Decision ID: 1fa1126a-71cd-4ada-96d5-3e74b92b2248
Year: 2022
Language: fr
Court: VD_TC
Chamber: VD_TC_031
Canton: VD
Region: Région lémanique
Law Area: public_law

Vu les faits suivants:
A.
A._ est agent de sécurité privé auprès de ********. Le Département des institutions et de la sécurité lui a octroyé à ce titre une carte d'agent de sécurité privé. Il a travaillé auparavant auprès de la police de ********, du 1
er
janvier 1999 au 31 octobre 2009. Les relations de travail ont pris fin d'un commun accord.
B.
Au cours du mois de janvier 2021, la Municipalité de ******** a mis au concours un poste d'assistant-e de sécurité publique à 80%. A._ a déposé sa candidature pour ce poste.
C.
Le 22 mars 2021, le Commandant de la Gendarmerie de la Police cantonale (ci-après: le Commandant de la Gendarmerie) a, par courrier adressé à la Municipalité de ********, indiqué qu'il ne pouvait pas donner une suite favorable à la candidature de A._. Le courrier précisait ceci: "
En effet, au vu des éléments en ma possession, je vous demande de ne pas poursuivre la procédure d'engagement en question. Pour le surplus, je me tiens à votre disposition pour d'éventuels compléments à ma prise de position, tout en vous précisant que lié par le secret de fonction ceux-ci ne pourront être que limités
".
Le 26 avril 2021, le Commandant de la Gendarmerie a, par courrier adressé à la Municipalité de ********, rendu le préavis suivant:
"
Je reviens sur les différents échanges entre la Municipalité de ******** et la gendarmerie concernant la demande citée en objet. Ces échanges m'ont été transmis comme objet relevant de ma compétence. Leurs contenus ont retenu ma meilleure attention.
Après avoir pris en compte l'ensemble des éléments du dossier, je vous informe que des contrôles approfondis et sérieux au niveau des services généraux de la Police cantonale ont révélé des faits qui ne sont pas compatibles, selon notre vision, avec l'activité d'agent de sécurité publique, qui doit pouvoir œuvrer dans une relation de confiance avec les services de police. Je vous indique également ici que le casier judiciaire n'est pas l'unique référence desdits contrôles.
Cela étant, pour des raisons liées à la protection des données, la Police cantonale ne peut vous communiquer plus amples informations en lien avec ces contrôles. (...)
"
D.
Le 19 avril 2021, A._ a demandé à avoir accès à l'entier des informations contenues dans son dossier de police judiciaire.
Par courrier du 27 avril 2021, le Juge instructeur du Tribunal cantonal en charge des dossiers de police judiciaire (ci-après: le juge instructeur) a accédé à sa requête. Par courrier du 23 juin 2021, il a communiqué à A._ les pièces au dossier en lui impartissant un délai pour demander la suppression ou la modification de ces pièces.
Par courrier du 6 juillet 2021, A._ a sollicité auprès du juge instructeur des modifications, respectivement des suppressions d'informations contenues dans son dossier de police judiciaire, en particulier des extraits du "
Journal Evènements Police
" (JEP).
Par décision du 13 juillet 2021, le Juge du Tribunal cantonal en charge des dossiers de police judiciaire a rejeté la requête de A._.
E.
Par courrier du 5 août 2021, A._, par l'intermédiaire de son conseil, a requis la reconsidération auprès du Commandant de la Gendarmerie de son préavis quant à l'engagement pour le poste d'assistant de sécurité publique à ********.
Par échange de courriels du 9 et du 11 août 2021, A._ s'est renseigné auprès de la Municipalité de ********, qui lui a confirmé que la possibilité d'un engagement pour le poste d'assistant de sécurité publique restait ouverte. Cet échange a été transmis au Commandant de la Gendarmerie.
F.
