Decision ID: c442e8b6-b07b-5064-baad-93cc47837d1a
Year: 2011
Language: de
Court: SG_VWEK
Chamber: SG_VWEK_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: 

Sachverhalt:
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A.- X besitzt eine kosovarische Fahrberechtigung. Im Hinblick auf den Umtausch in
einen schweizerischen Führerausweis für die Kategorie B ordnete das
Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt des Kantons St. Gallen eine Kontrollfahrt an, die
X am 10. Dezember 2010 absolvierte und nicht bestand. Der Experte eröffnete ihm das
Prüfungsergebnis im Anschluss an die Fahrt und händigte ihm die Verfügung zur
Kontrollfahrt, auf welcher die Mängel summarisch aufgeführt sind, aus.
B.- Gegen diese Verfügung erhob X durch seinen Rechtsvertreter mit Eingabe vom
19. Dezember 2010 Rekurs bei der Verwaltungsrekurskommission mit dem
Rechtsbegehren, unter Kosten- und Entschädigungsfolge sei die angefochtene
Verfügung aufzuheben und festzustellen, die Kontrollfahrt sei bestanden, eventualiter
die Vorinstanz anzuweisen, den Rekurrenten die Kontrollfahrt wiederholen zu lassen.
Mit Vernehmlassung vom 7. Januar 2011 beantragte die Vorinstanz unter Einbezug
eines Berichts des Verkehrsexperten über den Verlauf der Kontrollfahrt die Abweisung
des Rekurses. Auf die Ausführungen der Verfahrensbeteiligten zur Begründung ihrer
Anträge wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.

Erwägungen:
1.- Die Eintretensvoraussetzungen sind von Amtes wegen zu prüfen. Da das
Nichtbestehen einer Kontrollfahrt nach Art. 29 Abs. 2 lit. a der Verordnung über die
Zulassung von Personen und Fahrzeugen zum Strassenverkehr (SR 741.51, abgekürzt:
VZV) die Aberkennung des ausländischen Führerausweises nach sich zieht, ist die
Feststellung des negativen Ergebnisses einer Kontrollfahrt anfechtbar (vgl. Urteil des
Bundesgerichts 1C_225/2009 vom 4. November 2009, E. 1.1). Die sachliche
Zuständigkeit der Verwaltungsrekurskommission ist gegeben. Der Rekurrent ist zur
Rechtsmittelerhebung befugt. Der Rekurs vom 19. Dezember 2010 ist rechtzeitig
eingereicht worden. Er erfüllt in formeller und inhaltlicher Hinsicht die gesetzlichen
Anforderungen (vgl. Art. 41 lit. g , 45, 47 und 48 des Gesetzes über die
Verwaltungsrechtspflege; sGS 951.1, abgekürzt: VRP). Auf den Rekurs ist einzutreten.
2.- Die Erteilung eines schweizerischen Führerausweises setzt nach Art. 14 Abs. 1 SVG
voraus, dass der Bewerber die Verkehrsregeln kennt und Fahrzeuge der Kategorie, für
die der Ausweis gilt, sicher zu führen versteht. Bestehen Bedenken über die Eignung
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eines Führers, so ist er nach Art. 14 Abs. 3 SVG einer neuen Prüfung zu unterwerfen.
Gemäss Art. 44 Abs. 1 der Verordnung über die Zulassung von Personen und
Fahrzeugen zum Strassenverkehr (SR 741.51, abgekürzt: VZV) wird dem Inhaber eines
ausländischen Ausweises der schweizerische Führerausweis nur erteilt, wenn er auf
einer Kontrollfahrt nachweist, dass er die Verkehrsregeln kennt und Fahrzeuge der
Kategorien, für die der Ausweis gelten soll, sicher zu führen versteht. Nach Art. 150
Abs. 5 lit. e VZV kann das Bundesamt für Strassen gegenüber Führern aus Staaten, die
in Bezug auf Ausbildung und Prüfung der Schweiz entsprechende Anforderungen
stellen, auf die Kontrollfahrt verzichten. Mit Kreisschreiben vom 26. September 2007
machte das Bundesamt für Strassen von seiner Befugnis Gebrauch, die Inhaber von
Ausweisen bestimmter Länder von der Kontrollfahrt zu befreien. Nach der aktualisierten
Länderliste (Stand vom 14. Mai 2010) gehört die Republik Kosovo ebenso wenig dazu
wie Serbien, Montenegro und Albanien. Unter Auferlegung einer zulässigen
gerichtlichen Zurückhaltung bei der Überprüfung von Fragen, die wie die Beurteilung
von ausländischen Prüfungsstandards spezielle Fachkenntnisse voraussetzen
(vgl. Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, St. Gallen 2003,
Rz. 632), ist der Ausnahmekatalog nicht zu beanstanden. Es steht somit fest, dass der
Rekurrent vor einem allfälligen Umtausch seiner kosovarischen Fahrberechtigung der
Kategorie B eine Kontrollfahrt zu bestehen hat.
