Decision ID: e611be7b-fbcc-5a5f-960b-3ad897261751
Year: 2017
Language: de
Court: BE_VG
Chamber: BE_VG_001
Canton: BE
Region: Espace_Mittelland
Law Area: 

Sachverhalt:
A.
Der Verein «A._» [...] bezweckt im Wesentlichen die Förderung der Umsetzung der Menschenrechte, die Sensibilisierung für Menschenrechtsfragen sowie den Aufbau von Dienstleistungen für und den Informationsaustausch mit national oder international im Bereich der Menschenrechte tätigen Organisationen und Bewegungen. Diese Zwecke werden mittels Projekten und einer gezielten Öffentlichkeitsarbeit verfolgt. Mit Gesuch vom 12. Februar 2016 beantragte A._ bei der Polizei- und Militärdirektion des Kantons Bern (POM) die Zusicherung eines Beitrags in der Höhe von insgesamt Fr. 75ʹ000.-- aus dem Lotteriefonds an das Pilotprojekt «Unabhängige Beratungsstelle für Menschen im Freiheitsentzug und ihre Angehörigen» (nachfolgend: Pilotprojekt). Die POM wies dieses Gesuch mit Verfügung vom 8. April 2016 ab.
B.
Dagegen hat A._ am 3. Mai 2016 Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhoben und beantragt, die angefochtene Verfügung sei aufzuheben und es sei ihm der nachgesuchte Beitrag zuzusprechen. Eventuell sei ihm ein Beitrag im Umfang der ausgewiesenen externen Projektkosten von Fr. 66ʹ750.-- zuzusprechen. Subeventuell sei die Sache zur  des Sachverhalts an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Mit Beschwerdeantwort vom 6. Juli 2016 beantragt die POM Abweisung der Beschwerde.
Die Beteiligten haben in der Folge nochmals zur Sache Stellung  und an ihren Begehren festgehalten.
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 23.03.2017, Nr. 100.2016.136U, Seite 3

Erwägungen:
1.
1.1 Das Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung der Beschwerde als letzte kantonale Instanz gemäss Art. 74 Abs. 1 i.V.m. Art. 76 und 77 des Gesetzes vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege (VRPG; BSG 155.21) zuständig (vgl. auch Art. 43 Abs. 1 des Lotteriegesetzes vom 4. Mai 1993 [LotG; BSG 935.52]). Der Beschwerdeführer hat am  Verfahren teilgenommen, ist durch die angefochtene  besonders berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung (Art. 79 Abs. 1 VRPG). Auf die form- und  eingereichte Beschwerde ist einzutreten.
1.2 Das Verwaltungsgericht überprüft die angefochtenen Verfügung auf Rechtsverletzungen hin (Art. 80 VRPG).
2.
2.1 Lotteriegelder sind ausschliesslich für gemeinnützige oder  Zwecke zu verwenden (vgl. Art. 3 und 5 des Bundesgesetzes vom 8. Juni 1923 betreffend die Lotterien und die gewerbsmässigen Wetten [SR 935.51; nachfolgend: LG] i.V.m. Art. 26 der Interkantonalen  vom 7. Januar 2005 über die Aufsicht sowie die Bewilligung und Ertragsverwendung von interkantonal oder gesamtschweizerisch  Lotterien und Wetten [nachfolgend: IVLW; BSG 945.4-1]). Jeder Einsatz von Lotteriegeldern setzt eine Rechtsgrundlage im Lotteriegesetz voraus (Art. 34 Abs. 1 LotG). Die von Swisslos überwiesenen  fallen in den Lotteriefonds (Art. 45 Abs. 1 LotG; vgl. auch Art. 36 Abs. 1 LotG). Die Mittel aus dem Lotteriefonds werden einerseits (direkt) für die in Art. 46 Abs. 2 LotG aufgeführten Zwecke verwendet, namentlich für kulturelle Einrichtungen, Veranstaltungen und Publikationen, , Heimat-, Natur- und Umweltschutz, Katastrophen- und  sowie für (weitere) gemeinnützige und wohltätige Vorhaben;  werden damit der Sportfonds und der Kulturförderungsfonds gemäss
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der Kulturförderungsgesetzgebung gespeist (vgl. Art. 45 Abs. 2 LotG; zum Ganzen BVR 2013 S. 183 E. 2.1, 2012 S. 109 E. 2.1 f., 2012 S. 121 E. 3.1 ff.).
2.2 Der Lotteriefonds wird von der POM verwaltet (Art. 46 Abs. 1 LotG). Sie beschliesst über die Ablehnung von Gesuchen und im Rahmen ihrer Finanzkompetenz über die Bewilligung von Beiträgen (Art. 42 Abs. 1 LotG). Die Verwendung von Lotteriegeldern zur Erfüllung öffentlich-rechtlicher gesetzlicher Verpflichtungen von Gemeinwesen oder von Privaten ist  (Art. 34 Abs. 2 LotG); Vorhaben, die nach der Gesetzgebung aus ordentlichen Mitteln eines Gemeinwesens unterstützt werden können, dürfen indes mit Lotteriegeldern (mit)finanziert werden, soweit das Gesetz das Gemeinwesen nicht zur Übernahme der Kosten verpflichtet (Art. 34 Abs. 3 LotG). Die Ausrichtung eines Beitrags wird in der Regel von einer möglichst breit abgestützten Finanzierung und angemessenen  abhängig gemacht (Art. 48 Abs. 3 LotG). Wiederkehrende  sowie Beiträge an den Betrieb von Einrichtungen werden grundsätzlich nicht gewährt (vgl. Art. 48 Abs. 4 LotG). Ergänzend sind in Art. 35 der  vom 20. Oktober 2004 (LV; BSG 935.520) weitere Grundsätze für die Ausrichtung von Beiträgen aus dem Lotteriefonds : So sind Mittel aus dem Lotteriefonds in erster Linie für Vorhaben mit bleibendem Wert einzusetzen (Art. 35 Abs. 1 LV). Starthilfebeiträge werden dementsprechend nur gewährt, wenn die Fortführung des Vorhabens  ist (vgl. Art. 35 Abs. 3 LV). Der Beitragssatz beträgt in der Regel  40 Prozent der anrechenbaren Kosten, wobei für Vorhaben von  Bedeutung der Beitragssatz erhöht werden kann (vgl. Art. 35 Abs. 4 LV).
