Decision ID: 39c3048d-9ce0-51d6-9105-d3219f894f3e
Year: 2016
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Sachverhalt:
A.
Jodtabletten werden bei einem schweren Kernkraftwerkunfall mit Austritt
von Radioaktivität eingesetzt. Rechtzeitig eingenommen sollen sie verhin-
dern, dass sich über die Atemluft aufgenommenes radioaktives Jod in der
Schilddrüse anreichert. Bei einem nuklearen Ereignisfall ordnet die Natio-
nale Alarmzentrale (NAZ) die Jodtabletteneinnahme an, wenn eine Schild-
drüsen-Dosis von 50 Millisievert (mSv) zu erwarten ist (sog. Dosis-Mass-
nahmenkonzept gemäss Verordnung über die Organisation von Einsätzen
bei ABC- und Naturereignissen vom 20. Oktober 2010 [ABCN-Einsatzver-
ordnung, SR 520.17]).
B.
Jodtabletten wurden erstmals 1991/1992 und nochmals 2004 vorsorglich
an alle Haushaltungen, Betriebe, Schulen, Verwaltungen und weitere öf-
fentliche und private Einrichtungen abgegeben. Im Jahr 2004 erfolgte die
Direktverteilung in den Zonen 1 und 2, d.h. bis zu einem Umkreis von ca.
20 km um die schweizerischen Kernkraftwerke (KKW), gestützt auf die in-
zwischen aufgehobene Verordnung vom 1. Juli 1992 über die Versorgung
der Bevölkerung mit Jodtabletten (AS 1992 1421; nachfolgend: aJTV)
i.V.m. der Verordnung vom 28. November 1983 über den Notfallschutz in
der Umgebung von Kernanlagen (Notfallschutzverordnung, AS 1983
1877). In der Zone 3, d.h. ab einem Umkreis grösser als ca. 20 km, wurden
Jodtabletten in den Kantonen dezentral gelagert. Die dezentral gelagerten
Tabletten wurden letztmals im Jahr 2010 ersetzt. Die in Rechnung gestell-
ten Kosten wurden damals von swissnuclear, der Dachorganisation der
Schweizer Kernkraftwerkbetreiber, getragen (Zonen 1 und 2 die Gesamt-
kosten, Zone 3 die Hälfte der Kosten, vgl. Art. 13 aJTV). Der Kostenteiler
wurde unter den Betreibern der KKW selbst festgelegt.
C.
Als Folge der Ereignisse von Fukushima im Frühjahr 2011 setzte der Bun-
desrat am 4. Mai 2011 eine interdepartementale Arbeitsgruppe für Notfall-
schutzmassnahmen bei extremen Ereignissen (IDA NOMEX) ein mit dem
Auftrag, die Notfallschutzmassnahmen in der Schweiz umfassend zu über-
prüfen. Den Bericht der Arbeitsgruppe vom 22. Juni 2012 nahm der Bun-
desrat am 4. Juli 2012 zur Kenntnis und beauftragte die zuständigen Bun-
destellen mit der Umsetzung der darin aufgeführten organisatorischen und
gesetzgeberischen Massnahmen. Zu jenem Massnahmenkatalog gehör-
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ten auch die Überprüfung der Referenzszenarien (IDA NOMEX Mass-
nahme 14) sowie die Überprüfung der Jodtablettenverordnung (IDA NO-
MEX Massnahme 19 und 51). Die Revision der Jodtablettenverordnung
wurde den übrigen Massnahmen vorgezogen, da die Jodtabletten, die im
Jahr 2004 in den Zonen 1 und 2 verteilt wurden, dem Verfallsdatum nahe
waren und ohnehin ersetzt werden mussten.
D.
Am 1. März 2014 trat die neue Verordnung vom 22. Januar 2014 über die
Versorgung der Bevölkerung mit Jodtabletten (Jodtabletten-Verordnung,
SR 814.52; nachfolgend: JTV) in Kraft. Diese sieht in Art. 3 JTV vor, dass
Jodtabletten im Umkreis von 50 km um ein schweizerisches KKW vorsorg-
lich an alle Personen verteilt werden, die sich regelmässig dort aufhalten.
Der Verteilperimeter wurde damit gegenüber der altrechtlichen Regelung
von 20 auf 50 km erweitert. Die Direktverteilung erfolgt an die Haushalte
und an Verteilorte wie Betriebe, Schulen, Kindertagesstätten, Verwaltun-
gen und weitere öffentliche und private Einrichtungen. In den übrigen Ge-
bieten der Schweiz bleibt es bei einer dezentralen Lagerung, d.h. die
Jodtabletten werden erst im Ereignisfall an die Bevölkerung innerhalb von
zwölf Stunden abgegeben (Art. 5 JTV).
Zuständig für die Versorgung der Bevölkerung mit Jodtabletten ist die Ar-
meeapotheke, eine Verwaltungseinheit der Logistikbasis der Armee. Sie
kann Dritte beauftragen, die Jodtabletten an die Haushalte zu verteilen
(Art. 2 JTV). Gemäss Art. 10 JTV tragen die Betreiber von KKW innerhalb
des Verteilperimeters von 50 km die Gesamtkosten und ausserhalb dieses
Perimeters die Hälfte der anfallenden Kosten.
E.
Der Auftrag zur Jodtablettenversorgung im Umkreis von 50 km um ein KKW
wurde von der Armeeapotheke in mehrere Teilprojekte zerlegt. Die Ge-
samtkosten wurden auf Fr. 28'608'483.- (exkl. MWST) veranschlagt (ge-
mäss roulierendem Budget, Stand: Mai 2015).
F.
Am 9. Mai 2014 stellte die Logistikbasis der Armee (LBA; nachfolgend: Vor-
instanz) swissnuclear die effektiven Aufwendungen für die Jodtablettenver-
teilung vom 1. Januar 2014 bis 31. März 2014 von Fr. 21'042.50 (exkl.
MWST) sowie für die Erstellung des Merkblatts in acht Sprachen von
Fr. 28'000.- (exkl. MWST), gesamthaft Fr. 52'965.90 (inkl. MWST), in Rech-
nung (Rechnung 90090499).
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In der Folge ersuchte swissnuclear die Vorinstanz um den Erlass einer an-
fechtbaren Verfügung betreffend die Finanzierung der Versorgung der Be-
völkerung mit Jodtabletten.
G.
Am 19. Oktober 2015 erliess die Vorinstanz gegenüber den im Rubrum
aufgeführten Kernkraftwerkbetreiberinnen folgende Verfügung:
"1. Die Betreibergesellschaften der Kernkraftwerke der Schweiz tragen
a) in den Gebieten der Schweiz im Umkreis von 20 km um die von
ihnen betriebenen Kernkraftwerke; und
b) in den Gebieten der Schweiz im Umkreis von 20 bis 50 km um die
von ihnen betriebenen Kernkraftwerke,
die Gesamtkosten für die vorsorgliche Jodtabletten-Beschaffung und -Ver-
teilung, die Kontrollen, den Ersatz und die Entsorgung der Jodtabletten
nach Verfall sowie für die Information der Bevölkerung und der Fachleute.
2. Es wird festgestellt, dass die Axpo Power AG, die BKW Energie AG, die
KKW Gösgen-Däniken AG sowie die KKW Leibstadt AG die Kostenpflicht
gemäss Ziff. 1a hiervor anerkennen und unter sich eine Einigung betref-
fend Kostenteiler finden konnten, sodass auf die diesbezügliche Festset-
zung des Kostenschlüssels verzichtet werden kann. Die Kosten für die
Aufwendungen gemäss Rechnung 90090499 vom 9. Mai 2014 für den
Umkreis von 20 km (Ziff. 1a hiervor) betragen Fr. 17'074.-.
3. Die Kosten für die Aufwendungen gemäss Rechnung 90090499 vom
9. Mai 2014 für den Umkreis von 20 bis 50 km (Ziff. 1b hiervor) betragen
Fr. 35'891.90 und werden den Parteien wie folgt auferlegt:
a) Auf die Axpo Power AG entfallen davon gemäss dem Verteil-
schlüssel 26,05 %, somit Fr. 9'349.85;
b) Auf die BKW Energie AG entfallen davon gemäss dem Verteil-
schlüssel 24,19 %, somit Fr. 8'682.25;
c) Auf die KKW Gösgen-Däniken AG entfallen davon gemäss dem
Verteilschlüssel 28,92 %, somit Fr. 10'379.95;
d) Auf die KKW Leibstadt AG entfallen davon gemäss dem Verteil-
schlüssel 20,84 %, somit Fr. 7'479.85.
4. Die Betreibergesellschaften der Kernkraftwerke der Schweiz tragen in den
Gebieten der Schweiz ausserhalb von 50 km um die von ihnen betriebe-
nen Kernkraftwerke die Hälfte der Gesamtkosten für die vorsorgliche
Jodtabletten-Beschaffung und -Verteilung, die Kontrollen, den Ersatz und
die Entsorgung der Jodtabletten nach Verfall sowie für die Information der
Bevölkerung und der Fachleute.
5. Die den Betreibergesellschaften der Kernkraftwerke der Schweiz aufer-
legte Hälfte der Gesamtkosten für die Jodtabletten-Versorgung gemäss
Ziff. 4 hiervor wird von den Betreibergesellschaften der Kernkraftwerke je
zu gleichen Teilen, d.h. je zu 25 %, getragen."
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Seite 6
In den Erwägungen führt die Vorinstanz aus, die verursachergerechte Kos-
tenauferlegung sei in der JTV umfassend und klar geregelt. Sie stütze sich
auf das Strahlenschutzgesetz vom 22. März 1991 (StSG, SR 814.50) so-
wie auf das Kernenergiegesetz vom 21. März 2003 (KEG, SR 732.1) und
habe darin eine genügende gesetzliche Grundlage. Der Bundesrat sei fer-
ner aufgrund des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes vom
21. März 1997 (RVOG, SR 172.010) berechtigt und verpflichtet, für Dienst-
leistungen Gebühren zu erheben. Die Versorgung der Bevölkerung mit
Jodtabletten gemäss den Vorgaben der JTV sowie die damit verbundene
Kostenfolgen zu Lasten der Betreiber der KKW entsprächen dem Verhält-
nismässigkeitsprinzip. Der Verteilschlüssel sei verursachergerecht berech-
net worden. In Anwendung des Zurechnungsrasters würden Fr. 35'891.90
der Kosten von Fr. 52'965.90 (Rechnung 90090499) auf die Zone 20 bis 50
km um ein KKW entfallen. Sobald die weiteren Kosten im Zusammenhang
mit der ab 2014 erfolgten Jodtablettenversorgung feststünden, werde ge-
stützt auf die vorliegende Verfügung eine Kostenverfügung für den Rest-
betrag erlassen, welche diese Kosten definitiv festsetze.
H.
Gegen die Verfügung der Vorinstanz vom 19. Oktober 2015 erheben die im
Rubrum aufgeführten Kernkraftwerkbetreiberinnen (nachfolgend: Be-
schwerdeführerinnen) am 18. November 2015 gemeinsam Beschwerde
beim Bundesverwaltungsgericht. Sie beantragen, Ziff. 1b, Ziff. 3, Ziff. 4 und
Ziff. 5 der Verfügung seien aufzuheben. Eventualiter sei die Sache zur
Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Unangefochten bleibt
die Kostentragung für Massnahmen innerhalb eines 20 km Radius um ein
KKW gemäss Ziff. 1a und Ziff. 2 der Verfügung.
In ihrer Beschwerde machen die Beschwerdeführerinnen im Wesentlichen
geltend, die angefochtene Verfügung verletze Bundesrecht, insbesondere
das Legalitätsprinzip, da keine genügende gesetzliche Grundlage für die
Auferlegung finanzieller Lasten in der Zone ausserhalb von 20 km um ein
Werk bestehe. Es sei daher vorfrageweise, im Rahmen einer inzidenten
Normenkontrolle die Verfassungswidrigkeit der in Art. 10 Abs. 1 i.V.m. Art. 3
Abs. 1 und Art. 5 JTV normierten Abgabepflicht festzustellen. Des Weiteren
sehen die Beschwerdeführerinnen den Verhältnismässigkeitsgrundsatz
verletzt.
I.
Die Vorinstanz schliesst in der Vernehmlassung vom 28. Januar 2016 auf
Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei.
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Seite 7
J.
In der am 21. März 2016 eingereichten Replik halten die Beschwerdefüh-
rerinnen an ihren Rechtsbegehren fest.
K.
In der Duplik vom 30. Mai 2016 nimmt die Vorinstanz nochmals zu einzel-
nen strittigen Punkten Stellung.
Ergänzend weist sie darauf hin, gemäss der definitiven Berechnung der
entstehenden Kosten, die nunmehr erfolgt sei, würden sich die Gesamt-
kosten für den Umkreis bis 50 km um ein KKW auf 20 Mio. Franken (inkl.
MWST) belaufen. Für den Umkreis von 20 bis 50 km betrügen die Kosten
13,8 Mio. Franken.
L.
Die Beschwerdeführerinnen reichen am 6. Juli 2016 Schlussbemerkungen
ein.
M.
Auf weitergehende Ausführungen der Parteien und die sich bei den Akten
befindlichen Schriftstücke wird – sofern entscheidrelevant – im Rahmen
der nachfolgenden Erwägungen eingegangen.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
(VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden
gegen Verfügungen nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom
20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021), sofern keine Ausnahme nach
Art. 32 VGG vorliegt und eine Vorinstanz gemäss Art. 33 VGG entschieden
hat. Eine Ausnahme, was das Sachgebiet angeht, ist hier nicht gegeben
bzw. die auf dem Gebiet der Kernenergie bestehenden Ausschlussgründe
treffen vorliegend nicht zu (vgl. Art. 32 Abs. 1 Bst. e VGG). Die Logistikba-
sis der Armee ist eine Vorinstanz im Sinne von Art. 33 Bst. d VGG. Dem-
nach ist das Bundesverwaltungsgericht für die Beurteilung der Beschwerde
zuständig.
