Decision ID: 68685058-c9f9-5366-b6be-3a88c7680c32
Year: 2017
Language: it
Court: TI_TCAS
Chamber: TI_TCAS_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: social_law

ritenuto,
in fatto
1.1. Con decisione su reclamo del 10 maggio 2017 l'Ufficio del sostegno sociale e dell'inserimento (in seguito: USSI) ha confermato la propria decisione del 10 gennaio 2017 (cfr. doc. A9) con la quale aveva annullato con effetto al 31 dicembre 2016 il contratto d’inserimento sociale sottoscritto da RI 1 il 27 ottobre 2016 considerata la sua incollocabilità per quanto riguarda i programmi d’attività di utilità pubblica proposti dall’amministrazione e aveva conseguentemente stabilito che la medesima non aveva più diritto al supplemento d’integrazione di fr. 100.-- al mese a decorrere dal mese di gennaio 2017.
L’amministrazione, nella decisione su reclamo, ha in particolare osservato:
"
(...)
Si rileva che l’assistita ha dato luogo a un comportamento lesivo dei suoi doveri di collaborazione nell’ambito dell’UAP iniziato il 1° aprile 2016 presso la struttura _. Nelle circostante del caso concreto, si giustificava di valutare e mettere in atto un’eventuale sanzione ai sensi dell’art. 9a cpv. 1 lett. d Regolamento Las. L’USSI ha poi sottoposto all’assistita il contratto 27.10.2016, da essa sottoscritto con l’aggiunta “con previo consenso” relativamente alla convocazione per i futuri colloqui di valutazione presso gli organizzatori di AUP e con l’aggiunta dell’indicazione “con riserva” dopo la firma apposta in calce.
Con tale agire l’assistita non ha accettato il contratto sottoposto dall’USSI. Essa invece ha personalmente aggiunto delle ulteriori condizioni e modifiche estranee alla funzione e al contenuto del contratto di inserimento sociale sottopostole, il quale corrispondeva e metteva in atto lo scopo e le modalità dell’inserimento sociale stabilito dalla legge e meglio dalla Las e dal regolamento Las.
Il contratto sottopostole infatti concretizza e si attiene ai parametri della legge; la volontà contrattuale dell’USSI, espressa nel contratto, corrisponde a tali parametri a garanzia della conformità del proprio operato alla legge e della parità di trattamento degli assistiti.
Le condizioni aggiunte dall’assistita, sopra citate, sono per contro incompatibili con la funzione di gestione dell’AUP attribuita dalla legge all’USSI e all’organizzatore dell’AUP. La nuova versione del testo contrattuale (con le aggiunte dell’assistita) infatti sottopone alla sua libera decisione la scelta se svolgere o meno una misura prevista. Siffatto contratto sarebbe evidentemente contrario a quanto stabilito e voluto dalla legge e non corrisponde in alcun modo alla volontà dell’USSI, che infatti non l’ha sottoscritto.
Il contratto originario non corrisponde alla volontà dell’assistita mentre quello da lei modificato non corrisponde alla volontà dell’USSI di modo che non si è realizzato un valido accordo e quindi non sussiste un contratto. Inoltre il testo del contratto nella versione da lei sottoscritta – che sottopone alla sua libera e insindacabile scelta se entrare nel merito di una misura d’integrazione proposta – sarebbe chiaramente contrario alla legge e dunque nullo.
In tal senso non esiste un contratto di inserimento in base al quale l’assistita ha diritto al supplemento mensile di CHF 100.- di integrazione sociale richiesto. (...)” (Doc. A12)
1.2. RI 1, rappresentata dall’avv. LoRA 1, ha inoltrato un tempestivo ricorso al TCA nel quale ha chiesto l’annullamento della decisione su reclamo del 10 maggio 2017 e il ripristino del contratto di inserimento sociale.
L’insorgente ha inoltre postulato la concessione del gratuito patrocinio.
A sostegno delle pretese ricorsuali l’avv. RA 1, per conto di RI 1, ha segnatamente addotto che quest’ultima beneficia di prestazioni assistenziali dall’ottobre 2011 e che le sono state riconosciute anche delle misure di inserimento sociale ai sensi degli art. 31a segg. Las consistenti in attività di pubblica utilità (AUP) organizzate dall’USSI.
A quest’ultimo riguardo è stato precisato, da un lato, che nel mese di aprile 2016 la ricorrente ha iniziato un’AUP presso la _ e, dall’altro, che la collaborazione, con durata prevista di sei mesi, si è interrotta dopo un mese su iniziativa del Direttore della struttura, dopo che l’insorgente si era permessa di trasmettergli un messaggio di posta elettronica nel quale metteva in evidenza alcuni aspetti problematici del lavoro.
La patrocinatrice di RI 1 ha poi indicato che da quel momento l’USSI non le ha più segnalato alcuna possibilità di AUP, ciò malgrado la sua concreta e dichiarata disponibilità, e che il 27 ottobre 2016 le parti hanno concluso un ulteriore contratto d’inserimento per il periodo novembre 2016 – ottobre 2017 che, a differenza dei precedenti, prevedeva espressamente che in aggiunta alla prestazione ordinaria veniva riconosciuto un supplemento di integrazione, fino all’effettivo inizio di un’AUP, di fr. 100 al mese e in caso di effettiva partecipazione a un’AUP di fr. 300 al mese.