2.3 In dem von der POM erlassenen «Merkblatt für Gesuchsteller zur Einreichung von Beitragsgesuchen an den Lotteriefonds» (nachfolgend: Merkblatt) werden diese Bestimmungen wie folgt konkretisiert:
«Grundsatz:
Der Lotteriefonds unterstützt einmalig besondere Vorhaben (Projekte) von gemeinnützigen oder wohltätigen Organisationen, die einer  breiten Öffentlichkeit zu Gute kommen, zeitlich befristet und  klar definiert sind und für deren Umsetzung der Gesuchsteller auf finanzielle Unterstützung angewiesen ist.
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Allgemeines:
- [...]
- Das Vorhaben muss einem der gesetzlichen Zuwendungsbereiche zugeordnet werden können: Kultur – Denkmalpflege – Heimatschutz – Naturschutz – Umweltschutz – Katastrophenhilfe –  – Wissenschaft – Tourismus - öffentlicher Verkehr –  – gemeinnützige und wohltätige Vorhaben.
- Gesuchsteller: Es werden Stiftungen und Vereine unterstützt. -rechtliche Körperschaften können unterstützt werden, sofern das Vorhaben nicht zu den von Gesetzes wegen zu erfüllenden  gehört (öffentlich-rechtliche Verpflichtungen). Grundsätzlich nicht unterstützt werden gewinnorientierte Unternehmungen (AGs, GmbHs) und Vorhaben von Privatpersonen.
- [...]
- Beiträge werden an Vorhaben von bleibendem Wert ausgerichtet.
- [...]
[...]
Berechnung des Beitrages:
- Der Lotteriefonds unterstützt Vorhaben subsidiär. Der Gesuchsteller muss eine möglichst breit abgestützte Finanzierung und  Eigenleistungen vorweisen können (Finanzierungsplan).
- [...]
- Anrechenbare Kosten: Grundsätzlich sind die dem Gesuchsteller  entstehenden Kosten für ein Vorhaben von bleibendem Wert . Nicht anrechenbar sind interne Personal- und , Werbe- und Marketingkosten, Kosten für den Kauf von  und Liegenschaften, allgemeine Betriebskosten, Gebühren sowie Kosten für den laufenden Unterhalt von Gebäuden. [...]
- [...]
[...]»
2.4 Auf die Ausrichtung von Beiträgen aus dem Lotteriefonds besteht kein Rechtsanspruch (vgl. Art. 27 IVLW; Art. 34 Abs. 5 LotG). Sind die Voraussetzungen bzw. Bedingungen für eine Beitragsgewährung im  erfüllt, entscheidet die zuständige Behörde nach pflichtgemässem Ermessen, ob und wenn ja in welcher Höhe ein Beitrag aus dem  ausgerichtet wird (sog. Entschliessungs- und ). Die massgebenden Rechtsnormen legen mithin nur bestimmte, für die Gesuchsbeurteilung bedeutsame Kriterien und Gesichtspunkte fest, ohne dass eine behördliche Verpflichtung besteht, bei Erfüllung dieser  dem Gesuch zu entsprechen (BVR 2013 S. 183 E. 2.1, 2012 S. 109 E. 2.4, 2012 S. 121 E. 3.6, je mit Hinweisen).
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3.
3.1 Mit dem Pilotprojekt beabsichtigt der Beschwerdeführer, Personen im Freiheitsentzug sowie ihren Angehörigen im Kanton Bern Zugang zu einer unabhängigen (Rechts-)Beratungsstelle zu schaffen. Diese soll  sowie ergänzend zu den bestehenden Strukturen wirken und sich dafür einsetzen, dass die Rechte der inhaftierten Personen nur so weit  werden, als der Freiheitsentzug und das Zusammenleben in einer Hafteinrichtung es erfordern. Weiter soll der Austausch zwischen den  Personen und den Vollzugsbehörden sowohl in rechtlicher als auch in persönlicher Hinsicht erleichtert werden. Die Dauer des  beträgt drei Jahre (ursprünglich vorgesehen von September 2016 bis August 2019; vgl. zum Ganzen Projektdossier, in Vorakten POM [act. 6A] pag. 4 ff. [nachfolgend: Projektdossier]).
