Decision ID: a9f227a9-29e4-4f67-a3de-249ae2c8f068
Year: 2005
Language: fr
Court: VD_TC
Chamber: VD_TC_031
Canton: VD
Region: Région lémanique
Law Area: public_law

Vu les faits suivants
A. Le recourant, vétérinaire, a ouvert un cabinet vétérinaire en 1988 à Yverdon. En 1999, il s'est associé avec un autre vétérinaire pour constituer ce cabinet en société à responsabilité limitée. Les deux associés ont obtenu en 2000 l'autorisation d'ouvrir un cabinet vétérinaire secondaire à Sainte-Croix, dans le Jura vaudois, puis ils ont ouvert un magasin d'articles pour animaux dans le même bâtiment.
Le 1er novembre 2000, les deux vétérinaires ont demandé l'autorisation de vendre des spécialités et produits vétérinaires prêts à l'emploi des catégories B à E dans le magasin de Sainte-Croix. Ils invoquaient les art. 8 et 9 du règlement cantonal du 3 avril 1974 sur le contrôle des produits vétérinaires. Ils précisaient que le magasin était ouvert l'après-midi et tenu par les assistantes vétérinaires du cabinet vétérinaire. Selon les indications fournies dans le recours, le cabinet vétérinaire de Sainte-Croix est ouvert sur rendez-vous, le lundi après-midi ou selon les besoins.
Par décision du 28 novembre 2000, le Département de la Santé et de l'action sociale a refusé l'autorisation en exposant que l'autorisation d'exploiter au autre lieu de vente selon le règlement cantonal du 3 avril 1974 sur le contrôle des produits vétérinaires ne pouvait plus être accordée compte tenu des art. 110 et 176 LSP et des modes de vente des médicaments arrêtés par le Conseil d'Etat à l'art. 175 al. LSP.
B. Par acte du 27 décembre 2000, le recourant conteste cette décision en demandant l'octroi de l'autorisation. Il fait notamment valoir que si l'art. 175 LSP charge le département d'arrêter le mode de vente des médicaments, il ne l'autorise pas à annuler en quelque sorte l'art. 8 du règlement cantonal du 3 avril 1974 sur le contrôle des produits vétérinaires. Il fait valoir que la finalité n'est pas de protéger telle ou telle profession mais d'assurer la sécurité et la satisfaction des besoins du public.
Le département a conclu au rejet du recours par lettre du 18 janvier 2001. Il expose notamment que le règlement de 1974 invoqué était fondé sur l'ancienne loi d'organisation sanitaire de 1952 et qu'il aurait dû être remplacé par de nouvelles dispositions à l'entrée en vigueur de la nouvelle loi sur la santé publique en 1986.
Délibérant à huis clos, le tribunal a décidé d'interpeller les parties en raison de l'entrée en vigueur de la loi fédérale sur les médicaments et les dispositifs médicaux (RS 812.21), notamment sur ses art. 24 et 25 et les ordonnances y afférentes. Le département s'est déterminé 17 avril 2003 et le recourant le 13 juin 2003.
C. Le tribunal a adopté le présent arrêt par voie de circulation.
ceci sous réserve évidemment de l'approbation des assesseurs.[1]

Considérant en droit
1. Le recourant invoque le règlement cantonal sur le contrôle des produits vétérinaires (RCPVét) du 3 avril 1974 dont les art. 8 et 9 ont la teneur suivante:
Art. 8
La délivrance de produits vétérinaires au détenteur d'un animal ne peut être effectuée que par l'intermédiaire:
a. des pharmacies;
b. des drogueries;
c. des médecins-vétérinaires dans l'exercice de leur profession;
d. des titulaires d'une autorisation du Département pour l'exploitation d'un autre lieu de vente.
Art. 9
Quiconque désire exploiter un lieu de vente, au sens de la lettre d) de l'article précédent, doit en présenter la demande au Département, en désignant la personne responsable qualifiée. Le Département octroie l'autorisation en précisant la catégorie de médicaments autorisés et après s'être assuré que la personne responsable bénéficie d'une formation correspondante et dispose de locaux convenables.