A-7711/2015
Seite 8
1.2 Das Verfahren richtet sich nach dem VwVG, soweit das VGG nichts
anderes bestimmt (Art. 37 VGG).
1.3
1.3.1 Entsprechend den kürzlich ergangenen Urteilen des Bundesverwal-
tungsgerichts A-1184/2015 vom 2. Mai 2016 (betr. Jahresbeiträge Stillle-
gungs- und Entsorgungsfonds für Kernanlagen) und A-226/2014 vom
16. November 2015 (betr. Finanzierung Messnetz zur Überwachung der
Radioaktivität) besteht auch im vorliegenden Beschwerdeverfahren Anlass
zu prüfen, ob es sich bei der angefochtenen Verfügung um eine End- oder
Zwischenverfügung handelt. Diese Frage ist vorab von Amtes wegen zu
klären, da im letzteren Fall qualifizierte Eintretensvoraussetzungen gelten
würden.
1.3.2 Gegenstand eines Verfahrens vor dem Bundesverwaltungsgericht
können End-, Teil- und Zwischenentscheide sein (Art. 44 – 46 VwVG). End-
und Teilverfügungen schliessen das Verfahren jedenfalls teilweise pro-
zessual ab, sei es für einzelne, von anderen unabhängige Rechtsbegeh-
ren, sei es für einen Teil der Beteiligten. Demgegenüber stellen Zwischen-
verfügungen einen Zwischenschritt auf dem Weg zur Verfahrenserledigung
dar und sind insofern ein organisatorisches Instrument zur Verfahrenserle-
digung. Für die Qualifikation einer Verfügung ist nicht die Bezeichnung,
sondern der materielle Gehalt entscheidend. Auch Zwischenverfügungen
materiellrechtlicher Natur, d.h. Verfügungen über materiellrechtliche Vor-
fragen, sog. materiellrechtliche Grundsatzentscheide, die einen Teilaspekt
einer Streitsache beantworten und auf die ein Hauptverfahren folgt, gelten
seit der Revision der Bundesrechtspflege aus dem Jahr 2005 nicht mehr
als selbständig anfechtbare Teil-, sondern als Zwischenverfügungen (zum
Ganzen BGE 136 II 165 E. 1.1; Urteile des Bundesgerichts 2C_450/2012
vom 27. März 2013 E. 1.3 f. und 1C_46/2012 vom 10. Oktober 2012 E. 1.2;
Urteile des Bundesverwaltungsgerichts A-1184/2015 vom 2. Mai 2016
E. 1.2 und A-226/2014 vom 16. November 2015 E. 1.2.1 f.; UHL-
MANN/WÄLLE-BÄR, in: Waldmann/Weissenberger (Hrsg.), Praxiskommentar
VwVG [nachfolgend: Praxiskommentar], 2. Aufl. 2016, Art. 44 Rz. 18 ff.,
KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechts-
pflege des Bundes, 3. Aufl. 2013, Rz. 905; je mit Hinweisen).
1.3.3 In Ziff. 3 der angefochtenen Verfügung vom 19. Oktober 2015 werden
den Beschwerdeführerinnen Kosten von Fr. 35'891.90 überbunden. Der
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Seite 9
Betrag setzt sich zusammen aus den effektiven Kosten für die Jodtablet-
tenverteilung vom 1. Januar 2014 bis 31. März 2014 und sowie für die Er-
stellung des Merkblatts in acht Sprachen gemäss Rechnung 90090499,
soweit sie den Umkreis von 20 bis 50 km um ein KKW betreffen. Die Vo-
rinstanz legt die fraglichen Kosten definitiv fest und verpflichtet die Be-
schwerdeführerinnen zur Zahlung gemäss dem von ihr festgelegten Ver-
teilschlüssel. Ziff. 3 der Verfügung ist demnach inhaltlich als Endverfügung
zu qualifizieren und damit ohne weitere Voraussetzungen anfechtbar. In-
sofern ist auch die angefochtene Ziff. 1b der Verfügung materiell zu beur-
teilen, als die Vorinstanz damit eine Kostenpflicht zu Lasten der Beschwer-
deführerinnen bejaht für die in der Rechnung 90090499 enthaltenen Auf-
wendungen der Jodtablettenverteilung im Umkreis von 20 bis 50 km um
ein KKW.
1.3.4 Anders präsentiert sich hingegen die Sachlage, als die Kostenpflicht
für die Jodtablettenversorgung ausserhalb von 50 km um ein KKW zur Dis-
kussion steht (Ziff. 4 und 5 der Verfügung). Diesbezüglich werden die Be-
schwerdeführerinnen mit der Hälfte der Gesamtkosten zu einem Ver-
teilschlüssen von je 25 % belastet. Es bedarf jedoch noch eines weiteren
Verfahrens, in welchem die Kosten festzusetzen und den Beschwerdefüh-
rerinnen aufzuerlegen sind. Das gleiche gilt für die weiteren Kosten der
vorsorglichen Verteilung im Umkreis von 20 bis 50 km um ein KKW, die von
der Vorinstanz noch nicht definitiv festgelegt wurden (vgl. Ziff. 1b der Ver-
fügung). So wird denn auch in den Erwägungen der angefochtenen Verfü-
gung festgehalten, sobald die übrigen Kosten im Zusammenhang mit der
ab 2014 erfolgten Jodtablettenversorgung feststünden, werde gestützt auf
die vorliegende Verfügung eine Kostenverfügung für den Restbetrag erlas-
sen, welche diese Kosten definitiv festsetze. In diesem Umfange handelt
es sich somit um materiellrechtliche Grundsatzentscheide, die einen Teil-
aspekt der Streitsache – nämlich die Kostenpflicht sowie den Verteilschlüs-
sel im Allgemeinen – beantworten. Ziff. 1b, 4 und 5 sind nach den vorste-
hend dargestellten Kriterien als selbständig eröffnete Zwischenverfügun-
gen zu qualifizieren. Sie stellen einen Zwischenschritt auf dem Weg zum
Erlass rechtsgestaltender Endverfügungen dar und sind als solche nur un-
ter den qualifizierten Voraussetzungen von Art. 46 Abs. 1 VwVG mit Be-
schwerde beim Bundesverwaltungsgericht anfechtbar.
1.4
1.4.1 Nach 46 Abs. 1 VwVG ist die Beschwerde gegen selbständig eröff-
nete Zwischenverfügungen, die nicht die Zuständigkeit oder Fragen des
A-7711/2015
Seite 10
Ausstands betreffen (Art. 45 VwVG), einzig zulässig, wenn sie dem Verfü-
gungsadressaten einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken
oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid
herbeiführt und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für
ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde. Die (formelle) Beweis-
last für das Vorliegen eines entsprechenden Nachteils trägt die beschwer-
deführende Partei (vgl. zum Ganzen BGE 135 II 30 E. 1.3.4; Urteile des
Bundesgerichts 1C_506/2014 vom 14. Oktober 2015 E. 1.1 und
1C_453/2012 vom 26. November 2012 E. 1.2; Urteile des Bundesverwal-
tungsgerichts A-1184/2015 vom 2. Mai 2016 E. 1.2.1 und A-226/2014 vom
16. November 2015 E. 1.2.2; UHLMANN/WÄLLE-BÄR, Praxiskommentar,
Art. 46 Rz. 4 ff., KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, a.a.O., Rz. 908 ff., MO-
SER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsge-
richt, 2. Aufl. 2013, Rz. 2.44 ff.; je mit Hinweisen).
1.4.2 In Ziff. 1b, 4 und 5 der angefochtenen Verfügung wird keine unmittel-
bare Zahlungspflicht festgelegt. Ein irreparabler wirtschaftlicher Schaden
ist aus diesem Grund weder ersichtlich noch dargetan (vgl. Urteil des Bun-
desgerichts 1C_397/2013 vom 21. April 2015 E. 2.2; Urteil des Bundesver-
waltungsgerichts A-226/2014 vom 16. November 2015 E. 1.2.4). Ebenso
wenig lässt sich mit einem sofortigen Sachentscheid ein bedeutender pro-
zessökonomischer Vorteil gewinnen; die Beantwortung der sich stellenden
Fragen tatsächlicher und rechtlicher Natur liesse sich mit dem vorliegen-
den Verfahren nicht vermeiden. Den Beschwerdeführerinnen bleiben zu-
dem in einem allfälligen Beschwerdeverfahren gegen die späteren Kosten-
verfügungen sämtliche Rügen erhalten (vgl. Art. 46 Abs. 2 VwVG; BGE 141
V 330 E. 7.2.4; Urteil des Bundesgerichts 1C_527/2012 vom 17. Oktober
2013 E. 4.1). Für sie erschöpft sich der nicht wieder gutzumachende Nach-
teil demnach in einer gewissen Verlängerung des Verfahrens. Eine ent-
sprechende Verlängerung genügt für sich allein allerdings nicht, um ge-
stützt auf Art. 46 Abs. 1 Bst. a VwVG die sofortige Überprüfung der Ziff. 1b,
4 und 5 der Verfügung vom 19. Oktober 2015 zuzulassen (vgl. BGE 135 II
36 E. 1.3.4, BGE 133 V 477 E. 5.2.1; Urteil des Bundesverwaltungsge-
richts A-3997/2011 vom 13. September 2011 E. 2.1; MOSER/BEUSCH/KNEU-
BÜHLER, a.a.O, Rz. 2.47).
1.4.3 Mit Blick auf Art. 46 Abs. 1 Bst. b VwVG ist sodann festzuhalten, dass
die Gutheissung der Beschwerde zwar sofort einen Endentscheid herbei-
führen würde; den Beschwerdeführerinnen dürften in diesem Fall keine
weiteren Kosten für die Versorgung der Bevölkerung mit Jodtabletten aus-
serhalb von 20 km um ein KKW auferlegt werden und die nachfolgenden
A-7711/2015
Seite 11
Verfahren auf Erlass der Kostenverfügungen würden obsolet. Es ist jedoch
auch in dieser Hinsicht weder ersichtlich noch dargetan, dass die Gutheis-
sung der Beschwerde einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für
ein weitläufiges Beweisverfahren gemäss Art. 46 Abs. 1 Bst. b VwVG er-
sparen würde.
1.4.4 Soweit sich die Beschwerde gegen die Kosten der Jodtablettenver-
sorgung ausserhalb von 50 km um ein KKW (Ziff. 4 und 5 der Verfügung)
und gegen weitere mögliche Kosten innerhalb des Verteilperimeters von
20 bis 50 km um ein KKW (vgl. Ziff. 1b der Verfügung) richtet, sind zusam-
menfassend weder die Eintretensvoraussetzungen nach Art. 46 Abs. 1
Bst. a VwVG noch nach Bst. b gegeben. Die Beschwerdeführerinnen sind
mit diesen Rügen auf die Verfahren betreffend Erlass der abschliessenden
Kostenverfügungen zu verweisen. Insofern liegt eine vergleichbare Sach-
lage zu den eingangs erwähnten Nichteintretensentscheide des Bundver-
waltungsgerichts A-1184/2015 vom 2. Mai 2016 und A-226/2014 vom
16. November 2015 vor. In diesem Umfange ist auf die Beschwerde nicht
einzutreten.
1.5 Zur Beschwerde ist berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren
teilgenommen hat, durch die angefochtene Verfügung besonders berührt
ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung
hat (Art. 48 Abs. 1 VwVG). Die Beschwerdeführerinnen sind Adressatinnen
der angefochtenen Verfügung. Sie haben am vorinstanzlichen Verfahren
teilgenommen und sind vom Inhalt der Verfügung besonders betroffen. Sie
sind demnach zur Beschwerde legitimiert.
1.6
1.6.1 In der Vernehmlassung zweifelt die Vorinstanz an, dass im vorliegen-
den Beschwerdeverfahren auch über die Rechtmässigkeit der Jodtablet-
tenversorgung gemäss Art. 3 Abs. 1 JTV zu befinden sei. Anders als bei
der Kostenbestimmung von Art. 10 Abs. 1 JTV begründe die Ausdehnung
des Umkreises für die vorsorgliche Jodtablettenverteilung keine neuen
Pflichten der Beschwerdeführerinnen.
1.6.2 Die Beschwerdeführerinnen bestreiten dies und machen geltend, die
angefochtene Verfügung stütze sich auf beide Bestimmungen ab, da für
sie erst durch die Erweiterung des Verteilperimeters gemäss Art. 3 Abs. 1
JTV neue Finanzierungspflichten nach Art. 10 Abs. 1 JTV entstünden.
A-7711/2015
Seite 12
1.6.3 Dem erhobenen Einwand der Vorinstanz kann nicht gefolgt werden.
Denn dieser liefe auf eine rügespezifische Beurteilung hinaus, welche die
Beschwerdelegitimation und die Beschwerdegründe in unzulässiger Weise
vermengt. Die Beschwerdelegitimation richtet sich ausschliesslich nach
Art. 48 VwVG. Sind dessen Voraussetzungen wie hier gegeben, sind die
Beschwerdeführerinnen mit sämtlichen der in Art. 49 VwVG aufgeführten
Rügegründe zum Verfahren zuzulassen, wenn ihnen durch die Gutheis-
sung der Beschwerde ein praktischer Nutzen entstehen würde (vgl. BGE
137 II 30 E. 2.3, BGE 126 II 258 E. 2d; Urteile des Bundesgerichts
1C_492/2010 vom 23. März 2011 E. 3.2 und 1C 236/2010 vom 16. Juli
2010 E. 1.4 f.; BVGE 2012/13 E. 3.2.2; Urteil des Bundesverwaltungsge-
richts A-7248/2014 vom 27. Juni 2016 E. 1.2.4.2; KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI,
a.a.O., Rz. 938, MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 2.78a). Würden
die Beschwerdeführerinnen vorliegend mit ihren Rügen betr. die Recht-
mässigkeit des Verteilperimeters nach Art. 3 Abs. 1 JTV durchdringen, fiele
auch die entsprechende Kostenpflicht gemäss Art. 10 Abs. 1 JTV dahin,
weshalb sie durchaus einen praktischen Nutzen davon hätten. Die Rügen,
die die Rechtmässigkeit von Art. 3 Abs. 1 JTV betreffen, sind daher als zu-
lässig zu erachten und nachfolgend materiell zu prüfen.
