Decision ID: d3e158d8-c623-5ffc-b1c2-8f2aed6b2091
Year: 2013
Language: de
Court: SG_VG
Chamber: SG_VG_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

hat das Verwaltungsgericht festgestellt:
hat das Verwaltungsgericht festgestellt:
A./ X.Y. ist Eigentümer des mit einer Scheune überbauten, an der A.-strasse und am
Kreisel nördlich des Städtchens Werdenberg gelegenen Grundstücks Nr. 0000 in der
Politischen Gemeinde Grabs. Es ist der Wohn-Gewerbe-Zone für zweigeschossige
Bauten (WG2; Zonenplan vom 2. Februar 1983) und dem Umgebungsschutzgebiet II
des nationalen Schutzobjektes "Werdenberg" (Anhang zu Art. 1 der Verordnung über
das Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz, SR 451.12;
Schutzverordnung und Schutzzonenplan Talgebiet der Politischen Gemeinde Grabs
vom 29. September 2008, vorher gemäss Baureglement) zugeteilt.
B./ Die Q. AG ersuchte am 2. September 2008 als Bauherrin um Bewilligung des
Abbruchs der Scheune und des Neubaus einer Tankstelle mit Shop auf dem
Grundstück Nr. 0000. Der Gemeinderat der Politischen Gemeinde Grabs bestimmte
daraufhin am 15. September 2008 das Grundstück Nr. 0000 und das südlich
angrenzende, unmittelbar am Kreisel gelegene und mit dem Wohn- und Gasthaus "L."
samt Scheune überbaute Grundstück Nr. 0001, für das am 13. Mai 2008 um die
nachträgliche Bewilligung der Umnutzung als Park-, Verkaufs- und Lagerplatz für
Motorfahrzeuge ersucht worden war, als Planungszone mit einer Fläche von rund 3'500
m . Die dagegen von X.Y. und der Q. AG erhobene Einsprache wies er – ebenso wie
die Baugesuche – am 5. Januar 2009 ab. Die Abweisung der Baugesuche ist
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rechtskräftig. Im Rekursverfahren gegen die Planungszone empfahl das
Baudepartement des Kantons St. Gallen am 17. September 2010 deren Widerruf.
Am 15. November 2010 hob der Gemeinderat Grabs die Planungszone auf, dehnte das
Planungsgebiet geringfügig gegen Süden aus und bestimmte neben den Grundstücken
Nrn. 0001 und 0000 neu auch das Grundstück Nr. 0002 mit einer Fläche von rund 150
m und eine unüberbaute Teilfläche des Grundstücks Nr. 0003 von rund 270 m (vgl.
act. 7, Beschwerdeergänzung Ziff. III/6) für die Dauer von drei Jahren, längstens bis zur
Rechtskraft des Überbauungsplanes, als Planungszone "Schlossblick Werdenberg". Er
ordnete an, dass innerhalb der Planungszone keine bewilligungspflichtigen Bauten und
Anlagen, welche die vorgesehene Nutzungsplanung erschweren könnten, erstellt
werden dürfen. Die Gemeinderatskanzlei wurde mit der Durchführung des
Planverfahrens und die T. AG, St. Gallen, mit der Ausarbeitung des
Überbauungsplanes beauftragt.
Das Baudepartement schrieb den Rekurs, welcher sich gegen die am 15. September
2008 erlassene Planungszone richtete, am 10. Dezember 2010 zufolge
Gegenstandslosigkeit ab (Verfahren 09-397). Die dagegen durch X.Y. und die Q. AG am
27. Dezember 2010 erhobene Beschwerde hiess das Verwaltungsgericht am 31. Mai
2011 gut, hob den angefochtenen Abschreibungsentscheid auf und wies die Sache zur
materiellen Beurteilung an das Baudepartement des Kantons St. Gallen zurück
(VerwGE B 2010/293). Es erwog, die Änderung des Planungsgebietes sei marginal und
der Beschluss vom 15. November 2010 gesamthaft als Änderung des ursprünglichen
Beschlusses vom 15. September 2008 zu betrachten. Andernfalls würde die vom
Gesetz vorgesehene zeitliche Befristung der Planungszone umgangen. Das
Rekursverfahren wurde im Geschäftsverzeichnis des Baudepartements neu
eingeschrieben (Verfahren 11-4724).
C./ Während des Beschwerdeverfahrens wies der Gemeinderat Grabs am 16. Mai 2011
die von X.Y. und der Q. AG gegen die Planungszone "Schlossblick Werdenberg"
erhobenen Einsprachen ab. Am 5. September 2011 verlängerte er die Geltungsdauer
der – am 15. November 2010 widerrufenen - ursprünglichen Planungszone um zwei
Jahre. Gegen den zur Planungszone "Schlossblick Werdenberg" ergangenen
Einspracheentscheid erhoben X.Y. und die Q. AG am 1. Juni 2011 Rekurs beim
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Baudepartement des Kantons St. Gallen (Verfahren 11-3251) mit dem Begehren, der
angefochtene Entscheid sei unter Kosten- und Entschädigungsfolge aufzuheben.
Während des Rekursverfahrens erstellte die T. AG am 13. September 2011 zuhanden
der Politischen Gemeinde Grabs den Planungsbericht "L. Werdenberg
(Überbauungsplan/Teilzonenplan)", zu welchem sich das Amt für Raumentwicklung
und Geoinformation im Rahmen einer Vorprüfung am 10. November 2011 äusserte. Der
Überbauungsplan wurde vom Gemeinderat am 15. April 2013 erlassen und
anschliessend öffentlich aufgelegt (vgl. ABl 2013 S. 1110).
Mit Rekursentscheid vom 13. Februar 2012 schrieb das Baudepartement (nachfolgend
Vorinstanz) das Verfahren 11-4724 ab, ohne amtliche Kosten zu erheben; die Politische
Gemeinde Grabs wurde verpflichtet, die Rekurrenten ausseramtlich mit Fr. 3'250.-
zuzüglich Mehrwertsteuer zu entschädigen. Im Verfahren 11-3251 trat es auf den
Rekurs der Q. AG nicht ein und wies jenen von X.Y. – nachdem es Ziff. 3 des
Beschlusses des Gemeinderates vom 15. November 2010 abgeändert und eine
Geltungsdauer von 34 Monaten ab sofort (das heisst ab 15. November 2010 bis 15.
September 2013), aber längstens bis zur Rechtskraft des Überbauungsplanes
"Schlossblick Werdenberg" festgesetzt hatte - "im Übrigen" ab. Die amtlichen Kosten
von Fr. 3'000.- wurden den Rekurrenten auferlegt, die Anträge auf ausseramtliche
Entschädigung abgewiesen.
