Decision ID: ace45c9f-321a-52de-921c-6dcdbcabec4d
Year: 2021
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Sachverhalt:
A.
Am 2. Mai 2018 reichte der B._ (nachfolgend: B._) beim
Staatssekretariat für Bildung, Forschung und Innovation SBFI (nachfol-
gend: Vorinstanz) ein Gesuch um finanzielle Unterstützung für die Durch-
führung der eidgenössischen Berufsprüfungen (...) sowie der eidgenössi-
schen höheren Fachprüfung (...) ein. Insgesamt ersuchte der B._
um einen Betrag von insgesamt CHF 2'396'091.–.
B.
In der Folge stellte die Vorinstanz verschiedene Rückfragen und themati-
sierte insbesondere die Höhe der Kosten für die Administration, worauf der
B._ und, im Auftrag der Trägerschaft der Berufs- und höheren Fach-
prüfungen (...), die A._ (nachfolgend: Beschwerdeführerin) weitere
Informationen einreichten. Am 12. November 2018 fand eine Besprechung
zwischen der Vorinstanz und Mitgliedern der A._ statt.
C.
Mit Verfügung vom 29. April 2019 hiess die Vorinstanz das Gesuch um fi-
nanzielle Unterstützung für die Durchführung der eidgenössischen Berufs-
prüfungen (...) sowie der eidgenössischen höheren Fachprüfung (...) teil-
weise gut und sprach der A._ einen Betrag von insgesamt CHF
2'037'648.– (inklusive allfälliger Mehrwertsteuer) zu.
D.
Gegen diese Verfügung erhob die A._ am 31. Mai 2019 Be-
schwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Sie beantragt, die angefoch-
tene Verfügung sei vollumfänglich aufzuheben und die Bundesbeiträge für
die Durchführung von eidgenössischen Berufs- und eidgenössischen hö-
heren Fachprüfungen der Eidg. Berufsprüfung (...) und Eidg. höhere Fach-
prüfung (...) seien auf insgesamt CHF 2'085'792.30 festzulegen. Eventua-
liter sei die Verfügung vom 29. April 2019 aufzuheben und die Angelegen-
heit zur neuen Beurteilung in der Sache an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Zur Begründung rügt sie eine unrichtige Rechtsanwendung, eine Verlet-
zung des Gleichbehandlungsgebots, eine unrichtige beziehungsweise un-
vollständige Sachverhaltsfeststellung und eine Verletzung des Vertrauens-
schutzes durch die Vorinstanz.
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E.
Mit Vernehmlassung vom 15. Juli 2019 beantragt die Vorinstanz die Abwei-
sung der Beschwerde.
F.
Mit Replik vom 22. Oktober 2019 hält die Beschwerdeführerin vollumfäng-
lich an ihren Rechtsbegehren fest.
G.
Mit Duplik vom 13. November 2019 beantragt die Vorinstanz wiederum die
Abweisung der Beschwerde.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Der Entscheid der Vorinstanz vom 29. April 2019 stellt eine Verfügung
im Sinne von Art. 5 VwVG dar. Das Bundesverwaltungsgericht ist Be-
schwerdeinstanz gegen Verfügungen der Departemente und Dienststellen
der Bundesverwaltung, worunter die Vorinstanz fällt (Art. 31 und 33 Bst. d
VGG; Art. 61 Abs. 2 des Bundesgesetzes über die Berufsbildung vom
13. Dezember 2002 [Berufsbildungsgesetz, BBG; SR 412.10]; Art. 35
Abs. 1 des Bundesgesetzes über Finanzhilfen und Abgeltungen vom 5. Ok-
tober 1990 [Subventionsgesetz, SuG; SR 616.1]).
1.2 Zur Beschwerde ist legitimiert, wer am vorinstanzlichen Verfahren teil-
genommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme hatte, durch die an-
gefochtene Verfügung besonders berührt ist und zudem ein schutzwürdi-
ges Interesse an der Aufhebung oder Änderung der Verfügung hat (Art. 48
Abs. 1 VwVG).
1.2.1 Beschwerde erhoben hat im vorliegenden Fall die A._ in eige-
nem Namen.
1.2.2 Die Vorinstanz hat in ihrer Verfügung die A._ als Gesuchstel-
lerin und Adressatin bezeichnet. Wie sich aus den Akten ergibt, wurde das
Gesuch indessen durch den B._ gestellt, einem der Träger der Be-
rufs- und höheren Fachprüfungen im (...). Die in der Beschwerde erhobene
Behauptung, die A._ sei selbst die Trägerschaft der Berufs- und hö-
heren Fachprüfungen im (...) und damit eine Organisation der Arbeitswelt
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im Sinne von Art. 52 Abs. 3 Bst. c und 56 BBG, ist offensichtlich unzutref-
fend: Die Trägerschaft dieser Prüfungen setzt sich zusammen aus mehre-
ren Vereinen, nämlich dem B._, der C._ und der D._
(nachfolgend: Trägerschaft). Die A._ übernahm erst ab Ende Au-
gust 2018 die Rolle der B._ als Gesprächspartnerin der Vorinstanz.
