Decision ID: 9e3540ed-2e75-4928-acbc-d58257817e85
Year: 2019
Language: de
Court: ZH_VG
Chamber: ZH_VG_001
Canton: ZH
Region: Zürich
Law Area: public_law

hat sich ergeben:
I.
A.
Die Baudirektion des Kantons Zürich ordnete mit Verfügung vom 30. Oktober 2007 die Eintragung der Grundstücke Kat.-Nrn. 01, 02 und 03, Gemeinde X, im Perimeter der ehemaligen Abfalldeponie "E" in den amtsinternen Kataster der belasteten Standorte (KbS-Nr. 04) an und klassierte diese als sanierungsbedürftig. Gleichzeitig wurde verfügt, dass die Altlast im Zusammenhang mit einem Bauvorhaben zu sanieren sei. Die ehemalige Deponie E war ab den 1930er-Jahren mit Hauskehricht, Gewerbe- und Industrieabfällen, Aushub sowie Bauschutt aufgefüllt worden. Im Jahr 1968 wurde die Abfalldeponie geschlossen.
B.
Nach ergänzender Detailuntersuchung und Anhörung der Beteiligten entschied das Amt für Abfall, Wasser, Energie und Luft (AWEL) mit Verfügung vom 27. September 2017 Folgendes: Es hob die Verfügung vom 30. Oktober 2007 auf (Dispositivziffer 1). Im Rahmen der neuen Verfügung qualifizierte das AWEL die ehemalige Deponie E (unter Einschluss von Drittgrundstücken, neu KbS-Nr. 05) als sanierungsbedürftigen belasteten Standort (Dispositivziffer 2). Weiter legte es die Dringlichkeit und die Ziele der Sanierung fest: Dabei setzte es den Zeithorizont für die Durchführung der Sanierung auf 10 bis 15 Jahre fest, weil es die Dringlichkeit als gering beurteilte (Dispositivziffer 3). Als Sanierungsziel erklärte es die Aufhebung des Sanierungsbedarfs gemäss Art. 9 Abs. 2 lit. a und b der Verordnung vom 26. August 1998 über die Sanierung von belasteten Standorten (AltlV; SR 814.680) und behielt eine Überprüfung des Sanierungsziels von Art. 9 Abs. 2 lit. a AltlV im Rahmen der Evaluation von Sanierungsvarianten vor (Dispositivziffern 4 und 5). In Zuweisung der Realleistungspflicht verpflichtete das AWEL die Gemeinde X zur Ausarbeitung und Einreichung eines Sanierungsprojekts bis zum 31. Dezember 2024 (Dispositivziffer 6). Schliesslich verpflichtete das AWEL die Gemeinde X, das Grundwasser weiter zu überwachen (Dispositivziffer 7).
II.
A ist Eigentümer der Grundstücke Kat.-Nrn. 01, 02 und 03, die im Perimeter der Altlast Nr. 05 liegen. Am 7. September 2017 reichte er ein Baugesuch für den Neubau einer  Recyclinghalle auf den genannten Grundstücken ein (vgl. unten E. 3.4.2). Das Baugesuch ist bei der Gemeinde hängig. Er focht die Verfügung des AWEL vom 27. September 2017 beim Baurekursgericht des Kantons Zürich an. Dabei beantragte er die Aufhebung der angefochtenen Verfügung und die Rückweisung der Sache zur Neubeurteilung an die Baudirektion. Das Baurekursgericht wies den Rekurs mit Entscheid vom 26. Juni 2018 ab. Mit Wirkung ab dem 1. Juli 2018 ist die Gemeinde X eine Stadt geworden.
III.
Gegen den Rekursentscheid erhob A mit Eingabe vom 29. August 2018 Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich. Er stellte Antrag auf Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheids und der Verfügung des AWEL vom 27. September 2017, mit der Folge, dass die Verfügung der Baudirektion vom 30. Oktober 2007 weitergelten solle. Eventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen. Am 27. September 2018 beantragte das Baurekursgericht ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. Mit Schreiben vom 1. Oktober 2018 ersuchte die Baudirektion des Kantons Zürich – unter Hinweis auf den Mitbericht des AWEL vom 26. September 2018 – um Abweisung der Beschwerde. Der Stadtrat X stellte am 4. Oktober 2018 Antrag auf Abweisung der Beschwerde; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen. Im zweiten und im dritten Schriftenwechsel hielten die Beteiligten an ihren Begehren fest. In der Folge nahm der Beschwerdeführer mit Eingabe vom 22. Februar 2019 nochmals zur Sache Stellung. Am 8. November 2019 teilte der Beschwerdeführer sodann mit, dass er die in seiner Beschwerde erwähnte Stützmauer erstellen lassen werde.
Die Kammer

erwägt:
1.
1.1
Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.
1.2
Die im Streit liegende Verfügung des AWEL legt nicht fest, welche Sanierungsmassnahmen durchzuführen sind. Zwar ist die Detailuntersuchung abgeschlossen und werden in der Verfügung die groben Sanierungsziele und die Dringlichkeit der Sanierung festgelegt. Ein Sanierungsprojekt muss aber erst noch innert angesetzter Frist eingereicht werden. Die fragliche Verfügung schliesst das altlastenrechtliche Verfahren somit insgesamt nicht ab (vgl. BGr, 10. Oktober 2012, 1C_46/2012, E. 1.2, in: URP 2013 S. 50). Sie bildet einen Zwischenentscheid im Sinn von § 19a Abs. 2 VRG in Verbindung mit Art. 92 f. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG).
1.3
Selbständig eröffnete Zwischenentscheide, welche weder die Zuständigkeit noch den Ausstand betreffen, sind gemäss Art. 93 Abs. 1 BGG nur anfechtbar, wenn sie einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken können (lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b). Diese Voraussetzungen werden im verwaltungsgerichtlichen Verfahren nur sinngemäss angewendet, was namentlich erlaubt, zugunsten der Anfechtbarkeit von der restriktiven Praxis des Bundesgerichts abzuweichen (VGr, 17. November 2016, VB.2014.00361, E. 1.2, mit Hinweisen).
1.4
Eine Gutheissung der Beschwerde kann im vorliegenden Fall nicht einen Endentscheid betreffend Sanierung der streitgegenständlichen Grundstücke herbeiführen. Daher kommt eine Anfechtung nur in sinngemässer Anwendung von Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG in Betracht. Ein unzumutbarer Nachteil im Sinn dieser Bestimmung kann unter anderem auch dann vorliegen, wenn nur durch eine Behandlung des Rechtsmittels sichergestellt ist, dass das Verfahren insgesamt dem verfassungsrechtlichen Gebot genügt, im Rahmen eines fairen Verfahrens innert angemessener Frist einen wirksamen Rechtsschutz zu gewähren (Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV]). Es kann deshalb ausnahmsweise verfassungsrechtlich geboten sein, bereits auf einen Zwischenentscheid einzutreten, wenn es rechtsstaatlich unzumutbar wäre, die Parteien auf die Anfechtung des Endentscheids zu verweisen (BGE 136 II 165 E. 1.2.1 mit Hinweisen; Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A. 2014 [Kommentar VRG], § 19a N. 48, S. 524).
