Decision ID: c18159d7-b8a6-4459-af3a-2addf1a0b445
Year: 2012
Language: fr
Court: JU_TC
Chamber: JU_TC_005
Canton: JU
Region: Espace_Mittelland
Law Area: public_law

En fait :
A. La Commune de Pleigne a mis à l'enquête publique un nouveau plan d'aménagement local (PAL) du 28 novembre au 27 décembre 2007. Les héritiers de X., propriétaires de la parcelle 1 du ban de Pleigne, ainsi que Y., agriculteur dans cette même commune, se sont opposés à ce plan. Leurs oppositions n'ont pas pu être levées à l'issue de la séance de conciliation du 7 février 2008 (PJ 2 intimé et PJ 2 in fine Y. Les héritiers de X. souhaitaient une extension de la zone à bâtir HAd pour permettre la construction de deux maisons familiales dans le sens de la largeur du terrain, tandis que Y. requérait l’inscription au Registre foncier sur chaque parcelle de la nouvelle zone HAd « A. » d’une servitude l’autorisant à exploiter sa ferme.
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B. Le PAL a été adopté par l'assemblée communale le 17 décembre 2008. Il a ensuite été approuvé par le Service de l'aménagement du territoire (SAT) le 17 juillet 2009 (dossier SAT, p. 123), qui a levé les oppositions des héritiers de X. et de Y.
C. Par lettre recommandée du 17 août 2009 adressée à la Cour administrative, Y. a indiqué recourir contre la décision du Service de l'aménagement du territoire (ci-après l'intimé) et maintenir son opposition concernant le secteur HAd.
D. Dans sa réponse du 20 octobre 2009, l'intimé a conclu au rejet du recours et à la confirmation de sa décision du 17 juillet 2009, sous suite des frais et dépens. Il renvoie à la décision attaquée.
E. En date du 19 août 2009, les héritiers de X. (ci-après les recourants), ont eux aussi recouru contre la décision de l'intimé du 17 juillet 2009. Ils en demandent l'annulation et le renvoi du dossier à l'intimé pour un nouvel examen. Les recourants contestent l'attribution en zone constructible HAd d’une partie seulement de leur parcelle 1, le reste demeurant inconstructible, ce qui est problématique et empêchera une utilisation optimale du solde de la parcelle. L’éloignement de l’exploitation de Y. est par ailleurs tel qu’il ne se justifie pas de maintenir un espace non constructible comme le prévoit le PAL entre les parcelles 1 et 2, où se trouve la ferme de Y. La solution adoptée est en outre insoutenable d’un point de vue esthétique et empêche la cohésion de l’ensemble de la zone à bâtir de ce quartier. En d’autres termes, ce sont essentiellement les intérêts de Y. qui ont été pris en considération.
F. L'intimé a conclu le 20 octobre 2009 au rejet du recours et à la confirmation de sa décision du 17 juillet 2009, sous suite des frais et dépens. Il expose que l’extension de la zone à bâtir souhaitée par les recourants n’a pas été envisagée par l’autorité communale, d’une part car elle ne se justifie pas par rapport aux besoins en zone constructible dans les quinze années à venir, et d’autre part pour éviter une trop grande proximité avec l’exploitation de Y., ce qui est souhaitable tant pour celui-ci que pour les futurs habitants du nouveau quartier. Le secteur HAd a été conçu de telle manière qu’une seule rangée de maisons sera construite, lesquelles seront desservies par la A., route déjà existante, ce qui permet de renoncer à des travaux d’équipement trop conséquents. Ce découpage permet également de garantir le respect de l’indice minimal d’utilisation du sol, qui est de 0.25. La vocation agricole du solde de la parcelle 1 n’est pas remise en cause, étant précisé que les recourants ont admis lors de la séance de conciliation le maintien en zone agricole du verger se trouvant au sud de la parcelle. L’extension de la zone HAd préconisée par les recourants n’est par ailleurs pas plus esthétique que la solution retenue par le PAL contesté. Par ailleurs, l’affectation en zone constructible apporte une plus-value considérable à la parcelle des recourants, si bien que le prétendu préjudice subi du fait que seule une partie de la parcelle est constructible doit être relativisé. Au demeurant, il n’y a pas nécessairement de concordance entre l’affectation du sol et les limites parcellaires.
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G. Par ordonnance du 17 novembre 2009, le président de la Chambre administrative a joint les deux procédures et constaté qu’en l’absence de détermination de sa part sur son éventuelle participation à la procédure, on pouvait admettre que la Commune de Pleigne y renonçait (dossier, p. 45).
