Decision ID: 8c17d2f7-ee09-4759-af48-043fcd03c5cb
Year: 2022
Language: fr
Court: VD_TC
Chamber: VD_TC_031
Canton: VD
Region: Région lémanique
Law Area: public_law

Vu les faits suivants:
A.
Par contrat de droit privé de durée indéterminée, A._ a été engagée par la Commune de Lausanne, dès le 1
er
septembre 2015, en qualité d'infirmière scolaire à la direction de l'enfance, de la jeunesse et de la cohésion sociale, service de santé et prévention. Son taux d'occupation initial était de 70 %. Le contrat précisait que l'intéressée devait suivre, dans un délai de deux à quatre ans à partir de son engagement, les cours de soins infirmiers de santé publique, en cours d'emploi et aux frais de l'employeur. Auparavant, dès le mois de novembre 2014
, A._ avait assumé auprès de la Ville de Lausanne la fonction d'infirmière scolaire remplaçante, selon un contrat de personnel auxiliaire; elle avait fait part à sa hiérarchie, par courrier électronique du 6 février 2015, de son souhait d'intégrer l'équipe d'infirmières scolaires en travail fixe en précisant qu'elle appréciait tout particulièrement le travail avec les petits enfants; elle se déclarait disposée à travailler à 50 ou 60 %. Dans un courriel du 12 mars 2015, elle indiquait encore qu'elle était prête à augmenter son taux d'activité à 70 % s'il s'agissait de reprendre un poste au collège de Grand-Vennes (qui semblait vacant à ce moment-là), mais qu'elle souhaiterait en revanche garder un 50 % s'il s'agissait d'intégrer une autre structure primaire.
Dans le document intitulé "description de poste" au chapitre "raison d'être, mission du poste", il est mentionné notamment que:
"-
[L'infirmière scolaire]
offre son conseil, son expertise et des soins dans les domaines liés à la santé physique, mentale et sociale des enfants et des adolescents.
- Prévient et identifie précocement les problèmes psycho-sociaux et de santé vécus par les élèves, les évalue et en assure, à son niveau de responsabilité, le suivi individuel ou collectif, familial ou de groupe dans le but de contribuer à la protection de la santé et au développement global des élèves et participer au maintien de la qualité de vie à l'école.
- Répond en partenariat avec les adultes, les pairs et les services concernés, aux besoins liés à l'intégration, à l'accompagnement et à la protection des enfants et des adolescents.
- Développe en collaboration avec l'adjointe PSPS des activités ou projets de promotion et de prévention en santé communautaire, en partenariat avec les différents acteurs internes et externes aux établissements."
Au chapitre "Buts et responsabilités" du même document, il est précisé que l'infirmière "dispense les premiers soins aux élèves dans le cadre de l'établissement [et] assure également ces soins au cours d'un tournus de garde organisé au profit des élèves de tous les établissements scolaires de la ville"; elle doit "participer aux colloques métiers des infirmières"; en outre, elle doit évaluer "les besoins prioritaires ressentis et/ou exprimés par les élèves et les enseignants de l'établissement" et est requise de participer "à l'élaboration des projets de prévention et de promotion dans une perspective de santé communautaire"; elle doit aussi enseigner "en collaboration avec le médecin scolaire, les premiers secours pour le personnel des établissements scolaires".
Parmi les liens fonctionnels externes au service qu'implique le poste, sont mentionnés :
"- Directeur(trice)s des établissements scolaires, enseignants, médiateurs et autres membres du personnel des établissements scolaires
- Délégués PSPS lausannois(es)
- Assistants sociaux, conseillers en orientation
- Intervenants des équipes interdisciplinaires de santé des établissements
- Garderies, APEMS, concierges et personnel d'entretien, collaborateurs des réfectoires, cuisines
- Services publics et privés, professionnels exerçant une activité dans le domaine médical, infirmier, éducatif ou médico-social, SPJ et polices municipale et cantonale
- Partenariat avec les parents"
On peut extraire du chapitre intitulé "Compétences et aptitudes" les mentions suivantes:
"
[...]
