Decision ID: b98bed87-cb67-5172-82e8-dd8e39f24eb7
Year: 2015
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Sachverhalt:
A.
Die BKW Energie AG (nachfolgend: BKW), die Betreiberin des Kernkraft-
werks Mühleberg (nachfolgend: KKM), reichte im beim Eidgenössischen
Nuklearsicherheitsinspektorat ENSI hängigen Verfahren zwischen ihr so-
wie Markus Kühni und Rainer Burki am 18. August 2014 eine Stellung-
nahme ein, worin sie neu auf eine als "vertraulich" bezeichnete Aktennotiz
der BKW AN-AM-2014/034 vom 2. Juni 2014 zur integralen Sicherheitsbe-
wertung der geplanten Nachrüstmassnahmen (nachfolgend: Aktennotiz)
und einen als "nicht öffentlich" gekennzeichneten Arbeitsbericht der deut-
schen AREVA GmbH vom 18. Oktober 2013 (nachfolgend: Arbeitsbericht)
verwies. Diese beiden Dokumente wurden allerdings offenbar nicht als Bei-
lagen mit der Stellungnahme eingereicht.
Markus Kühni und Rainer Burki (nachfolgend: Gesuchsteller) ersuchten mit
Eingabe vom 28. August 2014 um Einsicht in die Aktennotiz und den Ar-
beitsbericht.
B.
Das ENSI teilte den Gesuchstellern und der BKW mit Schreiben vom
2. September 2014 mit, dass es die genannten Unterlagen ausserhalb des
bei ihm hängigen Verfahrens erhalten habe. Eine Eignung der Dokumente
als Beweismittel lasse sich in diesem Verfahren jedoch nicht ausschlies-
sen, weshalb es sich rechtfertige, zumindest Teile davon zu den Verfahren-
sakten zu nehmen.
C.
In ihrer Stellungnahme zum Akteneinsichtsgesuch beantragte die BKW am
24. Oktober 2014, es sei lediglich eine beigefügte, mit Schwärzungen ver-
sehene Fassung des Arbeitsberichts zu den Verfahrensakten zu nehmen
und den Gesuchstellern nur unter gewissen Bedingungen und Einschrän-
kungen Einsicht zu gewähren.
D.
Die Gesuchsteller erklärten mit Schreiben vom 17. November 2014, sie
akzeptierten die von der BKW beantragten Auflagen "im aktuellen Verfah-
rensstadium" unpräjudiziell und unter Vorbehalt späterer, weitergehende-
rer Akteneinsichtsgesuche "zur Vermeidung unnötiger Weiterungen und
damit verbundener Verzögerungen".
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E.
Das ENSI entschied – nach erneuter Anhörung der BKW – mit Verfügung
vom 22. Dezember 2014, den rund 220 Seiten langen Arbeitsbericht in der
geschwärzten Fassung zu den Verfahrensakten zu nehmen und dem
Rechtsvertreter der Gesuchsteller 30 Tage nach Rechtskraft der Verfügung
eine Kopie des Arbeitsberichts ohne weitere Einschränkungen zuzustellen.
Die Aktennotiz dagegen sei nicht zu den Verfahrensakten zu nehmen.
F.
Mit Eingabe vom 2. Februar 2015 erhebt die BKW (nachfolgend: Be-
schwerdeführerin) beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde gegen die
Verfügung des ENSI (nachfolgend: Vorinstanz) vom 22. Dezember 2014
und stellt betreffend das Akteneinsichtsgesuch der Gesuchsteller (nachfol-
gend: Beschwerdegegner) folgende Anträge:
"1. Die Verfügung des Eidgenössischen Nuklearsicherheitsinspektorats
ENSI vom 22. Dezember 2014 sei aufzuheben, und es sei den Be-
schwerdegegnern nur unter den folgenden Bedingungen und Ein-
schränkungen Einsicht in die mit Schwärzungen versehene Fassung
des Arbeitsberichts der AREVA GmbH (AREVA) vom 18. Oktober 2013
zu gewähren:
- Die Einsicht in den Arbeitsbericht der AREVA vom 18. Oktober 2013
sei den Beschwerdegegnern und ihrem Vertreter ausschliesslich am
Sitz des ENSI sowie unter Aufsicht zu gewähren, und es sei ihnen
unter Androhung einer Bestrafung nach Art. 292 i.V.m. Art. 106
StGB im Widerhandlungsfall, das heisst mit Busse bis
CHF 10'000.00, zu untersagen, Fotokopien oder Bildaufnahmen zu
erstellen.
- Den Beschwerdegegnern und ihrem Vertreter sei unter Androhung
einer Bestrafung nach Art. 292 i.V.m. Art. 106 StGB im Widerhand-
lungsfall, das heisst mit Busse bis CHF 10'000.00, zu verbieten, die
aus der Akteneinsicht gewonnenen Informationen für Zwecke aus-
serhalb des vorliegenden Verfahrens zu verwenden. Es sei ihnen
insbes. unter Strafandrohung zu verbieten, den Arbeitsbericht der
AREVA vom 18. Oktober 2013 oder Teile daraus zu veröffentlichen
oder sonst wie Dritten zugänglich zu machen.
2. Eventuell sei die Verfügung des Eidgenössischen Nuklearsicherheits-
inspektorats ENSI vom 22. Dezember 2014 aufzuheben, und es sei
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dem Vertreter der Beschwerdegegner die mit Schwärzungen verse-
hene Fassung des Arbeitsberichts der AREVA vom 18. Oktober 2013
nur unter der folgenden Bedingung zuzustellen: Den Beschwerdegeg-
nern sei unter Androhung einer Bestrafung nach Art. 292 i.V.m. Art. 106
StGB im Widerhandlungsfall, das heisst mit Busse bis CHF 10‘000.00,
zu verbieten, die aus der Akteneinsicht gewonnenen Informationen für
Zwecke ausserhalb des vorliegenden Verfahrens zu verwenden. Es sei
ihnen insbes. unter Strafandrohung zu verbieten, den Arbeitsbericht der
AREVA vom 18. Oktober 2013 oder Teile daraus zu veröffentlichen o-
der sonst wie Dritten zugänglich zu machen.
