Decision ID: d681adf3-2dae-5041-9fd6-16a9e939e67d
Year: 2019
Language: de
Court: AR_OG
Chamber: AR_OG_004
Canton: AR
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

Sachverhalt
A. Die Stiftung B_ ist Eigentümerin der Parzelle Nr. 001, Grundbuch A_. Hoch über dem
Dorf A_ im südlichen Bereich der Parzelle befinden sich die beiden Gebäude Assek. Nrn.
002 und 003 („D_“), welche früher als Gast- und Beherbergungshäuser für verschiedene
Zielgruppen dienten und derzeit leer stehen. Der „D_“ wird über eine Zufahrt
erschlossen, welche im Gebiet „E_“ von der Kantonsstrasse abzweigt und dann zum
„D_“ ansteigt. Diese Strasse ist nicht ausparzelliert und liegt mit Ausnahme eines kleinen
Bereichs in der Kurve bei den Parzellen Nrn. 004, 005 und 006 ebenfalls auf der Parzelle
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Nr. 001. Sie bildet zudem Teil des Strassennetzes der Flurgenossenschaft F_. Der
südliche Bereich der Parzelle Nr. 001 mit den beiden Gebäuden Assek. Nr. 002 und 003
liegt gemäss kommunalem Zonenplan Nutzung grösstenteils in der Kurzone KU, die
Strasse gehört mehrheitlich zum übrigen Gemeindegebiet ÜG.
B. Mit Baugesuch vom 22. September 2016 beantragte die Stiftung B_ bei der
Baubewilligungskommission A_ u.a. die Nutzungsänderung der Bauten Assek. Nrn. 002
und 003 in ein Asyl-Durchgangszentrum. Dagegen erhob C1_, Grundeigentümer der an
die Flurgenossenschaftsstrasse anstossenden Parzelle Nr. 225, Einsprache. Ebenfalls
Einsprache erhoben C3_, C4_ und C5_ sowie M1_ und M2_,
Grundeigentümerinnen und Grundeigentümer der an die Strasse angrenzenden Parzellen
Nrn. 005, Nr. 006 und 007, alle vertreten durch RA CC_. Zudem liess die C2_ AG,
Grundeigentümerin der ebenfalls an die Flurgenossenschaftsstrasse anstossenden
Parzellen Nrn. 008, 009, 010, 011, 012 und 013, vertreten durch RA CC_, gegen das
Bauvorhaben Einsprache erheben.
C. Mit Entscheid vom 15. August 2017 verweigerte die Baubewilligungskommission A_ die
Bewilligung für das Bauvorhaben und hiess gleichzeitig die dagegen gerichteten
Einsprachen gut. Begründet wurde die Verweigerung im Wesentlichen damit, dass die
rechtliche Sicherstellung zur Benützung der privaten Vorplätze bei Kreuzungsmanövern
fehle und keine Sicherheits-, Notfalls- und allenfalls Betreuungskonzepte gewährleistet
seien. Hingegen bejahte die Baubewilligungskommission die Zonenkonformität und die
hinreichende technische Erschliessung der geplanten Nutzungsänderung des „D_“.
D. Gegen diesen Entscheid liess die Stiftung B_, vertreten durch den Kanton Appenzell
Ausserrhoden, dieser handelnd durch das Departement Gesundheit und Soziales, dieses
vertreten durch RA BB_, mit Eingabe vom 6. September 2017 Rekurs beim Departement
Bau und Volkswirtschaft erheben.
E. Mit Entscheid vom 11. April 2018 hiess das Departement Bau und Volkswirtschaft den
Rekurs im Sinne der Erwägungen gut. Gleichzeitig wies es die Sache zur Neubeurteilung
an die Baubewilligungskommission A_ zurück.
F. Gegen diesen Rekursentscheid liess die Einwohnergemeinde A_, vertreten durch RA
AA_, mit Eingabe vom 14. Mai 2018 Beschwerde beim Obergericht von Appenzell
Ausserrhoden mit den eingangs erwähnten Rechtsbegehren erheben.
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G. Je mit separater Eingabe vom 18. Juni 2018 liessen sich die ehemalige Einsprecherin und
Rekursgegnerin C2_ AG (im Folgenden: Beigeladene 2) sowie die ehemaligen
Einsprecher und Rekursgegner C3_ und C4_ und C5_ (im Folgenden: Beigeladene
3-4), mit den eingangs erwähnten Rechtsbegehren zur Beschwerde vernehmen. Die
Beigeladenen 2-4 liessen zudem ebenfalls Beschwerde erheben. Vom beigeladenen
C1_ (im Folgenden: Beigeladener 1) ging keine Vernehmlassung ein. Mit Schreiben vom
25. Juni 2018 und 27. Juni 2018 nahmen das Departement Bau und Volkswirtschaft (im
Folgenden: Vorinstanz) sowie die Stiftung B_ (im Folgenden: Beschwerdegegnerin) mit
den eingangs erwähnten Rechtsbegehren zur Beschwerde Stellung.
H. Am 17. September 2018 fand ein Augenschein statt, an welchem die
Erschliessungsstrasse zum „D_“ besichtigt wurde. Nach der Durchführung eines
Protokollberichtigungsverfahrens wurde das Protokoll mit Beschluss vom 29. November
2018 teilweise ergänzt. Hinsichtlich des Ergebnisses kann auf das berichtigte
Augenscheinprotokoll verwiesen werden.
I. Mit Schreiben vom 15. Februar 2019 liessen die Beigeladenen 2-4 eine Fotodokumentation
einreichen, welche die winterlichen Strassenverhältnisse aufzeigt.
J. Am 21. Februar 2019 fand in Trogen die von den Beigeladenen 2-4 beantragte mündliche
Verhandlung statt. Diesbezüglich kann auf das Protokoll sowie die schriftlichen Plädoyers
der Beschwerdeführerin, der Beigeladenen 2-4 und der Beschwerdegegnerin verwiesen
werden.
K. Auf Eröffnung des Urteildispositivs hin verlangte die Vorinstanz mit Schreiben vom 12. März
2019 eine Begründung des Urteils. Damit sind die Voraussetzungen für die nach Ziff. 5 des
Dispositivs in Aussicht gestellte Reduktion der Entscheidgebühr nicht gegeben.
L. Auf die Begründung der gestellten Anträge wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen
näher eingegangen.
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Erwägungen
A. Formelles
1. Prozessuales
1.1 Die von Amtes wegen vorzunehmende Prüfung der prozessualen Voraussetzungen ergibt,
dass das Obergericht nach Art. 54 Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege
(VRPG, bGS 143.1) zur Behandlung der Beschwerde gegen den Rekursentscheid der Vor-
instanz zuständig ist und die Form- und Fristerfordernisse erfüllt sind.
1.2 Art. 50 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV, SR 100)
gewährleistet die Gemeindeautonomie nach Massgabe des kantonalen Rechts (vgl. Art.
101 Abs. 1 der Verfassung des Kantons Appenzell Ausserrhoden, KV, bGS 111.1). Nach
der Rechtsprechung des Bundesgerichts sind Gemeinden in einem Sachbereich autonom,
wenn das kantonale Recht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder
teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche
Entscheidungsfreiheit einräumt. Der geschützte Autonomiebereich kann sich auf die
Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener kommunaler Vorschriften beziehen oder einen
entsprechenden Spielraum bei der Anwendung kantonalen oder eidgenössischen Rechts
betreffen. Der Schutz der Gemeindeautonomie setzt eine solche nicht in einem ganzen
Aufgabengebiet, sondern lediglich im streitigen Bereich voraus. Im Einzelnen ergibt sich der
Umfang der kommunalen Autonomie aus dem für den entsprechenden Bereich
anwendbaren kantonalen Verfassungs- und Gesetzesrecht (BGE 141 I 36 E. 5.2 S. 42 f.
mit Hinweisen). Nach Art. 32 Abs. 2 i. V. m. Art. 59 VRPG steht das Beschwerderecht den
Gemeinden im Weiteren zur Wahrung eigener öffentlicher Interessen zu.
Gemäss Art. 57 Abs. 1 des Gesetzes über die Raumplanung und das Baurecht (BauG,
bGS 721.1) sorgen die Gemeinden für die zeit- und sachgerechte Erschliessung der
Bauzonen. Unzweifelhaft steht den kommunalen Behörden bei der Frage der Erschliessung
bzw. der hinreichenden Zufahrt im Sinne von Art. 95 Abs. 3 lit. a BauG ein erhebliches
Ermessen zu (BGE 121 I 65 E. 3a; Urteil des Bundesgerichts 1C_273/2014 vom
13.11.2014 E. 4.3.2). Zudem hängt die Frage nach der hinreichenden Zufahrt von den
massgeblichen örtlichen Umständen des Einzelfalles ab (Urteil des Bundesgerichts
1C_273/2014 vom 13.11.2014 a. a. O). Die Offenheit der anwendbaren Norm will also die
Rücksichtnahme auf besondere lokale Bedürfnisse ermöglichen. Im Weiteren stellt die
Sicherheit der Bevölkerung ein wesentliches eigenes öffentliches Interesse der Gemeinde
dar. Damit liegt sowohl in Bezug auf die Erschliessung als auch das Betriebs- und
Sicherheitskonzept ein geschützter Autonomiebereich der Beschwerdeführerin vor.
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1.3 Rückweisungsentscheide, mit denen die Sache an die Vorinstanz zurückgewiesen wird,
schliessen das Verfahren nicht ab und sind daher nur unter den Voraussetzungen von Art.
93 Abs. 1 des Bundesgerichtsgesetzes (BGG, SR 173.110) anfechtbar. Anders verhält es
sich jedoch dann, wenn der unteren Instanz, an welche die Sache zurückgewiesen wird,
kein Entscheidungsspielraum mehr verbleibt und die Rückweisung nur noch der
Umsetzung des oberinstanzlich Angeordneten dient (Urteil des Bundesgerichtes
1C_8/2018 vom 4. Juli 2018 E. 1.2).
Im vorliegenden Fall handelt es sich beim angefochtenen Entscheid zwar formell um einen
Rückweisungsentscheid, wobei die Vorinstanz der Baubewilligungsbehörde in den
Erwägungen jedoch keinen Entscheidungsspielraum mehr belässt. Gemäss Erwägung 8 lit.
c des angefochtenen Entscheids steht es der Baubewilligungskommission A_ nur noch
zu, Bauauflagen festzulegen. Diese wird damit faktisch verpflichtet, die Baubewilligung zu
erteilen, womit die Rückweisung nur noch der Umsetzung des vorinstanzlich Angeordneten
dient. Damit ist das angefochtene Urteil als Endentscheid zu qualifizieren. Auf die
Beschwerde ist demnach einzutreten.
2. Stellung der Beigeladenen
Mit der Beiladung werden Dritte, deren Interessen durch den Entscheid berührt sind, in ein
Verfahren einbezogen und daran beteiligt (Urteil des Bundesgerichts 9C_245/2017 vom 11.
Dezember 2017 E. 3.2). Dies ist bei den Beigeladenen 2-4 der Fall, welche separat
ebenfalls Beschwerde erhoben haben und sich auch in diesem Verfahren vernehmen
liessen. Durch die aktive Beteiligung am Verfahren erhalten die Beigeladenen 2-4
Parteistellung. Daher dürfen auch eigene Anträge gestellt werden, jedoch bleiben die
beigeladenen Personen an den Streitgegenstand gebunden (ISABELLE HÄNER, Die
Beteiligten im Verwaltungsverfahren und Verwaltungsprozess, 2000, Rz. 315). Damit
dürfen die Beigeladenen 2-4 keine eigenen Anträge stellen, die über diejenigen der
Hauptparteien hinausgehen. Hingegen können die Beigeladenen 2-4 Verteidigungsmittel
vorbringen, auf die sich die Hauptparteien nicht berufen (ISABELLE HÄNER, a a.O, Rz. 313).
