Decision ID: eb6bcf8d-6ce3-4acf-8c75-26906657b274
Year: 2022
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Sachverhalt:
A.
A.a A._ (nachfolgend: Beschwerdeführer), geboren am (...), deut-
scher Staatsangehöriger, erwarb am 1. Juni 1983 im Ausbildungszentrum
für Medizinberufe in B._ [in der ehemaligen Föderativen Volksre-
publik Jugoslawien] ein Diplom im Beruf Medizintechniker und legte am
6. Juli 1988 die Fachprüfung als Krankenpfleger/Medizintechniker ab.
A.b In den neunziger Jahren absolvierte der Beschwerdeführer Aus-
gleichsmassnahmen in Deutschland (einjähriges Anerkennungspraktikum
und viermonatiger Anpassungslehrgang). Sein Ausbildungsabschluss
wurde am 9. Oktober 1997 in Deutschland anerkannt.
A.c Mit Verfügung vom 2. Oktober 2018 wies das Schweizerische Rote
Kreuz (SRK) das Gesuch um Anerkennung des Beschwerdeführers als
Pflegefachmann ab und teilte ihm mit, dass die Bedingungen für eine An-
erkennung als Fachmann Gesundheit (FAGE) erfüllt seien. Unter anderem
hielt es in dem Entscheid fest, dass er genügende Sprachkenntnisse einer
schweizerischen Landessprache nachgewiesen habe. Mit Verfügung vom
8. November 2018 wurde die Anerkennung als FAGE ausgesprochen.
B.
Am 31. Mai 2021 stellte der Beschwerdeführer beim SRK (nachfolgend:
Vorinstanz) erneut ein Gesuch um Anerkennung der Gleichwertigkeit sei-
nes im Ausland erworbenen Abschlusses mit dem schweizerischen Ab-
schluss als Pflegefachmann. Zur Begründung seines Gesuchs verwies er
unter anderem auf seine in der ehemaligen Föderativen Volksrepublik Ju-
goslawien erworbenen Abschlusszeugnisse (Diplom des Ausbildungszent-
rums für Medizinberufe in B._ vom 1. Juni 1983 samt Bestätigung
der Unterrichtsfächer des 3. und 4. Schuljahres [1981/82 und 1982/83] vom
13. April 2018; Urkunde der Prüfungskommission C._ über die
Fachprüfungen vom 6. Juli 1988 als Krankenpfleger/Medizintechniker) so-
wie auf eine Urkunde D._ vom 9. Oktober 1997 (über die Erlaubnis
zur Führung der Berufsbezeichnung "Krankenpfleger" nach dem deut-
schen Krankenpflegegesetz) und eine Unbedenklichkeitsbescheinigung
des E._ vom 11. Mai 2021 (über die Erlaubnis zur Führung der Be-
rufsbezeichnung "Gesundheits- und Krankenpfleger").
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C.
Mit Verfügung vom 22. September 2021 hat die Vorinstanz die Gleichwer-
tigkeitsanerkennung mit dem Abschluss als Pflegefachmann von absolvier-
ten Ausgleichsmassnahmen abhängig gemacht. Sie hat das Verfahren sis-
tiert, bis Ausgleichsmassnahmen bereitstehen. Das Verfügungsdispositiv
lautet:
1. Damit die Anerkennung als Pflegefachmann vorgenommen werden kann,
müssen Sie die Ausgleichsmassnahmen erfolgreich absolvieren.
2. Sie reichen ein anerkanntes Sprachdiplom / Sprachzertifikat auf Niveau B2
ein.
3. Das Verfahren wird sistiert, bis die Ausgleichsmassnahmen bereitstehen.
4. Die Gebühr für das Anerkennungsverfahren beläuft sich insgesamt auf Fr.
1’000.– [...].
Zur Begründung führte sie im Wesentlichen an, dass sich der Ausbildungs-
abschluss des Beschwerdeführers inhaltlich von demjenigen in der
Schweiz unterscheide und Lücken in den Bereichen Pflegeprozess, Kom-
munikationsprozess, Wissensmanagement und Organisationsprozess be-
stünden. Die Berufserfahrung sei nicht geeignet, die festgestellten Lücken
zu schliessen, könne aber in Teilen die kürzere Dauer der Praktika kom-
pensieren. Die Lücken könnten durch Massnahmen ausgeglichen werden,
welche voraussichtlich einen ähnlichen Umfang hätten wie die Ausbildung
für Personen mit dem schweizerischen Abschluss als FAGE (zwei statt drei
Jahre Vollzeitausbildung). Die Anerkennung des Ausbildungsabschlusses
sei ohne Ausgleichsmassnahmen nicht möglich, weshalb das Verfahren
sistiert werde. Es stünden keine Ausgleichsmassnahmen zur Verfügung,
weil jene erst aufgebaut werden müssten.
D.
Gegen die Verfügung vom 22. September 2021 hat der Beschwerdeführer
mit Eingabe vom 22. Oktober 2021 Beschwerde vor dem Bundesverwal-
tungsgericht erhoben und beantragt, der angefochtene Entscheid sei auf-
zuheben und seine Ausbildung als Pflegefachmann sei ohne Ausgleichs-
massnahmen sowie ohne Sprachzertifikat anzuerkennen, eventualiter sei
der Entscheid aufzuheben und die Sache an die Vorinstanz zurückzuwei-
sen. Seine Ausbildung sei mit jener in der Schweiz vergleichbar. Es handle
sich um eine postsekundäre Ausbildung im Sinne von Art. 11 Bst. c der
Richtlinie 2005/36/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom
7. September 2005 über die Anerkennung von Berufsqualifikationen (ABl.
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L 255/22 vom 30. September 2005; im Folgenden: Richtlinie 2005/36/EG).
Der Erwerb der Berufsausübungsbewilligung als Krankenpfleger in
Deutschland führe zur automatischen Anerkennung in der Schweiz. Zudem
sei die gleiche Ausbildung von zwei seiner ehemaligen Schulkollegen in
der Schweiz anerkannt worden. Die Vorinstanz habe im Weiteren seine
Fortbildungen und Berufserfahrungen nicht ausreichend berücksichtigt.
Die Anordnung von zweijährigen Ausbildungsmassnahmen, welche noch
nicht einmal zur Verfügung stünden, sei unverhältnismässig und diskrimi-
nierend.
E.
Mit Schreiben vom 22. November 2021 teilte die Vorinstanz dem Be-
schwerdeführer mit, dass er eine Eignungsprüfung über die beruflichen
Kenntnisse ablegen könne. Für die Anmeldung zur Eignungsprüfung
müsse er einen Sprachnachweis auf Niveau B2 einreichen. Wenn er sich
für die Eignungsprüfung anmelde, werde die Sistierung des Verfahrens
aufgehoben.
F.
Mit Vernehmlassung vom 10. Dezember 2021 beantragt die Vorinstanz die
– teilweise – Abweisung der Beschwerde. Anerkennungsgegenstand sei
das jugoslawische Diplom, auf dem die Gleichwertigkeitsprüfung basiere.
Die zusätzlichen Qualifikationen wie die Anerkennung als Gesundheits-
und Krankenpfleger in Deutschland sowie die darauf basierenden Aus-
gleichsmassnahmen, die Berufserfahrung und die Weiterbildungen seien
erst in einem zweiten Schritt bei der Festlegung der Ausgleichsmassnah-
men zu berücksichtigen. Verglichen mit der heutigen Ausbildung zum Pfle-
gefachmann weise seine Ausbildung unter anderem Lücken in den Berei-
chen Pflegetheorie, Pflegeprozess und Pflegemanagement auf, welche
auszugleichen seien. Die Prüfung der Unterlagen habe ergeben, dass die
absolvierten Weiterbildungen nicht ausreichten, die fehlenden theoreti-
schen Kenntnisse zu kompensieren. Die Ausbildungsnachweise der von
ihm erwähnten Klassenkollegen seien 1992 bzw. 2003 unter einer anderen
Rechtslage anerkannt worden, weshalb keine Vergleichbarkeit zum vorlie-
genden Fall bestehe. Hingegen erübrige sich der (in Dispositivziffer 2 ein-
geforderte) Sprachnachweis, da bereits in einem vorangegangenen Ver-
fahren genügende Sprachkenntnisse nachgewiesen worden seien (vgl.
Sachverhalt Bst. B).
G.
In der Replik vom 24. Februar 2022 hält der Beschwerdeführer an seinen
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Rechtsbegehren fest. Die deutsche Berufsausübungsbewilligung bzw. die
Berufsbezeichnung "Gesundheits- und Krankenpfleger" führe bereits zur
Anerkennung als Pflegefachmann. Zudem habe er eine Ausbildung auf
Tertiärniveau absolviert. Die vierjährige Ausbildung mit der Fachprüfung
vom 6. Juli 1988, welche er nach fünf Jahren Berufserfahrung absolviert
habe, sei als postsekundäre Ausbildung im Sinn von Art. 11 Bst. c der
Richtlinie 2005/36/EG zu qualifizieren. Die deutschen Anpassungslehr-
gänge, die zahlreichen Weiterbildungen und die 27 Jahre Berufserfahrung
wirkten sich zudem ausgleichend aus. Ausgleichsmassnahmen im Umfang
von zwei Jahren seien völlig unverhältnismässig. Es sei unzumutbar, ihn
als knapp (...)-Jährigen auf noch nicht vorhandene, mehrjährige Aus-
gleichsmassnahmen zu verweisen.
H.
Die Vorinstanz führt in der Duplik vom 30. März 2022 aus, dass trotz der
langen Berufserfahrung des Beschwerdeführers wesentliche Lücken be-
stünden und Ausgleichsmassnahmen notwendig seien. Durch die Berufs-
erfahrung als Gesundheits- und Krankenpfleger in Deutschland habe er
sich jene Kompetenzen aneignen können, für die das Wissen und die
Kenntnisse seiner Ausbildung eine Grundlage bildeten. Er habe Hand-
lungskompetenzen im Bereich der Durchführung der Pflegeplanung entwi-
ckeln können, soweit es sich um bestehende Instrumente und Modelle ge-
handelt habe. Da ihm aber die theoretischen Grundlagen in den Fächern
Pflegetheorie, Pflegemodelle, Pflegeprozess, Pflegediagnostik und Profes-
sionalisierung sowie Pflegeforschung nicht vermittelt worden seien, fehlten
theoretische Grundlagen, um die Pflege in voller fachlicher Verantwortung
zu gestalten, situativ, evidenz- und theoriebegründet sowie allenfalls rasch
anzupassen, Assessments und Re-Assessments durchzuführen und ent-
sprechende Pflegediagnosen auf evidenzbasierten Kriterien zu stellen.
