgericht, dass das Be-
dürfnis der Anwohner nach einer ungestörten Nachtruhe klar ausgewiesen
sei, die entsprechenden Interessen an zusätzlichen Ausdehnungen der
Nachtflugsperre bzw. weiteren Nachtflugbeschränkungen als sehr gewich-
tig einzuschätzen seien und der Nachtflugbetrieb deshalb im Rahmen der
Interessenabwägung auch besonders kritisch zu prüfen sei. Diese gewich-
tigen Lärmschutzinteressen seien die Interessen der Flughafenbetreiberin
und der Fluggesellschaft SWISS an einer nicht weiter ausgedehnten
Nachtflugsperre bzw. der Beibehaltung der Regelung der vBR-Verfügung
gegenüber zu stellen. Aus diesen detailliert dargelegten Interessenlagen
beider Seiten sei das Fazit zu ziehen, dass die wirtschaftlichen Interessen
der Flughafen Zürich AG und der SWISS sowie die verkehrs- und volks-
wirtschaftlichen Interessen der Schweiz die Lärmschutzinteressen der be-
schwerdeführenden Anwohner und Gemeinwesen überwiegen würden.
Weitere Ausdehnungen der Nachtflugsperre seien nach der heutigen
Rechtslage weder mit den Anforderungen an einen Drehkreuzbetrieb am
Flughafen Zürich noch mit den Wettbewerbsbedingungen für eine interkon-
tinental tätige Netzwerkgesellschaft wie die SWISS vereinbar, weswegen
solche Massnahmen heute als unzumutbar und damit unverhältnismässig
zu bezeichnen seien. Schliesslich müsse auch der Verspätungsabbau bis
23.30 Uhr nach dem Ausgeführten möglich bleiben. Als Resultat sei des-
halb festzuhalten, dass sämtliche Anträge und Rügen der Beschwerdefüh-
renden auf weitere Ausdehnungen der Nachtflugsperre über die Zeit von
23.00 Uhr (bzw. beim Verspätungsabbau 23.30 Uhr) bis 06.00 Uhr hinaus
hier abgewiesen werden müssen (bestätigt durch das BGer mit Urteil
1C_58/2010 und andere vom 22. Dezember 2010 E. 6.1). Wie sich somit
aus den genannten Urteilen ergibt, hält die Nachtflugordnung von Art. 12
Anhang 1 vBR einer Interessenprüfung stand. Ein allfälliger Widerspruch
zwischen Sinn und Zweck von Art. 12 Anhang 1 vBR zu dessen klarem
Wortlaut sowie Systematik ist somit nicht erkennbar, zumal auch das zwi-
schenzeitlich ergangene SIL-Objektblatt für den Flughafen Zürich vom
18. September 2015 keine weitere Ausdehnung der Nachtflugsperre sowie
eine gleich lautende Regelung zum Verspätungsabbau vorsieht.
14.5 Als Folge vorstehender Erwägungen wird deutlich, dass gemäss
Art. 12 Abs. 2 Anhang 1 vBR verspätete Flugzeuge ohne weitere Voraus-
setzungen bis 23.30 Uhr starten dürfen. Das von der Vorinstanz und der
Beschwerdegegnerin vertretene Auslegungsergebnis erweist sich somit
als zutreffend.
A-1672/2016
Seite 21
Bei dieser Rechtslage würde die vom Beschwerdeführer angestrebte Be-
schränkung des Verspätungsabbaus eine Änderung des vBR erfordern. Es
liegt auf der Hand, dass eine solche Forderung im vorliegenden Beschwer-
deverfahren, wo der Verfahrensgegenstand auf den korrekten Vollzug des
vBR begrenzt ist, nicht durchzusetzen ist.
15.
Demnach ist vorliegend keine Verletzung von Art. 12 Anhang 1 vBR aus-
zumachen, da die Beschwerdegegnerin sämtliche Starts vor 23.00 Uhr
plant und der Verspätungsabbau bis 23.30 Uhr ohne weitere Vorausset-
zungen gestattet ist. Auch wenn es häufig zu einem Verspätungsabbau
nach 23.00 Uhr kommt, ist die bestehende Praxis der Beschwerdegegnerin
nicht zu beanstanden. Das Bundesverwaltungsgericht sieht deshalb kei-
nen Anlass, von der Einschätzung der Vorinstanz als zuständige Fachbe-
hörde abzuweichen, dass die geltenden Vorgaben des vBR zum Ver-
spätungsabbau am Flughafen Zürich eingehalten werden.