Wie sie in ihrem Schreiben vom 3. April 2019 darlegte, handelte sie dabei
"im Auftrag der Trägerschaften". Wenn die Vorinstanz in der Folge die
A._ in der angefochtenen Verfügung als Gesuchstellerin bezeich-
nete, erscheint dies daher als unzutreffend.
Die A._ ist insofern allenfalls formelle, nicht aber materielle Verfü-
gungsadressatin. Aufgrund der Akten ist nicht ersichtlich, inwiefern sie
durch die angefochtene Verfügung überhaupt beschwert und im eigenen
Namen zur Beschwerde legitimiert sein könnte.
1.2.3 Hinzu kommt, dass beschwerdelegitimiert nur sein kann, wer partei-
und prozessfähig ist (ISABELLE HÄNER, in: Christoph Auer/Markus Mül-
ler/Benjamin Schindler [Hrsg.], VwVG, Bundesgesetz über das Verwal-
tungsverfahren, Kommentar, 2. Aufl. 2019, Rz. 5 zu Art. 48). Unter Partei-
fähigkeit wird die Möglichkeit verstanden, im Beschwerdeverfahren als
Partei aufzutreten. Dabei gilt - analog zu den Grundsätzen des Zivilpro-
zessrechts - als parteifähig, wer rechtsfähig ist (HÄNER, a.a.O., Rz. 5 zu
Art. 48).
Wie sich aus den öffentlich zugänglichen Informationen auf der Webseite
der A._ ergibt, setzt sich die A._ aus mindestens fünf Mit-
gliedern zusammen, die von der Trägerschaft der Berufs- und höheren
Fachprüfungen im (...) für eine Amtsdauer von drei Jahren gewählt werden.
Aufgrund dieser Beschreibung drängt sich der Eindruck auf, dass es sich
bei der A._ weder um einen Verein noch um eine andere Art von
juristischer Person handelt.
Es erscheint daher als sehr zweifelhaft, ob die A._ überhaupt über
eigene Rechtspersönlichkeit verfügt und prozessfähig ist.
1.3 Im vorliegenden Fall kann indessen darauf verzichtet werden, die Be-
schwerdeführerin aufzufordern, ihre Rechtsfähigkeit und ihre Beschwer
darzutun, da die Beschwerde ohnehin abzuweisen ist, wie noch darzule-
gen sein wird.
2.
Die Beschwerdeführerin rügt eine unrichtige Rechtsanwendung durch die
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Vorinstanz. Organisationen der Arbeitswelt hätten grundsätzlich Anspruch
auf finanzielle Beiträge des Bundes, sofern sie eidgenössische Berufsprü-
fungen und höhere Fachprüfungen durchführten. Art. 52 BBG sehe vor,
dass der Bund sich im Rahmen der bewilligten Kredite angemessen an den
Kosten beteilige. Nach der typischen gesetzgeberischen Systematik wäre
dabei zu erwarten gewesen, dass Art. 56 BBG in der Folge den unbestimm-
ten Rechtsbegriff "angemessen" weiter konkretisiert hätte, was aber nicht
der Fall sei. Stattdessen enthalte Art. 56 BBG im Gegensatz zum Grund-
satz von Art. 52 Abs. 3 Bst. c BBG plötzlich eine Kann-Vorschrift. Diese
Kann-Vorschrift müsse als gesetzgeberisches Versehen betrachtet wer-
den, denn es sei mit dem Sinn und Zweck der gemeinschaftlichen Aufga-
benteilung zwischen dem Bund und den Organisationen der Arbeitswelt
nicht vereinbar, den involvierten Bundesbehörden freies Ermessen einzu-
räumen, ob und wie weit sie sich finanziell bei der Durchführung von eid-
genössischen Berufsprüfungen beteiligen wollten. Sofern dieser Kann-Vor-
schrift in der Rechtsanwendung überhaupt Relevanz zugestanden werden
könne, so nur soweit, als dass damit vom Gesetzgeber habe klargestellt
werden sollen, dass nicht alle Anbieter von Berufsprüfungen Bundesunter-
stützung beanspruchen könnten, sondern nur diejenigen Organisationen
der Arbeitswelt, welche über ein Prüfungsreglement verfügten, das von der
Vorinstanz genehmigt worden sei. Im Umkehrschluss bedeute dies, dass
Organisationen der Arbeitswelt, welche auf der Basis eines von der Vor-
instanz genehmigten Prüfungsreglements eidgenössische Berufsprüfun-
gen und höhere Fachprüfungen abnehmen dürften und müssten, Anspruch
auf angemessene Beteiligung des Bundes an den Prüfungskosten hätten.