H. Une visite des lieux s'est déroulée le 15 janvier 2010. La procédure a ensuite été suspendue afin de permettre aux parties de trouver une solution transactionnelle (dossier, p. 63).
I. En l’absence d’arrangement direct entre les parties, le président de la Cour administrative a soumis le 10 février 2011 une proposition de convention aux parties (dossier, p. 84ss), laquelle a été refusée sur plusieurs points par les recourants (dossier, p. 102). La Commune de Pleigne, invitée à se prononcer, n'a pas non plus donné son accord à cette convention (dossier, p. 100).
J. L’instruction de l’affaire a dès lors été reprise et un rapport a été demandé à l’Office de l’environnement, notamment au sujet des distances minimales à observer par rapport aux odeurs (dossier, p. 110).
L’Office de l’environnement a communiqué son rapport le 15 juin 2011 (dossier, p. 113).
K. Y. a retiré son recours le 4 octobre 2011, soulignant qu’il ne s’est jamais opposé au principe du PAL tel qu’adopté par les autorités compétentes. Son seul souci porte sur les griefs que les futurs habitants de la zone HAd pourraient avoir à l’encontre des nuisances qui découlent de son activité d’agriculteur. Il a demandé toutefois à être appelé en cause dans la procédure opposant les recourants à l'intimé.
L. Par ordonnance du 5 octobre 2011, le président de la Cour de céans a appelé en cause Y. (ci-après l'appelé en cause), précisant que le sort des frais et dépens de la procédure relative à son recours serait réglé dans le cadre du jugement relatif au recours des héritiers de X.
M. L'intimé a informé la Cour de céans, par lettre du 11 octobre 2011, qu'il n'avait pas de remarques finales à formuler.
N. Dans ses remarques finales du 10 novembre 2011, l'appelé en cause a relevé qu’à la lecture du rapport de l’Office de l’environnement, il apparaît que la zone constructible HAd telle qu’elle est prévue par le PAL est conforme à l’OPAir, ce qui n’est pas le cas du projet des recourants, qui ne font que défendre leurs intérêts privés. Leur recours doit donc être rejeté et il leur appartient d’assumer la totalité des frais et dépens de la procédure, étant précisé que lui-même ne s’est pas opposé au PAL dans son principe.
O. Les recourants se sont exprimés le 22 décembre 2011. Ils soulignent que le découpage qu’ils préconisent depuis le départ, et repris dans une large mesure dans
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la convention proposée par le président de la Cour administrative qu'ils avaient acceptée sur ce point, comme le SAT au demeurant, prend en compte l’ensemble des intérêts en présence, y compris celui d’un aménagement cohérent, homogène et conforme aux besoins du développement local. Au contraire, le PAL contesté va à l’encontre de la protection des vergers, qui constitue pourtant l’un des objectifs principaux de la conception communale d’aménagement. Ils concluent dès lors à l’admission du recours et à la modification du PAL dans le sens de la convention proposée par la Cour administrative en février 2011.

En droit :
1. La Cour administrative est compétente pour connaître du recours (cf. art. 73 al. 3 de la loi sur les constructions et l'aménagement du territoire [ci-après LCAT, RSJU 701.01]).
Les recourants, dont l'opposition a été rejetée par l'intimé le 17 juillet 2009, sont propriétaires d’une parcelle dont l’affectation est modifiée par le PAL litigieux. Ils disposent manifestement de la qualité pour recourir.
Les intéressés ont modifié leurs conclusions au stade des remarques finales, comme le leur permet l'article 131 Cpa, dans la mesure où elles réduisent l'objet de la contestation. En effet, ils concluent désormais à l’admission du recours dans le sens de la convention proposée par la Cour de céans, à savoir l’extension vers l’ouest de la partie nord de la zone HAd, et ne requièrent plus l’affectation en zone constructible de la totalité de la parcelle 1.
Pour le surplus, déposé dans les forme et délai légaux, le recours est recevable et il convient d'entrer en matière.
2. Il découle de l’article 73 al. 3 LCAT que la Cour administrative jouit d’un libre pouvoir d’examen et qu’elle peut revoir les décisions du SAT sous l’angle du droit (y compris l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation), sous l’angle des faits, ainsi qu’en opportunité.
2.1 L’examen du droit implique que la Cour administrative contrôle si le plan d’affectation est conforme au droit fédéral et cantonal, notamment s’il respecte les buts et principes de l’aménagement du territoire, tels qu’ils sont définis aux articles 1 et 3 de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire (LAT ; RS 700) et aux articles 41 et 42 LCAT. Le respect du droit comprend également le respect de l’intérêt public (RJJ 2008, p. 122, consid. 3.2).
