Decision ID: 1b2fc2b9-9579-5582-a53c-0c032a11f61b
Year: 2017
Language: de
Court: SG_VG
Chamber: SG_VG_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A. Die Garage X. AG ist Eigentümerin der Parzelle Nr. 00, Grundbuch Q., welche mit
einem Gewerbebetrieb (Autowerkstatt mit Tankstelle, Büro, Wohnung, Einstell- und
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Lagerräumen sowie Autoabstellplatz und -unterstand) überbaut ist. Gemäss dem
rechtskräftigen Zonenplan der Politischen Gemeinde Q. (vom Baudepartement
genehmigt am 30. Januar 2013) ist dieses Grundstück der Landwirtschaftszone
zugewiesen. Mit Entscheid vom 4. Mai 2010 bewilligte das Landwirtschaftsamt eine
Abtrennung vom Grundstück Nr. 01 im Halte von 576 m zur einmaligen Arrondierung
des nichtlandwirtschaftlichen Grundstücks Nr. 00 (act. 15/9/39/11 und 33, act. 15/36,
www.geoportal.ch, www. ... .ch).
B. Am 21. Mai 2010 ersuchte die Garage X. AG den Gemeinderat Q., die Parzelle Nr.
00 in eine Bauzone einzuzonen. Mit Beschlüssen vom 10. Juni 2010 und 11. April 2011
sicherte ihr der Gemeinderat Q. zu, ihr Gesuch eingehend zu prüfen (act. 15/9/35, 37
und 38). Am 4. April 2012 drohte sie dem Gemeinderat Q. an,
Rechtsverweigerungsbeschwerde zu erheben (act. 15/9/33). Am 10. April 2012
beauftragte der Gemeinderat Q. den Ortsplaner, das Einzonungsbegehren der Garage
X. AG zu prüfen (act. 15/9/32). Gestützt auf die Kurzbeurteilung des Ortsplaners vom
27. April 2012 stellte der Gemeinderat Q. mit Beschluss vom 7. Mai 2012 fest, dass die
Voraussetzungen für eine Einzonung der Parzelle Nr. 00 in die Gewerbe-Industrie- oder
Wohn-Gewerbe-Zone grundsätzlich nicht gegeben seien (act. 15/9/30 f.).
C. Veranlasst durch eine entsprechende Anfrage der Garage X. AG vom 20. Juli 2012
verfasste das Amt für Raumentwicklung und Geoinformation (AREG) am 4. September
2012 einen Vorprüfungsbericht zur Einzonung auf Parzelle Nr. 00. Es hielt fest, dass
keine Genehmigung in Aussicht gestellt werden könne (act. 15/9/26 f.). Anlässlich einer
Besprechung vom 22. Januar 2013 vereinbarten die Vertreter der Garage X. AG mit der
damaligen Planungskommission der Politischen Gemeinde Q. (vgl. Richtplanung,
Planungsbericht vom 23. September 2013, S. 7, www. ... .ch), „eine vertretbare
Lösung“ für eine Einzonung der Parzelle Nr. 00 zu suchen (act. 15/9/20). Am
27. Februar 2013 resp. offenbar am 28. Mai 2013 reichte die Garage X. AG den von ihr
privat erarbeiteten Teilzonen- und überbauungsplan Y.-strasse bzw. „Garage X.“ (mit
Planungsbericht vom 15. Mai 2013) ein (act. 15/9/15-19 und 21). Mit Beschlüssen vom
18. März 2013 und 12. August 2013 forderte der Gemeinderat Q. die Garage X. AG auf,
diese Planunterlagen (allenfalls) zu überarbeiten. Gleichzeitig erklärte er sich bereit, ein
Vorprüfungsverfahren einzuleiten, sofern die Planunterlagen seinen Vorgaben
entsprechen würden (act. 15/9/14 und 20). Am 10. September 2013 reichte die Garage
2
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X. AG den überarbeiteten Teilzonen- und überbauungsplan „Garage X.“ ein, welchen
der Gemeinderat Q. mit Beschluss vom 23. September 2013 dem AREG zur
Vorprüfung unterbreitete. In diesem Beschluss stellte der Gemeinderat Q. fest, dass
der Teilzonen- und überbauungsplan „Garage X.“ den Vorgaben des Gemeinderates
entspreche (act. 15/9/10-13). Am 27. November 2013 bzw. 24. Januar 2014 verfasste
das AREG einen Vorprüfungsbericht resp. eine Stellungnahme. Darin hielt es fest, dass
die Einzonung nicht genehmigt werden könne (act. 15/9/4 und 8). Am 6. März 2014
fand eine Aussprache zwischen dem Vorsteher des Baudepartements und Vertretern
der Garage X. AG statt (act. 15/9/3). Mit Beschluss vom 31. März 2014 lehnte es der
Gemeinderat Q. mit Verweis auf die vom AREG in Aussicht gestellte Nichtgenehmigung
ab, den von der Garage X. AG ausgearbeiteten Teilzonen- und überbauungsplan
„Garage X.“, welcher eine Einzonung der Parzelle Nr. 00 von der Landwirtschaftszone
in die Gewerbe-Industrie-Zone resp. Grünzone Schutz vorsah, als kommunalen
Nutzungsplan zu erlassen (act. 15/9/1 und 18).
D. Dagegen rekurrierte die Garage X. AG am 19. April 2014 an das Baudepartement
(act. 15/1). Am 3. Juni 2014 überwies das Baudepartement die Sache dem
stellvertretenden Departement des Innern zur weiteren Bearbeitung (act. 15/6). Am
17. August 2015 führte das Departement des Innern einen Augenschein durch (act.
15/36). Mit Beschluss vom 16. November 2015 wies der Gemeinderat Q. ein
Wiedererwägungsgesuch der Garage X. AG vom 13. Oktober 2015 ab (Beilage zu act.
15/48, act. 15/53). Mit Entscheid vom 1. Februar 2016 wies das Departement des
Innern den Rekurs vom 19. April 2014 ab (act. 2).
