Decision ID: 3980d60c-1195-5d3a-9a97-4599a66d4cbd
Year: 2021
Language: it
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Fatti:
A.
A.a Nel settembre 2014, l’allora società LUGANO AIRPORT SA, con sede
a Lugano, ha presentato – in nome e per conto della Città di Lugano,
concessionaria dell’aeroporto di Lugano-Agno – al Dipartimento federale
dell’ambiente, dei trasporti, dell’energia e delle comunicazioni (DATEC)
una domanda di approvazione dei piani per la costruzione presso l’aero-
porto di Lugano-Agno di uno stabile con due nuovi hangar, un terminal per
l’aviazione generale e spazi destinati ai servizi dei pompieri, agli uffici
doganali e all’impresa Cargo Logic. Il progetto è previsto sul fondo n. ***del
Registro fondiario definitivo (RFD) del Comune di X._, di comples-
sivi 10'417 m2, di proprietà del Comune di Y._. Il complesso è
destinato allo stazionamento dei velivoli al coperto e comporta la demoli-
zione di strutture attualmente esistenti per i pompieri e le altre attività, di
cui è previsto il trasferimento nei nuovi spazi. La sua realizzazione implica
inoltre lo spostamento di 20 posteggi.
A.b Nel periodo di pubblicazione della domanda, tra le altre, è stata
presentata un’opposizione del 22 ottobre 2014 del signor A._,
proprietario di un fondo confinante con quello dedotto in edificazione.
A.c Con decisione 30 dicembre 2015 il DATEC ha approvato i piani del
progetto, respingendo contestualmente le opposizioni, tra cui quella del
signor A._.
A.d Con sentenza A-709/2016 del 23 novembre 2017, il Tribunale ammini-
strativo federale ha respinto segnatamente il ricorso interposto dal signor
A._ contro la decisione 30 dicembre 2015 del DATEC.
A.e Con sentenza 1C_14/2018 dell'11 luglio 2018, il Tribunale federale ha
accolto il ricorso presentato dal signor A._ e conseguentemente
annullato la sentenza A-709/2016 del 23 novembre 2017, rinviando la
causa al Tribunale amministrativo federale per nuovo giudizio ai sensi dei
considerandi. In sostanza, il Tribunale federale ha invitato il Tribunale
amministrativo federale a pronunciarsi nuovamente sul progetto litigioso,
ponderando tutti gli interessi in discussione ed esaminando puntualmente
anche la sua giustificazione e la sua eventuale necessità per il manteni-
mento dell’esercizio dell’aeroporto di Lugano-Agno.
B.
B.a Con ordinanza 29 agosto 2018, il Tribunale amministrativo federale ha
dunque invitato il signor A._ (di seguito: ricorrente) a pronunciarsi
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in merito alla sentenza 1C_14/2018 dell'11 luglio 2018 del Tribunale
federale, il quale – per il tramite del suo patrocinatore – si è espresso al
riguardo con scritto 12 ottobre 2018.
B.b Con ordinanza 18 ottobre 2018, il Tribunale amministrativo federale ha
altresì invitato l’allora LUGANO AIRPORT SA (di seguito: controparte) e
l’autorità inferiore, ad esprimersi a loro volta sullo scritto del ricorrente, alla
luce della sentenza 1C_14/2018 dell'11 luglio 2018 del Tribunale federale.
Sia l’autorità inferiore che la controparte – per il tramite del suo
patrocinatore – hanno poi presentato le loro osservazioni al riguardo, in
data 19 novembre 2018, rispettivamente in data 17 dicembre 2018.
C.
L’11 dicembre 2019, il Tribunale amministrativo federale ha invitato la
controparte ad indicare se il progetto fosse ancora di attualità. In data
13 gennaio 2020, la controparte ha confermato l’attualità del progetto.
D.
D.a Con ordinanza 16 gennaio 2020, il Tribunale amministrativo federale
ha invitato l’UFAC – quale autorità specializzata – ad esprimersi circa la
necessità dei progettati due nuovi hangar, alla luce della sentenza
1C_14/2018 dell'11 luglio 2018 del Tribunale federale.
Al riguardo, l’UFAC si è espressa con scritto 17 febbraio 2020.
D.b Il 10 marzo 2020, il 13 marzo 2020 e il 23 marzo 2020 – invitati dal
Tribunale amministrativo federale ad esprimersi al riguardo – l’autorità
inferiore, il ricorrente e la controparte hanno poi preso posizione in merito
allo scritto 17 febbraio 2020 dell’UFAC.
E.
E.a Con decisione 28 aprile 2020 la controparte è stata sciolta dalla sua
assemblea generale e posta in liquidazione sotto la nuova ragione sociale
LUGANO AIRPORT SA in liquidazione.
E.b In tali circostanze, con ordinanza 6 maggio 2020, il Tribunale
amministrativo federale ha invitato le parti ad esprimersi circa le
conseguenze per la presente procedura di ricorso della messa in
liquidazione della controparte, quale l’eventuale stralcio della procedura.
E.c Con scritto 7 maggio 2020, il ricorrente si è espresso a favore dello
stralcio della procedura di ricorso.
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Pagina 4
E.d Con scritto 5 giugno 2020, la controparte ha invece contestato
l’eventuale stralcio della procedura di ricorso, sottolineando che è la Citta
di Lugano ad essere titolare della concessione dell’aeroporto di Lugano-
Agno, per la quale la LUGANO AIRPORT SA aveva a suo tempo presen-
tato la domanda di approvazione. Il progetto sarebbe tutt’ora di attualità e
d’interesse per la Città di Lugano. In data 4 agosto 2020, esso ha poi
trasmesso ulteriori documenti a sostegno della sua posizione.
Di stesso avviso è pure l’autorità inferiore, espressosi al riguardo con scritto
8 giugno 2020.
F.
F.a Con ordinanza 5 agosto 2020, il Tribunale amministrativo federale ha
invitato l’UFAC e l’autorità inferiore ad indicargli come le stesse potessero
conciliare, dal profilo giuridico, lo statuto dell'aeroporto di Lugano-Agno
quale aeroporto concessionario d'interesse pubblico, alla luce di quanto
emerso dagli ultimi scritti di causa – in particolar modo dallo scritto 8 giugno
2020 dell’autorità inferiore, nonché dallo scritto 5 giugno 2020 della contro-
parte e dal Messaggio municipale (MM) ivi allegato – secondo cui la ripresa
della gestione del suddetto aeroporto da parte della Citta di Lugano sareb-
be solo temporanea, in attesa del trasferimento futuro ad investitori privati.
F.b Con scritto 7 settembre 2020, l’autorità inferiore e l’UFAC si sono
espresse a favore della Città di Lugano, considerando come legittimo che
quest’ultima voglia portare avanti il progetto di costruzione degli hangar.
G.
Con scritto 14 settembre 2020, il ricorrente – per il tramite del suo patroci-
natore – ha presentato le proprie osservazioni finali.
H.
Ulteriori fatti e argomentazioni verranno ripresi, per quanto necessario, nei
considerandi in diritto del presente giudizio.

Diritto:
1.
1.1 Con sentenza 1C_14/2018 dell’11 luglio 2018, il Tribunale federale ha
accolto il ricorso presentato dal ricorrente avverso la sentenza A-709/2016
del 23 novembre 2017 che confermava la decisione di approvazione dei
piani del 30 dicembre 2015 dell’autorità inferiore, rinviando la causa al
Tribunale amministrativo federale affinché si pronunci nuovamente ai sensi
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dei considerandi, nel rispetto suo diritto essere sentito, ai sensi dell’art. 107
cpv. 2 LTF. Il Tribunale amministrativo federale – competente per statuire
sui ricorsi interposti avverso le decisioni d’approvazione dei piani
concernenti un aeroporto ai sensi degli artt. 37 segg. della legge federale
del 21 dicembre 1948 sulla navigazione aerea (LNA, RS 748.0) – è dunque
competente per statuire nuovamente sul ricorso 4 febbraio 2016, alla luce
delle istruzioni impartite dall’Alta Corte. Fatta eccezione per quanto
prescritto direttamente dalla LTAF come pure da eventuali normative
speciali, la procedura dinanzi ad esso è retta dalla PA.
