Decision ID: b4274ac2-a55a-5779-ad8c-ae174844376e
Year: 2009
Language: de
Court: SG_VSG
Chamber: SG_VSG_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: 

in Sachen
D._,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Mattias Dolder, Poststrasse 23, 9001 St. Gallen,
gegen
IV-Stelle des Kantons St. Gallen, Postfach 368, 9016 St. Gallen,
Beschwerdegegnerin,
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betreffend
Rente
Sachverhalt:
A.
D._ meldete sich am 23. Januar 2006 zum Bezug von IV-Leistungen an. Dr. med.
A._ berichtete der IV-Stelle am 13. Februar 2006, die Versicherte leide an einer
Erschöpfungsdepression bei beruflicher Überlastung und klimakterisch bedingt, an
einer essentiellen Hypertonie, an fortgeschrittener Coxarthrose beidseits, an einem
chronischen lumbospondylogenen Syndrom bei degenerativen LWS-Veränderungen,
an symptomatischer Ureterolithiasis rechts, an einem St. n. Cholezystektomie 1997
und an Adipositas. Vom 13. Januar bis 28. März 2005 sei die Versicherte zu 50%
arbeitsunfähig gewesen. Seither sei sie bis auf weiteres zu 100% arbeitsunfähig. Die
zumutbare Arbeitsfähigkeit in einer leidensadaptierten Tätigkeit liege bei
schätzungsweise 50% (Teilzeit bei voller Leistung). Allenfalls müsste eine
psychiatrische Evaluation kombiniert mit einer orthopädischen oder rheumatologischen
Beurteilung stattfinden. Die Firma B._ teilte der IV-Stelle am 17. Februar 2006 mit, sie
habe die Versicherte als Verwaltungsmitarbeiterin zu 50% beschäftigt. Gemäss dem
Kündigungsschreiben war das Arbeitsverhältnis wegen der Auflösung des
Arbeitsplatzes per 30. November 2005 beendet worden. Der Psychiater Dr. med. C._
berichtete der IV-Stelle am 6. März 2006, die Versicherte leide an einer
Anpassungsstörung mit längerer depressiver Reaktion (ICD-10 F 43.21). Seit dem 29.
März 2005 bestehe eine Arbeitsunfähigkeit von 80%. Es seien zu viele Leiden
zusammengekommen. Die Arbeitsfähigkeit von 20% berücksichtige gerade die
Tätigkeit im Haushalt. Die IV-Stelle nahm am 6. Juli 2006 eine Haushaltsabklärung vor.
Gemäss dem entsprechenden Bericht gab die Versicherte dabei an, sie würde
weiterhin zu 50% arbeiten, wenn sie gesund wäre. Die Abklärung, die sich
praxisgemäss darauf beschränkte, die Selbstangaben der Versicherten zu
protokollieren, ergab nach der Ansicht der Abklärungsperson keine Einschränkung bei
der Haushaltarbeit. Die Versicherte machte einfach vermehrt Pausen.
B.
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Dr. med. E._ und Dr. med. F._ vom RAD Ostschweiz vertraten am 19. September
2006 die Auffassung, die vorliegenden Arztzeugnisse seien in der Einschätzung der
Arbeitsfähigkeit divergent und zudem inhaltlich nicht nachvollziehbar. Zur Sicherung
der Diagnose und zur Festlegung der Arbeitsfähigkeit sowie zur Plausibilisierung der
Haushaltsabklärung sei eine polydisziplinäre Begutachtung notwendig. Am 14.
