Decision ID: 46563462-4be0-4b4a-91d7-658b602f2e9e
Year: 2016
Language: fr
Court: VD_TC
Chamber: VD_TC_031
Canton: VD
Region: Région lémanique
Law Area: public_law

Vu les faits suivants
A.
Propriétaire de la parcelle 1618 de Leysin, Philicti SA a obtenu l'autorisation d'y construire un immeuble de neuf appartements (permis 23/74/11 du 1
er
février 2012, CAMAC 127'765) ainsi qu'un chalet (permis 24/75/11 du 22 décembre 2011, CAMAC 127'767). Les permis n'ont toutefois pas été délivrés physiquement.
B.
Par lettre du 24 septembre 2013, Philicti SA a sollicité une prolongation des permis de construire. Elle a précisé que l'immeuble de neuf appartements prendrait la forme d'un immeuble locatif, forme pour laquelle elle avait trouvé un financement, et que la construction du chalet serait abandonnée au profit de box fermés et de places de parc couvertes (ce qui ferait l'objet d'une demande ultérieure de transformation de permis). Elle a également requis que lui soient adressées des copies des permis.
Le 14 octobre 2013, la Municipalité de Leysin (ci-après: la municipalité) a répondu aux demandes susmentionnées dans les termes suivants:
"Par la présente, nous vous informons que la Municipalité a décidé d'accepter la prolongation des permis de construire susmentionnés.
Article 118 LATC: Péremption ou retrait de permis
1 Le permis de construire est périmé si, dans le délai de deux ans dès sa date, la construction n'est pas commencée.
2 La municipalité peut en prolonger la validité d'une année si les circonstances le justifient.
3 Le permis de construire peut être retiré si, sans motifs suffisants, l'exécution des travaux n'est pas poursuivie dans les délais usuels; la municipalité ou, à défaut, le département peut, en ce cas, exiger la démolition de l'ouvrage et la remise en état du sol ou, en cas d'inexécution, y faire procéder aux frais du propriétaire.
4 La péremption ou le retrait du permis de construire entraîne d'office l'annulation des autorisations et des approbations cantonales.
Nous vous rappelons toutefois que ces derniers ne vous seront transmis physiquement qu'une fois toutes les taxes acquittées."
C.
Le 10 novembre 2014, Philicti SA a demandé une nouvelle prolongation dans les termes suivants:
"A ce jour nous avons quelques pré-réservations, et d’autres personnes qui ont porté intérêt à l’acquisition d’appartements.
Cependant aux vues des nouvelles restrictions bancaires et de la morosité du marché, cela n’est juste pas suffisant pour pouvoir garantir le financement et commencer la construction dans les délais impartis. Nous comptons obtenir pendant la période hivernale le cota suffisant pour réaliser en toute sérénité le commencement des travaux.
En raison de ce qui précède, et prenant en considération que nous sommes en présence d’un des derniers permis de construire avec autorisation de ventes aux étrangers, nous vous demandons de manière tout à fait exceptionnelle de bien vouloir nous accorder une prolongation desdits permis pour une période supplémentaire de 6 mois. "
La municipalité a répondu par une lettre du 20 novembre 2014 dont on extrait le passage suivant:
"Par la présente, nous vous informons que lors de sa dernière séance, la Municipalité a décidé, à titre exceptionnel, d’accepter la prolongation des permis de construire susmentionnés d’une année.
Nous vous rappelons toutefois que ces derniers ne vous seront transmis physiquement qu’une fois toutes les taxes acquittées."
D.
Le 19 février 2015, Roland Demiéville, propriétaire des parcelles 305 et 2223 contiguës à la parcelle 1618, a adressé à la municipalité une lettre dans laquelle il attirait l’attention de celle-ci sur le caractère illégal de la seconde prolongation accordée, et la sommait de lui confirmer que les permis délivrés en 2011 étaient définitivement échus et que tout nouveau projet – même identique – concernant la parcelle 1618 devait faire l'objet d'une nouvelle enquête publique.