Ein solcher Fall liegt hier vor: Im Auftrag des beschwerdeführenden Grundeigentümers wurden bereits 1992 eine Baugrunduntersuchung und 1995/1996 eine vertiefte Untersuchung durchgeführt. Mit der Verfügung vom 30. Oktober 2007 wurde förmlich die Sanierungsbedürftigkeit des belasteten Standorts festgestellt. Nach einer ergänzenden Detailuntersuchung über Ziel und Dringlichkeit einer Sanierung (vorgelegt mit Bericht vom 14. Februar 2017) hat das AWEL gestützt darauf die Verfügung vom 27. September 2017 erlassen, die am Ausgangspunkt des vorliegenden Rechtsmittelverfahrens steht. In dieser Verfügung wird die Dringlichkeit einer Sanierung mit der Stadt X als Realleistungspflichtigen als gering beurteilt und eine Frist für die Vorlage eines Sanierungsprojekts bis Ende 2024 eingeräumt. Im Ergebnis dauert das Sanierungsverfahren seit über zwanzig Jahren und es ist wenig absehbar, wann mit einem anfechtbaren Endentscheid betreffend Sanierungsmassnahmen zu rechnen ist. Unter diesen Umständen ist es dem Beschwerdeführer nicht zumutbar, ihn auf die Anfechtung jenes Entscheids zu verweisen. Zudem könnte in jenem Moment – mit Bezug auf die Frage der Dringlichkeit – nichts mehr an dem bis dahin eingetretenen Aufschub der Massnahmen geändert werden.
Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde grundsätzlich einzutreten.
2.
Vorweg ist auf einige verfahrensrechtliche Punkte einzugehen.
2.1
Das AWEL macht geltend, der Beschwerdeführer habe mit dem Antrag auf Weitergeltung der Verfügung vom 30. Oktober 2007 ein unzulässiges neues Sachbegehren gestellt. Neue Sachbegehren sind im Beschwerdeverfahren vor Verwaltungsgericht gleich wie im Rekursverfahren grundsätzlich unzulässig. Es darf damit nicht mehr oder etwas anderes als ursprünglich verlangt beantragt werden (§ 52 Abs. 1 in Verbindung mit § 20a Abs. 1 VRG; Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 20a N. 10; derselbe, § 52 N. 11). Vor Baurekursgericht hatte der Beschwerdeführer bloss die Aufhebung der Verfügung vom 27. September 2017 und die Rückweisung an das AWEL zur Neubeurteilung beantragt. Da die zuletzt genannte Verfügung indessen einen Widerruf ausspricht, zielte die Anfechtung dieser Verfügung von Anfang an auf ein Wiederaufleben der früheren Verfügung ab. Die fragliche Ergänzung des Rechtsbegehrens vor Verwaltungsgericht geht inhaltlich nicht über jenes vor Baurekursgericht hinaus und ist somit zulässig.
2.2
Der Beschwerdeführer rügt, das Baurekursgericht habe seinem Antrag um Beiladung des Mitbeteiligten ungenügend entsprochen. Dieses hatte den entsprechenden Antrag abgewiesen, aber die Gemeinde als Mitbeteiligte im Rekursverfahren behandelt.
Dem
Verwaltungsrechtspflegegesetz lässt sich nicht entnehmen, wer als Partei in ein Verwaltungs- oder Verwaltungsrechtspflegeverfahren einzubeziehen und wer beizuladen ist (VGr, 20. Juni 2002, VB.2001.00404, E. 2a). Auch wenn das Baurekursgericht den betreffenden Antrag abgewiesen hat, so wurden durch den Einbezug der Gemeinde als Mitbeteiligte die wesentlichen Parteirechte der Betroffenen gewahrt. Eine Gutheissung der Beschwerde würde unmittelbar gegenüber dem Mitbeteiligten wirksam, denn der Zeitpunkt ihrer Leistungspflichten bildet schon Gegenstand der Verfügung des AWEL vom 27. September 2017. Um eine Vollstreckbarkeit gegenüber dem Mitbeteiligten zu erwirken, ist der Beschwerdeführer nicht auf eine förmliche Beiladung im Sinn einer Streitverkündung angewiesen. Die diesbezügliche Rüge ist unbegründet.
2.3
Weiter beanstandet der Beschwerdeführer, das AWEL habe ihn vor Erlass der Verfügung vom 27. September 2017 ungenügend angehört. Der Anspruch auf rechtliches Gehör dient einerseits der Sachaufklärung, anderseits stellt es ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht beim Erlass eines Entscheids dar, welcher in die Rechtsstellung des Einzelnen eingreift. Der Anspruch umfasst als Mitwirkungsrecht all jene Befugnisse, die einem Betroffenen einzuräumen sind, damit er seinen Standpunkt wirksam zur Geltung bringen kann (vgl. BGE 144 I 11 E. 5.3 mit Hinweisen).
Das AWEL hatte dem Beschwerdeführer am 28. April 2017 einen Verfügungsentwurf zur Stellungnahme zugestellt. In diesem Entwurf war die förmliche Aufhebung der Verfügung vom 30. Oktober 2007 nicht enthalten. Dieser Mangel soll nach dem Beschwerdeführer zur Aufhebung der Verfügung vom 27. September 2017 führen.
Im angefochtenen Rekursentscheid wird jedoch darauf hingewiesen, dass der fragliche Widerruf in einem früheren, ihm ebenfalls zur Stellungnahme unterbreiteten Verfügungsentwurf vom 24. November 2015 ausdrücklich enthalten gewesen sei. Diese Feststellung trifft zu. Zudem war im Entwurf vom 28. April 2017 eine Dispositivziffer aufgeführt, wonach die Gemeinde das Sanierungsprojekt bis zum 31. Dezember 2024 einzureichen hatte. Die Frist für die Durchführung der Sanierung wurde auf 10 bis 15 Jahre festgelegt. Vor dem Hintergrund der Vorgeschichte hatte der Beschwerdeführer daher auch aufgrund des Verfügungsentwurfs vom 28. April 2017 konkret damit zu rechnen, dass die Pflicht der Gemeinde zur Vorlage eines Sanierungsprojekts unabhängig von einem Bauprojekt des Beschwerdeführers geregelt werden könnte. Dies lief auf eine Aufhebung der Verfügung vom 30. Oktober 2007 hinaus. Das AWEL hat folglich keine für den Beschwerdeführer überraschende rechtliche Beurteilung vorgenommen, obwohl es ihn nicht nochmals zur Möglichkeit eines förmlichen Widerrufs jener Verfügung anhörte.
Zu Recht hat das Baurekursgericht eine Gehörsverletzung durch das AWEL verneint. Unter diesen Umständen braucht nicht auf die Eventualbegründung des Baurekursgerichts zur Heilung von Gehörsverletzungen eingegangen zu werden.
2.4
Der Beschwerdeführer ersucht um Durchführung eines Augenscheins durch das Verwaltungsgericht. Die Anordnung eines Augenscheins steht im Ermessen der zuständigen Behörde. Eine entsprechende Pflicht besteht nur, wenn die tatsächlichen Verhältnisse auf andere Weise nicht abgeklärt werden können (vgl. BGr, 10. August 2016, 1C_313/2015 und 1C_317/2015, E. 2.2). Da sich der massgebliche Sachverhalt aus den Verfahrensakten mit ausreichender Deutlichkeit ergibt, ist auf einen Lokaltermin zu verzichten.
3.
Nach dem Beschwerdeführer sind die Voraussetzungen für einen Widerruf der Verfügung vom 30. Oktober 2007 nicht erfüllt. In diesem Punkt ist das Baurekursgericht seiner Begründungspflicht (vgl. dazu allgemein BGE 142 II 324 E. 3.6 mit Hinweisen) ausreichend nachgekommen. Die diesbezüglichen Verfahrensrügen gehen fehl.
