Decision ID: e796ffd4-4b4d-589f-9c3e-9e618b7d2ecc
Year: 2006
Language: it
Court: TI_TCA
Chamber: TI_TCA_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: public_law

ritenuto,
in fatto
A. Il 6 dicembre 2005 (FU n. 97/2005 pag. 8149), la Cassa Pensioni dei Dipendenti della Città di Lugano (CPDCL) ha indetto un pubblico concorso, retto dalla LCPubb ed impostato secondo la procedura libera, al fine di aggiudicare le opere da impresa generale per la costruzione di un nuovo stabile d'appartamenti a Molino Nuovo. Il bando di concorso indicava che le offerte sarebbero state valutate in base ai seguenti criteri d'aggiudicazione e fattori di ponderazione:
I. Prezzo (minor costo) 60%
II. Attendibilità 20%
1. Programma lavori (50%)
2. Grafico della manodopera sul cantiere (25%)
3. Impianto cantiere (25%)
III. Referenze per lavori analoghi in Ticino 15%
IV. Formazione apprendisti 5%
Il formulario di concorso (capitolato) precisava in dettaglio le modalità di valutazione dei singoli criteri d'aggiudicazione, avvertendo che determinati parametri erano stati depositati presso un notaio in busta chiusa, che sarebbe stata aperta assieme alle offerte.
B. In tempo utile sono pervenute alla committente le offerte di sette ditte, fra cui quella della CO 2 di fr. 5'591'800.00 e quella dell'RI 1 di fr. 5'973'852.60.
Valutatele, il 17 maggio 2006 la CPDCL ha aggiudicato la commessa alla RI 1, classificatasi al primo posto con 90.40 punti.
C. Contro la predetta decisione di aggiudicazione, sono insorte davanti al Tribunale cantonale amministrativo tre ditte concorrenti. Fra queste, la CO 2, seconda in graduatoria con 86.89 punti, che ha:
-
contestato la valutazione delle offerte dal profilo del sottocriterio
programma lavori
,
-
chiesto l'estromissione della RI 1 perché non aveva prodotto il
grafico della manodopera
;
-
censurato la valutazione dell'offerta vincente dal profilo dell'
impianto di cantiere
e da quello delle
referenze
;
-
contestato il punteggio assegnatole in base al criterio
formazione degli apprendisti
.
D. Con giudizio 20 luglio 2006 il Tribunale cantonale amministrativo ha annullato la delibera impugnata, accogliendo parzialmente il ricorso contro di essa interposto dalla CO 2 e rinviando gli atti alla CPDCL per nuova decisione sulle offerte rimaste in gara.
Questo tribunale ha fra l'altro ritenuto fondate le eccezioni sollevate dall'insorgente nei confronti della valutazione dell'offerta della RI 1 operata dalla committente in base al sottocriterio relativo al
grafico della manodopera
ed al criterio concernente le
referenze
. A quest'ultimo proposito, ha in particolare considerato inammissibile, siccome inferiore al limite di valore (fr. 2'000'000.-) fissato dal capitolato, la referenza concernente i lavori di costruzione del Centro anziani di Massagno, costati fr. 3'011'000, che la RI 1 aveva eseguito in consorzio con un'altra ditta con un grado di partecipazione del 50%.
E. Dando seguito al giudizio summenzionato, la CPDCL ha riveduto le valutazioni delle offerte delle imprese qui comparenti come segue:
CO 2
RI 1
Nota
Punti
Nota
Punti
Prezzo
60%
6.00
60.00
6.00
60.00
Attendibilità
20%
Programma lavori
50%
1.00
1.67
1.00
1.67
Manodopera
25%
5.00
4.16
4.00
3.33
Impianto cantiere
25%
5.27
4.39
5.73
4.78
Referenze
15%
6.00
15.00
5.00
12.50
Apprendisti
5%
5.00
4.17
5.75
4.79
TOTALE
89.39
87.07
Fondandosi su questa nuova valutazione, l'11 settembre 2006 la CPDCL ha aggiudicato la commessa alla CO 2. Nella decisione di aggiudicazione la committente si è in particolare rifiutata di prendere in considerazione i lavori di costruzione di una villa privata (villa Marial), che la ricorrente aveva addotto il 21 agosto 2006 come referenza sostitutiva di quella concernente il Centro anziani di Massagno.
F. Contro la predetta decisione, la RI 1 insorge davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento e postulando l'aggiudicazione in suo favore.
Censurata la valutazione della sua offerta operata dalla committente in base al criterio relativo al
grafico della manodopera
, l'insorgente contesta in particolare la decisione di non prendere in considerazione la referenza inoltrata in sostituzione di quella riguardante il Centro anziani di Massagno. Il rifiuto, obietta, sarebbe viziato da eccesso di formalismo, oltre che immotivato.
