Decision ID: 09950207-be4f-52ce-b7b3-35f0cd1c9155
Year: 2007
Language: it
Court: TI_TCA
Chamber: TI_TCA_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: public_law

ritenuto,
in fatto
A. La cittadina tedesca RI 1 (1961) è entrata in Svizzera all'inizio degli anni '90. Il 15 ottobre 1992 si è sposata a P_ con il cittadino elvetico _ (1958), ottenendo per questo motivo dalle autorità sangallesi un permesso di dimora. Dalla loro unione sono nati S_ (14 novembre 1990), C_ (28 marzo 1993) e F_ (20 novembre 1996), che possiedono la nazionalità svizzera.
L'11 luglio 1993 ella è partita alla volta della Germania. Tornata in Svizzera il 1° settembre 1993 per vivere insieme al marito in Ticino, la ricorrente è stata posta al beneficio di un nuovo permesso di dimora. Dopo essere andata a vivere nel cantone dei Grigioni nel 1996, nel luglio 2000 ella si trasferita nuovamente con i figli nella Repubblica federale tedesca.
B. a) Il 1° settembre 2003, RI 1 è stata autorizzata a tornare a vivere presso il marito in Svizzera, ottenendo per questo motivo un permesso di dimora CE/AELS valido fino al 31 agosto 2008.
b) Dal 2004, la ricorrente è a carico dell'assistenza pubblica e, dal marzo 2005, percepisce le indennità di disoccupazione.
Con sentenza 27 gennaio 2005, il Pretore _ ha sciolto per divorzio il matrimonio contratto tra i coniugi _ e ha affidato i figli alla madre. Il 15 marzo 2005, l'insorgente ha chiesto alla competente autorità il cambiamento di stato civile sul proprio permesso di dimora.
c) Fondandosi sulle premesse emergenze, con risoluzione 21 aprile 2005 la Sezione dei permessi e dell'immigrazione del Dipartimento delle istituzioni ha revocato il permesso di dimora CE/AELS a RI 1 e le ha fissato un termine con scadenza il 31 maggio 2005 per lasciare il territorio elvetico.
L'autorità ha rilevato che, con il divorzio dal marito, lo scopo per cui tale autorizzazione le era stata concessa era venuto a mancare. Ha ritenuto che l'interessata non potesse ottenere il diritto di rimanere ai sensi dell'ALC, in quanto non esercitava un'attività lucrativa e non disponeva di mezzi finanziari sufficienti per mantenersi.
La decisione è stata resa sulla base degli art. 4 Allegato I ALC, 23 e 24 OLCP, della LDDS e dell'ODDS.
C. Con giudizio 13 settembre 2006 il Consiglio di Stato ha confermato la suddetta risoluzione dipartimentale, respingendo l'impugnativa contro di essa interposta da RI 1.
Dopo avere ribadito i motivi addotti dalla Sezione dei permessi e dell'immigrazione, il Governo ha considerato la decisione impugnata conforme al principio della proporzionalità.
D. Contro la predetta pronunzia governativa, RI 1 si aggrava ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento.
La ricorrente ritiene che la decisione di revocarle il permesso sia lesiva del principio della proporzionalità, in quanto comprometterebbe la sua vita familiare protetta dall'art. 8 CEDU. Sottolinea di avere trascorso gran parte della sua vita nel nostro paese e che i suoi tre figli, cittadini svizzeri, frequentano regolarmente la scuola e sono adolescenti. Non si può pertanto pretendere, soggiunge la ricorrente, che essi si trasferiscano con lei in Germania in quanto hanno un'età che non permette più di adattarsi a una nuova realtà. Sostiene inoltre di essere alla ricerca di un impiego, che le permetterà di uscire dall'indigenza.
E. All'accoglimento dell'impugnativa si oppongono sia il dipartimento sia il Consiglio di Stato con argomenti di cui si dirà, per quanto necessario, in seguito.