- unter Kosten- und Entschädigungsfolge -"
G.
Die Beschwerdegegner verzichten mit Schreiben vom 11. März 2015 aus-
drücklich auf einen Antrag zur Beschwerde und eine Auseinandersetzung
mit deren Begründung, da sich das Verfahren ausschliesslich zwischen der
Beschwerdeführerin und der Vorinstanz abspiele. Den Beschwerdegeg-
nern seien deshalb weder Kosten noch Entschädigungen aufzuerlegen.
H.
Die Vorinstanz hält mit Stellungnahme vom 17. März 2015 an ihrer Verfü-
gung fest und beantragt die Abweisung der Beschwerde.
I.
Am 25. März 2015 überbringt ein Vertreter der Vorinstanz dem Bundesver-
waltungsgericht den geschwärzten Arbeitsbericht, welcher getrennt vom
Verfahrensdossier in einem abgeschlossenen Aktenschrank aufbewahrt
wird.
J.
Die Beschwerdeführerin nimmt mit Bemerkungen vom 27. April 2015 zu
den Eingaben der Beschwerdegegner und der Vorinstanz Stellung.
K.
Auf die Vorbringen der Parteien und die sich bei den Akten befindlichen
Dokumente wird – soweit entscheidrelevant – in den nachfolgenden Erwä-
gungen eingegangen.
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Seite 5

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt gemäss Art. 31 des Verwal-
tungsgerichtsgesetzes (VGG, SR 173.32) Beschwerden gegen Verfügun-
gen nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVG, SR 172.021),
sofern eine Vorinstanz im Sinne von Art. 33 VGG entschieden hat und
keine Ausnahme nach Art. 32 VGG gegeben ist.
Die Verfügung vom 22. Dezember 2014 stellt als selbständig eröffnete Zwi-
schenverfügung im Sinne von Art. 46 VwVG ein zulässiges Anfechtungs-
objekt dar (Art. 5 Abs. 2 VwVG). Bei der Vorinstanz handelt es sich um eine
öffentlich-rechtliche Anstalt des Bundes mit eigener Rechtspersönlichkeit
(Art. 1 Abs. 1 des Bundesgesetzes über das Eidgenössische Nuklearsi-
cherheitsinspektorat vom 22. Juni 2007 [ENSIG, SR 732.2]) im Sinne von
Art. 33 Bst. e VGG und damit eine Vorinstanz des Bundesverwaltungsge-
richts (Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-5762/2012 vom 7. Februar
2013 E. 1.1). Da keine Ausnahme nach Art. 32 VGG vorliegt, ist das Bun-
desverwaltungsgericht zur Beurteilung der Beschwerde zuständig.
Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach dem
VwVG, soweit das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG).
1.2 Gemäss Art. 46 Abs. 1 Bst. a VwVG ist eine selbständig eröffnete Zwi-
schenverfügung anfechtbar, wenn sie einen nicht wieder gutzumachenden
Nachteil bewirken kann. Ein solcher Fall liegt vor, wenn ein drohender
Schaden auch durch einen an sich günstigen Endentscheid nicht oder nur
teilweise behoben werden könnte. Der Nachteil muss nicht rechtlicher Na-
tur sein; die Beeinträchtigung in schutzwürdigen tatsächlichen, insbeson-
dere auch wirtschaftlichen Interessen genügt, sofern die betroffene Person
nicht nur versucht, eine Verlängerung oder Verteuerung des Verfahrens zu
verhindern. Dass der Nachteil tatsächlich entsteht bzw. entstehen würde,
ist nicht erforderlich; es genügt, dass er entstehen könnte, das heisst nicht
von vornherein ausgeschlossen werden kann (BGE 134 II 137 E. 1.3.1;
Urteile des Bundesverwaltungsgerichts A-941/2014 vom 21. Januar 2015
E. 1.4.2 und A-5468/2014 vom 27. November 2014 E. 1.2, je m.w.H.).
Die Verweigerung der Akteneinsicht vermag in der Regel keinen nicht wie-
der gutzumachenden Nachteil zu bewirken. Anders verhält es sich dage-
gen, wenn sie entgegen einem anderslautenden Antrag der Gegenpartei
gewährt wird und von dieser Geheimhaltungsinteressen geltend gemacht
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werden, da auch bei Gutheissung einer Beschwerde gegen den Endent-
scheid eine einmal gewährte Akteneinsicht nicht mehr rückgängig gemacht
werden könnte (Urteile des Bundesgerichts 9C_702/2014 vom 1. Dezem-
ber 2014 E. 1 und 2C_785/2010 vom 22. November 2010 E. 2.2.2; MO-
SER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsge-
richt, 2. Aufl. 2013, Rz. 2.48; WALDMANN/OESCHGER, in: Waldmann/Weis-
senberger [Hrsg.], VwVG Praxiskommentar [nachfolgend: VwVG Praxis-
kommentar], 2009, Art. 27 N 42; UHLMANN/WÄLLE-BÄR, in: VwVG Praxis-
kommentar, Art. 46 N 15).
Die Vorinstanz beabsichtigt den Beschwerdegegnern mit der angefochte-
nen Verfügung entgegen dem Antrag der Beschwerdeführerin vollumfäng-
lich und ohne Auflagen Akteneinsicht in den geschwärzten Arbeitsbericht
zu gewähren. Damit ist ein drohender nicht wieder gutzumachender Nach-
teil zu bejahen.
1.3 Zur Beschwerde ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG berechtigt, wer vor der
Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teil-
nahme erhalten hat (Bst. a), durch die angefochtene Verfügung besonders
berührt ist (Bst. b) und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung
oder Änderung hat (Bst. c).
Die Beschwerdeführerin hat sich am vorinstanzlichen Verfahren beteiligt
und ist als Adressatin des angefochtenen Entscheides, mit welchem das
Akteneinsichtsgesuch der Beschwerdegegner über den Antrag der Be-
schwerdeführerin hinaus gutgeheissen wurde, sowohl formell als auch ma-
teriell beschwert, weshalb sie grundsätzlich zur Beschwerde legitimiert ist.