3.1
Der Widerruf kommt nur bei fehlerhaften, also rechtswidrigen Verfügungen in Betracht, wobei die Fehlerhaftigkeit ursprünglicher oder nachträglicher Natur sein kann. Das Gesetz kann die Voraussetzungen des Widerrufs ausdrücklich regeln. Liegt keine spezialgesetzliche Grundlage vor, so muss es gestützt auf die allgemeinen Prinzipien des Verwaltungsrechts möglich sein, gegebenenfalls auf einen Entscheid zurückzukommen. Dafür ist eine Interessenabwägung erforderlich (VGr, 1. Dezember 2014, VB.2014.00529, E. 2.3). Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung stehen sich beim Widerruf das Interesse an der richtigen Durchführung des objektiven Rechts und dasjenige am Vertrauensschutz gegenüber, die gegeneinander abzuwägen sind. In der Regel überwiegt der Vertrauensschutz, wenn durch die Verwaltungsverfügung ein subjektives Recht begründet worden oder die Verfügung in einem Verfahren ergangen ist, in dem die sich gegenüberstehenden Interessen allseitig zu prüfen und gegeneinander abzuwägen waren, oder wenn der Private von einer ihm durch die Verfügung eingeräumten Befugnis bereits Gebrauch gemacht hat. Diese Regel gilt allerdings nicht absolut; auch in diesen drei Fällen kann ein Widerruf infrage kommen, wenn er durch ein besonders gewichtiges öffentliches Interesse geboten ist (vgl. BGE 137 I 69 E. 2.3 mit Hinweisen). Insbesondere können Verfügungen über Dauerrechtsverhältnisse widerrufen werden, sofern wichtige öffentliche Interessen berührt sind (vgl. BGE 127 II 306 E. 7a).
3.2
Nach dem Baurekursgericht hat sich die Verfügung vom 30. Oktober 2007 nachträglich als fehlerhaft erwiesen. So sei in der damaligen Verfügung fälschlicherweise von Grundstücken die Rede gewesen, die als sanierungsbedürftig in den KbS einzutragen seien. Die Verfügung vom 27. September 2017 betreffe nun den belasteten Standort; insoweit sei eine Ungenauigkeit berichtigt worden. Weiter sei mit der neuen Verfügung der Mangel behoben worden, dass die Ziele und Dringlichkeit einer Sanierung unabhängig von einem Bauvorhaben zu bestimmen seien.
3.3
In der Verfügung des AWEL vom 27. September 2017 ist die Abgrenzung des belasteten Standorts in Nachachtung des Urteils des Bundesgerichts 1C_44/2013 und 1C_46/2013 vom 16. Januar 2014 E. 5.1 (in: URP 2014 S. 265) neu in Abhängigkeit von der Belastungssituation und nicht anhand der Parzellengrenzen vorgenommen worden. Der Standort KbS-Nr. 05 erfasst mit der Verfügung vom 27. September 2017 die ehemalige Abfalldeponie E. Auch wenn die Grundstücke Kat.-Nrn. 01, 02 und 03 dabei im Perimeter des belasteten Standorts verblieben sind, hat sich für sie die Sach- und Rechtslage verändert, weil sie nun Teil dieses über ihre Parzellenflächen hinausgehenden Perimeters sind. Dies hat namentlich Auswirkungen auf die Erreichung der Sanierungsziele mit einem allfälligen Sanierungsprojekt. Die Interessen an der sachgerechten Standortabgrenzung rechtfertigen eine Änderung der Verfügung vom 30. Oktober 2007 in dieser Hinsicht.
3.4
Soweit der Widerruf der Verfügung vom 30. Oktober 2007 dazu dient, die Sanierungsfrist für die Gemeinde von einem Bauprojekt des Beschwerdeführers zu entkoppeln, stützt sich das AWEL auf die Stellungnahme des Bundesamts für Umwelt (BAFU) vom 14. Oktober 2015 ab.
3.4.1
Im Hinblick auf diese Praxisänderung ist Folgendes zu berücksichtigen. Die Belastung eines Standorts mit Abfällen genügt nicht zur Begründung eines Sanierungsbedarfs, sondern es ist zusätzlich erforderlich, dass sie zu schädlichen oder lästigen Einwirkungen führt oder die konkrete Gefahr solcher Einwirkungen besteht (vgl. Art. 32c Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz [USG]; Art. 2 Abs. 2 AltlV). Belastete Standorte werden somit vom Gesetzgeber nicht als eigenständiges Schutzgut erfasst, sondern als mögliche Quelle von Einwirkungen auf andere gesetzliche Schutzgüter: das Grundwasser, oberirdische Gewässer, die Luft und den Boden im Sinn von Art. 7 Abs. 4
bis
USG (vgl. BGr, 16. Januar 2014, 1C_44/2013 und 1C_46/2013, E. 5.2, in: URP 2014 S. 265). Im vorliegenden Fall steht das Schutzgut Grundwasser im Vordergrund (vgl. unten E. 4 und 5). Die Dringlichkeit der Sanierung hängt daher vom Gefahrenpotenzial für das Grundwasser ab. Hingegen bildet die Überbauung eines Grundstücks ein sachfremdes Kriterium für den Entscheid über die Dringlichkeit (vgl. die Erläuterungen des Eidgenössischen Departements des Innern zur Altlasten-Verordnung [im Folgenden Erläuterungen AltlV], 1997, Teil 1 Kap. 8.3; Regula Hunger, Die Sanierungspflicht im Umweltschutz- und im Gewässerschutzgesetz, 2010, S. 154). Die Entkoppelung der Sanierungsfrist von einem Bauprojekt vermag sich im konkreten Fall auf ernsthafte sachliche Gründe zu stützen, die eine Praxisänderung rechtfertigen (vgl. allgemein zur Zulässigkeit einer Praxisänderung BGE 135 I 79 E. 3 mit Hinweisen).
3.4.2
Es ist richtig, dass die Verfügung vom 30. Oktober 2007 auf einem Verfahren beruhte, in dem der Sachverhalt eingehend ermittelt und die betroffenen Interessen geprüft und beurteilt worden waren. Aufgrund der nachträglichen Entwicklung des Verfahrens vermag aber jene Verfügung bei objektiver Betrachtung keine Vertrauensgrundlage abzugeben. Das BAFU hat bereits im Schreiben vom 7. Juli 2009 gegenüber dem AWEL geäussert, der in der Verfügung vom 30. Oktober 2007 festgehaltene Sanierungsbedarf des Standorts E sei nicht ausreichend belegt und die Koppelung der Dringlichkeit einer Sanierung mit einem Bauprojekt sei nicht nachvollziehbar. Aufgrund dieses Schreibens war die rechtliche Tragweite der Verfügung vom 30. Oktober 2007 grundlegend infrage gestellt. Es hilft dem Beschwerdeführer nicht weiter, wenn er geltend macht, im Jahr 2008 eine Projektstudie für eine Überbauung erstellt zu haben. Es ist nicht ersichtlich, dass er jenes Projekt nach dem Schreiben des BAFU vom 7. Juli 2009 konkret weiterverfolgt hätte.
Im Jahr 2014 liess der Beschwerdeführer ergänzende historische und technische Untersuchungen am Standort im Hinblick auf ein Bauprojekt durchführen (vgl. den Bericht der F AG vom 30. März 2015). Das in der Folge nochmals zur Standortbeurteilung angefragte BAFU bekräftigte im Schreiben vom 14. Oktober 2015 die Kritik an der Koppelung zwischen Sanierung und Bauvorhaben, anerkannte allerdings grundsätzlich die Sanierungsbedürftigkeit. Im Verfügungsentwurf des AWEL vom 24. November 2015 wurde, unter Hinweis auf das Schreiben des BAFU vom 14. Oktober 2015, die Aufhebung der Verfügung vom 30. Oktober 2007 vorgesehen. Der Beschwerdeführer erhielt Gelegenheit, sich dazu zu äussern. Mit dem förmlichen Widerruf musste er seit jenem Zeitpunkt ernsthaft rechnen. Das nach seinen Angaben im Jahr 2016 neu geplante Bauprojekt und das Baugesuch vom 7. September 2017 hat er auf eigenes Risiko ausgearbeitet und eingereicht. Die Tatsache, dass die Aufhebung der Verfügung vom 30. Oktober 2007 im Dispositiv des Verfügungsentwurfs des AWEL vom 28. April 2017 nicht enthalten war, vermochte kein Vertrauen auf den Weiterbestand jener Verfügung zu begründen. Denn bei diesem Entwurf war die an die Gemeinde gerichtete Fristansetzung unabhängig von einem Bauprojekt des Beschwerdeführers formuliert (vgl. oben E. 2.3).