E. Gegen den Entscheid des Departements des Innern (Vorinstanz) vom 1. Februar
2016 erhob die Garage X. AG (Beschwerdeführerin) am 16. Februar 2016 Beschwerde
beim Verwaltungsgericht (act. 1). Am 10. Mai 2016 ergänzte sie ihre Beschwerde mit
einer Begründung und dem Rechtsbegehren, es sei der angefochtene Entscheid unter
Kosten- und Entschädigungsfolgen aufzuheben. Die Angelegenheit sei an den
Gemeinderat Q. zur Durchführung des Anzeige- und Auflageverfahrens für den
Teilzonen- und überbauungsplan „Garage X.“ zurückzuweisen. Eventualiter sei der
angefochtene Entscheid aufzuheben und die Angelegenheit an die Vorinstanz zur
nochmaligen Beurteilung zurückzuweisen (act. 11). Mit Vernehmlassung vom 20. Mai
2016 schloss die Vorinstanz auf Abweisung der Beschwerde (act. 14). Am 1. Juli 2016
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nahm das Baudepartement (Beschwerdebeteiligte) Stellung und beantragte die
Abweisung der Beschwerde (act. 19). Die Politische Gemeinde Q.
(Beschwerdegegnerin) verzichtete stillschweigend auf eine Vernehmlassung (act. 20).
Am 20. Juli 2016 liess sich die Beschwerdeführerin abschliessend vernehmen (act. 21).
Auf die Ausführungen der Verfahrensbeteiligten zur Begründung ihrer Anträge und die
Akten wird, soweit wesentlich, in den Erwägungen eingegangen.

Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1. (...).
2. Die Beschwerdeführerin bringt zunächst vor (act. 21, S. 3 Ziff. III/1), die
Beschwerdebeteiligte sei mangels hinreichenden schutzwürdigen rechtlichen oder
tatsächlichen Interessen zu Unrecht am Beschwerdeverfahren beteiligt worden.
2.1. Laut Art. 64 in Verbindung mit Art. 53 VRP erhalten die Vorinstanz und die
Betroffenen Gelegenheit zur Stellungnahme, sofern die Beschwerde nicht offensichtlich
unzulässig oder unbegründet ist. Wer als Betroffener im Sinne des Gesetzes zu gelten
hat, ergibt sich aufgrund des Streitgegenstands sowie des anwendbaren materiellen
Verwaltungsrechts. Grundsätzlich sind es jene Beteiligten, die bereits am
vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen haben (vgl. VerwG B 2008/142 vom 22.
Januar 2009 E. 2 mit Hinweis auf Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton
St. Gallen, 2. Aufl. 2003, Rz. 942, www.gerichte.sg.ch, siehe auch Art. 102 Abs. 1 des
Bundesgesetzes über das Bundesgericht, Bundesgerichtsgesetz; SR 173.110, BGG,
Art. 57 Abs. 1 des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren,
Verwaltungsverfahrensgesetz, SR 172.021, VwVG, Marantelli/Said Huber, in:
Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz, 2.
Aufl. 2016, Art. 6 N 58, Kölz/Häner/Bertschi, Verwaltungsverfahren und
Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Aufl. 2013, N 928 und 1115, und M. Bertschi,
A. Griffel und M. Donatsch, in: A. Griffel [Hrsg.], Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. Aufl. 2014, Vorbemerkungen zu
§§ 21-21a N 15 f. und 20 ff., § 26b N 8 und 12 sowie § 58 N 6 ff.).
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2.2. Wie sich aus den vorliegenden Akten ergibt (act. 2, act. 15/7, 21, 35-37, 49, 51 f.,
54, 59, 67, 69), hat die Vorinstanz die Beschwerdebeteiligte als Genehmigungsbehörde
im Sinne von Art. 26 Abs. 1 des Bundesgesetzes über die Raumplanung
(Raumplanungsgesetz; SR 700, RPG, in der Fassung vom 1. Mai 2014) sowie Art. 31
Abs. 1 des Gesetzes über die Raumplanung und das öffentliche Baurecht (Baugesetz;
sGS 731.1) und Art. 25 lit. a des Geschäftsreglements der Regierung und der
Staatskanzlei (sGS 141.3, GeschR) am Rekursverfahren beteiligt (vgl. zur Stellung und
den Aufgaben des AREG Art. 31 RPG, Art. 45 lit. a, e und f BauG sowie Art. 6 ff. der
Verordnung über die kantonale Raumplanung, sGS 731.11). Dementsprechend hat sich
die Beschwerdebeteiligte im Rekursverfahren auch geäussert (act. 15/10, 28, 36, 41,
43, 60). Gegen die Beteiligung der Beschwerdebeteiligten im vorinstanzlichen
Verfahren hat die Beschwerdeführerin sowohl im Rekurs- (act. 15/20, 30-32, 46, 57, 66)
als auch im Beschwerdeverfahren keine Einwände erhoben. Unter diesen Umständen
kann die Beschwerdebeteiligte, welche bereits am vorinstanzlichen Verfahren
teilgenommen hat, als Betroffene im Sinne von Art. 64 in Verbindung mit Art. 53 VRP
am Beschwerdeverfahren beteiligt werden, wenngleich sie keine Parteistellung (Art. 6
VwVG) beanspruchen kann (vgl. im Übrigen zur angeblichen Vorbefassung der
Beschwerdebeteiligten BGer 1C_903/2013 vom 10. August 2015 E. 2).
3. Die Beschwerdeführerin stellt weiter die Beweisanträge (act. 11, S. 4 Ziff. III/1, S. 8
Ziff. III/10 und S. 11 Ziff. III/15a, act. 12, S. 4 f. lit. B und D), es sei ein Augenschein
durchzuführen und es seien M.D., M.I., U.S. und W.H. zu befragen. Darauf kann
verzichtet werden, da sich die vorliegend entscheidenden tatsächlichen Verhältnisse
aus den Verfahrensakten, insbesondere aus dem Augenscheinprotokoll vom 20.