Considerato,

in diritto
1. 1.1. In materia di diritto degli stranieri la competenza del Tribunale cantonale amministrativo a statuire in merito ai gravami inoltrati avverso le decisioni del Consiglio di Stato è data soltanto nella misura in cui queste ultime possono essere impugnate con un ricorso ordinario al Tribunale federale (art. 10 lett. a LALPS).
1.2. Il ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale non è, di principio, ammissibile contro le decisioni concernenti i permessi di dimora o di domicilio, salvo laddove un diritto all'ottenimento di simili permessi si fonda su una disposizione particolare del diritto federale o di un trattato internazionale (art. 83 lett. c n. 2 LTF, RS 173.110, in vigore dal 1° gennaio 2007; DTF 127 II 60 consid. 1a, 126 II 425 consid. 1 con rinvii).
1.3. L'accordo tra la Confederazione Svizzera e la Comunità europea, nonché i suoi Stati membri, sulla libera circolazione delle persone (ALC; RS 0.142.112.681), entrato in vigore il 1° giugno 2002 e direttamente applicabile, si rivolge ai cittadini elvetici e a quelli degli Stati facenti parte della Comunità europea e disciplina il loro diritto di entrare, soggiornare, accedere a delle attività economiche e offrire la prestazione di servizi negli Stati contraenti (art. 1 ALC), stabilendo norme che, in linea di principio, derogano alle disposizioni di diritto interno (art. 1 LDDS nella sua nuova versione in vigore dal 1° giugno 2002).
In linea di principio, RI 1 può prevalersi del menzionato accordo bilaterale per poter ottenere una carta di soggiorno in virtù delle disposizioni dell'ALC, in quanto è cittadina tedesca ed è titolare di un passaporto valido.
Pertanto, potendo la decisione impugnata essere dedotta davanti al Tribunale federale mediante un ricorso in materia di diritto pubblico, si deve concludere che la competenza di questo tribunale a statuire sull'impugnativa inoltrata da RI 1 è data.
1.4. Il gravame in oggetto, tempestivo (art. 46 cpv. 1 PAmm) e presentato da una persona senz'altro legittimata a ricorrere (art. 43 PAmm), è ricevibile in ordine e il giudizio può essere reso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 PAmm).
2. L'art. 7 cpv. 1 prima e seconda frase LDDS dispone che il coniuge straniero di un cittadino svizzero ha diritto al rilascio e alla proroga del permesso di dimora e che dopo una dimora regolare e ininterrotta di cinque anni ha diritto al permesso di domicilio.
In concreto, è incontestato che la ricorrente non può conservare il permesso di dimora ottenuto a seguito del matrimonio contratto con _ nel 1992, per il fatto che non risiede in maniera continua e regolare in Svizzera da almeno cinque anni. Il suo precedente permesso di dimora ha perso di validità nel 2000, quando è rientrata nel paese d'origine. Il 1° settembre 2003 ella ha ottenuto una nuova autorizzazione di soggiorno per vivere con il marito, dal quale ha poi divorziato il 27 gennaio 2005.
3. 3.1. Ferma questa premessa, occorre pertanto determinare in quali casi ad un soggetto giuridico possa essere riconosciuta la qualità di lavoratore ai sensi dell'ALC.