3.4.3
Im Rahmen der anzustellenden Interessenabwägung im Hinblick auf die Zulässigkeit des Widerrufs ist zu beachten, dass die mit der Verfügung vom 27. September 2017 vorgenommene Festlegung der Dringlichkeit der Sanierung in Abhängigkeit vom Schutzgut Grundwasser wichtigen öffentlichen Interessen dient. Letztere haben Vorrang vor den Interessen des Beschwerdeführers an einer optimalen Abstimmung der Sanierungspflicht der Gemeinde auf seine Baupläne. Insoweit ist der Widerruf nicht zu beanstanden.
3.4.4
Es wäre auch nicht sachgerecht, wenn die frühere Verfügung bloss in dem Sinn ergänzt würde, dass die Gemeinde die Sanierung entweder im Rahmen eines Bauprojekts des Beschwerdeführers oder bis zu einem bestimmten Zeitpunkt von sich aus vorzunehmen hätte. Wenn ein Grundeigentümer, den an sich keine Realleistungspflicht für die Sanierung trifft, das Grundstück vor dem altlastenrechtlich gebotenen Zeitpunkt der Sanierung überbauen will, hat er die Durchführung der Sanierung im Rahmen seines Bauprojekts zu übernehmen und vorzufinanzieren. Diesfalls hat er aber Anspruch, eine Kostenteilungsverfügung gemäss Art. 32d USG zu verlangen und die Rückerstattung allfällig vorfinanzierter Massnahmekosten geltend zu machen (vgl. Alain Griffel/Heribert Rausch, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, Ergänzungsband, 2011, Art. 32d Rz. 17, 22). Das Umweltschutzgesetz sieht ein System vor, bei dem eine Privatperson oder ein Gemeinwesen die Sanierungskosten im weiteren Sinn möglicherweise vorfinanziert. Der Staat tritt dann als Mittler auf, der die von den verschiedenen Störern geschuldeten Beträge vereinnahmt und diese gegebenenfalls demjenigen, der sie vorfinanziert hat, zurückerstattet (vgl. BGr, 24. Februar 2016, 1C_524/2014 und 1C_526/2014, E. 10.1, in: URP 2016 S. 477). Entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers bestehen genügende gesetzliche Grundlagen für eine allfällige Pflicht zur Vorfinanzierung von Sanierungsmassnahmen im Rahmen eines vorgezogenen Bauprojekts. Angesichts dieser Regelungen lässt sich nicht sagen, dass der umstrittene Widerruf die Überbaubarkeit des Grundstücks verzögert.
Der Beschwerdeführer behauptet, nicht über genügend Mittel für eine Vorfinanzierung von Sanierungsmassnahmen zu verfügen. Daraus leitet er ab, von einer materiellen Enteignung betroffen zu sein. Die Frage, ob eine materielle Enteignung vorliegt, sprengt den Streitgegenstand, sodass nicht weiter darauf einzugehen ist. Auch unter Berücksichtigung der tatsächlichen Nachteile, die dem Beschwerdeführer aus einer allfälligen Vorfinanzierung erwachsen, ist der Widerruf der Verfügung vom 30. Oktober 2007 und die damit erfolgte Entkoppelung der Sanierungspflicht der Gemeinde von einem Bauprojekt aus überwiegenden öffentlichen Interessen gerechtfertigt.
3.4.5
Insgesamt hat das Baurekursgericht weder gegen den verfassungsmässigen Grundsatz von Treu und Glauben (Art. 5 Abs. 3 und Art. 9 BV) noch gegen das Legalitätsprinzip (Art. 5 Abs. 1 BV) oder das Verhältnismässigkeitsprinzip (Art. 5 Abs. 2 BV) verstossen, wenn es den im Streit liegenden Widerruf der Verfügung des AWEL vom 30. Oktober 2007 geschützt hat. Auch aus dem Verursacherprinzip (Art. 74 Abs. 2 BV) vermag der Beschwerdeführer nicht erfolgreich einen Anspruch auf Beibehaltung der Verfügung vom 30. Oktober 2007 herzuleiten.
3.5
Der Beschwerdeführer wendet jedoch ein, durch den fraglichen Widerruf bevorzuge das AWEL die Gemeinde als Verhaltensstörerin im Vergleich zu einer privaten Verhaltensstörerin auf einem Grundstück in der Nachbarschaft.
Von der Verfügung des AWEL vom 2. März 2017 zum Drittgrundstück hat der Beschwerdeführer nach seinen Angaben am 28. August 2018, d.
h. während der Frist für die Beschwerde an das Verwaltungsgericht, Kenntnis erhalten. Gemäss § 52 Abs. 2 VRG sind neue Tatsachenbehauptungen vor Verwaltungsgericht grundsätzlich unzulässig, wenn dieses – wie vorliegend als zweite gerichtliche Instanz entscheidet. Solche Tatsachen sind nur zulässig, soweit sie durch den Rekursentscheid notwendig geworden sind (VGr, 30. August 2018, VB.2018.00364, E. 2.2). Die Verfügung befindet sich nicht bei den Akten, welche das AWEL an das Baurekursgericht eingereicht hat. Es kann dahingestellt bleiben, ob es sich dabei um ein prozessual zulässiges Novum handelt. Selbst wenn diese Verfügung berücksichtigt wird, ergeben sich keine Anhaltspunkte für eine rechtsungleiche Behandlung.
Zwar liegen die Standorte der beiden Verfügungen in derselben Gemeinde und im Gewässerschutzbereich A
u
, und es geht um CKW-Belastungen. Beim Drittgrundstück wurde die Dringlichkeit der Sanierung als gering bis mittel bewertet und eine Privatperson zur Vorlage des Sanierungsprojekts verpflichtet. Die beiden Fälle unterscheiden sich dennoch in erheblicher Hinsicht; so ist dort ein Betriebsstandort und vorliegend ein Ablagerungsstandort betroffen. Auch im Übrigen ist aufgrund der Vorbringen des Beschwerdeführers nicht erkennbar, dass das AWEL den Widerruf der Verfügung vom 30. Oktober 2007 und die Ansetzung der Sanierungsfrist an die Gemeinde vorgenommen hätte, um diese in sachfremder Weise besserzustellen als eine private Verhaltensstörerin. Die Beurteilung der Dringlichkeit einer Sanierung durch das AWEL beruht auf der Annahme, dass das Gefahrenpotenzial beim Standort E geringfügig und beim Drittgrundstück grösser sei. Angesichts dieser sachlichen Begründung ist die gerügte Verletzung des Gleichbehandlungsgebots (Art. 8 Abs. 1 BV) zu verneinen. Eine andere Frage ist, ob sich die fragliche Gefährdungsabschätzung beim Standort E als rechtmässig erweist (vgl. unten E. 5).
4.
