Decision ID: c4e5540f-c5c3-42b1-92d3-6d1dd92b58bb
Year: 2021
Language: de
Court: ZH_VG
Chamber: ZH_VG_001
Canton: ZH
Region: Zürich
Law Area: public_law

hat sich ergeben:
I.
Die Baudirektion Kanton Zürich erliess am 18. August 2018 eine Änderung der Verordnung über den Schutz der Katzenseen vom 16. Dezember 2003 in den Gebieten Allmend, Ost- und Nordufer Katzensee (Anpassung von Zonenabgrenzungen).
II.
Gegen diesen Entscheid erhoben A, B, C, D, E, F, G, der Verband H und J mit Eingabe vom 5. September 2018 Rekurs beim Baurekursgericht des Kantons Zürich. Mit Verfügung vom 8. Oktober 2018 wurden die Verbände WWF Zürich, BirdLife Zürich und Pro Natura Zürich beigeladen. Mit Entscheid vom 28. Februar 2019 trat das Baurekursgericht auf den Rekurs der Rekurrierenden 6, 7 und 8 nicht ein. Der Rekurs der übrigen Rekurrierenden wurde teilweise gutgeheissen und die Änderung der Verordnung über den Schutz der Katzenseen vom 18. April 2018 insoweit aufgehoben, als auf den Grundstücken
Kat.-Nrn. 01, 02 (beide Stadt Zürich) und Kat.-Nr. 03 (Regensdorf) Naturschutzumgebungszonen IIA ausgeschieden wurden. Die Sache wurde zum neuen Entscheid an die Baudirektion Kanton Zürich zurückgewiesen mit dem Auftrag, für diese Bereiche mit dem Pufferzonen-Schlüssel im Einklang stehende Naturschutzumgebungszonen IIA auszuscheiden. Im Übrigen wurde der Rekurs abgewiesen, soweit darauf eingetreten wurde.
III.
Dagegen erhoben A, B, C, D, E, F, G, der Verband H (Verband H) und J am 28. März 2019 Beschwerde an das Verwaltungsgericht und stellten folgende Anträge:
''l. Es sei der Entscheid R4.2018.00131 des Baurekursgerichts des Kantons Zürich vom 28. Februar 2019 aufzuheben.
2. Soweit sie sich auf den Entscheid R4.2018.00131 auswirken, seien der Beschluss RRB Nr. 769/2015 des Regierungsrates vom 19. August 2015 und der Beschluss RRB Nr. 1406/2009 des Regierungsrates vom 9. September 2009 aufzuheben.
3. Es sei die Verordnung über den Schutz der Katzenseen (Änderung vom 18. April 2018) aufzuheben und die Pufferzonen IIA seien wie folgt festzulegen:
3a. Es sei auf der Parzelle 016 eine Pufferzone IIA von 6 m (inkl. Weg) auszuscheiden.
3b. Es sei auf der Parzelle 07 zur Schliessung der Lücke der mit "Verordnung über den Schutz der Katzenseen Schutz von Natur- und Landschaftsschutzgebieten mit überkommunaler Bedeutung in Regensdorf, Rümlang und Zürich (vom 16. Dezember 2003)" [nachfolgend: Verordnung-2003] geschaffenen Pufferzonen IIA eine Pufferzone IIA auszuscheiden.
4. Eventualiter seien zusätzlich zu den Anträgen 3a und 3b auf den Parzellen 01, 02, 03, 06, 07, 08, 09, 010, 011, 012, 013, 014, 015 und 016 und Pufferzonen IIA auszuscheiden, welche zusammen mit den bestehenden Pufferzonen IIA der Verordnung-2003 bzw. der teilweise als Pufferzone zu qualifizierenden Naturschutzzone (Katzensee Nord) die Gesamtbreite von 18 m (4a), eventualiter eine durch das Gericht zu ermittelnden Gesamtmaximalbreite (4b), nicht überschreiten, wobei die neu zu ermittelnden Grenzen der Pufferzone IIA soweit möglich zugunsten der ackerbaulichen Nutzung an den Parzellengrenzen auszurichten seien.
5. Subeventualiter sei anstelle der Anträge 4a/b ab einer allfälligen Gesamt-Pufferzonenbreite von 15 m bzw. ab den bereits bestehenden Pufferzonen IIA der Verordnung-2003 bis zu einer durch das Gericht zu ermittelnden Gesamtmaximalbreite die bodenschonende und/oder extensive Bewirtschaftung zuzulassen.
6. Subsubeventualiter seien der Entscheid R4.2018.00131 und - soweit sie sich auf diesen auswirken - die Beschlüsse Nr. 769/2015 und Nr. 1406/2009 samt Verordnung-2018 mit Ausnahme der Anträge 3a und 3b aufzuheben und die Sache zur Neufestlegung an die zu bestimmende Vorinstanz zurückzuweisen.
7. Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegnerin.
8. Eventualiter sei die Gerichtsgebühr des vorinstanzlichen Verfahrens R4.2018.00131 auf CHF 5'000, subeventualiter auf CHF 7'000 herabzusetzen.''
Das Baurekursgericht schloss am 11. April 2019 ohne weitere Bemerkungen auf Abweisung der Beschwerde. Die Baudirektion beantragte mit Eingabe vom 13. bzw. 14. Mai 2019, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit auf diese einzutreten sei. A, B, C, D, E, F, G, der Verband H und J hielten in ihrer Replik vom 26. Juni 2019 an ihren in der Beschwerde gestellten Anträgen vollumfänglich fest. Auch die Baudirektion hielt in ihrer Duplik vom 14. bzw. 16. August 2019 an den in der Beschwerdeantwort gestellten Anträgen fest. Am 21. September 2019 reichten A, B, C, D, E, F, G, der Verband H und J eine weitere Stellungnahme und am 7. Juni 2020 eine Noveneingabe ein. Die Baudirektion reichte dazu mit Eingabe
vom
25. bzw. 26. Juni 2020 eine Stellungnahme ein.
Die Kammer

erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.
2.
Die Beschwerdegegnerin ersuchte um die Bekanntgabe der Besetzung.
Die Besetzung ist aus dem Rubrum ersichtlich. Eine vorgängige Bekanntgabe erfolgt praxisgemäss nicht. Zu beachten ist, dass die Kenntnis der personellen Zusammensetzung der entscheidenden Behörde den Betroffenen in die Lage versetzen soll, allfällige Ausstandsgründe (vgl. § 5a VRG) geltend zu machen. Von dieser Zwecksetzung her ist es bedeutsam, dass der Betroffene schon bei Einreichung seines Gesuchs oder Rechtsmittels die personelle Besetzung der entscheidenden Behörde in Erfahrung bringen kann. Dabei genügt es, dass er sich aufgrund allgemeiner Publikationen über die Zusammensetzung der entscheidenden Behörde informieren kann. Das gilt selbst in jenen Fällen, in welchen die betreffende Behörde mehr Mitglieder als der Spruchkörper umfasst, welcher im Einzelfall entscheidet: selbst in derartigen Fällen ist die Behörde nicht verpflichtet, zum Voraus die Mitwirkenden bekannt zu geben. Vielmehr ist es dem Betroffenen zuzumuten, aufgrund der allgemein zugänglichen Informationen über die Zusammensetzung der Gesamtbehörde vorsorglich ein Ablehnungsbegehren gegen Behördenmitglieder zu stellen, die möglicherweise über seine Beschwerde entscheiden werden (vgl. BGE 117 Ia 322). Die Namen der ordentlichen Richterinnen und Richter der 1. Abteilung sowie jene der Ersatzmitglieder sind auf der Homepage des Verwaltungsgerichts ersichtlich (www.zh.ch/de/gerichte-notariate/verwaltungsgericht/organisation-des-verwaltungsgerichts.html).
3.
Zum Rekurs und zur Beschwerde ist berechtigt, wer durch die angefochtene Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an ihrer Aufhebung oder Änderung hat (§ 338a des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 [PBG]).
3.1
Die Beschwerdeführenden 1, 2, 3, 4, 5 und 9 sind als Eigentümer bzw. Pächter von Grundstücken von der mit der angefochtenen Verordnung festgesetzten Naturschutzumgebungszone IIA und den damit verbundenen Nutzungsbeschränkungen betroffen und damit ohne Weiteres zur Rechtsmittelerhebung legitimiert. Auf die Beschwerde der Beschwerdeführenden 1, 2, 3, 4, 5 und 9 ist daher einzutreten.
3.2
Die Legitimation des Beschwerdeführers 8 wird auch im Beschwerdeverfahren mit der egoistischen Verbandsbeschwerde begründet. Sämtliche Mitglieder des Verbandes H, zumindest aber diejenigen in einer Fahrdistanz von 15 km, seien potenzielle Pächter und Eigentümer von Grundstücken, die von der angefochtenen Verordnung erfasst würden. Diese hätten ein schutzwürdiges ökonomisches, rechtliches und zumindest ideelles aktuelles Interesse am Erhalt möglichst vieler ackerbaulich nutzbarer Flächen. Alle Mitglieder, die als Bewirtschafter der betroffenen Parzellen mit einer minimalen Wahrscheinlichkeit in Frage kommen würden, seien von der Verordnung virtuell betroffen.
3.2.1
Der Beschwerdeführer 8 hat am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen und macht im Beschwerdeverfahren geltend, dass das Baurekursgericht auf seinen Rekurs hätte eintreten müssen. Damit liegt die Beschwerdelegitimation für das vorliegende Verfahren unabhängig vom Rechtsschutzinteresse in der Sache selbst vor (BGE 138 I 61 E. 2; BGE 118 Ib 26 E. 4; VGr, 29. Januar 2015, VB.2014.00472, E. 1.2; 23. August 2012, VB.2012.00342, E. 1.2; Martin Bertschi,
in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG],
Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 58). Im vorliegenden Verfahren ist zu prüfen, ob das Nichteintreten berechtigt war. Ist – wie vorliegend – ein Nichteintretensentscheid angefochten, beschränkt sich die Prüfungsbefugnis des Verwaltungsgerichts vorerst auf die Frage, ob die Behörde das Vorliegen der Eintretensvoraussetzungen zu Recht verneint hat (Martin Bertschi,
Kommentar VRG,
§§ 19–28a N. 58; VGr, 10. Januar 2019, VB.2018.00660, E. 1.2).
