Decision ID: 717c1610-1c52-57b8-bf6a-d367cf6d8014
Year: 2020
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Sachverhalt:
A.
A.a Mit Verfügung vom 2. Dezember 2013 («Sanktionsverfügung») schloss
die Wettbewerbskommission (WEKO, Vorinstanz) die am 13. Februar 2006
eröffnete Untersuchung betreffend Abreden über Zuschläge im Bereich
Luftfracht (Verfahrens-Nr. 81.21-0014) ab. Sie untersagte den schliesslich
14 Parteien – Luftfahrtunternehmungen, teilweise zuzüglich ihrer Tochter-
gesellschaften – sich ausserhalb des eigenen Konzernverbandes bezüg-
lich Luftfrachtdienstleistungen gegenseitig über Preise, Preiselemente und
Preisfestsetzungsmechanismen abzusprechen beziehungsweise entspre-
chende Informationen auszutauschen, soweit dies durch entsprechende
Luftverkehrsabkommen nicht ausdrücklich erlaubt sei oder im Rahmen ei-
ner Allianz erfolge, für die eine Freistellung gemäss EU-Luftverkehrsab-
kommen der zuständigen Behörde vorliege (Sanktionsverfügung, Disposi-
tiv Ziff. 1). Elf der Parteien wurden wegen Beteiligung an einer gemäss Art.
8 des Abkommens vom 21. Juni 1999 zwischen der Schweizerischen Eid-
genossenschaft und der Europäischen Gemeinschaft über den Luftverkehr
(SR 0.748.127.192.68, nachstehend «EU-Luftverkehrsabkommen») in
Verbindung mit Art. 5 Abs. 1 und 3 Bst. a Kartellgesetz (KG, SR 251) unzu-
lässigen Preisabrede mit Sanktionen in unterschiedlicher Höhe belegt
(Sanktionsverfügung, Dispositiv Ziff. 2). Die Sanktionsverfügung wurde mit
Begleitbrief am 9. Januar 2014 versandt. Die Beschwerdeführerin 1 und
[...], die Beschwerdeführerin 2, gehörten zum Kreis der so Sanktionierten.
Mehrere Parteien haben die Sanktionsverfügung beim Bundesverwal-
tungsgericht gefochten. Diese Verfahren sind hängig.
A.b Die Vorinstanz veröffentlichte am 10. Januar 2014 eine Medienmittei-
lung. Gleichzeitig wurde auf der Website der Vorinstanz ein «Presseroh-
stoff» aufgeschaltet.
A.c Im Begleitschreiben zur Sanktionsverfügung vom 9. Januar 2014 ori-
entierte die Vorinstanz die Parteien über ihre Absicht, die Sanktionsverfü-
gung in der Reihe «Recht und Politik des Wettbewerbs» (RPW/DPC) zu
publizieren. Sie setzte eine Frist an, innert welcher Geschäftsgeheimnisse
geltend gemacht werden konnten, soweit diese nicht schon von der Vor-
instanz als solche bezeichnet worden seien. In der Folge fand ein Aus-
tausch zwischen der Vorinstanz und mehreren Parteien zur Frage der Pub-
likation der Sanktionsverfügung statt. Mit Verfügung vom 8. September
2014 («Publikationsverfügung 1»), die an die neun Parteien adressiert war,
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welche eine Verfügung verlangt hatten, entschied die Vorinstanz, die Ver-
fügung vom 2. Dezember 2013 in einer im Anhang befindlichen Version
(«Publikationsversion 1») zu veröffentlichen.
A.d Mehrere Parteien – nicht aber die nunmehrigen Beschwerdeführerin-
nen – fochten die Verfügung vom 8. September 2014 beim Bundesverwal-
tungsgericht an. Mit Urteilen vom 30. Oktober 2017 (B-5858/2014,
B-5869/2014, B-5896/2014, B-5903/2014, B-5911/2014 [auch publiziert in
RPW, 2017/4, S. 644 ff.], B-5920/2014 [auch RPW 2017/4, S. 663 ff.],
B-5927/2014, B- 5936/2014, B-5943/2014; die Beschwerdeführerinnen zi-
tieren in der Beschwerdeschrift die beiden in der RPW 2017/4 publizierten
Urteile; dies aufnehmend wird in der Folge B-5920/2011 als «Rückwei-
sungsurteil» zitiert) hiess das Bundesverwaltungsgericht die Beschwerden
teilweise gut, hob die Verfügung vom 8. September 2014 auf und wies die
Sache zur Neubeurteilung im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zu-
rück.
A.e Für eine eingehende Schilderung des Sachverhaltes bis zu diesen Ur-
teilen wird auf die Ausführungen in diesen verwiesen.
B.
B.a Mit Schreiben vom 6. März 2018 übermittelte das Sekretariat der Wett-
bewerbskommission den Parteien eine anhand der Vorgaben im genann-
ten Urteil überarbeitete Fassung einer Publikationsversion (vi-act. A.1; ein-
schliesslich eines Vergleichs Publikationsversion 1, vi-act. A.2) zur Stel-
lungnahme (vi-act. 12).
B.b Die Beschwerdeführerinnen liessen sich am 4. April 2018 vernehmen
(vi-act. 38).
Sie stellten fest, dass die Publikationsversion 2 zwar besser sei als die ur-
sprünglich vorgesehene, aber weiterer Abdeckungen bedürfe, um den Vor-
gaben des Rückweisungsurteils zu genügen. Namentlich seien die Anony-
misierung und zusätzliche Abdeckungen von Passagen notwendig, die be-
stimmte Sachverhaltsschilderungen in Verbindung zu den Beschwerdefüh-
rerinnen brächten und Grundlage für dem schweizerischen Zivilprozess
fremde Instrumente wie einer Pre-Trial Discovery bieten könnten. Die Be-
schwerdeführerinnen seien nur auf einem (von fünf) mit Sanktionen beleg-
ten Streckenpaar tätig gewesen, und doch werde ihnen der ganze Sach-
verhalt zugeordnet. Eine namentlich genannte Einzelklägerin könnte in ei-
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nem hängigen US-Verfahren ohne die vorgeschlagenen Abdeckungen An-
sprüche geltend machen, die zwar unbegründet seien, deren Abwehr aber
erhebliche Zeit und Kosten in Anspruch nähmen – mit entsprechendem
Potential, die Kosten für einen denkbaren Vergleich in die Höhe zu treiben
(aus den Sammelklagen im Zusammenhang mit dem Luftfrachtkartell seien
die Beschwerdeführerinnen entlassen worden). Die Beschwerdeführerin-
nen wiesen darauf hin, dass weltweit einzig die WEKO sie als Mitglied des
behaupteten Kartells identifizieren zu können meine und legte eine eigene
Publikationsversion vor, aus der die beantragten Schwärzungen ersichtlich
seien.
B.c Mit einheitlicher, an zehn Parteien (zuzüglich deren Tochtergesell-
schaften) gerichteter Verfügung vom 12. November 2018 («Publikations-
verfügung 2») beschloss die Vorinstanz die Publikation der Sanktionsver-
fügung in einer der Verfügung angehängten Version («Publikationsversion
2»). Die Verfahrenskosten von Fr. 41'030.– auferlegte die Vorinstanz den
Parteien anteilsmässig zu gleichen Teilen.
In ihren «formellen Vorbemerkungen» warf die Vorinstanz zwar die Frage
auf, ob die Beschwerdeführerinnen – zumal sie die Publikationsversion 1
nicht angefochten hatten – überhaupt ein rechtlich geschütztes Interesse
an einer neuen Verfügung hätten, befand indes, die Frage könne offenge-
lassen bleiben, da die Vorbringen ohnehin (recte: weitestgehend) abzuwei-
sen seien (Abschn. B.1, Rz. 11).
In ihren allgemeinen Ausführungen nahm die Vorinstanz Bezug auf die
Rückweisungsurteile. So sei eine neue Publikationsversion zu erstellen, in
der integral zu publizierende Passagen im Originalwortlaut zu publizieren
seien. Passagen, deren Veröffentlichung die Beschwerdeführerinnen nicht
dulden müssten, seien zu kürzen, zu paraphrasieren oder wegzulassen
(soweit für das Verständnis des Entscheides nicht von Belang). Die Ver-
ständlichkeit einer Publikationsversion sei sicherzustellen. Neben den Ge-
schäftsgeheimnissen im engeren Sinn bestehe ein Schwärzungstatbe-
stand bezüglich Sachverhaltsfeststellungen und rechtlicher Festlegungen,
welche zum Entscheiddispositiv nichts beitrügen; die Publikationsversion
sei folglich so zu modifizieren, dass sich die Parteien nicht mit einer Dar-
stellung konfrontiert sähen, welche sie bezüglich anderer Frachtstrecken
als den fünf sanktionierten Streckenpaaren in zuordenbarer Weise bezie-
hungsweise direkt mit kartellrechtlich verpönten Verhaltensweisen in Be-
zug bringe. Im Bereich der Sachverhaltsfeststellung habe das Bundesver-
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waltungsgericht im Allgemeinen die rechtlichen Grundlagen der Sachver-
haltsfeststellung und (unter Anonymisierungsvorbehalt) neutrale Hinter-
grundinformationen als unproblematisch erklärt, bei den rechtlichen Erwä-
gungen jene Abschnitte, die sich zu den anwendbaren Bestimmungen äus-
serten. In den folgenden Abschnitten über die Subsumption der Sachver-
halte unter die anwendbaren Normen, Sanktionsbemessung und Kosten
seien Passagen mit allgemeiner Sichtweise unproblematisch, soweit si-
chergestellt sei, dass die Parteien nicht mit globalen, jedenfalls die fünf
sanktionierten Strecken überschiessenden, Absprachen in Bezug gesetzt
werden könnten (Abschnitt B.2, Rz. 14 ff.).
In der Folge setzte sich die Vorinstanz mit den konkreten Vorbringen der
Parteien auseinander; wobei sie festhielt, die Ausführungen im Einzelnen
gälten für alle Parteien und ähnliche Vorbringen würden nicht wiederholt in
derselben Ausführlichkeit behandelt (Abschnitt B.3, Rz. 18 ff.). In der ein-
gehenden Beurteilung der geltend gemachten Änderungsbegehren (Ab-
schnitt B.3.1 ff., Rz. 19 ff.) wurden sodann diverse zusätzliche Abänderun-
gen und Abdeckungen in die schliesslich beschlossene Publikationsver-
sion 2 aufgenommen (vgl. zusammenfassend Abschn. B.4, Rz. 253 f.).
Den Beschwerdeführerinnen im Besonderen hielt die Vorinstanz entgegen,
es sei gemäss dem Rückweisungsurteil nicht zu beanstanden, dass die
sanktionierten Unternehmen (mit Ausnahme der Selbstanzeigerinnen)
nicht anonymisiert seien. Die Parteien seien für die Beteiligung an einer
Gesamtabrede bezüglich aller sanktionsrelevanten Strecken sanktioniert
worden, unabhängig davon, auf welchen sie tatsächlich aktiv gewesen
seien. Das Vorbingen, die Beschwerdeführerinnen hätten nur eine Strecke
bedient, gehe folglich fehl. Es sei generell nicht ersichtlich, inwiefern sich
die Beschwerdeführerinnen mit einer Darstellung konfrontiert sähen, die
sich bezüglich anderer als den fünf sanktionierten Streckenpaare im Rah-
men der Gesamtabrede in zuordenbarer Weise respektive direkt mit kar-
tellrechtlich verpönten Verhaltensweisen in Bezug bringe (Abschn. B.3.1,
Rz. 75 ff.).