D./ Gegen den Rekursentscheid vom 13. Februar 2012 erhoben X.Y. und die Q. AG
durch ihren Rechtsvertreter mit Eingabe vom 28. Februar 2012 Beschwerde beim
Verwaltungsgericht mit dem Rechtsbegehren, unter Kosten- und Entschädigungsfolge
sei der angefochtene Entscheid aufzuheben. In der Ergänzung vom 16. April 2012
begründete X.Y. (nachfolgend Beschwerdeführer) seine Beschwerde; gleichzeitig liess
die Q. AG ihre Beschwerde zurückziehen. Die Vorinstanz und der Rechtsvertreter der
Politischen Gemeinde Grabs (nachfolgend Beschwerdegegnerin) beantragten mit
Vernehmlassungen vom 9. Mai 2012 und vom 1. Juni 2012 die Abweisung der
Beschwerde. Der Beschwerdeführer nahm am 16. Juli 2012 zu den Vernehmlassungen
Stellung. Auf die Ausführungen der Verfahrensbeteiligten zur Begründung ihrer Anträge
wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.

Darüber wird in Erwägung gezogen:
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1. Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59bis Abs. 1
des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege; sGS 951.1, abgekürzt VRP).
Die Beschwerde der Q. AG ist zufolge Rückzugs gegenstandslos und kann
abgeschrieben werden (vgl. Art. 99 Abs. 3 des Gerichtsgesetzes, sGS 941.1, in
Verbindung mit Art. 14 lit. d des Reglements über Organisation und Geschäftsgang des
Verwaltungsgerichts sowie über die Aufsicht über das Versicherungsgericht und die
Verwaltungsrekurskommission, sGS 941.22, mit Hinweis auf Art. 57 VRP).
Der Beschwerdeführer ist zur Ergreifung des Rechtsmittels legitimiert (Art. 64 in
Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Die Eingabe vom 28. Februar 2012 wurde
rechtzeitig eingereicht und erfüllt zusammen mit der Ergänzung vom 16. April 2012 die
formellen und inhaltlichen Voraussetzungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1
und Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP; vgl. auch E. 5). Auf die Beschwerde ist einzutreten.
2. Der Beschwerdeführer wirft der Vorinstanz eine willkürliche Feststellung des
Sachverhalts bzw. dessen willkürliche Würdigung vor. Er rügt, sie gehe von einer
gleichartigen Situation und einer engen räumlichen Beziehung der Grundstücke Nrn.
0001 und 0000 aus, obwohl sein Grundstück – anders als das Grundstück Nr. 0001,
welches fast gänzlich an der Kreiselrundung liege – grösstenteils an die den Kreisel in
nördlicher Richtung verlassende A.-strasse angrenze. Sie würdige auch die
unterschiedliche Hochwassergefährdung der Grundstücke nicht. Obwohl die
Vorinstanz den Begriff des Ortsbildes auf das gesamte Umfeld des Plangebietes
beziehe, habe sie in willkürlicher Weise das ebenfalls an den Kreisel angrenzende
Grundstück mit dem Landgasthof "U." und die locker überbauten Flächen nördlich und
östlich des Kreisels nicht in die Planungszone einbezogen.
Willkür liegt nicht schon dann vor, wenn der von der Vorinstanz als erstellt erachtete
Sachverhalt nicht mit der Darstellung des Beschwerdeführers übereinstimmt oder eine
andere Sachverhaltsdarstellung ebenfalls vertretbar erscheint oder sogar vorzuziehen
wäre. Erforderlich ist vielmehr, dass die Feststellungen bzw. die Beweiswürdigung der
Vorinstanz offensichtlich unhaltbar sind, zur tatsächlichen Situation in klarem
Widerspruch stehen, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass
verletzen oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderlaufen (vgl.
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BGer 2C_567/2011 vom 2. Dezember 2011 E. 3.1.2 mit Hinweisen auf BGE 127 I 54 E.
2b; 125 I 166 E. 2a; 123 I 1 E. 4a).
Welche locker überbauten Flächen nördlich und östlich des Kreisels der
Beschwerdeführer im Auge hat, wird in der Beschwerde nicht konkretisiert. Der von der
Vorinstanz beschriebene räumliche Zusammenhang der Grundstücke Nrn. 0001 und
0000 ist anhand der Luftaufnahme im angefochtenen Entscheid (E. A) sowie den in den
Akten enthaltenen Plänen und Fotografien nachvollziehbar. Aus der Sicht von Westen
gegen den Kreisel, d.h. von Grabs her kommend, erscheinen die beiden Grundstücke
als Einheit. Bei der Anfahrt aus südöstlicher Richtung, d.h. aus Richtung Buchs, richtet
sich der Blick auf den Landgasthof "U.", und die beiden Grundstücke Nrn. 0001 und
0000 werden nur peripher wahrgenommen. Insbesondere aber hängen sie nicht mit
dem Landgasthof "U." zusammen. Bei einer Annäherung an den Kreisel aus
nordnordöstlicher Richtung wird der räumliche Zusammenhang des Grundstückes des
Beschwerdeführers mit dem Landgasthof "U." in erster Linie durch den Verlauf der
Strasse und den Kreisel unterbrochen. Mit abnehmender Distanz zum Kreisel wird
zudem der Blick auf die das Städtchen Werdenberg und den Schlosshügel
begrenzende, unter ortsplanerischen Gesichtspunkten bedeutsame Häuserzeile,
welche vor allem in Richtung Buchs geschlossen wirkt, gelenkt. Auch aus dieser
Richtung erscheinen die beiden Grundstücke deshalb in einem räumlichen
Zusammenhang. Damit erweisen sich die tatsächlichen Feststellungen der Vorinstanz
als nachvollziehbar. Sie sind weder unrichtig noch gar willkürlich.
Soweit mit der Beschwerde eine willkürliche Feststellung und Würdigung des
Sachverhalts beanstandet wird, erweist sie sich damit als unbegründet. Ob die
festgestellten Tatsachen eine Beschränkung der Planungszone im Wesentlichen auf die
Grundstücke Nrn. 0001 und 0000 rechtfertigen, ist keine Sach-, sondern eine
Rechtsfrage (vgl. dazu unten E. 6.5.).
3. Der Beschwerdeführer wirft der Vorinstanz eine willkürliche Würdigung der
Ausführungen des
Verwaltungsgerichts im Entscheid vom 31. Mai 2011 vor. Sie übersehe, dass der
Beschwerdeführer aus Vorsicht und wegen Überschreiten der zulässigen Dauer einer
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Planungszone zur Erhebung eines Rechtsmittels gezwungen gewesen sei. Gänzlich
ungewürdigt lasse die Vorinstanz den Umstand, dass bereits mit der Beschränkung der
Nutzungsmöglichkeiten am 15. September 2008 in die Eigentumsrechte des
Beschwerdeführers eingegriffen worden sei.
Das Verwaltungsgericht ist im Entscheid vom 31. Mai 2011 insbesondere mit Blick auf
die gesetzlich vorgeschriebene zeitliche Beschränkung der Planungszone davon
ausgegangen, am 15. November 2010 sei nicht eine neue Planungszone erlassen,
sondern jene vom 15. September 2008 angepasst worden. Die Vorinstanz hat
daraufhin im angefochtenen Entscheid eine absolute zeitliche Begrenzung angeordnet.