3.2.2
Ein Verband, der als juristische Person konstituiert ist, kann zur Wahrung der eigenen Interessen Beschwerde führen (BGE 142 II 80 E. 1.4.2 mit Hinweisen). Ein Verband kann aber auch mit einer sog. "egoistischen Verbandsbeschwerde" die Interessen der Mehrheit oder einer Grosszahl seiner Mitglieder mit Beschwerde geltend machen, soweit deren Wahrung zu seinen statutarischen Aufgaben gehört und eine Vielzahl seiner Mitglieder ihrerseits beschwerdebefugt wären (vgl. zum Ganzen BGE 142 II 80 E. 1.4.2 mit Hinweisen).
3.2.3
Alle Anträge der Beschwerdeführenden betreffen Bestimmungen, die mit der Gebietsausscheidung untrennbar verbunden sind. Materiell enthält die Verordnung Schutzmassnahmen für ein bestimmtes Gebiet: Sie stellt die Katzenseen und die
umgebende Landschaft unter Schutz und gliedert das Schutzgebiet in verschiedene Zonen. Solche Schutzanordnungen wurden vom Bundesgericht wegen der Konkretheit der Regelung als
Allgemeinverfügung
bzw. als
Nutzungsplan
i.S.v.
Art. 33 des
Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 (RPG) qualifiziert (vgl. BGr, 12. November 2002, 1A.143/2002, E. 1.2, mit weiteren Hinweisen).
Demnach stellen diese wie Zonenpläne zwischen Rechtssatz und Verfügung stehende Anordnungen dar, auf welche teilweise die für generell-abstrakte Normen geltenden teilweise die für Verfügungen massgebenden Grundsätze anzuwenden sind.
Wichtiger als die Frage nach der Rechtsnatur ist jedoch, wie Schutzverordnungen verfahrensrechtlich und hinsichtlich ihrer rechtlichen Wirkungen behandelt werden. Gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung gelangen auch auf Nutzungspläne die Regeln über die Einzelaktanfechtung im Sinn von
Art. 82
des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) zur Anwendung (
BGE
117 Ia 302 E. 3 mit Hinweisen). In § 19 Abs. 1 lit. a VRG werden raumplanungsrechtliche Festlegungen ausdrücklich als anfechtbare Anordnungen genannt. Damit wird zum Ausdruck gebracht, dass raumplanungsrechtliche Festlegungen prozessual nicht wie Erlasse, sondern (weiterhin) wie Verfügungen zu behandeln sind (vgl. Weisung de
s
Regierungsrats
zum Gesetz
über die Anpassung des kantonalen
Verwaltungsverfahrensrechts vom 29. April 2009, ABl 2009, S. 847 ff., 956; Alain Griffel, in: Alain Griffel/Tobias Jaag [Hrsg.], Reform der Zürcher Verwaltungsrechtspflege, Zürich 2010, S. 48). Legitimiert sind somit nur gegenwärtige Eigentümer oder Pächter von Liegenschaften, die von der Planungsmassnahme aktuell betroffen sind. Eine virtuelle Betroffenheit genügt nicht, so dass die Beschwerdebefugnis für potenzielle Grundstücksnutzer ausser Frage steht (BGE 117 Ia 302 E. 3, 112 Ia 90 E. 3). Es ist daher weder eine Mehrheit noch eine Grosszahl der Mitglieder des Beschwerdeführers 8 zum Rekurs bzw. zur Beschwerde berechtigt. Zudem ist der Beschwerdeführer 8 auch nicht in seinen eigenen Interessen berührt.
Nach dem Gesagten ist das Baurekursgericht zu Recht auf den Rekurs des Beschwerdeführers 8 nicht eingetreten. Seine dagegen gerichtete Beschwerde ist daher abzuweisen.
3.3
Zur Legitimation der Beschwerdeführerin 6 und des Beschwerdeführers 7 fehlen Ausführungen in der Beschwerdeschrift (
vgl. zur Substanziierung: Martin Bertschi,
Kommentar VRG,
§ 21 N. 38, mit Hinweisen)
. Aus der
Replik vom 26. Juni 2019 und
dem vorinstanzlichen Verfahren ergibt sich, dass keine unmittelbare Betroffenheit als Eigentümer oder Pächter vorliegt. Das Baurekursgericht ist daher zu Recht auch auf den Rekurs der Beschwerdeführerin 6 und des Beschwerdeführers 7 mangels Betroffenheit nicht eingetreten. Deren Beschwerde ist aus diesem Grund abzuweisen.
4.
Mit Verfügung vom 16. Dezember 2003 erliessen die Baudirektion und die Volkswirtschaftsdirektion die Verordnung über den Schutz der Katzenseen. Mit Regierungsratsbeschlüssen Nrn. 763/2005 und 1406/2009 wurden die hiergegen erhobenen Rekurse teilweise gutgeheissen. Mit RRB Nr. 1406/2009 wurde die Baudirektion beauftragt, die Pufferzonen in den Bereichen Allmend, Ostufer und Nordufer des Katzensees gemäss den Richtlinien des Bundesamts für Umwelt (BAFU) zur Ausscheidung von ökologisch ausreichenden Pufferzonen gemäss Pufferzonen-Schlüssel festzulegen und im Bereich des Objekts Pösch die Abgrenzung der Naturschutzzone I anzupassen. Mit Verfügung vom 12. März 2014 wurde von der Baudirektion die Anpassung vorgenommen. Mit RRB Nr. 769/2015 wurde ein gegen diese Verfügung erhobener Rekurs teilweise gutgeheissen. Die angefochtene Verordnung wurde mit Bezug auf die Gebiete Allmend, Ostufer Katzensee, Nordufer Katzensee aufgehoben und die Sache im Sinn der Erwägungen zu zusätzlichen Sachverhaltsabklärungen und zum neuen Entscheid an die Baudirektion zurückgewiesen. Im Übrigen wurde der Rekurs abgewiesen. Am 18. August 2018 erliess die Baudirektion Kanton Zürich eine Änderung der Verordnung über den Schutz der Katzenseen in den Gebieten Allmend, Ost- und Nordufer Katzensee (Anpassung von Zonenabgrenzungen).
Mit Entscheid vom 28. Februar 2019 trat das Baurekursgericht auf den dagegen gerichteten Rekurs der Beschwerdeführenden 6, 7 und 8 nicht ein. Der Rekurs der übrigen Beschwerdeführenden wurde teilweise gutgeheissen und die Änderung der Verordnung über den Schutz der Katzenseen vom 18. April 2018 insoweit aufgehoben, als auf den Grundstücken
Kat.-Nrn. 01, 02 (beide Stadt Zürich) und Kat.-Nr. 03 (Regensdorf) Naturschutzumgebungszonen IIA ausgeschieden wurden. Die Sache wurde zum neuen Entscheid an die Baudirektion Kanton Zürich zurückgewiesen mit dem Auftrag, für diese Bereiche mit dem Pufferzonen-Schlüssel im Einklang stehende Naturschutzumgebungszonen IIA auszuscheiden. Im Übrigen wurde der Rekurs abgewiesen, soweit darauf eingetreten wurde.
Dagegen erhoben die Beschwerdeführenden Beschwerde an das Verwaltungsgericht und beantragten unter anderem, den Entscheid des
Baurekursgerichts des Kantons Zürich vom 28. Februar 2019 aufzuheben und – soweit sie sich auf diesen Entscheid auswirken würden – seien auch der Beschluss RRB Nr. 769/2015 des Regierungsrats vom 19. August 2015 und der Beschluss RRB Nr. 1406/2009 des Regierungsrats vom 9. September 2009 aufzuheben.
4.1
Zunächst ist prüfen, ob es sich beim angefochtenen Entscheid des Baurekursgerichts vom 28. Februar 2019 um einen Teil- oder um einen Zwischenentscheid handelt.
4.1.1
Nach § 41 Abs. 3 in Verbindung mit § 19a Abs. 2 VRG richtet sich die Anfechtbarkeit von Teil-, Vor- und Zwischenentscheiden sinngemäss nach den Art. 91–93 BGG. Gemäss Art. 92 BGG können selbständig eröffnete Vor- und Zwischenentscheide über die Zuständigkeit und über Ausstandsbegehren im Anschluss an ihre Eröffnung angefochten werden; eine spätere Beschwerde ist ausgeschlossen. Gegen andere selbständig eröffnete  Zwischenentscheide ist nach Art. 93 Abs. 1 BGG die Beschwerde nur zulässig, wenn sie entweder einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken können (lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).
Bei der Anwendung von § 19a Abs. 2 VRG hat das Verwaltungsgericht grundsätzlich die bundesgerichtliche Rechtsprechung zu Art. 91–93 BGG zu beachten (VGr, 21. November 2013, VB.2013.00387, E. 1.1.1; 28. Februar 2013, VB.2012.00558, E. 1.2.2). Nach dem Wortlaut von § 19a Abs. 2 VRG richtet sich die Anfechtung von Zwischenentscheiden allerdings lediglich "sinngemäss" nach Art. 91–93 BGG. Dies lässt dem Verwaltungsgericht bis zu einem gewissen Grad Raum für eine eigenständige Auslegung von § 19a Abs. 2 VRG, der trotz des darin enthaltenen Verweises auf Bundesrecht eine kantonalrechtliche Bestimmung darstellt. Deshalb kann sich im Rahmen der Anwendung von § 19a Abs. 2 VRG unter Umständen auch ein Zwischenentscheid als anfechtbar erweisen, der vor Bundesgericht nach Art. 91–93 BGG nicht angefochten werden könnte (vgl. Alain Griffel, Reform der Zürcher Verwaltungsrechtspflege, S. 52; Martin Bertschi, Kommentar VRG, § 19a N. 8 ff.).