August 2015 (act. 15/36), und dem öffentlich zugänglichen Geoportal
(www.geoportal.ch) ergeben (vgl. zur antizipierten Beweiswürdigung BGE 141 I 60 E.
3.3 mit Hinweis auf BGE 136 I 229 E. 5.3 und Waldmann/Bickel, in: Waldmann/
Weissenberger [Hrsg.], a.a.O., Art. 29 N 88, sowie G. Steinmann, in: Ehrenzeller/
Schindler/Schweizer/Vallender, Die schweizerische Bundesverfassung, 3. Aufl. 2014,
Art. 29 N 48).
4. Sodann vertritt die Beschwerdeführerin die Auffassung (act. 11, S. 18 f. Ziff. IV/8), es
sei mit Art. 12 und Art. 15 VRP unvereinbar, dass die Vorinstanz im Zusammenhang mit
dem von ihr gerügten Verstoss gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung von der
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Beschwerdebeteiligten nicht genaueren Aufschluss über die offensichtlich vielen
anderen Kleinbauzonen im Kanton St. Gallen verlangt habe, obwohl diese von ihr ganz
genau bezeichnet worden seien. Die angebotenen Beweismittel seien leicht zugänglich
gewesen.
4.1. Zum Anspruch auf rechtliches Gehör nach Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung
der Schweizerischen Eidgenossenschaft (SR 101, BV) und Art. 6 Ziff. 1 der
Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (SR
0.101, EMRK, vgl. zum Anwendungsbereich von Art. 6 Ziff. 1 EMRK in Bezug auf das
Planungsrecht BGE 127 I 44 E. 2 sowie Meyer-Ladewig/Harrendorf/König, EMRK, 4.
Aufl. 2017, Art. 6 N 21) gehört, dass die Behörde die ihr angebotenen Beweise
abnimmt, wenn diese zur Abklärung des Sachverhalts tauglich erscheinen (siehe auch
Art. 12 und Art. 15 VRP). Umgekehrt folgt daraus, dass keine Verletzung des
rechtlichen Gehörs vorliegt, wenn eine Behörde auf die Abnahme beantragter
Beweismittel verzichtet, weil sie auf Grund der bereits abgenommenen Beweise ihre
Überzeugung gebildet hat und ohne Willkür in vorweggenommener (antizipierter)
Beweiswürdigung annehmen kann, dass ihre Überzeugung durch weitere
Beweiserhebungen nicht geändert würde (vgl. E. 3 hiervor und dortige Hinweise).
4.2. Gemäss den zutreffenden Ausführungen der Vorinstanz in Erwägung 6 des
angefochtenen Entscheids (act. 2, S. 14 f., siehe auch Vernehmlassung der Vorinstanz
vom 20. Mai 2016, act. 14, Ziff. 1) können der Beschwerdegegnerin nur insoweit
Verstösse gegen den Rechtsgleichheitsgrundsatz (Art. 8 Abs. 1 BV) vorgeworfen
werden, soweit die von der Beschwerdeführerin in der Rekursergänzung vom
20. Mai 2014 (act. 15/5, S. 20 f.), der Stellungnahme vom 5. September 2014 (act.
12/22-38 und 60, act. 15/20, S. 8 f. und 10 f., act. 15/20/22-38), anlässlich des
Augenscheins vom 20. August 2015 (act. 12/41) und der Eingabe vom 25. Januar 2016
(act. 15/66, S. 3 f.) genannten Kleinbauzonen das Hoheitsgebiet der
Beschwerdegegnerin betreffen. Weiter bestreitet die Beschwerdeführerin die
Ausführungen des Rechtsvertreters der Beschwerdegegnerin am Augenschein vom 17.
August 2015 (act. 15/36, S. 6) nicht, wonach die von ihr aufgeführten bestehenden
Kleinbauzonen im Hoheitsgebiet der Beschwerdegegnerin (act. 15/20/36-38) vor 50 bis
60 Jahren und damit vor Inkrafttreten des RPG entstanden sind. Damit liegt bereits aus
diesem Grund keine willkürliche Ungleichbehandlung vor, weshalb der Vorinstanz auch
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nicht vorgeworfen werden kann, sie hätte die entsprechenden Akten beiziehen müssen,
zumal die Beschwerdebeteiligte dazu am 14. November 2014 Stellung nahm
(act. 15/28, zu IV/B Ziff. 6). Demzufolge konnte auch im vorliegenden
Beschwerdeverfahren – trotz der entsprechenden Anträge der Beschwerdeführerin (act.
12, S. 4 lit. C) – davon abgesehen werden, bei der Beschwerdebeteiligten einen
Amtsbericht über Kleinbauzonen und die Akten zur Teilrevision 2013 in der Politischen
Gemeinde Gaiserwald, zum Teilzonen- und überbauungsplan Schollberg in der
Politischen Gemeinde Wartau sowie zu den Einzonungen Sommerau Nord (Gossau),
TZP Arbonerstrasse (Wittenbach) und TZP Hofer (Niederhelfenschwil) einzuholen.
Darüber hinaus finden sich – entgegen der Mutmassungen der Beschwerdeführerin
(act. 11, S. 3 Ziff. II/2) – keine Anhaltspunkte dafür, dass der angefochtene Entscheid
auf unvollständigen Akten gründet. Diesbezüglich ist eine Rückweisung an die
Vorinstanz gemäss dem Eventualantrag der Beschwerdeführerin (Art. 64 in Verbindung
mit Art. 56 Abs. 2 VRP) nicht angezeigt.
5. Nicht umstritten ist im konkreten Fall, dass die Parzelle Nr. 00 ungeachtet der
„Zonenplannachführung 2012/2013“ (www. ... .ch) mindestens seit dem 22. April 1997
(www.geoportal.ch) und damit seit über 20 Jahren unverändert der
Landwirtschaftszone zugewiesen ist und die Beschwerdegegnerin deshalb zu Recht
auf das Einzonungsgesuch der Beschwerdeführerin eingetreten ist. Im Mittelpunkt der
Auseinandersetzung steht die Frage, ob die Beschwerdegegnerin die beantragte
Einzonung ablehnen durfte.