3.- Als Mittel der Sachverhaltsfeststellung dient die Kontrollfahrt der Überprüfung, ob
die erforderlichen Kenntnisse, Fähigkeiten und Fertigkeiten vorhanden sind (vgl.
R. Schaffhauser, Grundriss des schweizerischen Strassenverkehrsrechts, Band III: Die
Administrativmassnahmen, Bern 1995, Rz. 2665). Die Durchführung der Kontrollfahrt
wird in den Richtlinien Nr. 19 der Vereinigung der Strassenverkehrsämter vom 20. Mai
2005 zu Kontrollfahrt und Zusatztheorieprüfungen (nachfolgend: Richtlinien Nr. 19)
konkretisiert. Diese Richtlinien stellen zwar keine Rechtssätze dar und binden insofern
das Gericht nicht. Sie dienen jedoch der Schaffung einer einheitlichen
Verwaltungspraxis, indem sie für die Durchführung, den Umfang und die Bewertung
der Kontrollfahrt einheitliche und sachgerechte Kriterien festlegen. Insoweit sind sie bei
der Auslegung und Konkretisierung unbestimmter Rechtsbegriffe von Bedeutung (vgl.
Th. Fleiner-Gerster, Grundzüge des allgemeinen und schweizerischen
Verwaltungsrechts, 2. Aufl. 1980, S. 132; Imboden/Rhinow, Schweizerische
Verwaltungsrechtsprechung, Bd. I, 5. Aufl. 1976, Nr. 9, S. 55 f.).
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Die Kontrollfahrt gilt als bestanden, wenn der Betroffene nachweist, dass er die
Verkehrsregeln kennt und Fahrzeuge der Kategorien, für die der Ausweis gelten soll,
sicher zu führen versteht. Zu einem negativen Entscheid führen in der Regel
ungenügende Voraussicht, konkrete oder erhöhte abstrakte Gefährdung wegen
unzweckmässiger Beobachtung, unwirksame Beobachtung beim Fahrstreifenwechsel,
Nichtanpassen der Geschwindigkeit an die Strassen-, Verkehrs- und Sichtverhältnisse,
krasse Fehler bei der Fahrbahnbenützung, ungenügende Anwendung der
Vortrittsregeln, krasse Bedienungsfehler oder andere gleichwertige
Verkehrsregelverletzungen, die erfahrungsgemäss zu Unfällen führen können (vgl.
Ziff. 72 der Richtlinien Nr. 19).
4.- Bei der Beurteilung von persönlichen – geistigen und körperlichen – Fähigkeiten
einer Person stellen sich letztlich kaum justiziable Fragen. Soweit sich ein Gericht mit
solchen auf Fachwissen beruhenden und stark ermessensgeprägten Bewertungen zu
befassen hat, kann es regelmässig sinnvollerweise nur untersuchen, ob die für den
Entscheid zuständigen und fachlich kompetenten Behörden unter Wahrung der
verfassungsrechtlich gewährleisteten Verfahrensgarantien alle wesentlichen
Gesichtspunkte vollständig und gewissenhaft geprüft haben bzw. ob sich die
Bewertung allenfalls als offensichtlich bzw. krass falsch, d.h. willkürlich, erweist (vgl.