4.1.2
Ein Rückweisungsentscheid gilt grundsätzlich als Zwischenentscheid, der nur unter den Voraussetzungen von Art. 93 Abs. 1 BGG angefochten werden kann (BGE 133 V 477 E. 4.2). Verbleibt jedoch der unteren Instanz, an die die Sache zurückgewiesen wurde, kein Entscheidungsspielraum und dient die Rückweisung nur noch der Umsetzung des von der oberen Instanz Angeordneten, handelt es sich um einen Endentscheid (BGE 135 V 141 E. 1.1; 134 II 124 E. 1.3). Davon ist nicht auszugehen, wenn die untere Behörde ergänzende Sachverhaltsabklärungen vorzunehmen hat (BGr, 27. März 2009, 2C_258/2008, E. 3.3; VGr, 27. Juni 2012, SB.2010.00149, E. 1.1). In einem Entscheid kann jedoch auch eine definitive Beurteilung und damit ein Teilentscheid für ein Grundstück vorliegen, während ein Rückweisungs- und damit Zwischenentscheid für ein anderes Grundstück vorliegt (vgl. dazu BGr, 28. Januar 2008, 1C_290/2007, E. 2).
4.1.3
Das Baurekursgericht hat die
Änderung der Verordnung über den Schutz der Katzenseen vom 18. April 2018 insoweit aufgehoben, als auf den Grundstücken
Kat.-Nrn. 01, 02 (beide Stadt Zürich) und Kat.-Nr. 03 (Regensdorf) Naturschutzumgebungszonen IIA ausgeschieden wurden. Bezüglich der Grundstücke Kat.-Nrn. 04 und 05 hat es den Rekurs abgewiesen. Damit liegt bezüglich der Grundstücke Kat.-Nrn. 04 und 05 eine definitive Beurteilung und damit ein Teilentscheid vor, während bezüglich der anderen Grundstücke ein Zwischenentscheid vorliegt.
Da in der Zwischenzeit in dieser Sache drei bzw. vier Rückweisungsentscheide ergangen sind, die Baudirektion aufgrund des Rückweisungsentscheids des Baurekursgerichts vom 28. Februar 2019 bezüglich der Grundstücke Kat.-Nrn. 01 und 02 (beide Stadt Zürich) und Kat.-Nr. 03 (Regensdorf) mit dem Pufferzonen-Schlüssel im Einklang stehende Naturschutzumgebungszonen IIA festzulegen hat und die Baudirektion und die Volkswirtschaftsdirektion die Verordnung über den Schutz der Katzenseen bereits am 16. Dezember 2003 erlassen haben, rechtfertigt es sich im vorliegenden Fall ausnahmsweise, auf die Beschwerde auch bezüglich der übrigen Rügen einzutreten. Angesichts der Verfahrensdauer erscheint es rechtstaatlich unzumutbar, die Parteien auf die Anfechtung des Endentscheids zu verweisen (vgl. BGE 136 II 165 E. 1.2; VGr, 12. Mai 2016, VB.2016.00009, E. 1.2; 21. Mai 2014, VB.2014.00055, E. 1.3.2; 28. Februar 2013, VB.2012.00558, E. 1.2.2; Martin Bertschi, Kommentar VRG, § 19a N. 8 ff.).
4.2
Es ist daher weiter zu prüfen, ob es sich bei den Entscheiden des Regierungsrats RRB Nr. 769/2015 vom 19. August 2015 und RRB Nr. 1406/2009 vom 9. September 2009 insoweit um Zwischenentscheide handelt, als die Beschwerdeführenden im vorliegenden Verfahren Anträge stellen. Bezüglich der weiteren vom Perimeter der Verordnungsänderung vom 18. April 2018 erfassten Grundstücke, d.h. Allmend Westseite (Kat.-Nrn. 06, 07, 08, 09, 010, 011), Ostufer Katzenseen (Kat.-Nrn. 012, 013, 014, 015) sowie Nordufer Katzenseen (Kat.-Nr. 016 Regensdorf) ist das Baurekursgericht bezüglich Eignung und Erforderlichkeit auf den Rekurs nicht eingetreten. Die Rückweisung mit RRB Nr. 769/2015 sei zwecks Neufestsetzung der Pufferzonen gemäss den Vorgaben von RRB Nr. 1406/2009 erfolgt. Daran sei das Baurekursgericht als nunmehr sachlich zuständige Rekursinstanz im vorliegenden Verfahrensgang gebunden.
4.2.1
Die Baudirektion hält dazu in der Duplik vom 14. August 2019 fest, dass der Regierungsrat in RRB Nr. 769/2015 eine auch für das vorliegende Verfahren wesentliche Differenzierung vorgenommen habe: Zum einen habe er explizit beanstandet, dass die mit Verfügung vom 12. März 2014 festgelegten Pufferzonen von 72 m bzw. 108 m im Bereich Allmend, Nordufer und Ostufer weder den berechneten Breiten gemäss dem Schlüssel des Bundes entsprochen hätten, noch dargetan werde, weshalb es derart breite Pufferzonen brauche. Unklar sei sodann, weshalb im Bereich Allmend bei den Grundstücken Kat.-Nrn. 04 und 05 ein "Pufferstreifen" festgesetzt worden sei; dieser sei weder vom Regierungsrat in seinem Rekursentscheid RRB 1406/2009 gefordert worden noch sehe eine andere Grundlage einen solchen vor. Diese Aussagen hätten die folgenden Grundstücke betroffen (vgl. Detailpläne Nrn. 6, 7 und 8 der Verordnungsänderung vom 12. März 2014): Allmend Westseite Grundstück Kat.-Nr. 01; Allmend Südseite Grundstücke Kat.-Nrn. 04 und 05; Ostufer Katzenseen Grundstück Kat.-Nr. 02; Nordufer Katzenseen Grundstück Kat.-Nr. 03. Zum andern habe der Regierungsrat bezüglich der weiteren im Perimeter gelegenen Grundstücke allgemein auf das Verhältnismässigkeitsprinzip verwiesen, dessen Anwendung unterlassen worden sei. Obwohl er grundsätzlich die verbindliche Anwendung des von den Bundesbehörden entwickelten Pufferzonen-Schlüssels bejaht habe, habe er deshalb die Sache auch bezüglich dieser Flächen an die Vorinstanz zurückgewiesen.
Die mit RRB 769/2015 geforderten Prüfungen (Verhältnismässigkeit, Übereinstimmung mit Pufferzonen-Schlüssel, Tragbarkeit) sei daher korrekterweise im gesamten gemäss diesem Regierungsratsbeschluss strittigen Perimeter erfolgt. Die Baudirektion habe für den ganzen Perimeter betriebsbezogen die Tragbarkeit der Festlegungen geprüft. Da die Tragbarkeit im ganzen Perimeter für jeden der betroffenen Betriebe vorgelegen habe, habe die Baudirektion die Zonen gleich festgelegt wie schon im Jahr 2014. Auch bezüglich der vom Regierungsrat explizit erwähnten und diskutierten Einzelflächen seien aufgrund ergänzender Abklärungen die gleichen Festlegungen getroffen worden wie im Jahr 2014.
4.2.2
Wenn die untere Behörde ergänzende Sachverhaltsabklärungen vorzunehmen hat, liegt grundsätzlich kein Teilentscheid, sondern ein Zwischenentscheid vor. Daran ändert nichts, wenn die rückweisende Behörde bestimmte Fragen verbindlich beantwortet hat (BGr, 27. März 2009, 2C_258/2008, E. 3.3; VGr, 27. Juni 2012, SB.2010.00149, E. 1.1; Martin Bertschi, Kommentar VRG, § 19a N. 65). Es handelt sich somit bei den Entscheiden des Regierungsrats RRB Nr. 769/2015 vom 19. August 2015 und RRB Nr. 1406/2009 vom 9. September 2009 bezüglich aller Grundstücke, für welche im vorliegenden Verfahren Anträge gestellt werden, um Zwischenentscheide.
4.2.3
Die Qualifikation als Zwischenentscheid bedeutet aber nur, dass der Rückweisungsentscheid nicht in Rechtskraft erwächst, sondern noch zusammen mit dem Endentscheid angefochten werden kann (Art. 93 Abs. 3 BGG; BGr, 3. Juni 2015, 1C_123/ 2015, E. 3 und 4). Dagegen sind Rückweisungsentscheide für das weitere Verfahren grundsätzlich verbindlich, und zwar sowohl für die erste Instanz, an welche die Sache zurückgewiesen wird, als auch im zweiten Umgang für das Gericht, das den Rückweisungsentscheid erlassen hat (BGE 133 V 477 E. 5.2.3 S. 484; Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 64 VRG N. 14 ff.). Die sachliche Reichweite der Bindung ergibt sich aus Dispositiv und Begründung des Rückweisungsentscheids (BGr, 20. Januar 2016, 2C_570/2015, E. 1.2–1.8).
Das Verwaltungsgericht ist an die Rückweisungsentscheide RRB Nr. 769/2015 vom 19. August 2015 und RRB Nr. 1406/2009 vom 9. September 2009 nicht gebunden und kann daher über die von den Beschwerdeführenden gestellten Anträge im vorliegenden Verfahren grundsätzlich befinden.