I.
Auf die weiteren Vorbringen und Beweismittel der Parteien wird – soweit
entscheidrelevant – in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
Der Entscheid der Vorinstanz vom 22. September 2021 stellt eine Verfü-
gung im Sinne von Art. 5 des Bundesgesetzes über das Verwaltungsver-
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fahren vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021) dar. Das Bundesver-
waltungsgericht ist für die Beurteilung der Streitsache zuständig (Art. 31
und Art. 33 Bst. h des Bundesgesetzes über das Bundesverwaltungsge-
richt vom 17. Juni 2005 [Verwaltungsgerichtsgesetz, VGG, SR 173.32];
Zwischenentscheid des BVGer B-1813/2020 vom 26. Februar 2021
E. 2.2.4). Der Beschwerdeführer hat am vorinstanzlichen Verfahren teilge-
nommen, ist durch die angefochtene Verfügung besonders berührt und hat
ein Interesse an deren Aufhebung (Art. 48 VwVG). Auf die frist- und form-
gerecht eingereichte Beschwerde vom 22. Oktober 2021 (Art. 50 Abs. 1
und Art. 52 Abs. 1 VwVG) ist einzutreten.
2.
2.1 Mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht können die Verlet-
zung von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch
des Ermessens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechts-
erheblichen Sachverhalts sowie die Unangemessenheit der angefochte-
nen Verfügung gerügt werden (Art. 49 VwVG).
2.2 Die Vorinstanz verfügt bei der Anerkennung einer ausländischen Aus-
bildung und der damit möglicherweise verbundenen Anordnung von Aus-
gleichsmassnahmen über besonderes Fachwissen. Sie vermag diese da-
her sachgerechter zu beurteilen als das Bundesverwaltungsgericht. Inso-
fern ist der Vorinstanz ein Ermessens- und Beurteilungsspielraum zu be-
lassen, soweit sie die für den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte ge-
prüft und die erforderlichen Abklärungen sorgfältig und umfassend durch-
geführt hat. Das Bundesverwaltungsgericht weicht nicht ohne Not von der
Auffassung der Vorinstanz ab. Es korrigiert nur unangemessene Entschei-
dungen, überlässt aber der Vorinstanz die Wahl unter mehreren angemes-
senen Lösungen (vgl. BGE 133 II 35 E. 3; 131 II 680 E. 2.3.2; Urteile des
BVGer B-2923/2020 vom 17. März 2022 E. 2.2, B-667/2021 vom 30. Juni
2021 E. 4.1 i.f. und 4.3, B-5988/2020 vom 28. April 2021 E. 5.1,
B-655/2016 vom 30. Juni 2017 E. 9.2; MOSER/BEUSCH/ KNEUBÜHLER, Pro-
zessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, 2. Aufl. 2013, Rz. 2.154).
3.
3.1 Gemäss Art. 10 Abs. 1 des Bundesgesetzes über die Gesundheitsbe-
rufe vom 30. September 2016 (Gesundheitsberufegesetz, GesBG
[SR 811.21]) wird ein ausländischer Bildungsabschluss anerkannt, wenn
seine Gleichwertigkeit mit einem inländischen Bildungsabschluss nach
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Art. 12 Abs. 2 GesBG in einem Vertrag über die gegenseitige Anerkennung
mit dem betreffenden Staat oder einer überstaatlichen Organisation fest-
gelegt ist (Art. 10 Abs. 1 Bst. a GesBG) oder im Einzelfall nachgewiesen
wird anhand von Bildungsstufe, -inhalt, -dauer und im Bildungsgang ent-
haltenen praktischen Qualifikationen (Art. 10 Abs. 1 Bst. b GesBG).
3.2 Als Vertrag im Sinne von Art. 10 Abs. 1 Bst. a GesBG gilt namentlich
das am 1. Juni 2002 in Kraft getretene Abkommen vom 21. Juni 1999 zwi-
schen der Schweizerischen Eidgenossenschaft einerseits und der Europä-
ischen Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten andererseits über die Frei-
zügigkeit (Freizügigkeitsabkommen, FZA [SR 0.142.112.681]). Dieses hat
unter anderem zum Ziel, den Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten der
Europäischen Union und der Schweiz ein Recht auf Einreise, Aufenthalt,
Zugang zu einer unselbständigen Erwerbstätigkeit und Niederlassung als
Selbständige einzuräumen (Art. 1 Bst. a FZA). Der Grundsatz der Nichtdis-
kriminierung gewährleistet den Staatsangehörigen der Vertragsparteien in
der Anwendung des Abkommens nicht schlechter gestellt zu werden als
die Angehörigen jenes Staates, in dessen Hoheitsgebiet sie sich rechtmäs-
sig aufhalten (Art. 2 FZA; vgl. BGE 140 II 364 E. 6.1 – 6.3).
Die Schweiz hat sich in Anhang III verpflichtet, Diplome, Zeugnisse und
sonstige Befähigungsnachweise gemäss den darin für anwendbar erklär-
ten Rechtsakten der EU anzuerkennen. Zu diesen Rechtsakten gehört die
Richtlinie 2005/36/EG, welche mit dem Beschluss Nr. 2/2011 vom 30. Sep-
tember 2011 des Gemischten Ausschusses für die gegenseitige Anerken-
nung von Berufsqualifikationen (AS 2011 4859 ff.) für anwendbar erklärt
wurde (vgl. dazu Urteil des BGer 2C_472/2017 vom 7. Dezember 2017
E. 2.2.1 f.; Urteile des BVGer B-6186/2020 vom 26. August 2021 E. 2.2,
B-3706/2014 vom 28. November 2017 E. 6.3.1 und B-5372/2015 vom
4. April 2017 E. 5.3 f.).
3.3 Die Richtlinie 2005/36/EG regelt die Voraussetzungen für die Anerken-
nung von Diplomen, Zeugnissen und sonstigen Befähigungsnachweisen,
soweit die Ausübung einer Tätigkeit im Aufnahmemitgliedstaat reglemen-
tiert ist (Art. 2 Abs. 1 Richtlinie 2005/36/EG i.V.m. Art. 9 FZA). Als regle-
mentiert gilt eine berufliche Tätigkeit, deren Aufnahme oder Ausübung in
einem Vertragsstaat direkt oder indirekt durch Rechts- oder Verwaltungs-
vorschriften an den Besitz eines Ausbildungs- oder Befähigungsnachwei-
ses bzw. eines Diploms gebunden ist. Dazu gehört insbesondere die Aus-
übung einer beruflichen Tätigkeit in Verbindung mit der Führung eines Ti-
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tels, der nur von Personen geführt werden darf, die einen bestimmten Aus-
bildungs- oder Befähigungsnachweis (bzw. ein Diplom) besitzen, der in ein-
schlägigen Rechts- und Verwaltungsvorschriften festgelegt ist (Art. 3
Abs. 1 Bst. a und c der Richtlinie 2005/36/EG).
3.4 Die Anwendbarkeit der Richtlinie 2005/36/EG setzt eine Berufsqualifi-
kation im Sinn von deren Art. 3 Abs. 1 Bst. b voraus. Dazu zählen in erster
Linie "Ausbildungsnachweise" in der Form von Diplomen, Prüfungszeug-
nissen und sonstigen Befähigungsnachweisen, welche gemäss Art. 3
Abs. 1 Bst. c der Richtlinie 2005/36/EG ausgestellt wurden. Einem Ausbil-
dungsnachweis gleichgestellt ist nach Art. 3 Abs. 3 der Richtlinie
2005/36/EG jeder in einem Drittstaat ausgestellte Ausbildungsnachweis,
sofern sein Inhaber in dem betreffenden Beruf drei Jahre Berufserfahrung
im Hoheitsgebiet des Mitgliedstaates besitzt, der diesen Ausbildungsnach-
weis bereits (nach innerstaatlichem Recht; Art. 2 Abs. 2 der Richtlinie
2005/36/EG) anerkannt hat, und dieser Mitgliedstaat diese Berufserfah-
rung bescheinigt. Insofern unterliegen (von Staatsangehörigen eines Mit-
gliedstaates erworbene) Drittstaatsdiplome nur dann den Anerkennungsre-
geln der Richtlinie, wenn die zusätzlichen Voraussetzungen der vorgängi-
gen Anerkennung durch einen Mitgliedstaat sowie der nachgewiesenen
Berufserfahrung von mindestens drei Jahren im entsprechenden Mitglied-
staat erfüllt sind (vgl. Urteil des BVGer B-6186/2020 vom 26. August 2021
E. 2.3.1 m.w.H.).
3.5 Für den Beruf der Pflegefachpersonen ("Krankenschwestern und Kran-
kenpfleger, die für die allgemeine Pflege verantwortlich sind"), hinsichtlich
dessen die Mindestanforderungen an die Ausbildung koordiniert worden
sind, sieht die Richtlinie 2005/36/EG das sog. sektorale Anerkennungssys-
tem vor (vgl. Kapitel III [Art. 21 ff.] der Richtlinie 2005/36/EG ["Anerken-
nung auf der Grundlage der Koordinierung der Mindestanforderungen an
die Ausbildung"]). Sofern Pflegefachpersonen im Besitz eines in Anhang V
Ziff. 5.2.2 aufgelisteten Ausbildungsnachweises sind, erfolgt die Gleichwer-
tigkeitsanerkennung in einem anderen Mitgliedstaat grundsätzlich automa-
tisch (vgl. insb. Art. 21 Abs. 1 und Abs. 6 der Richtlinie 2005/36/EG). In An-
hang V Ziff. 5.2.2 ist dabei für jeden Mitgliedstaat aufgeführt, welche Aus-
bildungsnachweise für Pflegefachpersonen dem sektoralen Anerken-
nungssystem unterstellt sind, welche (amtliche) Stelle diese ausstellt und
wie die offizielle Berufsbezeichnung im jeweiligen Mitgliedstaat lautet (zum
Ganzen vgl. Urteil des BVGer B-6186/2020 vom 26. August 2021 E. 2.3.2.1
m.w.H.).