2.2 La Cour administrative doit aussi examiner si le plan communal est opportun (art. 73 al. 2 LCAT). Le contrôle de l'opportunité des plans et prescriptions a pour but de déterminer si ceux-ci permettent d'atteindre le développement souhaité, dans le respect des buts et principes de l'aménagement du territoire, d'une manière appropriée aux circonstances locales.
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Tant en ce qui concerne la conformité du plan communal à l'intérêt public que l'opportunité de ce plan, la Cour administrative doit veiller à ne pas substituer sans nécessité sa propre appréciation à celle de la commune. Elle doit en effet veiller à respecter l'autonomie dont jouit la commune en matière de planification locale. Néanmoins, la solution de l'autorité communale peut être revue lorsqu'elle paraît inappropriée en raison d'intérêts publics dépassant la sphère communale. Lorsqu'il s'agit d'intérêts d'ordre supérieur, dont la sauvegarde incombe aux cantons, l'autorité doit effectuer un contrôle strict (RJJ 2008, p. 122, consid. 3.3 et 3.4 et les références).
2.3 La décision de la Cour administrative doit être prise après une pesée de tous les intérêts en présence, publics et privés, et après avoir pris en considération les données concrètes déterminantes pour la solution du cas particulier. A ce sujet, l'article 3 de l'ordonnance sur l'aménagement du territoire (OAT ; RS 700.1) prévoit expressément que lorsque les autorités disposent d'un pouvoir d'appréciation dans l'accomplissement et la coordination de tâches ayant des effets sur l'organisation du territoire, elles sont tenues de peser les intérêts en présence en déterminant les intérêts concernés, en appréciant ces intérêts notamment en fonction du développement spatial souhaité et des implications qui en résultent, et en fondant leur décision sur cette appréciation en veillant à prendre en considération, dans la mesure du possible, l'ensemble des intérêts concernés (RJJ 2008, p. 122, consid. 3.5 et les références).
3. Les autorités en charge de l'aménagement du territoire bénéficient d'une importante liberté d'appréciation dans l'accomplissement de leurs tâches (art. 2 al. 3 LAT), et notamment dans leurs tâches de planification. Cette liberté d'appréciation n'est cependant pas totale. Elle doit s'exercer en tenant compte des objectifs et des lignes directrices mentionnés dans le plan directeur cantonal (art. 8 LAT et 4ss OAT). L'autorité de planification doit en outre se conformer aux buts et aux principes d'aménagement du territoire tels qu'ils résultent de la Constitution (art. 75 Cst.) et de la loi, comme la préservation du paysage et l'aménagement dans le milieu bâti de nombreuses aires de verdure et espaces plantés d'arbres (art. 1er et 3 LAT). Elle doit également prendre en considération les exigences découlant des autres dispositions du droit fédéral de la protection de l'environnement au sens large (ATF 129 II 63, consid. 3.1). Enfin, elle doit suivre les critères posés aux articles 15 à 17 LAT et tenir compte, le cas échéant, des autres zones prévues par le droit cantonal conformément à l'article 18 LAT dans la délimitation concrète des zones à bâtir et des zones non constructibles. Une appréciation correcte de ces principes implique une pesée globale de tous les intérêts en présence (art. 3 OAT ; ATF 123 I 175, consid. 3e/aa; 119 Ia 411, consid. 2b). De ce point de vue, l'intérêt privé ne peut être pris en compte qu'à l'intérieur de la marge de liberté que la correcte mise en œuvre du droit fédéral laisse à l'autorité (MOOR, in : Aemisegger/Kuttler/Moor/Ruch [éd.], Commentaire LAT, Zurich 1999, n. 40 ad art. 14 ; RJJ 2009 p. 189 consid. 4.1).
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4.1 Selon l'article 15 LAT, les zones à bâtir comprennent les terrains propres à la construction, qui sont soit déjà largement bâtis (let. a), ou qui seront nécessaires à la construction dans les quinze ans à venir et équipés dans ce laps de temps (let. b). Des raisons factuelles ou juridiques peuvent empêcher la constructibilité d’une parcelle. A cet égard, il sied de rappeler que conformément à l’article 3 alinéa 3 let. b LAT, il convient de préserver autant que possible les lieux d’habitation des atteintes nuisibles ou incommodantes, telles que la pollution de l’air, le bruit et les trépidations. La proximité d’une exploitation agricole peut empêcher la constructibilité d’une parcelle. Pour déterminer les distances à respecter entre une ferme et une zone habitable, il convient de se fonder sur les recommandations de la Station fédérale de recherche d’économie d’entreprise et de génie rural (ci-après les normes FAT), conformément à ce que prévoit le chiffre 512 de l’annexe 2 OPair (RS 814.318.142.1), et ce même si la ferme préexiste et que la question des distances se pose par rapport à la délimitation d’une nouvelle zone d’habitation (dans ce sens : TF 1C_306/2010 du 2 décembre 2010 consid. 3.2 et 3.3).
