Decision ID: 0a40583c-d535-5d78-b172-30033cbda3ec
Year: 2013
Language: it
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Fatti:
A.
Il Cantone Ticino, in collaborazione con le Ferrovie federali svizzere (di
seguito: FFS), e la Regione Lombardia, in collaborazione con Trenitalia
S.p.A., hanno studiato e promosso il prolungamento del servizio TILO da
Chiasso a Como, fino alla stazione di Albate/Camerlata (Italia). Secondo il
Cantone Ticino, l'estensione in questione mira a rispondere a due
esigenze: garantire a lungo termine le relazioni internazionali e inter-
regionali tra il Mendrisiotto e Milano, come pure potenziare il servizio
ferroviario regionale transfrontaliero quale alternativa al trasporto
individuale motorizzato nel Mendrisiotto (cfr. doc. B).
B.
Nel corso dell'incontro tenutosi il 24 giugno 2008, tra l'Ufficio federale dei
trasporti (di seguito: UFT) e il Cantone Ticino, è stato discusso il
riconoscimento della linea Chiasso-Como-Albate/Camerlata, quale tratta
soggetta ad indennizzo ai sensi dell'art. 3 lett. a dell'allora vigente
Ordinanza del 18 dicembre 1995 concernente le indennità, i prestiti e gli
aiuti finanziari secondo la legge federale sulle ferrovie (OIPAF, RU 1996
443 con successive modifiche; in vigore fino al 31 dicembre 2009 e
abrogata il 1° gennaio 2010, RU 2009 5981). In detta occasione, l'UFT ha
indicato quanto segue: "Con lettera del XX l'UFT ha riconosciuto la Linea
come conforme all'OIPAF e partecipa pertanto alla copertura dei costi non
coperti A CONDIZIONE che tutti gli introiti vadano a favore della linea
citata" (cfr. doc. C, pag. 5).
C.
Successivamente a detto incontro, l'8 luglio 2008, il Cantone Ticino con le
FFS e la Regione Lombardia con Trenitalia S.p.A. hanno poi siglato
formalmente un accordo di finanziamento per la realizzazione del
prolungamento fino ad Albate/Camerlata (cfr. doc. D).
D.
Al fine di rendere operativo il citato servizio, le FFS hanno inoltre investito
in un nuovo materiale rotabile – composizioni bicorrente FLIRT – adatte al
servizio sulle reti d'infrastruttura elvetiche e italiane. Tale acquisizione è
stata in seguito approvata dall'UFT che, il 6 luglio 2009, ha concesso al
Cantone Ticino un aumento della quota cantonale 2009 volta a finanziare
i costi consecutivi del nuovo materiale rotabile FLIRT ai sensi dell'art. 11
cpv. 2 OIPAF (cfr. doc. E).
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E.
Con scritto 12 agosto 2008, l'UFT ha confermato per iscritto quanto
indicato durante l'incontro 24 giugno 2008: "l'UFT riconosce la tratta
Chiasso-Albate come avente diritto all'indennità secondo l'art. 3 OIPAF
(RS 742.101.1) a condizione che tutti gli introiti della tratta siano impiegati
a favore della tratta stessa" (cfr. doc. F).
F.
Con scritto 21 ottobre 2008, l'UFT ha precisato poi quanto segue: "l'UFT
ribadisce che riconoscerà i costi non coperti della tratta Chiasso-Como-
Albate/Camerlata nel momento in cui l'impresa assicurerà che tutti i
relativi introiti saranno utilizzati a favore della tratta Chiasso-Biasca inden-
nizzata congiuntamente da Confederazione e Cantone" (cfr. doc. G).
G.
Nel corso del successivo incontro tenutosi il 17 febbraio 2009 tra l'UFT, il
Cantone Ticino e le FFS è stato discusso nuovamente il riconoscimento
della linea Chiasso-Como-Albate/Camerlata. In detta occasione, l'UFT ha
dichiarato che "si tratta effettivamente di un caso unico e delicato". Lo
stesso si è detto però "aperto per un inizio di discussione con Trenitalia
purché ci sia una strategia mirata all'adempimento delle direttive d'Ufficio.
In primo luogo, il censimento della domande è molto importante". L'UFT
ha altresì dichiarato di vedere "la possibilità di un'indennità forfettaria fino
alla presentazione dei dati di benchmark completi (1-2 anni) [...]"
(cfr. doc. H, pag. 1 seg.).
H.
Con scritto 31 luglio 2009, l'UFT – dopo un nuovo esame approfondito
della fattispecie – si è infine detto impossibilitato dal riconoscere il diritto
all'indennizzo per la linea Chiasso-Como-Albate/Camerlata. A suo dire,
una partecipazione dell'UFT ad un'ordinazione congiunta di questa offerta
di trasporto transfrontaliero non sarebbe infatti ammissibile sul piano
giuridico. A suo avviso, l'art. 3 lett. a OIPAF consentirebbe l'indennizzo di
costi non coperti di un tratto di linea situato all'estero, se esso serve
prevalentemente al traffico svizzero, ovvero "se la maggior parte dei
viaggiatori si sposta da una località A situata in Svizzera a una località C
pure ubicata in Svizzera e se il tracciato della linea passa sul territorio di
un altro Stato". Dal momento che la linea Chiasso-Como-
Albate/Camerlata non porterebbe di nuovo in Svizzera, la stessa non
sarebbe pertanto soggetta ad indennizzo. Per finire l'UFT ha segnalato la
possibilità di ricevere una decisione formale (cfr. doc. I).