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3.6 Sind die Voraussetzungen für eine automatische Anerkennung nicht er-
füllt, gelangen subsidiär die Regeln über die allgemeine Anerkennung von
Ausbildungsnachweisen zur Anwendung (sog. allgemeines Anerkennungs-
system gemäss Kapitel I [Art. 10 ff.] der Richtlinie 2005/36/EG; vgl. ASTRID
EPINEY, Zur Diplomanerkennung im Freizügigkeitsabkommen Schweiz –
EU, Jusletter vom 15. März 2021, Rz. 37). Im Rahmen des allgemeinen
Anerkennungsregimes kann der Aufnahmemitgliedstaat die Qualifikation
des Antragstellers sowohl formell als auch materiell überprüfen. Die Be-
hörde hat dabei die Inhalte der vorgelegten Nachweise auf deren Gleich-
wertigkeit mit den eigenen Anforderungen an den Erhalt des entsprechen-
den innerstaatlichen Ausbildungsnachweises zu überprüfen. Hierzu hat der
Antragsteller der Behörde die nötigen Unterlagen zu liefern (vgl. Art. 50 der
Richtlinie 2005/36/EG; Urteile des BVGer B-6186/2020 vom 26. August
2021 E. 2.3.2.2 und B-4060/2019 vom 11. November 2019 E. 3.3).
Danach bedingt die Anerkennung Folgendes:
"Artikel 13
Anerkennungsbedingungen
(1) Wird die Aufnahme oder Ausübung eines reglementierten Berufs in einem
Aufnahmemitgliedstaat von dem Besitz bestimmter Berufsqualifikationen ab-
hängig gemacht, so gestattet die zuständige Behörde dieses Mitgliedstaats
den Antragstellern, die den Befähigungs- oder Ausbildungsnachweis besitzen,
der in einem anderen Mitgliedstaat erforderlich ist, um in dessen Hoheitsgebiet
die Erlaubnis zur Aufnahme und Ausübung dieses Berufs zu erhalten, die Auf-
nahme oder Ausübung dieses Berufs unter denselben Voraussetzungen wie
Inländern.
Die Befähigungs- oder Ausbildungsnachweise müssen
a) in einem Mitgliedstaat von einer entsprechend dessen Rechts- und Verwal-
tungsvorschriften benannten zuständigen Behörde ausgestellt worden sein;
b) bescheinigen, dass das Berufsqualifikationsniveau des Inhabers zumindest
unmittelbar unter dem Niveau nach Artikel 11 liegt, das der Aufnahmemitglied-
staat fordert.
(...)."
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Die Berufsqualifikationsniveaus werden wie folgt zugeordnet:
"Artikel 11
Qualifikationsniveaus
Für die Anwendung von Artikel 13 werden die Berufsqualifikationen den nach-
stehenden Niveaus wie folgt zugeordnet:
a) Befähigungsnachweis, den eine zuständige Behörde des Herkunftsmitglied-
staats, die entsprechend dessen Rechts- und Verwaltungsvorschriften be-
nannt wurde, ausstellt
i) entweder aufgrund einer Ausbildung, für die kein Zeugnis oder Dip-
lom im Sinne der Buchstaben b, c, d oder e erteilt wird, oder einer spe-
zifischen Prüfung ohne vorhergehende Ausbildung oder aufgrund der
Ausübung des Berufs als Vollzeitbeschäftigung in einem Mitgliedstaat
während drei aufeinander folgender Jahre oder als Teilzeitbeschäfti-
gung während eines entsprechenden Zeitraums in den letzten zehn
Jahren;
ii) oder aufgrund einer allgemeinen Schulbildung von Primär- oder Se-
kundarniveau, wodurch dem Inhaber des Befähigungsnachweises be-
scheinigt wird, dass er Allgemeinkenntnisse besitzt.
b) Zeugnis, das nach Abschluss einer Ausbildung auf Sekundarniveau erteilt
wird,
i) entweder einer allgemein bildenden Sekundarausbildung, die durch
eine Fach- oder Berufsausbildung, die keine Fach- oder Berufsausbil-
dung im Sinne der von Buchstabe c ist, und/oder durch ein neben dem
Ausbildungsgang erforderliches Berufspraktikum oder eine solche Be-
rufspraxis ergänzt wird;
ii) oder einer technischen oder berufsbildenden Sekundarausbildung,
die gegebenenfalls durch eine Fach- oder Berufsausbildung gemäss
Ziffer i und/oder durch ein neben dem Ausbildungsgang erforderliches
Berufspraktikum oder eine solche Berufspraxis ergänzt wird.
c) Diplom, das erteilt wird nach Abschluss
i) einer postsekundären Ausbildung von mindestens einem Jahr oder
einer Teilzeitausbildung von entsprechender Dauer, die keine postse-
kundäre Ausbildung im Sinne der Buchstaben d und e ist und für die im
Allgemeinen eine der Zugangsbedingungen der Abschluss einer zum
Universitäts- oder Hochschulstudium berechtigenden Sekundarausbil-
dung oder eine abgeschlossene entsprechende Schulbildung der Se-
kundarstufe II ist, sowie der Berufsausbildung, die gegebenenfalls ne-
ben der postsekundären Ausbildung gefordert wird;
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Seite 11
ii) oder — im Falle eines reglementierten Berufs — eines dem Ausbil-
dungsniveau gemäss Ziffer i entsprechenden besonders strukturierten
in Anhang II enthaltenen Ausbildungsgangs, der eine vergleichbare Be-
rufsbefähigung vermittelt und auf eine vergleichbare berufliche Funk-
tion und Verantwortung vorbereitet. Das Verzeichnis in Anhang II kann
nach dem in Artikel 58 Absatz 2 genannten Verfahren geändert wer-
den, damit Ausbildungsgängen Rechnung getragen wird, die den Vo-
raussetzungen des vorstehenden Satzes genügen.
d) Diplom, das erteilt wird nach Abschluss einer postsekundären Ausbildung
von mindestens drei und höchstens vier Jahren oder einer Teilzeitausbildung
von entsprechender Dauer an einer Universität oder Hochschule oder einer
anderen Ausbildungseinrichtung mit gleichwertigem Ausbildungsniveau sowie
der Berufsausbildung, die gegebenenfalls neben dem Studium gefordert wird.
(...)."
3.7 Unterscheidet sich eine – in Anwendung von Art. 13 der Richtlinie
2005/36/EG grundsätzlich anzuerkennende – Ausbildung wesentlich von
den Anforderungen des Aufnahmemitgliedstaates an den Erhalt des ent-
sprechenden innerstaatlichen Ausbildungsnachweises, so kann der Auf-
nahmemitgliedstaat vom Antragsteller Ausgleichsmassnahmen nach
Art. 14 der Richtlinie 2005/36/EG verlangen. Wesentliche Unterschiede
können dabei eine kürzere Ausbildungsdauer, ein divergierender Ausbil-
dungsinhalt oder ein divergierender Tätigkeitsbereich sein (Art. 14 Abs. 1
Bst. a–c der Richtlinie 2005/36/EG; vgl. Urteile des BVGer B-6186/2020
vom 26. August 2021 E. 2.3.2.3 m.w.H., B-5988/2020 vom 28. April 2021
E. 5.1 und B-4060/2019 vom 11. November 2019 E. 3.3).
3.8 Bezüglich der Wahlfreiheit bei Ausgleichsmassnahmen gilt nach Art. 14
Abs. 3 der Richtlinie 2005/36/EG Folgendes: Abweichend vom Grundsatz
der freien Wahl des Antragstellers nach Abs. 2 kann der Aufnahmemitglied-
staat in bestimmten Fällen entweder einen Anpassungslehrgang oder eine
Eignungsprüfung vorschreiben. Dies gilt für die Fälle nach Art. 10 Bst. g
der Richtlinie 2005/36/EG, nämlich für Migrantinnen und Migranten, die die
Anforderungen nach Art. 3 Abs. 3 der Richtlinie 2005/36/EG erfüllen. Dies
betrifft Inhaberinnen und Inhaber von in einem Drittland ausgestellten Aus-
bildungsnachweisen, sofern sie in dem betreffenden Beruf drei Jahre Be-
rufserfahrung im Hoheitsgebiet des Mitgliedstaats, der diesen Ausbildungs-
nachweis nach Art. 2 Abs. 2 anerkannt hat, besitzen und dieser Mitglied-
staat diese Berufserfahrung bescheinigt.
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Seite 12
4.
4.1 Der Beschwerdeführer macht geltend, er habe die höchste Ausbildung
im Pflegeberuf in der ehemaligen Föderativen Volksrepublik Jugoslawien
abgeschlossen. Nach der Absolvierung von Ausgleichsmassnahmen habe
er die Berufsausübungsbewilligung als Krankenpfleger in Deutschland er-
worben und im vorinstanzlichen Verfahren den Berufstitel nachgewiesen.
Er habe bereits im Jahr 1994 einen Deutschintensivkurs besucht und spre-
che fliessend Hochdeutsch. Zudem sei die gleiche Ausbildung seiner Klas-
senkollegen als Krankenpfleger in der Schweiz anerkannt worden, ohne
zweijährige Ausgleichsmassnahmen absolvieren zu müssen. Er habe die
Kompetenzen und Fähigkeiten als Pflegefachmann nachgewiesen. Seine
Ausbildung sei in Deutschland anerkannt und die Berufsbezeichnung "Ge-
sundheits- und Krankenpflegerin/Gesundheits- und Krankenpfleger" werde
in der Richtlinie 2005/36/EG explizit aufgeführt. Dies habe eine automati-
sche Anerkennung des deutschen Befähigungsnachweises zur Folge. Sein
in Jugoslawien erworbenes Diplom sei als postsekundäre Ausbildung im
Sinne von Art. 11 Bst. c der Richtlinie 2005/36/EG anzuerkennen. Die Vor-
instanz habe bei der Prüfung der vierjährigen Ausbildung zu Unrecht Stun-
den nicht angerechnet. Seine Ausbildung aus den Jahren 1979–1983
weise im Unterschied zur damaligen Ausbildung in der Schweiz keine Lü-
cken auf. Das Vorgehen der Vorinstanz führe zu einer systematischen Be-
nachteiligung von älteren Berufstätigen. Sie habe seine obligatorischen
jährlichen Fortbildungen in Deutschland und auch die deutschen Aus-
gleichsmassnahmen nicht berücksichtigt, mit dem Argument, dass das
Krankenhaus F._, das G._ und die U._-Universität
zu wenig theoretische Inhalte vermittelt hätten. Dies widerspreche dem
Zweck des FZA. Nach vierjähriger Ausbildung in Jugoslawien und 15-mo-
natigen Ausgleichsmassnahmen in Deutschland sowie der Berufserfah-
rung als Krankenpfleger sei die Anordnung von zweijährigen Ausgleichs-
massnahmen, welche erst in einigen Jahren bereitstünden, unverhältnis-
mässig.