In der Folge prüfte die Vorinstanz die einzelnen, aus der eingereichten Par-
teiversion ersichtlichen, Abdeckungsbegehren. Es identifizierte darunter
eine Stelle, welche einen Hinweis auf Feststellungen enthalte, welche über
die fünf sanktionierten Strecken hinausgehe. Im Übrigen stellte sich die
Vorinstanz auf die Standpunkte, die beantragten Abdeckungen liefen auf
ein (bereits abschlägig beantwortetes) Anonymisierungsbegehren hinaus
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oder aber es handle sich um sanktions- und massnahmerelevanten Sach-
verhalt und zugehörige Ausführungen und respektive oder es seien keine
Ausführungen enthalten, die die Beschwerdeführerinnen mit globalen, die
fünf sanktionierenden Strecken überschiessenden, Absprachen direkt in
Bezug setzten (Abschn. 3.4.2, Rz. 80-90).
C.
C.a Mit Eingabe vom 7. Januar 2019 erhoben die Beschwerdeführerinnen
gegen diese Verfügung Beschwerde. Sie stellten die Rechtsbegehren,
1. Die WEKO sei anzuweisen, [die Beschwerdeführerinnen] in der Publika-
tion der Verfügung der Wettbewerbskommission vom 2. Dezember 2013
i.S. «Abreden im Bereich Luftfracht» (711.12-003) durchgängig zu anony-
misieren.
2. Die WEKO sei anzuweisen, bis zum Vorliegen einer gerichtlichen Ent-
scheidung die Verfügung nur in der von [den Beschwerdeführerinnen] ein-
gereichten Fassung (mit Abdeckung aller darin als vertraulich gekenn-
zeichneten Passagen) zu publizieren oder einer dritten Partei, die ein be-
rechtigtes Interesse an der Entscheidung darlegen kann, auf Antrag zu-
gänglich zu machen.
3. Dispositiv-Ziffer 2 zur Auferlegung der Parteikosten sei aufzuheben.
4. alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Vorinstanz.
Sowie die Verfahrensanträge,
1. Die Akten der Vorinstanz seien für das Beschwerdeverfahren beizuziehen.
2. Im Falle einer Entscheidpublikation sei der Publikationstext vor der Publi-
kation [den Beschwerdeführerinnen] vorzulegen, damit [sie] diesen auf
Geschäftsgeheimnisse prüfen können.
Das Bundesverwaltungsgericht habe im Rückweisungsurteil die Frage der
Anonymisierung nur unter dem Aspekt der Gleichbehandlung zwischen
Selbstanzeigerinnen und anderen Parteien geprüft und eine Ungleichbe-
handlung gutgeheissen. Indes habe das Gericht festgestellt, dass der Ver-
zicht auf die vollständige Anonymisierung dazu führe, dass Parteien in aller
Regel dem beurteilten Sachverhalt zugeordnet werden könnten. Das sei
vorliegend problematisch, da die Sachverhaltsschilderung und weite Stre-
cken der rechtlichen Würdigung die Zuordnung der Parteien zu einem
Sachverhaltskomplex mit sich bringe, der nicht Grundlage der Sanktion sei.
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Die Parteien seien mit der Darstellung eines global gesehen als widerrecht-
lich bezeichneten Verhaltens konfrontiert, würden aber nur für eine Teil-
menge davon sanktioniert; die Feststellungen zu den sanktionierten Stre-
cken seien mit dem überschiessenden Anteil untrennbar verknüpft. Das
Rückweisungsurteil lasse ein Spannungsverhältnis zwischen der Publika-
tion einer Sanktionsverfügung und dem Schutz der Persönlichkeit der be-
troffenen Unternehmen erkennen. Die Beschwerdeführerinnen kritisieren
die vom Bundesverwaltungsgericht angenommene Parallelität zwischen
der Publikation der Entscheide der WEKO und derjenigen gerichtlicher Ent-
scheide als nicht gerechtfertigt und widersprüchlich. Selbst unter Offenlas-
sen dieser Frage jedoch hätten die Beschwerdeführerinnen einen durch
die Unschuldsvermutung verstärkten Anspruch auf Anonymisierung. Das
Bundesgericht veröffentliche sämtliche Entscheide in anonymisierter Form
und lege einzig Rubrum und Dispositiv zeitlich begrenzt öffentlich auf. Auch
Bundesverwaltungs- und Bundesstrafgericht würden gemäss ihren Infor-
mationsreglementen ihre Urteile generell anonymisiert veröffentlichen. Be-
reits mit der Veröffentlichung des Presserohstoffes und der Pressemittei-
lung vom 10. Januar 2014 habe die Vorinstanz deutlich mehr Informationen
geliefert. Das Bundesgericht habe zum Grundsatz der Justizöffentlichkeit
festgehalten, dass der verfassungsrechtliche Anspruch auf Kenntnis-
nahme von Urteilen durch den verfassungsrechtlich verankerten Schutz
von persönlichen und öffentlichen Interessen begrenzt sei, namentlich
durch den Persönlichkeitsschutz der Prozessparteien. Die Kenntnisgabe
von Urteilen stehe deshalb unter dem Vorbehalt der Anonymisierung. Nun
wäre, so die Beschwerdeführerinnen, unhaltbar, wenn für die Frage der
Anonymisierung bei Publikationen der Vorinstanz – wenn schon das Prin-
zip der Justizöffentlichkeit gelten solle – dem Persönlichkeitsschutz gerin-
geres Gewicht beikäme. Zu beachten sei, dass bei einer wie vorliegend
angefochtenen Sanktionsverfügung nicht feststehe, ob der behauptete
Wettbewerbsverstoss als Sanktionsgrundlage feststehe. Die Feststellung
des Bundesverwaltungsgerichts, dass die im Kartellsanktionsverfahren
grundsätzlich geltende Unschuldsvermutung der Publikation eines noch
nicht rechtskräftigen Entscheides nicht entgegen stehe, aber Zurückhal-
tung gebiete, überzeuge nicht. Ein Entscheid einer parteiischen Verwal-
tungsbehörde wie der WEKO sei nicht mit einem in einem justizförmigen
Verfahren ergangenen Urteils eines unabhängigen (auch unterinstanzli-
chen) Gerichts zu vergleichen. Ein Vergleich drängte sich eher zum Straf-
befehl oder zur Anklageschrift auf, die nicht publiziert würden. Die Recht-
sprechung, welche die Publikation nicht rechtskräftiger Urteile zulasse,
könne nach alledem nicht unbesehen übernommen werden. Die Be-
schwerdeführerinnen hätten Anspruch auf durchgehende Anonymisierung.
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Die Beschwerdeführerinnen bemängeln, die Vorinstanz habe nur wenige
Änderungen vorgenommen und im wesentlichen weitergehende Schwär-
zungsanträge abgewiesen. Sie selbst hätten bei der Vorinstanz namentlich
die Abdeckung von Passagen beantragt, die sie in Verbindung zu bestimm-
ten Sachverhaltsschilderungen gebracht hätten und so eine Grundlage für
dem schweizerischen Zivilprozessrecht fremde Institute, etwa eine Pre-
Trial Discovery, bieten könnten. Bedeutsam sei, dass ihnen in der Regel
der gesamte Sachverhalt zugeordnet werde, sie aber nur auf einem einzi-
gen relevanten Streckenpaar tätig gewesen seien. Der Verweis der Vor-
instanz darauf, dass die Beschwerdeführerinnen für die Beteiligung an der
Gesamtabrede bezüglich aller sanktionsrelevanten Strecken sanktioniert
worden seien und die Rechtmässigkeit dieses Ansatzes in diesem Verfah-
ren nicht zu prüfen sei, greife zu kurz. Das Bundesverwaltungsgericht habe
im Rückweisungsurteil mit Bezug auf die im Streite stehenden Interessen
der Parteien einen Blick auf die Sanktionsverfügung geworfen und der Vo-
rinstanz klare Vorgaben zur Wahrung der schutzwürdigen Interessen der
Parteien gemacht. Diese Vorgaben habe die Vorinstanz zu eng ausgelegt
und sich nur bei ganz konkreten Handlungsanweisungen daran gehalten.
Die Interessen der Beschwerdeführerinnen würden verletzt. Besonders be-
lastend sei, dass den Beschwerdeführerinnen nach dem Text der Sankti-
onsverfügung das gesamte wettbewerbswidrige Verhalten zugerechnet
werde und nicht nur das einzige von ihr bediente und relevante Strecken-
paar. Die Vorinstanz selber räume ein, dass der Versuch, den Umfang der
Gesamtabrede auf die fünf Streckenpaare in ihrer Zuständigkeit zu begren-
zen, von mangelhafter Glaubwürdigkeit in der Öffentlichkeit sei. Es sei aber
Aufgabe der Vorinstanz, die Publikationsversion so zu modifizieren, dass
die Beschwerdeführerinnen nicht mit wettbewerbswidrigem Verhalten welt-
weit in Bezug gesetzt würden – das Risiko einer so umfassenden Lesart
müsse ausgeschlossen werden. Die Beschwerdeführerinnen im Besonde-
ren seien in den USA einem Schadenersatzprozess ausgesetzt, in dem
genau diese Frage von zentraler Bedeutung sei, so dass die Wahl der Aus-
drucksweise für sie über einen erheblichen, nicht wiedergutzumachenden
Schaden entscheiden könnte. Die Umformulierung bezüglich einer Platt-
form zum (u.a.) Informationsaustausch verzerre zudem den Sachverhalt
zuungunsten der Beschwerdeführerinnen; sie habe selber an den Sitzun-
gen nicht teilgenommen und sei durch einen nicht exklusiv für sie tätigen
Generalverkaufsagenten vertreten worden. Die nun gewählte Formulie-
rung insinuiere eine direkte Verbindung mit anderen Luftverkehrsunterneh-
mungen, was falsch sei. Die Vorinstanz sei dem hierzu gestellten Abde-
ckungsantrag mit der Begründung begegnet, es handle sich um sanktions-
und massnahmerelevanten Sachverhalt und zugehörige Ausführungen.
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Das sei keine hinlängliche Begründung. Die betreffende Plattform sei auch
an anderen Stellen in ähnlicher Art umschrieben worden.
Die meisten Einwände der Vorinstanz gegen die beantragten Schwärzun-
gen erledigten sich durch die Vornahme der gebotenen Anonymisierung
von selbst. Im Weiteren beträfen die abgelehnten Schwärzungen Stellung-
nahmen der Beschwerdeführerinnen respektive die Ausführungen der Vor-
instanz dazu. Dies könne nicht zum Entscheiddispositiv beitragen, da sie
nur der Widerlegung der Parteivorträge dienten und keine Entscheidgrund-
lage bildeten. Es handle sich um überschiessende Darstellungen, die zum
Dispositiv nichts beitrügen, um eigentliche obiter dicta im Sinne des Rück-
weisungsurteils, die die Beschwerdeführerinnen nicht hinnehmen müssten.