La rappresentante della ricorrente ha poi evidenziato che improvvisamente con decisione del 10 gennaio 2017 il contratto sottoscritto nell’ottobre 2016 è stato annullato basandosi su una riserva da lei apposta, dopo che per due mesi (novembre e dicembre 2016) era stato rispettato.
A mente della parte ricorrente tale modo di agire è lesivo del principio della buona fede, anche perché RI 1 aveva già indicato la stessa riserva nel precedente contratto del 2015 senza che ciò producesse alcuna conseguenza negativa per lei.
Secondo l’avv. RA 1, se del caso, l’USSI avrebbe dovuto reagire tempestivamente rendendola attenta immediatamente che quell’aggiunta non era (più) accettabile o che comunque in caso di rifiuto di recarsi a un colloquio vi sarebbero state delle conseguenze, cosa di cui peraltro era ben al corrente visto che le conseguenze di un’insubordinazione erano chiaramente indicate nel contratto.
La parte ricorrente ritiene che l’annullamento del contratto dell’ottobre 2016 nemmeno si giustifica facendo riferimento al presunto comportamento
“lesivo dei suoi doveri di collaborazione nell’ambito dell’UAP presso la _”
che RI 1 avrebbe assunto nell’aprile 2016.
La patrocinatrice dell’insorgente al riguardo ha spiegato che per un fatto del genere l’USSI avrebbe dovuto fare immediatamente degli accertamenti e stabilire un’eventuale responsabilità dell’assistita.
Al contrario nulla è stato fatto, né è stata presa una misura nei suoi confronti, anzi l’USSI ha rinnovato il contratto per un ulteriore anno.
Infine nel ricorso è stato osservato, da una parte, che secondo il contratto d’inserimento esso termina alla scadenza, alla cessazione del diritto alle prestazioni finanziarie oppure a seguito di colpa grave del beneficiario. Dall’altra, che nessuna delle tre ipotesi si è nella fattispecie realizzata, ragione per cui l’USSI non poteva validamente recedere dallo stesso, se non in maniera arbitraria (cfr. doc. I).
1.3. Nella sua risposta del 19 giugno 2017 l'USSI ha proposto la reiezione dell’impugnativa e ha osservato:
"
(...)
Il ricorso non porta elementi che permettano una diversa valutazione della situazione.
Da un lato sul campo l’assistita ha dato luogo in sede di AUP a un comportamento critico e polemico che ne aveva determinato la conclusione. Essa ha poi confermato la mancanza della normale disponibilità all’inserimento, inserendo unilateralmente nel contratto condizioni diverse da tutti gli altri utenti e incompatibili con quanto prevedono le norme relative all’AUP. Si tratta di condizioni che di fatto annullano l’obbligo di accettare la misura proposta, sottoponendola alla sua libera valutazione. La pretesa collocabilità dell’assistita è smentita dai fatti concreti e non è data. Relativamente alle condizioni unilateralmente aggiunte dall’assistita nel contratto, non si tratta di una piccola riserva, ma capovolge il senso del contratto e le modalità dell’AUP trasferendo in contrasto alla legge il compito decisionale dall’amministrazione all’assistita. Essa non ha quindi accettato il contratto sottopostole. (...)” (Doc. III)
1.4. Il 3 luglio 2017 la parte ricorrente ha trasmesso alcuni documenti e ha presentato delle osservazioni riguardo alla fattispecie (cfr. doc. V; A15-16).
1.5. L’USSI, il 7 luglio 2017, ha preso posizione in merito allo scritto e ai documenti presentati dall’insorgente e ha confermato la risposta di causa (cfr. doc. VII).
1.6. Il doc. VII è stato inviato per conoscenza all’avv. RA 1 (cfr. doc. VIII).

in diritto
2.1. Oggetto della lite è la questione di sapere se a ragione oppure no l’USSI, con decisione del 10 gennaio 2017, confermata dalla decisione su reclamo del 10 maggio 2017, ha annullato, con effetto al 31 dicembre 2016, il contratto d’inserimento sociale sottoscritto da RI 1 il 27 ottobre 2016 e conseguentemente ha interrotto il versamento del supplemento d’integrazione di fr. 100.-- mensili dal mese di gennaio 2017.
2.2.
L’intervento della pubblica assistenza è regolato nel Cantone Ticino dalla Legge sull’assistenza sociale dell’8 marzo 1971 (Las).
Tale normativa è stata oggetto di modifiche che sono state adottate dal Gran Consiglio il 3 dicembre 2002 (cfr. FU 99/2002 del 10 dicembre 2002 pag. 8289 segg.) e sono entrate in vigore il 1° febbraio 2003.
Questi cambiamenti sono stati resi necessari dalla Legge sull’armonizzazione e il coordinamento delle prestazioni sociali (Laps), adottata dal Parlamento il 26 giugno 2002 (cfr. FU 53/2002 del 2 luglio 2002 pag. 4752 segg.) ed entrata in vigore anch’essa il 1° febbraio 2003 (cfr. BU 3/2003 del 31 gennaio 2003).
Il 1° ottobre 2006 sono, peraltro, entrate in vigore alcune ulteriori modifiche della Las e della Laps (cfr. BU 44/2006 del 29 settembre 2006 pag. 385-386; BU 40/2006 del 8 settembre 2006 pag. 313-317).