Travail en équipe
Oeuvrer au sein d'une équipe ou collaborer à l'atteinte d'objectifs communs.
Esprit d'ouverture, souplesse
S'adapter aux circonstances et maintenir un rendement efficace dans des situations différentes, délicates ou contradictoires.
[...]
Sens de la coopération entre entités
Développer et conserver des relations de coopération entre son secteur d'activité et ses partenaires professionnels, dans un esprit d'efficacité et de service."
Enfin, le document mentionne l'obligation de disposer d'un véhicule privé.
A la suite de l'obtention du
Diploma of Advanced Studies
(DAS) en Promotion de la santé et prévention dans la communauté, la Municipalité de Lausanne a décidé de transformer l'engagement de A._ par contrat de droit privé en un engagement selon le droit public lui conférant la qualité de fonctionnaire à titre définitif dès le 1
er
décembre 2020. Le taux d'activité de l'intéressée est resté fixé à 70 %.
B.
Par courrier électronique du 10 mars 2022, la responsable des ressources humaines du service de santé et prévention de la Ville de Lausanne (ci-après: la responsable RH) s'est adressée à l'ensemble du personnel infirmier en milieu scolaire (vingt-trois destinataires) en ces termes:
"Madame, Monsieur,
En vue de la prochaine rentrée scolaire 2022-2023, une réorganisation partielle du personnel infirmier est envisagée.
Dès lors, nous vous invitons à nous communiquer par lettre signée, vos éventuels souhaits de modification de taux d'activité, que ce soit à la hausse et/ou à la baisse.
Votre courrier devra nous parvenir d'ici au vendredi 25 mars 2022 au plus tard.
En effet, une mise au concours sera effectuée dans les prochains jours et nous pourrons ainsi considérer vos souhaits, en amont de cet engagement.
Aucune réponse ne vous sera rendue avant la reprise scolaire des vacances de Pâques, soit à compter du lundi 2 mai 2022.
Nous vous répondrons ensuite dans les meilleurs délais possibles.
[...]
"
Le 29 mars 2022, A._ a adressé le courriel suivant à la responsable RH, avec copie à la cheffe de service de la Direction de l'enfance, de la jeunesse et des quartiers de la Ville de Lausanne:
"
[...]
Ce petit message pour vous remercier pour l'organisation des postes et pour vous faire savoir que je suis très satisfaite de mon pourcentage ainsi que de ma collaboration avec les professionnels de l'établissement de Grand-Vennes.
[...]
"
Au cours d'une séance de travail du 11 avril 2022, le personnel infirmier en milieu scolaire a été informé qu'un colloque extraordinaire aurait lieu le 12 mai 2022 pour que lui soit présentée la nouvelle répartition des infirmeries scolaires sur le territoire lausannois en vue de la prochaine rentrée scolaire. Il ressort de la présentation PowerPoint du 12 mai 2022 figurant au dossier de la Ville de Lausanne que les critères pris en considération pour procéder à la nouvelle répartition ont été: les demandes de changement de taux d'activité; le travail si possible sur un seul établissement; la création d'un nouveau quartier et son impact sur la répartition des nouveaux élèves; l'obtention d'un poste supplémentaire pour le suivi, au primaire, de la santé bucco-dentaire; la recherche d'équité dans la charge de travail. Huit secteurs figurent sur la carte présentée, à savoir: Floréal, Prélaz, Beaulieu, Pierrefleur, Entre-Bois, La Sallaz, Coteau-Fleuri et Mon-Repos, étant précisé que chaque secteur comprend plusieurs établissements scolaires qui eux-mêmes comptent plusieurs bâtiments scolaires.
Selon cette nouvelle répartition, compte tenu de son taux d'activité inchangé de 70 %, A._ est affectée aux bâtiments scolaires de Coteau-Fleuri, Petits Cailloux et Devin, tous situés dans le secteur de Coteau-Fleuri.