In der Replik vom 24. Februar 2022 hält der Beschwerdeführer an seinen
Beschwerdebegehren fest. Bei der Berufsausübungsbewilligung handle es
sich um einen Befähigungsnachweis nach Art. 9 FZA, um dessen Anerken-
nung er ersucht habe. In der Richtlinie 2005/36/EG sei die automatische
Anerkennung der deutschen Berufsbezeichnung "Gesundheits- und Kran-
kenpflegerin/Gesundheits- und Krankenpfleger" vorgesehen, bei welcher
kein Ermessen bestehe. Es sei nicht auf das jugoslawische Diplom abzu-
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stellen. Nach der vierjährigen Medizinschule habe er eine Stelle als Medi-
zintechniker/Krankenpfleger angetreten und am 6. Juli 1988 die Fachprü-
fungen abgelegt. Diese seien mit den höheren Fachprüfungen in der
Schweiz gleichzusetzen, welche nur von Pflegepersonal mit einem Ab-
schluss auf Tertiärstufe absolviert werden könnten. Es handle sich um eine
postsekundäre Ausbildung im Sinn von Art. 11 Bst. c der Richtlinie
2005/36/EG. Die deutschen Anpassungslehrgänge, die zahlreichen Wei-
terbildungen und die 27 Jahre Berufserfahrung wirkten sich zudem ausglei-
chend aus. Ihm sei das Absolvieren einer Eignungsprüfung noch nicht an-
geboten worden. Die Vorinstanz habe es in Verletzung von Art. 14 Abs. 1
der Richtlinie 2005/36/EG unterlassen, existierende Ausgleichsmassnah-
men anzuordnen. Es sei unzumutbar, ihn als knapp (...)-Jährigen auf zwei-
jährige, noch nicht vorhandene Ausgleichsmassnahmen zu verweisen.
4.2 Demgegenüber führt die Vorinstanz aus, die Richtlinie 2005/36/EG ge-
lange zur Anwendung. Würde das Anerkennungsgesuch des Beschwerde-
führers auf der Grundlage eines Befähigungsnachweises, welcher dem
Qualifikationsniveau a) zuzuordnen sei, geprüft, wäre das Gesuch auf-
grund des Niveauunterschieds gemäss Art. 13 Abs. 1 Bst. b der Richtlinie
abzulehnen. Die vom Beschwerdeführer im Jahr 1988 absolvierte Fach-
prüfung sei dazu da, Absolventen der Mittelschule zu berechtigen, den Be-
ruf auszuüben. Die höhere Fachprüfung in der Schweiz sei hingegen eine
zusätzliche Qualifikation für Berufsleute. Der Mittelschulabschluss des Be-
schwerdeführers könne in den "Upper secondary education"-Bereich ein-
geordnet werden, weshalb die Fachprüfung nicht mit der höheren Fachprü-
fung (HFP) in der Schweiz gleichzusetzen sei. Ausgleichsmassnahmen,
welche im Hinblick auf eine ausländische Anerkennung absolviert worden
seien, seien als Weiterbildung zu betrachten und bei der Festlegung der
Ausgleichsmassnahmen im Rahmen des Grundsatzes der Verhältnismäs-
sigkeit im Sinne von Art. 14 Abs. 5 Richtlinie 2005/36/EG zu berücksichti-
gen. Der Beschwerdeführer übersehe, dass fehlende theoretische Kennt-
nisse kaum durch Berufserfahrung erworben würden. Seine Ausbildung
entspreche in etwa der Ausbildung zum Fachmann Gesundheit (FAGE).
Eine Anerkennung als Gesundheits- und Krankenpfleger in Deutschland
heisse nicht zwingend, dass das Ausbildungsniveau und der Kenntnisstand
einer Pflegefachperson HF vorliegen würden, weil mit dem Beruf in
Deutschland die gesamte Spannbreite der Tätigkeiten im Rahmen der
Pflege abgedeckt werden müsse und auch der nationale Qualifikationsrah-
men gemäss der International Standard Classification of Education (IS-
CED) auf einer niedrigeren Stufe angesiedelt sei. Zahlreiche Aufgaben
B-4639/2021
Seite 14
dürften auch von einem FAGE, aber nur mit delegierter Kompetenz, aus-
geübt werden. Dort weise die Ausbildung des Beschwerdeführers Lücken
auf, welche – wie eine beigefügte Liste aufzeige – durch Berufserfahrung
ausgeglichen werden konnten, wenn auch nur eingeschränkt, "bezüglich
Anwendung und Durchführung", "jedoch nur im Bereich der Altenpflege",
und teilweise auch gar nicht. Die Differenz liege nicht in der Ausführung der
Tätigkeit, sondern in der Kompetenz, die Tätigkeit zu gestalten, situativ,
evidenz- und theoriebegründet, allenfalls rasch anzupassen und dafür die
volle fachliche Verantwortung zu übernehmen. Im Unterschied zum Ausbil-
dungsstand des Beschwerdeführers liege die Kompetenz von Pflegefach-
frauen und -männern darin, diverse Pflegetheorien und Pflegemodelle zu
kennen, deren Vor- und Nachteile abwägen zu können, empfohlene An-
wendungsbereiche zu kennen und diese Kenntnisse in der Praxis, in der
Gestaltung (nicht in der Durchführung/Anwendung) der Pflege anzuwen-
den und dafür die Verantwortung zu übernehmen. Tertiäre Ausbildungen in
der Schweiz befähigten dazu, Assessments und Re-Assessments durch-
zuführen und entsprechend basierend auf evidenzbasierten Kriterien Pfle-
gediagnosen zu stellen. Aus keinem der Arbeitszeugnisse des Beschwer-
deführers gehe hervor, dass das Stellen von Pflegediagnosen oder das
Auswählen und Anwenden von Pflegemodellen zu seinen Aufgaben gehört
hätte. Es sei möglich, die delegierte Kompetenz professionell wahrzuneh-
men. Mangels theoretischer Grundlagen sei es jedoch nicht möglich, auf-
grund von Pflegediagnosen auf evidenzbasierten Kriterien adäquate Pfle-
gemodelle zu wählen und diese mit dem Team (den zu beaufsichtigenden
Mitarbeitenden) umzusetzen, notwendige Qualitätsstandards zu definie-
ren, die volle Verantwortung für den Pflegeprozess zu übernehmen und
diesen zu steuern. Da die fehlenden theoretischen Kenntnisse nicht im
Rahmen der geltend gemachten Anerkennungspraktika bzw. Weiterbildun-
gen vermittelt worden seien, bestünden die Lücken nach wie vor.
Zur Bereitstellung von Ausgleichsmassnahmen führt die Vorinstanz in der
Vernehmlassung an, sie sei daran, eine Zusatzausbildung für Personen,
welche einen Abschluss auf dem Niveau gemäss Art. 11 Bst. b der Richtli-
nie 2005/36/EG hätten, zu konzipieren. Danach werde jedes einzelne Dos-
sier analysiert, wobei die Berufserfahrung und Weiterbildungen berück-
sichtigt würden. Die Ausgleichsmassnahmen würden danach differenziert
ausfallen bezüglich der Elemente der Zusatzausbildung und der Dauer des
Anpassungslehrgangs. Der Beschwerdeführer sei mit Schreiben vom
22. November 2021 informiert worden, dass die Eignungsprüfung bereit-
stehe und er sich anmelden könne. Mit der Duplik definiert die Vorinstanz
B-4639/2021
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jene Bereiche, in denen der Beschwerdeführer Kenntnisse nachzuweisen
habe.
5.
Strittig ist, ob die Anerkennung in Deutschland bzw. die Erlaubnis, die Be-
rufsbezeichnung "staatlich anerkannter Gesundheits- und Krankenpfleger"
zu führen, in der Schweiz zur automatischen Anerkennung als Pflegefach-
mann führt, oder ob die jugoslawischen Ausbildungsnachweise im Rahmen
des allgemeinen Anerkennungssystems zu prüfen sind. Im Weiteren ist
strittig, auf welcher Qualifikationsstufe das jugoslawische Diplom vom
1. Juni 1983 und die Fachprüfung vom 6. Juli 1988 einzuordnen sind. Um-
stritten ist auch, ob dem Beschwerdeführer Ausgleichsmassnahmen aufer-
legt werden können. Nicht mehr strittig ist hingegen, ob der Beschwerde-
führer ein Sprachzertifikat auf Niveau B2 vorlegen muss, da sich die Vor-
instanz in der Vernehmlassung mit der Aufhebung der Dispositivziffer 2 der
angefochtenen Verfügung einverstanden gezeigt hat. Schliesslich hat die
Vorinstanz auch in der Frage der Anordnung zeitlich absehbarer Aus-
gleichsmassnahmen ihren Standpunkt im Verlauf des Beschwerdeverfah-
rens geändert. Trotz ihres Schreibens vom 22. November 2021, mit wel-
chem sie eine Möglichkeit für die Anmeldung zur Eignungsprüfung zu
schaffen gedachte, hat der Beschwerdeführer in der Replik noch die feh-
lende Eignungsprüfung bemängelt. Sinngemäss rügt er den verweigerten
Anspruch, diese Ausgleichsmassnahme unter Berücksichtigung seiner vor-
handenen Kenntnisse und Erfahrungen nur in bestimmten Bereichen able-
gen zu müssen. In der Duplik hat die Vorinstanz die Festlegung der Berei-
che der vorhandenen bzw. noch fehlenden Kenntnisse vorgenommen,
weshalb die Frage, wann sie Ausgleichsmassnahmen unter Prüfung der
Verhältnismässigkeit bereitstellt, nicht mehr als offen zu betrachten ist. Ein-
zugehen ist allerdings noch auf die Frage der Wahlmöglichkeit zwischen
verschiedenen Ausgleichsmassnahmen und die gerügte Verletzung des
Verhältnismässigkeitsprinzips.
5.1 Beim Beruf Pflegefachmann/Pflegefachfrau handelt es sich um eine in
der Schweiz reglementierte Tätigkeit, welche auf der Liste des Staatssek-
retariats für Bildung, Forschung und Innovation SBFI aufgeführt ist (abruf-
bar unter www.sbfi.admin.ch > Bildung > Anerkennung ausländischer Dip-
lome > Anerkennung und zuständige Behörden > Zuständige Anerken-
nungsstellen > Reglementierte Berufe und Merkblätter > Liste der regle-
mentierten Berufe/Tätigkeiten in der Schweiz; zuletzt abgefragt am 25. Au-
gust 2022). Für den Beruf der Pflegefachfrau bzw. des Pflegefachmanns
ist ein Bildungsabschluss als "Bachelor of Science in Pflege FH/UH" oder
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Seite 16
als "dipl. Pflegefachfrau HF" bzw. "dipl. Pflegefachmann HF" erforderlich
(vgl. Art. 12 Abs. 2 Bst. a GesBG).