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I.
Con scritto 10 agosto 2009, il Cantone Ticino, non condividendo
l'opinione dell'UFT, ha postulato l'emanazione di una decisione formale da
parte di quest'ultimo (cfr. doc. L).
J.
Con decisione 28 settembre 2009, l'UFT, ribadendo quanto già sostenuto
in precedenza, ha nuovamente indicato di non poter riconoscere il diritto
all'indennizzo per la linea Chiasso-Como-Albate/Camerlata ai sensi
dell'art. 3 lett. a OIPAF, difettandone i presupposti. Come già indicato, a
suo avviso, giusta l'art. 3 lett. a OIPAF la tratta avrebbe diritto ad
indennità se, ad esempio, su una linea la maggior parte dei viaggiatori si
sposta da una località di partenza situata in Svizzera a una località
d'arrivo anch'essa ubicata in Svizzera passando sul territorio di altro
Stato. Dal momento che il capolinea di Albate/Camerlata della linea
Chiasso-Como-Albate/Camerlata sarebbe pienamente situato all'estero e
che la stessa servirebbe principalmente ai viaggiatori, fondamentalmente
pendolari, che abitano nella zona transfrontaliera, la predetta linea
potrebbe essere classificata come d'importanza secondaria. La stessa
non adempierebbe pertanto ai requisiti di cui all'art. 3 lett. a OIPAF. Nella
propria decisione, ha infine indicato che la stessa era impugnabile dinanzi
al Dipartimento federale dell'ambiente, dei trasporti, dell'energia e delle
comunicazioni (di seguito: DATEC) giusta l'art. 51 cpv. 4 della Legge
federale del 20 dicembre 1957 sulle ferrovie, nella sua versione in vigore
sino al 31 dicembre 2009 (vLferr, RU 1995 3680 con successive
modifiche; cfr. doc. M).
K.
Con scritto 29 ottobre 2009, il Cantone Ticino ha presentato ricorso
dinanzi al DATEC contro la predetta decisione. Protestando, tasse spese
e ripetibili, esso ha postulato l'accoglimento del ricorso con conseguente
modifica della decisione impugnata "nel senso che alle FFS è concessa
l'indennità ai sensi dell'art. 3 OIPAF per la tratta ferroviaria Chiasso-
Como-Albate/Camerlata. La quota assegnata al Cantone (quota
cantonale in base ai fondi federali per il traffico regionale viaggiatori) per il
2009 e gli anni seguenti viene adeguata di conseguenza".
A suo avviso, la decisione dell'UFT sarebbe manifestamente arbitraria e
contraria al principio della legalità, dal momento che quest'ultimo avrebbe
"snaturato" e ridotto il campo d'applicazione dell'art. 3 OIPAF – norma,
secondo lui, chiara che non necessita interpretazione alcuna – senza
addurre valide ragioni. Secondo il Cantone Ticino, il servizio ferroviario
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Chiasso-Albate/Camerlata servirebbe prevalentemente al traffico svizzero
ai sensi dell'art. 3 OIPAF. Innanzitutto, il prolungamento del servizio TILO
fino ad Albate/Camerlata sarebbe necessario per assicurare un'offerta
ferroviaria integrata nel Mendrisiotto e sarebbe un servizio alla popolazio-
ne del Mendrisiotto e quindi al traffico svizzero. Inoltre, il servizio
ferroviario transfrontaliero Chiasso-Albate/Camerlata rappresenterebbe
un'alternativa indispensabile al trasporto individuale motorizzato nel
Mendrisiotto e sull'autostrada A2 a sud di Lugano. Lo sviluppo della rete
TILO, prolungata fino a Como/Albate ed in futuro a Varese, sarebbe
indispensabile e rappresenterebbe una delle strategie mirate a contenere
i problemi di traffico che si manifesterebbero chiaramente sul territorio
svizzero e non solo sul lato italiano. Secondo il Cantone Ticino, l'UFT
avrebbe altresì violato il principio costituzionale della buona fede, dal
momento che gli avrebbe più e più volte assicurato, sia verbalmente sia
per iscritto, l'erogazione dell'indennità richiesta giusta l'art. 3 OIPAF, come
si evincerebbe dalla documentazione agli atti (cfr. doc. N).
L.
Con scritto 24 novembre 2009, il DATEC ha indicato al Cantone Ticino
che la divergenza in essere con l'UFT in merito all'obbligo da parte della
Confederazione di cofinanziare eventuali prestazioni sulla tratta Chiasso-
Como-Albate/Camerlata sarebbe di sua competenza ex art. 51 cpv. 4
vLferr, quale autorità di prima istanza. Il DATEC ha dunque indicato di
voler considerare la decisione dell'UFT quale semplice parere o presa di
posizione e il ricorso del Cantone Ticino quale richiesta di emanazione di
una decisione impugnabile ai sensi dell'art. 51 cpv. 4 vLferr (cfr. doc. 13).
