Decision ID: 4656ce89-fcf5-48ce-92c0-6609563d1efa
Year: 2021
Language: fr
Court: VD_TC
Chamber: VD_TC_031
Canton: VD
Region: Région lémanique
Law Area: public_law

Vu les faits suivants:
A.
La société A._ est propriétaire de la parcelle n° 3065 du registre foncier, sur le territoire de la commune de Lausanne. Cette parcelle a une surface totale de 718 m
2
. Elle est située en bordure de la rue du ******** et il s'y trouve les installations d'une station-service désaffectée (n° ECA 12390) ainsi qu'un bâtiment abritant anciennement un garage (n° ECA 8372, d'une surface de 242 m
2
). Cette parcelle est adjacente, au nord, à la parcelle n° 3066, où se trouve l'Hôtel ******** et qui appartient à la société D._.
Le plan général d'affectation de la Ville de Lausanne classe la parcelle n° 3065, comme les parcelles voisines, en zone urbaine (cf. art. 95 ss du règlement du plan général d'affectation [PGA]).
B.
A partir de 2010, A._ a cherché avec D._ à réaliser de manière concertée de nouveaux bâtiments sur ces deux terrains. Les deux sociétés ont mandaté le même bureau d'architectes (E._). Leur projet a été discuté avec les services administratifs de la commune à l'occasion de plusieurs séances ou échanges de correspondances; il a évolué, plusieurs variantes ayant été étudiées.
C.
En novembre 2017, A._ a déposé une demande de permis de construire pour le projet suivant: "Démolition du bâtiment ECA 8372 et de la station essence ECA 12390 pour la construction d'un immeuble comprenant 30 logements, d'un commerce, d'un parking souterrain de 21 places de parc et 18 places pour deux-roues avec un ascenseur à voiture, 2 places extérieures pour voiture, 8 places de parc couvertes, une place de jeux".
D.
Le projet a été mis à l'enquête publique du 13 juillet au 13 août 2018. B._ et C._, propriétaires respectivement des parcelles voisines n° 3072 et n° 3071, ont formé opposition.
Après l'enquête publique, la déléguée communale à la protection du patrimoine (du Service de l'urbanisme) a établi le 10 juin 2020 un préavis à l'intention de la Municipalité de Lausanne (ci-après: la municipalité). L'architecte de la Ville adjointe (du Service d'architecture) a également établi un préavis, du 22 juin 2020.
E.
Le 23 juillet 2020, la municipalité a adressé à A._ une décision ainsi libellée:
"Après examen du dossier, la Municipalité a décidé, en sa séance du 9 juillet 2020, de refuser le projet cité en titre en vertu des articles 86 de la Loi sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC), et 69 du règlement sur le Plan général d'affectation (PGA) traitant de l'esthétique et de l'intégration des constructions.
Elle a en effet pris en considération les éléments suivants.
Aspects esthétique et intégration
Le projet soumis à l'enquête publique implique la démolition du bâtiment existant ECA 8372 et de la station essence ECA 12390 pour la construction notamment d'un bâtiment comprenant 30 logements, un commerce, un parking souterrain de 21 places de parc et 18 places deux roues.
Selon le préavis de la déléguée à la protection du patrimoine, le bâtiment existant semble avoir été construit initialement par Francis Isoz à la fin du 19
e
siècle puis avoir été transformé à réitérées reprises pour y abriter un logement à l'étage et en particulier un garage au rez. Il ne figure pas au recensement architectural du Canton de Vaud et ne présente aujourd'hui pas de valeur historique ou architecturale particulière qui requerrait sa conservation. Dès lors, le principe de sa démolition pourrait être admis.
Toutefois, après analyse du projet de nouvelle construction et de son environnement bâti, la Municipalité fait totalement sien le préavis défavorable du service d'architecture qui est reproduit intégralement ici (sans la photo):
1. Préambule
La parcelle 3065, sur laquelle le bâtiment locatif et commercial doit être construit, est située dans une zone urbaine et ferroviaire du PGA au sein de laquelle l'ordre contigu est exigé. Toutefois, le Service d'urbanisme a admis que la future façade du bâtiment donnant sur la rue du ******** s'aligne, ceci pour une question d'intégration, avec celle du projet concernant la transformation – avec démolition partielle – du bâtiment existant sis sur la parcelle 3066, appartenant à un autre propriétaire et sur laquelle l'Hôtel ******** a été bâti en 1842 par l'architecte Henri Perregaux. Dans cette mesure, le projet traité dans ce préavis est intimement lié à l'affaire ******** 2 et 2a [...], projet élaboré d'ailleurs par le même architecte.
Le Service d'architecture a rencontré à plusieurs reprises l'architecte afin d'améliorer l'expression des façades, en particulier pour leur donner une allure d'immeuble d'habitation, rééquilibrer les vides et les pleins, simplifier les lucarnes et reprendre le parcellaire pour pouvoir en faire une lecture claire. En regard des gabarits posés et d'une lecture du site incluant l'ensemble des deux projets contigus, la proposition reste globalement insatisfaisante. Le projet, pour satisfaire aux exigences architecturales et intégratives que requière le site, doit concilier de nombreuses thématiques importantes, à savoir:
– Présence du carrefour et de ses vis-à-vis très différents.
– Forte déclivité de la rue du ******** à reprendre.
– Assurer la continuité géométrique avec les bâtiments en amont sur la rue du ********.
– Evaluer l'impact de son nouveau pignon borgne réglementaire qui en résultera sur les constructions adjacentes.
– Assurer un minimum d'ensoleillement et d'intimité aux bâtiments n° 1 et n° 3 à l'avenue de Béthusy.
