Decision ID: 65e9ff84-40b6-5db4-9075-c6da1940eff0
Year: 2013
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Sachverhalt:
A.
Die Medicines and Healthcare products Regulatory Agency (MHRA) ori-
entierte Swissmedic Schweizerisches Heilmittelinstitut (im Folgenden:
Swissmedic resp. Institut oder Vorinstanz) mit Schreiben vom 25. Oktober
2010 (inkl. Beilagen) darüber, dass auf der Homepage
"www.B._.com" verschiedene Produkte angeboten würden und
die Postadresse "B_, C._, D._, Switzerland" laute
(Akten [im Folgenden: act.] der Vorinstanz 1 bis 27).
B.
Mit E-Mail vom 3. November 2010 gelangte Swissmedic an den Kantons-
apotheker des Kantons St. Gallen und teilte diesem mit, die MHRA habe
auf den Versandhandel mit Arzneimitteln auf der Homepage
"www.B._.com" aufmerksam gemacht. Diese Homepage werde
gemäss einer "Whois-Recherche" von "E._, C._,
D._" betrieben. Da der Arzneimittelversandhandel in den Kompe-
tenzbereich der Kantone falle, würden die diesbezüglichen Hinweise wei-
tergeleitet mit der Bitte um Einleitung von Massnahmen (act. 29).
C.
Am 15. November 2010 übermittelte der Kantonsapotheker sein vom
5. November 2010 datierendes Schreiben an die "B._, C._,
D._" sowie die entsprechende Antwort von E._ (Flori-
da/USA), vertreten durch Rechtsanwältin Dr. iur. Monika Gattiker, vom
12. November 2010 an Swissmedic; er hielt dafür, dass er aufgrund der
Erläuterungen der Rechtsvertreterin keinen Verstoss gegen das Heilmit-
telgesetz sehe, zumal die Vermittlung von Bestellungen im kantonalen
Heilmittelrecht nicht geregelt sei (act. 31 bis 45).
D.
In der Folge teilte die Post dem Institut auf entsprechende Nachfrage be-
züglich der Adresse "E._, C._, D._" vom 26. No-
vember 2010 am 2. Dezember 2010 mit, das Postfach C._ in
D._ laute auf "F._, G._, H._". Als Verant-
wortlicher für dieses Postfach sei Herr A._ (im Folgenden: Be-
schwerdeführer), wohnhaft an der gleichen Adresse, registriert (act. 47
bis 51). Daraufhin eröffnete Swissmedic gegen A._ ein Verwal-
tungsmassnahmeverfahren und erliess am 11. Januar 2011 einen ersten
Vorbescheid (act. 53 bis 55). Nachdem er, ebenfalls vertreten durch
Rechtsanwältin Dr. iur. Monika Gattiker, hiergegen am 10. Februar 2011
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Stellung genommen hatte (act. 57 bis 61), erliess Swissmedic am
31. März 2011 einen zweiten Vorbescheid (act. 63 bis 69). Nachdem der
Versicherte hiergegen am 29. April 2011 seine Einwendungen hatte vor-
bringen lassen (act. 71 bis 73), erliess Swissmedic am 1. Juni 2011 einen
Entscheid, in welchem im Dispositiv unter anderem verfügt wurde, dass
der Beschwerdeführer von der Schweiz aus gewerbsmässig mit Arznei-
mitteln im Ausland gehandelt habe, ohne über eine entsprechende Bewil-
ligung des Instituts zu verfügen. Ihm wurde – unter Androhung einer Bus-
se bis Fr. 50'000.- – jeglicher Handel mit Arzneimitteln von der Schweiz
aus ohne entsprechende Bewilligung des Instituts untersagt (act. 75 bis
79).
E.
Hiergegen liess der Beschwerdeführer durch seine Rechtsvertreterin
beim Bundesverwaltungsgericht mit Eingabe vom 1. Juli 2011 Beschwer-
de erheben und beantragen, es sei die Verfügung vom 1. Juni 2011 auf-
zuheben (act. im Beschwerdeverfahren [im Folgenden: B-act.] 1).
Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, die Tätigkeit des Be-
schwerdeführers falle nicht in den Anwendungsbereich des Bundesgeset-
zes vom 15. Dezember 2000 über Arzneimittel und Medizinprodukte
(HMG, SR 812.21). Er habe zu keinem Zeitpunkt Eigentum oder auch nur
mittelbaren, geschweige denn unmittelbaren Besitz. Völlig abgesehen
von den tatsächlichen Verhältnissen in Bezug auf die Übertragung und
Überlassung der Produkte sei er auch nicht finanziell in die Handelskette
eingebunden, indem Gelder über ihn fliessen würden oder er Provisionen
erhielte. Der Beschwerdeführer betreibe keinen Handel im Ausland im
Sinne des HMG. Werbung/Anpreisung oder Anbieten stellten Vorberei-
tungshandlungen für den Handel bzw. Vertrieb dar. An solchen Handlun-
gen für den Handel fehle es seitens des Beschwerdeführers. Die Entge-
gennahme und Weiterleitung der Bestellungen durch den Beschwerde-
führer – also dessen Dienstleistung – finde in einem Zeitpunkt statt, in
dem der Kunde seine Kaufentscheidung schon getroffen habe. Insofern
könne nicht von einem Anpreisen oder Anbieten gesprochen werden, was
auch für das Zurverfügungstellen des Postfachs für Bestellungen per Post
gelte. Weiter sei nicht ersichtlich, welches der Elemente der Vermittlung
der Beschwerdeführer erfüllen soll. Es fehle an einer rechtlichen Grund-
lage zum Verbot der Tätigkeit.