1.4 Die Beschwerde wurde im Übrigen frist- und formgerecht eingereicht
(vgl. Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 VwVG), weshalb darauf einzutreten ist.
2.
2.1 Das Bundesverwaltungsgericht stellt den rechtserheblichen Sachver-
halt, unter Vorbehalt der Mitwirkungspflicht der Parteien (Art. 13 VwVG),
von Amtes wegen fest (Art. 12 VwVG) und wendet das Recht grundsätzlich
frei an, ohne an die Anträge oder die rechtlichen Begründungen der Par-
teien gebunden zu sein (Art. 62 Abs. 4 VwVG). Von den Verfahrensbetei-
ligten nicht aufgeworfene Rechtsfragen werden indes nur geprüft, wenn
hierzu aufgrund der Parteivorbringen oder anderer sich aus den Akten er-
gebender Anhaltspunkte hinreichender Anlass besteht (vgl. zum Ganzen
Urteile des Bundesverwaltungsgerichts A-5155/2014 vom 8. April 2015
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E. 2.2, A-468/2013 vom 24. Februar 2015 E. 3.1 und A-6723/2013 vom
28. Januar 2015 E. 2.2).
2.2 Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet grundsätzlich mit uneinge-
schränkter Kognition. Es überprüft die angefochtene Verfügung auf
Rechtsverletzungen – einschliesslich unrichtiger oder unvollständiger Fest-
stellung des rechtserheblichen Sachverhalts und Rechtsfehler bei der Er-
messensausübung – sowie auf Angemessenheit hin (Art. 49 VwVG).
Bei der Angemessenheitsprüfung auferlegt sich das Bundesverwaltungs-
gericht allerdings eine gewisse Zurückhaltung und greift nicht in den Beur-
teilungsspielraum der rechtsanwendenden Behörde ein, wenn diese – wie
vorliegend die Vorinstanz – den örtlichen, technischen und persönlichen
Verhältnissen näher steht als die Beschwerdeinstanz. Es hat eine unange-
messene Entscheidung zu korrigieren, muss aber der Vorinstanz die Wahl
zwischen mehreren sachgerechten Lösungen überlassen. Wenn es um die
Beurteilung ausgesprochener Spezialfragen geht, in denen die Vorinstanz
über besonderes Fachwissen verfügt, weicht das Bundesverwaltungsge-
richt nicht ohne Not von der Auffassung der Vorinstanz ab. Dies gilt jeden-
falls für den Fall, dass Letztere die für den Entscheid wesentlichen Ge-
sichtspunkte geprüft und die erforderlichen Abklärungen getroffen hat (Ur-
teil des Bundesverwaltungsgerichts A-4979/2014 vom 18. Februar 2015
E. 3.2 m.H.).
3.
3.1
3.1.1 Die Vorinstanz führt zur Begründung der Verfügung vom 22. Dezem-
ber 2014 sinngemäss an, der Arbeitsbericht sei zu einem amtlichen Doku-
ment geworden, da er zu den Verfahrensakten genommen worden sei. Sie
sei befugt, ihn gestützt auf eine rechtskräftige Verfügung einer anderen
Verfahrenspartei zugänglich zu machen. Die Einhaltung des zivilrechtli-
chen Weitergabeverbots obliege der Beschwerdeführerin als Vertragspart-
nerin der AREVA GmbH.
3.1.2 Die von der Beschwerdeführerin im Arbeitsbericht angebrachten
Schwärzungen würden zur Wahrung der nuklearen Sicherheit und zur Si-
cherung des KKM genügen. In der vorliegenden Form beinhalte der Ar-
beitsbericht keine Geschäftsgeheimnisse, Know-how oder KKM-interne
Angaben, die schützenswert seien. Ein sachlich zureichender Grund für die
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Verweigerung von Kopien oder Bildaufnahmen bestehe daher ebenso we-
nig wie für die Auflage, gegenüber einer weiteren Öffentlichkeit Diskretion
zu bewahren.
3.1.3 Bei der Strafandrohung gemäss Art. 292 des Strafgesetzbuches
(StGB, SR 311.0) handle es sich um eine behördliche Sanktionsandro-
hung, über deren Rechtmässigkeit unabhängig vom Antrag der betroffenen
Partei zu entscheiden sei.
3.1.4 Art. 26 Abs. 1 VwVG sehe zwar für den Normalfall vor, dass die Ak-
teneinsicht am Sitz der Behörde erfolge. Der Arbeitsbericht sei jedoch rund
220 Seiten lang und sehr technischer Natur, weshalb sich auch eine bloss
oberflächliche Durchsicht ausserordentlich zeitaufwendig gestalte. Die Ak-
teneinsicht unter Aufsicht der Vorinstanz in deren Räumlichkeiten würde zu
erheblichem, personalintensivem Aufwand bei derselben führen.
3.2 Die Beschwerdeführerin macht eine rechtsfehlerhafte Anwendung von
Art. 26 und 27 VwVG geltend.
3.2.1 Sie bringt zur Begründung vor, der Arbeitsbericht enthalte auch in der
geschwärzten Fassung zahlreiche sensible Informationen, die nicht aus-
serhalb des Verfahrens verwendet und einer breiten Öffentlichkeit zugäng-
lich gemacht werden dürften. Letzteres würde nicht nur den störungsfreien
Betrieb des KKM gefährden, sondern auch eine Bedrohung für die öffentli-
che Sicherheit darstellen.
3.2.2 Sodann habe sich die Beschwerdeführerin gegenüber der AREVA
GmbH zivilrechtlich verpflichtet, den als "nicht öffentlich" klassifizierten Ar-
beitsbericht nicht weiterzugeben. Die Vorinstanz habe diese Verpflichtung
anerkannt und verhalte sich widersprüchlich, wenn sie die Beschwerdefüh-
rerin daran hindere, ihr nachzukommen.