3.2 Die Vorinstanz hat erwogen, das Pilotprojekt sei weder , da es nur einem eingeschränkten Nutzerkreis zugutekomme, noch sei es wohltätig. Wohltätigkeit setze voraus, dass sich die Betroffenen  Beratungsmöglichkeiten nicht leisten könnten oder keine solche bestünden. Jede mittellose Person im Kanton Bern habe indes von  wegen Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege, sofern das  nicht aussichtslos erscheine. Zudem sehe die Gesetzgebung über den Straf- und Massnahmenvollzug vor, dass die Insassinnen und Insassen für die Lösung ihrer persönlichen, wirtschaftlichen und seelsorgerischen  die entsprechenden Dienste der Vollzugseinrichtung in Anspruch nehmen könnten. Da mithin bereits genügend verwaltungsinterne und - Anlaufstellen bestünden, sei das Pilotprojekt auch nicht wohltätig. Das Gesuch scheitere im Wesentlichen jedoch bereits daran, dass der überwiegende Teil der ausgewiesenen Kosten Personal- und  darstelle, die im Rahmen der Beitragsermittlung nicht berücksichtigt werden könnten. – Der Beschwerdeführer hält der POM vor, sie habe sich zu wenig mit dem Projektdossier auseinandergesetzt und insofern den rechtserheblichen Sachverhalt unvollständig ermittelt. Sie verkenne, dass im Rahmen des Straf- und Massnahmenvollzugs die unentgeltliche Rechtspflege wegen Aussichtslosigkeit der Begehren selten gewährt werde und die Rechtsberatung nicht mitumfasse. Keines der bestehenden Ange-
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bote für inhaftierte Personen würde diese Dienstleistung abdecken, womit die von der Vorinstanz definierten Kriterien der Wohltätigkeit erfüllt wären. Das Pilotprojekt verfolge mit der Förderung von Menschenrechten und -rechtstaatlichen Grundprinzipien jedoch nicht wohltätige , sondern bringe einen gewichtigen gesamtgesellschaftlichen Nutzen und müsse insofern als gemeinnützig anerkannt werden. Bei den  Kosten handle es sich um Aufwendungen, die buchhalterisch und organisatorisch klar vom übrigen Betrieb abgegrenzt worden seien. Auch die geltend gemachten Personal- und Betriebskosten seien . Wenn die POM diese Kosten nicht berücksichtige, handle sie , zumal bei zahlreichen mit Mitteln des Lotteriefonds unterstützten Projekten Betriebs- und Personalkosten angefallen und (vermutlich)  worden seien. Doch selbst wenn nur die externen Kosten des  berücksichtigt werden könnten, hätte dies zu einer Gutheissung des Gesuchs im Umfang von Fr. 66ʹ750.-- führen müssen.
4.
Zu prüfen ist zunächst, ob die POM das Pilotprojekt zu Recht als weder gemeinnützig noch wohltätig beurteilt hat (vgl. angefochtene Verfügung Ziff. II/4).
4.1 Einnahmen aus Lotterien dürfen ausschliesslich für gemeinnützige oder wohltätige Zwecke verwendet werden (vorne E. 2.1, auch zum ). Gemäss Art. 26 IVLW bestimmen die Kantone die Kriterien, die die Verteilinstanz für die Unterstützung gemeinnütziger und wohltätiger Projekte anwenden muss. Betreffend die im Lotteriefonds verbleibenden Mittel hat der kantonale Gesetzgeber in Art. 46 Abs. 2 LotG mögliche  aufgeführt. Die Vielfalt der namentlich genannten  Vorhaben zeigt auf, dass im kantonalen Lotterierecht die Begriffe der Gemeinnützigkeit und Wohltätigkeit weit zu verstehen sind (vgl. auch hinten E. 4.6). Dieses Begriffsverständnis ist mit den Vorgaben des LG vereinbar. Der historische Gesetzgeber wollte den Kantonen  in Bezug auf die Umschreibung des gemeinnützigen und  Zwecks, bei der Auswahl der verschiedenen unterstützungswürdigen
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Vorhaben und bei der Bemessung der Höhe der Ausgaben die nötige  belassen (Botschaft des Bundesrats zum Entwurfe eines  betreffend die Lotterien und lotterieähnlichen Unternehmungen [nachfolgend: Botschaft LG], in BBl 1918 IV 333 ff., 345; BGer 1C_493/2009 vom 3.3.2010, in ZBI 2010 S. 693 E. 7.4 mit Hinweisen; vgl. auch BGE 118 Ia 46 E. 5c). Begrenzt wird dieser Spielraum bei der  der Gemeinnützigkeit und der Wohltätigkeit lediglich durch das Verbot, Lotterien zu fiskalischen Zwecken durchzuführen. Lotteriegelder dürfen daher nicht zur Erfüllung öffentlich-rechtlicher gesetzlicher  verwendet werden, d.h. für die Finanzierung von Aufgaben, deren Erfüllung dem Kanton gesetzlich vorgeschrieben ist (Willy Stähelin, Das Bundesgesetz betreffend die Lotterien und die gewerbsmässigen Wetten vom 8. Juni 1923 als Strafgesetz, Diss. Zürich 1941, S. 146 f.).