Der Beschwerdeführer ist Staatsangehöriger eines Mitgliedstaates
(Deutschland) und schloss 1983 bzw. 1988 in einem Drittstaat (ehemalige
Föderative Volksrepublik Jugoslawien) seine Krankenpflegeausbildung ab.
Er verfügt über entsprechende jugoslawische Diplome. Diese wurden 1997
in Deutschland nach bestandener Ausgleichsmassnahme anerkannt, wo-
mit er die Erlaubnis erhielt, (in Deutschland) die Berufsbezeichnung "staat-
lich anerkannter Gesundheits- und Krankenpfleger" zu führen. Der Be-
schwerdeführer verfügt zudem unbestrittenermassen über mehr als drei
Jahre Berufserfahrung in Deutschland. Demzufolge gelangen die Bestim-
mungen der Richtlinie 2005/36/EG über die Anerkennung zur Anwendung
(vgl. E. 3.4 hiervor).
5.2 Der Beschwerdeführer führt aus, dass bereits die bescheinigte Aner-
kennung in Deutschland und die erworbenen Berufserfahrungen geeignet
seien, seine Qualifikation im Sinne der Richtlinie nachzuweisen. Er geht
davon aus, dass die Berufsbezeichnung "Gesundheits- und Krankenpfle-
gerin/Gesundheits- und Krankenpfleger" eine automatische Anerkennung
des deutschen Befähigungsnachweises zur Folge habe. Demgegenüber
hat die Vorinstanz das Drittstaatsdiplom als Qualifikationsnachweis ge-
prüft, Bildungslücken festgestellt und geprüft, inwieweit jene durch die gel-
tend gemachten Anpassungsmassnahmen in Deutschland sowie die Be-
rufspraxis und die Weiterbildungen gefüllt würden.
5.2.1 Nach Art. 3 Abs. 1 Bst. b der Richtlinie 2006/35/EG sind "Berufsqua-
lifikationen" die Qualifikationen, die durch einen Ausbildungsnachweis, ei-
nen Befähigungsnachweis nach Art. 11 Bst. a Ziffer i und/oder Berufserfah-
rung nachgewiesen werden. "Ausbildungsnachweise" sind gemäss Bst. c
Diplome, Prüfungszeugnisse und sonstige Befähigungsnachweise, die von
einer Behörde eines Mitgliedstaats, die entsprechend dessen Rechts- und
Verwaltungsvorschriften benannt wurde, für den Abschluss einer überwie-
gend in der Gemeinschaft absolvierten Berufsausbildung ausgestellt wer-
den. Nach Art. 13 Abs. 1 Bst. a und b der Richtlinie 2006/35/EG müssen
die Befähigungs- oder Ausbildungsnachweise in einem Mitgliedstaat von
einer entsprechend dessen Rechts- und Verwaltungsvorschriften benann-
ten zuständigen Behörde ausgestellt worden sein und bescheinigen, dass
das Berufsqualifikationsniveau des Inhabers zumindest unmittelbar unter
dem Niveau nach Art. 11 liegt, das der Aufnahmemitgliedstaat fordert. Da-
runter sind die von Art. 11 Bst. a–e der Richtlinie 2005/36/EG erfassten
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Seite 17
Zeugnisse und Diplome zu verstehen, vorausgesetzt, sie wurden im Rah-
men des Bildungssystems des ausstellenden Mitgliedsstaates erworben.
Diese Einordnung lässt sich auch aus der systematischen Verknüpfung
von Art. 3 Abs. 1 Bst. b mit Art. 3 Abs. 3 der Richtlinie 2005/36/EG ableiten:
Würde die Anerkennung durch einen Mitgliedstaat selbst unter den Begriff
des Ausbildungsnachweises fallen, so wäre die Gleichstellungsregelung
für Drittstaatsdiplome (Art. 3 Abs. 3 der Richtlinie 2005/36/EG), soweit sie
ihrerseits an den drittstaatlichen Ausbildungsnachweis anknüpft, obsolet
(siehe zum Ganzen Urteil des BVGer B-6186/2020 vom 26. August 2021
E. 3.3.1 m.w.H.).
5.2.2 Demnach stellt die durch einen Mitgliedstaat bescheinigte Anerken-
nung eines Drittstaatsdiploms – wie vorliegend die in Deutschland verlie-
hene Berufsausübungsbewilligung bzw. Erlaubnis, die Berufsbezeichnung
"Gesundheits- und Krankenpfleger" zu führen – keine Berufsqualifikation
im Sinn von Art. 3 Abs. 1 Bst. b der Richtlinie 2005/36/EG dar; dies gilt auch
für einen in diesem Mitgliedstaat absolvierten Anpassungslehrgang (vgl.
Urteile des BVGer B-6186/2020 vom 26. August 2021 E. 3.3.1 m.w.H. und
B-5988/2020 vom 28. April 2021 E. 4.4). Soweit der Beschwerdeführer da-
von ausgeht, die Berufserfahrungen reichten für den Nachweis der Quali-
fikation aus, ist an der bisherigen Rechtsprechung des Bundesverwal-
tungsgerichts festzuhalten, wonach die Berufserfahrung im Anerkennungs-
verfahren keine Niveauunterschiede in der Ausbildung kompensieren kann
(vgl. BVGE 2008/27 E. 3.9.1; Urteile des BVGer B-5988/2020 vom 28. April
2021 E. 4.4, B-6201/2011 vom 6. März 2013 E. 7.1 und B-4624/2009 vom
4. Oktober 2010 E. 7.7.3). In Art. 3 Abs. 1 Bst. b der Richtlinie wird zwar
die Berufsqualifikation erwähnt, ihr kommt aber ausserhalb des – für den
Beruf der Pflegefachpersonen nicht einschlägigen – Kapitels II (Art. 16 ff.
der Richtlinie 2005/36/EG) als selbständiger Qualifikationsnachweis kaum
praktische Bedeutung zu (vgl. Urteil des BVGer B-6186/2020 vom 26. Au-
gust 2021 E. 3.3.3; FRÉDÉRIC BERTHOUD, La reconnaissance des qualifica-
tions professionnelles, Union européenne et Suisse – Union européenne,
2016, S. 94 f.).
5.2.3 Die Vorinstanz hat demnach die Ausbildungsnachweise aus der ehe-
maligen Föderativen Volksrepublik Jugoslawien (Diplom des Ausbildungs-
zentrums für Medizinberufe in B._ vom 1. Juni 1983 und Urkunde
der Prüfungskommission über die Fachprüfungen vom 6. Juli 1988 als
Krankenpfleger/Medizintechniker) zu Recht als Qualifikationsnachweis im
Sinne der Richtlinie 2005/36/EG geprüft. Die Voraussetzungen für eine au-
tomatische Anerkennung sind nicht erfüllt, zumal der Beschwerdeführer
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Seite 18
auch keinen deutschen Nachweis gemäss Anhang V Ziff. 5.2.2 der Richtli-
nie 2005/36/EG vorgelegt hat. Wie erwähnt, ist in Anhang V Ziff. 5.2.2 für
jeden Mitgliedstaat aufgeführt, welche Ausbildungsnachweise für Pflege-
fachpersonen dem sektoralen Anerkennungssystem unterstellt sind, wel-
che (amtliche) Stelle diese ausstellt und wie die offizielle Berufsbezeich-
nung im jeweiligen Mitgliedstaat lautet (vgl. E. 3.5). Für Deutschland
müsste als Ausbildungsnachweis ein "Zeugnis über die staatliche Prüfung
in der Krankenpflege" von der ausstellenden Stelle "staatlicher Prüfungs-
ausschuss" mit der Berufsbezeichnung "Gesundheits- und Krankenpfle-
ger[in]" vorliegen.
5.3 Im Folgenden ist auf die strittige Frage einzugehen, auf welcher Bil-
dungsstufe die Ausbildung des Beschwerdeführers (das Drittstaatsdiplom)
einzuordnen ist.
5.3.1 Unbestritten ist, dass der schweizerische Bildungsabschluss "Pflege-
fachmann" (Niveau Höhere Fachschule) auf der Tertiärstufe anzusiedeln
ist. Der Beschwerdeführer bestreitet aber die Einordnung seines Bildungs-
abschlusses "Krankenpfleger/Medizintechniker" auf Sekundarstufe II. Die
Vorinstanz habe zu Unrecht Stunden seiner Ausbildung nicht angerechnet.
Es habe sich um nicht relevante Differenzen gehandelt. Im Weiteren habe
er nach der vierjährigen Ausbildung eine Stelle als Medizintechniker bzw.
Krankenpfleger angetreten und nach fünf Jahren Berufserfahrung die spe-
zialisierten Fachprüfungen absolviert, welche als postsekundäre Ausbil-
dung im Sinne von Art. 11 Bst. c der Richtlinie 2005/36/EG zu qualifizieren
seien.
5.3.2 Die Vorinstanz prüfte in der angefochtenen Verfügung die Nachweise
über die absolvierten Unterrichtsfächer und hielt fest, dass der Ausbil-
dungsabschluss der Mittelschule für Medizin in B._ als Ausbildung
auf Sekundarstufe unter Art. 11 Bst. b der Richtlinie 2005/36/EG einzuord-
nen sei. Die Ausbildungsbestätigung bescheinige den Besuch pflegerele-
vanter Fächer für die Dauer von zwei Jahren (1981 bis 1983) im Umfang
von 1'688 berufsspezifischen Stunden, davon 945 Stunden theoretischen
Unterrichts und 743 Stunden Praktika. Die Ausbildung sei damit um zwei
Drittel kürzer als in der Schweiz (1’688 statt 5’400 Lernstunden). Im Ver-
gleich zur schweizerischen Ausbildung fehlten 1’755 Stunden theoretische
Ausbildung und 1’957 Stunden Praktika. Die Ausbildungsbestätigung ent-
halte zwar neben allgemeinbildenden Fächern ([...] Sprache und Literatur,
Grundverwaltung, Körperkultur usw.) und Fächern, welche in der Ausbil-
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Seite 19
dung zum Pflegefachmann vorausgesetzt würden (Chemie, Physik, Biolo-
gie), auch Fächer wie "Psychologie, Anatomie/Physiologie, Gesundheits-
wesen, Gynäkologie mit Akkupunktur, Pathologie, Chirurgie und Innere
Krankheit mit Sorgfalt". Es fehlten aber Inhalte, welche die Differenz zwi-
schen einer Ausbildung auf der Sekundarstufe II und einer höheren Ausbil-
dung zum Pflegefachmann ausmachten (wie etwa Pflegetheorie, Pflege-
prozess, Kommunikation und Beziehungsgestaltung sowie Berufsethik
etc.). Aufgrund der über zwei Drittel kürzeren Ausbildung sei davon auszu-
gehen, dass die Inhalte nicht im gleichen Masse vertieft und Kompetenzen
nicht auf dem gleichen Qualifikationsniveau erworben worden seien.