November 2006 teilte die IV-Stelle der Versicherten mit, dass eine Abklärung durch das
ZMB in Basel durchgeführt werde. Die Versicherte machte am 24. Mai 2007 geltend,
sie habe sehr viel um die Ohren. Ihrem 86-jährigen Ehemann gehe es nicht mehr so
gut. Sie beide müssten zudem umziehen. Sie wisse kaum, wie sie das alles
bewerkstelligen solle. Zudem sei die Tochter weggezogen, so dass sie keine Hilfe mehr
hätten. Sie lasse ihren Ehemann nicht gern längere Zeit allein. Wenn sie an die
Begutachtung in Basel denke, werde sie noch kränker. Die IV-Stelle wies die
Versicherte am 6. Juli 2007 darauf hin, dass sie an einer Begutachtung durch das ZMB
in Basel festhalte. Die Versicherte wandte am 5. August 2007 ein, schon allein der
Gedanke, nach Basel zu reisen, löse bei ihr Panik aus. Der Umzug in eine andere
Wohnung bedeute momentan zusätzlichen Stress. Im ganzen Chaos sei es unmöglich,
ihren Ehemann und den Hund allein zu lassen. Die Kinder wohnten nun auch nicht
mehr um die Ecke. Sie habe kein Vertrauen in die Ärzte des ZMB. Daran sei auch der
Bericht im "Kassensturz" schuld. Auf der ihr am 28. Juni 2007 zugestellten Liste der
Ärzte des ZMB hatte sie alle Namen durchgestrichen und angeführt, sei brauche Ärzte,
die ihr mehr oder weniger bekannt seien. Ganz extrem sei es beim Psychiater. Mit einer
Zwischenverfügung vom 14. August 2007 hielt die IV-Stelle an der Abklärung durch das
ZMB Basel fest. Sie machte die Versicherte darauf aufmerksam, dass bei einer
Verweigerung der Abklärung aufgrund der vorhandenen Akten entschieden oder
Nichteintreten beschlossen werde. Am 16. August 2007 forderte das ZMB die
Versicherte auf, bis 27. September 2007 eine Einverständnisabklärung zu
unterzeichnen und einzureichen. Das ZMB teilte der IV-Stelle am 18. Oktober 2007
telephonisch mit, dass keine Einverständniserklärung der Versicherten eingegangen
sei. Die IV-Stelle forderte das ZMB am 19. Oktober 2007 auf, den Termin anderweitig
zu vergeben.
C.
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Mit einem Vorbescheid vom 23. Oktober 2007 orientierte die IV-Stelle die Versicherte
darüber, dass sie beabsichtige, das Leistungsbegehren abzuweisen, weil die
Versicherte sich den zumutbaren Abklärungen widersetze. In der Begründung dieses
Vorbescheides hielt die IV-Stelle aber gleichzeitig fest, dass sie auf das
Leistungsgesuch der Versicherten nicht weiter eintrete. Die Versicherte wandte am 19.
November 2007 ein, die Situation habe sich nicht gebessert. Der Umzug und die
finanziellen Probleme hätten ihre Gesundheit aufs Neue stark in Mitleidenschaft
gezogen. Der Blutdruck sei total aus dem Ruder gelaufen und es habe etlichen
Aufwand gekostet, ihn wieder zu regulieren. Auch ihre Nerven seien wieder ruiniert. Sie
habe abwarten wollen, wie es ihr am vorgesehenen Termin gehe. Im allgemeinen
Umzugsstress habe sie dann aber die Terminbestätigung übersehen. Im übrigen habe
sie nahtlose Arztzeugnisse seit zwei Jahren. Diese Ärzte behandelten sie schon seit
vielen Jahren und nun solle sie für eine Woche nach Basel fahren, was die IV-Stelle viel
kosten werde. Dabei gehe es doch nur um eine Invalidenrente für zwei Jahre, da sie die
Altersrente bereits mit 62 Jahren vorbeziehen wolle. Am 29. November 2007 erliess die
IV-Stelle eine mit "Keine Kostengutsprache für Rentenleistungen" überschriebene
Verfügung. Darin führte sie u.a. aus, die Stellungnahme zum Vorbescheid lasse nicht
erkennen, dass eine Bereitschaft bestünde, an der MEDAS-Begutachtung
teilzunehmen. Die weiteren Angaben in der Stellungnahme zum Vorbescheid seien "iv-
fremd". Auf das Gesuch werde nicht mehr weiter eingetreten. Weil sich die Versicherte
den zumutbaren Abklärungen weiterhin widersetze, werde aufgrund der Akten
entschieden: "Wir verfügen deshalb: Das Leistungsbegehren wird abgewiesen".
D.