5.1. Ein Grundeigentümer kann unter Berufung auf die Eigentumsgarantie (Art. 26 Abs.
1 BV) grundsätzlich eine Überprüfung und gegebenenfalls Anpassung des
Nutzungsplans verlangen, wenn dieser Nutzungsbeschränkungen für das eigene
Grundstück zur Folge hat, sofern sich die Verhältnisse erheblich geändert haben (Art.
21 Abs. 2 RPG, vgl. hierzu BGE 140 II 25 E. 3 und VerwGE B 2014/107 vom 25. Mai
2016 E. 8.1 je mit Hinweisen) oder der für Bauzonen geltende Planungshorizont von 15
Jahren (Art. 15 Abs. 1 RPG) abgelaufen ist (vgl. BGer 1C_252/2012 vom 12. März 2013
E. 5.1 mit Hinweis auf BGE 132 II 408 E. 4.3 mit Hinweisen, in: Pra 96/2007 Nr. 66).
Darüber hinaus stellt es Art. 25 Abs. 1 RPG den Kantonen frei, mittels Spezialnorm den
betroffenen Grundeigentümern oder Dritten ein Initiativrecht zu verleihen (vgl. B. Heer,
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St. Gallisches Bau- und Planungsrecht, Bern 2003, Rz. 190 und FN 136 mit Hinweis auf
BGE 120 Ia 34 E. 2a, in: Pra 85/1996 Nr. 7). Art. 33 Abs. 1 BauG schreibt vor, dass der
Grundeigentümer nach Ablauf von zehn Jahren seit Rechtsgültigkeit die Überprüfung
von Zonensplänen verlangen kann. Mit Blick auf den Grundsatz der derogatorischen
Kraft des Bundesrechts (Art. 49 Abs. 1 BV) ist dabei zu beachten, dass dem
Grundeigentümer auf Grund von Art. 21 Abs. 2 RPG ein Überprüfungsanspruch
unabhängig von einer Überprüfungsfrist zusteht, wenn sich die Verhältnisse derart
geändert haben, dass das öffentliche Interesse an den geltend gemachten
Eigentumsbeschränkungen dahingefallen sein könnte. Gemäss Art. 33 Abs. 2 BauG hat
der Grundeigentümer Anspruch auf Aufhebung oder Änderung des Planes, wenn die
Voraussetzungen nach Art. 32 Abs. 1 BauG gegeben sind, d.h. die Aufhebung oder
Änderung aus wichtigen öffentlichen Interessen geboten erscheint (lit. a), oder wenn
der Zweck des Planes nicht erreicht wird und dem Grundeigentümer unzumutbare
Nachteile erwachsen (lit. b). Prüft die zuständige Planungsbehörde auf das Gesuch hin
oder von Amtes wegen, ob sich ein Anspruch auf Aufhebung oder Änderung des
Nutzungsplanes aus wichtigen öffentlichen Interessen ergibt, hat sie eine
Gesamtbetrachtung bzw. eine umfassende Interessenabwägung anzustellen, die alle
privaten und öffentlichen Interessen einbezieht. Sie muss sich bei ihrem Entscheid über
Änderung oder Beibehaltung des Planes insbesondere von den Planungsgrundsätzen
von Art. 1 und 3 RPG leiten lassen und dabei den veränderten Bedürfnissen des
gesamten Plangebietes gerecht werden. Dabei steht der zuständigen
Gemeindebehörde ein erheblicher Beurteilungsspielraum zu (vgl. VerwGE B 2009/111
vom 24. August 2010 E. 4.6 und 4.8 f. sowie E. 7 bis 7.2 mit Hinweisen, in: GVP 2010
Nr. 40, VerwGE B 2012/244 vom 3. Dezember 2013 E. 3, VerwGE B 2013/22 vom 2.
Juli 2013 E. 2.3, VerwGE B 2011/182 vom 3. Juli 2012 E. 4.2, VerwGE B 2011/19 vom
20. März 2012 E. 5.3 und VerwGE B 2004/110 vom 4. März 2005 E. 3b,
www.gerichte.sg.ch, GVP 2001 Nr. 93, GVP 1986 Nr. 74 sowie E. David,
Ortsplanungsrecht II: Das Verfahren beim Erlass von Baureglement, Plänen und
Schutzverordnungen, in: Das Nachtragsgesetz zum st. gallischen Baugesetz, St. Gallen
1983, S. 113 ff., und Waldmann/Hänni, Raumplanungsgesetz, Bern 2006, Art. 21 N 21
ff.).
Im Gegensatz zur Rekursinstanz, welche die Nutzungspläne auf ihre Recht- und
Zweckmässigkeit überprüft (vgl. Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG in Verbindung mit Art. 46 Abs.
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1 VRP), ist die Kognition des Verwaltungsgerichts bei der Überprüfung der
Nutzungsplanung beschränkt. Dieses ist lediglich zur Rechtskontrolle befugt (Art. 61
Abs. 1 und 2 VRP). Es hat sich darauf zu beschränken, über die Einhaltung des
Ermessensspielraums zu wachen, und schreitet nur ein, wenn die Vorinstanz das ihr
zustehende Ermessen überschritten oder missbraucht hat (vgl. VerwGE B 2015/70 vom
24. November 2016 E. 5 mit Hinweisen, www.gerichte.sg.ch).
5.2. Am 1. Mai 2014 traten das revidierte RPG und die dazugehörigen
Ausführungsbestimmungen in der Raumplanungsverordnung (SR 700.1, RPV) in Kraft.
Die Beschwerdegegnerin lehnte es mit Beschluss vom 31. März 2014 ab, ein Verfahren
zur Einzonung der Parzelle Nr. 00 einzuleiten (act. 15/9/1). Dagegen erging der
angefochtenen Entscheid (act. 2) am 1. Februar 2016. Damit stellt sich die Frage nach
dem anwendbaren Recht. Diesbezüglich bringt die Beschwerdeführerin vor, auch das
neue Recht stehe einer öffentlichen Auflage der streitigen Planungsinstrumente nicht
entgegen (act. 11, S. 18 Ziff. IV/7).