A l'issue de la séance, un délai au 6 juin 2022 a été imparti aux collaborateurs pour faire part de leurs
desiderata
d'organisation d'horaires; il leur était précisé qu'ils seraient informés de la validation des désirs exprimés et des horaires de garde pour l'année scolaire 2022-2023 durant la semaine du 27 juin au 1
er
juillet 2022
.
Par courrier électronique du 19 mai 2022 de l'infirmière responsable du secteur santé secondaire, tout le personnel infirmier en milieu scolaire a été informé que contact avait été pris avec les différentes directions d'établissements pour leur annoncer les changements à venir dans les infirmeries, en réponse à la demande des participants au colloque du 12 mai précédent.
Le même jour, A._ a adressé une lettre au conseiller municipal responsable de la Direction de l'enfance, de la jeunesse et des quartiers sollicitant un entretien avec lui afin que soit réexaminé le changement de lieu de travail la concernant. Elle a exposé souhaiter rester à l'avenir au sein de l'établissement de Grand-Vennes dans lequel elle s'épanouit pleinement. Par une deuxième lettre signée de la plume de son avocate et adressée à la cheffe de service de la Direction de l'enfance, de la jeunesse et des quartiers, A._ a en outre contesté la "décision" relative à son transfert de l'établissement secondaire au sein duquel elle exerçait jusqu'à présent dans un établissement primaire dès la rentrée 2022-2023; elle a sollicité l'annulation de la "décision" prise et, à défaut, l'exposé des motifs ayant conduit à dite "décision".
C.
Par acte du 7 juin 2022, le conseiller municipal, directeur de l'enfance, de la jeunesse et des quartiers de la Ville de Lausanne, a accusé bonne réception de la lettre du conseil de A._ du 19 mai 2022 et a exposé en premier lieu que "la nouvelle répartition des secteurs d'intervention pour la rentrée scolaire d'août 2022 pour l'équipe infirmière en milieu scolaire [avait] été travaillée en collégialité par la direction du service de santé et de prévention en tenant compte des besoins de service pour pouvoir décliner les missions confiées avec bienveillance à l'égard de toutes les collaboratrices et collaborateur concernés". Il a ensuite rappelé "les faits et événements à l'origine de la nouvelle répartition des secteurs d'intervention pour la prochaine rentrée scolaire, à savoir: le départ à la retraite d'une collaboratrice; une augmentation de dotation acceptée par la division du médecin cantonal pour améliorer la santé bucco-dentaire des enfants du primaire; la nécessité de rééquilibrer le pourcentage d'activité sur les différents secteurs, suite aux modifications dues à l'évolution de la démographie des quartiers (ouvertures et/ou fermetures de classes); la prise en compte de spécificités et demandes individuelles voire personnelles des infirmiers et infirmières portées à la connaissance de l'employeur". Il a relevé que toutes les personnes concernées avaient été interpellées et s'étaient vu impartir un délai pour exprimer par écrit un souhait de modification de taux d'activité, puis avaient bénéficié d'une présentation circonstanciée et, pour celles et ceux qui étaient absents le 12 mai 2022, de la possibilité d'avoir un entretien avec les infirmières responsables ou tout autre membre de la direction. S'agissant de A._ en particulier, il a souligné qu'elle n'avait pas sollicité de modification de son taux d'activité et que celui-ci était dès lors maintenu à 70 %. Quant à la modification du lieu de travail, le directeur a expliqué que "le personnel infirmier en milieu scolaire est nommé ou engagé pour intervenir dans le contexte des établissements de l'enseignement obligatoire (primaire et secondaire I), en classe ordinaire, comme en classe spécialisée, sur l'ensemble du secteur d'intervention du service de santé et prévention (soit la commune de Lausanne et quelques établissements spécialisés hors de la commune)" et qu'"à cet égard, la description de poste ne précis[ait] pas l'établissement ou un lieu de travail déterminé", la réorganisation en question n'impliquant aucun changement de poste ou de fonction, "les tâches et missions, telles que décrites dans [la] description de poste, demeur[a]nt inchangées". Il a dès lors confirmé que A._, dès la rentrée d'août 2022, serait amenée à exercer sa fonction, à 70 %, dans l'établissement scolaire de Coteau-Fleuri pour les secteurs de Coteau-Fleuri, de Petits Cailloux et du Devin.
