Decision ID: 95e6f2e9-ed37-49ae-9be7-f82cd9e8ac23
Year: 2018
Language: de
Court: SG_VGN
Chamber: SG_VGN_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

Feststellungen in Sachen Flugblatt-Verteilaktion
Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A. Am Samstag, 20. Dezember 2014, ab ca. 14.20 Uhr, verteilte Dr. A._, Präsident des
Vereins B._, auf dem Trottoir vor dem Ladengeschäft X._ an der K._-Strasse in Q._
Flugblätter gegen "Pelz-Tierquälerei". Rund zehn Minuten nach Beginn der
Flugblattaktion wies er sich auf Verlangen von Polizeibeamten hin aus und setzte
danach die Verteilaktion fort. Die Polizei beobachtete das Geschehen während etwa
vierzig Minuten und führte mit dem anwesenden Rechtsanwalt von Dr. A._, Rolf
W. Rempfler, Verhandlungen. Ausserdem wurde C._, der die Geschehnisse vor Ort
seit Beginn der Aktion auf Video aufgenommen hatte, ebenfalls polizeilich kontrolliert
und aufgefordert, seine Videokamera auszuschalten. Um ca. 15.01 Uhr wurde Dr. A._
aufgefordert, das Verteilen der Flugblätter zu unterlassen. Da er dieser Aufforderung
trotz Androhung der Ungehorsamsstrafe nicht nachkam, verbrachten die
Polizeibeamten Dr. A._ gegen seinen Willen in ein Polizeifahrzeug und daraufhin in das
Polizeigebäude. Vor der Abführung nahm ihm die Polizei die verbliebenen Flugblätter
weg. Nach einer Besprechung im Polizeigebäude, bei der auch Rechtsanwalt Rolf
W. Rempfler anwesend war, entliess die Polizei Dr. A._ nach ca. einer halben Stunde
wieder.
B. Mit Eingabe vom 27. Februar 2015 erhoben Dr. A._, der Verein B._ und C._
Beschwerde beim Sicherheits- und Justizdepartement (SJD) und stellten diverse
Feststellungsbegehren rund um die Flugblatt-Verteilaktion vom 20. Dezember 2014.
Die Eingabe wurde am 16. März 2015 zuständigkeitshalber an den Stadtrat der
Politischen Gemeinde Q._ und von diesem am 1. April 2015 an die zuständige
Verwaltungseinheit weitergeleitet. Mit Schreiben vom 22. Mai 2015 sistierte die
zuständige Verwaltungseinheit das Verfahren, nachdem Dr. A._, der Verein B._ und
C._ am 13. März 2015 im Zusammenhang mit der Verteilaktion vom 20. Dezember
2014 bei der Staatsanwaltschaft des Kantons St. Gallen Strafanzeige gegen
Angehörige der Polizei wegen Amtsmissbrauchs, Sachentziehung, Tätlichkeit,
Freiheitsberaubung und Nötigung erhoben hatten. Mit Eingabe vom 27. Juli 2015
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erhoben Dr. A._, der Verein B._ und C._ beim SJD eine
Rechtsverweigerungsbeschwerde, welches die Eingabe am 18. August 2015
zuständigkeitshalber wiederum an den Stadtrat Q._ überwies. Dieser wies die
Beschwerde mit Beschluss vom 28. April 2016 ab. Ein dagegen erhobener Rekurs
hiess das SJD mit Entscheid vom 29. November 2016 gut und der Stadtrat wurde
angewiesen sicherzustellen, dass die zuständige Verwaltungseinheit die Sistierung
aufhebe und die verschiedenen Feststellungsbegehren beförderlich behandle. Mit
Beschluss vom 24. Februar 2017 hob die zuständige Verwaltungseinheit die
Sistierungsverfügung vom 22. Mai 2015 auf, wies aber die Beschwerde vom
27. Februar 2015 ab. Den dagegen erhobenen Rekurs wies das SJD mit Entscheid vom
16. April 2018 ebenfalls ab.
C. Dr. A._, der Verein B._ und C._ (Beschwerdeführer 1-3) erhoben gegen den am
25. April 2018 zugestellten Entscheid des SJD (Vorinstanz) mit Eingabe ihres
Rechtsvertreters vom 9. Mai 2018 (Datum der Postaufgabe) Beschwerde beim
Verwaltungsgericht mit folgenden Rechtsbegehren:
1. Der Entscheid der Vorinstanz vom 16. April 2018 sei aufzuheben;
2. Es sei festzustellen, dass die vom Chef des Amtes für Bewilligungen der Polizei am
20. Dezember 2014 um ca. 15.01 Uhr an der K._-Strasse 01_ mündlich
ausgesprochene Unterstellung der vor seinen Augen stattgefundenen Flugblatt-
Verteilaktion durch den Beschwerdeführer 1 unter die Bewilligungspflicht i.S.v. Art. 8
des Polizeireglements der Stadt Q._ gesetzes- und verfassungswidrig war;
3. Weiter sei festzustellen, dass die vom Chef des Amtes für Bewilligungen der Polizei
am 20. Dezember 2014 um ca. 15.01 Uhr an der K._-Strasse 01_ gestützt auf das
Polizeireglement der Stadt Q._ mündlich ausgesprochene Verfügung an den
Beschwerdeführer, mit welcher ihm die Bewilligung zur Benützung des öffentlichen
Grundes zum weiteren Verteilen der tierschützerischen Flugblätter des
Beschwerdeführers 2 verweigert und dem Beschwerdeführer 1 das weitere Verteilen
derselben per sofort untersagt worden war, einer grundrechtlichen Überprüfung
ebenfalls nicht standhält, mithin verfassungswidrig und daher nicht rechtmässig erfolgt
war;
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4. Dementsprechend sei festzustellen, dass die durch die Polizei am 20. Dezember
2014 um 15.02 Uhr an der K._-Strasse 01_ erfolgte Sicherstellung der vom
Beschwerdeführer 1 noch nicht verteilt gewesenen tierschützerischen Flugblätter des
Beschwerdeführers 2 unrechtmässig war;
5. Ferner sei festzustellen, dass die am 20. Dezember 2014 um 15.02 Uhr an der K._-
Strasse 01_ erfolgte gewaltsame polizeiliche Einbringung des Beschwerdeführers 1 im
Anschluss an die Beschlagnahmung der von ihm noch nicht verteilt gewesenen
Flugblätter rechtswidrig war;
6. Schliesslich sei festzustellen, dass die am 20. Dezember 2014 um ca. 15.01 Uhr an
der K._-Strasse 02_ stattgefundene Hinderung des Beschwerdeführers 3 durch die
Polizei, den Beschwerdeführer 1 beim Verteilen der Flugblätter des
Beschwerdeführers 2 im öffentlichen Raum weiterhin zu filmen, nicht rechtmässig war;
7. Eventualiter sei der Entscheid der Vorinstanz vom 16. April 2018 aufzuheben und die
Sache zur neuen Beurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen;
8. Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der Vorinstanz.
