Decision ID: a0fa1037-931d-59ae-9a81-ae1722d3a9fe
Year: 2017
Language: de
Court: BE_VB
Chamber: BE_VB_001
Canton: BE
Region: Espace_Mittelland
Law Area: public_law

I. Sachverhalt
1. Mit Bauentscheid vom 21. Januar 2015 bewilligt die Stadt Nidau der
Beschwerdeführerin unter anderem die Neugestaltung des südlichen Bereichs der Parzelle
Nidau Grundbuchblatt Nr. B._ als Kiesplatz. Dies unter der Auflage, dass der
Kiesplatz zu keiner Zeit als Auto- oder Zweiradabstellplatz genutzt werden dürfe. Am 18.
April 2016 reichte die Beschwerdeführerin bei der Stadt Nidau ein Baugesuch ein für das
Nutzen des bestehenden Kiesplatzes bei Grossanlässen als Parkplatz. Die Parzelle Nidau
Grundbuchblatt Nr. B._ liegt in der Gewerbe- und Industriezone 3 (GI 3). Mit
Bauentscheid vom 8. Februar 2017 erteilte die Stadt Nidau den Bauabschlag.
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2. Dagegen reichte die Beschwerdeführerin am 10. März 2017 Beschwerde bei der
Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion des Kantons Bern (BVE) ein. Sie beantragt die
Aufhebung des Bauentscheids vom 8. Februar 2017 und die Erteilung der Baubewilligung.
Sie macht insbesondere geltend, sie sei zwingend auf weitere Parkplätze angewiesen, da
häufig Anlässe stattfänden. Die beabsichtigte Nutzung des Kiesplatzes sei lediglich
vorübergehender Natur (Zwischennutzung), weshalb kein den Bauvorschriften
entsprechender Parkplatz geplant werde. Die Nutzung als Kiesplatz sei ausserdem
zonenkonform: Es handle sich beim Parkplatz um eine Nebenanlage, welche von einem
zonenkonformen Gewerbebetrieb benutzt werde. Zudem sei die Nutzung der Parzelle im
Rahmen einer Gesamtbetrachtung zu beurteilen, da die Parzelle später in ein
Gesamtkonzept integriert werden solle.
3. Das Rechtsamt, welches die Beschwerdeverfahren für die BVE leitet1, führte den
Schriftenwechsel durch und holte die Vorakten ein. Gleichzeitig gab es der
Beschwerdeführerin Gelegenheit, innert Frist die Beschwerdeschrift rechtsgültig zu
unterzeichnen. Mit Schreiben vom 21. März 2017 kam die Beschwerdeführerin dieser
Aufforderung nach und reichte eine mit Kollektivunterschrift zu Zweien unterzeichnete
Beschwerde ein. Die Stadt Nidau beantragt in ihrer Beschwerdeantwort vom 13. April 2017
die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf eingetreten werde. Auf die Rechtsschriften
und Vorakten wird, soweit für den Entscheid wesentlich, in den nachfolgenden
Erwägungen eingegangen.

II. Erwägungen
1. Eintreten
a) Angefochten ist ein Bauentscheid. Bauentscheide können nach Art. 40 Abs. 1 BauG2
innert 30 Tagen seit Eröffnung mit Baubeschwerde bei der BVE angefochten werden. Die
BVE ist somit zur Beurteilung der Beschwerde zuständig.
1 Art. 7 der Verordnung vom 18. Oktober 1995 über die Organisation und die Aufgaben der Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion (OrV BVE; BSG 152.221.191) 2 Baugesetz vom 9. Juni 1985 (BauG; BSG 721)
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b) Zur Beschwerde befugt sind die Baugesuchstellerinnen, die Baugesuchsteller, die
Einsprecherinnen, die Einsprecher und die zuständige Gemeindebehörde (Art. 40 Abs. 2
BauG). Die Beschwerdeführerin, deren Baugesuch abgewiesen wurde, ist durch den vor-
instanzlichen Bauentscheid beschwert und daher zur Beschwerdeführung legitimiert. Auf
die form- und fristgerecht eingereichte Beschwerde ist einzutreten.