4.2 Für die Auslegung und Abgrenzung der unbestimmten Begriffe der Gemeinnützigkeit und Wohltätigkeit lassen sich aus den Materialien zum LG nur wenige Hinweise entnehmen. Im bundesrätlichen Entwurf zum LG war nur von Gemeinnützigkeit die Rede. Die «wohltätigen Zwecke» wurden erst im Ständerat auf Antrag der vorberatenden Kommissionen ins Gesetz aufgenommen, um auch die Fälle erfassen zu können, bei denen es um die Unterstützung einer einzelnen oder einzelner in Not geratener Personen (z.B. Kunstschaffende) geht (Sten. Bull. S 1921 S. 82; Botschaft LG, a.a.O., S. 358; Georg Müller, Aktuelle Rechtsfragen des Lotteriewesens, in ZBI 1988 S. 141 ff., 150 f. mit Hinweisen). Mit Blick auf die  lassen sich die beiden Begriffe (wenn überhaupt) insofern  abgrenzen, als die Gemeinnützigkeit den Oberbegriff bildet, der sich auf das Gemeinwohl, d.h. auf die Hebung des geistigen und sittlichen Wohls, die Förderung idealer Bestrebungen im Interesse der Allgemeinheit bezieht, während sich die Wohltätigkeit auf einen engeren Personenkreis beschränken kann und die Milderung der Notlage von Einzelnen oder  Gruppen von Bedürftigen bezweckt (vgl. Georg Müller, a.a.O., S. 150 mit Hinweis auf Hans-Rudolf Kurz, Bemerkungen zum Begriff der «Gemeinnützigkeit» im Sinne des Bundesratsbeschlusses vom 28. Februar 1941 über Sammlungen zu wohltätigen und gemeinnützigen Zwecken, in Schweizerische Zeitschrift für Gemeinnützigkeit 1944 S. 253 ff., 258 mit Hinweisen). Mit gemeinnützigen und wohltätigen Zwecken sind im Lotterie-
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recht demnach Vorhaben gemeint, die uneigennützig sind und damit nicht den persönlichen Interessen der Beteiligten, sondern der Förderung der Allgemeinheit oder der Milderung der Notlage eines eingeschränkteren Destinatärkreises dienen (vgl. Georg Müller, a.a.O., S. 151 f. mit ).
4.3 Von dieser Begriffsdefinition und -abgrenzung scheint auch der  Gesetzgeber auszugehen. In Bezug auf die Verwendung der Mittel aus dem Lotteriefonds hat er den Begriff der Wohltätigkeit jedoch insofern eingeschränkt, als die Unterstützung von Einzelpersonen ausgeschlossen bleiben soll. Bedürftige Einzelpersonen müssen sich vielmehr an die  Institutionen wenden (Vortrag der Polizeidirektion betreffend das , in Tagblatt des Grossen Rates 1992, Beilage 63, S. 11). Die nicht abschliessende Auflistung zulässiger Verwendungszwecke in Art. 46 Abs. 2 LotG endet mit dem Hinweis auf (weitere) gemeinnützige und  Vorhaben, Institutionen und Vereine (Bst. m). Strittig ist, ob das  des Beschwerdeführers gestützt auf diese (Auffang-)Bestimmung mit Geldern aus dem Lotteriefonds unterstützt werden kann.
4.4 Die im Rahmen des Pilotprojekts geplante Beratungsstelle soll  im Freiheitsentzug sowie ihren Angehörigen insbesondere bei  Fragestellungen Unterstützung bieten. Sie will wenn nötig bei  intervenieren und Mediationen ermöglichen. Daneben ist der Aufbau eines Netzwerks mit Personen aus verschiedenen Fachgebieten (nebst Recht auch Medizin, Psychologie, Sozialarbeit und Seelsorge) vorgesehen (vgl. Projektdossier pag. 4 f., 15 f.). Der Beschwerdeführer hat zur  des Bedarfs nach einer solchen Beratungsstelle mit zahlreichen  und Organisationen, die sich mit Fragen rund um den Straf- und Massnahmenvollzug befassen, Gespräche geführt. Insbesondere die  Anwälte bejahten ein Bedürfnis nach einer ergänzenden  der Rechtsberatung und -vertretung, da Gesuche um unentgeltliche Rechtspflege von Personen im Straf- oder Massnahmenvollzug oft  seien. Auch die Menschenrechtsorganisation Amnesty International hat eine entsprechende Nachfrage festgestellt, der sie mangels  nicht entsprechen könne (vgl. Projektdossier pag. 11). Eine aus  bestehende Begleitgruppe soll die Beratungsstelle bei ihrer stra-
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tegischen Ausrichtung unterstützen und ihr zu einer guten Vernetzung . Die Beratungsstelle versteht sich als Vermittlerin zwischen den  und Insassen und den Behörden (vgl. Projektdossier pag. 16). Sie hat die Abteilung Straf- und Massnahmenvollzug des Amtes für  und Betreuung der POM (seit 1.8.2016: Bewährungs- und  des Amtes für Justizvollzug; Art. 2 Abs. 1 Bst. c der  über die Organisation und die Aufgaben der Polizei- und  [OrV POM; BSG 152.221.141]) über ihr Projekt informiert; der Leiter der Abteilung hat davon «wohlwollend» Kenntnis genommen und seine Unterstützung zugesagt (Absichtserklärung vom 13.1.2016, in  POM [act. 6A] pag. 21).
4.5 Die POM hat in der angefochtenen Verfügung erwogen, gemäss ihrer Praxis setze die Gemeinnützigkeit im Lotterierecht voraus, dass eine breite Öffentlichkeit aus der Verwendung der Mittel einen Nutzen ableiten könne, sofern sie diesen Nutzen in Anspruch nehmen wolle. Die Anzahl inhaftierter Personen sei im Vergleich zur breiten Öffentlichkeit bescheiden, was gegen die Gemeinnützigkeit des Vorhabens spreche (angefochtene Verfügung Ziff. II/4). In der Beschwerdeantwort führt die POM dazu weiter aus, dass für die Annahme der Gemeinnützigkeit eine erkennbare  der Allgemeinheit gegeben sein müsse. Dies sei nicht der Fall, wenn der Kreis der geförderten Personen fest abgeschlossen oder infolge seiner Abgrenzung – insbesondere nach räumlichen oder beruflichen Kriterien – dauernd nur sehr klein sein könne. Bei den Personen im Straf- oder  handle es sich um einen «sowohl räumlich als auch nach persönlichen Merkmalen» klar definierten Kreis und eine im Verhältnis zur Gesamtbevölkerung (dauerhaft) sehr kleine Anzahl Personen (vgl.  S. 2). Der Beschwerdeführer hält dem entgegen, dass die Förderung der Menschenrechte zugunsten von Personen im  zwar unmittelbar nur einer begrenzten Anzahl Menschen diene.  habe das Pilotprojekt aber einen gewichtigen gesamtgesellschaftlichen Nutzen. Durch die Beratungsstelle würden zum einen «die Grundrechte einer marginalisierten sozialen Gruppe gestärkt» und zum andern «die  Anstaltsleitungen und Behörden im Hinblick auf systemisch  Schwachstellen im Grundrechtsschutz sensibilisiert». Damit werde
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«ein Beitrag zu einem grundrechtskonformen Straf- und  gewährleistet» (Beschwerde Ziff. 16).