1.2
1.2.1 In presenza di una sentenza di rinvio, l’esame giuridico del Tribunale
amministrativo federale deve limitarsi alle questioni lasciate aperte dal Tri-
bunale federale nella propria sentenza di rinvio, nonché alle conseguenze
derivanti dalla stessa o ai problemi legati ad esse. Il Tribunale ammini-
strativo federale è infatti vincolato da quanto è già stato deciso in via
definitiva dal Tribunale federale e dalle constatazioni di fatto che non sono
state impugnate dinanzi ad esso o lo sono state senza successo (cfr. DTF
143 IV 214 consid. 5.2.1; 135 III 334 considd. 2 e 2.1; 122 I 250 consid. 2;
116 II 220 consid. 4; sentenze del TF 6B_804/2020 del 24 novembre 2020
consid. 2.1; 2C_73/2019 del 9 ottobre 2020 consid. 4.1; 6B_904/2020 del
7 settembre 2020 consid. 1.1; BERNARD CORBOZ, in: Bernard Corboz et al.
[ed.], Commentaire de la LTF, 2a ed. 2014, n. 27 ad art. 107 LTF). Di fatto,
i considerandi di una sentenza di rinvio del Tribunale federale vincolano sia
il Tribunale amministrativo federale sia lo stesso Tribunale federale. Né il
Tribunale amministrativo federale né l’Alta Corte possono quindi fondarsi
su considerazioni respinte esplicitamente o per analogia nella sentenza di
rinvio ed anche una parte nel procedimento non può di riflesso ripresentarle
(cfr. DTF 143 IV 214 consid. 5.2.1; 135 III 334 consid. 2; sentenza del TF
2C_73/2019 del 9 ottobre 2020 consid. 4.1 con rinvii). Il procedimento
dinanzi al Tribunale amministrativo federale è ripristinato limitatamente a
quanto necessario per tenere conto delle considerazioni vincolanti del
Tribunale federale (cfr. DTF 143 IV 214 consid. 5.2.1; sentenza del TF
2C_73/2019 del 9 ottobre 2020 consid. 4.1). I nuovi fatti possono essere
presi in considerazione solo sui punti che sono oggetto del rinvio del
Tribunale federale, i quali non possono essere né estesi né fondati su una
nuova base giuridica (cfr. DTF 135 III 334 consid. 2; sentenza del TF
6B_904/2020 del 7 settembre 2020 consid. 1.1).
1.2.2 In concreto, con sentenza 1C_14/2018 dell’11 luglio 2018, l’Alta
Corte ha innanzitutto constatato come il carattere provvisorio dei due
progettati hangar sia qui assodato (cfr. citata sentenza consid. 3.3). Essa
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ha poi rilevato quanto già indicato dallo scrivente Tribunale, e meglio, che
la concessionaria non ha ancora attuato l’ampliamento dell’aeroporto
previsto dalla concessione quadro. Di fatto la scheda di coordinamento del
Piano settoriale dell’infrastruttura aeronautica (PSIA) fa ancora riferimento
perlomeno in termini generali, alla concessione quadro nel frattempo
scaduta e finora non ancora aggiornata (cfr. citata sentenza consid. 3.4.1)
Essa ha poi ritenuto verosimile che le circostanze rilevanti per la pianifi-
cazione dell’aeroporto siano mutate rispetto sia alla situazione esistente il
15 novembre 1999, quando esso ha statuito sui gravami contro il rilascio
della concessione quadro e della concessione per l’esercizio (cfr. DTF 125
II 643 consid. 8c), sia a quella vigente al momento dell’adozione, il
18 agosto 2004, della scheda di coordinamento del PSIA relativa all’aero-
dromo regionale di Lugano-Agno. In tale contesto, essa ha precisato che
spetterà alla pianificazione settoriale, in coordinazione con la pianificazione
direttrice cantonale, riesaminare il PSIA e se del caso adattarlo, determi-
nando la futura evoluzione auspicata per l’impianto aeroportuale (cfr. citata
sentenza consid. 3.4, in particolare considd. 3.4.2-3.4.3). Ciò rilevato, il
Tribunale federale ha poi sottolineato che allo stadio attuale il PSIA in
vigore non è tuttavia privo di portata, sicché trovano applicazione segna-
tamente le condizioni alla base della realizzazione di edifici provvisori,
come per i due hangar qui in esame. Più concretamente, l’Alta Corte ha
precisato che l’attuale PSIA (cfr. citata sentenza consid. 3.5.1):
« [...] prevede che questa tipologia di costruzioni è ammessa soltanto in motivati eccezionali: deve essere necessaria per il mantenimento dell'esercizio e non deve ostacolare l’ampliamento degli impianti aeroportuali secondo la predetta concessione. Queste condizioni restrittive sono legate al carattere temporaneo delle opere provvisorie, che non devono pregiudicare l’evoluzione da pianificare dell’aeroporto. Si tratta di esigenze che in concreto rimangono attuali in vista dei prevedibili futuri adattamenti del piano settoriale. Esse sono pertanto tutt’ora giustificate, anche se un ampliamento dell’aeroporto  alla concessione quadro non è stato attuato e non entra  più in considerazione. Contrariamente a quanto ritenuto dall’autorità di approvazione dei piani, il fatto che la concessione quadro sia scaduta non autorizza l’esercente a realizzare costruzioni provvisorie in modo , senza limitazioni. Permane infatti un interesse a che l’evoluzione futura che sarà pianificata per l’aeroporto non sia pregiudicata e, quindi, a realizzare nel frattempo unicamente quelle opere che sono necessarie per la  dell’esercizio dell’impianto (cfr. DTF 137 II 58 consid. 3.3.3) [...] ».
Sulla base di quanto precede, il Tribunale federale ha rimproverato al
Tribunale amministrativo federale di aver ammesso la conformità del
progettato impianto al PSIA semplicemente sulla base della sua natura
provvisoria. Di fatto, il Tribunale amministrativo federale avrebbe infatti
dovuto altresì esaminare approfonditamente la giustificazione del progetto
ed esprimersi sulle ragioni per cui sarebbe necessario il mantenimento
dell’esercizio dell’aeroporto, pronunciandosi in particolare sulle seguenti
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censure sollevate dal ricorrente in rapporto al requisito della necessità: il
fatto che esisterebbero sufficienti capacità di stazionamento degli aerei
all’interno di hangar già esistenti; il fatto che le strutture sarebbero difficil-
mente rimovibili a causa degli ingenti investimenti richiesti; il fatto che la
realizzazione di queste opere pregiudicherebbe la procedura volta a ride-
finire la pianificazione dell’aeroporto. Non avendolo fatto, esso ha violato il
diritto di essere sentito del ricorrente (cfr. citata sentenza consid. 3.5.2).
1.2.3 In tale contesto, il Tribunale federale ha dunque rinviato la causa al
Tribunale amministrativo federale, invitandolo a pronunciarsi nuovamente
sul progetto litigioso, ponderando tutti gli interessi in discussione ed
esaminando puntualmente anche la sua giustificazione e la sua eventuale
necessità per il mantenimento dell’esercizio dell’aeroporto di Lugano-
Agno, alla luce altresì dei gravami sollevati dal ricorrente (cfr. sentenza del
TF 1C_14/2018 dell’11 luglio 2018 consid. 3.5.2). Così facendo, l’Alta
Corte ha dunque circoscritto l’esame del Tribunale amministrativo federale
a tale aspetto del progetto.
In tale esame, lo scrivente Tribunale dovrà tuttavia tenere conto del fatto
che nell’ambito delle procedure d’approvazione di piani, il potere d’apprez-
zamento dell’autorità di prima istanza è ampio, segnatamente per quanto
riguarda questioni tecniche per le quali dispone delle necessarie cono-
scenze (cfr. DTF 135 II 296 consid. 4.4.3; sentenze del TAF A-3197/2014
del 22 febbraio 2016 consid. 2.2; A-523/2010 del 19 ottobre 2010 con-
sid. 4; BENJAMIN SCHINDLER, in: Auer/Müller/Schindler [ed.], Kommentar
zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, 2008 [di seguito:
Kommentar VwVG], n. 9 ad art. 49 PA). In tali circostanze, lo scrivente
Tribunale non sostituisce senza necessità il proprio potere d’apprez-
zamento a quello dell’autorità inferiore, per quanto attiene alle questioni
tecniche (cfr. sentenze del TAF A-3858/2016 del 21 giugno 2017 con-
sid. 2.2; A-3713/2008 del 15 giugno 2011 consid. 4).