– Prise en compte du futur bâtiment projeté au Sud sur la parcelle adjacente n° 3066 (réfection et agrandissement de l'Hôtel ******** faisant part d'une mise à l'enquête séparée).
– Evaluer les diverses adaptations techniques pour répondre aux normes acoustiques notamment côté rue.
– Choix formel du rapport entre les façades et la toiture.
– Qualité des extérieurs à proposer qui résultent de l'implantation et du traitement du socle aussi bien côté rue que côté arrière.
2. Contexte
La parcelle 6530 [recte: 3065] est située en ISOS B, catégorie d'inventaire AB. Il s'agit d'un secteur résidentiel homogène marqué essentiellement par de longues rangées d'immeubles de quatre à six niveaux, érigées perpendiculairement aux courbes de niveaux de part et d'autre de l'ancien collège classique cantonal; à l'Ouest, rangées définissant nettement la rue du ********, à l'Est quelques immeubles en équerre délimitant l'avenue de ********; bâtiments assez soignés de style Art déco avec garages, bâtis dès les années 1930 et transformés dans la 2
ème
moitié du 20
éme
siècle.
La parcelle attenante 3066 sur laquelle s'érige l'Hôtel ******** (note *3*) est située en ISOS B, catégorie d'inventaire AB. Ce bâtiment de 1848 surmonté d'un toit à demi-croupes se démarque par son gabarit composé de deux niveaux uniquement. Il marque la jonction entre la rue du ******** et l'avenue de ********.
Au Nord du site concerné, les rangées d'immeubles longeant la rue ******** sont composées de cinq à huit niveaux, disposés dans la ligne de pente, marquant le dénivelé et formant un front net le long de la rue du ********; amorcé dans les années 1920, essentiellement au milieu du 20
ème
siècle.
3. Analyse formelle esthétique et intégration
Si le projet sur la rue du ******** cherche une réponse contextuelle de par son expression architecturale, il ne tient aucunement compte de la situation arrière, à l'Est, après la démolition du Garage ********. L'espace résiduel qui en résulte est entièrement dévolu à la circulation et au parcage des voitures. Il n'offre aucune spatialité qualitative, type cour ou jardin pour les nouveaux habitants. De par sa volumétrie importante, le projet prétérite aussi grandement le bâtiment existant de l'avenue de ******** no 1 et 3.
Sa forme urbaine en boomerang à l'étage est peu claire, les retraits et avancées en volume qui se superposent contribuent à rendre difficile leur appréhension. Le choix typologique d'appartements (11 lofts, 10 appartements 2 1⁄2 pièces, 8 appartements de 3 1⁄2 pièces) non traversant côté rue du ********, malgré une orientation Est-Ouest favorable, génère des chambres orientées immanquablement et uniquement sur rue et des espaces mal éclairés (les cuisines sont adossées en fond de pièces). Les appartements à l'arrière, aussi mono-orientés sont dépourvus d'ensoleillement et/ou de dégagements visuels notamment pour les appartements d'angle de 2 1⁄2 pièces.
Sont inclus dans un seul volume, deux niveaux d'attiques. Etagés et superposés, ils sont insérés dans l'inclinaison des pans de la toiture, et qui plus est, en retrait l'un de l'autre. Il en résulte une lecture laborieuse, éloignée de la conception de l'attique classique "historique" de la Ville de Lausanne. En effet, celle-ci se superpose en général dans la même matérialité que la façade en dur par un simple retrait qui dégage des balcons à la géométrie élémentaire tout en longueur. Leurs faces ne sont jamais inclinées, et les terrasses aucunement en creux (terrasses-baignoires) comme proposé ici. En façade les deux niveaux d'attiques se présentent donc plutôt comme la résultante d'une surélévation successive par étapes et non comme le produit fini d'un projet conçu d'un seul tenant.
La façade pignon du bâtiment contigu au Nord (parcelle no 3064) n'est pas reportée dans les coupes projetées, il est par conséquent impossible de se faire une idée de ses raccords exacts notamment au niveau des attiques et par conséquent de les évaluer.
Le rapport au trottoir sur le devant est inhabituel du point de vue urbain, puisque l'entrée se retrouve en contrebas. Le système de distribution est plutôt complexe et relativement étriqué.
4. En conclusion
Le projet est complexe dans sa lecture d'ensemble ce qui ne facilite pas son analyse (une maquette à l'échelle 1:200 avec son environnement immédiat serait ici indispensable pour l'appréhender). Les logements proposés en sus des remarques développées dans l'analyse manquent en général de simplicité dans leur conception.
De prime abord le projet souffre d'une trop grande densité (même si le règlement l'autorise).
Le maintien du bâtiment du Garage ******** pourrait servir d'appui à une nouvelle réflexion et aider à une meilleure compréhension du site. Si une démolition est envisagée il s'agirait d'en profiter pour créer une cour ou un jardin ou le maintenir dans sa forme actuelle et le transformer en un espace communautaire.
Le projet ne répond pas de façon générale aux exigences énoncées en préambule ni à l'équilibre spatial que requière le secteur dans lequel il se situe. Même si la possibilité d'offrir 29 logements supplémentaires dans un lieu au centre ville et proche de toutes les commodités est très favorable, il n'en demeure pas moins qu'il répond à des objectifs de densification insuffisamment qualitatifs.
Compte tenu de ce qui précède, le Service d'architecture préavise négativement à ce projet de construction et conseille une mise à l'enquête conjointe à la demande de rénovation et agrandissement de l'Hôtel ******** ainsi qu'une maquette d'étude qui les réunit afin d'évaluer leur impact jumelé ou isolé. Un projet simplifié, moins gourmand en surfaces et préservant une qualité spatiale de l'arrière cour pourrait tout à fait être envisageable.