2.3. L'art. 1 Las stabilisce che lo Stato provvede, nel rispetto della dignità e dei diritti della persona, all'attribuzione delle prestazioni sociali stabilite dalla legislazione federale o cantonale e, in particolare, all'assistenza di quanti stanno per cadere o siano caduti nel bisogno (cpv. 1).
Le prestazioni sociali hanno lo scopo di favorire l'inserimento sociale e professionale dei beneficiari (cpv. 2).
Secondo l’art. 11 Las i provvedimenti assistenziali consistono in provvedimenti preventivi (art. 12 Las) e in prestazioni assistenziali propriamente dette (art. 17).
Al riguardo va rilevato che la legge sull'armonizzazione e il coordinamento delle prestazioni sociali (Laps) ha previsto per la Las la possibilità di derogare alla legge quadro. Questo principio è sancito esplicitamente dall’art. 2 cpv. 2 Laps, che autorizza la Las a derogare alle disposizioni degli art. 4, 6, 8, 9, 10, 23 e 33 Laps (cfr. Messaggio n. 5250 dell’8 maggio 2002, pag. 2).
La natura, l’ampiezza e la durata delle prestazioni assistenziali propriamente dette sono commisurate agli scopi di questa legge, alle condizioni personali e alle situazioni locali (art. 17 cpv. 1 Las).
Esse si suddividono in due categorie: ordinarie e speciali (art. 17 cpv. 2 Las).
Questa distinzione si basa su criteri qualitativi inerenti alle prestazioni, in relazione al tipo di bisogno cui sono destinate (cfr. Messaggio n. 5250 del Consiglio di Stato relativo alla modifica della Legge sull'assistenza dell’8 maggio 2002, pag. 3).
Inoltre le prestazioni assistenziali possono essere ricorrenti o puntuali (art. 17 cpv. 3 Las).
Relativamente alle prestazioni ordinarie l’art. 18 Las enuncia:
"
Le prestazioni assistenziali ordinarie coprono la differenza fra il reddito disponibile residuale e la soglia d’intervento ai sensi dell’art. 19, da cui vengono dedotte le prestazioni sociali di complemento effettivamente percepite sulla base della Laps. (cpv. 1)
Le prestazioni ordinarie hanno di regola carattere ricorrente. (cpv. 2)."
Ex art. 19 Las, concernente la soglia d’intervento, poi:
"
La soglia d’intervento per le prestazioni assistenziali, in deroga all’art. 10 Laps, è definita ogni anno, tenuto conto delle direttive emanate dalla Conferenza svizzera delle istituzioni dell’azione sociale."
L’art. 19 Las definisce la soglia d’intervento per le prestazioni assistenziali in deroga a quella stabilita dalla Laps (art. 10 Laps) che fa riferimento ai limiti minimi previsti dalla legislazione sulle prestazioni complementari all’AVS/AI.
La Las rinvia, in effetti, alle disposizioni della Conferenza svizzera delle istituzioni dell’azione sociale (COSAS), a cui peraltro il Ticino si adegua da molti anni, come altri Cantoni.
L’ammontare della soglia Las viene deciso annualmente tenuto conto delle direttive della COSAS (cfr. Consiglio di Stato, Messaggio n. 5250 dell’8 maggio 2002, pag. 3).
Nel Rapporto del 5 novembre 2002 sul messaggio n. 5250, pag. 4-5 la Commissione della gestione ha indicato che tale soglia è inferiore al minimo delle PC e può configurarsi con il concetto di minimo vitale garantito dalla Costituzione federale e dalla Costituzione cantonale. La soglia definita a livello svizzero si basa sui dati statistici svizzeri inerenti ai consumi delle famiglie e dei singoli ed è considerata come scientificamente attendibile e appropriata.
Per l’anno 2016 è utile rilevare che le
Direttive riguardanti gli importi delle prestazioni assistenziali prevedono dal 1° gennaio 2016 i seguenti forfait di mantenimento:
"
Persone dell’unità di riferimento - Forfait globale per il mantenimento
(raccomandato dalla COSAS)
(CHF/mese)
1 persona 986.--
2 persone 1'509.--
3 persone 1'834.--
4 persone 2'110.--
5 persone 2'386.--
Per ogni persona + 200.--
supplementare
1.1 Supplemento per unità di riferimento di 3 o più persone di 16 anni o più
Per unità di riferimento con più di due persone di almeno 16 anni compiuti, gli importi di cui sopra sono integrati da un supplemento, assegnato all’unità di riferimento, corrispondente a CHF 200.– mensili.
1.2 Supplemento di integrazione
a.
Inserimento sociale
A tutte le persone che si impegnano in un percorso di inserimento con la sottoscrizione di un contratto di inserimento sociale che prevede la partecipazione ad un’attività di utilità pubblica (AUP), in aggiunta al forfait globale per il mantenimento, viene accordato un supplemento d’integrazione di CHF 100.– al mese fino all’effettivo inizio dell’AUP.
Durante la durata dell’AUP viene accordato un supplemento di integrazione di CHF 300.– al mese.
b. Inserimento professionale
A tutte le persone che si impegnano in un percorso di inserimento con la sottoscrizione di un contratto di inserimento professionale per partecipare alle misure previste dalla strategia interdipartimentale URC – USSI, in aggiunta al forfait globale per il mantenimento, viene accordato un supplemento d’integrazione di CHF 100.– al mese fino al termine del contratto.”