4.2 L'article 58 al. 1 LCAT prévoit que les communes désignent comme zones à protéger les paysages ou parties de paysages, dont les vergers, qui se distinguent d’une façon particulière par leur beauté, leur originalité, leur valeur culturelle ou scientifique. L’article 50 LPNP précise que les vergers d'arbres à haute tige traditionnels et typiques du paysage jurassien sont préservés. L'Etat favorise leur rajeunissement et leur reconstitution. Le règlement communal sur les constructions qui fait partie du PAL contesté mentionne les règles applicables au périmètre de protection des vergers à ses articles 172ss.
5. Dans le cas particulier, la délimitation de la zone à bâtir HAd doit être le résultat d’une pesée des intérêts en présence. Les recourants souhaitent à cet égard que la zone à bâtir soit étendue vers l’ouest et englobe toute la largeur de leur parcelle, pour permettre la construction de deux maisons dans le sens de la largeur. Au contraire, la Commune s’oppose à cette extension pour plusieurs raisons, tandis que l’appelé en cause craint pour la pérennité de son exploitation en raison des nuisances dont pourraient se plaindre les futurs habitants.
Il convient de souligner que la solution prévue actuellement par le PAL et celle préconisée par les recourants ont la même surface constructible, de l’ordre de 6'270 m2, ce qui doit permettre la construction de six maisons conformément aux besoins de la Commune pour les quinze années à venir. C’est la raison pour laquelle l’intimé a donné son accord à la solution transactionnelle qui avait été envisagée. Son représentant a en effet clairement indiqué lors de la visite des lieux du 15 janvier 2010 que le SAT ne donnerait pas son accord à une extension de la zone à bâtir. La zone HAd telle que prévue par le plan litigieux est toutefois plus longue et moins large et s’étend sur une partie du verger au sud de la parcelle 1. Seule une rangée de maisons peut être érigée, lesquelles seront desservies par l’actuelle A., sans que la construction d’un nouveau chemin soit requise. L’extension à l’ouest et la construction de deux rangées de maisons, telles que souhaitées par les recourants, nécessiteraient davantage d’équipements, en particulier la construction d’un chemin
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pour desservir les maisons sises à l'ouest, ainsi que des infrastructures supplémentaires au niveau de l’alimentation en eau et en énergie, ainsi que pour l’évacuation des eaux usées, ce qui augmenterait les frais d’équipement alors que la surface constructible après viabilisation serait inférieure, ainsi que le relève la Commune dans sa détermination du 4 mars 2011 (dossier, p. 100). De tels arguments financiers, s’ils ne sont pas déterminants en tant que tels, ne doivent pas pour autant être négligés. Au niveau de l’utilisation du sol également, la solution attaquée apparaît comme plus rationnelle et évite de sacrifier des surfaces supplémentaires uniquement à des fins d’accès. La proposition des recourants va à l’encontre des buts et principes de l’aménagement du territoire, qui vise notamment à protéger les bases naturelles de la vie par un usage mesuré du sol (cf. art. 1er et 3 LAT).
On ne voit par ailleurs pas en quoi la solution prévue par le PAL litigieux serait moins esthétique que celle préconisée par les recourants. Sur ce point, il sied de rappeler que la jurisprudence reconnaît aux autorités locales un large pouvoir d'appréciation au niveau de l’examen de l'application de clauses d'esthétique. C'est le cas notamment lorsqu'il s'agit de savoir si une construction ou une installation est de nature à compromettre l'aspect ou le caractère d'un site, d'une localité, d'un quartier ou d'une rue (cf. TF 1C_197/2009 du 28 août 2009 consid. 4.1 et les références ; arrêt de la Cour administrative ADM 150/2010 du 18 mars 2011 consid. 14 et les références). La Cour de céans ne peut donc pas sans autre s’éloigner de la solution retenue par le plan litigieux pour de simples questions d’esthétique, dont la pertinence n’est, au demeurant, pas établie.