Analogo discorso vale altresì per quanto attiene al potere d’apprezzamento
delle autorità specializzate intervenute nell’ambito della procedura d’appro-
vazione dei piani in oggetto. Il pieno potere d’esame non implica, quindi,
che lo scrivente Tribunale sostituisca il proprio apprezzamento a quello
delle autorità specializzate di prima istanza allorquando – come in casu –
si tratta d’apprezzare questioni che richiedono specifiche conoscenze
(cfr. sentenze del TAF A-3197/2014 del 22 febbraio 2016 consid. 2.2; A-
194/2008 del 14 dicembre 2011 consid. 3 con rinvii). Va inoltre considerato
che, quale autorità giudiziaria, lo scrivente Tribunale non è un’autorità di
pianificazione (cfr. DTF 129 II 331 consid. 3.2) né tantomeno autorità di
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vigilanza in materia ambientale. Ne discende che complementi di prova,
quali perizie, devono essere ordinati o valutati solo eccezionalmente,
quando tali mezzi di prova sono veramente necessari ad una corretta
applicazione della legge (cfr. sentenze del TAF A-3858/2016 del 21 giugno
2017 consid. 2.2; A-194/2008 del 14 dicembre 2011 consid. 3 con rinvii).
1.2.4 Nella misura in cui il Tribunale federale ha confermato l’analisi del
Tribunale amministrativo federale sugli altri aspetti censurati dal ricorrente
(cfr. sentenza del TF 1C_14/2018 dell’11 luglio 2018 considd. 3.1-3.5.1),
quest’ultimi non necessitano invece di essere nuovamente esaminati in
questa sede, sicché non si entrerà più nel merito al riguardo. È dunque a
torto che il ricorrente postula un nuovo esame di tutte le censure da lui
sollevate a suo tempo nel suo ricorso 4 febbraio 2016 (cfr. scritto 12 ottobre
2018, pag. 2), tale richiesta essendo chiaramente irricevibile.
2.
Circoscritto l’oggetto del presente giudizio, occorre innanzitutto che lo scri-
vente Tribunale esamini l’attualità del progetto, tenuto conto del cambio di
gestione dell’aeroporto di Lugano-Agno intervenuto nel 2020, in correla-
zione con la messa in liquidazione della LUGANO AIRPORT SA.
2.1 Come giustamente puntualizzato sia dalla controparte che dall’autorità
inferiore (cfr. scritto 5 giugno 2020, rispettivamente scritto 8 giugno 2020),
è qui doveroso precisare che, benché la LUGANO AIRPORT SA appaia
negli atti come la controparte, nella presente procedura di ricorso essa
rappresenta la Città di Lugano, ovvero la concessionaria dell’aeroporto di
Lugano-Agno e la destinataria della decisione di approvazione dei piani del
30 dicembre 2015 dell’autorità inferiore, oggetto della presente procedura
di ricorso. Di fatto, la LUGANO AIRPORT SA gestisce l’aeroporto di
Lugano-Agno per conto della Città di Lugano.
Ciò premesso, dagli atti dell’incarto (cfr. in particolare, decisione del
28 maggio 2020 dell’UFAC concernente la modifica del regolamento
d’esercizio, pag. 2; parimenti MM n. 10592 della Città di Lugano del
14 maggio 2020, pagg. 5 e 11) risulta che nel 2005 la concessionaria ha
delegato la gestione dell’aeroporto alla LUGANO AIRPORT SA, le cui
azioni sono detenute dalla Città di Lugano e dal Cantone. La LUGANO
AIRPORT SA avrebbe dovuto essere ricapitalizzata per mantenere la sua
attività. Sia il Gran Consiglio che il Consiglio Comunale hanno approvato i
relativi crediti nel novembre 2019. Contro le delibere sono stati lanciati con
successo due referendum. Le relative votazioni popolari previste per il
26 aprile 2020 hanno dovuto essere rinviate a causa della pandemia di
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Covid-19. La pandemia, inoltre, ha portato a partire da metà marzo 2020
ad un quasi totale azzeramento dei movimenti aerei, il che ha indebolito
ulteriormente la già fragile LUGANO AIRPORT SA. In considerazione di
questa nuova situazione, gli azionisti hanno deciso il 28 aprile 2020 la
liquidazione della LUGANO AIRPORT SA (attualmente iscritta a Registro
di commercio sotto la nuova ragione sociale LUGANO AIRPORT SA in
liquidazione; cfr. relativo estratto del Registro di Commercio).
2.2 Sebbene la LUGANO AIRPORT SA sia di per sé tutt’ora provvista della
capacità di essere parte, appare qui legittimo interrogarsi sull’attualità del
progetto, dal momento che – come detto poc’anzi – era detta società a
gestire l’aeroporto di Lugano-Agno, per conto della concessionaria. Per
tale motivo, in assenza di informazioni sufficienti agli atti, con ordinanza
6 maggio 2020, lo scrivente Tribunale ha invitato le parti, l’autorità inferiore
e l’UFAC – quale autorità specializzata – ad esprimersi al riguardo, nonché
sull’eventuale stralcio della procedura di ricorso, qualora il progetto fosse
risultato come divenuto privo d’interesse.
Al riguardo, con scritto 7 maggio 2020, il ricorrente si è espresso a favore
dello stralcio. Con scritto 5 giugno 2020, la controparte si è invece opposta
allo stralcio, sottolineando che la Città di Lugano, quale concessionaria
dell’aeroporto di Lugano-Agno, ne ha ripreso la gestione, costituendo
all’interno della sua Divisione delle finanze del Dicastero gestione e
consulenza l’unità organizzativa Lugano Airport (LA) per il proseguimento
dell’esercizio dell’aeroporto a partire dal 1° giugno 2020. Essa ha poi
sottolineato che il progetto sarebbe tutt’ora di interesse per la sopravvi-
venza dell’aeroporto di Lugano-Agno. Dello stesso parere è pure l’autorità
inferiore che nel suo scritto 8 giugno 2020 ha precisato che, con decisione
28 maggio 2020, l’UFAC ha approvato le modifiche del regolamento
d’esercizio così come il trasferimento dell’attività aeroportuale all’organiz-
zazione che subentra alla LUGANO AIRPORT SA. Il funzionamento
dell’aeroporto sarebbe dunque tutt’ora assicurato nonostante la liquida-
zione di detta società. Con scritto 7 settembre 2020, l’autorità inferiore ha
altresì indicato che la liquidazione della LUGANO AIRPORT SA non met-
terebbe in dubbio l’interesse pubblico e, di conseguenza, la concessione
dell’aeroporto, dal momento che la concessionaria avrebbe adottato le
misure organizzative necessarie per garantire che l’aeroporto possa conti-
nuare ad operare senza interruzioni. Essa ha poi sottolineato che la nuova
organizzazione è stata certificata dall’UFAC, di suo stesso parere.
2.3 In tali circostanze, lo scrivente Tribunale non può che prendere atto che
il progetto in esame è tutt’ora d’interesse per la controparte – e meglio per
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Pagina 10
la Città di Lugano che ha costituito al suo interno un organo preposto alla
gestione dell’aeroporto di Lugano-Agno in vece della LUGANO AIRPORT
SA in liquidazione – sicché vi è luogo di esaminare nuovamente il progetto
di costruzione dei due nuovi hangar alla luce delle istruzioni impartite dal
Tribunale federale. Visti i passi intrapresi dall’UFAC e dall’autorità inferiore
per attualizzare il regolamento di esercizio, nonché ottenere le necessarie
certificazioni per la successione della gestione da parte della Città di
Lugano, si deve considerare che sia pure nella volontà delle competenti
autorità federali di mantenere l’esercizio del suddetto aeroporto. Di conse-
guenza, lo stralcio della procedura di ricorso ipotizzato inizialmente dallo
scrivente Tribunale non ha più motivo di essere pronunciato.