(cfr. BU 58/2015 del 29 dicembre 2015 pag. 583 segg.)
Il p.to 1.3. delle Direttive per l’anno 2016 enuncia inoltre che per i giovani adulti che vivono con i propri genitori è riconosciuto un forfait mensile di fr. 600.--.
Gli importi menzionati relativi all’anno 2016 sono stati mantenuti anche per l’anno 2017 (cfr. Direttive riguardanti gli importi delle prestazioni assistenziali per il 2017; BU N. 10/2017 del 14 marzo 2017 pag. 33 segg.).
2.4. Il Capitolo II a della Las è dedicato all'inserimento sociale e professionale e regola il contratto d'inserimento (art. 31a - 31g), l'incentivo all'assunzione presso enti e associazioni che svolgono attività di pubblica utilità senza scopo di lavoro (art. 31h Las) e l'assunzione presso le aziende di beneficiari di prestazioni assistenziali il cui collocamento è problematico (art. 31i Las).
Il contratto di inserimento è regolato all'art. 31a Las:
"
1
Beneficiari di prestazioni assistenziali hanno diritto alle misure di inserimento sociale e professionale decise dallo Stato.
2
Se è fatto uso di tale diritto entro tre mesi dalla concessione della prestazione assistenziale, è sottoscritto con i beneficiari un contratto di inserimento che contiene:
a) gli elementi utili per descrivere la situazione familiare sociale, professionale, finanziaria, sanitaria e abitativa degli interessati;
b) la definizione del progetto di inserimento;
c) le facilitazioni che possono essere offerte per la realizzazione del progetto;
d) lo scadenzario delle modalità e delle attività per la realizzazione del progetto.
3
Trascorsi tre mesi dalla concessione delle prestazioni assistenziali l’unità amministrativa designata dal Consiglio di Stato, se sono date le condizioni, può esigere che venga sottoscritto il contratto di inserimento. In caso di rifiuto fa stato l’art. 31 d cpv. 5."
L'oggetto del contratto è così definito all'art. 31b Las:
"
Il progetto di inserimento, definito con i beneficiari, può concretarsi nei seguenti modi:
a) attività d’utilità pubblica in un’amministrazione o in un ente senza scopo di lucro;
b) attività o stages d’inserimento professionale definiti tramite accordi con aziende e associazioni professionali;
c) periodi formativi finalizzati all’apprendimento o a un miglioramento d’una qualifica professionale;
d) azioni destinate a favorire il ricupero di una capacità lavorativa;
e) azioni destinate a favorire il ricupero o lo sviluppo dell’autonomia sociale.
La collaborazione è così regolata all'art. 31c Las:
"
1
Il contratto di inserimento sociale professionale è sottoscritto con l’unità amministrativa designata.
2
Per l’esecuzione del contratto essa si avvale della collaborazione dei servizi pubblici e privati interessati."
L'art. 31d Las precisa le condizioni che il beneficiario deve rispettare:
"
1
Unitamente alla domanda di prestazioni assistenziali l’interessato sottoscrive un impegno a partecipare alle attività di inserimento definite con lui conformemente a quanto previsto agli articoli 31a e 31b.
2
La prestazione assistenziale iniziale è attribuita per la durata di tre mesi. La durata è prolungata da tre mesi fino ad un anno in funzione del contratto d’inserimento definito dall’art. 31a.
3
Se il programma d’inserimento si estende per un periodo più lungo di un anno, la prestazione assistenziale può essere rinnovata per una durata corrispondente.
4
Se il contratto non è rispettato, le parti, di comune accordo, possono procedere alla sua revisione.
5
Se l’inosservanza è imputabile al beneficiario, l’ammontare della prestazione può essere ridotto o il versamento sospeso, nei limiti dell’art. 23.
6
La prestazione può essere ristabilita con la conclusione di un nuovo contratto."
L'art. 31e Las stabilisce che "determinati contributi e rimunerazioni derivati da attività professionali o stages formativi, iniziati con il versamento della prestazione assistenziale, possono essere esclusi completamente o in parte dal calcolo della prestazione, secondo modalità definite per regolamento", mentre, secondo l'art. 31f Las "l’azione del beneficiario per il pagamento delle prestazioni si prescrive dopo due anni dalla data di sottoscrizione del contratto".
Infine, l'art. 31g Las prescrive che:
"
1
Allo scopo di favorire l'inserimento sociale e professionale, lo Stato organizza e promuove programmi di occupazione e di formazione, stages e altre azioni.
2
Esso può chiedere la collaborazione degli enti pubblici, in particolare dei Comuni, e di organizzazioni private. Ne assicura il coordinamento."
I dettagli relativi ai contratti di inserimento figurano nel Regolamento sull'assistenza sociale del 18 febbraio 2013.
Secondo l'art. 2 Reg.Las l'USSI è competente per sottoscrivere il contratto d'inserimento professionale o sociale (lett. b) e per emanare le decisioni di riduzione, sospensione o di soppressione delle prestazioni assistenziali (lett. e).
L'art. 2b Reg.Las precisa che "nell’ambito dei progetti d’inserimento professionale (art. 31b Las) definiti dall’USSI ma delegati nell’attuazione pratica alla Sezione del lavoro, la consulenza e il controllo degli assistiti sono assicurati dagli Uffici regionali di collocamento (in seguito: URC)" (cpv. 1) e che "le prestazioni d’inserimento professionale adeguate al singolo caso sono determinate dagli URC e tempestivamente comunicate all’USSI" (cpv. 2).