Le recourant a demandé expressément l'autorisation d'ouvrir un "autre lieu de vente" au sens de l'art. 8 ci-dessus. L'autorité intimée ne conteste apparemment pas que le texte de cette disposition devraient permettre la délivrance de l'autorisation sollicitée mais elle refuse d'entrer en matière en soutenant dans sa décision du 28 novembre 2000 que l'autorisation de l'art. 8 ci-dessus ne peut plus être accordée. Elle se réfère à cet égard aux modes de vente inscrits dans le règlement en vigueur (celui de l'OICM à l'époque, v. depuis lors le règlement du 8 janvier 2001 sur la mise dans le commerce des médicaments destinés à la médecine humaine, RSV no 812.03.1). Dans sa réponse au recours, elle prétend que le règlement de 1974 était un règlement d'application de l'ancienne loi du 9 décembre 1952 sur l'organisation sanitaire (LOS) désormais abrogée et que ce règlement aurait dû être remplacé par de nouvelles dispositions car il entrerait en contradiction avec la nouvelle loi du 29 mai 1985 sur la santé publique (LSP), notamment son art. 110 qui réserve au pharmacien le monopole de la remise de médicament au public. Selon elle, les vétérinaires ne pourraient dispenser des médicaments qu'aux conditions de l'art. 176 LSP qui prévoit ce qui suit:
" Art. 176
1 Les médecins-vétérinaires peuvent dispenser:
a. les médicaments prêts à l'emploi dont la première application au moins exige leur intervention personnelle;
b. les spécialités vétérinaires qui ne sont livrées qu'aux médecins-vétérinaires."
Cette argumentation de l'autorité intimée est en grossière contradiction avec les textes même qu'elle invoque. En effet, la règle de l'art. 110 de la LSP de 1985 (compétence du pharmacien) figurait déjà à l'art. 58 de la LOS de 1952. La compétence d'arrêter le mode de vente des médicaments (à l'époque conférée au département) était prévue par l'art. 85 LOS. Quant à l'art. 176 et LSP, il avait (comme l'art. 177 sur la dispensation par les médecins) son pendant à l'art. 87 LOS qui permettait aux médecins, médecins-dentistes et vétérinaires de dispenser des médicaments "lorsqu'il y a urgence". Prétendre que l'art. 8 du règlement de 1974 serait en contradiction avec l'actuel art. 110 LPS revient à affirmer que le Conseil d'Etat aurait déjà violé la loi (l'art. 58 LOS) en adoptant le règlement de 1974 qui permet la délivrance de produits vétérinaires par les titulaires d'une autorisation du Département pour l'exploitation d'un autre lieu de vente. On observe même que par rapport à l'ancienne loi d'organisation sanitaire de 1952, la nouvelle loi sur la santé publique de 1985 offre plus de possibilités aux médecins vétérinaires puisque il peuvent dispenser des médicaments non plus seulement en cas d'urgence (art. 87 LOS), mais en permanence dans les cas définis par l'art. 176.
Au reste, rien dans les travaux préparatoires ne permet de soutenir l'interprétation de la LPS que défend l'autorité intimée. En effet, les dispositions sur le compétence pour arrêter le mode de vente et la dispensation de médicaments par les médecins et vétérinaires (art. 171 ss du projet) ne font l'objet d'aucun commentaire dans l'Exposé des motifs du Conseil d'Etat (BGC printemps 1985 p. 416 et 468). Elles n'ont pas été amendés par la commission parlementaire (BGC précité p. 489 et 509) et ont été adoptés sans discussion aux débats (BGC précité p. 651 et 886). Quant à la règle de l'art. 110 LSP (compétence du pharmacien), l'Exposé des motifs ne contient rien non plus sur ce point qui permettrait de soutenir le changement invoqué par l'autorité intimée (BGC précité p. 412).
En définitive, l'argumentation utilisée par l'autorité intimée pour refuser d'entrer en matière est insoutenable. On se trouve en présence de dispositions légales qui donnent au Conseil d'Etat la compétence d'arrêter le mode de vente des médicaments tout en garantissant d'emblée aux vétérinaires certaines prérogatives en la matière. Ni les travaux préparatoires ni l'analyse des dispositions de l'ancienne loi sur l'organisation sanitaire ne permettent de conclure que le Conseil d'Etat n'aurait pas le droit, comme il l'a fait dans le règlement du 3 avril 1974, de prévoir la dispensation de médicaments par les vétérinaires dans des conditions plus larges que celles que garantit d'emblée l'art. 176 LSP.