Urteil des Bundesgerichts 1_225/2009 vom 4. November 2009, E. 1.1.1 mit Hinweisen
auf BGE 132 II 257 E. 3 und 131 I 467 E. 3.1). Bei der sachlichen Beurteilung von
Führerprüfungen erfährt der Grundsatz der uneingeschränkten Neuüberprüfung
deshalb gewisse Einschränkungen (GVP 1977 Nr. 54; Cavelti/Vögeli,
Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, 2. Aufl. 2003, Rz. 632). Die
Rekursbehörde auferlegt sich bei der Beurteilung von Prüfungsentscheiden hinsichtlich
der tatsächlichen Feststellungen und deren Bewertung durch den Verkehrsexperten
eine gewisse Zurückhaltung und überprüft diese nur auf offensichtliche Fehler (vgl.
Entscheid des UVEK vom 21. Januar 2005 in Sachen M.H., E. 2; BGE 106 Ia 1 E. 3c).
5.- Hingegen können auch bei der Anfechtung von Prüfungsentscheiden formelle
Mängel bei der Abwicklung der Führerprüfung frei überprüft werden. Werden solche
Mängel festgestellt, die auf das Prüfungsresultat einen Einfluss haben können, so muss
die Führerprüfung annulliert und dem Rekurrenten die Gelegenheit gegeben werden,
diese noch einmal abzulegen. Entsprechendes gilt auch für eine Kontrollfahrt.
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a) Zu den verfassungsrechtlich gewährleisteten Verfahrensgarantien gehört der
Anspruch auf rechtliches Gehör gemäss Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung der
Schweizerischen Eidgenossenschaft (SR 101), aus dem sich unter anderem die
Begründungspflicht ableitet. Die Begründung muss so abgefasst werden, dass der
Betroffene erkennen kann, warum die Behörde in einem bestimmten Sinn entschieden
hat, sodass er den Entscheid gegebenenfalls sachgerecht anfechten kann (BGE 136 I
229 E. 5.2, 129 I 232 E. 3.2 mit Hinweisen). Sie dient darüber hinaus der Transparenz
der Entscheidfindung und der Selbstkontrolle der Behörde. Die Begründung braucht
nicht ausführlich zu sein; sie genügt, wenn sie dem Betroffenen die sachgerechte
Anfechtung des Entscheides ermöglicht (vgl. BGE 124 II 146). Der Verkehrsexperte, der
eine Führerprüfung abnimmt, hat dem Kandidaten das Ergebnis zu eröffnen und das
Nichtbestehen mündlich und auf Verlangen schriftlich zu begründen (vgl. Art. 12a VZV);
dasselbe gilt für das Ergebnis einer Kontrollfahrt (vgl. Urteil des Bundesgerichts 6A.
121/2001 vom 14. März 2002, E. 2a). Bei Prüfungsentscheiden kommt die Behörde der
Begründungspflicht nach, wenn sie dem Betroffenen – allenfalls auch nur mündlich –
kurz darlegt, welche Lösungen bzw. Problemanalysen von ihm erwartet wurden und
inwiefern seine Antworten den Anforderungen nicht zu genügen vermochten. Der
Anspruch auf Begründung ist nicht schon dann verletzt, wenn die Prüfungsbehörde
sich vorerst darauf beschränkt, die Notenbewertung bekannt zu geben. Es genügt,
wenn sie die Begründung im Rechtsmittelverfahren liefert und der Betroffene
Gelegenheit erhält, in einem zweiten Schriftenwechsel dazu Stellung zu nehmen
(vgl. Urteil des Bundesgerichts 2P.23/2004 vom 13. August 2004, E. 2.2 mit Hinweisen
auf die Rechtsprechung; L. Kneubühler, Die Begründungspflicht, Bern 1998, S. 26 ff.).
b) Die Begründung des Verkehrsexperten liegt zunächst in der Form der angekreuzten
Felder mit wenigen ergänzenden handschriftlichen Stichworten auf der Verfügung vom
10. Dezember 2010 vor. Dieses sehr summarische Protokoll genügt für sich allein den
Anforderungen an die Begründung des negativen Entscheids über die Kontrollfahrt
nicht; der Mangel kann jedoch im Rechtsmittelverfahren durch einen schriftlichen
Prüfungsbericht geheilt werden (vgl. dazu Urteil des Bundesgerichts 6A.121/2001 vom
14. März 2002, E. 2b). Der im Rahmen der Vernehmlassung von der Vorinstanz am
7. Januar 2011 eingereichte Prüfungsbericht konkretisiert die Beanstandungen auf der
Verfügung nur unwesentlich.
