Decision ID: 0174f490-e2c1-5364-88a4-a66217de5f33
Year: 2013
Language: de
Court: SG_VG
Chamber: SG_VG_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

hat das Verwaltungsgericht festgestellt:
A./ Die Regierung des Kantons St. Gallen (nachfolgend Vorinstanz) berichtete im
Amtsblatt Nr. 26 vom 25. Juni 2012 über die Wahl der Mitglieder der
Verwaltungskommission der Sozialversicherungsanstalt und gab die Namen der von ihr
auf Antrag des Departementes des Innern für die Amtsdauer vom 1. Juni 2012 bis
31. Mai 2016 gewählten Personen bekannt. Lic.oec. A.Z. und U.S. (nachfolgend
Beschwerdeführer), die sich erfolglos um die Wiederwahl in dieses Gremium bewarben,
wandten sich mit separaten, als Beschwerden bezeichneten Eingaben ihres
gemeinsamen Rechtsvertreters vom 4. Juli 2012 an das Verwaltungsgericht. Sie
beantragen, unter Kosten- und Entschädigungsfolge und nach mündlicher und
öffentlicher Verhandlung sei der Beschluss der Regierung über die Wahl der Mitglieder
der Verwaltungskommission der Sozialversicherungsanstalt aufzuheben und die
Wiederwahl der Beschwerdeführer anzuordnen, eventualiter sei festzustellen, dass die
Beschwerdeführer zu Unrecht nicht wiedergewählt wurden, subeventualiter sei die
Angelegenheit zur Neubeurteilung im Sinn der Erwägungen an die Vorinstanz
zurückzuweisen. Die Beschwerdeführer liessen die Eingabe innert angesetzter Frist am
17. September 2012 ergänzen.
B./ Für die Vorinstanz liess sich am 9. Oktober 2012 die Leiterin des Rechtsdienstes
des Departements des Innern des Kantons St. Gallen vernehmen. Es wird beantragt,
auf die Durchführung einer mündlichen und öffentlichen Verhandlung zu verzichten und
auf die Beschwerden, denen die aufschiebende Wirkung zu entziehen sei, nicht
einzutreten, eventualiter sie abzuweisen. Die Beschwerdeführer nahmen dazu am
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 3/15
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
15. November 2012 Stellung. Sie halten an ihrem Rechtsbegehren fest und beantragen
die Abweisung des Gesuchs, den Beschwerden die aufschiebende Wirkung zu
entziehen. Auf die Ausführungen der Verfahrensbeteiligten zur Begründung ihrer
Anträge wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.

Darüber wird in Erwägung gezogen:
1. Da die vor dem Verwaltungsgericht anhängig gemachten und soweit ersichtlich
identischen Beschwerden (B 2012/149 und 150) sich auf denselben Streitgegenstand
beziehen und die nämlichen Tatbestands- und Rechtsfragen aufwerfen, können sie
verfahrensrechtlich vereinigt und durch einen einzigen Entscheid erledigt werden
(vgl. GVP 1972 Nr. 30).
2. Die Beschwerdeführer beantragen die Durchführung einer öffentlichen und
mündlichen Verhandlung. Die Vorinstanz stellt sich dem Antrag mit der Begründung
entgegen, der Sachverhalt sei genügend bestimmt und die Verfahrensbeteiligten hätten
ihre Standpunkte schriftlich hinreichend klar darlegen können. Eine Plattform, um die
Schatten der Vergangenheit wieder aufleben zu lassen, widerspräche dem Wunsch der
Vorinstanz nach einem Neubeginn mit einer neuen Besetzung der
Verwaltungskommission grundlegend. Ein Anspruch gestützt auf die Europäische
Menschenrechtskonvention bestehe nicht. Die Beschwerdeführer stützen ihr Begehren
auf Art. 30 Abs. 3 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (SR
101, abgekürzt BV), der in genereller Weise und ohne Beschränkung auf bestimmte
Rechtsgebiete die Öffentlichkeit von Gerichtsverhandlungen garantiere und einzig an
das rein formale Kriterium eines gerichtlichen Verfahrens anknüpfe. Das Recht bestehe,
auch wenn der Gerichtsverhandlung ein schriftliches Verfahren vorangegangen sei. Der
Wunsch der Vorinstanz, die Sache möglichst im Geheimen abzuhandeln, sei gerade
kein Grund, von einer öffentlichen Gerichtsverhandlung abzusehen.