Un entretien a eu lieu le 27 juin 2022, en présence du conseiller municipal responsable de la Direction de l'enfance, de la jeunesse et des quartiers de la Ville de Lausanne, de la cheffe du service de santé et prévention, de la responsable RH du service, de la cheffe du domaine juridique du service du personnel, ainsi que de A._ assistée de son avocate.
A l'issue de cet entretien, après un nouvel examen de la situation de A._ et de l'ensemble de l'organisation des infirmeries scolaires pour la rentrée 2022, le conseiller municipal responsable a derechef confirmé par lettre du 7 juillet 2022 l'affectation de A._ à 70 % au sein de l'établissement scolaire de Coteau-Fleuri pour les secteurs de Coteau-Fleuri, de Petits Cailloux et du Devin.
D.
Agissant toujours par l'intermédiaire de son avocate, A._ (ci-après: la recourante) a saisi la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: la CDAP) d'un acte de recours du 6 juillet 2022 et conclu avec suite de frais et dépens, principalement, à l'annulation pure et simple de la "décision" du 7 juin 2022 et, subsidiairement, au renvoi de la cause à l'autorité intimée pour nouvelle "décision" dans le sens des considérants.
Dans sa réponse du 21 juillet 2022, l'autorité intimée conclut principalement à l'irrecevabilité du recours, l'envoi de la Direction de l'enfance, de la jeunesse et des quartiers du 7 juin 2022 devant être considéré non pas comme une décision mais comme un acte interne ou d'organisation visant une situation interne à l'administration et qui n'est pas susceptible de recours. A titre subsidiaire, l'autorité intimée a requis qu'un délai supplémentaire lui soit imparti pour compléter sa réponse dans l'hypothèse où le recours serait considéré comme recevable.
Le 4 août 2022, la recourante, en réponse à l'invitation de la juge instructrice, a déposé des déterminations relatives à la recevabilité de son recours et conclu à la recevabilité de celui-ci, confirmant pour le surplus les conclusions qu'elle avait prises.
L'autorité intimée s'est encore déterminée spontanément par acte du
9 août 2022.
La CDAP a statué par voie de circulation

Considérant en droit:
1.
Selon l'art. 6 al. 1 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), l'autorité examine d'office si elle est compétente.
a) Aux termes de l'art. 92 al. 1 LPA-VD, le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître.
La LPA-VD définit la décision à son art. 3, ainsi rédigé:
"
1
Est une décision toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit public, et ayant pour objet:
a. de créer, de modifier ou d'annuler des droits et obligations;
b. de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue des droits et obligations;
c. de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations.
2
Sont également des décisions les décisions incidentes, les décisions sur réclamation ou sur recours, les décisions en matière d'interprétation ou de révision.
[...]
."
Selon la jurisprudence et la doctrine, la décision est un acte de souveraineté individuel qui s'adresse à un particulier et qui règle de façon impérative et contraignante une situation concrète soumis au droit administratif, soit en créant des droits et des obligations, soit en en constatant l'existence (ATF 141 II 233; 139 V 143; 135 II 38; arrêts CDAP GE.2020.0170 du 4 février 2021 consid. 1a; GE.2017.0200 du 15 février 2018 consid. 1). Dans une formulation un peu différente, la notion de décision administrative vise, d'une manière générale, toute mesure que prend une autorité, dans un cas individuel et concret, en vue de produire un certain effet juridique (créer, modifier ou supprimer un droit ou une obligation, respectivement rejeter ou déclarer irrecevable une demande en ce sens) ou de constater l'existence d'un droit ou d'une obligation (TF 2C_777/2009 du 21 avril 2010). La décision comme acte juridique a pour objet de régler la situation d'administrés en tant que sujets de droit et donc, à ce titre, distincts de la personne étatique ou, en d'autres termes, extérieurs à l'administration (TF 8D_1/2016 du 23 janvier 2017; cf. aussi Thierry Tanquerel, Manuel de droit administratif, 2
ème
éd., Genève, Zurich, Bâle 2018, n. 783 ss; Jacques Dubey/Jean-Baptiste Zufferey, Droit administratif général, Bâle 2014, n. 773 ss; Pierre Moor/Etienne Poltier, Droit administratif Vol. II, 3
ème
éd., Berne 2011, p. 189 ss).
