Decision ID: 9ded11d2-cd16-426e-bb36-664a7da862f6
Year: 2021
Language: fr
Court: VD_TC
Chamber: VD_TC_031
Canton: VD
Region: Région lémanique
Law Area: public_law

Vu les faits suivants:
A. A._ SA est une société anonyme dont le siège est à Lausanne et qui a pour but la création, la production et la commercialisation de biens porteurs de communication ainsi que l'activité de régie publicitaire. La société édite notamment le quotidien 24heures. B._ est journaliste auprès du quotidien 24heures et est employée de A._ SA.
B. Le C._ SA (ci-après aussi: le C._ ou C._ SA) est constitué sous forme de société anonyme au sens du Code des obligations du 30 mars 1911 (CO; RS 220). Il a pour but selon l'art. 2 de ses statuts, adoptés le 25 mai 2016, l'exploitation d'un centre sportif constitué notamment de piscines, de patinoires, de locaux pour l'escrime et le tennis de table. La 2e phrase de cet article dispose que la société pourra entreprendre toute autre activité ou conclure tous contrats et s'intéresser à toutes opérations mobilières ou immobilières propres à développer son but ou s'y rapportant directement ou indirectement. Actuellement, le C._ comprend aussi un centre de conférences modulable et des espaces qui peuvent fonctionner comme salle de spectacle, abritant des manifestations culturelles.
Selon l'art. 20 des statuts, le conseil d'administration du C._ se compose de neuf membres. Cinq membres, dont le président, sont désignés de droit par la commune de Lausanne, un par la commune de Prilly, un par la commune de Renens, ces sept membres étant désignés en application de l'art. 762 CO; un membre est désigné par l'Association Lausanne Région et un membre par l'assemblée générale.
Les actionnaires sont les trois communes de Lausanne, Prilly et Renens (60% du capital), les autres communes de Lausanne Région (12%) et des privés (état juin 2020).
Durant plusieurs années, les communes membres de Lausanne Région ont participé de manière volontaire à la couverture du déficit d’exploitation du C._. Le 1er janvier 2020 est entrée en vigueur la convention d’actionnariat du 6 octobre 2017, conclue entre les communes de Lausanne Région, instaurant un changement de régime, à savoir le passage du système de participations financières volontaires des communes au système de participations dites "conventionnées". A son point 4, cette convention prévoit notamment que Lausanne supporte seule les charges d’intérêts et d’amortissements relatives aux piscines et au tennis de table, que Lausanne, Prilly et Renens s’engagent à couvrir les charges d’amortissements, d’intérêts et de frais de fonctionnement annuels des patinoires jusqu’à un montant maximum de 2.65 millions de francs et que le solde du déficit d’exploitation annuel est réparti entre l’ensemble des communes signataires à hauteur d’un montant total de 5.72 millions.
C. Suite à des dénonciations adressées au Service de l'emploi par certains collaborateurs du C._, un cabinet d'audit spécialisé a été mandaté par le C._ au début de l'année 2020 pour établir la réalité des faits et, cas échéant, amener les correctifs nécessaires.
Le 12 mai 2020, B._, dans le cadre de son activité de journaliste auprès du quotidien 24heures, a adressé un courriel à D._, syndic de la commune de Prilly (à son adresse électronique auprès de la commune de Prilly) et membre du conseil d'administration du C._, afin d'obtenir le rapport d'audit que la société E._ avait établi en mai 2020 au sujet du C._; la requérante a déclaré d’emblée être disposée à recevoir une version anonymisée de ce document.
Par courriel du même jour (communiqué depuis son adresse électronique privée), D._ lui a répondu par la négative. Il précisait:
"Je ne peux pas et ne vais pas vous communiquer ce rapport d'audit qui contient moultes données personnelles des personnes auditées et concernées par l'une ou l'autre des problématiques. Même si vous m'objectez une loi sur l'information, celle-ci a des limites de protection de la sphère privée. Et cela, après 21 ans de Municipalité et syndicature, il faudra me passer sur le corps pour me faire changer d'avis.
Comme je vous l'ai communiqué au téléphone la semaine passée, nous allons tenir ce mois de mai deux séances rapprochées sur l'analyse du rapport et la production d'une synthèse d'environ 30 pages. Et c'est cette synthèse que nous vous produirons lors de notre conférence de presse qui aura lieu fin juin. Au préalable, nous aurons informé le personnel de nos constats et décisions. Car c'est à eux que nous devons d'abord les premiers renseignements et mesures organisationnelles que nous allons prendre.
(...)".
Ce courriel est signé:
"D._
Vice-président du C._
Syndic de Prilly".
D. Par acte du 10 juin 2020, A._ SA et B._ (ci-après: les recourantes) ont formé recours contre "la décision du 12 mai 2020 rendue par C._ SA" devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) en formulant les conclusions suivantes au fond:
"Principalement
2. Annuler la décision dont est recours.
3. Ordonner à C._ SA de donner accès aux Recourants au rapport d'audit de la société E._ SA sur le C._ SA.
4. Si les conclusions de ladite analyse se trouvent au sein d'un document séparé, ordonner à C._ SA d'y donner accès aux Recourants.
5. Débouter C._ SA de toutes autres ou contraires conclusions.
Subsidiairement
6. Annuler la décision dont est recours.
7. Renvoyer la cause à C._ SA pour nouvelle décision.
8. Débouter C._ SA de toutes autres ou contraires conclusions.
En tout état
9. Réserver le droit aux Recourants de compléter leur écriture et de produire des nouvelles pièces".
Le même jour, les recourantes ont également formé un recours contre "la décision du 12 mai 2020 rendue par la Commune de Prilly" devant la CDAP en formulant les conclusions suivantes au fond:
"Principalement
2. Annuler la décision dont est recours.
3. Ordonner à la Commune de Prilly de donner accès aux Recourants au rapport d'audit de la société E._ SA sur le C._ SA.
4. Si les conclusions de ladite analyse se trouvent au sein d'un document séparé, ordonner à la Commune de Prilly d'y donner accès aux Recourants.
5. Débouter la Commune de Prilly de toutes autres ou contraires conclusions.
Subsidiairement
6. Annuler la décision dont est recours.
7. Renvoyer la cause à la Commune de Prilly pour nouvelle décision.
8. Débouter la Commune de Prilly de toutes autres ou contraires conclusions.
En tout état
9. Réserver le droit aux Recourants de compléter leur écriture et de produire des nouvelles pièces".
Les recourantes indiquent avoir déposé deux recours afin de préserver leurs droits, dans la mesure où la décision dont était recours avait été rendue tant au nom du C._ que de la Commune de Prilly.
Concernant le recours visant le C._, les recourantes soulignent que ledit centre est une entreprise étatique agissant dans le cadre de la loi vaudoise sur l'éducation physique et le sport du 18 décembre 2012 (LEPS; BLV 415.01) et qu'il est à ce titre soumis à la loi vaudoise du 24 décembre 2002 sur l'information (LInfo; BLV 170.21).
Sur le fond, les recourantes se prévalent d'une violation de leur droit d'être entendues. Elles estiment également que la décision attaquée contrevient à la LInfo car l'autorité ayant rendu la décision attaquée a procédé à une pesée des intérêts incomplète, respectivement erronée, et n'a pas appliqué correctement le principe de proportionnalité.
E. Le 11 juin 2020, le juge instructeur de la CDAP a accusé réception du recours. Il a relevé que plusieurs questions se posaient en relation avec la recevabilité du recours. Il constatait que, prima facie, le courriel du 12 mai 2020 contre lequel le recours était dirigé ne semblait pas réunir les éléments constitutifs de la décision. Il a imparti un délai aux recourantes pour se déterminer sur cet élément. Dans le même délai, la Municipalité de Prilly était invitée à transmettre à la CDAP les bases légales fondant la compétence du syndic D._ pour statuer seul sur la demande de consultation litigieuse. Elle était également invitée à indiquer si la décision de refus de transmission du document litigieux avait été prise en séance de la municipalité. Le juge instructeur a également demandé au conseil d'administration du C._ de se déterminer sur la question de savoir si D._ était habilité à répondre seul à la demande de consultation litigieuse au nom du C._. Il a aussi sollicité de la part du conseil d'administration qu'il produise le document faisant l'objet de la demande litigieuse.
Le 22 juin 2020, la Municipalité de Prilly a indiqué qu'elle se déclarait juridiquement incompétente dans le conflit qui opposait A._ SA au conseil d'administration du C._ et qu'elle confirmait donc n'avoir rendu aucune décision en la matière.
