Decision ID: cc225ca4-0d8e-4145-b389-e712cdb6642f
Year: 2010
Language: fr
Court: VD_TC
Chamber: VD_TC_031
Canton: VD
Region: Région lémanique
Law Area: public_law

Vu les faits suivants
A. A.X._, née en 1952, divorcée, a présenté le 5 mars 2007 au Centre social régional Est lausannois-Oron-Lavaux (ci-après: le CSR) une demande d'octroi du revenu d'insertion (RI). Elle a précisé être propriétaire de l'appartement de trois pièces qu'elle occupe à ********, dont la valeur fiscale est estimée à 266'000 fr. (parcelle n° 801). Le budget établi sur le formulaire ad hoc par le CSR mentionne sous "Commentaire": "charges PPE : fr. 1'142.25 à payer trimestriellement, intérêts hypothécaires fr. 1'596.40 à payer trimestriel.".
B. Par décision du 18 avril 2007, le CSR a accordé à A.X._ un montant de 1'110 fr. par mois (forfait personne seule) au titre du revenu d'insertion avec effet au 1er mars 2007, précisant sous la rubrique "Remarques":
"Droit RI dès le 1er mars 2007.
La condition de fortune immobilière sera examinée par l'autorité compétente ultérieurement."
C. De mars à juillet 2007, A.X._ a obtenu les prestations suivantes en tant que bénéficiaire du revenu d'insertion :
Mars 2007 1'110.00 fr. Avril 2007 1'110.00 fr. Mai 2007 Charges PPE Intérêts hypothécaires 1'110.00 fr. 1'142.25 fr. 1'569.50 fr. 110.00 fr. 3'931.75 fr. Juin 2007 1'110.00 fr. Juillet 2007 Facture Cablecom Solde revenu d'insertion 152.25 fr. 211.05 fr. 363.30 fr. Total 7'625.05 fr.
D. Entre-temps, par lettre du 12 juin 2007, le Service de prévoyance et d'aide sociales (SPAS) a informé A.X._ que l'octroi de l'aide était soumis à une limite de fortune. Lorsque cette limite était dépassée en raison d'un bien immobilier qui servait de logement au bénéficiaire de l'aide, l'autorité d'application pouvait subordonner l'octroi de l'aide à la remise d'une garantie immobilière, mesure exceptionnelle évitant d'une part au propriétaire de devoir vendre son logement et pemettant d'autre part à l'Etat d'obtenir le remboursement de l'aide en cas de vente du bien. Dans le cas de A.X._, le dépassement de la limite de fortune était de 116'000 fr., calculé comme suit:
Estimation fiscale 266'000 fr. selon extrait du Registre foncier Dette hypothécaire - 146'000 fr. selon avis d'échéance du 2 mars 2007 Fortune immobilière nette 120'000 fr. Limite de fortune admise - 4'000 fr. selon art. 18 du règlement d'application de l'action sociale vaudoise Dépassement 116'000 fr.
Il était requis de l'intéressée qu'elle remette au SPAS une cédule hypothécaire de 116'000 fr. en 2ème rang et au porteur, grevant la parcelle n° 801. S'agissant du montant, il était précisé qu'il était d'usage de demander une garantie d'un montant largement supérieur au total des aides octroyées, afin d'éviter, le cas échéant, des frais inhérents à leur augmentation. La possibilité était offerte à la requérante de demander la constitution d'une garantie d'un montant inférieur.
E. Le 23 juin 2007, A.X._ a écrit au SPAS déclarant en substance vouloir vendre son bien immobilier et s'installer dans un appartement loué.
F. Le 25 juin 2007, suite à un entretien téléphonique avec A.X._ le 19 juin, le SPAS lui a notamment expliqué que les prêts accordés par son frère domicilié au Mexique et par la Fondation X._ à Lausanne ne faisaient l'objet d'aucune garantie immobilière et ne pouvaient donc être pris en compte dans le calcul de la valeur du bien immobilier, l'art. 19 du règlement de la loi sur l'action sociale vaudoise se limitant à prendre en compte les dettes hypothécaires dans la détermination de la fortune immobilière. Il était en outre précisé qu'il ne lui serait pas demandé de vendre son bien et que le remboursement des aides n'interviendrait que lors du prochain transfert immobilier (vente, donation, succession). Le SPAS a maintenu sa demande portant sur la remise d'une cédule hypothécaire.