Was eine angemessene Beteiligung an den Prüfungskosten bedeute, er-
gebe sich nicht aus dem Berufsbildungsgesetz selber. Hingegen werde in
Art. 65 Abs. 1 der Verordnung über die Berufsbildung vom 19. November
2003 (Berufsbildungsverordnung, BBV; SR 412.101) der Bundesbeitrag für
die Durchführung von eidgenössischen Fachprüfungen mit höchstens 60%
des tatsächlichen Aufwandes begrenzt. Einzig für Prüfungen, welche aus
fachlichen Gründen besonders kostenintensiv seien, könne ein Beitrag bis
zu 80% des Aufwandes gesprochen werden. Solche Ausnahmegesuche
um einen Deckungsbetrag zwischen 60% und 80% seien besonders zu
begründen. E contrario ergebe sich, dass Beitragsgesuche bis zu 60%
nicht besonders zu begründen seien, weil die Organisationen der Arbeits-
welt, welche über ein genehmigtes Prüfungsreglement verfügten, grund-
sätzlich Anspruch auf angemessene Kostenbeteiligung hätten. Aufgrund
von Art. 56 BBG i.V.m. Art. 65 BBV müsse geschlossen werden, dass der
Gesetzgeber eine Deckungsbeteiligung von bis zu 60% des angefallenen
Aufwandes grundsätzlich als angemessen betrachtet habe.
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Die Vorinstanz macht dagegen geltend, die Frage, ob es sich im vorliegen-
den Fall trotz der Kann-Formulierung in Art. 56 BBG um eine Anspruchs-
subvention handle, könne offenbleiben, da sie gar nicht bestreite, dass die
Beschwerdeführerin für die im Jahre 2017 durchgeführten Prüfungen mit
Bundesbeiträgen zu unterstützen sei. Dass das Gesuch zu begründen ge-
wesen sei, ergebe sich auch aus ihren, gestützt auf Art. 66 Abs. 1 BBV,
erlassenen Richtlinien. Gemäss dem Subventionsgesetz müssten die vom
Bund mit Subventionen unterstützten Aufgaben zweckmässig, kosten-
günstig und mit einem minimalen administrativen Aufwand erfüllt werden.
Diese Bestimmungen hätten zum Ziel, die grösstmögliche Effizienz zu ge-
währleisten und Schranken gegen nicht notwendigen Aufwand und über-
triebenen Perfektionismus aufzustellen. Sei dies nicht der Fall, so könne
es zu einer Beschränkung der Förderbeiträge kommen. Im vorliegenden
Fall genügten die von der Trägerschaft geltend gemachten Administrativ-
kosten diesem subventionsrechtlichen Grundsatz nicht und seien daher für
die Berechnung der Subvention zu kürzen gewesen.
2.1 Die Beteiligung des Bundes an den Kosten der Berufsbildung (Art. 52
ff. BBG) besteht einerseits in der Ausrichtung von Pauschalbeträgen an die
Kantone und andererseits in der Leistung von zweckgebundenen (Direkt-
)Beiträgen an die Kantone und an Dritte (Art. 52 Abs. 2-3 BBG). Vorliegend
interessiert Art. 52 Abs. 3 Bst. c BBG, wonach der Bund Beiträge für die
Durchführung von eidgenössischen Berufsprüfungen und eidgenössischen
höheren Fachprüfungen sowie für Bildungsgänge höherer Fachschulen an
Dritte leistet. Diese Bestimmung verweist auf Art. 56 BBG, der für die
Durchführung von eidgenössischen Berufsprüfungen und eidgenössischen
höheren Fachprüfungen sowie für Bildungsgänge höherer Fachschulen,
die von Organisationen der Arbeitswelt angeboten werden, eine Unterstüt-
zung durch den Bund vorsieht. Beiträge nach Art. 53-56 BBG werden nur
gewährt, wenn das zu subventionierende Vorhaben bedarfsgerecht ist,
zweckmässig organisiert ist und ausreichende Massnahmen zur Qualitäts-
entwicklung einschliesst. Der Bundesrat kann weitere Bedingungen und
Auflagen vorsehen. Er regelt die Bemessung der Beiträge (Art. 57 BBG).
2.2 Gestützt auf diese Delegationsnorm erliess der Bundesrat die
Art. 59-66 BBV. Die Bundesbeiträge nach Art. 56 BBG decken höchstens
60% des Aufwandes (Art. 65 Abs. 1 BBV). Für Prüfungen, die aus fachli-
chen Gründen besonders kostenintensiv sind, kann ein Beitrag gewährt
werden, der bis zu 80% des Aufwandes deckt. Entsprechende Gesuche
sind besonders zu begründen (Art. 65 Abs. 2 BBV).
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2.3 Beiträge nach Art. 56 BBG sind Finanzhilfen i.S.v. Art. 3 SuG.