La décision se distingue des mesures portant sur l'organisation des services publics que l'on qualifie parfois d'actes internes, d'actes d'organisation ou encore d'ordres ou d'instructions de service. Deux critères permettent généralement de déterminer si l'on a affaire à une décision ou à un acte interne: d'une part, l'acte interne n'a pas pour objet de régler la situation juridique d'un sujet de droit en tant que tel; d'autre part, le destinataire en est l'administration elle-même, dans l'exercice de ses tâches (ATF 136 I 323 consid. 4.4 p. 329 et les réf. cit.; 131 IV 32 consid. 3 p. 34). Cette distinction peut s'avérer particulièrement délicate en ce qui concerne les fonctionnaires; en pareille hypothèse, il convient de distinguer selon qu'il s'agit d'un acte susceptible d'affecter la relation juridique de travail du fonctionnaire en tant que titulaire de droits et d'obligations à l'égard de l'autorité administrative qui est son employeur ou au contraire de régler les modalités pratiques de son activité, soit l'organisation de l'activité administrative à accomplir par l'autorité et son agent (cf. Tanquerel, op. cit., n. 802 ss; Dubey/Zufferey, op. cit., n. 824 ss; Moor/Poltier, op. cit., p. 190).
b) Dans le cas d'espèce, la recourante a été engagée en qualité d'infirmière scolaire par la Commune de Lausanne. Ni le contrat de droit privé qui la liait dans un premier temps à son employeur (août 2015), ni la décision d'engagement en qualité de fonctionnaire de juillet 2021 ne précisent de lieu d'affectation pour les tâches à accomplir au sein de l'équipe du personnel infirmier en milieu scolaire. Dans le dossier de l'autorité intimée, aucune pièce ne permet de déterminer au fil des ans, entre septembre 2015 et le printemps 2022, dans quel(s) établissement(s) scolaire(s) la recourante a été amenée à travailler. Tout au plus ressort-il d'un courrier électronique du 12 mars 2015 (soit antérieur à son engagement pour un poste fixe) que la recourante était prête à travailler à un taux plus élevé que le 50 ou 60 % sollicité s'il devait s'agir de travailler au sein de l'établissement de Grand-Vennes. Quant aux fiches de "description de poste", elles mettent en exergue, tant dans la version de 2012 que dans celle de 2015, le travail en équipe qui est celui des infirmières scolaires, les objectifs globaux de santé communautaire, les notions de partenariat, de collaboration, de coopération, ainsi que de flexibilité et d'adaptabilité qui sont requises des membres du service de la santé des écoles. Certes, selon la "description de poste", les infirmières scolaires sont affectées en priorité à certains établissements dont elles doivent identifier et traiter les besoins spécifiques, mais elles doivent aussi tout au long de l'année assurer un tournus de garde organisé au profit des élèves de tous les établissements scolaires de la ville et participer aux colloques du service de santé ainsi qu'à la réalisation de projets de prévention et de promotion de la santé en milieu scolaire. Clairement, le cahier des charges du personnel infirmier scolaire à Lausanne est conçu comme un travail d'équipe au service de toutes les écoles lausannoises, aucune mention de particularités géographiques ou liées à l'un ou l'autre quartier n'apparaissant dans les documents soumis à la Cour. Il n'est jamais fait mention non plus de distinctions entre les établissements scolaires primaires et secondaires, aucune hiérarchie n'étant instituée entre les différents degrés d'enseignement; le traitement salarial des infirmières scolaires ne dépend pas non plus de l'âge des élèves auxquels des soins sont prodigués.