Soweit das Rückweisungsurteil andeute, eine weitergehende Anonymisie-
rung werde den Text weitgehend unverständlich machen, obliege es der
Vorinstanz, dies technisch umzusetzen, etwa mit einer neutralen Bezeich-
nung der Parteien statt blosser Auslassungen (soweit sichergestellt bleibe,
dass mittels der bereits publizierten Pressemitteilungen keine Zuordnung
möglich sei). Ohne diese Abdeckungen wäre die Einzelklägerin im in den
USA hängigen Schadenersatzprozess in der Lage, weitere Forderungen
geltend zu machen; diese seien zwar nicht gerechtfertigt, doch verursache
deren Abwehr erheblichen Aufwand an Zeit und Kosten; ferner bestehe die
Gefahr, dass die Kosten für eine vergleichsweise Erledigung in die Höhe
getrieben werden könnten. Zweifelhaft sei, ob die Sanktionierung einer an-
geblichen Gesamtabrede vor der materiellen Prüfung derer Begründetheit
ausreiche, dass die Beschwerdeführerinnen die Publikation der bestritte-
nen Feststellungen dulden müssten. Das Bundesgericht habe wohl festge-
halten, die materielle Begründetheit der Sanktion sei im Publikationsver-
fahren nicht zu prüfen, dies aber nur unter dem Titel des Reputationsschut-
zes, nicht im Rahmen der hier erforderlichen Interessenabwägung, die we-
gen des drohenden, nicht wiedergutzumachenden Nachteils zu Gunsten
der Beschwerdeführer ausfalle. Der Schutz der Persönlichkeitsrechte über-
wiege das Publikationsinteresse. Auch im Rückweisungsurteil werde letzt-
lich auf eine einzelfallspezifische Interessenabwägung und den Vorbehalt
der Anonymisierung verwiesen. Unter dem Aspekt der Unschuldsvermu-
tung weisen die Beschwerdeführerinnen darauf hin, dass die WEKO die
einzige Kartellbehörde überhaupt sei, die sie als Mitglied dieses Kartells
identifiziert haben wolle.
Die Kosten der Publikationsverfügung hätten schliesslich nicht die Be-
schwerdeführerinnen verursacht, sondern die Vorinstanz durch die man-
gelhafte Umsetzung des Rückweisungsurteils.
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C.b In ihrer Vernehmlassung vom 11. März 2019 beantragt die Vorinstanz,
1. Es sei die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
2. Alles unter Kostenfolgen zu Lasten der Beschwerdeführerinnen.
Die Vorinstanz begründet, sie sei an die rechtskräftigen Rückweisungsur-
teile des Bundesverwaltungsgerichts vom 30. Oktober 2017 gebunden.
Streitgegenstand sei damit nurmehr, ob die angefochtene, zweite Verfü-
gung deren Vorgaben erfülle. Soweit die Beschwerde von diesen Vorgaben
abweiche, sei wegen deren Rechtskraft nicht darauf einzutreten. Ohnehin
sei zu prüfen, ob die Beschwerdeführerinnen – welche die erste Publikati-
onsverfügung nicht angefochten hatten und die im zweiten Verfahren vor-
gelegte Publikationsversion als deutlich besser bezeichnet hätten – ein
schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung der Verfügung hätten.
Die Bindung an die Vorgaben der Rückweisungsurteile beinhalte auch die
Frage der Parallelität zwischen der Publikation von Sanktionsentscheiden
und gerichtlichen Urteilen. Das Urteil habe sich auch mit der Frage der
Anonymisierung befasst und eine Anonymisierung aller Verfahrensparteien
gerade nicht angeordnet, sondern vielmehr – neben der zu verwerfenden
weitergehenden Anonymisierung – für die Erstellung der neuen Publikati-
onsversion die Wahl einer Zusammenfassung, Kürzung oder einer Kombi-
nationsform angeregt. Eine durchgehende Anonymisierung stehe gar im
Widerspruch zum Rückweisungsurteil.
Die Rüge, die Vorinstanz habe nur marginale Änderungen vorgenommen
gehe fehl und gründe darin, dass die Beschwerdeführerinnen die nunmeh-
rige Publikationsversion 2 mit der zur Stellungnahme vorgelegten Version
und nicht mit der Publikationsversion 1 verglichen. Gegenüber dieser habe
eine umfassende Überarbeitung stattgefunden. Massgeblich sei ohnehin
nicht der Umfang, sondern, ob die Vorgaben des Rückweisungsurteils ein-
gehalten seien. Weiter seien die Beschwerdeführerinnen unabhängig von
ihrer geltend gemachten Tätigkeit auf lediglich einer der sanktionierten
Strecken für die Beteiligung an der Gesamtabrede sanktioniert. Die Publi-
kationsverfügung setze sie keinem darüber hinausgehenden Vorwurf aus.
Im Übrigen sei nicht ersichtlich, inwieweit die zusätzlich zur Schwärzung
beantragten Passagen die Beschwerdeführerinnen mit anderen als den
fünf sanktionierten Streckenpaaren direkt in Bezug setzen sollten.
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Im Kostenpunkt sei der Entscheid des Gerichts abzuwarten. Nicht bestrit-
ten sei jedenfalls, dass die Beschwerdeführerinnen eine anfechtbare Ver-
fügung verlangt hätten.
C.c Die Beschwerdeführerinnen replizierten – unter Bestätigung ihrer An-
träge – am 26. April 2019.
Bezüglich ihrer Legitimation führen sie aus, sie seien Partei im vorinstanz-
lichen Verfahren und Verfügungsadressaten gewesen. Dass sie die erste
Publikationsverfügung nicht angefochten hätten, sei irrelevant; die überar-
beitete Version sei in einem zentralen Punkt zu Ungunsten der Beschwer-
deführerinnen ausgefallen, indem nun durchgehend und irreführend von
«in Verbindung stehenden Luftverkehrsunternehmen» die Rede sei, ob-
wohl das einzige Verbindungsglied eine Informationsplattform gewesen
sein soll, an deren Sitzungen die Beschwerdeführerinnen im fraglichen
Zeitraum gar nicht teilgenommen hätten. Man habe die den Parteien zur
Stellungnahme vorgelegte Version zwar als wesentlich besser als die Pub-
likationsversion 1 bezeichnet – in Würdigung der umfassenden Überarbei-
tung – indes gleichzeitig weitere Abdeckungen als nötig erklärt.
Die Rückweisungsurteile des Bundesverwaltungsgerichts hätten die Publi-
kationsverfügung 1 aufgehoben und die Sache zur Neubearbeitung zu-
rückgewiesen. Sie hätten das Verfahren nicht abgeschlossen, seien vor
dem Hintergrund der bundesgerichtlichen Rechtsprechung damit Zwi-
schenentscheide, die nur in den engen Grenzen des Art. 93 Abs. 1 BGG
direkt anfechtbar seien – andernfalls (wie hier) seien sie erst mit dem En-
dentscheid anfechtbar. Solche Zwischenentscheide seien der Rechtskraft
nicht zugänglich und das Gericht könnte darauf zurückkommen und anders
entscheiden. Insbesondere könnte das Gericht die Frage der Anonymisie-
rung unter anderem Gesichtswinkel beurteilen, hätten sie, die Beschwer-
deführerinnen, doch Gesichtspunkte vorgebracht, welche noch nicht ge-
würdigt worden seien.
Nach den Vorgaben des Rückweisungsurteils sei die Publikationsversion
so zu modifizieren, dass sich die Beschwerdeführerinnen nicht mit einer
Darstellung konfrontiert sehen, die sie bezüglich anderer Strecken als den
fünf sanktionierten Streckenpaaren in zuordenbarer Weise mit kartellrecht-
lich verpönten Verhaltensweisen in Bezug bringe. Das betreffe alle Sach-
verhaltsdarstellungen und rechtlichen Feststellungen, die zum Entscheid-
dispositiv nichts beitrügen, eigentliche obiter dicta also. Der von der Vor-
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Seite 12
instanz erhobene Vorwurf einer einheitlichen und fortgesetzten Zuwider-
handlung respektive einer Gesamtabrede zu verschiedenen Preiselemen-
ten sei untrennbar mit angeblichen internationalen Sachverhalten verbun-
den, die weit über die fünf sanktionsrelevanten Strecken hinausgingen. Da-
bei lasse er sich nur sinnvoll unter Bezugnahme auf Kontakte begründen,
die angeblich in einem globalen Rahmen stattgefunden hätten. Die Vor-
instanz habe denn auch diese Gesamtabrede nicht in Bezug auf die rele-
vanten fünf Strecken nachgewiesen (erst recht nicht gegenüber den Be-
schwerdeführerinnen, die nur auf einer dieser Strecken aktiv gewesen sei),
sie räume gar selbst sein, dass ein Versuch, den Umfang der Gesamtab-
rede in der Sanktionsverfügung auf die fünf Strecken in ihrer Zuständigkeit
einzugrenzen, in der Öffentlichkeit nicht als glaubwürdig wahrgenommen
werden würde. Auch wenn die Begründung grundsätzlich im Originalwort-
laut zu veröffentlichen sein möge, müsse die Vorinstanz davon abrücken,
wenn die Beschwerdeführerinnen in ihren Rechten verletzt werde. Der Ori-
ginalwortlaut sei vielfach überschiessend und behandle über weite Stre-
cken Auslandssachverhalte, die zu behandeln der Vorinstanz die Kompe-
tenz gefehlt habe. Daran dürfe nicht festgehalten werden, auch nicht in den
Zusammenfassungen des rechtserheblichen Sachverhalts und den Stel-
lungnahmen der Beschwerdeführerinnen respektive den Ausführungen der
Vorinstanz dazu. Die Publikationsversion sei abzuändern, damit die Öffent-
lichkeit keine falschen und die Beschwerdeführerinnen zu Unrecht belas-
tenden Informationen erhalte. Am Originalwortlaut könne nicht festgehalten
werden. Es bedürfe weiterer Abdeckungen und insbesondere umfassender
Paraphrasierungen um die überschiessende Zuordnung zu kartellrechtlich
verpönten Verhaltensweisen auszuschliessen. Andernfalls drohe den Be-
schwerdeführerinnen im hängigen Schadenersatzprozess ein nicht wieder-
gutzumachender Schaden in Millionenhöhe, wenn die Klägerin mit der
Publikationsversion zusätzliche – wenn auch unbegründete – Anspruche
geltend zu machen versuche.
C.d Die Vorinstanz teilte am 7. Mai 2019 mit, sie verzichte auf eine Duplik.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt gemäss Art. 31 VGG
(SR 173.32) Beschwerden gegen Verfügungen im Sinne von Art. 5 VwVG
(SR 172.021), sofern keine Ausnahme nach Art. 32 VGG gegeben ist und
B-108/2019
Seite 13
eine Vorinstanz gemäss Art. 33 VGG entschieden hat. Das Verfahren vor
dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach dem VwVG, soweit das
VGG nichts anderes vorsieht (Art. 37 VGG).