Dabei ist jedoch zu berücksichtigen, dass Gegenstand eines Rechtsmittelverfahrens nur sein kann, was Gegenstand des angefochtenen Entscheids war bzw. nach richtiger Gesetzesanwendung hätte sein sollen (VGr, 20. September 2018, VB.2018.00136, E. 2.1). Gegenstände, über welche die erste Instanz nicht entschieden hat, fallen nicht in den Kompetenzbereich der Rechtsmittelinstanzen; sonst würde in die funktionelle Zuständigkeit der erstinstanzlich verfügenden Behörde eingegriffen (vgl. Martin Bertschi, Kommentar VRG, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 45). Ausgangspunkt für die Bestimmung des Streitgegenstands ist das Anfechtungsobjekt, in dessen Rahmen die Parteien mit ihren Anträgen den Streitgegenstand festlegen (BGE 136 II 457 E. 4.2; Marin Bertschi, Kommentar VRG, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 44). Der Streitgegenstand kann sich im Lauf des Rechtsmittelverfahrens verengen, aber grundsätzlich nicht erweitern oder inhaltlich verändern (BGE 136 II 457 E. 4.2).
Die Grundstücke Kat.-Nrn. 01, 02, 04, 05 06, 07, 01, 08, 09, 010, 011, 012, 013, 014 und 015 (Zürich) sowie Kat.-Nrn. 016 und 03 (Regensdorf), bezüglich welcher im vorliegenden Verfahren Anträge gestellt werden, bildeten Gegenstand der regierungsrätlichen Rückweisungsentscheide (Regierungsratsentscheid RRB Nr. 769/2015 vom 19. August 2015 und Regierungsratsentscheid RRB Nr. 1406/2009 vom 9. September 2009, vgl. dazu auch Duplik der Baudirektion, Amt für Landschaft und Natur, vom 14. August 2019). Ob die einzelnen Rügen von den Beschwerdeführenden jeweils rechtzeitig vorgebracht wurden, ist im Rahmen der nachfolgenden Erwägungen zu prüfen.
4.3
Im Ergebnis ist im vorliegenden Fall auf die Anträge der Beschwerdeführenden einzutreten. Der Vollständigkeit halber ist darauf hinzuweisen, dass sich der Entscheid RRB 763/2005 vom 1. Juni 2005 nicht bei den Akten befindet. Gemäss RRB Nr. 1406/2009 vom 9. September 2009 seien in diesem Entscheid gewisse Pufferzonen IIA bestätigt worden. Dieser Entscheid sei bezüglich der bestätigten Pufferzonen mangels Weiterzugs in Rechtskraft erwachsen, was auch von den Beschwerdeführenden nicht bestritten wird.
5.
Die Baudirektion führt weiter aus, dass die Beschwerdeführenden den Entscheid RRB 1406/2009 vom 9. September 2009 unmittelbar nach dessen Eröffnung hätten anfechten müssen. Zudem hätten die Beschwerdeführenden den Entscheid RRB Nr. 769/2015 vom 19. August 2015 an das Verwaltungsgericht weiterziehen müssen. Die Vorbringen im vorliegenden Verfahren seien verspätet.
5.1
Die Beschwerdeführenden führen dazu aus, dass ihnen der Regierungsratsentscheid RRB 1406/2009 vom 9. September 2009 nicht eröffnet worden sei. Die Eröffnung des Entscheids RRB 1406/2009 vom 9. September 2009 habe mühsam erstritten werden müssen und sei schliesslich am 20. März 2013 gegenüber der Beschwerdeführerin 4 erfolgt. Erst in diesem Zeitpunkt wäre eine Anfechtung grundsätzlich möglich gewesen. Das Amt für Landschaft und Natur habe jedoch am 24. Oktober 2012 mitgeteilt, dass der Rekursentscheid des Regierungsrats juristisch abgeschlossen sei. Die vermutete Kritik an diesem Entscheid könne zum jetzigen Zeitpunkt formal nicht eingebracht werden, da das Verfahren abgeschlossen sei. Die Kritik müsse im Rahmen eines Rekurses gegen den neuen Erlass vorgebracht werden.
5.2
Die Eröffnung des Entscheids RRB 1406/2009 vom 9. September 2009 ist einzig gegenüber der Beschwerdeführerin 4 erfolgt. Den Beschwerdeführenden 1–3, 5 und 9 wurde dieser Entscheid nicht formell eröffnet. Ob bzw. zu welchem Zeitpunkt die Beschwerdeführenden 1–3, 5 und 9 über diesen Entscheid orientiert wurden, lässt sich aufgrund der Akten nicht nachvollziehen.
Beim Entscheid RRB 1406/2009 vom 9. September 2009, der am 20. März 2013 gegenüber der Beschwerdeführerin eröffnet wurde, handelt es sich jedoch ohnehin um einen Zwischenentscheid. Am 1. Juli 2010 ist das Gesetz über die Anpassung des kantonalen Verwaltungsverfahrensrechts in Kraft getreten, in dessen Rahmen insbesondere auch das Verwaltungsrechtspflegegesetz vom 24. Mai 1959 überarbeitet wurde. Gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung gebieten die intertemporalrechtlichen Regeln zum Verfahrensrecht, neues Prozessrecht sofort anzuwenden, sofern die Übergangsbestimmungen nichts anderes vorsehen und die Kontinuität des bisherigen Rechts dadurch nicht gefährdet wird (BGE 126 III 431 E. 2b). Liegt ein Zwischenentscheid vor, der nach den neuen verfahrensrechtlichen Bestimmungen zu beurteilen ist, hätte eine Anfechtung im damaligen Zeitpunkt zu einem Nichteintreten geführt, da die Voraussetzungen von Art. 93 Abs. 1 BGG nicht vorlagen. Entgegen den Ausführungen der Baudirektion hätte daher im damaligen Zeitpunkt keine Anfechtung erfolgen müssen. Massgebend ist daher einzig, ob die im vorliegenden Verfahren vorgetragenen Argumente bereits im Rahmen des Rekursverfahrens gegen die Änderung der Schutzverordnung vom 12. März 2014 (RRB Nr. 769/2015) vorgebracht wurden, was nachfolgend zu prüfen ist.
5.3
Auch der Entscheid des Regierungsrates RRB Nr. 769/2015 vom 19. August 2015 hätte – entgegen den Ausführungen der Baudirektion – aufgrund seines Charakters als Zwischenentscheid im damaligen Zeitpunkt nicht angefochten werden müssen, da die Voraussetzungen von Art. 93 Abs. 1 BGG ebenfalls nicht vorlagen.
6.
6.1
Gemäss Art. 78 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) sind die Kantone für den Natur- und Heimatschutz zuständig. Der Bund erlässt Vorschriften zum Schutz der Tier- und Pflanzenwelt und zur Erhaltung ihrer Lebensräume in der natürlichen Vielfalt. Er schützt bedrohte Arten vor Ausrottung (Art. 78 Abs. 4 BV). Moore und Moorlandschaften von besonderer Schönheit und gesamtschweizerischer Bedeutung sind geschützt. Es dürfen darin weder Anlagen gebaut noch Bodenveränderungen vorgenommen werden. Ausgenommen sind Einrichtungen, die dem Schutz oder der bisherigen landwirtschaftlichen Nutzung der Moore und Moorlandschaften dienen (Art. 78 Abs. 5 BV).
Gestützt auf die ihm mit Art. 78 Abs. 4 BV (Art. 24e der alten Bundesverfassung vom 29. Mai 1874) eingeräumten Kompetenz erliess der Bund das Bundesgesetz vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz (NHG). Gemäss Art. 18a Abs. 1 NHG bezeichnet der Bundesrat nach Anhören der Kantone die Biotope von nationaler Bedeutung. Er bestimmt die Lage dieser Biotope und legt die Schutzziele fest. Die Kantone ordnen den Schutz und den Unterhalt der Biotope von nationaler Bedeutung an. Sie treffen rechtzeitig die zweckmässigen Massnahmen und sorgen für ihre Durchführung (Art. 18a Abs. 2 NHG). Für den Schutz der Moore von besonderer Schönheit und von nationaler Bedeutung gelten nach Art. 23a NHG die Artikel 18a, 18c und 18d NHG.
Bei den vorliegend betroffenen Moorgebieten "Chatzensee" und "Allmend beim Chatzensee" handelt es sich um Flachmoore von nationaler Bedeutung (Schutzobjekte Nrn. 849 und 851 gemäss Anhang 1 zur Flachmoor-Verordnung vom 7. September 1994 [Flachmoorverordnung]). Bei Ersterem handelt es sich zudem um ein Hochmoor von nationaler Bedeutung (Schutzobjekt Nr. 99 gemäss Anhang 1 zur Hochmoorverordnung vom 21. Januar 1991 [Hochmoorverordnung]).
Die Kantone legen den genauen Grenzverlauf der Objekte fest und scheiden ökologisch ausreichende Pufferzonen aus und berücksichtigen dabei insbesondere das Hochmoorumfeld sowie angrenzende Flachmoore (Art. 3 Abs. 1 Hochmoorverordnung). Ferner legen die Kantone den genauen Grenzverlauf der Flachmoore fest und scheiden ökologisch ausreichende Pufferzonen aus. Sie hören dabei die Grundeigentümer und Bewirtschafter, wie Land- und Forstwirte sowie Inhaber von Konzessionen und Bewilligungen für Bauten und Anlagen, an (Art. 3 Abs. 1 Flachmoorverordnung).
6.2
Gemäss dem vom Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft (BUWAL, heute BAFU) herausgegebenen Pufferzonen-Schlüssel, Leitfaden zur Ermittlung von ökologisch
ausreichenden Pufferzonen für Moorbiotope, Ausgabe 1997 (Pufferzonen-Schlüssel;
https://www.bafu.admin.ch/bafu/de/home/themen/biodiversitaet/publikationen-studien/
publikationen/pufferzonen
-schluessel-1997.html) sind die Kantone verpflichtet, ökologisch ausreichende Pufferzonen festzulegen, um zu verhindern, dass Moorbiotope durch Nutzungen in der Umgebung gefährdet werden. Diese Pufferzonen berücksichtigen somit Gefährdungen durch den Eintrag von Nährstoffen und weiteren nutzungsbedingten Hilfsstoffen, die Hydrologie sowie mögliche weitere Gefährdungen der biotopspezifischen  Tierwelt (Pufferzonen-Schlüssel, Ziff. 1 S. 11 und Ziff. 4 S. 17 ff.).