1.7 Auf die frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde (Art. 50 und
Art. 52 VwVG) ist daher mit den unter E. 1.4.4 genannten Einschränkun-
gen einzutreten.
2.
2.1 Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet grundsätzlich mit uneinge-
schränkter Kognition. Es überprüft die angefochtene Verfügung auf
Rechtsverletzungen – einschliesslich unrichtiger oder unvollständiger Fest-
stellung des rechtserheblichen Sachverhalts und Rechtsfehler bei der Er-
messensausübung – sowie auf Angemessenheit hin (Art. 49 VwVG).
2.2 Bei der Angemessenheitsprüfung auferlegt sich das Bundesverwal-
tungsgericht allerdings eine gewisse Zurückhaltung und greift nicht in den
Beurteilungsspielraum der rechtsanwendenden Behörde ein, wenn diese –
wie vorliegend die Vorinstanz – den örtlichen, technischen und persönli-
chen Verhältnissen näher steht als die Beschwerdeinstanz. Es hat eine un-
angemessene Entscheidung zu korrigieren, muss aber der Vorinstanz die
Wahl zwischen mehreren sachgerechten Lösungen überlassen. Wenn es
um die Beurteilung ausgesprochener Spezialfragen geht, in denen die Vo-
A-7711/2015
Seite 13
rinstanz über besonderes Fachwissen verfügt, weicht das Bundesverwal-
tungsgericht nicht ohne Not von der Auffassung der Vorinstanz ab. Dies gilt
jedenfalls für den Fall, dass Letztere die für den Entscheid wesentlichen
Gesichtspunkte geprüft und die erforderlichen Abklärungen getroffen hat
(vgl. statt vieler: Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-7248/2014 vom
27. Juni 2016 E. 2; MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 2.154 ff. mit
Hinweisen).
2.3 Auf Beschwerde hin kann das Bundesverwaltungsgericht vorfrage-
weise Verordnungen des Bundesrates auf ihre Gesetzes- und Verfas-
sungsmässigkeit prüfen (konkrete, akzessorische, inzidente Normenkon-
trolle). Der Umfang der Kognitionsbefugnis hängt dabei davon ab, ob es
sich um eine unselbständige oder aber um eine selbständige Verordnung
handelt. Bei unselbständigen Bundesratsverordnungen, die sich auf eine
gesetzliche Delegation stützen, prüft das Bundesverwaltungsgericht in ers-
ter Linie, ob sich der Bundesrat an die Grenzen der ihm im Gesetz einge-
räumten Befugnisse gehalten hat. Soweit das Gesetz ihn nicht ermächtigt,
von der Verfassung abzuweichen bzw. seine Regelung nicht lediglich eine
bereits im Gesetzesrecht angelegte Verfassungswidrigkeit übernimmt, be-
urteilt es auch deren Verfassungsmässigkeit. Wird dem Bundesrat durch
die gesetzliche Delegation ein sehr weiter Spielraum des Ermessens für
die Regelung auf Verordnungsebene eingeräumt, so ist dieser Spielraum
nach Art. 190 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossen-
schaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101) für das Bundesverwaltungsgericht
verbindlich. Es darf in diesem Fall nicht sein Ermessen an die Stelle des-
jenigen des Bundesrates setzen, sondern hat sich auf die Kontrolle zu be-
schränken, ob dessen Regelung den Rahmen der ihm im Gesetz delegier-
ten Kompetenzen offensichtlich sprengt oder aus anderen Gründen ge-
setz- oder verfassungswidrig ist (BGE 140 II 194 5.8, BGE 136 II 337
E. 5.1, BGE 131 II 13 E. 6.1; BVGE 2015/22 E. 4.2, BVGE 2011/46 E. 5.4.1
BVGE 2010/49 E. 8.3.2; MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O.,
Rz. 2.177 ff.; je mit weiteren Hinweisen).
3.
Gemäss Art. 3 Abs. 1 JTV werden in den Gemeinden im Umkreis von
50 km um ein schweizerisches KKW Jodtabletten vorsorglich an alle Per-
sonen verteilt, die sich regelmässig dort aufhalten. Die Gemeinden sind im
Anhang aufgeführt. Für die Versorgung zuständig ist die Armeeapotheke.
Sie kann Dritte beauftragen, die Jodtabletten an die Haushalte zu verteilen
(Art. 2 JTV). Die Betreiber von KKW tragen in den Gemeinden gemäss An-
hang die Gesamtkosten für die vorsorgliche Beschaffung und Verteilung,
A-7711/2015
Seite 14
die Kontrollen, den Ersatz und die Entsorgung der Jodtabletten nach Verfall
sowie für die Information der Bevölkerung und der Fachleute. Sie entschä-
digen die Auslagen der Kantone und Gemeinden für die Verteilung, Lage-
rung und Abgabe der Jodtabletten in den Gemeinden gemäss Anhang pau-
schal (Art. 10 Abs. 1 JTV).
4.
Nachfolgend sind in einem erstes Schritt die Vorbringen der Beschwerde-
führerinnen zum erweiterten Verteilperimeter nach Art. 3 Abs. 1 JTV zu prü-
fen (E. 5-11) und anschliessend gesondert in einem zweiten Schritt dieje-
nigen zur Kostenpflicht nach Art. 10 Abs. 1 JTV (E. 12-20).
5.
5.1 Zunächst ist auf die Rüge der Beschwerdeführerinnen einzugehen, es
fehle an einer genügenden gesetzlichen Grundlage für den in Art. 3 Abs. 1
JTV statuierten erweiterten Verteilperimeter von 50 km um ein schweizeri-
sches KKW.
5.2 Die Beschwerdeführerinnen kritisieren, eine derart weitgehende prä-
ventive Massnahme, wie die Direktverteilung von Jodtabletten im erweiter-
ten Umkreis von 50 km, liesse sich nur auf der Stufe eines formellen Ge-
setzes umsetzen. Für den Erlass von Art. 3 Abs. 1 JTV fehle es schon an
einer entsprechenden Delegationsnorm. Art. 20 Abs. 2 StSG berechtige
den Bundesrat allein zum Erlass von Bestimmungen, die erforderlich seien
für den Fall einer konkreten Gefährdung durch erhöhte Radioaktivität. Auch
sei Art. 20 Abs. 2 StSG laut den Materialien auf Anordnungen ausgerichtet,
die unmittelbar der Wiederherstellung der öffentlichen Ordnung dienen
würden, wie beispielsweise der Einsatz von Bahnpersonal zur Durchfüh-
rung von Nottransporten. Die Versorgung der Bevölkerung mit Jodtabletten
sei eine Massnahme, welche vorsorglich und unabhängig von einer kon-
kreten Gefährdungssituation ergriffen werde, weshalb sie nicht unter diese
Delegationsnorm subsumiert werden könne. Gleichfalls ausgeschlossen
sei es, die Kompetenz zur stellvertretenden Rechtsetzung aus der gene-
rellen Ermächtigung zum Erlass von Vollzugsbestimmungen nach Art. 47
Abs. 1 StSG abzuleiten.
5.3 Die Vorinstanz hält dagegen, das in Art. 9 StSG verankerte Vorsorge-
prinzip sehe vor, dass zur Begrenzung der Strahlenexposition jeder einzel-
nen Person sowie der Gesamtheit der Betroffenen alle Massnahmen er-
griffen werden müssten, die nach dem Stand der Wissenschaft und Technik
A-7711/2015
Seite 15
geboten seien. Aufgrund der herabgesetzten Anforderungen an die gesetz-
liche Grundlage für die Gefahrenvorsorge sowie aufgrund der in Art. 20
Abs. 2 StSG nicht abschliessenden Aufzählung von zu erlassenden Be-
stimmungen für den Fall einer Gefährdung durch erhöhte Radioaktivität sei
die Gesetzmässigkeit von Art. 3 Abs. 1 JTV gegeben. Die Anforderungen
an die gesetzliche Grundlage für die Gefahrenvorsorge dürften nicht zu
hoch angesetzt werden. Insbesondere die Katastrophe in Fukushima habe
gezeigt, dass aufgrund unvorhersehbarer Ereignisse gewisse Korrekturen
an den bisherigen Massnahmen anzubringen seien. Dem Gesetzgeber sei
es bewusst gewesen, dass in Bezug auf die Gefahrenvorsorge keine ab-
schliessende Regelung möglich sei, weshalb er in Art. 20 Abs. 2 StSG dem
Bundesrat in nicht abschliessender Weise die Kompetenz eingeräumt
habe, die erforderlichen Bestimmung für den Fall einer Gefährdung durch
erhöhte Radioaktivität festzulegen. Dies sei von den rechtsanwendenden
Behörden zu respektieren (Art. 190 BV).
6.
6.1 Nach dem Grundsatz der Gesetzmässigkeit bedarf jedes staatliche
Handeln einer gesetzlichen Grundlage (Art. 5 Abs. 1 BV). Inhaltlich ver-
langt das Legalitätsprinzip, dass staatliches Handeln insbesondere auf ei-
nem generell-abstrakten Rechtssatz von hinreichender Normstufe und ge-
nügender Bestimmtheit beruht. Werden Rechtsetzungskompetenzen des
Gesetzgebers auf den Verordnungsgeber übertragen, spricht man von Ge-
setzesdelegation. Der Gesetzgeber ermächtigt damit im (formellen) Gesetz
die Exekutive zum Erlass von gesetzesvertretenden Verordnungen. Die
Gesetzesdelegation gilt als zulässig, wenn sie nicht durch die Verfassung
ausgeschlossen ist, in einem Gesetz im formellen Sinn enthalten ist, sich
auf ein bestimmtes, genau umschriebenes Sachgebiet beschränkt und die
Grundzüge der delegierten Materie, das heisst die wichtigen Regelungen,
im delegierenden Gesetz selbst enthalten sind (Art. 164 Abs. 1 BV; BGE
134 I 322 E. 2.4 und 2.6.3, BGE 133 II 331 E. 7.2.1; statt vieler: Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts A-2895/2014 vom 17. Dezember 2014 E. 4.2;
vgl. HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl.
2016, Rz. 334 ff., WYTTENBACH/WYSS, in: Waldmann/Belser/Epiney
[Hrsg.], Bundesverfassung [nachfolgend: Basler Kommentar BV], 2015,
Art. 164 Rz. 6 ff., PIERRE TSCHANNEN, in: Ehrenzeller/Schindler/Schwei-
zer/Vallender [Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung [nachfolgend:
St. Galler Kommentar BV], 3. Aufl. 2014, Art. 164 Rz. 4 ff.; je mit weiteren
Hinweisen).
A-7711/2015
Seite 16
6.2 Es kann nicht ein für alle Mal gesagt werden, welche Regelungen so
bedeutend sind, dass sie im formellen Gesetz enthalten sein müssen und
wie detailliert die gesetzliche Normierung sein muss (BGE 130 I 1 E. 3.4.2,
BGE 128 I 113 E. 3c). Allgemein gelten eher strenge Anforderungen, wenn
es um eine Einschränkung von Grundrechten oder um die Schaffung von
öffentlichrechtlichen Pflichten geht, wobei die Natur und die Schwere des
Eingriffs bzw. der Verpflichtung mit zu berücksichtigen sind (BGE 123 I 221
E. 4a). Auch für wichtige politische Entscheide ist ein formelles Gesetz er-
forderlich (BGE 125 I 173 E. 4a, BGE 123 I 254 E. 2b/bb). Wegleitend kann
eine verbreitete, seit langem bestehende und gängige Rechtswirklichkeit
sein; eine Regelung auf Verordnungsstufe ist eher zulässig, wenn sie dem
allgemein üblichen Standard entspricht. Für bisher unübliche Regelungen
ist demgegenüber ein formelles Gesetz erforderlich (vgl. BGE 130 I 1
E. 3.4.2, BGE 128 I 113 E. 3c, BGE 125 I 173 E. 9e, BGE 123 I 254
E. 2b/bb, BGE 122 I 130 E. 3b/cc, mit weiteren Hinweisen).
7.
7.1 Die vorliegend streitige JTV stützt sich gemäss Ingress auf Art. 20 StSG
(Massnahmen bei Gefährdung durch erhöhte Radioaktivität) sowie auf
Art. 47 StSG (Vollzug) ab. Das StSG bezweckt, Mensch und Umwelt vor
Gefährdungen durch ionisierende Strahlen zu schützen (Art. 1 StSG). Ge-
mäss Art. 9 StSG müssen zur Begrenzung der Strahlenexposition jeder
einzelnen Person sowie der Gesamtheit der Betroffenen alle Massnahmen
ergriffen werden, die nach der Erfahrung und dem Stand von Wissenschaft
und Technik geboten sind. Ob überhaupt und in welchem Umkreis Jodtab-
letten an die Bevölkerung abzugeben sind, ergibt sich nicht direkt aus den
gesetzlichen Vorgaben. Die Delegationsnorm von Art. 20 Abs. 2 StSG
räumt dem Bundesrat sodann die Kompetenz ein, die erforderlichen Be-
stimmungen für den Fall einer Gefährdung durch erhöhte Radioaktivität zu
erlassen. Nach Art. 20 Abs. 2 Bst. a – c StSG legt er insbesondere fest: die
zumutbaren Strahlendosen in ausserordentlichen Lagen, die Pflicht von
Personen und Unternehmungen, im Rahmen ihrer üblichen Tätigkeit be-
stimmte Aufgaben zu übernehmen, die zum Schutz der Bevölkerung uner-
lässlich sind sowie die Ausrüstung, die Ausbildung und den Versicherungs-
schutz für die mit besonderen Aufgaben betrauten Personen.