L'art. 2c Reg.Las sottolinea che "l’USSI può avvalersi di altri servizi dello Stato, segnatamente di quelli della Divisione della formazione professionale e dell’Organizzazione sociopsichiatrica cantonale, dei Comuni e di altri enti ed organismi e delle organizzazioni cantonali interessate per la consulenza e la ricerca, in particolare, di posti di lavoro (cpv. 1) e che "l’USSI si avvale inoltre della collaborazione della Sezione del lavoro per l’organizzazione e l’erogazione delle prestazioni di inserimento professionale" (cpv. 2).
Le condizioni per partecipare alle prestazioni di inserimento professionale e sociale sono così determinate all'art. 8 Reg.Las:
"
1
L’USSI valuta se l’assistito adempie le condizioni per sottoscrivere un contratto di inserimento professionale o sociale.
2
In questa valutazione l’USSI tiene conto dell’età dell’assistito, della sua formazione lavorativa, ed esamina se non vi siano dei problemi di salute, o una situazione famigliare o personale, che compromettano in modo importante lo svolgimento di un’attività lavorativa.
3
Qualora dai dati medici presenti nell’incarto di un assistito con certificato medico di incapacità lavorativa non fosse possibile determinare se le condizioni necessarie per la sottoscrizione di un contratto di inserimento fossero adempiute, l’USSI può rivolgersi ad un medico di fiducia."
Quali prestazioni di inserimento professionale (art. 31b Las) sono in particolare presi in considerazione i provvedimenti del mercato del lavoro ai sensi della legge federale sull’assicurazione obbligatoria contro la disoccupazione e l’indennità per insolvenza del 25 giugno 1982, esclusi i periodi di pratica professionale e i provvedimenti speciali secondo tale legislazione (art. 8c Reg.Las).
Secondo l'art. 8d Reg.Las l’assistito potrà beneficiare di una misura di inserimento professionale fissata dalla Sezione del lavoro, solamente se è iscritto presso un URC, è idoneo al collocamento e rispetta le prescrizioni di controllo, segnatamente partecipa ai colloqui di controllo e di consulenza ed intraprende tutto quanto si possa ragionevolmente pretendere per abbreviare la disoccupazione.
L'art. 8e Reg.Las precisa che il progetto di inserimento professionale di un assistito si interrompe segnatamente quando:
a) c’è una violazione grave del contratto d’inserimento;
b) l’assistito inizia una prima formazione o una formazione professionale;
c) se dopo un periodo giudicato sufficiente o adeguato, e malgrado le misure intraprese, la persona non risulta inseribile nel mercato del lavoro;
d) non sono più adempiute le condizioni che danno accesso alle prestazioni assistenziali.
L'art. 8f stabilisce che "fanno parte delle prestazioni di inserimento sociale le prestazioni emanate sulla base dell’art. 31b lett. a), d) ed e) Las" (cpv. 1) e che "i progetti di inserimento sociale concernenti azioni destinate a favorire il ricupero di una capacità lavorativa, oppure il ricupero o lo sviluppo dell’autonomia sociale, possono svolgersi all’interno di pubbliche amministrazioni, di enti senza scopo di lucro o di società anonime di diritto privato i cui azionisti sono a maggioranza enti di diritto pubblico (cpv. 2).
2.5. L'art. 9a cpv. 1 Reg.Las stabilisce che
l
e prestazioni assistenziali possono essere ridotte, sospese, rifiutate o soppresse, in particolare, se il beneficiario non rispetta senza giustificati motivi le prescrizioni d’ordine e di controllo imposte dall’Ufficio competente, o le condizioni previste dalla misura di inserimento sociale o professionale in atto (lett. f) e se il beneficiario rifiuta senza giustificati motivi una misura d’inserimento, ne ha interrotto l’attuazione oppure con il suo comportamento ne ha compromesso o reso impossibile l’esecuzione o lo scopo (lett. g).
In caso di riduzione, sospensione, rifiuto o soppressione delle prestazioni assistenziali, l’autorità competente, dopo aver informato e sentito il beneficiario, rilascia una decisione scritta e motivata con l’indicazione dei rimedi giuridici (cpv. 2).
La decisione di riduzione stabilisce la durata della sanzione, alla cui scadenza vi sarà una rivalutazione della situazione da parte dell’autorità decidente, con la possibilità di rinnovare la decisione nel caso in cui le condizioni materiali per una riduzione siano ancora date (cpv. 3).
Contro la decisione sono dati i rimedi di diritto di cui all’art. 33 Laps. Il reclamo ed il ricorso non hanno effetto sospensivo (cpv. 4).
A proposito dei limiti della riduzione l'art. 23 Las prevede che:
"
1
Le prestazioni assistenziali strettamente indispensabili non possono essere rifiutate, anche se l’interessato sia personalmente colpevole del suo stato.
2
L’importo delle prestazioni ordinarie e di quelle speciali, stabilito secondo gli art. 18 e 20, può però essere ridotto, tenuto conto delle direttive in merito della Conferenza svizzera delle istituzioni dell’azione sociale.”
Sul tema della riduzione di prestazioni assistenziali
il Tribunale federale, con sentenza 8C_320/2011 del 9 gennaio 2012, ha confermato la riduzione del 15% per tre mesi del reddito di inserimento nel caso di una persona che non si era sforzata a sufficienza per ritrovare una propria autonomia economica.