Le 23 juin 2020, le C._, soit pour lui son vice-président, D._, a tenu une conférence de presse, afin d’informer le public sur les principaux éléments de l’audit en cause. Selon la documentation remise à cette occasion, il s’agissait d’un "audit recommandé par le canton, mais pas ordonné ou commandé par lui, qui ne lui a pas été remis, ni d’ailleurs aux autorités municipales actionnaires de C._ SA". Celle-ci précise également que l’audit comprend "un rapport interne détaillé que C._ SA ne souhaite pas rendre public pour des raisons de protection des données et de respect de ses engagements de confidentialité vis-à-vis des participants".
Le C._ a répondu le 1er juillet 2020 qu'il estimait ne pas être soumis à la LInfo, partant qu'il n'avait nullement rendu de décision au sens de l'art. 20 LInfo, ni au sens de la loi cantonale du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36) et qu'il n'avait pas à remettre son rapport d'audit à qui que ce soit. Il requérait dès lors que la question de son assujettissement à la LInfo fasse l'objet d'un examen et d'une décision préalable. Le conseil d'administration du C._ a par ailleurs confirmé avoir confié à son vice-président, D._, le soin de signifier à qui de droit, et jusqu'à décision contraire d'un tribunal, son refus de transmettre à quiconque en l'état le rapport d'audit reçu le 4 mai 2020. Cette confirmation datée du 22 juin 2020 était signée par deux membres du conseil d'administration, dont l'un disposait d'un droit de signature à deux.
Les recourantes se sont déterminées le 1er juillet 2020. Elles ont répondu qu'elles considéraient le courriel du 12 mai 2020 comme une décision, même s'il ne comportait pas les indications requises par l'art. 42 LPA-VD et même s'il n'avait pas été notifié conformément à dite loi. En effet, le courriel s'adressait à un destinataire particulier dont il touchait la situation juridique, en empêchant l'obtention du document sollicité. Par ailleurs, la forme du courriel était tout à fait admissible dans ce contexte. Enfin, la jurisprudence avait déjà admis dans une telle configuration qu'un recours était ouvert.
Sur demande du C._, le juge instructeur a confirmé que le rapport d'audit, dont la production était requise, serait à l'attention et à l'usage unique du juge instructeur et des membres de la cour appelés à juger l'affaire.
Invité par le juge instructeur à se déterminer quant à son assujettissement à la LInfo, le C._ a remis ses déterminations le 15 juillet 2020. Il estime que le recours est irrecevable dès lors que la LInfo n'est pas applicable au cas d'espèce, en l'absence d'exécution de tâches publiques en lien avec l'objet du recours, en l'absence d'une base légale déléguant les activités déployées et en l'absence de monopole. Le recours serait également irrecevable en raison de l'absence d'une décision susceptible de recours. Le C._ relève notamment à ce propos que D._ a répondu en se servant d'une adresse de courriel privée sans vouloir rendre de décision. En outre, il n'avait pas le pouvoir de rendre seul une décision à cet égard.
Le 18 août 2020, les recourantes ont déposé des déterminations, confirmant les conclusions de leur recours. Elles estiment que les activités du C._ s'inscrivent bel et bien dans l'accomplissement d'une tâche publique et qu'elles sont fondées sur des bases légales suffisantes. Concernant le courriel du 12 mai 2020, il constitue à leur avis une décision de refus claire. Au surplus, par son courrier du 22 juin 2020, le C._ a ratifié sans réserve le courriel du 12 mai 2020. Les recourantes se sont aussi déterminées au sujet de la qualité de partie de la commune de Prilly. Malgré les affirmations de cette dernière, qui se considère incompétente, les recourantes estiment que, dès lors que la demande a été faite au syndic par un canal de communication officiel et que D._ a répondu en mentionnant sa qualité de syndic, il s'agit bien d'une décision rendue au nom et pour le compte de la Municipalité de Prilly.
Les communes de Prilly, Lausanne et Renens ne se sont pas déterminées dans le délai qui leur avait été octroyé.
F. a) Par la suite, la procédure a été suspendue afin de soumettre le cas à la médiation du Préposé cantonal à la protection des données et à la transparence; après diverses prolongations, l’instruction a été reprise en avril 2021, la médiation n’ayant pu aboutir.
b) Le juge instructeur s’est penché encore sur l’historique du C._ (lequel avait pris le relais du F._ SA, dont les activités avaient débuté dans les années 1980). Il s’agissait de déterminer si, à l’époque, le Centre intercommunal avait été chargé de tâches publiques, que le C._ avait par la suite reprises à son compte. Le C._ n’a toutefois pas été en mesure de produire des pièces relatives à cet historique; le juge instructeur s’est en conséquence adressé à la Ville de Lausanne dans ce même but. Par courrier du 16 août 2021, la Ville de Lausanne a produit divers documents, qui permettent de retracer dans une large mesure l’historique des installations de ******** (F._, puis C._). Les parties ont pu se déterminer à leur sujet, ce que les recourantes ont fait le 31 août et le C._ le 1er septembre 2021.
c) Le C._ a également déclaré, dans une écriture de ses conseils du 10 juin 2021, ne pas s'opposer à ce que la Cour retienne qu'il est chargé de l'exécution de tâches publiques; il maintenait en revanche ne pas avoir pris de décision. Le C._ a enfin déposé, par l’intermédiaire de ses conseils, une ultime écriture, le 19 octobre 2021; il s’y exprime sur la nécessaire pesée des intérêts qui devrait précéder la remise du rapport E._ ou plutôt d’extraits de celui-ci: pour lui, cela devrait conduire au refus de toute information.
G. La cour a statué à huis clos.

Considérant en droit:
1. a) Déposé dans le délai de 30 jours fixé par l'art. 95 LPA-VD, le recours est intervenu en temps utile. Les recourantes A._ SA et B._ sont destinataires du courriel contesté, l'une directement l'autre indirectement, et sont touchées personnellement par l'acte, la première étant entravée dans ses activités de publication et la seconde dans son activité journalistique. Elles disposent ainsi de la qualité pour recourir (art. 75 let. a LPA-VD – par renvoi de l'art. 99 LPA-VD).
b) Le courriel incriminé, daté du 12 mai 2020 (émanant de D._, en qualité de vice-président du C._ et de syndic de Prilly), comporte un refus de remettre l’audit souhaité (même anonymisé). Cela étant, le C._ a contesté – dans un premier temps, en tout cas – être soumis aux dispositions de la LInfo. De même, la Municipalité de Prilly se déclare "juridiquement incompétente" pour statuer sur la requête en production de l’audit précité. Ainsi, tant le C._ que la municipalité considèrent qu’ils n’ont pas à rendre une décision sur la requête présentée par les recourantes; cette attitude s’apparente à un refus de statuer, pour autant que ces entités bénéficient d’une compétence de décision, ce qui postule une obligation de statuer. On note au passage que les requêtes fondées sur la LInfo doivent effectivement faire l’objet de décisions, notamment en cas de refus ou de refus partiel (art. 16 s. LInfo; voir aussi art. 20 al. 2 LInfo, qui parle expressément de décision). Le refus de statuer peut prendre diverses formes, voire résulter du silence pur et simple de l’autorité compétente; cela étant, il apparaît vain de se demander si le courriel du 12 mai 2020 revêt bien ou non la forme d’une décision. De toute façon, la question centrale, tout au moins s’agissant du C._, est celle de savoir si celui-ci est ou non soumis à la LInfo et dispose de ce fait, ou non, d’un pouvoir de décision (voir à ce sujet consid. 4 ci-après). S’agissant par ailleurs de la municipalité intimée, il va de soi que la Commune de Prilly est soumise à la LInfo; néanmoins, la question demeure de savoir si la municipalité est tenue de rendre une décision au sens formel lorsqu’elle refuse de statuer; on laissera cette question ouverte ici (pour des motifs de clarté, il serait souhaitable cependant qu’une autorité, lorsqu’elle estime ne pas avoir à rendre de décision, le fasse dans le cadre d’un acte formalisé; sur le recours en tant qu’il est dirigé contre le refus municipal, voir consid. 5).
c) Dans le souci d’être complet, on rappellera encore que, en cours de procédure, le C._ a déclaré admettre être chargé de tâches publiques – par gain de paix semble-t-il – rejoignant ainsi la position des recourantes. Il y aurait ainsi "accord des parties" sur ce point et sur sa conséquence, soit la soumission à la LInfo et surtout la compétence de décision du C._ pour statuer par décision sur la requête des recourantes. La cour de céans ne saurait toutefois se satisfaire d’un tel accord (dans un tel cas, on peut d’ailleurs se demander si, pour être parfait, un accord ne suppose pas aussi le consentement des communes censées avoir délégué une ou plusieurs tâches au C._); elle doit au contraire examiner d’office cette question de compétence, sans être liée à ce propos par les positions des parties (art. 6 al. 1 et 2 LPA-VD).