Le colloque extraordinaire organisé pour l'ensemble du personnel infirmier des écoles de la ville avait pour titre "Répartition des infirmières Rentrée scolaire 2022-2023"; il concernait vingt-trois infirmier et infirmières en place et deux nouvelles collaboratrices à engager prochainement. Sur les vingt-trois postes existants, l'autorité intimée allègue qu'onze d'entre eux ont fait l'objet de modifications d'affectation. Le courrier électronique adressé à tout le personnel infirmier le 10 mars 2022 indiquait expressément qu'une réorganisation partielle du personnel infirmier était envisagée; les infirmier et infirmières étaient invités à faire part de leurs souhaits s'agissant de leur taux d'activité, la recourante ayant répondu, au demeurant hors délai, qu'elle ne souhaitait pas augmenter son pourcentage. Il est vrai que le courriel du 10 mars 2022 n'évoquait pas spécifiquement les changements éventuels de lieu de travail, ce qui correspond manifestement à la pratique du service puisque les questions d'affectation n'ont semble-t-il jamais donné lieu à de quelconque décision jusqu'à ce jour. A l'inverse, le taux d'activité de la recourante a été expressément mentionné lors de son engagement, ce qui est conforme aux exigences s'agissant d'une décision qui déploie des effets juridiques pour le collaborateur en lien avec ses horaires de travail et son salaire.
La référence à l'art. 18 du règlement de la Ville de Lausanne pour le personnel de l'administration communale du 11 octobre 1977 (RPAC) n'est d'aucun secours à la recourante. Cette disposition réglementaire traite en effet de la procédure applicable en cas de "déplacement" d'un fonctionnaire ou lorsque celui-ci se voit "chargé de travaux étrangers à sa fonction". En l'occurrence, dans la mesure où la recourante n'a pas été nommée pour exercer son activité d'infirmière scolaire à un endroit précis, on ne saurait considérer qu'elle a été "déplacée" au sens de l'art. 18 RPAC à la suite de la répartition des affectations entre les infirmeries scolaires communiquée le 12 mai 2022. Tout comme la psychologue-conseillère en orientation dont la situation a été examinée par le Tribunal fédéral dans l'arrêt 8D_1/2016 précité, la recourante garde la même fonction d'infirmière scolaire au sein du même service, exécutera les mêmes tâches qu'auparavant dans sa sphère d'activité habituelle et percevra le même traitement. Il résulte des pièces du dossier que la fonction de la recourante implique qu'elle soit disposée à se déplacer pour accomplir sa mission puisqu'elle a l'obligation contractuelle de disposer d'un véhicule privé.
On ne saurait non plus considérer que la recourante se verra à l'avenir chargée "de travaux étrangers à sa fonction". Il a été exposé ci-dessus que les membres du personnel infirmier des écoles lausannoises doivent prodiguer des soins, ainsi que réaliser des projets de prévention et de promotion de la santé en milieu scolaire, à l'égard de l'ensemble des élèves toutes catégories d'âge confondues. Certes, les problématiques peuvent varier selon l'âge des élèves auprès desquels le personnel infirmier est appelé à intervenir, mais le cahier des charges des infirmiers et infirmières scolaires requiert de leur part d'être en mesure de prodiguer des soins tant aux enfants qu'aux adolescents. Le tribunal ne saurait voir dans le passage d'un établissement scolaire secondaire à un établissement scolaire primaire requis de la recourante et au demeurant conforme au contrat d'engagement, un changement de mission ou un déplacement relevant de l'art. 18 RPAC.
2.
En définitive, il appert que les mesures de réorganisation des infirmeries des établissements scolaires de la Ville de Lausanne prises pour les besoins du service et de l'administration communale ne constituent pas des décisions administratives au sens de l'art. 3 LPA-VD, mais présentent un caractère purement interne, qui n'ouvre pas la voie au recours. Partant, le recours de A._ doit être déclaré irrecevable. L'arrêt est rendu sans frais judiciaires. Succombant, la recourante n'a pas droit à des dépens (art. 55 al. 1 LPA-VD
a contrario
).