La Corte di giustizia delle Comunità europee (CdGCE) ha precisato che dev'essere considerato tale il soggetto che esegue per un certo tempo, a favore di un'altra persona e sotto la direzione di questa, prestazioni in contropartita delle quali percepisce una rimunerazione. La Corte ha aggiunto che, una volta cessato il rapporto di lavoro, l'interessato perde, in linea di principio, la qualità di lavoratore, fermo tuttavia restando che, da un lato, questa qualifica può produrre degli effetti dopo la cessazione del rapporto di lavoro e che, dall'altro, una persona all'effettiva ricerca di un impiego deve pure essere qualificata come un lavoratore (sentenze CdGCE del 12 maggio 1998 nella causa Martinez Sala/Freistaat Bayern, C-85/96 Racc. 1998 I-2691, punto 32; 3 luglio 1986 Lawrie-Blum/Land Baden-Württemberg, 66/85, Racc. 1986 2121, punto 17). La CdGCE ha considerato a più riprese che l'effetto utile dell'art. 39 del Trattato CE (ex art. 48) esige che venga concesso all'interessato un termine ragionevole in grado di consentirgli di prendere conoscenza, sul territorio dello Stato in cui si trova, delle offerte di lavoro corrispondenti alle sue qualifiche professionali e di adottare, se del caso, le misure necessarie al fine di essere assunto (sentenza CdGCE del 26 febbraio 1991 Antonissen, C-292/89, Racc. 1991 I-745, punto 16; sentenza CdGCE del 23 gennaio 1997 Tetik/Land Berlin, C-171/95, Racc. 1997 I-329, punto 27; sentenza CdGCE del 20 febbraio 1997 Commissione delle Comunità europee/ Regno del Belgio, C-344/95, Racc. 1997 I-1035, punto 16). Essa ha pure rilevato che, mancando una disposizione comunitaria volta a disciplinare la durata del soggiorno dei cittadini comunitari in cerca di occupazione, gli Stati membri hanno il diritto di fissare un termine ragionevole a tal fine. Un lasso di tempo di 6 mesi è stato considerato adeguato nel caso di un cittadino comunitario che mai aveva lavorato in precedenza nello Stato ospitante (sentenza CdGCE del 26 febbraio 1991 Anthonissen, C-292/89, Racc. 1991 I-745, punto 21); per contro la Corte ha reputato insufficiente un termine di tre mesi (sentenza CdGCE del 20 febbraio 1997 Commissione delle Comunità europee/Regno del Belgio, C-344/95, Racc. 1997 I-1035, punto 18). Essa ha pure rilevato che il diritto di soggiorno per cercare lavoro non può essere fatto valere per vari anni da una persona che non ha alcuna prospettiva di lavoro (v. sentenza CdGCE 26 maggio 1993 Tsiotras/Landeshauptstadt Stuttgart, C-171/91, Racc. 1993 IB2925, punto 14).
Occorre inoltre osservare che, giusta l'art. 6 cpv. 6 Allegato I ALC, la carta di soggiorno in corso di validità non può essere ritirata al lavoratore per il solo fatto che non è più occupato, quando lo stato di disoccupazione dipenda da una incapacità temporanea di lavoro dovuta a malattia o a infortunio, oppure quando si tratti di disoccupazione involontaria debitamente constatata dall’ufficio del lavoro competente. In questo senso, l'art. 23 cpv. 1 dell'Ordinanza 22 maggio 2002 sull'introduzione della libera circolazione delle persone (OLCP; RS 142.203), dispone che i permessi per dimoranti temporanei, di dimora ordinari e i permessi per frontalieri CE/AELS possono essere revocati o non essere prorogati solo se non sono più adempite le condizioni per il loro rilascio.
3.2. Il diritto di continuare a risiedere in Svizzera non è tuttavia riservato alle sole persone che, come appena illustrato, dispongono della qualifica di lavoratori. L'art. 4 cpv. 1 Allegato I ALC prescrive infatti che i cittadini di una parte contraente e i membri della loro famiglia hanno in linea di principio il diritto di rimanere sul territorio di un'altra parte contraente anche dopo avere cessato la loro attività economica. A questo proposito fanno stato, oltre alla prassi della CdGCE in materia, anche il regolamento CEE n. 1251/70 (per i lavoratori dipendenti) e la direttiva 75/34/CEE (per gli indipendenti). Da entrambe queste regolamentazioni emerge che hanno il diritto di rimanere in Svizzera al termine della loro attività lucrativa segnatamente i cittadini comunitari che hanno maturato il diritto alla pensione e quelli colpiti da inabilità permanente al lavoro (cfr. art. 2 cpv. 1 lett. a e b del suddetto regolamento e della suddetta direttiva CEE).