1.2 Die WEKO ist Vorinstanz i.S.v. Art. 33 Bst. f VGG. Die Erfordernisse an
Form und Frist (Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 Abs. 1 i.V.m. Art. 11 VwVG) sind
eingehalten, der Kostenvorschuss wurde innert Frist bezahlt (Art. 63 Abs. 4
VwVG). Die Publikation kartellrechtlicher Sanktionsverfügungen ist ein Re-
alakt, die Publikationsverfügung 2 vom 12. November 2018 als Verfügung
über diesen Realakt im Sinne von Art. 25a VwVG ein taugliches Anfech-
tungsobjekt (vgl. Rückweisungsurteil E. 1.3 m.w.H.). Eine Ausnahme nach
Art. 32 VGG liegt nicht vor.
1.3 Die Beschwerdeführerinnen sind als Adressaten der Publikationsverfü-
gung i.S.v. Art. 48 VwVG gemäss ständiger Praxis zur Beschwerde legiti-
miert (Urteil des BVGer B-3588/2012 „Nikon AG“ E. 1.1 al. 4 m.w.H.). Die
Tatsache, dass sie im ersten Publikationsverfahren keine Beschwerde er-
hoben hatten, ändert daran nichts, zumal sie im zweiten Publikationsver-
fahren auf individualisierte Einladung durch die Vorinstanz hin (vi-act. 12)
am Verfahren teilnahmen, mit ihren Anträgen weitestgehend unterlegen
sind und nicht nur mit der Wahrung ihrer Persönlichkeitsrechte und dem
Schutz vor nicht wiedergutzumachende Nachteilen schützenswerte Inte-
ressen geltend machen, sondern auch konkrete Beispiele von Passagen
hervorstreichen, mit denen sich ihre Interessenlage mit der Publikations-
version 2 gegenüber der Publikationsversion 1 verschlechtert haben soll.
Ungeachtet der Frage, ob das inhaltlich zutrifft, sind die Beschwerdeführe-
rinnen im zweiten Publikationsverfahren nicht an ihrem damals getroffenen
Entscheid gebunden, die Publikationsverfügung 1 nicht anzufechten (vgl.
auch Rückweisungsurteil B-5903/2014 E. 1.3.3).
1.4 Auf die Beschwerde ist nach alledem einzutreten.
1.5 Bezüglich den Verfahrensantrag 2 kann festgehalten werden, dass die-
ser im Rahmen der Verfahrensführung zu berücksichtigen ist. Das Bundes-
verwaltungsgericht veröffentlicht Entscheide im Regelfall anonymisiert
(Art. 29 Abs. 2 VGG i.V.m. Art. 4 Abs. 2 und Art. 8 des Informationsregle-
ments für das Bundesverwaltungsgericht vom 11. Dezember 2006, SR
173.320.4, vgl. hinten, 4.3.3) und hat die für die Wettbewerbsbehörden
nach Art. 25 Abs. 1 und 4 KG ex lege geltende Pflicht zur Wahrung von
Geschäftsgeheimnissen sinngemäss zu befolgen (vgl. auch Rückwei-
sungsurteil B-5869/2014 E. 2).
B-108/2019
Seite 14
1.6 Mit der Beschwerde können gemäss Art. 49 VwVG die Verletzung von
Bundesrecht (einschliesslich Überschreitung und Missbrauch des Ermes-
sens; Bst. a), die unrichtige oder unvollständige Feststellung des Sachver-
halts (Bst. b) und die Unangemessenheit (Bst. c) gerügt werden.
2.
2.1 Das Bundesgericht klärte mit seinem Urteil 2C_1065/2014 vom 26. Mai
2016 («Nikon AG», teilweise publiziert in BGE 142 II 268) die Rechtslage
in Bezug auf die Veröffentlichung von Sanktionsentscheiden der WEKO.
2.1.1 Auf die Rüge der damaligen Beschwerdeführerin hin, die WEKO ver-
letze mit der beabsichtigten Publikation das Verhältnismässigkeitsprinzip,
hielt das Bundesgericht fest, die Beschwerdeführerin befinde sich in einem
Verwaltungsrechtsverhältnis, das durch verschiedene Gesetze bestimmt
sei, namentlich durch das Kartellgesetz (BGE 142 II 268 «Nikon AG»
E. 4.2). Dessen Art. 48 Abs. 2 KG, gemäss welchem die Wettbewerbsbe-
hörden ihre Entscheide veröffentlichen können, sei eine Ermessensnorm
(BGE 142 II 268 «Nikon AG» E. 4.2.3; im Kontrast zu anderen Normen des
Kartellgesetzes; vgl. Rückweisungsurteil, E. 2.2 al. 2). Die Handhabung
des Ermessens sei eine Frage der Angemessenheit. Angemessenheit sei
die den Umständen angepasste Lösung im rechtlich nicht normierten
Handlungsspielraum oder Zweckmässigkeit bzw. Opportunität. Die Frage
der Angemessenheit könne sich dementsprechend nur dort stellen, wo das
Recht – selbst der Verhältnismässigkeitsgrundsatz – als Regulativ nicht
mehr hinkomme. Halte sich die Behörde an den Ermessensspielraum und
übe ihr Ermessen unzweckmässig aus, handle sie unangemessen, aber
nicht rechtswidrig. Übe sie dagegen ihr Ermessen in einer Weise aus, dass
die getroffene Anordnung dem Zweck der gesetzlichen Ordnung wider-
spreche, liege Ermessensmissbrauch vor. Dazu gehöre u.a. die unverhält-
nismässige Handhabung des Ermessens (BGE 142 II 268 «Nikon AG»
E. 4.2.3 m.w.H.; vgl. Rückweisungsurteil E. 2.4 und Urteil des BGer
2C_690/82019 vom 11. Februar 2020 E. 5.2 Ingress und E. 5.2.1).
2.1.2 Das Kartellgesetz sehe die Möglichkeit der Veröffentlichung (anstelle
einzig die Eröffnung gegenüber der Verfahrenspartei vorzusehen) aus ei-
nem bestimmten Grund vor. Konkret schälte das Bundesgericht drei mit
der Veröffentlichung der Verfügungen der WEKO verfolgte Zwecke heraus:
(1.) Rechtssicherheit und Prävention, (2.) Transparenz der Verwaltungsak-
tivitäten und (3.) die Information über die Praxis der Wettbewerbsbehörden
(ausführlich BGE 142 II 268 «Nikon AG» E. 4.2.5). Sinn und Zweck der
B-108/2019
Seite 15
Veröffentlichung von Entscheiden der WEKO deckten sich somit im We-
sentlichen mit dem Sinn und Zweck der Publikation gerichtlicher Ent-
scheide; «[insofern] erachtete der Gesetzgeber eine Parallelität der Publi-
kation von Entscheiden der WEKO und der Gerichte als notwendig, um
volkswirtschaftlich oder sozial schädliche Auswirkungen von Kartellen und
anderen Wettbewerbsbeschränkungen zu verhindern und somit wirksa-
men Wettbewerb verwirklichen zu können (vgl. Art. 1 KG). Er nimmt dabei
in Kauf, dass publizierte Verfügungen der WEKO in einem späteren Ver-
fahrensstadium auch aufgehoben oder korrigiert werden können» (BGE
142 II 268 «Nikon AG» E. 4.2.5.4). Das Bundesgericht erachtete dabei die
Unschuldsvermutung durch eine Publikation vor Rechtskraft der Sankti-
onsverfügung als nicht verletzt, dies ausdrücklich auch eingedenk dessen,
dass das Kartellsanktionsverfahren zunächst ein Verwaltungsverfahren sei
(Urteil BGer 2C_1065/2014 «Nikon AG» E. 8, insb. E. 8.4.1 [in BGE 142 II
268 nicht publiziert]; 2C_690/2019 E. 4.2).
2.1.3 Der Gegenstand der Veröffentlichung nach Art. 48 Abs. 1 KG betreffe
grundsätzlich ganze Entscheide und nicht einzelne Passagen. Übe die
Wettbewerbsbehörde ihren Ermessensspielraum in Bezug auf die Publika-
tion einer Verfügung insgesamt angemessen aus, so blieben dem Einzel-
nen nur die gesetzlichen Möglichkeiten um sicherzustellen, dass die Ver-
fügung rechtskonform publiziert werde. Dabei sei insbesondere der Schutz
von Geschäftsgeheimnissen sicherzustellen (Art. 25 Abs. 4 KG; BGE 142
II 268 «Nikon AG» E. 4.2.6; E. 5 ausführlich zum Begriff des Geschäftsge-
heimnisses, vgl. zusammenfassend Rückweisungsurteil E. 2.6). Soweit
Daten betroffen seien, die den Begriff des Geschäftsgeheimnisses nicht
erfüllten, seien die in Art. 19 Abs. 4 Datenschutzgesetz (DSG, SR 235.1)
aufgeführten Interessen zu prüfen, also wesentliche öffentliche Interessen
oder offensichtlich schutzwürdige Interessen einer betroffenen Person
(Bst. a) oder gesetzliche Geheimhaltungspflichten oder besondere Daten-
schutzvorschriften (Bst. b; BGE 142 II 268 «Nikon AG» E. 6.4; Rückwei-
sungsurteil E. 3.7). Im Bereich des öffentlichen Rechts sei der Persönlich-
keitsschutz eine Frage der Verwirklichung und Konkretisierung (Art. 35 BV)
der Grundrechte (insb. Art. 7, 10 und 13 BV); Persönlichkeitsverletzungen
seien damit nicht nach Art. 28 ZGB zu lösen, sondern über das öffentliche
Recht, d.h. über die das vorliegende Verwaltungsrechtsverhältnis konstitu-
ierenden Bundeserlasse (Urteil BGer 2C_1065/2014 «Nikon AG» E. 7.1 [in
BGE 142 II 268 nicht publiziert]; 2C_690/2019 E. 6.1).
2.1.4 Das Bundesverwaltungsgericht wie auch das Bundesgericht stützen
ihre Praxis zur Veröffentlichung von Sanktionsverfügungen der WEKO auf
B-108/2019
Seite 16
dieses Leiturteil (vgl. Urteile des Bundesverwaltungsgerichts B-149/2017
vom 24. Oktober 2017 und des Bundesgerichts 2C_994/2017 vom 26. Juni
2019 «Bringhen AG»; Urteile des Bundesverwaltungsgerichts
B-7768/2016 vom 24. Oktober 2017 «Bauhandel»; B-6291/2017 vom
25. Juni 2019 bestätigt mit Urteil des BGer 2C_690/2019; B-6547/2014
vom 25. April 2017, bestätigt mit Urteil des BGer 2C_499/2017 vom 29. Ja-
nuar 2018).
2.2 Gleichermassen stehen die an das erste Publikationsverfahren in der
vorliegenden Sache anschliessenden Rückweisungsurteile auf dem Boden
dieser Rechtsprechung.
2.2.1 Sie ergänzen diese um Aspekte der Rechtsprechung zum Grundsatz
der Justizöffentlichkeit respektive des Verkündungsgebots (als deren Teil-
gehalt); dies namentlich, um anhand der diesen Rechtsprechungslinien zu
entnehmenden Gesichtspunkte den Umfang einer Veröffentlichung und
den Stellenwert möglicher Alternativformen zu klären (Rückweisungsurteil
E. 2.3). Diese Erwägungen stehen zur Rechtsprechung «Nikon AG» nicht
im Widerspruch, sondern sind mit dieser verknüpft, wie insbesondere die
Darlegungen zur Möglichkeit der Publikation unterinstanzlicher, noch nicht
rechtskräftiger Entscheide im Licht der Unschuldsvermutung aufzeigen
(Rückweisungsurteil, E. 2.3.6).