Zur Verfügung im Einzelnen wurde weiter geltend gemacht, die Vorin-
stanz gehe davon aus, dass beim Handel im Ausland stets die "nicht-
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physischen" Aspekte der Vermittlung im Vordergrund stünden, während
die "physischen" Aspekte per definitionem weitgehend fehlten; diese Ar-
gumentation sei nicht zutreffend. Die Vorinstanz verkenne, dass der Han-
del im Ausland eine Form des Inverkehrbringens darstelle und damit ge-
mäss Definition des Bundesverwaltungsgerichts zwingend auch mindes-
tens einer Besitzesübertragung an die betreffende Person bzw. einer sol-
chen an einen Dritten durch die betreffende Person, welche den Handel
im Ausland betreibe, bedürfe. Dies werde bei einer näheren Analyse des
historischen Hintergrunds und des Regelungsinhalts von Art. 18 Abs. 1
Bst. c HMG klar. Was sich bereits aus den Ausführungen im HMG-
Kommentar ergebe – dass der Begriff Handel im Ausland mit "Vertrieb" im
Ausland gleichzusetzen sei – bestätige auch Art. 21 Abs. 1 HMG. Die Vor-
instanz behaupte, dass die Tätigkeit des Beschwerdeführers unter den
Vermittlungsbegriff von Art. 2 Bst. k der Verordnung über die Bewilligun-
gen im Arzneimittelbereich vom 17. Oktober 2001 (AMBV, SR 812.212.1)
zu subsumieren sei. Von juristischer Subsumtion könne hier gar keine
Rede sein. Eine solche hätte bedingt, dass die Vorinstanz darlege, unter
welchem Aspekt der Vermittlung sie die Handlungen des Beschwerdefüh-
rers subsumieren möchte. Den Aspekt "zentrales Bindeglied" zwischen
Kunde und Anbieter suche man in Art. 2 Bst. k AMBV vergeblich, zumal
sowieso bestritten bleibe, dass der Beschwerdeführer eine solche Rolle
auch nur ansatzweise einnehme. Die Schlussfolgerung der Vorinstanz sei
nicht haltbar. Die Gleichsetzung von Vermittlung und Handel im Ausland
sei unzutreffend, weil Handel im Ausland als Form des Vertriebs nur dann
vorliegen würde, wenn der Beschwerdeführer zu irgendeinem Zeitpunkt
Teil der Vertriebskette wäre, d.h. mindestens eine Besitzesübertragung an
oder durch ihn an einen Dritten stattfinden würde, was definitiv nicht der
Fall sei. Dagegen setze der Begriff der Vermittlung bei den Elementen der
Anpreisung oder des Anbietens keine Besitzesübertragung voraus; bei
den übrigen in der Verordnung aufgezählten Aspekten sei dies dagegen
der Fall.
F.
Mit Zwischenverfügung vom 6. Juli 2011 wurde der Beschwerdeführer un-
ter Hinweis auf die Säumnisfolgen (Nichteintreten auf die Beschwerde)
aufgefordert, einen Kostenvorschuss von Fr. 2'500.- in der Höhe der
mutmasslichen Verfahrenskosten zu leisten (B-act. 2 und 3); dieser Auf-
forderung wurde nachgekommen (B-act. 4).
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G.
In ihrer Vernehmlassung vom 29. September 2011 beantragte die Vorin-
stanz die vollumfängliche Abweisung der Beschwerde (B-act. 6).
Zur Begründung führte sie im Wesentlichen aus, Auslöser des geführten
Verwaltungsmassnahmeverfahrens sei der Umstand gewesen, dass bei
Personen im Ausland der Eindruck erweckt werde, der Versand von Arz-
neimitteln erfolge aus der Schweiz, indem in Werbebroschüren eine
Schweizer Bestelladresse angegeben werde. Im durch das Institut ge-
führten, nicht streitigen Verwaltungsverfahren sei festgestellt worden,
dass der Beschwerdeführer von der Schweiz aus mit Arzneimitteln hand-
le, ohne dass diese das Gebiet der Schweiz berührten, und er dafür über
keine Bewilligung gemäss Art. 18 Abs. 1 Bst. c HMG verfüge. Die Tatsa-
che, dass es sich bei der über das Schweizer Postfach vermittelten Ware
auch um Arzneimittel handle, sei nicht bestritten worden.
Der Wortlaut von Art. 18 Abs. 1 Bst. c HMG bleibe einziger Ansatzpunkt
zur Auslegung und Subsumtion der vorliegend zu beurteilenden Tätigkei-
ten. Es sei von einer umfassenden heilmittelrechtlichen Auslegung resp.
Anwendung des Begriffs "Handel mit Arzneimittel im Ausland von der
Schweiz aus" auszugehen. Eine einschränkende Anwendung des Begriffs
durch das Institut würde zu einer materiellen Änderung der Gesetzes-
norm führen. Erfasst würden grundsätzlich alle Handelstätigkeiten mit
Arzneimitteln zwischen der Produktion und Konsumation. Unter die Han-
delstätigkeit würden auch reine Dienstleister, wie in casu der Beschwer-
deführer, fallen. Beim Handel mit Arzneimitteln im Ausland stünden stets
die "nicht-physischen" Aspekte der Vermittlung im Vordergrund, während
die "physischen" Aspekte per definitionem (vgl. Art. 18 Abs. 1 Bst. c HMG)
weitgehend fehlten. Das Institut lege den Wortlaut von Art. 18 Abs. 1 Bst.