3.2.3 Die Vorinstanz habe ihre eigenen Interessen an einem möglichst ge-
ringen Verfahrensaufwand den gewichtigen privaten und öffentlichen Inte-
ressen an der gebotenen Einschränkung des Akteneinsichtsrechts voran-
gestellt. Bei einem 220 Seiten langen Bericht könne nicht von umfangrei-
chem Aktenmaterial gesprochen werden, dessen Einsicht die Vorinstanz
unter den von der Beschwerdeführerin beantragten Bedingungen nicht mit
vernünftigem Aufwand gewährleisten und beaufsichtigen könne. Eine er-
hebliche Beeinträchtigung des Verwaltungsbetriebs der Vorinstanz sei da-
von nicht zu erwarten.
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Seite 9
3.2.4 Indem sie die von der Beschwerdeführerin beantragten Bedingungen
für die Akteneinsicht durch die Beschwerdegegner, welchen sich diese
nicht widersetzt hätten, abgelehnt habe, habe sich die Vorinstanz schliess-
lich unzulässigerweise über den übereinstimmenden Willen der am vo-
rinstanzlichen Verfahren beteiligten Parteien hinweggesetzt und damit die
Dispositionsmaxime verletzt. Die Wahrnehmung der Akteneinsicht liege in
der Verantwortung und Freiheit der betroffenen Parteien; diese könnten
ganz oder teilweise auf das Akteneinsichtsrecht verzichten.
3.3 Die Beschwerdegegner haben ausdrücklich von eigenen Anträgen und
einer Auseinandersetzung mit der Begründung der vorliegenden Be-
schwerde abgesehen.
4.
4.1 Offizial- und Dispositionsmaxime betreffen die Herrschaft über Einlei-
tung und Beendigung des Verfahrens sowie dessen Streitgegenstand. In
einem von der Offizialmaxime beherrschten Verfahren, namentlich regel-
mässig in nichtstreitigen Verwaltungsverfahren, bestimmt die zuständige
Behörde von Amtes wegen über die Einleitung sowie den Gegenstand des
Verfahrens und entscheidet unabhängig von Parteibegehren nach Mass-
gabe der rechtlichen Grundlagen über den Erlass und den allfälligen Inhalt
einer Verfügung (KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, Verwaltungsverfahren und Ver-
waltungsrechtspflege des Bundes, 3. Aufl. 2013, Rz. 138).
4.2 Sind bereits im erstinstanzlichen Verwaltungsverfahren – neben der
entscheidenden Behörde – zwei Parteien beteiligt, etwa Gesuchsteller und
Gesuchsgegner, handelt es sich um ein streitiges Verfahren, in welchem
regelmässig die Dispositionsmaxime gilt: Das Verfahren wird durch ein Ge-
such eingeleitet und die Parteien bestimmen mit ihren Begehren den Streit-
gegenstand. Die entscheidende Behörde darf einer Partei grundsätzlich
nicht mehr und nichts anderes zusprechen, als diese beantragt hat, aber
auch nicht weniger, als die Gegenpartei anerkannt hat (KÖLZ/HÄNER/BERT-
SCHI, a.a.O., Rz. 139; ferner Urteil des Bundesgerichts 2C_124/2013 vom
25. November 2013 E. 2.2.4; vgl. für den Zivilprozess explizit Art. 58 Abs. 1
der Zivilprozessordnung [ZPO, SR 272]).
Ein der Dispositionsmaxime unterliegendes Verfahren können die Parteien
grundsätzlich durch Anerkennung, Vergleich oder Rückzug beenden. Im
Falle eines Vergleichs ist jedoch stets zu ermitteln, ob diesem – bzw. des-
sen Inhalt – keine zwingenden Gesetzesbestimmungen entgegenstehen
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Seite 10
und der Streitgegenstand der Parteidisposition unterliegt. Dies ist etwa
dann zu verneinen, wenn öffentliche Interessen oder nicht am Verfahren
beteiligte Personen betroffen sind. In einem solchen Fall ist zu prüfen, ob
die Verfahrenserledigung unzulässigerweise öffentliche Interessen beein-
trächtigt oder zulasten aussenstehender Dritter erfolgt. Diesfalls kann eine
von den Parteien geschlossene Vereinbarung nicht genehmigt werden und
das Verfahren ist fortzuführen (vgl. KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, a.a.O., Rz. 610
und 1149; MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 3.217 [zum Beschwer-
deverfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht]). Gleiches gilt für den
Fall, dass eine Verfügung mit hoheitlichen Anordnungen ergehen soll. Die
zuständige Behörde ist an eine entsprechende Parteivereinbarung nicht
gebunden, sondern hat von Amtes wegen zu prüfen, ob die erforderlichen
Voraussetzungen zum Erlass der Verfügung erfüllt sind.
Abgesehen davon, dass sich die Anwendung von Offizial- und Dispositi-
onsmaxime nicht einfach auf Verfahrensanträge übertragen lässt, können
die beteiligten Parteien sodann auch über einen prozessualen Anspruch
nicht ohne Weiteres durch blosse Übereinkunft bestimmen. Dies gilt etwa
für die unentgeltliche Rechtspflege, soweit öffentliche oder Drittinteressen
tangiert sind jedoch auch für das Akteneinsichtsrecht. Die mit der Sache
befasste Instanz treffen im Zusammenhang mit dem Anspruch auf rechtli-
ches Gehör generell gewisse Informations- und Mitteilungspflichten, wel-
chen sie in jedem Fall und auch ohne entsprechenden Antrag einer Partei
nachzukommen hat.
Nicht anwendbar im vorinstanzlichen Verfahren ist, wie sich aus der Sys-
tematik des VwVG ergibt, dessen Art. 62, welcher es der Beschwer-
deinstanz unter gewissen Voraussetzungen erlaubt, von der Dispositions-
maxime abzuweichen.