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Die Ankreuzungen der Felder Verkehrsumwelt und Verkehrsdynamik mit dem
handschriftlichen Vermerk "zu langsam" werden im schriftlichen Bericht des
Verkehrsexperten mit dem Stichwort "verkehrsbehindernd" ergänzt. Zu den
angekreuzten Feldern Befahren von Verzweigungen mit dem handschriftlichen Zusatz
"EG (mehrmals)" und Erkennen der Vortrittsregeln wird angefügt, der Rekurrent wisse
nicht über Vortrittsrecht Bescheid, halte an auf vortrittsberechtigten Strassen und
warte, bis die Verzweigung frei sei, verhalte sich bei jeder Einmündung, als ob es ein
Rechtsvortritt sei, obwohl der Verlauf des Trottoirs klar ersichtlich ist. Die Abkürzung
"EG" wird nicht erläutert. Die mit dem handschriftlichen Vermerk "Lichtsignale"
versehene Beanstandung des Erkennens der Signale wird mit dem Hinweis "hält bei
Grün" konkretisiert. Die zum Fahren auf der Autobahn handschriftlich angebrachte
Beanstandung "Geschwindigkeitsgestaltung und Wahl Fahrstreifen" wird mit dem
Hinweis "Mithalten mit Verkehrsfluss" ergänzt. Zu den in der Verfügung enthaltenen
Beanstandungen kommen im Prüfungsbericht die Beurteilungen "krasse Fehler bei der
Fahrbahnbenützung", ungenügende Voraussicht mit mehrfachen mündlichen Eingriffen
beim Befahren von Verzweigungen und "andere gleichwertige
Verkehrsregelverletzungen, die erfahrungsgemäss zu Unfällen führen können" hinzu.
c) aa) Der Verkehrsexperte stützt die negative Beurteilung auf das Nichtanpassen der
Geschwindigkeit an die Strassen-, Verkehrs- und Sichtverhältnisse. Zur Begründung
führt er in allgemeiner Weise an, der Rekurrent sei zu langsam und verkehrsbehindernd
gefahren. Sodann stützt sich der negative Entscheid auf ungenügende Voraussicht
insbesondere im Zusammenhang mit mehrfacher ungenügender Anwendung der
Vortrittsregeln. Sie wird damit begründet, der Rekurrent habe bei Grün angehalten und
auf vortrittsberechtigten Strassen gewartet, bis die Verzweigung frei gewesen sei. Bei
jeder Einmündung habe er sich trotz klar ersichtlichen Verlaufs des Trottoirs verhalten,
als ob es ein Rechtsvortritt sei.
Während der Durchführung der Kontrollfahrt am 10. Dezember 2010 zwischen 15.45
und 17.00 Uhr waren die Witterungs- und Strassenverhältnisse winterlich. Dass der
Rekurrent sich bei diesen Bedingungen vorsichtig verhielt, insbesondere langsam fuhr
und sein Vortrittsrecht zurückhaltend ausübte, ist unter Berücksichtigung dieser
äusseren Umstände nachvollziehbar und bedeutet noch nicht, dass er die
Verkehrsregeln nicht kennt und einen Personenwagen nicht sicher zu führen versteht.