3.
Ciò sancito, lo scrivente Tribunale deve dapprima statuire sulla richiesta di
sospensione del giudizio di merito avanzata dal ricorrente, in attesa della
revisione della scheda di coordinamento del PSIA.
3.1 Più nel dettaglio, con scritto 12 ottobre 2018, riallacciandosi alla sen-
tenza del Tribunale federale 1C_14/2018 dell’11 luglio 2018, il ricorrente ha
indicato di ritenere come necessario che lo scrivente Tribunale attenda la
revisione del PSIA, prima di emanare un nuovo giudizio. Egli ritiene infatti
che, per poter valutare la sostenibilità legale del progetto, non si potrà
prescindere dal tenere conto non solo dell’evoluzione del traffico aereo, dei
compiti e delle caratteristiche dell’aeroporto intervenuti negli ultimi anni, ma
anche delle conseguenze che ciò ha comportato e cioè l’ineluttabilità di un
riesame a brevissimo termine del PSIA. Già per questi motivi, non appari-
rebbe pensabile che si operi una valutazione sull’opportunità o meno di
costruire gli hangar nei termini proposti dalla controparte, senza che
preventivamente venga svolto un adeguato studio pianificatorio dal quale
risultino poi tutti gli elementi necessari per eventualmente preavvisare
favorevolmente la loro realizzazione. Egli ritiene dunque ogni decisione
non assistita dai risultati di questi approfondimenti pianificatori come
prematura e non rispettosa delle istruzioni impartite dal Tribunale federale.
Allo stadio attuale, statuire sul progetto metterebbe a rischio il futuro piano
operativo per lo sviluppo dell’aeroporto (cfr. citato scritto, pagg. 6-9).
3.2 A tal proposito, il Tribunale statuente rileva preliminarmente che, con
scritto 17 febbraio 2020, l’UFAC aveva annunciato l’avvio all’inizio del 2019
dei lavori preparatori per la revisione della scheda di coordinamento del
PSIA, la cui conclusione era prevista al più presto nel 2021. Con scritto
10 marzo 2020, l’autorità inferiore ha poi informato il Tribunale che detti
lavori sono poi stati sospesi, in ragione della grande incertezza che ha
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Pagina 11
avvolto l’aeroporto di Lugano-Agno, in attesa del voto sui due referendum
lanciati contro l’erogazione di crediti per il risanamento della LUGANO
AIRPORT SA e per la costruzione dei due nuovi hangar. Come visto però
(cfr. consid. 2.1 del presente giudizio), nel pieno della pandemia COVID-
19 esplosa nel 2020, il voto sui due referendum è per finire stato rinviato e
infine annullato, a seguito della messa in liquidazione della LUGANO
AIRPORT SA. Ciò precisato, allo stadio attuale, non è dato di sapere se
detta revisione sia stata nel frattempo riattivata o meno. Rimane comunque
il fatto che attualmente la scheda di coordinamento del PSIA non risulta
ancora essere stata aggiornata.
Ciò premesso, se – come il Tribunale federale – lo scrivente Tribunale
auspica anch’esso che la scheda di coordinamento del PSIA relativa
all’aerodromo di Lugano-Agno venga rivista al più presto e adattata tenuto
conto della sua situazione attuale e futura, ciò non significa tuttavia auto-
maticamente che si debba sospendere la presente procedura di ricorso in
attesa di una tale revisione. Il Tribunale federale è stato chiaro nelle sue
istruzioni, nella misura in cui ha ordinato allo scrivente Tribunale di ema-
nare un nuovo giudizio, esaminando se le condizioni restrittive poste dal
PSIA per la realizzazione di impianti provvisori risultano rispettate nel caso
dei due nuovi hangar: la costruzione deve essere necessaria per il man-
tenimento dell’esercizio dell’aeroporto e non deve ostacolare l’amplia-
mento degli impianti aeroportuali secondo la concessione quadro. È chiaro
che in tale esame, lo scrivente Tribunale deve altresì sincerarsi che l’even-
tuale realizzazione dei due nuovi hangar antecedentemente all’auspicata
revisione della scheda di coordinamento PSIA non ne pregiudichi l’adatta-
mento e la futura pianificazione dell’aeroporto di Lugano-Agno. In tale
contesto, la sospensione della presente procedura di ricorso non appare
qui necessaria, sicché la richiesta del ricorrente va respinta.
4.
Chiariti i punti precedenti, il Tribunale statuente deve ora esaminare se la
realizzazione dei due hangar costituisce o meno un ostacolo all’amplia-
mento degli impianti aeroportuali secondo la concessione quadro, rispetti-
vamente al futuro adattamento della scheda di coordinamento del PSIA.
4.1 Come visto (cfr. consid. 3.1 del presente giudizio), il ricorrente ritiene
che la costruzione dei due nuovi hangar costituirebbe un ostacolo alla futu-
ra pianificazione dell’aeroporto di Lugano-Agno e alla scheda di coordina-
mento del PSIA, sicché già per questo motivo andrebbe negata l’appro-
vazione. A sostegno di ciò, egli sottolinea che le strutture degli hangar –
qualora dovessero venire realizzate – sarebbero difficilmente rimovibili a
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Pagina 12
causa degli ingenti e sproporzionati investimenti richiesti per tale intervento
(cfr. ricorso 4 febbraio 2016, pagg. 4-6).
4.2 A tal proposito, il Tribunale constata innanzitutto come il carattere
provvisorio dei due progettati hangar da lui sancito nella sua precedente
sentenza A-709/2016 del 23 novembre 2017, non è qui rimesso in discus-
sione né dal ricorrente né dal Tribunale federale. Su questo punto, il Tribu-
nale federale ha semplicemente considerato tale aspetto come un fatto
accertato (cfr. sentenza del TF 1C_14/2018 dell’11 luglio 2018 consid. 3.3).
Qui in discussione, è dunque la questione a sapere se tali costruzioni
provvisorie costituiscano o meno un ostacolo all’ampliamento degli impianti
aeroportuali secondo la concessione quadro, rispettivamente la futura
pianificazione dell’aeroporto, sia dal punto di vista tecnico (cfr. consid. 4.3
del presente giudizio), che dal punto di vista finanziario (cfr. consid. 4.4 del
presente giudizio). Ora, anche su questo aspetto, lo scrivente Tribunale si
era già espresso nell’ambito della sua precedente sentenza, che verrà qui
di seguito ripresa, per quanto utile ai fini del presente giudizio. In tale
contesto, verrà altresì esaminata la richiesta di oneri auspicati dall’autorità
inferiore (cfr. consid. 4.5 del presente giudizio).
4.3
4.3.1 Per quanto attiene all’aspetto tecnico, il Tribunale statuente ha già
avuto modo di appurare come – tenuto conto dei materiali utilizzati – le
strutture dei nuovi impianti potranno essere rimosse in caso di bisogno.
Tecnicamente, il carattere temporaneo e rimovibile delle strutture fa sì che
la costruzione dei due nuovi hangar non costituisca di per sé un ostacolo
alla futura pianificazione dell’aeroporto di Lugano-Agno, rispettivamente ad
un eventuale ampliamento conformemente alla concessione quadro
(cfr. sentenza del TAF A-709/2016 del 23 novembre 2017 consid. 5.4).
Nondimeno, lo scrivente Tribunale ha comunque nuovamente consultato
sia l’UFAC che l’autorità inferiore su questo aspetto, al fine di sincerarsi
dell’assenza di ogni ostacolo alla futura pianificazione dell’aeroporto di
Lugano-Agno e, più in particolare, alla revisione in atto della scheda di
coordinamento del PSIA.