2. Comme le rappelle le Tribunal fédéral dans l'arrêt 2P.38/2001 du 30 août 2002, l'art. 118 al. 2 lettre a de la Constitution fédérale du 18 décembre 1998 (Cst) donne à la Confédération la compétence de légiférer sur l'utilisation des denrées alimentaires ainsi que des agents thérapeutiques, des stupéfiants, des organismes, des produits chimiques et des objets qui peuvent présenter un danger pour la santé. C'est sur la base de cette disposition constitutionnelle que les Chambres fédérales ont adopté le 15 décembre 2000 la loi fédérale sur les médicaments et les dispositifs médicaux (Loi sur les produits thérapeutiques, LPTh). Cette loi est entrée en vigueur le 1er janvier 2002, suivie de nombreuses ordonnances du Conseil fédéral. Les parties on été interpellées en raison de l'entrée en vigueur de cette loi en cours de procédure.
3. L'art. 30 LPTh prévoit ce qui suit:
Art. 30 Autorisation du commerce de détail
1 Quiconque, dans une pharmacie, une droguerie ou un autre établissement de commerce de détail, remet des médicaments doit posséder une autorisation cantonale.
2 Les cantons fixent les conditions et la procédure d’octroi de l’autorisation de faire le commerce de détail. Ils effectuent des contrôles périodiques.
La portée de la compétence cantonale fondée par l'art. 30 LPTh n'est pas particulièrement claire. En effet, si les cantons sont censés fixer les conditions d'octroi de l'autorisation de faire le commerce de détail de médicaments, c'est néanmoins la LPTh qui contient des dispositions détaillées sur la question de savoir qui sont les personnes habilitées à remettre des médicaments (art. 23 ss LPTh, v. ci-dessous). Cette ambiguïté de la réglementation fédérale transparaît d'ailleurs dans le message du Conseil fédéral du 1er mars 2000 relatif à l'initiative sur les médicaments:
"La Constitution actuelle donne déjà à la Confédération la compétence de déterminer les personnes habilitées à remettre des médicaments, une attribution qui s'inscrit dans la compétence générale de légiférer en matière de commerce des médicaments; L'usage veut cependant que ce soient les cantons qui fixent le cercle des personnes habilitées à remettre des médicaments. Pour l'essentiel, la nouvelle loi sur les produits thérapeutiques maintiendra ce principe." (FF 2000 II 1966)
"Le comité d'initiative part visiblement du principe qu'en cas d'acceptation de l'initiative, la Confédération sera astreinte à légiférer en matière d' autorisation de remettre des médicaments, alors que le texte de l'initiative lui en accorde seulement la compétence. Or, même si elle n'en fait pas pleinement usage, la Confédération peut actuellement déjà se prévaloir de cette compétence, celle-ci relevant de la compétence générale qui lui est attribuée de légiférer matière d'utilisation des médicaments. Traditionnellement, ce sont les cantons qui déterminent le cercle des personnes habilitées à remettre des médicaments Pour l'essentiel, il en ira de même sous le régime de la nouvelle loi sur les produits thérapeutiques si le projet du Conseil fédéral est adopté. Selon l'art. 24 de ce projet, les pharmaciens et d'autres professionnels de la santé habilités par les dispositions cantonales régissant le propharmacie, seront autorisés à remettre des médicaments. En outre, la remise de médicaments par des pharmacies, des drogueries et d'autres commerces de détail sera subordonnée à une autorisation cantonale." (FF 2000 II 1974)
Il paraît ainsi difficile de délimiter les règles qu'impose le droit fédéral de celles que les cantons peuvent encore édicter. Dans un arrêt concernant la qualité pour recourir de pharmaciens contre les règles cantonales sur la propharmacie (remise de médicaments par des médecins), le Tribunal fédéral a constaté que la loi fédérale sur les produits thérapeutiques, où auraient pu être fixées d'éventuelles lignes directrices à l'attention du législateur cantonal en matière de propharmacie, abandonnait sans réserve au législateur cantonal la réglementation de cette question (ATF 2P.287/2000 du 22 décembre 2003; 2P.324/2003 du 9 mars 2005; selon ces deux arrêts, il en va de même de l'art. 37 al. 3 LAMal).