Als Ausgangspunkt der Befristung auf 34 Monate hat sie den 15. November 2010
festgelegt. Die Planungszone gilt damit längstens bis 15. September 2013. Im Ergebnis
wird damit die von Art. 105 des Gesetzes über die Raumplanung und das öffentliche
Baurecht (Baugesetz; sGS 731.1, abgekürzt BauG) vorgegebene maximale Dauer
inklusive Verlängerung von fünf Jahren eingehalten. Insoweit erweist sich der Vorwurf
der willkürlichen oder gar fehlenden Würdigung der verwaltungsgerichtlichen
Ausführungen und der seit 15. September 2008 wirksamen Eigentumsbeschränkung
als unbegründet. Ob die Gesamtdauer mit Blick auf die erst am 15. November 2010 in
Gang gesetzte Nutzungsplanung zulässig ist, ist eine Frage der – zeitlichen –
Verhältnismässigkeit der Planungszone (vgl. dazu unten E. 6.5.).
4. Der Beschwerdeführer rügt sodann eine Verletzung des rechtlichen Gehörs durch die
Vorinstanz, indem sie auf den Vorwurf der Untätigkeit des Gemeinderates Grabs nicht
eingegangen sei. Vielmehr habe sie die "Verlängerung" der Planungszone ohne
Prüfung, ob triftige Gründe dafür vorlägen, bestätigt. Immerhin habe die Vorinstanz
festgehalten, spätestens ab September 2009 hätte die Ausarbeitung des
Überbauungsplanes an die Hand genommen werden können. Weshalb dies nicht
bereits ab September 2008 möglich gewesen sein sollte, lasse sie aber offen.
Das rechtliche Gehör nach Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen
Eidgenossenschaft (SR 101, abgekürzt BV) verlangt, dass die Behörde die Vorbringen
des Betroffenen auch tatsächlich hört, prüft und in der Entscheidfindung
berücksichtigt. Daraus folgt die Verpflichtung der Behörde, ihren Entscheid zu
begründen. Dabei ist es nicht erforderlich, dass sie sich mit allen Parteistandpunkten
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einlässlich auseinandersetzt und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich widerlegt.
Vielmehr kann sie sich auf die für den Entscheid wesentlichen Punkte beschränken. Die
Begründung muss so abgefasst sein, dass sich der Betroffene über die Tragweite des
Entscheides Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der Sache an die höhere
Instanz weiterziehen kann. In diesem Sinne müssen wenigstens kurz die Überlegungen
genannt werden, von denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf die sich ihr
Entscheid stützt (vgl. BGE 136 I 229 E. 5.2). Darüber gehen die Anforderungen an die
Begründung eines Rekursentscheides, wie sie sich für das kantonale Recht aus Art. 58
Abs. 1 in Verbindung mit Art. 24 Abs. 1 Ingress und lit. a VRP ergeben, nicht hinaus.
Die Vorinstanz führt im angefochtenen Entscheid (E. 9.3) aus, der Gemeinderat habe
mit Planungsarbeiten zugewartet, da für die Planung und vor allem für die damit
verbundenen Kosten keine Sicherheit bestanden habe, "solange die Planungszone
nicht rechtskräftig entschieden sei". Die Gründe für das anfängliche Untätigsein seien
zwar grundsätzlich nachvollziehbar, lägen aber in der Verantwortung des
Gemeinderates. Es wäre jedoch nicht gerechtfertigt, den Zeitverlust zum Nachteil der
betroffenen Grundeigentümer "auszugleichen", weshalb die Geltungsdauer der
Planungszone auf maximale 34 Monate zu kürzen und eine nochmalige Erstreckung
auszuschliessen sei. Damit ist die Vorinstanz auf die Rüge der Planungsverzögerung
eingegangen und hat daraus auch Konsequenzen gezogen, indem sie die
Geltungsdauer der Planungszone absolut begrenzte. Ob es sich beim Hinweis auf
September 2009 um einen Verschrieb handelt und September 2008 gemeint war, ist
nicht ausschlaggebend, da die zeitliche Geltung der Planungszone ohnehin auf 34
Monate ab 15. November 2010 beschränkt wurde.
Dementsprechend erweist sich die Rüge der Verletzung des rechtlichen Gehörs durch
die Vorinstanz als unbegründet. Die zulässige Geltungsdauer der Planungszone ist eine
materielle Frage (vgl. dazu unten E. 6.5).
5. In materieller Hinsicht wird in der Beschwerde zunächst eine willkürliche
Rechtsanwendung gerügt. Mit der Beschwerde können gemäss Art. 61 Abs. 1 VRP
Rechtsverletzungen geltend gemacht werden. Die Handhabung des Ermessens wird
auf die Einhaltung der allgemeinen, durch die Verfassung garantierten
Rechtsgrundsätze überprüft. Diese bilden ein recht feinmaschiges Instrumentarium, so
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dass das Verwaltungsgericht namentlich dort, wo eine Behörde ihren
Ermessensentscheid auf sachlich nicht vertretbare Gründe stützt, zum Eingreifen
berechtigt ist (vgl. Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen,
2. Aufl. 2003, Rz. 743). Das Verwaltungsgericht ist damit in rechtlicher Hinsicht
jedenfalls nicht auf eine Willkürüberprüfung beschränkt. Die Begründung der
Beschwerde, mit der auch eine unzulässige projektbezogene Gesetzgebung, ein
fehlendes öffentliches Interesse an der Planungszone und die fehlende Geeignetheit
und Verhältnismässigkeit einer Sondernutzungsplanpflicht gerügt werden, erweist sich
trotzdem als ausreichend, da detailliert vorgebracht wird, welche Rechtsnormen aus
welchen Gründen als verletzt erachtet werden.
6. Zwischen den Verfahrensbeteiligten ist die Zulässigkeit der von der
Beschwerdegegnerin am 15. September 2008 erlassenen und am 15. November 2010
– nach Auffassung des Verwaltungsgerichts im Urteil vom 31. Mai 2011 - geänderten
kommunalen Planungszone "Schlossblick Werdenberg" umstritten.
6.1. Art. 27 des Bundesgesetzes über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz; SR
700, abgekürzt RPG) regelt das Instrument der Planungszone. Müssen Nutzungspläne
angepasst werden oder liegen noch keine vor, so kann die zuständige Behörde für
genau bezeichnete Gebiete Planungszonen bestimmen, innerhalb derer nichts
unternommen werden darf, was die Nutzungsplanung erschweren könnte (Abs. 1).
Planungszonen dürfen für längstens fünf Jahre bestimmt werden, wobei das kantonale
Recht eine Verlängerung vorsehen kann (Abs. 2).
Auf kantonaler Ebene finden sich die Bestimmungen zur Planungszone in Art. 105 ff.