Con un’altra sentenza 8C_321/2011 del 9 gennaio 2012 l’Alta Corte ha respinto il ricorso di un beneficiario di un reddito di inserimento erogatogli da parte dell’assistenza sociale del Canton Vaud, al quale, non avendo dichiarato un determinato reddito, è stata chiesta la restituzione di fr. 725.-- e applicata una riduzione del 15% all’importo del reddito di inserimento per un mese.
In una sentenza 8C_645/2011 del 5 dicembre 2011 il Tribunale federale ha, poi, respinto in quanto ricevibile il ricorso inoltrato da un beneficiario del reddito d’inserimento a cui è stata applicata una riduzione del 15% per tre mesi a causa di mancate ricerche di lavoro durante il mese di marzo 2009.
Riguardo alla riduzione di prestazioni assistenziali vedi pure la sentenza del Tribunale federale 8C_226/2011 del 24 gennaio 2012 relativa ad un avvocato indipendente al quale, non avendo dichiarato il proprio guadagno, il reddito di inserimento è stato soppresso per due mesi a titolo di sanzione ed è stata chiesta la restituzione di un determinato importo.
In una sentenza 42.2014.12 del 6 novembre 2014, pubblicata in RtiD II-2015, pag. 38 seg. il TCA ha stabilito che l’USSI ha a ragione applicato a un beneficiario di prestazioni assistenziali una riduzione di fr. 250.-- al mese per tre mesi, poiché, non partecipando al colloquio che aveva lo scopo di assegnargli un’attività di pubblica utilità, ha di fatto rifiutato una misura di inserimento.
In proposito cfr. anche la STCA 42.2016.5 del 3 agosto 2016, il cui ricorso al TF da parte della beneficiaria dell’assistenza sociale alla quale le prestazioni assistenziali sono state ridotte di fr. 250.-- al mese per tre mesi per avere interrotto un’occupazione adeguata dopo pochi giorni di attività è stato ritenuto inammissibile con giudizio 8C_543/2016 del 20 settembre 2016.
2.6. Nella presente evenienza dalle carte processuali emerge che RI 1, al beneficio di prestazioni assistenziali dal 2011 (cfr. doc. 389; I), e l’USSI hanno concluso un contratto d’inserimento sociale il 29 novembre 2012 con durata dal mese di dicembre 2012 al mese di novembre 2013.
Nel medesimo è stato precisato che:
"
1. Definizione del progetto di inserimento (Las art. 31a cpv. 2 lett. b)
a) Inserimento sociale
Sulla base della valutazione effettuata relativa alla situazione personale, familiare, lavorativa e di salute (vd. Allegato 1 – Scheda personale) il beneficiario è ritenuto inseribile in un percorso di inserimento sociale.
I progetti d’inserimento sociale consistono in attività di utilità pubblica (AUP) organizzati dall’USSI per il tramite di enti, società e associazioni senza scopo di lucro.
Le misure di inserimento sociale adeguate al singolo caso sono determinate dall’USSI.” (Doc. A3)
Il 28 ottobre 2015 la ricorrente e l’USSI hanno stipulato un ulteriore contratto d’inserimento sociale per il periodo novembre 2015 – ottobre 2016.
L’insorgente alla disposizione finale
“prende atto che il suo nominativo potrà essere trasmesso ad uno o più organizzatori di AUP, che provvederanno a convocarlo per un colloquio di valutazione”
ha aggiunto a mano
“con previo consenso della beneficiaria”.
Inoltre la medesima ha apposto la propria firma con l’annotazione
“con riserva”
(cfr. doc. 127= doc. A4).
Nella lettera accompagnatoria con cui ha rispedito all’amministrazione il contratto, la ricorrente ha chiesto di essere informata anticipatamente in merito al nominativo delle persone a cui sarebbero stati trasmessi i suoi dati per condivisione (cfr. doc. 125).
Il 1° aprile 2016 la ricorrente ha iniziato un’attività di utilità pubblica (AUP) presso la _ che avrebbe dovuto durare sei mesi (cfr. doc. 587; A12).
L’AUP è, tuttavia, giunto a termine già alla fine di aprile 2016. Il responsabile della _ ha in effetti interrotto la collaborazione dopo che l’insorgente, il 22 aprile 2016, gli aveva inviato un messaggio di posta elettronica di lamentele e critiche organizzative della struttura (cfr. doc. 582-586; A12).
Nel mese di ottobre 2016 RI 1 ha richiesto il rinnovo del contratto di inserimento sociale (cfr. doc. 580).
Il 27 ottobre 2016 l’USSI le ha trasmesso un nuovo contratto da firmare con la seguente comunicazione:
"
(...) valuteremo un inserimento sociale presso un organizzatore. Se l’inserimento non dovesse portare ad una collaborazione proficua e duratura, anche il contratto d’inserimento sociale verrà annullato.” (Doc. 577)
La ricorrente, analogamente a quanto effettuato in relazione al contratto del 2015, alla disposizione finale
“prende atto che il suo nominativo potrà essere trasmesso ad uno o più organizzatori di AUP, che provvederanno a convocarlo per un colloquio di valutazione”
ha aggiunto a mano
“con previo consenso”.