La Municipalité, procédant à une pesée des intérêts en présence, estime dès lors que le projet de nouvelle construction soumis à l'enquête publique ne présente donc pas un aspect architectural satisfaisant et ne s'intègre pas à l'environnement bâti. Il ne remplit donc pas les conditions des articles 86 LATC et 69 PGA.
"
La décision de la municipalité contient encore quelques considérations sur l'"aspect police des constructions". Il y est indiqué que le projet respecte différentes dispositions réglementaires applicables dans la zone urbaine, notamment celles du chapitre 3.5 RPGA (espaces verts, places de jeux et plantations). A ce propos, il est précisé ceci:
"Pour une surface brute utile de 2317 m
2
de SBP (logement et commerce confondus), 480 m
2
d'espaces verts sont nécessaires. Or, le projet n'en propose que 142.65 m
2
. Toutefois, la parcelle étant située en zone urbaine et le terrain disponible étant insuffisant, il est fait application de l'art. 55 PGA en imposant comme condition minimum la végétalisation en extensif de la toiture plate. En outre, la place de jeux envisagée d'une surface de 37.78 m
2
respecte l'article 52 PGA. Enfin, pour une surface cadastrale de 718 m
2
, 2 arbres d'essence majeure au minimum doivent être plantés, ce qui est prévu (conformément à l'art. 53)."
La municipalité a joint à sa décision la synthèse CAMAC n° 151807 qui contenait les autorisations spéciales et les préavis positifs, le cas échéant avec certaines conditions, qui avaient été délivrés par les services concernés de l'administration cantonale.
F.
Agissant le 27 août 2020 par la voie du recours de droit administratif, A._ demande à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal de réformer la décision de la municipalité du 23 juillet 2020 en ce sens que le permis de construire requis est accordé. A titre subsidiaire, elle conclut à l'annulation de la décision attaquée et au renvoi de la cause à la municipalité pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
Dans sa réponse du 3 décembre 2020, la municipalité conclut au rejet du recours.
Les opposantes B._ et C._ se sont déterminées sur le recours le 14 décembre 2020, en concluant à son rejet.
La recourante a répliqué le 22 janvier 2021, en confirmant ses conclusions.
Une inspection locale a été organisée, le 1
er
mars 2021, en présence des parties. Après l'inspection locale, la recourante a spontanément a spontanément adressé des déterminations au tribunal.
G.
De son côté, D._ a également demandé un permis de construire pour réaliser, sur sa parcelle n° 3066, un bâtiment contigu (au nord) au bâtiment projeté par A._, La municipalité a rendu le 23 juillet 2020 une décision de refus de ce permis de construire. D._ a recouru auprès de la CDAP contre cette décision (cause AC.2020.0276, instruite parallèlement).

Considérant en droit:
1.
La décision par laquelle une municipalité refuse un permis de construire peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Le recours a été déposé en temps utile (cf. art. 95 LPA-VD). Il respecte les exigences légales de motivation (art. 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). La recourante, principale destinataire de la décision attaquée, a manifestement qualité pour recourir (art. 75 let. a LPA-VD). Il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
2.
La recourante reproche à la municipalité d'avoir appliqué la clause d'esthétisme (ou d'esthétique) à son projet, qu'elle qualifie de réglementaire en tous points. Elle soutient aussi que cette autorité a excédé son pouvoir d'appréciation lors de la pesée des intérêts, en estimant que l'intérêt public à la protection du patrimoine l'emportait sur les autres intérêts en présence, le bâtiment litigieux respectant les caractéristiques du quartier; en particulier, la municipalité aurait dû prendre en considération l'intérêt public à densifier le milieu bâti vers l'intérieur et à lutter contre la pénurie de logements.
a) La motivation de la décision attaquée est structurée en deux parties. La première traite des aspects "esthétique et intégration" et la seconde des aspects "police des constructions". L'argumentation du recours vise exclusivement la première partie de la motivation. Au terme de cette première partie, la municipalité expose qu'elle procède à une pesée des intérêts en présence, qui aboutit au refus du permis de construire. La seconde partie de la motivation n'est pas critiquée par la recourante, étant donné qu'il y est fait état du caractère réglementaire de son projet pour ce qui concerne l'affectation (cf. art. 95 et 75 RPGA, habitation et commerce), l'ordre des constructions (cf. art. 96 RPGA, qui rend l'ordre contigu obligatoire en zone urbaine), les aménagements extérieurs, etc.
b) La pesée des intérêts, à l'issue de l'examen des aspects "protection du patrimoine, esthétique et intégration", a été effectuée dans le cadre de l'application des art. 86 LATC ainsi que 69 RPGA, qui concernent l'esthétique et l'intégration des constructions.
L'art. 86 LATC a la teneur suivante:
"1
La municipalité veille à ce que les constructions, quelle que soit leur destination, ainsi que les aménagements qui leur sont liés, présentent un aspect architectural satisfaisant et s'intègrent à l'environnement.
2
Elle refuse le permis pour les constructions ou les démolitions susceptibles de compromettre l'aspect et le caractère d'un site, d'une localité, d'un quartier ou d'une rue, ou de nuire à l'aspect d'un édifice de valeur historique, artistique ou culturelle.
3
Les règlements communaux doivent contenir des dispositions en vue d'éviter l'enlaidissement des localités et de leurs abords."
L'art. 69 RPGA est ainsi libellé, sous le titre "intégration des constructions":
"1 Les constructions, transformations ou démolitions susceptibles de compromettre l'aspect et le caractère d'un quartier, d'un site, d'une place ou d'une rue, ou de nuire à l'aspect d'un édifice de valeur historique, culturel ou architectural sont interdites.