Alla predetta proposta, il Cantone Ticino ha aderito con scritto
15 dicembre 2009 (cfr. doc. 11).
M.
Con decisione 11 luglio 2011, il DATEC ha sancito che, per quanto
concerne la tratta Chiasso-Como-Albate/Camerlata, i presupposti per
un'indennità secondo l'art. 3 OIPAF non sarebbero soddisfatti, così come
giustamente indicato dall'UFT. Negando l'esistenza di una violazione del
principio della buona fede, ritenuto come l'UFT invero non avrebbe mai
assicurato al Cantone Ticino l'indennizzo della tratta Chiasso-Como-
Albate/Camerlata, il DATEC ha in sostanza annoverato la prassi dell'UFT,
e meglio l'interpretazione data dall'autorità inferiore all'art. 3 lett. a OIPAF,
ritenendola conforme al diritto, proporzionale, nonché rispettosa del
principio della parità di trattamento. Nella propria decisione ha altresì
indicato che la stessa era impugnabile dinanzi al Tribunale amministrativo
federale (cfr. doc. A).
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N.
Contro la predetta decisione, il Cantone Ticino (di seguito: ricorrente) ha
interposto ricorso con scritto 6 settembre 2011 dinanzi al Tribunale ammi-
nistrativo federale, asserendo in sostanza le medesime argomentazioni
presentate dinanzi alle precedenti autorità. Protestando, tasse spese e
ripetibili, esso postula l'accoglimento del ricorso con conseguente
annullamento nonché modifica della decisione 11 luglio 2011 del DATEC
e della decisione 28 settembre 2009 dell'UFT "nel senso che alle FFS è
concessa l'indennità ai sensi dell'art. 3 OIPAF per la tratta ferroviaria
Chiasso-Como-Albate/Camerlata. La quota assegnata al Cantone (quota
cantonale in base ai fondi federali per il traffico regionale viaggiatori) per il
2009 e gli anni seguenti viene adeguata di conseguenza".
O.
In data 30 novembre 2011, il DATEC ha inoltrato la propria risposta al
ricorso. Riconfermandosi sostanzialmente nella propria decisione, detta
autorità ha postulato il rigetto del ricorso.
P.
Con ordinanza 6 febbraio 2013, lo scrivente Tribunale ha invitato il
ricorrente a voler presentare le proprie eventuali osservazioni finali,
segnatamente sulla questione della sua legittimazione ricorsuale.
Q.
Nelle proprie osservazioni finali 27 febbraio 2013, il ricorrente ha ribadito
la propria posizione, sottolineando di considerarsi come legittimato a
ricorrere avendo per altro un interesse a che gli venga concesso
l'indennizzo postulato.
R.
Ulteriori fatti e argomentazioni verranno ripresi, per quanto necessari, nei
considerandi in diritto del presente giudizio.

Diritto:
1.
1.1 Il Tribunale amministrativo federale giudica i ricorsi contro le decisioni
ai sensi dell'art. 5 della Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla
procedura amministrativa (PA, RS 172.021) emanate dalle autorità men-
zionate all'art. 33 della Legge federale del 17 giugno 2005 sul Tribunale
amministrativo federale (LTAF, RS 172.32) riservate le eccezioni di cui
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all'art. 32 LTAF (cfr. art. 31 LTAF). In concreto, l'atto impugnato costituisce
una decisione ai sensi dell'art. 5 PA, emessa dal DATEC, la quale è
un'autorità ai sensi dell'art. 33 lett. d LTAF. Il presente ricorso risulta
pertanto di competenza del Tribunale amministrativo federale.
1.2 Il ricorso è altresì stato interposto tempestivamente (cfr. art. 20 segg.,
art. 50 PA), nel rispetto delle esigenze di forma e di contenuto previste
dalla legge (cfr. art. 52 PA).
2.
Il Tribunale amministrativo federale, chiamato a statuire nella presente
vertenza, deve esaminare d'ufficio non solo la qualità per ricorrere dinanzi
ad esso, ma anche la qualità di parte, segnatamente in relazione alla
decisione emanata dall'autorità inferiore (cfr. BENOÎT BOVAY, Procédure
administrative, Berna 2000, pag. 137; VERA MARANTELLI-SONANINI/SAID
HUBER, in: Bernhard Waldmann/Philippe Weissenberger [ed.], VwVG,
Praxiskommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren,
Zurigo/Basilea/Ginevra 2009, n. 5 ad art. 48 PA).
Nel caso in disamina, si tratta di stabilire se il Cantone Ticino, quale
collettività pubblica, era legittimato ad ottenere la decisione 11 luglio 2011
emanata dal DATEC sulla base dell'art. 51 cpv. 4 vLferr, con cui
quest'ultimo ha ritenuto come non adempiuti i presupposti di cui all'art. 3
OIPAF per quanto concerne l'indennizzo della tratta Chiasso-Como-
Albate/Camerlata e, conseguentemente, se quest'ultimo era legittimato
ad impugnare la stessa dinanzi allo scrivente Tribunale.