c) Im Übrigen stellt das vorliegende Baugesuch zwar die Auflage im Bauentscheid der
Stadt Nidau vom 21. Januar 2015 in Frage, wonach der Kiesplatz zu keiner Zeit als Auto-
oder Zweiradabstellplatz genutzt werden darf. Der Bauentscheid vom 21. Januar 2015
deutet jedoch nicht darauf hin, dass die Stadt Nidau damals geprüft hat, ob der Kiesplatz
als Parkplatz genutzt werden darf. Dementsprechend ist davon auszugehen, dass damals
nicht rechtskräftig über diese Frage entschieden wurde. Die Auflage gibt daher lediglich
wieder, was von Gesetzes wegen ohnehin gilt, nämlich dass eine Nutzung des Kiesplatzes
als Parkplatz ohne vorgängige Baubewilligung nicht zulässig ist. Diese Auflage steht dem
vorliegenden Baugesuch somit nicht entgegen und die Stadt Nidau ist zu Recht darauf
eingetreten.3
2. Anzahl Parkplätze
a) Die Beschwerdeführerin rügt, ihr Betrieb (C._) verfüge über zu wenige
Abstellplätze. Es fänden diverse Anlässe statt und der Betrieb sei darauf angewiesen, den
Veranstaltern mehr Möglichkeiten zum Parkieren anzubieten.
b) Wird durch die Erstellung von Bauten ein Parkplatzbedarf verursacht, so ist dafür auf
dem Grundstück oder in seiner Nähe eine ausreichende Anzahl von Abstellplätzen für
Motorfahrzeuge zu errichten (Art. 16 Abs. 1 BauG). Nach Art. 49 ff. BauV4 wird die Anzahl
der Abstellplätze durch eine Bandbreite begrenzt, welche sich nach Art. 52 Abs. 1 BauV
berechnet. Die Gemeinde Ipsach hat mit Schreiben vom 18. Juli 2012 die erforderliche
bzw. zulässige Anzahl Abstellplätze für den Betrieb der Beschwerdeführerin festgelegt. Die
Bandbreite wurde auf mindestens 51 und maximal 78 Abstellplätze festgelegt.5
3 Siehe dazu VGE Nr. 22617 vom 07.11.2006, E. 4.3 4 Bauverordnung vom 6. März 1985 (BauV; BSG 721.1) 5 Vorakten der Stadt Nidau, pag. 4
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c) Ihrem Baugesuch vom 18. April 2016 hat die Beschwerdeführerin die Berechnung
der Anzahl Parkplätze der Gemeinde Ipsach beigelegt. Diese Berechnung stellt die
Beschwerdeführerin somit nicht infrage. Laut ihrer eigenen Aussage in der Beschwerde
verfügt der Betrieb der Beschwerdeführerin über 60 Parkplätze, wobei 8 davon von den
Besuchern der Nachbarsliegenschaft benutzt werden dürfen. Selbst wenn man diese 8
Parkplätze in Abzug bringt, ist mit 52 Parkplätzen der minimale Parkplatzbedarf von 51
Parkplätzen erfüllt. Die Bestimmungen bezüglich Abstellplätze sind somit nicht verletzt. Die
Darstellung der Beschwerdeführerin, wonach ihr Betrieb über zu wenige Abstellplätze
verfüge, mag mit Blick auf die betrieblichen Bedürfnisse richtig sein. Mit Blick auf die
gesetzlichen Vorgaben ist sie nicht zutreffend. Aus diesem Argument kann die
Beschwerdeführerin somit schon aus diesem Grund nichts zu ihren Gunsten ableiten.
d) Solange die Anzahl Parkplätze nicht ausgeschöpft ist, können zwar zusätzliche
Abstellplätze bewilligt werden.6 Die Frage, ob durch das Bewilligen des geplanten
Parkplatzes die maximal zulässige Anzahl Parkplätze eingehalten würde, kann angesichts
der nachfolgenden Erwägungen aber offen bleiben.