On observera au passage que dans ses déterminations du 17 avril 2003, l'autorité intimée soutient que l'art. 30 LPTh ne s'appliquerait pas à un commerce de médicaments vétérinaires mais elle semble perdre de vue que si tel était réellement le cas, le canton, compte tenu de la compétence fédérale issue de l'art. 118 Cst, n'aurait pas la compétence de soumettre à autorisation l'activité envisagée par le recourant.
4. La répartition des médicaments en catégories selon qu'ils sont soumis à ordonnance ou non remonte (v. p. ex. l'ATF 125 I 474) à l'art. 29 du règlement d'exécution du 25 mai 1972 de la Convention intercantonale sur le contrôle des médicaments du 3 juin 1971 (CICM; anciennement RS 812.101), à laquelle tous les cantons avaient adhéré. L'Office intercantonal du contrôle des médicaments classait les substances médicamenteuses selon les modes de vente suivants: A (vente dans les pharmacies sur ordonnance médicale à ne pas renouveler sans l'autorisation du médecin); B (vente dans les pharmacies sur ordonnance médicale renouvelable par le pharmacien); C (vente dans les pharmacies sans ordonnance médicale); D (vente dans les pharmacies et drogueries) et E (vente libre dans tous les commerces).
L'essentiel de ces catégories a été repris dans les ordonnances fédérales relevant de la loi fédérale du 15 décembre 2000 sur les médicaments et les dispositifs médicaux (Loi sur les produits thérapeutiques, LPTh), en particulier aux art. 23 à 27 de l'ordonnance du 17 octobre 2001 sur les médicaments (OMéd). Cette ordonnance distingue les "catégories de remise" suivantes:
A: catégorie des médicaments soumis à ordonnance non renouvelable sans l’autorisation expresse du médecin (art. 23 OMéd)
B: catégorie des médicaments soumis à ordonnance (art. 24 OMéd)
C: catégorie de médicaments qui peuvent peuvent être remis par toute personne exerçant une profession médicale, sans ordonnance médicale ni vétérinaire (art. 25 al. 3 OMéd)
D: médicaments qui peuvent être remis par les personnes habilitées en vertu de l’art. 25, al. 1, let. a, b et d, LPTh sans ordonnance médicale ou vétérinaire (art. 26 OMéd)
E: catégorie des médicaments en vente libre, pouvant être remis par quiconque sans ordonnance médicale ou vétérinaire (catégorie de remise E, art. 27 OMéd)
En vertu du renvoi de l'art. 2 al. 2 OMéd, la notion de personne exerçant une profession médicale (art. 25 LPTh) est définie à l'art. 2 lit. h de l'ordonnance du 17 octobre 2001 sur les autorisations dans le domaine des médicaments (OAMéd). Il s'agit de "toute personne au bénéfice d’une formation de médecin, de dentiste, de vétérinaire ou de pharmacien". Malgré la différence des textes français ("personne exerçant une profession médicale" aux art. 25 al. 3 OMéd et 24 LPTh, "professionnel de la santé" à l'art. 2 al. 2 OMéd), il s'agit de la même notion ("Medizinalpersonen" dans le texte allemand).
5. Pour définir les personnes habilitées à remettre des médicaments, le droit fédéral distingue selon que ces médicaments sont soumis à ordonnance (catégories A et B ci-dessus) ou non (catégories C et D). C'est ainsi que les art. 24 et 25 de la loi sur les produits thérapeutiques (LPTh) prévoient ce qui suit:
Art. 24 Remise de médicaments soumis à ordonnance
1 Sont habilités à remettre des médicaments soumis à ordonnance:
a. les pharmaciens, sur ordonnance médicale et, dans des cas exceptionnels justifiés, sans ordonnance médicale;
b. toute autre personne exerçant une profession médicale, conformément aux dispositions sur la pro-pharmacie;
c. tout professionnel dûment formé, sous le contrôle d’une personne visée aux let. a et b.
2 Les aliments médicamenteux pour animaux qui sont soumis à ordonnance peuvent aussi, sur ordonnance d’un médecin-vétérinaire, être remis par des personnes qui possèdent une autorisation d’ajouter des médicaments aux aliments pour animaux.
3 Les cantons peuvent autoriser les personnes visées à l’art. 25, al. 1, let. c, à administrer certains médicaments soumis à ordonnance.