Die Versicherte erhob am 4. Januar 2008 Beschwerde gegen diese Verfügung. In der
Beschwerdeergänzung vom 1. Februar 2008 beantragte sie die Aufhebung der
Verfügung und die Rückweisung der Streitsache an die IV-Stelle. Eventualiter seien ihr
die ihr zustehenden gesetzlichen IV-Leistungen zu erbringen. Subeventualiter sei in
interdisziplinäres medizinisches Gutachten zu erstellen und es sei eine aktuelle
Haushaltabklärung durchzuführen; anschliessend sei neu über die ihr zustehenden IV-
Leistungen zu befinden. Zur Begründung machte die Versicherte geltend, die IV-Stelle
setze sich in der angefochtenen Verfügung nicht mit den ihr vorliegenden
medizinischen Akten auseinander. In dieser Hinsicht fehle jede Begründung. Die IV-
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Stelle habe auch nicht angegeben, weshalb die ihr vorliegenden medizinischen Akten
untauglich seien, um den Leistungsanspruch zu beurteilen. Zudem sei die IV-Stelle
nicht auf die Zweifel an der Notwendigkeit einer medizinischen Begutachtung
eingegangen. Eine Heilung einer derartigen Verletzung des rechtlichen Gehörs sei
ausgeschlossen. Weiter gehe die IV-Stelle in aktenwidriger Weise davon aus, dass
keine Begutachtungsbereitschaft bestehe. Die Abgabe der Terminbestätigung sei nur
stressbedingt unterblieben. Sie sei nach wie vor bereit, sich begutachten zu lassen. Für
den Fall, dass das Gericht die Gehörsverletzung heilen sollte, machte die Versicherte
geltend, anhand der vorliegenden Akten sei erstellt, dass keine wirtschaftlich
verwertbare Resterwerbsfähigkeit mehr vorliege. Manuelle oder körperliche Arbeiten
fielen wegen der verschiedenen Gesundheitsbeeinträchtigungen und wegen des
fortgeschrittenen Alters ausser Betracht. Als Folge ihres fortgeschrittenen Alters würde
sie von keinem Arbeitgeber mehr angestellt. Eine allfällige verbleibende
Resterwerbsfähigkeit werde also auch auf einem ausgeglichenen Arbeitsmarkt
realistischerweise nicht mehr nachgefragt. Unter diesen Umständen sei eine
Begutachtung überflüssig, womit auch keine Verletzung der Mitwirkungspflicht
vorliegen könne. Selbst wenn eine Verletzung der Mitwirkungspflicht anzunehmen
wäre, läge das nur am unverhältnismässig forschen Vorgehen der IV-Stelle. Diese hätte
nämlich nachfragen müssen, warum keine Einverständniserklärung abgegeben worden
sei, bevor sie dem ZMB den Termin abgesagt hätte. Im übrigen hätte die IV-Stelle den
Sachverhalt auch ausreichend abklären können, indem sie bei den behandelnden
Ärzten weitere Berichte eingeholt hätte. Damit habe die IV-Stelle den
Untersuchungsgrundsatz verletzt. Das Ergebnis der Haushaltabklärung sei falsch, denn
der krankheitsbedingt erhöhte Pausenbedarf hätte als Einschränkung qualifiziert
werden müssen. Zudem seien inzwischen weitere gesundheitliche Beschwerden
aufgetreten.
E.
Die IV-Stelle beantragte am 18. April 2008 die Abweisung der Beschwerde. Sie führte
aus, die angefochtene Verfügung sei auslegungsbedürftig, denn die Formulierung
schwanke zwischen Nichteintreten und Abweisung. Das Verfügungsdispositiv deute
zwar auf einen Aktenentscheid und damit auf eine materielle Beurteilung hin, aber der
Aufbau der Verfügung, der sich nicht materiell mit dem Fall auseinandersetze, lasse auf
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einen Nichteintretensentscheid schliessen. Damit sei das eigentliche Dispositiv im
Passus "Auf Ihr Gesuch wird nicht eingetreten", zu suchen. Darauf weise auch die
fehlende materielle Begründung hin. Für einen Nichteintretensentscheid sei die
Verfügungsbegründung hinreichend. Die Versicherte habe weder in der Stellungnahme
zum Vorbescheid noch im Beschwerdeverfahren ihre Bereitschaft erklärt, sich der
angeordneten Begutachtung durch das ZMB zu unterziehen. Die Versicherte könne die
Verweigerung nicht entschuldigen, denn es gebe keine Hinweise auf eine
gesundheitsbedingte Unzumutbarkeit. Der Umzug sei im September 2007 erfolgt, der
Ehemann sei nicht pflegebedürftig und es gebe keinen Grund für ein Misstrauen
gegenüber den Ärzten des ZMB. Die medizinische Aktenlage sei nicht ausreichend, wie
der RAD am 19. September 2006 überzeugend festgehalten habe. Im übrigen bestünde
selbst bei einer Arbeitsfähigkeit von 50% kein Anspruch auf eine Invalidenrente. Die
Anwendung der höchstrichterlichen Praxis zur sogenannten gemischten Methode der
Invaliditätsbemessung würde nämlich einen Invaliditätsgrad von weit unter 40% liefern,
weil im Haushalt praktisch keine Einschränkung bestehe.