4.6 Die Beurteilung des Pilotprojekts durch die Vorinstanz beruht  der Auffassung des Beschwerdeführers nicht auf einer unvollständigen Ermittlung des Sachverhalts (vgl. vorne E. 3.2), sondern auf ihrem  Verständnis von Gemeinnützigkeit. Die Konkretisierung dieses Begriffs durch die POM wirft die Frage auf, ob ein mit Geldern aus dem Lotteriefonds finanziertes Vorhaben unmittelbar einer breiten Öffentlichkeit dienen bzw. zu einer unmittelbar erkennbaren Förderung der Allgemeinheit führen müsse, um als gemeinnützig anerkannt zu werden. Die in Art. 46 Abs. 2 Bst. a-l LotG genannten Verwendungszwecke stehen einem solchen Begriffsverständnis klar entgegen. So profitiert von der «Verkehrswerbung und Förderung des Tourismus» (Bst. i) unmittelbar nur eine begrenzte  Unternehmen und im Tourismus tätige Personen; mittelbar kommen diese Investitionen einer grösseren Allgemeinheit zugute. Dasselbe gilt für die «allgemeine regionale Wirtschaftsförderung» (Bst. l). Von Publikationen und wissenschaftlichen Projekten (Bst. h) profitiert die breite Öffentlichkeit oft auch nur mittelbar, richten sich diese – obwohl von allgemeinem  – nicht selten an ein bestimmtes Fachpublikum. Weiter kann je nach Art einer kulturellen Veranstaltung oder Publikation (vgl. Bst. a) auch bei diesem Verwendungszweck der Kreis der unmittelbar Interessierten auf eine begrenzte Anzahl Personen beschränkt sein. Trotzdem handelt es sich dabei um gemeinnützige Vorhaben. Dass der kantonale Gesetzgeber die Gemeinnützigkeit im Lotterierecht weit verstanden haben will und ein begrenzter (unmittelbarer) Destinatärkreis die Gemeinnützigkeit nicht von vornherein ausschliesst, zeigen nicht zuletzt die möglichen  von Lotteriegeldern, die über den Sportfonds an einzelne  ausbezahlt werden (z.B. Beiträge für die Anschaffung von , Förderbeiträge an den Leistungssport, Beiträge für Veranstaltungen und Wettkämpfe; vgl. Art. 9 ff. der Sportfondsverordnung vom 24. März 2010 [SpfV; BSG 437.63]; vgl. auch Vortrag des Regierungsrats zur  des Lotteriegesetzes, in Tagblatt des Grossen Rates 2011,  10, S. 4 f. Ziff. 3.2). Dasselbe weite Begriffsverständnis muss auch bei der Anwendung von Art. 46 Abs. 2 Bst. m LotG gelten. Es ginge nicht an,
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denselben Begriff hier anders zu konkretisieren als im übrigen .
4.7 Das geplante Hilfsangebot richtet sich mit den im Kanton Bern  und ihren Angehörigen in der Tat nur an einen kleinen Teil der Bevölkerung. Dabei handelt es aber nicht um einen dauerhaft , sondern grundsätzlich offenen Destinatärkreis, kann doch potenziell jede Person von einem Freiheitsentzug betroffen sein (vgl. zur  enger gefassten Gemeinnützigkeit im Steuerrecht statt vieler: Peter Locher, Kommentar zum DBG, II. Teil, 2004, Art. 56 N. 77 ff., insb. 87). Zudem macht der Beschwerdeführer zu Recht geltend, dass die Förderung der Interessen einer Randgruppe und damit eines schwächeren Teils der Gesellschaft im Interesse der Allgemeinheit liegt und (mittelbar) einen  Nutzen erzeuge. Dem Projektdossier kann  werden, dass sich der Beschwerdeführer eingehend mit den  Hilfsleistungen auseinandergesetzt und das Bedürfnis nach  ergänzenden Angebot seriös abgeklärt hat (vgl. vorne E. 4.4). Da das Vorhaben uneigennützig betrieben werden soll (vgl. Beilage zum  pag. 20), erfüllt es die Voraussetzungen der Gemeinnützigkeit. Ob es auch wohltätig ist, kann dabei offenbleiben.
5.
Die POM ist sodann der Auffassung, dass der überwiegende Teil der budgetierten Kosten aus Personal- und Betriebskosten der  Organisation bestehe, die bei der Beitragsermittlung nicht  werden könnten (vgl. angefochtene Verfügung Ziff. II/5).