Per poter rispondere a detto quesito (cfr. consid. 2.4 che segue), occorre
esaminare se i presupposti di cui agli artt. 6 e 48 PA (cfr. consid. 2.1 che
segue) risultano in concreto adempiuti. A tal fine, dopo aver determinato il
diritto applicabile alla fattispecie (cfr. consid. 2.2 che segue), occorre
esaminare il funzionamento del sistema d'indennizzo nell'ambito delle
procedure di ordinazione di un'offerta di trasporto nei settori del traffico
regionale, in particolar modo nel traffico regionale viaggiatori, determi-
nando segnatamente chi può beneficiare di un tale indennizzo, quali
prestazioni sono coperte dallo stesso e la procedura da seguire in caso di
disaccordo al riguardo (cfr. consid. 2.3 che segue).
2.1
2.1.1 Chi può rivendicare la qualità di parte ai sensi degli artt. 6 e 48 PA,
può postulare l'emanazione di una decisione da parte dell'autorità
competente. L'autorità addita deve in tal caso esaminare d'ufficio se per il
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richiedente sussiste un interesse degno di protezione a che venga
emanata una siffatta decisione. In difetto di un tale interesse e
conseguentemente della qualità di parte, detta autorità non deve entrare
nel merito della richiesta (cfr. DTF 130 II 521 consid. 2.5; MARANTELLI-
SONANINI/HUBER, op. cit., n. 18 ad art. 6 PA).
2.1.2 Giusta l'art. 6 PA, sono parti le persone i cui diritti od obblighi
potrebbero essere toccati dalla decisione o le altre persone, gli organismi
e le autorità cui spetta un rimedio di diritto contro la decisione. In altre
parole possono essere parti solo coloro che sono materialmente
destinatari della decisione – ovvero coloro che hanno un interesse degno
di protezione a che un dato rapporto giuridico venga disciplinato nella
stessa – come pure coloro che sulla base dell'art. 48 PA risultano poi
legittimati a ricorrere contro la medesima (cfr. MARANTELLI-SONANI-
NI/HUBER, op. cit., n. 3, 7 e 16 ad art. 6 PA; THIERRY TANQUEREL, Manuel
de droit administratif, Ginevra/Zurigo/Basilea 2011, n. 1487 e segg.). Di
fatto, la qualità di parte di cui all'art. 6 PA è definita in funzione della
qualità per ricorrere di cui all'art. 48 PA (cfr. PIERMARCO ZEN-RUFFINEN,
Droit administratif, Partie générale et éléments de procédure, Neuchâtel
2011, n. 407 seg.).
2.1.3 Giusta l'art. 48 cpv. 1 lett. a-c PA, dispone della qualità per ricorrere
chiunque ha partecipato al procedimento dinanzi all'autorità inferiore o è
stato privato della possibilità di farlo (art. 48 cpv. 1 lett. a; aspetto formale
della legittimazione), è particolarmente toccato dalla decisione impugnata
e ha un interesse degno di protezione al suo annullamento o alla sua
modifica (art. 48 lett. b-c; aspetti materiali della legittimazione). Affinché
venga riconosciuta ad un ricorrente la qualità per ricorrere ai sensi
dell'art. 48 cpv. 1 PA i tre predetti presupposti ivi elencati devono essere
adempiuti cumulativamente (cfr. ANDRÉ MOSER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ
KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, Basilea
2008, n. m. 2.60; ISABELLE HÄNER, in: Christoph Auer/Markus Müller/Ben-
jamin Schindler [ed.], Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwal-
tungsverfahren [VwVG], Zurigo/San Gallo 2008, n. 3 ad art. 48 PA).
2.1.4 L'interesse che muove il ricorrente può essere giuridico o solo di
fatto, occorre però che sia pratico ed attuale (cfr. sentenze del Tribunale
amministrativo federale A-151/2009 del 21 aprile 2011 consid. 2.1 e A-
6728/2007 del 10 novembre 2008 consid. 3 con rinvii; MO-
SER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, op. cit., n. m. 2.60 e segg.; ADELIO SCOLARI,
Diritto amministrativo, Parte generale, Cadenazzo 2002, n. 1258 e 1260).
È altresì necessario che il ricorrente sia toccato in modo diretto e
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concreto, più di ogni altro dalla decisione impugnata e che egli si trovi in
una relazione particolarmente stretta e degna di considerazione con
l'oggetto della lite (cfr. ZEN-RUFFINEN, op. cit., n. 1211; SCOLARI, op. cit,
n. 1258; TANQUEREL, op. cit., n. 1363 con rinvii; DTF 137 II 40 consid. 2.3,
DTF 133 II 468 consid. 1). In tal senso, un interesse indiretto non è
sufficiente a fondare la legittimazione ricorsuale. Non basta infatti che
l'esito della lite possa influenzare in maniera remota la sfera d'interessi
del ricorrente o che lo stesso sia toccato indirettamente, per un effetto a
catena ("par ricochet"), dalla decisione impugnata (cfr. TANQUEREL, op.
cit., n. 1363 con rinvii; DTF 135 I 43 consid. 1.4, DTF 135 II 145
consid. 6.2, DTF 133 V 239 consid. 6.2 con rinvii).