2.2.2 Die damaligen Beschwerdeführerinnen machten als zu berücksichti-
gende Interessen, die einer Publikation der Sanktionsverfügung entgegen-
stünden, im Wesentlichen den Schutz vor Zivilklagen im Ausland geltend.
Davon ausgehend analysierte das Bundesverwaltungsgericht – unter aus-
drücklichem Vorbehalt, dass deren materielle Prüfung nicht Gegenstand
jenes Verfahrens sei – die Sanktionsverfügung. Darauf kann im Einzelnen
verwiesen werden (Rückweisungsurteil, E. 4.2).
2.2.2.1 Als zentral erwies sich die Würdigung der massgeblichen Rechts-
quellen durch die Vorinstanz in der Koordination des Kartellgesetzes, des
EU-Luftverkehrsabkommens und bilateraler Abkommen mit Nicht-EU-Län-
dern, aber auch mit EU-Ländern bis zum Inkrafttreten des EU-Luftverkehrs-
abkommens respektive bis zum EU-Beitritt. Die Vorinstanz war zum
Schluss gekommen, dass die Schweiz mit Inkrafttreten des EU-Luftver-
kehrsabkommens im Bereich des Luftverkehrs in die EU teilintegriert sei,
mit der Folge einerseits, dass die wettbewerbsrechtliche Beurteilung von
Verhaltensweisen mit Bezug auf Strecken mit der EU der Europäischen
Kommission obliege, anderseits, dass die Schweiz sich verpflichtet habe,
B-108/2019
Seite 17
für Strecken mit Drittstaaten die Wettbewerbsregeln des EU-Luftverkehrs-
abkommens zu übernehmen (bei gleichzeitiger, aber nachrangiger Geltung
des Kartellgesetzes). Im Geltungsbereich von Abkommen mit Drittstaaten
und mit EU-Staaten vor dem EU-Beitritt, welche die Möglichkeit zur Tarif-
koordination vorsähen, seien Preisabsprachen zulässig. Nach alledem er-
achtete sich die Vorinstanz für die Beurteilung von wettbewerbsrechtlichen
Sachverhalten bezüglich Strecken zwischen der Schweiz einerseits, den
Vereinigten Staaten von Amerika, Singapur, der Tschechischen Republik
(bis zum 30. April 2004), Pakistan und Vietnam als zuständig. Verhaltens-
weisen vor dem 1. Juni 2002 seien zwar überprüfbar, aber ohne Folge für
das Dispositiv (Rückweisungsurteil E. 4.2.1 m.w.H.).
2.2.2.2 Dem internationalen Charakter des betreffenden Marktes und folg-
lich auch der beurteilten Verhaltensweisen entsprechend stellte die Vor-
instanz indessen in der Sachverhaltsdarstellung und der initialen rechtli-
chen Würdigung ein Netzwerk von Absprachen und Kontakten dar, ohne
dass die letztlich sanktions- und massnahmerelevanten Strecken isoliert
dargestellt worden wären. Für die Redaktion der Sanktionsverfügung be-
anstandete dies das Bundesverwaltungsgericht nicht; ausgehend von der
These, die letztliche sanktionierten Abreden über eine Teilmenge des Mark-
tes seien in den Gesamtmarkt eingebettet, habe sie dies auch so darzu-
stellen (Rückweisungsurteil E. 4.2.4). Indessen resultierte mit der relativ
ungefilterten Publikationsversion 1 eine Schilderung von als global gese-
hen widerrechtlich geschildertem Verhalten, obwohl die Beschwerdeführe-
rinnen nur für eine geringe Teilmenge des geschilderten Verhaltens sankti-
oniert worden waren. Die Persönlichkeitsrechte waren damit durch eine
Darstellung betroffen, welche mit dem Dispositiv nicht vollständig korres-
pondierte. Dabei erschienen die Feststellungen zu den sanktionierten Ab-
reden mit den darüber hinausgehenden untrennbar verknüpft (Rückwei-
sungsurteil, E. 4.3.4, im Detail E. 4.3.3). Für den Bereich der Luftverkehrs-
beziehungen mit Staaten der Europäischen Union befand das Gericht, eine
Information der Öffentlichkeit über die Erwägungen der WEKO, weshalb
sie sich für diese als nicht zuständig erachte, gehöre zwar zu den wesent-
lichen Fragen des Entscheides, über die zu informieren geboten sei – indes
fehle es an der gebotenen Zurückhaltung, wenn sich die WEKO trotz feh-
lender Zuständigkeit über die Kartellrechtswidrigkeit der geschilderten Ver-
haltensweisen ausspreche (Rückweisungsurteil E. 4.4). Bei der Gewich-
tung zivilprozessualer Risiken sei die internationale Tragweite des Sach-
verhaltes zu beachten. So sei etwa nicht zwingend zu erwarten, dass ein
ausländisches Gericht einen rechtskräftigen Entscheid abwarte oder die
B-108/2019
Seite 18
Frage nach der Rangfolge der anzuwendenden Rechtsnormen gleich be-
antworte wie die Vorinstanz. Zudem seien dem schweizerischen Zivilpro-
zessrecht fremde Instrumente (bspw. Pretrial Discovery) zu beachten; die
zuordenbare Schilderung eines Sachverhaltes (insbesondere unter Bezug-
nahme auf Selbstanzeigerinnen) könne einem potentiellen Kläger insinuie-
ren, dass allfällige Belege hierzu gerade bei den Selbstanzeigerinnen auf-
zufinden wären. Diese Risiken wären für den sanktionierten Bereich zu ge-
wärtigen, für die überschiessenden Feststellungen sei diese Belastung in-
dessen erheblich und im Interesse der Beschwerdeführerinnen zu gewich-
ten. Als öffentliches Interesse formulierte das Gericht schliesslich den
Schutz des Institutes der Selbstanzeige, zumal die Berechenbarkeit von
Prozessrisiken als schützenswerter Aspekt bei der Entschlussfassung über
eine Selbstanzeige gelte (Rückweisungsurteil E. 4.5).
2.2.2.3 In der Summe hielten die mit der Publikation verbundenen Beein-
trächtigungen dem Gebot der Verhältnismässigkeit nicht stand. Zwar
stünde die Eignung der Publikation zur Zweckerreichung ausser Frage, die
Beeinträchtigung der Persönlichkeit der Beschwerdeführerinnen zum ei-
nen und der Schutz des Instituts der Selbstanzeige zum Andern stünden
aber in keinem vernünftigen Verhältnis zur Zweckerreichung. Auch handle
es sich – gemessen am Eingriff in die Interessen der betroffenen Partei –
nicht um die mildest mögliche Massnahme (Rückweisungsurteil E. 5.1).
2.2.2.4 Folglich untersagte das Gericht die Publikation in der damals vor-
liegenden Fassung der Publikationsversion 1 und ordnete eine Modifika-
tion dahingehend an, dass sich die Beschwerdeführerinnen nicht mit einer
Darstellung konfrontiert sehen dürften, welche sie bezüglich anderer Stre-
cken als den fünf sanktionierten Streckenpaaren in zuordenbarer Weise
mit kartellrechtlich verpönten Verhaltensweisen in Bezug bringe. Neben
Geschäftsgeheimnissen im engen Sinne bestehe somit ein weiterer
Schwärzungstatbestand bezüglich Sachverhaltsfeststellungen und rechtli-
cher Festlegungen, welche zum Entscheiddispositiv nicht beitrügen, ei-
gentlicher obiter dicta also (Rückweisungsurteil E. 5.2).
Mit Blick auf die Verwobenheit der Sachverhaltsfeststellungen und Würdi-
gung derjenigen Partien, welche zu publizieren nicht problematisch ist, mit
jenen, für die das eben doch gilt, aber auch auf die Überlegung, dass be-
züglich allgemeiner und verallgemeinerungsfähiger Abschnitte die Verfü-
gung der Öffentlichkeit wo immer möglich im Originalwortlaut zur Verfü-
gung zu stellen ist, regte das Gericht die Erstellung einer Publikationsver-
B-108/2019
Seite 19
sion in einer Kombinationsform an, in der integral zu publizierende Passa-
gen im Originalwortlaut zu veröffentlichen wären, während Abschnitte, de-
ren Veröffentlichung die Beschwerdeführerinnen nicht zu dulden hätten, für
die Belange der Publikation zu kürzen, zu paraphrasieren oder – soweit für
die Verständlichkeit nicht von Belang – wegzulassen seien. Das Bundes-
verwaltungsgericht gab einen nicht abschliessenden Abriss der in seinen
Augen unproblematischen und der zu modifizierenden Abschnitte vor
(Rückweisungsurteil E. 5.3 f.). Mit dieser Vorgabe wies das Gericht die Sa-
che an die Vorinstanz zurück (Rückweisungsurteil E. 7, Dispositiv-Ziffer 1).
3.
3.1 Das Bundesverwaltungsgericht ist – gleich wie die Vorinstanz – an das
eigene Rückweisungsurteil gebunden; dies gilt namentlich für das Disposi-
tiv und die in diesem als Handlungsanweisung verwiesenen Erwägungen.
Es könnte von seinem Rückweisungsurteil nur ausnahmsweise abwei-
chen, wenn sich daraus ein in höchstem Masse stossendes Ergebnis er-
geben würde (WEISSENBERGER/HIRZEL, in: Waldmann/Weissenberger
[Hrsg.], Praxiskommentar VwVG, 2. Aufl. 2016, N 28 zu Art. 61 VwVG), ei-
gentliche Revisionsgründe bleiben vorbehalten (KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI,
Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes,
3. Aufl. 2013, Rz. 1158); nicht ausreichend, um auf das Rückweisungsur-
teil zurückzukommen, sind einfache Rechtsfehler (Urteil des BGer
6B_971/2018 vom 7. November 2019 E. 1.3 m.w.H.). Dies gilt unbenom-
men dessen, dass es sich beim Rückweisungsurteil um einen Zwischen-
entscheid handelt, der – gänzlich fehlenden Handlungsspielraum der
Vorinstanz vorbehalten – nicht vor Bundesgericht anfechtbar ist; das Prin-
zip der Bindung an den Rückweisungsentscheid gründet nämlich nicht im
Rechtsinstitut der Rechtskraft, sondern folgt aus der Hierarchie der Instan-
zen und der Einheit des Verfahrens (KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, a.a.O.; vgl.
zum Ganzen auch CAMPRUBI, in: Kommentar zum Bundesgesetz über das
Verwaltungsverfahren [VwVG], 2. Aufl. 2019, Rz. 8 zu Art. 61 VwVG).
3.2 Es steht somit der fehlenden Rechtskraft zum Trotz nicht im freien Be-
lieben des Gerichts, auf den Gehalt seines Rückweisungsurteils zurückzu-
kommen. Die Beschwerdeführerinnen machen keine Gesichtspunkte gel-
tend, welche einen Revisionsgrund darstellen oder ein in höchstem Masse
stossendes Ergebnis aufzeigen würden.