Mit Vernehmlassung vom 12. Juni 2018 schloss die Vorinstanz auf Abweisung der

Beschwerde und verwies zur Begründung auf die Erwägungen im angefochtenen
Entscheid. Mit Eingabe vom 15. Juni 2018 reichten die Beschwerdeführer den im
parallelen Strafverfahren ergangenen Entscheid der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Bundesgerichts vom 1. Juni 2018 betreffend Ermächtigung zur Strafverfolgung ein
(BGer 1C_584/2017 vom 1. Juni 2018). Am 26. Juni 2018 verzichtete die Vorinstanz mit
Verweis auf die Erwägungen 5 und 8 des angefochtenen Entscheids auf eine
Stellungnahme dazu. Der Stadtrat der Politischen Gemeinde Q._
(Beschwerdegegnerin) verzichtete am 2. Juli 2018 auf eine Vernehmlassung.
Auf die Vorbringen der Verfahrensbeteiligten, den angefochtenen Entscheid und die
Akten ist – soweit notwendig – in den nachstehenden Erwägungen einzugehen.
Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1.
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1.1. Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59 Abs. 1
des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1; VRP). Die
Beschwerdeeingabe vom 9. Mai 2018 erfüllt die gesetzlichen Anforderungen in
zeitlicher, sachlicher und inhaltlicher Hinsicht (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1
und Art. 48 Abs. 1 VRP).
1.2. Gemäss Art. 40 Abs. 1 VRP können Verfügungen unterer Instanzen einer öffentlich-
rechtlichen Körperschaft oder einer selbständigen öffentlich-rechtlichen Anstalt mit
Rekurs an die oberste Verwaltungsbehörde einer Körperschaft oder einer Anstalt
weitergezogen werden. Im Verwaltungsverfahren unterliegen also in allererster Linie
Verfügungen der Anfechtung. Liegt keine Verfügung vor oder ist eine solche nicht
erzwingbar, so fehlt es an einer Prozessvoraussetzung im Anfechtungsverfahren und
auf das ergriffene Rechtsmittel kann grundsätzlich nicht eingetreten werden. Dies gilt
hingegen lediglich unter dem Vorbehalt der konventions- und verfassungsrechtlichen
Rechtsweggarantien, die allenfalls auch die Anfechtung von Realakten zulassen. Dazu
ist erforderlich, dass der Realakt oder ein anderes informelles Verwaltungshandeln
nicht zu einer Verfügung führt und auch kein Anspruch auf Erlass einer Verfügung
besteht (VerwGE B 2011/177 vom 29. August 2012 E. 2.1 mit Hinweisen,
www.gerichte.sg.ch). Die Beschwerdebefugnis setzt weiter ein eigenes schutzwürdiges
Interesse an der Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Entscheids voraus (vgl.
Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Das Anfechtungsinteresse muss aktuell
sein, das heisst die rechtliche oder tatsächliche Situation des Beschwerdeführers muss
durch den Ausgang des Verfahrens beeinflusst werden können (Cavelti/Vögeli,
Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, 2. Aufl. 2003, Rz. 400). Vom
Erfordernis des aktuellen schutzwürdigen Interesses ist ausnahmsweise abzusehen,
wenn sich die mit der Beschwerde aufgeworfenen grundsätzlichen Fragen unter
ähnlichen Umständen wieder stellen können, ohne dass im Einzelfall rechtzeitig eine
richterliche Prüfung möglich wäre, und deren Beantwortung im öffentlichen Interesse
liegt (BGer 1C_550/2015 vom 18. Januar 2016 E. 1 mit Hinweis auf BGE 141 II 14
E. 4.4, 138 II 42 E. 1.3, 137 I 120 E. 2.2). Feststellungsbegehren wiederum gelten
praxisgemäss als subsidiär. Ein Feststellungsinteresse besteht dann nicht, wenn der
(Rechtsmittel-) Kläger in der betreffenden Angelegenheit ebenso gut – d.h. ohne
unzumutbare Nachteile – ein Gestaltungsurteil erwirken kann (BGE 137 II 199 E. 6.5 mit
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Hinweisen; Bosshart/Bertschi, in: A. Griffel [Hrsg.], Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. Aufl. 2014, N 26 zu § 19 VRG).
Nicht nur die Fragen, ob eine Verteilung von Flugblättern durch eine Einzelperson
generell und vorliegend im Speziellen am besagten Tag im Dezember 2014 vor
besagtem Ort bewilligungspflichtig gewesen war oder nicht, sondern auch die Frage,
ob die von den Angehörigen der Polizei gegenüber den Beschwerdeführern ergriffenen
polizeilichen Massnahmen recht- und verhältnismässig waren, könnten sich unter
gleichen oder ähnlichen Umständen wieder stellen. Die Antworten auf diese Fragen
sind daher von grundsätzlichem Interesse und können nicht mit einem
rechtsgestaltenden Urteil erreicht werden. Auf die Feststellungsbegehren ist damit
einzutreten. Insofern kann der Ansicht der Vorinstanz, die Feststellungsbegehren seien
mit dem Aufhebungsbegehren mitangefochten, nicht gefolgt werden. Bei einer
Gutheissung der Beschwerde wird – bejahendenfalls – vielmehr ausdrücklich die
Gesetzeswidrigkeit der im Streit liegenden kommunalen Bestimmung bzw. die
Rechtswidrigkeit der ergriffenen polizeilichen Massnahmen entschieden.
1.3. Zusammenfassend ergibt sich, dass auf die Beschwerde einzutreten ist.
2. Umstritten ist zunächst, ob die in Art. 8 Abs. 1 lit. d des kommunalen
Polizeireglements (sRS 412.11, PR) vorgesehene allgemeine Bewilligungspflicht für das
Verteilen von Flugblättern, Programmen, Reklamezetteln und dergleichen auf
öffentlichem Grund gesetzes- und verfassungskonform ist (Rechtsbegehren Ziff. 2).
2.1. Die Nutzung von öffentlichen Sachen richtet sich (in erster Linie) nach kantonalem
Recht, unter Vorbehalt des übergeordneten Rechts. Dieses unterscheidet
insbesondere, in welchem Rahmen und Ausmass öffentliche Sachen im
Gemeingebrauch genutzt werden dürfen und wie namentlich öffentlicher Grund von der
Allgemeinheit benützt werden darf. Dabei wird unter anderem zwischen dem schlichten
Gemeingebrauch und dem gesteigerten Gemeingebrauch unterschieden. Die nicht
immer restlos klare Abgrenzung spielt insbesondere eine Rolle für die Frage, ob eine
bestimmte Nutzungsart einer Bewilligungs- oder Konzessionspflicht sowie einer
Gebührenpflicht unterstellt werden darf. Schlichter Gemeingebrauch ist die
bestimmungsgemässe und gemeinverträgliche Nutzung einer Sache, die grundsätzlich
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jedermann ohne Erteilung einer besonderen Erlaubnis offensteht und in der Regel
unentgeltlich ist. Eine Nutzung wird als gemeinverträglich betrachtet, wenn sie von
allen interessierten Bürgern gleichermassen ausgeübt werden kann, ohne dass andere
an der entsprechenden Nutzung übermässig behindert werden. Die Grenze des
einfachen Gemeingebrauchs wird indes überschritten, wenn eine Nutzung ihrer Natur
oder Intensität nach den Rahmen des Üblichen übersteigt, nicht mehr der
bestimmungsgemässen Verwendung entspricht, den rechtmässigen Gebrauch durch
andere Benützer beeinträchtigt und somit nicht mehr gemeinverträglich ist. Für die
Abgrenzung im Einzelnen ist auf die konkreten örtlichen und zeitlichen Gegebenheiten
