Decision ID: 3476a2c4-7881-5877-a6c0-bc98ecfad8c8
Year: 1997
Language: it
Court: TI_TRPI
Chamber: TI_TRPI_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: 

in fatto
a.
_ e _ _ -_ sono proprietari della particella n. _ RFD di _, situata a valle del nucleo del paese in località “_ ”. Il fondo é perlopiù costituito da un terreno vignato in forte pendenza, con magnifica vista sul lago; nell’angolo nord-est .sorge la casa d’abitazione dei genitori dei ricorrenti.
b
. Nella sua seduta del 6 giugno 1994 il Consiglio comunale di _ ha adottato il nuovo PR (revisione 1995).
Tale piano prevedeva in particolare l’inserimento della parte superiore del fondo degli insorgenti (unitamente ad altri nelle vicinanze) in una “zona di mantenimento degli insediamenti”, nelle quali l’attività edilizia veniva regolata in modo restrittivo (cfr. art. 50 NAPR). Tutta la zona veniva inoltre gravata da un “vincolo di protezione del paesaggio emergente”.
c
. Con decisione 16 ottobre 1996 il Consiglio di Stato ha approvato il PR di _.
L’autorità governativa ha tuttavia negato l’approvazione di alcune “zone di mantenimento degli insediamenti” (ZMI) previste, ed in particolare quella in località “_ ”, comprendente anche la proprietà dei ricorrenti. Ha pertanto ordinato al comune di elaborare una variante che preveda l’attribuzione dei fondi in questione fuori dalla zona edificabile (art. 24 LPT).
d.
Dissentendo da tale decisione i proprietari interessati sono insorti dinanzi al TPT, chiedendo in via principale l’inserimento della loro particella in una zona edificabile ai sensi dell’art. 15 LPT e in via subordinata la conferma della zona di mantenimento degli insediamenti decisa dal legislativo comunale. A sostegno della loro impugnativa osservano che tutta l’area compresa nella ZMI é già ampiamente edificata e dispone delle necessarie opere di urbanizzazione (accessi, collegamenti alla rete idrica e fognaria,...). Contestano inoltre l’idoneità agricola della zona.
e.
Nelle sue osservazioni 3 febbraio 1997 il Municipio di _ postula l’accoglimento del ricorso limitatamente alle domande subordinate, chiedendo il ripristino delle zone di mantenimento degli insediamenti a suo tempo approvate dal legislativo comunale. Si oppone invece alla richiesta di includere parte del mappale n. _ (400-500 mq) nella zona edificabile residenziale (Ra o Rb).
Il Consiglio di Stato, da parte sua, ribadisce che nella fattispecie non si giustifica un’estensione della zona edificabile comunale, considerato il contesto territoriale e funzionale in cui i fondi e gli edifici in oggetto sono ubicati (comparto agricolo con sovrapposizione del vincolo di protezione di paesaggio emergente). Ricorda inoltre che la giurisprudenza ha già sanzionato la definizione di zone insediative limitate ad un numero inconsistente di edifici. Propugna pertanto la reiezione del gravame sia in via principale sia in via subordinata, confermando la validità della decisione presa.
f.
In data 29 aprile 1997 é stato esperito il sopralluogo in contraddittorio. All’occasione le parti si sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande, rinunciando al dibattimento finale.
c o n s i d e r a t o

in diritto
1.
A norma dell’art. 38 LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al TPT entro 30 giorni dalla notificazione.
L’art. 38 LALPT legittima a ricorrere il comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b), e ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno di protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio di Stato (lett. c, modificata dal 15.3.1995).
Ciò premesso, il ricorso, intimato nel termine di 30 giorni di cui all’art. 38 LALPT, é tempestivo. La legittimazione ricorsuale è data a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett. c LALPT.
2.
Il comune gode di autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e riferimenti).
L’autonomia non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b) LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT: “Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti”. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Il Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente insostenibile. Nella sua veste di autorità superiore di vigilanza esso veglia affinché la pianificazione comunale rispetti il diritto e segnatamente i principi pianificatori fondamentali enunciati dalla LPT, si conformi alla pianificazione cantonale, in particolare al Piano direttore (art. 6 LPT) e si armonizzi convenientemente con quella dei comuni vicini e regionale. Se il PR presentatogli per approvazione non risponde a questi requisiti o appare per altri versi insostenibile il Consiglio di Stato o lo rinvia sui punti difformi ordinando al Comune di procedere alle necessarie varianti oppure modifica il piano d'ufficio (art. 37 LALPT).