BauG. Ist der Erlass oder die Änderung eines Baureglementes, eines Zonen-,
Überbauungs-, Gestaltungs-, Deponie- oder Abbauplanes oder einer
Schutzverordnung oder ist eine Landumlegung angezeigt, kann die zuständige
Gemeindebehörde gemäss Art. 105 BauG das ganze Plangebiet oder Teile davon als
Planungszone bestimmen. Innerhalb der Planungszone, deren Wirkungen die
zuständige Gemeindebehörde im Einzelnen festlegt, darf nichts unternommen werden,
was die Nutzungsplanung erschweren könnte (vgl. Art. 106 BauG). Planungszonen
werden für längstens drei Jahre bestimmt, wobei eine Verlängerung um höchstens zwei
Jahre möglich ist, wenn Rechtsmittelverfahren hängig sind oder andere triftige Gründe
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vorliegen (vgl. Art. 107 BauG). Die gegen Planungszonen erhobenen Rechtsmittel
haben keine aufschiebende Wirkung (vgl. Art. 108 BauG).
Die Bestimmungen von Art. 105 ff. BauG bezwecken wie Art. 27 RPG die Sicherung
der Entscheidungsfreiheit der Planungsbehörden. Künftigen Nutzungsplänen und -
vorschriften wird durch den Erlass einer Planungszone eine sogenannte negative
Vorwirkung zuerkannt, indem Baubewilligungen nur noch erteilt werden, wenn dadurch
die vorgesehene Neuordnung nicht erschwert wird (BGE 136 I 142 E. 3.2 S. 145; 118 Ia
510 E. 4d S. 513; A. Ruch, Kommentar RPG, Stand 2009, N 21 zu Art. 27). Die
Planungszone hat also zur Folge, dass im betroffenen Umfang die Anwendung des
(noch) geltenden Rechts im Hinblick auf das Inkrafttreten des neuen Rechts ausgesetzt
wird. Gleichzeitig bewirkt die Festsetzung von Planungszonen eine öffentlich-rechtliche
Eigentumsbeschränkung und ist somit mit Art. 26 BV nur vereinbar, wenn sie im Sinn
von Art. 36 BV auf gesetzlicher Grundlage beruht, im öffentlichen Interesse liegt,
verhältnismässig ist und voll entschädigt wird, falls sie einer Enteignung gleichkommt
(BGE 113 Ia 362 E. 2; 119 Ia 362 E. 3a mit Hinweisen; Urteil des Bundesgerichts
1C_298/2010 vom 19. Oktober 2010 E. 2.3).
6.2. Sowohl das Raumplanungsrecht des Bundes als auch des Kantons enthalten eine
genügende gesetzliche Grundlage für den Erlass einer Planungszone, die auf die
Ausarbeitung eines Überbauungsplanes zielt. Da der Überbauungsplan mit besonderen
Vorschriften ein Planungsinstrument ist, um in geeigneten Fällen eine von den
Regelbauvorschriften abweichende Überbauung zu verwirklichen (vgl. B. Heer, St.
Gallisches Bau- und Planungsrecht, Bern 2003, Rz. 144), bezieht er sich von vornherein
auf ein flächenmässig überschaubares Gebiet und ist vorab projektbezogen. Damit
erweist sich der Einwand in der Beschwerde, die Planungszone zur Sicherstellung der
Überbauungsplanung stelle eine unzulässige projektbezogene Gesetzgebung dar, als
unbehelflich (vgl. dazu auch unten E. 6.3.5. und 7).
Zu klären ist, ob ein öffentliches Interesse an der Änderung der geltenden
Nutzungsplanung (vgl. dazu nachfolgend E. 6.3.) und an der Sicherstellung der
Änderung durch die Errichtung einer Planungszone (vgl. dazu nachfolgend E. 6.4.)
bestehen und ob die konkret erlassene Planungszone "Schlossblick Werdenberg" sich
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als verhältnismässig, insbesondere aber als erforderlich erweist (vgl. dazu nachfolgend
E. 6.5).
6.3. Das öffentliche Interesse am Erlass oder an der Änderung einer Nutzungsplanung
schlägt sich im Planungsbedürfnis nieder. Dabei ist zu berücksichtigen, dass der Erlass
von kommunalen Planungszonen im Kanton St. Gallen in den Autonomiebereich der
Gemeinden fällt (vgl. Art. 89 der Kantonsverfassung, sGS 111.1, in Verbindung mit Art.
2 und 7 BauG; BGer 1C_298/2010 vom 19. Oktober 2010 E. 1 mit Hinweis auf
1C_472/2009 vom 21. März 2010 E. 2; BGer 1C_328/2007 vom 18. Dezember 2007
E. 2).
6.3.1. Der Erlass einer Planungszone setzt voraus, dass die Änderung eines
Baureglements, der Nutzungsplanung oder einer Schutzverordnung oder eine
Landumlegung angezeigt ist. Ein Planungsbedürfnis besteht immer dann, wenn die
Verfassung, die Gesetzgebung oder übergeordnete Planungen eine Anpassung der
geltenden Nutzungsplanung gebieten (vgl. Waldmann/Hänni, Raumplanungsgesetz,
Stämpflis Handkommentar, Bern 2006, N 13 zu Art. 27 RPG). Nach Art. 21 Abs. 2 RPG
ist eine Überprüfung und allfällige Anpassung der Nutzungspläne angezeigt, wenn sich
die Verhältnisse erheblich geändert haben. Die Bestimmung garantiert der
Nutzungsplanung einerseits eine gewisse Beständigkeit und sichert die ihr vom
Gesetzgeber zugedachte Funktion. Die Pläne sind anderseits revidierbar, da Planung
und Wirklichkeit bei Bedarf in Übereinstimmung gebracht werden können sollen und
dem Grundeigentümer kein Anspruch auf dauernden Verbleib seines Landes in
derselben Zone zukommt. Für eine Planänderung ist nötig, dass sich die Verhältnisse
seit der Planfestsetzung geändert haben, diese Veränderung die für die Planung
massgebenden Verhältnisse betrifft und erheblich ist und damit eine Plananpassung
nötig erscheint. Hierfür bedarf es einer umfassenden Interessenabwägung (vgl. BGE
123 I 175 E. 3a mit Hinweisen auf weitere Rechtsprechung; BGE 132 II 408 E. 4.2; 131
II 728 E. 2.4). Je neuer ein Zonenplan ist, umso mehr darf mit seiner Beständigkeit
gerechnet werden, und je einschneidender sich die beabsichtigte Änderung auswirkt,
umso gewichtiger müssen die Gründe sein, die für die Planänderung sprechen
(vgl. BGer 1C_91/2011 vom 26. Oktober 2011 E. 3.1 mit Hinweisen auf BGE 120 Ia 227