B-108/2019
Seite 20
3.2.1 Soweit die Beschwerdeführerinnen anregen, das Gericht solle auf
sein Rückweisungsurteil zurückkommen, berufen sie sich auf eine abwei-
chende Rechtsmeinung; selbst wenn die behauptete Rechtsfehlerhaftigkeit
das Gericht zu überzeugen vermöchte, würde diese alleine nicht erlauben,
das Rückweisungsurteil materiell zu ändern. Ohnehin gründet die von den
Beschwerdeführerinnen beanstandete Parallele zwischen der Publikation
von Sanktionsverfügungen der WEKO und jener gerichtlicher Urteile – wie
aufgezeigt (vorne, E. 2.1.2) – nicht (nur) auf den Überlegungen zur Justiz-
öffentlichkeit, sondern primär auf der bundesgerichtlichen Rechtsprechung
in der Sache «Nikon AG» (zuletzt bestätigt mit Urteil BGer 2C_690/2019
E. 4.2). Freilich gibt es zwischen dem Verwaltungsverfahren der WEKO
und einem (Straf-) Justizverfahren erster Instanz strukturelle Unterschiede.
Der im Licht der Justizöffentlichkeit offensichtlichste Unterschied – die im
Verwaltungsverfahren fehlende Publikumsöffentlichkeit – spricht nach Auf-
fassung des Gerichts gerade nicht gegen eine Publikation, sondern verleiht
dem Öffentlichkeitsgebot im Verkündungsstadium im Gegenteil gar ein er-
höhtes Gewicht (Rückweisungsurteil E. 4.3 mit Hinweis auf BGE 143 I 194
«Obergericht Zürich» E. 3.1 Abs. 2; vgl. auch Zwischenverfügung des
BVGer B-6180/2013 vom 12. Dezember 2013 E. 4.3).
3.2.2 Die von den Beschwerdeführerinnen gezogene Parallele zum Straf-
befehl schliesslich vermag nicht zu überzeugen. Jedenfalls für den unan-
gefochtenen Strafbefehl gelten die Grundsätze der öffentlichen Urteilsver-
kündung ohnehin (BGE 124 IV 234 «Bundesamt für Zivilluftfahrt» E. 3c;
vgl. Urteil des BGer 1B_68/2012, 1B_70/2012, 1B_72/2012, 1B_74/2012,
1B_76/2012 vom 3. Juli 2012, E. 3.4). Während die Sanktionsverfügung
unstreitig eine Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG darstellt und die dage-
gen gerichtete Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht ein Rechts-
mittel ist, kommt dem einmal angefochtenen Strafbefehl keine Urteilsqua-
lität mehr zu und der Einsprache selbst nicht der Charakter eines Rechts-
mittels (BGE 142 IV 11 E. 1.2.2). Daneben steht das Strafbefehlsverfahren
wegen seines weitgehend gelockerten Rahmens und des Verzichts des
Gesetzgebers, eine Einvernahme des Angeschuldigten zwingend vorzu-
schreiben, unter beständiger Kritik, insbesondere was die zugunsten von
Effizienzüberlegungen in Frage gestellte Gewährleistung des rechtlichen
Gehörs angeht (vgl. RIKLIN, Strafbefehlsverfahren – Effizienz auf Kosten
der Rechtsstaatlichkeit?, ZBJV 152/2016 S. 475 ff., insb. S. 483 ff.; MULTE-
RER, Strafbefehlsverfahren und Öffentlichkeit: zwingendes Spannungsver-
hältnis oder Möglichkeit einer Symbiose?, recht 2017 S. 20, insb. S. 22;
BERNARD, Ungleiches Strafrecht für Alle, ZStrR 135/2017 S. 117 ff., insb.
S. 136-138 m.w.H., vgl. auch die Hinweise im Urteil des Bundesgerichts
B-108/2019
Seite 21
6B_848/2013 vom 3. April 2014 E. 1.4), wohingegen das durch die WEKO
geführte Verwaltungsverfahren formalisiert und auf die Gewährleistung der
Parteirechte hin ausgestaltet ist (und im Rahmen des Rechtsmittelverfah-
rens auch dahingehend gerichtlicher Kontrolle untersteht).
3.2.3 Schliesslich steht die Unschuldsvermutung einer Publikation einer
Sanktionsverfügung nicht generell entgegen, auch wenn sie eine gewisse
Zurückhaltung gebietet (vorstehend, E. 2.1.2; einlässlich Urteil BGer
2C_1065/2014 «Nikon AG» E. 8 [in BGE 142 II 268 nicht publiziert]; vgl.
Rückweisungsurteil E. 2.3.6, je m.w.H.; BGer 2C_690/2019 E. 4.2). Auf
diese mit dem Rückweisungsurteil entschiedene Frage ist nach dem Ge-
sagten nicht zurückzukommen.
3.3 Aus der vorstehend (E. 3.1 a.E.) genannten Grundlage der Bindungs-
wirkung folgt im Übrigen, dass sich die Bindungswirkung auch gegenüber
Parteien entfaltet, die die Publikationsverfügung 1 nicht angefochten hat-
ten. Da die Beschwerdeführerinnen – auf die dies zutrifft – dergleichen
nicht geltend machen, ist dieser Punkt nicht weiter zu vertiefen.
4.
Zu prüfen bleibt somit, ob die Vorinstanz mit der angefochtenen Publikati-
onsverfügung 2 ihr Ermessen korrekt ausgeübt (vgl. dazu Rückweisungs-
urteil E. 2.4) und sich insbesondere an das Gebot der Verhältnismässigkeit
gehalten hat (Rückweisungsurteil E. 2.5).
4.1 Die Grundsatzfrage, ob die Sanktionsverfügung zu publizieren sei,
brauchte die Vorinstanz in der Publikationsverfügung 2 nicht mehr aufzu-
werfen. Sie hatte sich in der Publikationsverfügung 1 (Abschn. C.2.1 Rz.
20 ff.) dazu ausgesprochen und das Bundesverwaltungsgericht erachtete
eine Publikation an sich als zulässig (Rückweisungsurteil E. 4). Es hielt
zwar fest, die Vorinstanz «kann» die Verfügung veröffentlichen (a.a.O.
E. 4.4 Satz 1). Mit der Rückweisung zur Neubeurteilung im Sinne der Er-
wägungen gab das Gericht der Vorinstanz aber klare Anweisungen im Hin-
blick auf die Erstellung einer modifizierten Publikationsversion (a.a.O.
E. 6.2 ff.). Es ist somit nicht zu beanstanden, dass sich die Vorinstanz die
Grundsatzfrage der Publikation nicht erneut stellte, sondern als beantwor-
tet voraussetzte, mag das Rückweisungsurteil auch so gelesen werden
können, dass das Ermessen hinsichtlich der Publikation an sich neu eröff-
net sein könnte.
B-108/2019
Seite 22
4.2 Primat der Veröffentlichung ist diejenige im integralen Originalwortlaut.
Abweichungen davon – bei aller Selbstverständlichkeit, dass sie zwingend
zu prüfen sind – verstehen sich als Abstriche hiervon (Rückweisungsurteil,
E. 2.3.4, 5.3 Abs. 2). Bei gegebener Zulässigkeit der Publikation an sich
(soeben, E. 4.1) hat die Vorinstanz damit nicht für jede Passage einzeln zu
fragen, ob sich die Publikation rechtfertige. Sie hat vielmehr von der Publi-
kation auszugehen und zu entscheiden, ob sich allenfalls die Abdeckung
aufdrängt, sei es, weil es sich um ein Geschäftsgeheimnis handelt, weil es
dem überwiegenden Interesse am Schutz der Bonusregelung dient oder
weil es sich aus den Anordnungen des Rückweisungsurteils ergibt. Die Vor-
gaben, welche das Bundesverwaltungsgericht gegenüber der Vorinstanz
formulierte, sind vorstehend zusammengefasst (E. 2.2.2.4). Im Kern geht
es darum, dass sich die Beschwerdeführerinnen nicht mit einer Darstellung
konfrontiert sehen müssen, welche sie direkt respektive in zuordenbarer
Weise mit als kartellrechtswidrig erklärten Absprachen und Kontakten in
Verbindung bringen könnte, die andere als die letztlich sanktionierten Flug-
frachtstrecken betreffen. Dies ausgehend davon, dass sich die Vorinstanz
auch betreffend weiterer Strecken bezüglich der Kartellrechtswidrigkeit
festlegte, was sich aber nicht auf die Sanktionierung auswirkte und folglich
nicht gerichtlicher Kontrolle zugänglich ist (vgl. Rückweisungsurteil E. 4.4).
Die konkrete Umsetzung (Kürzungen, Paraphrasierungen, Weglassungen
etc.) liegt im Ermessen der Vorinstanz.
4.3 Die Beschwerdeführerinnen verlangen eine durchgängige Anonymisie-
rung der Publikationsversion.
4.3.1 Wie die Beschwerdeführerinnen korrekt festhalten, hat das Bundes-
verwaltungsgericht die Frage der Anonymisierung in den Rückweisungsur-
teilen (einzig) als eine Frage der Gleichbehandlung zwischen den Parteien,
die Selbstanzeige erstattet hatten (und in der Publikationsversion anony-
misiert wurden) und jenen, auf die dies nicht zutraf, behandelt. Das Gericht
befand, diese Unterscheidung beruhe auf einer vernünftig begründbaren
Unterscheidung und halte somit vor dem Rechtsgleichheitsgrundsatz ge-
mäss Art. 8 Abs. 1 BV stand (Rückweisungsurteil, E. 4.3.2.1). Die implizite
Prämisse, dass die Namen von Parteien (die nicht Selbstanzeigerinnen
waren) nicht abgedeckt publiziert werden können, wurde nicht abschlies-
send beantwortet (auch nicht in jenen Verfahren, in denen eine vollständige
Anonymisierung explizit, wenn auch zum Teil als Eventualbegehren, bean-
tragt worden war; vgl. Rückweisungsurteile B-5903/2014 und
B-5920/2014; dazu wohl kritisch ODERMATT/HOLZMÜLLER, in: Zäch et al.
B-108/2019
Seite 23
[Hrsg.], KG, Bundesgesetz über Kartelle und andere Wettbewerbsbe-
schränkungen, Kommentar, Zürich/ St. Gallen 2018, [DIKE-KG] Art. 48 KG
N 27 Fn. 78).
4.3.2 Gemäss der Rechtsprechung des Bundesgerichts jedoch darf die
Identität von Untersuchungs- und Verfügungsadressaten bei der Publika-
tion einer Sanktionsverfügung offengelegt werden; es handelt sich nicht um
ein Geschäftsgeheimnis (BGE 142 II 268 «Nikon AG» E. 5.1, 6.4.3; Urteil
des BGer 2C_1065/2014 «Nikon AG» E. 8.4.1 [in BGE 142 II 268 nicht pu-
bliziert]). Mit Blick auf die Nachvollziehbarkeit des Untersuchungsablaufs
für die Öffentlichkeit hat das Bundesgericht dabei auch die Identität von
Unternehmen als nicht geheimhaltungswürdig bezeichnet, bezüglich derer
die Untersuchung ohne weitere Folgen eingestellt wurde (Urteil des BGer
2C_1065/2014 «Nikon AG» E. 5.3.5.1, in BGE 142 II 268 nicht publiziert).