2.1.5 Un'autorità può ricorrere contro una decisione sia quando è toccata
direttamente da tale atto come un privato, sia in qualità di terzo
interessato (cfr. DTF 133 II 400 consid. 2.4.2; sentenze del Tribunale
amministrativo federale A-151/2009 del 21 aprile 2011 consid. 2.2 e A-
8636/2007 del 23 giugno 2008 consid. 1.1; MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER,
op. cit., n. m. 2.87 segg.). Secondo giurisprudenza, essa ne ha facoltà
quando interviene per salvaguardare il suo patrimonio amministrativo o
finanziario (cfr. DTF 134 V 53 consid. 2.3.3, DTF 131 II 753 consid. 4.3.1,
DTF 130 V 514 consid. 3.1). In tal caso, il suo interesse deve però avere
natura concreta ed essere in relazione diretta con la decisione impugnata
(cfr. ALFRED KÖLZ/ISABELLE HÄNER, Verwaltungsverfahren und Verwal-
tungsrechtspflege des Bundes, 2 ed., Zurigo 1998, n. 566 segg.; ZEN-
RUFFINEN, op. cit., n. 1223 e segg.). La giurisprudenza riconosce inoltre a
un'autorità il diritto di ricorrere contro una decisione quando, intervenendo
nel quadro dell'esercizio della sua sovranità, è toccata nella sua
autonomia (cfr. DTF 131 II 753 consid. 4.3, DTF 127 II 32 consid. 2d, DTF
124 II 293 consid. 3b; HÄNER, op. cit., n. 24 e segg. ad art. 48 PA con
rinvii). Poiché tale interesse sottende a ogni attività statale, non ammette
per contro un interesse degno di protezione quando l'autorità agisce in
una procedura unicamente per sostenere un'applicazione corretta ed
uniforme del diritto (cfr. DTF 135 II 12 consid. 1.2, DTF 123 II 425
consid. 3, DTF 122 II 382 consid. 2c; sentenza del Tribunale amministra-
tivo federale A-151/2009 del 21 aprile 2011 consid. 2.2; TANQUEREL, op.
cit., n. 1377 con rinvii).
2.1.6 In base all'art. 48 cpv. 2 PA ha inoltre diritto a ricorrere ogni
persona, organizzazione o autorità cui un'altra legge federale riconosce
tale diritto. In questo caso la legittimazione a ricorrere dipende
direttamente da specifiche disposizioni legali che prescindono
dall'adempimento o meno delle condizioni previste al cpv. 1 (cfr. HÄNER,
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op. cit., n. 27 ad art. 48 PA; sentenza del Tribunale amministrativo
federale A-151/2009 del 21 aprile 2011 consid. 2.4).
2.2 In merito al diritto applicabile alla presente fattispecie, si rileva che
l'indennizzo dei costi non coperti e gli aiuti finanziari destinati al traffico
regionale viaggiatori nell'ambito delle procedure di ordinazione di
un'offerta di trasporto è attualmente disciplinato dagli artt. 28 e segg. della
Legge federale del 20 marzo 2009 sul trasporto di viaggiatori (LTV, RS
745.1), nonché dall'Ordinanza dell'11 novembre 2009 sulle indennità per il
traffico regionale viaggiatori (OITRV, RS 745.16), entrambe entrate in
vigore il 1°gennaio 2010, a seguito della riforma della Legge federale
sulle ferrovie del 20 dicembre 1957 (Lferr, RS 742.101) operata mediante
la Legge federale del 20 marzo 2009 sulla Riforma delle ferrovie 2 (RU
2009 5597; cfr. Messaggio del Consiglio federale [CF] del 23 febbraio
2005 concernente la Riforma delle ferrovie 2, in: FF 2005 2183 [di
seguito: Messaggio 2005] e Messaggio aggiuntivo del CF del 9 marzo
2007 concernente la Riforma delle ferrovie 2, in: FF 2007 2457 [di
seguito: Messaggio 2007]).
Secondo l'art. 47 cpv. 1 OITRV, la procedura di ordinazione per le offerte
inoltrate prima dell'entrata in vigore della presente ordinanza è
disciplinata conformemente al diritto vigente al momento in cui l'offerta è
stata inoltrata. Siffatta norma transitoria è peraltro conforme al principio
generale secondo cui alle circostanze di fatto va applicato il diritto vigente
al momento in cui le stesse si sono realizzate (cfr. MOSER/BEUSCH/KNEU-
BÜHLER, op. cit., n. m. 2.202).
Orbene, in concreto la procedura di ordinazione è stata avviata
anteriormente all'entrata in vigore della LTV e dell'OITRV, di modo che
alla stessa risulta applicabile il diritto previgente, e meglio gli artt. 49 e
segg. della Legge federale del 20 dicembre 1957 sulle ferrovie, nella sua
versione in vigore sino al 31 dicembre 2009 (vLferr, RU 1995 3680 con
successive modifiche), nonché l'Ordinanza del 18 dicembre 1995
concernente le indennità, i prestiti e gli aiuti finanziari secondo la legge
federale sulle ferrovie (OIPAF, RU 1996 443 con successive modifiche)
anch'essa in vigore fino al 31 dicembre 2009 (abrogata il 1° gennaio
2010, RU 2009 5981).