Di norma l'autonomia comunale vuole che si segua la prima via. L'approvazione del PR da parte del Consiglio di Stato quale autorità superiore di vigilanza non muta, malgrado l'effetto costitutivo di cui è munita, la natura del piano che è e rimane di diritto comunale. L'autorità di approvazione non può attraverso una modifica d'ufficio del PR sostituirsi al comune nell'ambito delle sue competenze, statuendo in suo luogo e vece contro la sua volontà, eludendo il processo di formazione democratica della volontà comunale: "nell'ambito della procedura approvativa il governo è unicamente autorizzato a decidere ev. modifiche del PR se il loro contenuto è chiaramente definibile e la modifica serve a emendare carenze o errori pianificatori evidenti " (DTF 111 Ia 69-70, consid. 3d, rilievo nostro). Così quando la soluzione può essere una sola, senza possibili alternative (A. Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, in Rep. 1991, pag. 45 seg., in part. pag. 55).
Quanto al Tribunale della pianificazione del territorio non dispone, contrariamente al Consiglio di Stato, del sindacato d’opportunità (tranne, come nella fattispecie, in applicazione dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una modifica d’ufficio del PR). Il ricorso è infatti proponibile solo contro la violazione del diritto (in particolare contro l'errata o mancata applicazione di una norma stabilita dalla legge o risultante implicitamente da essa, l'apprezzamento giuridico erroneo di un fatto, l'eccesso o l'abuso di potere, la violazione di una norma essenziale di procedura) e contro l’accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3 LALPT).
3.
Scopo essenziale della pianificazione è di “assicurare una funzionale utilizzazione del suolo e una razionale abitabilità del territorio” (art. 22 quater Cost.).
La LPT riprende e sviluppa tale postulato. Secondo l’art. 1 LPT il suolo dev’essere utilizzato con misura, l’insediamento ordinato in vista di uno sviluppo armonioso del paese. A questo scopo la pianificazione deve tener conto delle condizioni naturali, dei bisogni della popolazione e dell’economia. Deve proteggere le basi naturali della vita, come il suolo, l’aria, l’acqua, il bosco e il paesaggio. Deve garantire la difesa nazionale. Giusta l’art. 3 LPT il paesaggio va tutelato sia mantenendo sufficienti superfici coltive per l’agricoltura, sia integrando in esso gli insediamenti, conservando i siti naturali e gli spazi ricreativi, permettendo al bosco di adempiere le sue funzioni. Gli insediamenti vanno strutturati secondo i bisogni della popolazione e limitati nella loro estensione. Si dovrà aver cura di preservare l’abitato da immissioni nocive e moleste, di inserire molti spazi verdi e alberati, di creare vie pedonali e ciclabili. Si tratta di esigenze spesse volte contrastanti, di una realtà troppo complessa per poter essere gestita con formule riduttivamente rigide e schematiche. In realtà, solo un’attenta ponderazione dei molteplici e contrastanti interessi in giuoco consente di comporre in modo ottimale i conflitti tra le diverse utilizzazioni del territorio, al fine di consentire un insediamento equilibrato, dallo sviluppo armonioso, che rispetti la natura e più specificamente l’ambiente, rispondendo in modo diversificato ai bisogni e alle aspirazioni della popolazione (cfr. DTF 117 Ia 432 consid. 4b, 115 Ia 339 consid. 5, 113 Ia 461 consid. 5a).
4.
Nel sistema della LPT il processo pianificatorio si svolge in 3 tappe:
pianificazione direttrice, pianificazione dell’utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione. Due sono principalmente gli strumenti della pianificazione del territorio: il PD e il Piano di utilizzazione comunale, in Ticino detto PR.