Dans une lettre du 6 mars 2015, Philicti SA a indiqué à la municipalité que, pour faire suite à la demande de celle-ci concernant l'état d'avancement du projet immobilier prévu, elle l'informait qu'elle avait entrepris toutes les démarches nécessaires pour sa réalisation, qu'elle disposait de trois pré-réservations et était en négociation avec une institution pour la vente d'un étage complet, qu'elle avait obtenu un pré-accord pour le financement de l'opération, ce indépendamment du nombre de préventes, enfin qu'elle projetait de commencer les travaux au plus tard au mois de septembre 2015 et qu'elle était en train d'en définir précisément le calendrier avec les différentes entreprises intervenantes.
Par lettre du 13 mars 2015, la municipalité a informé Philicti SA de ce qui suit:
"Nous tenons à vous rappeler que légalement et selon l’art. 118 LATC, le permis de construire est valable dès sa délivrance pour une durée de 2 ans et peut être prolongé une seule fois d’une année.
Sur la base de votre correspondance du 10 novembre 2014 et afin de permettre le début des travaux au printemps 2015, la Municipalité a interprété l’article 118 LATC au sens le plus large du terme.
Or, l’ouverture du chantier n’étant prévue qu’en septembre 2015, nous sommes au regret de vous informer que les permis susmentionnés sont définitivement périmés puisque leur validité maximale de 3 ans est largement échue.
Dès lors, si vous souhaitez donner suite à ce projet, nous vous laissons le soin de déposer un nouveau dossier pour mise à l’enquête publique."
Cette lettre n'indique pas de voie de recours.
Par lettre du 2 avril 2015, Philicti SA a demandé à la municipalité de reconsidérer sa décision, en soulignant que si la seconde prolongation des permis de construire ne lui avait pas été accordée, elle aurait immédiatement entrepris le démarrage du chantier en novembre 2014 pour ne pas perdre ses investissements, lesquels se montaient désormais à environ 200'000 francs.
Par lettre du 17 avril 2015 qui n'indiquait pas les voies de recours, la municipalité a confirmé sa position émise dans sa lettre du 13 mars 2015.
Dans une lettre du 23 avril 2015, la municipalité a indiqué à Roland Demiéville qu'aucun aménagement en lien avec les autorisations délivrées le 22 décembre 2011 et le 1
er
février 2012 ne serait plus réalisé sur la parcelle 1618. Ni cette lettre, ni l'intervention de Roland Demiéville du 19 février 2015 n'ont été communiquées à Philicti SA.
Le 28 avril 2015, l'agent d'affaires Philippe Chiocchetti a annoncé à la municipalité qu'il était mandaté par Philicti SA et qu'il la contacterait prochainement.
Le 30 avril 2105, la municipalité a écrit au Département cantonal des infrastructures, centrale des autorisations CAMAC, que "les permis de construire ont été retirés par la Municipalité conformément à l'article 118 LATC (péremption ou retrait du permis)".
Le 1
er
juillet 2015, Philicti SA, par la plume de l'agent d'affaires Philippe Chiocchetti, est intervenue auprès de la municipalité afin qu'elle revienne sur sa position.
E.
Le 23 juillet 2015, la municipalité a répondu ce qui suit à Philicti SA:
"Après réexamen de ce dossier, nous sommes au regret de vous informer que lors de sa dernière séance, la Municipalité a décidé de maintenir sa décision conformément à la teneur des correspondances des 13 mars et 17 avril écoulés.
Dès lors, les permis susmentionnés sont définitivement périmés puisque leur validité maximale de 3 ans est largement échue."
Cette lettre n'indique pas de voie de recours.
F.
Par acte du 14 septembre 2015 de son nouveau conseil, Philicti SA a recouru contre la décision municipale du 23 juillet 2015 auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: la CDAP) en concluant, avec suite de dépens, à ce que la CDAP confirme que les permis de construire n'étaient pas périmés (respectivement pas retirés) au jour du dépôt du recours, et qu'ils étaient prolongés jusqu'au 1
er
décembre 2015 (Philicti SA partant en effet du principe que la prolongation accordée le 20 novembre 2014 arriverait à échéance le 1
er
décembre 2015). Elle a en outre requis que l'effet suspensif soit accordé au recours en ce sens qu'il lui soit confirmé qu'elle pouvait débuter de suite les travaux, ce afin d'éviter une péremption définitive de ses droits après le 1
er
décembre 2015.
G.