Nach Lehre und Rechtsprechung werden Finanzhilfen grundsätzlich unter-
teilt in Ermessens- und Anspruchssubventionen (FABIAN MÖLLER, Rechts-
schutz bei Subventionen, 2006, S. 43 ff. mit Hinweisen; BARBARA SCHAE-
RER, Subventionen des Bundes zwischen Legalitätsprinzip und Finanz-
recht, 1992, S. 173 f.). Anspruchssubventionen begründen einen Rechts-
anspruch auf die Subvention, sofern der Empfänger die gesetzlichen Vor-
aussetzungen für die Subventionszusprechung erfüllt. Ein bundesrechtli-
cher Anspruch wird dann angenommen, wenn die Voraussetzungen eines
Beitrags in einem Erlass erschöpfend umschrieben sind und der Entscheid
über die Ausrichtung des Beitrags nicht im Ermessen der Verwaltung liegt
(BGE 118 V 16 E. 3a; 116 Ib 309 E. 1b, je mit Hinweis). Verbleibt der Ver-
waltung hinsichtlich einzelner Beitragsvoraussetzungen ein gewisser Be-
urteilungsspielraum und kann sie innerhalb bestimmter Grenzen den Sub-
ventionssatz festsetzen, so entfällt der Anspruchscharakter einer Subven-
tion dadurch nicht (BGE 145 I 121 E. 1.2; 110 Ib 297 E. 1).
Dagegen ist es bei Ermessenssubventionen dem Entschliessungsermes-
sen der vollziehenden Behörde anheimgestellt, ob sie im Einzelfall eine
Subvention zusprechen will oder nicht (in diesem Sinn: BENJAMIN SCHIND-
LER, Verwaltungsermessen, 2010, Rz. 70). Das "ob" der Subventionsge-
währung wird im Gesetz offengelassen. Die Voraussetzungen sind nicht
abschliessend, aber in der Regel dennoch – wenn auch oft in Form von
unbestimmten Rechtsbegriffen – weitgehend geregelt (SCHAERER, a.a.O.,
S. 178). Selbst wenn einer Behörde in einem konkreten Fall Ermessen zu-
steht, heisst das nicht, dass sie in ihrem Entscheid völlig frei ist; sie hat
immer nach pflichtgemässem Ermessen zu handeln und ist an das Rechts-
gleichheitsgebot und das Willkürverbot gebunden (BGE 122 I 267 E. 3b;
ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwal-
tungsrecht, 8. Aufl. 2020, Rz. 409 ff.; SCHINDLER, a.a.O., Rz. 431; PIERRE
TSCHANNEN/ULRICH ZIMMERLI/MARKUS MÜLLER, Allgemeines Verwaltungs-
recht, 4. Aufl. 2014, § 26 Rz. 11). Eine Bestimmung, die als "Kann-Vor-
schrift" formuliert ist, weist eher auf eine Ermessenssubvention hin (HÄFE-
LIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 408; MÖLLER, a.a.O., S. 43 f.; BGE 118
V 19 E. 3a mit Hinweis).
2.4 Der Vorinstanz steht selbst bei Anspruchssubventionen bezüglich der
Frage der Auslegung von unbestimmten Rechtsbegriffen ein Beurteilungs-
spielraum zu und sie ist auch bei Ermessenssubventionen an die Verfas-
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sung und das Willkürverbot, das Gebot der Rechtsgleichheit und das Ver-
hältnismässigkeitsprinzip gebunden. Das Bundesverwaltungsgericht hat
daher bisher die Frage offengelassen, ob es sich bei den Bundesbeiträgen
nach Art. 52 ff. BBG um Anspruchs- oder Ermessenssubventionen handelt
(vgl. Urteile des BVGer B-8207/2010 vom 22. März 2011 E. 2; B-5057/2007
vom 16. April 2008 E. 4.2 und B-5476/2007 vom 11. Juli 2008 E. 3).
2.5 Diese Frage kann auch im vorliegenden Fall offenbleiben. Wie darge-
legt, sieht das Berufsbildungsgesetz selbst vor, dass Beiträge gemäss
Art. 53-56 BBG nur gewährt werden, wenn das zu subventionierende Vor-
haben bedarfsgerecht ist, zweckmässig organisiert ist und ausreichende
Massnahmen zur Qualitätsentwicklung einschliesst (Art. 57 BBG). Auch
das Subventionsgesetz, das für alle im Bundesrecht vorgesehenen Finanz-
hilfen und Abgeltungen gilt, soweit nicht andere Bundesgesetze oder allge-
meinverbindliche Bundesbeschlüsse Abweichendes vorschreiben (Art. 2
Abs. 1 und 2 SuG), sieht ausdrücklich vor, dass nur Aufwendungen anre-
chenbar sind, die tatsächlich entstanden und für die zweckmässige Erfül-
lung der Aufgabe unbedingt erforderlich sind (Art. 14 Abs. 1 SuG).
Selbst wenn die Beiträge des Bundes an die Durchführung von Berufsprü-
fungen und höheren Fachprüfungen daher als Anspruchssubventionen ein-
gestuft würden, wäre mit der Vorinstanz – und entgegen der Auffassung
der Beschwerdeführerin – davon auszugehen, dass bei der Bemessung
der Beiträge der geltend gemachte Aufwand nicht bereits deswegen anre-
chenbar ist, wenn er tatsächlich angefallen ist, sondern dass die Anrechen-
barkeit auch voraussetzt, dass der Aufwand für die zweckmässige Erfül-
lung der Aufgabe unbedingt erforderlich war.
3.