Gemäss Art. 64 in Verbindung mit Art. 55 Abs. 1 des Gesetzes über die
Verwaltungsrechtspflege (sGS 951.1, abgekürzt VRP) wird eine mündliche Verhandlung
angeordnet, wenn sie zur Wahrung der Parteirechte notwendig ist oder zweckmässig
erscheint. Die Beschwerdeführer berufen sich zu Recht nicht auf Art. 6 Ziff. 1 der
Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (SR
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 4/15
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
0.101, abgekürzt EMRK). Die Rechtsprechung der EMRK-Organe hat die
Anwendbarkeit von Art. 6 EMRK zwar unter anderem bei Streitigkeiten über
Pensionsansprüche ehemaliger Beamter anerkannt, geht aber im Grundsatz nach wie
vor davon aus, dass das öffentliche Dienstrecht klassischerweise vom
Anwendungsbereich von Art. 6 EMRK ausgenommen ist, und hält daran fest, dass
Streitigkeiten über die Begründung und Beendigung des Dienstverhältnisses,
Lohneinstufungen und Beförderungen nicht zivilrechtlicher Natur sind (vgl. Haefliger/
Schürmann, Die Europäische Menschenrechtskonvention und die Schweiz,
2. Aufl. 1999, S. 145, Frowein/Peukert, EMRK-Kommentar, 3. Aufl. 2009, N 17 zu Art. 6
EMRK, je mit Hinweisen auf die Rechtsprechung). Selbst wenn der von den
Beschwerdeführern geltend gemachte Anspruch also im öffentlichen Dienstrecht im
Sinn der Rechtsprechung zu Art. 6 Ziff. 1 EMRK begründet sein und nicht bloss die
(Nicht-)Wiederwahl in eine staatliche Behörde betreffen sollte, liesse sich aus dieser
Bestimmung kein Recht auf eine mündliche und öffentliche Verhandlung ableiten.
Art. 30 Abs. 3 BV, auf den sich die Beschwerdeführer stützen, verleiht dem
Rechtssuchenden kein Recht auf eine Verhandlung, sondern garantiert einzig, dass
eine von Art. 6 Ziff. 1 EMRK oder vom einschlägigen Verfahrensrecht vorgeschriebene
mündliche Verhandlung grundsätzlich öffentlich sein muss (vgl. BGE 128 I 288
E. 2.3-2.6).
Die Verfahrensbeteiligten hatten Gelegenheit, ihre Standpunkte in einem doppelten
Schriftenwechsel sowohl in tatsächlicher als auch in rechtlicher Hinsicht umfassend
darzulegen. Die Angelegenheit bietet weder hinsichtlich der Frage der Zuständigkeit
noch in materieller Hinsicht Spielraum für vermittelnde Lösungen. Eine Verhandlung ist
deshalb zur Entscheidfindung auch nicht aus Gründen der Zweckmässigkeit geboten.
Das Begehren der Beschwerdeführer um Durchführung einer öffentlichen und
mündlichen Verhandlung erweist sich deshalb als unbegründet.
3. Unter Hinweis auf Art. 59 (richtig 59bis) Abs. 2 lit. a Ziff. 4 VRP beantragt die
Vorinstanz, es sei auf die Eingaben der Beschwerdeführer vom 4. Juli 2012 mangels
Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts nicht einzutreten.
3.1. Gemäss Art. 59bis VRP beurteilt das Verwaltungsgericht unter anderem
Beschwerden gegen Verfügungen und Entscheide der Regierung, sofern kein
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 5/15
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
ordentliches Rechtsmittel an eine Verwaltungsbehörde oder eine
verwaltungsunabhängige Kommission des Bundes oder an das
Bundesverwaltungsgericht offensteht (Abs. 1). Die Beschwerde gegen Wahlen und
Ernennungen ist unzulässig (Abs. 2 lit. a Ingress und Ziff. 4 Satz 1 VRP).
Die Beschwerde richtet sich gegen die Wahl der Mitglieder der Verwaltungskommission
der Sozialversicherungsanstalt durch die Vorinstanz am 22. Mai 2012 (fünf Personen)
und am 19. Juni 2012 (eine Person). Offen bleiben kann deshalb die Rechtmässigkeit
der Wahl des Präsidenten der Verwaltungskommission durch die Regierung am
24. Januar 2012. Im Zeitpunkt der Wahl der fünf Mitglieder der Verwaltungskommission
durch die Regierung am 22. Mai 2012 waren Art. 5 und 10 des Einführungsgesetzes zur
Bundesgesetzgebung über die Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung vom
13. Januar 1994 (sGS 350.1, abgekürzt EG AHV) in der bis 31. Mai 2012 gültigen
Fassung, im Zeitpunkt der Wahl des sechsten Mitgliedes am 19. Juni 2012 in der –
rückwirkend - am 1. Juni 2012 in Kraft getretenen Fassung des Nachtrags vom 26. Juni
2012 anwendbar. Gemäss Art. 10 Abs. 1 lit. a EG AHV in der bis 31. Mai 2012 gültigen
Fassung (vgl. nGS 29-84) wählt der Regierungsrat (heute die Regierung) die
Verwaltungskommission. Daran hat sich mit der Neufassung der Bestimmung im
Nachtrag vom 26. Juni 2012 nichts geändert. Bei der Bestellung der Mitglieder der
Verwaltungskommission der Sozialversicherungsanstalt durch die Regierung handelt es
sich dementsprechend um eine Wahl, gegen welche die Beschwerde an das
Verwaltungsgericht gemäss Art. 59bis Abs. 2 lit. a Ingress und Ziff. 4 Satz 1 VRP
grundsätzlich unzulässig ist.