Die Frage der Befristung der Baubewilligung gehört zum Streitgegenstand, der durch den
angefochtenen Entscheid und die Parteibegehren bestimmt wird. Im vorliegenden Fall kann
daher auf den Antrag der Beigeladenen 2-4 eingetreten werden, die Baubewilligung sei auf
5 Jahre zu befristen, obwohl die Beschwerdeführerin diesen Punkt nicht thematisiert hat.
Soweit die Beigeladenen 2-4 in diesem Verfahren auch die Zonenkonformität und die
technische Erschliessung bestreiten lassen, sind diese Punkte im Folgenden ebenfalls zu
behandeln, da es sich dabei um Verteidigungsmittel handelt, auf welche sie sich berufen
können und welche den Streitgegenstand nicht ausdehnen. Der Beigeladene 1 wurde zur
Gehörswahrung ebenfalls in das Verfahren einbezogen, da der angefochtene Entscheid
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nicht an diesen adressiert ist und er somit diesbezüglich keine Anfechtungsmöglichkeit
hatte. In der Folge hat er sich jedoch nicht aktiv am Beschwerdeverfahren beteiligt, weshalb
dieses Verfahren für ihn ohne Kostenfolge bleibt.
3. Kognition
Beim Obergericht können mit Beschwerde in Verwaltungssachen grundsätzlich nur
Rechtsverletzungen (inbegriffen Ermessensmissbrauch, Ermessensüberschreitung und -
unterschreitung) sowie die unrichtige oder unvollständige Feststellung des Sachverhalts
gerügt werden (Art. 56 VRPG). Das Obergericht hat darüber hinaus volle
Überprüfungsbefugnis, soweit dies im Gesetz vorgesehen ist oder wenn sein Entscheid an
eine Bundesinstanz mit unbeschränkter Überprüfungsbefugnis weitergezogen werden
kann. Ein Weiterzug an eine Bundesinstanz mit voller Kognition, welche auch die
Ermessenskontrolle umfasst, ist vorliegend nicht gegeben. Da eine volle Überprüfung auch
nicht anderweitig gesetzlich vorgesehen ist, bleibt die Kognition des Obergerichts
vorliegend auf die Rechts- und Sachverhaltskontrolle beschränkt.
B. Materielles
4. Rechtliche Erschliessung
4.1 Die Vorinstanz kam im angefochtenen Entscheid zum Schluss, auf dem Perimeterplan der
Statuten der Flurgenossenschaft sei ersichtlich, dass die Einmündung in Richtung „G_“
sowie die Zufahrt zu den Grundstücken Nrn. 005 und 006 der Beigeladenen 3-4 ebenfalls
zur Strasse der Flurgenossenschaft F_ gehörten. Die Vorplätze der an die
Flurgenossenschaftsstrasse angrenzenden Grundstücke dürften aufgrund von Art. 2 der
Statuten und dem integrierenden Plan befahren und betreten werden, soweit sie
Bestandteile der Flurgenossenschaftsstrasse seien. Durch die Widmung werde die Strasse
zudem zu einer öffentlichen Strasse im Sinne von Art. 1 Abs. 1 i.V.m. Art. 2 Abs. 3 des
Strassengesetzes (StrG, bGS 731.11), womit die Strasse nicht nur den Mitgliedern der
Flurgenossenschaft, sondern auch der breiten Öffentlichkeit zur Verfügung stehe.
4.2 Die Beschwerdeführerin macht dagegen geltend, dass zwar die technischen Anforderungen
an die Zufahrt zur Bauliegenschaft D_ hinreichend erfüllt seien und dass das Grundstück
somit in technischer Hinsicht als strassenmässig hinreichend erschlossen taxiert werden
könne. Betrachte man jedoch den Plan, welcher integrierender Bestandteil der Statuten
bilde, genauer, so zeige sich, dass im Bereich der Parzellen Nrn. 005 und 006 die grün
markierte Genossenschaftsstrasse sich auf den eigentlichen Fahrbahnbereich beschränke.
Schon die Einmündung zur Zufahrt auf Parz. Nr. 005 sei nicht grün eingefärbt. Erst recht
nicht grün eingefärbt seien die Vorplätze dieser überbauten Liegenschaften. Die Vorinstanz
habe somit den Sachverhalt unrichtig festgestellt. Die Zufahrt zu den beiden genannten
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Grundstücken und die Vorplätze dieser Grundstücke seien nicht Bestandteile der
Flurgenossenschaftsstrasse und stünden den Strassenbenützern nicht zur Verfügung. Die
beiden Parzellen Nrn. 005 und 006 bei Kreuzungsmanövern zwischen Motorfahrzeugen
tangierten Einfahrten und Vorplätze stünden nicht als Kreuzungs-/Ausweichstellen zur
Verfügung, da eine rechtliche Sicherstellung fehle. Entgegen der vorinstanzlichen Meinung
sei somit eine hinreichende, rechtlich gesicherte Zufahrt nicht gegeben. Auch der kurz nach
dem Einlenker ab der Hauptstrasse rechter Hand gelegene Parkplatz dürfe mangels
rechtlicher Sicherung nicht als Ausweich-/Kreuzungsstelle benutzt werden. Gemäss dem
Urteil des Verwaltungsgerichts AR vom 31. März 2010 (AR GVP 22/2010 Nr. 2288) genüge
der Beschluss einer Flurgenossenschaft und deren Statuten nicht, um den Umfang einer
Strasse zu definieren bzw. das entsprechende Recht zu erwerben. Komme dem
Beilageplan keine Bedeutung zu, fehle im vorliegenden Fall eine Grundlage, welche über
den rechtlich gesicherten Umfang der Erschliessungsstrasse Auskunft geben könne. Auch
jene Bereiche der Strasse, welche in die Grundstücke Parz. Nrn. 008 und 014 ragten, seien
rechtlich nicht gesichert. Die Frage der Erschliessung müsse bei jedem neuen Bauprojekt
überprüft werden. Das heutige vorhandene Trassee sei nicht massgeblich für den Umfang
und das Ausmass der Strasse.
4.3 Die Beigeladenen 2-4 unterstützen den Standpunkt der Beschwerdeführerin, dass im
vorliegenden Fall die Erschliessung rechtlich nicht den Anforderungen des Baugesetzes
genüge. Das Fuss- und Fahrwegrecht in Art. 19 der Statuten erstrecke sich nicht auf
Grundstückteile und Plätze, welche nicht zur Strasse gehörten. Die Widmung der Strasse
respektive das genannte Fuss- und Fahrwegrecht betreffe nur die ausgeschiedene
Strassenfläche und erstrecke sich gerade nicht auf die Privatgrundstücke der Anstösser.
Nach kantonaler Rechtsprechung genüge die reine Erklärung der in Anspruch
genommenen Grundeigentümer, dass sie die Zufahrt auf ihrem Grundeigentum zwecks
Kreuzen und Ausweichen entgegenkommender Fahrzeuge dulden, nicht.
4.4 Die Vorinstanz macht geltend, dass der „D_“ gestützt auf die Baubewilligung vom 23.
August 2012 auf den heutigen Zustand erweitert worden sei und dass sich im
Grundbegegnungsfall im Rahmen der geplanten Nutzung nichts ändern werde. Die Stiftung
B_ habe auf ihrem Grundstück eine Ausweichstelle anlegen und die
Flurgenossenschaftsstrasse im Bereich der unteren Spitzkehre auf eine Fahrbahnbreite
von 5.50 m (zuzüglich Bankett) ausbauen lassen. Die Ausweichstelle und die
Strassenverbreiterung stellten Tatsachen dar, welche im Situationsplan aus dem Jahr 1989
nicht berücksichtigt seien, weshalb der Plan der Statuten für die Beurteilung der Strasse
nicht massgebend sein könne.
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4.5 Die Beschwerdegegnerin bringt vor, dass sich die rechtliche Sicherstellung aus den
Statuten der Flurgenossenschaft ergebe und den gestützt darauf erfolgten Einträgen im
Grundbuch. Die grüne Einfärbung im Perimeterplan diene einzig der Unterscheidung der
„Genossenschaftsstrasse“ von den anders eingefärbten Privat- bzw. Gemeindestrassen.
Der Plan sei jedoch viel zu ungenau und nicht vermasst. Im Bereich der strittigen Kurve
verlaufe die Strasse über die vier Liegenschaften Nrn. 001, 004, 005 und 006. Die
Fahrbahnbreite der Erschliessungsstrasse betrage in den Kurven 5.5 m, wobei auf beiden
Seiten der Fahrbahn noch ein Bankett von je 0.5 m Breite angeordnet sei. Im Bereich der
Kurve bei den Liegenschaften Nrn. 005 und 006 sei das Kreuzen von zwei
Motorfahrzeugen im Bereich der Strasse möglich, ohne dass auf die eigentlichen Einfahrten
oder gar Vorplätze der erwähnten Liegenschaften ausgewichen werden müsse. Der
fragliche Parkplatz müsse nicht als Ausweichstelle benutzt werden. Im untersten Bereich
der Erschliessungsstrasse unmittelbar nach der Einmündung auf der Höhe der
Liegenschaft Nr. 014 könnten zwei Fahrzeuge kreuzen, wobei im Begegnungsfall das
zufahrende Fahrzeug in jenem Bereich warte. Im weiteren Verlauf der Strasse befinde sich
auf der Höhe des Abzweigers zur Liegenschaft Nr. 015 eine Ausweichstelle, welche ab
dem Gebäude Assek. Nr. 016 sichtbar sei. Die Beschwerdegegnerin habe in den Jahren
2012 und 2013 auf ihrer Liegenschaft Nr. 001 verschiedene An- und Umbauten erstellt,
wofür ihr die Beschwerdeführerin problemlos die Bewilligung erteilt habe. Wäre die Zufahrt
tatsächlich ungenügend, wie die Beschwerdeführerin heute behaupte, hätte diese
Baubewilligung nicht erteilt werden dürfen. Dies müsse umso mehr gelten, als dass der
Motorfahrzeugverkehr unter der damaligen Nutzung namentlich in den Sommermonaten
wesentlich intensiver gewesen sei, als dies bei der künftigen Nutzung als
Asyldurchgangszentrum der Fall sein werde. Auch in Bezug auf ein Bauvorhaben des
Beigeladenen 1 im Jahr 2014 verhalte sich die Beschwerdeführerin widersprüchlich, da sie
damals die Situation als unbedenklich beurteilt habe. Würde die Argumentation der
Beschwerdeführerin zutreffen, wäre nicht nur die Liegenschaft der Beschwerdegegnerin
strassenmässig nicht hinreichend erschlossen, sondern dies müsste auch für die übrigen
Grundeigentümer und Mitglieder der Flurgenossenschaft, welchen die Strasse als Zufahrt
diene, gelten. In diesem Fall wäre die Beschwerdeführerin verpflichtet, für eine genügende
Erschliessung zu sorgen (Art. 57 BauG) und entsprechende Planungen aufzunehmen.
4.6. Die Erteilung einer Baubewilligung setzt voraus, dass das Baugrundstück erschlossen ist
(Art. 22 Abs. 2 lit. b des Raumplanungsgesetzes, RPG, SR 700). Gemeint ist damit die
Gesamtheit aller Einrichtungen, die notwendig sind, damit ein Grundstück zonen- und
bauordnungskonform genutzt werden kann. Land ist erschlossen, wenn unter anderem eine
für die betreffende Nutzung hinreichende Zufahrt besteht (Art. 19 Abs. 1 RPG). Nach
Art. 95 Abs. 2 lit. a BauG gilt ein Grundstück u.a. als erschlossen, wenn eine für die
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vorgesehene Nutzung hinreichende, rechtlich gesicherte, auch den Bestimmungen über die
Staatsstrassen (heute: Strassengesetz) genügende Zufahrt besteht oder gleichzeitig mit
dem Neubau erstellt wird, falls notwendig mit Abstellplätzen für Motorfahrzeuge.