Der Schlüssel enthält eine einfach zu handhabende Anleitung für die Festlegung von Nährstoff-Pufferzonen (S. 20 ff.). Danach ist zunächst zu untersuchen, ob eine Nährstoff-Pufferzone überhaupt nötig ist oder ob aus bestimmten Gründen ohnehin schon ein wirkungsvoller Schutz gegen Nährstoffeintrag gegeben ist. Trifft dies nicht zu, so ist die minimale Breite der Nährstoff-Pufferzone anhand von sieben Kriterien festzulegen. Die Kriterien sind:
- Empfindlichkeit der Moorvegetation gegenüber Nährstoffzufuhr,
- vorhandener Schutz des Moorbiotops, z.B. durch Hecken oder Strassen,
- aktuelle Nutzung der an das Moorbiotop angrenzenden Flächen,
- Neigung der an das Moorbiotop angrenzenden Flächen,
- Boden-Durchlässigkeit in den an das Moorbiotop angrenzenden Flächen,
- Boden-Wasserhaushalt in den an das Moorbiotop angrenzenden Flächen,
- Neigung des Moorbiotops.
Die Nährstoff-Pufferzone verhindert die indirekte Düngung der Moore durch oberflächlichen und oberflächennahen Nährstoffeintrag aus der direkten Umgebung. Hydrologischen Pufferzonen kommt die Aufgabe zu, Beeinträchtigungen des Wasserhaushalts des Moors durch Veränderungen im Wasserhaushalt in den die Moorbiotope umgebenden Flächen zu vermeiden. Sie werden in der Regel aufgrund von situationsbedingten Abklärungen gutachterlich festgelegt. Die Pufferzonen zum Schutz vor weiteren Gefährdungen werden auch als faunistische und floristische Pufferzonen bezeichnet. Weitere Gefährdungen für die biotopspezifische Pflanzen- und Tierwelt können insbesondere Störungen durch Bewegung oder Lärm, Lichtemissionen oder Schattenwurf sein. Eine ökologisch ausreichende Pufferzone im Sinn des Art. 3 Abs. 1 Hochmoorverordnung und Art. 3 Abs. 1 Flachmoorverordnung umfasst alle der vorgenannten Funktionen, also die Funktionen einer Nährstoff-Pufferzone, einer hydrologischen Pufferzone sowie einer Pufferzone gegenüber weiteren Gefährdungen für die biotopspezifischen Pflanzen- und Tierwelt. Ein weiteres Ziel der ökologisch ausreichenden Pufferzone ist die Schaffung und Erhaltung eines Übergangsbereichs zwischen Naturschutzzone und der intensiv genutzten Umgebung mit seinen charakteristischen Arten (Handbuch Moorschutz des BUWAL [heute BAFU], 2002, Bd. II Kap. 2.1.2, mit weiteren Hinweisen; vgl. zum Ganzen auch VGr, 12. Oktober 2011, VB.2011.00114, E. 2.2 = BEZ 2011 Nr. 51).
7.
Die Beschwerdeführenden führen aus, dass die Pufferzone IIA auf verschiedenen Grundstücken aufzuheben bzw. zu reduzieren sei. Damit machen sie eine Verletzung ihrer Eigentumsgarantie geltend. Als Bestandesgarantie schützt die Eigentumsgarantie die konkreten, individuellen Eigentumsrechte vor staatlichen Eingriffen. Staatliche Einschränkungen des Eigentums und anderer von der Eigentumsgarantie erfasster Vermögensrechte sind nur zulässig, wenn sie auf einer genügenden gesetzlichen Grundlage beruhen, durch ein ausreichendes öffentliches Interesse gedeckt sind und den Grundsatz der Verhältnismässigkeit wahren (Art. 36 Abs. 1–3 BV).
7.1
Die Kantone sind gemäss
Art. 3
Abs. 1 der Hoch- bzw. Flachmoorverordnung
verpflichtet, für Hoch- bzw. Flachmoore von nationaler Bedeutung ökologisch ausreichende Pufferzonen auszuscheiden. Pufferzonen liegen grundsätzlich ausserhalb des Perimeters der zu schützenden Moorbiotope (Karl Ludwig Fahrländer, Kommentar
NHG
, Zürich 1997, Art. 18a Rz. 46). Es besteht somit ohne Weiteres eine gesetzliche Grundlage zur Ausscheidung einer ökologisch ausreichenden Pufferzone ausserhalb des Grenzverlaufs des Hoch- bzw. Flachmoors.
7.2
Für die Ausscheidung von Pufferzonen besteht auch ein öffentliches Interesse. Gemäss Art. 14 Abs. 2 lit. d der Verordnung vom 16. Januar 1991 über den Natur- und Heimatschutz (
NHV
) werden Biotope durch die Ausscheidung ökologisch ausreichender Pufferzonen geschützt. Die vorliegend zu beurteilende Pufferzone dient dem Schutz von Hoch- und Flachmooren. Am Erhalt der durch die Bundesverfassung geschützten Hoch- und Flachmoore besteht unbestritten ein erhebliches öffentliches ökologisches Interesse. Aus diesem leitet sich aber auch das öffentliche Interesse an der Ausscheidung von ökologisch ausreichenden Pufferzonen ab, welche die Beeinträchtigung von Hoch- und Flachmooren verhindern bzw. verhindern sollen.
7.3
Vertieft zu prüfen ist im vorliegenden Verfahren jedoch die Frage, ob die von der Beschwerdegegnerin verfügt04, 05 en Naturschutzumgebungszonen IIA auf den Grundstücken Kat.-Nrn. 01, 02, 06, 07, 08, 09, 010, 011, 012 013, 014 und 015 (Zürich) sowie Kat.-Nrn. 016 und 03 (Regensdorf) verhältnismässig sind.
7.3.1
Entscheidend ist, ob die von der Beschwerdegegnerin angeordneten Pufferzonen geeignet und erforderlich sind, um eine moorschutzverträgliche Nutzung des an das Flachmoor angrenzenden Gebiets sicherzustellen, d.
h. die Moorbiotope vor einer Gefährdung durch umgebende Nutzungen und den davon ausgehenden Belastungen zu schützen (vgl. dazu BGr, 21. Juni 2012, 1C_489/2011, E. 2.2; Karin Marti/Regula Müller, Pufferzonen für Moorbiotope, Bern 1994, S. 5; Bernhard Waldmann, Der Schutz von Mooren und Moorlandschaften, Diss. Freiburg 1997, S. 174 ff.). Dies ist im Folgenden zu prüfen. Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit ist somit auch im Bereich der Schutzmassnahmen für Moore und Moorlandschaften von nationaler Bedeutung zu beachten.
Art. 78
Abs. 5 BV räumt dem Schutz von Mooren jedoch "absoluten Vorrang" ein und belässt keinen Raum für eine Abwägung mit anderen Interessen im Einzelfall (
BGE
138 II 281 E. 6.2 =
URP
2012 525;
BGE
138 II 23 E. 3.3 =
ZB1
113/2012 S. 211 ff = URP 2012 S. 225). Aufgrund des absoluten Vorrangs des Moorschutzes gemäss Art. 78 Abs. 5 BV hat der Verfassungsgeber die Interessenabwägung zwischen dem Moorschutz und allfälligen entgegenstehenden Interessen somit bereits dahingehend vorgenommen, dass der Moorschutz Vorrang geniesst.
7.3.2
Dem Merkblatt des ALN, "Schutzbedarf von überkommunalen Naturschutzgebieten im Rahmen von Vernetzungsprojekten" vom 25. März 2014 ist Folgendes zu entnehmen: Gemäss Pufferzonen-Schlüssel und Zürcher Praxis ist ein Betrieb durch naturschutzbedingte Nutzungsauflagen stark betroffen, wenn auf mehr als 10 % der Betriebsfläche eine Extensivierung oder ein einschneidender Nutzungswechsel (Umwandlung von Weiden in Wiesen) stattfindet. Bei starker Betroffenheit seien im Rahmen von Schutzverträgen Übergangsregelungen möglich. Im Pufferzonen-Schlüssel selbst wird dagegen lediglich festgehalten, dass es sinnvoll sei, den Bewirtschaftenden eine gesamtbetriebliche landwirtschaftliche Nutzungsplanung anzubieten, wenn mehr als 10–20 % der Betriebsfläche von moorschutzbedingten Nutzungsauflagen betroffen seien (vgl. Pufferzonen-Schlüssel Ziff. 5.3 S. 21; Handbuch Moorschutz, Bd. II Kap. 3, mit weiteren Hinweisen).
Aufgrund des absoluten Vorrangs des Moorschutzes sind Übergangsregelungen nicht zulässig. Den Bewirtschaftenden kann jedoch eine landwirtschaftliche Nutzungsplanung angeboten werden, wenn die moorschutzbedingten Nutzungsauflagen erhebliche betriebliche (nicht vertraglich vereinbarte) Auswirkungen haben. Bei einer solchen Nutzungsplanung sind die konkreten Auswirkungen auf die einzelnen Betriebe zu ermitteln und bei starker Betroffenheit angepasste Massnahmen zusammen mit den Bewirtschaftenden zu definieren. Die von der Beschwerdegegnerin angeordneten Pufferzonen müssen jedoch nach wie vor geeignet und erforderlich sein, das angrenzende Moor vor einer Gefährdung durch umgebende Nutzungen und den davon ausgehenden Belastungen zu schützen.