Le Commandant de la Gendarmerie s'est déterminé le 24 août 2021 sur la demande de réexamen de A._ et a maintenu son préavis négatif quant à son engagement en tant qu'assistant de sécurité publique, précisant à l'intention du mandataire: "
je ne partage pas votre appréciation sur le fait que le contenu du dossier de police judiciaire de votre mandant n'est pas suffisamment grave pour justifier une incompatibilité avec la fonction d'assistant de sécurité publique
". Le Commandant de la Gendarmerie justifie son préavis négatif en arguant notamment que la fonction d'assistant de sécurité publique est une fonction représentative du pouvoir de l'État étant donné que l'assistant de sécurité publique dispose d'un certain nombre de prérogatives, notamment celle de constater et dénoncer les contraventions. Il ajoute que le port de l'uniforme est également de nature à afficher ce rôle de représentant de l'État auprès du public qui n'arrive d'ailleurs pas toujours à faire la différence entre un assistant de sécurité publique et un policier. Il résulte à son avis de ces éléments qu'il est raisonnable d'exiger "
un niveau élevé d'exemplarité, également sur les antécédents des postulants à ce type de fonction
". Il ne précise pas sur quels éléments concrets il s'appuie pour formuler cette appréciation.
G.
Le 25 septembre 2021, le Commandant de la Gendarmerie a, par courrier adressé à la Municipalité de ********, précisé sa position comme suit:
"Je vous informe qu'en ma qualité d'autorité de surveillance des ASP au sens de l'art. 6, al. 2 du Règlement sur les compétences, l'organisation et les moyens des ASP (RASP) et à la suite d'une nouvelle analyse approfondie du dossier de A._, je maintiens mon préavis négatif quant à l'engagement de cette personne en tant qu'ASP.
Cela étant, au sens des art. 4 al. 1 et 7 al. 1 RASP, les ASP sont formellement engagés par une commune et exécutent les missions qui leur sont attribuées par dite autorité. Dès lors, je n'entends pas m'opposer plus avant à ce que la commune de ******** s'engage contractuellement avec A._, ceci également dans l'optique de maintenir une bonne collaboration entre votre autorité et la gendarmerie. J'insiste toutefois sur le fait que l'activité en qualité d'ASP de l'intéressé relève de votre seule responsabilité".
H.
Par acte du 4 octobre 2021, A._ (ci-après: le recourant) a déposé un recours auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: la CDAP) contre le courrier du 24 août 2021, en formulant les conclusions suivantes:
"I.
Le recours est admis;
II. La décision est réformée en ce sens qu'il est préavisé favorablement à l'engagement de A._ en qualité d'assisant de sécurité publique auprès de la Municipalité de ********;
III. La décision de préavis du 24 août 2021
du Commandant de la Gendarmerie de la Police cantonale du Canton de Vaud est annulée et le dossier est renvoyé à l'autorité inférieure pour révision dans le sens dans le sens des considérants
".
Le recourant estime que le Commandant de la Gendarmerie, en confirmant son préavis négatif le 24 août 2021, a abusé de son pouvoir d'appréciation. En effet, la prise de position adressée à la Municipalité de ******** se baserait sur des éléments qui ne sont pas suffisants pour remettre en cause sa probité. Le recourant invoque aussi une violation de son droit d'être entendu, d'une part car le préavis était totalement lacunaire, d'autre part car ledit préavis se fondait sur des éléments inexacts repris tels quels sans motivation par l'autorité. Enfin le recourant se plaint d'une violation du droit à la protection de ses données personnelles et du caractère disproportionné du préavis contesté.
En lien avec les éléments de l'année 2008 figurant dans le JEP à son sujet, le recourant a produit le jugement rendu par le Tribunal correctionnel de ********, le 19 février 2010, condamnant le recourant à une peine privative de liberté de douze mois, assortie d'un sursis.