Invitée à se déterminer sur l'effet suspensif, la municipalité a déclaré par lettre du 6 octobre 2015
"qu'en ce qui concerne l'effet suspensif, la Municipalité maintient sa prise de position, à savoir que les permis sont définitivement périmés"
.
Par décision sur effet suspensif du 27 octobre 2015, le juge instructeur a constaté que le recours avait effet suspensif.
Diverses correspondances ont été échangées entre les avocats de la municipalité et de la recourante au sujet du début des travaux et de la délivrance physique du permis de construire. La municipalité a écrit notamment à la recourante que cette dernière entreprendrait les travaux à ses risques et périls et que la remise en état serait exigée en cas de rejet du recours. Une requête de Roland Demiéville tendant à l'arrêt des travaux a été rejetée par le juge instructeur pour le motif que la situation provisionnelle était réglée par la décision du 27 octobre 2015.
H.
Le 4 novembre 2015, la municipalité a adressé au tribunal sa réponse ainsi que son dossier original. Constatant à la lecture de celui-ci que Roland Demiéville était intervenu durant la procédure, le juge instructeur l'a, le 6 novembre 2015, appelé en cause.
Roland Demiéville s'est déterminé le 7 décembre 2015, ainsi que, le même jour, la recourante, qui a indiqué que les travaux sur la parcelle 1618 avaient commencé
"avant le 20 octobre 2015".
Le tribunal a statué par voie de circulation.

Considérant en droit
1.
a) Selon l'art. 95 de la loi sur la procédure administrative du 28 octobre 2008 (LPA-VD; RSV 173.36), le recours au Tribunal cantonal s'exerce dans les trente jours dès la notification de la décision ou du jugement attaqués.
En l'espèce, en tant qu'il est interjeté contre la décision de la municipalité du 23 juillet 2015
reçue le mardi 28 juillet 2015 par la recourante, le recours déposé
le 14 septembre 2015
l'a été en temps utile, compte tenu des féries judiciaires (cf.
art. 96 LPA-VD).
2.
Roland Demiéville conteste que la lettre du 23 juillet 2015 soit une décision susceptible de recours, dès lors qu'elle ne constituerait que la confirmation de la constatation de la péremption des permis de construire.
L'art. 3 al. 1 let. a LPA-VD prévoit qu'est une décision toute mesures prise par une autorité qui a pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits et obligations. Or, si la municipalité a indiqué, dans ses lettres du 13 mars 2015, du 17 avril 2015 et du 23 juillet 2015, que les permis étaient désormais périmés, c'est toutefois de la révocation de la prolongation de ces permis qu'elle avait précédemment accordée qu'elles traitaient. En cela, les lettres de la municipalité constituent bien des décisions car elles retirent à la recourante les droits conférés par la prolongation du permis précédemment accordée.
3.
La municipalité fait valoir que la recevabilité temporelle du recours paraît douteuse dès lors que la recourante ne s'est pas pourvue contre ses décisions du 13 mars 2015 et du 17 avril 2015, dont la teneur est identique à celle du 23 juillet 2015. Selon Roland Demiéville, il doit être opposé à la recourante de n’avoir pas agi avec la diligence nécessaire puisque son mandataire, qui s’était annoncé le 28 avril 2015, n’a pas formé recours contre la décision du 17 avril 2015.
a) Ni la décision du 13 mars 2015 ni celle du 17 avril 2015 n'étaient, pas plus que celle du 23 juillet 2015, assorties des voies de recours.
b) Selon l’art. 27 al. 2 de la Constitution du Canton de Vaud (Cst-VD; RSV 101.01), les parties ont le droit de recevoir une décision motivée avec indication des voies de recours. Cette exigence est reprise à l’art. 42 al. 1 let. f LPA-VD, qui dispose que la décision contient l’indication des voies de droit ordinaires ouvertes à son encontre, du délai pour les utiliser et de l’autorité compétente pour en connaître. D’après un principe général du droit découlant de l’art. 9 Cst., protégeant la bonne foi du citoyen, lorsqu’il existe une obligation de mentionner une voie de droit, son omission ne doit pas porter préjudice au justiciable; celui-ci ne doit en outre pas pâtir d’une indication inexacte ou incomplète sur ce point (ATF 134 I 199 consid. 1.3.1 p. 202; 131 I 153 consid. 4 p. 158; 127 II 198 consid. 2c p. 205, et les arrêts cités; GE.2010.84 du 22 février 2011).