Es besteht somit im Grundsatz weder ein Anspruch einer Verfahrenspartei
auf eine Anonymisierung ihrer selbst noch auf eine Vollanonymisierung al-
ler Verfahrensparteien. Die Vorinstanz hat in Ausübung des ihr zustehen-
den Ermessens entschieden, die Namen der Selbstanzeigerinnen in der
Publikationsversion zu schwärzen – dies zu deren Schutz und dem des
Instituts der Selbstanzeige. Das Bundesverwaltungsgericht hat zwar in den
Rückweisungsurteilen der Selbstanzeigerinnen darauf hingewiesen, dass
einzelne Anonymisierungen in der Publikationsversion 1 allzu einfach
durchschaubar seien (bspw. Rückweisungsurteil B-5869/2014 E. 5.3.2
Abs. 1 und 2), war sich aber ebenso bewusst, dass eine Anonymisierung
im Erfahrungsfall nicht so vollständig sein kann, dass Lesern mit Hinter-
grundwissen einzelne Rückschlüsse nicht möglich sein könnten (a.a.O.
Abs. 3). Eine vollständige Anonymisierung lehnte es mit Blick auf das An-
liegen der – ohnehin bereits prekären – Verständlichkeit ab (Rückwei-
sungsurteil, E. 5.3).
4.3.3 Die Beschwerdeführerinnen verweisen auf die Anonymisierungspra-
xis der eidgenössischen Gerichte, die sie als durchgängig bezeichnen (Be-
schwerde, Rz. 22 f.).
4.3.3.1 Das trifft in der von den Beschwerdeführerinnen dargestellten Ab-
solutheit nicht zu. Das Bundesgericht veröffentlicht seine Urteile grundsätz-
lich respektive zumeist in anonymisierter Form (Art. 27 Abs. 2, Art. 59
Abs. 3 BGG; BGE 133 I 106 E. 8.2 f.; Urteil des BGer 5A_354/2018 vom
21. September 2018 E. 2.1, 2.4); im konkreten Fall fällt das Abteilungsprä-
sidium den Entscheid im Lichte des Persönlichkeitsschutzes der Beteilig-
ten (Art. 59 Abs. 2 des Reglements für das Bundesgericht [BGerR,
B-108/2019
Seite 24
SR 173110.131]; beispielhaft Urteil des BGer 2E_1/2013 vom 4. Septem-
ber 2014 E. 4.3.4). Das Bundesgerichtsgesetz verlangt die Anonymisie-
rung nur «grundsätzlich», damit Angaben über Personen nicht unkenntlich
gemacht werden müssen, wenn eine Publikation keine Persönlichkeits-
rechte verletzt oder im öffentlichen Interesse geboten ist (Interpellation
15.3685 NR Glättli, Wie kann die Urteilsöffentlichkeit in der Schweiz sicher-
gestellt werden?, Antwort des Bundesrates vom 19. August 2015, Ziff. 4).
Gleichermassen erfolgt die Veröffentlichung von Entscheiden des Bundes-
verwaltungsgerichts gemäss Art. 29 Abs. 2 VGG grundsätzlich in anonymi-
sierter Form; das Informationsreglement für das Bundesverwaltungsgericht
(SR 173.320.4) ordnet zwar in Art. 8 Abs. 1 Satz 1 scheinbar apodiktisch
an, «[das] Bundesverwaltungsgericht veröffentlicht seine Entscheide in
anonymisierter Form», behält sich aber gleichzeitig den Verzicht auf die
Anonymisierung vor, wenn die Anonymisierung zum Schutz der Persön-
lichkeit oder anderer privater oder öffentlicher Interessen nicht geboten ist
(Art. 4 Abs. 2 i.V.m. Art. 8 Abs. 1 Satz 2 Informationsreglement) respektive
wenn die Namen der Parteien bereits bekannt sind, offensichtlich keine
schutzwürdigen Interessen berührt werden oder die Parteien mit der Na-
mensnennung einverstanden sind (Art. 8 Abs. 2 Informationsreglement).
4.3.3.2 Zu beachten ist, dass die Anonymisierung als Massnahme zum
Schutz der Persönlichkeitsrechte im Grunde zum Gebot der Transparenz
der Rechtsprechung in einem Spannungsverhältnis steht und deshalb ins-
besondere in Fällen, in denen eine Publikation die öffentliche Verkündung
ersetzt, an sich der Begründung bedürfte; die Rechtsprechung hat eine
anonymisierte Publikation als öffentliche Verkündung indessen als im
Lichte von Art. 30 Abs. 3 BV genügend erachtet (vgl. Urteile des BGer
4P.74/2006 vom 19. Juni 2006 E. 8.4.1; 2P.231/2006 vom 10. Januar 2007
E. 3.2; BGE 139 I 129 «ARK» E. 3.6; teils mit Hinweis auf Urteil des EGMR
Nr. 62915/00 Bacchini vs. Suisse vom 21. Juni 2005); Grenze der Anony-
misierung bleibt in jedem Fall die Massgabe der Verständlichkeit (BGE 133
I 106 E. 8.2 f.; Urteil des BGer 2C_690/2019 E. 5.5.1 in fine; vgl. auch MAR-
TENET, in: Martenet/Bovet/Tercier [Hrsg.], Commentaire Romand, Droit de
la concurrence, 2. Aufl. 2013, Art. 25 KG N. 58).
4.3.3.3 Der Grundsatz der Anonymisierung erfährt deshalb Ausnahmen,
unter anderem für namens- und markenrechtliche Entscheide, für Perso-
nen der Zeitgeschichte, in der breiten Öffentlichkeit bekannte Fälle, oder
wenn die Tragweite einer Entscheidung nur erfasst werden kann, wenn die
Namen der Beteiligten bekannt gegeben werden, beispielsweise von Un-
ternehmen mit grosser Marktmacht oder Betriebe der Monopolwirtschaft.
B-108/2019
Seite 25
(TSCHÜMPERLIN, Die Publikation gerichtlicher Entscheide, in: Kettiger/Sä-
gesser [Hrsg.]: Kommentar zum Publikationsgesetz des Bundes, Bern
2011, S. 80). Für den Bereich des Kartellrechts ist daran zu erinnern, dass
die Namen der Parteien bereits mit der Publikation der Verfahrenseröff-
nung von Gesetzes wegen bekannt zu machen sind (Art. 28 Abs. 2 KG),
die unterbliebene Anonymisierung an sich damit keine Rufschädigung zu
bewirken vermag (vgl. Zwischenverfügung des BVGer in der Sache
B-6180/2013 vom 12. Dezember 2013 E.4.4). Bundesverwaltungs- und
Bundesgericht betrachten in konstanter Praxis eine nicht anonymisierte
Publikation von Entscheiden im Kartellrechtsbereich als mit der Verhältnis-
mässigkeit vereinbar; insbesondere ordnet das Bundesgericht eine nicht
anonymisierte Publikation dem Zweck der Transparenz zu, indem dem
Publikum die Kontrolle über die Stichhaltigkeit der faktisch mit der Publika-
tion gemäss Art. 28 KG erfolgten Vorwürfe möglich sein soll respektive es
soll der Öffentlichkeit ein Abgleich zwischen dem ihr unterbreiteten Vorwurf
und dem begründeten Resultat der Untersuchung ermöglicht werden (BGE
142 II 268 «Nikon AG» E. 4.2.5.2 in fine; ODERMATT/HOLZMÜLLER, DIKE-
KG, Art. 48 KG N 16 und 27).
4.3.3.4 Wie im Rückweisungsurteil festgehalten, erfüllt die Publikation ei-
ner Sanktionsverfügung durch die Vorinstanz im Grundsatz den Zweck der
öffentlichen Verkündigung. Aus der soeben dargelegten Praxis des Bun-
desverwaltungs- und des Bundesgerichts und deren Rechtsgrundlagen
lässt sich nicht ableiten, dass die Publikation von Urteilen im Kartellbereich
oder eben einer Sanktionsentscheidung durch die Vorinstanz durchweg zu
anonymisieren wären. Dafür besteht auch in diesem konkreten Fall kein
Anlass. Die Rückweisungsurteile streben den Schutz der Persönlichkeits-
rechte der Beschwerdeführerinnen insoweit an, als sie sich nicht mit Fest-
legungen konfrontiert sehen müssen, die sie mit aufgrund der Rechtsauf-
fassung der Vorinstanz als rechtswidrig erklärten, aber nicht sanktionierten,
Verhaltensweisen, in zuordenbarer Weise in Verbindung setzen. Die Rück-
weisungsurteile liessen der Vorinstanz in der konkreten Umsetzung dieser
Forderung einen Entscheidungsspielraum.
4.4 Die Sanktionsverfügung selbst ist nicht Gegenstand des Verfahrens
betreffend die Publikationsverfügung. Die Positionen, welche die Be-
schwerdeführerinnen in jenem Hauptverfahren einnehmen, sind nicht zu
beurteilen. Sie haben keinen Einfluss auf den Umfang der Publikation; die
bundesgerichtliche Rechtsprechung nimmt in Kauf, dass die Beurteilung
eines Sachverhaltes durch die WEKO – analog unterinstanzlichen Ge-
richtsurteilen – unter dem Vorbehalt der Beurteilung im Instanzenzug steht
B-108/2019
Seite 26
(vorne, E. 2.1.2). Es kann aus dem Rückweisungsurteil nicht der Schluss
gezogen werden, es wären nur die Publikation unbestrittener Ausführun-
gen zulässig.
4.5 Weiter ist der vorliegend durch die Vorinstanz beurteilte Sachverhalt
seiner Natur nach ein internationaler. Dies ergibt sich aus der Eigenart des
untersuchten Marktes und der Grösse der Schweiz in diesem einerseits,
aus den in anderen Jurisdiktionen geführten Parallelverfahren anderseits.
Hinsichtlich der durch die Vorinstanz letztlich sanktionierten fünf Strecken-
paare haben die Parteien – und damit auch die Beschwerdeführerinnen –
von vornherein hinzunehmen, dass sie mit den fraglichen Absprachen in
Bezug gesetzt werden können, ganz gleich wie sie sich in der Sache dazu
stellen (soeben, E. 4.5). Bezüglich der Strecken, für die sich die Vorinstanz
infolge der Zuständigkeit der Europäischen Kommission nicht zuständig er-
klärte, und jenen, für welche die Vorinstanz gestützt auf die jeweils ein-
schlägigen Luftverkehrsabkommen Absprachen als zulässig ansah, hat
das Bundesverwaltungsgericht nicht als unzulässig dargestellt, diese über-
haupt als gegeben zu erachten.
Die Beschwerdeführerinnen fordern im Resultat, die Publikationsversion
sei so zu gestalten, dass Absprachen oder Kontakte nur betreffend der von
ihnen betriebenen Strecke bestanden hätten und auch keinerlei Mutmas-
sungsbasis dafür, dass darüberhinausgehende Kontakte oder Absprachen
bestanden, entstehe. Damit würde ein Sachverhalt fingiert, der nicht dem
dem Entscheid vorausgesetzten Geschehen entspricht und auch nicht
überzeugend glaubwürdig vermittelt werden kann. Dies folgt aus der Aus-
gangslage, die sich mit der Eigenart des in Frage stehenden Marktes, den
in anderen Jurisdiktionen geführten Parallelverfahren und der scheinbaren
Beliebigkeit dieser Strecken ergibt. Dem entsprechend hat das Bundesver-
waltungsgericht eine Modifikation dahingehend angeordnet, dass die Be-
schwerdeführerinnen aufgrund des publizierten Textes nicht mit globalen
respektive jedenfalls die fünf sanktionierenden Strecken überschiessenden
Absprachen direkt respektive in zuordenbarer Weise in Bezug gesetzt wer-
den könnten (Rückweisungsurteil E. 5.2 und 5.4 Abs. 2). Die Publikations-
version soll in anderen Worten nicht vorgeben, es habe nur diese fünf Stre-
cken betreffende Kontakte, Gespräche und allenfalls Absprachen gege-
ben, sondern sie hat sicherzustellen, dass eine konkrete Partei nicht mit
einer ausserhalb des Zuständigkeitsbereichs der Vorinstanz mit einer als
illegal deklarierten Absprache direkt in Bezug gebracht werden kann.