F.
Die Versicherte wandte am 16. Mai 2008 ein, die IV-Stelle habe eingeräumt, dass die
angefochtene Verfügung auslegungsbedürftig sei. Das dürfe sich nicht zu ihrem
Nachteil auswirken, denn sie sei dadurch gezwungen gewesen, zur Klärung das
Versicherungsgericht anzurufen. Das sei bei der Kostenverlegung zu berücksichtigen.
Tatsächlich habe sie in der Beschwerdeschrift ihre Begutachtungsbereitschaft
signalisiert. Der Umzug in die neue Wohnung habe schrittweise erfolgen müssen, da
sie aus finanziellen Gründen kein Zügelunternehmen hätten beiziehen können. Die IV-
Stelle habe nach wie vor keine konkreten Mängel der ihr vorliegenden ärztlichen
Beurteilungen aufgezeigt.
G.
Die IV-Stelle hielt am 12. Juni 2008 an ihrem Abweisungsantrag fest.

Erwägungen:
1.
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1.1 Soweit ärztliche oder fachliche Untersuchungen für die Beurteilung notwendig und
zumutbar sind, hat sich die versicherte Person diesen zu unterziehen (Art. 43 Abs. 2
ATSG). Die Beschwerdeführerin stellt sowohl die Notwendigkeit als auch die
Zumutbarkeit der Begutachtung durch das ZMB in Frage. Die beiden Ärzte des RAD
haben am 19. September 2006 zu Recht festgestellt, dass die zu diesem Zeitpunkt
vorliegenden Arztzeugnisse nicht nur in bezug auf die Arbeitsfähigkeit voneinander
abwichen, sondern auch inhaltlich nicht nachvollziehbar seien. Die frühere Tätigkeit der
Beschwerdeführerin als Verwaltungsmitarbeiterin bei B._ war, zumindest was die
Coxarthrose und das chronische lumbospondylogene Syndrom betraf, wohl als
adaptiert zu qualifizieren. Trotzdem hat Dr. med. A._ am 13. Februar 2006 für diese
Tätigkeit eine vollständige, für eine leidensadaptierte Tätigkeit aber nur eine 50%ige
Arbeitsunfähigkeit angegeben. Offenbar war er der Meinung, dass die grossen
Probleme am Arbeitsplatz (von der Beschwerdeführerin als Mobbing bezeichnet) die
Arbeitsfähigkeit zusätzlich erheblich beeinträchtigten. Er selbst hat allerdings
empfohlen, eine bidisziplinäre Abklärung (psychiatrisch und orthopädisch oder
rheumatologisch) durchzuführen. Damit hat Dr. med. A._ sinngemäss eingeräumt,
dass seine Einschätzung nicht ausreiche, um die Arbeitsfähigkeit der
Beschwerdeführerin in einer adaptierten Erwerbstätigkeit mit der notwendigen
Sicherheit zu belegen. Daran hätte auch die von der Beschwerdeführerin
vorgeschlagene Einholung eines weiteren Berichts nichts geändert. Dr. med. C._ hat
eine Arbeitsunfähigkeit von 80% angegeben. Er hat den Gesundheitszustand als
stationär bezeichnet und er hat keinen Bedarf nach einer ergänzenden medizinischen
Abklärung gesehen. Demnach hat er seine Arbeitsfähigkeitsschätzung als ausreichende
Grundlage einer allfälligen Invaliditätsbemessung betrachtet. Tatsächlich ist seine
Arbeitsfähigkeitsschätzung aber unklar, denn er bezeichnet die seiner Meinung nach
verbleibende Arbeitsfähigkeit von 20% als Ergebnis der weiterhin möglichen
Haushaltsbesorgung, wobei nicht bekannt ist, ob damit angegeben werden soll, es
bestehe keine Arbeitsunfähigkeit im eigenen Haushalt und die Arbeitsfähigkeit in einer
Erwerbstätigkeit betrage effektiv 100%. Ebensowenig ist erkennbar, ob Dr. med. C._
seine Arbeitsfähigkeitsschätzung auf den letzten Arbeitsplatz der Beschwerdeführerin