2. Les constructions, quelle que soit leur destination, ainsi que les aménagements qui leur sont liés doivent présenter un aspect architectural satisfaisant et s'intégrer à l'environnement."
Il convient de relever que, contrairement à ce qui est exposé dans le recours, la municipalité ne fonde pas son refus sur l'art. 73 RPGA, concernant les "objets figurant dans un recensement", les bâtiments existants sur la parcelle n° 3065 n'ayant pas fait l'objet d'une fiche dans le cadre du recensement architectural. Un préavis a certes été demandé à la déléguée communale à la protection du patrimoine (cf. art. 73 al. 2 RPGA) mais, comme ce préavis était positif, la municipalité n'a pas imposé de restrictions sur la base de l'art. 73 al. 3 RPGA.
Les art. 86 LATC et 69 RPGA, énonçant une clause générale d'esthétique, ont la même portée (cf. AC.2019.0155 du 24 novembre 2020 consid. 3a/cc; AC.2019.0130 du 16 janvier 2020 consid. 3a/cc et les arrêts cités; cf. également arrêt TF 1C_55/2019 du 16 mars 2020 consid. 5.1, où il n'est pas reconnu aux dispositions précitées du RPGA une portée plus étendue que celle de la clause d'esthétique de l'art. 86 LATC).
c) Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, l'application d'une clause d'esthétique ne doit pas aboutir à ce que la réglementation sur les zones en vigueur soit vidée de sa substance. Une intervention des autorités dans le cas de la construction d'un immeuble réglementaire qui ne serait pas en harmonie avec les bâtiments existants, ne peut s'inscrire que dans la ligne tracée par la loi elle-même et par les règlements communaux, qui définissent en premier lieu l'orientation que doit suivre le développement des localités. Ainsi, lorsqu'un plan de zones prévoit que des constructions d'un certain volume peuvent être édifiées dans tel secteur du territoire, une interdiction de construire fondée sur l'art. 86 LATC ne peut se justifier que par un intérêt public prépondérant. Il faut que l'utilisation des possibilités de construire réglementaires apparaisse déraisonnable (arrêts TF 1C_234/2020 du 5 février 2021 consid. 7.2, 1C_55/2019 du 16 mars 2020 consid. 5.2, 1C_610/2018 du 12 juin 2019 consid. 5.1.2, avec des références à d'anciens arrêts publiés ATF 115 Ia 114 consid. 3d, ATF 115 Ia 363 consid. 3a, ATF 101 Ia 213 consid. 6c).
d) En retenant qu'une interdiction de construire fondée sur la clause d'esthétique doit se justifier par un intérêt public prépondérant, la jurisprudence exige une pesée des intérêts soigneuse. Il faut motiver la décision en se fondant sur des critères objectifs et systématiques, notamment s'il s'agit de protéger un site, un bâtiment ou un ensemble de bâtiments présentant des qualités esthétiques remarquables qui font défaut à l'ouvrage projeté ou que mettrait en péril sa construction (cf. AC.2019.0046 du 23 avril 2020 consid. 3a/bb et les références). L'autorité communale qui se prononce sur ces questions en interprétant son règlement en matière de police des constructions et en appréciant les circonstances locales, bénéficie d'une liberté d'appréciation particulière, que l'autorité cantonale de recours contrôle avec retenue (cf. art. 2 al. 3 LAT). Mais l'autorité de recours doit sanctionner l'appréciation communale lorsque celle-ci contrevient au droit supérieur. Selon la jurisprudence récente du Tribunal fédéral, sur des éléments susceptibles de heurter le droit supérieur, il appartient à la commune de motiver soigneusement sa décision. La prise en considération adéquate d'intérêts d'ordre supérieur, dont la sauvegarde incombe au canton, doit être imposée par un contrôle strict. Il incombe à l'autorité cantonale de recours d'intervenir non seulement lorsque la mesure d'aménagement retenue par la commune est insoutenable, mais aussi lorsqu'elle paraît inappropriée à des intérêts qui dépassent la sphère communale (ATF 146 II 367 consid. 3.1.4, ATF 145 I 52 consid. 3.6).
Dans un arrêt récent concernant la commune de Zurich (ATF 145 I 52), le Tribunal fédéral a posé le principe suivant (regest du consid. 4): si, pour des raisons esthétiques, l'autorité communale des constructions exige une réduction de l'indice brut d'utilisation de masse en principe admissible (en allemand: "die grundsätzlich zugelassene Baumasse"), cette réduction doit être justifiée par des intérêts publics prépondérants. Dans les considérants, il a indiqué que l'utilisation de l'indice maximal correspond en principe à un intérêt public, puis que la politique suisse d'aménagement du territoire poursuit l'objectif important de concentrer le développement de l'urbanisation à l'intérieur du milieu bâti en créant des agglomérations compactes, de façon à garantir une utilisation mesurée du sol. Si le plan d'affectation admet la construction d'un certain nombre d'étages, on ne peut pas de manière générale dans un quartier exiger que le nombre d'étages soit réduit d'une unité, pour des motifs esthétiques, à moins que cela soit justifié par des intérêts publics prépondérants, comme la préservation de bâtiments ou d'ensembles bénéficiant de mesures de protection des monuments historiques (ATF 145 I 52 consid. 4.4). Les intérêts à la réalisation des objectifs d'aménagement du territoire de la Confédération, tels qu'ils sont énoncés dans la LAT depuis la révision entrée en vigueur en 2014, doivent donc être pris en considération, singulièrement l'intérêt à la densification (développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti), face aux intérêts à la protection des monuments historiques (cf. art. 1 al. 1, al. 2 let. a
bis
et art. 3 al. 3 let. a
bis
LAT; arrêt TF 1C_128/2019 du 25 août 2020 destiné à la publication, consid. 9). La jurisprudence retient encore que la clause d'esthétique ne peut pas avoir la fonction d'une zone réservée (cf. art. 27 LAT); elle ne peut pas être utilisée pour rendre inapplicables les règles de construction en vigueur afin de ne pas entraver l'établissement d'un futur plan d'affectation (TF 1C_349/2018 du 8 février 2019 consid. 4.2; AC.2019.0130 du 16 janvier 2020 consid. 3a/cc).