3.2. Zu prüfen ist, ob die Beschwerdeführer sich zu Recht auf Art. 59bis Abs. 2 lit. a
Ziff. 4 Satz 2 VRP berufen. Nach dieser Bestimmung ist die Beschwerde an das
Verwaltungsgericht insbesondere gegen Verfügungen und Entscheide im öffentlich-
rechtlichen Dienstverhältnis zulässig, unzulässig jedoch bei dessen erstmaliger
Begründung.
3.2.1. Aus dem Wortlaut der Bestimmung erschliesst sich zum Zusammenspiel mit dem
Ausschluss der Beschwerde gegen Wahlen und Ernennungen kein eindeutiger Sinn.
Während die Ausnahme von der Beschwerdemöglichkeit an einem inhaltlichen
Kriterium – Wahlen und Ernennungen – anknüpft, bezieht sich die anschliessend
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 6/15
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
umschriebene Zulässigkeit der Beschwerde in allgemeiner Weise auf Verfügungen und
Entscheide im öffentlichen Dienstverhältnis, beschränkt sich also nicht auf Wahl- und
Ernennungsakte.
Entsprechend den Ausführungen in der Botschaft sollen nach Art. 59bis Abs. 2 lit. a
Ziff. 4 nur Verfügungen und Entscheide aus öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnissen –
abgesehen von Verfügungen über dessen erstmalige Begründung - mit Beschwerde
angefochten werden können, "nicht aber die übrigen Wahlen und
Ernennungen" (vgl. ABl 1994 S. 2339 ff., S. 2350). In der Literatur wird Art. 59bis Abs. 2
lit. a Ziff. 4 VRP so verstanden, dass als Ausnahme der Ausnahme die Beschwerde
gegen Verfügungen und Entscheide im öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis, mit
Ausnahme wiederum bei der erstmaligen Begründung eines Dienstverhältnisses,
zulässig ist (vgl. Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen,
2. Aufl. 2003, Rz. 514).
Aus dem Aufbau von Art. 59bis Abs. 2 lit. a Ziff. 4 VRP ist zu schliessen, dass im
Bereich öffentlich-rechtlicher Dienstverhältnisse die Beschwerde an das
Verwaltungsgericht gegen eine Nichtwiederwahl zulässig sein soll. Aus der
Unterscheidung zwischen Wahlen im Bereich des öffentlich-rechtlichen
Dienstverhältnisses und "übrigen" Wahlen und Ernennungen in der Botschaft ergibt
sich, dass nach Auffassung des Gesetzgebers nicht jede (Nichtwieder-)Wahl im
Zusammenhang mit einem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis im Sinn von Art. 59bis
Abs. 2 lit. a Ziff. 4 Satz 2 VRP steht. Mit anderen Worten soll auch nicht jede Wahl und
Ernennung im Sinn von Art. 59bis Abs. 2 lit. a Ingress und Ziff. 4 Satz 1 VRP zu einem
öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis im Sinn von Art. 59bis Abs. 2 lit. a Ziff. 4 Satz 2
VRP führen.
Zu klären ist deshalb, welche Bedeutung dem in Art. 59bis Abs. 2 lit. a Ziff. 4 Satz 2
VRP verwendeten Begriff des öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnisses zukommt. Die
Beschwerdeführer gehen davon aus, dass es sich bei der Mitgliedschaft in der
Verwaltungskommission der Sozialversicherungsanstalt um ein öffentlich-rechtliches
Dienstverhältnis mit einer Wahl auf eine bestimmte Amtszeit, jedoch nicht um ein
Beamtenverhältnis handelt. Unerfindlich sei, wie die Vorinstanz zum Schluss komme,
es handle sich um ein Mandatsverhältnis, nachdem sie vorher selbst von einem
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 7/15
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
Arbeitsverhältnis spreche. Die Mitglieder der Verwaltungskommission seien in die
Organisation der Sozialversicherungsanstalt eingegliedert und erfüllten ihre Tätigkeit
nach Massgabe der gesetzlichen Bestimmungen und der Beschlüsse der
Verwaltungskommission. Art. 59bis Abs. 2 lit. a Ziff. 4 (Satz 2) VRP beziehe sich nicht
nur auf altrechtliche Beamtenverhältnisse, sondern sei auf alle Arten öffentlich-
rechtlicher Dienstverhältnisse anwendbar, ausser bei deren erstmaliger Begründung.