G. A.X._ ayant repris une activité lucrative, son dossier RI a été clos le 1er août 2007.
H. Par lettre du 14 septembre 2007, le CSR a informé A.X._ que sa dette pour les prestations RI reçues de mars à juillet 2007 s'élevait à 7'625.05 fr. Conformément à l'art. 25 de la loi du 25 mai 1977 sur la prévoyance et l'aide sociales (LPAS) et aux art. 41 à 44 et 80 de la loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV), ce montant devait être remboursé si le bénéficiaire était propriétaire d'un bien immobilier. Le CSR proposait à l'intéressée soit de rembourser la somme due par des versements mensuels d'au moins 100 fr. jusqu'à extinction de la dette, sous réserve d'un amortissement total en cas de réalisation du bien immobilier, soit de constituer une garantie immobilière en faveur de l'Etat dont les frais de constitution seraient à sa charge.
Le 17 octobre 2007, A.X._ a écrit au CSR contestant lui devoir tout montant. Elle relevait en substance que sa situation financière, compatible à l'époque avec l'octroi des prestations RI, ne s'était pas améliorée, qu'il n'existait aucune base légale fondant une obligation de remboursement sur la base de la seule qualité de propriétaire d'un bien immobilier. Aucune reconnaissance de dette n'avait été signée.
Par lettre du 25 février 2008, le CSR a confirmé à A.X._ le bien-fondé de la proposition du 14 septembre 2007, conforme à la demande de l'autorité cantonale, lui suggérant de reconsidérer sa position, et lui donnant au délai au 7 mars 2008 pour donner sa réponse.
Par décision du 7 août 2008 ouvrant la voie du recours au SPAS, le CSR a rappelé à A.X._ que le montant total à restituer était de 7'625.05 fr. et qu'elle avait la possibilité de le rembourser par mensualités de 100 fr. au moins, pour éviter les frais relativement élevés d'une cédule hypothécaire. Son courrier constituait un dernier rappel et, sans réponse de sa part d'ici au 30 août 2008, le dossier serait transmis au SPAS, ce qu'il a fait le 15 septembre 2008, l'intéressée ne s'étant pas manifestée, car elle n'aurait pas reçu le courrier du 7 août 2008.
I. Le 28 octobre 2008, le CSR a notifié une nouvelle fois à A.X._ sa décision du 7 août 2008 portant sur le montant à restituer de 7'625.05 fr., lui ouvrant de ce fait un nouveau délai de recours au SPAS.
J. Par lettre du 26 novembre 2008, A.X._ a recouru auprès du SPAS contre la décision précitée du CSR du 28 octobre 2008, concluant à son annulation et à sa réforme. Elle relevait en substance sa situation précaire et son incompréhension face à la décision du CSR lui demandant de rembourser les montants du RI, alors que lors de l'octroi sa situation financière, notamment sa qualité de propriétaire d'un bien immobilier modeste, était connue. La décision était insuffisamment motivée, arbitraire et rendue en violation de la loi. Elle contestait devoir rembourser les montants reçus en tant que bénéficiaire du RI.
Dans ses déterminations adressées le 15 janvier 2009 au SPAS, le CSR a conclu au rejet du recours formé par A.X._ et au maintien de sa décision du 28 octobre 2008, déterminations communiquées à la recourante pour information par le SPAS le 5 février 2009. Par courrier du 14 février 2009 au SPAS, la recourante a déclaré en substance n'avoir pas été suffisamment et à temps renseignée sur l'obligation de rembourser l'aide octroyée. Malgré un emploi à 50 % et les prestations de l'assurance chômage, sa situation financière était précaire. Elle demandait à pouvoir être dispensée du remboursement des prestations reçues.