4.3 Im vorliegenden Fall haben sich die Beschwerdeführerin und die Be-
schwerdegegner einstweilen über den Umfang der Ausübung des Akten-
einsichtsrechts und die Form von dessen Wahrnehmung durch die Be-
schwerdegegner geeinigt, indem diese sich explizit mit dem entsprechen-
den Antrag der Beschwerdeführerin einverstanden erklärten. Diese hatte
darum ersucht, den Beschwerdegegnern die Einsicht in den Arbeitsbericht
nur am Sitz der Vorinstanz und unter deren Aufsicht zu gewähren. Die Vo-
rinstanz ist allerdings ebenso wenig verpflichtet, hoheitlich eine solche Ver-
fügung zu erlassen, wie die Parteien ohne ihre Zustimmung eine die Vo-
rinstanz bindende zivilrechtliche Vereinbarung gleichen Inhalts schliessen
können.
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Dasselbe gilt für die von der Beschwerdeführerin anbegehrten einschrän-
kenden Anordnungen betreffend die Vervielfältigung des Arbeitsberichts,
die Verwendung dessen Inhalts sowie die Sanktionsandrohung im Unter-
lassungsfall. Erlässt die Vorinstanz hoheitlich eine entsprechende Verfü-
gung, hat sie zu prüfen, ob die entsprechenden Voraussetzungen erfüllt
sind. Es steht den Beschwerdegegnern dagegen jederzeit offen, die Aus-
übung ihres Akteneinsichtsrechts – nicht jedoch den Anspruch an sich –
mittels einer zivilrechtlichen, für die Vorinstanz nicht verbindlichen Verein-
barung einzuschränken (vgl. sogleich E. 5.1 a.E.).
5.
5.1 Das Recht auf Akteneinsicht bildet einen Teilgehalt des verfassungs-
mässigen Anspruchs auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 der Bundesver-
fassung [BV, SR 101]) und stellt eine selbständige, allgemeine Verfahrens-
garantie dar (vgl. statt vieler Urteil des Bundesgerichts 2C_387/2013 vom
17. Januar 2014 E. 4.2.1 m.w.H.). Es wird auf Gesetzesebene für das Bun-
desverwaltungsverfahren in Art. 26–28 VwVG noch vor den weiteren Best-
immungen zum rechtlichen Gehör (Art. 29 ff. VwVG) geregelt.
Das Recht der Parteien, in die Verfahrensakten Einsicht zu nehmen, soll
es ihnen ermöglichen, sich im betreffenden Verfahren wirkungsvoll zu äus-
sern und geeignete Beweise führen oder bezeichnen zu können. Die Ak-
teneinsicht ist Voraussetzung für die Aktenkenntnis, welche wiederum Vor-
bedingung einer wirksamen und sachbezogenen Ausübung des durch den
Anspruch auf rechtliches Gehör gewährleisteten Äusserungsrechts wäh-
rend des Verfahrens darstellt (WALDMANN/OESCHGER, a.a.O., Art. 26 N 32;
KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, a.a.O., Rz. 493).
Aus überwiegenden öffentlichen oder privaten Interessen kann die Einsicht
in die Akten teilweise oder ganz verweigert werden (Art. 27 VwVG). Aus
dem Verhältnismässigkeitsprinzip (Art. 5 Abs. 2 BV) folgt indessen, dass
der Anspruch auf Akteneinsicht nur soweit als nötig beschränkt werden
darf.
Eine Partei kann selbstredend von sich aus auf die Ausübung ihres Akten-
einsichtsrechts verzichten, entgegen den Ausführungen der Beschwerde-
führerin jedoch nicht auf Letzteres selbst. Der Anspruch an sich und des-
sen Umfang ergeben sich aus dem Gesetz und sind von der zuständigen
Instanz zu konkretisieren. Möglich ist eine Verwirkung des Akteneinsichts-
rechts (WALDMANN/OESCHGER, a.a.O., Art. 27 N 14).
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Seite 12
5.2 Die Beschwerdeführerin beantragt, den Beschwerdegegnern und de-
ren Rechtsvertreter zu verbieten, den Arbeitsbericht Dritten zugänglich zu
machen oder die aus der Akteneinsicht gewonnenen Informationen aus-
serhalb des vorinstanzlichen Verfahrens zu verwenden.
Das Akteneinsichtsrecht soll es der betroffenen Partei ermöglichen, ihre
Verfahrensrechte zu wahren. Nicht bezweckt wird grundsätzlich ein über
das Verfahren hinausgehender Gebrauch der erlangten Informationen. Es
ist daher angebracht und zweckmässig, die Nutzung der aus der Ausübung
des Akteneinsichtsrechts erworbenen Erkenntnisse im Fall des Arbeitsbe-
richts auf dessen Verwendung im vorinstanzlichen Verfahren zu beschrän-
ken. Denn selbst nach den Schwärzungen besteht zumindest ein gewisses
Interesse daran, dass keine nicht ohnehin bereits allgemein bekannten An-
gaben aus dem – grundsätzlich schon allein wegen der abgehandelten
Thematik und wegen des betroffenen Bauwerks – sensiblen Arbeitsbericht
an die Öffentlichkeit gelangen. Umgekehrt machen die Beschwerdegegner
im Zusammenhang mit ihrem Akteneinsichtsgesuch keine über das vo-
rinstanzliche Verfahren hinausgehenden schutzwürdigen Interessen gel-
tend und solche sind auch nicht ersichtlich. Obwohl die Beschwerdegegner
den Anträgen der Beschwerdeführerin hinsichtlich der Einschränkung des
Akteneinsichtsrechts explizit bloss einstweilen und aus prozessökonomi-
schen Gründen zugestimmt haben, lässt sich daraus ableiten, dass auch
sie davon ausgehen, ihr Akteneinsichtsrecht – zumindest vorläufig – mit
den beantragten Einschränkungen hinreichend wahrnehmen zu können.
Ob sich die von der Beschwerdeführerin in der Beschwerdeschrift ange-
führten angeblich schützenswerten Angaben tatsächlich auch aus anderen
öffentlich zugänglichen Quellen zusammentragen lassen, wie die Vor-
instanz in der Stellungnahme vom 17. März 2015 ausführt, kann offen blei-
ben. Informationen, die auch auf andere Weise als durch Einsicht in den
Arbeitsbericht beschafft werden können, sind naturgemäss von vornherein
nicht vom Verwertungsverbot ausserhalb des Verfahrens erfasst.