3.2.2. Das Verhältnis der Mitglieder der Verwaltungskommission der
Sozialversicherungsanstalt zum Gemeinwesen untersteht unbestrittenermassen
öffentlichem Recht. Die Sozialversicherungsanstalt ist eine öffentlich-rechtliche Anstalt
mit eigener Rechtspersönlichkeit, welche die Bundesgesetzgebung über die Alters-
und Hinterlassenenversicherung und die Invalidenversicherung vollzieht (Art. 1 Abs. 2
und Art. 2 Abs. 1 EG AHV). Die Befugnisse der Verwaltungskommission und die
Anforderungen an deren Mitglieder werden im öffentlichen Recht umschrieben (Art. 5
und 6 EG AHV). Zu klären ist, ob die Mitglieder dabei in einem "Dienstverhältnis" im
Sinn von Art. 59bis Abs. 2 lit. a Ziff. 4 Satz 2 VRP zum Kanton stehen.
3.2.3. Der Begriff des (öffentlich-rechtlichen) Dienstverhältnisses wird weder in
Art. 59bis Abs. 2 lit. a Ziff. 4 Satz 2 VRP selbst noch in der Botschaft vom 25. Oktober
1994 dazu umschrieben (vgl. ABl 1994 S. 2339 ff., S. 2350). In historisch-
systematischer Auslegung der Rechtsordnung ist die Bedeutung des Begriffs zunächst
mit Blick auf das damals gültige Personalrecht zu ermitteln. Die Bestimmung wurde mit
dem III. Nachtragsgesetz vom 9. November 1995 in das
Verwaltungsrechtspflegegesetz aufgenommen. Im Zeitpunkt des Inkrafttretens am
1. März 1996 (vgl. nGS 31-27) sah das Staatsverwaltungsgesetz vom 16. Juni 1994
(sGS 140.1, abgekürzt StVG) in den Art. 67-94 Regelungen zum Staatsdienst (nGS
29-68; in Kraft getreten am 1. Juli 1996; aufgehoben mit dem am 1. Juni 2012 in Kraft
getretenen Art. 92 des Personalgesetzes vom 25. Januar 2011, sGS 143.1, abgekürzt
PersG) vor. Im Abschnitt über das Dienstverhältnis wurde zwischen
Magistratspersonen (Art. 74 und 75), Beamten (Art. 76-80) und Angestellten (Art. 81)
unterschieden. Die Wahl der Beamten erfolgte gemäss Art. 76 Abs. 2 Satz 1 StVG -
vorbehältlich einer Probezeit nach der ersten Wahl - auf Amtsdauer. Die durch
Beamtung zu besetzenden Stellen wurden von der Regierung gestützt auf Art. 76
Abs. 1 StVG in den Anhängen 1 (Wahl durch die Regierung) und 2 (Wahl durch
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 8/15
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
Departemente, Staatskanzlei, Staatsanwaltschaft und Gerichte) der Verordnung über
den Staatsdienst festgelegt (vgl. nGS 31-29 mit Änderungen, letzte Fassung in nGS
43-3). Auf dem Hintergrund des im Zeitpunkt der Schaffung von Art. 59bis Abs. 2 lit. a
Ziff. 4 VRP geltenden und vorgesehenen Dienstrechts ergibt sich, dass die
Bestimmung – soweit sie sich auf Wahlen bezog – die Beschwerde an das
Verwaltungsgericht gegen die Nichtwiederwahl von Beamten durch die Regierung
sowie die Departemente, die Staatskanzlei, die Staatsanwaltschaft und die Gerichte
zulassen wollte.
Die Beschwerdeführer gehen selbst davon aus, dass sie als Mitglieder der
Verwaltungskommission der Sozialversicherungsanstalt nicht in einem
Beamtenverhältnis zum Kanton standen. Diese Auffassung wird im Übrigen durch den
Umstand bestätigt, dass die Mitglieder der Verwaltungskommission der
Sozialversicherungsanstalt in den Anhängen, in welchen die durch Beamte auf
Amtsdauer besetzten Stellen aufgeführt wurden, nicht erwähnt waren. Der historische
Kontext spricht mithin dagegen, aus Art. 59bis Abs. 2 lit. a Ziff. 4 Satz 2 VRP eine
Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Überprüfung einer allfälligen
Nichtwiederwahl der Mitglieder der Verwaltungskommission der
Sozialversicherungsanstalt anzunehmen.