Nach Art. 2 der Statuten der Flurgenossenschaft F_ (act. 9/23/1), welche vom
Regierungsrat am 9. Juni 1998 rechtskräftig genehmigt wurden, bezweckt diese die
Erschliessung, den Unterhalt sowie den Ausbau (Verbesserung) der Erschliessungsstrasse
„L_“ gemäss Plan, welcher integrierender Bestandteil dieser Statuten bildet. Die
Erschliessungsstrasse ist im Grundbuch auf den entsprechenden Grundstücken als
öffentlicher Fuss- und Fahrweg angemerkt. Gemäss Art. 19 Abs. 1 der Statuten haben
sämtliche Mitglieder für ihre im Anhang aufgeführten Grundstücke das uneingeschränkte
Fuss- und Fahrwegrecht. Aus dem Anhang 1 der Statuten ergibt sich, dass alle Anstösser
der Flurgenossenschaftsstrasse Mitglieder dieser Flurgenossenschaft sind. Der Einbezug in
den Perimeter der Flurgenossenschaft und die Kostenauflage stellt, soweit sie das
Baugebiet betrifft, eine öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkung des kantonalen
Rechts dar (Urteil II 06 5 des Verwaltungsgerichts von Appenzell Ausserrhoden vom
24. Januar 2007 E. 4.3).
4.7 Vorab gilt es hervorzuheben, dass die Erschliessung von Bauzonen gemäss Art. 57 Abs. 1
BauG Aufgabe der Beschwerdeführerin ist. Soweit diese feststellt, dass der „D_“
rechtlich ungenügend erschlossen sei, läge es an ihr, diesem Umstand Abhilfe zu schaffen
bzw. dafür zu sorgen, dass die Flurgenossenschaft ihren statuarischen Pflichten
nachkommt. Ausserdem ist festzuhalten, dass sich die Ansicht der Beschwerdeführerin
nicht mit dem Plan „Stand der Erschliessung“ im Geoportal deckt, welche die Kurzone im
massgeblichen Bereich uneingeschränkt als erschlossen bezeichnet. Im Weiteren ist mit
der Beschwerdegegnerin darin übereinzugehen, dass sich die Beschwerdeführerin
widersprüchlich verhält, da noch am 23. August 2012 ein Umbau und eine Erweiterung der
beiden Häuser Assek. Nrn. 002 und 003 bewilligt wurde, ohne dass von der
Gemeindebaubehörde deren rechtliche Erschliessung in Frage gestellt worden wäre.
4.8 Am Augenschein vom 17. September 2018 hat das Obergericht unter Beteiligung
sämtlicher Parteien bzw. ihrer Vertreter (ohne den Beigeladenen 1) die Breite der Strasse
in den strittigen Bereichen vermessen. Dabei konnte festgestellt werden, dass die
Fahrbahn in der Kurve bei den Parzellen Nrn. 006 und 005 eine Breite von über 5.50 m
aufweist (vgl. S. 18 - 22 des Augenscheinprotokolls; act. 31). Abgesehen davon, dass es in
diesem Bereich aufgrund der Sackgasse beim „D_“ ohnehin nur zu seltenen
Begegnungsfällen sich kreuzender Personenwagen kommen dürfte, ist bei einer Breite von
5.50 ein Kreuzen von zwei Personenwagen problemlos möglich, ohne dass dafür private
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Einfahrten und Vorplätze in Anspruch genommen werden müssen. Im Weiteren ist der
Beschwerdeführerin zwar darin zuzustimmen, dass aus den Statuten nicht abgeleitet
werden kann, dass die Zufahrt zu den Grundstücken Nrn. 005 und 006 der Beigeladenen 3-
4 zur Strasse der Flurgenossenschaft F_ gehört. Jedoch ergibt sich aus dem grün
markierten Bereich im Plan, welcher integrierende Bestandteil der Statuten bildet, dass der
gesamte Fahrbahnbereich zur Flurgenossenschaftsstrasse zählt. Gemäss Art. 2 und 19 der
Statuten darf dieser von den Mitgliedern und der Öffentlichkeit in Anspruch genommen
werden, was auch von der Beschwerdeführerin und den Beigeladenen 2-4 nicht bestritten
wird. Aus dem in den Akten liegendem Situationsplan „Ausbau Strasse D_“ vom 16. Mai
2012 (act. 9 IV I/21) geht zudem klar hervor, dass die Grundeigentümer der Parzellen Nrn.
001, 004, 005 und 006 den Fahrbahnbereich von 5.50 m im Bereich der strittigen Kurve mit
ihrer Unterschrift anerkannt haben, was aufgrund der rechtskräftigen Bewilligung der
Baubewilligungskommission A_ vom 23. August 2012 auch für die Beschwerdeführerin
gelten muss. Der grün gefärbte Bereich im Beilageplan der Statuten deckt sich somit mit
der Fahrbahnfläche des Situationsplans vom 16. Mai 2012. Im Weiteren gilt es
festzuhalten, dass sich die Mitglieder bei der Gründung der Flurgenossenschaft gegen das
gegenseitige Fahrrecht bzw. die Widmung des Fahrbahnbereichs hätten wehren müssen,
womit sich eine diesbezügliche Bestreitung als zu spät erweisen würde. Im Übrigen kann
der Beschwerdegegnerin nicht das Recht abgesprochen werden, diejenigen Teile der
Strassenanlage zu befahren und zu begehen, welche auf ihrer Parzelle Nr. 001 liegen,
wozu auch die Bankette, die Ausweichstelle beim Abzweiger zur Parzelle Nr. 015 sowie
Teile der Abzweiger „G_“ und „E_“ gehören. Dies gilt für allfällige Kreuzungsmanöver
selbst für den an die Strasse angrenzenden Teil des Parkplatzes beim Einlenker in die
Kantonsstrasse, da sich die strassenseitige Hälfte des Parkplatzes ebenfalls auf der
Parzelle Nr. 001 befindet (vgl. dazu Situationsplan A zum Augenscheinprotokoll).
Der Augenschein hat im Weiteren aufgezeigt, dass die Parzellen Nrn. 014 und 008 nicht als
Ausweichstelle benutzt werden müssen, ist die Fahrbahn doch im Einlenkerbereich
genügend breit (6.20 m; vgl. S. 3 des Augenscheinprotokolls; act. 31). Die abbiegenden
Fahrer können beim Einlenker rechtzeitig erkennen, wenn ihnen ein Fahrzeug
entgegenkommt und im Fahrbahnbereich der Parzelle Nr. 001 warten. Ausserdem wäre es
Sache der jeweiligen Anstösser, ihre Vorplätze zu markieren oder mit einfachen baulichen
Massnahmen das Befahren ihrer Parzellen zu verhindern, soweit diese nicht vom
Fahrbahnbereich tangiert werden. Die Beschwerde erweist sich damit als unbegründet,
soweit die Beschwerdeführerin der Beschwerdegegnerin für den „D_“ eine hinreichende
rechtliche strassenmässige Erschliessung abspricht.
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5. Technische Erschliessung
5.1 Sowohl die Baubewilligungskommission A_ als auch die Vorinstanz haben die
technische Erschliessung des „D_“ als hinreichend eingestuft. Die Vorinstanz hält im
angefochtenen Entscheid fest, dass die Gemeinde A_ noch über kein
Strassenverzeichnis verfüge, aus welchem die Strassenklassierung ersichtlich wäre.
Daraus folge, dass hinsichtlich der Frage, ob die Erschliessung des „D_“ einen
ausreichenden Ausbaustandard aufweise, eine Beurteilung im Einzelfall erfolgen müsse,
wobei die VSS-Normen heranzuziehen seien. In Bezug auf die Beurteilung des
südwestlichen Teils der Flurgenossenschaftsstrasse, welche die Strecke vom Abzweiger in
Richtung "G_“ bis zu den Gebäuden der Beschwerdegegnerin umfasse, handle es sich
um eine Grundstückszufahrt nach Ziff. 3 der VSS-Norm SN 640 050. Dabei gelte als
Richtwert, dass die Fahrbahnbreite 3.0 m betragen solle. Mit der Baubewilligung vom 23.
August 2012 sei das Strassenstück erneuert und verbreitert worden, wobei konkret der
Belag ersetzt, die Ränder verstärkt und die Fahrbahn in den Kurven verbreitert worden
seien. Dem Projektplan „Ausbau Strasse D_“ vom 16. Mai 2012 könne entnommen
werden, dass die Fahrbahnbreite in den Kurven 5.5 m betrage, wobei auf beiden Seiten der
Fahrbahn noch ein Bankett von 0.5 m Breite angeordnet sei. Bei dem zwischen dem
Abzweiger in die Hauptstrasse und dem Abzweiger in Richtung „G_“ gelegenen Bereich
der Flurgenossenschaftsstrasse handle es sich um eine Zufahrtsstrasse gemäss Ziff. 4 der
VSS-Norm SN 640 045. Damit müsse sie dem Grundbegegnungsfall
„Personenwagen/Personenwagen“ bei stark reduzierter Geschwindigkeit genügen. Unter
Berücksichtigung der Tatsache, dass sich im weniger übersichtlichen Bereich ein Parkplatz
befinde, die Strasse im übrigen Bereich übersichtlich und mit einer Ausweichstelle
versehen sei, werde das Strassenstück insgesamt als dem Grundbegegnungsfall
angemessen beurteilt. Im Weiteren könne davon ausgegangen werden, dass die Strasse
bei der Bewilligung des Umbaus und der Erweiterung der Gebäude Assek. Nrn. 002 und
003 in Bezug auf den Grundbegegnungsfall als ausreichend beurteilt worden sei.
5.2 Im Gegensatz zur Beschwerdeführerin bestreiten die Beigeladenen 2-4 auch die
tatsächliche Erschliessung. Die Umnutzung führe zwangsläufig zu einer nicht
unbeachtlichen Mehrbenutzung der Zufahrtsstrasse. Während der „D_“ bislang vor allem
durch Feriengäste genutzt worden sei, welche sich in der Regel nur für kurze Zeit dort
aufgehalten hätten, würde sich durch die Unterbringung von Asylsuchenden eine längere
Verweildauer ergeben. Bisher seien im Ferienheim „D_“ 4‘000 – 5‘000 Übernachtungen
pro Jahr verzeichnet gewesen. Bei einer Vollbelegung des Asylzentrums mit 120 Personen
steige die Zahl der Übernachtungen auf fast 44‘000 an, was zwangsläufig zu vermehrtem
Verkehr führen würde, weil die Asylsuchenden über die Monate das Asylzentrum für
Ausflüge ins Dorf und Umgebung verlassen würden, Kontakte knüpfen und damit täglich
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einen erheblichen Verkehr auf der Zufahrtsstrasse verursachen würden, welcher den
bisherigen Verkehr durch das Ferienheim bei weitem übersteige. Dazu kämen die Fahrten
der Betreiber des Asyl-Durchgangszentrums, seiner Angestellten, von Lieferanten,
Handwerkern, die Kontrollfahrten usw. Hinzu komme, dass die Zufahrtsstrasse zum „D_“
unbestritten schmal und steil sei. Es bestünden keine ausreichenden Zufahrts-, Manövrier-
und Wendemöglichkeiten, insbesondere für grössere Fahrzeuge (namentlich Feuerwehr,
Sanität, Kehrichtabfuhr und Schneeräumung). Das Ausweichen auf die Vor- und Parkplätze
sei rechtlich nicht zulässig, und das Ausweichen auf Wiesen und Felder stelle keine
ausreichende Kreuzungsmöglichkeit dar. Während der Vegetationszeit habe es entlang der
Strasse Weidefelder, welche ein Ausweichen auf die Wiese verunmöglichten. Im Winter
seien Ausweichmanöver auf die Wiese lebensgefährlich. Dazu komme, dass die dauernde
Benützung einer Wiese oder eines Feldes für Ausweichmanöver bau- und strassenrechtlich
nicht zulässig sei. Somit müssten für alle geltend gemachten Ausweichplätze zuerst die
erforderlichen Bewilligungen eingeholt werden. Dazu komme der viel grössere Verkehr mit
Fussgängern und Fussgängertruppen auf der Zufahrtsstrasse, welche jegliche Beleuchtung
vermissen lasse und ohnehin sehr unübersichtlich sei. Wie gerade der Winter zeige, sei die
D_strasse als Zufahrtsstrasse weder für Fussgängerinnen und Fussgänger noch für
Motorfahrzeugführer zumutbar. Im Weiteren werde bestritten, dass der
Grundbegegnungsfall als angemessen zu beurteilen sei. Jedes Baugesuch werde zudem
für sich alleine auf seine Zulässigkeit hin geprüft und habe keinen Zusammenhang mit
früheren und späteren Baugesuchen und Baubewilligungen. Für den zu erwartenden
Mehrverkehr genüge die vorhandene Liegenschaft der Liegenschaft Nr. 001 nicht.