e) Le droit fédéral définit ce qu'il faut entendre par pesée des intérêts lors de l'accomplissement d'activités ayant des effets sur l'organisation du territoire - étant précisé que l'octroi d'une autorisation de construire fait partie de ces activités (art. 1 al. 2 let. c de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire [OAT; RS 700.1). L'art. 3 OAT dispose en effet ce qui suit:
"1
Lorsque, dans l’accomplissement et la coordination de tâches ayant des effets sur l’organisation du territoire, les autorités disposent d’un pouvoir d’appréciation, elles sont tenues de peser les intérêts en présence. Ce faisant, elles:
a. déterminent les intérêts concernés;
b. apprécient ces intérêts notamment en fonction du développement spatial souhaité et des implications qui en résultent;
c. fondent leur décision sur cette appréciation, en veillant à prendre en considération, dans la mesure du possible, l’ensemble des intérêts concernés.
2
Elles exposent leur pondération dans la motivation de leur décision."
f) Dans le cas particulier, la municipalité affirme avoir procédé à une pesée des intérêts mais elle n'a pas, dans la motivation de sa décision, déterminé tous les intérêts concernés. Alors que le projet permet l'installation d'un nouveau commerce et la création d'une trentaine d'appartements, la décision ne se prononce pas sur l'intérêt public à permettre une utilisation de cette parcelle conforme à ce que prévoit la réglementation de la zone urbaine, conçue pour une occupation dense du sol (avec l'ordre contigu [art. 96 RPGA], la possibilité de construire sur la limite des constructions le long de la rue [art. 98 RPGA], une hauteur des façades importante [art. 101 RPGA]). En relation avec l'utilisation de la zone urbaine, la décision ne mentionne pas les objectifs de la planification directrice (plan directeur cantonal, qui inclut des mesures du projet d'agglomération Lausanne-Morges [PALM], plan directeur communal), lesquels doivent être pris en considération dans la pesée des intérêts (cf. notamment ATF 145 II 189 consid. 8.1 et 8.3.2). La place ******** se situe à un endroit bien desservi par les transports publics, avec une interface métro M2/lignes TL 6 et 7. Elle se trouve à proximité d'équipements publics importants (CHUV, écoles) ainsi que du centre de la ville (quartier ********) et d'un grand parc urbain (********). Dans une telle situation, il est important que les intérêts relatifs au développement urbain soient clairement déterminés dans la décision sur le permis de construire, quand l'autorité entend donner une certaine importance à la clause d'esthétique.
Il importe non seulement que l'autorité compétente détermine ou décrive les intérêts concernés, mais aussi qu'elle expose dans sa décision comment elle apprécie ces intérêts (cf. art. 3 al. 1 let. b et al. 2 OAT). La municipalité a bien entendu la possibilité, pour préparer sa décision, de demander des préavis à certains services ou fonctionnaires spécialisés. Il n'y a pas lieu d'attendre des auteurs des préavis, quand ils doivent se prononcer sur certains aspects relevant de leur spécialité, qu'ils effectuent eux-mêmes la pondération qui incombe en définitive à la municipalité; au contraire, ils doivent décrire les éléments déterminants du point de vue de l'intérêt public spécifique qu'ils défendent. La municipalité, qui doit procéder à la pesée des intérêts, ne peut pas simplement reproduire les préavis qu'elle a reçus, en déclarant les faire siens; elle doit en principe effectuer de façon explicite la pondération qu'impose le droit fédéral et présenter sa propre synthèse.
3.
En l'espèce, la municipalité a indiqué faire sien le préavis du service d'architecture. Ce préavis critique en somme huit éléments ou aspects du projet: les aménagements extérieurs à l'arrière, n'offrant aucune spatialité qualitative; l'atteinte pour le bâtiment voisin de l'avenue de ******** 1-3; la forme urbaine en boomerang du bâtiment; le choix typologique d'appartements; la conception des niveaux d'attiques; les raccords avec la façade pignon du bâtiment contigu au nord; le rapport au trottoir; la trop grande densité ou le déséquilibre spatial.
a) Sur le premier point – les aménagements extérieurs à l'arrière du bâtiment projeté –, il existe une certaine contradiction entre le préavis du service d'architecture, qui prône l'aménagement d'une cour ou d'un jardin pour les nouveaux habitants, et la décision de la municipalité relative à l'application de l'art. 55 RPGA (à la rubrique "aspect police des constructions").
La réglementation des art. 50 ss RPGA (chapitre 3.5) concerne les espaces verts, places de jeux et plantations. L'art. 50 al. 1 let. a RPGA dispose que pour toute construction nouvelle, "le propriétaire aménage une surface appropriée en espaces verts comprenant, cas échéant, une ou plusieurs places de jeux pour les enfants". Les art. 51 et 52 RPGA fixent la surface minimale des espaces verts et des places de jeux en fonction de la surface de plancher brute habitable et l'art. 54 RPGA prévoit que ces aménagements peuvent être réalisés sur les dalles-toitures. Quant à l'art. 55 RPGA, intitulé "cas particuliers", il a la teneur suivante:
"Si le terrain disponible est insuffisant pour répondre aux normes du présent chapitre, la Municipalité détermine les conditions d'application minimales imposables".