7.3.3
Wie vom Baurekursgericht zutreffend festgehalten, verwendete die Baudirektion als Hilfsmittel zur Bestimmung der Pufferzonenbreiten den genannten Pufferzonen-Schlüssel. Das Verfahren zur Ermittlung ökologisch ausreichender Pufferzonen wird zufolge dieses Leitfadens in drei Stufen ausgeführt. Zuerst wird eine Gesamtbeurteilung der Gefährdungssituation des Moorbiotopes vorgenommen. In der zweiten Stufe werden Nährstoff-Pufferzonen anhand eines Schlüssels ermittelt, auf ihre Plausibilität überprüft, bei Problemfällen neu beurteilt und schliesslich an die lokalen Gegebenheiten angepasst. Hierbei kommen zur Beurteilung des Randbereichs der Moorvegetation und der daran angrenzenden Fläche sogenannte Protokollblätter zum Einsatz (Ziff. 5.4 S. 22 f. und Anhang des Pufferzonen-Schlüssels). Die dritte Stufe dient der Erfolgskontrolle.
Das BUWAL (heute BAFU) betrachtet den Schlüssel als verbindliche Wegleitung für die Kantone bei der Ausscheidung von ökologisch ausreichenden Pufferzonen (Pufferzonen-Schlüssel, S. 7). Für die Gerichte ist der Pufferzonen-Schlüssel an sich nicht verbindlich. Indessen ist er aufgrund des darin zum Ausdruck gelangenden Fachwissens geeignet, einen sachgemässen und rechtsgleichen Vollzug sicherzustellen. Das Verwaltungsgericht wird daher in der Regel keinen Anlass haben, von den Vorgaben des Pufferzonen-Schlüssels wesentlich abzuweichen (VGr, 12. Oktober 2011, VB.2011.00114, E. 5.4 = BEZ 2011 Nr. 51; 10. Februar 2000, VB.1998.00248). Zu berücksichtigen sind jedoch allfällige seit dem Erlass des Pufferzonen-Schlüssels im Jahr 1997 eingetretene Veränderungen, sofern diese zu Anpassungen der im Pufferzonen-Schlüssel getroffenen Annahmen führen.
Vor dem Einstieg in die Fragen des Pufferzonen-Schlüssels ist für jeden Abschnitt bzw. Bereich abzuklären, ob die Ausscheidung einer Nährstoff-Pufferzone nötig ist (Pufferzonen-Schlüssel, Ziff. 5.5 S. 24, auch zum Folgenden). Der Schutz des Moorbiotops durch höhere Lage, einen Bach oder Wald muss wirkungsvoll sein, damit sich eine Nährstoff-Pufferzone erübrigt. Sind trotz dieser Strukturen Gefährdungen durch einen oberflächlichen oder oberflächennahen Nährstoffeintrag ersichtlich bzw. nicht auszuschliessen, so ist der Schlüssel anzuwenden. Führt ein Bach mit nährstoffreichem Wasser dem Moorbiotop entlang, ist abzuklären, ob Nährstoffe aus dem Bach durch Diffusion oder auf anderem Weg (z. B. bei Überschwemmungen) in das Moorbiotop gelangen können. Falls dies möglich ist, wird im Einzugsgebiet auch entlang des Bachs eine Pufferzone ausgeschieden (vgl. dazu VGr, 12. Oktober 2011, VB.2011.00114, E.5.4.1 f. = BEZ 2011 Nr. 5).
Gemäss Einstiegsfrage auf dem Protokollblatt ist dann keine Nährstoff-Pufferzone nötig, falls folgende Situation einen wirkungsvollen Schutz darstellt:
- höhere Lage als die Umgebung (kein Torfboden);
- vorbeiführender, nicht regelmässig überschwemmender Bach mit gutem Durchfluss;
- Wald angrenzend.
7.3.4
Die Beschwerdeführenden beziehen sich auf ein von Firma Q (R) erstelltes Gutachten vom 28. Januar 2011 mit dem Titel "Erfordernis von Nährstoff-Pufferzonen am Nordufer des Oberen Katzensees und in der Allmend", welches die Vorinstanz erst im September 2014 zu den Akten gereicht habe. Trotz heftiger Regenfälle seien im (Süd-)Westen der Allmend keine hohen Leitfähigkeits- und Nitratwerte festgestellt worden. Im (nord-)westlichen Moor seien demgegenüber höhere Werte festgestellt worden. Nach den Beschwerdeführenden ist dieses Resultat nachvollziehbar, da dort die gemäss der Schutzverordnung von 2003 ausgeschiedene Pufferzone IIA nicht durchgehend sei. Nach den Beschwerdeführenden ist daher zwar die Schliessung der Lücke auf dem Grundstück Kat.-Nr. 07 notwendig, nicht jedoch auf dem Grundstück Kat.-Nr. 01, da diese Parzelle zu weit vom Moor entfernt sei. Demgegenüber biete das Gutachten keinen Beleg für die Notwendigkeit einer Ausdehnung der Pufferzone IIA im Südwesten (Grundstücke Kat.-Nrn. 08, 09 und 010) und Südosten (Grundstücke Kat.-Nrn. 04 und 05) der Allmend. Die Pufferzonen IIA hätten gemäss Schutzverordnung von 2003 eine Breite von mindestens 18 m bis ca. 40 m. Das Gutachten zeige, dass dies, abgesehen vom nordwestlichen Spickel, ausreichend sei. In der Allmend bestehe somit, das Grundstück Kat.-Nr. 07 ausgenommen, kein Anlass, zusätzliche Pufferzonen auszuscheiden. Im Untersuchungsjahr 2010 seien die zusätzlichen Pufferzonen gemäss Verordnung am Westrand (Kat.-Nrn. 01, 07, 08 und 017) zudem entgegen den Ausführungen der Baudirektion noch nicht umgesetzt gewesen bzw. die Grundstücke Kat.-Nrn. 01 und 08 seien erst ab dem 1. Mai 2010 als extensive Wiese bewirtschaftet worden. Die Schlussfolgerung der Baudirektion, dass die Pufferzonen bereits die erforderliche Wirkung erzielt hätten, sei daher unrichtig. Vielmehr zeige dies auf, dass bereits die im Jahr 2003 ausgeschiedene Pufferzone – selbst an ihrer schmalsten Stelle (18 m) – das Flachmoor erfolgreich vor Einträgen geschützt habe, und dies trotz überdurchschnittlicher Niederschläge am Vortag der Untersuchung.
7.3.4.1
Die Baudirektion hält dazu lediglich fest, dass mit dem Gutachten geklärt worden sei, ob die Topografie und die Bodenbeschaffenheit verhindern würden, dass nährstoffreiches Wasser aus dem Grundstück Kat.-Nr. 016 in das südlich angrenzende Moor gelange. Diese Frage werde vom Gutachten klar mit nein beantwortet, weshalb die Erforderlichkeit einer Pufferzone auf dem Grundstück Kat.-Nr. 016 gegeben sei. Im Weiteren sei mit dem Gutachten geklärt worden, ob hydrologische Hinweise auf Drainagen im Bereich südwestlich der Allmend bestehen würden, die bei der Pufferzonenausscheidung zu berücksichtigen seien. Dieser Verdacht sei von den damaligen Rekurrierenden im Rahmen des Rekurses gegen die Schutzverordnung 2003 (RRB 1406/2009) geäussert worden, weshalb von ihnen breitere Pufferzonen im Bereich des Einzugsgebiets der Drainagen gefordert worden seien. Das Gutachten komme zum Schluss, dass nur im Nordwesten Drainagen vermutet werden müssten. Das Gutachten empfehle, die Drainagen zu verschliessen. Aussagen zur erforderlichen Breite von ausreichenden Pufferzonen mache das Gutachten weder im Westen (Grundstücke Kat.-Nrn. 01 und 07) noch im Bereich der Grundstücke Kat.-Nrn. 08, 010 und 011. Die von den Beschwerdeführenden entwickelten Folgerungen würden jeglicher Grundlage entbehren.
7.3.4.2
Grundsätzlich werden insbesondere hydrologische Verhältnisse mit einem Gutachten abgeklärt. Im Gutachten wird denn auch einleitend festgehalten, dass insbesondere das Erfordernis von breiteren Pufferzonen mit hydrologischen Abklärungen noch genauer zu ermitteln sei.
Im Ergebnis wurde bezüglich des
Nordufers des Oberen Katzensees
(Grundstück Kat.-Nr. 016) festgehalten, dass die Untersuchungen gezeigt hätten, dass sich in der Messperiode vom 25. Juni bis am 15. Dezember 2010 mindestens zweimal Oberflächenabflüsse aus dem Grundstück Kat.-Nr. 016 zum Moor hin ergeben hätten. Gemäss Witterungsdaten der Station Reckenholz sei nicht anzunehmen, dass den Oberflächenabflüssen aus dem Grundstück Kat.-Nr. 016 ausserordentlich seltene, mehrjährige Ereignisse zugrunde liegen würden. Die Topografie, der relativ schwere Boden und die Nutzung würden Oberflächenabflüsse aus dem südlichen Rand des Grundstücks zum Moor begünstigen. Diese würden gemäss Vermessung über Tiefstellen nördlich der Pegelmessstelle M1 sowie zusätzlich (aber eventuell weniger häufig) auch am südwestlichen Rand des Grundstücks Kat.-Nr. 016 erfolgen. Von der Beeinflussung des Moores durch Oberflächenabflüsse abgesehen, würden die erfolgten Messungen zeigen, dass der Moorwasserhaushalt am Hangfuss quantitativ und vermutlich auch qualitativ massgeblich vom Sickerwasserzustrom aus dem Grundstück Kat.-Nr. 016 beeinflusst sei. Die vom Hang bzw. aus dem Grundstück Kat.-Nr. 016 zusickernden Wassermengen seien gemäss Abflussnotationen und vorübergehenden kurzen Einbrüchen am Moorpegel M3 in der Vegetationsperiode nicht besonders hoch, sie hätten in der Messperiode jedoch dazu ausgereicht, die Verdunstungs- und Sickerverluste am Standort des Moorpegels weitgehend zu decken. Aufgrund der oben beschriebenen Ergebnisse sei die Ausscheidung einer Pufferzone am südlichen Rand des Grundstücks Kat.-Nr. 016 anzustreben. Als weitergehende Massnahme sei allenfalls auch zu prüfen, ob die nach der Ausscheidung einer Pufferzone bei starken Niederschlägen auch weithin zu erwartenden Oberflächenabflüsse mit geeigneten Massnahmen vom Moor abgehalten werden könnten. Diese nur kurzfristig auftretenden Ereignisse seien für den Moorwasserhaushalt quantitativ unbedeutend (Gutachten Firma Q vom 28. Januar 2011).