Il PD, che vincola solo le autorità (art. 22 LPT) e non (direttamente) i privati, è lo strumento strategico per eccellenza a livello cantonale. E' in questo piano che si stabiliscono le grandi linee dell’organizzazione e dello sviluppo del territorio e si garantisce il coordinamento: “delle pianificazioni cantonali, di queste con quelle federali, dei Cantoni e delle Regioni limitrofe e delle pianificazioni regionali e comunali tra di loro“ (art. 12 lett. b LALPT). In questo senso l'art. 1 della Legge sulla pianificazione cantonale (1980) statuisce che "il Cantone ... attua una politica di pianificazione indicativa, e una politica di pianificazione del territorio fra di loro coordinate." Il PD è costituito, giusta l'art. 14 LALPT, da obiettivi pianificatori cantonali, che definiscono il modello di organizzazione del territorio e stabiliscono gli indirizzi cantonali delle singole politiche settoriali di incidenza territoriale e da schede di coordinamento e rappresentazioni grafiche. Le due ultime indicano come sono coordinate le attività d'incidenza territoriale e precisano se si tratta di dati acquisiti, risultati intermedi o informazioni preliminari.
Il PR è invece il classico strumento di pianificazione territoriale a livello comunale. La sua funzione principale è di disciplinare l’uso del territorio. Questo dev’essere suddiviso, giusta l’art. 14 LPT, almeno nella zona edificabile (art. 15), agricola (art. 16) e protetta (art. 17); con facoltà per il diritto cantonale di prevederne altre (art. 18 LPT). Il tutto in conformità col PD (art. 6 e 26 LPT), tenuto conto dei presumibili bisogni di sviluppo per i prossimi quindici anni e compatibilmente con le possibilità finanziarie del comune (art. 24 LALPT).
Infine, il permesso di costruzione non è uno strumento pianificatorio vero e proprio, ma, in quanto subordinato alla conformità con la zona di PR (art. 22 LPT), è lo strumento attraverso il quale il PR trova concreta attuazione.
5.
A norma dell'art. 15 LPT la zona edificabile comprende i terreni idonei all'edificazione già edificati in larga misura o prevedibilmente necessari all'edificazione e urbanizzati entro quindici anni.
L’art. 15 LPT pone le condizioni minime perché l’attribuzione alla zona edificabile possa entrare in linea di conto. Al disotto di questa soglia l’azzonamento è escluso, a priori.
Non basta, per converso, che i requisiti legali siano tutti dati, e in modo chiaro e incontrovertibile, perché l’inserimento in zona edificabile si imponga. Un comprensorio può infatti rispondere alla definizione legale di più zone, prestarsi ad es. sia all’edificazione sia all’agricoltura o contenere valori naturali e paesaggistici che ne impongano la protezione a dispetto delle altre idoneità.
Spesso non può essere categoricamente risposto al quesito se i singoli requisiti sono effettivamente adempiuti (ad es. se il terreno si presta effettivamente alla costruzione, se rientra o può esser fatto rientrare in un comprensorio già largamente edificato e neppure se sarà necessario per l’edificazione nei prossimi quindici anni). In simili circostanze i criteri dell’art. 15 LPT intervengono come punti di vista, elementi di giudizio da mettersi a raffronto con le opposte ragioni, in una ponderazione degli interessi che in quei casi è imprescindibile (DTF 113 Ia 448 segg. consid. 4bc/bd, 114 Ia 250 segg. consid. 5b, 118 Ib 344 segg. consid. 4a).
Tranne, dunque, nella misura in cui servano ad escludere incontrovertibilmente l’appartenenza di un terreno alla zona da essi definita, gli articoli 15, 16 e 17 LPT vanno relativizzati.
Si consideri inoltre che per la loro funzione eminentemente pianificatoria i criteri da essi enunciati possono solo riferirsi a interi comparti e non a singole particelle; essi intervengono in una prospettiva generale, d’ordine superiore che li rende inadeguati a risolvere i problemi attributivi di terreni isolati.
5.1.
L’idoneità va generalmente riconosciuta se il terreno si presta per le sue caratteristiche naturali (morfologiche, topografiche, climatiche, ecc.) all’uso che si vuol fare del suolo.
La sua attribuzione a zona edificabile deve peraltro rispettare i principi pianificatori degli art. 1 e 3 LPT. Dev’essere in particolare compatibile con l’esigenza di creare e conservare insediamenti accoglienti (art. 1 cpv. 2 lett. b LPT), consentire una razionale ripartizione delle abitazioni e delle attività lavorative, offrire un sufficiente accesso attraverso la rete viaria pubblica, preservare l’abitato dalle immissioni nocive o moleste (art. 3 cpv. 3 lett. a e b LPT). Deve inoltre tener adeguatamente conto delle necessità delle infrastrutture pubbliche (DTF 114 Ia 251 consid. 5c).