Die Vorinstanz begründet die nur teilweise Gutheissung des Gesuchs nicht
mit Zweifeln daran, ob der von der Beschwerdeführerin angegebene Auf-
wand für die Administration effektiv angefallen sei, sondern allein damit,
dass sie diesen Aufwand nicht im vollen Umfang als notwendig erachtet.
Sie führt aus, die Trägerschaft sei zwar frei in der Ausgestaltung und Durch-
führung der Prüfungsadministration. Die Richtlinien über die Beitragsge-
währung sähen auch vor, dass Kosten für die Administration anrechenbar
seien hinsichtlich Prüfungssekretariat (Organisation, Ausschreibung, etc.),
Buchführung/Treuhand, Büromaterial (Fotokopien, Drucksachen, Porti,
etc.), Büroinfrastruktur (Telefon, EDV, etc.) und Verbrauchsmaterial. Aller-
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dings müssten diese Aufwände die subventionsrechtlichen Grundsätze er-
füllen. Gemäss dem Subventionsgesetz müssten die vom Bund mit Sub-
ventionen unterstützten Aufgaben zweckmässig, kostengünstig und mit ei-
nem minimalen administrativen Aufwand erfüllt werden. Diese Bestimmun-
gen hätten zum Ziel, grösstmögliche Effizienz zu gewährleisten und
Schranken gegen nicht notwendigen Aufwand und übertriebenen Perfekti-
onismus aufzustellen. Sei dies nicht der Fall, so könne es zu einer Be-
schränkung der Förderbeiträge kommen. Im vorliegenden Fall betrügen die
Kosten für die Prüfungsadministration 2017 zwischen 50% und 60% der
von den Kandidaten zu leistenden Prüfungsgebühren. Während die ge-
samten Administrationskosten für die Prüfungsdurchführungen zwischen
2011 und 2013 leicht gesunken seien, hätten sie ab 2014 bis 2016 markant
zugenommen. Ein ähnliches Bild ergebe sich auch bezüglich der Entwick-
lung der Administrationskosten pro Kandidat. Nach einer Abnahme zwi-
schen 2011 und 2013 von CHF 719.– im Jahr 2011 auf CHF 540.– im Jahr
2013 seien die Kosten ab 2014 bis 2016 deutlich angestiegen von
CHF 1'098.– im Jahr 2014 auf CHF 1'231.– im Jahr 2016. Dieser Trend
habe sich im Jahr 2017 mit einer erneuten Kostensteigerung gegenüber
dem Vorjahr von CHF 177'891.– bzw. ca. 20% fortgesetzt. Es sei der Ge-
suchstellerin nicht gelungen, im Rahmen ihrer allgemein gehaltenen Ein-
gaben schlüssig und nachvollziehbar darzulegen, wieso die Trägerschaft
mehrerer Prüfungen zu Fixkosten auf höherem Niveau führen solle und es
nicht vielmehr erlaube, daraus Synergien zu nutzen und so die Kosten pro
Kandidat zu senken. Fraglich sei auch, inwiefern bauliche Anpassungsar-
beiten an der Büroinfrastruktur, die Kompletterneuerung der Begrünung
der Büroräumlichkeiten oder die Anschaffung von Stühlen für Sitzungszim-
mer zwingend notwendige Aufwände für die mit Subventionen unterstützte
Durchführung von Berufs- und höheren Fachprüfungen darstellten. Auch
die geltend gemachten hohen Kosten pro Arbeitsplatz in der Prüfungsad-
ministration hätten nicht erklärt werden können.
Die Vorinstanz legt dar, sie habe für die Beurteilung der Notwendigkeit der
Administrationskosten vergleichsweise auf die Daten der im Jahr 2016 von
sämtlichen Prüfungsträgern angegebenen Administrationskosten abge-
stellt, und zwar gruppiert nach Grösse der Prüfung (1-9 Teilnehmende,
10-24 Teilnehmende, 25-96 Teilnehmende, 100-499 Teilnehmende, über
500 Teilnehmende), um so den unterschiedlichen Voraussetzungen Rech-
nung zu tragen. Aus diesen angegebenen Administrationskosten habe sie
den Medianwert bestimmt. In der Folge habe sie diesen Medianwert um
50% erhöht, was zu vertretbaren maximalen Administrationskosten pro teil-
nehmende Person von CHF 2'800.– für die kleinsten Prüfungen bis zu
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CHF 500.– für Prüfungen mit über 500 Teilnehmenden führe. Für die (...)-
branche mit kleineren und grösseren Prüfungen und total 675 Teilnehmen-
den habe die Vorinstanz einen Mischsatz von CHF 1'000.– angewendet.
Andererseits seien im Hinblick auf vergleichbare Werte auch die durch-
schnittlichen Arbeitsplatzkosten der Bundesverwaltung beigezogen wor-
den. Dieser Vergleich zeige, dass die durchschnittlichen Arbeitsplatzkosten
der Beschwerdeführerin praktisch doppelt so hoch seien wie diejenigen der
Bundesverwaltung.