Zu prüfen ist, ob diese Delegationsnorm, welche den Bundesrat zum Erlass
von gesetzesvertretenden Verordnungsbestimmungen ermächtigt, eine
genügende gesetzliche Grundlage bietet für die Regelung von Art. 3 Abs. 1
JTV.
A-7711/2015
Seite 17
7.2 Die hier zu beurteilende Verordnungsbestimmung sieht eine vorsorgli-
che Jodtablettenverteilung im Umkreis von 50 km um ein KKW vor und tan-
giert damit einen weiten Teil der Bevölkerung in der Schweiz. Als Mass-
nahme zum Schutz der Gesundheit betrifft sie ein hohes Rechtsgut. Inso-
fern bestünden gute Gründe für die Forderung der Beschwerdeführerinnen
nach einer Regelung des Verteilperimeters auf Gesetzesstufe. Dennoch ist
ein Verstoss gegen die Delegationsschranken von Art. 164 Abs. 1 BV im
Ergebnis zu verneinen. So ist die Eingriffsschwere dieser Massnahme als
gering einzustufen, werden die Adressaten der Jodtablettensendungen
doch weder in ihren Rechten unmittelbar eingeschränkt noch werden ihnen
wesentliche Pflichten auferlegt. Die Verteilung der Jodtabletten bot in der
Vergangenheit zwar Anlass zu politischen Diskussionen und war ver-
schiedentlich Gegenstand parlamentarischer Vorstösse (zuletzt: noch nicht
behandelte Interpellation Nr. 16.3590 von Regula Rytz vom 17.Juni 2016
betreffend Ausweitung des Abgaberadius für Jodtabletten auf einen Um-
kreis von 100 km um die Schweizer AKWs [<https://www.parla-
ment.ch/de/ratsbetrieb/suche-curia-vista/geschaeft?AffairId=20163590>,
abgerufen am 25. Juli 2016]). Die Verordnung kann jedoch in der öffentli-
chen Wahrnehmung nicht als derart umstritten geltend, dass sich aus die-
sem Grund eine formell-gesetzliche Grundlage aufdrängen würde. Hierbei
gilt es insbesondere zu berücksichtigen, dass die vorsorgliche Jodtablet-
tenverteilung keine erstmalige Massnahme darstellt. Mit Erlass der aJTV
vom 1. Juli 1992 wurde die Direktverteilung von Jodtabletten eingeführt.
Die neue Verordnungsbestimmung von Art. 3 Abs. 1 JTV, die den Verteil-
perimeter von 20 km auf einen Umkreis von nun 50 km um ein KKW aus-
weitet, knüpft somit an eine bereits bestehende Praxis an, was die Rege-
lung auf Verordnungsstufe als eher zulässig erscheinen lässt. Schliesslich
erweist sich eine Gesetzesdelegation auch unter Berücksichtigung der zu
regelnden Materie als sachlich haltbar. Die Delegationsnorm von Art. 20
Abs. 2 StSG betrifft die vorbereitende Rechtsetzung im Hinblick auf eine
konkrete Gefährdungssituation. Gerade im Bereich des Strahlenschutzes
ist es erforderlich, dass der Bundesrat auf neue Gefährdungssituationen
bzw. Erkenntnisse rasch und flexibel reagieren kann (vgl. Botschaft des
Bundesrats vom 17. Februar 1988 zu einem Strahlenschutzgesetz [nach-
folgend: Botschaft zum StSG], BBl 1988 II 181, S. 204 f. und 230). Ange-
sichts dieser Gesamtumstände ist mit der Vorinstanz einig zu gehen, dass
es mit Blick auf das Legalitätsprinzip nicht erforderlich ist, die vorsorgliche
Verteilung von Jodtabletten auf Gesetzesstufe selbst zu normieren. Eine
Gesetzesdelegation ist daher als zulässig zu erachten.
A-7711/2015
Seite 18
Die Gesetzesdelegation gemäss Art. 20 Abs. 2 StSG ist – wie eben ausge-
führt – nicht durch die Verfassung ausgeschlossen. Sie ist in einem Gesetz
im formellen Sinn enthalten und enthält zumindest die Grundzüge der de-
legierten Materie (vgl. insbesondere Art. 9 StSG). Gewiss ist die Delegati-
onsnorm von Art. 20 Abs. 2 StSG weit gefasst. Indem der Gesetzgeber
dem Bundesrat die Kompetenz übertragen hat, die erforderlichen Bestim-
mungen für den Fall einer Gefährdung durch erhöhte Radioaktivität festzu-
legen, hat er ihm einen weiten Spielraum für die Regelung auf Verord-
nungsstufe eingeräumt. Dieser Spielraum ist nach Art. 190 BV für das Bun-
desverwaltungsgericht verbindlich (vgl. vorstehend E. 2.3).
7.3 Vor diesem Hintergrund bleibt zu klären, ob Art. 3 Abs. 1 JTV den Rah-
men der einschlägigen Delegationsnorm einhält. Gemäss den Materialien
regelt Art. 20 Abs. 2 StSG die vorbereitende Rechtsetzung im Hinblick auf
eine konkrete Gefährdungssituation (Botschaft zum StSG, S. 204 f.). Ent-
gegen der Auffassung der Beschwerdeführerinnen sind damit nicht nur die-
jenigen Rechtsetzungskompetenzen gemeint, die direkt und unmittelbar
der Wiederherstellung der öffentlichen Ordnung im Ereignisfall dienen.
Vielmehr zeigt schon der gesetzliche Beispielkatalog – wie etwa die Rege-
lung des Versicherungsschutzes (Bst. c) – auf, dass die durch Art. 20
Abs. 2 StSG delegierten Kompetenzen vielgestaltig sein können. Die ge-
setzliche Aufzählung von Art. 20 Abs. 2 Bst. a – c StSG ist zudem nicht ab-
schliessend, wie das Wort „insbesondere“ erkennen lässt, sondern führt
exemplarisch einzelne mögliche Bereiche auf, die der Bundesrat regeln
kann. Zwar fehlt der Verteilperimeter im gesetzlichen Beispielkatalog und
er unterscheidet sich insofern von diesem, als die Jodtablettenverteilung
an die Bevölkerung bereits vorsorglich, d.h. unabhängig vom Eintreten ei-
ner konkreten Gefährdungssituation erfolgt. Dieser Umstand ändert indes
nichts daran, dass der Verteilperimeter gerade im Hinblick auf den Ereig-
nisfall festgelegt wird. Sinn und Zweck ist es, im Fall eines nuklearen Er-
eignisses die Bevölkerung vor einer Gefährdung durch radioaktives Jod zu
schützen (vgl. Art. 1 JTV). Die Jodtablettenversorgung gemäss Art. 3
Abs. 1 JTV ist somit eine Schutzmassnahme für den Fall einer konkreten
Gefährdung durch erhöhte Radioaktivität, die als solche unter den – weit
gefassten – Delegationsrahmen von Art. 20 Abs. 2 StSG fällt. Der Bundes-
rat hat mit Erlass von Art. 3 Abs. 1 JTV und damit auch mit der Festlegung
des Verteilperimeters von 50 km um ein KKW die an ihn delegierten Kom-
petenzen nicht überschritten.
A-7711/2015
Seite 19
8.
8.1 Im Folgenden ist auf die eventualiter erhobene Rüge der Beschwerde-
führerinnen einzugehen, Art. 3 Abs. 1 JTV sei auch aus anderen Gründen
als verfassungs- bzw. gesetzeswidrig zu erachten. Hauptsächlich bringen
die Beschwerdeführerinnen vor, die Ausweitung des Verteilperimeters von
20 auf 50 km um ein KKW erweise sich als unverhältnismässig.
8.2 In ihrer Begründung legen die Beschwerdeführerinnen dar, bei einem
nuklearen Ereignis sei die Schutzwirkung von Jodtabletten beschränkt, da
diese allein vor den Auswirkungen einer Inhalation von radioaktivem Jod
schützen würden. Die Einnahme werde überdies aus medizinischer Sicht
nur Personen unter 40 Jahren und Schwangeren empfohlen, d.h. einem
Bruchteil der in einem Umkreis von 50 km um ein KKW wohnenden Perso-
nen. Ferner würden Schilddrüsenkrebserkrankungen heutzutage eine
hohe Heilungsquote aufweisen, während eine unbedachte Einnahme von
Jodtabletten aufgrund der möglichen Nebenwirkungen (bis zu einem tödli-
chen allergischen Schock) mehr Schaden anrichten als prophylaktischen
Nutzen bewirken könne. Die Analyse des Eidgenössischen Nuklearsicher-
heitsinspektorats (ENSI) zeige auf, dass die Direktverteilung der Jodtablet-
ten ausserhalb der bisher bestehenden Zone von 20 km um ein KKW nicht
erforderlich sei. Auch in anderen Industriestaaten würden Jodtabletten,
wenn überhaupt, lediglich in den Zonen von 5, 10 oder 20 km um ein KKW
vorverteilt. Der Bundesrat habe sich ohne wissenschaftliche Begründung
über die Expertenmeinung des ENSI hinweggesetzt und die Verordnung
nicht mit den Massnahmen der interdepartementalen Arbeitsgruppe IDA
NOMEX koordiniert. Ein Austritt von radioaktivem Jod mit Auswirkungen
auf den Umkreis von 20 bis 50 km um ein KKW sei aus sicherheitstechni-
schen Gründen nahezu ausgeschlossen, nicht zuletzt wegen der in den
90er Jahren in allen Schweizer KKW nachgerüsteten gefilterten Druckent-
lastung. Die Einnahme der Jodtabletten im erweiterten Umkreis von 20 bis
50 km um ein KKW wäre nur bei äusserst unwahrscheinlichen Szenarien
angezeigt, welche einmal in 1'000'000 Jahren eintreten könnten. Die vor-
sorgliche Verteilung erfolge hauptsächlich für den unwahrscheinlichen Fall
eines Extremerdbebens, bei dem angenommen werde, dass die gefilterte
Druckentlastung beim KKW versage und überdies eine Extremwettersitua-
tion vorliege. Gerade in Falle eines solchen Extremszenarios sei davon
auszugehen, dass die meisten privaten Wohnbauten zerstört wären. Bei
einer Vorverteilung sei ohnehin fraglich, ob der Einzelne die eventuell vor
mehreren Jahren verteilten Tabletten korrekt aufbewahren und im Ereig-
nisfall wieder auffinden würde. Demgegenüber eigne sich die dezentrale
A-7711/2015
Seite 20
Lagerung erheblich besser zum Schutz der Bevölkerung. Mit der richtigen
Organisation und Vorbereitung, welche jedenfalls in der übrigen Schweiz
gemäss Art. 5 JTV gewährleistet sei, sollte eine Verteilung der Jodtabletten
an die betroffene Bevölkerung in Abwindrichtung innert zwölf Stunden ei-
nen höheren Deckungsgrad erreichen als bei einer vorsorglichen Vertei-
lung. Mit den Zivilschutzorganisationen würden die Kantone über beste-
hende und erprobte Ressourcen verfügen. Als Alternative könnte die Echt-
zeitversorgung auch mit privaten Anbietern sichergestellt werden. Die de-
zentrale Lagerung stelle eine mildere Massnahme dar, die den Schutz der
Bevölkerung wesentlich effektiver gewährleisten könne. Die bisher dezent-
ral gelagerten Jodtabletten im Umkreis von 20 bis 50 km hätten zudem erst
im Jahr 2020 ersetzt werden müssen, weshalb durch die Verteilung im Jahr
2014 vorzeitig Kosten für deren Neubeschaffung angefallen seien. Die zu-
sätzlichen Aufwendungen der vorsorglichen Verteilung von Jodtabletten im
Umkreis von 20 bis 50 km um ein KKW stünden somit in keinem vernünfti-
gen Verhältnis zu deren Nutzen.
8.3 Die Vorinstanz stellt sich auf den Standpunkt, der Zweck der Verteilung
von Jodtabletten – die Verhinderung von Krebsrisiken in einem Ereignisfall
– könne nur erreicht werden, wenn die Jodtabletten innert kurzer Zeit nach
einer Katastrophe eingenommen würden, die Schilddrüse mit ungefährli-
chem Jod gesättigt und so die Aufnahme des radioaktiven Jods verhindert
werde. Es habe sich gezeigt, dass aufgrund der hohen Bevölkerungsdichte
im Umkreis von 50 km um ein KKW eine Feinverteilung innert weniger
Stunden aus logistischer Sicht für die Kantone oder auch für Drittorganisa-
tionen unmöglich sei. Als Konsequenz daraus müssten die Jodtabletten in
diesem Umkreis an die Bevölkerung vorsorglich verteilt werden. Der grosse
Nutzen für die öffentliche Gesundheit rechtfertige die Direktverteilung von
Jodtabletten im Umkreis von 20 bis 50 km um ein KKW und den damit
verbundenen Mehraufwand. Der von den Beschwerdeführerinnen vorge-
brachte Rechtsvergleich sei nicht zielführend, zumal durchaus auch Staa-
ten angeführt werden könnten, die eine zur Schweiz vergleichbare Rege-
lung kennen würden. Gemäss ENSI sei bei einem Szenario A4 im Umkreis
bis ca. 40 km um ein KKW eine Schilddrüsendosis von 50 mSv zu erwar-
ten. Der Unterschied von 10 km sei als Sicherheitsmarge ausgelegt, wel-
che aufgrund der unterschiedlichen Wetterlagen erforderlich sei. Die Wahr-
scheinlichkeiten für ein Ereignis würden gemäss Vorgaben des ENSI in ei-
ner sog. probabilistischen Sicherheitsanalyse (PSA) festgelegt. Der Ausfall
eines Systems werde dabei rechnerisch bestimmt und gegebenenfalls mit
einem redundanten System ergänzt. Dabei handle es sich immer um Rech-
A-7711/2015
Seite 21
nungen und Annahmen, die zwar als Basis, nicht jedoch abschliessend gel-
ten könnten. Die Ausdehnung des Verteilperimeters auf einen Umkreis von
50 km sei folglich sehr wohl gestützt auf Expertenberichte erfolgt, wobei
die Anpassung der Referenzszenarien auf Simulationsmodellen unter Ein-
bezug der spezifischen Windbewegungen in der Schweiz beruhe. Die Er-
eignisse von Three Mile Island im Jahr 1979, Tschernobyl im Jahr 1986
oder Fukushima im Jahr 2011 hätten im Übrigen gezeigt, dass die Wirklich-
keit nicht streng nach der Statistik vorgehe. In diesem Sinne habe das Bun-
desgericht in dem Urteil betreffend das KKW Mühleberg erwogen, dass
angesichts von Schwere und Ausmass möglicher Beeinträchtigungen
grundrechtlicher Schutzgüter im Bereich der friedlichen Nutzung der Kern-
energie bereits eine entfernte Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts ge-
nüge, um die Schutzpflicht des Gesetzgebers konkret auszulösen (BGE
140 II 315 E. 4.8). Die vorsorgliche Verteilung von Jodtabletten gemäss
Art. 3 Abs. 1 JTV halte entsprechend einer Verhältnismässigkeitsprüfung
stand.