Réciproquement toutefois, l’art. 5 al. 3
in fine
Cst. impose au citoyen d’agir de manière conforme aux règles de la bonne foi. Ainsi, lorsque l’indication des voies de droit fait défaut, on attend du justiciable qu’il fasse preuve de diligence en recherchant lui-même les informations nécessaires. Le destinataire d’une décision administrative, reconnaissable comme telle, mais ne contenant pas la mention des voies et des délais de recours, doit entreprendre, dans un délai raisonnable, les démarches voulues pour sauvegarder ses droits, notamment se renseigner auprès d’un avocat ou de l’autorité qui a statué sur les moyens d’attaquer cette décision et, après avoir obtenu les renseignements nécessaires, agir en temps utile (Benoît Bovay, Procédure administrative, Berne 2000, p. 373 et réf. cit.; ATF 119 IV 330 consid. 1c). Une plus grande sévérité serait de mise à l’endroit d’un destinataire au bénéfice d'une formation juridique qu’à l’égard d’un simple particulier (ATF 117 Ia 297 consid. 2 p. 299).
Le justiciable ne saurait se prévaloir indéfiniment de la négligence de l’administration relative à l’indication des voies et délais de recours. Il n’est en effet pas compatible avec les principes de la confiance et de la sécurité du droit qu’un prononcé puisse être remis en question à tout moment. Passé un délai raisonnable, à déterminer suivant les circonstances concrètes du cas, le recourant n’est plus admis à s’en prévaloir (cf. ATF 104 V 162 consid. 3; 102 Ib 91 consid. 3; PS.2008.064 du 27 janvier 2009 consid. 3a).
c) En l'espèce, après la décision municipale du 13 mars 2015, la recourante s'est adressée à la municipalité pour la contester dans une lettre du 2 avril 2015. Cette dernière lettre, quand bien même elle demandait à la municipalité de "reconsidérer" sa décision, contenait néanmoins tous les éléments d'un recours: elle manifestait la volonté d'obtenir la modification de la décision, indiquait dans quel sens (l'annulation) cette modification était demandée et en fournissait les motifs (les frais engagés de bonne foi). Elle était de surcroît adressée à l'autorité non seulement dans un délai raisonnable au sens de la jurisprudence ci-dessus, mais dans le délai de trente jours prescrit par l'art. 95 LPA-VD. Le délai de recours contre la décision du 13 mars 2015 doit dès lors être considéré comme ayant été sauvegardé. En effet, il serait contraire au principe de la bonne foi de reprocher à la recourante de ne pas avoir déposé un acte formellement intitulé comme "recours" alors que la municipalité avait elle-même négligé de désigner cette voie de droit à la recourante. On doit au contraire considérer que lorsqu'une décision n'indique pas la voie de recours et que son destinataire s'adresse dans un délai raisonnable à son auteur pour en demander la modification dans un acte qui comporte tous les éléments d'un recours, le délai de recours est respecté. On rappellera pour le surplus qu'un acte adressé à une autorité incompétente (en l'espèce un recours adressé à l'autorité intimée au lieu de l'autorité de recours) doit être transmis à l'autorité compétente (art. 7 et 20 LPA-VD).
4.
L'art. 118 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11) prévoit:
Art. 118 Péremption ou retrait de permis
1
Le permis de construire est périmé si, dans le délai de deux ans dès sa date, la construction n'est pas commencée.
2
La municipalité peut en prolonger la validité d'une année si les circonstances le justifient.
3
Le permis de construire peut être retiré si, sans motifs suffisants, l'exécution des travaux n'est pas poursuivie dans les délais usuels; la municipalité ou, à défaut, le Département des travaux publics peut, en ce cas, exiger la démolition de l'ouvrage et la remise en état du sol ou, en cas d'inexécution, y faire procéder aux frais du propriétaire.