Le 28 octobre 2021, le recourant a transmis deux pièces supplémentaires au Tribunal, à savoir le refus d'engagement par la Commune de ******** ainsi qu'un certificat médical concernant sa fille, dont il ressort qu'il serait souhaitable que celle-ci ne soit pas laissée seule durant la nuit, ce qui n'est pas compatible avec son travail actuel et démontre son intérêt à obtenir un emploi avec des horaires de travail usuels.
La Police cantonale (ci-après: l'autorité intimée) s'est déterminée le 11 novembre 2021 par son commandant et a conclu au rejet du recours, estimant avoir agi conformément au droit en se référant à d'autres sources que le casier judiciaire du recourant. L'autorité intimée indique que "
Lors de contrôles approfondis et sérieux, des faits non compatibles, selon la vision police, avec l'activité d'agent de sécurité publique (ASP)"
et également que
"des données de police, bien qu'anciennes et ne figurant plus dans le casier judiciaire, peuvent encore avoir un intérêt pour la police, ce qui est le cas en l'état pour une postulation en qualité d'ASP
".
Le recourant a remis des déterminations complémentaires le 1
er
décembre 2021.

Considérant en droit:
1.
a) Aux termes de l'art. 92 al. 1 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître. La notion de décision est définie à l'art. 3 LPA-VD. On entend par là toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit public, et ayant pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits et obligations (al. 1 let. a), de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits et obligations (al. 1 let. b), ou de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations (al. 1 let. c).
La décision est un acte de souveraineté individuel, qui s'adresse à un particulier, et qui règle de manière obligatoire et contraignante, à titre formateur ou constatatoire, un rapport juridique concret relevant du droit administratif (ATF 141 II 233 consid. 3.1; 135 II 38 consid. 4.3; 121 II 473 consid. 2a). En d'autres termes, elle constitue un acte étatique qui touche la situation juridique de l'intéressé, l'astreignant à faire, à s'abstenir ou à tolérer quelque chose, ou qui règle d'une autre manière obligatoire ses rapports juridiques avec l'Etat (ATF 135 II 22 consid. 1.2; 121 I 173 consid. 2a).
En revanche, de simples déclarations, comme des opinions, des communications, des prises de position, des recommandations et des renseignements n'entrent pas dans la catégorie des décisions, faute de caractère juridique contraignant (TF 2C_282/2017 du 4 décembre 2017 consid. 2.1).
b) Est litigieux le préavis du Commandant de la Gendarmerie fondé sur l'art. 4 al. 4 du règlement du 19 décembre 2011 sur les compétences, l'organisation et les moyens des assistants de sécurité publique (RASP; BLV 133.05.03) qui prévoit ceci:
"1
Les assistants de sécurité publique sont engagés par une commune, association de communes, fédération de communes ou agglomération ou par l'Etat, représenté par la police cantonale.
2
La Direction opérationnelle fixe les conditions minimales d'engagement des assistants de sécurité publique, notamment en matière de bonne réputation.
3
Les assistants de sécurité publique doivent être au bénéfice d'une attestation de formation reconnue par l'Etat pour pouvoir exercer leur activité.
4
Avant l'engagement d'un assistant de sécurité publique par une commune sans police, celle-ci soumet la candidature pour contrôle et préavis au commandant de la gendarmerie par délégation de la Direction opérationnelle".
Cette disposition se fonde sur l'art. 21 al. 2 de la loi sur l'organisation policière vaudoise du
13 septembre 2011
(LOPV; BLV 133.05), selon lequel la Direction opérationnelle dispose de la prérogative de fixer les règles relatives aux processus de recrutement, d'engagement et de formation du personnel des polices et des assistants de sécurité publique.
c)
ll y a préavis lorsqu'une autorité peut ou doit en consulter une autre avant de rendre sa décision.
Lorsqu'un préavis imposé par la loi n'a pas été recueilli par l'autorité avant de rendre sa décision, la décision peut être annulée pour vice de procédure, sans préjuger de la question sur le fond (cf.