sowie die Art und das Ausmass der üblichen Benützung abzustellen. Die
Unterscheidung zwischen Gemeingebrauch einerseits und gesteigertem
Gemeingebrauch anderseits entscheidet demnach, ob für eine bestimmte Nutzung
allenfalls eine Bewilligungspflicht eingeführt werden kann (VerwGE B 2008/50 vom
19. August 2008 E. 3.3; BGE 135 I 302 E. 3.1 f., je mit weiteren Hinweisen).
2.2. Aus BGE 96 I 586 ergibt sich, dass politische Werbung in Form des Verteilens von
Flugblättern auf öffentlichem Grund nicht einer Bewilligungspflicht unterworfen werden
darf, zumindest solange das Verteilen unentgeltlich, durch einzelne Personen (und nicht
grössere Personengruppen) und nur auf für Fussgänger vorgesehenen Flächen erfolgt
(E. 5). Die Frage, ob das Verteilen eines Traktats gesteigerten Gemeingebrauch
darstelle, liess das Bundesgericht dagegen offen. Die entsprechende Einordnung
unterblieb auch ein Jahr später; das Gericht billigte die Bewilligungspflicht für
Unterschriftensammlungen jedoch wegen des Risikos von Störungen und
Zwischenfällen (BGE 97 I 893 E. 5). Im gleichen Sinne entschied es in BGE 109 Ia 208,
indem der Bewilligungsvorbehalt zulässig sei, selbst wenn von schlichtem
Gemeingebrauch auszugehen wäre (E. 4a). Im Zusammenhang mit dem Verteilen von
Persönlichkeitstests der Scientology Kirche Zürich in der Zürcher Innenstadt hielt das
Bundesgericht fest, dass die Wertung des Verwaltungsgerichts Zürich, wonach es sich
dabei um gesteigerten Gemeingebrauch handle, vertretbar sei, da etwa
Ausweichbewegungen von Passanten, Menschenansammlungen, Diskussionen oder
gar Auseinandersetzungen in stark frequentierten Lagen zu Störungen des
Verkehrsflusses führen können (BGE 126 I 133 E. 4c). In BGE 135 I 302 kam das
Bundesgericht schliesslich zum Schluss, dass es sachlich haltbar sei, das Sammeln
von Unterschriften durch bis zu drei Personen in Fussgängerzonen als schlichten
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[mithin nicht bewilligungspflichtigen] Gemeingebrauch zu qualifizieren; das Zirkulieren
von Passanten werde dadurch nicht erheblich beeinträchtigt. Vorsichtshalber fügte das
Bundesgericht bei, eine an sich gemeinverträgliche Tätigkeit könne "bei häufigerem
Vorkommen zu gesteigertem Gemeingebrauch" mutieren und folglich zu
Koordinationszwecken von einer Bewilligung abhängig gemacht werden (E. 3.3 und
E. 3.4).
2.3. Wie die bundesgerichtliche Rechtsprechung zeigt, kann das Verteilen von
Flugblättern – entgegen der Ansicht der Beschwerdeführer – unter bestimmten
Voraussetzungen durchaus gesteigerten Gemeingebrauch darstellen. Zu
berücksichtigen ist dabei insbesondere, dass sich das Bundesgericht in seinem
Entscheid aus dem Jahr 1970 – wobei es gerichtsnotorisch ist, dass damals deutlich
weniger motorisierter Verkehr herrschte als heute – eben gerade die Frage, ob das
Verteilen eines Traktats gesteigerten Gemeingebrauch darstelle, offenliess. In der
Literatur wird zusammengefasst überwiegend die Haltung vertreten, dass für die
Beurteilung der Zulässigkeit von Einschränkungen eine fallbezogene Güterabwägung
entscheidend bzw. die Intensität der Nutzung des öffentlichen Grundes massgeblich
sei (vgl. P. Tschannen, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 4. Aufl.
2016, N 10 zu § 51; Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Schweizerisches
Bundesstaatsrecht, 9. Aufl. 2016, Rz. 252, 2280; T. Jaag, Gemeingebrauch und
Sondernutzung öffentlicher Sachen, in: ZBl 93/1992, S. 154). Es erweist sich damit
nicht als verfassungswidrig, wenn in Art. 8 Abs. 1 lit. d PR unter anderem das Verteilen
von Flugblättern der polizeilichen Bewilligungspflicht unterstellt wird, sofern ein Fall des
gesteigerten Gemeingebrauchs (eine "über den Gemeingebrauch hinausgehende
Benützung des öffentlichen Grundes") vorliegt. Dies scheinen auch die
Beschwerdeführer selbst erkannt zu haben, wenn sie sich auf den Standpunkt stellen,
dass Art. 8 Abs. 1 lit. d PR lediglich bei gesteigerten Gemeingebrauch zur Anwendung
gelange (vgl. act. 1 Rz. 15). Zu prüfen ist daher im Folgenden, ob die Verteilaktion des
Beschwerdeführers 1 als gesteigerter Gemeingebrauch zu qualifizieren ist.
2.4. Unbestritten ist, dass der Beschwerdeführer 1 am Samstag, 20. Dezember 2014, –
und somit am letzten Wochenende vor Weihnachten –, ab ca. 14.20 Uhr, auf dem
Trottoir vor dem Ladengeschäft X._ an der K._-Strasse in Q._ Flugblätter des
Beschwerdeführers 2 gegen "Pelz-Tierquälerei" verteilte. Wie die Beschwerdeführer
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selbst darauf hinweisen, erfüllt die Örtlichkeit, an der die Flyer-Verteilaktion
stattgefunden hat, zahlreiche Zwecke: Zum einen dient sie dem Gewerbe, indem sich
dort der Eingangsbereich mehrerer, stark frequentierter Geschäfte (Y._, Café/
Restaurant, Modegeschäfte, etc.) befindet. Zum anderen steht der Verkehrszweck im
Vordergrund, indem sowohl ein Fussgängerstreifen als auch eine Bushaltestelle in
unmittelbarer Nähe platziert sind. Zudem befindet sich unmittelbar nach dem Eingang
in das Geschäftshaus ein Restaurant/Café (vgl. act. 1 Rz. 21). Die Vorinstanz legte denn
auch nachvollziehbar dar, dass sich an besagtem, vorweihnachtlichem
Samstagnachmittag vor dem Fussgängerstreifen über die stark befahrene K._-
Strasse, insbesondere während der Rotphasen, jeweils eine grosse Menschenmenge
bildete, die das Trottoir zu einem erheblichen Teil belegte, den ostseitigen, stark
frequentierten Ein- und Ausgang beim Geschäftshaus Y._ teilweise verstopfte und
übrige Passanten entsprechend zu Ausweichbewegungen zwang (vgl. act. 2/2 E. 5b
S. 12). Zu denken ist weiter an heraneilende Passanten bei Vorfahren eines Busses an
der Haltestelle Z._. Schliesslich handelte es sich um das letzte Wochenende vor
Weihnachten, weshalb Passanten gehetzter als sonst ihre letzten Weihnachtseinkäufe
erledigen. Damit präsentiert sich die Lage diametral anders als in BGE 135 I 302, bei
welchem es um Orte in Fussgängerzonen der St. Galler Innenstadt ging. Das
Bundesgericht hielt in jenem Entscheid fest, dass sich die dort präsentierende Situation
ohne motorisierten Verkehr erheblich von den Entscheiden BGE 126 I 133 und 97 I 893
unterscheide, wo die Rede gewesen sei von Ausweichbewegungen von Passanten,
Menschenansammlungen, Diskussionen oder gar Auseinandersetzungen, welche in
stark frequentierten Lagen zu Störungen des Verkehrsflusses führen könnten (vgl. BGE
135 I 302 E. 3.3). Vorliegend lässt sich die streitbezogene Situation auch nicht mit einer
weiteren Verteilaktion vor dem X._-Geschäft an der L._-Strasse in der Stadt R._
vergleichen. Letzteres bereits daher, weil es sich dort um eine autofreie
Fussgängerzone mit grosszügigen Platzverhältnissen handelt. Im Übrigen ist eine
andere rechtliche Würdigung durch die ETH-Beschwerdekommission oder des
Untersuchungsamts St. Gallen für das Verwaltungsgericht nicht massgebend.