Im
Gebiet Allmend
hätten, vom Rohrauslass am Hauptgrabenursprung im Nordwesten abgesehen, keine weiteren ins Moor mündenden Drainageableitungen gefunden werden können. Die Begehungen und Messungen hätten aber gezeigt, dass aus dem landwirtschaftlich intensiv genutzten Umfeld vor allem im (Nord-)Westen mit Sickerwasser- und bei Starkregen vermutlich auch mit Oberflächenwasserzustrom zu rechnen sei. Die am Moorrand im (Nord-)Westen an Aufstössen und Absickerungen gemessenen Nitratwerte würden auf nicht ausreichend abgepufferten Nährstoffzustrom aus dem Moorumfeld hindeuten. Die im Nordwesten in den Hauptgraben mündende Leitung sei verstopft und nicht mehr in (gut) funktionstüchtigem Zustand. Die Leitung beeinflusse den Grabenwasserhaushalt gemäss den aktuellen, wie auch gemäss früheren erfolgten Messungen sowohl quantitativ wie auch qualitativ nur auf dem obersten Grabenabschnitt. Aufgrund der Untersuchungen in der Allmend sei zusammenfassend davon auszugehen, dass der vermutete, aus den landwirtschaftlichen Nutzflächen im (Nord-)Westen das Moor erreichende Nährstoffeinfluss auf das Moor einen grösseren bzw. flächigeren Einfluss habe als der Leitungsabstrom am Ursprung des Hauptgrabens. Vor dem beschriebenen Hintergrund sollten im (Nord-)Westen des Untersuchungsperimeters die Ausdehnung der Pufferzonen überprüft und – sofern von der Drainage im Nordwesten des Hauptgrabens auch Flächen der Naturschutzzonen I und II betroffen sind – auf den entsprechenden Flächen die Drainagen verschlossen werden (Gutachten Firma Q vom 28. Januar 2011).
Das Gutachten gelangt somit auch im Gebiet Allmend zum Ergebnis, dass die gemessenen Nitratwerte auf nicht ausreichend abgepufferten Nährstoffzustrom aus dem Moorumfeld hindeuten würden. Aus diesem Grund wird empfohlen, im (Nord-)Westen des Untersuchungsperimeters die Ausdehnung der Pufferzonen zu überprüfen, womit insbesondere auch – wie von den Beschwerdeführenden geltend gemacht – das Grundstück Kat.-Nr. 07 gemeint sein dürfte.
Aus dem Gutachten kann aber nicht der Umkehrschluss gezogen werden, dass eine Pufferzone mit einer Breite von mindestens 18 m bis ca. 40 m genügt. Dem Gutachten lag der Auftrag zugrunde, die hydrologischen Verhältnisse abzuklären. Bei der Beurteilung des Erfordernisses einer Nährstoff-Pufferzone ist nicht nur auf das Gutachten Firma Q, sondern auch auf die Protokollblätter abzustellen.
7.3.5
Die Beschwerdeführenden machen weiter geltend, dass sich im Bereich Juch (Südseite Allmend) kein national inventarisiertes Flachmoor befinde bzw. dieses den Bereich Juch nur im nördlichsten Teil des Grundstücks Kat.-Nr. 018 streife. Eine Pufferzone zum Schutz des Moors sei auf den Grundstücken Kat.-Nrn. 04 und 05 nicht gerechtfertigt. Es sei auch keine "besonders schützenswerte Hecke" im Sinn von Art. 18 Abs. 1
bis
NHG vorhanden. Die Beschwerdeführenden hätten den Bestand einer "tatsächlichen" oder "kartierten Flachmoorvegetation" auf dem Grundstück Kat.-Nr. 018 sehr wohl bestritten, allerdings nur bezüglich des Grundstücks Kat.-Nr. 011. Dies jedoch aus gutem Grund: Auf den Grundstücken Kat.-Nrn. 04 und 05 bestehe im Gegensatz zu Grundstück Kat.-Nr. 011 eine bestehende Böschung, die mit Heckensträuchern und Brombeeren bewachsen sei. Den Bestand dieser Böschung hätten die Beschwerdeführenden mittels Fotos belegt. Auf diesen Fotos sei gut ersichtlich, dass es sich bei der besagten Böschung um einen ca. einen Meter hohen Damm (ohne "schützenswerte Hecke") handle, welcher das angeblich zu schützende Grundstück Kat.-Nr. 018 im Bereich der Grundstücke Kat.-Nrn. 04 und 05 umschliesse. Entsprechendes ergebe sich auch anhand der "Vegetationskarte", auf welche sich das Baurekursgericht (und die Beschwerdegegnerin) berufen würde. Trotz festgestellten Bestands dieser Böschung habe das Baurekursgericht festgehalten, dass "keine Anhaltspunkte" bestehen würden, dass die "Pufferstreifen" (Pufferzonen IIA) über die Anforderungen gemäss Pufferzonen-Schlüssel hinausgehen würden. Willkürlicher könne ein Sachverhalt nicht festgestellt und gewürdigt werden: Zunächst seien für die Grundstücke Kat.-Nrn. 04 und 05 gar nie Protokollblätter gemäss Pufferzonen-Schlüssel erstellt worden, womit mangels formell protokollierter Prüfung der örtlichen Gegebenheiten gar keine Grundlage zur Ausscheidung von Pufferzonen IIA bestehen würde. Gemäss Protokollblatt des Pufferzonen-Schlüssels (Ziff. 5.4) sei denn auch keine Nährstoff-Pufferzone nötig, falls folgende Situation einen wirkungsvollen Schutz darstelle: höhere Lage als die Umgebung. Die Böschung trenne die Grundstücke Kat.-Nrn. 04 und 05 auf deren ganzen Länge vom (angeblich) zu schützenden Grundstück Kat.-Nr. 018. Die auf der "Vegetationskarte" ausgewiesene Flachmoorvegetation weiche schliesslich gerade nicht vom Bundesinventar ab. Sie sei kleiner als das inventarisierte Flachmoor.
7.3.5.1
Das Baurekursgericht hielt in E. 9.3 seines Entscheids unter anderem fest, dass das Grundstück Kat.-Nr. 018 im Bereich Juch seit Erlass der Schutzverordnung im Jahr 2003 der Naturschutzzone I zugewiesen sei. Die Festsetzung dieser Zone sei nicht Gegenstand der angefochtenen Verordnung. Die Naturschutzzone I umfasse im Bereich Juch einerseits das Flachmoor von nationaler Bedeutung (Nr. 851, Allmend beim Chatzensee), wobei damit im Sinn von Art. 3 Abs. 1 Flachmoorverordnung der genaue Grenzverlauf des Objekts festgelegt worden sei. Andererseits solle die Naturschutzzone I im Bereich Juch nach den Ausführungen der Baudirektion auch ein kantonales Schutzobjekt umfassen, insbesondere auf dem Grundstück Kat.-Nr. 018. Hier habe die Vorinstanz eine Bestandsaufnahme der Vegetation vorgenommen. In der Vernehmlassung der Baudirektion vom 20. Juli 2017 zum Entwurf der Verordnungsänderung, auf den die Baudirektion in der Rekursantwort verweise, sei von einer Flachmoorvegetation auf dem Grundstück Kat.-Nr. 018 die Rede, die sich weiter ausdehne als der Perimeter gemäss Bundesinventar. Weiter werde eine Hecke als kantonales Schutzobjekt gemäss § 203 PBG erwähnt. Wie es sich damit verhalte, könne indes offenbleiben, weil die Beschwerdeführenden die erwähnte Bestandsaufnahme der Vegetation und deren Schutzwürdigkeit gestützt auf kantonales Recht nicht substantiiert bestritten hätten.
7.3.5.2
Nach der Baudirektion weise die erwähnte Kartierung Hochstaudenflur, bultfreies Grosseggenried und Ruderalvegetation aus. Es handle sich dabei um Vegetationseinheiten von Flachmooren. Die Pufferzone zu Grundstück Kat.-Nrn. 04 und 05 sei auf der als "Büsche/Bäume" kartierten Fläche und dem angrenzenden Wiesenstreifen ausgeschieden, die in der Rekursstellungnahme gegen die Schutzverordnung 2014 als "Hecke" bezeichnet worden sei. Eine Hecke erfordere gemäss der Verordnung zur Reduktion von Risiken beim Umgang mit bestimmten besonders gefährlichen Stoffen, Zubereitungen und Gegenständen vom 18. Mai 2005 (Chemikalien-Risikoreduktions-Verordnung, ChemRRV) einen Pufferstreifen von 3 m Breite.