GE.2010.0083 du 15 octobre 2010 consid. 3, décision de retrait du droit de former des apprentis rendue sans avoir consulté la commission de formation professionnelle). En principe, le préavis d’une autre autorité n'a pas de conséquence juridique directe sur la situation des tiers et ne constitue pas en soi une décision (cf. par exemple AC.2004.0145 du 21 mai 2005 consid. 1c concernant le préavis du service de l'environnement au sujet d'une installation litigieuse). Le préavis est considéré comme un acte interne (Pierre Moor / Etienne Poltier, Droit administratif, vol. II, 3
ème
éd., Berne 2011, n° 2.2.5.4, p. 280). Non susceptible de recours en tant que tel, le préavis peut être contesté, lorsqu'il est repris dans une décision attaquable, dans le cadre d'un recours dirigé contre cette dernière. Bien que le préavis ne lie pas l’autorité qui le reçoit, celle-ci ne peut s’en écarter que pour des motifs pertinents et elle doit motiver sa décision de manière claire et complète (Moor / Poltier, op. cit., p. 280 s.).
En l'occurrence, force est de constater que le préavis du 26 avril 2021, adressé à la Municipalité de ******** et lui indiquant que le recourant ne disposait pas des qualités requises de la part d'un agent de sécurité publique, n'est pas un acte obligatoire revêtant un caractère décisionnel. Un tel préavis ne lie ni l'administré, ni l'autorité communale et il ne constitue pas une décision susceptible de recours. Par conséquent, le courrier du 24 août 2021, par lequel le Commandant de la Gendarmerie a confirmé son préavis du 26 avril 2021, ne constitue pas non plus une décision susceptible de recours (cf. dans ce sens PE.2003.0289 du 3 septembre 2003).
Certes,
le Commandant de la Gendarmerie a, dans le premier courrier adressé à la municipalité en lien avec la demande de préavis (en date du 22 mars 2021), demandé expressément à celle-ci de "
ne pas poursuivre la procédure d'engagement
". Il n'a toutefois pas réitéré cette injonction par la suite. Au surplus, les déclarations du Commandant de la Gendarmerie ne peuvent à elles seules donner à un préavis un caractère décisionnel.
Le présent cas de figure se distingue notamment de celui dans lequel la décision entreprise est fondée sur l'art. 22 al. 1 let. a de la loi du 22 septembre 1998 sur les entreprises de sécurité (LESéc; BLV 935.27). Dit article confère en effet à la police cantonale la compétence d'accorder, suspendre, annuler et retirer les autorisations d'engager un agent de sécurité, les autorisations d'exercer et les autorisations de conduire un chien. Ceci a pour conséquence qu'un
agent de sécurité peut agir contre la police cantonale afin de
faire constater qu'il remplit la condition d'honorabilité (cf. GE.2004.0173 du 11 mai 2006).
Enfin, le courrier du 24 août 2021 ne saurait être assimilé à une décision au sens de l’art. 3 LPA-VD, quand bien même il est muni à tort de l’indication des voies de recours (exigence applicable aux décisions administratives proprement dites, cf. art. 42 let. f LPA-VD). Il s’ensuit que le recours, qui n’est pas dirigé contre une décision attaquable, est irrecevable (art. 92 al. 1 LPA-VD
a contrario
).
d) Au vu de ces éléments, il n’y a pas lieu d’entrer en matière sur les griefs au fond soulevés par le recourant.
2.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours est irrecevable. Succombant, le recourant doit payer l'émolument judiciaire. Toutefois, les voies de droit figurant sur le refus de réexamen du 24 août 2021 pouvaient légitimement amener le recourant à utiliser la voie de droit indiquée, pour éviter le risque de compromettre éventuellement sa situation juridique. Dans ces circonstances, il se justifie de mettre à sa charge un émolument judiciaire réduit (art. 49 et 50 LPA-VD).