Zusammenfassend ist die Beschwerde somit dahingehend gutzuheissen,
dass die Vorinstanz über das Gesuch des Beschwerdeführers vom 22. Ap-
ril 2015 verfügungsweise hätte entscheiden müssen. In der Sache ist sie
jedoch abzuweisen.
16.
16.1 Die Verfahrenskosten, die vorliegend auf Fr. 2'000.- festzusetzen
sind, werden in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt. Unterliegt
diese nur teilweise, so werden die Kosten ermässigt (Art. 63 Abs. 1 VwVG).
Keine Verfahrenskosten haben Vorinstanzen oder Bundesbehörden zu tra-
gen; anderen als Bundesbehörden, die Beschwerde führen und unterlie-
gen, werden Verfahrenskosten auferlegt, soweit sich der Streit um vermö-
gensrechtliche Interessen der Körperschaften oder autonomen Anstalten
dreht (Art. 63 Abs. 2 VwVG).
Bei diesem Verfahrensausgang gilt der Beschwerdeführer in der Sache als
mehrheitlich unterliegend, der nur in einem Nebenpunkt, nämlich der Wei-
gerung der Vorinstanz, eine Verfügung zu erlassen, obsiegt. Ihm sind indes
gestützt auf Art. 63 Abs. 2 VwVG keine Verfahrenskosten zu überbinden,
da keine vermögenrechtlichen Interessen der Gemeinden im Streit liegen.
Die Vorinstanz hat ebenfalls keine Verfahrenskosten zu tragen. Die Be-
schwerdegegnerin, die sich mit eigenen Anträgen am Verfahren beteiligt
hat, wird im Ausmass ihres Unterliegens kostenpflichtig. Ihr Unterliegen
A-1672/2016
Seite 22
geht zwar auf die von der Vorinstanz zu verantwortende Rechtsverweige-
rung zurück, doch hat sie das Vorgehen ausdrücklich mitgetragen. Ihrem
Unterliegen entsprechend sind ihr Verfahrenskosten in der Höhe von
Fr. 500.- aufzuerlegen.
16.2 Ganz oder teilweise obsiegenden Parteien ist von Amtes wegen oder
auf Begehren eine Entschädigung für ihnen erwachsene notwendige und
verhältnismässig hohe Kosten zuzusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG i.V.m.
Art. 7 ff. des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Ent-
schädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]).
Keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung haben Bundesbehörden
und, in der Regel, andere Behörden, die als Partei auftreten (Art. 7 Abs. 3
VGKE). Eine Ausnahme von dieser Regel rechtfertigt sich bei kleineren und
mittleren Gemeinden, die über keinen Rechtsdienst verfügen und daher
insbesondere zur Bewältigung komplexer rechtlicher Angelegenheiten auf
einen Rechtsanwalt angewiesen sind (vgl. Urteil des BVGer A-2332/2014
vom 18. Januar 2016 E. 7.2). Das Bundesverwaltungsgericht legt die Par-
teientschädigung aufgrund der eingereichten Kostennote oder, wenn keine
Kostennote eingereicht wird, aufgrund der Akten fest (Art. 14 Abs. 2
VGKE).
Der mehrheitlich obsiegenden Beschwerdegegnerin steht keine Parteient-
schädigung zu, da diese ihren internen Rechtsdienst mit der Interessen-
vertretung betraut hat. Die Vorinstanz als Bundesbehörde hat ebenfalls kei-
nen Anspruch auf eine Parteientschädigung. Soweit der anwaltlich vertre-
tene Beschwerdeführer, der kleinere und mittlere Gemeinden vertritt, im
Umfange von 1/4 obsiegt, ist ihm eine Parteientschädigung zuzusprechen.
Da er keine Kostennote eingereicht hat, ist die Entschädigung aufgrund der
Akten festzusetzen. In Anbetracht des mutmasslichen Arbeits- und Zeitauf-
wands für das vorliegende Beschwerdeverfahren erscheint eine reduzierte
Parteientschädigung von Fr. 1'000.- (inkl. Auslagen und Mehrwertsteuer)
als angemessen. Sie ist der Beschwerdegegnerin zur Zahlung aufzuerle-
gen.
A-1672/2016
Seite 23