Immerhin weist die ETH-Beschwerdekommission in ihrem Entscheid vom 26. Oktober
2017 indes ebenfalls darauf hin, dass der Bereich vor dem Haupteigang der ETH wie
auch die Polyterrasse ausschliesslich von Fussgängern frequentiert werde; es gebe
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keinen motorisierten Verkehr; Sicherheitsaspekte wie auch mögliche Störungen des
Verkehrsflusses würden daher keine Rolle spielen (E. 9.4).
2.5. Als Zwischenergebnis ist festzuhalten, dass nicht zu beanstanden ist, wenn die
Vorinstanz das Verteilen von Flugblättern an einem Samstagnachmittag in der
Vorweihnachtszeit vor dem Ladeneingang des X._-Geschäfts, welches direkt im
Eingangsbereich des stark frequentierten Y._-Geschäftshauses an der stark
befahrenen K._-Strasse in Q._ liegt, angesichts des dort von verschiedenen Seiten
zusammentreffenden Fussgängerverkehrs und der dort auf dem Trottoir dadurch
entstehenden beengten Platzverhältnisse (mit Gefährdungspotential für Dritte) als
gesteigerten Gemeingebrauch einstufte. Die damalige Verteilaktion wurde daher zu
Recht als bewilligungspflichtig erachtet. Damit ist die Beschwerde insoweit
abzuweisen, als die Beschwerdeführer beantragen, es sei festzustellen, dass die
Unterstellung der besagten Flugblatt-Verteilaktion durch den Beschwerdeführer 1 unter
die Bewilligungspflicht im Sinn von Art. 8 PR gesetzes- und verfassungswidrig
gewesen sei (Rechtsbegehren Ziff. 2).
3. Zu prüfen ist, ob dem Beschwerdeführer 1 zu Recht die Bewilligung zur Benützung
des öffentlichen Grundes zum weiteren Verteilen der Flugblätter des
Beschwerdeführers 2 "per sofort" verweigert (Rechtsbegehren Ziff. 3) und die
Druckschriften beschlagnahmt (Rechtsbegehren Ziff. 4) wurden.
3.1. Es steht ausser Frage, dass sich die Beschwerdeführer im Zusammenhang mit der
Durchführung der Flugblatt-Verteilaktion am 20. Dezember 2014 grundsätzlich auf die
Meinungsäusserungsfreiheit berufen können. Art. 16 der Bundesverfassung der
Schweizerischen Eidgenossenschaft (SR 101, BV) gewährleistet die Meinungsfreiheit
ausdrücklich und räumt jeder Person das Recht ein, ihre Meinung frei zu bilden und sie
ungehindert zu äussern und zu verbreiten. Darunter fallen die verschiedensten Formen
der Kundgabe von Meinungen. Die Grundrechte gebieten in Grenzen, dass öffentlicher
Grund zur Verfügung gestellt oder unter Umständen anderes als das in Aussicht
genommene Areal bereitgestellt wird, das dem Publizitätsbedürfnis der Veranstalter in
anderer Weise Rechnung trägt. Im Bewilligungsverfahren darf die Behörde polizeiliche
Gründe, die zweckmässige Nutzung der vorhandenen öffentlichen Anlagen im
Interesse der Allgemeinheit und der Anwohner und die mit der Ausübung der
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Meinungsäusserung verursachte Beeinträchtigung von Freiheitsrechten unbeteiligter
Dritter mitberücksichtigen. Zu den polizeilichen Gründen zählen namentlich solche des
öffentlichen und privaten Verkehrs, der Vermeidung von übermässigen Immissionen,
der Aufrechterhaltung der Sicherheit und der Abwendung unmittelbarer Gefahren von
Ausschreitungen, Krawallen und Gewalttätigkeiten sowie Übergriffen und Straftaten
jeglicher Art. Im Bewilligungsverfahren ist – über das Willkürverbot und das
Gleichheitsgebot hinaus – dem ideellen Gehalt der Meinungsfreiheit Rechnung zu
tragen. Eine dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit genügende Gestaltung kann die
Anordnung von Auflagen und Bedingungen sowie eine entsprechende
verhältnismässige Mitwirkung der Veranstalter erfordern. Im diesem Sinn besteht
gestützt auf die Meinungsfreiheit grundsätzlich ein bedingter Anspruch, für Aktionen
mit Appellwirkung öffentlichen Grund zu benützen (BGE 132 I 256 E. 3).
Ein Eingriff in die Meinungsfreiheit ist gestützt auf Art. 36 BV nur zulässig, wenn er auf
einer gesetzlichen Grundlage beruht (nachfolgend E. 3.2), ein öffentliches Interesse
verfolgt (nachfolgend E. 3.3) und verhältnismässig ist (nachfolgend E. 3.4). Ihrer
doppelten Schutzrichtung entsprechend treffen Beschränkungen der
Kommunikationsgrundrechte nicht nur die einzelnen Grundrechtsträger, sondern
beeinträchtigen – zumindest mittelbar – immer auch den kommunikativen Austausch im
weiteren gesellschaftlichen Feld (sog. "chilling effect"). An die Zulässigkeit von
Beschränkungen sind deshalb generell hohe Anforderungen zu stellen. In der Regel
beruht ein Eingriff in ein Kommunikationsgrundrecht auf einer direkten staatlichen
Handlung, zum Beispiel einem förmlichen Versammlungsverbot, der Bewilligungspflicht
für eine Demonstration auf öffentlichem Grund, der Beschlagnahmung von
Druckschriften oder der Sanktionierung eines Journalisten etwa wegen Verletzung von
Persönlichkeitsrechten Dritter (Kiener/Kälin, Grundrechte, 2. Aufl. 2013, S. 212 f.).
3.2. Mit Art. 8 Abs. 1 lit. d PR besteht auf kommunaler Ebene eine einschlägige
gesetzliche Grundlage, zumal es sich um ein Gesetz im formellen Sinn handelt,
welches dem fakultativen Referendum und der Genehmigung des zuständigen
kantonalen Departements unterstand (vgl. Art. 17 PR). Im Übrigen besteht bereits mit
Art. 21 des kantonalen Strassengesetzes (sGS 732.1) eine ausreichende gesetzliche
Grundlage für die Bewilligungspflicht von gesteigertem Gemeingebrauch auf
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öffentlichen Strassen und Plätzen (VerwGE B 2008/50 vom 19. August 2008 E. 5.2,
a.a.O.).