Mit dem neuen am 1. Juni 2012 in Kraft getretenen Personalrecht fiel der
Beamtenstatus weg. Die bestehenden Beamtenverhältnisse wurden in öffentlich-
rechtliche Angestelltenverhältnisse überführt (vgl. Botschaft zum Personalgesetz, in:
ABl 2010 S. 1585 ff., S. 1592). Das öffentlich-rechtliche Angestelltenverhältnis wird
durch schriftlichen Vertrag begründet und ist grundsätzlich nicht an eine Amtsdauer
gebunden (vgl. Art. 14 und 15 PersG; vorbehalten die von Volk oder Kantonsrat auf
Amtsdauer gewählten Mitarbeiter). Die Anfechtung der Nichtwiederwahl auf dem Weg
der Beschwerde entfiel damit. Mit der Abschaffung des Beamtenrechts entfiel der
Anwendungsbereich der in Art. 59bis Abs. 2 lit. a Ziff. 4 Satz 2 VRP vorgesehenen
Ausnahme vom Ausschluss der Beschwerde gegen Wahlen und Ernennungen im Sinn
von Art. 59 Abs. 2 lit. a Ingress und Ziff. 4 Satz 1 VRP zumindest weitgehend. Daraus
kann indessen noch nicht geschlossen werden, die Mitglieder der
Verwaltungskommission der Sozialversicherungsanstalt stünden in einem
Dienstverhältnis im Sinn des Personalrechts.
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 9/15
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
3.2.4. Zur Ermittlung der Bedeutung des Begriffs des Dienstverhältnisses im Sinn von
Art. 59bis Abs. 2 lit. a Ziff. 4 Satz 2 VRP sind in systematischer Hinsicht auch die
weiteren Regeln des Staatsverwaltungsgesetzes und des Personalgesetzes zu
berücksichtigen. Gemäss Art. 1 StVG ordnet das Gesetz die Staatsverwaltung, welche
auch die selbständigen öffentlich-rechtlichen Anstalten – wozu auch die
Sozialversicherungsanstalt gemäss Art. 1 Abs. 2 EG AHV gehört - unter dem Vorbehalt
besonderer gesetzlicher Vorschriften umfasst. Nach Art. 2 Abs. 3 PersG legt die
Regierung fest, welche personalrechtlichen Regeln für Personen, die nach Massgabe
von besonderen gesetzlichen Bestimmungen nebenamtlich Aufgaben für den Kanton
erfüllen, anwendbar sind. Für die Mitglieder der auf Amtsdauer gewählten Behörden
und Kommissionen wie zum Beispiel des Kantonsrates, des Erziehungsrates, des
Gesundheitsrates, der Schlichtungsstellen und der weiteren Fach-, Experten- und
Aufsichtskommissionen sind die jeweiligen Spezialgesetze und die dazu erlassenen
Bestimmungen anwendbar. Die nebenamtlich tätigen Personen werden vom
Geltungsbereich des Personalgesetzes somit nicht erfasst, weil bzw. soweit sie nicht in
anderer Funktion in einem Arbeitsverhältnis zum Kanton stehen. Soweit die
Spezialgesetze die Zusammenarbeit (Rechte und Pflichten) nicht bereits abschliessend
regeln, erlässt die Regierung weitere Vorschriften zur Ausgestaltung der
nebenamtlichen Tätigkeit. Beispielsweise erfolgt die Entschädigung nicht entsprechend
den personalrechtlichen Bestimmungen zum Lohn, sondern in der Regel auf der Basis
von Taggeldern und besonderen Vergütungen gemäss der Verordnung über die
Vergütungen an Kommissionen und Experten der staatlichen Verwaltung vom
10. Februar 1970 (sGS 145.1, abgekürzt V-VKE; vgl. Botschaft, in: ABl 2010 S. 1615).
Eine Abwahl von Mitgliedern der Verwaltungskommission während der Amtsdauer setzt
gemäss Art. 10 Abs. 1 lit. b EG AHV ausreichende sachliche Gründe voraus, wobei
die Regeln des Personalrechts für die Kündigung des Arbeitsverhältnisses durch die
Arbeitgeberin, wie sie in Art. 21 Abs. 2 lit. b bis e PersG vorgesehen sind, sachgemäss
angewendet werden. Die lediglich sachgemässe Anwendung dieser Regeln weist
darauf hin, dass die Mitglieder der Verwaltungskommission der
Sozialversicherungsanstalt nicht in einem - befristeten - Arbeitsverhältnis im Sinn des
Personalrechts zum Kanton stehen. Liegt kein öffentlich-rechtliches Arbeitsverhältnis
im Sinn des Personalrechts vor, spricht dies auch dagegen, von einem Dienstverhältnis
im Sinn von Art. 59bis Abs. 2 lit. a Ziff. 4 Satz 2 VRP auszugehen. Im Zusammenhang
bis
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 10/15
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
mit den Anpassungen des Staatsverwaltungsgesetzes und des Einführungsgesetzes
zur AHV wurde zudem ausdrücklich festgehalten, dass nach Ablauf der Amtsdauer kein
Anspruch auf eine Wiederwahl bestehe (vgl. Beteiligungsstrategie und Public Corporate
Governance [VII. Nachtrag zum Staatsverwaltungsgesetz, Nachtrag zum EG AHV],
Botschaft und Entwürfe der Regierung vom 18. Oktober 2011, in: ABl 2011 S. 3183 ff.,