2.3
2.3.1 Il principio alla base del versamento di un indennizzo nell'ambito
dell'ordinazione di un'offerta di trasporto è sancito all'art. 49 vLferr.
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Per quel che concerne il traffico regionale, l'art. 49 cpv. 1 vLferr sancisce
che la Confederazione e i Cantoni indennizzano le imprese di trasporto
(imprese) per i costi non coperti e pianificati dell'offerta di trasporto che
ordinano congiuntamente. Al proposito, come richiamato nei considerandi
di fatto C qui sopra, la Confederazione non è mai stata parte contraente
nella procedura d'ordinazione per la tratta in oggetto.
Da detta norma risulta inequivocabilmente che i beneficiari dell'indennità
per i costi non coperti e pianificati nell'offerta di trasporto nell'ambito del
traffico regionale sono le imprese di trasporto, e non la Confederazione e
i Cantoni. Quest'ultimi ordinano congiuntamente l'offerta di trasporto,
ragione per cui vanno qualificati di committenti. Conferma di ciò è data
dagli artt. 50 e 51 vFerr, come pure dall'art. 2 OIPAF e dagli artt. 24 e
segg. OIPAF, i quali impongono chiaramente alle imprese di trasporto
l'adempimento di determinate condizioni formali e materiali per poter
beneficiare dell'indennità.
2.3.2 L'art. 3 OIPAF precisa poi quali prestazioni sono soggette ad
indennizzo, mentre l'art. 4 OIPAF per quali prestazioni siffatto indennizzo
è escluso. Nei settori del traffico regionale (art. 49 cpv. 1 vLferr) – così
come definiti dall'art. 5 OIPAF – vengono versate indennità anche per i
costi non coperti di un tratto di linea situato all'estero, se esso serve
prevalentemente al traffico svizzero (art. 3 cpv. 1 lett. a OIPAF).
2.3.3 La procedura d'ordinazione di un'offerta di trasporto nell'ambito del
traffico regionale è regolamentata dall'art. 51 vLferr, come pure dagli
artt. 10 e segg. OIPAF.
Secondo l'art. 51 cpv. 1 vLferr, l'offerta di prestazioni e l'indennizzo dei
diversi settori sono stabiliti anticipatamente mediante convenzione in
modo vincolante dalla Confederazione, dai Cantoni partecipanti e
dall'impresa di trasporto interessata, considerato il conto di previsione
delle imprese. Nella determinazione dell'offerta, compreso il suo
contenuto e i prezzi, e dell'indennità si tiene conto in particolare della
domanda, prendendo in considerazioni altresì i punti elencati all'art. 51
cpv. 2 vLferr. Secondo l'art. 51 cpv. 3 vLferr, con l'entrata in vigore della
fissazione dell'offerta mediante convenzione, le imprese di trasporto
beneficiano di un diritto soggettivo all'indennità nei confronti di ogni
committente (Confederazione, Cantoni, terzi). La Confederazione
attribuisce carattere vincolante all'offerta solo dopo che il Parlamento ha
approvato l'ammontare corrispondente nell'ambito dell'esame preventivo
ordinario (cfr. Messaggio del CF del 17 novembre 1993 concernente la
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revisione della legge sulle ferrovie, Indennità e aiuti finanziari per il traffico
regionale [di seguito: Messaggio 1993], in: FF 1994 I 441, pag. 474).
Giusta l'art. 10 cpv. 1 OIPAF, la procedura di ordinazione viene effettuata
ogni anno. L'UFT determina le scadente delle singole fasi procedurali e le
comunica ai Cantoni e alle imprese di trasporto (art. 10 cpv. 2 OIPAF).
Giusta l'art. 14 cpv. 1 OIPAF, la Confederazione o un Cantone può
invitare un'impresa di trasporto a presentare un'offerta o più varianti
d'offerta. Se l'offerta presentata non è soddisfacente, la Confederazione
può richiedere ulteriori offerte. Le commesse relative a determinate
prestazioni di trasporto possono essere oggetto di un bando pubblico tra
imprese di trasporto idoneo allorquando sono dati i presupposti
dell'art. 15 cpv. 1 OIPAF. In ogni caso, l'offerta deve adempiere ai requisiti
di cui agli artt. 17 e 18 OIPAF. Giusta l'art. 20 cpv. 1 OIPAF, se i commit-
tenti accettano una determinata offerta, concludono una convenzione con
l'impresa di trasporto. Le confermano inoltre il contratto per l'indennità.
2.3.4 Allorquando insorgano delle contestazioni in materia di procedura
d'ordinazione tra i Cantoni, le imprese di trasporto e le autorità federali
incaricate di negoziare le convenzioni relative all'indennizzo ex art. 49
cpv. 1 vLferr, l'art. 51 cpv. 4 vLferr sancisce che il DATEC decide tenendo
conto dei principi di cui all'art. 51 cpv. 2 vLferr (versione in vigore fino al
1° gennaio 2010, RU 1995 3680 e RU 2006 2197).