5.2.
Per stabilire se un terreno è già ampiamente edificato si tiene conto delle costruzioni già esistenti, della natura della loro utilizzazione, delle infrastrutture presenti, delle licenze edilizie già rilasciate per progetti pubblici e privati, dell’attività edificatoria fin lì intrapresa, ecc. Entrano in considerazione solo le costruzioni che per la loro tipologia e l’impiego fattone appartengono di per sé alla zona edificabile, a eccezione segnatamente delle costruzioni agricole. Determinanti non sono però le singole costruzioni, né le singole particelle. Il requisito va invece esaminato per rapporto
a tutto il comprensorio
. Bisogna che le costruzioni creino un gruppo di case effettivamente abitato e utilizzato, purché non lo sia a scopo agricolo. Né basta peraltro la semplice presenza di un gruppo di case:
queste devono presentare assieme il carattere di un insediamento unitario, devono formare un insieme sufficientemente concluso, avere una fisionomia abbastanza marcata, un minimo di coerenza formale e funzionale, che ne faccia un nucleo vitale e non una casuale disseminazione di case più o meno ravvicinate
. Dipenderà dalla tradizione insediativa locale la densità edificatoria minima. In certe zone potrà essere ammessa una certa dispersione, in altre solo la contiguità sarà significativa. Facenti parte dell’insediamento possono pure essere considerati, a secondo delle circostanze, gli eventuali vuoti che presenta il suo tessuto (Baulücken), o quelle adiacenze non costruite che però attengono all’insieme e non devono per prevalenti motivi avere altra attribuzione.
Si terrà conto che l’art. 3 LPT esigendo che gli insediamenti siano strutturati secondo i bisogni della popolazione e limitati nella loro estensione pone il principio della concentrazione delle aree edificabili e, implicitamente, della densificazione edificatoria. L’edificazione sparsa (Streubauweise) è condannata, per lo spreco di terreno e l’irrazionalità dell’assetto territoriale che ne consegue;
la creazione di piccole zone lontano dall’abitato può essere considerata non solo indesiderata ma addirittura contraria al diritto federale
(DTF 116 Ia 336 segg. consid. 4, 114 Ia 255 consid. 3c).
Va tuttavia considerato che il criterio della preesistenza di un’ampia edificazione, come gli altri dell’art. 15 LPT, può assumere valenza assoluta solo in senso negativo, serve cioè a escludere l’attribuzione a zona edificabile solo di quei terreni che incontrovertibilmente non presentino i requisiti necessari. Negli altri casi si dovrà procedere a ponderazione (DTF 113 Ia 450 segg. consid. 4 d).
5.3.
Il requisito più delicato è quello della prevedibile necessità di usare determinati fondi per l’edificazione nell’arco di quindici anni.
Il metodo solitamente usato consiste nel determinare quale è stato il fabbisogno di terreno edificabile negli ultimi anni, se ne estrapola quindi il trend per pronosticare il fabbisogno dei prossimi quindici anni; nel contempo si rileva l’evoluzione demografica degli ultimi anni, ricavandone una prognosi di sviluppo per i prossimi quindici. Si confrontano infine questi dati con la contenibilità del piano. Il metodo è stato ritenuto compatibile con l’art. 15 LPT dal Tribunale federale (DTF 116 Ia 230). Un altro metodo basa la prognosi dell’art. 15 sul rapporto tra superfici costruite e rimaste libere all’interno della zona edificabile. Dal raffronto annuale si evince il tasso di utilizzo delle riserve di aree edificabili negli ultimi anni e se ne calcola il fabbisogno per i prossimi 15. Pure questo metodo ha avuto l’approvazione del Tribunale federale (DTF 114 Ia 369, 116 Ia 231). Importante alla fin fine è che la riserva di aree edificabili offra sufficiente ricettività alla popolazione pronosticata.