4.3.2 Al riguardo, con scritto 19 novembre 2018, l’autorità inferiore ha pre-
cisato di non aver verificato se il progetto compromettesse l’ampliamento
conformemente alla concessione quadro, sottolineando quanto segue:
« [...] Nel contesto attuale la domanda è ipotetica, poiché alla luce dell’evoluzione intervenuta nel frattempo e improbabile che la concessionaria attui il progetto conformemente alla concessione quadro. Nel caso in cui decidesse di farlo, dovrebbe dapprima modificare il corso del riale Barboi in direzione dei Prati Maggiori. In questo modo si creerebbe spazio per nuove
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Pagina 13
costruzioni dove ricollocare le attività previste nell’hangar provvisorio. La struttura provvisoria non ostacola la costruzione di nuovi edifici all'interno dell'area ampliata dell'aeroporto e può essere smantellata dopo la loro realizzazione. Una realizzazione a tappe del progetto della concessione quadro risulta quindi possibile anche con la costruzione dell’hangar provvisorio. Tuttavia, ciò implica in ogni caso notevoli oneri finanziari. La redditività del progetto dipende in larga misura dalla durata dell’utilizzazione della struttura provvisoria aspetto per il quale il progetto non fornisce alcuna indicazione. Ciò è tuttavia irrilevante ai fini della valutazione, visto che per l’approvazione dei piani le autorità competenti non considerano gli aspetti finanziari, come già menzionato poc'anzi [...] ».
Che la concessione quadro non verrà verosimilmente più realizzata risulta
altresì dalla recente evoluzione della situazione dell’aeroporto di Lugano-
Agno, dal momento che la sua gestione è passata provvisoriamente alla
Città di Lugano (concessionaria), in vista del suo successivo trapasso ad
investitori privati (cfr. MM n. 10592 della Città di Lugano del 14 maggio
2020, pagg. 5, 11 e 24; scritto 5 giugno 2020 della controparte, pagg. 1
segg.). Ora su quest’ultimo aspetto, il Tribunale si pronuncerà nell’ambito
della necessità di tali hangar (cfr. consid. 5.3 del presente giudizio). Qui
basti sottolineare che – come rilevato dal Tribunale federale (cfr. sentenza
del TF 1C_14/2018 dell’11 luglio 2018 consid. 3.4.3) – quanto previsto
dalla concessione quadro non è più di attualità. Di per sé, come indicato
dall’autorità inferiore, la costruzione dei due nuovi hangar non è poi di
ostacolo alla futura pianificazione dell’aeroporto.
4.3.3 Per quanto concerne la revisione del PSIA e l’attuabilità del progetto,
con scritto 17 febbraio 2020, pure l’UFAC ha indicato quanto segue:
« [...] Nel frattempo sono stati avviati i lavori preparatori per la scheda di
coordinamento del piano settoriale dell’infrastruttura aeronautica (PSIA).
Benché con ogni probabilità tali lavori si concluderanno al più presto nel 2021,
si prevede sin d’ora che l’aeroporto sarà ridimensionato nella zona dei Prati
Maggiori e che non si estenderà oltre il riale Barboi. Concretamente ciò significa
che, prima di realizzare l’hangar, la concessionaria dovrà valutare in che modo
esso sia integrabile in un futuro piano di sistemazione dell’aeroporto. In ogni
caso, il coordinamento e l’integrazione del progetto in una strategia globale
appaiono – per lo meno a titolo provvisorio – fattibili [...] ».
4.3.4 Come visto (cfr. consid. 3.2 del presente giudizio), i lavori di revisione
della scheda di coordinamento del PSIA risultano attualmente sospesi. Da
quanto precede risulta che di per sé, visto il carattere rimovibile delle
strutture, le stesse non dovrebbero comunque costituire un ostacolo
all’eventuale – ma non più attuale – ampliamento degli impianti aeroportuali
secondo la concessione quadro, rispettivamente alla futura pianificazione
dell’aeroporto e alla revisione della scheda di coordinamento del PSIA.
A-4267/2018
Pagina 14
4.4
4.4.1 Per quanto attiene all’aspetto finanziario sollevato dal ricorrente, il
Tribunale sottolinea che nell’ambito della sentenza del TAF A-709/2016 del
23 novembre 2017 tale aspetto non è stato invece da lui esaminato, così
come indicato dal Tribunale federale. Al riguardo, è qui però doveroso
precisare che lo scrivente Tribunale aveva comunque indicato chiaramente
al ricorrente di non potersi esprimere su questo punto, in quanto l’aspetto
finanziario del progetto sfugge al suo esame e a quello dell’autorità di
approvazione dei piani (cfr. sentenza del TAF A-709/2016 del 23 novembre
2017 consid. 6). Non spetta infatti al Tribunale e neppure all’autorità di
approvazione dei piani valutare dell’opportunità economica di realizzare
delle strutture provvisorie, con il rischio di doverle poi smantellare qualora
dovessero trovarsi in contrasto con la futura pianificazione, segnatamente
a seguito della revisione della scheda di coordinamento del PSIA. Lo si
ribadisce anche in questo contesto, a dette istanze incombe unicamente il
compito di sincerarsi della compatibilità del progetto con il PSIA e il diritto
federale pertinente. I costi di realizzazione e di demolizione sono degli
aspetti di cui deve tenere conto chi realizza il progetto, non l’autorità di
approvazione dei piani. Questo punto è stato peraltro nuovamente sotto-
lineato dalla stessa autorità inferiore nel suo scritto 19 novembre 2018.
4.4.2 Ciò puntualizzato, il Tribunale è comunque conscio che la
realizzazione di questi due nuovi hangar comporterà senz’altro delle spese
importanti per la concessionaria. È chiaro altresì che senza l’approvazione
dei crediti da parte della Città di Lugano o l’erogazione di fondi da parte di
privati, la realizzazione di tali hangar rimarrà lettera morta. Ora, allo stadio
attuale non è dato di sapere come la concessionaria intenda precisamente
finanziare la costruzione dei due nuovi hangar, dagli atti dell’incarto non
risultando alcuna informazione dettagliata al riguardo. In tale contesto, è
qui doveroso precisare che gli argomenti avanzati dalla controparte nei
suoi scritti 17 dicembre 2018, 13 gennaio 2019 e 23 marzo 2020 in
rapporto all’allora prevista erogazione di crediti per il risanamento della
LUGANO AIRPORT SA e la costruzione dei due nuovi hangar, non sono
più di attualità, dal momento che la votazione sui due referendum lanciati
contro tali crediti è stata definitivamente annullata, a seguito della messa
in liquidazione della LUGANO AIRPORT SA. Ciò precisato, dagli atti risulta
unicamente che la Città di Lugano – a seguito della liquidazione della
LUGANO AIRPORT SA – ha ripreso provvisoriamente la gestione
dell’aeroporto, in vista di poter poi passare in futuro detta gestione a degli
investitori privati, con l’intento che siano essi ad assumere poi i costi di
costruzione dei nuovi hangar (cfr. MM n. 10592 della Città di Lugano del
14 maggio 2020, pagg. 5, 11 e 24; scritto 5 giugno 2020 della controparte,
A-4267/2018
Pagina 15
pagg. 1 segg.). Così facendo, si può unicamente presumere che il finanzia-
mento delle nuove costruzioni non andrà più a gravare sulla collettività,
bensì su investitori privati. Come detto però, tale aspetto sfugge tuttavia
all’esame dello scrivente Tribunale. La presenza di fondi o meno – rispetti-
vamente di investitori pronti ad erogare fondi – per la realizzazione di tali
hangar può tuttalpiù costituire un indizio in merito all’interesse di tale pro-
getto per la collettività. A lui solo non risulta tuttavia un elemento decisivo.
4.4.3 A titolo abbondanziale, per quanto attiene all’investimento necessario
per l’eventuale futura rimozione degli hangar, si segnala quanto indicato
dalla controparte con scritto 17 dicembre 2018: secondo la dichiarazione
del progettista risulta che il costo per lo smontaggio e rimontaggio delle
strutture di metallo, con relativi teli e porte, dipenderà dalla distanza della
eventuale futura nuova ubicazione, nonché dal pregresso tempo di utilizzo,
e potrebbe essere indicativamente stimato a circa 350'000 franchi (cfr. cita-
to scritto, pag. 2). Tale spesa, tutto sommato, rimane dunque contenuta e
non eccessiva come invece prospettato dal ricorrente.
4.5
4.5.1 Ciò posto, va per finire esaminata la proposta avanzata dall’autorità
inferiore, con scritto 19 novembre 2018. Essa ritiene infatti che l’eventuale
rilascio dell’approvazione dei piani andrebbe subordinato ad una
limitazione temporale o ad un ordine di smantellamento:
« [...] Nel caso in cui per la costruzione della struttura provvisoria venisse emessa un’approvazione, a nostro giudizio essa dovrebbe contenere una limitazione temporale, o un altro tipo di limitazione, nonché un obbligo di smantellamento [...] ».