5.3 Die Vorinstanz hält dem entgegen, entscheidend sei, dass der „D_“ gestützt auf die
Baubewilligung vom 23. August 2012 auf den heutigen Zustand ausgebaut worden sei und
dass der Grundbegegnungsfall keine Änderungen erfahren werde. Wäre die Strasse nicht
ausreichend, hätte die Bewilligung damals nicht erteilt werden dürfen. Die Stiftung B_
habe auf ihrem Grundstück eine Ausweichstelle anlegen und die
Flurgenossenschaftsstrasse im Bereich der unteren Spitzkehre auf eine Fahrbahnbreite
von 5.50 m (zuzüglich Bankett) ausbauen lassen.
5.4 Die Beschwerdegegnerin macht geltend, dass beide Vorinstanzen zu Recht zum Ergebnis
gelangt seien, dass die Flurgenossenschaftsstrasse technisch bzw. mit Bezug auf ihren
Ausbau den gesetzlichen Anforderungen sowie jenen der anwendbaren VSS-Normen
genüge. Die Anwendung der VSS-Normen müsse jedoch im Einzelfall dem Grundsatz der
Verhältnismässigkeit standhalten, weshalb sie einem Entscheid nicht ungeachtet der ganz
konkreten Verhältnisse vor Ort zugrunde gelegt werden dürften. Dabei spiele namentlich
auch die Zahl der erschlossenen Wohneinheiten und die durchschnittliche stündliche
Seite 15
Verkehrsbelastung eine Rolle. Wie der Augenschein vom 17. September 2018 gezeigt
habe, liege die durchschnittliche stündliche Verkehrsbelastung auch im fraglichen unteren
Strassenbereich bei weit unter 50 Fahrzeugen. Der Verkehr werde im Vergleich zur
früheren Nutzung abnehmen, weil Asylbewerber durchschnittlich eine längere Verweildauer
als die früheren Feriengäste aufwiesen und dadurch - gemäss Baubewilligungskommission
- tendenziell mit weniger relevanten räumlichen Auswirkungen zu rechnen sei. Aufgrund der
weniger häufigen Gästewechsel und der Tatsache, dass Asylbewerber über keine
Motorfahrzeuge verfügen würden, werde der Verkehr auf der Erschliessungsstrasse im
Vergleich zur früheren Nutzung zweifellos erheblich abnehmen. Die von den Beigeladenen
eingereichten Fotografien seien an extremen Wintertagen gemacht worden, wie sie nicht in
jedem Winter vorkämen. Zudem seien diese gemacht worden, bevor der Winterdienst seine
Arbeit aufgenommen oder zu Ende geführt habe. Der Winterdienst werde seit jeher von der
Firma C2_ AG und zwar zur grössten Zufriedenheit der Beschwerdegegnerin – und wohl
auch der Beigeladenen 2-4 - ausgeführt. Es habe nie ein ernsthaftes Problem oder einen
Unfall auf der Strasse gegeben.
5.5 Eine hinreichende Zufahrt im Sinne von Art. 19 Abs. 1 und Art. 95 Abs. 3 lit. a BauG hat die
Zugänglichkeit sowohl für die Benützer der Bauten als auch für Fahrzeuge der öffentlichen
Dienste zu gewährleisten. Die Zufahrten sollen verkehrssicher sein und haben sich nach
den zonengerechten Baumöglichkeiten jener Flächen zu richten, die sie erschliessen
sollen. Was als hinreichende Zufahrt gilt, hängt von der beanspruchten Nutzung des
Grundstücks sowie von den massgeblichen (namentlich örtlichen) Umständen des
Einzelfalls ab. Die einzelnen Anforderungen ergeben sich im Detail erst aus dem
kantonalen Recht und der kantonalen Gerichts- und Verwaltungspraxis, die sich am
bundesrechtlichen Rahmen zu orientieren haben. Bei der Beurteilung, ob eine Zufahrt ein
Baugrundstück hinreichend erschliesst, steht den kantonalen und kommunalen Behörden
ein erhebliches Ermessen zu. Soweit das Gesetz nicht ausdrücklich auf VSS-Normen
verweist, sind diese nicht direkt anwendbar, sondern im Sinne einer Orientierungshilfe zu
berücksichtigen. Namentlich sind sie nicht schematisch und starr, sondern verhältnismässig
und unter Berücksichtigung der örtlichen Verhältnisse anzuwenden, wobei den zuständigen
Behörden auch insoweit ein erheblicher Spielraum zusteht (Urteil des Bundesgerichts
1C_341/2018 vom 16. Januar 2019 E. 2.1; BGE 136 III 130 E. 3.3.2 S. 135 f.; Urteil
1C_219/2018 vom 9. November 2018 E. 8.2; je mit Hinweisen).
5.6 Vorab kann in Bezug die anwendbaren VSS-Normen auf die nachvollziehbaren
Ausführungen der Vorinstanz verwiesen werden, welche von den Beigeladenen 2-4 nicht
substantiiert bestritten werden. In Bezug auf die konkreten örtlichen Verhältnisse ist
gestützt auf die Situationspläne und den Augenschein vom 17. September 2018
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festzuhalten, dass die Flurgenossenschaftsstrasse im Einlenkerbereich bis zum Abzweiger
„E_“ zweispurig befahren werden kann. So wurde beim Einlenker in die Kantonsstrasse
eine Strassenbreite von 6.20 m und beim Abzweiger Richtung „E_“ eine Strassenbreite
von 5.50 m gemessen (S. 3 - 8 des Augenscheinprotokolls). Beim Abzweiger „E_“
können die Fahrer zudem bis zur ersten Kurve sehen, womit von beiden Seiten her bei
einer Kreuzungsstelle auf der Parzelle Nr. 001 angehalten werden kann, um allfälligen
Gegenverkehr passieren zu lassen (Bilder 3 und 4 auf den S. 5 und 7 des
Augenscheinprotokolls). Anschliessend ist die Strasse bis zur Ausweichstelle zwar nur
einspurig befahrbar, aber gerade und übersichtlich. Bei der Ausweichstelle, dem Einlenker
ins Gebiet „G_“ sowie den drei oberen Kurven, wo die Strasse überall eine Breite von
mindestens 5.50 m aufweist, können zwei Motorfahrzeuge problemlos kreuzen (S. 11, 13,
16, 18 und 25 des Augenscheinprotokolls; vgl. dazu auch den Situationsplan „Ausbau
Strasse D_“ vom 16. Mai 2012). Von der Ausweichstelle und vom Abzweiger „G_“ aus
sind zudem entgegenkommende Fahrzeuge rechtzeitig zu erkennen, womit auch in diesen
Bereichen gewartet werden kann, um diese passieren zu lassen (vgl. S. 13 und 16 des
Augenscheinprotokolls). Dasselbe gilt für die beiden obersten Kurven zwischen den
Parzellen Nrn. 005 und 006 und dem Gebäude Assek. Nr. 003 (vgl. S. 23 des
Augenscheinprotokolls; Beilage C zum Augenscheinprotokoll). Damit gilt es festzuhalten,
dass die Flurgenossenschaftsstrasse zwar zum grössten Teil nur einspurig befahrbar ist,
dass aber dank der Ausweichstelle, den Verbreiterungen bei den beiden Abzweigern
„E_“ und „G_“ und den drei Kurven ausreichend Kreuzungsmöglichkeiten vorhanden
sind. Schliesslich ist selbst beim Erfordernis von seltenen Rückwärtsmanövern nicht per se
von aus Verkehrssicherheitsgründen bedenklichen Verhältnissen auszugehen. So kann von
den jeweiligen Fahrzeugführern erwartet werden, dass diese beim Rückwärtsfahren die
notwendige Vorsicht walten lassen (Urteil des Bundesgerichts 1C_433/2017 vom 17. April
2018 E. 4.5.2). Im Rahmen der Beurteilung der Verkehrssicherheit einer Zufahrt darf zudem
davon ausgegangen werden, dass die gängigen Verkehrsregeln beachtet werden (Urteil
des Bundesgerichts 1P.375/2003 vom 30. September 2003 E. 3.2). Da gemäss kantonaler
Praxis weder erforderlich ist, dass die Strasse auf ihrer gesamten Länge von einem
Standort aus überblickt werden kann, noch dass Kreuzungsmanöver zwischen
Motorfahrzeugen auf der ganzen Länge einer Erschliessungsstrasse möglich sind, erweist
sich die Flurgenossenschaftsstrasse im Hinblick auf die Begegnungsfälle von
Motorfahrzeugen und den erheblichen Ermessenspielraum der kommunalen und
kantonalen Behörden als hinreichend (AR GVP 17/2005 2254, S. 60).
Die Beigeladenen 3-4 haben mit ihrer Unterschrift auf dem Situationsplan „Ausbau Strasse
D_“ im Übrigen dem Ausbau der Strasse von der Verzweigung „G_“ bis zum D_
zugestimmt, weshalb es als widersprüchlich erscheint, wenn diese die technische
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Erschliessung in diesem Verfahren plötzlich in Frage stellen. Dies gilt umso mehr, als dass
in diesem Fall auch die Parzellen Nrn. 005 und 006 der Beigeladenen 3 und 4 ungenügend
erschlossen wären.
5.7 Im Weiteren ist zu berücksichtigen, dass ab der Abzweigung „G_“ nebst dem „D_“ nur
noch die beiden Parzellen Nrn. 005 und 006 über die Flurgenossenschaftsstrasse
erschlossen werden und aufgrund der Sackgassensituation beim „D_“ kein
Durchgangsverkehr stattfindet, womit nur selten mit Gegenverkehr zu rechnen ist. Dies
wurde ebenfalls am Augenschein vom 17. September 2018 bestätigt, an welchem praktisch
keine Motorfahrzeuge die Strasse passierten. Aufgrund der Tatsache, dass Asylbewerber
in der Regel über keine Motorfahrzeuge verfügen und keinen erheblichen Besucherverkehr
auslösen, ist auch in Zukunft keine publikumsintensive Nutzung ersichtlich, womit sich die
Kreuzungsmanöver tendenziell in Grenzen halten werden (Urteil des Bundesgerichts
1C_40/2010 vom 9. März 2010 E. 3). Es ist vielmehr mit der Beschwerdegegnerin darin
übereinzugehen, dass der Verkehr im Vergleich zur früheren Nutzung abnehmen wird, da
Asylbewerber durchschnittlich eine längere Verweildauer als die früheren Feriengäste
aufweisen und diese wie erwähnt über keine Motorfahrzeuge verfügen. Damit ist entgegen
der Ansicht der Beigeladenen 2-4 kein Mehrverkehr zu erwarten. Zudem muss im
vorliegenden Fall die bisher zulässige Nutzung mit der neu geplanten Nutzung verglichen
werden. Nach den Akten wird die Unterbringungskapazität in den Gebäuden Assek. Nrn.
002 und 003 nicht erhöht. Es könnten deshalb schon heute rund 119 Personen dort
untergebracht werden (vgl. Brandschutznachweis vom 20. Oktober 2016; act. 9/20/10).
Abgesehen davon, dass auch in Zukunft nicht mit einer vollen Belegung zu rechnen ist,
haben die Beigeladenen 2-4 keinen Anspruch darauf, dass die Beschwerdegegnerin die
zulässige Nutzung nicht ausschöpft. Aus dem Umstand, dass das Ferienheim nicht voll
ausgelastet war, können die Beigeladenen 2-4 daher nichts für ihren Standpunkt ableiten.