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Seite 27
4.6 Folglich (E. 4.5 u. 4.6) ist für die Beurteilung der Publikationsverfügung
2 wie auch der Publikationsversion 2 nicht beachtlich, auf wie vielen Stre-
cken in der Menge der fünf sanktionierten Streckenpaare die Beschwerde-
führerinnen tatsächlich tätig gewesen zu sein behaupten und wie sie sich
zum von der Vorinstanz angewandten Konzept der Gesamtabrede stellen.
Dies gilt auch für einzelne Streichungsanträge bezüglich materieller Aus-
führungen, wie etwa zur Beurteilung der Rolle des Generalverkaufsagen-
ten (Sanktionsverfügung resp. Publikationsversion 2 Rz. 1056 f.; Publikati-
onsverfügung 2 Rz. 82). Weiter sind Mutmassungen auf Leserseite unver-
meidbar, dass Gespräche bezüglich grösserer Teile des Marktes als die
fraglich beurteilten stattfanden (vgl. z.B. die von den Beschwerdeführerin-
nen kritisierte Rz. 1690 der Publikationsversion 2; Beschwerde, Rz. 34 ff.
– entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerinnen hat die vorgenom-
mene Modifikation in dieser Randziffer eine konkrete Zuordnung im be-
schriebenen Sinne verunmöglicht). Schliesslich ist nur von rechtsverglei-
chendem, nicht aber bestimmendem, Interesse, wie die Europäische Kom-
mission im Parallelverfahren entschieden hat (Rückweisungsurteil, E. 2.9).
Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerinnen ist – wie gesagt –
keineswegs zweifelhaft, sondern höchstrichterlich geklärt, dass die Publi-
kation vor der materiellen Prüfung in der Hauptsache erfolgen kann; es gibt
keinen Grund, dies anders zu handhaben, weil die Europäische Union zu
einer abweichenden Auffassung kam.
Es ist letztlich weder möglich noch Aufgabe der Vorinstanz, bei der Redak-
tion der Publikationsversion jedes potentielle und in der Sache womöglich
nicht gerechtfertigte Prozessrisiko in jeder denkbaren Jurisdiktion oder
mögliche Verhandlungsoptionen in Vergleichsverhandlungen zu antizipie-
ren. Es obliegt letztlich den Prozessparteien im jeweiligen Prozess, ihre
Argumente (wie die fehlende Rechtskraft oder die abweichende Beurtei-
lung durch die Europäische Kommission) vorzubringen.
4.7 Die Frage, wie die Vorinstanz Recht anwendet, beschlägt nicht nur das
materielle, sondern auch das formelle Recht. Es ist nicht nur von öffentli-
chem Interesse, was die Vorinstanz entscheidet, sondern auch, wie sie das
tut. Teilaspekt davon ist der Umgang mit dem rechtlichen Gehör.
Das Bundesverwaltungsgericht hat in einer nicht abschliessenden Aufzäh-
lung von überwiegend unproblematischen Passagen (bei gegebener Be-
achtung der Vorgaben gemäss E. 2.2.2.4 hiervor) auch solche aufgeführt,
die sich mit den Stellungnahmen der Parteien und der Erwiderung der
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Seite 28
Vorinstanz dazu befasste, aber hinzugefügt «evtl. ganz ohne» (Rückwei-
sungsurteil E. 5.4). Diese Passagen erachtete das Gericht mithin als gene-
rell nicht problematisch, stellte aber dem pflichtgemässen Ermessen der
Vorinstanz anheim, auf diese allenfalls zu verzichten, namentlich mit Blick
auf die Länge und Lesbarkeit der Publikationsversion. Es ist nicht zu bean-
standen, wenn sie diese Passagen in der Publikationsversion belässt und
so der Öffentlichkeit gegenüber offenlegt, wie sie die Wahrnehmung des
rechtlichen Gehörs durch die Parteien sicherstellt und die vorgebrachten
Argumenten erwidert.
4.8 Im Lichte dieser Erwägungen erscheinen die Ausführungen der Vor-
instanz zu den Streichungsanträgen im Einzelnen (Publikationsverfügung
2, Rz. 80 ff.) in einer Einzelprüfung als korrekt und mit dem Rückweisungs-
urteil konform. Es kann mithin auf die Ausführungen der Vorinstanz verwie-
sen werden.
5.
Die Beschwerdeführerinnen rügen die Kostenregelung der Vorinstanz sinn-
gemäss als rechtswidrig.
5.1 Die Vorinstanz argumentierte in der angefochtenen Verfügung, gestützt
auf Art. 2 Abs. 1 der Verordnung über die Gebühren zum Kartellgesetz (Ge-
bührenverordnung KG, GebV-KG, SR 251.2) sei gebührenpflichtig, wer
das Verwaltungsverfahren verursacht habe, was auf die Parteien zutreffe,
die die den Erlass der vorliegenden Verfügung beantragt hätten. Ausge-
hend von den Stundenansätzen gemäss Art. 4 Abs. 2 GebV-KG setzte sie
einen Aufwand von 195 Stunden zu Fr. 200.– und 7 Stunden zu Fr. 290.–,
mithin eine Gebühr von total Fr. 41'030.– (inkl. Auslagen, Art. 4 Abs. 4
GebV-KG) fest. Diese auferlegte sie den Parteien gestützt auf Art. 2 Abs. 2
der Allgemeinen Gebührenverordnung (AllgGebV, 172.041.1) unter solida-
rischer Haftbarkeit und zu gleichen Teilen.
5.2 Die Beschwerdeführerinnen halten dem in der Beschwerde entgegen,
nicht sie hätten die Verfügung verursacht, sondern die Vorinstanz, indem
sie die Vorgaben des Rückweisungsurteils nicht korrekt umgesetzt habe.
5.3 Die Vorinstanz führt in der Vernehmlassung aus, die Frage nach der
korrekten Umsetzung des Rückweisungsurteils sei im Beschwerdeverfah-
ren zu klären. Die Beschwerdeführerinnen bestritten nicht, eine Verfügung
für den Fall verlangt zu haben, dass die Vorinstanz ihren Anträgen nicht
folge.
B-108/2019
Seite 29
5.4
5.4.1 Die Vorinstanz erhebt Gebühren für Verfügungen über die Untersu-
chung von Wettbewerbsbeschränkungen und damit auch für die zu dieser
streng akzessorischen Publikationsverfügung (Art. 53a Abs. 1 lit. a KG;
BRUCH/JAAG, in: Zäch et al. [Hrsg.], Kommentar KG [Dike-KG], Art. 53a KG
N 30). Die Gebühr wird nach dem Zeitaufwand bemessen und im Detail
durch den Bundesrat geregelt (Art. 53a Abs. 3 KG); dabei hat er das Kos-
tendeckungs- und das Äquivalenzprinzip zu beachten (Art. 46a Abs. 3
RVOG; Art. 4 f. AllgGebV). Gestützt hierauf hat der Bundesrat die von der
Vorinstanz zitierte Gebührenverordnung KG erlassen. Gemäss dieser (und
der subsidiär anwendbaren Allgemeinen Gebührenverordnung; Art. 1a
GebV-KG) ist gebührenpflichtig, wer ein Verwaltungsverfahren verursacht
hat (Art. 2 GebV-KG); bei einer Mehrheit von Gebührenpflichtigen haften
diese solidarisch (Art. 2 Abs. 2 AllgGebV). Von einem hier nicht interessie-
renden Sonderfall abgesehen, bemisst sich die Gebühr nach dem Zeitauf-
wand, wobei die Verordnung den Rahmen der anwendbaren Stundensätze
festlegt (Art. 4 GebV-KG).
Diese Rahmenbedingungen – einschliesslich der konkret in Rechnung ge-
stellten Arbeitsstunden und Stundenansätze – werden durch die Be-
schwerdeführerinnen nicht in Frage gestellt. Sie rügen, dass ihnen über-
haupt eine Gebühr auferlegt wird (Gebührenpflicht). Rügen gegen die Ge-
setzesgrundlage und gegen die Gebührenhöhe oder deren Verteilung
(Äquivalenz-, evtl. Kostendeckungsprinzip) erheben sie nicht.
5.5 Die Beschwerdeführerinnen verlangten am 4. April 2018 unter Geltend-
machung ihrer Interessen und Stellen eigener Anträge den Erlass einer
Verfügung über die Urteilspublikation. Sie setzten damit – zusammen mit
weiteren Parteien, die gleiches taten – die Ursache für den Erlass der Pub-
likationsverfügung, inklusive einer weiteren Umarbeitung der Publikations-
version. Die Verfügung über einen Realakt wie die Entscheidpublikation
stellt kein Rechtsmittel über den Realakt selber dar. Die Argumentation, sie
hätten diese Kosten nicht zu tragen, da die Umsetzung der Rückweisungs-
urteile fehlerhaft gewesen sei, ist im vorliegenden Beschwerdeverfahren
zu klären – es ist ihr nicht zu folgen, da die Publikationsverfügung (und mit
ihr die Publikationsversion 2) beschwerdeweise zu bestätigen ist.
5.6 Die von der Vorinstanz getroffene Kostenregelung ist somit zu schüt-
zen.
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Seite 30
6.
Aus diesen Erwägungen ergibt sich, dass die angefochtene Verfügung
Bundesrecht nicht verletzt und auch sonst nicht zu beanstanden ist (Art. 49
VwVG). Die Beschwerde ist abzuweisen.
7.
7.1 Das Bundesverwaltungsgericht auferlegt die Verfahrenskosten – be-
stehend aus Spruchgebühr, Schreibgebühren und Barauslagen – in der
Regel der unterliegenden Partei (Art. 63 Abs. 1 VwVG sowie Art. 1 ff. des
Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen
vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Die Spruch-
gebühr richtet sich nach Umfang und Schwierigkeit der Streitsache, Art der
Prozessführung und finanzieller Lage der Parteien (Art. 63 Abs. 4bis VwVG
und Art. 2 Abs. 1 VGKE).
Die Verfahrenskosten sind den unterliegenden Beschwerdeführerinnen
aufzuerlegen. Sie tragen diese solidarisch und zu gleichen Teilen (Art. 6a
VGKE). Die Spruchgebühr ist auf Fr. 2‘500.– festzusetzen. Der einbezahlte
Kostenvorschuss wird zur Bezahlung der Verfahrenskosten verwendet.
7.2 Den unterliegenden Beschwerdeführerinnen ist keine Parteientschädi-
gung zuzusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG, Art. 7 Abs. 1 VGKE).