La municipalité a appliqué cette disposition en admettant que l'arrière du bâtiment ne soit pas aménagé en espace vert, à l'exception de la place de jeux pour enfants; seule la végétalisation de la toiture plate de la partie est du bâtiment est prévue, en application des art. 50 et 54 RPGA.
Cela étant, dans sa réponse du 3 décembre 2020, la municipalité expose ce qui suit à propos des aménagements extérieurs:
"S'agissant des exigences des art. 50 à 54 RPGA, la décision du 23 juillet 2020 montre bien que les espaces sont insuffisants au vu du projet litigieux [...]. La Municipalité avait certes imposé comme condition minimale, au sens de l'art. 55 RPGA, la végétalisation en extensif de la toiture plate, toutefois elle ne peut plus ignorer ces exigences réglementaires (cf. TF arrêt 1C_40/2020 du 11 novembre 2020, consid. 3.2.1 à 3.2.3). En effet, la Municipalité a eu une pratique souple de la disposition, admettant des conditions minimales extrêmement généreuses [...]. Toutefois, elle ne peut plus persister dans cette pratique, puisque les art. 50 ss RPGA sont des dispositions d'application du droit fédéral concrétisant le principe de ménagement des zones de verdure dans l'environnement bâti [...]. Dès lors, le projet litigieux n'est plus réglementaire."
Dans l'arrêt cité par la municipalité (1C_40/2020), le Tribunal fédéral a admis un recours formé contre un arrêt de la CDAP (AC.2019.0064 du 13 décembre 2019) confirmant un permis de construire délivré pour un projet de bâtiment d'habitation en zone urbaine à Lausanne, dans le quartier de La Sallaz (immeuble de 92 logements avec garage souterrain, sur une parcelle d'environ 2'000 m
2
). Dans son arrêt, la CDAP avait rappelé la jurisprudence cantonale relative aux art. 50 ss RPGA: ils déploient les effets matériels d'un coefficient d'occupation du sol; ils ont pour fonction d'assurer une limitation de l'emprise des constructions sur les parcelles en maintenant des espaces de verdure non construits et ils permettent d'assurer à la fois des conditions d'aération et d'ensoleillement des bâtiments et de limiter la densité de la surface construite au sol dans une zone déterminée en maintenant une proportion de surface verte. Les proportions d'espaces verts sont en principe fixées en fonction de la surface brute de plancher, mais cette exigence n'est pas impérative puisqu'il appartient à la municipalité, si le terrain disponible est insuffisant, de déterminer les conditions d'application minimales. La municipalité dispose d'un large pouvoir d'appréciation à ce propos, la pesée des intérêts qu'elle doit effectuer s'apparentant à celle qui est imposée en cas de demande de dérogation aux plans et aux règlements selon l'art. 85 LATC. Ainsi, dans les zones où est admise en principe une densité importante des constructions, le terrain disponible pour les espaces verts pourra souvent être considéré comme insuffisant; à défaut, on introduirait par le biais de l'art. 51 RPGA une limitation de la densité, nonobstant la destination de la zone. Mais dans la pesée des intérêts, l'intérêt public à la densification ne doit pas l'emporter sans autre examen sur celui à la création d'espaces verts (AC.2019.0064 consid. 6d). Sur la base de cette jurisprudence et en se référant à plusieurs précédents, la CDAP a considéré en substance que même si l'espace vert projeté (267 m
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sur une dalle-toiture) représentait 1/5
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de la surface exigée par l'art. 51 RPGA, ce qui faisait de cette affaire un cas limite, la municipalité n'avait pas mal appliqué l'art. 55 RPGA relatif aux cas particuliers, le projet permettant de réaliser une densification judicieuse et de qualité.
Dans son arrêt du 11 novembre 2020, le Tribunal fédéral a relevé que la réglementation des art. 50 ss RPGA concrétisait le principe voulant que l'on ménage des zones de verdure dans l'environnement bâti; cela s'oppose cependant à l'intérêt à la densification, qui est de même rang (consid. 3.2.2). Dans l'affaire en question, le Tribunal fédéral a considéré que le résultat de la pesée des intérêts était critiquable en tant qu'il permettait la création de près d'une centaine de logements, destinés pour bon nombre d'entre eux à accueillir des familles, sans la réalisation d'une seule place de jeux et avec particulièrement peu d'espaces verts (cela reviendrait "à négliger de façon choquante la nécessité des activités en extérieur pour le bon développement des enfants"). Il a par ailleurs été reproché à la municipalité de n'avoir pas déterminé, conformément à l'art. 55 RPGA, les conditions d'application minimales imposables, n'ayant pas expliqué son choix de façon motivée et ayant "purement et simplement ignoré les prescriptions de création de places de jeu". L'arrêt conclut, sur ce point, que "la qualité architecturale et l'emplacement privilégié du projet ne répondent en rien à la problématique du non-respect de l'art. 52 RPGA relatif à la création de places de jeu". Il était donc arbitraire, pour ce motif (la renonciation à toute place de jeu), de délivrer le permis de construire; la question de savoir s'il était arbitraire de renoncer à la majorité des espaces verts a en revanche été laissée indécise par le Tribunal fédéral (consid. 3.2.2).
Cet arrêt du Tribunal fédéral ne retient pas qu'il serait par principe arbitraire d'appliquer l'art. 55 RPGA dans la zone urbaine où une utilisation dense du sol est prévue. L'art. 55 RPGA ne paraît pas conçu comme une disposition dérogatoire, mais comme une règle alternative permettant de définir la surface requise pour les espaces verts et places de jeux selon d'autres critères que celui d'une proportion de la surface brute de plancher habitable (cf. art. 51 et 52 RPGA). Le règlement communal a ainsi prévu un système compatible avec les objectifs de densification de la zone urbaine, tout en laissant une certaine marge d'appréciation à la municipalité qui doit effectuer une pesée des intérêts.