5.8 Der Augenschein hat im Weiteren aufgezeigt, dass im Bereich zwischen dem Abzweiger
„G_“ und dem „D_“ ausreichend Bankette vorhanden sind, auf welche die Fussgänger
im Begegnungsfall mit Motorfahrzeugen ausweichen können. Im schmalen Bereich
zwischen dem Abzweiger „G_“ und dem Einlenker in die Kantonsstrasse können die
Fussgänger im Begegnungsfall die nordwestlich an die Strasse angrenzende Wiese
benutzen, wobei darauf hinzuweisen ist, dass Einfriedungen gemäss Art. 58 Abs. 3 lit. d
StrG einen Strassenabstand von mindestens 0.5 m einhalten müssen. Da sich das
angrenzende Wiesland ausschliesslich auf der Parzelle Nr. 001 der Beschwerdegegnerin
befindet, kann diese auch auf die Bewirtschaftung bzw. Vegetation der Wiese entlang der
Strasse Einfluss nehmen, um das Begehen durch die Fussgänger zu gewährleisten.
Aufgrund des geringen Verkehrsaufkommens auf der Strasse ist das gleichzeitige Kreuzen
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von zwei Personenwagen plus Fussgänger zudem äusserst unwahrscheinlich. Die steile
und kurvige Strasse erfordert im Weiteren tiefe Fahrgeschwindigkeiten. In Anbetracht
dieser Umstände ist auch die Sicherheit der Fussgänger gewährleistet, zumal die Risiken
von Motorfahrzeugen für Fussgänger auch in den Kulturkreisen der Asylbewerber bekannt
sein dürften und wohl auch in deren Heimatländern nicht alle Strassen mit Strassenlaternen
ausgestattet sind. Damit kann davon ausgegangen werden, dass sich die Asylbewerber bei
kreuzenden Fahrzeugen angemessen verhalten und diese auch in grösseren Gruppen und
bei Dunkelheit den Motorfahrzeugen ausweichen werden. Umgekehrt ist aber auch von den
ortskundigen Anstössern und Zubringern des „D_s“ eine angemessene Fahrweise zu
erwarten, wobei die örtlichen Verhältnisse - wie bereits erwähnt – ohnehin keine hohe
Fahrgeschwindigkeit erlauben. Diesbezüglich ist ausserdem auf den sogenannten
Vertrauensgrundsatz im Strassenverkehr in Art. 26 Abs. 1 des Strassenverkehrsgesetzes
(SVG, SR 741.01) zu verweisen, wonach sich im Sinne einer allgemeinen Sorgfaltspflicht
im Verkehr jedermann so zu verhalten hat, dass er andere in der ordnungsgemässen
Benützung der Strasse weder behindert noch gefährdet. Besondere Vorsicht ist geboten
gegenüber Kindern, Gebrechlichen und alten Leuten, ebenso wenn Anzeichen dafür
bestehen, dass sich ein Strassenbenützer nicht richtig verhalten wird (Abs. 2).
5.9 Was die Schneeräumung anbelangt, so ist hervorzuheben, dass in diesem Jahr
ausserordentliche Verhältnisse herrschten und der Winterdienst bisher offenbar zu keinen
Beanstandungen Anlass bot (vgl. Votum von RA BB_ auf S.8 des Plädoyers; act. 35.5).
Diesbezüglich verkennen die Beigeladenen 2-4 zudem, dass es sich bei der
Schneeräumung nicht um eine Frage der Erschliessung, sondern um eine Frage des
Unterhalts handelt, was im Übrigen auch für die Strassenbeleuchtung gilt (vgl. Art. 46 ff.
StrG). Für den Strassenunterhalt ist im vorliegenden Fall die Flurgenossenschaft F_
zuständig (Art. 2 der Statuten). Damit steht es den Beigeladenen 3-4 frei, im Rahmen ihrer
Mitgliedschaftsrechte an die Flurgenossenschaft zu gelangen und bei allfälligen Mängeln
eine diesbezügliche Abhilfe mittels Beschlussfassung an der Hauptversammlung
anzustreben. Jedoch steht ein allfälliger mangelnder Unterhalt der
Flurgenossenschaftsstrasse der Bewilligungsfähigkeit des strittigen Bauvorhabens nicht
entgegen.
5.10 Zusammenfassend ist damit festzuhalten, dass sich die Erschliessung des „D_s“ auch in
technischer Hinsicht als genügend erweist.
6. Zonenkonformität
6.1 Die Baubewilligungskommission A_ und die Vorinstanz sind beide zum Schluss
gekommen, dass das Bauvorhaben als zonenkonform einzustufen ist. Die
Seite 19
Baubewilligungskommission A_ hat aufgrund der neueren bundesgerichtlichen
Rechtsprechung (Urteil des Bundesgerichts 1C_285/2015 vom 19. November 2015) und
des Wortlauts der Kurzonenbestimmung von Art. 18 Abs. 7 BauR die Umnutzung in ein
Durchgangszentrum als zonenkonform taxiert. Die Vorinstanz begründet die
Zonenkonformität damit, dass gemäss Urteil des Bundesgerichts 1C_40/2010 vom 9. März
2010 die Unterbringung von Asylsuchenden - wie bei einem Kurbetrieb – eine zeitlich
begrenzte Beherbergung darstelle. Im Entscheid des ehemaligen Verwaltungsgerichts von
Appenzell Ausserrhoden (heute Obergericht) VGP 10 25 vom 10. Mai 2010 sei festgehalten
worden, dass die dem Entscheid des Bundesgerichts zugrunde liegende Regelung im Kern
gleich wie die Regelung von Art. 25 BauG laute. Unter diesen Umständen sei davon
auszugehen, dass die bundesgerichtlichen Erwägungen im Entscheid 1C_40/2010 auch für
den Kanton Appenzell Ausserrhoden Geltung hätten und dass die neue Nutzung in der
Kurzone zonenkonform sei. Zusätzlich habe das Gericht darauf hingewiesen, dass ein Teil
der Asylsuchenden unter grössten Strapazen in kleinen Booten über das Meer und in
Verstecken in Lastwagen etc. in die Schweiz reise und anschliessend der Erholung
bedürfe. In diesem Fall sei ein Asylbewerberzentrum auch eine Anlage, welche der
Erholung diene. Damit sei der Betrieb im Asyl-Durchgangszentrum „D_“ als
zonenkonform zu beurteilen.
6.2 Die Beigeladenen 2-4 machen geltend, dass die Gemeinde A_ in Art. 18 Abs. 7 des
Baureglements (BauR) abschliessend aufzähle, welche Bauten in der Kurzone zulässig
seien. Die Nutzung der Gebäude auf dem Grundstück Nr. 001 als Asyl-Durchgangszentrum
sei nicht zonenkonform. Der Baubewilligungskommission zu gestatten, Nutzungen contra
legem für zonenkonform zu erklären, verstosse gegen das Legalitätsprinzip, sprenge den
Rahmen der Gemeindeautonomie, welche nur im Rahmen der verfassungsmässigen und
gesetzlichen Handlungsräume gelte, und gefährde die Rechtssicherheit massiv. Die
Vorinstanz stütze sich zu Unrecht auf das Urteil des Bundesgerichts 1C_40/2010 und
verpasse es, die dortige und die vorliegende Sachlage differenziert zu vergleichen.
Vergleiche man diese, so falle auf, dass das Bundesgericht im zitierten Entscheid die
Unterbringung von Asylsuchenden in der Kurzone dann als zonenkonform erachte, wenn
die Beherbergung zeitlich begrenzt erfolge. Dies sei vorliegend nicht der Fall, immerhin
beantrage der Kanton eine unbeschränkte Baubewilligung.
6.3 Die Vorinstanz hält dagegen, dass es offensichtlich sei, dass die Beherbergung von
Asylbewerbern in Asyl-Durchgangszentren zeitlich begrenzt erfolge. Die
Beschwerdegegnerin macht geltend, dass die Baubewilligungskommission zu Recht darauf
hingewiesen habe, dass in der Kurzone gemäss BauR explizit Hotels und namentlich auch
Ferienwohnungen zulässig seien. Wie bei der Beherbergung von Asylsuchenden gehe es
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bei diesem Wohnformen darum, Menschen für eine gewisse Zeit eine Unterkunft zur
Verfügung zu stellen. Dabei verweist sie auf die Urteile des Bundesgerichts 1C_285/2015
vom 19. November 2015, 1C_178/2016 vom 11. Mai 2016 sowie 1C_40/2010 vom 9. März
2010. Art. 25 Abs. 2 BauG räume den Gemeinden zudem eine relativ erhebliche
Entscheidungsfreiheit im Sinne der Rechtsprechung des Bundesgerichts zur
Gemeindeautonomie ein. Die Regelung von Art. 18 Abs. 7 BauR sei deshalb durch die
Gemeindeautonomie geschützt. Aufgrund des der Gemeinde zustehenden
Beurteilungsspielraums könnte der erstinstanzliche Entscheid im Rekurs- und
Beschwerdeverfahren nur aufgehoben werden, wenn der Entscheid der
Baubewilligungskommission A_ vom 15. August 2017 gegen übergeordnetes Recht
verstossen würde, was nicht der Fall sei. Die Unterbringung der Asylsuchenden erfolge
auch im vorliegenden Fall zeitlich begrenzt.
6.4 Voraussetzung einer ordentlichen Baubewilligung ist nebst der Erschliessung, dass Bauten
und Anlagen dem Zweck der Nutzungszone entsprechen (Art. 22 Abs. 2 RPG). Nach
Art. 25 Abs. 1 BauG sind in der Kurzone Bauten und Anlagen zulässig, die dem Kurbetrieb
und der Erholung dienen. Die Gemeinden können durch Baureglement weitere Bauten wie
Wohnbauten, Hotels, Ferienwohnungen, Ladengeschäfte, Kliniken usw. zulassen. Davon
hat die Gemeinde A_ in Art. 18 Abs. 7 BauR insofern Gebrauch gemacht, als demnach in
der Kurzone zusätzlich zu den Bauten nach Art. 25 Abs. 1 BauG auch Altersheime,
Kliniken, Hotels, Ferienwohnungen, Gastgewerbe, Ladengeschäfte, Arzt- und Heilpraxen
gestattet sind.
6.5 Vorab gilt es festzuhalten, dass das damalige Ausserrhoder Verwaltungsgericht im Urteil II
10 12 vom 28. September 2011 (abgedruckt in AR GVP 23/2011 3567) im Fall des
Durchgangszentrums „H_“ in der Gemeinde J_ die Zonenkonformität verneint hat,
weshalb der von der Vorinstanz zitierte Zwischenentscheid des Einzelrichters VGP 10 25
vom 10. Mai 2010 im vorliegenden Fall nicht einschlägig ist. In der Gemeinde A_ sind die
Verhältnisse jedoch insofern anders, als dass im Baureglement J_ nebst den in den Art.
25 Abs. 1 BauG aufgeführten Bauten nur noch Hotels und Kliniken, die der ärztlichen
Betreuung von Patienten dienen, in der Kurzone als zulässig erklärt werden. Zudem haben
beim Durchgangszentrum „H_“ im Gegensatz zum „D_“ sowohl die
Gemeindebaubörde als auch die Vorinstanz die Zonenkonformität verneint. Im
vorliegenden Fall ist zu beachten, dass die Mehrheit der in Art. 18 Abs. 7 BauR
aufgeführten Bauten nicht dem Kurzweck, sondern dem Wohnen und dem Gewerbe
dienen, (Altersheime, Hotels, Ferienwohnungen, Gastgewerbe, Ladengeschäfte), womit die
Gemeinde A_ in ihrem Reglement schwerpunktmässig bewusst vom eigentlichen
Kurbetrieb zugunsten des Wohnens bzw. der Unterbringung von Personen abgewichen ist.
Seite 21
Die Gemeinde A_ ist in ihrer Ortsplanung im Rahmen der Gesetzgebung und
übergeordneten Planung autonom, weshalb ihr bei der Anwendung und Auslegung der
erlassenen Normen ein gewisser Beurteilungsspielraum zukommt (BGE 141 I 36 E. 5.2).