9.
9.1 Das Verhältnismässigkeitsprinzip nach Art. 5 Abs. 2 BV gebietet, dass
eine staatliche Massnahme geeignet, notwendig und für die betroffene Per-
son zumutbar sein muss, um das angestrebte Ziel zu erreichen. Der Grund-
satz der Verhältnismässigkeit beansprucht im ganzen Bereich des öffentli-
chen Rechts Geltung, sowohl für die Rechtsetzung als auch für die Rechts-
anwendung. Er kommt insbesondere bei der Eingriffs- aber auch bei der
Leistungsverwaltung zum Tragen. Ungeeignet ist eine Massnahme dann,
wenn sie am Ziel vorbeischiesst, das heisst keinerlei Wirkungen im Hinblick
auf den angestrebten Zweck entfaltet oder die Erreichung dieses Zweckes
sogar erschwert oder verhindert. Zu prüfen ist also die Zwecktauglichkeit
einer Massnahme. Die Erforderlichkeit eines Eingriffs fehlt, wenn eine aus
Sicht des Bürgers weniger einschneidende Anordnung das angestrebte
Ziel ebenso erreicht – und bei Leistungen entsprechend, wenn eine aus
Sicht des Staats weniger aufwendige Massnahme auch genügen würde.
Ausserdem muss der angestrebte Zweck in einem vernünftigen Verhältnis
zu den Belastungen stehen, die den Privaten auferlegt werden (vgl. statt
vieler: BGE 135 V 172 E. 7.3.3; BVGE 2014/42 E. 7.2; vgl. zum Ganzen
HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 520 ff., TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜL-
LER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2014, § 21 Rz. 2 ff., WIEDER-
KEHR/RICHLI, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Bd. I, 2012,
S. 626 ff.; je mit weiteren Hinweisen).
A-7711/2015
Seite 22
9.2 Bei der nachfolgenden Verhältnismässigkeitsprüfung von Art. 3 Abs. 1
JTV sind die eingangs genannten Einschränkungen der Überprüfungsbe-
fugnis zu beachten (vgl. vorstehend E. 2.3). Für die Zweckmässigkeit der
Verordnungsbestimmung trägt der Bundesrat die Verantwortung; es ist
nicht Aufgabe der Gerichte, sich zu deren wirtschaftlichen oder politischen
Sachgerechtigkeit zu äussern (BGE 141 V 473 E. 8.3, BGE 137 III 217
E. 2.3, BGE 130 I 26 E. 2.2.1; BVGE 2011/46 E. 5.4.1). Der Klarheit halber
sei an dieser Stelle nochmals daran erinnert, dass in diesem Beschwerde-
verfahren allein die Rechtmässigkeit der vorsorglichen Verteilung von
Jodtabletten im Umkreis von 20 bis 50 km um ein KKW zu beurteilen ist.
Auf die von den Beschwerdeführerinnen geäusserten Vorbringen zur Re-
gelung ausserhalb dieses Perimeters ist mangels Vorliegen der erforderli-
chen Prozessvoraussetzungen nicht einzugehen (vgl. vorstehend
E. 1.4.4).
10.
10.1 Vorliegend besteht kein Anlass, von der Beurteilung der Vorinstanz
abzuweichen, dass Jodtabletten, sofern sie im Ereignisfall rechtzeitig ein-
genommen werden, geeignet sind, das Risiko von Schilddrüsenkrebser-
krankungen effektiv zu senken. Wie sich aus der umfangreichen Aktenlage
ergibt, ist die medizinische Wirksamkeit dieser Massnahme besonders bei
Kindern international anerkannt (vgl. z.B. das deutsche Bundesministerium
für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit, Einnahme von
Jodtabletten als Schutzmaßnahme bei einem schweren Unfall in einem
Kernkraftwerk – Informationsbroschüre, Bonn, Dezember 2010, S. 5, U.S.
Department of Health and Human Services, Guidance Potassium Iodide as
a Thyroid Blocking Agent in Radiation Emergencies, Dezember 2001,
S. 5 f.; je mit Hinweisen auf Nachuntersuchungen zum Reaktorunfall von
Tschernobyl). Die Jodprophylaxe steht ferner in Übereinstimmung mit den
Empfehlungen der Internationalen Atomenergieorganisation (vgl. IAEA
Safety Standards for protecting people and the environment, Preparedness
and Response for a Nuclear or Radiological Emergency, No. GSR Part 7,
Wien 2015, S. 64). Es ist zwar richtig, dass Jodtabletten ausschliesslich
Schutz vor radioaktivem Jod bieten. Zudem wird gemäss der Weltgesund-
heitsorganisation (WHO) gewissen Risikogruppen die Einnahme nicht
empfohlen und Personen über 40 Jahren nur mit Einschränkungen (vgl.
WHO, Use of potassium iodide for thyroid protection during nuclear or ra-
diological emergencies [nachfolgend: WHO, technical brief], 31. März
2011, S. 4). Es würde jedoch zu weit gehen, wenn die Eignung einer Mass-
A-7711/2015
Seite 23
nahme nur bei einem universellen und lückenlosen Schutz vor Radioakti-
vität bejaht werden könnte. Gefährliche Nebenwirkungen dürften bei kor-
rekter Einnahme schliesslich selten auftreten (vgl. WHO, technical brief,
S. 5). Trotz des begrenzten Anwendungsbereichs sowie gewisser Risiken
kann bei dieser Sachlage der Jodprophylaxe gemäss Art. 3 Abs. 1 JTV die
Eignung nicht abgesprochen werden.
10.2
10.2.1 In Bezug auf das Prüfungskriterium der Erforderlichkeit ist zu be-
achten, dass die Grösse des neurechtlichen Verteilperimeters sachlich in
einem engen Zusammenhang steht zur Neufestlegung der Referenzsze-
narien für den Notfallschutz in der Umgebung von KKW (IDA NOMEX
Massnahme 14). In Umsetzung der IDA NOMEX Massnahme 14 wurden
sechs mögliche Szenarien mit unterschiedlicher Schwere bei verschiede-
nen Wetterlagen durch das ENSI untersucht, so auch das sog. Szenario
A4, welches einen Störfall mit schwerem Kernschaden bei Versagen des
Containments und einer ungefilterten Freisetzung von Radioaktivität be-
zeichnet. Ein solches Szenario repräsentiert als Modell einen möglichen
Unfall hinsichtlich zeitlichem Ablauf und radiologischen Auswirkungen für
Mensch und Umwelt. Es soll als Grundlage für die Vorbereitung konkreter
Massnahmen zum Schutz der Bevölkerung dienen (vgl. Bundesamt für Be-
völkerungsschutz BABS, Notfallschutzkonzept bei einem KKW-Unfall in
der Schweiz [nachfolgend: Notfallschutzkonzept], 23. Juni 2015, S. 9 ff. mit
Hinweisen). Das Notfallschutzkonzept, welches der Bundesrat am 1. Juli
2015 zur Kenntnis nahm, geht neu vom genannten Szenario A4 bei mittle-
rer Wetterlage aus (nachfolgend: Referenzszenario A4+). Bei einem Ein-
treten des Szenarios A4 wäre gemäss den Simulationsberechnungen des
ENSI bis zu einem Umkreis von ca. 40 km um ein KKW eine Schilddrüsen-
dosis von 50 mSv zu erwarten (vgl. ENSI, Überprüfung der Referenzsze-
narien für die Notfallplanung in der Umgebung der Kernkraftwerke, 6. Sep-
tember 2013, S. 24 f.). Bei der Festlegung des Verteilperimeters gemäss
Art. 3 Abs. 1 JTV erscheint auch die Sicherheitsmarge von zusätzlichen
10 km berechtigt, trägt diese doch im Sinne des Vorsorgeprinzips mögli-
chen ungünstigen Wetterlagen sowie allgemein der Ungenauigkeit von Mo-
dellannahmen Rechnung. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführe-
rinnen kann sich somit die Ausweitung des Verteilperimeters von 20 auf
50 km um ein KKW auf hinreichend sachliche Gründe stützen.
Daran vermögen auch die Rügen der Beschwerdeführerinnen, die Festle-
gung des Referenzszenarios A4+ widerspräche der Fachmeinung des
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Seite 24
ENSI und die Revision der JTV sei mit den übrigen IDA NOMEX Massnah-
men ungenügend koordiniert, nichts zu ändern. Im Projektausschuss zur
Erstellung des Notfallschutzkonzepts war insbesondere auch das ENSI
vertreten und konnte daher seine allenfalls abweichende Fachmeinung
einbringen. Obschon die Revision der JTV zeitlich vorgezogen wurde, sind
im Ergebnis keine inhaltlichen Widersprüche zwischen der neurechtlichen
Bestimmung von Art. 3 Abs. 1 JTV und der Umsetzung anderer IDA NO-
MEX Massnahmen erkennbar. Soweit die Beschwerdeführerinnen geltend
machen, ein Eintreten des Referenzszenarios A4+ sei äusserst unwahr-
scheinlich, zumal es die bestehenden Sicherheitsvorkehrungen der KKW
unberücksichtigt lasse und eine Extremwetterlage annehme, erweist sich
dieser Einwand als unbehelflich. Wie die Vorinstanz zu Recht anführt, kann
angesichts von Schwere und Ausmass möglicher Beeinträchtigungen
grundrechtlicher Schutzgüter im Bereich der friedlichen Nutzung der Kern-
energie bereits eine entfernte Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts ge-
nügen, um eine Schutzpflicht des Gesetzgebers konkret auszulösen (BGE
140 II 315 E. 4.8 mit Hinweisen). Angesichts unterschiedlicher tatsächli-
cher und rechtlicher Verhältnisse gestaltet sich schliesslich der vor den Be-
schwerdeführerinnen vorgenommene internationale Vergleich des Verteil-
perimeters als schwierig. Wie sich aus den Akten ergibt, ist die Praxis der
einzelnen Länder zur Jodtablettenverteilung uneinheitlich (vgl. European
Commission, Medical effectiveness of iodine prophylaxis in a nuclear reac-
tor emergency situation and overview of European practices, Final Report
of Contract TREN/08/NUCLS12.520028, 2010, S. 42 f.). Immerhin stützt
der Blick über die Landesgrenze den Standpunkt der Beschwerdeführerin-
nen insoweit, als nicht gesagt werden kann, ein Verteilperimeter von 50 km
um ein KKW entspräche der allgemeinen internationalen Praxis. Dieser
Umstand allein vermag indes die vorgängigen Ausführungen nicht zu ent-
kräften, wonach der in Art. 3 Abs. 1 JTV gewählte Radius von 50 km um
ein KKW auf einer hinreichend sachlichen Grundlage beruht. Eine Verklei-
nerung des Verteilperimeters fällt damit als mildere Massnahme, soweit sie
die vorliegende Verhältnismässigkeitsprüfung betrifft, ausser Betracht.
10.2.2 Laut Angabe der Vorinstanz erfasst der Verteilperimeter von 50 km
um ein KKW 1,9 Mio. Haushaltungen bei einer Bevölkerungszahl von 4,9
Mio. sowie 407'000 Betriebe und öffentliche Einrichtungen in 1'350 Ge-
meinden. Die umfassenden Analysen und die differenzierten Ausführungen
der Vorinstanz im Rahmen der Vernehmlassung zeigen auf, dass die von
den Beschwerdeführerinnen angestrebte dezentrale Lagerung im Umkreis
von 20 bis 50 km um ein KKW keine taugliche mildere Massnahme dar-
A-7711/2015
Seite 25
stellt, um eine Jodtablettenversorgung in dieser Grössenordnung zu ge-
währleisten. Die Vernehmlassung zur Revision der JTV hat ergeben, dass
insbesondere die Kantone mit hoher Siedlungsdichte sich ausserstande
sehen, Jodtabletten zeitgerecht innerhalb von zwölf Stunden an die Bevöl-
kerung zu verteilen (vgl. Erläuternder Bericht zur Revision der JTV, Stand
Dezember 2013, S. 3). Es ist nachvollziehbar, dass die Kantone oder auch
private Organisationen selbst bei optimaler Organisation des Notfallschut-
zes den besonderen logistischen Herausforderungen einer zeitnahen
Jodtablettenverteilung im Ereignisfall nicht gewachsen sind. Denn in einer
solchen Situation müsste allenfalls mit erheblichen Einschränkungen der
öffentlichen Infrastruktur gerechnet werden und die Einsatzkräfte dürften
zudem anderweitig absorbiert sein. Ausserdem gilt es zu berücksichtigen,
dass in einem nuklearen Ereignisfall der Bevölkerung empfohlen wird, sich
nicht im Freien aufzuhalten. Auch dieser Umstand spricht für eine Vorver-
teilung. Demgegenüber bestehen keine hinreichend belegte Anhaltspunkte
dafür, dass eine grosse Mehrheit der Bevölkerung um ein KKW die vor-
sorglich verteilten Tabletten nicht korrekt aufbewahren oder sie im Ereig-
nisfall nicht wiederfinden würde, was die Beschwerdeführerinnen behaup-
ten und die Verhältnismässigkeit der Massnahme in Frage stellen könnte.
