Decision ID: 16c76d28-7827-4957-80a9-02b0e8398d4d
Year: 2018
Language: de
Court: SG_VGN
Chamber: SG_VGN_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

Orientierung auftreten (vgl. Sachverhalt Ziff. I/2 der angefochtenen Verfügung, act.
2/1/2, S. 1 f.). Mit Verfügung vom 3. Januar 2017 verbot der Kommandant der
Kantonspolizei St. Gallen der Z unter Androhung einer Busse nach Art. 292 des
Schweizerischen Strafgesetzbuches (SR 311.0, StGB), dieses Konzert im Kanton St.
Gallen durchzuführen. Einem allfälligen Rechtsmittel entzog er die aufschiebende
Wirkung. Auch stellte er in Aussicht, bei Widerhandlung gegen das Verbot entstehende
Sicherheitskosten der Z zu überwälzen (act. 2/1/2).
B. Gegen die Verfügung der Kantonspolizei (Vorinstanz) vom 3. Januar 2017 (zugestellt
am 9. Januar 2017, act. 2/3) rekurrierte X._ (Beschwerdeführer), Präsident der Z,
durch seinen Rechtsvertreter am 23. Januar 2017 an das Sicherheits- und
Justizdepartement mit dem Rechtsbegehren, die angefochtene Verfügung sei unter
Kosten- und Entschädigungsfolge aufzuheben (act. 2/1). Mit Einverständnis des
Beschwerdeführers vom 8. Februar 2017 überwies das Departement am 10. Februar
2017 den Rekurs als Sprungbeschwerde dem Verwaltungsgericht (act. 1, act. 2/4 f.).
Mit Vernehmlassung vom 13. März 2017 schloss die Vorinstanz auf Abweisung der
Beschwerde (act. 5).

Der Abteilungspräsident erwägt:
1. Über das Nichteintreten auf offensichtlich verspätete oder aus andern Gründen
offensichtlich unzulässige Eingaben kann der Präsident des Verwaltungsgerichts, seit
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dem 1. Juni 2017 der Abteilungspräsident, verfügen (Art. 39 Abs. 1 Ingress lit. a
Ingress und Ziff. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, VRP, in
Verbindung mit Art. 4 Abs. 1 und 3 des Reglements über die Organisation und den
Geschäftsgang des Verwaltungsgerichts, sGS 941.22, Reglement, und Art. 33 Abs. 2
VRP, siehe zum Intertemporalrecht auch Art. 133 Abs. 1 und 2 VRP sachgemäss). Die
Begründung einer solchen Verfügung beschränkt sich auf eine kurze Angabe des
Grundes für das Nichteintreten (Art. 39 Abs. 2 VRP).
1.1. Inhalt und Tragweite einer Verfügung ergeben sich in erster Linie aus dem
Dispositiv. Ist das Verfügungsdispositiv unklar, unvollständig, zweideutig oder
widersprüchlich, so muss die Unsicherheit durch Auslegung behoben werden. Zu
diesem Zweck kann auf die Begründung der Verfügung zurückgegriffen werden.
Verwaltungsverfügungen sind nicht nach ihrem bisweilen nicht sehr treffend verfassten
Wortlaut, sondern – vorbehältlich des Vertrauensschutzes – nach ihrem wirklichen
rechtlichen Bedeutungsgehalt zu verstehen. Eine Verfügung darf nur so ausgelegt
werden, wie sie der Empfänger aufgrund aller Umstände, die ihm im Zeitpunkt der
Eröffnung bekannt waren oder hätten bekannt sein müssen, in guten Treuen verstehen
durfte und musste (vgl. BGer 8C_652/2016 vom 21. Februar 2017 E. 4.3 und BVR
2016, S. 237 ff., S. 241 E. 4.1 je mit Hinweisen).
Die Vorinstanz hat der Z und damit auch dem Beschwerdeführer als Präsidenten der Z
sowie Mitorganisator des Konzerts vom 14. Januar 2017 die Durchführung der
Veranstaltung im Kanton St. Gallen verboten (act. 2/1/2, Dispositiv-Ziffer 1). Insofern
enthält die angefochtene Verfügung eine klare rechtsgestaltende Anordnung, die in
Rechtskraft erwachsen kann. Allerdings lässt sich Ziff. I/1 des Sachverhalts der
angefochtenen Verfügung entnehmen, dass der Vorinstanz im Erlasszeitpunkt weder
der konkrete Veranstaltungsort, noch die mögliche Zahl potentieller Konzertbesucher
bekannt waren. Insoweit war der Sachverhalt im Zeitpunkt des Erlasses der
angefochtenen Verfügung in Widerspruch zum Untersuchungsgrundsatz (Art. 12 VRP,
vgl. Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, 2. Aufl. 2003, Rz.
589 ff.) in entscheidwesentlichen Punkten noch nicht abgeklärt. Dementsprechend ist
bereits die Tragweite der im Dispositiv getroffenen Regelung unklar.