Au regard du principe de l’économie de la procédure, il ne serait de toute manière guère utile de prendre en considération cet "aveu" du C._: en effet, ce dernier nie avoir pris une décision sur la requête de la journaliste recourante, de sorte que la cour de céans devrait alors de toute façon admettre le recours et renvoyer la cause au C._, pour qu’il rende la décision que la LInfo exige des entités qui lui sont soumises.
d) Dans une écriture spontanée du 29 septembre 2021, le C._ met encore en doute l’intérêt des recourantes, vu l’écoulement du temps, à obtenir l’information requise.
aa) Au sens de l'art. 75 let. a LPA-VD, a qualité pour former recours toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Dans ce cadre, constitue un intérêt digne de protection tout intérêt pratique ou juridique à demander la modification ou l'annulation de la décision attaquée que peut faire valoir une personne atteinte par cette dernière; l'intérêt digne de protection consiste ainsi en l'utilité pratique que l'admission du recours apporterait au recourant en lui évitant de subir un préjudice de nature économique, idéale, matérielle ou autre que la décision attaquée lui occasionnerait (ATF 138 II 162 consid. 2.1.2; arrêt GE.2012.0042 du 26 octobre 2012 consid. 1c).
Selon la jurisprudence, l'intérêt digne de protection doit par ailleurs être actuel (ATF 128 II 34 consid. 1b). Cet intérêt actuel est déterminé en fonction du but poursuivi par le recours, des conséquences et de la portée d'une éventuelle admission de celui-ci. Il peut toutefois être renoncé à l'exigence d'un intérêt actuel lorsque le recours porte sur un acte qui pourrait se reproduire en tout temps dans des circonstances semblables et qui, en raison de sa brève durée ou de ses effets limités dans le temps, ne pourrait vraisemblablement jamais être soumis à un contrôle judiciaire; encore faut-il, en pareille hypothèse, qu'il existe un intérêt public suffisamment important à la résolution de la question litigieuse, en raison de sa portée de principe (ATF 136 II 101 consid. 1.1 et les références; arrêt GE.2013.006 du 31 mai 2013 consid. 1a).
bb) En l'espèce, C._ SA suggère de procéder à une balance d’intérêts, pour tenir compte de l’intérêt, à ses yeux prépondérant, de ne pas perturber le fonctionnement de cette société. Le grief est néanmoins mal fondé, les règles relatives à la qualité pour recourir ne laissant en effet aucune place à un telle prise en considération des intérêts des parties intimées.
cc) Les recourantes n'ont pas pu obtenir les informations requises, C._ SA estimant ne pas être soumise à la LInfo. Des informations ont certes été rendues publiques à l’occasion d’une conférence de presse, le 23 juin 2020, ce qui pourrait atténuer l’intérêt des recourantes à la remise du document litigieux; C._ SA, qui n’a pas produit les documents diffusés lors de la conférence de presse, n’invoque pas cette circonstance.
Au surplus, il y a lieu d'examiner l'intérêt au recours, sachant que c'est sur le principe que C._ SA, dans un premier temps en tout cas, a contesté être délégataire d’une tâche publique qui ferait d'elle une autorité soumise à la LInfo. C'est pour cette raison qu'elle s'est refusée à fournir les informations requises par les recourantes. Il y a donc lieu de craindre des décisions de refus systématique de toute demande fondée sur la LInfo auprès de cette société. Dans ces conditions, il y a lieu d'admettre qu'il existe un intérêt public suffisamment important à la résolution de la question de principe litigieuse (dans le même sens, arrêt GE.2018.0002 du 7 juin 2018 consid. 1).
2. Le présent recours, en tant qu’il concerne le refus de C._, soulève dès lors la question de savoir si cette société peut être considérée – ou non – comme une autorité soumise à la LInfo.
a) aa) L’art. 2 LInfo est libellé comme suit:
"Champ d’application
1 La présente loi s’applique aux autorités suivantes:
a. au Grand Conseil;
b. au Conseil d’Etat et à son administration, à l’exclusion de ses fonctions juridictionnelles;
c. à l’Ordre judiciaire et à son administration, à l’exclusion de ses fonctions juridictionnelles;
d. à la Cour des comptes et au Contrôle cantonal des finances;
e. aux autorités communales et à leur administration, à l’exclusion de leurs fonctions juridictionnelles;
f. aux personnes physiques et morales auxquelles le canton ou une commune confie des tâches publiques.
2 ...
3 La loi ne s’applique pas au Bureau cantonal de médiation administrative".
Lors de son adoption, le 24 septembre 2002, le contenu de l'art. 2 LInfo était quelque peu différent, puisque notamment la lettre f (let. e jusqu'au 24 juin 2013) de l’alinéa 1 n’existait pas, pas davantage que l’alinéa 3. Quant à l’alinéa 2, il disposait que:
"Le Conseil d’Etat désigne les personnes morales et autres organismes de droit privé ou public assujettis à la présente loi. Ces derniers ne sont assujettis que lorsque et dans la mesure où ils agissent dans l’accomplissement de tâches de droit public. Le Conseil d’Etat précise l’étendue et les modalités de cet assujettissement".
Les modifications précitées de la LInfo, et plus particulièrement l'adoption de l’art. 2 al. 1 let. f et l'abrogation de son al. 2, sont intervenues parallèlement à l'adoption de la loi du 11 septembre 2007 sur la protection des données personnelles (LPrD; BLV 172.65), dont l'art. 3 al. 2 a la teneur suivante:
"Sont soumises à la présente loi les entités suivantes:
a. le Grand Conseil;
b. le Conseil d’Etat et son administration;
c. l’Ordre judiciaire et son administration;
d. les communes, ainsi que les ententes, associations, fédérations, fractions et agglomérations de communes;
e. les personnes physiques et morales auxquelles le canton ou une commune confie des tâches publiques, dans l’exécution desdites tâches".
L'art. 3 du règlement d’application du 25 septembre 2003 de la LInfo (RLInfo; BLV 170.21.1) prévoit pour sa part, sous la note marginale "Champ d’application (LInfo, art. 2 al. 2)", ce qui suit:
"1 La LInfo et le présent règlement s’appliquent aux personnes morales et autres organismes de droit privé ou public, lorsque l’accomplissement de tâches de droit public repose sur une base légale.
2 Les articles 13, 15 à 17, 20, 21 et 24 à 26, 28 à 36 s’appliquent par analogie à ces organismes.
3 La liste de ces organismes figure en annexe du présent règlement".
L'annexe dont il est question à l'art. 3 RLInfo ne cite pas le C._ comme organisme assujetti à la LInfo selon les art. 2 LInfo et 3 RLInfo. La disposition de la loi sur laquelle elle se base, soit l'art. 2 al. 2 LInfo, qui donnait compétence au Conseil d'Etat de désigner les personnes morales et autres organismes de droit privé ou public assujettis, a cependant, on l'a vu, été abrogée et remplacée par l’art. 2 al. 1 let. f LInfo, qui lui-même ne donne pas une telle compétence au Conseil d'Etat. Il suit de là qu'une telle liste n'est désormais plus nécessaire; que le C._ y figure ou pas ne joue ainsi aucun rôle quant au point de savoir si la LInfo lui est applicable – ou non.
bb) Selon l’exposé des motifs et projet de loi sur la protection des données personnelles, modifiant notamment la loi du 24 septembre 2002 sur l’information, de mars 2007, le Conseil d’Etat relève, à propos de l’art. 2 du projet de LPrD, qui est devenu l’art. 3 LPrD, et plus particulièrement de l’al. 2 let. e, que "les personnes privées qui se voient confier des tâches publiques par le canton ou les communes sont également soumises à la loi. Cette notion couvre les tâches qu’une collectivité publique doit accomplir en vertu d’une obligation légale, voire en relation avec son devoir constitutionnel de préserver l’ordre public soit, en d’autres termes, des tâches que l’Etat devrait accomplir lui-même, en vertu de la Constitution ou d’une loi, s’il ne la déléguait pas. Toutes les personnes morales ou physiques auxquelles l’Etat ou les communes confient des tâches publiques sont visées; aucune liste particulière ne doit par conséquent être établie, contrairement à ce qui est prévu par la LInfo (article 2 alinéa 2 et article 3 du règlement d’application). Le champ d’application du projet de loi est donc plus large que celui de la LInfo. En effet, certaines entités, comme les Eglises ou les Retraites populaires, exclues du champ d’application de la LInfo, sont soumises au présent projet de loi lorsqu’elles exercent des tâches publiques. Pour ce motif seulement, le champ d’application du présent projet de loi n’est pas calqué sur celui de la LInfo" (p. 26 s.). Constatant qu'il n'y avait pas lieu de maintenir de différence sur la question entre la LInfo et la LPrD, le Conseil d’Etat précise alors dans le même exposé des motifs (p. 53) que, "afin d’assurer une cohérence entre la loi sur la protection des données et la loi sur l’information, il convient de soumettre les mêmes entités au champ de contrôle des deux lois. Cela entraîne une modification de la LInfo, en particulier de ses articles 2 et 21". Les explications relatives à l'art. 3 let. e LPrD peuvent dès lors être prises en compte également pour définir la portée de l'art. 2 al. 1 let. f LInfo.