E. 2c und 113 Ia 444 E. 5a).
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Auch für den Erlass einer Planungszone wird somit vorausgesetzt, dass sich neue
Verhältnisse ergeben haben. Inwieweit die geänderten Verhältnisse eine Anpassung der
Nutzungsordnung bedingen, ist Gegenstand des nachfolgenden eigentlichen
Nutzungsplanverfahrens. Insofern kann dem Gebot der Rechtssicherheit beim Erlass
einer Planungszone von vornherein nur beschränkte Bedeutung zukommen. Zwar gilt
auch in diesem Zusammenhang, dass ein Zonenplan seinen Zweck nur erfüllen kann,
wenn er eine gewisse Beständigkeit aufweist, und dass das Interesse an der
Beständigkeit bei der allgemeinen Interessenabwägung vor Erlass einer Planungszone
zu berücksichtigen ist. Ist aber in diesem Zeitpunkt noch offen, wie sich die planerische
Neuordnung auswirken und ob sie überhaupt zu einer Einschränkung der
Nutzungsmöglichkeiten führen wird, so kann der Grundeigentümer aus dem
Rechtssicherheitsgebot in diesem Vorverfahren nur wenig für sich ableiten. Eine
Planungszone stünde nur dann mit der Rechtssicherheit in Widerspruch, wenn schon
eine blosse Überprüfung der bisherigen Zonenordnung ausgeschlossen werden
müsste, weil die Nutzungsvorschriften gerade erst den bestehenden Verhältnissen
angepasst worden sind oder sich seit deren Erlass keinerlei Änderungen ergeben
haben, die sich für die Raumplanung überhaupt als erheblich erweisen könnten
(vgl. Urteil des Bundesgerichts 1P.304/1994 vom 2. Februar 1995, in: ZBl 97/1996
S. 229 ff., E. 3). Nach der st. gallischen Praxis ist eine Änderung von Planungserlassen
angezeigt, wenn eine summarische Überprüfung der Verhältnisse ergibt, dass die
Gründe an sich geeignet erscheinen, die rechtlichen und tatsächlichen
Voraussetzungen für eine Änderung zu erfüllen (vgl. Heer, a.a.O., Rz. 267; GVP 1986
Nr. 76; VerwGE B 2010/289 vom 6. Juli 2011 E. 2.2.1., einsehbar unter
www.gerichte.sg.ch).
6.3.2. Die Vorinstanz geht davon aus, dass kein aktueller Bedarf zur Revision der
Vorschriften betreffend Schutz von Schloss und Städtchen Werdenberg besteht,
nachdem erst vor rund zwei Jahren eine Neuregelung in Kraft getreten sei.
Übereinstimmend mit der Auffassung des Beschwerdeführers geht die Vorinstanz
deshalb davon aus, dass für die Planungszone "Schlossblick Werdenberg", soweit sie
die Einhaltung des Umgebungsschutzes zum Ziel haben sollte, kein öffentliches
Interesse besteht.
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6.3.3. Die am 15. November 2010 neu erlassene Planungszone "Schlossblick
Werdenberg" wurde von der Planungsbehörde mit der ortsplanerisch bedeutenden
Stellung des Planungsgebiets aufgrund der exponierten Lage direkt an der C.-strasse,
der speziellen Erschliessungsregelung im Bereich des Kreisels, den Anforderungen des
Lärmschutzes und der Revision des Richtplanes, innerhalb derer eine Aufwertung der
heutigen Situation angeregt wurde, begründet. Die Vorinstanz hält dazu fest, diese
Interessen bestünden eigenständig neben dem mit dem Umgebungsschutzgebiet II
verfolgten Zweck. Die Grundstücke Nrn. 0001 und 0000 stünden aufgrund ihrer
Nachbarschaft und der gemeinsamen Lage unmittelbar am Kreisel sowie der
besonderen Erschliessungssituation durchaus in einer engen räumlichen Beziehung
zueinander. Sie nähmen im Ortsbild und im Strassenraum eine wichtige und markante
Position ein und deckten eine nicht unerhebliche Fläche ab. Das vom
Planungsperimeter erfasste Gebiet sei geprägt von der A.-strasse und der B.-strasse
sowie vom Kreisel, der unmittelbar vor dem Schlosshügel eine erweiterte Fläche bilde
und dessen ganze östliche Flanke vom Plangebiet eingenommen werde. Die Flächen
nördlich und östlich des Kreisels seien, anders als die sich der C.-strasse entlang
ziehende relativ geschlossene Häuserzeile des Städtchens Werdenberg, locker
überbaut. Die künftige Überbauung und Nutzung werde zweifellos Auswirkungen auf
die Gestaltung des Ortsbildes und den Eindruck haben, den dieses beim Betrachter
hinterlasse. In Würdigung der konkreten Situation und Umgebung der im
Planungsperimeter erfassten Grundstücke kommt die Vorinstanz zum Schluss, ein
öffentliches Interesse an der (weiteren) Gestaltung und Klärung der mit dem im Jahr
2000 erbauten Kreisel neu geschaffenen ortsplanerischen Situation könne auch ohne
die Nähe eines Schutzobjektes bejaht werden.
Der Beschwerdeführer hält dem entgegen, die Beschwerdegegnerin habe im Jahr
2005, als sie die Bewilligung zum Abbruch des Gebäudes auf dem Grundstück Nr.
0001 mit Hinweis auf die Vorschriften des Umgebungsschutzes verweigert habe, keine
Notwendigkeit erblickt, für das Gebiet einen Überbauungs- oder Gestaltungsplan in
Erwägung zu ziehen. Ohne dass sich an den tatsächlichen Verhältnissen der
Grundstücke Nrn. 0001 und 0000 oder an deren Umgebung etwas geändert habe,
erblicke sie nun nach weniger als drei Jahren einen dringenden Bedarf nach
planerischen Massnahmen. Obwohl während der Geltung der Planungszone die
Regelbauvorschriften des Baureglements überarbeitet und die Schutzvorschriften in
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eine separate Schutzverordnung überführt worden seien, habe sie sich nicht veranlasst
gesehen, das Schutzniveau anzupassen und planerische Anliegen umzusetzen. Auch
die vorgelegten Entwürfe zum Teilzonen- und Gestaltungsplan "L." wiesen kein
effektives Interesse an planerischen Massnahmen für das von der Planungszone
erfasste Gebiet aus.