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1.2. Die Vorinstanz erwog (act. 2/1/2), das auf den 14. Januar 2017 angekündigte
(act. 6) Konzert könnte allenfalls im Kanton St. Gallen durchgeführt werden. Es wäre
eine grössere Anzahl Konzertbesucher zu erwarten. Erfahrungsgemäss mobilisierten
grössere Veranstaltungen mit Teilnehmern aus dem rechts- oder linksextremen Bereich
immer wieder Demonstrationen der jeweiligen Gegenseite. Im Fall eines
Aufeinandertreffens von Anhängern dieser beiden Seiten müsse ohne umfangreiche
polizeiliche Präsenz mit Delikten gegen Leib und Leben sowie gegen das Vermögen
gerechnet werden. Auch bestehe die konkrete Gefahr, dass unbeteiligte Dritte zu
Schaden kämen. Ein allfälliges Konzertverbot sei verhältnismässig.
Aus der Begründung der angefochtenen Verfügung ergibt damit ohne weiteres, dass
die Vorinstanz das Verbot im Sinne einer (superprovisorisch verfügten, vgl.
nachstehende Ausführungen) vorsorglichen Massnahme nach Art. 18 VRP erliess (vgl.
hierzu GVP 1998 Nr. 86 E. 3c, Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 1107 f., H. Seiler, in:
Waldmann/Weissmann [Hrsg.], Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz,
2. Aufl. 2016, Art. 55 Rz. 92 ff. und Art. 56 Rz. 26 ff., Kiener/Rütsche/Kuhn, öffentliches
Verfahrensrecht, 2. Aufl. 2015, Rz. 478, N. von Werdt, in: Seiler/derselbe/Güngerich/
Oberholzer [Hrsg.], Bundesgerichtsgesetz, 2. Aufl. 2015, Art. 104 Rz. 2 f., R. Kiener, in:
A. Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich,
3. Aufl. 2014, § 6 Rz. 15 ff., Kölz/Häner/Bertschi, Verwaltungsverfahren und
Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Aufl. 2013, Rz. 559 ff., S. Vogel, Vorsorgliche
Massnahmen, in: Häner/Waldmann [Hrsg.], Das erstinstanzliche Verwaltungsverfahren,
Zürich 2008, S. 87 ff., und I. Häner, Vorsorgliche Massnahmen im
Verwaltungsverfahren und Verwaltungsprozess, in: ZSR 116/1997 II S. 253 ff., S. 264
f.), obgleich sie sie formell nicht als solche bezeichnete.
Darüber hinaus verzichtete sie wegen zeitlicher Dringlichkeit und Gefahr in Verzug (vgl.
Art. 15 Abs. 3 VRP, VerwGE B 2015/274 vom 24. März 2016 E. 3 mit Hinweisen,
insbesondere auf VerwGE B 2004/15 vom 23. April 2004 E. 2b, www.gerichte.sg.ch,
und BGer 1C_437/2016 vom 12. Mai 2017 E. 2, allerdings in Bezug auf Art. 30 Abs. 2
lit. e des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren,
Verwaltungsverfahrensgesetz; SR 172.021, VwVG, sowie ZBl 1/1992, S. 40 ff., S. 45)
auf eine vorgängige Anhörung des Beschwerdeführers (vgl. zum Anspruch auf
rechtliches Gehör Art. 6 Ziff. 1 der Europäischen Konvention zum Schutze der
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Menschenrechte und Grundfreiheiten, SR 0.101, EMRK, Art. 29 Abs. 2 der
Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, SR 101, BV, Art. 4 lit. c
der Verfassung des Kantons St. Gallen, SR 131.225, sGS 111.1, KV, sowie Art. 15
Abs. 2 Satz 1 VRP und BGer 4A_453/2016 vom 16. Februar 2017 E. 2.1 mit Hinweisen).
Demzufolge verfügte sie das vorsorgliche Konzertverbot gestützt auf 18 Abs. 1 in
Verbindung mit Art. 15 Abs. 3 VRP superprovisorisch in der Form einer
Zwischenverfügung (vgl. hierzu VerwGE B 2010/173 vom 16. September 2010 E. 1.1
mit Hinweisen, www.gerichte.sg.ch, R. Kiener, a.a.O., § 6 Rz. 30, und BGE 136 V 131
E. 1.1 und 1.3.1 mit Hinweisen sowie I. Häner, a.a.O., S. 280 ff.).
1.3. Aus Art. 110 des Bundesgesetzes über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz;
SR 173.110, BGG) ergibt sich, dass das kantonale Recht die Zulässigkeit von
Beschwerden nicht enger fassen darf als das BGG. Dies gilt insbesondere auch für
Vor- und Zwischenentscheide (Art. 92 f. BGG): Sind solche beim Bundesgericht
anfechtbar, müssen sie auch kantonal anfechtbar sein (vgl. H. Seiler, in: derselbe/von
werdt/Güngerich/Oberholzer [Hrsg.], a.a.O., Art. 110 Rz. 3 f.). Auf Beschwerden gegen
Entscheide betreffend superprovisorische Massnahmen tritt das Bundesgericht
grundsätzlich nicht ein (vgl. BGE 140 III 289 E. 1.1 mit Hinweisen, allerdings in Bezug
auf Art. 445 Abs. 2 des Schweizerischen Zivilgesetzbuches, SR 210, ZGB). Auch im st.