3.3. Es stellt sich sodann die Frage, ob die beanstandete Einschränkung der
Meinungsäusserungsfreiheit im öffentlichen Interesse liegt und ob dieses das
entgegenstehende private Interesse der Beschwerdeführer überwiegt. Wenn ein
Grundrecht mit einer vom Staat zu erfüllenden Aufgabe kollidiert, so muss durch
wertende Abwägung ein Ausgleich gefunden werden. Dabei ist eine generelle
Interessenselektion vorzunehmen und danach zu fragen, ob bestimmte öffentliche
Interessen auf einer abstrakten Ebene die entgegenstehenden Interessen an der
Grundrechtsausübung überwiegen, während bei der Prüfung von Eingriffszweck und
Eingriffswirkung im Rahmen der Verhältnismässigkeit die im konkreten Fall
vorliegenden Interessen gegeneinander abzuwägen sind (Häfelin/Haller/Keller/
Thurnherr, a.a.O., Rz. 316 f.). Als öffentliches Interesse steht vorliegend die
Gewährleistung des möglichst ungestörten Gemeingebrauchs öffentlichen Grundes
durch die Allgemeinheit im Vordergrund. So besteht generell ein gewichtiges
öffentliches Interesse daran, dass möglichst keine Verteilaktionen auf Strassen und
verkehrsnahen Flächen stattfinden, weil sie – wie vorliegend – den Fussgängerverkehr
wesentlich beeinträchtigen, die Verkehrssicherheit beeinträchtigen, aber auch einen
zusätzlichen Reinigungsaufwand – beispielsweise durch unachtsam weggeworfene
Flyer – verursachen können. Bei der Ausübung ideeller Grundrechte ist zwar eine
Beeinträchtigung des Gemeingebrauchs oder anderer öffentlicher Interessen eher in
Kauf zu nehmen als bei sonstigen privaten Aktivitäten. Die mit der Bewilligungspflicht
verbundene Grundrechtseinschränkung hindert den Bürger jedoch nicht, seine
Meinung frei zu bilden, zu äussern und sie andern bekanntzugeben. Insbesondere ist
der Bürger bei allgemeinen Anliegen auf die Verteilung von Flugblättern und
dergleichen auf öffentlichem Grund normalerweise auch nicht angewiesen. In der Regel
werden derartige Materialien in die Briefkästen verteilt, gerichtsnotorisch beispielsweise
auch die vom Beschwerdeführer 2 herausgegebene Zeitschrift (vgl. zum Ganzen BGE
126 I 133 E. 4d; 117 Ia 472 E. 3f). Daran ändert auch nichts, dass es die Freiheit der
Meinungsäusserung mit der damit verbundenen Appellwirkung geradezu erfordern
kann, an einem spezifischen Ort eine Flugblatt-Verteilaktion durchzuführen (vgl. BGE
132 I 256 E. 4.1). Diese Frage ist vielmehr bei der Prüfung von Eingriffszweck und
Eingriffswirkung im Rahmen der Verhältnismässigkeit zu beantworten. Es liegt daher im
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öffentlichen Interesse, dass die im vorliegenden Fall durch das Verteilen von
Flugblättern über den Gemeingebrauch hinausgehende Benützung des öffentlichen
Grunds der Bewilligungspflicht unterstellt ist und daher einer Bewilligung bedarf.
3.4. Im Weiteren ist zu prüfen, ob der Eingriff mit dem Grundsatz der
Verhältnismässigkeit vereinbar ist. Allgemein wird unter diesem Gesichtspunkt verlangt,
dass die vom Gesetzgeber gewählte Massnahme zur Verwirklichung des im
öffentlichen Interesse liegenden Ziels geeignet und tauglich ist. Ausserdem muss der
angestrebte Zweck in einem vernünftigen Verhältnis zu den eingesetzten Mitteln bzw.
den zu seiner Erreichung notwendigen Freiheitsbeschränkungen stehen (vgl. Häfelin/
Haller/Keller/Thurnherr, a.a.O., Rz. 320 ff.).
3.4.1. Dem Beschwerdeführer 1 wurde seitens der Polizei untersagt, weiterhin
Flugblätter des Beschwerdeführers 2 zu verteilen. Diese Massnahme, nämlich die
Unterbindung der Verteilaktion samt Beschlagnahmung der restlichen Flyer gegen
"Pelz-Tierquälerei", war an sich geeignet, um den angestrebten öffentlichen Zweck zu
erreichen. Dies anerkennen auch die Beschwerdeführer im Grundsatz (vgl. act. 1
Rz. 39). Sie erachten die Massnahme indes im konkreten Fall als unverhältnismässigen
Eingriff.
3.4.2. Eingriffe in Freiheitsrechte müssen unterbleiben, wenn sie für die Erreichung des
angestrebten, im öffentlichen Interesse liegenden Ziels nicht erforderlich sind bzw.
wenn eine gleichermassen geeignete, aber mildere Anordnung das anvisierte Ziel
ebenso gut erreicht. Unter dem Aspekt der Erforderlichkeit darf ein Eingriff in
sachlicher, räumlicher, zeitlicher und personeller Hinsicht nicht über das Notwendige
hinausgehen (Kiener/Kälin, a.a.O., S. 121). Zu berücksichtigen ist zunächst, dass
gemäss Ankündigung auf der Homepage des Beschwerdeführers 2 (vgl. act. 7/1
Beilage 6) geplant war, die Flugblatt-Verteilaktion am 20. Dezember 2014 vor dem
Modegeschäft X._ in Q._ zwischen 14.20 Uhr und 15.20 Uhr durchzuführen. Damit
war die Aktion zeitlich bereits stark eingeschränkt, weshalb mildere Massnahmen
durchaus denkbar gewesen wären. Immerhin war die Polizei seit Beginn der
Verteilaktion anwesend, schritt jedoch erst nach vierzig Minuten ein, untersagte das
weitere Verteilen und beschlagnahmte die noch vorhandenen Flugblätter. Die
Verteilaktion hätte damit lediglich weitere zwanzig Minuten gedauert. Bei dieser
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Sachlage ist nicht von der Hand zu weisen, dass es den anwesenden Polizisten wohl
ohne weiteres möglich gewesen wäre, die Situation weiterhin zu beobachten und bei
einer tatsächlich drohenden Gefahr – so beispielsweise der öffentlichen Sicherheit –
einzugreifen, ohne gleich die Aktion zu stoppen. Vorliegend kommt hinzu, dass das
Eingreifen der Polizei die mit der Verteilaktion geschaffene Situation kaum entschärft
hat, indem der Verkehrsfluss – sei es auf dem Trottoir durch die Fussgänger oder auf
der starkbefahrenen K._-Strasse durch Automobilisten – aufgrund von Gaffern ins
Stocken geriet. Schliesslich weisen die Beschwerdeführer zu Recht darauf hin, dass ein
anderer Standort für die Verteilaktion wenig Sinn gemacht hätte, was seitens von
Vorinstanz und Beschwerdegegnerin denn auch nicht substantiiert in Abrede gestellt
wird. Damit erwies sich der streitige Eingriff in die Meinungsäusserungsfreit der
Beschwerdeführer als nicht erforderlich. Dies betrifft insbesondere auch die
Beschlagnahmung der Flugblätter.