Inoltre la medesima ha firmato il documento con riserva (cfr. doc. 573) e nella lettera accompagnatoria del 2 novembre 2016 ha precisato che avrebbe gradito conoscere previamente il nome dell’organizzazione nella quale sarebbe stata inserita (cfr. doc. 576).
Con decisioni dell’8 novembre e del 14 dicembre 2016 l’USSI ha assegnato a RI 1 un supplemento d’integrazione sociale di fr. 100.-- al mese sia per novembre che per dicembre 2016 (cfr. doc. 574; 575).
Il 10 gennaio 2017 l’amministrazione ha annullato con effetto dal 31 dicembre 2016 il contratto d’inserimento sociale sottoscritto dalla ricorrente il 27 ottobre 2016, considerata la sua incollocabilità per quanto riguarda i programmi d’attività di utilità pubblica proposti dall’amministrazione, e ha conseguentemente stabilito che la medesima non aveva più diritto al supplemento d’integrazione di fr. 100.-- al mese a decorrere dal mese di gennaio 2017 (cfr. doc. A9; consid. 1.1.).
Il provvedimento del 10 gennaio 2017 è stato confermato con decisione su reclamo del 10 maggio 2017 (cfr. doc. A12; consid. 1.1.).
2.7. Chiamata a pronunciarsi in merito alla fattispecie, questa Corte, attentamente esaminati gli atti di causa, ritiene che l’operato dell’USSI non possa essere tutelato.
Dalla decisione su reclamo del 10 maggio 2017 si evince che l’amministrazione, nel mese di gennaio 2017, ha annullato il contratto d’inserimento sociale sottoscritto da RI 1 alla fine di ottobre 2016, in quanto, da un lato, l’insorgente, nell’ambito dell’attività di pubblica utilità iniziata il 1° aprile 2016 presso la _ ha assunto
“un comportamento lesivo dei suoi doveri di collaborazione”
(cfr. doc. A12 p.to h).
Dall’altro, la medesima, aggiungendo al contratto d’inserimento sociale del 27 ottobre 2016
“con previo consenso”
relativamente alla convocazione per i futuri colloqui di valutazione presso gli organizzatori di AUP e
“con riserva”
dopo la firma apposta in calce (cfr. doc. 573), ha introdotto ulteriori condizioni e modifiche - estranee alla funzione e al contenuto di tale contratto - che permettono di sottoporre alla sua libera decisione la scelta se svolgere o meno una misura prevista, ciò che è contrario alla legge e non corrisponde alla volontà dell’USSI (cfr. doc. A12 p.to H).
In proposito il TCA rileva, innanzitutto, che è vero che dalle carte processuali emerge che l’AUP iniziata il 1° aprile 2016 dalla ricorrente presso la _ è terminata già alla fine del primo mese a seguito di un suo messaggio di posta elettronica molto critico in relazione all’organizzazione del lavoro all’interno della struttura inviato al responsabile della stessa.
E’ altrettanto vero, tuttavia, che, contrariamente a quanto indicato dall’amministrazione, e meglio che alla luce di tale comportamento si giustificava di valutare e mettere in atto un’eventuale sanzione ai sensi dell’art. 9a cpv. 1 Reg.Las (cfr. doc. A12), non risulta che l’USSI abbia esperito specifici accertamenti al riguardo, né soprattutto abbia inflitto alla ricorrente una sanzione o perlomeno un esplicito biasimo.
Al contrario la parte resistente ha dato seguito, senza obiezioni particolari, alla richiesta dell’insorgente dell’ottobre 2016 volta al rinnovo del contratto d’inserimento sociale, trasmettendole il 27 ottobre 2016 un nuovo contratto (cfr. doc. 577; 578; consid. 2.7.).
In simili condizioni, l’amministrazione nel gennaio 2017 non poteva legittimamente annullare il contratto d’inserimento sociale del 27 ottobre 2016 per fine dicembre 2016, dopo due mesi di validità (in effetti nei mesi di novembre e dicembre 2016 l’USSI ha attribuito all’insorgente un supplemento di integrazione di fr. 100.- al mese - cfr. doc. 574; 575 - supplemento che dal gennaio 2016 non viene più accordato in modo generale, bensì unicamente alle persone che si impegnano in un percorso di inserimento con la sottoscrizione di un contratto di inserimento sociale che prevede la partecipazione a un’attività di utilità pubblica; cfr. consid. 2.3), fondandosi sul comportamento avuto nel mese di aprile 2016 durante l’AUP presso la _ assegnata alla ricorrente sulla base del precedente contratto d’inserimento sociale concluso il 28 ottobre 2015, che peraltro non è stato oggetto di sanzione, né più genericamente di rimprovero.
E’ utile segnalare, a tale proposito, il principio sviluppato dalla giurisprudenza federale in ambito di assicurazione contro la disoccupazione, e applicabile per analogia nel settore dell’assistenza sociale, secondo cui per ogni violazione dei suoi obblighi da parte di un assicurato, occorre, per rispettare l'elemento educativo della decisione, infliggere una sanzione il più celermente possibile immediatamente dopo la violazione commessa dal disoccupato (cfr. DLA 1999 pag. 193 segg.; D. Cattaneo, "Alcuni compiti degli Uffici regionali di collocamento alla luce della giurisprudenza". Appunti sociali, fascicolo n. 3. Ed. OCST, Pregassona 2000, pag. 102-103; STCA 38.2001.79 del 2 ottobre 2001).