gallischen öffentlichen Verfahrensrecht ist in Übereinstimmung mit der
Schweizerischen Zivilprozessordnung (Zivilprozessordnung; SR 272, ZPO, vgl. BGE
137 III 417 E. 1.3 mit Hinweisen) und in analoger Anwendung von Art. 93 Abs. 1 lit. a
BGG aus folgenden Gründen gleich zu verfahren (vgl. demgegenüber zur Anfechtung
einer ordentlichen vorsorglichen Massnahme Art. 18 Abs. 1, Art. 44 Abs. 1 und Art. 60
Abs. 1 lit. a VRP): Unmittelbar nach Erlass einer superprovisorischen Massnahme ist
das rechtliche Gehör zu gewähren (vgl. BGE 126 II 111 E. 6b/aa mit Hinweisen). Die
Betroffenen brauchen somit in der Regel kein Rechtsmittel zu ergreifen, um ihren
Standpunkt vorzutragen. Sodann hat die Behörde in der superprovisorischen
Zwischenverfügung darauf hinzuweisen, dass sie bereit sei, nach Gewährung des
rechtlichen Gehörs eine anfechtbare Verfügung über die danach allenfalls bestätigte
vorsorgliche Massnahme zu erlassen, sofern der Beschwerdeführer dies verlangte. Die
Behörde ist aber nicht verpflichtet, die zweite Verfügung von Amtes wegen zu erlassen.
Der Betroffene hat sich in zumutbarer Weise um diese zu bemühen und seinen Willen
diesbezüglich klar zum Ausdruck zu bringen (vgl. BGE 137 II 284 E. 4.2.3 mit
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Hinweisen, allerdings in Bezug auf Art. 36 des Bundesgesetzes über die
Eidgenössische Finanzmarktaufsicht, Finanzmarktaufsichtsgesetz; SR 956.1, FINMAG).
Verletzt eine Behörde nach Erlass einer superprovisorische Massnahme ferner das
Beschleunigungsgebot (Art. 6 Ziff. 1 EMRK und Art. 29 Abs. 1 BV) kann dagegen
jederzeit Rechtsverweigerungsbeschwerde (Art. 88 ff. VRP) erhoben werden, welche
geeignet ist, die Dauer des Superprovisoriums zu beschränken und dessen Ersetzung
durch eine vorsorgliche Massnahme zu bewirken (vgl. BGE 140 III 289 E. 2.6.2). Im
Übrigen würde die Zulassung einer Beschwerde bereits gegen die superprovisorische
Massnahme dazu führen, dass im Rahmen dieser Beschwerde der Entscheid über die
vorsorglichen Massnahmen vorweggenommen werden müsste und insoweit
präjudiziert würde (vgl. BGE 140 III 289 E. 2.6.3).
Beim vorliegend angefochtenen superprovisorischen Konzertverbot handelt es sich
nicht um einen Ausnahmefall im Sinne der bundesgerichtlichen Rechtsprechung (vgl.
hierzu die Aufzählung in BGE 140 III 289 E. 1.1 mit Hinweisen). Darüber hinaus hat sich
der Beschwerdeführer nach Zugang der angefochtenen Verfügung am 9. Januar 2017
(act. 2/3) nicht umgehend um Erlass einer ordentlichen vorsorglichen Massnahme
bemüht. Vielmehr blieb er bis zur Rekurserhebung am 23. Januar 2017 (act. 2/1)
untätig. In der Eingabe von 23. Januar 2017 wirft er der Vorinstanz keine Verletzung
des Beschleunigungsgebots vor. Vor diesem Hintergrund rechtfertigt es sich
offensichtlich nicht, die vorliegende Beschwerde gegen das superprovisorisch
angordnete Konzertverbot zuzulassen. Auf die Beschwerde ist daher nicht einzutreten.
Bei diesem Ergebnis kann dahingestellt bleiben, ob das Verwaltungsgericht aufgrund
der Zustimmung des Beschwerdeführers vom 8. Februar 2017 zum Antrag des
Sicherheits- und Justizdepartements auf Überweisung als Sprungbeschwerde vom 27.
Januar 2017 (act. 2/4 f.) funktionell zuständig gewesen wäre (vgl. Art. 43 VRP, in der
Fassung vom 31. Januar 2017, nGS 2017-032, in Kraft gesetzt auf 1. Juni 2017, und
VerwGE B 2016/209 vom 20. Januar 2017 E. 2.1, www.gerichte.sg.ch). Auch braucht