c HMG so aus, dass hier nicht nur Grosshandels-, sondern auch Detail-
handelstätigkeiten erfasst würden. Unter die Bewilligungspflicht dieser
Norm würden Personen fallen, welche von der Schweiz aus mit Arznei-
mitteln handelten resp. sich durch ihr Handeln in der Schweiz an Ge-
schäftsmodellen mit Arzneimitteln im Ausland beteiligten, unabhängig da-
von, ob das Geschäftsmodell nur Grosshandelstätigkeiten, Detailhandels-
tätigkeiten oder eine Mischform umfasse. Anders als bei der Ein- und
Ausfuhr bedürfe es dieser Ausweitung des Schutzes auf den Detailhandel
bei Bst. c durch den Gesetzgeber, da es keine andere Norm gebe, die
diese Handelstätigkeit mit Arzneimitteln abdecken würde. Der Gesetzge-
ber wolle den Begriff des Handels mit Arzneimitteln im Sinne von Art. 18
Abs. 1 Bst. c HMG weit gefasst verstanden haben. Davon erfasst sei
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auch der von der Schweiz aus geführte Handel im Ausland mit Wirkstof-
fen und unfertigen Arzneimitteln. Fraglos gehöre zur Handelstätigkeit mit
Arzneimitteln im Sinne von Art. 18 Abs. 1 Bst. c HMG auch die Handels-
vermittlung. Der Begriff der Vermittlung werde in Art. 2 Bst. k AMBV defi-
niert. Der ratio legis von Art. 18 Abs. 1 Bst. c HMG stehe die Abstellung
auf die Definition von Art. 2 Bst. k AMBV und deren Anwendung für die
Vermittlung als Teilgehalt des Begriffes Handel mit Arzneimitteln im Aus-
land von der Schweiz aus nicht im Wege. Damit eine Person der Bewilli-
gungspflicht nach Art. 18 Abs. 1 Bst. c HMG unterstehe, bedürfe es keiner
Eigentümer- oder Besitzerstellung an den gehandelten Arzneimitteln.
Diese Anforderungen habe der Gesetzgeber gerade nicht als ein Tatbe-
standsmerkmal in Art. 18 Abs. 1 Bst. c HMG aufgenommen. Die Hand-
lungsform des Beschwerdeführers mit Elementen des Gross- und Detail-
handels lasse sich unter Art. 18 Abs. 1 Bst. c HMG subsumieren, da diese
Gesetzesnorm nicht zwischen Gross- und Detailhandel differenziere. Die
Bestellvorgänge per Post für Arzneimittel der "Firma E._", welche
durch den Versand der Bestellcouverts ausgelöst werde, und der Emp-
fang der bestellten Ware am Ende der Kette durch die Bestellenden – al-
so der gesamte Kaufvorgang – stehe und falle mit der Ausübung der Tä-
tigkeit des Beschwerdeführers. Dieser sei mit seiner Vermittlungstätigkeit
Teil der Wertschöpfungskette sowie der Bestell- resp. Lieferkette von Arz-
neimitteln. Die Aussage, dass er keinerlei Einfluss auf die Erfüllung bzw.
Ausführung der Bestellungen habe, müsse dezidiert bestritten werden.
Würden die im Postfach angelangten Bestellungen durch ihn nicht entge-
gengenommen und weitergeleitet werden, so würden die Bestellvorgänge
definitiv unterbrochen. Gegenüber den Handelspartnern betätige sich der
Beschwerdeführer als Vermittler von Arzneimitteln, indem seine Vermitt-
lungshandlung darauf ausgerichtet sei, dass zwischen diesen Handels-
partnern Arzneimittel übertragen bzw. überlassen werden könnten. Er
fungiere gegenüber der die Bestellungen verarbeitenden Stelle in Eng-
land bzw. dem Händler in Singapur als Bestellungslieferant. Die Auftei-
lung der Vermittlungstätigkeit auf mehrere Personen dürfe selbstverständ-
lich nicht dazu führen, dass der in der Schweiz an der Vermittlung von
Arzneimitteln beteiligte Beschwerdeführer sich der heilmittelrechtlichen
Verantwortung entziehen könne. Das fehlende vertragliche Verhältnis
zwischen dem Beschwerdeführer und den Kunden resp. Handelspartnern
vermöge an der vorliegenden Vermittlungstätigkeit nichts zu ändern. Auch
die Gewerbsmässigkeit der Tätigkeiten sei erstellt. Der Verweis auf den
Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts A-7391/2008 vom 19. Oktober
2009 vermöge an der Erfassung der heilmittelrechtlichen Tätigkeit durch
Art. 18 Abs. 1 Bst. c HMG nichts zu ändern. Wie bereits ausgeführt, stelle
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das Institut bei der Auslegung dieser Norm auch auf die Definition der
Vermittlung von Art. 2 Bst. k AMBV ab. Durch seine Argumentation ver-
kenne der Beschwerdeführer grundlegend seine Art der Beteiligung am
vorliegenden Geschäftsmodell. Die Weiterleitung der Bestellungen bilde
nur einen Teil seiner heilmittelrechtlichen Vermittlungstätigkeit, der andere
Teil sei das Zurverfügungstellen des Postfachs als Bestelladresse für ei-
nen Versandhandel mit Arzneimitteln. Das durch den Beschwerdeführer
betreute Postfach sei Teil der postalischen Bestelladresse, welche in den
jeweiligen Verkaufsbroschüren wie auch auf den Bestellcouverts auftau-
che. Eine Bestelladresse für Arzneimittel in der Schweiz vermöge bei vie-
len potentiellen Kundinnen und Kunden ein Vertrauen auf qualitativ hoch-
stehende Arzneimittel und deren Abgabe zu evozieren, also mitunter ge-
rade das entscheidrelevante Kaufmotiv bei "sensibler" Ware wie Arznei-
mitteln zu begründen. Der Beschwerdeführer beteilige sich mit seinem
Handeln, das eine bewilligungspflichtige heilmittelrechtliche Tätigkeit dar-
stelle, in der Schweiz an einem Geschäftsmodell, das über die Schweiz
im Ausland Arzneimittel vermittle, die zu keinem Zeitpunkt schweizeri-
sches Hoheitsgebiet berührten, ohne dass er für seine ausübende Ver-
mittlungstätigkeit eine erforderliche Bewilligung gemäss Art. 18 Abs. 1
Bst. c HMG vorweisen könne.