Di avviso contrario, la controparte si è opposta con scritto 13 gennaio 2020
indicando di non comprenderne la giustificazione. Essa indica che la durata
dell’utilizzo degli hangar dipenderà infatti dagli sviluppi della situazione
dell’aeroporto indicati al punto n. 6 di detto scritto (cfr. citato scritto, pag. 6).
4.5.2 Giusta l’art. 37 LNA, con l’approvazione dei piani sono rilasciate tutte
le autorizzazioni necessarie secondo il diritto federale e non è necessaria
alcuna autorizzazione o piano del diritto cantonale; di quest’ultimo va
tenuto conto soltanto nella misura in cui non limiti in modo sproporzionato
la costruzione e l’esercizio dell’aerodromo (cpv. 3 e 4). Secondo l’art. 27e
dell’ordinanza del 23 novembre 1994 sull’infrastruttura aeronautica (OSIA,
RS 748.131.1), l’autorità incaricata di approvare i piani valuta i pareri dei
Cantoni e servizi specializzati e decide in merito alle opposizioni. La deci-
sione d’approvazione dei piani contiene inoltre il permesso di eseguire un
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Pagina 16
progetto di costruzione conformemente ai piani approvati (lett. a), le condi-
zioni e gli oneri in materia di esigenze legate alla pianificazione del territorio
ed alla protezione dell’ambiente, della natura e del paesaggio nonché
quelle specifiche alla navigazione aerea (lett. b), gli altri oneri derivanti dal
diritto federale (lett. c), gli oneri fondati sul diritto cantonale (lett. d), gli oneri
legati all’esercizio (lett. e) ed infine gli oneri relativi all’inizio dei lavori, al
controllo dell’esecuzione e alla messa in servizio degli impianti (lett. f;
cfr. sentenza del TAF A-6508/2012 del 12 marzo 2014 consid. 6.1.1).
Dai disposti legali qui sopra richiamati risulta dunque che in effetti
l’approvazione dei piani, quale l’atto qui impugnato, è un permesso edilizio
che comporta il controllo di un progetto nella sua integralità e in tutti i suoi
aspetti, per cui non sarebbe lecito rimandare a fase successiva l’esame e
la decisione su degli aspetti che potrebbero condizionare l’approvazione
dell’opera al punto che detta opera non avrebbe più niente a che vedere –
sotto l’aspetto dei vari controlli che devono essere eseguiti secondo le
norme di cui sopra – con quella originaria. Sennonché, già dalla lettura
dell’art. 27e OSIA risulta chiaramente che degli oneri non solo sono leciti,
ma addirittura necessari affinché l’approvazione dei piani sia reputata com-
pleta (cfr. sentenza del TAF A-6508/2012 del 12 marzo 2014 consid. 6.1.1).
4.5.3 Un onere, peraltro e sotto l’angolo dei principi giuridici generali,
costituisce una clausola accessoria comportando un obbligo imposto
all’amministrato accessoriamente al diritto o all’obbligo oggetto principale
della decisione stessa. Anche se considerata come clausola accessoria,
l’onere deve in tutti i casi rispettare le stesse condizioni dell’atto stesso,
ossia la legalità, l’interesse pubblico e la proporzionalità. In questo senso,
gli oneri servono a garantire che la decisione rispetti ancora più
completamente la legge o addirittura consente all’autorità di premunirsi
contro eventuali ulteriori trasgressioni dell’atto da parte del suo destin-
atario; in questi ultimi casi, tra l’altro, l’onere può garantire l’esecuzione o
le modalità d’esecuzione della decisione, ruolo, quello, che è anch’esso
conforme al principio della legalità e che le autorità, nelle loro vesti generali
di autorità di vigilanza, devono comunque anche garantire. La violazione di
un onere può avere quale conseguenza la revoca della decisione e quindi,
se del caso, il ritiro del diritto concesso all’amministrato (cfr. sentenza del
TAF A-6508/2012 del 12 marzo 2014 consid. 6.1.2; parimenti sentenze del
TAF A-2700/2018 del 2 settembre 2020 consid. 12.4.1; A-3277/2019 del
14 novembre 2019 consid. 3.1 con rinvii; A-3713/2008 del 15 giugno 2011
considd. 12 segg., pubblicata in DTAF 2012/23, pure sentenza del TF
1C_343/2011 del 15 marzo 2012 considd. 3.2 – 3.5, sentenza emanata
proprio a proposito della citata sentenza A-3713/2008 di codesto Tribunale;
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Pagina 17
cfr. MOOR/POLTIER, Droit administratif, vol. II, Les actes administratifs et
leur contrôle, 3a ed. 2011, pagg. 90 segg.; PIERMARCO ZEN-RUFFINEN, Droit
administratif, Partie générale et éléments de procédure, 2a ed. 2013,
n. 550 segg.). Infine, l’autorità non potrà respingere una richiesta quando
basterebbe un onere a renderla lecita; detto onere dovrà invece essere
parte integrante dell’atto stesso e l’esame di detto onere non può essere
rimandato ad ulteriore procedura (cfr. sentenze del TAF A-566/2014 del
3 dicembre 2015 considd. 3.1 e 3.2; A-6508/2012 del 12 marzo 2014
consid. 6.1.2; A-3713/2008 del 15 giugno 2011 considd. 12 segg.;
PIERMARCO ZEN-RUFFINEN/CHRISTINE GUY-ECABERT, Aménagement du
territoire, construction, expropriation, 2001, n. 938 e segg.).
Di conseguenza risulta già dei principi generali che un onere è un elemento
che è parte integrante della decisione, che una sua violazione può
comportare sanzioni che vanno fino alla revoca dell’atto stesso e che il suo
contenuto può concernere molti aspetti legati all’oggetto principale della
decisione. In siffatto contesto, l’art. 27e OSIA costituisce la precisazione
del contenuto della decisione d’approvazione ai sensi dell’art. 37 LNA,
segnatamente per quanto concerne gli oneri. Risulta dal testo di detto
disposto legale che il contenuto degli oneri nell’ambito di una procedura
d’approvazione dei piani può essere molto variegato. Risulta inoltre da
quanto precede che un onere deve essere iscritto nel dispositivo della
decisione ai sensi dell’art. 5 PA (cfr. sentenze del TAF A-566/2014 del 3 di-
cembre 2015 consid. 3.2; A-6508/2012 del 12 marzo 2014 consid. 6.1.2).
4.5.4 A tal proposito, il Tribunale è di avviso che subordinare il rilascio della
presente approvazione ad un ordine di smantellamento, così come
suggerito dall’autorità inferiore, appaia come una misura proporzionata e
sostenibile. È chiaro che i due nuovi hangar potranno essere costruiti e
mantenuti unicamente purché non di ostacolo alla futura pianificazione, ciò
a prescindere dai costi di costruzione e di smantellamento che ne
deriveranno. Qualora i nuovi impianti aeroportuali dovessero invece trovar-
si in contrasto con la futura pianificazione del PSIA, gli stessi andranno
successivamente in ogni caso smantellati. Nella misura in cui è conforme
all’interesse pubblico che i nuovi impianti non ostacolino la realizzazione
della futura scheda di coordinamento del PISA – annunciata dall’UFAC e
dall’autorità inferiore, anche se non ancora attuata – lo scrivente Tribunale
reputa dunque conforme alla legge e al principio di proporzionalità imporre
un onere all’esercente circa l’eventuale necessità di smantellamento delle
costruzioni, qualora fosse giudicato ch’esse mettono in pericolo la
realizzazione di detta scheda. Sarà di competenza dell’UFAC – quale
autorità di vigilanza (cfr. art. 3 cpv. 2 LNA; art. 3b OSIA), nonché come
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Pagina 18
responsabile del processo di elaborazione della scheda di coordinamento
del PSIA – vegliare e fare eseguire il predetto onere al momento ch’essa
riterrà necessario. Il presente giudizio verrà dunque assortito del predetto
onere a carico della controparte. Una limitazione temporale non appare qui
invece attuabile, non essendo dato di sapere quando la revisione della
nuova scheda di coordinamento del PSIA verrà attuata e finalizzata. Tale
evenienza appare qui ancora troppo incerta.