Dall'art. 51 cpv. 4 vLferr emerge che il DATEC emana una prima
decisione allorquando sussistono delle divergenze in materia di
procedura d'ordinazione tra le imprese di trasporto, quali potenziali
beneficiarie dell'indennizzo, e i Cantoni nonché le autorità federali, quali
committenti dell'offerta di trasporto. Ciò posto, nulla esclude tuttavia a
priori la competenza del DATEC per conoscere dei litigi insorti tra i soli
committenti – in casu, tra l'UFT e il Cantone Ticino – per quanto concerne
le divergenze scaturite nell'ambito della procedura d'ordinazione di
un'offerta di trasporto – in concreto, la partecipazione dell'UFT al
finanziamento del servizio Chiasso-Como-Albate/Camerlata – ancor
prima di fissarne l'indennizzo. È anche vero che nulla permette di sancire
che a seguito dell'emanazione della decisione da parte del DATEC, quale
prima istanza, i committenti possano poi automaticamente impugnare la
predetta decisione dinanzi al Tribunale amministrativo federale
(cfr. Messaggio 1993, in: FF 1994 I 441, pag. 474 e segg).
Sennonché, alla luce della vLferr che mostra chiaramente che chi può
esigere un indennizzo di fatto sono unicamente le imprese di trasporto
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(cfr. consid. 2.3.1 del presente giudizio), ci si deve quantomeno
domandare se i committenti hanno o meno un interesse degno di
protezione – e meglio, un interesse diretto e concreto – a che il DATEC
emani una prima decisione, poi impugnabile dinanzi al Tribunale
amministrativo federale. È solo nel caso affermativo, che il committente –
in casu il Cantone Ticino – può vantare la qualità di parte ai sensi degli
artt. 6 e 48 PA e pretendere a che il DATEC si pronunci nel merito della
vertenza mediante emanazione di una decisione e successivamente
impugnare la stessa dinanzi allo scrivente Tribunale. Nel caso concreto,
l'adempimento di tale eventualità va esaminata determinando se di fatto il
Cantone Ticino può vantare o meno la predetta qualità di parte,
rispettivamente la qualità per ricorrere.
2.4 Al riguardo, va constatato che non sussiste alcuna norma ai sensi
dell'art. 48 cpv. 2 PA legittimante ex lege il Cantone Ticino a ricorrere
contro la decisione del DATEC, ciò che avrebbe permesso di prescindere
dall'adempimento delle condizioni di cui al cpv. 1 del medesimo articolo
(cfr. consid. 2.1.6 del presente giudizio). In tale evenienza, rimane
dunque d'appurare se il Cantone Ticino risulta legittimato a ricorrere
giusta l'art. 48 cpv. 1 PA (cfr. considd. 2.1.3 – 2.1.5 del presente giudizio).
2.4.1 In casu, va innanzitutto rilevato che il qui ricorrente risulta essere il
destinatario della decisione impugnata e – come tale – è dunque toccato
dalla predetta decisione ex art. 48 cpv. 1 PA. Per tale motivo, lo stesso
risulta di fatto formalmente legittimato a ricorrere dinanzi allo scrivente
Tribunale. Sennonché il dispositivo della predetta decisione non fa
allusione alcuna al Cantone Ticino o alle FFS. Lo stesso infatti si
pronuncia unicamente in merito all'indennizzo della tratta Chiasso-Como-
Albate/Camerlata, sancendo che per la stessa non sono soddisfatti i
presupposti per un'indennità secondo l'art. 3 OIPAF. È anche vero che
l'autorità inferiore ha indicato al Cantone Ticino la possibilità d'impugnare
la propria decisione dinanzi al Tribunale amministrativo federale.
2.4.2 Ci si deve poi domandare se il Cantone Ticino, quale collettività
pubblica, può vantare un interesse diretto e concreto, dapprima a che la
decisione venisse emanata dal DATEC, ora a che la predetta decisione
venga annullata e riformata nel senso da lui auspicato (cfr. considd. 2.1.1
– 2.1.5 del presente giudizio). In altre parole, va esaminato se
materialmente esso poteva e può tuttora domandare l'indennizzo
postulato.
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Orbene, come visto (cfr. consid. 2.3.1 del presente giudizio), i diretti
interessati a che venga concesso un indennizzo ai sensi dell'art. 3 OIPAF
sono chiaramente unicamente le imprese di trasporto, fatto che per altro
è noto anche al Cantone Ticino, così come traspare dalla formulazione
del petitum dei ricorsi da lui presentati sino ad oggi (cfr. ricorso 6 settem-
bre 2011 pag. 16 [doc. 1]; ricorso 29 ottobre 2009 pag. 8 [doc. 15]).