Im Weiteren hat die Vorinstanz in der Duplik auch die anschliessende staat-
liche Prüfung, welche der Beschwerdeführer am 6. Juli 1988 abgelegt hat,
als Fachprüfung für Absolventen der Mittelschule eingestuft. Der Be-
schwerdeführer erfülle insgesamt nicht die Voraussetzungen für die Zulas-
sung zu einer höheren Fachprüfung in der Schweiz, welche aus einem Ab-
schluss auf Tertiärstufe als Diplom Pflegefachmann HF, einem Bachelor
oder Master of Science oder gleichwertigem Abschluss der Diplompflege
bestünden.
5.3.3 Nach Durchsicht der Akten ist festzuhalten, dass der Beschwerdefüh-
rer nach dem Besuch einer siebenjährigen Volksschule die strittige vierjäh-
rige Ausbildung im Alter zwischen 14 und 18 Jahren in der Medizinschule
in B._ absolviert hat. Die Ansicht der Vorinstanz, es habe sich um
eine Ausbildung auf Sekundarstufe gehandelt, ist nicht zu beanstanden.
Sie hat zu Recht darauf hingewiesen, dass der zeitliche Umfang und die
unterrichteten Fächer einer berufsbildenden Mittelschule entsprochen ha-
ben, da allgemeinbildende Fächer bzw. allgemeine Mittelschulfächer im
Umfang von 1'120 Stunden besucht worden seien (Sprachen, Grundlagen
der Selbstverwaltung von Marxismus und Sozialismus, Chemie, Physik, Bi-
ologie etc.). Demgegenüber bemängelt der Beschwerdeführer pauschal,
dass es sich bei den nicht angerechneten Unterrichtsstunden um nicht re-
levante Differenzen gehandelt habe und seine Ausbildung zu Unrecht ab-
gewertet worden sei.
Bei den strittigen Stunden, welche nicht angerechnet wurden, handelt es
sich um allgemeine Mittelschulfächer und damit – im Gegensatz zur An-
sicht des Beschwerdeführers – um klar divergierende Ausbildungsinhalte
im Vergleich zur Schweizerischen Ausbildung zum Pflegefachmann. Die
Ansicht der Vorinstanz, dass die facheinschlägige Ausbildung im Drittstaat
B-4639/2021
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im Vergleich zur Ausbildung zum Pflegefachmann um zwei Drittel kürzer
war, ist daher begründet und nicht zu beanstanden.
Zum Beschwerdevorbringen, dass auch spezialisierte Fachprüfungen ab-
gelegt worden seien, ist festzuhalten, dass der Beschwerdeführer gemäss
dem vorgelegten Nachweis die Fachprüfung vom 6. Juli 1988 als Kranken-
pfleger/Medizintechniker mit der Note befriedigend (3) bestanden hat. Kon-
krete Prüfungsfächer sind nicht aufgeführt. Der Beschwerdeführer behaup-
tet auch nicht, hierfür zusätzliche Kurse besucht zu haben, und weist nicht
nach, dass bzw. inwiefern er durch zusätzliche Lernstunden sein theoreti-
sches Wissen vertieft habe. Die Ansicht der Vorinstanz, dass die Prüfung
nicht mit einer höheren Fachprüfung in der Schweiz vergleichbar ist, auf
welche sich Absolventen im Umfang von 900–1’200 Lernstunden vorberei-
ten, ist nicht zu beanstanden.
5.3.4 Nach dem Gesagten hat die Vorinstanz zutreffend festgehalten, dass
der Beschwerdeführer mit dem Drittstaatsdiplom den Nachweis eines be-
ruflichen Mittelschulabschlusses bzw. einer Ausbildung auf der Sekundar-
stufe II vorgelegt hat.
5.4 Im Folgenden ist auf die strittige Frage einzugehen, ob dem Beschwer-
deführer Ausgleichsmassnahmen auferlegt werden können.
5.4.1 Die Behörde überprüft die Inhalte der vorgelegten Nachweise auf de-
ren Gleichwertigkeit mit den eigenen Anforderungen an den Erhalt des ent-
sprechenden innerstaatlichen Ausbildungsnachweises. Nach Art. 13 Abs. 1
und Art. 14 Abs. 1 der Richtlinie 2005/36/EG dient derjenige schweizeri-
sche Abschluss als Vergleichsobjekt, der in der Schweiz vorgeschrieben
ist, um die in Frage stehende reglementierte Tätigkeit auszuüben. Wenn
sich wesentliche Unterschiede ergeben, kann der Aufnahmestaat vom An-
tragsteller Ausgleichsmassnahmen verlangen. Wesentliche Unterschiede
können eine kürzere Ausbildungsdauer, ein divergierender Ausbildungsin-
halt oder ein divergierender Tätigkeitsbereich sein (Art. 14 Abs. 1 Bst. a–c
der Richtlinie 2005/36/EG; vgl. Urteile des BVGer B-2923/2020 vom
17. März 2022 E. 3.3 m.w.H., B-6082/2020 vom 12. Oktober 2021 E. 2.3,
B-404/2019 vom 28. Dezember 2020 E. 4.1.3 und A-368/2014 vom 6. Juni
2014 E. 5.2). Ein divergierender Ausbildungsinhalt besteht dann, wenn sich
die bisherige Ausbildung des Antragstellers auf Fächer bezieht, die sich
wesentlich von denen unterscheiden, die durch den Ausbildungsnachweis
abgedeckt werden, der im Aufnahmemitgliedstaat vorgeschrieben ist
(Art. 14 Abs. 1 Bst. b der Richtlinie 2005/36/EG). Gemäss Art. 14 Abs. 4
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Seite 21
der Richtlinie 2005/36/EG sind für die Zwecke der Anwendung des Abs. 1
Bst. b unter "Fächer, die sich wesentlich unterscheiden", jene Fächer zu
verstehen, deren Kenntnis eine wesentliche Voraussetzung für die Aus-
übung des Berufs ist und bei denen die bisherige Ausbildung des Migran-
ten bedeutende Abweichungen hinsichtlich Dauer oder Inhalt gegenüber
der im Aufnahmemitgliedstaat geforderten Ausbildung aufweist. Bei der An-
wendung von Art. 14 Abs. 1 der Richtlinie 2005/36/EG ist nach dem Grund-
satz der Verhältnismässigkeit zu verfahren. Insbesondere muss der Auf-
nahmemitgliedstaat, wenn er beabsichtigt, dem Antragsteller einen Anpas-
sungslehrgang oder eine Eignungsprüfung aufzuerlegen, zunächst prüfen,
ob die vom Antragsteller im Rahmen seiner Berufspraxis in einem Mitglied-
staat oder einem Drittland erworbenen Kenntnisse den wesentlichen Un-
terschied nach Absatz 4 ganz oder teilweise ausgleichen können (Art. 14
Abs. 5 der Richtlinie 2005/36/EG; zum Ganzen siehe Urteil des BGer
2C_1010/2019 vom 21. Februar 2020 E. 3.4).
5.4.2 Im (höheren) Berufsbildungsbereich (Tertiär-B-Bereich) sind die
Bestimmungen des GesBG ausschlaggebend, soweit es den Gesundheits-
beruf der Pflegefachpersonen einheitlich, d.h. ohne Differenzierung zwi-
schen den Bildungsgängen, reglementiert, was für den Bereich der Aner-
kennung ausländischer Abschlüsse zutrifft (vgl. Urteil des BVGer
B-667/2021 vom 30. Juni 2021 E. 3.3.1 m.w.H.). Art. 3 GesBG umschreibt
die allgemeinen Kompetenzen, welche Absolventinnen und Absolventen
der im Gesundheitsberufegesetz geregelten Studiengänge – also insbe-
sondere dem Bachelorstudiengang Pflege FH/UH oder dipl. Pflegefach-
frau HF/dipl. Pflegefachmann HF (Art. 12 Abs. 2 Bst. a GesBG) – erwerben
müssen, und die Gesundheitsberufekompetenzverordnung vom 13. De-
zember 2019 (GesBKV, SR 811.212) enthält die jeweiligen berufsspezifi-
schen Kompetenzen.
Nach Art. 2 GesBKV müssen Absolventinnen und Absolventen eines Ba-
chelorstudiengangs in Pflege fähig sein, die Verantwortung für den Pflege-
prozess von zu behandelnden Personen aller Altersgruppen zu überneh-
men, mit deren Angehörigen zusammenzuarbeiten und den gesamten
Pflegeprozess zu koordinieren (Bst. a), klinische Untersuchungen sowie
Anamnesen durchzuführen und gestützt darauf den Pflegebedarf zu erhe-
ben und Pflegediagnosen zu stellen (Bst. b), mit den zu behandelnden Per-
sonen und ihren Angehörigen die Pflegeziele festzulegen und die pflegeri-
schen Interventionen zu planen und durchzuführen (Bst. c) sowie die pfle-
gerischen Interventionen auf die aktuellen wissenschaftlichen Erkennt-
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Seite 22
nisse im Fachgebiet abzustützen und deren Wirksamkeit anhand von Qua-
litätsstandards zu überprüfen (Bst. d); neben weiteren Kompetenzen (vgl.
Bst. e–h) übernehmen sie auch fachlich die Verantwortung für den Pflege-
prozess gegenüber Berufsgruppenangehörigen mit anderen Qualifikatio-
nen, erkennen Forschungsbedarf, beantworten Forschungsfragen und för-
dern die wirkungsvolle Umsetzung von Pflegeforschungserkenntnissen in
die Praxis; sie geben ihr Wissen auch an andere (Pflegefachfrauen und
-männer) weiter, welche sie bei der Umsetzung anleiten können und brin-
gen ihr Wissen in interprofessionelle Teams ein (vgl. Bst. i–k).
5.4.3 Der Beschwerdeführer bringt vor, die Vorinstanz habe die theoreti-
schen Inhalte, welche ihm in den Anpassungslehrgängen bzw. Weiterbil-
dungen vermittelt worden seien, nicht ausreichend berücksichtigt, und ver-
weist auf folgende Dokumente:
- Zeugnis des Krankenhauses F._ vom 7. Juni 1995
- Zeugnis des G._ vom 17. Juli 1997
- Urkunde über die Erlaubnis zur Führung der Berufsbezeichnung Krankenpfle-
ger vom 9. Oktober 1997
- Zertifikat des H._ vom 7. Oktober 1994 (Deutsch-Intensivkurs)
- Teilnahmebestätigung von I._ Fortbildungsteam Altenhilfe vom 21./22.