4.6 Visto quanto suesposto, si deve dunque ritenere che la costruzione dei
due nuovi hangar non costituisce di per sé un ostacolo né all’eventuale –
ma qui non più realistica – attuazione della concessione quadro, né alla
futura revisione della scheda di coordinamento del PSIA e, conseguen-
temente, alla futura pianificazione dell’aeroporto di Lugano-Agno. La prima
condizione posta dall’attuale scheda di coordinamento del PSIA per la
realizzazione di impianti provvisori risulta dunque adempiuta. Su questo
punto, il ricorso va pertanto respinto.
5.
Da ultimo, il Tribunale deve esaminare se i due nuovi hangar sono
necessari al mantenimento dell’esercizio dell’aeroporto di Lugano-Agno.
5.1 Di fatto, nel suo ricorso, il ricorrente contesta la giustificazione del
progetto e la necessità per l’aeroporto di Lugano-Agno di costruire due
nuovi hangar. A suo avviso, la necessità di ulteriori spazi coperti per il solo
rimessaggio dei velivoli non giustificherebbe il rilascio di una licenza
edilizia. Esso ha sottolineato che in passato erano già state negate licenze
edilizie analoghe e che la situazione attuale non sarebbe mutata nel
frattempo. L’aeroporto di Lugano-Agno disporrebbe già di superfici adibite
al rimessaggio dei velivoli. Mancherebbero semmai locali e spazi dedicati
alle complesse e delicate operazioni di manutenzione degli aeroplani. Ora
però, gli spazi progettati non potranno essere usati per altri usi che lo
stazionamento dei velivoli, senza ad esempio possibilità di effettuare la loro
manutenzione. Nel caso dei due nuovi hangar si tratterebbe dunque
costruzioni inopportune (cfr. ricorso 4 febbraio 2016, pagg. 3-4).
5.2
5.2.1 In merito alla necessità dei due hangar, nei suoi vari allegati, la
controparte ha sottolineato a più riprese che la loro costruzione sarebbe
invero necessaria al mantenimento dell’esercizio dell’aeroporto di Lugano-
Agno. Essa ha infatti precisato che l’aeroporto non disporrebbe attual-
mente di superfici in proprietà per l’hangaraggio dei velivoli. Essa fa infatti
capo ad un’infrastruttura privata messa a disposizione della società
A-4267/2018
Pagina 19
B._ (mappali n. *** e *** del RFD del Comune di Z._, n. ***
RFD del Comune di X._), che permetterebbero lo stazionamento al
coperto di circa 10-12 velivoli. Secondo una tabella da essa prodotta,
risulterebbe che ad oggi i velivoli già basati presso l’aeroporto di Lugano-
Agno e che necessitano di poter essere collocati in hangar sarebbero
almeno 19, con un deficit pertanto di quasi una decina di posti. Essa
sottolinea poi che, come risulterebbe dal Rapporto della Commissione
della gestione del 7 maggio 2018 da lei prodotto, vi sarebbero almeno
25 interessati alla sottoscrizione di un contratto di locazione e dunque al
noleggio di un posto per lo stazionamento dei velivoli all’interno dei nuovi
hangar. Nella situazione attuale, l’aeroporto non disporrebbe pertanto di
sufficienti posti per tutti gli interessati (cfr. scritto 17 dicembre 2018, pag. 2;
scritto 13 gennaio 2020, pag. 1). La necessità dei due nuovi hangar
risulterebbe altresì da altri documenti, quali il MM n. 10291 della Città di
Lugano del 23 maggio 2019, il complemento al citato MM del 4 novembre
2019, il Messaggio governativo n. 7708 del Consiglio di Stato del
4 settembre 2019, ecc. In particolare, dal rapporto del Centro di
Competenza per l’Aviazione (CFAC, Center for Aviation Competence) della
Facoltà di giurisprudenza e scienze sociali dell’Università di San Gallo,
nella sua versione aggiornata al 5 maggio 2019, risulterebbe che i due
hangar sarebbero una condizione indispensabile per operare tutto l’anno e
in qualsiasi condizione atmosferica, aumentando l’attrattiva dell’aeroporto
(cfr. scritto 13 gennaio 2020, pagg. 3 segg.). Detta necessità è poi stata
ribadita anche a seguito del passaggio di gestione dell’aeroporto alla Città
di Lugano, in vista del futuro passaggio ad investitori privati (cfr. scritto
5 giugno 2020, pagg. 1 segg.).
5.2.2 Di medesimo avviso, risultano altresì l’autorità inferiore e l’UFAC. Più
concretamente, con scritto 17 febbraio 2020, l’UFAC ha precisato di non
essere in grado di dare una risposta fondata, la questione dell’opportunità
o della necessità di prevedere spazi hangar non rientrando nelle sue com-
petenze. Essa ritiene infatti che spetti alla concessionaria valutare
l’esigenza di tali hangar, secondo il suo modello aziendale, tant’è che è
tenuta a finanziare queste costruzioni e, in ultima analisi, anche ad assu-
merne la responsabilità. Cionondimeno, l’UFAC si espressa come segue
circa la necessità dei progettati due nuovi hangar:
« [...] A titolo generale, si rileva tuttavia che la presenza di un numero sufficiente di spazi hangar riveste grande importanza per l’esercizio e il finanziamento di un aerodromo. Ciò spiega anche il motivo per cui lo scalo di Lugano tenti da anni di creare nuovi spazi coperti per gli aeromobili (2008 Progetto Ricoveri per velivoli, 2012 e 2018 Progetto di Utilizzazione temporanea dello stabile ex-C._ a fini aviatori). Quest’esigenza condivisa anche da altri aerodromi. Lo dimostrano le domande (più di una dozzina) di ampliamento o di nuova costruzione di hangar, presentate da
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aerodromi regionali e campi d’aviazione e approvate nell’ultimo decennio dalla Confederazione. Una maggiore offerta di spazi hangar aumenterebbe indubbiamente l’attrattiva dell’aeroporto di Lugano, dando un contributo al suo rilancio. Alla luce di questa premessa, le affermazioni della controparte sono comprensibili e plausibili [...] ».
Ti stesso avviso è pure l’autorità inferiore che nel suo scritto 10 marzo 2020
rinvia alla presa di posizione dell’UFAC. Ora, il fatto che l’UFAC si è detta
non competente per esprimersi al riguardo, non significa che non si debba
tenere conto delle sue osservazioni, dal momento che la stessa fa
riferimento alla situazione di altri aerodromi per i quali la presenza di spazi
hangar risulta come un elemento importante al loro corretto esercizio.
5.2.3 Visto quanto precede, il Tribunale è di avviso che per un aeroporto si
debba ritenere come innegabile che la presenza di sufficienti posti di sta-
zionamento per i velivoli costituisca un elemento importante per la sua fun-
zionalità e il suo esercizio. In tale contesto, è comprensibile che l’aeroporto
di Lugano-Agno voglia ampliare gli spazi disponibili per lo stazionamento
dei velivoli, nell’ottica di potenziare l’utenza che fa capo alle sue strutture.
È anche vero che attualmente detto impianto non dispone di spazi propri,
dovendo per il momento fare capo alla locazione di hangar presso dei
privati. In tale contesto, la necessità di nuovi spazi di stazionamento non
solo appare verosimile, ma anche ragionevole e comprensibile.
5.3
5.3.1 Ciò posto, vista la recente modifica intervenuta nella gestione
dell’aeroporto di Lugano-Agno, dettata dalla messa in liquidazione della
LUGANO AIRPORT SA e dalla ripresa della gestione da parte della
concessionaria, mediante la creazione di un’unità al suo interno, si pone
tuttavia ancora la questione a sapere se sussiste tutt’ora per la creazione
dei due nuovi hangar un interesse pubblico preponderante. Come visto
(cfr. consid. 4.4.2 del presente giudizio), prossimamente la controparte
intende in effetti passare la gestione dell’aeroporto a degli investitori privati.
L’attuale gestione da parte della concessionaria costituisce dunque un
regime transitorio e temporaneo, in vista di tale tappa.