Da die Kurzonen-Bestimmung in der Gemeinde A_ entsprechend weit gefasst ist,
erscheint es im Hinblick auf den ihr aufgrund der Gemeindeautonomie bei der Auslegung
des kommunalen Rechts zustehenden erhöhten Beurteilungsspielraum als vertretbar, dass
die Baubewilligungskommission A_ ein Asyl-Durchgangszentrum in der Kurzone als
zonenkonform eingestuft hat, zumal in Art. 18 Abs. 7 BauR die Aufzählung weder als
abschliessend noch als ausschliesslich bezeichnet wird.
6.6 Entscheidend ist jedoch im vorliegenden Fall die neuste bundesgerichtliche
Rechtsprechung aus dem Jahr 2015: In der Gemeinde Aeschi im Kanton Bern war
ebenfalls die Umnutzung eines Ferienzentrums in eine Asyl-Durchgangszentrum umstritten,
welches sich im Wirkungsbereich der Überbauungsordnung „Stiftung Blaukreuzheim
Aeschiried“ befindet. Gemäss Art. 4 dieser Überbauungsordnung wird die zulässige
Nutzung des Ferienzentrums mit „Ferienheim und öffentliches Café/Restaurant“
umschrieben. Art. 5 der Überbauungsvorschriften erklärt sodann die Vorschriften der
Wohnzone W3 gemäss kommunalen Baureglement für ergänzend anwendbar. Das
Verwaltungsgericht des Kantons Bern kam dabei zum Schluss, dass die
Überbauungsordnung in erster Linie dem Wohnen bzw. der Unterbringung von Personen
diene. Ein Zentrum für Asylbewerbende ermögliche den zeitlich befristeten Aufenthalt einer
bestimmten Personengruppe und weise damit eine dem Ferienheim vergleichbare Nutzung
auf. Zwar unterschieden sich ein Ferien- und ein Durchgangsheim hinsichtlich der
beherbergten Personengruppe. Im Blaukreuzheim hätten sich jedoch typischerweise Gäste
mit einer leichten geistigen und/oder körperlichen Behinderung wie auch Personen mit
einer Sucht-Vergangenheit aufgehalten; Ferien hätten namentlich Insassen verschiedener
Alters- und Pflegeheime sowie von Wohnheimen für Senioren bzw. Menschen mit
Handicap verbracht. Das Ferienheim habe mithin immer auch Menschen beherbergt,
welche aus verschiedenen Gründen (Gesundheit, Alter, Lebenssituation) auf besondere
Betreuung angewiesen gewesen seien. Entsprechend sei Art. 4 der
Überbauungsvorschriften in einem weiten Sinn dahingehend zu verstehen, dass im
Perimeter der Überbauungsordnung die Unterbringung besonders schutzwürdiger
Personen mit speziellen Bedürfnissen zulässig sei. Wie die bisherigen Gäste des
Ferienheims seien auch Asylsuchende Menschen, die sich - wenn auch aus anderen
Gründen – in einer besonderen Lebenssituation befänden und besonders schutz- und
betreuungsbedürftig seien. Das Bundesgericht hat diese Auslegung der
Überbauungsordnung aufgrund der Gemeindeautonomie geschützt. Das Ferienzentrum sei
kein konventioneller, rein renditeorientierter Hotel-Betrieb, sondern eine Organisation, die
Seite 22
sich im Rahmen ihres Betriebs für sozial Schwächere und Randgruppen einsetzte (Urteil
des Bundesgerichts 1C_285/2015 vom 19. November 2015 E. 4.2 und 4.3).
In Art. 18 Abs. 7 BauR werden explizit Altersheime, Ferienwohnungen und Hotels
aufgeführt, womit die Kurzone in der Gemeinde J_ viel weiter gefasst ist, als die
Überbauungsordnung von Aeschi. Auch diese Bauten dienen in erster Linie dem Wohnen
bzw. der Unterbringung von Personen. Zudem ist klar hervorzuheben, dass es sich auch
beim ehemaligen „D_“ um keinen rein renditeorientierten Betrieb handelte. So wurden in
den Gebäuden u.a. Kurse für Arbeitslose abgehalten. Bereits während des 2. Weltkriegs
und nach dem Ungarn-Aufstand wurden in den beiden Gebäuden Assek. Nr. 002 und 003
Flüchtlinge untergebracht. Später fanden darin Wochen für Kriegsgeschädigte und
„Blaukreuz-Gesinnungswochen“ statt. Ab 1953 wurden Ferienangebote für Menschen mit
einer Behinderung und für erholungsbedürftige Menschen und Familien durchgeführt. In der
Folge stellten die Betreiber die Gebäude bis ins Jahr 2016 Gästen und Gruppen aus
sozialen, gemeinnützigen, kirchlichen und anderen Bereichen für Ferien, Weiterbildungen,
Tagungen, Jugendlager und weiteren Nutzungen zur Verfügung (vgl. Stellungnahme der
Beschwerdegegnerin vom 15. Dezember 2016, E. 4.3; act. 9 I /20/26). Gemäss dem
Zweckartikel der Stiftungsurkunde stellt sich die Beschwerdegegnerin zudem in den Dienst
für alle notleidenden Menschen des In- und Auslandes, die Zuflucht suchen und Hilfe
bedürfen (https://www.B_-A_.ch/stiftung).
Der „D_“ ist infolgedessen durchaus mit dem Ferienzentrum in Aeschi vergleichbar, in
welchem sich vor der Umnutzung ebenfalls Menschen mit einer besonderen
Lebenssituation aufhielten, welche besonders schutz- und betreuungsbedürftig waren,
weshalb das geplante Asyl-Durchgangsheim als zonenkonform qualifiziert wurde. Im
Übrigen ist mit der Vorinstanz und der Beschwerdegegnerin darin übereinzugehen, dass
die Beherbergung der Asylbewerber auch im vorliegenden Fall zeitlich begrenzt erfolgt,
womit die Umnutzung des „D_s“ auch mit dem Urteil des Bundesgerichts 1C_40/2010
vom 9. März 2010 im Einklang steht, zumal auch für das damals streitbetroffene
Asyldurchgangszentrum „H_“ keine zeitlich befristete Baubewilligung erteilt wurde. Die
Auslegung der Baubewilligungskommission A_, wonach das Asyl-Durchgangszentrum in
den Gebäuden Assek. Nr. 002 und 003 als zonenkonform einzustufen ist, ist damit im
Lichte der bundesgerichtlichen Rechtsprechung und der Gemeindeautonomie nicht zu
beanstanden. Damit kann - wie schon bei den Vorinstanzen - offen bleiben, ob für das
Bauvorhaben auch eine Ausnahmebewilligung zu erteilen wäre.
7. Sicherheits- und Betriebskonzept
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7.1 Im angefochtenen Entscheid kommt die Vorinstanz zum Schluss, dass von der Baubehörde
weitere Unterlagen verlangt werden könnten, soweit sie für die Beurteilung des
Baugesuchs notwendig seien. Die Beurteilung der vorliegenden Nachweise und Konzepte
würde ergeben, dass diese für die Beurteilung des Baugesuchs und die Ausformulierung
von Auflagen ausreichend seien. Da weder die Baubehörde noch die Beigeladenen geltend
machten, dass der Betrieb des Asyl-Durchgangszentrums mit unzulässigen Immissionen
verbunden sei, seien Eingriffe in die unmittelbare Betriebsführung nicht zulässig.
Weitergehende Dokumente würden unmittelbar in die Betriebsführung des Asyl-
Durchgangszentrums eingreifen, weshalb sie nicht verhältnismässig wären. Weitergehende
Konzepte würden zudem suggerieren, dass ein völlig reibungsloser Betrieb des Asyl-
Durchgangszentrums sichergestellt werden könne, was in der Praxis aber nicht möglich sei.
7.2 Die Beschwerdeführerin macht geltend, dass es grundsätzlich Aufgabe eines
Baugesuchstellers sei, die erforderlichen Akten einzureichen. Aus Art. 47 Abs. 4 der
Bauverordnung (BauV, bGS 721.11) sei zu schliessen, dass nur Dokumente nachgefordert
werden könnten, welche die Baugesuchsunterlagen ergänzten und nicht solche, welche zur
Beurteilung der Bewilligungsfähigkeit zwingend vorausgesetzt seien. Es gelte der
Grundsatz, dass ein Baugesuchsteller das tatsächliche Fundament seines Begehrens
selbst beweisen müsse. Seitens der Beschwerdegegnerin seien keine auf das Vorhaben
„D_“ konkretisierenden Unterlagen zum Sicherheitskonzept eingereicht worden, obwohl
dies in Aussicht gestellt worden sei. Nicht einmal der Zusammenarbeitsvertrag mit dem
Kanton St. Gallen sei ins Recht gelegt worden. Damit sei nicht ersichtlich, ob sich der
Kanton St. Gallen überhaupt verpflichtet habe, das Asylzentrum „D_“ zu betreiben. Der
Rechtsanwalt der Beschwerdeführerin habe zudem telefonisch beim
beschwerdegegnerischen Rechtsanwalt nachgefragt. Dieser habe anlässlich eines
Telefongesprächs vom 16. Juni 2017 mitgeteilt, dass kein ergänztes Sicherheitskonzept
eingereicht werde. Damit habe die Vorinstanz den Sachverhalt unzureichend erfasst und
Art. 46 und 47 BauV verletzt. Die Betriebsführung mit den entsprechenden
Sicherheitsmassnahmen sei zwingende Voraussetzung zur Erteilung einer Baubewilligung.
Es liege im konkreten öffentlichen Interessensbereich einer Standortgemeinde als
verfügende Behörde, von der Bauherrschaft ein die Sicherheit wahrendes Betriebskonzept
zu verlangen. Es müsse zwingend dafür gesorgt werden, dass die Bevölkerung, namentlich
die Nachbarn, wissen, dass ein Sicherheitskonzept bestehe sowie dass die Benützung der
öffentlichen Infrastrukturanlagen geregelt sei. Es stelle eine Rechtsverletzung von Art. 106
BauG dar, wenn die Vorinstanz das fehlende Betriebs- und Sicherheitskonzept via Auflagen
quasi „nachliefern“ lassen wolle. Vorliegend komme hinzu, dass die Beschwerdegegnerin
erst im Laufe des Baubewilligungsverfahrens auf entsprechende Rüge der Einsprecher die
von der Vorinstanz aufgeführten Konzepte und Unterlagen eingereicht habe. Bei diesen
Seite 24
Konzepten handle es sich samt und sonders um allgemeine Konzepte des Kantons St.
Gallen für Asylzentren, teilweise bezogen auf bestimmte Zentren im Kanton St. Gallen
(Zentrum „H_“). Zudem handle es sich teilweise um Unterlagen, die schon mehrere
Jahre alt seien und hinter deren Aktualität Fragezeichen gesetzt werden müssten. All diese
Unterlagen würden eine Fülle von allgemeinen Informationen an unterschiedlichste
Adressaten enthalten. Es sei schlicht nicht nachvollziehbar, wie eine kommunale
Baubewilligungsbehörde aus dieser Fülle von Unterlagen und Informationen, die in keiner
Weise auf das konkrete zur prüfende Bauvorhaben ausgelegt seien, die nötigen
Anforderungen und Anweisungen herauslesen sollte, um hinreichend konkrete Auflagen
formulieren zu können, die letztlich rechtlich selbständig durchsetzbar sein müssten. Damit
würde sie ihr Ermessen überschreiten. Indem die Vorinstanz dies von der
Baubewilligungskommission verlange, begehe sie eine Ermessensüberschreitung. Dabei
sei auch zu beachten, dass die Beschwerdegegnerin im Rekursverfahren die Möglichkeit
gehabt habe, die Baugesuchsakten betreffend Sicherheitskonzept zu ergänzen.