K. Par décision du 30 juin 2009, le SPAS a rejeté le recours formé par A.X._ et confirmé la décision du CSR du 28 octobre 2008.
Le 30 juillet 2009, A.X._ a déféré la décision du SPAS du 30 juin 2009 auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal, concluant à son annulation. La recourante demandait en outre à être dispensée de l'obligation de rembourser les prestations reçues et subsidiairement que le dossier soit renvoyé au CSR afin qu'il examine si l'obligation de remboursement ne la mettrait pas dans une situation financière difficile. Plus subsidiairement encore, elle concluait à ce que le montant à rembourser soit fixé à 7'472.80 fr. et non 7'625.05 fr. comme indiqué dans la décision.
Le 13 août 2009, le SPAS a maintenu sa décision. Il a produit le décompte des prestations versées à la recourante indiquant un montant de 7'625.05 fr., une facture de 152.25 fr. ayant été payée directement à Cablecom pour juin 2007.
Le tribunal a statué par voie de circulation.
Les arguments des parties sont repris ci-après dans la mesure utile.

Considérant en droit
1. a) La loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; RSV 850.051) entrée en vigueur le 1er janvier 2006 a pour but de venir en aide aux personnes ayant des difficultés sociales ou dépourvues des moyens nécessaires à la satisfaction de leurs besoins indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine (art. 1 al. 1 LASV). Elle règle l'action sociale cantonale (ci-après : action sociale) qui comprend la prévention, l'appui social et le revenu d'insertion (ci-après : RI) (art. 1 al. 2 LASV). Le Département de la santé et de l'action sociale (DSAS) élabore les directives nécessaires au fonctionnement de l'action sociale (art. 7 let. f LASV).
b) Le RI comprend une prestation financière et peut, cas échéant, également comprendre des prestations sous forme de mesures d'insertion sociale ou professionnelle (art. 27 LASV). La prestation financière est composée d'un montant forfaitaire et d'un supplément correspondant au loyer effectif dans les limites fixées par le règlement [Règlement du 26 octobre 2005 d'application de la LASV; RLASV; RSV 850.051.1] (art. 31 al. 1 LASV). La prestation financière est accordée dans les limites d'un barème établi par le règlement, après déduction des ressources du requérant, de son conjoint ou partenaire enregistré ou de la personne qui mène de fait une vie de couple avec lui et de ses enfants à charge (art. 31 al. 2 LASV).
L'art. 32 LASV, sous le titre "Limites de fortune", prévoit que cette prestation financière est versée selon les conditions de ressources prévues par la Conférence suisse des institutions d'action sociale (CSIAS). Il est précisé à l'art. 18 al. 1 RLASV que le RI peut être accordé lorsque le patrimoine du requérant, de son conjoint, de son partenaire enregistré ou concubin comprend des actifs n'excédant pas les limites de fortune prévues par la CSIAS, à savoir 4'000 fr. pour une personne seule. Aux termes de l'art. 19 al. 1 let. a RLASV, sont notamment considérés comme fortune les immeubles à leur valeur fiscale, quel que soit le lieu de leur situation, après déduction des dettes hypothécaires.
2. A teneur de l'art. 37 LASV, le RI peut exceptionnellement être accordé à une personne propriétaire d'un bien immobilier, si ce bien lui sert de demeure permanente. L'immeuble peut alors être grevé d'un gage au profit de l'Etat (al. 1). L'inscription, de même que la radiation, ont lieu sur réquisition du SPAS (al. 3).
L'art. 20 RLASV précise l'art. 37 LASV:
"1 Lorsque les limites de fortune prévues à l'art. 18 sont dépassées en raison de l'existence dans le patrimoine du requérant, de son conjoint, de son partenaire enregistré ou concubin d'un immeuble constituant leur logement permanent, l'autorité d'application peut exceptionnellement renoncer à exiger la réalisation de cet immeuble et accorder néanmoins le RI moyennant que l'une ou l'autre des conditions suivantes soit réunie :
a. le coût du maintien dans le logement est équivalent ou plus favorable que le montant déterminé par le barème des normes;
b. le bien immobilier a valeur de capital de prévoyance vieillesse lorsqu'aucune forme de prévoyance n'a pu être constituée ou que celle-ci est très insuffisante;
c. le produit de la vente du bien immobilier serait trop peu élevé en raison des conditions du marché;
d. il apparaît d'emblée que l'aide sollicitée sera de faible importance et/ou délivrée pour un court ou moyen terme.