6.3.4. Die Vorinstanz stützt das öffentliche Interesse an der Überarbeitung der
Nutzungsordnung für die von der Planungszone erfassten Grundstücke vorab auf
deren prominente Lage an der Grenze zwischen den Gemeinden Buchs und Grabs, die
insbesondere durch den im Jahr 2000 erstellten Verkehrskreisel, in welchen die von
Grabs, Buchs und von der Rheinebene heranführenden Hauptstrassen münden,
geprägt wird. Die Zonenplanung, nach welcher das mit der Planungszone
"Schlossblick Werdenberg" erfasste Gebiet in der Wohn- und Gewerbezone 2 liegt,
stammt aus dem Jahr 1983 (vgl. act. 2, angefochtener Entscheid, Sachverhalt lit. B). Im
Jahr 2009 wurden Schutzzonen und Schutzverordnung mit Blick auf das nationale
Schutzobjekt "Werdenberg" neu gefasst. Auch wenn die tatsächlichen Verhältnisse seit
der Erstellung des Kreisels im Jahr 2000 unverändert sind und in rechtlicher Hinsicht im
Jahr 2009 im Hinblick auf den Schutz von Schloss und Städtchen Werdenberg die
Umgebungsschutzgebiete neu gefasst worden sind, schliesst dies das Bedürfnis nach
der Planung einer der besonderen Lage überzeugend Rechnung tragenden Nutzung
der beiden Grundstücke nicht aus. Dieses Bedürfnis wurde insbesondere durch den
Umstand geweckt, dass die Eigentümer beider betroffener Grundstücke – wie sich aus
deren Baugesuchen ergibt – Änderungen in der Nutzung beabsichtigen oder bereits
vorgenommen haben. Insoweit als sich diese Absichten in konkreten Projekten
niedergeschlagen haben, haben sich mit Blick auf das öffentliche Interesse an einer
Planung auch die tatsächlichen Verhältnisse verändert. Die beabsichtigten, der
prominenten Lage in ästhetischer Hinsicht ungenügend Rechnung tragenden
Nutzungsänderungen (Lagerplatz für Motorfahrzeuge, Tankstelle mit Shop) haben
gezeigt, dass die geltenden Vorschriften der besonderen Situation östlich des Kreisels
nicht gerecht werden. Das Planungsbedürfnis hat sich damit mit den konkreten
Bauvorhaben manifestiert.
6.3.5. Die umstrittene Planungszone soll eine Sondernutzungsplanung sicherstellen. In
der Beschwerde wird vorgebracht, Planungsbehörde und Vorinstanz versäumten
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aufzuzeigen, warum die Vorschriften der Umgebungsschutzzone II den Schutzzweck
nicht gewährleisteten. Reichten die Umgebungsschutzbestimmungen nicht aus, so
wären sie zu ändern. Ein Überbauungsplan könne für ein engeres, bestimmt
umgrenztes Gebiet, wie für ein Quartier, die Erschliessung und die besondere
Bauweise ordnen. Die mit der Planungszone in Aussicht genommenen
Planungsmassnahmen müssten geeignet sein, den Schutz des betreffenden
öffentlichen Interesses zu gewährleisten.
Auszugehen ist davon, dass die vom Überbauungsplan erfasste Fläche nicht bloss im
Hinblick auf die Schutzzone "Werdenberg", sondern auch in ortsplanerischer Hinsicht
von Bedeutung ist. Den von der Planungsbehörde und der Vorinstanz angeführten
Besonderheiten der Lage und Erschliessung der Grundstücke kann mit der
Zonenplanung und den damit verbundenen Regelbauvorschriften allein nicht
ausreichend Rechnung getragen werden. Dies legt anstelle einer zonenorientierten eine
projektorientierte Planung nahe. Deshalb rechtfertigt sich eine projektorientierte
Sondernutzungsplanung. Mit dem Überbauungsplan hat der Gesetzgeber der
Planungsbehörde ein Planungsinstrument in die Hand gegeben, mit welchem einer
solchen besonderen Situation angemessen Rechnung getragen werden kann. Der
Überbauungsplan als reiner Baulinienplan oder als Plan mit besonderen Vorschriften im
Sinn von Art. 23 BauG ist ein Planungsinstrument, um in geeigneten Fällen eine von
den Regelbauvorschriften abweichende Überbauung zu verwirklichen (vgl. Heer, a.a.O.,
Rz. 144). Die im st. gallischen Baurecht fehlende ("generelle") Überbauungsplanpflicht
hindert die politischen Gemeinden nicht, Überbauungspläne zu erlassen, wo dies im
öffentlichen Interesse liegt. Massgebend sind vor allem die Planungsgrundsätze von
Art. 1 und 3 RPG (vgl. Heer, a.a.O., Rz. 146). Dem Vorbringen der Beschwerdeführer,
der Überbauungsplan sei für die kleine Fläche von nur zwei Grundstücken nicht
durchführbar, ist dessen projektbezogener Charakter entgegenzuhalten. Dass – wie in
der Beschwerde weiter geltend gemacht wird – Erschliessung und Lärmschutz
anlässlich eines konkreten Bauvorhabens geregelt werden könnten, steht einer
Überbauungsplanung, welche insbesondere im Dienst eines befriedigenden Ortsbildes
stehen soll, nicht entgegen. Der Einwand, mit dem Überbauungsplan dürften nicht
Einzelheiten eines Bauprojektes vorgegeben werden, richtet sich nicht gegen den
Erlass der Planungszone, sondern ist im eigentlichen Planungsverfahren zu behandeln.
Die Vorbringen in der Beschwerde, die sich auf das Instrument des Gestaltungsplanes
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– Gesamtüberbauung mit städtebaulich vorzüglicher Gestaltung, Regelung der
Überbauung bis in die Einzelheiten, beispielsweise durch Festlegung von Grundrissen,
erforderliche Zustimmung der Grundeigentümer im Plangebiet - beziehen, sind
angesichts des Umstandes, dass mit der Planungszone eine Überbauungsplanung
gesichert werden soll, unbehelflich.
6.4. Insoweit das öffentliche Interesse an einer Planungszone ein Planungsbedürfnis –
welches immer dann besteht, wenn eine Anpassung der Nutzungsplanung geboten ist
(vgl. BGE 113 Ia 362 E. 2a/cc) – voraussetzt, fällt es mit jenem an der Änderung der
Nutzungsplanung zusammen. Auf die in der Beschwerde vertretene Auffassung, die
Planungszone solle die Einhaltung der Vorschriften des Umgebungsschutzes
sicherstellen und weder mit einem Überbauungs- noch mit einem Gestaltungsplan
entstehe eine Pflicht zur Überbauung der Grundstücke im Einklang mit den
Bestimmungen des Umgebungsschutzes, war deshalb in jenem Zusammenhang
einzugehen. Gleiches gilt für das Vorbringen der Vorinstanz, der Anlass für die
Überprüfung der Nutzungsplanung sei zur Beurteilung des öffentlichen Interesses an
einer Planungszone nicht ausschlaggebend (vgl. dazu oben E. 6.3.).
Das öffentliche Interesse an einer Planungszone setzt zudem voraus, dass eine
einigermassen verfestigte und begründete Planungsabsicht besteht und dass die
Vorstellung über die künftige Planung zulässig ist; vgl. BGE 113 Ia 362; Urteil des
Bundesgerichts 1P.392/2001 vom 10. September 2001). An die Bestimmtheit der
einigermassen verfestigten Planungsabsicht dürfen keine zu hohen Anforderungen
gestellt werden, da die Planung ja nicht im Verfahren der Festsetzung der
Planungszone, sondern später verwirklicht wird. Im Allgemeinen genügt ein Entschluss
des zuständigen Gemeinwesens, aus dem ein klar umrissener Wille auf Planänderung
hervorgeht; einen rechtsförmlichen Beschluss oder gar Planentwürfe braucht es nicht
(vgl. BGE 113 Ia 362 E. 2a/bb). Indem der Gemeinderat der Politischen Gemeinde
Grabs die Ausarbeitung eines Gestaltungsplans in Auftrag gegeben und den Plan
bereits öffentlich aufgelegt hat, ist unzweifelhaft von einer verfestigten Planungsabsicht
auszugehen. Schliesslich muss die Planungsabsicht zulässig sein (vgl. BGE 113 Ia 362
E. 2b). Dafür, dass der konkrete Inhalt der Nutzungsplanung, der im Übrigen noch nicht
rechtskräftig feststeht, nicht rechtmässig ist, bestehen keine Anhaltspunkte.