H.
In seiner Replik vom 20. Januar 2012 liess der Beschwerdeführer an sei-
nen Rechtsbegehren festhalten (B-act. 12).
Zur Begründung wurde zusammengefasst ausgeführt, die Tätigkeit des
Beschwerdeführers könne nicht unter den in der AMBV definierten Begriff
der Vermittlung subsumiert werden. Im konkreten Fall fehle es im HMG
an der gesetzlichen Grundlage für ein Verbot der Tätigkeit des Beschwer-
deführers. Auch werde diese nicht vom Begriff der Vermittlung gemäss
Art. 2 Bst. k AMVB erfasst. Der Beschwerdeführer sei zu keinem Zeit-
punkt in die für ein Inverkehrbringen erforderliche Kette von Eigentums-
oder Besitzesübertragungen eingebunden. Folglich sei seine Tätigkeit
auch nicht als Inverkehrbringen im Sinne des HMG zu betrachten. Zu-
sammenfassend ergebe sich, dass der Beschwerdeführer keinen Um-
gang mit Heilmitteln habe, was eigentlich bereits heissen müsste, dass
seine Tätigkeit nicht in den Anwendungsbereich des HMG falle. Im vorlie-
genden Fall kenne der Beschwerdeführer nicht einmal den Inhalt der Be-
stellung, das zu liefernde Produkt, den Empfänger, etc. Er habe zu kei-
nem Zeitpunkt eine Übertragung oder Überlassung von Arzneimitteln im
Ausland veranlasst oder einen Dritten beauftragt oder ermächtigt, im oder
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zumindest für Rechnung des Beschwerdeführers in der Schweiz die
Übertragung oder Überlassung der Arzneimittel im Ausland vorzunehmen.
Die Gewerbsmässigkeit sei zu verneinen, selbst wenn die Tätigkeit als
HMG-widrig betrachtet würde. Art. 18 Abs. 1 Bst. c HMG sei mit Sicher-
heit nicht der einzige Anhaltspunkt für die Auslegung des Begriffs des
"Handels im Ausland". Die Vorinstanz irre, wenn sie meine, sie könne die
Begriffe des Handels im Ausland und der Vermittlung völlig unabhängig
vom Anwendungsbereich des HMG definieren und ihrer Phantasie dabei
freien Lauf lassen. Die Bewilligungspflicht nach HMG stelle einen Eingriff
in die Wirtschaftsfreiheit dar, welcher nach Art. 36 Abs. 1 BV einer gesetz-
lichen Grundlage bedürfe. Vor allem übersehe die Vorinstanz, dass beim
Beschwerdeführer keine Handelstätigkeit vorliege. Was das Institut dar-
aus ableiten wolle, dass beim Handel im Ausland die nicht-physischen
Aspekte im Vordergrund stehen sollten, bleibe schleierhaft. Es werde in
keinem Zusammenhang geltend gemacht, es handle sich um schweizeri-
sche Produkte. Dass die Kunden den Eindruck haben könnten, es handle
sich um ein schweizerische Produkte, sei absurd. Die Frage des Schut-
zes von Herkunftsangaben sei im Bundesgesetz über den Schutz von
Marken und Herkunftsangaben (MSchG; SR 232.11) vom 28. August
1992 und nicht im HMG geregelt. Die Vorinstanz versuche mit einer Fülle
von Begriffen davon abzulenken, dass die Tätigkeit nicht in den Anwen-
dungsbereich falle. Es zeige sich bei näherer Betrachtung der Begriffe
des Gross- und Detailhandels auch, dass der Beschwerdeführer weder
die eine noch die andere Form der Tätigkeit noch eine Mischform ausübe.
Mit "Beteiligung an einem Geschäftsmodell" kreiere die Vorinstanz noch
einen weiteren Begriff, der im Kontext des HMG auch nicht nachvollzieh-
bar sei. Diese verpasse es erneut, rechtlich anhand der Definitionen des
HMG und der AMBV darzulegen, warum und inwieweit die Tätigkeit des
Beschwerdeführers in den Anwendungsbereich des HMG fallen solle. Im
Übrigen werde bestritten, dass der Beschwerdeführer die Vermittlung von
Arzneimitteln unterstütze. Im Lichte des HMG spiele es auch keine Rolle,
ob der Beschwerdeführer den Handel verhindern könnte, wenn er die Be-
stellungen nicht weiterleiten würde. Massgebend sei, ob diese Weiterlei-
tung eine vom Anwendungsbereich des HMG erfasste Tätigkeit darstelle
oder nicht. Der Beschwerdeführer nehme keine der in Art. 2 Bst. k AMBV
genannten Tätigkeiten vor, weshalb ihm keine Vermittlung von Arzneimit-
teln unterstellt werden könne. Weiter sei auch "Teil der Wertschöpfungs-
kette zu sein" keine Tätigkeit, welche in den Anwendungsbereich des
HMG falle, zumal die Vorinstanz einmal mehr mit einem Begriff um sich
werfe, ohne ihn zu definieren und ihn unter das HMG zu subsumieren.