5.3.2 In proposito, con scritto 5 giugno 2020, la controparte – informando il
Tribunale in merito al passaggio provvisorio della gestione dell’aeroporto di
Lugano-Agno dalla LUGANO AIRPORT SA alla Città di Lugano, in vista del
trapasso della gestione ad investitori privati – ha ribadito l’importanza dei
due nuovi hangar per la sopravvivenza e il mantenimento dell’aeroporto,
postulando l’emanazione urgente di una sentenza in suo favore.
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Con scritto 8 giugno 2020, l’autorità inferiore si è espressa anch’essa a
favore del progetto. Sottolineando come il funzionamento dell’aeroporto di
Lugano-Agno sia tutt’ora assicurato dalla nuova unità operativa all’interno
della Città di Lugano, l’autorità inferiore ha infatti indicato quanto segue:
« [...] II trasferimento delle operazioni alla Lugano Airport è solo una fase intermedia. L’obiettivo finale del Municipio, come del resto deciso dal Consiglio Comunale in occasione della votazione di crediti per il risanamento della LASA, è il trapasso della gestione dello scalo ad investitori privati. Neppure questo sviluppo rende superflua la costruzione dell’hangar [...] ».
5.3.3 Non essendo chiaro il permanere di un interesse pubblico, con
ordinanza 5 agosto 2020, lo scrivente Tribunale ha invitato nuovamente
l’UFAC e l’autorità inferiore ad esprimersi circa l’interesse pubblico del
progetto, indicando come le stesse possano conciliare, dal profilo giuridico,
lo statuto dell’aeroporto di Lugano-Agno quale aeroporto concessionario
d’interesse pubblico, alla luce di quanto emerse dagli ultimi scritti di causa
– in particolar modo dallo scritto 8 giugno 2020 della stessa autorità
inferiore, nonché dallo scritto 5 giugno 2020 della controparte e dal MM ivi
allegato – secondo cui la ripresa della gestione del suddetto aeroporto da
parte della Città di Lugano sarebbe solo temporanea, in attesa di poterla in
futuro passare ad investitori privati. Al riguardo, con scritto 7 settembre
2020, l’autorità inferiore si è espressa come segue:
« [...] Il previsto trasferimento della gestione dell’aeroporto a un’organizzazione privata consente di stabilizzare e garantire il funzionamento dell’aeroporto a lungo termine. La concessione rimane alla Città di Lugano. II cambiamento dei rapporti di proprietà non incide sull’interesse pubblico dell’impianto. Inoltre, anche la parte concettuale del Piano settoriale dei trasporti, Parte lnfrastruttura aeronautica (PSIA), approvata recentemente dal Consiglio federale, non mette in discussione una futura concessione per l’esercizio dell’aeroporto di Lugano-Agno. In sintesi, si può affermare che gli ultimi sviluppi non mettono minimamente in dubbio l'interesse pubblico e quindi il mantenimento della concessione d’esercizio dell’aeroporto di Lugano-Agno. Risulta pertanto legittimo che la Città di Lugano voglia portare avanti il progetto di costruzione degli hangar. L’UFAC condivide la nostra posizione e,
d’intesa con il Dipartimento, rinuncia a presentare un proprio parere [...] ».
5.3.4 Con scritto 14 settembre 2020, il ricorrente ha invece confermato la
sua adesione alla proposta del Tribunale di procedere ad uno stralcio della
procedura, in quanto la costruzione degli hangar rimarrebbe un tema
ancora molto incerto. Sollevando le sue perplessità sul futuro dell’aero-
porto in rapporto al prospettato passaggio dell’attività ai privati, alla luce del
messaggio del Municipio di Lugano, esso ritiene che ve ne fosse la
dimostrata necessità con un intervento da parte della LUGANO AIRPORT
SA in liquidazione, rispettivamente della Città di Lugano, quest’ultima
dovrebbe rilasciare il relativo (nuovo) Messaggio al Consiglio comunale
che farebbe poi le proprie valutazioni. Rispettivamente, non si potrebbe
escludere che in futuro sarà la società di gestione privata a dover effettuare
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delle scelte operative e se del caso a procedere in modo autonomo con la
costruzione degli hangar sui sedimi ottenuti in diritto di superficie.
5.3.5 In tale contesto, alla luce degli accertamenti esperiti presso l’UFAC e
l’autorità inferiore, il Tribunale statuente deve constatare quanto segue.
Benché l’obiettivo futuro della strategia della concessionaria nella gestione
dell’aeroporto di Lugano-Agno sia indubbiamente quella di trasferire tale
gestione ad investitori privati, non si può però negare la sussistenza di un
certo interesse pubblico a che vengano creati nuovi posti di stazionamento
per velivoli. Tale interesse pubblico è stato confermato dall’UFAC e dall’au-
torità inferiore, sicché il Tribunale non ha motivo di discostarsi dal loro giudi-
zio tecnico (cfr. consid. 1.2.3 del presente giudizio). Non si vede infatti
segnatamente per quale motivo, con decisione 28 maggio 2020, l’UFAC
avrebbe dovuto procedere all’approvazione della modifica del regolamento
d’esercizio a favore della concessionaria, rilasciando altresì le apposite
certificazione, se non vi fosse un interesse pubblico al mantenimento dello
scalo. Ora, finché la concessione rimarrà in mano della Città di Lugano,
poco importa sapere come essa intende occuparsi della gestione dell’aero-
porto. La necessità dei due nuovi hangar appare verosimile e compren-
sibile, sicché si deve ritenere che – malgrado il cambio di gestione attuale
e futuro – permane tutt’ora un interesse pubblico a che gli stessi vengano
realizzati, al fine di garantire la continuazione dell’esercizio dell’aeroporto.
5.4 In tali circostanze, il Tribunale giunge alla conclusione che i due nuovi
hangar risultano necessari alla continuazione dell’esercizio dell’aeroporto
di Lugano-Agno, così come prescritto dall’attuale scheda di coordinamento
del PSIA. Anche su questo punto, il ricorso va pertanto respinto.
6.
In definitiva, si deve dunque considerare che entrambe le condizioni
prescritte dall’attuale scheda di coordinamento del PSIA risultano qui
rispettate, sicché il progetto in esame va approvato con conseguente
conferma della decisione d’approvazione del 30 dicembre 2015 dell’auto-
rità inferiore. Al fine di garantire il carattere rimovibile dei due nuovi hangar,
alla controparte viene imposto l’onere di procedere allo smantellamento dei
due predetti hangar, non appena l’UFAC lo riterrà necessario (cfr. per i
dettagli, consid. 4.5.4 del presente giudizio).
7.
In considerazione dell’esito della lite, per questo nuovo giudizio pronun-
ciato su rinvio del Tribunale federale sancito con sentenza 1C_14/2018
dell’11 luglio 2018, giusta l’art. 63 cpv. 1 PA, le spese processuali vanno
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poste a carico del ricorrente qui totalmente soccombente (cfr. art. 1 segg.
del regolamento del 21 febbraio 2008 sulle tasse e sulle spese ripetibili
nelle cause dinanzi al Tribunale amministrativo federale [TS-TAF; RS
173.320.2]). Nella fattispecie – tenuto conto che si tratta per l’appunto di
un nuovo giudizio pronunciato a seguito del citato rinvio del Tribunale
federale, nonché considerata la complessità della causa, degli atti istruttori
e degli atti dell’incarto – le spese processuali sono qui fissate a 2'000 fran-
chi (cfr. art. 3 TS-TAF). Alla crescita in giudicato del presente giudizio, tale
importo verrà detratto interamente dall’anticipo spese di 2'000 franchi ver-
sato a suo tempo dal ricorrente per la precedente procedura A-709/2016.
Visto l’esito della lite, si giustifica altresì per il presente nuovo giudizio
l’assegnazione alla controparte – patrocinata da un avvocato iscritto
all’albo degli avvocati – di un’indennità a titolo di indennità per spese
ripetibili dell’importo di 2'000 franchi (cfr. art. 7 cpv. 1 TS-TAF). Tale importo
è posto interamente a carico del ricorrente e dovrà essere da lui versato
alla controparte alla crescita in giudicato del presente giudizio.