4
La péremption ou le retrait du permis de construire entraîne d'office l'annulation des autorisations et des approbations cantonales.
b) La limitation dans le temps du permis de construire répond au principe de la clarté des relations juridiques. D'une part, un permis de construire ne saurait faire échec à une modification législative au-delà d'une certaine durée; d'autre part, les voisins ont un intérêt légitime à savoir que la validité du permis est limitée et que, à défaut d'un début des travaux dans un certain délai, ceux-ci ne pourront être réalisés à moins d'une nouvelle demande de permis
(AC.1992.0391 du 12 juillet 1993 et les références citées; voir aussi AC.1996.0099 du 14 octobre 1997).
Comme le rappelle l'arrêt AC.2013.0335 du 15 août 2013, il résulte d'une jurisprudence sur laquelle il n'y a pas lieu de revenir qu'une seule prolongation d'une année est possible; une fois l'unique prolongation du délai de validité du permis de construire passé, le constructeur doit présenter une nouvelle demande (AC.2002.0174 du 9 décembre 2002 consid. 2a; RDAF 1991 p. 99; RDAF 1990 p. 258).
d) Le délai de deux ans de l'art. 118 al. 1 LATC court dès la date du permis
(AC.1996.0099 du 14 octobre 1997, publié in RDAF 1998 I 211).
e) En l'espèce, la municipalité a accordé à la recourante l'autorisation de construire, sur la parcelle 1618, un chalet par un permis du 22 décembre 2011 et un immeuble de neuf appartements par un permis du 1
er
février 2012. Elle a prolongé ces permis de construire (qui n'ont toutefois pas été délivrés physiquement, en attente du paiement des taxes, ce qui est contraire à la loi, cf. AC.1996.0099 du 14 octobre 1997) une première fois (le 14 octobre 2013) d'une année, puis une seconde fois (le 20 novembre 2014) d'une année. Il en résulte que le permis de construire un chalet délivré le 22 décembre 2011 a été prolongé finalement au 22 décembre 2015 et celui du 1
er
février 2012 (pour un immeuble de neuf appartements) au 1
er
février 2016.
5.
Un voisin de la parcelle 1618 ayant attiré l'attention de la municipalité sur le caractère illégal de la seconde prolongation, la municipalité (sans faire état de cette intervention) s'est enquise au début du mois de mars 2015 auprès de la recourante de l'état d'avancement des travaux des projets immobiliers, et, apprenant que ceux-ci ne débuteraient qu'en septembre 2015, elle a décidé de révoquer sa décision par laquelle elle avait accordé une seconde prolongation.
Se pose donc la question de la révocation des décisions en matière de permis de construire.
Comme le rappelle par exemple l'arrêt
AC.2014.0301 du 16 mars 2015, il découle du caractère impératif du droit public qu'un acte administratif qui ne concorde pas ou qui ne concorde plus avec le droit positif doit pouvoir être modifié. Cependant, la sécurité du droit peut imposer qu'un acte qui a constaté ou créé une situation juridique ne puisse pas être remis en cause. Concernant les conditions auxquelles la révocation d'une décision peut intervenir, le Tribunal fédéral retient qu'en l'absence de dispositions légales spécifiques, cette question doit être tranchée au terme d'une pesée des intérêts. Celle-ci doit mettre en balance d'une part l'intérêt à une application correcte du droit et d'autre part la sécurité juridique, respectivement la protection de la confiance (ATF 137 I 69 consid.
2.3 p. 71 s., 135 V 215 consid. 5.2 p. 221 s., 127 II 306 consid. 7a p. 313 s., 121 II 273 consid.
1a/aa p. 276 s.). Les exigences de la sécurité du droit l’emportent en principe lorsque la décision en cause a créé un droit subjectif au profit de l’administré, lorsque celui-ci a déjà fait usage d’une autorisation qui lui a été délivrée, ou encore lorsque la décision est intervenue au terme d’une procédure au cours de laquelle les divers intérêts en présence ont fait l’objet d’un examen approfondi. Cette règle n’est cependant pas absolue et la révocation peut intervenir même dans une des trois hypothèses précitées lorsqu’elle est commandée par un intérêt public particulièrement important. Inversement, les exigences de la sécurité du droit peuvent également être prioritaires même lorsque aucune de ces trois hypothèses n'est réalisée (sur toutes ces conditions: ATF 137 I 69 consid. 2.3 p. 72, 119 Ia 305 consid. 4c p. 309 s., 115 Ib 152 consid. 3a p. 155 s. et les références citées; AC.2011.0205 du 24 septembre 2012, AC.2011.0075 du 13 juillet 2012). Une autorité peut, mais n'y est pas tenue, entrer en matière sur une demande de révocation lorsque le requérant invoque uniquement l'illégalité de la décision, à moins qu'il n'en soulève la nullité ou que cela ne conduise à un résultat contrevenant de manière choquante à l'équité (AC.2007.0228 du 7 décembre 2007 consid. 2b/aa et les références).
a) Aucune des parties ne soutient que l'octroi de cette seconde prolongation en date du 20 novembre 2014 serait frappée de nullité absolue.