5.1 Die Vorinstanz hat die Berechnung der anrechenbaren Kosten  des Merkblatts vorgenommen (vorne E. 2.3). Beim Merkblatt handelt es sich um eine sog. Verwaltungsverordnung, deren Hauptfunktion darin besteht, im Sinn einer behördlichen Meinungsäusserung über den Vollzug der anwendbaren Bestimmung eine einheitliche, gleichmässige und  Praxis sicherzustellen. Nach der Praxis des Verwaltungsgerichts ist eine Verwaltungsverordnung trotz mangelnder Gesetzeskraft zu , wenn und soweit deren Anwendung nicht gegen gesetzliche Bestim-
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mungen verstösst und eine einzelfallgerechte Auslegung der anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen zulässt bzw. eine überzeugende und  Konkretisierung der rechtlichen Vorgaben darstellt (vgl. dazu BVR 2013 S. 183 E. 3.3, 2012 S.193 E. 3.2.2, je mit Hinweisen). Gemäss Merkblatt können grundsätzlich nur die der Gesuchstellerin oder dem  extern entstehenden Kosten für ein Vorhaben von bleibendem Wert berücksichtigt werden. Nicht anrechenbar sind insbesondere interne Personal- und Sachkosten, Werbe- und Marketingkosten, allgemeine  und Gebühren sowie Kosten für den laufenden Unterhalt von Gebäuden. Diese Umschreibung und Abgrenzung der anrechenbaren Kosten ist sachlich nachvollziehbar und stellt eine überzeugende und  Konkretisierung des Begriffs «Betrieb von Einrichtungen» gemäss Art. 48 Abs. 4 LotG bzw. «Vorhaben mit bleibendem Wert» gemäss Art. 35 Abs. 1 LV dar (vgl. vorne E. 2.2).
5.2 Der beantragte Betrag in der Höhe von Fr. 75ʹ000.-- entspricht  Anteil von 26 % der Gesamtkosten von rund Fr. 290ʹ000.-- (vgl. auch angefochtene Verfügung Ziff. I/3). Er beruht auf folgender  (Beilage zum Projektdossier pag. 20):
Aufwand [in Fr.] 2016 2017 2018 2019 Total
Aufwand A._
Vorprojekt: Bedarfsabklärung / Fundraising: 140 Stunden à Fr. 50.--
7ʹ000 0 0 0 7ʹ000
Projektleitung und -durchführung: 12 Monate, 50 % Pensum (inkl. Sozialversicherungen)
11ʹ500 46ʹ000 46ʹ000 34ʹ500 138ʹ000
Sekretariat (15 %) 2ʹ900 11ʹ600 11ʹ600 8ʹ700 34ʹ800 Spesen 250 1ʹ000 1ʹ000 750 3ʹ000 Geschäftsleitung: Beratung und strategische Planung (60 Stunden à Fr. 80.--)
1ʹ700 4ʹ800 4ʹ800 3ʹ600 14ʹ900
Overhead: Buchhaltung, Infrastruktur und Material 1ʹ200 9ʹ000 9ʹ000 6ʹ000 25ʹ200 Rechtsvertretung durch Anwälte / Anwältinnen
Fall à 20 Stunden (Stundenansatz Fr. 180.--): 2017: 3x / 2018: 4x / 2019: 3x
0 11ʹ800 14ʹ400 11ʹ800 38ʹ000
Spesen 0 1ʹ000 1ʹ000 750 2ʹ750
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Übriger Aufwand 0 Dolmetschende und Übersetzungen 0 5ʹ000 6ʹ000 4ʹ000 15ʹ000 Aufbau / Unterhalt Datenbank für Beratungsfälle 0 4ʹ000 1ʹ000 1ʹ000 6ʹ000 Externe Evaluation 5ʹ000 5ʹ000 Total Aufwand 24ʹ550 94ʹ200 99ʹ800 71ʹ100 289ʹ650
Finanzierungsplan
Eigenleistungen
Vorprojekt und strategische Beratung 7ʹ000 5ʹ000 5ʹ000 5ʹ000 22ʹ000 Beiträge 0 Lotteriefonds 12ʹ500 25ʹ000 25ʹ000 12ʹ500 75ʹ000 Weitere Stiftungen 5ʹ050 64ʹ200 69ʹ800 53ʹ600 192ʹ650 Total Ertrag 24ʹ550 94ʹ200 99ʹ800 71ʹ100 289ʹ650
5.3 Die Vorinstanz ist bei der Kostenausscheidung vom Grundsatz , dass Auslagen für «Vorbereitungsarbeiten, , Hilfskosten etc.» vom Lotteriefonds nicht übernommen werden, obwohl sie für die Realisierung eines Pilotprojekts unabdingbar seien. Aus diesem Grund seien die Kosten für «Bedarfsabklärung/Fundraising» (Fr. 7ʹ000.--) sowie «Spesen» (Fr. 3ʹ000.--) nicht anrechenbar. Die  «Projektleitung und -durchführung» (Fr. 138ʹ000.--), «Sekretariat» (Fr. 34'800.--) und «Geschäftsleitung» (Fr. 14ʹ900.--) sowie «» (Fr. 25ʹ200.--) stellten betriebliche Aufwendungen dar, welche vom Beschwerdeführer als Eigenleistungen im Sinn von Art. 48 Abs. 3 LotG zu erbringen seien. Bei den Positionen «Dolmetschende und Übersetzungen» (Fr. 15ʹ000.--) sowie «Externe Evaluation» (Fr. 5ʹ000.--) handle es sich um «Hilfskostenstellen» zur Unterstützung der Rechtsberatung bzw. des  als solches. Der «Aufbau und Unterhalt einer Datenbank für » (Fr. 6ʹ000.--) stelle ein betriebliches Erfordernis gemäss Art. 48 Abs. 4 LotG dar und sei ebenfalls nicht anrechenbar. Lediglich die  für «Rechtsvertretung durch Anwälte/Anwältinnen» (Fr. 38ʹ000.--) könnten als externe Kosten für die Beitragsermittlung berücksichtigt , jedoch ohne die dazugehörigen «Spesen» (Fr. 2ʹ750.--; vgl.  Verfügung E. 5; Beschwerdeantwort S. 4; Eingabe POM vom 11.8.2016 Ziff. 4).