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Insbesondere ist die Umsetzung der Planungsabsicht durch einen Sondernutzungsplan
nicht unzulässig (vgl. dazu oben E. 6.3.5.).
6.5. Nach der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung handelt es sich bei der
Planungszone um eine "unstrukturierte Massnahme", da bei Erlass der Planungszone
in der Regel nicht feststeht, inwieweit die geänderten Verhältnisse eine Anpassung der
Nutzungsordnung bedingten. Zu prüfen sind die Eignung und die Notwendigkeit der
Planungszone, wobei ein überwiegendes öffentliches Interesse verlangt werden muss
(vgl. VerwGE B 2010/289 vom 6. Juli 2011, einsehbar unter www.gerichte.sg.ch, E.
2.3.1. mit Hinweisen auf weitere Rechtsprechung). Eine Planungszone darf nicht über
das hinaus gehen, was zur Erreichung des Sicherungsziels in räumlicher, sachlicher
und zeitlicher Hinsicht erforderlich ist (vgl. BGer 1C_298/2010 vom 19. Oktober 2010 E.
2.4).
6.5.1. Ohne die umstrittene Planungszone sind – worauf die Vorinstanz hinweist -
Baugesuche zu bewilligen, sofern sie nur den Vorschriften des
Umgebungsschutzgebietes II und den weiteren Anforderungen des geltenden Rechts
entsprechen. Da mit der Planungszone sichergestellt werden soll, dass Bauvorhaben
auf den Grundstücken Nr. 0001 und 0000 nicht nur den Ansprüchen im
Umgebungsschutzgebiet II gemäss Art. 18 der Schutzverordnung Talgebiet vom 29.
September 2008 und Ergänzung vom 26. Oktober 2009 (einsehbar unter
www.grabs.ch) genügen, sondern auch im Einklang mit den besonderen
ortsplanerischen Herausforderungen der Lage der Grundstücke stehen, welche zurzeit
rechtlich noch nicht gesichert sind, ist die Planungszone "Schlossblick Werdenberg" zu
deren Sicherstellung geeignet.
6.5.2. Da die Anpassung der Nutzungsplanung mit Blick auf die ortsplanerischen
Besonderheiten als angezeigt erschien (vgl. dazu oben E. 6.3.) und der
Überbauungsplan ein vom Gesetz vorgesehenes Instrument der
Sondernutzungsplanung darstellt, ist die Sicherstellung der Planungsabsicht nicht
anders als durch den Erlass einer Planungszone möglich. Auch wenn die Planungszone
für das Grundstück des Beschwerdeführers faktisch als Bausperre wirkt, erweist sie
sich deshalb in sachlicher Hinsicht nicht als unverhältnismässig.
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6.5.3. Als unverhältnismässig erweist sich etwa eine Planungszone, die zur Sicherung
einer beabsichtigten Ausscheidung einer Schutzzone Parzellen einbezieht, die keinen
hinreichenden räumlichen Zusammenhang mit dem schützenswerten Objekt aufweisen
(vgl. BGer 1C_472/2009 vom 21. Mai 2010 E. 3.6).
In räumlicher Hinsicht wird in der Beschwerde geltend gemacht, die Planungszone
müsste – reichten die Bestimmungen des Umgebungsschutzes nicht aus – das
gesamte Umgebungsschutzgebiet II umfassen. Die Änderung der Nutzungsplanung -
und damit auch die Planungszone - dient nicht der Umsetzung der im
Umgebungsschutzgebiet II geltenden Bestimmungen (vgl. dazu oben E. 6.3), sondern
soll eine ortsplanerisch überzeugende Überbauung an einer für die Politische
Gemeinde Grabs abgesehen von der Nähe zum Schutzobjekt "Werdenberg" auch
hinsichtlich der Lage am Ortseingang bedeutenden Stelle gewährleisten. Insoweit trägt
das Planungsgebiet den räumlichen Anforderungen Rechnung, auch wenn es nicht das
gesamte Umgebungsschutzgebeit II des Schutzobjektes Werdenberg umfasst.
Sinngemäss wird in der Beschwerde geltend gemacht, die gleiche ortsplanerische
Bedeutung komme auch dem Grundstück nordwestlich des Kreisels, welches mit dem
Landgasthof "U." überbaut ist, zu. Von einem Überbauungsplan – und damit von der
Planungszone – müsste deshalb auch dieses Grundstück erfasst werden. Die
Grundstücke Nrn. 0001 und 0000 an prominenter Lage am Ortseingang von Grabs und
im Umgebungsschutzgebiet II bilden räumlich eine Einheit (vgl. dazu oben E. 2).
Zwischen den Grundstücken Nrn. 0001 und 0000 einerseits und dem mit dem
Landgasthof "U." überbauten Grundstück anderseits besteht allein schon aufgrund der
Tatsache, dass sie voneinander durch eine relativ breite Strasse und einen Kreisel
getrennt sind, keine vergleichbar enge räumliche Verbindung. Anders als bei den
Grundstücken Nrn. 0001 und 0000 erscheint die bauliche Nutzung des mit dem
Landgasthof "U." überbauten Grundstückes längerfristig gefestigt. Insoweit ist eine
Beschränkung des Planungsgebietes auf die Grundstücke Nrn. 0002, 0001 und 0000
sowie auf einen unüberbauten Streifen des Grundstückes Nr. 0003 in räumlicher
Hinsicht gerechtfertigt.
6.5.4. Hinsichtlich der zeitlichen Verhältnismässigkeit wird in der Beschwerde
vorgebracht, die Verlängerung der Planungszone über die Grunddauer von drei Jahren
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dürfe nicht mit einem Rechtsmittelverfahren, welches die Planungszone selbst betreffe,
begründet werden. Andere Gründe würden aber nicht genannt. Die
Beschwerdegegnerin bringt dazu vor, es seien ursprünglich keine Planungsarbeiten
unternommen worden, da für die Planung keine Sicherheit bestanden habe, solange
die Planungszone nicht rechtskräftig sei. Um nicht Steuergelder aufs Spiel zu setzen,
habe der Gemeinderat den Ausgang des Rekursverfahrens abwarten wollen.