7.3 Die Beigeladenen 2-4 teilen die Auffassung der Beschwerdeführerin, dass das
Sicherheitskonzept im vorliegenden Fall den Anforderungen in keiner Art und Weise
genüge. Wie von Regierungsrat K_ ausdrücklich zugesichert, sei für das Asyl-
Durchgangszentrum „D_“ ein eigenes Sicherheitskonzept zu entwickeln und nicht einfach
das Sicherheitskonzept des Kantons St. Gallen zu übernehmen. Ein Asyl-
Durchgangszentrum habe bekanntlich teilweise massive Auswirkungen auf die
umliegenden Grundstücke, könnten doch die Bewohnerinnen und Bewohner das Haus
verlassen und sich in der Umgebung frei bewegen. Um negative Auswirkungen zu
verhindern, seien eine Hausordnung und ein Sicherheitsdispositiv für die Umgebung
unerlässlich. Nur so könnten Übergriffe auf die Sicherheit und das Eigentum Dritter und
weitere strafbare Handlungen umgehend unterbunden werden. Deshalb sei es
unabdingbar, dass ein auf die örtlichen Verhältnisse abgestimmtes verbindliches
Sicherheits-, Betriebs- und Betreuungskonzept erarbeitet werde und zumindest die
Eckdaten bei einer allfälligen Erteilung der Baubewilligung als Auflagen verfügt würden.
7.4 Die Vorinstanz hält daran fest, dass die vorliegenden Baugesuchsunterlagen zur Prüfung,
ob die baupolizeilichen Anforderungen erfüllt seien, ausreichend seien. Nach dem Gebot
der Verhältnismässigkeit dürfe die Baubewilligungsbehörde vom Gesuchsteller nur
Angaben und Unterlagen verlangen, welche für die Beurteilung des Bauvorhabens
erforderlich und nützlich seien. Es liege nicht im Ermessen der Baubewilligungsbehörde,
beliebige Dokumente einzufordern, welche für die baupolizeiliche Prüfung nicht erforderlich
seien. Die Qualifizierung der Baubewilligung als Polizeibewilligung habe sodann zur Folge,
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dass die Baubewilligung erteilt werden müsse, wenn die baupolizeilichen Anforderungen
erfüllt seien.
7.5 Die Beschwerdegegnerin lässt festhalten, dass die im Baubewilligungsverfahren
eingereichten Dokumente hinreichend konkret seien und verweist dabei auf verschiedene
Bestimmungen der Hausordnung vom 10. März 2016. Diese und weitere Bestimmungen
des Betreuungs- und Sicherheitskonzepts seien offensichtlich entgegen der
Beschwerdeführerin hinreichend konkret, sodass sie in der Baubewilligung hätten als
Auflagen verfügt werden können. Die Beschwerdeführerin hätte das Betreuungs- und
Betriebskonzept auch integral zum Bestandteil der Baubewilligung erklären können. Sie
führe nicht aus, inwiefern die eingereichten Dokumente inhaltlich mangelhaft und
ungenügend sein sollen. Der Kanton St. Gallen führe seine Asyldurchgangszentren nach
einheitlichen Grundsätzen, welche auch für den Betrieb in A_ Gültigkeit haben würden.
Daran ändere auch nichts, dass sich an den eingereichten Dokumenten noch
untergeordnete Anpassungen ergeben könnten. Die Beschwerdeführerin wäre verpflichtet
gewesen, der Beschwerdegegnerin im Einzelnen mitzuteilen, inwiefern die eingereichten,
umfangreichen Dokumente nach ihrer Meinung unvollständig oder ungenügend seien.
7.6 Die Baubewilligungsbehörde hat den Sachverhalt unter Beachtung der Vorbringen der
Beteiligten von Amtes wegen zu prüfen und die dazu notwendigen Ermittlungen anzustellen
(Art. 10 Abs. 1 VRPG). Den Baugesuchsteller treffen jedoch gewisse Mitwirkungspflichten,
insbesondere dann, wenn die Ermittlung des Sachverhalts der (beweisbelasteten) Behörde
nur schwer möglich ist und Treu und Glauben vom Baugesuchsteller die Herausgabe
allfälliger Beweismittel oder eine Auskunftserteilung verlangen (ANDREAS BAUMANN, in:
Kommentar zum Baugesetz Aargau, 2013, N. 40 zu § 60). Die notwendigen Bestandteile
eines Baugesuchs werden in Art. 47 Abs. 1 BauV aufgeführt. Diese Aufzählung ist nicht
abschliessend. Wenn für die Beurteilung eines Gesuchs in besonderen Fällen weitere
Unterlagen notwendig sind, ist die Baubehörde berechtigt, diese einzufordern (Art. 47 Abs.
4 BauV). Verweigert eine Partei die Mitwirkung, so wird auf ihr Begehren nicht eingetreten
oder aufgrund der Akten entschieden (Art. 10 Abs. 4 VRPG). Gemäss Art. 49 BauV
verweigert die Baubehörde die Anhandnahme des Baugesuches mit
Nichteintretensentscheid, falls die Gesuchstellerin oder der Gesuchsteller allfälligen
Mängeln auch nach schriftlicher Aufforderung mit Fristansetzung nicht Abhilfe schafft.
Im vorliegenden Fall hat der Rechtsanwalt der Beschwerdeführerin zwar bei der
Beschwerdegegnerin nachgefragt, ob ein ergänztes Sicherheitskonzept eingereicht werde
(act. 9/I/20/74). Dabei handelt es sich jedoch nach Auffassung des Gerichts um keine
Aufforderung im Sinne von Art. 49 BauV. Auch aus dem Ausdruck „verweigern“ in Art. 10
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Abs. 4 VRPG, der einen bewussten Widerspruch zu einer behördlichen Mahnung impliziert,
kann abgeleitet werden, dass die Partei vorgängig zu ermahnen und auf die Folgen der
Pflichtversäumnis aufmerksam zu machen ist (AUER/BINDER, in: Auer/Müller/Schindler
[Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, 2. Aufl., 2019, N.
39 zu Art. 13 VwVG). Zudem wurden im Verlauf des Bewilligungsverfahrens die
eingereichten Konzepte von der Baubewilligungskommission nicht bemängelt, auch wenn
am Einspracheaugenschein von der Beschwerdegegnerin angepasste Dokumente in
Aussicht gestellt wurden. Aufgrund der gesetzlichen Bestimmungen wäre es deshalb an der
Baubewilligungskommission A_ gewesen, die Beschwerdegegnerin vorgängig zu
ermahnen und auf die Folgen einer Pflichtversäumnis aufmerksam zu machen, wenn sie
ein angepasstes Betriebs- und Sicherheitskonzept als „Killerkriterium“ für die Erteilung
Baubewilligung erachtet hätte. Da die Beschwerdeführerin die Auffassung vertritt, dass es
im konkreten öffentlichen Interessensbereich einer Standortgemeinde als verfügende
Behörde liege, von der Bauherrschaft ein die Sicherheit wahrende Betriebskonzept zu
verlangen, wäre die Beschwerdegegnerin daher explizit aufzufordern gewesen, ihr Gesuch
durch ein angepasstes Sicherheitskonzept zu ergänzen bzw. mit notwendigen Angaben zu
untermauern. Dass die Baubewilligungskommission dies unterlassen hat, kann folglich
nicht der Beschwerdegegnerin angelastet werden.
7.7 Im baurechtlichen Verfahren wird abgeklärt, ob einem Bauvorhaben keine öffentlich-
rechtlichen Bestimmungen, namentlich keine solchen aus dem Planungs-, Bau- und
Umweltschutzrecht entgegenstehen (FRITZSCHE/BÖSCH/WIPF, Zürcher Planungs- und
Baurecht, 5. Aufl. 2011, S. 254). Vorhaben werden bewilligt, wenn sie den bau- und
planungsrechtlichen sowie weiteren, im Bewilligungsverfahren zu prüfenden Vorschriften
entsprechen (Art. 52 BauV). Durch ein Baugesuch soll eine Baubewilligungsbehörde in die
Lage versetzt werden, sich aufgrund des Gesuchs und der Unterlagen über das Projekt
umfassend informieren zu können. Nach dem Gebot der Verhältnismässigkeit darf die
Behörde vom Gesuchsteller nur Angaben und Unterlagen verlangen, welche für die
Beurteilung notwendig sind (ANDREAS BAUMANN a.a.O., N. 3 zu § 60). Bei der
Baubewilligung handelt es sich um eine Polizeierlaubnis, bei welcher charakteristisch ist,
dass die darum ersuchende Person einen Rechtsanspruch auf Erteilung besitzt, wenn sie
die gesetzlich festgelegten Voraussetzungen erfüllt (BGE 139 II 185 E. 4.2). Nach Art. 106
Abs. 1 lit. a BauG können Bewilligungsentscheide mit Auflagen und Bedingungen versehen
werden, welche geringfügige Verstösse gegen das materielle Bauordnungsrecht zu
korrigieren vermögen, soweit dadurch nicht die Rechte allfälliger Einspracheberechtigter
geschmälert werden.
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Vorliegend hat die Beschwerdegegnerin im Rahmen des Baubewilligungsverfahrens
verschiedene Konzepte und Weisungen des Kantons St. Gallens eingereicht und dabei
ausdrücklich festgehalten, dass diese Konzepte für den „D_“ anwendbar sind (act.
9/I/20/26.3/4-8). Im Betreuungs- und Betriebskonzept des Migrationsamts St. Gallen vom
27. Juni 2016 ist in den Ziffern 2.1-2.9 klar ersichtlich, wie die Betriebsführung und die
Sicherheit des Zentrums gewährleistet werden soll. Zudem hat die Beschwerdegegnerin in
der Stellungnahme vom 15. Dezember 2016 die wichtigsten Punkte des Konzepts erläutert
(act. 9/I20/26). Die Beschwerdeführerin hat nicht substantiiert, inwiefern die Konzepte von
St. Gallen den Verhältnissen in A_ entgegenstehen und welche Anforderungen
spezifisch für den „D_“ notwendig sind. Vielmehr deutet die Aktenlage darauf hin, dass
die eingereichten Konzepte im Rahmen des Baubewilligungsverfahrens von der
Baubewilligungskommission nicht einmal überprüft wurden, obwohl sie dazu aufgrund der
Offizialmaxime klar verpflichtet gewesen wäre. Nach Ansicht des Gerichts wäre es für eine
professionelle Gemeindebaubehörde durchaus ohne überdurchschnittlichen Aufwand
möglich bzw. sogar zwingend gewesen, diese überschaubaren Dokumente zu überprüfen,
diese allenfalls zum integrierenden Bestandteil der Baubewilligung zu erklären oder anhand
der eingereichten Konzepte selbst entsprechende Auflagen zu formulieren. Im Weiteren ist
darauf hinzuweisen, dass für die Einforderung eines Betriebs- und Sicherheitskonzepts
keine explizite baurechtliche Grundlage besteht, womit in Bezug auf die Verfügung von
Auflagen keine Hindernisgründe ersichtlich sind. Es ist daher nicht einzusehen, weshalb
diese Konzepte nicht in hinreichend klare durchsetzbare Auflagen gekleidet werden
konnten, zumal es der Baubewilligungskommission wie bereits erwähnt offen gestanden
wäre, von der Beschwerdegegnerin ergänzende Unterlagen zu verlangen. Eventuell wäre
auch ein Erfahrungsaustausch mit der Nachbarsgemeinde J_ oder dem Migrationsamt
St. Gallen angebracht gewesen, welche über langjährige Erfahrungen mit dem
Asyldurchgangsheim in der „H_“ verfügen. Dem Mehraufwand hätte mit einer erhöhten
Gebühr Rechnung getragen werden können (vgl. Art. 12 Ziff. 2.4 des Gebührentarifs für
Gemeinden; bGS 153.2). Demzufolge kann keine Rede davon sein, dass die
Baubewilligungskommission durch das Verfügen von Auflagen ihr Ermessen überschritten
hätte. Diese Ansicht scheinen im Übrigen auch die Beigeladenen 2-4 zu teilen, sind sie
doch der Ansicht, dass die massgeblichen Eckpunkte des Betriebs- und
Sicherheitskonzepts als Auflagen in die Baubewilligung aufzunehmen sind (vgl.