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5.4 Der Beschwerdeführer weist darauf hin, dass sämtliche  Projektkosten von den weiteren Aktivitäten des Vereins und den  Kosten klar abgegrenzt seien. Er verkennt dabei jedoch, dass  auf die rechtlichen Grundlagen nicht alle projektbedingten Kosten als anrechenbare Kosten berücksichtigt werden können. Mit deren  im Merkblatt setzt er sich nicht auseinander (vgl. vorne E. 5.1). Gründe, weshalb die dort aufgeführten Kriterien hier nicht massgebend sein sollen, sind keine ersichtlich, weshalb die verschiedenen  nachfolgend anhand der Vorgaben des Merkblatts zu beurteilen sind:
5.4.1 Unbestritten ist einzig die Position «Rechtsvertretung durch /Anwältinnen» (Fr. 38ʹ000.--): Diese Auslagen sind als extern  Kosten bei der Beitragsermittlung zu berücksichtigen.
5.4.2 Die unter den Titeln «Aufwand A._» (Fr. 222ʹ900.--) und «Eigenleistungen» (Fr. 22ʹ000.--) budgetierten Kosten hat die Vorinstanz in Übereinstimmung mit den Vorgaben des Merkblatts als interne Kosten , was nicht zu beanstanden ist.
5.4.3 Umstritten ist die Position «Aufbau/Unterhalt Datenbank für » (Fr. 6ʹ000.--): Die Vorinstanz ordnet sie den internen Kosten zu, für den Beschwerdeführer handelt es sich dabei um einen wichtigen  des Pilotprojekts. Die beabsichtigte Dokumentation zeugt wie  Auswertung von der Seriosität des Vorhabens. Die Datenbank dient aber nicht den Hilfesuchenden direkt, sondern der effizienten Projektarbeit. Die erfassten Fälle werden ausgewertet und «in einem Bericht zugänglich gemacht» (Projektdossier pag. 16). Insofern handelt es sich dabei in erster Linie um ein internes Arbeitsinstrument, weshalb die Vorinstanz die  Auslagen zu Recht unberücksichtigt gelassen hat.
5.4.4 Ebenfalls im Grundsatz nachvollziehbar ist die  der unter «Rechtsvertretung durch Anwälte/Anwältinnen»  Spesen (Fr. 2ʹ750.--), der Positionen «Dolmetschende und » (Fr. 15ʹ000.--) und «Externe Evaluation» (Fr. 5ʹ000.--). Zwar fallen diese Kosten extern an, doch dienen sie als sog. «Hilfskosten» einzig der Unterstützung der Rechtsberatung bzw. des Pilotprojekts und schaffen grundsätzlich keine bleibenden Werte. Soweit die Beratungsstelle jedoch
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 23.03.2017, Nr. 100.2016.136U, Seite 16
losgelöst von rechtlichen Fragestellungen Übersetzungshilfe anbieten will (vgl. Projektdossier pag. 16), handelt es sich dabei um ein eigentliches Projektziel und damit um grundsätzlich anrechenbare externe Kosten. Wie hoch der unter diesem Aspekt zu berücksichtigende Kostenanteil wäre, kann mit Blick auf das Folgende offenbleiben.
5.5 Der Beschwerdeführer wirft der Vorinstanz auch vor, die  der anrechenbaren Kosten rechtsungleich zu handhaben ( Ziff. 19). Er stützt sich dabei auf die Liste der im Jahr 2014 mit Lotteriegeldern unterstützten Projekte (Beschwerdebeilage 6), wobei er die angebliche Ungleichbehandlung jedoch weder begründet noch belegt. Es liegen keinerlei Anhaltspunkte vor, dass die POM in einzelnen oder  Fällen von ihrer Praxis der Kostenermittlung abgewichen ist. Zu Recht weist sie im Übrigen darauf hin, dass aus der Bezeichnung der  Projekte nicht geschlossen werden könne, dass interne Kosten  worden seien (vgl. Beschwerdeantwort Ziff. 4). Eine  Behandlung kann auch nicht darin erblickt werden, dass in einem  Projekt der Aufbau einer Homepage, die sich anders als die  des Beschwerdeführers an Hilfesuchende direkt richtet, mit Mitteln aus dem Lotteriefonds unterstützt worden ist (vgl. Eingabe POM vom 11.8.2016 Ziff. 4). Die Rüge der Verletzung des  erweist sich nach dem Gesagten als unbegründet.
5.6 Die anrechenbaren Kosten betragen somit mindestens Fr. 38ʹ000.-- (Position «Rechtsvertretung durch Anwälte/Anwältinnen») und höchstens Fr. 53ʹ000.-- (Positionen «Rechtsvertretung durch Anwälte/Anwältinnen» sowie «Dolmetschende und Übersetzungen»). Der Beschwerdeführer  (vgl. Eventualbegehren und dessen Begründung), dass der  maximal 40 Prozent der anrechenbaren Kosten beträgt (vgl. Art. 35 Abs. 4 LV). Das hier zu beurteilende Pilotprojekt könnte daher im Umfang von Fr. 15ʹ200.-- bis höchstens Fr. 21ʹ200.-- unterstützt werden.
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 23.03.2017, Nr. 100.2016.136U, Seite 17
6.