Entgegen anderslautender Darstellung der Vorinstanz in Erwägung 2 des
angefochtenen Entscheids (act. 2, S. 9 f.) findet die Übergangsbestimmung von Art.
38a Abs. 2 RPG, wonach bis zur Genehmigung der Richtplananpassung nach Art. 8 f.
RPG durch den Bundesrat im betreffenden Kanton die Fläche der rechtskräftig
ausgeschiedenen Bauzonen insgesamt nicht vergrössert werden darf, grundsätzlich
auf alle Einzonungen Anwendung, die am 1. Mai 2014 noch nicht rechtskräftig waren,
jedenfalls wenn über sie noch nicht kantonal letztinstanzlich entschieden war (vgl.
VerwGE B 2015/36 vom 28. März 2017 E. 6.1 mit Hinweisen auf BGer 1C_205/2016
vom 10. November 2016 E. 5.2, BGer 1C_315/2015; 1C_321/2015 vom
24. August 2016 in BGE 142 II 509 nicht publizierte E. 3.4, BGer 1C_197/2015 vom
2. Februar 2016 E. 2.4, BGer 1C_365/2015 vom 9. Dezember 2015 E. 4.4, BGE 141 II
393 E. 3 und BGer 1C_612/2014 vom 26. August 2015 E. 2 je mit Hinweisen,
www.gerichte.sg.ch, siehe auch VerwGE B 2015/59 vom 27. September 2016 E. 5.1
mit Hinweisen, www.gerichte.sg.ch). Das bedeutet, dass sich die von der
Beschwerdeführerin anbegehrte Einzonung des Grundstücks Nr. 00, welche nicht
durch Auszonungen kompensiert werden soll, in Anwendung der
Übergangsbestimmungen von Art. 38a Abs. 2 RPG und Art. 52a Abs. 1 und 2 RPV
mangels genehmigter Richtplananpassung (vgl. Genehmigungsentwurf vom Januar
http://www.gerichte.sg.ch
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2017, www.richtplan-sg.ch) von vornherein als bundesrechtswidrig und somit nicht als
genehmigungsfähig erweist. Daher hätte die Vorinstanz die Verfügung der
Beschwerdegegnerin vom 31. März 2014, mit welcher diese als zuständige
Planungsbehörde (vgl. Art. 2 Abs. 1, Art. 4 und Art. 6 Abs. 1 BauG) die Einleitung eines
Planungsverfahrens ablehnte (act. 15/9/1), bereits aus übergangsrechtlichen Gründen
schützen müssen. Dies umso mehr, als bereits bei Erlass der erstinstanzlichen
Verfügung am 31. März 2014 angesichts der Einsprachefrist von 30 Tagen (Art. 29 Abs.
1 Satz 1 BauG) feststand, dass ein allfälliges erstinstanzliches Einzonungsverfahren
(vgl. Art. 29 ff. BauG) nicht vor Inkrafttreten des revidierten Planungsrechts des Bundes
am 1. Mai 2014 hätte abgeschlossen werden können, weshalb die revidierten RPG-
Bestimmungen zur Anwendung gelangten. Demnach hat die Vorinstanz ihrer
Beurteilung zu Unrecht die bis 30. April 2014 gültige Fassung von Art. 1, Art. 3 und
Art. 15 RPG zugrunde gelegt (vgl. hierzu VerwGE B 2015/71 vom 26. Oktober 2016 E.
3, www.gerichte.sg.ch). Da der revidierte kantonale Richtplan vom Bundesrat noch
nicht genehmigt worden ist, rechtfertigt es sich indessen nicht, die Sache an die
Vorinstanz zur neuen Entscheidung (Art. 64 in Verbindung mit Art. 56 Abs. 2 VRP)
zurückzuweisen.
5.3. Da damit zu rechnen ist, dass der Bundesrat noch in diesem Jahr über den zur
Genehmigung eingereichten revidierten Richtplan entscheiden wird (Art. 10 Abs. 1
RPV), sind aus prozessökonomischen Gründen einige (summarische) Überlegungen zur
Frage anzubringen, ob der Beschwerdeführerin künftig unter neuem Recht ein
Anspruch auf die beantragte Einzonung zustehen würde, auch wenn die
entsprechenden Erwägungen lediglich ein obiter dictum darstellen, das nicht in
Rechtskraft erwachsen kann (vgl. BGer 1C_372/2016 vom 8. Dezember 2016 E. 5). Ein
solcher Anspruch würde nur dann bestehen, wenn die beantragte Einzonung
raumplanerisch geboten wäre, ohne dass den kommunalen und kantonalen
Planungsbehörden insoweit noch ein Ermessensspielraum zustehen würde (vgl. hierzu
die zutreffende E. 4.1 des angefochtenen Entscheids, act. 2, S. 10, mit Hinweisen auf