Januar 1999
- Bescheinigungen des J._ vom 8. Juni 2000 und vom 19. Januar 2004
(Erste-Hilfe Lehrgang)
- Zertifikat der K._ vom 16. Januar 2003 (Produktpräsentation Wundthe-
rapie)
- Zertifikat der L._ vom 1. April 2003 (Wundversorgung)
- Zertifikat des Ambulanten Alten- und Krankenpflegedienstes M._ vom
28. Februar 2003 (Reanimation)
- Bestätigung des N._ vom 25. Januar 2005 (Infektionsschutz)
- Teilnahmebescheinigungen des O._ vom 25. Januar und 6. Mai 2010
(Akutes Sturzereignis), vom 3. Mai 2010 (Diabetes im Alter), vom 16. August
2010 (Schlucken) und vom 22. Dezember 2010 (Demenz)
- Zertifikate und Teilnahmebestätigung der P._ vom 21. März 2011, 8.
April 2016 und 9. Oktober 2017 (Wundversorgung)
- Zertifikat der Q._ vom 4. Juli 2011
- Dienstanweisung zur Einzelschulung (23.8.2011 von 8 bis 12.30) und Teilnah-
mebescheinigung der R._ vom 13. November 2013 (Kommunikation
für Profis)
- Teilnahmebescheinigung S._ vom 5. November 2013
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- Fortbildungsnachweise 2016 (recte: 2015) – 2018 des Altenzentrums
T._
- Arbeitszeugnis Alterszentrum T._ vom 30. Juni 2020
In der Replik bringt er konkret vor, die Vorinstanz habe die Weiterbildungen
im Bereich der Wundversorgung, Wundtherapie, Wundmanagement und
Kommunikation sowie Pflegedokumentation und Pflegeplanung nicht aus-
reichend berücksichtigt bzw. falsch eingeschätzt. Die (kürzere) Dauer von
zwei Tagen Weiterbildung im Bereich Pflegeplanung und -dokumentation
sei damit auszugleichen, dass er 22 Jahre Berufserfahrung in dem Bereich
vorweisen könne. Hinsichtlich der Arbeitszeugnisse hält er fest, er habe im
Alterszentrum T._ Aufgabenbereiche eines diplomierten Pflege-
fachmanns übernommen, nämlich die Organisation und Durchführung der
Behandlungspflege sowie die Pflegeplanung und -dokumentation, die An-
leitung und Einweisung neuer Mitarbeiter, Schüler und Praktikanten sowie
die Betreuung von Hinterbliebenen und die Mithilfe bei der Einleitung der
Nachlassregelung. Auch in der Schweiz führe er Tätigkeiten aus, die nicht
nur in den Aufgabenbereich von FAGE, sondern auch von diplomierten
Pflegefachmännern fallen würden. Die Vorinstanz habe die grossen Über-
schneidungen verkannt.
5.4.4 In der Duplik führt die Vorinstanz die Anpassungslehrgänge und die
genannten Weiterbildungen des Beschwerdeführers auf (ohne diverse
Weiterbildungen in der Dauer von 0.5 – 4.5 Stunden einzeln zu benennen).
Die meisten Weiterbildungen hätten Themen wie Hygiene und Wundver-
sorgung betroffen. Die Erste-Hilfe-Kurse bzw. Reanimation seien Bestand-
teile der Grundausbildung und müssten in der Schweiz vom medizinischen
Personal regelmässig wiederholt werden. Ein zentrales Thema behandle
der Kurs in Pflegedokumentation und -planung, allerdings habe er nur zwei
Tage gedauert. Unter Berücksichtigung sämtlicher Zeugnisse und Bestäti-
gungen stellt die Vorinstanz hinsichtlich der einzelnen Tätigkeiten ausbil-
dungsbedingte Lücken in 22 Bereichen fest. In fünf Bereichen seien die
Lücken aufgrund der Berufserfahrung bzw. durch Weiterbildungen vollstän-
dig kompensiert worden. In weiteren Bereichen seien sie teilweise kom-
pensiert worden, und zwar hinsichtlich der Anwendung und Durchführung
der Aufgaben, nicht jedoch hinsichtlich der Planung in eigener Verantwor-
tung. In weiteren Bereichen hat sie die aufgrund der Arbeitserfahrung er-
worbenen theoretischen Kenntnisse teilweise – und zwar im Bereich der
Altenpflege – als ausreichend anerkannt. In den übrigen Bereichen gelten
die Lücken als teilweise kompensiert, und zwar hinsichtlich der Anwendung
und Durchführung der Aufgaben, nicht jedoch hinsichtlich ihrer Planung in
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eigener Verantwortung. Konkret gehe es bei den Lücken um das Erstellen
der standardisierten Pflegeplanung und der individuellen Pflegeplanung
sowie um die Steuerung des Pflegeprozesses.
5.4.5 Nach Prüfung sämtlicher Vorbringen gelangt das Bundesverwal-
tungsgericht zum Schluss, dass die Vorinstanz die vom Beschwerdeführer
vorgelegten Unterlagen – wenn auch erst auf Beschwerdeebene – ausrei-
chend und in nachvollziehbarer Weise geprüft hat. Ihr ist aufgrund ihres
Fachwissens im Bereich der Pflege und der langjähren Erfahrung hinsicht-
lich der Anerkennung ausländischer Bildungsabschlüsse ein entsprechen-
der Beurteilungsspielraum zuzugestehen (vgl. E. 2.2 hiervor). In Anbe-
tracht der in Art. 2 GesBKV enthaltenen wesentlichen Inhalte der schwei-
zerischen Ausbildung zum Pflegefachmann ist es nicht zu beanstanden,
dass sie vom Beschwerdeführer den Nachweis jener Kenntnisse verlangt,
die es ihm erlauben, auf evidenzbasierten Kriterien Pflegediagnosen zu
stellen. Zu Recht setzt sie im Weiteren theoretische Kenntnisse im Bereich
der Pflegetheorien und Pflegemodelle voraus, um aus verschiedenen Pfle-
gemodellen auszuwählen bzw. pflegerische Interventionen entsprechend
planen zu können sowie jene im Rahmen von Assessments bzw. Re-As-
sessments zu evaluieren bzw. anzupassen und dafür die volle Verantwor-
tung zu übernehmen. Bezüglich der mit Replik konkret gerügten, zu wenig
berücksichtigten Weiterbildungen und Arbeitserfahrungen im Alterszent-
rum T._ hat die Vorinstanz die vom Beschwerdeführer genannten
Bereiche in der Duplik gewürdigt und bei der Festlegung der Ausgleichs-
massnahmen insbesondere im Bereich der Altenpflege entsprechend be-
rücksichtigt. Darüber hinaus gelingt es dem Beschwerdeführer nicht, nach-
zuweisen, dass er sich in den anderen Bereichen das fehlende Fachwissen
angeeignet habe (etwa Legen und Überwachen von Infusionen, Erstellen
der individuellen Pflegeplanung und Steuerung, soweit nicht deren Anwen-
dung und Durchführung betroffen sind, usw.). Der vorgenommene Ver-
gleich der Vorinstanz liegt im Rahmen von Art. 14 der Richtlinie
2005/36/EG. Aus den Akten ergeben sich keine weiteren Nachweise dafür,
dass die konkret festgestellten, fehlenden theoretischen Kenntnisse bzw.
Bildungslücken durch Weiterbildung oder Berufserfahrung ausgeglichen
worden wären. Soweit theoretische Kenntnisse betroffen sind, ist aufgrund
der fachbehördlichen Einschätzung der Vorinstanz (vgl. E. 2.2) davon aus-
zugehen, dass die Berufserfahrung nicht geeignet ist, die Bildungslücken
des Beschwerdeführers auszugleichen (siehe auch Urteil des BGer
2C_1010/2019 vom 21. Februar 2020 E. 5.2; BERTHOUD, a.a.O., S. 312).
Vorliegend ist mangels gegenteiliger Anhaltspunkte und Nachweise seitens
des Beschwerdeführers daher nicht ersichtlich, inwiefern seine praktische
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Berufserfahrung im Bereich der Durchführung der pflegerischen Interven-
tionen die fehlenden Kenntnisse im Bereich der Planung, wo es laut Vor-
instanz insbesondere um die theoretische Kenntnis von verschiedenen
Pflegemodellen sowie das Erlernen geeigneter Arbeitstechniken zur evi-
denzbasierten Auswahl in eigener Verantwortung geht, kompensieren
könnte.
5.4.6 Nach dem Gesagten ist die Anordnung von Ausgleichsmassnahmen
mit Art. 14 Abs. 1, Abs. 4 und Abs. 5 der Richtlinie 2005/36/EG vereinbar.
5.5 Im Folgenden ist auf die Frage einzugehen, wann, welche Ausgleichs-
massnahmen bereitzustellen sind.
5.5.1 Der Beschwerdeführer rügt die Anordnung von zweijährigen Aus-
gleichsmassnahmen, welche noch nicht einmal zur Verfügung stünden. In
der Replik bemängelt er, dass ihm auch das Ablegen der Eignungsprüfung
nicht ermöglicht worden sei.
5.5.2 Die Vorinstanz bringt in der Vernehmlassung vor, sie habe keine
zweijährigen Ausgleichsmassnahmen angeordnet. Die Dauer bzw. Verhält-
nismässigkeit der Anordnung der Massnahmen prüfe sie, sobald jene zur
Verfügung stünden. In der Duplik verweist sie darauf, sie habe dem Be-
schwerdeführer (nach Erlass der angefochtenen Verfügung) die Anmel-
dung zur Eignungsprüfung ermöglicht und stellt erstmals in einem Tätig-
keitsvergleich Bereiche fest, in welchen individuelle Kenntnislücken be-
stünden.