Dans l’exposé des motifs et projet de loi sur l’information (Bulletin du Grand Conseil [ci-après: BGC] septembre-octobre 2002 p. 2634 ss, p. 2642 s.), le Conseil d’Etat relevait par ailleurs, à propos de l’art. 2 al. 2 LInfo, que les personnes morales et autres organismes de droit privé qui accomplissent des tâches de droit public "ne doivent pas échapper au principe de transparence lorsqu’ils effectuent ces tâches. En fonction de ce critère de tâches de droit public, la loi vaudoise permettra au Conseil d’Etat de désigner les entités qui seront soumises au principe de transparence et de définir les modalités de cet assujettissement. Ce ne sont donc pas toutes les activités de l’entité assujettie qui seront visées par le principe de transparence, mais seulement celles qui concernent l’exécution de la tâche publique en question. [...] Il est néanmoins important que les organismes de droit public montrent l’exemple en matière d’ouverture à la transparence, afin que cette même ouverture se fasse également au sein des personnes morales ou autres organismes de droit privé soumis au projet de loi sur l’information".
cc) Il reste ainsi à examiner si le C._ est un organisme investi par le canton ou les communes d'une tâche publique au sens de l'art. 2 al. 1 let. f LInfo.
b) La thématique de la délégation de tâches publiques est complexe; d’emblée, elle suppose l’existence d’une tâche publique, non pas confiée à l’Etat, ce qui devrait être le cas en principe, mais déléguée à une entité privée.
aa) Les tâches publiques sont déterminées par la Constitution et les lois et procèdent d'un choix politique; elles impartissent à l'Etat l’obligation d’agir en vue de la préservation ou de la réalisation d’un certain intérêt public (ATF 138 II 134 consid. 4.3.1 et la référence). Dans la règle, pour que l’on puisse retenir une tâche étatique, trois éléments doivent être réunis: l’existence d’une tâche; un mandat du législateur; enfin une obligation d’exécution. Plus spécifiquement, le premier élément suppose l’exercice d’une activité (par opposition à une abstention), ce dans la durée; il s’agit en outre de se demander si, sur le principe, l’Etat entend prendre en charge cette activité (ce n’est pas le cas s’il se contente d’intervenir pour réguler une activité privée). En deuxième lieu, pour que l’Etat assume une activité, une base légale, soit un mandat du législateur, est dans la règle nécessaire; en somme, le législateur retient, lorsqu’il érige une activité en tâche étatique, l’existence d’un intérêt public qualifié. La notion de tâche suppose enfin l’existence d’une obligation d’exécution ou à tout le moins une garantie par l’Etat de l’exécution de celle-ci par l’entité délégataire (voir à ce sujet et les références, Bernhard Rütsche, Was sind öffentliche Aufgaben ?, Recht 2013, p. 153 ss; voir aussi Etienne Poltier in: Martenet/Dubey [édit.], Commentaire romand de la Constitution, Bâle 2021, art. 178 N 13; [cité ci-après: CR Cst.-Auteur]).
bb) Par ailleurs, C._ SA est constitué en la forme d’une société anonyme de droit privé; cela soulève le problème plus général de la collaboration entre le secteur public et le secteur privé (voir à ce sujet Pierre Moor, Droit administratif, vol. III, L’organisation des activités administratives, les biens de l’Etat, 1ère éd., Berne 1992, p. 92 ss). Cet auteur distingue d’emblée deux formes typiques et distinctes de collaboration; dans la première, le centre de gravité se trouve du côté de l’Etat et l’activité en cause correspond à une tâche publique, déléguée à un organisme privé extérieur. A l’opposé, on trouve des formes de collaboration centrées sur le secteur privé; dans ce type de configuration, l’Etat intervient au premier chef par des mesures de soutien, notamment des subventions à des activités privées présentant un certain intérêt public.
L’art. 178 al. 3 Cst. traite, pour sa part, des cas dans lesquels des tâches de l’administration (en l’espèce de l’Administration fédérale) sont confiées à des organismes ou à des personnes de droit public ou de droit privé qui sont extérieures à l’administration centrale. Il ressort de cette disposition qu’il faut distinguer l’administration décentralisée (composée d’entités dotées d’une certaine indépendance et chargées d’une tâche publique) d’organismes privés délégataires; dans ce dernier cas, les organismes privés délégataires apparaissent, puisqu’ils exécutent des tâches publiques, comme des organes de l’administration. Au surplus, une partie de la doctrine donne une définition large de l’administration décentralisée; elle y place des entités, certes de droit privé, dans lesquels toutefois les pouvoirs publics sont dominants (en termes de participation majoritaire au capital ou aux organes de la société; dans ce sens Markus Müller in: Waldmann/Belser/Epiney [édit.], Basler Kommentar Bundesverfassung, Bâle 2015 [cité ci-après: BSK BV-Müller], art. 178 N 46). De toute manière, la LInfo, lorsqu’elle évoque les personnes morales auxquelles le canton ou une commune confie des tâches publiques, vise aussi bien les entités publiques décentralisées que les organismes privés délégataires. En revanche, il est clair que l’octroi d’une subvention, même si elle peut être liée à une tâche publique (art. 7 de la loi vaudoise sur les subventions du 22 février 2005 [LSubv; BLV 610.15]), ne signifie pas nécessairement que le bénéficiaire est chargé d’une tâche publique. La même réserve doit être émise dans le cas où la collectivité publique prend une participation au capital d’une société de droit privé (pour plus de détails let. c, ci-après).
Quoi qu’il en soit, au même titre que pour l’existence d’une tâche publique, il appartient en principe au législateur de prévoir les cas dans lesquels une telle tâche peut être confiée à un organisme privé; cela est indispensable si l’entité privée se voit confier des pouvoirs de puissance publique, comme celui de rendre des décisions obligatoires pour les tiers, sur la base du droit public. Toutefois, les conditions de validité des délégations sont appréciées de manière moins stricte dans l’administration communale (Moor, op. cit., p. 116 s.).
cc) Il peut s’avérer intéressant de procéder à un bref passage en revue des solutions adoptées au sein de la Confédération, ainsi que dans d’autres cantons, s’agissant de la délimitation du champ d’application des législations sur l’information, et plus précisément d’entités délégataires. Le législateur valaisan a fait le choix que seraient soumis à la loi valaisanne du 9 octobre 2008 sur l'information du public, la protection des données et l'archivage (LIPDA; RS-VS 170.2) "les personnes morales ou autres organismes de droit privé dans lesquels une collectivité détient une participation majoritaire ou exerce une influence prépondérante" (art. 3 al. 1 ch. 3). Telle est également la solution retenue par la Convention intercantonale du 9 mai 2012 relative à la protection des données et à la transparence dans les cantons du Jura et de Neuchâtel (CPDT-JUNE; RSN 150.30), dont l'art. 2 let. e dispose qu'elle s'applique "aux institutions, établissements ou sociétés de droit privé ou de droit public cantonal dans lesquels une ou plusieurs entités au sens des lettres a à c disposent ensemble au moins d'une participation majoritaire, dans la mesure où ils accomplissent des tâches d'intérêt public". Il en va de même dans le canton de Genève, l'art. 3 al. 2 let. a de la loi du 5 octobre 2001 sur l’information du public, l’accès aux documents et la protection des données personnelles (LIPAD; RSG A 2 08) disposant que dite loi s'applique également aux personnes morales et autres organismes de droit privé sur lesquels une ou plusieurs des institutions publiques exercent une maîtrise effective par le biais, alternativement: 1. d’une participation majoritaire à leur capital social, 2. d’un subventionnement à hauteur d’un montant égal ou supérieur à 50% de leur budget de fonctionnement, mais au minimum de 50 000 francs ou 3. de la délégation en leur sein de représentants en position d’exercer un rôle décisif sur la formation de leur volonté ou la marche de leurs affaires (cf. arrêt TF 1C_273/2015 du 18 septembre 2015 concernant une fondation privée subventionnée à hauteur de 72 % de son budget d’exploitation par l’État de Genève et par la ville et donc soumise à la LIPAD).