Art. 25 Remise de médicaments non soumis à ordonnance
1 Sont habilités à remettre des médicaments non soumis à ordonnance:
a. les personnes habilitées à remettre des médicaments soumis à ordonnance;
b. les droguistes titulaires du diplôme fédéral, dans les limites de leur droit de remettre des médicaments;
c. toute autre personne dûment formée, dans les limites de son droit de remettre des médicaments;
d. tout professionnel dûment formé, sous le contrôle de personnes visées aux let. a et b.
2 Le Conseil fédéral détermine les catégories de personnes dûment formées qui sont visées à l’al. 1, let. c.
3 L’institut détermine les catégories de médicaments qui peuvent être remis par les personnes visées à l’al. 1, let. b et c.
4 Les cantons peuvent accorder aux droguistes titulaires du diplôme fédéral le droit de remettre tous les médicaments non soumis à ordonnance dans la mesure où l’approvisionnement en médicaments de ce genre n’est pas garanti sur l’ensemble du territoire cantonal. Le Conseil fédéral détermine les conditions auxquelles ce droit est accordé.
5 Sous réserves des al. 2 et 3, les cantons peuvent accorder à des personnes ayant une formation reconnue sur le plan cantonal le droit de remettre certains groupes de médicaments, tels que les médicaments de la médecine complémentaire. L’institut doit en être informé.
6. La demande d'autorisation litigieuse vise la remise de médicaments des catégories B à E. Il n'est donc pas question des médicaments de la catégorie A (soumis à ordonnance non renouvelable) et on peut faire abstraction ici de ceux de la catégorie E qui sont en vente libre. Sont donc litigieuses la catégories B (soumise à ordonnance) et les catégories C et D (non soumises à ordonnance). En outre, la demande ne concerne pas des professionnels de la santé tels que le recourant lui-même ou son associée, mais les assistantes vétérinaires du cabinet. Celles-ci ne peuvent éventuellement entrer que dans certaines des catégories de personnes visées aux art. 24 et 25 LPTh, à savoir:
- dans la catégorie des "professionnels dûment formés", au sens des art. 24 al. 1 lit. c LPTh (catégorie B) ou de l'art. 25 al. 1 lit d LPTh (catégorie C et D),
- dans la catégorie des autres personnes dûment formée agissant dans les limites de leur droit de remettre des médicaments au sens de l'art. 25 al. 1 lit. c LPTh (catégorie C et D), ou
- dans la catégorie des personnes ayant une formation reconnue sur le plan cantonal, auxquels le canton peut accorder le droit de remettre certains groupes de médicaments (art. 25 al. 5 LPTh, catégorie C et D).
On relèvera d'emblée, s'agissant de la portée éventuelle de ces règles, que seule la catégorie des "professionnels dûment formés" entre en considération pour ce qui concerne la remise de médicaments soumis à ordonnance, soit en l'espèce ceux de la catégorie B.
7. On peut laisser ouverte la question de savoir si les assistantes envisagées par le recourant pour remettre des médicaments sont des "professionnel dûment formés". Il suffit en effet de constater qu'en tant que telles, elles ne pourraient de toute manière agir que "sous le contrôle" d’une personne visée aux art. 24 al. 1 lit. a et b et 25 al. 1 lit. a et b LPTh, c'est-à-dire en l'occurrence sous le contrôle du recourant ou de son associée qui sont les seuls professionnels de la santé pouvant entrer en considération dans la situation d'espèce. Ce contrôle est en effet exigé tant par l'art. 24 al. 1 lit. c LPTh (pour la catégorie B) que par l'art. 25 al. 1 lit d LPTh. A cet égard, l'autorité intimée objecte à juste titre que ce contrôle, qui doit être un "contrôle direct" (FF 1999 II 3208) n'est pas possible puisque le magasin se trouve à Sainte-Croix alors que le recourant exerce son activité à Yverdon. Quant aux jours où le recourant exercerait à Sainte-Croix, l'autorité intimée n'abuse pas de son pouvoir d'appréciation en considérant que le recourant ne peut pas simultanément contrôler ses assistantes dans la dispensation de médicaments et dispenser ses propres consultations.
En définitive, le refus de l'autorisation opposé par l'autorité intimée n'est pas contraire à la loi en tant qu'il concerne les médicaments relevant de la catégorie de remise B, pour lesquels aurait seule pu entrer en considération l'art. 24 al. 1 lit. c LPTh.