In effetti da un esame degli atti ricorsuali, risulta che il qui ricorrente sia
dinanzi al DATEC che dinanzi allo scrivente Tribunale di fatto abbia
postulato la concessione di un'indennità alle FFS ai sensi dell'art. 3
OIPAF per la tratta ferroviaria Chiasso-Como-Albate/Camerlata, di modo
che la quota cantonale a lui assegnata per il 2009 e gli anni seguenti
venga adeguata di conseguenza. Dalle conclusioni formulate dal Cantone
Ticino risulta dunque che sin dall'inizio quest'ultimo possiede un mero
interesse diretto – dapprima a che il DATEC si pronunciasse nel merito,
ora a che la decisione emanata venga annullata – e non già un interesse
diretto così come richiesto sia dall'art. 6 PA che dall'art. 48 cpv. 1 PA
(cfr. considd. 2.1.1 – 2.1.5 del presente giudizio). La concessione di un
indennizzo alle FFS avrebbe infatti quale effetto indiretto una diminuzione
dei costi a carico del Cantone per quanto concerne la tratta Chiasso-
Como-Albate/Camerlata e conseguentemente una diminuzione dell'onere
– definito tramite la convenzione siglata tra il cantone, le FFS, Trenitalia e
la Regione Lombardia (prec. consid. di fatto C) – a suo carico. Orbene,
per ottenere l'indennizzo auspicato, l'UFT deve dapprima riconoscere
l'offerta di trasporto delle FFS, ciò che non è qui il caso, viste
precisamente le parti contraenti alla summenzionata convenzione.
Difettando un interesse diretto, sebbene di fatto il Cantone Ticino sia stato
designato dal DATEC quale destinatario della decisione impugnata, in
realtà lo stesso non risulta a priori materialmente legittimato a ricorrere.
2.4.3 Ciò stabilito, va altresì sottolineato che dagli atti dell'incarto risulta
chiaramente che per le parti in causa l'indennizzo, se fosse stato
accordato dalla Confederazione, sarebbe stato versato all'impresa di
trasporto e non già al Cantone Ticino. Lo stesso ricorrente, in effetti, nei
propri allegati ricorsuali ha indicato a più riprese che è la tratta Chiasso-
Como-Albate/Camerlata a dover essere indennizzata ai sensi dell'art. 3
OIPAF, rispettivamente le FFS (cfr. ricorso 6 settembre 2011 pag. 16
[doc. 1]; ricorso 29 ottobre 2009 pag. 8 [doc. 15]). In nessun momento
traspare minimamente l'ipotesi che detta indennità avrebbe potuto essere
versata al Cantone.
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2.4.4 Nulla permette altresì d'affermare che invero il ricorrente abbia agito
per conto dell'impresa di trasporto – ciò che avrebbe potuto eventual-
mente giustificare la sua legittimazione a ricorrere – difettando agli atti un
qualsiasi voglia atto, quale una procura, comprovante siffatta evenienza.
2.4.5 In definitiva, se formalmente il ricorrente risulta destinatario della
decisione qui impugnata, e sia dunque di fatto toccato da quest'ultima ai
sensi dell'art. 48 cpv. 1 PA, ciò che lo legittima a ricorrere dinanzi allo
scrivente Tribunale, materialmente le sue conclusioni risultano per contro
irricevibili, non potendo lo stesso avvalersi di un interesse diretto ai sensi
dell'art. 48 cpv. 1 PA, non essendo lui il beneficiario dell'indennizzo
postulato.
Orbene, in siffatta situazione, si deve dunque concludere che in concreto
non solo le conclusioni fatte valere dal Cantone Ticino dinanzi allo
scrivente Tribunale sono irricevibili, ma oltretutto lo erano già alla base
dinanzi al DATEC, difettando un interesse diretto e dunque la necessaria
qualità di parte per ottenere l'emanazione di una decisione. Invero, il
DATEC non sarebbe dovuto pertanto neppure entrare nel merito della
vertenza, dichiarando irricevibile la richiesta di decisione postulata ai
sensi dell'art. 51 cpv. 4 vLferr per carenza della qualità di parte del
Cantone Ticino ex artt. 6 e 48 PA. La decisione impugnata non aveva
dunque alcuna ragione di essere emanata dal DATEC. In siffatte
circostanze, lo scrivente Tribunale non può che dichiarare irricevibili le
conclusioni avanzate dal ricorrente dinanzi ad esso e nel contempo
annullare la decisione 11 luglio 2011 emanata dal DATEC (cfr. MARANTEL-
LI-SONANINI/HUBER, op. cit., n. 17 ad art. 6 PA).
Visto quanto precede, ritenuto come l'annullamento della decisione
impugnata corrisponda indirettamente a quanto postulato dal ricorrente
nel petitum del proprio gravame – se pur per motivi ben differenti – il
ricorso va ammesso ai sensi dei considerandi e nella misura della sua
ricevibilità.
3.
In considerazione dell'esito della lite, che vede soccombente l'autorità
inferiore, non si prelevano spese processuali (art. 63 cpv. 1 e 2 PA). Ad
avvenuta crescita in giudicato del presente giudizio, l'anticipo spese
di 10'000 franchi versato dal ricorrente il 21 settembre 2011, gli verrà
integralmente restituito, previa indicazione delle sue coordinate bancarie
o postali. Non si giustifica tuttavia l'assegnazione di ripetibili al ricorrente
(art. 64 cpv. 1 PA a contrario; rispettivamente art. 7 cpv. 1 del Regola-
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mento del 21 febbraio 2008 sulle tasse e sulle spese ripetibili nelle cause
dinanzi al Tribunale amministrativo federale [TS-TAF, RS 173.320.2] a
contrario).
4.
Il presente giudizio non può essere ulteriormente impugnato davanti al
Tribunale federale e ha quindi carattere definitivo (cfr. art. 83 lett. k della
Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale [LTF, RS 173.110]).
(dispositivo alla pagina seguente)
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