3. Zonenkonformität
a) Die Vorinstanz hat den Bauabschlag unter anderem damit begründet, dass das
Bauvorhaben in der Gewerbe- und Industriezone 3 nicht zonenkonform sei. Die
Beschwerdeführerin rügt, es handle sich beim Parkplatz um eine Nebenanlage, die von
einem zonenkonformen Gewerbebetrieb benutzt werden solle. Damit sei auch die Nutzung
des Kiesplatzes als Parkplatz zonenkonform. Da es zudem lediglich eine vorübergehende
Nutzung als Parkplatz sei, müsse die Nutzung im Rahmen einer Gesamtbetrachtung
beurteilt werden. In ihrer Beschwerdeantwort weist die Vorinstanz im Zusammenhang mit
der Zonenkonformität darauf hin, dass Parkplätze immer einer konkreten Baute oder
Anlage als Nebenanlage zugeordnet seien.
6 Vgl. Zaugg/Ludwig, Kommentar zum Baugesetz des Kantons Bern, 4. Aufl., Band I, Bern 2013, Art. 16–18 N. 10
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b) Parkplätze sind immer einer konkreten Baute oder Anlage als Nebenanlage
zuzuordnen, ohne bestimmte Zuordnung dürfen keine Parkplätze erstellt werden.7 Die
Zonenkonformität von Parkplätzen ist somit abhängig von der Hauptanlage, der sie als
Nebenanlage zugeordnet sind. In einer bestimmten Zone sind Parkplätze dann
zonenkonform, wenn die Hauptanlage in dieser Zone zulässig ist.8
Vorliegend sollen die Parkplätze einem Hotel- und Restaurantbetrieb zur Verfügung
stehen. Zu prüfen ist somit, ob ein Hotel- und Restaurantbetrieb in der Gewerbe- und Indu-
striezone 3 der Stadt Nidau zonenkonform ist. Würde dies bejaht, wäre auch der Parkplatz
als Nebenanlage zonenkonform. Unerheblich ist dagegen, ob der Hotel- und
Restaurantbetrieb an seinem eigentlichen Standort in der Gemeinde Ipsach zonenkonform
ist.
c) Die bauliche Nutzung ist durch die baurechtliche Grundordnung der Gemeinde
bestimmt (Art. 4 Abs. 1 BauG). Die baurechtliche Grundordnung, bestehend aus
Baureglement und Zonenplan, ist Teil der Ortsplanung (Art. 64 Abs. 1 Bst. b BauG). Die
Gemeinden sind in ihrer Ortsplanung im Rahmen der Gesetzgebung und der
übergeordneten Planung frei (Art. 65 Abs. 1 BauG). Im Bereich der Bau- und
Zonenordnung kommt den Gemeinden somit ein weiter Ermessensspielraum zu, der unter
dem Schutz der verfassungsrechtlich garantierten Gemeindeautonomie steht. Soweit der
Gemeinde beim Erlass der Rechtsnorm Autonomie zukommt, geniesst sie zusätzlich auch
bei der Anwendung des kommunalen Rechts einen gewissen Beurteilungsspielraum. Das
heisst, es ist vorab Sache der Gemeinde zu bestimmen, wie sie ihre eigenen Vorschriften
verstanden haben will. Ist ihre Auslegung der Norm rechtlich vertretbar, darf eine
Rechtsmittelbehörde nicht einer anderen, ebenfalls möglichen oder vertretbaren Auslegung
den Vorzug geben.9
d) Die Bauparzelle Nidau Grundbuchblatt Nr. B._, die als Parkplatz
beansprucht werden soll, liegt in der Gewerbe- und Industriezone 3. Der für die Gewerbe-
und Industriezone massgebliche Art. 38 GBR10 lautet wie folgt: In den Gewerbe- und
7 Zaugg/Ludwig, Kommentar zum Baugesetz des Kantons Bern, 4. Aufl., Band I, Bern 2013, Art.16–18 N. 12a mit Hinweis auf BVR 1999 S. 68 E. 2 8 Entscheid der BVE vom 16.5.2012 (RA Nr. 110/2012/23), E. 3.b 9 Zaugg/Ludwig, Kommentar zum Baugesetz des Kantons Bern, 3. Aufl., Band II, Bern 2010, Art. 65 N. 1–3 10 Baureglement der Einwohnergemeinde Nidau vom 20. Mai 1979
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Industriezonen dürfen nur Gewerbe-, Industrie- und Bürobauten erstellt werden.