8. Pour ce qui concerne la catégorie des "personnes dûment formée" agissant dans les limites de leur droit de remettre des médicaments au sens de l'art. 25 al. 1 lit. c LPTh (catégorie de remise C et D exclusivement), ni la décision attaquée ni les déterminations de l'autorité intimée ne fournissent d'explications quant au refus opposé au recourant. Selon l'art. 25 al. 2 LPTh, c'est le Conseil fédéral qui est compétent pour déterminer les catégories de personnes dûment formées visées à l'art. 25 al. 1 lit. c LPTh. A lire le document publié par l'Office fédéral de la santé publique le 5 juin 2003, le Conseil fédéral n'a fait usage que récemment de cette compétence, et ceci seulement à l'usage des commerces zoologiques et apicoles (Droit d’application des produits thérapeutiques - Train d’ordonnances II, ch. 2.22, http://www.bag.admin.ch/heilmitt/gesetz/f/ erl_hmvp_f.pdf). Actuellement, l'ordonnance sur les médicaments vétérinaires (OMédV) du 18 août 2004 (RS 812.212.27, postérieure il est vrai aux dernières écritures des parties) prévoit ce qui suit à son art. 9:
Art. 9 Remise de médicaments dans les commerces zoologiques ou apicoles
1 Toute personne qui entend remettre des médicaments vétérinaires dans un commerce zoologique doit suivre une formation ad hoc approuvée par l’OVF. Cette personne n’a le droit de remettre que des médicaments destinés aux poissons d’ornement, aux oiseaux chanteurs et aux oiseaux d’ornement, aux pigeons-voyageurs, aux reptiles, aux amphibiens et aux petits mammifères.
2 Toute personne qui entend remettre à des apiculteurs des médicaments destinés aux abeilles doit être titulaire d’une autorisation cantonale de commerce de détail. Une telle autorisation peut être délivrée à tout requérant ayant suivi un cours approuvé par l’OVF et suivant régulièrement une formation continue. L’autorisation habilite également son titulaire à envoyer sans ordonnance à un apiculteur des médicaments destinés à la lutte antiparasitaire chez les abeilles.
3 Les services d’inspection cantonaux des ruchers sont également habilités à remettre des médicaments destinés aux abeilles.
4 L’institut détermine les médicaments qui peuvent être remis. Il peut aussi prendre en compte les médicaments visés à l’art. 25 de l’ordonnance du 17 octobre 2001 sur les médicaments.
Il n'appartient pas au tribunal d'appliquer à titre de première instance les règles des alinéas 1 et 4 ci-dessus. Il y lieu sur ce point de renvoyer le dossier à l'autorité intimée pour qu'elle détermine s'il y lieu de faire bénéficier les personnes employées par le recourant (cas échéant après examen d'une solution transitoire compte tenu de la formation qu'elles ont acquises à ce jour) des règles relatives à la remise de médicaments dans les commerces zoologiques.
9. Il y aura lieu également que l'autorité intimée se détermine sur la question de savoir si l'on se trouve en présence de représentants d'une "catégorie de personnes ayant une formation reconnue sur le plan cantonal", auxquels le canton peut accorder le droit de remettre certains groupes de médicaments (art. 25 al. 5 LPTh, catégorie C et D). L'autorité intimée prétend l'exclure dans ses déterminations du 17 avril 2003 en faisant valoir (sans citer de référence précise) que le Message du Conseil fédéral visait à cet égard les personnes exerçant des professions en relation avec la médecine complémentaire. Ce raisonnement est erroné: le Message n'évoquait à cet égard qu'un exemple (celui des médicaments homéopathique, FF 1999 II 3208 ad art 25 al. 4 du projet devenu l'alinéa 5 de texte en vigueur) et ce passage ne peut pas être interprété dans le sens d'une énumération exhaustive. Or en l'état, le règlement cantonal sur le contrôle des produits vétérinaires (RCPVét) du 3 avril 1974 prévoit expressément à ses art. 8 et 9 la possibilité d'octroyer le droit de remettre des médicaments vétérinaires aux personnes titulaire d'une autorisation, après que le département s'est "assuré que la personne responsable bénéficie d'une formation correspondante".
10. Vu ce qui précède, le recours est partiellement admis. Le recourant pouvant se prévaloir d'un règlement en vigueur qui permet la délivrance de l'autorisation, il ne saurait encourir de frais pour avoir contesté le refus d'entrer en matière de l'autorité intimée. Il a droit à des dépens réduits.