5.3 Gemäss Antrag der Beschwerdeführerin soll es den Beschwerdegeg-
nern untersagt werden, vom Arbeitsbericht Kopien oder Bildaufnahmen zu
machen. Das Anfertigen von Notizen dagegen soll möglich sein.
Mit dem Verbot, Kopien anzufertigen oder Bildaufnahmen zu machen, soll
naheliegenderweise verhindert werden, dass der – wenn auch ge-
schwärzte – Arbeitsbericht in Fotokopie verbreitet werden kann. Es ist au-
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Seite 13
genscheinlich, dass die Veröffentlichung von Informationen aus dem Ar-
beitsbericht mit als Beleg dienenden Kopien von Teilen desselben authen-
tischer und damit glaubwürdiger erfolgen könnte, als wenn die Erkennt-
nisse lediglich auf einer Abschrift oder Notizen zum Arbeitsbericht beruh-
ten. Dessen ungeachtet soll die Massnahme letztlich allerdings die Verwer-
tung und Weitergabe von Informationen aus der Akteneinsicht ausserhalb
des Verfahrens erschweren. Dies kann indes auf andere, weniger ein-
schneidende Weise ausreichend erreicht werden, weshalb auf ein Kopier-
und Aufnahmeverbot zu verzichten ist, da dies die Beschwerdegegner bei
der Wahrnehmung des Akteneinsichtsrechts über Gebühr behindern und
zu einem unangemessenen Mehraufwand – im Fall einer Akteneinsicht-
nahme am Sitz der Vorinstanz (vgl. dazu sogleich E. 5.4) auch für diese –
führen würde.
5.4 Die Beschwerdeführerin fordert, den Beschwerdegegnern die Akten-
einsicht lediglich in den Räumlichkeiten der Vorinstanz sowie unter deren
Aufsicht zu gewähren.
5.4.1 Nach dem Wortlaut von Art. 26 Abs. 1 VwVG ist das Akteneinsichts-
recht grundsätzlich am Sitz der Behörde auszuüben. Es besteht kein allge-
meiner Anspruch auf Zustellung der Akten. Viele Behörden und etwa auch
das Bundesverwaltungsgericht kennen indes die Praxis, zumindest anwalt-
lichen Rechtsvertretern die Akten auf dem Postweg zuzustellen, sofern
keine aussergewöhnlichen Umstände dagegen sprechen. In solchen Fäl-
len kann sich aus dem Rechtsgleichheitsgebot bzw. dem Gleichbehand-
lungsgebot (Art. 8 Abs. 1 BV) sogar ein Anspruch auf Zusendung ergeben
(Urteil des Bundesgerichts 2C_201/2013 vom 24. Januar 2014 E. 4.1, nicht
publ. in: BGE 140 II 194; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
A-2487/2012 vom 7. Oktober 2013 E. 3.4; vgl. ferner MO-
SER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 3.102).
Auch bei der Vorinstanz ist es offenbar üblich, den Parteivertretern die Ak-
ten zur Einsicht zuzustellen.
5.4.2 Akten werden in der Regel lediglich anwaltlichen Rechtsvertretern
ausgehändigt bzw. zugestellt, da diese aufgrund der besonderen Diszipli-
naraufsicht durch die kantonalen Aufsichtsbehörden genügend Gewähr da-
für bieten, dass die Akten vollständig und unverändert wieder zurückgege-
ben sowie nicht an Drittpersonen weitergegeben werden (BGE 123 II 534
E. 3d; Urteil des Bundesgerichts 1P.193/2004 vom 8. November 2004
E. 2.3.3; MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 3.102). Davon ist
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grundsätzlich auch mit Bezug auf Auflagen, mit denen eine Akteneinsicht-
nahme verbunden wird, auszugehen. Es rechtfertigt sich daher, den Ar-
beitsbericht zur Akteneinsicht ausdrücklich nur dem Rechtsvertreter der
Beschwerdegegner zuzustellen und diesen anzuweisen, für die Einhaltung
der angeordneten Bedingungen besorgt zu sein, namentlich dafür, dass
der Arbeitsbericht oder Kopien davon nicht in die Hände unbefugter Dritter
gelangen.
Weitergehende Massnahmen, namentlich eine Aufsicht durch die Vor-
instanz, rechtfertigen sich jedoch nicht. Für die Anordnung einer behördli-
chen Aufsicht bei der Akteneinsicht ist zu verlangen, dass aufgrund kon-
kreter Indizien angenommen werden muss, der Einsichtsberechtigte würde
sein Einsichtsrecht missbrauchen oder verfügte Auflagen nicht einhalten.
Davon ist vorliegend nicht auszugehen, zumal das Kopier- und Aufnahme-
verbot, welches mit der Aufsicht mitunter hätte durchgesetzt werden sollen,
entfällt (vgl. dazu vorstehend E. 5.3). Der Gefahr, dass der Arbeitsbericht
selbst oder Kopien desselben an Dritte weitergegeben werden, ist vorge-
beugt, indem er explizit nur dem Rechtsvertreter der Beschwerdegegner
zugestellt und dieser zur Respektierung der mit der gewährten Aktenein-
sicht verbundenen Auflagen angehalten wird.
Im Übrigen verweist die Beschwerdeführerin zwar auf den Blog eines der
beiden Beschwerdegegner, auf welchem dieser ihm verfügbare Informati-
onen über das KKM veröffentliche, sowie auf einen ohne Zustimmung der
Beschwerdeführerin erfolgten Drohnenüberflug des KKM in geringer Höhe
und die Publikation von bei dieser Gelegenheit erstellten hochauflösenden
Film- und Fotoaufnahmen. Dass es sich dabei um strafrechtlich relevante
Handlungen gehandelt hätte, behauptet die Beschwerdeführerin indes
nicht. Jedenfalls lässt sich daraus nicht auf eine die Aufsicht rechtferti-
gende Gefahr schliessen, dass der genannte Beschwerdegegner sich nicht
an angeordnete Auflagen hält, zumal wenn sie unter Androhung der Be-
strafung bei Zuwiderhandlung (vgl. dazu sogleich E. 5.5) erfolgen. Die Be-
schwerdegegner dürften sich im Übrigen bewusst sein, dass sie im Falle
eines Verstosses gegen die Auflagen inskünftig mit weiteren Einschränkun-
gen ihres Akteneinsichtsrechts zu rechnen hätten, was die Befolgung der
Anordnungen wahrscheinlich macht.