3.4.3. Unbesehen seiner Eignung und Erforderlichkeit ist ein Eingriff in ein Grundrecht
nur dann verhältnismässig, wenn er dem Einzelnen auch zumutbar ist. Mit anderen
Worten fragt das Erfordernis der Zumutbarkeit danach, ob der Betroffene einen Eingriff
in seine Grundrechte hinnehmen muss, damit sich das öffentliche Interesse
verwirklichen kann (Kiener/Kälin, a.a.O., S. 123). Es sind hohe Anforderungen an das
Vorhandensein überwiegender Eingriffsinteressen zu stellen. Einschränkungen von
Meinungsäusserungen im Zusammenhang mit Fragen von öffentlichem Interesse oder
im Bereich der politischen Auseinandersetzung werden deshalb in der Regel nicht
toleriert. Bei Beschränkungen der Grundrechtsausübung auf öffentlichem Grund
müssen die Behörden dem ideellen Gehalt der Kommunikationsgrundrechte in
besonderem Ausmass Rechnung tragen und die verschiedenen Interessen nach
objektiven Gesichtspunkten umfassend, sachlich und neutral gegeneinander abwägen.
Versammlungsverbote sind unter gewissen Voraussetzungen zulässig, namentlich in
ausgesprochen angespannten Lagen, die eine konkrete Gefahr erheblicher
Ausschreitungen mit sich bringen. Dagegen erweisen sich Bedingungen und Auflagen
wie beispielsweise die Zuweisung bestimmter Örtlichkeiten im Vergleich zum Verbot
jedenfalls dann als verhältnismässige Mittel, wenn die vom Gemeinwesen zugewiesene
Örtlichkeit den verfolgten Anliegen eine ähnliche Publizitätswirkung verschafft (Kiener/
Kälin, a.a.O., S. 216 ff. mit zahlreichen Beispielen). Vorliegend ging es den
Beschwerdeführern bei ihrer Aktion um ein wichtiges Anliegen des Tierschutzes,
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nämlich Passanten auf das Leid der Tiere bei Pelzprodukten aufmerksam zu machen
und dadurch vom Kauf von Echt-Pelz abzuhalten. Mit den Flyern sollten die Passanten
darauf hingewiesen werden, dass im besagten Modegeschäft, vor dessen Eingang die
Verteilaktion stattfand, echter Pelz verkauft wird. Darin kann durchaus ein gewichtiges
grundrechtlich geschütztes Interesse erblickt werden, zumal die Freiheit der
Meinungsäusserung es mit der damit verbundenen Appellwirkung geradezu erfordern
kann, an einem spezifischen Ort eine Flugblatt-Verteilaktion durchzuführen (vgl. BGE
132 I 256 E. 4.1). Letzteres trifft auf die Flugblatt-Verteilaktion der Beschwerdeführer
deshalb zu, weil ihr Anliegen an den Verkauf von Pelzen in Mode-Geschäften wie dem
erwähnten anknüpft. Die autoritative Zuweisung einer anderen Örtlichkeit machte
deshalb bereits von daher wenig Sinn. Dies umso weniger, als der Beschwerdeführer 1
die Passanten nicht aktiv in ein Gespräch verwickelte, sondern die Flyer gegen "Pelz-
Tierquälerei" kommentarlos verteilte und sich insoweit passiv verhielt. Das
grundrechtlich geschützte Interesse an der uneingeschränkten Ausübung der
Meinungsäusserungsfreiheit überwiegt die entgegenstehenden öffentlichen Interessen,
weshalb der streitige Eingriff denn auch als unverhältnismässig bezeichnet werden
muss.
3.5. Zusammenfassend ergibt sich, dass der gerügte Eingriff in die
Meinungsäusserungsfreiheit der Beschwerdeführer zwar auf einer genügenden
kommunalen und kantonalen (vgl. E. 3.2 vorstehend) Gesetzesgrundlage beruht und
auch im öffentlichen Interesse liegt. Er erweist sich jedoch – wie ausgeführt – als nicht
verhältnismässig. Mit diesem Ergebnis einher geht, dass auch das Einziehen der
Flugblätter folglich nicht verhältnismässig war. Es ist daher festzustellen, dass
einerseits das von der Polizei am 20. Dezember 2014 um ca. 15.02 Uhr vor dem X._-
Geschäft an der K._-Strasse in Q._ mündlich dem Beschwerdeführer 1 gegenüber
ausgesprochene Verbot, per sofort Flyer gegen "Pelz-Tierquälerei" zu verteilen, und
andererseits gestützt darauf die noch nicht verteilten Flyer des Beschwerdeführers 2 zu
beschlagnahmen, zu Unrecht erfolgte.
4. Weiter ist zu prüfen, ob das Verbringen des Beschwerdeführers 1 in ein
Polizeifahrzeug und daraufhin auf die Polizeistation im Anschluss an die unterbrochene
Flyer-Verteilaktion rechtmässig war (Rechtsbegehren Ziff. 5).
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4.1. Gemäss Art. 10 Abs. 2 BV hat jeder Mensch das Recht auf persönliche Freiheit,
insbesondere auf körperliche und geistige Unversehrtheit und auf Bewegungsfreiheit.
Letztere verschafft dem Einzelnen das Recht, sich nach seinem Willen und ohne
staatliche Eingriffe zu bewegen. Die Bewegungsfreiheit schützt primär vor
ungerechtfertigten Freiheitsentzügen, welche generell einer formellgesetzlichen
Grundlage bedürfen. Bereits eine aus Gründen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung
angeordnete Wegweisung, ein Fernhalten, ein Anhalten zur Identitätsfeststellung, eine
vorläufige Festnahme von kurzer Dauer, Rayonverbote oder eine Meldeauflage
tangieren das Recht auf Bewegungsfreiheit (R. J. Schweizer, in: Ehrenzeller/Schindler/
Schweizer/Vallender [Hrsg.], Die Schweizerische Bundesverfassung St. Galler
Kommentar, 3. Aufl. 2014, Rz. 33 ff. zu Art. 10 BV). Das Recht auf persönliche Freiheit
ist nicht absolut und kann unter Beachtung von Art. 36 BV eingeschränkt werden
(gesetzliche Grundlage, öffentliches Interesse, Verhältnismässigkeit).
4.2. Die Vorinstanz stützt sich im angefochtenen Entscheid auf Art. 29 Abs. 1 lit. c und
d des Polizeigesetzes (sGS 451.1, PG). Nach dieser Bestimmung kann die Polizei
vorübergehend Personen von einem Ort wegweisen oder fernhalten, wenn sie die
Polizei an der Durchsetzung vollstreckbarer Anordnungen hindern oder der begründete
Verdacht besteht, dass sie oder die Ansammlung, der sie zuzurechnen sind, die
öffentliche Sicherheit und Ordnung gefährden oder stören. Letzteres ist namentlich der
Fall, wenn sie Dritte gefährden, belästigen oder an der bestimmungsgemässen
Nutzung des öffentlich zugänglichen Raums hindern (Art. 29 Abs. 1 lit. d Ziff. 1 PG).