En définitive, sur ce premier point, la décision attaquée n'effectue pas cette pesée des intérêts de manière correcte car la municipalité n'indique pas de manière claire si les aménagements extérieurs sont ou non conformes aux dispositions topiques du règlement communal qui, dans la mesure où elles peuvent influencer le coefficient d'utilisation du sol, doivent être appliquées en fonction des objectifs d'urbanisme pour cette partie de la zone urbaine.
b) La deuxième critique du préavis du service d'architecture se rapporte à l'atteinte portée à des bâtiments voisins (avenue de ******** 1 et 3), auxquels la note *3* a été attribuée lors du recensement architectural. Cela ne signifie pas que ces bâtiments auraient été à proprement parler mis sous protection. Selon la terminologie de la loi du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature, des monuments et des sites (LPNMS; BLV 450.11), cet ensemble bénéficie de la "protection générale des monuments historiques", au sens des art. 46 ss LPNMS, dans la mesure où l'objet présente un intérêt archéologique, historique, artistique, scientifique ou éducatif (cf. art. 46 al. 1 LPNMS). Cette protection générale consiste dans la possibilité de prendre des mesures conservatoires selon l'art. 47 LPNMS, qui sont de la compétence du département cantonal en charge des monuments, sites et archéologie; pour le reste, ce sont les normes générales sur l'esthétique et l'intégration (cf. art. 86 LATC) qui s'appliquent. Les véritables mesures de protection prises en application de la LPNMS relèvent de la "protection spéciale" au sens des art. 49 ss: il s'agit de la mise à l'inventaire et du classement, mesures décidées par le département cantonal (cf. notamment arrêts CDAP AC.2020.0014 du 14 décembre 2020 consid. 1c; AC.2019.0278 du 7 juillet 2020 consid. 2c).
Le préavis reproduit dans la décision attaquée rappelle par ailleurs que la ville de Lausanne est inscrite à l'Inventaire fédéral des sites construits d'importance nationale à protéger en Suisse (inventaire ISOS; voir l'ordonnance du 13 novembre 2019 concernant cet inventaire [OISOS; RS 451.12]) et que la parcelle litigieuse est située dans le périmètre 73, avec l'objectif de sauvegarde de la structure (objectif de sauvegarde B). Cela signifie, selon l'art. 9 al. 4 let. b OISOS, que l'objectif est de "conserver la disposition et la forme des constructions et des espaces libres ainsi que sauvegarder intégralement les caractéristiques et les éléments essentiels pour la structure". Le premier paragraphe de la rubrique "contexte" du préavis du service d'architecture reprend la description du périmètre 73 figurant dans la publication de l'Office fédéral de la culture (cf. art. 1 al. 3 OISOS). La carte et la fiche d'inventaire mentionnent deux observations dans la partie ouest du périmètre 73 – étant rappelé que dans l'ISOS, "observation" signifie "indication de thèmes ou d'éléments qualitativement neutres qui nécessitent une localisation dans le site". L'observation 73.0.1 concerne les bâtiments construits le long de la rue du ******** en amont de l'Hôtel ******** ("
Rangées d'immeubles, cinq à huit niveaux, disposés dans la ligne de pente, marquant le dénivelé, formant un front net le long de la rue du ********, amorce années 1920, ess. m. 20
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s.
") et l'observation 73.0.2 concerne le bâtiment de l'hôtel ("
Hôtel ********, bâtiment de deux niveaux surmonté d'un toit à demi-croupes, marquant la jonction entre la rue du ******** et l'avenue de ********, 1842; se démarque par son petit gabarit
").
L'inscription d'un site construit à l'ISOS a des effets directs lors de l'accomplissement de tâches de la Confédération, au sens de l'art. 2 de la loi fédérale du 1
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juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN; RS 451); doit alors être appliquée la règle selon laquelle l'objet doit être conservé intact à moins que des intérêts équivalents ou supérieurs, d'importance nationale également, s'opposent à cette conservation (art. 6 al. 2 LPN). Or lorsqu'il s'agit de délivrer un permis de construire pour un bâtiment résidentiel et commercial en zone à bâtir, la municipalité n'accomplit pas une tâche de la Confédération, même dans une localité inscrite à l'ISOS (cf. ATF 142 II 509 consid. 2; AC.2019.0155 du 24 novembre 2020 consid. 3b; AC.2019.0073 du 12 novembre 2019 consid. 4). Dans l'application des tâches cantonales (ou communales), ce sont donc les normes du droit cantonal (ou communal) qui assurent la protection des monuments et des ensembles bâtis; les cantons doivent néanmoins tenir compte de l'ISOS lors de l'établissement de leurs planifications, comme le prévoit l'art. 11 OISOS et, dans les procédures d'autorisation, le prendre en considération dans la pesée des intérêts (cf. arrêts TF 1C_128/2019 du 25 août 2020 destiné à la publication, consid. 7.2; 1C_55/2019 du 16 mars 2020 consid. 6.1; 1C_452/2016 du 7 juin 2017 consid. 3.3). Dans le cas particulier, l'ISOS n'est donc pas un élément contraignant pour la municipalité, propre à justifier d'emblée des mesures de protection et influençant de manière décisive la pesée des intérêts; c'est bien plutôt une base de données objectives permettant, dans l'application du droit cantonal et communal, d'évaluer la valeur du site. Dans l'appréciation, la signification concrète de l'objectif de sauvegarde fixé par l'ISOS pourra ainsi être prise en considération (en l'occurrence l'inscription dans la structure existante, marquée par un front net le long de la rue du ********).