Zweifellos dürfte dies vereinzelt der Fall sein. Hierfür hat der Verordnungs-
geber jedoch vorgesorgt und in Ergänzung zur vorsorglichen Verteilung im
Umkreis von 50 km um ein KKW eine zusätzliche Lagerung in Apotheken
und Drogerien vorgesehen, um im Ereignisfall eine Verteilung nach dem
Holprinzip sicherzustellen (Art. 4 JTV). Diese ergänzende dezentrale La-
gerung dürfte auch bei dem von den Beschwerdeführerinnen angeführten
Ereignisfall eines schweren Erdbebens mit zerstörten privaten Wohnbau-
ten greifen. Mit der Vorinstanz ist daher davon auszugehen, dass die de-
zentrale Lagerung keine mildere, ebenso geeignete Massnahme darstellt,
um im Perimeter von 20 bis 50 km um ein KKW die Jodprophylaxe sicher-
zustellen.
10.2.3 Angesichts des vom Verordnungsgeber vorgegebenen System-
wechsels hin zur Direktverteilung bestand schliesslich ein hinreichend
sachlicher Grund, die bisher dezentral gelagerten Jodtabletten im Umkreis
von 20 bis 50 km um ein KKW vorzeitig, d.h. vor deren Ablaufdatum im
Jahr 2020 zu ersetzen. Die Erforderlichkeit der Massnahme ist daher auch
in zeitlicher Hinsicht gegeben.
10.3 Die Vorverteilung von Jodtabletten an die Bevölkerung ist eine Mass-
nahme, die der Leistungsverwaltung des Staates zuzuordnen ist. Wie be-
reits erwähnt, kommt sie ohne wesentliche Grundrechtseingriffe aus (vgl.
A-7711/2015
Seite 26
vorstehend E. 7.2). Für Private innerhalb des Verteilperimeters sind somit
keine Belastungen zu befürchten, die in einem Missverhältnis zum ange-
strebten Zweck stehen könnten. Die Massnahme nach Art. 3 Abs. 1 JTV ist
entsprechend als zumutbar zu erachten.
11.
Als erstes Zwischenfazit ist gestützt auf die vorstehenden Erwägungen
festzuhalten, dass die von den Beschwerdeführerinnen erhobenen Rügen,
der Verteilperimeter von Art. 3 Abs. 1 JTV verletze das Legalitäts- sowie
das Verhältnismässigkeitsprinzip, sich als unbegründet erweisen.
12.
12.1 In einem zweiten Schritt ist auf die Rüge der Beschwerdeführerinnen
einzugehen, es fehle an einer genügenden gesetzlichen Grundlage, um
ihnen gemäss Art. 10 Abs. 1 JTV die Kosten für die vorsorgliche Verteilung
von Jodtabletten im Umkreis von 20 bis 50 km um ein KKW aufzuerlegen.
12.2 Unter dem Titel der ungenügenden gesetzlichen Grundlage bringen
die Beschwerdeführerinnen vor, aufgrund des strengen Legalitätsprinzips
im Abgaberecht und angesichts des schweren Eingriffs in die Rechtsstel-
lung der Kraftwerkbetreiber sei ein hoher Anspruch an die gesetzliche
Grundlage zu stellen. Die Kostenpflicht gemäss Art. 10 Abs. 1 JTV könne
weder aus den allgemeinen Prinzipien des Verursacher- oder Vorsorge-
prinzips gemäss KEG und StSG noch aus der Vollzugsdelegation von
Art. 47 Abs. 1 StSG hergeleitet werden. Diese offen formulierten Grund-
sätze würden den verfassungsrechtlichen Anforderungen an die gesetzli-
che Grundlage öffentlicher Abgaben klarerweise nicht genügen. Auch die
Delegationsnorm von Art. 20 Abs. 2 StSG enthalte keine Hinweise auf die
Überwälzung von Massnahmekosten auf Dritte, d.h. weder Subjekt noch
Objekt der Abgabe finde in dieser Gesetzesbestimmung Erwähnung. Des-
gleichen könne Art. 46a RVOG nicht als taugliche Rechtsgrundlage heran-
gezogen werden. Die Überwälzung der Kosten für die vorsorgliche Jodtab-
lettenverteilung stelle weder eine besondere Form der Kausalabgabe noch
eine Kanzleigebühr im Sinne des RVOG dar. Die Jodtablettenverteilung,
die weitreichende Kosten verursache und vorwiegend durch private Unter-
nehmen besorgt werde, könne nicht als Dienstleistung der Bundesverwal-
tung im Sinne von Art. 46a RVOG gelten. Es fehle somit sowohl an einer
genügenden gesetzlichen Grundlage als auch an einer tauglichen Delega-
tionsnorm für die Erhebung einer wiederkehrenden Kausalabgabe in zwei-
stelliger Millionenhöhe gemäss Art. 10 Abs. 1 JTV.
A-7711/2015
Seite 27
12.3 Die Vorinstanz ist der Ansicht, die erforderlichen gesetzlichen Grund-
lagen zur Kostenüberwälzung seien im StSG, KEG sowie in Art. 46a RVOG
zu finden. Nach dem Verursacherprinzip von Art. 4 StSG habe der Bundes-
rat, wenn er Bestimmungen gestützt auf Art. 20 Abs. 2 StSG erlasse, die
Kosten den Verursachern zu überbinden. Das Verursacherprinzip im enge-
ren Sinne verlange einen direkten Kausalzusammenhang zwischen einem
schädlichen oder gefährlichen Verhalten und den daraus konkret entste-
henden Kosten. Im Sinne von Zustandsstörern seien die schweizerischen
KKW die alleinigen potentiellen Quellen der schädlichen Jodisotope und
nur sie seien in der Lage, erhöhte Radioaktivität zu emittieren, die den
Schutz der Bevölkerung im Sinne der JTV notwendig machen würde. Mit
Art. 83 KEG räume der Gesetzgeber dem Bundesrat sodann ausdrücklich
einen Spielraum ein, um die Gebührenpflicht der Inhaber von Kernanlagen
sowie den Auslagenersatz zu regeln. Überdies könnten die Kantone ge-
mäss Art. 84 Bst. a KEG von den Inhabern von Kernanlagen insbesondere
für die Planung und Durchführung von Notfallschutzmassnahmen Gebüh-
ren und den Ersatz von Auslagen verlangen. Art. 84 Bst. a KEG sei im Zu-
sammenhang mit Art. 101 Abs. 5 KEG zu sehen, wonach der Bundesrat
die Kantone zum Vollzug heranziehen könne. Entsprechend müsse Art. 84
Bst. a KEG auch auf den Bund anwendbar sein, wenn er die Kantone – wie
bei der Versorgung der Bevölkerung mit Jodtabletten – nicht zum Vollzug
heranziehen könne, weil diese dazu nicht in der Lage seien. Das Verursa-
cherprinzip sei im KEG zwar nicht ausdrücklich erwähnt, ergebe sich je-
doch nicht zuletzt implizit aus Art. 83 und Art. 84 KEG, da die Gebühren
stets den Verursachern anzulasten seien. Schliesslich sei der Bundesrat
gestützt auf Art. 46a RVOG berechtigt und auch verpflichtet, die anfallen-
den Kosten auf die Verursacher zu überbinde. Diese in Art. 46a RVOG sta-
tuierte Pflicht müsse in der Rechtsanwendung respektiert werden.
13.
13.1 Im Bereich des Abgaberechts gilt ein strenges Legalitätsprinzip. Nach
der bundesgerichtlichen Rechtsprechung bedürfen öffentliche Abgaben ei-
ner Grundlage in einem formellen Gesetz. Delegiert das Gesetz die Kom-
petenz zur Festlegung einer Abgabe an den Verordnungsgeber, so muss
es zumindest den Kreis der Abgabepflichtigen sowie den Gegenstand und
die Bemessungsgrundlagen der Abgabe selbst festlegen (vgl. Art. 164
Abs. 1 Bst. d BV). Hinsichtlich der Bemessung können diese Anforderun-
gen jedoch für gewisse Arten von Kausalabgaben gelockert werden, deren
Mass durch überprüfbare verfassungsrechtliche Prinzipien (Kostende-
ckungs- und Äquivalenzprinzip) begrenzt wird (vgl. BGE 130 I 113 E. 2.2,
A-7711/2015
Seite 28
BGE 123 I 254 E. 2a; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 2795 ff.,
TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 59 Rz. 6 ff., WIEDERKEHR/RICHLI,
Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Bd. II, 2012, Rz. 1074 ff.; AD-
RIAN HUNGERBÜHLER, Grundsätze des Kausalabgaberechts, ZBl 10/2003
S. 514 ff.; je mit weiteren Hinweisen). Nach dem Kostendeckungsprinzip
sollen die Gesamteingänge den Gesamtaufwand für den betreffenden Ver-
waltungszweig nicht oder nur geringfügig überschreiten. Das Äquivalenz-
prinzip konkretisiert den Verhältnismässigkeitsgrundsatz für den Bereich
der Kausalabgaben. Es bestimmt, dass eine Gebühr nicht in einem offen-
sichtlichen Missverhältnis zum objektiven Wert der Leistung stehen darf
und sich in vernünftigen Grenzen halten muss (vgl. BGE 141 I 105 E. 3.3.2,
BGE 132 II 47 E. 4.1, BGE 126 I 180 E. 3a; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN,
a.a.O., Rz. 778 ff., TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 58 Rz. 13 ff.).
Der Umfang des Legalitätsprinzips ist je nach der Natur der Abgabe zu dif-
ferenzieren. Das Prinzip darf weder seines Gehalts entleert noch in einer
Weise überspannt werden, dass es mit der Rechtswirklichkeit und dem Er-
fordernis der Praktikabilität in einen unlösbaren Widerspruch gerät (BGE
132 II 371 E. 2.1, BGE 130 I 113 E. 2.2, BGE 126 I 180 E. 2a/bb, BGE 120
Ia 1 E. 3c; BVGE 2008/56 E. 5.1.1).
Diesen abgaberechtlichen Grundsätzen kommt bei Gebühren- und Dele-
gationsnormen, die in Bundesgesetzen enthalten sind, wegen des in
Art. 190 BV verankerten Anwendungsgebots für Bundesgesetze indes nur
eine begrenzte Bedeutung zu (vgl. BGE 131 II 271 E. 7.4, BGE 131 II 562
E. 3.2, BGE 128 II 247 E. 3.3; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
A-4116/2008 vom 6. Januar 2010 E. 4; HUNGERBÜHLER, a.a.O., S. 516).
Zwar können solche Normen auf ihre Verfassungsmässigkeit hin überprüft
werden, aufgrund von Art. 190 BV sind sie aber auch dann anzuwenden,
wenn sie sich als nicht verfassungskonform erweisen (vgl. BGE 137 I 128
E. 4.3.1, BGE 136 I 65 E. 3.2; HANGARTNER/LOOSER, St. Galler Kommen-
tar BV, Art. 190 Rz. 6 ff., ASTRID EPINEY, Basler Kommentar BV, Art. 190
Rz. 35, HÄFELIN/HALLER/KELLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht,
8. Aufl. 2012, Rz. 2089).
13.2 Die Massnahmenpflicht, d.h. die Jodtablettenversorgung der Bevölke-
rung im Umkreis von 20 bis 50 km um ein KKW, obliegt vorliegend originär
der Armeeapotheke (Art. 2 JTV). Will sie die Kosten dieser Massnahmen
auf die privaten Verursacher überbinden, so hat dies mittels einer Abgabe
zu geschehen und die Anforderungen an die gesetzliche Grundlage be-
stimmen sich nach den im Abgaberecht herrschenden Grundsätzen (vgl.
MARTIN FRICK, Das Verursacherprinzip in Verfassung und Gesetz; 2004,
A-7711/2015
Seite 29
S. 77; HANSJÖRG SEILER, in: Vereinigung für Umweltrecht/Keller [Hrsg.],
Kommentar zum Umweltschutzgesetz [nachfolgend: Kommentar USG],
2. Aufl., Stand 2001, Art. 2 Rz. 38; a.M. GRIFFEL/RAUSCH, in: Kommentar
zum Umweltschutzgesetz, Ergänzungsband zur 2. Aufl. [nachfolgend: Er-
gänzungsband Kommentar USG,], 2011, Art. 2 Rz. 12; vgl. auch nachfol-
gend E. 14.2). Die von der Vorinstanz erhobenen Gebühren gehören als
Verwaltungsgebühren zu den Kausalabgaben und sind das Entgelt für eine
bestimmte, von der abgabepflichtigen Person veranlasste Amtshandlung.
Verwaltungsgebühren sollen die Kosten, welche dem Gemeinwesen durch
die Amtshandlung entstanden sind, ganz oder teilweise decken (vgl. Urteile
des Bundesverwaltungsgerichts A-2578/2013 vom 6. Mai 2014 E. 3.1,
A-5112/2011 vom 20. August 2012 E. 5.2 und A-1200/2012 vom 27. No-
vember 2012 E. 3.4.2; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 2758 ff.,
HUNGERBÜHLER, a.a.O., S. 509).
14.
14.1 Die Vorinstanz nennt als gesetzliche Grundlage zunächst Art. 20
Abs. 2 StSG. Wie dargelegt, räumt Art. 20 Abs. 2 StSG dem Bundesrat die
Kompetenz ein, die erforderlichen Bestimmungen zu erlassen für den Fall
einer Gefährdung durch erhöhte Radioaktivität (vgl. vorstehend E. 7).
Art. 47 StSG regelt sodann den Gesetzesvollzug und erlaubt dem Bundes-
rat allgemein den Erlass von Ausführungsvorschriften. Im Bereich der Ge-
bührenerhebung gilt allerdings das strenge Legalitätsprinzip. In den beiden
Delegationsnormen des StSG ist weder das Objekt der Abgabe noch der
Kreis der Abgabepflichtigen festgelegt, weshalb sie bezüglich der hier strit-
tigen Frage der Vereinbarkeit der Kostenüberwälzung mit dem abgabe-
rechtlichen Legalitätsprinzip nicht weiterhelfen.