4.1
Gemäss Art. 9 Abs. 2 AltlV ist ein belasteter Standort sanierungsbedürftig, wenn bei Grundwasserfassungen, die im öffentlichen Interesse liegen, vom Standort stammende Stoffe, die Gewässer verunreinigen können, in Konzentrationen über der Bestimmungsgrenze festgestellt werden (lit. a). Ebenso ist ein Sanierungsbedarf vorgeschrieben, wenn bei Grundwasser im Gewässerschutzbereich A
u
die Konzentration von Stoffen, die vom Standort stammen, im Abstrombereich unmittelbar beim Standort die Hälfte eines Konzentrationswerts nach Anhang 1 überschreitet (Art. 9 Abs. 2 lit. b AltlV). Weiter ist ein Sanierungsbedarf nach Art. 9 Abs. 2 lit. d AltlV gegeben, wenn der belastete Standort nach Art. 9 Abs. 1 lit. a AltlV überwachungsbedürftig ist und eine konkrete Gefahr einer Verunreinigung des Grundwassers wegen eines ungenügenden Rückhalts oder Abbaus von Stoffen, die vom Standort stammen, besteht. Überwachungsbedürftig nach Art. 9 Abs. 1 lit. a AltlV ist ein belasteter Standort, wenn im Eluat des Materials des Standorts ein Konzentrationswert nach Anhang 1 überschritten ist.
4.2
Wie angesprochen ist der Standort E dem Gewässerschutzbereich A
u
zugeteilt. Er liegt im Bereich einer Moräne, in welcher Grundwasser zirkuliert. Das abströmende Grundwasser fliesst primär nach Südwesten, wo sich in rund 300 m Entfernung die für Trinkwasserzwecke genutzte öffentliche Quellfassung G der Wasserversorgung I befindet. Bei der Beurteilung des Sanierungsbedarfs haben sich das AWEL und das Baurekursgericht auf den Bericht vom 14. Februar 2017 über die ergänzende Detailuntersuchung gestützt, welche die F AG und die H AG im gemeinsamen Auftrag der Gemeinde und des Beschwerdeführers durchgeführt hatten (im Folgenden: Untersuchungsbericht vom 14. Februar 2017). Gemäss diesem Bericht ergibt sich ein Sanierungsbedarf nach Art. 9 Abs. 2 lit. b AltlV, weil die massgebenden halben Konzentrationswerte nach Anhang 1 AltlV für die Schadstoffparameter Tetrachlorethen (PER), Vinylchlorid (VC), Ammonium und Nitrit im unmittelbaren Abstrombereich des belasteten Standorts deutlich überschritten sind. Weiter lassen sich in der erwähnten Quelle G Schadstoffspuren von Trichlorethen (TRI) in Konzentrationen über der Bestimmungsgrenze nachweisen, die mit grosser Wahrscheinlichkeit vom belasteten Standort stammen. Daraus folgt ein Sanierungsbedarf nach Art. 9 Abs. 2 lit. a AltlV. Bezüglich eines Sanierungsbedarfs nach Art. 9 Abs. 2 lit. d AltlV legt sich der Untersuchungsbericht vom 14. Februar 2017 nicht fest. Ein rechtskonformer Eluattest an Deponiematerial sei noch nicht durchgeführt worden. Bezüglich festgestellter Deponieinhaltsstoffe wie Polyzyklische Aromatische Kohlenwasserstoffe (PAK), Polychlorierte Biphenyle (PCB) und Schwermetalle sei aber eine zukünftige Freisetzung aufgrund des Alters der Deponie eher unwahrscheinlich.
Gestützt auf diese Erkenntnisse haben das AWEL und das Baurekursgericht einen Sanierungsbedarf gemäss Art. 9 Abs. 2 lit. a und lit. b AltlV bejaht, einen solchen nach Art. 9 Abs. 2 lit. d AltlV hingegen verneint. Der Beschwerdeführer macht auch vor Verwaltungsgericht einen Sanierungsbedarf nach Art. 9 Abs. 2 lit. d AltlV geltend.
4.3
Art. 9 AltlV enthält einen Katalog von Tatbeständen, bei denen eine Sanierungsbedürftigkeit des belasteten Standorts besteht. In den Fällen von Art. 9 Abs. 2 lit. a und lit. b AltlV liegt eine Grundwasserverunreinigung und damit eine Einwirkung im Sinn von Art. 32c Abs. 1 USG bzw. Art. 2 Abs. 2 AltlV vor. Demgegenüber begründet verunreinigtes Sickerwasser, d.
h. im Eluat des Deponiematerials, lediglich dann eine Sanierungsbedürftigkeit, wenn die konkrete Gefahr besteht, dass es mit dem Grundwasser in Kontakt kommen könnte (vgl. BGer, 16. Januar 2014, 1C_44/2013 und 1C_46/2013, E. 6.2, in: URP 2014 S. 265). Bei Art. 9 Abs. 2 lit. d AltlV hängt die Sanierungsbedürftigkeit somit von der konkreten Gefahr einer Grundwasserverunreinigung ab.
4.4
Die Sanierungsbedürftigkeit gestützt auf Art. 9 Abs. 2 lit. a und lit. b AltlV besteht im vorliegenden Fall unter anderem wegen der Einwirkungen durch die Stoffe PER, TRI und VC auf das Grundwasser. Bei diesen Stoffen handelt es sich gemäss der Vollzugshilfe des BAFU "Umgang mit CKW-Standorten" (im Folgenden: Vollzugshilfe "CKW-Standorte", 2018, Kap. 1.1 S. 7) um chlorierte Kohlenwasserstoffe (CKW). Im Untersuchungsbericht vom 14. Februar 2017 wird die Sanierungsbedürftigkeit nach Art. 9 Abs. 2 lit. d AltlV jedoch anhand von anderen Stoffen beurteilt, es sind dies PAK, PCB und Schwermetalle. Im Hinblick auf die Beurteilung nach Art. 9 Abs. 2 lit. d AltlV ist unklar, ob die gutachterliche Bewertung aufgrund von ausreichenden Untersuchungen erfolgt ist. Die Frage muss indessen im vorliegenden Fall nicht entschieden werden. Denn es ist weder ersichtlich noch konkret geltend gemacht, dass sich bezüglich der blossen Gefahr einer Freisetzung von PAK, PCB und Schwermetallen im Grundwasser eine höhere Dringlichkeit beim Sanierungsbedarf als im Hinblick auf die bestehende Grundwasserverunreinigung durch die CKW-Stoffe PER, TRI und VC ergibt. Die Dringlichkeit der Sanierung ist somit gestützt auf Art. 9 Abs. 2 lit. a und b AltlV unter dem Blickwinkel dieser CKW-Belastung zu beurteilen.
5.
5.1
Gemäss Art. 15 Abs. 5 AltlV beurteilt die Behörde die Ziele und die Dringlichkeit der Sanierung. Diese ergeben sich aus der Gefährdungsabschätzung in der Detailuntersuchung (vgl. Art. 14 Abs. 1 AltlV). Entscheidend ist das Gefahrenpotenzial des belasteten Standorts, d.
h. sein Schadstoffpotenzial (Art, Lage, Menge und Konzentration der Schadstoffe), sein Freisetzungspotenzial (Art, Fracht und zeitlicher Verlauf der Schadstoffflüsse) sowie Lage und Bedeutung der gefährdeten Umweltbereiche (vgl. Pierre Tschannen in: Kommentar zum Umweltschutzgesetz, 2. A., 2000, Art. 32c Rz. 17). Besonders dringlich sind gemäss Art. 15 Abs. 4 AltlV Sanierungen, wenn die umweltgefährdenden Stoffe eine bestehende Nutzung beeinträchtigen oder unmittelbar gefährden. Als bestehende Nutzung im Sinn dieser Bestimmung kommt beispielsweise eine in Betrieb stehende Trinkwasserfassung infrage (vgl. Hunger, S. 154 f.; Christoph Jäger/Andreas Bühler, Schweizerisches Umweltrecht, 2016, Rz. 606). Eine Beurteilung, ob die Voraussetzungen für eine Abweichung vom Sanierungsziel vorliegen, ist in der Regel erst nach dem Vorliegen eines Sanierungsprojekts (zumindest in Form eines Grobkonzepts) möglich (vgl. Art. 18 Abs. 1 lit. e AltlV und die Vollzugshilfe des BAFU "Sanierungsbedarf sowie Ziele und Dringlichkeit einer Sanierung" [im Folgenden Vollzugshilfe "Sanierungsbedarf"], 2018, Kap. 4 S. 18). Dem Grundsatz nach ist eine Sanierung umso dringlicher, je höher die von einem Standort ausgehende, potenzielle Umweltgefährdung (Schadensausmass) ist und je früher diese Umweltgefährdung einzutreten droht (Eintrittszeitpunkt; vgl. Vollzugshilfe "Sanierungsbedarf", Kap. 5 S. 24).