Una volta fatto il raffronto tra contenibilità e presumibile fabbisogno rimane da stabilire se la prima è ragionevolmente commisurata al secondo. Il Tribunale federale ha giudicato che il fattore due, ossia il raddoppio del numero degli abitanti nel termine di 15 anni, poteva essere accettato quale principio pianificatorio, purché si limitasse a fissare il dimensionamento massimo della zona edificabile ammissibile in casi estremi e in quelli solo, non invece se dovesse valere quale generale licenza di aumentare la zona edificabile sì da contenere il doppio della popolazione (DTF 116 Ia 230).
Pure qui si riterrà violato l’art. 15 LPT solo se è manifesto che la zona edificabile è eccessivamente dimensionata. L’art. 15 LPT, avverte il Tribunale federale, non ha carattere di assolutezza, non è da solo determinante. L’azzonamento deve tendere come tutta la pianificazione a realizzare un insediamento equilibrato, commisurato allo sviluppo che si vuole imprimere al paese. Ciò richiede la ponderazione generale di tutti gli aspetti ed interessi essenziali attinenti al territorio (DTF 116 Ia 232, 114 Ia 369, 113 Ib 230 segg. consid. 2c).
6.
Le
zone di mantenimento
sono uno strumento straordinario cui si ricorre ove la pianificazione territoriale sia particolarmente problematica.
A livello legislativo, la definizione di queste zone é riportata all’art. 23 OPT, entrato in vigore nel 1989, che prevede la possibilità di designare zone speciali giusta l’art. 18 LPT per la conservazione di piccoli insediamenti fuori delle zone edificabili a condizione che il PD cantonale (art. 8 LPT) lo preveda nelle rappresentazioni grafiche o nel testo. L’art. 23 OPT ha principalmente lo scopo di salvaguardare la struttura di una certa tipologia insediativa, perlopiù (ma non necessariamente) rurale, sottraendola agli eccessivi rigori dell’art. 24 LPT senza tuttavia doverle integrare nel “quasi monopolio” edilizio della zona edificabile ordinaria (art. 15 LPT).
Le finalità possono essere eminentemente conservative (mantenimento della sostanza edilizia per la pregevolezza o il valore testimoniale del manufatto) oppure rivitalizzatrici, consentendo in misura ristretta nuove costruzioni che diano linfa alla vita comunitaria, con eventualmente la possibilità di integrare gli spazi rimasti inedificati (Baulücken). Il carattere d’assieme dell’insediamento, il valore storico, antropologico, paesaggistico, la necessità di mantenerlo in vita come nucleo insediativo vitale, come luogo di aggregazione sociale, e non solo di conservarne i singoli manufatti, può giustificare la creazione di una zona speciale (quale la ZMI) che affronti in modo complessivo ed omogeneo il problema anziché rinviare alla procedura autorizzativa degli interventi puntuali, edificio per edificio (art. 24 LPT).
Degna di protezione, va subito precisato,
sono tanto le zone di casali (“Weiler” nel testo tedesco) quanto quelle definite “degne di conservazione” (“Erhaltungszonen”)
dal testo italiano dell’art. 23 OPT; l’elemento caratterizzante di quest’ultimo é il prevalere dell’istanza conservatrice, con particolare riferimento al patrimonio rurale. Il Cantone ha tuttavia scelto per queste situazioni (rustici) piuttosto la via dell’art. 24 OPT, ponendo l’accento sui singoli oggetti da salvare piuttosto che sui relativi insiemi (cfr. l’istituzione dei cosiddetti “Inventari dei rustici”).
6.1.
Più difficile é far rientrare nel quadro delle citate disposizioni anche i gruppi di case e villette fuori zona edificabile frutto della disordinata espansione edilizia degli ultimi decenni, com’é il caso nella fattispecie. Non si tratta ovviamente di zone di casali e neppure di zone degne di conservazione nel vero senso del termine; nella stragrande maggioranza di questi casi non importa conservare l’insediamento come tale o proteggerne la sostanza edilizia, sovente di mediocre fattura. Il comparto costituisce di solito una cellula deviante dell’assetto pianificatorio comunale, nato casualmente, senza un minimo di coesione sociale o uno spiccato “animus habitandi”; in linea di principio non vi sono motivi per privilegiarne la conservazione e tanto meno un eventuale completamento.