Im Gegensatz zu anderen kantonalen Rechtsordnungen sieht das st. gallische
Baurecht nicht vor, dass eine Planungszone nach einer gewissen Zeit erlischt, wenn bis
dahin der Nutzungsplan nicht öffentlich aufgelegt wird (vgl. Waldmann/Hänni, Stämpflis
Handkommentar, Bern 2006, N 22 zu Art. 27 RPG). Die absolute zeitliche
Beschränkung von Planungszonen auf fünf Jahre durch das kantonale Gesetz trägt den
Verhältnismässigkeitsüberlegungen in genereller Weise Rechnung. Da das Gesetz den
gegen Planungszonen erhobenen Rechtsmitteln keine aufschiebende Wirkung
zuerkennt (vgl. Art. 108 Abs. 3 BauG) und die Planungszone die Nutzungsplanung
sicherstellen soll, sind gegen eine Planungszone erhobene Rechtsmittel grundsätzlich
nicht geeignet, deren Verlängerung zu begründen. Indessen ist es nachvollziehbar,
dass die Politische Gemeinde Grabs angesichts des Umstands, dass die Vorinstanz ihr
den Widerruf der Planungszone empfahl und damit unter Umständen auch das
öffentliche Interesse an der zu sichernden Nutzungsplanung in Frage gestellt war, das
Planverfahren erst mit dem Erlass der neuen Planungszone am 15. November 2010
eingeleitet hat. Unter diesen Umständen erscheint die auf fünf Jahre beschränkte
Gültigkeit der Planungszone, welche im Übrigen Mitte September dieses Jahres
ohnehin ausläuft, zeitlich nicht als unverhältnismässig.
7. Der Beschwerdeführer macht geltend, mit der am 15. September 2008 erlassenen
und am 15. November 2010 modifizierten Planungszone sei in unzulässiger Weise auf
die Baugesuche für die Grundstücke Nrn. 0001 und 0000 vom 13. Mai und vom
2. September 2008 reagiert worden.
Mit Art. 27 Abs. 1 Satz 2 RPG verschafft die Planungszone dem im Entstehen
begriffenen Nutzungsplan eine gewisse (negative) Vorwirkung. Baubewilligungen dürfen
nur noch erteilt werden, wenn dadurch die vorgesehene Neuordnung nicht erschwert
wird (vgl. BGer 1P.539/2003 vom 22. April 2004 E. 2.2). Art und Umfang dieser
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Vorwirkung werden in den kantonalen Planungs- und Baugesetzen näher umschrieben,
müssen aber im Einzelnen auch unter besonderer Berücksichtigung des
Verhältnismässigkeitsprinzips bestimmt werden. Innerhalb dieses Rahmens kann auch
der Planungsträger bei der Festsetzung der Planungszone deren Wirkungen im
Einzelnen präzisieren (vgl. Waldmann/Hänni, a.a.O., N 25 zu Art. 27 RPG). Gesetzliche
Grundlage vorausgesetzt, kann der Bauentscheid oder die Behandlung eines
Baugesuchs zurückgestellt werden, wenn die Bewilligung in Ausarbeitung begriffenen
Planungs- oder Bauvorschriften widersprechen würde (vgl. A. Ruch, in: Aemisegger/
Kuttler/Moor/Ruch [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung,
Loseblattsammlung, Zürich/Basel/Genf 2010, N 11 zu Art. 27 RPG). Die Planungszone
kann deshalb Grundlage sein, Vorhaben, die der durch die Planungszone gesicherten
Planungsabsicht widersprechen, unzulässig zu erklären (vgl. Ruch, a.a.O., N 25 zu
Art. 27 RPG mit Hinweis auf BGE 113 Ib 376 E. 3b = ZBl 89/1988 S. 271).
Kantonale Übergangsregelungen, nach denen beispielsweise Baugesuche, welche
mehr als drei Monate vor Erlass der Planungszone eingereicht wurden, von der
planerischen Vorwirkung nicht erfasst werden, tragen nach der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung der Interessenabwägung Rechnung, die jeweils vorzunehmen ist,
wenn bei Erlass einer Planungszone Baugesuche hängig sind (vgl. BGer 1C_91/2011
vom 26. Oktober 2011 E. 2.6.1 zur Regelung im Kanton Bern). Fehlt eine kantonale
Regelung und wird die Planungszone während des baurechtlichen
Rechtsmittelverfahrens erlassen, sind die privaten Interessen des Baugesuchstellers im
Licht der Rechtssicherheit und des Verfassungsgrundsatzes von Treu und Glauben
gegen das öffentliche Interesse an der Vorwirkung der neuen Bauordnung abzuwägen
(vgl. BGer 1P.539/2003 vom 22. April 2004; 1C_91/2011 vom 26. Oktober 2011
E. 2.6.2).
Das Baurecht des Kantons St. Gallen regelt die Frage nicht ausdrücklich, ob eine
Planungszone, welche erst nach Einreichung eines Baugesuchs erlassen wird, auch für
das entsprechende Bauvorhaben wirksam ist. Art. 106 Abs. 1 Satz 2 BauG hält einzig
fest, rechtskräftige Bewilligungen blieben von der Planungszone unberührt. Der Erlass
der Planungszone hindert auch nicht, dass zuvor erteilte, aber noch nicht in Rechtskraft
erwachsene Bewilligungen in Rechtskraft erwachsen können. Sind vor Erlass einer
Planungszone erteilte Bewilligungen angefochten, beurteilt sich nach den
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intertemporal-rechtlichen Regeln, auf welches Recht beim Entscheid über das
Rechtsmittel abzustellen ist; sind sie nicht angefochten, erwachsen sie trotz Erlass
einer Planungszone in Rechtskraft, falls nicht vom Widerruf (Art. 28 VRP) Gebrauch
gemacht wird (vgl. III. Nachtragsgesetz zum Baugesetz, Botschaft und Entwurf des
Regierungsrates vom 11. Oktober 1994, in: ABl 1994 S. 2247 ff., S. 2285).
In Frage steht in dieser Konstellation nicht die Zulässigkeit der Planungszone als
solcher, sondern jene nach dem auf ein eingereichtes Baugesuch anwendbaren Recht.
Mit dem Argument der unzulässigen "projektbezogenen Gesetzgebung" wendet sich
der Beschwerdeführer dagegen, dass die Planungszone Vorwirkung auf sein
Baugesuch vom 2. September 2008 entfaltet. Die Abweisung des Baugesuchs, welche
mit dem Erlass der Planungszone verbunden war, liess der Beschwerdeführer indessen
rechtskräftig werden.
8. Zusammenfassend ergibt die gerichtliche Überprüfung, dass die rechtlichen und
tatsächlichen Verhältnisse eine Überarbeitung der Nutzungsplanung im Bereich der am
Kreisel nördlich des Städtchens Werdenberg gelegenen Grundstücke Nrn. 0001 und
0000 als angezeigt erscheinen lassen. Die Planungszone "Schlossblick Werdenberg"
liegt im öffentlichen Interesse; sie ist zur Sicherung der zukünftigen Planänderungen
geeignet und erweist sich in sachlicher, räumlicher und zeitlicher Hinsicht als
verhältnismässig. Die Beschwerde von X.Y. ist dementsprechend unbegründet. Sie ist
abzuweisen.
9. (...).
Demnach hat das Verwaltungsgericht