G. All'accoglimento del ricorso si oppone la CO 2, contestando le tesi dell'insorgente con argomenti che saranno discussi nei seguenti considerandi.
La CPDCL non ha invece presentato osservazioni.
Considerato,

in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 36 cpv. 1 LCPubb. La legittimazione attiva dell'insorgente è pacifica. Il ricorso, tempestivo, è dunque ricevibile in ordine.
Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti senza istruttoria (art. 18 PAmm).
2. Referenza sostitutiva
2.1. Per principio inconcusso, dopo la scadenza del termine per l'inoltro, le offerte non possono più essere modificate. L'aggiudicazione deve fondarsi sulle offerte così come sono state inoltrate (Galli/Lehmann//Rechsteiner, Das öffentliche Beschaffungswesen in der Schweiz, n. 382). Una diversa conclusione, che permettesse ai concorrenti di modificare o completare le offerte dopo la loro apertura, sarebbe invero contraria al principio della parità di trattamento sancito dall'art. 1 lett. c LCPubb (STA 20.07.06 n. 52.6.178 in re B.).
Correzioni e rettifiche sono ammesse per motivi di proporzionalità soltanto in caso di errori di scritturazione o di carenze formali irrilevanti (art. 33 cpv. 2 vRLCPub; 47 cpv. 2 RLCPubb/CIAP).
2.2. Nel caso concreto, la committente non ha ammesso la referenza relativa alla costruzione di una villa privata, addotta dalla ricorrente in sostituzione della referenza riguardante il Centro anziani di Massagno, che questo tribunale aveva ritenuto inammissibile siccome inferiore al valore limite fissato dalla posizione 224.420 del capitolato. A sostegno del rifiuto la CPDCL si è limitata ad indicare che la referenza suppletiva non aveva
potuto essere considerata in quanto contraria ai disposti della LCPubb
.
Sebbene sommaria e generica, la motivazione addotta della committente non è carente al punto da esigere un annullamento della decisione. Essa non ha infatti impedito alla ricorrente di esercitare compiutamente il suo diritto di ricorso. L'inammissibilità della pretesa di sostituire una referenza inidonea con una referenza valida è d'altronde talmente lampante da non richiedere particolari motivazioni. Anche se l'eccezione di carenza di motivazione fosse accolta, con conseguente annullamento della decisione e rinvio alla CPDCL per nuova delibera, non è del resto dato di vedere come la ricorrente potrebbe meglio difendere i suoi diritti.
2.3. Nel merito, il rifiuto della committente di dar seguito alla richiesta resiste pienamente alle critiche dell'insorgente. In particolare, non è affatto viziato da eccesso di formalismo.
2.3.1. Già dal profilo meramente formale, la nuova referenza sostitutiva non può essere ammessa. La pos. 224.420 del capitolato, stabiliva in effetti chiaramente, che
per la distinta delle referenze non vengono accettati allegati (va compilata la tabella allegata)
. Già per questa clausola, invero assai rigida, ma inoppugnabile siccome contenuta in una prescrizione di gara rimasta incontestata (art. 38 cpv. 3 LCPubb) e quindi accettata con la partecipazione alla gara (art. 31 cpv. 2 RLCPubb), la pretesa della ricorrente, avanzata mediante l'inoltro di atti supplementari da allegare all'offerta, andava respinta.
2.3.2. La pretesa non può tuttavia essere ammessa anche e soprattutto per ragioni di merito, riconducibili al principio della parità di trattamento. Pur trattandosi di indicazioni riferibili all'idoneità dei concorrenti, le referenze richieste dal capitolato in discussione sono in effetti volte a permettere alla committente di pronunciarsi sulla bontà dell'offerta nell'ambito della valutazione di uno specifico criterio d'aggiudicazione. Soggiacciono dunque al divieto generale di modificare le offerte dopo la chiusura della fase d'offerta, sancito dal principio della parità di trattamento (art. 1 lett. c LCPubb). Principio, che come esclude tassativamente qualsiasi possibilità di aggiungere nuove referenze dopo la scadenza del termine per l'inoltro delle offerte non può che vietare qualsiasi sostituzione delle referenze indicate con l'offerta.
È ben vero che nella fase di verifica delle offerte le referenze possono essere completate da informazioni supplementari volte a permettere al committente di valutarle compiutamente. La sostituzione di una referenza considerata inammissibile con una nuova, diversa referenza travalica tuttavia manifestamente i limiti di una semplice integrazione delle referenze addotte, rispettosa della parità di trattamento. Non si tratta in effetti di una sostituzione, ma di una vera e propria aggiunta di una nuova referenza ad un elenco di lavori analoghi che dopo la sentenza di rinvio di questo tribunale comprendeva soltanto 4 opere.