L’USSI stesso, del resto, il 27 ottobre 2016, trasmettendo a RI 1 il nuovo contratto d’inserimento sociale, ha indicato che avrebbe valutato un inserimento sociale presso un organizzatore e che se il
nuovo inserimento
non avesse portato ad una collaborazione proficua e duratura, anche il contratto d’inserimento sociale sarebbe stato annullato.” (Doc. 577)
2.8. Per quanto concerne le aggiunte effettuate nel contratto d’inserimento sociale dell’ottobre 2016 da parte della ricorrente, ossia
“con previo consenso”
relativamente alla convocazione per i futuri colloqui di valutazione presso gli organizzatori di AUP e
“con riserva”
dopo la firma apposta in calce (cfr. doc. 573), va osservato che tali annotazioni erano già state inserite nel contratto d’inserimento sociale dell’ottobre 2015. Non risulta che l’USSI le abbia censurate in qualche modo.
Al contrario, durante la validità del contratto di ottobre 2015 (cfr. consid. 2.6.), e meglio nel mese di aprile 2016 l’amministrazione ha assegnato all’insorgente un’AUP di sei mesi presso la _.
Il diritto alla protezione della buona fede di cui all’art. 9 Cost., che consente al cittadino di esigere che l'autorità rispetti le proprie promesse e che essa eviti di contraddirsi, è garantito e impone all'autorità di discostarsi dal principio della legalità, allorché i seguenti presupposti, precisati da una lunga e consolidata giurisprudenza, sono cumulativamente adempiuti
1. l'autorità deve essere intervenuta in una situazione concreta nei riguardi di persone determinate;
2. l'autorità ha agito o creduto di agire nei limiti delle proprie competenze;
3. l'assicurato non deve essersi reso conto immediatamente dell'inesattezza dell'informazione ricevuta;
4. l'informazione errata ha indotto l'assicurato ad adottare un comportamento o un'omissione che gli è pregiudizievole;
5. la legge non è stata modificata dal momento in cui l'informazione è stata data.
(cfr. STF 8C_306/2015 del 25 agosto 2015 consid. 3.2.; STF 9C_918/2007 del 14 gennaio 2009 consid. 3.1.; STFA K 107/05 del 25 ottobre 2005 consid. 3.1.; STFA C 270/04 del 4 luglio 2005 consid. 3.3.1.; STFA C 218/03 del 28 gennaio 2004 consid. 2; STFA C 25/02 del 29 agosto 2002; DTF 121 V 65, consid. 2a pag. 66-67 e la giurisprudenza ivi citata
).
La tutela della buona fede non presuppone però sempre l'esistenza di un'informazione o di una decisione sbagliate. Il diritto alla tutela della buona fede può così anche essere invocato con successo in presenza, semplicemente, di rassicurazioni o di un comportamento dell'amministrazione suscettivi di fare nascere nell'amministrato determinate aspettative. In tale evenienza, tuttavia, l'assicurato non può, conformemente all'art. 3 cpv. 2 CC, prevalersi della propria buona fede se, nonostante i dubbi che si imponevano, non ha agito con la diligenza richiesta dalle circostanze (cfr. STF 9C_918/2007 del 14 gennaio 2009 consid. 4.1.; RAMI 1999 no. KV 97 pag. 525 consid. 4b).
In concreto la ricorrente, a cui l’USSI non aveva formulato alcuna osservazione circa le riserve espresse sul contratto d’inserimento sociale del 2015, poteva, quindi, in buona fede credere che non vi fosse pregiudizio alcuno nell’aggiungere nuovamente tali riserve nel contratto dell’ottobre 2016.
2.9. Alla luce di tutto quanto esposto occorre concludere che l’USSI, che d’altronde successivamente all’aprile 2016 non ha assegnato alcun’altra attività di utilità pubblica all’insorgente, non poteva ritenere nel gennaio 2017 e contestualmente al nuovo contratto d’inserimento sociale dell’ottobre 2016 che la ricorrente fosse non collocabile in un’AUP fondandosi sul suo comportamento dell’aprile 2016 durante l’attività presso la _, né sulle riserve apposte sul contratto d’inserimento sociale dell’ottobre 2016.
Ne discende che a torto la parte resistente ha annullato il contratto d’inserimento sociale dell’ottobre 2016 con effetto al 31 dicembre 2016, peraltro dopo due mesi di validità.
Pertanto anche l’interruzione del versamento del supplemento di integrazione di fr. 100.-- mensili dal mese di gennaio 2017 non è giustificata da validi motivi.
2.10. Vincente in causa, la ricorrente, rappresentata da un avvocato, ha diritto all’importo di fr. 1’200.-- a titolo di ripetibili da mettere a carico dell’USSI (cfr. art. 61 lett. g LPGA; 30 Lptca).
Visto l'esito della vertenza e il diritto a ripetibili, la richiesta di ammissione al gratuito patrocinio (cfr. doc. I) è divenuta priva di oggetto (cfr. DTF 124 V 309, consid. 6 e, tra le tante, STF 9C_650/201 dell’11 agosto 2016 consid. 6; STF 8C_480/2013 del 15 aprile 2014 consid. 7; STF 9C_335/2011 del 14 marzo 2012 consid. 5, STF 9C_206/2011 del 16 agosto 2011 consid. 5, STF 9C_352/2010 del 30 agosto 2010 consid. 3).