Le choix de ces législateurs cantonaux, concernant l’assujettissement des personnes morales et autres institutions de droit public et de droit privé, est plus large que celui du législateur fédéral qui a prévu l’assujettissement à la loi fédérale sur le principe de la transparence dans l’administration du 17 décembre 2004 (LTrans; RS 152.3) pour les seules entités privées qui édictent des actes ou rendent en première instance des décisions au sens du droit administratif. Quant au canton de Fribourg, il se rapproche du système fédéral en disposant à l'art. 2 al. 1 de la loi du 9 septembre 2009 sur l'information et l'accès aux documents (LInfo; RSF 17.5) que dite loi s'applique aux personnes privées et aux organes d'institutions privées qui accomplissent des tâches de droit public, dans la mesure où ils peuvent édicter des règles de droit ou rendre des décisions au sens du code de procédure et de juridiction administrative; il étend cependant son champ d’application aux personnes privées et aux organes d'institutions privées qui accomplissent des tâches de droit public dans le domaine de l'environnement, même s'ils n'ont pas la compétence d'édicter des règles de droit ou de rendre des décisions.
dd) Appelée à interpréter l'art. 2 al. 1 let. f (let. e jusqu'au 24 juin 2013) LInfo, la CDAP a considéré dans un arrêt GE.2010.0026 du 12 janvier 2011 que la Société vaudoise d'aide sociale et culturelle de la Loterie Romande qui était chargée de la répartition des bénéfices de la loterie, en application des dispositions du droit public fédéral, intercantonal et cantonal, s'était vu confier une tâche publique et que son activité entrait ainsi dans le champ de la LInfo (consid. 4).
Dans l'arrêt GE.2018.0002 du 7 juin 2018, la CDAP a par ailleurs considéré, au vu des dispositions fédérales et cantonales régissant son activité, que Tridel SA était une personne morale investie par le canton d'une tâche publique, en application du droit public cantonal. Peu importait à cet égard qu'une partie de ses activités ne concernassent, selon cette société, que le droit privé, tant il était manifeste que le domaine de la gestion des déchets, y compris la construction, le financement et la surveillance des installations, relevaient d'un intérêt public majeur, soit la protection de l'environnement, et que la législation tant fédérale que cantonale en la matière était particulièrement précise et contraignante. Il en résultait que Tridel SA est soumise à la LInfo (consid. 2c).
La CDAP a aussi constaté (en relevant que cela n'était pas contesté) que l'Autorité de surveillance LPP et des fondations de Suisse occidentale, établissement autonome de droit public, désigné par le canton de Vaud en vertu de l'art. 62 de la loi fédérale du 25 juin 1982 sur la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité (LPP; RS 831.40), s'était vu confier la tâche publique de surveillance des fondations et était dès lors soumise à la LInfo (arrêt GE.2017.0114/GE.2018.0025 du 12 novembre 2018).
En fin de compte, il apparaît que la jurisprudence vaudoise a confirmé, par une interprétation littérale de la LInfo, que celle-ci s’appliquait aux organismes (publics ou) privés délégataires de tâches publiques, dans l’exécution de ces tâches; elle n’a en particulier pas exclu de ce champ les organismes délégataires dépourvus du pouvoir d’adopter des règles de droit ou des décisions (arrêt GE.2018.0002 du 7 juin 2018, Tridel SA). Ce faisant, la loi vaudoise, ainsi interprétée, va plus loin que le droit fédéral et bon nombre de lois cantonales (la solution n'est toutefois pas inconnue, puisque le canton de Fribourg connaît lui aussi cette solution, même s’il ne l’applique que dans le domaine de l’environnement).
On notera en revanche que les précédents évoqués ci-dessus ne concernent pas des entités privées délégataires de tâches publiques communales, soit la situation en question au cas d’espèce.
ee) L’art. 3 al. 1 RLInfo paraît limiter l’application de la loi aux personnes morales et autres organismes de droit privé ou public, "lorsque l’accomplissement de tâches de droit public repose sur une base légale". Il faut souligner toutefois que, à teneur de la note marginale de cette disposition réglementaire, celle-ci s’appuie sur l’art. 2 al. 2 LInfo, lequel a été abrogé; on peut donc se demander si cette règle d’application repose, elle-même, sur une base légale suffisante. Certes, l’on admet généralement qu’une base légale est nécessaire pour la délégation d’une tâche publique, à tout le moins lorsque l’entité privée délégataire se voit dotée de pouvoirs de puissance publique, un pouvoir de décision notamment; lorsque tel n’est pas le cas et plus particulièrement à l’échelon communal, cette exigence paraît atténuée (Moor, op. cit., p. 117; ZBl 1982, 92). C’est à la lumière de ces éléments qu’il convient d’analyser les faits de l’espèce, tout en constatant d’emblée les efforts financiers massifs consentis par les communes de l’Ouest lausannois (voire même par d’autres communes) pour réaliser l’investissement correspondant au Centre sportif, puis pour en assurer le fonctionnement.
c) Il s’agit ainsi de déterminer si l’on se trouve en l’occurrence en présence d’un simple soutien d’une activité privée ou, au contraire, d’une délégation de tâches publiques à cette société anonyme qu’est le C._ SA. On examinera cette question successivement sur la base du droit cantonal (3), puis sur la base du droit communal (4). Quelques généralités doivent encore être rappelées au préalable.
aa) Le subventionnement d’activités d’intérêt public menées par des entités privées n'implique pas nécessairement que ces entités seraient délégataires de tâches publiques, même si la collectivité publique est en droit d'attacher des charges à l'utilisation des fonds qu'elle verse (Moor/Bellanger/Tanquerel, Droit administratif, Volume III: L'organisation des activités administratives. Les biens de l'Etat, 2e éd, Berne 2018, point 3.3.3.4 let. d p. 241 s.).
Telle est bien l'approche de la législation vaudoise qui distingue, à l'art. 7 de la loi sur les subventions du 22 février 2005 (LSubv; BLV 610.15), entre les tâches publiques déléguées et les tâches d'intérêt public, de la manière suivante:
"1 Les subventions cantonales consistent en des indemnités ou des aides financières.
2 Les indemnités sont des prestations pécuniaires ou des avantages économiques, accordés à des bénéficiaires externes à l'administration cantonale, ayant pour but d'atténuer ou de compenser les charges financières résultant de l'accomplissement de tâches publiques déléguées par l'Etat.
3 Les aides financières sont des prestations pécuniaires ou des avantages économiques accordés à des bénéficiaires externes à l'administration cantonale afin d'assurer ou de promouvoir la réalisation de tâches d'intérêt public qu'ils ont décidé d'assumer".
On relève à ce propos que l'art. 23 LSubv prévoit que les subventions à l'exploitation sont notamment octroyées par la prise en charge des frais financiers, de forfait ou de couverture du déficit. Ainsi l'engagement d'une collectivité à prendre en charge l'éventuel déficit d'un organisme privé (on a vu que tel est le cas en l’espèce) est assimilable dans son principe à une subvention.
Il reste en fin de compte à déterminer si l’on se trouve en l’espèce dans le cas d’une indemnité – et donc d’une tâche déléguée – ou d’une aide financière – et donc d’un simple soutien.
bb) Le fait qu'une entité publique détienne des participations dans une entreprise privée n'est pas non plus suffisant pour conclure que dite entreprise est chargée d'une tâche publique. En effet, selon les termes de l'art. 4 al. 1 de la loi vaudoise du 17 mai 2005 sur les participations de l'Etat et des communes à des personnes morales (LPECPM; BLV 610.20), l'Etat ne peut acquérir ou détenir une participation à une personne morale que lorsqu'il lui a confié l'exercice d'une tâche publique ou lorsque son activité répond à un intérêt public. Ainsi, comme en présence de subventions, l'existence d'une participation de l'Etat ne signifie pas nécessairement que l'entité en cause exerce une tâche publique, mais elle ne l’exclut pas non plus.
cc) Quant à l'argument selon lequel l'adoption d'un plan d'affectation cantonal propre au centre sportif signifierait que le C._ est bien une entreprise étatique agissant dans le cadre de la loi du 18 décembre 2012 sur l'éducation physique et le sport (LEPS; BLV 415.01), il doit être écarté, la condition de la nature publique ou privée des tâches exercées n'étant pas un élément pertinent dans le contexte de l'aménagement du territoire (cf. art. 11 ss de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions [LATC; BLV 700.11]).
3. En l'espèce, doit tout d’abord faire l'objet de l'examen de la Cour de céans la question de savoir si le C._ SA est une personne morale à laquelle une tâche publique a été confiée sur la base du droit cantonal. Les recourantes ont en effet soulevé expressément ce moyen.
a) La LEPS vise à encourager l'éducation physique et sportive et la pratique du sport à tous les niveaux et pour l'ensemble de la population, dans le respect des valeurs éthiques et en favorisant les principes du développement durable (art. 1 al. 1 LEPS). A cet effet, selon l'al. 3 de cette disposition, l'Etat:
"a. contribue au développement d'activités physiques adaptées à chacun;
b. dispense l'enseignement de l'éducation physique et sportive dans l'école publique;
c. encourage le sport dans l'enseignement supérieur;
d. organise et surveille le mouvement "Jeunesse+Sport";
e. contrôle la conformité des infrastructures sportives et en favorise l'utilisation;
f. encourage la réalisation d'infrastructures sportives;
g. soutient les organisations internationales de sport ainsi que les manifestations sportives internationales".