Bisogna comunque precisare che ai cittadini di una parte contraente che non svolgono un'attività economica è garantito il diritto di soggiornare nel territorio dell’altra parte contraente solo se dimostrano di disporre, per sé e per i membri della propria famiglia, di mezzi finanziari sufficienti per non dover ricorrere all'assistenza sociale durante il soggiorno e di un'assicurazione malattia che copra tutti i rischi (art. 6 ALC e 24 cpv. 1 Allegato I).
Per il computo dei mezzi finanziari sufficienti nel contesto di un soggiorno senza attività lucrativa, vanno incluse anche le indennità giornaliere versate dall'assicurazione contro la disoccupazione (art. 24 cpv. 3 Allegato I ALC).
Secondo l'art. 16 cpv. 2 OLCP, i mezzi finanziari a disposizione di un cittadino della CE o dell'AELS avente diritto a una rendita o dei suoi familiari sono considerati sufficienti se superano l'importo che autorizzerebbe un richiedente svizzero e se del caso i suoi familiari a percepire le prestazioni complementari giusta la legge federale del 19 marzo 1965 sulle prestazioni complementari all'assicurazione per la vecchiaia, i superstiti e l'invalidità.
3.3. Va rilevato che la LDDS e la sua ordinanza di esecuzione (ODDS) sono applicabili soltanto se l'ALC non dispone altrimenti e la normativa interna prevede disposizioni più favorevoli (art. 1 lett. a LDDS). Ora, per quanto qui interessa, l'art. 10 cpv. 1 lett. d LDDS dispone che uno straniero può essere espulso quando egli stesso, o una persona a cui deve provvedere, cade in modo continuo e rilevante a carico dell'assistenza pubblica.
Ritenuto pertanto che la normativa interna non prevede disposizioni più favorevoli di quelle disposte dall'ALC, ne consegue che il caso in esame va esaminato sotto il profilo dell'accordo settoriale in parola.
4. In concreto, da quando RI 1 è rientrata in Svizzera il 1° settembre 2003, non ha mai svolto un'attività lucrativa. Oltre a ciò, bisogna considerare che la ricorrente non dispone di mezzi finanziari sufficienti e dal 2004 è carico in maniera continua e rilevante a carico dell'assistenza pubblica. Lo Stato le versa attualmente un sussidio per tutte le necessità dell'economia domestica (fr. 1'713.– mensili, al giugno 2005) e finora l'Ufficio del sostegno sociale e dell'inserimento (USSI) le ha anticipato complessivamente fr. 41'992.95 (v. scritti 5 settembre 2006 e 6 giugno 2005 dell'USSI al Servizio dei ricorsi del Consiglio di Stato).
Nemmeno il fatto che il 1° marzo 2005 si è iscritta alla disoccupazione le ha permesso di uscire dall'indigenza (v. conteggio per il mese di marzo 2003: indennità di fr. 820.35 per un guadagno assicurato di fr. 1'107.–). Certo, nel proprio gravame l'insorgente sostiene di essere alla ricerca di un impiego (ricorso, pag. 3 in fondo). Sennonché ella non può pretendere che l'autorità sospenda la propria decisione sine die, facendola dipendere dalla conclusione di un contratto di lavoro. Oltre a ciò bisogna considerare che tra la decisione di revoca del suo permesso e il giudizio del Consiglio di Stato sono trascorsi quasi un anno e mezzo, quindi oltre i sei mesi previsti dalla giurisprudenza europea (sentenza CdGCE precitata, del 26 febbraio 1991, nella causa Anthonissen), ed ella non ha mai dimostrato durante tutta la procedura ricorsuale di avere fatto tutto il possibile per trovare un'occupazione, ad esempio come cameriera, venditrice o operaia di fabbrica, che ha svolto prima di rientrare in Svizzera nel 2003 (curriculum vitae 2 ottobre 2003).