S. 3225 f.; nachfolgend Botschaft Public Corporate Governance).
Dementsprechend lässt sich auch aus dem geltenden Personalrecht nicht ableiten,
dass zwischen den Mitgliedern der Verwaltungskommission der
Sozialversicherungsanstalt und dem Kanton ein Dienstverhältnis im Sinn von Art. 59bis
Abs. 2 lit. a Ziff. 4 Satz 2 VRP besteht.
3.2.5. In teleologischer Hinsicht ist bei der Auslegung und Anwendung des Begriffs des
Dienstverhältnisses im Sinn von Art. 59bis Abs. 2 lit. a Ziff. 4 Satz 2 VRP schliesslich zu
berücksichtigen, welche Funktion der Verwaltungskommission der
Sozialversicherungsanstalt zukommt. Sie ist das strategische Leitungsgremium der
Sozialversicherungsanstalt und übt für die Regierung, der im System der
Gewaltenteilung grundsätzlich die Führungsaufgaben in der Verwaltung obliegen, die
Steuerung der Beteiligung aus (vgl. dazu Botschaft Public Corporate Governance
S. 3213). Die Verwaltungskommission setzt sich aus einer Vertretung des Kantons
(vgl. Art. 5 Abs. 1 lit. a EG AHV) und sechs Fachvertretern zusammen (vgl. Art. 5 Abs. 1
lit. b EG AHV). Dass die Mitglieder ihre Funktion für die Regierung ausüben und für sie
ihr Fachwissen einbringen, kommt auch im Begriff der Vertretung zum Ausdruck,
welcher sowohl für die Kantonsvertretung als auch für die Fachvertretung verwendet
wird.
Wird die Kantonsvertretung in einem strategischen Leitungsgremium ausnahmsweise
nicht durch ein Regierungsmitglied oder den Inhaber einer bestimmten Funktion
innerhalb der Staatsverwaltung, sondern durch eine gewählte Privatperson ausgeübt,
steht diese Person in einem (öffentlich-rechtlichen) Mandatsverhältnis zum Kanton. In
der Botschaft Public Corporate Governance wird zum Mandatsverhältnis ausgeführt,
gegenüber der Kantonsvertretung liessen sich die Kantonsinteressen einzig auf den
Mandatsvertrag und nicht zusätzlich auf das Dienst- bzw. Arbeitsverhältnis mit dem
Kanton abstützen. Gleiches gelte in Bezug auf das Weisungsrecht und die Bindung an
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 11/15
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
die Interessen des Gemeinwesens. Für Mitarbeitende der Verwaltung folgten das
Weisungsrecht und die Informationsverpflichtung aus dem Personalrecht, das
massgeblich durch eine besondere Treuepflicht der Angestellten gekennzeichnet sei.
Zu den Amtspflichten gehöre zudem die Gehorsamspflicht gegenüber Weisungen
übergeordneter Instanzen, die sich aus der Verwaltungshierarchie ergebe (vgl.
Botschaft Public Corporate Governance S. 3215/3216).
Es besteht kein sachlicher Grund, das Rechtsverhältnis zwischen dem Kanton und den
Privatpersonen, welche als Fachvertretung ihre Fachkompetenzen in die strategische
Leitung einbringen, anders zu qualifizieren als jenes, in welchem die als
Kantonsvertreter in einem strategischen Leitungsgremium einsitzenden Privatpersonen
stehen. Auch die Funktion, welche die Verwaltungskommission der
Sozialversicherungsanstalt in Vertretung der Regierung ausübt, weist deshalb darauf
hin, dass deren Mitglieder nicht unmittelbar dem kantonalen Personalrecht unterstehen
und damit kein öffentlich-rechtliches Dienstverhältnis im Sinn von Art. 95bis Abs. 2 lit. a
Ziff. 4 Satz 2 VRP besteht.
3.2.6. Dieses Ergebnis steht zudem im Einklang mit dem kantonalen Verfassungsrecht.
Die Verfassung des Kantons St. Gallen (sGS 111.1, abgekürzt KV) enthält in Art. 55 ff.