En l'occurrence, la municipalité ne pouvait pas reprendre sans autre examen la critique du service d'architecture, étant donné que les bâtiments de l'avenue de ******** 1-3 ne font pas l'objet de mesures de protection spéciale et que la déléguée communale à la protection du patrimoine n'avait formulé aucune remarque à ce propos dans son préavis. Si, dans la pesée des intérêts, la protection de la façade arrière du bâtiment de ******** 3 est considérée comme un élément important (celui de l'avenue de ******** 1 n'a pas de façade visible depuis l'ouest), cela doit être expliqué de manière circonstanciée dans la décision pour que la pondération des intérêts puisse être exposée de manière claire.
c) Les autres critiques du service d'architecture sont énoncées sans la mention de dispositions réglementaires spécifiques. Elles relèveraient donc de la clause d'esthétique. Or il n'est pas évident de discerner en quoi le choix typologique des appartements ou leur répartition à l'intérieur du volume bâti aurait un effet sur l'aspect ou l'intégration du bâtiment, aucune norme spéciale ne réglant au demeurant cette question (cf. AC.2017.0313 du 20 janvier 2020 consid. 6b).
A propos de la conception des niveaux d'attiques, il convient de relever que le règlement communal contient des règles relativement précises (art. 23 RPGA, dont les exigences sont illustrées à la figure 3), que l'auteur du projet a respectées, comme cela est indiqué à la rubrique "aspect police des constructions" de la décision. Le règlement n'impose donc pas une forme d'attique classique historique. L'application d'une pratique municipale, le cas échéant, qui exigerait dans certains quartiers une forme de toiture classique ou historique devrait être davantage motivée. S'agissant par ailleurs du rapport au trottoir et des raccords avec la façade pignon du bâtiment contigu au nord, on saisit mal, sur la base de la décision attaquée, l'importance de ces éléments du point de vue de l'intégration du bâtiment projeté.
La forme en boomerang du bâtiment, pour les trois premiers niveaux habitables, ne pourrait pas être perçue depuis la rue. Cette partie du projet permet une utilisation plus dense du sol: la critique du service d'architecture voit vraisemblablement dans cet élément la cause de la trop grande densité ou du déséquilibre spatial. Or, pour limiter pour des motifs d'esthétique ou d'intégration les possibilités réglementaires de construire dans la zone urbaine, il importe que la municipalité effectue une pesée complète des intérêts en présence, comme cela a été rappelé plus haut. Cela ne figure pas dans la décision attaquée.
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Dès lors que, dans sa décision, la municipalité n'a pas effectué la pesée des intérêts prescrite par l'art. 3 OAT, en renonçant en particulier à exposer la pondération des intérêts concernés dans la motivation, elle a violé le droit fédéral. Les griefs de la recourante à ce propos sont fondés.
Dans sa réponse au recours, la municipalité fait en substance valoir qu'elle dispose d'un large pouvoir d'appréciation. Sous la plume de son avocat, elle décrit certaines caractéristiques de l'environnement bâti et conclut que le quartier présente une identité marquée que les autorités doivent préserver, que "le projet vise à ériger un bâtiment dont la hauteur et la forme notamment seraient en contraste saisissant avec l'environnement bâti", que "la densité du bâtiment, bien que réglementaire, est un facteur de dissonance, éloigné de la conception de l'attique classique historique", que "ce sentiment discordant serait de toute façon encore renforcé au regard de l'Hôtel ********", une réflexion serait essentielle pour préserver les qualités du quartier.
Sur la base de ces explications, il n'est pas évident de savoir quelles sont les caractéristiques déterminantes de l'environnement bâti, en particulier quelle est la forme de l'attique historique classique, ni pourquoi une réflexion serait encore nécessaire, après plusieurs années d'élaboration du projet et de contacts avec l'administration communale. La réponse de la municipalité ne contient pas l'ensemble des éléments prescrits par l'art. 3 OAT, ne serait-ce que parce qu'elle ne se prononce pas au sujet de l'intérêt public à la densification ou à la réalisation des objectifs en matière d'urbanisation (intérêt public rejoignant l'intérêt de la propriétaire à bénéficier effectivement de la garantie de la propriété). En d'autres termes, dans cette situation complexe (à cause des enjeux du développement urbain, de la situation centrale du terrain, des contraintes provenant de l'obligation de construire en ordre contigu, de la volonté de préserver des bâtiments anciens du voisinage, etc.), on ne peut pas considérer qu'en rédigeant sa réponse, la municipalité, qui s'était auparavant bornée à reproduire des préavis, a en définitive effectué le travail, exigeant, de pesée des intérêts imposé par le droit fédéral. Aussi se justifie-t-il, conformément à la conclusion subsidiaire du recours, d'annuler la décision attaquée et de renvoyer la cause à la municipalité, pour nouvelle décision. Cette solution s'impose parce que le Tribunal cantonal n'est pas censé, dans une telle situation, se substituer à la municipalité pour effectuer lui-même la pesée des intérêts – ce que la recourante lui demande de faire, au premier chef de ses conclusions.
5.
Le recours doit donc être admis, la décision attaquée doit être annulée et la cause doit être renvoyée à la municipalité pour nouvelle décision au sens des considérants précédents.
Vu l'issue de la cause, un émolument judiciaire réduit doit être mis à la charge des opposantes, qui succombent (cf. art. 49 LPA-VD). Il n'y a pas lieu de mettre le solde des frais de justice à la charge de la commune. La recourante, représentée par un avocat, a droit à des dépens, à la charge de la Commune de Lausanne, d'une part, et des opposantes, d'autre part (art. 55 LPA-VD).