Le Service responsable de l'éducation physique et du sport (ci-après: le service) est notamment chargé de collaborer avec les acteurs concernés en matière de construction, de développement, d'amélioration et d'utilisation des infrastructures sportives (art. 3 al. 1 let. i LEPS). L'art. 8 LEPS prévoit que l'accès aux infrastructures sportives propriété de l'Etat (art. 29) ou qui sont subventionnées (art. 27 et suivants) est facilité aux écoles, aux activités "Jeunesse+Sport", ainsi qu'aux sociétés sportives, y compris durant les vacances scolaires. Le chapitre V de la LEPS est consacré spécifiquement aux infrastructures sportives et prévoit notamment ce qui suit:
"Art. 24 Collaboration
1 Le service collabore avec l'Office fédéral du sport, les services de l'Etat, les communes et les milieux concernés en matière de développement, de construction, d'aménagement et d'utilisation des infrastructures.
Art. 25 Règles de construction et d'aménagement
1 Le Conseil d'Etat fixe les conditions de construction et d'aménagement des infrastructures sportives, notamment en matière de sécurité, de dimensions et d'hygiène. Il peut déléguer tout ou partie de cette réglementation au département.
2 Dans les établissements de la scolarité obligatoire, les normes de construction et d'aménagement des infrastructures sportives sont fixées par le Conseil d'Etat, en collaboration avec les communes, en principe au travers d'une convention établie entre l'Etat et les communes.
Art. 26 Contrôle et autorisation spéciale
1 Tout projet de construction, de transformation, d'agrandissement ou de reconstruction d'une infrastructure sportive ouverte au public est soumis à autorisation spéciale du département.
2 Si l'autorisation n'est pas respectée ou que l'infrastructure sportive ne répond plus aux règles selon l'article 25 précité, le département peut exiger du propriétaire ou de l'exploitant des infrastructures qu'il procède à une mise en conformité. Il peut prendre toute mesure utile, notamment interdire l'utilisation du bâtiment, ordonner à l'intéressé de procéder à des travaux et, à défaut, les faire exécuter aux frais de ce dernier. La créance en résultant est garantie par une hypothèque légale de droit public, sans inscription au registre foncier.
Art. 27
Aides financières aux infrastructures
a) Conditions
1 La construction ou la rénovation d'infrastructures sportives d'importance régionale, cantonale, intercantonale, nationale ou internationale peuvent bénéficier d'une aide financière de l'Etat, sous forme de prestations pécuniaires.
2 L'aide peut être octroyée à des personnes morales de droit public ou de droit privé.
3 Elle est versée dans la mesure de la destination sportive de l'objet, si le bénéficiaire est propriétaire du bien-fonds ou titulaire d'un droit réel équivalent.
(...)".
b) La tâche publique faisant l'objet de la LEPS consiste à "encourager l'éducation physique et sportive et la pratique du sport à tous les niveaux et pour l'ensemble de la population" (art. 1 al. 1 LPES).
Il ressort tant de cet article 1er que des autres dispositions de la loi que le sport est envisagé de manière générique et qu'il n'est pas question dans la loi de favoriser certains sports pas plus qu'il n'est question de sports qui devraient être soutenus en toutes circonstances, indépendamment de la marge d'appréciation des autorités. Ainsi, s'il apparaît raisonnable – au vu du but de la loi – que les collectivités publiques soutiennent "l'exploitation d'un centre sportif constitué notamment de piscines, de patinoires, de locaux pour l'escrime et le tennis de table" (but du C._ selon l'art. 2 de ses statuts), on ne peut pas encore dire que l'existence d'un tel centre est prescrite par loi. Au vu des dispositions légales, il serait juridiquement envisageable que l'Etat décide de soutenir d'autres types de sport ou de soutenir différemment les sports en question. Peu importe dès lors que, comme l’allèguent les recourantes, sans le C._, le hockey ne pourrait que difficilement être pratiqué dans le canton de Vaud. Ainsi même si l'activité du C._ présente un intérêt public certain et contribue à la réalisation d'une tâche publique, l'activité spécifique du C._ ne découle pas directement de la LPES et n'est pas non plus imposée par la loi; elle ne peut donc pas (contrairement aux activités scolaires) être qualifiée de tâche publique cantonale au sens de cette loi. L’intervention du canton prend la forme d’un soutien, ce qui n’est pas suffisant pour conclure que le bénéficiaire de cette aide s’est vu confier l’exécution d’une tâche cantonale.
L’argumentation des recourantes, sur le terrain de la LEPS doit ainsi être écartée.
4. La question se pose ensuite de déterminer si les activités que déploie le C._ peuvent être qualifiées, pour partie en tout cas, de tâches publiques communales.
a) Il faut rappeler tout d’abord que les communes sont des collectivités publiques; dès lors, au même titre que les cantons (mais dans les limites du droit cantonal et fédéral), elles ont toute latitude (et cela peut être rattaché à leur autonomie) de se charger de tâches publiques, dans la règle des tâches à caractère local (voire régional); l’art. 138 Cst.-VD parle de "tâches propres qu’elles accomplissent volontairement" (voir aussi art. 2 al. 1 et 2 de la loi du 28 février 1956 sur les communes [LC; BLV 175.11]).
Les communes peuvent en outre choisir de déléguer leurs tâches à des entités extérieures, aux conditions suivantes, selon l'art. 3a LC:
"Sauf disposition légale contraire, les communes peuvent confier l’exécution de leurs obligations de droit public à un tiers ou à une personne morale de droit privé ou de droit public moyennant l’autorisation du Conseil général ou communal et du Conseil d’Etat".
De même l’art. 107a LC permet à plusieurs communes de collaborer pour accomplir ensemble des tâches d’intérêt commun (al. 1); parmi les formes que celles-ci peuvent choisir figurent celles des personnes morales de droit privé (al. 2 let. f; l’al. 3 réserve l’art. 3a précité).
b) En cours d’instruction, la Commune de Lausanne a produit diverses pièces relatives à l’historique du C._, lequel a succédé au F._ SA, mis en exploitation au début des années 1980.
aa) Le 31 octobre 1984, la Commune de Lausanne a accordé au F._ SA un droit de superficie portant sur deux parcelles, dont elle était propriétaire, situées respectivement sur les territoires des communes de Prilly et de Renens; selon l’acte notarié, le Centre intercommunal procédait alors sur la parcelle à l’achèvement d’un Centre de glace comportant des patinoires, un café-restaurant, et divers locaux nécessités par l’exploitation du centre. Le F._ SA s’engageait d’ailleurs à achever ces constructions, selon les plans autorisés. Par ailleurs, à teneur de ce contrat, le superficiaire s’engageait à ne pas modifier l’affectation des constructions réalisées, sauf autorisation expresse de la Commune de Lausanne. On note en outre que l’acte en cause a reçu l’aval du Conseil communal de Lausanne, le 3 juin 1980; à la même date, le législatif lausannois avait accordé les crédits nécessaires à la municipalité pour financer cette opération (y compris 300'000 fr. en vue d’acquérir une participation au capital-actions de cette société anonyme). Par ailleurs, le Département de l’intérieur et de la santé publique du canton de Vaud avait autorisé la Commune de Lausanne à accorder le droit de superficie précité, en application de l’art. 142 LC.
bb) Le 11 mai 1993, les communes de Lausanne, Prilly et Renens ont signé une convention; celle-ci précise qu’elle n’avait pas été signée à l’époque de sa ratification par les conseils communaux de Lausanne, Prilly et Renens (soit au moment de la création du F._). Selon le préambule, ces trois collectivités ont décidé la création en commun, sur la parcelle propriété de la Ville de Lausanne, d’un centre de glace; en outre, ces communes ont prévu de constituer une société anonyme, chargée de la construction, puis de l’exploitation de ce centre de glace, société dont le capital sera souscrit par ces communes et le public. La convention a pour but "de régler le rapport des trois communes entre elles, notamment en ce qui concerne la participation au capital social de la société, la prise en charge des déficits de cette dernière, le cautionnement des emprunts contractés par ladite société et les heures d’utilisation de la glace". L’art. 9 de cette convention précise encore que la validité de celle-ci est subordonnée à diverses autorisations et ratifications; celles-ci doivent être données par les législatifs des communes concernées, notamment pour la participation au capital, au cautionnement et à la couverture du déficit de la société précitée pour la convention elle-même; la ratification par le Conseil d’Etat de l’ensemble des opérations était également nécessaire. Toutes ces autorisations et ratifications ont été obtenues (en application apparemment de l’art. 3a et/ou de l’art. 107a LC).