5.2
Im Untersuchungsbericht vom 14. Februar 2017 wird das Schadstoffpotenzial insgesamt als gross bezeichnet. Dabei nimmt der Untersuchungsbericht namentlich Bezug auf den Umstand, dass die ehemalige Deponie ein Volumen von 90'000
m
3
fest umfasst. Im Hinblick auf die besonders mobilen CKW erachtet der Untersuchungsbericht die Abschätzung des Schadstoffpotenzials aufgrund der sehr heterogenen Verteilung als schwierig. Er weist aber darauf hin, dass der belastete Standort 50 Jahre nach der Ablagerung immer noch eine "mittlere" Fracht von ca. 2 kg/Jahr emittiere, und leitet daraus ein relevantes CKW-Potenzial ab. Das Freisetzungspotenzial wird im Untersuchungsbericht für die meisten Schadstoffe als insgesamt klein beurteilt, weil die hydraulischen Durchlässigkeiten eher klein seien. In Bezug auf die Durchsickerung durch CKW würden die Schichten im Untergrund dennoch nur einen bedingten Schutz darstellen. In dieser Hinsicht wird ein gewisses Freisetzungspotenzial angenommen. Die Abschätzung der zeitlichen Entwicklung der Schadstoffemissionen in der Zukunft ist gemäss Untersuchungsbericht schwierig. Der bisherige Verlauf lasse bezüglich CKW einen gewissen Rückgang der Emissionen vermuten, wobei die Ursachen dafür unklar seien. Gerade bei CKW seien sehr lang anhaltende Emissionen typisch. Eine wesentliche weitere Abnahme sei daher eher unwahrscheinlich.
Die Bedeutung des Schutzgutes Grundwasser sei gross, weil sich die Trinkwasserquelle G im direkten Abstrombereich in 300 m Distanz befinde. Dort liege indessen die Summe der CKW mit 0,17–0,25 μg/l innerhalb des gesetzlichen Toleranzwerts von 10 μg/l für Trinkwasser. Allerdings werde in Bezug auf den Einzelstoff TRI in der Quelle G der als Qualitätsziel zu verstehende Erfahrungswert des Schweizerischen Lebensmittelbuchs (SLMB) von <0,1 μg/l um rund den Faktor 2 überschritten.
Es sei unklar, ob eine Überschreitung der Erfahrungswerte SLMB in der Quelle G als Beeinträchtigung einer bestehenden Nutzung im Sinn von Art. 15 Abs. 4 AltlV zu werten sei. Wenn dies nicht der Fall sei, sei die Beurteilung unklar. Der Umstand, dass nach Altlastenrecht bereits Spurenverunreinigungen in einer Trinkwasserfassung zu einem Sanierungsbedarf führen, deute auf eine erhöhte Dringlichkeit hin. Altlastenrechtlich stehe daher eine mittlere oder besondere Dringlichkeit im Vordergrund. Da hingegen die Minimalanforderungen an die Qualität von Grundwasser, das zu Trinkwasserzwecken genutzt werde, erfüllt seien, dürfte aus Sicht des Gewässerschutzes keine erhöhte Dringlichkeit bestehen. Eine abschliessende Beurteilung obliege der Behörde.
In Würdigung dieses Gutachtens haben das AWEL und das Baurekursgericht die Dringlichkeit der Sanierung als gering eingestuft.
5.3
Bei der Festlegung der Dringlichkeit einer Sanierung gemäss Art. 15 Abs. 4 und 5 AltlV verfügt das AWEL als zuständige Behörde über einen erheblichen Beurteilungs- und Ermessensspielraum. Das Baurekursgericht überprüft Rechtsanwendung und Ermessensausübung des AWEL frei. Demgegenüber hat das Verwaltungsgericht insoweit bloss eine Rechtskontrolle vorzunehmen (§ 50 i.
V.
m. § 20 Abs. 1 lit. a VRG). Nach der Rechtsprechung darf einer Fachbehörde bei der Beurteilung von ausgesprochenen Fachfragen ein gewisser Ermessens- und Beurteilungsspielraum belassen werden, soweit sie die für den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte geprüft und die erforderlichen Abklärungen sorgfältig und umfassend durchgeführt hat (vgl. BGE 132 II 257 E. 3.2 mit Hinweisen). Immerhin sind nach der Rechtsprechung die Vollzugshilfen oder Richtlinien des BAFU in der Regel Ausdruck des Wissens und der Erfahrung bewährter Fachstellen und in diesem Sinn beachtlich (vgl. BGr, 9. April 2008, 1C_43/2007, E. 3.3; 118 Ib 614 E. 4b).
5.4
Das AWEL und das Baurekursgericht haben sich bei der Risikoanalyse für die Festlegung der Dringlichkeit auf die Feststellungen des Untersuchungsberichts vom 14. Februar 2017 gestützt. Zwar wird im Rekursentscheid erwogen, die in diesem Gutachten enthaltenen Äusserungen zur Frage der Dringlichkeit seien nicht klar und widerspruchsfrei. Doch handle es sich bei diesen Ausführungen lediglich um eine Empfehlung. Die Gewichtung der Kriterien nach Art. 14 Abs. 1 AltlV resp. der Entscheid über die Dringlichkeit einer Sanierung liege allein bei der zuständigen Behörde. Diesen Erwägungen lässt sich entgegen dem Beschwerdeführer nicht entnehmen, dass der Untersuchungsbericht bzw. die erfolgten Abklärungen mangelhaft wären. Im Gegenteil ist mit dem Baurekursgericht davon auszugehen, dass sich der relevante Sachverhalt aus dem Untersuchungsbericht in ausreichender Weise für die Rechtsanwendung ergibt. Deshalb sind keine weiteren Abklärungen erforderlich. Die diesbezüglichen Anträge und Verfahrensrügen des Beschwerdeführers gehen fehl.
5.5
Das Vorliegen einer besonderen Dringlichkeit für die Sanierung gemäss Art. 15 Abs. 4 AltlV hat die Vorinstanz verneint, weil die Nutzung der Quelle G wegen der CKW-Belastung, die mit grosser Wahrscheinlichkeit vom Standort E herrührt, weder beeinträchtigt noch unmittelbar bedroht werde. Die Anforderungen von Art. 3 Abs. 2 i.