Der Begriff des Bestelllieferanten sei weder wissenschaftlich noch in der
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Praxis gebräuchlich. Wie die Vorinstanz den Begriff verstehe, hätte sie
vorbringen müssen. Selbst wenn man eine Definition habe, sei immer
noch nicht ersichtlich, inwieweit die Tätigkeit des "Bestelllieferanten" in
den Anwendungsbereich des HMG fallen soll. Die Behauptung der Ge-
werbsmässigkeit erweise sich als absurd.
I.
In ihrer Duplik vom 27. Februar 2011 beantragte die Vorinstanz weiterhin
die Abweisung der Beschwerde (B-act. 14).
Zur Begründung führte sie ergänzend aus, es erstaune, dass sich der
Beschwerdeführer mit dem Argument, er würde den Inhalt der an ihn ad-
ressierten Bestellungen gar nicht kennen, vom Vorwurf der Arzneimittel-
handelstätigkeit von der Schweiz aus im Ausland ohne Bewilligung ge-
mäss Art. 18 Abs. 1 Bst. c HMG exkulpieren zu können glaube. Physi-
scher Kontakt mit den Arzneimitteln in der Schweiz sei zu keinem Zeit-
punkt möglich bzw. gefordert, wodurch bei einem Sachverhalt, der von
Art. 18 Abs. 1 Bst. c HMG erfasst werde, zwangsläufig die "nicht-
physischen" Aspekte der Vermittlung im Vordergrund stehen müssten. Die
Anwendung des HMG stehe und falle mit der Beurteilung, ob die Ware,
mit der der Beschwerdeführer handle, als Arzneimittel im Sinne von Art. 4
Abs. 1 Bst. a HMG gelte. Bereits die Überschrift des Bestellkatalogs deu-
te darauf hin, dass es sich nicht um Lebensmittel handle, sondern um
Produkte, welche zur medizinischen Einwirkung auf den menschlichen
Körper bestimmt seien oder angepriesen würden und zur Behandlung
von Beschwerden eingesetzt werden sollten. Die Ausführungen des Be-
schwerdeführers über die Gewerbsmässigkeit offenbarten eine grund-
sätzliche Verkennung des Heilmittelrechts. Im Hinblick auf die Auslegung
der Norm von Art. 18 Abs. 1 Bst. c HMG schlage der Versuch des Be-
schwerdeführers fehl, wenn er durch systematische Auslegung versuche,
den Begriff der Gewerbsmässigkeit aus dem schweizerischen Strafge-
setzbuch auf das Heilmittelrecht zu übertragen. Geradezu grotesk würden
die Ausführungen mit der Abstellung auf einen Prozentsatz am Einkom-
men anmuten. Eine solche Anwendung würde die Bewilligungspflicht ge-
mäss HMG ad absurdum führen. Bei der Anwendung von Art. 18 Abs. 1
Bst. c HMG sei ausschlaggebend, ob der vorliegend zu beurteilende
Sachverhalt darunter subsumiert werden könne. Daran vermöge der Um-
stand, inwieweit das Wort Bestelllieferant im allgemeinen Sprach-
gebrauch Verwendung finde, nichts zu ändern. Hätte sich der Beschwer-
deführer selbst eingehender mit der Definition der Handelsvermittlung
auseinandergesetzt, wäre für ihn unmittelbar klar geworden, dass bei der
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Verwendung dieses Begriffs von einer umgangssprachlichen Bedeutung
ausgegangen werde. Das entscheidende Faktum sei und bleibe die pos-
talische Bestelladresse in der Schweiz, die in den Broschüren aufgeführt
werde, wodurch für die Bestellenden eine Verbindung des Arzneimit-
tel(versand)s aus der Schweiz hergestellt werden könne. Der zu beurtei-
lende Sachverhalt werde von Art. 18 Abs. 1 Bst. c HMG erfasst und
betreffe nicht das MSchG. Der Beschwerdeführer tätige mit seiner in den
Broschüren zur Verfügung gestellten postalischen Bestelladresse in der
Schweiz Handel im Ausland mit Arzneimitteln. Diese Tätigkeit sei als An-
preisen und Anbieten von Arzneimitteln zu qualifizieren. In casu massge-
bend für die Begründung der Bewilligungspflicht sei die Gesetzesnorm.
Der Begriff des Handels mit Arzneimitteln im Ausland von der Schweiz
aus gemäss Art. 18 Abs. 1 Bst. c HMG gehe über die in Art. 2 Bst. k
AMBV definierte Vermittlung hinaus. Eine alleinige Abstellung bei der
Auslegung der genannten Gesetzesnorm auf Art. 2 Bst. k AMBV sei da-
her nicht ausreichend. Der fehlende Besitz und das fehlende Eigentum an
den Arzneimitteln vermöchten nichts daran zu ändern, dass der Be-
schwerdeführer durch sein Handeln der Bewilligungspflicht gemäss
Art. 18 Abs. 1 Bst. c HMG unterstehe. Er verkenne auch den Umfang des
Detailhandels. Auch der Versandhandel falle unter den Begriff des Detail-
handels. Dass der Beschwerdeführer sogar wider besseres Wissen be-
haupte, die Konsumenten würden die Ware per Post über die "Firma
E._" bestellen und er gegenüber den Kunden gar nicht auftrete,
sei nicht nachvollziehbar.
J.
Mit prozessleitender Verfügung vom 1. März 2012 schloss die Instrukti-
onsrichterin den Schriftenwechsel.
K.
Auf den weiteren Inhalt der Akten sowie der Rechtsschriften der Parteien
ist – soweit erforderlich – in den nachfolgenden Erwägungen einzugehen.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
Das Bundesverwaltungsgericht prüft von Amtes wegen, ob die Prozess-
voraussetzungen vorliegen und auf eine Beschwerde einzutreten ist
(BVGE 2007/6 E. 1 mit Hinweisen).