14.2 Spezifische Vorgaben zur Kostenüberwälzung finden sich im StSG –
abgesehen von dem hier nicht einschlägigen Art. 42 StSG – in Art. 4 StSG.
Unter dem Titel Verursacherprinzip legt Art. 4 StSG fest, dass, wer Mass-
nahmen nach diesem Gesetz verursacht, die Kosten dafür trägt. Das Ver-
ursacherprinzip ist ein vor allem aus dem Bereich des Umwelt- und Ge-
wässerschutzrechts bekanntes Kostenzurechnungsprinzip, welches in
Art. 2 des Bundesgesetzes vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz
(USG, SR 814.01) resp. in Art. 3a des Bundesgesetzes vom 24. Januar
1991 über den Schutz der Gewässer (GSchG, SR 814.20) wortgleich zum
hier interessenden Art. 4 StSG normiert ist.
A-7711/2015
Seite 30
Im Umweltrecht ist eine Kostenauferlegung unmittelbar gestützt auf Art. 2
USG gemäss Rechtsprechung und überwiegendem Teil der Lehre nicht zu-
lässig. Diese Norm ist zu unbestimmt und setzt deshalb ergänzendes
Recht voraus (BGE 132 II 371 E. 3.3, BGE 123 I 248 E. 3c; MORELL/VAL-
LENDER, St. Galler Kommentar BV, Art. 74 Rz. 30, SEILER, Kommentar
USG, Art. 2 Rz. 38 und 147, MARTIN FRICK, Das Verursacherprinzip in Ver-
fassung und Gesetz, 2004, S. 140 ff.; vgl. zu Art. 4 StSG PETER STEINER,
Die Umsetzung des Verursacherprinzips durch das Umweltschutzrecht,
1999, S. 105 f.). Diese Rechtsauffassung ist teilweise auf Kritik gestossen.
So gibt GRIFFEL zu bedenken, es sei zwischen dem Verursacherprinzip im
weiteren und einem solchen im engeren Sinn zu differenzieren. Das Verur-
sacherprinzip i.e.S., wie es in Art. 2 USG statuiert sei, setze einen individu-
alisierbaren Kausalzusammenhang zwischen einem konkreten umweltbe-
lastenden Verhalten einerseits und den konkret entstehenden externen
Kosten andererseits voraus, im Unterschied zum Verursacherprinzip i.w.S.,
welches keinen derartigen Nachweis verlange. Beim Verursacherprinzip
i.e.S. spricht sich GRIFFEL für eine direkte Anwendbarkeit aus (GRIF-
FEL/RAUSCH, Ergänzungsband Kommentar USG, Art. 2 Rz. 2 ff., DENIS OLI-
VER ADLER, Das Verhältnis zwischen Verursacherprinzip und Haftpflicht im
Umweltrecht, 2011, S. 8 ff., ALAIN GRIFFEL, Zur Unterscheidung zwischen
dem Verursacherprinzip im weiteren und engeren Sinn, Umweltrecht in der
Praxis [URP] 2005/3, S. 295 ff.).
Bei der hier zu beurteilenden Streitsache liegt die Besonderheit vor, dass
allein der Betrieb von KKW in der Schweiz den Bundesrat dazu veranlasst,
Jodtabletten an die Bevölkerung vorsorglich verteilen zu lassen und sich
der Verteilperimeter nach dem Standort der einzelnen KKW richtet. Ge-
mäss Angabe der Vorinstanz sind die KKW die alleinigen potentiellen Quel-
len der schädlichen Jodisotope und somit auch die alleinigen potentiellen
Verursacher im Falle eines Austritts. Mit den Inhabern der KKW liegt somit
ein kleiner und abschliessend bestimmbarer Kreis von Verursachern im
Sinne von Zustandsverursachern vor. Ferner lassen sich die Kosten dieser
Massnahme genau beziffern. Die Voraussetzungen einer direkten Anwend-
barkeit des Verursacherprinzips im Sinne der Lehrmeinung GRIFFEL dürf-
ten daher gegeben sein. Ob bei dieser Sachlage es in Betracht zu ziehen
wäre, Art. 4 StSG direkt anzuwenden, kann indes aufgrund der nachfolgen-
den Erwägungen im Ergebnis offenbleiben.
A-7711/2015
Seite 31
15.
15.1 Ergänzend zum StSG sind die Bestimmungen des KEG anwendbar
(Art. 3 Bst. a StSG, vgl. auch Art. 2 Abs. 3 KEG). Das KEG regelt die fried-
liche Nutzung der Kernenergie. Es bezweckt insbesondere den Schutz von
Mensch und Umwelt vor ihren Gefahren (Art. 1 KEG). Nach Art. 83 Abs. 1
KEG erheben die zuständigen Behörden des Bundes von den Gesuchstel-
lern und den Inhabern von Kernanlagen, nuklearen Gütern und radioakti-
ven Abfällen Gebühren und verlangen den Ersatz von Auslagen, insbeson-
dere für: die Erteilung, die Übertragung, die Änderung, die Anpassung und
den Entzug von Bewilligungen (Bst. a), die Erstellung von Gutachten
(Bst. b), die Ausübung der Aufsicht (Bst. c) und vom Bund im Rahmen der
Aufsicht für einzelne Kernanlagen durchgeführte oder veranlasste For-
schungs- und Entwicklungsarbeiten (Bst. d). Der Bundesrat regelt die Ein-
zelheiten (Art. 83 Abs. 3 KEG).
15.2 Der Kreis der Abgabepflichtigen, zu denen die Inhaber von Kernanla-
gen gehören, ist in Art. 83 Abs. 1 KEG in genügender Bestimmtheit festge-
legt. Es sind sodann keine Gründe ersichtlich, weshalb die Höhe der hier
im Streit stehenden Verwaltungsgebühren nicht anhand des Kostende-
ckungs- und Äquivalenzprinzips überprüft werden könnte (vgl. auch nach-
stehend E. 20.2). Was hingegen das Abgabeobjekt betrifft, ist die Aufzäh-
lung von Art. 83 Abs. 1 KEG nach dem klaren Gesetzeswortlaut nicht ab-
schliessend. Das KEG eröffnet dem Bundesrat damit einen äusserst weiten
Bereich des Ermessens, um die Gebührenerhebung auf Verordnungsstufe
zu regeln. Von der ihm übertragenen Kompetenz hat der Bundesrat mit
Erlass von Art. 10 Abs. 1 JTV Gebrauch gemacht. Selbst wenn das Bun-
desverwaltungsgericht zum Schluss käme, Art. 83 Abs. 1 KEG widersprä-
che bezüglich des Abgabeobjekts dem strengen Legalitätsprinzip im Abga-
berecht, könnte es dieser Bestimmung die Anwendung nicht versagen,
sind doch Bundesgesetze für das Gericht verbindlich (Art. 190 BV; vgl. vor-
stehend E. 2.3 und 13.1).
15.3 Zu prüfen bleibt auch in diesem Zusammenhang, ob der Bundesrat
mit Erlass von Art. 10 Abs. 1 JTV den gesetzlich vorgegebenen Delegati-
onsrahmen von Art. 83 KEG eingehalten hat. Entscheidend ist vorliegend,
dass die Kostenpflicht für die vorsorgliche Verteilung von Jodtabletten ei-
nen sachlich engen und unmittelbar zurechenbaren Bezug zum Betrieb
von Kernanlagen aufweist. Art. 10 Abs. 1 JTV knüpft überdies an die seit
1992 bestehende Praxis der Gebührenerhebung an (vgl. Art. 13 Abs. 1
aJTV). Zum Zeitpunkt des Erlasses von Art. 83 KEG im Jahr 2003 waren
A-7711/2015
Seite 32
die Betreiber von KKW bereits gebührenpflichtig. Hätte der Gesetzgeber
tatsächlich eine abweichende, für die Inhaber von Kernanlagen vorteilhaf-
tere Kostenverteilung vornehmen wollen, hätte er wohl eine entsprechende
Bestimmung in das Gesetz eingefügt. Ergänzend ist darauf hinzuweisen,
dass die Kantone gemäss Art. 84 Bst. a KEG berechtigt sind, Gebühren für
die Planung und Durchführung von Notfallschutzmassnahmen zu erheben.
Die vorsorgliche Verteilung von Jodtabletten kann durchaus mit kantonalen
Notfallschutzmassnahmen im Sinne von Art. 84 Bst. a KEG gleichgesetzt
werden, dient sie doch gleichermassen dem Gesundheitsschutz der Bevöl-
kerung im Falle eines nuklearen Ereignisses. Es ist nicht ersichtlich, wes-
halb nur die Kantone, nicht aber die zuständigen Behörden des Bundes
nach dem Wille des Gesetzgebers berechtigt sein sollten, Gebühren für
Notfallschutzmassnahmen von den Inhabern von Kernanlagen zu erheben.
Aus diesen Ausführungen wird demnach deutlich, dass die Kostenregelung
von Art. 10 Abs. 1 JTV trotz ihrer erheblichen finanziellen Tragweite den
weiten Rahmen der delegierten Gebührenkompetenz von Art. 83 KEG
nicht offensichtlich sprengt.
16.
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Delegationsnorm von Art. 83
KEG dem Verordnungsgeber einen äusserst weiten Spielraum für die Ge-
bührenregelung eröffnet, der – ungeachtet des strengen Legalitätsprinzips
im Abgaberecht – für die rechtsanwendenden Behörden verbindlich ist
(Art. 190 BV). Die Verordnungsbestimmung von Art. 10 Abs. 1 JTV bewegt
sich innerhalb des von Art. 83 KEG vorgegebenen weiten Delegationsrah-
mens und ist insofern als zulässig zu erachten.
Unter diesen Umständen kann offenbleiben, ob die Gebührenbestimmung
von Art. 46a RVOG, welche die Vorinstanz als formell-gesetzliche Grund-
lage ergänzend herbeizieht, den Anforderungen an das Legalitätsprinzip
im Abgaberecht besser genügen würde als Art. 83 KEG.
17.
17.1 Die Beschwerdeführerinnen rügen des Weiteren, die Gebührenerhe-
bung gemäss Art. 10 Abs. 1 JTV sei nicht in genügender Bestimmtheit in
einem Rechtssatz festgelegt und verletze auf diese Weise das Legalitäts-
prinzip.
17.2 Konkret bemängeln die Beschwerdeführerinnen, nach Art. 10 Abs. 1
JTV bleibe unklar, was einerseits unter Gesamtkosten zu verstehen sei und
A-7711/2015
Seite 33
nach welchen Grundsätzen anderseits die Pauschalisierung erfolgen solle.
Auch sei nicht festgelegt, wer welche Kosten der Jodtablettenverteilung
übernehmen müsse und ob sie hierbei einer solidarischen Haftung unter-
lägen. Der Verteilschlüssel für die Gesamtkosten sei aus der Bestimmung
nicht erkennbar.
17.3 Die Vorinstanz erachtet die Regelung von Art. 10 Abs. 1 JTV als ge-
nügend bestimmt. Aus der Verordnungsbestimmung gehe eindeutig hervor,
dass die Beschwerdeführerinnen die Gesamtkosten für die vorsorgliche
Verteilung der Jodtabletten im Umkreis bis 50 km um ein KKW zu tragen
hätten. Für die Bemessung der Gebühren sei ergänzend die Allgemeine
Gebührenverordnung vom 8. September 2004 (AllGebV, SR 172.041.1)
heranzuziehen, welche die Grundsätze festlege, nach denen die Bundes-
verwaltung Gebühren für ihre Verfügungen und Dienstleistungen erhebe.
Der Schlüssel für die Aufteilung der Gesamtkosten der Jodtablettenvertei-
lung im Umkreis 20 bis 50 km um ein KKW sei verursachergerecht gestützt
auf die Einwohnerzahl berechnet und transparent festgelegt worden. Es
lasse sich entsprechend gestützt auf Art. 4 StSG i.V.m. Art. 10 Abs. 1 JTV
klar berechnen, wer welche Kosten zu tragen habe. Soweit schliesslich
Art. 10 Abs. 1 JTV letzter Satz vorsehe, dass den Kantonen und Gemein-
den eine pauschale Abgeltung zustehe, sei dies vorliegend nicht von Be-
deutung, da die vorsorgliche Verteilung der Jodtabletten durch die Armee-
apotheke erfolge.
18.
18.1 Neben den vorgängig skizzierten Anforderungen an die Grundlage im
formellen Gesetz (Erfordernis der Gesetzesform) ist zu beachten, dass die
Abgabe in genügender Bestimmtheit in einer generell-abstrakten Rechts-
norm festgelegt sein muss (Erfordernis des Rechtssatzes). Die einschlägi-
gen Normen müssen die Abgabenerhebung so genau umschreiben, dass
der rechtsanwendenden Behörde kein übermässiger Spielraum verbleibt
und die möglichen Abgabepflichten für die Betroffenen voraussehbar sind.
Welche Anforderungen dabei zu stellen sind, hängt von der Natur der je-
weiligen Materie ab (vgl. zum Ganzen BGE 136 I 142 E. 3.1, BGE 126 I
180 E. 2a/bb, BGE 123 I 248 E. 2; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
A-4116/2008 vom 6. Januar 2010 E. 4.3; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN,
a.a.O., Rz. 2797, TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 59 Rz. 4, HUN-
GERBÜHLER, S. 519).
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18.2 Neben der Vorgabe der Vollkostendeckung, welche mithin eine ein-
deutige Unter- wie auch Obergrenze für die Gebührenbemessung bildet,
konkretisiert Art. 10 Abs. 1 JTV den Gegenstand der Abgabe mittels einer
Aufzählung der überwälzbaren Kosten. So ist in rechtssatzmässiger Form
festgelegt, dass die Betreiber für den Umkreis von 50 km um ein KKW die
Gesamtkosten zu tragen haben für die vorsorgliche Beschaffung und Ver-
teilung, die Kontrollen, den Ersatz und die Entsorgung der Jodtabletten
nach Verfall sowie für die Information der Bevölkerung und der Fachleute.