bezogen hat, an dem besonders ungünstige Verhältnisse bestanden haben, oder ob er
die Beschwerdeführerin für sämtliche Arten von Erwerbstätigkeiten als vollständig
arbeitsunfähig qualifiziert hat. Hier hätte zwar die von der Beschwerdeführerin
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vorgeschlagene Einholung eines weiteren Berichts Klarheit schaffen können. Das hätte
aber nichts daran geändert, dass die Arbeitsfähigkeitsschätzung von Dr. med. C._
wohl dem Umstand nicht Rechnung getragen hat, dass nur jene Arbeitsunfähigkeit für
die Bemessung des zumutbaren Invalideneinkommens und damit der Invalidität
relevant ist, die durch eine objektiv zumutbare Willensanstrengung nicht mehr weiter
überwunden werden kann. Der Bericht von Dr. med. C._ erweckt insbesondere durch
die erhebliche Abweichung von der Arbeitsfähigkeitsschätzung von Dr. med. A._ den
Eindruck, dass diese Bedingung unbeachtet geblieben ist. Hinzu kommt die immer
wieder Bestätigung findende Tatsache, dass die behandelnden Ärzte die
Arbeitsfähigkeit ihrer Patienten zu pessimistisch einschätzen (vgl. etwa
Rechtsprechung des Bundesgerichts zum Sozialversicherungsrecht, Bundesgesetz
über die Invalidenversicherung, bearbeitet von Ulrich Meyer-Blaser, S. 230), weil sie als
Therapeuten und nicht als unabhängige Sachverständige Auskunft geben und weil sie
durch den meist längeren, intensiven Kontakt mit ihren Patienten dazu neigen, deren
subjektive Arbeitsunfähigkeitsüberzeugung zu übernehmen. Praxisgemäss ist deshalb
den Arbeitsfähigkeitsschätzungen behandelnder Ärzte nicht jene Beweiskraft
beizumessen, die nötig wäre, um den Arbeitsfähigkeitsgrad mit dem Beweisgrad der
überwiegenden Wahrscheinlichkeit zu belegen. Daran würde die Einholung weiterer
Berichte der behandelnden Ärzte natürlich nichts ändern. Die Durchführung einer
unabhängigen Begutachtung war deshalb im Sinne des Art. 43 Abs. 2 ATSG
notwendig. Das ZMB ist dafür bestens qualifiziert; an seiner Unabhängigkeit kann nicht
der geringste Zweifel bestehen.
1.2 Die Beschwerdeführerin hat die behauptete Unzumutbarkeit einer mehrtägigen
Abklärung in Basel nicht zu belegen vermocht. Es mag zwar sein, dass sie ihren
betagten Ehemann nicht gern einige Tage allein gelassen hat, dass dies auch für den
Hund zugetroffen hat, dass die langwierige Umzugsphase am vorgesehenen
Umzugstermin noch nicht ganz abgeschlossen war und dass es der
Beschwerdeführerin schwer gefallen ist, sich von Ärzten untersuchen zu lassen, die sie
nicht kennt. Dabei handelt es sich aber nicht um Hindernisse, deren Überwindung der
Beschwerdeführerin nicht zugemutet werden könnte. Sofern es tatsächlich notwendig
gewesen wäre, hätte die Beschwerdeführerin mit einem zumutbaren Aufwand eine
Betreuung für den Ehemann und die Versorgung des Hundes organisieren können. Wer
Leistungen der Invalidenversicherung beansprucht, muss in Kauf nehmen, dass er
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durch medizinische Sachverständige untersucht wird, die er vorher nicht persönlich
gekannt hat, auch wenn ihm dies subjektiv schwer fallen mag. Eine derartige
Untersuchung ist auf jeden Fall zumutbar. Somit war die Durchführung der
Begutachtung durch das ZMB im Sinne von Art. 43 Abs. 2 ATSG zumutbar.