In ogni caso, a prescindere da tali considerazioni, bisogna osservare che, come ricordato in precedenza (consid. 3), l'insorgente non potrebbe invocare l'ottenimento di un permesso di dimora finalizzato alla ricerca di un posto di lavoro già per il fatto che non dispone di mezzi finanziari sufficienti (art. 6 ALC e 24 cpv. 1 Allegato I).
Del resto, nemmeno la stessa ricorrente pretende più di poter ottenere un'autorizzazione di soggiorno in virtù delle disposizioni dell'ALC (ricorso ad 5 pag. 5).
5. 5.1. Lo straniero che ha uno stretto legame di parentela con una persona della sua famiglia che beneficia del diritto di risiedere in Svizzera (ad esempio, cittadino svizzero o straniero titolare di un permesso di domicilio) può invocare, a protezione della propria vita familiare, l'art. 8 CEDU. In tal caso, se il legame è intatto ed effettivamente vissuto, la libertà delle autorità cantonali di rifiutare un permesso di soggiorno (cfr. art. 4 LDDS) è limitata.
Il diritto al rispetto della vita privata e familiare di cui all'art. 8 CEDU non è assoluto. Un'ingerenza nell'esercizio di tale diritto è ammissibile giusta l'art. 8 n. 2 CEDU se è prevista dalla legge e se costituisce una misura che, in una società democratica, è necessaria per la sicurezza nazionale, l'ordine pubblico, il benessere economico del paese, la prevenzione dei reati, la protezione della salute o della morale, o la protezione dei diritti e delle libertà altrui. Da questo profilo la norma non va oltre quanto disposto dall'art. 36 Cost., secondo cui le restrizioni dei diritti fondamentali devono poggiare su una base legale, essere giustificate da un interesse pubblico ed essere proporzionate allo scopo perseguito.
Sapere se un permesso di soggiorno debba essere rilasciato ai ricorrenti in base all'art. 8 CEDU va dunque vagliata alla luce dei principi appena menzionati, segnatamente effettuando una ponderazione di tutti gli interessi pubblici e privati in gioco. E' in tale ambito che dev'essere accuratamente appurato se vi è il rischio che l'interessato, rimanendo in Svizzera, chieda prestazioni assistenziali (DTF 122 II 1 consid. 2 e rinvii).
5.2. Secondo consolidata giurisprudenza, l'art. 8 CEDU non conferisce tuttavia il diritto di risiedere e di ottenere un permesso di soggiorno in Svizzera. Il diritto al rispetto della vita familiare consacrato dalla predetta disposizione può essere invocato soltanto se una misura di allontanamento, a seguito del rifiuto di rilasciare o di rinnovare un permesso di soggiorno, ha quale conseguenza di separare i membri della famiglia (cfr., da ultima, STF 2A.356/
2005 del 12 luglio 2005, consid. 1.2). In altre parole, non vi è violazione dell'art. 8 CEDU se si può esigere dai familiari aventi il diritto di risiedere in Svizzera che lascino il nostro paese per seguire lo straniero al quale è stato rifiutato un permesso di dimora e vivano la loro vita familiare all'estero. In questo caso, una ponderazione degli interessi pubblici e privati in gioco diventa superflua. In siffatte condizioni, si può esigere anche da un figlio cittadino elvetico, nato e cresciuto in Svizzera, che segua i propri genitori o il genitore affidatario all'estero, se ha un'età che gli permette ancora di adattarsi alla nuova realtà (DTF 122 II 289 consid. 3b e c).
6. 6.1. Come rilevato in precedenza (consid. 4), la ricorrente si trova da tempo a carico dell'assistenza pubblica e nulla permette di ritenere che la sua situazione finanziaria possa migliorare in futuro.
RI 1 non pretende di non poter rientrare in Germania, dove è nata e cresciuta, ha i suoi principali legami sociali e culturali, e vi risiedeva tutte le volte che non soggiornava in Svizzera. Ella ritiene tuttavia che la decisione di allontanarla dal territorio elvetico comporterà necessariamente anche quello dei suoi figli, i quali saranno confrontati con gravi problemi di integrazione.