5.4.3 Der Antrag der Beschwerdeführerin, Akteneinsicht nur am Sitz der
Vorinstanz zu gewähren, verfolgt offensichtlich das Ziel, die Einsichtnahme
durch die Beschwerdegegner von der Vorinstanz beaufsichtigen lassen zu
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können. Nachdem keine Anordnung – namentlich kein Kopier- und Aufnah-
meverbot – zu treffen ist, deren Beachtung die Vorinstanz durch eine Be-
aufsichtigung sicherstellen könnte, besteht kein Anlass, die Akteneinsicht
nur in deren Räumlichkeiten zu erlauben. Es muss deshalb auch nicht ge-
prüft werden, ob der Vorinstanz eine Gewährung des Akteneinsichtsrechts
an ihrem Sitz und mit Aufsicht über die Beschwerdegegner zuzumuten (ge-
wesen) wäre.
5.5
5.5.1 Gemäss Art. 292 StGB kann eine zuständige Behörde unter Hinweis
auf die Strafandrohung dieses Artikels eine Partei präventiv anhalten, einer
an sie erlassenen Verfügung Folge zu leisten, ansonsten sie mit Busse be-
straft werde (vgl. auch Art. 41 Abs. 1 Bst. d i.V.m. Abs. 2 VwVG, wonach
die Strafverfolgung wegen Ungehorsams nach Art. 292 StGB im Unterlas-
sungsfall ausdrücklich als Zwangsmittel zur Vollstreckung einer Verfügung
vorgesehen ist).
Die Androhung einer Bestrafung im Sinne der genannten Bestimmung
muss verhältnismässig sein (Art. 5 Abs. 2 BV). Sie rechtfertigt sich nur,
wenn eine gewisse Gefahr besteht, dass den Anordnungen in der Verfü-
gung nicht nachgekommen wird und in diesem Fall ein nicht leicht wieder
gutzumachender Nachteil droht. An diesen sind indes nicht allzu hohe An-
forderungen zu stellen, wird doch mit dem blossen Inaussichtstellen der
Strafe noch nicht (so das Bundesgericht in älteren Entscheiden, vgl. BGE
97 IV 68 E. 2 und 88 I 260 E. 2 S. 270) oder jedenfalls nicht wesentlich in
die Rechtsstellung des Betroffenen eingegriffen. Das Bundesverwaltungs-
gericht bejahte Im Rahmen der Prüfung der Eintretensvoraussetzung von
Art. 48 Abs. 1 Bst. c VwVG einen Rechtsnachteil bereits im Falle der Straf-
androhung gemäss Art. 11 Bst. b des Bundesgesetzes vom 20. März 2009
über die Zulassung als Strassentransportunternehmen (STUG, SR 744.10)
(Urteil A-6956/2013 vom 16. September 2014 E. 1.2.2). Betreffend den im
Falle der Nichtbeachtung der verfügten Massnahme drohenden Schaden
genügt es, wenn der Eintritt eines solchen nicht ausgeschlossen werden
kann (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-7021/2007 vom 21. Ap-
ril 2008 E. 6.7). Allfällige Interessen der von der Strafandrohung betroffe-
nen Person sind bereits bei der Prüfung der Anordnungen zu berücksichti-
gen, welchen mit der Androhung der Strafverfolgung wegen Ungehorsams
im Sinne von Art. 292 StGB Nachachtung verschafft werden soll.
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Eine Strafandrohung nach Art. 292 StGB ist insbesondere in denjenigen
Fällen geboten, in welchen keine andere Vollstreckungsmassnahme nach
Art. 41 Abs. 1 Bst. a–c VwVG geeignet ist, um die Vollstreckung der Verfü-
gung zu ermöglichen bzw. die damit verbundene Anordnung durchzuset-
zen oder – wie im vorliegenden Fall – die nachträglich nicht mehr erzwing-
bare Einhaltung einer Auflage zu gewährleisten.
5.5.2 Ob die Voraussetzungen für eine Strafandrohung nach Art. 292 StGB
– welche bei Zuwiderhandlung ex officio eine Strafverfolgung nach sich
zieht – erfüllt sind, hat die verfügende Behörde von Amtes wegen zu prü-
fen, selbst wenn die betroffene Partei der Massnahme zugestimmt hat (vgl.
vorstehend E. 4.2).
5.5.3 Im vorliegenden Fall muss bei einer Weitergabe der sensiblen, das
heisst allein aufgrund der Einsicht in den Arbeitsbericht gewonnenen Er-
kenntnisse damit gerechnet werden, dass diese von Kernkraftwerkgegnern
zum Schaden der Beschwerdeführerin verwendet werden, unter Umstän-
den auch unsachlich, aus dem Zusammenhang gerissen oder polemisch.
Auch eine Nutzung der aus dem Arbeitsbericht erhaltenen Hinweise durch
Dritte zum Nachteil der Öffentlichkeit, beispielsweise für terroristische oder
mindestens kriminelle Zwecke lässt sich nicht ganz ausschliessen. Eine
einmal erfolgte Verbreitung solcher Informationen liesse sich, gerade im
Falle der Nutzung des Internets, weder kontrollieren oder nachvollziehen
noch rückgängig machen und kaum mehr eindämmen. Eine Verbindung
der zu verfügenden Anordnungen mit der Strafandrohung im Sinne von
Art. 292 StGB erscheint unter diesen Umständen gerechtfertigt und ange-
messen, zumal sich keine andere Massnahme nach Art. 41 Abs. 1 VwVG
zu deren Durchsetzung eignet.
6.