5.5.3 Der Beschwerdeführer rügt zutreffend, dass die Vorinstanz in der an-
gefochtenen Verfügung keine konkreten Ausgleichsmassnahmen angeord-
net hat, welche hätten absolviert werden können. Zwei Monate nach Erlass
der angefochtenen Verfügung bzw. nach Beschwerdeerhebung hat sie
dem Beschwerdeführer mit Schreiben vom 22. November 2021 grundsätz-
lich die Möglichkeit eingeräumt, zur Eignungsprüfung anzutreten, ohne je-
doch den Umfang der Ausgleichsmassnahmen zu definieren. Erst mit Dup-
lik vom 30. März 2022 hat sie die relevanten Bereiche festgelegt, in wel-
chen bestehende Bildungslücken ausgeglichen werden können (vgl. aus-
führlich Duplik Ziff. 4 und 6). Damit hat sie immerhin auf den erhobenen
Anspruch, (individuell abgestimmte) Ausgleichsmassnahmen unter Prü-
fung der Verhältnismässigkeit bereitzustellen, reagiert. Dies entspricht zu-
mindest teilweise dem Antrag des Beschwerdeführers auf Aufhebung der
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angefochtenen Verfügung, und zwar soweit die Dispositivziffer 3 betroffen
ist.
5.5.4 Im Übrigen hat die Vorinstanz mit der Schaffung der tatsächlichen
Möglichkeit, die Eignungsprüfung in den von ihr festgestellten Bereichen
abzulegen, den Rahmen der Richtlinie eingehalten. Vorliegend handelt es
sich um die Anerkennung eines Drittstaatsdiploms (Diplom des Ausbil-
dungszentrums für Medizinberufe in B._ sowie Urkunde über die in
der ehemaligen Föderativen Volksrepublik Jugoslawien abgelegten Fach-
prüfungen). Der Beschwerdeführer ist nach mehr als drei Jahren Berufs-
praxis in einem Mitgliedstaat (Deutschland) in die Schweiz migriert. Die Vo-
raussetzungen von Art. 10 Bst. g der Richtlinie 2005/36/EG sind erfüllt.
Nach Art. 14 Abs. 3 der Richtlinie 2005/36/EG muss in diesem Fall keine
Wahlmöglichkeit zwischen den eventuell anzuwendenden Kompensations-
massnahmen bestehen (vgl. E. 3.8 hiervor; siehe zum Ganzen BERNHARD
ZAGLMAYER, Anerkennung von Gesundheitsberufen in Europa, 2016,
S. 184 Rz. 10.24 f.). Dass die Vorinstanz neben der Eignungsprüfung noch
keine weiteren Ausgleichsmassnahmen bereitgestellt hat, ist daher ohne
Belang. Die weitere Befassung mit der Frage der unverhältnismässigen
Wartezeit, bis ein Anpassungslehrgang bereitsteht, erübrigt sich demnach.
5.5.5 Bei dieser Sachlage ist nicht ersichtlich, inwiefern das Verhältnismäs-
sigkeitsprinzip (Art. 14 der Richtlinie 2005/36/EG) verletzt sein soll. Die von
der Vorinstanz angeordneten Ausgleichsmassnahmen sind geeignet, da
sie die festgestellten Ausbildungslücken des Beschwerdeführers zu füllen
vermögen. Wie dargelegt, können seine Anpassungslehrgänge in Deutsch-
land, seine Berufserfahrung und die Weiterbildungen diese Lücken nicht
beheben. Art. 14 Abs. 1 Bst. b der Richtlinie 2005/36/EG sieht die Anord-
nung von Ausgleichsmassnahmen im Fall eines wesentlichen Unter-
schieds im Ausbildungsinhalt vor. Geringfügigere Ausgleichsmassnahmen
könnten die festgestellten Ausbildungslücken nicht füllen. Die Anerken-
nung des im Drittland erworbenen Abschlusses als Ausbildung zum Pfle-
gefachmann wäre unter solchen Massnahmen auch nicht möglich. Die an-
geordneten Ausgleichsmassnahmen sind daher erforderlich und zumutbar.
5.6 Der Beschwerdeführer rügt eine Verletzung des Rechtsgleichheitsprin-
zips, weil die Ausbildungsabschlüsse seiner ehemaligen Klassenkollegen
ohne bzw. ohne zweijährige Ausgleichsmassnahmen anerkannt worden
seien.
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5.6.1 Das Rechtsgleichheitsgebot nach Art. 8 Abs. 1 BV verpflichtet einer-
seits die Behörden, gleiche Sachverhalte mit identischen relevanten Tatsa-
chen gleich zu beurteilen, es sei denn, ein sachlicher Grund rechtfertige
eine unterschiedliche Behandlung (vgl. BGE 140 I 201 E. 6.5.1 und 136 I
345 E. 5). Andererseits kann aber auch ein Erlass selber das Rechtsgleich-
heitsgebot verletzen, wenn er nämlich Unterscheidungen trifft, für die kein
vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen ersichtlich ist, oder
er Unterscheidungen unterlässt, die sich aufgrund der Verhältnisse auf-
drängen (vgl. BGE 136 I 1 E. 4.1). Eine Diskriminierung im Sinne von Art. 8
Abs. 2 BV liegt vor, wenn eine Person allein aufgrund ihrer Zugehörigkeit
zu einer bestimmten Gruppe, welche historisch oder in der gegenwärtigen
sozialen Wirklichkeit tendenziell ausgegrenzt wird, ungleich behandelt wird
(vgl. BGE 139 I 292 E. 8.2.1).
5.6.2 Die Anerkennung der Ausbildungsabschlüsse der ehemaligen Schul-
kollegen des Beschwerdeführers erfolgten gemäss der Vorinstanz in den
Jahren 1999 bzw. 2003. Der Beschwerdeführer bringt in keiner Weise sub-
stantiiert vor, inwiefern es sich dabei um vergleichbare Sachverhalte han-
deln soll. Selbst wenn im Übrigen eine tatsächliche Ungleichbehandlung
auszumachen wäre, läge aufgrund der geänderten gesetzlichen Grundlage
zum Zeitpunkt der vorliegend zu beurteilenden Gesuchstellung vom
31. Mai 2021 keine Verletzung von Art. 8 BV vor.
5.7 Im Ergebnis ist daher nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz die
Anerkennung der Gleichwertigkeit des vom Beschwerdeführer erworbenen
Drittstaatsdiploms mit der schweizerischen Ausbildung zum Pflegefach-
mann verweigert hat und davon abhängig macht, dass der Beschwerde-
führer die von ihr zur Bedingung gemachten Ausgleichsmassnahmen er-
folgreich absolviert. Hingegen hat die Vorinstanz mit Dispositivziffer 2 der
angefochtenen Verfügung zu Unrecht den Erwerb des Sprachdiploms ver-
langt und in der angefochtenen Verfügung auch Ausgleichsmassnahmen
angeordnet, ohne in Dispositivziffer 3 die Eignungsprüfung zu ermöglichen.
Ihre Ausführungen in der Vernehmlassung und in der Duplik sind als An-
träge zu werten, die Beschwerde in diesen Punkten gutzuheissen.
6.
Zusammenfassend ergibt sich, dass die Beschwerde gutzuheissen ist, so-
weit die Aufhebung der Dispositivziffern 2 und 3 der angefochtenen Verfü-
gung beantragt wird.
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Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet in der Regel in der Sache
selbst oder weist diese ausnahmsweise mit verbindlichen Weisungen an
die Vorinstanz zurück (vgl. Art. 61 Abs. 1 VwVG). Eine Rückweisung ist
namentlich dann angezeigt, wenn die Vorinstanz bei ihrem Entscheid auf-
grund der von ihr eingenommenen Rechtsauffassung Fragen nicht geprüft
hat, die besondere Sachkenntnis bedingen oder bei deren Beurteilung sie
einen Ermessensspielraum gehabt hätte (vgl. Urteile des BVGer
B-6186/2020 vom 26. August 2021 E. 4.1 und B-4992/2015 vom 6. Sep-
tember 2017 E. 3.5 m.w.H.). Soweit die Aufhebung der Dispositivziffer 2
der angefochtenen Verfügung betroffen ist, hat die Vorinstanz in ihrer Ver-
nehmlassung die Gutheissung der Beschwerde beantragt. Es sind keine
Gründe ersichtlich, weshalb dem übereinstimmenden Antrag der Parteien
nicht entsprochen werden soll. Die Beschwerde ist ebenfalls gutzuheissen,
soweit die Aufhebung der Dispositivziffer 3 betroffen ist. Die Vorinstanz hat
auf Beschwerdeebene die tatsächliche Möglichkeit geschaffen, eine Eig-
nungsprüfung in jenen individuell festgestellten Teilbereichen abzulegen, in
welchen der Beschwerdeführer noch nicht die erforderlichen Kenntnisse
nachgewiesen hat (vgl. E. 5.5.3). Das Verfügungsdispositiv wird entspre-
chend geändert und der Beschwerdeführer kann sich für die Eignungsprü-
fung anmelden, indem er das Anmeldeformular betreffend Ausgleichsmas-
snahmen entsprechend ausfüllt (vgl. Schreiben vom 22. November 2021).
Die im Eventualbegehren beantragte Rückweisung an die Vorinstanz erüb-
rigt sich demnach.
7.
7.1 Das Bundesverwaltungsgericht auferlegt die Verfahrenskosten in der
Regel der unterliegenden Partei. Unterliegt diese nur teilweise, so werden
die Verfahrenskosten ermässigt (Art. 63 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 1 ff. des
Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen
vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]).
7.2 Vorliegend dringt der Beschwerdeführer im Ergebnis mit der beantrag-
ten Aufhebung der Dispositivziffern 2 und 3 durch, während das Rechtsbe-
gehren, welches auf die Aufhebung der Dispositivziffer 1 abzielt, abzuwei-
sen ist. Dem Beschwerdeführer sind daher nach Massgabe seines Unter-
liegens Verfahrenskosten in der Höhe von Fr. 350.– aufzuerlegen. Der Be-
trag ist dem geleisteten Kostenvorschuss von Fr. 1'000.– zu entnehmen.
Dem Beschwerdeführer ist nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden
Urteils der Restbetrag in der Höhe von Fr. 650.– zurückzuerstatten.
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7.3 Der Beschwerdeführer hat angesichts seines Obsiegens Anspruch auf
eine Parteientschädigung (Art. 64 VwVG und Art. 7 ff. des Reglements vom
21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundes-
verwaltungsgericht [VGKE; SR 173.320.2]). Da der Rechtsvertreter keine
Kostennote eingereicht hat, setzt das Gericht die reduzierte Parteientschä-
digung aufgrund der Akten fest (Art. 14 Abs. 2 VGKE). Unter Berücksichti-
gung der massgebenden Berechnungsfaktoren (Art. 8, 9 und 11 VGKE) ist
sie auf Fr. 2'500.– festzusetzen. Die Vorinstanz ist anzuweisen, dem Be-
schwerdeführer diesen Betrag nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegen-
den Urteils als Parteientschädigung zu entrichten.
(Dispositiv nächste Seite)
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