Bisogna pertanto esaminare se la ricorrente possa invocare l'applicazione dell'art. 8 CEDU e se in caso affermativo il suo interesse di continuare a vivere con i figli in Svizzera prevalga rispetto a quello di allontanarla a causa della sua situazione di indigenza.
6.2. Innanzitutto,
bisogna considerare che i figli dell'insorgente sono cittadini svizzeri e hanno verosimilmente anche la cittadinanza tedesca.
È
inoltre incontestato che il legame tra RI 1 con S_ (14 novembre 1990), C_ (28 marzo 1993) e F_ (20 novembre 1996), sui quali la ricorrente detiene l'autorità parentale, è vivo e intenso (v. convenzione sugli effetti accessori al divorzio, agli atti). Le prime due condizioni per invocare l'art. 8 CEDU sono quindi adempiute.
Per quanto riguarda la ponderazione degli interessi in presenza, bisogna dare una certa rilevanza al fatto che i figli dell'insorgente sono ormai adolescenti e frequentano la scuola dell'obbligo. Ci si può pertanto chiedere se, a causa della loro età, si possa ragionevolmente pretendere che lascino il nostro paese per seguire la madre in Germania. Ora, tale aspetto non è stato affrontato dal dipartimento quando ha revocato il permesso all'insorgente. Dal canto suo, il Consiglio di Stato si è chinato su tale circostanza al momento di statuire sul ricorso, limitandosi tuttavia a rilevare che, prima di entrare in Svizzera il 1° settembre 2003, S_, C_ e F_ vivevano insieme alla madre in Germania dove "hanno risieduto per molti anni" (risoluzione governativa ad G., pag. 8), ritenendo pertanto che un loro sradicamento dalla realtà elvetica fosse esigibile. Il Governo non ha però indicato per quanto tempo essi hanno vissuto nella Repubblica federale tedesca. Da parte sua, la ricorrente sostiene di esservi rimasta con i figli soltanto durante il periodo tra il 2000 e il 2003 e che prima di allora essi hanno praticamente vissuto sempre in Svizzera. Sennonché, dall'inserto di causa non risulta la durata della loro effettiva assenza dal territorio elvetico. Ora, tale aspetto è determinante per sapere se si possa esigere che i figli della ricorrente seguano la madre all'estero e qui vi proseguano gli studi. In effetti, se da una parte S_, C_ e F_ hanno già vissuto per un certo periodo in Germania, paese con uno stile di vita analogo al nostro, dal profilo della loro integrazione non bisogna dimenticare che essi sono nati in Svizzera e hanno passato gran parte della loro vita nel nostro paese, dove hanno verosimilmente i loro più stretti legami sociali anche se non è dato di sapere con quale intensità.
In siffatte circostanze, ne discende che gli elementi agli atti sono insufficienti per poter determinare se la decisione impugnata rispetta il principio della proporzionalità.
7. Stante quanto precede, si giustifica pertanto di annullare la decisione impugnata e rinviare gli atti al Consiglio di Stato, affinché provveda ad accertare per quanto tempo S_, C_ e F_ hanno vissuto in Germania e, a dipendenza dell'esito di tale accertamento, se si possa esigere che essi possano tornare a viverci e terminare gli studi senza che ciò rappresenti uno sradicamento dalla realtà elvetica. Al contempo, il Governo verificherà nuovamente la situazione finanziaria dell'interessata e se la stessa si sia procacciata nel frattempo un lavoro al fine di uscire dalla sua attuale situazione di indigenza.
8. Il ricorso va pertanto accolto e la risoluzione del Consiglio di Stato annullata.
Visto l'esito del ricorso, si prescinde dal prelievo di una tassa di giustizia e delle spese. Lo Stato del Cantone Ticino rifonderà all'insorgente, assistita da un consulente giuridico, un'adeguata indennità per ripetibili (art. 31 PAmm).
RI 1