Wohnungen für das betriebsnotwendig an den Standort gebundene Personal sind
zugelassen, sofern durch geeignete Vorkehrungen für wohnhygienisch tragbare
Verhältnisse gesorgt wird. Verkaufsflächen sind nur zugelassen, wenn sie in engem
Zusammenhang mit einem in der gleichen Zone angesiedelten Gewerbe stehen (Abs. 1).
In den Gewerbe- und Industriezonen 1 und 2 (GI 1 und GI 2) sind Bauten für Büros
zugelassen. Die Immissionen der Betriebe sind Beschränkungen unterworfen. Bezüglich
Einwirkungen durch Lärm, Staub, Geruch und Abgase ist der Gemeinderat befugt,
Richtlinien zu erlassen und die Immissionspläne auf schädliche Einwirkungen hin zu
überprüfen und im Baubewilligungsverfahren entsprechende Auflagen zu machen (Abs. 2).
In der Gewerbe- und Industriezone 3 sind Bürobauten nur zugelassen, soweit sie an den
entsprechenden Betrieb gebunden sind. Absatz 2 gilt sinngemäss (Abs. 3). Vorbehalten
bleiben die Bestimmungen der eidgenössischen Lärmschutzverordnung (Abs. 4). Für die
Gewerbe- und Industriezone 3 gilt die Lärm-Empfindlichkeitsstufe (ES) 4.11 Diese Stufe gilt
in Zonen, in denen stark störende Betriebe zugelassen sind, namentlich in Industriezonen
(Art. 43 Abs. 1 Bst. d LSV12).
e) Ob in der Gewerbe- und Industriezone 3 die gastgewerbliche Nutzung erlaubt ist, ist
dem Wortlaut von Art. 38 GBR nicht zu entnehmen. Gemäss Art. 36 und 37 GBR sind
Gastwirtschaften jedoch in den Wohnzonen sowie den Wohn- und Gewerbezonen (WG)
ausdrücklich zugelassen. Eine mögliche Deutung dieser Regelung ist, dass
Gastwirtschaften und damit auch der Restaurantbetrieb der Beschwerdeführerin in den
Gewerbe- und Industriezonen nicht zulässig sind. Industrie- und Gewerbezonen sind denn
auch vorab für Produktionsbetriebe bestimmt.13 Was den Hotelbetrieb der
Beschwerdeführerin betrifft, so besteht eine enge Verwandtschaft mit der Wohnnutzung.
Der Hauptunterschied liegt darin, dass die Gäste nicht dauerhaft im Hotel wohnen.
Wohnungen sind in sämtlichen Gewerbe- und Industriezonen der Stadt Nidau nur für das
betriebsnotwendig an den Standort gebundene Personal zugelassen. Diese Voraussetzung
erfüllt der Hotelbetrieb der Beschwerdeführerin nicht, was darauf hindeutet, dass er in
diesen Zonen nicht zulässig ist.
11 Zonenplan "ES-Zuordnungen" der Einwohnergemeinde Nidau vom 1. Dezember 1996 12 Lärmschutz-Verordnung des Bundesrates vom 15. Dezember 1986 (LSV; SR 814.41) 13 Zaugg/Ludwig, Kommentar zum Baugesetz des Kantons Bern, 3. Aufl., Band II, Bern 2010, Art. 72–74 N. 14a
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Auch ein Blick in das Musterbaureglement (MBR)14 deutet darauf hin, dass der Hotel- und
Restaurantbetrieb der Beschwerdeführerin in der Gewerbe- und Industriezone 3 nicht
zonenkonform ist. Bei der Gewerbe- und Industriezone 3 der Stadt Nidau handelt es sich
um eine reine Arbeitszone, die Wohnnutzung ist nur für das betriebsnotwendig an den
Standort gebundene Personal zugelassen. Aus Art. 211 des Musterbaureglements ergibt
sich, dass Gastgewerbe in Arbeitszonen nicht zulässig ist.