2.
2.1 Die Beschwerdeführerin ist bereits am 28. Juni/2. Juli 2007 vom ZMB mit einer
Liste der möglichen Gutachter bedient worden. Daraufhin hat sie in einem an die
Beschwerdegegnerin gerichteten Schreiben vom 5. August 2007 klargestellt, dass sie
sich nicht der vorgesehenen Abklärung durch das ZMB in Basel unterziehen werde. Am
16. August 2007 hat das ZMB die Beschwerdeführerin aufgefordert, bis 27. September
2007 eine Einverständniserklärung einzureichen, ansonsten der reservierte Termin
anderweitig vergeben werde. Die Beschwerdeführerin hat die Einverständniserklärung
nicht eingereicht, worauf ihr die Beschwerdegegnerin am 23. Oktober 2007 den
Vorbescheid zugestellt hat. Die Beschwerdeführerin hat dann zwar behauptet, sie habe
nur vergessen, die Terminbestätigung einzureichen. Gleichzeitig hat sie aber darum
ersucht, auf die in ihren Augen unnötige und unzumutbare Beurteilung durch das ZMB
zu verzichten. Die Beschwerdegegnerin hat dies zu Recht nicht als nachträgliches
Einverständnis mit der Abklärung durch das ZMB, sondern als Verweigerung dieser
Abklärung qualifiziert. Es war nämlich davon auszugehen, dass die Beschwerdeführerin
auch einen nächsten Termin beim ZMB nicht wahrgenommen hätte. Die im
Beschwerdeverfahren aufgestellte Behauptung, die Terminbestätigung zuhanden des
ZMB sei nur aus Versehen nicht rechtzeitig eingereicht worden und die
Beschwerdegegnerin habe "überreagiert", ist nicht demnach nicht stichhaltig. Die
Beschwerdeführerin hätte die Terminbestätigung auch dann nicht eingereicht, wenn sie
daran gedacht hätte, denn sie wollte sich nicht durch das ZMB abklären lassen. Die
Beschwerdeführerin ist somit im Sinne von Art. 43 Abs. 3 ATSG in unentschuldbarer
Weise ihrer Mitwirkungspflicht bei der Sachverhaltsabklärung nicht nachgekommen.
2.2 Die Beschwerdegegnerin hat die Beschwerdeführerin am 14. August 2007 erneut
aufgefordert, sich durch das ZMB untersuchen zu lassen, ansonsten aufgrund der
Akten entschieden oder Nichteintreten beschlossen werden müsse. Diese Mahnung ist
unzulässigerweise in die Form einer beschwerdeweise anfechtbaren
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Zwischenverfügung gekleidet worden. Das schadet aber nicht, da es sich auf jeden Fall
um eine Mahnung gemäss Art. 43 Abs. 3 Satz 2 ATSG handelt. Das von der
Beschwerdeführerin erwartete Verhalten ist damit klar definiert worden. Die Ansetzung
einer bestimmten Frist für die Bedenkzeit war der Beschwerdegegnerin nicht möglich,
da es sich um ein an einem bestimmten Termin notwendiges Verhalten handelte und
da dieser Termin nur durch das ZMB festgesetzt werden konnte. In diesen beiden
Punkten hat die Mahnung vom 14. August 2007 also die in Art. 43 Abs. 3 Satz 2 ATSG
gestellten Anforderungen erfüllt. In bezug auf den Hinweis auf die Rechtsfolgen einer
Nichtbefolgung der Mahnung hat sich die Beschwerdegegnerin nicht festgelegt. Sie hat
in der Mahnung vom 14. August 2007 sowohl die Möglichkeit eines Entscheids
aufgrund der Akten als auch den Nichteintretensbeschluss genannt. Die Grundstruktur
der Mahnung ist der Befehl: Es wird angegeben, was bis wann zu tun ist. Die Antwort
auf die Frage, was bei einer allfälligen Nichtbefolgung des Befehls passieren würde,
gehört nicht zum notwendigen Inhalt eines Befehls, denn der Befehl setzt die
Befolgungspflicht voraus. Die Androhung einer Sanktion für die Nichtbefolgung des
Befehls dient nur dazu, den Empfänger des Befehls darin zu bestärken, den Befehl
auch wirklich zu befolgen. Daraus folgt, dass die Androhung des bei einer
Nichtbefolgung des in der Mahnung verlangten Verhaltens zu erwartenden Nachteils
nicht zwingend notwendig ist. Die Beschwerdeführerin ist mit der Mahnung vom 14.