BGer 1C_252/2012 vom 12. März 2013 E. 5.1 und VerwGE B 2013/22 vom 2. Juli 2013
E. 2.3, www.gerichte.sg.ch).
Nach Art. 15 Abs. 4 lit. e RPG kann Land unter anderem dann neu einer Bauzone
zugewiesen werden, wenn damit die Vorgaben des Richtplans umgesetzt werden. Aus
http://www.gerichte.sg.ch
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dem Entwurf des kantonalen Richtplans, Richtplankarte 1:50‘000, Teil Süd, vom Januar
2017 (richtplan-sg.ch) ergibt sich, dass sich die Parzelle Nr. 00 nicht im festgelegten
Siedlungsgebiet befindet. Diese Festsetzung im kantonalen Richtplan, welche
allerdings vom Bundesrat noch nicht genehmigt wurde und in Zukunft auf Antrag der
Beschwerdegegnerin vom Kanton im Rahmen der jährlichen Richtplan-Anpassungen
allenfalls noch abgeändert werden könnte, spricht gegen die beantragte Einzonung
(vgl. Art. 8a lit. a RPG und VerwGE B 2015/36 vom 28. März 2017 E. 8 mit Hinweisen,
www.gerichte.sg.ch, siehe auch Art. 5a RPV). Die erhebliche Entscheidungsfreiheit der
Beschwerdegegnerin wird durch diese Vorgabe stark eingeschränkt (vgl. hierzu Art. 2
Abs. 3 RPG, Art. 2 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 2 BauG, Art. 89 der Verfassung des Kantons
St. Gallen, sGS 111.1, KV und Art. 50 BV sowie BGer 1C_372/2016 vom 8. Dezember
2016 E. 3 mit Hinweis auf BGer 1C_328/2007 vom 18. Dezember 2007 E. 2 mit
Hinweisen). Fraglich ist im Weiteren, inwiefern auf Parzelle Nr. 00 die Planungswerte für
Strassenverkehrslärm mit planerischen, gestalterischen und baulichen Massnahmen
eingehalten werden könnten (vgl. hierzu Planungsbericht vom 15. Mai 2013, act.
15/9/16, S. 11 f. Ziff. 6.5 und Anhang). Mangels entsprechender Nachweise resp.
einem entsprechenden konkreten Bauprojekt (vgl. Vorprüfungsbericht vom
27. November 2013, act. 15/9/8, S. 3 f. Ziff. 4.1) spricht auch die bestehende
Strassenverkehrslärmbelastung gegen eine künftige Einzonung der Parzelle Nr. 00 (vgl.
Art. 24 Abs. 1 des Bundesgesetzes über den Umweltschutz, Umweltschutzgesetz; SR
814.01, USG, Art. 29 der Lärmschutz-Verordnung, SR 814.41, LSV, und A. Gossweiler,
Das schweizerisches Umweltschutzgesetz Rechtsprechung 2011-2015, in: URP 2017
S. 146 ff., S. 170, mit Hinweis auf BGer 1C_211/2011; 1C_213/2011; 1C_217/2011 vom
20. Februar 2012 E. 5.3.1 f., und R. Wolf, in: Vereinigung für Umweltrecht und Helen
Keller [Hrsg.], Kommentar zum Umweltschutzgesetz, Art. 24 N 23 ff.). Ungeachtet
dessen ist nicht erkennbar, inwiefern die Beschwerdegegnerin das ihr zustehende
Planungsermessen rechtsfehlerhaft ausgeübt haben sollte, indem sie die Einleitung
eines angesichts der vom AREG in Aussicht gestellten Nichtgenehmigung zum
Scheitern verurteilten Planungsverfahrens ablehnte (vgl. zur Zulässigkeit der
Ausscheidung von Kleinbauzonen Aemisegger/Kissling, in: Aemisegger/Moor/Ruch/
Tschannen [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zürich 2016, Art. 15 N
84 f. mit Hinweisen auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung, unter anderem auf
BGer 1C.153/2007 vom 6. Dezember 2007 E. 3). Abgesehen davon, dass es nicht im
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Interesse der Beschwerdeführerin sein kann, unnötig finanziellen Aufwand zu tätigen
(lärmrechtliche Nachweise, Erarbeiten eines Vor- oder Bauprojekts), steht es im
Ermessen der Beschwerdegegnerin, das öffentliche Interesse an der Trennung von
Bau- und Nichtbaugebiet (Art. 1 Abs. 1 Satz 1 RPG), der Siedlungsentwicklung nach
innen (Art. 1 Abs. 2 lit. a RPG) sowie der Schaffung kompakter Siedlungen (Art. 1
Abs. 2 lit. b RPG) stärker zu gewichten als die mittels des Teilzonen- und
überbauungsplans „Garage X.“ geplanten punktuellen Verbesserungen für Natur und
Gewässer und das Interesse (Art. 1 Abs. 2 lit. b RPG), die räumlichen
Voraussetzungen für die Wirtschaft zu schaffen (vgl. hierzu Beschluss der
Beschwerdegegnerin vom 31. März 2014, act. 15/9/1, S. 3 f., siehe auch Art. 75 Abs. 1
BV und Art. 3 Abs. 2 lit. b und Abs. 3 lit. a bis b RPG). Das Grundstück Nr. 00 grenzt
nicht an eine bestehende Bauzone an (vgl. demgegenüber VerwGE B 2007/130 vom
12. Februar 2008 E. 2.3.3, www.gerichte.sg.ch). Es liegt ca. 300 m bzw. 500 m von den
Ortsteilen Maseltragen resp. Rufi entfernt inmitten des Nichtbaugebietes
(www.geoportal.ch). Zudem befindet es sich in einem siedlungsgliedernden Freiraum,
woran auch im revidierten kantonalen Richtplan vom Januar 2017 festgehalten werden
soll (richtplan-sg.ch, siehe auch Koordinationsblatt IV 15 des kantonalen Richtplans,
www.geoportal.ch und www.sg.ch, und VerwGE B 2012/172 vom 29. Oktober 2012,
wonach eine gegen die entsprechende Festsetzung im kantonalen Richtplan erhobene
Beschwerde der Beschwerdegegnerin zufolge Rückzugs abgeschrieben wurde). All
dies sind gewichtige Gründe, welche im Rahmen der Interessenabwägung (Art. 3 RPV)
der beantragten Einzonung entgegenstehen (vgl. Vorprüfungsbericht vom
27. November 2013, act. 15/9/8, S. 3, und demgegenüber Planungsbericht vom
15. Mai 2013, act. 15/9/16, S. 7 Ziff. 3.1 sowie S. 13 f. Ziff. 7, siehe auch Art. 38 Abs. 2
des Planungs- und Baugesetzes vom 27. April 2016, www.ratsinfo.sg.ch). Hinzu
kommt, dass die anbegehrte Einzonung von der Landwirtschaftszone in die Gewerbe-
Industrie-Zone (vgl. Art. 13 BauG und act. 15/9/18) im Unterschied zum Fall BGer 1C.