6.1 Da die POM das Gesuch wegen fehlender Gemeinnützigkeit bzw. Wohltätigkeit abgewiesen hat, musste sie nicht prüfen, ob der Zusprechung von Mitteln aus dem Lotteriefonds (in beschränktem Umfang; vgl. E. 5 ) allenfalls weitere rechtliche Schranken im Weg stehen. Zwar hat sie unter Hinweis auf die Möglichkeit der unentgeltlichen Rechtspflege und die Verpflichtung der Behörden, einen wirksamen Rechtsschutz gegen  im Vollzug zu gewähren, nachträglich auch das Verbot der Verwendung von Lotteriegeldern zur Erfüllung öffentlich-rechtlicher  Verpflichtungen angesprochen (vgl. Art. 34 Abs. 2 LotG;  S. 3). Der Beschwerdeführer wirft den Behörden aber nicht  in dem sensiblen Bereich des Grundrechtsschutzes von Personen im Straf- und Massnahmenvollzug vor, sondern will gezielt ein über den rechtlich garantierten Rechtsschutz hinausgehendes Angebot schaffen, bei dem die Rechtsberatung nur eine von mehreren geplanten Aktivitäten  (vgl. Projektdossier pag. 14 ff.). Ob nach der Praxis der Vorinstanz solche über die gesetzlichen Verpflichtungen hinausgehenden Projekte generell von der Beitragsgewährung ausgeschlossen sind bzw. wo  die Grenze zwischen unterstützungswürdigen und nicht  Gesuchen verläuft, geht aus der Stellungnahme der POM nicht hervor (vgl. dazu BVR 2012 S. 109 E. 3.4).
6.2 Weiter stellt sich die Frage, ob ein Pilotprojekt wie das vorliegende gestützt auf Art. 35 Abs. 3 LV nur dann mit Mitteln aus dem Lotteriefonds finanziert werden kann, wenn dessen Fortführung bzw. Finanzierung über die Pilotphase hinaus gesichert ist, zumal die beschränkten Mittel des  primär für Vorhaben mit bleibendem Wert einzusetzen sind (vgl. Art. 35 Abs. 1 LV; vorne E. 2.2) und wiederkehrende Leistungen  nicht gewährt werden (Art. 48 Abs. 4 LotG). Denkbar ist aber auch, dass gewisse Pilotprojekte trotz ihrer zeitlichen Begrenzung bleibende Werte im Sinn des Lotterierechts versprechen und daher nicht  von einer finanziellen Unterstützung ausgeschlossen sind. In diesem Fall würde interessieren, welchen Kriterien solche Pilotprojekte zu genügen haben (zur Praxis anderer Kantone vgl. Merkblatt Starthilfebeiträge des Kantons Zürich, einsehbar unter: <www.fd.zh.ch>, Rubriken «The-
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men/Lotteriefonds/Beitragsbedingungen»; vgl. auch Richtlinien soziale  und Sozialprojekte des Kantons Solothurn, einsehbar unter: <www.so.ch>, Rubriken «Verwaltung/Departement des Innern//Fonds/Lotterie- und Sportfonds/Lotteriefonds/Richtlinien Soziales»).
6.3 Es ist nicht Aufgabe des Verwaltungsgerichts, diese Fragen ohne Kenntnis der Praxis der POM als erste (und einzige) Instanz zu  (vgl. BVR 2012 S. 109 E. 3.6). Die Beschwerde ist somit dahin , dass die angefochtene Verfügung aufzuheben und die Sache zur Neubeurteilung im Sinn der Erwägungen an die Vorinstanz zurückzuweisen ist. Soweit weitergehend ist die Beschwerde abzuweisen. Die  Neubeurteilung kann nicht zu einer vollständigen Gutheissung des Begehrens führen (vgl. vorne E. 5.6; BVR 2016 S. 222 E. 4.1). Es  sich, den Beschwerdeführer im Kostenpunkt als zu einem Drittel  zu betrachten. Die Verfahrenskosten sind ihm demnach zu zwei  aufzuerlegen (Art. 108 Abs. 1 VRPG). Die restlichen Verfahrenskosten sind nicht zu erheben (Art. 108 Abs. 2 Satz 2 VRPG). Parteikosten sind keine zu sprechen (vgl. Art. 108 Abs. 3 i.V.m. Art. 104 VRPG).
7.
Rückweisungsentscheide schliessen Verfahren nicht ab und sind somit nach der Regelung des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das  (Bundesgerichtsgesetz, BGG; SR 173.110) meistens keine , sondern Zwischenentscheide, die lediglich unter den  von Art. 93 Abs. 1 BGG selbständig mit dem in der Hauptsache offenstehenden Rechtsmittel angefochten werden können (vgl. BGE 140 V 321 E. 3.1 f., 134 II 124 E. 1.3, 133 V 477 E. 4.2). Nach Art. 83 Bst. k BGG ist die Beschwerde an das Bundesgericht zudem unzulässig gegen Entscheide betreffend Subventionen, auf die kein Anspruch besteht. Der strittige Beitrag stellt wohl keine Anspruchssubvention im Sinn dieser  dar (vgl. etwa BGer 2C_1000/2014 vom 7.7.2015 E. 1.1, 2C_360/2012 vom 17.8.2012 E. 1.1, 2C_762/2008 vom 8.5.2009 E. 1.1). Gegen den vorliegenden Entscheid dürfte somit lediglich die subsidiäre
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 23.03.2017, Nr. 100.2016.136U, Seite 19
Verfassungsbeschwerde offenstehen, weshalb in der  auf diese verwiesen wird. Mit der subsidiären Verfassungsbeschwerde kann einzig die Verletzung verfassungsmässiger Rechte gerügt werden (vgl. Art. 116 BGG).