Nicht zulässig wäre der Betrieb der Beschwerdeführerin schliesslich in einer reinen
Industriezone. Um eine solche handelt es sich bei der Gewerbe- und Industriezone 3 dem
Namen nach zwar nicht. Die Wahl der Begriffe Industriezone und Gewerbezone ist jedoch
häufig eine rein zufällige15 und die Stadt Nidau kennt keine reine Industriezone. Die
Gewerbe- und Industriezone 3 kommt in der Zonenordnung der Stadt Nidau einer reinen
Industriezone aber am nächsten. Dies zeigt sich daran, dass anders als in der Gewerbe-
und Industriezone 1 und 2 grundsätzlich keine Bürobauten, aber dafür aufgrund der
Zuordnung zur Lärm-Empfindlichkeitsstufe (ES) 4 stark störende Betriebe zugelassen sind.
Die Einschätzung der Stadt Nidau, wonach ein Hotel- und Restaurantbetrieb in ihrer
Gewerbe- und Industriezone 3 nicht zonenkonform ist, ist unter diesen Umständen
rechtlich vertretbar und damit für die BVE aufgrund der Gemeindeautonomie verbindlich.
Als Folge davon ist auch der nachgesuchte Parkplatz nicht zonenkonform und demzufolge
nicht bewilligungsfähig.
4. Grenzverletzung
a) Die Stadt Nidau macht geltend, Bauvorhaben dürften gemäss Baugesetz nicht über
die Gemeindegrenze hinausgehen. Die geplanten Parkplätze seien nur über das
Gemeindegebiet Ipsach zu erreichen. Zudem bestehe kein Anspruch darauf, dass
Autoabstellplätze auf fremdem Gemeindegebiet zur Verfügung gestellt werden müssten.
In diesem Zusammenhang macht die Beschwerdeführerin darauf aufmerksam, dass sie die
Bauparzelle 2008 von der Stadt Nidau gekauft habe. Dieser Verkauf sei unter der Auflage
14 Abrufbar unter: www.jgk.be.ch > Raumplanung > Arbeitshilfen (AHOP) > Musterbaureglement (MBR) 15 Zaugg/Ludwig, Kommentar zum Baugesetz des Kantons Bern, 3. Aufl., Band II, Bern 2010, Art. 72–74 N. 14a
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erfolgt, dass die Erschliessung der Parzelle über das Gemeindegebiet Ipsach bzw. über die
bestehende Zufahrt zum C._ zu erfolgen habe.
b) Bauvorhaben dürfen nicht über Landes-, Kantons- und Gemeindegrenzen
hinausgehen (Art. 12 Abs. 1 BauG). Diese Bestimmung will insbesondere Unklarheiten
darüber vermeiden, welchem Gemeinwesen Bauten und Anlagen im Grenzbereich
zugehören und welche Behörden verwaltungsmässig zuständig sind. Das Bauen an einer
Stelle, über die eine politische Grenze verläuft, ist nicht schlechterdings ausgeschlossen.
Es setzt aber in der Regel die Verlegung der Grenze im Gebiet des Bauvorhabens voraus.