On rappellera cet égard que s
elon la jurisprudence
fédérale
, la nullité absolue ne frappe que les décisions affectées des vices les plus graves, manifestes ou particulièrement reconnaissables, et pour autant que la constatation de la nullité ne mette pas sérieusement en danger la sécurité du droit. Des vices de fond n'entraînent qu'à de rares exceptions la nullité d'une décision (v. p. ex
AC.2013.0069 du 3 juin 2013 consid. 3a)
; de graves vices de procédure ainsi que l'incompétence qualifiée de l'autorité qui a rendu la décision sont en
revanche des motifs de nullité (v. p. ex. 1C_318/2015
du 7 septembre 2015
et les références citées:
ATF 139 II 243 consid. 11.2 p. 260; 138 II 501 consid. 3.1 p. 503; 137 I 273 consid. 3.1 p. 275).
Les conditions de la nullité ne sont en l'espèce pas remplies car la municipalité est bien l'autorité compétente en matière de prolongation du permis. Certes, la seconde prolongation est contraire à la règle qui n'en admet qu'une mais ce vice de fond n'entraîne pas la nullité. La prolongation accordée le
20 novembre 2014 est donc entrée en force.
b) En l'espèce, les permis de construire ont été délivrés au terme d'une procédure régulière et la municipalité les a prolongés après avoir examiné les motifs de prolongation invoqués par la recourante. La recourante a pris sur la base de la décision erronée des dispositions dont la modification entraînerait pour elle un préjudice (la perte de ses investissements, dont elle a indiqué dans sa lettre du 2 avril 2015 que le montant s'élevait à 200'000 francs) puisque, se fondant sur le fait que la prolongation lui avait été accordée, elle n’a pas commencé les travaux de suite, ce qu’elle aurait pourtant pu puisque, lorsqu’elle a demandé la seconde prolongation le 10 novembre 2014, le permis de construire l'immeuble de neuf appartements (le seul des deux projets qu'elle entendait finalement concrétiser, d'après sa lettre du 24 septembre 2013) était valable jusqu'au 31 janvier 2015. Enfin, on relève qu’il s’agit d’un cas de prolongation de deux permis qui avaient été précédemment valablement délivrés; l’intérêt public à ce que la règle d'une unique prolongation soit respectée est de moindre poids, dans la balance des intérêts à effectuer, que dans un cas où ce serait la délivrance desdits permis qui aurait été accordée illégalement. La municipalité et le voisin devaient ainsi s'attendre à ce que la parcelle 1618 soit construite. L’intérêt privé de la recourante de se voir protégée dans sa bonne foi l’emporte dès lors sur l’intérêt public à ce que les règles de validité des permis soient respectées.
6.
Il ressort de ce qui précède que c'est à tort que la municipalité a révoqué la prolongation des permis de construire qu’elle avait accordée à la recourante. Le recours doit dès lors être admis et la décision du 23 juillet 2015, ainsi que celles du 13 mars 2015 et du 17 avril 2015 annulées. Il est constaté que le permis de construire un chalet délivré le 22 décembre 2011 était valable jusqu'au 21 décembre 2015 et que le permis de construire un immeuble de neuf appartements délivré le 1
er
février 2012 est valable jusqu'au 31 janvier 2016.
Quant à la question de savoir si ou quand la construction est commencée au sens de l'art. 118 al. 1 LATC, elle ne fait pas l'objet du litige.
Les frais sont laissés à la charge de l'Etat. La recourante, qui a procédé avec l'assistance d'un mandataire professionnel, a droit à des dépens à hauteur de 2'500 francs (art. 55 LPA-VD).