7.3.5.3
Der Umgebungsschutz richtet sich bei kantonalen Schutzobjekten nach kantonalen Vorschriften. Um Naturschutzobjekte vor unerwünschten Einwirkungen aus der Umgebung zu bewahren, sind geeignete Massnahmen zu treffen. Bei Naturschutzgebieten sind dies insbesondere Vorschriften und Verfügungen über die Düngung und die Verwendung von Giftstoffen (§ 17 Abs. 1 Kantonale Natur- und Heimatschutzverordnung vom 20. Juli 1977 [KNVH]). Mit den Ausführungen der Beschwerdeführenden, dass die auf der "Vegetationskarte" ausgewiesene Flachmoorvegetation kleiner als das inventarisierte Flachmoor sei und die Böschung die Grundstücke Kat.-Nrn. 04 und 05 auf deren ganzen Länge vom zu schützenden Grundstück Kat.-Nr. 018 trenne, weshalb keine Nährstoffpufferzone notwendig sei, setzt sich die Baudirektion nicht auseinander. Mangels Protokollblatt können die Ausführungen der Beschwerdeführenden auch nicht anhand der Akten überprüft werden. Die Beschwerdeführenden mussten zudem nicht damit rechnen, dass die (bisher nicht mit dieser Hecke begründeten) Pufferzonen auf den Grundstücke Kat.-Nrn. 04 und 05 neu mit der schutzwürdigen Hecke begründet werden. Es ist daher auch keine Abweisung mangels substanziierter Ausführungen im baurekursgerichtlichen Verfahren angezeigt. Hinzu kommt, dass zur "Hecke" lediglich die Vegetationskarte bei den Akten liegt, die eine mit "Büsche/Bäume" kartierte Fläche ausweist. Aufgrund dieser Ausgangslage ist die Sache zur Erstellung der entsprechenden Protokollblätter und zur weiteren Sachverhaltsabklärung sowie umfassenden Beurteilung der Eignung und Erforderlichkeit der festgelegten Naturschutzumgebungszonen IIA auf den Grundstücken Kat.-Nrn. 04 und 05 (Zürich) an die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen.
7.3.6
Zu den Grundstücken Kat.-Nrn. 01 und 02 (Zürich) sowie Kat.-Nr. 03 (Regensdorf) hat das Baurekursgericht festgehalten, dass es offensichtlich erscheine, dass die Ausdehnungen der Pufferzonen auf diesen Grundstücken der Parzellierung bzw. den Bewirtschaftungseinheiten und den Eigentumsverhältnissen geschuldet seien. In ökologischer Hinsicht seien sie nicht erforderlich, soweit sie über die Vorgaben des Pufferzonen-Schlüssels hinausgehen würden. Dies führe zur teilweisen Gutheissung des Rekurses. Bezüglich des Grundstücks Kat.-Nr. 03 (Regensdorf) stellen die Beschwerdeführenden keine Anträge, sondern halten in der Beschwerdeschrift lediglich fest, dass auf eine Rückweisung hätte verzichtet werden müssen. Angesichts der Aktenlage ist es jedoch nachvollziehbar, dass das Baurekursgericht zur weiteren Sachverhaltsabklärung eine Rückweisung angeordnet hat.
7.3.7
Bezüglich der Grundstücke Kat.-Nrn. 01, 06, 08, 09 und 012 (Zürich) sowie Kat.-Nr. 03 (Regensdorf) fehlen gemäss den Ausführungen der Beschwerdeführenden entsprechende Protokollblätter bzw. diese lägen nur sinngemäss vor. Die Beschwerdegegnerin lässt sich dazu im verwaltungsgerichtlichen Verfahren nicht vernehmen. Da im vorliegenden Verfahren keine Protokollblätter eingereicht wurden, ist eine Überprüfung auch nicht anhand der Akten möglich. Aufgrund dieser Ausgangslage können die Festlegungen der Beschwerdegegnerin nicht nachvollzogen werden. Die Sache ist daher zur Erstellung der entsprechenden Protokollblätter und zur weiteren Sachverhaltsabklärung sowie umfassenden Beurteilung der Eignung und Erforderlichkeit der festgelegten Naturschutzumgebungszonen IIA auf den Grundstücken Kat.-Nrn. 01, 06, 08, 09 und 012 (Zürich) sowie Kat.-Nrn. 03 (Regensdorf) im Sinn der Erwägungen (vgl. dazu auch E. 6.3.8) an die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen.
7.3.8
Bezüglich der ebenfalls streitbetroffenen Naturschutzumgebungszonen IIA auf den Grundstücken Kat.-Nrn. 02, 07, 011, 013, 014 und 015 (Zürich) sowie Kat.-Nr. 016 (Regensdorf) liegen die Protokollblätter gemäss den Ausführungen der Beschwerdeführenden vor. Wie bereits festgehalten, wurden die Protokollblätter selbst im vorliegenden Verfahren jedoch nicht eingereicht, weshalb die Festlegungen nur beschränkt nachvollziehbar sind. Ob die – im Grundsatz bereits im Rahmen des Verfahrens RBR Nr. 769/2015 vom 19. August 2015 und damit rechtzeitig vorgebrachte – Rüge der Beschwerdeführenden zutrifft, dass die Pufferzonenbreiten zu gross bemessen sind, lässt sich so nicht beurteilen.
7.3.9
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Sache zur weiteren Sachverhaltsabklärung und umfassenden Beurteilung der Eignung und Erforderlichkeit der festgelegten Naturschutzumgebungszonen IIA auf den Grundstücken Kat.-Nrn. 01, 02, 04, 05, 06, 07, 08, 09, 010, 011, 012, 013, 014 und 015 (Zürich) sowie Kat.-Nrn. 016 und 03 (Regensdorf) im Sinn der Erwägungen an die Baudirektion zurückzuweisen ist.
8.
8.1
Die Beschwerdeführenden beanstanden schliesslich die Höhe der vorinstanzlichen Gerichtsgebühr.
8.2
Gemäss der Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom 23. August 2010 (GebV VGr) bemisst sich die Gerichtsgebühr nach dem Zeitaufwand des Gerichts, der Schwierigkeit des Falles und dem Streitwert oder dem tatsächlichen Streitinteresse (§ 2 GebV VGr). Die Gebühr beträgt bei Verfahren ohne bestimmbaren Streitwert in der Regel Fr. 1'000.- bis Fr. 50'000.- (§ 3 Abs. 3 GebV VGr). Für besonders aufwendige Verfahren kann die Gerichtsgebühr verdoppelt werden (§ 4 Abs. 1 GebV VGr). Bei Streitigkeiten betreffend Schutzverordnungen ist wie bei Baubewilligungen von einem Verfahren ohne bestimmbaren Streitwert auszugehen, weshalb das tatsächliche Streitinteresse zu berücksichtigen ist (vgl. BGr, 12. Oktober 2012, 1C_156/2012, E. 8.1.2; 12. Januar 2018, 1C_459/2017, E. 5.2).
8.3
Ein Streitwert ist nicht bezifferbar. Die Beschwerdeführenden beziffern das tatsächliche Streitinteresse im vorliegenden Fall auf rund Fr. 136'000.-. Selbst wenn man auf diese Zahl – bezüglich der die Beschwerdeführenden im Rekursverfahren selbst angedeutet hatten, sie sei aufgrund des "weitergehenden durch die Pufferzonen IIA verursachten Schadens" zu gering bemessen – abstellt, erscheint die Gerichtsgebühr von Fr. 10'000.- für das Rekursverfahren vor Baurekursgericht angesichts der Schwierigkeit des Falls, der umfangreichen Rechtsschriften der Beschwerdeführenden und des Zeitaufwands als noch vertretbar. Eine Rechtsverletzung ist nicht erkennbar. Für das Beschwerdeverfahren vor Verwaltungsgericht ist eine Gerichtsgebühr von Fr. 8'000.- angemessen (§§ 2 ff. der Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom 23. August 2010 [GebV VGr]).
9.
9.1
Im Ergebnis ist die Beschwerde der Beschwerdeführenden 6–8 abzuweisen. Die Beschwerde der Beschwerdeführenden 1–5 und 9 ist hingegen teilweise gutzuheissen und die Sache im Sinn der Erwägungen an die Baudirektion Kanton Zürich zurückzuweisen. Hinsichtlich der vorinstanzlichen Gerichtsgebühr ist die Beschwerde abzuweisen.
9.2
Die Gerichtskosten des
Verfahrens
vor Verwaltungsgericht sind grundsätzlich nach dem Unterliegerprinzip zu verteilen (§ 70 VRG in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG), wobei der Entscheidinstanz ein grosser Ermessensspielraum zusteht. Praxisgemäss entspricht eine Rückweisung bei offenem Ausgang des Verfahrens einem vollen Obsiegen (
BGr, 28. April 2014, 2C_846/2013, E. 3.2 mit Hinweisen;
VGr, 9. Mai 2019, VB.2018.00348, E. 4.2;
Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 64 N. 5
). Den Beschwerdeführenden 1–5 und 9 sind daher keine Kosten aufzuerlegen.
Aufgrund des entstandenen Aufwands rechtfertigt es sich, den Beschwerdeführenden 6–8 1/12 der Verfahrenskosten aufzuerlegen.
Damit sind die Gerichtskosten von  Beschwerdeverfahren der Beschwerdegegnerin zu 11/12 und den Beschwerdeführenden 6, 7 und 8 zu je 1/36, unter solidarischer Haftung für den Gesamtbetrag von 1/12, aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 und § 14 VRG). Zudem ist die Beschwerdegegnerin zu einer Parteientschädigung an die Beschwerdeführenden
1–5 und 9
zu verpflichten (§ 17 Abs. 2 VRG; Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 17 N. 94); als angemessen erscheint für das Rekursverfahren
RRB Nr. 769/2015, das baurekursgerichtliche
Rekurs- und das Beschwerdeverfahren ein Betrag von insgesamt Fr. 6'000.-.
10.
Letztinstanzliche kantonale Rückweisungsentscheide sind als Zwischenentscheide im Sinn von Art. 93 BGG zu qualifizieren (BGE 138 I 143 E. 1.2, 133 V 477 E. 4.2). Die vorliegende Rückweisung ist daher vor Bundesgericht nur direkt anfechtbar, wenn sie einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken kann (lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).