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Um diesen Schluss zu begründen, wäre die Beschreibung konkreter Situationen im
Prüfungsbericht erforderlich, die auf eine generell unsichere Fahrweise schliessen
lassen könnten. Wenn der Verkehrsexperte die Geschwindigkeit als zu langsam und
verkehrsbehindernd einstufte, hätte er beispielsweise darlegen müssen, auf welchem
Abschnitt der Prüfungsstrecke und bei welchen Strassenverhältnissen der Rekurrent
ungefähr mit welcher Geschwindigkeit gefahren ist und worin die Verkehrsbehinderung
konkret bestanden hat (vgl. dazu VRKE IV-2006/105 vom 18. Oktober 2006 E. 3a für
eine Überschreitung der zulässigen Höchstgeschwindigkeit auf der Autobahn). Dies
wäre umso mehr zu erwarten, als aufgrund der winterlichen Verhältnisse grundsätzlich
eine vorsichtige Fahrweise angezeigt war. Schliesslich lassen sich der Begründung
auch keine Anhaltspunkte dafür entnehmen, dass den erwähnten mündlichen Eingriffen
beim Befahren von Verzweigungen eine unvorsichtige Fahrweise des Rekurrenten unter
Missachtung der Vortrittsrechte anderer Verkehrsteilnehmer zugrunde lag.
Vergleichbares gilt auch für die Beanstandungen, die im Zusammenhang mit der
mehrfach ungenügenden Anwendung der Vortrittsregeln stehen. Es wäre darzutun, bei
welcher Kreuzung der Rekurrent bei Grün angehalten hat und wie sich die Verkehrs-
und Strassenverhältnisse am fraglichen Ort und zur fraglichen Zeit darstellten. Ebenso
wäre detaillierter darzulegen, auf welchen Verzweigungen und bei welchen Strassen-
und Verkehrsverhältnissen – wie schneebedeckte, nasse oder salznasse Strasse,
Verkehrsaufkommen, Gefälle der einmündenden Strassen, Übersichtlichkeit – der
Rekurrent auf die Ausübung seines Vortrittsrechts verzichtet hat. Dies gilt umso mehr,
als der Verzicht auf die Ausübung eines Vortrittsrechts – anders als die Missachtung
des Vortrittsrechts eines anderen Verkehrsteilnehmers – ebenso wenig wie die
Nichtausschöpfung der zulässigen Höchstgeschwindigkeit – anders als deren
Überschreitung – in der Regel keine Verkehrsregelverletzung darstellt. Erst mit der
konkreten Beschreibung der Umstände würde die Beurteilung des Verkehrsexperten
durch den Rekurrenten und die Rechtsmittelinstanz nachvollziehbar.
bb) Sodann stützt der Verkehrsexperte die negative Beurteilung auf krasse Fehler bei
der Fahrbahnbenützung und andere gleichwertige Verkehrsregelverletzungen, die
erfahrungsgemäss zu Unfällen führen können. Im Prüfungsbericht fehlen Angaben
dazu, um welche "anderen gleichwertigen Verkehrsregeln" es sich handelte und in
welchen konkreten Situationen sie durch den Rekurrenten verletzt wurden. Ebenso
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wenig wird dargelegt, worin der krasse Fehler bei der Fahrbahnbenützung bestand. Zur
Nachvollziehbarkeit der Würdigung durch den Verkehrsexperten wäre die
Beschreibung eines konkreten Verhaltens des Rekurrenten an einer bestimmten
Örtlichkeit erforderlich. Beispielsweise wäre darzulegen, auf welchem
Autobahnabschnitt der Rekurrent welchen Fahrstreifen benutzte und weshalb die
Verkehrsregeln und die konkreten Umstände ein anderes Verhalten erfordert hätten.
cc) Das Erfordernis einer solchen Begründung übersteigt die Möglichkeiten eines
Verkehrsexperten nicht. Zwar lassen die konkreten Aufgaben, die er während einer
Prüfungsfahrt zu erfüllen hat, nur beschränkt handschriftliche Aufzeichnungen
unmittelbar während der Prüfungsfahrt selbst zu (vgl. Urteil des Bundesgerichts 6A.