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1.1 Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
(VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht – unter Vor-
behalt der in Art. 32 VGG genannten Ausnahmen – Beschwerden gegen
Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968
über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021), welche von Vorin-
stanzen gemäss Art. 33 VGG erlassen wurden. Der angefochtene Ent-
scheid vom 1. Juni 2011 (act. 75 bis 79) ist als Verfügung im Sinn von
Art. 5 Abs. 1 Bst. c VwVG zu qualifizieren, die gemäss Art. 84 Abs. 1 des
Heilmittelgesetzes vom 15. Dezember 2000 (HMG, SR 812.21) in Verbin-
dung mit Art. 47 Abs. 1 Bst. b VwVG beim Bundesverwaltungsgericht an-
gefochten werden kann. Eine sachliche Ausnahme im Sinn von Art. 32
VGG liegt nicht vor. Swissmedic ist eine Vorinstanz im Sinn von Art. 33
Bst. e VGG. Das Bundesverwaltungsgericht ist somit für die Behandlung
der vorliegenden Beschwerde zuständig.
1.2 Der Beschwerdeführer hat am Verfahren vor der Vorinstanz teilge-
nommen. Er ist durch die angefochtene Verfügung vom 1. Juni 2011 be-
sonders berührt und hat an deren Aufhebung ein schutzwürdiges Interes-
se. Er ist daher gemäss Art. 48 Abs. 1 VwVG zur Beschwerdeführung le-
gitimiert. Da die Beschwerde auch frist- und formgerecht eingereicht
(vgl. Art. 50 Abs. 1 und 52 Abs. 1 VwVG) und der Kostenvorschuss innert
der angesetzten Frist geleistet worden ist, ergibt sich, dass sämtliche
Prozessvoraussetzungen erfüllt sind. Auf die Beschwerde vom 1. Juli
2011 ist daher einzutreten.
1.3 Anfechtungsgegenstand bildet die Verfügung von Swissmedic vom
1. Juni 2011 (act. 75 bis 79). Streitig und zu prüfen ist, ob die Vorinstanz
dem Beschwerdeführer zu Recht jeglichen Handel mit Arzneimitteln von
der Schweiz aus ohne entsprechende Bewilligung untersagt hat.
1.4 Mit der Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht kann gerügt
werden, die angefochtene Verfügung verletze Bundesrecht (einschliess-
lich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens), beruhe auf einer
unrichtigen oder unvollständigen Feststellung des rechtserheblichen
Sachverhalts oder sei unangemessen (Art. 49 VwVG).
2.
Im vorliegenden Verfahren finden in materieller Hinsicht insbesondere die
Bestimmungen des HMG und der AMBV Anwendung.
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2.1 Gemäss Art. 18 Abs. 1 HMG benötigt eine Bewilligung des Instituts,
wer gewerbsmässig a.) verwendungsfertige Arzneimittel für den Vertrieb
oder die Abgabe einführt, b.) verwendungsfertige Arzneimittel für den Ver-
trieb oder die Abgabe ausführt, c.) von der Schweiz aus mit Arzneimitteln
handelt, ohne dass diese das Gebiet der Schweiz berühren. Die in Art. 18
Abs. 1 HMG genannten Voraussetzungen müssen kumulativ erfüllt sein;
fehlt eine oder mehrere, entfällt die Bewilligungspflicht (Basler Kommen-
tar [im Folgenden: BSK], HMG-Bearbeiter PHILIPP STRAUB, Art. 18 N 16).
2.2 Gemäss Art. 2 Bst. k AMBV gilt als Vermittlung das Beziehen, Impor-
tieren, Exportieren, Aufbewahren, Lagern, Anbieten, Anpreisen, entgeltli-
che oder unentgeltliche Übertragen oder Überlassen von Arzneimitteln
einschliesslich der Auslieferung, jedoch ohne die Abgabe.
3.
Nachfolgend ist zu prüfen, ob insbesondere Art. 18 Abs. 1 Bst. c HMG die
gesetzliche Grundlage für ein Verbot der Tätigkeit des Beschwerdeführers
bildet, was vom Beschwerdeführer verneint und von der Vorinstanz bejaht
wird.
3.1 Der Beschwerdeführer verschickt die von ihm in der Schweiz entge-
gen genommenen Bestellungen weiter ins Ausland. Es trifft mit Blick auf
den Bestellkatalog ohne weiteres zu, dass nicht bei jedem zum Kauf an-
gebotenen Produkt unterschieden werden muss, ob es sich ein Heil- oder
ein Lebensmittel handelt. Bereits der Titel des Bestell- bzw. Versandkata-
logs lautet "I._", und schon aufgrund des "J._" ergibt sich,
dass es sich bei den angebotenen Produkten nicht um Lebensmittel,
sondern um solche handelt, welche zur Behandlung von Beschwerden
und Dysfunktionen eingesetzt werden resp. pharmakologische Wirkungen
haben sollen. Insofern lassen die angebotenen Produkte beispielsweise
gegen Arthritis und Depressionen sowie zur Gewichtsreduktion und Sen-
kung des Cholestrinwertes ohne weiteres den Schluss zu, dass es sich
bei diesen um (verwendungsfertige) Arzneimittel im Sinne von Art. 4
Abs. 1 Bst. a HMG – das heisst um Produkte chemischen oder biologi-
schen Ursprungs, die zur medizinischen Einwirkung auf den menschli-
chen oder tierischen Organismus bestimmt sind oder angepriesen wer-
den, insbesondere zur Erkennung, Verhütung oder Behandlung von
Krankheiten, Verletzungen und Behinderungen – handelt und die zweite
Voraussetzung gemäss Art. 18 Abs. 1 HMG erfüllt ist. Im Übrigen kann
auf die zutreffenden Ausführungen der Vorinstanz in deren Duplik vom
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27. Februar 2011 verwiesen werden; diesen hat das Bundesverwaltungs-
gericht nichts weiter beizufügen.