In diesem Zusammenhang bleibt vorwiegend die Frage, welche Kosten im
Einzelnen darunter zu subsumieren sind, dem pflichtgemässen Ermessen
der Vorinstanz überlassen. Dieser Spielraum in der Rechtsanwendung
kann nicht als übermässig bezeichnet werden.
18.3 Noch nicht beantwortet ist damit die Frage nach dem Verteilschlüssel,
der in der JTV nicht explizit normiert ist.
Im Zusammenhang mit der antizipierten Ersatzvornahme bei Gewässer-
verunreinigungen entwickelte das Bundesgericht auf der Grundlage von
Art. 8 des Gewässerschutzgesetzes von 8. Oktober 1971 (AS 1972 950) –
in Anlehnung an die privatrechtliche Regressordnung gemäss Art. 50 und
51 des Obligationenrechts vom 30. März 1911 (OR, SR 220) – eine diffe-
renzierte Rechtsprechung, wie die Kosten im Falle einer Mehrzahl von Ver-
ursachern zu verteilen sind. Danach gilt zwischen den einzelnen Verursa-
chern keine Solidarhaftung, sondern der Grundsatz der anteilsmässigen
Kostentragung (Hauptregeln: Bemessung nach dem subjektiven Verschul-
den und dem objektiven Ursachenanteil; GRIFFEL/RAUSCH, Ergänzungs-
band Kommentar USG, Art. 2 Rz. 16; vgl. auch BGE 101 Ib 410 E. 6;
BEATRICE WAGNER PFEIFER, in: Hettich/Jansen/Norer (Hrsg.), Kommentar
zum Gewässerschutzgesetz und zum Wasserbaugesetz, 2016, Art. 54
GSchG Rz. 43 ff., RAUSCH/MARTI/GRIFFEL, Umweltrecht, 2004, Rz. 129 ff.,
SEILER, Kommentar USG, Art. 2 Rz. 92 ff.; je mit Hinweisen). Der Gesetz-
geber übernahm diesen Kostenverteilungsmechanismus ausdrücklich für
den Bereich der Altlastensanierung (Art. 32d Abs. 2 USG). Dieser Mecha-
nismus ist – über die antizipierte Ersatzvornahme und die Altlastensanie-
rung hinaus – ohne Weiteres verallgemeinerungsfähig, soweit ein Tatbe-
stand des Verursacherprinzips i.e.S. vorliegt (GRIFFEL/RAUSCH, Ergän-
zungsband Kommentar USG, Art. 2 Rz. 16 mit Hinweisen). Zur Wahrung
der Rechtssicherheit ist es daher nicht zwingend erforderlich, die Kosten-
aufteilung zwischen den Betreibern der KKW – in Konkretisierung des Ver-
ursacherprinzips gemäss Art. 4 StSG – auf Verordnungsstufe eigens fest-
zulegen.
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18.4 Die möglichen Abgabepflichten der vorsorglichen Jodtablettenvertei-
lung gemäss Art. 10 Abs. 1 JTV erweisen sich für die Beschwerdeführerin-
nen somit als hinreichend berechenbar und voraussehbar. Sie sind in ge-
nügender Bestimmtheit in rechtsatzmässiger Form festgelegt.
Da der Bund die vorliegend angefochtenen Gebühren erhebt, braucht nicht
geklärt zu werden, ob die pauschale Abgeltung zu Gunsten der Kantone
und Gemeinden gemäss Art. 10 Abs. 1 JTV letzter Satz den verfassungs-
rechtlichen Vorgaben an die Normdichte ebenfalls genügen würde.
19.
19.1 Abschliessend bleibt zu prüfen, ob im konkreten Fall die Aufwendun-
gen von Fr. 35'891.90 zulässigerweise den Beschwerdeführerinnen ge-
mäss dem von der Vorinstanz festgelegten Verteilschlüssel zu überbinden
sind und ob eine solche Gebührenpflicht namentlich mit dem Kostende-
ckungs- sowie mit dem Äquivalenzprinzip vereinbar ist.
19.2 Die Beschwerdeführerinnen machen geltend, die Vorverteilung der
Jodtabletten verursache unverhältnismässig hohe Mehrkosten zu ihren
Lasten, die alle zehn Jahre wiederkehren würden. Es sei überdies nicht
nachvollziehbar, wie die Vorinstanz die tatsächlich anfallenden Gesamt-
kosten ermittle und verteile. Die im Laufe des Schriftenwechsels vorgeleg-
ten Zahlen von Fr. 19'386'277.- und später Fr. 13'800'000.- würden sich
durch eine gewisse Beliebigkeit auszeichnen. Insbesondere für das KKW
Mühleberg, welches voraussichtlich 2019 ausser Betrieb gehen werde, sei
die Auferlegung dieser Kosten ungerechtfertigt. Soweit die Vorinstanz sich
auf das Verursacherprinzip berufe, bestünden zu viele Faktoren, wie z.B.
die Lage, Anzahl der Reaktoren, Leistung und Bevölkerungsdichte, die be-
achten werden müssten, als dass sich eine verursachergerechte Kosten-
verteilung unter den einzelnen Beschwerdeführerinnen verwirklichen
lasse.
19.3 Die Vorinstanz erklärt anlässlich der Vernehmlassung, gemäss der
definitiven Berechnung, die nunmehr erfolgt sei, würden sich die Gesamt-
kosten der Jodtablettenverteilung für den Umkreis von 20 bis 50 km auf
13,8 Mio. Franken belaufen. Die Abgabehöhe im Einzelfall stehe in einem
vernünftigen Verhältnis zum Wert der vom Staat erbrachten Gegenleistung.
Das Äquivalenzprinzip und damit das Verhältnismässigkeitsprinzip seien
gewahrt. Die vier Beschwerdeführerinnen hätten die Kosten verursacher-
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gerecht gemäss der Einwohnerzahl zu tragen. Der Kostenteiler beruhe da-
bei auf einem errechneten Zurechnungsraster, da die einzelnen Umkreise
der KKW sich teilweise überschneiden würden.
20.
20.1 Auch im Rahmen der konkreten Gebührenprüfung gilt, dass vorlie-
gend allein die Rechtmässigkeit der Gebühr von Fr. 35'891.90 gemäss
Ziff. 3 der angefochtenen Verfügung zu beurteilen ist (vgl. vorstehend
E. 1.4.4). Dieser Betrag setzt sich zusammen aus den Kosten der Jodtab-
lettenverteilung vom 1. Januar 2014 bis 31. März 2014 sowie der Erstel-
lung des Merkblatts in acht Sprachen, soweit sie den Umkreis von 20 bis
50 km um ein KKW betreffen.
20.2 Hinsichtlich der Wahrung des Kostendeckungsprinzips ist festzuhal-
ten, dass der aufgeführte Verwaltungsaufwand von Fr. 35'891.90 von der
Vorinstanz im Einzelnen ausgewiesen wurde. Zu berücksichtigen ist insbe-
sondere, dass Art. 10 Abs. 1 JTV – in Umsetzung des Verursacherprinzips
von Art. 4 StSG – die Erhebung kostendeckender Gebühren vorschreibt,
was den eher hohen Betrag im Vergleich zu sonst üblichen Gebühren er-
klärt. Die Beschwerdeführerinnen bringen bezüglich des konkreten Verwal-
tungsaufwands keine weiteren Rügen vor und auch aus den Akten sind
keine Anhaltspunkte erkennbar, die auf eine Fehlerhaftigkeit der Gebüh-
renerhebung schliessen lassen.
Im Bereich der Verwaltungsgebühren konkretisiert das Äquivalenzprinzip
das verfassungsrechtliche Verhältnismässigkeitsprinzip (vgl. vorstehend
E. 13.1). Ein offensichtliches Missverhältnis zwischen der Gebührenerhe-
bung und dem entstandenen Verwaltungsaufwand der Vorinstanz ist bei
der hier zu beurteilenden Sachlage nicht ersichtlich. Gestützt auf das Äqui-
valenzprinzip lässt es zwar die bundesgerichtliche Rechtsprechung inner-
halb eines gewissen Rahmens zu, dass bei der Festsetzung der Verwal-
tungsgebühr gegebenenfalls auch der wirtschaftlichen Situation des Pflich-
tigen und dessen Interesse am abzugeltenden Akt angemessen Rechnung
getragen wird (vgl. BGE 141 I 105 E. 3.3.2, BGE 139 III 334 E. 3.2.4, BGE
130 III 225 E. 2.3, BGE 126 I 180 E. 3c/aa; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN,
a.a.O., Rz. 2786, HUNGERBÜHLER, a.a.O., S. 523). Im vorliegenden Fall
greift jedoch keiner der genannten Gründe. Angesichts der hier zu beurtei-
lenden Gebühr von Fr. 35'891.90 ist auszuschliessen, dass diese für die
vier Beschwerdeführerinnen eine unverhältnismässige wirtschaftliche
Härte begründet. Eine Gebührenreduktion oder ein Gebührenverzicht
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drängt sich ferner auch nicht in Bezug auf die Interessenlage auf. Es liegt
durchaus im eigenen Interesse der Beschwerdeführerinnen, dass der Bund
vorsorglich Strahlenschutzmassnahmen für den Ereignisfall trifft, dies na-
mentlich mit Blick auf allfällige Haftungsfolgen. Selbst unter Berücksichti-
gung der individuellen Lage der Beschwerdeführerinnen wird die hier strit-
tige Gebührenerhebung den Anforderungen an das Äquivalenzprinzip ge-
recht.
20.3 Was schliesslich den Verteilschlüssel betrifft, ist eine gewisse Sche-
matisierung resp. Pauschalisierung unausweichlich und wird im Abgabe-
recht als zulässig erachtet, sofern die Gebühren nach sachlich vertretbaren
Kriterien bemessen sind und keine Unterscheidungen getroffen werden, für
die keine vernünftigen Gründe ersichtlich sind (vgl. BGE 139 III 334
E. 3.2.4, BGE 126 I 180 E. 3a/bb, BGE 120 Ia 171 E. 2a; statt vieler: Urteil
des Bundesverwaltungsgerichts A-4211/2014 vom 28. Mai 2015 E. 9.3.2;
HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 2787, TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜL-
LER, a.a.O., § 58 Rz. 21, HUNGERBÜHLER, a.a.O., S. 523). Analoges gilt für
die verursachergerechte Kostenaufteilung im Umweltrecht bei mehreren
Verursachern. Das Verursacherprinzip bedeutet nicht, dass jeder genau
die Kosten für die von ihm verursachte Belastung trägt. Im Interesse der
Praktikabilität sind in einem gewissen Ausmass pauschale, schematische
Massstäbe bundesrechtskonform (vgl. BGE 125 I 1 E. 2b/bb, BGE 125 I
449 E. 3b/ff; SEILER, Kommentar USG, Art. 2 Rz. 92; je mit weiteren Hin-
weisen).
Die Kostenaufteilung zwischen den vier Beschwerdeführerinnen beruht auf
einem Verteilschlüssel, der sich nach der Einwohnerzahl im Umkreis bis
50 km um die KKW richtet. Unter Einberechnung des Umstandes, dass
sich die Umkreise der einzelnen KKW teilweise überschneiden, setzt die
Vorinstanz einen Kostenanteil zu Lasten der Axpo Power AG von 26,05 %,
zu Lasten der BKW Energie AG von 24,19 %, zu Lasten der KKW Gösgen-
Däniken AG von 28,92 % und zu Lasten der KKW Leibstadt AG von
20,84 % fest. Das von der Vorinstanz zur Anwendung gebrachte Kriterium
der Bevölkerungszahl erscheint sachgerecht, müssen doch in dicht be-
wohnten Gebieten eine höhere Anzahl an Jodtabletten verteilt werden. Es
handelt sich um eine auf vernünftigen Überlegungen beruhende und zu
vertretbaren Ergebnissen führende Schematisierung, wie sie aus Gründen
der Praktikabilität zulässig sein muss. Der entsprechenden Kritik der Be-
schwerdeführerinnen ist daher nicht zu folgen. Auf die Anordnung einer So-
lidarhaftung verzichtet die Vorinstanz zu Recht, da eine solche dem Verur-
sacherprinzip nicht entsprechen würde und nach der heute herrschenden
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Lehre und Praxis ohne eine ausdrückliche gesetzliche Grundlage ausge-
schlossen ist (vgl. SEILER, Kommentar USG, Art. 2 Rz. 94 mit Hinweisen).
Ferner besteht kein Anlass, die angefochtene Verfügung aufzuheben, so-
weit die Vorinstanz die BKW Energie AG mit Gebühren belastet. Auch nach
einer allfälligen Stilllegung des KKW Mühleberg dürfte es wohl noch eine
geraume Zeit in Anspruch nehmen, bis es soweit zurückgebaut ist, dass
eine Jodprophylaxe in dessen Umkreis nicht mehr notwendig ist und die
BKW Energie AG als Kostenverursacherin ausscheidet.
21.
Zusammenfassend erweist sich die Beschwerde als unbegründet. Sie ist
gestützt auf die vorstehenden Erwägungen abzuweisen, soweit darauf ein-
zutreten ist.
22.
22.1 Bei diesem Ausgang des Verfahrens gelten die Beschwerdeführerin-
nen als unterliegend, weshalb sie die auf Fr. 20'000.- festzusetzenden Ver-
fahrenskosten zu tragen haben (Art. 63 Abs. 1 VwVG und Art. 1 ff. des
Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen
vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Der einbe-
zahlte Kostenvorschuss wird zur Bezahlung der Verfahrenskosten verwen-
det.
22.2 Angesichts ihres Unterliegens steht den Beschwerdeführerinnen
keine Parteientschädigung zu (Art. 64 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 7 Abs. 1
VGKE). Die Vorinstanz hat von vornherein keinen Anspruch auf eine Par-
teientschädigung (Art. 7 Abs. 3 VGKE).
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