Wegweisung bedeutet, eine Person von einem bestimmten Ort wegzuschicken.
Fernhaltung ist die Anweisung an eine Person, einen bestimmten Ort oder ein
abgegrenztes Gebiet vorübergehend nicht mehr zu betreten. Die Wegweisung und
Fernhaltung richtet sich nur gegen Personen, die andere unrechtmässig an der
Nutzung hindern; rechtmässig gesteigerter Gemeingebrauch ist bei friedlichem Verlauf
nicht betroffen. Bei der Anwendung der Wegweisung und Fernhaltung ist die Polizei an
den Verhältnismässigkeitsgrundsatz (Art. 3 PG) gebunden. Die Massnahme darf
sodann nur so lange dauern, als sie für die Beseitigung der Gefährdung oder Störung
notwendig ist. Wegweisungen werden in der Regel mündlich verfügt: Die Polizei fordert
Personen mündlich zum Verlassen eines bestimmten Orts auf. Gleichzeitig informiert
sie kurz mündlich über die Gründe für die Wegweisung, die Dauer der Fernhaltung, den
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räumlichen Bereich, für den die Fernhaltung gilt, und die Folgen bei Missachtung. Wer
der Aufforderung der Polizei nicht nachkommt, sodass sie im Rahmen des
Verhältnismässigkeitsgrundsatzes zwangsweise durchgesetzt werden muss, oder die
Fernhaltung missachtet, kann nach Art. 12 des Übertretungsstrafgesetzes (sGS 921.1)
mit Busse bestraft werden (vgl. zum Ganzen Botschaft zum V. Nachtrag zum
Polizeigesetz, in: ABl 2008 895, S. 900 ff.).
4.3. Zwar erachtete das Bundesgericht eine nur kurze Zeit (vier bis sechs Stunden)
dauernde Festnahme zwecks erkennungsdienstlicher Behandlung noch als blosse
Freiheitsbeschränkung und nicht als Freiheitsentzug (Kiener/Kälin, a.a.O., S. 154 mit
Hinweis auf BGE 107 Ia 138 E. 4a; BGE 136 I 87 E. 6.5.3). Die Beschwerdeführer
weisen jedoch zu Recht darauf hin, dass das Verbringen von Personen auf die
Polizeistation von Art. 29 Abs. 1 lit. c und d PG nicht umfasst wird. Vielmehr regelt sie
lediglich die Wegweisung oder Fernhaltung. Die Polizei kann dagegen gestützt auf
Art. 215 der Schweizerischen Strafprozessordnung (SR 312.0, StPO) im Interesse der
Aufklärung einer Straftat eine Person anhalten und wenn nötig auf den Polizeiposten
bringen (Abs. 1), um ihre Identität festzustellen (lit. a); sie kurz zu befragen (lit. b);
abzuklären, ob sie eine Straftat begangen hat (lit. c); abzuklären, ob nach ihr oder nach
Gegenständen, die sich in ihrem Gewahrsam befinden, gefahndet wird (lit. d). Wie
bereits dargelegt durfte die Flugblatt-Verteilaktion zwar von einer Bewilligung abhängig
gemacht werden, jedoch wäre Letztere zu erteilen gewesen. Hinzu kommt, dass selbst
bei einer unbewilligten Verteilaktion keine strafbare Handlung vorgelegen hätte,
aufgrund derer sich eine Festnahme gerechtfertigt hätte. Weiter war die Identität des
Beschwerdeführers 1 bekannt, wobei er sich vor Ort bei der Identifizierung kooperativ
verhielt.
4.4. Zusammenfassend ergibt sich, dass mit Art. 29 Abs. 1 lit. c und d PG keine
gesetzliche Grundlage besteht und sich die Polizei vorliegend wie dargelegt auch nicht
auf Art. 215 StPO berufen kann. Es ist daher festzustellen, dass die am 20. Dezember
2014 um 15.02 Uhr vor dem X._-Geschäft an der K._-Strasse in Q._ gegen seinen
Willen erfolgte polizeiliche Verbringung des Beschwerdeführers 1 auf den Polizeiposten
verfassungswidrig und damit unrechtmässig war.
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5. Schliesslich ist zu prüfen, ob die Hinderung des Beschwerdeführer 3 durch die
Polizei, die Geschehnisse vor Ort mit einer Videokamera aufzunehmen, rechtmässig
war.
5.1. Gemäss Art. 28 Abs. 1 des Schweizerischen Zivilgesetzbuches (SR 210, ZGB)
kann, wer in seiner Persönlichkeit widerrechtlich verletzt wird, zu seinem Schutz gegen
jeden, der an der Verletzung mitwirkt, das Gericht anrufen. Das Datenschutzrecht
ergänzt und konkretisiert den bereits durch das Zivilgesetzbuch (insbesondere Art. 28
ZGB) gewährleisteten Schutz der Persönlichkeit. Art. 13 Abs. 1 des Bundesgesetzes
über den Datenschutz (SR 235.1, DSG) übernimmt in diesem Sinne den in Art. 28
Abs. 2 ZGB verankerten Grundsatz, wonach eine Persönlichkeitsverletzung
widerrechtlich ist, wenn sie nicht durch Einwilligung des Verletzten, durch ein
überwiegendes privates oder öffentliches Interesse oder durch Gesetz gerechtfertigt
ist. Grundsätzlich darf niemand ohne seine (vorgängige oder nachträgliche)
Zustimmung abgebildet werden, sei es durch Zeichnung, Gemälde, Fotografie, Film
oder ähnliche Verfahren. Neben dem Recht am eigenen Bild ist im Bereich des
Bildnisschutzes in der überwiegenden Zahl der Fälle auch die Ehre sowie die Geheim-
oder die Privatsphäre betroffen. Im Bereich des Datenschutzes garantiert das
verfassungsmässig geschützte Recht auf informationelle Selbstbestimmung (Art. 13
Abs. 2 BV), dass grundsätzlich ohne Rücksicht darauf, wie sensibel die fraglichen
Informationen tatsächlich sind, dem Einzelnen die Herrschaft über seine
personenbezogenen Daten zusteht. Nach Art. 35 Abs. 3 BV sorgen die Behörden dafür,
dass die Grundrechte, soweit sie sich dazu eignen, auch unter Privaten wirksam
werden (BGE 138 II 346 E. 8, 8.2).