2 Le SPAS détermine dans chaque situation s'il y a lieu de grever l'immeuble d'un gage au profit de l'Etat afin de garantir le remboursement des prestations avancées au titre du RI."
Les normes d'application du RI établies par le DSAS ("Revenu d'insertion (RI) Normes 2009, Complément indispensable à l'application de la loi sur l'action sociale vaudoise/LASV et son règlement d'application/RLASV") précisent, s'agissant de la fortune immobilière (ch. 3.4.5) :
"Un requérant qui possède une fortune immobilière lui servant de domicile principal peut bénéficier du RI si l'une ou l'autre des conditions de l'article 20 RLASV est remplie.
Dans ce cas, les aides octroyées seront considérées comme des avances remboursables lors de la réalisation du bien immobilier; le SPAS peut, s'il le juge utile, demander la remise d'un gage immobilier."
S'agissant plus particulièrement de l'obligation de rembourser des prestations RI, l'art. 41 al. 1 let b LASV prévoit que la personne qui, dès la majorité, a obtenu des prestations du RI, y compris les frais particuliers ou aides exceptionnelles, est tenue au remboursement, lorsqu'elle a obtenu une aide lui permettant de subvenir à ses besoins dans l'attente de la réalisation de ses biens (let. b).
Il résulte de ce qui précède que la personne qui dispose d'une fortune dépassant les limites prévues à l'art. 18 al. 1 RLASV ne peut en principe pas obtenir une aide sous forme de RI. Toutefois, pour éviter que le propriétaire d'un bien immobilier, qui utilise ce bien comme logement, ne soit contraint de le vendre s'il doit faire appel à l'aide de l'Etat en raison de difficultés financières, une aide peut exceptionnellement lui être accordée sous forme de RI (art. 37 al. 1 LASV), sous réserve de la possibilité pour l'autorité d'exiger l'inscription d'un gage en faveur de l'Etat. L'inscription d'un tel gage est destiné à garantir le remboursement des prestations d'aide sociale, ce qui résulte des art. 37 et 41 al. 1 let. b LASV. Procéder différemment reviendrait à créer une inégalité de traitement entre celui qui dispose d'une fortune mobilière, dont on exigera qu'il réalise ses biens avant de pouvoir obtenir l'aide de l'Etat et celui, propriétaire immobilier, qui pourrait obtenir une aide non remboursable, quand bien même sa fortune dépasserait les limites prévues par la loi. Il convient partant de retenir que l'aide exceptionnelle accordée sous forme de RI en vertu de l'art. 37 LASV est remboursable.
3. a) Il n'est pas contesté en l'espèce que la recourante est propriétaire d'un bien immobilier dont la valeur finscale, après déduction des dettes hypothécaires, atteint 120'000 fr. L'intéressée a certes fait état de dettes privées, à l'égard de son frère domicilié au Mexique et de la Fondation X._, à Lausanne. Toutefois, comme l'a confirmé le tribunal dans sa jurisprudence, ce sont bien les actifs – et non la fortune nette du requérant – qui ne doivent pas dépasser les limites de fortune fixées par la CSIAS reprises à l'art. 18 RLASV. Conformément à l'art. 19 al. 1 let. a RLASV, seule la dette hypothécaire et ce, seulement jusqu'à concurrence de l'estimation fiscale de l'immeuble est prise en considération (arrêt PS.2008.0063 du 25 février 2009 consid. 4 al. 4). En tenant compte de la franchise de fortune de 4'000 fr. pour une personne seule, l'excédent de fortune de la recourante s'élève ainsi à 116'000 fr.