Bestimmungen zu den Behörden. Art. 59 Abs. 1 lit. a KV legt die Amtsdauer unter
anderem für weitere Behörden des Kantons – neben Kantonsrat und Regierung – auf
vier Jahre fest. Dementsprechend ist davon auszugehen, dass zwischen auf eine
Amtsdauer gewählten Behörden einerseits und dem Staatspersonal, welches dem
Personalgesetz untersteht, anderseits, zu unterscheiden ist.
3.2.7. Zusammenfassend ergibt sich damit, dass die Beschwerdeführer als für die
Amtsdauer 2008 bis 2012 gewählte Mitglieder der Verwaltungskommission der
Sozialversicherungsanstalt nicht in einem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis zum
Kanton im Sinn von Art. 59bis Abs. 2 lit. a Ziff. 4 Satz 2 VRP standen.
Dementsprechend gilt die Besetzung der Kommission auch dann, wenn ein früheres
Mitglied, das sich um eine Wiederwahl bemüht, im Amt nicht bestätigt wird, als Wahl
im Sinn von Art. 59bis Abs. 2 lit. a Ziff. 4 Ingress und Satz 1 VRP. Es ist deshalb
vorliegend der Grundsatz anwendbar, nach welchem Wahlen nicht mit Beschwerde
beim Verwaltungsgericht angefochten werden können.
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 12/15
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
4. Zu prüfen bleibt, ob der in Art. 59bis Abs. 2 lit. a Ingress und Ziff. 4 Satz 1 VRP
vorgesehene Ausschluss der Beschwerdemöglichkeit bei Wahlen vor dem
übergeordneten Recht standhält.
4.1. Gemäss Art. 29bis der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft
(SR 101, abgekürzt BV) hat jede Person bei Rechtsstreitigkeiten Anspruch auf
Beurteilung durch eine richterliche Behörde. Bund und Kantone können aber durch
Gesetz die richterliche Beurteilung in Ausnahmefällen ausschliessen. Diese
Bestimmung erstreckt die richterliche Prüfung auf alle Gebiete, inklusive
Verwaltungsakte, und legt eine generelle Rechtsweggarantie fest. Sie wird von Art. 86
Abs. 2 des Bundesgesetzes über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz; SR
173.110, abgekürzt BGG) konkretisiert, wonach die Kantone als unmittelbare
Vorinstanzen des Bundesgerichts obere Gerichte einsetzen müssen, soweit nicht nach
einem anderen Bundesgesetz Entscheide anderer richterlicher Behörden der
Beschwerde an das Bundesgericht unterliegen. Für Entscheide mit vorwiegend
politischem Charakter können die Kantone anstelle eines Gerichts eine andere Behörde
als unmittelbare Vorinstanz des Bundesgerichts einsetzen (Art. 86 Abs. 3 BGG). Diese
letztgenannte Norm ermächtigt die Kantone, anstelle eines Gerichts eine andere
Behörde einzusetzen, verpflichtet sie hierzu aber nicht (vgl. BGE 136 I 323 = Pra
100/2011 Nr. 36 E. 4.2).
Der Begriff des vorwiegend politischen Charakters ist namentlich durch die fehlende
Justiziabilität sowie die spezifische Ausgestaltung der demokratischen
Mitwirkungsrechte und die damit verbundenen Aspekte der Gewaltenteilung geprägt
(vgl. BGer 8C_103/2010 vom 19. August 2010 E. 1.3; 8C_54/2011 vom 17. Februar
2011 E. 2.1). Ein Entscheid ist noch nicht als politisch im Sinn von Art. 86 Abs. 3 BGG
zu werten, allein weil er durch die Regierung gefällt wurde. Vielmehr ist erforderlich,
dass der politische Charakter der Angelegenheit offensichtlich ist und die politischen
Überlegungen allfällige individualrechtliche Interessen klar überwiegen (vgl. BGer
2C_885/2011 vom 16. Juli 2012 E. 2.2.3.2 mit Hinweisen auf weitere Rechtsprechung).
Zulässig ist der Ausschluss gerichtlicher Kontrolle bei politischen Wahlen von
Behördenmitgliedern durch das Volk, das kantonale Parlament, die Kantonsregierung
(acte de gouvernement) oder durch Gemeindebehörden (vgl. E. Tophinke, in: Basler
Kommentar zum Bundesgerichtsgesetz, 2. Aufl. 2011, N 22 zu Art. 86 BGG).
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 13/15
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
Dementsprechend erweist sich der in Art. 59bis Abs. 2 lit. a Ingress und Ziff. 4 Satz 1
VRP vorgesehene Ausschluss der Beschwerde gegen Wahlen mit dem übergeordneten
Bundesrecht vereinbar.