5.2. Trotz der identischen Formulierung von Art. 13 Abs. 1 DSG und Art. 28 Abs. 2 ZGB
besteht in Bezug auf das Verfahren ein erheblicher Unterschied. Vorliegend geht es
nicht wie in einem zivilrechtlichen Zweiparteienverfahren zwischen dem mutmasslich in
seiner Persönlichkeit Verletzten und dem Datenbearbeiter um eine einzelne konkrete
Persönlichkeitsverletzung. Vielmehr ging es den Polizeiangehörigen mit der Hinderung
des Beschwerdeführers 3, weiterhin die Geschehnisse auf Video aufzunehmen, darum,
eine allfällige Verletzung der Persönlichkeit einer grösseren Anzahl von Personen zu
vermeiden (vgl. BGE 138 II 346 E. 10.1-10.2). Vorliegend ging es um die Flugblatt-
Verteilaktion des Beschwerdeführers 1, welcher offenkundig mit den Videoaufnahmen
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durch den Beschwerdeführer 3 einverstanden war. Den Beschwerdeführern ist weiter
zuzustimmen, dass die Passanten dagegen lediglich Teil der Flyer-Verteilaktion waren
und nur zufällig im Bild erschienen, weshalb deren Persönlichkeitsrechte mit der
Videoaufnahme nicht verletzt wurden (vgl. A. Meili, in: Honsell/Vogt/Geiser [Hrsg.],
BSK-ZGB I, 5. Aufl., 2014, N 20 zu Art. 28 ZGB). Die Hinderung des
Beschwerdeführers 3, die Ereignisse rund um die Verteilaktion vom 20. Dezember 2014
auf Video festzuhalten, war damit nicht gerechtfertigt. Hinzu kommt, dass sich der
Beschwerdeführer als Medienschaffender auf Art. 17 BV berufen kann, wonach
insbesondere die Medienfreiheit gewährleistet und Zensur verboten ist. Ob zusätzliche
Grundrechte des Beschwerdeführers 3 verletzt wurden, insbesondere die in Art. 26 BV
gewährleistete Eigentumsgarantie, kann unter diesen Umständen offenbleiben,
insbesondere auch im Hinblick auf die bestrittene Aussage, wonach das Zuklappen der
Videokamera durch einen Angehörigen der Polizei bestritten wird. Schliesslich ist den
Beschwerdeführern zuzustimmen, dass der von der Vorinstanz zitierte Entscheid BGE
138 II 346 vorliegend nicht einschlägig ist: In jenem Entscheid ging es um die im
Internet jederzeit abrufbaren Aufnahmen im Zusammenhang mit Street View, welches
tagtäglich von einer Vielzahl von Menschen auf der ganzen Welt benutzt wird.
6. Zusammenfassend ergibt sich, dass die Beschwerde teilweise gutzuheissen, der
vorinstanzliche Entscheid vom 16. April 2018 aufzuheben und festzustellen ist, dass
dem Beschwerdeführer 1 zu Unrecht die Bewilligung für die Flugblatt-Verteilaktion vom
20. Dezember 2014 zwischen 14.20 und 15.20 Uhr verweigert und die restlichen noch
nicht verteilten Flugblätter des Beschwerdeführers 2 beschlagnahmt wurden. Weiter ist
festzustellen, dass die vorläufige Festnahme des Beschwerdeführers 1 vom
20. Dezember 2014 einen unrechtmässigen Eingriff in die persönliche Freiheit
darstellte. Schliesslich erweist sich auch die Hinderung des Beschwerdeführers 3, die
Geschehnisse am 20. Dezember 2014 aufzunehmen, als unrechtmässig. Nicht
gutzuheissen ist dagegen der Feststellungsantrag der Beschwerdeführer, dass die
Unterstellung der besagten Flugblatt-Verteilaktion durch den Beschwerdeführer 1 unter
die Bewilligungspflicht im Sinn von Art. 8 PR gesetzes- und verfassungswidrig
gewesen sei.
7.
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7.1. Dem Verfahrensausgang entsprechend sind die amtlichen Kosten des
Beschwerdeverfahrens zu einem Fünftel den Beschwerdeführern und zu vier Fünfteln
der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr von
CHF 2'000 ist angemessen (Art. 7 Ziff. 222 der Gerichtskostenverordnung, sGS
941.12). Der auf die Beschwerdeführer entfallende Anteil der Entscheidgebühr von
CHF 400 wird mit dem geleisteten Kostenvorschuss von CHF 2'000 verrechnet. Der
Restbetrag (CHF 1'600) wird ihnen zurückerstattet. Auf die Erhebung des Kostenanteils
der Beschwerdegegnerin ist zu verzichten (Art. 95 Abs. 3 VRP).
Bei (teilweiser) Gutheissung eines Rechtsmittels ist zugleich von Amtes wegen über die
amtlichen Kosten des vorinstanzlichen Verfahrens zu entscheiden. In der Regel erfolgt
die entsprechende Kostenverlegung in Bezug auf die Beteiligten und deren Anteile
analog dem Rechtsmittelentscheid (R. Hirt, Die Regelung der Kosten nach st.
gallischem Verwaltungsrechtspflegegesetz, St. Gallen 2004, S. 103). Die amtlichen
Kosten für das Rekursverfahren vor der Vorinstanz von CHF 1'500 sind somit ebenfalls
zu einem Fünftel den Beschwerdeführer und zu vier Fünfteln der Beschwerdegegnerin
aufzuerlegen. Der Kostenvorschuss ist im Umfang von CHF 1'200 den
Beschwerdeführer zurückzuerstatten. Auf die Erhebung des Kostenanteils der
Beschwerdegegnerin ist zu verzichten (Art. 95 Abs. 3 VRP).
7.2. Bei diesem Verfahrensausgang haben die Beschwerdeführer Anspruch auf eine auf
drei Fünftel reduzierte ausseramtliche Entschädigung (Art. 98 Abs. 1 und 2 VRP in
Verbindung mit Art. 98 VRP). Ihr Rechtsvertreter hat keine Kostennoten eingereicht.
In der Verwaltungsrechtspflege ist die Honorarpauschale innerhalb des von Art. 22
Abs. 1 Ingress der Honorarordnung für Rechtsanwälte und Rechtsagenten (sGS
963.75, HonO) festgelegten Rahmens vor Verwaltungsbehörden zwischen CHF 500
und CHF 6‘000 (lit. a) und vor Verwaltungsgericht zwischen CHF 1'000 und
CHF 12'000 (lit. b) festzulegen. Innerhalb des für eine Pauschale gesetzten Rahmens
wird das Grundhonorar nach den besonderen Umständen, namentlich nach Art und
Umfang der Bemühungen, der Schwierigkeit des Falls und den wirtschaftlichen
Verhältnissen der Beteiligten bemessen (Art. 19 HonO sowie Art. 31 Abs. 1 und 2 des
Anwaltsgesetzes, sGS 963.70, AnwG). Im Rekursverfahren erscheint ein Honorar von
CHF 1'500 (einschliesslich Barauslagen) als angemessen. Entsprechend dem
Verfahrensausgang hat die Beschwerdegegnerin die Beschwerdeführer daher
bis
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insgesamt mit CHF 900, das heisst zu drei Fünfteln, zu entschädigen. Hinzuzuzählen ist
die Mehrwertsteuer (Art. 29 HonO), wobei angesichts des Umstandes, dass die
anwaltlichen Leistungen im Rekursverfahren hauptsächlich vor dem 31. Dezember
2017 erbracht wurden, noch der Satz von 8 % zur Anwendung gelangt (vgl. Ziff. 2.1 der
MWST-Info 19 zur Steuersatzänderung per 1. Januar 2018, www.estv.admin.ch). Im
Beschwerdeverfahren vor Verwaltungsgericht ist sodann eine volle Entschädigung von
CHF 3'000 zuzüglich CHF 120 pauschale Barauslagen (4 % von CHF 3'000)
angemessen, entsprechend dem Verfahrensausgang somit CHF 1'872 (zuzüglich
7,7 Prozent Mehrwertsteuer).