August 2007 ausreichend auf ihre konkrete Mitwirkungspflicht bei der
Sachverhaltsabklärung hingewiesen worden. Dass die angedrohte Sanktion nicht
genau definiert worden ist, macht die Mahnung vom 14. August 2007 deshalb nicht
rechtswidrig. Auch die formellen Voraussetzungen einer Sanktion der
Mitwirkungspflichtverletzung sind also erfüllt gewesen.
3.
3.1 Zu Recht räumt die Beschwerdegegnerin in ihrer Beschwerdeantwort vom 18. April
2008 ein, dass die angefochtene Verfügung einer Auslegung bedürfe, da der
Verfügungswortlaut widersprüchlich sei. Die Formulierung: "Auf Ihr Gesuch wird nicht
weiter eingetreten. Weil Sie sich den zumutbaren Abklärungen weiterhin widersetzen,
entscheiden wir aufgrund der Akten. Wir verfügen deshalb: Das Leistungsbegehren
wird abgewiesen", schwankt nicht zwischen Nichteintreten und Aktenentscheid, wie
die Beschwerdegegnerin annimmt. Vielmehr werden damit beide in Art. 43 Abs. 3 Satz
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1 ATSG vorgesehenen Sanktionsmöglichkeiten angeordnet, obwohl sie sich
gegenseitig ausschliessen. Wäre die angefochtene Verfügung tatsächlich so gemeint,
wie sie formuliert ist, wäre sie wohl als nichtig zu qualifizieren. Nun sind Verfügungen
aber praxisgemäss nicht nach ihrem oft unzutreffenden Wortlaut, sondern nach ihrem
tatsächlichen rechtlichen Gehalt zu interpretieren (vgl. etwa BGE 120 V 496 ff. Erw. 1
m.H.). Die Beschwerdegegnerin schliesst bei der in der Beschwerdeantwort
vorgenommenen Interpretation ihrer eigenen Verfügung aus der fehlenden Begründung
für einen Aktenentscheid auf einen Nichteintretensentscheid. In die Interpretation ist
aber auch die Entstehungsgeschichte der Verfügung einzubeziehen. Die
Beschwerdegegnerin hat nach dem Eingang des Leistungsgesuchs der
Beschwerdeführerin Berichte der beiden behandelnden Ärzte eingeholt, die darin
enthaltenen Angaben als nicht überzeugend qualifiziert und deshalb eine unabhängige
medizinische Begutachtung angeordnet. Hätte sie nach der Verweigerung dieser
Begutachtung durch die Beschwerdeführerin aufgrund der ihr vorliegenden
medizinischen Unterlagen in der Sache entschieden, so hätte sie die Verfügung damit
begründet, dass die unerlässliche weitere Sachverhaltsabklärung als Folge der
Mitwirkungsverweigerung der Beschwerdeführerin habe unterbleiben müssen, dass der
von der Beschwerdeführerin behauptete, einen Rentenanspruch begründende
Invaliditätsgrad nicht mit dem erforderlichen Beweisgrad der überwiegenden
Wahrscheinlichkeit erstellt sei und dass die Beschwerdeführerin als Gesuchstellerin
den Nachteil der Beweislosigkeit für den behaupteten Sachverhalt zu tragen habe. Der
materielle Entscheid in der Sache hätte also eine definitive beweisrechtliche Würdigung
der Berichte der beiden behandelnden Ärzte im Anschluss an die Verweigerung der
Begutachtung durch das ZMB vorausgesetzt. In den Akten fehlt jeder Hinweis auf eine
solche Würdigung. Dementsprechend fehlt dieser Begründungsstrang in der
angefochtenen Verfügung. Begründet wird die angefochtene Verfügung ausschliesslich
damit, dass die Beschwerdeführerin ihre Mitwirkungspflicht bei der
Sachverhaltsabklärung trotz Mahnung nicht erfüllt, d.h. sich der angeordneten
Untersuchung durch das ZMB nicht unterzogen habe. Das lässt nur den Schluss zu,
dass die Beschwerdegegnerin tatsächlich nicht aufgrund der Akten, d.h. nicht materiell
in der Sache selbst entschieden hat und dass der Wortlaut des formalen Dispositivs
der angefochtenen Verfügung auf einem Irrtum beruht. Das effektive Dispositiv der
angefochtenen Verfügung lautet: "Auf Ihr Gesuch wird nicht weiter eingetreten".