Die Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung des Gleichbehandlungsge-
bots, eine unrichtige beziehungsweise unvollständige Sachverhaltsfest-
stellung und eine Verletzung des Vertrauensschutzes. Die Vorinstanz er-
kläre weder in der angefochtenen Verfügung noch anderweitig transparent,
welche Kosten zu hoch seien, mit Ausnahme der Informatik. Sie stelle ver-
meintliche Synergien bei einem gemeinschaftlichen Prüfungssekretariat für
mehrere unterschiedliche Berufsprüfungen fest, ohne diese nachvollzieh-
bar zu begründen. Sie basierten daher auf reinen Hypothesen. Nicht alle
Prüfungen fänden indessen jedes Jahr und in allen Regionen statt, doch
könne nicht jedes Mal neues Personal neu rekrutiert werden, so dass die
Fixkosten für Personal und Infrastruktur auch bei Prüfungen, welche nur
alle zwei Jahre stattfänden, gleich hoch seien. Bei der Berufsprüfung (...)
habe es in vergangenen Jahrgängen schon so wenige Kandidaten gege-
ben, dass die Prüfung gar nicht erst habe durchgeführt werden können.
Dennoch sei im Vorfeld zu gewährleisten gewesen, dass ein Prüfungssek-
retariat zur Verfügung gestanden hätte. Nach der Pro-Kopfberechnung der
Vorinstanz hätte aber mangels Kandidaten gar kein anrechenbarer Admi-
nistrativaufwand vorgelegen. Im Jahr 2017 habe es objektiv nachvollzieh-
bare Gründe für eine Kostensteigerung vor allem im Personalwesen gege-
ben. Die Vorinstanz berufe sich ohne weitere Begründung auf durchschnitt-
liche Administrationskosten, lege aber nicht offen, wie diese Erfahrungs-
werte erhoben worden seien und warum diese als Vergleichswerte heran-
gezogen werden sollten. Die Frequenz, die Kandidatenzahlen, die Prü-
fungsanzahl, die Komplexität und der Umfang von Berufsprüfungen könn-
ten sich je nach Branche und Organisation massiv unterscheiden. Die Vo-
rinstanz vergleiche daher unterschiedliche Sachverhalte ohne sachliche
Begründung miteinander. Bei der Beschwerdeführerin handle es sich mit
679 Kandidaten im Jahr 2017 zwar um eine grosse Prüfungskommission
mit fünf verschiedenen Berufsprüfungen. Die einzelnen Berufsprüfungen
hätten aber sehr unterschiedliche Absolventenzahlen, während der Grund-
aufwand für die Prüfungsorganisation unabhängig von der Kandidatenan-
zahl nahezu identisch sei. Prüfungen mit wenig Kandidaten kosteten pro
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Kandidat deutlich mehr als grosse Prüfungen. Ausserdem seien die Admi-
nistrativkosten ebenfalls höher, weil der Aufwand in drei verschiedenen
Sprachregionen anfalle. Sie habe aufgrund der ständigen Praxis der Vo-
rinstanz in den Vorjahren davon ausgehen dürfen, dass der Bundesbeitrag
60% des effektiv angefallenen Aufwandes betrage, soweit dieser anre-
chenbar sei. Das beinhalte auch das berechtigte Vertrauen darauf, dass
die Anrechenbarkeit vom effektiven Aufwand konkret überprüft werde und
dabei nicht mit Pauschalierungen gearbeitet werde. Sofern eine solche
Praxisänderung zur Pauschalierung des anrechenbaren Aufwandes mit
den gesetzlichen Vorgaben überhaupt vereinbar sei, was sie bestreite,
könne diese jedenfalls aufgrund des Vertrauensschutzes nicht rückwirkend
eingeführt werden.
3.1 Die Richtlinien der Vorinstanz über die Gesuchstellung, die Budgetie-
rung und die Abrechnung von eidgenössischen Berufs- und höheren Fach-
prüfungen nach Artikel 56 BBG und Artikel 65 BBV vom 15. April 2013
(nachfolgend: Richtlinien 2013), welche hier unbestrittenermassen zur An-
wendung kommen, verweisen auf die massgeblichen gesetzlichen Grund-
lagen im Berufsbildungsgesetz und im Subventionsgesetz. Zur Bemes-
sungsgrundlage führen sie aus, die Grundlage zur Bemessung der Bei-
tragsgewährung seien die Vollkosten je Prüfung, d.h. die Vorinstanz finan-
ziere einen Anteil am massgebenden Aufwand gemäss Erfolgsrechnung
(Art. 4.1 Richtlinien 2013). Dass der Aufwand nicht anrechenbar sei, wenn
er im Vergleich zum Medianwert aller Prüfungen eine bestimmte Grenze
überschreite, ist in den Richtlinien nicht konkret vorgesehen.