3.2
3.2.1 Es trifft zu, dass beim Arzneimittelhandel gemäss Art. 18 Abs. 1 Bst.
c HMG stets die "nicht-physischen" Aspekte im Vordergrund stehen, wäh-
rend die "physischen" definitionsgemäss eine untergeordnete Rolle spie-
len. Da sich die Arzneimittel im vorliegenden Fall nie in der Schweiz be-
finden, ist nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz von "nicht physi-
schen" Aspekten der Vermittlung spricht resp. diese in den Vordergrund
stellt. Das HMG unterscheidet im Gegensatz zur Ein- und Ausfuhr beim
Handel im Ausland nicht zwischen verwendungsfertigen und nicht ver-
wendungsfertigen Arzneimitteln (vgl. hierzu BSK, a.a.O., Art. 18 N 24).
Daraus kann in Übereinstimmung mit der Vorinstanz der Schluss gezo-
gen werden, dass der Gesetzgeber den Begriff des Arzneimittelhandels
im Sinne von Art. 18 Abs. 1 Bst. c HMG weit gefasst verstanden haben
will. Dies insbesondere auch mit Blick auf den Zweck der Heilmittelge-
setzgebung, wonach dieses zum Schutz der Gesundheit von Mensch und
Tier gewährleisten soll, dass nur qualitativ hoch stehende, sichere und
wirksame Heilmittel in Verkehr gebracht werden (Art. 1 Abs. 1 HMG; vgl.
zur Gesetzesauslegung im vorliegenden Fall BGE 137 V 20 E. 5.1). Mit
Blick darauf ist es unerheblich zu differenzieren, ob Gross- oder Detail-
handel betrieben wird, da der Schutzgedanke beide Handelsarten um-
fasst.
3.2.2 Die ausländischen Postsendungen für "E._" resp.
"B._" gehen im Postfach C._ in D._ ein. Als Ver-
antwortlicher für dieses Postfach ist der Beschwerdeführer registriert
(act. 47 bis 55). Aufgrund der Umstände, dass die Verkaufsprospekte mit
der Zustelladresse des Beschwerdeführers versehen sind und dieser die
im Ausland erfolgten Arzneimittelbestellungen entgegennimmt, die unge-
öffneten Bestellcouverts in grössere resp. in Kartonschachteln verpackt
und diese per Kurier weiter nach England – wo eine weitere Verarbeitung
erfolgt – sendet, ist in Übereinstimmung mit der Vorinstanz davon auszu-
gehen, dass der Beschwerdeführer in diesem Geschäftsmodell ein uner-
lässliches Bindeglied darstellt. Er ist durch seine vermittelnde Handelstä-
tigkeit Teil der Handelskette und erfüllt somit – durch die zur Verfügung
gestellte Postfachbestelladresse – die Voraussetzung der Vermittlung in
Form des Anbietens gemäss Art. 2 Bst. k AMBV, mit welchem der Bun-
desrat in Anwendung von Art. 4 Abs. 2 HMG den in Art. 4 Abs. 1 Bst. f
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HMG normierten Begriff der Abgabe von demjenigen der Vermittlung ab-
gegrenzt resp. näher ausgeführt hat. Dies zeigt sich schliesslich auch
darin, dass für den Fall, dass der Beschwerdeführer die im Postfach ein-
gegangenen Sendungen nicht entgegennehmen und weiterleiten würde,
die im Ausland erfolgten Bestellvorgänge unterbrochen würden. Insofern
treffen seine Ausführungen, er habe keinerlei Einfluss auf die Erfüllung
bzw. Ausführung der Bestellungen, nicht zu. Fehlende Vertragsverhältnis-
se zwischen dem Beschwerdeführer und den Bestellern vermögen an der
Vermittlungstätigkeit nichts zu ändern. Zu keinem anderen Ergebnis füh-
ren auch die Ausführungen des Beschwerdeführers im Zusammenhang
mit den Wörtern "Bestelllieferant" und "Handelsvermittlung". Diesbezüg-
lich kann auf die Beurteilung der Vorinstanz verwiesen werden; diese hat
treffend ausgeführt, dass und weshalb diese Argumentation nicht zielfüh-
rend ist.
3.3 Betreffend die Frage, ob seitens des Beschwerdeführers ein
Inverkehrbringen gemäss Art. 4 Abs. 1 Bst. d HMG resp. ein Vertreiben
nach Art. 4 Abs. 1 Bst. e HMG vorliegt, ist festzuhalten, dass das
Inverkehrbringen als Vertreiben und Abgeben von Heilmitteln und das
Vertreiben als entgeltliche oder unentgeltliche Übertragung oder Überlas-
sung eines Heilmittels – mit Ausnahme des Abgebens – definiert wird. Mit
der Übertragung oder Überlassung sind faktische Vorgänge unabhängig
von ihnen zugrundeliegenden Rechtsgeschäfte gemeint (Botschaft zum
HMG [BBl 1999 3453] S. 3490).
Es ist unstrittig, dass der Beschwerdeführer selber keine Heilmittel abgibt.