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3.2 Allerdings war die Beschwerdegegnerin zu jenem Zeitpunkt verfahrensrechtlich
betrachtet gar nicht mehr in der Lage, einen Nichteintretensentscheid zu erlassen,
denn sie hatte ja viel früher beschlossen, auf das Leistungsgesuch der
Beschwerdeführerin einzutreten und einen Rentenanspruch zu prüfen. Deshalb kann
die angefochtene Verfügung nur so interpretiert werden, dass die Beschwerdegegnerin
das Verwaltungsverfahren zur Prüfung des Leistungsbegehrens der
Beschwerdeführerin eingestellt bzw. abgeschrieben hat. Der Wortlaut des Art. 42 Abs.
3 Satz 1 ATSG enthält diese Variante zwar nicht, aber dem Sinn und Zweck dieser
Bestimmung entsprechend muss diese Sanktionsvariante ebenfalls möglich sein. Die
angefochtene Verfügung ordnet also ihrem wahren rechtlichen Gehalt entsprechend
eine Einstellung der Verwaltungsverfahrens zur Prüfung des Leistungsgesuchs vom 21.
Januar 2006 an. Bei diesem Verfügungsinhalt ist die Begründung der angefochtenen
Verfügung ausreichend, denn es musste der Beschwerdeführerin klar sein, dass die
Beschwerdegegnerin die Berichte der beiden behandelnden Ärzte als nicht
überzeugend qualifiziert hatte, denn andernfalls hätte die Beschwerdegegnerin ja nicht
auf einer Begutachtung beharrt. Die Beschwerdeführerin hatte keine Veranlassung
anzunehmen, es sei der Beschwerdegegnerin nur darum gegangen, so lange weiter
medizinisch abzuklären, bis sie die ihr missliebigen Angaben der behandelnden Ärzte
schliesslich doch noch irgendwie hätte widerlegen können.
3.3 Die Beschwerdeführerin hat in unentschuldbarer Weise ihre Mitwirkungspflicht bei
der Sachverhaltsabklärung verletzt, indem sie sich geweigert hat, sich begutachten zu
lassen. Die formalen Voraussetzungen einer Sanktion der Verletzung der
Mitwirkungspflicht sind erfüllt gewesen. Die Verfahrenseinstellung ist die nach dem
Verhältnismässigkeitsprinzip zu wählende, weniger einschneidende Sanktion (vgl. Ueli
Kieser, ATSG-Kommentar, 2.A., N. 53 zu Art. 43 ATSG) als der Entscheid aufgrund der
Akten, weil bei einer erneuten Anmeldung zum Leistungsbezug keine
Eintretensschranke bestehen würde, während bei einer Abweisung die Voraussetzung
des Art. 78 Abs. 4 IVV zu erfüllen wäre. Zusammenfassend erweist sich die
angefochtene Verfügung als rechtmässig.
4.
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Im Sinne der vorstehenden Ausführungen ist die Beschwerde abzuweisen. Das
Beschwerdeverfahren ist kostenpflichtig. Die Kosten werden nach dem
Verfahrensaufwand und unabhängig vom Streitwert im Rahmen von Fr. 200.- bis Fr.
1000.- festgelegt. Da das Beschwerdeverfahren einen durchschnittlichen
Verfahrensaufwand verursacht hat, wird die Gerichtsgebühr praxisgemäss auf Fr. 600.-
festgesetzt. Sie erweist sich durch den von der Beschwerdeführerin geleisteten
Kostenvorschuss in gleicher Höhe als gedeckt.
Demgemäss hat das Versicherungsgericht
im Zirkulationsverfahren gemäss Art. 53 GerG