Bei den Richtlinien 2013 handelt es sich um eine sogenannte Verwaltungs-
verordnung, welche sich an die mit dem Vollzug betrauten Behörden wen-
det. Ihre Hauptfunktion ist die Sicherstellung einer einheitlichen, gleich-
mässigen und sachrichtigen Praxis des Gesetzesvollzugs. Nach herr-
schender Ansicht sind Verwaltungsverordnungen keine Rechtsquellen des
Verwaltungsrechts, da sie keine Rechtsnormen enthalten und insbeson-
dere keine Pflichten oder Rechte der Privaten statuieren. Gerichte sind
nicht an Verwaltungsverordnungen gebunden, berücksichtigen sie bei der
Entscheidfindung aber insoweit, als sie eine dem Einzelfall gerecht wer-
dende Auslegung der massgebenden Bestimmung zulassen (BGE 132 V
200 E. 5.1.2; 130 V 163 E. 4.3.1; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O.,
Rz. 87; SCHINDLER, a.a.O., Rz. 435 ff.; TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER,
a.a.O., § 41 Rz. 11 ff.).
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Die Richtlinien 2013 sehen zwar nicht konkret vor, dass geltend gemachter
und effektiv angefallener Aufwand nicht anrechenbar sei, wenn er im Ver-
gleich zum Medianwert dieser Aufwandkategorie bei allen Prüfungen eine
bestimmte Grenze überschreitet. Wie bereits dargelegt, ergibt sich aber
aus dem auch auf die vorliegend in Frage stehenden Beiträgen anwend-
baren Subventionsgesetz, dass Aufwendungen anrechenbar sind, sofern
sie nicht nur tatsächlich entstanden, sondern für die zweckmässige Erfül-
lung der Aufgabe auch unbedingt erforderlich sind (Art. 14 Abs. 1 SuG,
E. 2.5 hievor). Dass die Vorinstanz – im Widerspruch zu dieser Bestim-
mung – keine Prüfung vornehme, ob der geltend gemachte Aufwand auch
erforderlich sei, kann den Richtlinien 2013 nicht entnommen werden und
die Beschwerdeführerin hat auch keine konkreten Anhaltspunkte vorge-
bracht, die eine derartige ständige Praxis belegen würden.
Der Umstand, dass in den Richtlinien nicht konkret vorgesehen ist, dass
geltend gemachter und effektiv angefallener Aufwand nicht anrechenbar
sei, wenn er im Vergleich zum Medianwert dieser Aufwandkategorie bei
allen Prüfungen eine bestimmte Grenze überschreite, ist daher nicht ent-
scheidrelevant.
3.2 Aus den Unterlagen, welche die Beschwerdeführerin der Vorinstanz
einreichte, geht hervor, dass die in der Administration der Beschwerdefüh-
rerin beschäftigten Personen durch den B._ eingestellt wurden. An-
zunehmen ist auch, dass die Miete der Räumlichkeiten sowie der übrige
Aufwand in erster Linie beim B._ angefallen ist, da aus den Unter-
lagen auch hervorgeht, dass der B._ der Beschwerdeführerin den
gesamten in Frage stehenden Betrag von CHF 842'000.– für Dienstleistun-
gen (Prüfungssekretariat) für das Jahr 2017 in Rechnung gestellt hatte.
Aus dieser Abrechnung geht auch hervor, dass die höhere Fachprüfung
(...) 118 Kandidaten zählte, die Berufsprüfungen (...) 418 Kandidaten, (...)
79 Kandidaten und (...) 67 Kandidaten. Die Berufsprüfung (...) wurde im
Jahr 2017 offenbar überhaupt nicht durchgeführt und der B._
schied bei der Verteilung der Sekretariatskosten auf die verschiedenen
Prüfungen für diese Prüfung keine Kosten aus.
In den statistischen Zahlen, auf welche die Vorinstanz abstellt, werden die
Prüfungen in Grössen von 1-9, 10-24, 25-99, 100-499 sowie über 500 Teil-
nehmende eingeteilt. Für die dritte und vierte Grössenklassen, die auf-
grund der Kandidatenzahlen der Beschwerdeführerin im vorliegenden Fall
interessieren, ermittelte die Vorinstanz offenbar Medianwerte pro Kandidat
von CHF 799.– beziehungsweise CHF 807.–.
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3.3 Als Rechtfertigung, warum ihre Administrativkosten wesentlich höher
seien, macht die Beschwerdeführerin geltend, bis Ende 2015 sei das Prü-
fungssekretariat für die Erfüllung der operationellen Aufgaben im Aufbau
begriffen gewesen. In früheren Jahren sei der Personalbestand sehr knapp
bemessen gewesen und das Verbands- und Schulpersonal der
B._-Schule habe der Beschwerdeführerin Unterstützung bei der
Durchführung der Berufsprüfungen leisten müssen. Damit habe eine
Quersubventionierung durch das Schulsekretariat stattgefunden. Bis Ende
2016 habe der Leiter dieser Schule den Betrieb der Beschwerdeführerin im
Nebenamt betrieben, was heute nach Intervention der Vorinstanz nicht
mehr zulässig sei. Ab 2017, im Zuge der Reorganisation und Professiona-
lisierung des Verbandes sei für die Beschwerdeführerin eine Leitungsper-
son angestellt worden. Damit sei ein Professionalisierungsschub ange-
stossen und ebenso die von der Vorinstanz geforderte Entflechtung von
Schul- und Prüfungsbetrieb erfüllt worden. Zu einem erheblichen Mehrauf-
wand habe auch die Tatsache geführt, dass die Vorinstanz die Gleichbe-
handlung aller Sprachregionen in der Schweiz gefordert habe. So würden
heute in allen Sprachregionen von den Schulinstitutionen örtlich und per-
sonell unabhängige Sekretariate geführt. Der Aufwand für das Personal
und die Infrastruktur sei dadurch nachhaltig gestiegen. Das Gremium der
Beschwerdeführerin, bestehend aus den fünf Präsidenten der Prüfungs-
kommission und zwei sprachregionalen Vizepräsidenten, welches prü-
fungsübergreifende Standards festlege und kontrolliere, habe seit 2015
seinen Einsatz im Zusammenhang mit dem Professionalisierungsschub er-
höhen müssen.