cc) Une nouvelle convention a été conclue le 13 juin 2012 pour remplacer la convention précitée; elle a également été ratifiée par les Conseils communaux des communes de Lausanne, Prilly et Renens, ainsi que par le Conseil d’Etat. Cette convention marquait la volonté notamment d’élargir le cercle des actionnaires à d’autres communes de la région, le Centre intercommunal présentant en effet un intérêt allant au-delà de celui des communes fondatrices. Par la suite, dans le cadre du projet Métamorphose, l’idée a germé de remplacer le F._ par un centre sportif; à cet effet, le Conseil communal de Lausanne a ouvert des lignes de crédits en faveur de la municipalité pour lui permettre de financer le projet (à la condition toutefois que les communes de Renens et de Prilly accordent des subventionnements en parallèle). Comme on l’a vu, ce projet est aujourd’hui réalisé et le Centre en question en exploitation; le C._ a ainsi succédé en 2016 au F._, certes avec un périmètre d’activités étendu.
dd) En fin de compte, les textes évoqués plus haut indiquent que les trois communes de Lausanne, Prilly et Renens, soit les principales actionnaires, ont créé une personne morale en vue d’accomplir "ensemble des tâches d’intérêt commun" (art. 107a, soit afin d’exécuter leurs obligations de droit public, art. 3a LC). L’historique de ces conventions comporte à tout le moins de forts indices dans ce sens.
c) La lecture des comptes de la Ville de Lausanne conforte cette analyse. En effet, les actions du C._ figurent au bilan de la commune sous chiffre 15; ces participations sont donc incluses dans le "Patrimoine administratif" (les postes de ce dernier sont regroupés aux chiffres 14-18 du bilan).
On notera au passage que la structure des comptes de la Ville de Lausanne suit les exigences posées par le droit cantonal en matière de comptabilité communale (et notamment les dispositions du règlement du Conseil d’État du 14 décembre 1979 sur la comptabilité des communes [RCCom; BLV 175.31.1]). Selon l’art. 26 RCCom, l’actif communal est réparti entre patrimoine financier et patrimoine administratif; le second comprenant notamment des ouvrages, bâtiments et constructions "affectés à l’exécution de tâches publiques". Cette solution est conforme à celle retenue en droit cantonal, suivant laquelle le patrimoine administratif est constitué des "actifs administratifs durablement affectés à des tâches publiques" (art. 30 al. 1 de la loi vaudoise du 20 septembre 2005 sur les finances [LFin; BLV 610.11]). Elle l’est aussi par rapport aux définitions de la notion de patrimoine administratif (par opposition au patrimoine financier) données par la jurisprudence et la doctrine (voir, parmi d’autres, avec les références, Moor/Bellanger/Tanquerel, op. cit., p. 751 ss); ce dernier regroupe ainsi les biens directement affectés à des tâches publiques.
Or, l’attribution de participations (comme dans le cas des actions de C._ SA) au patrimoine administratif d’une collectivité publique se justifie lorsque les biens de l’entreprise devraient être classés dans le patrimoine administratif si l’activité en cause était exercée par l’administration elle-même (dans ce sens, Pierre Moor, Les biens de l’Etat: état des lieux, in: Bellanger/Tanquerel, La gestion et l’usage des biens de l’Etat à l’aune des droits fondamentaux, Genève 2020, p. 20; voir aussi Moor/Bellanger/Tanquerel, op. cit., p. 764). On se souvient en effet que le patrimoine administratif regroupe les biens qui sont affectés directement à des tâches de l’Etat. Dans le cas d’espèce, cela indique que la participation dans C._ SA est destinée à l’accomplissement d’une tâche publique.
On notera d’ailleurs au passage que l’on retrouve, dans les comptes communaux, plus exactement parmi les ouvrages relevant du patrimoine administratif (chiffre 1.4 du bilan), le stade de la Pontaise, la piscine de Bellerive, certains terrains de sport de Vidy (comptes 2020, annexe, p. 250). La présence de la participation à C._ SA au patrimoine administratif n’apparaît donc pas exorbitante.
d) On notera enfin que certains auteurs attribuent à l’administration décentralisée des entités de droit privé, dans lesquels les pouvoirs publics détiennent l’essentiel du capital (dans ce sens BSK BV-Müller, op. cit., art. 178 N 46, qui cite à cet égard Ruag et Skyguide; contra Moor/Bellanger/Tanquerel, op. cit., p. 102 ss; mais ces derniers notent un passage fluide entre décentralisation et délégation au secteur privé); la position de ces auteurs implique que l’entité privée, dès lors qu’elle est qualifiée d’unité de l’administration décentralisée, est chargée de tâches publiques. Autrement dit et plus largement, toujours dans cette approche, les entités privées "contrôlées" par l’Etat doivent être considérées comme des unités de l’administration décentralisée, au sens large, auxquelles des tâches publiques sont confiées (on a vu plus haut que certains cantons suivent ce type d’approche dans leur législation sur l’information; ils soumettent en effet à ces textes les entités privées dans lesquelles l’Etat détient la majorité des parts). Ce dernier aspect n’a cependant pas à être approfondi plus avant dans le cas d’espèce.
e) Dans le souci d’être complet, on se souvient (cf. supra consid. 2a/aa) que l’art. 3 al. 1 RLInfo semble ne soumettre les "personnes morales et autres organismes de droit privé ou public" que "lorsque l’accomplissement de tâches de droit public repose sur une base légale". A ce propos, il faut observer que l’art. 3 RLInfo s’appuie sur l’art. 2 al. 2 LInfo, lequel a été abrogé; il est donc douteux que cette disposition réglementaire dispose d’une base légale suffisante. Par ailleurs et surtout, l’art. 3 RLInfo ne saurait restreindre le champ d’application tel qu’il résulte de la loi. Ainsi, exempter le C._ de l’application de la LInfo au motif que cette entité déploie des activités qui lui sont confiées par la commune sans base légale ne paraît pas compatible avec le texte même de la LInfo. Par ailleurs et surtout, il convient de souligner que les exigences de base légale au niveau communal doivent être allégées; cette solution s’impose d’autant plus que les décisions prises en relation avec le Centre intercommunal de glace, puis le C._ ont été soumises aux législatifs communaux, à plusieurs occasions: en relation avec la ratification des conventions, à l’occasion de décisions financières ou encore en relation avec le transfert immobilier portant sur le droit de superficie accordé. En fin de compte, l’art. 2 LC (qui est très large; voir notamment l'al. 2 let. b et f qui pourraient entrer en considération en l’occurrence) peut constituer une base légale aux tâches ici en cause; l’art. 3a LC autorise au surplus la délégation de ces tâches à des entités privées, à diverses conditions, dont on a vu qu’elles étaient respectées en l’espèce.
f) Il résulte des différents éléments évoqués ci-dessus, qui constituent autant d’indices, que C._ SA doit être considérée comme chargée de tâches publiques, à tout le moins par les trois principales communes actionnaires; il en découle que C._ est bien assujettie à la LInfo (art. 2 al. 1 let. f).
En définitive, il faut donc considérer que C._ SA, en tant que cette société est assujettie à la LInfo, aurait dû traiter la demande que lui avait présentée la journaliste recourante et statuer sur celle-ci par la voie d’une décision conforme aux art. 20 LInfo et 3 LPA-VD; le dossier lui sera donc renvoyé pour qu’elle procède dans ce sens, cas échéant après avoir permis aux recourantes d’exercer leur droit d’être entendu, puis en rendant une décision tenant compte des intérêts privés à la confidentialité de certains éléments du rapport en cause.
5. a) Conformément à l'art. 8 al. 1 LInfo, les renseignements, informations et documents officiels détenus par les organismes soumis à la loi sont accessibles au public. Les autorités communales et leurs administrations, on l’a vu, sont expressément désignées parmi les autorités auxquelles s'applique la LInfo (art. 2 al. 1 let. e).
L'art. 9 LInfo précise ce qui suit:
"Document officiel
1 On entend par document officiel tout document achevé, quel que soit son support, qui est élaboré ou détenu par les autorités, qui concerne l'accomplissement d'une tâche publique et qui n'est pas destiné à un usage personnel.
2 Les documents internes, notamment les notes et courriers échangés entre les membres d'une autorité collégiale ou entre ces derniers et leurs collaborateurs, sont exclus du droit à l'information institué par la présente loi".