Stellungnahmen vom 24. Januar 2017, E. 11; act. 9/I20/42 und 43).
7.8 Zusammenfassend ist damit festzuhalten, dass die eingereichten Konzepte der
Beschwerdegegnerin einer Erteilung der Baubewilligung nicht entgegenstehen und die
Baubewilligungskommission im Rahmen ihrer Offizialmaxime verpflichtet gewesen wäre,
diese zu überprüfen, allenfalls auf den D_ zugeschnittene Ergänzungen einzufordern und
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entsprechende Auflagen zu formulieren. Dies wird von der Baubewilligungskommission
A_ im Rahmen der Neubeurteilung nachzuholen sein. Die Beschwerde erweist sich somit
auch diesbezüglich als unbegründet.
8. Befristung der Baubewilligung
Soweit die Beigeladenen 2-4 eventualiter eine befristete Baubewilligung von 5 Jahren
beantragen, so bestehen dafür keine gesetzlichen Gründe. Dass der
Zusammenarbeitsvertrag zwischen den beiden Kantonen St. Gallen und Appenzell
Ausserrhoden zeitlich befristet wurde, ist nicht von baurechtlicher Relevanz. Die Möglichkeit
einer Befristung besteht im kantonalen Recht nur bei provisorischen Bauten im Sinne von
Art. 15 BauV, worunter das Bauvorhaben nicht subsumiert werden kann. Da das
Bauvorhaben die rechtlichen Voraussetzungen erfüllt, hat die Beschwerdegegnerin
Anspruch auf eine unbefristete Baubewilligung (ANDREAS BAUMANN, a.a.O., N. 31 zu § 59)
9. Parteientschädigung im Rekursverfahren
9.1 Die Vorinstanz hat im angefochtenen Entscheid der Beschwerdegegnerin eine
Parteientschädigung von Fr. 4‘038.75 zugesprochen, welche je zur Hälfte der Gemeinde
A_ und unter solidarischer Haftung C3_, C4_ und C5_, M1_ und M2_ und
der C2_ AG auferlegt wurde. Die Beschwerdeführerin rügt, dass die Vorinstanz die
Sache zur Erteilung von Auflagen und nicht wegen ungenügender Sachverhaltsabklärung
an die Baubewilligungskommission zurückgewiesen habe. Die Rückweisung sei einzig aus
Gründen des Sicherheits- und Betriebskonzepts erfolgt. Dabei gehe es jedoch nicht um
eine unvollständige Sachverhaltsfeststellung, sondern darum, ob die Beschwerdeführerin in
dieser Frage überhaupt einen Ermessensspielraum zum Erlass von Auflagen habe. Damit
rechtfertige es sich nicht, der Gemeinde die hälftige Parteientschädigung aufzuerlegen.
9.2 In der Stellungnahme vom 25. Juni 2018 macht die Vorinstanz geltend, dass die
Beschwerdeführerin den Sachverhalt hinsichtlich der Ausweich- und Kreuzungsstelle
missachtet habe, für die baupolizeiliche Beurteilung nicht erforderliche Dokumente
eingefordert und die Baubewilligung mit der Begründung verweigert habe, es bestünden
keine hinreichend gesicherten Ausweich-und Kreuzungsstellen und das notwendige
Sicherheits- und Betriebskonzept würde fehlen. Die im Rekursentscheid vorgenommene
Verlegung der Parteientschädigung sei unter Bezugnahme auf die genannten Mängel im
Bau- und Einspracheentscheid erfolgt und entspreche dem Billigkeitsprinzip.
9.3 Die Vorinstanz setzt sich mit dieser nachträglichen Begründung zum angefochtenen
Entscheid in einen gewissen Widerspruch. Bei der Begründung der Parteientschädigung in
Ziff. 9c des angefochtenen Entscheids erwähnt die Vorinstanz zwar eine Rückweisung
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wegen ungenügender Sachverhaltsabklärung. In der Begründung der Rückweisung (E. 8)
fehlt jedoch der Hinweis auf eine unvollständige Feststellung des Sachverhalts, wird doch
darin einzig auf den Kompetenzbereich der Baubewilligungskommission zum Erlass von
Auflagen verwiesen. Insofern kann das Obergericht die Auffassung der Beschwerdeführerin
teilen, dass die Vorinstanz in Bezug auf das Sicherheitskonzept im angefochtenen
Entscheid eine Rechtsverletzung der Baubewilligungskommission und keine mangelnde
Ermittlung des Sachverhalts festgestellt hat. Die Auferlegung der Parteienschädigung
richtet sich daher alleine nach Art. 24 Abs. 2 VRPG; dabei trägt grundsätzlich die
unterliegende Partei (und nicht die unterliegende Amtsstelle) die Kosten. Billigkeitsgründe
sind im vorliegenden Fall keine ersichtlich und werden von der Vorinstanz auch nicht
substantiiert. Damit ist die Beschwerde in diesem Punkt gutzuheissen und die im
Rekursverfahren zugesprochene Parteientschädigung von Fr. 4‘038.75 vollumfänglich und
damit zu je einem Viertel den ehemaligen Einsprechern und Rekursgegnern C3_, C4_
und C5_, C2_ AG und M1_und M2_ aufzuerlegen. Da die ehemaligen
Einsprecher und Rekursgegner M1_ und M2_ nicht ins Beschwerdeverfahren
miteinbezogen wurden, wird ihr Mehrbetrag von Fr. 504.80 auf die Staatskasse genommen.
Zusätzlich ist im Dispositiv festzulegen, dass sich deren solidarische Haftung auf den
ursprünglichen Betrag und damit auf Fr. 2‘019.35 beschränkt.
10. Fazit
Zusammenfassend ist damit festzuhalten, dass die Vorinstanz das Bauvorhaben zu Recht
als bewilligungsfähig eingestuft hat. Die Beschwerde ist damit mit Ausnahme der Rüge
betreffend vorinstanzlicher Parteientschädigung abzuweisen.
11. Kosten
Wer eine Amtshandlung verlangt oder veranlasst, hat die Verfahrenskosten zu entrichten.
(Art. 59 i.V.m. Art. 19 Abs. 1 VRPG). Kostenvermindernd ist zu berücksichtigen, dass das
Obergericht in den beiden den gleichen Sachverhalt betreffenden Parallelverfahren zum
selben Ergebnis gelangt, womit sich der Aufwand reduzieren liess. In Anwendung von
Art. 4a des Gesetzes über die Gebühren in Verwaltungssachen (bGS 233.2) wird die
reduzierte Entscheidgebühr für die drei Verfahren auf insgesamt Fr. 7‘500.-- und damit auf
je Fr. 2‘500.-- festgesetzt.
Nach Art. 19 Abs. 3 in Verbindung mit Art. 53 Abs. 1 VRPG ist im Beschwerdeverfahren vor
Obergericht gebühren- und kostenpflichtig, wer ganz oder teilweise unterliegt oder auf
dessen Rechtsmittel nicht eingetreten wird. Die Beschwerdeführerin obsiegt bezüglich der
Hälfte der Parteientschädigung für die Stiftung. Es handelt sich dabei um einen kleinen
Nebenpunkt, der für die Verteilung der Kosten unberücksichtigt bleiben kann. Die Kosten
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sind damit den Unterliegenden aufzuerlegen, also der Beschwerdeführerin und den drei
aktiven Beigeladenen 2-4. Hier ist das Interesse aller Beteiligten gleich gross, weshalb ihr
Kostenanteil identisch ist. Damit haben die Beigeladenen 2-4 einen Anteil von je Fr. 625.--
zu übernehmen. Der Kostenanteil der Gemeinde von Fr. 625.-- geht auf die Staatskasse
(Art. 22 Abs. 1 VRPG). Nach Art. 19 Abs. 3 VRPG haften mehrere für einen Verwaltungsakt
kostenpflichtige Personen solidarisch, sofern nichts anderes verfügt wird. In Bezug auf die
Beigeladene 2 und die Beigeladenen 3-4 besteht keine Solidarität, weil zwischen diesen
beiden Gruppen keine Rechtsverbindung besteht und sie auch nicht gemeinsam, sondern
nur nebeneinander agiert haben. Hingegen haben die Beigeladenen 3-4 eine gemeinsame
Eingabe eingereicht, weshalb sie solidarisch haften. Der Beigeladene 1 hat sich nicht am
Verfahren beteiligt und muss deshalb keine Kosten tragen.
12. Parteientschädigung
Nach Art. 53 Abs. 3 VRPG hat vor Obergericht die obsiegende Partei in der Regel
Anspruch auf eine Entschädigung für ihre notwendigen Kosten und Auslagen. Keine
Parteientschädigung wird an Behörden ausgerichtet (Art. 24 Abs. 3 lit. a VRPG). Da die
Beigeladenen 2-4 vollumfänglich unterliegen, ist auch ihr Entschädigungsbegehren
abzuweisen. Hingegen ist dem Entschädigungsbegehren der im Ergebnis obsiegenden
Beschwerdegegnerin zu entsprechen. Die Entschädigung setzt sich zusammen aus einem
Honorar und den Barauslagen; die Mehrwertsteuer wird als Zuschlag in Rechnung gestellt
(Art. 3 der Verordnung über den Anwaltstarif, AT, bGS 145.53). In Verfahren vor dem
Obergericht in Verwaltungssachen wird das Honorar pauschal festgelegt (Art. 13 Abs. 1 lit.
c AT) und beträgt Fr. 1‘000.-- bis Fr. 10‘000.-- (Art. 16 Abs. 1 AT). Innerhalb des für eine
Pauschale gesetzten Rahmens richtet sich das Honorar nach den besonderen Umständen
des Falles. In Betracht fallen namentlich Art und Umfang der Bemühungen, die
Schwierigkeiten des Falles sowie die wirtschaftlichen Verhältnisse der Beteiligten (Art. 17
AT). Grundsätzlich kann die mögliche Bandbreite der Honorare unterteilt werden in
a) einfache, unterdurchschnittlich aufwändige Fälle, in denen ein Honorar
von Fr. 1‘000.-- bis zu Fr. 4‘000.-- zu sprechen ist;
b) mittlere Fälle, die durchschnittlich schwierige Rechts- und/oder
Sachverhaltsfragen betreffen und einen durchschnittlichen Aufwand benötigten,
in denen ein Honorar in der Grössenordnung von Fr. 4‘000.-- bis Fr. 7‘000.--
angemessen erscheint; und
c) schwierige Fälle sowohl bezüglich Sachverhalts- und/oder Rechtsfragen,
in denen überdurchschnittlich umfangreiche Eingaben notwendig waren und
umfangreiche Akten zu studieren waren, was ein Honorar von Fr. 7‘000.-- bis
Fr. 10‘000.--, bzw. in aussergewöhnlichen Fällen bis zu Fr. 15‘000.-- rechtfertigt.
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Im vorliegenden Fall ist zu berücksichtigen, dass ein Schriftenwechsel, ein Augenschein,
ein Protokollberichtigungsverfahren und eine mündliche Verhandlung durchgeführt wurden.
Damit ist die Entschädigung innerhalb des für die dritte Fallgruppe – mit vorliegend
überdurchschnittlichem Aufwand – geltenden Rahmens von bis zu Fr. 10‘000.--
festzulegen. In Anbetracht dieser Umstände erscheint den vorliegenden Verhältnissen eine
Entschädigung von Fr. 7‘400.-- für alle drei Verfahren zusammen als angemessen, plus
7.7% für die MwSt. (total Fr. 7‘969.80). Dies führt zu einem Honoraranspruch der
Beschwerdegegnerin von Fr. 2‘656.60 für dieses Beschwerdeverfahren, welches
ausgangsgemäss zu je einem Viertel und damit zu je Fr. 664.15 zulasten der
Beschwerdeführerin, der Beigeladenen 2, des Beigeladenen 3 und der Beigeladenen 4
geht, wobei die Beigeladenen 3-4 solidarisch haften.