Diese Argumente mögen teilweise erklären, warum die Administrationskos-
ten für die Durchführung der in Frage stehenden Prüfungen im (...)-bereich
in den letzten Jahren gestiegen sind. Sie erklären indessen nicht, warum
die Administration dieser Prüfungen derart wesentlich teurer sein sollte als
die Administration anderer eidgenössischer Berufs- und höherer Fachprü-
fungen. So gehört es insbesondere zu den Voraussetzungen für die Ge-
nehmigung von eidgenössischen Berufs- und eidgenössischen höheren
Fachprüfungen, dass die Trägerschaft in der Lage ist, ein längerfristiges
gesamtschweizerisches Angebot zu gewährleisten (Art. 25 Abs. 2 Bst. c
BBV). Dass die Administration so ausgelegt werden muss, dass alle
Sprachregionen bedient werden können, ist daher kein Argument, dass die
höheren Administrationskosten der Beschwerdeführerin im Vergleich zu
den Trägern anderer eidgenössischer Berufs- und höherer Fachprüfungen
rechtfertigen könnte.
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3.4 Warum die Beschwerdeführerin aus dem Umstand, dass die Vorinstanz
nicht bereits im Vorjahr ihre Administrationskosten als teilweise nicht anre-
chenbar eingestuft hat, einen Anspruch auf Schutz ihres Vertrauens darin,
dass dies auch bei den für das Jahr 2017 geltend gemachten, nach der
Darstellung der Vorinstanz um 20% höheren Kosten der Fall sein würde,
ableiten könnte, ist nicht nachvollziehbar.
3.5 Unter diesen Umständen ist nicht zu beanstanden, wenn die Vorinstanz
zum Schluss gekommen ist, die geltend gemachten Administrativkosten
seien nicht in diesem Umfang für die zweckmässige Erfüllung der Aufgabe
erforderlich und könnten nur bis zu einem Betrag von CHF 1'200.– pro Prü-
fungskandidat angerechnet werden.
4.
Im Ergebnis erweist sich die Beschwerde daher als unbegründet und ist
abzuweisen, soweit überhaupt darauf einzutreten ist.
5.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens hat die Beschwerdeführerin als unter-
liegende Partei die Verfahrenskosten zu tragen (Art. 63 Abs. 1 VwVG; Art. 1
ff. des Reglements über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bun-
desverwaltungsgericht vom 21. Februar 2008 [VGKE, SR 173.320.2]).
6.
Die Beschwerdeführerin als unterliegende Partei hat keinen Anspruch auf
Parteientschädigung (Art. 64 Abs. 1 VwVG; Art. 7 Abs. 1 VGKE).
7.
Für die Beantwortung der Frage, ob dieses Urteil mit Beschwerde in öffent-
lich-rechtlichen Angelegenheiten vor Bundesgericht angefochten werden
kann, ist entscheidend, ob der zur Debatte stehende Beitrag als An-
spruchs- oder Ermessenssubvention eingestuft wird, da gemäss Art. 83
Bst. k BGG die Beschwerde vor Bundesgericht gegen Entscheide bezüg-
lich Subventionen, auf die kein Anspruch besteht, nicht zulässig ist. Ob die
Beiträge an die Durchführung von Berufs- oder eidgenössischen Fachprü-
fungen als Anspruchs- oder als Ermessenssubventionen einzustufen sind,
wurde durch die Rechtsprechung bisher nicht geklärt (Urteil des BGer
2C_258/2012 vom 22. März 2012 E. 2.1; Urteil des BVGer B-8207/2010
vom 22. März 2011 E. 6). Diese Frage kann vorliegend jedoch offengelas-
sen werden, denn ihre Beantwortung liegt nicht im Kompetenzbereich des
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Bundesverwaltungsgerichts. Vielmehr wird das Bundesgericht gegebenen-
falls selbst über die Zulässigkeit einer allfälligen Beschwerde entscheiden.
Diese Überlegungen führen zu der offen formulierten Rechtsmittelbeleh-
rung, wie sie dem Entscheiddispositiv angefügt ist.
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