Irrilevante, dal profilo del giudizio sull'ammissibilità della sostituzione, è il motivo che ha indotto questo tribunale ad escludere la referenza riguardante il Centro anziani di Massagno. Qualunque sia stato il motivo, la ricorrente non può rivendicare alcun diritto a sostituire la referenza esclusa. Né giova alla ricorrente richiamarsi al principio della parità di trattamento con riferimento al fatto che alla CO 2 sia stato concesso di completare la documentazione relativa alla formazione degli apprendisti. Un conto è completare indicazioni già fornite con l'offerta al fine di permettere alla committente di valutarla da questo profilo. Altro conto è invece sostituire un'indicazione giudicata inammissibile ai fini della valutazione delle offerte dal profilo del criterio relativo alle referenze con un'indicazione che avrebbe potuto essere ammessa soltanto se fosse stata addotta tempestivamente.
Dal fatto che questo tribunale abbia rinviato gli atti alla committente per nuova decisione previa riconsiderazione della valutazione delle offerte dal profilo del criterio relativo alla
formazione degli apprendisti
, la ricorrente non può dedurre alcun diritto ad inoltrare una nuova referenza in sostituzione di quella ritenuta inammissibile. Diversamente, ogniqualvolta il committente o l'autorità di ricorso ritenesse inammissibile una referenza, occorrerebbe riconoscere al concorrente il diritto di produrne una nuova.
Tale diritto non può nemmeno essere dedotto dal fatto che le referenze forniscono informazioni anzitutto sull'idoneità del concorrente e soltanto indirettamente sulla bontà dell'offerta. Dal momento in cui, per esplicita prescrizione di gara, assurgono a specifico criterio d'aggiudicazione, volto ad esprimere un giudizio sugli aspetti qualitativi dell'offerta, diventano immutabili.
3. Grafico della manodopera
3.1. Nel precedente giudizio, questo tribunale aveva respinto la richiesta della CO 2 di escludere l'offerta della RI 1 per mancanza del grafico della manodopera richiesto dalle prescrizioni di gara. Pur giudicandola opinabile, ha in particolare tutelato la decisione della committente di considerare sufficiente un documento denominato
grafico/organigramma della mano d'opera
, che illustra l'organizzazione delle maestranze impiegate sul cantiere e la suddivisione delle responsabilità. Questo tribunale ha censurato unicamente la nota (5,
sufficiente
) assegnatagli dalla CPDCL. Considerato che non prendeva in considerazione alcuna oscillazione della manodopera durante tutta la durata dei lavori e che non forniva alcuna indicazione utile circa le maestranze degli altri imprenditori coinvolti nella realizzazione dell'opera, corretta, a mente di questo tribunale, poteva essere soltanto la nota minima (4,
insufficiente
, pari a punti 3.33), prevista dalla posizione 224.302 del formulario d'offerta.
3.2. Adeguandosi all'indicazione contenuta nel giudizio di rinvio, nella nuova valutazione, la CPDCL ha attribuito al
grafico della manodopera
allegato all'offerta della RI 1 la nota 4. Parallelamente ha ridotto da 6 a 5 anche la nota assegnata alla CO 2 per questo sottocriterio.
La ricorrente contesta quest'ultima valutazione chiedendo che anche la nota attribuita alla CO 2 sia ridotta a 4, poiché anche il grafico della manodopera presentato dalla resistente non fornirebbe indicazioni né sulle variazioni della manodopera durante i lavori, né sulle maestranze degli altri imprenditori coinvolti nella realizzazione dell'opera.
Sebbene insuscettibile di sovvertire l'esito del ricorso, anche questa censura va respinta. È ben vero che il grafico della manodopera della CO 2, al pari dell'organigramma allegato dalla RI 1, non fornisce indicazioni sulle maestranze impiegate sul cantiere dagli altri imprenditori. Esso prevede quantomeno quelle oscillazioni della manodopera che la realizzazione di un'opera come quella in oggetto inevitabilmente comporta.
La differenza di un punto fra la nota assegnata alla ricorrente e quella attribuita alla resistente, riscontrabile già nella prima valutazione e mantenuta in quella ora in esame, non appare dunque priva di giustificazioni oggettive. Non scaturendo da un esercizio abusivo del potere d'apprezzamento che deve essere riconosciuto alla committente in quest'ambito sfugge dunque alle critiche dell'insorgente.
4. In esito alle considerazioni che precedono, il ricorso va dunque respinto.
La tassa di giustizia e le ripetibili, commisurate al lavoro occasionato da questa nuova impugnativa ed al valore della commessa, sono poste a carico della ricorrente secondo soccombenza.