E’ ben difficile che simili forme insediative, prive di valenze storico-culturali, architettoniche, paesaggistiche, ecc., di cui sono portatrici quelle enunciate esemplificativamente dall’art. 23 OPT, presentino un interesse tale da meritare lo stesso regime eccezionale delle zone “limitatamente” edificabili previste dal disposto; staccate come sono dalla zona edificabile e troppo esigue per costituirne una a sé stante oppure situate ai margini di zone edificabili ipertrofiche (che non possono essere ampliate senza violare l’art. 15 LPT), devono essere puramente e semplicemente escluse dalla zona edificabile e trattate secondo i termini dell’art. 24 LPT.
Non sarebbe infatti sostenibile che per inserire in una zona speciale del diritto cantonale gruppi insediativi senza particolare pregio bastino, in assenza di motivi stringenti che é difficile ipotizzare, garanzie meno severe di quanto ne chiede l’ordinanza federale o i parametri elaborati in materia dalla giurisprudenza. La zona di mantenimento degli insediamenti, che manca già come detto a livello ticinese della necessaria codificazione nella LALPT e nel PD, non deve in altri termini costituire un espediente per istituire zone edificabili microscopiche né per aggirare le limitazioni imposte dall’art. 24 LPT (sentenza TRAM 22.2.1995 in re C. di Sonvico).
6.2.
Nel caso concreto si constata che le condizioni enunciate nei precedenti considerandi ben difficilmente possono essere adempiute.
Dalla documentazione in atti (planimetria) e dalle risultanze del sopralluogo emerge come l’area in esame é costituita da un vasto pendio orientato a sud-est, sul quale sono sparsi una mezza dozzina di edifici di natura perlopiù abitativa (primaria o secondaria). Tra le costruzioni si interpongono, a tratti, giardini, orti, prati, macchie di arbusti e alcuni vigneti.
Ora, in simili circostanze si deve convenire con l’autorità governativa che la delimitazione di questa zona non presenta ancora quel minimo di coesione e densità edificatoria necessaria per poter assurgere a zona edificabile speciale ai sensi dell’art. 18 LPT e 23 OPT, né, a maggior ragione, a nuova ZE ai sensi dell’art. 15 LPT . Le costruzioni che la compongono non appaiono infatti come un gruppo di edifici raccolti, formanti un’unità insediativa chiaramente distinta (STF 119 Ia 302, cons. 3); al contrario si tratta, come detto, di 5-6 villette sparse e prive di particolari pregi storico-architettonici, situate ai margini della
zona più densamente edificata che circonda il nucleo di _, che comunque non formano un complesso unitario chiaramente individuabile sul terreno (cfr. STF 119 Ib 136 : due piccoli comparti di 6, rispettivamente, 2 abitazioni
non sono sufficienti
per formare una zona edificabile). Non vi é in realtà nessuna sostanza “degna di essere conservata” propriamente detta (vuoi per motivi d’ordine storico, architettonico oppure ancora socio-culturali), né alcuna necessità di colmare eventuali lacune di un tessuto edilizio allo scopo di completarlo.
Il loro sorgere in ordine sparso in una zona discosta e marginale dalle aree di più antico insediamento del comune (questi terreni erano esclusi dal perimetro edificabile anche nei precedenti PR) é avvenuto anteriormente all’entrata in vigore delle norme pianificatorie oggi conosciute, e non si può certo dire che risponda ad un disegno unitario o ad una volontà di creare un
nuovo nucleo di aggregazione umana e sociale.
In
definitiva, é a giusto titolo che l’autorità governativa non ha convalidato l’azzonamento proposto dal Comune; in questo caso l’istituzione di una zona edificabile, seppur “limitata” nei contenuti come la ZMI, é senz’altro contraria al diritto federale.
6.3.
Altri importanti motivi impediscono l’attribuzione alla zona edificabile del mapp. n. _e degli altri compresi nell’originaria ZMI in località “_ ” : l’eccessivo dimensionamento del PR da un lato, e il contesto funzionale e territoriale del comparto dall’altro.
Non si può infatti fare a meno di notare come il piano sottoposto per approvazione al Consiglio di Stato risulta già abbondantemente sovradimensionato, dal momento che permette un potenziale incremento di ca. il
140%
del numero di abitanti rispetto alla popolazione residente a fine 1994
.