153/2007 vom 6. Dezember 2007 (vgl. E. 3.3.1 f.) grundsätzlich zu neuen
Nutzungsmöglichkeiten auf Parzelle Nr. 00 führen würde, woran der von der
Beschwerdeführerin beantragte koordinierte Erlass des überbauungsplans „Garage X.“
nichts zu ändern vermöchte. Bei dieser Ausgangslage erscheint es vertretbar, wenn die
Beschwerdegegnerin gestützt auf die Einschätzung des AREG daran festhalten würde
(act. 15/9/1, S. 3 f. E. 4 ff.), dass nicht mehr von einer massvollen Erweiterung
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gesprochen werden könne und deshalb keine besonderen Gründe vorlägen, welche
ausnahmsweise die Schaffung einer Kleinbauzone rechtfertigen könnten. Nach dem
Gesagten ist davon auszugehen, dass die beantragte Einzonung nach der
Genehmigung des revidierten kantonalen Richtplans nicht zulässig und deswegen
raumplanerisch nicht geboten sein wird, weshalb der Beschwerdeführerin auch daher
kein Anspruch auf Einzonung zustehen würde. Bei diesem Ergebnis kann offen
gelassen werden, ob die übrigen Voraussetzungen von Art. 15 RPG (siehe auch
Art. 30a RPV) erfüllt werden könnten.
6. Nach Ansicht der Beschwerdeführerin ist der Ermessensentscheid der
Beschwerdegegnerin mit Treu und Glauben unvereinbar. Sie macht geltend (act. 11, S.
12-18, Ziff. IV/1-6, S. 20-22 Ziff. V, act. 21 Ziff. I f. und III/2), die Beschwerdegegnerin
habe eine Zusicherung abgegeben, ein Planverfahren einzuleiten. Bei den
verschiedenen Entwürfen sei es nicht um den Grundsatz, sondern lediglich darum
gegangen, die Planänderung derart „massgeschneidert“ festzulegen, wie dies für
Kleinbauzonen aufgrund der bundesgerichtlichen Rechtsprechung erforderlich sei. Die
Beschwerdegegnerin habe in einem mehrjährigen Verfahren an der Erstellung des
Entwurfs des Teilzonen- und überbauungsplans aktiv mitgewirkt. Es sei unzulässig,
wenn die Beschwerdegegnerin nach jahrelanger Vorarbeit wegen der in Widerspruch
zur Vorprüfung vom 4. September 2012 stehenden Schreiben des AREG vom
27. November 2013 und 24. Januar 2014 ohne eigene Interessenabwägung das
Erlassverfahren nicht einleite, zumal das AREG, welches nicht Planungsbehörde sei, im
Vorprüfungsverfahren bei der Beurteilung strenger sei als im Genehmigungsverfahren.
Diese Meinungsänderung der Beschwerdegegnerin sei willkürlich. Das AREG und die
Beschwerdegegnerin müssten sich den Entscheid des Landwirtschaftsamtes vom 4.
Mai 2010 entgegenhalten lassen, wonach eine nichtlandwirtschaftliche Nutzung
zulässig sei. Widersprüchliches Verhalten der Behörden könne keinen Rechtsschutz
finden.
6.1. Der Grundsatz von Treu und Glauben gemäss Art. 9 BV gilt für die Revision von
Nutzungsplänen ebenso wie für alle anderen Verwaltungsbereiche (vgl. T. Tanquerel, in:
Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung,
Zürich 2016, Art. 21 N 51 mit Hinweisen auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung
und P. Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 6. Aufl. 2016, S.
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625). Eine (selbst unrichtige) Auskunft, welche eine Behörde dem Bürger erteilt, kann
unter gewissen Umständen Rechtswirkungen entfalten. Kumulative Voraussetzungen
dafür sind, dass:
- es sich um eine vorbehaltlose Auskunft der Behörden handelt;
- die Auskunft sich auf eine konkrete, den Bürger berührende Angelegenheit bezieht;
- die Amtsstelle, welche die Auskunft gegeben hat, hierfür zuständig war oder der
Bürger sie aus zureichenden Gründen als zuständig betrachten durfte;
- der Bürger die Unrichtigkeit der Auskunft nicht ohne weiteres hat erkennen können;
- der Bürger im Vertrauen hierauf nicht ohne Nachteil rückgängig zu machende
Dispositionen getroffen hat;
- die Rechtslage zur Zeit der Verwirklichung noch die gleiche ist wie im Zeitpunkt der
Auskunftserteilung;
- das Interesse an der richtigen Durchsetzung des objektiven Rechts dasjenige des
Vertrauensschutzes nicht überwiegt
(vgl. VerwGE B 2014/60 vom 28. Juni 2016 E. 8.1 mit Hinweisen auf BGE 137 II 182
E. 3.6.2, VerwGE B 2014/16 vom 30. Juni 2015 E. 3.1, BGer 1C_378/2014 vom
23. Dezember 2014 E. 3.2 und VerwGE B 2013/193 vom 11. November 2014 E. 2.2.1,
www.gerichte.sg.ch, sowie Wiederkehr/Richli, Praxis des allgemeinen
Verwaltungsrechts, Band I, Bern 2012, N 1971). Für Zusicherungen gelten die gleichen
Voraussetzungen wie für Auskünfte (vgl. Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines
Verwaltungsrecht, Bern 2014, § 22 N 19).