Einer Gewährung des Einsichtsrechts in den Arbeitsbericht nicht entgegen
steht die zivilrechtliche Vereinbarung zwischen der Beschwerdeführerin
und der AREVA GmbH, in welcher sich Erstere verpflichtete, den Arbeits-
bericht nicht weiterzugeben. Mit dem Einbringen ins Verfahren – die Be-
schwerdeführerin behauptet nicht, die Vorinstanz habe den Arbeitsbericht
zu Unrecht "zu den Akten des wiederaufgenommenen Verfahrens" genom-
men – wurde er zu einem Aktenstück des vorinstanzlichen Verfahrens, wel-
ches den massgebenden prozessualen Bestimmungen unterworfen ist. Bei
deren Anwendung sind die Vorinstanz und das Bundesverwaltungsgericht
nicht an die dem Privatrecht unterstehende Parteivereinbarung gebunden.
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Die Vorinstanz verhält sich nicht widersprüchlich, wenn sie die zivilrechtli-
che Verbindlichkeit der Vereinbarung für die Beschwerdeführerin aner-
kennt, diese dann aber faktisch daran hindert, jener nachzukommen. Denn
die Vorinstanz weist zu Recht darauf hin, dass diese zivilrechtliche Wirkung
nur – aber immerhin – für die an der Vereinbarung beteiligten Parteien pri-
vatrechtlich bindend ist, nicht jedoch für die Vorinstanz im bei ihr hängigen
Verfahren.
7.
Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt sich zusammengefasst, dass
den Beschwerdegegnern durch Zustellung des geschwärzten Arbeitsbe-
richts an ihren Rechtsvertreter Akteneinsicht zu gewähren ist unter der mit
Strafandrohung nach Art. 292 StGB zu verbindenden Auflage, dass die ein-
zig aus der Akteneinsicht gewonnenen Informationen nicht für Zwecke aus-
serhalb des vorinstanzlichen Verfahrens verwendet oder Dritten zugänglich
gemacht werden dürfen. Der Rechtsvertreter der Beschwerdegegner wird
sodann Gewähr dafür zu bieten haben, dass der Arbeitsbericht sowie all-
fällige Kopien und Bildaufnahmen desselben in seiner anwaltlichen Obhut
verbleiben und Ersterer rechtzeitig und unverändert an die Vorinstanz zu-
rückgegeben wird.
Die Beschwerde ist deshalb teilweise gutzuheissen und die angefochtene
Verfügung vom 22. Dezember 2014 im entsprechenden Umfang aufzuhe-
ben. Eine Rückweisung der Angelegenheit an die Vorinstanz zu neuem
Entscheid rechtfertigt sich aus prozessökonomischen Gründen nicht. Das
Bundesverwaltungsgericht hat vielmehr einen reformatorischen Entscheid
zu fällen (vgl. auch Art. 61 Abs. 1 VwVG).
8.
8.1 Die Verfahrenskosten werden auf Fr. 1'200.– festgesetzt und sind der
unterliegenden Partei aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 1 VwVG und Art. 1 ff. des
Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen
vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]).
Die Beschwerde ist nahezu im Umfang des Eventualbegehrens gutzuheis-
sen. Die Beschwerdeführerin obsiegt betreffend das Verbot der Weitergabe
von Informationen und die Strafandrohung nach Art. 292 StGB, unterliegt
dagegen hinsichtlich Einsicht am Sitz der Vorinstanz unter deren Aufsicht
sowie Kopier- und Aufnahmeverbot. Es rechtfertigt sich daher, ihr die Kos-
ten zur Hälfte aufzuerlegen und in diesem Umfang dem von ihr geleisteten
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Kostenvorschuss zu entnehmen. Im Übrigen sind sie, wie sich sogleich
ergibt, auf die Staatskasse zu nehmen.
Hat eine (Haupt-)Partei im erstinstanzlichen Verfahren Anträge gestellt o-
der das Verfahren veranlasst, so kann sie sich ihrer Kostenpflicht in dem
von einer anderen Partei angestrengten Beschwerdeverfahren grundsätz-
lich nicht dadurch entziehen, dass sie dort keine Anträge stellt; sie bleibt
notwendige Gegenpartei und damit kostenpflichtig, soweit sie mit ihren im
erstinstanzlichen Verfahren gestellten Anträgen unterliegt (Urteil des Bun-
desgerichts 2C_753/2013 vom 10. Mai 2014 E. 2.4 m.w.H.). Im vorliegen-
den Fall rechtfertigt es sich indes, den formell teilweise unterliegenden Be-
schwerdegegnern ausnahmsweise keine Verfahrenskosten aufzuerlegen,
da sie sich bereits im vorinstanzlichen Verfahren und weiterhin im Be-
schwerdeverfahren den Anträgen der Beschwerdeführerin ausdrücklich
nicht entgegengestellt haben. Das Rechtsmittelverfahren ist insofern ledig-
lich auf den von den soweit übereinstimmenden Anträgen der am vo-
rinstanzlichen Verfahren beteiligten Parteien abweichenden Entscheid der
Vorinstanz sowie dessen Anfechtung durch die Beschwerdeführerin zu-
rückzuführen (vgl. zum Ganzen auch MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O.,
Rz. 4.41).
Die Vorinstanz hat von vornherein keine Kosten zu tragen (Art. 63 Abs. 2
VwVG).
8.2 Der teilweise obsiegenden anwaltlich vertretenen Beschwerdeführerin
ist eine reduzierte Parteientschädigung zuzusprechen (Art. 64 Abs. 1
VwVG und Art. 7 Abs. 1 VGKE), welche auf Fr. 1'200.– (inkl. Auslagen und
MWST) festzusetzen ist (Art. 7 ff. VGKE). Sie ist – mangels kostenpflichti-
ger Beschwerdegegner – der teilweise unterliegenden Vorinstanz zur Be-
zahlung aufzuerlegen (Art. 64 Abs. 2 und 3 VwVG), welche ihrerseits kei-
nen Anspruch auf eine Parteientschädigung hat (Art. 7 Abs. 3 VGKE). Glei-
ches gilt – in Korrelation mit der fehlenden Kostenpflicht – für die Be-
schwerdegegner (vgl. MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 4.66).