4.2. Art. 13 EMRK garantiert jeder Person, die in ihren in der Konvention anerkannten
Rechten oder Freiheiten verletzt worden ist, das Recht, bei einer innerstaatlichen
Instanz eine wirksame Beschwerde (remedy, recours) zu erheben, auch wenn die
Verletzung von Personen begangen worden ist, die in amtlicher Eigenschaft gehandelt
haben. Die Bestimmung setzt voraus, dass der Betroffene mit vertretbarer Begründung
eine Konventionsverletzung behauptet (vgl. J. Meyer-Ladewig, EMRK-
Handkommentar, 3. Aufl. 2011, N 5 zu Art. 13 EMRK mit Hinweisen). Nachdem die
Beschwerdeführer keine Verletzung einer EMRK-Garantie behaupten, erübrigt es sich,
weiter zu prüfen, ob Art. 59bis Abs. 2 lit. a Ingress und Ziff. 4 Satz 1 VRP im
Widerspruch zu Art. 13 EMRK steht.
5. Die Beschwerdeführer rügen, die Regierung habe sich mit der vollständigen
Neubesetzung der Verwaltungskommission der Sozialversicherungsanstalt nicht an die
Vorgaben des Kantonsrates gehalten. Dieser sei auf die entsprechende Motion der SP-
Fraktion nicht eingetreten (17 Ja, 87 Nein, 1 Enthaltung, 15 Abwesende), habe aber die
Motion der SVP-, CVP- und FDP-Fraktion, mit welcher eine Neubesetzung des
Präsidiums und eine Verstärkung der Fachkompetenz der Mitglieder in den Bereichen
IT und Recht durch Zuwahlen angestrebt worden sei, angenommen (85 Ja, 24 Nein, 1
Enthaltung, 10 Abwesende). Der Kantonsrat hat den Nachtrag zum Einführungsgesetz
AHV am 26. Juni 2012 – mithin in Kenntnis der Wahl von Präsident und Mitgliedern der
Verwaltungskommission der Sozialversicherungsanstalt durch die Regierung, welche
am 24. Januar 2012 sowie am 22. Mai und am 19. Juni 2012 stattgefunden hatten –
beschlossen und mit dessen Übergangsbestimmung, nach welcher die bei
Vollzugsbeginn des Erlasses, d.h. am 1. Juni 2012, tätigen Mitglieder vorbehältlich von
Rücktritten und Abwahlen während der Amtsdauer bis zum Ende der Amtsdauer
2012/2016 im Amt bleiben, die Wahl der neuen Mitglieder per 1. Juni 2012 bzw. die
Nichtwiederwahl der Beschwerdeführer indirekt bestätigt. Der Inhalt der
Übergangsbestimmung ist im Übrigen geeignet, den politischen Charakter der Wahl
bzw. Nichtwiederwahl von Präsidium und Mitgliedern der Verwaltungskommission der
Sozialversicherungsanstalt zu bestätigen. Schliesslich gehört die Beaufsichtigung der
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 14/15
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
Regierung gemäss Art. 65 lit. j KV in die Zuständigkeit des Kantonsrats und nicht in
jene des Verwaltungsgerichts. Da die Regierung mit ihrem Vorgehen die von
Verfassung und Gesetz vorgesehene Zuständigkeitsordnung nicht verletzt hat, machen
die Beschwerdeführer zu Recht auch keine Verletzung des in Art. 55 Abs. 1 lit. a KV
verankerten Grundsatzes der Gewaltenteilung geltend.
6. Mit dem Entscheid in der Sache wird das Gesuch der Vorinstanz um Aufhebung der
aufschiebenden Wirkung der Beschwerden gegenstandslos.
7. Zusammenfassend ergibt sich, dass auf die Beschwerden nicht einzutreten ist. Bei
einem Nichteintretensentscheid ist derjenige als unterliegend zu betrachten, dessen
prozessuale Stellung vom Entscheid betroffen wurde (vgl. Cavelti/Vögeli, a.a.O.,
Rz. 769). Dies ist bei den Beschwerdeführern der Fall, welche sich an das nicht
zuständige Verwaltungsgericht gewandt haben. Die amtlichen Kosten sind deshalb den
Beschwerdeführern aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr von
Fr. 3'000.- ist angemessen (Art. 7 Ziff. 222 Gerichtskostentarif, sGS 941.12). Da das
Verwaltungsgericht erstmals über die Tragweite von Art. 59bis Abs. 2 lit. a Ziff. 4 VRP
zu befinden hatte, wird indessen gestützt auf Art. 97 VRP auf die Erhebung verzichtet
(vgl. Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 797). Die Kostenvorschüsse von je Fr. 1'500.- sind den
Beschwerdeführern zurückzuerstatten.
Ausseramtliche Kosten sind nicht zu entschädigen (Art. 98bis VRP).