121/2001 vom 14. März 2002, E. 2a). Indessen hat der Verkehrsexperte die
Prüfungsfahrt vorab zu planen und insbesondere die Route und das Programm
festzulegen (vgl. Ziff. 4 der Richtlinien Nr. 7 der Strassenverkehrsämter vom 29. Mai
2009 zur Abnahme von Führerprüfungen, nachfolgend: Richtlinien Nr. 7), so dass er in
der Lage sein muss, unmittelbar im Anschluss an die Prüfungsfahrt zwar nicht ein
nachträgliches ausführliches Protokoll über die Fahrt zu verfassen, jedoch
beanstandetes Verhalten vorab hinsichtlich Ort und Umständen detaillierter zu
beschreiben. Dies schriftlich festzuhalten kann – wenn der Prüfling dies nicht ohnehin
verlangt (vgl. Art. 12a VZV) – dann angezeigt sein, wenn unmittelbar nach der Eröffnung
des Entscheides das negative Ergebnis nicht akzeptiert wird. Wird das Nichtbestehen
einer Kontrollfahrt mit einer vorsichtigen Fahrweise begründet, ist bei den
Anforderungen an die Begründung eines negativen Entscheides zu berücksichtigen,
dass der Verkehrsexperte während seiner Einschätzung besondere Aufmerksamkeit
darauf legen soll, ob der Prüfling defensiv, rücksichtsvoll und umweltschonend fährt;
dies schliesst angepasstes und zielstrebiges (sicheres) Fahren ein, unter
Berücksichtigung der Wetterlage und des Strassenzustandes und der anderen –
insbesondere der schwächeren – Verkehrsteilnehmer (vgl. Ziff. II Angang 12 VZV; Ziff. 7
der Richtlinien Nr. 7).
d) Dementsprechend ergibt sich, dass sich der negative Entscheid über die vom
Rekurrenten am 10. Dezember 2010 absolvierte Kontrollfahrt anhand des
summarischen Prüfungsprotokolls auf der angefochtenen Verfügung und des
schriftlichen Berichts des Verkehrsexperten, der Bestandteil der vorinstanzlichen
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Vernehmlassung vom 7. Januar 2011 war, nicht ausreichend nachvollziehbar
begründen lässt. Die Verletzung grundlegender Verfahrensvorschriften führt in der
Regel zur Aufhebung der angefochtenen Verfügung, da die Einhaltung dieser
Vorschriften formeller Natur ist (vgl. Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 731). Die Vorinstanz
konnte die Mängel auch mit dem Bericht des Verkehrsexperten, der Teil der
Vernehmlassung im Rekursverfahren war, nicht beheben. Die nachträgliche Erhebung
der für die Nachvollziehbarkeit der Begründung erforderlichen Tatsachen im
Rekursverfahren ist nicht möglich und ein weiterer Bericht des Verkehrsexperten
mehrere Monate nach der Durchführung der Kontrollfahrt dazu wäre zu wenig
verlässlich. Eine Heilung der mangelhaften Begründung ist deshalb im Rekursverfahren
nicht möglich.
6.- Zusammenfassend ergibt sich, dass die Begründung im Prüfungsprotokoll und im
nachträglich erstellten Prüfungsbericht nicht ausreichend konkret ist, um den negativen
Entscheid zum Bestehen der Kontrollfahrt nachvollziehen zu können und eine Heilung
des Mangels im Rekursverfahren nicht möglich ist. Die mangelhafte Begründung des
angefochtenen Entscheides führt deshalb zu dessen Aufhebung. Mangels eruierbarer
Tatsachen kann im Rekursverfahren aber auch nicht festgestellt werden, der Rekurrent
habe die Kontrollfahrt bestanden. Der Rekurs ist deshalb teilweise gutzuheissen. Der
angefochtene Entscheid ist aufzuheben und die Angelegenheit zur Wiederholung der
Kontrollfahrt an die Vorinstanz zurückzuweisen.
7.- Dem Verfahrensausgang entsprechend sind die amtlichen Kosten zur Hälfte dem
Rekurrenten aufzuerlegen; die andere Hälfte der Kosten trägt der Staat (Art. 95 Abs. 1
VRP). Eine Entscheidgebühr von Fr. 1'200.-- ist angemessen (vgl. Art. 7 Ziff. 122 der
Gerichtskostenverordnung, in: ABl 2010 S. 4042). Der Kostenvorschuss von
Fr. 1'200.-- ist zu verrechnen. Die Finanzverwaltung ist anzuweisen, dem Rekurrenten
Fr. 600.-- zurückzuerstatten.