V.
m. Anhang 2 der Verordnung des EDI über Trinkwasser sowie Wasser in öffentlich zugänglichen Bädern und Duschanlagen vom 16. Dezember 2016 (TBDV) an Tri- und Tetrachlorethen (10 μg/l) sind bei der Quelle G eingehalten. Die Trinkwasserqualität ist wegen der Belastung in der Quelle G durch diese Stoffe im Umfang von 0,17–0,25 μg/l nicht infrage gestellt. Auch die in Anhang 2 Ziff. 22 der Gewässerschutzverordnung vom 28. Oktober 1998 (GSchV) genannte Anforderung, wonach Grundwasser, das als Trinkwasser genutzt wird, höchstens 0,001 mg/l bzw. 1 μg/l je Einzelstoff bei aliphatischen Kohlenwasserstoffen aufweisen darf, ist bei der Quelle G erfüllt. Im Untersuchungsbericht vom 14. Februar 2017 wird auf die Bedeutung der Erfahrungswerte des SLMB als Qualitätsziel für Trinkwasser hingewiesen. Es wird aber nicht dargelegt und ist auch nicht ersichtlich, dass dem SLMB eine gewässerschutz- oder trinkwasserrechtliche Verbindlichkeit zukommt. Wenn die TRI-Konzentration der Quelle G über den Erfahrungswert des SLMB hinausgeht, wird die Nutzbarkeit des Grundwassers dadurch nicht im Sinn von Art. 15 Abs. 4 AltlV beeinträchtigt. Da aufgrund des Untersuchungsberichts keine Anhaltspunkte für einen Anstieg der CKW-Emissionen gegeben sind, ist auch keine unmittelbare Gefährdung im Sinn dieser Bestimmung anzunehmen. Insgesamt sind die Voraussetzungen von Art. 15 Abs. 4 AltlV im vorliegenden Fall nicht erfüllt.
5.6
Wenn eine besondere Dringlichkeit nach Art. 15 Abs. 4 AltlV fehlt, bedeutet dies allerdings nicht, dass die Dringlichkeit einer Sanierung nach Art. 15 Abs. 5 AltlV von vornherein gering wäre. Vielmehr ist die Dringlichkeit nach Art. 15 Abs. 5 AltlV im Einzelfall anhand des Gefahrenpotenzials des belasteten Standorts zu beurteilen (vgl. oben E. 5.1).
5.6.1
Das Baurekursgericht hat bei seiner Überprüfung das "Würfelmodell" des BAFU beigezogen. Dieses Modell ist auf der Website des BAFU aufgeschaltet. Es visualisiert die drei vorgenannten Kriterien (Schadstoff- und Freisetzungspotenzial sowie Exposition und Bedeutung der Schutzgüter) als Achsen. Das Volumen des Würfels ist jeweils zwischen den drei Achsen aufgespannt und repräsentiert das Ausmass der Umweltgefährdung (vgl. www.bafu.admin.ch/bafu/de/home/themen/altlasten/fachinformationen/altlasten--grundlagen/gefaehrdungspotenzial.html; besucht am 26. Oktober 2019). Das Modell ist auch in den Erläuterungen AltlV, Teil 1 Kap. 8.1, enthalten und wird bereits in dem vom Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft (BUWAL, heute: BAFU) 1994 veröffentlichten Altlasten-Konzept für die Schweiz vorgestellt. Im Altlasten-Konzept werden die Achsen des Würfels dahingehend erläutert, dass z.
B. das Schadstoffpotenzial von Aushub bis Sonderabfall ansteigt, das Freisetzungspotenzial von inerten bis zu mobilen Schadstoffen zunimmt, und die Exposition und Bedeutung des Schutzguts Wasser von Brauchwasser bis Trinkwasser grösser wird (Kap. 2.1.1).
Beim vorliegenden Fall ist nach dem Baurekursgericht zwar das Schadstoffpotenzial hoch, aber das Freisetzungspotenzial sei gering, und die Exposition und Bedeutung des Schutzguts Grundwasser sei gering bis mittel. Dies ergebe einen flachen Würfel mit einem relativ geringen Volumen, was das geringe Ausmass der Umweltgefährdung abbilde. Diese Beurteilung lässt sich bezüglich des Schadstoffpotenzials gemäss Art. 14 Abs. 1 lit. a AltlV nachvollziehen: Das Volumen der ehemaligen Deponie ist gross. Die streitbetroffenen CKW-Stoffe sind toxisch (vgl. die Vollzugshilfe "CKW-Standorte" Kap. 1.1). Hingegen überzeugt es nicht, wenn das Freisetzungspotenzial als gering eingestuft wird. Es mag zutreffen, dass viele Schadstoffe beim belasteten Standort inert sind. Gerade bei den CKW verhält es sich jedoch anders. Das sind mobile Schadstoffe und die Schichten im Untergrund stellen gemäss Untersuchungsbericht nur einen bedingten Schutz dar. In dieser Hinsicht ist von einem mittleren Freisetzungspotenzial auszugehen. Die abweichende Bewertung des Baurekursgerichts verletzt Art. 14 Abs. 1 lit. b AltlV. Als Schutzgut ist Grundwasser betroffen, das bei der Quelle G zu Trinkwasserzwecken verwendet wird. Da das Grundwasser nicht nur zu Brauchwasserzwecken verwendet wird, ist die Bedeutung ebenfalls nicht nur gering. Wird der Grundwasserbereich im Abstrombereich miteinbezogen, so ergibt sich dort eine mittlere Beeinträchtigung, weil die Grenzwerte deutlich überschritten sind. Das AWEL macht geltend, eine Nutzbarkeit des lokalen Grundwassers im Gewässerschutzbereich A
u
stehe im heutigen Zeitpunkt nicht zur Diskussion und sei auch in Zukunft nicht zu erwarten. Gleichzeitig hat das AWEL in der Verfügung vom 27. September 2017 – wenn auch mit Blick auf das Sanierungsziel – ausgeführt, eine Nutzbarkeit des lokalen Grundwassers im Bereich zwischen dem Standort E und der Quelle G könne nicht ausgeschlossen werden.
Die Bedeutung der Grenzwertüberschreitung im Abstrombereich wegen der CKW-Belastung darf daher nicht vernachlässigt werden. Mit Blick auf die Quelle G erscheint die CKW-Beeinträchtigung des Grundwassers hingegen weniger gross. Insgesamt hält die Einstufung des Baurekursgerichts als geringe bis mittlere Exposition und Bedeutung des Schutzguts vor Art. 14 Abs. 1 lit. c AltlV stand. Werden die drei Kriterien zusammengenommen, so erweist sich der "Würfel" der Risikoanalyse entgegen dem Baurekursgericht nicht als flach, und das Volumen ist auch nicht gering. Hingegen ist richtigerweise von einer mittleren Gefährdung und damit auch von einer mittleren Dringlichkeit der Sanierung auszugehen.
5.6.2
Die soeben dargelegte Schlussfolgerung ergibt sich ebenfalls, wenn die zwei erwähnten Vollzugshilfen des BAFU von 2018 zur Thematik der Altlasten herangezogen werden: In der Vollzugshilfe "Sanierungsbedarf" (Kap. 5 S. 24) ist eine zweidimensionale Bewertungsmatrix abgebildet; sie beruht auf den Achsen Schadensausmass und Eintrittszeitpunkt. Ein geringes Gesamtrisiko sieht diese Risikomatrix bei einer bereits eingetretenen Einwirkung nur vor, wenn das Schadensausmass gering ist. Im vorliegenden Fall sind die CKW-Einwirkungen aus dem Standort E auf das Grundwasser bereits eingetreten. Das Ausmass des Schadens für das Grundwasser liegt in einem geringen bis mittleren Umfang (vgl. oben E. 5.6.1). Die Risikoanalyse anhand der Vollzugshilfe "Sanierungsbedarf" führt unter diesen Umständen nicht zu einem kleinen, sondern ebenfalls zu einem mindestens mittleren Gesamtrisiko.