In simili circostanze l’aggiunta di ulteriori porzioni di terreno edificabile, ancorché di modeste dimensioni, a una zona edificabile già sovradimensionata secondo tutti i punti di vista non risponde certo ai precetti degli art. 1 e in particolare 3 LPT (insediamenti strutturati secondo i bisogni della popolazione) e nel contempo non adempie il requisito dell’art. 15 lett. b LPT (terreni prevedibilmente necessari all’edificazione entro i prossimi 15 anni).
Né
risulta determinante il fatto che i terreni della zona, compreso quello degli insorgenti, siano in gran parte urbanizzati (accesso stradale, acqua, canalizzazioni,...), atti all’edificazione e addirittura già edificati. In effetti, adottando esclusivamente questo criterio per la definizione delle zone edificabili, si estenderebbe a dismisura il loro perimetro, disattendendo i precetti dell’art. 15 LPT (STF 119 Ib 133, 118 Ib 41 cons. 2c; 117 Ib 6 cons. 3).
6.4.
Quale ulteriore motivo a suffragio dell’istituzione di una zona edificabile nel comparto “_ ” i ricorrenti hanno citato la scarsa idoneità agricola della zona.
Ora, a prescindere dal fatto che le indicazioni del Consiglio di Stato non implicano necessariamente l’inclusione di dette superfici in una zona agricola, va riconosciuto che l’area é tutt’altro che improduttiva o irrilevante da questo profilo. Al contrario, e lo si é potuto constare durante il sopralluogo, case e giardini sono sovente intervallati da vigneti (ne esiste uno anche su gran parte del fondo dei ricorrenti), macchie di alberi e prati . Certo, le caratteristiche morfologiche (terreno in pendenza) e fondiarie della zona (proprietà alquanto frammentata) rendono difficile, all’atto pratico, l’esercizio di un’attività agricola efficiente e moderna. Va tuttavia considerato che ai sensi dell’art. 16 LPT un terreno che non è attribuito alla zona edificabile dev’essere incluso, di massima, nella zona agricola quando è idoneo all’utilizzazione agricola o all’agricoltura (lett. a) o quando è compreso nei terreni che, nell’interesse generale, devono essere utilizzati dall’agricoltura (lett. b ; cfr. anche l’art. 3 cpv. 2 lett. a LPT). La tutela di queste superfici é dettata, oltre che dalle necessità dell'agricoltura stessa e di assicurare l'approvvigionamento alimentare del paese in caso di gravi crisi, sempre più spesso dall’esigenza (in certi casi prevalente) di proteggere il paesaggio e di riservare aree vergini per le prossime generazioni. Non va dimenticato che il Comune stesso ha attributo alla zona “_ ” (e più in generale a tutto il vasto pendio compreso tra il nucleo del villaggio a monte e la frazione dei “_” situata a valle) notevole pregio agricolo e paesaggistico, valutando che gli edifici esistenti si situano in “
un contesto territoriale in cui hanno la priorità la gestione agricola del suolo e la salvaguardia della natura e del paesaggio
” (cfr. formulazione dell’art. 50 NAPR relativo alle zone di mantenimento, ora abrogato dal CdS). Per questo motivo si é deciso di gravare tutta l’area in oggetto con un vincolo di protezione del “paesaggio emergente”, che vieta ogni manomissione fisica dei fondi (cfr. art. 32 NAPR, approvato dal CdS).
Alla luce anche di queste ultime considerazioni, la decisione del Consiglio di Stato che esclude la part. n. _RFD dalla zona edificabile e ordina al comune l’elaborazione di una variante per definire un nuovo azzonamento (possibilmente in zona agricola, ma non necessariamente) merita di essere tutelata.
A titolo puramente abbondanziale si segnale infine che, anche nella denegata ipotesi in cui questo Tribunale avesse ripristinato la zona di mantenimento degli insediamenti stralciata, gli insorgenti non avrebbero potuto realizzare nuove costruzioni sul fondo di loro proprietà, dato che il già citato l’art. 50 NAPR (abrogato dal CdS con la risoluzione impugnata) lo escludeva nel modo più tassativo (l’unica eccezione riguardava gli edifici “assolutamente indispensabili all’attività agricola).
7.
Stando così le cose, il ricorso non può essere accolto, né in via principale (attribuzione alla ZE ordinaria), né in via subordinata (conferma della zona di mantenimento proposta dal Comune). Tasse di giustizia e spese vengono accollate alla parte soccombente.