Jedoch stellt sich die Frage, ob er selber Arzneimittel vertreibt, was – wie
oben dargelegt – der entgeltlichen oder unentgeltlichen Übertragung oder
Überlassung eines Heilmittels bedarf. Es trifft zu, dass das Bundesgericht
im Entscheid A-7391/2008 vom 19. Oktober 2009 erwogen hat, dass das
Anbieten noch nicht als Übertragung resp. faktischer Übergang zu ver-
stehen und ein Angebot somit noch kein Inverkehrbringen, sondern erst
dessen Vorstufe sei (E. 5.3.2). Da der in Art. 18 Abs. 1 Bst. c HMG nor-
mierte gewerbsmässige Handel im Ausland bewilligungspflichtig ist, ohne
dass ein Inverkehrbringen der Ware in der Schweiz erforderlich wäre, ist
die Frage, ob das Weiterleiten der Bestellungen durch den Beschwerde-
führer bereits ein Inverkehrbringen oder eine Vorbereitungshandlung da-
zu darstellt, nicht weiter relevant. Hingegen ist zu prüfen, ob die verlangte
Gewerbsmässigkeit gegeben ist oder nicht.
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3.4
3.4.1 Hinsichtlich der Voraussetzung der Gewerbsmässigkeit stellt sich
der Beschwerdeführer auf den Standpunkt, dass diese bei jährlichen Ein-
künften von Fr. 4'800.- nicht gegeben sei, während die Vorinstanz die Auf-
fassung vertritt, der Begriff der Gewerbsmässigkeit aus dem Schweizer
Strafgesetzbuch könne nicht durch systematische Auslegung auf das
Heilmittelrecht übertragen werden; das Abstellen auf einen Prozentsatz
des Einkommens mute geradezu grotesk an.
3.4.2 Der Begriff der Gewerbsmässigkeit wird in der Heilmittelgesetz-
gebung nicht umschrieben. Im Allgemeinen gilt eine Tätigkeit unter ande-
rem dann als gewerbsmässig, wenn jemand in der Absicht handelt, einen
wirtschaftlichen Erfolg zu erzielen (BSK, a.a.O., Art. 18 N 17). Den Aus-
führungen des Beschwerdeführers, welcher den strafrechtlichen Begriff
der Gewerbsmässigkeit angewendet haben möchte, kann nicht gefolgt
werden, denn es geht im vorliegend zu beurteilenden Verfahren nicht da-
rum, den Begriff der Gewerbsmässigkeit gemäss Lehre und Recht-
sprechung zu gewerbsmässig verübten Delikten auszulegen resp. anzu-
wenden. Denn entscheidend für die Beantwortung der Frage nach der
Gewerbsmässigkeit ist – insbesondere auch mit Blick auf die Gewährleis-
tung des Schutzes der Gesundheit von Mensch und Tier – nicht ein pro-
zentualer Einkommensanteil, sondern die Absicht, einen wirtschaftlichen
Erfolg zu erzielen. Da der Beschwerdeführer zweifelsfrei einen solchen
erzielt und er nicht in seiner Eigenschaft als Einzelperson seinen Eigen-
bedarf ein- resp. ausführt, ist die Voraussetzung der Gewerbsmässigkeit
zu bejahen (vgl. hierzu BSK, a.a.O., Art. 18 N 17 und 24; vgl. auch Bot-
schaft zum HMG, a.a.O., S. 3506).
4.
Mit Blick auf die weiteren Ausführungen des Beschwerdeführers ist er-
gänzend festzuhalten, dass unerheblich ist, dass die Verkäuferin in der
Schweiz keinen Sitz hat, die Bestellungen über eine Gratisnummer in
Grossbritannien oder über die Internetseite "www.B._.com" ent-
gegen genommen werden und die Rechnungsstellung in Great British
Pound (GBP) erfolgt. Entscheidend ist, dass in der Versandbroschüre ei-
ne Bestelladresse in der Schweiz – diejenige des Beschwerdeführers –
aufgeführt ist. Durch diesen Umstand wird ohne weiteres für die bestel-
lenden Personen ein Bezug zur Schweiz hergestellt. Ergänzend ist darauf
hinzuweisen, dass vorliegend kein Raum für die Anwendbarkeit des Bun-
desgesetzes über den Schutz von Marken und Herkunftsangaben vom
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28. August 1992 (MSchG; SR 232.11) bleibt, wie dies die Vorinstanz in
nicht zu beanstandender Weise dargelegt hat.
5.
Aufgrund der vorstehenden Erwägungen ist zusammenfassend festzu-
stellen, dass der Beschwerdeführer in der Schweiz Teil eines Geschäfts-
modells ist, das derart konzipiert ist, dass – über die Schweiz – im Aus-
land Arzneimittel, welche das Gebiet der Schweiz gemäss Art. 18 Abs. 1
Bst. c HMG nicht berühren, vermittelt werden. Deshalb unterliegt die Tä-
tigkeit des Beschwerdeführers der Bewilligungspflicht.
6.
Zu befinden bleibt noch über die Verfahrenskosten und eine allfällige Par-
teientschädigung.
6.1 Die Kosten des Verfahrens vor dem Bundesverwaltungsgericht setzen
sich aus der Gerichtsgebühr und den Auslagen zusammen und werden
insgesamt auf Fr. 2'500.- festgelegt (Art. 1, Art. 2 Abs. 1 und Art. 4 des
Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen
vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Sie werden
dem unterliegenden Beschwerdeführer zur Bezahlung auferlegt (Art. 63
Abs. 1 VwVG) und mit dem bereits geleisteten Verfahrenskostenvor-
schuss in gleicher Höhe verrechnet.
6.2 Der obsiegenden Partei kann nach Massgabe ihres Erfolges von Am-
tes wegen oder auf Begehren eine Entschädigung für ihr erwachsene
notwendige und verhältnismässig hohe Kosten zugesprochen werden
(vgl. Art. 64 Abs. 1 VwVG). Sowohl der Beschwerdeführer als unter-
liegende Partei als auch das Institut als Bundesbehörde haben keinen
Anspruch auf eine Parteientschädigung (Art. 7 Abs. 3 VGKE).