In der Vollzugshilfe "CKW-Standorte" wird ein zweistufiges Bewertungsmodell vorgestellt, das eine Grobeinstufung der Dringlichkeit aufgrund der Fracht erlauben soll (Kap. 4.2 S. 21 f.). Bei diesem Modell werden in beiden Stufen die Ergebnisse anhand einer Unterteilung in die Stufen gross, mittel und klein bewertet. In der ersten Stufe wird die Menge der CKW-Fracht (kg/Jahr) in Beziehung zum Kriterium "Einfluss auf das Schutzgut" (Grundwasser) gestellt. Dabei beschreibt das zuletzt genannte Kriterium den Anteil der vom Standort stammenden Belastung bezogen auf die Gesamtbelastung des relevanten Schutzguts. In der zweiten Stufe wird das Ergebnis aus der ersten Stufe als "Intensität Fracht" in Beziehung zur Bedeutung für das Schutzgut gestellt. Daraus resultiert eine Einstufung der Sanierungsdringlichkeit aus Sicht der Fracht. Das zu betrachtende Schutzgut und der Betrachtungspunkt können dabei variabel sein. Dies kann beispielsweise ein definierter Kontrollquerschnitt innerhalb des betroffenen Grundwasserleiters oder eine Grundwasserfassung im weiteren Abstrombereich sein (vgl. zum Ganzen Kap. 4.2 S. 22).
Eine CKW-Fracht in der Grössenordnung von 2 kg/Jahr, wie sie im Untersuchungsbericht vom 14. Februar 2017 für den Standort E abgeschätzt worden ist, wird gemäss dieser BAFU-Vollzugshilfe als mittlere Fracht eingestuft. Die Annahme im Untersuchungsbericht, wonach die TRI-Konzentration in der Quelle G mit grosser Wahrscheinlichkeit aus dem Standort E stammt, stützt sich darauf, dass ein anderer belasteter Standort in der Nähe als Quelle ausgeschlossen worden ist. Der Anteil des Standorts E an der TRI-Belastung in der Quelle G ist somit signifikant. Dies führt gemäss der Matrix in der Vollzugshilfe bei der ersten Stufe zu einer grossen Intensität der Fracht. Das Ausmass dieser Schadstoffbelastung beeinträchtigt aber im Ergebnis die Nutzung für Trinkwasserzwecke nicht erheblich. Die Bedeutung für das Schutzgut Grundwasser ist klein, wenn die Quelle G als relevanter Betrachtungspunkt genommen wird. Nach der zweiten Matrix gemäss Vollzugshilfe "CKW-Standorte" führt jedoch eine grosse Intensität der Fracht selbst bei einer kleinen Bedeutung für das Schutzgut zu einer mittleren Dringlichkeit aus der Sicht der Fracht.
5.7
Zusammengefasst wirkt sich das vom Baurekursgericht unter Verletzung von Art. 14 Abs. 1 lit. b AltlV zu tief angenommene Freisetzungspotenzial bezüglich CKW-Belastung auf das Ergebnis der Dringlichkeit der Sanierung aus. Ein Beizug der einschlägigen Vollzugshilfen des BAFU führt richtigerweise zu einer mittleren Dringlichkeit. Ein solches Ergebnis ist umso mehr geboten, wenn berücksichtigt wird, dass die ehemalige Deponie E ab den 1930er-Jahren aufgefüllt und im Jahr 1968 geschlossen wurde. Wie der Beschwerdeführer vorbringt, dauert die CKW-Verunreinigung des Grundwassers durch den Standort E seit Jahrzehnten an. Bei diesem Standort sind seit den Neunzigerjahren wiederholt Untersuchungen vorgenommen und Überschreitungen der CKW-Grenzwerte im Abstrombereich nachgewiesen worden. Eine wesentliche Abnahme der CKW-Belastung im Grundwasser ist gemäss Untersuchungsbericht wenig wahrscheinlich (vgl. oben E. 5.2). Grundsätzlich nichts anderes folgt aus den von der Stadt X vor Verwaltungsgericht mitgeteilten CKW-Messergebnissen vom 17. April 2018 im Abstrombereich und bei der Quelle G. Bei dieser Messung wurden wiederum die halben Konzentrationswerte nach Anhang 1 AltlV für PER und VC im Abstrombereich überschritten und bei der Quelle G Schadstoffspuren von TRI nachgewiesen. Diese Messergebnisse entkräften die Prognose des Untersuchungsberichts nicht. Es kann somit offenbleiben, inwiefern die neuen Messergebnisse als Noven zu berücksichtigen sind (vgl. dazu oben E. 3.5). Jedenfalls ist nach den jahrzehntelangen CKW-Einwirkungen auf das Grundwasser, das zu Trinkwasserzwecken genutzt wird, ein weiteres langjähriges Hinausschieben des gebotenen Sanierungsprojekts als nächster Sanierungsschritt nicht mehr hinnehmbar. Deshalb verstösst es gegen Art. 15 Abs. 5 AltlV, wenn AWEL und Baurekursgericht die Dringlichkeit der Sanierung insgesamt als gering bewerten. Die Dringlichkeit ist vielmehr als mittel einzustufen.
6.
6.1
Demzufolge erweist sich die Beschwerde im Teilpunkt betreffend die Beurteilung der Dringlichkeit der Sanierung als begründet. In diesem Umfang ist der angefochtene Rekursentscheid und sind die Dispositivziffern 3 und 6 der Verfügung des AWEL vom 27. September 2017 aufzuheben. Im Übrigen ist die Beschwerde in der Sache abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
Hebt das Verwaltungsgericht eine angefochtene Anordnung auf, so kann es selbst einen neuen Entscheid treffen (§ 63 Abs. 1 VRG). Der Umstand, dass die Dringlichkeit der Sanierung nicht als gering, sondern als mittel zu bewerten ist, führt dazu, dass die Fristen gemäss Dispositivziffern 3 und 6 der vorgenannten Verfügung in der Grössenordnung auf grob die Hälfte herabzusetzen sind. Dabei ist zu berücksichtigen, dass seit der Verfügung vom 27. September 2017 zwei Jahre verstrichen sind. Insgesamt ist es gerechtfertigt, die Frist für die Einreichung des Sanierungsprojekts in Abänderung von Dispositivziffer 6 dieser Verfügung neu auf 12 Monate nach Eintreten der Rechtskraft dieser Verfügung festzulegen. In zusätzlicher Änderung von Dispositivziffer 3 dieser Verfügung sind die Dringlichkeit der Sanierung als mittel und der Zeithorizont für die Durchführung auf 5 bis 10 Jahre festzusetzen. Anmerkungsweise ist dazu zu erläutern, dass sich dieser Zeithorizont auf das Verfügungsdatum vom 27. September 2017 bezieht.
6.2
Mehrere am Verfahren Beteiligte tragen die Kosten in der Regel entsprechend ihrem Unterliegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Vorliegend ist das Hauptbegehren des Beschwerdeführers um Weitergeltung der Verfügung der Beschwerdegegnerin vom 30. Oktober 2007 abzuweisen. Immerhin führt die teilweise Gutheissung des Teilpunkts der Beschwerde betreffend die Dringlichkeit der Sanierung zu einer erheblichen Verkürzung der fraglichen Fristen. Insgesamt ist von einem hälftigen Obsiegen des Beschwerdeführers auf der einen Seite sowie der Beschwerdegegnerin und dem Mitbeteiligten auf der andern Seite auszugehen. Unter diesen Umständen scheint es angemessen, die Kosten des vorliegenden Verfahrens dem Beschwerdeführer zur Hälfte sowie der Beschwerdegegnerin und dem Mitbeteiligten je zu einem Viertel aufzuerlegen. Deshalb steht weder dem Beschwerdeführer noch der Beschwerdegegnerin oder dem Mitbeteiligten eine Parteientschädigung zu. Die vorinstanzliche Kostenregelung ist entsprechend anzupassen.
7.
Vorliegend handelt es sich um einen Zwischenentscheid, der nur unter den Voraussetzungen von Art. 93 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) selbständig beim Bundesgericht angefochten werden kann (vgl. BGr, 18. April 2017, 1C_508/2016, E. 1.1).