Der Vorgeschichte einer Nutzungsplanfestsetzung kann ein solches Gewicht
zukommen, dass sich daraus die begründete Erwartung einer Einweisung von Land in
eine Bauzone ergibt. Namentlich die Erschliessungsplanung oder durchgeführte
Baulandumlegungen vermögen das Vertrauen zu wecken, davon erfasstes Land werde
im neu zu erlassenden Zonenplan der Bauzone zugewiesen. Auch wenn keine
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konkreten Zusicherungen vorliegen, die nach dem Grundsatz von Treu und Glauben
(Art. 9 BV) eine Pflicht zur Einzonung begründen, kann sich eine solche aus den der
Nutzungsplanung vorangehenden besonderen Umständen herleiten. Die Vorgeschichte
und der Vertrauensschutz verleihen jedoch einem Grundeigentümer (gleich wie eine
vollständige Erschliessung) keinen unbedingten Anspruch auf Zuteilung seiner Parzelle
zu einer RPG-konformen Bauzone. Die bundesgerichtliche Rechtsprechung anerkennt,
dass die Verwirklichung der Raumplanungsgrundsätze Vorrang vor der Beständigkeit
eines altrechtlichen Plans hat. Wesentlich ist zunächst, ob die Vorgeschichte eine
Abfolge von Ereignissen umfasst, die auf die Einzonung des Gebiets ausgerichtet war.
Die Berufung auf Vertrauensschutzinteressen setzt weiter voraus, dass keine Kollision
zum Interesse an der richtigen Durchsetzung des objektiven Rechts - hier einer RPG-
konformen Nutzungsplanung - absehbar war (vgl. BGer 1C_493/2013 vom 28. Januar
2014 E. 2.3 mit Hinweisen auf BGE 132 II 218 E. 6.1 und 6.2 sowie BGer 1C_285/2007
vom 22. Mai 2008 E. 7, in: ZBl 110/2009 S. 326, siehe auch BGer 1C_334/2011 vom 5.
Januar 2012 E. 5).
6.2. Wie die Vorinstanz in Erwägung E. 7.3 des angefochtenen Entscheids (act. 2, S.
16) zutreffend ausgeführt hat, sind die Behauptungen der Beschwerdeführerin
aktenwidrig. Zunächst kommt keinem der Beschlüsse der Beschwerdegegnerin (vgl.
act. 15/9/35 und 37, act. 15/9/32, act. 15/9/30, act. 15/9/14 und 20, act. 15/9/10, act.
15/9/1) sowie der von ihr mit der Beschwerdeführerin abgeschlossenen Vereinbarung
vom 22. Januar 2013 (act. 15/9/20) die Bedeutung einer Zusicherung zu, dass für die
Einzonung der Parzelle Nr. 00 ein Planungsverfahren eingeleitet werde. Vielmehr stellte
die Beschwerdegegnerin lediglich in Aussicht, ein Vorprüfungsverfahren einzuleiten,
wenn die von der Beschwerdeführerin privat erarbeiteten Planungsinstrumente den
gemeinderätlichen Anforderungen entsprechen würden. Auch hielt sie fest, dass die
Genehmigung einer Einzonung dereinst von einem konkreten Baugesuch abhängig
gemacht werde. Im Übrigen stellte sie sich auf den Standpunkt, dass sie zwar bereit
wäre, eine massvolle Entwicklung auf Parzelle Nr. 00 durch Zuweisung zu einer
Bauzone zu ermöglichen. Voraussetzung dafür sei jedoch, dass das AREG dafür eine
Genehmigung in Aussicht stelle. Bei der geschilderten Sachlage ist offenkundig, dass
nicht auf einen Vertrauenstatbestand geschlossen werden kann. Daran ändert auch
nichts, dass die Beschwerdeführerin der Beschwerdegegnerin mehrere Planentwürfe
unterbreitete. Sodann war die Haltung des AREG in den Vorprüfungsberichten vom 7.
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Mai 2012 (act. 15/9/29), 4. September 2012 (act. 15/9/26) und 27. November 2013
resp. der Stellungnahme vom 24. Januar 2014 (act. 15/9/4 und 8) konsistent, auch
wenn diesen Amtsberichten zuweilen verschiedene Planentwürfe zugrunde lagen.
Insbesondere ist – entgegen der Darstellung der Beschwerdeführerin (act. 11, S. 10
Ziff. III/12 f.) – nicht ersichtlich, dass das AREG im Vorprüfungsbericht vom 27.
November 2013 und in der Stellungnahme vom 24. Januar 2014 nicht mehr auf die
bundesgerichtliche Rechtsprechung zur Ausscheidung von Kleinbauzonen Bezug
nahm, auch wenn es darin keine entsprechende Zitate wiedergab (vgl. hierzu die
nachvollziehbaren Ausführungen der Beschwerdebeteiligten in der Vernehmlassung
vom 1. Juli 2016, act. 19). Folglich kann auch keine willkürliche Meinungsänderung der
Beschwerdegegnerin vorliegen. Des Weiteren ist für die hier zu beurteilende Frage, ob
die Beschwerdegegnerin verpflichtet war, ein Planungsverfahren einzuleiten, die vom
Landwirtschaftsamt am 4. Mai 2010 gestützt auf Art. 60 Abs. 1 lit. d des
Bundesgesetzes über das bäuerliche Bodenrecht (SR 211.412.11, BGBB)
vorgenommene Beurteilung (act. 15/9/39/11) nicht von Bedeutung. Ferner tut nichts zur
Sache, dass die Beschwerdegegnerin im Beschwerdeverfahren stillschweigend auf die
Einreichung einer Vernehmlassung verzichtet hat und die Beschwerdeführerin die
Ansicht vertritt, die Beschwerdegegnerin habe dadurch stillschweigend anerkannt,
dass der von ihr ausgearbeitete Teilzonen- und überbauungsplan „Garage X.“ mit der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung in Einklang stehe (act. 21 Ziff. I). In dieser
Hinsicht verkennt die Beschwerdeführerin, dass den Verfahrensbeteiligten die
Erstattung einer Vernehmlassung grundsätzlich freigestellt ist (vgl. hierzu VerwGE B
2010/7 vom 24. August 2010 E. 2, www.gerichte.sg.ch). Der Beschwerdegegnerin kann
nicht vorgeworfen werden, sie hätte Vertrauensgesichtspunkte ausser Acht gelassen.
Die Beschwerde ist abzuweisen.
7. (...).