A propos de l'art. 9 al. 1 LInfo, la jurisprudence a eu l'occasion de préciser que les documents officiels sont ceux qui ont atteint leur stade définitif d'élaboration. Cette réserve du caractère achevé d'un document doit permettre à l'administration de travailler et de faire évoluer ses projets avec toute la latitude nécessaire à cette fin. On peut donner comme exemples de documents inachevés des textes raturés ou annotés, la version provisoire d'un rapport, l'esquisse d'un projet, les brouillons de séance, les notes de travail informelles, les ébauches de texte, les notes récapitulatives de séance. L'art. 14 RLInfo précise la définition des documents internes: il s'agit des notes et courriers échangés entre les membres d'une autorité collégiale, entre ces derniers et leurs collaborateurs ou entre leurs collaborateurs personnels, ainsi que des documents devant permettre la formation de l'opinion et de la décision d'une autorité collégiale. Selon la jurisprudence, le caractère de document interne doit être reconnu aux documents dont la communication aurait pour effet de divulguer le processus de formation de la volonté de l’autorité dans un cas d’espèce. Seuls les documents contenant, outre des données techniques ou juridiques, une appréciation politique qui nécessite une prise de décision pourraient, de cas en cas, être soustraits au droit à l’information (arrêts GE.2017.0086 du 8 janvier 2018 consid. 2a, GE.2017.0001 du 22 mars 2017 consid. 2c, GE.2011.0176 du 27 avril 2012 consid. 2c). Au contraire, plusieurs indices permettent de considérer un document comme achevé. Il s'agit par exemple de la signature ou de l'approbation d'un document, même si inversement, l'absence de signature ou d'approbation ne signifie pas automatiquement qu'un document n'est pas achevé. Un autre indice est celui de la transmission d'un document à l'interne ou à l'extérieur de l'administration. Le support sur lequel se trouve le document officiel n'est pas un critère déterminant; il s'agit de données directement perceptibles, notamment écrites. Le document demandé dans lequel l'information est contenue doit en outre se trouver effectivement en possession de l'autorité sollicitée. La loi ne vise pas seulement les documents produits par l'autorité, mais aussi ceux détenus par elle. Les documents soumis à la LInfo sont ceux qui ont un rapport avec une action administrative des autorités (cf. arrêts GE.2018.0105 du 25 juillet 2019 consid. 3a, GE. 2017.0114 et GE.2018.0025 du 12 novembre 2018 consid. 4a, GE.2017.0086 du 9 janvier 2018 consid. 2a, GE.2013.0019 du 27 mai 2013 consid. 2a; voir également exposé des motifs et projet de loi [EMPL] sur l'information, Bulletin du Grand Conseil [BGC] septembre-octobre 2002 p. 2634 ss, p. 2647-2649).
Concernant un rapport d'audit établi par un mandataire externe à l'administration communale, qui n'était pas destiné à un usage personnel d'un collaborateur de l'administration et qui concernait le fonctionnement général (climat et organisation du travail, gestion de projets, management, communication) d'un service communal, la CDAP a considéré qu'il ne s'agissait pas d'un document interne (cf. arrêt GE.2018.0105 du 25 juillet 2019 consid. 3a et consid. 3b/aa; cf. aussi TF 1C_277/2016 du 29 novembre 2016 concernant un rapport commandé à des mandataires externes par le Conseil administratif qui en était l'unique destinataire, afin d'obtenir une vision stratégique de la fonction RH en Ville de Genève; voir aussi ATF 147 I 147 consid. 3.5, où le Tribunal fédéral confirme qu’un rapport d’audit constitue un document soumis à la législation sur l’information). Le rapport faisant l'objet de la procédure GE.2018.0105 comportait une analyse de documents et de résultats d'entretiens menés avec 14 collaborateurs et responsables dudit service, un diagnostic des problèmes et des solutions, ainsi que des recommandations. Il ne contenait par contre pas une appréciation politique ou stratégique nécessitant une prise de position de l'autorité; celle-ci ne le soutenait au demeurant pas.
b) En l'occurrence également, il y a donc lieu de considérer que le rapport d'audit litigieux remplit les conditions cumulatives définies à l'art. 9 al. 1 LInfo, à savoir qu'il s'agit d'un document achevé, détenu par une autorité soumise à la LInfo, relatif à l'accomplissement d'une tâche publique et qui n'est pas destiné à un usage personnel. Il doit par conséquent être qualifié de document officiel.
6. D._ étant syndic de Prilly, les recourantes estiment que le courriel de refus du 12 mai 2020 engage la commune de Prilly et constitue une décision qui doit lui être attribuée. Dans la même ligne, on observe aussi que le rapport E._ se trouvait entre les mains de D._, syndic de Prilly; on pourrait ainsi en déduire, en lien avec l’interprétation qu’il convient de donner à l’art. 9 al. 1 LInfo, que la Commune de Prilly détenait ce document, ce qui pourrait suffire à conclure à l’application de la LInfo.
a) Il a été exposé ci-avant que la loi ne vise pas seulement les documents produits par l'autorité, mais aussi ceux détenus par elle (cf. consid. 5).
On rappellera en outre que, selon l'art. 20 LInfo, pour toute demande du public portant sur des renseignements, la consultation de dossier ou sur une activité des autorités énumérées à l'art. 2 LInfo, l'entité administrative compétente doit indiquer par écrit les motifs l'ayant conduite à ne pas donner son autorisation, à la donner partiellement ou à différer sa transmission (al. 1; elle adresse une copie de sa décision au Préposé à la protection des données et à l'information, al. 2). Bien que cette disposition concerne au premier chef l’administration cantonale (voir le titre de la Section I en lien avec celui de la Section II du chapitre VI de la loi), elle apparaît transposable aux communes, ce qui oblige ces dernières, dans le cadre de l’art. 26 LInfo, à statuer elles aussi par voie de décision sur les requêtes qui les concernent. Lorsqu’elles refusent de le faire, malgré leur compétence en la matière, elles s’exposent à un déni de justice susceptible de recours par la voie de l’art. 74 al. 2 LPA-VD.
b) Si l’on admet que la remise du rapport entre les mains de D._ implique dans le même temps que celui-ci est détenu par la commune (alors que celle-ci affirme le contraire), la municipalité serait alors soumise de ce seul fait à la LInfo. En se déclarant "juridiquement incompétente" dans ce dossier, elle aurait alors refusé de statuer sur la requête basée sur cette loi, en violation de l’art. 20 LInfo, et le pourvoi des recourantes serait alors dirigé à juste titre, à teneur de l’art. 74 al. 2 LPA-VD contre un refus de statuer.
La question, qui se situe à la jonction du fait et du droit, est délicate. En effet, D._ siège au sein du conseil d’administration de C._ ès qualités, comme délégué de la Commune de Prilly désigné sur la base de l’art. 762 CO. Or, cette disposition confère certains droits d’information de l’entité délégante envers son représentant (Etienne Poltier in: Tercier/Amstutz/Trigo Trindade [édit.], Commentaire romand du Code des obligations II, 2e éd., Bâle 2017, art. 762 N 27; de tels droits peuvent découler aussi des art. 11 et 15 LPECPM, voire de la lettre de mission réglant les relations entre la première et le second); il reste que la transmission de l’organe du représentant à la collectivité délégante n’est nullement automatique, de sorte que la municipalité intimée peut sans doute affirmer (ce qu’elle fait pour justifier sa position) qu’elle n’a pas reçu et ne détient pas le document convoité. Au surplus, le fait que D._ ait signé le courriel en question aussi comme syndic de Prilly ne suffit pas pour retenir le contraire. En définitive, il convient ainsi de rejeter le recours, en tant qu’il est dirigé contre la municipalité, sauf à mettre en doute ses allégations: en effet, il va de soi que l’autorité soumise à la LInfo n’a pas à remettre un document qui n’est pas en sa possession.
7. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être partiellement accueilli en tant qu’il est dirigé contre C._ SA; cette entité étant soumise à la LInfo, il lui appartient de rendre une décision sur la requête présentée par les recourantes en vue de la production du rapport E._. Elle le fera après avoir interpellé les parties intéressées, susceptibles de faire valoir leur droit d’être entendu; par ailleurs, il lui appartiendra d’examiner dans quelle mesure et sous quelle forme ce rapport peut être remis, afin que soit respecté l’intérêt à la confidentialité des personnes mentionnées dans ce document. Sans doute, C._ SA, dans son écriture du 21 octobre 2021, affirme que la pesée d’intérêts à effectuer préalablement à toute remise doit conduire au refus de toute information supplémentaire aux recourantes et donc au rejet du recours sur le fond; il n’en demeure pas moins qu’un tel refus doit faire l’objet d’une décision, en bonne et due forme – alors que C._ répète qu’elle n’en a rendu aucune –, ce qui suppose tout d’abord la conduite d’une procédure administrative non contentieuse, notamment pour permettre à la recourante de faire valoir son droit d’être entendu. Pour le surplus, le recours sera rejeté, en tant qu’il est dirigé contre la Municipalité de Prilly.
Le présent arrêt doit au surplus être rendu sans frais (art. 20 et 27 LInfo), ni dépens (C._ SA, qui a consulté avocat, ne l’emporte pas dans le cadre du présent litige; art. 55 LPA-VD).