Il ressort par ailleurs du dossier que seule la partie sud de la parcelle 1, soit l’ancien verger planté par feu X., se trouve en zone de protection des vergers. La partie récente du verger, plantée au début des années 2000 par l’un de ses héritiers, n’a pas été attribuée au périmètre de protection des vergers mais à la zone constructible HAd. Il en résulte que la mise en œuvre du PAL débouchera sur l’abattage de quelques arbres fruitiers, ce qui ne serait pas le cas avec la proposition souhaitée par les recourants. Il sied à ce propos de rappeler que quand bien même la Cour de céans dispose d’un plein pouvoir d’examen et peut revoir la décision attaquée sous l’angle de l’opportunité, il n’en demeure pas moins que l’autonomie communale en matière de planification doit être respectée (cf. consid. 3 supra). Or la Commune, même si elle souhaite protéger les vergers conformément à ses obligations légales (cf. consid. 4.2 supra), a considéré que dans le cas particulier, la configuration retenue était la plus opportune en dépit du fait qu’elle implique de sacrifier quelques arbres fruitiers, plantés récemment, d’autant que près des trois quarts du verger actuel, dont la totalité du verger le plus ancien mis sous protection, ne sont pas touchés par la zone HAd telle que prévue.
En outre, ainsi que cela ressort du rapport de l’Office de l’environnement, qui s’est fondé sur les normes FAT à l’instar de ce que prévoit la jurisprudence, la solution préconisée par les recourants ne respecte pas les distances minimales telles que prévues par l’OPair par rapport à l’exploitation agricole de l’appelé en cause. En effet, l’extrémité sud-ouest du secteur qu'ils voudraient voir mis en zone de construction
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(cf. surface en jaune sur le plan annexé au projet de convention, dossier, p. 87) se trouverait à moins de 44 m, respectivement 48 m de l'angle nord-est du bâtiment de Y., ce dernier chiffre tenant compte d’une légère extension du cheptel, dans la mesure où Y. a tout récemment pris à bail de nouvelles surfaces agricoles. Il s’agit là des distances minimales à respecter jusqu’à une zone d’habitation. Par ailleurs, la solution préconisée par les recourants compromettrait la possibilité d'une extension de l'exploitation agricole de Y. vers le nord, comme le souligne l'Office de l'environnement dans son rapport.
La zone HAd telle que prévue par le PAL contesté se trouve quant à elle à une distance légèrement supérieure à celle prescrite. On peut à cet égard préciser que l’un des six objectifs généraux de la Conception directrice de la Commune de Pleigne vise à éviter les conflits entre exploitations agricoles et zones d’habitation.
Sur le vu du rapport de l’Office de l’environnement, il apparaît dès lors que la solution retenue dans la décision attaquée permet de mieux concilier les intérêts de l’exploitation agricole de Y. et ceux des futurs habitants de la zone HAd que celle préconisée par les recourants.
Quant au solde de la parcelle 1 inconstructible dans sa partie ouest avec le plan de zones contesté, il convient de rappeler qu’il se trouve déjà en zone agricole et que sa non-constructibilité ne modifie pas la situation actuelle. La surface pourra toujours être attribuée à des fins agricoles, voire servir d’aisance pour les parcelles constructibles. On ne voit dès lors pas en quoi sa valeur diminuerait avec le PAL dont est recours.
Il découle de la pesée de l’ensemble des intérêts en présence qu’il n’y pas lieu de revoir le découpage opéré par le PAL litigieux.
6. Le recours doit par conséquent être rejeté.
7. S’agissant des frais et dépens en lien avec le recours de Y., il faut rappeler que conformément à une jurisprudence constante, celui qui retire son recours est présumé succomber. Il appartient dès lors à l’intéressé de supporter les frais de la procédure ADM 103/2009 qu’il a initiée, ainsi que ses dépens, jusqu’au retrait du recours, intervenu le 4 octobre 2011, juste avant l’octroi d’un délai aux parties pour communiquer leurs remarques finales. Une partie des frais relatifs à la visite des lieux doit ainsi lui être imputée. Le rapport demandé à l’Office de l’environnement l’a également été en partie à la suite de son recours. Dans ces circonstances, il convient de mettre à sa charge la totalité des frais de la procédure ADM 103/2009 jusqu’au 4 octobre 2011, moment auquel elle est devenue sans objet.
8. Les recourants qui succombent doivent être condamnés au paiement des frais judiciaires de la procédure ADM 107/2009 (art. 219 al. 1 Cpa) et auront à supporter leurs propres dépens (art. 227 al. 1 Cpa). Il leur incombe de supporter en outre ceux de Y. depuis le moment où il a été appelé en cause. En effet, dans la mesure où il a
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conclu au rejet du recours, on doit considérer qu’il voit ses conclusions adjugées (cf. art. 227 al. 1 in fine Cpa).
Il n'est pas alloué d'indemnité de dépens à l'intimé (art. 230 al. 1 Cpa).