Ausnahmsweise ist eine Überbauung einer Gemeindegrenze ohne deren Verlegung
zulässig, wenn die betroffenen Gemeinden zustimmen. Namentlich bei grossflächigen
Anlagen können einzelne Anlageteile in der Nachbargemeinde liegen, sofern sich die
beteiligten Gemeinwesen über die offenen administrativen Zuständigkeitsfragen
verständigt haben (Erschliessung, Brandbekämpfung, Notfallhilfe usw.).16
c) Wie bereits oben in Erwägung 3.b erläutert, sind Parkplätze immer einer konkreten
Baute oder Anlage als Nebenanlage zugeordnet. Die geplanten Parkplätze sollen auf dem
Gemeindegebiet Nidau erstellt werden und sind dem Betrieb der Beschwerdeführerin, der
sich auf dem Gemeindegebiet Ipsach befindet, zugeordnet. Das Bauvorhaben der
Beschwerdeführerin nimmt als Gesamtanlage damit keine Rücksicht auf die Grenze
zwischen den Gemeinden Nidau und Ipsach, die Haupt- und Nebenanlage beanspruchen
das Gebiet von beiden Gemeinden.
Eine Verlegung der Gemeindegrenze zwecks Bereinigung der Grenzüberschreitung steht
nicht zur Diskussion. Ohne Grenzverlegung ist ein Bauen über die Gemeindegrenze nur
dann möglich, wenn einzelne Anlageteile in der Nachbargemeinde liegen und die
betroffenen Gemeinden zustimmen bzw. sich über die offenen administrativen
Zuständigkeitsfragen verständigt haben. Ob die erste Voraussetzung erfüllt ist, ist fraglich.
Zwar verläuft die Gemeindegrenze zwischen dem Hotel- und Restaurantbetrieb der
Beschwerdeführerin als Hauptanlage und dem Parkplatz als Nebenanlage, insofern liegen
beide Anlagen vollständig auf einem Gemeindegebiet. Der Parkplatz in Nidau soll jedoch
über eine Zufahrt in Ipsach erschlossen werden, insofern wird die Gemeindegrenze
überbaut. Eindeutig nicht erfüllt ist jedoch die zweite Voraussetzung. Die Stadt Nidau hat
16 Zaugg/Ludwig, Kommentar zum Baugesetz des Kantons Bern, 4. Aufl., Band I, Bern 2013, Art. 12 N. 4–6
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mit ihrem Bauabschlag klar signalisiert, dass sie mit dem Bauvorhaben nicht einverstanden
ist. Dieses Einverständnis ist vorliegend deshalb unverzichtbar, weil die Stadt Nidau nicht
gegen ihren Willen gezwungen werden kann, ihr Bauland als Parkplatz für eine Anlage auf
fremdem Gemeindegebiet zur Verfügung zu stellen. Der geplante Parkplatz nimmt insofern
keine Rücksicht auf die Gemeindegrenze und verletzt damit die Bestimmung von Art. 12
Abs. 1 BauG. Das Baugesuch ist auch aus diesem Grund nicht bewilligungsfähig.
d) Demzufolge erweist sich die Beschwerde als unbegründet. Die Haltung der Stadt
Nidau, wonach der Parkplatz nicht zonenkonform ist, ist rechtlich vertretbar und daher
durch die Gemeindeautonomie geschützt. Zudem verletzt der geplante Parkplatz das
Verbot des Grenzüberbaus über Gemeindegrenzen. Das Argument der
Beschwerdeführerin, es handle sich bloss um eine Zwischennutzung, ändert nichts an
diesem Ergebnis. Auch eine Zwischennutzung muss grundsätzlich die bau- und
planungsrechtlichen Vorschriften erfüllen. Im Übrigen beinhaltet das Baugesuch keine
Befristung, so dass ohnehin nicht von einer Zwischennutzung gesprochen werden kann.
Die Beschwerde wird abgewiesen und der angefochten Bauabschlag bestätigt.
5. Kosten
Bei diesem Ausgang des Verfahrens unterliegt die Beschwerdeführerin. Sie hat die
Verfahrenskosten zu tragen (Art. 108 Abs. 1 VRPG17). Diese werden bestimmt auf eine
Pauschalgebühr von Fr. 800.-- (Art. 103 Abs. 2 VRPG im Verbindung mit Art. 19 Abs. 1
GebV18). Parteikosten werden keine gesprochen (Art. 104 Abs. 1 und 2 VRPG).