La recourante utilisant son bien immobilier comme demeure permanente, elle pouvait solliciter, à titre exceptionnel, l'octroi d'une aide de l'Etat sous forme de RI (art. 37 al. 1 LPAS), auquel cas le SPAS pouvait exiger, s'il estimait qu'il pouvait être renoncé à la réalisation de l'immeuble (art. 20 al. 1 RLASV), que celui-ci soit grevé d'un gage au profit de l'Etat. C'est bien ce que cette autorité a fait dans le cas présent.
b) Certes, le CSR a, dans sa décision du 18 avril 2007 accordant le RI, attiré l'attention de la recourante sur la limite de fortune ("La condition de fortune immobilière sera examinée par l'autorité compétente ultérieurement."), sans toutefois clairement indiquer qu'en cas de dépassement de cette limite, l'aide octroyée le serait comme une simple avance, remboursable par la suite. Le caractère remboursable de l'aide a toutefois été précisé par l'autorité intimée dans sa lettre du 12 juin 2007, lorsqu'elle a sollicité la constitution d'un gage immobilier. Il était en effet indiqué qu'un tel gage "permet à l'Etat de s'assurer du remboursement des aides en cas de transfert du bien". Ce point a encore été rappelé le 25 juin 2007, lorsque l'autorité intimée a réitéré sa demande de constitution d'un gage immobilier: "Nous saisissons également l'occasion pour vous confirmer qu'en aucun cas nous ne demanderons la mise en vente de votre logement. Le remboursement des aides interviendra donc seulement lors du prochain transfert immobilier (vente, donation, succession)".
De telles indications ne pouvaient être comprises autrement que dans le sens que l'octroi du RI était remboursable mais que le remboursement pouvait être différé jusqu'à la réalisation ultérieure de l'immeuble. Cette interprétation ne pouvait échapper à la recourante. L'autorité n'a d'ailleurs renoncé à aucun moment à cette exigence, puisque, par lettre du 14 septembre 2007, le CSR a offert à l'intéressée le choix entre la constitution d'une cédule hypthécaire ou le remboursement du montant du RI (7'625.05 fr.) par mensualités. La demande du CSR a été confirmée sous forme de décision rendue le 7 août 2008, puis le 28 octobre 2008.
A cela s'ajoute que le formulaire de demande d'aide rempli par l'intéressée le 5 mars 2007 fait référence à l'art. 41 LASV en la forme suivante : "Le bénéficiaire est tenu au remboursement des prestations du RI lorsque (art. 41 LASV) : Il les a obtenues indûment; Il a obtenu une aide lui permettant de subvenir à ses besoins dans l'attente de la réalisation de ses biens; Il entre en possession d'une fortune mobilière et immobilière."
d) Force est dès lors de constater que la recourante a été informée du caractère d'avances des prestations reçues au titre du RI, respectivement de l'obligation de les rembourser lors de la clôture du dossier, faute d'avoir fourni une garantie sous forme de cédule hypothécaire. Elle ne saurait partant être considérée comme étant de bonne foi à cet égard, au sens de l'art. 41 al. 1 let. a LASV. L'obligation de remboursement découle des art. 37 al. 1 et 41 al. 1 let. b LASV. Dans la mesure où la recourante semble se refuser à constituer un gage immobilier conformément à l'art. 37 LASV, l'autorité intimée était partant légitimée à lui réclamer le remboursement des prestations versées au titre de RI.
4. La recourante conteste le montant fixé par l'autorité intimée en tant que prestations du RI. Selon elle, ce seraient 7'472.80 fr. qui lui auraient été versés et non 7'625.05 fr. La différence de 152.25 fr. s'explique, comme l'a précisé l'autorité intimée, par la prise en charge directement par le CSR du paiement d'une facture de Cablecom de 152.25 fr., ce que la recourante ne conteste pas. Le grief tenant à l'inexactitude du montant du RI doit par conséquent être écarté, étant établi que les prestations versées à l'intéressée de mars à juillet 2007 s'élèvent à 7'625.05 fr.
5. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté et la décision de l'autorité intimée confirmée. Les frais sont laissés à la charge de l'Etat.